MEDEDELING VAN DE COMMISSIE MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, DE EUROPESE CENTRALE BANK EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ

Een route naar een sterker EU-clearingsysteem



1.Inleiding

Een veilig, robuust en concurrerend ecosysteem voor clearing in de EU is essentieel voor een goed functionerende kapitaalmarktenunie (KMU). Centrale clearing ondersteunt de handel op de kapitaalmarkten: wanneer transacties centraal worden gecleard, plaatst een centrale tegenpartij (CTP) zich tussen de partijen bij een transactie in en wordt zij de koper voor elke verkoper en de verkoper voor elke koper, en garandeert zij de uitvoering van de contracten. Zij kan dit doen dankzij een systeem van garanties die zij van de partijen verzamelt. Via clearing heeft elke partij één nettoblootstelling aan de CTP in plaats van een complex netwerk van bilaterale blootstellingen aan afzonderlijke tegenpartijen. Op deze wijze vergroten CTP’s de transparantie en efficiëntie van de markt en verminderen zij de risico’s op de financiële markten, met name voor derivaten. CTP’s spelen een sleutelrol binnen het ecosysteem voor clearing, dat zowel entiteiten omvat die rechtstreeks in CTP’s deelnemen (als “clearingleden”), zoals grote banken en beleggingsondernemingen, als entiteiten die indirect in CTP’s deelnemen (d.w.z. via clearingleden), zoals beleggingsfondsen, kleinere banken, verzekeringsmaatschappijen en ondernemingen. Als clearing niet efficiënt functioneert, worden financiële instellingen, ondernemingen en beleggers met meer risico’s en hogere kosten geconfronteerd.

De EU-regels voor clearing en CTP’s zijn vastgelegd in de verordening Europese marktinfrastructuur (EMIR), aangevuld met de verordening tot vaststelling van een kader voor het herstel en de afwikkeling van CTP’s. EMIR biedt een sterk kader voor risicobeheer en transparantie op de clearingmarkten. Maar er hebben zich nieuwe uitdagingen aangediend.

Ten eerste is de clearingcapaciteit een belangrijke dimensie van de KMU: dat is waarom de EU een concurrerend en modern clearingsysteem nodig heeft. De KMU draait om totstandbrenging van diepe en liquide EU-kapitaalmarkten die kunnen voorzien in de behoeften van burgers, ondernemingen en financiële instellingen uit de EU. De Commissie blijft het KMU-actieplan van 2020 uitvoeren. Naast deze mededeling is de Commissie bezig met een wetgevingsvoorstel waarmee het voor ondernemingen minder omslachtig moet worden gemaakt om kapitaal op openbare beurzen te noteren en aan te trekken (de “Listing Act”). Verder komt de Commissie met een voorstel om belangrijke aspecten van het insolventierecht voor ondernemingen te harmoniseren en een van de belangrijkste belemmeringen voor grensoverschrijdende investeringen binnen de EU aan te pakken. Een echte KMU moet echter op concurrerende marktinfrastructuren kunnen vertrouwen. Als onderdeel van de KMU heeft de Commissie reeds een herziening van de verordening markten in financiële instrumenten en van het regelgevingskader voor centrale effectenbewaarinstellingen voorgesteld. Om de KMU te versterken, moet de EU ook haar binnenlandse clearingcapaciteit versterken.

Ten tweede moet het ecosysteem voor clearing in de EU veilig en veerkrachtig zijn: Het toezicht van de EU moet worden versterkt om te zorgen voor een goede monitoring en beheersing van de grensoverschrijdende risico’s binnen de EU als gevolg van de grotere clearingvolumes. Om veerkracht op te bouwen, moet rekening worden gehouden met de lessen van de recente ontwikkelingen op de energiemarkten, waar verschillende energiebedrijven te maken kregen met liquiditeitsproblemen bij gebruik van derivaten. Deze ontwikkelingen hebben aangetoond dat EMIR moet worden versterkt om de risico’s voor de financiële stabiliteit van de EU in het licht van nieuwe uitdagingen te blijven beperken. Dit houdt in dat er een veilig en robuust ecosysteem voor clearing in de EU moet worden opgebouwd, dat bestand is tegen economische schokken. Een dusdanig ecosysteem dat een breed scala van deelnemers, waaronder energiebedrijven, in staat stelt hun risico’s efficiënt en veilig te hedgen, margeopvragingen beter te voorspellen en aldus hun liquiditeitsbehoefte effectiever te beheren.

Ten derde zijn concurrerende, goed ontwikkelde en veerkrachtige CTP’s uit de EU een eerste voorwaarde voor de open strategische autonomie van de EU. Het is cruciaal dat de EU open blijft voor internationale financiële markten om beleggers aan te trekken en het internationale concurrentievermogen van Europese bedrijven te versterken. Tegelijkertijd brengen, na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU, de enorme bedragen aan in euro luidende contracten die bij CTP’s uit het VK worden gecleard, risico’s met zich mee voor de financiële stabiliteit van de EU en voor de transmissie en uitvoering van het monetaire beleid van de EU. De opbouw van een robuuste clearingcapaciteit in de EU vermindert de risico’s die voortvloeien uit buitensporige blootstellingen aan CTP’s uit derde landen.

Om dit te bereiken heeft de Commissie op 7 december 2022 wetgevingsvoorstellen ingediend tot wijziging van EMIR en andere stukken wetgeving om van de EU een aantrekkelijker, kostenefficiënter clearingcentrum te maken en potentiële kwetsbaarheden aan te pakken. De maatregelen zullen van invloed zijn op zowel het aanbod van als de vraag naar clearingdiensten. Zij zullen bijdragen aan de uitbreiding van het scala aan clearingoplossingen dat door CTP’s uit de EU wordt aangeboden, en hun liquiditeit vergroten door meer marktdeelnemers te stimuleren om daar te clearen.

