TOELICHTING

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

In september 2018 hebben de Raad en het Europees Parlement twee wetgevingshandelingen vastgesteld: een verordening tot oprichting van een Europees reisinformatie en -autorisatiesysteem (Etias) en een wijziging van de Europol-verordening met het oog op de oprichting van Etias.

De oprichting van Etias is een van de maatregelen die de afgelopen jaren op EU-niveau zijn genomen om ervoor te zorgen dat binnen een open Europa de veiligheid van de burgers erop vooruitgaat en irreguliere migratie wordt voorkomen,. De context en de instelling van het systeem kwamen aan de orde in de Staat van de Unie 2016. Voorzitter Juncker: Wij zullen onze grenzen […] verdedigen door iedereen die de grens overschrijdt te onderwerpen aan strenge controles […]. Telkens wanneer iemand de EU binnenkomt of verlaat, zal worden geregistreerd wanneer, waar en waarom dat gebeurt. In november [2016] zullen wij een Europees reisinformatiesysteem voorstellen, een geautomatiseerd systeem om te bepalen wie er naar Europa mag komen. Op die manier zullen we weten wie er naar Europa onderweg zijn, nog voor ze zijn aangekomen.”

Etias zal een einde maken aan het gebrek aan informatie over reizigers die zonder visum de buitengrenzen mogen overschrijden. Met Etias zal vóór de afreis van niet-visumplichtige onderdanen van derde landen naar het Schengengebied kunnen worden bepaald of zij in aanmerking komen voor toegang tot het Schengengebied, en of hun inreis een veiligheidsrisico, een risico uit het oogpunt van illegale immigratie of een hoog epidemiologisch risico vormt. Ook zal Etias reizigers het vertrouwen bieden dat zij de grens zonder problemen kunnen passeren. Zo nodig kan een Etias-reisautorisatie door de nationale eenheden van Etias worden geweigerd.

De beoordeling van dergelijke risico's houdt in dat bij de aanvraag van een reisautorisatie verstrekte persoonsgegevens automatisch zullen worden verwerkt. De Etias-verordening bepaalt dat de persoonsgegevens in de aanvraag moeten worden vergeleken met de gegevens in notities, dossiers of signaleringen in EU-informatiesystemen of -databanken (het centrale Etias-systeem, het Schengeninformatiesysteem (SIS), het Visuminformatiesysteem (VIS), het inreis-uitreissysteem (EES) of Eurodac), met de Europol-gegevens of met de gegevens in de Interpol-databanken (de Interpol-databank voor gestolen of verloren reisdocumenten (SLTD) of de Interpol-databank voor reisdocumenten die verband houden met kennisgevingen (TDAWN)).

Hoewel in artikel 20 van de verordening wordt gedefinieerd welke groep gegevens van de Etias-aanvraagdossiers kunnen worden gebruikt om de andere systemen te raadplegen, worden niet al die gegevens op dezelfde manier verzameld of geregistreerd in de andere EU-informatiesystemen en Europol-gegevensbestanden. Zo wordt in een van de systemen het “land van afgifte van het reisdocument” geregistreerd, terwijl in een ander dezelfde informatie op een andere manier wordt geregistreerd, bijvoorbeeld als “drieletterige code van het land van afgifte van het reisdocument”. In andere gevallen wordt een categorie gegevens in het ene systeem wél en in het andere niet verzameld. Zo worden “voornaam(-namen) van de ouders van de aanvragers” wel in Etias verzameld, maar niet in de meeste andere systemen die door Etias worden doorzocht.

