Advies over de Commissiemededeling "Actie van de Gemeenschap op het gebied van drugsverslaving en het voorstel van besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma inzake de preventie van drugsverslaving binnen het actiekader op het gebied van de volksgezondheid (1995-2000)"

(95/C 110/04)

De Raad heeft op 20 september 1994 besloten, overeenkomstig artikel 129 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over voornoemde mededeling.

De Afdeling voor milieu, volksgezondheid en consumentenvraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 31 januari 1995 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Guillaume.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 323e Zitting (vergadering van 22 februari 1995) het volgende advies uitgebracht, dat met meerderheid van stemmen (7 onthoudingen) is goedgekeurd.

1. Inleiding

Het Comité neemt met instemming kennis van het Commissievoorstel m.b.t. een communautaire strategie voor actie op het gebied van drugsverslaving. Drugsverslaving is een in omvang toenemend en complex verschijnsel, dat voor de maatschappij enorme sociale en economische kosten met zich meebrengt. De bevoegdheid voor optreden op dit terrein ontleent de Gemeenschap aan artikel 129 van het EG-Verdrag. Het is zaak dat beleid wordt gecooerdineerd en de doelmatigheid van bestaande instrumenten wordt vergroot.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Preventie van drugsverslaving in het kader van de volksgezondheid moet in samenhang worden gezien met het communautair actieprogramma ter bestrijding van drugsverslaving. Tevens wordt erkend dat er een verband bestaat met grote maatschappelijke problemen : uitsluiting, werkloosheid, criminaliteit en het feit dat drugsverslaving niet bij de grenzen ophoudt.

2.2. Krachtens artikel 129 van het EG-Verdrag is het optreden van de Gemeenschap gericht op bevordering van de gezondheid en preventie van ziekten. Drugsverslaving wordt genoemd als een van de bedreigingen van de gezondheid die prioriteit verdient - een zorgwekkend verschijnsel dat moet worden aangepakt via samenwerking op het vlak van justitie en binnenlandse zaken. Deze prioriteit geeft ook aan dat de opvattingen over de vraag hoe drugs zowel op nationaal als op internationaal niveau moeten worden aangepakt, zijn veranderd.

2.3. Sedert in 1985 voor het eerst een discussie is gevoerd over drugsverslaving is het probleem regelmatig aan de orde geweest. Er zijn rapporten gemaakt over de ervaringen van de lid-staten en door gespecialiseerde instellingen van de VN en de WHO. Nu de grenzen van de landen in Midden- en Oost-Europa zijn opengegaan, wordt het internationale karakter van de drugsplaag steeds duidelijker.

2.4. Hoewel de gegevens niet altijd betrouwbaar en soms zelfs tegenstrijdig zijn, valt een duidelijke toename vast te stellen op de volgende punten :

- overlijden en ziekte als gevolg van drugsgebruik (cijfers van de Schengen-landen);

- aantal eerste gebruikers;

- percentage verslaafde gedetineerden;

- aids-gevallen als gevolg van drugsgebruik;

- bezorgdheid van de bevolking (betrokkenen zelf en hun families) over de risico's van infectie met HIV.

Hoewel uit diverse cijfers blijkt dat het drugsgebruik escaleert en de ongerustheid van het publiek toeneemt, kan het stijgende aantal verzoeken om behandeling erop duiden dat meer drugsgebruikers van hun verslaving af proberen te komen.

2.5. Uit een recent in Europa gehouden onderzoek () bleek dat de oprichting van speciale behandelingscentra algemeen werd toegejuicht, de meningen over het verstrekken van drugsvervangende middelen aan het veranderen zijn, en onder andere jongeren en inwoners van grote steden voorstander zijn van het vrij verstrekken van injectienaalden. Hoewel dit soort onderzoeken of peilingen met een flinke korrel zout moeten worden genomen, geven zij niettemin een beeld van hoe in de maatschappij over drugs wordt gedacht. Het lijkt erop dat maatschappelijke opvattingen thans aan het verschuiven zijn en de gevoeligheid voor het drugsprobleem is toegenomen.

