MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT over de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim

(door de Commissie ingediend)

1. INLEIDING

In document COM (2001)123, waarin een actieprogramma wordt beschreven voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijk Europees luchtruim, worden de doelstellingen en de werkmethodes vastgesteld voor de hervorming van het luchtverkeersbeheer in Europa. In dit document worden voorstellen gedaan voor de specifieke gebieden van het actieprogramma.

Deze voorstellen vertalen de conclusies van de groep op hoog niveau inzake het gemeenschappelijk luchtruim in voorkomend geval in communautaire wetgeving, zodat een beter geïntegreerde en efficiëntere benadering van de implementatie van het gemeenschappelijk luchtruim mogelijk wordt, vergelijkbaar met de benadering die is gevolgd voor de totstandbrenging van de interne markt en voor de euro.

Zij beogen te voorzien in een duidelijke rol voor luchtverkeersbeheer in de sociale en economische ontwikkeling van de Europese Gemeenschap, daarbij afstand nemend van de bestaande gefragmenteerde en ondoorzichtige werkwijze ervan. Verschillende betrokkenen bij het luchtverkeersbeheer hebben rekening af te leggen bij luchtruimgebruikers en passagiers over hun activiteiten. Door deze rollen en verantwoordelijkheden te verduidelijken, zullen veiligheid en efficiëntie worden verbeterd.

De recente tragische gebeurtenissen in de Verenigde Staten van Amerika zouden ernstige gevolgen kunnen hebben voor de goede ontwikkeling van het luchtvervoer. Een vertraging van de groei van het luchtverkeer, of zelfs een inkrimping daarvan, kan in een eerste fase een verlichting inhouden van de situatie van chronische congestie en vertragingen in Europa. Maar deze gebeurtenissen doen zeker geen afbreuk aan de behoefte aan een gemeenschappelijk luchtruim, deze is integendeel alleen maar groter geworden. In het vooruitzicht van een crisis in de luchtvaartindustrie ontstaat er ook druk in andere, verwante sectoren, zoals verkeersbeheer, om de kosten te verminderen en de efficiëntie te verhogen.

De totstandbrenging van het gemeenschappelijk luchtruim bevordert ook het beheer van de veiligheid, met name gedurende de uitvoering van de vluchten. Het proces van harmonisatie en integratie leidt tot een nauwere coördinatie tussen verrichters van luchtvaartnavigatiediensten en andere exploitanten, met inbegrip van militaire. Er kan effectiever worden geanticipeerd en ingegrepen bij veranderingen in de geordende en regelmatige verkeersstromen ten gevolge van onverwachte gebeurtenissen of veiligheidsmaatregelen.

In het licht van de voorgaande overwegingen voorzien de volgende voorstellen in een geloofwaardig pad- voor het bereiken van meer veiligheid, capaciteit, en efficiency, consistent met de groeiverwachtingen van de Europese Gemeenschap.

2. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verrichting van luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim.

2.1. Het is de taak van de Gemeenschap te zorgen voor een regelgevend kader waarbinnen optimaal kan worden voldaan aan de behoeften van de gebruikers. Het communautair kader moet ervoor zorgen dat aan alle verrichters van luchtvaart navigatiediensten dezelfde verplichtingen worden opgelegd en dezelfde mogelijkheden geboden. Er moet worden ingegaan op de verhoudingen tussen de dienstverrichter en de regelgever (transparantie en toezicht), tussen de dienstverrichters onderling (samenwerking), tussen de dienstverrichters en de gebruikers van het luchtruim (overleg), en tussen de dienstverrichters en de andere exploitanten, met inbegrip van de militaire (coördinatie). Dit bestaat uit de toepassing van drie concepten: een stelsel van machtigingen voor de verrichting van luchtvaartnavigatiediensten, zodat de toepassing van onder communautair recht vastgestelde regels mogelijk wordt; een mechanisme voor toezicht om de naleving van dergelijke regels door de autoriteiten van de lidstaten; regelingen en procedures voor de betaling van luchtvaartnavigatiediensten.

2.2. Hoewel de ontwikkeling van de regelgevende activiteiten op communautair niveau zal plaatsvinden, moet worden gezorgd voor een doeltreffend mechanisme voor toezicht op de naleving, met name om toe te zien op de activiteiten van de dienstverrichters. Het wetgevingsvoorstel laat het toezicht op de naleving in de eerste plaats over aan de nationale instanties. Daartoe zullen de lidstaten toezichthoudende instanties moeten aanwijzen. De voorgestelde maatregelen zorgen er echter ook voor dat de Gemeenschap beschikt over de mogelijkheid om naleving af te dwingen in gevallen die van Europees belang zijn en om toe te zien op de wijze waarop op nationaal niveau wordt gezorgd voor het toezicht op de naleving en voor de handhaving. De lidstaten, regelgevers, ministeries van Vervoer of burgerluchtvaartautoriteiten moeten, op eigen initiatief of op aanvraag van belanghebbenden, een onderzoek uitvoeren naar de naleving van de communautaire regelgeving door verrichters van luchtvaartnavigatiediensten en zo nodig overgaan tot passende maatregelen. In de communautaire wetgeving zal een link worden gelegd tussen nationaal toezicht op de naleving en de handhaving en processen van toezicht op Europees niveau.

