Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken"

(1999/C 368/16)

De Raad heeft op 12 juli 1999 besloten, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

Het Economisch en Sociaal Comité besloot de Afdeling "Interne markt, productie en consumptie" met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden te belasten en wees de heer Hernández Bataller aan als algemeen rapporteur.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 367e zitting van 20 en 21 oktober 1999 (vergadering van 21 oktober) het volgende advies uitgebracht, dat met 85 stemmen vóór bij twee onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In een rechtstaat dient wetgeving ertoe om aan de hand van voor iedereen geldende rechtsregels evenwicht tussen rechten en plichten van het individu aan te brengen. Worden deze regels, en daarmee de in de rechtsorde erkende rechten van het individu, geschonden, dan dient er een procedure te kunnen worden ingeleid om recht te doen aan de vorderingen van de rechtzoekenden en om het bovengenoemde door de wetgever gewenste evenwicht te herstellen. Daarom behoort toegang tot de rechter tot de grondrechten.

1.2. Overeenkomstig artikel 2 van het EU-Verdrag stelt de Unie zich onder meer ten doel:

- "handhaving en ontwikkeling van de Unie als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is"; en

- "volledige handhaving en verdere ontwikkeling van het acquis communautaire teneinde na te gaan in hoeverre het beleid en de samenwerkingsvormen die bij dit Verdrag zijn ingesteld, herziening behoeven om de doeltreffendheid van de mechanismen en instellingen van de Gemeenschap te verzekeren".

1.3. De goede werking van de interne markt vereist daartoe dat de grensoverschrijdende verzending van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of handelszaken - vooral gezien de toename van nieuwe contractvormen, zoals in de grensoverschrijdende elektronische handel - ten behoeve van betekening en kennisgeving wordt verbeterd en versneld.

1.4. Het is belangrijk dat de rechtzoekenden met behulp van procedures die snelheid en rechtszekerheid op evenwichtige wijze combineren begrijpen wat hun rechten zijn en deze voor de rechter van een andere lidstaat met dezelfde garanties als in hun eigen land kunnen inroepen.

1.5. De meeste lidstaten zijn partij bij het Verdrag van 's-Gravenhage van 15 november 1965 inzake de betekening en de kennisgeving in het buitenland van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken maar ook bij bilaterale of regionale regelingen. Op die manier is er een complexe, heterogene en moeilijk werkbare situatie ontstaan.

1.5.1. Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam hebben de lidstaten op grond van artikel K.3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie een verdrag gesloten "inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van de Europese Unie van gerechterlijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken", dat is vastgesteld bij akte van de Raad van de Europese Unie van 26 mei 1997(1). Dit verdrag is evenwel niet door de lidstaten geratificeerd.

2. Het Commissievoorstel

2.1. Aangezien het verdrag van de Raad dus niet is geratificeerd, zijn de bepalingen ervan niet van kracht. De omzetting ervan in een EU-instrument zal met name tot gevolg hebben dat de tenuitvoerlegging in de gehele Unie binnen afzienbare tijd op een bekende datum begint.

2.1.1. Met het voorstel wordt beoogd, de toezending tussen de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of handelszaken voor betekening of kennisgeving te verbeteren en te versnellen.

2.1.2. De materie waarop het verdrag van 1997 betrekking heeft, valt reeds onder artikel 65 van het EG-Verdrag en de rechtsgrondslag voor het voorstel is artikel 61, onder c), van het EG-Verdrag.

2.1.3. De nieuwe titel IV van het EG-Verdrag is niet van toepassing op het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken, tenzij deze landen overeenkomstig het aan de Verdragen gehechte Protocol te kennen geven dat zij wensen deel te nemen. Zij hebben inmiddels inderdaad hun wens kenbaar gemaakt om ten volle te worden betrokken bij de werkzaamheden van de Gemeenschap op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken.

2.2. Het voorstel strekt ertoe, het systeem voor betekening en kennisgeving van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken binnen de interne markt te verbeteren en te vereenvoudigen. Het ligt in het verlengde van de doelstelling van de EU om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen, waarbinnen rechtzoekenden hun rechten met dezelfde waarborgen kunnen laten gelden als voor de gerechten van hun land.

2.2.1. De doelstellingen moeten, met het oog op de grensoverschrijdende gevolgen, echt op EG-niveau worden gerealiseerd. Verder is het voorstel overeenkomstig het proportionaliteitsbeginsel beperkt tot het minimum dat is vereist om deze doelstellingen te bereiken en gaat het niet verder dan hetgeen daarvoor nodig is.

