EUROPESE COMMISSIE Brussel, 20.5.2020 COM(2020) 536 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE Spanje



Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie



VERSLAG VAN DE COMMISSIE Spanje



Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie 1. Inleiding Op 20 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact. De clausule, die in artikel 5, lid 1, artikel 6, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 en artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is neergelegd, vergemakkelijkt de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang. In haar mededeling heeft de Commissie de Raad haar standpunt meegedeeld dat, gezien de verwachte ernstige economische neergang ten gevolge van de COVID-19-uitbraak, de huidige omstandigheden de activering van de clausule toelaten. Op 23 maart 2020 hebben de ministers van Financiën van de lidstaten ingestemd met de beoordeling van de Commissie. De activering van de algemene ontsnappingsclausule maakt het mogelijk tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting, mits de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt. Voor het corrigerende deel kan de Raad ook, op grond van een aanbeveling van de Commissie, een herzien begrotingstraject vaststellen. De algemene ontsnappingsclausule schorst de procedures van het stabiliteits- en groeipact niet. De clausule maakt het voor de lidstaten mogelijk af te wijken van de budgettaire vereisten die normaal gesproken van toepassing zouden zijn, terwijl de Commissie en de Raad in staat worden gesteld om de nodige beleidsmaatregelen op het gebied van beleidscoördinatie binnen het kader van het pact te nemen. Uit gegevens die de Spaanse autoriteiten op 31 maart 2020 hebben meegedeeld en die vervolgens door Eurostat zijn gevalideerd, blijkt dat het overheidstekort in Spanje in 2019 2,8 % van het bbp bedroeg, terwijl de bruto-overheidsschuld 95,5 % van het bbp beliep. In het stabiliteitsprogramma 2020 gaat Spanje uit van een tekort van 10,3 % van het bbp in 2020, terwijl de schuld 115,5 % van het bbp zou bereiken. Het voor 2020 voorziene tekort wijst op het eerste gezicht op het bestaan van een buitensporig tekort in de zin van het stabiliteits- en groeipact. Bovendien impliceren de gegevens voor 2019 dat er onvoldoende vooruitgang in de richting van de schuldreductiebenchmark is geboekt, wat ook op het eerste gezicht wijst op het bestaan van een buitensporig tekort in de zin van het stabiliteits- en groeipact. De Commissie heeft daarom dit verslag opgesteld, waarin wordt geanalyseerd of Spanje de tekort- en schuldcriteria van het Verdrag naleeft. In dit verslag is met alle relevante factoren rekening gehouden, en wordt passende aandacht geschonken aan de grote economische schok als gevolg van de COVID-19-pandemie. Tabel 1. Overheidstekort en -schuld (% van het bbp) 2016 2017 2018 2019 2020 COM 2021 COM Tekortcriterium Overheidssaldo -4,3 -3,0 -2,5 -2,8 -10,1 -6,7 Schuldcriterium Bruto-overheidsschuld 99,2 98,6 97,6 95,5 115,6 113,7 Mutatie structureel saldo -0,9 0,3 0,1 -0,5 -1,6 0,4 Vereiste MLSA 0,6 1,3 4,2 Opmerking: MLSA staat voor de minimale lineaire structurele aanpassing. Bron: Eurostat, voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie 2.Tekortcriterium Volgens het stabiliteitsprogramma 2020 zal het overheidstekort van Spanje in 2020 naar verwachting uitkomen op 10,3 % van het bbp, boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp. De voorziene overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag in 2020 is uitzonderlijk, omdat deze het gevolg is van een ernstige economische neergang. Rekening houdend met de impact van de COVID-19-pandemie wordt in de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie uitgegaan van een krimp van de reële bbp-groei met 9,4 % in 2020. De voorziene overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag is volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie niet tijdelijk: voorspeld wordt dat het tekort in 2021 boven 3 % van het bbp zal blijven. Kortom, het voor 2020 voorziene tekort ligt boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp. De voorziene overschrijding wordt als uitzonderlijk maar niet als tijdelijk in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact beschouwd. De analyse wijst er dus op dat op het eerste gezicht niet is voldaan aan het tekortcriterium als omschreven in het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1467/97.

