[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 8.6.2006

COM(2006) 278 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE aan de Europese Raad van juni 2006

Europa in de wereld — praktische voorstellen om de samenhang, het effect en de zichtbaarheid van het EU-optreden te vergroten

1. NIEUWE UITDAGINGEN

Sinds het einde van de koude oorlog is de wereld in hoog tempo veranderd. Europa ondervindt grote economische concurrentie en er zijn nieuwe dreigingen voor haar veiligheid ontstaan. De ontwikkelde economieën van Europa kennen weliswaar vele sterke punten, maar kampen daarnaast met achterblijvende groei en vergrijzing. Het economische machtsevenwicht is verschoven. De economie van landen als China en India groeit razendsnel en de concurrentie om grondstoffen, energiebronnen en markten neemt toe. Terrorisme, de verspreiding van massavernietigingswapens, regionale conflicten, verzwakte staten en de georganiseerde misdaad blijven ernstige problemen.

Europa heeft het potentieel om deze uitdagingen het hoofd te bieden en in te spelen op de kansen die ontstaan door de totstandkoming van nieuwe markten en de globalisering. Haar open maatschappij is toegankelijk voor mensen, ideeën en nieuwe technologieën. De opeenvolgende uitbreidingen van de voorbije 35 jaar hebben aangetoond dat de EU in staat is om stabiliteit en welvaart te scheppen en vormen het bewijs dat dit model van regionale integratie een succesformule is. Met in totaal 470 miljoen inwoners en een kwart van het wereldinkomen is de EU thans goed voor meer dan een vijfde van de wereldhandel. Meer dan de helft van de humanitaire en ontwikkelingshulp komt uit de EU. De Europese landen spelen een essentiële rol in alle belangrijke instellingen in de wereld. Van het EU-model van samenwerking en integratie gaat een belangrijke aantrekkingskracht uit op naburige en verder gelegen landen.

De voorbije vijftig jaar heeft de EU op politiek, economisch, financieel en handelsgebied een reeks instrumenten voor haar buitenlandse beleid ontwikkeld die ons helpen onze belangen en waarden te beschermen en te bevorderen. Meer recent heeft een diversificatie van deze instrumenten plaatsgevonden op gebieden waarop de lidstaten gemeenschappelijk optreden wenselijk vinden. Er is een Hoge Vertegenwoordiger voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid benoemd om de reikwijdte en het effect van het externe optreden van de EU te vergroten. Er zijn militaire instrumenten gecreëerd ter versterking van de civiele instrumenten voor crisisbeheersing.

Het binnenlands beleid van de EU – op bijvoorbeeld het gebied van milieu, energie, concurrentiebeleid, landbouw en visserij, vervoer, terrorismebestrijding en illegale migratie, aanpak van wereldwijde pandemieën – werkt in toenemende mate door op de internationale betrekkingen en is bepalend voor de invloed van de EU in de rest van de wereld. Omgekeerd is het voor het bereiken van tal van interne beleidsdoelstellingen in Europa bepalend hoe efficiënt het buitenlands beleid wordt gevoerd.

In deze mededeling wordt onderzocht hoe we binnen het kader van het Verdrag de externe uitdagingen waarvoor Europa staat het hoofd kunnen bieden door optimaal gebruik te maken van het bestaande binnenlands en buitenlands beleid. Het is niet de bedoeling om de discussie over de toekomst van het grondwetsverdrag te heropenen of de respectieve verantwoordelijkheden van de verschillende institutionele spelers te heromschrijven. Gestreefd wordt naar het doen van pragmatische voorstellen om de Unie in staat te stellen haar buitenlands beleid te voeren vanuit een sterk collectief bewustzijn en haar de hiervoor benodigde beleidsinstrumenten aan te reiken.

Vanuit deze optiek wordt in deze mededeling voorgesteld dat de lidstaten en de EU-instellingen samenwerken om een antwoord te geven op de volgende vragen:

- Hoe kan het Europees buitenlands beleid worden ontwikkeld en ten uitvoer gelegd op zodanige wijze dat wordt geanticipeerd op toekomstige dreigingen en kansen?

- Hoe kunnen we de doelmatigheid en het effect van het EU-beleid en het EU-optreden vergroten door op een meer samenhangende wijze gebruik te maken van de beschikbare instrumenten – van het buitenlands en binnenlands beleid – en van de kracht van de lidstaten en de instellingen?

- Hoe kunnen we het democratisch gehalte en de zichtbaarheid van het beleid en het optreden van de EU versterken en zo de acceptatie door het publiek vergroten?

