Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Een actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie"

(1999/C 368/19)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 25 maart 1999 besloten, overeenkomstig de bepalingen van art. 23, derde alinea, van het R.v.O. een advies op te stellen over "Een actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie."

De Afdeling "Economische en monetaire Unie, economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 29 september 1999 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Vinay.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 367e Zitting (vergadering van 21 oktober 1999) het volgende advies uitgebracht, dat met 87 stemmen vóór, bij 1 onthouding is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De Mededeling van de Commissie "Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie" is opgesteld na een jarenlange intensieve discussie over de op het EU-grondgebied steeds complexer wordende problematiek van de steden, waarvan de impact toeneemt. Die discussie wordt steeds weer nieuw leven ingeblazen door talrijke initiatieven van allerhande institutionele lichamen en is onlangs weer actueel geworden doordat enkele knelpunten aan het licht zijn gekomen die nauw verband houden met de verstedelijking.

1.2. Een eerste, belangrijke aanzet tot een bezinning op de problematiek van een Europees stadsbeleid wordt gegeven in het door de Commissie in 1990 uitgegeven Groenboek over het stadsmilieu. Zes jaar later, in 1996, brengt de Groep deskundigen inzake het stadsmilieu in de EU een verslag over duurzame Europese steden uit. Het Comité bespreekt dit vraagstuk in een in 1995 uitgebracht advies over Europa 2000+(1) en wijdt er vervolgens een speciaal advies aan in 1996(2).

1.2.1. In datzelfde jaar worden alle instellingen uitdrukkelijk met de problematiek van de steden geconfronteerd door de Mededeling van de Commissie over "De problematiek van de steden: leidraad voor een discussie in Europa". Deze Mededeling wordt zowel door het Europees Parlement(3) als door het Economisch en Sociaal Comité(4) en het Comité van de Regio's gunstig onthaald, mèt de aanbeveling aan het adres van de Commissie om het niet bij dit initiatief te laten.

1.3. De pleitbezorgers van een stadsbeleid in EU-verband hebben zich van meet af aan laten leiden door overwegingen die verband houden met de economische, sociale, politieke en culturele functie die steden, in hun hoedanigheid van fundamentele historische centra op het meest verstedelijkte continent ter wereld, nog steeds vervullen.

1.3.1. Daarnaast zijn ook andere factoren een rol gaan spelen, zoals de nieuwe ontwikkelingen van sociaal-economische, maar ook van institutionele aard. Enerzijds komen alle facetten en gevolgen van de economische en sociale evolutie, groei van de economie en toename van de werkloosheid, verhoging van de kwaliteit van het bestaan en groeiende marginalisering, in steden gelijktijdig en het meest intensief tot uitdrukking. Anderzijds is de impact van EU-maatregelen juist in steden het grootst, niet alleen omdat deze daar rechtstreeks gevolgen hebben, maar ook omdat de burgers van Europa die gevolgen aan de lijve ondervinden en er een oordeel over vellen.

1.4. Ten slotte komt het er vooral in de steden op aan om - met succes - de uitdaging van de duurzame ontwikkeling aan te gaan, niet alleen met het oog op het milieu, maar ook vanwege de maatschappelijke betekenis daarvan. De implicatie daarvan is dat zowel uit het feit dat deze thema's in het Verdrag van Amsterdam zijn opgenomen, als uit de verplichtingen die de EU, n.a.v. de in het Verdrag van Kyoto vastgelegde milieu-vereisten, tegenover de Verenigde Naties is aangegaan, het nut kan worden afgeleid van een samenhangend geheel van actielijnen die noodzakelijkerwijs dienen te worden gekoppeld aan een "raamwerk" van een Europees stadsbeleid.

2. Kernpunten van de Mededeling van de Commissie

2.1. De Commissie legt in haar Mededeling de nadruk op het wezenlijke belang van geïntegreerde strategieën voor stadsbeheer om het hoofd te kunnen bieden aan - objectief gezien - steeds complexer wordende en onvermijdelijk onderling verband houdende problemen. Daarenboven speelt de noodzaak om de bestaande mogelijkheden van steden zoveel mogelijk uit te buiten. De verwezenlijking van die doelstellingen zou in gevaar kunnen worden gebracht als wordt vastgehouden aan de van oudsher sectorgebonden strategieën en als de bevoegdheden en verantwoordelijkheden versnipperd blijven tussen de diverse niveaus van besluitvorming en bestuur.

2.1.1. De conditio sine qua non voor een geïntegreerd optreden is dat wordt aangegeven welke maatregelen met voorrang moeten worden uitgevoerd. De Commissie onderscheidt vier afzonderlijke, maar onderling verband houdende beleidsdoelstellingen, ervan uitgaande dat iedere van de 24 onder die hoofden voorgestelde acties, gezien hun globale samenhang, onmiddellijk of na verloop van tijd rechtstreekse gevolgen kunnen en zelfs moéten hebben voor alle andere. Doordat de voorgestelde doelstellingen per thema zijn gegroepeerd, wordt in zekere zin ook een soort rangschikking gegeven van alle - overigens zonder uitzondering belangrijke - problemen waarvoor het actiekader in het leven wordt geroepen.

