OMVIISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
C0M(93) 563 def. 
Brussel, 11 november 1993 
VERZOEK VAN DE NEDERLANDSE REGERING TOT INVOERING VAN EEN VAN DE ZESDE BTW-
RICHTLIJN (77/388/EEG) AFWIJKENDE MAATREGEL OP HET GEBIED VAN DE VERHUUR VAN 
ONROERENDE GOEDEREN, GEBASEERD OP DE TOEPASSING VAN ARTIKEL 27, LID 1 EN 2, VAN DIE 
RICHTLIJN 
(Mededeling van de Commissie aan de Raad) 
fe j • • •'! * 
V~r~lÊË 
z 
VERZOEK VAN DE NEDERLANDSE REGERING TOT INVOERING VAN EEN VAN DE ZESDE BTW-
RICHTLIJN (77/388/EEG) AFWIJKENDE MAATREGEL OP HET GEBIED VAN DE VERHUUR VAN 
ONROERENDE GOEDEREN, GEBASEERD OP DE TOEPASSING VAN ARTIKEL 27, LID 1 EN 2, VAN DIE 
RICHTLIJN 
(Mededeling van de Commissie aan de Raad) 
1. Inleiding 
a) Volgens de Richtlijn van de Raad (77/388/EEG) zijn de Lid-Staten verplicht het 
gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde toe te passen. Volgens 
artikel 27, lid 1, van deze richtlijn kan de Raad elke Lid-Staat machtigen bijzondere, van de 
bepalingen van de richtlijn afwijkende maatregelen te treffen ten einde de belastingheffing te 
vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen. 
b) Per brief van de Permanente Vertegenwoordiging van het Koninkrijk der Nederlanden, bij het 
Secretariaat-Generaal van de Commissie geregistreerd op 13 augustus 1993, werd aan de 
Commissie een maatregel voorgelegd om bepaalde vormen van fraude op het gebied van de 
belastbare verhuur van onroerende goederen te voorkomen. Deze brief te zamen met de 
beschrijving van de maatregel is te vinden in bijlage I bij deze mededeling. 
c) Per brief van het Secretariaat-Generaal van de Commissie van 13 september 1993 werden de 
andere Lid-Staten overeenkomstig artikel 27, lid 3, van genoemde richtlijn in kennis gesteld van 
de door de Nederlandse regering overwogen maatregel. Volgens lid 4 van hetzelfde artikel 
kunnen de Commissie of de Lid-Staten om behandeling van de zaak door de Raad verzoeken. 
2. Beschrijving van de maatregel in kwestie 
De Nederlandse regering overweegt de volgende maatregelen in haar wetgeving op te nemen : 
a) verlenging tot 20 jaar van de bij artikel 20, lid 2, van de Zesde Richtlijn op 10 jaar vastgestelde 
periode voor herziening van de aftrek van de BTW op onroerende goederen; 
b) instelling van een minimum maatstaf van heffing voor de belastbare verhuur van onroerende 
goederen; 
c) instelling van een minimummaatstaf van heffing voor vestigingen van zakelijke rechten op 
onroerende goederen. 
De Nederlandse autoriteiten rechtvaardigen deze maatregelen met de noodzaak misbruik van de 
facultatieve regeling inzake de belastbare verhuur van onroerende goederen te bestrijden. 
y 
3. Advies van de Commissie 
De Commissie is van mening dat voor een bijzondere maatregel slechts machtiging kan worden 
verleend op grond van artikel 27 van de Zesde Richtlijn indien die maatregel, ook al wijkt zij af van 
de voorschriften voor de toepassing van het gemeenschappelijk BTW-stelsel, in overeenstemming 
is met de grondbeginselen en de essentiële bepalingen van dat stelsel. De door de Nederlandse 
regering overwogen maatregel voldoet volgens de Commissie evenwel niet aan deze voorwaarden. 
