Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende luchthavengelden"

(98/C 73/08)

De Raad heeft op 11 juli 1997 besloten, overeenkomstig artikel 84, lid 2, van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor vervoer en communicatie, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 1 november 1997 goedgekeurd. Rapporteur was de heer von Schwerin.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 350e Zitting (vergadering van 10 december 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 106 stemmen vóór, 3 tegen, bij 7 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Inleiding

In het kader van de verwezenlijking van de interne markt werd de liberalisering van de luchtvaart afgesloten toen de Raad in juli 1992 het derde maatregelenpakket voor de luchtvaart goedkeurde. De nieuwe marktordening noopt er evenwel toe dat met het luchtvervoer verbonden aangelegenheden als gronddiensten, geïnformatiseerde reserveringssystemen, luchtverkeersgeleiding en toekenning van "slots" aan de eisen van de interne markt worden aangepast. Dit geldt tevens voor de luchthavengelden.

De Commissie beoogt met dit voorstel, een gemeenschappelijk raamwerk voor deze gelden in te voeren dat op de hieronder behandelde beginselen is gebaseerd.

De voorgestelde richtlijn is van toepassing op alle EG-luchthavens die voor commercieel vliegverkeer openstaan en die jaarlijks minstens 250 000 passagierbewegingen of 25 000 ton vracht afhandelen.

1.1. Kostenaspect

1.1.1. Daar de luchthavendirectie als monopolist op het gebied van installaties en diensten het recht heeft luchthavengelden te heffen, dienen de in rekening gebrachte tarieven en de kosten van installaties en diensten in een redelijke verhouding tot elkaar te staan.

1.1.2. De door de luchthavens in rekening gebrachte heffingen moeten in een redelijke verhouding staan tot de kosten van de aangeboden infrastructuur en diensten, een passend rendement opleveren en een aanvaardbare afschrijvingsquote mogelijk maken. Deze heffingen dienen om de kosten die voor de desbetreffende luchthaven ontstaan, te dekken.

1.2. Transparantie

1.2.1. De beginselen van non-discriminatie en een redelijke verhouding tussen kosten en tarifering dienen correct te worden toegepast en nageleefd. Daarom moet op EG-niveau voor transparantie worden gezorgd.

1.2.2. Het is de bedoeling dat de gebruikers (luchtvaartmaatschappijen) via uitwisseling van informatie met de luchthavens meer inzicht krijgen in de door de luchthavendirectie aangeboden diensten en de kosten daarvan. De luchthavens van hun kant moeten uitbreidingen van hun infrastructuur beter af kunnen stemmen op de toekomstige behoeften van de maatschappijen.

1.2.3. Dit is voorwaarde voor economisch verantwoord management van zowel luchthavens als luchtvaartmaatschappijen en ligt op één lijn met de beginselen van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO), met name zoals verwoord in artikel 15 van het op 7 december 1944 te Chicago ondertekende Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart (ICAO doc. 9082) en het "Handboek voor luchthavenbeheer" (ICAO doc. 9562).

1.2.4. Het transparantiebeginsel moet worden toegepast met inachtneming van de op de luchthavens gebruikelijke praktijken en procedures. Daarmee wordt ertoe bijgedragen dat het luchtvervoersysteem, vooral voor passagiers, maar ook voor vracht efficiënter wordt.

1.3. Gelijke behandeling

1.3.1. De verwezenlijking van de interne markt eist dat iedere vorm van discriminatie tussen intracommunautaire luchtvervoerdiensten wordt geëlimineerd; discriminatie is immers onverenigbaar met de beginselen van de interne markt. De lid-staten worden verzocht, ervoor te zorgen dat de grondslag voor de tariefberekening gelijk wordt getrokken ten aanzien van luchthavens voor intracommunautaire vluchten die werken met dezelfde soort luchtvaartuigen en/of codes, alsook dezelfde vliegafstanden en/of administratieve en douaneformaliteiten.

1.3.2. De momenteel nog bestaande verschillen in behandeling van gelijksoortige diensten die door verleners uit verschillende lid-staten worden aangeboden, dienen te worden weggewerkt.

1.4. Procedure voor de bijstelling van de heffingen

1.4.1. De luchthavens moeten via rationeel beheer en met inachtneming van het streven naar duurzame mobiliteit de hoogte van de heffingen kunnen koppelen aan de vraag, de beschikbare capaciteit en de milieuvereisten. Ook wordt voorgesteld om vóór iedere tariefwijziging een overlegprocedure tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen verplicht te stellen.

