1. Algemene context

In de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei[1], die in 2010 is vastgesteld, wordt gewezen op het belang van een gemoderniseerd en duurzaam Europees vervoerssysteem en wordt benadrukt dat ook aandacht moet worden besteed aan stedelijk vervoer. In het Witboek Vervoer uit 2011[2] wordt de mogelijkheid van een Europees ondersteuningsnetwerk voor stedelijke mobiliteitsplannen vermeld.

2. Omschrijving van het probleem

Ondanks de bestaande maatregelen en wetgeving van de EU op individuele beleidsgebieden als stedelijke mobiliteit, verkeersveiligheid, klimaatverandering, luchtkwaliteit, geluid en de aanverwante maatregelen in de lidstaten, heeft een groot aantal steden in Europa nog steeds te kampen met gemeenschappelijke uitdagingen zoals congestie en toegankelijkheid, naadloze mobiliteit langs het TEN-T, verkeersongevallen op het stedelijk wegennet, luchtverontreiniging, CO2-emissies en geluidsoverlast.

Het voornaamste probleem is dat de EU-doelstellingen die van cruciaal belang zijn voor een concurrerend en duurzaam vervoerssysteem, namelijk naadloze mobiliteit op het TEN-T, een verbetering van de verkeersveiligheid, de terugdringing van CO2-emissies en geluidsoverlast, en een betere luchtkwaliteit, gevaar lopen door ontwikkelingen op vervoersgebied in stedelijke gebieden. Dit heeft negatieve gevolgen voor het welzijn van de burgers en de doeltreffendheid van bedrijven die gelegen zijn in stedelijke gebieden.

De algemene oorzaak van dit probleem heeft te maken met falende regelgeving op stedelijk niveau en het feit dat de marktmechanismen alleen niet in staat zijn om dit probleem op te lossen. Het falen van de regelgeving is dan weer gekoppeld aan het feit dat veel lokale autoriteiten bij hun optreden niet effectief zijn omdat stedelijke mobiliteit niet op geïntegreerde wijze wordt benaderd. Zij pakken de verschillende beleidsgebieden afzonderlijk aan, zonder noodzakelijkerwijs te zoeken naar mogelijke synergieën of tegenstrijdigheden.

3. Subsidiariteitsanalyse

Het recht van de EU om op te treden op vervoersgebied is vastgesteld in de artikelen 90 en 91 van het VWEU (gemeenschappelijk vervoersbeleid) en in de artikelen 170 en 171 van het VWEU, titel XVI (trans-Europese netwerken).

De noodzaak om op EU-niveau actie te ondernemen op het gebied van stedelijke mobiliteit houdt verband met het feit dat de stedelijke vervoerssystemen een integrerend onderdeel vormen van het Europese vervoerssysteem en derhalve ook van belang zijn voor het gemeenschappelijk vervoersbeleid. Aangezien het meeste vervoer van goederen en personen begint en eindigt in een stad, mag de stedelijke dimensie van het TEN-T niet worden verwaarloosd.

EU-ingrijpen op het gebied van stedelijke mobiliteit kan een meerwaarde opleveren omdat het zorgt voor een beter gecoördineerd beleidskader voor de geïntegreerde stedelijke mobiliteitsplanning van de Europese steden, waardoor de acties van die steden doeltreffender worden. De EU kan een duidelijke politieke boodschap geven die moet resulteren in een sterkere politieke wil op nationaal, regionaal en lokaal niveau. De EU heeft ook het potentieel om via hefboomwerking meer resultaten te bereiken en om het effect te vergroten van de inspanningen op gebieden zoals de verspreiding van informatie en kennis, de uitbreiding van de kennisbasis, capaciteitsopbouw, praktisch advies en steun aan de autoriteiten, netwerken, onderzoek en uitwisseling van beste praktijken om geïntegreerde benaderingen van stedelijke mobiliteit te bevorderen.

