I. INLEIDING

De rechtsstaat is een van de fundamentele waarden van de Europese Unie en weerspiegelt onze gemeenschappelijke identiteit en gemeenschappelijke constitutionele tradities. Deze waarde vormt de basis van het democratisch systeem van elke lidstaat en is noodzakelijk om de bescherming van de grondrechten te waarborgen. Zij is ook van cruciaal belang voor de goede werking van de Europese Unie als ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, en als interne markt, waarin het recht doeltreffend en uniform wordt toegepast en begrotingsmiddelen overeenkomstig de toepasselijke regels worden besteed. De rechtsstaat zorgt ervoor dat de lidstaten en hun burgers kunnen samenwerken in een geest van wederzijds vertrouwen; vertrouwen in overheidsinstellingen, met inbegrip van het rechtsstelsel, is van cruciaal belang voor de goede werking van democratische samenlevingen. De rechtsstaat is ook een van de beginselen die aan het externe optreden van de EU ten grondslag liggen . Het is kortom een algemeen aanvaard beginsel, waarvan de fundamentele betekenis welomschreven is en dat objectief kan worden beoordeeld, zodat tekortkomingen op een deugdelijke en stabiele basis kunnen worden vastgesteld.

Wat is de rechtsstaat? De rechtsstaat is een van de fundamentele waarden van de Unie die in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn neergelegd. De rechtsstaat waarborgt dat alle overheidsbevoegdheden worden uitgeoefend binnen de wettelijke beperkingen die daaraan zijn gesteld, overeenkomstig de democratische waarden en de grondrechten en onder het toezicht van onafhankelijke en onpartijdige rechters. De rechtsstaat omvat onder andere de volgende beginselen: het legaliteitsbeginsel, dat een transparant, controleerbaar, democratisch en pluralistisch proces voor de vaststelling van wetgeving inhoudt, het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod van willekeurige uitoefening van de uitvoerende macht, het beginsel inzake doeltreffende rechterlijke bescherming door onafhankelijke en onpartijdige rechters en inzake doeltreffende rechterlijke toetsing, met inbegrip van de eerbiediging van de grondrechten, het beginsel inzake de scheiding der machten, en het beginsel van gelijkheid voor de wet . Deze beginselen zijn erkend door het Europees Hof van Justitie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens .

De Europese Unie is zelf gegrondvest op het beginsel van de rechtsstaat en alles wat zij doet, is gebaseerd op verdragen waarmee alle lidstaten vrijwillig en op democratische wijze hebben ingestemd. Gezien het belang van de rechtsstaat voor het vertrouwen van de burgers in de Unie en de daadwerkelijke uitvoering van haar beleid, is de rechtsstaat cruciaal voor de toekomst van Europa. Er is meer erkenning gekomen voor de centrale plaats van de rechtsstaat in de manier waarop de EU werkt, en vanuit verscheidene hoeken is er eensgezindheid ontstaan over de noodzaak een betere manier te vinden om de eerbiediging van de rechtsstaat in de Europese Unie te waarborgen . Bovendien heeft de recente jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie onmiskenbaar bijgedragen aan de versterking van de rechtsstaat, door te bevestigen dat de Unie een gemeenschap van waarden is . Deze mededeling heeft tot doel het debat over de verdere versterking van de rechtsstaat in de Unie te verrijken, en alle belanghebbenden op te roepen na te denken en zich uit te spreken over deze kwestie. Op basis daarvan zal de Commissie in juni haar eigen conclusies trekken.

De Europese integratie heeft zelf een aanzienlijke en duurzame bijdrage geleverd aan een op regels gebaseerde orde in Europa. De Unie heeft geleidelijk een ruimte van vrijheid, samenwerking en stabiliteit opgebouwd waarin lidstaten, burgers en bedrijven kunnen rekenen op een kader van voorspelbare en billijke regels en een stelsel van doeltreffende rechtsmiddelen. In dergelijke omstandigheden is vrede verzekerd, kan democratie gedijen en kunnen bedrijven tot bloei komen. Niettemin is in de afgelopen jaren in toenemende mate erkend dat de fundamentele waarden en beginselen van de Unie, met inbegrip van de rechtsstaat, onder druk staan en bijzondere aandacht vereisen. Zo is het duidelijk geworden dat er meer moet worden gedaan om ervoor te zorgen dat de rechtsstaat in de hele Unie wordt versterkt en gehandhaafd.

