Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 88/609/EEG inzake beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties" () (1999/C 101/13)

De Raad heeft op 23 oktober 1998 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 130 S van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling "Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 januari 1999 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Gafo Fernández.

Tijdens zijn 360e Zitting (vergadering van 27 januari 1999) heeft het Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 92 stemmen vóór en 25 stemmen tegen, bij 20 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De Commissie stelt voor Richtlijn 88/609/EEG ingrijpend te herzien, al zullen de meeste artikelen gewoon van kracht blijven.

1.2. Er zijn vijf belangrijke aanleidingen voor deze herziening:

- In de Richtlijn van 1988 is de bepaling opgenomen dat deze tien jaar na inwerkingtreding moet worden herzien.

- De energiebalans van de Unie verandert: het gebruik van aardgas voor de opwekking van elektriciteit is gestaag toegenomen en er wordt steeds minder steenkool gewonnen.

- In de tussentijd zijn andere aspecten van de milieuwetgeving uitgewerkt, vooral in Richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC) () en Richtlijn 96/62/EG inzake de luchtkwaliteit (); daarnaast worden er steeds meer maatregelen genomen tegen verzuring () en het ontstaan van ozon in de troposfeer, ontwikkelingen waar deze richtlijn rechtstreeks betrekking op heeft.

- De Gemeenschap is met drie lid-staten uitgebreid en er zijn internationale afspraken gemaakt om grensoverschrijdende vervuiling te bestrijden.

- De techniek is inmiddels zo ver voortgeschreden dat er nu meer economisch aantrekkelijke mogelijkheden zijn om de uitstoot van SO2, NOx en deeltjes terug te dringen.

1.3. De Commissie stelt, zoals gezegd, voor Richtlijn 88/609/EEG op diverse punten te wijzigen:

- de Richtlijn krijgt een groter toepassingsgebied en geldt voortaan ook voor gasturbines die worden gebruikt om elektriciteit op te wekken; verder zijn de bepalingen voor brandstoffen tevens van toepassing op bepaalde soorten niet-giftig of in andere opzichten ongevaarlijk afval (zoals biomassa);

- evenals de Raad in zijn onlangs gepubliceerde Aanbeveling, benadrukt het Comité dat warmtekrachtkoppeling (WKK) zou moeten worden toegepast als dit technisch of economisch haalbaar is;

- de betrokken instanties van de lid-staten krijgen minder vrijheid om naar eigen inzicht vrijstellingen te verlenen aan opwekkingsinstallaties die met storingen kampen;

- voor de dagelijkse uitstoot van nieuwe installaties die na 1 januari 2000 in bedrijf worden genomen, worden grenswaarden ingevoerd.

1.4. De bijlagen worden echter het ingrijpendst gewijzigd:

- de nieuwe emissiegrenswaarden betekenen dat nieuwe installaties ongeveer de helft minder SO2 en NOx mogen uitstoten dan de installaties die na 1 juli 1987 een vergunning hebben gekregen;

- voor gasturbines worden nieuwe emissiegrenswaarden opgenomen;

- de ontzwavelingseisen voor nieuwe installaties worden aanzienlijk aangescherpt;

- zowel voor bestaande installaties van meer dan 300 MWth als voor nieuwe van meer dan 100 MWth moeten de meetsystemen worden uitgebreid; continumetingen dienen de voorkeur te krijgen;

- de ontheffing die in de vorige versie van de Richtlijn gold voor installaties met een vermogen van 400 MWth die per jaar niet meer dan 2200 uur in bedrijf zijn, is niet van toepassing op installaties die na 1 januari 2000 een vergunning krijgen.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité is ingenomen met de herziening van de Richtlijn, waar het in zijn advies over het voorstel inzake het zwavelgehalte van vloeibare brandstoffen () al op had aangedrongen.

2.2. Het is ook een goede zaak dat in de consideransen wordt gewezen op de wisselwerking van deze Richtlijn met andere EU-wetgeving, en dan vooral met Richtlijn 96/61 (IPPC-richtlijn), de Richtlijnen over de interne elektriciteit- en aardgasmarkt en de strategieën voor hergebruik van afval (vooral het gebruik van biomassa en de toepassing van WKK).

