Advies van het Comité van de Regio's over het "Burgerschap van de Unie"

(2000/C 156/03)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het besluit van zijn Bureau van 2 juni 1999 om overeenkomstig art. 265, vijfde alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap een advies op te stellen over het "Burgerschap van de Unie" en commissie 7 "Onderwijs, beroepsopleiding, cultuur, jeugd, sport, burgerrechten" met de voorbereiding van de werkzaamheden te belasten;

gezien het door commissie 7 op 3 december 1999 goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 226/99 rev. 2) (rapporteur: de heer Möller - D, EVP),

heeft tijdens zijn 32e zitting van 16 en 17 februari 2000 (vergadering van 17 februari) het volgende advies uitgebracht.

1. Inleiding

1.1. Opdracht van het Bureau van het Comité van de Regio's om een initiatiefadvies op te stellen

1.1.1. Het Bureau van het Comité van de Regio's heeft in het document "Beleidsprioriteiten" aangegeven primair belang te hechten aan werkzaamheden ter ontwikkeling van het "EU-burgerschap". In punt IV.4 "Europees burgerschap" van dit document (R/CDR 316/98 rev. 1 pt. 11) wordt het als volgt geformuleerd:

- De verdere uitwerking van het burgerschap, dat een gevoel van betrokkenheid bij de Unie uitdrukt, vormt een van de belangrijkste uitdagingen van de EU. De uitbreiding maakt deze uitdaging er alleen maar groter op. Jean Monnet zei dat de Europese integratie erop is gericht mensen te verenigen en niet een coalitie van regeringen te vormen. Die opmerking gaat nog steeds op en heeft een speciale betekenis voor het Comité.

- Het Comité zal optimaal profiteren van de deskundigheid van de lokale en regionale autoriteiten die in het Comité zijn vertegenwoordigd om Europees beleid aan de basis te concretiseren. Deze autoriteiten bevinden zich op de ideale plaats om direct met de EU-burgers in contact te kunnen treden.

- De rol van de leden van het Comité als "ambassadeurs" van de regio's en lokale gemeenschappen moet worden versterkt. De leden moeten de Europese autoriteiten informeren over behoeften en prioriteiten van de mensen in de steden en regio's en dienen tevens hun burgers het Europese beleid uit te leggen.

- Het valt dus te hopen dat flink wordt gewerkt aan het concept van het Europese burgerschap. Dit concept zal een van de belangrijkste actuele onderwerpen vormen waarmee het Comité zich zal bezighouden.

- Tijdens de uitvoeringsperiode van dit programma zal het speciale aandacht schenken aan zowel de juridische als de culturele ontwikkeling van het burgerschap.

1.1.2. Doel van dit advies is niet over het EU-burgerschap in het algemeen en de ontwikkeling ervan te filosoferen, maar na te gaan wat het EU-burgerschap specifiek voor de werkzaamheden van het CvdR en voor de regio's en gemeenten inhoudt. Nagedacht moet worden over de vraag hoe het EU-burgerschap tot een wezenlijk onderdeel kan worden gemaakt van een moderne samenleving met burgerparticipatie op alle politieke niveaus, en vooral ook over de vraag hoe een verticale wisselwerking tussen het EU-burgerschap en het burgerschap van de regio's en gemeenten tot stand kan worden gebracht en worden versterkt. Aangenomen wordt dat bij toenemende Europese integratie de burger geleidelijk aan steeds meer een beroep zal doen op de met het EU-burgerschap verbonden rechten, en de omzetting van deze rechten beter vorm zal krijgen. De burger zal immers in het dagelijks leven steeds meer te maken krijgen met de vele aspecten en voordelen van de Europese integratie, waardoor zijn belangstelling voor het EU-burgerschap zal toenemen. Op die manier ontstaat een nieuwe context waarin men zich bewust wordt van rechten en belangen (vgl. Max Weber). Het EU-burgerschap kan en moet verder worden uitgewerkt door de verantwoordelijke EU-diensten, de nationale regeringen en de regionale en lokale overheden. In dit verband zijn nieuwe initiatieven op het gebied van voorlichting in regio's en gemeenten zeer nuttig.

