1Inleiding

Gewasbeschermingsmiddelen, vaak ook bestrijdingsmiddelen of pesticiden genoemd, worden gebruikt om gewassen tegen plagen, ziekten of concurrerende planten te beschermen en zo de voedselproductie in de traditionele en in de biologische landbouw te optimaliseren. Bestrijdingsmiddelen worden ook gebruikt om de kwaliteit van levensmiddelen te behouden (gedurende hun opslag) of om bepaalde gebieden in de toestand te houden die voor een goed gebruik vereist is (bijvoorbeeld spoorwegen). Bestrijdingsmiddelen kunnen van chemische, maar ook van niet-chemische oorsprong zijn (bijvoorbeeld micro-organismen). Hun residuen in levensmiddelen en diervoeders kunnen voor de consument schadelijk zijn.

Vanwege hun potentieel schadelijke effecten voor de menselijke gezondheid en het milieu, zijn bestrijdingsmiddelen in de EU streng gereguleerd, met name bij Verordening (EG) nr. 1107/2009, hierna “verordening gewasbeschermingsmiddelen” genoemd, en Verordening (EG) nr. 396/2005, hierna “MRL-verordening” genoemd. Met deze verordeningen wordt ernaar gestreefd een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen, de werking van de interne markt van de EU te verbeteren, de landbouwproductie in de EU te optimaliseren en de internationale handel te vergemakkelijken. Voor de uitvoering van de verordeningen zijn de lidstaten en de Commissie gezamenlijk verantwoordelijk: de lidstaten hebben een sleutelrol bij de wetenschappelijke beoordeling van werkzame stoffen en maximumresidugehalten, en werken daarbij nauw samen met de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA). Op basis van die beoordelingen stelt de Commissie besluiten voor met betrekking tot de goedkeuring, de verlenging van de goedkeuring, en de maximumresidugehalten van werkzame stoffen. Deze besluiten worden onderworpen aan een stemming in het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders alvorens zij formeel door de Commissie worden aangenomen. De verantwoordelijkheid voor de beoordeling en toelating van gewasbeschermingsmiddelen ligt volledig bij de lidstaten.

De verordening gewasbeschermingsmiddelen en de MRL-verordeningen kaderen in een bredere regelgevings- en beleidscontext, die met name wordt gevormd door de richtlijn duurzaam gebruik en het gemeenschappelijk landbouwbeleid . Hierin zijn verplichtingen met betrekking tot het gebruik van toegelaten bestrijdingsmiddelen vastgelegd, en worden duurzamere landbouwmethoden gestimuleerd. De milieuwetgeving inzake de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater omvat grenswaarden voor een aantal bestrijdingsmiddelen. Het gebruik van bestrijdingsmiddelen is over het algemeen verboden in gebieden die als bijzonder belangrijk voor het behoud van de biodiversiteit zijn aangemerkt.

Er is steeds meer maatschappelijk bewustzijn over het belang van een duurzame voedselproductie, en het duurzame gebruik van bestrijdingsmiddelen vormt daarvan een belangrijk onderdeel. Dat blijkt ook uit de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling van de Verenigde Naties en de discussienota van de Europese Commissie “Naar een duurzaam Europa in 2030”.

In de Europese Green Deal reageert de Commissie op de maatschappelijke bezorgdheid over duurzaamheid, met name via de “van boer tot bord”-strategie en de biodiversiteitsstrategie. Met deze initiatieven wordt gestreefd naar de bevordering van gezonde ecosystemen en biodiversiteit, een verduurzaming van de voedselproductiesystemen en gezondere eetgewoonten, waarbij ook duurzame bestaansmiddelen voor landbouwers en toegang tot hoogwaardige en voedzame levensmiddelen voor de consument moeten worden gewaarborgd. In de mededeling over de Green Deal wordt met name ingezet op een vermindering van het gebruik en de risico’s van chemische bestrijdingsmiddelen.