2.2.2. Het voorstel is gebaseerd op het Verdrag van 's-Gravenhage van 1965 en bevat de volgende vernieuwingen:

- directere betrekkingen tussen de personen of instanties die verantwoordelijk zijn voor de toezending van de stukken en die welke de betekening en kennisgeving ervan moeten (laten) uitvoeren;

- een aantal praktische hulpmiddelen om de taak van deze personen of instanties te vergemakkelijken, zoals moderne communicatiemiddelen, een volledig en gemakkelijk te gebruiken formulier en een bestand met namen en adressen van de door de lidstaten aangewezen ontvangende instanties;

- nieuwe regels voor het vertalen van de stukken om de rechten van partijen te beschermen;

- een raadgevend comité, dat de Commissie moet bijstaan bij "de tenuitvoerlegging van de toepassingsbepalingen"; en

- de voorgestelde richtlijn vervangt het systeem voor kennisgeving van stukken tussen de lidstaten die partij zijn bij het EEG-Executieverdrag en het verdrag van 1965.

2.2.3. Er bestaan evenwel de volgende verschillen tussen het voorstel en het verdrag van 1965:

- de bevoegdheid van het Hof van Justitie: in de richtlijn hoeft de rol van het Hof op dit gebied niet te worden omschreven (in artikel 17 van het Verdrag is dat wel het geval);

- vaststelling van uitvoeringsbepalingen: de Commissie is bevoegd voor de uitvoering en stelt daartoe bepalingen vast;

- verband met andere overeenkomsten en regelingen: de lidstaten kunnen individueel of groepsgewijs de verzending van stukken versnellen. De Commissie houdt in dit verband toezicht en de desbetreffende ontwerpregelingen moeten bij haar worden aangemeld;

- voorbehouden: in het ontwerp worden geen voorbehouden maar wel overgangs- of specifieke regelingen toegestaan. Deze moeten eveneens bij de Commissie worden aangemeld en in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekend worden gemaakt; en

- formele bepalingen: vanaf het moment van inwerkingtreding ziet de Commissie toe op de uitvoering van de richtlijn, stelt zij eventuele wijzigingen voor en brengt zij lidstaten en burgers op de hoogte van de in de richtlijn genoemde mededelingen en kennisgevingen.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité schaart zich achter het Commissievoorstel, dat een stap vormt op weg naar een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid binnen de Unie. Daartoe dienen onder meer maatregelen te worden genomen op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken, om voor een goed functionerende interne markt en beter justitieel beheer te zorgen.

3.1.1. Ook zullen ten gevolge van de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam nieuwe impulsen van deze maatregelen uitgaan ter versterking van het democratisch gehalte van de samenleving.

3.1.2. Het Comité is zich bewust van de voordelen maar ook van de moeilijkheden die zich kunnen voordoen bij het verenigen van landen die weliswaar gemeenschappelijke beginselen kennen, maar waarvan cultuur, sociale stelsels, politieke inrichting en rechtstelsels duidelijk uiteenlopen. Toch dient tegemoet te worden gekomen aan het groeiende verlangen van de burgers naar meer billijkheid, rechtvaardigheid en vergelijkbare voorzieningen ten behoeve van veiligheid en rechtsbescherming.

3.1.3. Daarom is het Comité ervan overtuigd dat:

- het vertrouwen tussen de Europese en nationale instellingen, alsook tussen deze instellingen en de Europese burgers dient te worden versterkt;

- de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een van de belangrijkste EU-doelstellingen is geworden nu de interne markt en de gemeenschappelijke munt een feit zijn en de fundamenten voor het sociale Europa zijn gelegd.

3.2. De Commissie legt voldoende uit waarom zij haar voorstel in de vorm van een richtlijn heeft gegoten, maar in de toekomst zou zij hiervoor een verordening moeten kiezen.