2. DE STERKE PUNTEN VAN HET BUITENLANDS BELEID VAN DE EU

De Europese burger verwacht van de Unie dat zij haar grote internationale invloed aanwendt om hun belangen te beschermen en te bevorderen. Onze internationale partners verwachten van Europa dat zij haar wereldwijde verantwoordelijkheden op zich neemt. Om dit te bereiken moet de EU beter gebruik maken van de sterke punten van haar buitenlands beleid. Zoals gesteld in de Europese Veiligheidsstrategie van 2003 kan de EU collectief meer invloed uitoefenen dan wanneer zij zich beperkt tot de som der delen. Dit beginsel is inmiddels in zeer vele gevallen geïntegreerd in het EU-veiligheidsbeleid.

Uitbreiding: de EU is begonnen met zes lidstaten en telt er nu 25. Door middel van opeenvolgende toetredingsonderhandelingen heeft de EU gezorgd voor de verbreiding van vrede en stabiliteit, economische welvaart, democratie, mensenrechten en de rechtstaat in heel Europa. Door strikte toetredingscriteria toe te passen en tegelijkertijd een reëel vooruitzicht te bieden op toetreding tot de EU, kunnen in de kandidaat-lidstaten stabiliserings- en hervormingsinspanningen worden afgedwongen.

Nabuurschapsbeleid: dit beleid is een prioriteit van het buitenlands beleid van de EU. Met het Europees nabuurschapsbeleid wordt ernaar gestreefd de aantrekkingskracht en invloed van Europa te sterken, waarbij grote nadruk wordt gelegd op institutionele opbouw en hervorming. Het welslagen van dit beleid wordt bepaald door de mate waarin buitenlands en binnenlands beleid op een groot aantal terreinen een rol kunnen spelen. Het biedt de betrokken landen een aandeel in de interne markt van de EU.

Handelsverkeer en concurrentievermogen: vanaf het begin heeft de EU gestreefd naar en geleidelijke openstelling van wereldmarkten en een internationaal handelsstelsel op basis van regels, teneinde te zorgen voor de voorspelbaarheid die nodig is om investeringen en een grotere keuzevrijheid mogelijk te maken. In de loop van de tijd heeft deze aanpak bijgedragen tot het ontstaan van een nieuwe dynamiek die het externe concurrentievermogen van de Unie versterkt, bijdraagt tot het verlagen van de prijzen en het vergroten van de keuze voor de consument. Tegelijkertijd is de markt van de EU toegankelijker gemaakt voor producten uit ontwikkelingslanden, waardoor in deze landen meer banen, groei en investeringen zijn ontstaan.

Ontwikkeling: de nieuwe Ontwikkelingsstrategie en het uitgebreide beleid met betrekking tot Afrika, het Caribisch gebied en het gebied rond de Stille Zuidzee vormen het tastbare bewijs voor de belangrijke rol die de EU speelt bij het verwezenlijken van de Millennium-ontwikkelingsdoelen en daadwerkelijk multilateralisme in het kader van de globalisering. De nieuwe Financiële vooruitzichten en het 10e Europees Ontwikkelingsfonds bieden een reeks financiële instrumenten waaronder specifieke bepalingen inzake bestuur, mensenrechten, verkiezingswaarnemingsmissies, vredeshandhaving, investeringsklimaat en regionale integratie. Deze worden ondersteund door nieuwe regelingen voor gezamenlijke programmering en coördinatie van het optreden met de lidstaten ter plaatse.

Strategische betrekkingen, politieke dialoog en Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB): de EU heeft wijd vertakte contractuele relaties en onderhoudt een politieke dialoog met vele strategische partners en regionale groeperingen in de hele wereld. Dit omvat samenwerking met de VS op het gebied van hun binnenlandse veiligheidsaangelegenheden en de strijd tegen terrorisme, de energiedialoog met Rusland en gevestigde partnerschappen met andere belangrijke producenten en hun organisaties, een mensenrechtendialoog met vele landen evenals overleg over de wereldwijde duurzame ontwikkeling met China en India. We zijn toegewijde voorstanders van multilateralisme en spelen een sleutelrol in belangrijke internationale instellingen en fora via de vertegenwoordiging van lidstaten en de Gemeenschap. De ontwikkeling van het GBVB heeft het vermogen van de EU om standpunten in te nemen over belangrijke aangelegenheden van het buitenlands beleid vergroot en de volwaardige rol van de Commissie op dit gebied heeft gezorgd voor samenhang met het beleid van de Gemeenschap.

