Speciaal verslag Er moet meer worden 
gedaan om de problemen 
met openbare 
aanbesteding bij 
EU‑cohesie‑uitgaven aan 
te pakkenNL 2015  nr. 10
EUROPESE
REKENKAME R

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2015
Print ISBN 978-92-872-2825-3 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/101839 QJ-AB-15-012-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-2840-6 ISSN 1977-575X doi:10.2865/69115 QJ-AB-15-012-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2868-0 ISSN 1977-575X doi:10.2865/77730 QJ-AB-15-012-NL-E
© Europese Unie, 2015
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van de foto op blz. 20 dient rechtstreeks toestemming aan de 
auteursrechthebbende te worden gevraagd. 
Printed in Luxembourg
Er moet meer worden 
gedaan om de problemen 
met openbare  
aanbesteding bij 
EU‑cohesie‑uitgaven aan  
te pakken
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2015  nr. 10
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van 
specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze taken zorgt de ERK dat 
deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de 
omvang van de betrokken inkomsten en uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II  — onder leiding van ERK-lid Henri Grethen — die 
gespecialiseerd is in de uitgaventerreinen structuurbeleid, vervoer en energie. De controle werd geleid door ERK-lid Phil 
Wynn Owen, ondersteund door diens kabinetschef, Gareth Roberts, en Katharina Bryan, attaché, Niels-Erik Brokopp, 
eenheidshoofd, Milan Smid, teamleider, Remus Blidar, Anastassios Karydas en Laura Zanarini, controleurs, Ildikó Preiss, 
attaché van het kabinet van de heer Grethen en Johanne Vermer, juriste.
Van links naar rechts: J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar, 
K. Bryan, M. Smid, L. Zanarini, N.-E. Brokopp, P . Wynn Owen.

03
 Inhoud
Paragraaf
 Woordenlijst
 Afkortingen
I-VIII  Samenvatting
1-13  Inleiding
4-8 Het EU‑kader voor openbare aanbesteding
9 -11  Cohesiebeleid en openbare aanbesteding
12-13  Openbare aanbestedingsprocedures: hoe werken ze?
14-17  Reikwijdte en aanpak van de controle
18-94  Opmerkingen
19-48  De systematische analyse van fouten op het gebied van openbare aanbesteding door de 
Commissie en de lidstaten is zeer beperkt
19-24  Inbreuken op aanbestedingsregels vormen nog steeds een belangrijke bron van fouten op het gebied van 
cohesiebeleid
25-34  Fouten bij de aanbesteding hebben diverse oorzaken
35-40  Een alomvattende analyse van de fouten in de lidstaten wordt belet doordat coherente gegevens ontbreken…
41 …maar er zijn tekenen dat de gegevens, in de bezochte lidstaten, langzamerhand systematischer worden 
verzameld
42-48  De Commissie analyseert aanbestedingsfouten nog niet op alomvattende en systematische wijze
49-94  De Commissie en lidstaten zijn begonnen maatregelen te nemen om het probleem aan te pakken, 
maar er is nog een lange weg te gaan
51-60  De sinds 2010 door de Commissie getroffen maatregelen beginnen hun uitwerking te krijgen op het 
algemene probleem
61-74  Indien de nieuwe wetgeving correct wordt toegepast, kan deze in potentie bijdragen tot de aanpak van het 
probleem van fouten bij openbare aanbesteding
75-82  De lidstaten richten zich vooral op eerstelijnscontroles en zijn pas onlangs begonnen met het nemen van 
preventieve maatregelen
83-94  IT‑instrumenten zouden kunnen helpen bij de aanpak van aanbestedingsproblemen maar moeten volledig 
worden toegepast
04 Inhoud
95-105  Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage I —  De rollen van de Commissie en van de lidstaten op het gebied van aanbesteding en 
cohesiebeleid
 Bijlage II  — Analyse van de door de Rekenkamer ontdekte fouten per fonds, 2009 ‑2013
 Bijlage III  —  Beschrijving en analyse van de fouten in de verschillende fasen van 
aanbestedingsprocedures
 Bijlage IV  — Door de Commissie ingeleide inbreukprocedures inzake aanbesteding, 2009 ‑2013
 De antwoorden van de Commissie
05
 Woordenlijst
Aanbestedende diensten  zijn nationale, regionale of lokale autoriteiten of publiekrechtelijke instellingen waarvan 
de taak mede is om de aanbestedingsrichtlijnen toe te passen voor overheidsopdrachten en prijsvragen.
Een auditautoriteit verschaft de Commissie zekerheid over de doeltreffende werking van de beheerssystemen 
en interne controles voor een operationeel programma (OP) (en dus over de wettigheid en regelmatigheid van 
de gecertificeerde uitgaven). Auditautoriteiten zijn meestal afdelingen van kanselarijen, ministeries van Financiën 
(of internebeheersingsorganen onder het gezag van dat ministerie), van andere ministeries of binnen hoge 
controle -instanties. Zij moeten functioneel los staan van de organen die de middelen beheren. Een auditautoriteit 
rapporteert de bevindingen over haar controles van systemen en verrichtingen aan de beheersautoriteiten en 
certificerende instanties voor het betrokken OP . Rapporten over systeemcontroles en het jaarlijks controleverslag 
worden ook ingediend bij de Commissie. Indien de auditautoriteit vindt dat de beheersautoriteit geen passende 
corrigerende maatregelen heeft getroffen, moet zij dit onder de aandacht van de Commissie brengen.
Een beheersautoriteit : een nationale, regionale of plaatselijke overheidsautoriteit of een andere overheids- of 
particuliere instantie die door een lidstaat is aangewezen om een operationeel programma te beheren. De taken 
ervan omvatten het selecteren van de te financieren projecten, het houden van toezicht op de uitvoering van 
projecten en het rapporteren aan de Commissie over financiële aspecten en behaalde resultaten.
Certificerende instanties  verrichten eerstelijnscontroles ten aanzien van de door de beheersautoriteiten 
gedeclareerde uitgaven en certificeren dat deze uitgaven wettig en regelmatig zijn. Zij zijn meestal een afdeling 
van het Ministerie van Financiën of onder het gezag van dat ministerie vallende internecontroleorganen.
Het Cohesiefonds is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie 
door de financiering van projecten op het gebied van milieu en vervoer in lidstaten met een bnp per hoofd van de 
bevolking dat minder dan 90 % bedraagt van het EU -gemiddelde.
Corruptie is misbruik van macht in eigen voordeel. Onder „passieve corruptie” wordt verstaan het feit dat een 
ambtenaar opzettelijk, onmiddellijk of middellijk, voordelen voor zichzelf of voor een ander aanneemt of vraagt, 
dan wel ingaat op een desbetreffende toezegging teneinde in strijd met zijn ambtsplicht, een handeling te 
verrichten of na te laten. Actieve omkoping bestaat in het feit dat iemand opzettelijk een ambtenaar dergelijke 
voordelen belooft of verstrekt.
Directoraat‑generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie  is de afdeling van de Europese 
Commissie die verantwoordelijk is voor werkgelegenheid en sociale kwesties in de EU. In partnerschap met 
nationale autoriteiten, sociale partners, maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden pakt het 
directoraat -generaal de uitdagingen aan die gekoppeld zijn aan de globalisatie, de vergrijzing van de bevolking in 
de EU en de veranderende sociale realiteit. Dit DG heeft de portefeuille van het Europees Sociaal Fonds (ESF).
Directoraat‑generaal Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden ‑ en Kleinbedrijf , voorheen DG 
Interne Markt en Diensten, is de afdeling van de Europese Commissie die verantwoordelijk is voor de voltooiing van 
de interne markt voor goederen en diensten, voor de bevordering van de EU economie door middel van activiteiten 
ter ondersteuning van de industrie en het midden- en kleinbedrijf en voor de uitvoering van het ruimtebeleid van 
de EU. Dit omvat ook de ontwikkeling van EU -aanbestedingswetgeving en het toezicht op de uitvoering ervan door 
de lidstaten.
Directoraat‑generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling  is de afdeling van de Europese Commissie die 
verantwoordelijk is voor de bevordering van de economische en sociale ontwikkeling van minder ontwikkelde 
regio’s van de Europese Unie. Dit DG heeft de portefeuille van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling 
(EFRO) en het Cohesiefonds (CF).
Ex‑antevoorwaarden  zijn voorwaarden die zijn gebaseerd op in partnerschapsovereenkomsten vooraf 
vastgestelde criteria. Bij de opstelling van EFRO-, CF- en ESF- OP’s voor de programmeringsperiode 2014-2020 
moeten de lidstaten beoordelen of aan deze voorwaarden is voldaan. Is dat niet het geval, dan moeten er 
actieplannen worden opgesteld om te zorgen dat er uiterlijk op 31 december 2016 aan is voldaan.
06 Woordenlijst
Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling is gericht op de versterking van de economische 
en sociale cohesie binnen de Europese Unie door het ongedaan maken van de belangrijkste regionale 
onevenwichtigheden door middel van financiële steun voor de aanleg van infrastructuur en productieve 
werkgelegenheidscheppende investeringen, vooral voor ondernemingen.
Het Europees Sociaal Fonds  is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de 
Europese Unie door verbetering van de werkgelegenheids- en arbeidskansen, hoofdzakelijk aan de hand van 
opleidingsmaatregelen, waardoor een hoger werkgelegenheidsniveau en de totstandkoming van meer en 
betere banen worden gestimuleerd.
Financiële correcties  moeten de EU -begroting beschermen tegen de druk van onterechte of onregelmatige 
uitgaven. Bij uitgaven onder gedeeld beheer is het terugvorderen van ten onrechte betaalde bedragen in de 
eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Financiële correcties kunnen worden aangebracht door 
de onregelmatige uitgaven af te trekken van de uitgavendeclaraties van de lidstaten en door terugvordering bij 
de begunstigden. Financiële correcties kunnen ook worden opgelegd door de Commissie.
Fraude is een opzettelijk misleidende handeling om persoonlijk voordeel te behalen of een ander verlies toe te 
brengen.
Een onregelmatigheid  is een handeling die in strijd is met de EU -regels en die mogelijk een schadelijke impact 
heeft op de financiële belangen van de EU. Deze kan het gevolg zijn van oprechte fouten van begunstigden die 
middelen aanvragen of van de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het verrichten van betalingen. Als een 
onregelmatigheid opzettelijk wordt verricht, wordt deze aangemerkt als fraude.
Hoge controle‑instanties  zijn nationale organen die verantwoordelijk zijn voor de controle van de 
ontvangsten en uitgaven van de regering.
In een operationeel programma  worden de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat 
beschreven, alsook de wijze waarop de financiering gedurende een bepaalde periode (gewoonlijk zeven 
jaar) zal worden benut om projecten te financieren. Deze projecten moeten bijdragen tot de verwezenlijking 
van een of meer van een zeker aantal doelstellingen die zijn bepaald op het niveau van de prioritaire as 
van het operationele programma. Er moet een programma zijn voor elk van de fondsen op het gebied van 
cohesiebeleid (het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesiefonds en het Europees Sociaal 
Fonds). Operationele programma’s worden opgesteld door de lidstaten en moeten worden goedgekeurd 
door de Commissie voordat er betalingen uit de EU -begroting mogen worden verricht. Ze kunnen tijdens hun 
looptijd enkel worden gewijzigd indien beide partijen daarmee instemmen.
Partnerschapsovereenkomsten worden gesloten tussen de Europese Commissie en afzonderlijke 
lidstaten. Daarin wordt bepaald hoe de nationale autoriteiten de financiering uit de Europese structuur- en 
investeringsfondsen tussen 2014  en 2020 willen besteden. Daarnaast worden hierin onder meer eventuele 
ex-antevoorwaarden en kaders voor prestatiebeheer nader omschreven.
07
 Afkortingen
AB: Openbare aanbesteding
CF: Cohesiefonds
DG GROW : Directoraat -generaal Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf
EFRO : Europees Fonds voor regionale ontwikkeling
ESF : Europees Sociaal Fonds
HCI : Hoge controle -instantie
OLAF : Europees Bureau voor fraudebestrijding
OP: Operationeel programma
VWEU : Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
08
 Samenvatting
I
Het EU -aanbestedingsbeleid is een essentieel instru -
ment bij de totstandbrenging van de interne markt 
en de waarborging van een efficiënte besteding van 
openbare middelen. Binnen de EU gelden de EU -aan-
bestedingsrichtlijnen voor aanbestedingen; daarin zijn 
gemeenschappelijke regels en procedures vastgelegd 
die overheden moeten volgen wanneer zij contracten 
voor werken of diensten sluiten.
II
Voor de programmeringsperiode 2007-2013 was 
door middel van het Europees Fonds voor regionale 
ontwikkeling (EFRO), het Cohesiefonds en het Euro -
pees Sociaal Fonds 349  miljard  euro toegewezen op 
het gebied van cohesiebeleid. Een aanzienlijk deel 
van dit bedrag wordt, met name wat het EFRO en het 
Cohesiefonds betreft, uitgegeven via aanbesteding. Bij 
bijna de helft van alle projecten in het kader van deze 
drie fondsen die door de Rekenkamer zijn gecontro -
leerd in de periode 2009-2013 werden er een of meer 
aanbestedingen uitgeschreven.
III
Inbreuken op de aanbestedingsregels vormen een 
hardnekkige en significante bron van fouten. Ernstige 
fouten deden de eerlijke mededinging geheel of 
gedeeltelijk teniet en/of leidden tot de gunning van 
contracten aan anderen dan de beste inschrijvers.
IV
In dit verslag wordt beoordeeld of de Commissie en 
de lidstaten passende en doeltreffende maatregelen 
nemen om het probleem van aanbestedingsfouten op 
het gebied van cohesiebeleid aan te pakken.V
Uit de controle bleek dat de Commissie en de lidstaten 
begonnen zijn het probleem aan te pakken, maar dat 
er nog een lange weg te gaan is wat betreft de analyse 
van het probleem en het nemen van maatregelen.
VI
De systematische analyse van de fouten op het gebied 
van openbare aanbesteding door de Commissie en de 
lidstaten is zeer beperkt. Een alomvattende analyse 
van de onderliggende oorzaken wordt belet doordat 
voldoende gedetailleerde, robuuste en coherente 
gegevens over de aard en omvang van aanbestedings -
fouten ontbreken. Er zijn echter tekenen dat sommige 
van de in het kader van deze controle bezochte lid -
staten langzamerhand systematischer gegevens gaan 
verzamelen.
VII
De Commissie is sinds 2010 bezig een reeks maatrege -
len te treffen. Op het gebied van wetgeving omvatten 
deze maatregelen de herziening van de aanbeste -
dingsrichtlijnen en de opneming in partnerschaps-  
overeenkomsten van specifieke voorwaarden ten 
aanzien van de aanbestedingssystemen waaraan de 
lidstaten uiterlijk eind 2016 moeten voldoen. De Com -
missie richtte tevens in 2013 een interne technische 
werkgroep op en stelde een intern actieplan op. De 
meeste acties uit het plan zijn echter nog niet volledig 
uitgevoerd. De lidstaten zijn pas onlangs begonnen 
met het nemen van alomvattende maatregelen om te 
voorkomen dat er fouten optreden.
Samenvatting 09
VIII
De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:
a) i)  de Commissie moet een databank met on -
regelmatigheden ontwikkelen die een basis 
kan bieden voor zinvolle analyse van aanbe -
stedingsfouten. Zij moet de frequentie, ernst 
en oorzaken van aanbestedingsfouten op het 
gebied van het cohesiebeleid op alomvat -
tende wijze analyseren, op basis van de juiste 
gegevens uit haar eigen databanken en af -
komstig van de lidstaten. De Commissie moet 
haar analyse publiceren als onderdeel van het 
verslag over aanbesteding dat op grond van 
de nieuwe richtlijnen is vereist;
ii)  de betrokken autoriteiten in de lidstaten moe -
ten hun eigen databank inzake oregelmatig -
heden op het gebied van het cohesiebeleid, 
inclusief die op het gebied van aanbesteding, 
ontwikkelen en analyseren, en moeten met 
de Commissie samenwerken om dergelijke 
gegevens te verstrekken in een vorm die en 
op een tijdstip dat het werk van de Commissie 
gemakkelijker maakt;
b) indien eind 2016 niet aan de ex -antevoorwaarden 
inzake aanbesteding is voldaan, moet de Commis -
sie consistent gebruikmaken van haar bevoegdhe -
den om de betalingen aan de betrokken lidstaten 
op te schorten totdat zij de tekortkomingen 
hebben verholpen;
c) de Commissie moet haar interne actieplan inzake 
aanbesteding bijwerken en publiceren. Zij zou 
jaarlijks over de vooruitgang moeten rapporteren. 
Daartoe zou de Commissie de coördinatie tussen 
haar diensten die zich met de betrokken aanbeste -
dingskwesties bezighouden, moeten verbeteren;d) de Commissie dient een groep op hoog niveau op 
te richten die de leiding op zich neemt bij het ver -
helpen van het probleem van fouten bij openbare 
aanbestedingen om het risico te vermijden dat 
acties niet consistent worden uitgevoerd bij alle 
diensten van de Commissie. De groep zou moeten 
optreden als voorvechter van verbeteringen op 
het gebied van aanbesteding, waaronder, indien 
nodig, vereenvoudiging op dit gebied;
e) de Commissie moet financiële correcties opleggen 
wanneer zij constateert dat de eerstelijnscon -
troles van de lidstaten onvoldoende doeltref -
fend zijn en, waar nodig, inbreukprocedures 
opstarten bij inbreuken op de richtlijnen inzake 
overheidsopdrachten;
f) de Commissie moet de mogelijkheden verder 
onderzoeken die worden geboden door ontwikke -
lingen op het gebied van informatietechnologie, 
zoals de bevordering van e -aanbesteding, applica -
ties voor datamining en goede praktijken, en
g) de lidstaten moeten de mogelijkheden verder 
onderzoeken die worden geboden door e -aanbe -
steding en applicaties voor datamining.
10
 Inleiding
01 
Het EU -aanbestedingsbeleid is een 
essentieel instrument bij de totstand -
brenging van de interne markt en de 
verwezenlijking van slimme, duurzame 
en inclusieve groei, overeenkomstig de 
Europa 2020-strategie, terwijl tegelijk 
wordt gezorgd voor een zo efficiënt 
mogelijke besteding van de openba -
re middelen1. Het verbeteren van de 
efficiëntie van openbare uitgaven en 
het bewerkstelligen van kosteneffec -
tiviteit vormen centrale bestuursdoel -
stellingen. Er zijn regels vastgesteld 
op verschillende bestuursniveaus om 
te zorgen voor een zo goed mogelijke 
besteding van de openbare middelen 
bij overheidsaankopen. Figuur 1  toont 
enkele belangrijke cijfers. Figuur 1Enkele belangrijke cijfers met betrekking tot het gebruik van aanbestedingen in de EU
2 406 miljard euro
Totale uitgaven aan openbare werken, goederen 
en diensten in 2011 (gemiddeld 20 % van het bnp 
van de lidstaten)
6,4 miljard - 35,5 miljard euro
Geschatte jaarlijkse besparingen (waarden van 2014) 
als gevolg van het gebruik van EU-wetgeving over 
aanbestedingen
36,5 miljard - 66,5 miljard euro
Raming van de extra besparingen die zouden kunnen 
worden gerealiseerd bij voltooiing van de interne 
markt op het gebied van aanbestedingen
Bron: Europees Parlement en Europese Commissie.21 COM(2010) 2020 definitief van 
3 maart 2010 „Europa 2020 
— Een strategie voor slimme, 
duurzame en inclusieve groei”.
2 Zie de Annual Public 
Procurement Implementation 
Review (Jaarlijkse beoordeling 
van de uitvoering inzake 
aanbesteding) 2013 die DG 
Interne Markt en Diensten op 
1 augustus 2014 heeft 
gepubliceerd, „SMEs’ access to 
public procurement markets 
and aggregation of demand in 
the EU” (De toegang van het 
mkb tot 
aanbestedingsmarkten en 
vraagbundeling in de EU), een 
studie die PwC, ICF GHK en 
Ecorys voor de Europese 
Commissie hebben opgesteld, 
februari 2014; en „The Cost of 
Non -Europe in the Single 
Market, IV — Public 
Procurement and 
Concessions” (De kosten van 
een niet -verenigd Europa voor 
de interne markt, IV 
— aanbestedingen en 
concessies), Onderzoeksdienst 
van het Europees Parlement 
(EPRS), september 2014 — PE 
536.355.
11 Inleiding
02 
De EU -aanbestedingsregels zijn onder 
andere bedoeld om ervoor te zorgen 
dat de beginselen en fundamentele 
vrijheden in het Verdrag betref -
fende de werking van de Europese 
Unie (VWEU) worden nageleefd (zie 
figuur 2 )3. Dit zou dan weer de me -
dedinging en grensoverschrijdende 
handel doen toenemen, waardoor 
overheden meer waar voor hun geld 
krijgen en tegelijk de productiviteit bij 
de toeleveringsbedrijven toeneemt en 
de deelname aan en toegang tot der -
gelijke markten van het mkb verbete -
ren. Kortom, de regels bestaan ter on -
dersteuning van de interne markt, ter 
stimulering van de mededinging en ter 
bevordering van de kosteneffectiviteit.03 
In dit verslag wordt het constant hoge 
niveau van fouten ten aanzien van 
aanbesteding bij EU -uitgaven op het 
beleidsterrein cohesie onderzocht, 
namelijk daar waar de regels niet naar 
behoren zijn gevolgd. In het verslag 
wordt met name onderzocht of de 
Commissie en de lidstaten passende 
en doeltreffende maatregelen nemen 
om het probleem aan te pakken5.Figuur 2Beginselen bij openbare aanbesteding
Beginselen bij het plaatsen van 
overheidsopdrachten
Gelijke behandeling & non-discriminatie
Potentiële leveranciers moeten gelijk worden behandeld. Wederzijdse erkenning
Kwaliﬁcaties en normen van andere lidstaten moeten even geldig worden geacht.Evenredigheid
Aanbestedingsprocedures en besluiten moeten evenredig zijn.Transparantie
Procedures voor overheidsopdrachten moeten
transparant zijn en in het algemeen dienen
opdrachtkansen te worden gepubliceerd.
Bron: Europese Rekenkamer, op basis van een document van de Europese Commissie.4 3 Vrij verkeer van goederen 
(artikel 28 VWEU) en diensten 
(artikel 56), vrijheid van 
vestiging (artikel 49) en vrij 
verrichten van diensten, 
non -discriminatie en gelijke 
behandeling, evenredigheid, 
transparantie en wederzijdse 
erkenning (artikelen 18 en 53).
4 Interpretatieve mededeling 
van de Commissie over de 
Gemeenschapswetgeving die 
van toepassing is op het 
plaatsen van opdrachten die 
niet of slechts gedeeltelijk 
onder de richtlijnen inzake 
overheidsopdrachten vallen 
(PB C 179 van 1.8.2006, blz. 2).
5 Zie ook de „landscape review” 
van de Rekenkamer uit 2014: 
„De middelen van de EU 
optimaal benutten: een 
overzicht („landscape review”) 
van de risico’s voor het 
financiële beheer van de 
EU-begroting” ( http://eca.
europa.eu ).
12 Inleiding
Het EU‑kader voor 
openbare aanbesteding
04 
Het EU -aanbestedingskader is geba -
seerd op de Overeenkomst inzake 
overheidsopdrachten (GPA), een 
multilaterale overeenkomst tussen een 
aantal leden van de Wereldhandels -
organisatie6 waarin de aanschaf van 
goederen en diensten door overheden 
wordt gereguleerd; deze is gebaseerd 
op de beginselen openheid, transpa -
rantie en non -discriminatie. In figuur 3  
is de bestuursstructuur ten aanzien 
van aanbestedingen weergegeven.05 
Binnen de EU gelden de EU -aanbeste -
dingsrichtlijnen voor aanbestedingen; 
daarin zijn gemeenschappelijke regels 
en procedures vastgelegd die overhe -
den moeten volgen wanneer zij zaken 
met een hoge waarde aanschaffen7. 
