Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Commerciële communicatie in de interne markt - Groenboek van de Commissie"

(97/C 66/05)

De Commissie heeft op 13 mei 1996 besloten, overeenkomstig artikel 198 van het EG-Verdrag het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over "Commerciële communicatie in de interne markt - Groenboek van de Commissie".

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 6 november 1996 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Simpson.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 340e Zitting (vergadering van 27 november 1996) het volgende advies uitgebracht, dat met 102 stemmen vóór en drie tegen, bij vijf onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het Groenboek over commerciële communicatie is het resultaat van een uitvoerige, in 1992 door de Commissie begonnen studie van belemmeringen voor of distorsies in het functioneren van de interne markt die een negatieve weerslag op commerciële communicatie hebben. In het document doet de Commissie voorstellen om de situatie te verbeteren en vraagt zij om reacties van het Economisch en Sociaal Comité en andere betrokkenen daarop.

1.2. Met deze voorstellen, die hieronder zullen worden behandeld, wordt beoogd, de interne-marktregels voor diensten op het gebied van commerciële communicatie te codificeren, te verduidelijken en te vereenvoudigen. De voorstellen strekken ertoe, de interne markt beter te doen functioneren, zonder echter de in het Verdrag genoemde rechtsgrondslagen, met name de artikelen 30 en 59, te wijzigen. Ook de reikwijdte van de in artikel 56 aan de lid-staten toegestane uitzonderingen blijft onaangetast.

1.3. De Commissie ziet tevens in dat rekening moet worden gehouden met de relatie tot andere EG-beleidsterreinen en -maatregelen. Zij schetst een benadering aan de hand waarvan zij de problemen in verband met de verenigbaarheid van EG-recht en nationale regelgeving beter kan evalueren. Op die manier wil zij een mechanisme creëren voor de beoordeling van desbetreffende toekomstige veranderingen in de wet- en regelgeving van de afzonderlijke lid-staten.

1.4. Er bestaan aanwijzingen dat de potentiële markt voor commerciële communicatie met impact in meer dan een lid-staat steeds groter wordt. Reclame en marketing van merkprodukten vormen slechts twee voorbeelden van dergelijke activiteiten. Nationale beperkingen of verschillen in regelgeving kunnen spanningen oproepen indien zij het functioneren van de interne markt onnodig belemmeren. Zit de Commissie stil, dan zal zij hoogstwaarschijnlijk worden geconfronteerd met een groeiend aantal klachten over ongerechtvaardigde beperkingen van het functioneren van de interne markt en zal steeds vaker een beroep op het Hof van Justitie worden gedaan om een eindoordeel te geven.

1.5. De Commissie baseert haar initiatief terecht op het argument dat de huidige situatie onbevredigend, ondoeltreffend en onzeker is. Voor sommige klagers zijn de drempels bij het Hof te hoog en verder duurt een procedure, wanneer deze eenmaal is ingeleid, zeer lang. Daarnaast wordt het aan het het Hof overgelaten om aan de hand van precedentenrecht beleid te maken. Indien administratieve mechanismen zouden bestaan aan de hand waarvan de Commissie kwesties doelgericht en systematisch zou kunnen evalueren, dan zouden voor een aantal gevallen gemakkelijker snelle en effectieve oplossingen kunnen worden gevonden. Ook zou het Hof op die manier over aanknopingspunten beschikken voor de afdoening van zaken die hem worden voorgelegd.

1.6. De Commissie definieert de term "commerciële communicatie" als "alle vormen van communicatie met het doel produkten, diensten of het imago van een onderneming te bevorderen bij de eindconsumenten en/of distribiteuren".

1.7. De term bestrijkt alle vormen van reclame, direct marketing, sponsoring, verkoopbevordering en public relations betreffende produkten en diensten. Het begrip heeft betrekking op alle ondernemingen, inclusief (semi-)overheidsorganen, liefdadigheidsinstellingen en politieke organisaties. Ook druk-, geluids- en beeldmateriaal valt binnen de reikwijdte van deze definitie, alsmede het snel toenemende gebruik van kabel, telecommunicatie en satellieten ten behoeve van informatievoorziening, marketing, en verkoop over afstand.