2.3. Het is ook toe te juichen dat in deze consideransen aandacht wordt besteed aan de gezondheidsrisico's van luchtvervuiling en dat wordt gewezen op de bijdrage die WKK kan leveren aan het verwezenlijken van de communautaire doelstelling om de CO2-uitstoot te stabiliseren.

2.4. Bij een aantal punten van het voorstel wil het Comité echter wel enige kanttekeningen plaatsen:

2.4.1. Dankzij de IPPC-Richtlijn is het mogelijk om aan de hand van het BAT-criterium bij elke installatie rekening te houden met de specifieke milieu-omstandigheden; installaties kunnen hun technieken precies afstemmen op de plaatselijke milieu-situatie. Een aantal van de voorgestelde bepalingen, die later zullen worden behandeld, zijn niettemin erg streng, waardoor de toepassing ervan in sommige gevallen wel eens veel minder soepel zou kunnen blijken dan volgens de genoemde Richtlijn wenselijk is.

2.5. Het is een goede zaak dat de Commissie wil vasthouden aan de in de oude Richtlijn vastgestelde doelstellingen voor installaties die toen al in bedrijf waren. Ook de doelstellingen voor installaties die later een vergunning hebben gekregen en vervolgens in bedrijf zijn gesteld, blijven tot het van kracht worden van de voorgestelde richtlijn gehandhaafd. Wel wil het Comité erop wijzen dat vrijwel alle installaties in deze periode hun uitstoot aanzienlijk hebben moeten terugdringen. Op lokaal en nationaal niveau worden namelijk steeds strengere normen gehanteerd, en binnen afzienbare tijd worden de IPPC-Richtlijn en de in het kader van het Verdrag van de VN-ECE uit 1979 gemaakte afspraken inzake grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand van kracht.

2.6. De Commissie wil er terecht voor zorgen dat warmtekrachtkoppeling wordt toegepast als dit technisch en economisch haalbaar is.

2.7. Het Comité is het evenmin eens met de nieuwe formulering van artikel 8 (storingen in zuiveringsinrichtingen). Het gaat hier om een duidelijke inmenging in kwesties waarvoor krachtens het subsidiariteitsbeginsel alleen de bevoegde autoriteiten van de lid-staten verantwoordelijk zijn. Daar komt nog eens bij dat de in de oorspronkelijke Richtlijn voorziene mogelijkheid wordt afgeschaft om in uitzonderingsgevallen waarin van "doorslaggevende noodzaak" sprake is gedurende een zeer korte periode het gebruik van brandstoffen met een hoger zwavelgehalte toe te staan.

2.8. Maar het minst te spreken is het Comité over de nieuwe emissiegrenswaarden voor de diverse brandstofcategorieën in de bijlagen III tot en met VII en in artikel 9, lid 3. Hierop is ook felle kritiek geleverd door alle energieproductiesectoren, die deze grenswaarden niet in verhouding vinden staan met de nagestreefde doelen en de beschikbare technieken. De kritiek laat zich als volgt samenvatten:

2.8.1. De strenge grenswaarden gaan in een groot aantal gevallen veel verder dan de IPPC-normen voor individuele installaties. Nogmaals: in de IPPC-Richtlijn wordt aandacht besteed aan het milieu in de omgeving van een installatie; voordat nieuwe installaties in bedrijf mogen worden genomen moeten zij aan de desbetreffende eisen van deze Richtlijn voldoen.

2.8.2. De nieuwe grenswaarden in de bijlagen III tot en met VII betekenen in vergelijking met nog maar tien jaar geleden dat grofweg 50 % minder SO2 en tussen 30 en 50 % minder NOx en zwevende deeltjes mogen worden uitgestoten. De vooruitgang van de techniek geeft echter geen aanleiding tot een dergelijke verscherping van de normen.

