VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD over de tussentijdse evaluatie van de derde fase van het Tempus-programma

1. Inleiding

Dit verslag wordt gepresenteerd in het verlengde van artikel 12 van Besluit 1999/311/EG van de Raad van 29 april 1999. Het geeft het standpunt van de Commissie over de belangrijkste bevindingen en aanbevelingen van de extern gemaakte evaluatie van de derde fase van het Tempus-programma (Tempus III) weer.

Het volledige verslag over de tussentijdse evaluatie van Tempus III [1] is te vinden onder: .

[1] Het eindverslag van de tweede fase van het Tempus-programma is eveneens onder hetzelfde adres te vinden.

2. Achtergrond

Het eerste voorstel voor het Tempus-programma, d.w.z. voor een samenwerkingsinstrument voor de instellingen voor hoger onderwijs in de lidstaten en de partnerlanden, is op tafel gelegd op de bijeenkomst van de Raad van ministers van onderwijs in december 1989. De eerste fase van het programma (Tempus I) [2] is in 1990 goedgekeurd.

[2] Besluit 90/233/EEG van de Raad van 7 mei1990.

Het programma was in eerste instantie bedoeld voor de landen in Midden- en Oost-Europa (LMOE). In de jaren 1992 en 1993 zijn ook de Russische Federatie, de Oekraïne, Belarus en Albanië bij het programma betrokken. Gedurende korte tijd (1991) gold het programma ook voor Joegoslavië.

Doel van Tempus was om door middel van samenwerking in het hoger onderwijs een bijdrage te leveren aan de hervormingen op sociaal-economisch gebied. Het programma beoogde in het bijzonder de gezamenlijke ontwikkeling van nieuwe curricula, de verwerving van nieuwe managementvaardigheden door docenten en administratief personeel, en de openstelling van de onderwijsstelsels van de partnerlanden voor de civiele samenleving te bevorderen.

De tweede fase van het programma (Tempus II) voor de periode 1994-1998 is in 1993 [3] goedgekeurd en in 1996 verlengd tot 2000 [4]. In de tweede fase is het programma uitgebreid met de nieuwe voor steun in aanmerking komende landen (de zogenaamde "begunstigde landen") die onder het PHARE-programma [5] en het Tacis-programma [6] vielen. Ook de nagestreefde ambities en de aan het programma geknoopte verwachtingen namen toe. In Tempus II zijn met name specifieke nationale prioriteiten ingevoerd, die een aanvulling vormden op de oorspronkelijke «bottom-up-aanpak». In deze aanpak was het nemen van een initiatief uitsluitend voorbehouden aan de instellingen voor hoger onderwijs.

[3] Besluit 93/246/EEG van de Raad van 29 april 1993.

[4] Besluit 96/663/EG van de Raad van 21 november 1996.

[5] Verordening (EEG) nr. 3906/89 van de Raad van 18 december 1989 betreffende economische hulp ten gunste van bepaalde landen in Midden- en Oost-Europa en latere wijzigingen op de verordening.

[6] De huidige wettelijke basis voor dit programma is Verordening (EG, Euratom) nr. 99/2000 van de Raad van 29 december 1999 betreffende bijstand aan de partnerstaten in Oost-Europa en Centraal-Azië.

Hoewel de manier waarop te werk wordt gegaan grotendeels gelijk is gebleven, heeft het Tempus-programma een aanzienlijke ontwikkeling doorgemaakt. Het programma is hand in hand gegaan met veranderingen in de politieke situatie en heeft een bijdrage geleverd aan het toetredingsproces van de landen in Midden en Oost-Europa tot de Europese Unie.

De derde en op dit moment lopende fase van Tempus (Tempus III) is in 1999 voor een periode van zes jaar goedgekeurd [7], die op 1 juli 2000 is ingegaan. De wijze van werken is niet wezenlijk veranderd. Er zijn wel twee vernieuwende elementen ingevoerd. Ten eerste wordt er naast de beproefde specifieke aanpak voor ieder afzonderlijk land meer nadruk gelegd op de mogelijkheden van het programma om de regionale samenwerking te stimuleren. Ten tweede is er meer in het bijzonder op gewezen dat er bij het programma voor consistentie en, waar mogelijk, voor complementariteit met de andere programma's van de Gemeenschap moet worden gezorgd en er tevens synergie-effecten teweeg moeten worden gebracht met andere vormen van bijstand die aan de partnerlanden worden verstrekt.

[7] Besluit 1999/311/EG van de Raad van 29 april 1999.

Bij Verordening 2666/2000/EG van de Raad van 5 december 2000, waarin een kader voor communautaire bijstand voor de wederopbouw, ontwikkeling en stabilisatie van de westelijke Balkan (CARDS) vastgelegd is, is het besluit voor Tempus III gewijzigd om Kroatië en de Federale Republiek Joegoslavië in het programma op te nemen.

In 2002 is Tempus III nog een keer gewijzigd. [8] Daarbij heeft een uitbreiding plaatsgevonden met de zuidelijke en oostelijke landen rond de Middellandse Zee, die in het kader van het Europese-mediterrane partnerschap onder het MEDA-programma vallen. Dit partnerschap is in het verlengde van de verklaring van Barcelona uit 1995 tot stand gebracht.

[8] Besluit 2002/601/EG van de Raad van 27 juni 2002.

De uitbreiding beoogde in te haken op de behoefte aan nauwere samenwerking op het gebied van het hoger onderwijs tussen de Unie en haar partners in de regio en om zo een bijdrage te leveren aan hun sociaal-economische ontwikkeling. Daarnaast had de uitbreiding tot doel om de dialoog tussen de culturen en het onderlinge begrip te bevorderen en om op deze wijze voor duurzame groei, vrede en stabiliteit in de regio te zorgen. Ook was de uitbreiding gericht op een verdere versterking van de interculturele dimensie van het programma en van de elementen daarin die met de civiele samenleving te maken hebben.

