Advies van het Europees Comité van de Regio’s over platformwerk — lokale en regionale regelgevingskwesties

(2020/C 79/07)

Rapporteur : Dimitrios BIRMPAS (EL/PSE), lid van de gemeenteraad van Egaleo

BELEIDSAANBEVELINGEN

HET EUROPEES COMITÉ VAN DE REGIO’S

Inleidende opmerkingen

1. benadrukt dat digitale platforms nu al niet meer weg te denken zijn uit de Europese economie en in de toekomst nog aanzienlijk aan economisch en maatschappelijk belang zullen winnen.

2. De platformeconomie wordt door de Europese Commissie omschreven als “bedrijfsmodellen waarin activiteiten worden gefaciliteerd door deelplatforms” ( 1 ) . Volgens dezelfde bron creëren deelplatforms een open markt voor het tijdelijk gebruik van goederen of diensten die vaak door particulieren worden verstrekt. De deeleconomie omvat drie categorieën actoren: i) dienstverleners die activa, middelen, tijd en/of vaardigheden delen en die particulieren kunnen zijn die incidenteel diensten verrichten, of dienstverleners die beroepshalve handelen; ii) gebruikers van diensten, en iii) tussenpersonen die via een onlineplatform aanbieders en gebruikers met elkaar verbinden en de onderlinge handel vergemakkelijken (“deelplatforms”);

3. De OESO definieert het platform als een digitale dienst die de interactie tussen twee of meer afzonderlijke, maar onderling afhankelijke groepen van gebruikers (bedrijven of particulieren) via de dienst op het internet faciliteert ( 2 )

4. Het gebruik van digitale platforms voor de coördinatie van elke vorm van economische activiteiten stijgt doordat het internetgebruik razendsnel toeneemt.

5. Een verklaring voor de groeiende werkzaamheden op digitale platforms is dat zij zowel werkgevers als werknemers een aantal voordelen bieden gezien de behoefte aan flexibiliteit van de arbeidsmarkt. Volgens Eurofound ( 3 ) schept platformwerk ook een aantal mogelijkheden voor de arbeidsmarkt: het maakt hem gemakkelijk toegankelijk, het is een bron van aanvullend inkomen en een stimulans voor zelfstandig werk, het zorgt voor flexibiliteit van de arbeidstijd en het voorkomt discriminatie van werknemers op grond van etniciteit, handicap of geografische situatie. Zoals benadrukt wordt door het JRC ( 4 ) , is het voorts mogelijk, aangezien veel platformwerkers afkomstig zijn uit kwetsbare groepen van werkzoekenden (jongeren, vrouwen, mensen uit afgelegen gebieden), dat platformwerk een positieve invloed heeft op de integratie van dergelijke groepen op de arbeidsmarkt en “de overgang naar meer stabiele vormen van werk vergemakkelijkt”, mits passende maatregelen worden genomen om fatsoenlijke arbeidsomstandigheden te waarborgen.

6. De snelle uitbreiding van digitale werkplatforms de afgelopen jaren heeft een aantal vragen doen rijzen die verband houden met de werking en de voordelen die voortvloeien uit de reorganisatie van het werk door deze platforms, en met de daaraan verbonden risico’s.

7. Volgens Eurofound ( 5 ) is er door de specifieke arbeidsovereenkomst voor platformwerknemers, gebaseerd op taken die op ad-hocbasis worden verricht, meer onzekerheid over de rechten en het niveau van sociale bescherming, de arbeidsvoorwaarden of de stabiliteit van de werkgelegenheid.

8. Er dient een algemeen kader te komen dat de sociale bescherming en de sociale rechten van alle werkenden waarborgt (variërend van de bescherming van de gezondheid en veiligheid tot toegang tot een leven lang leren), teneinde een gelijk speelveld te creëren voor de platformeconomie en de “traditionele” offline-economie, op basis van dezelfde rechten en plichten voor alle belanghebbende partijen.

9. Schijnzelfstandigheid (ook wel aangeduid als verkapte of fictieve zelfstandigheid) heeft betrekking op gevallen waarin mensen als zelfstandige worden aangemerkt, maar in wezen als werknemers werkzaam zijn. Er moet worden opgetreden als werkgevers werknemers bewust onjuist classificeren om arbeidsregelingen, fiscale verplichtingen en vertegenwoordiging van werknemers te vermijden, of om risico’s op werknemers af te wentelen en/of een concurrentievoordeel te verwerven.

