Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende steunverlening voor de coördinatie van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

Inleiding

1. Het is nu bijna 30 jaar geleden dat Verordening (EEG) nr. 1107/70 [1] betreffende de steunmaatregelen op het gebied van het vervoer per spoor over de weg en over de binnenwateren door de Raad werd vastgesteld. Destijds was het beheer van de maatschappijen op het gebied van vervoer over land (met name de spoorwegmaatschappijen) en de netwerken meestal in handen van de lidstaten zelf. Na bevestiging door beschikking 65/271/EEG van de Raad van 13 mei 1965 [2] met betrekking tot de harmonisatie van bepaalde voorschriften die van invloed zijn op de mededinging in het vervoer per spoor over de weg en over de binnenwateren dat voor het vervoer over land de algemene staatssteunregels van het EG-Verdrag golden, moest nader worden aangegeven wat werd bedoeld met "coördinatie" in het kader van artikel 73 van het EG-Verdrag, teneinde de grenzen tussen die uitzondering en de algemene regels duidelijk aan te geven. Dit was de doelstelling van Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad.

[1] PB L 130 van 15.6.1970, blz. 1, laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 3578/92 van de Raad (PB L 364 van 12.12.1992, blz. 11), Verordening (EG) nr. 2255/96 van de Raad (PB L 304 van 27.11.1996, blz. 3) en Verordening (EG) nr. 543/97 (PB L 84 van 26.3.1997, blz. 6).

[2] PB 88 van 24.5.1965, blz. 1500

2. Sindsdien hebben het wegvervoer, het spoorwegvervoer en de binnenvaart in verschillend tempo en in verschillende mate een liberaliseringsproces doorgemaakt. Verder zijn een aantal richtsnoeren en andere instrumenten met betrekking tot de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag gepubliceerd. Hoewel Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad met het oog op deze ontwikkelingen enigszins is gewijzigd, is dat het bij stukjes en beetjes gebeurd, en een volledige vereenvoudiging en consolidering van de tekst is alleszins gewenst om de inhoud van ieder artikel aan te passen aan de huidige context. De Commissie denkt dat de beste manier om tot de opstelling van een heldere en eenvoudige tekst te komen is de bestaande verordening te vervangen door een geheel nieuwe verordening.

3. De bedoeling van de voorgestelde verordening is onder meer aan te geven op welke manier de toepassing van artikel 73 van het EG-Verdrag de ontwikkeling zal weergeven die de vervoersmarkt de afgelopen tijd heeft doorgemaakt. Dit artikel zal zeker een rol moeten spelen met betrekking tot de infrastructuurfinanciering. Het onderhavige verordeningsvoorstel voorziet daarom in een uitgebreide uitzondering voor steunmaatregelen voor de ontwikkeling of exploitatie van vervoers infrastructuur ten behoeve van infrastructuurbeheerders; in het goederenvervoer geldt deze vrijstelling ook voor steunmaatregelen ten behoeve van gebruikers van vervoersinfrastructuur als compensatie voor de niet-betaalde kosten van concurrerende vervoerswijzen.

Liberalisering van de verschillende vervoerssectoren over land

4. De eis van artikel 71 van het Verdrag van specifieke wetgeving voor de toegang tot de markt vertraagt de liberalisering van het vervoer over land. In tegenstelling tot de overige economische sectoren die rechtstreeks krachtens de bepalingen van het Verdrag betreffende de vrijheid van dienstverlening zijn geliberaliseerd is de toegang tot de markt op vervoergebied nog niet helemaal vrijgemaakt. De verschillende liberaliseringsmaatregelen die sinds de vaststelling van Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad zijn genomen op het gebied van de dienstverlening in het vervoer over land kunnen als volgt worden samengevat.

1. Weg

5. Het internationaal goederenvervoer over de weg werd in 1969 voor concurrentie binnen de Gemeenschap opengesteld via invoering van een quoteringssysteem. In 1992 stelde de Raad een verordening vast, die de kwantitatieve beperkingen van de toegang tot de markt voor internationaal goederenvervoer over de weg [3] met ingang van 1 januari 1993 afschafte en een communautaire vergunning invoerde, die de houder het recht gaf om overal in de Gemeenschap internationaal goederenvervoer over de weg te verzorgen, en aan ondernemingen werd verleend volgens gemeenschappelijke kwaliteitscriteria. Na de beperkte invoering van cabotage in juli 1990 [4] (d.w.z. vervoerders mochten goederenvervoer verrichten in een lidstaat waarin zij niet gevestigd waren), bereikte de Raad in juli 1990 overeenstemming over een geleidelijke jaarlijkse verhoging van de vervoersquota, die moest leiden tot afschaffing van alle kwantitatieve beperkingen op het aanbod van vervoer in cabotage op 1 juli 1998 [5].

[3] Verordening (EEG) nr. 881/92 van de Raad (PB L 95 van 9.4.1992, blz. 1).

[4] Verordening (EEG) nr. 4059/89 van de Raad (PB L 390 van 30.12.1989, blz. 3).

[5] Verordening (EEG) nr. 3118/93 van de Raad (PB L 279 van 12.11.1993, blz.1.)

6. De toegang tot de internationale personenvervoermarkt is geliberaliseerd bij Verordening (EEG) nr. 684/92 van de Raad van 16 maart 1992 houdende gemeenschappelijke regels voor het internationaal vervoer van personen met touringcars en met autobussen [6]. Deze verordening, die op 1 juni 1992 in werking is getreden, stelt voorwaarden voor de toegang tot de markt voor ieder type personenvervoer over de weg. Het vervoer in cabotage is ingevoerd bij Verordening (EEG) nr. 2454/92 van de Raad van 23 juli 1992 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot binnenlands personenvervoer over de weg in een lidstaat waar zij niet gevestigd zijn [7], die werd vervangen door Verordening(EEG) nr. 12/98 van de Raad van 11 december 1997 [8] tot vaststelling van de voorwaarden waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot binnenlands personenvervoer over de weg in een lidstaat waar zij niet gevestigd zijn. Krachtens deze verordening wordt het personenvervoer over de weg in cabotage, de nationale geregelde vervoersdiensten uitgezonderd, met ingang van 1 januari 1996 geliberaliseerd.

[6] PB L 74 van 20.3.1992, blz. 1.

[7] PB L 251 van 29.8.1992, blz. 1.

[8] PB L 4 van 8.1.1998, blz. 10.

7. Hoewel de artikelen van het EG-Verdrag geen specifieke beperkingen terzake opleggen, is de vrijheid van vestiging in de wegvervoersector van kracht geworden dankzij de richtlijnen inzake de toegang tot het beroep van vervoersondernemer [9].

[9] Richtlijn 96/26/EG van de Raad van 29.4.1996 inzake de toegang tot het beroep van ondernemer van goederen-, respectievelijk personenvervoer over de weg, nationaal en internationaal, en inzake de wederzijdse erkenning van diploma's, certificaten en andere titels ter vergemakkelijking van de uitoefening van het recht van vrije vestiging van bedoelde vervoerondernemers (PB L 124 van 23.5.1996, blz. 1).

2. Spoor

8. De wetsvoorstellen van de Gemeenschap, die de spoorwegen een zekere mate van commerciële onafhankelijkheid wilden geven, ten minste in boekhoudkundig opzicht, dateren van de zeventiger jaren [10]. In 1985 werd het toepassingsgebied van de transparantierichtlijn uitgebreid tot ondernemingen in de sectoren vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren, en zo werd onder andere meer transparantie vereist van de boekhouding van spoorwegmaatschappijen [11].

[10] Beschikking van de Raad van 20.5.1975 betreffende de sanering van de toestand bij de spoorwegondernemingen en de harmonisatie van de voorschriften voor de financiële betrekkingen tussen deze ondernemingen en de staten (PB L 152 van 12.6.1975, blz. 3).

[11] Richtlijn 85/413/EEG van de Commissie van 24.7.1985 tot wijziging van Richtlijn 80/723/EEG betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven (PB L 229 van 28.8.1985, blz. 20).

9. De liberalisering van de sector is echter pas echt begonnen in 1991 met Richtlijn 91/440/EEG [12] van de Raad betreffende ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap. Het doel van deze richtlijn was de efficiency van het spoorwegstelsel te verhogen en het in een vrije markt met concurrentie te integreren. De richtlijn voorzag in bestuurlijke onafhankelijkheid van de spoorweg ondernemingen; boekhoudkundige scheiding van het beheer van de spoorweginfrastructuur en de exploitatie van de vervoerdiensten (de bestuurlijke scheiding was facultatief); sanering van de financiële structuur van de spoorwegen door vermindering van de schuldenlast uit het verleden; en verplichte verlening van toegangs- en doorvoer rechten aan internationale samenwerkingsverbanden van spoorwegondernemingen en spoorwegondernemingen die zich bezighouden met gecombineerd goederenvervoer.

[12] PB L 237 van 24.8.1991, blz. 25.

10. De vrijheid van vestiging voor spoorwegondernemingen die vervoer verrichten als bedoeld in Richtlijn 91/440/EEG is geregeld in Richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen [13]. In laatstgenoemde richtlijn zijn de algemene beginselen van een communautair vergunningenstelsel vastgelegd.

[13] PB L 143 van 27.6.1995, blz. 70.

11. In 1995 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een richtlijn tot wijziging van artikel 10 van Richtlijn 91/440/EEG. Hierin wordt voorgesteld het toepassings gebied van de richtlijn uit te breiden tot goederenvervoer in het algemeen en tot internationaal personenvervoer [14].

[14] COM(95)337 def, door de Commissie goedgekeurd op 19.7.1995: Mededeling van de Commissie over de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap; toepassing van Richtlijn 91/440/EEG; toekomstige maatregelen voor de ontwikkeling van de spoorwegen; voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 91/440/EEG inzake de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap.

12. Erkend werd dat er geen gebruik zou kunnen worden gemaakt van toegangsrechten, indien regels voor de heffing van gebruiksrechten en toewijzing van infrastructuur capaciteit ontbraken. Deze punten en de veiligheidscertificering zijn geregeld in Richtlijn 95/19/EG van de Raad.

13. Het werd duidelijk dat sommige bepalingen van Richtlijn 91/440/EEG van de Raad en de Richtlijnen 95/18/EG en 95/19/EG te vaag waren. Zo gaven zij spoorweg ondernemingen niet de zekerheid dat zij werkelijk gebruik zouden kunnen maken van de door Richtlijn 91/440/EEG van de Raad geschapen toegangsrechten. Na uitgebreide bestudering reageerde de Commissie met een serie voorstellen die bepaalde onderdelen van de richtlijn aanscherpen, de vergunningsregels uitbreiden tot alle spoorwegondernemingen in de Gemeenschap en duidelijke regels en procedures vaststellen voor de heffing van gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing. Het hele pakket voorstellen werd door de Commissie in juli 1998 goedgekeurd en is voor goedkeuring bij de Raad en het Europees Parlement ingediend. Het staat nu bekend als het "spoorweginfrastructuurpakket" [15].

[15] COM(98)480 def, door de Commissie goedgekeurd op 22.7.1999, PB C 321 van 20.10.98, en gewijzigd voorstel COM(99)616 def, door de Commissie goedgekeurd op 25.11.1999: Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 91/440/EEG betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap; Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 95/18/EG betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen; Voorstel voor een Richtlijn van de Raad inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering.

3. Binnenwateren

14. In het verleden hebben er nationale toerbeurtsystemen bestaan. Volgens die systemen werden vervoersaanvragen bij toerbeurt toegekend aan vervoerders tegen van tevoren vastgestelde prijzen. Richtlijn 96/75/EEG van de Raad van 19 november 1996 [16] heeft de lidstaten verplicht om die systemen met ingang van 1 januari 2000 af te schaffen. Vanaf die datum moeten overeenkomsten op het gebied van nationaal en internationaal vervoer over binnenwateren in de Gemeenschap vrij worden gesloten en moeten de prijzen vrij kunnen worden overeengekomen.

