Op basis van een analyse van de controles van de Commissie, waarvan voorbeelden te vinden zijn in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat bij dit verslag is gevoegd, kan worden vastgesteld dat de lidstaten over het algemeen over de vereiste controlesystemen beschikken en dat deze over het algemeen voor een aanvaardbaar niveau van naleving zorgen. De controles van de Commissie brengen echter ook nog tekortkomingen bij officiële controles aan het licht. Ze wijzen erop dat er nog ruimte is voor verbetering en dat er geen reden is voor zelfvoldaanheid. In het licht hiervan is de Commissie ingenomen met de zeer grote inspanningen die de lidstaten hebben geleverd om bijvoorbeeld hun risicogebaseerde en doelgerichte controles te versterken en met doeltreffende IT-systemen te ondersteunen.

De Commissie neemt echter ook nota van de duidelijke signalen van de lidstaten dat de personele middelen voor controles steeds beperkter worden en dat een potentiële verdere vermindering negatief kan uitwerken op het niveau en de kwaliteit van de controles en de capaciteit voor respons in noodgevallen. Dit zal in de toekomstige ontwikkeling van de officiële controles waarschijnlijk een belangrijke kwestie worden waar de Commissie zorgvuldig rekening mee zal houden bij de ontwikkeling van wetgeving in het kader van haar initiatief Betere regelgeving en waarop de lidstaten waarschijnlijk zullen inspelen met onder meer nieuwe IT-systemen, reorganisatie en geoptimaliseerde procedures.

Dit verslag biedt een overzicht van de algemene resultaten van de controleactiviteiten van nationale autoriteiten en van de Commissie die erop gericht zijn de bescherming van de gezondheid en het vertrouwen op het gebied van voedselveiligheid, dier- en plantgezondheid, dierenwelzijn, biologische landbouw en kwaliteitsregelingen op een hoog niveau te houden. Deze gebieden zijn van vitaal belang voor het dagelijks leven van de burgers van de Europese Unie (EU) en cruciaal voor de soepele werking van de handel in voedsel, dieren en planten, zowel binnen de EU zelf als met derde landen. In het verslag, dat de periode van 2014 tot en met 2016 omvat, wordt erop gewezen dat de nationale autoriteiten van de lidstaten de belangrijke rol die de levensmiddelen- en diervoederwetgeving hun toebedeelt, blijven vervullen, zoals blijkt uit hun jaarverslagen over officiële controles. Initiatieven die beogen de doeltreffendheid van de officiële controles en de handhaving te verbeteren, en die uiteenlopen van de reorganisatie van diensten tot een verbeterd gebruik van IT-hulpmiddelen, zijn veelbelovend en blijken van cruciale waarde om besparingen in overheidsuitgaven te realiseren.

Deze twee omstandigheden vormen een aanzienlijke uitdaging voor de diensten van de Commissie die belast zijn met de opstelling van het verslag dat overeenkomstig artikel 44, lid 4, van Verordening (EG) nr. 882/2004 vereist is met het oog op de beoordeling van alle jaarverslagen die voor de periode in kwestie zijn ontvangen om belangrijke trends vast te stellen voor wat betreft de uitvoering van officiële controles en gevallen van niet-naleving die bij deze controles zijn vastgesteld. De huidige werkzaamheden voor de ontwikkeling van de uitvoeringshandeling in de zin van artikel 113, lid 2, van Verordening (EU) nr. 2017/625 zullen er naar verwachting toe bijdragen dat dit probleem in de toekomst wordt verhelpen door de invoering van standaardformulieren voor de indiening van de jaarverslagen door de lidstaten. Met behulp van deze standaardformulieren kunnen de lidstaten sneller en gemakkelijker de gegevens voor hun jaarverslagen op centraal niveau verzamelen en bij de diensten van de Commissie indienen.

In de periode 2014-2016 hebben slechts enkele lidstaten hun jaarverslag binnen de in artikel 44, lid 3, van Verordening (EG) nr. 882/2004 voorgeschreven termijn ("binnen zes maanden na afloop van het jaar waarop het betrekking heeft") bij de diensten van de Commissie ingediend. Het feit dat de lidstaten zich niet aan de voorgeschreven termijn houden, getuigt onder andere van de moeilijkheden die zij ondervinden bij het op centraal niveau verzamelen van alle benodigde gegevens voor de samenstelling van het jaarverslag. Ter illustratie: op 10 juli 2017 was het jaarverslag over 2016 ingediend door 3 lidstaten (van de 28), het jaarverslag over 2015 door 25 lidstaten en het jaarverslag over 2014 door alle 28 lidstaten. Er zijn bovendien grote verschillen tussen de jaarverslagen van de verschillende lidstaten in de weergave van de gegevens en de aard van de gepresenteerde gegevens.