10. Het recht van alle werknemers op een eerlijke en billijke behandeling met betrekking tot arbeidsvoorwaarden, toegang tot sociale bescherming en opleiding, ongeacht de aard en de duur van de arbeidsrelatie, alsook het recht op een billijke vergoeding die een waardige levensstandaard mogelijk maakt, is vastgelegd in de Europese pijler van sociale rechten ( 6 ) , die unaniem door alle lidstaten is goedgekeurd.

11. De zogenaamde “werknemers voor eigen rekening” ondervinden moeilijkheden bij het vinden van een collectieve vertegenwoordiging. Het CvdR wijst erop dat de grootste uitdaging voor de sociale partners erin bestaat om contact te leggen met werknemers in de informele sector en in de nieuwe arbeidsvormen, zoals de platformwerknemers ( 7 ) . Het dringt er daarom op aan dat maatregelen worden genomen om de sociale dialoog in dit segment van de arbeidsmarkt te bevorderen en te vergemakkelijken.

12. Een gezamenlijk Europees initiatief dat de werkzaamheden op digitale platforms reguleert, zou moeten zorgen voor een gecoördineerde reactie van de lidstaten op de wettelijke problemen die voortvloeien uit de voortdurende technologische veranderingen op de arbeidsmarkt. Het CvdR is zich ervan bewust dat de nieuwe technologieën, zoals kunstmatige intelligentie, toegang bieden tot mogelijkheden op het gebied van professionele ondersteuning, kennisverzameling en leren. Voorts benadrukt het CvdR dat de negatieve gevolgen van nieuwe technologieën voor platformwerknemers naar behoren moeten worden beheerd, aangezien het toenemende aantal van zulke technologieën, waaronder kunstmatige intelligentie, deze werknemers onderwerpt aan beslissingen die in hoge mate worden bepaald door algoritmen voor kunstmatige intelligentie.

13. Het CvdR schaart zich achter de oproep van de IAO om een internationaal bestuurssysteem op te zetten dat van de platformhouders eist dat zij bepaalde minimumrechten en -bescherming in acht nemen en dat het gebruik van gegevens en de algoritmische verantwoordingsplicht op de arbeidsmarkt reguleert. Dit zou zaken als collectieve vertegenwoordiging van platformwerknemers en kwesties in verband met kunstmatige intelligentie kunnen aanpakken, door de verplichte toepassing van een human-in-command-benadering, waarbij ervoor wordt gezorgd dat de uiteindelijke beslissingen die van invloed zijn op het werk door de mens worden genomen ( 8 ) . Voorts is het Comité ingenomen met initiatieven op nationaal en subnationaal niveau ( 9 ) , alsook met initiatieven op basis van platforms die een gedragscode hebben ingevoerd voor crowdsourcing en crowdworking.

14. Het CvdR onderschrijft de conclusies van de Raad Epsco van 24 oktober 2019 t.a.v. de noodzaak om “arbeidsinstellingen en dan met name arbeidsbureaus en de arbeidsinspectie te versterken alsmede te helpen zorgen voor een doeltreffende toepassing van internationale arbeidsnormen ter bescherming van alle werkenden, dus ook van degenen die nieuwe vormen van werk verrichten, en voor de transitie van informele naar formele economie” ( 10 ) . Voorts bevestigt het de noodzaak “te zorgen voor passende bescherming van de persoonlijke levenssfeer en persoonsgegevens, alsmede in voorkomend geval de uitdagingen aan te gaan en de kansen te benutten, met name in het kader van de digitale transformatie van werk, platformwerk inbegrepen” ( 11 )

15. Het CvdR is ingenomen met het voornemen van de nieuwe voorzitter van de Europese Commissie, mevrouw Ursula von der Leyen, die tijdens de openingszitting van het Europees Parlement op 16 juli 2019 te kennen gaf de arbeidsomstandigheden van platformwerkers te willen verbeteren, met name door de nadruk te leggen op vaardigheden en onderwijs ( 12 ) . Het hoopt echter dat de verbetering van deze omstandigheden verder zal gaan dan de eerder genoemde beleidsterreinen en ook een voorstel van de nieuwe Commissie zal omvatten teneinde de arbeidsvoorwaarden van platformwerkers aan de orde te stellen en nieuwe onzekere vormen van werk actief aan te pakken ( 13 )

