[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 18.7.2006

SEC(2006) 976

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtvervoersdiensten in de Gemeenschap EFFECTBEOORDELING SAMENVATTING {COM(2006) 396 final}{SEC(2006) 943}

INHOUDSOPGAVE

1. Context en motivering van de maatregel 3

2. Raadpleging van belanghebbende partijen 4

3. Doelstellingen 5

4. Beleidsopties 5

5. Sociale, economische en milieutechnische effecten van de voorgestelde maatregelen 7

6. Vergelijking van de opties 8

1. CONTEXT EN MOTIVERING VAN DE MAATREGEL

Op 23 juli 1992 is de liberalisering van luchtvaart in de Gemeenschap afgerond met de goedkeuring van drie verordeningen van de Raad: Verordeninngen nrs. 2407/92, 2408/92 en 2409/92, het zogenaamde "derde luchtvaartpakket". Dit werd voorafgegaan door het "eerste pakket", dat in december 1987 is aangenomen, en het "tweede pakket", dat van juni 1990 dateert.

Het derde pakket is intussen meer dan tien jaar geleden in werking getreden en heeft een belangrijke rol gespeeld: het heeft een nooit eerder geziene expansie van het luchtvervoer in Europa mogelijk gemaakt tegen betaalbare prijzen. Ondanks deze successen kampen de meeste luchtvaartmaatschappijen in de Unie nog steeds met overcapaciteit en met een te grote fragmentering van de markt. Door het gebrek aan prijstransparantie en discriminatie op basis van verblijfplaats kunnen passagiers bovendien niet volledig profijt trekken van de interne markt.

Het feit dat het derde pakket niet in alle lidstaten consequent wordt toegepast en dat nog steeds niet alle beperkingen op intracommunautaire luchtdiensten zijn opgeheven, verstoort de concurrentie in de luchtvaart en beperkt de concurrentie in bepaalde delen van de interne markt.

Men verwacht dat de problemen die voortvloeien uit de inconsequente toepassing van de verordeningen van het derde pakket zullen blijven voortbestaan indien de wetgeving niet wordt gewijzigd.

- Zonder een meer stringente en homogene toepassing van procedures voor de toekenning en intrekking van exploitatievergunningen, zal het aantal falingen, en het risico dat passagiers stranden, bij nieuwe ondernemingen op de markt hoog blijven. Geen actie betekent dat de bestaande concurrentieverstoringen tussen luchtvaartmaatschappijen uit verschillende lidstaten blijven bestaan (geen gelijke concurrentievoorwaarden). Voorts zal de werkgelegenheid in de luchtvaartsector onstabiel blijven door de vaak precaire financiële situatie van veel nieuwe maatschappijen.

- Hoewel slechts een beperkt aantal luchtvaartmaatschappijen leasingovereenkomsten heeft gesloten voor toestellen uit derde landen, verwacht men dat dit aantal op grond van de huidige wetgeving zal toenemen omdat het veiligheidstoezicht in dergelijke gevallen niet volledig is gewaarborgd.

- In de context van de meer liberale externe relaties op luchtvaartgebied aansluitend bij het “open skies”-arrest vormt de huidige regelgeving in combinatie met de nog van kracht zijnde bepalingen uit oude bilaterale overeenkomsten tussen lidstaten een extra obstakel doordat er uiteenlopende praktijken bestaan tussen de lidstaten, met name wat betreft codesharing op routes naar derde landen en de prijsstelling voor vluchten van de zesde vrijheid. De economische baten die burgers zouden kunnen hebben bij de liberalisering van externe vluchten worden beperkt omdat de prijs en de aangeboden verbindingen afhangen van de vertrekplaats binnen de Europese Unie.

- Sommige lidstaten zijn sneller dan andere geneigd openbaredienstverplichtingen in te stellen. Het aantal dienstverplichtingen is de jongste jaren aanzienlijk toegenomen en ze zijn restrictiever van aard. Deze tendens betekent voor de reiziger een groter risico op monopolies en bijgevolg hogere tarieven en een beperkt aanbod. Anderzijds trekt de huidige regeling, in gevallen waarin openbaredienstverplichtingen noodzakelijk zijn, niet altijd voldoende kandidaten aan voor een aanbestedingsprocedure.

