COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 01 07.1998 
COM( 1998) 395 dcf 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE 
aan het Europees Parlement, de Raad, 
de Europese Centrale Bank en het Economisch en Sociaal Comité 
EEN ACTIEKADER VOOR DE BESTRIJDING VAN 
FRAUDE EN VERVALSING IN VERBAND MET 
ANDERE BETAALMIDDELEN DAN CONTANTEN 

Inleiding 
Nu hol potentieel voor groei in de Unie groter dan ooit is dankzij de komst van de interne markl en de 
informatiemaatschappij, wordt de georganiseerde misdaad echter een steeds grotere bedreiging voor de 
samenleving doordat zij zich over de nationale grenzen heen organiseert en profiteert van het vrije 
verkeer van goederen, kapitaal, diensten en personen. Technologische vernieuwingen zoals Internet en 
elektronische financiële diensten blijken niet alleen legitieme transacties te vergemakkelijken, maar het 
blijken ook handige hulpmiddelen te zijn om misdrijven te begaan of om de opbrengsten daarvan over 
te hevelen naar schijnbaar geoorloofde activiteiten. 
Om de economische en sociale bedrijvigheid goed te laten verlopen ten behoeve van de gebruikers en 
verstrekkers van goederen en diensten, heeft de maatschappij degelijke, gebruiksvriendelijke, efficiente 
en veilige betaalmechanismen nodig. Om het noodzakelijke vertrouwen te winnen, is het essentieel 
ervoor te zorgen dat er adequate garanties bestaan dal de betaalinstrumenlen niet kunnen worden 
gebruikt voor of in verband met ongeoorloofde activiteiten. 
De Europese Raad in Dublin van december 1996 gaf uitdrukking aan zijn vastberadenheid de 
georganiseerde misdaad te bestrijden en wees op de noodzaak van een samenhangende en 
gecoördineerde aanpak door de Unie. De Europese Raad in Amsterdam van juni 1997 zette dit vaste 
voornemen om in concrete actie en hechtte zijn goedkeuring aan een Actieplan ter bestrijding van de 
georganiseerde criminaliteit1, waarin de Raad en de Commissie onder andere worden verzocht het punt 
van fraude en vervalsing in verband met alle betaalmiddelen, met inbegrip van de elektronische, vóór 
eind 1998 te onderzoeken en aan te pakken2. In deze mededeling worden andere betaalinstrumenten dan 
contanten behandeld. De Commissie behandelt het vraagstuk van de vervalsing en namaking van 
euro-bankbiljetten en -muntstukken afzonderlijk. 
Zuiver nationale fraude wordt internationale fraude. Misdrijven met betaalkaarten bijvoorbeeld kunnen 
overal worden gepleegd waar kaarten worden aanvaard als betaalmiddel oi' om geld op te nemen. 
Aangezien andere betaalmiddelen dan contanten in de regel kunnen worden aanvaard in 
niet-persoonlijke transacties, vervullen zij een belangrijke rol bij grensoverschrijdende transacties, 
ongeacht of zij in traditionele vormen of in de elektronische handel worden gebruikt. Voorts zijn bij 
fraude op grote schaal een groot aantal "specialisten" betrokken en wordt dit soort fraude meestal 
gepleegd door georganiseerde groepen criminelen. Het raffinement en de internationalisering van het 
criminele gedrag tonen aan dat een gecoördineerde actie op Europees niveau noodzakelijk is. 
Het vraagstuk van de criminele activiteiten die zijn gericht op of te maken hebben met 
betaalinstrumenten, moet dringend worden aangepakt nu er institutionele, economische en 
technologische veranderingen gaande of op komst zijn, namelijk: 
Actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, door de Raad goedgekeurd op 28 april 1997, PB C 251, 
97/C 251/01, 15 augustus 1997. 
De Commissie werkt momenteel aan een Groenboek ter bestrijding van vervalsing en piraterij in de interne markt, 
dat ten doel heeft de intellectuele eigendom te beschermen en tegelijkertijd de goede werking van de interne markt 
mogelijk te maken. 
• de omschakeling op de ene munt die, vooral gedurende de overgangsperiode vóór de invoering 
van euro-bankbiljetten en -muntstukken, zal worden vergemakkelijkt door de beschikbaarheid van 
doorzichtige en veilige elektronische betaalmechanismen; 
• de komst van de informatiemaatschappij en de elektronische handel waarvoor, zoals wordt 
geïllustreerd in de mededeling "Een Europees initiatief op het gebied van de elektronische 
handel"1, efficiënte bctalingsfaciliteiten vereist zijn. 
In een in 1997 uitgevoerde studie van de Commissie over de vormen van fraude in de Europese Unie 
wordt met name gewezen op de frequentie van fraude met betaalkaarten en op de aanzienlijke bedragen 
die daarmee zijn gemoeid4. In december 1996 financierde de Commissie een conferentie die uitsluitend 
ging over georganiseerde misdaad met betrekking tot betaalkaarten, waar eveneens werd gewezen op 
deze tendensen en op de leemten in de nationale wetgeving5. 
1. In deze mededeling wordt de evaluatie van het vraagstuk door de Commissie 
uiteengezet en wordt een kader van maatregelen voorgesteld om een "veilige 
omgeving" voor betaal instrumenten en de onderliggende systemen te bevorderen. Het 
bestaat uit twee delen: 
2. Eerst doet de Commissie (in bijlage 1) een voorstel voor een ontwerp van 
Gemeenschappelijk Optreden. Het doel van het Gemeenschappelijk Optreden is te 
verzekeren dat fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan 
contanten in alle lidstaten wordt erkend als een misdrijf, waarvoor doeltreffende, 
evenredige en afschrikkende straffen gelden. 
3. In de tweede plaats wordt een verdere reeks maatregelen uiteengezet (in bijlage 2) ter 
overweging door alle belanghebbenden. Om goed te kunnen beoordelen welke 
aanvullende maatregelen op dit gebied nodig zouden kunnen zijn, nodigt de Commissie 
alle belanghebbenden uit om uiterlijk op 31 december 1998 (schriftelijk) hun 
opmerkingen over deze maatregelen toe te zenden aan: 
De Directeur-generaal - DG XV 
Europese Commissie 
Wetstraat 200 
B-1049 Brussel 
Fax: (+32 2)295 65 00 
E-mail: JOHN.MOGG@DG 15.CEC.BE 
Mededeling aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van 
de Regio's, C()M(97) 157 van 15 april 1997. 
Het verslag van de studie - Fraud Without Frontiers - is gepubliceerd op 
http://www.deloitte.ca/Whatsnew/lleadlines/lnternatFraud.htm. 
In hel eindverslag van het project Samenwerking ter bestrijding van de georganiseerde misdaad met betrekking tot 
betaalkaarten, dat werd georganiseerd door de Metropolitan Police, Engeland, en het Korps Landelijke 
Politiediensten, Nederland, worden het verrichte onderzoek en de resultaten van de conferentie beschreven. 
1 • Aard en omvang van het vraagstuk 
Hoewel andere betaalmiddelen dan contanten een voortdurend veranderende reeks systemen of 
instrumenten omvatten (zie afdeling 2.a), zijn de voornaamste statistische gegevens over de omvang 
van het probleem van fraude en vervalsing afkomstig van de oudere systemen, zoals cheques en 
betaalkaarten. De totale omzet van de betaalkaartenscctor nadert in snel tempo de 2.000 miljard USD 
per jaar, waarvan elk jaar ongeveer 3 miljard USD verloren gaat ten gevolge van criminaliteit met 
betaalkaarten. Hoewel dit slechts 0,15% van de totale omzet is, zijn er toch hoge bedragen mee 
gemoeid, en gezien de verwachte toeneming van de uitgifte van nieuwe kaarten met wel 25% per jaar, 
zijn de bedragen beslist niet te verwaarlozen. Ongeveer 25% van alle verliezen op betaalkaarten betreft 
uitgevers in de Europese Unie. Hoewel de verliezen van oudsher meestal in het binnenland optreden, 
koml het steeds meer voor dat zij hun oorsprong vinden in misdrijven met kaarten vanuit het 
buitenland. 
Iraudebeslrijdingsmaatregelen worden voornamelijk in het binnenland genomen, hetgeen soms heeft 
geleid tot althans tijdelijke dalingen van hel aantal binnenlandse fraudegevallen, terwijl de criminaliteit 
zich aanpast door een evenredige toename op internationaal niveau. Naast het probleem van fraude en 
vervalsing in verband met cheques en betaalkaarten wordt een potentieel risico gevormd door de 
systeemfraude, d.w.z. aanvallen ("inbraak") op de onderliggende computernetwerken die ook van 
invloed kunnen zijn op de betaal instrumenten en -systemen. Grensoverschrijdende criminaliteit met 
kaarten is derhalve een echt probleem voor de lidstaten van de Europese Unie alsook voor de sector van 
de betaalsystemen en de gebruikers. 
Bij het aannemen van zijn resolutie over een ontwerp van Gemeenschappelijk Optreden met betrekking 
tot de uitwisseling van informatie tussen vervolgende instanties en de sector van de betaalkaarten op 15 
mei I99X, drong hel Europees Parlement aan op de noodzaak van een omvattend en consistent 
actieprogramma 
Betaaldiensten worden niet in een juridisch vacuüm verstrekt. De bestaande communautaire 
regelgeving heeft ten doel één gemeenschappelijke ruimte tot stand te brengen waarin kapitaal, 
personen, goederen en diensten vrij kunnen circuleren. Bijlage I bevat een bekopt overzicht van de 
samenstellende elementen van een dergelijk kader. 
2. De betaalsystemen en de deelnemers daaraan 
Deze afdeling bevat een beschrijving van de andere betaalinstrumenten dan contanten en van de 
onderliggende betaalsystemen - met hun kenmerken - de voornaamste deelnemers eraan en hun 
respectieve functies. Gezien de snelle ontwikkeling van de sector is de onderstaande tabel zuiver 
indicatief. Voorts kunnen de nieuwste betaalinstrumenten de houders de mogelijkheid bieden van 
allerlei functies gebruik te maken. 
a) Indeling van betaalinstrumenten en -systemen naar functies 
Ten behoeve van de analyse kunnen betaalinstrumenten, met uitzondering van wettige betaalmiddelen 
(dat zijn bankbiljetten en grotendeels muntstukken), als volgt worden ingedeeld: 
• vooruitbetaalde papieren instrumenten (bijvoorbeeld reischeques, vouchers, waardebonnen, enz.); 
3 
• elektronische instrumenten met opgeslagen waarde (dat zijn vooruitbetaalde kaarten en op software 
gebaseerd elektronisch geld); 
• traditionele papieren instrumenten (bijvoorbeeld cheques); 
• traditionele (bijna-)elektronische instrumenten (bijvoorbeeld alle soorten betaalkaarten, met 
uitzondering van vooruitbetaalde kaarten: kredietkaarten, debetkaarten, debetkaarten met 
uitgestelde debitering, T&Iv-kaarten); 
toepassingen voor elektronisch bankieren op <//v/</w/(lhuis/tclclonisch/l>C). 