Respons bij rampen, crisisbeheersing en Europese buitenlands en defensiebeleid (EBDB): de EU levert een belangrijke bijdrage tot crisisbeheersing door middel van beleid op een groot aantal uiteenlopende gebieden. Humanitaire bijstand, civiele bescherming en wederopbouw hebben een doorslaggevende rol gespeeld in de recente crises in Afghanistan, Irak en de landen die werden getroffen door de tsunami; bij de staatsopbouw en de problemen na de crisis in Atjeh; alsmede in het kader van conflictoplossing en –preventie in de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (FYROM). Naast deze instrumenten wordt ook gebruik gemaakt van de toenemende capaciteit van het EBDB van de EU bij de algehele respons van de EU op crisissituaties. Zo illustreren de militaire en politiemissies naar bijvoorbeeld Bosnië en Herzegovina, FYROM en de Democratische Republiek Kongo, alsmede de respons op de gebeurtenissen in Kosovo, de indrukwekkende ontwikkeling van het EBDB, evenals het belang van reële onderlinge afstemming van alle betrokken beleidsinstrumenten. Operaties gericht op crisisbeheersing zijn bijzonder zichtbare onderdelen van het buitenlands optreden van de Unie.

3. DE RELATIE TUSSEN HET BINNENLANDS EN BUITENLANDS EU-BELEID

Het binnenlands en buitenlands beleid van de EU zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Vanaf het allereerste begin is in het Verdrag onderkend dat een interne markt niet zou kunnen bestaan zonder de gemeenschappelijke douaneregeling en een gemeenschappelijk handelsbeleid. Door de invoering van de euro werd een gemeenschappelijk monetair beleid noodzakelijk, met rechtstreekse externe gevolgen. Dit gaat ook op voor het beleid op vele andere gebieden, zoals landbouw en visserijbeleid, regionaal beleid, sociaal en werkgelegenheidsbeleid, milieubeleid, beleid inzake migratie en grenscontroles, beleid op het gebied van terrorismebestrijding en vervoer (met name luchtvervoer) – waar de ontwikkeling van binnenlands beleid vanzelf heeft geleid tot een actievere externe rol voor de EU. Op tal van deze gebieden vormen de externe bescherming en de vertegenwoordiging van EU-belangen een gedeelde verantwoordelijkheid van de lidstaten en de Gemeenschap, hetgeen een bijzondere inspanning met het oog op het waarborgen van de samenhang vereist. Er is evenwel sprake van een toenemend aantal gebieden waarop het beleid en de instrumenten van invloed zijn op het buitenlandse beleid van Europa en waarmee derhalve rekening moet worden gehouden in de beleidsdoelstellingen van het buitenlands beleid van de EU:

In het kader van de Lissabon-agenda zijn ons partnerschap voor groei en werkgelegenheid en het binnenlands en buitenlands beleid van elkaar afhankelijk, want wij hebben te maken met een wereld van open markten, vrij kapitaalverkeer en globale financiële markten. De Economische en monetaire unie heeft geresulteerd in de invoering van de euro als ‘s werelds op één na grootste internationale reserve- en handelsmunt, hetgeen de EU mondiaal tot een belangrijke speler heeft gemaakt. We moeten echter nog een oplossing vinden voor het vraagstuk van de vertegenwoordiging van de EU in internationale en monetaire instellingen. De voltooiing van de interne markt heeft geleid tot de wereldwijde goedkeuring van EU-normen in alle belangrijke technologieën. Voorbeelden zijn de Europese normen en verordeningen die worden toegepast in de Chinese automobielindustrie en op het gebied van voedselveiligheid, de GSM-standaard voor mobiele communicatie, draadloze telefonie en de technologieën die wereldwijd tientallen miljoenen consumenten toegang bieden tot breedband. Het concurrentiebeleid vormt een belangrijk regulerend instrument voor het aanpakken van zaken zoals internationale kartels of misbruik door dominante ondernemingen. Het concurrentiebeleid van de EU is gericht op de bescherming van de interne markt, maar in de globale economie zijn de meeste ondernemingen op wie de kartel- en concentratiebeschikkingen van toepassing zijn, internationale spelers. Al het beleid op deze terreinen tezamen versterkt het externe concurrentievermogen van de EU door gelijke voorwaarden te scheppen om een vrij internationaal handelsverkeer mogelijk te maken.

