Advies van het Comité van de Regio's over de "Mededeling van de Commissie aan de lid-staten over het regionale beleid en het mededingingsbeleid: zorgen voor een sterkere concentratie en een betere coherentie"

(1999/C 51/04)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien de mededeling van de Commissie aan de lid-staten over het regionale beleid en het mededingingsbeleid: zorgen voor een sterkere concentratie en een betere coherentie ();

gezien het besluit van het Bureau van 15 juli 1998 om overeenkomstig artikel 198, vierde alinea, van het EG-verdrag een advies over deze materie uit te brengen, en commissie 1 "Regionaal beleid, structuurfondsen, economische en sociale samenhang, grensoverschrijdende en interregionale samenwerking" met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden te belasten;

gezien het door commissie 1 op 30 september 1998 goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 236/98 rev. - rapporteurs: de heren Henry en Muñoa),

heeft tijdens zijn 26e zitting van 18 en 19 november 1998 (vergadering van 19 november) het volgende advies goedgekeurd.

DEEL A: HOOFDLIJNEN VAN DE MEDEDELING

1. Probleemstelling en mogelijke oplossingen

1.1. Huidige situatie

1.1.1. Volgens de gegevens waarover de Commissie beschikt, woont gedurende de periode 1994-1999 50,6 % van de bevolking van de Unie in gebieden die voor EU-structuursteun in aanmerking komen, terwijl 46,7 % woont in gebieden die op grond van artikel 92, lid 3, onder a) en c) van het EG-Verdrag met regionale steun mogen worden geholpen. Uit de gegevens van de Commissie blijkt eveneens dat 6,6 % van de EU-bevolking in regio's woont die voor bijstand uit de structuurfondsen in aanmerking komen, maar waar in het kader van het mededingingsbeleid geen regionale staatssteun is toegestaan, terwijl 2,7 % van de bevolking in regio's woont die wel staatssteun mogen ontvangen, maar buiten de structuurfondsen vallen.

De Commissie beoogt met haar voorstel, uitsluitend nog EU-steun te verlenen aan gebieden die ook nationaal worden gesteund. De in de vorige paragraaf genoemde 6,6 % van de bevolking zou dus niet meer voor steun in aanmerking komen. De Commissie wil slechts een marge van 2 % van de bevolking toelaten. De gebiedsoverlappingen in de afzonderlijke lid-staten en regio's, en daarmee de bevolkingspercentages, lopen onderling sterk uiteen (b.v. Finland 12,6 %, Nederland 10,4 %, Frankrijk 9,6 %, Verenigd Koninkrijk 9 %, Spanje 8,9 %, Zweden 8,7 % en Italië 7,5 %).

1.1.2. Het Comité is zich ervan bewust dat de situatie gedetailleerd moet worden onderzocht ten einde gedurende de komende periode de doelstellingen van zowel regionaal als mededingingsbeleid zo efficiënt mogelijk te verwezenlijken.

1.2. Doelstellingen van het Commissievoorstel: concentratie en coherentie

1.2.1. Wat concentratie betreft, deelt het Comité de opvatting van de Commissie dat er, ondanks de vooruitgang die is geboekt sinds het EG-regionale beleid werd opgestart, nog steeds aanzienlijke structurele ongelijkheden binnen de Unie bestaan. De Commissie stelt daarom terecht dat het zaak is om overeenkomstig artikel 130 A van het EG-verdrag de economische en sociale cohesie te versterken, en dat daartoe de EG-medefinanciering sterk moet worden geconcentreerd ten einde een kritische massa te verkrijgen waarmee een duidelijk effect kan worden gesorteerd. Daarom dient met name te worden uitgemaakt welke regio's het meest getroffen zijn.

1.2.2. Uit mededingsoogpunt biedt concentratie de mogelijkheid, de omvang van de door de gebiedsindelingen van de lid-staten veroorzaakte distorsies geografisch te beperken.

