Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie 'Agenda 2000'"

(98/C 19/29)

De Commissie heeft het Economisch en Sociaal Comité per schrijven d.d. 17 juli 1997 verzocht advies uit te brengen over de voornoemde mededeling.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn vergadering van 10 juli 1997 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 19, lid 1, van zijn Reglement van Orde, een Subcomité met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden te belasten.

Het Subcomité heeft op 24 oktober 1997 een ontwerp-advies opgesteld (rapporteurs: de heren Cal en Moreland).

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 349e Zitting van 29 en 30 oktober 1997 (vergadering van 30 oktober) het volgende advies uitgebracht, dat met 126 stemmen vóór en 18 tegen, bij 6 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. De voorstellen van de Commissie

1.1. Met het lijvige document dat de Commissie onder de titel "Agenda 2000" heeft gepresenteerd, wordt gehoor gegeven aan het verzoek van de Europese Raad van Madrid. Het bevat de financiële vooruitzichten voor de periode 2000-2006, de adviezen over de toetredingsaanvragen van de landen van Midden- en Oost-Europa, alsook de grote lijnen van de later nog uit te werken voorstellen inzake het landbouwbeleid, de economische en sociale cohesie en de verschillende interne beleidslijnen. Dank zij deze globale aanpak van de aspecten die van essentieel belang zijn voor de toekomst van de Europa kunnen alle communautaire instanties zich een beeld vormen van de uitdagingen die de Europese Unie te wachten staan en de noodzakelijke besluiten nemen om er zeker van te zijn dat zij deze uitdagingen aan kunnen.

1.2. Bij het uitwerken van haar document moest de Commissie rekening houden met drie factoren: het mandaat dat haar werd verstrekt, de budgettaire beperkingen waaraan de EU thans is gebonden en de in Amsterdam ondertekende herziening van het Verdrag. Bij deze herziening zijn echter niet de institutionele hervormingen doorgevoerd die noodzakelijk zijn om de communautaire besluitvorming aan te passen aan een veel grotere Unie. Daarom stelt de Commissie voor, in het jaar 2000 een nieuwe intergouvernementele conferentie te organiseren met als enige en concrete doelstelling de werking van de instellingen aan te passen aan de toekomstige uitbreiding.

1.3. De Commissie stelt voor de strategie ter voorbereiding van de toetreding onmiddellijk te versterken en een nieuw instrument in het leven te roepen ("partnerschap voor de toetreding"), waarmee de diverse aspecten van de voorbereiding van de landen waarmee de toetredingsonderhandelingen zijn begonnen, kunnen worden gebundeld. Daarmee kunnen ook de middelen die voor de kandidaat-landen worden uitgetrokken op gecoördineerde wijze worden beheerd, en in het kader van de nieuwe financiële vooruitzichten op coherente wijze voor meerdere jaren worden gepland.

1.4. Om de verwachte financiële behoeften in dit stadium van voorbereiding van de toetreding te kunnen lenigen, stelt de Commissie voor de thans beschikbare middelen aan te vullen met steun uit het Phare-programma en bijdragen uit de communautaire fondsen (landbouwsteun, structuurfondsen), zodat in de loop van deze periode een jaarlijks bedrag van 3 miljard ecu ter beschikking komt te staan.

1.5. Wat de periode na de toetreding betreft, gaat de Commissie ervan uit dat een eerste reeks landen in 2002-2003 zal toetreden. Voor deze nieuwe lid-staten wordt in de financiële vooruitzichten een bedrag opgenomen dat oploopt tot ongeveer 15,7 miljard ecu in 2006.

