NL Publicatieblad van de Europese Unie C 251/1

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over een voorstel voor het in kaart brengen van de macroregionale strategieën in Europa

(initiatiefadvies)

(2015/C 251/01)

Rapporteur: Etele BARÁTH

Op 27 februari 2014 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité (hierna: EESC), op grond van artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde, besloten een initiatiefadvies op te stellen over het volgende onderwerp:

„Voorstel voor het in kaart brengen van macroregionale strategieën in Europa”.

De afdeling Economische en Monetaire Unie, Economische en Sociale Samenhang, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 3 februari 2015 goedgekeurd.

Het EESC heeft tijdens op 18 en 19 februari 2015 gehouden 505e zitting (vergadering van 18 februari) onderstaand advies uitgebracht, dat met 166 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 6 onthoudingen, werd goedgekeurd.

Inleiding

De oplossingen die de EU tot dusver heeft aangedragen voor de uit de financiële crisis voortgekomen algemene crisis, zijn onvoldoende gebleken. In tal van analyses wordt erop gewezen dat de genomen besluiten te veel op de financiële sector gericht waren en dat de besluitvorming in de Unie uiterst hiërarchisch is. Dit laatste verklaart waarom het de EU niet is gelukt om de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om een einde te maken aan de sociale spanningen. Er gaapt een diepe kloof tussen de doelstellingen en actieplannen van de Europa 2020-strategie voor de langetermijnontwikkeling van de EU en de daarvoor beschikbare middelen. Het is cruciaal gebleken om de verschillende maatregelen van het economische beleid beter op elkaar af te stemmen.

Bepaalde landen in Midden- en Oost-Europa hebben hun achterstand weliswaar ingehaald, maar het verschil tussen andere lidstaten — op het vlak van economische productie, lonen en levensstandaard — is alleen maar groter geworden. Een en ander is nog versterkt door bepaalde specifieke kenmerken van regio’s, terwijl in sommige regio’s de spanningen tot een onhoudbare situatie hebben geleid.

Zowel de manier waarop het sociaal beleid moet worden vormgegeven om uit de crisis te geraken, als de nieuwe structuur en programma’s van het cohesiebeleid vereisen dat de territoriale dimensie het zwaartepunt van het Europese beleid wordt.

Dat besefte ook de nieuwe Europese Commissie toen zij met het oog op de economische groei, het creëren van nieuwe banen en het verbeteren van de levensomstandigheden het plan „Nieuwe Start” lanceerde. Het plan van de Europese Commissie biedt nieuwe mogelijkheden, maar legt ook nieuwe verantwoordelijkheden, voor een substantiële verhoging van de investerings- en ontwikkelingsfondsen in de periode 2015-2017 en het uit de weg ruimen van juridische en organisatorische belemmeringen. Dit geldt ook voor de macroregionale strategieën. Vanwege het feit dat de tien prioriteiten uit het werkprogramma de onderlinge verbondenheid en de gezamenlijke ontwikkeling van Europese macroregio’s direct of indirect versterken, kunnen de rol van het macroregionaal beleid, de plaats en de haalbaarheid van de strategieën opnieuw worden vastgelegd.

Groei en doeltreffende, efficiënte investeringen kunnen flink worden aangezwengeld door een nieuw soort governance: een verregaand gedecentraliseerde en op ontwikkeling gerichte vorm van bestuur, waarbij de economische en sociale partners intensiever worden betrokken en tevens rekening wordt gehouden met de macroregionale strategieën (1).

Macroregionale strategieën kunnen dankzij deze nieuwe governance een middel bij uitstek zijn om meer vaart achter ontwikkeling te zetten, de territoriale samenhang te vergroten, de verwezenlijking van de Europa 2020-strategie te bevorderen en niet in de laatste plaats het milieu te beschermen. De eerdere „driemaal nee” vormt geen belemmering meer: het MFK 2014-2020 voorziet in financiële mogelijkheden en het GSK legt de regels vast, terwijl er in de praktijk al een kleinschalig afwikkelingsmechanisme is ontwikkeld.