2.2. Versterking van de welvaart en de werkgelegenheid in grote en kleine steden vormt de eerste beleidsdoelstelling. Zoals hierboven al is vastgesteld, wonen de meeste burgers van Europa in steden. Daaruit vloeit voort dat het merendeel van de maatregelen die onder de richtsnoeren voor de werkgelegenheid vallen, in de eerste plaats moet worden ingepast in de context van de economische ontwikkeling van de steden.

2.2.1. Daarbij wordt met name betekenis gehecht aan de keuze om, mede gezien de positieve ervaringen die met het communautaire initiatief Urban zijn opgedaan, in de programma's voor de structuurfondsen uitdrukkelijk naar de stedelijke dimensie te verwijzen. Een van de positieve effecten van die beslissing is naar verwachting een zowel kwantitatief als kwalitatief uitzonderlijke impact op de voorbereiding en uitvoering van geïntegreerde acties van stedelijke ontwikkeling, evenals een verbeterde coördinatie met de communautaire actie in de context van de trans-Europese netwerken: tal van stedelijke agglomeraties kunnen hun potentieel aan ontwikkeling niet volledig uitbuiten vanwege hun marginale positie ten opzichte van de infrastructurele voorzieningen (verkeer en vervoer).

2.3. De tweede beleidsdoelstelling, namelijk bevordering van gelijke kansen, maatschappelijke integratie en stadsrenovatie, is uitdrukkelijk gekoppeld aan de versterking van de in het Verdrag van Amsterdam voorziene EU-beleidsmaatregelen ter bestrijding van maatschappelijke uitsluiting en discriminatie en ter bevordering van de veiligheid. Daarmee wordt gedoeld op problemen in verband met "sociale duurzaamheid" die vooral in de steden dramatische vormen kunnen aannemen. Omgekeerd is het ook in steden dat de doeltreffendheid van dergelijke maatregelen het snelst en duidelijkst tot uiting kan komen. In verband met de nieuwe doelstelling 2 oppert de Commissie ook nog criteria voor de identificatie van "stedelijke probleemgebieden".

2.4. De derde beleidsdoelstelling is het meest toegespitst op vraagstukken die inmiddels van wereldbelang zijn geworden, namelijk de bescherming van milieu en ecosysteem. De titel ervan: bescherming en verbetering van het stedelijk milieu: naar een duurzame maatschappij, lokaal en mondiaal, verwoordt een doel waarvan de verwezenlijking bepalend is voor de toekomst, met dien verstande dat niet de economie, maar het voortbestaan van de steden en de hele planeet daarbij op het spel wordt gezet. Het spreekt voor zich dat de stedelijke agglomeratie een concentratie kent van activiteiten, gedragingen en situaties die de kwaliteit van lucht, water en het natuurlijk ecologisch evenwicht sterk beïnvloeden. Een onontkoombare consequentie daarvan is uiteraard dat juist in steden alle mogelijke maatregelen moeten worden genomen om de effecten daarvan, die immers ook een - zware - wissel trekken op de komende generaties, zoveel mogelijk te beperken.

2.4.1. De door de Commissie voorgestelde acties gaan van een voorstel om de milieuwetgeving voor steden te verbeteren, en specifieke maatregelen voor afvalverwerking en de verandering van de vervoersgewoonten en van de milieu-impact van de gebruikte vervoermiddelen, tot de invoering voor steden van een milieukeurmerk en milieubeheersysteem.

2.5. De laatste beleidsdoelstelling heeft tot doel bij te dragen tot een goed stedelijk bestuur en medezeggenschap op plaatselijk niveau. Naast een grotere betrokkenheid van de stadsbewoners en degenen die verantwoordelijk zijn voor het stadsbeleid, wordt daarbij ook gedacht aan de noodzaak om verbetering te brengen in de verticale en horizontale integratie (resp. tussen de diverse bestuursniveau's, en tussen de instanties op één bestuursniveau en binnen die instanties). Het optreden van de EU is allerminst bedoeld om het subsidiariteitsbeginsel te schenden, maar om de betrekkingen tussen de diverse bestuursniveau's te verbeteren en om zoveel mogelijk te stimuleren dat partnerschappen worden aangegaan waarmee de problemen van steden het hoofd kunnen worden geboden en kunnen worden opgelost.

2.5.1. Een van de acties is bedoeld om, met gebruikmaking en door de ontwikkeling van geïntegreerde netwerken, te zorgen voor "bewustmaking, uitwisseling van ervaring en capaciteitsopbouw voor duurzame stedelijke ontwikkeling". Daarnaast zijn er nog acties voor steun aan innovatieve strategieën, vergroting van de veiligheid en bevordering van misdaadpreventie, en verbetering van vergelijkende informatie over de situatie in de steden van de EU.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité is ingenomen met deze Mededeling van de Commissie. Het juicht met name toe dat het bepleite actiekader is opgezet rond vier beleidsdoelstellingen, die een goede beknopte weergave zijn van de wijze waarop moet worden gereageerd op de uitdagingen waarvoor alle stedelijke agglomeraties van de EU - in meer of mindere mate - worden gesteld en waarvoor op korte termijn oplossingen moeten worden gevonden: groei en werkgelegenheid, integratie en sociale samenhang, milieu en duurzame ontwikkeling, goed stedelijk bestuur en medezeggenschap.