BEI AALI1NS TRUMENTEN 
(andere dan contanten) 
Al.Vooruit- A2. 
betaaldc Elektronischc 
papiercn instrumenten 
instrumenten met opgeslayen 
waarric 
i) reischeques i) vooruit-
betaalde kaarten 
ii) vouchers ii) op software 
gebaseerd 
elektronisch 
geld 
iii) 
waardebonnen Bl. B2. (bijna-) I B3l 
Traditionele elektronische Elektronisch 
papiercn instrumenten bankiercn op 
instrumenten afstand 
i) cheques, i) alle soorten i) thuis/ 
wissels betaalkaarten telelbnisch/l'C 
(behalve 
vooruit-
betaalde 
kaarten) 
ii) papieren en ii) papieren en ii) papieren en 
elektronische elektronische elektronische 
credit/debet- credit/debet- credit/debet-
overschrijvings overschrijvings overschrijvings 
-opdrachten -opdrachten -opdrachten 
b) Definitie van de deelnemers aan een betaalsysteem 
In een betaalstclsel kunnen thans de volgende deelnemers (en functies) bijna steeds weer worden 
onderkend: 
• "de uitgever": dit is gewoonlijk de (financiële) instelling die bij de uitoefening van haar bedrijI 
(ingevolge een overeenkomst met de gebruiker) aan een gebruiker een instrument ter beschikking 
stelt dat kan worden gebruikt voor het verrichten van betalingen6; 
• "de gebruiker": dit is gewoonlijk een (natuurlijke en/of rechts)persoon die (ingevolge een 
overeenkomst met een uitgever) houder is van een betaal instrument dat voor betalingen kan 
worden gebruikt; 
• "de ontvanger": dit is gewoonlijk het verkooppunt dat voor eigen rekening of voor rekening van 
het netwerk waarbij het is aangesloten, betalingen van goederen en diensten door houders die 
gebruik maken van een betaalinstrument, ontvangt; 
• "de verkrijger": dit is gewoonlijk de (financiële) instelling die informatie over de transactie van de 
ontvanger verkrijgt en verantwoordelijk is voorde afrekening met laatstgenoemde. 
Aangezien bij alle stelsels grote aantallen uitgevers, gebruikers, ontvangers en verkrijgers zijn 
betrokken, is het niet ongebruikelijk dat het stelsel berust op in onderling overleg overeengekomen 
In het geval van elektronisch geld kunnen de uitgever van het elektronische geld, de uitgever van de kaart en de 
instelling die de kaart ter beschikking van de gebruiker stelt, verschillende entiteiten zijn. 
procedures voor de clearing (d.w.z. de toezending, afstemming en bevestiging van betalingsopdrachten) 
en afwikkeling (d.w.z. de nakoming, van de verplichtingen lussen de partijen door overboeking van de 
verschuldigde bedragen) van de transacties. In dit verband moet worden gedacht aan de rol van de 
exploitanten van netwerken (vaak, maar niet altijd telecommunicatienetwerken) als dragers van 
financiële informatie, hoewel zij niet direct deelnemen aan een betaalsysteem. 
3. De informatiemaatschappij en de opkomst van de elektronische handel 
De wereldwijde informatierevolutie - met als meest treffende voorbeelden Internet en de groei van de 
elektronische handel - verandert reeds de wijze waarop ondernemingen en mensen met elkaar omgaan. 
Dit kan de belangrijkste stimulans voor de wereldeconomie in de komende eeuw worden. I Iet lijkt een 
belangrijk element van het bedrijfsleven te zijn geworden, dat ook het dagelijks leven beïnvloedt. Hel 
Internet biedt derhalve de mogelijkheid om de aanloop- en de transactiekosten omlaag te brengen tot 
een fractie van die van de meer traditionele wijzen om transacties af te sluiten. Dit geldt vooral voor de 
sector van de financiële diensten en met name voor de systemen en instrumenten voor het verrichten 
van betalingen. 
In de huidige context is het wellicht belangrijker te begrijpen of, en zo ja, hoe, de misdaad de 
informatietechnologie kan misbruiken. De vraag is of de informatiemaatschappij en met name de 
E-handel, met het daaruit voortvloeiende toegenomen gebruik van informatieoverdrachtsystemen, 
nieuwe gevaren doen ontstaan of slechts de traditionele patronen bespoedigen7. 
In het kader van haar werkzaamheden over de informatiemaatschappij en elektronische handel heelt de 
Commissie reeds een aantal initiatieven genomen om met name een duidelijk kader voor de verdere 
ontwikkeling ervan tol stand te brengen teneinde investeringen in diensten op het gebied van 
elektronische handel te bevorderen, met alle voordelen vandien voor de EU in termen van groei, 
concurrentievermogen en werkgelegenheid.8 Een spoedige voortgang en een geslaagde 
tenuitvoerlegging van deze initiatieven zullen ongetwijfeld bijdragen tot de totstandbrenging van een 
veiligere omgeving, hetgeen uiteindelijk ook de betaalsystemen en -instrumenten ten goede zal komen. 
In opdracht van DG XIII werd een studie uitgevoerd over met computers verband houdende criminele activiteiten 
(de studie COMCR1ME), waaraan onlangs de laatste hand werd gelegd door Professor Sieber van de Universiteit 
van Wür/burg en Professor Kaspersen van de Vrije Universiteit van Amsterdam. 
http://wwvv2.echo.lu/leü,al/en/comcrime/sieber.hlml 
De/e initiatieven omvatten: de Mededeling "Ixn Europees initiatief op hel gebied van de elektronische bandeT 
|('()M(97)I57 del. van I5.<I.I997|; hel voorsiel voor een richtlijn van hel Europees Parlement en «Ie Kaad 
|C'OM(97)35(> del', van 9 7.1997 (07/0I0H (C()D)| betreffende de rechtsbescherming van dienslcn gebaseerd op, ol 
beslaande uit, voorwaardelijke toegang; de Mededeling van tic Commissie aan hel Europees Parlement, de Kaad, hel 
Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's |C't)M(97)503 del. van 1.10 10071 "Zorgen voor 
veiligheid van en vertrouwen in elektronische communicatie - naar een liuropees kader voor digitale handtekeningen 
en encryptie"; het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad |CX)M(98)297 dei', van 
13.5.19981 betreffende een gemeenschappelijk kader voor elektronische handtekeningen; de Mededeling 
'Mondialisering en de informatiemaatschappij - de behoefte aan een versterking van de internationale coördinatie" 
|C()M(98)50 def.|; hel voorgestelde Actieplan ter bevordering van het veilige gebruik van Internet PB C 48 van 
13.2.1998, dat erop gericht is het vertrouwen in de netwerken te bevorderen door een aantal actiepunten en derhalve 
deel uitmaakt van de werkzaamheden om de elektronische handel te bevorderen. 
4. Strafrecht 
a) Materieel recht - soorten misdrijven 
Het strafrecht in verband met betaal instrumenten is in alle lidstaten in het algemeen gebaseerd op het 
begrip "vervalsing" en "namaking". Deze termen hebben echter niet dezelfde betekenis in het strafrecht 
van alle lidstaten. In het algemeen zijn de twee elementen van deze gedragingen het maken van een 
vals instrument of het vervalsen van een echt instrument en het frauduleuze voornemen om het te 
gebruiken. Sommige rechtsstelsels omvatten andere vereisten, zoals het bestaan van een "wezenlijk 
effect". 
In het strafrecht van alle lidstaten is de vervalsing van bankbiljetten en muntstukken strafbaar gesteld. 
Voor traditionele papieren instrumenten (cheques) zijn de verschillen tussen de wetgevingen van de 
lidstaten echter groter. Met betrekking tot betaalmethoden zoals betaalkaarten is het verschil nog groler. 
Om het misdrijf te plegen, moet de dader in sommige landen het betaalmiddel daadwerkelijk gebruiken 
en soms moet zelfs worden bewezen dat er opzet in het spel is. Uitsluitend het bezit van een gestolen of 
vervalste betaalkaart of de diefstal van een betaalkaart wordt niet in alle lidstaten als een misdrijf 
beschouwd. De moeilijkheden worden nog groter wanneer misdadigers vervalste betaalkaarten maken, 
gebruiken en bezitten, in plaats van verloren of gestolen kaarten te misbruiken. De meeste lidstaten 
hebben geen wetten die uitdrukkelijk betrekking hebben op misdrijven met betaalkaarten en moeten het 
doen met bestaande wetgeving die is opgesteld voor meer traditionele soorten van bedrog met 
bebruikmaking van documenten, en niet volledig is aangepast aan de technologische vernieuwingen. 
Er bestaat een wisselwerking tussen misbruik van computer- en informatietechnologie en fraude in 
verband met betalingen, wanneer de fraudeur gebruik maakt van een elektronisch betaalsysteem, of 
zelfs altijd wanneer de betalingstransactie elektronisch wordt verwerkt. Crimineel misbruik van 
computers om de begunstigde van een betaling, de betaalkaartensector, of de financiële instelling te 
benadelen, wordt niet altijd gedekt door de bestaande wetgeving. Toegang zonder toestemming is niet 
altijd strafbaar. Het manipuleren van gegevens om illegaal geld over te maken, valt niet noodzakelijk 
onder het begrip oplichterij, wanneer dit bedrog of het uitbuiten van een misvatting vereist, hetgeen niet 
gemakkelijk zou kunnen worden toegepast bij gecomputeriseerde communicatie. 
Criminele organisaties maken gebruik van dergelijke verschillen en opereren vanuit de minst 
beschermde markt. Die verschillen tussen de rechtsstelsels van de lidstaten veroorzaken grote 
moeilijkheden bij het onderzoek en de vervolging van fraude over de nationale grenzen heen. 