Het doel van dit initiatiefadvies is om de doelstellingen die tijdens de zitting van het EESC in het najaar van 2013 zijn aangenomen, uit te voeren en m.n. vanuit de invalshoek van het maatschappelijk middenveld een analyse te maken van de impact van de macroregionale strategieën in Europa, alsmede een voorstel te doen over de manier waarop macroregionale strategieën kunnen worden ingepast in het ontwikkelingsbeleid van de EU.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. Na de stand van zaken op het vlak van macroregionale strategieën en de adviezen en voorstellen daarover (2) te hebben bestudeerd, is het EESC tot de slotsom gekomen dat deze strategieën, gezien de resultaten ervan, beslist verder moeten worden ontwikkeld in Europa. Macroregio’s moeten mensen niet uit elkaar drijven maar juist nader tot elkaar brengen.

1.2. Het EESC verzoekt de Europese Raad, zich uit te spreken voor de opname van het macroregionaal beleid in de governancestructuur van de Unie en opdracht te geven voor het opstellen van overal in de Unie geldende richtsnoeren, op basis waarvan een strategie voor macroregionale ontwikkeling kan worden uitgewerkt ter bevordering van de sociaaleconomische ontwikkeling.

1.3. Macroregionale strategieën zullen volgens het EESC een steeds grotere rol gaan spelen in de toekomst van de Unie. De bestaande macroregionale programma’s hebben: — er in politieke zin toe bijgedragen dat er in Europa een tot nu toe ontbrekende tussenliggende bestuurslaag is ontstaan, waardoor de haaks op elkaar staande federalistische en nationale zienswijzen dichter bij elkaar kunnen komen, — er als op horizontale samenwerking gebaseerd governance-instrument voor gezorgd dat overmatige hiërarchische en bureaucratische concentratie binnen de EU is verminderd, — ertoe geleid dat het maatschappelijk middenveld, en dan met name de economische en sociale partners, stelselmatig bij het opstellen en uitvoeren van de strategie worden betrokken.

1.4. Macroregionale strategieën kunnen bijdragen tot een groter concurrentievermogen, de zeer gewenste stijging van het bbp en een grotere Europese meerwaarde. Deze strategieën zijn dankzij monitoring op basis van een daartoe geschikte databank, de toepassing van het partnerschapsbeginsel en op ervaring stoelende benchmarking doeltreffend beleid gebleken. Hieronder enkele voorbeelden.

1.4.1. In het kader van het Europees Semester kan meer zichtbaarheid worden gegeven aan de manier waarop de doelstellingen van de Europa 2020-strategie territoriaal worden verwezenlijkt.

1.4.2. Bij de tussentijdse herziening van de doelstellingen en algemene en beleidsspecifieke resultaten van de Europa 2020-strategie kunnen de ontwikkelings-, milieu- en stedelijke aspecten van macroregionale samenwerking, die in de diverse partnerschapsovereenkomsten zijn vervat, in deze strategie worden verwerkt om de doeltreffendheid ervan te vergroten.

1.4.3. Aan de maatregelen die in de operationele programma’s van het voor 2014-2020 vastgestelde cohesiebeleid (waarbij van elf strategische doelstellingen is uitgegaan) zijn opgenomen, kan een grotere macroregionale dimensie worden gegeven om de meerwaarde, doeltreffendheid en efficiency ervan op Europees niveau te garanderen.

1.4.4. Een benadering vanuit de macroregionale context van de programma’s voor regionale samenwerking waartoe in het kader van het programma voor steden en stedelijke netwerken in de EU is besloten, kan bevorderlijk zijn voor de sociaal-culturele integratie en het scheppen van de voorwaarden waarmee kan worden voorzien in de sociale behoeften.