- Wat de luchtvaarttarieven betreft, verwacht men dat het gebrek aan prijstransparantie zal blijven bestaan door de mogelijke verwarring over de vraag of taksen en heffingen al dan niet zijn inbegrepen in de luchtvaarttarieven en discriminerende praktijken ten aanzien van inwoners uit verschillende lidstaten.

2. RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN

Dit voorstel werd voorafgegaan door een publieke raadpleging die tot doel had zoveel mogelijk commentaren en suggesties van de betrokken personen en instanties te verzamelen. De raadpleging is uitgevoerd overeenkomstig de minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen die zijn vastgesteld in de mededeling van de Commissie van 11 december 2002 (COM(2002) 704 def.).

De internetraadpleging liep van 17 maart tot 30 september 2003. Dat is weliswaar drie jaar geleden, maar de resultaten blijven relevant aangezien de context niet fundamenteel is gewijzigd. Het raadplegingsdocument, de verschillende reacties en de samenvatting daarvan zijn beschikbaar op de website “Uw stem in Europa” van de Commissie:

http://europa.eu.int/yourvoice/index_nl.htm,

en met name op het volgende adres:

http://europa.eu.int/comm/transport/air/rules/package_3_en.htm.

De Commissie heeft 56 reacties ontvangen van nationale overheden, internationale organisaties en organisaties die luchtvaartmaatschappijen, luchthavens, touroperators en de werknemers uit de luchtvaartsector vertegenwoordigen.

Op 26 februari 2004 heeft een overlegvergadering met de betrokken actoren plaatsgehad in Brussel. Delegaties uit 11 lidstaten en van 11 representatieve organisaties hebben aan dit overleg deelgenomen.

Tijdens de raadpleging werd bevestigd dat er geen behoefte is aan een grondige wijziging van het huidige rechtskader, maar wel aan een aantal aanpassingen en verduidelijkingen om de geconstateerde knelpunten weg te werken.

Alle respondenten waren het eens met de Commissie over de positieve effecten van het derde pakket voor de liberalisering van de luchtvaart. De meerderheid van de respondenten is tevreden met de huidige regelgeving, maar geeft toe dat er enkele wijzigingen nodig zijn en dat inspanningen moeten worden gedaan om de regelgeving te harmoniseren. Dit kan bijvoorbeeld door de teksten gedetailleerder te maken of door richtsnoeren op te stellen. Een aantal onder hen, met name de luchtvaartmaatschappijen, vinden een herziening niet nodig of in elk geval niet dringend. De modernisering en vereenvoudiging van de teksten en het schrappen van bepalingen die nodig waren in 1992 maar ondertussen verouderd zijn, kan wel op de steun van de respondenten rekenen.

Tijdens de voorbereiding van de voorgestelde herziening is zorgvuldig rekening gehouden met alle commentaren die tijdens het raadplegingsproces zijn ontvangen. De resultaten van de raadpleging zijn verwerkt in de effectbeoordeling.

3. DOELSTELLINGEN

De algemene doelstelling van de herziening van het derde pakket is de marktefficiëntie te vergroten en de veiligheid van de luchtvaart en de bescherming van de passagiers te verbeteren.

Daarom werden maatregelen onderzocht die:

- de algemene financiële gezondheid van de luchtvaartmaatschappijen in de Unie verzekeren;

- concurrentieverstoring vermijden;

- sociale dumping voorkomen;

- de prijsconcurrentie en –transparantie verhogen; en tevens

- discriminatie tussen EU-maatschappijen op basis van nationaliteit vermijden.

4. BELEIDSOPTIES

De aard van het vastgestelde probleem – een niet homogene en inefficiënte tenuitvoerlegging van de regelgeving – vergt geen grondige herziening van de opties die werden gekozen toen het derde wetgevingspakket over de interne luchtvaartmarkt werd aangenomen.