[16] PB L 304 van 27.11.1996, blz. 12.

4. Gecombineerd vervoer

15. De markt voor gecombineerd vervoer is op grond van de artikelen 2 en 4 van Richtlijn 92/106/EEG van de Raad houdende vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor bepaalde vormen van gecombineerd vervoer van goederen tussen lidstaten [17] sinds 1 juli 1993 volledig geliberaliseerd. Ieder bedrijf of iedere persoon in de EU/EER mag volgens de algemene regels van het EEG-Verdrag inzake vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverlening overal in de Gemeenschap gecombineerd vervoer aanbieden.

[17] PB L 368 van 17.12.1992, blz. 38.

De toepassing van artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag op staatsfinanciering van infrastructuur

16. Volgens artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

17. Staatsfinanciering van infrastructuur die zonder enig onderscheid openstaat voor alle potentiële gebruikers en door de staat wordt beheerd valt gewoonlijk niet onder artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag, aangezien in dit geval geen met andere ondernemingen concurrerende onderneming wordt begunstigd. De financiering van vervoersinfrastructuur (bijvoorbeeld aanleg en onderhoud van wegen door de overheid, kanalen voor de binnenvaart) gebeurt in de vorm van dit soort investeringen.

18. Vervoersondernemers en andere gebruikers van vervoersinfrastructuur vallen duidelijk onder de definitie van onderneming - d.i. een onderneming die opereert op de vrije markt met de verwachting op lange termijn winst te maken of tenminste uit de kosten te komen. Uit de jurisprudentie van het Hof over de term onderneming lijkt duidelijk dat het punt waar het hier om draait de vraag is of er een economische activiteit wordt verricht. De organisatievorm die voor de uitvoering van deze activiteit wordt gekozen is van minder belang. Zo zal bijvoorbeeld de aanleg of het beheer van wegen door overheidsdiensten die niet streven naar rendement van hun investeringen altijd buiten het toepassingsgebied van deze verordening vallen.

19. Een particuliere of publieke beheerder van vervoersinfrastructuur die los staat van de overheid zal altijd aan deze definitie beantwoorden. Vanuit het oogpunt van bestaande of potentiële concurrenten kan ieder financieel voordeel dat deze ondernemingen dan wordt bezorgd in principe de concurrentie vervalsen. De communautaire of nationale wetgeving op het gebied van markttoegang is van invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten. Ook de openbare aanbestedingsregels en de artikelen van het Verdrag inzake vrijheid van vestiging en vrij verkeer van kapitaal hebben een zekere invloed.

20. Indien zo een infrastructuurbeheerder echter via een openbare niet discriminerende aanbesteding werd gekozen en de staatssteun die hij kreeg voor het onderhouden en beschikbaar stellen van infrastructuur voor vervoer over land daarom de marktprijs vertegenwoordigt die moet worden betaald voor het gewenste resultaat, wordt de financiering in principe geacht verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt.

21. In andere gevallen dient investeringssteun die een bepaalde infrastructuurbeheerder krijgt alleen als zijnde verenigbaar te worden toegestaan, als dit nodig is om de uitvoering van een project of activiteit mogelijk te maken en onder voorwaarde dat de daardoor veroorzaakte concurrentievervalsing niet van dien aard is dat het algemeen belang wordt geschaad.

De toepassing van artikel 73 van het EG-Verdrag en de rechtsgrondslag van de verordening

22. Staatssteun op vervoersgebied vergt een specifieke aanpak, omdat staatsbemoeienis noodzakelijk is voor de instandhouding van vervoersdiensten in het kader van stadsplanning en ruimtelijke ordening en aan sociale en milieueisen beantwoorden. Dit brengt overheidsuitgaven met zich mee - niet alleen voor de aanleg van infrastructuur, maar ook om de exploitatieverliezen van in het algemeen belang onderhouden diensten op te vangen.

23. Artikel 73 van het Verdrag komt met een uitzondering voor staatsteun aan deze zorgen tegemoet. De coördinatie van vervoer en de vergoeding voor openbare dienstverrichtingen mogen worden gesteund. De afgeleide communautaire wetgeving en de specifieke toepassing daarvan zijn op dit verdragsartikel gebaseerd.

24. Anders dan in artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag houdt het begrip coördinatie in artikel 73 meer in dan bevordering van de ontwikkeling van een bedrijfstak. Hier gaat het om een bepaalde vorm van planning door de staat. In verband met de ontwikkelingen op liberaliseringsgebied is de behoefte aan financiële maatregelen van de staat ten behoeve van de coördinatie van het vervoer over land nu aanzienlijk verminderd. De meeste steun aan vervoer over land kan nu worden gegeven in de vorm van horizontale, voor alle bedrijfstakken geldende steunmaatregelen. Op een geliberaliseerde markt kan de coördinatie door de markt zelf tot stand komen, indien de vrije wisselwerking van de krachten van de markt tenminste niet dor marktproblemen wordt verstoord. Dus heeft het aan deze verordening ten grondslag liggende concept van steunmaatregelen die beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer betrekking op de behoefte aan staatsbemoeienis die ontstaat wanneer (1) markten met vrije en open concurrentie ontbreken of (2) als er marktproblemen zijn zoals negatieve externe gevolgen of openbare goederen.

25. De rechtsgrondslag van de voorgestelde verordening omvat behalve artikel 73 van het EG-Verdrag ook artikel 71 van het EG-Verdrag, aangezien dit artikel een instrument is voor de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk vervoerbeleid, en artikel 89 van het EG-Verdrag, omdat dit artikel bepaalde maatregelen vrijstelt van de notificatieverplichting van artikel 88, lid 3 van het EG-Verdrag.

Compensatie voor openbare dienstverplichtingen

26. De financiering van openbare diensten is het tweede geval waarin artikel 73 van het EG-Verdrag een uitzondering maakt voor steunmaatregelen. Volgens dit artikel zijn steunmaatregelen die overeenkomen met de vergoeding van bepaalde met het begrip "openbare dienst" verbonden verplichte dienstverrichtingen verenigbaar met het Verdrag. Openbare dienstverplichtingen zijn verplichtingen die de betreffende vervoersonderneming, als zij haar eigen commercieel belang op het oog had niet op zich zou nemen of niet in dezelfde mate of onder dezelfde voorwaarden zou aangaan. Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26 juni 1969 betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren [18] bevat criteria voor de vaststelling van het bedrag waarmee de staat dergelijke openbare dienstverplichtingen mag compenseren. De verordening voorziet ook in regels inzake openbare dienstcontracten die in principe geen moeilijkheden met staatssteun opleveren.

[18] PB L 156 van 28.6.1969, blz. 1, als gewijzigd bij de verordening van de Raad van 20.6.1991 (PB L 169 van 29.6.1991, blz. 1).

27. De Commissie heeft gezegd te zullen uitzoeken hoe het regelgevend kader voor het binnenlands personenvervoer het best kan worden gemoderniseerd en hoe meer transparantie kan worden bereikt in de financiële verhoudingen tussen overheidsinstanties en vervoersondernemingen, en waar - eventueel door middel van aanbestedingen [19] de werking van de markt het beste kan worden geïntroduceerd.

[19] Zie COM(95)601, "The citizens' network" - de verwezenlijking van de mogelijkheden van het openbaar personenvervoer in Europa. Zie ook COM/96/0421 def.,- Een strategie om de spoorwegen in de Gemeenschap weer vitaal te maken, en COM(98) 431, Ontwikkeling van "The citizens' network".

De toepassing van artikel 87, lid 3, onder c) van het EG-Verdrag

28. Hoe meer een bedrijfstak wordt geliberaliseerd, hoe minder een staat financiële steun hoeft te geven aan ondernemingen om redenen van "coördinatie" van het vervoer. Staatssteunmaatregelen ten behoeve van de ontwikkeling van een vervoerstak vallen derhalve niet onder artikel 73 van het EG-Verdrag, maar onder de bepalingen van artikel 87, lid 3, onder c) van het EG-Verdrag. Op grond van dit artikel kan de Commissie toestemming geven voor staatssteun om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daarvoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

29. De Commissie heeft een aantal horizontale voorschriften en richtsnoeren vastgesteld, waarin de toepassing van het artikel op onderzoek en ontwikkeling, milieu bescherming, werkgelegenheid, opleiding en redding en herstructurering van bedrijven in moeilijkheden [20] nader is geregeld.

[20] Communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek en ontwikkeling (PB C 45 van 17.2.1996, blz. 5); Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (PB C 72 van 10.3.1994, blz. 3) Richtsnoeren betreffende werkgelegenheidssteun (PB C 334 van 12.12.1995, blz. 4); communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (PB C 368 van 23.12.1994, blz. 12). NB: Vervoersondernemingen vallen niet onder de communautaire kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen (punt 3.3) (PB C 213 van 23.7.1996, blz. 4).

1. Redding en herstructurering van vedrijven in moeilijkheden

30. Richtlijn 91/440/EEG van de Raad heeft met ingang van 1 januari 1993 voor wat de spoorwegmaatschappijen betreft eerdere communautaire wetgeving, die onvoorwaardelijke afschrijving van schulden toestond, afgeschaft. Afschrijvingen van na die datum ontstane schulden moeten nu bij de Commissie worden aangemeld en zullen behandeld moeten worden volgens de voor staatssteun geldende regels. Als leidend beginsel geldt hier vooral dat er een evenwicht moet worden gevonden tussen bestaande nationale spoorwegmaatschappijen de nodige middelen te verschaffen om zich aan de veranderende marktsituatie te kunnen aanpassen en andere factoren, zoals bijvoorbeeld dat zij de nodige maatregelen moeten nemen om hun productiviteit te verhogen. Deze filosofie werd voor de eerste maal uiteengezet in het Witboek van de Commissie van 1996. [21]

[21] COM (9) 421 def, Witboek - een strategie om de spoorwegen in de Gemeenschap weer vitaal te maken, paragraaf 29:".De Commissie zal alleen toestemming voor zodanige staatssteun geven indien die in overeenstemming is met het Verdrag, in het bijzonder met artikel 92. In de praktijk is een noodzakelijke, maar niet per sé voldoende voorwaarde voor toestemming een herstructureringsprogramma dat spoort met de richtsnoeren van de Gemeenschap."

2. ontwikkeling van een sector in het algemeen

31. De Commissie onderzoekt van geval tot geval steunmaatregelen voor vervoersondernemingen op gebieden zoals vervroegde uittreding, inkrimping, nieuwe milieu- en veiligheidstechnologie (voor investeringssteun voor auto's wordt alleen toestemming gegeven op grond van de strikte doelstellingen van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu), opleiding, fusies en samenwerkingsovereenkomsten, voorzover de horizontale communautaire wetgeving, kaderregelingen of richtsnoeren op het gebied van staatssteun in de nodige uitzonderingen voorzien.

Toelichting op de tekst van het voorstel

32. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste aspecten van de tekst van de voorgestelde verordening, voorzover zij niet elders in deze toelichting worden besproken, artikelsgewijs uiteengezet.

Artikel 1 - Toepassingsgebied

33. De voorgestelde verordening behelst de tenuitvoerlegging van het gedeelte van artikel 73 van het EG-Verdrag, dat betrekking heeft op de coördinatie van het vervoer per spoor, over de weg en via de binnenwateren.