1.8. De voorstellen van de Commissie moeten worden beoordeeld in het besef dat in het kader van de interne markt de verenigbaarheid van nationale regelingen met het EG-Verdrag moet worden onderzocht en vastgesteld, en niet andersom. Het beginsel dat diensten als commerciële communicatie vrij moeten kunnen worden verleend, is reeds van kracht.

De volgende basiscriteria voor de beoordeling van beperkingen van deze vrijheid kunnen nu worden gecodificeerd aan de hand van de beginselen en de rechtspraak met betrekking tot het "algemeen belang":

- bij beperkingen mogen dienstverleners uit verschillende lid-staten niet worden gediscrimineerd;

- de beperking moet door het "algemeen belang" worden gerechtvaardigd;

- de beperking moet evenredig zijn met een legitieme doelstelling.

De Commissie erkent dat de door haar ontvangen klachten doorgaans geen betrekking hebben op discriminatie op grond van de nationaliteit van de dienstverlener.

1.9. De kwalificatie "algemeen belang" kan op velerlei gronden rusten, zoals culturele en taalkundige factoren, bescherming van minderjarigen of consumenten, morele normen, enz. Dergelijke constructies om nationale regelgeving te rechtvaardigen moeten evenwel worden onderzocht, in laatste instantie door het Hof van Justitie, om ervoor te zorgen zij niet worden gehanteerd als middel voor onaanvaardbare, indirecte vormen van discriminatie.

1.10. De voor commerciële communicatie geldende grondbeginselen van de interne markt kunnen gemakkelijk worden samengevat. De toepassing ervan stuit evenwel op moeilijkheden en leidt soms, onvermijdelijk, tot controverses, omdat zij in het licht van uiteenlopende situaties moeten worden geïnterpreteerd.

1.11. Het gemakkelijkst zou zijn te stellen dat met het EG-Verdrag verenigbare normen en methoden op het gebied van commerciële communicatie die in het land van oorsprong zijn toegestaan, dat ook in andere landen moeten zijn. Het Comité erkent dat veel van de door de afzonderlijke nationale autoriteiten nagestreefde doelstellingen onderling verdedigbare verschillen vertonen. Het beginsel van volledige wederzijdse erkenning is daarom niet verenigbaar met de mate waarin verschillen op de interne markt moeten kunnen bestaan.

1.12. De kwestie kan ook van de andere kant worden benaderd: op grond van talrijke culturele, taal- en sociale verschillen moet het de lid-staten vrij staan, hun regelgeving op het gebied van commerciële communicatie op nationale normen te baseren. Met een dergelijke volstrekte laissez-faire-benadering wordt discriminatie evenwel indirect in de hand gewerkt en worden in sommige gevallen Verdragsbepalingen geschonden. Er moet dus worden gezocht naar een passend evenwicht tussen deze twee tegengestelde benaderingen, tussen enerzijds de Verdragsbeginselen en anderzijds de toegestane bescherming van het nationale "algemeen belang".

2. De Commissievoorstellen

2.1. De Commissie vraagt om commentaar op twee voorstellen met een breed toepassingsgebied. Deze vormen het pragmatische vervolg op het uitgebreide onderzoek van de situatie in iedere lid-staat. Dit onderzoek is in het Groenboek kort samengevat en in een werkdocument van de Commissie beschreven ().

2.2. Het Comité is tevreden over de publicatie van het Groenboek. Dit document draagt een nuttige methode aan om de problemen in kaart te brengen, reacties van de betrokken organisaties en instellingen te vragen, en van gedachten te wisselen over mogelijke verbeteringen in het functioneren van de interne markt.

2.3. De bevindingen van deze studie worden in dit advies niet weergegeven. Zij behelsen uiteenlopende nationale definities van en regelingen betreffende misleidende reclame, vergelijkende reclame, prijsacties, kortingen en dumping, reclame per telefoon, via de post of met behulp van promotie-acties, mediabeperkingen (met name televisiereclame en teleshopping), beperkingen met betrekking tot sponsoring, of het produkt (b.v. tabak, speelgoed, geneesmiddelen, enz.) en andere beperkingen in verband met smaak, fatsoen, beroepsethiek, taal en politiek.