Daarom worden in het kader van de herziening van het derde pakket een aantal aanpassingen aangebracht om de vastgestelde problemen op te lossen. Bij de effectbeoordeling werd de nadruk gelegd op de vergelijking tussen 'geen wijziging' en de optie 'wijzigen':

1. De optie ‘niet wijzigen’ betekent dat geen wijzigingen worden aangebracht aan de drie bestaande verordeningen die deel uitmaken van het derde luchtvaartpakket inzake de interne luchtvaartmarkt (een consolidering van de tekst zonder wijziging van de inhoud past eveneens binnen deze optie).

2. De optie "wijzigen" betekent dat het derde pakket op een aantal punten wordt gewijzigd om een homogene en daadwerkelijke toepassing van de regels te garanderen.

Een alternatieve optie zou erin bestaan de Gemeenschap de bevoegdheid te verlenen vergunningen toe te kennen en toe te zien op de vergunningsprocedure. Dit zou als voordeel hebben dat de toekenning van en de controle op exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen in de hele Unie op precies dezelfde wijze zou verlopen. Tijdens de publieke raadpleging waren de verschillende nationale overheden het er nagenoeg unaniem over eens dat deze ontwikkeling overbodig en nog niet aan de orde is. Dit idee wordt bijgevolg niet verder meegenomen in deze effectbeoordeling.

De Commissie heeft een grondige evaluatie gemaakt van de economische en sociale gevolgen en de milieu-effecten van de maatregelen inzake:

3. Eisen voor de exploitatievergunning:

4. strengere eisen inzake informatieverstrekking door luchtvaartmaatschappijen

5. strengere voorwaarden voor de indiening en goedkeuring van financiële rekeningen

6. meer controles op de naleving van de eisen uit de exploitatievergunning, met name voor startende maatschappijen

7. de invoering van een duidelijker procedure voor de intrekking van exploitatievergunningen

8. uitbreidingen van de bevoegdheid van de Commissie om een exploitatievergunning in te trekken

9. Strengere eisen voor leasingovereenkomsten, met name voor “wet-leasing” (leasing met bemanning)

10. De link tussen de interne luchtvaartmarkt en luchtdiensten naar derde landen:

11. luchtvaartmaatschappijen van buiten de Unie krijgen alleen toegang tot intracommunautaire routes via overeenkomsten waarbij ook de Gemeenschap partij is

12. vrije code-sharing en prijsstelling op routes naar derde landen

13. Openbaredienstverplichtingen:

14. duidelijker wetgeving, betere omschrijving van de voorwaarden die aan de openbaredienstverplichtingen zijn gekoppeld

15. langere concessieperiodes: vier jaar in plaats van drie (vijf jaar voor ultraperifere regio’s)

16. verbetering van de communicatie door de Commissie inzake de context waarin openbaredienstverplichtingen kunnen worden ingesteld

17. Verdeling van het verkeer tussen luchthavens:

18. duidelijke definiëring van het begrip ‘agglomeratie’ en schrappen van het begrip ‘luchthavensysteem’

19. uitbreiding van de bevoegdheden van de Commissie terzake: voorafgaande goedkeuring van verkeersverdelingsregels

20. Transparante tarieven:

21. transparante tariefinformatie

22. bepalingen om te verzekeren dat bij de vaststelling van tarieven niet wordt gediscrimineerd op basis van de verblijfsplaats

23. overlaten van de prijsstelling aan de marktmechanismen en de algemene concurrentieregels

5. Sociale, economische en milieutechnische effecten van de voorgestelde maatregelen

In onze analyse werden de effecten van de optie 'wijzigen' met de uitgangssituatie vergeleken vanuit de volgende invalshoeken:

- algemene effecten op de Europese economie

- maatschappelijk effecten

- milieu-effecten

In dit hoofdstuk wordt een samenvattend overzicht van de belangrijkste conclusies gegeven.

Algemene economische effecten

Men verwacht dat de maatregelen de concurrentie zullen bevorderen en verstoringen van de markt zullen verminderen hoewel vanuit concurrentieoogpunt nauwlettend moet worden toegezien op de huidige marktconsolidering om misbruiken op bepaalde routes te vermijden.

Luchtvaartmaatschappijen hebben baat bij de totstandbrenging van gelijke concurrentievoorwaarden hoewel hun exploitatiekosten misschien licht zullen stijgen door de strengere eisen die gekoppeld zijn aan de exploitatievergunning.