In Verordening (EG) nr. 882/2004 zijn ook voorschriften vastgesteld over controles door de Commissie om na te gaan of de lidstaten de in de betreffende EU-wetgeving vastgestelde verplichtingen nakomen.

De Commissie speelt een belangrijke rol in het algemene controlekader op EU-niveau dat is vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 882/2004 en onder andere tot doel heeft een hoge mate van transparantie te bewerkstelligen. Artikel 44, leden 4 en 6, van die verordening bepaalt dat de Commissie jaarlijks een verslag over de algemene werking van de controles in de lidstaten aan het Europees Parlement en de Raad moet voorleggen en voor het publiek toegankelijk moet maken in het licht van:

Er bestaat een uitgebreid wettelijk kader van de EU dat erop gericht is een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en vertrouwen op het gebied van voedselveiligheid, dier- en plantgezondheid, dierenwelzijn, biologische landbouw en kwaliteitsregelingen te verzekeren. Deze gebieden zijn van grote invloed op het dagelijks leven van de EU-burgers, die terecht hoge normen verwachten. Hoge normen zijn ook van groot belang om een soepele werking van de handel in voedsel, dieren en planten, zowel binnen de EU zelf als met derde landen, mogelijk te maken. De doeltreffende uitvoering van officiële controles die deze normen ondersteunen, is essentieel om te verzekeren dat dit kader geloofwaardig blijft.

De controles van de Commissie en haar follow-upactiviteiten geven de lidstaten, de Commissie en belanghebbenden een duidelijk beeld van het niveau van uitvoering van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn. Bovendien dragen zij aanzienlijk bij aan het wetgevingsevaluatieproces, dat ervoor moet zorgen dat de Uniewetgeving geschikt is voor het beoogde doel. Wanneer Verordening (EU) 2017/625 in december 2019 van toepassing wordt, zal de daarin beoogde vaststelling van uitvoerings- en gedelegeerde handelingen mogelijkheden bieden om de kennis die met de controles en de follow-upactiviteiten van de Commissie is opgedaan, te gebruiken om de officiële controles de komende jaren te versterken en te ondersteunen. De bedoeling is dat het bedrijfsleven en overheden door de nieuwe regels zullen profiteren van een vermindering van administratieve lasten, efficiëntere processen en aangescherpte controles. Consumenten zullen profiteren van grotere transparantie over de wijze waarop controles worden uitgevoerd om de voedselveiligheid te garanderen, strenge normen voor plant- en diergezondheid en dierenwelzijn te handhaven en fraude te voorkomen.

De systematische follow-up door de Commissie van de resultaten van haar controles, waar nodig aangevuld met andere handhavingsinstrumenten, waaronder het oordeelkundige gebruik van de inbreukprocedure, blijkt wederom een probaat middel om tekortkomingen bij de naleving van EU-vereisten aan te pakken en is belangrijk in verband met het versterkte streven van de Commissie naar een diepere en eerlijkere interne markt en beter wetgeven – beide belangrijke politieke prioriteiten voor de huidige Commissie. De Commissie ondersteunt de lidstaten en derde landen daarnaast bij de uitvoering van EU-voorschriften. Dat gebeurt aan de hand van verschillende maatregelen, zoals het bieden van technische hulp en opleiding via het initiatief "Betere opleiding voor veiliger voedsel" (BTSF, Better Training for Safer Food) en het actief bevorderen van naleving.

De verslagen van de lidstaten tonen aan dat de bestaande trend in de lidstaten naar steeds meer op risico's gebaseerde controles zich over het algemeen voortzet. Dit zorgt ervoor dat middelen optimaal worden ingezet door de nadruk te leggen op de gebieden waar de risico's het grootst zijn. Risicogebaseerde controles worden echter niet toegepast op alle gebieden waar deze vereist zijn, zoals ook bij audits door de diensten van de Commissie is vastgesteld.

Er doet zich een specifiek probleem voor bij de interpretatie of vergelijking van gegevens over gevallen van niet-naleving die zijn vastgesteld tijdens officiële controles die worden uitgevoerd overeenkomstig Verordening (EG) nr. 882/2004. In artikel 3 van deze verordening is bepaald dat de controles moeten worden uitgevoerd met een regelmaat waarbij rekening wordt gehouden met risico. Dit heeft tot gevolg dat een schijnbaar hoog aantal vastgestelde gevallen van niet-naleving niet noodzakelijkerwijs getuigt van een slechte naleving, maar in feite op een goede risicogebaseerde aanpak bij controles kan wijzen. Enkel aan de hand van de jaarverslagen kan niet worden vastgesteld of een hoge mate van niet-naleving op doeltreffende, doelgerichte officiële controles wijst of op een slechte naleving. Dit moet worden vastgesteld via beoordelingen ter plaatse, zoals tijdens audits door de diensten van de Commissie (zie hoofdstuk 5).