In december 2006 [9] loopt Tempus III tezamen met de andere belangrijke programma's op het gebied van het onderwijs en de beroepsopleidingen (Socrates en Leonardo da Vinci) af.

[9] In het besluit over de opname van de MEDA-landen in het Tempus-programma is de looptijd van het programma zo gewijzigd dat Tempus, Socrates en Leonardo da Vinci allemaal op hetzelfde tijdstip aflopen.

3. Korte beschrijving van het programma

De voornaamste bedoeling van Tempus is om een bijdrage te leveren aan de hervorming en kwaliteitsverbetering van de stelsels voor het hoger onderwijs in de partnerlanden. Door middel van samenwerking op het gebied van het hoger onderwijs beoogt het programma ook de civiele samenleving te versterken, de democratie in de partnerlanden te stimuleren en verbetering te brengen in het wederzijdse begrip en de interculturele dialoog tussen de EU en haar partners.

In het programma wordt een bottom-up-aanpak, waarbij het initiatief in hoofdzaak bij de instellingen voor hoger onderwijs ligt, gecombineerd met een top-down-aanpak, waarbij voor ieder partnerland nationale prioriteiten worden vastgesteld. Doel is het programma een maximaal effect op het hervormingsproces te geven.

Om deze doelstellingen te kunnen verwezenlijken, wordt in het programma steun verleend voor:

- gezamenlijke Europese projecten: dit zijn multilaterale projecten, waarin instellingen voor hoger onderwijs uit de EU en de partnerlanden bij elkaar worden gebracht met het doel om de instellingen in de partnerlanden te ondersteunen bij hun inspanningen om de curriculumontwikkeling of het management van de instellingen voor hoger onderwijs te ontwikkelen en te verbeteren. Deze projecten moeten ook een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de institutionele structuren van de partnerlanden. Normaal gesproken hebben de projecten een looptijd van twee à drie jaar. Deze categorie projecten neemt in Tempus de belangrijkste plaats in.

- structurele en aanvullende maatregelen: het gaat hier eveneens om multilaterale projecten in het kader waarvan steun wordt verleend voor korte-termijnmaatregelen die op de hervorming van de stelsels gericht zijn en nauw verband houden met de prioriteiten van de partnerlanden.

- individuele mobiliteitsbeurzen: deze beurzen worden toegekend aan afzonderlijke mensen - professoren, docenten, personeelsleden of ambtenaren van het ministerie - om hen de mogelijkheid te geven om voor werkzaamheden in verband met een bepaald hervormingsproces naar andere landen te gaan.

De begunstigde partnerlanden in het kader van Tempus zijn:

- Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en de Federale Republiek Joegoslavië (de zogenaamde 'CARDS'-landen);

- Armenië, Azerbeidzjan, Belarus, Georgië, Kazachstan, Kirgizië, Moldavië, Mongolië, de Russische Federatie, Tadzjikistan, Turkmenistan, Oekraïne en Oezbekistan (de zogenaamde 'Tacis'-landen);

- Algerije, Egypte, Israël [10], Jordanië, Libanon, Marokko, de Palestijnse Autoriteit, Syrië en Tunesië (de zogenaamde 'MEDA'-landen).

[10] De deelname van Israël is alleen met eigen financiering mogelijk.

Het Tempus-programma wordt gefinancierd uit de CARDS-, MEDA- en Tacis-begroting voor bilaterale samenwerking met elk afzonderlijk partnerland.

4. De evaluatie

De Commissie heeft in 2002 een openbare aanbesteding gepubliceerd, waarna ECORYS-NEI geselecteerd werd om een evaluatie te maken van de derde fase van Tempus III. Deze evaluatie is tezamen met de eindevaluatie van de tweede fase van het programma gemaakt en met de bevindingen van die eindevaluatie is rekening gehouden.

Volgens het bestek van de aanbesteding diende de met de evaluatie belaste onderzoeker de wijze onder de loep te nemen waarop in het kader van het Tempus-programma te werk wordt gegaan. Daarbij moest vooral aandacht worden besteed aan de volgende punten:

(1) Zijn de sociaal-economische behoeften waarvoor de eerste en tweede fase van het Tempus-programma in het leven geroepen zijn vandaag de dag nog voorhanden? Beantwoorden de doelstellingen van het programma aan de bestaande onderwijssituatie in de begunstigde landen? In hoeverre heeft het programma een bijdrage geleverd aan de verandering van de sociaal-economische situatie in deze landen?

(2) Functioneert het werken met oproepen tot het indienen van projectvoorstellen en selectieprocedures op basis van nationale prioriteiten goed en in hoeverre kan de samenwerking tussen begunstigde buurlanden in een programma dat op nationale prioriteiten stoelt met een dergelijke aanpak gestimuleerd worden?

(3) Functioneert het multilaterale model van samenwerking tussen instellingen uit de EG en instellingen uit de begunstigde landen zo dat de doelstellingen van het programma gerealiseerd worden en wat voor toegevoegde waarde levert dit model in vergelijking met structurele investeringen in onderwijshervormingen op?

(4) Zijn de verschillende soorten projecten (outputs), waaraan in het programma steun wordt verleend (in het bijzonder gezamenlijke Europese projecten en individuele mobiliteitsbeurzen), relevant in vergelijking met de verwachte resultaten, uitkomsten en effecten op de stelsels voor hoger onderwijs?

