MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Gids betreffende de artikelen 34, 35 en 36 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

(Voor de EER relevante tekst)

(2021/C 100/03)

VOORAF

In het in maart 2020 goedgekeurde langetermijnactieplan voor een betere uitvoering en handhaving van de regels inzake de eengemaakte markt (hierna “het actieplan voor handhaving” genoemd) (1) staan de eengemaakte markt en de handhaving ervan centraal. Om de naleving te verbeteren en marktsegmentatie te vermijden, moet de Commissie in het kader van actie 1 van het actieplan voor handhaving specifiekere richtsnoeren aanreiken aan de nationale autoriteiten en belanghebbenden. Daarnaast voorziet die actie in de bijwerking van de gids voor de toepassing van de artikelen 34 tot en met 36 VWEU.

Het is dan ook in deze context dat de Commissie deze gids heeft bijgewerkt. Het doel van dit document is ervoor te zorgen dat de toepassing van de EU-wetgeving over het vrije verkeer van goederen wordt bevorderd, dat de handhaving ervan wordt verbeterd en dat bedrijven en consumenten in de EU meer kunnen profiteren van de voordelen die de interne markt voor goederen hun biedt. Ook is het bedoeld om een beter inzicht te geven in de toepassing van de artikelen 34, 35 en 36 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in het licht van de meest relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie op dit gebied. Met de gids wordt voorts beoogd een coherente toepassing van het beginsel van het vrije verkeer van goederen in de hele interne markt te bevorderen, door bij te dragen tot het wegwerken van eventuele resterende belemmeringen en te voorkomen dat nieuwe belemmeringen worden opgeworpen.

Deze gids bouwt voort op de vorige editie van 2009 (2) en bevat de meest relevante jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU in de afgelopen elf jaar. Zo ontstaat er een compleet en actueel overzicht van de toepassing van de artikelen 34-36 VWEU. Hoewel in de gids een overzicht van de betrokken jurisprudentie wordt gegeven en aanvullend commentaar wordt geleverd, kan hij niet als exhaustief worden beschouwd. Deze gids is niet juridisch bindend.

U kunt de in deze gids genoemde EU-wetgeving en rechterlijke uitspraken vinden in Eurlex (3), en de arresten van het Hof zijn eveneens beschikbaar op de webpagina van het Hof van Justitie van de EU (4).

INHOUD

1. De rol en het belang van het vrije verkeer van goederen in de interne markt 41

2. De Verdragsbepalingen 41

3. De werkingssfeer van artikel 34 VWEU 42

3.1. Algemene voorwaarden 42

3.1.1. Niet-geharmoniseerd gebied 42

3.1.2. Betekenis van “goederen” 42

3.1.3. Adressaten 43

3.1.4. Actieve en passieve maatregelen 44

3.2. Territoriale werkingssfeer 45

3.3. Grensoverschrijdende handel 45

3.4. Soorten beperkingen op grond van artikel 34 VWEU 46

3.4.1. Kwantitatieve beperkingen 46

3.4.2. Maatregelen van gelijke werking 46

3.4.2.1. Beperkingen ten aanzien van het gebruik 47

3.4.2.2. Discriminerende verkoopmodaliteiten 48

3.5. Het beginsel van wederzijdse erkenning 49

4. Soorten maatregelen 51

4.1. Nationale bepalingen inzake de invoer (invoervergunningen, keuringen en controles) 51

4.2. Verplichtingen tot het aanstellen van een vertegenwoordiger of het hebben van opslagfaciliteiten in de lidstaat van invoer 51

4.3. Nationale verboden op specifieke producten/stoffen 52

4.4. Prijsmaatregelen 53

4.5. Goedkeuringsprocedure 55

4.5.1. Typegoedkeuring 55

4.5.2. De registratie van voertuigen 56

4.6. Reclamebeperkingen 56

4.7. Technische voorschriften voor de presentatie van goederen (gewicht, samenstelling, presentatie, etikettering, vorm, afmetingen, verpakking) 57

4.8. Aanduidingen van herkomst, kwaliteitsaanduidingen, aansporing om nationale producten te kopen 58

4.9. Beperkingen op verkoop op afstand (verkoop via internet, postorderbedrijven enz.) 59

4.10. Statiegeldverplichtingen 59

4.11. Vergoeding en parallelinvoer 60

4.12. Verplichting tot het gebruik van de nationale taal 62

4.13. Beperkingen op de invoer van goederen voor persoonlijk gebruik 62

5. Landbouwproducten 63

6. Uitvoerbeperkingen (artikel 35 VWEU) 64

6.1. Definitie van “uitvoer” 64

6.2. Kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking 64

7. Rechtvaardiging van handelsbeperkingen 66

7.1. Artikel 36 VWEU 66

7.1.1. Openbare zedelijkheid, openbare orde en openbare veiligheid 67

7.1.2. Bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten (voorzorgsbeginsel) 68

7.1.3. Bescherming van nationaal artistiek, historisch of archeologisch bezit 69

7.1.4. Bescherming van de industriële en commerciële eigendom 69

7.2. Dringende behoeften 71

7.2.1. Bescherming van het milieu 72

7.2.2. Consumentenbescherming 73

7.2.3. Overige dringende behoeften 73

7.3. Evenredigheidstoets 74

7.4. Bewijslast 76

8. Verhouding tot andere vrijheden en Verdragsartikelen die betrekking hebben op het vrij verkeer van goederen 76

8.1. Fundamentele vrijheden 76

8.1.1. Artikel 45 VWEU — Vrij verkeer van werknemers 76

8.1.2. Artikelen 49 en 56 VWEU — Vrijheid van vestiging en dienstverrichting 77

8.1.3. Artikelen 63 VWEU e.v. — Vrij verkeer van kapitaal en betalingen 79

8.2. Andere relevante Verdragsartikelen 79

8.2.1. Artikel 18 VWEU — Geen discriminatie op grond van nationaliteit 79

8.2.2. Artikelen 28 en 30 VWEU — De douane-unie 80

8.2.3. Artikel 37 VWEU — Staatsmonopolies 80

8.2.4. Artikel 107 VWEU — Staatssteun 82

8.2.5. Artikel 110 VWEU — Fiscale bepalingen 83

8.2.6. Artikel 351 VWEU 84

9. Handhaving van de artikelen 34 en 35 VWEU 84

9.1. Rechtstreekse werking — handhaving door particulieren 84

9.2. Solvit 84

9.3. Inbreukprocedures krachtens de artikelen 258 en 260 VWEU 85

9.3.1. Inbreukprocedure 85

9.3.2. Klachten 85

10. Verwante instrumenten van afgeleid recht 86

10.1. Richtlijn (EU)2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij 86

10.2. Verordening (EU) 2019/515 — De verordening wederzijdse erkenning 87

10.3. Verordening (EG) nr. 2679/98 — De aardbeienverordening 87

1. DE ROL EN HET BELANG VAN HET VRIJE VERKEER VAN GOEDEREN IN DE INTERNE MARKT

De interne markt is een van de grootste verwezenlijkingen van de EU. Als kern van het Europese project heeft zij de afgelopen decennia de economische groei aangewakkerd en concrete voordelen opgeleverd voor Europese consumenten en bedrijven. Een goed functionerende interne markt is zelfs nog belangrijker tijdens gezondheidscrises zoals de COVID-19-pandemie. De interne markt zorgt ervoor dat producten vrij kunnen circuleren, waardoor wordt gewaarborgd dat zij in de hele EU beschikbaar zijn en degenen bereiken die er de grootste behoefte aan hebben.

De integriteit van de interne markt is ook cruciaal om het collectieve herstel van de economieën van alle lidstaten te stimuleren. In dit opzicht draagt de interne markt er niet alleen toe bij dat de EU-burgers een ruimere keuze aan producten krijgen, maar ook dat de marktdeelnemers in de EU over een grote binnenlandse markt beschikken. Daardoor worden de handel en de concurrentie bevorderd en wordt de efficiëntie verbeterd.

Dankzij de interne markt is het vandaag de dag eenvoudig producten te kopen en te verkopen in de 27 EU-lidstaten met een totale bevolking van ruim 450 miljoen mensen. Daarbij kunnen consumenten kiezen uit een grote verscheidenheid aan producten. Tegelijkertijd levert het vrije verkeer van goederen voordelen op voor bedrijven, aangezien rond 75 % van de handel binnen de EU goederen betreft. De Europese interne markt stelt bedrijven in de Europese Unie beter in staat om voor zichzelf een gezonde basis te creëren in een open, gediversifieerde en concurrerende omgeving. Deze kracht stimuleert groei en werkgelegenheid in de EU en geeft Europese bedrijven de middelen die zij nodig hebben om op de wereldmarkt te slagen. Een goed werkende interne markt voor goederen is daarom onmisbaar voor de huidige en toekomstige welvaart van de EU binnen een gemondialiseerde economie (5).

Juridisch gezien heeft het beginsel van het vrije verkeer van goederen in belangrijke mate bijgedragen tot de totstandkoming en ontwikkeling van de interne markt. De artikelen 34 tot en met 36 VWEU bepalen de werkingssfeer en betekenis van het beginsel door ongerechtvaardigde beperkingen van de handel binnen de EU te verbieden. Deze bepalingen zijn echter alleen van toepassing op niet-geharmoniseerde gebieden.

De harmonisatiewetgeving bestaat uit verordeningen en richtlijnen van de EU die tot doel hebben gemeenschappelijke regels in het leven te roepen die in alle lidstaten van toepassing zijn. Terwijl verordeningen rechtstreeks toepasselijke en bindende handelingen zijn die in de hele EU moeten worden toegepast, zijn richtlijnen handelingen die enkel een bepaald doel vaststellen dat alle lidstaten moeten bereiken. In geharmoniseerde wetgeving is de betekenis van de interne markt op talrijke gebieden nader uitgewerkt en is aldus aan het beginsel van het vrije verkeer van goederen concrete invulling gegeven voor specifieke producten. De Verdragsbeginselen blijven echter onverminderd van kracht als centraal uitgangspunt en vangnet voor de interne markt.

Het vrije verkeer van goederen van vandaag stoelt op een groot aantal beleidsmaatregelen en past geheel en al binnen een verantwoordelijke interne markt waar een eenvoudige toegang tot hoogwaardige producten gepaard gaat met een grote mate van bescherming van andere algemene belangen.

2. DE VERDRAGSBEPALINGEN

De belangrijkste Verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen zijn:

— artikel 34 VWEU, dat betrekking heeft op invoer binnen de EU en “kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking” tussen de lidstaten verbiedt. Het luidt als volgt: “Kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden”;

— artikel 35 VWEU, dat betrekking heeft op uitvoer tussen de lidstaten en evenzo “kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking” verbiedt. Het luidt als volgt: “Kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking zijn tussen de lidstaten verboden”;

— artikel 36 VWEU, dat voorziet in afwijkingen van de in de artikelen 34 en 35 VWEU vastgelegde vrijheden inzake de interne markt, welke afwijkingen zijn gerechtvaardigd op bepaalde specifieke gronden. Het luidt als volgt: “De bepalingen van de artikelen 34 en 35 vormen geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom. Deze verboden of beperkingen mogen echter geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormen.”.

Verder bevat het hoofdstuk uit het Verdrag over het verbod op kwantitatieve beperkingen van de handel tussen de lidstaten in artikel 37 VWEU regels over aanpassing door de lidstaten van hun nationale monopolies van commerciële aard. De functie van dit artikel en de samenhang ervan met de artikelen 34, 35 en 36 VWEU worden kort beschreven in hoofdstuk 6 van deze gids, waarin ook andere Verdragsartikelen worden behandeld.

3. DE WERKINGSSFEER VAN ARTIKEL 34 VWEU

3.1. Algemene voorwaarden

3.1.1. Niet-geharmoniseerd gebied

Hoewel de artikelen 34, 35 en 36 VWEU ten grondslag liggen aan het beginsel van het vrije verkeer van goederen, vormen zij niet de enige juridische maatstaf om te beoordelen of nationale maatregelen verenigbaar zijn met de internemarktregels. Deze Verdragsregels zijn van toepassing wanneer een gegeven product niet of slechts gedeeltelijk onder de harmoniserende wetgeving van de EU valt. Dit is het geval wanneer de technische specificaties of verkoopvoorwaarden van een product zijn onderworpen aan harmonisatie middels door de EU vastgestelde richtlijnen of verordeningen. Daarom luidt de hoofdregel dat wanneer een materie op EU-niveau uitputtend is geharmoniseerd, alle daarop betrekking hebbende nationale maatregelen moeten worden getoetst aan de bepalingen van die harmonisatiemaatregel en niet aan die van het primaire recht (6). Bij een onjuiste omzetting van afgeleide wetgeving die tot doel heeft belemmeringen voor de interne markt weg te nemen, kunnen particulieren die schade hebben geleden door een dergelijke onjuiste omzetting zich echter op de Verdragsbepalingen over het vrije verkeer van goederen beroepen om hun lidstaat aansprakelijk te stellen wegens schending van het EU-recht (7).