De EU heeft het voortouw genomen bij het bepalen van de internationale respons op belangrijke kwesties die de nationale grenzen overschrijden, zoals klimaatverandering, pandemieën en goed bestuur bij de beheersing van de ontwikkeling en de handel in genetisch gewijzigde producten. De deskundigheid en ervaring die de EU heeft ontwikkeld dank zij haar Strategie voor duurzame ontwikkeling en haar activiteiten met betrekking tot klimaatverandering, lucht- en watervervuiling en andere grensoverschrijdende milieudreigingen hebben een belangrijke rol gespeeld bij de onderhandelingen over de vaststelling van wettelijke normen op deze gebieden en hebben navolging gevonden in vele landen en regio's die met dezelfde problemen kampen. De invloed van de EU op internationale milieunormen heeft mede gezorgd voor het scheppen van gelijke voorwaarden voor EU-ondernemingen en heeft het exportpotentieel van onze schone technologieën bevorderd. Evenzo is er in derde landen veel belangstelling voor samenwerking met EU-programma's zoals op het gebied van onderzoeksbeleid en vervoer (GALILEO).

De snelle ontwikkeling van het EU-beleid op het gebied van energie en van justitie en binnenlandse zaken vinden we ook terug in de buitenlandse dimensies van deze vraagstukken. Het debat over het energiebeleid heeft de kerndoelstelling van de EU onderstreept om een minimumaandeel van de totale energiemix van de EU te betrekken uit veilige en koolstofarme energiebronnen. De Europese Raad heeft deze doelstelling onderschreven toen hij zich achter het recente Groenboek van de Commissie schaarde. Of deze doelstelling wordt bereikt hangt zowel af van de doeltreffendheid van het binnenlands beleid waaronder de ontwikkeling van zuinige technologieën, het concurrentiebeleid, diversificatie van energiebronnen, voltooiing van de interne markt voor energie en de uitbreiding ervan naar de landen van het Europees Nabuurschapsbeleid en de EER-landen door middel van uitbreiding van het Verdrag tot oprichting van de Energiegemeenschap, als van onze betrekkingen met belangrijke leveranciers, doorvoerlanden en andere belangrijke afnemers.

De voltooiing van de Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, is samen met de strijd tegen terrorisme van vitaal belang voor onze binnenlandse veiligheid en staat terecht hoog op de politieke agenda. Een veelomvattende en evenwichtige aanpak om de migratiestromen te beheersen is van toenemend belang om te zorgen voor goede en stabiele betrekkingen met onze naburige landen, om te voldoen aan de behoeften op onze arbeidsmarkten en om onze buitengrenzen beter te beschermen. Deze maatregelen zijn van essentieel belang willen we ons teweer stellen tegen de dreigingen van de georganiseerde misdaad, in het bijzonder illegale mensenhandel en drugssmokkel. Ook de strijd tegen het wereldwijde terrorisme maakt een onderlinge afstemming van het binnenlands en buitenlands beleid noodzakelijk.

4. NAAR GROTERE CONSENSUS EN SAMENHANG

Bij het aangaan van uitdagingen en het opnemen van verantwoordelijkheden om een samenhangend en effectief buitenlands beleid tot stand te brengen, moeten de regeringen van de lidstaten zich afvragen welke aspecten op het niveau van de EU in het kader van de Verdragsbepalingen moeten worden aangepakt of op het EU-niveau het best tot hun recht zouden komen. De rol van de Commissie is te zorgen voor analyses en voorstellen die het gemeenschappelijk belang van de EU weergeven.

Het welslagen van het buitenlands beleid van de EU wordt bepaald door drie hoofdfactoren:

* allereerst politieke overeenstemming tussen de lidstaten over de doelstellingen die de zij door middel van de EU willen bereiken. Dit vereist dat er een hecht partnerschap tussen de EU-instellingen wordt gesmeed en dat de aandacht wordt gericht op een beperkt aantal strategische prioriteiten waar Europa een verschil kan maken, in plaats van een versnippering over de gehele linie. Dit is een voorafgaande voorwaarde ;

* ten tweede moeten de beschikbare beleidsinstrumenten geschikt zijn voor het te bereiken doel, ondersteund worden door voldoende middelen en duidelijke voordelen bieden;

* ten derde moeten de rol en de verantwoordelijkheid van het EU-instellingen en het juridische kader worden vastgelegd.

Net als op nationaal niveau volstaat binnen de EU politieke bereidheid alleen niet om effect te sorteren: een andere voorwaarde is dat beleidsmaatregelen niet met elkaar op gespannen voet staan en dat er sprake is van onderlinge samenhang. Er moeten voortdurend grote inspanningen worden gedaan om te zorgen voor complementariteit van de verschillende beleidsmaatregelen en om de verschillende doelstellingen met elkaar in overeenstemming te brengen (bijvoorbeeld op het gebied van het handelsverkeer, landbouw, ontwikkeling, milieu of migratie). Daarenboven staat de EU voor de uitdaging om te zorgen voor samenhang tussen de maatregelen op nationaal en EU-niveau.

