WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

bij het

VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

tot vaststelling van een kader voor maritieme ruimtelijke ordening en geïntegreerd kustbeheer

1. Inleiding

De EU wil haar sectorale besluitvorming over het beheer van kusten, zeeën en oceanen inruilen voor een geïntegreerde en coherente aanpak. Deze beoordeling heeft tot doel de effecten van deze koerswijziging te beoordelen. Het optreden van de EU zal dus niet langer beperkt zijn tot een bepaalde sector, maar zal zich uitbreiden tot alle in het Verdrag vastgelegde beleidsgebieden die van invloed zijn op menselijke activiteiten in zee‑ en kustgebieden en op de bescherming van het zee‑ en kustmilieu.

Als gevolg van de financiële crisis moet Europa inzetten op een efficiënt gebruik van hulpbronnen en groeibevorderende initiatieven. De menselijke activiteiten in de zeeën en kustgebieden van Europa nemen toe en vertegenwoordigen een aanzienlijk groeipotentieel. Problematisch is dat deze bedrijvigheid als gevolg van concurrentie om ruimte of milieurisico's steeds vaker tegen grenzen aanloopt. Daarom is het zaak zo snel mogelijk een beleidsinitiatief ten uitvoer te leggen om menselijke activiteiten in zee‑ en kustgebieden op een gecoördineerde en efficiënte manier te beheren.

In het uit 2007 daterende EU‑blauwboek "Een geïntegreerd maritiem beleid voor de Europese Unie" is maritieme ruimtelijke ordening (MRO) aangemerkt als een instrument om menselijke activiteiten op zee op elkaar af te stemmen. Het proces van geïntegreerd beheer van kustgebieden (GBKG) moet de EU dan weer helpen bij de beleidsuitvoering ten aanzien van kustgebieden, overeenkomstig Aanbeveling 2002/413/EG en het GBKG‑protocol bij het Verdrag van Barcelona.

De Commissie stelt nu voor om deze twee instrumenten samen te ontwikkelen. MRO en GBKG bestrijken overlappende geografische gebieden (overgang van land naar zee) en streven, elk uit een specifieke invalshoek, dezelfde doelstelling na (het beheer van menselijke activiteiten). Om te garanderen dat de optie met de grootst mogelijke efficiëntie en toegevoegde waarde wordt geselecteerd, worden de toekomstige maatregelen hier op hun effect beoordeeld.

2. Probleemomschrijving en doelstelling

De concurrentie om ruimte op zee en aan de kust vormt tezamen met de uitputting van hulpbronnen het overkoepelende probleem, dat kan worden opgesplitst in zes kernproblemen:

· (1) conflicterende aanspraken op ruimte: de toenemende vraag naar – de sowieso al beperkte – ruimte in mariene gebieden veroorzaakt conflicten tussen de verschillende mariene activiteiten. Traditionele activiteiten, zoals visserij, scheepvaart, baggeren en oliewinning, nemen uitbreiding, terwijl nieuwe activiteiten, zoals toerisme, winning van mineralen en – recenter – windenergie en offshore mariene aquacultuur, ook aanspraak maken op ruimte;

· (2) inefficiënt gebruik van de mariene ruimte: als gevolg van het gebrek aan sectoroverschrijdende coördinatie bij de toewijzing van mariene ruimte voor economisch gebruik zijn bepaalde activiteiten versnipperd en zijn grotere gebieden dan nodig ingenomen. Hierdoor zijn ook de kosten opgelopen;

· (3) onevenwichtig gebruik van de kustruimte: de mens heeft een steeds grotere impact op de kustgebieden. De afgelopen twintig jaar is de bebouwde oppervlakte in de kustgebieden van de EU met meer dan 20 % toegenomen. Leemtes in de EU‑wetgeving, onder meer op het gebied van kusterosie, staan een duurzaam en coherent beheer van deze ontwikkeling in de weg;

· (4) ondermaatse benutting van economisch potentieel: door het ontbreken van coherente en transparante processen om de menselijke activiteiten te beheren, worden onnodige kosten gemaakt. Het ondernemingsklimaat voor investeerders laat te wensen over zolang onvoorspelbaarheid en onzekerheid over adequate toegang tot mariene ruimte troef zijn. Uit het raadplegingsproces is nog maar eens gebleken dat het bedrijfsleven behoefte heeft aan transparantie, stabiliteit en voorspelbaarheid;

· (5) ontoereikende aanpassing aan klimaatgebonden risico's: hoewel de Europese kustgebieden onderhevig zijn aan grote klimaatveranderingsgerelateerde risico's, bestaat er geen coherent kader om milderings‑ en aanpassingsmaatregelen te integreren in de algemene ruimtelijke ordening van menselijke activiteiten in zowel zee‑ als kustgebieden. De meeste kustlidstaten van de EU beschikken niet over specifieke, op hun kustgebieden gerichte plannen of strategieën om de aanpassing aan de klimaatverandering in goede banen te leiden;

