Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De toekomst van het GLB"

(2002/C 125/18)

Op 31 mei 2001 heeft het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 23, lid 3, van het reglement van orde besloten een advies op te stellen over "De toekomst van het GLB". Vervolgens besloot het Europees Parlement op 4 september 2001, overeenkomstig artikel 262, laatste alinea, van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te verzoeken een advies op te stellen over de tussentijdse evaluatie van het GLB in het kader van Agenda 2000.

Op basis van deze besluiten heeft de afdeling "Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, haar advies op 4 maart 2002 goedgekeurd; rapporteur was de heer Ribbe, co-rapporteur de heer Geraads.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 20 en 21 maart 2002 gehouden 389e zitting (vergadering van 21 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met 91 stemmen vóór, bij 6 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Opmerkingen vooraf

1.1. In de "Verklaring van Laken" van de Europese Raad van 15 december 2001 wordt expliciet gewezen op het succesverhaal van de Europese Unie, dat is begonnen met Gemeenschap voor Kolen en Staal en dan het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Het Comité wijst erop dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid het enige beleid is waarbij beleidsvoering en beheer op communautair niveau gebeuren. In de Europese constructie neemt het GLB ook een zeer centrale plaats in. De Verklaring maakt echter ook duidelijk dat Europa zich thans geplaatst ziet voor nieuwe uitdagingen, die een andere aanpak vergen dan tot dusver.

1.2. De besluiten die zijn neergelegd in de tijdens de Top van Berlijn van maart 1999 vastgestelde Agenda 2000 gelden tot eind 2006. Alleen via een zogenoemde tussentijdse evaluatie kunnen in 2002 en 2003 kleine aanpassingen in de bestaande verordeningen worden aangebracht. De landbouw kan derhalve tot eind 2006 rekenen op betrouwbare randvoorwaarden.

1.3. Het is echter heel goed mogelijk dat het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid na 2006 moet worden gewijzigd. Momenteel blijkt reeds de noodzaak daartoe, die voortvloeit uit o.m.:

- de komende uitbreiding van de Unie;

- de komende WTO-onderhandelingen (waarbij de liberaliseringsdruk toeneemt);

- economische, sociale, regionale en milieuproblemen die nog steeds niet zijn opgelost;

- de discussie over duurzame ontwikkeling en de tenuitvoerlegging van het Europese landbouwmodel, en

- de nieuwe eisen die aan de landbouw worden gesteld.

1.4. De gebeurtenissen van de jaren 2000 en 2001 (de BSE-crisis, het dioxineschandaal en de gruwelijke beelden die de mensen bij de bestrijding van de mond- en klauwzeerepidemie te zien kregen) hebben in niet geringe mate bijgedragen aan een ongekend breed en heftig debat over de wijze waarop landbouw wordt bedreven en landbouwbeleid wordt gevoerd.

1.5. Zowel de in het voorjaar van 2001 gehouden Eurobarometer-enquête als de in opdracht van de Europese Commissie gehouden flashpeiling van november 2001 laten zien dat het vertrouwen van de Europese burger in het gemeenschappelijk landbouwbeleid een deuk heeft gekregen. Dit gebrek aan vertrouwen bij de Europese consument was doorgaans niet rechtstreeks terug te voeren op de boeren, maar op bijvoorbeeld de toeleveringsbedrijven (en dan met name op de diervoedersector). Toch richt de kritiek zich voornamelijk op de boeren, die daardoor steeds meer in een verdomhoekje dreigen te geraken.

1.6. Aan deze toestand moet snel een einde worden gemaakt; het behoud en de verdere ontwikkeling binnen de EU van een op de duurzaamheidsbeginselen gebaseerde multifunctionele landbouw waarin boeren de hoofdrol spelen(1) (het "Europese landbouwmodel"(2), vormen immers de sleutel tot het behoud van kwantitatief toereikende, kwalitatief hoogwaardige en regionaal gedifferentieerde levensmiddelenproductie en van de rijk geschakeerde Europese cultuurlandschappen met grote soortenvariatie, alsmede tot de ontwikkeling van het platteland.

1.7. Het ESC pleit er dan ook voor om de uit bovengenoemde politieke en maatschappelijke factoren voortvloeiende noodzaak tot hervorming aan te grijpen en een toekomstgericht beleid te ontwikkelen dat boeren en alle personen die bij de landbouw zijn betrokken of van de landbouw afhankelijk zijn goede vooruitzichten biedt. Er moet gebruik worden gemaakt van de toegenomen belangstelling van veel burgers en organisaties voor landbouwproductiemethoden, om het "Europese landbouwmodel" als belangrijke voorwaarde voor multifunctionaliteit politiek duurzaam te verankeren.

1.8. Dit houdt in dat de uiteenlopende eisen die aan de landbouw worden gesteld zo spoedig mogelijk worden gebundeld om te voorkomen dat binnen afzienbare tijd nieuwe discussies over hervorming van de Europese landbouw losbranden. Voortdurende discussies over hervorming zijn schadelijk, aangezien ze binnen zowel de beroepsgroep als de samenleving onvermijdelijk leiden tot irritaties, ongenoegen en onzekerheid.

1.9. Als spreekbuis van de maatschappelijke organisaties krijgt het ESC - meer dan enig ander orgaan - te maken met de diverse aan de landbouw gestelde eisen en met discussies over landbouw. Daarom heeft het besloten nu al - dus vóór het komende debat over de hervorming - in de vorm van een initiatiefadvies een inhoudelijke bijdrage te leveren. Hieraan moet in nog uit te brengen adviezen over bijvoorbeeld de WTO, de uitbreiding en gemeenschappelijke marktordeningen verdere invulling worden gegeven. Onderhavig advies heeft in de eerste plaats betrekking op de hervorming na afloop van Agenda 2000, en niet op de ophanden zijnde tussentijdse evaluatie.

1.10. Met dit advies wil het ESC tevens tegemoetkomen aan de wens van het Europees Parlement om de standpunten van het Comité ten aanzien van het GLB en de resultaten van Agenda 2000 toe te lichten.

2. 45 jaar GLB

2.1. De grondslag van het GLB volgens het Verdrag

2.1.1. In 1957 werden in artikel 39 van het toenmalige Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap de toenmalige doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vastgelegd, namelijk:

- de productiviteit van de landbouw doen toenemen;

- aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard verzekeren;

- de markten stabiliseren;

- de voorziening veilig stellen;

- redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers verzekeren.

2.1.2. In de loop der tijd is steeds weer gebleken dat aanpassing van het GLB met name vanuit financieel oogpunt en om redenen van marktbeleid noodzakelijk was. De politiek heeft hier telkens op ingespeeld.

2.1.3. Momenteel zijn met name de volgende artikelen van het Verdrag van groot belang voor het GLB:

- artikel 6 (het integreren van de eisen inzake milieubescherming in het beleid en optreden van de Gemeenschap, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling);

- artikel 152 (het verzekeren van een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Gemeenschap);

- artikel 153 (het waarborgen van een hoog niveau van consumentenbescherming);

- artikel 158 (het verkleinen van de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de regio's binnen de Gemeenschap);

- artikel 174 (het beleid van de Gemeenschap op milieugebied, dat onder meer gericht is op behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, berust onder meer op het voorzorgsbeginsel, op het beginsel van preventief handelen en op het beginsel dat de vervuiler betaalt).

2.2. De verschillende fasen van het GLB en de bijbehorende eisen

2.2.1. In de begintijd van het GLB waren het landbouwbeleid en de instrumenten daarvan primair gericht op verhoging van de productiviteit en van de geproduceerde hoeveelheid. Destijds ging het er in de eerste plaats om, voldoende voedsel te produceren, de destijds om economische redenen noodzakelijke structurele aanpassingen in de landbouwsector te bevorderen en er aldus voor te zorgen dat de groeiende industriële sector en de dienstensector de beschikking kregen over arbeidskrachten. Men slaagde erin om de ook in de toenmalige EEG ontoereikende voorziening van belangrijke landbouwproducten binnen relatief korte tijd weg te werken.

2.2.2. De door de EU ingestelde instrumenten die daarbij doorslaggevend waren, hadden betrekking op ondersteuning van bepaalde interne producentenprijzen en op bescherming tegen goedkope importproducten (in de vorm van invoerrechten)(3).