Ook is de situatie wat betreft de verschillende door Etias te doorzoeken EU-informatiesystemen nu anders dan op het moment waarop het Etias-voorstel werd vastgesteld. Toen het Etias-voorstel werd vastgesteld, was al voorgesteld om twee andere EU-informatietechnologiesystemen op te zetten: er waren besprekingen gaande over de EES-verordening en het voorstel van de Commissie over het Europees Strafregister Informatiesysteem – Onderdanen van derde landen (ECRIS-TCN) zou juist worden gepresenteerd. Wat betreft de bestaande informatiesystemen: de wetgevingsteksten inzake het SIS evolueerden als gevolg van de in december 2016 voorgestelde herzieningen van het SIS-rechtskader en werden uiteindelijk door de medewetgevers in november 2018 vastgesteld. Ook de herschikking van de Eurodac-verordening was door de Commissie voorgesteld als onderdeel van de hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, maar deze was nog niet door de medewetgevers vastgesteld. De herschikte Eurodac-verordening moet nog steeds door de medewetgevers worden vastgesteld.

Op grond van deze overwegingen bepaalt artikel 11, lid 2, van de Etias-verordening: “De wijzigingen van de wetgevingshandelingen tot instelling van EU-informatiesystemen die noodzakelijk zijn om tussen deze informatiesystemen en Etias interoperabiliteit tot stand te brengen en de aanvulling van deze verordening met dienovereenkomstige bepalingen zijn het onderwerp van een afzonderlijk wetgevingsinstrument.”

Het onderhavige voorstel beoogt derhalve de technische wijzigingen te formuleren die nodig zijn om het Etias-systeem te vervolledigen via een wijziging van de rechtshandelingen inzake de EU-informatietechnologiesystemen die Etias doorzoekt. Verder bevat het onderhavige voorstel de daarmee samenhangende bepalingen en wijzigt het de Etias-verordening dienovereenkomstig.

Ten eerste worden in dit initiatief de wijzigingen van de ECRIS-TCN-verordening beschreven, waarover de medewetgevers onlangs een beginselakkoord hebben bereikt. Overeenkomstig het voornemen dat de medewetgevers in de Etias-verordening hebben kenbaar gemaakt, is het nu dus mogelijk om in Etias de mogelijke bepalingen op te nemen over de relatie tussen Etias en ECRIS-TCN en om ECRIS-TCN dienovereenkomstig aan te passen.

Ten tweede beoogt het onderhavige initiatief ook om de relatie tussen Etias en het SIS vast te stellen. Het herziene SIS-rechtskader is in november 2018 vastgesteld. Het onderhavige voorstel bevat wijzigingen die voortvloeien uit de vaststelling van de nieuwe SIS-verordeningen. Overeenkomstig het nieuwe SIS-rechtskader wordt voorgesteld om de nieuwe signaleringscategorie inzake onderzoekscontroles voor de beoordeling van aanvragen op te nemen. Er wordt niet voorgesteld om de signaleringscategorie inzake terugkeerbesluiten op te nemen, aangezien dergelijke signaleringen worden gewist op het moment dat een terugkeerbesluit ten uitvoer is gelegd. Dit betekent dat de terugkeer van personen die na vertrek uit de EU een Etias-autorisatie aanvragen, per definitie niet in SIS wordt geregistreerd. Ten derde beoogt het huidige initiatief de EES-verordening te wijzigen teneinde de relatie tussen die verordening en Etias technisch vast te stellen.

Ten vierde heeft dit initiatief ook ten doel de VIS-verordening te wijzigen zodat het VIS zoekopdrachten van Etias kan ontvangen, verwerken en beantwoorden. Hoewel de Commissie in mei 2018 een voorstel heeft gepresenteerd om de VIS-verordening te wijzigen ter verbetering van de gegevensbank, beoogt het onderhavige initiatief de vigerende VIS-verordening te wijzigen, aangezien de onderhandelingen over het voorstel voor het verbeterde VIS nog onvoldoende zijn gevorderd. Indien het voorstel tot wijziging van de VIS-verordening echter eerst wordt vastgesteld, zou het nodig kunnen zijn om een aantal technische wijzigingen aan te brengen in het onderhavige voorstel, teneinde het in overeenstemming te brengen met de gewijzigde versie van de VIS-verordening. Als het onderhavige voorstel eerst wordt vastgesteld, zouden enkele technische veranderingen moeten worden aangebracht in het voorstel tot wijziging van de VIS-verordening, voordat dat wordt vastgesteld.