2.6. Op grond hiervan heeft de Commissie het verzoek gekregen de lid-staten te helpen bij het opstellen van een basisprogramma van maatregelen zoals de uitwisseling van gegevens, het opzetten van proefprojecten en de oprichting van een communautair netwerk van NGO's, ten einde tot een optimaal rendement te komen en zoveel mogelijk resultaten te bereiken. Hieruit blijkt dat de Europese burger inmiddels anders tegen dit probleem aankijkt en preventie als een absolute prioriteit beschouwt. Artikel 129 geeft de Commissie de bevoegdheid onderzoek te verrichten naar de oorzaken van drugsverslaving. Hoe belangrijk dit is blijkt uit de grote betekenis die wordt gehecht aan het Europees Waarnemingscentrum voor drugs, dat gegevens en inlichtingen moet verstrekken die tot nu toe niet beschikbaar waren.

2.7. Wij hebben hier te maken met een verschijnsel dat vele facetten heeft. Het Comité ziet dan ook in dat drugsverslaving op lokaal, nationaal en internationaal niveau moet worden voorkomen en dat naar multidisciplinaire en multidimensionele antwoorden moet worden gezocht :

- de voornaamste risicogroepen (waaronder groepen in een kritische leeftijd) moeten worden getraceerd;

- alle betrokkenen moeten worden voorgelicht en opgeleid;

- er moet een adviesorgaan over drugsverslaving komen waarin vertegenwoordigers uit alle lid-staten zitting hebben met nationale comités als centraal referentiepunt voor de talrijke betrokken instanties (met inbegrip van NGO's).

2.8. De in onze hedendaagse maatschappij bestaande - en door de media verspreide - opvatting over "succes" is gebaseerd op status, carrière en materieel bezit. Slagen mensen in dit opzicht niet, dan kan hun een gevoel van mislukking en wanhoop bekruipen. Sommige mensen proberen deze gevoelens door drugs te verdringen, waardoor na behandeling ook hun maatschappelijke rehabilitatitie en reïntegratie wordt bemoeilijkt.

2.9. Het Comité is van mening dat het bevorderen van gezondere leefwijzen een brede aanpak vergt. Zo'n aanpak verdient de voorkeur boven de eenzijdige, negatieve benadering die de "say no to drugs"-campagne in de Verenigde Staten kenmerkt. Ofschoon positieve rolmodellen zoals sporters in de eerste benadering een nuttige functie kunnen vervullen, zijn ze alleen effectief bij primaire preventie. De meeste beginnende hard-drugsgebruikers zijn eerder anti-helden, die zich opstandig gedragen en zich via drugs afzetten tegen de maatschappij.

2.10. De aanbeveling van de Commissie verdient bijval op alle drie activiteitengebieden :

1) bewustmaking van de bevolking, in het bijzonder door middel van gecooerdineerde transnationale acties;

2) benutting van de mogelijkheden die andere communautaire beleidsonderdelen, programma's en instrumenten bieden voor de preventie en bestrijding van drugsverslaving;

3) initiatieven en acties ten behoeve van jongeren in de schoolleeftijd in de juiste omgeving en het propageren van de beste praktijken hiervoor.

Het Comité adviseert extra geld uit te trekken voor grenssteden met een zeer hoog aantal drugsverslaafden.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1.

Indeling en terminologie

3.1.1. Onder "drugsmisbruik" wordt verstaan het niet-medisch gebruik van drugs die alleen voor medische doeleinden zijn bestemd en het gebruik van drugs die geen aanvaard medisch doel dienen.

3.1.2. Drugsmisbruik vloeit niet noodzakelijkerwijs voort uit drugsverslaving; het kan ook een experimenteel of recreatief karakter hebben. Van experimenteel drugsmisbruik is sprake wanneer mensen voor de eerste keer met drugs experimenteren om het effect hiervan te ontdekken. Wordt het drugsgebruik na die eerste keer voortgezet zonder dat dit tot verslaving leidt, dan spreekt men van recreatief drugsmisbruik. Dit kan zowel een zeer sporadisch als een zeer frequent karakter hebben. Bij drugsverslaving ten slotte voelen mensen de dwang voortdurend of van tijd tot tijd een verdovend middel te gebruiken om op die manier de psychotrope effecten ervan te ondergaan of de door afwezigheid ervan veroorzaakte onthoudingsverschijnselen te verlichten.

3.1.3. Omdat het begrip drugsverslaving dus slechts op een specifieke vorm van drugsmisbruik betrekking heeft, en drugsmisbruik meestal een recreatief karakter heeft en niet voortvloeit uit een verslaving, adviseert het Comité het begrip "drugsmisbruik" te hanteren.