3.Schuldcriterium De overheidsschuldquote daalde van 97,6 % in 2018 tot 95,5 % in 2019. Het schuldverhogende effect van het nominale primaire tekort en de rente-uitgaven werd meer dan gecompenseerd door de reële bbp-groei en de stijging van de bbp-deflator, en door het schuldverlagende effect van stock-flow adjustments. Na de intrekking van de buitensporigtekortprocedure in juni 2019 geldt voor Spanje een overgangsperiode van drie jaar om te waarborgen dat voldoende vooruitgang wordt geboekt met betrekking tot de schuldreductiebenchmark. De overgangsperiode begon in 2019 en eindigt in 2021. Om gedurende de overgangsperiode voor continue en effectieve vooruitgang richting naleving van de benchmark te zorgen, moet Spanje tegelijk aan beide volgende voorwaarden voldoen: a.ten eerste mag de jaarlijkse structurele aanpassing niet meer dan ¼ % van het bbp van de minimale lineaire structurele aanpassing (MLSA) afwijken om ervoor te zorgen dat de schuldbenchmark aan het einde van de overgangsperiode wordt gehaald; b.ten tweede mag de resterende jaarlijkse structurele aanpassing op elk moment tijdens de overgangsperiode niet groter zijn dan ¾ % van het bbp (tenzij de eerste voorwaarde een jaarlijkse inspanning van meer dan ¾ % van het bbp inhoudt). Uit de meegedeelde gegevens blijkt dat Spanje in 2019 onvoldoende vooruitgang heeft geboekt in de richting van naleving van de schuldreductiebenchmark (zie tabel 1), aangezien het verschil ten opzichte van de MLSA 1,1 % van het bbp bedroeg. De analyse wijst er dus op dat op het eerste gezicht niet aan het schuldcriterium is voldaan op basis van de begrotingsresultaten van 2019. 4. Relevante factoren In artikel 126, lid 3, van het Verdrag is bepaald dat indien een lidstaat niet voldoet aan deze of aan een van deze criteria, de Commissie een verslag moet opstellen. In dat verslag moet “er tevens rekening mee [worden] gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn”. Die factoren worden nader omschreven in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat ook bepaalt dat terdege rekening moet worden gehouden met “alle andere factoren die naar het oordeel van de betrokken lidstaat relevant zijn om de naleving van de tekort- en schuldcriteria uitvoerig te kunnen beoordelen, welke factoren die lidstaat aan de Raad en de Commissie kenbaar heeft gemaakt”. Voor de kennelijke schending van het schuldcriterium is de analyse van de relevante factoren in het bijzonder gerechtvaardigd aangezien de schulddynamiek in sterkere mate dan het tekort wordt beïnvloed door factoren waarover de overheid geen controle heeft. Dit wordt erkend in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat bepaalt dat bij de nalevingsbeoordeling op basis van het schuldcriterium met de relevante factoren rekening moet worden gehouden, ongeacht de omvang van de inbreuk. In dit verband moeten ten minste de volgende drie belangrijke aspecten worden onderzocht bij de beoordeling van de naleving van het schuldcriterium, gezien de invloed ervan op de dynamiek en de houdbaarheid van de overheidsschuld: i) naleving van de MTD of van het aanpassingstraject in de richting daarvan, ii) de uitvoering van structurele hervormingen, en iii) de heersende economische omstandigheden. Overeenkomstig artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan wat het tekortcriterium betreft, in 2020 geen rekening worden gehouden met de relevante factoren in de stappen die leiden naar het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort op basis van het tekortcriterium voor Spanje, aangezien de overheidsschuldquote de referentiewaarde van 60 % overschrijdt en niet is voldaan aan de tweeledige voorwaarde – namelijk dat het overheidstekort dicht bij de referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts van tijdelijke aard is. In de huidige situatie is een belangrijke extra factor waarmee voor 2020 rekening moet worden gehouden, de economische impact van de COVID-19-pandemie, die zeer aanzienlijke gevolgen heeft voor de begrotingssituatie en leidt tot hoogst onzekere vooruitzichten. De pandemie heeft ook geleid tot de activering van de algemene ontsnappingsclausule. 