2.2.3. Toen de doelstelling van kwantitatief aanvaardbare voorziening tegen redelijke prijzen(4) in een aantal sectoren was gerealiseerd, deed zich in deze sectoren het probleem voor hoe de almaar groeiende geproduceerde hoeveelheden, die niet meer konden worden afgezet op de gemeenschappelijke markt, een halt kon worden toegeroepen. De oorzaak van deze overproductie was enerzijds gelegen in de verhoogde Europese productie, anderzijds in het krimpen van het marktaandeel als gevolg van import. Daar de consumptiegroei binnen de EU slechts in beperkte mate opgedreven kon worden, ging men zich meer richten op de export. Daar de prijzen veelal ver boven het prijsniveau op de wereldmarkt lagen, kon in de meeste gevallen slechts door middel van steunbetalingen worden geëxporteerd. Naast interventies in de vorm van opslag werden exportrestituties een belangrijk instrument van het landbouwbeleid.

2.2.4. Vanwege een aantal negatieve gevolgen (met name te grote voorraden binnen de EU en te hoge kosten) werden de instrumenten aangepast. Zo kon door bijvoorbeeld invoering van een quotaregeling (voor bijv. melk en suiker) in sommige sectoren het aanbod worden gestuurd.

2.2.5. Op zijn laatst sinds halverwege de jaren tachtig wordt met betrekking tot het GLB een intensievere discussie over sociale en milieuvraagstukken gevoerd. Ook deze discussie leidde tot eerste concrete beleidsmaatregelen.

2.2.6. Noch de destijds ingevoerde programma's voor vrijwillige braaklegging, noch de overige maatregelen voor extensivering (zoals het bevorderen van biologische landbouw) boden een oplossing voor de groeiende milieuproblemen en het probleem van de exorbitante kosten van de marktordeningen. Toch kunnen zij beschouwd worden als voorlopers van de eerste maatregelen die economische en milieudoelstellingen met elkaar in overeenstemming brengen. Daaruit blijkt dat het GLB zich zo'n vijftien jaar geleden al bezig begon te houden met vraagstukken die vandaag de dag in het kader van duurzaamheid een steeds belangrijker rol spelen. Naast de productiviteitsstijging in de Europese landbouw hebben ook de ontwikkelingen op de wereldmarkt - vooral de concurrentie van sterk gesubsidieerde Amerikaanse producenten en het ontstaan van nieuwe, internationaal actieve uitvoerlanden (zoals Brazilië en Argentinië) ertoe bijdragen dat de EU in enkele sectoren nog steeds met overschotten te kampen heeft. Dit heeft het succes van de extensiveringsmaatregelen nog verder uitgehold.

2.2.7. Gesteld kan worden dat bovengenoemde, betrekkelijk kleinschalige programma's ongetwijfeld zeer belangrijke ontwikkelingen in gang hebben gezet. Toen de EU bijvoorbeeld de ontwikkeling van de biologische landbouw financieel steunde en met de eco-verordening relevante randvoorwaarden creëerde, heeft de biologische landbouwsector zich sterk ontwikkeld. Het aantal landbouwbedrijven dat volgens biologische landbouwmethoden produceert, steeg van 9521 in 1988 tot 28868 in 1993. In 2000 bedroeg het aantal 124462(5).

2.2.8. In de discussie over de sociale en ecologische gevolgen van het GLB stonden tenminste twee vragen centraal, namelijk of

- de voortgaande structurele veranderingen negatieve gevolgen zouden hebben voor de levensvatbaarheid van regio's en milieu, en zo ja, welke;

- de door Brussel verstrekte financiële steun op de juiste plaats terecht zou komen.

2.2.9. Steeds meer werd onderkend dat de met de traditionele GLB-instrumenten geïnitieerde en gerealiseerde productiviteitsverhoging niet alleen aan economische, maar ook aan biologische, ecologische, ethische en sociale grenzen is gebonden, en bovendien van invloed is op regio's en bij de consument vragen oproept. Ook werd duidelijk dat voor de landbouw, die areaalgebonden is en te maken heeft met levende "productiefactoren", andere criteria ten aanzien van de productiviteitsverhoging moeten gelden dan voor de industriële sector.

2.2.10. Er kan worden vastgesteld dat:

- met de meeste aanpassingen van het landbouwbeleid de betreffende doelstellingen zijn gerealiseerd; het GLB ging zelfs een essentiële functie vervullen bij de eenwording van Europa, en dan met name bij de toetreding van Zuid-Europese landen;

- alle hervormingen aanleiding hebben gegeven tot heftige politieke discussies over herijking van het GLB, en

- steeds weer nieuwe "probleemgebieden" (zijn) ontstaan die hebben geleid - en nog steeds leiden - tot nieuwe discussies over hervormingen. Zo komen duurzame ontwikkeling en de toetreding van de Oost-Europese kandidaat-lidstaten momenteel steeds meer centraal te staan. Er zij op gewezen dat de overname van het GLB door de kandidaat-lidstaten op bepaalde gebieden tot problemen kan leiden die niet eenvoudig zullen op te lossen zijn.

2.3. De hervorming van 1992

2.3.1. De hervorming van 1992 vormde een belangrijke cesuur in het GLB; de daarbij genomen besluiten moeten worden gezien in het licht van de GATT-onderhandelingen die toen werden gevoerd en na de hervorming werden afgesloten.

2.3.2. De in 1992 genomen maatregelen bestonden in hoofdzaak uit

- verlaging van de gegarandeerde producentenprijzen(6);

- compensatie daarvan in de vorm van directe compensatiebetalingen;

- invoering van verplichte braaklegging;

- verlaging van de exportrestituties (aantal en begroting) en vermindering van de bescherming aan de buitengrenzen.

2.3.3. Wat de kwesties betreft die de aanleiding vormden voor de hervorming van 1992, was de hervorming een succes:

- De slechts tegen zeer hoge kosten nuttig toepasbare overschotten van boter, melkpoeder, graan, en groenten en fruit (en het doordraaien daarvan) behoren sindsdien grotendeels tot het verleden. Steeds meer landbouwproducten uit de EU worden zonder exportrestituties uitgevoerd naar markten buiten de Unie(7);

- in de jaren na 1992 konden de hoge kosten voor interventies(8) en het aandeel van de exportrestituties(9) in de totale uitgaven(10) sterk worden teruggebracht. Het inkomen van de boeren moest in het vervolg niet zozeer door de traditionele instrumenten als wel door de toen geïntroduceerde prijscompensaties(11) worden gewaarborgd.

2.3.4. Tegelijkertijd werden er begeleidende maatregelen geïntroduceerd, waaronder de milieuprogramma's voor de landbouw. Het aandeel van dit op extensivering van de productie gerichte onderdeel van de hervorming van 1992 bleef echter beperkt tot slechts 5% van de uitgaven in het kader van de EOGFL-garantie.

2.3.5. Terugblikkend op de voorafgaand aan de hervorming van 1992 gevoerde discussies moet echter ook worden vastgesteld dat met sommige van de daarbij aan de orde gestelde onderwerpen in de praktijk niets werd gedaan. De toenmalige commissaris van landbouw MacSharry formuleerde de volgende nieuwe doelstellingen van het landbouwbeleid:

- instandhouden van een voldoende aantal boeren teneinde het milieu, het cultuurlandschap en het model van een landbouw waarin boeren de hoofdrol spelen te behouden;

- onderkennen dat boeren twee vitale functies vervullen: produceren én het leveren van een bijdrage aan milieubescherming in het kader van plattelandsontwikkeling;

- een hierop gericht plattelandsontwikkelingsbeleid dat tevens voorziet in het bevorderen van andere economische activiteiten dan louter agrarische activiteiten.

2.3.6. De Commissie was destijds van mening dat de marktordeningen zodanig moesten worden ingericht dat extensivering en milieuvriendelijke productiemethoden werden gestimuleerd(12). De geïntroduceerde directe inkomenssteun moest op basis van sociale en regionale criteria en volgens een progressieve schaal worden verleend. Hetzelfde gold voor alle overige kwantitatieve beperkingen, zoals met betrekking tot quota en braaklegging. De vergoeding van akkergewassen moest afhankelijk worden gesteld van de toepassing van milieuvriendelijke productiemethoden.

2.3.7. Zoals we nu weten, is het toen niet gekomen tot invoering van een progressieve schaal en tot koppeling van de pas geïntroduceerde directe inkomenssteun daaraan.

2.4. Agenda 2000

2.4.1. Eerder dan verwacht moesten na de hervorming van 1992 nieuwe hervormingsmaatregelen worden overwogen en ingevoerd.

2.4.2. Uitgangspunt daarbij was onder meer:

- sterkere marktgerichtheid van de landbouwproductie en vergroting van het concurrentievermogen op de wereldmarkt door afstemming van de EU-prijzen op die van de wereldmarkt;

- versterking van de positie van de EU bij de volgende WTO-onderhandelingen, onder meer door verlaging van de exportrestituties en herziening van de marktondersteuning ten gunste van rechtstreekse steunbetalingen;

- voorbereiding op de uitbreiding van de EU;

- grotere integratie van milieudoelstellingen in het GLB;

- bundeling van de diverse landbouwstructuurmaatregelen en steunprogramma's, om te komen tot een geïntegreerd beleid voor plattelandsontwikkeling (tweede pijler van het GLB).

