Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's betreffende de praktische tenuitvoerlegging van de bepalingen van de Richtlijnen inzake de gezondheid en veiligheid op het werk, 89/391 (kaderrichtlijn), 89/654 (arbeidsplaatsen), 89/655 (arbeidsmiddelen), 89/656 (persoonlijke beschermingsmiddelen), 90/269 (manueel hanteren van lasten) en 90/270 (beeldschermapparatuur) /* COM/2004/0062 def. */





MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende de praktische tenuitvoerlegging van de bepalingen van de Richtlijnen inzake de gezondheid en veiligheid op het werk, 89/391 (kaderrichtlijn), 89/654 (arbeidsplaatsen), 89/655 (arbeidsmiddelen), 89/656 (persoonlijke beschermingsmiddelen), 90/269 (manueel hanteren van lasten) en 90/270 (beeldschermapparatuur) Samenvatting Preventie is het leidende beginsel voor de wetgeving in de Europese Unie wat betreft de gezondheid en veiligheid op de werkplek. Om ongevallen en beroepsziekten te voorkomen, zijn er in de gehele EU minimumvoorschriften vastgesteld voor de bescherming van de gezondheid en veiligheid op de arbeidsplaats. In dit verslag wordt onderzocht hoe de kaderrichtlijn van 1989 en vijf van de bijzondere richtlijnen zijn omgezet en binnen de lidstaten worden toegepast. Tevens worden uit deze toepassing - en op sommige terreinen eerder uit het ontbreken van een juiste toepassing - conclusies getrokken voor wat betreft de gezondheids- en veiligheidswetgeving van Europa en de uitwerking daarvan op economie en maatschappij. In de richtlijn van 1989 worden de beginselen vermeld voor de invoering van maatregelen om de verbetering van de veiligheid en gezondheid van werknemers te bevorderen, en zij biedt een kader voor specifieke arbeidsmilieus, die in de bijzondere richtlijnen worden ontwikkeld. Het is mogelijk naar een preventiecultuur te streven, omdat de minimumvoorschriften zorgen voor gelijke concurrentievoorwaarden voor bedrijven die op de grote Europese interne markt opereren en omdat deze voorschriften de werknemers een hoge mate van bescherming bieden, waardoor pijn en lijden wordt voorkomen en het inkomstenverlies voor ondernemingen als gevolg van de preventie van arbeidsongevallen en beroepsziekten zo klein mogelijk wordt gehouden. De EU-wetgeving heeft een positieve invloed gehad op de nationale normen voor de gezondheid en veiligheid op de werkplek. Tegelijkertijd wordt er gemeld dat de gezondheids- en veiligheidsmaatregelen op de arbeidsplaats in belangrijke mate hebben geholpen betere arbeidsomstandigheden, een hogere productiviteit, een groter concurrentievermogen en meer werkgelegenheid te creëren. Uit de statistieken en de nationale verslaglegging over de resultaten van de omzetting blijkt dat de bescherming van de gezondheid en veiligheid sterk is verbeterd. Het is duidelijk dat de tenuitvoerlegging en toepassing van de EU-wetgeving een wezenlijke rol heeft gespeeld bij het terugbrengen van de cijfers. De gegevens zijn overtuigend: er zijn aanzetten gegeven tot een werkelijke structurele verandering. Voorlopige schattingen op basis van Eurostat-gegevens voor 2000 laten zien dat het aantal ongevallen per 100.000 werknemers, dat leidt tot een afwezigheid op het werk van meer dan drie dagen, is gedaald van 4539 in 1994 tot ongeveer 4016 in 2000. De lagere waarde van deze kernindicator geeft duidelijk aan dat men er beter in geslaagd is het aantal ongevallen terug te brengen, en dit ondanks het feit dat er een verschuiving in de economische structuur en het type banen heeft plaatsgevonden en dat er nieuwe risico's zijn ontstaan. Absoluut gezien overlijden ieder jaar echter bijna 5200 werknemers als gevolg van een aan het werk gerelateerd ongeval. In totaal gebeuren er nog steeds rond 4,8 miljoen ongevallen per jaar. Dit betekent ook dat ongeveer twee derde van de ongevallen leidt tot een afwezigheid van meer dan drie dagen op het werk. Bijna 14% van de werknemers was in een jaar betrokken bij meer dan één ongeval. Jaarlijks gaan ongeveer 158 miljoen werkdagen verloren. De risicogebieden komen goeddeels overeen met de sectoren en typen banen waarvan in het verslag wordt vermeld dat er grote tekortkomingen in de toepassing van de richtlijnen zijn. Ook wordt aan de hand van een voorbeeld getoond dat het aantal ongevallen verder kan worden verminderd door het acquis op het gebied van veiligheid en gezondheid te eerbiedigen. Kleine en middelgrote ondernemingen springen er in negatieve zin uit. Ook de publieke sector blijft ernstig in gebreke. Jongere en laag opgeleide werknemers en werknemers met tijdelijke contracten lopen eveneens grote risico's. Hieruit blijkt duidelijk hoe verstrekkend en belangrijk de prioriteit is die wordt gegeven aan de arbeidskwaliteit als een beleidsinstrument voor de uitvoering van de agenda voor het sociaal beleid van de EU. Dat ongeveer 7% van degenen die bij een ongeval zijn betrokken, niet langer dezelfde functie kunnen uitoefenen en dat ongeveer 4% gedwongen wordt minder te gaan werken of helemaal moet stoppen met werken, is een belangrijke tegenslag ten opzichte van het in Lissabon gestelde doel van volledige werkgelegenheid. Dit bewijst ook dat "meer en betere" banen twee zijden van dezelfde medaille vormen. Ieder jaar raken bijna 300.000 werknemers in verschillende mate blijvend gehandicapt door een aan het werk gerelateerd ongeval of beroepsziekte. De totale kosten voor de economie bedragen naar schatting tussen 2,6% en 3,8% van het BNP. Al deze gegevens laten zien welke hoge economische kosten er worden gemaakt wanneer er geen passend sociaal beleid wordt gevoerd. Uit het hoge percentages ongevallen en ziekten en het grote aantal tekortkomingen dat uitgebreid in dit verslag wordt beschreven, blijkt duidelijk dat er meer aandacht voor de betrokken sectoren en werknemers moet komen, zodat de noodzakelijke veranderingen kunnen worden bewerkstelligd. Dit is des te belangrijker omdat er door de uitbreiding landen tot de EU zullen toetreden waarin zich nog een preventiecultuur moet ontwikkelen. Wat betreft de toepassing van de wetgeving moeten misverstanden zo snel mogelijk worden opgespoord en uit de weg geruimd en dienen eventuele fouten met spoed te worden hersteld. Arbeidsinspecties hebben hier een essentiële taak: arbeidsinspecteurs moeten veranderingen bewerkstelligen door KMO's te stimuleren zich beter aan de regels te houden. In eerste instantie gebeurt dat via onderwijs, overtuigingskracht en aanmoediging en waar nodig via een krachtigere handhaving. De hoofddoelstelling van Kaderrichtlijn 89/391 en de eerste vijf bijzondere richtlijnen is een hoge mate van bescherming van de veiligheid en gezondheid van werknemers. Deze doelstelling kan alleen worden bereikt als alle actoren, werkgevers, werknemers, vertegenwoordigers van de werknemers en nationale handhavingsinstanties zich sterk maken voor een doeltreffende en juiste toepassing en met elkaar communiceren en samenwerken. De Mededeling van de Commissie - Zich aanpassen aan de veranderingen in werk en samenleving: een nieuwe communautaire gezondheids- en veiligheidsstrategie 2002-2006 [1], bevat wat dit betreft duidelijke aanwijzingen. [1] COM (2002) 118. Wanneer men zich meer gaat toeleggen op het aanpakken van de in dit verslag genoemde gebreken, zullen de tenuitvoerlegging en toepassing van de gezondheids- en veiligheidsrichtlijnen worden verbeterd en zal de bescherming van de veiligheid en gezondheid een tastbare realiteit worden voor alle werknemers. Hierdoor zullen ook de productiviteit en de arbeidskwaliteit toenemen. Deze actie vormt het hart van de maatregelen die worden getroffen met het oog op de consolidatie van het acquis, zoals beschreven in de tussentijdse evaluatie van de agenda voor het sociaal beleid [2] voor de komende jaren. Deze consolidatie heeft in dit verband topprioriteit. [2] COM (2003) 312. 1. Inleiding Dit verslag vormt het antwoord van de Commissie op het verzoek dat wordt gedaan in de slotbepalingen van de Richtlijnen 89/391, 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 en 90/270 [3]: "De Commissie legt het Europese Parlement, de Raad en het Economisch en Sociaal Comité op gezette tijden een verslag voor over de tenuitvoerlegging van deze richtlijn". [3] Artikel 18 van Richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk; artikel 10 van Richtlijn 89/654/EEG van de Raad van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid voor arbeidsplaatsen (eerste bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG); artikel 10 van Richtlijn 89/655/EEG van de Raad van 30 november 1989 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats (tweede bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG); artikel 10 van Richtlijn 89/656/EEG van de Raad van 30 november 1989 betreffende de minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid voor het gebruik op het werk van persoonlijke beschermingsmiddelen door de werknemers (derde bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG); artikel 9 van Richtlijn 90/269/EEG van de Raad van 29 mei 1990 betreffende de minimum veiligheids- en gezondheidsvoorschriften voor het manueel hanteren van lasten met gevaar voor met name rugletsel voor de werknemers (vierde bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG) en artikel 11 van Richtlijn 90/270/EEG van de Raad van 29 mei 1990 betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid met betrekking tot het werken met beeldschermapparatuur (vijfde bijzondere richtlijn in de zin van artikel 16, lid 1, van Richtlijn 89/391/EEG). In deze mededeling zijn veel gegevens opgenomen die afkomstig zijn van de nationale verslagen [4] die de lidstaten in overeenstemming met de richtlijnen hebben overgelegd. In de richtlijnen staat: "De lidstaten brengen om de vijf jaar (om de vier jaar in de Richtlijnen 90/269 en 90/270) bij de Commissie verslag uit over de praktische tenuitvoerlegging van de bepalingen van deze richtlijn, met mededeling van de standpunten van de sociale partners." De mededeling steunt tevens op een verslag van onafhankelijke deskundigen, waarin de tenuitvoerlegging van de richtlijnen in alle sectoren wordt geanalyseerd, inclusief de publieke sector. Ten slotte worden in het verslag de ervaringen weergegeven die de Commissie heeft opgedaan met haar toezicht op de omzetting van de richtlijnen in nationale wetten en de toepassing ervan binnen het gehele economie. [4] De nationale verslagen waren gebaseerd op een gezamenlijk overeengekomen schets. The level of participation of the social partners in the establishment of the reports varies considerably from one Member State to the other according to the national practices. De mate waarin de sociale partners aan de opstelling van de verslagen hebben deelgenomen, verschilt aanzienlijk per lidstaat en hangt af van de nationale praktijken. All the Member States transmitted their reports concerning the Framework Directive 89/391. For the five first individual directives France and Ireland have not submitted all the reports. Alle lidstaten hebben hun verslagen over Kaderrichtlijn 89/391 overgelegd. Wat betreft de eerste vijf bijzondere richtlijnen hebben Frankrijk en Ierland niet alle verslagen overhandigd. The national reports have been transmitted to the Council and the European Parliament. De nationale verslagen zijn toegezonden aan de Raad en het Europees Parlement. De analyse heeft betrekking op de omzetting en toepassing van Kaderrichtlijn 89/391 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk, en van de eerste vijf bijzondere richtlijnen, waarin specifieke arbeidsmilieus of risico's aan de orde komen. De bijzondere richtlijnen gaan met name over: * minimumvoorschriften voor de arbeidsplaats (89/654) * het gebruik van arbeidsmiddelen (89/655) * persoonlijke beschermingsmiddelen (89/656) * het manueel hanteren van lasten (90/269) * beeldschermapparatuur (90/270) In het verslag wordt allereerst gekeken naar de juridische effecten van de kaderrichtlijn en de bijzondere richtlijnen in de lidstaten. Vervolgens wordt de controle op de omzetting van de wetgeving besproken, met vooral aandacht voor de vertragingen die op het moment van de omzetting werden veroorzaakt, en voor de gevolgen van de conformiteitscontrole voor de kwaliteit van de nationale wetgeving. Een groot hoofdstuk wordt gewijd aan de tenuitvoerlegging binnen de gehele economie. Per gebied worden de fundamentele kenmerken van deze wetgeving uitgebreid beschreven. Er wordt bijzondere aandacht geschonken aan de situatie in kleine en middelgrote ondernemingen en in de publieke sector. In het volgende hoofdstuk wordt een opsomming gegeven van de belangrijkste positieve elementen en van de belangrijkste problemen die de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van de richtlijnen hebben vastgesteld. De stand van zaken en de beoordeling daarvan worden vervolgens vergeleken met statistische gegevens over de gezondheids- en veiligheidswetgeving in de Europese Unie. Als conclusie wordt een overzicht gegeven van de suggesties die de lidstaten in hun nationale verslagen hebben gedaan om de toepassing te verbeteren. Tot slot worden in het verslag de stappen besproken die nodig zijn om in een uitgebreide Europese Unie een volledige en juiste toepassing van de richtlijnen te bevorderen. 