(5) Is het financieringsniveau hoog genoeg om de beschreven doelstellingen te bereiken? Ontstaat er met de huidige aanpak een kritieke massa die duurzame effecten teweegbrengt?

(6) Zijn de huidige instrumenten voor de programma-uitvoering, de managementmethoden en in het bijzonder de verschillende vormen van technische bijstand zodanig dat een goede kwaliteit en een goede uitvoering bij de projecten bereikt wordt? Wordt er voldoende aan monitoring gedaan? Zijn de bestaande mechanismen voor feedback en de verspreiding van resultaten zodanig dat er verder kan worden gewerkt met de ervaringen die door het programma zijn opgedaan?

Het evaluatieteam heeft een evaluatiemethode uitgewerkt, waarin sterk de nadruk lag op interactieve medewerking van de verschillende groepen betrokkenen bij Tempus III. In de periode oktober 2002-juni 2003 is vooral met de volgende evaluatie-instrumenten gewerkt:

- Drie interactieve workshops met de betrokkenen (Moskou, Almaty en Skopje) en een workshop over de lering die uit het programma getrokken is (Brussel), waar alle belangrijke evaluatievraagstukken besproken zijn. Ter aanvulling daarop is een analyse gemaakt van de wijze waarop te werk is gegaan, is studie gemaakt van de desbetreffende literatuur, zijn interviews gehouden met de betrokkenen bij het programma en zijn casestudies van afzonderlijke landen gemaakt.

- Van de gegevens over de resultaten van Tempus II is gebruik gemaakt en de relevante vragen voor de tussentijdse evaluatie zijn opgenomen in de drie survey-instrumenten: een online-vragenlijst over het effect van Tempus op de hervormingen in het hoger onderwijs en duurzame partnerships (599 coördinatoren van gezamenlijke Europese projecten); een survey onder (80) GEP-partners in de begunstigde landen; en (26) interviews met autoriteiten op het gebied van het hoger onderwijs in de begunstigde landen.

Er moet op worden gewezen dat de voorwaarden van het bestek al vast lagen, voordat Tempus III uitgebreid werd met de zuidelijke en oostelijke landen in het gebied rond de Middellandse Zee. De bevindingen en aanbevelingen van de evaluatie gelden evenwel ook voor de implementatie van het programma in deze regio.

5. Bevindingen van de evaluatie

5.1. De relevantie van het programma voor de behoeften op sociaal-economisch gebied

De huidige sociaal-economische omstandigheden en de noodzaak van steun voor het hoger onderwijs

De onderzoeker heeft een vergelijkende analyse gemaakt, waaruit blijkt dat de CARDS-landen en Tacis-landen nu in een situatie verkeren die vergelijkbaar is met die in de vorige fasen van het Tempus-programma. Deze landen kunnen nog steeds niet als stabiele democratieën worden beschouwd. Zowel in de CARDS-landen als in de Tacis-landen is de overstap naar een democratie en markteconomie nog maar in zeer beperkte mate gerealiseerd. Het overgangsproces ondervindt hinder van zich langzaam ontwikkelende economieën, beperkte capaciteiten voor de doorvoering van hervormingen, zwakke maatregelen op het gebied van de sociale zekerheid, niet goed werkende openbare voorzieningen en grote tekorten in de overheidsfinanciën. De overheidsuitgaven voor het onderwijs hebben hieronder te lijden. In de Tacis- en CARDS-regio's gaan meer jongeren naar het hoger onderwijs dan ooit tevoren, terwijl reëel gezien nog slechts een derde van de financiële middelen van tien jaar geleden voor het hoger onderwijs beschikbaar is.

In tal van MEDA-landen heeft het hoger onderwijs ook te lijden onder een ernstig gebrek aan financiële middelen, hoewel deze landen historisch gezien een heel andere ontwikkeling hebben doorgemaakt. In de armste MEDA-landen is het chronische tekort aan financiële middelen nog groter geworden door het alom tegenwoordige idee van de internationale donorgemeenschap dat steun voor het onderwijs vooral gebruikt moet worden voor het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs. Dit zou kosteneffectiever zijn en op de korte termijn ook een hoger maatschappelijk rendement opleveren dan investeringen in het hoger onderwijs. Van dit idee is men in het recente verleden afgestapt en steun voor het hoger onderwijs wordt nu als dé sleutel voor duurzame ontwikkeling gezien.

De met de evaluatie belaste onderzoeker stelt dat de uitdagingen voor de begunstigde landen in de derde fase van het Tempus-programma even groot zijn als de uitdagingen onder Tempus I en II. Dit is dan ook een sterk argument om prioriteit te geven aan hervormingen in de beroepsopleidingen en het hoger onderwijs.

"Het overgangsproces van een communistische maatschappij naar een democratie en een markteconomie heeft sociaal-economisch gezien veranderingen in het waardenstelsel, institutionele veranderingen en veranderingen in de aanwezige vaardigheden, resp. scholing noodzakelijk gemaakt. Met het oog op deze behoefte aan veranderingen is na de val van de Berlijnse Muur de eerste fase van het Tempus-programma in het leven geroepen en volgde in het begin van de jaren negentig de tweede fase.... In de derde fase van Tempus is deze behoefte aan veranderingen in de begunstigde landen nog steeds heel duidelijk voelbaar en in dit opzicht is het programma dan ook in hoge mate relevant."

De Commissie is het met de onderzoeker eens dat "de behoefte aan verdere vernieuwingen en investeringen in het hoger onderwijs de huidige financiële mogelijkheden ver te boven gaan en dat die behoefte naar verwachting nog verder zal toenemen. Er is dan ook alle reden toe om méér te investeren in hoger onderwijs en onderzoek."