34. Hieruit blijkt met name dat de installaties voor zeevervoer niet onder de verordening vallen. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen verschillende overslagfuncties zonder te letten op de plaats van de overslaginstallatie (bijvoorbeeld binnen of buiten een zeehavengebied). Overslag tussen vervoerswijzen over land valt derhalve onder deze verordening, ongeacht de plaats van de desbetreffende overslaginstallatie. Alle overslag waarbij zeevervoer is betrokken, zelfs in combinatie met vervoerswijzen over land, valt echter buiten de voorgestelde verordening.

Artikel 2 - Definities

35. Bij de definitie van "vervoersinfrastructuur" moet onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de activa die op lange termijn een rol spelen bij de ondersteuning van de exploitatie van de hoofdinfrastructuur, met inbegrip van navigatie- en veiligheidsystemen, en anderzijds verplaatsbare installaties en apparatuur die niet als infrastructuur kunnen worden beschouwd.

36. De term "infrastructuurbeheerder" is in spoorwegkringen wellicht gangbaarder dan bij andere vervoerswijzen over land. Voor deze voorgestelde verordening zijn echter een gemeenschappelijke terminologie en een gemeenschappelijke aanpak nodig en daarom wordt deze term gebruikt voor elke openbare, particuliere of gemengde onderneming die met name verantwoordelijk is voor de opbouw of het onderhoud van de vervoersinfrastructuur.

37. Voor de toepassing van de uitzonderingsbepaling van artikel 3 is bepalend of de "infrastructuurbeheerder" een onderneming is. Dit komt overeen met artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Zie tevens bovenstaande toelichting over de toepassing van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag op de financiering van infrastructuur door staten.

38. Het begrip externe kosten wordt in het communautair recht nog niet gedefinieerd. Zie tevens de toelichting op de wijze waarop artikel 4 van de verordening zal worden toegepast.

Artikel 3 - De algemene uitzondering voor infrastructuur

1. Inleiding

39. Zoals door de Commissie is aangegeven in het recente witboek over het in rekening brengen van het gebruik van de infrastructuur [22], is door de steeds grotere rol van onafhankelijke ondernemingen die de vervoersinfrastructuur op commerciële grondslag ontwikkelen en beheren, met name bij het vervoer over land, duidelijk geworden dat de aanpak van de Commissie voor staatssteun voor de infrastructuur in deze sector moet worden verduidelijkt en bijgesteld. Een belangrijk uitgangspunt blijft echter dat de beschikbaarstelling van vele soorten infrastructuur voor het vervoer over land in hoge mate een activiteit blijft waarbij de lidstaten een centrale rol spelen en het beleid inzake staatssteun is geenszins bedoeld om dit te ontmoedigen wanneer het nodig is en geen significante verstoring van de mededinging veroorzaakt. De Commissie heeft al vaak gesteld dat de financiering van infrastructuurprojecten meestal geen problemen in verband met staatssteun oplevert wanneer de infrastructuur overeenkomstig het communautair recht algemeen ter beschikking van alle gebruikers wordt gesteld. Zo wordt in het witboek over het railvervoer gesteld: "Het is de vaste gedragslijn van de Commissie om openbare investeringen in infrastructuur toe te staan zolang er onder dezelfde niet-discriminerende voorwaarden een gelijke toegang is en er geen verstoring van de concurrentie is" [23].

[22] Witboek COM(1998)466 def. van de Commissie: Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuur gebruik - een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader voor het in rekening brengen van het gebruik van vervoersinfrastructuur in de EU, Bulletin van de EU, supplement 3/98.

[23] COM(96)421 def, punt 31.

40. Een wettelijke uitzondering is echter nodig voor de gevallen waarin er op het eerste gezicht sprake zou kunnen zijn van staatssteun. Tot op heden waren er uitsluitend uitzonderingen (krachtens Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad) voor directe investeringen in terminals voor de binnenwateren en het gecombineerd vervoer. Specifieke uitzonderingen leiden echter tot rechtsonzekerheid en concurrentie verstoring. Daarnaast zijn zij niet bevorderlijk voor een meer geïntegreerde aanpak bij de infrastructuur voor het vervoer over land. De Commissie is dan ook van mening dat deze specifieke uitzonderingen beter kunnen worden vervangen door een algemene uitzondering voor infrastructuur. De uitzondering heeft het voordeel dat de infrastructuurbeheerders rechtszekerheid hebben wanneer dit nodig is. De Commissie krijgt namelijk de rechtsmiddelen om in de toekomst financiering voor de ontwikkeling of het beheer van de infrastructuur voor het vervoer over land goed te keuren wanneer er op het eerste gezicht sprake zou zijn van staatssteun. In de volgende paragrafen worden enkele praktijkvoorbeelden gegeven van belangrijke gebieden waarop uitzonderingen nodig zijn.

2. De effecten van aanbesteding en aanbestedingsprincipes

41. De Commissie is van mening dat, wanneer er sprake is van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, het organiseren van een open en niet-discriminerende aanbesteding die steun in de meeste gevallen verenigbaar zal maken met de gemeenschappelijke markt, aangezien dit ervoor moet zorgen dat:

- de compensatie voor de beheerder voor de betrokken activiteit het laagste nodige bedrag of de marktprijs voor het product is en

- de concurrenten van de beheerder dezelfde mogelijkheden krijgen om eventuele voordelen voor de beheerder ten gevolge van het contract zelf, bij de concurrentie voor vervoer of als gebruiker van de infrastructuur als er een bepaalde capaciteit voor de beheerder wordt gereserveerd, te verwerven.

42. Vaak zullen voor aanbestedingen de regels inzake overheidsopdrachten in acht moeten worden genomen, hetgeen betekent dat de gedetailleerde procedures in die regels moeten worden gevolgd. De toepassing van de communautaire voorschriften inzake overheidsopdrachten zal veel problemen in verband met infrastructuur projecten en staatssteun voorkomen, maar dit is niet altijd mogelijk.

43. In de eerste plaats vereisen de regels, zoals bevestigd in de recente mededeling van de Commissie over dit onderwerp, momenteel niet dat voor contracten voor zuivere dienstenconcessies een aanbesteding wordt uitgeschreven [24]. Een concessie voor uitsluitend het beheer van de infrastructuur kan een voorbeeld van een dienstenconcessie zijn. Ten tweede is het voor de regels inzake overheidsopdrachten van fundamenteel belang dat er een contract bestaat. Zo valt steun voor een consortium dat bij maatregel van bestuur of zelfs bij wet het recht krijgt een infrastructuurproject te beheren, buiten de regels. Ten derde gaat het niet noodzakelijkerwijs bij elke subsidie voor infrastructuur om een "opdracht" van de staat. Ten vierde kan het nodig zijn problemen in verband met staatssteun op een andere manier op te lossen dan door iets te doen aan overtredingen van de regels inzake overheidsopdrachten, aangezien dit wellicht op zich niet voldoende zou zijn.

[24] COM(1998) 143 def, De overheidsopdrachten in de Europese Unie, 11.3.1998, blz. 9. De richtlijn voor werken is waarschijnlijk het meest relevant (Richtlijn 93/37/EEG van de Raad van 14.6.1993, PB L 199 van 9.8.1993, blz. 54). Uiteraard moet van geval tot geval worden nagegaan of er in het contract sprake is van werken die de in de richtlijnen vastgestelde financiële drempels overschrijden of zouden kunnen overschrijden, zodat de aanbestedingsverplichting van toepassing zou zijn.

44. In de meeste potentiële gevallen van staatssteun bestaan er geen communautaire voorschriften voor een open, doorzichtige en niet-discriminerende procedure. In dergelijke gevallen is het waarschijnlijk het beste zich te houden aan bepaalde algemene beginselen. Deze beginselen vloeien voort uit de aanpak bij andere communautaire maatregelen: de richtsnoeren voor de verkoop van grond [25], de richtsnoeren voor staatssteun voor het zeevervoer [26] en de verordening inzake de toegang tot het luchtvervoer [27]. Bij de aanpassing van deze beginselen aan de behoeften van de infrastructuur voor het vervoer over land kan naar het oordeel van de Commissie het best de volgende aanpak worden gevolgd:

[25] Mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties (PB C 209 van 10.7.1997, blz. 3).

[26] Communautaire richtsnoeren betreffende overheidssteun voor het zeevervoer (PB C 205 van 5.7.1997, blz. 5).

[27] Verordening (EEG) nr. 2408/92 (PB L 240 van 24.8.1992, blz. 8, artikel 4. Zie ook: Toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag en van artikel 61 van de EER-Overeenkomst op steunmaatregelen van de staten in de luchtvaartsector (PB C 350 van 10.12.1994, blz. 5).

- de bevoegde instantie kondigt het contract aan bij alle potentieel geïnteresseerden binnen de EU/EER en deelt vervolgens de specificaties en selectiecriteria mee aan alle partijen die belangstelling tonen, zodat ze genoeg informatie en tijd krijgen om een adequate offerte samen te stellen en

- als gunningcriteria moet worden gekozen voor de laagste gevraagde bijdrage of het in economisch opzicht meest attractieve aanbod - in dit geval moeten de relevante factoren in rangorde van prioriteit worden gespecificeerd - en de gekozen criteria moeten ook inderdaad worden toegepast.

3. Praktische voorbeelden voor de noodzaak van een uitzondering

a) Publiek/particulier partnerschap

45. De laatste jaren zijn veel grote infrastructuurprojecten uitgevoerd door een partnerschap tussen de betrokken lidstaat en een of meer particuliere ondernemingen die vaak kapitaal inbrengen en aanzienlijke risico's lopen bij de bouw van nieuwe infrastructuur. Als tegenprestatie krijgt het particuliere bedrijf of consortium financiële steun van de staat voor de uitvoering van het project en kan het exclusieve rechten krijgen voor het beheer van de infrastructuur wanneer deze gereed is.

46. De Commissie heeft vaak als haar standpunt naar voren gebracht dat dergelijke projecten onder de regeling voor staatssteun kunnen vallen, hoewel de overheidssteun meestal zo kan worden geregeld dat deze verenigbaar is met deze voorschriften [28]. Steun voor infrastructuur kan gevolgen hebben voor de mededinging, met name tussen potentiële infrastructuurbeheerders voor de gunning van het contract voor de aanleg of het beheer van de infrastructuur en tussen vervoersexploitanten als gebruikers van de infrastructuur. De beheerder aan wie het contract wordt gegund, kan zelf een potentiële gebruiker van de infrastructuur zijn en kan als onderdeel van het contract het exclusieve gebruik van een deel van de capaciteit krijgen. Als voor de selectie van de onderneming of het consortium een open en niet-discriminerende procedure wordt gevolgd, zouden bovengenoemde problemen in beginsel geen rol moeten spelen, en zou de steun verenigbaar worden met de gemeenschappelijke markt [29].

[28] Zie met name COM(97)453 def: Mededeling van de Commissie aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de regio's over publiek/particuliere partnerschappen bij projecten op het gebied van het Trans-Europees vervoersnet, deel 2.2, laatste alinea.

[29] Dit betekent dat het aspect staatssteun is opgelost. De reservering van capaciteit zelf kan apart aan de orde worden gesteld in het kader van de algemene mededingingsregels van het EG-Verdrag (zie mededeling SEC(97)1673 def. van de Commissie: Nadere toelichting bij de aanbevelingen van de Commissie inzake de toepassing van de mededingingsregels op projecten voor nieuwe transportinfrastructuur).