De regels zijn bedoeld om ervoor te 
zorgen dat bedrijven uit de hele in -
terne markt mee kunnen dingen naar 
overheidsopdrachten. Deze EU -brede 
regels gelden ongeacht of het puur 
nationale middelen betreft of EU -mid -
delen. De EU -richtlijnen zijn ook van 
toepassing in de Europese Economi -
sche Ruimte.Figuur 3Bestuur op het gebied van aanbestedingen
Bron: Europese Rekenkamer. Speciﬁek voor de lidstaat:
     -   Nationaal
     -   Regionaal     -   Regels speciﬁek voor een bepaald fonds  Europese Unie  Wereldhandelsorganisatie
Wet- en regelgeving inzake 
aanbestedingAanbestedingsrichtlijnenOvereenkomst inzake
overheidsopdrachten6 Per begin 2015 heeft de GPA 
(overeenkomst inzake 
overheidsopdrachten) 15 
partijen die 43 WTO -leden 
omvatten. Nog eens 28 
WTO -leden nemen deel aan 
het GPA -comité als 
waarnemer. Hiervan zijn er 10 
bezig met de toetreding tot de 
overeenkomst.
7 Richtlijn 2004/18/EG van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 31 maart 2004 
betreffende de coördinatie 
van de procedures voor het 
plaatsen van 
overheidsopdrachten voor 
werken, leveringen en 
diensten (PB L 134 van 
30.4.2004, blz. 114) en 
Richtlijn 2004/17/EG van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 31 maart 2004 
houdende coördinatie van de 
procedures voor het plaatsen 
van opdrachten in de sectoren 
water- en energievoorziening, 
vervoer en postdiensten (PB 
L 134 van 30.4.2004., blz. 1). 
Deze zullen worden 
vervangen door herziene 
richtlijnen en door een nieuwe 
richtlijn inzake de gunning van 
concessies, die op 17 april 2014 
werden gepubliceerd en 
uiterlijk op 18 april 2017 ten 
uitvoer moeten zijn gelegd 
(paragraaf 67). Voor 
overheidsopdrachten op 
defensiegebied en diensten 
van algemeen belang gelden 
andere regels.
13 Inleiding
06 
Net zoals alle andere richtlijnen moe -
ten de aanbestedingsrichtlijnen van de 
EU door de lidstaten worden omgezet 
in nationaal recht (d.w.z. ten uitvoer 
worden gelegd). Deze richtlijnen leg -
gen minimumnormen vast en helpen 
een gelijk speelveld te creëren, terwijl 
de lidstaten ook de mogelijkheid heb -
ben om op nationale bijzonderheden 
en behoeften in te spelen. De lidstaten 
mogen wetten aannemen die op som -
mige punten specifieker of strikter zijn. 
De lidstaten hebben ook een ruime 
discretionaire bevoegdheid ten aan -
zien van de administratieve regelingen 
die zij opzetten om de naleving van de 
EU-regels te waarborgen.
07 
Niet alle aankopen vallen onder de 
reikwijdte van de EU -aanbestedings -
richtlijnen. In de EU -aanbestedings -
richtlijnen zijn minimumwaarden8 vast -
gesteld waaronder voor de opdrachten 
alleen nationale regels gelden. In alle 
gevallen moeten aanbestedingspro -
cedures echter in overeenstemming 
zijn met de verdragsbeginselen (zie 
figuur 2 ).
08 
Aanbestedingen die onder de reikwijd -
te van de EU -richtlijnen vallen, moeten online worden gepubliceerd in de 
TED -databank (Tender Electronic 
Daily). De waarde van de in de TED 
gepubliceerde aanbestedingen afgezet 
tegen het bruto binnenlands product 
(bnp) kan worden gebruikt als indica -
tor voor de vraag hoe wijdverbreid het 
gebruik van aanbestedingen in de EU 
is. In 2012 was de totale waarde van 
de in de TED gepubliceerde aanbe -
steding 3,1 % van het bnp van de EU9. 
In bepaalde lidstaten worden minder 
vaak aanbestedingen boven de drem -
pelwaarde uitgeschreven dan gemid -
deld, met percentages ruim onder de 
3,1 %, bijvoorbeeld in Duitsland (1,1 %), 
Oostenrijk (1,5 %), Ierland (1,5 %) en 
Luxemburg (1,6 %). De Commissie heeft 
contact opgenomen met Duitsland om 
de redenen hiervoor te achterhalen10.
Cohesiebeleid en 
openbare aanbesteding
09 
Voor de programmeringsperiode 2007-
2013 was 349  miljard  euro toegewe -
zen aan het cohesiebeleidsterrein via 
het Europees Fonds voor regionale 
ontwikkeling (EFRO), Cohesiefonds (CF) 
en het Europees Sociaal Fonds (ESF); 
voor de periode 2014-2020 is 367 mil -
jard  euro toegewezen11.
8 Vanaf 1 januari 2014 tot en met 
31 december 2015 zijn de 
meest gehanteerde drempels: 
5 186 000 euro voor 
overheidsopdrachten voor 
werken en 134 000 euro voor 
overheidsopdrachten voor 
leveringen en diensten. Voor 
nutsvoorzieningen en lagere 
aanbestedende diensten 
gelden andere drempels.
9 Zie de Public Procurement 
Indicators 2012 (openbare 
aanbestedingsindicatoren 
2012) die op 12 november 
2014 werden gepubliceerd 
door DG Markt — 
Economische analyse en 
e-aanbesteding.
10 Aanbeveling van de Raad van 
8 juli 2014 over het nationale 
hervormingsprogramma 2014 
van Duitsland en met een 
advies van de Raad over het 
stabiliteitsprogramma van 
Duitsland, 2014 (PB C 247 van 
29.7.2014, blz. 20).
11 Vastleggingskredieten in 
lopende prijzen voor 
economische, sociale en 
territoriale cohesie. Bron:  
meerjarig financieel kader 
2014 -2020 en EU -begroting 
2014, Europese Commissie.
Bron:  Europese Rekenkamer.
14 Inleiding Figuur 4De instanties die een rol spelen bij het cohesiebeleid en aanbesteding
EUROPESE
COMMISSIE
LIDSTATEN
PROJECTNIVEAUDG Regionaal beleid DG GROWCohesiebeleidskaderJuridisch kader voor
openbare aanbesteding (OA)
EFRO+COHESIEFONDS
Uitgevoerd
doorDG Werkgelegenheid
ESFEU-aanbeste-
dingsrichtlijnen
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxInschrijvingen,
werken, leveringen en dienstenToezicht opde tenuitvoerlegging
ToepassingInfo overOA-foutenInfo over
OA-foutenToezicht op en 
controle van 
de naleving 
van OAToezicht op en controle van de naleving van OA
Beheers- en controleautoriteiten en 
certiﬁcerende instanties
Toezicht op en controle van de naleving van OAToezicht op en 
controle van de 
naleving van OANationale beheer- 
en controle-
instellingen
Begunstigde, bijv. ministerie, 
overheidsbedrijvenNationale/
regionale/
fondsspeciﬁeke 
OA-regels
Bron: Europese Rekenkamer.
15 Inleiding
10 
De verantwoordelijkheid voor EU -uit-
gaven in het kader van het cohesie -
beleid wordt gedeeld door de Com -
missie en de lidstaten (zie figuur 4  
en bijlage I ). Een aanzienlijk deel van 
dit bedrag wordt, met name wat het 
EFRO en het CF betreft, uitgegeven via 
aanbesteding. Bij bijna de helft van 
alle verrichtingen die de Rekenkamer 
controleerde in verband met deze drie 
fondsen was er sprake van een of meer 
aanbestedingen.
11 
De lidstaten beschikken over hun 
eigen openbare beheer- en controle -
kaders voor de behandeling van zowel 
nationale als EU -overheidsuitgaven, 
waarbij een grote reeks publieke in -
stanties is betrokken, waaronder hoge 
controle -instanties (HCI’s).Openbare 
aanbestedingsprocedures: 
hoe werken ze?
12 
Na de eerste voorbereidingen voor het 
project en een behoeftebeoordeling 
omvatten aanbestedingsprocedures 
drie hoofdfasen met elk specifieke 
stappen (zie figuur 5 ).Figuur 5De hoofdfasen van aanbestedingsprocedures
VoorbereidingDeﬁnitief
overdrachtsverslag
Oplossing van evt. 
problemenWijzigingen van het 
contract, enz.Betalingen aan de contractant
ContractbeheerOndertekening van het contract en kennisgeving van de gunning vande opdracht
Opening, beoordeling en evaluatie van de 
inschrijvingenAankondiging van 
de opdracht
Speciﬁcatie van de selectie- en gunningscriteriaVoorbereidng van 
inschrijvingsdocumenten
Selectie van het soort procedureVaststelling van de behoefte Voorbereiding van het projectAanbestedingsprocedureFase voorafgaand aan 
de aanbestedings- 
procedure
Bron: Europese Rekenkamer.
16 Inleiding
13 
Hoe iedere fase precies verloopt, 
hangt af van de specifieke aanbeste -
dingsprocedure die wordt gevolgd (in 
tekstvak  1 staat een beschrijving van 
de belangrijkste soorten procedures). 
Opdrachten kunnen worden gegund 
enkel op basis van de prijs of aan de 
inschrijver met de economisch voorde -
ligste inschrijving. De meeste opdrach -
ten (70 %) worden gegund op basis 
van laatstgenoemd criterium12.
De zes belangrijkste soorten openbare aanbestedingsprocedures in de richtlijnen 
uit 2014
Openbare procedures.  Deze wordt het vaakst gebruikt, nl. bij 51 % van alle gegunde opdrachten. Offertes 
moeten vóór een bepaalde datum worden ingediend en alle ontvankelijke offertes worden beoordeeld13.
Niet -openbare procedure.  Eerst wordt aan geïnteresseerde leveranciers gevraagd hun kwalificaties op te ge -
ven, dan wordt een aantal daarvan geselecteerd en alleen de geselecteerde leveranciers worden uitgenodigd 
om een offerte in te dienen.
Concurrentiegerichte dialoog.  Deze procedure wordt gevolgd bij ingewikkelder aanbestedingen. Er is een 
dialoog tussen de aanbestedende dienst en mogelijke leveranciers om de beste juridische en/of financiële 
opzet van een project te bepalen om te voldoen aan de behoeften of doelstellingen van de aanbestedende 
dienst.
Mededingingsprocedure met onderhandeling.  Na een uitnodiging tot inschrijving en een eerste evaluatie 
nodigt de aanbestedende dienst de door hem gekozen marktdeelnemers uit om een eerste inschrijving in te 
dienen. Vervolgens wordt er onderhandeld over de eerste en alle daaropvolgende ingediende inschrijvingen, 
met uitzondering van de laatste, om de inhoud ervan te verbeteren.
Procedures van gunning door onderhandelingen zonder voorafgaande oproep tot mededinging  kunnen 
enkel worden gevolgd in een klein aantal vooraf vastgelegde gevallen. De aanbestedende dienst gaat onder -
handelen met een of meer leveranciers.
Innovatiepartnerschap.  De aanbestedende dienst selecteert leveranciers naar aanleiding van een aankon -
diging en werkt met onderhandelingen om die uit te nodigen ideeën in te dienen voor de ontwikkeling van 
innovatieve werken, leveringen of diensten om te beantwoorden aan een behoefte waarvoor er geen geschikt 
bestaand „product” op de markt is. De aanbestedende dienst kan een dergelijk partnerschap aan meer dan 
één leverancier gunnen.
13 Zie de Annual Public Procurement Implementation Review (Jaarlijkse beoordeling van de uitvoering inzake aanbesteding) 2013 die DG Interne 
Markt en Diensten op 1 augustus 2014 heeft gepubliceerd.Tekstvak 112 „Public Procurement in 
Europe, Cost and 
effectiveness” (Openbare 
aanbesteding in Europa, 
kosten en doeltreffendheid), 
een studie naar de 
aanbestedingsregelgeving, 
uitgevoerd voor de Europese 
Commissie door PwC, London 
Economics en Ecorys, 
maart 2011, blz. 5.
17
 Reikwijdte en aanpak van 
de controle
14 
De Rekenkamer onderzocht of de 
Commissie en de lidstaten passende 
en doeltreffende maatregelen nemen 
om het probleem van aanbestedings -
fouten op cohesiegebied aan te pak -
ken, en ging daarbij in op de volgende 
vragen:
a) Hebben de Commissie en de 
lidstaten een analyse gemaakt van 
het probleem van aanbestedings -
fouten in het cohesiebeleid?
b) Hebben de Commissie en de 
lidstaten passende maatregelen 
genomen om het probleem aan te 
pakken en waren deze maatrege -
len doeltreffend?
15 
De controle had betrekking op de 
resultaten van de controles die de 
Rekenkamer in de periode 2009-2013 
uitvoerde ten behoeve van de be -
trouwbaarheidsverklaring en er werd 
rekening gehouden met de maatrege -
len die de Commissie en de lidstaten 
tussen 2009 en 2014 namen om het 
probleem van niet -naleving van de 
aanbestedingsregels aan te pakken.16 
De controleresultaten zijn gebaseerd 
op:
a) een analyse van relevante docu -
mentatie van de Commissie;
b) gesprekken met ambtenaren van 
de Commissie;
c) een enquête onder 115 auditau -
toriteiten in 27 lidstaten (zonder 
Kroatië) die verantwoordelijk 
waren voor operationele program -
ma’s in het kader van het EFRO, 
het ESF en het CF, waarvan er 69 
antwoordden. De voornaamste 
doelstelling van de enquête was, 
informatie te verzamelen over het 
kader voor openbare aanbeste -
ding, de ontdekte aanbestedings -
fouten en de op nationaal niveau 
genomen preventieve en corrige -
rende maatregelen;
d) bezoeken aan vier lidstaten (Tsje -
chische Republiek, Spanje, Italië 
en het Verenigd Koninkrijk) waar 
hoge aantallen aanbestedingsfou -
ten waren ontdekt tijdens de door 
de Rekenkamer verrichte controles 
ten behoeve van de betrouw -
baarheidsverklaring in de periode 
2009-2013;
e) een bezoek aan Cyprus, dat was 
gericht op de gebruikmaking van 
e-aanbesteding; en
f) een korte enquête van de 28 
HCI’s in de EU, waarvan er 18 
antwoordden.
17 
Bij de controle werd getracht, waar 
mogelijk, goede praktijken te identi -
ficeren die gedeeld konden worden 
onder de lidstaten.
18
 Opmerkingen
18 
De opmerkingen staan beschreven in 
twee delen:
a) in het eerste deel staat een 
samenvatting van de controlebe -
vindingen van de Rekenkamer op 
het gebied van aanbesteding met 
betrekking tot het EFRO, het CF 
en het ESF in 2009-2013 en wordt 
onderzocht of de Commissie en 
de lidstaten beschikken over een 
robuuste analytische basis  om het 
probleem van aanbestedingsfou -
ten te begrijpen;
b) het tweede deel beschrijft de 
maatregelen  die de Commissie 
en de lidstaten de laatste jaren 
hebben getroffen  en bevat, waar 
mogelijk, een beoordeling van de 
doeltreffendheid ervan.De systematische analyse 
van de fouten op het 
gebied van openbare 
aanbesteding door de 
Commissie en de lidstaten 
is zeer beperkt
Inbreuken op 
aanbestedingsregels vormen 
nog steeds een belangrijke 
bron van fouten op het 
gebied van cohesiebeleid
Wat is een fout?
19 
Er is sprake van een fout wanneer niet 
werd voldaan aan nationale of Europe -
se openbare aanbestedingsregels. In 
het kader van dit verslag worden drie 
soorten fouten onderscheiden, zoals 
weergegeven in tabel 1 .Tabel 1In dit verslag gehanteerde foutentypologie, met voorbeelden1
Soort fout Beschrijving Voorbeelden
ErnstigEen ernstige inbreuk op de regels die ertoe heeft 
geleid dat de mededinging werd belemmerd en/of 
dat opdrachten werden geacht te zijn gegund aan 
anderen dan de beste inschrijvers;a)  rechtstreekse gunning — de opdracht werd gegund zonder dat 
een openbare aanbestedingsprocedure werd gevolgd, terwijl dit 
wel had gemoeten;
b)  gunning van significante en/of voorzienbare aanvullende werken of 
diensten zonder dat een openbare aanbestedingsprocedure werd 
gevolgd, terwijl dit wel had gemoeten;
c)  onwettige selectie-/gunningscriteria of een onjuiste toepassing 
daarvan waardoor de aanbestedingsprocedure een andere uit -
komst heeft gekregen.
SignificantEen significante inbreuk op de regels, terwijl toch 
wordt geacht dat opdrachten werden gegund aan 
de beste inschrijvers;a)  onwettige selectie-/gunningscriteria of een onjuiste toepassing 
daarvan, die er echter niet toe hebben/heeft geleid dat de aanbe -
stedingsprocedure een andere uitkomst heeft gekregen;
b)  niet alle selectie-/gunningscriteria zijn gepubliceerd in het bestek;
c)  beperkte mededinging met een ongerechtvaardigd beroep op 
urgentie.
KleinMinder ernstige, en vaak formele fouten die geen 
nadelige gevolgen hadden voor de mate van 
mededinging;a) het gunningsbericht later dan vereist of geheel niet publiceren;
b)  verzuimen om het bericht in het Publicatieblad van de EU te 
publiceren.
1  In de context van de betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer worden fouten die hier als „ernstig” worden omschreven, „kwantificeer -
bare” fouten genoemd. Deze fouten dragen bij tot het geschatte foutenpercentage van de Rekenkamer. Zie bijlage 1.1 van het Jaarverslag 
2013 van de Rekenkamer (PB C 398 van 12.11.2014).
Bron: Europese Rekenkamer.
19 Opmerkingen
Fouten die de Rekenkamer 
heeft ontdekt tijdens haar 
controles ten behoeve van de 
betrouwbaarheidsverklaring in 
2009 ‑2013
20 
Tijdens de periode 2009-2013 onder -
zocht de Rekenkamer in het kader 
van haar werkzaamheden voor de 
betrouwbaarheidsverklaring meer dan 
1 400 verrichtingen14 die gecofinan -
cierd waren uit de EU -begroting via 
het EFRO, het CF en het ESF; daarbij 
controleerde ze openbare aanbeste -
dingsprocedures met betrekking tot 
bijna 700 projecten. Bij ongeveer 40 % 
van al die projecten werden fouten 
ontdekt die verband hielden met de 
openbare aanbesteding. In totaal 
werden bijna 590 fouten ontdekt. In 
figuur 6  zijn die fouten ingedeeld naar 
de ernst ervan.21 
De ernstige fouten waren goed voor 
48 % van het door de Rekenkamer 
geschatte foutenpercentage voor het 
EFRO en het CF en voor 16 % van die 
voor het ESF in de periode 2009-2013. 
Het grootste aandeel van ernstige 
fouten, 70 %, werd ontdekt bij het 
EFRO. Dit is deels toe te schrijven aan 
het feit dat EFRO- en CF -programma’s 
gewoonlijk grotere infrastructuurpro -
jecten omvatten waarbij opdrachten 
vaak via openbare aanbestedingspro -
cedures moeten worden gegund15. 
Bijlage II  bevat beknopte gegevens 
over de verdeling van fouten over de 
drie fondsen: EFRO, CF en ESF.Figuur 6Verdeling van de fouten die tijdens de controles voor de 
betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer in 2009 ‑2013 werden 
geconstateerd op het gebied van het cohesiebeleid, naar de ernst ervan
Bron: Europese Rekenkamer.14 In het algemeen heeft één 
verrichting betrekking op één 
project. In bepaalde gevallen 
kunnen meerdere 
verrichtingen echter 
betrekking hebben op één 
project.
15 Uit het ESF gecofinancierde 
projecten betreffen vaak 
diensten, zoals (beroeps-)
opleiding, die niet volledig 
onder de reikwijdte van de 
richtlijn vallen (Bijlage II B van 
Richtlijn 2004/18/EG, zoals 
gewijzigd bij bijlage VII van 
Verordening (EG) nr. 213/2008 
van de Commissie van 
28 november 2007 tot 
wijziging van Verordening (EG) 
nr. 2195/2002 van het 
Europees Parlement en de 
Raad betreffende de 
gemeenschappelijke 
woordenlijst 
overheidsopdrachten (CPV) en 
tot wijziging van de Richtlijnen 
2004/17/EG en 2004/18/EG 
van het Europees Parlement 
en de Raad inzake de 
procedures voor het plaatsen 
van overheidsopdrachten, in 
verband met de herziening 
van de CPV (PB L 74 van 
15.3.2008, blz. 1)).
Ernstige fouten (22 %)
Signiﬁcante fouten (49 %)Kleine fouten (29 %)
20 Opmerkingen
22 
Er werden fouten ontdekt in alle 
aanbestedingsfasen; het grootste 
aandeel van ernstige fouten werd 
ontdekt in de fase voorafgaand aan de 
aanbestedingsprocedure:
a) In de fase voorafgaand aan de 
aanbestedingsprocedure  waren 
de meeste ontdekte fouten, 71 
(82 %) van de 87, ernstig . Aan -
bestedende diensten vermeden 
aanbestedingsprocedures volledig 
door opdrachten rechtstreeks te 
gunnen terwijl een aanbestedings -
procedure had moeten worden 
gevolgd, of splitsten opdrachten 
op in kleinere delen om te voorko -
men dat de drempel werd over -
schreden, of volgden niet de juiste procedure. Veel opdrachten die op 
deze wijze rechtstreeks werden ge -
gund, betroffen de verlening van 
diensten en niet zozeer werken (zie 
het voorbeeld in tekstvak  2);
b) Tijdens de fase van de aanbeste -
ding  werden de meeste ernstige  
fouten ontdekt bij de specificatie 
en toepassing van de selectie-/
gunningscriteria. Over het geheel 
genomen betroffen de meeste 
fouten de voorschriften met be -
trekking tot publicatie en trans -
parantie (186 van de 587 fouten); 
een derde van deze fouten was 
significant  (zie het voorbeeld in 
tekstvak  3).
Voorbeeld van een ernstige fout in een geval waarin er geheel niet openbaar was 
aanbesteed
Bij een EFRO -project in Polen , dat tot doel had een ringweg aan te leggen rond een grote stad, besloot de 
aanbestedende dienst via een procedure van gunning door onderhandeling met één marktdeelnemer een 
opdracht te gunnen inzake „auteurstoezicht” door de architect16. Er had een openbare of niet -openbare 
proce  dure moeten worden gevolgd waardoor mededinging met meer dan één inschrijver mogelijk was  
geweest. De waarde van de opdracht was ongeveer 300 000 euro.
16 Door middel van „auteurstoezicht” worden de precieze uitvoering van het project, de naleving van architecturale, technologische, stilistische en 
bouwkundige regels en normen en de opstelling van de projectdocumentatie voor de inwerkingstelling van het project gegarandeerd.
Voorbeeld van een significante fout in een geval waarin niet was voldaan aan de 
voorschriften met betrekking tot bekendmaking en transparantie
In de Tsjechische Republiek  liet de aanbestedende dienst voor 
een project inzake de aanleg van een snelweg, waarvoor onge -
veer 87 miljoen euro uit het Cohesiefonds werd ontvangen, na 
om de minimumvereisten met betrekking tot de technische be -
kwaamheid te specificeren in de aankondiging van de opdracht. 
De voorschriften met betrekking tot transparantie en bekend -
making waren dus niet nageleefd.
© Departement voor wegen en snelwegen van de Tsjechische RepubliekTekstvak 2 Tekstvak 3

21 Opmerkingen
c) In de fase van het contractbe -
heer  waren 31 van de 74 ontdekte 
fouten (42 %) ernstig ; ze betrof -
fen wijziging of uitbreiding van 
de reikwijdte van de contracten 
zonder toepassing van een aanbe -
stedingsprocedure, terwijl dit wel 
had gemoeten (zie het voorbeeld 
in tekstvak  4).