3.1.1. Het valt vooral bij het Comité in goede aarde dat de Commissie vastberaden afstevent op het vastleggen van richtsnoeren voor een stadsbeleid, in het volle besef van het feit dat EU-beleidsmaatregelen niet kunnen worden losgekoppeld van een weloverdachte en zorgvuldige evaluatie van de situatie die als gevolg van die maatregelen zal ontstaan in de aan de sociaal-economische organisatie van Europa ten grondslag liggende territoriale context van de steden.

3.1.2. Het meest in het oog springende kenmerk van dit actiekader is dat daarmee de randvoorwaarden worden geschapen voor een geïntegreerde benadering van stadsbeleid, steunend op een lijst van doelstellingen die met voorrang moeten worden verwezenlijkt met behulp van een reeks acties en beleidsinstrumenten (met inbegrip van de structuurfondsen) en waarvan de doeltreffendheid door hun gezamenlijke werking kan worden vergroot.

3.2. Desalniettemin acht het Comité het noodzakelijk een bijdrage te leveren in de vorm van kanttekeningen bij het bepleite actiekader die betrekking hebben op de opzet van deze Mededeling van de Commissie:

3.2.1. Om te beginnen merkt het Comité op dat de Commissie zich bij het uitwerken van dit voorstel zich heeft moeten richten naar een qua regelgeving en beleidsvoorwaarden realistische context. De daaruit voortspruitende Mededeling heeft daarom betrekking op een operationeel gebied, namelijk dat van de stedelijke agglomeraties, dat uitsluitend wordt belicht vanuit de invalshoek van de huidige facetten en problemen daarvan. Ook de opzet van de als bijlage bij de Mededeling gevoegde tekst "Uitdagingen voor Europese steden" is op die manier beperkt, ook al wordt een poging ondernomen om een toekomstperspectief te geven.

3.2.2. Steden zijn echter in zekere zin zelf "levende organismen" die zijn opgebouwd uit de samenstellende delen daarvan, namelijk de mensen die daarin wonen en werken en die met ingrijpende en soms drastische veranderingen worden geconfronteerd. Daarbij rijzende vragen hebben betrekking op de impact van de geleidelijke, beduidende vergrijzing van hun bewoners op veel belangrijke Europese verstedelijkte gebieden en die van het groeiende aantal alleenstaanden en eenoudergezinnen op de evolutie van de vraag naar diensten op alle gebieden, maar ook op het wegtrekken van het bedrijfsleven uit de binnensteden (is dat proces inmiddels tot staan gebracht of zal het in de toekomst nog doorgaan en zo ja, in welke mate) en op telewerken met alle gevolgen daarvan voor de eisen in verband met mobiliteit (zal telewerken ruime ingang vinden of een randverschijnsel blijven). Die vragen (waaraan nog andere zouden kunnen worden toegevoegd) worden in de onderhavige Mededeling niet behandeld of slechts zijdelings ter sprake gebracht.

3.2.3. In de omschrijving van de door haar bepleite acties legt de Commissie herhaaldelijk het zwaartepunt bij het belang van de bevordering en instandhouding van een policentrisch en evenwichtig stedelijk systeem. Voor de verwezenlijking van die doelstelling, waarmee het Comité alleen maar kan instemmen, volstaat het echter niet om alléén een stadsbeleid te voeren. Aan de door de Commissie bepleite verticale en horizontale integratie moet een "ruimtelijke" integratie worden toegevoegd, namelijk die tussen stadscentra, kleinere stedelijke agglomeraties en plattelandsgebieden, in één stedelijk gebied of in verschillende, maar samenhang vertonende territoriale ruimten. Er ontbreekt echter een instrument waardoor de EU in dit groeiproces een sturende rol wordt toebedeeld. Het ontwerp voor het Europees ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (EROP) vormt, niettegenstaande de daaraan verbonden beperkingen van de intergouvernementele samenwerking, momenteel het enige "raamwerk" om het welslagen daarvan te garanderen.

3.3. Er is van meerdere kanten op gewezen dat beleidscoördinatie wat de investeringen in de lidstaten betreft, een wezenlijke voorwaarde is voor de oplossing van het werkgelegenheidsprobleem. In dat licht bezien, moet de geïntegreerde benadering waarvoor de Commissie in deze Mededeling een lans breekt, dus positief worden beoordeeld. Daarbij zou echter meer de nadruk moeten worden gelegd op het werkgelegenheidspotentieel van een dergelijke aanpak in het kader van de verschillende initiatieven.

3.3.1. De noodzaak van beleid voor sociale integratie doet zich steeds scherper gevoelen als gevolg van het toenemende aantal kernen van marginalisatie. In de globale stedelijke context gaat aan die marginalisatie echter een ander verschijnsel vooraf, namelijk dat van de "opsplitsing" van de maatschappij waarbij de intermediaire maatschappelijke geledingen steeds minder mensen betreffen en de maatschappelijke positie van de leden van die groeperingen steeds onzekerder wordt. Dergelijke factoren moeten eveneens in aanmerking worden genomen bij het uitwerken van acties om oplossingen te bieden voor de economische en werkgelegenheidsproblemen van verstedelijkte gebieden.