47. Wanneer er echter geen of geen adequate aanbesteding wordt georganiseerd, moet er een uitzondering voor infrastructuur zijn, zodat de staatssteun in beginsel kan worden onderzocht en vrijgesteld als de omvang van de steun beperkt blijft tot wat strikt noodzakelijk is voor de voltooiing van het project en de mededinging niet zodanig wordt verstoord dat dit strijdig is met het gemeenschappelijke belang, zodat de steun derhalve aan de regels voldoet.

b) Trans-Europese netwerken

48. De Raad heeft het beleid van de Commissie om financieringsmethoden met publiek/particulier partnerschap voor infrastructuurprojecten te stimuleren, met name voor degene die als belangrijk voor het Trans-Europees netwerk worden beschouwd, bevestigd [30]. Bij dergelijke projecten zal het waarschijnlijk gaan om uitbreidingen van open netwerken door bestaande beheerders - en in dat geval is er geen kennisgeving in het kader van deze verordening nodig - of nieuwe projecten of projecten met een nieuwe beheerder, in welk geval de toepassing van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag wordt voorkomen door een open, doorzichtige en niet-discriminerende procedure. In het uitzonderlijke geval dat er geen aanbesteding is, moeten deze projecten worden aangemeld en kunnen ze krachtens artikel 3 worden vrijgesteld.

[30] 11007/97 (Presse 292 - G), 2031e zitting van de Raad, Vervoer, 9.10.1997, punten 4 en 5.

c) Terminals

49. Het initiatief om vervoersterminals of andere kleinere vervoersinfrastructuur te bouwen komt vaak van particuliere ondernemingen of consortia (meestal exploitanten van gecombineerde vervoersdiensten) en niet van de lidstaat. In dergelijke gevallen is het niet waarschijnlijk dat er een openbare aanbesteding voor de steun wordt georganiseerd. Een deel van de terminalcapaciteit kan worden gereserveerd voor de beheerder of het consortium dat de steun krijgt, zodat ze dit voor hun eigen diensten kunnen gebruiken. Terminalbeheerders kunnen ook concurreren met beheerders van andere terminals of ander delen van de vervoersinfrastructuur om gebruikers aan te trekken die uit een aantal routes kunnen kiezen om hun specifieke terminal te gebruiken.

50. Bij financiële steun voor terminals is staatssteun derhalve meestal een onderwerp dat in eerste instantie ter sprake komt en per geval moet worden geëvalueerd. Bij de evaluatie moet worden nagegaan of het verstrekte bedrag niet meer is dan wat nodig is om de bouw van de betrokken infrastructuur te voltooien, of een gezonde exploitatie mogelijk is en met name of de gewenste verschuiving in vervoerswijze zal worden gerealiseerd zonder dat de mededinging zodanig wordt verstoord dat dit strijdig is met het gemeenschappelijke belang. De uitzonderingsbepaling in artikel 3 zal er precies voor zorgen dat dit doel wordt verwezenlijkt.

d) Staatssteun voor de spoorweginfrastructuur

51. In Richtlijn 91/440/EEG van de Raad wordt bepaald: " De lidstaten kunnen voorts de beheerder van de infrastructuur, met inachtneming van de artikelen 73, 87 en 88 van het Verdrag, financiële middelen verstrekken die voldoende zijn in verhouding tot de taken, de omvang en de financiële behoeften, met name om nieuwe investeringen te dekken". De richtlijn vereist onder andere dat spoorwegondernemingen steeds onafhankelijker van de staat worden en dat er gescheiden boekhoudingen voor exploitatie en infrastructuur zijn. Bestuurlijke scheiding tussen deze twee gebieden is krachtens de richtlijn niet verplicht, maar in veel lidstaten gaat het die kant op.

52. Tegen deze achtergrond kan financiële steun van een lidstaat voor de aanleg van een nieuw stuk infrastructuur, voor de uitbreiding van bestaande infrastructuur of voor lopende beheerskosten een infrastructuurbeheerder bevoordelen ten opzichte van andere potentiële beheerders van dat stuk infrastructuur. De beheerder kan daardoor meer financiële middelen krijgen om bij aanbestedingen voor andere projecten te kunnen concurreren. De steun kan uiteraard ook een of meer specifieke gebruikers bevoordelen ten opzichte van andere gebruikers, als de toegang aan beperkingen onderhevig is. Gezien de huidige stand van zaken bij de liberalisering van de spoorwegen in de EU zou de Commissie in elk afzonderlijk geval moeten beoordelen of er sprake is van staatssteun. Wanneer dat het geval zou kunnen zijn, moet er een uitzonderingsregeling zijn waarin wordt bepaald dat er aan de regels voor staatssteun wordt voldaan als de financiering beperkt blijft tot wat nodig is voor de voltooiing van het project en de mededinging niet zodanig wordt verstoord dat dit strijdig is met het gemeenschappelijke belang. Voorlopig stelt de Commissie voor dat er geen kennisgeving vooraf nodig is bij steun voor bestaande spoorwegnetten die overeenkomstig de communautaire beginselen open zijn.

53. Een uitzondering voor infrastructuur zal ook een steun in de rug geven aan de voorschriften van Richtlijn 91/440/EEG van de Raad ten aanzien van de verstrekking van bepaalde toegangsrechten: als deze rechten worden onthouden, is de infrastructuur niet langer open en vervalt de uitzondering van kennisgeving.

e) Netwerken

54. Sommige in het voorgaande besproken aspecten kunnen ook aan de orde komen bij wegen- of binnenwateren-infrastructuur die inkomsten oplevert. De mededinging tussen infrastructuurbeheerders voor het recht om een stuk infrastructuur te beheren (of voor verkeer) speelt in de praktijk op dit moment wellicht eerder voor terminals dan voor netwerken, maar met het oog op gevallen waarin er in de toekomst sprake zou kunnen zijn van staatssteun, moet er een uitzonderingsbepaling zijn dat steun die nodig is voor het beheer of de aanleg van de betrokken infrastructuur, kan worden vrijgesteld (artikel 3 voor o.a. terminals) of als vrijgesteld kan worden beschouwd (artikel 6, lid 1, voor o.a. netwerken) wanneer er geen sprake is van significante verstoring van de mededinging.

4 Verband tussen de regels voor staatssteun en voor gebruiksheffingen

55. In het communautair recht zijn regels opgenomen voor gebruiksheffingen in het wegvervoer [31]. Er zijn redenen om regels vast te stellen voor gebruiksheffingen in het railvervoer, zoals de Commissie ook al heeft voorgesteld [32]. Daarom moet ervoor worden gezorgd dat toekomstige voorschriften van de Gemeenschap voor het in rekening brengen van het gebruik voor de infrastructuur [33] niet worden ondermijnd doordat de lidstaten infrastructuurbeheerders zodanig financieren dat ze "de eindjes aan elkaar kunnen knopen" zonder dat ze de voor deze wetgeving benodigde kosten op de gebruikers van de infrastructuur verhalen. Bij de beoordeling of de voor de infrastructuur verstrekte steun niet groter is dan nodig, moet rekening worden gehouden met alle communautaire wetgeving inzake het in rekening brengen van het gebruik voor de infrastructuur die van kracht is op het moment waarop de betrokken steun wordt verleend.

[31] Richtlijn 99/62/EG van de Raad betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (PB L 187 van 20.7.1999, blz 42).

[32] COM(1998)480 def, zie boven.

[33] COM(1998)466 def, zie boven.

56. Om vrachtvervoer als voorbeeld te nemen: in het voorstel voor een richtlijn inzake heffingen voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur wordt gesteld dat de heffingen voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur minimaal gelijk moeten zijn aan de extra kosten die de infrastructuurbeheerder moet maken om de trein te laten rijden. Daarom moet worden gesteld dat het bedrag dat de staat, als een dergelijke bepaling van kracht wordt, in het kader van een dergelijke regeling mag financieren, in geen geval hoger mag zijn dan het verschil tussen de volledige kosten van de toegang voor de infrastructuurbeheerder, uiteindelijk een afdoende winst, en de "marginale kosten" die op de gebruiker worden verhaald. Dit wordt met de voorgestelde uitzondering voor infrastructuur bereikt, aangezien hierin wordt bepaald dat rekening moet worden gehouden met alle vigerende voorschriften inzake gebruiksheffingen.

5. Voorschriften voor de steun

57. Investeringssteun moet in het algemeen nodig zijn voor de uitvoering van een project. De steun moet de ultieme impuls zijn en er moet worden aangetoond dat het project door marktkrachten niet of niet op dezelfde manier van de grond was gekomen. Ook steun met terugwerkende kracht is streng verboden, aangezien dit concept daardoor wordt ondermijnd. Deze voorwaarde is opgenomen in artikel 3, lid 1, onder a).

58. De andere voorwaarde in artikel 3, lid 1, onder b), is dat de mededinging door de bijdrage van de staat niet zodanig mag worden verstoord dat dit strijdig is met het gemeenschappelijke belang. Gemeenschappelijk belang kan het gemakkelijkst worden aangetoond als het project voldoet aan de doelstellingen van het gemeenschappelijk vervoersbeleid. In beginsel zijn de gevolgen voor de mededinging minimaal bij beperkte steunbedragen of andere voordelen en een project met perspectieven op lange termijn. Met name voor terminals wordt van de lidstaten verwacht dat zij aan de hand van een gebruiksprognose de levensvatbaarheid aantonen, aangezien staatssteun voor een niet-levensvatbare terminal tot verstoring van de concurrentie kan leiden. Tevens moet er een raming van de herkomst van het verkeer worden gemaakt om aan te tonen dat er nieuw verkeer wordt aangetrokken en dat er geen sprake is van een significante verschuiving vanuit een andere terminal.

Artikel 4 - Staatssteun ter compensatie van niet-betaalde kosten van concurrerende vervoerswijzen

59. Het begrip duurzame mobiliteit, waarop de ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoersbeleid is gebaseerd, vereist een geïntegreerd vervoersysteem met eerlijke concurrentie tussen de vervoerswijzen, hetgeen inhoudt dat de gebruiker de interne en externe kosten van de specifieke vervoersoperatie op het punt van gebruik betaalt [34]. De exploitanten moeten ook vervoersketens vormen waarin elke vervoerswijze wordt gebruikt voor het deel van de reis waar deze het best kan concurreren.

[34] Zie: De toekomstige ontwikkeling van het gemeenschappelijk vervoersbeleid, Witboek van de Commissie (COM(92)494 def.), Bulletin van de EG, supplement 3/93. In punt 98 wordt gesteld: "Het probleem van de dekking van infrastructuur- en externe kosten is ingewikkeld en brengt allerlei vraagstukken met zich mee. Voor zover te overzien, wijst echter alles erop dat bepaalde delen van het wegvervoer niet kostendekkend werken, met name wanneer men rekening houdt met de externe kosten". Zie in het algemeen de punten 96 tot en met 103.

60. In werkelijkheid verhalen de lidstaten de infrastructuurkosten voor de vervoerswijzen over land echter nog steeds op verschillende manieren en in verschillende mate. Als ene uiterste zijn er systemen waar geen enkele toegangsheffing wordt betaald en de staat alle kosten van de infrastructuur financiert en via systemen waarin de heffingen worden gebaseerd op de marginale kosten op korte termijn en de infrastructuurbeheerder de rest van de benodigde financiële middelen voor de infrastructuur op de staat verhaalt, gaat het naar het andere uiterste met systemen waarin de toegangsheffingen worden gebaseerd op de volledige of gemiddelde totale kosten. Er bestaat nog geen communautaire wetgeving die de methoden voor de berekening van de toegangsheffingen voor de infrastructuur voor bepaalde of alle vervoerswijzen over land harmoniseert [35]. De Commissie heeft voorgesteld een kader op te zetten waarin de gebruikers van het wegvervoer in elk geval minimaal de marginale kosten van de toegang tot de infrastructuur betalen, met inbegrip van de kosten die momenteel meestal niet in rekening worden gebracht zoals beschadiging van de infrastructuur, milieuschade en de kosten van congestie en ongevallen, zodat er meer evenwicht komt tussen de prijssignalen en prikkels van de verschillende vervoerswijzen over land. Als er een strikt kader van dien aard zou bestaan en in de hele Gemeenschap zou worden toegepast, zou een bepaling als die van artikel 4 niet nodig zijn. Met andere woorden: een uitzondering die in de praktijk steun voor het vrachtvervoer per spoor, binnenwateren en gecombineerd vervoer mogelijk maakt omdat deze geldt als compensatie voor de niet-betaalde kosten van het wegvervoer, wordt voorgesteld als praktische en noodzakelijke "tweede-keusoplossing" die aansluit bij de huidige wetgevingscontext.