1.1.3. Het begrip "burgerschap" (citizenship, citoyenneté) van regio's en gemeenten dat hierna ter sprake komt, dient niet in juridische zin te worden opgevat, daar ook m.b.t. dit begrip de interpretaties en tradities zeer uiteenlopen in de verschillende lidstaten. Het betekenisspectrum van dit begrip strekt zich uit van het deel uitmaken van een sociaal-geografische eenheid met zelfbestuur tot het concept van een regionale en lokale identiteit.

1.1.4. Het is een des te actueler onderwerp, nu de Raad van Keulen de opdracht heeft gegeven een handvest van de grondrechten op te stellen, d.w.z. concreet vorm te geven aan de verklaringen uit art. 6 van het EU-Verdrag (geconsolideerde versie). Onder pt. 44 van de conclusies van de Raad van Keulen staat het als volgt "Naar de opvatting van de Europese Raad heeft de Europese Unie thans een punt in haar ontwikkeling bereikt waarop de in Unieverband geldende grondrechten in een handvest gebundeld en aldus zichtbaarder gemaakt moeten worden". Te dien einde zal een conferentie worden belegd met afgevaardigden uit de lidstaten en vertegenwoordigers van de Europese instellingen, die tegen eind 2000 een ontwerphandvest moeten hebben uitgewerkt.

1.1.5. Ten slotte dient ook te worden gewezen op adviezen van het Comité waarin nader wordt ingegaan op het subsidiariteitsbeginsel en het burgerschap, het meest recentelijk in het advies "Naar een nieuwe subsidiariteitscultuur - Een appel van het Comité van de Regio's"(1).

2. Ontwikkeling van het concept "EU-burgerschap" m.i.v. het concept "Het Europa van de burgers"

2.1. De geleidelijke uitwerking van het concept "EU-burgerschap"

2.1.1. Het is geen kritiek, slechts een vaststelling van feiten wanneer hier geconcludeerd wordt dat de auteurs van de Verdragen van Rome alleen bij de formulering van de in de preambule opgenomen doelstellingen eraan gedacht hebben het integratieproces te combineren met een nieuw te ontwikkelen Europees burgerschap. Toch bevat het EEG-Verdrag met de invoering van met name het grondrecht van vrij verkeer (en aldus vrijheid van vestiging) één van de belangrijkste bepalingen voor het latere EU-burgerschap. Het feit dat deze vrijheden slechts voor de beroepsbevolking golden, laat echter zien dat het burgerschap toentertijd vooral vanuit het oogpunt van de mobiliteit van de productiefactor arbeid werd beschouwd, dus in een context van sociaal-economische processen. Belangrijk in deze aanvangsfase was dat de nationale overheidsdiensten, weliswaar onder voorbehoud van art. 45 van het EG-Verdrag (ex. art. 55), toegankelijk werden gemaakt voor onderdanen afkomstig uit andere EU-lidstaten. De jurisprudentie van het Hof van Justitie speelde hierin een cruciale rol.

2.1.2. Met de leus een "Europa van de burgers" werd vanaf de jaren zeventig vaart gezet achter de discussie. De bedoeling was de Gemeenschap meer tastbaar te maken in het dagelijks leven van de burger. In 1974 werd op een topconferentie voor het eerst een lijst met zgn. "bijzondere rechten" opgesteld. Deze lijst omvatte o.a. het algemeen verblijfsrecht, actief en passief stemrecht (tenminste bij gemeenteraadsverkiezingen), het recht op toegang tot openbare ambten en een paspoortunie. Het rapport van Tindemans in 1975 voegde daaraan toe: uitbreiding van de individuele burgerrechten (erkenning van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden, individueel recht om bij het Europees Hof van Justitie een klacht in te dienen in het geval van schending van de grondrechten) en uitbreiding van het vrije personenverkeer (afschaffing van de personencontroles aan de grenzen, gelijkwaardigheid van diploma's). Ook het Europees Parlement eiste dat de grondrechten in het Gemeenschapsrecht zouden worden opgenomen (actief en passief stemrecht, het recht in een openbaar ambt gekozen te worden, recht van vergadering en vereniging en algemeen verblijfsrecht). In het ontwerpverdrag van het Europees Parlement tot oprichting van de Europese Unie uit 1984 werd voor het eerst het begrip "Europees burgerschap" gebruikt.