Een eerste conclusie is derhalve dat bij een poging om een pancuropecs probleem Ie regelen, moet 
worden vermeden uit te gaan van deze geijkte termen en in plaats daarvan alle aandacht moet uitgaan 
naar het gedrag dat hel probleem veroorzaakt. 
Een tweede conclusie is dal alle indelingen die zijn gebaseerd op of afhankelijk zijn van instrumenten, 
moeten worden afgeschaft en vervangen door meer duurzame en flexibele categorieën. Criminaliteit is 
immers niet a priori en op zichzelf instrumentspecifiek. Veeleer kunnen misdrijven: 
(i) gericht zijn op het betaalinstrument zelf, en op de veiligheidskenmerken die de toegang tot het 
gebruik van het betaalinstrument mogelijk maken, beperken en/of beschermen; 
(ii) gericht zijn op de betalingstransactie zelf, inclusief het systeem voor het geven van de 
betalingsopdrachten, alsmede voor het verzamelen, verwerken, clearen en afrekenen van de 
betalingstransacties, en/of 
(iii) verband houden met de middelen om de criminele activiteit voor te bereiden en uit te oefenen, 
inclusief de (vervaardiging van de) uitrusting voor het maken van apparatuur. 
Daarom wordt voorgesteld een beschrijving te geven van de soorten gedrag die moeten worden 
bestreden, en daarbij het gebruik van gevestigde misdrijven te vermijden en de aandacht te richten op 
het doelwit van de misdadiger. Deze classificatie moet "aan de intentie gerelateerd" en 
"instrument-neutraar zijn, teneinde de misdrijven niet al te nauwkeurig te hoeven codificeren, want 
een dergelijke aanpak zou kunnen worden ondergraven door nieuwe technologieën of diensten en zou 
kunnen leiden tot uiteenlopende interpretaties van de misdrijven. 
Tenslotte dient erop te worden gewezen dat een aan het gedrag gerelateerde aanpak reeds is 
gevolgd - blijkbaar met succes - in de Verenigde Staten, waar oudere strafwetgeving ter bescherming 
van de consumenten in verband met kredietkaarten in combinatie met nieuwere wetgeving die is gericht 
op de meeste soorten manipulaties met toegangsmiddelen alle niet op papier gebaseerde 
betaalmethoden dekt, met bijzondere nadruk op producten voor toegang op afstand. 
b) Procesrecht 
Om een vonnis te mogen vellen over het gedrag van een persoon, moet de rechtbank de zekerheid 
hebben dat zij de bevoegdheid of het recht heeft om over die persoon te oordelen. 
In het strafrecht is het criterium voor de bevoegdheid gewoonlijk dat het misdrijf heeft plaatsgevonden 
op het grondgebied van de staat waar de rechtbank is gevestigd, hoewel in sommige lidstaten en voor 
sommige misdrijven de nationaliteit van de misdadiger een doorslaggevend element zal zijn, ongeacht 
waar het misdrijf werd begaan. Voor de meeste misdrijven tegen andere betaalmiddelen dan contanten, 
en vooral bij op telccommunicatie-infrastructuur gebaseerde systemen, kan een transactie een of meer 
rechtsgebieden doorkruisen op de weg tussen de initiatiefnemer (de schuldige) en het doelwit (het 
slachtoffer) of omgekeerd. Alhankelijk van de opzet van het strafrecht in de betrokken staten kunnen de 
verzendende en de ontvangende staat tegelijkertijd bevoegd zijn. Het tegenovergestelde kan ook het 
geval zijn, namelijk dal geen van de staten bevoegd is. Elk voorstel betreffende de onderlinge 
aanpassing van de bepalingen van het materiële strafrecht moet derhalve worden gevolgd door een 
bespreking van het vraagstuk van de bevoegdheid, en elke bespreking over wederzijdse bijstand moet 
worden voorafgegaan door een dergelijke bespreking. 
De samenwerking tussen gerechtelijke autoriteiten in strafzaken gebeurt voornamelijk door de 
verlening van wederzijdse rechtshulp en door uitleveringsovereenkomsten. 
In het eerstgenoemde geval kan een lidstaat die misdrijven wil vervolgen maar bewijsmateriaal uit een 
andere lidstaat nodig heeft, de staat in kwestie om dat bewijsmateriaal verzoeken en het ontvangen. De 
desbetreffende afspraken zijn hoofdzakelijk gebaseerd op bilaterale overeenkomsten tussen staten en op 
het Europees Verdrag aangaande de wederzijdse rechtshulp van 1959 en het bijbehorende protocol. De 
lidstaten werken momenteel aan een ontwerp van overeenkomst van de Europese Unie om de 
bepalingen van het Verdrag van 1959 aan te vullen voor zover zij van toepassing zijn op de lidstaten 
van de Europese Unie. 
De toekomstige overeenkomst moet de geldende procedures verbeteren en efficiënter maken. In 
Aanbeveling 16 van het door de Europese Raad van Amsterdam goedgekeurde Actieplan wordt 
gewezen op het belang hiervan voor een efficiënte justitiële samenwerking bij de bestrijding van de 
georganiseerde misdaad. 
Er gelden ook uitleveringsovereenkomsten volgens welke iemand die van een ernstig misdrijf wordt 
beschuldigd of voor een dergelijk misdrijf is veroordeeld, aan een lidstaat kan worden uitgeleverd door 
een andere lidstaat teneinde in eerstgenoemde lidstaat te worden vervolgd of zijn/haar straf uit te zitten. 
Het voornaamste instrument dat een dergelijke samenwerking regelt, is het Europees Verdrag 
betreffende uitlevering van 1957 en de bijbehorende protocollen. Om de toepassing van dit verdrag aan 
te vullen en te vergemakkelijken, stelden de lidstaten in 1995 een EU-Overecnkomst aangaande de 
verkorte procedure tot uitlevering vast, die voorziet in een vereenvoudigde procedure voor personen die 
in uitlevering toestemmen. De EU-Overeenkomst van 1996 betreffende uitlevering behelst een verdere 
verbetering van de voorwaarden voor uitlevering tussen lidstaten, in die zin dat meer soorten 
misdrijven tol uitlevering kunnen leiden doordat de vonnisdrempel waarboven een misdrijf tot 
uitlevering kan leiden, wordt verlaagd. 
5. Internationale aspecten 
Om ervoor te zorgen dat de aanpak wereldwijd coherent en verenigbaar met die van de EU is, is het 
belangrijk dat alle partijen (autoriteiten, de sector en gebruikersgroepen) ernaar streven hun initiatieven 
in de internationale fora en werkgroepen te coördineren om zoveel mogelijk wereldwijd afspraken te 
maken. Zo hebben de G-8 na de Top in Halifax een deskundigengroep op hoog niveau inzake 
transnationale georganiseerde misdaad opgericht, de zogenoemde "Lyon Group". Deze heeft onder 
andere gesproken over het opzetten van gezamenlijke projecten om specifieke vormen van 
georganiseerde misdaad te onderzoeken en Ie bestrijden. In dit verband werd bijzondere aandacht 
besteed aan fraude met betaalkaarten en andere toegangsmiddelen. De Commissie neemt momenteel 
deel aan al deze besprekingen om te voorkomen dal er dubbel werk wordt gedaan en om de coördinatie 
te vergemakkelijken. 
Voorts wordt door een werkgroep in het kader van de Raad van Europa (de PC-CY of 
"computermisdrijven"-werkgroep) momenteel gewerkt aan een ont werp-verdrag betreffende 
computermisdrijven, dat met name een lijst bevat waarin onderscheid wordt gemaakt tussen 
traditionele misdrijven die in een computermilieu kunnen worden begaan (bijvoorbeeld "oplichterij") 
en nieuwe misdrijven die intrinsiek verband houden met computers (bijvoorbeeld "hacking"). 
Naast de lopende uitwisseling van informatie met landen in Midden- en Oost-Europa en de met 
PHARE-middelen gefinancierde projecten, bieden de onder titel VI vallende programma's (JROTIUS 
en OISIN mogelijkheden voor de financiering van individuele projecten die gericht zijn op hel 
verbeteren van de grensoverschrijdende samenwerking door het bevorderen van de kennis, opleiding 
en competentie van de betrokken groepen practici in de lidstaten, en staan deze programma's ook open 
voor deelnemers uit de landen die kandidaat voor toetreding zijn. 
In het kader van de pre-toetredingsstrategie en de toetredingspartnerschappen wordt tenslotte aandacht 
besteed aan de ontwikkeling van programma's om rekening te houden met het beleid voor bestrijding 
van de georganiseerde misdaad. Eventueel zou hierbij ook het probleem van fraude en vervalsing in 
verband met niet-contante betaalsystemen kunnen worden betrokken. 
6. Naar een beleid van de Unie: gedeelde verantwoordelijkheid 
In hel licht van het bovenstaande is de Commissie van mening dat het antwoord moet worden gezocht 
in een aanpak waarbij alle partijen belrokken zijn, en niet in geïsoleerde deelinitialieven. /eer 
belangrijk in dit verband is bovendien, dat de verantwoordelijkheid wordt gedeeld door alle (direct of 
indirect) betrokken partijen, waarbij de diverse verantwoordelijkheden hiërarchisch moeten worden 
geordend. 
In de eerste plaats moeten de instrumenten en de onderliggende systemen en kenmerken die het 
gebruik ervan mogelijk maken, technisch geschikt zijn om de mogelijkheden tot misbruik te beperken. 
Dit is de "conditio sine qua non" en de eerste stap naar een effectief antwoord op de criminaliteit. De 
sector als geheel (en de deelnemende financiële instellingen afzonderlijk) moeten de primaire 
verantwoordelijkheid dragen om te streven naar steeds veiliger toepassingen voor het verrichten van 
betalingen, en om de gebruikers duidelijk te informeren over de werkelijke mate van veiligheid van de 
verschillende producten die zij aanbieden voor het verrichten van betalingen. Deze 
verantwoordelijkheid moet worden uitgebreid lot de exploitanten van de netwerken, die ervoor moeten 
zorgen dat de financiële informatie veilig kan worden uitgewisseld. 