1.6. Voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de economische en sociale samenhang heeft de Commissie in de financiële vooruitzichten bedragen opgenomen die zijn gebaseerd op de veronderstelling dat het GLB verder wordt hervormd, dat de EU vooruitloopt op de gevolgen van de volgende ronde WTO-handelsbesprekingen en dat de concentratie van de structuurfondsen zal worden versterkt, zodat er in de loop van de eerder vermelde periode nog eens 38 miljard ecu uit de structuurfondsen naar de nieuwe lid-staten zal stromen, bovenop het bedrag van 7 miljard ecu dat hun bij wijze van voorbereidende steun al was toegekend.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Met dit advies van het Comité wordt niet beoogd de concrete, door de Commissie voorgestelde maatregelen inzake het GLB, de economische en sociale cohesie, het interne beleid en de uitbreiding van de Unie in detail te bespreken. Deze aspecten zullen uitgebreid aan de orde komen in een vervolgadvies, dat later door het Subcomité zal worden opgesteld en waarin de adviezen en informatieve rapporten van de diverse betrokken Afdelingen zullen worden verwerkt. Dit advies is bestemd voor de Top van Luxemburg, waar zal worden besloten toetredingsonderhandelingen te openen met de landen waarvan de Europese Raad vindt dat zij aan alle noodzakelijke voorwaarden voldoen. Ook de opmerkingen over de voorgestelde financiële vooruitzichten voor de periode 2000-2006 hebben een voorlopig karakter. Het Comité zal hierop terugkomen zodra de Commissie haar voorstel voor een interinstitutioneel financieel akkoord heeft gepresenteerd.

2.2. In de huidige omstandigheden en gezien de uitdagingen waarmee het communautaire beleid wordt geconfronteerd, vormen de voorstellen van de Commissie een concreet en gedetailleerd uitgangspunt voor een debat over de toekomst van de Unie dat de basis kan leggen voor de vele besluiten die de komende tijd moeten worden genomen. Het Comité is ingenomen met het feit dat in Agenda 2000 ook aandacht wordt besteed aan duurzame ontwikkeling en hoopt dat hiermee voortaan in alle onderdelen van het Gemeenschapsbeleid op meer nadrukkelijke en doelgerichte wijze rekening gehouden zal worden.

2.3. De goedkeuring van het eerste financiële kader stond in het teken van de voltooiing van de interne markt en de uitvoering van de Europese Akte, waarmee de economische en sociale samenhang een nieuwe dimensie kreeg. Het tweede financiële kader werd uitgewerkt tegen de achtergrond van de totstandbrenging van de Economische en Monetaire Unie en de herziening van het Verdrag van Maastricht. Met dit derde financiële kader wordt het pad geëffend voor de uitbreiding van de Europese Unie met een aantal nieuwe lid-staten en de herziening van het Verdrag van Amsterdam.

2.4. Het Comité is echter van mening dat de Commissie in de financiële vooruitzichten meer rekening had moeten houden met de gevolgen van de inwerkingtreding van de derde fase van de Economische en Monetaire Unie, alsook met het effect van al deze uitdagingen op de werkgelegenheid. Indien alles volgens de verwachtingen van de Commissie verloopt, zal Europa aan het begin van de volgende eeuw bestaan uit landen die over een gemeenschappelijke munt beschikken, landen die wél lid zijn van de EU maar niet meedoen aan de gemeenschappelijke munt, nieuwe lid-staten waarvoor verschillende overgangsperiodes gelden, lid-staten die lid willen worden maar daarover nog in onderhandeling zijn, kandidaat-lid-staten die aan een "partnerschap voor toetreding" deelnemen en landen die partij zijn bij een toekomstige Europese Conferentie.

3. De communautaire integratie: context en uitdagingen

3.1. Wil de Europese Unie na de invoering van dit derde financiële kader sterker uit de strijd komen en niet voorbijgaan aan het feit dat zaken als "verdieping" en "verbreding" meer tot de verbeelding van de Europese burger moeten gaan spreken, dan moet zij vast blijven houden aan haar principes en blijven werken aan een grotere economische en sociale integratie. Deze nieuwe fase in de ontwikkeling van de Europese Unie kan onmogelijk geslaagd worden genoemd indien zij gepaard gaat met maatregelen die de diverse communautaire verworvenheden in gevaar brengen.