2.1.3. Een belangrijke stap was de invoering van rechtstreekse verkiezingen van het Europees Parlement (actief en passief kiesrecht voor de burger).

2.1.4. In 1984 werd het Comité Adonnino ingesteld, dat een programma presenteerde met als hoofdpunten geleidelijke afschaffing van grensformaliteiten, wederzijdse erkenning van diploma's en andere getuigschriften, algemeen, niet aan beroepsbezigheden gebonden verblijfsrecht, kiesrecht voor onderdanen uit andere EU-lidstaten bij gemeenteraadsverkiezingen, uniform kiesrecht bij verkiezingen van het Europees Parlement, instelling van een ombudsman bij het Europees Parlement, recht om verzoekschriften in te dienen bij het Europees Parlement en klachten voor te leggen aan de ombudsman en intensivering van culturele, jeugd- en sportuitwisselingen.

2.2. Concretisering in de Verdragen van Maastricht en Amsterdam

2.2.1. Via het Verdrag van Maastricht is een groot deel van deze concepten geïntegreerd in het primaire Gemeenschapsrecht. Het burgerschap van de Unie is in de vorm van een apart deel opgenomen in het EG-Verdrag en aldus nadrukkelijk als één van de kernpunten van het Europees integratiebeleid naar voren gehaald.

2.2.2. Met het Comité van de Regio's werd een EU-instelling opgericht die onlosmakelijk verbonden is met de doelstellingen van het burgerschap van de Unie.

2.2.3. Daarnaast zijn met het Verdrag van Amsterdam verdere resultaten geboekt: zo is de bescherming van de grondrechten van de burgers in EU-lidstaten verbeterd (nieuw art. 6 in het EU-Verdrag), de positie van het sociaal beleid versterkt en een bevoegdheid voor het werkgelegenheidsbeleid opgenomen in het Verdrag.

3. Overwegingen en aanbevelingen m.b.t. het EU-burgerschap vanuit het oogpunt van de regio's en gemeenten

In onderstaande overwegingen wordt eerst ingegaan op het verband tussen het EU-burgerschap enerzijds en het burgerschap van de regio's en gemeenten anderzijds. Daarna wordt bekeken hoe de rol en de taken van het CvdR moeten worden ingevuld en welke maatregelen moeten worden genomen ter bevordering van het burgerschap van de Unie.

"Burgerschap" is een zeer complex begrip, waaronder alle sociale, economische, politieke en culturele aspecten van de samenleving gerangschikt kunnen worden. Er kunnen niettemin twee kernaspecten worden onderscheiden: ten eerste is er sprake van een soevereine, politieke eenheid op gelijk welk ruimtelijk niveau en ten tweede slaagt deze ruimtelijke eenheid erin haar inwoners in het politieke proces te integreren. Tijdens de discussie in de commissie werd erop gewezen dat het burgerschap in de lidstaten verschillende vormen aanneemt al naar gelang de omstandigheden en met name de historische ontwikkeling. Met het concept "actief burgerschap" wordt getracht de tendens tegen te gaan dat burgers zich steeds minder politiek-maatschappelijk engageren.

3.1. Het burgerschap van de Unie in verhouding tot het burgerschap van regio's en gemeenten

3.1.1. Het burgerschap van de Unie is in aanzienlijke mate een aanvulling op het burgerschap van regio's en gemeenten. Dit blijkt heel duidelijk uit voorbeelden als het algemeen verblijfsrecht of het kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen voor onderdanen afkomstig uit andere EU-lidstaten. In andere gevallen, bijv. het recht van de burger om verzoekschriften in te dienen bij het Europees Parlement en zich met klachten tot de ombudsman te wenden, heeft het burgerschap van de Unie daarentegen geen regionale of gemeentelijke dimensie.

3.2. Het burgerschap van regio's en gemeenten

3.2.1. Voor regio's en gemeenten vormt het burgerschap het kernelement van hun rechtspositie en taakopvatting. Dit burgerschap omvat in hoofdzaak drie aspecten:

- het sociaal-ruimtelijke aspect: regio's en gemeenten vormen de ruimtelijke eenheden die via tussenkomst van buurten en wijken en binnen het kader van de vele aspecten van het dagelijkse leven zorgen voor integratie van de burgers. Door middel van traditie, regionale en lokale cultuur en gemeenschappelijke moderniseringsprojecten ontwikkelen zij een eigen identiteit, die zowel in de betrekkingen op intern als op extern vlak merkbaar is.

- het politieke aspect: onder het burgerschap van regio's en gemeenten valt ook de regionale en lokale democratie en dienovereenkomstige instellingen. Deze zijn gebaseerd op het burgerrecht op zelfbestuur, een recht dat dikwijls pas verworven werd na een moeizame strijd met een centrale overheid, die het monopolie op de macht wenste te behouden.

- het ontwikkelingsaspect: het burgerschap van regio's en gemeenten heeft ten slotte ook betrekking op de collectieve voorziening in bestaansvoorwaarden, met name de sociale zekerheid, en aanpassing van deze stelsels aan de eisen van de moderne tijd.

- Van belang is dat regio's en gemeenten beter geïnformeerd worden over de wijze waarop de rechten van de EU-burgers gestalte krijgen in de andere lidstaten en hoe deze omgezet worden op lokaal en regionaal niveau.

3.3. Definitie van het burgerschap van de Unie: een dwarsdoorsnede van het Europees integratiebeleid

3.3.1. Gezien de ontstaansgeschiedenis van het concept "burgerschap van de Unie" (zie par. 2.1) is het burgerschap van de Unie op velerlei manieren op te vatten:

- In de zin van het tweede deel van het EG-Verdrag staat het burgerschap van de Unie voor een reeks burgerrechten (algemeen verblijfsrecht, actief en passief kiesrecht voor de verkiezingen van het Europees Parlement, actief en passief kiesrecht voor onderdanen uit andere lidstaten bij gemeenteraadsverkiezingen, recht van de burger om verzoekschriften in te dienen bij het Europees Parlement en zich met klachten tot de ombudsman te wenden, enz.). Dit is de definitie van het EU-burgerschap zoals die voortvloeit uit het EU-Verdrag.

- Ten tweede kan het EU-burgerschap worden beschouwd als het deelgebied van het Europees integratiebeleid dat al die beleidsterreinen omvat die rechtstreeks betrekking hebben op de individuele burger en voor die burger andere dan uit de definitie overeenkomstig het EU-Verdrag voortvloeiende rechten en verplichtingen met zich meebrengen.

- Ten slotte kan het begrip EU-burgerschap heel specifiek gebruikt worden als aanduiding voor alle beleidsterreinen (b.v. het cultuurbeleid) die bijzonder geschikt zijn om het saamhorigheidsgevoel onder de burgers in de EU te versterken.

3.3.2. Het is volstrekt legitiem alle drie definities te gebruiken. Zij sluiten elkaar niet uit, integendeel, de combinatie van deze definities vormt juist een effectief instrument om de Europese integratie te bevorderen.

3.3.3. Het concept EU-burgerschap omvat zodoende een zeer breed politiek geheel van uitgangspunten, doelstellingen en middelen. Het gemeenschappelijke element bestaat hierin dat al deze beleidsonderdelen rechtstreeks van betrekking zijn op de burger.

3.3.4. Onderstaande beleidsterreinen maken al dan niet in hun totaliteit deel uit van het EU-burgerschap:

3.3.5. Vrij personenverkeer en vrijheid van vestiging

- vrij verkeer van werknemers

- vrijheid van vestiging

- grenscontroles

- mogelijkheid om in dienst te treden bij de overheid voor onderdanen uit andere EU-lidstaten.