2.8.3. De in bijlage VIII genoemde ondergrenzen voor de ontzwaveling van installaties die vaste brandstoffen gebruiken zijn wel erg streng, vooral voor installaties met een vermogen tussen 50 en 100 MWth.

2.9. In het richtlijnvoorstel wordt biomassa omschreven als een brandstof, zelfs als afval hiervan de grondstof is (op voorwaarde dat die onbehandeld is). Dit verdient bijval omdat hierdoor meer afval kan worden gerecycled. In dit verband zou de Commissie ook moeten nagaan of het mogelijk is de definitie van "brandstof" uit te breiden tot andere duidelijk omschreven, schone en volgens wetenschappelijk onderzoek ongevaarlijke stoffen die nu nog als afval worden behandeld.

2.10. De economische evaluatie in de Toelichting blijft volgens het Comité te veel aan de oppervlakte. Veel van de geraadpleegde partijen hebben hier felle kritiek op geleverd; zij vinden namelijk dat het voorstel wel eens ernstige gevolgen zou kunnen hebben voor het concurrentievermogen van de Unie.

2.11. Verder heeft het Comité zo zijn bedenkingen over de term "nieuwe installatie", die nogal eens gebezigd wordt in het voorstel. In artikel 2 had beter duidelijk gesteld kunnen worden dat er sprake is van nieuwe installaties als deze tussen 1 juli 1987 en de inwerkingtreding van de nieuwe richtlijn een vergunning hebben gekregen (om de huidige tekst niet al te zeer te wijzigen), en van tweede-generatie-installaties als er na 1 januari 2000 een vergunning aan wordt verleend. Dat zou de begrijpelijkheid van het huidige richtlijnvoorstel - en vooral van de bijlagen - ten goede komen.

2.12. De Commissie zou zo snel mogelijk onderzoek moeten doen naar de gevolgen van de herziening voor ultraperifere gebieden, die door hun geografische en klimatologische omstandigheden in een speciale positie verkeren. Aan de hand van zo'n onderzoek kan dan worden nagegaan of deze gebieden eventueel kunnen worden vrijgesteld van een aantal van de in het voorstel opgenomen eisen.

2.13. Verder vraagt het Comité zich in gemoede af of het nieuwe voorstel in de praktijk wel toegepast kan worden in de kandidaat-lid-staten. Willen deze volledig aan de eisen van dit voorstel kunnen voldoen, dan zou hun een overgangsperiode moeten worden gegund, iets waar het Comité onlangs ook al eens op heeft aangedrongen.

2.14. Gezien het economische en strategische belang van het voorstel en de complexiteit van de wijzigingen zou de Commissie er ten slotte goed aan hebben aan gedaan om een gecodificeerde versie van de oorspronkelijke Richtlijn uit te brengen.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Er zou een nieuwe considerans 11 bis moeten worden opgenomen: "Overwegende dat ultraperifere EU-regio's in een speciale positie verkeren en dat daarom onderzoek zal moeten worden gedaan naar de gevolgen en de wenselijkheid van de richtlijnen voor deze regio's, op basis waarvan andere maatregelen genomen kunnen worden om wat de luchtkwaliteit betreft gelijkwaardige resultaten te behalen."

3.2. In artikel 2 zou de volgende definitie moeten worden opgenomen: "Tweede-generatie-installaties": installaties waaraan na 1 januari 2000 een vergunning wordt afgegeven.

Brussel, 27 januari 1999.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

() PB C 300 van 29.9.1998, blz. 6.

() PB L 257 van 10.10.1996.

() PB L 296 van 21.11.1996.

() Zie de Commissiemededeling over een communautaire strategie tegen verzuring - COM(97) 88 def. van 12.3.1997.

() PB C 355 van 21.11.1997.

