Speciaal verslag De aanpak van 
intracommunautaire 
btw-fraude: er zijn meer 
maatregelen nodigNL 2015  nr. 24
EUROPESE
REKENKAME R

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-3814-6 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/474030 QJ-AB-15-024-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-3826-9 ISSN 1977-575X doi:10.2865/028129 QJ-AB-15-024-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-3815-3 ISSN 1977-575X doi:10.2865/423044 QJ-AB-15-024-NL-E
© Europese Unie, 2016
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Printed in Luxembourg
De aanpak van 
intracommunautaire 
btw-fraude: er zijn meer 
maatregelen nodig
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2015  nr. 24
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van 
specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt 
de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid 
of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke 
belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer IV — onder leiding van ERK-lid Milan Martin Cvikl — die 
gespecialiseerd is in de controle van ontvangsten, onderzoek en intern beleid, financieel en economisch beheer en instel -
lingen en organen van de Europese Unie. De controle werd geleid door ERK-lid Neven Mates, ondersteund door Georgios 
Karakatsanis, zijn kabinetschef, Angela McCann, eenheidshoofd, Carlos Soler Ruiz, teamleider, Dan Danielescu, Josef 
Edelmann, Maria Echanove, Maria Isabel Quintela, Timothy Upton, Wolfgang Hinnenkamp en Marko Mrkalj, controleurs.
Van links naar rechts:  D. Danielescu, A. McCann, J. Edelmann, N. Mates, G. Karakatsanis, M. I. Quintela, 
W. Hinnenkamp, C. Soler Ruiz.
03
 Inhoud
Paragraaf
 Afkortingen
 Woordenlijst
I-VII  Samenvatting
V-VII  Onze belangrijkste aanbevelingen
1 – 13 Inleiding
1 – 4 Hoe werkt de belasting op intracommunautaire transacties?
5 – 10 Hoe wordt de betaling van de btw op intracommunautaire transacties ontdoken?
11 – 13 Hoe werkt de administratieve samenwerking ter bestrijding van intracommunautaire btw-fraude?
14 – 18 Reikwijdte en aanpak van de controle
19 – 111 Opmerkingen
19 – 25 Gebrek aan vergelijkbare gegevens en indicatoren over intracommunautaire btw-fraude
20 – 22 Gebrek aan ramingen met betrekking tot intracommunautaire btw-fraude op EU-niveau
23 – 25 Ontbrekende prestatie-indicatoren voor intracommunautaire btw-fraude
26 – 62 Het bestaande kader voor administratieve samenwerking stelt de belastingautoriteiten van de 
lidstaten in staat om informatie over btw te delen
27 – 36 Volgens de lidstaten zijn elektronische standaardformulieren de meest doeltreffende instrumenten voor 
informatie-uitwisseling, maar is het slecht gesteld met de tijdigheid van de antwoorden
37 – 44 Het VIES biedt informatie over intracommunautaire transacties, maar hierbij doen zich af en toe problemen 
met de betrouwbaarheid voor
45 – 47 Multilaterale controles zijn een doeltreffend instrument, maar worden minder vaak uitgevoerd
48 – 55 Eurofisc: een veelbelovend instrument dat moet worden verbeterd
04 Inhoud
56 – 59 De Commissie biedt waardevolle bijstand aan de lidstaten, maar legt geen bezoeken af in de lidstaten
60 – 62 Informatie die is ontvangen van derde landen wordt niet uitgewisseld tussen de lidstaten
63 – 70 Fiscalis is een belangrijk EU-instrument ter versterking van de administratieve samenwerking
71 – 92 De btw-wetgeving is aangepast om btw-fraude aan te pakken
73 – 75 De rapportageperiode betreffende de btw-lijsten van afnemers en de termijnen voor de indiening daarvan 
zijn verkort
76 – 85 Douaneregeling 42: de Commissie heeft de meeste van de aanbevelingen van de ERK aanvaard, maar deze 
zijn niet ten uitvoer gelegd door de lidstaten
86 – 89 Verleggingsregeling: een nuttig instrument ter bestrijding van intracommunautaire ploffraude dat niet 
consequent wordt toegepast
90 – 92 De wetgeving inzake e-handel volgt de internationale beste praktijken, maar is moeilijk te handhaven
93 – 111 Gebrek aan samenwerking en overlappende bevoegdheden van administratieve, gerechtelijke en 
rechtshandhavingsautoriteiten in de strijd tegen btw-fraude
95 – 100 Gebrek aan uitwisseling van gegevens tussen de douane- en belastingautoriteiten, de politie en de met 
vervolging belaste autoriteiten
101 – 103 Europol en OLAF hebben geen toegang tot de VIES- en Eurofisc-gegevens
104 – 109 EMPACT: een goed initiatief, maar de duurzaamheid loopt gevaar
110 – 111 De lidstaten zijn tegen de voorstellen om btw binnen de werkingssfeer van de richtlijn betreffende 
de bescherming van de financiële belangen van de Unie en de verordening betreffende het Europees 
Openbaar Ministerie te brengen
112 – 122 Conclusies en aanbevelingen
113 Meten van de doeltreffendheid van het systeem
114 Kruiscontroles van douanegegevens en btw-gegevens zijn van essentieel belang
115 Verbetering van het Eurofisc-systeem voor vroegtijdige waarschuwing voor een gerichtere aanpak 
van zeer risicovolle handelaren
116 – 117 Verbetering van het bestaande juridische kader
118 – 119 Verbetering van de regelingen voor administratieve samenwerking
120 – 122 Verbetering van de samenwerking tussen de administratieve, gerechtelijke en 
rechtshandhavingsautoriteiten
05 Inhoud
 Bijlage I — Controleaanpak op het niveau van de Commissie
 Bijlage II —  Controleaanpak op het niveau van de douane- en belastingautoriteiten in de 
lidstaten
 Bijlage III — Controlemodel van de ERK voor douaneregeling 42
 Antwoorden van de Commissie
06
 Afkortingen
B2c : business-to-consumer (detailhandel)
Btw : belasting over de toegevoegde waarde
CCIP : uitvoeringsbepalingen van het douanewetboek
CCWP:  Groep douanesamenwerking (GDS)
CP 42:  Douaneregeling 42
DG Belastingen en Douane-unie: directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie
EMPACT:  Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (European Multidisciplinary Platform 
against Criminal Threats)
EPPO : Europees Openbaar Ministerie
EU: Europese Unie
FATF : Financiële-actiegroep
GCG : georganiseerde criminele groepen
GDO : gezamenlijke douaneoperatie
IC: intracommunautair
MLCs : multilaterale controles
MTIC: intracommunautaire ploffraude (Missing Trader Intra-Community Fraud)
OAPs:  operationele actieplannen
OESO : Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
OLAF : Europees Bureau voor fraudebestrijding van de Europese Commissie
PIF: bescherming van de financiële belangen van de Unie
SAD : enig administratief document
SCAC : Permanent Comité inzake administratieve samenwerking (Standing Committee on Administrative 
Cooperation)
VIES : btw-informatie-uitwisselingssysteem
WT: Eurofisc-werkterrein
07
 Woordenlijst
Administratieve samenwerking : uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten waarbij de belastingautoriteiten 
elkaar bijstaan en met de Commissie samenwerken overeenkomstig Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad van 
7 oktober 2010 teneinde een juiste btw-heffing te waarborgen op leveringen van goederen, dienstverrichtingen, 
intracommunautaire verwerving van goederen en invoer van goederen. Uitwisseling van inlichtingen tussen 
de lidstaten omvat alle informatie die ertoe kan bijdragen dat de btw juist wordt vastgesteld, met inbegrip van 
inlichtingen met betrekking tot specifieke gevallen.
Btw-identificatienummer (btw-nummer): een persoonlijk nummer dat wordt gegeven aan elke belastingplichtige 
die voornemens is goederen of diensten te leveren, dan wel goederen te verwerven voor bedrijfsdoeleinden. Elk 
nummer wordt voorafgegaan door twee letters waaraan de lidstaat van afgifte kan worden herkend.
Douaneaangifte : de handeling waarmee een persoon het voornemen kenbaar maakt goederen onder een 
bepaalde douaneregeling te plaatsen.
Douaneregeling 42 : de regeling die importeurs gebruiken om btw-vrijstelling te verkrijgen wanneer de 
ingevoerde goederen naar een andere lidstaat worden doorgevoerd. De btw moet worden afgedragen in de 
lidstaat van bestemming.
Eurofisc : een gedecentraliseerd netwerk van ambtenaren van de douane- en belastingdiensten van de 
lidstaten waarmee snel gerichte informatie kan worden uitgewisseld over mogelijke frauduleuze transacties en 
ondernemingen.
Eurojust : het EU-Agentschap voor justitiële samenwerking, opgericht ter versterking van de bestrijding van 
zware georganiseerde criminaliteit. Het bestaat uit nationale aanklagers, rechters of politieambtenaren met een 
gelijkwaardige bevoegdheid, die op basis van hun eigen rechtsstelsels door de lidstaten worden gedetacheerd.
Europol : de rechtshandhavingsinstantie van de Europese Unie die de rechtshandhavingsinstanties in de lidstaten 
bijstaat bij de bestrijding van ernstige vormen van georganiseerde criminaliteit.
Fiscalis : EU-actieprogramma ter financiering van initiatieven van belastingdiensten om het functioneren 
van de belastingstelsels in de interne markt te verbeteren door middel van systemen voor communicatie en 
gegevensuitwisseling, multilaterale controles, seminars en projectgroepen, werkbezoeken, opleidingsactiviteiten 
en andere vergelijkbare activiteiten die nodig zijn om de doelstellingen van het programma te behalen.
Intracommunautaire levering van goederen : de levering van goederen die zijn verzonden of vervoerd naar een 
bestemming buiten hun grondgebied van herkomst, maar binnen de EU, door of voor rekening van een verkoper 
of afnemer, voor een andere belastingplichtige of voor een niet-belastingplichtige rechtspersoon die als zodanig 
optreedt in een andere lidstaat dan die van waaruit de goederen aanvankelijk werden verzonden of vervoerd.
Intracommunautaire verwerving van goederen : het verwerven van het recht om als eigenaar te beschikken 
over een roerende tastbare zaak die door, of voor rekening van, de verkoper of de afnemer van de goederen is 
verzonden of vervoerd naar de afnemer in een andere lidstaat dan die van waaruit de goederen aanvankelijk 
werden verzonden of vervoerd.
Lidstaat van bestemming : de lidstaat waarnaar de goederen worden verzonden of getransporteerd, niet zijnde de 
lidstaat waar de levering plaatsvindt.
Lidstaat van invoer : de lidstaat waar de goederen fysiek in de EU worden geïmporteerd en worden vrijgegeven 
voor vrij verkeer.
08 Woordenlijst
Lidstaat van levering : de lidstaat van waaruit de intracommunautaire levering plaatsvindt.
Lidstaat van verwerving : de lidstaat waarin de intracommunautaire verwerving plaatsvindt.
O_MCTL:  een bij ontvangst van een VIES-melding gegenereerde VIES-controlemelding met een opsomming van 
alle inactieve btw-nummers die het systeem bevat.
Overbrenging : de verzending of het vervoer van goederen door of voor rekening van de leverancier voor 
bedrijfsdoeleinden naar een bestemming buiten het grondgebied van de lidstaat waar de levering plaatsvindt, 
maar binnen de Unie.
Ploffer : een voor btw-doeleinden geregistreerd bedrijf dat, mogelijkerwijs met frauduleus oogmerk, goederen of 
diensten verwerft of van plan is te verwerven zonder betaling van btw en deze goederen of diensten levert met 
btw, maar de geïnde btw niet afdraagt aan de nationale belastingautoriteit.
SCAC : het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking is een regelgevend comité, ingesteld krachtens 
artikel 58 van Verordening (EU) nr. 904/2010 van de Raad dat de Commissie bijstaat in aangelegenheden zoals 
omschreven in die verordening. Het bestaat uit de vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt voorgezeten door 
een vertegenwoordiger van de Commissie.
Stromanbedrijf : een onderneming voor echte of fictieve intracommunautaire leveringen aan ploffers of 
handelaren die in gebreke blijven. Deze neemt vrijwillig deel aan de frauduleuze constructie.
Verzamellijst : een lijst die moet worden ingediend door iedere voor btw-doeleinden geïdentificeerde 
belastingplichtige die intracommunautaire leveringen verricht. De verzamellijst moet in de regel iedere maand 
worden ingeleverd, en vermeldt per btw-identificatienummer de totale waarde van de aan elke afnemer in andere 
lidstaten geleverde goederen of diensten.
VIES : het btw-informatie-uitwisselingssysteem (VAT Information Exchange System) is een elektronisch netwerk 
voor het doorgeven van informatie over geldige btw-identificatienummers van in de lidstaten geregistreerde 
ondernemingen en over belastingvrije intracommunautaire leveringen. De nationale belastingdiensten zijn 
verantwoordelijk voor het invoeren van beide soorten informatie in het netwerk.
Vrij verkeer : de status van uit derde landen ingevoerde goederen die alle invoerformaliteiten hebben ondergaan 
om te kunnen worden verkocht of verbruikt op de EU-markt.
Vrijgave van goederen : de handeling waarbij de douaneautoriteiten goederen vrijgeven voor de doeleinden die 
zijn bepaald in de douaneregeling.
09
 Samenvatting
I
Met de interne markt, vastgesteld op 1 januari 1993, 
werden de grenscontroles voor het intracommunau -
taire handelsverkeer afgeschaft. De uitvoer van 
goederen en diensten naar een andere lidstaat bleef 
vrijgesteld van btw, wat het risico met zich heeft 
gebracht dat deze goederen en diensten zowel in de 
leverende lidstaat als in de lidstaat van verbruik onbe -
last blijven. Niet-geïnde btw heeft naast inkomsten -
derving voor de lidstaten ook gevolgen voor de eigen 
middelen van de Europese Unie.
II
Deze controle was gericht op de vraag of de EU intra -
communautaire btw-fraude doeltreffend bestrijdt. De 
Rekenkamer constateerde dat het EU-systeem niet 
doeltreffend genoeg is en dat het wordt aangetast 
door het ontbreken van vergelijkbare gegevens en 
indicatoren over intracommunautaire btw-fraude op 
het EU-niveau.
III
Btw-fraude wordt vaak in verband gebracht met de 
georganiseerde misdaad. Volgens vertegenwoor -
digers van Europol wordt een verlies van naar 
schatting 40 tot 60  miljard  euro aan jaarlijks gederfde 
btw-ontvangsten van de lidstaten veroorzaakt door 
georganiseerde criminele groepen en is 2 % van deze 
groepen verantwoordelijk voor 80 % van de intra -
communautaire ploffraude (MTIC).
IV
De EU heeft een reeks instrumenten ter bestrijding 
van de intracommunautaire btw-fraude opgezet die 
door de lidstaten kunnen worden gebruikt, maar som -
mige daarvan moeten worden versterkt of consequen -
ter worden toegepast. Het gaat om de volgende:
a) in het merendeel van de bezochte lidstaten zijn 
geen doeltreffende kruiscontroles tussen douane- 
en belastinggegevens;b) het administratieve samenwerkingskader maakt 
de uitwisseling van btw-informatie tussen de 
belastingautoriteiten van de lidstaten mogelijk, 
maar er zijn problemen met de nauwkeurigheid, 
volledigheid en tijdigheid van de gegevens;
c) er is een gebrek aan samenwerking en overlap -
ping van bevoegdheden van administratieve, 
gerechtelijke en wetshandhavingsautoriteiten.
Onze belangrijkste aanbevelingen
V
Hoewel de autoriteit om nieuwe wettelijke maatrege -
len goed te keuren en uit te voeren in de eerste plaats 
bij de lidstaten ligt, moet de Commissie:
a) een gecoördineerde inspanning van de lidstaten 
inleiden om een gemeenschappelijk systeem op te 
zetten voor de verzameling van statistieken over 
de intracommunautaire btw-fraude;
b) wijzigingen in de wetgeving voorstellen om 
doeltreffende kruiscontroles tussen douane- en 
btw-gegevens mogelijk te maken;
c) initiatief tonen en de lidstaten aansporen om de 
gebreken van Eurofisc aan te pakken;
d) de lidstaten aanmoedigen om hun beleid met 
betrekking tot verleggingen beter te coördineren;
e) zich in het kader van haar evaluatie van de re -
gelingen voor administratieve samenwerking 
richten op de verbetering van de tijdigheid van 
de antwoorden van de lidstaten op verzoeken om 
informatie, de betrouwbaarheid van het VIES en 
de follow-up van de bevindingen van haar vorige 
verslagen over administratieve samenwerking, en
f) samen met de lidstaten de juridische belemmerin -
gen wegnemen die de uitwisseling van informatie 
tussen bestuurlijke, gerechtelijke en wetshand -
havingsautoriteiten op nationaal en EU-niveau in 
de weg staan. In het bijzonder moeten OLAF en 
Europol toegang hebben tot de VIES- en Euro -
fisc-gegevens en de lidstaten moeten voordeel 
hebben van de door hen verstrekte informatie.
Samenvatting 10
VI
De lidstaten moeten illegale activiteiten die de finan -
ciële belangen van de Europese Unie schaden, bestrij -
den met doeltreffende en afschrikkende maatregelen, 
met inbegrip van wetgevingsmaatregelen. De Raad 
moet met name:
a) het voorstel van de Commissie inzake de hoofde -
lijke aansprakelijkheid goedkeuren;
b) de Commissie machtigen tot onderhandelingen 
over de regelingen inzake wederzijdse bijstand 
met de landen waar de meeste aanbieders van di -
gitale diensten zijn gevestigd en deze regelingen 
ondertekenen, en
VII
Met het oog op een doeltreffende bescherming van 
de financiële belangen van de Europese Unie moeten 
het Europees Parlement en de Raad:
a) zorgen dat btw valt onder het toepassingsgebied 
van de richtlijn betreffende de strafrechtelijke 
bestrijding van fraude (de PIF-richtlijn) en de 
verordening betreffende het Europees Openbaar 
Ministerie;
b) OLAF duidelijke bevoegdheden verlenen en 
instrumenten bieden om onderzoek in te kunnen 
stellen naar intracommunautaire btw-fraude.
11
 Inleiding
Hoe werkt de belasting op 
intracommunautaire 
transacties?
01 
Met de interne markt, die op 1 januari 
1993 is opgericht, werden de grenscon -
troles voor de intracommunautaire 
handel afgeschaft. Geregistreerde 
btw-plichtige leveranciers mogen 
een btw-nultarief toepassen op hun 
verkopen aan in andere lidstaten 
geregistreerde btw-plichtige kopers. In 
beginsel moet de btw worden betaald 
in de lidstaat waar de goederen worden 
verbruikt.
02 
De belastingautoriteiten van de leveren -
de lidstaat zijn verplicht btw-vrijstelling 
op de intracommunautaire levering van 
goederen te verlenen op voorwaarde 
dat goederen aan een afnemer wor -
den geleverd, of direct worden over -
gebracht1 naar een leverancier in een 
andere lidstaat. De btw-vrijstelling wordt 
pas van toepassing wanneer de leve -
rancier kan aantonen dat de goederen 
de lidstaat van levering fysiek hebben 
verlaten.03 
Ten behoeve van de intracommunau -
taire btw moeten leveranciers worden 
geïdentificeerd met een specifiek 
btw-identificatienummer en regel -
matig verslag uitbrengen over hun 
intracommunautaire leveringen of 
overbrengingen door middel van een 
verzamellijst2 die moet worden inge -
leverd bij de belastingautoriteiten van 
de lidstaat van levering. De EU heeft 
een elektronisch systeem (VIES)3 op-
gezet waarmee de lidstaten informatie 
kunnen uitwisselen over geregistreer -
de btw-plichtige handelaren en over 
intracommunautaire leveringen.
