Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De aanvullende ziektekostenverzekering"

(2000/C 204/11)

Het Europees Parlement heeft op 11 april 2000 besloten, overeenkomstig artikel 262, laatste alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over "De aanvullende ziektekostenverzekering".

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die belast was met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden, heeft haar advies op 5 mei 2000 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Bloch-Laine.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 373e zitting van 24 en 25 mei 2000 (vergadering van 24 mei 2000) het volgende advies uitgebracht, dat met 113 stemmen vóór en 2 tegen, bij 2 onthoudingen is goedgekeurd.

1. INLEIDING

1.1. Het Economisch en Sociaal Comité is verzocht advies uit te brengen inzake het werkdocument dat de commissie werkgelegenheid en sociale zaken van het Europees Parlement heeft opgesteld over de aanvullende ziektekostenverzekering (PE 286.183 - DT/402.876). Het Comité is bijzonder ingenomen met deze raadpleging door het EP, en wel om twee met elkaar samenhangende redenen. Enerzijds gaat het immers om een onderwerp van kapitaal belang, anderzijds is het Comité van mening dat het een bijdrage kan en moet leveren aan de geleidelijke opbouw van een Europees sociaal model.

1.2. Bij wijze van inleiding zij er hier op gewezen dat het document waarover het Comité is verzocht zich uit te spreken in de lijn ligt van een reeks discussies en besluiten die er stuk voor stuk op gericht zijn de sociale roeping van de Unie beter af te bakenen en vorm te geven. Het initiatief van de commissie werkgelegenheid en sociale zaken van het EP toont eens te meer aan dat het thema van de sociale bescherming - waarvan de ziektekostenverzekering, in het licht van de strijd tegen uitsluiting, een van de belangrijkste pijlers is - sinds het begin van de jaren negentig steeds meer in de belangstelling is komen te staan. Behalve uit de aanbeveling van 27 juli 1992 betreffende de convergentie van de doelstellingen en het beleid op het gebied van de sociale bescherming(1), blijkt deze erkenning m.n. ook uit drie mededelingen van de Commissie van 1995, 1997 en 1999(2). Het Comité zelf heeft op 1 maart 2000 een advies uitgebracht over "Een gemeenschappelijke strategie voor de modernisering van de sociale bescherming"(3).

1.3. Het werkdocument waarover het Comité nu is geraadpleegd, moet worden beschouwd als een nieuwe stap in de hier geschetste ontwikkeling.

I. Analyse van het werkdocument

Om de analyse te vergemakkelijken kan de tekst worden opgesplitst in drie delen: een nuttig overzicht van een aantal in de EG-verdragen opgenomen basisvoorschriften betreffende de manier waarop deze materie moet worden opgevat (A); de vaststelling dat de situatie op dit moment weinig rooskleurig is (B); en een reeks voorstellen (C).

A. De beperkingen van de institutionele context

1. Er wordt op gewezen dat de organisatie en de financiering van de nationale systemen voor sociale bescherming onder de bevoegdheid van de lidstaten vallen.

2. De sociale bescherming is het resultaat van de sociale en politieke keuzen en historische modellen die eigen zijn aan elke lidstaat.

3. Ook beklemtoont het EP dat in geen geval mag worden getornd aan het subsidiariteitsbeginsel, en dat de bevoegdheden van de lidstaten terzake dus intact moeten blijven.

4. Tevens spreekt het voor zich dat de ziektekostenverzekering moet blijven beantwoorden aan het principe van vrije mededinging, dat tot de grondbeginselen van de EU behoort.

5. Overeenkomstig de verdragen is het de bedoeling dat de Unie, zowel op dit als op andere gebieden, een aantal minimumnormen uitwerkt die dienst kunnen doen als "vangnet".

6. Over de zogenaamde "comfortprestaties" worden geen aanbevelingen gedaan.

Het Comité heeft deze punten uit het EP-document bijeengesprokkeld en onder de aandacht gebracht om aan te tonen dat de auteurs terdege beseffen dat de Unie haar boekje niet te buiten mag gaan, en dat het geen sinecure zal zijn om alle aan deze materie verbonden moeilijkheden te overwinnen.

