Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Beschikking nr. 1692/96/EG ten aanzien van zeehavens, binnenhavens en intermodale terminals alsmede ten aanzien van projectnummer 8 in bijlage III"

(98/C 214/11)

De Raad heeft op 24 maart 1998 besloten, krachtens Artikel 129 D van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het ESC te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor vervoer en communicatie, die met de voorbereidingen van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 april 1998 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Whitworth.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 354e Zitting (vergadering van 29 april 1998) het onderstaande advies uitgebracht, dat met 117 stemmen vóór, bij 8 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding en achtergrond

1.1. De trans-Europese netwerken (TEN) zijn een uitvloeisel van artikel 129 B van het Verdrag.

1.2. Krachtens artikel 129 C moet een geheel van richtsnoeren worden opgesteld m.b.t. de doelstellingen, de prioriteiten en de grote lijnen van de op het gebied van trans-Europese netwerken overwogen maatregelen; tevens worden in deze richtsnoeren projecten van gemeenschappelijk belang aangegeven.

1.3. Bij Beschikking nr. 1692/96/EG () zijn dergelijke richtsnoeren voor de ontwikkeling van het trans-Europese net vastgesteld. De kenmerken van de netwerken in de diverse takken van vervoer zijn beschreven in de artikelen 9 t/m 17 van die beschikking. De voorgestelde specifieke netwerkschema's ten behoeve van de netwerken voor het wegvervoer, railvervoer, de binnenvaart, luchthavens en het gecombineerde vervoer gingen vergezeld van een aantal kaarten die waren vervat in bijlage I bij deze beschikking. Bijlage II bevatte de criteria en specificaties voor projecten van algemeen belang, terwijl in bijlage III een opsomming werd gegeven van de veertien projecten die de Europese Raad tijdens zijn vergadering van december 1994 in Essen had goedgekeurd.

1.4. In genoemde beschikking werd slechts in het kort ingegaan op de kenmerken van de ontwikkeling van zeehavens, terwijl bijlage I geen specifiek netschema voor zeehavens bevatte. In een verklaring bij de beschikking kondigde de Commissie aan dat zij van plan was in 1997 na raadpleging van de belanghebbende partijen en betrokken lid-staten, een voorstel voor havenprojecten op tafel te leggen, op basis van eenzelfde benadering als die welke t.a.v. luchthavens was gehanteerd.

1.5. Er is op uitgebreide schaal geraadpleegd, en de Commissie is in het bezit gekomen van een aanzienlijke hoeveelheid significante gegevens uit de vier belangrijkste havenregio's. Met haar huidige voorstel beoogt de Commissie in de Beschikking van 1996 haar criteria en specificaties voor projecten t.a.v. zeehavens op te nemen, en tegelijkertijd de in de Beschikking vervatte voorstellen t.a.v. binnenhavens en intermodale terminals te wijzigen.

2. Commissievoorstellen

2.1. Algemeen

2.1.1. De Commissie is tot de slotsom gekomen dat de positie van zeehavens, evenals die van binnenhavens en intermodale terminals in de richtsnoeren beter moet worden gepreciseerd, teneinde de multimodale doelstellingen van het TEN te helpen verwezenlijken. In haar ogen vormt het TEN een net van multimodale infrastructuurvoorzieningen waarin geleidelijk aan de uiteenlopende takken van vervoer en de nationale netten dienen te worden samengevoegd en te worden geïntegreerd, en zij is van oordeel dat zeehavens, binnenhavens en overslagvoorzieningen een conditio sine qua non zijn voor het kunnen functioneren van het intermodaal vervoer binnen een dergelijk net. De Commissie wijst erop dat de Beschikking van 1996 geen specifieke criteria bevatte voor de ontwikkeling en locaties van de belangrijkste vervoerwijzen of verbindingspunten in het TEN.

2.1.2. De Commissie poogt deze lacunes in haar voorstellen tot wijziging van de Beschikking van 1996 op te vullen, maar beperkt haar wijzigingen in dit stadium tot integratie van zeehavens, binnenhavens en binnenlandse verbindingspunten in het intermodale goederenvervoer.

2.1.3. In het Commissiedocument wordt een opsomming gegeven van de specifieke wijzigingen op de Beschikking van 1996, maar het is onmogelijk de juiste draagwijdte van haar voorstellen te evalueren zonder deze aan de oorspronkelijke tekst te relateren. In de hierna volgende paragrafen wordt dan ook een poging gedaan, de onderhavige voorstellen in een logische volgorde en sectorgewijs samen te vatten.