1.2.3. Wat coherentie betreft, zijn de regionale en lokale autoriteiten zich ervan bewust dat de huidige besluitvormingsmechanismen niet adequaat zijn. De diverse actoren die bij het regionaal beleid betrokken zijn, hebben uiteenlopende bevoegdheden, doelstellingen en tijdschema's. Dat maakt het moeilijk beide beleidsterreinen op elkaar af te stemmen.

1.2.4. Bovendien is de steun van de structuurfondsen bestemd voor medefinanciering van op nationaal, regionaal en lokaal uitgevoerd steunbeleid. Het lijkt dan ook logisch dat via de structuurfondsen, met name het EFRO, bijstand kan worden verleend aan alle gebieden die door de nationale, regionale en lokale autoriteiten worden gesteund.

1.2.5. Problemen doen zich echter voor met gebieden die voor bijstandsverlening uit de structuurfondsen in aanmerking komen, maar waar geen regionale staatssteun is toegestaan. Voor deze gebieden kunnen steunregelingen ten behoeve van het MKB, milieu of onderzoek worden medegefinancierd, met dien verstande dat het steunplafond lager ligt dan voor gebieden die wel onder artikel 92, lid 3, onder a) en c), vallen.

1.2.6. Het blijkt in dergelijke gebieden ondoenlijk om via de structuurfondsen investeringen van grote bedrijven aan te trekken, terwijl dergelijke investeringen qua "spill over"-effecten en openstelling voor de wereldmarkt juist bijzonder wenselijk voor de regionale ontwikkeling zijn.

1.2.7. Het Comité denkt dat coherentie noodzaak is vanwege problemen die voortvloeien uit bedrijfsverplaatsingen en mededingingsdistorsies die onder bepaalde omstandigheden door milieu- of onderzoekssteun kunnen worden opgeroepen.

1.2.8. Het meent voorts dat het tot ernstige verstoringen kan komen, wanneer binnen een sector bedrijven met dezelfde problemen ten aanzien van staatssteun worden gediscrimineerd, zoals in de visserij het geval is. Gevolg is namelijk dat bedrijven uitwijken naar gebieden waar meer steun wordt verleend.

DEEL B: BELEIDSTERREINEN

2. Mededingingsbeleid: staatssteun

2.1. Het Comité is van mening dat het behoud van competitieve markten in Europa niet alleen een belangrijke doelstelling is, maar ook strookt met de overheersende economische ideologie, het - inmiddels complete - interne-marktprogramma en met de euro.

2.2. Voorts is het van opvatting dat Europees industriebeleid mede is gebaseerd op mededingingsbeleid.

2.3. Het Comité schaart zich dan ook achter de tweeledige doelstelling van het mededingingsbeleid: regels die met het door de EU gekozen economische stelsel overeenstemmen, te handhaven, en, wanneer van vitaal belang zoals met name ten tijde van crises, minimumvoorschriften voor maatregelen te formuleren.

2.4. Afgezien van de handhavingsfunctie denkt het Comité dat het mededingingsbeleid er verder toe dient, een kader voor economische activiteiten te bieden en prikkels te verschaffen aan hen die moeten besluiten over investeringen en strategie; met andere woorden dit beleid moet meer gericht zijn op "vrije allocatie" dan op "sturing van bovenaf".

2.5. Staatssteun is gewettigd omdat ermee wordt bijgedragen tot evenwichtige en duurzame ontwikkeling, alsook tot versterking van de sociale en economische cohesie binnen de EU. De steun wordt verleend omdat deze doelstellingen niet via de vrije markt kunnen worden verwezenlijkt, hetzij omdat de kosten dan ontoelaatbaar hoog zouden zijn, of omdat de mededinging dusdanig zou worden geïntensiveerd dat zij ruïneus dreigt te worden.

2.6. Ingevolge artikel 92 is staatssteun toegestaan wanneer deze ertoe strekt om ernstige regionale onevenwichtigheden op te heffen, sectorale aanpassing te vergemakkelijken of te versnellen, dan wel de gevolgen van het staken van bepaalde activiteiten te verzachten ten einde, ten minste tijdelijk, bepaalde door extern toedoen in de hand gewerkte mededingingsdistorsies te neutraliseren.