2. Essentie van het Commissievoorstel

2.1. Het voorstel is van toepassing op alle luchthavens en luchthavensystemen die onder het EG-recht vallen en voor commercieel vliegverkeer worden gebruikt. Beoogd wordt, de voorschriften betreffende kosten, tariefaanpassingen, transparantie en overleg nader uit te werken voor de kleinere luchthavens.

2.2. De begrippen "luchthaven" en "luchthavensysteem" zijn ontleend aan de bijlagen I en II van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992. De overige begrippen komen in hoge mate overeen met de definities van Richtlijn 96/67/EG van de Raad van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens in de Gemeenschap.

2.3. De lid-staten dienen ervoor te zorgen dat de gebruikers (d.w.z. de luchtvaartmaatschappijen) op de EG-luchthavens niet meer via de heffingen worden gediscrimineerd.

2.4. Zij dienen voorts een procedure te ontwerpen met behulp waarvan duidelijkheid omtrent de heffingscomponenten wordt verschaft. Daartoe behoren volgens de Commissie in principe:

- kosten in verband met de financiering van infrastructuur (inclusief de afschrijving op de activa gedurende de desbetreffende periode) en financiering van infrastructuur waarvoor het werkschema reeds vastligt en al een vergunning is verleend;

- financiële lasten;

- bedrijfs- en onderhoudskosten;

- algemene beheerskosten en diverse uitgaven, en

- een redelijk rendement.

Afwijkingen ten behoeve van de regionale ontwikkeling van een luchthaven zijn toegestaan.

2.5. Binnen de grenzen van het EU-mededingingsrecht worden de door centrale luchthavens in een lid-staat te hanteren tarieven op een dusdanig niveau vastgesteld dat de directie, met het oog op de bevordering van economische en sociale samenhang, het niveau van de luchthavengelden van de regionale luchthavens financieel op peil kan houden.

2.6. Om soepel te functioneren en de invoering van te hoge tarieven te vermijden, dienen veel kleine luchthavens, die een belangrijke factor voor de economische en sociale samenhang binnen de Unie vormen, regelmatig en fors te worden gesteund door de centrale of lagere overheid, dan wel, in sommige gevallen, door de grotere luchthavens. Op een kleine luchthaven zijn echter slechts zeer weinig luchtvaartmaatschappijen actief en deze hebben de mogelijkheid om dagelijks contact met de directie te onderhouden.

2.7. De kosten moeten volgens de in de afzonderlijke lid-staten algemeen aanvaarde beginselen van boekhouding en taxatie worden berekend.

2.8. Tevens wordt het mogelijk, kosten van milieubeschermingsmaatregelen in de berekening van de heffingen mee te nemen. Voorts zullen deze kunnen worden aangepast aan de behoeften in verband met het beheer van de luchthaveninfrastructuur overeenkomstig de gebruiksintensiteit van een luchthaven gedurende een bepaald tijdvak.

2.9. Het is evenwel niet de bedoeling dat hiermee bijkomende inkomsten worden gegenereerd.

2.10. De directie van een luchthaven dient de tarieven op transparante en niet-discriminerende wijze te berekenen. In dit verband mag zij

- bij het vaststellen van de totale hoogte van de heffingen rekening houden met niet uit deze heffingen voortkomende inkomsten (geheel of gedeeltelijk),

- binnen de grenzen van de Verdragsbepalingen reducties op de heffingen toestaan.

2.11. De luchthavens moeten bij het vastleggen van de hoogte van de heffingen de luchtvaartmaatschappijen informatie verschaffen over de volgende elementen voor de berekening van de heffingen:

- een gedetailleerd overzicht van de diensten waarvoor de heffingen in rekening worden gebracht, alsmede de gehanteerde berekeningsmethode;

- het voor iedere heffingscategorie op de luchthaven geheven bedrag en het totale aantal werknemers dat voor het verlenen van de bijbehorende diensten wordt ingezet;

- een prognose betreffende de ontwikkeling van de heffingen, vervoersdichtheid en de geplande investeringen.

2.12. De lid-staten dienen voor te schrijven dat de luchtvaartmaatschappijen de luchthavens de volgende informatie verschaffen, zodat deze laatste hun planning beter kunnen organiseren:

- verwachte vervoersaanbod;

- verwachte samenstelling van de luchtvloot;

- geplande toename van hun activiteiten op de luchthaven;

- verlangens ten aanzien van luchthavendiensten.