3.3.2. In de discussie over de problemen van verstedelijkte gebieden die ernstig verpauperd zijn en veel gevallen van maatschappelijke uitsluiting kennen, moet in aanmerking worden genomen dat langdurige werkloosheid een factor is die er aanzienlijk toe bijdraagt dat die kenmerken een blijvend karakter krijgen. Een van de acties is gewijd aan tweede-kansonderwijs als middel om een einde te maken aan maatschappelijke uitsluiting, maar er wordt geen gewag gemaakt van voortdurende scholing, in weerwil van het feit dat daarmee een significante bijdrage kan worden geleverd als het erom gaat de terugkeer van werknemers op de arbeidsmarkt mogelijk te maken of - beter nog - te voorkomen dat dezen de arbeidsmarkt verlaten.

3.3.3. De Commissie wijdt een speciale actie aan misdaadpreventie in de steden. Desalniettemin moet worden opgemerkt dat veiligheid is uitgegroeid tot een vraagstuk dat voorop komt als het gaat om zaken die gevoelig liggen in - grote èn kleine - steden en bij de daar opgedane ervaringen. Proefprojecten uitkiezen is zonder meer nuttig, maar de steeds sterker wordende link tussen "kleine" en "grote" misdaad maakt het noodzakelijk dat lokale maatregelen op dit gebied worden gekoppeld aan gecoördineerde strategieën die, met de inwerkingtreding van de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam inzake een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid, beter en doeltreffender zouden moeten kunnen worden gestructureerd.

3.4. De immigratieproblematiek, die in steden een niet te veronachtzamen rol speelt, verdient speciale aandacht. Enerzijds neemt door immigratie de bevolking, en vaak ook de werkloosheid en marginalisering toe. Anderzijds ontstaat door immigratie het probleem dat er ad hoc-infrastructuren in het leven moet worden geroepen (bijvoorbeeld ruimten voor religieuze diensten) en dat een ruimtelijke-ordeningsbeleid moet worden gevoerd waarmee het ontstaan of de consolidering van etnische enclaves in steden kan worden tegengegaan.

3.4.1. In deze context kan onmiddellijk en concreet worden nagegaan hoe het staat met de toepassing van de bepalingen in het Verdrag van Amsterdam waarin iedere vorm van discriminatie met klem wordt veroordeeld.

3.4.2. In het kader van renovatiebeleid voor steden moet uiteraard prioriteit worden gegeven aan acties ten behoeve van stadsgebieden die in de problemen zijn geraakt als gevolg van sociaal-economische marginalisering en ernstige milieuvervuiling, maar daarbij mogen projecten ten behoeve van in urbanistisch opzicht marginale gebieden, bijvoorbeeld door de aanwezigheid van vergaand verouderde gebouwen zonder bijzondere architectonische waarde en/of van een niet langer doeltreffende of adequate infrastructuur, niet buiten beschouwing worden gelaten. In een eerder advies(5) heeft het Comité er al op gewezen dat sanering en modernisering van oude gebouwen heel goed valt te rijmen met het concept van "duurzaam bouwen", en dat daarmee de ruimteverslindende verstedelijking een halt wordt toegeroepen, de werkgelegenheid positief wordt beïnvloed en - bovendien - de identificatie van de burgers met hun stad wordt gestimuleerd.

3.4.3. Instandhouding van het cultureel erfgoed moet méér inhouden dan alleen het aantrekkelijker maken van stadscentra, zoals in de Mededeling van de Commissie wordt aangegeven, omdat dat erfgoed niet alleen een significante rol speelt voor de historische en culturele identiteit van een stad, maar ook - hoe gering of omvangrijk ook - een niet onbelangrijk potentieel heeft voor de productie van rijkdom en werkgelegenheid. In de Mededeling van de Commissie ontbreekt een specifieke verwijzing naar in die zin uitgestippelde acties.

3.5. Een in economisch en milieuopzicht duurzame groei is momenteel overal ter wereld een dringende noodzaak geworden, die zich het duidelijkst in de steden manifesteert en nauw verbonden is met de stadsplanning (mobiliteit, verkeer/vervoer, afvalbeheer) en met de kwaliteit van het bestaan (luchtvervuiling en geluidshinder). Het Comité hecht daarom groot belang aan de kwestie van - vooral in milieuopzicht - duurzame stadsontwikkeling en heeft zich daarover al meerdere malen uitgesproken(6). Het Commissievoorstel verdient alle lof, maar er had meer nadruk moeten worden gelegd op de mogelijke gevolgen voor de werkgelegenheid van actieve beleidsmaatregelen ten gunste van het milieu(7).

3.5.1. Niettemin is het van belang dat ook het bedrijfsleven op zijn verantwoordelijkheid(8) wordt gewezen en dat de burgerbevolking, vooral als het gaat om het milieu, sterk bewust wordt gemaakt van de problemen en dat hun betrokkenheid daarbij wordt verzekerd. Die betrokkenheid kan worden gevraagd en gestimuleerd door de burgers inspraak in de besluitvorming te geven.