3.1.4. Bij drugsmisbruik wordt gewoonlijk vooral gebruik gemaakt van :

- opiaten zoals heroïne;

- stimulerende middelen zoals cocaïne, amfetamine en ecstasy;

- tranquillizers;

- hallucinogene middelen zoals LSD;

- cannabisachtigen zoals cannabis;

- anabole steroïden en stimulerende middelen ter bevordering van sportprestaties.

3.1.5. Afhankelijk van het gevaar dat verdovende middelen opleveren, wordt in sommige landen een onderscheid gemaakt tussen "hard drugs" (bijv. heroïne) en "soft drugs" (bijv. cannabis). (In de Verenigde Staten worden "hard" drugs "narcotica" genoemd, maar dit is uiterst verwarrend omdat een narcoticum in medische en farmacologische zin een verdovend middel is dat narcose, d.w.z. een kunstmatige slaap, teweegbrengt.) De gevaren van drugsmisbruik hangen niet alleen af van het verdovende middel als zodanig, maar bijvoorbeeld ook van de aard van het gebruik (experimenteel, recreatief of voortvloeiend uit een verslaving) en van de manier waarop het verdovende middel wordt geconsumeerd (roken, snuiven, oraal of inspuiten). Worden amfetaminen af en toe en in kleine hoeveelheden oraal gebruikt, dan kunnen zij als soft drugs worden beschouwd; worden zij regelmatig of in verband met een verslaving met een injectiespuit ingebracht, dan is sprake van een hard drug. Omdat het dus moeilijk is drugs precies in te delen, is het Comité van mening dat het begrip "drugsmisbruik" het misbruik van alle soorten verdovende middelen moet omvatten, en dat zo nodig gebruik wordt gemaakt van specifieke en ondubbelzinnige terminologie (bijv. "spuitende drugsgebruikers").

3.2. Wanneer lid-staten verschillend denken over de vraag of verzorging, begeleiding, behandeling of reclassering van drugsverslaafden onder artikel 129 vallen, kunnen moeilijkheden ontstaan. Om beleidsverschillen binnen de EU te verkleinen, is het in de ogen van het ESC van belang dat lid-staten onderling informatie uitwisselen. Wordt hiertoe in sterkere mate overgegaan, dan kan daarvan ook op communautair niveau profijt worden getrokken.

3.3.

Analyse van lichaamsweefsel

3.3.1. Om drugsmisbruik of -verslaving aan het licht te brengen, wordt in sommige kringen (met name in de Verenigde Staten) gepleit voor het uitvoeren van aselecte analyses van lichaamsweefsel. Gesteld wordt dat zulke analyses een ontmoedigend effect op het gebruik van drugs hebben, en voorts kunnen helpen drugsgebruikers op het spoor te komen, zodat zij passende adviezen of behandeling kunnen krijgen. Het Comité wijst het uitvoeren van aselecte analyses af, behalve bij diegenen bij het wie het gebruik van verdovende middelen grote risico's voor de veiligheid van anderen met zich meebrengt (bijv. buschauffeurs of luchtverkeersleiders) of bij deelnemers aan sportevenementen. Het ESC twijfelt dan ook aan de noodzaak van de in punt 56 van het Commissiedocument genoemde mededeling over de betrouwbaarheid van huidige testmethoden.

3.3.2. Het Comité wijst dergelijke analyses om de volgende redenen van de hand :

- mogelijke baten van tests op lichaamsweefsel wegen niet op tegen het feit dat daarmee inbreuk wordt gemaakt op de grondrechten van burgers;

- aan het verkrijgen van bloed-, urine-, of haarmonsters kleven een aantal praktische moeilijkheden;

- haartests kunnen het gebruik van verdovende middelen aan het licht brengen dat maanden of jaren eerder heeft plaatsgevonden;

- voor nauwkeurige testresultaten zijn dure testmethoden nodig;

- omdat verdovende middelen uiteenlopende stofwisselingsprocessen kennen, zijn de sporen van het gebruik van heroïne en cocaïne reeds een paar dagen na consumptie verdwenen, terwijl het gebruik van cannabis weken of zelfs maanden later nog kan worden aangetoond;

- bij analyse van lichaamsweefsel kan het voorkomen dat de aanwezigheid van voor medische doeleinden gebruikte drugs (inclusief methadon) wordt aangetoond;

- waarschijnlijk zal met drugstests meestal het gebruik van cannabis worden aangetoond; dit verdovende middel levert in het algemeen minder problemen op en behandeling is dan ook zelden nodig.