16. In het algemeen dienen de huidige wettelijke kaders op EU-niveau (d.w.z. de richtlijn elektronische handel, de dienstenrichtlijn) te worden aangepast aan de snelle expansie van de deeleconomie en de uitdagingen die de wereldwijd actieve platforms met zich meebrengen. Om het rechtskader te actualiseren is het absoluut zaak dat de doeltreffendheid van bestaande EU-wetgeving die ook van toepassing kan zijn op platformwerk, zoals de Richtlijn betreffende transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden, wordt onderzocht en dat de bestaande vormen van platformwerk nauwkeurig in kaart worden gebracht.

Classificatie van werknemers en contracten

17. Het CvdR herinnert aan een eerder advies, waarin het er op wijst dat “sommige van de bedrijfsmodellen van de deeleconomie […] veel negatieve externe effecten [veroorzaken] op sociaal en werkgelegenheidsgebied, met name omdat het begrip “zelfstandige arbeid” wordt misbruikt, en […] op sociale verschillen tussen werknemers” [berusten] ( 14 )

18. Voorts wordt herinnerd aan het eerdere standpunt van het CvdR dat “veel vormen van werk in de deeleconomie […] ergens tussen werk in loondienst en werk als zelfstandige [moeten] worden gesitueerd”, een feit dat “belangrijke vragen [doet rijzen] over arbeidsvoorwaarden, gezondheid en veiligheid, ziektekostenverzekering, betaald ziekteverlof, werkloosheidsuitkeringen en ouderdomspensioen” ( 15 )

19. In de discussienota over de sociale dimensie van Europa ( 16 ) geeft de Europese Commissie te kennen dat verdieping van de sociale dimensie alleen mogelijk is als de EU overeenkomt “om gemeenschappelijke regels inzake de arbeidssituatie van werknemers van digitale platforms vast te stellen. Dit geeft bedrijven de mogelijkheid om ten volle te profiteren van de voordelen van een eengemaakte Europese digitale markt.”

20. Aangezien jongeren vertrouwder zijn met de digitale transformatie en de technologische ontwikkelingen, lijken zij het werken via digitale platforms en de flexibiliteit die daarbij vaak wordt geboden te beschouwen als een aantrekkelijke kans op de arbeidsmarkt, ook al ontbreekt het aan duidelijkheid op het gebied van arbeidsrechten. Hierbij zij opgemerkt dat platformwerkers momenteel gemiddeld tien jaar jonger zijn dan personen die offline werken ( 17 ) , en dat het ontbreken van een duidelijk kader dat deze rechten definieert, ertoe leidt dat steeds meer jongeren een onzekere baan hebben.

21. De contractuele betrekkingen in digitale platforms zijn complex; anderzijds worden de zeer diverse werkgelegenheidsmodellen in de traditionele economie beheerst door gemeenschappelijke basisregels die op dezelfde wijze voor alle actoren gelden. Het Comité van de Regio’s dringt er daarom op aan dat de fundamentele sociale en arbeidsvoorzieningen worden overgeheveld naar de platformeconomie en haar werknemers en benadrukt dat de sociale gevolgen van de digitale eengemaakte markt op Europees niveau moeten worden aangepakt. Een evenredige regelgeving voor de werkzaamheden op digitale platforms op nationaal niveau en, waar noodzakelijk, gezien het transnationale karakter van de digitale economie, een Europees kader voor de aanpak van uitdagingen op het gebied van regelgeving, zal zorgen voor een gelijk speelveld tussen de traditionele economie en de digitale platformeconomie en sociale dumping tegengaan. Een dergelijk regelgevingskader moet ook voorzien in een verbod op exclusiviteitsclausules die werknemers beletten om samen te werken met andere platforms.

22. Een dergelijke regeling moet belangrijke reguleringskwesties aanpakken zoals de last voor het aantonen van een arbeidsverhouding (en dus van een eventuele onjuiste classificatie), de evaluatie van het weerlegbaar vermoeden van een arbeidsverhouding, de organisatie van werk via contractuele betrekkingen met oneerlijke clausules alsook de kwestie van de eigendom en overdraagbaarheid van gegevens over het profiel en de prestaties van een platformwerker. Voorts zou de kwestie van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid kunnen worden aangepakt, in verhouding tot het totale aantal betrokken werknemers en ongeacht de status van het werk, rekening houdend met de kwaliteit van de arbeidsregelingen. Om rekening te houden met de mogelijkheid van grensoverschrijdende digitale activiteit en om de toepassing van de richtlijn betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers mogelijk te maken ( 18 ) moet er onderscheid kunnen worden gemaakt tussen de “arbeidsplaats” en de “plaats van dienstverlening” als minimale garantie van de arbeidsrechten.