3.2. Wat het landbouwbeleid betreft, beogen de voorstellen van de Commissie de hervorming die in 1992 van start ging, voort te zetten. Zij lopen tevens vooruit op de komende handelsbesprekingen in het kader van de WTO. De prijsverlagingen zullen gedeeltelijk worden gecompenseerd door inkomenssteun en door de invoering van een instrument voor horizontale plattelandsontwikkeling dat afwijkt van het instrument dat in het kader van de structuurfondsen wordt gebruikt. Dit voorstel zal later in een speciaal aan dit onderwerp gewijd advies van het Comité worden besproken.

3.3. Naar aanleiding van de voorstellen van de Commissie op het gebied van de economische en sociale cohesie is bij de landen die thans steun uit het Cohesiefonds ontvangen de vrees ontstaan dat zij door het afnemen van de geldstroom en van de solidariteit tussen de huidige lid-staten de resultaten die zij tot dusver hebben geboekt met het wegwerken van hun economische achterstand ten opzichte van de meest ontwikkelde landen en regio's van de EU zullen zien verdwijnen. Voordat het Comité de voorstellen van de Commissie goedkeurt, wil het er zeker van zijn dat deze voorstellen de vooruitgang op het gebied van de economische en sociale samenhang in de Europese Unie niet zullen terugdraaien. Het Comité zal in een apart advies nader op deze voorstellen ingaan.

3.4. In de huidige omstandigheden staat het thema werkgelegenheid voorop. Het Comité heeft er herhaaldelijk op aangedrongen dat de werkloosheidsproblematiek en de versterking van de concurrentiepositie de door de burgers van de Unie vereiste prioriteit krijgen. De versteviging van de concurrentiepositie van de Europese Unie in huidige dan wel toekomstige samenstelling is een conditio sine qua non voor een gunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid alsook voor de verwezenlijking van duurzame ontwikkeling. Deze aspecten kwamen aan de orde in het recente advies van het Comité voor de Europese Top over de werkgelegenheid.

3.5. Een zó omvangrijke uitbreiding van de Unie als nu op het programma staat, levert een enorme uitdaging op omdat alle kandidaat-lid-staten op economisch vlak veel minder ontwikkeld zijn dan de huidige lid-staten. De Commissie verwijst weliswaar vaker naar het feit dat het bruto binnenlands product per hoofd van de bevolking in alle kandidaat-lid-staten overeenkomt met ongeveer 32 % van het communautair gemiddelde, maar er zij op gewezen dat dit percentage betrekking heeft op "koopkrachtpariteit" en uitsluitend dient om de levensstandaard te vergelijken. Om een beter beeld te krijgen van de economische en sociale problemen van de uitbreiding, moet worden uitgegaan van de "wisselkoersen". Zo bedraagt, volgens de gegevens van Eurostat, het BBP van alle kandidaat-lid-staten minder dan 4 % van het BBP van de Gemeenschap en komt het gemiddelde BBP per hoofd van de bevolking overeen met ongeveer 13 % van het communautaire gemiddelde, waarmee wordt bewezen dat deze landen nog een lange weg te gaan hebben voordat hun concurrentievermogen op peil is en zij op voet van gelijkheid kunnen deelnemen aan de interne markt.

3.6. De uitbreiding van de interne markt zonder controles aan de binnengrenzen staat centraal in het onderhandelingsproces. Er bestaan zulke grote verschillen in ontwikkelingspeil en sociale bescherming tussen de kandidaatlanden en de huidige lid-staten dat er alles voor valt te zeggen een tussenfase in te lassen voor hun economische integratie. In deze fase kan dan een douane-unie van kracht zijn, kunnen de solidariteitsmechanismen worden uitgebreid en kan worden bepaald aan welke beperkingen het vrij verkeer van personen en van landbouwproducten onderhevig is alsook welke milieu- en sociale normen van toepassing zijn. De EU zou meer financiële hulp moeten uittrekken voor het scheppen van banen en stabiliseren van de werkgelegenheid in de kandidaatlanden die zich voorbereiden op toetreding. De Commissie zou een Witboek moeten opstellen over de situatie en het sociale beleid in de kandidaatlanden, zodat reeds in het stadium van voorbereiding van de toetreding terdege rekening wordt gehouden met de sociale dimensie.