Een volledig pesticidenvrije landbouw in de EU is echter geen realistische doelstelling, ook niet in de biologische landbouw, waar een beperkt aantal bestrijdingsmiddelen kan worden gebruikt. Bestrijdingsmiddelen zijn een essentieel instrument om de EU-doelstellingen op het gebied van plantgezondheid, voedselveiligheid en voedselzekerheid te verwezenlijken, vooral in het licht van de bevolkingstoename en de daarmee gepaard gaande stijgende vraag naar voedsel wereldwijd. De EU-wetgeving inzake bestrijdingsmiddelen heeft dan ook niet tot doel bestrijdingsmiddelen uit te bannen, maar eerder hun effect op de menselijke gezondheid en het milieu tot een minimum te beperken door de afhankelijkheid ervan te verminderen, alternatieve methoden aan te wenden en vaker voor bestrijdingsmiddelen met een laag risico of niet-chemische middelen te kiezen.

De Commissie heeft in het kader van haar programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit) een evaluatie van de verordening gewasbescherming en de MRL-verordening verricht, die de periode van hun respectieve inwerkingtreding tot eind 2018 bestreek, met als doel na te gaan of de verordeningen geschikt zijn voor het beoogde doel, of zij de doelstellingen bereiken, en of zij daarbij de EU-wetgeving eenvoudig houden en onnodige belemmeringen wegnemen. Dit verslag wordt ingediend overeenkomstig artikel 82 en artikel 62, lid 5, van de verordening gewasbeschermingsmiddelen, en artikel 47 van de MRL-verordening, en gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie dat al het bewijsmateriaal bevat. Dit verslag wordt tegelijkertijd met de “van boer tot bord”-strategie en het tweede verslag over de uitvoering van de richtlijn duurzaam gebruik gepubliceerd. Het bouwt voort op het bewijsmateriaal dat door een externe contractant is verzameld , een advies van het mechanisme voor wetenschappelijk advies van de Commissie , auditverslagen van de diensten van de Commissie, en ervaring die is opgedaan bij de toepassing van de verordeningen.

Daarnaast heeft de Commissie rekening gehouden met twee verslagen van het Europees Parlement. In het eerste verslag , dat in september 2018 werd aangenomen, werd de uitvoering van de verordening gewasbeschermingsmiddelen aan de orde gesteld, en werd geconcludeerd dat deze verordening een significante verbetering vormt ten opzichte van het verleden en dat het passend is bestrijdingsmiddelen op EU-niveau te reguleren. Er werd echter ook geconcludeerd dat de doelstellingen om de gezondheid van mens en dier en het milieu te beschermen niet voldoende worden verwezenlijkt en dat de uitvoering van de verordening te wensen overlaat. Het Europees Parlement roept daarom alle belangrijke actoren op tot actie. In het tweede verslag , dat in januari 2019 is aangenomen en dat is opgesteld door de Bijzondere Commissie toelatingsprocedure van de Unie voor pesticiden (PEST-commissie) van het Parlement, wordt gevraagd om meer transparantie, versterkte maatregelen tegen belangenconflicten, en een grotere onafhankelijkheid van de wetenschap. Er wordt ook opgeroepen om in de toelatingsprocedure het voorzorgsbeginsel en de op gevaren gebaseerde aanpak strikt in acht te nemen, en er wordt gepleit voor meer stimulansen en onderzoek inzake alternatieven met een laag risico. Daarnaast wordt gevraagd een negatieve lijst van verboden formuleringshulpstoffen op te stellen en te voorzien in een goedkeuringsprocedure voor beschermstoffen en synergisten. De Commissie heeft al rechtstreeks gereageerd op beide verslagen van het Europees Parlement,.

De Commissie heeft ook de gesprekken in de Raad Landbouw en Visserij in november 2018 en in de Raad Milieu in december 2018 aandachtig gevolgd. De ministers hebben met name gediscussieerd over de recente ontwikkelingen in het toelatings- en goedkeuringssysteem en de gevolgen die de Europese landbouw en landbouwers ondervinden van het toenemende aantal gevallen waarin de goedkeuring van werkzame stoffen niet wordt verlengd. De ministers bespraken ook de mogelijkheid om een denkoefening te beginnen over de eventuele ontwikkeling van EU-maatregelen in aanvulling op nationale maatregelen om het gebruik van gevaarlijke gewasbeschermingsmiddelen te beperken en uiteindelijk uit te bannen en de ontwikkeling van alternatieven te stimuleren. De Commissie wees erop dat de lidstaten niet genoeg doen om hun afhankelijkheid van chemische stoffen voor gewasbescherming te verminderen en het potentieel van geïntegreerde gewasbescherming ten volle te benutten. Bovendien halen de lidstaten vaak de deadlines niet wanneer zij als lidstaat-rapporteur voor het EU-goedkeuringssysteem optreden, en maken zij steeds vaker gebruik van de noodtoelatingen voor producten, waardoor het EU-systeem wordt ondermijnd. De Commissie erkent dat manieren moeten worden gevonden om werkzame stoffen en producten met een laag risico sneller op de markt te kunnen brengen.