1.4.5. Er zal een nieuw macroregionaal instrument voor het behoud van het milieu en de duurzame exploitatie van de natuurlijke rijkdommen in het leven worden geroepen.

1.5. Het EESC doet de aanbeveling om de governancestructuur in de EU te consolideren door de coördinatiegroep op hoog niveau (waarin vertegenwoordigers van de 28 lidstaten zitting hebben en die verantwoordelijk is voor het macroregionale beheer) uit te breiden en het maatschappelijk middenveld en de lokale en regionale overheden bij alle fasen van de besluitvorming te betrekken.

2. Discussiepunten

2.1. De ervaring leert dat macroregionale strategieën Europese meerwaarde opleveren — wat ook wordt gestaafd door de analyses van de Commissie — als het gaat om: — versterking van de Europese en regionale identiteit, — planning en uitvoering van Europese strategieën, — coördinatie van het gebruik van middelen.

2.2. Dankzij macroregionale strategieën komen nieuwe instrumenten beschikbaar waaraan een grote behoefte bestaat, omdat: — de oplossingen die voor de crisis worden aangedragen, niet complex zijn en er dus een evenwicht moet worden gevonden tussen de territoriale en sociale aspecten van de crisis, — de uitslag van de Europese verkiezingen heeft uitgewezen dat de contacten van de EU met het maatschappelijk middenveld nog steeds te wensen overlaten, — het institutionele bestel van de EU aan hervorming toe is (op het punt van democratisering en decentralisering, de consolidering van horizontale structuren, de doelmatigheid en efficiency van de tenuitvoerlegging van beleid, het sociaaleconomisch partnerschap e.d.).

2.3. Macroregionale strategieën zijn actueel, omdat: — de verkiezingen hebben geresulteerd in de vorming van een nieuwe Commissie die nieuwe prioriteiten heeft gesteld waarvan de voornaamste doelstellingen (meer banen, meer groei, grotere doeltreffendheid van de geplande investeringen van het bedrijfsleven) grotendeels afhangen van het aanpassingsvermogen van de regio’s, — de tussentijdse herziening van de Europa 2020-strategie momenteel wordt voorbereid en er in 2015 herziene richtsnoeren zullen worden aangenomen, naar verwachting o.a. inzake de consolidering van de macroregionale benadering, — gebleken is dat dankzij de reeds goedgekeurde en operationele macroregionale strategieën (voor het Donaugebied en voor het Oostzeegebied), zowel wat betreft governance als Europese meerwaarde — onder andere op het gebied van milieubescherming (zeeën), rampenpreventie (bescherming tegen overstromingen), economische samenwerking op het vlak van toerisme en in sectoren die gevoelig zijn voor innovatie — nieuwe hulpbronnen konden worden aangeboord, — de initiatieven van de Commissie (Adriatisch gebied, Alpen) een groot gebied bestrijken en onderstrepen dat de lidstaten en regio’s invulling zullen moeten geven aan de macroregionale context (met speciale aandacht voor deelname aan de samenwerking door derde landen), — de mogelijkheden voor samenwerking op macroregionaal niveau (in het Middellandse Zeegebied, langs de Atlantische kust) zoals die door de sociale en economische partners zijn aangeduid, ook op politiek vlak getuigen van een ingrijpende ontwikkeling. Daardoor kan een en ander ook veel beter worden afgestemd op de maritieme strategieën en het „terrestrische” beleid, — de van oudsher bestaande macroregionale samenwerking steeds hechter wordt in het kader van lineaire en grootschalige grensoverschrijdende infrastructuurprojecten, vooral door de totstandbrenging van macroregionale „Connecting Europe”-assen, — de vermelding van macroregionale samenwerking een verplicht onderdeel is geworden van partnerschapsovereenkomsten in de programmeringsperiode 2014-2020.