Indien afgeleide wetgeving relevant is, moet iedere daarmee samenhangende nationale maatregel worden beoordeeld in het licht van de harmoniserende bepalingen (8). De reden hiervoor is dat harmoniserende wetgeving kan worden gezien als concrete invulling van het beginsel van het vrije verkeer van goederen door feitelijke rechten en verplichtingen vast te leggen met betrekking tot specifieke producten.

Dit blijkt uit zaak C-292/12, Ragn-Sells, die betrekking had op een aantal bestekclausules die door een gemeentebestuur waren vastgesteld in het kader van een aanbesteding van een dienstenconcessie voor de ophaling en het vervoer van het op zijn grondgebied geproduceerde afval. Het Hof oordeelde dat Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de overbrenging van afvalstoffen (9) de invoering van een geharmoniseerd stelsel van procedures beoogt waarmee het verkeer van afvalstoffen kan worden beperkt om het milieu te beschermen. Daarom hoefde volgens het Hof niet te worden getoetst of een nationale maatregel betreffende afvaloverbrenging met de artikelen 34 tot en met 36 VWEU verenigbaar was (10). Hoewel de EU-wetgever zich al tientallen jaren toelegt op de totstandbrenging van een systeem van geharmoniseerde regelingen, zijn de bepalingen van het Verdrag over het vrije verkeer van goederen nog niet overbodig geworden; zij hebben nog steeds een aanzienlijk belang. Het is niet ongebruikelijk dat bepaalde gebieden in het geheel niet of slechts gedeeltelijk zijn geharmoniseerd. Wanneer geen harmoniserende wetgeving kan worden aangewezen of deze niet uitputtend is, zijn de artikelen 34, 35 en 36 VWEU van toepassing. In die zin werken de Verdragsbepalingen als een vangnet dat waarborgt dat alle handelsbelemmeringen in de interne markt kunnen worden onderzocht op verenigbaarheid met het EU-recht.

3.1.2. Betekenis van “goederen”

De artikelen 34 en 35 VWEU bestrijken alle soorten invoer en uitvoer van goederen en producten. Alle goederen kunnen onder deze artikelen vallen, zolang ze een economische waarde hebben: “Onder goederen in de zin van [het Verdrag] moeten worden verstaan de waren die op geld waardeerbaar zijn en als zodanig het voorwerp van handelstransacties kunnen vormen” (11).

In zijn jurisprudentie heeft het Hof van Justitie de juiste benaming van bepaalde producten toegelicht. Zo moeten kunstwerken worden gezien als goederen (12). Munten die niet meer in omloop zijn als betaalmiddel zouden eveneens onder de definitie van goederen vallen, evenals bankbiljetten en cheques aan toonder (13), maar giften in natura niet (14). Afval moet worden beschouwd als goederen, ongeacht of het recycleerbaar of herbruikbaar is (15). Elektriciteit (16) en aardgas (17) worden ook tot de goederen gerekend, net als menselijk bloed, plasma en daarvan afgeleide geneesmiddelen (18).

Het is echter belangrijk om een juridisch onderscheid tussen goederen en diensten te maken op grond van de Verdragsvrijheden (19). Zo worden visrechten en visvergunningen niet door het beginsel van het vrije verkeer van goederen gedekt, terwijl vis zelf duidelijk onder goederen valt. Deze rechten en vergunningen worden veeleer gezien als de verrichting van een dienst in de zin van de Verdragsbepalingen betreffende het vrij verrichten van diensten (20). Als een overheidsmaatregel invloed heeft op zowel het vrij verrichten van diensten als op het vrije verkeer van goederen, kan het Hof de maatregel in relatie tot beide vrijheden onderzoeken. Zo bestudeerde het Hof in zaak C-591/17, Oostenrijk/Duitsland, over een infrastructuurheffing en de vrijstelling van motorvoertuigenbelasting voor in Duitsland geregistreerde voertuigen deze maatregel in het licht van artikel 34 VWEU en het vrij verrichten van diensten op grond van artikel 56 VWEU. Ook keek het daarbij naar het beginsel van non-discriminatie op grond van artikel 18 VWEU en artikel 92 VWEU op basis waarvan elke discriminatie op het gebied van vervoer verboden is (21).

3.1.3. Adressaten

De artikelen 34, 35 en 36 VWEU hebben betrekking op door de lidstaten genomen maatregelen. Deze bepalingen worden in ruime zin opgevat zodat ze niet alleen bindend zijn voor nationale autoriteiten, maar ook voor alle andere autoriteiten van een land, waaronder lokale en regionale autoriteiten (22) en de rechterlijke en administratieve instanties van een lidstaat (23). Dit heeft uiteraard betrekking op de maatregelen van alle instanties die volgens het publiekrecht zijn opgericht als openbare organen. Daarnaast kunnen de artikelen 34, 35 en 36 VWEU betrekking hebben op maatregelen van niet-overheidsactoren of andere privaatrechtelijke instanties, mits zij bepaalde overheidstaken vervullen of hun activiteiten anderszins aan de staat kunnen worden toegerekend. Maatregelen van een beroepsorganisatie die krachtens nationaal recht in verband met het desbetreffende beroep regelgevings- en tuchtrechtelijke bevoegdheden geniet, kunnen namelijk binnen de werkingssfeer van artikel 34 VWEU vallen (24).

Hetzelfde geldt voor activiteiten van privaatrechtelijke organen die bij wet zijn ingesteld, overwegend worden gefinancierd door de overheid of middels verplichte bijdragen van ondernemingen in een bepaalde sector en/of waaruit leden worden benoemd door de overheid dan wel onder toezicht staan van de overheid, en dus aan de staat kunnen worden toegerekend (25). In de zaak Fra.bo stelde het Hof dat artikel 34 VWEU horizontaal op een particuliere conformiteitsbeoordelingsinstantie van toepassing is. De door deze organisatie gecertificeerde producten werden door de nationale autoriteiten als in overeenstemming met het nationale recht beschouwd. En vanwege deze feitelijk verkregen bevoegdheid had de conformiteitsbeoordelingsinstantie de bevoegdheid om de toegang tot de Duitse markt van producten, in dit geval koperfittingen, te regelen (26). Het Hof heeft erkend dat openbare verklaringen van een ambtenaar, ook al hebben die geen rechtskracht, kunnen worden toegerekend aan een lidstaat en een belemmering kunnen vormen voor het vrije verkeer van goederen. Dergelijke gevallen zouden zich met name voordoen als de adressaten van de verklaringen redelijkerwijs mogen aannemen dat het standpunten betreft die de ambtenaar met het aan zijn ambt verbonden gezag inneemt (27).

Niettegenstaande de ruime uitleg die eraan is gegeven, is de term “lidstaat” in het algemeen niet van toepassing op “zuiver” particuliere maatregelen of maatregelen genomen door particulieren of bedrijven, omdat deze niet aan de staat kunnen worden toegerekend. In zaak C-265/95, Commissie/Frankrijk, oordeelde het Hof echter dat Frankrijk artikel 34 VWEU in samenhang met artikel 4, lid 3, VWEU had geschonden door niet de noodzakelijke adequate maatregelen te nemen om schadelijke acties van particulieren te verhinderen; in dit geval Franse landbouwers die ingevoerde landbouwgoederen hadden gesaboteerd (28). Hoewel de beperkingen het gevolg waren van acties van particulieren, werd een lidstaat geacht het EU-recht te schenden omdat hij geen toereikende maatregelen nam om het vrije verkeer van deze goederen te beschermen.

Ten slotte is artikel 34 VWEU ook toegepast op maatregelen die van de instellingen van de EU uitgaan. In het kader van het rechterlijk toezicht is het evenwel van belang dat de EU-wetgever over een ruime discretionaire bevoegdheid kan beschikken. De rechtmatigheid van een vastgestelde maatregel kan daarom alleen worden betwist als de maatregel kennelijk ongeschikt is voor het door de bevoegde instelling nagestreefde doel (29).

3.1.4. Actieve en passieve maatregelen

Artikel 34 VWEU wordt vaak gekenmerkt als een recht op verweer en bij de toepassing van dit artikel op nationale maatregelen die een sta-in-de-weg voor grensoverschrijdende handel vormen, wordt noodzakelijkerwijs enige vorm van handelen van de kant van een staat verondersteld. Daarom bestaan de maatregelen die binnen de werkingssfeer van artikel 34 VWEU vallen, overwegend uit bindende bepalingen van de wetgeving van de lidstaten. Niet-bindende maatregelen kunnen echter ook inbreuk maken op artikel 34 VWEU (30). Dit geldt voor administratieve of bestuurlijke praktijken die tot een belemmering voor het vrije verkeer van goederen kunnen leiden wanneer het een in zekere mate constante en algemene praktijk betreft (31).

Enkele voorbeelden van administratieve praktijken die door het Hof van Justitie als maatregelen van gelijke werking worden beschouwd: een stelselmatige weigering om typegoedkeuring voor frankeermachines te verlenen, die in zichzelf protectionistisch en discriminerend van aard was (32); producten op basis van geneeskrachtige planten die in andere lidstaten rechtmatig als voedingssupplementen of dieetproducten zijn vervaardigd of in de handel gebracht, systematisch als geneesmiddelen naar werking indelen en wegens het ontbreken van een VHB (vergunning voor het in de handel brengen) uit de handel nemen (33); in andere lidstaten rechtmatig als voedingssupplement vervaardigde en in de handel gebrachte vitaminepreparaten systematisch als geneesmiddel indelen wanneer zij driemaal zoveel vitaminen bevatten (34); eisen dat verrijkte levensmiddelen die in andere lidstaten rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht, in Denemarken slechts in de handel mogen worden gebracht indien wordt aangetoond dat deze verrijking met nutriënten voorziet in een behoefte van de Deense bevolking (35).

Gelet op de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van artikel 4, lid 3, VWEU, dat bepaalt dat zij alle passende maatregelen moeten treffen om de nakoming van de verplichtingen krachtens het Verdrag en het “effet utile” van het EU-recht te verzekeren, oordeelde het Hof dat het op grond van artikel 34 VWEU voor de staat niet alleen verboden is om een handeling te verrichten die tot een schending van dat artikel leidt, maar ook om niets te doen. Dit kan zich voordoen wanneer een lidstaat verzuimt de maatregelen te treffen die nodig zijn om belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen weg te nemen, en de belemmering in kwestie kan zelfs ontstaan uit handelingen van particulieren. In zaak C-265/95 werd Frankrijk verantwoordelijk gesteld voor de daden van nationale landbouwers die probeerden de invoer van landbouwproducten uit naburige lidstaten te beperken door vrachtwagens die deze goederen vervoerden, te onderscheppen of de lading ervan te vernietigen. Het feit dat de nationale autoriteiten niet ingrepen, werd gezien als een schending van artikel 34 VWEU, aangezien lidstaten verplicht zijn het vrije verkeer van producten op hun grondgebied te waarborgen door de noodzakelijke en gepaste maatregelen te treffen teneinde elke belemmering te beletten welke te wijten is aan handelingen van particulieren (36).

Bovendien kan artikel 34 VWEU een resultaatsverplichting inhouden. Die verplichting wordt geschonden als een lidstaat in de zin van dit artikel niet of niet voldoende onderneemt. In zaak C-309/02, bijvoorbeeld, oordeelde het Hof in een prejudiciële beslissing dat de Duitse regeling in strijd was met artikel 34 VWEU omdat het land niet had gewaarborgd dat particuliere partijen doeltreffend aan een verplicht terugnamesysteem voor wegwerpverpakkingen voor dranken in Duitsland konden deelnemen (37).

3.2. Territoriale werkingssfeer

De verplichting tot naleving van de bepalingen van de artikelen 34, 35 en 36 VWEU geldt voor alle lidstaten van de EU. Bovendien kunnen de Verdragsbepalingen gelden voor Europese grondgebieden waarvan de buitenlandse betrekkingen door een lidstaat worden behartigd en ook voor overzeese gebieden die afhankelijk zijn van een lidstaat of er anderszins mee verbonden zijn (38).

Zie de bijlage bij deze gids voor een uitgebreid overzicht van de grondgebieden waarop artikel 34 VWEU van toepassing is.

