GROENBOEK OVER DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG

(Door de Commissie ingediend)

INHOUDSOPGAVE

Inleiding

1. Achtergrondinformatie

1.1. Definities en terminologie

1.2. Een veranderende en cruciale rol voor de overheid

2. Reikwijdte van de communautaire maatregelen

2.1. Welk soort subsidiariteit?

2.2. Sectorspecifieke wetgeving en algemeen wettelijk kader

2.3. Economische en niet-economische diensten

3. Naar een communautair concept van diensten van algemeen belang?

3.1. Een gemeenschappelijke reeks verplichtingen

3.1.1 Universele dienst

3.1.2 Continuïteit

3.1.3 Kwaliteit van de dienst

3.1.4. Betaalbaarheid

3.1.5. Gebruikers- en consumentenbescherming

3.2. Verdere specifieke verplichtingen

4. "Good Governance": Organisatie, financiering en evaluatie

4.1. Definitie van verplichtingen en keuze van de organisatie

4.2. Financiering van diensten van algemeen belang

4.3. Evaluatie van diensten van algemeen belang

5. Diensten van algemeen belang en de uitdaging van de mondialisering

5.1. Handelsbeleid

5.2. Ontwikkelings- en samenwerkingsbeleid

6. Operationele conclusie

Overzicht van alle voor discussie voorgelegde vragen

BIJLAGE

Openbaredienstverplichtingen en instrumenten van het Gemeenschapsbeleid op het terrein

van diensten van algemeen economisch belang

Inleiding

1. De Europese Unie heeft een keerpunt in haar geschiedenis bereikt. Enerzijds bereidt zij zich voor op een uitbreiding zonder weerga en anderzijds - in de context van de Conventie - op een herformulering van haar taken en de werkwijze van haar instellingen binnen een nieuw constitutioneel verdrag. Voorts heeft zij het initiatief genomen tot een ontwikkelingsstrategie, gebaseerd op de synergie tussen economische en sociale hervormingen, waarbij ook de aspecten duurzaamheid en aandacht voor het milieu een rol spelen.

2. In dit verband is een steeds belangrijker rol voor de diensten van algemeen belang weggelegd: deze maken deel uit van de waarden die de Europese samenlevingen gemeen hebben en zijn een essentiële schakel in het Europese maatschappelijke model. De rol ervan is van onmisbaar belang om de leefkwaliteit van alle burgers te verbeteren en sociale uitsluiting en isolatie te overwinnen. Gezien het belang ervan voor de economie en de productie van andere goederen en diensten, is de efficiëntie en kwaliteit van deze diensten een belangrijke factor voor het concurrentievermogen en een grotere cohesie, met name voor het aantrekken van investeringen in achterstandsgebieden. Het doeltreffende en niet-discriminerende aanbod van diensten van algemeen belang is ook een voorwaarde voor het soepele functioneren van de interne markt en voor de verdere economische integratie binnen de Europese Unie. Verder zijn deze diensten een pijler van het Europese burgerschap, omdat zij deel uitmaken van de rechten van de Europese burgers en de mogelijkheid bieden om in het kader van "good governance" een dialoog met de overheden aan te gaan.

3. Tegen de achtergrond van de toetreding van de nieuwe lidstaten is de garantie van efficiënte en kwalitatief hoogwaardige diensten van algemeen belang en met name de ontwikkeling van de netwerkindustrieën en de wijze waarop deze onderling verbonden zijn onontbeerlijk voor de bevordering van integratie, het algemene welbevinden van de burgers en als bijdrage om mensen doeltreffend gebruik te laten maken van hun fundamentele rechten. Ook hebben verscheidene nieuwe lidstaten het afgelopen decennium de overgang doorgemaakt naar een markteconomie en hun burgers moeten overtuigd worden van het belang dat de Unie eraan hecht dat iedereen toegang heeft tot diensten van algemeen belang.

4. De diensten van algemeen belang spelen een sleutelrol bij het politieke debat. Sterker nog, zij houden rechtstreeks verband met de allesoverheersende vraag welke rol de overheid binnen de markteconomie speelt door enerzijds een soepele marktwerking en de naleving van de regels door alle betrokken partijen te garanderen en anderzijds het algemene belang, met name door te voorzien in fundamentele behoeften en de openbare dienstverlening in stand te houden, indien de markt het laat afweten.

5. In de beginjaren van de Gemeenschappen leidde de doelstelling van de economische integratie tot een gericht streven naar het slechten van de handelsbelemmeringen tussen de lidstaten. Vooral sinds de tweede helft van de jaren '80 van de vorige eeuw zijn een aantal sectoren, waarin hoofdzakelijk of in ieder geval ook diensten van algemeen belang werden verleend, geleidelijk opengesteld voor concurrentie. Dit gold voor de telecommunicatie, postdiensten, vervoer en energie. Deze liberalisering stimuleerde de modernisering, onderlinge verwevenheid en integratie van deze sectoren. Hierdoor nam het aantal concurrenten toe en deden zich prijsdalingen voor, met name in de sectoren en landen, waarin de liberalisering al eerder was begonnen. Het huidige feitenmateriaal laat weliswaar nog geen beoordeling toe van de langetermijneffecten van de openstelling van de diensten van algemeen belang voor concurrentie toe, maar de thans beschikbare gegevens leveren geen aanwijzingen voor de stelling dat de liberalisering een negatief effect op het globale functioneren ervan heeft gehad, tenminste niet voor zover het de betaalbaarheid en het verrichten van de universele dienst betreft. De Gemeenschap heeft altijd een "geleide" liberalisering voorgestaan, d.w.z. een geleidelijke openstelling van de markt die gepaard ging met maatregelen ter bescherming van het algemene belang, met name door middel van het concept van de universele dienst, om de toegang voor iedereen, ongeacht economische, maatschappelijke of geografische omstandigheden, tot een dienst van een bepaalde kwaliteit tegen een betaalbare prijs te waarborgen. Hierbij zette de Gemeenschap zich in het bijzonder in voor adequate normen voor grensoverschrijdende diensten, die op nationaal niveau alleen niet in toereikende mate gereguleerd kunnen worden.

6. De aanvankelijke vrees dat de openstelling van de markt een negatieve invloed zou hebben op het werkgelegenheidsniveau of op het verrichten van diensten van algemeen economisch belang zijn tot nu toe ongegrond gebleken. Over het algemeen zijn de diensten door de openstelling van de markt betaalbaarder geworden. Voor de consumenten met de laagste inkomens is het inkomenspercentage dat benodigd is voor de betaling van een standaardpakket van telefoongesprekken tot een standaardhoeveelheid elektriciteitsgebruik tussen 1996 en 2002 in de meeste lidstaten bijvoorbeeld gedaald. De gevolgen van de openstelling van de markt zijn meestal ook positief uitgevallen voor de nettowerkgelegenheid. Het banenverlies, vooral in voormalige ondernemingen met een monopoliepositie, is meer dan goedgemaakt door de banencreatie dankzij de groei van de markt. Volgens de beschikbare schattingen heeft de liberalisering van de netwerkindustrieën geleid tot het ontstaan van bijna één miljoen arbeidsplaatsen in de gehele Europese Unie [1].

[1] De interne markt - Tien jaar zonder grenzen, SEC(2002) 1417, 7.1.2003

7. Toch ontstonden er ondanks deze resultaten na de eerste stappen in de richting van de liberalisering een aantal misverstanden. De Commissie heeft herhaaldelijk haar best gedaan het desbetreffende communautaire beleid te verduidelijken. In een eerste horizontale mededeling in 1996 [2] lichtte zij toe hoe de wisselwerking tussen de communautaire maatregelen op de terreinen concurrentie, vrij verkeer en openbare dienstverlening de burgers ten goede komt. Deze mededeling bevat eveneens het voorstel om de bevordering van de diensten van algemeen belang toe te voegen aan de doelstellingen van het Verdrag. Deze mededeling werd aangepast in 2000 [3] met de bedoeling de rechtszekerheid van de dienstverleners ten aanzien van de toepassing van de regels inzake mededinging en de interne markt te vergroten. In 2001 werd aan deze beide mededelingen een verslag aan de Europese Raad van Laken toegevoegd [4]. In dit verslag wordt ingegaan op de bezorgdheid over de vraag in hoeverre de verantwoordelijke marktdeelnemers economisch levensvatbare openbare diensten kunnen leveren. Gewezen wordt op de krachtens artikel 86, lid 2, van het Verdrag [5] geboden waarborgen, de communautaire maatregelen en de verantwoordelijkheid van de lidstaten, met name in verband met de definitie van openbaredienstverplichtingen. Daarnaast heeft de Commissie pogingen in het werk gesteld om aan de hand van sectorale en horizontale evaluaties een beter beeld te verkrijgen van het functioneren van de sectoren.

[2] «De diensten van algemeen belang in Europa», PB nr. C 281, 26.9.1996, blz.3

[3] «Diensten van algemeen belang in Europa», PB nr. C 17, 19.1.2001, blz. 4

[4] COM(2001) 598 def., 17.10.2001

[5] Artikel 86, lid 2, bepaalt: «De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang ... vallen onder de regels van dit Verdrag, met name de mededingingsregels, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Gemeenschap»

8. Intussen is het debat voortgegaan en is het accent verschoven. Het Verdrag van Amsterdam erkent de plaats die de diensten van algemeen economisch belang in de gemeenschappelijke waarden van de Unie innemen [6]. Ook draagt het de Gemeenschap en de lidstaten "in het kader van hun onderscheiden bevoegdheden" op er zorg voor te dragen dat deze diensten goed functioneren. In het Protocol betreffende het publieke-omroepstelsel wordt met klem gesteld dat het publieke-omroepstelsel in de lidstaten rechtstreeks verband houdt met de democratische, sociale en culturele behoeften van iedere samenleving en met de noodzaak pluralisme in de media te behouden. Daarnaast erkent en waarborgt de Unie in het Handvest van de grondrechten [7] het recht van de burger op toegang tot diensten van algemeen economisch belang. Deze nieuwe bepalingen zijn belangrijke factoren bij de totstandkoming van de Europese eenwording: van de economische sfeer tot bredere kwesties in verband met het Europese maatschappijmodel, het concept van het Europees burgerschap en de betrekkingen tussen de individuele burger van de Unie en de overheid. Ook doet zich de vraag voor welke middelen in aanmerking komen om ze op doeltreffende wijze uit te voeren. De Commissie is van oordeel dat er een breder en beter gestructureerd debat aan deze vraagstukken dient te worden gewijd. Vanzelfsprekend zullen de lopende werkzaamheden - bijvoorbeeld met betrekking tot de waarden en doelstellingen van de Unie, het vraagstuk van de bevoegdheden of het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel - van de Europese Conventie en de volgende intergouvernementele conferentie hierbij niet uit het oog worden verloren en een stimulerende rol vervullen.

[6] Het Verdrag bepaalt in artikel 16: «Onverminderd de artikelen 73, 86 en 87 en gezien de plaats die de diensten van algemeen economisch belang in de gemeenschappelijke waarden van de Unie innemen, alsook de rol die zij vervullen bij het bevorderen van de sociale en territoriale samenhang, dragen de Gemeenschap en de lidstaten er, in het kader van hun onderscheiden bevoegdheden en binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag zorg voor dat deze diensten functioneren op basis van beginselen en voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen»

[7] Artikel 36 van het Handvest bepaalt: «de Unie erkent en eerbiedigt de toegang tot diensten van algemeen economisch belang zoals deze is geregeld in de nationale wetgevingen en praktijken, overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, teneinde de sociale en territoriale samenhang van de Unie te bevorderen»

9. Onder de burgers blijven gevoelens van onzekerheid en verontrusting leven waarop ingespeeld moet worden. Volgens het voorstel van het Europees Parlement zou de Commissie een voorstel voor een kaderrichtlijn betreffende diensten van algemeen belang moeten indienen; ook de Raad heeft de Commissie gevraagd zich over deze kwestie te buigen [8].