Schiet de coördinatie tussen de verschillende actoren en beleidsmaatregelen tekort, dan verliest de EU aan potentiële invloed in internationaal verband, zowel in politiek als economisch opzicht. Ondanks vooruitgang met het verbeteren van de coördinatie is er nog veel ruimte voor het bundelen van instrumenten en troeven, zowel binnen de Commissie, tussen de Raad en de Commissie als tussen de EU-instellingen en de lidstaten. Voorts wordt het EU-beleid ongunstig beïnvloed door het ontbreken van een gerichte aanpak en continuïteit in de wijze waarop de EU naar buiten treedt. Binnen het kader van de bestaande verdragen moeten de communautaire en intergouvernementele methodes worden gecombineerd waarbij bij de keuze van de methode moet worden afgewogen welk middel zich het best leent om het gewenste resultaat te sorteren, in plaats van te luisteren naar institutionele theorieën of dogma’s.

Het grondwetsverdrag voorziet in een aantal belangrijke institutionele aanpassingen die ten doel hebben de samenhang van het externe optreden van de EU te verbeteren. Daarbij gaat het om de benoeming van een minister van Buitenlandse zaken/vice-voorzitter van de Commissie; de benoeming door de Europese Raad van een Voorzitter voor een termijn van tweeëneenhalf jaar die de Unie moet vertegenwoordigen in aangelegenheden met betrekking tot het GBVB op zijn of haar niveau; de instelling van een Europese buitenlandse dienst als enige rechtspersoon voor de EU; de beëindiging van het roterend voorzitterschap en andere bepalingen inzake het buitenlands beleid.

De doelstellingen van het grondwetsverdrag zijn nog immer actueel en zouden de ruimte scheppen om de uitdagingen van het buitenlands beleid van de EU het hoofd te bieden. Ook binnen de grenzen van de huidige verdragen kunnen evenwel een aantal stappen worden overwogen.

5. DE WEG VOORWAARTS — PRAKTISCHE STAPPEN

Het vinden van een antwoord op de uitdagingen die in deze mededeling worden besproken is een gedeelde verantwoordelijkheid. Wil Europa haar gewicht in de schaal leggen, dan moet zij de gecombineerde middelen op Europees en nationaal niveau optimaal benutten. Alle actoren moeten daarbij hun respectieve sterke punten benutten en nauwer samenwerken om de Unie een zo groot mogelijke collectieve stootkracht te geven. Met name moet meer aandacht worden geschonken aan de rol van het binnenlands beleid in de buitenlandse betrekkingen, bijvoorbeeld op het gebied van milieu, rechtspraak en veiligheid, vervoer of energie, waar de EU over ongeëvenaarde ervaring en invloed beschikt, evenals het beheer door de Commissie van het communautaire beleid.

5.1. Verbetering van de strategische planning

In de verdragen is reeds een hoge mate van consensus bereikt over het brede kader voor de doelstellingen van het externe optreden van de EU. Samen met de Europese veiligheidsstrategie van 2003 worden deze basisteksten verder uitgewerkt in een uitgebreide reeks meer gedetailleerde conclusies van de Raad, strategiedocumenten, programmeringsdocumenten voor financiële bijstand en dergelijke. De resoluties en verslagen van het Europees Parlement complementeren de strategische planning voor de buitenlands betrekkingen van de EU. Er zijn evenwel nog vele mogelijkheden om een systematischer aanpak te volgen bij de vaststelling van strategische doelstellingen en politieke prioriteiten, zowel geografisch als thematisch, om ervoor te zorgen dat beleidsinstrumenten worden gekozen afhankelijk van de nagestreefde doelstelling (en niet andersom).