2.3. Willen de lidstaten hun bevoegdheden uitoefenen, dan moet de toezichthoudende functie worden gescheiden van de operationele functie, om ervoor te zorgen dat er geen belangenconflicten ontstaan. Geen enkele organisatie die een dienst verleent mag verantwoordelijk zijn voor een dergelijke toezichthoudende functie, noch voor zichzelf, noch voor enige andere organisatie die diensten verleent. Deze verordening stelt als minimumeis voor dat er sprake is van functionele scheiding van toezichthoudende en operationele functies, d.w.z. de instanties die verantwoordelijk zijn voor toezicht en de organisaties die de exploitatie uitvoeren, moeten op zijn minst van elkaar gescheiden en te onderscheiden zijn op functioneel niveau. Waneer echter over de effecten van het initiatief inzake het gemeenschappelijk luchtruim zal worden gerapporteerd vijf jaar na de inwerkingtreding ervan, zal de Commissie nagaan of deze aanpak van de scheiding nog steeds de geschikte aanpak is.

2.4. Voor toezicht op naleving moet worden gezorgd voor goede inspectiestelsels, om ervoor te zorgen dat de veiligheid niet in gevaar wordt gebracht, in voldoende mate wordt voldaan aan de rechten en verplichtingen van de dienstverrichters, alsmede aan de eisen ten aanzien van de dienstverrichting. De primaire verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van dergelijke inspecties komt toe aan de lidstaten en hun bevoegde overheidsdiensten, d.w.z. de toezichthoudende instanties. Wanneer lidstaten niet beschikken over voldoende middelen en expertise om deze rol uit te oefenen, mogen zij gebruik maken van de diensten van gespecialiseerde particuliere en openbare organisaties die beschikken over een uitgebreide ervaring op de gebieden die betrekking hebben op de veiligheid, de financiën en de kwaliteit. Daartoe stelt de wetgeving voor een netwerk van erkende organisaties tot stand te brengen, die in staat zijn dienstverrichters te inspecteren en er toezicht op uit te oefenen. Er zullen geschikte normen moeten worden vastgesteld om deze organisaties, die de inspecties en onderzoeken namens de lidstaten uitvoeren, te beoordelen. Het zal ook van belang zijn dat in heel de Gemeenschap dezelfde normen in acht worden genomen en dat er geen verschillen bestaan tussen de prestaties van erkende organisaties, zodat de toezichthoudende instanties gebruik kunnen maken van gelijk welke organisatie, waar dan ook in de Gemeenschap gevestigd. De dienstverrichters zullen dan op gelijke voet worden beoordeeld, hetgeen ervoor zal zorgen dat hun diensten van gelijke hoge kwaliteit zijn, hetgeen een voorwaarde is voor hun aanvaarding door alle lidstaten.

2.5. Alle wetgevingsvoorstellen zijn nauw gekoppeld aan veiligheidskwesties. Veiligheid is een absolute voorwaarde die moet worden behouden en versterkt in de regelgevende aanpak die wordt ingevoerd. In alle hierna voorgestelde maatregelen wordt rekening gehouden met deze absolute voorwaarde, namelijk het behouden en versterken van de veiligheidsnormen. Op de veiligheidskwestie wordt op drie verschillende niveaus ingegaan: de definitie van de veiligheidseisen, de beoordeling van de goede tenuitvoerlegging van deze eisen en de uitoefening van de nodige preventieve en correctieve functies op basis van de veiligheidsprestaties van de dienstverrichters, met inbegrip van de invoering van vangnetten.

2.6. Met betrekking tot de definitie van de veiligheidseisen zal de Commissie uiteindelijk moeten nagaan hoe de EASA (European Aviation Safety Agency) kan worden betrokken bij de veiligheidsaspecten van luchtverkeersbeheer. Vooralsnog doet de Commissie het voorstel veiligheidsmaatregelen in te voeren die zijn gebaseerd op de EASRR's (EUROCONTROL Safety Regulatory Requirements) die door de SRC zijn opgesteld [1], voor zover deze kunnen dienen als basis voor verbindende regelgeving.

[1] Thans kunnen deze regelgevende eisen in theorie worden opgenomen in communautair recht in het kader van Richtlijn 93/65/EEG van de Raad van 19.7.1993 betreffende de vaststelling en het gebruik van compatibele technische normen en specificaties voor de aanschaf van apparatuur en van systemen voor luchtverkeersafhandeling; aangezien echter de doelstelling van die richtlijn erin bestaat de voorwaarden vast te leggen voor aanbestedingen voor de aankoop van apparatuur, is de daadwerkelijke mogelijkheid ESARR's op te nemen in communautair recht beperkt tot veiligheidseisen met betrekking tot apparatuur en systemen.

