[pic] | EUROPESE COMMISSIE |

Brussel, 23.3.2010

COM(2010)112 definitief

TUSSENTIJDS VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de voortgang van Bulgarije met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing

TUSSENTIJDS VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de voortgang van Bulgarije met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing

1. INLEIDING

Toen Bulgarije op 1 januari 2007 tot de EU toetrad, werd een mechanisme voor samenwerking en toetsing [1] opgezet om het land te helpen tekortkomingen op het gebied van de justitiële hervorming en bestrijding van corruptie en de georganiseerde misdaad aan te pakken en om toezicht te houden op de voortgang op deze gebieden door middel van periodieke verslagen.

Dit is een tussentijds verslag; het bevat een technische update van de voornaamste ontwikkelingen die zich de afgelopen zes maanden in Bulgarije hebben voorgedaan met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing. Het evalueert niet de gemaakte vooruitgang.

Het meest recente voortgangsverslag, dat de Commissie op 22 juli 2009 heeft goedgekeurd, en de bijlagen daarbij blijven het referentiepunt voor de beoordeling van de vooruitgang per ijkpunt en de identificatie van de resterende uitdagingen. De Commissie presenteert haar volgende evaluatie medio 2010.

2. DE HERVORMING VAN HET JUSTITIËLE STELSEL EN DE STRIJD TEGEN CORRUPTIE EN GEORGANISEERDE MISDAAD: STAND VAN ZAKEN

Bulgarije heeft naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie de afgelopen zes maanden een aantal concrete hervormingsvoorstellen gelanceerd. Een gedeeltelijke herziening van het wetboek van strafvordering is momenteel bij het parlement in behandeling en er wordt gewerkt aan een ingrijpende hervorming van de wet inzake de verbeurdverklaring van uit misdrijven verkregen vermogensbestanddelen en een herziening van de wet inzake belangenconflicten. Het land heeft verder besloten de structuren van het openbaar ministerie voor de bestrijding van ernstige misdrijven te versterken door gezamenlijke onderzoeksteams in te zetten voor enkele belangrijke zaken betreffende corruptie op hoog niveau en georganiseerde misdaad. Daarnaast is Bulgarije gestart met een structurele hervorming van de belastingdienst en de douane en werkt het aan een brede strategie ter bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad.

De inspectiedienst van de Hoge Raad van Justitie heeft zijn goede staat van dienst gecontinueerd en de Hoge Raad van Justitie is doorgegaan met het toezicht op zaken van groot maatschappelijk belang.

Justitie is echter weinig resultaten blijven boeken in de strijd tegen corruptie op hoog niveau en georganiseerde misdaad, en in januari 2010 is opnieuw op straat een moord gepleegd. De beschuldigingen over ernstige corruptie in verband met hoge benoemingen in het gerechtelijk apparaat, waarbij leden van de Hoge Raad van Justitie zijn betrokken, zijn nog steeds niet volledig onderzocht. Vóór de volgende beoordeling plaatsvindt, moet worden gezorgd voor een sneller en vollediger administratief gevolg aan klachten van de Commissie over onregelmatigheden, belangenconflicten en fraude bij de besteding van EU-middelen.

3. VOORUITZICHTEN

Bulgarije heeft de afgelopen zes maanden een aantal belangrijke initiatieven opgestart, die erop wijzen dat men werkelijk hervormingen wil doorvoeren.

Deze inspanningen zijn te prijzen. Hoewel de verdiensten ervan slechts kunnen worden beoordeeld aan de hand de effectieve bijdrage die zij, wanneer zij eenmaal zijn uitgevoerd, leveren aan de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad, blijkt uit de recente inspanningen van Bulgarije dat het besef groeit dat substantiële en ingrijpende hervormingen nodig zijn.

Om een voldoende aantal praktische en meetbare resultaten te behalen, moet Bulgarije zijn hervormingsinspanningen uitbreiden. De hervormingen die de Commissie in juli 2009 heeft aanbevolen, moeten als nationale prioriteit worden behandeld en op meer gebieden worden doorgevoerd, wil men een diepgaande hervorming van het gerechtelijk stelsel kunnen realiseren.

De Commissie zal Bulgarije hierbij blijven steunen en komende zomer een volgende grondige beoordeling van de vooruitgang verrichten.

4. TECHNISCHE UPDATE VAN DE IJKPUNTEN

4.1. IJkpunt 1: Wijziging van de grondwet om alle dubbelzinnigheid weg te nemen ten aanzien van de onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht van het justitiële apparaat.