B. Een verontrustende vaststelling

In een notendop gaat het om het volgende: hoezeer de nationale situaties ook verschillen, in alle lidstaten is er sprake van discriminatie - of die nu voor het eerst de kop opsteekt of scherper wordt - waar het gaat om de tijdige toegang tot degelijke gezondheidszorg. Een dergelijke ongelijkheid, die zoals het er nu naar uitziet niet spontaan zal afnemen, is een hoogst schadelijke en stuitende vorm van sociale uitsluiting, die het imago en de toekomst van de Europese gedachte alleen maar kan schaden.

1. De oorzaken

Hoewel in het EP-document uitsluitend de aanvullende ziektekostenverzekering aan de orde is, zou het moeilijk zijn zich een duidelijk beeld te vormen van de betekenis en de omvang van de problemen op dit gebied zonder een en ander in de juiste context te plaatsen. In grote lijnen is de situatie als volgt:

- hoe uiteenlopend ook, op alle Europese stelsels voor gezondheidszorg rust een zware hypotheek, te weten:

- vijfentwintig jaar van vertraagde groei, waardoor werkloosheid in de hand is gewerkt en het vermogen van de gezinnen en het bedrijfsleven om belastingen en bijdragen te betalen is aangetast;

- de vergrijzing van de bevolking;

- het opduiken van nieuwe ziekten en de stijging van de kosten van de gezondheidszorg die voortvloeit uit de vooruitgang op het gebied van onderzoek en behandelingen.

Op een paar uitzonderingen na heeft deze samenloop van omstandigheden er overal toe geleid dat het aandeel van de overheidsfinanciering in de totale gezondheidsuitgaven onherroepelijk is gaan dalen, terwijl die uitgaven, uitgedrukt in percentage van het nationale BBP, over het algemeen zijn toegenomen. Bovendien is op verschillende plaatsen in Europa vastgesteld dat juist de minstbedeelden steeds moeilijker tijdig toegang krijgen tot de gezondheidszorg, en dat zelfs de kwaliteit van de zorg voor deze groepen achteruit is gegaan. Het komt er met andere woorden op neer dat de wettelijke gezondheidssystemen, die stoelen op solidariteit, min of meer hun grens bereikt hebben.

De algemene vermindering van de risicodekking op basis van verplichte bijdragen gaat gelijk op met de uitbreiding van het terrein van de aanvullende verzekering. Zo hebben zich in de sfeer van het privé-initiatief geleidelijk allerhande uiteenlopende vormen van sociale bescherming ontwikkeld, al dan niet met winstoogmerk.

Dat de mogelijkheid van een aanvullende ziektekostenverzekering bestaat, kan alleen maar worden toegejuicht, zoals ook alle verbeteringen die de toegang tot die verzekeringen verbreden, welkom zijn. Een dergelijke visie getuigt van realiteitszin. Het is nu zaak de realiteit niet uit het oog te verliezen, en ambivalentie zo veel mogelijk uit de weg te gaan. Het Comité wil hier daarom de nadruk leggen op de volgende punten:

a) Om begrijpelijke redenen - waarop het Comité hier geen kritiek zal leveren, dat zou een zwaktebod zijn - heeft het politieke discours vaak de neiging de beperkingen die de werkelijkheid oplegt, te verdoezelen, en de publieke opinie in de waan te laten dat de staat aan de verwachtingen zal kunnen blijven voldoen, waarbij geen rekening wordt gehouden met de vraag hoe lang de opbrengst van de verplichte premies nog toereikend zal zijn. Hopelijk wordt steeds meer de moed opgebracht om de publieke opinie onverbloemd de waarheid te zeggen.

b) Het is een feit dat de - sterk uiteenlopende - mechanismen van de aanvullende ziektekostenverzekering per definitie anders functioneren dan de verplichte stelsels, en wel in twee opzichten:

- De kosten zijn afhankelijk van de aard van het risico. De risicodekking is afhankelijk van de financiële draagkracht van de cliënten of aangeslotenen. De kosten kunnen potentiële cliënten afschrikken. Er vindt dus hoe dan ook een Selectie plaats.