2.4. De voorstellen in het Groenboek zijn geen wetgevingsinstrumenten maar strekken er slechts toe, de besluitvorming van de Commissie over mogelijke inbreuken of voorstellen voor regelgeving te verbeteren. Deze besluitvorming is uiteraard op de Verdragsbepalingen gebaseerd. Voor inbreuken vormt artikel 169 de rechtsgrondslag. EG-voorstellen kunnen, zoals in deel I van het Groenboek wordt uiteengezet, in het licht van de nagestreefde doelstelling op een aantal Verdragsbepalingen worden gebaseerd (b.v. de artikelen 100 A en 57, lid 2, t.a.v. interne markt en artikel 129 voor volksgezondheid en consumentenbescherming). Regelgeving inzake commerciële communicatie kan immers om diverse redenen worden uitgevaardigd.

3. Gevolgen op het operationele vlak

3.1. Het eerste voorstel betreft een methode om te beoordelen of nationale wet- of regelgeving op het gebied van commerciële communicatie passend en evenredig is. De Commissie wil deze methode op individuele gevallen toepassen.

3.2. Het tweede voorstel beoogt (a) verbeterde coördinatie en informatie op Europees niveau door middel van een combinatie van een systeem van aanmelding bij de Commissie van bestaande of voorgestelde nationale regelgeving inzake commerciële communicatie en (b) de oprichting van een uit vertegenwoordigers van de lid-staten bestaand comité dat als taak heeft de Commissie van advies te dienen.

3.3. Methode

3.3.1. Het eerste voorstel, m.b.t. een uniformere beoordelingsmethode van nationale maatregelen met een beperkende weerslag op commerciële communicatie, heeft ten doel, de gevestigde en nieuwe rechtspraak te combineren met een algemeen erkende gedetailleerde impactstudie voor concrete gevallen. Hoofdzaak is dat nationale beperkende maatregelen geschikt zijn om het beoogde doel te bereiken en dat daarbij geen beperkingen worden opgelegd die verder gaan dan hetgeen, praktisch gezien, absoluut noodzakelijk is. Overeenstemming betreffende de methode zou nuttig zijn voor Commissie en lid-staten bij het opstellen van wetgeving of de invoering van nieuwe beperkingen.

3.3.2. De methode zou in twee stappen worden toegepast. In de eerste fase worden de mogelijke gevolgen van de maatregel aan de hand van vijf beoordelingscriteria (vragen) onderzocht. Vervolgens wordt in de tweede fase aan de hand van de desbetreffende bevindingen een oordeel uitgesproken over de evenredigheid en/of samenhang van de maatregel.

3.3.3. De vijf vragen uit de eerste fase luiden als volgt:

A. Welke potentiële "kettingreactie" kan de maatregel veroorzaken (inclusief de gevolgen voor gebruikers, leveranciers, verspreiders en eindconsumenten)?

B. Wat zijn de doelstellingen van de maatregel?

C. Is er een verband tussen maatregel en doelstelling?

D. Heeft de maatregel een invloed op andere doelstellingen?

E. Is de maatregel efficiënt (d.w.z. houdt de maatregel zo weinig mogelijk beperkingen in)?

3.3.4. Na de hoofdkenmerken van de maatregel in kaart te hebben gebracht, kan deze op basis van de vijf criteria op evenredigheid ten opzichte van nationale maatregelen en op verenigbaarheid met EG-regelgeving worden getoetst.

3.3.5. Het Comité is het met de Commissie eens dat een dergelijke methode uitzicht biedt op een samenhangende en algemeen aanvaarde beoordelingswijze waarmee de huidige dubbelzinnigheid en/of onzekerheid kunnen worden gereduceerd. De methode is gericht op een aantal doelstellingen. In de eerste plaats zullen Commissie en lid-staten elkaars beweegredenen waarschijnlijk beter begrijpen en eerder geneigd zijn om elkaar naar aanleiding van Commissie- of nationale voorstellen te vinden. In de tweede plaats kan deze methode het Hof van Justitie bij zijn werkzaamheden houvast bieden.

3.3.6. Begrijpelijkerwijs maken sommigen zich zorgen erover dat een dergelijke methode niet "politiek neutraal" zal zijn. Een aantal groeperingen en verenigingen vreest dat onvoldoende rekening zal worden gehouden met nationale regelingen voor consumentenbescherming en ter voorkoming van oneerlijke mededinging. Anderen vragen zich af of de methode niet zal uitmonden in meer marktkansen voor multinationals. Zij zijn bang dat de Commissie voorrang zal geven aan de interne markt.