Relevantie van Tempus voor de te ondersteunen hervorming en ontwikkeling van het hoger onderwijs

Uit de evaluatie (van zowel Tempus II en Tempus III) blijkt dat het programma een bijdrage levert aan de verandering van de sociaal-economische situatie in de begunstigde landen. Van de maatregelen voor docenten en administratief personeel en van de mobiliteitsprogramma's hebben honderdduizenden studenten en docenten van instellingen voor het hoger onderwijs uit de landen in Midden- en Oost-Europa gebruik kunnen maken. Op deze wijze kwamen de deelnemers van Tempus I en Tempus II in aanraking met nieuwe ideeën, idealen, concepten en de beste benaderingen ("best practice") voor werkelijk bijna alle aspecten van de samenlevingen in de EU en werd duidelijk hoe uiteenlopend de lidstaten van de EU te werk gaan bij de uitdagingen die maatschappelijke hervormingen en het onderwijs met zich meebrengen. Bijna alle deelnemers raakten door het programma betrokken bij een uitgebreid en verstrekkend debat en dit heeft tot méér bewustzijn, vergelijkingen van nationale waarden en culturen, een veranderde houding en méér engagement voor het sociale en economische hervormingsproces in het eigen land en de eigen werkomgeving bijgedragen.

Door het ontstaan van partnerschapsbetrekkingen tussen personen en instellingen uit de partnerlanden en de EU hebben de instellingen voor hoger onderwijs op zeer grote schaal toegang gekregen tot kennisnetwerken. Hierdoor is een belangrijke indirecte bijdrage geleverd aan veranderingen op wettelijk, bestuursrechtelijk en institutioneel terrein, waardoor de overstap naar een markteconomie en meer democratie eenvoudiger wordt.

In het evaluatieverslag wordt gesteld dat Tempus de verschillende secties en faculteiten in het hoger onderwijs meer steun geboden heeft bij de modernisering van de studieprogramma's en de introductie van nieuwe studieprogramma's dan wat voor programma van buitenaf dan ook. Tempus heeft zo een bijdrage geleverd aan de overstap die de huidige onderwijsstelsels moeten maken om de komende generaties met het oog op de zich voortdurend ontwikkelende eisen op de arbeidsmarkt een betere opleiding te kunnen geven.

De Commissie is het eens met de onderzoeker dat de derde fase van Tempus in het licht van de bestaande sociaal-economische omstandigheden in de partnerlanden relevant is en dat Tempus zonder enige twijfel nog steeds een relevant en efficiënt instrument is om in te kunnen spelen op de huidige behoeften van het hoger onderwijs.

5.2. Het nut van nationale en regionale prioriteiten

Volgens de met de evaluatie belaste onderzoeker bestaat er bij de betrokkenen brede overeenstemming over dat de nationale prioriteiten van groot belang zijn om een maximaal effect te bereiken en dat het overleg tussen de Commissie en de autoriteiten ter plekke geïntensiveerd moet worden om beter te kunnen bepalen wat voor prioriteiten er moeten komen.

De onderzoeker stelt dat het beeld dat mensen van het nut van het werken met nationale prioriteiten hebben voor een groot deel afhangt van de vraag of het proces waarbij die prioriteiten worden vastgesteld op maat gesneden is. "In landen waar de belangrijkste betrokkenen bij het Tempus-programma geraadpleegd waren, werden nationale prioriteiten een nuttige leidraad voor de aanvragers gevonden. In landen waar de prioriteiten zonder enige vorm van raadpleging vastgelegd waren, vond men de gemaakte keuzen willekeurig en een overbodige vorm van bemoeienis van bovenaf."

De Commissie wijst erop dat er geen belangrijke verschillen zijn in de wijze waarop de nationale prioriteiten voor de verschillende landen vastgelegd zijn. De Commissie geeft echter toe dat het karakter van de nationale prioriteiten en de wijze waarop ze gepresenteerd zijn wel aanzienlijke verschillen vertonen. In sommige gevallen kunnen de nationale prioriteiten eenvoudig in operationele doelstellingen worden vertaald. In andere gevallen zijn de prioriteiten te algemeen of te onduidelijk om ermee te kunnen werken.

Gebleken is dat er moeilijk overeenstemming kon worden bereikt over het feitelijke gewicht dat aan de prioriteiten moest worden gegeven bij de bepaling van de richting waarin in het programma moest worden gewerkt. Enerzijds werd naar voren gebracht dat in een bottom-up-programma in beginsel de voorkeur moet worden gegeven aan innovatieve ideeën boven een van bovenaf uitgestippelde koers. Anderzijds kan een strategische planning waaraan met vastberadenheid wordt gewerkt ertoe leiden dat een programma meer effect sorteert en er geen middelen worden verspild. Eenzelfde soort opmerking kan ook gemaakt worden voor het vraagstuk van het gewicht dat gegeven moet worden aan de nationale prioriteiten bij de selectie van de projecten. Ook hierover verschilden de betrokkenen bij het programma van mening.

De Commissie is van mening dat nationale prioriteiten van essentieel belang zijn, wanneer we willen bereiken dat het programma een maximaal effect op het hervormings- en ontwikkelingsproces in het hoger onderwijs sorteert en via het hoger onderwijs doorwerkt op de ontwikkeling van het hele onderwijs- en beroepsopleidingsstelsel. Het is, zoals uit de evaluatie is gebleken, evenwel van belang dat de bottom-up-aanpak gehandhaafd wordt om innovaties en creatieve oplossingen op het niveau van de instellingen zelf te stimuleren. Door de bottom-up-aanpak kan er (waar nodig) tevens voor gezorgd worden dat het programma niet gevangen raakt in de molens van de bureaucratie en de speelbal wordt van ongepaste politieke en economische belangen.