3.3. Voorts zou het Comité graag zien dat de in het Verdrag van Amsterdam genoemde overgangsperiode voor de geleidelijke totstandbrenging van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid wordt geschrapt. De voorschriften op dit gebied die de lidstaten voorafgaand aan de ratificatie van het Verdrag van Amsterdam hebben goedgekeurd worden namelijk niet of niet uniform toegepast.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1.1. Het voorstel is ingediend ten behoeve van de rechtzoekenden, d.w.z. zowel natuurlijke als rechtspersonen, waarbij het er niet toe doet of deze al dan niet de nationaliteit van de lidstaten hebben. Het recht op snelle en rechtvaardige rechtspraak is een grondrecht dat zwaarder weegt dan nationaliteit en daarvan dan ook niet afhankelijk mag worden gemaakt. Bovendien komt het voorstel de werking van de interne markt ten goede, hetgeen winst betekent voor personen uit zowel EG- als derde landen.

4.1.2. De Commissie licht de geografische reikwijdte van het voorstel onvoldoende toe; daarover zou bij inwerkingtreding van de regeling verwarring kunnen ontstaan. Er zou namelijk rekening moeten worden gehouden met het specifieke karakter van bepaalde gebieden waarop in artikel 299 van het EG-Verdrag wordt gewezen en de verantwoordelijkheid die sommige lidstaten ten aanzien daarvan dragen. Los van de concrete betekening, verzending of kennisgeving, dienen de in dit verband bevoegde organen te worden aangewezen door de nationale autoriteit die de betrokken lidstaat naar buiten toe vertegenwoordigt en daarmee borg staat voor de legitimiteit van genoemde organen. De lidstaten moeten hiervoor wettelijke en bestuurlijke kaders tot stand brengen.

4.2. Voor gevallen waarin het adres van de geadresseerde onbekend is, dient in het voorstel een bepaling te worden opgenomen die de aangezochte lidstaat ertoe verplicht, "zo snel mogelijk en met gebruikmaking van de middelen waarover deze redelijkerwijze beschikt het adres te achterhalen".

4.3. Het Comité vindt met het oog op de goede werking van de interne markt dat de verzending tussen de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of handelszaken voor betekening of kennisgeving ervan moet worden verbeterd en versneld.

4.3.1. Het Comité wijst nogmaals op "het grote belang van laagdrempelige gerechtelijke procedures en rechterlijke uitspraken die snel executeerbaar zijn, en dringt er bij de Commissie op aan, haar voorstellen in die zin te perfectioneren"(2). Invoering van effectieve procedures vormt een van de hoofdtaken van de lidstaten waar ook op het gebied van burgerlijk procesrecht voor moet worden gezorgd. Daarom moeten stukken rechtstreeks en met gebruikmaking van snelle hulpmiddelen tussen de door de lidstaten aangewezen instanties kunnen worden verzonden.

4.3.2. De interne markt is gebaat bij de opheffing van de verplichting, stukken te legaliseren, alsook bij de afschaffing van de fases tussen verzending van een stuk in lidstaat A en betekening of kennisgeving ervan in lidstaat B.

4.4. In straf- of belastingzaken ingestelde civiele procedures vallen binnen de werkingssfeer van het voorstel en ook is het mogelijk dat documenten nodig zijn die door het bevoegde rechterlijke orgaan niet zonder meer juridisch kunnen worden gekwalificeerd. Daarom verdient het aanbeveling om, ten einde de rechten van betrokkenen te beschermen, een als volgt luidende bepaling in te voegen:

"Stukken die niet zonder meer als civiel- of handelsrechtelijk kunnen worden gekwalificeerd maar wel aanknopingspunten voor een dergelijke kwalificatie bieden, worden door de ontvangende instantie zo flexibel mogelijk gekwalificeerd."

4.5. De noodzaak van snelle verzending wettigt het gebruik van ieder middel, mits dit adequaat is en geen afbreuk aan leesbaarheid en betrouwbaarheid van het stuk doet. Voorts moet er een duidelijke regeling komen voor de aansprakelijkheid van de lidstaat die nalaat om de nodige formaliteiten binnen een redelijke termijn te vervullen.

4.5.1. Het Comité zou graag zien dat in het voorstel rekening wordt gehouden met technische innovaties en met de door de verzendende en ontvangende instanties toegestane nieuwe middelen als e-mail, waarbij het evenwicht tussen snelheid en rechtszekerheid dient te worden gehandhaafd. Het heeft er evenwel de schijn van dat artikel 4, lid 5, in dit verband uitsluitend op verzending per post betrekking heeft. Deze bepaling dient dan ook te worden opgerekt.