3.6. Aan die inspraak in de besluitvorming over het stadsbeleid, zitten twee fundamentele kanten: om te beginnen moet die worden gezien als een vorm van partnerschap en dus als een manier om te bewerkstelligen dat grote aantallen mensen uit allerhande kringen (instellingen, sociale partners, staatsbedrijven en particuliere ondernemers) bij de verwezenlijking van projecten of acties worden betrokken. Die betrokkenheid is waardevol vanuit organisatorisch, maar ook vanuit sociaal-economisch oogpunt: bij meer betrokkenheid neemt de hoeveelheid beschikbare middelen toe en worden er meer projectvoorstellen gedaan.

3.6.1. Daarnaast heeft betrokkenheid van de burgerbevolking een belangrijke sociale betekenis en het grote voordeel dat daardoor de gemeenschapszin, die in de huidige stedelijke realiteit steeds meer verstek laat gaan, weer opbloeit.

3.6.2. De Commissie had volgens het Comité het zwaartepunt in haar voorstel meer bij inspraak en partnerschap moeten leggen: daaraan wordt meer aandacht geschonken in de intentieverklaringen dan in de specifieke acties. Er wordt vooral onvoldoende recht gedaan aan de rol die dienstverlenende ondernemingen en het MKB bij de vorming van partnerschappen spelen, en niet ingegaan op het feit dat het tekort aan doorzichtigheid van het bestuur in de hand werkt dat burgers zich liever afzijdig houden en hun wantrouwen doet toenemen.

3.7. Het Comité vindt dat de vraagstukken in verband met de specifieke problematiek van het stadsbeleid uitvoeriger met de kandidaatlanden voor toetreding moeten worden besproken, temeer daar hun resultaten op sociaal-economisch, infrastructuur- en milieugebied meestal allesbehalve fraai zijn. Duurzaamheid en stadsontwikkeling zijn vraagstukken waarbij zowel de LMOE als de mediterrane partnerlanden betrokken moeten worden.

4. Structuurfondsen en Urban-initiatief

4.1. De Commissie verwijst in haar voorstel naar de hervorming van de structuurfondsen (2000-2006), waarin stedelijke probleemgebieden uitdrukkelijk worden aangewezen als gebieden waar actie moet worden ondernomen. Het Comité hamert allang op de noodzaak om de structuurfondsen in te zetten voor het stadsbeleid als het hoofd moet worden geboden aan sociale en economische noodsituaties. Die noodzaak bestaat volgens hem vooral tegen de achtergrond van een samenhangend, geïntegreerd stadsbeleid dat in het teken staat van het streven naar duurzame groei. In datzelfde advies(9) dringt het Comité echter ook aan op de wenselijkheid van meer inzicht in het belang en de politieke rol van steden, omdat het daaraan kennelijk nog schort.

4.1.1. In zijn advies over het voorstel voor een nieuwe verordening inzake de structuurfondsen, en met name over het verband daarvan met de problematiek van stadsgebieden, spreekt het Comité zich lovend uit over de nadruk die in het verordeningsvoorstel op versterking van overleg wordt gelegd, maar wijst het erop dat het beginsel van overleg en partnerschap op alle niveau's van de uit de structuurfondsen gefinancierde acties moet worden toegepast, omdat de toepassing daarvan een voorwaarde is voor de instandhouding van de voor het welslagen van die acties cruciale bottom up-aanpak(10). Ook het Europees Parlement heeft zich in zijn resolutie over de hervorming van de structuurfondsen uitgesproken voor een grotere nadruk op het partnerschap(11).

4.1.2. Die opmerkingen zijn nog steeds van toepassing, óók voor het Commissievoorstel waarover dit advies gaat. Alleen moet daarbij nog een kanttekening worden geplaatst: dat de problematiek van steden onlosmakelijk deel uitmaakt van de hervorming van de structuurfondsen is weliswaar belangrijk, maar de integratie van ten behoeve van steden ondernomen acties met andere programma's, met name werkgelegenheidsprogramma's en daaraan verbonden beleid, is een absolute noodzaak.

4.2. Het Comité(12) is er bijzonder mee ingenomen dat het Urban-initiatief niet is beëindigd, vanwege het belang dat dit initiatief tot dusver als beleidsmaatregel heeft gehad, maar ook vanwege de geïntegreerde visie waarmee daarin de problemen van achterstandswijken zijn aangepakt, en stemt daarom in met het besluit van de Raad om, samen met de initiatieven Interreg, Equal en Leader, ook het Urban-initiatief voort te zetten.

4.2.1. Het hoopt dat de door het Urban-initiatief gecreëerde mogelijkheden in afwachting van de nieuwe verordening noch operationeel, noch economisch worden afgezwakt.

4.2.2. De schat aan ervaringen die met het Urban-initiatief is opgedaan, brengt het Comité ertoe om nogmaals met klem te wijzen op het belang van partnerschap en overleg, ook in het kader van de structuurfondsen. Immers, dankzij Urban zijn niet alleen plaatselijke bestuursinstanties, maar ook de sociale partners, verenigingen en individuele burgers bij ieder initiatief betrokken geraakt en hebben deze inspraak gehad bij de besluiten over werkwijze en doelstellingen daarvan.