[8] Zie ook de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Barcelona, 15 en 16 maart 2002, punt 42, en van de Europese Raad van Brussel, 20 en 21 maart 2003, punt 26

10. De situatie van de diensten van algemeen belang, die zowel diensten van algemeen economisch als van niet-economisch belang omvatten, is complex en aan voortdurende veranderingen onderhevig. Het gaat om een breed scala van verschillende soorten activiteiten: van bepaalde activiteiten in de grote netwerkindustrieën (energie, postdiensten, vervoer en telecommunicatie) tot gezondheids-, onderwijs- en sociale diensten, met verschillende dimensies (van Europees of zelfs wereldwijd tot zuiver lokaal) en van verschillende aard, namelijk markt- of niet-marktgericht. De organisatie van deze diensten verschilt naargelang de culturele achtergronden, de geschiedenis en geografische omstandigheden van iedere lidstaat en naargelang de kenmerken van de betrokken activiteit, met name afhankelijk van de technologische ontwikkeling.

11. De Europese Unie respecteert deze verscheidenheid en de rol die nationale, regionale en lokale overheden spelen bij de zorg voor het welbevinden van hun burgers en het garanderen van de democratische keuzes ten aanzien van onder meer de kwaliteit van diensten. Deze verscheidenheid verklaart de uiteenlopende mate waarin de Gemeenschap ingrijpt en de inzet van diverse instrumenten. In het kader van haar exclusieve bevoegdheden is ook voor de Unie is een eigen rol weggelegd. Bovendien roepen de diensten van algemeen belang in de gehele Europese Unie een aantal vragen en kwesties op die in gelijke mate gelden voor verschillende diensten en verschillende bevoegde autoriteiten.

12. Het debat waartoe dit groenboek de aanzet wil geven, brengt vragen met zich mee over

* de reikwijdte van eventuele communautaire maatregelen ter implementatie van het Verdrag, waarbij het subsidiariteitbeginsel ten volle geëerbiedigd wordt,

* de uitgangspunten die in een eventuele kaderrichtlijn of een ander algemeen instrument betreffende diensten van algemeen belang vastgelegd zouden kunnen worden en de meerwaarde van een dergelijk instrument,

* de definitie van "good governance" op het terrein van organisatie, regulering, financiering en evaluatie van diensten van algemeen belang om het concurrentievermogen van de economie te versterken en iedereen een efficiënte en gelijke toegang te verschaffen tot kwalitatief hoogwaardige diensten die aan hun behoeften voldoen,

* maatregelen die tot een grotere rechtszekerheid zouden kunnen bijdragen en tot een logisch en harmonisch verband tussen de doelstelling van de handhaving van kwalitatief hoogwaardige diensten van algemeen belang en de strikte toepassing van de regels inzake mededinging en de interne markt.

13. Het groenboek bestaat uit vijf hoofstukken plus een inleiding en een operationele conclusie. Het eerste hoofdstuk bevat enige achtergrondinformatie, het tweede een toelichting van de reikwijdte van communautaire maatregelen op het terrein van diensten van algemeen belang, het derde een aantal uitgangspunten voor een eventueel gemeenschappelijk concept van diensten van algemeen economisch belang op basis van bestaande sectorspecifieke wetgeving. In het vierde hoofdstuk worden kwesties belicht die verband houden met de organisatie, financiering en evaluatie van diensten van algemeen belang en in het vijfde wordt ingegaan op de internationale dimensie van de diensten van algemeen belang. Bij het groenboek is een bijlage gevoegd waarin uitvoeriger een reeks uit sectorspecifieke wetgeving voortvloeiende openbaredienstverplichtingen en de beschikbare beleidsinstrumenten om de naleving van deze verplichtingen te waarborgen worden beschreven.

14. Het groenboek stelt een aantal vragen aan de orde, naar aanleiding waarvan de Commissie gaarne reacties zou ontvangen van belangstellende partijen. Bij dit stuk is in tabelvorm een samenvatting van alle vragen gevoegd.

1. Achtergrondinformatie

1.1. Definities en terminologie

15. Terminologische verschillen, begripsverwarring en uiteenlopende tradities in de lidstaten hebben bij het overleg op Europees niveau tot talrijke misverstanden geleid. In de lidstaten worden in verband met de diensten van algemeen belang verschillende termen en definities gebezigd als gevolg van verschillende historische, economische, culturele en politieke ontwikkelingen. Bij de communautaire terminologie wordt getracht rekening te houden met deze verschillen.

16. De term « diensten van algemeen belang » is niet terug te vinden in het Verdrag zelf, maar is in de communautaire praktijk ontleend aan de term «diensten van algemeen economisch belang », die wel in het Verdrag gebruikt wordt. Eerstgenoemde term heeft een bredere betekenis dan «diensten van algemeen economisch belangt» en heeft betrekking op zowel marktgerichte als niet-marktgerichte diensten die de overheid van algemeen belang acht en waarvoor specifieke openbaredienstverplichtingen gelden.

17. De term «diensten van algemeen economisch belang» wordt gebruikt in de artikelen 16 en 86, lid 2, van het Verdrag. Het wordt niet nader omschreven in het Verdrag of het afgeleid recht. Niettemin wordt er in de communautaire praktijk over het algemeen van uitgegaan dat de term verwijst naar diensten van economische aard, waarvoor de lidstaten of de Gemeenschap op grond van een criterium van algemeen belang openbaredienstverplichtingen van toepassing verklaren. Het begrip diensten van algemeen economisch belang betreft dus voornamelijk bepaalde diensten die worden verleend door de grote netwerkindustrieën, zoals het aanbieden van vervoer, postdiensten, energie en communicatie. De term heeft evenwel ook betrekking op alle andere economische activiteiten, waarop openbaredienstverplichtingen van toepassing zijn.

18. Het groenboek behandelt voornamelijk, maar niet uitsluitend, kwesties in verband met «diensten van algemeen economisch belang», aangezien de aandacht in het Verdrag ook hoofdzakelijk uitgaat naar economische activiteiten. De term «diensten van algemeen belang» wordt in dit groenboek alleen gebruikt als de tekst ook betrekking heeft op diensten van niet-economische aard of het niet nodig is om te specificeren of het bij de diensten in kwestie om diensten van al dan niet economische aard gaat.

19. Er wordt op gewezen dat de termen «diensten van algemeen belang» en «diensten van algemeen economisch belang» niet mogen worden verward met de term « openbare dienst ». Deze term is minder nauwkeurig, kan verschillende betekenissen hebben en daarom tot verwarring leiden. Soms verwijst de term naar het gegeven dat een dienst wordt aangeboden aan het publiek, soms wordt ermee aangeduid dat aan een dienst een bijzondere rol in het algemeen belang is toegekend en dan weer heeft deze betrekking op het eigendomsrecht of de rechtspositie van de entiteit die de dienst verricht [9]. Daarom wordt deze term in dit groenboek niet gebruikt.

[9] Vaak bestaat er verwarring tussen de term «openbare dienst» en de term «openbare sector». De term «openbare sector» omvat alle overheidsinstanties plus alle door overheidsinstanties beheerde ondernemingen

20. In dit groenboek wordt de term «openbaredienstverplichtingen» gebruikt. Deze term verwijst naar door de overheid aan de dienstverlener opgelegde verplichtingen om te waarborgen dat aan bepaalde doelstellingen van algemeen belang wordt voldaan, zoals bijvoorbeeld op het gebied van het lucht- of spoorweg- en wegvervoer en de energie. Deze verplichtingen kunnen op communautair, nationaal of regionaal niveau gelden.

21. De term «openbaar bedrijf» wordt in de regel ook gebruikt om het eigendomsrecht of de rechtspositie van de dienstverlener te omschrijven. Het Verdrag schrijft strikte neutraliteit voor: overeenkomstig het Gemeenschapsrecht doet het niet ter zake of verleners van diensten van algemeen belang publiek of privaat zijn; zij hebben dezelfde rechten en plichten.

1.2. Een veranderende en cruciale rol voor de overheid

22. De markt garandeert een optimale verdeling ten behoeve van de samenleving in het algemeen. De markten kunnen echter niet volledig voorzien in sommige diensten van algemeen belang, omdat de marktprijs te hoog is voor consumenten met geringe koopkracht of omdat de marktprijs de kosten van het verrichten van deze diensten niet dekt. Daarom is het altijd een primaire overheidstaak geweest om te waarborgen dat in dergelijke fundamentele collectieve en kwalitatieve behoeften wordt voorzien en dat diensten van algemeen belang worden gegarandeerd als de krachten van de markt hiertoe niet in staat zijn. Totnogtoe is het cruciale belang van deze taak ongewijzigd gebleven.

23. Wel is er echter de wijze waarop de overheid haar verplichtingen ten opzichte van de bevolking vervult veranderd. De rol van de overheid ten aanzien van de diensten van algemeen belang past zich voortdurend aan de economische, technologische en sociale ontwikkelingen aan. Van oudsher heeft in Europa de overheid een aantal diensten van algemeen belang zelf vervuld. Heden ten dage vertrouwen de overheden de verrichting van dergelijke diensten steeds meer toe aan publieke of particuliere ondernemingen of aan publiek-private partnerschappen (PPP's) [10] en beperken zich tot de formulering van publieke doelstellingen, toezicht op, regulering en - zo nodig - financiering van de diensten.

[10] De Commissie is voornemens in de tweede helft van 2003 een groenboek over overheidsopdrachten en publiek-private partnerschappen te publiceren. In haar mededeling "Ontwikkeling van het trans-Europese vervoersnetwerk: vernieuwende financieringsvormen en interoperabele elektronische tolheffing", COM(2003) 132 def., 23.4.2003, onderzoekt de Commissie PPPs in het licht van de noodzaak om financieringsvormen voor het vervoersnetwerk te vinden

24. Deze ontwikkeling mag er niet toe te leiden dat de overheid afziet van haar verantwoordelijkheid om te waarborgen dat aan de doelstellingen van algemeen belang wordt voldaan. Door middel van adequate reguleringsinstrumenten moeten overheden in staat zijn nationaal, regionaal of lokaal beleid op het terrein van de diensten van algemeen belang en de uitvoering ervan te blijven bepalen. Deze ontwikkeling van zelfvoorziening tot dienstverlening via afzonderlijke entiteiten heeft er evenwel toe geleid dat de organisatie, de kosten en de financiering van deze diensten transparanter zijn geworden. Dit komt tot uitdrukking in een steeds breder debat en een strengere democratische controle van de verschillende manieren waarop diensten van algemeen belang worden verleend en gefinancierd. Door deze toegenomen transparantie is ook de mogelijkheid om financieringsmechanismen te gebruiken om de concurrentie op deze markten te beperken verminderd.

25. Binnen de Europese Unie is dit proces door de totstandkoming van de interne markt in een stroomversnelling geraakt. Tegelijkertijd is de veranderende rol van de overheid ten aanzien van de diensten van algemeen belang van invloed geweest op het communautaire beleid.

26. Het proces van de Europese eenwording heeft nooit enige twijfel doen ontstaan aan het feit dat de primaire verantwoordelijkheid of het vermogen om de benodigde beleidskeuzes betreffende de regulering van de marktactiviteiten te treffen bij de overheid berust. De Commissie wenst deze verantwoordelijkheid te onderstrepen door een Europees debat op gang te brengen over de politieke keuzes die op Europees niveau aangaande de diensten van algemeen belang moeten worden gemaakt. De resultaten van dit debat zullen het uitgangspunt vormen voor toekomstig communautaire beleid op dit terrein.

2. Reikwijdte van de communautaire maatregelen

27. In dit hoofdstuk worden in verband met de reikwijdte van de communautaire maatregelen drie hoofdkwesties aangesneden:

* hoe moeten de verantwoordelijkheden op het terrein van de diensten van algemeen belang in het licht van het subsidiariteitsbeginsel tussen de Gemeenschap en de lidstaten, met inbegrip van regionale en lokale overheden, worden verdeeld?

* moet er bij de communautaire maatregelen worden uitgegaan van een in wezen sectorspecifieke benadering of dient er een algemeen kader te worden geschapen?

* in hoeverre wordt de reikwijdte van de communautaire maatregelen beïnvloed door het onderscheid tussen economische- en niet-economische diensten?

2.1. Welk soort subsidiariteit?

28. Op het terrein van de diensten van algemeen belang is de verdeling van taken en bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten complex; soms leidt dit tot misverstanden en gevoelens van frustratie bij consumenten, gebruikers en marktdeelnemers.