2.7. Het Comité denkt dat met staatssteun voor de gelijke kansen kan worden gezorgd die nodig zijn om de interne markt zijn allocatiefunctie te laten vervullen. Zijn deze gelijke kansen er eenmaal, dan zal de marktwerking zich doen gevoelen en pas dan kan op basis van resultaten worden geoordeeld. Het structuurbeleid wordt in dit kader van onderzoek en evaluatie gevoerd.

3. Regionaal beleid

3.1. Met regionaal beleid wordt ernaar gestreefd ertoe bij te dragen dat veel meer dan gemiddelde inkomensdispariteiten binnen de Gemeenschap worden geëlimineerd. Regionale problemen behelzen het bestaan van hardnekkige en grootschalige verschillen tussen regio's die, uitgedrukt in variabelen als inkomen per capita, werkgelegenheidsniveau en productiviteit, hetzelfde economische systeem kennen.

3.2. Het Comité beseft dat Europa centraal en perifeer gelegen gebieden kent, alsook een combinatie herbergt van gedecentraliseerd beleid, grote diversiteit en substantiële verschillen tussen lid-staten en regio's. Bijgevolg hebben ondernemingen die binnen de EU met elkaar concurreren met uiterst uiteenlopende handicaps te maken.

3.3. Europa, zoals dat vooral ook met de euro vorm krijgt, zal worden gekenmerkt door grote mobiliteit van goederen, diensten en bepaalde productiefactoren (voornamelijk kapitaal), alsook door vergaande decentralisatie van beleidsbevoegdheden. Dit zal evenwel geen belemmering vormen voor vergaande overdracht van economische macht van nationaal naar transnationaal niveau, een proces dat zal worden versterkt door de goedkeuring van gemeenschappelijke regels voor maatregelen (het lijkt er echter op dat de arbeidsmobiliteit niet volledig zal worden verwezenlijkt).

3.4. Anderzijds staat vast dat economische integratie de interactie tussen overheid en markt significant heeft beïnvloed, waarbij met betrekking tot de allocatiefunctie de nadruk vooral op de laatste is komen te liggen. Daarom vreest het Comité dat het Europese model weliswaar aan dynamiek wint, maar ook meer ongelijkheid in de hand werkt.

3.5. Het is van mening dat de structuurmaatregelen van de EU in de eerste plaats dienen te zijn gericht op lange-termijnondersteuning voor de regio's met de grootste structurele moeilijkheden. Het vergt evenwel erg veel tijd en duurzame inspanningen alvorens de zwakste regio's, gemeten naar BBP- dan wel werkloosheidmaatstaven, hun achterstand hebben ingehaald.

3.6. De lid-staten, de Unie en de lagere bestuursniveaus moeten overeenkomstig het partnerschapsbeginsel samenwerken om ongelijkheid tegen te gaan. Slechts op die manier kan de aanpassing aan nieuwe situaties, zoals na de invoering van de euro, worden vergemakkelijkt en kunnen nieuwe mogelijkheden ten goede van alle regio's en burgers worden aangegrepen.

4. Slotopmerkingen over de vergelijkende analyse

4.1. Strekking en beginselen van mededingingsbeleid liggen niet volledig op een lijn met die van regionaal beleid. Daarom zal de uitvoering van deze twee beleidstakken niet altijd in volledige en absolute samenhang kunnen resulteren.

4.2. Bij het streven naar coherentie tussen die twee is het zaak dat men oog heeft voor de specifieke situatie van hen die op de respectieve beleidsterreinen actief zijn, alsook voor de publieke en particuliere actoren die bij de uitvoering van het beleid zijn betrokken.

4.3. Bij het ontwerpen van het regionale beleid dient te worden beseft dat het toezicht op staatssteun in het kader van het mededingingsbeleid directe gevolgen heeft voor de dynamische instrumenten waarover de nationale en regionale overheden op het gebied van industriebeleid beschikken. Anderzijds behoren een evenwichtige economische ontwikkeling in de verschillende regio's, alsook economische en sociale samenhang tot de basiselementen van het Europese economische model. Daarom moet het juiste evenwicht tussen mededinging en regionaal beleid worden gevonden.