04 
De belastingautoriteiten van de 
lidstaat van levering zijn verplicht de 
informatie van de verzamellijsten in te 
voeren in de VIES-databank, waardoor 
deze gegevens de belastingautoritei -
ten in de lidstaat van bestemming ter 
beschikking worden gesteld. De afne -
mer moet bij de belastingautoriteiten 
in de lidstaat van bestemming aangifte 
doen van een intracommunautaire ver -
werving, een belastbaar feit waardoor 
in de lidstaat van eindbestemming 
btw kan worden geheven. Grafiek 1  
toont hoe de intracommunautaire 
leveringen van goederen worden 
gerapporteerd en gecontroleerd met 
behulp van het VIES.1 In deze context betekent de 
overbrenging, de verzending 
of het vervoer van goederen 
door of voor rekening van de 
leverancier voor 
bedrijfsdoeleinden naar een 
bestemming buiten het 
grondgebied van de lidstaat 
waar de levering plaatsvindt, 
maar binnen de EU, 
overeenkomstig artikel 17, 
lid 1, van Richtlijn 2006/112/EG 
van de Raad van 28 november 
2006 betreffende het 
gemeenschappelijke stelsel 
van belasting over de 
toegevoegde waarde (de 
btw-richtlijn) (PB L 347 van 
11.12.2006, blz. 1).
2 Een lijst die moet worden 
ingediend door iedere 
btw-plichtige 
belastingplichtige die 
intracommunautaire 
leveringen verricht. De lijst 
wordt iedere maand 
opgesteld en vermeldt per 
btw-identificatienummer de 
totale waarde van de aan elke 
afnemer in andere lidstaten 
geleverde goederen. De 
lidstaten kunnen toestaan dat 
deze lijst voor ieder kwartaal 
wordt ingediend wanneer de 
waarde van de geleverde 
goederen niet hoger is dan 
50 000 euro.
3 Btw-informatie-
uitwisselingssysteem, 
overeenkomstig artikel 17 van 
Verordening (EU) nr. 904/2010 
van de Raad van 7 oktober 
2010 betreffende de 
administratieve 
samenwerking en de 
bestrijding van fraude op het 
gebied van de belasting over 
de toegevoegde waarde 
(herschikking) (PB L 268 van 
12.10.2010, blz. 1).
12 Inleiding
Hoe wordt de betaling 
van de btw op 
intracommunautaire 
transacties ontdoken?
05 
Het intracommunautaire btw-stelsel is 
vaak misbruikt door middel van de zo -
genaamde intracommunautaire plof -
fraude (MTIC). Bij deze fraude methode 
levert een leverancier die is gevestigd 
in lidstaat 1, het zogenaamde stroman -
bedrijf, (van btw vrijgestelde) goede -
ren aan een tweede onderneming die 
is gevestigd in lidstaat 2, de zogeheten ploffer. Deze ploffer maakt dan mis -
bruik van de intracommunautaire le -
vering van goederen die is vrijgesteld 
van btw en verkoopt dezelfde produc -
ten door op de nationale markt van 
lidstaat 2, tegen zeer concurrerende 
prijzen. De ploffer kan dit doen door -
dat hij, hoewel hij de btw in rekening 
brengt aan zijn afnemer, deze niet 
afdraagt aan de belastingautoriteiten, 
waardoor zijn winstmarges toenemen. 
Vervolgens verdwijnt de ploffer zonder 
sporen na te laten, waardoor hij de 
inning van de belasting in de staat 
waar de goederen of diensten worden 
afgenomen onmogelijk maakt.Grafiek 1De werking van het VIES
Lidstaat/uni00A01
Fiscale verplichtingen
van de handelaar
Controles van de
belastingautoriteiten
Verkeer van goederen
Lidstaat/uni00A02
VIESAdministratieve samenwerking in de EU
Intracommunautaire
leveringIntracommunautaire
verwerving
Bron: ERK.Goederen komen aan in lidstaat/uni00A02 De belastingautoriteiten halen 
gegevens uit het VIES en vergelijken 
deze met de btw-aangifteDe afnemer declareert een
intracommunautaire verwerving in zijn 
btw-aangifte
Goederen worden naar lidstaat/uni00A0
2 getransporteerdDe belastingautoriteiten voeren 
gegevens in het VIES inDe leverancier dient een
btw-verzamellijst in voor een 
intracommunautaire (IC) levering
13 Inleiding
06 
In een andere variant van dit sys -
teem is het een klant van de ploffer 
(de makelaar) die de goederen in het 
buitenland verkoopt of beweert te 
verkopen (hierbij worden de goede -
ren soms weer terugverkocht aan het 
stromanbedrijf) en de btw die hij aan 
de ploffer heeft betaald, terugvraagt 
bij zijn belastingautoriteiten. Dezelfde 
transactie kan worden herhaald op 
een circulaire wijze en staat daarom 
bekend als „carrouselfraude”.
07 
Soms worden de goederen niet eens 
verplaatst, of bestaan deze enkel op 
papier. De fraude kan nog ingewik -
kelder worden gemaakt wanneer de 
ploffer de goederen aan bufferhan -
delaren verkoopt, van wie sommigen 
bonafide kunnen zijn, om het voor 
de belastingautoriteiten moeilijker 
te maken de frauduleuze constructie 
te traceren. Wanneer een derde land 
betrokken is bij de carrousel, kan ook 
douaneregeling 424 worden gebruikt 
om de traceerbaarheid van de transac -
ties te belemmeren.08 
Grafiek 2  toont een eenvoudig 
systeem voor carrouselfraude bij 
een btw-tarief van 20 %. In de eerste 
fase verkoopt het stromanbedrijf de 
goederen voor 1 000 000 euro aan de 
ploffer zonder btw in rekening te bren -
gen, aangezien intracommunautaire 
leveringen vrijgesteld zijn van btw. In 
de tweede fase verkoopt de ploffer 
de goederen aan bufferhandelaar 1 
voor 1 080 000 euro (900 000 euro plus 
180 000 euro btw). De ploffer draagt 
deze 180 000 euro btw niet af aan de 
belastingdienst en verdwijnt. In de 
derde fase verkoopt bufferhandelaar 1, 
die zich wellicht niet realiseert dat 
hij onderdeel is van een frauduleuze 
keten, de goederen aan bufferhande -
laar 2 met een winst van 20 000 euro 
en draagt 20 % van deze winst als btw 
af aan de belastingdienst (4 000 euro). 
Bufferhandelaar 2 verkoopt de goede -
ren aan de makelaar met een winst van 
30 000 euro en betaalt 20 % btw over 
deze winst (6 000 euro). De makelaar 
maakt de frauduleuze keten compleet 
door de goederen met een winst van 
20 000 euro terug te verkopen aan het 
stromanbedrijf. De makelaar berekent 
geen btw aan het stromanbedrijf 
omdat intracommunautaire leverin -
gen zijn vrijgesteld van btw, maar 
vraagt de btw die hij heeft betaald aan 
bufferhandelaar 2 (190 000 euro) wel 
terug. De belastingautoriteiten van 
lidstaat 2 leiden hierdoor een fiscaal 
verlies van 180 000 euro, doordat zij 
10 000 euro innen bij de bufferhan -
delaren 1 en 2, maar 190 000 euro 
terugbetalen aan de makelaar. De 
totale winst die wordt verkregen uit de 
carrousel bedraagt ook 180 000 euro 
en is verdeeld tussen de verschil -
lende partijen die bij de fraude zijn 
betrokken.4 Douaneregeling 42 is de 
regeling die importeurs 
gebruiken om btw-vrijstelling 
te verkrijgen wanneer de 
ingevoerde goederen naar 
een andere lidstaat worden 
doorgevoerd. De btw moet 
worden afgedragen in de 
lidstaat van bestemming.
14 Inleiding Grafiek 2Een voorbeeld van carrouselfraude
Ploﬀer Makelaar
Buﬀerhandelaar 2 Buﬀerhandelaar 1
Lidstaat 2
Lidstaat 1
Bron: ERK, op basis van een voorbeeld van de Financiële-actiegroep.Belastingderving 
€ 180 000Intracommunautaire levering 
€ 970 000 + 0 btw
€ 20 000 winst
€ 950 000 + 20 % btw (betaald)
€ 30 000 winst€ 900 000 + 20 % btw
(niet betaald)
€ 80 000 winstIntracommunautaire levering 
€ 1 000 000 + 0 btw
€ 30 000 winst
€ 920 000 + 20 % btw (betaald)
€ 20 000 winstLeverancier — 
stromanbedrijf
15 Inleiding
09 
Ploffraude en carrouselfraude zijn 
meestal gericht op hoogwaardige 
producten, zoals mobiele telefoons, 
computerchips en edele metalen, 
maar ook op immateriële zaken zoals 
koolstofkredieten, gas en elektriciteit 
en groencertificaten5.
10 
Als gevolg van het bovenstaande kun -
nen de afzonderlijke lidstaten intra -
communautaire btw-fraude niet indi -
vidueel aanpakken, maar moeten zij 
nauw samenwerken met de belasting -
autoriteiten van andere EU-lidstaten 
en uit niet-EU-landen6.
Hoe werkt de 
administratieve 
samenwerking ter 
bestrijding van 
intracommunautaire 
btw-fraude?
11 
Met de interne markt werden de 
grenscontroles voor de intracom -
munautaire handel afgeschaft. Sinds -
dien zijn de lidstaten afhankelijk van 
informatie over intracommunautaire 
handel die wordt ontvangen van ande -
re lidstaten om de btw op hun grond -
gebied te kunnen innen. De lidstaten 
wisselen deze informatie uit aan de 
hand van de regelingen voor admi -
nistratieve samenwerking waarin de 
EU-wetgeving voorziet7. Deze wetge -
ving bevat de volgende instrumenten 
voor administratieve samenwerking:
a) uitwisseling van informatie op 
verzoek en zonder voorafgaand 
verzoek met gebruikmaking van 
de standaardformulieren die zijn 
goedgekeurd door het Permanent 
Comité inzake administratieve 
samenwerking (SCAC);b) uitwisseling van informatie via de 
elektronische databank VIES (zie 
de bovenstaande paragrafen 3 en 
4);
c) controles die gelijktijdig in twee 
of meer lidstaten worden verricht 
(multilaterale controles — MLC’s) 
en de aanwezigheid van belasting -
ambtenaren in andere lidstaten 
om toegang te verkrijgen tot de 
daar bewaarde documenten of 
om aanwezig te zijn bij lopende 
onderzoeken;
d) een gedecentraliseerd netwerk, 
genaamd Eurofisc, voor snelle 
uitwisseling van doelgerichte in -
formatie tussen lidstaten over ver -
dachte handelaren of soort  gelijke 
kwesties. Het doel ervan is het 
bevorderen en vergemakkelijken 
van de multilaterale samenwerking 
bij de strijd tegen btw-fraude. 
Het netwerk functioneert als een 
samenwerkingsverband zonder 
rechtspersoonlijkheid.
12 
Fiscalis is een EU-actieprogramma 
dat bijdraagt aan de financiering van 
activiteiten zoals communicatie- en 
informatie-uitwisselingssystemen, 
multilaterale controles, seminars en 
projectgroepen, werkbezoeken, op -
leidingsactiviteiten en andere soort -
gelijke activiteiten. Het doel ervan is 
het verbeteren van het functioneren 
van de belastingstelsels in de interne 
markt door de samenwerking tus -
sen de deelnemende landen, hun 
overheidsdiensten en ambtenaren te 
intensiveren.5 Hogerhuis, het Comité voor de 
Europese Unie bij het 
12e verslag van 
vergaderjaar 2012-2013 „De 
bestrijding van fraude die de 
EU-financiën schaadt”, 
tekstvak 4, blz. 22.
6 Lagerhuis, commissie 
openbare rekeningen 
„Standaardverslag over de 
rekeningen van de nationale 
belasting- en douanedienst 
(„HM Revenue and Customs”): 
btw-ploffraude”, 45ste verslag 
van vergaderjaar 2006-2007, 
samenvatting, blz. 3. Zie ook 
COM(2014) 71 final van 
12 februari 2014 „Verslag van 
de Commissie aan de Raad en 
het Europees Parlement over 
de uitvoering van Verordening 
(EU) nr. 904/2010 van de Raad 
betreffende de 
administratieve 
samenwerking en de 
bestrijding van fraude op het 
gebied van de belasting over 
de toegevoegde waarde”.
7 Verordening (EU) nr. 904/2010 
van de Raad.
16 Inleiding
13 
Grafiek 3  hieronder toont de werking 
van de verschillende instrumenten 
voor administratieve samenwerking 
en grafiek 4 toont de rangschikking 
van deze instrumenten op snelheid 
en detail  niveau van de verstrekte 
informatie. Grafiek 3Instrumenten voor administratieve samenwerking
Verzoek om informatie
Antwoord1)
2)
3)VIES
Informatie zonder voorafgaand verzoek
4)
Gecentraliseerde feedback
 Feedback op signalen van fraudeSignalen van fraude Gecentraliseerde informatie
5) Informatie InformatieInvoer Ondervraging
Bron: ERK.Multilaterale 
controlesEuro/f_isc-
werkterrein-
coördinatorenLidstaat levert 
informatieLidstaat ontvangt 
informatie
17 Inleiding Grafiek 4Rangschikking van instrumenten voor administratieve samenwerking op snelheid 
en detailniveau van de verstrekte informatie
VIES
Euroﬁsc
PCASMultilaterale
controlesIntracommunautairehandelsinformatie
Signalen van fraude
Informatie-uitwisselingen
Gecoördineerde controles
-
--
--
-Detailniveau van de informatie Snelheid van de informatieGedetailleerdheid van de informatieSnelheid
Bron: ERK, op basis van informatie van Euro/f_isc.
18
 Reikwijdte en aanpak van 
de controle
14 
De controle had tot doel het antwoord 
te vinden op de vraag: „bestrijdt de EU 
intracommunautaire btw-fraude op 
doeltreffende wijze?”. Daartoe werden 
de volgende subvragen gesteld:
a) Maakt de Commissie op doeltref -
fende wijze gebruik van de instru -
menten waarover zij beschikt ter 
bestrijding van intracommunau -
taire btw-fraude en zijn deze 
middelen toereikend? Om deze 
vraag te beantwoorden, hebben 
wij onderzocht of:
i) de Commissie een betrouw -
bare raming had gemaakt 
van de omvang van fraude op 
dit gebied, en of zij relevan -
te prestatie-indicatoren had 
vastgesteld, om een inschat -
ting te kunnen maken van de 
omvang van het probleem en 
de doeltreffendheid van de 
vastgestelde regelgevende 
en controlemaatregelen ter be -
strijding ervan;
ii) de Commissie doeltreffende 
regelingen voor administra -
tieve samenwerking tussen de 
lidstaten had ingesteld om de 
uitwisseling van btw-informa -
tie tussen de belastingdiensten 
mogelijk te maken;
iii) de Commissie had bijgedragen 
tot het opzetten van een dege -
lijk regelgevingskader door re -
levante wetgevingsvoorstellen 
te doen waardoor btw-fraude 
in de lidstaten waarschijnlijk 
kan worden teruggedrongen.b) Werken de lidstaten op doeltref -
fende wijze samen om intracom -
munautaire btw-fraude aan te 
pakken? Om deze vraag te beant -
woorden, hebben wij onderzocht 
of er adequate mechanismen 
bestaan om te zorgen voor doel -
treffende mededeling van de no -
dige informatie en administratieve 
samenwerking tussen de autoritei -
ten van verschillende lidstaten en 
binnen de lidstaten.
15 
Wij verrichtten de controle op het 
niveau van de Commissie en in de 
lidstaten. Op het niveau van de 
Commissie hebben wij onderzocht of 
het door haar opgezette specifieke 
regelgevings- en controlekader de 
beste internationale praktijken voor 
grensoverschrijdende belastinghef -
fing volgt. Daarnaast hebben wij 
informatie bezoeken afgelegd bij de 
OESO, Europol, Eurojust en de voorzit -
ter van Eurofisc. Zie voor meer infor -
matie over de controleaanpak bij de 
Commissie bijlage I .
16 
Wij hebben de belastingautoriteiten 
in alle lidstaten een enquête ge -
stuurd over de doeltreffendheid van 
de regelingen voor administratieve 
samenwerking bij de bestrijding van 
intracommunautaire btw-fraude. Daar -
naast hebben wij controlebezoeken 
gebracht aan de bevoegde instan -
ties in vijf lidstaten (Duitsland, Italië, 
Hongarije, Letland en het Verenigd 
Koninkrijk). Deze werden geselecteerd 
op basis van een risicoanalyse waarbij 
rekening is gehouden met het belang 
van de btw-grondslag en hun kwets -
baarheid voor btw-fraude.
19 Reikwijdte en aanpak van de controle
17 
In de geselecteerde lidstaten werd 
aandacht besteed aan de informatie -
stroom tussen de belastingautoriteiten 
van de lidstaten vanwaaruit wordt 
geleverd en die van de lidstaat waar 
het eindverbruik plaatsvindt, om te 
waarborgen dat de belastingautoritei -
ten op de hoogte zijn van de intracom -
munautaire transacties.
18 
In elke lidstaat hebben wij een steek -
proef van instrumenten voor adminis -
tratieve samenwerking gecontroleerd: 
20 uitwisselingen van informatie op 
verzoek, 10 nieuwe VIES-registraties, 
20 VIES-foutmeldingen, 10 multilate -
rale controles en 20 meldingen over 
risicovolle handelaren (signalen van 
fraude) die waren uitgewisseld via 
Eurofisc-werkterrein 1. In het geval van 
transacties in het kader van douanere -
geling 42 hebben wij voor een steek -
proef van 30 importen een analyse 
gemaakt van de informatie-uitwisseling 
tussen de douane- en belastingauto -
riteiten van de lidstaat van levering. 
Bovendien hebben wij follow-up 
gegeven aan de stand van zaken ten 
aanzien van de uitvoering van de 
aanbevelingen uit ons verslag over 
douaneregeling 428. Zie voor meer 
informatie over de controleaanpak in 
de lidstaten bijlage II .8 Speciaal verslag nr. 13/2011 
„Wordt met douaneregeling 42 
btw-ontwijking voorkomen 
dan wel ontdekt?” ( http://eca.
europa.eu ).
20
 Opmerkingen
Gebrek aan vergelijkbare 
gegevens en indicatoren 
over intracommunautaire 
btw-fraude
19 
Om doeltreffend te kunnen optreden 
tegen btw-fraude, moeten belasting -
diensten systemen opzetten waarmee 
de omvang van het probleem kan 
worden ingeschat, waarna zij operatio -
nele doelstellingen moeten vaststellen 
om dit terug te dringen. De Rekenkamer 
heeft er in 2008 op gewezen dat „de 
beschikbaarheid van vergelijkbare 
gegevens over de ontwijking van intra -
communautaire btw zou bijdragen tot 
een meer doelgerichte samenwerking 
tussen de lidstaten. De Commissie 
moet samen met de lidstaten een 
gemeen  schappelijke aanpak ontwikke -
len voor het kwantificeren en analyse -
ren van btw-ontwijking”9.
Gebrek aan ramingen 
met betrekking tot 
intracommunautaire btw-
fraude op EU-niveau
20 
Aangezien slechts twee lidstaten, 
België en het Verenigd Koninkrijk, 
ramingen publiceren over het verlies 
aan btw-inkomsten als gevolg van intracommunautaire fraude, heeft de 
Commissie geen ramingen voor de EU 
als geheel (zie tekstvak 1 ).
21 
Bij gebrek aan directe informatie over 
btw-fraude heeft de Commissie regel -
matig opdracht gegeven tot studies 
om een inschatting te maken van het 
verschil tussen het bedrag van de 
werkelijk geïnde btw en van de totale 
verschuldigde btw, bekend als de btw-
kloof door niet-naleving. In de meest 
recente studie naar de btw-kloof wordt 
deze geraamd op 168  miljard  euro in 
de EU-2610, ofwel 15,2 % van de totale 
verschuldigde belasting in 201311.
22 
De btw-kloof is geen betrouwbare 
schatting van intracommunautaire 
btw-fraude omdat, afgezien van het feit 
dat hieronder zowel binnenlandse als 
grensoverschrijdende btw-fraude valt, 
deze ook andere inkomstenverliezen 
omvat, waaronder die welke het gevolg 
zijn van legale belastingvermijding, fail -
lissementen van handelaren en de prak -
tijken van belastingdiensten waarbij 
belastingschulden worden getolereerd 
van bedrijven in moeilijkheden. Boven -
dien is de btw-kloof erg gevoelig voor 
schattingen van de grijze economie die 
zijn opgenomen in de bbp-gegevens.9 Paragraaf 110 van Speciaal 
verslag nr. 8/2007 betreffende 
de administratieve 
samenwerking op het gebied 
van belasting over de 
toegevoegde waarde (PB L 20 
van 25.1.2008, blz. 1).