2. De juridische effecten in de lidstaten Voordat de kaderrichtlijn en de vijf bijzondere richtlijnen werden aangenomen, bestonden er grote verschillen tussen de lidstaten als het gaat om de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van werknemers op het werk op de desbetreffende gebieden. Door Richtlijn 89/391 zijn de lidstaten overgegaan op een andere praktische benadering van de bescherming van de veiligheid en gezondheid van werknemers. In deze richtlijn wordt namelijk gekozen voor een geïntegreerde preventieve aanpak van de gezondheid en veiligheid op het werk, waartoe de gezondheids- en veiligheidsomstandigheden voortdurend moeten worden verbeterd. De verantwoordelijkheid van de werkgever, de vastgestelde preventieprincipes en de voorlichting, opleiding, raadpleging en evenwichtige deelneming van de werknemers vormen de hoeksteen waarop de nieuwe benadering van de bescherming van de gezondheid en veiligheid op het werk is gebaseerd. De grondbeginselen voor de gezondheid en veiligheid op de arbeidsplaats die in de kaderrichtlijn zijn opgenomen, werden vervolgens in de bijzondere richtlijnen omschreven en aangevuld. Daarom moeten in geheel Europa minimumvoorschriften gelden, waarbij de lidstaten een hogere mate van bescherming mogen handhaven of invoeren [5]. [5] Zie wat dit betreft de uitspraak van het Hof van Justitie van 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk tegen Raad, zaak C-84/94, punt 17: "Dienaangaande zij opgemerkt dat artikel 118 A, dat de Raad machtigt minimumvoorschriften vast te stellen, niet vooruitloopt op de intensiteit van de actie die deze instelling nodig kan achten voor de vervulling van de taak die de betrokken bepaling haar uitdrukkelijk opdraagt, namelijk zich in te zetten voor de verbetering op de weg van de vooruitgang van de voorwaarden betreffende de veiligheid en de gezondheid van de werknemers. De in artikel 118 A gebezigde uitdrukking "minimumvoorschriften" betekent enkel, hetgeen overigens wordt bevestigd door lid 3 van dit artikel, dat de lidstaten strengere normen mogen vaststellen dan die welke in het kader van gemeenschapsacties zijn vastgesteld (zie inzonderheid Advies 2/91, punt 18)." Kaderrichtlijn 89/391 en de eerste vijf bijzondere richtlijnen hebben drie soorten gevolgen gehad voor de nationale rechtssystemen. * In sommige landen [6] had de kaderrichtlijn aanzienlijke juridische consequenties doordat deze landen op dit punt verouderde of ontoereikende wetgeving hadden toen de richtlijn werd aangenomen. [6] Griekenland, Ierland, Portugal, Spanje, Italië, Luxemburg. * In andere lidstaten [7] diende de richtlijn om bestaande nationale wetgeving aan te vullen of te verfijnen. [7] Oostenrijk, Frankrijk, Duitsland, Verenigd Koninkrijk, Nederland, België. Ten slotte was volgens enkele lidstaten [8] de omzetting geen grote ingreep omdat zij al regels kenden die met de desbetreffende richtlijnen in overeenstemming waren. De lidstaten die het meest van de nieuwe wetgeving hebben geprofiteerd om hun gezondheids- en veiligheidsvoorschriften te verbeteren, benadrukken dat de kaderrichtlijn de volgende innovatieve aspecten heeft: de brede werkingssfeer inclusief de publieke sector, het beginsel van de objectieve verantwoordelijkheid van de werkgever, de eis dat er een evaluatie van de risico's moet worden verricht en gedocumenteerd, de verplichting een preventieplan op te stellen op basis van de uitkomsten van de risico-evaluatie, de mogelijkheid om gebruik te maken van diensten op het gebied van preventie en bescherming en het recht van de werknemers op voorlichting, raadpleging, deelneming en opleiding. [8] Denemarken, Finland, Zweden. Voorts vermelden zij de volgende sterke punten van de bijzondere richtlijnen, waarbij zij baat hebben gehad: * Richtlijn 89/654: de beschrijving van de term "arbeidsplaats", die wijzigingen, uitbreidingen of verbouwingen omvat, en de invoering van specifieke voorschriften voor deuren van nooduitgangen, de beschikbaarheid van voldoende ruimte, omgevingsomstandigheden, ontspanningsruimten en voor de bescherming van zwangere werknemers. * Richtlijn 89/655: heeft er sterk toe bijgedragen dat de nationale wetgeving op het gebied van arbeidsmiddelen een meer uniform karakter heeft gekregen. Globaal gezien heeft deze richtlijn niet voor grote vernieuwingen gezorgd, maar zij heeft wel geholpen de bestaande nationale regels te stroomlijnen en algemeen toepasbaar te maken. De meeste lidstaten gaven aan dat dankzij de omzetting van de minimumvoorschriften voor de arbeidsmiddelen de werkingssfeer van de nationale wetgeving werd uitgebreid tot alle sectoren. Deze juridische effecten waren in sommige landen groter dan in andere, bijvoorbeeld in Griekenland waar de nieuwe richtlijn een grote stap voorwaarts betekende, terwijl de gevolgen in andere landen [9] minder ingrijpend waren. [9] bijv. Denemarken en Nederland. * Richtlijn 89/656: de introductie van bepaalde verplichtingen voor de werkgevers zoals de beoordeling, de selectie, de levering en het onderhouden van persoonlijke beschermingsmiddelen voor werknemers. De uitbreiding van de verantwoordelijkheid van de werkgever op dit gebied en de plicht die hij heeft om bij de keuze van persoonlijke beschermingsmiddelen een risico-analyse te verrichten, zijn andere belangrijke punten. In het algemeen is door de omzetting van de richtlijn de werkingssfeer van de bestaande nationale wetgeving groter geworden [10]. [10] Persoonlijke beschermingsmiddelen in vaartuigen in Denemarken. * Richtlijn 90/269: aanbrengen van eenheid in bestaande wetgeving door bestaande regels met betrekking tot letsel als gevolg van het manueel hanteren van lasten te vereenvoudigen en aan te vullen. In de meeste lidstaten werd de werkingssfeer uitgebreid tot alle sectoren en de verplichting om de risico's die met het manueel hanteren van lasten gepaard gaan, vast te stellen en te evalueren, wordt als een vernieuwing beschouwd. Sommige landen onderstreepten het belang van het beginsel dat het manueel hanteren van lasten moet worden vermeden, en van de verplichting voor de werkgever om de risico's met behulp van passende organisatorische of technische maatregelen te beperken. * Richtlijn 90/270: de invoering van bepalingen voor het werken met beeldschermen en de aandacht voor ergonomische aspecten. De lidstaten geven tevens aan dat rustpauzes of andersoortige activiteiten voor werknemers die met beeldschermen werken, en het recht op controles van het gezichtsvermogen en, indien nodig, het verschaffen van correctiemiddelen belangrijke vernieuwingen vormen die dankzij de richtlijn in de nationale wetgeving worden opgenomen. De eisen die worden gesteld aan emissies, apparatuur, het arbeidsmilieu en de interface computer/mens hebben eveneens bijgedragen tot de modernisering van de nationale wetgeving. Uit de nationale verslagen en de analyse van de Commissie kan worden opgemaakt dat dankzij Kaderrichtlijn 89/391 en de Richtlijnen 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 en 90/270 er in de gehele EU een preventiecultuur is ontstaan en dat de nationale wetgeving betreffende de gezondheid en veiligheid op het werk is gestroomlijnd en vereenvoudigd. Uiteraard was dit effect het grootst in lidstaten die op dit gebied minder ontwikkelde wetgeving hadden of wetgeving die gebaseerd was op correctie en niet zozeer op een preventieve aanpak ter bestrijding van de beroepsrisico's. De accentverschuiving die door de gezondheids- en veiligheidswetgeving van de EU is opgelegd en die inhoudt dat de technologische benadering van ongevallenpreventie wordt vervangen door een beleid voor veiligheid en gezondheid op het werk dat veel meer gericht is op het gedrag van personen en organisatiestructuren, wordt gezien als de grootste verandering voor de nationale systemen van de lidstaten. Bij de omzetting moesten de lidstaten overschakelen van een gedetailleerde prescriptieve wetgeving op praktische doelgerichte wetgeving. Dit had ook gevolgen voor de interpretatie van deze wetgeving door rechtbanken en voor de handhaving ervan. 3. Toezicht op de omzetting Dit hoofdstuk gaat over het toezicht op de omzetting van de richtlijnen in het nationale recht. Er wordt in het bijzonder gekeken naar het langdurige proces dat nodig was om de richtlijnen om te zetten. Ook komen de effectieve toezeggingen van de lidstaten uitvoerig aan de orde, waarbij moet worden aangetekend dat uit de conformiteitsanalyse bleek dat men in de gehele Europese Unie in bepaalde opzichten in gebreke is gebleven. 3.1. Duur van de omzetting De omzetting van Kaderrichtlijn 89/391 en de eerste vijf bijzondere Richtlijnen 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 en 90/270 in het nationale wetgevingskader van de lidstaten was een langdurig proces. Dat de omzetting zo lang duurde, heeft de mate waarin de richtlijnen in de praktijk op de arbeidsplaats ten uitvoer werden gelegd, aanzienlijk beïnvloed. Ondanks dat er over alle richtlijnen op Europees en nationaal niveau uitgebreid overleg was gepleegd met de sociale partners en dat deze allemaal met eenparigheid van stemmen in de Raad waren goedgekeurd, kwamen de meeste lidstaten hun toezeggingen wat betreft de omzettingstermijnen niet na. Finland, Oostenrijk en Zweden brachten de noodzakelijke veranderingen deels aan voordat zij tot de Europese Unie toetraden en deels kort daarna [11]. [11] Zie in de bijlage een lijst van nationale bepalingen met betrekking tot Kaderrichtlijn 89/391 en de eerste vijf bijzondere Richtlijnen 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 en 90/270, die de lidstaten hebben meegedeeld. Vanaf 1993 stelde de Commissie inbreukprocedures in tegen lidstaten die haar na omzetting van de richtlijnen hun nationale wetgeving niet tijdig hadden doen toekomen. Door de inleiding van deze inbreukprocedures gingen de lidstaten meer haast maken en troffen zij de vereiste wetgevende maatregelen om de richtlijnen om te zetten, voordat de inbreukprocedures in de eindfase waren beland. In één zaak - Spanje - deed het Hof van Justitie [12] uitspraak naar aanleiding van een inbreukprocedure die was ingesteld omdat de nationale maatregelen ter omzetting van de Richtlijnen 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 en 90/270 niet waren bekendgemaakt. [12] Arrest van het Hof van 26 september 1996, Commissie tegen Koninkrijk Spanje, zaak C-79/95. 3.2. Conformiteitscontrole Nadat de richtlijnen waren omgezet in nationaal recht, oefende de Commissie een conformiteitscontrole op de nationale wetgeving uit. In plaats van onmiddellijk inbreukprocedures in te stellen, ging de Commissie met de nationale autoriteiten in gesprek om misverstanden te verduidelijken en op te lossen en fouten te herstellen. De individuele klachten die bij de Commissie werden ingediend, waren van groot belang voor de opsporing van de zwakke plekken. 