Een ander gevolg van het feit dat de controles in toenemende mate risicogebaseerd zijn, is dat gegevens over niet-naleving niet rechtstreeks met voorgaande jaren kunnen worden vergeleken, aangezien meer gerichte controles ertoe kunnen leiden dat er (relatief) meer gevallen van niet-naleving worden gevonden. Dit punt wordt in een aantal jaarverslagen van lidstaten benadrukt.

Een duidelijk voordeel van meer gerichte controles is dat er potentieel meer middelen beschikbaar zijn voor follow-up en handhaving, en een aantal verslagen duidt op vooruitgang in dit opzicht. Zodoende kunnen de lidstaten zich meer concentreren op ten eerste systematische follow-up van officiële controles en problemen bij handhaving, en ten tweede op controle- en handhavingsactiviteiten ten aanzien van marktdeelnemers met slechte nalevingsprestaties, hetgeen de algemene productveiligheid verbetert en bijdraagt tot gelijke voorwaarden voor alle marktdeelnemers, wat vervolgens weer ten goede komt aan de werking van de interne markt.

Enkele verslagen bevatten informatie over andere activiteiten die worden verricht om de controles en de handhaving in het algemeen doeltreffender en efficiënter te maken. Hierbij kan het gaan om de reorganisatie en samenvoeging van controlediensten, verbeterde samenwerking tussen diensten en coördinatie van controles, en heroriëntatie van controles. Er moet in het bijzonder worden gewezen op het toegenomen gebruik van IT-systemen die de verzameling, verspreiding en analyse van controle- en handhavingsgegevens ondersteunen. Dit draagt wederom bij tot betere coördinatie en gerichtheid/planning van controles. De druk op begrotingen en overheidsuitgaven in alle lidstaten vormt een drijvende kracht achter de verhoging van de efficiëntie.

Tot slot wordt in de meeste verslagen gewezen op verbeteringen bij de uitvoering van controles door de evaluatie van procedures, de organisatie van opleidingen en ruimere beschikbaarheid van relevante documentatie (ook online). In de verslagen wordt ook gewezen op de resultaten van nationale audits (zie Nationale auditsystemen, hoofdstuk 4.4) als relevante bron van verbeteringen en efficiëntie. De diensten van de Commissie hebben audits in de lidstaten uitgevoerd om informatie te verkrijgen over de maatregelen die worden toegepast om de doeltreffendheid van hun controles te verifiëren, zoals voorgeschreven door Verordening (EG) nr. 882/2004. Dit is belangrijk gebleken om erop te wijzen dat zij zich met het oog op de algemene doeltreffendheid van die controles beter kunnen richten op de kwaliteit van de controles, en niet zozeer op het aantal controles.

4.3. GECONSTATEERDE NIET-NALEVING

De lidstaten hebben met name gevallen van niet-naleving geconstateerd met betrekking tot operationele of structurele hygiënevereisten of vereisten voor de hygiëne van uitrusting, gevarenanalyse en kritische controlepunten (HACCP), etikettering van levensmiddelen en diervoeders, toevoegingsmiddelen in levensmiddelen en diervoeders, gebrekkige of ontbrekende administratie en microbiologische besmetting. Hoewel het in beperkte mate mogelijk is de achterliggende oorzaken van deze problemen vast te stellen, lijken deze verband te houden met een hoog personeelsverloop bij exploitanten van diervoeder- en levensmiddelenbedrijven, vaak als gevolg van lage lonen, dat de constante toepassing van goede hygiënepraktijken bemoeilijkt, gebrek aan opleiding bij exploitanten van levensmiddelenbedrijven en/of onvoldoende kennis van de vereisten. De laatstgenoemde oorzaak geeft reden tot bezorgdheid gezien het feit dat in het kader van de wetgeving inzake levensmiddelen en diervoeders de exploitanten in eerste instantie verantwoordelijk zijn voor de juiste toepassing van de voorschriften.