2.4.3. Met Agenda 2000 werd een hervorming doorgevoerd in het kader van de naleving van de Overeenkomst van Marrakech. Doelstellingen waren:

- handhaving van het beginsel van communautaire preferentie voor de voornaamste landbouwproducten, ondanks de verlaging van de douanerechten;

- herovering van marktaandelen op de interne markt, met name in de diervoedersector;

- benutting van mogelijkheden op wereldmarkten waar in de periode 2000-2007 geen daling wordt verwacht;

- opname van de milieudoelstellingen in het GLB;

- uitwerking van een plattelandsontwikkelingsbeleid als tweede pijler.

2.4.4. Voorafgaand aan deze hervormingsmaatregelen werden wederom kritische kanttekeningen geplaatst bij de verdeling van de EOGFL-gelden. "De Commissie erkende (...) dat het systeem van steun (...) gericht was op een kleine minderheid van bedrijven"(13). Binnen de Commissie leidde dit opnieuw tot voorstellen voor herijking van de steunverdeling op basis van de behoeften van bedrijven en regio's.

2.4.5. Zo werden enkele van de fundamentele overwegingen van de hervorming van 1992 in het kader van integratie van nieuw sociale en milieuaspecten in deels gewijzigde vorm opnieuw aan de orde gesteld. Een voorbeeld hiervan was het voorstel om voor rechtstreekse steunverlening aan bedrijven een maximum vast te stellen. De Commissie wilde door middel van onder meer een bindende, op de welvaart van het bedrijf resp. het aantal werknemers gebaseerde sleutel een "rechtvaardiger" verdeling van de middelen realiseren. Ook moest de koppeling van rechtstreekse steunverlening en milieuvoorschriften worden ingevoerd.

2.4.6. Meer dan ooit werd tijdens de besprekingen over Agenda 2000 gesproken over kwesties die tot de drie "duurzaamheidspijlers", in de zin van gelijkwaardige aandacht voor economie, milieu en sociale vraagstukken, behoren Hoewel de Raad het na lange besprekingen intern uiteindelijk eens werd over een maatregelenpakket voor herijking van een groot aantal marktordeningen (economische pijler), bleven ten aanzien van de sociale en ecologische aspecten sterke meningsverschillen bestaan(14).

2.4.7. Zo kreeg de Commissie geen goedkeuring van de Raad voor haar voorstel voor een verplichte differentiëring van steunbetalingen of voor handhaving van het maximumaantal van 90 dieren in het geval van de speciale premie voor mannelijke runderen. Hetzelfde geldt voor het voorstel van de Commissie om de premies voor silomaïs af te schaffen(15). Daarmee blijft de achterstelling van andere voedergewassen die vanuit ecologisch oogpunt zouden moeten worden bevorderd - zoals luzerne en klaver - bestaan.

3. Evaluatie van de veranderingen in het landbouwbeleid gedurende de afgelopen tien jaar

3.1. De hervormingen van 1992 en de hervormingen in het kader van Agenda 2000 hebben onder meer geleid tot verbetering van het internationale concurrentievermogen van de Europese landbouw. Het probleem van de overschotten is grotendeels opgelost doordat enerzijds de toegang tot de wereldmarkt werd vergemakkelijkt en anderzijds het vervoederen van Europees graan economisch interessant werd. De in het kader van de zogenoemde eerste pijler genomen besluiten hebben duidelijk soelaas geboden voor veel van de "marktproblemen".

3.2. De met Agenda 2000 geïntroduceerde vermindering van de prijsondersteuning werd slechts ten dele gecompenseerd door de verhoging van de rechtstreekse steun in het kader van de eerste pijler ("prijscompensaties"). Als gevolg hiervan is de economische druk op veel landbouwbedrijven nog verder toegenomen. Het spanningsveld tussen enerzijds de nieuwe maatschappelijke eisen (duurzaamheid, multifunctionaliteit) die aan de landbouwproductie worden gesteld en anderzijds de economische eisen waarmee de boeren als gevolg van de almaar groeiende concurrentie te maken krijgen, is toegenomen.

3.3. De rechtstreekse steun aan landbouwbedrijven speelt inmiddels een uiterst belangrijke rol. De omvang ervan is thans veel groter dan de omvang van de traditionele financieringsinstrumenten van het landbouwbeleid, zoals exportrestituties, interventies en opslag, en over het geheel genomen lijkt er een steviger maatschappelijk draagvlak te zijn voor rechtstreekse betalingen aan de boer dan voor indirecte steun via de oude instrumenten. Er zijn nu drie verschillende vormen van rechtstreekse steunverlening aan boeren, namelijk

- prijscompensaties (verstrekt in het kader van de eerste pijler);

- compenserende betalingen, die worden verstrekt in probleemgebieden (tweede pijler), en

- rechtstreekse betalingen, die boeren ontvangen in ruil voor concrete prestaties in het kader van de milieuprogramma's voor de landbouw (eveneens tweede pijler).

3.3.1. Het systeem van de aan areaal en stuks vee gebonden rechtstreekse steun in het kader van de eerste pijler sluit dan ook vrijwel naadloos aan bij de gedachte achter de vroegere prijsondersteuning en moet - overeenkomstig het oorspronkelijke doel ervan - de verliezen compenseren die boeren lijden als gevolg van wijzigingen in het oude systeem voor prijsondersteuning.

3.3.2. Op grond hiervan is het begrijpelijk dat vooral die bedrijven en regio's profiteren die ook het meest profiteerden van het vroegere systeem voor prijsondersteuning. Dit leidt in de samenleving vaak tot de kritiek dat een groot deel van de rechtstreekse steun naar een relatief klein aantal bedrijven gaat resp. heeft geleid tot concentraties bij bepaalde akkergewassen(16). Er mag echter niet aan worden voorbijgegaan dat de lidstaten door middel van de zogenoemde modulatie of door vaststelling van een maximumaantal mannelijke runderen invloed zouden kunnen uitoefenen op de verdeling van deze rechtstreekse steun.

3.3.3. Het ESC vindt dat zeer zorgvuldig moet worden nagegaan of het bestaande systeem inderdaad het best tegemoetkomt aan de door de samenleving voor de toekomst gestelde eisen inzake duurzaamheid, multifunctionaliteit en handhaving van een landbouw die het gehele grondgebied van de Unie bestrijkt, en of dit systeem duurzaam in overeenstemming met de WTO-regels kan worden gebracht.

3.3.4. Dit geldt niet voor de onder de tweede pijler vallende rechtstreekse steun. Het gaat hierbij namelijk om financiële compensatie voor daadwerkelijk bestaande natuurlijke handicaps dan wel voor concrete prestaties op milieugebied. Deze rechtstreekse steun draagt derhalve in belangrijke mate bij aan de integratie van milieubescherming in het GLB, maar is vatbaar voor verbetering.

3.3.4.1. Een negatief aspect is dat met deze rechtstreekse steunbetalingen uitsluitend de handicaps resp. de bijkomende lasten worden gecompenseerd, maar dat in veel gevallen de overgang van intensieve op extensieve productiemethoden niet rechtstreeks wordt gestimuleerd. Ook wordt de uitvoering van belangrijke aspecten van de consumentenbescherming in het kader van het Europese landbouwmodel (zoals verbetering van de voedselveiligheid, de traceerbaarheid en de kwaliteitsbewaking) vaak onvoldoende bevorderd.

3.3.4.2. Slechts in enkele lidstaten zijn via milieuprogramma's voldoende stimulansen gecreëerd voor de overstap op meer extensieve productiemethoden, waar veel boeren overigens mee instemmen. Uit een studie van de Commissie blijkt dat de milieumaatregelen voor de landbouw doorgaans veel effect sorteren in landbouwregio's die wat productie betreft tot de probleemgebieden behoren, terwijl ze in intensief producerende regio's juist vrijwel ineffectief zijn omdat hier de financiële prikkels voor de boeren te gering zijn.

3.4. Als gevolg van het systeem van rechtstreekse steun in het kader van de eerste pijler worden gewassen die van belang zijn voor het milieu en de economie van regio's - zoals voedergewassen of gewassen van weidegronden - nog steeds achtergesteld ten opzichte van gewassen waarvan de prijzen vroeger werden ondersteund; hiervoor wordt immers geen rechtstreekse steun verleend.