Met betrekking tot Turkije en de EVA-landen die partij zijn bij de EER-overeenkomst wordt de handel in goederen tussen die landen en de lidstaten beheerst door de bepalingen van specifieke overeenkomsten en niet door die van het VWEU. Daarom geldt voor producten als bedoeld in artikel 8, lid 3, van de EER-overeenkomst die afkomstig zijn uit IJsland, Liechtenstein en Noorwegen het recht op vrij verkeer in de EU uit hoofde van artikel 11 van de EER-overeenkomst. Voor industriële producten uit Turkije geldt het recht op vrij verkeer in de EU uit hoofde van de artikelen 5 tot en met 7 van Besluit nr. 1/95 van de Associatieraad EG-Turkije inzake de tenuitvoerlegging van de slotfase van de douane-unie (39).

3.3. Grensoverschrijdende handel

De werkingssfeer van artikel 34 VWEU is beperkt tot belemmeringen van de handel tussen de lidstaten. Een zaak kan dus alleen worden beoordeeld op grond van deze bepaling als er een grensoverschrijdend element aanwezig is. Zuiver nationale maatregelen, die uitsluitend op binnenlandse goederen van invloed zijn, vallen buiten de werkingssfeer van de artikelen 34, 35 en 36 VWEU. Om aan het vereiste van het grensoverschrijdende karakter te voldoen, is het toereikend dat de desbetreffende maatregel indirect of potentieel de handel binnen de EU kan belemmeren (40).

In theorie weerhoudt het vereiste grensoverschrijdende element in de Verdragsbepalingen de lidstaten er niet van hun binnenlandse producten minder gunstig te behandelen dan invoerproducten (“omgekeerde discriminatie”). In de praktijk zal zich dit echter waarschijnlijk niet voordoen. Hoewel artikel 34 VWEU van toepassing is op een binnenlands product dat de lidstaat verlaat en vervolgens weer wordt ingevoerd (41), is het niet van toepassing in gevallen waarin de wederinvoer uitsluitend is bedoeld om de nationale regelgeving te ontduiken (42).

Van een grensoverschrijdend karakter is ook sprake als het product alleen via de lidstaat wordt doorgevoerd. Wat dit betreft verwijst artikel 36 VWEU duidelijk naar beperkingen van “doorvoer” als beperkingen die onder de artikelen 34 en 35 VWEU vallen.

Het beginsel van het vrije verkeer van goederen geldt voor producten uit de lidstaten en uit derde landen die zich in de lidstaten in het vrije verkeer bevinden. In artikel 29 VWEU staat dat de producten uit derde landen waarvoor in een lidstaat de invoerformaliteiten zijn verricht en de desbetreffende douanerechten zijn geheven, als producten worden beschouwd die zich in het vrije verkeer in die lidstaat bevinden. In zaak C-30/01, Commissie/Verenigd Koninkrijk, bevestigde het Hof dat krachtens artikel 29, lid 2, VWEU maatregelen ten behoeve van de handel binnen de EU op gelijke wijze van toepassing zijn op producten van oorsprong uit de lidstaten en producten uit derde landen (43).

Volgens vaste rechtspraak valt een nationale maatregel niet buiten de werkingssfeer van het in de artikelen 34 en 35 VWEU bedoelde verbod alleen omdat de door de maatregel opgeworpen belemmering gering is en omdat producten op andere manieren op de markt kunnen worden gebracht (44). Zelfs als een maatregel betrekkelijk weinig economische gevolgen heeft, slechts van toepassing is op een zeer beperkt geografisch deel van het nationale grondgebied (45) of alleen gevolgen heeft voor een beperkt aantal invoer-/uitvoerproducten of een beperkt aantal marktdeelnemers, kan deze een verboden maatregel van gelijke werking vormen.

Maatregelen van de staat die te onzeker en indirect zijn om een beperkende werking op de handel tussen de lidstaten te hebben, kunnen van de bovengenoemde maatregelen worden onderscheiden (46). Zo was het Hof in zaak C-297/05 van oordeel dat een administratieve formaliteit van Nederland, namelijk de identificatie van voertuigen die vóór registratie in het land waren ingevoerd, “geen ontmoedigend effect [zal] hebben op de invoer van een voertuig in deze lidstaat of deze invoer niet minder interessant [zal] maken” (47). Daarom viel deze maatregel buiten de werkingssfeer van artikel 34 VWEU.

3.4. Soorten beperkingen op grond van artikel 34 VWEU

3.4.1. Kwantitatieve beperkingen

Kwantitatieve beperkingen zijn gedefinieerd als maatregelen die de invoer of doorvoer van goederen geheel of ten dele beletten (48). Voorbeelden van zulke maatregelen zijn een volledig verbod op invoer of contingentering (49). Met andere woorden, er gelden kwantitatieve beperkingen bij het bereiken van bepaalde invoer- of uitvoerplafonds. Artikel 34 VWEU heeft echter uitsluitend betrekking op niet-tariefcontingenten, aangezien tariefcontingenten vallen onder artikel 30 VWEU, op grond waarvan in- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking tussen de lidstaten zijn verboden.

Een kwantitatieve beperking kan gebaseerd zijn op wettelijke bepalingen of slechts op een bestuurlijke praktijk. Ook een geheim of verborgen contingenteringssysteem valt dus onder de werking van artikel 34 VWEU.

3.4.2. Maatregelen van gelijke werking

Een “maatregel van gelijke werking” is veel ruimer dan een kwantitatieve beperking. Het is niet eenvoudig exact aan te geven waarin kwantitatieve beperkingen verschillen van maatregelen van gelijke werking, maar dit is in de praktijk nauwelijks van belang, omdat de regels normaal gesproken op dezelfde manier van toepassing zijn op kwantitatieve beperkingen als op maatregelen van gelijke werking.

In het arrest Dassonville zette het Hof van Justitie uiteen wat het onder maatregelen van gelijke werking en de werkingssfeer ervan verstaat (50):

“Iedere handelsregeling der lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren, [is] als een maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen [...] te beschouwen.”.

Deze definitie is met kleine variaties bevestigd in de latere jurisprudentie. Zo wordt de term “handelsregeling” tegenwoordig meestal niet gebruikt, omdat de Dassonville-formule in feite niet beperkt is tot handelsregelingen, maar ook geldt voor bijvoorbeeld technische voorschriften, en zelfs niet-bindende handelingen.

In de zaak Dassonville benadrukte het Hof dat het belangrijkste element voor de vaststelling of een nationale maatregel onder artikel 34 VWEU valt, wordt gevormd door de gevolgen ervan (“al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren”) (51). Daarom is de aanwezigheid van een discriminerend element niet noodzakelijk voor toepassing van artikel 34 VWEU op een nationale maatregel.

Het richtinggevende arrest van het Hof in de zaak Cassis de Dijon (52) bevestigde deze aanpak. Door te erkennen dat de verschillen tussen de nationale regels van de lidstaten de handel in goederen kan belemmeren, bevestigde het Hof dat artikel 34 VWEU ook van toepassing kan zijn op nationale maatregelen die op gelijke wijze gelden voor binnenlandse en ingevoerde goederen. In dit geval kunnen lidstaten ervan afwijken door zich niet alleen op artikel 36 VWEU te beroepen maar ook op de dringende behoeften, een concept dat in dit arrest voor het eerst was opgenomen.

Samengevat is artikel 34 VWEU van toepassing op nationale maatregelen die discrimineren tegen ingevoerde goederen (zogenaamde maatregelen met onderscheid), en op nationale maatregelen die rechtens op gelijke wijze lijken te gelden voor zowel binnenlandse als ingevoerde goederen, maar in de praktijk een extra last betekenen voor ingevoerde goederen (zogenaamde maatregelen zonder onderscheid) (53). Die last is het gevolg van het feit dat de ingevoerde goederen in feite aan twee regelingen moeten voldoen: die van de lidstaat van vervaardiging en die van de lidstaat van invoer.

Later gingen ook andere maatregelen die de toegang tot de markt kunnen belemmeren, onder maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen vallen (54). Wat dit betreft stelt het Hof in de zaak Commissie/Spanje het volgende (55): “Uit de rechtspraak blijkt duidelijk dat een maatregel, al heeft deze niet tot doel of tot gevolg dat producten van andere lidstaten minder gunstig worden behandeld, onder het begrip maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 34 VWEU valt, indien door deze maatregel de toegang tot de markt van een lidstaat voor goederen uit andere lidstaten wordt belemmerd.”.

Bij het zogenaamde criterium van de markttoegang wordt ervan uitgegaan dat de voorwaarden voor toegang voor ingevoerde producten op de een of andere manier lastiger zijn. Dikwijls benadrukt het Hof dat moet worden nagegaan of de betrokken maatregel een aanzienlijke invloed op het consumentengedrag kan hebben door het minder aantrekkelijk te maken om een ingevoerd product te kopen (56).

Daarom is de definitie van maatregelen van gelijke werking breed en voortdurend in ontwikkeling. Zo stelde het Hof in zaak C-591/17, Oostenrijk/Duitsland, dat een infrastructuurheffing en de vrijstelling van motorvoertuigenbelasting voor in Duitsland geregistreerde voertuigen de toegang tot de Duitse markt van uit andere lidstaten afkomstige producten kunnen belemmeren, en derhalve een beperking van het vrije goederenverkeer vormen. Het wees erop dat de infrastructuurheffing weliswaar niet wordt geheven op de vervoerde producten als dusdanig, maar dat zij niettemin gevolgen kan hebben voor goederen die worden geleverd met in een andere lidstaat dan Duitsland geregistreerde personenauto’s tot 3,5 ton (57).

Een ander voorbeeld van het dynamische karakter van het begrip maatregel van gelijke werking is zaak C-573/12, Ålands Vindkraft, die gaat over een nationale steunregeling voor groene stroom. Certificaten in het kader van de regeling werden alleen toegekend aan Zweedse producenten van hernieuwbare energie, zelfs als de elektriciteit die zij leverden of gebruikten mogelijk ingevoerde elektriciteit omvatte. Het Hof stelde dat een dergelijke regeling minstens indirect en potentieel de invoer van (groene) elektriciteit uit andere lidstaten kan belemmeren. Het Hof wees erop dat het feit dat een lidstaat in gebreke blijft toereikende maatregelen te nemen om belemmeringen van het vrije goederenverkeer te voorkomen, het handelsverkeer binnen de EU evenzeer kan belemmeren als een positieve handeling. Daarom oordeelde het Hof dat de betrokken regeling een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking vormt (58).

3.4.2.1. Beperkingen ten aanzien van het gebruik

Recentelijk heeft het Hof in zijn jurisprudentie één categorie beperkingen ontwikkeld: de beperkingen ten aanzien van het gebruik. Hierbij gaat het om nationale maatregelen die de verkoop van een product weliswaar toestaan, maar het gebruik ervan tot op zekere hoogte beperken. Deze categorie beperkingen kan het volgende omvatten: beperkingen met betrekking tot het doel of de methode van het specifieke gebruik, de omstandigheden of het tijdstip van gebruik, de mate van het gebruik of de soorten gebruik. Dergelijke maatregelen kunnen onder bepaalde omstandigheden maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormen.

In dit verband kunnen drie zaken worden genoemd. De eerste zaak, Commissie/Portugal (59), betrof een Portugese wet op grond waarvan het aanbrengen van gekleurde folie op de ruiten van motorvoertuigen verboden was. De Commissie voerde aan dat eventueel geïnteresseerde handelaars of particulieren de betrokken folie niet kopen, omdat zij weten dat zij deze niet op de ruiten van motorvoertuigen mogen aanbrengen (60). Het Hof leek met dit argument in te stemmen en stelde vast dat “eventueel geïnteresseerde handelaars of particulieren er in feite geen belang bij hebben om deze folie te kopen, aangezien zij weten dat zij deze niet op de voorruit en de ruiten aan de passagierszijden van motorvoertuigen mogen aanbrengen” (61). Het kwam dan ook tot de conclusie dat Portugal zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 34 VWEU niet nakwam.

In de tweede zaak, Commissie/Italië (62), ging het om de vraag of Italië door handhaving van het verbod voor motorfietsen om aanhangwagens te trekken, niet had voldaan aan zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 34 VWEU. Ten aanzien van speciaal voor motorfietsen ontworpen aanhangwagens stelde het Hof vast dat deze zonder motorfietsen slechts marginaal kunnen worden gebruikt en dat aangezien de consumenten weten dat het verboden is om hun motorfiets met een speciaal hiervoor ontworpen aanhangwagen te gebruiken, zij er immers nagenoeg geen enkel belang bij hebben om een dergelijke aanhangwagen te kopen (63). Daarom vormde het verbod een inbreuk op artikel 34 VWEU.