2.13. De lid-staten moeten voor alle onder de richtlijn vallende luchthavens een jaarlijkse overlegronde tussen de luchthavendirectie en de luchtvaartmaatschappijen voorschrijven. Deze ronde heeft vooral betrekking op het systeem of het niveau van de heffingen, met name in geval van wijziging daarvan. Het overleg dient minstens twee maanden voor inwerkingtreding van een systeemwijziging of wijziging van de heffingen plaats te vinden.

2.13.1. De lid-staten schrijven voor dat de luchtvaartmaatschappijen een tweede overlegronde kunnen aanvragen.

2.14. De Commissie wil de lid-staten verplichten om in geval van schending van nationale bepalingen effectieve en adequate sanctiemaatregelen op te leggen.

2.15. De richtlijn moet uiterlijk op 31 december 2001 zijn omgezet. De lid-staten zijn verplicht, de desbetreffende omzettingsbepalingen bij de Commissie aan te melden.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Economisch en Sociaal Comité is tevreden over dit initiatief van de Commissie ten behoeve van meer transparantie ter zake van de relatie prijs/geleverde dienst op de luchthavens in de Gemeenschap die onder de richtlijn vallen.

Het initiatief strookt met de reeds in paragraaf 3.2 van zijn advies over het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt () gemaakte opmerkingen:

"Als eerste stap moet er een transparante bedrijfsvoering komen. Pas wanneer de nodige transparantie tot stand is gekomen en de relatie prijs/geleverde dienst kan worden beoordeeld, kan een duidelijker beeld ontstaan van de verder te nemen liberaliseringsmaatregelen."

3.2. De Commissie stelt terecht dat het belang van luchthavens voor de economische ontwikkeling van regio's, alsook voor de handel en het personenvervoer, voortdurend toeneemt. Enerzijds neemt hun economisch belang voor de desbetreffende regio dus toe, maar anderzijds moeten zij zich staande houden op markten die door groeiende mededinging worden gekenmerkt. Daarom moeten er randvoorwaarden komen die een faire behandeling garanderen. Daartoe behoort dat de wederzijdse rechten en plichten in de relatie tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen door evenwicht worden gekenmerkt. Er dient daarom voor te worden gezorgd dat geen misbruik wordt gemaakt van een dominante marktpositie.

3.3. De mogelijke verbeteringen in de kostenstructuur via meer transparantie mogen geen verhoging van de administratieve lasten voor de luchthavens en de bevoegde nationale autoriteiten met zich meebrengen. Daarom is volgens het Comité b.v. een overlegprocedure alleen noodzakelijk wanneer moet worden overlegd over de genoemde kwesties, zoals verandering van infrastructuur of tariefwijzigingen.

3.4. Het Comité gaat ervan uit dat de op nationaal niveau reeds bestaande regelingen toereikend zijn om bij overtredingen nationale sancties op te leggen. Het Comité zou graag zien dat de Commissie aangeeft welke mogelijkheden hier liggen. Verdere bureaucratisering zou tegen het doel van deze richtlijn indruisen.

3.5. De lid-staten waar reeds geheel of gedeeltelijk is geliberaliseerd, hoeven de desbetreffende maatregelen niet in te trekken wanneer deze op een lijn met het EG-recht kunnen worden gebracht.

3.6. Gegeven de huidige situatie in de EU dienen luchthavengelden en conventionele nationale belastingen uit elkaar te worden gehouden. Verder moet ook op dit gebied naar harmonisatie worden gestreefd, zodat een uniform mededingingskader ontstaat. Meer specifiek voor de luchthavengelden gaat het in dit verband om de harmonisering van berekeningscriteria voor tariefwijzigingen.

3.7. Wat het kostenaspect en de kostenefficiency betreft, moeten de verplichtingen van de luchthavendirecties, b.v. aan de hand van kencijfers, en in het licht van kwaliteitsnormen duidelijker worden geformuleerd dan in het ontwerp het geval is.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. De Commissie is bij het opstellen van het voorstel van een te ruime opvatting van het begrip discriminatie uitgegaan. Met het oog op kostencalculatie en commerciële risico's is het voor de directie van belang of een luchtvaartmaatschappij haar luchthaven één maal per dag aandoet of een substantieel vervoersaandeel van b.v. 30, 40 of zelfs 60 % heeft. In handel en industrie gebruikelijke kwantumkortingen, die b.v. door efficiënter gebruik van de productiemiddelen mogelijk zijn, moeten daarom worden toegestaan, mits zij openbaar en niet discriminerend zijn, en gerelateerd zijn aan de kosten.

4.2. Ook moet worden onderzocht of aan passagiers geen lagere tarieven in rekening kunnen worden gebracht voor transitpassagiers en/of -vluchten naar "hub"-luchthavens. Discriminatie van veel passagiers, die op grond van hun woonplaats op de kleinere vliegvelden zijn aangewezen, kan op die manier worden tegengegaan.