2.4. Macroregionale strategieën die per definitie op ontwikkeling zijn gericht, kunnen wezenlijk bijdragen aan de consolidering en uitvoering van het ontwikkelingsbeleid van de EU, met name als er sprake is van gefundeerde initiatieven van onderaf. Vooral de volgende terreinen (functies) komen in aanmerking: — economische activiteiten van kleine en middelgrote ondernemingen, — onderzoek, onderwijs, taallessen, samenwerking op het gebied van cultuur en gezondheidszorg, — samenwerking op het gebied van energie, milieubescherming, logistiek en openbare dienstverlening (water, afvalwater, afval), — gemeenschappelijke planning van nationale overheidsinstanties, regionale instellingen en gemeentebesturen, — samenwerking op het gebied van veiligheid en migratie, — in de praktijk meer concurrentie op de markt (concrete samenwerking op de arbeidsmarkt, waarbij kleine en middelgrote ondernemingen worden ondersteund resp. ontwikkelingsfondsen in het leven worden geroepen), — samenwerking op het gebied van statistiek. In de meeste gevallen gaat het daarbij om beleidsterreinen waarop geïntegreerde initiatieven van onderaf het meest zinvol zijn, omdat de Europese instellingen er nauwelijks een rechtstreekse regelgevende rol in spelen.

2.5. Deelnemers aan macroregionale strategieën moeten hun medewerking verlenen als actoren die horizontale verantwoordelijkheid voor hun regering dragen.

2.6. De macroregionale benadering geeft zowel qua visie als wat betreft de gehanteerde governance-instrumenten de nieuwe richting aan die de EU moet inslaan, die neerkomt op: — politieke governance en strategisch beheer van macroregionale strategieën waardoor de actoren van verschillende bestuursniveaus worden verenigd, zodat er geen nieuwe grote instellingen hoeven te worden opgericht, — integratie van het beleid en de programma’s van verschillende bestuurslagen (Europese, nationale en territoriale samenwerking; geassocieerde landen of kandidaat-lidstaten; sectorale instrumenten; financiële instrumenten enz.), — coördinatie van politieke, strategische en financiële instrumenten, met het oog op een doeltreffende en doelmatige uitvoering van de strategieën, — opheffing van regionale grenzen tussen territoriale beheersorganisaties en de diverse sectoren, en — verduidelijking van het begrip „ownership” in het hele proces, vanaf het opstellen tot en met het uitvoeren van de strategie.

2.7. Voorwaarden voor „goede” macroregionale governance zijn: — het vermogen om strategisch te plannen, — een betrouwbaar bestand van regiospecifieke gegevens op grond waarvan analyses kunnen worden gemaakt, — de juiste instantie die met de uitvoering wordt belast, — een uitgebreid controlesysteem voor de planning en uitvoering van de strategie, — adequate communicatiemiddelen, — het noodzakelijke aanpassingsvermogen, en — de met het oog op de controle vereiste transparantie van de activiteiten.

2.8. Een macroregio is volgens de definitie van een macroregionale strategie een gebied — dat geografische, economische en culturele kenmerken gemeen heeft, — dat gekenmerkt wordt door dezelfde uitdagingen en mogelijkheden, — waar de diverse actoren nauwer gaan samenwerken door hun middelen te coördineren ter bevordering van de territoriale samenhang.

2.9. In de huidige praktijk in Europa beantwoorden twee soorten macroregio’s aan die definitie. In beide gevallen gaat het om regio’s waar ook derde landen deel van kunnen uitmaken: — lineaire macroregio’s die in wezen aansluiten op de grote infrastructuurvoorzieningen, zoals het Donaugebied en de regio’s langs de vervoerscorridors, en — macroregio’s die een groot oppervlak bestrijken, zoals het Oostzeegebied of het Adriatische gebied en de Alpen of het Middellandse Zeegebied en de Atlantische kust.