29. Het Verdrag bevat geen vermelding van het functioneren van diensten van algemeen belang als communautaire doelstelling en kent de Gemeenschap geen bijzondere bevoegdheden toe op het gebied van de diensten van algemeen belang. Tot nu toe worden deze diensten - behalve in een sectorspecifieke context in de titel over vervoer [11] - slechts in twee bepalingen van het Verdrag genoemd:

[11] Zie artikel 73 van het Verdrag

* Artikel 16 draagt de Gemeenschap en de lidstaten op er, in het kader van hun onderscheiden bevoegdheden, voor te zorgen dat hun beleid de diensten van algemeen economisch belang in staat stelt om hun taken te vervullen, Het legt een beginsel van het Verdrag vast, maar kent de Gemeenschap geen bijzondere middelen toe om maatregelen te nemen.

* Artikel 86, lid 2, erkent impliciet het recht van de lidstaten om specifieke openbaredienstverplichtingen aan marktdeelnemers op te leggen. Het legt een fundamenteel principe vast, dat garandeert dat diensten van algemeen economisch belang ook binnen de gemeenschappelijke markt kunnen blijven worden verricht en verder ontwikkeld. Verleners van diensten van algemeen belang zijn slechts in zoverre van de regels van het Verdrag vrijgesteld wanneer dit strikt noodzakelijk is voor de vervulling van hun taken ten behoeve van het algemeen belang. Daarom heeft onder voorbehoud van de in artikel 86, lid 2, neergelegde bepalingen in conflictgevallen de vervulling van een openbare dienst voorrang boven de toepassing van de communautaire regels, met inbegrip van de internemarkt- en mededingingsregels [12]. Het Verdrag beschermt dus het verrichten van een dienst van algemeen belang, maar niet noodzakelijkerwijze de dienstverlener zelf.

[12] In haar mededeling over diensten van algemeen belang in Europa van 2000 zet de Commissie de drie beginselen uiteen die aan de toepassing van deze bepalingen ten grondslag liggen, te weten de beginselen van neutraliteit, van de vrijheid om te definiëren en van proportionaliteit

30. Verder erkent en eerbiedigt de Europese Unie overeenkomstig het Handvest van de de grondrechten van de Europese Unie de toegang tot diensten van algemeen economisch belang teneinde de sociale en territoriale samenhang van de Unie te bevorderen [13].

[13] Zie artikel 36 van het Handvest van de grondrechten

31. Het is in de eerste plaats aan de bevoegde nationale, regionale en lokale autoriteiten om diensten van algemeen belang te definiëren, organiseren, financieren en controleren. De Gemeenschap beschikt echter ook over een heel aantal algemene bevoegdheden op terreinen die ook van belang zijn voor de diensten van algemeen belang, zoals de interne markt, mededinging, overheidssteun, het vrije verkeer sociaal beleid, vervoer, milieu, gezondheid, consumentenbeleid, transeuropese netwerken, het bedrijfsleven, economische en sociale samenhang, onderzoek, handel, ontwikkelingssamenwerking en belastingen. Door de haar ingevolge het Verdrag toegekende bevoegdheden en taken beschikt de Gemeenschap over een heel scala aan middelen om maatregelen te nemen, waardoor iedereen in de Europese Unie toegang heeft tot diensten van algemeen belang van zeer goede kwaliteit.

Diensten van algemeen belang die verband houden met de taak op het terrein van welzijn en sociale bescherming vallen onmiskenbaar onder de nationale, regionale en lokale bevoegdheden. Toch wordt algemeen de rol van de Gemeenschap bij de bevordering van samenwerking en coördinatie op deze terreinen erkend. De bevordering van de samenwerking van de lidstaten in verband met vraagstukken betreffende de modernisering van de socialezekerheidsstelsels vormt een bijzonder aandachtspunt voor de Commissie.

32. Ten aanzien van de noodzaak tot en reikwijdte van de communautaire maatregelen en de rol van de lidstaten kunnen er drie categorieën diensten van algemeen belang worden onderscheiden:

(1) Door de grote netwerkindustrieën verleende diensten van algemeen economisch belang

Sinds de jaren '80 van de vorige eeuw heeft de Gemeenschap zich ingezet voor de geleidelijke openstelling van de markten voor de grote netwerkindustrieën, zoals telecommunicatie, postdiensten, elektriciteit, gas en vervoer, waarbinnen diensten van algemeen economisch belang kunnen worden verleend. Tegelijkertijd heeft de Gemeenschap een uitgebreid regelgevend kader voor deze diensten in het leven geroepen, waarbinnen openbaredienstverplichtingen op Europees niveau zijn vastgesteld en dat aspecten omvat zoals universele dienstverlening, consumenten- en gebruikersrechten en de gezondheid- en veiligheidsproblematiek. Deze sectoren hebben onmiskenbaar een de gehele Gemeenschap omspannende dimensie en vormen een krachtig argument voor de ontwikkeling van het begrip "Europees algemeen belang". Dit wordt ook erkend in titel XV van het Verdrag, op grond waarvan de Gemeenschap een bijzondere verantwoordelijkheid toegekend wordt voor transeuropese netwerken op de terreinen vervoer, telecommunicatie en energie-infrastructuur met de bedoeling om zowel de werking van de interne markt te verbeteren als de sociale en economische samenhang te bevorderen

(2) Andere diensten van algemeen economisch belang

Voor andere diensten van algemeen economisch belang, zoals afvalbeheer, watervoorziening en de publieke-omroepsector bestaat geen uitvoerige regelgeving op communautair niveau. Over het algemeen vallen het aanbod en de organisatie van deze diensten onder de regels inzake de interne markt, mededinging en overheidssteun indien deze diensten van invloed kunnen zijn op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Bovendien kunnen specifieke communautaire voorschriften, zoals de milieuwetgeving, van toepassing zijn op bepaalde aspecten van de verrichting van deze diensten.

Voor het lozen of verwijderen van afvalstoffen (zoals het storten van vuil) wordt bijvoorbeeld in de communautaire wetgeving inzake afval het "beginsel van nabijheid" [14] vastgelegd. Krachtens dit beginsel moet afval zo dicht mogelijk bij de plaats waar het is voortgebracht, worden gedeponeerd.

[14] Zie met name Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, PB L 194, 25.7.1975, blz. 47, en Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap, PB L 30, 6.2.1993, blz. 1

De regulering van televisie-omroepactiviteiten is op communautair niveau gecoördineerd door middel van de richtlijn "Televisie zonder grenzen", [15] met name ten aanzien van evenementen van groot belang voor de samenleving, de bevordering van Europese en onafhankelijke producties, reclame en bescherming van minderjarigen. Met het oog op het belang van het publieke-omroepstelsel voor de democratische, sociale en culturele behoeften van iedere samenleving is er een speciaal Protocol betreffende het publieke-omroepstelsel aan het Verdrag van Amsterdam gehecht. In haar mededeling "Beginselen en richtsnoeren voor het audiovisuele beleid van de Gemeenschap in het digitale tijdperk" [16], zet de Commissie regelgevende beginselen betreffende de publieke omroep uiteen. De Commissie heeft haar aanpak verder toegelicht in een mededeling van 17 oktober 2001 betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op openbare omroepen [17]. Zij houdt met name rekening met het feit dat de audiovisuele sector in de Europese Gemeenschap gekenmerkt wordt door een gemengd systeem van publieke en particuliere omroepen.

[15] Richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 9 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisie-omroepactiviteiten, PB L 298, 17.10.1989, blz.23

[16] COM(1999) 657, 14.12.1999

[17] PB C 320, 15.11.2001, blz. 5. In deze mededeling erkent de Commissie de bijzondere rol van het publieke-omroepstelsel bij de bevordering van de democratische, sociale en culturele behoeften van iedere samenleving, zoals bevestigd bij het protocol bij het Verdrag van Amsterdam. De omschrijving en de keuze en de financiering van de openbare dienst valt onder de bevoegdheid van de lidstaten en zij mogen zelf een breed scala van programma's, waartoe ook amusement en sportevenementen behoren, als openbaredienstopdracht aanwijzen. De Commissie blijft overeenkomstig de in de mededeling vastgelegde criteria verplicht om te controleren op misbruik en op overcompensatie

(3) Niet-economische diensten en diensten die het handelsverkeer niet beïnvloeden

Op communautair niveau bestaan geen specifieke regels voor diensten van algemeen belang van niet-economische aard en diensten die niet van invloed zijn op het handelsverkeer tussen de lidstaten en ook de regels inzake de interne markt, mededinging en overheidssteun van het Verdrag zijn niet op deze diensten van toepassing. Zij vallen echter wel onder de communautaire regels die ook van toepassing zijn op niet-economische activiteiten en activiteiten die niet van invloed zijn op het intracommunautaire handelsverkeer, zoals het fundamentele beginsel van non-discriminatie.

33. Derhalve heeft de Gemeenschap een beleid inzake diensten van algemeen belang ontwikkeld, dat gebaseerd is op meer of minder ingrijpende maatregelen en het gebruik van diverse instrumenten. Enerzijds vormt de totstandbrenging van een sectorspecifiek kader op communautair niveau op zich echter nog geen garantie dat iedereen in de gehele Europese Unie toegang heeft tot efficiënte diensten van zeer goede kwaliteit. Het is de taak van de bevoegde autoriteiten in de lidstaten om de communautaire regels betreffende openbaredienstverplichtingen nader uit te werken en toezicht te houden op de uitvoering ervan. Anderzijds kan de Commissie specifieke directe maatregelen nemen om de communautaire regels op de terreinen van de mededinging en de overheidssteun ten uitvoer te brengen. Hierdoor zou het communautaire optreden een onevenwichtige indruk kunnen maken en zou de geloofwaardigheid ervan uiteindelijk daardoor aangetast worden.

34. In het communautaire wetgeving inzake netwerkindustrieën is door middel van de verplichting tot oprichting van onafhankelijke regelgevende instanties rekening gehouden met de rol van de overheden van de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van de wetgeving op het gebied van de diensten van algemeen belang. Het Gemeenschapsrecht laat de lidstaten vrij om zelf de gedetailleerde regelingen betreffende de regelgevende instantie vast te stellen. Dit kan dus bijvoorbeeld een bestaande instantie of het voor de sector verantwoordelijke ministerie zijn, een aanpak waarvoor een beperkt aantal lidstaten gekozen heeft. Gebleken is dat deze aanpak in sommige gevallen problemen kan opleveren in verband met de zelfstandigheid van de nationale regelgevende instantie wanneer lidstaten ook eigenaar blijven of zeggenschap blijven behouden over bedrijven in de betrokken sector. Het belang en de permanente, gecompliceerde en steeds nieuwe aard van de regelgevende taken vereisen de expertise en onafhankelijkheid van een sectorspecifieke regelgevende instantie [18]. Een dergelijke regelgevende instantie is belangrijk ter aanvulling van de activiteiten van de mededingingsautoriteiten ten aanzien van doelstellingen, sectorale expertise, timing en continuïteit van de interventie. Er is met name een bijzonder belangrijke rol weggelegd voor specifieke regelgevende instanties bij het garanderen van diensten van algemeen belang, het creëren van voorwaarden voor eerlijke concurrentie en het voorkomen van onderbrekingen van de dienst of de voorziening en het waarborgen van een toereikend niveau van consumentenbescherming. Bijna alle lidstaten hebben een dergelijke instantie voor de betrokken sectoren in het leven geroepen. Ook als er een sectorspecifieke regelgevende instantie bestaat, blijft toch de verantwoordelijkheid voor bepaalde regelgevende besluiten dikwijls bij de regering - d.w.z. het bevoegde ministerie - berusten.

[18] Besluit van de Commissie van 29 juli 2002 tot oprichting van de Europese Groep van regelgevende instanties voor elektronische communicatienetwerken en -diensten, PB 30.7.2002, L 200/38 bevat een definitie van een sectorspecifieke regelgevende instantie: «In dit besluit wordt verstaan onder: "betrokken nationale regelgevende instantie": de overheidsinstantie die in elke lidstaat is opgericht om toezicht te houden op de dagelijkse interpretatie en toepassing van de richtlijnen inzake elektronische communicatienetwerken en -diensten als gedefinieerd in de "kaderrichtlijn"»

35. Voorts stimuleren de communautaire wetgeving en praktijk de samenwerking en uitwisseling van optimale benaderingen tussen de regelgevende instanties van de lidstaten onderling en tussen hen en de Commissie. Terwijl de oprichting van nationale regelgevende instanties grotendeels gerealiseerd is, heeft er nog geen brede discussie plaatsgevonden over de oprichting van Europese regelgevende instanties voor diensten van algemeen belang of intensivering van de samenwerking tussen regelgevers van iedere lidstaat (zoals gestructureerde netwerken) en zou dit nieuwe vragen kunnen opwerpen. Een van de doelstellingen betreft de noodzaak om een zekere samenhang van de nationale benaderingen op regelgevend terrein te bewerkstelligen ter vermijding van verstoringen als gevolg van verschillende benaderingen die van invloed zouden kunnen zijn op de goede werking van de interne markt. Ook moet de organisatie van deze diensten verbeterd worden.