Dit initiatief besteedt veel aandacht aan de plaatselijke omstandigheden en legt niet willekeurig specifieke maatregelen op aan steden. Het zal gericht zijn op de ondersteuning van de nationale autoriteiten, met een kader voor een geïntegreerde benadering van stedelijke mobiliteit en met volledige inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en van verschillende organisatorische structuren op lokaal niveau.

4. Doelstellingen

De algemene doelstelling is het volledig potentieel van stedelijke gebieden te ontsluiten, teneinde bij te dragen tot een meer concurrerend en hulpbronnenefficiënt vervoerssysteem.

De specifieke doelstelling is ervoor te zorgen dat stedelijke gebieden in de EU gebruik maken van een geïntegreerde benadering van stedelijke mobiliteit.

De operationele doelstellingen zijn:

· de stedelijke gebieden in de EU een beleidskader bezorgen dat alle beleidskwesties omvat die nodig zijn om de stedelijke mobiliteit uiterlijk in 2020 op geïntegreerde wijze te benaderen;

· de stedelijke gebieden in de EU een beheerskader bezorgen dat alle procedures en processen omvat die nodig zijn om de stedelijke mobiliteit uiterlijk in 2020 op geïntegreerde wijze te benaderen.

5. Beleidsopties

Op basis van de openbare raadpleging, ontmoetingen met deskundigen en belanghebbenden, onafhankelijk onderzoek, ervaringen uit eerdere initiatieven en eigen analyse hebben de diensten van de Commissie een reeks beleidsopties vastgesteld die het potentieel hebben om de geïdentificeerde kerndoelstelling van het Witboek Vervoer van de EU te verwezenlijken:

5.1. Optie 0B: Ongewijzigd beleid

In dit scenario steunt de EU een bottom-up-aanpak (het zogenaamde "business as usual"-scenario) om geïntegreerde stedelijke mobiliteitsplanning te bevorderen. De Commissie zal haar huidige activiteiten voortzetten.

In deze aanpak zal de Commissie door haar activiteiten het gebruik van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen verder aanmoedigen en daarbij de nadruk leggen op een alomvattend beleidskader en een minimaal beheerskader.

5.2. Optie 1B: Niet-bindende aanbeveling over duurzame stedelijke mobiliteitsplannen

De EU zal de autoriteiten in de lidstaten stimuleren om vrijwillig duurzame stedelijke mobiliteitsplannen op te stellen en uit te voeren door hen aanbevelingen over dit thema bezorgen. Deze aanbevelingen zullen de lidstaten aanmoedigen om nationale beleidskaders op te zetten die hen ertoe aanzetten duurzame stedelijke mobiliteitsplannen in hun stedelijke gebieden op te stellen en uit te voeren.

5.3. Optie 2A: Verplichte opstelling van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen door de lidstaten voor bepaalde stedelijke gebieden

De EU zal de autoriteiten in de lidstaten verplichten om duurzame stedelijke mobiliteitsplannen op te stellen en uit te voeren voor bepaalde categorieën stedelijke gebieden. In optie 2A mogen de lidstaten zelf bepalen (bijvoorbeeld op basis van de omvang van de bevolking) voor welke stedelijke gebieden zij het noodzakelijk achten verplichte duurzame stedelijke mobiliteitsplannen op te stellen en uit te voeren om de doelstelling van dit initiatief te verwezenlijken.

Dit verplichte kader op EU-niveau zal van nature de vorm aannemen van een wettelijk instrument. Om het subsidiariteitsbeginsel in acht te nemen en rekening te houden met de verschillende situaties in steden en lidstaten is een richtlijn - en niet een verordening - in dit geval het passende instrument.