Het niet naar behoren beschermen van de rechtsstaat in alle lidstaten, is een aantasting van de hoeksteen van de Unie die bestaat in solidariteit, cohesie en het vertrouwen dat nodig is voor de wederzijdse erkenning van nationale beslissingen, en van de werking van de interne markt als geheel. Tekortkomingen die met de rechtsstaat verband houden, kunnen ook gevolgen hebben voor de economie, aangezien doeltreffende rechtsstelsels en robuuste kaders voor corruptiebestrijding van cruciaal belang zijn voor een goed functionerend ondernemingsklimaat en gezonde overheidsfinanciën .

Een probleem in verband met de rechtsstaat in één lidstaat heeft gevolgen voor de Unie als geheel, en dus heeft de Unie, hoewel er steeds in de eerste plaats een beroep moet worden gedaan op nationale controlemechanismen, een gedeeld belang bij het oplossen van problemen op het gebied van de rechtsstaat, waar zij ook voorkomen. Recente problemen in verband met de rechtsstaat in sommige lidstaten hebben aanleiding gegeven tot bezorgdheid over het vermogen van de Unie om dergelijke situaties aan te pakken. Het vertrouwen dat tekortkomingen kunnen worden verholpen, zou het vertrouwen tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de EU-instellingen helpen versterken.

Daarom heeft de EU een aantal instrumenten ontwikkeld om de rechtsstaat te helpen handhaven. Deze gaan verder dan artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat het meest opvallende mechanisme voor de bescherming van alle gemeenschappelijke waarden bevat, ook al wordt het slechts bij uitzondering gebruikt. Sinds 2014 bestaat er een preventief kader . Thans worden andere ideeën besproken, waaronder het voorstel van de Commissie om de financiële belangen van de EU te helpen beschermen in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat , en ook de instelling van een Europees Openbaar Ministerie zou moeten bijdragen aan de bevordering van een gecoördineerde justitiële respons op dergelijke risico’s in de lidstaten . Al deze instrumenten berusten op een gemeenschappelijke opvatting over wat wordt bedoeld met de rechtsstaat, wat de belangrijkste kenmerken daarvan zijn en waar tekortkomingen kunnen ontstaan.

Kortom, de rechtsstaat is een centrale pijler van onze visie op de toekomst van Europa. Als onderdeel van de denkoefeningen in het kader van de informele bijeenkomst van de Europese Raad in Sibiu van 9 mei 2019 en de volgende strategische agenda van de Europese Raad wordt in deze mededeling de balans opgemaakt van de ervaring van de afgelopen jaren en worden enkele mogelijkheden aangereikt om na te denken over toekomstige maatregelen. Deze mededeling is gebaseerd op het bestaande publieke debat over de rechtsstaat in de Europese Unie en behelst een verzoek aan de instellingen van de Unie en de lidstaten, evenals andere belanghebbenden, om mee te denken over de manier waarop de instrumenten op het gebied van de rechtsstaat in de toekomst verder kunnen worden ontwikkeld .