De onder de punten 2.b) en c) bedoelde maatregel, waarmee wordt beoogd een minimum maatstaf 
van heffing vast te stellen, wijkt namelijk te absoluut af van artikel 11 van de richtlijn, dat een 
essentiële bepaling van het gemeenschappelijk BTW-stelsel vormt. De in punt 2 a) bedoelde 
maatregel betekent een lastenverzwaring voor de belastingplichtigen doordat zij de 
handelsdocumenten langer moeten bewaren, en is onevenredig aan het doel, want terwijl ernaar 
wordt gestreefd mogelijke gevallen van belastingontwijking op het gebied van de verhuur van 
onroerende goederen aan te pakken, worden alle onroerende goederen, ongeacht hun bestemming, 
erdoor getroffen. Bovendien wordt naar de mening van de Commissie het nagestreefde doel, 
bestrijding van de belastingontwijking, reeds in aanmerking genomen door artikel 20, lid 2, van de 
richtlijn, op grond waarvan de Lid-Staten voor onroerende goederen kunnen kiezen voor een 
herzieningsperiode van 10 jaar in plaats van 5 jaar. 
4. Conclusie 
Aangezien er fundamentele bezwaren tegen de maatregelen in kwestie bestaan, verzoekt de 
Commissie om behandeling van de zaak door de Raad overeenkomstig het bepaalde in artikel 27, 
lid 4, van bovengenoemde richtlijn. 
Bijlage 
BIJLAGE I y 
DE PERMANENTE VERTEGENWOORDIGING 
VAN HET KONINKRIJK DER NEDERLANDEN 
BU DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN-. 
bo (^/v.16Ü~39 
Brussel, 6 augustus 1993 
Kunstlaan 46 
1040 Brussel 1 •*? ^ 1953 / 
HEURE : 
Commissie van de 
Europese Gemeenschappen 
T.a.v. het Secretariaat-Generaal 
Wetstraat 200 
1049 Brussel 
Onderwerp: Kennisgeving van door Nederland te treffen maatregelen die afwijken van 
de zesde BTW-richtlijn. 
Overeenkomstig artikel 27, lid 2, van de Zesde Richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 
mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der Lid-Staten inzake 
omzetbelasting (PB nr. L 145 van 13 juni 1977) brengt de Nederlandse regering hierbij de 
Commissie van de Europese Gemeenschappen op de hoogte van haar voornemen een 
drietal maatregelen te treffen, die afwijken van bepalingen van deze richtlijn. Dit met het 
oog op de benodigde machtiging door de Raad van de Europese Gemeenschappen. 
Met voorgenomen maatregelen wordt beoogd het ongewenste gebruik van de optieregeling 
voor belaste verhuur van onroerende goederen te bestrijden. 
In de bijlage bij deze brief wordt een nadere uiteenzetting gegeven over de voorgenomen 
maatregelen. 
De Permanent Vertegenwoordiger 
voor deze, 
E.A. Bosch 
Financieel Raad 
(i.o. L.F. S meets-Bitsen, secr.) 
Cc. Ministerie van Financiën 
T.a.v. DGFZ 
Ministerie van Buitenlandse Zaken 
T.a.v. de heer J.H.M, van Bonze! 
.r 
Bi j lage 
Toelichting bij door Nederland te treffen maatregelen 
overeenkomstig artikel 27 van de Zesde Richtlijn inzake 
omzetbelasting 
In Nederland is de verhuur van onroerende goederen in 
beginsel vrijgesteld van omzetbelasting. Verhuurder en huurder 
kunnen de vrijstelling evenwel buiten toepassing laten door te 
kiezen voor belastingheffing (optieregeling voor belaste 
verhuur). Nederland heeft door invoering van het optierecht 
gebruik gemaakt van de bevoegdheid van artikel 13,C, SUD a, 
van de Zesde Richtlijn. 
Bij de invoering van het optierecht in 1968 diende dit 
recht twee doelen: het voorkomen van cumulatie van belasting 
binnen de bedrijfskolom en het voorkomen van mogelijke 
concurrentieverstoringen tussen ondernemers die een onroerend 
goed kopen en ondernemers die een onroerend goed huren. De 
optieregeling was daarom beperkt tot huurders die ondernemer 
zijn voor de omzetbelasting. Publiekrechtelijke lichamen -voor 
zover geen ondernemer- konden geen gebruik maken van de 
regeling, vrijgestelde ondernemers daarentegen wel. 