4.3. Bij de bepaling van de actiegebieden van de structuurfondsen moet in aanmerking worden genomen dat een versterking van Eurostat steeds wenselijker lijkt te worden. Er zijn tegenwoordig betrouwbare statistieken over werkloosheid en de industriële specialisatie van de diverse nationale territoria, maar zonder differentiatie voor de dienstverlenende sector. Bovendien ontbreken adequate gegevens over verstedelijkte gebieden: hoogstens is daarover informatie te vinden in de - bij lange na niet volledige - regionale statistieken. Het gegevensbestand van Eurostat zou daarom moeten worden aangevuld door een betere afbakening en definiëring van het begrip "territorium", mede om na te gaan in hoeverre het scala aan statistische referenties met betrekking tot de criteria om voor acties in aanmerking te komen, kan worden verbreed.

5. Stadsbeleid en territoriale integratie

5.1. In het verleden heeft het Comité er al met klem op aangedrongen dat een EU-stadsbeleid op de volgende pijlers moet steunen: een totaalvisie op het Europese stedelijke systeem, een allesomvattend project voor ontwikkeling en evenwichtsherstel, een strategie om doelstellingen van "economic excellence" te verenigen met die van sociale billijkheid, voortdurende aandacht voor de sociale samenhang in stad en land, een capaciteit om concurrentie en samenwerking met elkaar te laten rijmen, een vastberaden voornemen om de perspectieven voor ontwikkeling, waarvan de steden de actoren bij uitstek zijn, aan de kwaliteit van het bestaan en de levenswijze van de burgers van Europa te koppelen(13).

5.2. In dat licht bezien, ontbreekt in de Mededeling van de Commissie, ondanks de positieve acties die daarin worden aangegeven, echter een toekomstperspectief voor de wat langere termijn. Dat hiaat houdt verband met een overduidelijk probleem: het is onmogelijk om een stadsbeleid van lange adem tot stand te brengen zonder de ondersteuning van een overkoepelend territoriaal beleid dat méér moet zijn dan eenvoudigweg de optelsom van de beleidsvormen van alle afzonderlijke EU-lidstaten.

5.2.1. Het Europees ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (EROP) is in het leven geroepen om een dergelijk overkoepelend beleid mogelijk te maken. Het is dan ook geen toeval dat er in het kader van dit plan niet minder dan twee seminars over het Europese stedelijke systeem (in Lille en in Salamanca) zijn gehouden, gevolgd door een afsluitend forum te Brussel op 2 en 3 februari 1999, waarbij de nadruk met name op policentrische stadsontwikkeling en voorzetting van het partnerschap tussen stad en platteland is gelegd. De mede in het licht van deze overwegingen opgestelde definitieve tekst van het EROP is in mei jongsleden door de informele Raad van Potsdam goedgekeurd, en het bijhorende actieprogramma heeft de goedkeuring van de daarop volgende informele Raad van Tampere gekregen.

5.2.2. Het Comité heeft dit initiatief toegejuicht, maar in een al eerder uitgebracht advies op een aantal punten gewezen waarin het EROP, dat nog steeds een intergouvernementele maatregel is en dus moeilijk op een echt efficiënte wijze op het communautaire niveau kan worden getild, qua doeltreffendheid tekortschiet(14).

5.2.3. Uit het bij het EROP behorende actieprogramma is overigens op te maken dat de informele Raad die dat te Tampere heeft goedgekeurd, de noodzaak van een dergelijk overkoepelend territoriaal beleid heeft ingezien: de hele opzet ervan is gericht op de bevordering en stimulering van een nauwer verband tussen algemeen territoriaal beleid en de krachtlijnen van de systemen voor stedelijke, regionale en plattelandsontwikkeling.

5.3. Het is duidelijk dat veel problemen inzake de duurzaamheid van steden in een bredere context ontstaan dan die van de beperkte stedelijke ruimte en dat deze dan ook op dat hogere niveau moeten worden aangepakt. Verder zijn steden voor hun rechtstreekse functionaliteit en in ruimtelijk opzicht verbonden aan een territorium dat groter is dan de stad zelf.

5.3.1. In sociaal-economisch opzicht, maar vooral ook met het oog op een milieuvriendelijke ontwikkeling en de internationale concurrentie, vormen de steden van Europa - waar het gaat om hun strategische functionaliteit - een netwerk (en moeten ze zo ook worden beschouwd) dat om een gemeenschappelijke beleidsvisie, samenwerking, informatieverschaffing en een evenwichtige en harmonische ontwikkeling vraagt.

6. Opmerkingen, suggesties en prognoses

6.1. Het onderhavige Commissievoorstel is in zekere zin een mijlpaal ten opzichte van een reeks gewenste ontwikkelingen waarvoor de afgelopen jaren voorstellen en initiatieven zijn uitgewerkt, maar vormt thans vooral een uitgangspunt waarvoor een instrumentarium en mogelijkheden om periodieke controles uit te voeren, moeten worden gecreëerd. Alleen dan kan de potentiële doeltreffendheid daarvan ook daadwerkelijk volledig worden verwezenlijkt.