23 
Bijlage III  bevat nadere informatie 
over de verdeling van fouten over de 
verschillende fasen van het proces 
van aanbesteding en contractbeheer, 
waaronder de fase voorafgaand aan de 
aanbestedingsprocedure.
24 
Het speciaal verslag van de Rekenka -
mer over de oorzaak van fouten op het 
gebied van plattelandsontwikkeling 
laat eenzelfde beeld zien. Een signifi -
cant aantal aanbestedingsfouten was 
het gevolg van ongerechtvaardigde 
onderhandse gunning, verkeerde 
toepassing van selectie- en gunnings -
criteria en ongelijke behandeling van 
inschrijvers17.
Voorbeeld van een ernstige fout met betrekking tot wijziging van de reikwijdte 
van het contract
In Spanje  werd een opdracht tot de bouw van een afvalwaterzuiveringsinstallatie, die ongeveer 33  mil -
joen euro ontving in het kader van het EFRO, in eerste instantie correct aanbesteed en gegund. Daarna werd 
meer dan de helft van de gecontracteerde werkzaamheden vervangen door andere werkzaamheden waar -
voor andere technologieën en materialen nodig waren en in andere hoeveelheden. Hoewel het doel van het 
project en de totale prijs niet veranderden, weken de werken die uiteindelijk werden uitgevoerd in signifi -
cante mate af van de werken waarvoor oorspronkelijk een aanbestedingsprocedure was uitgeschreven. Voor 
meer dan de helft van de uiteindelijke werkzaamheden was dus geen aanbestedingsprocedure gevolgd.Tekstvak 417 Speciaal verslag nr. 23/2014 
„Fouten in de uitgaven voor 
plattelandsontwikkeling: wat 
zijn de oorzaken en hoe 
worden ze aangepakt?” 
(http://eca.europa.eu ).
22 Opmerkingen
Fouten bij de aanbesteding 
hebben diverse oorzaken
Complexiteit, onvoldoende 
administratieve capaciteit en 
ontoereikende planning
25 
Een zekere mate van complexiteit is 
eigen aan elk systeem voor openbare 
aanbesteding. De huidige mate van 
complexiteit  van het juridische en 
administratieve kader wordt echter 
gezien als een probleem. Volgens 
90 % van de 69 auditautoriteiten die 
de enquête invulden die in het kader 
van deze controle werd verricht (zie paragraaf 16), is het juridische kader 
voor openbare aanbesteding in hun 
land ingewikkelder dan nodig. De 
respondenten merkten op dat fouten 
hoofdzakelijk het gevolg zijn van de 
grote hoeveelheid wetgeving en/of 
richtsnoeren, het feit dat het moeilijk 
is om die in de praktijk toe te passen, 
en van een gebrek aan expertise bij 
de toepassing van openbare aanbe -
stedingsprocedures. Bijna de helft 
van de respondenten merkte op dat 
het belangrijkste gebied waarop de 
openbare aanbestedingspraktijk kan 
worden verbeterd, vereenvoudiging 
van procedures kon zijn. Zie tekst -
vak  5 voor een beeld van de situatie 
in een van de lidstaten die tijdens de 
controle is bezocht.
Het probleem van de complexiteit en de grote hoeveelheid wetgeving; voorbeeld 
van een lidstaat
De autoriteiten in Italië  waarmee is gesproken in het kader van deze controle, beschouwden het wettelijke 
kader voor openbare aanbesteding als ingewikkeld vanwege de breedte en diepgang van de wetgeving en 
de complexiteit van de procedures die gelden voor zowel de aanbestedende diensten als de deelnemende 
bedrijven. Bovendien was de belangrijkste Italiaanse aanbestedingswet vaak gewijzigd, wat de toepassing 
ervan ingewikkelder maakte. Volgens de Italiaanse corruptiebestrijdingsautoriteit staan de voornaamste wijzi -
gingen van de belangrijkste wetgevingshandelingen inzake openbare aanbesteding sinds 2009 in 22 wetge -
vingshandelingen. De grote hoeveelheid wetgeving wordt nog verder vergroot doordat er fondsspecifieke 
aanbestedingsregels bestaan — bijvoorbeeld het besluit van het Ministerie van Werkgelegenheid houdende 
nadere bepalingen inzake aanbesteding voor opdrachten onder de drempels voor uit het ESF gecofinancierde 
projecten. In juni 2014 werd een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van Italië en de Commissie 
opgericht om vereenvoudiging te ondersteunen in het kader van de omzetting van de EU -richtlijnen uit 2014 
in nationale wetgeving.Tekstvak 5
26 
Onvoldoende administratieve capa -
citeit  heeft betrekking op een gebrek 
aan zowel kennis van de regels als 
technische expertise met betrekking 
tot de specifieke werken of diensten 
die worden aanbesteed. Dit probleem 
speelt niet alleen bij aanbestedende 
diensten, maar ook bij de autoritei -
ten die zijn belast met het toezicht op deze procedures. De ervaring van 
de Rekenkamer bij de controle van 
aan bestedingsfouten wijst uit dat de 
niet -naleving verband houdt met een 
gebrekkige uitvoering van de bestaan -
de regels. Schrijf- en rekenfouten 
leiden ook tot fouten. Zie tekstvak  6 
voor een voorbeeld uit een van de 
lidstaten die tijdens de controle is 
bezocht.18 Zie Advies nr. 4/2011 van de 
Rekenkamer over het 
Groenboek van de Commissie 
betreffende de modernisering 
van het beleid inzake 
overheidsopdrachten (PB 
C 195 van 2.7.2011, blz. 1) en 
haar onlangs gepubliceerde 
landscape review „De 
middelen van de EU optimaal 
benutten: een overzicht 
(„landscape review”) van de 
risico’s voor het financiële 
beheer van de EU-begroting”, 
paragraaf 30, en het 
afzonderlijke gegevensblad 
over overheidsopdrachten 
daarbij, paragraaf 16 ( http://
eca.europa.eu ).
23 Opmerkingen
27 
Een ontoereikende planning  van 
projecten en inschrijvingsprocedures 
vormt ook een oorzaak van fouten, en 
met name van die fouten die optre -
den in de fase van contractbeheer en 
betrekking hebben op de wijziging of 
uitbreiding van contracten.
De EU‑richtlijnen zijn niet altijd 
juist omgezet door de lidstaten
28 
Elke lidstaat moet de EU -aanbeste -
dingsrichtlijnen omzetten in nationale 
wetgeving. Als de Commissie van oordeel is dat de omzetting niet in 
overeenstemming is met de richtlijnen 
of dat de hoofdbeginselen niet zijn ge -
volgd, kan zij een inbreukprocedure19 
inleiden en, in het uiterste geval, de 
zaak verwijzen naar het Europees Hof 
van Justitie. In de periode 2009-2013 
heeft de Commissie 74 van dergelijke 
procedures ingesteld, waarvan er eind 
2014 8 waren verwezen naar het Eu -
ropees Hof van Justitie (zie bijlage IV  
voor een analyse van deze procedures 
per lidstaat per jaar). Een dergelijke 
onjuiste toepassing/omzetting kan ook 
leiden tot fouten (zie tekstvak  7 voor 
een voorbeeld).
Uitdagingen op het gebied van administratieve capaciteit: voorbeelden van een 
lidstaat
In Italië  is het risico dat veel aanbestedende diensten over te weinig expertise beschikken, verergerd door 
het zeer grote aantal van dergelijke diensten. Er zijn 40 000 aanbestedende diensten, en 70 000 indien alle 
kostencentra worden meegeteld. Voor specifieke categorieën goederen en diensten zal het aantal aanbeste -
dende diensten significant afnemen op grond van recente Italiaanse wetgeving; daardoor zal expertise op het 
gebied van openbare aanbesteding in minder aanbestedende diensten worden geconcentreerd.
Voorbeeld van fouten als gevolg van de onjuiste omzetting van de richtlijnen in 
nationaal recht
In Spanje  zorgde de gebrekkige aanpassing van de Spaanse wetgeving aan de richtlijnen van 2004 vaak voor 
fouten bij wijzigingen van contracten. De Spaanse autoriteiten besloten daarom dat de kosten van wijzigin -
gen van contracten niet langer in aanmerking kwamen voor EU -cofinanciering. Pas in 2012, na een aanpassing 
van de wetgeving, werden bepaalde contractwijzigingen onder specifieke omstandigheden weer subsidiabel 
geacht door de Spaanse autoriteiten.Tekstvak 6 Tekstvak 719 Rekening houdend met het 
feit dat een inbreuk in artikel 
258 VWEU wordt omschreven 
als niet-nakoming door een 
lidstaat van een krachtens de 
Verdragen op hem rustende 
verplichting.
24 Opmerkingen
De wetgeving wordt soms 
inconsistent geïnterpreteerd
29 
Fouten kunnen ook voortvloeien uit 
verschillende interpretaties van de 
wettelijke bepalingen. Zo
a) meldden autoriteiten in de Tsje -
chische Republiek dat een ver -
schillende interpretatie van een 
kwestie door verschillende instan -
ties — bijv. beheersautoriteiten, 
auditautoriteiten, de HCI, aanbe -
stedingsdiensten en de Europese 
Commissie — tot uiteenlopende 
controleresultaten en rechtsonze -
kerheid leidde.
b) In Italië verschillen de aanbeste -
dende diensten van mening over 
de vraag wat een onvoorziene 
gebeurtenis vormt die een recht -
vaardiging zou kunnen vormen 
voor een wijziging van het con -
tract zonder openbare aanbe -
stedingsprocedure. Als gevolg 
daarvan zijn bepaalde nationale 
autoriteiten van mening dat bepaalde contractwijzigingen 
in overeenstemming zijn met de 
nationale regels, terwijl audit -
autoriteiten en de Commissie die 
wijzigingen onregelmatig achten. 
Fouten in verband met dergelijke 
gevallen vormen een zeer belang -
rijke reden voor financiële correc -
ties in Italië: in de jaren 2010-2012 
was de waarde van deze correcties 
ongeveer 8  miljoen  euro. Ten tijde 
van de controle probeerde Italië 
dit probleem aan te pakken in het 
kader van zijn nationale actieplan 
voor overheidsopdrachten (zie 
paragraaf 65).
Lidstaten maken het kader 
soms ingewikkelder met 
aanvullende wetgeving
30 
Sommige lidstaten stellen op nationaal 
niveau regels vast die ten aanzien van 
bepaalde aspecten verder gaan dan de 
EU-richtlijnen (zie tekstvak  8).
Voorbeeld van nationale aanbestedingsregels die verder gaan dan de vereisten uit 
de EU‑richtlijnen
Een nationale wet in de  Tsjechische Republiek  bepaalt de grens voor het verhogen van de waarde van een 
contract wegens onvoorziene omstandigheden op 20 %, terwijl de grens in de EU -richtlijn 50 % is. Het doel 
van de Tsjechische Republiek was de transparantie te vergroten, maar volgens sommige marktdeelnemers en 
aanbestedende diensten maakt dit de zaak onnodig ingewikkeld.Tekstvak 8
25 Opmerkingen
Fraude kan de oorzaak zijn 
van fouten op het gebied van 
openbare aanbesteding
31 
Volgens de OESO is aanbesteding 
de overheidsactiviteit die het meest 
gevoelig is voor verkwisting, fraude 
en corruptie vanwege de complexiteit 
ervan, de omvang van de financiële 
stromen die ze tot stand brengen en 
de nauwe samenwerking tussen de 
openbare en de private sector20.
32 
De lidstaten zijn wettelijk verplicht de 
Commissie ieder kwartaal alle onregel -
matigheden van meer dan 10 000 euro 
te melden, waarbij zij aangeven in wel -
ke gevallen zij fraude vermoeden21. Het 
Europees Bureau voor fraudebestrij -
ding (OLAF) verzamelt deze informatie 
via het Irregularity Management Sys -
tem (beheerssysteem voor onregelma -
tigheden, IMS) namens de Commissie. De door de lidstaten gemelde informa -
tie betreft alle soorten onregelmatig -
heden, ook die in verband met open -
bare aanbesteding. Op basis van deze 
informatie stelt de Commissie haar 
jaarlijks verslag over de bescherming 
van de financiële belangen van de EU 
en over fraudebestrijding op22.
33 
Wat betreft het cohesiebeleid betrof in 
de periode 2007-2013 38 % van de cir -
ca 12 000 door de lidstaten aan OLAF 
gemelde onregelmatigheden openba -
re aanbesteding. Van de onregelma -
tigheden met betrekking tot openbare 
aanbesteding werd bij 2 % gemeld dat 
deze verband hielden met fraude (zie 
figuur 7 ). Sommige lidstaten melden 
zeer weinig onregelmatigheden aan 
bij OLAF als frauduleus. Zo meld -
den Spanje en Frankrijk in 2007-2013 
geheel geen onregelmatigheden met 
betrekking tot openbare aanbesteding 
waarbij sprake zou zijn van fraude.Figuur 7Door de lidstaten aan OLAF namens de Commissie via het IMS gemelde 
onregelmatigheden voor de programmeringsperiode 2007 ‑2013
Bron: OLAF.
Onregelmatigheden m.b.t.
openbare aanbesteding 38 %
waarvan verband houdend met fraudeAndere onregelmatigheden 62 %
waarvan verband houdend met fraude20 OESO, Fighting corruption in 
the public sector: integrity in 
procurement (Bestrijding van 
corruptie in de openbare 
sector: integriteit bij 
aanbesteding) ( www.oecd.
org/gov/ethics/
integrityinpublicprocurement.
htm ).
21 Verordening (EG) nr. 
1828/2006 van de Commissie 
van 8 december 2006 tot 
vaststelling van 
uitvoeringsbepalingen van 
Verordening (EG) nr. 
1083/2006 van de Raad 
houdende algemene 
bepalingen inzake het 
Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds en het 
Cohesiefonds, en van 
Verordening (EG) nr. 
1080/2006 van het Europees 
Parlement en de Raad 
betreffende het Europees 
Fonds voor regionale 
ontwikkeling, artikel 28.
22 Zie SWD(2014) 244 final van 
17 juli 2014 „Statistical 
evaluation of irregularities 
reported for 2013 Own 
Resources, Natural Resources, 
Cohesion Policy, Pre-accession 
and Direct expenditure” 
(Statistische evaluatie van voor 
2013 gemelde onregelmatighe -
den op het gebied van de 
eigen middelen, natuurlijke 
hulpbronnen, het cohesiebe -
leid, de pretoetredingssteun en 
rechtstreekse uitgaven), blz. 67, 
bij COM(2014) 474 final van 
17 juli 2014 „Bescherming van 
de financiële belangen van de 
Europese Unie — Fraudebe -
strijding Jaarverslag 2013”.
26 Opmerkingen
34 
De Rekenkamer verwijst elk project 
waarbij zij vermoedt dat er sprake was 
van fraude door naar OLAF. Naar aan -
leiding van haar werkzaamheden ten 
behoeve van de betrouwbaarheidsver -
klaring op het gebied van het cohesie -
beleid met betrekking tot de periode 
2009-2013 verwees de Rekenkamer 
17 van dergelijke projecten, waarvan 
er 6 betrekking hadden op openbare 
aanbesteding, door naar OLAF. OLAF 
opende een onderzoek voor 10 van de 
17 projecten, waarvan er 5 betrekking 
hadden op openbare aanbesteding.
Een alomvattende analyse 
van de fouten in de lidstaten 
wordt belet doordat 
coherente gegevens 
ontbreken...
35 
De Rekenkamer probeerde ook vast te 
stellen of de Commissie en de lidstaten 
een robuuste analyse hadden gemaakt 
van de aard, ernst en oorzaak van fou -
ten bij de aanbesteding. Het is nodig 
om regelmatig te onderzoeken waar -
om aanbestedingsfouten optreden 
teneinde de Commissie en de lidstaten 
in staat te stellen om maatregelen 
te ontwerpen en uit te voeren die 
dergelijke fouten doeltreffend kunnen 
corrigeren en voorkomen.36 
De gegevens over fouten bij openba -
re aanbestedingen binnen lidstaten 
zijn vaak verspreid over verscheidene 
instanties. Ze worden ook niet syste -
matisch gedeeld met andere instan -
ties binnen de lidstaat die, hoewel ze 
niet rechtstreeks zijn betrokken bij 
het beheer van het EFRO, ESF en CF, 
toch van belang zijn voor de uitvoe -
ring daarvan, zoals de instanties die 
betrokken zijn bij de wetgeving over 
openbare aanbesteding. Dit vergroot 
het risico dat in een bepaalde lidstaat 
geen compleet beeld bestaat van de 
trends en problemen, hoewel dat zou 
kunnen helpen bij de ontwikkeling van 
preventieve maatregelen. In Italië, de 
Tsjechische Republiek en het VK zijn 
interdepartementale werkgroepen op -
gericht om dit risico te ondervangen 
(zie paragraaf 82).
37 
Respondenten van de enquête van 
auditautoriteiten identificeerden 
soortgelijke zaken als die welke naar 
voren kwamen uit de analyse door 
de Rekenkamer van haar eigen ge -
gevens over de soorten en ernst 
van aanbestedingsfouten (zie para -
graaf 20). De lidstaten hebben echter 
in zeer beperkte mate systematische 
en alomvattende analyses gemaakt 
van de aanbestedingsfouten om hun 
standpunt te bepalen. Hoewel 60 van 
de 69 audit  autoriteiten die de enquê -
te beantwoordden, aangaven dat zij 
aanbestedingsfouten analyseren, kon -
den slechts 14 ervan gestructureerde 
gegevens overleggen over de aanbe -
stedingsfouten die de laatste jaren 
zijn ontdekt. De helft hiervan kwam 
uit Italië en de rest was afkomstig uit 
België, Letland, Litouwen, Nederland 
en Spanje.
27 Opmerkingen
38 
In de vier bezochte lidstaten consta -
teerde de Rekenkamer dat:
a) de autoriteiten van de lidstaten 
die het cohesiebeleid uitvoeren, 
zelden de onderliggende oorzaken 
van fouten onderzoeken;
b) er alleen in Italië een analyse heeft 
plaatsgevonden die specifiek was 
gericht op aanbestedingsfou -
ten. De nationale coördinerende 
instantie van auditautoriteiten 
analyseerde de belangrijkste bron 
van fouten in Italië, namelijk con -
tractwijzigingen en aanvullende 
werken.
39 
Een alomvattende, robuuste analyse 
van de onderliggende oorzaken op 
nationaal en EU -niveau wordt belet 
doordat voldoende gedetailleerde en 
coherente gegevens over de aard en 
omvang van aanbestedingsfouten in 
de lidstaten ontbreken.
40 
18 van de 28 HCI’s van de lidstaten ant -
woordden op de vraag in de enquête 
van de Rekenkamer (zie paragraaf 16) 
of zij de openbare aanbestedingspro -
cedures die uitsluitend met nationale 
middelen worden gefinancierd, meer 
of minder foutgevoelig vonden dan 
procedures die worden gecofinancierd 
met EU -middelen, of dat zij geen signi -
ficant verschil opmerkten. Hiervan:
a) verklaarden er 13 dat er „geen sig -
nificant verschil” is in vergelijking 
met procedures die met EU -midde -
len worden gecofinancierd;b) verklaarden er 2 dat openbare aan -
bestedingsprocedures die uitslui -
tend met nationale middelen wor -
den gefinancierd foutgevoeliger 
zijn dan openbare procedures die 
tevens met EU -middelen worden 
gefinancierd;
c) verklaarden er 3 dat zij de vraag 
niet konden beantwoorden omdat 
zij de bevindingen over de fouten 
niet hadden vergeleken of omdat 
zij niet beschikten over betrouw -
bare informatie over de kans op 
fouten, aangezien hun controles 
hoofdzakelijk de nationale finan -
ciering voor de gunning van 
opdrachten betreffen.
... maar er zijn tekenen dat 
de gegevens, in de bezochte 
lidstaten, langzamerhand 
systematischer worden 
verzameld
41 
In de vier voor deze controle bezochte 
lidstaten:
a) hebben drie lidstaten — Italië, de 
Tsjechische Republiek en Spanje 
— de afgelopen jaren databanken 
opgezet (zie  tekstvak  9). Dergelij -
ke databanken zouden het gemak -
kelijker kunnen maken om regel -
matiger uitgebreidere analyses te 
maken, waardoor aanbestedings -
fouten beter worden begrepen en 
op grond van dat inzicht passende 
maatregelen kunnen worden ont -
worpen om de problemen aan te 
pakken (zie paragraaf 89);
g) bestond een dergelijke databank 
nog niet in het VK. De EFRO -be-
heersautoriteit voor Engeland is 
van plan gedetailleerde informatie 
over aanbestedingsfouten op te 
gaan nemen in haar beheersinfor -
matiesysteem voor de program -
meringsperiode 2014-2020.
28 Opmerkingen
Het gebruik van gestructureerde databanken voor aanbestedingsfouten in de 
lidstaten
In Italië  heeft de coördinerende instantie van de EFRO- en ESF- auditautoriteiten haar algemene controle -
databank aangevuld met nadere gegevens over de aard van alle aanbestedingsfouten. De databank bevat 
alle aanbestedingsfouten die zijn ontdekt sinds 2010. Voor elke soort fout en voor elke auditautoriteit laat 
de databank het aantal opgespoorde fouten zien, alsook elke eventueel daarmee gepaard gaande financiële 
correctie. De Italiaanse rekenkamer benut haar databank met onregelmatigheden ook als instrument voor 
risicobeoordeling op het gebied van openbare aanbesteding.
In de Tsjechische Republiek  houdt de auditautoriteit sinds 2013 haar bevindingen inzake openbare aanbeste -
ding bij in een gestructureerde databank die zij gebruikt om analyses te verrichten; zij deelt de resultaten met 
andere instanties.
In Spanje  bevat de databank van de auditautoriteit vanaf de beginjaren van de programmeringsperiode 
2007-2013 nadere gegevens over de aanbestedingsfouten die zij ontdekt. Ten tijde van de controle was deze 
databank echter nog niet gebruikt om de aard van dergelijke fouten diepgaand te analyseren.Tekstvak 9
De Commissie analyseert 
aanbestedingsfouten nog 
niet op alomvattende en 
systematische wijze
42 
De Rekenkamer ging na of de Com -
missie gegevens heeft verzameld en 
databanken heeft opgezet om de 
analyse van aanbestedingsfouten te 
vergemakkelijken.
43 
DG Interne Markt, Industrie, Onderne -
merschap en Midden- en Kleinbedrijf 
(DG GROW) houdt essentiële indicato -
ren bij met betrekking tot het gebruik 
van aanbestedingen in de lidstaten 
aan de hand van de TED -databank, 
zoals het aandeel van het bnp dat 
wordt aanbesteed of de nationale 
overheidsuitgaven aan openbare aan -
bestedingen in overeenstemming met 
de EU -regels (zie paragraaf 8).44 
DG Regionaal Beleid en Stadsont -
wikkeling en DG Werkgelegenheid, 
Sociale Zaken en Inclusie ontvangen 
informatie over aanbestedingsfouten 
bij cohesiebeleidsuitgaven uit de vol -
gende vier belangrijkste bronnen:
a) de jaarlijkse controleverslagen die 
de auditautoriteiten van de lidsta -
ten bij de Commissie indienen23. 
De informatie over aanbestedings -
fouten wordt echter niet op een 
wijze verstrekt die de Commissie 
in staat stelt een alomvattende 
analyse van die fouten te maken;
b) de eigen controles van de Com -
missie, waarbij de aard, ernst en 
oorzaken van aanbestedings -
fouten in uit het EFRO, CF en ESF 
gecofinancierde projecten worden 
geanalyseerd;
c) bilateraal overleg met nationale 
autoriteiten, met name auditauto -
riteiten; en
d) controles die door de Rekenkamer 
worden verricht als onderdeel van 
haar werkzaamheden voor de jaar -
lijkse betrouwbaarheidsverklaring.23 Zie Speciaal verslag nr. 16/2013 
„Evaluatie van de „single 
audit” en van het vertrouwen 
van de Commissie in het werk 
van de nationale 
auditautoriteiten op het 
gebied van cohesie” ( http://
eca.europa.eu ).