[35] Richtlijn 93/89/EEG van de Raad betreffende de toepassing door de lidstaten van de belastingen op sommige voor het goederenvervoer over de weg gebruikte voertuigen en van de voor het gebruik van sommige infrastructuurvoorzieningen geheven tolgelden en gebruiksrechten (PB L 279 van 21.11.1993, blz. 32), vervangen door Richtlijn 99/62/EG van de Raad (zie boven), is een eerste stap op weg naar een strikt onderscheid tussen verschillende soorten voertuigen, afhankelijk van de schade die zij aan de infrastructuur toebrengen. De Commissie heeft een witboek gepubliceerd (COM(1998)466): Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik - een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader voor het in rekening brengen van het gebruik van vervoersinfrastructuur in de EU, Bulletin van de EU, supplement 3/98.

61. Om er echter voor te zorgen dat deze uitzondering verenigbaar blijft met de financiële discipline en efficiëntie die artikel 3 en ook de regels voor staatssteun in het algemeen trachten te cultiveren, worden er in het voorstel verschillende algemene voorwaarden aan verbonden [36].

[36] Deze voorwaarden zijn door de Commissie toegepast in haar besluit van 21.4.1998 in zaak N 588/98 inzake een Deense steunregeling voor de compensatie van het railvervoer voor niet-betaalde externe kosten van het wegvervoer.

62. In de eerste plaats moet de steun deel uitmaken van een regeling die verschillende bedrijven binnen dezelfde vervoerswijze gelijk behandelt.

Daarnaast moet de steun betrekking hebben op het goederenvervoer, omdat steun voor ongedekte infrastructuur- en externe kosten in het personenvervoer al kan worden gegeven in het kader van Verordening (EEG) nr. 1191/69 en derhalve moet vallen onder de regeling van die verordening. Als de in dit artikel bedoelde soort steun ook beschikbaar zou zijn voor het personenvervoer, zou wellicht niet meer duidelijk zijn welke voorwaarden daaraan moeten worden verbonden en zou er zelfs sprake kunnen zijn van overcompensatie.

63. Vervolgens worden er in lid 1 van artikel 4, onder (a) tot en met (c), vier specifieke voorwaarden geformuleerd:

(a) De regeling mag niet meer dan drie jaar duren. Deze tijdslimiet is niet bedoeld om te voorkomen dat een regeling in de praktijk meer dan drie jaar loopt, maar om tijdige kennisgeving vooraf van de regeling verplicht te stellen, zodat deze opnieuw kan worden geëvalueerd in het licht van de ervaring die de betrokken lidstaat met de specifieke regeling en de Commissie in het algemeen heeft opgedaan. Zo kan de Commissie, naarmate de methoden voor kostenwaardering verder worden ontwikkeld, haar praktijk beter afstemmen op wat nodig is, met name voor de voorwaarden (a) en (c)

(b) De lidstaat moet een beargumenteerde en gekwantificeerde vergelijkende kostenanalyse indienen, met een taxatie van relevante externe kosten van concurrerende vervoerswijzen, om aan te tonen dat deze overheidssteun echt een compensatie voor specifieke niet-betaalde externe kosten inhoudt. De Commissie is van plan in de loop van de tijd beginselen voor dergelijke taxaties te ontwikkelen, die in toekomstige wetgeving kunnen worden opgenomen, maar zal voorlopig ieder geval op zich bekijken. De lidstaten kunnen enige richtsnoeren voor verschillende methoden voor de taxatie van externe kosten vinden in bijlage 2 van het groenboek over een eerlijke en doelmatige prijsstelling [37], maar er wordt voorgesteld dat elke lidstaat zijn eigen aanpak ontwikkelt en dat de Commissie erop toeziet dat deze geen interne strijdigheden bevat en verenigbaar is met de in dit deel uiteengezette beginselen. Teneinde de evaluatie tot op zekere hoogte objectief te maken moet de analyse door een onafhankelijke consultant worden uitgevoerd of goedgekeurd.

[37] Groenboek van de Commissie (COM(1995)691 def.): Naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer - mogelijke beleidskeuzen voor het internaliseren van de externe kosten van vervoer in de Europese Unie, Bulletin van de EU, supplement 2/96.

(c) De regeling moet ervoor zorgen dat bij de verlening van de steun geen onderscheid wordt gemaakt tussen vervoersondernemingen in dezelfde vervoerstak. Dit behoeft geen nadere uitleg: alle binnenvaart-ondernemingen moeten bijvoorbeeld gelijke kansen hebben.

(d) Zelfs als de regeling aan de voorwaarden (b) en (c) voldoet, moet de Commissie ervan overtuigd zijn dat de staatssteun niet leidt tot een zodanige verstoring van de mededinging dat dit strijdig is met het gemeenschappelijke belang. De Commissie moet er met andere woorden van overtuigd zijn dat de steunregeling zal leiden tot een daadwerkelijke verschuiving van vervoer naar de spoorwegen, de binnenwateren of het gecombineerd vervoer om milieuredenen en niet tot een uitwisseling van vervoerstromen tussen twee milieuvriendelijke vervoerswijzen. Ter illustratie: een regeling voor staatssteun die waarschijnlijk zal leiden tot een verschuiving van vervoerstromen van de kustvaart naar het railvervoer, zou niet aan deze voorwaarde voldoen. Aangezien er geen communautair kader voor de taxatie van externe kosten is en de krachtens artikel 4 toegelaten steun productiesteun is, die meestal verboden is, is punt (c) bovendien een noodzakelijke voorzorgsmaatregel voor een situatie die zich in de toekomst zou kunnen voordoen, waarin er redenen zijn om aan te nemen dat de regeling, ook al zou de gebruikte taxatiemethode verenigbaar lijken met reeds eerder door de Commissie geaccepteerde methoden, zou leiden tot steunbedragen die duidelijk onevenredig zijn met het gemeenschappelijk belang dat wordt gediend. Aangezien artikel 4 bedoeld is om het gebruik van vervoersvormen met minder milieuschade te bevorderen, zou de toepassing van punt (d) bijvoorbeeld inhouden dat de hoogte van de krachtens een regeling verleende steun evenredig moet zijn met de verschuiving in vervoerswijze die waarschijnlijk door deze regeling wordt bewerkstelligd. De Commissie zal van geval tot geval evalueren of aan deze voorwaarde wordt voldaan.

Artikel 5 - Algemene voorwaarden

64. Deze twee voorwaarden behoeven geen nadere uitleg. Zoals in artikel 5, lid 1, wordt gesteld, is het uiteraard belangrijk ervoor te zorgen dat steun die wordt vrijgesteld omdat deze voor een specifiek doel wordt gebruikt, ook inderdaad alleen voor dat doel wordt gebruikt. Dit is vooral belangrijk om kruissubsidiëring van een infrastructuurbeheerder naar activiteiten in verband met het gebruik van infrastructuur te voorkomen. Artikel 5, lid 2, zorgt ervoor dat de benodigde of juiste hoogte van steun die krachtens enige bepaling van de voorgestelde verordening wordt toegekend, op de juiste wijze wordt berekend, omdat daarbij rekening wordt gehouden met alle steun die krachtens een andere bepaling van het communautair recht voor hetzelfde doel wordt verleend.

Artikel 6 - Kennisgeving

65. Zoals in de veertiende overweging wordt bevestigd, moet in het kader van de voorgestelde verordening verleende steun krachtens artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag worden aangemeld, tenzij in de verordening anders wordt bepaald.

66. Krachtens artikel 6, lid 1, worden bepaalde soorten steun die naar verwachting minder gevolgen voor de mededinging zullen hebben dan ander soorten steun voor infrastructuur, namelijk steun voor het beheer, het onderhoud of de beschikbaarstelling van een open netwerk, met inachtneming van de volgende punten vrijgesteld van kennisgeving vooraf.

67. In de eerste plaats komt steun voor terminals voor gecombineerd vervoer, de binnenwateren of het wegvervoer altijd voor kennisgeving in aanmerking (mits deze onder artikel 87, lid 1, valt), aangezien daarvan een groter effect op de mededinging kan worden verwacht dan van steun voor ander delen van een netwerk voor vervoer over land.

68. In de tweede plaats moet aan voorwaarde (a) worden voldaan. De infrastructuur moet een integrerend deel van het netwerk vormen en dezelfde beheerder als dat netwerk hebben. Tevens moet de toegang tot het netwerk overeenkomstig het communautair recht open zijn. Zo komt steun voor een onafhankelijk beheerde spoorwegterminal aan het eind van een zijlijn van een hoofdspoorlijn of een door een industrieel bedrijf geëxploiteerde en gebruikte terminal voor kennisgeving in aanmerking, terwijl steun aan een beheerder van spoorweginfrastructuur voor een uitbreiding van het netwerk niet aan kennisgeving onderworpen is, mits de toegang tot het netwerk overeenkomstig het communautair recht open is.

69. In de derde plaats vereist voorwaarde (b) dat de capaciteit van de infrastructuur niet volledig of gedeeltelijk mag worden gereserveerd voor het gebruik door een of meer vervoersondernemingen. Dit is met name bedoeld voor de situatie waarin capaciteit voor de infrastructuurbeheerder in diens hoedanigheid als vervoersondernemer wordt gereserveerd. In een dergelijke situatie zullen er waarschijnlijk gevolgen voor de mededinging in de zin van artikel 87, lid 1, zijn. Daarom is kennisgeving vooraf in dergelijke gevallen vereist.

70. Met name in deze gevallen is de impuls om een aanbesteding uit te schrijven echter het krachtigst, aangezien een open, doorzichtige en niet-discriminerende procedure die voldoet aan de beginselen die zijn besproken in de toelichting op artikel 3, lid 1, voorkomt dat staatssteun ter sprake komt, zodat kennisgeving vooraf niet meer nodig is.

71. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen het reserveren van capaciteit en alleen de toewijzing van "slots" of spoorwegtrajecten, die in de zin van dit artikel niet als het reserveren van capaciteit wordt beschouwd. Dit onderscheid wordt duidelijk beschreven in de mededeling van de Commissie over de toepassing van de mededingingsregels op nieuwe infrastructuurprojecten [38].

[38] SEC(97)1673 def: Nadere toelichting bij de aanbevelingen van de Commissie inzake de toepassing van de mededingingsregels op projecten voor nieuwe vervoersinfrastructuur. Zie met name punt 32.

72. Wanneer steun wordt toegekend voor infrastructuur om het terrein van een onderneming (bijvoorbeeld een fabriek) op het spoorwegnet, het wegennet of het netwerk van binnenwateren aan te sluiten, die "privé-infrastructuur" zou kunnen worden genoemd, omdat deze speciaal voor één specifieke eindgebruiker bestemd is - zoals zijsporen, privé-kades of bepaalde privé-wegen - moet er bijzonder goed op worden gelet dat de ontvangende onderneming het geld niet gebruikt voor de subsidiëring van andere activiteiten. In deze gevallen wordt de infrastructuur vaak beheerd door de eindgebruiker zelf en is een open, doorzichtige en niet-discriminerende procedure vrijwel per definitie onmogelijk. Daarom is kennisgeving vooraf vereist. Een lidstaat kan de voorkeur geven aan kennisgeving vooraf van een regeling in plaats van elke privé-infra structuur apart.

