Mededeling van de Commissie

De verdelingseffecten van het beleid van de lidstaten beter beoordelen

Empirisch onderbouwde beleidsvorming is van cruciaal belang voor een succesvol beleid en de geloofwaardigheid van beleidsmaatregelen. Effectbeoordelingen maken het met name mogelijk om met kennis van zaken beleidskeuzes te maken en beoordelingen van de verdelingseffecten helpen inzicht te krijgen in de wijze waarop die keuzes waarschijnlijk gevolgen zullen hebben voor verschillende delen van de bevolking. Dit is met name relevant omdat de Europese Unie en haar lidstaten streven naar sociaal rechtvaardige digitale en groene transities en geconfronteerd worden met uitdagingen in verband met de stijgende kosten van levensonderhoud als gevolg van de Russische aanvalsoorlog in Oekraïne.

De unieke sociale markteconomie van Europa is het fundament van zijn welvaart. In haar politieke beleidslijnen benadrukte voorzitter Ursula von der Leyen het belang om in de digitale en groene transitie niemand aan zijn lot over te laten. Ook wees zij op de bijdrage van de in 2017 door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie afgekondigde Europese pijler van sociale rechten, waarin 20 beginselen zijn vastgelegd voor een sterk sociaal Europa dat eerlijk en inclusief is en gelijke kansen waarborgt.

Tijdens de sociale top in Porto in mei 2021 verwelkomden de EU-leiders de doelstelling om tegen 2030 ten minste 15 miljoen mensen uit armoede en sociale uitsluiting te halen, zoals voorgesteld door de Commissie in het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten, in overeenstemming met de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling van de Verenigde Naties . Slechts een jaar na de sociale top hebben de EU-lidstaten zich ertoe verbonden nationale doelstellingen te bereiken om dat doel collectief te bereiken. Tegelijkertijd beogen nieuwe initiatieven op EU-niveau, in het kader van het actieplan, bij te dragen tot het verminderen van inkomensongelijkheid, waaronder de richtlijn betreffende het minimumloon en het voorstel voor een aanbeveling van de Raad over minimuminkomensregelingen.

Armoede en inkomensongelijkheid zijn in de EU volgens internationale normen relatief laag en armoede en sociale uitsluiting zijn de afgelopen tien jaar afgenomen, hoewel de inkomensongelijkheid voor mensen met een lager inkomen ingevolge de recessie in 2008-2012 is toegenomen. De maatregelen van de EU en de nationale regeringen (waaronder tijdelijke werkgelegenheidssteunregelingen en automatische stabilisatoren) hebben de sociaal-economische klap van de COVID-19-crisis verzacht en voorkomen dat de ongelijkheid verder zou toenemen. Toch heeft de pandemie onevenredig negatieve gevolgen gehad voor vrouwen en bepaalde groepen zoals jongeren, laaggeschoolde werknemers en personen met een handicap.

Terwijl Europa herstelt van de COVID-19-pandemie, kunnen de huidige ontwikkelingen de sociale cohesie beïnvloeden. De ongerechtvaardigde en niet-uitgelokte Russische invasie van Oekraïne heeft geleid tot grote economische onzekerheid, met name wat de energie- en voedselprijzen betreft. Een hoge inflatie dreigt de situatie van huishoudens met een laag inkomen en andere kansarme groepen te verergeren, terwijl onzekerheid in de toeleveringsketen gevolgen kan hebben voor de werkgelegenheid in bepaalde sectoren.

De EU en haar lidstaten werken eraan de economische gevolgen van de oorlog te verzachten. Om Europa minder afhankelijk te maken van Russische fossiele brandstoffen, heeft de Commissie in haar REPowerEU-plan verschillende opties voorgesteld: energie besparen, de energievoorziening diversifiëren en de uitrol van hernieuwbare energie versnellen om fossiele brandstoffen in woningen, de industrie en de elektriciteitsopwekking te vervangen. Het plan “Save gas for a safe winter” van de Commissie is erop gericht de uitfasering van Russische fossiele brandstoffen te versnellen en de vraag naar gas in de EU te verminderen, met bijzondere aandacht voor kwetsbare consumenten. Daarnaast hebben de voorstellen van de Commissie voor een noodinterventie op de Europese energiemarkten tot doel de recente dramatische prijsstijgingen aan te pakken en de druk op huishoudens en bedrijven in de hele EU te verlichten. Om de snelle stijging van de voedsel- en energieprijzen tegen te gaan, hebben de lidstaten maatregelen genomen om de gevolgen van de inflatie voor huishoudens, met name de meest kwetsbare, te beperken.