3.2.1. De kaderrichtlijn Hoewel de conformiteitsanalyse uitwees dat de lidstaten hun best deden om hun toezeggingen na te komen, bleek ook dat vrijwel alle lidstaten tekortschoten wat betreft de omzetting van Kaderrichtlijn 89/391 in nationale wetgeving. De Commissie leidde inbreukprocedures wegens non-conformiteit met Kaderrichtlijn 89/391 in tegen alle lidstaten, behalve tegen Griekenland (niettemin werd een inbreukprocedure ingeleid ten aanzien van de gebrekkige toepassing en handhaving van de Griekse wetgeving ter omzetting van Richtlijn 89/9391). Na het versturen van schriftelijke aanmaningen en met redenen omklede adviezen wijzigden elf lidstaten - Oostenrijk, België, Denemarken, Finland, Frankrijk, Ierland, Luxemburg, Portugal, Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk - hun wetgeving om de vastgestelde tekortkomingen te verhelpen. Omdat echter niet alle door de Commissie aangewezen tekortkomingen door de lidstaten als zodanig werden erkend, verwees de Commissie diverse zaken naar het Hof van Justitie [13]. [13] Commissie tegen Duitsland, zaak C-5/00; Commissie tegen Italië, zaak C-49/00; Commissie tegen Portugal, zaak C-425/01; Commissie tegen Nederland, zaak C-441/01; Commissie tegen Luxemburg, zaak C-335/02. Er dient te worden opgemerkt dat er nog steeds inbreukprocedures lopen tegen bepaalde lidstaten (Oostenrijk, Frankrijk, Finland, Ierland, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk). De lastigste vormen van non-conformiteit bij de omzetting van Kaderrichtlijn 89/391 waren: * De werkingssfeer (artikel 2): deze werd door verscheidene lidstaten in de nationale wetgeving beperkt. Wat dit betreft dient te worden opgemerkt dat in zijn arrest van 3 oktober 2000 in zaak C-303/98, Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (Simap) en Conselleria de Sanidad y Consumo de la Generalidad Valenciana, het Hof van Justitie onderzoek deed naar de werkingssfeer van Kaderrichtlijn 89/391: "... zowel uit het doel van de basisrichtlijn, te weten de bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van werknemers op het werk, als uit de bewoordingen van artikel 2, lid 1, volgt dat de werkingssfeer van de richtlijn ruim moet worden opgevat"; en "Daaruit volgt, dat de uitzonderingen op de werkingssfeer van de basisrichtlijn, daaronder begrepen die van artikel 2, lid 2, restrictief moeten worden uitgelegd." [14] [14] In dezelfde richting gaat de conclusie van de advocaat-generaal van 6 mei 2003 in gevoegde zaken C-397/01-C-403/01, Bernhard Pfeiffer e.a. tegen Deutsches Rotes Kreuz Kreisverband Waldshut eV., punt 22. * De verantwoordelijkheid van de werkgever (artikel 5). * De omzetting van de algemene preventieprincipes (artikel 6, lid 2). * De mate waarin werkgevers verplicht zijn de risico's voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te evalueren (artikel 6, lid 3, onder a)): dit gaf een conformiteitsprobleem bij de omzetting in Italië (volgens de Italiaanse wetgeving hoefden de werkgevers slechts specifieke risico's te evalueren) dat door het Hof van Justitie werd benoemd in zijn arrest van 15 november 2001 [15]. In punt 12 verklaart het Hof namelijk het volgende: "Om te beginnen moet worden vastgesteld, dat zowel uit het doel van de richtlijn - die volgens de vijftiende overweging ervan op alle risico's van toepassing is - als uit de formulering van artikel 6, lid 3, sub a, ervan blijkt, dat de werkgever verplicht is de risico's voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te evalueren." Punt 13 van dit arrest is bijzonder belangrijk: "Hieraan zij toegevoegd, dat de beroepsrisico's die door de werkgever moeten worden geëvalueerd, niet eens en voor altijd worden vastgesteld, maar voortdurend evolueren, met name als gevolg van de steeds betere arbeidsomstandigheden en het wetenschappelijk onderzoek op het gebied van beroepsrisico's." [15] Zaak C-49/00, Commissie tegen Italië. * Preventie- en beschermingsdiensten (artikel 7): verscheidene zaken spelen hier: - Diverse landen hadden betwist dat er prioriteit moest worden gegeven aan de interne diensten. De meeste lidstaten pasten hun nationale bepalingen aan, maar in één geval verwees de Commissie de kwestie naar het Hof van Justitie, die op 22 mei 2003 [16] het volgende bepaalde: "Door niet voor te schrijven dat een werkgever voor de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's in zijn bedrijf pas een beroep kan doen op externe deskundigen, indien de mogelijkheden binnen het bedrijf onvoldoende zijn, heeft het Koninkrijk der Nederlanden niet voldaan aan de verplichtingen die op hem rusten krachtens artikel 7, lid 3, van richtlijn 89/391/EEG." [16] Zaak C-441/01, Commissie tegen Nederland. - Dit artikel gaf ook aanleiding tot ernstige conformiteitsproblemen wat betreft de omzetting in Frankrijk en het feit dat Frankrijk aanvoerde dat de "médecine du travail" deze bepaling correct zou omzetten. De Commissie accepteerde dit standpunt niet en nadat zij een inbreukprocedure had ingeleid, keurde Frankrijk nationale wetgeving goed met als doel in zijn omzetting van artikel 7 een multidisciplinaire aanpak te integreren [17]. [17] Zie Loi de modernisation sociale van 17 januari 2002. - Een andere tekortkoming hield verband met de verplichting van de werkgever om een beroep te doen op externe deskundigen (personen of diensten) als de mogelijkheden in het bedrijf en/of de inrichting onvoldoende zijn om deze beschermings- en preventieactiviteiten te organiseren (artikel 7, lid 3). In het bovengenoemde arrest van 15 november 2001 [18] verklaarde het Hof het volgende: "Het is met het oog op het vereiste van rechtszekerheid van bijzonder belang, dat de rechtspositie van particulieren duidelijk en nauwkeurig is vastgelegd, zodat dezen al hun rechten en plichten kunnen kennen en ze zo nodig voor de nationale rechterlijke instanties kunnen doen gelden" (punt 22) en "In dit verband zij eraan herinnerd, dat artikel 7, leden 1 en 3, van de richtlijn een verplichting voor de werkgever bevat om een dienst voor de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's in het bedrijf te organiseren of, indien de interne mogelijkheden onvoldoende zijn, een beroep te doen op deskundigen van buitenaf" (punt 23). [18] Zaak C-49/00. - Ten slotte hebben diverse lidstaten artikel 7, lid 8, eerste volzin, "De lidstaten bepalen welke capaciteiten en welke bekwaamheden als bedoeld in lid 5 nodig zijn" (capaciteiten en bekwaamheden van de aangewezen werknemers en personen of diensten van buitenaf die de beschermings- en preventiemaatregelen moeten treffen) foutief omgezet. Het Hof van Justitie stelde in zijn arrest van 15 november 2000 [19]: "Voor de tenuitvoerlegging van deze verplichting dienen de lidstaten wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die aan de eisen van de richtlijn voldoen en die op passende wijze aan de betrokken ondernemingen moeten worden bekendgemaakt, zodat deze hun verplichtingen op dit gebied kennen en de bevoegde nationale autoriteiten op de naleving van deze bepalingen kunnen toezien" (punt 36). Deze bepaling van Richtlijn 89/391 vormde nog steeds het onderwerp van een arrest van het Hof van 22 mei 2003 [20]. [19] Zaak C-49/00. [20] Commissie tegen Luxemburg, zaak C-335/02. * De omzetting van de bepalingen inzake eerste hulp, brandbestrijding en evacuatie (artikel 8): in sommige gevallen waren de moeilijkheden te wijten aan het feit dat de verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging over verschillende ministeries was verdeeld (Ierland, Verenigd Koninkrijk, Finland). * De verplichting om de risico-evaluatie in alle soorten bedrijven te documenteren (artikel 9): Het Hof van Justitie oordeelde in zijn arrest van 7 februari 2002 [21] als volgt: "Vooraf zij opgemerkt dat de werkgever krachtens artikel 9, lid 1, sub a, van de richtlijn moet beschikken over documenten die een evaluatie van de risico's voor de veiligheid en de gezondheid op het werk bevatten, documenten waartoe de werknemers of de werknemersvertegenwoordigers met een specifieke taak op het gebied van de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers volgens artikel 10, lid 3, sub a, van de richtlijn toegang moeten hebben" (punt 24) en: "Hierbij zij vastgesteld dat een bepaling die de bevoegde Bondsminister voor bepaalde soorten van bedrijven, in het bijzonder rekening houdend met het aantal werknemers in dienst, de bevoegdheid verleent de bedrijfsartsen en de deskundigen in arbeidsveiligheid vrij te stellen van de verplichting om rapporten over de beoordeling van de arbeidsomstandigheden op te stellen, duidelijk in strijd is met de artikelen 9, lid 1, sub a, en 10, lid 3, sub a, van de richtlijn, aangezien de bedrijven met tien of minder werknemers in dienst aldus zouden zijn vrijgesteld van de verplichting om te beschikken over een evaluatie van de risico's in de vorm van documenten" (punt 35). [21] Commissie tegen Duitsland, zaak C-5/00. * Voorlichting van de werknemers (artikel 10): In sommige lidstaten werd dit recht in de wetgeving aanvankelijk slechts verleend boven een bepaalde drempel van werknemers of beperkt tot een bepaalde mate van voorlichting. * Raadpleging, deelneming en opleiding van de werknemers (artikelen 11 en 12): In de meeste gevallen hebben de lidstaten het standpunt van de Commissie geaccepteerd en de tekortkomingen in hun wetgeving verholpen. 3.2.2. De bijzondere richtlijnen Wat betreft de conformiteit bij de omzetting van de eerste vijf bijzondere Richtlijnen 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 en 90/270 was de situatie vanaf het allereerste begin duidelijk gunstiger, in die zin dat de lidstaten doorgaans de minimumvereisten met dezelfde bewoordingen als in de desbetreffende richtlijn in hun nationale wetgeving opnamen. Bovendien werden de meeste opgespoorde omzettingsfouten gecorrigeerd zonder dat het nodig was een inbreukprocedure te starten. Er dient evenwel op te worden gewezen dat de Commissie in sommige gevallen een beroep moest doen op het Hof van Justitie [22]. [22] Commissie tegen Italië, zaak 65/01 (omzetting van Richtlijn 89/655); Commissie tegen Italië, zaak C-455/00 (Richtlijn 90/270); Commissie tegen Spanje, zaak C-168/03 (Richtlijn 89/655). Vermeld moet worden dat er nog steeds inbreukprocedures lopen tegen bepaalde lidstaten (Oostenrijk, Duitsland en Zweden). De meeste opgespoorde conformiteitsfouten hadden betrekking op Richtlijn 89/654 (arbeidsplaatsen), Richtlijn 89/655 (arbeidsmiddelen) en Richtlijn 90/270 (beeldschermapparatuur) en hielden verband met de technische eisen die in de bijlagen worden genoemd. Wat betreft Richtlijn 90/270 inzake beeldschermapparatuur leverden de bepalingen betreffende het onderbreken van de activiteiten en het gezondheidstoezicht in sommige lidstaten bij de omzetting eveneens problemen op. 4. Actie: de praktische tenuitvoerlegging De vertragingen in de omzetting en de conformiteitsproblemen, vooral met betrekking tot de kaderrichtlijn, hebben grote invloed gehad op de mate van tenuitvoerlegging en de kwaliteit daarvan, omdat de ondersteunende acties (voorlichting, opleiding, technische bijstand, enz.) die nodig waren om de vereiste veiligheidscultuur te creëren, eveneens vertraging opliepen. Uit de analyse van de situatie op de arbeidsplaats komt een meerduidig beeld naar voren: enerzijds wordt de omgezette wetgeving goeddeels nageleefd waardoor de gezondheids- en veiligheidsrisico's worden verminderd en ongevallen worden voorkomen, en anderzijds zijn er aanzienlijke inspanningen nodig om aan de normen te voldoen en om de preventievoordelen van de wetgeving volledig tot hun recht te laten komen. Dit betekent dat de hoofddoelstellingen, namelijk het waarborgen van gemeenschappelijke minimale beschermingsnormen voor de werknemer in de Europese Unie door de harmonisatie van de gezondheids- en veiligheidsvoorschriften, en de beperking van het aantal arbeidsongevallen en beroepsziekten, zijn gehaald. Omdat zulke normen in verschillende sectoren en in bedrijven van verschillende grootte echter op niet-uniforme wijze worden toegepast, is het aantal ongevallen en beroepsziekten niet nog verder afgenomen. Een samenspel van diverse factoren heeft de mate van tenuitvoerlegging op de arbeidsplaats beïnvloed. Hieronder worden de relevante kenmerken beschreven, die de volgende wezenlijke onderdelen bevatten: bekendmaking en flankering van wetgeving; bewustmaking; risico-evaluatie, documentatie en toezicht; beschermings- en preventiediensten; voorlichting, raadpleging, deelneming en opleiding; organisatie en beheer van de gezondheid en veiligheid op het werk; handhaving; KMO's; en de publieke sector. 