Ten slotte betrof de zaak Mickelsson en Roos (64) een verzoek om een prejudiciële beslissing over de vraag of de artikelen 34 en 36 VWEU zich verzetten tegen Zweedse regels inzake het gebruik van waterscooters. Volgens Zweeds recht was het gebruik van waterscooters op waterwegen die niet als openbare vaarwegen zijn aangemerkt en in watergebieden waar het provinciebestuur het gebruik daarvan niet had toegestaan, op straffe van een geldboete verboden. Het Hof stelde dat indien zulke nationale regels tot gevolg hebben dat de gebruikers van waterscooters deze niet kunnen gebruiken op een wijze die kenmerkend is voor en inherent aan deze producten of dat het gebruik hiervan aanzienlijk wordt beperkt, dergelijke regels ertoe leiden dat de toegang van die producten tot de nationale markt wordt belemmerd. Omdat de reële mogelijkheden om in Zweden waterscooters te gebruiken, slechts marginaal zijn, vormden de nationale regels maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen (65). Het Hof stelde echter vast dat de nationale regels door het doel van milieubescherming konden worden gerechtvaardigd als aan bepaalde aanvullende eisen was voldaan (66). In de zaak Sandström zette het Hof de voorwaarden nader uiteen waaronder een verbod op het gebruik van waterscooters buiten de aangewezen vaarwegen kan worden toegestaan (67).

Zoals hierboven gezien, wordt de beoordeling van de beperkingen ten aanzien van het gebruik mede bepaald door het criterium van de markttoegang. Naast het beoordelen van de markteffecten van de maatregel stelt het Hof ook vast welke gevolgen deze op het gedrag van consumenten kan hebben. Kort gezegd vallen maatregelen die het gebruik van een product volledig verbieden, die ervoor zorgen dat deze niet kunnen worden gebruikt op een wijze die kenmerkend is voor en inherent is aan deze producten, of die het gebruik hiervan aanzienlijk beperken, mogelijk binnen de werkingssfeer van artikel 34 VWEU.

3.4.2.2. Discriminerende verkoopmodaliteiten

Bijna twintig jaar na de zaak Dassonville achtte het Hof het noodzakelijk zijn jurisprudentie over de werkingssfeer van “maatregelen van gelijke werking” krachtens artikel 34 VWEU te herzien. Daarom creëerde het Hof het concept verkoopmodaliteiten in het baanbrekende arrest Keck en Mithouard, betreffende het Franse verbod op wederverkoop met verlies (68). Het Hof stelde dat “als een maatregel die de handel tussen de lidstaten al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren in de zin van de Dassonville-rechtspraak [...], niet kan worden beschouwd de toepassing op producten uit andere lidstaten van nationale bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten aan banden leggen of verbieden, mits

1. die bepalingen van toepassing zijn op alle marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien; en

2. mits zij zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de verhandeling van nationale producten en op die van producten uit andere lidstaten” (69).

Regelingen die eisen stellen aan goederen worden nog altijd behandeld volgens het arrest Cassis de Dijon en derhalve geacht per se onder de werkingssfeer van artikel 34 VWEU te vallen. Daarentegen vallen verkoopmodaliteiten alleen onder artikel 34 VWEU als de partij die zich beroept op schending kan aantonen dat zij, rechtens of feitelijk, discriminerend zijn op grond van de oorsprong van producten.

In zaak C-591/17, Republiek Oostenrijk, beschreef het Hof verkoopmodaliteiten als een nationale regeling die de “voorwaarden waaronder [producten] kunnen worden verkocht” betreft (70). Verkoopmodaliteiten omvatten dan ook onder meer maatregelen die betrekking hebben op de voorwaarden en methoden voor het in de handel brengen van producten (zie punt 4.6) (71), de tijd van de verkoop van goederen (72), de plaats van de verkoop van goederen of beperkingen ten aanzien van wie de goederen mag verkopen (73), en in sommige gevallen ook maatregelen die betrekking hebben op de prijsbepaling van producten (zie punt 4.4) (74). Het is relatief gezien eenvoudiger om inzicht te krijgen in welk type maatregelen betrekking heeft op de eigenschappen van het product, dan in welk type maatregelen verkoopmodaliteiten betreft. Maatregelen die betrekking hebben op de eigenschappen van een product kunnen bijvoorbeeld maatregelen zijn betreffende de vorm, de afmetingen, het gewicht, de samenstelling, de presentatie of de identificatie (zie punt 4.7).

Een voorbeeld van het bovenstaande: in de zaak Alfa Vita (75) stelde het Hof dat nationale wetgeving die de verkoop van voorgebakken (“bake-off”) bakkerijproducten onderwerpt aan dezelfde voorschriften als die welke gelden voor het volledige productie- en verkoopproces van traditioneel brood en traditionele bakkerijproducten, inbreuk maakt op artikel 34 VWEU en niet als verkoopmodaliteit kan worden aangemerkt. Het Hof kwam tot deze conclusie door te betogen dat wanneer van de verkopers van “bake-off”-producten wordt geëist dat zij voldoen aan alle vereisten die gelden voor een traditionele bakkerij, er geen rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van deze producten en dat dit tot extra kosten leidt waardoor het moeilijker wordt deze producten in de handel te brengen (76).

Bepaalde procedures of verplichtingen die geen betrekking hebben op het product of de verpakking ervan kunnen worden beschouwd als verkoopmodaliteiten, zoals blijkt uit de zaak Sapod Audic en Eco-Emballages (77). De nationale maatregel in deze zaak behelsde de verplichting voor alle producenten of importeurs om bij te dragen tot de verwijdering van al hun verpakkingsafval of die zelf te organiseren. Het Hof wees erop dat de maatregel enkel “een algemene identificatieverplichting oplegt voor de verpakkingen die door een daartoe erkende onderneming worden verwijderd” (78). Daarom stelde het Hof dat de “daarin neergelegde verplichting als dusdanig geen betrekking [had] op het product of op de verpakking ervan, en op zich dus geen voorschrift inhoudt betreffende de voorwaarden waaraan goederen moeten voldoen, zoals voorwaarden met betrekking tot de etikettering of de verpakking ervan” (79). Bijgevolg kon de maatregel als verkoopmodaliteit worden aangemerkt.

Kortom, verkoopmodaliteiten zijn maatregelen die in verband staan met het in de handel brengen van een product en niet met de eigenschappen van het product (80), en die buiten de werkingssfeer van artikel 34 VWEU vallen als zij voldoen aan de twee cumulatieve voorwaarden die in het arrest Keck (zie hierboven) zijn vastgesteld.

3.5. Het beginsel van wederzijdse erkenning

Technische belemmeringen van het vrije verkeer van goederen kunnen zich voordoen wanneer nationale autoriteiten nationale voorschriften toepassen met voorwaarden waaraan producten die rechtmatig in andere lidstaten in de handel zijn gebracht, moeten voldoen. Bij “in een andere lidstaat rechtmatig in de handel gebracht[e]” goederen gaat het om die goederen of om goederen van dat soort die voldoen aan de relevante in die lidstaat geldende voorschriften of daar niet aan dergelijke voorschriften zijn onderworpen en aan de eindgebruikers in die lidstaat worden aangeboden. Indien nationale voorschriften niet zijn vastgesteld ter uitvoering van afgeleid EU-recht, vormen zij technische belemmeringen waarop de artikelen 34 en 36 VWEU van toepassing zijn, ook als de voorschriften zonder onderscheid van toepassing zijn op alle producten.

Het beginsel van wederzijdse erkenning werd bekrachtigd in de jurisprudentie van het Hof. In het arrest Cassis de Dijon (81) stelde het Hof vast dat bij gebrek aan harmonisatie de nationale voorschriften betreffende voorwaarden (zoals met betrekking tot hun benaming, vorm, afmetingen, gewicht, samenstelling, presentatie, etikettering en verpakking) waaraan producten moeten voldoen die afkomstig zijn uit andere lidstaten waar zij rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel zijn gebracht, belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen en maatregelen van gelijke werking vormen als verboden bij artikel 34 VWEU.

Volgens het beginsel van wederzijdse erkenning geldt dat als een bedrijf een product rechtmatig in één lidstaat verkoopt, conform de toepasselijke nationale technische voorschriften van die lidstaat, het dat product in andere lidstaten moet kunnen verkopen zonder het te hoeven aanpassen aan de nationale voorschriften van de invoerende lidstaat.

Daarom kunnen lidstaten van bestemming het op de markt brengen van goederen die niet zijn onderworpen aan harmonisatie op EU-niveau en die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht, in beginsel niet beperken of verbieden, ook niet als zij zijn vervaardigd volgens andere technische en kwaliteitsnormen dan die welke gelden voor nationale producten. Hetzelfde geldt als er in de lidstaat van herkomst geen technische voorschriften op dat product van toepassing zijn.

Het beginsel is echter niet absoluut: een beperking kan worden gerechtvaardigd door een doelstelling van algemeen belang.

Bijgevolg moet wederzijdse erkenning niet worden geassocieerd met lagere normen voor gezondheid, milieu of veiligheid of met beperktere mogelijkheden van markttoezicht voor nationale autoriteiten; het gaat erom een evenwicht te vinden tussen het vrije verkeer van goederen en de doelstellingen van algemeen belang. De lidstaten moeten zich alleen aan het beginsel houden als de legitieme openbare belangen die worden gewaarborgd door hun toepasselijke technische voorschrift, voldoende worden beschermd.

Uitzonderingen op het vrije verkeer van goederen moeten eng worden uitgelegd (82). Belemmeringen zijn alleen gerechtvaardigd als de nationale maatregelen noodzakelijk zijn vanwege dringende behoeften of een van de belangen die in artikel 36 VWEU worden genoemd en evenredig zijn aan het nagestreefde legitieme doel. Dit wordt goed samengevat in een recent arrest van het Hof, betreffende de weigering om bepaalde stempelmerken te erkennen, en wel als volgt:

“Als door artikel 34 VWEU verboden maatregelen van gelijke werking zijn aldus aan te merken belemmeringen van het vrije goederenverkeer die, bij ontbreken van harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen, voortvloeien uit de toepassing door een lidstaat op goederen uit andere lidstaten, waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die goederen moeten voldoen, ook indien die voorschriften zonder onderscheid op alle producten van toepassing zijn, wanneer deze toepassing niet kan worden gerechtvaardigd door een doel van algemeen belang, dat zou moeten voorgaan boven de eisen van het vrije goederenverkeer (83).”.

In dezelfde zaak merkte het Hof tevens op dat het beginsel van wederzijdse erkenning niet kan worden toegepast op de handel binnen de EU in uit derde staten afkomstige goederen die zich in het vrije verkeer bevinden en vóór hun uitvoer naar een andere lidstaat dan die waarin zij zich in het vrije verkeer bevinden, niet rechtmatig in de handel zijn gebracht op het grondgebied van een lidstaat (84).

Samengevat zijn uitzonderingen op het beginsel van wederzijdse erkenning dat van toepassing is in het niet-geharmoniseerde gebied, derhalve mogelijk:

1) de algemene regel luidt dat voor producten die rechtmatig in een andere lidstaat in de handel zijn gebracht, een recht op vrij verkeer geldt; en

2) de algemene regel geldt niet indien de lidstaat van bestemming kan aantonen dat het noodzakelijk is zijn op de betrokken producten eigen technische voorschriften toe te passen, om de in artikel 36 VWEU genoemde redenen of wegens de dringende behoeften die zijn ontwikkeld in de jurisprudentie van het Hof, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel.

Met ingang van 19 april 2020 is een nieuwe verordening van toepassing betreffende de wederzijdse erkenning van goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht (Verordening (EU) 2019/515 van het Europees Parlement en de Raad (85)). Die nieuwe verordening vervangt Verordening (EG) nr. 764/2008 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van procedures voor de toepassing van bepaalde nationale technische voorschriften op goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht (86).

4. SOORTEN MAATREGELEN

Maatregelen van gelijke werking op grond van artikel 34 VWEU zijn er in allerlei soorten. Soms gaat het om concrete maatregelen die specifiek gericht zijn tegen invoerproducten of die nationale producten bevoordelen, soms gaat het om een onverwacht bijkomend effect van algemene beleidsbesluiten. In de laatste decennia zijn er herhaaldelijk bepaalde soorten maatregelen voortgevloeid uit de jurisprudentie en praktische toepassing van de artikelen 34, 35 en 36 VWEU in het kader van inbreukprocedures. Hieronder volgt een beschrijving van enkele daarvan.