Klimaatverandering en digitalisering zullen naar verwachting ook gevolgen hebben voor de inkomensverdeling en -ongelijkheid. De groene transitie heeft het potentieel om tegen 2030 tot 1 miljoen extra banen en tegen 2050 2 miljoen extra banen te creëren en de kwaliteit van de banen te verbeteren. De gevolgen voor de arbeidsmarkt kunnen evenwel variëren naargelang de sector, de regio, de graad van verstedelijking (stad/platteland), de benodigde vaardigheden en de soorten banen. De Europese Green Deal en het “Fit for 55”-pakket vormen de tussentijdse respons van de EU om de klimaatverandering aan te pakken en de sociale dimensie van meet af aan in haar beleidsvorming te integreren. Om de energie- en klimaatdoelstellingen van de EU voor 2030 te halen, hebben de lidstaten geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen opgesteld die regelmatig moeten worden bijgewerkt. Zij zijn ook vastbesloten een alomvattend beleid vast te stellen voor een eerlijke transitie naar klimaatneutraliteit. De aanbeveling van de Raad inzake het garanderen van een rechtvaardige transitie naar klimaatneutraliteit bevat concrete richtsnoeren voor de lidstaten over de wijze waarop de relevante sociale en werkgelegenheidsaspecten in verband met de transitie moeten worden aangepakt, onder meer door de verdelingseffecten van de beleidsmaatregelen te analyseren en ten volle gebruik te maken van de financieringsmogelijkheden. De Commissie heeft ook haar visie op de digitale transformatie van Europa tegen 2030 gepresenteerd en een digitaal kompas voor het digitale decennium van de EU voorgesteld, met grote aandacht voor digitale basisvaardigheden voor iedereen en de mogelijkheid voor de beroepsbevolking om gespecialiseerde vaardigheden op het gebied van informatie- en communicatietechnologie te verwerven, evenals het belang van om- en bijscholing om te voorkomen dat de digitale kloof tussen laag- en hooggeschoolde werknemers nog groter wordt.

Uit recente enquêtes blijkt dat sociale ongelijkheid de grootste zorg van Europeanen is (gevolgd door werkgelegenheid, milieukwesties en klimaatverandering) en dat de grootste toename van bezorgdheid op EU-niveau verband houdt met stijgende prijzen/inflatie en de kosten van levensonderhoud. Reeds vóór de pandemie wilde meer dan 80 % van de EU-burgers dat hun nationale regeringen verdere maatregelen zouden nemen om de inkomensongelijkheid te verminderen . Hoge inkomensongelijkheid kan schadelijke gevolgen hebben voor de economische groei en de sociale cohesie in gevaar brengen, waardoor het model van de sociale markteconomie in gevaar komt en de Europese waarden worden ondermijnd. Inkomensongelijkheid en gebrek aan sociale rechtvaardigheid zijn een groeiende zorg, niet alleen voor mensen die risico lopen op armoede of sociale uitsluiting, maar ook voor de meeste mensen met een middeninkomen.

Om ervoor te zorgen dat de hierboven beschreven langetermijntrends en kortetermijnschokken de bestaande ongelijkheden niet verergeren, is het absoluut noodzakelijk de kwaliteit van de beleidsvorming te verbeteren door de verdelingseffecten van bestaande en nieuwe beleidsmaatregelen en hervormingen beter te beoordelen. Bij het ontwerpen ervan is het van essentieel belang om de gevolgen ervan voor verschillende sociaaleconomische groepen en verschillende geografische gebieden te begrijpen. Dit is noodzakelijk om het beleid doelgerichter te maken en de mogelijke negatieve gevolgen ervan te beperken, teneinde de armoedebestrijdingsdoelstellingen voor 2030 te halen en te zorgen voor duurzame, inclusieve en eerlijke transities.