De inspectiedienst van de Hoge Raad van Justitie levert nog steeds goede prestaties op het gebied van inspecties. De dienst heeft geregelde inspecties verricht van het gehele justitiële apparaat in Bulgarije, met uitzondering van de civiele kamer van het Hof van Beroep van Sofia. Hoewel de aanbevelingen van de inspectiedienst aan de rechtbanken en parketten niet in alle gevallen consequent waren toegepast, meldde de dienst dat zijn inspecties doorgaans een merkbaar preventief effect hadden op de magistraten.

Een pas opgerichte gezamenlijke werkgroep van de Hoge Raad van Justitie en de inspectiedienst moet bijdragen tot een uniforme tuchtrechtelijke praktijk en ertoe leiden dat inspecties doelgerichter verlopen en de bevindingen ervan door de Hoge Raad van Justitie worden toegepast in het kader van de beoordelings- en benoemingsprocedures. De huidige praktijk wijst uit dat de Hoge Raad van Justitie vaak milde sancties oplegt. Een aantal zaken is bovendien niet-ontvankelijk verklaard omdat de wettelijke termijnen waren verstreken.

4.2. IJkpunt 2: Zorgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door goedkeuring en toepassing van een nieuwe wet inzake het justitiële stelsel en het nieuwe wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Verslag uitbrengen over het effect van deze nieuwe wetten en de nieuwe wetboeken van strafvordering en administratieve rechtspraak, met name wat het vooronderzoek betreft.

Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie heeft de regering een aantal wijzigingen van het wetboek van strafvordering doorgevoerd om de efficiëntie en de transparantie van de gerechtelijke procedures te verbeteren. Uit het parlementaire debat is gebleken dat mogelijk niet alle amendementen steun zullen krijgen[2].

De regering heeft ontwerpen ingediend voor wijziging van het wetboek van strafrecht, om zwaardere sancties in te voeren voor misdrijven als doodslag, ontvoering en kredietfraude.

Bulgarije heeft een positieve beoordeling gegeven van de mogelijkheid om strafvermindering aan te bieden in ruil voor een schuldbekentenis, door de toepassing waarvan de efficiëntie van het gerechtelijk stelsel is vergroot. De toepassing van de versnelde procedure heeft daarentegen geleid tot te milde straffen in gevallen waarbij de aanklacht volledig door bewijs werd gestaafd. Naar aanleiding van de beoordeling overwegen de Bulgaarse autoriteiten een aantal ernstige misdrijven van de versnelde procedure uit te sluiten en zijn zij voornemens de mogelijkheid van de rechtbank om een lagere dan de minimumstraf uit te spreken, in te perken[3].

Er is geen vooruitgang gemeld ten aanzien van de procedures voor de goedkeuring van het nieuwe ontwerp van de wet inzake rechtsinstrumenten. Deze nieuwe wet moet duidelijke regels stellen inzake transparantie en openbaar debat en voor codificatie van de verschillende fasen van het wetgevingsproces zorgen.

4.3. IJkpunt 3: Voortzetten van de hervorming van het justitiële apparaat ter bevordering van professionalisme, verantwoording en efficiency. Beoordelen van de effecten van de hervorming en jaarlijks publiceren van de resultaten.

Er werd opnieuw kritiek geleverd op de beoordeling van magistraten, aangezien de meeste magistraten de hoogste beoordeling kregen. In antwoord op een aanbeveling van de Commissie heeft de Hoge Raad van Justitie een verordening aangenomen die de eerlijkheid en de objectiviteit van de jaarlijkse beoordelingsprocedure moet verbeteren[4]. De Hoge Raad van Justitie blijft toezicht houden op zaken van groot maatschappelijk belang, vooral wat betreft de snelheid waarmee rechtszittingen verlopen. Van vijftig dergelijke zaken hebben er naar verluidt negen tot een veroordeling geleid[5]. De Hoge Raad van Justitie heeft voor een aantal zaken de reden van de vertraging vastgesteld en aanbevelingen gedaan voor de follow-up. Toch komen bij enkele belangrijke zaken nog steeds schadelijke vertragingen voor[6].