2.7. In de sector luchtverkeersbeheer bestaat er geen systeem van inspectie, certificatie en bewaking van de exploitatie zoals voor de luchtvaart bestaat. De voortschrijdende verzelfstandiging van de dienstverrichters en hun steeds grotere autonomie hebben tot gevolg dat de lidstaten een andere aanpak moeten volgen om te voldoen aan hun verantwoordelijkheden met betrekking tot de veilige en efficiënte uitvoering van luchtvaartnavigatiediensten. De Commissie stelt voor een systeem tot stand te brengen voor zowel initiële machtiging als voor continu toezicht op de dienstverrichters, om ervoor te zorgen dat de vereiste normen met betrekking tot de exploitatie inderdaad worden gehaald. Net zoals in het geval van de uitgifte van AOC's (Aircraft Operator Certificates), geeft het verlenen van machtigingen de Gemeenschap en de lidstaten de mogelijkheid te zorgen voor de bescherming van het algemeen belang. Tevens kan zodoende indirect invloed en controle worden uitgeoefend op de dienstverrichting, zonder daarbij afbreuk te doen aan de rechtstreekse verantwoordelijkheid van de dienstverrichters voor de veiligheid. Deze aanpak zal de invoering van veiligheidsregelgeving door de Gemeenschap en de lidstaten ondersteunen en een kader tot stand brengen dat garandeert dat scenario's voor het creëren van extra capaciteit voldoen aan de veiligheidseisen.

2.8. Om preventieve en correctieve maatregelen mogelijk te maken, moet de nodige informatie over de veiligheid beschikbaar zijn. De Commissie zal voorstellen voor dienstverrichters een verplicht, geharmoniseerd rapportagesysteem voor incidenten op te zetten [2]. Dit zal worden gebaseerd op een niet-bestraffend systeem voor rapportage door luchtverkeersleiders. Dit systeem zal deel uitmaken van het machtigingenstelsel dat in 2.12 hieronder wordt beschreven. Het zal worden onderworpen aan de relevante communautaire voorschriften met betrekking tot vertrouwelijkheid en de bescherming van persoonsgegevens.

[2] De eisen voor een dergelijk systeem zullen worden gebaseerd op de voorschriften van Richtlijn 94/56/EG van de Raad van 21.11.1994 houdende vaststelling van de grondbeginselen voor het onderzoek van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart en de ESARR 2 (Eurocontrol Safety Regulatory Requirements) over verslaglegging en beoordeling van veiligheidsincidenten in luchtverkeersbeheer.

2.9. Tot slot stelt de Commissie voor dat bij het versterken van het normalisatiekader voor apparatuur en systemen die worden gebruikt bij luchtverkeersbeheer prioriteit wordt gegeven aan de harmonisatie en, waar van toepassing, de verplichte invoering van boord- en grondapparatuur t.b.v. de veiligheid [3]. Deze alarmsystemen maken het mogelijk incidenten of potentiële incidenten te detecteren en dragen derhalve bij aan het vermijden van botsingen, CFIT (controlled flight into terrain) en andere onveilige situaties.

[3] Onder deze apparatuur vallen Minimum Safe Altitude Warning, Short Term Conflict Alert, Medium Term Conflict Detection, Area Proximity Warning, Surface Movement Guidance and Control Systems, Airborne Collision Avoidance Systems).

2.10. Luchtverkeersleiders beschikken over onvervangbare deskundigheid over de manier waarop de systemen en technieken werken. Deze deskundigheid wordt thans niet volledig in goede banen geleid. Luchtverkeersleiders en personeel van verrichters van luchtvaartnavigatiediensten in het algemeen zouden nauwer moeten worden betrokken op twee niveaus:

- bij de evaluatie van nieuwe systemen en technieken, bijvoorbeeld in het diagnosemechanisme;

- bij de besprekingen over het algemeen kader dat de luchtvaartnavigatie regelt, door de reeds in andere sectoren van het luchtvervoer bestaande, heel Europa bestrijkende sociale dialoog uit te breiden met de luchtvaartnavigatiesector.

2.11. Naar verwachting zal, vanwege de leeftijdpiramide in dit beroep, het tekort aan luchtverkeersleiders in de komende jaren nog nijpender worden. De oplossing voor dit probleem is een zaak van de dienstverrichters en hangt af van de door de communautaire regelgeving ingestelde prestatie-eisen. De Gemeenschap kan echter, in samenwerking met EUROCONTROL, bijdragen aan het vaststellen van de oorzaken waardoor de rekrutering van nieuwe luchtverkeersleiders wordt belemmerd. Naast het aantal luchtverkeersleiders, wordt in het verslag van de groep op hoog niveau gewezen op een ander zorgwekkend verschijnsel: de verschillen in procedures en opleiding, alsmede inzake vergunningen, die in de praktijk elke reële mobiliteit van personeel binnen Europa onmogelijk maken en die elke flexibiliteit verhinderen. De Commissie wil oplossingen voorstellen om dit gebrek aan harmonisatie op communautair niveau aan te pakken.