· (6) aantasting van het milieu in mariene en kustgebieden: door de intense en toenemende bedrijvigheid in kust‑ en zeegebieden en door de nauwe interactie tussen op het land en in zee gebaseerde activiteiten komt het milieu onder steeds grotere druk te staan en geraken de hulpbronnen uitgeput. Wetgeving ter bescherming van het milieu is voorhanden, maar hapert op het gebied van sector‑ en grensoverschrijdende coördinatie.

De onderliggende oorzaken van de problemen moeten worden gezocht in de hoek van 1) onvoldoende coherente en duurzame planning van maritieme activiteiten, inclusief gebrek aan gegevensuitwisseling, 2) ontoereikende coherentie of samenhang tussen verschillende EU‑beleidslijnen en EU‑programma's betreffende zeeën en kusten, 3) onvoldoende coherente en duurzame samenwerking met betrekking tot grensoverschrijdende mariene gebieden en 4) ontoereikende inspraak van belanghebbende partijen.

De algemene doelstelling die de EU met haar optreden nastreeft, bestaat erin te waarborgen dat de kust‑ en zeegebieden van de EU duurzaam en overeenkomstig de ecosysteembenadering worden ontwikkeld. Voorts moet het optreden bijdragen tot verschillende andere, in het Verdrag, de wetgeving en het beleid van de EU verankerde doelstellingen, onder meer op het gebied van de Europa 2020‑strategie, milieu, energie, visserij, zeevervoer en cohesie. De EU moet zich in dit verband beperken tot het vaststellen van instrumenten om de hierboven vermelde beleidsdoelstellingen te bereiken. De operationele doelstellingen om dit te bewerkstelligen, zijn van procedurele aard: de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van processen om menselijke activiteiten in de maritieme ruimte coherent te beheren en te plannen (dit is gedefinieerd als MRO) en om de beleidsinstrumenten voor kustbeheer in alle kustlidstaten te coördineren (dit is gedefinieerd als GBKG); het vaststellen en verder ontwikkelen van gemeenschappelijke beginselen en benaderingen voor MRO‑ en GBKG‑processen, en de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van adequate grensoverschrijdende samenwerking.

3. Beoordeling van de subsidiariteit en de door de EU toegevoegde waarde

MRO en GBKG maken deel uit van het geïntegreerd maritiem beleid van de Europese Unie (GMB). Doel van het GMB is ervoor te zorgen dat de onder het VWEU vallende sectorale beleidsgebieden op samenhangender wijze ten uitvoer worden gelegd en dat meerdere economische, maatschappelijke en met het milieu verband houdende doelstellingen tegelijk worden gerealiseerd. Als gevolg hiervan zijn de initiatieven die tot dusver in het kader van het GMB zijn genomen, zoals Verordening (EU) nr. 1255/2011 van de Raad, op verschillende rechtsgrondslagen gestoeld, afhankelijk van het respectieve sectorale beleid dat wordt behandeld en dat van invloed is op zeeën, kusten en oceanen.

Dezelfde logica gaat op voor wetgevingsinitiatieven inzake MRO. De hierboven bedoelde sectorale beleidsgebieden zijn visserij, energie, vervoer, territoriale cohesie en milieu.

· De uit 2002 daterende EU‑aanbeveling over geïntegreerd beheer van kustgebieden is gebaseerd op artikel 192, lid 1, VWEU. GBKG maakt echter (net als MRO) deel uit van een sectoroverschrijdend beleid (GMB) dat tot doel heeft de samenhang tussen de verschillende in het Verdrag verankerde beleidsgebieden te waarborgen.

Daarom moet voor toekomstige initiatieven op het gebied van MRO en GBKG worden gezocht naar een bredere rechtsgrondslag teneinde ervoor te zorgen dat het toepassingsgebied van dergelijke initiatieven alle EU‑beleidslijnen afdekt die relevant zijn voor het beheer van zeeën en kusten.

De lidstaten van hun kant moeten gedetailleerd planningswerk verrichten overeenkomstig hun eigen bestuurlijke en grondwettelijke structuren. Het is namelijk niet de bedoeling dat de EU de praktische uitvoering van planningsprocessen voor haar rekening neemt. De EU kan met haar optreden wel relevant werk verrichten voor zover activiteiten en ecosystemen in zee‑ en kustgebieden grenzen overschrijden, en kan een toegevoegde waarde leveren door toe te zien op de samenhang van maatregelen om dergelijke situaties aan te pakken. Met name kan de EU te grote verschillen in benadering en vooruitgangsniveau voorkomen. Dat een EU‑optreden wel degelijk een toegevoegde waarde kan leveren, is overigens als een van de bevindingen naar voren gekomen uit de openbare raadpleging.