4.1. Bekendmaking en flankering van de nieuwe wetgeving ter omzetting van de richtlijnen inzake de gezondheid en veiligheid op het werk Reeds in 1992 startten de Commissie en de lidstaten een aantal acties op, met name het Europees Jaar van de gezondheid en de veiligheid op het werk in 1992 en de daaropvolgende Europese weken voor gezondheid en veiligheid alsmede de nationale campagnes ter bevordering en verspreiding van de nieuwe gezondheids- en veiligheidswetgeving en het geven van advies omtrent de tenuitvoerlegging van de richtlijnen op de arbeidsplaats. Sinds de oprichting ervan in 1994 [23] heeft het Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk deze Europese voorlichtingsactiviteiten overgenomen. [23] Verordening (EG) nr. 2062/94 van de Raad van 18 juli 1994 tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk, PB L 216 van 20.8.1994, blz. 1, als gewijzigd door Verordening (EG) nr. 1643/95 van de Raad van 29 juni 1995, PB L 156 van 7.7.1995, blz. 1. Sinds de goedkeuring van de richtlijnen hebben de lidstaten uitgebreide actieplannen geïmplementeerd om een actieve houding ten opzichte van preventie te bevorderen, bewustwording met betrekking tot het begrip geïntegreerde preventie te creëren en praktische richtsnoeren te ontwikkelen om werkgevers en werknemers te helpen te voldoen aan hun verplichtingen krachtens de nieuwe wetgeving. In het algemeen melden de lidstaten dat de getroffen maatregelen toereikend en bevredigend zijn, hoewel verscheidene landen [24] nadrukkelijk aangeven dat er meer voorlichting en advies nodig is om kleine bedrijven en zelfstandigen ertoe te bewegen zich aan strenge gezondheids- en veiligheidsnormen te houden en de economische en sociale voordelen daarvan te erkennen. [24] Luxemburg, Verenigd Koninkrijk, Ierland. Hoewel de inspanningen op nationaal en EU-niveau in sterke mate hebben bijgedragen tot een beter begrip van de nieuwe wetgeving en werkgevers en werknemers zich daardoor meer bewust zijn geworden van hun rechten en plichten, hebben deze maatregelen niet dezelfde uitwerking in alle geledingen van de economie. Zo is er in grotere ondernemingen meer succes geboekt dan in veel KMO's in de EU die kwalitatief gezien nog een stap moeten zetten voordat zij kunnen beginnen met de ontwikkeling van het besef van veiligheid en de bereidheid om risico's te beheersen en de noodzakelijke deelneming van de betrokkenen aan de risicobeheersing op de arbeidsplaats. 4.2. Bewustmaking Ondanks de grote hoeveelheid beschikbaar informatiemateriaal blijkt de mate van voorlichting van werkgevers en werknemers, vooral in kleine en middelgrote ondernemingen, onvoldoende te zijn om alle doelgroepen te kunnen bereiken. Dit kan worden geïllustreerd met de volgende voorbeelden: - Uit onderzoeken in Nederland blijkt dat de voorlichting van werkgevers moet worden verbeterd. Van de ondernemingen die hun verplichting om een risico-evaluatie te verrichten, hadden verzaakt, zei 9% dat zij niet van deze verplichting op de hoogte waren en 8% zei dat zij niets af wisten van een analyse van de arbeidsomstandigheden en een beoordeling van risico's op de arbeidsplaats. Het gaat hier hoofdzakelijk om kleine bedrijven. - Uit de resultaten van een enquête in Spanje blijkt dat 68% van de ondernemingen aangeeft dat zij niet begrijpen wat de verplichtingen van de werkgevers inhouden. 16% van de ondernemingen geeft aan dat de mate van voorlichting over veiligheid en gezondheid op de werkplek ontoereikend was. 59% van de werkgevers zegt dat zij niet op de hoogte zijn van de verplichting om maatregelen te ontwikkelen en uit te voeren die nodig zijn voor de bescherming van de veiligheid en gezondheid van de werknemers. 18% van de werkgevers beweert slechts een heel vaag beeld van deze maatregelen te hebben en 13% van de werkgevers is bekend met deze verplichtingen, maar heeft geen actie ondernomen. - In Zweden vinden kleine ondernemingen de bepalingen moeilijk te begrijpen. De voorlichting blijkt specialisten en organisaties op het gebied van gezondheid en veiligheid te bereiken en niet degenen die het nauwst betrokken zijn bij preventie, namelijk werkgevers en werknemers. - In het Verenigd Koninkrijk werd via empirisch onderzoek bevestigd dat werkgevers van kleine ondernemingen het moeilijk vinden het informatiemateriaal te begrijpen dat wordt verstrekt door de autoriteiten die zorg moeten dragen voor de veiligheid en gezondheid op de werkplek. Dat er onvoldoende begrip is kan worden verklaard door de aard van de bepalingen. Deze bevatten een doelstelling zonder op nationaal niveau de juiste informatie te verschaffen met behulp waarvan werkgevers adequate preventieplannen kunnen opstellen waarin de risico's worden aangepakt die tijdens de risico-evaluatie aan het licht zijn gekomen. Met name werkgevers van kleine ondernemingen geven aan dat de ontwikkeling van zulke preventieplannen zeer veeleisend is. Wat betreft de motivatie van de werkgevers werd de enige beschikbare empirische studie naar de gezondheid en veiligheid op het werk verricht in het Verenigd Koninkrijk. De conclusie was dat naleving van de wettelijke regels voor de werkgever de belangrijkste reden is om nieuwe maatregelen te treffen (80% van de werkgevers). Uit de studie blijkt echter ook dat er drie elementaire gedragspatronen kunnen worden onderscheiden: 1. Veel werkgevers willen zich aan de wettelijke voorschriften houden en goed door de inspecties heen komen, maar hebben nauwelijks oog voor de voordelen die verbetering van de veiligheid en gezondheid op de werkplek met zich meebrengt. Bij dit zogenaamde "legalistische gedrag" gaat het er dus om de wettelijke voorschriften te eerbiedigen en daarbij de uitvoeringskosten zo laag mogelijk te houden. 2. Een tweede categorie werkgevers is werkelijk geïnteresseerd in de kosten en baten van de veiligheid en gezondheid op de werkplek en bekijkt deze in samenhang met de optimalisering van productieprocessen en geïntegreerde beheersystemen. Maatregelen worden ingevoerd op grond van wat "intrinsieke motivatie" kan worden genoemd. Deze groep is echter vrij klein. Daarom hebben programma's die gebaseerd zijn op "voorbeelden van beste praktijken", slechts een zeer beperkt bereik. 3. Een derde groep bestaat uit ondernemingen die zich met de veiligheid en gezondheid op de werkplek bezighouden, omdat belangrijke klanten daaraan eisen stellen, vanwege voorwaarden in openbare aanbestedingen, in verband met sancties van handhavingsinstanties, enz. Met andere woorden, er is een aanvullende zogenaamde "externe stimulans" om zich aan normen voor de gezondheid en veiligheid op de werkplek te conformeren. 4.3. Risico-evaluatie, documentatie en toezicht Een van de belangrijkste nieuwe ontwikkelingen van de gezondheids- en veiligheidswetgeving van de Europese Unie was de introductie van de risico-evaluatie. De resultaten van deze analyse werden gedocumenteerd en gebruikt voor de opstelling van een preventieprogramma dat bestond uit technische en/of organisatorische maatregelen ter bestrijding van de risico's. Hiertoe behoort ook dat regelmatig wordt nagegaan of de genomen maatregelen doeltreffend zijn en of de situatie voortdurend wordt verbeterd, in overeenstemming met de bepalingen van Kaderrichtlijn 89/391. De werkzaamheden moeten een dynamisch karakter hebben en de preventieprogramma's moeten continu worden bijgewerkt zolang zich risico's voordoen. Risico-evaluatie, documentatie en toezicht vinden niet overal plaats, zelfs niet in lidstaten waar vanouds aandacht aan preventie wordt besteed. Hieronder worden enkele empirische resultaten vermeld: - Uit een onderzoek in 1998 bleek dat in Denemarken bijna de helft van de ondernemingen geen risico-evaluatie had verricht. Van de ondernemingen met 5 tot 19 werknemers had slechts 27% onderzoek gedaan naar de beoordeling van risico's. Bij de ondernemingen met 20 tot 49 werknemers lag dat percentage al op 61% en bij bedrijven met 50 tot 199 werknemers bedroeg het 67%. Van de grote ondernemingen met 200 werknemers en meer had 95% onderzoek verricht naar de omstandigheden op de arbeidsplaats. - Uit onderzoeken in Duitsland komt naar voren dat tussen een kwart en een derde van de ondernemingen systematische en alomvattende risico-evaluaties heeft verricht. Gezien de omvang van deze bedrijven betreft het hier niettemin 75% van alle arbeidsplaatsen. - In Nederland houdt 58% van de ondernemingen zich aan de recente verplichting om de risico's op de arbeidsplaats te analyseren. Bij ondernemingen met meer dan 20 werknemers bedraagt dit cijfer meer dan 80% en bij ondernemingen met meer dan 100 werknemers 96%. Voor kleine ondernemingen ligt het percentage lager. Van de kleinste ondernemingen met 2 tot 9 werknemers hebben slechts 52% aan hun verplichtingen voldaan. De volgende redenen worden aangevoerd om geen risico-evaluatie te verrichten: 30% van de werkgevers vindt het niet nodig, 21% heeft er nog niet de tijd voor gehad, 9% weet niet dat deze verplichting ook voor hen geldt, 8% heeft er helemaal nog nooit van gehoord en 7% is van mening dat het te tijdrovend en te duur is. Wat Nederland betreft werden ook gegevens overgelegd over de maatregelen die naar aanleiding van de risico-evaluatie waren getroffen. Volgens deze informatie is ongeveer twee derde van de ondernemingen die risico-evaluaties hebben verricht, begonnen met de uitwerking van passende maatregelen en eveneens twee derde van de ondernemingen heeft reeds concrete maatregelen genomen met betrekking tot de veiligheid en gezondheid op de werkplek. - n het Verenigd Koninkrijk had 30% van de ondernemingen die van de nieuwe bepalingen op de hoogte waren, de omstandigheden op de arbeidsplaats al geanalyseerd voordat de Europese bepalingen ten uitvoer werden gelegd. Ongeveer de helft van de ondernemingen heeft voor het eerst een risico-evaluatie verricht na de tenuitvoerlegging van de Europese richtlijnen. In totaal heeft meer dan 80% van alle ondernemingen een risico-evaluatie uitgevoerd. 22% van de ondernemingen bezit geen enkele documentatie over de belangrijkste bevindingen van deze evaluaties. Daartoe behoren veel van de kleinste ondernemingen met minder dan 5 werknemers die van de documentatieverplichting werden vrijgesteld. Ook 3% van de grote ondernemingen en 24% van de ondernemingen met minder dan 50 werknemers komen hun documentatieverplichting echter niet na. Wat betreft de kwaliteit van de risico-evaluaties kan worden gezegd dat de beoordeling van de omstandigheden op de arbeidsplaats en de documentatie ervan duidelijk als doel hebben om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen. Dit geldt eveneens voor het toezicht waarbij wordt nagegaan of de genomen maatregelen doeltreffend zijn. Een analyse van dit toezicht binnen de ondernemingen levert een nogal meerduidig beeld op. Zo blijkt uit de resultaten voor Duitsland dat 84% van de ondernemingen met meer dan 250 werknemers nagaat wat effecten zijn van de maatregelen met betrekking tot de veiligheid en gezondheid op de werkplek. Dit geldt echter voor slechts 30% van de ondernemingen met minder dan 10 werknemers. Kort gezegd behoeven de volgende punten verbetering als het gaat om de praktische tenuitvoerlegging van de bepalingen in verband met de risico-evaluatie: - Bij gebruik van oppervlakkige, schematische procedures wordt de aandacht gericht op overduidelijke risico's. Langetermijneffecten (bijv. mentale factoren) en niet eenvoudig waarneembare risico's worden veronachtzaamd, zoals risico's die veroorzaakt worden door chemische stoffen. - Er wordt nauwelijks gekeken naar psychosociale risicofactoren en factoren die verband houden met de werkorganisatie. - De risico's worden niet binnen een totaalpakket geanalyseerd en geëvalueerd. Daarom worden er afzonderlijke maatregelen getroffen, maar er bestaat geen integrale aanpak voor de analyse van de omstandigheden op de arbeidsplaats. - Risico-evaluatie wordt vaak beschouwd als een eenmalige verplichting zodat er geen sprake is van continuïteit. - De werkgevers gaan onvoldoende na of de maatregelen doeltreffend zijn. 4.4. Beschermings- en preventiediensten In Kaderrichtlijn 89/391 wordt bepaald dat elke werkgever een of meer werknemers aanwijst die zich met de activiteiten op het gebied van de bescherming tegen en de preventie van beroepsrisico's in het bedrijf en/of de inrichting zullen bezighouden en dat, indien de mogelijkheden onvoldoende zijn om deze beschermings- en preventie activiteiten te organiseren, de werkgever een beroep moet doen op deskundigen (personen of diensten) van buiten het bedrijf en/of de inrichting. Met andere woorden, of werknemers van de onderneming die over de nodige bekwaamheden beschikken, verrichten de risico-evaluaties en stellen de preventiemaatregelen op of er wordt gebruikgemaakt van externe diensten. Bij het instellen van de regel dat het gebruik van een interne preventiedienst voorrang op dat van een externe preventiedienst [25] was het de bedoeling van de wetgever dat ondernemingen die reeds interne beschermings- en preventiediensten hadden, deze konden houden en dat bedrijven die niet over dergelijke