Dit verslag schetst de belangrijkste bevindingen uit de evaluatie van zowel de verordening gewasbescherming als de MRL-verordening, wat hun uitvoering en werking in alle lidstaten betreft, sinds zij respectievelijk in juni 2011 en september 2008 van toepassing zijn geworden. In het verslag worden maatregelen voorgesteld om de uitvoering van de verordeningen te verbeteren en aldus het huidige regelgevingskader te vereenvoudigen of te versterken.

De evaluatie heeft een aantal tekortkomingen blootgelegd die in sommige gevallen twistpunten onder de belanghebbenden zijn. Niettemin zijn de betrokkenen uit het gehele spectrum het erover eens dat de huidige wetgeving een toereikend kader biedt voor de goedkeuring van werkzame stoffen en toelating van gewasbeschermingsmiddelen voorafgaand aan het op de markt brengen ervan, en vragen de betrokkenen niet om de verordening gewasbeschermingsmiddelen fundamenteel te wijzigen. Wat de MRL-verordening betreft, lopen de standpunten echter uiteen. In het volgende deel van het verslag zijn 16 gebieden geïdentificeerd waarop de uitvoering op korte en middellange termijn kan worden verbeterd.

2 Bevindingen van de evaluatie en mogelijke verdere stappen

2.1Betere bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu

De evaluatie kwam tot de bevinding dat de verordening gewasbeschermingsmiddelen de menselijke gezondheid en het milieu over het algemeen doeltreffend beschermt dankzij strenge goedkeuringscriteria, maar dat de uitvoering nog kan worden versterkt. Belanghebbenden uit het gehele spectrum zijn het erover eens dat de regelgevingsvereisten in de EU tot de strengste ter wereld behoren, en misschien zelfs de allerstrengste zijn. Uit hoofde van Richtlijn 91/414/EEG, de voorloper van de verordening gewasbescherming, is het aantal werkzame stoffen al met meer dan 50 % teruggebracht: vele stoffen die niet aan de vereisten van de huidige richtlijn zouden hebben voldaan, waren daardoor reeds uit de markt genomen. Dat betekent dat het beschermingsniveau voor gezondheid en milieu al hoog was voordat de verordening gewasbeschermingsmiddelen van kracht werd. Met de verordening gewasbeschermingsmiddelen is in 2011 een proces op gang gebracht om de goedkeuring van alle werkzame stoffen regelmatig te herzien: werkzame stoffen die al eerder werden goedgekeurd, worden herzien in het licht van strengere goedkeuringscriteria, teneinde het beschermingsniveau in de EU verder te verhogen. Daardoor wordt het aantal werkzame stoffen dat voordien toegestaan was in gewasbeschermingsmiddelen, verder afgebouwd, en is het totale aantal goedgekeurde werkzame stoffen aanzienlijk lager dan in derde landen met een significante landbouwproductie. Het aandeel werkzame stoffen met een hoog risicoprofiel is klein (2 %) en zal in de toekomst verder afnemen; het aandeel werkzame stoffen met minder problematische profielen is daarentegen relatief groot (37 %) en neemt toe. De laatste jaren heeft ongeveer de helft van de aanvragen voor de goedkeuring van nieuwe werkzame stoffen — waarvan er gemiddeld tien per jaar zijn — betrekking op (niet-chemische) micro-organismen of op stoffen waarvan verwacht wordt dat zij aan de criteria voor stoffen met een laag risico voldoen. Tussen 2011 en 2018 is voor 22 werkzame stoffen, vanwege gezondheids- of milieugerelateerde bezorgdheden, een besluit tot niet-goedkeuring, niet-verlenging van de goedkeuring, of terugtrekking genomen, wat heeft bijgedragen aan de beperking van ernstige risico’s voor consumenten, exploitanten, werknemers, omstanders en inwoners van de EU, en het milieu. Waarschijnlijk zal de bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu de komende jaren nog verbeteren als de eerste evaluatie van alle bestaande goedkeuringen is voltooid (naar verwachting in 2025). Niet alle belanghebbenden zijn het echter eens met de conclusie dat de verordening gewasbeschermingsmiddelen de menselijke gezondheid en het milieu doeltreffend beschermt: met name ngo’s werpen op dat de goedkeuringscriteria niet strikt genoeg worden toegepast, en dat nog steeds gevaarlijke werkzame stoffen worden gebruikt in de EU.