De doelstellingen voor toekomstige initiatieven betreffende MRO en GBKG komen grotendeels overeen. Zowel voor MRO als voor GBKG wordt gepland een geïntegreerde benadering van het beheer van oceanen middels versterkte maritieme en kustgerelateerde governance vast te stellen. MRO en GBKG delen ook bepaalde kenmerken, zoals behoefte aan gegevens. Bijgevolg kan met een gemeenschappelijk wetgevingsinitiatief een hoge mate aan synergie worden bereikt. Verkokerde initiatieven zouden kunnen leiden tot meer incoherenties, verwarring en, aan het eind van de rit, hogere tenuitvoerleggingskosten.

4. Opties

In de effectbeoordeling wordt naast het basislijnscenario een aantal (sub)opties en mogelijke combinaties daarvan omschreven en behandeld. De drie behandelde opties zijn: 1) richtsnoeren en ontwikkeling van beste praktijken, 2) niet‑bindende maatregelen, en 3) juridisch bindende maatregelen, bijvoorbeeld een kaderrichtlijn, een richtlijn of een verordening. Voor een uitvoeriger toelichting bij de opties: zie punt 5 ("beleidsopties") van de effectbeoordeling.

5. Analyse van de gevolgen

Uit de studies die de effectbeoordeling ondersteunen, blijkt dat alle omschreven beleidsopties vergelijkbare gevolgen zullen hebben, maar dat de doeltreffendheid ervan uit het oogpunt van geschikte timing, omvang of schaal varieert. De kwantitatieve analyse van de gevolgen vertoont een aantal beperkingen die zijn terug te voeren op de aard van het onderwerp (governance) en het gebrek aan gegevens voor bepaalde aspecten.

5.1. Doeltreffendheid

De kans dat de operationele doelstellingen op doeltreffende wijze worden gehaald, neemt toe van optie 1 tot 3:

· het beschikbaar stellen van richtsnoeren en het ontwikkelen van beste praktijken (optie 1) zal naar verwachting niet erg doeltreffend zijn aangezien op die manier voornamelijk initiatieven worden ondersteund van partijen die daar toch al mee bezig zijn. Bovendien zou het gebrek aan juridische of institutionele mechanismen er niet door worden gecompenseerd;

· het stimuleren van de tenuitvoerlegging van MRO/GBKG middels niet‑bindende maatregelen (optie 2) zal MRO naar verwachting een steviger status geven op EU‑niveau, maar zal waarschijnlijk niet zorgen voor een voldoende hoog prioriteitsniveau voor de tenuitvoerlegging ervan. Bovendien kan deze optie de lidstaten aanzetten tot een "à la carte"‑aanpak. Wat GBKG betreft, zou noch het niveau noch de kwaliteit van de tenuitvoerlegging baat hebben bij een niet‑bindende aanbeveling. Dit wordt bevestigd door de openbare raadpleging;

· het opstellen van een bindend kader voor de tenuitvoerlegging van MRO/GBKG (optie 3) zou de meest doeltreffende manier zijn om de operationele doelstellingen te halen. Aangezien er verschillende bindende instrumenten bestaan, elk met specifieke kenmerken qua aard en uitvoerigheid, zijn drie subopties onder de loep gelegd, namelijk een kaderrichtlijn, een richtlijn en een verordening.

Een uitvoerige richtlijn of een verordening bevat meer voorschriften dan een kaderrichtlijn, biedt de lidstaten minder ruimte voor flexibiliteit en vermindert de mogelijkheden om gebruik te maken van reeds bestaande processen – met hogere administratiekosten tot gevolg. Een kaderrichtlijn daarentegen, met algemene verplichtingen en richtsnoeren die vervolgens op specifieke wijze door de lidstaten worden omgezet, staat borg voor voorspelbaarheid, stabiliteit en transparantie. Bovendien zou een dergelijk instrument precies op tijd komen, gezien de huidige trend in de ontwikkeling van nieuwe activiteiten. De lidstaten zouden de kans krijgen dit initiatief in aanmerking te nemen bij de ontwikkeling van hun nationale beleid. Tot slot is het instrument in overeenstemming met de beginselen evenredigheid en subsidiariteit, aangezien het niet rechtstreeks intervenieert in de planningsprocessen en ‑procedures van de lidstaten.