2.12. De Commissie stelt in dit verband de inrichting voor van een machtigingenstelsel voor verrichters van luchtvaartnavigatiediensten, waarbij op Europees niveau de minimumvoorwaarden worden vastgesteld voor het uitoefenen van die functie. Het wordt echter aan de lidstaten overgelaten dit stelsel ten uitvoer te leggen. Dit zou het mogelijk moeten maken de overkoepelende communautaire beginselen te doen naleven en om de essentiële voorwaarden die aan dienstverrichters moeten worden opgelegd, te harmoniseren. Tegelijkertijd zal het recht van de lidstaten om te besluiten welke statuut en welke structuren van dienstverrichters voor hun specifieke nationale omstandigheden het meest geschikt zijn, worden geëerbiedigd. Dit zou ook de samenwerking tussen dienstverrichters moeten bevorderen. Teneinde een grensoverschrijdende dienstverrichting mogelijk te maken, is het machtigingenstelsel gebaseerd op de afgifte van een geharmoniseerde machtiging en op de wederzijdse erkenning van door lidstaten afgegeven machtigingen. Er zijn verder bepalingen in opgenomen die voorzien in een redelijke overgangsperiode voor bestaande dienstverrichters om te voldoen aan de bepalingen van het machtigingenstelsel. Tenslotte wordt de transparantie van de dienstverrichting onderbouwd door het opzetten van goede boekhoudsystemen waarin de kosten voor elke afzonderlijke dienst worden opgegeven en die uitgebreide boekhoudkundige controles mogelijk maken.

2.13. Wat betreft luchtverkeersdiensten [4] behouden de lidstaten het recht dienstverrichters aan te wijzen die binnen een specifiek luchtruim boven hun grondgebied als een monopolie werken. Het machtigingenstelsel maakt het de lidstaten echter mogelijk dienstverrichters aan te wijzen die in andere lidstaten zijn gevestigd. Een verdergaande samenwerking en integratie tussen dienstverrichters, met name in het bovenste deel van het luchtruim, wordt bevorderd door de totstandbrenging van controlegebieden die nationale grenzen overschrijden [5] en de daaropvolgende aanwijzing door de lidstaten van dienstverrichters die in dergelijke gebieden hun diensten mogen aanbieden. In deze context moet met name worden gelet op bestaande regionale dienstverrichters, zoals het luchtverkeersleidingscentrum van EUROCONTROL in Maastricht [6]. Vanwege de nauwe band van deze activiteit met militaire belangen en het gebrek aan markten in derde landen, zorgt een bepaling inzake eigendom dat belangen van buiten de EU deze diensten niet zullen kunnen controleren, tenzij voor wederkerigheid is gezorgd. Er wordt ook, op basis van de in het EEG-Verdrag neergelegde beginselen, een communautair kader vastgelegd dat van toepassing is op de nevendiensten [7] (ancillary services).

[4] Verrichting van luchtverkeersleidingsdiensten gedurende alle vluchtfasen.

[5] Functionele luchtruimblokken zoals besproken in het voorstel voor de verordening betreffende de organisatie en het gebruik van het luchtruim (zie bijlage II).

[6] Overeenkomstig artikel 1, lid 2, van de "Overeenkomst inzake de terbeschikkingstelling en exploitatie van installaties en diensten voor het luchtverkeer door EUROCONTROL in het luchtverkeersleidingscentrum Maastricht" behouden de partijen bij deze overeenkomst hun bevoegdheden en verplichtingen met betrekking tot regelgeving, wetgevende bevoegdheid en luchtruimorganisatie.

[7] Levering van communicatie-, navigatie- en bewakingsinfrastructuur, van de meteorologische diensten voor de gebruikers van het luchtruim, van de opsporings- en reddingsdiensten, en van de luchtvaartinformatiediensten.

2.14. Daarnaast stelt de Commissie, in de context van het gemeenschappelijk systeem van routeheffingen van EUROCONTROL, wijzigingen voor in de structuur van de heffingen voor het gebruik van luchtruim. Hiermee zullen stimulansen voor de efficiency van dienstverrichters en voor de optimalisering van de capaciteit van het systeem in zijn geheel voor dienstverrichters en gebruikers, worden ingevoerd.

2.15. Door een aantal ontwikkelingen in het luchtverkeer kon een aantal verrichters van luchtvaartnavigatiediensten een sterkere mate van autonomie op beheers- en financieel gebied bereiken. De meerderheid van de lidstaten heeft de verantwoordelijkheid voor de verrichting van diensten overgedragen aan agentschappen die exclusieve rechten genieten. Dergelijke instanties, die in ruime mate autonoom zijn, en in principe zichzelf financieren, blijven onder de algemene jurisdictie vallen van de nationale overheden met betrekking tot het niveau van hun prestaties en wat betreft de heffingen. In deze gevallen wordt meestal om regelgeving gevraagd vanwege de monopolistische omgeving, teneinde het gedrag van de dienstverrichters in lijn te brengen met doelstellingen van algemene aard, die erop gericht zijn een zo groot mogelijk algemeen economisch welzijn te bereiken door het vaststellen van een geschikt prijsniveau in verhouding tot de kwaliteit en kwantiteit van de te verrichten diensten.