diensten beschikten, toegang konden krijgen tot hoogwaardige beschermings- en preventiediensten. [25] In dit verband wordt verwezen naar het vonnis van het Hof van Justitie in zaak C-441/01, Commissie tegen Nederland. De mate waarin beschermings- en preventiediensten worden verleend, vormt een belangrijke indicator voor de beoordeling van de praktische tenuitvoerlegging. Dit heeft betrekking op de reikwijdte, de omvang en de kwaliteit van de preventiediensten. Het Raadgevend Comité voor de veiligheid, de hygiëne en de gezondheidsbescherming op de arbeidsplaats heeft op 15 mei 2001 [26] een advies uitgebracht over de multidisciplinaire beschermings- en preventiediensten en het gezondheidstoezicht. Daarin staat dat de lidstaten om een kwaliteitscontrole zijn gevraagd en dat van de kant van de werkgevers, die verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van de veiligheidsmaatregelen, wordt gevraagd om deelneming van de werknemers te garanderen en om een beroep te doen op gekwalificeerde bijstand waarmee deze taken kunnen worden vervuld. [26] COM (2003) 346 def. van 12.6.2003. Hoewel er nog steeds grote tekortkomingen zijn als het gaat om een brede dekking van de beschermings- en preventiediensten (veiligheidstechniek, gezondheidsaspecten op de arbeidsplaats, psychologische aspecten op het werk), is het opzetten van externe preventiediensten aanzienlijk verbeterd. De volgende informatie geeft een beeld van de situatie in enkele lidstaten: - België: Ongeveer 91% van de ondernemingen heeft een contract afgesloten met externe aanbieders van preventiediensten. In beginsel moeten alle ondernemingen, inclusief KMO's, contracten sluiten met externe diensten (er zijn 27 externe beschermings- en preventiediensten). In het algemeen creëren grote ondernemingen deze diensten intern. - Denemarken: De Deense arbeidsgeneeskundige dienst heeft een evaluatie verricht waaruit blijkt dat in 1994 slechts 12% van de bedrijven met minder dan 10 werknemers een beroep deed op een arbeidsgeneeskundige dienst (Deense dienst voor het arbeidsmilieu, 1995). Een onderzoek uit 1999 wees uit dat 38% van de kleine ondernemingen helemaal geen gebruikmaakte van preventiediensten en dat 21% slechts eenmaal per jaar een beroep deed op deze diensten. [27] [27] Tyberg, A. et al: Evaluation of experiences with the current Occupational Health Service-system, Tastrup 2000. - Duitsland: In ongeveer de helft van de Duitse KMO's met minder dan 20 werknemers is geen veiligheidstechnicus en/of gezondheidsdeskundige werkzaam. Deze KMO's maken 90% uit van alle Duitse ondernemingen. Rond 20% tot 25% van de werknemers in de particuliere sector is werkzaam in deze ondernemingen. - Wat betreft Griekenland geven deskundigen aan dat de preventiediensten voor ondernemingen met meer dan 150 werknemers als bevredigend worden beschouwd. Kleine en middelgrote ondernemingen (tot 150 werknemers) hebben geen toegang tot preventiediensten. - Finland: Verreweg de meeste werknemers kunnen gebruikmaken van preventiediensten. Slechts 8% van de werknemers ontbeert elke medische zorg op de arbeidsplaats. Met name ondernemingen met minder dan 10 werknemers blijven vaak sterk in gebreke: in ruwweg 44% van de bedrijven vindt geen dienstverlening plaats. - Tot voor kort beweerde Frankrijk dat de bestaande arbeidsgeneeskunde, die in 1946 werd gecreëerd, in overeenstemming was met artikel 7 van de kaderrichtlijn. Daarom is hier alleen gekeken naar arbeidsgeneeskundige diensten voor werknemers, die formeel gegarandeerd worden voor ongeveer 85% van al het personeel. - In Luxemburg bieden vrijwel alle grote ondernemingen hun werknemers beschermings- en preventiediensten aan. Deskundigen schatten echter dat ongeveer de helft van de ondernemingen met tussen 50 en 250 werknemers en de meeste kleine ondernemingen met minder dan 50 werknemers in beperktere mate gebruik maken van preventiediensten dan in de wet is vastgelegd. Het gevolg hiervan is dat ongeveer 100.000 van de in totaal 190.000 werknemers onvoldoende toegang hebben tot beschermings- en preventiediensten. - In Nederland heeft 97% van de ondernemingen het voorgeschreven dienstverleningscontract gesloten met een gecertificeerd extern bedrijf dat zorg draagt voor de veiligheid en gezondheid op de werkplek. - Oostenrijk: 70% van alle werknemers heeft toegang tot preventiediensten. In kleine ondernemingen is het percentage echter vrij laag. - Portugal: slechts een klein aantal ondernemingen beschikt over deskundigheid op het gebied van preventie. - In Zweden is 72% van de ondernemingen en overheidsinstellingen voorzien van preventiediensten. Van de kleine ondernemingen met minder dan 10 werknemers is deze faciliteit beschikbaar voor 45% van deze bedrijven, een respectabel percentage. Dit cijfer bedraagt 88% voor ondernemingen met meer dan 50 werknemers. - In Spanje wees het arbeidsomstandighedenonderzoek (1999) uit dat 24% van de bedrijven geen georganiseerde preventieactiviteit kende [28]. [28] Verslag: resultados Estadisticos del Plan de Visitas a Empresas (statistical results from enterprise inspections) resultados Estadisticos del Plan de Visitas a Empresas (statistische resultaten van bedrijfsinspecties). - In het Verenigd Koninkrijk heeft 85% van de ondernemingen een specialist op het gebied van de veiligheid en gezondheid op de werkplek in dienst of een contract met een aanbieder van deze diensten. De voorlopige conclusie is dat niet alle ondernemingen deze bepaling uitvoeren door een werknemer aan te wijzen die zich bezighoudt met de preventie van beroepsrisico's of, als bevoegd personeel ontbreekt, een beroep te doen op een externe beschermings- en preventiedienst. Dit is vooral problematisch bij kleine en middelgrote ondernemingen in alle Europese landen. Als het gaat om de organisatie van beschermings- en preventiediensten is een van de problemen het gebrek aan voldoende gekwalificeerd personeel. Dit geldt met name voor extern georganiseerde diensten en voor de gezondheidsaspecten op de arbeidsplaats. In de kaderrichtlijn wordt niet aangegeven over welke bekwaamheden en capaciteiten de preventiediensten moeten beschikken. Dit wordt overgelaten aan de lidstaten. Uit de bepalingen van de kaderrichtlijn vloeit echter logischerwijs voort dat de preventiediensten een multidisciplinair karakter moeten hebben. De lidstaten hebben deze bekwaamheden en capaciteiten verschillend gedefinieerd, wat tot uitdrukking komt in de kwaliteit van de dienstverlening in de diverse lidstaten. Bij de beoordeling van beschermings- en preventiediensten is het niet voldoende te kijken naar de kwantitatieve dekking van ondernemingen, overheidsinstellingen en werknemers. Ook kwalitatieve aspecten (opleidingsprogramma's voor werknemers, de intensiteit van de verleende diensten, geslaagde verbeteringen) moeten in het onderzoek worden betrokken. Wat dit betreft zijn er belangrijke tekortkomingen, onder andere een eenzijdige aandacht voor technische aspecten, waarbij het medisch toezicht te veel is gericht op uitsluitend de verlening van preventieve zorg, en de neiging van de werkgevers om het niveau van de dienstverlening zo laag mogelijk te houden. Het is erg moeilijk de kwaliteit van de verleende preventiediensten te beoordelen. Er bestaat geen algemeen aanvaarde standaard voor de kwaliteitsbeoordeling. In dit verband kan men zich afvragen of de minimumperioden, die in de afzonderlijke lidstaten werden vastgesteld, daadwerkelijk toereikend zijn voor een effectieve dienstverlening. Er dient op te worden gewezen dat de werkgevers de minimumperioden voor de dienstverlening aan de werknemers bijna uitsluitend als een algemene regel beschouwen en vrijwel niet bereid zijn aanvullende diensten te organiseren. Certificering van aanbieders van preventiediensten is een van de mogelijkheden om een hoog kwaliteitsniveau te waarborgen. In sommige lidstaten moeten alle aanbieders van externe diensten gecertificeerd zijn om deze diensten te mogen verlenen, bijvoorbeeld in België (sinds 2002), Griekenland, Portugal en Nederland. In andere landen bestaat geen enkele vorm van certificering en wordt slechts naar goede kwalificaties gevraagd in de vorm van onder meer referenties en diploma's. Vrijwillige certificering is een soort tussenoplossing, die onlangs in Duitsland werd ingevoerd. De discussie over certificering als middel om een hoog kwaliteitsniveau te garanderen, is nog niet afgerond. Er moet in aanmerking worden genomen dat certificaten uitsluitend als hulpmiddel kunnen dienen om de structuren te analyseren, maar niet de basis vormen van een beoordeling van de kwaliteit van processen en resultaten. In elk geval dient te worden opgemerkt dat de certificering van beschermings- en preventiediensten ertoe kan bijdragen dat het vrije verkeer van personen en diensten in dit opzicht wordt gewaarborgd. Samengevat: - Momenteel hebben in Europa nog niet alle ondernemingen systematisch toegang tot beschermings- en preventiediensten. In geheel Europa is de situatie van kleine en middelgrote ondernemingen bijzonder problematisch. Daarnaast zijn met name in de Zuid-Europese landen en in Ierland voor een groot aantal ondernemingen helemaal geen preventiediensten beschikbaar. - Er zijn grote moeilijkheden doordat in enkele landen als Griekenland en Portugal het aantal aanbieders van preventiediensten veel te klein is om in de vraag te voorzien, met name op het gebied van de arbeidsgeneeskunde. - Vrijwel alle lidstaten hebben problemen met de kwaliteit van externe diensten. Een van de belangrijkste redenen hiervoor is dat ondernemingen geneigd zijn deze diensten zo goedkoop mogelijk aan te kopen. Zij hebben geen oog voor de kwaliteit van deze diensten. - Gebleken is dat de bestaande beschermings- en preventiediensten slechts in beperkte mate afgestemd zijn op een totaalaanpak waarin ook de beroepsrisico's zijn geïntegreerd (multidisciplinaire diensten). - Het lijkt nodig de maatregelen te versterken die bedoeld zijn om de kwaliteit van aanbieders van externe preventiediensten te waarborgen: de arbeidsinspectie zou hierin een belangrijke rol kunnen spelen. 4.5. Voorlichting, raadpleging, deelneming en opleiding De voorlichting, raadpleging, deelneming en opleiding van werknemers vormt een van de hoekstenen van het preventiebeleid dat in de gezondheids- en veiligheidswetgeving van de EU wordt beschreven. In de desbetreffende richtlijnen zijn gedetailleerde regels over de voorlichting, raadpleging en opleiding opgenomen. In dit verband moet nadrukkelijk de belangrijke rol worden genoemd die het onderwijs op alle niveaus dient te spelen, zodat elk mens kennis krijgt over gezondheid en veiligheid op de werkplek. Op het gebied van voorlichting zijn tot op heden zeer weinig gegevens verzameld. Er kunnen echter twee voorbeelden worden gegeven: - In Finland melden werknemersorganisaties en de handhavingsinstanties dat er aanzienlijke verschillen tussen de ondernemingen bestaan en zij klagen over problemen met de voorlichting van werknemers. Er zijn ook tekortkomingen als het gaat om arbeidsplaatsen waar werknemers van verschillende ondernemingen werken. De standpunten over de kwaliteit van de instructie en opleiding van de werknemers lopen sterk uiteen. De werkgevers en de politieke overheden zijn van mening dat het bereikte niveau aanvaardbaar is, de vakbonden en de handhavingsinstanties vinden van niet. - Driekwart van de ondernemingen in het Verenigd Koninkrijk gaf aan dat zij na de tenuitvoerlegging van de nieuwe bepalingen veel meer informatie aan de werknemers verschaften en de helft van de ondernemingen hebben programma's voor bijscholing. Wat betreft de eerste vijf bijzondere richtlijnen werd er vooral verzocht om informatie over de bepalingen betreffende het gebruik van persoonlijke beschermingsmiddelen en het manueel hanteren van lasten. Het aantal ondernemingen dat melding maakte van problemen met voorlichting en kwalificaties is minder dan 20%. Het gaat hier in de allereerste plaats om problemen in verband met het tijdschema voor de compilatie van materiaal en de organisatiestructuren voor het geven van instructies. - Italië en Portugal meldden dat er aanzienlijke tekortkomingen zijn als het gaat om de voorlichting en instructie van de werknemers. Een voorbeeld hiervan is dat basisvoorschriften onvoldoende worden nagekomen. Het is moeilijk van de werkgevers of de personen die belast zijn met de tenuitvoerlegging van de regels voor de veiligheid en gezondheid op de