Deze mededeling bevat richtsnoeren voor de lidstaten over de beste manier om beoordelingen van de verdelingseffecten uit te voeren met betrekking tot het inkomen van verschillende sociaaleconomische groepen en deze op te nemen in hun beleidsvormingsprocessen. Zij bevat een proces voor de verdere ontwikkeling van bestaande methodologieën in samenwerking met de lidstaten en presenteert de steun die de Commissie ter beschikking van de lidstaten kan stellen.

Het concept van beoordelingen van de verdelingseffecten

Effectbeoordeling is een proces waarbij bewijs wordt verzameld om de beleidsvorming te ondersteunen. Beoordelingen van de verdelingseffecten (Distributional Impact Assessments, DIA’s) omvatten een doorgaans kwantitatieve analyse om de verdelingseffecten van beleidsmaatregelen (hervormingen, investeringen enz.) op het inkomen van verschillende bevolkingsgroepen te beoordelen. DIA’s verstrekken nuttige informatie en helpen beleidsmakers te kiezen tussen verschillende hervormingsopties. DIA’s kunnen ook helpen na te gaan of er begeleidende maatregelen moeten worden ontworpen om kwetsbare groepen te beschermen tegen de mogelijke negatieve gevolgen van bepaalde beleidsmaatregelen en waardevolle informatie verstrekken om die maatregelen te kalibreren.

DIA-technieken kunnen worden gebruikt om kwantitatieve ramingen te verkrijgen van het effect van belastingen en hervormingen op het gebied van sociale bescherming en sociale inclusie, en kunnen ook aanwijzingen verstrekken over het effect van de hervorming van openbaar verleende diensten in natura. Het belang van gelijke toegang tot diensten in natura, zoals gezondheidszorg en onderwijs, werd zeer duidelijk tijdens de COVID-19-pandemie. Monitoring van de herverdelingseffecten van uitkeringen in natura zou bijdragen tot het benutten van hun potentieel om armoede te beperken en terug te dringen en kan er ook toe bijdragen dat DIA’s uitgebreider worden.

DIA’s kunnen kwantificeren hoe specifieke beleidsmaatregelen en hervormingen vóór de uitvoering ervan van invloed zullen zijn op het inkomen van verschillende groepen. Zij kunnen ook helpen om de kosten van hervormingen in detail vast te stellen (onder meer door verschillende opties te overwegen) en corrigerende maatregelen te ontwerpen. Beoordelingen die worden uitgevoerd nadat met de uitvoering van de maatregelen is begonnen, dragen bij tot de evaluatie van de maatregelen zodra gegevens beschikbaar zijn, waarbij wordt aangegeven of er al dan niet verdere maatregelen moeten worden genomen of hervormingen moeten worden gecorrigeerd. DIA’s worden vaak uitgevoerd in het kader van de voorbereiding van de begroting, maar het is even belangrijk deze te doen voor het ontwerpen van hervormingen die mogelijk geen (directe) gevolgen hebben voor de overheidsbegrotingen, maar een groter effect kunnen hebben op bepaalde sociaaleconomische groepen. DIA’s moeten in voorkomend geval worden geïntegreerd in bredere analyses van de economische, sociale en milieueffecten van nieuwe beleidsinitiatieven.

DIA’s kunnen ook de kwaliteit van de overheidsuitgaven en het begrotingsbeleid aanzienlijk helpen verbeteren. De overheidsfinanciën zijn onder druk komen te staan door de COVID-19-pandemie en de geleidelijke normalisering van het monetaire beleid zal naar verwachting de financieringskosten van de overheid doen stijgen. Goed gekalibreerde herschikkingen van uitgaven of verschuivingen in inkomsten kunnen ertoe bijdragen dat overheidstekorten onder controle worden gehouden, maar dit kan alleen houdbaar zijn als de verdelingseffecten goed in kaart worden gebracht en afgewogen. De presentatie van het verwachte verdelingseffect van maatregelen in door de lidstaten van de eurozone bij de Commissie ingediende ontwerpbegrotingsplannen wordt reeds aanbevolen in Verordening (EU) nr. 473/2013, maar wordt zelden erin opgenomen en de praktijk kan verder worden verbeterd. In het kader van het Europees Semester wordt in de werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 2022 aanbevolen om DIA’s te gebruiken om de doeltreffendheid van de socialebeschermingsstelsels te verbeteren .