10 In de studies zijn geen 
ramingen opgenomen voor 
Kroatië en Cyprus, omdat de 
statistieken met betrekking 
tot de nationale rekeningen 
voor beide landen nog steeds 
niet volledig zijn.
11 Europese Commissie, „Studie 
tot kwantificering en analyse 
van de btw-kloof in de 
EU-lidstaten”. Verslag 2015” 
(http://ec.europa.eu/
taxation_customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ).Tekstvak 1Beschikbare ramingen van intracommunautaire ploffraude
Op 22 oktober 15 becijferde het Verenigd Koninkrijk intracommunautaire btw-fraude op een bedrag tussen 
0,5 en 1 miljard GBP voor de periode 2013-201412. De gepubliceerde cijfers wijzen op een daling van 0,5 miljard 
GBP in de afgelopen vijf jaar.
In de meest recente gepubliceerde schatting van de Belgische hoge controle-instantie werd ploffraude ge -
kwantificeerd op 94 miljoen euro voor 2009, 29 miljoen euro voor 2010 en 28 miljoen euro voor 201113.
12 https://www.gov.uk/government/statistics/measuring-tax-gaps  — In het Verenigd Koninkrijk loopt het begrotingsjaar van 1 april tot en met 
31 maart met het oog op de financiële staten van de overheid.
13 „Intracommunaitaire btw-fraude. Vervolgcontrole uitgevoerd in samenwerking met rekenkamers van Nederland en Duitsland. Verslag van het 
Rekenhof voorgelegd aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, Brussel, september 2012.”
21 Opmerkingen
Ontbrekende prestatie-
indicatoren voor 
intracommunautaire 
btw-fraude
23 
De Commissie stelt geen prestatie-
indi  catoren of operationele doelstel -
lingen vast met betrekking tot de 
beperking van intracommunautaire 
btw-fraude en de belastingdiensten 
van de lidstaten doen dit, met uitzon -
dering van het Verenigd Koninkrijk, 
evenmin.
24 
Het Verenigd Koninkrijk stelt regel -
matig prestatie-indicatoren vast in 
termen van gecumuleerde aanvullen -
de ontvangsten die voortvloeien uit 
de uitwisseling van btw-informatie, 
het aantal beoordelingen en het aantal 
gevallen van fraude.
25 
Het ontbreken van EU-brede ramin -
gen van intracommunautaire 
btw-fraude en prestatie-indicatoren 
voor de voortgangscontrole vormt 
een belemmering voor het beant -
woorden van de vraag of de inspan -
ningen van de EU in de strijd tegen 
btw-fraude doeltreffend zijn.
Het bestaande kader voor 
administratieve 
samenwerking stelt de 
belastingautoriteiten van 
de lidstaten in staat om 
informatie over btw te 
delen
26 
De lidstaten zijn voor de inning van 
btw op hun grondgebied afhanke -
lijk van informatie die zij van andere 
lidstaten ontvangen met betrekking 
tot het intracommunautaire handels-
verkeer. Uit onze enquête is geble -
ken dat de belastingautoriteiten van 26 van de 28 lidstaten van mening zijn 
dat het huidige kader voor adminis -
tratieve samenwerking voldoet om 
intracommunautaire btw-fraude op 
doeltreffende wijze te bestrijden.
Volgens de lidstaten 
zijn elektronische 
standaardformulieren 
de meest doeltreffende 
instrumenten voor 
informatie-uitwisseling, 
maar is het slecht gesteld 
met de tijdigheid van de 
antwoorden
27 
Uit de resultaten van onze enquête 
blijkt dat deze uitwisselingen van 
informatie het krachtigste instrument 
ter bestrijding van fraude vormen, 
aangezien de antwoorden op die 
verzoeken kunnen worden gebruikt 
als bewijsmateriaal in de rechtbank. 
De elektronische formulieren voor 
deze uitwisselingen, die in juli 2013 
werden geïntroduceerd, functioneren 
op bevredigende wijze en leiden tot 
een snellere verwerking van verzoe -
ken. Het verzamelen van bewijs dat 
een handelaar is betrokken bij fraude 
verbetert de terugvordering van btw. 
Bovendien gebruiken de belasting -
autoriteiten deze informatie om 
handelaren het recht op aftrek van de 
btw op hun aankopen14 te weigeren, 
of het recht op vrijstelling van de btw 
op intracommunautaire leveringen15 
(d.w.z. toepassing van het nultarief) 
met het argument dat de handelaar 
wist of had moeten weten dat zijn 
transacties verband hielden met door 
fraude ontstane belastingderving.14 Arrest van het Hof van 6 juli 
2006 in gevoegde zaken 
C- 439/04 en C-440/04, Kittel 
en Recolta Recycling (Jurispr. 
2006, blz. I- 6177, 
paragrafen 60 en 61.)
15 Arrest van het Hof van 
6 september 2012 in zaak 
C-273/11, Mecsek-Gabona, 
paragraaf 55.
22 Opmerkingen
28 
Er zijn twee soorten informatie-
uitwisse  ling door middel van 
standaard  formulieren: uitwisseling 
van informatie op verzoek en zonder 
voorafgaand verzoek.
Uitwisseling van inlichtingen 
op verzoek
29 
De autoriteiten van de lidstaten wor -
den geacht de gevraagde informatie 
zo spoedig mogelijk te verstrekken, 
doch uiterlijk drie maanden na de 
datum van ontvangst van het verzoek. 
Ingeval deze inlichtingen reeds in het 
bezit van de aangezochte autoriteit 
zijn, wordt deze termijn ingekort tot 
ten hoogste één maand.
30 
De tijdigheid van de antwoorden 
was echter onbevredigend. Uit de 
statistieken die de lidstaten hebben 
verstrekt aan de Commissie blijkt dat 
de lidstaten over het geheel genomen 
te laat antwoordden op 41 % van de 
verzoeken die in 2013 zijn ontvangen. 
Bovendien antwoordden zes lidstaten 
meer dan 50 % van de tijd te laat. Uit 
een analyse van het aantal ontvangen 
verzoeken per lidstaat blijkt dat de 
vertragingen niet altijd in verhouding 
stonden tot de werklast die werd ver -
oorzaakt door het aantal verzoeken.31 
Met uitzondering van die van het 
Verenigd Koninkrijk heeft geen van 
de belastingautoriteiten van de ge -
controleerde lidstaten operationele 
doelstellingen vastgesteld voor het 
verminderen van het percentage te 
late antwoorden, voor het innen van 
aanvullende ontvangsten die voort -
vloeien uit de uitwisseling van btw-in -
formatie, of voor het aantal beoorde -
lingen of fraudegevallen. Bovendien is 
grotendeels onbekend wat de impact 
is van dit instrument voor adminis -
tratieve samenwerking op het gebied 
van de inning van de btw.
32 
De enquête heeft echter uitgewe -
zen dat op één na alle respondenten 
tevreden waren met de kwaliteit van 
de antwoorden. De Commissie heeft 
pres  tatie-indicatoren met betrekking 
tot het aantal uitwisselingen van 
informatie vastgesteld en in 2013 werd 
het door haar bepaalde streefcijfer, 
een verhoging van het aantal uitwisse -
lingen van informatie op verzoek van 
13 % ten opzichte van de uitgangs -
waarde, bereikt.
33 
De elektronische uitwisseling van 
informatie op verzoek is een nuttig 
instrument dat door de lidstaten wordt 
gewaardeerd. Er is echter een gebrek 
aan informatie over de doeltreffend -
heid ervan wat betreft de geïnde btw. 
Daarnaast belemmeren te late ant -
woorden de doeltreffendheid van de 
inning van de btw.
23 Opmerkingen
Uitwisseling van inlichtingen 
zonder voorafgaand verzoek
34 
De EU-wetgeving bepaalt: „De be -
voegde autoriteiten van de lidstaten 
zenden de (…) inlichtingen zonder 
voorafgaand verzoek toe aan de 
bevoegde autoriteiten van de andere 
betrokken lidstaten in de volgende 
situaties:
a) wanneer de belastingheffing 
wordt geacht plaats te vinden in 
de lidstaat van bestemming en de 
door de lidstaat van oorsprong 
verstrekte inlichtingen noodzake -
lijk zijn voor de doeltreffendheid 
van het controlesysteem van de 
lidstaat van bestemming;
b) wanneer een lidstaat gegronde 
rede nen heeft om aan te nemen 
dat in de andere lidstaat een in -
breuk op de btw-wetgeving heeft 
of vermoedelijk heeft plaatsgevon -
den, en
c) wanneer in de andere lidstaat 
gevaar voor belastingderving 
bestaat16”.
35 
De Commissie heeft prestatie-indicato -
ren met betrekking tot het aantal uit -
wisselingen van informatie tussen de 
lidstaten vastgesteld en in 2013 werd 
het door haar bepaalde streefcijfer, 
een verhoging van 10 % ten opzichte 
van de uitgangswaarde, bereikt.36 
De enquête heeft duidelijk uitgewezen 
dat de lidstaten het beschouwden als 
een nuttig instrument. Zij hebben veel 
voorbeelden gegeven (aanvullende 
btw-beoordelingen, informatie over 
ploffers, correcties in het VIES) waarin 
de uitwisseling van informatie zonder 
voorafgaand verzoek voor hen waar -
devol is geweest.
Het VIES biedt informatie 
over intracommunautaire 
transacties, maar 
hierbij doen zich af en 
toe problemen met de 
betrouwbaarheid voor
37 
De EU heeft een elektronisch systeem 
(VIES) opgezet in het kader waarvan de 
lidstaten informatie kunnen uitwisse -
len over geregistreerde btw-plichtige 
handelaren en over intracommunau -
taire leveringen. De lidstaten zijn 
verantwoordelijk voor het waarborgen 
van de kwaliteit en de betrouwbaar -
heid van de informatie die is opgeno -
men in het VIES en zij moeten proce -
dures uitvoeren om deze gegevens 
op basis van hun risicobeoordeling te 
controleren. Deze controles moeten in 
beginsel worden uitgevoerd vóór de 
afgifte van btw-identificatienummers, 
of, indien voorafgaand aan de identi -
ficatie louter voorlopige controles 
worden verricht, binnen een periode 
van niet meer dan zes maanden na een 
dergelijke identificatie.16 Artikel 13, lid 1, van 
Verordening (EU) nr. 904/2010 
van de Raad.
24 Opmerkingen
38 
Hoewel uit onze enquête blijkt dat er 
slechts incidenteel sprake is van pro -
blemen met de betrouwbaarheid van 
het systeem (4 van de 28 responden -
ten), i) zijn er 17 problemen gemeld 
die verband houden met niet-beschik -
baarheid en te late beschikbaarheid 
van gegevens, ii) wordt in de antwoor -
den op de enquête benadrukt dat de 
toegang tot de gegevens van 11 lidsta -
ten problematisch is, iii) werden door 
de ondervraagden met betrekking tot 
10 lidstaten problemen met de tijdige 
intrekking van btw-identificatienum -
mers genoemd, en waren gegevens 
over btw-identificatienummers in 
7 lidstaten niet actueel.
39 
Deze bevindingen zijn bevestigd door 
de controles die werden uitgevoerd in 
de vijf bezochte lidstaten. Daarnaast 
is uit onze tests gebleken dat nieuwe 
btw-identificatienummers in het VIES 
worden toegewezen zonder dat dit 
leidt tot risicogebaseerde controles en 
een „passende opvoeding”17 van reeds 
geregistreerde btw-plichtige han -
delaren. Om ervoor te zorgen dat de 
risicobeheersystemen van de lidstaten 
doeltreffend zijn en om het probleem 
van ploffers te beperken, is het van 
belang dat zeer risicovolle handelaren 
onmiddellijk na registratie in het VIES 
worden gecontroleerd.
40 
Een positief punt is dat in Portugal 
een systeem voor btw-nummers met 
twee niveaus is ingesteld, dus een 
afzonderlijk btw-identificatienummer 
voor binnenlandse activiteiten en 
een ander btw-identificatienummer 
voor intracommunautaire leverin -
gen. Bovendien verrichten sommige 
lidstaten zoals Spanje, Portugal en 
Kroatië aanvullende controles in het 
geval van belasting  plichtigen die tot 
intracommunautaire leveringen willen 
overgaan.41 
Wij selecteerden een steekproef van 
VIES-foutmeldingen over onjuiste 
btw-nummers18 en hebben vastgesteld 
dat de belastingautoriteiten in de 
meeste van de bezochte lidstaten niet 
op die berichten reageren19. Dit ver -
hoogt het risico dat bepaalde goede -
ren onbelast blijven. Daarnaast moet 
de lidstaat die de verzamellijsten ont -
vangt de afzender binnen twee werk -
dagen informeren indien btw-num -
mers onjuist zijn. In één geval verzond 
een lidstaat de foutmelding echter 
meer dan twee jaar en vijf maanden 
te laat. Indien de foutmelding wordt 
ontvangen na de verjaringstermijnen20 
is de inning van de btw onmogelijk.
42 
Bij carrouselfraude doen stroman -
bedrijven fictieve of reële intracom -
munautaire leveringen aan ploffers 
of handelaren die in gebreke blijven. 
Daarom moeten hun handelspartners 
in andere lidstaten worden geïdentifi -
ceerd, gecontroleerd en, indien nodig, 
onverwijld uit het register worden 
geschrapt. Volgens de wetgeving in 
sommige lidstaten is het echter niet 
toegestaan een stromanbedrijf uit te 
schrijven alleen omdat het zakelijke 
relaties heeft met plofbedrijven of 
handelaren die in gebreke blijven.17 Indien de complexiteit van 
een specifiek onderdeel van 
de belastingwetgeving reden 
is voor niet-naleving door een 
handelaar, hebben de 
belastingdiensten volgens de 
door Fiscalis-projectgroep 
nr. 32 gepubliceerde gids voor 
compliancerisicobeheer voor 
belastingdiensten de 
mogelijkheid om dit aan te 
pakken door de handelaar van 
gratis advies te voorzien of 
door een wijziging van de 
wetgeving voor te stellen om 
een einde te maken aan de 
complexiteit.
18 Wanneer een lidstaat een 
btw-verzamellijst via het VIES 
verstuurt, zendt de lidstaat die 
de informatie ontvangt een 
foutmelding met alle onjuiste 
btw-identificatienummers 
terug. Vastgestelde nummers.
19 Italië (10 van de 10 gevallen), 
Hongarije (7 van de 10), 
Letland (1 van de 10) en het 
Verenigd Koninkrijk (10 van de 
10).
20 De periode waarna inning van 
de btw onmogelijk is, zoals 
bepaald in de 
belastingwetgeving van de 
lidstaten.
25 Opmerkingen
43 
De Commissie legt geen monitoring -
bezoeken af in de lidstaten om te 
beoordelen of zij „de nodige maat -
regelen hebben genomen om ervoor 
te zorgen dat de gegevens die worden 
verstrekt met het oog op hun identifi -
catie voor btw-doeleinden volledig en 
accuraat is”21. Zonder deze bezoeken is 
het voor de Commissie lastig om ver -
beteringen in dergelijke maatregelen 
te monitoren.
44 
Het VIES is een zeer nuttig instrument 
voor de uitwisseling van gegevens 
over intracommunautaire leveringen 
tussen de lidstaten. Er zijn echter 
tekortkomingen in het gebruik ervan 
door de lidstaten die nu en dan van 
invloed zijn op de betrouwbaarheid, 
nauwkeurigheid, volledigheid en 
tijdig  heid van VIES-gegevens en der -
halve de doeltreffendheid ervan voor 
het bestrijden van fraude.
Multilaterale controles zijn 
een doeltreffend instrument, 
maar worden minder vaak 
uitgevoerd
45 
Twee of meer lidstaten kunnen over -
eenkomen gecoördineerde contro -
les van de belastingschuld van één 
of meer verbonden handelaren te 
verrichten wanneer dergelijke contro -
les door hen doeltreffender worden 
geacht dan controles door slechts één 
lidstaat.46 
Uit de enquête bleek dat 27 lidstaten 
multilaterale controles (MLC’s) als een 
nuttig instrument voor de bestrijding 
van btw-fraude beschouwen. Het 
instrument wordt echter niet ten volle 
benut en het gebruik ervan neemt 
af. Uit statistieken van de Commissie 
blijkt dat het aantal multilaterale con -
troles die op initiatief van de lidstaten 
werden verricht, is gedaald van 52 in 
2011 tot 42 in 2012 en slechts 33 in 
2013. Multilaterale controles verlopen 
vaak traag: uit onze controle is geble -
ken dat zij in de meeste gevallen niet 
binnen de beoogde termijn van een 
jaar waren afgerond. Bovendien werd 
het doel van de Commissie om de 
uitgangswaarde van het aantal multila -
terale controles met 7 % te verhogen, 
dus tot 46, in 2013 niet gehaald. Hieruit 
blijkt dat de aanbeveling van de 
Commissie om het aantal multilaterale 
controles die op initiatief van de lid -
staten werden verricht te verhogen tot 
ongeveer 75 in 2014, niet realistisch is.
47 
De belastingautoriteiten van de 
bezochte lidstaten hebben geen 
prestatie-indicatoren, met uitzonde -
ring van het Verenigd Koninkrijk, dat 
een operationele doelstelling heeft 
vastgesteld voor de inning van btw die 
voortvloeit uit deelname aan multi -
laterale controles. Andere lidstaten 
geven geen follow-up aan de invor -
dering van de btw-beoordelingen 
die zijn gemaakt naar aanleiding van 
de multilaterale controles waaraan 
zij deelnemen, waardoor zij minder 
worden gestimuleerd om vaker aan 
multilaterale controles deel te nemen.21 Artikel 22 van Verordening 
(EU) nr. 904/2010 van de Raad.
26 Opmerkingen
Eurofisc: een veelbelovend 
instrument dat moet worden 
verbeterd
48 
Eurofisc is een gedecentraliseerd 
netwerk van ambtenaren van de 
douane- en belastingdiensten van de 
lidstaten die snel gerichte informatie 
kunnen uitwisselen over mogelijke 
frauduleuze ondernemingen en trans -
acties. Thans wordt er binnen Eurofisc 
gewerkt met vier werkterreinen (WT) 
(zie tekstvak 2 ).
49 
De Commissie biedt Eurofisc tech -
nische en logistieke ondersteuning, 
maar neemt niet deel aan de dage -
lijkse werkzaamheden van Eurofisc 
en heeft geen toegang tot de via 
Eurofisc uitgewisselde informatie. 
De verbindings  ambtenaren van de 
lidstaten die deelnemen aan een 
bepaald Eurofisc-werkterrein hebben 
ervaring in de strijd tegen btw-frau -
de. Uit hun midden kiezen zij een 
Eurofisc-werkterrein coördinator. Deze 
coördinator verzamelt en verspreidt 
de informatie die van deelnemende 
Eurofisc-verbindingsambtenaren 
wordt ontvangen.50 
Wanneer een lidstaat een onderne -
ming heeft aangemerkt als stroman -
bedrijf dat fictieve of reële intracom -
munautaire leveringen van goederen 
doet aan plofbedrijven of handela -
ren die in gebreke blijven, moet de 
informatie met betrekking tot haar 
huidige en beoogde partners onver -
wijld via Eurofisc worden verzonden, 
zodat zij kunnen worden geïdentifi -
ceerd, gecontroleerd en, indien nodig, 
onverwijld uit het register geschrapt. 
Anders zouden de lidstaten worden 
beperkt in hun vermogen tot bestrij -
ding van intra  communautaire ploffrau -
de voordat deze plaatsvindt. Zonder 
een mechanisme voor snelle feed -
back over het nut van de ontvangen 
fraude  signalen kunnen de lidstaten 
de kwaliteit van hun risicobeoordeling 
niet verbeteren.
51 
Uit onze enquête bleek dat 27 lid -
staten Eurofisc beschouwen als een 
doeltreffend systeem voor vroegtij -
dige waarschuwing ten behoeve van 
fraudepreventie, maar zij wezen nog 
steeds op de volgende tekortkomin -
gen, die ook werden bevestigd door 
de controles in de lidstaten: i) de 
feedback was niet frequent genoeg, 
ii) de uitgewisselde gegevens waren 
niet altijd voldoende doelgericht, iii) 
niet alle lidstaten nemen deel aan alle 
Eurofisc-werkterreinen, iv) de uitwisse -
ling van informatie is niet gebruikers -
vriendelijk, en v) de uitwisseling van 
informatie verloopt te langzaam.Tekstvak 2Eurofisc-werkterreinen
 οWT 1: Intracommunautaire ploffraude (MTIC).