3.4. Het Comité is van mening dat :

1) aan het op een positieve en verantwoorde manier bewustmaken van het publiek bijzondere prioriteit moet worden toegekend. De media moeten worden opgeroepen, de verantwoordelijkheid van ouders, onderwijzend personeel, politie en relevante gezondheids- en hulpinstanties te benadrukken en te wijzen op de noodzaak van samenwerking tussen de betrokkenen;

2) alle bewustmakingsprogramma's adequaat moeten worden geëvalueerd. De indruk bestaat dat de drugsbestrijdingsweken, waarin naar maximale mediabelangstelling wordt gestreefd en bijvoorbeeld aandacht wordt besteed aan bepaalde schoolprogramma's, zeer succesvol zijn gebleken;

3) telefoonhulplijnen, waarvan familie en vrienden gebruik kunnen maken voor het inwinnen van dikwijls praktische en eenvoudige adviezen, van onschatbare waarde zijn. Het blijkt dat de onwetendheid over de toegang tot hulpverlening veel groter is dan de onwetendheid over het verkrijgen van drugs.

3.5. Het Comité vindt dat speciale aandacht moet worden besteed aan scholen in risicogebieden. In het kader van beroepsbegeleiding moet ook plaats worden ingeruimd voor cursussen voor leraren, jeugdwerkers en andere beroepsgroepen die met drugsgebruikers in aanraking kunnen komen (bijv. gevangenisbewakers).

3.6. Het Comité wijst voorts op de noodzaak van :

- uitwisselingen van onderwijzend personeel en leerlingen;

- proefprojecten tussen lokale overheden;

- multidisciplinaire netwerken voor drugspreventie;

- risicoverminderingsmethodes.

3.7.

Drugsvervangende middelen, vroegtijdige opsporing en de verstrekking van injectienaalden

3.7.1. Toen HIV de kop opstak, werd in de meeste lid-staten gezocht naar praktische tegenmaatregelen. Er kwamen programma's gericht op het uitdelen van schoon injectiemateriaal aan spuitende drugsgebruikers, en de verstrekking van het heroïne-substituut methadon aan verslaafden werd uitgebreid. Het is duidelijk gebleken dat programma's gericht op het inwisselen van injectienaalden een aantal positieve effecten hebben gesorteerd : drugsgebruikers zijn eerder een beroep gaan doen op hulpinstanties, het is gelukt de verspreiding van HIV te beperken, en veel betrokkenen hebben besloten zich te laten behandelen. Op dit moment vindt in alle landen van de EU (behalve in Griekenland, dat echter op het punt staat hiermee te beginnen) behandeling d.m.v toediening van een onderhoudsdosis methadon plaats. Tussen lid-staten bestaan in dit opzicht echter enorme verschillen : zowel ten aanzien van de mate waarin methadon voorhanden is als m.b.t. de manier waarop de hulp wordt verstrekt. In het Verenigd Koninkrijk en Denemarken halen verslaafden hun methadon gewoonlijk bij de plaatselijke apotheek en nemen ze die vervolgens mee naar huis; de overige lid-staten geven er de voorkeur aan het gebruik van methadon in gespecialiseerde klinieken te laten plaatsvinden. Hoewel op internationaal niveau duidelijke aanwijzingen bestaan dat behandeling met methadon de fysieke en mentale gezondheid ten goede komt, en bijdraagt aan het terugdringen van sterfte, criminaliteit en HIV-overdracht, moet dringend worden onderzocht welk type programma's voor methadonbehandeling het meeste effect heeft. De tussen lid-staten uiteenlopende benaderingswijzen bieden in dit kader goede mogelijkheden voor vergelijkend onderzoek. Hoewel methadon het meest algemeen aanvaarde middel is om een opiatenverslaving te behandelen, moeten ook de resultaten van momenteel plaatsvindend onderzoek naar andere opiaten zoals buprenorfine (en heroïne) worden gevolgd.

3.7.2. De wijdverbreide aanwezigheid van drugs in de meeste gevangenissen, het hoge percentage spuitende drugsgebruikers onder gedetineerden en de bestaande huiver bij autoriteiten om schoon injectiemateriaal of methadon te verstrekken - al deze factoren vormen een ideale voedingsbodem voor de verspreiding van HIV. Er is een aantal vernieuwende initiatieven genomen om dit probleem te lijf te gaan. Het vraagstuk van drugsmisbruik in gevangenissen moet dringend worden aangepakt en zou sterk gebaat zijn bij samenwerking tussen lid-staten.