Het lijdt echter geen twijfel dat technische veiligheid alleen slechts zal helpen voor zover daardoor de 
beschermingsdrempel wordt verhoogd. Het is niet en moet niet worden gezien als de uiteindelijke 
oplossing. Alle betrokkenen en autoriteiten moeten ook hel adequate kader helpen bevorderen en 
toepassen om: 
aan te zetten tot maatregelen met het oog op vroegtijdige opsporing (preventie), en 
- een veiligheidsnetwerk tot stand te brengen voor het bestraffen van misdrijven waar deze zich 
hebben voorgedaan (sancties). 
In de tweede plaats is de misdaad in geen geval een geografisch beperkt verschijnsel, en al helemaal 
niet in het licht van de informatierevolutie. Voor een grotere doeltreffendheid moet waar mogelijk 
worden gezorgd voor een consistente aanpak op internationaal niveau. Dit geldt vooral voor de 
georganiseerde misdaad, die steeds weer heeft laten zien met hoeveel gemak zij zich kan verplaatsen 
naar en kan opereren vanuit veiliger oorden. 
10 
(Gemeenschappelijk Optreden betreffende fraude en vervalsing in verband mei jindcre 
betaalmiddelen dan contanten 
Ter bestrijding van criminaliteit in de vorm van fraude en vervalsing in verband met andere 
betaalmiddelen dan contanten, stelt de Commissie een ontwerp van Gemeenschappelijk Optreden voor. 
Het heeft ten doel te verzekeren dat fraude met alle vormen van andere betaalmiddelen dan contanten 
als misdrijf wordt erkend en kan worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende 
sancties in alle El J-lidstaten, en dat geschikte samenwerkingsmechanismen tot stand worden gebracht 
om deze misdrijven efficiënt te vervolgen. Dit doel niets af aan het recht van de lidstaten om nog 
andere vormen van bijvoorbeeld computercriminaliteit, zoals het zich zonder toeslemming toegang 
verschaffen tot een op informatietechnologie gebaseerd betaalsysteem, strafbaar kunnen stellen. 
liet Gemeenschappelijk Optreden vermijdt opzettelijk hel gebruik van strikt gedefinieerde kwalificaties 
volgens het beslaande strafrecht, want deze dekken niet overal dezelfde elementen. In plaats daarvan 
worden de diverse gedragingen die in de gehele Unie misdrijven moeten zijn, zodanig beschreven dat 
het Gemeenschappelijk Optreden niet uitsluitend op specifieke soorten andere betaal instrumenten dan 
contanten van toepassing is. Daartoe is de lijst van artikel 2 opgesteld op grond van het directe doel van 
de dader. Het gaat om het onmiddellijke doelwit van de fraudeur, ongeacht of de aanval is gericht tegen 
het betaalinstrument of tegen het maken van betaal instrumenten, dan wel tegen een of meer 
betalingstransacties, of tegen het eigenlijke systeem voor het geven van opdrachten tot en het 
verzamelen, verwerken, clearen en afwikkelen van de betalingstransacties. 
Daarom werd de voorkeur gegeven aan actie in de vorm van een Gemeenschappelijk Optreden: dit 
geeft aan welk resultaat moet worden bereikt, terwijl de keuze van de methode aan de nationale 
autoriteiten wordt overgelaten. Het voorgestelde Gemeenschappelijk Optreden is uiteraard opgesteld op 
grond van het Verdrag van Maastricht. Het zal moeten worden aangepast aan het nieuwe rechtskader en 
de vorm krijgen van een kaderbesluit als het Verdrag van Amsterdam van kracht wordt.9 In het kader 
van het bestaande Verdrag maken artikel 3, punten 6 en 7, en artikel 6, die handelen over justitiële 
samenwerking, formeel geen deel uit van het initiatief van de Commissie. Zij worden ter overweging 
door de Commissie voorgelegd om de tekst te voltooien. Tenslotte moet hel voorstel worden gezien in 
de context van andere instrumenten die reeds zijn vastgesteld of nog in bespreking zijn. zoals het 
Gemeenschappelijk Optreden waarbij deelneming aan een criminele organisatie strafbaar wordt 
gesteld1", het Gemeenschappelijk Optreden inzake de totstandbrenging van een Europees justitieel 
netwerk" en de ontwerp-overeenkomsl betreffende wederzijdse rechtshulp '. 
Dit betekent met name dat artikel 35 van de geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Europese Unie 
van toepassing zal zijn, waarin wordt bepaald dat het Hof van Justitie bevoegd is, bij wijze van prejudiciële 
beslissing, een uitspraak te doen over de geldigheid en de uitlegging van kaderbesluiten, afhankelijk van door de 
lidstaten afgelegde verklaringen. Het voorziet ook in de mogelijkheid memories of schriftelijke opmerkingen bij het 
I lof in te dienen en verleent het I lof de bevoegdheid de wettigheid van kaderbesluiten na te gaan en uitspraak te 
doen in elk geschil tussen lidstaten betreffende de uitlegging van kaderbesluiten wanneer de Raad er niet in slaagt 
het geschil ie regelen binnen zes maanden Ie rekenen vanaf het tijdstip waarop een van zijn leden het hem heelt 
voorgelegd. 
Ontwerp van Gemeenschappelijk Optreden, door de Raad aangenomen op grond van artikel K J van hel Verdrag 
betreffende de furopese Unie, waarbij deelneming aan een criminele organisalie slrafb;iar wordl gesteld in de 
lidstaten van de europese l luie (niet gepubliceerd). 
Voorstel voor een Gemeenschappelijk Optreden inzake tie totstandbrenging v;in een I uropecs juslilieel netwerk (mei 
gepubliceerd). 
Ontwerp-overeenkomst betreffende wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidslatcn van de liuropese Unie 
(niet gepubliceerd). 
11 
Aanvullende acties 
Voorts wordt in bijlage 2 een reeks aanvullende acties uiteengezel. Alle belanghebbenden worden 
verzocht deze acties te overwegen om de nodige maatregelen voor hun effectieve tenuitvoerlegging Ie 
nemen. Om goed te kunnen beoordelen welke aanvullende maatregelen, inclusief wetgeving, op dit 
gebied nodig zouden kunnen zijn, is de Commissie voornemens een brede discussie met alle 
belanghebbenden te stimuleren en ze aan te moedigen om te reageren op de in deze mededeling aan de 
orde gestelde vraagstukken. (Schriftelijke) opmerkingen over deze acties moeten uiterlijk op 
31 december 1998 worden ingediend. 
12 
Bijlage 1 
GEMEENSCHAPPELIJK OPTREDEN 
TER BESTRIJDING VAN 
FRAUDE EN VERVALSING IN VERBAND MET ANDERE 
BETAALMIDDELEN DAN CONTANTEN 
13 
TOELICHTING 
Toelichting op de artikelen 
Artikel 1 
Artikel 1 bevat definities van termen die in het Gemeenschappelijk Optreden worden gebruikt. Deze 
definities laten meer specifieke definities in de lidstaten onverlet. 
1. De punten 1 en 2 bevatten kerndefinities voor het Gemeenschappelijk Optreden. In punt 1 wordt 
"betaalinstrument (ander dan contanten)", namelijk alle betaalinstrumenten met uitzondering van 
bankbiljetten en muntstukken. 
2. In punt 2 wordt "betalingstransactie" gedefinieerd als elke transactie voor het verkrijgen van 
geld of waarde, het verrichten of ontvangen van betalingen voor goederen, diensten of andere objecten 
van waarde, en/of het geven van een opdracht tot overmaking van gelden, door middel van een 
betaal instrument. 
3. De definities omvatten software en houden verband met artikel 2, onder k), waarin een 
opsomming wordt gegeven van verboden activiteiten in verband met uitrusting voor het maken van 
apparatuur. 
4. De definitie van "rechtspersoon" is overgenomen uit het tweede protocol bij de Overeenkomst 
aangaande de bescherming van de financiële belangen van de europese Gemeenschappen" . 
5. "Witwassen van geld" wordt gedefinieerd zoals in Richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 
10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld. 
6. De term "onderdaan" moet worden opgevat overeenkomstig de verklaringen van de lidstaten 
betreffende artikel 6, lid 1, onder b), van het Europees Verdrag betreffende uitlevering van 
13 december 1957. Het Uitleveringsverdrag zal van toepassing zijn op ernstige gevallen zoals bedoeld 
in artikel 3. punt 3, onder a), van dit Gemeenschappelijk Optreden. 
Artikel 2 
In artikel 2 wordt hel gedrag beschreven dat volgens het Gemeenschappelijk Optreden stralbaar zou 
moeten worden gesteld in alle lidstaten, indien dit nog niet het geval is, en zou moeten worden 
onderworpen aan de bepalingen van de artikelen 3, 4, 5 en 6. De in artikel 2 opgesomde gedragingen 
dekken niet inbreuken op contractuele verplichtingen zonder meer. 
a) komt typisch overeen met diefstal van cheques of kaarten; 
b) dekt bijvoorbeeld het maken van geheel valse kaarten en het vervalsen van bestaande kaarten; 
PB C 221 van 19.7.1997, blz. II. 
14 
c) komt overeen met hel verkopen, overdragen, enz., van valse of vervalste betaal instrumenten, 
alsmede echte instrumenten, maar zonder toeslemming van de wettige houder; 
d) dekt het welbewust bezitten van een onder a) of b) vallend betaal instrument; 
e) doelt op het daadwerkelijke gebruik van een onder a) of b) vallend betaalinstrument; 
1) regelt het geval waarin een handelaar of dienstverlener welbewust een betaling aanvaardt die wordt 
verricht onder de onder e) bedoelde omstandigheden; 
g) handelt over gevallen waarin bijvoorbeeld echte op de kaart voorkomende identificatiegegevens 
zonder toestemming van de wettige houder worden gebruikt om telefonisch een betaling te 
verrichten; 
h) dekt het geval waarin volledig valse gegevens voor hetzelfde doel worden gebruikt; dit moet niet 
worden geïnterpreteerd als een verbod op het gebruik van pseudoniemen als identificatie door de 
wettige houder; 
i) betreft de situatie waarin bijvoorbeeld de binnen het verwerkingssysteem circulerende informatie 
opzettelijk wordt gewijzigd om de betalingsopdracht te leiden naar een andere rekening dan die 
van de wettige begunstigde van de opdracht; 
j) regelt het geval waarin identificatiegegevens worden overgedragen aan een persoon die geen rechl 
op die informatie heeft en deze zou (kunnen) gebruiken om waarde of geldelijk voordeel te 
verkrijgen; 
k) heeft betrekking op de middelen om één van de hierboven beschreven criminele gedragingen voor 
te bereiden of in praktijk te brengen; 
1) dekt het bezit van bijvoorbeeld speciaal ontworpen hologrammen of papier voor het drukken van 
cheques; 
m) breidt de strafbaarheid uit tot eenieder die behulpzaam is bij of aanzet tot één of meer van de 
hierboven beschreven gedragingen, of die daar welbewust van profiteert. 