 οWT 2: Fraude met betrekking tot vervoermiddelen (voertuigen, vaartuigen, luchtvaartuigen).
 οWT 3: Fraude in verband met het misbruik van douaneregeling 42.
 οWT 4: Btw-fraudewaarnemingspost voor de trends en ontwikkelingen.
27 Opmerkingen
52 
In alle bezochte lidstaten was de ver -
werking en het uploaden van signalen 
van fraude een langdurig en moei -
zaam proces. Het onderzoek van een 
steekproef van 20 fraudesignalen per 
bezochte lidstaat heeft bevestigd dat 
de uitwisseling van informatie tot op 
zekere hoogte rudimentair, traag en 
gebruikers  onvriendelijk is en plaats -
vindt met behulp van Excel-spread -
sheets. De Eurofisc-werkterreincoör -
dinator verzamelt en verspreidt deze 
spreadsheets handmatig van en tussen 
de contactambtenaren van de lidstaten 
die deelnemen aan Eurofisc. Dat brengt 
het risico van overdracht van onvolle -
dige of onjuiste informatie met zich 
mee.
53 
Uit onze controle is gebleken dat elke 
lidstaat zijn eigen risicoanalyses maakt. 
Er bestaan geen gemeenschappelijke 
criteria of bronnen van informatie voor 
het uitvoeren van deze risicoanalyse. 
Bovendien is er slechts in beperkte 
mate sprake van terugkoppeling over 
de bruikbaarheid van de uitgewisselde 
gegevens. Als gevolg hiervan wisselen 
de lidstaten die aan meerdere werk -
terreinen deelnemen vaak informatie 
uit die inlichtingen over niet-dubieuze 
handelaren bevat, waardoor middelen 
worden verspild22.
54 
Er bestaan geen kwaliteitsindicatoren 
voor de geleverde of ontvangen ant -
woorden of voor de tijdigheid. Hoewel 
er statistieken worden verstrekt over 
het aantal ondernemingen dat via 
het netwerk wordt gerapporteerd en 
de indeling daarvan in verschillende 
catego rieën, zijn er door de lidstaten 
geen andere prestatie-indicatoren 
vastgesteld om de doeltreffendheid 
van de verschillende Eurofisc-werkter -
reinen te beoordelen. Bovendien zijn 
er geen globale statistieken beschik -
baar over de tijdigheid van de ver -
strekte antwoorden.55 
Uit de resultaten van de steekproe -
ven die zijn genomen in de bezochte 
lidstaten blijkt dat de meeste van hen 
meer dan drie maanden nodig hebben 
om feedback te geven over inkomen -
de fraudesignalen. In veel gevallen is 
de verstrekte informatie niet volledig 
en in sommige gevallen is deze niet 
verstrekt in een standaardformaat, wat 
verdere vertragingen in de verwerking 
tot gevolg heeft.
De Commissie biedt 
waardevolle bijstand aan 
de lidstaten, maar legt geen 
bezoeken af in de lidstaten
56 
De lidstaten en de Commissie onder -
zoeken en beoordelen de werking van 
de regelingen voor administratieve 
samen  werking. De Commissie verza -
melt de ervaringen van de lidstaten 
met het oog op de verbetering van de 
werking van die regelingen.
57 
Uit onze enquête blijkt dat 25 van de 
28 respondenten van mening zijn dat 
de Commissie waardevolle bijstand 
biedt aan de lidstaten. De Commissie 
heeft op 12 februari 2014 haar verslag 
over de administratieve samenwerking 
gepubliceerd23. De Commissie bena -
drukt dat de lidstaten belastingfraude 
en belastingontduiking alleen doel -
treffend kunnen aanpakken wanneer 
zij samenwerken en dat de verbetering 
van de administratieve samenwerking 
tussen de belastingdiensten van de 
lidstaten derhalve een belangrijke 
doelstelling was.22 Voor de periode 2011-2014 
werden in totaal 
30 493 signalen geüpload op 
WT 1 voor gecontroleerde 
ondernemingen. Voor 11 028 
(36 %) van het totaal aan 
geüploade signalen werd 
door de aangezochte lidstaten 
geen terugkoppeling 
gegeven. Van de overige 
19 465 signalen werden 
11 127 ondernemingen (57 %) 
aangemerkt als normale 
handelaren zonder risico op 
fraude. In 2013 werden voor 
werkterrein 3 83 301 signalen 
geüpload, een toename met 
80 % in vergelijking met 2012. 
Hoewel het aantal informatie-
uitwisselingen aanzienlijk is 
toegenomen, is de gerichtheid 
van de informatie afgenomen: 
bijna 83 % van de in 2013 
geüploade handelaren werd 
aangemerkt als niet-dubieus, 
vergeleken met 70 % in 2012.
23 COM(2014) 71 final van 
12 februari 2014.
28 Opmerkingen
58 
In het verslag van de Commissie 
wordt gewezen op terreinen waarop 
de admini  stratieve samenwerking 
nog kan worden opgevoerd. „In het 
algemeen moet er sneller worden 
gereageerd op verzoeken om inlichtin -
gen, aangezien laattijdige antwoorden 
een cruciaal probleem vormen (…) 
terugmelding, op eigen initiatief of 
op verzoek, is een aanpak die moet 
worden gestimuleerd in het kader van 
goede samenwerking en best practi -
ces, omdat het de beste manier is om 
belastingambtenaren te laten weten 
dat hun werk (tot op zekere hoogte) 
vrucht heeft afgeworpen”.
59 
Het verslag van de Commissie was 
onder meer gebaseerd op een vragen -
lijst die aan de lidstaten is toege -
zonden. Tussen het tijdstip van de 
publicatie ervan tot op het moment 
van de controle zijn echter geen 
bezoeken aan de lidstaten afgelegd. 
Zonder de bezoeken ter plaatse aan de 
belastingauto riteiten van de lidstaten 
kan de Commissie niet volledig op de 
hoogte zijn van de feitelijke werking 
van de regelingen voor administratie -
ve samenwerking, wat nodig is om die 
werking doeltreffend te verbeteren.
Informatie die is ontvangen 
van derde landen wordt 
niet uitgewisseld tussen de 
lidstaten
60 
Op grond van het EU-recht mag de 
bevoegde autoriteit van een lidstaat, 
wanneer zij informatie ontvangt van 
een niet-EU-land, deze informatie 
doorgeven aan de bevoegde autori -
teiten van lidstaten die in deze inlich -
tingen geïnteresseerd zouden kunnen 
zijn en in elk geval aan alle lidstaten 
die daarom verzoeken24.61 
Slechts 13 respondenten zijn van me -
ning dat de lidstaten gebruik maken 
van deze mogelijkheid voor de uitwis -
seling van informatie die is ontvangen 
van niet-EU-landen. Tegelijkertijd stel -
den negen respondenten voor, met de 
Verenigde Staten een overeenkomst 
inzake wederzijdse rechtsbijstand op 
het gebied van btw te ondertekenen 
en acht respondenten stelden voor 
overeenkomsten te ondertekenen met 
Turkije en China, hetgeen het belang 
van dergelijke informatie bevestigt.
62 
Gegevens uit niet-EU-landen zijn met 
name van belang voor de handhaving 
van de btw-inning op digitale diensten 
en immateriële zaken die op afstand 
aan Europese consumenten worden 
geleverd zonder directe of indirecte 
fysieke aanwezigheid van de leve -
rancier op diens rechtsgebied (zie de 
paragrafen 90-92).24 Artikel 50, lid 1, van 
Verordening (EU) nr. 904/2010 
van de Raad.
29 Opmerkingen
Fiscalis is een belangrijk 
EU-instrument ter 
versterking van de 
administratieve 
samenwerking
63 
De EU heeft het meerjarig EU-actie -
programma Fiscalis 2013 opgezet voor 
de financiering van initiatieven van 
belastingdiensten ter verbetering van 
het functioneren van de belastingstel -
sels in de interne markt. Het is onlangs 
verlengd tot 202025. Fiscalis 2013 had 
betrekking op de periode 2008-2013, 
en beschikte over een toewijzing 
van 156,9 miljoen euro, terwijl de 
begroting voor Fiscalis 2020 223,4 mil -
joen  euro beloopt. De verordening 
tot instelling van het programma 
Fiscalis 2020 omschrijft de specifieke 
doelstelling, waarbij duidelijk meer na -
druk wordt gelegd op ondersteuning 
van de bestrijding van belastingfrau -
de, belasting ontduiking en agressieve 
fiscale planning26.
64 
Wij hebben de tussentijdse27 en einde -
valuaties28 van het programma Fisca -
lis 2013 en de output van bepaalde 
Fiscalis-projectgroepen onderzocht, 
en gesprekken gevoerd met functio -
narissen van de lidstaten belast met 
Fiscalis. In elke gecontroleerde lidstaat 
selecteerden wij een steekproef van 
door Fiscalis gefinancierde instrumen -
ten voor administratieve samenwer -
king: 20 uitwisselingen van informatie 
op verzoek, 20 VIES-foutmeldingen, 
10 multilaterale controles en 20 signa -
len van fraude die waren uitgewisseld 
via Eurofisc-werkterrein 1.65 
Hoewel in het besluit tot invoering van 
het programma Fiscalis 2013 is bepaald 
dat „het werkprogramma (…) indicato -
ren voor de specifieke doelstellingen 
van het programma (bevat)”, waren er 
tegen de tijd dat de tussentijdse eva -
luatie werd gemaakt geen indicatoren 
vastgesteld door de Commissie. In de 
tussentijdse evaluatie wordt inderdaad 
aanbevolen dat de Commissie en de 
lidstaten een resultaatgericht toezicht- 
en evaluatiesysteem opzetten, met 
inbegrip van een aantal belangrijke 
output- en resultaatindicatoren en, 
voor zover mogelijk, de uitgangswaar -
den en streefcijfers waaraan de voort -
gang per jaar kan worden gemeten. De 
Commissie heeft wel een systeem van 
prestatiebeoordeling opgezet, maar 
dit is pas in april 2014 in werking getre -
den en dezelfde kritiek is herhaald in 
de eindevaluatie van juni 2014.
66 
Door het ontbreken van uitgangs -
waarden en indicatoren was het niet 
mogelijk de doeltreffendheid van het 
Fiscalis 2013-programma te kwantifi -
ceren. Anderzijds is het kwalitatieve 
bewijs dat is gerapporteerd in de 
evaluaties of door beroepsbeoefenaars 
in de bezochte lidstaten overwegend 
positief. Zo waren volgens de tus -
sentijdse evaluatie van Fiscalis 2013 
bijvoorbeeld „de respondenten en 
ondervraagden van oordeel dat Fis -
calis bijdraagt tot een doeltreffender 
fraudebestrijding in de zin van een 
verminderde frequentie van fraude, 
betere opsporing van fraude en ho -
gere belasting opbrengsten na de ont -
dekking van fraude (belastinginning)”. 
Geen van de vijf belastingautoriteiten 
van de bezochte lidstaten meet echter 
het resultaat van haar deelname aan 
Fiscalis in deze zin.25 Beschikking nr. 1482/2007/EG 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 11 december 
2007 tot vaststelling van een 
communautair programma ter 
verbetering van het 
functioneren van de 
belastingstelsels in de interne 
markt (Fiscalis 2013) en tot 
intrekking van Beschikking 
nr. 2235/2002/EG (PB L 330 van 
15.12.2007, blz. 1). De 
activiteiten omvatten 
systemen voor communicatie 
en gegevensuitwisseling, 
multilaterale controles, 
seminars, projectgroepen, 
werkbezoeken, 
opleidingsactiviteiten en 
andere soortgelijke 
activiteiten.
26 Verordening (EU) nr. 1286/2013 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 11 december 
2013 tot vaststelling van een 
actieprogramma ter 
verbetering van het 
functioneren van de 
belastingstelsels in de 
Europese Unie voor de 
periode 2014-2020 (Fiscalis 
2020) en tot intrekking van 
Beschikking nr. 1482/2007/ EG 
(PB L 347 van 20.12.2013, 
blz. 25).
27 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_mid_term_
report_en.pdf
28 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_final_evaluation.
pdf
30 Opmerkingen
De financiering van 
instrumenten voor 
administratieve samenwerking
67 
Ongeveer 22 % van de begroting 
werd besteed aan gezamenlijke acties, 
bestaande uit multilaterale controles, 
werkbezoeken, seminars en pro -
jectgroepen en in de eindevaluatie 
werden de uiteindelijke kosten als 
„zeer redelijk” beoordeeld. Uit de tus -
sentijdse evaluatie is gebleken dat het 
programma op het niveau van de spe -
cifieke doelstellingen „in grote mate” 
heeft bijgedragen tot de verbetering 
van de administratieve samenwerking 
tussen de deelnemende nationale 
belastingdiensten.
Zorgen voor een adequate 
IT-infrastructuur
68 
Bijna 75 % van het budget werd 
besteed aan systemen voor communi -
catie en informatie-uitwisseling. In de 
definitieve evaluatie is bijzondere aan -
dacht geschonken aan IT-systemen, 
gezien het grote aandeel daarvan in 
de uitgaven van het Fiscalis 2013-pro -
gramma. Deze kosten werden gerecht -
vaardigd geacht vanwege de hoge 
gebruiksniveaus. Bovendien bleken de 
belanghebbenden „zeer overtuigd” te 
zijn van de waarde van deze systemen. 
In de gecontroleerde lidstaten waren 
gebruikers over het algemeen positief 
over de IT-systemen.Bevordering van 
expertise door middel van 
Fiscalis-projectgroepen
69 
De Fiscalis-projectgroepen zijn samen -
gesteld uit deskundigen uit de lidsta -
ten. Zij hebben onder meer gewerkt 
aan de actualisering van de gids van 
goede praktijken ter bestrijding van 
intracommunautaire btw-fraude29. De 
belastingautoriteiten van de lidstaten 
zijn tevreden over hun deelname aan 
deze groepen en zijn van mening dat 
deze hebben bijgedragen tot de ver -
spreiding van goede administratieve 
praktijken en de toegenomen kennis 
van de belastingwetgeving van de EU 
bij de belastingambtenaren. Naar onze 
mening zijn de aanbevelingen van Fis -
calis-projectgroep nr. 2930 met betrek -
king tot beste praktijken deugdelijk 
en wij hebben deze gebruikt als basis 
voor ons controlemodel voor douane -
regeling 42 (zie bijlage III ).
70 
Volgens de tussentijdse evaluatie heeft 
het Fiscalis programma een zeer grote 
bijdrage geleverd waardoor belasting -
ambtenaren in staat zijn hun inzicht 
in de wetgeving van de Unie en de 
uitvoering ervan op een hoog peil te 
brengen, met name op het gebied 
van btw en accijnzen. Het programma 
heeft ook „in zeer hoge mate” bijge -
dragen tot de ontwikkeling van goede 
administratieve praktijken.29 De Gids met goede praktijken 
is gepubliceerd op de 
websites van de lidstaten.
30 Fiscalis-projectgroep nr. 29 
inzake misbruik van de 
btw-regels na invoer.
31 Opmerkingen
De btw-wetgeving is 
aangepast om btw-fraude 
aan te pakken
71 
Een doeltreffende strategie tegen 
btw-fraude vereist de goedkeuring van 
relevante wettelijke maatregelen ter 
bestrijding van intracommunautaire 
btw-fraude. In haar mededeling van 
2008 heeft de Commissie een actieplan 
opgesteld over een gecoördineerde 
strategie ter verbetering van de bestrij -
ding van btw-fraude in de Europese 
Unie, met daarin elf wetgevingsvoor -
stellen31, gericht op de verbetering 
van de preventie van btw-fraude32, 
de opsporing van btw-fraude33 en de 
capaciteit van de belastingdiensten om 
belastingen te heffen en te innen34.
72 
De meeste van deze voorstellen zijn 
door de Raad aanvaard, met uitzonde -
ring van hoofdelijke aansprakelijkheid 
en gedeelde verantwoordelijkheid 
voor de bescherming van de inkom -
sten van alle lidstaten.
De rapportageperiode 
betreffende de btw-
lijsten van afnemers en de 
termijnen voor de indiening 
daarvan zijn verkort
73 
Een van de geaccepteerde voorstel -
len35 behelsde de invoering van de 
verplichte maandelijkse indiening van 
gegevens over intracommunautaire 
leveringen van goederen voor trans -
acties waarvan de waarde hoger is 
dan de drempel van 50 000 euro, met 
het oog op een snellere opsporing 
van fraude. Het is de lidstaten echter 
toegestaan een driemaandelijkse rap -
portage te handhaven voor leveringen 
van goederen onder de drempelwaar -
de en voor de levering van diensten.74 
De Commissie verzocht een exter -
ne contractant, te beoordelen welk 
effect voor het bedrijfsleven ontstaat 
wanneer verzamellijsten niet langer 
driemaandelijks, maar maandelijks 
moeten worden ingediend en welke 
opties bestaan voor de drempels en 
uitzonderingen. De studie36 heeft 
aangetoond dat de uitvoering niet 
uniform37 was, wat leidt tot extra 
kosten voor het bedrijfsleven. De 
indiening van de verzamel  lijsten leidt 
vaker tot extra kosten voor bedrijven, 
zowel eenmalige als terugkerende. 
Een bron van kosten is het gebrek aan 
harmonisatie bij de belastingdiensten 
in de verschillende lidstaten waarin 
een bedrijf actief is. Terugkerende 
kosten ontstaan doordat de procedure 
maandelijks in plaats van driemaande -
lijks moet worden doorlopen. Wan -
neer de termijnen voor het indienen 
van btw-aangiften en verzamellijsten 
verschillen, zijn extra controles nodig. 
Bovendien betekenen verschillen in de 
verslagleggingsverplichtingen dat er 
geen sprake is van een gelijk speel -
veld voor alle marktdeelnemers in de 
interne markt.
75 
Alle lidstaten hebben inmiddels hun 
btw-wetgeving in overeenstemming 
gebracht met de btw-richtlijn. In 
Duitsland bleek echter uit de resul -
taten van de controle dat, hoewel de 
btw-wetgeving in overeenstemming 
is met de btw-richtlijn, handelaren de 
verzamel  lijsten nog steeds per kwar -
taal of per jaar indienen, hoewel de 
drempel van 50 000 euro wordt over -
schreden, waarboven de verzamel  lijst 
verplicht maandelijks moet worden 
ingediend.31 COM(2008) 807 definitief van 
1 december 2008 over een 
gecoördineerde strategie ter 
verbetering van de bestrijding 
van btw-fraude in de Europese 
Unie.
32 De hoofdstukken V en IX van 
Verordening (EU) nr. 904/2010 
van de Raad betreffende het 
VIES, hoofdstuk 3 van titel XI 
van de btw-richtlijn, te weten 
artikel 226, betreffende 
voorschriften inzake 
facturering, en titel VI van de 
btw-richtlijn, betreffende de 
belastbaarheid van btw op 
intracommunautaire 
transacties.
33 Richtlijn 2008/117/EG van de 
Raad van 16 december 2008 tot 
wijziging van Richt -
lijn 2006/112/EG betreffende 
het gemeenschappelijke stelsel 
van belasting over de 
toegevoegde waarde ter 
bestrijding van de belasting -
fraude in het intracommunau -
taire verkeer (PB L 14 van 
20.1.2009, blz. 7) tot wijziging 
van artikel 263, lid 1, van de 
btw-richtlijn en artikel 20 van 
Verordening (EU) nr. 904/2010 
van de Raad ter verkorting van 
termijnen voor de indiening en 
uitwisseling van gegevens op 
de verzamellijsten; Richt -
lijn 2009/69/EG van de Raad 
van 25 juni 2009 tot wijziging 
van Richtlijn 2006/112/EG 
betreffende het gemeenschap -
pelijke stelsel van belasting 
over de toegevoegde waarde 
wat betreft belastingfraude bij 
invoer (PB L 175 van 4.7.2009, 
blz. 12) tot wijziging van 
artikel 143 van de btw-richtlijn, 
hoofdstuk V van Verorde -
ning (EU) nr. 904/2010, 
betreffende de geautomati -
seerde toegang tot gegevens, 
hoofdstuk X van Verordening 
(EU) nr. 904/2014, betreffende 
Eurofisc.