3.8.

Omgevingsfactoren

3.8.1. Het staat buiten kijf dat omgevingsfactoren op verschillende manieren belangrijke determinanten zijn voor drugsmisbruik. Zulke factoren kunnen er in diverse opzichten toe bijdragen dat mensen verdovende middelen gaan gebruiken : ze kunnen de drempel om met drugs te beginnen verlagen, het risico verhogen dat drugsgebruikers geleidelijk overschakelen op gevaarlijker drugs, en het gevaar doen toenemen dat mensen afglijden van experimenteel naar recreatief gebruik en dan naar een verslaving. Omgevingsfactoren zijn ook van belang om vast te stellen of mensen drugs blijven gebruiken of ermee stoppen, en om na te gaan of drugsgebruikers tijdelijk of voorgoed van de drugs af zijn.

3.8.2. De huidige drugsplaag, die in de jaren tachtig de kop opstak en sindsdien voortdurend is toegenomen, wijkt duidelijk af van het opkomend drugsmisbruik in de jaren zestig dat veel beperkter in omvang was. Terwijl drugsmisbruik toen voornamelijk in de middenklasse voorkwam en vaak samenhing met het streven naar "persoonlijke groei" of het zoeken naar "diepere betekenis", treft het grootschalig drugsmisbruik nu hoofdzakelijk (maar niet uitsluitend) verpauperde stadswijken met hoge werkloosheid. Wanneer vooruitzichten op een baan en een inkomen (dat voor vrijetijdsbesteding van groot belang is) nagenoeg ontbreken, vormen verdovende middelen voor velen een verleidelijk alternatief. Om dagelijks aan drugs te komen en hun dealer te kunnen betalen, zijn verslaafden vaak de hele dag in de weer met doorgaans verboden activiteiten. Veel verslaafden noemen "verveling" als één van de redenen waarom zij na eenmaal te zijn afgekickt weer in hun verslaving terugvallen. Voor anderen geldt dat de belofte van hoge inkomsten en de beperkte kansen op legaal werk een carrière als drugsdealer tot een aantrekkelijk perspectief maken.

3.9.

Vrouwen en etnische minderheden

3.9.1. Hoewel vrouwen en etnische minderheden met een drugsverslaving niet aanwijsbaar anders worden behandeld, bestaan toch indicaties dat deze groepen minder makkelijk toegang hebben tot advies en begeleiding. Vrouwelijke drugsverslaafden worden sterker gestigmatiseerd dan mannelijke en kunnen in geval van zwanger- of moederschap beducht zijn voor de bemoeizucht van zorginstellingen. Vooral vrouwen die kinderen opvoeden of bijvoorbeeld als prostituée werkzaam zijn, kunnen er grote moeite mee hebben bij hulpdiensten aan te kloppen. Voor etnische minderheden is het van belang dat informatie en behandeling zijn afgestemd op hun eigen taal en cultuur.

4. Conclusies

Drugsverslaging vormt een gigantisch probleem met enorme financiële en maatschappelijk gevolgen en een ondermijnende uitwerking op de menselijke gezondheid. Hoewel in iedere lid-staat reeds beleid wordt gevoerd om dit probleem aan te pakken, bestaan slechts weinig voorbeelden van doeltreffende maatregelen.

Het Comité onderschrijft het initiatief dat de Commissie ter zake heeft genomen, in het besef dat dringend steun moet worden verleend aan :

1. het evalueren van recent onderzoek en ervaringen;

2. het aanmoedigen en evalueren van vernieuwende programma's, vooral op onderwijsgebied;

3. de uitwisseling van informatie en ervaringen.

Het Comité beseft dat voor het oplossen van het drugsprobleem meer nodig is dan geld alleen : van belang is ook dat d.m.v. netwerken op alle niveaus meer wordt gedaan ter bevordering van informatie-uitwisseling. Het ESC dringt aan op maximale en creatieve inzet van moderne technologie. Aangezien kant-en-klare oplossingen ontbreken en bestrijding van het drugsprobleem een lange adem vergt, benadrukt het Comité dat een adequaat lange-termijnbeleid geboden is.

Brussel, 22 februari 1995.

De Voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() Bron : Eurobarometer 37 - Drugsbestr+dingsweek.