5.4. Optie 3A: Verplichte ontwikkeling van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen in door de EU vastgestelde stedelijke gebieden (minimaal beleids- en beheerskader)

De EU zal de autoriteiten in de lidstaten verplichten om duurzame stedelijke mobiliteitsplannen op te stellen en uit te voeren voor bepaalde categorieën stedelijke gebieden. In optie 3A bepaalt de EU voor welke stedelijke gebieden duurzame stedelijke mobiliteitsplannen moeten worden opgesteld en uitgevoerd (bijvoorbeeld op basis van de omvang van de bevolking).

Deze verplichte benadering heeft enkel betrekking op de minimumeisen, zowel wat het beleids- als wat het beheerskader betreft, zoals omschreven in punt 5.1.3 hierboven. Om dezelfde redenen als voor optie 2A, zal ook optie 3A de vorm aannemen van een richtlijn.

5.5. Schematisch overzicht van de geselecteerde beleidsopties en uitvoering

Tabel 4: Geselecteerde beleidsopties

(voor alle opties: beheerskader: minimum) || A Beleidskader MINIMUM || B Beleidskader UITGEBREID

0) Ongewijzigd beleid: O&O, financiering, beste praktijken, campagnes, lokale capaciteitsopbouw || nvt || Optie 0B

1) Niet-bindende aanbeveling over duurzame stedelijke mobiliteitsplannen || nvt || Optie 1B

De opstelling en uitvoering van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen verplicht stellen: || ||

2) De lidstaten bepalen zelf (bijvoorbeeld op basis van de omvang van de bevolking) voor welke stedelijke gebieden duurzame stedelijke mobiliteitsplannen moeten worden opgesteld en uitgevoerd || Optie 2A || nvt

3) De EU bepaalt voor welke stedelijke gebieden duurzame stedelijke mobiliteitsplannen moeten worden opgesteld en uitgevoerd (bijvoorbeeld op basis van de omvang van de bevolking). || Optie 3A || nvt

6. Effectbeoordeling

6.1. Effect van de beleidsopties op het gebruik van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen

In vergelijking met het scenario van ongewijzigd beleid, wordt verwacht dat de verplichte aanpak (opties 2A en 3A) tot gevolg zal hebben dat veel meer gebruik wordt gemaakt van volledige duurzame stedelijke mobiliteitsplannen. In het geval van een vrijwillige benadering (optie 1B) zal het gebruik van volledige duurzame stedelijke mobiliteitsplannen minder sterk toenemen, afhankelijk van de plaatselijke situatie en stimulansen. Binnen de bindende aanpak kan redelijkerwijze worden betoogd dat het gebruik van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen iets hoger zou zijn voor optie 3A dan voor optie 2A. De reden hiervoor is dat de EU-definitie van steden die duurzame stedelijke mobiliteitsplannen moeten toepassen waarschijnlijk uitgebreider zal zijn in deze optie, aangezien de definitie beter afgestemd zal zijn op het bereiken van de doelstelling van het Witboek Vervoer om een meer concurrerend en zuinig vervoerssysteem tot stand te brengen.

6.2. Verband tussen het gebruik van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen en de economische, sociale en milieueffecten van dit initiatief

We mogen ervan uitgaan dat hoe meer steden een volledig duurzaam stedelijk mobiliteitsplan uitvoeren, hoe groter de potentiële milieu-, sociale en economische effecten zullen zijn. Daarom wordt in de volgende delen, die betrekking hebben op de beoordeling van de effecten, betoogd dat opties 0B, 1B, 2A en 3A een steeds groter effect hebben op de potentiële economische/sociale en milieueffecten.

6.3. Belangrijkste economische effecten

6.3.1. Congestie en het vrije verkeer van personen en goederen

Mensen en bedrijven vestigen zich in stedelijke gebieden om gemakkelijk toegang te krijgen tot banen, diensten en hulpbronnen. Congestie vermindert deze toegankelijkheid en dus ook de aantrekkelijkheid en commerciële mogelijkheden van de locatie. De opstelling en uitvoering van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen zal leiden tot minder congestie. Reistijden zullen beter voorspelbaar worden en er zullen minder passagiersuren en tonuren verloren gaan, waardoor gezinnen, de overheid en bedrijven tijd en kosten kunnen besparen.