3.3.7. Het is normaal dat deze twijfels opduiken. Er mag geen afbreuk worden gedaan aan de consumentenbescherming in de Gemeenschap. Ook zou elke unfaire bevoordeling van multinationals op kritiek stuiten. Het Comité is het er evenwel mee eens dat verhoogde consumentenbescherming en harmonisatie van usances op commercieel-communicatiegebied via deze methode kunnen worden gecombineerd, alleen al doordat op deze manier vergelijkende en vergelijkbare informatie over nationale basisnormen aan alle autoriteiten zal worden aangeboden. Bezorgdheid is geuit over de eventuele uitbreiding van het marktaandeel van sommige grote commerciële organisaties; dit zou misbruik van een machtspositie in de hand kunnen werken. Zo'n vaart hoeft dat evenwel niet te lopen: de nationale mededingingsautoriteiten moeten immers tegen zuiver nationaal misbruik optreden en de Commissie moet handelen wanneer de machtspositie zich uitstrekt over meer dan één lid-staat.

3.3.8. Het Comité heeft het mogelijke effect van de voorstellen ter versterking van de interne markt voor commerciële communicatie op het bedrijfsleven en de consumenten diepgaand bestudeerd. Met name de volgende twee onderwerpen lijken in dit verband van het grootste belang:

i) de weerslag van de momenteel onvoltooide interne markt op bedrijfsleven en consumenten;

ii) de mogelijke economische consequenties van de Commissievoorstellen.

3.3.9. Grensoverschrijdende commerciële communicatie wordt gediscrimineerd omdat de interne markt nog onvoltooid is. Weliswaar is de interne markt voor veel goederen en diensten gerealiseerd, maar de vrijheid om in verschillende lid-staten de verkoop van merkprodukten te ondersteunen, algemene reclame te maken of aan sponsoring te doen wordt vaak door uiteenlopende nationale regelingen beknot. De oplossing voor dit probleem ligt niet in de opheffing van alle nationale regelingen, en evenmin hoeven deze alle te worden geharmoniseerd. Bezien moet worden of deze regelingen binnen het Verdragskader verantwoord zijn. Een objectieve methode daartoe moet niet worden beschouwd als een bevoordeling van sommige bedrijven, maar als opheffing van bestaande belemmeringen voor de grensoverschrijdende activiteit op het gebied van commerciële communicatie.

3.3.10. Het tweede onderwerp betreft de mogelijke voordelen van de opening van de markt voor commerciële communicatie voor alle consumenten, zowel burgers als bedrijven, en, meer in het algemeen, de gehele economie. Wellicht vallen de totale voordelen laag uit, maar iedere koerswijziging in de door de Commissie voorgestane richting zal waarschijnlijk tot schaalvoordelen leiden en specialisatie stimuleren.

3.3.11. Uiteraard kan uit deze redenering ook de conclusie worden getrokken dat veel verleners van commerciële communicatie in een beperkte thuismarkt met meer mededinging zullen worden geconfronteerd. Sommigen zullen deze mededinging oneerlijk noemen, maar in werkelijkheid hoeft toegenomen mededinging als gevolg van verminderde bescherming niet noodzakelijkerwijs als oneerlijk te worden aangemerkt. Zou dat wel het geval zijn, dan komt de hele interne-marktconstructie op losse schroeven te staan. Erkend moet worden dat de huidige marktfragmentatie waarschijnlijk resulteert in hogere kosten per eenheid verkocht produkt (in mediamarktterminologie "per duizend contacten") voor de consumenten en voor aanbieders die zich van commerciële communicatie bedienen.

3.4. Coördinatie en informatie

3.4.1. Het tweede voorstel betreft maatregelen ter verbetering van informatievoorziening en beleidscoördinatie op Europees niveau. Dit moet met name gebeuren door de oprichting van een adviescomité op EG-niveau dat zal dienen als forum voor uitwisseling van informatie over huidige en nieuwe ontwikkelingen aangaande commerciële communicatie. Verder is het de bedoeling dat binnen de Commissie een contactpunt wordt ingesteld voor informatievoorziening over het beleid inzake commerciële communicatie.