34 Voorstel voor een richtlijn van 
de Raad tot wijziging van 
Richtlijn 2006/112/EG 
betreffende het gemeenschap -
pelijke stelsel van belasting 
over de toegevoegde waarde 
wat betreft belastingontdui -
king bij invoer en andere 
grensoverschrijdende 
handelingen, betreffende het 
voorstel over hoofdelijke 
aansprakelijkheid (niet 
vastgesteld), Richtlijn 2010/24/
EU van de Raad van 16 maart 
2010 betreffende de 
wederzijdse bijstand inzake de 
invordering  van schuldvorde -
ringen die voortvloeien uit 
belastingen, rechten en andere 
32 Opmerkingen
Douaneregeling 42: de 
Commissie heeft de meeste 
van de aanbevelingen van de 
ERK aanvaard, maar deze zijn 
niet ten uitvoer gelegd door 
de lidstaten
76 
Douaneregeling 42 is de regeling die 
importeurs gebruiken om btw-vrijstel -
ling te verkrijgen wanneer de inge -
voerde goederen naar een andere lid -
staat worden vervoerd. De btw moet 
worden afgedragen in de lidstaat van 
bestemming. Voor een goede werking 
van douaneregeling 42 moet:
a) de importeur volledige en geldige 
btw-informatie38 in de invoeraan -
gifte opgeven;
b) deze informatie wordt door de 
douaneautoriteiten gecontroleerd 
voordat de goederen worden 
vrijgegeven, waarna de informatie 
aan de belastingautoriteiten wordt 
gezonden;
c) deze informatie door de belas -
tingautoriteiten worden verge -
leken met de informatie in de 
door de importeur ingediende 
btw-verzamellijst;
d) de informatie daarin door middel 
van het VIES beschikbaar worden 
gesteld aan de belastingautoritei -
ten van andere lidstaten, en
e) er door de belastingautoriteiten in 
de lidstaat van bestemming voor 
worden gezorgd dat daar btw 
wordt geheven door de btw-aan -
gifte van de verwerver te vergelij -
ken met de informatie die beschik -
baar is in het VIES. Zie voor het 
controlemodel van de ERK voor 
douaneregeling 42 bijlage III .77 
Wij hebben gekozen voor een op 
risico gebaseerde steekproef van 
30 importen in het kader van douane -
regeling 42 per bezochte lidstaat, om 
follow-up te geven aan onze vorige 
controle op douaneregeling 4239 en 
om de samenwerking tussen de doua -
ne- en belastingautoriteiten onderling 
en met de autoriteiten van andere 
lidstaten te testen, bijvoorbeeld door 
zo nodig gebruik te maken van Euro -
fisc-werkterrein 3 (zie tekstvak 2 ), en 
om de volledigheid van de VIES-gege -
vens te controleren. Wij hebben ook 
follow-up gegeven aan de status van 
de tenuitvoerlegging door de Com -
missie van onze aanbevelingen uit 
Speciaal verslag nr. 13/2011.
Kruiscontroles tussen de 
douane- en btw-gegevens zijn 
in de meeste van de bezochte 
lidstaten niet doeltreffend
78 
Ontbrekende informatie in verband 
met goederen die zijn ingevoerd in het 
kader van de douaneregeling 42-pro -
cedure kan leiden tot misbruik van 
de procedure en dus tot te weinig 
betaalde btw in de lidstaten. Uit onze 
huidige controle in de lidstaten bleek 
een gebrek aan volledigheid van de 
VIES-gegevens met betrekking tot de 
invoer in het kader van douanerege -
ling 42. Wij hebben vastgesteld dat de 
douaneautoriteiten van Duitsland en 
het Verenigd Koninkrijk geen gege -
vens over de invoer in het kader van 
douaneregeling 42 aan de belasting -
autoriteiten hebben gezonden. 
Daarnaast hebben wij vastgesteld dat 
handelaren in de btw-verzamellijst 
niet afzonderlijk melding maken van 
het verdere verloop van de intracom -
munautaire leveringen na invoer in 
het kader van de douaneregeling 42 
in Duitsland, Italië en het Verenigd 
Koninkrijk.maatregelen (PB L 84 van 
31.3.2010, blz. 1), in werking 
getreden op 1 januari 2012, en 
het voorstel betreffende 
gedeelde verantwoordelijkheid 
voor de bescherming van de 
inkomsten van alle lidstaten dat 
niet is vastgesteld in het kader 
van de verordening betreffen -
de de administratieve 
samenwerking.
35 Richtlijn 2008/117/EG tot 
wijziging van artikel 263, lid 1, 
van de btw-richtlijn.
36 Deskundigenstudie over de 
vraagstukken die voortvloeien 
uit verkort tijdpad en de 
keuzemogelijkheden voor de 
indiening van de verzamellijs -
ten. Eindverslag, 28 oktober 
2011 ( http://ec.europa.eu/
taxation_customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ).
37 17 lidstaten hebben de 
afwijking van de driemaande -
lijkse indiening van verzamel -
lijsten toegepast en 10 hebben 
ervoor gekozen geen gebruik 
te maken van deze afwijking; 
5 lidstaten hebben het 
aanvragen van de afwijking 
verplicht gesteld en 12 bieden 
de mogelijkheid deze aan te 
vragen; 2 lidstaten hebben een 
afzonderlijke verzamellijst voor 
goederen en diensten en de 
overige 25 hebben een 
verzamellijst waarop goederen 
en diensten worden gecombi -
neerd; in 22 lidstaten moet de 
indiening elektronisch 
geschieden (hierop bestaan 
echter 10 uitzonderingen). 
5 voorzien in de mogelijkheid 
het langs elektronische weg in 
te dienen.
38 De artikelen 143, lid 2, en 85-89 
van Richtlijn 2006/112/EG en de 
bijlagen I en II van Uitvoerings -
verordening(EU) nr. 756/2012 
van de Commissie van 
20 augustus 2012 tot wijziging 
van Verordening (EEG) 
nr. 2454/93 van de Commissie 
houdende vaststelling van 
enkele bepalingen ter 
uitvoering van Verordening 
(EEG) nr. 2913/92 van de Raad 
tot vaststelling van het 
communautair douanewet -
boek (PB L 223 van 21.8.2012, 
blz. 8).
39 Speciaal verslag nr. 13/2011 van 
de ERK.
33 Opmerkingen
79 
Derhalve zijn de belastingautoriteiten 
niet in staat kruiscontroles te verrichten 
van douanegegevens over de invoer 
in het kader van de douaneregeling 42 
en de door de importeur ingediende 
btw-lijsten. Deze kruiscontroles zijn 
essentieel om ervoor te zorgen dat de 
belastingautoriteiten van de andere lid -
staten op de hoogte zijn van de respec -
tieve verdere leveringen van goederen, 
zodat deze niet onbelast blijven op het 
grondgebied van de lidstaat waar de 
goederen worden verbruikt. In Letland 
waren automatische kruiscontroles 
beschikbaar, maar daarmee kon één 
geval van te laag opgegeven btw op de 
verzamellijst niet worden voorkomen40.
80 
Het resultaat van de door ons verrich -
te controletests in de geselecteerde 
lidstaten toont aan dat er sprake is 
van gevallen van onderwaardering, 
niet-indiening van btw-verzamel -
lijsten, en registratie van ongeldige 
btw-identificatienummers. Aantallen 
in de invoeraangifte en ongemelde 
driehoekstransacties. Slechts 22 lid -
staten wisselen informatie uit via 
Eurofisc-werkterrein 3.
81 
Behalve in Italië was een automati -
sche controle van btw-nummers in de 
elektronische inklaringssystemen van 
de bezochte lidstaten niet mogelijk. 
Wij hebben geen bewijs gevonden 
dat de douaneambtenaren de geldig -
heid van de btw-identificatienummers 
hadden gecontroleerd vóór de vrijgave 
van goederen voor het vrije verkeer41. 
Wij hebben geen bewijs aangetroffen 
waaruit blijkt dat de goederen zijn 
vervoerd naar de lidstaat van bestem -
ming42. In één geval waren de gelever -
de goederen niet identiek aan de goe -
deren die waren ingevoerd. Alleen in 
Hongarije hebben de douaneautoritei -
ten achteraf geverifieerd of de impor -
teur voldeed aan alle voorwaarden voor 
btw-vrijstelling voor alle 30 importen in 
de geselecteerde steekproef.82 
De Franse hoge controle-instantie is 
van oordeel43 dat de belangrijkste oor -
zaak van de btw-fraude in Europa het 
ontbreken van een snel elektronisch 
systeem is waarmee kan worden geve -
rifieerd of de vrijstelling bij de dou -
ane van de lidstaat van invoer wordt 
gecompenseerd door belastingheffing 
in de lidstaat van verwerving.
83 
Een andere belangrijke oorzaak van 
fraude is de onderwaardering en de 
onjuiste indeling van ingevoerde goe -
deren. OLAF heeft een gezamenlijke 
douaneoperatie44 gecoördineerd met 
betrekking tot de onderwaardering 
van goederen van textiel en schoenen 
uit China. Het ontdekte dat 40 % van 
de goederen die in het vrije verkeer 
zijn gebracht in het kader van douane -
regeling 42 ondergewaardeerd waren. 
Wij hebben in het Verenigd Koninkrijk 
twee gevallen aangetroffen van onder -
gewaardeerde invoer in het kader van 
douaneregeling 42, die dankzij de ge -
zamenlijke douaneoperatie van OLAF 
al waren vastgesteld door de nationale 
belasting- en douanedienst (HM Reve -
nue and Customs — HMRC). HMRC 
raamt de impact op de btw-inning in 
het Verenigd Koninkrijk op 0,5 miljoen 
GBP en 10,6 miljoen GBP in andere 
lidstaten. De geraamde impact op de 
inning van douanerechten in het Ver -
enigd Koninkrijk bedraagt 81 miljoen 
GBP . Deze impacts zijn door de HMRC 
geraamd voor alle goederen die zijn 
ingevoerd door de twee handelaren 
die zijn geïdentificeerd in de steek -
proef over een periode van drie jaar.40 Een Fiscalis-projectgroep 
werkt aan de aanpak van de 
samenwerking tussen de 
belasting- en de 
douaneautoriteiten en in het 
licht van de aanbevelingen 
van deze projectgroep heeft 
de Commissie ermee 
ingestemd om zich opnieuw 
te buigen over de kwestie van 
kruiscontroles tussen 
douaneaangiften en 
verzamellijsten.
41 24 in Duitsland, 30 in Letland 
en 20 in het Verenigd 
Koninkrijk.
42 13 in Duitsland, 23 in Italië, 29 
in Letland en 20 in het 
Verenigd Koninkrijk.
43 „Het optreden van de douane in 
de strijd tegen fraude en 
smokkel. Mededeling van de 
voorzitter van de Assemblée 
nationale voor het comité voor 
evaluatie en toetsing van 
overheidsbeleid. Januari 2015.”
44 Zoals bepaald in de Napels II-
overeenkomst, opgesteld op 
grond van artikel K. 3 van het 
EU-Verdrag, inzake 
wederzijdse bijstand en 
samenwerking tussen de 
douanediensten.
34 Opmerkingen
84 
De Commissie heeft vijf van de zeven 
aanbevelingen uit ons verslag van 2011 
aanvaard en uitgevoerd. De Raad heeft 
de aanbeveling om een importeur 
hoofdelijk aansprakelijk te kunnen stel -
len voor het btw-verlies in de lidstaat 
van bestemming echter niet overgeno -
men (zie paragraaf 72).
85 
De door de Commissie aangebrach -
te verbeteringen in de wetgeving in 
verband met douaneregeling 42 en 
de follow-up van onze aanbevelin -
gen uit Speciaal verslag nr. 13/2011 
zijn positief, maar fraudebestrijding 
wordt belemmerd door de gebrekkige 
uitvoering en de gevallen van niet-na -
leving die gedurende de onderhavige 
controle zijn ontdekt in de lidstaten.
Verleggingsregeling: 
een nuttig instrument 
ter bestrijding van 
intracommunautaire 
ploffraude dat niet 
consequent wordt toegepast
86 
Volgens het beginsel van de 
verleggings  regeling verschuift de 
verplichting om btw te betalen van de 
leverancier naar de afnemer. Dit bete -
kent dat de consument, indien deze is 
aangewezen als belastingplichtige, in 
plaats van de leverancier de btw moet 
voldoen aan de belastingautoriteiten. 
In dit geval kan een ploffer niet in 
gebreke blijven jegens de schatkist, 
aangezien hij geen btw int bij zijn 
afnemer.87 
De verleggingsregeling is een tijdelijke 
maatregel die kan worden toegepast 
tot december 201845. De regeling is 
alleen van toepassing in specifie -
ke omstandigheden voor bepaal -
de sectoren die gevoelig zijn voor 
carrousel fraude en is niet algemeen 
toepasselijk. Tekstvak 3  geeft enkele 
voorbeelden van sectoren waarvoor 
de lidstaten de verleggingsregeling 
kunnen toepassen.
88 
Wij zijn van oordeel dat de verleg -
gingsregeling een nuttig instrument 
is ter bestrijding van fraude, mits deze 
consequent door alle lidstaten wordt 
toegepast voor deze risicovolle sec -
toren. Anders begeven fraudeurs zich 
naar de lidstaat waar de verleggings -
regeling niet wordt toegepast, waar -
door de capaciteit om btw-fraude aan 
te pakken op het niveau van de EU af -
neemt. (Zie Speciaal verslag nr. 6/2015 
van de ERK over de integriteit en de 
uitvoering van de EU-ETS).
89 
In dit stadium is de Commissie niet 
van mening dat een algemene verleg -
gingsregeling, dus het uitbreiden van 
de verleggingsregeling voor alle sec -
toren van de economie, doeltreffend 
zou zijn voor de bestrijding van fraude, 
aangezien de fraude zal verschuiven 
naar de detailhandel, waarbij het risico 
op btw-ontwijking groter is. De resul -
taten van onze enquête bevestigen dit, 
aangezien slechts een van de respon -
denten van de enquête een dergelijke 
algemene toepassing van de verleg -
gingsregeling voorstelde.45 Richtlijn 2013/43/EU van de 
Raad van 22 juli 2013 tot 
wijziging van 
Richtlijn 2006/112/EG 
betreffende het 
gemeenschappelijke stelsel 
van belasting over de 
toegevoegde waarde wat 
betreft een facultatieve en 
tijdelijke toepassing van de 
verleggingsregeling voor 
leveringen van bepaalde 
fraudegevoelige goederen en 
diensten (PB L 201 
van 26.7.2013, blz. 4).
35 Opmerkingen
De wetgeving inzake 
e-handel volgt de 
internationale beste 
praktijken, maar is moeilijk 
te handhaven
90 
Leveringen van diensten en immate -
riële zaken op afstand vormen uitda -
gingen voor de btw-systemen, aange -
zien die vaak leiden tot geen, of een 
veel te laag bedrag aan geïnde btw. De 
EU past het bestemmingsbeginsel toe 
voor grensoverschrijdende leveringen 
van langs elektronische weg verrichte 
diensten en immateriële zaken aan 
eindafnemers, business to consumer 
(b2c, ofwel detailhandel), in overeen -
stemming met de internationale beste 
praktijken die zijn vastgesteld door de 
OESO.91 
Het bestemmingsbeginsel houdt in 
dat, voor grensoverschrijdende leve -
ringen van diensten en immateriële 
goederen die op afstand kunnen wor -
den geleverd aan een niet-ingezeten 
particuliere ontvanger, de plaats van 
verbruik het rechtsgebied moet zijn 
waar de afnemer zijn gewone verblijf -
plaats heeft46.46 OESO, „Verbruiksbelasting op 
grensoverschrijdende 
diensten en immateriële 
goederen in de context van 
elektronische handel”, 2001.Tekstvak 3Voorbeelden van sectoren waarvoor de verleggingsregeling kan worden toegepast
 οBouwwerkzaamheden, met inbegrip van herstel-, schoonmaak-, onderhouds-, aanpassings- en 
sloopwerkzaamheden.
 οOverdracht van broeikasgasemissierechten.
 οDe levering van geïntegreerde schakelingen zoals microprocessoren en centrale verwerkingseenheden 
voordat deze in een eindproduct zijn ingebouwd.
 οLeveringen van gas en elektriciteit aan een belastingplichtige verkoper.
 οLevering van gas- en elektriciteitscertificaten.
 οLevering van diensten voor telecommunicatie.
 οLevering van spelconsoles, tablet-pc’s en laptops.
 οLevering van granen en industriële gewassen, waaronder oliehoudende zaden en suikerbieten.
 οLevering van ruwe en half afgewerkte metalen, met inbegrip van edele metalen.
 οLevering van mobiele telefoons.
 οBepaalde houtsoorten (blokken, planken, balken).
36 Opmerkingen
92 
De handhaving van de regelgeving 
inzake elektronische handel is moeilijk 
en de btw-inning is in gevaar indien 
de lidstaten geen informatie hebben 
over b2c-diensten en immateriële 
goederen die vanuit derde landen via 
het internet zijn geleverd. Volgens 
de Duitse rekenkamer47 bedroeg de 
in Duitsland geheven btw in verband 
met de levering van b2c-e-diensten 
uit een derde land in 2011 slechts 
23,7 miljoen euro en nam dit bedrag in 
2012 af tot 22,8 miljoen euro, hoewel 
de e-handel zich in een fase van snelle 
groei bevindt. De Duitse hoge contro -
le-instantie concludeerde daarom dat 
er veel niet-geregistreerde handelaren 
zijn.
Gebrek aan samenwer -
king en overlappende 
bevoegdheden van admi -
nistratieve, gerechtelijke 
en rechtshandhavings -
autoriteiten in de strijd 
tegen btw-fraude
93 
Btw-fraude wordt vaak in verband 
gebracht met de georganiseerde 
misdaad. De opbrengsten van intra -
communautaire ploffraude worden 
doorgaans weer geïnvesteerd in 
andere criminele activiteiten. Dit pleit 
voor de invoering van een algemene 
en multidisciplinaire aanpak van intra -
communautaire btw-fraude. Volgens 
de vertegenwoordigers van Europol48 
wordt naar schatting 40 tot 60  mil -
jard  euro van de jaarlijkse derving van 
btw-ontvangsten veroorzaakt door 
georga  niseerde criminele groepen 
en zit 2 % van deze groepen achter 
80 % van de intracommunautaire 
ploffraude.94 
De Europese Raad heeft herhaaldelijk 
gewezen op het gebrek aan samen -
werking tussen de administratieve 
autoriteiten, de gerechtelijke en 
wetshandhavingsautoriteiten49. Dit is 
een uitdaging voor een doeltreffende 
bestrijding van belastingfraude.
Gebrek aan uitwisseling van 
gegevens tussen de douane- 
en belastingautoriteiten, de 
politie en de met vervolging 
belaste autoriteiten
95 
Het ontbreekt aan een geïntegreerd 
beleid of een geïntegreerde strate -
gie op EU-niveau voor onderzoek en 
vervolging van fraude. Vaak werken de 
rechtshandhavings- en gerechtelijke 
autoriteiten onafhankelijk van elkaar 
en zeer vaak betrekken ze daar niet 
alle betreffende lidstaten bij50.47 Bundesrechnungshof, 2013, 
„Bemerkungen” 
(Opmerkingen) — „Weitere 
Prüfungsergebnisse” nr. 1 1 
„Ausländische Internetanbieter 
zutreffend besteuern” 
(Buitenlandse 
internetaanbieders passend 
belasten).
48 Verklaring van de heer Van 
Heuckelom op de conferentie 
over btw-fraude die op 
4 februari 2015 werd 
georganiseerd door de 
EP-leden Ingeborg Grässle en 
Benedek Javor bij het 
Europees Parlement in Brussel 
(http://antikorrupcio.hu/en/
vat-fraud-in-the-eu-member-
states/ ).
49 Documenten van de Europese 
Raad: 12623/5/13 van 
16 september 2013, 16071/1/14 
van 20 maart 2015, en 9368/15 
van 1 juni 2015.