In de tweede helft van 2009 werden publiekelijk beschuldigingen van beïnvloedbaarheid en omkoopbaarheid bij hoge gerechtelijke benoemingen geuit, waarbij het zou gaan om leden van de Hoge Raad van Justitie. In reactie op de beschuldigingen heeft de Hoge Raad van Justitie tegen een aantal magistraten een formele tuchtprocedure ingeleid. Twee leden van de Hoge Raad van Justitie hebben onder publieke druk ontslag genomen en hebben hun eerdere functie bij de magistratuur weer opgenomen. Voor dit gebeurde, had de Hoge Raad van Justitie verklaard dat de twee leden de beroepscode hadden geschonden en hun ontslag hadden ingediend. Naar verluidt kon de Hoge Raad van Justitie geen tuchtmaatregelen tegen hen nemen, omdat daarvoor de rechtsgrondslag ontbrak. Naar aanleiding van dit geval heeft de minister van Justitie een voorstel ingediend voor een wijziging van de wet inzake het justitiële stelsel, die de tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van leden van de Hoge Raad van Justitie beoogt te versterken[7].

Van de ten minste dertig magistraten die bij de zaak zouden zijn betrokken, hebben er zeventien naar aanleiding van corruptiebeschuldigingen ontslag ingediend. Tegen alle van corruptie verdachte magistraten die naar een bestuurlijke functie hebben gesolliciteerd, is naar verluidt een tuchtrechtelijke procedure ingeleid, ongeacht of zij ook werden benoemd. Bij de tuchtprocedures van de Hoge Raad van Justitie zijn tot dusver zeven magistraten in rang teruggezet. Aangezien tegen geen van de magistraten strafrechtelijke aanklachten zijn ingediend, kon niet worden nagegaan of de beschuldigingen terecht waren.

Na diverse signalen vanuit het publiek opende de Hoge Raad van Justitie een onderzoek naar onregelmatigheden bij een regionale rechtbank. Het onderzoeksverslag dat de Hoge Raad van Justitie in februari goedkeurde, bracht een aantal ernstige tekortkomingen bij het beheer van de rechtbank aan het licht[8]. De tuchtrechtelijke en juridische gevolgen van de bevindingen zijn in voorbereiding.

Het Europees Hof voor de rechten van de mens had kritiek op de onvoldoende verantwoording door de hoofdaanklager[9]. In zijn arrest riep het Europees Hof Bulgarije ertoe op bij de instellingen van justitie passende controlemiddelen en waarborgen in het leven te roepen.

4.4. IJkpunt 4: Uitvoeren van en verslag uitbrengen over professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau. Verslag uitbrengen over interne inspecties van de overheidsinstellingen en over de openbaarmaking van het vermogen van hoge ambtenaren.

Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie heeft Bulgarije nog eens vijf vaste gezamenlijke teams opgezet om belangrijke zaken in verband met georganiseerde misdaad te onderzoeken (zie ijkpunt 6). Deze teams zijn bij wijze van experiment tevens belast met het onderzoek naar beschuldigingen van fraude en professionele nalatigheid tegen drie voormalige ministers en twee parlementsleden. Tot begin maart zijn in totaal zes tenlasteleggingen gemeld, waarbij twee voormalige ministers, twee parlementsleden en één voormalige directeur van een staatsagentschap zijn betrokken.

Bulgarije heeft de capaciteit van het gezamenlijke onderzoeksteam voor de bestrijding van fraude met EU-middelen versterkt. Bulgarije heeft gemeld dat van de 125 zaken die het team in 2009 heeft onderzocht, 108 dossiers voor de rechter zijn gekomen.

Op aanbeveling van de Commissie heeft Bulgarije de wet inzake het voorkomen van belangenconflicten gewijzigd met als doel de oprichting van een commissie die de wet moet uitvoeren onder toezicht van het parlement. Het is de bedoeling dat door de oprichting van deze gespecialiseerde commissie het beperkte toepassingsgebied van de betrokken wet wordt uitgebreid tot andere gebieden, de handhaving van de wet wordt verbeterd en de effectiviteit wordt versterkt door oplegging van sancties of inbeslagname van vermogensbestanddelen.

Een aantal zaken betreffende corruptie op hoog niveau wordt momenteel onderzocht. Er zijn zeven tenlasteleggingen uitgesproken, maar twee grote fraudezaken die thans onder de rechter zijn, ondervinden nog ernstige vertragingen. Sinds juli 2009 zijn geen veroordelingen wegens corruptie op hoog niveau gemeld.

De controles op administratief niveau om onregelmatigheden te voorkomen en administratieve inbreuken op te sporen, zijn volgens de meldingen nog steeds ontoereikend. In veel zaken bereiken de gerechtelijke autoriteiten signalen voordat de voorbereidende administratieve controles worden uitgevoerd. Tegelijkertijd treden de instanties voor administratieve controle niet voldoende proactief op om risico’s te constateren en op eigen initiatief mogelijke gevallen van fraude en corruptie vast te stellen. De belastingdienst en de douane zijn begonnen hervormingen uit te voeren die tot betere verantwoording en efficiëntie moeten leiden.