werkplek, gegevens te verzamelen waaruit conclusies kunnen worden getrokken over de voorlichting die is verstrekt. Dit geldt in nog sterkere mate voor het verkrijgen van gegevens van de werknemers. Slechts enkele lidstaten beschikken over relevante gegevens over dit onderwerp, die als volgt kunnen worden samengevat: - In Noordrijn-Westfalen (Duitsland) kon slechts een derde van de werknemers een positief antwoord geven op de vraag of op hun arbeidsplaats een risico-evaluatie was verricht. Ongeveer een derde gaf een negatief antwoord en bijna een derde kon deze vraag in het geheel niet beantwoorden. Verondersteld kan worden dat deze laatste groep niet weet wat zijn rechten en plichten zijn op grond van de bepalingen inzake de veiligheid en gezondheid op de werkplek. Een vierde van de Duitse bedrijfsartsen kon hierover geen enkele informatie verschaffen. - In Spanje heeft 90% van de werkgevers in vraaggesprekken in 1999 verklaard dat zij hun werknemers niet hadden voorgelicht. Via een Spaanse enquête uit 1999 werd bevestigd dat slechts 11% van de werkgevers hun werknemers hebben voorgelicht of geïnstrueerd. - De voorlichting en kwalificatie van werknemers werd ook als een probleem gezien in casestudies die binnen ondernemingen zijn verricht. Uit Finse casestudies blijkt dat de werknemers maar heel weinig belangstelling voor instructie en voorlichting hadden, omdat daaraan voor hen geen herkenbare stimulansen of voordelen gekoppeld waren. De verplichting om werknemers voor te lichten, geldt ook voor de werknemers van andere ondernemingen die op dezelfde locatie werken. De praktische tenuitvoerlegging van deze bepaling ligt ver achter bij het gemiddelde van de andere categorieën werkgeversverplichtingen. Dit probleem doet zich voor in vrijwel alle industriële sectoren, in alle lidstaten en in alle soorten ondernemingen van verschillende grootte en speelt met name in het geval van tijdelijke werknemers. Meestal worden tijdelijke werknemers ingezet voor minder gekwalificeerde werkzaamheden waarbij sprake is van zware fysieke belasting. Omdat deze tijdelijke werknemers regelmatig naar een ander bedrijf overgaan, hebben zij geen weet van de mogelijke risico's en operationele processen. Veel werkgevers vinden het niet nodig of vergeten eenvoudigweg om tijdelijke werknemers voor te lichten en op te leiden. Deze werknemers werken slechts een korte tijd voor de onderneming, er moet veel moeite worden gedaan om deze werknemers voor te lichten en te instrueren of er wordt gewoon gezegd: "Alles loopt toch goed?" Dit zijn slechts enkele van de redenen waarom veel werknemers niet staan te springen om op dit gebied de noodzakelijke maatregelen te nemen. De algemene deelneming van werknemers in de ondernemingen is nog steeds niet op bevredigende wijze georganiseerd. De kaderrichtlijn heeft meer gelegenheid geboden voor de deelneming van de werknemers, die op grond van deze richtlijn een gelijkwaardige rol krijgen in de preventiestrategie en verplicht worden met de werkgever samen te werken om de gezondheids- en veiligheidsomstandigheden voortdurend te verbeteren. Op deze manier hebben de instellingen die de belangen van de werknemers behartigen, in veel lidstaten aanzienlijk meer mogelijkheden tot deelneming gekregen. Dit geldt ook voor landen waarin de deelneming van de werknemers vanouds hoge prioriteit heeft, zoals Duitsland en Nederland. Uit empirische studies en vraaggesprekken blijkt ook dat ondernemingsraden deze nieuwe mogelijkheden slechts met enige tegenzin aangrijpen. De redenen voor de ontoereikende deelneming van de werknemers lopen sterk uiteen en kunnen als volgt worden samengevat: - Er is een algemeen gebrek aan kennis over de nieuwe rechten met betrekking tot deelneming. - De gerichtheid op praktische oplossingen en de dagelijkse bedrijvigheid: de personen die de belangen van de werknemers in de ondernemingen behartigen, zijn erg pragmatisch ingesteld. Zij verzuimen een totaalaanpak te ontwikkelen en houden zich slechts bezig met zichtbare problemen. - Extra inspanningen worden als te tijdrovend beschouwd en men is bang voor hogere administratieve lasten. - Het delegeren van verantwoordelijkheden aan werknemersvertegenwoordigers en/of gezondheids- en veiligheidscomités. Hierdoor krijgen individuele werknemers minder belangstelling voor de veiligheid en gezondheid op de werkplek en zijn zij minder bereid zelf verantwoordelijkheid te nemen. - Geen evenwicht tussen deskundigheid en algemene kennis: de leden van de ondernemingsraden moeten zich gewoonlijk aanzienlijke inspanningen getroosten om de noodzakelijke deskundigheid en kennis te verwerven, zodat zij evenveel weten als hun werkgevers of de veiligheids- en gezondheidsspecialist die voor de onderneming werkt. In het algemeen zijn de werknemers of hun vertegenwoordigers op het gebied van de gezondheid en veiligheid op de werkplek niet bereid dit onderwerp met de werkgever te bespreken. - De werknemers hebben te weinig belangstelling voor zaken die hun eigen veiligheid betreffen. Bijzondere aandacht moet hier worden geschonken aan de instellingen die specifiek verantwoordelijk zijn voor de gezondheid en veiligheid op de werkplek. Het kan gaan om comités waarin behalve de werknemers ook de werkgevers of de personen die verantwoordelijk zijn voor de gezondheid en veiligheid op de werkplek, vertegenwoordigd zijn of om instellingen waarin alleen de werknemers zijn vertegenwoordigd. In alle landen van de EU is slechts zeer weinig bekend over de activiteiten van deze organisaties. Franse deskundigen schatten dat slechts een vijfde van de bestaande comités voor gezondheid, veiligheid en arbeidsomstandigheden effectief werken aan preventie. In lidstaten met een duidelijk omschreven medezeggenschapscultuur is een negatieve tendens waargenomen wat betreft de geïnstitutionaliseerde belangenbehartiging. Hoe duidelijker de arbeidsbetrekkingen zijn gedefinieerd en hoe groter het aantal instellingen en comités dat zich met de veiligheid en gezondheid op de werkplek bezighoudt, des te minder waarschijnlijk het is dat de werknemers zelf actief meehelpen het preventiebeleid in de onderneming op te stellen. Het niveau van onderwijs en opleiding in grote ondernemingen wordt als adequaat beschouwd. In kleine en middelgrote bedrijven is echter een algeheel gebrek aan onderwijs en opleiding van werknemers, veiligheidsvertegenwoordigers en werkgevers in de beheersing van gezondheids- en veiligheidsrisico's. Dit doet afbreuk aan een doeltreffende toepassing van de gezondheids- en veiligheidswetgeving. 4.6. Organisatie en beheer van de gezondheid en veiligheid op het werk De bescherming van de gezondheid en veiligheid op de werkplek is een voortdurende en complexe verplichting, die een transparante en systematische aanpak vereist. Steeds ingewikkeldere werkprocessen en wijzigingen in de arbeidsomstandigheden en de daaruit voortvloeiende nieuwe of veranderende typen risico's maken een nieuwe en alomvattende benadering van de gezondheid en veiligheid op het werk noodzakelijk. Er moeten intelligente en methodische oplossingen worden gevonden waardoor de werkgever op alle operationele niveaus en voor alle activiteiten rekening kan houden met gezondheids- en veiligheidsbeginselen en deze in passende maatregelen kan omzetten. Zulke maatregelen moeten een grotere rol gaan spelen in het scheppen van goede arbeidsomstandigheden, de optimalisering van processen en procedures en de beïnvloeding van bepaalde houdingen, zodat aan het werk gerelateerde gezondheidsrisico's worden voorkomen en de gezondheidsbevordering binnen organisaties verder wordt ontwikkeld. Het beheer van de gezondheid en veiligheid op de werkplek moet integraal deel uitmaken van de totale bedrijfsvoering. Zeer vaak geven ondernemingen aan dat zij niets aan gezondheids- en veiligheidsbeheer doen vanwege de kosten die de tenuitvoerlegging ervan met zich meebrengt. De wetgever stelde echter geen ingewikkelde beheersystemen verplicht, maar moedigde ondernemingen eenvoudigweg aan fundamentele beginselen voor het beheer ook toe te passen op de gezondheid en veiligheid op de werkplek. Zo werd in Duitsland in de textielindustrie een campagne gestart om ondernemingen te helpen de gezondheid en veiligheid op de werkplek in de totale bedrijfsvoering te integreren. Aan het eind van de campagne hadden vier op de vijf ondernemingen de gezondheid en veiligheid op de werkplek volledig in hun operationele beheerprocessen geïntegreerd. Gemiddeld geldt dat slechts voor ongeveer een derde van de ondernemingen. Met uitzondering van grote bedrijven geldt dat de gezondheid en veiligheid op de werkplek niet goed is georganiseerd of wordt beheerd, waardoor deze niet als een integraal onderdeel van de organisatie wordt beschouwd. Dit vormt een belangrijk obstakel voor een adequate tenuitvoerlegging van de gezondheids- en veiligheidswetgeving. 4.7. Handhaving Volgens artikel 4 van Kaderrichtlijn 89/391/EEG moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om te verzekeren dat de werkgevers, de werknemers en de werknemers vertegenwoordigers worden onderworpen aan de voorschriften die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van de richtlijn en met name zorgen voor voldoende controle en toezicht. Daarom is het van wezenlijk belang dat de handhaving in alle lidstaten op gelijke en doeltreffende wijze plaatsvindt, niet alleen om de verplichtingen van artikel 4 van de kaderrichtlijn na te leven, maar ook om erop toe te zien dat de bepalingen van de richtlijnen uniform worden toegepast waardoor in de gehele Europese Unie eenzelfde beschermingsniveau voor de werknemers wordt gegarandeerd. Daarom is het belangrijk de handhavingsinspanningen van de lidstaten, de uitwerking van de nieuwe EU-wetgeving op de arbeidsinspecties en de effectiviteit van de handhaving te analyseren. Arbeidsinspecties vormen het voornaamste orgaan voor de handhaving van gezondheid en veiligheid. Daarnaast zijn er andere gespecialiseerde controle-instanties die actief zijn in specifieke sectoren of waarvan de werkzaamheden ook invloed hebben op de tenuitvoerlegging van gezondheids- en veiligheidsvoorschriften (inspectiebureaus voor mijnen, kerninstallaties en zeevaart, markttoezicht voor arbeidsmiddelen, enz.). Indicatoren die algemeen worden gebruikt om de handhavingsinspanning te meten, zijn het aantal arbeidsinspecteurs in elke lidstaat en het aantal inspecties dat jaarlijks wordt uitgevoerd. In de Europese Unie verrichten ongeveer 12.000 inspecteurs 1.400.000 inspecties per jaar. De beschikbare gegevens over de inspectie-inspanning en de dekking van de werkzame bevolking (inspecteurs/werkzame bevolking) verschillen sterk per land afhankelijk van de sociaal-economische structuur en het verschillende karakter van de geldende handhavingssystemen. Over het algemeen heeft het relatieve belang van bepaalde sectoren van economische activiteit en het specifieke karakter van de risico's in deze sectoren, in de meeste landen geleid tot het instellen van gespecialiseerde inspectie-instanties (inspecties op het gebied van kernenergie, mijnen, zeevaart, enz.) die belast zijn met de handhaving van verschillende aspecten van de EU-wetgeving inzake gezondheid en veiligheid. Anderzijds zorgen algemene inspecties niet alleen voor de handhaving van de wetgeving inzake gezondheid en veiligheid maar ook op andere gebieden zoals werk en sociale zekerheid. Vaak zijn verschillende inspectie-instanties verantwoordelijk voor de handhaving van de verschillende bepalingen binnen eenzelfde tak binnen de nationale wetgeving. Het is dan ook bijzonder moeilijk om te achterhalen welke inspectie-inspanning binnen het geheel in de lidstaten rechtstreeks wordt besteed aan gezondheid en veiligheid. De inwerkingtreding van de nieuwe gezondheids- en veiligheidswetgeving van de EU bleek niet gepaard te gaan met meer inspecties door de lidstaten. In de nationale verslagen wordt dan ook gemeld dat de arbeidsinspecties een chronisch tekort aan middelen hebben om alle aspecten van de nieuwe wetgeving tot hun recht te laten komen, waarbij de aandacht vooral uitgaat naar KMO's. Om constructief op het gebrek aan middelen in te spelen, hebben arbeidsinspecties innovatieve benaderingen ontwikkeld. Zo hebben zij de inspecties gepland naar gelang het risicogehalte en gekeken naar de bereidheid en het vermogen van de bedrijven om de regels uit te voeren. In sommige gevallen is een strikte scheiding aangebracht tussen enerzijds