6.3.2. Trans-Europees vervoersnetwerk (TEN-T)

Aangezien het verkeer in steden nauw is verweven met het verkeer op de ringwegen rond de steden, hebben duurzame stedelijke mobiliteitsplannen ook een invloed op het aangrenzende vervoersnetwerk. Als duurzame stedelijke mobiliteitsplannen de verkeerscongestie in stedelijke gebieden doen afnemen, zal dit positief zijn voor de logistiek van het TEN‑T; het verbetert immers de toegang tot snelwegen en zorgt voor betere verbindingen met belangrijke vervoersknooppunten (havens, luchthavens) in stedelijke gebieden en voor een betere organisatie van de stedelijke logistiek in het algemeen.

6.3.3. Verschuiving naar andere vervoerswijzen

De invoering van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen zal een positief effect hebben op de verschuiving naar andere vervoerswijzen aangezien zij lopen, fietsen en het openbaar vervoer stimuleren.

6.3.4. Onderzoek & innovatie, economische ontwikkeling en het concurrentievermogen van de industrie in de EU

De ontwikkeling van een kader voor duurzame stedelijke mobiliteitsplannen op het niveau van de EU kan ervoor zorgen dat Europa toonaangevend wordt op het gebied van knowhow over geïntegreerde stedelijke mobiliteitsplanning en kan derhalve de concurrentiekracht van de EU-industrie versterken. Het kader voor duurzame stedelijke mobiliteitsplannen kan ook andere positieve effecten hebben op de concurrentiekracht van de EU-industrie aangezien een van de onderliggende doelstellingen van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen erin bestaat de efficiëntie en de kosteneffectiviteit van het vervoer van personen en goederen te verbeteren.

6.3.5. Kleine en middelgrote ondernemingen

Het algemene effect van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen op kleine en middelgrote ondernemingen zal naar verwachting positief zijn aangezien de congestiegerelateerde kosten van ondernemingen in steden zullen dalen. Ook al is het onmogelijk het totale effect van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen op kleine en middelgrote ondernemingen in cijfers uit te drukken, de voordelen zullen in elk geval groter zijn dan de kosten omdat de congestie zal afnemen en de toegankelijkheid en aantrekkelijkheid van steden met duurzame stedelijke mobiliteitsplannen zullen verbeteren.

6.3.6. Gevolgen voor de begroting

Administratiekosten

Dit initiatief heeft gevolgen voor lokale, regionale en nationale overheden omdat de administratieve kosten voor de opstelling en uitvoering van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen hoger zijn dan voor traditionele vervoers- en infrastructuurplannen. De uitvoering van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen kan leiden tot extra administratieve lasten, bijv. aanvullende vergunningen voor aanbieders van logistieke diensten om toegang te krijgen tot een aan beperkingen onderworpen gebied in een bepaalde stad.

Kostenbesparingen

Anderzijds zullen de lokale, regionale en nationale overheden kosten besparen door de opstelling en uitvoering van een meer gecoördineerde, effectieve en efficiënte combinatie van maatregelen binnen een duurzaam stedelijk mobiliteitsplan. Uit de resultaten van de eerste ronde lokale vervoersplannen in het Verenigd Koninkrijk blijkt dat de voordelen van geïntegreerde vervoersplannen waarschijnlijk groter zijn dan de kosten, en dat deze plannen dus "waar voor hun geld" bieden.

6.4. Belangrijkste sociale effecten

6.4.1. Verkeersveiligheid

Verkeersveiligheidsmaatregelen in het kader van een duurzaam stedelijk mobiliteitsplan zullen de hoge kosten van verkeersongevallen doen dalen, zowel voor de maatschappij als voor individuen. De kosten van ernstige verkeersongevallen bedragen momenteel ongeveer 2 % van het bbp van de EU[3]; het redden van levens en het beperken van ernstige letsels is dan ook een kostenefficiënte investering.