Ten aanzien van de regionale samenwerking komt de onderzoeker tot de conclusie dat de behoefte aan onder andere een intensievere culturele samenwerking, de samenwerking op veiligheidsgebied, de komende toetreding tot de EU en de toenemende belangstelling bij de partners om mee te doen aan het Bologna-proces sterke argumenten voor méér samenwerking tussen de instellingen voor hoger onderwijs op regionaal niveau zijn.

De Commissie heeft de aanvragers ertoe gestimuleerd om voorstellen voor regionale projecten (waarbij méér dan een partnerland betrokken is) in te dienen. Desalniettemin is het een feit dat er in Tempus geen mechanisme voorhanden is, dat de autoriteiten voor het hoger onderwijs in de desbetreffende regio's ertoe aanzet om gezamenlijk prioriteiten op papier te zetten die voor een hele regio gelden.

5.3. De waarde van het multilaterale partnershapsmodel

Het overgrote deel van de betrokkenen bij het Tempus-programma is het erover eens dat het multilaterale partnerschapsmodel de belangrijkste factor voor de succesvolle manier van werken in het kader van Tempus is.

Uitgangspunt bij de aanpak in het kader van het Tempus-programma is altijd het vertrouwen geweest dat de instellingen voor hoger onderwijs in de EU en de begunstigde landen in staat zijn om zelf vast te stellen waaraan behoefte is en om innovatieve en gerichte projecten op papier te zetten en ten uitvoer te brengen. Dit blijkt niet alleen goed te hebben gewerkt bij de hervorming van de curricula voor het hoger onderwijs, maar ook bij de invoering van nieuwe managementmethoden. Ook heeft het de instellingen voor hoger onderwijs ertoe aangezet om de eigen kennis beschikbaar te stellen voor maatschappelijke veranderingsprocessen en de nieuwe behoeften die daardoor ontstaan.

Gebleken is volgens de onderzoeker dat men er dankzij het multilaterale partnerschapsmodel goed in is geslaagd om te bevorderen dat met Tempus twee aan elkaar gekoppelde doelstellingen worden gerealiseerd, namelijk toenadering tussen de culturen en aanpassing van de stelsels voor hoger onderwijs. Een belangrijk direct effect van het model is dat er duurzame netwerken tussen mensen en institutionele partnerships tussen de instellingen voor hoger onderwijs in de begunstigde landen en de lidstaten van de EU ontstaan, wat een van de belangrijkste indicatoren voor de in het kader van Tempus III te bereiken toenadering tussen de culturen is.

De eindevaluatie van Tempus II heeft bevestigd dat het multilaterale model voor het stimuleren van hervormingen en kwaliteitsverbeteringen in het hoger onderwijs van zeer groot nut is.

De onderzoeker heeft Tempus naast andere programma's gelegd en wijst er in dit verband op dat het netwerken en de contacten van mens tot mens dé sterke punten van de multilaterale bottom-up-aanpak van Tempus zijn. Door Tempus krijgt de hulp toe die in het kader van de samenwerking wordt gegeven een menselijk gezicht, aangezien alle Tempus-projecten gebaseerd zijn op nauwe samenwerking tussen bereidwillige instellingen en mensen.

"De meerwaarde van Tempus in vergelijking met structurele investeringen in het onderwijs ligt in het feit dat internationale samenwerking gestimuleerd wordt en dat hierdoor nieuwe inzichten, ideeën en nieuwe netwerken voor persoonlijke en beroepsmatige contacten ontstaan. Het sterke punt van het multilaterale mobiliteitsmodel is ook dat het de ondernemerszin op het niveau van de faculteiten bevordert en dat dit een drijvende kracht voor innovaties en hervormingen van onderaf is en tot een grote verscheidenheid aan innovatieprojecten leidt," aldus de onderzoeker.

De Commissie neemt nota van de constatering van de onderzoeker dat Tempus "waar voor zijn geld" oplevert, in die zin dat de kosten van Tempus-maatregelen in vergelijking lager uitvallen dan voor bijvoorbeeld structurele maatregelen die op een inbreng van internationale deskundigen stoelen.

5.4. Relevantie van de verschillende soorten projecten (outputs)

De verschillende soorten Tempus-projecten zijn in hoofdstuk 2 beschreven. In het licht van de programmadoelstellingen concludeert de onderzoeker dat er een zeer goede onderlinge afstemming bestaat tussen de doelstellingen van het programma die in het besluit van de Raad geformuleerd zijn enerzijds en de instrumenten van het programma anderzijds.

- De gezamenlijke Europese projecten en de structurele en aanvullende maatregelen leveren een bijdrage aan de aanpassing en ontwikkeling van de stelsels voor hoger onderwijs, aangezien ze de partnerlanden toegang verschaffen tot de bij de EU-instellingen aanwezige expertise over moderniseringen en hervormingen.

- In de gezamenlijke Europese projecten op het gebied van de curriculumontwikkeling wordt door de introductie van vernieuwende studieprogramma's aan de ontwikkeling bij de instellingen gewerkt. In de projecten ter verbetering van het management bij de instellingen voor hoger onderwijs wordt aandacht besteed aan de hervorming van het management bij de instellingen voor hoger onderwijs.

- De gezamenlijke Europese projecten en de individuele mobiliteitsbeurzen stimuleren de mobiliteit, de dialoog tussen de culturen en de ontwikkeling op institutioneel vlak (de zogenaamde "institution building"). Ze zijn dan ook van groot belang voor de verwezenlijking van de doelstellingen in Tempus III, namelijk toenadering tussen de culturen en verdere ontwikkeling van een civiele samenleving.