Artikel 3 
1. Volgens dit artikel moeten de lidstaten hun beslaande wetgeving en praktijken toetsen om 
ervoor te zorgen dat de in de punten I tot en met 7 vermelde maatregelen worden getroffen. 
2. In punt I wordt bepaald dat de in artikel 2 opgesomde gedragingen als misdrijven moeten 
worden gekwalificeerd. 
3. In punt 2 wordt bepaald dat een rechtspersoon aansprakelijk moet zijn voor de in de punten I en 
5 bedoelde misdrijven, te zijnen voordele gepleegd door elke persoon die individueel of als deel van 
een orgaan van de rechtspersoon optreedt volgens de in de nationale wetgeving vastgestelde 
modaliteiten. Deze tekst is opgesteld naar het model van artikel 3 van het tweede protocol bij de 
Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese 
Gemeenschappen, maar zodanig gewijzigd, dat de persoon die het misdrijf pleegt, geen leidende positie 
in de organisatie hoeft te hebben en dat uit gebrekkig toezicht of gebrekkige controle voortvloeiende 
aansprakelijkheid er niet onder valt. 
15 
4. Punt 3 verplicht de lidstaten zorg te dragen voor een passende bestraffing van misdrijven. Voor 
zover het natuurlijke personen betreft, zijn de bepalingen opgesteld naar het model van bepalingen in 
de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese 
Gemeenschappen, het protocol bij die overeenkomst en de Overeenkomst ter bestrijding van corruptie 
waarbij ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of van de lidstaten van de Europese Unie 
betrokken zijn. De straffen moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.M 
Bij de naleving van deze regels hebben de lidstaten enige vrijheid bij het bepalen van de aard en de 
ernst van de straffen waarin kan worden voorzien. Deze behoeven niet altijd vrijheidsberoving te 
omvatten. Er kunnen boetes worden opgelegd naast of in plaats van gevangenisstraf. 
Het artikel verplicht de lidstaten echter wel in de ernstigste gevallen te voorzien in straffen die 
vrijheidsberoving inhouden en aanleiding kunnen geven tot uitlevering. De lidstaten zullen in het licht 
van hun respectieve rechtstradities moeten beslissen welke criteria bepalend zijn voor de ernst van een 
misdrijf. 
Met betrekking tot rechtspersonen zij opgemerkt dat in sommige rechtsgebieden het begrip 
strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen niet bestaat. Dit feit wordt erkend in artikel 4 van 
het tweede protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de 
Europese Gemeenschappen en dat artikel heeft model gestaan voor deze bepaling, maar in deze tekst 
zijn geen sancties opgenomen die geschikter zijn voor misdrijven waarbij ambtenaren van de 
Gemeenschap en nationale ambtenaren zijn betrokken. De eis is dat de sancties doeltreffend, evenredig 
en afschrikkend moeten zijn, de minimumverplichting is het opleggen van strafrechtelijke of 
niet-strafrechtelijke boetes. 
5. Aangezien nog niet alle lidstaten het Europese Verdrag van 1990 betreffende witwassen, 
opsporing, inbeslagneming en confiscatie van vruchten van criminele activiteiten hebben geratificeerd, 
wordt in punt 4 bepaald dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om inbeslagneming en 
confiscatie of onttrekking mogelijk te maken van instrumenten en opbrengsten van de in punt 1 
bedoelde misdrijven en van witwassen van geld, of van bezittingen waarvan de waaide overeenkomt 
met die opbrengsten. In beslag genomen of geconfisqueerde instrumenten, opbrengsten ol' andere 
bezittingen moeten worden behandeld overeenkomstig de nationale wetgeving. 
6. De bepalingen betreffende witwassen van geld van het Europese Verdrag van 1990 worden 
zodanig toegepast, dat zij gelden voor misdrijven overeenkomstig de verklaringen van de partijen bij 
dat verdrag. De EG-richtlijn is thans beperkt tot opbrengsten uit misdrijven in verband met 
drugshandel, hoewel de richtlijn in de toekomst zou kunnen worden uitgebreid tot alle ernstige 
misdrijven. In punt 5 wordt witwassen van geld in verband met de opbrengsten van de in dit 
Gemeenschappelijk Optreden bedoelde misdrijven bestempeld als een misdrijf. Witwassen van geld 
wordt in artikel 1 gedefinieerd overeenkomstig Richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 10 juni 1991. 
7. Het internationale karakter van fraude in verband met andere betaalmiddelen dan contanten 
betekent dat voor een doeltreffende bestrijding ervan de regels betreffende bevoegdheid en uitlevering 
duidelijk moeten zijn en zo progressief als de nationale rechtsstelsels maar toelaten, om te voorkomen 
dat personen aan vervolging ontsnappen. Daarom zijn de bepalingen in dit punt opgesteld naar het 
De uitdrukking is overgenomen uil een arrest van het Mot van Justitie van de Ivuropese Gemeenschappen (zaak 
68/88, arrest van 21.9.1989, Jurispr. 2965), waar het als volgt wordt geformuleerd: "daartoe dienen de lidstaten er 
met name op toe te zien, dat overtredingen van het Gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele 
voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht. Zij zijn 
daarbij vrij in hun keuze van de op te leggen straffen, maar deze moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend 
zijn." 
16 
model van bepalingen die worden gebruikt voor vormen van criminaliteit met specifieke internationale 
dimensies. Als model zijn gebruikt de bepalingen tot regeling van bevoegdheid die zijn opgenomen in 
de Overeenkomst aangaande de bescherming van de linanciële belangen van de Europese 
Gemeenschappen, het protocol bij die overeenkomst en de Overeenkomst betreffende de bestrijding 
van corruptie waarbij ambtenaren van de Gemeenschappen of ambtenaren van de lidstaten van de 
Europese Unie zijn betrokken. 
8. Punt 6 bevat een aantal criteria op grond waarvan de nationale politiële en justitiële autoriteiten 
bevoegd zijn de in het Gemeenschappelijk Optreden bedoelde misdrijven te vervolgen. 
Een lidstaat dient bevoegd te zijn in twee situaties: 
- wanneer het misdrijf geheel of gedeeltelijk op zijn grondgebied wordt gepleegd, ongeacht het statuut 
of de nationaliteit van de betrokkene (territorialiteitsbeginsel); 
- wanneer de dader een onderdaan is (actief personaliteitsbeginsel). Dit criterium betekent dat 
bevoegdheid mogelijk is ongeacht de lex locus delicti. Het is aan de lidstaten te vervolgen voor in 
het buitenland gepleegde misdrijven. Dit is vooral van belang voor lidstaten die hun onderdanen niet 
uitleveren. 
Aangezien niet alle lidstaten in hun rechtstraditie extraterritoriale bevoegdheid erkennen, kunnen de 
lidstaten echter, onverminderd de in punt 7 opgenomen verplichting, hun bevoegdheid beperken tot de 
eerste van deze twee situaties. Zelfs indien zij dit niet doen, kunnen zij de regel betreffende de 
bevoegdheid in de tweede situatie uitsluitend in specifieke gevallen of onder specifieke voorwaarden 
toepassen. 
9. Met punt 7 wordt het feit in aanmerking genomen dat sommige lidstaten hun onderdanen niet 
uitleveren en wordt getracht te verzekeren dat personen die worden beschuldigd van fraude met andere 
betaalmiddelen dan contanten, niet aan vervolging ontsnappen doordat uitlevering principieel wordt 
geweigerd wegens hun nationaliteit. 
Een lidstaat die zijn onderdanen niet uitlevert, moet de nodige maatregelen nemen om bevoegd te zijn 
ten aanzien van de misdrijven in kwestie wanneer deze door zijn onderdanen worden gepleegd buiten 
zijn grondgebied. De misdrijven kunnen zijn gepleegd in een andere lidstaat of in een derde land. In 
dergelijke omstandigheden moet de aangezochte lidstaat de zaak aan zijn gerechtelijke autoriteiten 
voorleggen met het oog op vervolging. De bepaling is niet bedoeld om de nationale regels betreffende 
de strafrechtelijke procedures te beïnvloeden. De verzoekende lidstaat moet de dossiers, de informatie 
en de bewijsstukken betreffende het misdrijf overdragen aan de lidstaat die hel misdrijf moei 
vervolgen. De verzoekende lidstaat moet op de hoogte worden gesteld van het feit dat tot vervolging 
wordt overgegaan en van het resultaat ervan. 
Artikel 4 
Artikel 4 voorziet in samenwerking lussen openbare en particuliere diensten en organen die 
verantwoordelijk zijn voor de betaalsystemen, en de autoriteiten die belast zijn met het onderzoek en de 
bestraffing van de in het Gemeenschappelijk Optreden bedoelde misdrijven. Elke lidstaat moet, onder 
naleving van zijn interne recht, de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de betrokken 
organen de bevoegde autoriteiten op de hoogte brengen wanneer er gegronde redenen zijn om te 
vermoeden dat een misdrijf is gepleegd, en alle nuttige inlichtingen verstrekken en, zonodig, als 
deskundigen bij de procedures belrokken zijn. Dil artikel is opgesteld naar het model van de bepalingen 
17 
van het Gemeenschappelijk Optreden ter bestrijding van mensenhandel en seksuele uitbuiting van 
kinderen". 
Artikel 5 
Deze bepaling beoogt te verduidelijken dat elke lidstaat ervoor moet zorgen dat de verplichtingen zoals 
die voortvloeien uit Richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van natuurlijke personen in 
verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, 
ook worden nagekomen in verband met de verwerking van persoonsgegevens zoals bedoeld in dit 
Gemeenschappelijk Optreden. De mogelijkheid van uitwisseling van persoonsgegevens doet zich met 
name voor met betrekking tot artikel 4. De voorgestelde tekst is aldus geformuleerd in afwachting van 
een toekomstige algemene discussie over het vraagstuk van de gegevensbescherming in onder Titel VI 
vallende kwesties. 