36. De volgende vragen worden aan de orde gesteld:

(1) dient de ontwikkeling van kwalitatief hoogwaardige diensten van algemeen belang toegevoegd te worden aan de doelstellingen van de Gemeenschap? Dienen aan de Gemeenschap extra wettelijke bevoegdheden op het gebied van de diensten van algemeen belang van economische en niet-economische aard te worden toegekend?

(2) moet de taakverdeling tussen het communautaire niveau en de overheden in de lidstaten worden verduidelijkt? Is het wenselijk het concept van de diensten zonder gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten duidelijker te omschrijven? Zo ja, hoe moet dit dan gebeuren?

(3) zijn er (andere dan de onder punt 32 vermelde grote netwerkindustrieën) diensten, waarvoor een communautair regelgevend kader zou moeten worden vastgelegd?

(4) dient het institutionele kader te worden verbeterd? Hoe zou dit moeten gebeuren? Wat dienen de respectieve taken van de mededingings- en regelgevende instanties te zijn? Is een Europese regelgever of zijn geheel Europa omvattende, gestructureerde netwerken van nationale regelgevers wenselijk?

2.2. Sectorspecifieke wetgeving en algemeen wettelijk kader

37. Totnogtoe is de Gemeenschapswetgeving inzake diensten van algemeen belang gericht op specifieke sectoren. Op deze wijze is er een grote hoeveelheid sectorspecifieke wetgeving voor diverse netwerkindustrieën tot stand gekomen, zoals elektronische communicatie, postdiensten, gas en elektriciteit en vervoer, waarbinnen diensten van algemeen economisch belang verleend kunnen worden. Gezien de opgedane ervaringen deed zich de vraag voor of er een gemeenschappelijk Europees kader diende te worden ontwikkeld met het oog op de samenhangende tenuitvoerlegging van de aan artikel 16 van het Verdrag ten grondslag liggende uitgangspunten op communautair niveau. De Commissie heeft in verband hiermee de Europese Raad in Laken toegezegd te zullen zoeken naar een optimaal instrument om - in nauwe samenhang met alle communautaire beleidsterreinen - de ontwikkeling van kwalitatief hoogwaardige diensten van algemeen belang in de Europese Unie te waarborgen.

38. Door middel van een algemene regeling zouden de doelstellingen en beginselen van alle of verscheidene soorten diensten van algemeen belang, die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen, kunnen worden beschreven, verduidelijkt en geconsolideerd. Een dergelijke regeling zou als basis kunnen dienen voor verdere sectorale wetgeving, door middel waarvan de in het kaderregeling geformuleerde doelstellingen uitgevoerd zouden kunnen worden, waardoor de interne markt op dit terrein vereenvoudigd en geconsolideerd kan worden.

39. Het communautaire "acquis" zou op basis van gemeenschappelijke elementen van de huidige sectorspecifieke wetgeving geconsolideerd kunnen worden; dit zou bijdragen tot een samenhangende benadering binnen de verschillende sectoren van de diensten van algemeen belang. Ook zou een consolidatie van onmiskenbaar symbolisch belang zijn, omdat zo de aanpak van de Gemeenschap en het bestaan van een communautair concept van diensten van algemeen belang kan worden verduidelijkt. Voorts zou een consolidatie de nieuwe lidstaten kunnen helpen hun regelgevende strategieën op dit terrein te ontwikkelen.

40. Toch zou een dergelijke aanpak ook zijn beperkingen hebben: een kaderregeling met gemeenschappelijke doelstellingen en uitgangspunten zou een algemene strekking hebben, aangezien hierbij verschillende diensten met zeer uiteenlopende kenmerken onder één noemer zouden moeten worden gebracht. Om de huidige niveaus van bescherming te kunnen handhaven, zou zij moeten worden aangevuld met sectorspecifieke wetgeving met meer gedetailleerde bepalingen, waarin ingegaan zou worden op de bijzondere kenmerken van de diverse diensten van algemeen belang. Bovendien biedt artikel 16 geen rechtsgrondslag voor de invoering van een specifieke regeling. Afhankelijk van de inhoud van de regeling, zouden andere bepalingen van het Verdrag als juridische basis kunnen dienen. Artikel 95 zou hiervoor kunnen worden gebruikt, maar een op deze bepaling berustende kaderregeling zou beperkt blijven tot diensten van algemeen economisch belang, die van invloed zijn op het intracommunautaire handelsverkeer. Dit zou betekenen dat vele belangrijke sectoren als gevolg van hun niet-economische aard of het geringe effect op het handelsverkeer buiten het toepassingsgebied van de regeling zouden vallen. Als communautaire wetgeving voor dergelijke sectoren wenselijk wordt geacht, zou een verdragswijziging wellicht de beste mogelijkheid bieden om een passende juridische basis te scheppen.

41. De gemeenschappelijke doelstellingen en uitgangspunten zouden - voor zover het de rechtsvorm betreft - kunnen worden omschreven in een wettelijk instrument (d.w.z. een richtlijn of een verordening) of een niet- wettelijk instrument (aanbeveling, mededeling, richtsnoeren, interinstitutionele overeenkomst). De diverse instrumenten verschillen - nog afgezien van de uiteenlopende juridische consequenties ervan - ook waar het gaat om de vraag in hoeverre de verschillende communautaire instellingen bij de goedkeuringsprocedure betrokken zijn [19].

[19] In dit verband dient erop te worden gewezen dat de juridische instrumenten van de Unie het onderwerp van discussie vormen binnen de Europese Conventie. De artikelen 24-28 van het voorontwerp van een constitutioneel verdrag bevatten een uiteenzetting van het voorgestelde scala van juridische instrumenten

42. De volgende vragen worden aan de orde gesteld:

(5) is een algemeen communautair kader voor diensten van algemeen belang wenselijk? Welke toegevoegde waarde zou zo'n kader hebben ten opzichte van de huidige sectorale wetgeving? Op welke sectoren, kwesties en rechten zou het betrekking moeten hebben? Welk instrument zou hiervoor in aanmerking komen (bijvoorbeeld een richtlijn, verordening, aanbeveling, mededeling, richtsnoeren, interinstitutionele overeenkomst)?

(6) wat voor effect heeft sectorspecifieke regelgeving tot dusverre gehad? Heeft deze tot gebrek aan consistentie geleid?

2.3. Economische en niet-economische diensten

43. Het onderscheid tussen diensten van economische en diensten van niet-economische aard is van belang, aangezien zij niet onder dezelfde regels van het Verdrag vallen. Zo zijn bijvoorbeeld bepalingen, zoals het beginsel van non-discriminatie en dat van het vrije verkeer van personen, op de toegang tot alle soorten diensten van toepassing. Ook de regels inzake overheidsopdrachten zijn van toepassing op de aan publiekrechtelijke lichamen toegewezen goederen, diensten of werkzaamheden met de bedoeling om diensten van zowel economische als niet-economische aard te verlenen. De regels van het Verdrag inzake het vrij verrichten van diensten, het recht van vestiging, mededinging en overheidssteun zijn evenwel slechts van toepassing op economische activiteiten. Artikel 16 van het Verdrag en artikel 36 van het Handvest van de grondrechten verwijzen eveneens alleen naar diensten van algemeen economisch belang.

44. Wat betreft het onderscheid tussen diensten van economische en diensten van niet-economische aard: met name een activiteit die bestaat in het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt is een economische activiteit [20]. Daarom kunnen economische en niet-economische diensten binnen dezelfde sector naast elkaar voorkomen en soms zelfs door dezelfde organisatie worden aangeboden. Verder bestaat er wellicht geen markt voor het verlenen van bepaalde diensten voor het publiek, maar niettemin kan er een stroomopwaartse markt zijn waar ondernemingen op basis van een contract met de overheidsinstanties deze diensten verrichten. Op dergelijke stroomopwaartse markten zijn de regels inzake de interne markt, mededinging en overheidssteun van toepassing.

[20] Arrest van het Hof van Justitie in de gevoegde zaken C-180-184/98 Pavel Pavlov e.a. tegen Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten [2000] Jurispr. I-6451

45. Het spectrum van een op een bepaalde markt beschikbare diensten is afhankelijk van technologische, economische en maatschappelijke veranderingen en heeft zich in de loop van de tijd verder ontwikkeld. Als gevolg hiervan is het onderscheid tussen economische en niet-economische activiteiten dynamisch en voortdurend aan verandering onderhevig en gedurende de afgelopen decennia hebben steeds meer activiteiten economisch belang gekregen. In het geval van een steeds groter aantal diensten is dit onderscheid vervaagd. In haar mededeling van 2000 heeft de Commissie een aantal voorbeelden van niet-economische activiteiten gegeven [21]. Deze voorbeelden betreffen in het bijzonder aangelegenheden die typisch overheidsprerogatieven zijn, namelijk diensten als nationaal onderwijs en stelsels van verplichte sociale zekerheid en tal van activiteiten die worden uitgevoerd door organisaties die grotendeels een sociale functie vervullen en niet deelnemen aan industriële of commerciële activiteiten. Aangezien het onderscheid niet statisch is, wees de Commissie er in haar verslag aan de Europese Raad van Laken met klem op dat het onmogelijk en onwenselijk was om a priori een definitieve lijst op te stellen van alle diensten van algemeen belang die als "niet-economisch" dienen te worden beschouwd» [22].

[21] PB C 17, 19.1.2001, blz. 4 (nr. 28-30)

[22] COM(2001) 589, 17.10.2001 (nr. 30)

46. Dit snel veranderende en dynamische onderscheid heeft tot dusverre geen problemen voor de Commissie met zich meegebracht, maar heeft toch verontrusting veroorzaakt onder verrichters van niet-economische diensten die meer rechtzekerheid aangaande de voor hen geldende regelgeving wensen.

47. Voorts geeft de toekomst van de - al dan niet met overheidsprerogatieven of gevoelige sectoren als cultuur, onderwijs, gezondheid of welzijnsvoorzieningen verband houdende - niet-economische diensten van algemeen belang aanleiding tot vragen op Europese schaal, zoals de invulling van het Europese samenlevingsmodel. De actieve rol van charitatieve instellingen, vrijwilligers- en humanitaire organisaties vormt een gedeeltelijke verklaring voor het belang dat de Europese burgers aan deze kwesties hechten.

48. De volgende vragen worden aan de orde gesteld:

(7) moeten de criteria die worden gehanteerd om te bepalen of een dienst van economische of van niet-economische aard is nader te worden gespecificeerd? Dient de situatie van non-profit organisaties en van organisaties die grotendeels sociale functies vervullen nader te worden verduidelijkt?

(8) welke rol is er voor de Gemeenschap weggelegd ten aanzien van de niet-economische diensten van algemeen belang?

3. Naar een communautair concept van diensten van algemeen belang?

49. Waarschijnlijk is het wenselijk noch mogelijk één enkele alomvattende Europese definitie van diensten van algemeen belang te ontwikkelen. De bestaande Gemeenschapswetgeving inzake diensten van algemeen economisch belang bevat echter een aantal gemeenschappelijke elementen, aan de hand waarvan een nuttig communautair concept van diensten van algemeen economisch belang vastgesteld kan worden. Deze elementen betreffen met name: universele dienstverlening, continuïteit, kwaliteit van de dienstverlening, betaalbaarheid en gebruikers- en consumentenbescherming. Deze gemeenschappelijke aspecten staan voor communautaire waarden en doelstellingen. Zij zijn vertaald in verplichtingen in de relevante wetgevingen en zijn bedoeld om doelstellingen zoals economische efficiëntie, sociale of territoriale samenhang en veiligheid en zekerheid voor alle burgers te waarborgen. Zij kunnen ook naargelang de kenmerken van de betrokken sector worden aangevuld met meer specifieke verplichtingen. Ofschoon zij met name voor bepaalde netwerkindustrieën zijn ontwikkeld, kunnen zij ook voor sociale diensten van belang zijn.