6.1.1. Het is zaak dat met voorrang een instrument voor de vastlegging van gelijkluidende en vergelijkbare indicatoren wordt ontworpen. Het daarvoor te verrichten onderzoek is nu al onderdeel van het Vijfde Kaderprogramma voor Onderzoek en Ontwikkeling en komt bovendien overeen met één van de in de Mededeling van de Commissie voorgestelde acties. Het doel daarvan is, te komen tot gemeenschappelijke beoordelingscriteria op grond van een brede reeks, in gemeenschappelijk overleg vastgelegde indicatoren. Op die manier wordt het mogelijk om de situatie in iedere afzonderlijke stad op de voet te volgen, maar ook om een uitvoerige evaluatie van de gevolgen van de ondernomen acties te maken. Een belangrijk experiment in dat opzicht is de stads-audit, een modelproject voor de waarneming en vergelijking van indicatoren, dat momenteel in 58 Europese steden wordt toegepast.

6.1.2. Het Comité is ingenomen met het voornemen van de Commissie om een positieve spiraal op gang te brengen door de uitwisseling van informatie over goede praktijken en innoverende maatregelen van het stadsbeleid overal in de EU, maar vindt dat analytische informatie over de factoren die onder bepaalde omstandigheden de doeltreffendheid of positieve gevolgen van de op grond van het actiekader genomen maatregelen kunnen verminderen, net zo nuttig zou zijn.

6.1.3. Met dat laatste moet ook rekening worden gehouden bij de door de deskundigengroep die de Commissie van plan is te gaan oprichten, te verrichten periodieke controles op de tenuitvoerlegging van het actiekader. Het Comité vindt overigens dat het in die groep ook een vertegenwoordiger moet hebben. De analyses en voorstellen daarvan zouden bovendien een basis kunnen vormen voor de discussies in het Forum over stadsbeleid dat de Commissie op gezette tijden wil gaan bijeenroepen.

6.1.4. De keuze om een groep op te richten waarin verschillende Commissiediensten vertegenwoordigd zijn (een "interdienstengroep") en die voortdurend niet alleen de tenuitvoerlegging van het actieplan, maar ook de gevolgen van EU-beleid voor de situatie in de steden, op de voet volgt, komt uiterst gelegen en stemt overeen met een in het verleden al door het Comité naar voren gebrachte wens. Verder zou met name aandacht moeten worden geschonken aan onderzoek naar de gevolgen van de integratie van stadsbeleid in de structuurfondsen.

6.1.5. Het is belangrijk dat er bij de voorgenomen informatieuitwisseling, evaluaties van de deskundigengroep, controles van de "interdienstengroep" en het rapport van de Commissie in het driejaarlijkse verslag over de economische en sociale samenhang, speciaal op wordt gelet dat de vier beleidsdoelstellingen van het actiekader op een samenhangende wijze worden verwezenlijkt.

6.2. Het kan niet worden uitgesloten dat bij de tenuitvoerlegging van het actiekader vertragingen ontstaan en tekortkomingen van de diverse betrokken institutionele structuren aan het licht komen. Ook de Commissie verklaart zich van dat risico bewust te zijn. Als dat gebeurt, zou de lidstaten moeten worden gevraagd om hun goedkeuring te hechten aan de wetgevende instrumenten die nodig zijn voor een optimale verwezenlijking van deze strategie.

6.2.1. Het Comité stemt in met het besluit om onder andere gebruik te maken van de mogelijkheid om belastingmaatregelen te nemen, ter ondersteuning van de strategie voor een duurzaam milieu en aanpassing van de behoefte aan mobiliteit, maar herinnert aan zijn al eerder naar voren gebrachte bedenkingen(15) tegen de hypothese dat aan het gebruik van het wegennet in de steden een prijskaartje moet worden gehangen. Als een dergelijke beleidskeuze niet wordt gestructureerd aan de hand van criteria die verband houden met de kwaliteit van het milieu, zou de sociaal-economische kloof waarvoor het actiekader juist een oplossing moet bieden, alleen maar groter worden

6.2.1.1. Het Comité wijst in dit verband op het belang van een goed ontwikkeld beleid voor het openbaar vervoer, niet alleen omdat een dergelijk beleid een doorslaggevende factor is voor de bescherming van het milieu, maar ook omdat dit kan worden aangewend als middel om mede bij te dragen tot het welslagen van beleidsmaatregelen voor sociale integratie.

6.2.2. In de EU - die door de Commissie werd vertegenwoordigd tijdens de Habitait II-conferentie, waaraan echter ook door de afzonderlijke lidstaten is deelgenomen - overheerst inmiddels overduidelijk het bewustzijn van de globale uitleg die aan het begrip "duurzaamheid" moet worden gegeven, en het inzicht dat alle aandacht daarop moet zijn gericht. Daarom zou er, ook met betrekking tot het actiekader, een extra stimulans moeten worden gegeven aan de uitwisseling van informatie over onderzoek en innovatie in de stedelijke context en de steun aan samenwerkingsprojecten met (vooral ontwikkelings-)landen buiten de EU die, naast het streven naar duurzame groei, ook tot doel hebben om gezamenlijk te werken aan de beheersing en terugdringing van de milieu-impact.