In de praktijk werd evenwel ook de behoefte gevoeld om 
voor belastingheffing te opteren bij verhuur aan anderen dan 
ondernemers. Het ging hierbij in het bijzonder om de verhuur 
van kantoorgebouwen en dergelijke panden aan overheidslichamen 
en semi-overheidslichamen, alsmede andere instellingen die 
geen ondernemer zijn voor de omzetbelasting. In het bijzonder 
wanneer het gebouw slechts voor enkele jaren vrijgesteld werd 
verhuurd, ondervond de verhuurder als nadeel dat hij zijn 
aanspraak op aftrek van voorbelasting verloor naar gelang de 
herzieningsperiode verstreek, ook al ging hij later het gebouw 
belast verhuren. De verhuurder was daardoor geneigd het gehele 
bedrag van de voorbelasting door te berekenen in de huurprijs 
over de korte huurtijd. In verband hiermee heeft Nederland in 
1978 bij de aanpassing van de wetgeving inzake de 
omzetbelasting aan de Zesde Richtlijn de mogelijkheid om te 
opteren voor belastingheffing verruimd tot alle verhuur van 
onroerend goed. Voor woningen is een uitzondering gemaakt 
omdat deze zich in de privé-sfeer bevinden. Voor woningen kan 
dus niet worden geopteerd. 
Bij de wetswijziging in 1978 is voorts de periode voor de 
herziening van de aftrek van voorbelasting verlengd tot 10 
jaar. 
Het optierecht heeft in een aantal gevallen aanleiding 
gegeven tot ongewenst gebruik daarvan. Niet-ondernemers, 
waaronder in het bijzonder overheidslichamen, en vrijgestelde 
ondernemers gebruiken het recht soms om belasting te ontwijken 
bij investeringen in onroerende goederen. In plaats van een 
onroerend goed als bij voorbeeld een kantoorgebouw direkt aan 
te kopen -met als gevolg een niet-aftrekbare belastingdruk op 
de investering- wordt deze aankoop 10 jaar, de 
herzieningsperiode voor de aftrek, uitgesteld. Intussen wordt 
het gebouw gehuurd met gebruikmaking van het optierecht voor 
belaste verhuur. Tijdens de huurperiode geniet de verhuurder 
een onmiddellijke en volledige aftrek van de belasting op zijn 
investering, en wordt hij alleen belasting verschuldigd over 
de periodieke huurtermijnen. Na 10 jaar wordt de 
huurverhouding beëindigd door levering van het onroerend goed 
aan de huurder. Deze levering is vrijgesteld van belasting en 
leidt niet tot herziening van de door de verhuurder in het 
verleden afgetrokken belasting op de investering. De 
herzieningsperiode is immers verstreken. 
De handelwijze van uitgestelde aankoop met 
verhuurconstructie levert in vergelijking met de situatie van 
direkte aankoop een besparing op van ongeveer 50% van de 
belasting op de investeringskosten. Deze besparing is 
gebaseerd op het in rekening brengen van een kostendekkende 
huurprijs. Bij het in rekening brengen van een in relatie tot 
de investeringskosten te lage huurprijs wordt de 
belastingbesparing groter. 
De hiervoor beschreven verhuurconstructie doet zich in de 
praktijk voor bij zowel gelieerde als niet-gelieerde partijen. 
De Nederlands regering is van oordeel dat het gebruik van 
de optieregeling met geen ander doel dan belasting te 
9 
ontwijken ongewenst is. Zij is dan ook van mening dat dit 
gebruik moet worden bestreden. Omdat dit met de bestaande 
wetgeving niet mogelijk is gebleken, is de Nederlandse 
regering voornemens de volgende wettelijke maatregelen te 
tref fen : 
1. de herzieningsperiode voor de aftrek van voorbelasting 
bij onroerende investeringsgoederen wordt verlengd van 10 jaar 
naar 20 jaar; 
2. bij belaste verhuur van onroerend goed wordt de 
maatstaf van heffing ten minste gesteld op een waarde die 
verband houdt met de kostprijs van het onroerend goed; 'en 
3. bij belaste vestiging van een beperkt recht op een 
onroerend goed -niet zijnde een woning- wordt de maatstaf van 
heffing ten minste gesteld op een waarde die verband houdt met 
de kostprijs van het onroerend goed. 