Op grond van de wet inzake het voorkomen en opsporen van belangenconflicten zijn sinds medio 2009 naar verluidt 47 gevallen van onregelmatigheden vastgesteld. De publicatie van vermogensverklaringen van hoge ambtenaren, ministers en parlementsleden op een speciale site van de rekenkamer is echter sinds juni 2009 niet meer systematisch bijgewerkt. Er is niets gemeld over het gevolg dat eraan is gegeven door de controle-instanties die met de verificatie van de ingediende verklaringen zijn belast. Bovendien is sinds december 2009 niets meer gemeld over het gevolg dat de aangewezen parlementscommissie heeft gegeven aan beschuldigingen van belangenconflicten bij hoge ambtenaren en parlementsleden.

4.5. IJkpunt 5: Verdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name aan de grenzen en bij de plaatselijke overheden.

Op 18 november 2009 heeft de Raad van ministers een ambitieuze strategie ter voorkoming en bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad goedgekeurd. Deze strategie moet in de gehele openbare sector worden uitgevoerd door middel van een actieplan en met buitenlandse steun.

Bulgarije moet zijn administratieve inspanningen ter voorkoming van onregelmatigheden bij overheidsopdrachten opvoeren en gevolg geven aan klachten over de besteding van EU-middelen. Het is van belang dat de parlementaire besprekingen over de wijziging van de wet inzake overheidsopdrachten leiden tot een effectieve bescherming tegen fraude en corruptie bij overheidsopdrachten[10].

4.6. IJkpunt 6: Uitvoeren van een strategie ter bestrijding van de georganiseerde misdaad, die zich sterker richt op ernstige misdrijven, witwassen van geld en systematische inbeslagneming van het vermogen van verdachte criminelen. Verslag uitbrengen over nieuwe en lopende onderzoeken, tenlasteleggingen en veroordelingen op deze gebieden.

Naar aanleiding van een aanbeveling van de Commissie heeft Bulgarije vijf vaste gezamenlijke onderzoeksteams opgezet, die onder leiding staan van het cassatiebureau van het openbaar ministerie. Deze teams worden geleid door aanklagers en tellen onder hun medewerkers politierechercheurs, onderzoeksrechters en vertegenwoordigers van het bureau voor de staatsveiligheid. Deze laatsten houden zich met name bezig met het verzamelen van financiële inlichtingen. De vijf teams zullen zich vooral richten op het onderzoek van grote zaken met betrekking tot georganiseerde misdaad[11].

Naar aanleiding van een andere aanbeveling van de Commissie wil Bulgarije de wetgeving inzake de verbeurdverklaring van uit misdrijven afkomstige vermogens en het mandaat van de commissie inzake de verbeurdverklaring van uit misdrijven afkomstige vermogens (KUIPPD/CEPACA) aanzienlijk verscherpen. De wijzigingen beogen met name: verbreding van de definitie van “aanverwante personen” wier vermogen in beslag kan worden genomen, toekenning aan de KUIPPD/CEPACA van het recht om ambtshalve op te treden, beoordeling van vermogensbestanddelen op basis van hun marktwaarde en verschuiving van de bewijslast bij het vermoeden dat vermogensbestanddelen illegaal zijn verkregen. De wetswijzigingen betreffen met name verbeurdverklaring door de civiele rechter, onafhankelijk van een specifiek strafrechtelijk besluit maar wel afhankelijk van een aantal andere factoren, zoals de criminele voorgeschiedenis. Het wetsontwerp zal naar verwachting, na de publieke consultatie, in maart het parlement bereiken.

Vanaf medio 2009 is in Bulgarije een aantal arrestaties verricht en onderzoeken opgestart in verband met georganiseerde criminele groepen.

In diezelfde periode werden twee tenlasteleggingen in geruchtmakende zaken ingediend, een wegens moord en oprichting van een georganiseerde criminele groep en een wegens belastingontduiking. In het tweede geval werden aanzienlijke tegoeden bevroren[12].

Op 5 januari 2010 werd in Sofia een mogelijke getuige in een geruchtmakende georganiseerdemisdaadzaak vermoord. Sinds medio 2009 hebben zich weinig ontwikkelingen voorgedaan in verband met rechtszaken wegens georganiseerde misdaad en zijn er geen veroordelingen gemeld.