Daar komt nog bij dat alle hierboven toegelichte opties baat zouden hebben bij een horizontale aanpak om de beschikbaarheid van gegevens en informatie te verbeteren. Complementaire initiatieven die voortbouwen op bestaande informatiesystemen (met name Mariene Kennis 2020), zouden in deze fase kunnen voorzien in die behoeften, ten minste op EU‑niveau.

5.2. Effecten

Volgens de effectbeoordeling brengt de tenuitvoerlegging van MRO en GBKG een aantal economische effecten met zich mee, meer bepaald:

· vermindering van de transactiekosten voor maritieme ondernemingen, dankzij een snellere, gestroomlijnde besluitvorming en een grotere transparantie;

· meer zekerheid en voorspelbaarheid voor particuliere investeringen, onder meer voor offshore activiteiten;

· beter gebruik van de mariene ruimte en optimale co-existentie van activiteiten in kustgebieden en mariene wateren;

· grotere aantrekkelijkheid van kustgebieden dankzij de instandhouding van natuurwaarden en recreatieve waarden;

· vermindering van de coördinatiekosten voor overheden, dankzij grotere efficiëntie en transparantie;

· innovatie en onderzoek: met het oog op MRO en GBKG zijn gegevens nodig. De behoefte op dit gebied kan bijdragen tot een verbetering van de gegevensverzameling en de beheersanalyse en tot de kennisbasis op het gebied van interacties tussen en complementariteit van de activiteiten en het mariene milieu;

· betere en geïntegreerde gegevens en informatie.

Milieueffecten:

· verlaging van de druk op het milieu, met name dankzij een beter gebruik van de ruimte in zee‑ en kustgebieden en een beter beheer van menselijke activiteiten;

· verbetering van de instandhouding van de biodiversiteit en de milieukwaliteit dankzij het tegengaan van de versnippering van natuurgebieden en dankzij ecosysteemgericht gebruik van hernieuwbare en niet‑hernieuwbare hulpbronnen;

· grotere weerbaarheid tegen de risico's en/of mildering van de effecten van klimaatverandering.

Maatschappelijke effecten:

· grotere betrokkenheid van de bevolking en de belanghebbende partijen en grotere bereidheid tot politieke samenwerking;

· verbetering van het recreatieve en culturele erfgoed dankzij de opname van kustlandschappen en stedelijke ontwikkeling van havens in de MRO/GBKG‑processen;

· versterkte groei en toename van het aantal banen, door groei in (met name opkomende) maritieme sectoren te faciliteren en de werkgelegenheid in de maritieme economie te bevorderen;

· verbetering van de maritieme veiligheid;

· grotere bereidheid tot politieke samenwerking.

· de kosten voor de volledige tenuitvoerlegging van GBKG in de EU worden geraamd op 200 miljoen euro opstartkosten en 20 miljoen euro bedrijfskosten per jaar. De opstartkosten hangen af van de nationale en regionale omstandigheden in de lidstaten en kunnen bijgevolg niet met zekerheid worden vastgesteld. Een gebrek aan EU‑wijde gegevens maakt het moeilijk de kosten die met de tenuitvoerlegging van MRO gepaard gaan, te kwantificeren. Hoezeer de totale kosten ook uiteenlopen, de globale kostenbatenverhouding is positief. Aan een bindende aanpak zullen op de korte termijn waarschijnlijk hogere tenuitvoerleggingskosten verbonden zijn. Aan de andere kant is dat de enige benadering die waarborgt dat daadwerkelijk tot tenuitvoerlegging wordt overgegaan en dat de economische voordelen die hierboven werden geschetst, hun beslag krijgen.

6. Vergelijking van de opties en conclusies

In bijlage 1 van de effectbeoordeling wordt in een tabel weergegeven in hoeverre de verschillende beleidsopties in staat zijn om de oorzaken van de problemen doeltreffend op te lossen.

Uit een vergelijking van de opties blijkt dat de doelstellingen het beste worden gehaald met optie 3, suboptie 1, i.e. een EU‑richtlijn over MRO en GBKG met een beperkt aantal verplichtingen, waaronder een proces voor de ontwikkeling van beste praktijken.

Op vrijwilligheid gebaseerde benaderingen, onder meer in de vorm van richtsnoeren en/of aanbevelingen, zouden niet het gewenste resultaat opleveren. Een optie waarbij middels een gedetailleerde richtlijn of een verordening prescriptiever wordt opgetreden (harmonisering), zou niet alleen duurder zijn, maar ook disproportioneel en dus niet in overeenstemming met het evenredigheids‑ en het subsidiariteitsbeginsel.

Tot slot zij erop gewezen dat de EU met een vastberaden, doch proportioneel optreden in deze tijden van financiële crisis een grote bijdrage kan leveren tot het aanboren van het economisch potentieel dat in de offshore maritieme economie besloten ligt.