[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 18.8.2008

COM(2008) 520 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlementover de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2007

{SEC(2008) 2381}

INHOUDSOPGAVE

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2007 1

1. Inleiding 3

2. Overzicht 3

2.1. Achtergrond 3

2.2. MFB in 2006 4

2.2.1. Nieuwe besluiten 4

2.2.2. Uitgekeerde bedragen 4

2.3. Samenvatting van de meest recente bijstandsmaatregelen ten behoeve van de begunstigde landen 4

2.3.1. Westelijke Balkanlanden 4

2.3.2. Oostelijke nabuurschapslanden 5

2.3.3. Middellandse Zeelanden 6

3. Geografische spreiding en evaluaties van MFB 7

3.1. Geografische spreiding 7

3.2. Evaluaties 7

3.2.1. Tadzjikistan 7

3.2.2. Bosnië en Herzegovina 8

3.3. Verbetering van het financieel beheer in de begunstigde landen: de operationele beoordelingen 9

1. INLEIDING

In het voorliggende verslag wordt een algemeen overzicht gegeven van de macrofinanciële bijstand (MFB) van de EG aan derde landen, met daarin informatie over de historische achtergrond, de in 2007 genomen bijstandsmaatregelen, de meest recente bijstandsmaatregelen ten behoeve van de westelijke Balkanlanden, de Nieuwe Onafhankelijke Staten en de Middellandse Zeelanden, alsook statistieken over de verschillende bijstandsmaatregelen die sinds 1990 ten uitvoer zijn gelegd.

Het verslag bevat voorts een beschrijving van de laatste trends in de macrofinanciële bijstandsmaatregelen van de EG en de resultaten van de in 2007 uitgevoerde evaluaties van het effect van deze maatregelen op het economische stabilisatieproces en de structurele hervormingen in de begunstigde landen. De voortgang op dit punt geeft ook een indicatie van de mate waarin wordt voldaan aan de overeenkomstige economische beleidsvoorwaarden die aan de MFB van de EG zijn verbonden.

Bovendien heeft de Commissie, in overeenstemming met de aanbeveling die de Rekenkamer in haar speciale verslag van maart 2002 heeft gedaan ten aanzien van de verbetering van het financiële beheer in de begunstigde landen, sinds 2004 in elk begunstigd land met de hulp van een auditkantoor diverse operationele beoordelingen verricht van de financiële procedures en controles die met de MFB verband houden. Met de conclusies van deze beoordelingen wordt rekening gehouden bij de formulering van de beleidsvoorwaarden die aan de verlening van MFB worden verbonden.

Dit verslag wordt ingediend overeenkomstig de besluiten van de Raad tot toekenning van communautaire macrofinanciële of buitengewone financiële bijstand aan derde landen en sluit aan op de in de voorgaande jaren uitgebrachte verslagen. Samen met dit verslag wordt tevens een gedetailleerder rapport met economische en financiële gegevens over de begunstigde landen gepubliceerd (werkdocument SEC(2008) 2381 van de diensten van de Commissie).

2. OVERZICHT

2.1. Achtergrond

MFB dient ter ondersteuning van de politieke en economische hervormingsinspanningen in de begunstigde landen en wordt verleend in samenhang met ondersteuningsprogramma's van het IMF en de Wereldbank. De toekenning ervan berust op een aantal beginselen die de Raad in zijn conclusies van 8 oktober 2002 nogmaals heeft bevestigd en die het accent leggen op de buitengewone aard van de bijstand, het aanvullende karakter ervan naast de financiering van de internationale financiële instellingen (IFI's) en de koppeling van de bijstand aan macro-economische voorwaarden. De MFB van de Gemeenschap dient vooral ter ondersteuning van de inspanningen van de begunstigde landen om economische hervormingen en structurele veranderingen tot stand te brengen. In nauwe samenwerking met het IMF en de Wereldbank wordt ernaar gestreefd beleidsprogramma's op te stellen die op de specifieke behoeften van elk land zijn toegesneden en als algemene doelstelling hebben de financiële situatie te stabiliseren en markteconomieën tot stand te brengen.

2.2. MFB in 2006

In de periode 2000-2007 zijn negentien besluiten genomen. Daarbij ging het om een bedrag van in totaal 1 085 miljoen EUR. De Raad heeft dertien bijstandsbesluiten genomen ten gunste van de Balkanlanden (de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Bosnië en Herzegovina, Servië en Montenegro, inclusief Kosovo, en Albanië). Dit maakt van de Balkanlanden de belangrijkste begunstigden van MFB: van de 1 085 miljoen EUR ontvangen zij in totaal maximaal 783 miljoen EUR.

2.2.1. Nieuwe besluiten

In 2007 heeft de Raad twee nieuwe besluiten genomen.

Op 16 april heeft de Raad besloten MFB in de vorm van giften ten belope van maximaal 45 miljoen EUR toe te kennen aan Moldavië (Besluit 2007/259/EG).

Op 10 december heeft de Raad besloten MFB ten belope van maximaal 80 miljoen EUR (50 miljoen EUR in de vorm van leningen en 30 miljoen EUR in de vorm van giften) toe te kennen aan Libanon (Besluit 2007/860/EG).

2.2.2. Uitgekeerde bedragen

Er is voor een bedrag van 20 miljoen EUR aan MFB uitbetaald aan Moldavië.

2.3. Samenvatting van de meest recente bijstandsmaatregelen ten behoeve van de begunstigde landen

2.3.1. Westelijke Balkanlanden

Op 30 november 2006 heeft de Raad op voorstel van de Commissie zijn goedkeuring gehecht aan een besluit tot toekenning van MFB aan Kosovo (UNCS 1244/1999). De bijstand was bedoeld ter ondersteuning van de begroting (giften ten belope van maximaal 50 miljoen EUR), maar de begrotingssituatie pakte anders uit dan aanvankelijk verwacht. De definitieve ondertekening van het Memorandum van overeenstemming en de overeenkomst tot toekenning van de gift tussen de Commissie en de Kosovaarse autoriteiten, vertegenwoordigd door UNMIK, vond plaats in december 2007, zodat de MFB in de loop van 2008-2009, zoals afgesproken, in twee tranches van respectievelijk 30 miljoen EUR en 20 miljoen EUR kan worden uitgekeerd indien aan de gestelde voorwaarden is voldaan. In september 2007 zijn de autoriteiten gekomen met een herziene versie van het MTEF[1] voor de periode 2008-2010. De uitbetaling is afhankelijk gesteld van het bestaan van een financieringstekort (dat in 2007 uitbleef) en van een aantal specifieke voorwaarden op het gebied van het budgettaire en economische beleidskader, het financieel beheer en de financiële controle in de overheidssector, de privatisering en liquidatie van staatsbedrijven en statistieken.

Volgens de meest recente statistische gegevens van het IMF en de centrale-bankautoriteit van Kosovo is de bbp-groei in 2007 op ongeveer 3,5% uitgekomen, terwijl de autoriteiten in de begrotingsplanning voor 2007 van een groeiraming van 1% waren uitgegaan. Deze situatie is ten dele toe te schrijven aan het feit dat de regeling van de status van Kosovo vertraging heeft opgelopen, waardoor de ontmanteling van UNMIK een minder ongunstig effect had op de binnenlandse vraag. Van de particuliere consumptie ging een positief effect uit op de groei. Al bij al lijkt de groei robuuster te zijn geworden dan eerdere jaren, maar dat neemt niet weg dat hij laag blijft in vergelijking met andere landen uit de regio.

In 2007 is de inflatie sterk opgelopen tot gemiddeld 4,5% op jaarbasis. De forse stijging van de CPI[2] is toe te schrijven aan de toename van de voedselprijzen, waarvan het aandeel in het CPI-pakket 42,5% bedraagt.

De exportgroei liet in de tweede helft van 2007 een versnelling zien. De exportbasis blijft echter zeer smal, zodat het handelstekort in 2007 verder is opgelopen tot ongeveer 60% van het bbp. Voor 2007 wordt een tekort op de lopende rekening (met inbegrip van buitenlandse bijstand) van 24% van het bbp verwacht. Kosovo komt momenteel geen enkele schuldendienstverplichting uit hoofde van de overheidsschuld na.

De begrotingssituatie van Kosovo vertoont een hoge mate van volatiliteit en onvoorspelbaarheid. In 2007 werd de uitvoering van de begroting gekenmerkt door de volgende factoren: een van 2006 overgenomen beginsaldo aan liquide middelen ter grootte van ongeveer 200 miljoen EUR, een eenmalige uitzonderlijke ontvangst ten belope van 75 miljoen EUR voor de licentie van een tweede mobilietelefoniebedrijf, een betere belastinginning en een zwak blijvende staat van dienst wat de uitgaven, met name voor investeringsgoederen, betreft. Het begrotingsoverschot voor 2007 wordt geraamd op 150 miljoen EUR op jaarbasis. De begrotingssituatie in Kosovo blijft echter precair. Het overschot kan van zeer tijdelijke aard blijken en verhult een zwakkere structurele begrotingssituatie aangezien het voor de helft terug te voeren is op één enkele eenmalige maatregel (zie boven) en aan aanzienlijke budgettaire risico's onderhevig is, die onder meer verband houden met de regeling van de status van Kosovo, onopgeloste problemen in verband met eigendomsrechten, milieukwesties, de precaire energiesituatie en mogelijke verplichtingen die uit het privatiseringsproces voortvloeien. Bovendien blijven de ontwikkelingsbehoeften van Kosovo enorm groot.

2.3.2. Oostelijke nabuurschapslanden

In 2007 heeft de Commissie twee MFB-programma's voor landen uit de regio ten uitvoer gelegd.

In het kader van het in januari 2006 goedgekeurde programma ten behoeve van Georgië (33,5 miljoen EUR aan giften) heeft de Commissie geëvalueerd in hoeverre aan de voorwaarden voor de uitkering van de derde en laatste tranche was voldaan (de uitbetaling van de eerste en de tweede tranche ten belope van in totaal 23 miljoen EUR heeft in 2006 plaatsgevonden). De evaluatie is niet voltooid en er heeft geen betaling plaatsgevonden omdat een van de specifieke voorwaarden voor de uitkering van de tranche niet was vervuld: anders dan voorzien is de wet betreffende de organisatie van de externe controle immers niet door het parlement aangenomen.

De Commissie is gestart met de verlening van de nieuwe MFB aan Moldavië waartoe de Raad op 16 april 2007 heeft besloten. De nieuwe MFB bedraagt 45 miljoen EUR in de vorm van giften en is gekoppeld aan de PRGF-regeling (Poverty Reduction and Growth Facility – armoedebestrijdings- en groeifaciliteit) met het IMF. De eerste tranche van de bijstand ten belope van 20 miljoen EUR is in oktober 2007 uitgekeerd. De resterende twee tranches zullen naar verwachting in 2008 worden uitbetaald.

Mede dankzij dit programma zal Moldavië zijn economisch programma ten uitvoer kunnen leggen en kan de externe financieringsbehoefte van het land worden gedekt. De Moldavische economie heeft namelijk externe schokken te verduren gehad (vooral de stijging van prijzen van de aardgasimport uit Rusland en de beperkingen op de Moldavische export van wijn en diverse landbouwproducten). De MFB van de Gemeenschap vormt een aanvulling op de financiering van de IFI's en bilaterale donoren en op de EU-begrotingssteun in het kader van het voedselzekerheidsprogramma en het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument.

2.3.3. Middellandse Zeelanden

Op 10 december 2007 heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan een MFB-programma ten behoeve van Libanon . Dit programma is bedoeld om het land te helpen bij de wederopbouw na de oorlog en bij de totstandbrenging van een duurzaam economisch herstel, en daarmee de financiële druk te verlichten die de tenuitvoerlegging van het economische programma van de regering met zich brengt. Het besluit voorziet in een MFB-pakket ter grootte van 80 miljoen EUR, bestaande uit een gift van 30 miljoen EUR en een lening van 50 miljoen EUR.

In december 2007 hebben de Commissie en de regering van Libanon besloten dat de bijstand in een later stadium zou worden uitgekeerd in twee tranches van elk 40 miljoen EUR.

3. GEOGRAFISCHE SPREIDING EN EVALUATIES VAN MFB

3.1. Geografische spreiding

Met de MFB van de Gemeenschap wordt beoogd de macro-economische stabilisatie van de begunstigde landen te ondersteunen en hun betalingsbalansproblemen (en begrotingsproblemen) te verlichten. De bijstand speelt ook een bijzonder nuttige rol bij de bevordering van structurele hervormingen. De omvangrijkste MFB-pakketten zijn goedgekeurd en uitgekeerd in de jaren onmiddellijk na de veranderingen in de landen van Midden- en Oost-Europa.

Mettertijd is het aantal landen dat dergelijke steun van de Gemeenschap ontving, steeds groter geworden doordat alsmaar meer landen in de nabijheid van de EU met betalingsbalansproblemen werden geconfronteerd en zich op economische hervormingsprogramma's vastlegden. Dit heeft geleid tot een verandering in de geografische verdeling van de bijstand in vergelijking met de beginjaren, toen de meeste begunstigde landen nog in Midden- en Oost-Europa waren gelegen. Al met al is sinds 2000 uitsluitend MFB verleend aan de westelijke Balkanlanden (83% van de besluiten in de periode 2000-2006) en aan de Nieuwe Onafhankelijke Staten. In 2007 is er verandering gekomen in deze trend met een besluit van de Raad ten gunste van Libanon.

3.2. Evaluaties

Conform het Financieel Reglement heeft de Commissie een programma ten uitvoer gelegd om de gevolgen van MFB in elk van de begunstigde landen tegen het licht te houden. De analyses worden onder toezicht van een stuurgroep verricht door externe consultants die via een openbare aanbesteding worden geselecteerd. Sinds 2004 zijn er in totaal 5 evaluaties uitgevoerd. In 2007 zijn er twee evaluaties verricht, namelijk met betrekking tot Tadzjikistan en Bosnië en Herzegovina. Hieronder volgen de belangrijkste conclusies.

3.2.1. Tadzjikistan

In het kader van de evaluatie is het effect van de MFB beoordeeld die de Europese Commissie als onderdeel van het eerder aan Armenië en Georgië toegekende globale MFB-pakket aan Tadzjikistan heeft verleend. De MFB bestond uit een lening van 60 miljoen EUR en een gift van 35 miljoen EUR. Het was de bedoeling dat deze gift in de periode 2001-2004 in vijf achtereenvolgende gelijke tranches (van elk 7 miljoen EUR) zou worden uitbetaald.

Het netto-effect van het MFB-pakket op de macro-economische stabilisatie lijkt al bij al vrij beperkt te zijn uitgevallen. De MFB heeft in de periode 2001-2006 tot een lichte verbetering van de economische groei en de inflatie geleid. Uit de resultaten van een kwantitatieve simulatie blijkt dat de MFB tijdens deze periode een cumulatieve stijging van het bbp met ongeveer 1,5 procentpunt heeft teweeggebracht. De bijstand heeft de kosten van de buitenlandse schuldendienst doen dalen en het aldus mogelijk gemaakt begrotingsmiddelen voor binnenlandse doeleinden aan te wenden.

De MFB heeft een positief maar gering effect op de houdbaarheid van de externe positie op lange termijn gesorteerd. De gebieden waarop de directe bijdrage van de MFB makkelijk te onderkennen was, lijken op lange termijn slechts een vrij beperkte rol te spelen. Dit geldt zowel voor het schuldverlichtingselement van het pakket als voor het lichte bbp-verhogende effect van de MFB. Op lange termijn lijken andere, met een betere economische governance verband houdende aspecten van groter belang.

Hoewel de verwachte effecten van de aan het MFB-pakket verbonden structurele voorwaarden zich hebben voorgedaan, zijn de gevolgen ervan vrij beperkt gebleven. Het meest opvallende en het sterkste effect op de structurele hervormingen ging uit van twee door de Europese Commissie gestelde specifieke voorwaarden, die aanzienlijke gevolgen hadden voor het doorvoeren van hervormingen op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën.

3.2.2. Bosnië en Herzegovina

Bij de evaluatie is gekeken naar het effect van de MFB die in de periode tussen november 2002 en februari 2006 aan Bosnië en Herzegovina is verleend. De MFB bestond uit een lening van maximaal 20 miljoen EUR en een gift van maximaal 40 miljoen EUR. De bijstandsmaatregel viel samen met een stand-by-overeenkomst met het IMF, die liep van augustus 2002 tot en met februari 2004. De MFB werd uitdrukkelijk aan deze stand-by-overeenkomst gekoppeld.

De MFB heeft de houdbaarheid van de externe positie op middellange à lange termijn op diverse wijzen beïnvloed. In de eerste plaats via de macro-economische stabiliteit en het effect op de economische groei, maar ook via de institutionele opbouw, waartoe de aan de MFB verbonden structurele voorwaarden hebben bijgedragen.

Het totaalpakket aan structurele voorwaarden heeft de duurzaamheid van de hervormingen beïnvloed door tot een institutionele versterking bij te dragen, het privatiseringsproces te versnellen en een thesauriesysteem en efficiënte douane- en belastingdiensten tot stand te brengen. De hervormingen van het douane- en belastingbeleid en van de douane- en belastingdiensten hebben verdere onomkeerbare hervormingen in de hand gewerkt, zoals de invoering van de belasting over de toegevoegde waarde in 2006. Op deze wijze heeft de structurele component van de MFB tot een grotere economische stabiliteit en een groter groeipotentieel van het land op korte en middellange termijn geleid.

Zowel in Bosnië en Herzegovina als in Tadzjikistan is door het besluit van de Commissie om de middelen vrij te maken, vertrouwen ontstaan in de economie van deze landen, waardoor hun ondernemingsklimaat is verbeterd.

De evaluaties met betrekking tot Servië en Montenegro en Albanië zijn nog niet afgerond. De eindverslagen hierover zouden in het derde kwartaal van 2008 beschikbaar moeten komen.

3.3. Verbetering van het financieel beheer in de begunstigde landen: de operationele beoordelingen

In 2007 zijn twee nieuwe operationele beoordelingen uitgevoerd in Moldavië en Libanon, naast de zeven eerdere operationele beoordelingen die tussen 2004 en 2006 zijn verricht in de landen die MFB genieten (Albanië, Armenië, Servië en Montenegro, Bosnië en Herzegovina, Georgië en Kosovo). Het werkprogramma is opgesteld in samenwerking met Deloitte en houdt rekening met informatie die is vervat in de beschikbare verslagen van andere donoren en met name in de PEFA-analyses. Er zijn follow-upbezoeken (aan Albanië, Armenië, Tadzjikistan en Georgië) afgelegd om na te gaan in hoeverre de eerste bezoeken tot verbeteringen in de nationale overheidsadministraties hebben geleid.

Het onderzoek is toegespitst op, enerzijds, de onafhankelijkheid van de centrale banken en de werkwijze van hun boekhoudafdelingen en, anderzijds, het budgetteringsproces, de afdelingen financieel beheer, interne controle en personeelsbeheer en de IT-afdeling van het ministerie van Financiën. Ook de werking van de externe controle-instellingen is tegen het licht gehouden om de doeltreffendheid van hun controles te beoordelen.

De conclusies van de operationele beoordelingen worden meegedeeld aan de nationale autoriteiten, die over de mogelijkheid beschikken commentaar te geven op de in de verslagen vervatte analyses.

Voor elk land luidde de conclusie van de beoordelingen dat er sprake is van "een doeltreffend kader voor een gedegen financieel beheer". Deze conclusie was gebaseerd op de analyses van de consultant, waarin er echter ook op werd gewezen dat op een aantal punten verbeteringen noodzakelijk waren. De belangrijkste zwakke punten werden aangetroffen in de ministeries van Financiën. Zo was er onder meer sprake van het ontbreken van centrale schatkistrekeningen, passende boekhoudsystemen en schriftelijke procedures, of van een behoefte aan betere procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten. Tevens diende in elk ministerie de capaciteit van de interne controle te worden uitgebreid door middel van de indienstneming van bekwame auditors en het organiseren van speciale opleidingssessies. In een aantal gevallen bleken de afdelingen die zich bezighouden met macro-economische prognoses, niet berekend op hun taak en werden de externe controle-instellingen niet onafhankelijk genoeg geacht.

Teneinde in de begunstigde landen tot een beter beheer van de overheidsfinanciën te komen, zijn aanbevelingen tot de nationale autoriteiten gericht om een aantal zwakke punten aan te pakken. Sommige van deze aanbevelingen worden aangemerkt als aanbevelingen waaraan gevolg moet worden gegeven voordat tot uitkering kan worden overgegaan. Voorbeelden van dergelijke aanbevolen maatregelen zijn een versterking van de afdeling interne controle binnen het ministerie van Financiën of de vaststelling van instructies die bepaalde minimumeisen bevatten waaraan de boekhoudkundige, autorisatie- en betalingsfuncties moeten voldoen wat de scheiding van taken betreft.

Vier jaar nadat met deze operationele beoordelingen is begonnen, heeft de Commissie ondanks vertragingen bij de tenuitvoerlegging van sommige van de gevraagde wijzigingen daadwerkelijke verbeteringen op alle niveaus geconstateerd in het beheer van de overheidsfinanciën in de begunstigde landen.

[pic]

[pic]

[pic][pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Medium term expenditure framework (uitgavenkader voor de middellange termijn).

[2] Consumentenprijsindex.