Gezien de bijdrage van HACCP aan de productie van veilig voedsel en om a) een goed algemeen beeld van de situatie te krijgen, en b) mogelijkheden voor verbetering vast te stellen, hebben de diensten van de Commissie in 2014 een reeks audits met betrekking tot HACCP uitgevoerd. De resultaten daarvan zijn samengebracht in een overzichtsverslag dat in juni 2015 is gepubliceerd. Dit heeft wederom geleid tot initiatieven op het gebied van opleiding, uitwisseling van informatie over goede praktijken en een evaluatie van de huidige HACCP-vereisten en richtsnoeren voor deze vereisten. Wat hygiëne betreft, zijn de diensten van de Commissie begonnen met een evaluatie van operationele hygiëne en officiële controles in slachthuizen, in nauwe samenwerking met de lidstaten, om te beoordelen hoe de hygiëne bij het slachten kan worden verbeterd. Deze werkzaamheden zijn erop gericht gemeenschappelijke problemen vast te stellen en goede praktijken te verspreiden. Ook zijn er opleidingsaspecten aan verbonden.

4.4. HANDHAVING: MAATREGELEN BIJ NIET-NALEVING

De lidstaten moeten in hun verslagen vermelden welke handhavingsmaatregelen zijn genomen. Hoewel er informatie over handhaving is verstrekt, is het ongeacht de kwaliteit of gedetailleerdheid van de informatie bijzonder moeilijk zinvolle vergelijkingen te maken tussen de verslagen van de lidstaten. Niettemin kan uit de verslagen worden opgemaakt dat er over het algemeen meer aandacht wordt besteed aan follow-up en handhaving. Sommige lidstaten melden dat administratieve boeten zijn ingevoerd (in plaats van handhaving via de nationale rechtbanken) of dat deze boeten zijn verhoogd om de afschrikkende werking te vergroten. Interessante voorbeelden van alternatieve en naar verluidt doeltreffende middelen om de naleving te verbeteren, zijn de intrekking van boeten wanneer de overtreder een opleiding volgt, meer officiële inspecties en hogere kosten voor overtreders, en de verstrekking van opleiding gevolgd door inspecties om de doeltreffendheid te meten.

4.5. NATIONALE AUDITSYSTEMEN

Door de lidstaten uitgevoerde audits van hun officiële controlesystemen, zoals voorgeschreven door Verordening (EG) nr. 882/2004, zijn belangrijk voor het algemene beheer van deze controles, aangezien ze de zekerheid bieden dat de controles worden uitgevoerd zoals vereist, met informatie over hun doeltreffendheid en waar nodig voorstellen voor verbeteringen. Alle lidstaten bevestigen dat de audits worden uitgevoerd, maar enkele van hen meldden dat de uitvoering van geplande auditprogramma's werd belemmerd vanwege een tekort aan middelen. Er bestaan aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten, maar die zijn te verklaren gezien het feit dat ze alle hun eigen auditcycli hanteren en zich op verschillende aandachtsgebieden richten. De diensten van de Commissie blijven van hun kant regelmatig bijeenkomsten van nationale auditdeskundigen (het netwerk van nationale auditsystemen - NAS-netwerk) organiseren, om ervaringen en gemeenschappelijke problemen te delen en te bespreken en goede/beste praktijken bij de naleving van de auditvereiste vast te stellen. Daarnaast hebben de diensten van de Commissie een reeks audits van de nationale auditsystemen uitgevoerd om een totaalbeeld van hun werkwijze te verkrijgen (zie hoofdstuk 5 voor meer informatie).

4.6. MIDDELEN

Vanwege de druk op overheidsuitgaven hebben de diensten van de Commissie met bijzondere aandacht bestudeerd wat in de verslagen van de lidstaten wordt vermeld over de voor controles beschikbare middelen. Hoewel de lidstaten momenteel nog niet verplicht zijn specifiek over dit aspect verslag te doen, wordt in een groot aantal verslagen wel op dit thema ingegaan. In sommige verslagen wordt ondubbelzinnig verklaard dat de personele middelen ontoereikend zijn om alle controles volgens de vereisten uit te voeren. In andere wordt erop gewezen dat, hetzij op specifieke gebieden of op bepaalde controleniveaus, een grens was bereikt waarboven verdere besparingen risico's met zich mee zouden brengen voor het niveau en/of de kwaliteit van controles en het vermogen om op noodgevallen te reageren. In een aantal lidstaten wordt het bereiken van een maximale efficiëntie ook als een duidelijke doelstelling van de controlestrategie aangemerkt. Het gebrek aan middelen betrof niet alleen personeel, maar in sommige lidstaten ook uitrusting (bijvoorbeeld voor laboratoria of vervoermiddelen voor controlepersoneel, met gevolgen voor de uitvoering van controles).