2.16. Er bestaat nog vrijwel geen wetgeving die voorziet in de regelgeving van economische aspecten met betrekking tot dienstverrichters in de lidstaten. De lidstaten hebben echter wel de ICAO-beginselen met betrekking tot de vaststelling van heffingen voor de verrichting van luchtverkeersdiensten goedgekeurd [8]. Deze beginselen zijn op hun beurt opgenomen in de EUROCONTROL-beginselen [9], waaraan de lidstaten van EUROCONTROL zichzelf gebonden achten. ICAO noch EUROCONTROL beschikken echter over mechanismen voor het toezien op de naleving of voor het doen naleven van die regels. Zij werden niet onderworpen aan regelgeving door de invoering van belonende of bestraffende stimulansen die een efficiënte en doeltreffende verrichting van luchtvaartnavigatiediensten zouden bevorderen. Voorts kunnen de regels van ICAO en EUROCONTROL niet rechtstreeks worden toegepast op dienstverrichters, wanneer zij autonoom zijn, of luchtruimgebruikers.

[8] Artikel 15 van het Verdrag van Chicago inzake de internationale burgerluchtvaart van 1944.

[9] "Principles for Establishing the Cost-base for Route Facility Charges and the Calculation of the Unit Rates" - Doc. N° 99.60.01/1).

2.17. Het is derhalve van het grootste belang stimulansen in te voeren voor investeringen en goed beheer. De stimulansen worden vastgesteld om ertoe bij te dragen dat het aanbod voldoet aan de vraag door middel van financiële beloningen of boetes. Zij moeten zodanig worden ontworpen dat zij zowel naar de luchtruimgebruikers als naar de dienstverrichters toe eerlijk zijn, teneinde voor een betere samenwerking tussen hen te zorgen. Daarom is een heffingenstelsel nodig, om te zorgen voor een efficiënt, transparant en aan de kosten gerelateerd luchtverkeersbeheerstelsel. Voorts zullen er ook stimulansen moeten komen om ervoor te zorgen dat het beleid inzake luchtverkeersbeheer consistent is met het milieubeleid en met het algemene vervoersbeleid.

2.18. Voor een verhoging van de capaciteit van het Europese luchtverkeersleidingssysteem is een financiering nodig die verder gaat dan hetgeen thans mogelijk is in het kader van de communautaire programma's. De solidariteit tussen de gebruikers zou het mogelijk moeten maken de nodige financiële middelen vrij te maken, door een deel van de routeheffingen die worden betaald door de luchtvaartbedrijven ten behoeve van het gemeenschappelijke stelsel voor route-heffingen van Eurocontrol, toe te wijzen aan deze projecten, onder andere door middel van maatregelen om dit systeem van routeheffingen zodanig te herzien dat er criteria in worden opgenomen met betrekking tot de mate waarin wordt voldaan aan gemeenschappelijke beleidsdoelstellingen. Deze bijdrage zou niet meer mogen bedragen dan de opbrengst van de kostenverminderingen die tot stand worden gebracht door een betere doeltreffendheid van het systeem. De Commissie zal de haalbaarheid bestuderen van het toewijzen van een deel van de routeheffingen voor maatregelen die beogen de capaciteit van de luchtverkeersleiding in Europa te verhogen (zonder dat dit een weerslag heeft op het budget van de Gemeenschap), en om in de periode 2002-2005 projecten van gemeenschappelijk belang te kunnen uitvoeren.

3. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en van de Raad betreffende de organisatie en het gebruik van het luchtruim

3.1. Een gemeenschappelijk Europees luchtruim moet ook als ruimte zonder binnengrenzen worden opgezet. Voor deze harmonisatie moet in de eerste plaats een grondslag worden gelegd voor de organisatie van het hogere luchtruim voor alle lidstaten en moet worden gezorgd voor samenhang tussen de nationale organisaties die verantwoordelijk zijn voor het lagere luchtruim. Daarvoor moet één enkel vluchtinformatiegebied [10] tot stand worden gebracht door het samensmelten van de vijftien regio's tot één enkel luchtruimdeel. Daarin zullen dan de luchtverkeersdiensten worden verricht volgens dezelfde regels en procedures. Als een eerste stap stelt de Commissie voor deze belangrijke wijziging door te voeren voor het hogere luchtruim, waar de meerderheid van de internationale vluchten in wordt uitgevoerd. Daartoe bestaat er behoefte aan een gemeenschappelijk ontwerp van het luchtruim en een strategisch beheer op Europees niveau, met ondersteuning van EUROCONTROL.

[10] Een vluchtinformatiegebied (FIR, Flight Information Region) is een deel van het luchtruim waar luchtverkeersdiensten worden verricht. De traditionele laterale grenzen daarvan vallen samen met de grenzen van de staten; elke FIR is onderworpen aan specifieke regels door de verantwoordelijke staat.