Artikel 6 
1. Dit artikel heeft ten doel meer gebruik te maken van de instrumenten betreffende internationale 
samenwerking waarbij lidstaten partij zijn en die op dit Gemeenschappelijk Optreden van toepassing 
zullen zijn. 
Internationale samenwerking tussen justitiële autoriteiten op strafrechtelijk gebied vindt hoofdzakelijk 
plaats door de verlening van wederzijdse rechtsbijstand en door uitleveringsovereenkomsten. 
Afspraken over wederzijdse bijstand zijn vervat in een aantal bilaterale en multilaterale 
overeenkomsten, met name het Europees Verdrag aangaande wederzijdse rechtshulp van 1959 en het 
protocol daarbij van 1978, de Overeenkomst van 1990 betreffende het Akkoord van Schengen en het 
Benelux-Verdrag. De lidstaten van de EU werken momenteel aan een ontwerp van Europees Verdrag 
en een protocol ter aanvulling van de bepalingen van het Europees Verdrag aangaande wederzijdse 
rechtshulp van 1959 en het protocol daarbij. 
Afspraken betreffende uitlevering zijn opgenomen in het Europees Verdrag betreffende uitlevering van 
1957 en de protocollen daarbij, alsmede in de Overeenkomst betreffende het Akkoord van Schengen en 
het Bcnelux-Verdrag. De lidstaten hechtten in 1995 hun goedkeuring aan een El J-Overeenkomst 
aangaande de verkorte procedure tot uitlevering, die voorziet in een verkorte procedure voor personen 
die in uitlevering toestemmen. Een in 1996 ondertekende Overeenkomst betreffende uitlevering brengt 
verdere verbetering in de voorwaarden die van toepassing zijn op uitlevering tussen lidstaten. De beide 
instrumenten zullen van kracht worden als de nationale ratificatieprocedures zijn afgerond. 
Er is overeenstemming bereikt over of er bestaan plannen voor andere EU-instrumenten om de 
georganiseerde misdaad aan te pakken, die ook van invloed zullen zijn op de bestrijding van fraude met 
andere betaalmiddelen dan contanten. Voorbeelden zijn het Gemeenschappelijk Optreden inzake de 
totstandbrenging van een justitieel netwerk om de justitiële samenwerking tussen de lidstaten te 
vergemakkelijken, en het Gemeenschappelijk Optreden waarbij deelneming aan een criminele 
organisatie stralbaar wordt gesteld. 
2. Volgens lid 1 moeten de lidstaten elkaar zoveel mogelijk wederzijdse bijstand verlenen bij de 
opsporing, de vervolging en de tenuitvoerlegging van de opgelegde straf in verband met de in dit 
Gemeenschappelijk Optreden bedoelde misdrijven. 
3. In lid 2 wordt bepaald dat bij een bevoegdheidsconflict de lidstaten elkaar raadplegen teneinde 
hun optreden te coördineren om doeltreffend te vervolgen. 
PB 1.63 van 4.3.1997, blz. 2. 
4. Volgens lid 3 moeten de lidstaten verzekeren dat gegevens over in het Gemeenschappelijk 
Optreden bedoelde misdrijven, gegevens over personen die veroordeeld zijn voor dergelijke misdrijven, 
en gegevens die nuttig zijn voor het onderzoek en de vervolging, zodanig georganiseerd worden dat zij 
doeltreffend kunnen worden gebruikt en uitgewisseld met andere lidstaten. Deze bepaling is opgesteld 
naar het model van een soortgelijke bepaling in het Gemeenschappelijk Optreden ter bestrijding van 
mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen"'. 
Artikel 7 
Dit is een standaardartikel dat belrekking heeft op de verbintenis en de follow-up voor de uitvoering 
van dit Gemeenschappelijk Optreden. Het bepaalt dat de Raad vóór eind 2000 aan de hand van een 
verslag van de Commissie zal beoordelen of de lidstaten hun verplichtingen zijn nagekomen. 
PBL63 van 4.3.1997, blz. 2. 
19 
GEMEENSCHAPPELIJK OPTREDEN 
door de Raad aangenomen 
op grond van artikel K. 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie 
inzake fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten 
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, 
Gelet op het Verdrag betreffende de Europese Unie, inzonderheid op artikel K.3, lid 2. onder b). 
Gezien hel verslag van de groep op hoog niveau betreffende de georganiseerde criminaliteit, dal dooi­
de Europese Raad te Amsterdam van 16 en 17 juni 1997 werd goedgekeurd, inzonderheid aanbeveling 
nr. 18 van het Actieplan; 
Overwegende dat fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten dikwijls op 
internationale schaal plaatsvinden; 
Overwegende dat andere door de Raad overeengekomen instrumenten zoals het Gemeenschappelijk 
Optreden inzake de totstandbrenging van een Europees justitieel netwerk en het Gemeenschappelijk 
Optreden waarbij deelneming aan een criminele organisatie strafbaar wordt gesteld in de lidstaten van 
de Europese Unie, ook zullen bijdragen tot de bestrijding van fraude met andere betaalmiddelen dan 
contanten; 
Onder erkenning van het belang van de werkzaamheden van verschillende internationale organisaties 
(namelijk de Raad van Europa, de G8, de OESO, Interpol en de VN); 
Overwegende dat de Raad van mening is dat de ernst en de ontwikkeling van sommige vormen van 
fraude in verband met andere betaalmiddelen dan contanten veelomvattende oplossingen vereisen, 
waaronder zowel repressieve maatregelen als preventieve strategieën op basis van een gedeelde 
verantwoordelijkheid van de sector van de betaalsystemen, de individuele gebruikers en de autoriteiten; 
Overwegende dat de Commissie een mededeling getiteld "Een actiekader voor de bestrijding van 
fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten" heeft ingediend, waarin 
wordt gepleit voor een beleid van de Unie dat betrekking heeft op zowel de preventieve als de 
repressieve aspecten van het vraagstuk; 
Overwegende dat dit Gemeenschappelijk Optreden een clement van een dergelijke veelomvattende 
aanpak is; 
Overwegende dal voor een onderlinge aanpassing van de wetgeving waarbij fraude en vervalsing in 
verband met andere betaalmiddelen dan contanten stralbaar wordt gesteld, een duidelijk 
rechtsinstrument nodig is, 
HEEITUEÏ VOIXiENDEGEMEENSCHAITEUJK OPTREDEN AANGENOMEN: 
20 
Artikel 1 - Definities 
Voor dit Gemeenschappelijk Optreden, en onverminderd meer specifieke definities in de wetgeving van 
de lidstaten, 
/. wordt onder "hetaalinstrument (ander dan contanten) " verstaan, een instrument, met uitzondering 
van wettige betaalmiddelen (dat zijn bankbiljetten en muntstukken) dat alleen of in combinatie 
met een ander (betaal)instrument de wettige houder/betaler in staat stelt geld of waarde te 
verkrijgen, betalingen voor goederen, diensten of andere objecten van waarde te verrichten ofte 
ontvangen, een opdracht of boodschap te geven waarin wordt verzocht om of anderszins 
machtiging wordt verleend tot de overmaking van gelden (in de vorm van een geldelijke vordering 
op een partij) aan de order van een ontvanger; 
2. wordt onder "betalingstransactie " verstaan, het verkrijgen van geld of waarde, het verrichten of 
ontvangen van betalingen voor goederen, diensten of andere objecten van waarde, en/of het geven 
van een opdracht of boodschap waarin wordt verzocht om of anderszins machtiging wordt 
verleend tot de overmaking van gelden (in de vorm van een geldelijke vordering op een partij) aan 
de order van een ontvanger, door middel van een betaal instrument; 
3. wordt onder "uitrusting voor het maken van apparatuur "verstaan, alle uitrusting (inclusief 
software) die is ontworpen of aangepast voor de toegang tot, of de vervaardiging of manipulatie 
van een betaalinstrumenl of een betalingstransactie of een onderdeel daarvan, en tevens uitrusting 
die is ontworpen of aangepast voor het wijzigen of manipuleren van informatie of gegevens op of 
in een betaal instrument of een betalingstransactie; 
,4. wordt onder "rechtspersoon" verstaan: ieder lichaam dat deze hoedanigheid krachtens het 
toepasselijke recht bezit, met uitzondering van de staten of andere overheidslichamen in de 
uitoefening van hun openbare macht, en van de publiekrechtelijke internationale organisaties; 
5. wordt onder "witwassen van geld" verstaan, de daden zoals gedefinieerd in het derde streepje van 
artikel 1 van Richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik 
van het financiële stelsel voor het witwassen van geld; 
6. wordt "onderdaan " van een lidstaat geïnterpreteerd overeenkomstig de verklaringen van die staat 
ingevolge artikel 6, lid 1, onder b), van het Europees Verdrag betreffende uillevering van 
13 december 1957. 
21 
Artikel 2 - Beschrijving van gedragingen 
Om fraude en vervalsing in verband met andere betaalinstrumenten dan contanten en 
betalingstransacties te bestrijden, verbindt elke lidstaat zich ertoe zijn desbetreffende nationale 
wetgeving te loetsen mei belrekking tol de in de artikelen 3, 4, 5 en 6 uiteengezetle maatregelen ten 
aanzien van de volgende soorten gedrag: 
a) ontvreemding van een belaal instrument; 
b) namaking of vervalsing van een betaalinstrument; 
c) het welbewust verhandelen van een betaalinstrument zonder toestemming van de houder; 
d) het welbewust bezitten van een ontvreemd, nagemaakt of vervalst betaalinstrument; 
e) het welbewust gebruiken van een ontvreemd, nagemaakt of vervalst betaalinstrument; 
f) hel welbewust aanvaarden van een betaling die wordt verricht onder de onder e) bedoelde 
omstandigheden; 
g) het welbewust zonder toestemming gebruiken van identificatiegegevens om een betalingstransactie 
te beginnen ofte verwerken; 
h) het welbewust gebruiken van fictieve identificatiegegevens om een betalingstransactic te beginnen 
ofte verwerken; 
i) manipulatie van relevante gegevens waaronder informatie over een bankrekening, of andere 
identificatiegegevens, om een betalingstransactie te beginnen ofte verwerken; 
j) het zonder toestemming overdragen van identificatiegegevens om een betalingstransactie te 
beginnen ofte verwerken; 
k) het zonder toestemming maken, verhandelen, bezitten of gebruiken van uitrusting voor het maken 
van apparatuur met het doel: 
• een betaalinstrument of een onderdeel daarvan te vervaardigen ofte wijzigen; 
• een betalingstransactic te beginnen ofte verwerken, of 
• informatie of gegevens op of in een betaalinstrument of een betalingstransactic te wijzigen of 
te manipuleren; 
1) het welbewust zonder toestemming bezitten van een onderdeel of deel van een betaalinstrument; 
m)het als medeplichtige of uitlokker betrokken zijn bij, of het welbewust verkrijgen van waarde of 
geldelijk voordeel uit een van de hierboven beschreven gedragingen met criminele bedoelingen. 