- De Commissie is voornemens om haar bijdrage tot het buitenlands beleid van de EU te verbeteren voor alle terreinen die onder haar verantwoordelijkheid vallen. Er zal gestreefd worden naar een verdere verbetering van de strategische planning en prioritering om te komen tot de juiste beleidsmix voor buitenlandse aangelegenheden, zowel per geografisch als thematisch. Dit heeft betrekking op de volgende hoofdgebieden:

- De Commissie zal de groep van Commissarissen die verantwoordelijk zijn voor buitenlandse betrekkingen onder leiding van de Voorzitter nauwer betrekken bij de bepaling van de strategische prioriteiten. De groep zal worden uitgebreid met andere commissarissen met relevante portefeuilles om ad hoc-groepen te vormen voor het bespreken van specifieke geografische of thematische aangelegenheden. Deze discussies moeten een doorlopend karakter hebben, bijvoorbeeld om de tijdige voorbereiding te verzorgen van interne beleidsaangelegenheden die aan de orde moeten worden gesteld bij bilaterale topontmoetingen of bij internationale onderhandelingen. Ook van andere groepen van Commissarissen zal een thematische bijdrage worden gevraagd om het college van Commissarissen in staat te stellen meer samenhang te brengen in zijn optreden en tot een duidelijkere prioriteitenstelling te komen. Binnen het college zal vaker worden gedebatteerd over de oriëntatie van het beleid met betrekking tot belangrijke geografische of thematische aangelegenheden. De Commissie zal de Hoge Vertegenwoordiger uitnodigen deel te nemen aan de werkzaamheden van de Relex-groep, met name voor de strategische planning.

- De Commissie zal de analyse- en verslagleggingscapaciteit in zowel Brussel als de delegaties vergroten door een flexibeler aanwending van personele middelen en deskundigheid afhankelijk van de ontwikkeling van de behoeften. De opleiding zal worden verbeterd. Dit moet de Commissie in staat stellen een betere bijdrage te leveren tot de werkzaamheden van het Coreper, het Politiek en Veiligheidscomité (PVC) en de desbetreffende werkgroepen van de Raad en de commissies van het Europees Parlement. Desgewenst moet het mogelijk zijn hoofden van delegaties uit te nodigen om deel te nemen aan werkzaamheden van de Raadswerkgroepen.

- De Commissie heeft zich ertoe verbonden een regelmatige dialoog te voeren met het Europees Parlement over de inhoud van de ontwerpen voor de regionale, thematische en landenstrategiedocumenten en terdege rekening te houden met het standpunt van het Europees parlement bij de tenuitvoerlegging van de strategieën.

De volgende maatregelen zouden een stevigere basis kunnen leggen voor samenwerking tussen de Commissie, de Hoge Vertegenwoordiger en de Raad bij hun strategische planning, met name bij de ontwikkeling van gezamenlijke beoordelingen, gezamenlijke strategieën en gezamenlijk optreden:

- Elke zes maanden zou een informele bijeenkomst moeten plaatsvinden van de aankomend Voorzitter van de Europese Raad en diens minister van Buitenlandse zaken, de Voorzitter van de Commissie, de Commissaris voor Buitenlandse betrekkingen en de Hoge Vertegenwoordiger om de stand van zaken van het buitenlands optreden van de Unie te bespreken. Bij deze bijeenkomsten kunnen ook andere Commissarissen aanwezig zijn.

- Het is wenselijk om het beginsel in te voeren van gezamenlijke strategiedocumenten voor beleidsbesprekingen in de Raad en diens werkgroepen, waarvoor de samenwerking en de contacten tussen de diensten van de Commissie en de beleidseenheid van de Raad moeten worden geïntensiveerd.

- Vroegere voorbereiding van topbijeenkomsten met de belangrijkste partners om te bepalen welke belangrijke aangelegenheden van intern beleid ter sprake moeten komen. Dit moet een tijdige bespreking in het Coreper omvatten om de voorbereiding van externe en interne beleidsaangelegenheden zo goed mogelijk op elkaar af te stemmen.

- De Raad en de Commissie moeten zoeken naar betere methodes voor de uitwisseling van verslagen en andere informatie, op basis van wederkerigheid, met inbegrip van de delegaties van de Commissie en de Speciale vertegenwoordigers van de EU (EUSR). Daarbij kan het gaan om het gezamenlijk gebruik van analyse- of verslagleggingscapaciteit, onder andere tussen het Situatiecentrum van het Raadssecretariaat en het crisiscentrum van de Commissie.

- Meer coördinatie tussen het Raadssecretariaat en de Commissiediensten op deze gebieden moet de lidstaten een beter uitgangspunt bieden voor strategische besluiten in de Raad, waar van toepassing ook op het niveau van de Europese Raad.