29 Opmerkingen
45 
Tot nu toe heeft de Commissie één ho -
rizontale analyse verricht die was toe -
gespitst op fouten bij aanbestedingen, 
en wel in mei 201124. Voor deze analyse 
door DG Regionaal Beleid en Stadsont -
wikkeling werd gebruikgemaakt van 
de eigen controles van de Commissie 
en van de controles verricht door de 
Rekenkamer; daaruit bleken algemene 
trends in op het gebied van het EFRO 
en Cohesie — het ESF was niet mee -
genomen — ontdekte fouten in de 
periode 2007-2010. Noch DG Regionaal 
Beleid en Stadsontwikkeling, noch DG 
Werkgelegenheid, Sociale Zaken en 
Inclusie heeft sindsdien een dergelijke 
analyse verricht.
46 
Hoewel de Commissie over een zekere 
hoeveelheid gegevens over aanbeste -
dingsfouten op het hele gebied van 
het cohesiebeleid beschikt, heeft zij 
nog geen robuuste, alomvattende da -
tabank met alle aanbestedingsfouten 
ontwikkeld. DG Regionaal Beleid en 
Stadsontwikkeling heeft een databank 
met nadere gegevens over de meeste 
controlebevindingen met betrekking 
tot het EFRO en CF, inclusief bevindin -
gen inzake openbare aanbesteding. 
Deze databank heeft echter enkel 
betrekking op 2010 en 2011.
47 
Volgens DG Werkgelegenheid, Sociale 
Zaken en Inclusie is het niet de moeite 
waard om een speciale databank met 
aanbestedingsfouten in het ESF op te 
zetten, omdat dergelijke fouten bij het 
ESF minder impact hebben dan bij het 
EFRO en het CF (zie ook paragraaf 21). 
Het heeft dus geen horizontale ana -
lyses verricht en is niet van plan een 
databank met aanbestedingsfouten bij 
het ESF op te zetten.48 
Een databank met onregelmatigheden, 
waaronder die op het vlak van aan -
besteding, zou van grote waarde zijn 
voor de Commissie, omdat die inzicht 
verschaft in de aard, de omvang en de 
oorzaken van fouten, zodat de maatre -
gelen van de Commissie gericht kun -
nen worden ingezet en naar behoefte 
kunnen worden aangepast. Sinds 
2008 heeft OLAF een databank die 
bekend staat als Irregularity Manage -
ment System (beheerssysteem voor 
onregelmatigheden, IMS). De lidstaten 
rapporteren via dit systeem informatie 
over onregelmatigheden aan OLAF (zie 
paragraaf 33). De informatie in het IMS 
over aanbestedingsfouten maakt ech -
ter geen zinvolle analyse van de aard, 
reikwijdte of onderliggende oorzaken 
van de fouten mogelijk. Toen zij in 
2011 haar verslagen produceerde, ge -
bruikte de Commissie het IMS niet om 
de aanbestedingsfouten in de lidsta -
ten te analyseren. De door de lidstaten 
via het IMS gerapporteerde gegevens 
zijn sindsdien nooit gebruikt door de 
Commissie om aanbestedingsfouten te 
analyseren.24 „Working Document prepared 
by DG Regional Policy on the 
main audit findings regarding 
application of public 
procurement rules in Member 
States found in projects 
co-financed by ERDF and the 
Cohesion Fund under 
cohesion policy” 
(werkdocument, opgesteld 
door DG Regionaal Beleid, 
over de voornaamste 
controlebevindingen wat 
betreft de toepassing van de 
aanbestedingsregels in de 
lidstaten zoals geconstateerd 
bij projecten die uit het EFRO 
en CF zijn gecofinancierd in 
het kader van het 
cohesiebeleid) (CC/2011/08 
EN), niet openbaar gemaakt. 
De resultaten van deze 
analyse werden opnieuw 
gebruikt in het werkdocument 
van de diensten van de 
Commissie „Analysis of errors 
in cohesion policy for the 
years 2006 2009 — actions 
taken by the Commission and 
the way forward” (Analyse van 
de fouten op het gebied van 
cohesiebeleid voor de jaren 
2006 2009 — door de 
Commissie getroffen 
maatregelen en de weg 
vooruit), SEC(2011)1179,  
gepubliceerd op 
5 oktober 2011.
30 Opmerkingen
De Commissie en lidstaten 
zijn begonnen 
maatregelen te nemen om 
het probleem aan te 
pakken, maar er is nog 
een lange weg te gaan
49 
De Rekenkamer trachtte vast te stellen 
of de Commissie en de lidstaten pas -
sende maatregelen hebben genomen 
om het probleem van aanbestedings -
fouten op het gebied van het cohesie -
beleid aan te pakken. Dergelijke maat -
regelen zouden ofwel overwegend 
preventief van aard zijn — maatrege -
len die zijn bedoeld om te voorkomen 
dat fouten überhaupt optreden — of 
corrigerend van aard — bedoeld om 
de impact van eventuele opgespoorde 
fouten op de EU -begroting te beper -
ken. Relevante preventieve maatrege -
len zouden in deze context wetgeven -
de maatregelen kunnen zijn, gericht 
op de vaststelling en handhaving van 
wettelijke bepalingen, of maatregelen 
die verband houden met het beheers- 
en controlesysteem, zoals maatregelen 
ter verbetering van de administratieve 
capaciteit, die geen wetgevingsaspect 
kennen.
50 
In dit deel van het verslag worden de 
maatregelen die zijn getroffen door 
de Commissie en in de vier lidstaten 
die tijdens de controle zijn bezocht, 
geïdentificeerd en, waar mogelijk, 
beoordeeld.De sinds 2010 door de 
Commissie getroffen 
maatregelen beginnen hun 
uitwerking te krijgen op het 
algemene probleem
51 
De Rekenkamer heeft in haar versla -
gen en adviezen al sinds 2006 specifie -
ke problemen vastgesteld ten aanzien 
van de naleving van de nationale en 
EU-aanbestedingsregels op het gebied 
van cohesie25. Op basis van de informa -
tie uit haar werkzaamheden van voor -
gaande jaren26 begon de Commissie in 
2010 en 2011 specifieke maatregelen 
te ontwikkelen om het algemene pro -
bleem aan te pakken.
52 
Figuur 8  laat zien hoe de maatrege -
len van de Commissie zich sinds 2010 
hebben ontwikkeld.25 Zie bijvoorbeeld het 
Jaarverslag van de 
Rekenkamer over de 
uitvoering van de begroting 
over het begrotingsjaar 2006 
(PB C 273 van 15.11.2007), het 
Jaarverslag van de 
Rekenkamer over de 
uitvoering van de begroting 
over het begrotingsjaar 2009 
(PB C 303 van 9.11.2010), 
Advies nr. 1/2010 “Naar een 
beter financieel beheer van de 
begroting van de Europese 
Unie: Risico’s en uitdagingen”, 
paragraaf 6 (http://eca.europa.
eu).
26 Voor 2010 omvatten de 
werkzaamheden van de 
Commissie met betrekking tot 
het probleem van 
aanbestedingsfouten op het 
gebied van Cohesie 
corrigerende ad-
hocmaatregelen, waaronder 
financiële correcties, gericht 
op bepaalde lidstaten en de 
publicatie van richtsnoeren 
voor de lidstaten over de 
toepassing van financiële 
correcties bij 
aanbestedingsfouten.
31 Opmerkingen Figuur 8
Bron:  Europese Rekenkamer.20142012/2013
 De ESIF-verordening 2014-2020 treedt in werking, met ex-antevoorwaarden met betrekking tot aanbesteding, 
met als uiterste termijn eind 2016.
 Vaststelling van nieuwe richtlijnen inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, die uiterlijk 18 april 2016 
moeten zijn omgezet in nationaal recht.
 De directeuren van DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling hechten hun goedkeuring aan het interne actieplan 
dat de interne werkgroep heeft opgesteld.
 De Commissie publiceert richtsnoeren betreﬀende het voorkomen van aanbestedingsfouten.
 DG Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf concentreert zijn middelen op een 
klein aantal lidstaten om die te helpen hun beheer van overheidsopdrachten te verbeteren. 
 De Commissie blijft ﬁnanciële correcties en onderbrekingen toepassen op het gebied van het cohesiebeleid.
 De door de Commissie ontwikkelde applicatie voor datamining Arachne wordt ingevoerd. Ex-antevoorwaarden voor aanbesteding maken deel uit van de vastgestelde ESIF-verordening 2014-2020. DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling zet een intern team op dat ondersteuning verleent aan lidstaten 
inzake administratieve capaciteit.
 DG Interne Markt en Diensten zet een actiegerichte aanpak in ten aanzien van de aanbestedingssystemen van 
de lidstaten als aanvulling op inbreukprocedures.
 Een interne werkgroep van de Commissie ontwikkelt een twaalf-puntenplan met een reeks maatregelen. De Commissie blijft ﬁnanciële correcties en onderbrekingen toepassen op het gebied van het cohesiebeleid. Besluit van de Commissie inzake richtsnoeren voor door de Commissie te verrichten ﬁnanciële correcties voor 
uitgaven die in gedeeld beheer door de Unie zijn geﬁnancierd, in geval van niet-naleving van de regels inzake overheidsopdrachten.2010/2011
 De Commissie begint herziene richtlijnen inzake het plaatsen van overheidsopdrachten te 
ontwikkelen.
 DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling stelt een werkdocument op waarin de
aanbestedingsfouten in de lidstaten bij het EFRO en CF worden geanalyseerd.
 De Commissie blijft ﬁnanciële correcties en onderbrekingen toepassen op het gebied van het 
cohesiebeleid.
 Het wetgevingsvoorstel van de Commissie voor de periode 2014-2020 omvat ex-antevoorwaarden met 
betrekking tot aanbesteding.Maatregelen van de Commissie: belangrijkste ontwikkelingen in de afgelopen jaren
32 Opmerkingen
53 
In 2010 voerde de Commissie in het 
kader van de voorbereiding van voor -
stellen voor nieuwe aanbestedings -
richtlijnen een uitgebreide evaluatie 
uit van de impact en doeltreffendheid 
van het EU -aanbestedingsbeleid27 en 
organiseerde ze een openbare raad -
pleging28. De Rekenkamer publiceerde 
een advies als bijdrage tot het debat 
rond de herziening van de richtlijnen29 
(zie ook paragraaf 67).
54 
Specifiek op het gebied van het cohe -
siebeleid deed de Commissie in 2011 
het volgende:
a) zij bracht haar voorstel voor 
een verordening betreffende de 
Europese structuur- en investe -
ringsfondsen (ESIF) 2014-2020 uit, 
waarin onder andere een bepaling 
inzake ex -antevoorwaarden met 
betrekking tot de aanbestedings -
kaders van de lidstaten was opge -
nomen (zie paragraaf 62)30;
b) zij voltooide een werkdocument 
waarin de aanbestedingsfouten 
werden geanalyseerd en een aan -
tal mogelijk te treffen maatregelen 
werd geïdentificeerd (zie para -
graaf 45). Dit document omvatte 
geen actieplan;
c) zij maakte meer gebruik van finan -
ciële correcties en betalingsonder -
brekingen, en
d) zij organiseerde opleidingssemi -
nars in vier lidstaten.In 2013 stelt de Commissie een 
actieplan aanbesteding vast
55 
Begin 2013 richtte DG Regionaal Beleid 
en Stadsontwikkeling een speciale 
interne eenheid, het „competentiecen -
trum — administratieve capaciteit”, 
op dat de absorptie van geld uit de 
EU-structuurfondsen moest vergroten 
door de administratieve capaciteit van 
de lidstaten te verbeteren. Een van de 
aspecten binnen de opdracht van deze 
eenheid betrof de aanpak van de pro -
blemen met betrekking tot de capaci -
teit om doeltreffend openbare aanbe -
stedingsprocedures uit te voeren.
56 
Rond die tijd richtte de Commissie 
ook een interne technische werkgroep 
op inzake de verbetering van aanbe -
steding in verband met het beheer 
van ESI -fondsen, die voor het eerst 
bijeenkwam in september 201331. In 
januari 2014 werd tijdens een van 
de gewone vergaderingen van het 
hogere kader van DG Regionaal Beleid 
en Stadsontwikkeling een actieplan 
goedgekeurd dat was opgesteld door 
de groep en dat een lijst van twaalf 
niet -wetgevende maatregelen bevatte 
die door de Commissie moesten wor -
den uitgevoerd en gericht waren op 
de verbetering van de administratieve 
capaciteit in de lidstaten. Het plan 
omvatte de maatregelen die al uitge -
voerd werden door de Commissie en 
ideeën voor nieuwe maatregelen die 
de Commissie kon invoeren. In tabel 
2 staan de maatregelen opgesomd 
en is de stand van zaken eind 2014 
aangegeven.27 Voornamelijk met betrekking 
tot de kosten en de effectiviteit 
van de aanbestedingsprocedu -
res, vragen in verband met 
grensoverschrijdende 
aanbestedingen, toegang van 
het mkb tot aanbestedings -
markten en het strategisch 
gebruik van aanbestedingen in 
Europa. 
28 Op basis van COM(2011) 15 def. 
van 27  januari  2011 „Groenboek 
betreffende de modernisering 
van het EU-beleid inzake 
overheidsopdrachten — Naar 
een meer efficiënte Europese 
aanbestedingsmarkt”.
29 Advies nr. 4/2011. 
30 COM(2011) 615 def. van 
6 oktober 2011 „Voorstel voor 
een verordening van het 
Europees Parlement en de 
Raad houdende gemeenschap -
pelijke bepalingen inzake het 
Europees Fonds voor regionale 
ontwikkeling, het Europees 
Sociaal Fonds, het Cohesie -
fonds, het Europees Land -
bouwfonds voor plattelands -
ontwikkeling en het Europees 
Fonds voor maritieme zaken en 
visserij, die onder het 
gemeenschappelijk strategisch 
kader vallen, en algemene 
bepalingen inzake het 
Europees Fonds voor regionale 
ontwikkeling, het Europees 
Sociaal Fonds en het 
Cohesiefonds, en tot intrekking 
van Verordening (EG) nr. 
1083/2006 van de Raad”. Het 
Parlement en de Raad stelden 
in 2013 een verordening vast 
die was gebaseerd op dit 
voorstel (Verordening (EU) nr. 
1303/2013).
31 Ambtenaren van de drie 
belangrijkste directoraten-ge -
neraal (DG Regionaal Beleid en 
Stadsontwikkeling, DG 
Werkgelegenheid, Sociale 
Zaken en Inclusie en DG Interne 
Markt en Diensten) namen deel 
in de technische werkgroep, 
alsook de EIB, DG Landbouw en 
Plattelandsontwikkeling en DG 
Maritieme Zaken en Visserij; de 
werkgroep werd voorgezeten 
door een ambtenaar van DG 
Regionaal Beleid en Stadsont -
wikkeling, gewoonlijk het 
hoofd van de eenheid dat 
verantwoordelijk was voor het 
team Competentiecentrum. De 
werkgroep houdt nog steeds 
vergaderingen en had, ten tijde 
van het schrijven van dit 
verslag, in totaal tien maal 
vergaderd.
33 Opmerkingen Tabel 2 Intern actieplan aanbesteding van de Commissie, in januari 2014 goedgekeurd door 
de directeuren van DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling
Acties Beschrijving Stand van zaken eind 2014Korte termijn1Inventarisatie/analyse van de prestaties van de lidstaten op het gebied van 
capaciteitsopbouw op dit moment, inclusief een beoordeling van wat goed 
heeft gewerkt, goede voorbeeldenAanbesteding voor deskundigen gestart
2Compilatie en analyse van bewijsstukken en indicatoren met betrekking tot 
de prestaties op het gebied van openbare aanbesteding als input voor de 
onderhandelingen over de ex -antevoorwaardenGegevens verzameld tijdens de onderhandelingen over 
de ex -antevoorwaarden, beoordelingsschema voorbereid 
waaruit blijkt in hoeverre de lidstaten aan de ex -antevoor -
waarden voldoen
3Opstelling en verspreiding van praktische richtsnoeren over het vermijden 
van veelvoorkomende foutenRichtsnoer opgesteld
4Landspecifieke actieplannen voor lidstaten waarbij gebreken zijn 
vastgesteldDG GROW
werkt met vier lidstaten
5 Opleiding/richtsnoeren voor het opstellen en opvolgen van actieplannen Te koppelen aan actie 1Middellange termijn6Voorbereiding op de nieuwe aanbestedingsrichtlijnen door beheers -
autoriteiten op te leiden, onder andere met tien workshops over 
corruptiebestrijding Ad-hocpresentaties door DG Interne Markt en Diensten in 
de lidstaten
7 Transparantie -initiatief tegen corruptieContract inzake een eerste proeffase bevindt zich in het 
stadium van ondertekening
8Beoordeling van de bestaande praktijken en de behoefte aan beroepsop -
leiding en kwalificaties op het gebied van openbare aanbesteding voor 
fondsbeheerdersInterne voorbereiding loopt
9Gerichte steun voor bepaalde lidstaten ten behoeve van bijstand via „al 
doende leren”, „twinning” of andere steun door deskundigenIn de proeffase, wordt opgestart
10Studie naar de vraag hoe openbare aanbesteding kan worden ingezet als 
strategisch instrument, bijv. e -aanbestedingNog niet gestartLange termijn11Systemen voor het beheer van de kwaliteit van overheidsopdrachten 
(evaluatie van de ervaringen en beoordeling van de ruimte om EU -brede 
normen te ontwikkelen voor ESIF)Nog niet gestart
12Gids voor begeleiding (onderzoek naar de vraag waarom bepaalde begelei -
ding niet leidt tot betere prestaties)Nog niet gestart
Bron: Europese Commissie, Europese Rekenkamer.
34 Opmerkingen
57 
Het actieplan was een eerste poging 
om de niet -wetgevende maatregelen 
coherent samen te brengen. Acht van 
de twaalf acties in het plan waren eind 
2014 echter nog niet volledig uitge -
voerd maar verkeerden in een voorbe -
reidende fase of waren nog helemaal 
niet gestart. Drie acties waren volledig 
uitgevoerd:
a) compilatie en analyse van be -
wijsstukken en indicatoren met 
betrekking tot de prestaties op het 
gebied van openbare aanbeste -
ding als input voor de onderhan -
delingen over de ex -antevoorwaar -
den (actie 2);
b) praktische richtsnoeren over het 
vermijden van veelvoorkomende 
fouten bij uit ESIF gefinancierde 
projecten (actie 3) met uitgebreide 
documentatie voor praktijkbeoefe -
naars, en
c) opleiding op het gebied van 
corruptiebestrijding voor beheers -
autoriteiten in tien lidstaten in het 
kader van de voorbereiding op de 
nieuwe aanbestedingsrichtlijnen 
(actie 6).58 
De oprichting van de werkgroep en 
het actieplan lijken te wijzen op een 
verbeterde coördinatie binnen de 
Commissie. Daarbij geldt echter het 
volgende:
a) het actieplan is slechts door één 
departement van de Commissie 
(DG Regionaal Beleid en Stads -
ontwikkeling) goedgekeurd en 
niet door de andere directora -
ten-generaal die betrokken zijn 
bij de werkgroep. Het plan is niet 
gepubliceerd door de Commissie 
en dus waren de transparantie, het 
verantwoordelijkheidsgevoel en 
de verantwoording ten aanzien 
van het plan beperkt;
b) de werkgroep werd opgericht voor 
technisch personeel op werkvloer -
niveau binnen de Commissie.
59 
Omdat de meeste acties nog niet vol -
ledig ten uitvoer zijn gelegd, kan  
de impact van het actieplan in dit  
stadium nog niet worden beoordeeld.
60 
Uit het bovenstaande is af te leiden 
dat enkele zaken van niet -wetgeven -
de aard zijn geïdentificeerd en dat er 
mogelijk vooruitgang is geboekt. Maar 
er blijkt ook uit dat de Commissie nog 
geen gecoördineerd leiderschap op 
hoog niveau heeft laten zien ten aan -
zien van deze kwestie.
35 Opmerkingen
Indien de nieuwe wetgeving 
correct wordt toegepast, kan 
deze in potentie bijdragen 
tot de aanpak van het 
probleem van fouten bij de 
openbare aanbesteding
De ESIF‑verordening 2014 ‑2020 
en ex‑antevoorwaarden
61 
Het nieuwe wettelijke kader voor de 
Europese structuur- en investerings -
fondsen 2014-2020 introduceert ex -an-
tevoorwaarden. Dit zijn voorwaarden, 
op basis van vooraf vastgestelde crite -
ria, die worden gezien als noodzakelij -
ke voorwaarden voor de doeltreffende en doelmatige besteding van steun 
van de Unie waarop de partnerschaps -
overeenkomsten betrekking hebben. 
Het systeem voor openbare aanbe -
steding in een lidstaat vormt een van 
de gebieden waarvoor dergelijke 
voorwaarden zijn opgenomen (zie 
figuur 9 ). De lidstaten waren verplicht 
om een zelfbeoordeling uit te voeren 
over de vraag of en op welke wijze zij 
voldoen aan de voorwaarden32 en om 
een samenvatting daarvan op te ne -
men in de partnerschapsovereenkom -
sten die zij in 2014 hebben ingediend. 
Indien de Commissie van oordeel is 
dat een lidstaat op 31 december 2016 
niet heeft voldaan aan de uiteengezet -
te voorwaarden, kan zij de betalingen 
aan die lidstaat opschorten33.Figuur 9Criteria voor de ex‑antevoorwaarden met betrekking tot openbare aanbesteding
Regelingen om de administratieve capaciteit 
voor de uitvoering en toepassing van de 
regels van de Unie inzake overheidsopdrach-
ten te waarborgen Regelingen voor opleiding en informatieverspreiding 
ten behoeve van personeel dat bij de uitvoering van 
de ESI-fondsen betrokken is  Regelingen ter waarborging van 
transparante gunningsprocedures 
voor contracten 
Ex-antevoorwaarden: het bestaan van 
regelingen voor de eﬀectieve toepassing van 
de EU-wetgeving inzake overheidsopdrachten 
op het gebied van de ESI-fondsen Regelingen voor de eﬀectieve toepassing 
van Unievoorschriften inzake overheidsop-
drachten middels adequate mechanismen 
Bron:  Bijlage XI bij Verordening (EU) nr. 1303/2013.32 Artikel 2, lid 33, artikel 19 en 
bijlage XI van Verordening 
(EU) nr. 1303/2013 van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 17 december 2013 
houdende 
gemeenschappelijke 
bepalingen inzake het 
Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds, het Europees 
Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling en 
het Europees Fonds voor 
maritieme zaken en visserij en 
algemene bepalingen inzake 
het Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds en het Europees 
Fonds voor maritieme zaken 
en visserij, en tot intrekking 
van Verordening (EG) nr. 
1083/2006 van de Raad (PB 
L 347 van 20.12.2013, blz. 320).
33 Artikel 19 van Verordening 
(EU) nr. 1303/2013.
36 Opmerkingen
62 
Volgens de Commissie kan door de 
invoering van ex -antevoorwaarden het 
aantal fouten worden teruggebracht 
en de openbare aanbesteding worden 
verbeterd, omdat de lidstaten erdoor 
gestimuleerd worden om te zorgen 
voor een robuust wettelijk en adminis -
tratief kader voor openbare aanbeste -
dingen. De doeltreffendheid van dit 
mogelijk krachtige instrument hangt 
er echter van af of de lidstaten eind 
2016 aan de voorwaarden voldoen en, 
zo niet, of de Commissie de niet -na-
leving vaststelt en beoordeelt en de 
betalingen overeenkomstig opschort.
63 
Wanneer de Commissie overweegt 
om betalingen aan lidstaten op te 
schorten, kan zij te maken krijgen met 
twee doelstellingen die in de lidstaten 
op gespannen voet komen te staan: 
enerzijds de verbetering van de syste -
men voor aanbesteding en anderzijds 
de bevordering van de absorptie van 
EU-middelen door lidstaten34.