In de evaluatie wordt geconcludeerd dat de verschillende soorten projecten wat betreft de realisatie van de verwachte programma-uitkomsten en de algemene impact van Tempus op de hervormingen in het hoger onderwijs doeltreffend zijn geweest. Gebleken is dat de gezamenlijke Europese projecten een bijdrage leveren aan de wijziging van de wetgeving, resp., regelgeving op het gebied van het hoger onderwijs. Ook leiden ze onder de instellingen voor hoger onderwijs tot meer openheid en bereidwilligheid voor internationale samenwerking, tot managementhervormingen bij de instellingen, curriculumontwikkeling, scholing van beleidsmakers en duurzame partnerships tussen instellingen voor hoger onderwijs in de EU en de begunstigde landen.

De onderzoeker geeft desalniettemin aan dat de impact van het programma op een aantal punten wel nog kan worden verbeterd. Genoemd wordt in dit verband met name het volgende: nog méér nadruk op informatie-uitwisseling en het doorgeven van de resultaten van de projecten, en nauwere contacten tussen instellingen voor het hoger onderwijs en het bedrijfsleven waarbij de nadruk expliciet op inzetbaarheid ligt. De onderzoeker stelt ook voor om de gezamenlijke Europese projecten van Tempus te integreren in de studieprogramma's van de lerarenopleidingen en om innovatieve projectresultaten ook door te geven aan opleidingscentra en scholen voor basisonderwijs en middelbaar onderwijs. De gezamenlijke Europese projecten zouden ook gebruikt kunnen worden om studenten die topprestaties leveren voor te bereiden op een loopbaan in het wetenschappelijk onderzoek.

De Commissie is het voor het grootste gedeelte eens met deze analyse. Ze onderstreept dat er alle reden toe is om de mechanismen onder de loep te nemen die de synergie-effecten tussen het hoger onderwijs en de beroepsopleidingen in het kader van het bestaande programma zouden kunnen versterken en om het programma bij een volgende versie ook toe te passen op andere terreinen dan alleen het hoger onderwijs.

5.5. Hoogte van de financiering en kritieke massa

De met de evaluatie belaste onderzoeker heeft naar voren gebracht dat de programmadoelstellingen niet vertaald zijn in een reeks streefdoelen die aan de hand van kwantitatieve indicatoren na te trekken zijn. Uit de analyse van het selectieproces is volgens hem evenwel gebleken dat het aantal aanvragen van goede kwaliteit de beschikbare financiële middelen altijd te boven is gegaan. Nadat het programma eenmaal goed draaide, is het absorptievermogen nooit overschreden. Hieruit blijkt dat er te weinig financiële middelen voor Tempus beschikbaar zijn.

Wat de kritieke massa betreft is de conclusie van de evaluatie dat die met de huidige beschikbare financiële middelen op het niveau van de projecten bereikt kan worden. Op het niveau van de landen hangt de kritieke massa evenwel af van de vraag hoe groot een land is en of er blijvend en in toenemende mate financiële middelen worden toegekend.

De Commissie is het eens met de analyse van de onderzoeker en erkent dat de schommelingen in de hoogte van de financiering die zich in het verleden bij het programma hebben voorgedaan - hoe gerechtvaardigd die vanuit politiek oogpunt of vanuit het oogpunt van de programmaplanning vaak ook waren - de effectiviteit van het programma in gevaar brengen.

5.6. Het programmabeheer

In het evaluatieverslag wordt naar voren gebracht dat de huidige instrumenten voor de implementatie van het programma, de methoden voor het programmabeheer en de modaliteiten van de verleende technische bijstand op maat gesneden zijn en in het verleden voor een goede projectkwaliteit en passende projectuitvoering hebben gezorgd.

In het verslag wordt erkend dat de Commissie in het recente verleden inspanningen geleverd heeft om de procedures te stroomlijnen. Desalniettemin wordt erop gewezen dat de voorschriften in verband met de contracten en de financiële administratie veel stringenter zijn en ook veel meer tijd vergen dan eigenlijk nodig is. De Commissie wijst er in dit verband op dat deze conclusie ten dele juist is, maar dat het verre van eenvoudig is om een goed evenwicht te vinden tussen het feit dat er op passende wijze verantwoording moet worden afgelegd over de besteding van overheidsgelden enerzijds en eenvoudige procedures op administratief terrein anderzijds. Door de invoering van het nieuwe Financiële Reglement is dit werk er niet gemakkelijker op geworden.

Ten aanzien van de selectieprocedures onderstreept de onderzoeker dat het systeem transparant is. Hij wijst er echter ook op dat degenen die de prestaties van eerdere projecten moeten beoordelen te weinig feedback krijgen en er geen horizontale vergelijking wordt gemaakt van de voordelen die ieder project tegen de achtergrond van de behoefte aan hervormingen in het hoger onderwijs oplevert. De Commissie heeft met name door uitbreiding van de scholingsmaatregelen voor projectbeoordelaars al stappen ondernomen om verbetering te brengen in het selectieproces.

Wat de monitoring van het programma aangaat, komt de onderzoeker tot de conclusie dat er in Tempus III in beperkte mate aan monitoring wordt gedaan, maar dat dit als afdoende kan worden beschouwd. De Commissie geeft toe dat er in het kader van Tempus III geen systematische monitoring in het veld heeft plaatsgevonden en dat hierdoor slechts in beperkte mate informatie is doorgestroomd over dat wat in de begunstigde landen met Tempus bereikt is. De Commissie is het er ook mee eens dat er op grotere schaal bekendheid aan de resultaten zou moeten worden gegeven.

6. Aanbevelingen van de externe onderzoeker

In het evaluatieverslag wordt een reeks aanbevelingen gedaan, die hieronder kort samengevat worden (cursief) en voorzien zijn van het commentaar van de Commissie.