- De stelsels voor aanvullende verzekeringen, ongeacht hun oogmerk, hun achtergrond en hun strategie, zijn in een concurrentiestrijd verwikkeld. Dit soort contracten of overeenkomsten wordt op Vrijwillige basis aangegaan. Daarin mag in geen geval verandering worden gebracht, want dit zou indruisen tegen de aard van deze stelsels, hun diepere drijfveren aantasten en erop neerkomen dat de overheid haar verantwoordelijkheden afschuift en solidariteit niet langer ernstig neemt. Ook in dit opzicht spreekt het EP klare taal. Dat betekent echter niet dat we werkeloos moet blijven toezien hoe zich uit naam van de vrije concurrentie op financieel vlak en/of op het vlak van medische zorgen nieuwe vormen van uitsluiting ontwikkelen.

Hoewel ze het misschien niet allemaal openlijk toegeven weten alle lidstaten voor welke keuze ze staan:

- de verplichte heffingen optrekken (belastingen en/of premies);

- zich tevreden stellen met minderwaardige prestaties en langere wachttijden;

- zoveel mogelijk plaats inruimen voor de stelsels van aanvullende ziektekostenverzekering;

- de verplichte stelsels efficiënter doen functioneren.

De hamvraag in het document dat het Comité hier onder de loep neemt luidt: hoe deze derde doelstelling te verwezenlijken?

2. Afbakening van de obstakels

In dit verband mag niet worden vergeten dat de uiteenlopende situaties, tradities en benaderingen van de lidstaten het bijzonder moeilijk maken vast te stellen welke de obstakels zijn.

- sommige lidstaten innen belastingen, andere heffen bijdragen, in weer andere worden de twee gecombineerd, waarbij de klemtoon op het ene of op het andere systeem kan komen te liggen;

- bepaalde lidstaten leggen de nadruk op wetgeving, andere verkiezen onderhandelingen of tijdelijke overeenkomsten;

- in een aantal lidstaten bestaan verschillende regelingen naast elkaar, in andere wordt gestreefd naar harmonisatie, enz.

II. Specifieke opmerkingen

Opmerking:

in dit gedeelte van het advies worden de delen II en III van het EP-document paragraafgewijs besproken.

Inleiding - Deel II

Het Comité schaart zich achter het reeds vaker naar voren gebrachte standpunt dat sociale bescherming tot de taken van de EU behoort, dat de specifieke kenmerken van de nationale stelsels moeten worden erkend en dat alle lidstaten solidariteit hoog in het vaandel moeten dragen.

Par. 1.2. De cijfergegevens zouden overtuigender zijn als het aandeel van de terugbetaalde kosten werd vermeld.

Par. 1.3. Om zijn beweringen kracht bij te zetten zou het EP algemene en vergelijkbare gegevens voor heel de EU moeten weergeven; daaruit zou kunnen worden afgeleid welke prestaties en diensten geheel of gedeeltelijk ten laste van de burger komen. Om de kosten te drukken en toch een minimumniveau te handhaven, hebben bepaalde lidstaten nieuwe regelingen ingevoerd, waarbij personen die zich in bepaalde situaties bevinden voorrang krijgen. Informatie ter zake zou welkom zijn.

Par. 1.5. Het Comité is van mening dat het solidariteitsprincipe op de eerste plaats voor de verplichte stelsels moet gelden. Over de vraag of ook de aanvullende stelsels zich daaraan moeten houden, dient een open debat op gang te worden gebracht. De kwestie is immers te belangrijk om in het vage te laten.

Par. 2. Er zouden cijfers beschikbaar moeten worden gesteld over het aantal personen dat door een aanvullende ziektekostenverzekering is gedekt.

Par. 2.3. Het recht op gezondheidszorg impliceert de tijdige toegang tot de medische zorgen die volgens objectieve medische criteria noodzakelijk zijn. Het kan enkel gaan om medisch erkende behoeften.

Par. 3.5. Wat oog- en tandheelkundige zorgen betreft dient te worden nagegaan of deze worden gedekt door de verplichte stelsels, en zo ja, hoe en in welke mate.