50 Strategische vergadering 
inzake btw-fraude, 
georganiseerd door Eurojust 
in maart 2011, cf. Document 
van de Raad 11570/11 van 
17 juni 2011. 
37 Opmerkingen
96 
De Europese Raad heeft de Groep 
douanesamenwerking (GDS) opgezet. 
Deze groep van deskundigen is belast 
met werkzaamheden inzake operatio -
nele samenwerking tussen nationale 
douanediensten ter versterking van 
hun wetshandhavingscapaciteiten, 
en met name om vast te stellen of er 
behoefte is aan nieuwe samenwer -
kingsmodellen tussen douanediensten 
en andere instanties/gezamenlijke 
douaneoperaties51.
97 
Deze werkgroep concludeerde dat de 
samenwerking tussen politie en dou -
ane en tussen douane- en belasting -
autoriteiten vrij goed is, maar dat 
sommige belemmeringen voor samen -
werking blijven bestaan. De belang -
rijkste daarvan zijn beperkingen op 
het gebied van het delen van informa -
tie, het ontbreken van gestructureerde 
systemen en de daarmee verbonden 
databanken, te laat komende informa -
tie of informatie van slechte kwaliteit, 
en een gebrek aan goede feedback. 
Het verslag benadrukt tevens dat er 
een terugkerend risico bestaat van 
overlappingen en doublures.
98 
Niet alle lidstaten nemen deel aan 
alle Eurofisc-werkterreinen (zie para -
graaf 51). Werkterrein 3 is gericht op 
intracommunautaire ploffraude met 
betrekking tot invoer in het kader van 
douaneregeling 42. Er zijn 22 lidstaten 
bij betrokken, maar in plaats van de 
douaneautoriteiten zijn het eerder 
de belastingautoriteiten die deelne -
men52. Van de vijf bezochte lidstaten 
nemen alleen de Hongaarse en de 
Italiaanse douaneautoriteiten deel aan 
werkterrein 3.99 
Uit onze controle is ook gebleken 
dat de douaneautoriteiten van Duits -
land en het Verenigd Koninkrijk geen 
gegevens aan de belastingautoriteiten 
hebben gezonden over de invoer in 
het kader van douaneregeling 42, en 
dat handelaren in de btw-verzamellijst 
niet apart melding maken van het ver -
dere verloop van de intracommunau -
taire leveringen na invoer in het kader 
van douaneregeling 42 in Duitsland, 
Italië en het Verenigd Koninkrijk (zie 
paragraaf 78).
100  
Het gebrek aan uitwisseling van infor -
matie tussen de douane en belastin -
gen, de politie en de met vervolging 
belaste autoriteiten vermindert de 
doeltreffendheid van de strijd tegen 
fraude. België is erin geslaagd de 
verliezen met betrekking tot fraude 
in slechts twee jaar met 85 % terug 
te dringen door over te gaan tot een 
gebundelde aanpak met een betere 
samenwerking tussen instanties, waar -
door zij zich op de verstoring van de 
organisatoren konden richten in plaats 
van ploffers53.51 Document 12978/14 van de 
Raad van 22 september 2014.
52 In een verslag van de GDS 
wordt aanbevolen dat de 
autoriteiten een actievere rol 
vervullen in het kader van 
Eurofisc-werkterrein 3. Zie 
Document 16071/1/14 van de 
Raad van 20 maart 2015.
53 Van 1,1 miljard euro in 2001 tot 
159 miljoen euro in 2003.  Bron: 
Ondersteuningscel (btw-
fraude)  — Cellule de soutien 
(Fraude TVA). Zie „Rapport 
annuel des Finances 2003” 
(financieel jaarrapport 2003). 
Zie ook „Fraude 
intracommunautaire à la TVA. 
Audit de suivi réalisé en 
collaboration avec les cours 
des comptes des Pays-Bas et 
d’Allemagne. Rapport de la 
Cour des comptes transmis 
à la Chambre des 
représentants”  
(intracommunautaire 
btw-fraude — follow-
upcontrole verricht in 
samenwerking met de 
Nederlandse en Duitse 
rekenkamer. Verslag van de 
rekenkamer, doorgeleid naar 
de Kamer van volksvertegen -
woordigers). Brussel, 
september 2012.
38 Opmerkingen
Europol en OLAF hebben 
geen toegang tot de VIES- en 
Eurofisc-gegevens
101  
Europol noch OLAF hebben toegang 
tot gegevens van Eurofisc. De lidstaten 
beroepen zich op de artikelen 35 en 
55 van Verordening nr. 904/2010 en 
de nationale regels inzake het fiscaal 
geheim om die toegang te weigeren. 
De Eurofisc-werkterreinen 1-3 betref -
fen de uitwisseling van gegevens. Dit 
geldt niet voor Eurofisc-werkterrein 4, 
een waarnemingspost voor fraude 
waar de tendensen van fraude wor -
den bekeken. Zelfs al wordt er geen 
informatie uitgewisseld, toch hebben 
Europol en OLAF geen toegang tot 
deze informatie. Zij hebben evenmin 
toegang tot het VIES.
102  
Hoewel dit in overeenstemming is 
met de verordening, beperkt dit de 
mogelijkheden van Europol en OLAF 
om btw-fraude aan te pakken door de 
identificatie en ontwrichting van geor -
ganiseerde criminele groepen achter 
de carrousels en zelfs hun vermogen 
om de echte impact van intracom -
munautaire btw-fraude te beoordelen.
103  
De overlapping van bevoegdheden 
en het gebrek aan doeltreffende 
samenwerking en uitwisseling van 
informatie tussen de administratieve, 
gerechtelijke en wetshandhavings -
autoriteiten, zowel op nationaal als 
op internationaal niveau, vormen een 
belemmering voor de bestrijding van 
intracommunautaire btw-fraude. In 
2013 werd de situatie tussen Europol, 
Eurojust, en OLAF beschreven als een 
„onontwarbare kluwen” die bijdraagt 
tot het gebrek aan een gecoördineer -
de reactie op fraude54.EMPACT: een goed initiatief, 
maar de duurzaamheid loopt 
gevaar
104  
De EU heeft in 2010 een meerjaren -
beleidscyclus opgezet ter bestrijding 
van zware internationale en georgani -
seerde criminaliteit55, gericht op:
a) een doeltreffende samenwerking 
tussen de rechtshandhavingsinstan -
ties van de lidstaten, EU-instellin -
gen, EU-agentschappen en anderen;
b) coherente en solide operationele 
actie die is gericht op de meest 
urgente criminele dreigingen voor 
de EU.
105  
Op basis van de door Europol opge -
stelde dreigingsevaluatie56 hebben 
vertegenwoordigers van de lidstaten 
negen prioritaire gebieden vastge -
steld, met inbegrip van accijnsfraude 
en intracommunautaire ploffraude. 
Voor elk prioritair gebied heeft de 
Raad een strategisch meerjarenplan 
opgesteld voor de jaren 2014 tot en 
met 2017. Het doel van het plan is het 
verstoren van de capaciteit van geor -
ganiseerde criminele groepen (GCG’s) 
en specialisten die betrokken zijn bij 
intracommunautaire accijnsfraude en 
intracommunautaire ploffraude.
106  
In het plan voor 2014 tot 2017 werden 
tien potentiële zwakke punten ge -
noemd. Naast de nadruk op het hoge 
niveau van deskundigheid en flexibiliteit 
van GCG’s werd daarin gewezen op het 
ontbreken van stelselmatige samen -
werking tussen de rechtshandhavings -
autoriteiten en de belastingdiensten op 
nationaal en EU-niveau. In het plan werd 
ook gewezen op de juridische belemme -
ringen voor de uitwisseling van infor -
matie tussen Europol en de lidstaten die 
zijn vertegenwoordigd in Eurofisc.54 Hogerhuis, het Comité voor de 
Europese Unie, 12e verslag van 
vergaderjaar 2012-2013 „The 
Fight Against Fraud on the 
EU’s Finances” (De strijd tegen 
fraude schaadt de begroting 
van de EU).
55 Ontwerpconclusies van de 
Raad over de 
totstandbrenging en 
uitvoering van een EU-
beleidscyclus voor 
georganiseerde en zware 
internationale criminaliteit, 
doc. 15358/10 COSI 69 
ENFOPOL 298 CRIMORG 185 
ENFOCUSTOM 94.
56 Dreigingsevaluatie van de 
ernstige en georganiseerde 
criminaliteit (SOCTA), 
uitgevoerd in 2013.
39 Opmerkingen
107  
Het plan bevatte zes strategische 
doelstellingen. Een van deze doel -
stellingen betreft de uitwisseling van 
beschikbare informatie op het niveau 
van de EU over de meest bedreigen -
de GCG’s. Deze acties vormen een 
overlapping met informatie die wordt 
uitgewisseld over risicovolle onder -
nemingen in het kader van Euro -
fisc-werkterrein 1. Boven dien waren 
sommige lidstaten op een vergadering 
van het PCAS gekant tegen gebruik -
making van de volledige Gids inzake 
goede praktijken voor de aanpak van 
de intracommunautaire btw-frau -
de — opgesteld door Fiscalis-pro -
jectgroep nr. 82 — door rechtshand -
havingsautoriteiten, omdat de meeste 
hoofdstukken relevant zouden zijn 
voor belastingdiensten en niet voor 
rechtshandhavingsautoriteiten.
108  
Om de verwezenlijking van elke 
doelstelling te meten, zijn bepaalde 
operationele actieplannen (OAP’s) 
ontwikkeld in het kader van het Euro -
pees multidisciplinair platform tegen 
criminaliteitsdreiging (Empact). De lid -
staten moesten de activiteiten van het 
OAP 2014 financieren uit de nationale 
begroting. Uit voortgangsverslagen 
over het OAP 2014 blijkt dat twee van 
de elf operationele acties niet werden 
voltooid en werden uitgesteld tot 2015 
wegens een gebrek aan middelen. 
Dit gebrek aan middelen vormt een 
risico voor de verwezenlijking van de 
doelstellingen van Empact en de duur -
zaamheid van de OAP’s.
109  
In 2015 heeft de Commissie 7 mil -
joen euro toegewezen aan Europol ter 
financiering van operationele acties in 
2015 en 2016. Aangezien deze begro -
ting echter negen prioritaire gebieden 
omvat, moet nog blijken of daarmee 
de financiële levensvatbaarheid van 
Empact is veiliggesteld met betrekking 
tot het prioritaire gebied van intra -
communautaire ploffraude.De lidstaten zijn tegen 
de voorstellen om btw 
binnen de werkingssfeer 
van de richtlijn betreffende 
de bescherming van de 
financiële belangen van 
de Unie en de verordening 
betreffende het Europees 
Openbaar Ministerie te 
brengen
110  
In maart 2011 riepen experts uit alle 
lidstaten tijdens een door Eurojust 
georganiseerde vergadering op tot 
een doelmatiger samenwerking tussen 
de administratieve, gerechtelijke en 
rechtshandhavingsautoriteiten op 
nationaal en internationaal niveau57. 
Zij bevalen aan om regels op te 
stellen inzake exclusieve rechterlijke 
bevoegd heid voor intracommunautai -
re btw-fraude, of om het onderzoek 
naar en de vervolging van dergelijke 
strafbare feiten toe te vertrouwen aan 
een Europees Openbaar Ministerie 
(EPPO).
111 
Een meerderheid van de lidstaten 
is echter tegen het voorstel van de 
Commissie om de btw binnen de 
reikwijdte te brengen van de richtlijn 
betreffende de strafrechtelijke be -
strijding van fraude58 (de PIF-richtlijn), 
of de verordening tot oprichting van 
een Europees Openbaar Ministerie. 
Wanneer btw buiten de reikwijdte van 
deze voorstellen wordt gehouden, le -
vert dit een aanzienlijke achteruitgang 
op aangezien btw-fraude onder het 
huidige wettelijk kader valt, namelijk 
onder de PIF-overeenkomst59 die zou 
worden vervangen door de PIF-veror -
dening; hierop is recentelijk gewezen 
door het Europees Hof van Justitie 
(zaak C-105/14 van 8 september 2015, 
Taricco). Bovendien bestaat er geen 
afgeleide wetgeving die OLAF onder -
zoeksbevoegdheden op het gebied 
van btw heeft verleend.57 Strategische vergadering 
inzake btw-fraude, 
georganiseerd door Eurojust 
in maart 2011, cf. Document 
11570/11 van de Raad van de 
EU van 17 juni 2011.
58 COM(2012) 363 definitief van 
11 juli 2012 „Voorstel voor een 
richtlijn van het Europees 
Parlement en de Raad richtlijn 
betreffende de strafrechtelijke 
bestrijding van fraude die de 
financiële belangen van de 
Unie schaadt”.
59 Overeenkomst aangaande de 
bescherming van de financiële 
belangen van de Europese 
Gemeenschappen van 26 juli 
1995 en twee van haar 
protocollen (besluiten van de 
Raad van 19 juni 1997 en van 
27 september 1996).
40
 Conclusies en 
aanbevelingen
112  
Deze controle was gericht op de 
vraag of de EU intracommunautaire 
btw-fraude doeltreffend aanpakt. Een 
grote meerderheid van de lidstaten, 
die de belangrijkste ontvangers zijn 
van de btw-inkomsten, hebben ver -
klaard tevreden te zijn met de manier 
waarop het huidige systeem is opgezet 
en zij zijn zich bewust van de voorde -
len van wederzijdse samenwerking. De 
lidstaten hebben echter gebieden van 
het systeem aangewezen die verder 
moeten worden verbeterd. Bovendien 
zijn bij de controle belangrijke gebre -
ken aangetroffen die erop wijzen dat 
het systeem onvoldoende doeltref -
fend is. Deze tekortkomingen moeten 
worden aangepakt. In het verleden 
heeft de Commissie een aantal wette -
lijke maatregelen voorgesteld die de 
lidstaten in staat stellen het kader voor 
de uitwisseling van informatie tussen 
hun belastingdiensten te verbeteren 
ter bestrijding van intracommunau -
taire btw-fraude60, maar de lidstaten 
hebben nog niet al deze maatregelen 
aanvaard. Er is dan ook behoefte aan 
nieuwe wetgevingsvoorstellen en 
andere initiatieven, zoals aangegeven 
in de volgende aanbevelingen:
Meten van de 
doeltreffendheid van het 
systeem
113  
Het gebrek aan vergelijkbare gege -
vens en het ontbreken van adequate, 
relevante indicatoren voor het meten 
van de prestaties van de lidstaten 
heeft negatieve gevolgen voor de 
doeltreffendheid van het EU-stelsel in 
de aanpak van intracommunautaire 
btw-fraude (zie de paragrafen 19-25).Aanbeveling 1
De Commissie moet de aanzet geven 
tot een gecoördineerde inspanning 
van de lidstaten om een gemeen -
schappelijk systeem op te zetten voor 
de raming van de omvang van intra -
communautaire btw-fraude, wat de 
lidstaten in staat zou stellen hun pres -
taties te beoordelen wat betreft de 
vermindering van het aantal gevallen 
van intracommunautaire btw-fraude, 
de intensivering van de opsporing van 
fraude en de toename van de invorde -
ring van belastingen na de ontdekking 
van fraude. Dit systeem kan voortbou -
wen op de reeds gebruikte praktijken 
in sommige lidstaten.
Kruiscontroles van 
douanegegevens en btw-
gegevens zijn van 
essentieel belang
114  
Uit de controle bleek dat het niet mo -
gelijk is kruiscontroles te verrichten van 
de invoer in het kader van de douane -
regeling 42 en de btw-verzamellijsten 
doordat de douaneautoriteiten deze 
gegevens niet aan de belastingauto -
riteiten zenden en omdat handelaren 
niet verplicht zijn om deze intracom -
munautaire leveringen die op deze 
invoer volgen apart te vermelden in de 
btw-verzamellijsten. Bovendien wisse -
len niet alle lidstaten via Eurofisc-werk -
terrein 3 informatie uit over risicovolle 
invoer in het kader van de douanerege -
ling 42 (zie de paragrafen 76-85).
Aanbeveling 2
De douaneautoriteiten van de lidsta -
ten moeten gegevens over importen in 
het kader van douaneregeling 42 naar 
belastingautoriteiten zenden en ande -
re maatregelen van ons controlemodel 
voor douaneregeling 42 invoeren (zie 
bijlage III ).60 Bijvoorbeeld het voorstel van 
de Commissie van 20.7.2004 
betreffende een verordening 
van het Europees Parlement 
en de Raad inzake wederzijdse 
administratieve bijstand voor 
de bescherming van de 
financiële belangen van de 
Europese Gemeenschap 
tegen fraude en andere 
onwettige activiteiten 
(voorstel COM(2004) 509, 
gewijzigd bij 
voorstel COM(2006) 473 
definitief).
41 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 3
De Commissie moet wijzigingen in de 
wetgeving voorstellen om doeltreffen -
de kruiscontroles tussen douane- en 
belastinggegevens mogelijk te maken.
Verbetering van het 
Eurofisc-systeem voor 
vroegtijdige 
waarschuwing voor een 
gerichtere aanpak van 
zeer risicovolle 
handelaren
115  
De lidstaten beschouwen Eurofisc als 
een doeltreffend systeem voor vroeg -
tijdige waarschuwing, maar klaagden 
erover dat de uitwisseling van informa -
tie niet gebruikersvriendelijk is, de uit -
wisseling van gegevens te langzaam, 
en lang niet altijd doelgericht. Bij de 
controle in de geselecteerde lidstaten 
is ook vastgesteld dat de verwerking 
van en de toegang tot informatie 
een langdurig en moeizaam proces is 
dat berust op Excel-spreadsheets die 
onder de verbindingsofficieren van de 
lidstaten worden verspreid, waarbij het 
risico bestaat dat onvolledige of on -
juiste informatie wordt overgedragen. 
De feedback voor het land van her -
komst wordt vaak met forse vertraging 
geleverd (zie de paragrafen 48-55).
Aanbeveling 4
De Commissie moet de lidstaten aan -
bevelen om:
a) een gemeenschappelijke risicoana -
lyse in te voeren, met inbegrip van 
het gebruik van een analyse van 
het sociaal netwerk om ervoor te 
zorgen dat de via Eurofisc uit -
gewisselde informatie duidelijk 
gericht wordt op fraude;b) de snelheid en de frequentie van 
deze uitwisselingen van informatie 
te verbeteren;
c) een betrouwbare en gebruiks -
vriendelijke IT-omgeving te ge -
bruiken voor deze uitwisseling van 
informatie;
d) relevante indicatoren en streefdoe -
len vast te stellen om de prestaties 
van de verschillende werkterreinen 
te meten, en
e) deel te nemen aan alle 
Eurofisc-werkterreinen.
Verbetering van het 
bestaande juridische 
kader
116  
Het voorstel van de Commissie inzake 
hoofdelijke aansprakelijkheid in geval -
len van grensoverschrijdende handel 
is niet goedgekeurd door de Raad. 
Dit vermindert het effect dat men 
ervan wordt weerhouden om zaken te 
doen met frauduleuze handelaren. De 
btw-richtlijn wordt met betrekking tot 
de indieningstermijn van de verzamel -
lijsten niet uniform ten uitvoer gelegd 
in de lidstaten, waardoor de adminis -
tratieve lasten stijgen voor bedrijven 
die in meer dan één lidstaat actief zijn 
(zie de paragrafen 73-75).
Aanbeveling 5
De Raad moet het voorstel van de 
Commissie inzake de hoofdelijke aan -
sprakelijkheid goedkeuren.
42 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 6
De Commissie moet voorstellen de 
btw-richtlijn te wijzigen ter verdere 
harmonisatie van de btw-verslag -
leggings  verplichtingen van de lidsta -
ten voor intracommunautaire leverin -
gen van goederen en diensten.
117  
Gebleken is dat fraudeurs zich bij de 
invoering van een verleggingsrege -
ling in een of meer lidstaten naar de 
lidstaat begeven waar de verleggings -
regeling niet wordt toegepast (zie de 
paragrafen 86-89).
Aanbeveling 7
De Commissie moet de lidstaten aan -
moedigen om hun beleidsmaatregelen 
met betrekking tot de verleggingen 
beter te coördineren, zoals reeds het 
geval is bij de EU-regeling voor de 
handel in emissierechten.