3.1. Een gemeenschappelijke reeks verplichtingen

3.1.1 Universele dienst

50. Het concept universele dienst heeft betrekking op een reeks eisen ten aanzien van het algemeen belang, door middel waarvan gewaarborgd wordt dat bepaalde diensten van een nader gespecificeerde kwaliteit en tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs beschikbaar zijn voor alle consumenten en gebruikers op het grondgebied van de gehele lidstaat, onafhankelijk van de geografische locatie. [23] Het is met name met het oog op een aantal van de netwerkindustrieën (zoals telecommunicatie, elektriciteit en postdiensten) ontwikkeld. Het concept bepaalt dat iedere burger het recht heeft op toegang tot bepaalde, als onontbeerlijk beschouwde diensten en verplicht sectoren tot de verrichting van een bepaalde dienst onder nadere voorwaarden, zoals onder andere dat de dienst op het gehele grondgebied beschikbaar is. In een geliberaliseerd marktklimaat garandeert een universeledienstverplichting dat iedereen tegen een betaalbare prijs toegang heeft tot de dienst en dat de kwaliteit van de dienst gehandhaafd blijft en, zo nodig, verbeterd wordt.

[23] Vgl. artikel 3, punt 1, van Richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische communicatienetwerken en -diensten (Universeledienstrichtlijn), PB L 108, 24.4.2002, blz. 51

51. Universele dienstverlening is een dynamisch concept. Hierdoor wordt gewaarborgd dat bij eisen ten aanzien van het algemeen belang rekening wordt gehouden met politieke, sociale, economische en technologische ontwikkelingen en wordt de mogelijkheid geschapen dat deze eisen - voor zover nodig - regelmatig aan de veranderende behoeften van de burgers worden aangepast.

52. Ook is zij een flexibel concept, dat ten volle verenigbaar is met het subsidiariteitsbeginsel. Als de essentiële principes van de universele dienstverlening op communautair niveau zijn vastgelegd, kan de implementatie ervan aan de lidstaten worden overgelaten, waardoor rekening kan worden gehouden met uiteenlopende tradities en bijzondere nationale of regionale omstandigheden. Voorts is dit concept van toepassing op verschillende marktstructuren en het kan daarom worden gehanteerd tijdens verschillende stadia van liberalisering en openstelling van de markt.

53. De beide laatste decennia is het concept universele dienst uitgegroeid tot een belangrijke en onmisbare pijler van het communautaire beleid inzake diensten van algemeen economisch belang. Hierdoor is het mogelijk geworden om op verschillende terreinen, zoals economische efficiëntie, technologische vooruitgang, milieubescherming, transparantie en verantwoordingsplicht, consumentenrechten en specifieke maatregelen in verband met handicaps, leeftijd of onderwijs, tegemoet te komen aan eisen van algemeen belang. Het concept heeft ook bijgedragen tot een vermindering van de verschillen qua levensomstandigheden en kansen in de lidstaten.

54. De tenuitvoerlegging van het principe van de universele dienstverlening is een complexe en veeleisende taak voor de nationale regelgevende instanties, die dikwijls nog maar kort geleden zijn opgezet en derhalve over nog maar weinig ervaring beschikken. Op communautair niveau is het recht op toegang tot diensten in diverse richtlijnen vastgelegd, maar de Gemeenschapsinstellingen alleen kunnen er niet voor zorgen dat deze rechten in de praktijk volledig worden gegarandeerd. Het gevaar bestaat dat deze in de communautaire wetgeving neergelegde rechten theoretisch blijven, ook al zijn zij formeel omgezet in het nationaal recht.

3.1.2 Continuïteit

55. Een aantal diensten van algemeen belang kent een continuïteitsverplichting, d.w.z. dat de dienstverlener verplicht is er zorg voor te dragen dat de dienst zonder onderbreking verricht wordt. Bij sommige diensten kan een ononderbroken dienstverlening alleen al om commerciële redenen voor de dienstverlener van belang zijn en is het daarom wellicht niet noodzakelijk om de exploitant een wettelijke continuïteitsverplichting op te leggen. Op nationaal niveau dient de continuïteitsverplichting niet haaks te staan op het recht van staking voor werknemers en de verplichting de rechtsstaat te eerbiedigen.

56. De verplichting om een doorlopende dienstverlening te garanderen is niet consequent geregeld in de sectorspecifieke communautaire wetgeving. In een aantal gevallen schrijft de sectorspecifieke communautaire wetgeving expliciet een continuïteitsverplichting voor [24]. In andere gevallen bevat de sectorspecifieke regelgeving geen continuïteitsverplichting, maar machtigt zij de lidstaten wel om dienstverleners een dergelijke verplichting op te leggen [25].

[24] Zo verplicht artikel 3, lid 1, van Richtlijn 97/67/EG de lidstaten ervoor te zorgen dat permanent postdiensten worden aangeboden Vgl. Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst, PB L 15 , 21.1.1998, blz. 14

[25] Artikel 3, lid 2 van de elektriciteitsrichtlijn bepaalt "... mogen de lidstaten de elektriciteitsbedrijven openbare-dienstverplichtingen in het algemeen economisch belang opleggen, die betrekking kunnen hebben op de veiligheid, met inbegrip van de continuïteit van de voorziening, regelmaat, kwaliteit en prijs van de leveringen alsmede de bescherming van het milieu. Deze verplichtingen, die duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar moeten zijn, alsmede de eventuele herzieningen daarvan, worden door de lidstaten gepubliceerd en onverwijld aan de Commissie meegedeeld.. ." Vgl. Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit, PB L 27, 30.1.1997, blz. 20

3.1.3 Kwaliteit van de dienst

57. De vaststelling van, het toezicht op en de handhaving van kwaliteitsverplichtingen door de overheid speelt een sleutelrol bij de regulering van de diensten van algemeen belang.

58. Op het punt van het behoud en de verdere ontwikkeling van de kwaliteit van de diensten in de geliberaliseerde sectoren heeft de Gemeenschap niet alleen vertrouwd op de marktkrachten. Over het algemeen behoort het bepalen van het kwaliteitsniveau van diensten van algemeen belang tot de bevoegdheid van de lidstaten, maar in sommige gevallen zijn er in het Gemeenschapsrecht kwaliteitnormen vastgelegd. Het gaat hierbij onder meer om veiligheidsregelingen, de juistheid en transparantie van facturering, geografische dekking of bescherming tegen afsluiting. In andere gevallen zijn de lidstaten gemachtigd of verplicht kwaliteitsnormen vast te stellen. Daarnaast zijn in sommige gevallen de lidstaten verplicht toezicht te houden op de kwaliteitsnormen en de naleving ervan te controleren en informatie over kwaliteitsnormen en de effectieve prestaties van de exploitanten te publiceren. In de wetgeving inzake postdiensten en elektronische communicatiediensten is de regulering van de kwaliteit op communautair niveau het verst ontwikkeld.

59. Voorts heeft de Commissie maatregelen van niet-regelgevende aard genomen ter bevordering van de kwaliteit in de diensten van algemeen economisch belang- waaronder financiële regelingen, vrijwillige Europese normen en uitwisseling van goede praktijkvoorbeelden. Zo moedigt de Gemeenschap bijvoorbeeld in de gas- en elektriciteitssectoren vrijwillige samenwerking tussen de regelgevers aan.

3.1.4. Betaalbaarheid

60. Het concept betaalbaarheid is ontwikkeld in de context van de regulering van de telecommunicatiediensten. Vervolgens werd het ingevoerd in de regelgeving inzake postdiensten [26]. Op grond van dit concept moeten diensten van algemeen economisch belang tegen een betaalbare prijs verricht worden, zodat deze voor iedereen toegankelijk zijn. Het betaalbaarheidsbeginsel draagt bij tot de verwezenlijking van economische en sociale samenhang binnen de lidstaten.

[26] In verband met de voorgestelde wijziging van de elektriciteits- en gasrichtlijn vormt het bredere concept " redelijke prijsstelling" een punt van discussie

61. De huidige sectorspecifieke wetgeving bevat geen criteria om betaalbare prijzen vast te stellen. Deze criteria moeten door de lidstaten worden geformuleerd. Criteria op dit terrein dienen bijvoorbeeld gebaseerd te zijn op de penetratiegraad en de prijs van een pakket van basisdiensten in verhouding tot het beschikbare inkomen van specifieke categorieën gebruikers. Bijzondere aandacht dient uit te gaan naar de behoeften en mogelijkheden van kwetsbare en gemarginaliseerde groepen. Zodra een aanvaardbare prijs is vastgesteld, dienen de lidstaten er zorg voor te dragen dat deze prijs daadwerkelijk wordt aangeboden door de invoering van een mechanisme voor prijscontrole (bepaling van maximumprijs, geografische prijsgemiddelden) en/of door aan de betrokken personen subsidies te verstrekken.

3.1.5. Gebruikers- en consumentenbescherming

62. Evenals in andere economische sectoren zijn binnen de diensten van algemeen belang regels inzake horizontale consumentenbescherming van toepassing Vanwege het bijzondere economische en maatschappelijke belang van deze diensten zijn er voorts binnen de sectorale communautaire wetgeving specifieke maatregelen opgenomen om tegemoet te komen aan specifieke prioriteiten en behoeften van consumenten en het bedrijfsleven, waaronder het recht van toegang tot kwalitatief hoogwaardige internationale diensten [27]. Met consumenten- en gebruikersrechten is rekening gehouden in sectorspecifieke wetgeving op het gebied van elektronische communicatie, postdiensten, energie (elektriciteit, gas), vervoer en omroep. In de strategie voor het consumentenbeleid van de Commissie 2002-2006 [28] gelden diensten van algemeen belang als een van de beleidsterreinen waarop maatregelen moeten worden genomen om een hoog algemeen niveau van consumentenbescherming te kunnen garanderen.

[27] Zo betreft dit in het geval van het luchtvervoer bijvoorbeeld onder meer maatregelen tegen overboeken en een compensatieregeling voor embarkatieweigering

[28] COM(2002) 208; PB C 137, 8.6.2002, blz. 2

63. De mededeling van de Commissie over diensten van algemeen belang van september 2000 [29] biedt een aantal uitgangspunten, aan de hand waarvan wensen van gebruikers en consumenten ten aanzien van deze diensten kunnen worden gedefinieerd. Het gaat hierbij om de goede kwaliteit van de diensten, diensten die uit het oogpunt van gezondheidsbescherming en veiligheid van een hoog niveau zijn, transparantie (ten aanzien van bijvoorbeeld tarieven, contracten, de keuze en financiering van de dienstverrichters), keuzemogelijkeid tussen diensten en leveranciers, daadwerkelijke mededinging tussen leveranciers, aanwezigheid van regelgevende instanties, beschikbaarheid van verhaalsmogelijkheden, vertegenwoordiging en actieve participatie van consumenten en gebruikers wat betreft de definitie en evaluatie van diensten en de keuze voor de vorm van betaling. De mededeling onderstreepte dat een garantie van universele toegang, continuïteit, goede kwaliteit en betaalbaarheid sleutelaspecten vormen van een consumentenbeleid op het terrein van de diensten van algemeen belang. Ook werd de noodzaak onderstreept om tegemoet te komen aan de prioriteiten van bredere aard van de burgers, zoals een goede consumentenbescherming, bijzondere behoeften van bepaalde bevolkingscategorieën, zoals mensen met een handicap en lage inkomens en een volledige toegang tot essentiële diensten in afgelegen of ontoegankelijke gebieden.

[29] PB C 17, 19.1.2001, blz. 4

64. De volgende vragen worden aan de orde gesteld:

(9) zijn er andere verplichtingen waarmee in een gemeenschappelijk concept van diensten van algemeen belang rekening moet worden gehouden? In hoeverre zijn de bestaande verplichtingen doeltreffend bij de realisering van doelstellingen inzake sociale en territoriale samenhang?

(10) dienen al deze of een aantal van deze verplichtingen ook te gaan gelden voor diensten waarvoor dit tot dusverre niet het geval is?

(11) welke aspecten zouden bij de regulering van deze verplichtingen op communautair niveau moeten worden geregeld en welke zouden aan de lidstaten moeten worden overgelaten?