3.5. De afgelopen jaren is duidelijk geworden dat er conflicten kunnen ontstaan tussen in bedrijfseconomisch opzicht nuttige en vanwege de bestaande randvoorwaarden noodzakelijke productiviteitsverhogingen enerzijds en eisen ten aanzien van regionale economie, milieu, ethische behandeling en bescherming van dieren en consumentenbelangen anderzijds. Het GLB heeft deze conflicten nog niet opgelost, dat wil zeggen: een goed evenwicht tussen de drie duurzaamheidspijlers is nog niet gevonden.

3.6. Ook met Agenda 2000 is dit nog niet gelukt, hoewel de in 1992 geïntroduceerde "begeleidende maatregelen" (bebossingsprogramma's, mogelijkheden voor vervroegde uittreding, milieuprogramma's voor de landbouw) zijn uitgebreid en samen met de deels reeds bekende stimuleringsmaatregelen uit de structuurfondsen het "plattelandsbeleid" (de zogenoemde "Tweede pijler van het GLB") vormen. Weliswaar is hiermee een nieuw tijdperk in de geschiedenis van het GLB ingeluid, maar het is twijfelachtig of de maatregelen van de huidige eerste pijler al zodanig gecoördineerd zijn dat zij een optimale aanvulling vormen op de doelstellingen inzake regionaal, milieu- en sociaal beleid die specifiek met de maatregelen van de tweede pijler dienen te worden verwezenlijkt.

Het ESC is altijd ingenomen geweest met het belang dat aan "plattelandsontwikkeling" wordt gehecht, al neemt de tweede pijler momenteel nog slechts 10 % van de totale landbouwbegroting voor zijn rekening. Bovendien zijn voor de tweede pijler niet méér middelen vrijgemaakt dan voor het totaal van de vroegere "begeleidende maatregelen" en de aan het eind van de jaren negentig in het kader van doelstelling 5a en 5b verleende steun uit de structuurfondsen. De maatregelen in het kader van een geïntegreerd beleid voor plattelandsontwikkeling moeten een zinvolle aanvulling vormen op een aantal essentiële instrumenten van de eerste pijler - die wellicht aan herziening toe zijn - en moeten sterk worden uitgebreid, aangezien ze steeds belangrijker worden met het oog op de multifunctionaliteit in de landbouw. Het ESC benadrukt dat zowel de maatregelen van de eerste pijler als de plattelandsontwikkelingsinstrumenten moeten bijdragen tot de instandhouding en verdere uitbouw van het multifunctionele karakter van de landbouw en dat zij moeten aansluiten bij de drie "duurzaamheidspijlers" (d.w.z. duurzaamheid op economisch, sociaal en milieugebied); noch de eerste, noch de tweede pijler van het GLB mag op slechts één aspect van duurzaamheid gericht zijn.

3.7. Bij de komende tussentijdse evaluatie van Agenda 2000 mag niet alleen de vraag centraal staan of de voor de afzonderlijke marktordeningen geformuleerde doelstellingen voor stabilisering van markt en begroting inderdaad zijn gerealiseerd; volgens het ESC is het belangrijker dat antwoord wordt gegeven op een reeks andere vragen, zodat duidelijk wordt hoe kan worden tegemoetgekomen aan de nieuwe eisen inzake het GLB. De antwoorden op deze vragen zijn van groot belang voor de invulling van het GLB na het jaar 2006. Wat het ESC betreft gaat het daarbij om vragen als:

- Is het inkomen van de meeste boeren verbeterd?

- Hebben de hervormingen het verlies van werkgelegenheid(17) in de landbouw en op het platteland een halt toegeroepen, en zo ja, in hoeverre? Is dit eigenlijk wel een doelstelling van het GLB?

- Hebben de hervormingen geleid tot wijzigingen in de verdeling van de steun aan de boeren, en zo ja, welke wijzigingen?

- In hoeverre en met welk resultaat is in de lidstaten gebruik gemaakt van artikel 3 "Eisen inzake milieubescherming" (cross compliance), en artikel 4 "Differentiëring" (modulatie) van Verordening (EG) nr. 1259/1999?

- In hoeverre is tegemoetgekomen aan de nieuwe eisen inzake de landbouwproductie? Voldoen de aan steunverlening verbonden criteria aan de eisen zoals die voortvloeien uit het "Europese landbouwmodel" en de discussie over duurzaamheid?

- Welke resultaten zijn er behaald bij het aanpakken van de bestaande problemen op het gebied van milieu en natuurbescherming en bij het opheffen van de bestaande regionale verschillen?

- Is er een evenwichtige verdeling tussen de steunverlening in het kader van de eerste en de tweede pijler en tussen de steunverlening aan sectoren die tot de eerste pijler behoren(18)?

- Is er voldoende evenwicht tussen de regio's en tussen de producenten?

- Is het mogelijk aanvullende maatregelen te nemen waarmee de specifieke kenmerken en de kwaliteit van veel landbouwproducten, en het belang van veel landbouwproducten voor milieu, dierenbescherming en regio's, meer centraal komen te staan(19)?

- Worden de middelen van de tweede pijler daadwerkelijk op efficiënte wijze gebruikt voor de ontwikkeling van het platteland? Hoe effectief zijn de afzonderlijke onderdelen van programma's nu echt geweest? Komen bijvoorbeeld regelingen voor vervroegde uittreding ten goede aan de "plattelandsontwikkeling"? Zijn maatregelen voor bebossing niet gedeeltelijk in strijd met het streven naar een open landschap?

- Hoe zou een zo belangrijk instrument als de compenserende betalingen voor probleemgebieden verder kunnen worden uitgebouwd?

- Waarom maken lidstaten - maar ook regio's van lidstaten - in zo verschillende mate aanspraak op bijvoorbeeld de middelen van de tweede pijler, zoals bij milieumaatregelen voor de landbouw(20)?

4. Eisen inzake de landbouw: nu en in de toekomst

4.1. Hoewel het GLB voortdurend aan verandering onderhevig is en veel problemen in het verleden zijn opgelost, valt niet te loochenen dat er nog grote uitdagingen wachten. Deze hebben betrekking op zowel de politiek als op de individuele consument, wiens gedrag dikwijls indruist tegen de roep om bijvoorbeeld een meer regionale benadering of meer milieuvriendelijkheid.

4.2. De verwachtingen en eisen van de burger ten aanzien van de landbouw zijn gewijzigd.

4.3. In de politiek en de samenleving wordt vandaag de dag anders aangekeken tegen landbouwproductie. De afgelopen vijftien jaar laten zien dat in de discussie over integratie van duurzaamheid in het GLB steeds meer de nadruk wordt gelegd op milieuaspecten en op regionale ontwikkeling, werkgelegenheid en kwaliteit van de arbeidsplaatsen, en bescherming van dier en consument. In heel Europa wordt meer waarde gehecht aan de kwaliteit van het landschap en van de productiemethodes. De Europese landbouw gaat geen louter producerende, maar een multifunctionele rol op het platteland spelen.

4.4. Vandaag de dag hebben boeren te maken met extra eisen, die tot dusver alleen maar geld hebben gekost in plaats van opgeleverd omdat de in het kader van multifunctionaliteit geleverde prestaties van de landbouw niet werden doorberekend in de door de markt bepaalde prijzen voor landbouwproducten.

4.5. Bij de beoordeling van de huidige inkomenssituatie in de landbouw moet men zich er in het algemeen rekenschap van geven dat de kloof tussen de ontwikkeling van de producentenprijzen en de consumentenprijzen enorm is en steeds groter wordt. Ook binnen de landbouw zelf zijn echter enorme inkomensverschillen waar te nemen, die niet alleen kunnen worden verklaard door verschillen in bekwaamheid, ijver of ondernemingsgeest. Door prijsdumping in de levensmiddelensector hebben enkele distributieketens bijgedragen aan ongunstige prijsontwikkelingen. Bij marktprijzen die soms onder de kostprijs liggen, wordt het voor boeren uiterst moeilijk om meer duurzaamheid en multifunctionaliteit te realiseren. In veel landbouwregio's en -sectoren staat het inkomen van boeren in geen verhouding tot het gepresteerde werk.

4.6. De boeren zien zich genoodzaakt om alle mogelijke (legale) ontwikkelingen op het gebied van productiviteitsverhoging te volgen om compensatie te vinden voor de reëel of daadwerkelijk dalende (producenten-)prijzen en de stijgende productiekosten. (Geschrapte tekst met voetnoot 27).