(1) Het geslaagde multilaterale Tempus-model moet ook worden toegepast bij het werk in andere delen van de wereld.

De Commissie heeft de met de evaluatie belaste onderzoeker erop attent gemaakt dat een aantal bestaande programma's (zoals ALFA of Asia-Link) reeds met het partnerschapsmodel werkt.

(2) De nationale jaarbudgetten voor de resterende jaren van Tempus III moeten stijgen.

De Commissie is het eens met de opmerkingen van de onderzoeker dat de 'kritieke massa' alleen bereikt kan worden als er meer financiële middelen worden verstrekt. Ze zal zich er voor inzetten dat de subsidies in het kader van het programma op een zodanig peil blijven dat een efficiënte besteding van de middelen gewaarborgd is.

(3) Het proces waarbij specifieke prioriteiten voor ieder afzonderlijk land worden vastgelegd, dient geschraagd te worden door meer structureel overleg met de onderwijsautoriteiten van de partnerlanden.

De Commissie erkent dat overleg met de autoriteiten van de partnerlanden dé belangrijkste factor voor het welslagen van het programma is en zal zonder uitstel maatregelen voor een meer gestructureerde en coherentere gang van zaken op dit punt nemen.

(4) Het nut van de nationale prioriteiten moet verder worden verhoogd door vastlegging van prioriteiten die als horizontale thema's voor het onderwijs fungeren en niet louter alleen een opsomming van verticale academische specialisaties zijn.

De Commissie ziet in dat er verbetering moet worden gebracht in de aard van de prioriteiten en de manier waarop ze gepresenteerd worden.

(5) De gang van zaken rond de oproepen tot het indienen van projectvoorstellen en het selectiemechanisme voor regionale projecten moeten worden verbeterd.

De Commissie erkent dat door het huidige systeem, dat op nationale prioriteiten en nationale budgetten stoelt, niet van alle mogelijkheden voor regionale samenwerking gebruik kan worden gemaakt, hoewel regionale samenwerking in de huidige fase van het programma wel expliciet bevorderd wordt. De Commissie zal bekijken hoe de regionale dimensie van het programma het best zou kunnen worden versterkt.

(6) De financiële middelen voor Tempus moeten besteed worden aan dat wat het programma het beste kan, namelijk het bevorderen van mobiliteit, uitwisselingen en vernieuwingen van studieprogramma's.

De Commissie is er verheugd over dat het Tempus-programma nu bekend staat als een programma dat de mobiliteit en vernieuwing van studieprogramma's en onderwijsmethoden bevordert. Ze is evenwel van mening dat het streven om het programma ook door te laten werken op het niveau van de systemen een logisch gevolg is van het feit dat er hoe langer, hoe meer belang wordt gehecht aan de nationale prioriteiten. Activiteiten waarin de nadruk ligt op curriculumontwikkeling op het niveau van de instellingen zullen dan ook een centrale plaats blijven innemen in het programma, terwijl ook andere activiteiten en met name activiteiten die gericht zijn op een inbreng van de actoren op het niveau van de systemen verder ontwikkeld zullen worden.

(7) De relevantie en effectiviteit van de individuele mobiliteitsbeurzen moeten nog verder worden verbeterd en misbruik van de beurzen moet worden voorkomen.

De Commissie zal de criteria en subsidievoorwaarden van de individuele mobiliteitsbeurzen opnieuw bezien en is voornemens om de nationale autoriteiten van de partnerlanden te betrekken bij de bepaling van de prioriteiten voor dit type werkzaamheden. De Commissie is van mening dat het niet bewezen is dat de beurzen misbruikt worden of misbruikt kunnen worden. Het is van belang erop te wijzen dat de begunstigden die een individuele mobiliteitsbeurs ontvangen, waar dit op zijn plaats is, activiteiten mogen ontplooien die verder gaan dan dat waarvoor de beurs oorspronkelijk is toegekend. Dit kan tot het desbetreffende misverstand geleid hebben.

(8) Er moet een nog betere coördinatie komen tussen DG EAC en EuropeAid om het programma een maximaal effect op de hervorming van het hoger onderwijs te geven.

De Commissie zal ervoor zorgen dat er op alle niveaus coördinatie plaatsvindt tussen de diensten die in de desbetreffende partnerlanden verantwoordelijk zijn voor het onderwijs. Deze coördinatie dient zowel plaats te vinden bij de vaststelling van de algemene prioriteiten en de programmaplanning als bij de monitoring en evaluatie van het programma.

(9) Er moet bekeken worden of de maximale subsidie voor de Europese gezamenlijke projecten beperkt zou kunnen worden tot ongeveer 200.000 euro voor een project met een looptijd van twee jaar, zodat méér projecten voor financiering in aanmerking zouden kunnen komen.

De ervaring leert dat het huidige maximale subsidiebedrag (500 000 euro) noodzakelijk is om op projectniveau een kritieke massa te bereiken, hoewel het wenselijk zou kunnen zijn dat in sommige landen een groter aantal subsidies met een lager bedrag verstrekt worden.

(10) Er moet een nieuw type projecten geïntroduceerd worden voor te organiseren conferenties die de regionale samenwerking, resp. het netwerken en de verspreiding van de resultaten van de projecten bevorderen.

(11) Er moeten financiële middelen worden gereserveerd voor activiteiten die de uitwisseling van ervaringen stimuleren en tot nog meer verspreiding van de tastbare en niet-tastbare resultaten van Tempus leiden.

De Commissie is van mening dat door de introductie van structurele en aanvullende maatregelen, waarin steun voor informatie- en verspreidingsprojecten voorzien is, en door de organisatie van regionale Tempus-conferenties aan deze aanbevelingen voldaan is.