(12) zijn deze verplichtingen doeltreffend geïmplementeerd op de terreinen waar zij van toepassing zijn?

(13) zouden enige of al deze verplichtingen ook kunnen worden toegepast op diensten van algemeen economisch belang van niet-economische aard?

3.2. Verdere specifieke verplichtingen

65. Aan een gemeenschappelijke reeks openbaredienstverplichtingen zouden een aantal sectorspecifieke verplichtingen van algemeen belang een bijdrage kunnen leveren. Onder deze verplichtingen vallen onder meer algemene en technische veiligheid, voorzieningszekerheid, netwerktoegang, interconnectiviteit en pluralisme in de media.

66. Algemene en technische veiligheid

In een snel en ingrijpend veranderende wereld moeten de burgers in de Europese Unie zich veilig voelen en moeten zij ook veilig zijn. Dit is in het licht van een aantal gebeurtenissen van toenemend belang. Vooral na 11 september 2001 is veiligheid voor Europa als geheel zelfs een centraal vraagstuk geworden. Ook diverse andere gebeurtenissen hebben de laatste tijd aan dit gevoel van onzekerheid bijgedragen. [30] Daarom behoren technische en algemene veiligheid tot de fundamenten van het Europese samenlevingsmodel.

[30] Ondergang van de olietanker "Prestige" en de recente uitbraak van SARS

Ten aanzien van de veiligheid bestaat er in bijna alle lidstaten een gemeenschappelijke reeks doelstellingen. Met name dienen schade voor en aanslagen op de samenleving te worden voorkomen. De doelstellingen kunnen verscheidene vormen aannemen. In Europa is in de regel getracht om deze doelstellingen door middel van de diensten van algemeen belang te verwerkelijken. Traditioneel werden deze door de staat verricht, soms zonder commerciële doeleinden.

De laatste tijd zet de Commissie zich ervoor in om het veiligheidsniveau te vergroten en om op bepaalde gebieden, zoals bijvoorbeeld vervoer en energie, een meer Europese benadering te hanteren. In dit verband verdienen de mededeling van de Commissie over de repercussies van de terroristische aanslagen in de Verenigde Staten voor de luchtvaartindustrie [31], haar voorstellen na de diverse grote zeevaartongelukken langs de Europese kusten [32] of het recentelijk ingediende pakket voor de ontwikkeling van een communautaire benadering van nucleaire veiligheid [33] vermelding. In deze documenten worden diverse, door Europa als geheel na te streven doelstellingen aan de orde gesteld. Er zijn belangrijke impulsen gegeven aan de versterking van de veiligheid. Voor deze nieuwe aanpak bestaan vele redenen. Zo zijn de problemen gewoonlijk niet tot één land beperkt, zijn internationale overeenkomsten en regels meestal niet bindend en worden de lidstaten soms geconfronteerd met de beperkingen die hun door de communautaire regels zijn opgelegd.

[31] d.d. 10.10.2001

[32] Zie behalve de meest recente voorstellen in verband met het ongeluk met de "Prestige" ook de door de Commissie ingediende voorstellen na de ondergang van het schip "Erika" in 1999: COM (2000) 142 en COM (2000) 802

[33] Goedgekeurd op 6 november 2002. Zie met name de mededeling over nucleaire veiligheid (COM 2002) 605 def.

67. Voorzieningszekerheid

Een kwalitatief hoogwaardige dienstverlening veronderstelt een voortdurend en duurzaam aanbod van diensten op de lange termijn. Over het algemeen heeft de ontwikkeling van de interne markt geleid tot een zodanige aanzienlijke verbetering van de voorzieningszekerheid van goederen en diensten dat de markten in kwestie in staat zijn om te concurreren. Toch kan overheidsingrijpen in bepaalde gevallen vereist zijn om de voorzieningszekerheid te verbeteren, met name om het gevaar van onderinvesteringen op de lange termijn in de infrastructuur tegen te gaan en voldoende capaciteit te garanderen.

68. In de energiesector vormde het vraagstuk van de voorzieningszekerheid het onderwerp van een breed publiek debat op communautair niveau op basis van een door de Commissie in 2001 gepubliceerd groenboek [34]. Het beoogt een debat op gang te brengen met als bedoeling een langetermijnstrategie te formuleren voor de continuïteit van de energievoorziening die erop is afgestemd dat energieproducten ononderbroken beschikbaar zijn tegen voor consumenten en gebruikers betaalbare prijzen, waarbij rekening wordt gehouden met milieuoverwegingen en duurzame ontwikkeling. De Commissie heeft in juni 2002 verslag uitgebracht over de resultaten van dit publieke debat [35]. Aan de hand van de raadpleging concludeerde de Commissie in haar verslag dat het noodzakelijk is de coördinatie te versterken van de maatregelen die het mogelijk maken de continuïteit van de energievoorziening te waarborgen. Als follow-up diende de Commissie in september 2002 twee voorstellen voor richtlijnen in, door middel waarvan de voorzieningszekerheid van aardolieproducten en aardgas in de Europese Unie verbeterd kan worden [36].

[34] Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening, Groenboek, COM(2000) 769, 29.11.2000

[35] Eindverslag over het Groenboek "Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening", COM(2002) 321, 29.6.2002

[36] Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende coördinatie van de maatregelen met betrekking tot de continuïteit van de voorziening met aardolieproducten, PB nr. C 331 E, 31.12.2002, blz. 249; voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening, PB nr. C 331 E, 31.12.2002, blz. 262

69. Enige diensten buiten de energiesector kunnen eveneens aanleiding geven tot vragen in verband met voorzieningszekerheid. Toch is dit probleem over het algemeen niet geregeld in het afgeleid recht van de Gemeenschap. Daarom zou het nuttig kunnen zijn om na te gaan of er nog andere sectoren zijn waar het vraagstuk van de voorzieningszekerheid specifiek aan de orde dient te worden gesteld. Daarbij moet echter niet uit het oog worden verloren dat bijzondere aanvullende maatregelen ter verbetering van de voorzieningszekerheid over het algemeen extra economische kosten met zich meebrengen en de concurrentie zouden kunnen afremmen. Bij ieder voorstel ter verbetering van de continuïteit van de voorziening moet met zekerheid worden vastgesteld of de daaruit voortvloeiende kosten niet groter zijn dan de verwachte voordelen [37].

[37] Vgl. Commission Staff Working Paper, Security of supply, The current situation at European Union level, SEC(2002) 243, 28.2.2002

70. Netwerktoegang en interconnectiviteit

Waar sprake is van een effectieve concurrentie, kunnen marktmechanismen het verrichten van betaalbare diensten van een adequate kwaliteit waarborgen, zodat de noodzaak tot regulerend ingrijpen grotendeels overbodig is. Indien diensten van algemeen economisch belang verricht worden met gebruikmaking van voor iedereen toegankelijke netwerken, heeft de gevestigde onderneming een aanzienlijke concurrentievoorsprong, voornamelijk als gevolg van de omvangrijke verzonken kosten die verbonden zijn aan het aanleggen en onderhouden van alternatieve netwerken. In gevallen waarin concurrenten alleen kunnen opereren als dienstverrichters is toegang tot het netwerk van de gevestigde exploitant onontbeerlijk voor marktdeelname op stroomafwaartse markten. Toch kan zelfs in sectoren waar concurrenten het recht hebben een eigen netwerk aan te leggen netwerktoegang noodzakelijk zijn, zodat geconcurreerd kan worden met de gevestigde exploitant op stroomafwaartse markten. Als derden niet onder eerlijke en niet-discriminerende voorwaarden toegang zouden kunnen verkrijgen tot bestaande netwerken, zouden de facto monopolies blijven bestaan of zou de gevestigde exploitant in de verleiding kunnen komen om de toegangsbepalingen discriminerend te regelen, waardoor de concurrentie op de stroomafwaartse markt verstoord zou worden. Om klanten meer keuze, betere kwaliteit en lagere prijzen te kunnen bieden en te voldoen aan het mededingingsbeleid en de internemarktdoelstellingen harmoniseert en reguleert de sectorspecifieke communautaire wetgeving voor de op Gemeenschapsniveau geliberaliseerde sectoren de toegang tot de netwerkinfrastructuren.

71. De Gemeenschap heeft verschillende soorten regelgeving ingevoerd voor verschillende netwerkindustrieën en diensten van algemeen belang. Dit is het gevolg van het feit dat deze sectoren van elkaar verschillen en zich in verschillende fases van het liberaliseringsproces bevinden. Zij verschillen met name van elkaar qua rentabiliteit, productiestructuur, kapitaalintensiteit, de dienstverleningsmethoden en vraagstructuur. In sommige sectoren kan de bestaande exploitant verticaal geïntegreerd blijven, maar moet deze netwerktoegang verlenen, zodat concurrenten toegang tot de markt verkrijgen. In de telecommunicatiesector zijn de openbare exploitanten verplicht om over de koppeling van hun netwerken te onderhandelen. Voorts hebben de concurrenten het recht om de infrastructuur van de gevestigde exploitant te benutten. Dit systeem is ook van toepassing in de elektriciteits- en gassector. In de postsector hebben nieuwe marktdeelnemers netwerken opgezet voor de distributie van pakketten zonder toegang aan te vragen tot de infrastructuur van de gevestigde exploitant. In de gevallen waarin sprake is van een verplichting om toegang te verlenen, is de prijsstelling voor de toegang de doorslaggevende factor op het terrein van de regelgeving gebleken.

72. De ervaring leert dat er waarschijnlijk niet één enkele ideale aanpak van de regulering voor netwerktoegang bestaat. Er moet bij elke keuze rekening worden gehouden met de kenmerken van de sector in kwestie. Met het oog hierop heeft de Gemeenschap tot dusverre een sectorspecifieke benadering gehanteerd bij de regulering van de toegang in de netwerkindustrieën. Er kan evenwel worden overwogen of er nuttige lessen kunnen worden getrokken uit een vergelijking tussen de sectoren wat betreft regelgevingsstrategieën en -procedures.

73. Pluralisme in de media

Maatregelen ter bescherming van het pluralisme stellen in de regel een limiet vast voor het maximale aantal participaties in mediabedrijven en belemmeren een gelijktijdige cumulatie van zeggenschap over of deelname in mediabedrijven. Beoogd wordt hierdoor de vrijheid van meningsuiting te beschermen en te garanderen dat de media een breed scala aan standpunten en opinies uitdragen, zoals kenmerkend is voor een democratische samenleving.

74. Er dient op te worden gewezen dat de bescherming van het pluralisme in de media in eerste instantie een taak voor de lidstaten is. Op het ogenblik bevat het afgeleid communautair recht geen enkele rechtstreekse bepaling ter bescherming van het pluralisme in de media. Het Gemeenschapsrecht staat de lidstaten echter toe om maatregelen ten behoeve van het pluralisme in de media te nemen. De bestaande communautaire wettelijke instrumenten zijn bedoeld om een zeker economisch evenwicht tussen de marktdeelnemers te garanderen: daarom hebben deze instrumenten betrekking op de media als economische activiteit en niet - of tenminste slechts zeer indirect - op de media als middel om de burger van informatie te voorzien. Al in december 1992 publiceerde de Commissie een groenboek [38] om een publiek debat op gang te brengen over de noodzaak tot communautaire maatregelen op dit gebied. Toentertijd heeft het debat niet tot duidelijke operationele conclusies geleid en de Commissie heeft geen formeel initiatief genomen. Tien jaar later is - gegeven de voortschrijdende concentratie van de mediasector en de snelle groei van de elektronische media - de bescherming van pluralisme in de media nog steeds een belangrijke kwestie [39]. Meningen over de vraag of de Commissie zich opnieuw nader dient te bezinnen op de noodzaak tot communautaire maatregelen op dit terrein worden tegemoet gezien.

[38] Pluralisme en mediaconcentratie in de interne markt - Beoordeling van de noodzaak van communautair beleid, Groenboek van de Commissie, COM(92) 480, 23.12.1992

[39] Zie eveneens het op grond van het Verdrag van Amsterdam een het EG-verdrag gehechte protocol betreffende het publieke-omroepstelsel in de lidstaten

75. De volgende vragen worden aan de orde gesteld:

(14) welke soorten diensten van algemeen belang zouden aanleiding kunnen geven tot problemen in verband met voorzieningszekerheid? Moet de Gemeenschap extra maatregelen treffen?