64 
Begin 2015  voldeden  1235 van de 28 
lidstaten nog niet aan de aanbeste -
dingsvoorwaarden. Hiertoe behoren 
twee van de vier in het kader van deze 
controle bezochte lidstaten — Italië en 
de Tsjechische Republiek — die beide 
actieplannen hebben opgesteld.65 
De invoering van ex -antevoorwaarden 
op het gebied van openbaar aanbeste -
den heeft het DG GROW gemakkelijker 
gemaakt om te werken met lidsta -
ten die in het bijzonder problemen 
hebben met aanbesteden. Dit komt 
doordat de lidstaten zich realiseren 
dat zij aan de ex -antevoorwaarden 
moeten voldoen en ze openstaan voor 
de steun van DG GROW. DG GROW 
heeft lidstaten — vier36 ten tijde van 
de controle — geselecteerd aan de 
hand van een op risico gebaseerde, 
gerichte aanpak op basis van een reeks 
criteria en rekening houdend met de 
personele middelen van de Commis -
sie (zie tekstvak  10). De Commissie 
heeft aangegeven dat het tot eind 
2016 voor de lidstaten die niet aan de 
ex-antevoorwaarden voldoen eerder 
haar prioriteit heeft, de doeltreffende 
tenuitvoerlegging van de overeenge -
komen actieplannen na te streven dan 
over te gaan tot corrigerende maatre -
gelen en het eventueel instellen van 
inbreukprocedures.
66 
DG GROW biedt dan door middel van 
verschillende maatregelen ondersteu -
ning, bijv. in de vorm van werkgroepen 
om een alomvattende aanbestedings -
strategie op te stellen. Afstemming 
van dergelijke door verschillende 
diensten van de Commissie genomen 
maatregelen is belangrijk, gelet op de 
bovengenoemde mogelijke spanning 
(paragraaf 63).34 De Rekenkamer heeft eerder 
al op dergelijke spanningen 
gewezen. Zie het Jaarverslag 
2011 van de Rekenkamer, 
paragraaf 5.23 (PB C 344 van 
12.11.2012 en „De middelen 
van de EU optimaal benutten: 
een overzicht („landscape 
review”) van de risico’s voor 
het financiële beheer van de 
EU-begroting”, paragraaf 5a), 
gepubliceerd op 
25 november 2014 ( http://eca.
europa.eu ).
35 Bulgarije, de Tsjechische 
Republiek, Griekenland, 
Kroatië, Italië, Letland, 
Hongarije, Malta, Polen, 
Roemenië, Slovenië en 
Slowakije.
36 Bulgarije, Griekenland, Italië 
en Roemenië.
37 Opmerkingen
De nieuwe richtlijnen 
betreffende het plaatsen van 
overheidsopdrachten moeten 
uiterlijk in april 2016 ten 
uitvoer zijn gelegd
67 
Het nieuwe wetgevingspakket werd 
gepubliceerd op 28 maart 2014 en 
omvat drie richtlijnen: 2014/24/EU37 
en 2014/25/EU38, waarbij de vorige 
richtlijnen worden ingetrokken of 
gewijzigd, en 2014/23/EU39, waarbij 
alomvattende regels voor concessies 
worden ingevoerd. De uiterste termijn 
waarop de lidstaten dit pakket ten uit -
voer moeten hebben gelegd is, op een 
paar uitzonderingen na, 18 april 2016. 
Toch zijn de richtlijnen nu al relevant 
voor de interpretatie van bepalingen.68 
De nieuwe aanbestedingsrichtlijnen 
zijn bedoeld om de doeltreffende wer -
king van de interne markt te waarbor -
gen, overheidsmiddelen doelmatiger 
te besteden, om de deelneming van 
het midden- en kleinbedrijf te bevor -
deren en om overheidsopdrachten 
beter te gebruiken ter ondersteuning 
van gemeenschappelijke maatschap -
pelijke doelen.De criteria van DG GROW om te bepalen op welke lidstaten het zich richt
 οeen hoog aantal aanbestedingsfouten in de uitgaven van EU -fondsen
 οer is niet voldaan aan de ex -antevoorwaarden met betrekking tot openbare aanbesteding
 οsystematische inefficiëntie bij openbare aanbesteding
 οdoor de Commissie ontvangen klachten over vermeende schendingen van EU -recht
 οinbreukprocedures of een voorstadium daarvan
 οhet aantal rechtszaken
 οde bereidheid van de lidstaat om een partnerschap met de Commissie aan te gaanTekstvak 10
37 Richtlijn 2014/24/EU van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 26  februari  2014 
betreffende het plaatsen van 
overheidsopdrachten en tot 
intrekking van Richtlijn 
2004/18/EG (PB L 94 van 
28.3.2014, blz. 65).
38 Richtlijn 2014/25/EU van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 26  februari  2014 
betreffende het plaatsen van 
opdrachten in de sectoren 
water- en energievoorziening, 
vervoer en postdiensten en 
houdende intrekking van 
Richtlijn 2004/17/EG (PB L 94 
van 28.3.2014, blz. 243).
39 Richtlijn 2014/23/EU van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 26  februari  2014 
betreffende het plaatsen van 
concessieovereenkomsten (PB 
L 94 van 28.3.2014, blz. 1).
38 Opmerkingen
69 
De Commissie heeft aangegeven dat 
met name de nieuwe vereisten betref -
fende monitoring en verslaglegging 
door de lidstaten aan de Commissie 
moeten helpen om het aantal fouten 
ten gevolge van de onjuiste toepas -
sing van de aanbestedingsregels te 
verminderen40. Door de bestaande  
jurisprudentie te codificeren, bieden 
de nieuwe aanbestedingsrichtlijnen 
meer rechtszekerheid en maken ze 
overheidsopdrachten toegankelijker 
voor praktijkbeoefenaars. Zij kun -
nen dus helpen bepaalde fouten te voorkomen, bijv. die met betrekking 
tot het gebruik van ervaring en kwa -
lificaties van het personeel als gun -
ningscriteria alsook de definitie van 
belangenconflicten. De veranderingen 
in het juridische kader kunnen, in be -
paalde gevallen, ook leiden tot nieuwe 
soorten fouten. Tekstvak  11 bevat een 
analyse van een aantal geselecteerde 
wijzigingen met betrekking tot open -
bare werken en dienstencontracten 
en van het potentieel ervan om het 
probleem van aanbestedingsfouten op 
het gebied van het cohesiebeleid te 
verhelpen41.
Analyse van een aantal geselecteerde veranderingen die zijn ingevoerd bij de 
nieuwe aanbestedingsrichtlijn voor openbare werken en diensten
Invoering van een nieuwe procedure, het innovatiepartnerschap , naast de bestaande mededingingspro -
cedure met onderhandeling (zie tekstvak  1). De nieuwe aanpak die de aanbestedende diensten meer flexibi -
liteit biedt, zou kunnen leiden tot minder procedurele fouten in gevallen waarin de openbare en niet -open -
bare procedures niet geschikt waren. Het kan echter moeilijker worden om de beginselen van transparantie, 
non -discriminatie en gelijke behandeling toe te passen en de toepassing daarvan te controleren.
De mogelijkheid om sociale en milieuaspecten te gebruiken als gunningscriteria.  De autoriteiten in de 
voor deze controle bezochte lidstaten spraken hun bezorgdheid uit over het risico dat de nieuwe wetgeving 
op bepaalde nieuwe punten ingewikkelder wordt, nu de mogelijkheid wordt ingevoerd om gunningscriteria 
en contractvoorwaarden op te nemen die verband houden met sociale en milieukwesties. Aanbesteding op 
basis van deze aspecten kan een uitdaging blijken voor de aanbestedende diensten omdat zij daarbij moeten 
zorgen voor transparantie en non -discriminatie in het proces. Het kan enige tijd kosten om ervaring op te 
bouwen met het vinden van legale en passende gunningscriteria en contractvoorwaarden binnen de syste -
men in de lidstaten.
Nieuw juridisch arsenaal gericht op de wijziging van contracten.  Er wordt meer flexibiliteit ingevoerd en 
het wordt, onder bepaalde omstandigheden, mogelijk om contracten te wijzigen zonder dat een nieuwe 
aanbestedingsprocedure wordt gevolgd. Het is waarschijnlijk dat er minder fouten zullen optreden in verband 
met contractwijziging. Deze veranderingen zullen echter niet de fouten verhelpen die het gevolg zijn van een 
slechte projectvoorbereiding die latere wijzigingen noodzakelijk maken.
Nauwkeurige bepaling van de maximumwaarde van referentiële werken.  Door te bepalen dat, behalve in 
naar behoren gemotiveerde gevallen, de minimumjaaromzet niet hoger mag zijn dan tweemaal de geraamde 
waarde van de opdracht, zou het kunnen dat aanbestedende diensten minder fouten begaan door onwettige 
selectiecriteria vast te stellen.
Invoering van een nieuw stelsel voor bepaalde diensten, zoals gezondheidszorg, onderwijs en sociale 
dienstverlening , ingeval de contractwaarde meer dan 750 000 euro bedraagt. Het zal de lidstaten vrij staan 
de nationale regels voor dit stelsel vast te stellen zolang zij voldoen aan de algemene beginselen uit het 
EU-Verdrag en aan de bepalingen van de richtlijn, met name met betrekking tot transparantie. Afhankelijk van 
de door de lidstaten vastgestelde regels en de complexiteit daarvan zou het aantal fouten wat betreft uit het 
ESF gecofinancierde opleidings- en onderwijsdiensten kunnen stijgen.Tek st vak 1140 Persmemo van de Europese 
Commissie ( http://europa.eu/
rapid/
press-release_MEMO-14-
20_fr.htm?locale=fr ).
41 Persmemo van de Europese 
Commissie ( http://europa.eu/
rapid/press-release_  
MEMO-14-20_
fr.htm?locale=fr ).
39 Opmerkingen
70 
Slechts 40 % van de auditautoriteiten 
die op de enquête hebben gerea -
geerd, was van mening dat de nieuwe 
richtlijnen konden bijdragen tot de 
vermindering van het aantal fouten, 
met name met betrekking tot het 
kiezen van een openbare aanbeste -
dingsprocedure, de publicatie van 
de uitnodiging tot inschrijving, de 
bepaling van de selectiecriteria of de 
beoordeling van de offertes (zie de 
analyse van fouten in paragraaf 22).
71 
DG GROW heeft al advies verstrekt 
over de omzetting van de nieuwe 
richtlijnen naar nationale wetgeving, 
vooral door deelname aan vergaderin -
gen, maar ook door de organisatie van 
specifieke thematische sessies voor 
nationale deskundigen.
72 
In het algemeen zullen de effecten van 
deze elementen in het nieuwe wetge -
vingspakket wat betreft de verminde -
ring van het aantal onregelmatighe -
den afhangen van de toepassing ervan 
in de lidstaten.
Nieuwe 
rapportageverplichtingen
73 
De nieuwe richtlijnen introduceren 
nieuwe toezicht- en rapportagever -
plichtingen. Deze nieuwe verplich -
tingen omvatten onder meer het 
volgende42:a) De lidstaten moeten voor het eerst 
in april 2017, en vervolgens elke 
drie jaar43, bij de Commissie een 
toezichtrapport indienen met:
i)  informatie over de meest 
voorkomende factoren die 
tot verkeerde toepassing of 
rechtsonzekerheid leiden, en
ii)  de preventie, opsporing en 
adequate melding van geval -
len van aanbestedingsfraude, 
corruptie, belangenverstren -
geling en andere ernstige 
onregelmatigheden.
b) Op basis van de rapporten van 
de lidstaten brengt de Commissie 
regelmatig een verslag uit over de 
tenuitvoerlegging van en de beste 
praktijken inzake nationaal beleid 
met betrekking tot overheidsop -
drachten in de interne markt.
74 
Indien zij correct worden toegepast, 
kunnen deze nieuwe rapportage- en 
toezichtsverplichtingen voor de lid -
staten de Commissie van veel betere 
informatie voorzien over de toepas -
sing van de EU -aanbestedingsregels in 
de praktijk.42 Artikelen 83-85 van Richtlijn 
2014/24/EU.
43 Het eerste van deze rapporten 
moet in april 2017 worden 
ingediend.
40 Opmerkingen
De lidstaten richten 
zich vooral op 
eerstelijnscontroles en zijn 
pas onlangs begonnen met 
het nemen van preventieve 
maatregelen
Door de lidstaten en/of 
de Commissie genomen 
corrigerende maatregelen
75 
Op het niveau van de begunstigde 
optredende aanbestedingsfouten 
kunnen en moeten worden opge -
spoord en gecorrigeerd door de 
autoriteiten van de lidstaten voordat 
zij betalingsaanvragen indienen bij de 
Commissie. Dit zijn de zogenaamde 
„eerstelijnscontroles”, die het volgende 
omvatten:
a) verificaties van de betalingsaan -
vragen van de begunstigden door 
de beheersautoriteiten van de 
lidstaat, en
b) controles door de certificerende 
instanties van de lidstaat, ook van 
de door de beheersautoriteiten 
gerapporteerde gegevens.
76 
Zoals de Rekenkamer eerder al op -
merkte44 en de Commissie ook op -
merkte bij haar eigen controles, zijn de 
eerstelijnscontroles van de lidstaten 
nog steeds niet doeltreffend genoeg. 
Dit leidt ertoe dat uitgaven voor pro -
jecten waarbij aanbestedingsfouten 
zijn gemaakt, door lidstaten bij de 
Commissie worden gedeclareerd voor 
vergoeding uit de EU -begroting.77 
Indien de Commissie aanbestedings -
fouten ontdekt nadat de betalingsaan -
vraag al bij haar is ingediend, kan zij:
a) financiële correcties opleggen 
ten aanzien van de afzonderlijke 
betrokken projecten, of,
b) indien de Commissie van mening is 
dat het onmogelijk zou zijn alle be -
trokken contracten te controleren, 
een forfaitaire correctie opleggen 
op het niveau van het OP (of een of 
meer van de prioritaire assen).
78 
Om een consistente aanpak voor der -
gelijke financiële correcties te waar -
borgen, heeft de Commissie richtsnoe -
ren ontwikkeld aan de hand waarvan 
het bedrag van de financiële correctie 
wordt bepaald dat wordt opgelegd 
bij niet -naleving van de regels inzake 
overheidsopdrachten45. Sinds 2013 zijn 
deze gecodificeerd als een besluit van 
de Commissie en zijn ze dus bindend 
voor alle diensten van de Commissie 
die verantwoordelijk zijn voor gedeeld 
beheer.
79 
Wanneer de Commissie van oordeel is 
dat de beheers- en controlesystemen 
van de lidstaat te wensen overlaten, 
schort zij de betaaltermijnen op om er -
voor te zorgen dat de lidstaten de no -
dige corrigerende maatregelen nemen 
om deze te verbeteren. Tijdens deze 
onderbrekingen vinden er geen beta -
lingen uit de EU -begroting voor het OP 
plaats. Beheers- en controlesystemen 
voor aanbesteding kunnen binnen dit 
bereik vallen (zie de voorbeelden in de 
tekstvakken 12 en 13 ).44 Jaarverslagen van de 
Rekenkamer over de 
uitvoering van de begroting 
over de begrotingsjaren 
2012  en 2013.
45 COCOF 07/0037/03 Guidelines 
for determining financial 
corrections to be made to 
expenditure co-financed by 
the Structural Funds or the 
Cohesion Fund for non-
compliance with the rules on 
public procurement 
(Richtsnoeren voor de 
bepaling van te verrichten 
financiële correcties voor 
uitgaven die uit de 
structuurfondsen of het 
Cohesiefonds zijn 
gecofinancierd, in geval van 
niet-naleving van de regels 
inzake overheidsopdrachten), 
29.11.2007; Besluit C(2013) 
9527 final van de Commissie 
van 19.12.2013 betreffende de 
vaststelling en goedkeuring 
van richtsnoeren voor de 
bepaling van door de 
Commissie te verrichten 
financiële correcties voor 
uitgaven die in gedeeld 
beheer door de Unie zijn 
gefinancierd, in geval van 
niet-naleving van de regels 
inzake overheidsopdrachten.
41 Opmerkingen
80 
Financiële correcties hebben wellicht, 
tenzij ze bij besluit van de Commissie 
zijn opgelegd, een beperkt afschrik -
wekkend effect tijdens de periode tot 
aan de afsluiting van de programme -
ringsperiode 2007-2013  in 2017. Dat 
komt doordat de lidstaten op grond 
van de verordening het recht hebben 
uitgaven waarvoor correcties zijn 
opgelegd, te vervangen door andere 
subsidiabele uitgaven. Zo werden de 
totale middelen die lidstaten ontvin -
gen in feite zelden verlaagd. Voor de 
periode 2014-2020 zijn de regels veran -
derd: de lidstaten zouden financiering 
kunnen verliezen indien uitgaven die 
door de beheers- en auditautoriteiten 
en de certificerende instanties wettig 
en regelmatig zijn verklaard, vervol -
gens toch fouten blijken te bevatten46.In lidstaten worden preventieve 
maatregelen genomen, maar 
pas sinds kort
81 
In de vier lidstaten die in het kader van 
deze controle zijn bezocht, werd voor 
de meeste preventieve maatregelen 
pas aan het einde van de programme -
ringsperiode 2007-2013, en voorname -
lijk in 2013 en 2014, een begin gemaakt 
met de tenuitvoerlegging ervan.Voorbeeld van een onderbreking van betalingen
Bij een controle door de auditautoriteit in Spanje  in 2011 werd ontdekt dat de aanbestedingsprocedures bij 
de beheerder van luchthavens en helihavens niet in overeenstemming waren met de regels inzake het plaat -
sen van overheidsopdrachten. De Commissie onderbrak dan ook de betalingen voor projecten die werden 
uitgevoerd door deze organisatie. In 2014 certificeerde de auditautoriteit in Spanje na een controle van de 
doeltreffende toepassing van de verbeterde procedures dat de procedures inzake het plaatsen van overheids -
opdrachten bij de organisatie waren verbeterd en doeltreffend werden toegepast. De Commissie beëindigde 
de onderbreking. Er werd een forfaitaire correctie toegepast op alle door die organisatie gedane uitgaven 
waarmee in de loop der tijd problemen zouden zijn ondervonden.
Voorbeeld van een actieplan
In de Tsjechische Republiek werd, vanwege ernstige gebreken in de beheers- en controlesystemen, een door 
de Commissie voorgeschreven actieplan opgesteld en werden verbeteringen doorgevoerd. Zo zijn de syste -
men zo bijgewerkt dat uitgaven waarvan door de auditautoriteit, de Commissie of de Rekenkamer is vastge -
steld dat zij onregelmatig zijn wegens aanbestedingsfouten, automatisch niet worden gedeclareerd bij de 
Commissie.Tekstvak 12 Tekstvak 13
46 Zie artikel 143 van 
Verordening (EU) nr. 
1303/2013.
42 Opmerkingen
82 
In drie van de lidstaten — het VK, Italië 
en de Tsjechische Republiek — zijn on -
langs interdepartementale werkgroe -
pen opgericht inzake aanbesteding 
binnen het cohesiebeleid. Dergelijke 
werkgroepen brengen beheersautori -
teiten, auditautoriteiten, uitvoerings -
organen, juridische diensten en andere departementen die betrokken zijn bij 
aanbesteding samen en zijn nuttig om 
ervaringen te delen, consistentie bij 
het omgaan met aanbestedingen na 
te streven en passende maatregelen 
te identificeren. Tekstvak  14 bevat 
nadere gegevens over een in het VK 
opgezet netwerk.
Voorbeeld van een interdepartementale werkgroep inzake aanbesteding in een 
lidstaat
In het VK stelde de EFRO -beheersautoriteit voor Engeland in 2013 een intern netwerk in dat de ontdekte 
onregelmatigheden op het gebied van openbare aanbesteding onderzoekt en vragen over openbare aanbe -
steding afhandelt. Aan het netwerk nemen juristen van de beheersautoriteit deel alsmede ambtenaren die 
verantwoordelijk zijn voor de programma -uitvoering, een bemiddelende instantie en, in een adviserende rol, 
de auditautoriteit.
Het netwerk:
 οherziet de nationale aanbestedingsvereisten en de bijbehorende richtsnoeren, en brengt deze opnieuw uit;
 οhoudt regelmatig videoconferenties om casestudies, richtsnoeren, enz. te bespreken;
 οevalueert systeem- en projectcontroles en andere controles met betrekking tot aanbesteding.Tekstvak 14 
IT‑instrumenten 
zouden kunnen helpen 
bij de aanpak van 
aanbestedingsproblemen 
maar moeten volledig 
worden toegepast
83 
Het transformationele potentieel van 
informatietechnologie kan helpen om 
aanbestedingsfouten te voorkomen 
en op te sporen. Zowel de Commissie 
als de lidstaten zijn IT -oplossingen aan 
het ontwikkelen, zoals:a) e-aanbesteding,
b) het verzamelen van gegevens en 
opzetten van databanken om de 
foutenanalyse te vergemakkelij -
ken, en
c) applicaties voor datamining om 
frauduleuze patronen en onregel -
matigheden te identificeren.
43 Opmerkingen
E‑aanbesteding
84 
In deze context wordt met e -aan-
besteding het gebruik bedoeld van 
elektronische communicatie en 
transactieverwerking door organi -
saties uit de overheidssector bij de 
inkoop van goederen, diensten en 
openbare werken47. Voor e -aanbeste -
ding worden elektronische processen 
geïntroduceerd ter ondersteuning 
van de verschillende fasen van een 
aanbestedingsproces — publicatie van 
de aankondiging van een opdracht, 
verstrekking van aanbestedingsstuk -
ken, indiening van offertes, evaluatie, 
gunning48, bestelling, facturering en 
betaling49. De Commissie schatte dat 
in 2014 gemiddeld ongeveer 10 % van 
de EU -aanbestedingen elektronisch 
plaatsvindt50.
85 
E-aanbesteding kan in potentie:
a) de concurrentie en de kosten -
effectiviteit bevorderen door de 
toegang tot inschrijvingsproce -
dures binnen de interne markt te 
verruimen, mede voor het mkb;b) de efficiëntie verbeteren van het 
beheer van overheidsopdrachten 
door de toegang tot inschrij -
vingsprocedures te verruimen en 
essentiële procedures te automa -
tiseren, wat zou kunnen leiden tot 
kostenbesparingen voor zowel de 
inschrijvers als de aanbestedende 
diensten, en
c) onregelmatigheden, corruptie 
en fraude helpen opsporen en 
voorkomen51.
86 
Tekstvak  15 bevat informatie over de 
toepassing van e -aanbesteding in de 
voor de controle bezochte lidstaten.
87 
De Commissie, die verscheidene proef -
projecten met e -aanbesteding heeft 
ondersteund, nam het uitbreiden van 
het gebruik van e -aanbesteding op 
als actie in haar actieplan 2013 (zie 
tabel 2 ). Ten tijde van de controle was 
deze actie echter nog niet gestart.
Voorbeelden van de toepassing van e‑aanbesteding
 οin Italië  omvat het systeem een virtuele catalogus met producten die worden ingevoerd door registreerde 
bedrijven;
 οin de Tsjechische Republiek  wordt een database met eenheidskosten ontwikkeld als benchmark voor 
inschrijvers om de transparantie en eerlijke prijzen te bevorderen; en
 οin Spanje  kunnen offertes onder bepaalde omstandigheden elektronisch worden ingediend.Tekstvak 1547 COM(2010) 571 def. van 
18 oktober 2010 „Groenboek 
over de bevordering van 
elektronisch aanbesteden in de 
EU”.
48 In het kader van de nieuwe 
aanbestedingsrichtlijnen mag 
„voor geen enkel onderdeel van 
de aanbestedingsprocedure 
voor overheidsopdrachten na 
de gunning van de opdracht, 
en evenmin voor de interne 
communicatie binnen de 
aanbestedende dienst, het 
gebruik van elektronische 
communicatiemiddelen 
verplicht worden gesteld”.