Artikel 3 - Op nationaal niveau te treffen maatregelen 
Elke lidstaat toetst zijn bestaande wetgeving en praktijken om ervoor te zorgen dat: 
1. de in artikel 2 uiteengezette soorten gedrag als misdrijven worden gekwalificeerd; 
2. een rechtspersoon aansprakelijk kan worden gesteld voor de in de punten 1 en 5 bedoelde 
misdrijven, te zijnen voordele gepleegd door elke persoon die individucel of als deel van een 
orgaan van de rechtspersoon optreedt volgens in de nationale wetgeving van de lidstaat vast te 
stellen modaliteiten; 
3. de straffen voor deze misdrijven en voor opzettelijke deelneming daaraan of poging daartoe: 
a) voor zover het natuurlijke personen betreft, doeltreffende, evenredige en afschrikkende 
strafrechtelijke sancties zijn waaronder althans in ernstige gevallen vrijheidstraffen die tot 
uitlevering kunnen leiden; 
b) voor zover het rechtspersonen betreft, doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties zijn 
waaronder strafrechtelijke of niet-strafrechlelijkc boetes; 
4. de nodige maatregelen worden genomen om inbeslagneming en, onverminderd de rechten van 
derden te goeder trouw, confiscatie of onttrekking mogelijk te maken van instrumenten en 
opbrengsten van de in de punten 1 en 5 bedoelde misdrijven, of van bezittingen waarvan de waarde 
overeenkomt met die opbrengsten. In beslag genomen of geconfisqueerde instrumenten, 
opbrengsten of andere bezittingen worden door de lidstaat behandeld overeenkomstig zijn 
nationale wetgeving; 
5. het witwassen van geld in verband met de opbrengsten van de in punt 1 bedoelde misdrijven wordt 
bestempeld als een misdrijf; 
6. hij bevoegd is ten aanzien van de in de leden 1 en 5 bedoelde misdrijven in de volgende gevallen: 
a) het misdrijf wordt geheel of gedeeltelijk op zijn grondgebied gepleegd; 
b) de dader is een onderdaan van de betrokken lidstaat. 
Met inachtneming van het bepaalde in punt 7 kan elke lidstaat de uitoefening van zijn bevoegdheid 
beperken tot de in punt 6.a) bedoelde gevallen. Een lidstaat die een dergelijke beperking niet 
toepast, kan niettemin zijn bevoegdheid uitsluitend in specifieke gevallen of onder specifieke 
voorwaarden uitoefenen in de in punt 6.b) bedoelde gevallen; 
7. indien hij zijn onderdanen niet uitlevert, hij bevoegd is ten aanzien van de in de punten 1 en 5 
bedoelde misdrijven wanneer deze door zijn onderdanen buiten zijn grondgebied zijn gepleegd. 
23 
Elke lidstaat legt de zaak voor aan zijn bevoegde autoriteiten om in voorkomend geval tot 
vervolging over te gaan indien één van zijn onderdanen ervan wordt beschuldigd in een andere 
lidstaat een in de punten 1 en 5 bedoeld misdrijf te hebben gepleegd en hij die persoon uitsluitend 
op grond van zijn nationaliteit niet uitlevert aan die andere lidstaat. Om vervolging mogelijk te 
maken, worden de dossiers, de informatie en de bewijsstukken betreffende het misdrijf 
overgedragen overeenkomstig de procedures van artikel 6 van het Europees Verdrag betreffende 
uitlevering van 13 december 1957. De verzoekende lidstaat wordt op de hoogte gesteld van het feit 
dat tot vervolging wordt overgegaan en van het resultaat daarvan. 
Artikel 4 - Medewerking van openbare en particuliere diensten of organen 
Elke lidstaat neemt de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de openbare en particuliere diensten 
en organen die betrokken zijn bij het beheren en volgen van en hel toezicht houden op de 
betaalsystemen, onder naleving van het interne recht van de lidstaat, samenwerken met de autoriteiten 
die met het onderzoek en de bestraffing van de in dit Gemeenschappelijke Optreden bedoelde 
misdrijven zijn belast. Met name zouden zij: 
- die autoriteiten op eigen initiatief op de hoogte moeten brengen wanneer er gegronde redenen zijn 
om aan te nemen dat een van die misdrijven is gepleegd; 
- op verzoek dan wel op eigen initiatief aan die autoriteiten alle nuttige inlichtingen moeten 
verstrekken; 
- zonodig als deskundigen bij de procedures betrokken moeten zijn. 
Artikel 5 - Gegevensbescherming 
Met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens zal dit Gemeenschappelijk Optreden zo 
worden uitgevoerd dat gezorgd wordt voor een gelijkwaardig beschermingsniveau als waarin wordt 
voorzien door Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende de bescherming 
van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije 
verkeer van die gegevens. Gegevens mogen uitsluitend worden gebruik! voor de doeleinden waarvoor 
zij zijn verst rek l. 
24 
Artikel 6 - Samenwerking tussen de lidstaten 
1. Overeenkomstig de geldende verdragen, multilaterale of bilaterale overeenkomsten of afspraken 
verlenen de lidstaten elkaar zoveel mogelijk wederzijdse bijstand met betrekking tot de procedures 
betreffende in dit Gemeenschappelijke Optreden bedoelde misdrijven. 
2. Indien verscheidene lidstaten bevoegd zijn met betrekking tot in dit Gemeenschappelijk Optreden 
bedoelde misdrijven, raadplegen deze staten elkaar teneinde hun optreden te coördineren om 
doeltreffend te vervolgen. 
3. Elke lidstaat verzekert dat gegevens over in dit Gemeenschappelijk Optreden bedoelde misdrijven en 
over personen die veroordeeld zijn voor dergelijke misdrijven, alsmede gegevens die nuttig kunnen 
zijn voor onderzoek en vervolging van dergelijke misdrijven, zodanig georganiseerd worden dat zij 
gemakkelijk toegankelijk zijn en doeltreffend gebruikt en met andere lidstaten uitgewisseld kunnen 
worden, met inachtneming van de nationale wetgeving betreffende de geheimhouding van de 
procedures. 
Artikel 7 - Verbintenis en follow-up 
1. Elke lidstaat legt zijn bevoegde autoriteiten passende voorstellen betreffende de uitvoering van dit 
Gemeenschappelijk Optreden ter aanneming voor. 
2. De Raad beoordeelt vóór eind 2000 aan de hand van een verslag van de Commissie of de lidstaten 
hun verplichtingen uit hoofde van dit Gemeenschappelijk Optreden zijn nagekomen. 
3. Dit Gemeenschappelijk Optreden wordt in het Publicatieblad bekendgemaakt. 
4. Het treedt in werking op de dag waarop het wordt bekendgemaakt. 
25 
Bijlage 2 
Acties ter voorkoming van fraude 
a) De sector van de betaalsystemen als geheel, inclusief de netwerkexploitanten, wordt verzocht: 
I ) de veiligheid van het aangeboden betaalproduct en van de systemen voor de verwerking 
van met dat product op gang gebrachte transacties, inclusief het daarvoor gebruikte 
netwerksysteem, te bevorderen; 
2) de veiligheid van de instrumenten die voorwaardelijke en op herkenning gebaseerde 
toegang tot het gebruik van hun betaal producten mogelijk maken, te verhogen; 
3) structuren voor de uilwisseling van informatie op te zetten en lering Ie trekken uit de 
ervaring, terwijl ook een hoge mate van vertrouwelijkheid moet worden gegarandeerd en 
de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen, met name hun recht op 
privacy, moeten worden beschermd. 
Voorts wordl de sector van de betaalsystemen verzocht: 
4) opleidingsprogramma's op te stellen die in de eerste plaats bedoeld zijn voor het eigen 
personeel van de financiële instellingen, alsmede de nodige capaciteiten te ontwikkelen 
voor het systematisch aangeven van criminele activiteiten bij de bevoegde instanties; 
5) voorlichtingsmateriaal voor gebruikers van bctaalproduclen (voornamelijk 
kleinhandelaren en houders) te bevorderen. 
Naar de mening van de Commissie moet de sector bij het ontwerpen van het betaalinstrument en 
de onderliggende systemen (onder 1 en 2) en het aangeven van de (potentiële) fraude bij de 
daarvoor bedoelde structuren (onder 3), vooral voor ogen houden dat het noodzakelijk is dat 
misdrijven in een vroeg stadium kunnen worden opgespoord. 
Met het oog op een harmonische en concurrentiebevorderende ontwikkeling van de markt voor 
betaaldiensten dient er naar de mening van de Commissie voorts op te worden gelet dat de 
acties onder I) en 2) niet ten onrechte de mededinging en de ontwikkeling van de 
informatiemaatschappij als geheel belemmeren, mei name door praktijken die neerkomen op 
beperkingen van de toegang tot een systeem of van het vrije verkeer van grensoverschrijdende 
diensten, alsmede door exclusiviteitsovereenkomsten. 
b) Individuele uitgevers en individuele gebruikers (kleinhandelaars en houders) worden verzocht: 
te streven naar een redelijke en eerlijke verdeling van de verantwoordelijkheid en 
aansprakelijkheid tussen de verschillende partijen bij een betaalsysteem (d.i. tussen 
uitgever/houder, tussen verkrijger/kleinhandelaar), die bevorderlijk is voor: 
26 
- de naleving van de voorwaarden voor de uitgifte, het gebruik en de aanvaarding van een 
betaalinstrument; 
- een procedure waarbij zo spoedig mogelijk aangifte wordt gedaan. 