Ter toelichting op deze maatregelen zij het volgende 
meegedeeld . 
Ad maatregel 1. Deze maatregel is de belangrijkste 
maatregel. Hij ligt voor de hand omdat het btw-voordeel bij de 
te bestrijden constructie hoofdzakelijk wordt veroorzaakt door 
de in verhouding tot de economische levensduur korte 
herzieningsperiode bij onroerende investeringsgoederen. Een 
herzieningsperiode van 20 jaar sluit beter aan bij de 
economische levensduur van een onroerend investeringsgoed. Met 
deze langere herzieningsperiode wordt bovendien een 
grondbeginsel van de omzetbelasting gediend, te weten een zo 
goed mogelijke koppeling van de aftrek van de voorbelasting 
aan het werkelijke gebruik van het goed. 
De verlenging van de herzieningsperiode bewerkstelligt 
dat partijen langer belast moeten huren en verhuren voordat de 
huurder het onroerend goed vrijgesteld van heffing in eigendom 
kan verwerven zonder een herziening van de aftrek bij de 
verhuurder. Voorts wordt bij levering van het goed vóór het 
verstrijken van de herzieningsperiode het bedrag dat de 
verhuurder in verband met de herziening van zijn afgetrokken 
belasting aan de fiscus moet terugbetalen groter naar mate de 
herzieningsperiode langer is. 
* 
Do verlengingsmaatregel is niet beperkt tot. gevallen 
waarin een onroerend investeringsgoed met toepassing van het 
optierecht belast verhuurd is. De maatregel geldt voor alle 
onroerende investeringsgoederen, ongeacht het gebruik ervan. 
Hierdoor wordt voorkomen dat partijen hun toevlucht zoeken in 
nieuwe constructies met betrekking tot onroerende 
investeringsgoederen, die maatschappelijk bezien op hetzelfde 
neerkomen als de te bestrijden optieregeling voor belaste 
verhuur maar die uit juridisch oogpunt niet zijn aan te merken 
als huur en verhuur van deze goederen. Zo'n nieuwe constructie 
is bij voorbeeld de vestiging van (kortlopende) beperkte 
rechten als vruchtgebruik, erfpacht of opstal op een onroerend 
investeringsgoed, welke vestiging na afloop van de 
herzieningsperiode wordt gevolgd door een vrijgestelde en niet 
tot herziening van de afgetrokken voorbelasting aanleiding 
gevende levering van de blote eigendom van het goed. 
Ad maatregel 2. Bij deze maatregel wordt de belasting bij 
belaste verhuur van onroerend goed berekend over een waarde 
die op grond van de kostprijs van dat goed normaal is, in 
geval partijen om welke reden dan ook een lagere huurprijs 
overeenkomen. In een dergelijk geval is de maatstaf van 
heffing niet de door partijen afgesproken (subjectieve) 
huurprijs. De maatregel voorkomt dat het effect van maatregel 
1 tenietgaat door manipulaties met de huurprijs. Partijen 
kunnen immers de huurprijs op een lager niveau stellen. Wat 
tijdens de huurperiode minder betaald wordt aan huur wordt dan 
gecompenseerd door een hogere -voor de belasting evenwel 
vrijgestelde- koopprijs aan het einde van die periode. Het 
staat partijen in dit verband zelfs vrij een niet-
kostendekkende huurprijs af te spreken. Zoals is af te leiden 
uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese 
Gemeenschappen van 21 september 1988, nr. 50/87, 
Jurisprudentie van het Hof van Justitie EG, blz. 4797, staat 
het overeenkomen van een niet-kostendekkende huurprijs niet in 
de weg aan toepassing van het recht op aftrek, welk recht 
inherent is aan gebruikmaking van het optierecht. 
De maatregel wordt niet beperkt tot huurders die de 
3 
belasting niet of niet geheel kunnen aftrokken. Een dergelijke 
beperking brengt grote praktische; problemen mee. Het is 
moeilijk de belastingheffing te laten afhangen van het gebruik 
dat de huurder van het goed maakt, omdat de verhuurder als 
belastingplichtige immers veelal niet kan nagaan wat de 
huurder met het goed gaat doen. De belasting blijft uiteraard 
aftrekbaar voor zover het onroerend goed wordt gebruikt voor 
belaste prestaties. 