4.3. De Commissie heeft gelijk wanneer zij stelt dat verhogingen van de heffingen, waarbij rekening dient te worden gehouden met de externe kosten in verband met milieubescherming en het beheer van de luchthaveninfrastructuur, niet tot bijkomende inkomsten voor de luchthavens mogen leiden.

4.4. Heffingen en kosten in de Gemeenschap kunnen uitsluitend worden vergeleken wanneer de algemeen erkende beginselen van boekhouding en balansverantwoording, alsook milieuvoorschriften worden geharmoniseerd. Zo bestaan er verschillen in de verplichting om leasecontracten in de balans op te nemen. Bovendien zijn er verschillen in de waardering van vlottende en vaste activa. Terwijl er in b.v. Duitsland een verplichting bestaat de aanschafwaarde als balanswaarde te nemen, mag er in Groot-Brittannië gekozen worden tussen de aanschafwaarde en de dagwaarde.

Er bestaan ook aanzienlijke verschillen t.a.v. de pensioenreserveringen en in de wijze van berekening van de pensioenvoorzieningen t.b.v. de werknemers.

Het is uitermate ingewikkeld om op deze basis vergelijkingen te maken.

4.5. Het Comité is het met de Commissie eens dat de lid-staten de luchtvaartmaatschappijen dienen voor te schrijven, de luchthavens de in paragraaf 2.11 genoemde informatie te verschaffen, zodat deze laatste beter kunnen plannen.

In dit speciale geval hebben de luchthavens echter geen mogelijkheden om bij "mislukte" investeringen een deel van de schade te verhalen wanneer een deel van de verstrekte informatie onjuist blijkt te zijn.

4.6. Het Comité is het met de Commissie eens dat het moet worden toegestaan, de luchthavenheffingen gefaseerd te laten oplopen naarmate een vliegtuig meer geluidshinder veroorzaakt. Dit geldt ook voor een eventuele verhoging van de start- en landingsheffingen op bepaalde tijden gedurende de dag en de nacht, om de geluidsoverlast te beperken. Overeenkomstig het advies van het ESC over het Groenboek inzake bestrijding van geluidshinder () is het noodzakelijk een kaderrichtlijn voor de gehele EU op te stellen waarin trapsgewijs oplopende heffingen ter voorkoming van oneerlijke concurrentie worden voorgeschreven.

4.7. Aan de achtste inleidende overweging zou het Comité de volgende passage toegevoegd willen zien:

"..., en dat daarom, met inachtneming van kwaliteitsnormen, adequate prikkels zijn geboden voor efficiencyverhoging en kostenverlaging."

4.8. Voorts stelt het voor de begrippen kwaliteits- en kostenefficiëntie in de eerste zin van artikel 1 (Doelstelling en toepassingsgebied) in te voegen. Deze luidt dan als volgt:

"De onderhavige richtlijn heeft ten doel de eerbiediging van de beginselen van niet-discriminatie, van een verband met de kosten, van transparantie en van kwaliteits- en kostenefficiëntie op het gebied van de luchthavengelden te waarborgen."

4.9. Verder wil het aan artikel 4 (Verband met de kosten) een als volgt luidend vierde lid toegevoegd zien:

"De mededinging tussen luchthavens is beperkt. Daarom moeten de lid-staten criteria en parameters invoeren om de prestaties van de luchthavens te meten, en adequate prikkels ontwikkelen ten einde de kostenefficiëntie in verband met luchthaveninfrastructuur, -faciliteiten en -diensten te optimaliseren."

4.10. Ten slotte stelt het Comité voor, lid 3 van artikel 7 (Overleg) als volgt te wijzigen:

"Resulteert het overleg niet in overeenstemming, dan kunnen betrokkenen verzoeken om tussenkomst van een door de lid-staten aan te wijzen onafhankelijke arbiter."

4.11. Commissie en lid-staten dienen ervoor te zorgen dat luchtvaartmaatschappijen uit derde landen zich alleen op toepassing van deze richtlijn kunnen beroepen als het wederkerigheidsbeginsel ook in hun land van oorsprong wordt erkend.

4.12. Het Comité vindt 1 januari 2002 als uiterste datum van omzetting realistisch.

4.13. Het Comité verzoekt de Commissie, "het Economisch en Sociaal Comité" in artikel 10, lid 1, in te voegen.

Brussel, 10 december 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB C 301 van 13.11.1995, blz. 28.

() PB C 206 van 7.7.1997, blz. 1.