Als algemene beleidsdoelstelling moet er naar de mening van de Commissie in de eerste plaats 
voor worden gezorgd dat individuele gebruikers geen nadeel ondervinden van misdrijven met 
betrekking tot het gebruik van een betaalinstrument en betaalsystemen, tenzij kan worden 
bewezen dat zij aan de criminele activiteit hebben deelgenomen. Aangezien de deelnemende 
(financiële) instellingen verantwoordelijk zijn voorde technologische aspecten, mag bovendien 
de bewijslast niet op de houder komen te rusten. 
Niettemin moeten de gebruikers worden geïnformeerd over de veiligheidsmaatregelen die zij 
moeten naleven, en hebben zij als burgers de burgerplicht om actief deel te nemen aan 
fraudebestrijding, met name door zo spoedig mogelijk aangifte te doen van anomalieën, vooral 
in de informatie die zij ontvangen na een transactie. 
c) De autoriteiten worden verzocht: 
- initiatieven voor het verzamelen van informatie over en het geven van grotere bekendheid 
aan fraudegevallen te coördineren en daarbij eventueel de sector te betrekken17; 
- de sector, individuele uitgevers en gebruikers te helpen bij hun streven naar de 
totstandbrenging van een veilige omgeving. Op het niveau van de Europese Unie zal dit 
gepaard gaan met de instelling van een ondersteunend reglementair en niet-reglementair 
kader. Met het oog hierop heeft de Commissie al een aantal initiatieven genomen. 
Op het niveau van de Unie 
De Commissie wijst erop dat de bestaande communautaire regelgeving voornamelijk gericht is 
op de totstandbrenging van een interne markt waar een vrij verkeer van financiële diensten en 
vooral betaaldiensten mogelijk is. 
Voorts is de EG-welgeving op dit gebied er voornamelijk op gericht de Verdragsbepalingen 
effectief toe te passen. Dit is bereikt door de coördinatie van de bepalingen betreffende de 
toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van financiële instellingen. Deze 
bepalingen worden geschraagd door een aantal specifieke bepalingen tot harmonisatie van de 
grondregels van het bedrijfseconomisch toezicht. 
17 Het Verenigd Koninkrijk heeft onlangs een Gemeenschappelijk Optreden voorgesteld voor de totstandbrenging van 
een netwerk van contactpunten in de lidstaten om de uitwisseling van informatie over fraude met kredietkaarten te 
verbeteren. In de Algemene Vergadering van Interpol in oktober 1997 werd een voorstel aangenomen om een 
universeel classilïcaticstelscl voor "slechte" kredietkaarten lot stand Ie brengen, waardoor hel secretariaat van 
Interpol feitelijk de functie van een clearinginslelling /.ou krijgen voor hel verzamelen van informatie mei behulp 
van de kredietkaarlenseclor. en voor hel verspreiden daarvan via reeds beslaande lonlacllijncn lussen Interpol en de 
nationale politiekorpsen. Hij de IV- Y(' van de Raad van lluropa is door Belgische deskundigen een voorstel 
ingediend voor «Ie totstandbrenging van contactpunten mei belrekking lol compulermisdrijven in hel algemeen. 
21 
Een aantal specifieke initiatieven van de Commissie zijn gericht op het tot stand brengen van 
een passend reglementair kader met betrekking tot het onderwerp van deze Mededeling. 
In dit verband werkt de Commissie momenteel aan een ontwerp-voorstel dat ten doel heeft de 
financiële integriteit van uitgevers van elektronisch geld te garanderen en aldus het vertrouwen 
van de consumenten in dit nieuwe betaalmiddel te bevorderen. 
Voorts heefl de Commissie in de specilieke context van de informatiemaatschappij en 
elektronische handel onlangs reeds een aantal maatregelen goedgekeurd, waaronder hel voorstel 
voor een richtlijn betreffende de rechtsbescherming van diensten gebaseerd op, of bestaande uit, 
voorwaardelijke toegang, en het voorstel voor een richtlijn betreffende elektronische 
handtekeningen. Bovendien heeft zij op het gebied van veilige betaalsystemen voor 
elektronische handel verscheidene O&O-iniliatieven voor de gehele sector in hel kader van 
diverse programma's op het gebied van informatie- en telecommunicatietechnologie 
geconfinancierdIK. 
De Commissie heeft onlangs reeds een aanbeveling19 gedaan betreffende transacties door middel 
van elektronische betaal instrumenten en met name de betrekkingen tussen de uitgever en de 
houder, met een opsomming van de minimumvereisten inzake doorzichtigheid, 
verantwoordelijkheid, aansprakelijkheid en verhaal. De Commissie heeft beloofd de 
tenuitvoerlegging ervan te zullen volgen tot eind 1998. Indien de tenuitvoerlegging niet 
bevredigend is, zal de Commissie een richtlijn op dit gebied voorstellen. 
Voorts heefl de Commissie aangekondigd dal zij ook voornemens is een eerdere aanbeveling ° 
uit 1987 te moderniseren en aan te passen om een duidelijk kader tot stand te brengen voor de 
belrekkingen lussen verkrijgers en ontvangers met betrekking tot elektronische 
betaal instrumenten. In dit verband kan de Commissie de mogelijkheid overwegen bijzondere 
voorwaarden toe te passen op de incassering in verband met betaalkaarten om de afwezigheid 
of de herhaling van fraude in aanmerking te nemen. Dit zou bijdragen tol de vermindering van 
de risicofactor van het betaal instrument en het onderliggende systeem. 
Bijvoorbeeld project AC'026 SEMPER - Secure Electronic Marketplace for Europe. 
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Monetair Instituut en het 
Economisch en Sociaal Comité - "Met versterken van het vertrouwen van de cliënt in elektronische 
betaalinstrumenten in de interne markt"; C()M(97) 353 def. van 9.7.1997; PB I, 208 van 2.8.1997, blz. 52. 
Aanbeveling 87/598/EE(i van de Commissie van 8 december 1987 met betrekking tot een Europese gedragscode 
inzake het elektronische betalingsverkeer (betrekkingen tussen financiële instellingen, handelaars-dienstverleners en 
consumenten), PB L 365 van 24 december 1987, blz. 72. 
28 
Bijlage 3 
De communautaire regelgeving terzake 
Deze bijlage bevat een beknopt overzicht van de hoofdelementen van de Gemeenschapswetgeving die 
het regelgevingskader vormt waarbinnen financiële en met name betaaldiensten worden aangeboden, 
overgebracht en gebruikt. 
De primaire rechtsbron is het EG-Verdrag. In de eerste plaats behelzen de artikelen 73 B tot 73 G van 
het EG-Verdrag het vrije verkeer van kapitaal en betalingen binnen de Gemeenschap en ten opzichte 
van derde landen, een noodzakelijke voorafgaande voorwaarde voor de integratie van de binnenlandse 
financiële markten en derhalve voor een interne markt voor financiële diensten. In de tweede plaats 
zijn de artikelen 52 (vrijheid van vestiging) en 59 (vrij verrichten van diensten) van het Verdrag 
hoekstenen van de interne markt voor financiële diensten, doordat zij ondernemingen in staat stellen 
respectievelijk zich te vestigen (en een vergunning te krijgen) in een lidstaat, onder toezicht van de 
autoriteiten van die lidstaat, en om vrij diensten te verrichten in de gehele Gemeenschap op grond van 
uitsluitend de vergunning van de lidstaat van vestiging. 
De secundaire rechtsbron op het gebied van financiële diensten wordt gevormd door de 
Gemeenschapswetgeving tot uitvoering van de bovengenoemde Verdragbepalingen. 
Dit is eerste en vooral gebeurd door de coördinatie van de bepalingen betreffende de toegang tot en de 
uitoefening van de werkzaamheden van financiële instellingen, met name die van kredietinstellingen, 
beleggingsondernemingen en verzekeringsondernemingen. Deze bepalingen gaan vergezeld van en 
worden ondersteund door een aantal specifieke bepalingen tot harmonisatie van de grondregels inzake 
het bedrijfseconomisch toezicht. 
Een van de richtlijnen op het gebied van financiële diensten is een richtlijn van de Raad tot voorkoming 
van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld21. Aangezien witwassen van geld 
dikwijls in internationaal verband geschiedt om de criminele herkomst van het geld en de opbrengsten 
daarvan beter te kunnen verhullen, legt de richtlijn de grondslag voor internationale coördinatie van 
niet-strafrechtelijke aard, waarbij aan de lidstaten een aantal eisen worden gesteld: zo moeten zij 
witwassen van geld verbieden, kredietinstellingen en financiële instellingen moeten hun cliënten 
identificeren en transacties boven bepaalde bedragen registreren, instellingen moeten transacties 
waarvan zij vermoeden dat ze verband houden met witwassen van geld, onderzoeken en melden, en de 
autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de bestrijding van dit verschijnsel, moeten samenwerken 
met de krediet- en financiële instellingen en hun toezichthoudende autoriteiten. 
Richtlijn van de Raad van 10 juni 1991; PB L 166/77 van 28.6.1991. 
29 
Hoewel de richtlijnen op het gebied van financiële diensten in de eerste plaats gericht zijn op de 
financiële-dienstensector, gaan zij ook over de rechten en belangen van de consumenten. Zij bevatten 
een aantal bepalingen die de rechten van de consumenten op juiste en volledige informatie, alsmede 
hun legitieme belangen beschermen, en toegang geven tot rechtsmiddelen om herstel te verkrijgen. 
Sinds enige tijd wordt steeds meer druk uitgeoefend om de nadruk te leggen op het idee dat de interne 
markt voor financiële diensten niet alleen voor het bedrijfsleven is. In mei 1996 besloot de Commissie 
tot het uitgeven van een Groenboek Financiële diensten: voldoen aan de verwachtingen van de 
consument, om een uitvoerige discussie over het consumentenbeleid in de financiële-dienstensector te 
bevorderen. Op 26 juni 1997 hechtte de Commissie haar goedkeuring aan een follow-up Mededeling 
Financiële diensten: het vertrouwen van de consument versterken22. In de mededeling worden een 
aantal initiatieven aangekondigd, waarvan er sommige reeds van start zijn gegaan (bv. een vervolg op 
de aanbeveling betreffende nieuwe betaalmiddelen) of op stapel staan, zoals een toekomstig voorstel 
betreffende de verkoop van financiële diensten op afstand. 
COM(97)309 def. van 26.6.1997. 
30 

ISSN 0254-1513 
COM(98) 395 def. 
DOCUMENTEN 
NL 09 10 
Catalogusnummer : CB-CO-98-432-NL-C 
ISBN 92-78-37891-7 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg