I.Inleiding

Het regelgevingskader van de Unie op het gebied van financiële diensten heeft als gevolg van de financiële crisis een aanzienlijke ontwikkeling doorgemaakt. Met een reeks nieuwe wetgevingsbesluiten werden voorschriften ingevoerd om nog niet gereglementeerde zaken te reguleren en bestaande wetgeving aan te passen. Doel hiervan was om problemen en tekortkomingen aan te pakken die tijdens de financiële crisis aan het licht waren gekomen en om het risico van een herhaling van (systeem)crises te verminderen.

In dit verband werd in 2014 in de vorm van de richtlijn betreffende het herstel en de afwikkeling van banken (hierna "de BRRD" genoemd) een Europees wetgevingskader ingevoerd dat voorziet in een minimumharmonisatie van de voorschriften die van toepassing zijn in het geval van een bankencrisis. Dit geharmoniseerde wetgevingskader wordt aangevuld door de verordening betreffende het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (hierna "de GAM-verordening" genoemd). Deze wetgevingshandelingen bieden doeltreffende instrumenten voor de afwikkeling van "falende of waarschijnlijk falende" banken. Anders dan de BRRD, die door de afzonderlijke lidstaten van de EU moest worden omgezet in nationale wetgeving, is de GAM-verordening, waarbij bepaalde afwikkelingstaken en -besluiten voor de bankenunie worden gecentraliseerd, rechtstreeks toepasselijk. Samen vormen deze instrumenten dus het EU-kader voor de afwikkeling van banken.

In de BRRD en de GAM-verordening is als beginsel vastgelegd dat de afwikkelingsautoriteit in gevallen waarin een bank faalt of waarschijnlijk zal falen, kan bepalen dat het in het algemeen belang is om de bank in afwikkeling te plaatsen, in plaats van een insolventieprocedure naar nationaal recht te openen. Van een dergelijk algemeen belang kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer de bank functies verricht die cruciaal worden geacht voor de economie en waarvan de uitoefening niet kan worden onderbroken zonder dat dit negatieve gevolgen heeft voor de financiële stabiliteit. Is afwikkeling niet in het algemeen belang, moet de bank worden geliquideerd volgens de insolventievoorschriften van het nationale recht.

Als vuistregel geldt dat een bank geacht moet worden te falen of waarschijnlijk te falen, wanneer zij aangewezen is op buitengewone openbare financiële steun om haar levensvatbaarheid, liquiditeit of solvabiliteit te vrijwaren. Alleen in specifieke buitengewone omstandigheden kan een bank overheidssteun ontvangen zonder dat dit tot de vaststelling leidt dat zij faalt of waarschijnlijk gaat falen. Tot deze buitengewone omstandigheden behoren onder meer preventieve herkapitalisatie en het verlenen van staatsgaranties ter dekking van door centrale banken verstrekte liquiditeitsfaciliteiten of staatsgaranties met betrekking tot nieuwe verplichtingen.

Het wetgevingskader waarborgt dat aandeelhouders en schuldeisers daadwerkelijk een bijdrage leveren aan het opvangen van verliezen, en doet de autoriteiten een reeks afwikkelingsinstrumenten aan de hand voor de omgang met banken in afwikkeling. Naargelang van het geval kunnen de autoriteiten beslissen of zij gebruikmaken van het instrument van verkoop van de onderneming, een overbruggingsbank of een vehikel voor activabeheer in het leven roepen of een bail-in toepassen.

Tevens voorziet het kader in voorschriften voor het verlenen van externe financiële overheidssteun aan banken in afwikkeling. Om te voorkomen dat reddingsmaatregelen door de belastingbetaler moeten worden gefinancierd, wordt de invoering voorgeschreven van nationale financieringsregelingen en van een (door alle op de markt actieve banken te financieren) gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF), de belangrijkste bronnen van externe financiële steun in geval van afwikkeling van een bank.

Daarnaast wordt bij de GAM-verordening de gemeenschappelijke afwikkelingsraad (GAR) opgericht, die belast is met de voorbereiding en uitvoering van de afwikkeling van banken die gevestigd zijn in de aan de bankenunie deelnemende lidstaten, en met het beheer van het GAF.

Volgens artikel 129 van de BRRD en artikel 94 van de GAM-verordening moet de Commissie de toepassing van het afwikkelingskader evalueren en hierover verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad. De verslagen over de toepassing van deze wetgevingsinstrumenten moesten uiterlijk in juni respectievelijk december 2018 worden ingediend. Vanwege de nauwe verbanden tussen deze twee instrumenten is een gezamenlijke evaluatie ervan op haar plaats. Voor de uitvoering van de evaluatie was het bovendien noodzakelijk om de goedkeuring van het bankenpakket af te wachten. Met dit pakket (dat hieronder nader wordt beschreven) werd een aantal belangrijke elementen van het afwikkelingskader gewijzigd, met name de voorschriften inzake het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (afgekort als "MREL").

II.Overzicht van de stand van zaken bij de toepassing en voltooiing van het afwikkelingskader

A.Stand van zaken met betrekking tot de omzetting van de BRRD

De uiterste datum voor de omzetting van de BRRD was 31 december 2014. Slechts twee lidstaten hebben binnen die termijn te kennen gegeven dat zij de BRRD volledig hadden omgezet. Tegen de overige lidstaten werden dan ook inbreukprocedures wegens niet-mededeling ingeleid.

Inmiddels hebben alle lidstaten kennis gegeven van de volledige omzetting van de richtlijn. De Commissie heeft geverifieerd dat de BRRD in alle lidstaten volledig is omgezet en heeft de verschillende inbreukprocedures wegens niet-mededeling gesloten.

De Commissie gaat thans na of de nationale omzettingsmaatregelen correct zijn.

B. Stand van zaken bij de tenuitvoerlegging van het afwikkelingskader door de afwikkelingsautoriteiten

De tenuitvoerlegging van de BRRD in de EU is in volle gang. Een aantal lidstaten heeft voor alle onder hun rechtstreekse bevoegdheid vallende banken afwikkelingsstrategieën en doelstellingen inzake het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva vastgesteld. Hierdoor worden banken in staat gesteld obstakels weg te nemen die in de weg staan aan de verwezenlijking van deze strategieën, en middelen op te bouwen om aan het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva te voldoen. Sinds de invoering van de BRRD is een aantal afwikkelingscolleges opgezet die ervoor moeten zorgen dat tussen de met de afwikkeling van bankengroepen in de EU belaste autoriteiten van de lidstaten van herkomst en van ontvangst overeenstemming wordt bereikt over afwikkelingsplannen, de beoordeling van de afwikkelbaarheid en het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva

In de bankenunie is de gemeenschappelijke afwikkelingsraad (GAR) verantwoordelijk voor de opstelling van de afwikkelingsplannen voor de onder zijn bevoegdheid vallende banken. Daarnaast heeft de gemeenschappelijke afwikkelingsraad richtsnoeren geformuleerd inzake kritieke functies en operationele details van de bail-in-regeling en verricht hij momenteel nog werkzaamheden met betrekking tot verschillende kwesties, met name de operationele continuïteit en managementinformatiesystemen. Eerder heeft de GAR een inleiding tot afwikkelingsplanning ("Introduction to Resolution Planning") gepubliceerd. Momenteel ontwikkelt hij een meer gedetailleerde, voor externe publicatie bestemde handleiding voor de afwikkelingsplanning.

Wat betreft het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva omvat het beleid van de GAR, dat voor 2016 alleen in informatieve doelstellingen voorzag, sinds 2017 bindende vereisten voor de grootste en meest complexe banken, alsook bankspecifieke aanpassingen van zowel kwalitatieve als kwantitatieve aspecten van het MREL. Eind 2018 bracht de GAR de MREL-richtsnoeren 2018 uit over de toepassing door de GAR van de wettelijke MREL-voorschriften. Over het algemeen maken banken een overgangsfase door, waardoor sommige banken momenteel niet volledig aan het MREL voldoen, maar de meeste zijn goed op weg om de doelstellingen binnen de door de GAR gespecificeerde termijnen te halen.

C.Wijzigingen van het MREL in het bankenpakket