Deze voorstellen volgen op uitgebreide raadplegingen, onder meer met leden van het Europees Parlement, vertegenwoordigers van de lidstaten en hun autoriteiten, de Europese toezichthoudende autoriteiten (ETA’s), het Europees Comité voor systeemrisico’s (ESRB), de Europese Centrale Bank (ECB) en het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (GTM), alsmede een breed scala van belanghebbenden uit de sector. De effecten van deze maatregelen hangen niet alleen af van de doorvoering van wetswijzigingen, maar ook van het engagement en de inzet van alle betrokken actoren, zowel publieke als private. Regelgevers en beleidsmakers kunnen de voorwaarden scheppen voor een beter clearinglandschap in de EU. Uiteindelijk is het echter aan de marktdeelnemers om gebruik te maken van de mogelijkheden die door de regelgeving worden geboden. Overheden in de EU kunnen ook een belangrijke rol spelen door het goede voorbeeld te geven en bij te dragen tot een veiliger, veerkrachtiger en concurrerender ecosysteem voor clearing in de Europese Unie.

2.Een concurrerend en modern clearingsysteem in de EU

a.Voor CTP’s

CTP’s zijn katalysatoren voor de financiële stabiliteit en moeten dynamisch op marktontwikkelingen kunnen reageren. EMIR heeft een robuust kader voor centrale clearing tot stand gebracht. Bepaalde gebieden van het huidige toezichtkader zijn echter te complex gebleken. Bij de lancering van nieuwe clearingdiensten en -activiteiten door CTP’s uit de EU kunnen de procedures voor goedkeuring door toezichthouders onnodig lang en omslachtig zijn, waardoor het op de markt brengen van nieuwe producten wordt belemmerd. Bij wijzigingen in de risicomodellen van een CTP treden soortgelijke uitdagingen op. Het mag geen jaren duren om een nieuw product goed te keuren en modelwijzigingen moeten snel aan de veranderende markt- en economische omstandigheden kunnen worden aangepast. Vertragingen bij de goedkeuringen verhogen de kosten en beperken het concurrentievermogen van CTP’s uit de EU, waardoor de aantrekkelijkheid van de EU als plaats om zaken te doen afneemt. Het is dan ook absoluut noodzakelijk dat deze belemmeringen worden weggenomen.

Kernacties: Het wetgevingsvoorstel tot wijziging van EMIR voert nieuwe procedures in die de bij het toezicht op CTP’s uit de EU betrokken autoriteiten moeten volgen voor de goedkeuring van nieuwe activiteiten of diensten die CTP’s uit de EU willen aanbieden, alsook wijzigingen in risicomodellen die zij willen doorvoeren. De door CTP’s bij hun aanvragen te verstrekken documenten zijn gestandaardiseerd en de termijn voor verkrijging van goedkeuring is beperkt tot enkele weken. Verder wordt er een nieuwe, verkorte procedure ingevoerd voor lancering van nieuwe activiteiten en diensten zonder materiële wijzigingen in het bedrijfsmodel van een CTP. Deze hervormingen zullen de tijd die CTP’s nodig hebben om een product op de markt te brengen of een substantiële modelwijziging door te voeren, aanzienlijk verkorten. CTP’s uit de EU worden aangemoedigd optimaal gebruik te maken van de mogelijkheden die een nieuw kader biedt, onder meer door hun productenassortiment uit te breiden om aan de vraag van hun clearingleden en cliënten te voldoen.

b.Voor deelnemers uit de financiële sector

Financiële deelnemers die van de diensten van CTP’s gebruikmaken, zoals beleggingsfondsen en verzekeringsmaatschappijen, zullen bij het gebruik van clearingdiensten waarschijnlijk ook van lagere kosten profiteren. Na de hervormingen naar aanleiding van de crisis van 2008 en de overgang naar gecentraliseerde clearing vonden ook aanpassingen plaats in de bancaire sector en kwamen banken in aanmerking voor een preferentiële kapitaalbehandeling als zij bij een vergunninghoudende of erkende CTP clearen in plaats van bilaterale transacties aan te gaan. Dit is zinnig omdat clearing bij een CTP het tegenpartijkredietrisico verlaagt. Deze wijzigingen in de prudentiële regels voor banken zijn echter nog niet volledig in andere delen van de wetgeving voor de financiële sector doorgevoerd. In de huidige regels inzake de begrenzing van tegenpartijblootstellingen voor derivatentransacties in de icbe-richtlijn bijvoorbeeld is het risicoverlagende karakter van centrale clearing voor beheerders van beleggingsfondsen nog niet volledig weerspiegeld. Ook in het Solvabiliteit II-kader voor verzekeraars zijn inconsistenties aanwezig.

Dit gebrek aan consistentie is problematischer geworden omdat CTP’s uit de EU nieuwe manieren van toegang tot clearing zijn gaan bieden, die de fondsen en verzekeringsmaatschappijen behulpzaam zijn. In het Solvabiliteit II-kader bijvoorbeeld kunnen de CTP-gerelateerde blootstellingen van verzekeringsondernemingen die directe CTP-leden willen worden, aan hogere kapitaalvereisten worden onderworpen dan wanneer verzekeraars als indirecte clearingdeelnemers optreden. Deze hogere kapitaalvereisten ontmoedigen het gebruik van deze nieuwe toegangsmodellen. Sommige pensioenregelingen in de EU, die in juni 2023 onder een clearingverplichting zullen vallen, maken al gebruik van de nieuwe toegangsmodellen en willen hiermee beginnen. Hoe meer actoren bij het systeem betrokken zijn, hoe meer liquiditeit en mogelijkheden voor transacties beschikbaar zijn.