Verbetering van de 
regelingen voor 
administratieve 
samenwerking
118  
De Commissie heeft een aantal wet -
gevingsmaatregelen voorgesteld 
die de lidstaten in staat stellen een 
adequaat kader op te zetten voor de 
uitwisseling van informatie tussen hun 
belastingautoriteiten, ter bestrijding 
van intracommunautaire btw-fraude, 
maar deze worden door de lidstaten 
nog steeds onvoldoende gebruikt en 
sommige daarvan moeten worden 
versterkt of consequenter worden 
toegepast (zie de paragrafen 26-47 en 
56-70).Aanbeveling 8
In het kader van haar evaluatie van 
de regelingen voor administratieve 
samenwerking moet de Commissie 
controlebezoeken afleggen aan lidsta -
ten die worden geselecteerd op basis 
van een risicoanalyse. Deze controle -
bezoeken moeten worden toegespitst 
op de verbetering van de tijdigheid 
van de antwoorden van de lidstaten 
op informatieverzoeken, de betrouw -
baarheid van het VIES, de snelheid van 
multilaterale controles, en de fol -
low-up van de bevindingen van haar 
eerdere verslagen over administratieve 
samenwerking.
Aanbeveling 9
De lidstaten die dit nog niet hebben 
gedaan, moeten een systeem voor 
btw-identificatienummer met twee 
niveaus invoeren (waarbij handelaren 
die aan intracommunautaire leverin -
gen willen deelnemen, een btw-identi -
ficatienummer krijgen toegewezen dat 
afwijkt van het btw-identificatienum -
mer voor binnenlandse activiteiten) en 
de controles verrichten waarin arti -
kel 22 van Verordening nr. 904/2010 
voorziet, en tegelijkertijd gratis advies 
verstrekken aan ondernemers.
Aanbeveling 10
De lidstaten moeten handelaren die 
betrokken zijn geweest bij fraudu -
leuze ketens een ingebrekestelling 
toezenden om de toepassing van de 
jurisprudentie van het Hof van Justitie 
van de Europese Unie (HvJ-EU) in de 
zaken Kittel/Mecsek te vergemakkelij -
ken, en hen het recht op btw-aftrek of 
het recht op leveringen met nultarief 
weigeren, waarbij zij zich erop baseren 
dat de handelaar wist of had moeten 
weten dat zijn transacties verband 
hielden met door fraude ontstane 
belastingderving.
43 Conclusies en aanbevelingen
119  
De lidstaten hebben gegevens uit 
derde landen nodig voor de hand -
having van de btw-heffing op via het 
internet geleverde b2c-e-handeldien -
sten en immateriële zaken (zie de 
paragrafen 90-92).
Aanbeveling 11
Ter versterking van de samenwerking 
met derde landen en voor de handha -
ving van de btw-heffing op vanuit die 
landen geleverde b2c-e-handeldien -
sten en immateriële zaken, moeten de 
lidstaten:
a) de Commissie machtigen tot 
onderhandelingen over de rege -
lingen inzake wederzijdse bijstand 
met de landen waar de meeste 
aanbieders van digitale diensten 
zijn gevestigd en deze regelingen 
ondertekenen, en
b) voor de lidstaten die deel uitma -
ken van de OESO, het Verdrag van 
de OESO inzake wederzijdse admi -
nistratieve bijstand in belasting -
zaken ondertekenen en uitvoeren 
om informatie uit te wisselen over 
digitale dienstverleners met derde 
landen.Verbetering van de 
samenwerking tussen de 
administratieve, gerech -
telijke en 
rechtshandhavings -
autoriteiten
120  
Intracommunautaire btw-fraude is 
vaak verbonden met criminele struc -
turen of organisaties. Dit vraagt om 
de vaststelling van een gemeenschap -
pelijke en multidisciplinaire aanpak 
ter bestrijding van intracommunau -
taire btw-fraude. Er zijn echter een 
aantal autoriteiten en instanties met 
overlappende bevoegdheden voor 
de bestrijding van intracommunau -
taire btw-fraude die vanwege juri -
dische beperkingen geen volledige 
medewerking verlenen of onderling 
geen informatie uitwisselen (zie de 
paragrafen 93-102).
Aanbeveling 12
De Commissie en de lidstaten moeten 
de juridische belemmeringen ophef -
fen voor de uitwisseling van informatie 
tussen bestuurlijke, gerechtelijke en 
rechtshandhavingsautoriteiten op 
nationaal en EU-niveau. In het bijzon -
der moeten OLAF en Europol toegang 
hebben tot de VIES- en Eurofisc-gege -
vens en moeten de lidstaten voordeel 
hebben van de door hen verstrekte 
inlichtingen.
44 Conclusies en aanbevelingen
121  
Een van de bestaande onderdelen 
van de multidisciplinaire aanpak op 
EU-niveau zijn de operationele actie -
plannen (OAP’s) met betrekking tot de 
periode 2014-2017 die in het kader van 
het Empact-initiatief zijn opgesteld 
door de lidstaten en geratificeerd 
door de Raad. De levensvatbaar -
heid en duurzaamheid van de OAP’s 
loopt echter gevaar wegens gebrek 
aan financiering door de EU (zie de 
paragrafen 104-109).
Aanbeveling 13
De Commissie moet de duurzaamheid 
van de OAP’s in het kader van het 
Empact-initiatief waarborgen door vol -
doende financiële middelen beschik -
baar te stellen.
122  
Btw-fraude zou onbestraft kunnen 
blijven door negatieve jurisdictie -
geschillen ingeval btw niet binnen 
de werkingssfeer van de PIF-richtlijn 
en de EOM-verordening valt (zie de 
paragrafen 110 en 111). Btw-fraude kan 
ook onbestraft blijven ten gevolge van 
de te korte verjaringstermijn, wat ook 
werd onderstreept door het Hof van 
Justitie in zijn arrest van 8 september 
2015 (zaak C-105/14 Taricco). Volgens 
het arrest van het Hof van Justitie van 
de EU schaadt btw-fraude de financië -
le belangen van de EU.Aanbeveling 14
Het Europees Parlement en de Raad 
moeten:
a) btw binnen de werkingssfeer 
brengen van de voorgestelde 
richtlijn betreffende de strafrech -
telijke bestrijding van fraude die 
de finan ciële belangen van de 
Unie schaadt (PIF-richtlijn) en de 
verordening tot instelling van het 
Europees Openbaar Ministerie, en
b) OLAF duidelijke bevoegdheden 
verlenen en instrumenten bieden 
om onderzoek in te stellen naar 
intracommunautaire btw-fraude.
Dit verslag werd door kamer IV onder voorzitterschap van de heer Milan Martin 
CVIKL, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering 
van 15 december 2015.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 President

45
 Bijlagen
Controleaanpak op het niveau van de Commissie
Wij hebben de controle bij de Commissie verricht in twee fasen: een voorbereidende fase en één van controles 
ter plaatse.
1 Tijdens de voorbereidende fase hebben wij informatiebezoeken afgelegd bij DG Belastingen en Douane-unie 
en OLAF . Wij hebben de controlemethodologie besproken (controlevragen, -criteria en -normen), met 
inbegrip van de controlemethodologie in de lidstaten, en feedback en suggesties ontvangen van de 
Commissie. DG Belastingen en Douane-unie heeft de controleurs toegang gegeven tot de belangrijk -
ste databank met gegevens over invoer, de websurveillance 2-databank. Wij hebben de belangrijkste 
taken en uitdagingen besproken van elk DG bij de bestrijding van btw-fraude en relevante documenten 
verzameld.
 Wij hebben relevante informatie over prestaties onderzocht, zoals de activiteitenoverzichten van 
DG Belastingen en Douane-unie bij het voorontwerp van de begroting voor 2013 en het jaarlijks 
activiteitenverslag 2013 van DG Belastingen en Douane-unie, samen met de voortgang van de tenuit -
voerlegging van de EU-strategie tegen btw-fraude en de verslagen van 2014 van de Commissie over de 
administra  tieve samenwerking op het gebied van de btw, en over de doeltreffendheid van de inning van 
de btw.
 Wij hebben ook informatiebezoeken afgelegd aan de voorzitter van Eurofisc, aan Europol en aan Euro -
just, waar wij de controle hebben gepresenteerd en hun respectieve rollen, verantwoordelijkheden en 
uitdagingen in de strijd tegen btw-fraude hebben besproken, en relevante documenten en informatie 
hebben verzameld.
 We hebben een informatiebezoek gebracht aan de OESO en vragen in verband met de controle bespro -
ken, zoals de btw-inkomstenratio, wederzijdse bijstand en uitwisseling van informatie over belasting -
zaken, ploffraude, multilaterale controles, gemeenschappelijke controles, en de belasting van digitaal 
geleverde diensten en immateriële zaken (e-handel). Wij hebben de meest recente OESO-rapporten en 
richtsnoeren onderzocht die betrekking hebben op btw.
 Wij hebben de meest recente en lopende controlewerkzaamheden op het gebied van de btw onderzocht 
en besproken met de vertegenwoordigers van de werkgroep btw van de hoge controle-instanties van de 
EU.Bijlage I
46 Bijlagen
2 Tijdens de controle ter plaatse hebben wij de resultaten van de enquête onder de lidstaten voorgelegd 
aan de Commissie. Ook hebben wij de Commissie de algemene vragenlijst toegestuurd. Deze algeme -
ne vragenlijst ging over de huidige ontwikkelingen was bedoeld om bewijzen te verzamelen van de 
activiteiten van de Commissie op het gebied van administratieve samenwerking, de follow-up van ons 
Speciaal verslag over douaneregeling 42, de verleggingsregeling, e-handel en de doeltreffendheid van 
de btw-inning, met inbegrip van samenwerking tussen de administratieve, gerechtelijke en rechtshand -
havingsautoriteiten tussen lidstaten en Europese instellingen. Deze algemene vragenlijst werd beant -
woord door DG Begroting, DG Migratie en Binnenlandse Zaken, DG Justitie en Consumentenzaken, OLAF 
en DG Belastingen en Douane-unie.
 Ter beoordeling van de doeltreffendheid van de samenwerking tussen de administratieve, gerechtelijke 
en rechtshandhavingsautoriteiten hebben wij ons gericht op de Raad, waarvan wij de voornaamste docu -
menten hebben onderzocht met betrekking tot Empact, de OAP’s en douaneregeling 42.
 Wij hebben een tweede vragenlijst aan DG Belastingen en Douane-unie gezonden om na te gaan of de 
Commissie naar behoren follow-up had gegeven aan de omzetting door de lidstaten van de verschillende 
wijzigingen van de btw-richtlijn voor de aanpak van btw-fraude.
 Wij hebben met DG Belastingen en Douane-unie de methodologie besproken die door de contractant 
van de Commissie werd toegepast in de beschikbare studies ter raming van de btw-kloof. Daarnaast heb -
ben wij een derde vragenlijst aan DG Belastingen en Douane-unie gezonden om deze methodologie te 
beoordelen en om relevante vragen over dit onderwerp te stellen aan de belastingautoriteiten van Italië, 
Letland en het Verenigd Koninkrijk.
 Bij OLAF hebben wij controle-informatie verzameld over de relevante gezamenlijke douaneoperaties en 
onderzoeken met betrekking tot douaneregeling 42 en onderwaardering.
 In de bezochte lidstaten hebben wij de Fiscalis-contactambtenaren geïnterviewd. Daarnaast onderzoch -
ten wij de tussentijdse en eindverslagen van de evaluatie van Fiscalis 2013, samen met de output van de 
Fiscalis-projectgroepen met betrekking tot de bestrijding van btw-fraude, en hebben wij in de bezochte 
lidstaten tests uitgevoerd op een steekproef van door Fiscalis gefinancierde administratieve instrumen -
ten (zie bijlage II ).Bijlage I
47 Bijlagen
Controleaanpak op het niveau van de douane- en belastingautoriteiten in de lidstaten
Wij hebben ook in de lidstaten een controle in twee fasen verricht: een voorbereidende fase en één van contro -
les ter plaatse.
1 Tijdens de voorbereidende fase hebben wij een enquête gestuurd aan alle centrale contactambtenaren 
van de 28 lidstaten die zijn belast met de administratieve samenwerking. Deze enquête bood ons inzicht 
in de standpunten van de lidstaten met betrekking tot de doeltreffendheid van de administratieve samen -
werking op het gebied van de bestrijding van btw-fraude in verband met intracommunautaire transacties.
 Wij hebben ook onderzoek gedaan naar de beschikbare jaarlijkse activiteitenverslagen van Eurofisc, de 
statistieken betreffende administratieve samenwerking, Eurofisc-fraudesignalen, O_MCTL-berichten en 
invoer in het kader van douaneregeling 42.
2 Tijdens het veldwerk voor de controle hebben wij een bezoek gebracht aan de belasting- en douane -
autoriteiten van Duitsland, Hongarije, Italië, Letland en het Verenigd Koninkrijk, waarbij wij de centrale 
contactambtenaren hebben geïnterviewd alsmede andere autoriteiten die belast zijn met het VIES, 
Eurofisc, Fiscalis en multilaterale controles, waartoe wij gebruik hebben gemaakt van een vragenlijst om 
bewijsmateriaal voor deze gebieden te vergaren.
  In elke lidstaat hebben wij een steekproef samengesteld van VIES-registraties, instrumenten voor admi -
nistratieve samenwerking en intracommunautaire transacties. In elke lidstaat werden in totaal 110 ele -
menten geselecteerd volgens de volgende aanpak:
a) wij selecteerden twee monsters om na te gaan of het VIES voldoet aan de vereisten van volledig -
heid, nauwkeurigheid en tijdigheid die zijn vastgelegd in de artikelen 22 en 23 van Verordening 
nr. 904/2010 van de Raad:
i) een aselecte steekproef van door de lidstaten in de eerste helft van 2014 verzonden (10) en ont -
vangen (10) O_MCTL-berichten, en
ii) een aselecte steekproef van 10 dossiers van handelaren die in 2013 voor het eerst werden 
geregi streerd in het VIES;
b) wij selecteerden een aselecte steekproef van in 2013 verzonden (10) en ontvangen (10) PCAS-verzoe -
ken om de doeltreffendheid na te gaan van de uitwisseling van informatie op verzoek en de naleving 
daarvan van de artikelen 7 tot en met 12;
c) om te onderzoeken hoe doeltreffend de lidstaten onderling samenwerken en of zij de artikelen 29 en 
30 naleven, hebben wij een op risico gebaseerde steekproef geselecteerd van vijf multilaterale con -
troles waartoe de belastingautoriteiten van de bezochte lidstaat het initiatief hebben genomen en 
vijf multilaterale controles waarin de belastingautoriteiten van de bezochte lidstaat op verzoek van 
andere lidstaten hebben deelgenomen. De steekproef had betrekking op het jaar 2013 en, indien de 
minimale steekproefgrootte niet werd bereikt, op de vorige en volgende jaren;
d) om de doelmatigheid van het Eurofisc-werkterrein 1 te controleren, hebben wij een op risico ge -
baseerde steekproef geselecteerd van 10 fraudesignalen die door elke bezochte lidstaat in 2013 
werden verzonden en ontvangen;
e) als follow-up van onze vorige controle met betrekking tot douaneregeling 42 en om te testen hoe 
douane- en belastingautoriteiten onderling en met de autoriteiten van andere lidstaten samenwer -
ken, bijvoorbeeld door zo nodig gebruik te maken van Eurofisc-werkterrein 3, en ter controle van de 
volledigheid van de VIES-gegevens, hebben wij een op risico gebaseerde steekproef geselecteerd 
van 30 importen in het kader van douaneregeling 42.
 Tot slot hebben wij de beschikbare verslagen onderzocht van controles van Eurofisc die zijn uitgevoerd 
door de hoge controle-instanties van Duitsland, Hongarije en Oostenrijk.Bijlage II
48 Bijlagen
Controlemodel van de ERK voor douaneregeling 42
Dit controlemodel werd door de Rekenkamer vastgesteld in haar Speciaal verslag nr. 13/2011.
1 Verplichte vermelding in vak 44 van het ED van een geldig btw-nummer van zowel de importeur (of diens 
fiscaal vertegenwoordiger) als de klant, of de importeur zelf in geval van overbrengingen, in de lidstaat 
van bestemming. Controle in VIES van de geldigheid van deze btw-nummers voordat de goederen in het 
vrije verkeer worden gebracht. Anders is de btw verschuldigd bij de invoer.
2 Een verwijzing naar het bewijs voor het voorgenomen transport naar de lidstaat van bestemming, zoals 
het nummer van het vervoersdocument, en de code van het land van bestemming zijn vermeld in, res -
pectievelijk, de vakken 44 en 17 a), van het enig administratief document. Anders moeten de douaneaan -
giften worden gecorrigeerd.
3 De douaneautoriteiten verifiëren achteraf met behulp van geschikte risicobeheerstechnieken of het in 
vak 17 a), van het ED vermelde vervoer naar de lidstaat van bestemming daadwerkelijk kort na de invoer 
heeft plaatsgevonden, of de goederen die aan de lidstaat van bestemming zijn geleverd dezelfde zijn als 
de ingevoerde goederen, of de importeur en de leverancier van de goederen een en dezelfde persoon 
zijn, en of de douanewaarde en de maatstaf van heffing van de btw kloppen. Als niet aan deze vereisten 
wordt voldaan, wordt de btw achteraf alsnog geheven. Wanneer de opgegeven maatstaf van heffing te 
laag is, verzoeken de belastingautoriteiten de handelaar zo nodig de waarde van de betreffende intra -
communautaire leveringen of overbrengingen van goederen in de verzamellijst te corrigeren.
4 Automatische uitwisseling van inlichtingen tussen de douane- en belastingautoriteiten van de lidstaat 
van invoer inzake deze invoer.
5 Via Eurofisc-werkterrein 3 stellen de belastingautoriteiten van de lidstaat van invoer de lidstaat van be -
stemming zo spoedig mogelijk in kennis van risicovolle invoer.
6 De belastingautoriteiten vergelijken de van de douaneautoriteiten ontvangen inlichtingen met de door 
de importeur (of diens fiscaal vertegenwoordiger) ingediende btw-lijst ter verificatie van de volledigheid/
juistheid van die lijst. Wanneer de hierin vermelde bedragen lager zijn dan de maatstaf van heffing van 
de btw van de import, moet aan de hand van het fiscaal risicobeheersysteem worden besloten of nader 
onderzoek naar het verschil nodig is gezien de risicofactoren in het specifieke geval.
7 Wanneer de btw-lijst niet wordt ingediend, of de daarin vervatte informatie niet volledig of correct is, 
worden de belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming hiervan middels de regelingen voor ad -
ministratieve samenwerking in kennis gesteld.
8 De belastingautoriteiten in de lidstaat van bestemming vergelijken de van de andere lidstaten ontvan -
gen inlichtingen met de btw-aangiften van de klant (verwerver) of, in geval van overbrengingen, van de 
importeur zelf.Bijlage III
49
V b)
De Commissie neemt deze aanbeveling niet over.
De Commissie heeft wetgeving gemaakt die 
waarborgt dat de in artikel 143, lid 2, van Richtlijn 
2006/112/EG vermelde informatie beschikbaar is in 
de douane  aangifte.1 Volgens de Commissie beschik -
ken de lidstaten over genoeg informatie en hebben 
de autoriteiten in de lidstaten toegang tot deze gege -
vens om doeltreffende kruiscontroles tussen douane- 
en btw-gegevens uit te voeren.
Voor de grensoverschrijdende uitwisseling van 
informatie zijn er voor de bevoegde belasting- en 
douaneautoriteiten duidelijke wettelijke kaders in 
het leven geroepen. Aanvullende informatie tussen 
douane- en belastingautoriteiten wordt binnen het 
Eurofisc-netwerk uitgewisseld in de context van 
douane procedure 42.
De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering 
van Uniewetgeving en voor de inning van wettelijk 
verschuldigde belastingen. Daarom acht de Commis -
sie nadere wetgeving niet nodig.
V c)
De Commissie neemt de aanbeveling over. Ze neemt 
al deel aan de vergaderingen van werkterreinen van 
Eurofisc en ze zal lidstaten blijven stimuleren om de 
werking van het netwerk te verbeteren en om de 
doeltreffendheid ervan te vergroten.
V d)
De Commissie neemt de aanbeveling niet over.
Zie het antwoord op aanbeveling 7.