49 Krachtens de Richtlijnen 
2014/24/EU en 2014/25/EU 
moeten de lidstaten ervoor 
zorgen dat alle communicatie 
en informatie-uitwisseling op 
grond van deze richtlijnen 
plaatsvindt met behulp van 
elektronische communicatie -
middelen. Dit omvat de 
bekendmaking van aankondi -
gingen, de beschikbaarheid van 
aanbestedingsstukken en 
elektronische indiening. Deze 
voorschriften moeten tussen 
2016 en 2018 van kracht 
worden.
50 SWD(2014) 262 final van 
1 augustus 2014 „Annual Public 
Procurement Implementation 
Review 2013” (Jaarlijkse 
beoordeling van de uitvoering 
inzake aanbesteding 2013).
51 Zie bijv. „Identifying and 
reducing corruption in public 
procurement in the EU” 
(Corruptie bij aanbesteding in 
de EU identificeren en 
terugdringen), een studie die 
PwC en Ecorys voor de 
Europese Commissie (OLAF) 
met ondersteuning van de 
Universiteit van Utrecht hebben 
opgesteld, 30 juni 2013 ( http://
ec.europa.eu/anti_fraud/
documents/anti-fraud-policy/
research-and-studies/
identifying_reducing_corrupti -
on_in_public_procurement_
en.pdf ).
44 Opmerkingen
88 
Tijdens de controle werd ook Cyprus 
bezocht om het e -aanbestedings -
systeem aldaar te beoordelen (zie 
tekstvak  16).
E‑aanbesteding in Cyprus
E-aanbesteding werd in Cyprus  in 2010 ingevoerd als onlinehulpmiddel; het gebruik ervan binnen de over -
heidsdiensten neemt toe. Eind 2014 hadden 501 van de ongeveer 700 aanbestedende diensten zich geregis -
treerd met het oog op het gebruik van e -aanbesteding. Het gebruik van bepaalde faciliteiten blijft optioneel 
voor aanbestedende diensten en marktdeelnemers. De meeste aanbestedende diensten gebruiken het 
systeem voor de bekendmaking van opdrachten. 21 % van de eind 2014 geregistreerde bedrijven was buiten -
lands. In 2014 werd een tweetalige helpdesk opgezet voor alle gebruikers van het systeem. Volgens de e -aan-
bestedingsstrategie van de Cypriotische autoriteiten moet het systeem op 30 juni 2016 volledig ten uitvoer 
zijn gelegd, waarbij vanaf maart 2015 opleidingen worden aangeboden.Tekstvak 16
IT wordt pas sinds kort gebruikt 
voor databanken inzake 
aanbestedingsfouten
89 
Zoals hierboven vermeld, is het voor 
een volledig begrip van de trends 
op het gebied van aanbestedings -
problemen nodig dat alomvattende 
gegevens beschikbaar zijn in een vorm 
die analyse ervan mogelijk maakt. Het 
gebruik door lidstaten van bestaande 
of nieuwe databanken om aanbeste -
dingsfouten te analyseren is een nieu -
we ontwikkeling (zie paragraaf 41), en 
de Commissie moet nog een databank 
met onregelmatigheden, inclusief 
die op het gebied van aanbesteding, 
opzetten.Applicaties voor datamining 
— het voorbeeld van het 
fraude‑alarminstrument Arachne
90 
In 2009 begon de Commissie met de 
ontwikkeling van een op IT gebaseerd 
fraude -alarminstrument, dat zij Arach -
ne noemt. Het werd in 2013 opera -
tioneel. Het is het eigendom van de 
Commissie en wordt door de Commis -
sie onderhouden.
91 
Het is zo opgezet dat het essentiële 
gegevens bijhoudt over uit het EFRO, 
CF en ESF gefinancierde projecten, 
bijvoorbeeld over bedrijven en pro -
jecten, zodat relaties en verbanden 
tussen verschillende marktdeelnemers 
die aan dergelijke projecten deelne -
men, kunnen worden geanalyseerd. 
Dit onlinehulpmiddel bevat ook links 
naar andere externe databanken van 
overheden. Gebruikers van de applica -
tie krijgen indicatoren van mogelijke 
risico’s op fraude ten aanzien van 
bepaalde ondernemingen.
45 Opmerkingen
92 
De Commissie nodigt beheers- en 
auditautoriteiten in alle 28 lidstaten uit 
om hun gegevens in te voeren en de 
applicatie — gratis — te gebruiken.
93 
In februari 2015 maken 17 van de 28 
lidstaten gebruik van de applicatie of 
hebben zij het voornemen te kennen 
gegeven om dat te gaan doen (zie ook 
figuur 10 ).94 
Een dergelijk systeem kan echter 
alleen naar behoren werken indien 
voldoende autoriteiten in lidstaten 
complete gegevens van goede kwa -
liteit invoeren. Eind 2014 hadden 14 
lidstaten dergelijke gegevens voor 
minimaal één OP aangeleverd. Wil de 
applicatie een doeltreffend EU -breed 
fraude -alarmsysteem worden, dan 
zouden ook de andere lidstaten gege -
vens moeten verstrekken.Figuur 10Arachne: stand van uitvoering in de lidstaten, februari 2015
regionaal en werkgele-
genheidsbeleid1 maakt geen gebruik van 
Arachne (DE)(EE, IE, LT, LU, FI, UK)(NL, AT, SI, SE)(ES, FR, CY, MT)*4 zijn hun dossier aan het opstellen/afronden 3 zullen Arachne binnenkort krijgen (DK, HU, SK)
6 zijn nog niet bezocht 4 bevinden zich in de fase van het overwegen * minimaal 1 programma (BE, BG, CZ, GR, IT, LV, HR, PL, PT, RO)*10 gebruiken Arachne 17 zijn er momenteel betrokken bij Arachne:Stand van zaken in de lidstaten met betrekking tot ARACHNE
Bron: Europese Commissie.
46
 Conclusies en 
aanbevelingen
95 
Het EU -aanbestedingsbeleid is een 
essentieel instrument bij de totstand -
brenging van de interne markt en de 
verwezenlijking van slimme, duurzame 
en inclusieve groei, overeenkomstig 
de Europa 2020-strategie, terwijl het 
tegelijk zorgt voor een zo efficiënt 
mogelijke besteding van de openbare 
middelen.
96 
Tijdens de periode 2009-2013 droegen 
fouten met betrekking tot openbare 
aanbestedingen aanzienlijk bij tot het 
algemene geschatte foutenpercentage 
van de Rekenkamer op dit beleids -
terrein, en in de eerste plaats tot het 
foutenpercentage voor het Europees 
Fonds voor regionale ontwikkeling en 
het Cohesiefonds. Ernstige fouten de -
den de eerlijke mededinging geheel of 
gedeeltelijk teniet en/of leidden tot de 
gunning van contracten aan anderen 
dan de beste inschrijvers.
97 
Fouten hebben verschillende oorza -
ken. De complexiteit van het wettelijk 
en administratief kader wordt gezien 
als een probleem; hieronder valt de 
grote hoeveelheid wetgeving en/of 
richtsnoeren en het feit dat het moei -
lijk is die in de praktijk toe te passen. 
Onvoldoende administratieve capaci -
teit ten aanzien van zowel kennis van 
de regels als technische expertise met 
betrekking tot de specifieke werken of 
diensten die worden aanbesteed, leidt 
tot fouten. Een ontoereikende project -
planning door aanbestedende dien -
sten en schrijf- en rekenfouten leiden 
ook tot fouten.98 
In dit verslag wordt beoordeeld of de 
Commissie en de lidstaten passende 
en doeltreffende maatregelen nemen 
om het probleem van aanbestedings -
fouten op het gebied van het cohesie -
beleid aan te pakken. De Rekenkamer 
constateerde dat de Commissie en de 
lidstaten begonnen zijn met de aanpak 
van het probleem, maar dat er nog 
een lange weg te gaan is wat betreft 
de analyse van het probleem en de 
uitvoering van maatregelen.
De systematische analyse van 
de fouten op het gebied van 
openbare aanbesteding door 
de Commissie en de lidstaten is 
zeer beperkt.
99 
Een alomvattende analyse werd zowel 
op het niveau van de lidstaten als op 
dat van de Commissie belet doordat 
coherente gegevens ontbreken. Er 
zijn echter tekenen in de vier voor 
deze controle bezochte lidstaten dat 
gegevens over aanbestedingsfouten 
langzamerhand systematisch worden 
verzameld of dat dit wordt gepland 
(zie paragraaf 41). De foutenanalyse 
is echter nog steeds beperkt (zie de 
paragrafen 35-39). De Commissie heeft 
nog geen robuuste, alomvattende 
databank ontwikkeld met alle onre -
gelmatigheden, waaronder die op het 
gebied van aanbesteding. Zij verricht -
te één analyse van EFRO- en CF -aan-
bestedingsfouten, en wel in 2011 (zie 
paragraaf 45).
47 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 1
a) De Commissie moet een databank 
met onregelmatigheden ontwikke -
len, die een basis kan bieden voor 
zinvolle analyse van aanbeste -
dingsfouten. Zij moet de frequen -
tie, ernst en oorzaken van aanbe -
stedingsfouten op het gebied van 
het cohesiebeleid op alomvatten -
de wijze analyseren, op basis van 
de juiste gegevens uit haar eigen 
databanken en zoals verstrekt 
door de lidstaten. De Commissie 
moet haar analyse publiceren als 
onderdeel van het verslag over 
openbare aanbesteding dat op 
grond van de nieuwe richtlijnen is 
vereist.
b) De betrokken autoriteiten in de 
lidstaten moeten hun eigen data -
bank over onregelmatigheden op 
het gebied van het cohesiebeleid, 
inclusief die op het gebied van 
aanbesteding, ontwikkelen en ana -
lyseren, en moeten met de Com -
missie samenwerken om dergelijke 
gegevens te verstrekken in een 
vorm die en op een tijdstip dat het 
werk van de Commissie gemakke -
lijker maakt.
De Commissie en de lidstaten 
zijn begonnen maatregelen te 
nemen om het probleem aan 
te pakken, maar er is nog een 
lange weg te gaan
100  
Ondanks het feit dat het probleem 
niet op alomvattende wijze is geanaly -
seerd, zijn de Commissie en de lidsta -
ten begonnen maatregelen te nemen 
om het aan te pakken. De sinds 2010 door de Commissie getroffen — wet -
gevende en andere — maatregelen 
beginnen hun uitwerking te krijgen op 
het algemene probleem. In 2014 werd 
een nieuw wetgevingspakket inzake 
openbare aanbesteding vastgesteld, 
dat uiterlijk in april 2016 ten uitvoer 
moet zijn gelegd door de lidstaten (zie 
de paragrafen 67-74). Hierbij worden 
ook nieuwe rapportageverplichtingen 
voor de Commissie en de lidstaten 
ingevoerd. In het algemeen zullen de 
effecten van het nieuwe wetgevings -
pakket wat betreft de vermindering 
van het aantal onregelmatigheden af -
hangen van de toepassing ervan in de 
lidstaten. Het nieuwe wettelijke kader 
voor de Europese structuur- en inves -
teringsfondsen 2014-2020 introduceert 
ex-antevoorwaarden met betrekking 
tot de aanbestedingssystemen van 
de lidstaten. Dergelijke voorwaarden 
kunnen in potentie bijdragen tot de 
aanpak van de problemen (zie de 
paragrafen 61-65). De lidstaten waren 
verplicht om een zelfbeoordeling uit 
te voeren over de vraag of en op welke 
wijze zij voldoen aan de voorwaarden 
en om een samenvatting daarvan op 
te nemen in de partnerschapsovereen -
komsten die zij in 2014 hebben inge -
diend. Een aanzienlijk aantal lidstaten 
voldeed begin 2015 nog niet aan deze 
voorwaarden (zie de paragrafen 61-65).
Aanbeveling 2
Indien eind 2016 niet aan de ex -ante -
voorwaarden inzake openbare aanbe -
steding is voldaan, dient de Commissie 
consistent gebruik te maken van haar 
bevoegdheden om de betalingen aan 
de betrokken lidstaten op te schorten 
totdat zij de tekortkomingen hebben 
verholpen.
48 Conclusies en aanbevelingen
101  
In 2013 richtte de Commissie een inter -
ne technische werkgroep op en stelde 
zij een intern actieplan op. Dit wijst 
erop dat de coördinatie binnen de 
Commissie is verbeterd. De meeste ac -
ties zijn nog niet volledig uitgevoerd. 
Daarnaast is het actieplan slechts door 
een deel van de diensten van de Com -
missie goedgekeurd en is het niet ge -
publiceerd (zie de paragrafen 56-60).
Aanbeveling 3
De Commissie moet haar interne 
actieplan over openbare aanbeste -
ding bijwerken en publiceren. Zij zou 
jaarlijks over de vooruitgang moeten 
rapporteren. Daartoe zou de Commis -
sie de coördinatie tussen haar diensten 
die zich met de betrokken aanbeste -
dingskwesties bezighouden, moeten 
verbeteren.
102  
Aanbestedingsfouten vormen nog 
steeds een belangrijke bron van fouten 
en er is nog een lange weg te gaan wat 
betreft de analyse van het probleem 
en de uitvoering van maatregelen. 
Acties moeten nu doeltreffend wor -
den uitgevoerd. Hoewel de interne 
technische werkgroep een positieve 
ontwikkeling is, werd deze echter op 
een laag niveau binnen de diensten 
van de Commissie ingesteld en heeft 
de Commissie geen gecoördineerd 
leiderschap op hoog niveau laten zien 
(zie de paragrafen 55-60).Aanbeveling 4
De Commissie dient een groep op 
hoog niveau op te richten die de 
leiding op zich neemt bij het verhel -
pen van het probleem van fouten bij 
openbare aanbestedingen om het 
risico te vermijden dat acties niet 
consistent worden uitgevoerd bij alle 
diensten van de Commissie. De groep 
zou moeten optreden als voorvechter 
van verbeteringen op het gebied van 
aanbesteding, waaronder, indien no -
dig, vereenvoudiging op dit gebied.
103  
Op het niveau van de begunstigde 
optredende aanbestedingsfouten 
kunnen en moeten worden opge -
spoord en gecorrigeerd door de 
autoriteiten van de lidstaten voordat 
zij betalingsaanvragen indienen bij 
de Commissie. Zoals de Rekenkamer 
eerder al opmerkte en de Commissie 
ook opmerkte bij haar eigen controles, 
zijn de eerstelijnscontroles door de 
lidstaten nog steeds niet doeltreffend 
genoeg. Dit leidt ertoe dat uitgaven 
voor projecten waarbij aanbestedings -
fouten zijn gemaakt, door lidstaten bij 
de Commissie worden gedeclareerd 
voor vergoeding uit de EU -begroting 
(zie paragraaf 76).
104  
Tijdens de programmeringsperiode 
2007-2013 maakte de Commissie meer 
gebruik van financiële correcties 
dan daarvoor. Financiële correcties 
49 Conclusies en aanbevelingen
hebben echter, tenzij ze bij besluit van 
de Commissie zijn opgelegd, wellicht 
een beperkt afschrikwekkend effect 
tijdens de periode tot aan de afslui -
ting van de programmeringsperiode 
2007-2013 in 2017. Dat is zo omdat 
de lidstaten volgens de verordening 
het recht hebben uitgaven waarvoor 
correcties zijn opgelegd, te vervangen 
door andere subsidiabele uitgaven. Zo 
werden de totale middelen die lidsta -
ten ontvingen in feite zelden verlaagd. 
Voor de uitgavenperiode 2014-2020 
zijn de regels veranderd: de lidstaten 
zouden te maken kunnen krijgen met 
nettocorrecties indien uitgaven die 
door de beheers- en auditautoriteiten 
en certificerende instanties wettig en 
regelmatig zijn verklaard, vervolgens 
toch fouten blijken te bevatten (zie de 
paragrafen 75-80).
Aanbeveling 5
De Commissie moet financiële correc -
ties opleggen wanneer zij constateert 
dat de eerstelijnscontroles van de 
lidstaten onvoldoende doeltreffend 
zijn en, waar nodig, inbreukprocedures 
opstarten bij inbreuken op de richtlij -
nen inzake overheidsopdrachten.105  
Er is niet alleen behoefte aan een data -
bank van de Commissie om de analyse 
van aanbestedingsfouten gemakkelij -
ker te maken (zie aanbeveling 1), maar 
IT-instrumenten zoals e -aanbesteding 
en datamining zouden ook de voorde -
len van openbare aanbesteding kun -
nen vergroten en kunnen helpen bij 
de aanpak van de problemen. Ten tijde 
van de controle liep de toepassing van 
dergelijke instrumenten in de lidstaten 
uiteen, waardoor dergelijke potentiële 
voordelen niet ten volle benut kunnen 
worden (zie de paragrafen 83-94).
Aanbeveling 6
a) De Commissie moet de mogelijk -
heden verder onderzoeken die 
worden geboden door ontwikke -
lingen op het gebied van infor -
matietechnologie, en onder meer 
e-aanbesteding, applicaties voor 
datamining en goede praktijken 
bevorderen.
b) De lidstaten moeten de moge -
lijkheden verder onderzoeken 
die worden geboden door e -aan-
besteding en applicaties voor 
datamining.
Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar 
vergadering van 16 juli 2015.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 President

50
 Bijlagen Bijlage IDe rollen van de Commissie en van de lidstaten op het 
gebied van aanbesteding en cohesiebeleid
Bij de Europese Commissie:
a) ziet DG Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling  toe op de uitvoering van 
het EFRO en het CF; dat betekent onder meer het onderhandelen over 
operationele programma’s (OP’s) en het goedkeuren daarvan. Het houdt 
toezicht op en controleert de uitvoering van OP’s, mede wat betreft de 
naleving van de aanbestedingsregels. DG Regionaal Beleid en Stadsont -
wikkeling en DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie brengen 
ook richtsnoeren uit, die soms samen met de lidstaten zijn ontwikkeld. Zo 
hebben ze richtsnoeren uitgebracht over financiële correcties in geval van 
niet -naleving van de regels inzake overheidsopdrachten.
b) ziet DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie  toe op de uitvoering 
van het ESF op een vergelijkbare wijze als DG Regionaal Beleid en Stads -
ontwikkeling toeziet op het EFRO en CF (zie hierboven).
c) is DG Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en 
Kleinbedrijf  (voorheen DG Interne Markt en Diensten) verantwoordelijk 
voor de ontwikkeling van aanbestedingswetgeving en het toezicht op de 
toepassing ervan. Het houdt toezicht op de lidstaten en staat deze bij in 
die toepassing en neemt, waar nodig, handhavingsmaatregelen.
d) is DG Begroting  verantwoordelijk voor het beheer van het budgettaire 
regelgevingskader en doet het voorstellen en geeft het uitvoering aan 
het regelgevingskader voor de vaststelling, uitvoering en controle van de 
EU-begroting.
In de lidstaten:
a) zijn beheersautoriteiten  verantwoordelijk voor het beheer en de uitvoe -
ring van operationele programma’s. Zij kunnen de programma-uitvoering 
delegeren aan uitvoerende organen. De beheersautoriteit of de uitvoeren -
de organen voeren controles uit ten aanzien van de openbare aanbeste -
dingsprocedures als onderdeel van hun beheerscontroles.
b) verrichten certificerende instanties  eindcontroles van betalingsaanvra -
gen voordat die bij de Commissie worden ingediend, en
c) verrichten auditautoriteiten  controles achteraf van de systemen en van 
een steekproef van individuele projecten voordat zij verslagen indienen 
bij de Commissie. Hun controles betreffen zaken met betrekking tot de 
beheerssystemen voor openbare aanbesteding en afzonderlijke nale -
vingsgerichte controles van projecten.1 Richtsnoeren van COCOF (een 
comité dat is opgericht voor 
de coördinatie van de 
fondsen) (COCOF 07/0037/03 
Guidelines for determining 
financial corrections to be 
made to expenditure 
co-financed by the Structural 
Funds or the cohesion fund for 
non-compliance with the rules 
on public procurement 
(Richtsnoeren voor de 
bepaling van te verrichten 
financiële correcties voor 
uitgaven die uit de 
structuurfondsen of het 
Cohesiefonds zijn 
gecofinancierd, in geval van 
niet-naleving van de regels 
inzake overheidsopdrachten), 
29.11.2007). Besluit C(2013) 
9527 final van de Commissie 
van 19.12.2013 betreffende de 
vaststelling en goedkeuring 
van richtsnoeren voor de 
bepaling van door de 
Commissie te verrichten 
financiële correcties voor 
uitgaven die in gedeeld 
beheer door de Unie zijn 
gefinancierd, in geval van 
niet-naleving van de regels 
inzake overheidsopdrachten.
51 Bijlagen Bijlage IIAnalyse van de door de Rekenkamer ontdekte fouten per fonds, 2009 ‑2013
Gecon -
troleerde 
verrich -
tingenProjecten 
waarbinnen 
aanbeste -
dingsproce -
dures werden 
gecontroleerdProjecten met 
minimaal één 
aanbestedings -
foutTotaalaantal foutenErnstig Significant Klein
Aantal %
EFRO 657 378 170 382 60 117 185 80
Cohesiefonds 156 145 68 125 21 26 74 25
ESF 607 171 42 80 19 25 29 26
Totaal 1 420 694 280 587 100  % 168 288 131
52 Bijlagen Bijlage IIIBeschrijving en analyse van de fouten in de verschillende fasen van 
aanbestedingsprocedures
Beschrijving van de foutAantal fouten
dat door de Rekenkamer werd ontdekt, 2009-2013
Ernstig Significant Klein Totaal
Voorafgaand aan 
de aanbestedings -
procedureWerken of diensten kunstmatig in kleinere opdrachten opsplitsen 
om overschrijding van drempels te voorkomen23 3 0 26
Onderhandse gunning van een opdracht zonder rechtvaardiging 21 2 0 23
Gebruik van een verkeerde aanbestedingsprocedure 27 10 1 38
Fase voorafgaand aan de aanbestedingsprocedure: subtotaal 71 15 1 87
AanbestedingProblemen met de vereisten inzake bekendmaking en transpa -
rantie, en in het bestek11 64 111 186
Vaststelling van onwettige selectie- en gunningscriteria en 
onjuiste toepassing van selectie- en gunningscriteria 33 128 6 167
Procedurele tekortkomingen, inclusief onvoldoende geschikte 
documentatie22 39 12 73
Fase van de aanbesteding: subtotaal 66 230 130 426
ContractbeheerWijziging of uitbreiding van de reikwijdte van contracten zonder 
gebruikmaking van een aanbestedingsprocedure31 42 1 74
TOTAAL 168 288 131 587
29 % 49 % 22 % 100  %
53 Bijlagen Bijlage IVDoor de Commissie ingeleide inbreukprocedures inzake aanbesteding, 2009 ‑2013
2009 2010 2011 2012 2013 TotaalDoorverwe -
zen naar het 
Europees Hof van 
Justitie
België 1 1  
Bulgarije 2     2  
Tsjechische Republiek    
Denemarken        
Duitsland 4 1 1 1 7 1
Estland        
Ierland    
Griekenland 8 6 4   18 3
Spanje 2 1 3  
Frankrijk        
Italië 1 1 5 2 9  
Cyprus 1     1  
Letland  1 1 2  
Litouwen        
Luxemburg    
Hongarije 2 2   1 5 2
Malta 2 1 3  
Nederland 1 3    4 1
Oostenrijk  1 1 2  
Polen   2 1  3 1
Portugal 1 1 2  
Roemenië 2 1  1  4  
Slovenië  1 1  
Slowakije 1     1  
Finland    
Zweden 1    1 2  
Verenigd Koninkrijk 3 1    4  
Totaal 32 18 14 7 3 74 8
1  De arresten in de Duitse en Nederlandse zaak werden gewezen in 2012. De twee Hongaarse en twee van de Spaanse zaken werden aan de 
kennisneming van het Hof van Justitie onttrokken. Een van de Griekse zaken en de Poolse zaak zijn nog aanhangig.