- De Raad zou de coördinatie in de voorbereidende fase kunnen verbeteren door te zorgen voor consensus over aangelegenheden die van belang zijn voor de EU wanneer deze aan de orde komen in multilaterale organisaties (VN, IFI’s), informele organen (G7/G8, G20) en andere wereldwijde bestuursfora en regionale organisaties. Daar waar de Gemeenschap reeds lid is van VN-organen, multilaterale en regionale organisaties, wordt het EU-standpunt nu al goed gecoördineerd in de Raad tussen de lidstaten, het Voorzitterschap en de Commissie. Deze ervaring zou kunnen worden uitgebreid door middel van vertegenwoordiging van de Gemeenschap in andere fora waar mogelijk. Hierbij moet worden gedacht aan onderlinge afstemming van toekomstige agendapunten, voorafgaande verspreiding van analyses en beleidsdocumenten aan alle vertegenwoordigers van de lidstaten, gezamenlijke presentatie van de EU-lijn aan partnerlanden door de Commissie en de zittende Voorzitter, hoofdsteden van derde landen en een versterking van de aanwezigheid van Commissiedeskundigen om de coördinatie door het Voorzitterschap te vergemakkelijken. De lidstaten zouden actief kunnen streven naar overeenstemming met niet-EU-lidstaten om te zorgen voor volledige deelname van de Commissie aan bijvoorbeeld de buitenlandse vertegenwoordiging van het eurogebied in het kader van de G7, de G20 of het Forum voor financiële stabiliteit.

5.2. Meer effect door betere communicatie

Ook als de EU duidelijke doelstellingen heeft en er overeenstemming is over de te volgen gedragslijn, wordt het effect van ons optreden vaak ondergraven door gebrekkige communicatie en trage en complexe tenuitvoerleggingsprocedures. De EU moet daarom actie overwegen op de volgende gebieden:

- Zodra een beleidsmatige beslissing is genomen door de EU, moet erop worden toegezien dat alle actoren dit integreren in hun diplomatieke en publieke uitingen en hiermee rekening houden bij hun eigen beleidsontwikkeling. Dit impliceert een versterking van de coördinatie in Brussel en een beter gebruik van het netwerk van Commissiedelegaties, Speciale vertegenwoordigers van de EU en de ambassades van de lidstaten om één duidelijk bericht over te brengen aan onze partners.

- Ontwikkeling van nieuwe werkmethodes en –procedures binnen de Commissie om snelle beleidsbeslissingen mogelijk te maken in reactie op actuele ontwikkelingen, zonder afbreuk te doen aan de collectieve verantwoordelijkheid (collegialiteit).

- Voor crisissituaties zou dit kunnen betekenen gebruikmaking van bestaande interne-coördinatiemechanismen en verbetering van de externe doelmatigheid.

- Tenuitvoerlegging van snellere en meer flexibele financiële procedures en aanbestedingssystemen met inachtneming van de beginselen van doorzichtigheid, verantwoordingsplicht en goed financieel beheer (waaronder het beheer van het GBVB-budget en instrumenten voor crisisbeheersing). Met de steun van de Raad en het Europees Parlement is de Commissie op dit moment bezig met het rationaliseren van de structuur van haar externe-financieringsinstrumenten om de tenuitvoerlegging van bijstand uit hoofde van de nieuwe Financiële vooruitzichten te verbeteren en te vereenvoudigen. De Commissie heeft hiertoe onlangs voorstellen ingediend voor een vereenvoudiging van het Financieel Reglement.

- De Commissie zal voorstellen indienen om de samenwerking met de lidstaten en het Europees Parlement te verbeteren met betrekking tot politiek gevoelige acties en projecten die worden gefinancierd uit de Gemeenschapsbegroting (met name waar het gaat om de aanstelling van nationale medewerkers en middelen).

5.3. Betere samenwerking tussen EU-instellingen en lidstaten

Ter ondersteuning van deze beleidsmaatregelen is er ruimte voor een vergroting van het wederzijds begrip door meer coördinatie en door een gedeelde diplomatieke cultuur van de verschillende actoren op het gebied van het buitenlands beleid van de EU.

- De Commissie werkt aan een uitgebreid programma voor de uitwisseling van personeel met diplomatieke diensten van de lidstaten en van het Raadssecretariaat, zowel in delegaties als in de standplaatsen.

- De lidstaten zouden hun nationale diplomatieke opleidingen kunnen openstellen voor medewerkers van EU-instellingen die actief zijn op het gebied van buitenlandse betrekkingen. De Commissie en de Raad zouden nationale diplomaten in de gelegenheid kunnen stellen deel te nemen aan opleidingen op EU-niveau. De lidstaten zouden de opleiding over EU-aangelegenheden voor nationale medewerkers kunnen uitbreiden.