1 Verordening (EU) nr. 756/2012 van de Commissie van 
20 augustus 2012 tot wijziging van Verordening (EEG) 
nr. 2454/93 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter 
uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot 
vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 223 
van 21.8.2012, blz. 8).Samenvatting en toelichting  IV a)
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf V b).
De Commissie is van mening dat gedetailleerde 
afspraken over de controles op de uitvoering van de 
relevante Uniewetgeving onder de bevoegdheid van 
de lidstaten vallen. Zij heeft in het algemeen de aan -
dacht van de lidstaten gevestigd op het belang om de 
inning van btw doeltreffend te controleren.
V a)
De Commissie neemt deze aanbeveling over.
De Commissie stelt vast dat er in de lidstaten zeer 
beperkte informatie is over de omvang van intracom -
munautaire btw-fraude. Heel weinig landen maken 
een schatting van de omvang van intracommunau -
taire fraude en zelfs deze landen maken de gebruikte 
methode niet bekend. De ramingen zelf zijn meestal 
vertrouwelijk.
De Commissie heeft speciale maatregelen genomen 
om de ramingen te verbeteren:
— De diensten van de Commissie (DG ESTAT en 
DG TAXUD) werken aan een memorandum 
van overeenstemming (MoU) om de gebieden 
voor toekomstige samenwerking beter af te 
bakenen. Het is de bedoeling gegevens en 
methoden te verkennen voor het ramen van de 
belastingkloof en voor andere indicatoren van 
belastingontduiking en -ontwijking.
— De projectgroep Belastingkloof is opgericht 
binnen het programma Fiscalis 2020 om kennis 
te bundelen en informatie uit te wisselen over 
methoden om de belastingkloof te schatten. 
Hierbij wordt ook rekening gehouden met as -
pecten om belastingfraude te schatten.Antwoorden  
van de Commissie
Antwoorden van de Commissie 50
23
De Commissie verzoekt jaarlijks om gegevens over 
de voordelen en resultaten van de administratieve 
samenwerking met het statistische model.
25
Zoals eerder vermeld, heeft de Commissie spe -
ciale maatregelen genomen om de ramingen te 
verbeteren:
— De diensten van de Commissie (DG ESTAT en 
DG TAXUD) werken aan een memorandum 
van overeenstemming (MoU) om de gebieden 
voor toekomstige samenwerking beter af te 
bakenen. Het is de bedoeling gegevens en 
methoden te verkennen voor het ramen van de 
belastingkloof en voor andere indicatoren van 
belastingontduiking en -ontwijking.
— De projectgroep Belastingkloof is opgericht 
binnen het programma Fiscalis 2020 om kennis 
te bundelen en informatie uit te wisselen over 
methoden om de belastingkloof te schatten. 
De projectgroep kijkt ook naar aspecten om 
belasting  fraude te schatten.
30
Volgens de Commissie moet er een evenwicht worden 
gevonden tussen de tijdigheid van de antwoorden en 
de kwaliteit ervan. Niettemin heeft de Commissie de 
lidstaten al op de zaak gewezen en de lidstaten met 
het grootste aantal late antwoorden opgeroepen om 
de situatie te verbeteren.
43
De Commissie heeft geen toegang tot operationele 
data die de lidstaten via VIES aan bevoegde auto -
riteiten van andere lidstaten ter beschikking stellen, 
hetgeen de opties voor de Commissie beperkt om de 
verbetering van zulke maatregelen te volgen.
59
De Commissie bekijkt of het, met het oog op toe -
komstige verslagen, zinvol is om lidstaten gericht te 
bezoeken om de nationale uitvoering van de adminis -
tratieve samenwerkingsovereenkomsten van de EU te 
beoordelen.V e)
De Commissie neemt de aanbeveling over. Ze snijdt 
deze kwesties al aan in de op diverse fora voorgelegde 
evaluatieverslagen, waar ze de lidstaten voortdurend 
aanmoedigt en aanzet om tijdig te reageren en om de 
betrouwbaarheid van de VIES-data te verbeteren. In 
de volgende verslagen wil de Commissie terugkomen 
op de aanbevelingen, alsook op de aanbevelingen van 
de Fiscalis-projectgroepen.
V f)
De Commissie neemt de aanbeveling over voor zover 
deze haar diensten betreft.
Zie het antwoord van de Commissie op aanbeveling 
12.
Opmerkingen
19
Op initiatief van de Commissie is de projectgroep 
Belastingkloof opgericht binnen het programma 
Fiscalis 2020 om kennis te bundelen en informatie uit 
te wisselen over de methoden om de belastingkloof te 
schatten. De projectgroep kijkt ook naar aspecten om 
belastingfraude te schatten.
20
Er is in de lidstaten zeer beperkte informatie beschik -
baar over de omvang van intracommunautaire 
btw-fraude. De weinige landen die de omvang van 
intracommunautaire fraude schatten, maken deze 
gewoonlijk niet bekend; de gebruikte methode is 
meestal vertrouwelijk.
22
De gehanteerde methode gaat uit van een top-down -
benadering, aangezien de Commissie geen toegang 
heeft tot gegevens die gebruikt kunnen worden voor 
schattingen op grond van een bottom-upbenadering. 
Het nadeel van de top-downbenadering is dat de 
resultaten niet kunnen worden uitgesplitst per indus -
triële sector of andere criteria (bijv. fraude).
Antwoorden van de Commissie 51
83
Te lage schattingen leiden tot ernstige problemen 
voor de inning van douanerechten. De Commissie 
benadrukt dat het btw-verlies door te lage schattin -
gen op het moment van invoer van de goederen pas 
definitief wordt als de importeur geen volledig recht 
heeft op aftrek van de voorbelasting. In andere geval -
len is de btw intermediair en wordt deze berekend 
op grond van de volgende verkoopprijs, d.w.z. de 
oorspronkelijke douanewaarde bij invoer is niet langer 
relevant voor de verschuldigde btw. De Commissie 
erkent dat goederen (bijv. textiel en schoenen) op 
de zwarte markt van de invoerende lidstaat terecht 
kunnen komen.
85
De Commissie heeft in het algemeen de aandacht van 
de lidstaten gevestigd op het belang van een doel -
treffende uitvoering van de Uniewetgeving voor de 
inning van btw. Gevallen van mogelijke niet-naleving 
zullen op passende wijze worden gevolgd.
90
De Commissie is ervan overtuigd dat een vereenvou -
digd systeem voor registratie en betaling van belastin -
gen, zoals het mini-éénloketsysteem, cruciaal is voor 
het belasten van niet-ingezeten leveranciers. Zo’n 
systeem houdt in dat nalevingscontroles aanvankelijk 
gericht kunnen worden op bedrijven die niet gere -
gistreerd zijn (ofwel via het mini-éénloketsysteem of 
rechtstreeks in het land van bestemming).
Wat betreft de wijzigingen voor 2015: de eerste resul -
taten wijzen erop dat het per 1/1/2015 geldende één -
loketsysteem waarschijnlijk 3  miljard  euro oplevert, 
wat overeenkomt met 18  miljard  euro aan verkochte 
goederen. Momenteel zijn ruim 11 000 bedrijven 
ingeschreven in MOSS (er komen nog eens 100 000 
kleinere bedrijven in aanmerking uit hoofde van de 
bepaling dat marktplaatsen zoals de online applicatie, 
muziek- of filmwinkel namens de ontwikkelaar/artiest 
de btw moeten afdragen).Antwoord van de Commissie op de 
paragrafen 65 en 66
Volgens de Commissie moet het nieuwe kader voor 
prestatiemeting, dat in april 2014 met de nieuwe 
opzet van het Fiscalis 2020-programma is ingevoerd, 
de monitoring van het programma en de activiteiten 
daarvan mogelijk maken. De tijdens de looptijd van 
het programma verzamelde gegevens moeten een 
beter uitgangspunt zijn voor de beoordeling van de 
doeltreffendheid van het programma.
Antwoord van de Commissie op de 
paragrafen 78 en 79
De Commissie meent dat de gedetailleerde afspraken 
over de controles op de uitvoering van de relevante 
Uniewetgeving onder de bevoegdheid van de lidsta -
ten vallen. Hiertoe behoort ook de organisatie van de 
samenwerking tussen nationale douane- en belasting -
autoriteiten. De Commissie vestigt de aandacht van de 
lidstaten op het belang van de door de aangevers ver -
strekte informatie in vak 44 van de douane  aangifte, 
die compleet en correct moet zijn.
81
Douanecontroles zijn gebaseerd op een risicoanalyse2. 
De Commissie vestigt de aandacht van de lidstaten op 
het belang van de controles van de door de aangevers 
in hun douaneaangifte verstrekte informatie.
2 Artikel 13, lid 2, van Verordening nr. 2913/92 van de Raad 
van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautaire 
douanewetboek
Antwoorden van de Commissie 52
108
Het probleem is grotendeels opgelost door het sluiten 
van een delegatie-overeenkomst tussen de Commis -
sie en Europol in december 2014, waarbij de momen -
teel voor de operationele actieplannen voor 2015 en 
2016 in de context van het EMPACT-initiatief vereiste 
bedragen zijn toegewezen. Na 2016 is de financiering 
van deze plannen een wettelijke taak van Europol, 
die bijgevolg binnen de reguliere begroting zal vallen 
(mits de nieuwe verordening wordt goedgekeurd). 
De wijziging van het financieel memorandum, met 
inbegrip van dit aspect, is in behandeling.
109
Gezien de hoge absorptiegraad in 2015 overweegt de 
Commissie aan de 7 miljoen euro nog 2 miljoen euro 
toe te voegen. Na 2016 is de financiering van deze 
plannen een wettelijke taak van Europol, die bijge -
volg binnen de reguliere begroting zal vallen (mits de 
nieuwe verordening wordt goedgekeurd). De wijzi -
ging van het financieel memorandum, met inbegrip 
van dit aspect, is in behandeling.
Conclusies en aanbevelingen
112
De Commissie voert met de lidstaten voortdurend 
overleg over mogelijke nieuwe initiatieven om de 
administratieve samenwerking en de strijd tegen btw-
fraude te verbeteren. Ze staat achter initiatieven van 
de lidstaten om het Eurofisc-netwerk doeltreffender 
te maken. De Commissie onderhandelt momenteel 
met Noorwegen over een overeenkomst voor beter 
gerichte samenwerking. In de toekomst volgen wel -
licht ook afspraken met andere landen waarmee de 
EU belangrijke handelsbetrekkingen onderhoudt.
Aanbeveling 1
De Commissie neemt de aanbeveling over. De Com -
missie stelt vast dat er in de lidstaten zeer beperkte 
informatie is over de omvang van intracommunautaire 
btw-fraude. Heel weinig landen maken een schatting 
van de omvang van intracommunautaire fraude en 
zelfs deze landen maken de gebruikte methode niet 
bekend. De ramingen zelf zijn meestal vertrouwelijk.92
Voorafgaand aan de wijzigingen voor 2015 heeft de 
Commissie een uitgebreide communicatiecampagne 
gehouden. Geschat wordt dat in 2015 de inkomsten 
uit derde landen ten minste drie maal zoveel zullen 
bedragen i.v.m. eerdere jaren (zo deelt Duitsland mee 
dat het in het 1e kwartaal van 2015 alleen al 24,2 mil -
joen  euro van niet-EU-leveranciers heeft ontvangen). 
Toch erkent de Commissie dat de naleving problemen 
met zich meebrengt. Daarom heeft ze een Fiscalis-
project  groep opgericht (FPG38), die de laatste hand 
legt aan een verslag met aanbevelingen om de con -
trole op het gebied van e-handel te verbeteren.
95
De Commissie herinnert aan haar voorstel voor de 
oprichting van een Europees Openbaar Ministerie, dat 
tot taak krijgt fraude i.v.m. de EU-begroting te onder -
zoeken en te vervolgen. De voorgestelde desbetref -
fende verordening staat momenteel in de Raad van de 
EU ter discussie.
99
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 78.
101
De Commissie wil dat Europol en OLAF toegang krij -
gen tot gegevens van VIES en Eurofisc, die voor beide 
organisaties een cruciaal instrument zijn om hun taak, 
het ondersteunen van onderzoeken in de lidstaten, 
beter te vervullen. In het geval van OLAF gaat het om 
onderzoek naar intracommunautaire btw-fraude.
Het meerjarig strategisch plan voor de misdaadpriori -
teit „MTIC/Accijnsfraude” maakt met name gewag van 
het „ gebrek aan systematische samenwerking tussen 
rechtshandhavings- en belastinginstanties op nationaal 
en EU-niveau ” als potentieel kwetsbaar punt in de 
MTIC-fraude
103
Wat betreft OLAF is het probleem eerder het ont -
breken van een duidelijke rechtsgrondslag en instru -
menten dan het gebrek aan coördinatie met andere 
EU-organen.
Antwoorden van de Commissie 53
In het licht van de aanbevelingen die de Fiscalis 
2020-projectgroep zal formuleren, zal de Commissie 
echter opnieuw kijken naar de kruiscontroles tussen 
de douaneaangiften en de verzamellijsten.
Aanbeveling 4 a)
De Commissie neemt de aanbeveling over.
De Commissie komt in haar verslag tot de conclusie 
dat binnen Eurofisc een gemeenschappelijke risico -
analyse en een doeltreffend feedbackmechanisme 
een adequaat antwoord zijn op de behoefte aan beter 
gerichte informatie en aan een beter gebruik van de in 
het netwerk al aanwezige informatie. Zo zou het net -
werk zijn rol als snel reagerend orgaan van belasting -
instanties tegen grensoverschrijdende btw- fraude 
meer gewicht kunnen verlenen.
Aanbeveling 4 b)
De Commissie neemt de aanbeveling over.
Aanbeveling 4 c)
De Commissie neemt de aanbeveling over.
Aanbeveling 4 d)
De Commissie neemt de aanbeveling over.
Aanbeveling 4 e)
De Commissie neemt de aanbeveling over.
Aanbeveling 5
De Commissie wijst erop dat deze aanbeveling aan de 
Raad gericht is.
Aanbeveling 6
De Commissie neemt de aanbeveling niet over.
Zoals vermeld in het werkprogramma van de Commis -
sie voor 2016 wordt er in dat jaar een btw-actieplan 
goedgekeurd dat gericht is op een doeltreffende en 
fraudebestendige btw-regeling.
Een herziening van de rapportageverplichtingen, 
zoals voor btw-fraude, is hier onderdeel van.De diensten van de Commissie (DG ESTAT en DG 
TAXUD) werken echter aan een memorandum van 
overeenstemming (MoU) om de gebieden voor toe -
komstige samenwerking beter af te bakenen. Het is de 
bedoeling gegevens en methoden te verkennen voor 
het ramen van de belastingkloof en voor andere indica -
toren van belastingontduiking en -ontwijking.
De projectgroep Belastingkloof is opgericht binnen 
het programma Fiscalis 2020 om kennis te bundelen 
en informatie uit te wisselen over methoden om de 
belastingkloof te schatten. Hierbij wordt ook reke -
ning gehouden met aspecten om belastingfraude te 
schatten.
Aanbeveling 2
De Commissie wijst erop dat deze aanbeveling aan de 
lidstaten gericht is.
Aanbeveling 3
De Commissie neemt deze aanbeveling niet over. De 
Commissie heeft wetgeving gemaakt die waarborgt 
dat de in artikel 143, lid 2, van Richtlijn 2006/112/EG 
vermelde informatie beschikbaar is in de douaneaan -
gifte.3 Volgens de Commissie beschikken de lidstaten 
over genoeg informatie en hebben de autoriteiten in 
de lidstaten toegang tot deze gegevens om doel -
treffende kruiscontroles tussen douane- en btw-ge -
gevens uit te voeren. Om doeltreffend te zijn, moeten 
deze nationale kruiscontroles gecombineerd worden 
met VIES-kruiscontroles.
Voor de grensoverschrijdende uitwisseling van informa -
tie zijn er voor de bevoegde belasting- en douaneautori -
teiten duidelijke wettelijke kaders in het leven geroepen. 
Aanvullende informatie tussen douane- en belasting -
autoriteiten wordt binnen het Eurofisc-netwerk uitgewis -
seld in de context van douaneprocedure 42.
De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering 
van Uniewetgeving en voor de inning van wettelijk 
verschuldigde belastingen. Zij heeft in het algemeen 
de aandacht van de lidstaten gevestigd op het belang 
om de inning van btw doeltreffend te controleren.
3 Verordening (EU) nr. 756/2012 van de Commissie van 20 
augustus 2012 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 2454/93 
houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering 
van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling 
van het communautair douanewetboek (PB L 223 van 21.8.2012, 
blz. 8).
Antwoorden van de Commissie 54
Aanbeveling 12
De Commissie neemt de aanbeveling over voor zover 
deze haar diensten betreft. Tegelijk merkt ze op dat 
de aanbeveling ook aan de lidstaten is gericht en de 
wederzijdse aansprakelijkheid van wetgevingsautori -
teiten betreft.
De Commissie zal zich blijven inzetten voor de ophef -
fing van resterende juridische belemmeringen die 
de uitwisseling van informatie tussen autoriteiten op 
nationaal en EU-niveau in de weg staan.
121
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 109.
Aanbeveling 13
De Commissie stemt in met deze aanbeveling en voert 
deze reeds uit. Eind 2014 is er een delegatie-over -
eenkomst ondertekend tussen de Commissie en 
Europol, waarbij de momenteel voor de operationele 
actieplannen voor 2015 en 2016 in de context van het 
EMPACT-initiatief vereiste bedragen zijn toegewe -
zen. Na 2016 is de financiering van deze plannen een 
wettelijke taak van Europol, die bijgevolg binnen de 
reguliere begroting zal vallen (mits de nieuwe ver -
ordening wordt goedgekeurd). De wijziging van het 
financieel memorandum, met inbegrip van dit aspect, 
is in behandeling.
Aanbeveling 14
De Commissie wijst erop dat deze aanbeveling aan 
het Europees Parlement en de Raad gericht is.Alvorens in dit verband een wijziging van de 
btw-richtlijn voor te stellen, wil de Commissie de resul -
taten van dit plan afwachten.
Aanbeveling 7
De Commissie neemt de aanbeveling niet over.
De toepassing van de verleggingsregeling als anti -
fraudemaatregel is optioneel omdat ze hoofdzakelijk 
gericht is op specifieke fraudeproblemen op nationaal 
niveau.
Maar de Commissie beseft dat de sectorale toepassing 
problemen oplevert en is van plan de verleggings -
regeling te bespreken in de context van het btw-actie -
plan dat in 2016 zal worden goedgekeurd.
Aanbeveling 8
De Commissie neemt de aanbeveling over. De Com -
missie bekijkt of het, met het oog op toekomstige 
verslagen, zinvol is om lidstaten gericht te bezoe -
ken om de nationale uitvoering van de administra -
tieve samenwerkingsovereenkomsten van de EU te 
beoordelen.
Aanbeveling 9
De Commissie wijst erop dat deze aanbeveling aan de 
lidstaten gericht is.
Aanbeveling 10
De Commissie wijst erop dat deze aanbeveling aan de 
lidstaten gericht is.
Aanbeveling 11
De Commissie wijst erop dat deze aanbeveling deels 
aan de lidstaten gericht is.
Aanbeveling 11 b)
Volgens de Commissie is zo’n informatie-uitwisseling 
beter te bereiken en te garanderen via een EU-aanpak 
en het sluiten van bilaterale overeenkomsten tussen 
de EU en derde landen, zoals nu wordt gedaan met 
Noorwegen.
Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU/hyphen.capPUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
EUROPESE
REKENKAME R
Elk jaar derft de Europese Unie miljarden aan 
btw-ontvangsten door georganiseerde criminele 
activiteiten. Doordat de uitvoer van goederen en diensten 
van de ene naar de andere EU-lidstaat vrijgesteld is van 
btw, kunnen criminelen op frauduleuze wijze btw in de 
lidstaat van bestemming ontduiken. Dit resulteert in 
inkomstenderving voor de betrokken lidstaten alsmede 
voor de EU. In dit verslag wordt onderzocht hoe goed de 
EU intracommunautaire btw-fraude aanpakt. Wij troffen 
tekortkomingen aan die erop wijzen dat het huidige 
systeem niet voldoende doeltreffend is. Deze 
tekortkomingen moeten worden aangepakt. Het is tijd om 
een harde lijn te volgen en doortastender te gaan 
optreden.