Deel III

Par. 3. In het document van het EP wordt erop gewezen dat de "wetten van de markt (...) leiden tot een systematische selectie van de risico's". Het Comité stelt vast dat al wie actief is op die markt op zoek is naar cliënten. Zo bieden sommige verzekeraars verlaagde premies aan, of richten zij zich op groepen die weinig risico inhouden, zoals jongeren in goede gezondheid. Anderen slagen er dankzij onderlinge risicoverdeling in de minstbedeelden, de zieksten, de oudsten, niet uit te sluiten. Indien de wetten van de markt al te zeer naar de letter worden opgevat, zal de systematische selectie van de risico's er onvermijdelijk toe leiden dat de zwaksten uit de boot vallen.

Het EP pleit voor de vastlegging van minimumnormen, zodat niemand van de sociale bescherming wordt uitgesloten. Het blijft evenwel onduidelijk of dit minimale niveau van zorgverstrekking moet worden gedekt door de verplichte stelsels, en hoe het staat met de kwaliteit van deze prestaties en de termijnen (wachttijden).

Voor grote risico's zou een systeem van onderlinge risicoverdeling moeten worden ingevoerd, bijvoorbeeld door de oprichting - ten laste van de verzekeringsmaatschappijen - van garantiefondsen die met extra premies zouden worden gefinancierd.

Par. 5. Het Comité kan zich ten volle vinden in deze opmerking.

III. De voorgestelde maatregelen

A. Handvest van grondrechten

Het Comité kan zich vinden in de krachtige beginselverklaringen van het handvest en het feit dat is uitgegaan van het Sociaal Handvest van de Raad van Europa en het Europees Handvest van sociale grondrechten.

B. Instrumenten voor de follow-up

De Unie moet de nodige mechanismen in het leven roepen om toezicht te kunnen houden op de situatie; het gaat immers om een bijzonder belangrijke materie. Zo kan zij:

- óf een beroep doen op een al bestaand orgaan;

- óf de nodige logistieke en financiële middelen ter beschikking stellen van het Comité voor sociale bescherming, over de oprichting waarvan onlangs een akkoord is bereikt;

- óf, indien daarvoor niet de nodige middelen beschikbaar zijn, een waarnemingspost oprichten.

C. Minimumnormen

1. Het Comité is ingenomen met het voorstel om, wat de tijdige toegang tot kwalitatief hoogwaardige gezondheidszorg aangaat, een gemeenschappelijke omschrijving van het begrip universele dienst in te voeren.

2. Het is niet zozeer de taak van de Unie om een wetgevingskader uit te werken voor deze materie, die, zoals gezegd, bijzonder complex is, maar wel om een en ander in goede banen te leiden. Zo zou de Unie erop moeten toezien dat alle lidstaten, in overleg met de particuliere verzekeraars, een aantal basisprestaties vastleggen in een overeenkomst, die dan dienst kan doen als gedragscode. Op die manier kan de selectie van de risico's aan banden worden gelegd en uitsluiting worden voorkomen.

Het Comité pleit voor een aanbeveling in die zin, conform de bepalingen van artikel 152 van het Verdrag.

3. Het Comité is voorstander van de invoering van een lijfrentegarantie.

4. De verzekeraars die aanvullende verzekeringen aanbieden, moeten er met alle mogelijke middelen toe worden aangespoord zich ook bezig te houden met preventie.

5. Genetische gegevens mogen in geen geval gebruikt worden om bepaalde verzekeringnemers te discrimineren.

6. Ten slotte is het Comité er voorstander van dat in elke lidstaat een Ombudsman wordt aangewezen, die geschillen tussen verzekeraars en verzekeringnemers kan beoordelen en beslechten aan de hand van de gedragscodes waarvoor in par. 2 wordt gepleit.

Brussel, 24 mei 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) PB L 245 van 26.8.1992, blz. 49-52.

(2) COM(95) 466 def. - COM(97) 102 def. - COM(1999) 347 def.

(3) PB C 117 van 26.4.2000, blz. 33.