6.4.2. Gezondheid

De uitvoering van een duurzaam stedelijk mobiliteitsplan en de bijbehorende maatregelen, zoals zones met beperkte toegang, heeft een impact op de emissies van vervuilende stoffen. Als de luchtkwaliteit verbetert, zullen minder mensen te kampen hebben met aandoeningen aan de luchtwegen en hartproblemen, en zullen dus ook de gezondheidskosten dalen. Maatregelen in het kader van een duurzaam stedelijk mobiliteitsplan, zoals snelheidsbeperkingen of isoleren, zullen ook de blootstelling aan lawaai doen afnemen. Dit zal eveneens de gezondheidskosten doen dalen, aangezien geluidsoverlast het risico op hart- en vaatziekten doet toenemen. Maatregelen om een verschuiving naar fietsen en lopen teweeg te brengen, zullen bijdragen tot een actievere levensstijl en minder overgewicht.

6.4.3. Werkgelegenheid en sociale inclusie

Investeringsmaatregelen in het kader van een duurzaam stedelijk mobiliteitsplan om de toegankelijkheid van economische centra te verbeteren, zullen leiden tot een betere sociale inclusie van burgers in voorstedelijke gebieden. Zij krijgen immers betere toegang tot openbaar vervoer, waardoor potentiële bestemmingen voor economische activiteiten gemakkelijker bereikbaar worden. Wanneer er meer alternatieve vervoerswijzen beschikbaar zijn, zal ook de sociale inclusie van burgers die niet over een auto beschikken, verbeteren. Door toegang te bieden tot diensten en opportuniteiten zal de levenskwaliteit van de burgers verbeteren.

6.5. Belangrijkste milieueffecten

6.5.1. Luchtkwaliteit

De uitvoering van een duurzaam stedelijk mobiliteitsplan en de bijbehorende maatregelen, zoals zones met beperkte toegang, heeft een impact op de emissies van vervuilende stoffen. Een betere luchtkwaliteit leidt tot minder milieuschade en lagere gezondheidskosten.

6.5.2. Het energieverbruik en de emissies van broeikasgassen in het vervoer, met inbegrip van mogelijke territoriale effecten

De uitvoering van een duurzaam stedelijk mobiliteitsplan en de bijbehorende maatregelen, zoals het bevorderen van niet-gemotoriseerde vervoerswijzen, alternatieven voor de auto en goede toegang tot openbaar vervoer, zullen waarschijnlijk leiden tot een daling van (de toename van) het energieverbruik en een beperking van de CO2-emissies. Het JRC heeft een beoordeling uitgevoerd van de effecten op het niveau van de EU, met bijzondere aandacht voor de territoriale dimensie. Als we alle potentiële beleidsmaatregelen in een duurzaam stedelijk mobiliteitsplan in acht nemen, blijkt uit de beoordeling dat tegen 2030 de CO2-emissies op EU-niveau met 7 tot 8,8 % zullen afnemen in vergelijking met wat er zou gebeuren als de huidige tendensen en beleidsmaatregelen worden voortgezet.

7. Vergelijking van de opties

7.1. Effectiviteit

In vergelijking met het basisscenario (optie 0B) zullen alle andere beleidsopties effectiever bijdragen tot de ontsluiting van het potentieel van stedelijke gebieden en dus ook tot een meer concurrerend en hulpbronnenefficiënt vervoerssysteem, omdat zij alle het gebruik van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen stimuleren. Omdat bij de verplichte beleidsopties (2A en 3A) meer gebruik zal worden gemaakt van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen, zal het effect ervan groter zijn dan bij optie 1B, welke alleen zou leiden tot niet-bindende aanbevelingen.