3.4.2. De Commissie zal het adviescomité volgens de overeengekomen methode problemen voorleggen die uit verschillen in nationale wetgeving voortvloeien. De lid-staten kunnen dan overleggen over problemen die door het onderling afwijken van hun regelingen ontstaan. Het comité kan advies uitbrengen over wederzijdse erkenning. Vervolgens zal de Commissie kunnen besluiten of, in laatste instantie via het Hof van Justitie, tot een formeel EG-initiatief wordt overgegaan. Zij heeft dan in ieder geval de mogelijkheid gehad om, alvorens een inbreukprocedure in te leiden, de zaak met de vertegenwoordigers van de lid-staten te bespreken, b.v. bij wijze van een herzieningsprocedure waarbij de beschuldigende vinger niet in de richting van een bepaalde lid-staat wordt gewezen. Op die manier zal minder vaak een beroep moeten worden gedaan op de inbreukprocedures van het Verdrag.

3.4.3. Een mogelijk bijkomend voordeel ligt in de eventuele harmonisatie van of de terugdringing van verschillen tussen nationale maatregelen. Een lid-staat die was betrokken bij de evenredigheidstoets ten aanzien van maatregelen van een andere lid-staat zal de aldus opgedane kennis kunnen gebruiken bij wijzigingen van zijn eigen regelingen.

3.4.4. Er bestaat nog een andere factor waardoor de convergentie van nationale regelingen betreffende commerciële communicatie kan worden verbeterd: worden de lid-staten verplicht om (op grond van EG-besluiten over de (on)evenredigheid van nationale maatregelen) b.v. reclame-acties vanuit andere lid-staten die voor de nationale actoren nadelige transacties mogelijk maken, toe te staan, dan kan dat ertoe leiden dat grensoverschrijdende transacties flexibeler uitvallen dan nationale transacties. Dergelijke afwijkingen zouden kunnen worden voorkomen door gecoördineerd overleg tussen de lid-staten in het voorgestelde comité (zie ook paragraaf 4.3).

3.4.5. Het Comité is het eens met de voorgestelde coördinatie, samenwerking en informatie-uitwisseling, zoals vervat in het idee van een adviescomité. Blijkt dit comité effectief te functioneren, dan zal dit leiden tot een versterking van de pragmatische inspanningen om een aanvaardbare basis voor de interne markt voor commerciële communicatie te leggen. Functioneert het niet behoorlijk, dan zal de Commissie wetgeving moeten overwegen. Erkend wordt dat wetgeving ter zake moeilijk valt op te stellen vanwege de in het Verdrag bestaande beperkingen en de enorme veranderingen in de mogelijkheden voor grensoverschrijdende communicatie, zoals die vooral uit de vooruitgang op het gebied van informatietechnologie voortvloeien.

3.4.6. Het Comité is het ook eens met het voorstel dat een lid-staat voorstellen voor nieuwe wet- of regelgeving betreffende commerciële communicatie bij de Commissie en de andere lid-staten moet aanmelden. In de praktijk zou de Commissie dan de taak krijgen, de ontwerp-voorstellen van een lid-staat te verspreiden. Vervolgens kunnen deze door het adviescomité worden bekeken. Deze procedure is in overeenstemming met het recente Commissievoorstel voor een richtlijn inzake aanmelding door de lid-staten van toekomstige regels en regelingen betreffende diensten in verband met de informatiemaatschappij ().

3.4.7. In het Groenboek worden weinig details gegeven over werking en samenstelling van het adviescomité.

De Commissie heeft voorgesteld dat per lid-staat twee vertegenwoordigers zitting nemen. Ook hier speelt het bekende conflict tussen enerzijds toereikende representativiteit en anderzijds beheersbare grootte. Hoewel de operationele details later kunnen worden ingevuld, maakt het Comité zich reeds nu zorgen over de efficiency van het comité: zonder aanwezigheid, naast de twee vertegenwoordigers per lid-staat en de commissievertegenwoordigers, van een "permanente" vertegenwoordiger van iedere lid-staat die voor samenhang en continuïteit zorgt, zou deze wel eens te wensen kunnen overlaten.

3.4.8. De werkzaamheden van het adviescomité dienen transparant te zijn. Consumentengroeperingen, handelsverenigingen, dienstverleners en andere belangengroepen moeten hun standpunt aan het comité kenbaar kunnen maken. D.m.v. open beraadslagingen moeten zij ervan op aan kunnen dat voldoende rekening met hun mening wordt gehouden.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. De door de Commissie voorgestelde definitie van commerciële communicatie is breed genoeg, maar de Commissie ziet in dat commerciële communicatie soms ook slaat op activiteiten van niet-commerciële organisaties. Met name veel liefdadigheids-, of non-profitorganisaties maken veelvuldig maken veelvuldig gebruik van commerciële communicatie, die een steeds grotere rol lijkt te gaan spelen bij hun activiteiten in de EU. Het Comité neemt aan dat deze organisaties zullen vallen onder de door de Commissie opgestelde algemene bepalingen.