3.2. De totstandbrenging van één enkel vluchtinformatiegebied in het hogere luchtruim maakt het mogelijk dit luchtruim in controlegebieden te herconfigureren. Waar dit nodig is, zullen deze over nationale grenzen heen worden ontworpen. Het ontwerp van deze gebieden biedt een kans om functionele luchtruimblokken tot stand te brengen waarin de controleverantwoordelijkheid optimaal en in lijn met operationele eisen wordt toegewezen aan één dienstverrichter of een groep van dienstverrichters. Daarmee kan worden gezorgd voor een efficiënter gebruik van het luchtruim, van systemen en van mankracht. Dit vermindert ook de kosten voor luchtruimgebruikers. Terzelfder tijd moet een uniforme en samenhangende planning van het hogere luchtruim worden geharmoniseerd met de ontwikkelingen in het lagere luchtruim. De Commissie verzoekt dienstverrichters in samenwerking met de lidstaten voorstellen in te dienen, technisch gecoördineerd ten behoeve van de operationele samenhang, over de geschikte grootte en locatie van functionele luchtruimblokken. Met deze voorstellen zal door de Commissie samen met EUROCONTROL rekening worden gehouden bij het vastellen van een uiteindelijke beslissing betreffende een geschikte configuratie van het luchtruim, d.w.z. het minimale aantal luchtruimblokken dat consistent is met algemene systeemefficiëntie.

3.3. Samen met het voorstel om een gemeenschappelijk vluchtinformatiegebied voor het hogere luchtruim in te stellen, stelt de Commissie de volgende punten voor:

- de harmonisatie van de luchtruimcategorieën, onder andere voor het ontwikkelen van de architectuur van dat luchtruim en het vastleggen van de routes en sectoren, en om te zorgen voor de beschikbaarheid van betrouwbare en volledige informatie, zowel voor de regelgever als voor de gebruiker van het luchtruim;

- een organisatie en beheer van het luchtruim waarmee sectoren aan dienstverrichters kunnen worden toegewezen en overdrachten van luchtruim tussen dienstverrichters kunnen worden georganiseerd; de afbakening van aan dienstverrichters toegewezen luchtruimsectoren moet overeenstemmen met de op Europees niveau vastgestelde definitie van het luchtruim;

- regels voor het organiseren van het beheer van de verkeersstromen ("flow management"), met inbegrip van een versterking van de planning, voorrangsregels bij congestie, omleidingsroutes en de instelling van een crisismechanisme; de reeds bestaande eenheid voor het beheer van de verkeersstromen van EUROCONTROL (Central Flow Management Unit) is een nuttig instrument dat verder zal moeten worden ontwikkeld door het mandaat en takengebied ervan te ondersteunen door deze regels op te nemen in de communautaire regelgeving;

- mechanismen voor het versterken van de discipline in het gebruik van het luchtruim, alsmede voor het integreren van de luchthavens in het beheer van het luchtruim en het verbeteren van de coördinatie tussen de luchthaven-slots en de luchtruim-slots.

3.4. Het gebruik van het luchtruim moet zodanig worden georganiseerd dat met de specifieke behoeften van het militaire gebruik ervan rekening wordt gehouden. Zonder afbreuk te mogen doen aan de vereisten op defensiegebied, rechtvaardigt de noodzaak tot een efficiënt gebruik van het luchtruim een betere coördinatie tussen deze twee categorieën gebruikers, de civiele en de militaire luchtvaart. Een eerste stap om dit bereiken bestaat in de volledige en coherente invoering van het concept van flexibel gebruik van het luchtruim [11] door alle lidstaten in het hogere luchtruim en, in een tweede fase, in het lagere luchtruim. Teneinde een eenvormige en optimale toepassing van dit concept te bevorderen, stelt de Commissie voor criteria voor de toepassing ervan op te stellen, op basis van de beginselen van uniformiteit, volledigheid, vertrouwelijkheid, prioriteit, gedeeld gebruik, eenvoud en transparantie. De Commissie is ook voor een nauwere civiel/militaire samenwerking. Dit zal bijdragen aan een veiliger gebruik en beheer van het luchtruim bij de aanwezigheid van eventuele indringers.

[11] Het door EUROCONTROL ontwikkelde concept van het flexibel gebruik van het luchtruim (Flexible Use of Airspace) is een concept voor het beheer van het luchtruim dat thans wordt gebruikt op het grondgebied van de Europese burgerluchtvaartconferentie en dat is gebaseerd op het fundamentele beginsel dat luchtruim niet langer moet worden aangewezen als hetzij puur civiel of puur militair luchtruim, maar dat veeleer moet worden beschouwd als een continuum waarin zoveel mogelijk rekening moet worden gehouden met alle luchtruimgebruikers.

3.5. Een efficiënt gebruik van het luchtruim kan slechts tot stand worden gebracht wanneer wordt voorzien in naadloos en efficiënt luchtverkeersbeheer binnen het nationaal luchtruim en daarbuiten. Luchtruimbeheer is één van de belangrijkste functies van luchtverkeersbeheer. De civiele en militaire dienstverrichters zijn complementaire partners in het luchtverkeersbeheersysteem. Het flexibele gebruik van het luchtruim en het Europese luchtruimbeheer zullen derhalve niet zo efficiënt kunnen zijn als gewenst zonder de operationele en technische interoperabiliteit tussen civiele en militaire dienstverrichters. De civiele en militaire verrichting van luchtverkeersdiensten is niet op dezelfde manier georganiseerd in heel de Gemeenschap. Om de interoperabiliteit te verbeteren moedigt de Commissie de lidstaten en EUROCONTROL aan passende maatregelen te treffen.

4. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de interoperabiliteit van het Europese luchtverkeersbeheernetwerk

4.1. De Gemeenschap beschikt over besluitvormingsmechanismen die harmonisatie en normalisatie op Europees niveau mogelijk maken. Daarom stelt de Commissie op eigen initiatief een verordening voor waarin het normalisatiebeginsel op het gebied van luchtverkeersbeheer is opgenomen (voor zover in overeenstemming met reeds overeengekomen internationale afspraken). De doelstelling bestaat erin een instrument in te voeren dat doeltreffend en alomvattend moet zijn. Het moet echter ook snel en flexibel zijn om een geharmoniseerde voor heel Europa geldende definitie en tenuitvoerlegging van de benodigde technische regelgeving mogelijk te maken. Het "Comité voor het gemeenschappelijk luchtruim", dat onder andere het bij Richtlijn 93/65/EEG [12] ingestelde comité moet vervangen, is een onmisbaar instrument voor het succes van deze maatregel [13].

[12] Richtlijn 93/65/EEG van de Raad van 19.7.1993 betreffende de vaststelling en het gebruik van compatibele technische normen en specificaties voor de aanschaf van apparatuur en van systemen voor luchtverkeersafhandeling.

[13] Zie ook het Verslag van de Commissie over de toepassing van Richtlijn 93/65/EEG (COM(1999) 454 definitief van 1.10.1999).

4.2. De voorgestelde regelgevende aanpak omvat derhalve drie verschillende niveaus:

- De goedkeuring van essentiële eisen als verplichte referentie voor alle betrokkenen bij de ontwikkeling, productie en exploitatie van systemen. Met name zal dit zorgen voor de interoperabiliteit en naadloze verrichting van luchtvaartnavigatiediensten; deze eisen geven voldoende informatie om het de betrokkenen en nationale overheden mogelijk te maken ze op dezelfde manier te interpreteren.

- De vaststelling van regels voor de tenuitvoerlegging waarmee de hierboven vermelde eisen in voorkomend geval kunnen worden opgelegd in de vorm van specifieke eisen waaraan de betrokkenen moeten voldoen. De doelstelling van dit niveau is te zorgen voor overeenstemming met operationele en technische ontwikkelingen wanneer dit nodig is vanwege de grensoverschrijdende aard ervan en er derhalve behoefte bestaat aan geïntegreerde operaties. Om ervoor te zorgen dat gemeenschappelijk wordt opgetreden, kunnen de regels voor de tenuitvoerlegging ook een uniforme streefdatum voorschrijven voor de inwerkingtreding van nieuwe operationele concepten of van technische verbeteringen die aan alle betrokken exploitanten moeten worden voorgeschreven. De normen van ICAO en EUROCONTROL kunnen met dit niveau worden geassocieerd.

- Het ontwerpen van Europese normen en/of technische EUROCONTROL-specificaties, die het lagere niveau van het regelgevende proces voorstellen en waarvoor in verband met de vrijwillige toepassing consensus van de betrokkenen noodzakelijk is.

4.3. In de procedures waarmee de hierboven vermelde eisen en normen worden uitgewerkt, moet hun verplichte dan wel vrijwillige aard naar voren komen. Derhalve stelt de Commissie voor dat de regels voor de tenuitvoerlegging worden vastgesteld op basis van de werkzaamheden die worden uitgevoerd door EUROCONTROL, met name op basis van het toekomstige regelgevende proces van EUROCONTROL dat ENPRM wordt genoemd (EUROCONTROL Notice of Proposed Rule-Making). Met betrekking tot Europese normen geldt, in overeenstemming met de aanpak van de Gemeenschap van normalisatie [14], dat zij bij consensus worden vastgesteld, zijn onderworpen aan openbaar onderzoek en worden goedgekeurd door erkende Europese normalisatieorganisaties in samenwerking met EUROCAE [15]. Dit houdt ook de verplichting in dat zij onveranderd op nationaal niveau moeten worden toegepast met de status van een nationale norm en met intrekking van alle eventuele daarmee in conflict zijnde nationale normen [16]. Op bepaalde gespecialiseerde gebieden kan EUROCONTROL technische specificaties ontwikkelen, in het bijzonder op het gebied van operationele zaken, waar behoefte bestaat aan coördinatie tussen dienstverrichters.

[14] Resolutie van de raad van 7.5.1985 betreffende een nieuwe aanpak op het gebied van technische harmonisatie en normalisatie.

[15] De Europese organisatie voor burgerluchtvaartapparatuur (EUROCAE, European Organisation for Civil Aviation Equipement) is een in 1963 opgerichte Europese vereniging zonder winstoogmerk waarvan de leden nationale luchtvaartautoriteiten, fabrikanten van apparatuur en luchtvaartmaatschappijen zijn.

[16] Dit voorstel houdt een significante verandering in ten opzichte van de huidige situatie waarin EUROCONTROL nog steeds functionele en technische specificaties van vrijwillige aard opstelt. Deze specificaties worden echter slechts zelden op consistente wijze in de lidstaten gebruikt daar hun publicatie en de doelmatigheid van dit proces wordt ondermijnd door het gebrek aan transparantie en door het verschil van invloed tussen de betrokkenen bij het opstellen van de technische teksten. Voorts zijn er vaak elementen van verplichte en van vrijwillige toepassing met elkaar gemengd.