2.2. Zeehavens

2.2.1. In het voorstel tot vervanging van artikel 12 van de Beschikking van 1996 (artikel 1, lid 3 van het voorstel) wordt gesteld dat de zeehavens in het TEN de circa 300 havens dienen te omvatten die toegankelijk zijn voor al het commercieel verkeer en die zijn aangegeven op de schematische kaarten in de herziene bijlage I. In het voorstel is bepaald dat dergelijke zeehavens aan de volgende voorwaarden dienen te voldoen:

- een jaarlijks verkeersvolume van ten minste 1 miljoen ton vracht of;

- een jaarlijks verkeersvolume van ten minste 200 000 internationale passagiers (zij het met een uitzondering voor eilanden in de Egeïsche en Ionische zee) dan wel;

- aansluitingen te verschaffen tussen verbindingen over land van het trans-Europese net.

Tevens is in dit voorstel bepaald dat zeehavenprojecten en met zeehavens samenhangende projecten van gemeenschappelijk belang moeten voldoen aan de criteria en specificaties in bijlage II.

2.2.2. De voornaamste wijziging t.a.v. de criteria en specificaties van gemeenschappelijk belang voor zeehavens, vermeld in bijlage II, afdeling 5, is de toevoeging van een bepaling dat bijzondere aandacht dient te worden geschonken aan projecten die gericht zijn op het:

- ontwikkelen van de kleine vaart en de zee/riviervaart;

- moderniseren van de haveninfrastructuur, m.n. in havens op eilanden en in perifere regio's;

- creëren of verbeteren van de toegang tot het achterland, m.n. door verbindingen per spoor en over de binnenwateren;

- ontwikkelen en installeren van beheers- en informatiesystemen.

2.2.3. Het voorstel bevat een specifieke bepaling dat investeringen in haveninfrastructuur niet voor financiële steun in het kader van het TEN in aanmerking komt, behalve wanneer dergelijke investeringen voldoen aan de criteria voor de ontwikkeling van het gecombineerd vervoer. Als reden hiervoor voert de Commissie de hevige concurrentie tussen havens aan.

2.3. Binnenhavens

2.3.1. In het voorstel tot wijziging van artikel 11 van de Beschikking van 1996 (artikel 1, lid 2, b) van het voorstel) is bepaald dat in het TEN op te nemen binnenhavens aan de volgende vereisten moeten voldoen:

- openstaan voor al het commercieel verkeer;

- gelegen zijn aan het waterwegennet, zoals aangegeven op de schematische kaart in bijlage I;

- verbonden zijn met andere trans-Europese vervoerroutes, zoals aangegeven in bijlage I;

- uitgerust zijn met overslaginstallaties voor intermodaal vervoer.

2.3.2. Bijlage I bevat een gewijzigde kaart van binnenwateren en binnenhavens (7.2), waarop 35 specifieke binnenhavens zijn aangegeven.

2.3.3. De criteria voor binnenhavens die zijn vervat in bijlage II, afdeling 4, punt A) zijn dan ook geschrapt, hoewel de categorieën infrastructuurprojecten niet zijn gewijzigd.

2.4. Gecombineerd vervoer

2.4.1. In de voorgestelde wijzigingen op artikel 14 van de Beschikking van 1996 (artikel 1, lid 4 van het voorstel) worden terminals voor intermodale overslag opnieuw gedefinieerd (waarbij de verwijzing naar overslag als onderdeel van zeevervoerroutes is geschrapt) en is bepaald dat deze terminals aan de volgende criteria moeten voldoen:

- toegankelijk zijn voor al het commercieel vervoer;

- gelegen zijn aan of aangesloten zijn op een railcorridor zoals aangegeven in bijlage I;

- uitgerust zijn met overslagapparatuur voor de verwerking van intermodaal vervoer.

Tevens dienen deze terminals te voldoen aan de criteria en specificaties in bijlage II, afdeling 7, derde gedachtestreepje (inrichting van havengebieden waardoor de overslag in het gecombineerd vervoer kan worden ontwikkeld of verbeterd) en in welk gedachtestreepje de verwijzing naar het wegvervoer is geschrapt.