4.2. Met de expansie van satelliettelevisie, kabeltelevisie, internet, verkoop over afstand en on-line-transacties nemen de mogelijkheden voor commerciële communicatie toe en die van de lid-staten om bepaalde vormen van commerciële communicatie te weren of te beperken af. In de richtlijn "Televisie zonder grenzen" werden de reguleringsproblemen van de lid-staten op vergelijkbare gebieden onderkend. Aangenomen werd dat programma's doorgaans aanvaardbaar zijn wanneer zij voldoen aan de voorschriften van het land van vervaardiging of uitzending. Ook zijn de procedures ter waarborging van de naleving van regels gericht op de plaats van waaruit wordt uitgezonden. Het Comité denkt dat deze ontwikkelingen druk op de lid-staten zullen leggen om hun regels te coördineren en is tevreden over het in het Groenboek gedane voorstel dat het adviescomité zich snel met de gevolgen van deze technologische ontwikkelingen zal bezighouden.

4.3. Een belangrijk aspect van nationale of communautaire commerciële-communicateregelingen is de evaluatie van potentiële "kettingreacties". In het werkdocument van de Commissie (beoordelingscriterium E - zie noot 1) worden de mogelijke reacties van het commerciële marketingsbedrijf voor verschillende soorten goederen en diensten op beperkingen in de regelgeving onderzocht. De ervaringen van de leden van het Comité die met produktie en marketing van goederen en diensten van doen hebben, alsmede van hen die de ontwikkeling vanuit het standpunt van de consumenten hebben onderzocht, worden door deze analyse bevestigd. Veel nationale regelingen moeten daarom ten minste aan de volgende twee vragen worden getoetst. De eerste luidt of een maatregel is ingegeven door het "algemeen belang" (zie paragraaf 1.8). De tweede is of de maatregel eventueel "kettingreacties" kan veroorzaken die mogelijkerwijs onbedoelde gevolgen meebrengen, de effectiviteit van de maatregel aantasten of nog meer distorsies oproepen bij de verlening van commerciële-communicatiediensten. Het Comité beschouwt het onderzoek naar mogelijke kettingreacties als een belangrijk onderdeel van het in paragraaf 3.3.3 behandelde beoordelingsproces.

4.4. De Commissie merkt op dat de ontoereikendheid van de huidige regelingen betreffende commerciële communicatie o.a. wordt geïllustreerd door het volgende: wordt nationale regelgeving in het licht van een aanvaardbare doelstelling onevenredig beperkend geacht, dan is toch, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning, commerciële communicatie uit andere landen mogelijk die nationale regelingen schendt. Indien er op basis van EG-recht steeds meer dergelijke situaties voorkomen, dan heeft dit recht voorrang boven nationale maatregelen en zou er hoogstwaarschijnlijk een roep opgaan om veranderingen van nationale regelingen. Ook zou dit druk op de Commissie kunnen leggen om tot een flexibelere werkafspraken te komen. Het Comité beseft dat de evenredigheidstoets in bepaalde lid-staten tot onverkwikkelijke besluiten kan leiden. Met het oog op de positieve effecten van de zich ontwikkelende interne markt kan evenwel moeilijk worden verdedigd dat de juridische clausules van het Verdrag onvoldoende houvast bieden om het nationale "algemeen belang" te verdedigen.

4.5. Het Comité voorziet in de discussie over reikwijdte en doeltreffendheid van Commissiemaatregelen een mogelijk spanningsveld tussen enerzijds de in de algemene Verdragsbepalingen neergelegde algemene beginselen betreffende de interne markt en anderzijds het bijzondere effect van artikel 129 A, lid 3, waarbij de lid-staten striktere maatregelen ten behoeve van consumentenbescherming kunnen invoeren dan in EG-wetgeving wordt vereist. Deze maatregelen dienen echter wel verenigbaar met het Verdrag te zijn. De reikwijdte van dit artikel zou derhalve wel eens beperkter kunnen zijn dan soms wordt aangenomen.