23. Of er sprake is van een arbeidsrelatie, moet worden bepaald aan de hand van de definities in de wetgeving, collectieve overeenkomsten of praktijken van elke lidstaat, met inachtneming van de jurisprudentie van het HvJ ( 19 ) . Volgens deze jurisprudentie kan deze status ook voor platformwerknemers gelden, voor zover ze aan de relevante criteria voldoen. Het Europees Comité van de Regio’s valt het Europees Parlement bij, dat zegt: “Of er sprake is van een arbeidsrelatie moet worden bepaald aan de hand van de feiten die verband houden met de daadwerkelijke uitvoering van werk en niet aan de hand van de kwalificatie van de arbeidsrelatie door de betrokken partijen.” ( 20 ) Het is het er ook mee eens dat “misbruik, op nationaal niveau of in grensoverschrijdende situaties, van de hoedanigheid van zelfstandige als omschreven in het nationaal recht, een vorm is van valselijk gemeld werk die vaak verband houdt met zwartwerk, … met als doel te ontkomen aan bepaalde juridische of fiscale verplichtingen” ( 21 ) . Het bevestigt daarom de noodzaak van richtsnoeren op Europees niveau om dit fenomeen te bestrijden.

24. In de meeste EU-lidstaten gelden wettelijke minimumloonregelingen of regelingen die overeengekomen zijn in collectieve onderhandelingen. De lidstaten en/of de nationale sociale partners zijn bevoegd en verantwoordelijk voor zaken die verband houden met loonvorming. De autonomie van de sociale partners en hun recht om collectieve overeenkomsten te sluiten moeten daarom ten volle worden gewaarborgd ( 22 )

25. Het CvdR staat achter de oprichting van een speciale werkgroep voor het bestuderen en volgen van de arbeidsverhoudingen en de classificatie van werknemers van digitale platforms, in het kader van de werkzaamheden van het bij Commissiebesluit opgerichte “EU-waarnemingscentrum voor de onlineplatformeconomie” ( 23 ) . Het waarnemingscentrum, bestaande uit een groep van onafhankelijke deskundigen op het gebied van de onlineplatformeconomie en een specifieke groep ambtenaren van de Commissie, heeft zijn taken reeds opgevat en verstrekt de Commissie advies en expertise over ontwikkelingen in de onlineplatformeconomie. Het Comité van de Regio’s kan bijdragen aan de werkzaamheden van de groep met succesvolle praktijkvoorbeelden op lokaal, regionaal en grensoverschrijdende niveau, die o.m. de ontwikkeling van de vaardigheden van het personeel van lokale en regionale overheden kracht bijzetten. Het zou dan ook graag zien dat het de status van waarnemer in het Waarnemingscentrum krijgt.

Regionale en lokale dimensie

26. De gestage ontwikkeling en verspreiding van de economische activiteiten die digitale platforms ontplooien, hebben een weerslag op lokaal en regionaal niveau, en moeten daarom ook door regionale en lokale overheden worden geregeld, binnen het kader van hun bevoegdheden, met name wat belasting en stadsplanning betreft.

27. Regionale en lokale overheden worden verzocht om oplossingen aan te reiken voor de uitdagingen op sociaal en werkgelegenheidsgebied die voortvloeien uit platformwerk, en sociale steunmaatregelen te treffen voor atypische vormen van arbeid, alsook maatregelen om irreguliere en soms illegale vormen van arbeid (zoals schijnzelfstandigheid) op de betrokken platforms tegen te gaan, zodat de rechten van platformwerkers individueel en collectief gewaarborgd worden.

28. Regionale en lokale overheden worden verzocht, als aanbieders en ontvangers van allerlei onlinediensten, vaak via digitale platforms, om in de gunningscriteria van overheidsopdrachten positieve discriminatie van platforms die maatschappelijk verantwoord opereren mogelijk te maken en om sociale criteria met betrekking tot de arbeidsomstandigheden op platforms op te nemen.