6.3. De Commissie zal de tenuitvoerlegging van het actiekader voor het eerst onder de loep nemen in 2002. Die gelegenheid zou kunnen worden aangegrepen om van het actiekader een echt actieprogramma te maken, uitgaande van de al voor het actiekader gekozen beleidsdoelstellingen.

6.3.1. In discussies over het stadsbeleid is het inmiddels gebruikelijk geworden om erop te wijzen dat 80 % van de Europese burgers in steden woont. Daarnaast zou echter een ander cijfer moeten worden gelegd, namelijk dat 80 % van het EU-grondgebied plattelandsgebied is. Doelstellingen als ontwikkeling, verbetering van concurrentievermogen, leefbaarheid en dienstverlening, en evenwichtsherstel tussen de situaties waarvan deze cijfers spreken, kunnen alleen worden bereikt als deze onderdeel worden gemaakt van een overkoepelend bestuur van het hele EU-grondgebied. De nieuwe Commissie zal dit punt beslist aan een diepgaandere analyse moeten onderwerpen.

6.3.2. In kruisbestuiving met het verdere verloop van de intergouvernementele bijeenkomsten over het EROP, zouden de met het actiekader opgedane ervaringen, de waarnemingen die kunnen worden gedaan als de indicatoren eenmaal zijn vastgelegd, maar ook de ervaringen met Life, Interreg en Urban, moeten worden gebruikt voor het opstellen van een Witboek waarin de stedelijke en territoriale strategieën worden uitgestippeld die de EU, vanwege de te verwachten demografische, economische en sociale ontwikkelingen, in de toekomst nodig zal hebben.

6.3.3. Stedenbouwkundigen en architecten van wereldfaam voorspellen voor het derde millennium een zogenaamde "gatenstad", zonder een echt stadscentrum en met het aanzien van de vlekken op een luipaardvel. Bovendien zal volgens hen het lot van de wereld worden bepaald in 30 à 40 uit hun voegen gegroeide metropolen. Voor de Europese cultuur en waarden beginnen deze voorspellingen eerder te lijken op een ware nachtmerrie dan op een neutrale prognose. Voor de EU betekent dit een nieuwe uitdaging om een alternatief bestuur te vormen, dat zich inzet voor concurentievermogen en verenigbaar is met de ontwikkeling van de steden en het hele grondgebied. Onontbeerlijk voor dat initiatief is dat één van de hoekstenen daarvan wordt gevormd door de kwaliteit van het bestaan van de burgers van de EU. Daarmee is een goede samenvatting gegeven van de uitdagingen waarvoor de EU zich in de toekomst gesteld zal zien.

Brussel, 21 oktober 1999.

De voorzitter van het

Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) cf. Advies over "Europa 2000+: Samenwerking inzake de ruimtelijke ordening van het Europees grondgebied" (vervolgadvies), PB C 133 van 31.5.1995, blz. 4, par. 2.6.

(2) cf. Advies over de "Rol van de Europese Unie in stedelijke aangelegenheden", PB C 30 van 30.1.1997.

(3) Resolutie van het Europees Parlement over de Mededeling van de Commissie "De problematiek van de steden: leiddraad voor een discussie in Europa" (COM(97) 197 def.- C4-235/97) A4-172/98.

(4) cf. Advies van het Comité over de Mededeling van de Commissie "De problematiek van de steden: leiddraad voor een discussie in Europa", PB C 95 van 30.3.1998.

(5) Advies over "Duurzame ontwikkeling: bouwen van woonruimte in Europa", PB C 355 van 21.11.1997.

(6) cf. Advies over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht", PB C 214 van 10.7.1998; cf. Advies over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide in de lucht", PB C 138 van 18.5.1999.

(7) cf. Advies over de Mededeling van de Commissie over milieu en werkgelegenheid (bouwen aan een duurzaam Europa), PB C 235 van 27.7.1998.

(8) cf. Advies over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad inzake de vrijwillige deelname van organisaties aan een communautair systeem van milieubeheer en -audit", PB C 209 van 22.7.1999.

(9) cf. Advies van het Comité over de Mededeling van de Commissie "De problematiek van de steden: leiddraad voor een discussie in Europa", PB C 95 van 30.3.1998.

(10) cf. Advies over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen", PB C 407 van 28.12.1998.

(11) Resolutie over het voorstel voor een verordening van de Raad houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen [COM(1998) 131 def.- C4 - 0285/98/0090 (AVC)].

(12) cf. Advies van het Comité over de Mededeling van de Commissie "De problematiek van de steden: leiddraad voor een discussie in Europa", PB C 95 van 30.3.1998.

(13) cf. Advies over de "Rol van de Europese Unie in stedelijke aangelegenheden", PB C 30 van 30.1.1997.

(14) cf. Advies over het Europees ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (EROP), PB C 407 van 28.12.1998.

(15) cf. Advies van het Comité over de Mededeling van de Commissie "Ontwikkeling van het 'Citizens' Network' - Het belang van goed lokaal en regionaal personenvervoer en de bijdrage van de Europese Commissie aan de totstandkoming daarvan", PB C 138 van 18.5.1999, blz. 7.