4.6. Een mogelijke complicatie voor een interne markt voor commerciële communicatie is het mededingingsverstorende effect van uiteenlopende nationale belastingtarieven. Betoogd kan worden dat invoer van dergelijke diensten op grond van deze verschillen moet worden bemoeilijkt. Binnen de Gemeenschap is een logische reactie op dit probleem evenwel dat indirecte belastingen verder worden geharmoniseerd en dat een passend fiscaal stelsel moet worden ontworpen voor uit derde landen afkomstige diensten. Vanwege nieuwe methoden voor verkoop over afstand is dit echter gemakkelijker aan te bevelen dan uit te voeren.

4.7. Tijdens het in het kader van de voorbereiding van dit advies gevoerde overleg werd met name het volgende punt van kritiek geuit: weliswaar vormt het Groenboek van de Commissie een nuttig initiatief, maar de Commissie is te passief ten aanzien van sommige reeds aangemelde zaken inzake beoordeling van de doelstellingen en toetsing van de evenredigheid door het Hof van Justitie. Het Comité zou het geen goede zaak vinden indien het Groenboek als alibi wordt genomen om noodzakelijke maatregelen naar aanleiding van ernstige klachten uit te stellen.

4.8. In het Groenboek wordt gezwegen over vrijstellingen op een "de minimus"-basis. Een dergelijke vrijstelling lijkt op het gebied van commerciële communicatie ook niet nodig te zijn.

4.9. Belangrijk in het Groenboek is het besluit van de Commissie om de bevoegdheid voor commerciële communicatie te bundelen. Het Comité erkent dat binnen de Commissie voor een uniforme aanpak van dit ingewikkelde onderwerp moet worden gezorgd en steunt het idee om een van haar D.-G.'s een leidende rol op dit gebied te geven. Deze regeling heeft het voordeel dat bijvoorbeeld aangelegenheden in verband met consumentenbescherming kunnen worden benaderd vanuit een brede kijk op de talrijke, eventueel betrokken structuren en produkten. Daarbij is de inbreng van andere D.-G.'s ook van zeer groot belang. Maar hoe de kwestie ook administratief wordt geregeld, hoofdzaak is dat deze inbreng van alle betrokken D.-G.'s effect sorteert. De mogelijkheid voor de Commissie om via internationale onderhandelingen haar invloed op de commerciële-communicatiemarkt uit te breiden, wordt in het Groenboek misschien onderbelicht. Kan de interne markt inderdaad worden opengesteld, dan kan de kwestie van toegang tot internationale markten maar beter op mondiaal niveau worden geregeld.

5. Conclusies en aanbevelingen

5.1. Het Comité is ingenomen met de publicatie van het Groenboek over commerciële communicatie. In dit document wordt gewezen op een serie ingewikkelde vragen en worden constructieve voorstellen gedaan voor de verbetering van de werking van de interne markt.

5.2. Er moet een evenwicht worden gevonden tussen (a) de in het Verdrag genoemde verplichtingen aangaande de voltooiing van de interne markt voor goederen en diensten en (b) de bescherming van het algemeen belang, zoals in het Verdrag is neergelegd en in talrijke uiteenlopende nationale regelingen kan worden aangetroffen. Dit evenwicht moet in een transparant en een zo objectief mogelijk kader worden bereikt.

5.3. Met het eerste voorstel (een uniformere beoordelingsprocedure aangaande de evenredigheid van nationale maatregelen waarmee commerciële communicatie wordt beperkt) wordt beoogd, bestaande en nieuwe jurisprudentie te combineren met een algemeen erkende gedetailleerde impactstudie van concrete gevallen. Het Comité is het met de Commissie eens dat een dergelijke methode uitzicht biedt op een samenhangende en algemeen aanvaarde beoordelingsprocedure waarmee de huidige dubbelzinnigheid en/of onzekerheid kunnen worden teruggedrongen.

5.4. Efficiënte, op communautair niveau ingestelde consumentenbescherming mag niet worden aangetast. Ook zouden de voorstellen op kritiek stuiten indien zij leiden tot onbillijke voordelen voor multinationals. Het Comité is het er echter mee eens dat de methode kan leiden tot een combinatie van verhoogde consumentenbescherming en harmonisatie van usances op het gebied van commerciële communicatie. Hierdoor kan er een meer open concurrentie tussen bedrijven die commerciële communicatie vervaardigen en leveren, tot stand worden gebracht.