29. Lokale en regionale overheden worden als dienstverleners aangemoedigd om arbeidsovereenkomsten te ontwikkelen die als voorbeeld kunnen dienen voor andere lokale werkgevers.

30. Lokale en regionale overheden worden aangespoord om te voorzien in werkgelegenheidsmaatregelen, een leven lang leren en sociaal beleid om zo gelijke tred en rekening te houden met de digitalisering van de arbeidsmarkten.

31. Het CvdR roept lokale en regionale overheden op om binnen het kader van hun bevoegdheden en via de arbeidsinspectie of gelijksoortige organen/instanties op te treden tegen frauduleuze classificatie van werknemers.

Brussel, 5 december 2019. De voorzitter van het Europees Comité van de Regio’s Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Mededeling van de Commissie over een Europese agenda voor de deeleconomie (COM(2016) 356 final).

(2) OESO, Employment Outlook 2019.

(3) Eurofound, 2019, Platform work: Maximising the potential while safeguarding standards? https://www.eurofound.europa.eu/sites/default/files/ef_publication/field_ef_document/ef19045en.pdf

(4) JRC, 2018, Platform Workers in Europe https://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC112157/jrc112157_pubsy_platform_workers_in_europe_science_for_policy.pdf

(5) Eurofound, 2018, Employment and working conditions of selected types of platform work (Werkgelegenheid en arbeidsomstandigheden van geselecteerde soorten platformwerk), https://www.eurofound.europa.eu/publications/report/2018/employment-and-working-conditions-of-selected-types-of-platform-work

(6) Hoofdstuk II: Billijke arbeidsvoorwaarden, punten 5 en 6 (https://ec.europa.eu/commission/priorities/deeper-and-fairer-economic-and-monetary-union/european-pillar-social-rights/european-pillar-social-rights-20-principles_nl).

(7) Studie van het Europees Parlement over “EU and ILO: Shaping the Future of Work”, 2019 (http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/EMPL/DV/2019/09-03/IPOL_STU2019638407_EN.pdf).

(8) “Work for a brighter future”, IAO-wereldcommissie over de toekomst van het werk, 2019. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—cabinet/documents/publication/wcms_662410.pdf

(9) Een interessant voorbeeld is het initiatief van de stad Milaan, die in 2018 van start is gegaan met een “Riders' Municipal Information Counter”, dat een eerste contactpunt is in Italië voor het aanhoren, informeren en adviseren van werknemers van platforms voor maaltijdbezorging: http://www.ansa.it/lombardia/notizie/2018/07/18/a-milano-primo-sportello-per-i-rider_111a55ca-fc7b-4c16-91f7-60b1b22a3c96.html

(10) De toekomst van werk: de Europese Unie propageert de eeuwfeestverklaring van de IAO — Conclusies van de Raad (24 oktober 2019).

(11) Idem.

(12) Politieke richtsnoeren voor de volgende Europese Commissie 2019-2024 (https://www.europarl.europa.eu/resources/library/media/20190716RES57231/20190716RES57231.pdf).

(13) Inleidende toespraak van Nicolas Schmit, kandidaat-commissaris voor werkgelegenheid, tijdens zijn hoorzitting voor het Europees Parlement (https://multimedia.europarl.europa.eu/en/-hearing-of-nicolas-schmit-commissioner-designate-jobs-opening-statement-by-nicolas-schmit_I178011-V_v)

(14) Advies van het CvdR over deeleconomie en onlineplatforms: een gezamenlijke visie van steden en regio’s (COR-2016-04163).

(15) Advies van het CvdR over transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in de Europese Unie (CDR 1129/2018).

(16) COM(2017) 206 van 26 april 2017.

(17) http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/bitstream/JRC112157/jrc112157_pubsy_platform_workers_in_europe_science_for_ policy.pdf, blz. 23.

(18) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-18-2018-INIT/nl/pdf

(19) https://data.consilium.europa.eu/doc/document/PE-43-2019-INIT/nl/pdf

(20) Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 16 april 2019 over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in de Europese Unie: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0379_NL.html

(21) Idem.

(22) Advies van het CvdR over minimumnormen voor de beloning van arbeid in de EU (COR-2015-01689).

(23) Besluit van de Commissie van 26 april 2018 betreffende de oprichting van de deskundigengroep van het Waarnemingscentrum voor de onlineplatformeconomie (C(2018) 2393 final).