2.4.2. De twee kaarten 7.1.A en 7.1.B in bijlage I waarin spoorwegcorridors voor gecombineerd vervoer waren aangegeven, worden vervangen door vier nieuwe kaarten 7.1.0 tot 7.1.4 met zo'n 210 intermodale terminals. De Commissie wijst erop dat op de schematische kaarten conform het subsidiariteitsbeginsel geen exacte locaties voor terminals zijn geprikt, maar in plaats daarvan terminaloverslaggebieden zijn aangewezen.

2.5. Netwerken voor railvervoer

2.5.1. Artikel 10, lid 4, waarin de kenmerken van het netwerk voor railvervoer zijn aangegeven, en bijlage II, afdeling 3 zijn zodanig gewijzigd dat hierin gesproken wordt van de ontwikkeling van nieuwe spoorwegdiensten, met name op basis van "trans-Europese goederen - snelspoortrajecten".

2.6. Door de Europese Raad goedgekeurde projecten

2.6.1. Op de in bijlage III vervatte lijst is conform het besluit dat de Europese Raad in december 1996 in Dublin heeft genomen de autoweg Lissabon-Valladolid vervangen door "multimodale verbinding tussen Portugal/Spanje en overig Europa".

3. Voorgaande adviezen van het Comité

3.1. Het Comité heeft in november 1994 een advies uitgebracht over het voorstel voor een beschikking inzake het trans-Europese vervoersnet, dat uiteindelijk Beschikking nr. 1692/96/EG is geworden. () Hoewel dit advies noodzakelijkerwijs breed was opgezet, werden in het hoofdstuk "Havens" de onderstaande specifieke punten naar voren gebracht:

- havens en zeevervoer worden beschouwd als essentiële factor voor de ontwikkeling van het TEN;

- projecten voor de ontwikkeling c.q. uitbreiding van havens dienen gepaard te gaan met de ten behoeve van de overige takken van vervoer in het kader van de totstandbrenging van een trans-Europees netwerk te realiseren verbindingen;

- het Comité ziet met belangstelling uit naar voorstellen ter bevordering van de kustvaart of de korte vaart;

- de plannen mogen niet leiden tot concurrentiedistorsies tussen afzonderlijke havens;

- binnenhavens zullen een vooraanstaande rol spelen in elk masterplan voor intermodaal vervoer.

3.2. In het advies dat het Comité in januari 1996 over de ontwikkeling van de kustvaart in Europa () heeft uitgebracht drong het aan op volledig integratie van de kustvaart c.q. korte vaart in het TEN als gelijkwaardige partner van de overige vervoerwijzen. Tevens sprak het Comité zijn voldoening uit over de voorstellen van de Commissie ter verbetering van de haveninfrastructuur en het doelmatig functioneren van de havens en bepleitte het in het bijzonder een opwaardering van de rol van kleine en middelgrote havens.

3.3. In een reeks adviezen (waarvan het jongste in oktober 1997 is uitgebracht en betrekking had op de Mededeling van de Commissie getiteld intermodaliteit en intermodaal vrachtvervoer in de Europese Unie) () verklaarde het Comité veel belang te hechten aan de verbetering en uitbreiding van het intermodaal vervoer en het belang van havens in elk intermodaal net te onderkennen.

3.4. In het advies dat het Comité in januari 1998 over de trans-Europese goederen-snelspoortrajecten heeft uitgebracht, verklaarde het ingenomen te zijn met de voorstellen van de Commissie en het tot stand brengen van deze snelspoortrajecten als belangrijke stap te beschouwen naar het "weer op de rails zetten" van de Europese spoorwegen.

4. Algemene opmerkingen

4.1. Zoals reeds werd opgemerkt, is het bijzonder moeilijk een evaluatie te geven van het globale effect van de voorstellen van de Commissie in de vorm waarin deze zijn gepresenteerd. Naar het oordeel van het Comité dient de gewijzigde Beschikking in haar geheel te worden gepresenteerd, waarbij de voorgestelde wijzigingen ofwel met een ander lettertype ofwel onderstreept worden aangegeven.

4.2. Het Comité spreekt er in het algemeen zijn voldoening over uit dat de Commissie onderkent, welke belangrijke rol havens in het TEN moeten spelen en dat het voor havens van cruciaal belang is dat zij beschikken over doelmatig functionerende aansluitingen op andere vervoerwijzen. Conform zijn eerder ingenomen standpunten is het Comité er tevens mee ingenomen dat de Commissie de nadruk legt op ontwikkeling c.q. uitbreiding van voorzieningen voor het intermodaal vervoer en aangeeft waar de cruciale corridors en verbindingspunten gelokaliseerd zijn.