4.6. Het procesrechtelijke beginsel van "equality of arms" is erbij gebaat dat de overheid de kosten van betekening en kennisgeving van gerechtelijke stukken op zich neemt. Ook wordt hierdoor de toegang tot de rechter vergemakkelijkt en komt dit de effectiviteit van de rechtsorde ten goede. Het dient vast te staan dat onvermogenden in alle fases van gerechtelijke procedures op gratis rechtsbijstand kunnen rekenen.

4.6.1. Is de rekening voor de aanvrager, dan dient deze binnen de grenzen van het redelijke te blijven en een getrouwe afspiegeling van de werkelijke kosten te zijn(3).

4.7. De door de Commissie op- en bij te stellen "handleiding" dient, bijv. via Internet, voor alle economische actoren en rechtzoekenden beschikbaar te zijn, zodat kennis kan worden genomen van alle eisen van de verzendende en de ontvangende instanties.

4.8. In artikel 15, lid 1, wordt de "belanghebbende ... bij een rechtsgeding" genoemd. Deze uitdrukking is in juridisch opzicht onduidelijk, vooral wanneer men beseft dat in deze bepaling partijen een alternatief recht wordt toegekend: zij kunnen de betekening of kennisgeving door andere dan de officiële instanties laten verrichten indien zij denken daarmee aan snelheid te winnen.

4.8.1. Daarom lijkt het beter om de uitdrukking te beperken tot degenen die overeenkomstig het procesrecht van de aangezochte lidstaat partij bij het geding zijn of tot degenen die, hoewel ze niet bij een administratief of juridisch geding aanwezig zijn geweest, krachtens de betrokken wetgeving het recht hebben om op te treden, zelfs om bezwaar aan te tekenen.

4.9. De bepalingen van artikel 15, lid 2, en artikel 19, lid 2, wekken verbazing en de waarde ervan is vanuit Europeesrechtelijk oogpunt nagenoeg nihil. Het Comité vindt dat deze bepalingen moeten worden geschrapt ter wille van de uniformiteit die met het voorstel wordt nagestreefd en de rechtszekerheid voor betrokkenen en juridische instanties.

4.10. Krachtens artikel 20, lid 1, heeft de voorgestelde regeling ter zake van onderwerpen die binnen haar werkingsgebied vallen voorrang op de bepalingen van door de lidstaten gesloten overeenkomsten. Deze bepaling strijdt in alle opzichten met de jurisprudentie van het Hof van Justitie, en de formulering dient op dusdanige wijze te worden gecorrigeerd dat tot uiting komt dat de richtlijn inderdaad voorrang heeft op overeenkomsten die tussen de lidstaten onderling zijn gesloten, maar overeenkomsten met derde landen onverlet laat(4).

4.11. Het Comité zou graag zien dat er een gecoördineerd en coherent justitieel systeem komt dat in de gehele Unie geldt. Daarom verzoekt het Commissie, Raad en Europees Parlement:

- alle nieuwe bevoegdheden uit hoofde van artikel 65 van het EG-Verdrag te benutten om een adequaat civielrechtelijk stelsel uit te werken en burgerrechtelijke procedures gemakkelijker op elkaar aan te laten sluiten;

- ervoor te zorgen dat zowel de Europese en nationale instellingen als de vertegenwoordigers van de georganiseerde samenleving kunnen deelnemen aan het opstellen en uitvoeren van de te nemen maatregelen;

- te zorgen voor zo goed mogelijke informatieverstrekking aan en bewustmaking van de Europese burgers, alsook rechtshulpinstanties bij alle instellingen in de EU, met name op lokaal en regionaal niveau, op te richten.

Brussel, 21 oktober 1999.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) PB C 261 van 27.8.1997.

(2) PB C 407 van 28.12.1998, blz. 50.

(3) Zie het ESC-advies betreffende het Groenboek over overheidsinformatie in de informatiemaatschappij, PB C 169 van 16.6.1999, blz. 30.

(4) Hierin ligt namelijk het "vermoeden" betreffende de voorrang van de richtlijn besloten. Artikel 307 van het EG-Verdrag is immers geïnspireerd door artikel 30, lid 4, onder b) van het Verdrag van Wenen van 1969 (gewijzigd in 1986); zie dienaangaande ook de uitspraken van het Hof van Justitie van 2 augustus 1993 (zaak C-158, Levy, Jur. I, blz. 4287 (ov. 10 e.v., blz. 4304), zoals bevestigd in de uitspraak van 28 maart 1995 (zaak C-324/93, Evans Medical, Jur. I, blz. 563 (ov. 25 e.v., blz. 605 e.v.).