3.7. De Commissie heeft oog voor de economische problemen die de kandidaat-lid-staten moeten overwinnen voordat zij in de EU de concurrentiestrijd kunnen aangaan en zich tot volwaardig lid van de interne markt kunnen ontwikkelen. Maar in de adviezen over de afzonderlijke landen wordt meteen over de regelingen inzake de toepassing van het "acquis communautaire" gesproken en wordt niet voldoende aandacht besteed aan de problemen als gevolg van de economische hervormingen in deze landen. Deze problemen zijn van een andere orde dan die welke worden veroorzaakt door het wegwerken van de economische achterstand in de minst ontwikkelde regio's van de huidige EU. Daarom zou het zinvoller zijn de economische draagkracht van deze landen niet alleen vast te stellen naar gelang van hun respectieve BNP, maar ook naar gelang van de respectieve bruto-vorming van vaste activa met het oog op het stimuleren van investeringen, waarbij ook rekening wordt gehouden met de behoeften aan menselijke kapitaal.

3.8. De Commissie stelt voor, de komende begroting ruim onder het huidige, in Edinburgh voor de twaalf lid-staten bepaalde maximum van 1,27 % van het BNP vast te stellen, zodat bij de verwachte economische groei aan het eind van de periode een mogelijke middelenverhoging van 67 miljard ecu ontstaat. Zo zou de communautaire begroting van 98 miljard ecu in 1999 stijgen tot 115 miljard ecu in 2006 (vastleggingskredieten). Ondanks het feit dat een dergelijke verhoging met het oog op de enorme uitdagingen waarmee de Europese Unie aan het begin van de volgende eeuw wordt geconfronteerd, als ontoereikend beschouwd kan worden, schaart het Comité zich achter het voorstel van de Commissie om voor de begroting het huidige maximum aan te houden.

4. De uitbreiding: een uitdaging, en de financiële vooruitzichten

4.1. Het Comité beveelt in zijn advies over de uitbreiding () aan dat de onderhandelingen met alle kandidaten tegelijk worden begonnen, omdat de uitbreiding daardoor een sterke impuls krijgt en de vooruitgang van ieder land afzonderlijk op het gebied van de toepassing van de communautaire verworvenheden, de verbetering van zijn concurrentiepositie op de interne markt en de consolidatie van de democratie beter kan worden begeleid.

4.2. De kandidaatlanden kunnen toetreden zodra hun onderhandelingen zijn afgerond; zij hoeven niet te wachten tot die met de andere landen zijn afgesloten. De toetredingscriteria moeten zo objectief mogelijk zijn. Zij moeten niet alleen gebaseerd zijn op het vermogen van de EU om nieuwe lid-staten op te nemen, maar ook op het vermogen van deze landen om de basisbeginselen van de integratiefase waarin de EU zich thans bevindt - en die anders is dan bij de vorige uitbreidingen - in acht te nemen.

4.3. De door de Commissie voorgestelde Europese conferentie voor het voeren van gemeenschappelijke acties op het gebied van buitenlands beleid en drugs- en criminaliteitsbestrijding moet tegelijk met de toetredingsonderhandelingen van start gaan. Alle landen die een aanvraag hebben ingediend, moeten hierbij worden betrokken. Die conferentie moet ook een diepgaande discussie mogelijk maken over de algemene richtsnoeren van het Phare-programma alsook van de andere middelen die ter beschikking van de kandidaatlanden worden gesteld, zodat de steun beter kan worden gecoördineerd en beter aan de behoeften van de kandidaatlanden kan voldoen.

4.3.1. De partnerschappen voor de toetreding, aan de hand waarvan de betrekkingen tussen de EU en de kandidaatlanden zullen worden verstevigd, moeten worden uitgebreid zodat meer aandacht kan worden besteed aan alle belangrijke terreinen waarop de criteria voor het openen van de toetredingsonderhandelingen betrekking hebben; deze overeenkomsten mogen niet uitsluitend oog hebben voor onderwerpen die verband houden met het acquis communautaire.