73. Spoorwegterminals en stations worden als deel van het geïntegreerde netwerk beschouwd en worden ook alleen vrijgesteld als de toegang open is en ze door dezelfde beheerder worden geëxploiteerd.

74. Concluderend kan worden gesteld dat kennisgeving vooraf krachtens artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag vereist is voor:

- investeringen in terminals voor gecombineerd vervoer, binnenwateren en wegen en infrastructuur voor vervoer over land die niet een integrerend deel van het netwerk vormt of door een andere onderneming dan de netwerkbeheerder wordt beheerd,

- investeringen in gereserveerde vervoersinfrastructuur waarvoor geen of geen adequate open, doorzichtige en niet-discriminerende procedure wordt gevolgd,

- investeringen in privé-infrastructuur en

- regelingen die compenseren voor kostenverschillen.

Artikel 7 - Informatievoorschriften

75. Wanneer kennisgeving vooraf in het voorstel niet verplicht wordt gesteld, moet er wel periodiek algemenere informatie achteraf worden verstrekt. De lidstaten moeten jaarlijks de in artikel 7 vermelde informatie verstrekken, zodat de Commissie toch kan controleren of de verleende steun in overeenstemming met de voorgestelde verordening is.

76. Tevens dienen de lidstaten de informatie te registreren die tot deze beslissingen over staatssteun heeft geleid. Zo kan de Commissie de toekenning van die steun volgen en indien nodig optreden als zij van mening is dat er sprake is van een inbreuk op de voorgestelde verordening. Deze verplichting geldt uiteraard alleen als de infrastructuur door een onderneming wordt beheerd (zie de definitie van "infrastructuurbeheerder") en wanneer er sprake is van steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Dit betekent bijvoorbeeld dat deze informatie niet behoeft te worden geregistreerd voor wegen die voor een onderneming geen inkomsten opleveren en derhalve buiten het toepassingsgebied van deze verordening vallen.

77. Artikel 7 omvat meer dan de voorschriften van Verordening (EEG) nr. 1108/70 van de Raad, die jaarlijkse kennisgevingen van investeringen en operationele uitgaven per categorie infrastructuur voor het vervoer over land verplicht stellen. Artikel 7 omvat enigszins meer gerichte informatie per project over de specifieke daarin opgenomen punten (identiteit van de begunstigde, kosten van het project enz.) en zorgt er tevens voor dat de relevante informatie wordt bewaard, zodat de Commissie indien nodig in een latere fase een beslissing kan nemen.

Artikelen 8, 9 en 10 - Toezicht, intrekking en overgangsbepalingen

78. Het is wenselijk een raadgevend comité in te stellen om in het licht van de ontwikkelingen in de sector toezicht te houden op de verordening en de uitvoering daarvan. De intrekking van Verordening (EEG) nr. 1192/69 wordt in het volgende hoofdstuk besproken.

79. Ten aanzien van de overgangsbepalingen is de Commissie van mening dat de voorgestelde verordening niet leidt tot een kennisgevingsplicht voor steunmaatregelen waarvoor deze voorheen niet gold. Er zullen echter bestaande steunregelingen zijn waarmee de Commissie al akkoord is gegaan, maar die met het oog op de samenhang moeten worden aangepast om aan de nieuwe voorschriften te voldoen en opnieuw moeten worden aangemeld. Als deze regelingen voorzien in steun voor een van de in de voorgestelde verordening geformuleerde doelstellingen (bijvoorbeeld steun voor vervoersondernemingen voor het gebruik van infrastructuur voor het railvervoer, de binnenwateren of het gecombineerd vervoer), vereist een consequente aanpak dat ze, ongeacht het rechtsinstrument dat is gehanteerd om ze goed te keuren, op deze manier moeten worden aangepast en opnieuw worden aangemeld.

Waarom Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad niet wordt gereproduceerd

80. In dit hoofdstuk wordt uitgelegd waarom een aantal nog wel in Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad voorkomende bepalingen uit het verordeningsvoorstel zijn weggelaten. De in deze bepalingen genoemde kwesties, die door de horizontale kaderregelingen en richtsnoeren in het kader van artikel 87, lid 3 van het Verdrag worden geregeld, worden in het nu volgend hoofdstuk besproken.

artikel 1 van verordening 1107/70 van de raad

81. Het zinsdeel "voorzover deze steunmaatregelen specifiek zijn voor de activiteit in de betrokken sector" bevestigt alleen maar wat reeds in het eerste deel van artikel 1 bedoeld wordt, en kan daarom worden weggelaten.

artikel 2 van verordening 1107/70 van de raad

82. Ook dit artikel is alleen maar declaratoir en kan rustig worden weggelaten, aangezien het Hof van Justitie heeft bevestigd dat de toepasselijkheid van artikel 73 "niet tot gevolg kan hebben dat steun aan het vervoer wordt onttrokken aan het algemene stelsel van het Verdrag terzake van steunmaatregelen van staten en de daarbij voorziene controleprocedures" [39].

[39] Zaak 156/77 Commissie tegen België [1978] Jurispr. blz. 1881.

ARTIKEL 3 VAN VERORDENING 1107/70 VAN DE RAAD

83. Inleidende passage en lid 2 - De algemene tendens van de inleidende passage is dat het nog steeds de bedoeling van de voorgestelde verordening is om de omstandigheden aan te geven waaronder coördinatiemaatregelen mogen worden genomen in de zin van artikel 73 van het EG-Verdrag..

84. Lid 1, onder a) - Er zijn nooit andere dan in Verordening (EEG) nr. 1192/69 bedoelde lasten door de lidstaten ter kennis van de Commissie gebracht.

85. Lid 1, onder b) - Het principe waarop deze uitzonderingsregeling berust geldt nog steeds in de voorgestelde verordening. Het voornaamste verschil is echter dat de Commissie niet meer alleen "rekening houdt met" de infrastructuurkosten die andere takken van vervoer niet hoeven te dragen, maar dat het beleid van de Commissie er nu vooral op gericht is de steun strikt te beperken tot die niet-betaalde kosten, externe kosten inbegrepen, en van de lidstaten verantwoording te eisen van hun berekeningen van die kosten . Zie de toelichting op artikel 4.

86. Lid 1, onder c) - Geen enkele beslissing is ooit op dit lid gebaseerd geweest. De Commissie heeft inmiddels de algemene voorwaarden voor onderzoek en ontwikkeling vastgelegd in de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek en ontwikkeling [40]. Onderzoek en ontwikkeling mag niet langer worden beschouwd als een "coördinatie"-gebied, maar wordt nu meer een gebied waarvoor steunmaatregelen kunnen worden gerechtvaardigd met artikel 87, lid 3, onder b) of c), omdat zij ter ondersteuning van de ontwikkeling van een project of bedrijfstak dienen. De kaderregeling bevat gedetailleerde bepalingen over zaken als steunintensiteit, verschillende behandeling van steunmaatregelen afhankelijk van de afstand van de markt en te verstrekken aanvullende inlichtingen. De Commissie heeft tegenover staatssteunmaatregelen ten behoeve van onderzoek en ontwikkeling steeds een welwillende houding aangenomen vanwege de doelstellingen en de risico's, de omvang van de daarmee gemoeide uitgaven en de geringe waarschijnlijkheid van concurrentievervalsing door de afstand van de markt. Steun voor de ontwikkeling van vervoersystemen en technologieën komt over het algemeen de gehele Gemeenschap ten goede en wordt in de kaderregeling afdoende geregeld.

[40] PB C 45 van 17.2.1996, blz. 5.

87. Lid 1, onder d) - Deze bepaling is voor een beperkte tijd van kracht tot aan de inwerkingtreding van de wetgeving inzake markttoegang. Zij is dus reeds achterhaald, aangezien er reeds voor alle bedrijfstakken een wetgeving inzake markttoegang bestaat, ook al is de liberalisering nog niet overal volledig doorgevoerd. Bovendien kunnen steunmaatregelen ter verbetering van ontoereikende marktstructuren gebaseerd worden op artikel 87, lid 3, onder c) van het EG-Verdrag en op basis daarvan worden vrijgesteld.

88. Lid 1, onder e) en f) - Lid 1, onder e), dat betrekking had op gecombineerd vervoer, is vervallen op 31 december 1997 [41]. Lid 1, onder f), had betrekking op de binnenvaart, en is vervallen op 31 december 1999 [42].

[41] Volgens Verordening (EG) nr. 543/97 van de Raad, PB L 84 van 26.3.97, blz. 6, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1107/70.

[42] Volgens Verordening (EG) nr. 2255/96 van de Raad, PB L 304 van 27.11.1996, blz. 3, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1107/70.

89. Artikel 3, lid 2) - Er is nooit vrijstelling voor staatssteun aangevraagd op grond van dit artikel. Indien de in dit lid genoemde omstandigheden voorwerp waren van een kennisgeving aan de Commissie, zou vrijstelling mogelijk zijn door rechtstreekse toepassing van de artikelen van het Verdrag, met name van de artikelen 73, 86, lid 2 of 87, lid 3), onder c) van het EG-Verdrag.

Intrekking van de vrijstelling van de kennisgevingsplicht van Verordening (EEG) nr. 1192/69 van de Raad [43]

[43] PB L 156 van 28.6.69, blz. 8.

90. Verordening (EEG) nr. 1192/69 van de Raad betreffende de gemeenschappelijke regels voor de normalisatie van de rekeningstelsels van de spoorwegondernemingen dateert uit dezelfde periode als Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad. De algemene doelstelling van deze verordening was de ongelijkheid op te heffen van concurrentiepositie tussen de spoorwegen en andere vervoerswijzen of in sommige gevallen andere economische sectoren, die te wijten was aan door de overheid opgelegde extra financiële lasten of toegekende voordelen, voorzover het in deze gevallen niet ging om compensatie voor het blijven onderhouden van een niet-rendabele openbare dienst overeenkomstig een door een lidstaat opgelegde verplichting (deze gevallen werden door Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad behandeld). De verordening gold dus voor allerlei andere niet-kostendekkende verplichtingen die door de lidstaten om sociale of andere redenen indertijd aan de spoorwegondernemingen waren opgelegd. De historische achtergrond van de verordening was dat de spoorwegen indertijd door de lidstaten tot op zekere hoogte werden gebruikt als "macro-economische beleidsinstrumenten", waarmee bijvoorbeeld werkgelegenheid en vraag naar bouwactiviteiten werd geschapen.

91. Artikel 4, leden 2), 3) en 4), van Verordening (EEG) nr. 1192/69 van de Raad is achterhaald. De geldigheidsduur is verstreken of de Commissie heeft niet de desbetreffende wetgeving ter uitvoering van de artikelen vastgesteld. Slechts weinig lidstaten informeren de Commissie over hoe zij artikel 4, lid 1 van de verordening toepassen. Volgens dit artikel mag op de volgende punten compensatie worden gegeven onder de strikte voorwaarde dat andere vervoersondernemingen niet verplicht worden soortgelijke lasten te dragen:

- toelagen waarvan de uitkering voor de spoorwegondernemingen verplicht is gesteld en welke voor het bedrijfsleven in het algemeen, hierbij inbegrepen de overige takken van vervoer, door de staat worden bekostigd,

- door de spoorwegondernemingen gedragen uitgaven van sociale aard, op het gebied van de gezinstoelagen, afwijkend van de lasten welke zij voor hun rekening zouden moeten nemen, indien zij onder dezelfde voorwaarden zouden bijdragen als de ondernemingen van de overige takken van vervoer,

- pensioenlasten welke door de spoorwegondernemingen worden gedragen onder andere voorwaarden dan die welke voor de ondernemingen van de overige takken van vervoer gelden,

- door de spoorwegondernemingen bekostigde uitgaven voor kruisingsinstallaties.