4.7. Daar komt nog bij dat de Europese boeren niet alleen met elkaar concurreren op deels oververzadigde markten, maar dat de WTO tegelijk blijft streven naar liberalisering van de wereldhandel in landbouwproducten. De productieomstandigheden en -voorschriften in de EU verschillen van die in andere gebieden. Buiten Europa worden landbouwproducten vaak goedkoper geproduceerd. Dat komt onder meer doordat:

- daar in een aantal gevallen betere klimaatomstandigheden dan wel betere bedrijfsstructuren bestaan;

- daar in een aantal gevallen wordt geproduceerd op een wijze die indruist tegen de Europese normen en waarden (normen op het gebied van milieu, dierenbescherming, consumptie of sociale regelgeving en gebruik van in Europa verboden productieverhogende middelen);

- de prijzen op de wereldmarkt dikwijls sterk worden beïnvloed en verstoord door exportsubsidies en -garanties.

4.8. Hierdoor wordt steeds duidelijker dat de vanuit bedrijfseconomisch oogpunt noodzakelijke productiviteitsverhoging indruist tegen de belangen van milieu, dier en consument (multifunctionaliteit).

4.9. De harde onderhandelingen over de hervormingen en de zich voortslepende discussie over te nemen verdere maatregelen maken duidelijk dat de EU voortdurend te kampen heeft met tegenstrijdige doelstellingen en geen ijzer met handen kan breken. Het is en blijft onmogelijk om

- te komen tot een landbouw die in staat is te produceren bij de vaak verstoorde verhoudingen op de wereldmarkt (en dat zo mogelijk zonder financiële ondersteuning), en

- tegelijkertijd alle wensen ten aanzien van de productie (kwaliteit, veiligheid, het sparen van natuurlijke hulpbronnen, het op de juiste wijze houden van dieren, etc.) te vervullen en daarbij de kosten voor Europa te beperken(21),

- en daarnaast ook nog te zorgen voor een moderne en aantrekkelijke arbeidsmarkt die de werknemers de nodige bescherming geeft, veel werkgelegenheid biedt in de vorm van stabiele arbeidsplaatsen, en zich onderscheidt door een hoog opleidingspeil, ook waar het gaat om voortgezette beroepsopleiding.

4.10. Bij een evaluatie van de tot dusver doorgevoerde hervormingen van het GLB en bij besprekingen over herijking van het GLB moeten alle betrokken partijen zich rekenschap geven van deze tot nog toe onopgeloste tegenstrijdigheden. Zelfs veel politieke besluitvormers lijken zich onvoldoende bewust van de complexiteit van de verbanden.

4.11. De grootste uitdaging voor de toekomst bestaat er dus in, duurzaamheid en multifunctionaliteit te integreren in de landbouw. Het Europese landbouwmodel kan alleen goed functioneren indien er een nieuw evenwicht wordt gevonden tussen de economische, de sociale en de ecologische duurzaamheidspijler.

4.12. Er moet een middel zijn die ook de landbouwers, en in het bijzonder de toekomstige generaties landbouwers, de jonge boeren, aantrekkelijke en economisch stabiele vooruitzichten biedt. In dit verband verwijst het Comité naar de in een recent advies opgenomen richtsnoeren(22), en naar zijn steun aan de gemeenschappelijke verklaring van het Europees Parlement, het Comité van de Regio's en het Economisch en Sociaal Comité, die op 6 december 2001 over het thema "jonge landbouwers" werd afgegeven.

4.13. Het ESC beklemtoont dat het van het grootste belang is om deze verschillende functies van de Europese landbouw te handhaven. In theorie is het mogelijk om de benodigde levensmiddelen te betrekken bij producenten buiten Europa omdat dit "economischer" zou zijn, al zou dit uiteraard indruisen tegen het beginsel van de voorzieningszekerheid. Landbouwcultuur, landschappen, werkgelegenheid - kortom: alles wat bij multifunctionaliteit hoort - kunnen echter niet worden geïmporteerd!

4.14. De instandhouding van het Europese landbouwmodel en de invoering daarvan in de nieuwe lidstaten zal veel geld kosten, waarschijnlijk méér dan de bedragen waarvan bij het opstellen van het landbouwrichtsnoer was uitgegaan. Met de schaarse openbare middelen en het streven van veel ministers van financiën om de overheidsuitgaven te beknotten, zal rechtvaardiging van de overdracht van overheidsgelden aan de landbouw centraal komen te staan. De voor de toekomst belangrijke kwestie van de duurzaamheid zou wel eens de sleutel tot de instandhouding van het maatschappelijk draagvlak voor een langdurige overdracht van gelden aan de landbouw kunnen blijken te zijn.

5. Overwegingen met betrekking tot de toekomstige invulling van het GLB

5.1. Overwegingen vooraf

5.1.1. Europa heeft gekozen voor een "multifunctionele landbouw". De door de Europese boeren te leveren prestaties omvatten onder meer:

- productie van een voldoende hoeveelheid(23) kwalitatief hoogwaardige en veilige agrolevensmiddelen;

- produceren binnen een agrarische structuur die is afgestemd op het platteland en op de regionale behoeften;

- produceren volgens milieunormen (milieubescherming);

- tegengaan dat het platteland ontvolkt;

- behoud van werkgelegenheid;

- veehouderij zonder hormonen en antibiotica;

- het op de juiste wijze houden van vee;

- behoud van cultuur en erfgoed van het platteland;

- zorgen voor belangrijke cultuurlandschappen;

- behoud van de biodiversiteit.

5.1.2. Deze prestaties gaan veel verder dan het produceren van voedsel, en in dit opzicht kan de landbouw niet zonder meer worden vergeleken met andere economische sectoren.

5.1.3. Er zijn slechts twee mogelijkheden om zowel deze kwaliteitsproductie als de geleverde prestaties te honoreren (waarmee de extra kosten van de boeren worden gedekt):

- hetzij via productprijzen;

- hetzij via rechtstreekse nationale overdrachtsbetalingen (ofwel een combinatie van beide).

5.1.4. Zolang men er niet in slaagt om via de consumentenprijzen de (externe) kosten te dekken die het toepassen van multifunctionaliteit met zich meebrengt, zijn inkomensondersteunende overdrachtsbetalingen aan boeren die voldoen aan de nog vast te stellen criteria voor "multifunctionaliteit", noodzakelijk.

5.1.5. Men moet zich er daarbij rekenschap van geven dat het bedrag van deze inkomensoverdrachten verder zal oplopen indien

- de aanvullende voorschriften voor de boeren worden aangescherpt;

- de producentenprijzen verder dalen, onder meer onder druk van de verstoorde wereldmarkt of van de distributeurs.

5.1.6. Het maatschappelijk draagvlak voor de verwachte inkomensondersteunende maatregelen ten behoeve van de Europese landbouw zou kunnen bestaan uit concrete aanvullingen in de vorm van rechtstreekse steunverlening. De Europese boer wordt niet meer alleen gesteund om continu en op kosteneffectieve wijze agrolevensmiddelen te produceren (promotie van producten), maar ook omdat hij als gevolg van de maatschappelijke roep om duurzame en multifunctionele productie in plattelandsregio's nadeel ondervindt bij het concurreren op de geliberaliseerde wereldmarkt en omdat hij in sociaal en territoriaal opzicht een grote bijdrage levert (behoud van werkgelegenheid, ontginning van minder productieve perifere regio's) (beloning voor het toepassen van het juiste productiemodel). Doel moet zijn, op het hele grondgebied een ecologisch verantwoorde en op kwaliteit gerichte productie in stand te houden, hetgeen in bepaalde sectoren speciale inspanningen en maatregelen kan vergen.

5.1.7. Aldus zou binnen de Europese samenleving erkenning ontstaan voor de unieke positie die de boer inneemt als producent van gezond en veilig voedsel, als hoeder van landschap en cultureel erfgoed en als pleitbezorger van de diversiteit van de natuur en de regio.

5.1.8. Dit houdt uiteraard in dat alle tot dusver toegepaste beleidsinstrumenten in het kader van de discussie over de "Toekomst van het GLB" moeten worden getoetst op dit nieuwe uitgangspunt en daarmee op hun compatibiliteit met het "Europese landbouwmodel". Verder moeten nieuwe instrumenten en modellen worden getoetst.

5.1.9. In principe moeten beproefde GLB-instrumenten worden gehandhaafd; deze moeten dan uiteraard wel worden verfijnd en aangepast aan veranderende omstandigheden.

5.2. Rechtstreekse betalingen

5.2.1. Directe steunverlening zal een steeds grotere rol gaan spelen zolang de met multifunctionaliteit gepaard gaande "externe" kosten niet worden doorberekend in de prijzen, maar moeten worden opgebracht door de maatschappij.

5.2.2. Het Comité staat nadrukkelijk achter het beginsel van functionele rechtstreekse betalingen en van een duurzame handhaving van dit steeds belangrijkere GLB-instrument. Dit neemt niet weg dat iedere vorm van rechtstreekse steun voldoende gerechtvaardigd moet zijn met het oog op een breed maatschappelijk draagvlak.

5.2.3. Daarbij rijst de vraag in hoeverre de huidige regeling voor directe steun moet worden gewijzigd. Belangrijke maatschappelijke organisaties zullen in de toekomst in sterkere mate de doelstellingen en de grondslag van de huidige, in het kader van de eerste pijler verstrekte rechtstreekse steun aan de orde stellen en een verplichte koppeling verlangen tussen rechtstreekse steun en prestaties op het gebied van multifunctionaliteit. De discussie hierover zal door de politiek moeten worden gevoerd.

5.2.4. In de toekomst zou een dergelijke koppeling tussen rechtstreekse steunverlening en in het kader van multifunctionaliteit te leveren prestaties dus een uitermate belangrijk punt van discussie kunnen worden. Naleving van bestaande wetgeving geeft op zich nog geen recht op overheidssteun. Nagegaan moet echter worden of er - gelet op de uiteenlopende productienormen en -omstandigheden in de wereld - van dit beginsel moet worden afgeweken om het multifunctionele karakter van de Europese landbouw te waarborgen.

5.2.5. Het ESC benadrukt dat multifunctionaliteit niet alleen betekent dat wordt voldaan aan eisen op het gebied van milieu- en natuurbescherming. Het betekent o.m. ook duurzaamheid, bescherming van het landschap, landbouwteelt in probleemgebieden, het afzien van resp. gebruik maken van bepaalde productiemethoden, het op de juiste wijze houden van dieren, en voorts ook het voldoen aan kwaliteits- en veiligheidseisen.

5.2.6. Het ESC verzoekt de Commissie na te gaan of in de toekomst

a) een uit meerdere schalen bestaand stelsel van rechtstreekse steunbetalingen aan nog actieve boeren zou kunnen worden ingevoerd. Dit systeem zou als volgt zijn opgebouwd:

- de eerste schaal is bestemd voor boeren die in hun productieproces voldoen aan gemeenschappelijk vastgelegde geharmoniseerde Europese normen ten aanzien van milieu en dierenbescherming die verder gaan dan de in landen buiten Europa gehanteerde voorschriften. Hiermee moeten de uit de strengere Europese normen voortvloeiende concurrentienadelen worden gecompenseerd;

- de tweede schaal is gericht op boeren die in hun productieproces voldoen aan aanvullende, bindende normen op het gebied van multifunctionaliteit, welke verder gaan dan de voorschriften voor "goede bedrijfsvoering" vereisen(24) en rekening houden met aspecten als het maximumaantal dieren per hectare of het behoud van landschapskenmerken;

- met de derde schaal moet - evenals onder de huidige milieuprogramma's voor de landbouw - niet alleen compensatie worden geboden voor concrete prestaties, maar moet de invoering van multifunctionele productiemethoden worden gestimuleerd.

en of

b) de eerste pijler van het GLB zou kunnen worden aangevuld met nieuwe vormen van steunverlening, die iedere lidstaat (overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel en zonder scheeftrekking van de concurrentie) in staat moeten stellen om meer steun te verlenen aan bedrijven die extra inspanningen willen leveren op het gebied van kwaliteitsbewaking, milieubescherming en behoud van werkgelegenheid.

5.2.7. Het ESC is zich ervan bewust dat het eventueel koppelen van alle rechtstreekse steun aan het leveren van bepaalde (ecologische, sociale en territoriale) prestaties door de beroepsgroep een ingrijpende verandering betekent, temeer daar een dergelijke koppeling zou kunnen leiden tot een grootschalige herverdeling van steunbetalingen aan bedrijven, regio's en zelfs lidstaten. Desondanks vormt een dergelijke koppeling volgens het Comité de maatschappelijke grond voor een duurzame handhaving van de overdrachtsbetalingen.

5.2.8. Er zou moeten worden nagegaan of het zinvol zou zijn indien in de toekomst niet alleen bedrijven waarvan de producten onder een marktordening vallen of vielen aanspraak kunnen maken op steun, maar deze maatschappelijke beloning in zijn algemeenheid op basis van het toepassen van multifunctionele productiemethoden en derhalve voor alle landbouwsectoren wordt verstrekt(25).

5.2.9. Of dit mogelijk zou zijn door alle boeren die overeenkomstig voor multifunctionele landbouwpraktijken vast te stellen criteria produceren(26) bijvoorbeeld - zoals van diverse zijden is geopperd - rechtstreekse steun in de vorm van areaalpremies te verstrekken, ongeacht het verbouwde gewas -, moet nader worden onderzocht. Het Comité verzoekt de Commissie hiervoor zorg te dragen. Ervaringen die de Commissie heeft opgedaan bij de tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 1244/2001 (vereenvoudigde regeling inzake rechtstreekse steunverlening aan kleine producenten) kunnen daarbij mogelijk van pas komen. Tegelijkertijd moet rekening worden gehouden met de typische productiekenmerken van specifieke landbouwproducten (zoals bv. olijfolie).

5.2.10. Ter beantwoording van de in de paragrafen 3.7 en 5.2.6 gestelde vragen moet bovendien worden ingeschat in hoeverre de verdeling van rechtstreekse betalingen bij een uniforme areaalpremie zou veranderen ten opzichte van het huidige systeem, en welke gevolgen dit zou hebben voor de afzonderlijke sectoren, regio's en bedrijven.

5.2.11. Verder moet worden nagegaan

- of op deze wijze inderdaad een breder politiek en maatschappelijk draagvlak kan worden gerealiseerd;

- of op deze wijze de multifunctionaliteit van de Europese landbouw in alle regio's beter kan worden gewaarborgd;

- of het beheer zelf kan worden vereenvoudigd.

5.2.12. Om de huidige tegenstelling tussen de eisen die worden gesteld door de natuurbescherming enerzijds en door de landbouw anderzijds, te overbruggen, moet de Commissie nagaan of eventuele areaalpremies ook moeten worden verstrekt voor landbouwgrond die bedrijfseconomisch gezien niet of slechts beperkt productief is (bijv. grond die is aangewezen als FFH-gebied of grond die dienst doet als broedplaats of als reen).

5.2.13. Rechtstreekse betalingen vinden momenteel in het kader van zowel de eerste als de tweede pijler plaats. In het geval van maatregelen die onder de tweede pijler vallen, zijn de lidstaten verplicht tot medefinanciering. Het ESC doet de aanbeveling om bij de komende discussies over hervormingen na te gaan of er een groter draagvlak en meer samenhang zouden ontstaan indien deze aparte financiering gedeeltelijk wordt afgeschaft, dan wel of er nog andere mogelijkheden bestaan om de duidelijk zichtbare problemen bij de cofinanciering van de tweede pijler op te lossen.

5.3. De toekomst van de plattelandsontwikkeling (tweede pijler van het GLB)

5.3.1. Het platteland vervult niet alleen een belangrijke functie als landbouwgrond, maar is vooral ook in economisch, sociaal en cultureel opzicht van groot belang voor de bevolking.

5.3.2. Het platteland dankt haar unieke karakter aan de grote verscheidenheid van de regionale hulpbronnen. Tegenover toekomstige generaties zijn we verplicht te zorgen voor duurzaamheid; deze zwaarwegende verplichting behoort dan ook beslist gepaard te gaan met dienovereenkomstig handelen. Het platteland en de landbouw zijn functioneel nauw met elkaar verbonden. Het beleid inzake plattelandsontwikkeling vereist dan ook dat de diverse beleidslijnen goed op elkaar zijn afgestemd. De instrumenten van de tweede pijler moeten derhalve ook in de toekomst worden ondersteund door maatregelen die verder gaan dan de landbouwsector. Daarbij gaat het met name om de technische en de sociale infrastructuur, die voor het platteland van essentieel belang zijn voor het vervullen van zijn uiteenlopende functies.

5.3.3. Als gevolg van de sterke liberalisering van de markt bestaat er een concentratietendens, die ten koste gaat van regio's met een zwakke structuur en bovendien belangrijke uitgangspunten van het Europese landbouwmodel op losse schroeven zet (zoals regionale kringlopen). In het door de Europese Commissie gepresenteerde Witboek(27) over de handel staat: "Op lange termijn dreigt een extreme concentratie van de distributie in Europa te resulteren in een zeer beperkt aantal grote ketens die de hele detailhandelsmarkt domineren (...). In de distributiesector kan een dergelijke concentratie uiteindelijk leiden tot een beperking van het aantal aangeboden producten, van de diversiteit van de verkoopsystemen en van het aantal winkels, vooral in stadscentra en plattelandsgebieden, en zou zij ook de relatie tussen kleine producenten en detaillisten veranderen". De afgelopen jaren hebben de grote distributieketens een sterke marktpositie veroverd, wat leidde tot een sterke concentratie van de verwerkende industrie. Deze neemt steeds meer agrarische basisproducten af, waar ze ook vandaan komen. De eisen die de verwerkende industrie stelt aan de mate waarin deze producten verder kunnen verwerkt, vertalen zich vaak in normen die haaks staan op de van de oudsher grote diversiteit van de landbouw en de regio's.

5.3.4. Het GLB en het regionaal beleid moeten ervoor zorgen dat dit proces bewust wordt tegengegaan om te voorkomen dat regio's met een zwakke structuur ontvolkt raken. Daarbij gaat het met name om het scheppen van duurzame werkgelegenheid voor de plattelandsbevolking. Het duurzame gebruik van regionale hulpbronnen in het kader van een endogene ontwikkelingsstrategie vereist dat in regio's met een zwakke structuur aanvullende en op solidariteit gebaseerde compensatieregelingen worden ingevoerd.

5.3.5. De tweede pijler van het GLB moet door middel een gecoördineerd pakket steunbetalingen voorzien in compensatie van de vele in het kader van multifunctionaliteit geleverde prestaties van de boeren, zorgen voor diversificatie van de landbouwactiviteiten teneinde de inkomensbasis te verbreden en het concurrentievermogen van de regio's vergroten door middel van investeringssteun. Vanwege de specifieke functies van de diverse instrumenten voor plattelandsontwikkeling (tweede pijler) kunnen deze niet als vervanging van de GLB-instrumenten dienen, maar hierop wel een essentiële aanvulling vormen. Vooral de bij de meest recente hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ingevoerde normen op het gebied van milieu, hygiëne en dierenbescherming maken consensus en samenhang in de gehele Unie noodzakelijk, teneinde gelijkwaardige voorwaarden en concurrentieverhoudingen te waarborgen. De betreffende normen moeten echter worden getoetst om na te gaan of alle genomen maatregelen - waarvan een aantal belemmerend blijkt te werken voor bepaalde sectoren - ook echt noodzakelijk zijn.

5.3.6. Het programma Plattelandsontwikkeling in het kader van het EOGFL neemt zonder enige twijfel een sleutelpositie in. Het ESC wijst er echter op dat voor een in alle opzichten positieve plattelandsontwikkeling tevens structuurfondsmaatregelen moeten worden genomen. Toekomststrategieën voor het platteland dienen ingrijpend te worden vernieuwd. Het is dan ook noodzakelijk om de communautaire initiatieven, met name Leader+ en Interreg, verder uit te bouwen en de hiermee opgedane ervaringen mee te nemen in het plattelandsbeleid.

5.4. Sturing van het aanbod/marktordeningen

5.4.1. De meningen over sturing van het aanbod lopen voor een deel sterk uiteen, zoals de discussie over bijvoorbeeld de melkquota aantoont. Vanwege de mondialisering in het algemeen en de uitbreiding van de EU in het bijzonder worden quota niet alleen door landbouweconomen, sommige regeringen en EU-lidstaten, maar ook door veel boeren als nadelig ervaren en bekritiseerd.

5.4.2. Om ervoor te zorgen dat boerenbedrijven kunnen voldoen aan de eisen die aan de productie worden gesteld, moeten de marktverhoudingen enigszins stabiel zijn. Een louter op concurrentie ingestelde landbouw zal zijn multifunctionele taken zeker niet kunnen vervullen.

5.4.3. Aangezien de markten voor landbouwproducten van oudsher instabiel en uiterst gevoelig voor prijsschommelingen zijn en de invloed van boeren op de quota gering is, kunnen beperkingen of juist verhogingen van het aanbod door middel van quotaregelingen een zeer belangrijke rol spelen bij het stabiliseren van een duurzame productie van landbouwproducten.

5.4.4. Dit kan worden verduidelijkt aan de hand van de melkquota. Het afschaffen van melkquota zonder hiervoor iets in de plaats te stellen - zoals de regeringen van sommige lidstaten willen -, zou er zeker toe leiden dat de melkproductie zich concentreert op gunstige locaties, met grote gevolgen voor het milieu en voor de economische kracht van regio's waar de omstandigheden ongunstig zijn. Met name weidegronden, die vanuit het oogpunt van milieubescherming van groot belang zijn, zijn afhankelijk van duurzame begrazing door herkauwers.

5.4.5. Het afschaffen van quota zonder hiervoor iets in de plaats te stellen, zou in ieder geval rechtstreeks kunnen indruisen tegen overwegingen met betrekking tot multifunctionaliteit, het Europese landbouwmodel en het exploiteren van het totale landbouwareaal.

5.4.6. Voor een gedegen discussie in het kader van de tussentijdse evaluatie is het volgens het ESC dan ook noodzakelijk dat wordt onderzocht wat op regionaal niveau de economische gevolgen zouden zijn van afschaffing van de melkquota en andere quotaregelingen, welke compenserende maatregelen (op welke maatschappelijk aanvaardbare grond?) zouden kunnen worden genomen, wat deze zouden kosten en hoe weidegronden op het gehele landbouwareaal duurzaam kunnen blijven worden geëxploiteerd.

5.5. Bescherming aan de buitengrenzen/export

5.5.1. Wereldwijd is de EU de grootste importeur van landbouwproducten. De EU herbergt ongeveer 6 % van de wereldbevolking, maar haar aandeel in de totale import bedraagt rond de 20 % (de intracommunautaire handel niet meegerekend).

5.5.2. Het ESC realiseert zich terdege dat de EU bij de komende WTO-onderhandelingen te maken krijgt met de eis van verschillende staten en groepen van staten tot het geheel of grotendeels afschaffen van tolheffingen en het geheel openstellen van haar grenzen.

5.5.3. Het garanderen van een multifunctionele, door alle maatschappelijke groepen gesteunde landbouw is bij de huidige verhoudingen op de wereldmarkt niet mogelijk.

5.5.4. Het Comité verwacht dan ook van het beleid inzake de internationale handel dat samenlevingen/economische mogendheden, hun producenten en hun consumenten producten moeten kunnen weren die niet zijn vervaardigd overeenkomstig hun eigen geldende regelgeving voor duurzame productie resp. die niet voldoen aan de normen (bijv. hormoonvlees, legbatterijen, genetisch gemodificeerde producten en BST in zuivelproducten).

5.5.5. Het ESC wijst erop dat dergelijke regelgeving in andere sectoren als vanzelfsprekend worden aanvaard. Zo is het ondenkbaar dat bijvoorbeeld motorvoertuigen zonder katalysator op de Europese markt zouden worden toegelaten.

5.5.6. Bescherming aan de buitengrenzen waarbij ook de communautaire preferentie ten aanzien van voor de Europese landbouw gevoelige producten wordt gegarandeerd, vormt een essentieel uitgangspunt van het GLB. Afschaffing hiervan op grond van WTO-voorschriften of regelingen inzake vrijhandelszones zou een bedreiging vormen voor fundamentele beginselen van het GLB en daarmee voor de multifunctionaliteit van de Europese landbouw.

5.5.7. Het ESC pleit ervoor dat

- niet alleen wordt onderhandeld over verdere vermindering van de bescherming aan de buitengrenzen, maar - met het oog op het creëren van eerlijke concurrentievoorwaarden - ook over sociale en ecologische minimumnormen voor alle staten die zijn aangesloten bij de WTO;

- bij voortgezette liberalisering gedifferentieerd te werk wordt gegaan op basis van de situatie en de behoeften van de betreffende productievorm;

- de zogenoemde "non-trade-concerns" (niet op de handel betrekking hebbende aspecten) op de onderhandelingsagenda worden geplaatst, overeenkomstig de wens van de EU in het kader van waarborging van de multifunctionaliteit van de landbouw;

- op grond van de WTO-regelgeving geen toegang tot de markt mag worden afgedwongen van producten aan de veiligheid waarvan gerede twijfel bestaat (precisering hiervan in de SPS-overeenkomst is noodzakelijk);

- wordt onderhandeld over regelgeving die voorkomt dat stringente EU-voorschriften - bijvoorbeeld inzake de nieuwe groene technologie (gentechnologie) of de dierenbescherming - ad absurdum worden doorgevoerd vanwege import uit derde landen met minder strenge regelgeving. Met duidelijke definities en etiketteringsvoorschriften moeten verwarring en misleiding van de consument worden voorkomen.