54
De analyse van de Commissie over de fouten bij 
openbare aanbestedingen heeft ook haar neer -
slag gevonden in het Besluit van de Commissie van 
19 december  2013 betreffende de vaststelling van 
richtsnoeren voor de bepaling van de te verrichten 
financiële correcties, in geval van niet-naleving van 
de regels inzake overheidsopdrachten ((C(2013) 9527 
final). Deze richtsnoeren zijn een geactualiseerde 
versie van de richtsnoeren die sedert november 2007 
van kracht waren3. 
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 heeft de 
Commissie gekozen voor een proactieve aanpak bij 
de ondersteuning van de lidstaten, door middel van 
sturing, toezicht en hulp (bv. via technische bijstand) 
bij de uitvoering van hun nationale actieplannen 
voor niet-nagekomen ex-antevoorwaarden tot einde 
2016. Met deze preventieve aanpak wil de Commissie 
het risico op een mogelijke schorsing van betalingen 
aan operationele programma’s na 2016 verminderen. 
Zij zal evenwel niet aarzelen betalingen te schorsen 
wanneer duidelijk niet is voldaan aan de streefcijfers 
en mijlpalen van het actieplan.
VIII a) i)
De Commissie neemt de aanbeveling over.
De Commissie zal nagaan of de functies van het 
beheerssysteem voor onregelmatigheden (IMS — Irre -
gularity Management System) kunnen worden verbe -
terd om rekening te houden met de functie-georiën -
teerde verzoeken van de Rekenkamer. De mogelijke 
interoperabiliteit tussen IMS en CED/ABAC en andere 
databanken van de Commissie wordt momenteel 
onderzocht. 
2 Werkdocument van de diensten van de Commissie „Analysis 
of errors in the Cohesion Policy for the years 2006-2009” (vert.: 
Analyse van fouten in het cohesiebeleid in de periode 2006-2009 ) 
(SEC(2011) 1179 van 5 oktober 2011).
3 Ref. COCOF 07/0037/03-EN van 29.11.2007 van toepassing op 
het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesiefonds 
en het Europees Sociaal Fonds; Ref. EFFC/24/2008 van 1.4.2008 
van toepassing op het Europees Visserijfonds; en „SOLID/2011/31 
REV” van 11.1.2012, d.w.z. de richtsnoeren voor de financiële 
correcties die moeten worden toegepast bij onregelmatigheden 
bij de toepassing van de regelgeving van de Unie inzake 
overheidsopdrachten die gedurende de programmeringsperiode 
2007-2013 door de vier fondsen van het algemeen programma 
„Solidariteit en beheer van de migratiestromen” zijn 
medegefinancierd.Samenvatting
V
Het probleem van de aanbestedingsfouten in het 
cohesiebeleid wordt reeds lang door de Commissie 
aangepakt, maar nu hanteert de Commissie een meer 
gecoördineerde aanpak in het kader van het actieplan 
voor overheidsopdrachten (zie opmerking van de 
Rekenkamer in paragraaf 56).
Sedert de vorige programmeringsperiodes is er een 
aanpak opgesteld ten aanzien van aanbestedingsfou -
ten. Controlebevindingen hebben bijgedragen tot het 
opstellen van de eerste richtsnoeren voor de bepaling 
van financiële correcties die in 2007 zijn uitgevaardigd. 
De Commissie stelt ook reeds een alomvattende ana -
lyse op van aanbestedingsfouten in het cohesiebeleid. 
Deze analyse wordt jaarlijks uitgevoerd in het kader 
van de grondige beoordeling van de jaarlijkse contro -
leverslagen die de auditautoriteiten van de lidstaten 
bij de Commissie indienen en door middel van de 
eigen controlebevindingen van de Commissie (in het 
auditonderzoek „Bridging the assurance gap” wordt 
de helft van de controlebevindingen gerelateerd aan 
openbare aanbestedingen). Over deze beoordeling 
wordt gerapporteerd in de jaarlijkse activiteitenversla -
gen van de desbetreffende directoraten-generaal.
Gezamenlijk antwoord van de 
Commissie op VI & VII
Reeds vóór 2010 heeft de Commissie maatregelen 
genomen om aanbestedingskwesties aan te pakken. 
Actieplannen voor de opvolging van bevindingen 
inzake openbare aanbestedingen die tijdens de 
controles van de Commissie zijn vastgesteld, zijn 
reeds in 2006 in talrijke lidstaten opgestart. Naast de 
horizontale analyse van fouten bij openbare aanbe -
stedingen die in mei 2011 aan het Raadgevend Comité 
inzake overheidsopdrachten1 is voorgesteld, heeft de 
Commissie in oktober 2011 ook een werkdocument 
van de diensten met als titel „Analyse van fouten in 
het cohesiebeleid in de periode 2006-2009 — door 
de Commissie getroffen maatregelen en toekomstige 
stappen”2 gepubliceerd. 
1 Door DG Regionaal Beleid opgesteld werkdocument over 
de belangrijkste controlebevindingen met betrekking tot de 
toepassing van regels voor overheidsopdrachten in lidstaten die 
zijn vastgesteld in projecten die werden medegefinancierd door 
het EFRO en het Cohesiefonds in het kader van het cohesiebeleid 
(CC /2011/08EN).Antwoorden  
van de Commissie
Antwoorden van de Commissie 55
VIII c)
De Commissie stemt in met deze aanbeveling en 
voert deze sinds de zomer van 2014 reeds uit, waarbij 
zij heeft gezorgd voor een betere coördinatie tussen 
haar diensten op directeursniveau. 
De Commissie is ook voornemens binnen haar dien -
sten een bredere bekrachtiging van het actieplan voor 
overheidsopdrachten tot stand te brengen. Voorts 
is het de bedoeling het plan op een hoger niveau te 
bekrachtigen.
VIII d)
De Commissie neemt deze aanbeveling over, die deels 
is uitgevoerd. Zij ondersteunt initiatieven die resulte -
ren in verbeteringen van openbare aanbestedingen.
Bedoeling is dat op gezette tijden en op een nader 
te bepalen wijze contacten plaatsvinden tussen de 
desbetreffende commissarissen die bevoegd zijn voor 
de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) 
en de interne markt. Wanneer dit nuttig wordt geacht, 
kan deze groep ervaren externe belanghebbenden 
uitnodigen. De Commissie is ook ervoor gewonnen 
om te zorgen voor leiderschap op hoog niveau en 
merkt op dat sinds juli 2014 op gezette tijden ontmoe -
tingen plaatsvinden tussen de directeuren van DG 
Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling (DG REGIO) en 
DG GROW. Externe belanghebbenden met ervaring 
zijn op dit niveau reeds uitgenodigd.
VIII e)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling en is van 
mening dat zij reeds de aanbevolen actie ten uitvoer 
legt. Zie ook het antwoord van de Commissie op 
paragraaf VIII b). 
4 He t Comité zal zorgen voor de coördinatie en voorbereiding 
van aanbevelingen voor schorsingsbesluiten, inclusief de 
voorbereiding van ontwerpen van schorsingsbesluiten, waarbij 
uitvoering wordt gegeven aan artikel 19, lid 5, en artikel 142, lid 
1, onder e), van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees 
Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke bepalingen 
inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees 
Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees 
Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen 
inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds 
voor maritieme zaken en visserij, en artikel 41 van Verordening 
(EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad (de 
„horizontale GLB-verordening”) en zal advies verstrekken aan de 
directeuren-generaal van de vier ESIF directoraten-generaal over 
hieraan gerelateerde vraagstukken.Met betrekking tot de fouten die in het kader van hun 
eigen controles zijn vastgesteld, zijn de diensten van 
de Commissie bovendien begonnen een gemeen -
schappelijk IT-instrument te gebruiken voor het 
Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), 
het Cohesiefonds (CF) en het Europees Sociaal Fonds 
(ESF), het zogenaamde „MAPAR” (Management of 
Audit Processes, Activities and Resources). 
Ten slotte is de Commissie voornemens verdere maat -
regelen te nemen om de analyse van gegevens over 
overheidsopdrachten te verbeteren, met name door de 
inzameling van dergelijke gegevens te bevorderen en 
een instrument voor data-analyse te ontwikkelen voor 
zowel de vroegtijdige opsporing van daadwerkelijke en 
potentiële onregelmatigheden bij aanbestedingen als 
een beter inzicht in de oorzaken van deze onregelmatig -
heden (ook op andere terreinen dan het cohesiebeleid). 
VIII a) ii)
De Commissie neemt de aanbeveling over en merkt 
op dat zij tot de lidstaten is gericht.
Met het IMS beschikken de lidstaten reeds over een 
database die niet alleen kan worden gebruikt om te 
voldoen aan verplichtingen inzake de rapportage over 
onregelmatigheden zoals bepaald in de verschillende 
sectorale verordeningen maar ook om analyses uit te 
voeren voor nationale doeleinden.
VIII b)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De direc -
teuren-generaal van de vier directoraten-generaal die 
bevoegd zijn voor de Europese structuur- en investe -
ringsfondsen (ESIF DG’s) komen reeds op gezette tij -
den bijeen in het zogenaamde „schorsingscomité met 
betrekking tot ex-antevoorwaarden” waaraan ook het 
directoraat-generaal Interne Markt, Industrie, Onder -
nemerschap en Midden- en Kleinbedrijf (DG GROW) is 
verbonden4. Een strikte en consistente toepassing van 
een aanpak die zowel preventief (met de uitvoering 
van nationale actieplannen voor de niet-nakoming 
van ex-antevoorwaarden) als corrigerend (met schor -
sing van betalingen) is, zal in de toekomst gehand -
haafd blijven.
Antwoorden van de Commissie 56
Inleiding
10
De Commissie merkt op dat onder gedeeld beheer de 
uitvoering van het regelgevingskader op het gebied 
van openbare aanbestedingen tot de bevoegdheid 
van de lidstaten behoort. De lidstaten zijn ook verant -
woordelijk voor de wijze waarop de richtlijnen inzake 
overheidsopdrachten in de nationale rechtsorde 
worden omgezet.
Opmerkingen
24
De Commissie verwijst naar haar antwoorden in het 
door de Rekenkamer genoemde speciaal verslag. 
25
In elk aanbestedingssysteem is een bepaalde mate 
van complexiteit noodzakelijk om willekeur bij de 
aanbestedende diensten te beperken en de begin -
selen van gelijke behandeling, non-discriminatie en 
transparantie te handhaven.
De Commissie merkt hierbij ook op dat nationale wet -
geving in sommige instanties verder gaat dan de in de 
richtlijnen opgenomen verplichtingen.
Gezamenlijk antwoord van de 
Commissie op de paragrafen 26 en 27
De Commissie heeft een reeks maatregelen genomen 
om het probleem van de onvoldoende administra -
tieve capaciteit aan te pakken. Twee voorbeelden 
van maatregelen in het kader van het actieplan 
voor overheidsopdrachten (vermeld in paragraaf 56 
van het verslag) maken duidelijk hoe dit probleem 
concreet wordt aangepakt. In 2015 heeft de Com -
missie de laatste hand gelegd aan richtsnoeren voor 
het voorkomen van de meest voorkomende fouten 
bij overheidsopdrachten waarin de nadruk wordt 
gelegd op de noodzaak van een goede planning. 
Voorts heeft de Commissie in 2015 een onderzoek 
uitgevoerd waarin een inventarisatie is opgesteld van 
de administratieve capaciteit, systemen en praktijken 
binnen de EU om de naleving en de kwaliteit van de 
aanbestedingsregels bij overheidsopdrachten waarbij 
ESI-fondsen betrokken zijn, te garanderen. In dit 
onderzoek zijn specifieke aanbevelingen opgenomen Telkens wanneer zij vaststelt dat door de lidstaten 
uitgevoerde eerstelijnscontroles onvoldoende doel -
treffend zijn, zal de Commissie financiële correcties 
opleggen. Wanneer ernstige tekortkomingen worden 
vastgesteld, worden preventieve en corrigerende 
maatregelen genomen zoals actieplannen, onder -
brekingen van betalingen en financiële correcties om 
de wettigheid en regelmatigheid te waarborgen van 
vroegere en toekomstige uitgaven die bij de Commis -
sie zijn gedeclareerd. Betalingen worden niet hervat 
totdat de systemen zijn verbeterd en een zorgvul -
dig toezicht tot stand komt na de uitvoering van de 
corrigerende maatregelen om ervoor te zorgen dat de 
beheers- en controlesystemen van de programma’s 
niet opnieuw verslechteren.
Ten aanzien van aanhoudende juridische inbreuken op 
richtlijnen inzake overheidsopdrachten zal de Commis -
sie waar nodig inbreukprocedures blijven inleiden. 
VIII f)
De Commissie neemt de aanbeveling over. 
Met name e-aanbestedingen verhogen de transparan -
tie, bevorderen grensoverschrijdende aanbestedingen 
en toegang van het mkb en stroomlijnen administra -
tieve procedures. In de richtlijnen 2014 zijn dus een 
aantal verplichtingen op het vlak van e-aanbestedin -
gen opgenomen. De correcte en snelle omzetting van 
deze bepalingen is een prioriteit voor de Commissie. 
Wat de applicaties voor datamining betreft, wordt de 
aanbevolen actie door de Commissie uitgevoerd. De 
Commissie doet er alles aan om het gebruik van het 
door haar ontwikkelde preventieve risicoscore-instru -
ment Arachne door bevoegde nationale autoriteiten 
te bevorderen. Met behulp van Arachne kunnen 
significante verbeteringen tot stand komen bij het 
voorkomen en opsporen van verschillende risico’s die 
bijvoorbeeld verband houden met procedures voor 
het plaatsen van overheidsopdrachten, belangencon -
flicten, concentratie van subsidies bij specifieke markt -
deelnemers. Het is ook een waarschuwingssysteem 
dat helpt bij het opsporen van vermoedelijke gevallen 
van fraude. De Commissie is bekend met het gebruik 
van andere soortgelijke applicaties voor datamining 
en ondersteunt de inzet van deze applicaties.
VIII g)
De Commissie neemt de aanbeveling over en merkt 
op dat zij tot de lidstaten is gericht.
Antwoorden van de Commissie 57
kan een zaak die in eerste instantie als „vermoedelijke 
fraude” was aangemerkt, in het kader van een actu -
alisering worden geclassificeerd als een eenvoudige 
„onregelmatigheid” naar aanleiding van bijvoorbeeld 
een rechterlijke beslissing of een besluit van onder -
zoeksorganen en -instanties.
35
Zie het gemeenschappelijk antwoord van de Commis -
sie op de paragrafen 26 en 27.
38 b)
Problemen inzake overheidsopdrachten staan inder -
daad hoog op de agenda in Italië, omdat dit de voor -
naamste oorzaak van financiële correcties is voor het 
EFRO.
Het noodzakelijke uitgangspunt om de desbetreffende 
tekortkomingen aan te pakken, is het opstellen van 
een inventaris en analyse van de aanbestedingsfouten.
39
Op basis van haar analyse van 20115 heeft de Commis -
sie specifieke maatregelen genomen om deze risico’s 
te verkleinen en de lidstaten te ondersteunen. Er is 
onder meer voorzien in extra begeleiding en oplei -
ding van de beheersautoriteiten over de vastgestelde 
risico’s, alsook in de voortzetting van maatregelen 
met betrekking tot de tijdige uitvoering van finan -
ciële correcties, onderbrekings- en opschortingspro -
cedures en controles die toegespitst zijn op de meest 
risicovolle gebieden. Deze maatregelen werden 
samengebundeld in het kader van een actieplan voor 
overheidsopdrachten dat in 2013 is opgezet tussen 
alle ESIF DG’s, DG GROW en de Europese Investerings -
bank (EIB) om de uitvoering van regels inzake het 
plaatsen van overheidsopdrachten te verbeteren.
5 Werkdocument van de diensten van de Commissie „Analysis 
of errors in the Cohesion Policy for the years 2006-2009” 
(vert.: Analyse van fouten in het cohesiebeleid in de periode 
2006-2009) (SEC(2011) 1179 van 5 oktober 2011) en door DG 
Regionaal Beleid opgesteld werkdocument over de belangrijkste 
controlebevindingen met betrekking tot de toepassing van regels 
voor overheidsopdrachten in lidstaten die zijn vastgesteld in 
projecten die werden medegefinancierd door het EFRO en het 
Cohesiefonds in het kader van het cohesiebeleid (CC/2011/08 EN).om de administratieve capaciteit in elke lidstaat te 
verbeteren.
29 a)
De Commissie merkt op dat in de Tsjechische Repu -
bliek op nationaal niveau een werkgroep is opgericht 
waarvan het bureau voor overheidsopdrachten, het 
Ministerie van Regionale Ontwikkeling (als coördi -
nator) en andere relevante organen deel uit maken 
en die tot doel heeft de interpretatie van de regels 
inzake het plaatsen van overheidsopdrachten te 
harmoniseren. 
32
De onregelmatigheden die door de lidstaten via 
het Irregularity Management System (IMS) aan de 
Commissie worden gemeld, worden niet uitsluitend 
gebruikt voor de opstelling van het jaarverslag over 
de bescherming van de financiële belangen van de EU 
en fraudebestrijding, maar worden ook geanalyseerd 
voor de afsluiting van de programmeringsperiode 
2000-2006 en in het kader van de jaarlijkse coördina -
tiebijeenkomsten met de auditautoriteiten.
De gerapporteerde gegevens worden ook gebruikt 
voor risicoanalyse, onder meer door de controleurs 
van de Commissie bij de voorbereiding van missies 
en door het Europees Bureau voor fraudebestrijding 
(OLAF). Op verzoek worden de gegevens ook verstrekt 
aan de Rekenkamer.
33
OLAF ontvangt de namens de Commissie door de 
lidstaten gemelde onregelmatigheden via IMS. De 
Commissie merkt op dat de classificatie van een 
gerapporteerde onregelmatigheid niet statisch en 
definitief is. Het tijdstip waarop lidstaten zaken classi -
ficeren, verschilt als gevolg van nationale wetgeving, 
praktijken en nationaal beleid. In bepaalde gevallen 
doet er zich enige terughoudendheid voor om een 
zaak te vroeg als „fraude” te classificeren wegens de 
mogelijke gevolgen op het vlak van aansprakelijkheid 
in de nationale wetgeving.
Het is dus mogelijk dat een bepaalde onregelmatig -
heid die in eerste instantie niet als „vermoedelijke 
fraude” was aangemerkt, van status verandert naar 
aanleiding van de geactualiseerde gegevens met 
betrekking tot de zaak en de ontwikkelingen die zich 
in de desbetreffende procedures voordoen. Evenzo 
Antwoorden van de Commissie 58
de nationale controles niet waren opgespoord. Het 
rapport en de conclusies van het rapport werden her -
haaldelijk besproken met de nationale autoriteiten.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 46.
48
Het IMS was ontworpen om de lidstaten in staat te 
stellen te rapporteren over onregelmatigheden (zowel 
frauduleus als niet-frauduleus, met inbegrip van onre -
gelmatigheden met betrekking tot overheidsopdrach -
ten) aan de Commissie. 
Met betrekking tot onregelmatigheden bij overheids -
opdrachten kan in het IMS naast de gestructureerde 
velden aanvullende informatie worden opgenomen in 
de vrijetekstvelden. De bruikbaarheid van de gege -
vens hangt evenwel af van de kwaliteit en de gede -
tailleerdheid van de door de nationale autoriteiten 
verstrekte informatie. 
Het systeem is niet ontwikkeld om via volledig 
gestructureerde velden de door de Rekenkamer 
bedoelde gegevens te verstrekken.
Zie de antwoorden van de Commissie op de paragra -
fen 32 en 46.
49
Dit probleem wordt sinds geruime tijd door de Com -
missie aangepakt, maar wordt nu door de Commissie 
op een meer gecoördineerde wijze benaderd in het 
kader van het actieplan voor overheidsopdrachten.
De Commissie verwijst naar de documenten die onder 
paragraaf 39 worden vermeld (richtsnoeren voor het 
voorkomen van fouten en een onderzoek dat voorziet 
in de inventarisatie van de administratieve capaciteit).
51
De analyse van de Commissie over de fouten bij 
openbare aanbestedingen heeft ook haar neer -
slag gevonden in het Besluit van de Commissie van 
19 december  2013 betreffende de vaststelling en 
goedkeuring van richtsnoeren voor de bepaling van 
door de Commissie te verrichten financiële correcties 
voor uitgaven die in gedeeld beheer door de Unie zijn 
gefinancierd, in geval van niet-naleving van de regels 
inzake overheidsopdrachten (C(2013) 9527 final). Deze 44 a)
De gegevens die in de jaarlijkse controleverslagen 
zijn opgenomen, dienen voor de procedure voor 
het verkrijgen van zekerheid voor elk operationeel 
programma en niet om een analyse uit te voeren van 
fouten bij openbare aanbestedingen. 
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 39.
44 c)
Wanneer zij van belang zijn voor de lidstaat/de desbe -
treffende programma’s worden de problemen inzake 
overheidsopdrachten besproken in het kader van de 
bilaterale ontmoetingen met de auditautoriteiten.
46
De diensten van de Commissie hebben een IT-ap -
plicatie genaamd „MAPAR” (Management of Audit 
processes, Activities and Resources) ontwikkeld, die 
momenteel wordt gebruikt. Een van de functies van 
dit gemeenschappelijke instrument voor het Euro -
pees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesie -
fonds en het Europees Sociaal Fonds, is de invoering 
en classificatie van bevindingen op grond van een 
typologie van de fouten en binnen één categorie (bv. 
overheidsopdrachten) door het vaststellen van een 
subcategorie (ontbreken van een stimulerend effect, 
niet aangemelde regeling, enz.) 
De DG’s REGIO en EMPL zullen beide gebruik maken 
van MAPAR voor de horizontale opvolging van alle 
controlebevindingen en de regelmatige bijwerking 
van een risicoscoretabel voor een verbeterd en 
gedegen beheer van de fondsen. Dit geldt ook voor 
talrijke auditkwesties inzake overheidsopdrachten die 
door de Commissie zijn vastgesteld.
Voorts kan een beroep worden gedaan op de IMS-da -
tabase als een instrument waarover de lidstaten 
beschikken om de vastgestelde onregelmatigheden 
te melden, inclusief die welke betrekking hebben op 
openbare aanbestedingen. Deze database is toegan -
kelijk voor alle diensten van de Commissie die voor 
deze kwestie bevoegd zijn. 
47
In 2012 heeft EMPL in het kader van een thematische 
audit van beheersverificaties specifieke gevallen vast -
gesteld waarbij zich inbreuken voordeden op de regels 
inzake het plaatsen van overheidsopdrachten die door 
Antwoorden van de Commissie 59
verantwoordelijk zijn voor het regionaal beleid. Voorts 
heeft elk directoraat-generaal in zijn respectieve jaar -
lijkse activiteitenverslagen melding gemaakt van de 
maatregelen die zijn genomen om de aan overheids -
opdrachten gerelateerde problemen aan te pakken. 
Evenzo zijn de lidstaten opgeroepen om hun systeem 
te verbeteren.
De Commissie is van mening dat alle activiteiten met 
betrekking tot overheidsopdrachten worden opge -
start en op de voet worden gevolgd door het hoger 
management van de desbetreffende diensten van de 
Commissie (ESIF DG’s en DG GROW).
61
Binnen het kader van de ex-antevoorwaarden en de 
partnerschapsovereenkomsten die in 2014 zijn vastge -
steld, zijn twaalf actieplannen goedgekeurd voor de 
programmeringsperiode 2014-20206, die tegen 2016 
moeten worden geëvalueerd. 
De Commissie heeft gekozen voor een proactieve aan -
pak bij de ondersteuning van de lidstaten, door mid -
del van sturing, toezicht en hulp (bv. via technische 
bijstand) bij de uitvoering van hun nationale actie -
plannen voor niet-nagekomen ex-antevoorwaarden 
tot einde 2016. Met deze preventieve aanpak wil de 
Commissie het risico op een mogelijke schorsing van 
betalingen aan operationele programma’s na 2016 
verminderen. Zij zal evenwel niet aarzelen betalingen 
te schorsen wanneer duidelijk niet is voldaan aan de 
streefcijfers en mijlpalen van het actieplan. 