(15) dienen er op communautair niveau extra maatregelen te worden genomen ter verbetering van netwerktoegang en interconnectiviteit? Op welke terreinen? Aan welke maatregelen dient te worden gedacht, met name ten aanzien van grensoverschrijdende diensten?

(16) aan welke andere sectorspecifieke openbaredienstverplichtingen moet aandacht worden besteed?

(17) moet de mogelijkheid om concrete maatregelen te nemen ter bescherming van het pluralisme in de media op communautair niveau worden heroverwogen? Aan welke maatregelen dient te worden gedacht?

4. "Good Governance": Organisatie, financiering en evaluatie

76. Met het oog op grotere duidelijkheid kunnen er ten aanzien van de maatregelen van de overheidsinstanties van de lidstaten inzake de verrichting van diensten van algemeen belang drie aspecten worden onderscheiden:

* de definitie en handhaving van verplichtingen en de keuze van de organisatie,

* de financiering van diensten van algemeen belang,

* de evaluatie van diensten van algemeen belang.

4.1. Definitie van verplichtingen en keuze van de organisatie

77. Zoals hierboven vermeld, staat het de nationale, regionale en lokale overheden in de lidstaten in beginsel vrij vast te stellen wat zij verstaan onder een dienst van algemeen belang. Dit laatste recht omvat ook het recht om de verleners van dergelijke diensten verplichtingen op te leggen, vooropgesteld dat deze verplichtingen in overeenstemming zijn met de communautaire regels. Bij ontstentenis van specifieke communautaire wetgeving stellen derhalve in beginsel de lidstaten eisen vast, zoals verplichtingen inzake universele dienstverlening, eisen inzake geografische dekking, kwaliteits- en veiligheidsnormen, gebruikers- en consumentenrechten of milieubescherming.

78. Alleen voor de grote netwerkindustrieën beschikt de Gemeenschap over geharmoniseerde bepalingen betreffende openbaredienstverplichtingen en heeft zij gemeenschappelijke voorschriften in specifieke communautaire wetgeving vastgelegd. Dit is bijvoorbeeld het geval voor de sector elektronische communicatie en de postsector. Toch blijven ook in de gevallen waarin dergelijke geharmoniseerde verplichtingen bestaan, de lidstaten verantwoordelijk voor de nadere uitwerking en de uitvoering ervan in overeenstemming met de bijzondere kenmerken van de sector in kwestie. Over het algemeen belet sectorspecifieke harmonisatie van openbaredienstverplichtingen de lidstaten niet om met het Gemeenschapsrecht verenigbare verreikender of aanvullende verplichtingen op te leggen, tenzij dit anders geregeld is in de harmonisatiemaatregelen [40]. In de sector van de elektronische communicatie kunnen dergelijke verplichtingen niet vanuit de sector worden gefinancierd.

[40] Zo verplicht de postrichtlijn de lidstaten bijvoorbeeld minimaal vijf dagelijkse bestellingen per week ten behoeve van de eindgebruikers te waarborgen. De lidstaten zouden een hoger aantal bestellingen kunnen opleggen of de verplichting tot het leveren van bestellingen nader kunnen specificeren

79. De lidstaten kunnen ook ten aanzien van het aanbieden van een dienst van algemeen economisch belang in principe zelf beslissen hoe de dienst wordt verricht, mits de communautaire regels in acht worden genomen. In ieder geval bepalen de desbetreffende communautaire regels inzake de interne markt en de mededinging in hoeverre de markt wordt opengesteld en in welke mate er sprake is van concurrentie in een bepaalde dienst van algemeen economisch belang. Het is aan de overheden ten aanzien van de participatie van de staat in het verrichten van diensten van algemeen belang om te beslissen of zij deze diensten rechtstreeks verlenen via hun eigen bestuursapparaat dan wel deze toevertrouwen aan een derde (publieke of private entiteit) [41].

[41] De Commissie heeft met betrekking tot lokaal vervoer wetgeving voorgesteld op grond waarvan de lidstaten concessieovereenkomsten voor openbare diensten zouden moeten gebruiken. Vgl. Gewijzigd voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van openbare-diensteisen en de gunning van openbare-dienstcontracten op het gebied van het personenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren, PB C 151 E, 25.6.2002, blz 246

80. Verrichters van diensten van algemeen economisch belang, met inbegrip van verrichters van interne diensten, zijn ondernemingen en daarom onderworpen aan de mededingingsregels van het Verdrag. Besluiten om bijzondere of exclusieve rechten toe te kennen aan aanbieders van interne diensten of hen op andere manieren te bevoordelen kunnen een inbreuk op het Verdrag vormen, ondanks de gedeeltelijke, door artikel 86 geboden bescherming. Uit jurisprudentie blijkt dat dit met name het geval is wanneer de door de dienstverlener verrichte openbaredienstverplichtingen niet nauwkeurig zijn omschreven; [42] wanneer de dienstverlener kennelijk niet in staat is aan de vraag naar de betrokken dienst te voldoen; [43] of wanneer er op een andere manier aan de verplichtingen kan worden voldaan die een minder nadelig effect heeft op de mededinging [44].

[42] Zie het arrest van het Hof in Silver Line Reisebüro (C-66/86, arrest van 11.4.89)

[43] Zie het arrest van het Hof in Höfner (C-41/90, arrest van 23.4.91)

[44] Zie het arrest van het Hof in Vlaamse Televisie Maatschappij (T-266/97, arrest van 8.7.99)

81. Als een overheid van een lidstaat de verlening van een dienst van algemeen belang aan een derde toevertrouwt, moeten bij de selectie van de dienstverlener bepaalde regels en principes in acht worden genomen, zodat voor alle - zowel publieke als particuliere - dienstverleners die potentieel in staat zijn om de desbetreffende dienst te verrichten gelijke voorwaarden gelden. Dit vormt een garantie dat deze diensten tegen de in economisch opzicht gunstigste marktvoorwaarden worden verricht. Binnen het geheel van deze regels en principes behoudt de overheid de vrijheid om de kenmerken van de te verlenen dienst vast te leggen, met inbegrip van voorwaarden betreffende de kwaliteit van de dienst om zo te doelstellingen van het overheidsbeleid te verwezenlijken. Hierbij kunnen twee situaties worden onderscheiden:

* indien de rechtshandeling door middel waarvan de overheid de verrichting van een dienst van algemeen economisch belang aan een derde toevertrouwt een overeenkomst is ten behoeve van een openbare dienst of openbare werken is, zoals omschreven in de richtlijn betreffende overheidsopdrachten of een concessieovereenkomst voor openbare werken, zoals omschreven in Richtlijn 93/37/EEG, [45] moet deze aan de bij de desbetreffende richtlijn inzake overheidsopdrachten vastgelegde procedurele verplichtingen voldoen, mits zij een in de betrokken richtlijn voorgeschreven limiet bereikt of daarboven ligt en niet is uitgesloten van het toepassingsgebied ervan.

[45] Onafhankelijk van de in het nationaal recht gebruikte definitie

* indien de rechtshandeling door middel waarvan de overheid de verrichting van een dienst van algemeen economisch belang aan een derde toevertrouwt niet onder de richtlijn inzake overheidsopdrachten valt, dient zij toch te voldoen aan de principes die rechtstreeks uit het EG-Verdrag voortvloeien, met name de bepalingen betreffende het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging. Dit geldt bijvoorbeeld voor openbare overeenkomsten of concessieovereenkomsten voor werken die zich onder de limiet bevinden, voor concessieovereenkomsten voor diensten ( d.w.z. overeenkomsten waarbij bepaald wordt dat de dienstverlener tenminste ten dele het recht gegund wordt om de dienst te exploiteren) of voor eenzijdige handelingen waarbij het recht om een dienst van algemeen economisch belang te verrichten toegekend wordt. Deze regels en principes behelzen onder meer gelijke behandeling, transparantie, evenredigheid, wederzijdse erkenning en de bescherming van de rechten van particulieren [46].

[46] Vgl. de interpretatieve mededeling van de Commissie over concessieovereenkomsten in het communautaire recht, PB C 121, 29.4.2000, blz. 2

82. De overheidsinstanties kunnen op het gebied van de milieudiensten, met name afvalbeheer, exclusieve rechten toekennen aan organisaties die door producenten zijn opgericht voor de recycling van bepaalde afvalstoffen. Op dergelijke organisaties zijn de mededingingsregels van toepassing. Zij worden vaak opgericht in het kader van innovatieve benaderingen ter voorkoming en recycling van afval, zoals de toepassing van het concept "de verantwoordelijkheid van de producent". Dit houdt in dat de producenten van de producten waardoor het afval wordt veroorzaakt de financiële verantwoordelijkheid voor het afvalbeheer dragen.

83. De overheden in iedere lidstaat beschikken dus nog steeds over een aanzienlijke autonomie bij de vaststelling en handhaving van openbaredienstverplichtingen en de organisatie van de verrichting van diensten van algemeen belang. Enerzijds biedt dit de lidstaten de mogelijkheid om beleid te formuleren, waarbij rekening wordt gehouden met specifieke nationale, regionale of lokale omstandigheden. Voor afgelegen of dunbevolkte gebieden moet wellicht een andere benadering worden gehanteerd dan voor centraal gelegen en dichtbevolkte gebieden. Anderzijds kan het ontbreken van specifieke wetgeving leiden tot rechtsonzekerheid en verstoringen van de markt. [47] Op Europees niveau zijn diverse vormen van samenwerking tussen nationale regelgevers tot stand gekomen in een streven tot verbetering van de samenhang van het beleid van de lidstaten, maar er bestaat voor geen enkele dienst een Europese regelgevende instantie. [48] Ook zou een breder proces van uitwisselingen van optimale praktijkvoorbeelden en ervaringen, waarbij niet slechts regelgevers maar ook andere belanghebbende partijen zouden zijn betrokken, nuttig kunnen zijn. De Commissie is van mening dat een breed debat over deze kwesties geboden is.

[47] Zo heeft bijvoorbeeld het ontbreken van specifieke regelgeving binnen de watersector geleid tot zeer verschillende bedrijfsstructuren in de lidstaten. Vgl. WRC/Ecologic, Study on the Application of the Competition Rules to the Water Sector in the European Community, December 2002, te raadplegen op: http://europa.eu.int/comm/competition/ publications/studies/water_sector_report.pdf In de richtlijn betreffende een kader voor het waterbeleid, Richtlijn 2000/60/EG, PB L 327, 22.12.2000, blz. 1worden commerciële aspecten aan de orde gesteld en transparantieregels voor waterdiensten vastgelegd. Artikel 9 van de richtlijn heeft betrekking op prijsbeleid en verplicht de lidstaten in het bijzonder rekening te houden met het beginsel van de kostenterugwinning, met inbegrip van milieukosten en kosten van de hulpbronnen en het beginsel van "de vervuiler betaalt"

[48] Zie de bijlage voor meer bijzonderheden

84. De volgende vragen worden aan de orde gesteld:

(18) zijn u gevallen bekend waarin de communautaire regels onnodige restricties met zich hebben meegebracht voor de wijze waarop diensten van algemeen belang zijn georganiseerd of openbaredienstverplichtingen op nationaal, regionaal of lokaal niveau zijn gedefinieerd? Zijn u gevallen bekend waarin de wijze waarop diensten van algemeen belang worden georganiseerd of openbaredienstverplichtingen op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden vastgesteld een onevenredige belemmering voor de voltooiing van de interne markt vormt?

(19) dienen dienstspecifieke openbaredienstverplichtingen op communautair niveau beter te worden geharmoniseerd? Aan welke diensten denkt u in dit verband?

(20) dient de uitwisseling van optimale praktijkvoorbeelden en benchmarking in verband met vragen betreffende de organisatie van diensten van algemeen belang in de gehele Unie te worden verbeterd? Wie moet hierbij worden betrokken en om welke sectoren moet het gaan?

4.2. Financiering van diensten van algemeen belang

85. Talrijke diensten van algemeen belang kunnen niet op basis van de marktmechanismen alleen worden aangeboden en er moeten specifieke regelingen worden getroffen om het financiële evenwicht van de dienstverlener te garanderen. Zo kan de markt zelf bijvoorbeeld geen universele toegang of volledige geografische dekking bieden. Momenteel is het de taak van de lidstaten om te zorgen voor de financiering van de diensten van algemeen belang en de extra kosten van het verrichten van deze diensten te berekenen. In sommige gevallen levert de Gemeenschap een bijdrage via medefinanciering van specifieke projecten, bijvoorbeeld via haar structuurfondsen of TEN-programma's.