4.1. Nationale bepalingen inzake de invoer (invoervergunningen, keuringen en controles)

Nationale maatregelen die rechtstreeks betrekking hebben op de invoer van producten uit andere lidstaten, kunnen het invoeren omslachtiger maken en worden daarom gewoonlijk beschouwd als maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen in strijd met artikel 34 VWEU. De verplichting in het bezit te zijn van een invoervergunning alvorens goederen in te voeren, is hiervan een duidelijk voorbeeld. Omdat dit soort officiële procedures vertraging kan veroorzaken, maakt een dergelijke verplichting inbreuk op artikel 34 VWEU, ook wanneer vergunningen automatisch worden verleend en de betrokken lidstaat niet beoogt zich het recht op weigering van een vergunning voor te behouden (87).

Veterinaire, sanitaire, fytosanitaire en andere keuringen en controles, zoals douanecontroles op invoergoederen (en uitvoergoederen), worden beschouwd als maatregelen van gelijke werking in de zin van artikel 34 respectievelijk artikel 35 (88). Het is namelijk waarschijnlijk dat dit soort keuringen het invoeren en uitvoeren lastiger of duurder maakt, als gevolg van de vertraging die samengaat met de keuringsprocedure en de extra vervoerkosten die de ondernemer daarbij mogelijk moet maken.

Met de totstandkoming van de interne markt op 1 januari 1993 werden de tot dan terugkerende grenscontroles op het goederenvervoer grotendeels afgeschaft. Sindsdien mogen lidstaten alleen nog grenscontroles uitvoeren als deze controles deel uitmaken van een algemeen controlesysteem dat binnen de landsgrenzen in vergelijkbare mate van toepassing is en/of als zij steekproefsgewijs worden uitgevoerd. Controles die een stelselmatige keuring van invoerproducten inhouden, ongeacht de plaats van uitvoering daarvan, worden echter wel beschouwd als maatregelen van gelijke werking (89), die alleen in uitzonderingssituaties kunnen zijn gerechtvaardigd, als wordt voldaan aan strikte voorwaarden (90).

4.2. Verplichtingen tot het aanstellen van een vertegenwoordiger of het hebben van opslagfaciliteiten in de lidstaat van invoer

Het Hof heeft geoordeeld dat de verplichting voor een importeur om een vestiging te hebben in de lidstaat van bestemming rechtstreeks indruist tegen de artikelen over het beginsel van het vrije goederenvervoer in de interne markt. Het stelde vast dat een invoerende lidstaat die in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen verplicht de vestiging van een vertegenwoordiger op zijn grondgebied te bekostigen, het voor bepaalde ondernemingen, met name kleine of middelgrote ondernemingen, moeilijk of zelfs onmogelijk kan maken om toegang te verkrijgen tot de markt van de invoerende lidstaat (91). De verplichting tot het aanstellen van een vertegenwoordiger of zaakgelastigde, een secundaire vestiging of kantoor of opslagfaciliteit in de lidstaat van invoer druist doorgaans eveneens in tegen artikel 34 VWEU.

Sommige lidstaten hebben geprobeerd deze eisen te rechtvaardigen met het argument dat ze nodig zijn voor het waarborgen van de juiste handhaving van nationale bepalingen van algemeen belang, waaronder in sommige gevallen ook strafrechtelijke aansprakelijkheid. Het Hof heeft dit argument verworpen. Het stelde dat, hoewel elke lidstaat het recht heeft op zijn grondgebied passende maatregelen te nemen om de bescherming van de volksgezondheid te verzekeren, dergelijke maatregelen evenwel slechts gerechtvaardigd zijn als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Er moet vaststaan dat deze maatregelen noodzakelijk zijn vanwege legitieme redenen van algemeen belang en dat dit niet kan worden bereikt met maatregelen die het vrije verkeer van goederen binnen de EU minder beperken (92). Het Hof verklaarde dat “ook al kunnen strafsancties bijdragen tot het voorkomen van de verboden gedragingen, dit resultaat [...] niet — en zeker niet beter — [is] verzekerd ten aanzien van een producent […] die de erkenning enkel heeft verkregen dankzij het feit dat er op het nationale grondgebied iemand is die hem rechtens vertegenwoordigt” (93). Daarom biedt, voor wat de bescherming van de volksgezondheid betreft, de eis dat er een vertegenwoordiger op het nationale grondgebied is gevestigd, geen extra waarborgen die een afwijking van het verbod van artikel 34 VWEU zouden kunnen rechtvaardigen.

Nationale voorschriften betreffende het op voorraad of in opslag hebben van ingevoerde goederen kunnen ook een inbreuk op artikel 34 VWEU vormen als zij voor deze goederen discriminerend zijn ten opzichte van nationale producten. Hieronder zouden alle regels vallen die alleen de opslag van ingevoerde goederen verbieden, beperken of vereisen. Een nationale maatregel die als eis stelt dat ingevoerd gedistilleerd op wijnbasis ten minste een half jaar wordt opgeslagen om in aanmerking te komen voor bepaalde kwaliteitsaanduidingen, werd door het Hof beoordeeld als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking (94).

Vergelijkbare belemmeringen voor de handel in goederen kunnen worden opgeworpen door nationale voorschriften die het gebruik van opslagfaciliteiten geheel of gedeeltelijk beperken tot binnenlandse producten of die de opslag van ingevoerde producten onderwerpen aan voorwaarden die verschillen van die welke verlangd worden van binnenlandse producten en waaraan moeilijker is te voldoen. Een nationale maatregel die de opslag van in eigen land geproduceerde goederen stimuleert, zou dus kunnen leiden tot belemmeringen voor het vrije goederenverkeer als bedoeld in artikel 34 VWEU.

4.3. Nationale verboden op specifieke producten/stoffen

Een verbod op het in de handel brengen van een specifiek product of een specifieke stof is de meest beperkende maatregel die een lidstaat kan nemen wat betreft het vrij verkeer van goederen. In de meeste gevallen gaat het bij een dergelijk nationaal verbod om voedingsmiddelen, zoals vitaminen en andere voedingssupplementen (95) en chemische stoffen (96).

De gronden die lidstaten het vaakst noemen om deze strikte maatregelen te rechtvaardigen, zijn de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren en planten overeenkomstig artikel 36 VWEU en de dringende behoeften die zijn ontwikkeld in de jurisprudentie van het Hof, zoals de bescherming van het milieu. Deze rechtvaardigingsgronden worden vaak gecombineerd. Een lidstaat die een nationaal verbod instelt op een product/stof, moet aantonen dat de maatregel noodzakelijk is en, indien van toepassing, dat het in de handel brengen van de betrokken producten een ernstig risico voor bijvoorbeeld de volksgezondheid met zich meebrengt en dat het verbod in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel (97). Dat betekent dat de lidstaat alle relevante bewijzen moet verstrekken, zoals technische, wetenschappelijke, statistische of voedingsgegevens (98). In het arrest Humanplasma werd geoordeeld dat de maatregel in kwestie verder ging dan noodzakelijk was om het nagestreefde doel te bereiken, namelijk de kwaliteit en de veiligheid van het bloed en de bloedbestanddelen te waarborgen (99).

Bovendien moet de lidstaat bewijzen dat het genoemde doel niet kan worden bereikt met andere middelen die een minder beperkende werking hebben op de handel binnen de EU (100). Zo oordeelde het Hof naar aanleiding van een Frans verbod op de toevoeging van cafeïne aan dranken boven een bepaalde grens, dat “een passende etikettering die de consumenten informeert over de aard, de ingrediënten en de kenmerken van de verrijkte levensmiddelen, […] de consumenten voor wie een buitensporige opname van een aan deze middelen toegevoegde voedingsstof gevaar kan opleveren, echter in staat [zou] stellen om zelf over het verbruik ervan te beslissen” (101). Het Hof stelde daarom vast dat het verbod op de toevoeging van cafeïne boven een bepaalde grens niet de minst beperkende beschikbare maatregel vormde en dus niet nodig was om het doel van consumentenbescherming te bereiken.

De zaak over de toevoeging van vitaminen in Denemarken (102) betrof de Deense bestuurlijke praktijk om de verrijking van levensmiddelen met vitaminen en mineralen te verbieden als niet kon worden aangetoond dat deze verrijking voorzag in een behoefte van de Deense bevolking. Het Hof stemde er aanvankelijk mee in dat Denemarken zelf moest beslissen over de beoogde mate van bescherming van de gezondheid en het leven van personen, indachtig de toepasbaarheid van het evenredigheidsbeginsel. Het voegde daaraan evenwel toe dat de Deense autoriteiten “in elk concreet geval tegen de achtergrond van de voedingsgewoonten van hun bevolking en de resultaten van het internationale wetenschappelijk onderzoek [moeten] aantonen dat hun regeling noodzakelijk is voor een doeltreffende bescherming van de [...] bedoelde belangen”, en “dat het in de handel brengen van de betrokken producten een reëel gevaar voor de volksgezondheid oplevert” (103). Uiteindelijk kwam het Hof tot de conclusie dat de maatregel niet gerechtvaardigd was vanwege een “reëel gevaar voor de volksgezondheid”. Hiervoor zou in elk concreet geval een grondige evaluatie moeten hebben plaatsgevonden van de gevolgen van de toevoeging van mineralen en vitaminen aan levensmiddelen (104).

In het algemeen is het Hof terughoudend ten aanzien van dit soort maatregelen. Op gebieden waar het ontbreekt aan wetenschappelijke zekerheid over de gevolgen van een bepaald product of bepaalde stof voor bijvoorbeeld de volksgezondheid of het milieu, is het evenwel moeilijker gebleken voor het Hof om dergelijke verboden af te wijzen (105). In deze gevallen speelt ook het zogenoemde voorzorgsbeginsel een belangrijke rol in de algehele beoordeling van de zaak door het Hof (106).

Wat betreft de bescherming van de volksgezondheid kan het ook gebeuren dat een lidstaat niet een algeheel verbod instelt op de toevoeging van een product dat of stof die in een andere lidstaat is toegelaten, maar alleen een voorafgaande vergunning verlangt. In dat geval voldoen de lidstaten alleen aan hun verplichtingen uit hoofde van het EU-recht als de desbetreffende procedures toegankelijk zijn en binnen redelijke termijn kunnen worden doorlopen, en als het verbod op een product voor een nationale rechter kan worden aangevochten. In deze procedure moet uitdrukkelijk zijn voorzien in een voor de nationale autoriteiten van de lidstaat bindende maatregel met algemene strekking. De kenmerken van deze “vereenvoudigde procedure” zijn door het Hof vastgesteld in zaak C-344/90 (107).

4.4. Prijsmaatregelen

Hoewel het Verdrag geen specifieke bepalingen bevat met betrekking tot nationale voorschriften inzake prijsbeheersing, heeft het Hof al diverse keren artikel 34 VWEU toegepast op nationale prijsvoorschriften.

Onder dit soort voorschriften vallen diverse maatregelen, te weten: minimum- en maximumprijzen, prijsbevriezing, minimum- en maximumwinstmarges en verticale prijsbinding.

Minimumprijzen: een op een bepaald niveau vastgestelde minimumprijs die weliswaar zonder onderscheid van toepassing is op nationale en ingevoerde producten, houdt een beperking van de invoer in doordat de lagere kostprijs van de ingevoerde producten niet kan worden doorberekend in de detailhandelsprijs. Hierdoor kunnen de importeurs hun concurrentievoordeel niet benutten, zodat het een maatregel van gelijke werking betreft die in strijd is met artikel 34 VWEU; de consument kan immers niet profiteren van die prijs (108). Minimumprijzen kunnen echter op EU-niveau worden geregeld; nationale wetgeving die minimumprijzen stelt voor tabak moet bijvoorbeeld worden beoordeeld in het licht van Richtlijn 2011/64/EU van de Raad van 21 juni 2011 betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabricaten (109).

In zaak C-221/15, Colruyt, die betrekking had op de vaststelling van de prijs van tabaksproducten in België, oordeelde het Hof dat artikel 34 VWEU zich niet verzet tegen een nationale regeling die detailhandelaars verbiedt om tabaksproducten te verkopen tegen een eenheidsprijs die lager is dan de prijs die de fabrikant of de importeur op die producten heeft gezet, voor zover die prijs vrijelijk is vastgesteld door de importeur (110). Het Hof oordeelde in deze zaak dat de vaststelling van minimumprijzen voor tabaksproducten een bepaalde verkoopmodaliteit vormt die van toepassing is op alle betrokken marktdeelnemers die op het nationale grondgebied activiteiten ontplooien en die de toegang van tabaksproducten uit een andere lidstaat tot de Belgische markt niet in sterkere mate belemmert dan de toegang van nationale tabaksproducten tot diezelfde markt.