92. Zolang de lidstaten spoorwegondernemingen krachtens artikel 4, lid 1 van Verordening (EEG) nr. 1192/69 van de Raad gedurende een overgangsperiode blijven steunen, zal de Commissie ervoor moeten zorgen dat die steun strikt beperkt blijft tot het bedrag dat nodig is om de spoorwegondernemingen voor de overblijvende financiële lasten te compenseren. Daarom moet deze compensatie krachtens artikel 88, lid 3 van het EG-Verdrag bij de Commissie worden aangemeld, waarbij de lidstaten regelingen met een looptijd van meer dan een jaar kunnen voorstellen.

2000/0023 (COD)

Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende steunverlening voor de coördinatie van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren

(Voor de EER relevante tekst)

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid de artikelen 71, 73 en 89,

Gezien het voorstel van de Commissie [44],

[44] PB C, blz..

Gezien het advies van het Economisch en Sociaal Comité [45],

[45] PB C, blz..

Gezien het advies van het Comité van de regio's [46],

[46] PB C, blz..

Volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag [47]

[47] PB C, blz..

Overwegende hetgeen volgt:

(1) De opheffing van ongelijkheden die de concurrentie op de vervoersmarkt kunnen verstoren is een essentiële doelstelling van het gemeenschappelijk vervoerbeleid;

(2) Bij de liberalisering van het vervoer over land is aanzienlijke vooruitgang geboekt:

a) in de sector wegvervoer werd op 1 januari 1993 concurrentie geïntroduceerd in het internationaal vervoer, en voor de cabotage, die op 1 juli 1990 voor het eerst werd ingevoerd, gelden sinds 1 juli 1998 geen quota meer [48],

[48] Verordening (EEG) nr. 4059/89 van de Raad van 21.12.1989 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder niet in een lidstaat woonachtige vervoersondernemers aldaar tot het binnenlands goederenvervoer over de weg worden toegelaten (PB L 390 van 30.12.1989, blz. 3), die is vervangen door Verordening (EEG) nr. 118/93 van de Raad van 25.10.1993 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder niet in een lidstaat woonachtige vervoersondernemers aldaar tot het binnenlands goederenvervoer over de weg worden toegelaten (PB L 279 van 12.11.1993, blz. 1) en Verordening (EEG) nr. 881/92 van de Raad van 26.3.1992 betreffende de toegang tot de markt van het goederenvervoer over de weg in de Gemeenschap van of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied van één of meer lidstaten (PB L 95 van 9.4.1992, blz. 1).

b) het personenvervoer over de weg wordt geliberaliseerd met uitzondering van de nationale geregelde vervoerdiensten [49],

[49] Verordening (EEG) nr. 684/92 van de Raad van 16 maart 1992 houdende gemeenschappelijke regels voor het internationaal vervoer van personen met touringcars en met autobussen (PB L 74 van 20.3.1992, blz. 1) als laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 11/98 van 11.12.1997 (PB L 4 van 8.1.1998, blz. 1) en Verordening (EG) nr. 12/98 van de Raad van 11.12.1997 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot binnenlands personenvervoer over de weg in de lidstaat waar zij niet gevestigd zijn (PB L 4 van 8.1.1998, blz. 10).

c) in de spoorwegsector is het recht op toegang tot de infrastructuur geïntroduceerd voor internationale samenwerkingsverbanden van spoorwegondernemingen en spoorwegondernemingen die internationaal gecombineerd vervoer verrichten en is voorzien in bestuurlijke onafhankelijkheid en scheiding van de boekhoudingen voor infrastructuur en voor de diensten [50],

[50] Richtlijn 91/440/EEG van de Raad van 29.7.1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap (PB L 237 van 24.8.1991, blz. 25).

d) de binnenvaartsector is geleidelijk geliberaliseerd met als resultaat vrije sluiting van contracten en vrije onderhandelingen over prijzen zowel in de nationale als de internationale binnenvaart in de Gemeenschap vanaf 1 januari 2000 [51], en

[51] Richtlijn 96/75/EG van de Raad van 19.11.1996 houdende voorschriften inzake bevrachting en prijsvorming in de sector nationaal en internationaal goederenvervoer over de binnenwateren in de Gemeenschap (PB L 304 van 27.11.1996, blz. 12).

e) de markt voor gecombineerd vervoer is volledig geliberaliseerd sinds 1 juli 1993 [52]

[52] Richtlijn 92/106/EEG van de Raad van 7.12.1992 houdende vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor bepaalde vormen van gecombineerd vervoer van goederen tussen lidstaten.

(3) Het liberaliseringsproces is echter nog niet in alle sectoren van het vervoer over land afgesloten, en bovendien zijn er nog geen geharmoniseerde heffings mechanismen ter compensatie van de niet-betaalde kosten van de vervoerswijzen vastgesteld; in die omstandigheden kan er staatssteun bestaan die aan de behoeften aan coördinatie van vervoer tegemoetkomt en daarom verenigbaar blijft met het EG-Verdrag, voorzover de steun niet in strijd is met andere bepalingen van communautair recht.

(4) De artikelen 87 tot en met 89 van het EG-Verdrag en Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (nieuw artikel 88) [53] zijn van toepassing op de steun voor het vervoer per spoor over de weg en over de binnenwateren.

[53] Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22.3.1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag, (PB L 83 van 27.3.1999, blz 1)

(5) Artikel 73 maakt een uitzondering op het verbod van artikel 87, lid 1, en derhalve loopt deze verordening niet vooruit op de prealabele vraag of er sprake is van steun in de zin van artikel 87, lid 1. Deze verordening is ook onverminderd andere artikelen van het Verdrag zoals artikel 86, lid 2.

(6) Voorzover artikel 73 van het EG-Verdrag steunmaatregelen die overeenkomen met vergoeding van met het begrip "openbare dienst" verbonden verplichte dienstverrichtingen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt bestempelt, wordt het ten uitvoer gelegd door Verordening (EEG) nr. 1191/69 [54] als gewijzigd. Voorzover artikel 73 steunmaatregelen die beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie van het vervoer als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt bestempelt, blijft het derhalve gepast om in een verordening van de Raad de omstandigheden vast te leggen waaronder steunmaatregelen als beantwoordend aan deze behoeften worden beschouwd.

[54] Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26.6.1969 betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van met het begrip openbare dienst verbonden verplichtingen op het gebied van het vervoer per spoor over de weg en over de binnenwateren (PB L 156 van 28.6.1969, blz. 1).

(7) Verordening (EEG) nr. 1107/70 [55] van de Raad was bedoeld om de hierboven beschreven doelstellingen te verwezenlijken, maar moet nu worden aangepast aan de nu geldende kaderregeling voor de toegang tot de markt.

[55] Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad van 4.6.1970 betreffende de steunmaatregelen op het gebied van het vervoer per spoor over de weg en over de binnenwateren (PB L 130 van 15.6.1970, blz. 1).

(8) Het huidige beleid van de Gemeenschap bevordert de vorming van publiek/particuliere partnerschappen voor nieuwe projecten, en dan vooral projecten die als belangrijk worden beschouwd voor de ontwikkeling van het Trans-Europees netwerk [56]. De regels voor de staatssteun moeten zo worden toegepast dat de infrastructuurprojecten waaraan ook door de particuliere sector wordt deelgenomen niet worden benadeeld tegenover sectoren zonder particuliere deelname. Derhalve is het beter een algemene uitzondering te maken voor steun aan infrastructuurbeheerders dan een voor bepaalde soorten projecten bedoelde uitzondering.

[56] Conclusies van de 2031e vergadering van de Raad - Vervoer, punten 4 en 5, betreffende openbaar/particuliere partnerschappen (PPP) in verband met TEN (Trans-Europees Netwerk)-projecten 11007/97, Persbericht : Luxemburg 9.10.1997.

(9) Staatsfinanciering van het beheer, het onderhoud of de verschaffing van infrastructuur voor vervoer over land die volgens communautair recht open staat voor alle potentiële gebruikers en wordt beheerd door de staat, valt niet onder artikel 87, lid 1 van het EG-verdrag, aangezien hier geen sprake is van de bevoordeling van een met andere ondernemingen concurrerende onderneming.

(10) Staatssteun, die aan een openbare of particuliere, maar van de staat los staande infrastructuurbeheerder wordt verleend voor het beheer, het onderhoud of de exploitatie van infrastructuur voor vervoer over land, wordt verondersteld verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt, indien die beheerder gekozen is in het kader van een openbare en niet discriminerende aanbesteding, aangezien daardoor gewaarborgd werd dat het bedrag aan staatssteun overeenkomt met de marktprijs die moet worden betaald om het gewenste resultaat te behalen.

(11) Indien echter voor een bepaalde steunmaatregel ten behoeve van een infrastructuur beheerder dit vermoeden van verenigbaarheid niet geldt, moet deze maatregel toch als zijnde verenigbaar met het EG-Verdrag worden toegelaten, indien zij noodzakelijk is om de uitvoering van een project of activiteit mogelijk te maken en mits zij niet leidt tot zodanige concurrentievervalsing dat het algemeen belang wordt geschaad. Staatssteun voor de aanleg en exploitatie van een gecombineerd vervoerterminal die waarschijnlijk aanzienlijke verkeersstromen zal aantrekken van concurrerende terminals in plaats van te leiden tot modal shift van de weg naar milieuvriendelijke vervoerswijzen, wordt bij voorbeeld beschouwd als concurrentievervalsing die het algemeen belang schaadt.

(12) Bij de bepaling van het passende bedrag aan steun moet bovendien rekening worden gehouden met de geldende bepalingen van alle communautaire wetgeving inzake infrastructuurheffingen. Deze aanpak is wat de spoorwegsector betreft verenigbaar met artikel 7, lid 3, van Richtlijn 91/440/EEG van de Raad, dat bepaalt dat de lidstaten de beheerder van de infrastructuur, met inachtneming van de artikelen 73, 87 en 88 van het verdrag, financiële middelen verstrekken die voldoende zijn in verhouding met de taken, de omvang en de financiële behoeften met name om nieuwe investeringen te dekken. Dezelfde principes moeten gelden voor infrastructuurbeheerders in alle sectoren van het vervoer over land.

(13) De Gemeenschap volgt sinds enige tijd een op de realisering van een duurzaam vervoersysteem gericht beleid, dat maatregelen toestaat en bevordert ter compensatie van extra niet-betaalde kosten van andere concurrerende vervoerswijzen betaald worden, zoals schade aan infrastructuur, verontreiniging, lawaai, congestie, ziektekosten en kosten van ongevallen.

(14) Wat het goederenvervoer betreft moeten steunregelingen worden geduld die in dergelijke maatregelen voorzien in verband met het gebruik van infrastructuur en die niet al te veel de verwezenlijking van andere communautaire doelstellingen belemmeren. Daarom moeten de lidstaten verplicht worden met een redelijke mate van transparantie aan te tonen dat deze regelingen dienen voor compensatie van specifieke marginale niet-betaalde kosten van concurrerende vervoerswijzen, en dat zij van beperkte duur zijn. Wel is in principe verlenging mogelijk van iedere staatsregeling van dien aard die door de Commissie is toegestaan, zolang nog geen doorberekening van specifieke onbetaalde kosten binnen afzonderlijke of alle vervoerswijzen over land wordt bereikt. Wat het personenvervoer betreft kan met dit punt rekening worden gehouden, wanneer de vervoerder om exclusieve rechten of financiële compensatie vraagt overeenkomstig communautaire wetgeving, inzonderheid Verordening(EEG) nr. 1191/69 van de Raad.