Hoewel de verordening gewasbeschermingsmiddelen duidelijk het potentieel heeft om de vastgelegde doelstellingen, waaronder een uitbreiding van het aandeel van stoffen met een laag risico, op een doeltreffende manier te verwezenlijken, hebben efficiëntieproblemen ertoe geleid dat deze doelstellingen slechts gedeeltelijk zijn gehaald. De uitvoering van de verordening gewasbeschermingsmiddelen lijdt namelijk onder aanzienlijke vertragingen bij de goedkeuring en de verlenging van goedkeuring voor werkzame stoffen en de (weder)toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Dit leidt ertoe dat de goedkeuringsperioden voor werkzame stoffen met ettelijke jaren moeten worden verlengd totdat het besluitvormingsproces kan worden afgerond, waardoor ook de toegang tot de markt voor werkzame stoffen met een laag risico wordt vertraagd, en werkzame stoffen die niet langer aan de goedkeuringscriteria voldoen op de markt blijven.

De kosten en de werklast die met de goedkeuring en de verlenging van goedkeuring van werkzame stoffen en de toelating van gewasbeschermingsmiddelen gepaard gaan in de drie zones die bij de verordening gewasbeschermingsmiddelen zijn ingesteld, zijn niet eerlijk over de lidstaten verdeeld. Ook dat draagt bij aan de bestaande vertragingen; bepaalde lidstaten kampen immers met een hoge werklast. Daarnaast lijken de vergoedingen die sommige lidstaten vragen niet te volstaan om de kosten te dekken. Bovendien kennen niet alle lidstaten de vergoedingen toe aan de instanties die het werk daadwerkelijk uitvoeren, met als gevolg dat er niet genoeg middelen beschikbaar zijn.

In het Europees burgerinitiatief over glyfosaat, waarbij in 2017 meer dan 1 miljoen handtekeningen werden verzameld in minder dan 9 maanden tijd, werd opgeroepen tot meer transparantie in de beoordelingsprocedure voor bestrijdingsmiddelen. Als reactie daarop, en om het vertrouwen in de wetenschappelijke beoordelingen van de lidstaten en de EFSA te vergroten, heeft de Commissie een voorstel gedaan tot wijziging van de algemene levensmiddelenwetgeving , dat door de Raad en het Europees Parlement op 13 juni 2019 is goedgekeurd (Verordening (EU) 2019/1381 betreffende de transparantie en duurzaamheid van de EU-risicobeoordeling in de voedselketen) en dat op 27 maart 2021 van toepassing zal worden. Vanaf dan zullen de volledige door de aanvragers ter ondersteuning van de aanvragen voor goedkeuring (of verlenging van goedkeuring) voor werkzame stoffen verstrekte dossiers in een vroeg stadium van de risicobeoordelingsprocedure worden gepubliceerd, behalve waar het gaat om informatie waarvan het vertrouwelijke karakter naar behoren is gemotiveerd. Zo zullen het grote publiek en onafhankelijke wetenschappers rechtstreeks toegang krijgen tot de onderliggende gegevens. Er zal ook een EU-register van in opdracht gegeven studies worden opgezet om te waarborgen dat ondernemingen die een goedkeuring aanvragen alle relevante informatie indienen en geen ongunstige studies achterhouden. De Commissie zal de bevoegdheid krijgen om in de periode 2021‑2025 onderzoeksmissies in de lidstaten te organiseren om na te gaan of de testfaciliteiten voldoen aan de relevante normen voor het uitvoeren van tests en studies die bij de EFSA worden ingediend. Om de risicocommunicatie te verbeteren, zijn in de nieuwe Verordening (EU) 2019/1381 een aantal doelstellingen en algemene beginselen van risicocommunicatie bepaald (bijvoorbeeld nauwkeurige, tijdige en transparante uitleg, aandacht voor risicoperceptie, en toegankelijkheid voor specialisten en niet-specialisten). De Commissie krijgt op basis daarvan de bevoegdheid om later door middel van een uitvoeringshandeling een algemeen plan voor risicocommunicatie vast te stellen.