63
De Commissie verwijst naar het antwoord op de para -
grafen 60 en 61 en merkt op dat de correcte uitvoe -
ring van de geldende gemeenschappelijke  
en/of specifieke wetgevings- en programmeringska -
der voorrang heeft op absorptie.
71
DG GROW heeft ook geantwoord op specifieke vragen 
van de nationale autoriteiten en heeft het IT-instru -
ment WIKI ontwikkeld, waarin vragen en antwoorden 
worden geüpload en toegankelijk zijn voor alle natio -
nale autoriteiten.
6 Voor Bulgarije, Tsjechië, Griekenland, Italië, Malta, Letland, 
Polen, Hongarije, Kroatië, Slovenië, Slowakije en Roemenië.richtsnoeren zijn een geactualiseerde versie van de 
richtsnoeren die sedert 2007 van kracht waren.
57
Eind juni 2015 was verdere vooruitgang geboekt bij de 
tenuitvoerlegging van het actieplan voor overheids -
opdrachten. Van de twaalf acties zijn er drie afgerond 
(zoals wordt vermeld door de Rekenkamer in de pun -
ten a) tot en met c)), zeven acties worden momenteel 
uitgevoerd en twee acties zijn voor de lange termijn 
gepland en zijn nog niet gestart. 
De nog niet gestarte acties zijn de langetermijnacties 
nr. 11 (systemen voor het beheer van de kwaliteit van 
overheidsopdrachten) en nr. 12 (gids voor begelei -
ding) in tabel 2 .
58 a)
De Commissie is voornemens het actieplan voor over -
heidsopdrachten op een breder en mogelijks hoger 
niveau van belanghebbenden te bekrachtigen dan 
voorheen het geval was.
58 b)
Deze werkgroep kwam tot stand als een subgroep van 
de interdepartementale werkgroep voor de verster -
king van de capaciteit van de fondsen in de zwakkere 
lidstaten die op het niveau van de directeuren-gene -
raal is opgericht. Deze interdepartementale werk -
groep rapporteert aan het secretariaat-generaal.
De Commissie is van oordeel dat voor een technisch 
probleem een technische follow-up noodzakelijk 
is onder toezicht van het management, dat waar 
nodig actief betrokken is bij de werkgroep voor 
overheidsopdrachten. 
Sinds juli 2014 vinden op gezette tijden ontmoetin -
gen plaats tussen de directeurs van DG REGIO en DG 
GROW, waarbij zij de mogelijkheid van regelmatige 
bijeenkomsten op een zeer hoog niveau hebben 
besproken (directeuren-generaal en commissarissen).
60
In de voorbije jaren heeft elke commissaris naar pro -
blemen inzake overheidsopdrachten verwezen en de 
lidstaten aangespoord hun systemen te verbeteren. 
In de laatste zes jaar kwam dit ook naar voren tijdens 
de kwijtingshoorzittingen met de commissarissen die 
Antwoorden van de Commissie 60
 — Op politiek niveau zijn doelstellingen met 
betrekking tot de overstap naar e-aanbesteding 
opgenomen in het brede politieke pakket voor 
de voltooiing van de digitale interne markt 
(COM (2015) 192);
 — De Commissie is begonnen met het opzetten 
van een Multi-Stakeholder Forum over e-aan -
besteding (EXEP) dat gericht is op het delen, 
verspreiden en toelichten van beproefde werk -
methoden op het vlak van bestuur, regelgeving 
en interoperabiliteit;
 — De Commissie ondersteunt het eTendering 
proefproject van eSens inzake grensoverschrij -
dende interoperabiliteit. Een marktdeelnemer 
zal één enkele softwareapplicatie kunnen 
gebruiken voor contacten met verschillende 
eTendering oplossingen op Europees niveau. 
Daarnaast gebruikt de Commissie voortaan de 
financieringsfaciliteit voor Europese verbindin -
gen (CEF) voor andere aspecten van de digita -
lisering van overheidsopdrachten, waaronder 
elektronische facturering en vereenvoudiging;
 — EU-middelen worden via het EFRO/CF of het ESF 
ingezet om de lidstaten te ondersteunen bij de 
ontwikkeling van de administratieve capacitei -
ten en infrastructuur (inclusief de ontwikkeling 
van een e-aanbestedingsplatform) die noodza -
kelijk zijn voor de volledige overschakeling naar 
e-aanbestedingen.
89
Zie de antwoorden van de Commissie op de para -
grafen 26, 27 en 46.
91
Arachne  is ontworpen om de lidstaten te helpen bij 
beheersverificaties en als fraude-alarminstrument. 
In het instrument zijn een aantal risico-indicatoren 
opgenomen die verband houden met overheidsop -
drachten, zoals de termijn tussen de aankondiging van 
een opdracht en datum waarop de overeenkomst wordt 
ondertekend, aantal niet in aanmerking genomen offer -
tes/aantal ontvangen offertes, aantal geldige inschrij -
vers; bedrag van de aanbestede overeenkomsten 
via een niet-openbare procedure van gunning door 
onderhandelingen of via rechtstreekse gunning/totale 
projectkosten; aantal bijvoegsels bij de overeenkomst 
ten opzichte van het gemiddelde per sector; in het 74
De Commissie is voornemens op grond van haar 
informatiebehoeften te voorzien in richtsnoeren voor 
de lidstaten met betrekking tot het opstellen van het 
toezichtrapport.
76
De ontoereikende doeltreffendheid van de beheers -
verificatie bij eerstelijnscontroles is zeer zorgwekkend 
voor de Commissie (zie jaarlijks activiteitenverslag 
2014 van DG Regio, blz. 50).
In 2014 en 2015 heeft overleg plaatsgevonden met de 
lidstaten over een document met „Richtsnoeren voor 
beheersverificaties”, dat in juli 2015 wordt gepubli -
ceerd. Hierin is een afdeling opgenomen met betrek -
king tot verificaties bij overheidsopdrachten. Het 
maakt geen deel uit van het actieplan voor overheids -
opdrachten, aangezien het betrekking heeft op alle 
soorten verificaties.
80
Op grond van de wettelijke bepalingen van de pro -
grammeringsperiode 2007-2013 voorziet de verorde -
ning in de mogelijkheid om onregelmatige uitgaven 
te vervangen door subsidiabele uitgaven indien deze 
nieuwe uitgaven zijn gecontroleerd door de beheers- 
en auditautoriteiten. Zulke financiële correcties kun -
nen evenwel resulteren in een verlies van financiële 
middelen voor de lidstaat bij de afsluiting wanneer 
uitgaven niet meer kunnen worden vervangen door 
de ontstentenis van een volgend betalingsverzoek.
Overeenkomstig artikel 145 van Verordening (EU)  
nr. 1303/2013 zal de financiële correctie voor de  
periode 2014-2020 resulteren in een netto vermin -
dering van de bijstand, ook in het geval van een ern -
stige tekortkoming inzake de doeltreffende werking 
van de systemen die door de auditautoriteit niet was 
vastgesteld en gerapporteerd voorafgaand aan de 
datum dat deze tekortkoming was ontdekt door de 
Commissie of de Europese Rekenkamer.
87
Als follow-up bij haar mededeling over „Eind-tot-eind 
e-aanbesteding ter modernisering van het openbaar 
bestuur” (COM (2013) 453) heeft de Commissie een 
aantal maatregelen getroffen om de overstap naar 
e-aanbesteding te bevorderen:
Antwoorden van de Commissie 61
afzonderlijke lidstaten passende acties ondernomen 
en plannen voor corrigerende maatregelen opgesteld. 
De analyse van de Commissie heeft bijgedragen tot 
de actualisering in 2013 van de richtsnoeren voor de 
bepaling van door de Commissie te verrichten financi -
ele correcties in geval van niet-naleving van de regels 
inzake overheidsopdrachten. 
Wat betreft de ontwikkeling van een robuuste, 
alomvattende database van alle onregelmatighe -
den, verwijst de Commissie naar het antwoord in de 
paragrafen 32, 46 en 48, alsook — op basis van de 
opgestelde documenten — naar het gemeenschap -
pelijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 
26 en 27.
Aanbeveling 1 a)
De Commissie neemt de aanbeveling over.
De Commissie zal nagaan of de functies van het 
beheerssysteem voor onregelmatigheden (IMS — Irre -
gularity Management System) kunnen worden verbe -
terd om rekening te houden met de functie-georiën -
teerde verzoeken van de Rekenkamer. De mogelijke 
interoperabiliteit tussen IMS en CED/ABAC en andere 
databanken van de Commissie wordt momenteel 
onderzocht.
Met betrekking tot de fouten die in het kader van hun 
eigen controles zijn vastgesteld, zijn de diensten van 
de Commissie bovendien begonnen een gemeen -
schappelijk IT-instrument te gebruiken voor het 
Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), 
het Cohesiefonds (CF) en het Europees Sociaal Fonds 
(EFS), het zogenaamde „MAPAR” (Management of 
Audit Processes, Activities and Resources). 
Ten slotte is de Commissie voornemens verdere maat -
regelen te nemen om de analyse van gegevens over 
overheidsopdrachten te verbeteren, met name door 
de inzameling van dergelijke gegevens te bevorderen 
en een instrument voor data-analyse te ontwikkelen 
voor zowel de vroegtijdige opsporing van daadwerke -
lijke en potentiële onregelmatigheden bij aanbeste -
dingen als een beter inzicht in de oorzaken van deze 
onregelmatigheden (ook op andere terreinen dan het 
cohesiebeleid). 
Aanbeveling 1 b)
De Commissie neemt de aanbeveling over en merkt 
op dat zij tot de lidstaten is gericht.verleden toegepaste financiële correctie op de aanbe -
stedingsprocedure met betrekking tot de begunstigde. 
Ten tweede voorziet Arachne in de identificatie van 
zowel de betrokken begunstigden, contractanten en 
subcontractanten in verschillende projecten alsook de 
verbanden tussen entiteiten die betrokken zijn bij de 
uitvoering van een project.
94
Er zij echter op gewezen dat de verordening 2007-
2013 niet voorzag in een verplichting voor de lidstaten 
om bijvoorbeeld fraudebestrijdingsstrategieën uit te 
voeren. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 
hebben de gebruikers grotendeels ingestemd met 
het gebruik van Arachne om het systeem te testen. 
Bijgevolg hebben talrijke lidstaten besloten om alleen 
gegevens ter beschikking te stellen voor het onder -
deel van de operationele programma’s die onder hun 
verantwoordelijkheid vallen. Medio 2015 hebben nog 
eens vier lidstaten data ter beschikking gesteld voor 
ten minste één operationeel programma. 
De Commissie verwacht dat het aantal gebruikers 
voor de periode 2014-2020 verder zal toenemen. Voor 
deze periode kan Arachne een doeltreffend instru -
ment zijn om het risico op fraude te verkleinen. 
Conclusies en aanbevelingen
97
Zie de antwoorden van de Commissie op de paragra -
fen 26 en 27.
98
Sinds de vorige programmeringsperiodes zijn aanbe -
stedingsfouten aangepakt door de Commissie. Con -
trolebevindingen hebben bijgedragen tot het opstel -
len van de eerste richtsnoeren voor de bepaling van 
financiële correcties die in 2007 zijn uitgevaardigd.
In het raam van het actieplan voor overheidsopdrach -
ten wordt dit vraagstuk door de Commissie nu op een 
meer gecoördineerde en diepgaande wijze aangepakt.
99
Wanneer in het kader van een controle problemen 
werden vastgesteld, heeft de Commissie in de 
Antwoorden van de Commissie 62
ex-antevoorwaarden waaraan DG GROW is verbon -
den7. Een strikte en consistente toepassing van een 
aanpak die zowel preventief (met de uitvoering van 
nationale actieplannen voor de niet-nakoming van 
ex-antevoorwaarden) als corrigerend (met schorsing 
van betalingen) is, zal in de toekomst gehandhaafd 
blijven.
101
Vertegenwoordigers van alle ESIF DG’s, DG GROW en 
de EIB waren betrokken bij de uitgebreide bespreking, 
amendering en goedkeuring van de maatregelen in 
het kader van het actieplan voor overheidsopdrach -
ten. Deze maatregelen werden gezamenlijk ontwik -
keld binnen de werkgroep voor de verbetering van 
openbare aanbestedingen. Deze werkgroep kwam 
tot stand als een subgroep van de interdepartemen -
tale werkgroep voor de versterking van de capaciteit 
van de fondsen in de lidstaten die op het niveau van 
de directeuren-generaal is opgericht. Deze inter -
departementale werkgroep rapporteert aan het 
secretariaat-generaal.
Bij de tenuitvoerlegging van het actieplan voor 
overheidsopdrachten is vooruitgang geboekt (zie 
antwoord van de Commissie op paragraaf 57). De 
Commissie is ook voornemens het actieplan voor over -
heidsopdrachten op een breder en mogelijks hoger 
niveau te ondersteunen dan voorheen het geval was.
Aanbeveling 3
De Commissie stemt in met deze aanbeveling en 
voert deze sinds de zomer van 2014 reeds uit, waarbij 
zij heeft gezorgd voor een betere coördinatie tussen 
haar diensten op directeursniveau. 
7 Het Comité is verantwoordelijk voor de coördinatie en 
voorbereiding van aanbevelingen voor schorsingsbesluiten, 
inclusief de voorbereiding van ontwerpen van schorsingsbesluiten, 
waarbij uitvoering wordt gegeven aan artikel 19, lid 5, en artikel 
142, lid 1, onder e), van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het 
Europees Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke 
bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale 
ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, 
het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling 
en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en 
algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale 
ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het 
Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en artikel 41 van 
Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de 
Raad (de „horizontale GLB-verordening”) en zal advies verstrekken 
aan de directeuren-generaal van de vier ESIF DG’s over hiermee 
gerelateerde vraagstukken.Met het IMS beschikken de lidstaten reeds over een 
database die niet alleen kan worden gebruikt om te 
voldoen aan verplichtingen inzake de rapportage over 
onregelmatigheden zoals bepaald in de verschillende 
sectorale verordeningen maar ook om analyses uit te 
voeren voor nationale doeleinden.
100
Reeds vóór 2010 heeft de Commissie maatregelen 
genomen om aanbestedingskwesties aan te pakken. 
Actieplannen voor de opvolging van bevindingen 
inzake openbare aanbestedingen zijn reeds in 2006 in 
talrijke lidstaten opgestart. Naast de horizontale analyse 
van fouten bij aanbestedingen die in mei 2011 aan het 
Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten zijn 
voorgesteld, heeft de Commissie in oktober 2011 ook 
een werkdocument van de diensten van de Commissie 
met als titel „Analyse van fouten in het cohesiebeleid in 
de periode 2006-2009 — door de Commissie getroffen 
maatregelen en toekomstige stappen” gepubliceerd. 
De analyse van de Commissie over de fouten bij open -
bare aanbestedingen heeft ook haar neerslag gevon -
den in het Besluit van de Commissie van 19 decem -
ber 2013 betreffende de vaststelling van richtsnoeren 
voor de bepaling van door de Commissie te verrichten 
financiële correcties, in geval van niet-naleving van 
de regels inzake overheidsopdrachten ((C(2013) 9527 
final). Deze richtsnoeren waren een geactualiseerde 
versie van de richtsnoeren die sedert november 2007 
van kracht waren.
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 heeft de 
Commissie gekozen voor een proactieve aanpak bij 
de ondersteuning van de lidstaten, door middel van 
sturing, toezicht en hulp (bv. via technische bijstand) 
bij de uitvoering van hun nationale actieplannen 
voor niet-nagekomen ex-antevoorwaarden tot einde 
2016. Met deze preventieve aanpak wil de Commissie 
het risico op een mogelijke schorsing van betalingen 
aan operationele programma’s na 2016 verminderen. 
Zij zal evenwel niet aarzelen betalingen te schorsen 
wanneer duidelijk niet is voldaan aan de streefcijfers 
en mijlpalen van het actieplan. 
Aanbeveling 2
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De 
directeuren-generaal van de vier directoraten-gene -
raal die bevoegd zijn voor de Europese structuur- en 
investeringsfondsen, komen reeds op gezette tijden 
bijeen in het schorsingscomité met betrekking tot 
Antwoorden van de Commissie 63
In 2014 en 2015 heeft overleg plaatsgevonden met de 
lidstaten over een document met „Richtsnoeren voor 
beheersverificaties”, dat in juli 2015 wordt gepubli -
ceerd. Hierin is een afdeling opgenomen met betrek -
king tot verificaties bij overheidsopdrachten. Het 
maakt geen deel uit van het actieplan voor overheids -
opdrachten aangezien het betrekking heeft op alle 
soorten verificaties.
104
Op grond van de wettelijke bepalingen van de pro -
grammeringsperiode 2007-2013 voorziet de verorde -
ning in de mogelijkheid om onregelmatige uitgaven 
te vervangen door subsidiabele uitgaven indien deze 
nieuwe uitgaven zijn gecontroleerd door de beheers- 
en auditautoriteiten. Zulke financiële correcties kun -
nen evenwel resulteren in een verlies van financiële 
middelen voor de lidstaat bij de afsluiting wanneer 
uitgaven niet meer kunnen worden vervangen door 
de ontstentenis van een volgend betalingsverzoek.
Overeenkomstig artikel 145 van Verordening (EU) nr. 
1303/2013 zal de financiële correctie voor de periode 
2014-2020 resulteren in een netto vermindering van 
de bijstand, ook in het geval van een ernstige tekort -
koming inzake de doeltreffende werking van de syste -
men die door de auditautoriteit niet was vastgesteld 
en gerapporteerd voorafgaand aan de datum dat 
deze tekortkoming was ontdekt door de Commissie of 
de Europese Rekenkamer.
Aanbeveling 5
De Commissie aanvaardt de aanbeveling en is van 
mening dat zij reeds de aanbevolen actie ten uitvoer 
legt. Zie ook het antwoord van de Commissie op 
aanbeveling 2. 
Telkens wanneer zij vaststelt dat door de lidstaten 
uitgevoerde eerstelijnscontroles onvoldoende doel -
treffend zijn, zal de Commissie financiële correcties 
opleggen. Wanneer ernstige tekortkomingen worden 
vastgesteld, worden preventieve en corrigerende 
maatregelen genomen zoals actieplannen, onder -
brekingen van betalingen en financiële correcties om 
de wettigheid en regelmatigheid te waarborgen van 
vroegere en toekomstige uitgaven die bij de Commis -
sie zijn gedeclareerd. Betalingen worden niet hervat 
totdat de systemen zijn verbeterd en een zorgvul -
dig toezicht tot stand komt na de uitvoering van de 
corrigerende maatregelen om ervoor te zorgen dat de De Commissie is ook voornemens binnen haar dien -
sten een bredere bekrachtiging van het actieplan 
voor overheidsopdrachten tot stand te brengen. Zoals 
uiteengezet in het antwoord van de Commissie op 
aanbeveling 2 is het ook de bedoeling het plan op een 
hoger niveau te bekrachtigen. 
102
Zie de antwoorden van de Commissie op de paragra -
fen 100 en 101.
Aanbeveling 4
De Commissie neemt deze aanbeveling over, die 
deels is uitgevoerd. Zij ondersteunt initiatieven 
die resulteren in verbeteringen van openbare 
aanbestedingen. 
Bedoeling is dat op gezette tijden en op een nader te 
bepalen wijze contacten plaatsvinden tussen de des -
betreffende commissarissen die bevoegd zijn voor de 
Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) en 
de interne markt. Wanneer dit nuttig wordt geacht, 
kan deze groep externe belanghebbenden uitnodi -
gen. De Commissie is ook ervoor gewonnen om te 
zorgen voor leiderschap op hoog niveau en merkt op 
dat sinds juli 2014 op gezette tijden ontmoetingen 
plaatsvinden tussen de directeuren van DG REGIO en 
DG GROW. Externe belanghebbenden met ervaring 
zijn op dit niveau reeds uitgenodigd.
103
De ontoereikende doeltreffendheid van de beheers -
verificatie bij eerstelijnscontroles is zeer zorgwekkend 
voor de Commissie. In het kader van haar opdracht 
als toezichthouder voert de Commissie sinds 2010 
gerichte controles uit op beheersverificaties van 
programma’s met een hoog risico wanneer zij heeft 
vastgesteld dat het mogelijk is dat een aanzienlijk aan -
tal tekortkomingen die het gevolg zijn van dergelijke 
risico’s, niet of niet tijdig door de auditautoriteit van 
het programma worden ontdekt. Indien noodzakelijk 
resulteren dergelijke controles in actieplannen voor 
het verhelpen van de vastgestelde tekortkomingen. 
Deze controles dragen bij tot de verbeteringen in de 
beheers- en controlesystemen voor programma’s ten 
aanzien waarvan voorbehoud is gemaakt, waarbij de 
wettigheid en regelmatigheid van vroegere en toe -
komstige uitgaven die bij de Commissie zijn gedecla -
reerd, worden gegarandeerd. 
Antwoorden van de Commissie 64
beheers- en controlesystemen van de programma’s 
niet opnieuw verslechteren. 
Ten aanzien van aanhoudende juridische inbreuken 
op richtlijnen inzake overheidsopdrachten zal de 
Commissie waar nodig inbreukprocedures blijven 
inleiden. 
105
De Commissie ondersteunt de e-aanbesteding, bv. het 
eTendering proefproject van eSens inzake grensover -
schrijdende interoperabiliteit. 
Voor de programmeringsperiode 2007-2013 waren de 
lidstaten niet verplicht fraudebestrijdingsstrategieën 
met behulp van applicaties voor datamining zoals 
ARACHNE (zie ook het antwoord van de Commissie op 
paragraaf 94) uit te voeren. De Commissie verwacht 
dat het aantal gebruikers voor de periode 2014-
2020 verder zal toenemen. Voor deze periode kan 
ARACHNE een doeltreffend instrument zijn om het 
risico op fraude te verkleinen.
Aanbeveling 6 a)
De Commissie neemt de aanbeveling over. Met 
name e-aanbestedingen verhogen de transparantie, 
bevorderen grensoverschrijdende aanbestedingen en 
toegang van het mkb en stroomlijnen administratieve 
procedures. In de richtlijnen 2014 zijn dus een aantal 
verplichtingen op het vlak van e-aanbestedingen 
opgenomen. De correcte en snelle omzetting van 
deze bepalingen is een prioriteit voor de Commissie. 
Wat de applicaties voor datamining betreft, wordt de 
aanbevolen actie door de Commissie uitgevoerd. De 
Commissie doet er alles aan om het gebruik van het 
door haar ontwikkelde preventieve risicoscore-instru -
ment ARACHNE door bevoegde nationale autoriteiten 
te bevorderen. Met behulp van ARACHNE kunnen 
significante verbeteringen tot stand worden gebracht 
bij zowel beheersverificaties als het voorkomen en 
opsporen van verschillende risico’s die bijvoorbeeld 
verband houden met procedures voor het plaat -
sen van overheidsopdrachten, belangenconflicten, 
concentratie van subsidies bij specifieke marktdeel -
nemers. Het is ook een waarschuwingssysteem dat 
helpt bij het opsporen van vermoedelijke gevallen van 
fraude. De Commissie is bekend met het gebruik van 
andere soortgelijke applicaties voor datamining en 
ondersteunt de inzet van deze applicaties.Aanbeveling 6 b)
De Commissie neemt de aanbeveling over en merkt 
op dat zij tot de lidstaten is gericht.
Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU/hyphen.capPUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Inbreuken op de aanbestedingsregels vormen een 
hardnekkige en significante bron van fouten in EU-uitgaven 
aan cohesie. Ernstige fouten deden de eerlijke mededinging 
geheel of gedeeltelijk teniet en/of leidden tot de gunning 
van contracten aan anderen dan de beste inschrijvers. Wij 
constateerden dat de Commissie en de lidstaten begonnen 
zijn het probleem aan te pakken, maar er is nog een lange 
weg te gaan en er moet meer aan worden gedaan.
EUROPESE
REKENKAME R