4.4. Gezien de onzekerheid omtrent de mogelijke datum van toetreding van de nieuwe leden, alsook omtrent de wijze waarop zij zich de communautaire verworvenheden eigen zullen maken, zou de Commissie een beperkt aantal financiële vooruitzichten moeten uitwerken op basis van verschillende hypotheses omtrent de toetredingsdatum. Door nu al uit te gaan van meer dan één mogelijkheid ten aanzien van de meest kritieke variabele factor in de volgende financiële vooruitzichten, worden onzekerheid en nieuwe discussies over eventuele aanpassingen vermeden.

4.4.1. Hierdoor wordt het mogelijk de steun ter voorbereiding van de toetreding op de herstructurering van de economie van de kandidaat-landen te richten, wat geheel in de lijn van het voorgestelde partnerschap ligt. Bovendien zou de intergouvernementele conferentie ter aanpassing van het Verdrag ondertussen kunnen plaatsvinden en zou, ten slotte, rekening kunnen worden gehouden met de problemen rond de bijdragen van de huidige lid-staten die relatief minder uit de communautaire begroting ontvangen.

4.4.2. Ten aanzien van dit laatste punt - de kosten en baten voor iedere lid-staat - is het Comité van mening dat er, hoewel de baten en voordelen die ieder land uit zijn deelname aan de communautaire integratie haalt niet uitsluitend in afdrachten aan en ontvangsten uit de communautaire begroting mogen worden uitgedrukt, een uitgebreide discussie over dit onderwerp moet worden gehouden, gezien het belang dat in de begroting aan de convergentiecriteria wordt toegekend. Bij de herziening van de financiële vooruitzichten stelt de Commissie geen aanpassing van het systeem van eigen middelen voor - hetgeen unanimiteit vereist en een ratificatie door het parlement van een aantal lid-staten zou vergen -, maar niettemin is het belangrijk dat de voorwaarden worden gecreëerd om tot ruime overeenstemming over de algemene lijnen ervan te komen.

4.4.3. Wat de kosten betreft, kan worden gesteld dat de besluiten die tijdens de Top van Edinburgh zijn genomen tot een grotere gelijkheid hebben geleid omdat de afdrachten van de afzonderlijke lid-staten aan de communautaire begroting méér in verhouding zijn komen te staan tot hun nationale welvaart. Wat de baten betreft, ziet het plaatje er echter een stuk ingewikkelder uit: de uitgaven ten behoeve van de economische en sociale samenhang komen weliswaar ten goede aan de meest noodlijdende landen en regio's, maar de middelen in het kader van het interne beleid worden anders verdeeld en dringen de cohesie weer terug. Hier zijn het de landen die het GLB al langer toepassen en per hoofd van de bevolking meer steun ontvangen die relatief gezien nog het meeste profiteren van de GLB-steun, ook al heeft de hervorming van 1992 in dit verband voor correcties en meer evenwicht gezorgd.

4.4.4. Het vertekende beeld dat vervolgens ontstaat wanneer wordt berekend wat de netto-ontvangsten uit en -bijdragen aan de communautaire begroting zijn, is niet hoofdzakelijk toe te schrijven aan de middelen (bijdragen van de lid-staten) maar aan het relatieve gewicht dat de diverse hoofdstukken van de communautaire begroting in de schaal leggen: daarbij wordt het leeuwendeel nog steeds ingenomen door de landbouwuitgaven (ongeveer 50 % van het totaal); slechts een derde gaat op aan uitgaven in het kader van het structuurbeleid.

4.4.5. Afgezien van deze "boekhoudkundige" aspecten mag niet worden vergeten dat de meest ontwikkelde landen van de EU ook de landen zijn die op economisch en commercieel vlak de meeste vruchten plukken van de economische integratie, de totstandbrenging van de interne markt en andere aspecten van het intern beleid. Daarom werden de structurele maatregelen in het verleden opgevoerd, waardoor de minder ontwikkelde landen van de EU een economische groei konden realiseren die boven het communautair gemiddelde ligt. Ook is uit onderzoek gebleken dat de meest nabijgelegen en meest ontwikkelde landen in economisch en commercieel opzicht het meest zullen profiteren van de toetreding van de nieuwe lid-staten. En dát terwijl deze hele uitbreiding toch door politieke, en niet door economische motieven wordt ingegeven.