7.2. Efficiëntie

Alle beleidsopties zijn efficiënt: ze bieden waar (effectiviteit) voor geld (kosten). Het verschil tussen minimumeisen (opties 2A en 3A) of uitgebreide eisen (optie 1B) voor het beleidskader voor duurzame stedelijke mobiliteitsplannen, zal geen significante invloed hebben op dit evenwicht. Aangezien de vrijwillige benadering de steden echter meer vrijheid laat bij het kiezen van het passende kader, voeren de belanghebbenden aan dat de administratieve belasting zou kunnen dalen omdat bepaalde wettelijke eisen mogelijkerwijs overbodig worden, zonder dat de effectiviteit daaronder te lijden heeft. Beleidsoptie 1B is dus waarschijnlijk efficiënter dan beleidsopties 2A en 3A.

7.3. Coherentie

Alle opties sporen met de overkoepelende doelstellingen van het EU-beleid. Alle beleidsopties leiden tot netto positieve economische, sociale en milieubaten. Bovendien zorgen beleidsopties 2A en 3A voor een coherent kader voor duurzame stedelijke mobiliteitsplannen, aangezien bepaalde steden verplicht zullen worden om het referentiekader voor duurzame stedelijke mobiliteitsplannen ten uitvoer te leggen. In optie 1B dient dit referentiekader alleen als richtsnoer; de steden zullen niet verplicht worden alle onderdelen ervan ten uitvoer te leggen. Daarom kan worden geconcludeerd dat, hoewel alle beleidsopties coherent zijn, beleidsopties 2A en 3A iets coherenter zijn dan beleidsoptie 1B.

7.4. Steun van belanghebbenden

De respondenten van de openbare raadpleging zijn grotendeels voorstander van EU-steunmaatregelen met betrekking tot optie 0. Slechts 29 % van de geregistreerde respondenten is echter voorstander van een verplicht kader voor duurzame stedelijke mobiliteitsplannen in EU-steden (opties 2 en 3). De steun voor een niet-wetgevende benadering werd ook uitgedrukt tijdens overlegvergaderingen met belanghebbenden en leden van het Comité van de Regio’s.

8. Voorkeursoptie

Op basis van de analyse van de effecten en de vergelijking van de opties wordt geconcludeerd dat optie 1B de voorkeur geniet (niet-bindende aanbevelingen voor duurzame stedelijke mobiliteitsplannen, met uitgebreide eisen voor het beleidskader). De reden hiervoor is dat deze optie het best scoort op het gebied van effectiviteit, efficiëntie, coherentie en steun van belanghebbenden. Niet-bindende aanbevelingen hebben verscheidene voordelen ten opzichte van een wetgevende benadering. De steden kunnen veel gedetailleerder worden begeleid, hetgeen resulteert in meer flexibiliteit en een grotere effectiviteit. Bovendien is de buy-in van alle categorieën belanghebbenden waarschijnlijk hoger in het geval van de vrijwillige optie. Aangezien stedelijke mobiliteit op het niveau van de lidstaten op sterk uiteenlopende wijze wordt benaderd en vergelijkbare gegevens en statistieken op dit ogenblik slechts in beperkte mate voorhanden zijn, zijn niet-bindende aanbevelingen voor de opstelling en toepassing van duurzame stedelijke mobiliteitsplannen dan ook de optimale weg vooruit op dit moment.

9. Toezicht en evaluatie

De diensten van de Commissie zullen toezicht houden op de uitvoering en effectiviteit van dit initiatief door middel van een reeks instrumenten, waaronder het toekomstige Europees platform inzake plannen voor duurzame stedelijke mobiliteit. Zij zullen tegen 2020 het gebruik van geïntegreerde benaderingen van stedelijke mobiliteit in de Europese Unie evalueren. Op grond van deze elementen gaan zij na of er behoefte is aan verdere actie.

[1] (COM(2010) 2020 definitief).

[2] COM(2011) 144.

[3] WHO (2004), World report on road traffic injury prevention.