(15) Andere in geliberaliseerde sectoren verleende steun moet getoetst worden aan artikel 87 van het EG-Verdrag, met name aan het in lid 3, onder c), gebruikte begrip 'ontwikkeling van een economische sector'.

(16) De krachtens deze verordening verleende steun moet worden aangemeld overeenkomstig artikel 87, lid 3, van het EG-Verdrag en Verordening (EG) nr. 659/99 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (nieuwe nummering 88) van het Verdrag, behalve indien deze verordening anders bepaalt.

(17) Op steun voor het beheer, het onderhoud of de beschikbaarstelling van andere infrastructuur dan gecombineerd vervoer- binnenvaart- en wegterminals, die een integrerend deel vormt van een bestaand open vervoersnetwerk met één enkele infrastructuurbeheerder kan de Commissie effectief toezicht uitoefenen door regelmatige verstrekking van algemene informatie te verlangen in plaats van een specifieke kennisgeving vooraf.

(18) In geval van steun voor het beheer, het onderhoud of de beschikbaarstelling van bovengenoemde terminals, of indien de betreffende infrastructuur en het netwerk afzonderlijke beheerders hebben, of indien de capaciteit bij contract geheel of gedeeltelijk gereserveerd is voor één of meer vervoersondernemingen (in tegenstelling tot het verlenen van een toegangsrecht voor een open infrastructuur), kan de invloed op de concurrentie sterker zijn en moet de verplichte kennisgeving vooraf gehandhaafd blijven.

(19) Ter waarborging van transparantie en doeltreffend toezicht dienen regels te worden vastgesteld voor het bijhouden van documentatie door de lidstaten over de door deze verordening vrijgestelde steunmaatregelen. De Commissie dient voor de jaarverslagen die de lidstaten bij de Commissie moeten indienen, specifieke voorschriften vast te stellen, die, gezien de algemene beschikbaarheid van de nodige technologie, ook informatie in gecomputeriseerde vorm omvat.

(20) Verordening (EEG) nr. 1192/69 van de Raad [57] werd ingevoerd om de ongelijkheden als gevolg van oplegging van uitzonderlijke financiële lasten of toekenning van voordelen aan spoorwegondernemingen door overheidsinstanties op te heffen. Volgens Richtlijn 91/440/EEG zijn de lidstaten echter nu verplicht ervoor te zorgen dat de spoorwegondernemingen de status krijgen van onafhankelijke exploitatiemaatschappij die zich commercieel gedraagt en zich aan de marktbehoeften aanpast, en daarom zijn deze ongelijkheden ofwel opgeheven of moeten worden opgeheven.

[57] Verordening (EEG) nr. 1192/69 van de Raad van 26.6.1969 betreffende de gemeenschappelijke regels voor de normalisatie van de rekeningstelsels van de spoorwegondernemingen (PB L 156 van 28.6.1969, blz. 8).

(21) Artikel 4, leden 2, 3 en 4 van Verordening (EEG) nr. 1192/69 van de Raad zijn achterhaald. Wanneer de lidstaten spoorwegondernemingen gedurende een overgangsperiode blijven ondersteunen krachtens artikel 4, lid 1 van Verordening (EEG) nr. 1192/69 van de Raad zal de Commissie ervoor moeten zorgen dat deze steun strikt beperkt blijft tot het bedrag dat nodig is om de spoorwegondernemingen te compenseren voor de resterende financiële lasten. Daarom moet de Commissie krachtens artikel 88, lid 3 van het EG-Verdrag van deze compensatie in kennis worden gesteld. De vrijstelling van de aanmeldingsplicht in Verordening (EEG) nr. 1192/69 moet worden ingetrokken.

HEBBEN DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:

Artikel 1 - Toepassingsgebied

Deze verordening is van toepassing op steun die voorziet in de behoefte aan coördinatie van het vervoer per spoor, over de weg en via de binnenwateren.

Artikel 2 - Definities

In deze verordening wordt verstaan onder:

"vervoersinfrastructuur": vaste installaties voor de verplaatsing of het overladen/overstappen van passagiers en goederen en de bijbehorende veiligheids- en navigatiesystemen die voor het beheer van deze installaties onmisbaar zijn;

"infrastructuurbeheerder": een publieke, particuliere of gemengd publieke/particuliere onderneming die vervoersinfrastructuur beheert, onderhoudt of aanbiedt;

"vervoersonderneming": een onderneming die gebruik wenst te maken van bepaalde vervoersinfrastructuur, hetzij uitsluitend om in de eigen behoefte te voorzien, hetzij om diensten aan andere personen of ondernemingen aan te bieden;

"specifieke niet-betaalde externe en infrastructuurkosten": kosten die niet via specifieke heffingen op de gebruiker van de vervoersinfrastructuur worden verhaald. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om kosten in verband met schade aan de infrastructuur, verontreiniging, geluidshinder, congestie, gezondheid en ongevallen.

Artikel 3 - Steun voor infrastructuur

1. Aan een infrastructuurbeheerder verleende steun voor het beheer, het onderhoud of het aanbieden van infrastructuur voor het vervoer over land is verenigbaar met het EG-Verdrag, mits de steun in vergelijking met de totale financiering van het project:

(a) nodig is om de uitvoering van het betrokken project of de betrokken activiteit mogelijk te maken en

(b) niet leidt tot een zodanige verstoring van de mededinging dat dit strijdig is met het gemeenschappelijk belang.

2. Bij de beoordeling krachtens dit artikel wordt rekening gehouden met de voorschriften van communautaire wetgeving inzake gebruiksheffingen voor infrastructuur die ten tijde van de verlening van de betrokken steun van kracht is.

Artikel 4 - Steun voor het gebruik van infrastructuur

1. Een regeling voor de verlening van steun aan vervoersondernemingen met het oog op het gebruik van infrastructuur voor het goederenvervoer is verenigbaar met het EG-Verdrag mits:

(a) de regeling beslaat maximaal drie jaar,

(b) op basis van een vergelijkende kostenanalyse wordt aangetoond dat deze steun beperkt blijft tot de compensatie van specifieke niet-betaalde externe en infrastructuurkosten voor het gebruik van concurrerende vervoers infrastructuur na aftrek van eventuele vergelijkbare niet-betaalde kosten voor het gebruik van de desbetreffende infrastructuur,

(c) de regeling inhoudt dat de steun op niet-discriminerende voorwaarden voor vervoersondernemingen binnen dezelfde vervoerswijze wordt verleend en

(d) de steun niet leidt tot een zodanige verstoring van de mededinging dat dit strijdig is met het gemeenschappelijk belang.

2. Bij de beoordeling krachtens dit artikel wordt rekening gehouden met de voorschriften van communautaire wetgeving inzake de definitie of bepaling van externe kosten die ten tijde van de verlening van de betrokken steun van kracht is.

Artikel 5 - Algemene voorwaarden

1. Wanneer een onderneming die krachtens deze verordening verleende steun ontvangt zich niet alleen bezighoudt met de gesubsidieerde activiteit, maar ook met een andere economische activiteit, worden de verstrekte financiële middelen in gescheiden boekhoudingen ondergebracht en zodanig beheerd dat een overdracht van of naar een andere activiteit onmogelijk is.

2. Bij de berekening van de toegelaten hoogte van steun die krachtens een bepaling van deze verordening wordt verleend, wordt rekening gehouden met steun die voor hetzelfde doel door een andere staat of uit de middelen van de Gemeenschap wordt verleend.

Artikel 6 - Kennisgeving

1. Voor steun die wordt verleend voor het beheer, het onderhoud of het aanbieden van andere infrastructuur voor het vervoer over land dan terminals voor gecombineerd vervoer, de binnenwateren of het wegvervoer, is kennisgeving overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag niet vereist wanneer aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:

(a) de infrastructuur vormt een integrerend deel van een netwerk dat dezelfde beheerder heeft als de betrokken infrastructuur en is op niet-discriminerende voorwaarden toegankelijk voor elke persoon of onderneming die deze wenst te gebruiken;

(b) de capaciteit van de infrastructuur wordt niet volledig of gedeeltelijk gereserveerd voor gebruik door een of meer vervoersondernemingen.

2. Unimodale spoorwegterminals en stations worden als een integrerend deel van het spoorwegnet beschouwd.

Artikel 7 - Informatievoorschriften

1. Voor steun die onder artikel 6 valt:

(a) bewaren de lidstaten gedetailleerde documentatie. In deze documentatie wordt alle informatie opgenomen die nodig is vast te stellen dat aan de in deze verordening vastgelegde voorwaarden voor vrijstelling wordt voldaan. De lidstaten bewaren deze documentatie gedurende tien jaar vanaf de datum waarop de steun is verleend. De lidstaten verstrekken de Commissie op schriftelijk verzoek binnen 20 werkdagen, dan wel een langere termijn als deze in het verzoek van de Commissie wordt vastgesteld, een afschrift van deze documentatie; en

(b) zijn de lidstaten verplicht de Commissie jaarlijks uiterlijk op 31 maart voor het voorgaande kalenderjaar in de in de bijlage bepaalde vorm samenvattende informatie over ingevoerde steunregelingen en buiten deze regelingen verleende individuele steun te verstrekken en met name:

- een beschrijving van het gesteunde project met vermelding van de exacte hoogte van de steun, de totale kosten van het project, de identiteit van de begunstigde en het tijdschema,

- plannen of regelingen voor het beheer van de betrokken infrastructuur en de toegang tot de betrokken infrastructuur in de toekomst en

- alle andere informatie die voor een beoordeling van staatssteun relevant zou kunnen zijn.

2. Deze informatie zal voor het eerst worden verstrekt op 31 maart van het jaar dat volgt op het eerste volledige kalenderjaar dat na de inwerkingtreding van deze verordening is verstreken. De op die datum verstrekte informatie dient de periode vanaf de datum van inwerkingtreding van deze verordening tot het eind van dat kalenderjaar te bestrijken en tevens op een computer-informatiedrager te worden verstrekt.

Artikel 8 - Toezicht op de verordening

Met inachtneming van artikel 79 van het EG-Verdrag wordt een raadgevend comité ingesteld. Dit bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en wordt voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie. Het comité kan alle algemene vraagstukken ten aanzien van het functioneren van deze verordening onderzoeken en daarover advies uitbrengen.

Artikel 9 - Intrekking

1. Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad, zoals gewijzigd, wordt ingetrokken.

2. Artikel 4, leden 2 tot en met 4, en artikel 13, leden 2 en 3, van Verordening (EEG) nr. 1192/69, zoals gewijzigd, worden geschrapt.

Artikel 10 - Overgangsbepalingen en inwerkingtreding

1. Steunmaatregelen die op grond van artikel 5 van Verordening 1107/70, als gewijzigd, zijn vrijgesteld van de procedure van artikel 88, lid 3, van het Verdrag, blijven vrijgesteld gedurende een periode van 12 maanden na de inwerkingtreding van deze verordening.

2. De lidstaten wijzigen genoemde steunmaatregelen in genoemde periode, om ze verenigbaar te maken met artikel 6 van deze verordening, en stellen de Commissie daarvan in kennis.

3. Deze verordening treedt in werking op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

Gedaan te Brussel, op

Voor het Europees Parlement Voor de Raad

De Voorzitter De Voorzitter

BIJLAGE

Formulier voor de samenvattende informatie over individueel verleende steun of ingevoerde steunregelingen

Lidstaat [regio]:

Datum van invoering (steunregeling) of verlening (individuele steun):

Naam en adres van de bevoegde instantie:

Titel van de ingevoerde steunregeling of naam van de begunstigde van de individuele steun:

Doel van de steun:

Rechtsgrond:

Uitgetrokken begrotingsmiddelen:

Steunintensiteit:

Looptijd:

Overige informatie (facultatief):