BIJLAGE bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Verworpen wijzigingsvoorstellen

De volgende wijzigingsvoorstellen, waarvóór ten minste een kwart van de stemmen werd uitgebracht, zijn tijdens de beraadslagingen verworpen:

Paragrafen 2.4 en 2.4.1

Deze paragrafen door de volgende nieuwe paragraaf 2.4 vervangen:

"Het is een goede zaak dat de Commissie - onder meer met het oog op artikel 18 van de IPPC-Richtlijn - nieuwe uniforme minimumnormen voor grote stookinstallaties in de Unie wil invoeren. Deze concretisering en harmonisering zorgt tegelijkertijd voor billijke concurrentieverhoudingen."

Motivering

Van de door de rapporteur gesuggereerde tegenstelling tussen de IPPC-Richtlijn en het richtlijnvoorstel van de Commissie is geen sprake. Als de argumenten van de rapporteur zouden kloppen, dan zou het voorstel in zijn geheel moeten worden verworpen. Krachtens artikel 18 van de IPPC-Richtlijn kunnen waar nodig geharmoniseerde minimumnormen worden ingevoerd. Het Comité kan natuurlijk tot de conclusie komen dat deze niet nodig zijn. Gaat men echter grosso modo akkoord met het richtlijnvoorstel, dan hebben de in paragraaf 2.4 aangevoerde argumenten geen zin.

Uitslag van de stemming

Vóór: 56, tegen: 58, onthoudingen: 18.

Paragraaf 2.5

De tekst van paragraaf 2.5 door de volgende tekst te vervangen:

"Het Comité neemt er kennis van dat het de bedoeling is dat oude installaties niet onder deze richtlijn vallen. Om tot een strikte emissiedaling te komen zouden deze wél in aanmerking moeten worden genomen."

Motivering

Als de voorgestelde richtlijn wordt uitgevoerd, dan zullen de SO2- en NOx-emissies van grote stookinstallaties in 2010 slechts met resp. 3 % en 6 % zijn afgenomen. Oorzaak: oude installaties blijven buiten schot. Als de voorgestelde emissiegrenswaarden echter op bestaande installaties betrekking hebben, dan zouden de SO2-emissies van grote stookinstallaties met 78 % en de NOx-emissies met 40 % dalen. De Unie is weliswaar van plan om de uitstoot van deze stoffen terug te dringen omdat ze mede verantwoordelijk zijn voor de verzuring (communautaire strategie ter bestrijding van de verzuring - COM(97) 88 def.), maar de voorgestelde richtlijn kan hier maar een extreem geringe bijdrage aan leveren. Als het Comité milieubescherming echt zo belangrijk vindt, dan zou het het op zijn minst niet "een goede zaak" moeten noemen dat oude installaties hun emissies niet hoeven terug te dringen.

Uitslag van de stemming

Vóór: 54, tegen: 72, onthoudingen: 7.

Paragraaf 2.8 (inclusief 2.8.1, 2.8.2 en 2.8.3)

Te schrappen.

Motivering

Van de door de rapporteur gesuggereerde tegenstelling is geen sprake. De IPPC-Richtlijn bevat geen grenswaarden, maar alleen het rekbare begrip "best available technology".

Het is bovendien niet zo dat op de gekozen grenswaarden "felle kritiek (is) geleverd door alle energieproductiesectoren", dat deze "wel erg streng" zijn en dat hun toepassing economisch niet haalbaar zou zijn. Volgens de Commissie kunnen nieuwe installaties gemakkelijk aan deze minimumwaarden voldoen.

Uitslag van de stemming

Vóór: 56, tegen: 65, onthoudingen: 16.

Paragraaf 2.10

Te schrappen.

Motivering

Tussen wat de rapporteur en wat de Commissie zegt over de reacties van de industrie (zie blz. 10 van het voorstel) bestaan enorme verschillen.

Uitslag van de stemming

Vóór: 54, tegen: 70, onthoudingen: 10.

Paragraaf 2.14

Te schrappen.

Motivering

Het aan de milieubescherming in de EU ten grondslag liggende voorzorgsbeginsel moet voor alle gebieden van de Unie in dezelfde mate gelden.

Uitslag van de stemming

Vóór: 49, tegen: 69, onthoudingen: 14.