Bulgarije overweegt de rechtsbescherming tegen het witwassen van geld te versterken door wijziging van de wet op het notariaat, waarbij contante betaling voor de overdracht van onroerend goed zou worden verboden. Deze wijzigingen zijn momenteel bij het parlement in behandeling.

[1] Beschikking 2006/929/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Bulgarije ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad (PB L 354 van 14.12.2006, blz. 58).

[2] De wijzigingen breiden de toelaatbaarheid van bewijsmateriaal in rechtszaken uit en verminderen de formaliteit van de gerechtelijke procedures. Verklaringen van politiefunctionarissen, officiële documenten van OLAF (het Europees Bureau voor fraudebestrijding) en inlichtingen die met bijzondere onderzoeksmethoden zijn verzameld vóór de officiële opening van het vooronderzoek zouden als bewijs in rechtszaken mogen worden gebruikt. Andere wijzigingen betreffen de stroomlijning van de procedures voor de registratie van aanklachten, de mogelijkheid om bij gerechtelijk besluit aan een verdachte een raadsman toe te wijzen, vergemakkelijking van de overdracht van rechtszaken naar een andere gerechtsdistrict en het recht van het openbaar ministerie om beroep aan te tekenen tegen terugverwijzing van zaken door de rechtbank. Tijdens de tweede lezing op 4 maart verwierp het parlement de invoering van de mogelijkheid om politierechercheurs in rechtszaken te laten getuigen en stelde het de discussie uit over de mogelijkheid om aan een verdachte bij gerechtelijk besluit een raadsman toe te wijzen.

[3] Volgens de ontwerpvoorstellen tot wijziging van het wetboek van strafvordering zou de versnelde procedure niet langer worden toegepast bij moord, misdrijven onder invloed van drugs of alcohol, misdrijven die begaan zijn tegen of door een rechter, een aanklager of een onderzoeksinstantie, ontvoering, mensenhandel en handel in en productie of opslag van drugs.

[4] De belangrijkste veranderingen zijn de verplaatsing van de verantwoordelijkheid voor de beoordeling van hoge magistraten naar de centrale beoordelingscommissie van de Hoge Raad van Justitie, de oprichting van twee subcommissies voor rechters en aanklagers en de regel dat voor de beoordeling 15 willekeurig gekozen zaakdossiers moeten worden bekeken. Bovendien wordt bij de beoordeling rekening gehouden met de bevindingen van de inspectiedienst en opgelegde sancties.

[5] Acht van de negen veroordelingen zijn uitgesproken in de eerste helft van 2009 en de negende in juli 2009. Er is niets gemeld over de hoogte van de straffen en de handhaving ervan.

[6] In een zaak werden bijvoorbeeld de volgende redenen voor herhaaldelijke vertragingen geregistreerd: niet-verschijnen van de verdachte (driemaal), afwezigheid van de verdachte wegens ziekte en niet-verschijnen van getuigen (tweemaal).

[7] Volgens het wijzigingsvoorstel zouden leden van de Hoge Raad van Justitie die het aanzien van het justitiële stelsel ondermijnen, permanent kunnen worden uitgesloten van een positie in het justitiële stelsel.

[8] Het verslag bevestigt de tegen het hoofd van de rechtbank ingebrachte beschuldigingen van belangenverstrengeling en onregelmatigheden bij het systeem voor de willekeurige toewijzing van rechtszaken.

[9] Zaak Kolevi/Bulgarije (zaak nr. 1108/02), beschikbaar op: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=857844&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649

[10] Volgens sommige wijzigingsvoorstellen zouden onregelmatig verlopen openbare aanbestedingen niet langer worden geannuleerd, maar door de aanbestedende dienst worden bestraft met een contractuele boete van 2% van de waarde van de opdracht.

[11] Medio 2009 heeft Bulgarije de bevoegdheden van het bureau voor staatsveiligheid ingeperkt. Hoewel vertegenwoordigers van het bureau deelnemen aan de onlangs opgerichte gezamenlijke teams, is de verantwoordelijkheid voor het onderzoek van zaken met betrekking tot georganiseerde misdaad weer bij het ministerie van Binnenlandse Zaken komen te liggen. Volgens de rapportage blijft het bureau voor staatsveiligheid echter verantwoordelijk voor het verzamelen van inlichtingen over corruptie op hoog niveau. Ook het coördinatiebureau voor fraudebestrijding is opnieuw ondergebracht bij het ministerie van Binnenlandse Zaken, terwijl het daarvoor onder het ministerie van Financiën ressorteerde.

[12] In totaal heeft Bulgarije sinds medio 2009 29 tenlasteleggingen in verband met georganiseerde misdaad gemeld.