Nu de EES-verordening en de Etias-verordening zijn vastgesteld, moet het samenspel tussen EES en Etias bovendien worden afgestemd op de manier waarop EES en VIS zijn geïntegreerd met het oog op de procedure voor grenscontrole en de registratie van grensoverschrijdingen in het EES. Dit zal tot rationalisering en vereenvoudiging van het werk van grenswachten leiden, doordat de procedure voor grenscontrole uniformer wordt voor alle onderdanen van derde landen die voor een kort verblijf binnenkomen.

In het huidige initiatief zijn de wijzigingen met betrekking tot Eurodac, de EU-gegevensbank inzake asiel en irreguliere migratie, echter niet opgenomen, aangezien de besprekingen over het wetgevingsvoorstel van mei 2016 ter versterking van Eurodac nog niet zijn afgerond. Bovendien zijn de gegevens die in het huidige Eurodac beschikbaar zijn, niet toereikend voor de doeleinden van Etias, aangezien Eurodac in zijn huidige vorm alleen biometrische gegevens en een referentienummer opslaat, maar geen andere persoonsgegevens (zoals naam/namen, leeftijd, geboortedatum) die zouden kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van Etias. Het wetgevingsvoorstel van mei 2016 voor een herschikking van de Eurodac-verordening beoogt de doelstelling van de gegevensbank uit te breiden met de identificatie van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen en van personen die de EU op irreguliere wijze zijn binnengekomen. Het voorziet met name in de opslag van persoonsgegevens zoals naam/namen, leeftijd, geboortedatum, nationaliteit en identiteitsdocumenten. Deze identiteitsgegevens zijn van essentieel belang om ervoor te zorgen dat Eurodac zal kunnen bijdragen aan de doelstellingen van Etias.

Wanneer de medewetgevers eenmaal een politiek akkoord hebben bereikt over de herschikking van de Eurodac-verordening, zullen daarin nog de nodige wijzigingen moeten worden aangebracht om Eurodac op Etias aan te laten sluiten. Wanneer de medewetgevers de wetgevingsvoorstellen van de Commissie inzake de interoperabiliteit van de informatiesystemen voor veiligheid, grens- en migratiebeheer eenmaal hebben aangenomen en er een politiek akkoord is bereikt over het voorstel voor een herschikking van de Eurodac-verordening, zal de Commissie op dezelfde manier te werk gaan met betrekking tot de wijzigingen die nodig zijn om de interoperabiliteit van Eurodac met andere informatiesystemen te waarborgen.

Ten slotte dient Etias overeenkomstig de mededeling van april 2016 getiteld "Krachtigere en slimmere informatiesystemen voor grenzen en veiligheid" te worden gebaseerd op hergebruik van voor het EES ontwikkelde hardware- en softwarecomponenten. Dit is ook de aanpak die wordt gevolgd in de wetgevingsvoorstellen inzake de interoperabiliteit van de informatiesystemen. De technische ontwikkeling van het gemeenschappelijk identiteitsregister en het Europees zoekportaal zoals voorzien in de wetgevingsvoorstellen inzake de interoperabiliteit van de informatiesystemen, zou worden gebaseerd op de componenten van EES/Etias.

Dit voorstel omvat derhalve wijzigingen van de Etias-verordening om duidelijk te maken dat het centrale Etias-systeem op de hardware- en softwarecomponenten van het centrale EES-systeem zou voortbouwen teneinde een gedeeld identiteitsregister in te stellen voor de opslag van de alfanumerieke identiteitsgegevens van zowel Etias-aanvragers als in het EES geregistreerde onderdanen van derde landen. Dit gedeelde identiteitsregister zou de basis zijn voor de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk identiteitsregister, wanneer de medewetgevers de wetgevingsvoorstellen over de interoperabiliteit van de informatiesystemen eenmaal hebben vastgesteld. Totdat het Europese zoekportaal beschikbaar is, zou de automatische verwerking van Etias-aanvragen gedurende een overgangsperiode bovendien afhankelijk zijn van een instrument dat zou worden gebruikt als basis voor de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van het Europese zoekportaal.