In de zaak Scotch Whisky Association ging het Hof na of de Schotse regering in strijd met artikel 34 VWEU had gehandeld door minimumprijzen per eenheid alcohol op te leggen. De maatregelen waren bedoeld om zeer laaggeprijsde alcohol vanuit het oogpunt van volksgezondheid van de markt te weren. Het Hof constateerde dat het feit dat de nationale regeling “verhindert dat de lagere kostprijs van geïmporteerde producten zijn terugslag heeft op de verkoopprijs voor de consument” een maatregel van gelijke werking vormde (111).

Maximumprijzen: voorafgaand aan het arrest Keck was het Hof van oordeel dat hoewel een maximumprijs die zonder onderscheid van toepassing is op binnenlandse en ingevoerde producten, op zich geen maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormt, dat wel het geval kan zijn als de prijs op een dusdanig niveau wordt gesteld dat de verkoop van het ingevoerde product onmogelijk of moeilijker dan de verkoop van het binnenlandse product wordt. Een dergelijke prijs kan het concurrentievoordeel van ingevoerde goederen wegnemen en/of, als de maximumprijs te laag is vastgesteld, wellicht de transportkosten van een importeur niet verdisconteren (112).

Prijsbevriezing: ook was het Hof, voorafgaand aan het arrest Keck (zie punt 3.4.2.2), in zijn vroege jurisprudentie van oordeel dat een prijsbevriezing die op gelijke wijze van toepassing is op nationale en ingevoerde producten, op zich geen maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking vormt. Zij kan de facto die werking wel hebben als de prijzen op een dusdanig niveau zijn vastgesteld dat de verkoop van ingevoerde producten onmogelijk of moeilijker dan die van binnenlandse producten wordt (113). Deze situatie doet zich voor als importeurs ingevoerde producten alleen met verlies kunnen verkopen.

Minimum- en maximumwinstmarges: dit zijn marges die op een bepaald bedrag en niet als percentage van de kostprijs zijn vastgesteld. Volgens de rechtspraak van het Hof vóór het arrest Keck vormen deze niet noodzakelijk een maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 34 VWEU. Dat geldt ook voor een vaste winstmarge voor de detailhandel, die een percentage is van de vrij door de producent vastgestelde detailhandelsprijs, althans voor zover de detailhandelaren daarbij voldoende verdienen. Een op een bepaald bedrag vastgestelde maximumwinstmarge die zonder onderscheid van toepassing is op binnenlandse en ingevoerde producten, maar waarbij geen rekening wordt gehouden met de kosten van invoer, valt echter wel onder artikel 34 VWEU (114).

Sinds het arrest Keck blijkt dat het Hof vaak heeft geoordeeld dat nationale voorschriften voor prijsbeheersing onder het concept “verkoopmodaliteiten” vallen (115). In dit opzicht kunnen zij buiten de werkingssfeer van artikel 34 VWEU vallen indien bepaalde voorwaarden zijn vervuld. Het feit dat “prijsbeheersing” een “verkoopmodaliteit” kan zijn, wordt bevestigd in de zaak Belgapom, waarin is geoordeeld dat het Belgische verbod op de verkoop met verlies en de verkoop met slechts een zeer geringe winstmarge buiten de werkingssfeer van artikel 34 VWEU valt (116).

In de meer recente zaak LIBRO had het Hof een regel die de importeurs van Duitstalige boeken verbiedt een prijs vast te stellen die lager is dan de door de uitgever vastgestelde of aanbevolen prijs, echter aanvankelijk aangemerkt als een in het arrest Keck omschreven bepaalde verkoopmodaliteit. Het concludeerde evenwel dat de regel in feite een maatregel van gelijke werking was, voor zover daarmee een andere regeling werd getroffen waardoor uit andere lidstaten afkomstige producten minder gunstig werden behandeld (117).

In de zaak Deutsche Parkinson Vereinigung keek het Hof naar de markttoegang bij zijn onderzoek naar een systeem voor de vaststelling van uniforme prijzen voor de verkoop van receptplichtige geneesmiddelen voor menselijk gebruik door apotheken, zonder in zijn uitspraak rechtstreeks naar het arrest Keck te verwijzen. Na een vergelijking van het effect van prijsbinding op in Duitsland en in andere lidstaten gevestigde apotheken kwam het uiteindelijk tot de conclusie dat dit systeem een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking vormde (118). Het Hof oordeelde dat postorderapotheken qua service slechts in beperkte mate kunnen concurreren met traditionele apotheken en daarom voornamelijk op prijs concurreerden, waardoor zij meer werden beïnvloed door prijsbinding. In zijn beoordeling verwees het Hof naar de zaak DocMorris, over een Duitse regeling die de verkoop van geneesmiddelen buiten apotheken en dus online verbiedt, waar het zijn redenering mede op het arrest Keck baseerde (119).

Zoals hierboven uiteengezet, concludeerde het Hof in de zaak Scotch Whisky Association dat de vaststelling van een minimumprijs een maatregel van gelijke werking was op basis van het criterium van de markttoegang, zonder daarbij uitdrukkelijk te verwijzen naar het arrest Keck. Het Hof overwoog dat “de [...] aan de orde zijnde regeling, door het enkele feit dat zij verhindert dat de lagere kostprijs van geïmporteerde producten zijn terugslag heeft op de verkoopprijs voor de consument, de toegang [kan] belemmeren” (120).

4.5. Goedkeuringsprocedure

Nationale stelsels die het in de handel brengen van goederen afhankelijk stellen van voorafgaande goedkeuring, beperken de toegang tot de markt van de invoerende lidstaat en worden derhalve beschouwd als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 34 VWEU (121). Het Hof van Justitie heeft een aantal voorwaarden genoemd waaronder een dergelijke voorafgaande goedkeuring gerechtvaardigd zou kunnen zijn (122):

— zij moet gebaseerd zijn op objectieve, niet-discriminerende en vooraf door de ondernemingen gekende criteria, zodat een grens wordt gesteld aan de beoordelingsvrijheid van de nationale autoriteiten en willekeur wordt voorkomen;

— de procedure mag geen controles behelzen die in het kader van andere procedures in dezelfde of een andere lidstaat al zijn uitgevoerd;

— een procedure van voorafgaande goedkeuring is enkel nodig indien een controle achteraf moet worden geacht te laat te komen om werkelijk efficiënt te kunnen zijn en het nagestreefde doel te kunnen bereiken;

— de procedure mag de betrokken marktdeelnemers niet van de voortzetting van hun project doen afzien vanwege de duur van de procedure of de kosten die zij met zich meebrengt;

— in het kader van de procedure zijn geen analyses vereist wanneer deze al in een andere lidstaat zijn verricht en de resultaten daarvan beschikbaar zijn (123).

4.5.1. Typegoedkeuring

Typegoedkeuringsvoorschriften bevatten de wettelijke, technische en veiligheidsnormen waaraan een product moet voldoen. Typegoedkeuring is dus niet beperkt tot een bepaalde sector, want dergelijke voorschriften zijn er voor allerlei producten, van scheepsuitrusting en mobiele telefoons tot personenauto’s en medische apparatuur.

In het algemeen moet typegoedkeuring worden verleend voordat een product in de handel kan worden gebracht. Naleving van typegoedkeuringsvoorschriften wordt veelal aangegeven met een markering op het product. Zo wijst de CE-markering op naleving van de betrokken voorschriften middels een verklaring van de fabrikant zelf of van een derde.

Terwijl gemeenschappelijke typegoedkeuringsvoorschriften voor alle lidstaten gewoonlijk bevorderlijk zijn voor het in de handel brengen van producten in de interne markt, kunnen nationale typegoedkeuringen op niet-geharmoniseerde gebieden een beletsel voor de handel in goederen vormen. Bovendien maken uiteenlopende nationale productnormen het moeilijk voor fabrikanten om hetzelfde product af te zetten in verschillende lidstaten en kunnen zij extra nalevingskosten met zich meebrengen. Daarom moeten regelingen die nationale typegoedkeuring verplicht stellen voordat een product in de handel kan worden gebracht, worden beschouwd als maatregelen van gelijke werking (124).

Het staat een lidstaat vrij uit gezondheids- of veiligheidsoverwegingen te verlangen dat een product dat in een andere lidstaat al is toegelaten, opnieuw wordt onderworpen aan een onderzoeks- en toelatingsprocedure. In zulke gevallen moet de invoerende lidstaat echter rekening houden met de keuringen of controles die in de uitvoerende lidstaat of lidstaten zijn verricht en vergelijkbare garanties of bescherming bieden (125).

In de zaak Commissie/Portugal (126) was een onderneming door de toezichthoudende instantie de vergunning geweigerd die zij nodig had om ingevoerde polyethyleenbuizen te installeren, omdat de buizen niet waren goedgekeurd door de nationale keuringsinstantie. De certificaten waarover de onderneming beschikte en die niet werden erkend, waren afgegeven door een Italiaanse keuringsinstantie. Het Hof oordeelde dat de autoriteiten, in dit geval in Portugal, rekening moeten houden met goedkeuringscertificaten die zijn afgegeven door de certificerende instellingen van een andere lidstaat, in het bijzonder als die instellingen daartoe zijn geautoriseerd door de lidstaat. Voor zover de Portugese autoriteiten over onvoldoende informatie beschikten om de betrokken certificaten te verifiëren, hadden zij die informatie kunnen opvragen bij de autoriteiten van de lidstaat van uitvoer. Van de nationale instantie die de aanvraag voor goedkeuring of erkenning van een product ontvangt, wordt een proactieve benadering verlangd.

4.5.2. De registratie van voertuigen

Normaal gesproken zijn er volgens de EU-wetgeving drie verschillende stappen om een motorvoertuig te laten registreren. Ten eerste de goedkeuring van de technische eigenschappen van het motorvoertuig, in de meeste gevallen via de EG-typegoedkeuring. Bepaalde typen motorvoertuigen vallen echter nog steeds onder nationale goedkeuringsprocedures. Ten tweede de technische controle van gebruikte voertuigen om te verifiëren of het motorvoertuig in kwestie op het ogenblik van de registratie in goede staat van onderhoud verkeert. Ten slotte de registratie van het motorvoertuig waarmee toestemming wordt verleend het voertuig in het verkeer te brengen. Dit impliceert de identificatie van het voertuig en de afgifte van een kenteken.

Het Hof heeft zich ook gebogen over de weigering om een voertuig te registreren waarvan de stuurinrichting, inclusief de stuurpositie, zich aan de rechterkant bevindt. In de zaken C-61/12 en C-639/11 oordeelde het dat een dergelijke regeling een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking vormt, aangezien zij tot gevolg heeft dat de toegang tot de markt wordt belemmerd voor voertuigen die de bestuurdersplaats rechts hebben en die rechtmatig zijn geproduceerd en geregistreerd in een andere lidstaat. Het Hof stelde dat een dergelijke eis niet nodig was om de beoogde verkeersveiligheid te bereiken (127).

4.6. Reclamebeperkingen

Reclame speelt een wezenlijke rol in het betreden van de markt, vooral als het gaat om producten die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht. De belangrijke rol van reclame om het mogelijk te maken dat een product vanuit een lidstaat doordringt op een nieuwe markt in een andere lidstaat, is erkend door advocaten-generaal (128) en door het Hof van Justitie (129). Het doel en het gevolg van reclame is onder meer om consumenten over te halen om van merk te veranderen of nieuwe producten te kopen.

Vóór het arrest Keck (zie punt 3.4.2.2) oordeelde het Hof dikwijls dat nationale maatregelen die reclamebeperkingen oplegden, onder artikel 34 VWEU vielen. Een voorbeeld daarvan is de zaak Oosthoek, betreffende een verbod op het verstrekken van geschenken ter bevordering van de verkoop. Het Hof oordeelde dat “een wettelijke regeling die bepaalde vormen van reclame of bepaalde methoden van verkoopbevordering beperkt of verbiedt, [...] ook zonder rechtstreeks voorwaarden voor de invoer te stellen, de omvang hiervan [zou] kunnen beperken doordat zij de verhandelingsmogelijkheden van de ingevoerde producten ongunstig beïnvloedt” (130). Sinds het arrest Keck heeft het Hof in sommige opzichten echter kennelijk gekozen voor een andere optiek (door reclamebeperkingen te behandelen als verkoopmodaliteiten). Niettemin worden bepaalde regels die tot de categorie verkoopmodaliteiten lijken te behoren, als voorschriften voor producten behandeld wanneer blijkt dat zij van invloed zijn op de voorwaarden waaraan de goederen moeten voldoen (131).