5. Conclusies

5.1. Het Comité schaart zich achter het voorstel van de Commissie dat het percentage van de EU-bevolking dat voor structurele steunverlening onder de toekomstige doelstellingen 1 en 2 in aanmerking komt, moet worden verlaagd van de huidige 51 % tot een totaal percentage dat lager ligt dan het gedeelte van de bevolking dat woont in de regio's die in het kader van artikel 92, lid 3, onder a) en c) kunnen worden gesteund. Op die manier kan de samenhang tussen EG-, nationale, regionale en lokale steunmaatregelen worden versterkt. Voorts kunnen dan ook de huidige financiële problemen van gebieden die steun uit de structuurfondsen ontvangen, maar van nationale steun zijn uitgesloten, uit de wereld worden geholpen.

5.2. Het mag niet zo zijn dat door het ontvangen van nationale steun automatisch vaststaat of, en zo ja in hoeverre, een gebied bijstand uit de structuurfondsen ontvangt. Dit zou een duidelijke schending van het subsidiariteitsbeginsel inhouden en afbreuk doen aan de mogelijkheden van Raad en Europees Parlement, alle facetten van de hervormingen van de structuurfondsen en de gebiedsindeling in overweging te nemen. Zoals het Comité heeft opgemerkt in het verslag van de heren Behrendt en Fraga dienen de lokale en regionale collectiviteiten door de lid-staten te worden betrokken bij het aanwijzen van de zones waaraan regionale steun kan worden verleend.

5.3. Het streven naar een zo groot mogelijke coherentie tussen het mededingingsbeleid en structuurbeleid wordt ondersteund. Gegeven de verschillende doelstellingen mag en kan bedoelde coherentie echter nooit absoluut zijn. De bestaande regionale verschillen binnen de EU en binnen de lid-staten vereisten de nodige flexibiliteit.

5.4. Ook het voorstel, het plafond voor het totale percentage van de EU-bevolking dat gedurende de periode 2000-2006 in aanmerking kan worden genomen te verlagen, past in het streven naar concentratie en verdient daarom bijval.

5.5. Deze verlaging betekent dat sommige gebieden na de inwerkingtreding van de hervormingen geen regionale steun meer mogen ontvangen. Het Comité wenst daarom een selectieve en strikte aanpak om ervoor te zorgen dat de bijstand ook daadwerkelijk wordt geconcentreerd op gebieden die daaraan het meest behoefte hebben. Daarbij dient iedere proportionele verlaging die niet aan kwalitatieve en kwantitatieve criteria voldoet, te worden vermeden. Het valt dan ook te hopen dat de lid-staten de zones die zij aan de Commissie zullen voorstellen, selecteren via procedures waarvan transparantie en objectiviteit buiten kijf staan.

5.6. Het Comité pleit ervoor dat de steun meer wordt geconcentreerd en zou graag zien dat meer samenhang tussen structureel en mededingingsbeleid wordt aangebracht.

5.7. Het benadrukt echter dat ruimte voor een zekere flexibiliteit moet blijven bestaan, met name met het oog op het feit dat de beide beleidstakken niet volledig samenvallen.

5.8. Gemiddeld woont 6,6 % van de EU-bevolking in gebieden die wel EG- maar geen nationale steun ontvangen. Daarom maakt de door de Commissie voorgestelde marge van 2 % het moeilijk, zoals boven opgemerkt, om flexibel te selecteren.

5.9. Het schaart zich achter het idee dat de verhouding tussen de gebiedsindelingen in het kader van regionaal en mededingingsbeleid de vorm van twee concentrische cirkels aanneemt. Op die manier beschikken de lid-staten en de regio's over de nodige flexibiliteit om hun regionale beleidsdoelstellingen na te streven.

5.10. Het Comité is van mening dat er met de definitie samenhangende verschillen zijn tussen de twee manieren om de steungebieden af te bakenen, waardoor coherentie tussen de nationale en de Europese steungebieden moeilijk is te verwezenlijken. De Commissie moet daarom accepteren dat er soms uitzonderingen bestaan.