5.5.8. Uit de uitspraak van de Amerikaanse staatssecretaris Ann Venemann dat "de Overeenkomst van Doha (...) een stokje heeft gestoken voor Europese milieumaatregelen - als ongeoorloofde handelspraktijken - (...) en dat het ons is gelukt ook de toepassing van het voorzorgsbeginsel te beperken", blijkt hoe fundamenteel de opvattingen in het algemeen en over Doha in het bijzonder verschillen. Dit wijst erop dat de WTO-onderhandelingen hard zullen zijn. Het ESC verwacht echter van de Commissie dat zij een consequent standpunt zal innemen, aangezien cultuur en landschap als resultaat van een "Europees landbouwmodel" geen handelswaar zijn, maar deel uitmaken van een maatschappelijk erfgoed dat door de politiek moet worden beschermd. We moeten dit erfgoed tenminste even goed beschermen als bijvoorbeeld de Verenigde Staten doen met de exportbelangen van grote bedrijven als Microsoft.

5.6. Exportrestituties

5.6.1. In zijn advies over de consolidering van het Europese landbouwmodel heeft het Comité zijn fundamentele standpunten ten aanzien van de export van landbouwproducten reeds uiteengezet. Deze gelden uiteraard nog steeds.

5.6.2. Het ESC heeft met name benadrukt dat ernaar moet worden gestreefd de exportondersteunende maatregelen zoveel mogelijk te beperken. Ook heeft het Comité erop gewezen dat met name de door de Verenigde Staten toegepaste exportkredieten en -garanties volgens art. 10, lid 2, van de landbouwovereenkomst van de WTO als exportsubsidies dienen te worden aangemerkt, maar dat hiervoor geen regels zijn vastgelegd. Voor het internationale concurrentievermogen van de Europese landbouw vormt dit een fundamenteel probleem dat moet worden opgelost.

5.6.3. Europese boeren die in de toekomst in nog grotere mate gaan produceren volgens de beginselen van een duurzame en multifunctionele landbouw komen natuurlijk niet alleen onder druk te staan vanwege de eventuele import van producten die niet aan deze voorwaarden voldoen, maar ook vanwege de omstandigheid dat in bepaalde sectoren tegen hoge kosten vervaardigde producten moeilijker kunnen worden afgezet op de wereldmarkt.

5.6.4. Tegelijkertijd moet worden onderkend dat met "kwaliteitsproducten" (zoals kaas en wijn) ook zonder exportrestituties op de wereldmarkt (goed) kan worden verdiend.

5.6.5. Het staat iedere boer vrij om - binnen de grenzen die wet- en regelgeving stellen - te produceren wat en hoe hij wil, en voor welke markt. De slinkende openbare middelen en de toekomstige WTO-regelgeving zullen in de toekomst nopen tot evaluatie van het communautaire exportbeleid voor landbouwproducten. Daarbij wordt het ontsluiten van "markten voor kwaliteitsproducten" (zonder exportondersteunende maatregelen) tegenover markten voor massaproducten (bijv. graan voor China dat door exportondersteuning in prijs is verlaagd) steeds belangrijker, wat tot uitdrukking moet komen in alle steunprogramma's en regelgeving voor de landbouw.

Brussel, 21 maart 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Hiermee wordt niet de grootte van het bedrijf aangegeven, maar de wijze waarop boerderijen produceren, alsook hun filosofie: ijveren voor het voortbestaan van de boerderij en het behoud van gekwalificeerd en gediversifieerd personeel, rekening houden met volgende generaties, integratie in dorp of regio, produceren in met elkaar vervlochten en elkaar completerende processen die zich zoveel mogelijk op en rond de boerderij afspelen, en verantwoordelijkheid nemen voor natuur en dieren.

(2) Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Een beleid ter consolidering van het Europese landbouwmodel", PB C 368 van 20.12.1999, blz. 76-86.

(3) Op nationaal niveau kwamen daar ter verhoging van de productie vaak nog investeringsbevorderende maatregelen voor bedrijven en wijzigingen in de landbouwstructuur (bijv. herverkaveling) bij.

(4) Het ESC wijst erop dat "redelijke prijzen" iets anders betekent dan "goedkoop".

(5) De cijfers hebben betrekking op de 15 EU-lidstaten. In sommige lidstaten ligt de toename boven het gemiddelde.

(6) Ondanks dalende productiekosten heeft dit zich niet in lagere consumentenprijzen vertaald.

(7) In 2001 in totaal 70 %.

(8) In de sector akkergewassen, die momenteel ongeveer 40 % van de totale EOGFL-uitgaven voor zijn rekening neemt, valt een daling van 63,4 % in 1991 tot 5,1 % in 1999 (aandeel in de totale uitgaven) waar te nemen.

(9) In de sector akkergewassen is er een daling van 38,9 % in 1991 tot 4,9 % in 1999 (aandeel in de totale uitgaven).

(10) In 1991 kwam nog 91 % van de uitgaven in het kader van de EOGFL-garantie voor rekening van restituties en opslagmaatregelen; in 2001 ging nog slechts 21 % van deze uitgaven naar de traditionele marktondersteunende maatregelen.

(11) In de sector akkergewassen steeg het aandeel van de prijscompensaties (incl. braaklegging) van 0,8 % in 1991 tot 89,3 % in 1999.

(12) De rechtstreekse steun werd gebaseerd op de productiviteit in het voorafgaande jaar in elk land.

(13) Jaarverslag 1996 van de Europese Rekenkamer, PB C 348 van 18.11.1997, punt 3.30.

(14) Het feit dat door de tweede pijler, die goed is voor ongeveer 10 % van de landbouwbegroting, de plattelandsontwikkeling werd versterkt, verandert daar niets aan.

(15) Een geval van subsidiëring dat door de Europese Rekenkamer om ecologische redenen wordt bekritiseerd (vgl. "Speciaal Verslag Nr. 3/98 van de Europese Rekenkamer over de tenuitvoerlegging door de Commissie van het beleid en de acties van de EU op het gebied van de waterverontreiniging", PB C 191 van 18.6.1998).

(16) In de akkerbouw gaat ongeveer 40 % van alle rechtstreekse steun naar slechts 3 % van de landbouwbedrijven.

(17) Gemiddeld gaat binnen de EU elke twee minuten een arbeidsplaats in de landbouwsector verloren.

(18) Zo gaat 40 % van de steun in het kader van de EOGFL-garantie naar de sector akkergewassen en 4 % naar de sector groenten en fruit.

(19) Zou er in de toekomst bijvoorbeeld geen compensatie moeten komen voor regionale producentenverenigingen die gebruik maken van bepaalde rassen die zijn afgestemd op de regio, maar minder "productief" zijn?

(20) Zo werd ongeveer de helft van de middelen die van de EU naar de nationale landbouw van Oostenrijk en Finland vloeiden, verstrekt in het kader van de tweede pijler; voor België en Nederland was dit nog geen 5 %. In Duitsland bestaan wat betreft de gebruikmaking van de programma's voor plattelandsontwikkeling grote verschillen tussen het noorden en het zuiden.

(21) Een Braziliaanse landarbeider verdient misschien 50 EUR per maand.

(22) Advies van het Economisch en Sociaal Comité over nieuwe economie, kennismaatschappij en plattelandsontwikkeling. Perspectieven voor "jonge boeren" (PB C 36 van 8.2.2002, blz. 29).

(23) Het Comité herinnert in dat verband o.m. aan zijn advies over "Een nieuwe communautaire strategie inzake de voorziening van plantaardige eiwitten in de Europese Unie" (PB C 80 van 3.4.2002.).

(24) De niet-areaalgebonden veehouderij zoals die in bepaalde Europese regio's wordt bedreven, voldoet aan de eisen voor "goede bedrijfsvoering". Met de premie voor stieren, die momenteel nog gebonden is aan een maximum van 2,0 grootvee-eenheden per hectare voederareaal, wordt de steun voor de betreffende bedrijven al teruggebracht tot 2,0 grootvee-eenheden (tot 1,9 grootvee-eenheden in 2002 en in een later stadium zelfs tot 1,8 grootvee-eenheden). Hiermee worden deze bedrijven, die zeker niet als "multifunctioneel" kunnen worden aangemerkt, evenwel niet geheel uitgesloten van steun.

(25) Er moet een einde komen aan de uit het huidige systeem voortvloeiende achterstelling van bijvoorbeeld weidegronden of van de teelt van zogenoemde "heilzame" gewassen zoals leguminosen en klaver.

(26) Voorbeelden: areaalgebonden veehouderij (max. twee grootvee-eenheden per hectare), vruchtwisseling, het creëren/behouden van landschapskenmerken resp. het vaststellen van een bepaald percentage landbouwgrond dat landschapskarakter moet hebben of waar (per regio verschillende) "extensieve" teelt moet plaatsvinden.

(27) PB C 279 van 1.10.1999, blz. 74.