5.5. Het tweede voorstel (verbetering van informatievoorziening en coördinatie van maatregelen en beleid in de Gemeenschap) behelst de oprichting van een adviescomité op EG-niveau. Dit comité is nuttig als forum voor informatieuitwisseling over huidige en nieuwe ontwikkelingen op het gebied van commerciële communicatie. Verder is de Commissie voornemens, een contactpunt voor informatie op te richten. Het Comité is het met dit voorstel eens. Voorts beveelt het aan dat de Commissie ervoor zorgt dat haar informatiebureaus in de lid-staten over de nodige inlichtingen en middelen beschikken om als contactpunt te fungeren ten behoeve van organisaties met vragen op dit gebied. Deze kunnen zo nodig vervolgens naar het centrale contactpunt binnen de Commissie worden doorverwezen. De lid-staten kunnen soortgelijke regelingen treffen voor onderwerpen die onder de bevoegdheid van de nationale regelgevende instanties vallen.

5.6. Het is de vraag of dit uit twee vertegenwoordigers per lid-staat en commissievertegenwoordigers samengestelde comité optimaal kan functioneren zonder een "permanente" vertegenwoordiger van iedere lid-staat die voor samenhang en continuïteit zorgt. De werkzaamheden van het adviescomité dienen derhalve transparant te zijn. Consumentengroeperingen, handelsverenigingen, dienstverleners en andere belangengroepen moeten hun standpunt over het Comité kenbaar kunnen maken. D.m.v. openbare beraadslagingen moeten zij ervan op aan kunnen dat voldoende rekening met hun mening wordt gehouden.

5.7. Blijkt dit adviescomité doeltreffend te functioneren, dan zal dit leiden tot een versterking van de pragmatische inspanningen om een aanvaardbare basis voor de interne markt voor commerciële communicatie te leggen. Functioneert het onvoldoende, dan zal de Commissie wellicht aanvullende wetgeving moeten overwegen.

5.8. In het bijzonder

1) is het Comité ingenomen met het voorstel dat de lid-staten voorstellen voor nieuwe wet- en regelgeving betreffende commerciële communicatie bij de Commissie en de andere lid-staten moeten aanmelden;

2) is het van opvatting dat recente ontwikkelingen op het vlak van informatietechnologie en nieuwe uitzendtechnologie druk op de lid-staten zullen leggen om hun regelingen te coördineren en is het het eens met het voorstel van het Groenboek dat de gevolgen van deze technologische ontwikkelingen zo snel mogelijk door het voorgestelde adviescomité worden behandeld;

3) beschouwt het het onderzoek naar eventuele kettingreacties als een belangrijk onderdeel van het beoordelingsproces (zie paragraaf 3.3.3).

5.9. Het Comité zou het geen goede zaak vinden indien het Groenboek als alibi wordt gebruikt om de noodzakelijke maatregelen naar aanleiding van bestaande ernstige klachten uit te stellen.

5.10. Het Comité is het eens met het besluit van de Commissie om de bevoegdheden inzake commerciële communicatie in één D-G te bundelen. Zo kan de Commissie een voortrekkersrol inzake commerciële communicatie spelen. Met deze verandering kan voor een uniforme en samenhangende aanpak van dit ingewikkelde probleem worden gezorgd.

5.11. Het Comité is zich ervan bewust dat de evenredigheidstoets in sommige lid-staten tot onverkwikkelijke besluiten kan leiden. Tegen de achtergrond van de positieve effecten van de zich ontwikkelende interne markt kan evenwel moeilijk worden gesteld dat de juridische clausules van het Verdrag onvoldoende houvast bieden om het nationale "algemeen belang" te verdedigen. Het voorziet in de discussie over reikwijdte en doeltreffendheid van Commissiemaatregelen een mogelijk spanningsveld tussen de in de algemene Verdragsbepalingen neergelegde algemene beginselen betreffende de interne markt en het bijzondere effect van artikel 129 A, lid 3, waarbij de lid-staten striktere maatregelen ten behoeve van consumentenbescherming kunnen invoeren dan in EG-wetgeving wordt vereist.

Brussel, 27 november 1996.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() XV/9579/96 Werkdocument: Commerciële communicatie in de interne markt.

() Perscommuniqué van de Commissie IP/96/695.