4.3. De benadering van de Commissie dient in wezen als fragmentarisch te worden bestempeld, aangezien hierin elke tak van vervoer afzonderlijk en in specifieke bewoordingen wordt behandeld. Naar het oordeel van het Comité dient een alomvattende strategie te worden ontwikkeld waarin de voorstellen voor de diverse takken van vervoer dienen te worden gerelateerd aan de doelstellingen van het TEN, zoals geformuleerd in de artikelen 1 en 2 van de Beschikking van 1996. Zonder een dergelijke strategie kan het TEN niet afdoende worden geëvalueerd.

4.4. Hoewel de kust- en korte vaart in artikel 12 en in de gewijzigde afdeling 5 van bijlage II worden genoemd, wordt toch onvoldoende onderkend, welke bijdrage de ontwikkeling van deze vervoerwijzen kan leveren aan "de duurzame mobiliteit", en het Comité is van oordeel dat in de onderhavige voorstellen onvoldoende wordt ingespeeld op de strekking van zijn advies over de ontwikkeling van de kustvaart in Europa.

4.5. Het Comité is allesbehalve gelukkig met datgene wat blijkt neer te komen op een nagenoeg volledig uitschakelen van de sector "wegvervoer" bij de ontwikkeling van zeehavens en gecombineerd vervoer in de context van het TEN. Hoewel het Comité volledig achter de ontwikkeling van intermodaal vervoer staat als essentiële factor voor het instandhouden van een duurzame mobiliteit, is het van oordeel dat de Commissie niet buiten beschouwing mag laten dat een zeer aanzienlijk deel van de van EU-havens binnenkomende of te verzenden goederen momenteel over de weg worden vervoerd en dat voor projecten met betrekking tot het wegvervoer een rol moet zijn weggelegd bij de integratie van havens en terminals in het TEN.

5. Bijzondere opmerkingen

5.1. Zeehavens

5.1.1. Het Comité is van oordeel dat de in het nieuwe artikel 12, lid 2, gestelde criteria t.a.v. de minimumhoeveelheid vracht of -omvang van het internationaal reizigersverkeer enigszins soepel dienen te worden gehanteerd als aan andere criteria wordt voldaan. Het gevaar bestaat namelijk dat als deze criteria te strikt worden gehanteerd, kleinere havens die werkelijk het potentieel bezitten om een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van kust- en korte vaart wellicht niet voor ontwikkeling in aanmerking komen. Voorts zij m.b.t. punt b) gememoreerd dat er nog meer gebieden zijn waar het binnenlands verkeer tussen de eilanden of naar en van het vasteland aanzienlijk is.

5.1.2. De bepaling in bijlage II, afdeling 5, nieuw punt 4 nl. dat investeringen in de infrastructuur binnen het havengebied niet in aanmerking komen voor financiële steun van de Gemeenschap op het gebied van trans-Europese netwerken, behalve dan wanneer het gaat om projecten van gemeenschappelijk belang voor het gecombineerd vervoer in havengebieden, zoals vermeld in bijlage II, afdeling 7, roept een aantal bezwaren op.

5.1.3. Deze bepaling zou erop neerkomen dat een niet op het gecombineerd vervoer gerichte ontwikkeling van de infrastructuur wel voor steun in aanmerking komt als deze infrastructuur net buiten een havengebied maar niet er binnen is gelegen; hierdoor kunnen ongerijmde situaties ontstaan en zulks kan ertoe leiden dat voor projecten een kunstmatige locatie wordt gekozen om op die manier zoveel mogelijk voor financiële steun in aanmerking te komen. Voorts kunnen er door het ontbreken van enigerlei definitie van "infrastructuur" onduidelijke situaties ontstaan.

5.1.4. Er zou zeer zeker ruimte zijn voor het op uiteenlopende wijze en niet consequent hanteren van de criteria voor havens - en daarmee samenhangende projecten van gemeenschappelijk belang, zoals gedefinieerd in bijlage II, afdeling 5. Hierdoor zou een aanzienlijk voordeel c.q. nadeel kunnen ontstaan voor havens die voor dergelijke projecten wel zijn geselecteerd en havens die "buiten de boot zijn gevallen". Zoals de Commissie zelf beaamt - aangezien er tal van gevallen zijn waarin (particulier en niet-nationaal gefinancierde havens) met elkaar concurreren op het stuk van vervoer naar en van een gemeenschappelijk achterland - is de sector havenvervoer bijzonder gevoelig voor concurrentie tussen de havens.