Ad maatregel 3. Bij deze maatregel wordt de belasting bij 
belaste vestiging van een beperkt recht op een onroerend goed 
berekend over een waarde die op grond van de kostprijs van dat 
goed normaal is, in geval partijen om welke reden dan ook een 
lagere tegenprestatie overeenkomen. In een dergelijk geval is 
de maatstaf van heffing niet de door partijen afgesproken 
(subjectieve) waarde van de tegenprestatie. De maatregel ligt 
in de dezelfde sfeer als maatregel 2 en geldt voor partijen 
die de nieuwe optieregeling voor belaste verhuur zouden willen 
omzeilen door hun toevlucht te zoeken in de vestiging van 
beperkte rechten op onroerende goederen. Woningen kunnen van 
deze maatregel worden uitgesloten omdat voor deze categorie 
onroerende goederen de optieregeling voor belaste verhuur niet 
geldt. 
De door de Nederlandse regering voorgenomen maatregelen 
behelzen afwijkingen van artikel 20, lid 2, laatste alinea, 
van de Zesde Richtlijn, dat de herzieningsperiode voor 
onroerende investeringsgoederen bepaalt op maximaal 10 jaar, 
en van artikel 11,A, lid 1, sub a, van deze richtlijn, dat de 
maatstaf van heffing bepaalt op de waarde van de 
tegenprestatie voor de belaste handeling. Daarom verzoekt de 
Nederlandse regering hiervoor de machtiging als bedoeld in 
artikel 27, lid 1, van de Zesde Richtlijn. 
De Nederlandse regering heeft uiteraard alternatieven 
overwogen voor vorenstaande maatregelen. Een tweetal 
alternatieven wordt hier genoemd. Het ene alternatief houdt in 
een beperking dan wel temporisering van het recht op aftrek 
bij de verhuurder. Dit alternatief is afgewezen als een te 
-7 NO 
grote inbreuk op de grondbeginselen van het stelsel van 
heffing van de omzetbelasting, dat immers uitgaat van een 
direkte en volledige aftrek. Het andere alternatief houdt in 
een inperking van het optierecht tot huurders die het gehuurde 
onroerende goed gebruiken voor belaste prestaties. 
Vrijgestelde ondernemers en niet-ondernemers zouden dan van de 
regeling worden uitgesloten. Dit alternatief miskent evenwel 
de achtergrond van de huidige -en naar het oordeel van de 
Nederlandse regering op goede gronden gebaseerde- reikwijdte 
van de optieregeling en leidt voorts tot grote praktische 
problemen bij huurders die het onroerend goed gebruiken voor 
zowel prestaties waarvoor recht op aftrek bestaat als voor 
prestaties waarvoor geen recht op aftrek bestaat. Meer 
algemeen geldt voor beide alternatieven als bezwaar dat de 
oplossing voor de problematiek van het ongewenste gebruik van 
de optieregeling voor belaste verhuur niet wordt gezocht bij 
de wezenlijke oorzaak van deze problematiek, te weten de in 
relatie tot de economische levensduur van onroerende goederen 
te korte herzieningsperiode voor de aftrek. 
Tot slot merkt de Nederlandse regering het volgende op. 
De Nederlandse optieregeling werkt over het algemeen 
bevredigend. Problemen doen zich evenwel voor in gevallen 
waarin het optierecht wordt gebruikt voor belastingontwijkend 
gedrag. Met de maatregelen die de Nederlandse regering 
voornemens is te treffen worden veel van de problemen van de 
optieregeling weggenomen zonder de kwaliteiten en 
uitgangspunten van de regeling aan te tasten. 
/JO 
ISSN 0254-1513 
COM (93) 563 def. 
DOCUMENTEN 
NL 09 
Catalogusnummer : CB-CO-93-599-NL-C 
ISBN 92-77-61137-5 
Bureau voor offidcle pubükaties der Europese Gemeenschappen 
1.-2985 Luxemburg