De gebruikelijke benadering waarvoor het Hof tegenwoordig kiest, lijkt derhalve te zijn dat beperkingen van reclame en verkoopbevordering moeten worden beschouwd als verkoopmodaliteiten en dat zij, als zij niet discrimineren, buiten de werkingssfeer van artikel 34 VWEU vallen (132). Als de betrokken maatregel echter een discriminerend karakter heeft, valt hij wel onder artikel 34 VWEU. Daarom kunnen reclamebeperkingen die de verkoop van goederen uit andere lidstaten moeilijker maken dan de verkoop van binnenlandse goederen, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking inhouden. Het Hof heeft bijvoorbeeld geoordeeld dat een “absoluut verbod op reclame voor de eigenschappen van een product” (133) de toegang tot de markt sterker belemmert voor producten uit andere lidstaten dan voor nationale producten, waarmee de consument meer vertrouwd is (134).

Zoals hierboven gezien, lijkt het Hof de werkingssfeer van de beperking in verband te brengen met discriminatie. Met andere woorden, bij een volledige beperking wordt aangenomen dat de invloed ervan op invoerproducten groter zou kunnen zijn (135) en bij een gedeeltelijke beperking wordt uitgegaan van een mogelijk gelijke invloed op binnenlandse en ingevoerde producten (136). Hierbij moet echter worden benadrukt dat het Hof in de zaak Dior (137) en in de zaak Gourmet (138) heeft aangegeven dat sommige reclameverboden niet noodzakelijkerwijs een grotere invloed op invoergoederen dan op nationale goederen hebben.

Het Hof heeft ook onderstreept dat beperkingen aan internetreclame de verkoop van nationale goederen — in dit geval nationale geneesmiddelen — niet op dezelfde manier beïnvloeden als de verkoop van geneesmiddelen uit andere lidstaten (zaak C-322/01, Deutscher Apothekerverband). Daarom kunnen beperkingen aan internetreclame een obstakel vormen dat onder artikel 34 VWEU valt.

4.7. Technische voorschriften voor de presentatie van goederen (gewicht, samenstelling, presentatie, etikettering, vorm, afmetingen, verpakking)

Voorwaarden gesteld aan ingevoerde producten met betrekking tot hun vorm, afmetingen, gewicht, samenstelling, presentatie, identificatie of verpakking en opslag kunnen de fabrikanten en importeurs ertoe dwingen de betrokken producten in overeenstemming te brengen met de geldende voorschriften in de lidstaat waar zij worden verhandeld, bijvoorbeeld middels wijziging van de etikettering van de ingevoerde producten (139). In zijn arrest in zaak 27/80, Fietje (140), oordeelde het Hof van Justitie dat wanneer een lidstaat een bepaling die de verkoop van bepaalde alcoholhoudende dranken onder een andere dan de door de nationale wettelijke regeling voorgeschreven benaming verbiedt, ook toepast op uit andere lidstaten ingevoerde dranken, als gevolg waarvan de etikettering waaronder de ingevoerde drank in de lidstaat van uitvoer wettig wordt verhandeld, moet worden gewijzigd, dit is aan te merken als een bij artikel 34 VWEU verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking.

Aangezien voorwaarden betreffende de presentatie van goederen direct verband houden met het product zelf, worden zij niet beschouwd als verkoopmodaliteiten, maar als maatregelen van gelijke werking volgens artikel 34 VWEU (141).

Zo zijn bijvoorbeeld de volgende maatregelen als strijdig met artikel 34 VWEU beschouwd:

— een strenge eis dat op niet-geharmoniseerde bouwproducten een EG-merkteken moet worden aangebracht (142);

— een eis dat margarine wordt verkocht in een kubusvormige verpakking ter onderscheiding van boter (143);

— een verbod van een lidstaat op het in de handel brengen van artikelen gemaakt van edelmetalen zonder het vereiste (officiële nationale) stempelmerk (144);

— een verbod op de verkoop per postorder en via internet van video’s en dvd’s die niet zijn voorzien van een vermelding van de leeftijdsgrens volgens een classificatie door een hoogste autoriteit van het land of een nationale instantie voor zelfregulering (145).

4.8. Aanduidingen van herkomst, kwaliteitsaanduidingen, aansporing om nationale producten te kopen

Een nationale regeling op grond waarvan de herkomst van het product moet worden vermeld op het product of op het etiket van het product, vormt een maatregel van gelijke werking die in strijd is met artikel 34 VWEU.

Het Hof oordeelde dat een nationale regeling inzake de verplichte vermelding van de herkomst de consument kan aanmoedigen om nationale producten te kopen ten koste van gelijkwaardige producten van oorsprong uit andere lidstaten (146). Volgens het Hof heeft een dergelijke regeling tot gevolg dat de verkoop in een lidstaat van soortgelijke goederen die andere lidstaten voortbrengen, wordt bemoeilijkt en dat de economische eenwording binnen de Europese Unie wordt afgeremd, daar zij een hindernis vormt voor de verkoop van goederen die als gevolg van een arbeidsverdeling tussen lidstaten elders zijn vervaardigd (147). Het Hof wees er ook op dat het in het belang van de marktdeelnemers kan zijn om zelf de herkomst van hun producten te vermelden, en dat het niet nodig is hen daartoe te dwingen. In dat geval kan de consument worden beschermd tegen eventuele valse of misleidende oorsprongsvermeldingen door een beroep te doen op bestaande regels die dergelijk gedrag verbieden (148).

Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat nationale kwaliteitsregelingen in verband met de herkomst van het product een vergelijkbaar effect kunnen hebben. Ook al is een bepaalde kwaliteitsregeling vrijwillig, dan nog ontneemt dit deze kwaliteitsregeling niet het karakter van een maatregel van gelijke werking, wanneer het gebruik van dit keurmerk de verhandeling van de betrokken producten ten opzichte van producten die het keurmerk niet mogen voeren, begunstigt of kan begunstigen (149).

Het Hof oordeelde dat de lidstaten bevoegd zijn kwaliteitsregelingen vast te stellen voor landbouwproducten die op hun grondgebied worden verhandeld en het gebruik van kwaliteitsaanduidingen afhankelijk kunnen stellen van de eerbiediging van deze regelingen. Deze regelingen en aanduidingen mogen echter niet zijn gebonden aan de voorwaarde dat het productieproces van de betrokken producten in het binnenland plaatsvindt, maar moeten uitsluitend zijn gebonden aan de aanwezigheid van objectieve wezenskenmerken die de producten de wettelijk vereiste kwaliteit verlenen (150). Dergelijke regelingen moeten daarom toegankelijk zijn voor iedere producent in de EU of enige andere potentiële marktdeelnemer in de EU waarvan de producten aan de eisen voldoen. Vereisten die de toegang tot dergelijke regelingen voor producten uit andere lidstaten belemmeren, moeten worden vermeden omdat deze de verhandeling van goederen van nationale oorsprong begunstigen ten nadele van die van ingevoerde goederen (151).

Volgens het Hof is er geen bezwaar tegen nationale kwaliteitsregelingen voor zover deze toestaan dat producten die afkomstig zijn uit andere lidstaten, worden ingevoerd onder de benamingen die aan die producten worden gegeven, zelfs indien die benamingen vergelijkbaar zijn met of identiek zijn aan de benamingen die zijn bedoeld in de nationale regeling (152).

Een door de autoriteiten van een lidstaat gevoerde reclamecampagne waarbij sprake is van aanduidingen van kwaliteit en/of herkomst vormt eveneens een maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 34 VWEU. Verreweg het bekendste geval van een dergelijke aansporing om binnenlandse producten te kopen is de zaak Buy Irish (153), waarbij de consument in een omvangrijke campagne werd gestimuleerd nationale producten te kopen. Het Hof oordeelde tevens dat een actie die door autoriteiten is opgezet ter bevordering van de afzet van sommige producten die in een bepaald land of bepaalde regio zijn gemaakt, consumenten eveneens kan aansporen om die producten te verkiezen boven invoerproducten (154).

4.9. Beperkingen op verkoop op afstand (verkoop via internet, postorderbedrijven enz.)

Als gevolg van de ontwikkelingen op het gebied van informatie- en communicatietechnologieën worden goederen steeds vaker via internet op de interne markt verhandeld. Dit heeft er dan ook toe geleid dat bij het Hof van Justitie meer zaken aanhangig worden gemaakt die verband houden met internettransacties waarbij goederen van de ene lidstaat naar de andere worden overgebracht.

De aan het Hof voorgelegde prejudiciële vragen in de zaak DocMorris (155) waren gerezen in een nationale procedure betreffende de verkoop via internet van geneesmiddelen voor menselijk gebruik in een andere lidstaat dan die waarin DocMorris is gevestigd. Volgens het Duits recht was het destijds verboden geneesmiddelen die uitsluitend in apotheken mochten worden verkocht, per postorder te verkopen.

De eerste vraag die door de nationale rechter werd voorgelegd, was of er geen sprake is van inbreuk op artikel 34 VWEU als goedgekeurde geneesmiddelen die alleen in apotheken in de betrokken lidstaat mogen worden verkocht, niet bedrijfsmatig per postorder mogen worden ingevoerd door in andere lidstaten geregistreerde apotheken op basis van individuele bestellingen via internet.

Het Hof stelde voorop dat deze nationale beperking een verkoopmodaliteit betrof, die een inbreuk op artikel 34 VWEU kan betekenen als zij een discriminerend karakter heeft. Onder verwijzing naar het arrest in de zaak De Agostini, betreffende het belang van reclame voor de verkoop van het betrokken product (156), benadrukte het Hof eerst het belang van internet voor de verkoop van een product. Daarna lichtte het toe dat een dergelijk algeheel verbod meer een beletsel vormt voor apotheken buiten Duitsland dan voor apotheken binnen Duitsland. Daarom was de maatregel in strijd met artikel 34 VWEU.

Meer in het bijzonder oordeelde het Hof dat internet voor niet in Duitsland gevestigde apotheken een belangrijker middel is om die markt “rechtstreeks te bereiken” (157). Het Hof legde uit dat een verbod dat buiten Duitsland gevestigde apotheken meer raakt, de toegang tot de markt van producten uit andere lidstaten sterker kan bemoeilijken dan die van nationale producten.

In de zaak Ker-Optika (158), over een nationale regeling die uitsluitend de verkoop van contactlenzen in speciaalzaken voor medische hulpmiddelen toestaat, bevestigde het Hof dat als gevolg van het verbod op de onlineverkoop de nationale maatregel een inbreuk betekende op Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad (159) en de artikelen 34, 35 en 36 VWEU vanwege het verbod op de latere levering van de contactlenzen aan klanten.

Een meer recent arrest, Visnapuu, ging over de Finse alcoholwet, op grond waarvan een in een andere lidstaat gevestigde verkoper een vergunning voor de detailhandel moet hebben voor het invoeren van alcoholhoudende dranken en het verkopen daarvan in het klein aan in Finland wonende consumenten. Het Hof oordeelde dat door de vereiste dat er voor het invoeren van alcoholhoudende dranken een detailhandelsvergunning nodig is, in andere lidstaten gevestigde ondernemers niet vrij alcoholhoudende dranken in Finland kunnen invoeren om die dranken aldaar te verkopen aan consumenten, en dat deze vereiste derhalve een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 34 VWEU vormt. Het was echter ook van oordeel dat de artikelen 34 en 36 VWEU zich niet tegen een dergelijke regeling verzetten, mits deze geschikt is om het ermee beoogde doel, de bescherming van de volksgezondheid en de openbare orde, te bereiken (160).

4.10. Statiegeldverplichtingen

In de laatste decennia zijn statiegeld- en retourstelsels, met name die in de drankensector, aanleiding geweest voor overleg in het licht van milieuwetgeving en internemarktregels. Voor marktdeelnemers die in diverse lidstaten actief zijn, is het vanwege dit soort systemen veelal moeilijk hetzelfde product in dezelfde verpakking te verkopen in diverse lidstaten. In plaats daarvan wordt van producenten en importeurs verlangd dat zij de verpakking aanpassen aan de behoeften van elke afzonderlijke lidstaat, hetgeen gewoonlijk extra kosten met zich meebrengt. Het effect van dergelijke stelsels, namelijk de opdeling van markten, druist veelal in tegen het idee van een werkelijk interne markt. Nationale eisen in deze zin kunnen daarom worden beschouwd als een beletsel voor de handel volgens artikel 34 VWEU. Niettemin kunnen statiegeldsystemen gerechtvaardigd zijn wanneer de bescherming van het milieu in het geding is.