5.11. Het Comité beseft dat onder bepaalde omstandigheden flexibiliteit en gedifferentieerde maatregelen geboden zijn om de homogeniteit en de culturele en regionale identiteit van steunzones te behouden, alsook de dynamiek van gebieden die voldoende schaalvoordelen bieden voor vooruitgang en groei aldaar op peil te houden.

5.12. De Commissie stelt voor, aan de hand van het criterium "BBP/inwoner van minder dan 75 % van het communautaire gemiddelde" te bepalen of een gebied als doelstelling-1-regio in aanmerking voor de toepassing van artikel 92, lid 3, onder a) komt. Wat de nieuwe doelstelling 2 betreft, moet voor coherentie worden gezorgd met artikel 92, lid 3, onder c). Dit voorstel verdient bijval, maar het Comité stelt daarnaast toepassing van een criterium voor ultraperifere en dunbevolkte gebieden voor.

5.13. Het Comité stelt voor, de criteria om voor steunverlening ex artikel 92, lid 3, onder a, in aanmerking te komen, versoepeld ten aanzien van ultraperifere regio's, en ook de huidige doelstelling-6-regio's, toe te passen. Op die manier zouden deze regio's, onafhankelijk van het inkomensniveau, ook onder artikel 92, lid 3, onder a) vallen. De door de Commissie voorgestelde coördinatie van de toekenningscriteria kan op die manier worden geconcretiseerd.

5.14. Onder verwijzing naar zijn advies over het voorstel voor een verordening betreffende de algemene bepalingen inzake de structuurfondsen van 17 september 1998 () acht het Comité het wenselijk dat bij de bepaling van de nationale steunplafonds in het kader van artikel 92, lid 3, onder c), vooral naar arbeidsmarktcriteria en het BBP wordt gekeken. Deze plafonds dienen echter dusdanig flexibel te kunnen worden vastgesteld dat middels toepassing van bijkomende indicatoren op nationale en regionale specificiteit kan worden ingespeeld. De lokale en regionale autoriteiten moeten in ieder geval bij de selectie van de steunzones worden betrokken.

5.15. De Commissie stelt terecht voor dat nationale "overgangssteun" mag worden verleend aan gebieden die momenteel onder artikel 92, lid 3, onder a) vallen, maar in de toekomst van nationale steunverlening zullen worden uitgesloten.

5.16. Het Comité zou verder graag zien dat de regio's overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel een grotere stem in het kapittel zullen hebben bij de toekenning van bijstand uit de structuurfondsen of van nationale steun. De regio's kunnen en moeten in een partnerschapsverhouding met alle betrokkenen participeren in definitie, beheer, evaluatie van en toezicht op de maatregelen.

5.17. Het is voorts van opvatting dat het bestuur van een regio, waarvan grote delen via de structuurfondsen kunnen worden gesteund, de gehele regio voor steunverlening moet kunnen voordragen. Daarmee kunnen buitensporige interne dispariteiten of onrechtvaardigheden worden voorkomen en is het mogelijk, geïntegreerde ontwikkelingsstrategieën voor de gehele regio te ontwerpen en uit te voeren.

5.18. De Commissie stelt op goede gronden voor dat regio's die als gevolg van het streven naar geografische concentratie hun huidige status vanaf het jaar 2000 zullen verliezen, aanspraak kunnen maken op een eigen overgangsregeling (phasing out) die uit de structuurfondsen zal worden gefinancierd en waarvan de voorschriften verenigbaar moeten zijn met de EG-steunbepalingen.

5.19. Mits ruimte voor een zekere flexibiliteit en coherentie bestaat, steunt het Comité het streven van de Commissie dat zowel gebiedsindelingen van de lid-staten als die in het kader van de structuurfondsen tijdig worden goedgekeurd, zodat deze op 1 januari 2000 in werking kunnen treden.

Brussel, 19 november 1998.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

Manfred DAMMEYER

() PB C 90 van 26.3.1998.

() CDR 167/98 fin - PB C 373 van 2.12.1998, blz. 1.