4.1. De COVID-19-pandemie De COVID-19-pandemie heeft geleid tot een grote economische schok die in de hele Europese Unie aanzienlijke negatieve gevolgen heeft. De gevolgen voor de bbp-groei zullen afhangen van de duur van de pandemie en de duur van de maatregelen die door de nationale autoriteiten en op Europees en mondiaal niveau worden genomen om de verspreiding ervan te vertragen, de productiecapaciteit te beschermen en de totale vraag te ondersteunen. De lidstaten hebben al begrotingsmaatregelen genomen – of werken daar op dit moment aan – om de capaciteit van hun gezondheidszorgstelsels te versterken en steun te verlenen aan de personen en sectoren die bijzonder hard door de crisis worden getroffen. Ook zijn belangrijke maatregelen ter ondersteuning van de liquiditeit en andere garanties goedgekeurd. Onder voorbehoud van nadere informatie moeten de bevoegde statistische instanties onderzoeken of die maatregelen een onmiddellijk effect op het overheidssaldo hebben of niet. Samen met de afname van de economische activiteit zullen die maatregelen ertoe bijdragen dat het overheidstekort en de schuldpositie van de overheid aanzienlijk hoger uitvallen. 4.2. Economische situatie op middellange termijn met inbegrip van structurele hervormingen Hoewel de groei van de Spaanse economie vóór de uitbraak van COVID-19 al afvlakte, lag de groei in 2019 2 %, boven het potentieel en boven het gemiddelde van de eurozone. De winterprognose 2020 van de Commissie ging ervan uit dat de groei in 2020 op 1,6 % stevig zou blijven. Macro-economische omstandigheden kunnen dus niet als verzachtende factor worden aangevoerd om te verklaren waarom Spanje in 2019 onvoldoende vooruitgang in de richting van de schuldreductiebenchmark heeft geboekt. De uitbraak van de pandemie begin maart heeft echter geleid tot strenge maatregelen om het virus in te dammen, die naar verwachting zullen leiden tot een sterke krimp van de productie in de eerste helft van het jaar. Hoewel de productie zich goed zou moeten herpakken zodra de beperkingen worden opgeheven, wordt verwacht dat het herstel ongelijk verdeeld zal zijn over de verschillende sectoren en dat het productieverlies niet volledig zal worden ingehaald tijdens de prognoseperiode. In de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie wordt uitgegaan van een krimp van de reële bbp-groei met 9,4 % in 2020. Er is uitzonderlijk grote onzekerheid over de ontwikkeling van de pandemie en het tempo van de versoepeling van de beperkingen van de economische activiteit en de kortetermijnrespons van particuliere actoren daarop. De voorspelde scherpe daling van het bbp is een verzachtende factor bij de beoordeling of Spanje het tekortcriterium in 2020 naleeft. In het landenverslag voor 2020 was de Commissie van oordeel dat Spanje beperkte vooruitgang had geboekt bij het opvolgen van de landspecifieke aanbevelingen voor 2019. In concrete termen heeft Spanje enige vooruitgang geboekt bij het moderniseren en uitbreiden van de capaciteit van de diensten voor arbeidsvoorziening en de sociale diensten, maar slechts beperkte vooruitgang bij het verbeteren van het begrotingskader en het kader voor overheidsopdrachten, het verminderen van het aantal tijdelijke contracten, het verbeteren van de steun voor gezinnen en het dichten van hiaten in de dekking van werkloosheids- en sociale uitkeringen. Er was ook slechts beperkte vooruitgang bij het terugdringen van vroegtijdige schooluitval en het verbeteren van de onderwijsresultaten, het vergroten van de samenwerking tussen het onderwijs en het bedrijfsleven, het stimuleren van innovatie, het moderniseren van de infrastructuur voor het goederenvervoer per spoor en de interconnectie van energienetwerken, en de uitvoering van de wet inzake de eenheid van de markt. 4.3. Economische situatie op middellange termijn met inbegrip van overheidsinvesteringen