In twee arresten betreffende het Duitse verplichte statiegeldsysteem voor wegwerpdrankverpakkingen begin jaren 2000 bevestigde het Hof dat bij de huidige stand van het EU-recht, de lidstaten kunnen kiezen tussen een statiegeld- en retoursysteem, een algemeen inzamelingssysteem voor verpakkingen of een combinatie van beide systemen (161).

Tegenwoordig vallen statiegeldregelingen gedeeltelijk onder de harmonisatiewetgeving, dat wil zeggen Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (162). In 2020 bestaat er echter nog geen statiegeldregeling die voor de hele EU geldt. Wanneer een nationale bepaling buiten de werkingssfeer van de relevante richtlijnen valt, moet worden gekeken of deze verenigbaar is met de artikelen 34, 35 en 36 VWEU.

4.11. Vergoeding en parallelinvoer

Vergoeding: het EU-recht laat de bevoegdheid van de lidstaten om hun socialezekerheidsstelsels in te richten onverlet (163); bij gebrek aan harmonisatie op EU-niveau bepaalt de wetgeving van elke lidstaat onder welke omstandigheden uitkeringen worden verstrekt. Die wetgeving kan echter van invloed zijn op de afzetmogelijkheden en daardoor ook op de invoermogelijkheden. Daarom kan een nationaal besluit over de vergoeding van geneesmiddelen nadelig zijn voor de invoer ervan.

Voorts volgt uit het arrest Duphar dat bepalingen uit de nationale wetgeving betreffende de vergoeding van medische apparatuur in het kader van het nationale gezondheidsstelsel verenigbaar kunnen zijn met artikel 34 VWEU, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Bij de beantwoording van de vraag of producten wel of niet in aanmerking komen voor vergoeding, mag geen onderscheid worden gemaakt naar de oorsprong van de producten en er moeten objectieve, verifieerbare criteria worden gehanteerd. Het moet verder te allen tijde mogelijk zijn de lijst van producten die worden vergoed, aan te passen wanneer dat volgens de gespecificeerde criteria nodig is. Bij de door het Hof bedoelde “objectieve, verifieerbare criteria” kan het gaan om de verkrijgbaarheid op de markt van andere, minder dure producten met eenzelfde therapeutische werking, het feit dat het producten betreft die zonder doktersvoorschrift vrijelijk worden verhandeld, of producten die van vergoeding worden uitgesloten op farmacotherapeutische en uit hoofde van bescherming van de volksgezondheid gerechtvaardigde gronden.

Procedureregels voor het nemen van nationale beslissingen over vergoeding zijn vastgelegd in Richtlijn 89/105/EEG van de Raad betreffende de doorzichtigheid van maatregelen ter regeling van de prijsstelling van geneesmiddelen voor menselijk gebruik en de opneming daarvan in de nationale stelsels van gezondheidszorg (164).

In de zaak Decker (165) stelde het Hof vast dat een nationale regeling die de vergoeding van de kosten van medische producten afhankelijk stelt van voorafgaande goedkeuring door de bevoegde instantie van een lidstaat wanneer producten worden gekocht in een andere lidstaat, een beperking van het vrije verkeer van goederen in de zin van artikel 34 VWEU vormt. Dat geldt in dit geval aangezien een dergelijke regeling verzekerden ertoe aanzet die producten in de eigen lidstaat te kopen in plaats van in een andere lidstaat, en derhalve de invoer van producten uit andere lidstaten kan afremmen.

Parallelinvoer: parallelhandel in producten is een wettige vorm van handel binnen de interne markt. Deze handel is “parallel” in die zin dat het producten betreft die dezelfde beschrijving hebben maar afkomstig zijn van een andere partij dan de producten die worden verspreid via de distributienetwerken van de fabrikanten of de oorspronkelijke leveranciers, maar waarvan de handel buiten (vaak naast) deze netwerken plaatsvindt. Parallelhandel ontstaat als gevolg van prijsverschillen van farmaceutische specialiteiten (166) of gewasbeschermingsmiddelen (167), bijvoorbeeld wanneer lidstaten prijzen vaststellen of op enige andere wijze toezicht uitoefenen op de prijs van de producten die op hun markt worden verkocht. Parallelhandel leidt in beginsel tot gezonde concurrentie en prijsverlagingen voor de consument en is een direct gevolg van de ontwikkeling van de interne markt, die een vrij verkeer van goederen garandeert en de afscherming van de nationale markten verhindert (168).

Hoewel de veiligheid en het in de handel brengen van geneesmiddelen worden geregeld in de EU-wetgeving, komen de uitgangspunten inzake de wettigheid van de parallelhandel in deze producten voort uit arresten van het Hof die zijn gebaseerd op de Verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen (169).

Aan parallelinvoerders kunnen niet dezelfde eisen worden gesteld als aan marktdeelnemers die voor het eerst een vergunning voor het in de handel brengen (VHB) aanvragen, mits dit geen afbreuk doet aan de volksgezondheid (170). Wanneer de voor de bescherming van de volksgezondheid benodigde informatie al bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van bestemming beschikbaar is vanwege het in de handel brengen van het product in die lidstaat, wordt voor de parallelinvoer van het product een vergunning verleend op basis van een verhoudingsgewijs “vereenvoudigde” procedure (in vergelijking met de procedure voor het verkrijgen van een vergunning voor het in de handel brengen), op voorwaarde dat:

— voor het ingevoerde product een vergunning voor het in de handel brengen is verleend in de lidstaat van herkomst, en ongeacht het aflopen van die VHB, met name wanneer de referentievergunning afloopt om andere redenen dan de bescherming van de volksgezondheid, dat wil zeggen dat deze uitsluitend is gebaseerd op de wil van de houder van de referentievergunning (171), en

— het ingevoerde product in essentie gelijk is aan een product waarvoor in de lidstaat van bestemming al een vergunning voor het in de handel brengen is verleend, wat betekent dat de beide producten niet op alle punten identiek hoeven te zijn, maar toch ten minste volgens dezelfde formule en met gebruikmaking van hetzelfde actieve bestanddeel zijn vervaardigd, en dezelfde therapeutische werking hebben (172). Daarom kan de weigering om een VHB te verlenen, niet worden gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid, indien de enige reden voor deze weigering is dat de twee geneesmiddelen niet een gemeenschappelijke oorsprong hebben (173).

Daarnaast kunnen nationale autoriteiten niet weigeren een vergunning voor parallelinvoer te verlenen louter op gronden die verband houden met het ontbreken van documentatie over het geneesmiddel waarop de parallelinvoer betrekking heeft, als zij over de wetgevende en bestuurlijke middelen beschikken om de betrokken documentatie te verkrijgen (174). Evenmin kunnen zij weigeren, in geval van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik, een vergunning voor parallelinvoer af te geven aan degenen die deze middelen voor gebruik op hun eigen veehouderij willen invoeren (175).

Parallelhandel moet voorts worden onderscheiden van wederinvoer. In het geval van farmaceutische specialiteiten betekent dit bijvoorbeeld dat geneesmiddelen worden ingevoerd in een lidstaat waar voor die middelen een vergunning is verleend, nadat zij door een apotheek in een andere lidstaat zijn gekocht bij een groothandelaar in de invoerende lidstaat. Het Hof heeft bepaald dat een in een lidstaat vervaardigd product dat wordt uitgevoerd en vervolgens in dezelfde lidstaat wordt wederingevoerd, op gelijke wijze moet worden behandeld als een ingevoerd product dat is vervaardigd in een andere lidstaat (176). Het Hof wijst er echter op dat een dergelijke vaststelling niet geldt indien is aangetoond dat de betrokken producten louter zijn uitgevoerd om te worden wederingevoerd met het doel om een regeling als in het hoofdgeding aan de orde is te ontduiken (177).

4.12. Verplichting tot het gebruik van de nationale taal

Taalvereisten gesteld op niet-geharmoniseerde gebieden vormen een beletsel voor de handel binnen de EU wanneer deze leiden tot een extra last voor producten uit andere lidstaten. Dergelijke vereisten kunnen derhalve op grond van artikel 34 VWEU worden verboden, wanneer producten uit andere lidstaten moeten worden voorzien van andere etikettering, die extra verpakkingskosten met zich meebrengt (178). In sommige gevallen kan het echter nodig zijn de nationale taal te gebruiken om ervoor te zorgen dat consumenten de informatie over het betrokken product gemakkelijk begrijpen (179).

In zijn arrest in de zaak Yannick Geffroy (180) oordeelde het Hof dat artikel 34 VWEU “aldus [moet] worden uitgelegd, dat [het] zich [verzet] tegen een nationale regeling […] die het gebruik van een bepaalde taal voor de etikettering van levensmiddelen voorschrijft zonder de mogelijkheid open te laten dat een andere voor de koper gemakkelijk te begrijpen taal wordt gebruikt, of dat de koper via andere maatregelen wordt ingelicht”.

Wat betreft het vaststellen van de voor de consument gemakkelijk te begrijpen taal, overwoog het Hof in de zaak Piageme (181) dat verschillende factoren relevant kunnen zijn, zoals “de eventuele gelijkenis van woorden in verschillende talen, de algemene kennis van meer dan een taal bij de betrokken bevolking, of bijzondere omstandigheden zoals een grootscheepse informatiecampagne of een ruime verspreiding van het product, mits kan worden vastgesteld, dat de consument daardoor voldoende wordt ingelicht”.

Uit het algemene evenredigheidsbeginsel volgt dat de lidstaten nationale maatregelen kunnen nemen waarbij als eis wordt gesteld dat bepaalde informatie over binnenlandse of invoerproducten moet worden verstrekt in een voor de consument gemakkelijk te begrijpen taal. De nationale maatregel mag echter niet het gebruik uitsluiten van andere middelen waarmee de informatie van de consument wordt verzekerd, zoals tekeningen, symbolen of pictogrammen (182). Ten slotte moeten maatregelen beperkt blijven tot de vermeldingen die door de betrokken lidstaat zijn opgelegd en waarvoor het gebruik van andere middelen dan vertalingen niet geschikt zou zijn om de consumenten de juiste informatie te verstrekken.

4.13. Beperkingen op de invoer van goederen voor persoonlijk gebruik

Op grond van artikel 34 VWEU kunnen niet alleen ondernemingen goederen invoeren voor commerciële doeleinden, maar is het ook particulieren toegestaan goederen in te voeren voor persoonlijk gebruik, zoals blijkt uit het arrest Schumacher (183). Beperkingen op de invoer van goederen voor persoonlijk gebruik hebben meestal betrekking op producten die in verband worden gebracht met mogelijke risico’s voor de volksgezondheid, zoals alcohol, tabak en geneesmiddelen. In de zaak Schumacher had een particulier voor eigen gebruik een geneesmiddel uit Frankrijk besteld. De douane-instanties in Duitsland, waar de persoon in kwestie woonde, weigerden echter het product in te klaren.

De nationale rechter legde daarop aan het Hof de vraag voor of de artikelen 34 en 36 VWEU zich verzetten tegen een wettelijke regeling die particulieren verbood een in de lidstaat van invoer toegelaten en aldaar zonder recept verkrijgbaar geneesmiddel, dat in een apotheek in een andere lidstaat was gekocht, voor eigen gebruik in te voeren. Het Hof besliste dat een dergelijk verbod een inbreuk op artikel 34 VWEU vormde, dat niet kon worden gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van de volksgezondheid. Het legde uit dat de aankoop van geneesmiddelen bij een apotheek in een andere lidstaat veiligheidswaarborgen biedt die gelijkwaardig zijn aan de waarborgen die een aankoop bij een apotheek in eigen land biedt.

Zoals het arrest in de zaak Escalier Bonnarel (184) laat zien, kunnen particulieren die goederen invoeren voor eigen gebruik echter ook worden onderworpen aan bepaalde verplichtingen die op importeurs voor commerciële doeleinden van toepassing zijn. In deze zaak werd een strafrechtelijke procedure ingesteld tegen twee particulieren die ervan werden beschuldigd gewasbeschermingsmiddelen voor landbouwgebruik in bezit te hebben en te willen gebruiken zonder dat er voor deze producten een vergunning voor het in de handel brengen was verleend. De beklaagden betoogden dat de nationale voorschriften voor toelating niet van toepassing zijn op landbouwers die producten voor persoonlijk gebruik invoeren. Het Hof stelde vast dat de lidstaten gehouden zijn de invoer van gewasbeschermingsmiddelen op hun grondgebied te onderwerpen aan een onderzoeksprocedure, bijvoorbeeld in de vor