2.10. De van oudsher bestaande Europese grenzen zijn door de totstandkoming van de Unie vanuit functioneel oogpunt virtueel geworden. Door de macroregionale benadering kunnen er op de kaart van Europa nieuwe functionele grenzen worden getrokken. Op macroregionale structuren berustende regelingen voor het aangaan van open en intensieve(re) samenwerkingsverbanden, zijn tekenend voor de Europese democratische beleidsvoering van de 21e eeuw. Die beleidsvoering komt neer op een nieuwe manier van samenwerken, die bevorderlijk is voor de economie en een inclusieve samenleving en die het milieu duurzame bescherming biedt.

3. Algemene opmerkingen en voorstellen om macroregionale strategieën een grotere rol toe te bedelen

3.1. Er kan een evenwicht worden gevonden tussen de nieuwe speerpunten van de Europa 2020-strategie en de economische en financiële governance enerzijds en de idee van „verder kijken dan het bbp” anderzijds, als de verschillen tussen de regio’s worden teruggedrongen en zowel in de sociale behoeften wordt voorzien als aan de milieuvoorwaarden wordt voldaan.

3.2. Macroregionale strategieën zetten solidariteitsmechanismen kracht bij, wat bevorderlijk is voor een grotere territoriale samenhang. Ook kunnen ontwikkelingsinstrumenten zo beter worden gecoördineerd, mits rekening wordt gehouden met territoriale verschillen.

3.3. De voorstellen voor een gecoördineerde macroregionale ontwikkeling en de economische voordelen van een nauwere macroregionale samenwerking zullen ertoe leiden dat er meer in innovatie en in de substantiële productie- en bevoorradingscapaciteiten wordt geïnvesteerd.

3.4. De netwerken in macroregio’s en de institutionele en economische contacten kunnen de impact van de door de mondialisering veroorzaakte crisis aanzienlijk temperen, doordat middelen beter worden benut en de verschillen tussen meer of minder ontwikkelde regio’s worden verkleind. Metropolitane en andere ontwikkelde verstedelijkte regio’s waarvan een grote dynamiek uitgaat, kunnen daarin een prominente rol spelen.

3.5. Metropolitane, polycentrische, uit netwerken samengestelde regio’s hebben een groot economisch en innovatiepotentieel en zijn drijvende krachten achter banengroei, maar brengen ook grote gevaren voor het milieu met zich mee. Met behulp van macroregionale strategieën kan er een tegenwicht worden geboden voor de door grootschalige stedelijke verdichting ontstane klimaatrisico’s en kunnen plannen worden opgesteld om deze tegen te gaan.

3.6. Verder kunnen kleine en middelgrote gemeentes met macroregionale strategieën worden geholpen om zich proportioneel te ontwikkelen, nauwe onderlinge banden aan te knopen en aldus ook hun lokale en regionale waarden te versterken.

3.7. Dankzij macroregionaal beleid kunnen territoriale en economische verschillen worden teruggebracht als de prioritaire programma’s van de Europa 2020-strategie aan de omstandigheden per regio worden aangepast.

3.8. Een macroregionale strategie kan een geschikt instrument zijn om de kritieke massa te creëren die nodig is om ten gunste van de ontwikkeling economische, sociale en ecologische capaciteiten te combineren. Dit kan met name in het geval van transnationale grensoverschrijdende programma’s essentieel zijn.

3.9. Macroregionale strategieën kunnen door hun draagwijdte bijdragen aan een billijkere ontwikkeling van betaalbare diensten van algemeen belang, de toegang tot informatie en kennis bevorderen en de voorwaarden voor mobiliteit verbeteren.

Brussel, 18 februari 2015. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Henri MALOSSE

(1) Zie COM(2014) 284 final (Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s betreffende het bestuur van macroregionale strategieën)

(2) Recente en nog in voorbereiding zijnde adviezen van het EESC over macroregionale gebieden en strategieën — voornaamste opmerkingen