4.4.6. Solidariteit is een beginsel van economische en sociale samenhang en dit principe zou als een rode draad door de financiële vooruitzichten voor de vijftien lid-staten moeten lopen: solidariteit jegens de meest noodlijdende landen en regio's, in de zin dat zij de reeds behaalde vooruitgang kunnen consolideren en beter gewapend zijn om de inspanningen te leveren en de derde fase van de EMU in te kunnen gaan, waar de concurrentiestrijd nóg feller zal woeden. De enige uitgavenpost voor de huidige lid-staten die in het voorstel van de Commissie na verloop van tijd zal afnemen, is evenwel uitgerekend die ten behoeve van de economische en sociale samenhang (over de hele periode 10,1 miljard ecu minder ten opzichte van de situatie in 1999). Voorts is het niet logisch dat de Commissie voorstelt de uitgaven voor het Cohesiefonds te handhaven op 2,9 miljard ecu (tegen prijzen van 1997), temeer daar nog niet bekend is welke landen aan het begin van en halverwege de zesjarige periode aan het BNP-criterium zullen voldoen.

4.4.7. De Commissie zou aan de hand van een analyse van de financiële vooruitzichten voor de huidige lid-staten moeten nagaan in hoeverre een en ander gevolgen heeft voor iedere lid-staat afzonderlijk en voor de subsidies uit hoofde van de structuurfondsen. Dat zou een goed uitgangspunt zijn voor een discussie over de toekomst van de communautaire begroting. Het spreekt voor zich dat in deze begroting terdege rekening moet worden gehouden met de steun die aan de meest noodlijdende landen en regio's dient te worden verstrekt bij de overgang naar de derde fase van de EMU en met de doelstellingen t.a.v. de economische en sociale cohesie, zodat de economische verschillen kleiner kunnen worden en op termijn kunnen verdwijnen.

4.5. Er moet een evenwicht worden gevonden - en dat is niet altijd even gemakkelijk - tussen het beginsel van communautaire solidariteit, de toekomstige begrotingsdiscipline en budgettaire beperkingen en de sociale en politieke kosten en baten van de uitbreiding van de Europese Unie. Dat is een politiek besluit dat, vanwege zijn aard, door de Europese Raad moet worden genomen. Het Comité verzoekt de Raad, op grond van de voorstellen van de Commissie een besluit te nemen dat van politieke moed getuigt en niets afdoet aan de resultaten die de afgelopen vijftien jaar zijn geboekt op het gebied van de totstandbrenging van een sterkere, meer samenhangende en meer solidaire Europese Unie, hetgeen door een groot deel van haar burgers werd beschouwd als een gemeenschappelijk toekomstproject en niet als een exercitie waarbij op korte termijn de nationale belangen met hand en tand werden verdedigd.

Brussel, 30 oktober 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Advies over "De uitbreiding van de Europese Unie" van 29 oktober 1997.

BIJLAGE bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Voor het volgende wijzigingsvoorstel, dat uiteindelijk werd verworpen, werd minstens een vierde van de stemmen uitgebracht:

Paragraaf 4.4.1

In de eerste zin: "is het Comité van mening" te vervangen door:

"erkent het Comité de redelijkheid van een niveau van ontvangsten uit en bijdragen aan het communautaire budget, welke in globale evenredigheid is met de relatieve welvaart van de betrokken lid-staat. Het Comité is ..."

Motivering

Het wijzigingsvoorstel heeft tot strekking dat het Comité de zogeheten "netto-bijdrage"-discussie terugbrengt naar het in de EU algemeen aanvaarde draagkrachtbeginsel. Bij deze discussie dient het niet te gaan over absolute nettoposities per lid-staat, maar over de uitkomsten van de bijdragen aan en ontvangsten uit het EU-budget, welke in globale zin evenredig zijn met de relatieve welvaartspositie van de betrokken lid-staat in de EU.

Uitslag van de stemming

Vóór: 41, tegen: 105, onthoudingen: 18.