4.4. Wat betreft de producten, moeten de fabrikanten een verklaring afgeven van conformiteit met essentiële eisen. De conformiteit met de Europese normen houdt een vermoeden van conformiteit met de essentiële eisen in. Voor de conformiteitsbeoordeling wordt een modulaire aanpak gevolgd, zoals aangegeven in Besluit 93/465/EEG van de Raad [17]. Er zijn verschillende modules voor conformiteitsbeoordeling die worden ingezet naargelang de risico's die zijn verbonden met de betreffende producten. Zij gaan van een module die verantwoordelijkheid voor conformiteitsbeoordeling overlaat aan de dienstverrichter (zelf-certificatie) tot aan modules die strikte kwaliteitscontroles vereisen teneinde conformiteit te kunnen verzekeren. De voorgestelde aanpak zal het mogelijk maken dat een product dat in de eigen lidstaat een conformiteitsverklaring heeft verkregen, in het vrije verkeer mag worden gebracht op de interne markt. Daarmee worden dus de voorwaarden geschapen voor een aan concurrentie onderworpen omgeving voor de fabrikanten.

[17] Besluit 93/465/EEG van de Raad van 22.7.1993 betreffende de modules voor de verschillende fasen van de overeenstemmingsbeoordelingsprocedures en de voorschriften inzake het aanbrengen en het gebruik van de CE-markering van overeenstemming (PB L 220 van 30.8.1993, blz. 23).

4.5. In verband met de goedkeuring van systemen voordat deze in gebruik worden genomen, moeten de verrichters van luchtvaartnavigatiediensten bij de nationale toezichthoudende instanties een verklaring indienen waarin zij de conformiteit met de essentiële eisen bevestigen. Daarbij kunnen de verrichters van navigatiediensten een beroep doen op de diensten van aangemelde instanties en erkende organisaties wanneer de toepassingsvoorschriften dat vereisen. De voorgestelde benadering maakt het mogelijk toe te zien op de ontwikkeling van apparatuur en systemen en de mate waarin zij voldoen aan de essentiële eisen en daarmee verbonden toepassingsvoorschriften. De aanpak voorziet in overgangsregelingen in verband met het gebrek aan toepassingsregels en Europese normen voor een groot aantal systemen.

4.6. Voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijk geïntegreerd luchtruim is het nodig dat op Europees niveau de technisch en commercieel beste oplossingen, die het best zijn aangepast aan de behoeften van de gebruikers van het luchtruim en meer in het algemeen van de passagiers, kunnen worden ontwikkeld. De Gemeenschap kan op dit gebied voor essentiële ondersteuning zorgen, door het optimaliseren van haar eigen financiële steunprocedures in het kader van het TEN-programma (Trans-Europees netwerk) en het vijfde kaderprogramma (KP5) van de EU voor onderzoek en ontwikkeling (1998-2002). In haar voorstel voor het volgende kaderprogramma voor onderzoek (2003-2006) heeft de Commissie het onderzoek op luchtvaartgebied als een van de prioritaire gebieden aangewezen, met name met het oog op de vergroting van de capaciteit en de veiligheid van het luchtverkeerssysteem, als steun aan de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim. Hiermee bevestigt zij de aanbevelingen die onlangs zijn gedaan door een groep van vooraanstaande personen op het gebied van de luchtvaart, waarin het luchtverkeersbeheer werd aangewezen als één van de belangrijkste factoren die de groei van de luchtvaart in de weg staan [18], en de doelstellingen van het e-Europe 2002-actieplan dat door de staatshoofden en regeringsleiders in Feira is aangenomen. De Commissie wil op deze manier steun bieden aan projecten van Europees belang, zoals de navigatie met behulp van satellieten (Galileo), gegevensverwerking en -communicatie en de verstrekking van luchtvaartinformatie en hulpmiddelen voor de planning.

[18] Zie blz. 19 van het verslag "Meeting society's needs and winning global leadership" (Report of the Group of Personalities: European Aeronautics: a vision for 2020), januari 2001).

5. Conclusie

5.1. Het communautaire kader biedt instrumenten voor de tenuitvoerlegging van de door de groep op hoog niveau inzake het gemeenschappelijk luchtruim aanbevolen aanpak. Voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk luchtruim zijn maatregelen nodig van dezelfde soort als de maatregelen die voor de totstandbrenging van de interne markt hebben gezorgd. Voor de ontwikkeling van deze initiatieven is echter een technische deskundigheid noodzakelijk die niet beschikbaar is bij de diensten van de Commissie, maar waarop echter wel in het kader van de regeling met EUROCONTROL een beroep zal worden gedaan. Tevens is nodig dat de Europese Raad eventueel een kader voor militaire samenwerking overweegt.

5.2. De Commissie stelt daarom voor dat het Europees Parlement en de Raad de bijgevoegde voorstellen voor verordeningen goedkeuren. Verder zal de Commissie alle nodige initiatieven nemen om het institutionele kader op te zetten dat nodig is voor de organisatie van de militaire samenwerking.