inspecties en anderzijds voorlichting en raadpleging, met het oog waarop aparte instellingen in het leven zijn geroepen die daarvoor de verantwoordelijkheid hebben gekregen. De lidstaten melden dat zij investeren in de opleiding van inspecteurs om de preventie multidisciplinair te kunnen aanpakken, zoals vereist wordt door de gezondheids- en veiligheidswetgeving van de EU en wat nodig is om de risico's te beheersen die ontstaan als gevolg van nieuwe technologie of nieuwe vormen van werkorganisatie. In dit verband is het belangrijk te wijzen op de ontwikkeling in de twee traditionele vormen van de arbeidsinspecties: generalisten die zich met alle aspecten van de arbeidswetgeving bezighouden en specialisten die uitsluitend de voorschriften voor de gezondheid en veiligheid op het werk handhaven. Er moet controle worden uitgeoefend op de tenuitvoerlegging van de op risico-evaluaties gebaseerde preventieplannen, die niet alleen betrekking hebben op technologische risico's (bijvoorbeeld risico's als gevolg van arbeidsmiddelen), maar ook op andere risico's die voortvloeien uit de arbeidsbetrekkingen of de werkorganisatie. Hierdoor begonnen de specialisten zich bij hun inspecties meer bezig te houden met de controle op risico's in verband met de werkorganisatie, terwijl de generalisten hun toezicht op de technologische risico's versterkten. Dit heeft er op zijn beurt toe geleid dat de vaardigheden van de inspecteurs moesten worden uitgebreid en het heeft invloed gehad op de aanwerving, de onderwijsniveaus en de opleiding van de inspecteurs. De doeltreffendheid van de inspecties kan moeilijk rekenkundig worden uitgedrukt in de bijdrage die deze hebben geleverd aan de vermindering van het aantal arbeidsongevallen en beroepsziekten. Alleen het effect van concrete acties als inspectiecampagnes of specifieke programma's geeft een indicatie van de doeltreffendheid, hoewel het zelfs in deze gevallen moeilijk is te bepalen of het effect te danken is aan de bewustmaking of aan de aanschrijvingen tot verbetering of de opgelegde sancties. Het lijkt derhalve van essentieel belang dat op Europees niveau een passende methodiek en criteria en indicatoren om te meten hoe doeltreffend de inspecties zijn, worden vastgesteld. Hieruit zou ook kunnen worden afgeleid welke methoden en middelen het effectiefst kunnen worden toegepast en het zou een geloofwaardige rechtvaardiging bieden voor de noodzaak van aanvullende middelen ten behoeve van de inspecties. De resultaten van de werkzaamheden die het Comité van hoge functionarissen van de arbeidsinspectie (CHFA) op dit gebied heeft opgestart, zijn van bijzonder belang. De doeltreffendheid van de arbeidsinspecties moet niet alleen gemeten worden in termen van kwantiteit en kwaliteit van de inspecties, maar ook door te kijken naar de gevolgen die de inspecties hebben voor de vergroting van de kennis van de actoren, en naar de veranderingen in de houding en de organisatie van bedrijven als het gaat om de verbetering van het arbeidsmilieu. Het is met name essentieel dat de werknemers en/of hun vertegenwoordigers het recht om beroep in te stellen bij de handhavinginstantie volledig kunnen uitoefenen en dat de werknemersvertegenwoordigers tijdens inspecties al hun opmerkingen kunnen doorgeven. Uit de analyse blijkt dat de EU-arbeidsinspecties actief bijdragen tot de vermindering van verzuim als gevolg van arbeidsongevallen en beroepsziekten, maar ook tot veranderingen in het gedrag van degenen die op de arbeidsplaats aan preventie werken. Uit sommige klachten die de Commissie heeft ontvangen, kan worden opgemaakt dat de inspecties bij KMO's en in risicosectoren moeten worden verbeterd en dat de afschrikkende kracht van de aanschrijvingen tot verbetering en de sancties moet worden vergroot. Wat dit betreft is het raadzaam dat er een analyse wordt gemaakt van de verhouding tussen de voorgestelde, opgelegde en bekrachtigde sancties en dat wordt onderzocht waarom deze verhouding zo disproportioneel is. Een nauwere samenwerking tussen de arbeidsinspecties en de gerechtelijke instanties zou helpen het percentage niet-succesvolle procedures terug te brengen of de toepassing van sancties in transnationale situaties gemakkelijker maken. De coördinatie tussen de verschillende nationale inspectie-instanties en de arbeidsinspecties van de lidstaten moet worden versterkt om in de gehele EU minimumnormen voor de inspectie te waarborgen. Aan de hand van de gemeenschappelijke beginselen voor de inspectie van de gezondheid en veiligheid op de werkplek, die door het CHFA zijn opgesteld, moet een effectieve en uniforme handhaving van de gezondheids- en veiligheidswetgeving van de EU worden bereikt en dient te worden voorkomen dat bepaalde bedrijven concurrentievoordelen genieten. 4.8. Twee specifieke gevallen Er moet bijzondere aandacht worden geschonken aan de praktische tenuitvoerlegging van Kaderrichtlijn 89/391 en de eerste vijf bijzondere Richtlijnen 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 en 90/270 in kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's) en in de publieke sector. De gezondheids- en veiligheidsrichtlijnen van de EU gelden ook voor KMO's en er werd gekeken naar de specifieke behoeften van deze categorie bedrijven om de toepassing te vergemakkelijken en administratieve belasting te voorkomen. De publieke sector valt eveneens uitdrukkelijk binnen de werkingssfeer van de desbetreffende richtlijnen. Dit was een vernieuwing met verstrekkende gevolgen voor de betrokken werknemers en de nationale overheden. 4.8.1. Kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's) De laatste tien jaar is de gemiddelde grootte van ondernemingen in de EU afgenomen; 90% heeft minder dan 20 werknemers in dienst. Niet alleen groeit het aantal KMO's, maar deze bedrijven hebben ook een enorme omzet en daarmee gepaard gaande instabiele arbeidsomstandigheden. De meeste van deze kleine bedrijven hebben ook een informele organisatiestructuur. Vaak geeft de eigenaar/directeur van het bedrijf leiding aan alle aspecten van het zakendoen en houdt hij zich bezig met de verkoop, de marketing, de financiën, de productie, personeelszaken, de voorraadcontrole en vele andere dingen, waarbij hij tevens verantwoordelijk is voor de gezondheid en veiligheid. Het komt vaak voor dat gezondheid en veiligheid als een kostbaar extraatje worden gezien en niet als een integraal onderdeel van een adequate bedrijfsvoering. Om het aantal ongevallen in deze kleine bedrijven te beperken, is het dus van groot belang dat met succes alle nodige informatie wordt verstrekt aan de exploitanten van kleine ondernemingen en hen ervan te overtuigen dat het gezondheids- en veiligheidsbeheer een integraal onderdeel vormt van hun bedrijfsvoering. In tegenstelling tot grotere bedrijven bestaan veel kleine ondernemingen nog niet zo lang en hebben zij nog niet te maken gehad met ongevallen. Wanneer zich in een zeer klein bedrijf een ongeval voordoet, betreft het vaak een werknemer die een vriend of familielid is en gezien de omvang van het bedrijf ook een personeelslid dat niet kan worden gemist. Een ongeval kan ernstige gevolgen hebben voor de onderneming; het is zelfs mogelijk dat het bedrijf daardoor zijn activiteiten niet langer kan verrichten. Uit een vergelijking per sector tussen kleine en grotere bedrijven bleek dat de risico's ongeveer even groot waren. De verrichte analyse wees uit dat de risico's meer afhingen van de soort activiteit dan van de grootte van de onderneming. Met andere woorden, de grootte van een onderneming is niet relevant voor het intrinsieke bedrijfsrisico. Er is aangetoond dat KMO's in belangrijke mate tekortschieten als het gaat om de naleving van wezenlijke onderdelen van de gezondheids- en veiligheidswetgeving van de EU, in het bijzonder de risico-evaluatie en de deelneming en opleiding van werknemers. Ook de traditionele risicosectoren als het bouwwezen en de landbouw houden zich vaak niet aan de geldende regels. Deze lage conformiteitsniveaus worden vooral toegeschreven aan: - een gebrek aan specifieke en begrijpelijke informatie en begeleiding - weinig capaciteiten om de gezondheid en veiligheid te beheren - een gebrek aan middelen om personeel en bestuurders een adequate basisopleiding te geven - de moeizame toegang tot specifieke en gespecialiseerde deskundige technische bijstand. Bij navraag bleek dat de KMO's deze conclusies onderschrijven. Zij maakten daarbij de volgende opmerkingen: - in de huidige gezondheids- en veiligheidswetgeving wordt ervan uitgegaan dat alle bedrijven dezelfde beheerstructuur als grote bedrijven hebben - gezondheids- en veiligheidsregels moeten gelden voor alle arbeidsplaatsen en alle werknemers (er moet geen uitzondering worden gemaakt voor kleine ondernemingen) - bestuurlijke vaardigheden (waartoe het gezondheids- en veiligheidsbeheer wordt gerekend) moeten verder worden ontwikkeld - alle opleidingen moeten op lokaal niveau worden gegeven - opleidingen en adviezen moeten worden gegeven door mensen die het bedrijf goed kennen en niet door deskundigen in "ivoren torens" - tussenpersonen, zoals handelsorganisaties, banken en verzekeringsmaatschappijen, moeten een belangrijke rol spelen in het verstrekken van informatie en bijstand - er is geen tekort aan beschikbare informatie. Nodig is echter eenvoudig toegankelijke, sectorspecifieke, doelgerichte en jargonvrije informatie. De hoeveelheid informatie en kennis waarover de werkgevers beschikken, is uitermate belangrijk voor de tenuitvoerlegging van de nieuwe nationale regels ter omzetting van de EU-richtlijnen. Uit empirische onderzoeken en casestudies blijkt dat de richtlijnen binnen KMO's uiterst weinig worden toegepast. In de meeste lidstaten is de beschikbaarheid van de informatie niet het probleem; het punt is dat de werkgevers de verstrekte informatie niet begrijpen. Vaak wordt specifiek voor KMO's bestemd voorlichtingsmateriaal gekenmerkt door een hoog abstractieniveau. Daarom zou dat materiaal voor werkgevers van KMO's niet te begrijpen zijn. Volgens de nationale verslagen van de lidstaten hebben de lidstaten het echter als een van hun belangrijkste taken gezien de KMO's meer specifieke en begrijpelijke informatie te verschaffen om zo de tenuitvoerlegging van de regels te vergemakkelijken. Sommige lidstaten [29] hebben daarnaast bepaalde administratieve formaliteiten afgeschaft of bepaalde verplichtingen beperkt voor bedrijven met zeer weinig werknemers, zonder dat daardoor de bescherming van de werknemers in het gedrang komt. [29] Verenigd Koninkrijk, Oostenrijk, Griekenland, Portugal. Tegelijkertijd werd in diverse nationale verslagen benadrukt dat de KMO's met economische problemen te kampen hadden bij de aanpassing van de bestaande arbeidsmiddelen aan de voorschriften van Richtlijn 89/655 of bij de vervanging van die middelen waardoor zij konden voldoen aan de fundamentele veiligheidseisen van de richtlijn betreffende de interne markt (voorheen Richtlijn 89/392, nu Richtlijn 98/37). Om deze reden hebben sommige lidstaten specifieke maatregelen genomen om de economische kosten van de tenuitvoerlegging van deze richtlijnen te verzachten of te beperken. Duitsland heeft programma's ontwikkeld voor de revisie van oude machines en Frankrijk en België stellen investeringsplannen voor en verstrekken leningen ten behoeve van de aanschaf van nieuwe machines. Sommige lidstaten rapporteren ook moeilijkheden in de ambachtelijke sector, zowel wat betreft de voorlichting als de financiële stand van zaken. In de industriële sector wordt er op dit punt een initiatief [30] ontplooid om gezamenlijke plannen op te stellen. [30] Frankrijk. In de Mededeling van de Commissie over een nieuwe gezondheids- en veiligheidsstrategie 2002-2006 [31] werd reeds een combinatie van instrumenten aanbevolen die er mede voor moeten zorgen dat zo veel mogelijk KMO's de gezondheids- en veiligheidswetgeving eerbiedigen: [31] COM (2002) 118. - verspreiding van goede praktijken op lokaal niveau - opleiding van bestuurders en werknemers - ontwikkeling van eenvoudige hulpmiddelen om risico-evaluaties te vergemakkelijken - geven van informatie en begeleiding die gemakkelijk zijn te volgen, gemakkelijk zijn te begrijpen en gekenmerkt worden door klare taal. - betere publiciteit en toegang tot adviserende organen - waarborgen van de toegang tot hoogwaardige externe beschermings- en preventiediensten tegen een betaalbare prijs - arbeidsinspecteurs moeten veranderingen bewerkstelligen door KMO's te stimuleren zich beter aan de regels te houden. In eerste instantie gebeurt dat via onderwijs, overtuigingskracht en aanmoediging en waar nodig via een krachtigere handhaving. 