(12) In de Tempus-gids voor aanvragers moet sterker de nadruk worden gelegd op toptalent, inzetbaarheid, contacten tussen de instellingen voor hoger onderwijs, het bedrijfsleven en de civiele samenleving en op een geleidelijke doorstroming van de vernieuwingen uit de Europese gezamenlijke projecten naar andere opleidingsinstellingen, met inbegrip van de instellingen voor basisonderwijs en voortgezet onderwijs.

In de gids voor aanvragers worden de instellingen voor hoger onderwijs, het bedrijfsleven en de civiele samenleving reeds aangemoedigd tot contacten. Door gerichte voorlichtingsactiviteiten in de partnerlanden zal de Commissie deze samenwerking nog verder stimuleren.

De Commissie zal er in de huidige fase van het programma ook aan werken dat gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het hoger onderwijs te bieden heeft bij de te stimuleren ontwikkeling van de beroepsopleidingen, de volwasseneneducatie en het algemeen vormend onderwijs op school. Bij de verlenging van het Tempus-programma zal de Commissie bekijken of het Tempus-model zo uitgebreid kan worden dat het programma al het levenslang leren gaat omvatten.

(13) Er ddienen statistieken te worden gepubliceerd over projectvoorstellen van goede kwaliteit.

De Commissie is het ermee eens dat met dit soort statistieken bewezen kan worden dat het partnerland nog over meer absorptievermogen beschikt en dat deze statistieken dan ook als referentiepunt zouden kunnen dienen voor een mogelijke verhoging van de programmafinanciering. Met deze statistieken wordt ook ingehaakt op de vereisten van het Financieel Reglement wat betreft de publicatie van projectresultaten.

(14) Er zijn inspanningen nodig om een stijging van het gemiddelde kwaliteitsniveau van de gefinancierde projectvoorstellen te bereiken.

De Commissie zal hieraan op twee manieren werken: (1) ze zal de nationale Tempus-bureaus [11] ertoe aanzetten om scholingsbijeenkomsten te organiseren voor toekomstige Tempus-aanvragers; (2) ze zal verbetering brengen in het voorlichtingsmateriaal voor de aanvragers en in de scholingsmaatregelen voor de deskundigen die bij de selectie van de projecten betrokken zijn.

[11] De nationale Tempus-bureaus worden geselecteerd door de nationale autoriteiten in de partnerlanden en hebben tot taak om de Commissie te assisteren bij de implementatie van het programma. In dit verband geven ze informatie en advies aan toekomstige aanvragers en verstrekken ze feedback aan de Commissie over de uitvoering van de projecten.

(15) De relevantie en impact van het programma moet op actieve wijze onder de aandacht van de autoriteiten ter plaatse worden gebracht.

De Commissie vindt het eveneens van belang dat de nationale autoriteiten nauwer betrokken zouden moeten worden bij de vaststelling van de prioriteiten voor de programma-implementatie en bij het stimuleren van de instellingen voor hoger onderwijs en andere organisaties om aan het programma mee te doen. De Commissie heeft in dit verband reeds stappen ondernomen om tot een mechanisme voor structureel overleg met de nationale autoriteiten te komen.

(16) De procedures in verband met de contracten moeten worden vereenvoudigd.

In 2003 zijn reeds een aantal vereenvoudigingen ingevoerd, waarbij het aantal uitbetalingen en het aantal vereiste verslagen van de gesubsidieerden teruggebracht is. Bij verdere inspanningen in deze richting dient evenwel rekening te worden gehouden met de gewijzigde (en vaak complexer geworden) regelgeving.

(17) In het selectieproces moet de nadruk worden gelegd op de relevantie van de projecten.

De Commissie is van mening dat de relevantie van de projecten voor de hervormingen in het hoger onderwijs nog kan worden verbeterd door een versterking van de nationale prioriteiten, betere informatievoorziening in de loop van de selectieprocedure en passende scholing voor de bij het selectieproces betrokken deskundigen. Op deze wijze zal er een betere inschatting kunnen worden gemaakt van het belang van de projecten voor de behoeften die op plaatselijk niveau bestaan. Aan al deze punten wordt momenteel gewerkt.

(18) Er dient op selectieve basis weer "in het veld" gemonitord te worden.

De Commissie is voornemens om het huidige systeem voor monitoring "in het veld" al naar gelang de beschikbaarheid van extra personele en financiële middelen, zowel bij de Commissie zelf als in het kader van de door de Commissie verleende technische assistentie, verder uit te breiden.

7. Conclusie

De tussentijdse evaluatie bevestigt dat het Tempus-programma relevant en de wijze waarop te werk wordt gegaan doeltreffend en doelmatig zijn. Terwijl er voor het programma geen koerswijziging van fundamenteel belang nodig wordt bevonden, heeft de Commissie reeds stappen ondernomen om de uitvoering van het programma te verbeteren. Zoals hierboven reeds gezegd zal er nog een aantal maatregelen genomen worden.

De Commissie zal aan een versterking van de nationale prioriteiten werken, de verspreiding van de projectresultaten verbeteren en meer aan monitoring doen. De Commissie zal er ook naar streven dat de subsidies op een zodanig peil blijven dat er op efficiënte wijze met het programma gewerkt zal kunnen worden.

Door middel van Tempus zal de Commissie ook stimulansen aan de hervormingen in het algemeen vormend onderwijs, de beroepsopleidingen en de volwasseneneducatie geven, zodat er voor de volle honderd procent geprofiteerd zal worden van de mogelijkheden die het programma als instrument voor veranderingen op sociaal-economisch gebied in de partnerlanden te bieden heeft.