De veiligheid voor de consument verbetert, terwijl het risico op faillissementen afneemt. In het algemeen zouden meer concurrentie en een grotere prijstransparantie moeten leiden tot lagere tarieven en een betere dienstverlening.

De optie ‘wijzigen’ leidt tot hogere administratieve kosten voor de nationale overheden, bv. voor de controle van exploitatievergunningen, maar ook tot besparingen bv. op het gebied van openbaredienstverplichtingen.

Maatschappelijke effecten

De optie 'wijzigen' heeft twee belangrijke gevolgen voor de werkgelegenheid.

Het strengere toezicht op de financiële situatie van de luchtvaartmaatschappijen en de strengere eisen inzake ‘wet-leasing’ zal tot meer werkzekerheid leiden en het aantal precaire statuten doen afnemen.

Aangezien een aantal maatregelen mogelijk tot een toename van het verkeer zullen leiden, zou de werkgelegenheid in de sector kunnen toenemen, maar het zal wellicht om een beperkte stijging gaan.

Milieu-effecten

De milieu-effecten van de optie ‘wijzigen’ zijn beperkt en met name de gevolgen van de mogelijke toename van het verkeer in vergelijking met de optie ‘niet wijzigen’.

Het vermijden van openbaredienstverplichtingen op korte routes waarvoor ook een degelijke treinverbinding bestaat, kan een kleine vermindering van de milieu-effecten tot gevolg hebben.

Milieudoelstellingen liggen niet aan de basis van de herziening van het derde pakket. Er zij aan herinnerd dat de milieu-effecten reeds het voorwerp uitmaken van verschillende initiatieven[1] van de Commissie in het kader van de strategie voor duurzame ontwikkeling en het Europese programma inzake klimaatverandering.

6. VERGELIJKING VAN DE OPTIES

De volgende tabel biedt een overzicht van de effecten van de optie ‘wijzigen’ op de specifieke doelstellingen.

Specifieke doelstellingen | effect van de optie ‘wijzigen’ op de specifieke doelstelling | Opmerkingen |

De algemene financiële gezondheid van de luchtvaartmaatschappijen in de Unie verzekeren, het risico op faillissementen verminderen | ++ | Strengere controle van de exploitatievergunningen |

Sociale dumping voorkomen | + | Strengere voorwaarden voor wet-leasing |

Concurrentieverstoring vermijden | ++ | Homogene toepassing van de regels inzake exploitatievergunningen, openbaredienstverplichtingen, verkeersverdeling en vluchten van de zesde vrijheid |

De prijsconcurrentie en –transparantie verhogen | ++ | Geen discriminatie op basis van de woonplaats en publicatie van all-in prijzen en tarieven |

Discriminatie tussen EU-maatschappijen op basis van nationaliteit vermijden. | ++ | De optie ‘wijzigen’ betekent dat de resterende belemmeringen op de interne markt worden weggewerkt (voornamelijk toegang tot routes naar derde landen) |

De optie ‘wijzigen’ lijkt een evenwichtige benadering die duidelijke economische en sociale voordelen oplevert ten opzichte van de optie ‘niet wijzigen’. Het voorstel versterkt de interne markt omdat het de marktconsolidering versnelt en zo een klimaat creëert waarbinnen de Europese luchtvaartmaatschappijen de concurrentie met hun internationale sectorgenoten kunnen aangaan. Ze draagt bij tot de doelstellingen van de Lissabonstrategie.

Ze biedt duidelijke voordelen voor de passagiers door een versterking van de marktmechanismen die leiden tot lagere prijzen, een betere dienstverlening en een betere veiligheid.

De negatieve maar zeer beperkte milieu-effecten van de voorgestelde maatregelen kunnen worden gecompenseerd door andere maatregelen om de milieu-impact van de luchtvaart te beperken.

Derhalve dient de Commissie een voorstel in overeenkomstig de beschreven optie 'wijzigen'.

[1] Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's - Het effect van de luchtvaart op de klimaatverandering terugdringen (COM(2005) 459) van 27 september 2005