86. Afhankelijk van bepaalde historisch gegroeide tradities en bijzondere kenmerken van de betrokken diensten hanteren de lidstaten diverse mechanismen om het financiële evenwicht van verleners van diensten van algemeen belang te waarborgen. De financieringsmechanismen waarvan de lidstaten gebruik maken, betreffen onder andere:

* directe financiële ondersteuning uit de overheidsbegroting (bijvoorbeeld subsidies of andere financiële voordelen, zoals belastingverlagingen).

* bijzondere of exclusieve rechten (bijvoorbeeld een wettelijk monopolie).

* bijdragen van marktdeelnemers (bijvoorbeeld een fonds voor de universele dienst).

* bepaling van gemiddeld tarief (bijvoorbeeld een uniform landelijk tarief, ongeacht aanzienlijke verschillen in de kosten van de dienstverrichting).

* op solidariteit berustende financiering (bijvoorbeeld premiebijdragen).

87. Hoewel er verschillende vormen van financiering naast elkaar blijven bestaan, valt er de afgelopen decennia toch een duidelijke tendens te bespeuren: de lidstaten zijn steeds meer afgestapt van het verlenen van exclusieve rechten voor het aanbieden van diensten van algemeen belang en hebben de markten voor nieuwe deelnemers opengesteld. Hierdoor moest worden overgestapt op andere vormen van financiële ondersteuning, zoals de instelling van bijzondere, door de marktdeelnemers gefinancierde fondsen of rechtstreekse financiering uit de begroting, een financieringsvorm die de minste verstoringen teweegbrengt [49]. Deze vormen van financiering hebben de diensten van algemeen belang en de eraan ten grondslag liggende beleidskeuzes transparanter gemaakt en het politieke debat over deze diensten gestimuleerd.

[49] Zie: Liberalisation of Network Industries, Economic implications and main policy issues, European Economy nr. 4, 1999

88. Over het algemeen kunnen de lidstaten zelf bepalen van welk stelsel zij gebruik maken voor de financiering van hun diensten van algemeen belang. Zij hoeven er alleen maar op toe te zien dat het mechanisme waarvoor zij gekozen hebben de werking van de interne markt niet te veel verstoort. Met name kunnen de lidstaten openbaredienstvergoedingen toekennen, die voor het functioneren van een dienst van algemeen economisch belang noodzakelijk is. De regels betreffende overheidssteun verbieden slechts overcompensatie. Met het oog op meer rechtszekerheid en transparantie bij de toepassing van overheidssteunregels op de diensten van algemeen belang kondigde de Commissie in haar verslag aan de Europese Raad in Laken aan voornemens te zijn een kader ten behoeve van voor diensten van algemeen economisch belang toegekende overheidssteun in het leven te roepen en vervolgens, voor zover de bij de toepassing van dit kader opgedane ervaringen dit rechtvaardigden, een groepsvrijstellingsverordening op het terrein van de diensten van algemeen economisch belang goed te keuren. Op het ogenblik wordt er gewerkt aan richtsnoeren betreffende de toepassing van overheidssteunregels op diensten van algemeen economisch belang [50].

[50] Verslag over de stand van de werkzaamheden in verband met de richtsnoeren betreffende staatssteun en diensten van algemeen economisch belang, 13.12.2002

89. In enige gevallen bevat sectorspecifieke wetgeving bepalingen voor de financiering van de extra kosten van openbaredienstverplichtingen. In verband met de elektronische communicatie verplicht de sectorspecifieke wetgeving de lidstaten af te zien van alle bijzondere of exclusieve rechten; zij biedt evenwel de mogelijkheid tot oprichting van een fonds om extra kosten van universeledienstverlening uit de bijdragen van de marktdeelnemers te betalen. [51] De postrichtlijn voorziet voor de postdiensten een duidelijk afgebakend postmonopolie en de oprichting van een fonds voor de universeledienstverlening om de postdienst te kunnen financieren. [52] Voor het luchtvervoer kunnen de lidstaten bij open aanbesteding een tijdelijke exclusieve vergunning aanbieden om op bepaalde routes geregelde luchtdiensten te waarborgen indien de markt niet een toereikende dienst biedt. [53] Voor het openbaar vervoer heeft de Gemeenschap regels voor de berekening van de compensatie vastgelegd [54].

[51] Artikel 13 van Richtlijn 2002/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische communicatienetwerken en -diensten (Universeledienstrichtlijn), PB L 108, 24.4.2002, blz.. 51

[52] Artikelen 7 en 9, lid 4, van Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst, PB L 15 , 21.1.1998, blz.14, gewijzigd bij Richtlijn 2002/39/EG van het Europees Parlement en de Raad, PB L 176, 5.7.2002, blz. 21

[53] Artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes, PB L 240, 24.8.1992, blz. 8

[54] Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26 juni 1969 betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren, PB L 156, 28.6.1969, blz. 1, zoals laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EEG) 1893/91 van de Raad, PB L 169, 29.6.1991, blz. 1

90. Internemarkt-, mededingings- en overheidssteunregels hebben tot doel te voorkomen dat aan verleners van diensten van algemeen economisch belang toegekende financiële ondersteuning niet de mededinging en de werking van de interne markt verstoort. Ook de sectorspecifieke wetgeving is alleen bedoeld om te waarborgen dat de financieringsmechanismen van de lidstaten een zo gering mogelijk storend effect hebben op de mededinging en de markttoegang bevorderen. Als gevolg hiervan biedt het Gemeenschapsrecht in het bijzonder de mogelijkheid tot selectieve markttoegang.

91. Andere gangbare criteria voor de keuze voor een financieringsmechanisme, zoals de efficiëntie en herverdelingseffecten ervan, worden thans in het Gemeenschapsrecht buiten beschouwing gelaten. Ook is er geen bijzondere aandacht uitgegaan naar de gevolgen van het geselecteerde mechanisme voor de langetermijninvesteringen van de verleners van diensten en infrastructuur en de voorzieningszekerheid.

92. In dit stadium acht de Commissie het opportuun een debat op gang te brengen over de vraag of deze criteria tot de conclusie zouden kunnen leiden dat aan bepaalde financieringsmechanismen de voorkeur dient te worden gegeven en of de Gemeenschap maatregelen ten gunste van bepaalde financieringsmechanismen zou moeten nemen.

93. De volgende vragen worden aan de orde gesteld:

(21) zijn u voorbeelden bekend waarin het Gemeenschapsrecht, en met name de toepassing van de regels inzake overheidssteun, de financiering van diensten van algemeen belang heeft belemmerd of tot inefficiënte keuzes heeft geleid?

(22) verdient vanuit het oogpunt van transparantie, verantwoordingsplicht, efficiëntie, herverdelingseffecten of concurrentie een bepaalde wijze van financiering de voorkeur? Zo ja, dient de Commissie dan passende maatregelen hiertoe te nemen?

(23) zijn er sectoren en/of omstandigheden waar markttoegang in de vorm van afroming ondoeltreffend zou zijn en nadelig voor het openbaar belang?

(24) moeten de consequenties en criteria van op solidariteit berustende financiering op communautair niveau verduidelijkt worden?

4.3. Evaluatie van diensten van algemeen belang

94. Door het veranderende regelgevende en technologische klimaat en het steeds grotere effect van communautair beleid op diensten van algemeen belang is de noodzaak tot een degelijke evaluatie van het functioneren van deze diensten op zowel communautair als nationaal niveau duidelijk aan het licht getreden. De beoordeling van deze diensten van algemeen belang is zo belangrijk vanwege de betekenis van deze diensten voor de economie als geheel en voor ieders leefkwaliteit en is nodig om na te gaan of de door de overheid aan de verleners van dergelijke diensten toevertrouwde taken van algemeen belang doeltreffend worden verricht. Een uitvoerige evaluatie bevordert de transparantie en biedt een uitgangspunt voor betere beleidskeuzes en een goed onderbouwd democratisch debat. Hierdoor wordt het mogelijk zowel de economische efficiëntie van een dienst als de effectieve verwezenlijking van andere overheidsbeleidsdoelstellingen te beoordelen. Op communautair niveau is de evaluatie van diensten van algemeen economisch belang cruciaal om ervoor te zorgen dat de doelstellingen inzake sociale en territoriale samenhang en van milieubescherming verwerkelijkt worden. Evaluatie van prestaties kan ook bijdragen tot de uitwisseling van optimale benaderingen tussen landen en economische sectoren en vervult een centrale rol bij Europese "good governance" [55].

[55] Europese governance - Een witboek, COM(2001)428, 25.7.2001; Verslag aan de Europese Raad van Laken, COM(2001)598, 17.10.2001

95. De afgelopen jaren heeft de Commissie haar werkzaamheden in verband met evaluatie op het terrein van diensten van algemeen belang uitgebreid en een evaluatiestrategie ontwikkeld, die op drie soorten beoordeling is gebaseerd: [56]

[56] Verslag aan de Europese Raad van Laken, COM(2001)598, 17.10.2001; Mededeling van de Commissie - Methodologische nota voor de horizontale evaluatie van diensten van algemeen economisch belang, COM(2002)331 def., 18.6.2002

* de Commissie verricht regelmatige beoordelingen van de op communautair niveau geliberaliseerde netwerkindustrieën (sectorale evaluatie).

* voorts is de Commissie in 2001 begonnen met een jaarlijkse intersectorale evaluatie van de netwerkindustrieën (horizontale evaluatie).

* in de derde plaats voert de Commissie geregeld enquêtes naar de tevredenheid van de consumenten op het gebied van de diensten van algemeen belang uit (bijvoorbeeld Eurobarometer- opiniepeilingen en kwalitatieve enquêtes).

96. De evaluatie van diensten van algemeen belang is een gecompliceerde taak. Een brede evaluatie moet multidisciplinair en veelzijdig van opzet zijn en politieke, economische, sociale en milieu-aspecten (met inbegrip van niet in de prijs doorberekende kosten) omvatten. Ook dient er rekening te worden gehouden met de belangen en opinies van alle betrokken partijen. Het is belangrijk om te weten wat de gebruikers en consumenten (met inbegrip van kwetsbare en gemarginaliseerde groepen) onder goed functioneren van deze diensten verstaan en welke verwachtingen zij voor de toekomst koesteren. Hierom beoogt dit groenboek een discussie aan te zwengelen over de criteria die volgens de opvatting van de belanghebbende partijen aan een evaluatie ten grondslag zouden moeten liggen. In de context van haar horizontale evaluatie heeft de Commissie een methodologie voor de evaluatie van diensten van algemeen belang ingediend. [57] Zij heeft benadrukt dat haar regelmatige horizontale evaluaties de komende jaren geleidelijk moeten worden ontwikkeld en verbeterd. De enorme verschillen ten aanzien van de beschikbaarheid van gegevens en van de kwaliteit van de gegevens vormt een omvangrijk struikelblok voor een alomvattende evaluatie. Onderzocht moet worden of er mogelijkheden bestaan om de kwaliteit en de beschikbaarheid van gegevens te verbeteren [58].

[57] Mededeling van de Commissie - Methodologische nota voor de horizontale evaluatie van diensten van algemeen economisch belang, COM(2002)331 def., 18.6.2002

[58] Zie bijlage voor meer bijzonderheden

97. Op communautair niveau stelt de Commissie evaluatieverslagen op over het functioneren van netwerkindustrieën die diensten van algemeen economisch belang verlenen. Zij legt de resultaten voor aan het Europees Parlement. De Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de regio's en alle andere belanghebbende partijen met de bedoeling om een zo breed mogelijk publiek van informatie te voorzien. De Commissie ter beschikking staande middelen voor het uitvoeren van evaluaties zijn echter beperkt en zij kan geen samenvatting bieden van alle, dikwijls uiteenlopende standpunten van de verschillende betrokken partijen. Daarom dient de wijze waarop de evaluatie op communautair niveau moet worden uitgevoerd en de verantwoordelijkheden moeten worden verdeeld het onderwerp van discussie vormen.

98. Verder is de evaluatie