- De Raad en de Commissie zouden waar van toepassing dubbelfuncties kunnen voorstellen voor delegatiehoofden en Speciale vertegenwoordigers van de EU, bij voorbeeld op de Westelijke Balkan, zonder afbreuk te doen aan de verantwoordelijkheden uit hoofde van het Verdrag en het institutioneel evenwicht. Bij een dergelijke regeling zou kunnen worden voortgebouwd op de positieve ervaringen die werden opgedaan met dubbelfuncties in Skopje. Dit had ten doel de aanwezigheid van de EU in Sarajevo en Pristina zo veel mogelijk te centraliseren. Elders zal de Commissie voortgaan met de samenwerking met Speciale vertegenwoordigers en het ondersteunen van hun taken.

- De vertegenwoordigers van de lidstaten in de bestuursorganen van multilaterale organisaties dienen op de adequate niveaus te zorgen voor afstemming met de EU-instellingen om de totstandkoming van gemeenschappelijke standpunten op gebieden van gemeenschappelijk belang te bevorderen.

- Commissiedelegaties zullen de Hoge Vertegenwoordiger volledig steunen. Evenzo zouden Speciale Vertegenwoordigers nauwer kunnen worden betrokken bij activiteiten en bezoeken van de Commissie. De delegaties zullen ook steun bieden aan commissies van het Europees Parlement en delegaties die op bezoek komen. De EU zou moeten onderzoeken of het mogelijk is gebouwen te delen en diensten te ondersteunen voor buitenlandse vertegenwoordigingen van lidstaten en van de EU in derde landen.

- Ontwikkeling van samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van consulaire ondersteuning, met name in crisissituaties. Onderzoeken of Commissiedelegaties op dit gebied een ondersteunende/aanvullende rol kunnen spelen.

5.4. Verbetering van de verantwoordingsplicht en zichtbaarheid

Binnen het buitenlands beleid van de EU moet de verantwoordingsplicht versterkt worden. Daarbij is een essentiële rol weggelegd voor het Europees Parlement en de nationale parlementen. Daarbij gaat het om:

- Regelmatiger contacten tussen de bevoegde instanties van het Europees Parlement, de Secretaris-generaal/Hoge Vertegenwoordiger en leden van de Commissie. Er moet een adequate regeling worden uitgewerkt om het mogelijk te maken dat de Speciaal vertegenwoordiger van de EU en de delegatiehoofden een bijdrage leveren tot de werkzaamheden van het Europees Parlement.

Ook is het nodig het publiek beter voor te lichten en de steun van het publiek te mobiliseren:

- Versterking van de “openbare diplomatie”: in derde landen ter bevordering van het EU-beleid en –modellen, om de zichtbaarheid van het externe optreden van de EU te vergroten, bij ontwikkelingshulp en hulp bij rampen (met concrete voorbeelden, niet alleen cijfers).

- Ontwikkeling van het bewustzijn van de EU door middel van het EU- Bezoekersprogramma en studiebeursregelingen in samenwerking met derde landen;

- Bevordering, binnen de EU, van de betrokkenheid van burgers bij publieke debatten over het buitenlands beleid van de EU door de lidstaten en de instellingen.

- Doen uitgaan van gezamenlijke openbare en persmededelingen over aangelegenheden waarvoor de Commissie en de Raad gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen; ontwikkeling van de samenwerking tussen de lidstaten en de EU-instellingen op het gebied van buitenlandse betrekkingen, zowel in de EU als in derde landen.

6. CONCLUSIE

In deze mededeling wordt aangevoerd dat het buitenlands beleid van de EU kan worden bevorderd door nauwere betrekkingen en wederzijdse ondersteuning tussen alle actoren die op nationaal en EU-niveau betrokken zijn bij het buitenlands beleid. Op de korte termijn zien afzonderlijke actoren en instellingen wellicht voordelen in de bewegingsvrijheid die zij hebben als zij hun verantwoordelijkheden op autonome wijze uitvoeren. Op de middellange en lange termijn heeft de EU bewezen dat zij lidstaten kan helpen bij het verwezenlijken van de doelstellingen van hun buitenlands beleid. Hoe beter de beschikbare invloed wordt benut om deze doelstellingen te realiseren, hoe meer resultaten er over de hele linie worden geboekt en des te groter de invloed van de EU in de rest van de wereld. Aan de praktische stappen die in dit document worden voorgesteld, ligt de overtuiging ten grondslag dat flexibiliteit, het bieden van toegevoegde waarde in het buitenlands beleid en het tot stand brengen van gemeenschappelijke benaderingen tussen de lidstaten en de instellingen bovenaan onze agenda moeten staan.