5.1.5. Volgens sommige havenbelangen zou dan ook de financiële steun van de Unie op een meer billijke wijze kunnen worden besteed aan haalbaarheidsonderzoeken ten behoeve van de ontwikkeling van havens. Anderzijds strookt het met het algemeen belang van het verder verwezenlijken van de TEN-doelstellingen dat de financiering van de zeer belangrijke en grootschalige projecten ter ontwikkeling van havens niet in het gedrang mag komen door strakke bureaucratische voorschriften. Volgens het Comité dient de Commissie verder haar gedachten te laten gaan over dit problematische aspect van de zaak en over de praktische gevolgen in bepaalde gevallen van de goedkeuring van haar onderhavig voorstel.

5.2. Gecombineerd vervoer

5.2.1. Met de voorgestelde wijziging van artikel 14, lid 1, 2e gedachtestreepje, verdwijnt de bestaande verwijzing naar zeevervoerroutes met betrekking tot terminals die installaties voor intermodale overslag bieden. Het Comité plaatst vraagtekens bij deze schrapping en is conform zijn algemene opmerking in paragraaf 4.4 van oordeel dat in de kenmerken van het TEN voor gecombineerd vervoer specifiek het accent moet worden gelegd op de kustvaart en korte vaart.

5.2.2. Ten aanzien van bijlage II, afdeling. 7 wordt erop gewezen dat de criteria voor projecten van gemeenschappelijk bepaling bepalend dienen te zijn voor de lijst van projecten in bijlage I i.p.v. een aanvulling daarop te vormen.

5.2.3. Ten aanzien van deze criteria zij gememoreerd dat in het tweede gedachtestreepje specifiek wordt verwezen naar het creëren van vaste of mobiele overslagvoorzieningen. Wil men vermijden dat het zeevervoer in dit opzicht niet wordt benadeeld, dan dient in bijlage II, afdeling 5, punt 3 een soortgelijke bepaling te worden opgenomen.

5.2.4. In het 3e gedachtestreepje (inrichting van havengebieden waardoor de overslag tussen het vervoer over zee en het vervoer per spoor en over de binnenwateren bij gecombineerd vervoer kan worden ontwikkeld of verbeterd) wordt het wegvervoer niet langer genoemd. Het Comité herhaalt zijn standpunt dat de ontwikkeling van het intermodaal vervoer niet haalbaar is zonder dat het wegvervoer hieraan op evenwichtige wijze deelneemt. Er zijn tal van gevallen waarin een project in een havengebied adequaat kan zijn voor de verbetering van de overslag tussen zee- en wegvervoer - b.v. verbetering van de bereikbaarheid over de weg van een haveninstallatie d.m.v. een weg buiten het centrum om. Het Comité vraagt zich dan ook af, waarom het wegvervoer niet meer wordt genoemd.

5.3. Netten voor railvervoer

5.3.1. Het Comité stemt in met de wijziging van artikel 10, lid 4, en van bijlage II, afdeling 3, nl. hierin ook te spreken van de verdere ontwikkeling van nieuwe spoorwegdiensten, met name op basis van "trans-Europese goederen - snelspoortrajecten".

5.4. Door de Europese Raad goedgekeurde projecten

5.4.1. Het Comité merkt op dat op de in bijlage III vervatte lijst de autoweg Lissabon-Valladolid is vervangen door de multimodale verbinding tussen Portugal/Spanje en de rest van Europa, conform het besluit dat de Europese Raad in december 1996 in Dublin heeft genomen en is voorstander van de ontwikkeling van een multimodale verbinding.

6. Conclusie

6.1. Het Comité zou het op prijs stellen als in de nabije toekomst een overzicht van het trans-Europese net in zijn geheel zou worden voorgelegd.

6.2. In aansluiting hierop dient tot een evaluatie te worden overgegaan, uitgaande van aan te geven doelstellingen in het bijzonder voor intermodale netten. Het Economisch en Sociaal Comité zou eveneens over dit onderwerp willen worden geraadpleegd, evenals over de verslagen die de Commissie krachtens de artikelen 18 en 21 over de implementatie en herziening van de richtsnoeren dient uit te brengen.

Brussel, 29 april 1998.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB L 228 van 9.9.1996, blz. 1.

() PB C 397 van 31.12.1994, blz. 23.

() PB C 97 van 1.4.1996, blz. 15.

() PB C 19 van 31.1.1998, blz. 25.