II. DE HUIDIGE INSTRUMENTEN OP HET GEBIED VAN DE RECHTSSTAAT

1.Artikel 7 VEU en kader voor de rechtsstaat

Artikel 7 VEU wordt slechts uitzonderlijk toegepast, maar is het meest emblematische instrument waarmee de EU kan optreden in geval van een ernstige schending van de rechtsstaat in een lidstaat. De procedure om te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending in het kader van artikel 7, lid 1, VEU in te roepen, is tot dusver in twee gevallen ingeleid: in december 2017 door de Commissie ten aanzien van Polen , en in september 2018 door het Europees Parlement ten aanzien van Hongarije . Hoewel de totale gevolgen van de procedure van artikel 7 VEU zeer significant zijn en hoewel de dialoog met de betrokken lidstaat in het kader van artikel 7 VEU op zich een intrinsieke waarde heeft, kon de vooruitgang die de Raad in deze twee gevallen heeft geboekt, van meer betekenis zijn geweest. Om het artikel in de praktijk toe te passen, heeft de Raad nieuwe procedures moeten vaststellen, waarvan nog moet blijken of zij volledig doeltreffend zijn.

De Commissie heeft het kader voor de rechtsstaat in 2014 vastgesteld en het Hof heeft de rol ervan erkend . Het voorziet in een gefaseerd proces van dialoog met een lidstaat, opgebouwd met adviezen en aanbevelingen van de Commissie. Het kader heeft als doel te voorkomen dat er een systemische bedreiging voor de rechtsstaat ontstaat, welke tot een procedure uit hoofde van artikel 7 VEU zou nopen. De eerste — en tot dusver enige — keer dat het kader voor de rechtsstaat werd gebruikt, was de start van een dialoog met Polen in januari 2016 . Hoewel de dialoog heeft bijgedragen tot het vaststellen van de problemen en het ordenen van het overleg, werden daardoor de vastgestelde tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat niet verholpen, zodat de Commissie in december 2017 de procedure van artikel 7, lid 1, VEU heeft ingeleid.

2.Inbreukprocedures en prejudiciële beslissingen

De Commissie heeft een aantal inbreukprocedures ingeleid als reactie op ernstige problemen op het gebied van de rechtsstaat die verband hielden met een schending van het recht van de Unie, een wijze van EU-optreden die aan belang heeft gewonnen na recente uitspraken van het Europees Hof van Justitie (hierna “het Hof” genoemd).

Artikel 19, lid 1, VEU schrijft daadwerkelijke rechtsbescherming door onafhankelijke rechtbanken voor als een concrete uitdrukking van het beginsel van de rechtsstaat. Deze bepaling vormt de kern van een aantal prejudiciële verwijzingen van nationale rechterlijke instanties en door de Commissie voor het Hof ingeleide inbreukprocedures. Reeds in 2006 oordeelde het Hof dat het begrip “rechterlijke onafhankelijkheid” een autonoom Unierechtelijk begrip is en dat dit inhoudt dat rechters moeten worden beschermd tegen tussenkomst of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van hun oordeelsvorming

in gevaar zouden kunnen brengen . Daarop volgden in 2018 een aantal belangrijke arresten. Ten eerste oordeelde het Hof dat de lidstaten op grond van het Unierecht verplicht zijn ervoor te zorgen dat hun rechterlijke instanties voldoen aan de vereisten van een daadwerkelijke rechtsbescherming, die het rechtsstaatbeginsel concretiseert, en dat de onafhankelijkheid van de nationale rechterlijke instanties primordiaal is om die rechtsbescherming te waarborgen . In andere arresten heeft het Hof de vereisten van de waarborgen inzake onafhankelijkheid en onpartijdigheid nader omschreven en gewezen op het essentiële belang ervan voor de goede werking van het stelsel van rechterlijke samenwerking die gestalte krijgt in het in artikel 267 VWEU neergelegde mechanisme van de prejudiciële verwijzing en voor instrumenten van afgeleid recht die op het beginsel van wederzijds vertrouwen zijn gebaseerd . Het Hof heeft ook voorlopige maatregelen bevolen tot opschorting van nationale hervormingen die afbreuk zouden doen aan de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht . Bij het Hof zijn nog andere, door nationale rechterlijke instanties en de Commissie voorlegde zaken aanhangig.

In zich ontwikkelende jurisprudentie van het Hof wordt ook benadrukt hoe systematische problemen in verband met de rechtsstaat specifieke gevolgen kunnen hebben voor de financiën van de Unie .

3.Andere mechanismen en kaders