4.8.2. De publieke sector In de meeste lidstaten was het voor het eerst dat de publieke sector binnen de werkingssfeer van de gezondheids- en veiligheidswetgeving kwam te vallen. Ondanks enkele problemen in bepaalde lidstaten (met name in de militaire sector) [32], waarmee de Commissie zich nog steeds bezighoudt, heeft de omzetting van de gezondheids- en veiligheidswetgeving voor de publieke sector in het algemeen op de juiste wijze plaatsgevonden. De toepassing van deze voorschriften blijkt echter vaak gebrekkig te zijn. [32] bijv. Spanje Over het algemeen wordt binnen het openbaar bestuur gedacht dat de risiconiveaus veel lager zijn dan in het bedrijfsleven. Samen met een zeer hiërarchische werkorganisatie waarin het beginsel van de verantwoordelijkheid van de werkgever is afgezwakt, leidt dit tot de paradoxale situatie dat de lidstaten de regels die zij met het oog op het welzijn van de werknemers hebben vastgesteld, niet op hun eigen overheden toepassen. Dit geldt ook voor de Europese instellingen en de diensten daarvan. De risico's die worden behandeld in Kaderrichtlijn 89/391 en de eerste vijf bijzondere Richtlijnen 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 en 90/270 zijn in de publieke sector echter even groot als in de particuliere sector. Er kan niet worden betwist dat de risico's in verband met ergonomische aspecten, omstandigheden op de arbeidsplaats, het hanteren van lasten, het gebruik van beeldschermapparatuur of de organisatorische aspecten inclusief de psychosociale risico's in de publieke sector wijdverspreid zijn. De klachten die de Commissie van werknemers in de publieke sector heeft ontvangen, bevestigen dat uit het oogpunt van deze risico's de arbeidsomstandigheden niet erg best zijn en dat de voorschriften van deze richtlijnen gebrekkig ten uitvoer worden gelegd. De meeste lidstaten ontberen een veiligheidscultuur, bewustwording en de motivatie van werknemers en hun leidinggevenden als het gaat om de verbetering van de gezondheid en veiligheid in de publieke sector. Bovendien zijn er vaak onvoldoende adequate middelen voor de tenuitvoerlegging van de bepalingen van de gezondheids- en veiligheidswetgeving beschikbaar door de limieten in de nationale begrotingen. Het komt zelden voor dat nationale overheden risico-evaluaties verrichten, over preventiediensten beschikken of mechanismen in het leven roepen voor de systematische opleiding, voorlichting en deelneming van werknemers wat betreft de gezondheid en veiligheid op het werk. Een ander probleem is dat de handhaving van de gezondheids- en veiligheidswetgeving in de publieke sector niet is gegarandeerd. In de meeste lidstaten is de arbeidsinspectie niet bevoegd om de gezondheids- en veiligheidswetgeving binnen het openbaar bestuur te handhaven, omdat deze taak wordt verricht door een interne dienst die hiërarchisch gezien echter onvoldoende onafhankelijk is. Een andere mogelijkheid is dat de handhavingsbevoegdheden van de arbeidsinspectie worden beperkt doordat de effectieve toepassing van de aanschrijvingen tot verbetering of de opgelegde sancties problemen oplevert. Gezien het percentage werknemers in overheidsdienst, het feit dat ambtenaren vanouds hun gehele loopbaan in de publieke sector doorbrengen en dus steeds aan dezelfde risico's worden blootgesteld, de gevolgen van hun arbeidsomstandigheden en arbeidsplaatsen (scholen, ziekenhuizen, openbare diensten) voor de gezondheid en veiligheid van anderen en de morele plicht van de publieke sector om het goede voorbeeld te geven, moeten de lidstaten zich meer inspannen om een betere naleving van de gezondheids- en veiligheidsnormen te bewerkstelligen. 5. Effectiviteitsbeoordeling Uit de nationale verslagen blijkt dat de meeste lidstaten [33] van mening zijn dat er nog niet voldoende tijd is verlopen om een juiste en volledige effectiviteitsbeoordeling te verrichten. Hoewel bijna alle lidstaten geloven dat de toepassing van de richtlijn positief heeft uitgewerkt [34], beschikken zij nog niet over de gegevens of statistische resultaten waaruit rechtstreeks kan worden opgemaakt welke praktische effecten de richtlijn heeft gehad. De constatering dat de wetgeving heeft geholpen de arbeidsplaats veiliger te maken, wordt ondersteund door algemene statistische gegevens over de gezondheid en veiligheid op de werkplek. [33] Duitsland, België, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, Ierland, enz. [34] Speciale effecten in Griekenland. 5.1. Gevolgen voor arbeidsongevallen en beroepsziekten De meest recente cijfers [35] over arbeidsongevallen zijn die van het jaar 2000 [36]. Volgens die informatie is het aantal ongevallen per 100.000 werknemers (ongevallenpercentage) ten opzichte van 1994 afgenomen van 4539 tot ongeveer 4016. [37] [35] Er dient te worden opgemerkt dat de informatie niet geheel vergelijkbaar is omdat de criteria voor de gegevensverzameling niet volledig verenigbaar zijn en omdat in vrijwillige arbeidsongevallenregistratiesystemen de huidige omvang van het probleem nog steeds wordt onderschat. [36] ESAW-Europese statistieken over arbeidsongevallen. Voor beroepsziekten ontwikkelde Eurostat de Europese statistieken over beroepsziekten (EODS). [37] Persoonlijke berekeningen op basis van de (voorlopige) gegevens van NewCronos, een databank van Eurostat. >REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK> [tekst bij grafiek: Percentage beroepsongevallen dat heeft geleid tot meer dan 3 dagen afwezigheid - Jaren] Wat betreft het percentage dodelijke arbeidsongevallen valt er in de periode 1994-2000 op Europees niveau een duidelijke verbetering te bespeuren: dit percentage laat vanaf 1994 voortdurend een dalende lijn zien en is sindsdien met 25% afgenomen. Ook in absolute zin nam het aantal dodelijke ongevallen in deze periode af van 6423 tot 5237. >REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK> [tekst bij grafiek: Percentage dodelijke arbeidsongevallen - Jaren] Als het gaat om activiteiten waarbij veel vrouwen betrokken waren, nam het aantal ongevallen echter toe, hoewel slechts in geringe mate. Dit geldt voor de textiel- en kledingindustrie, -handel en -reparatiesector, hotels en restaurants en financiële activiteiten. Andere bronnen van informatie, die subjectieve gegevens (waarnemingen van werknemers en werkgevers) verschaffen, zijn de enquête naar de arbeidskrachten uit 1999 en de enquêtes van de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden. De statistieken laten weliswaar zien dat het aantal arbeidsongevallen en de ernst ervan voortdurend afnemen, maar de werkzame bevolking heeft het gevoel dat de arbeidsomstandigheden in het algemeen niet zijn verbeterd. De belangrijkste uitkomsten van de enquêtes worden hieronder beschreven. Steeds meer werknemers verklaren last te hebben van rugpijn, ook al zouden er op grond van Richtlijn 90/269 betreffende het manueel hanteren van lasten en van Richtlijn 90/270 betreffende het werken met beeldschermapparatuur preventiemaatregelen moeten zijn getroffen. Ook wordt gemeld dat het aantal werknemers dat zware lasten manueel moet hanteren, is toegenomen. Dit valt niet te rijmen met een effectieve toepassing van Richtlijn 90/269, die zou leiden tot een daling van het aantal werknemers in kwestie. In elk geval beschouwen de lidstaten het manueel hanteren van lasten nog steeds als een grote zorg. [38] [38] Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk): Der Stand von Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit in der Europäischen Union - Pilotstudie (De stand van zaken op het gebied van veiligheid en gezondheid op het werk in de Europese Unie), Luxemburg 2000, samenvatting, blz. 29. Uit dit alles kan worden afgeleid dat Richtlijn 90/269 en Richtlijn 90/270 niet volledig ten uitvoer worden gelegd. Er is echter geen definitief bewijs waaruit blijkt in welke mate de toename van de rugpijn is te wijten aan onjuiste tenuitvoerlegging van de wetgeving of aan andere dan beroepsactiviteiten of aan risico's die niet onder deze richtlijnen vallen. In elk geval dienen de klachten van de werknemers nader te worden onderzocht om de werkelijke oorzaken op te sporen. Een ander nog steeds zeer ernstig probleem is het maken van repeterende bewegingen, wat ook bevestigd wordt door de lidstaten en het Europees Agentschap [39]. Het aantal ziekten als gevolg van deze soorten bewegingen is gestegen, hoewel met behulp van een betere planning en organisatie deze stoornissen heel vaak kunnen worden voorkomen. [39] Ibid., blz. 30. De organisatie van operationele processen is kennelijk niet afgestemd op de eis dat het aantal werknemers dat van ongunstige arbeidsomstandigheden te lijden heeft, aanzienlijk moet worden teruggedrongen. Meer dan vijf of tien jaar geleden lijken werknemers nu last te hebben van bijzondere typen spanning, die bijvoorbeeld veroorzaakt worden door een pijnlijke of vermoeiende lichamelijke houding. Met name werknemers in atypische of delicate arbeidssituaties lijden aan zulke spanningen. Daarnaast hebben de lidstaten in hun nationale verslagen aangegeven dat een juiste tenuitvoerlegging van de bepalingen van Richtlijn 90/270 moet leiden tot betere ergonomische eigenschappen van deze werkplekken. Stoornissen als gevolg van het werken met beeldschermen vormen een controversieel onderwerp. Sommige lidstaten [40] vinden dat de risico's van het werken met beeldschermen van bijkomstige aard zijn. Zij zijn van mening dat bepaalde problemen met het gezichtsvermogen onterecht worden toegeschreven aan beeldschermwerk en dat de stoornissen die daarvoor kenmerkend zijn (vermoeide ogen en houdingspijnen) eenvoudig kunnen worden verholpen door het werken met beeldschermen te onderbreken of het arbeidsmilieu aan te passen. Andere lidstaten erkennen bepaalde symptomen als stress, hoofdpijnen, oogirritaties en algehele vermoeidheid en andere meer ernstige problemen die te maken hebben met elektromagnetische straling, lasers en magnetische velden van terminals [41]. [40] Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. [41] Finland en Nederland. Uit de gezichtspunten van de werkzame bevolking kan de conclusie worden getrokken dat er nog steeds veel moet worden gedaan aan de controle op en de organisatie van het werk om zo een hoog ritme, repeterende werkzaamheden en psychosociale risico's te voorkomen. Dit wijst erop dat enkele van de algemene preventieprincipes als genoemd in Kaderrichtlijn 89/391 en de eerste vijf bijzondere richtlijnen onvoldoende zijn toegepast. 5.2. Kosten en baten in de ondernemingen Ondernemingen weten dat ongevallen geld kosten. Wanneer mensen verwondingen oplopen, installaties of machines beschadigd worden of producten verloren gaan, raken organisaties geld kwijt. Een goede gezondheid en veiligheid op de werkplek is economisch gunstig. Er zijn modellen ontwikkeld om te bepalen wat precies de kosten en baten voor ondernemingen zijn. Deze modellen blijken echter uiterst ingewikkeld te zijn en kunnen niet onmiddellijk in de praktijk worden toegepast. Daardoor konden de ondernemingen slechts in een beperkt aantal gevallen een economische analyse van de veiligheid en gezondheid op de werkplek verrichten. De lidstaten hebben in hun nationale verslagen aangegeven dat zij het door het gebrek aan indicatoren onmogelijk achten een volledige evaluatie te verrichten. Dit neemt niet weg dat een beperking van het aantal arbeidsongevallen en het werknemersverzuim leidt tot een duidelijke vermindering van de bedrijfskosten, die gepaard moet gaan met een toename van de productiviteit. Uit empirische studies is gebleken dat er nog steeds economische indicatoren moeten worden ontwikkeld om grondiger te kunnen aantonen dat een goede gezondheid en adequate veiligheid op de werkplek een positieve uitwerking op de ondernemingen hebben. Ook is duidelijk geworden dat de voordelen te maken hebben met de zogenaamde "zachte" factoren: - In Duitsland werd de werkgevers gevraagd welke eisen zij aan een modern gezondheids- en veiligheidssysteem stellen: 26% verwachtte lagere kosten voor werknemers die met ziekteverlof waren en een even groot percentage hoopte de garantie te krijgen dat de operationele processen soepel en zonder enige storing zouden verlopen, 25% verwachtte een grotere motivatie bij de werknemers