3.3.6. EU-burgerschap in de zin van het tweede deel van het EU-Verdrag

- algemeen verblijfsrecht

- (actief en passief) kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en verkiezingen voor het Europees Parlement

- diplomatieke bescherming

- recht om verzoekschriften in te dienen bij het Europees Parlement en zich met klachten te wenden tot de ombudsman

- eerbiediging van de rechten van de mens

- verbod op discriminatie.

3.3.7. Beleidsterreinen op het gebied van de human resources

- onderwijsbeleid

- cultuurbeleid

- jongerenbeleid

- sociaal beleid

- gezondheidsbeleid

- werkgelegenheidsbeleid.

3.3.8. Informatie, subsidiariteit en burgerparticipatie

- transparantie en maatschappelijk draagvlak

- Comité van de Regio's

- subsidiariteit en burgerschap en het daaruit voortvloeiende recht op regionaal en gemeentelijk zelfbestuur als complementaire en onderling van elkaar afhankelijke concepten.

3.4. Het EU-burgerschap in verhouding tot het regionale en lokale burgerschap

3.4.1. Beschouwd vanuit het oogpunt van de regio's en gemeenten voegt het EU-burgerschap, voor zover relevant op regionaal en gemeenteniveau, een Europese dimensie toe aan het lokale en regionale burgerschap. Bij een sterkere integratie neemt de betekenis van het EU-burgerschap toe, ofwel vanwege het grotere aantal burgers dat zich hierop beroept ofwel vanwege de extra maatregelen van de kant van de politiek. "Voegt toe" impliceert dat het lokale en regionale burgerschap het belangrijkst zijn. Gemeenten en regio's zijn immers, zoals de sociologie het geformuleerd heeft, basisvormen van het maatschappelijk samenleven.

3.4.2. Tevens zij opgemerkt dat het door de Europese Unie via de structuurfondsen gevoerde solidariteitsbeleid een ruimere betekenis alsook een Europese dimensie heeft gegeven aan het solidariteitsbeginsel, dat een van de bestanddelen van het regionale en lokale burgerschap vormt.

3.4.3. Inhoudelijk gezien ligt het verband tussen het EU-burgerschap en het regionale en lokale burgerschap op het vlak van de maatregelen die rechtstreeks betrekking hebben op de burger. Terwijl het burgerschap van de regio's en gemeenten alle inwoners betreft, gaat het bij het EU-burgerschap dikwijls slechts om bepaalde doelgroepen, voor wie in casu een speciale regeling nodig is. Te denken valt aan ingezetenen die afkomstig zijn uit andere EU-lidstaten (b.v. verblijfsrecht, kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen, betrekkingen bij overheidsdiensten) en aan onderdanen uit de eigen lidstaat die mobiel willen zijn (vrij personenverkeer, uitwisselingsprogramma's). In bepaalde gevallen betreft het EU-burgerschap echter ook de gehele bevolking (b.v. verkiezingen voor het Europees Parlement).

3.4.4. Op bestuurlijk vlak zijn het EU-burgerschap en het regionale en lokale burgerschap met elkaar verbonden, doordat, bijvoorbeeld bij het algemeen verblijfsrecht, regionale en lokale overheden als contactpersoon fungeren voor Europese burgers uit andere EU-lidstaten.

3.4.5. Op het gebied van het kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen zijn EU-burgerschap en regionaal en lokaal burgerschap bijzonder nauw met elkaar verbonden. Elke EU-burger heeft ongeacht zijn nationaliteit actief en passief kiesrecht in de lidstaat waar hij woonachtig is. Daarbij gelden voor hem dezelfde voorwaarden als voor de onderdanen van de desbetreffende lidstaat.

3.4.6. Ook om geografisch-territoriale redenen kan er een zeer nauw verband ontstaan tussen EU-burgerschap en lokaal en regionaal burgerschap, met name in grensregio's, bij projecten voor interregionale samenwerking en bij partnerschappen tussen gemeenten. In de Euregio's zijn mede dankzij het feit dat de deelnemende regio's dicht bij elkaar liggen voor een deel ook nu al modellen ontstaan waarin EU-burgerschap en lokaal en regionaal burgerschap nauw met elkaar verweven zijn.

3.4.7. Naast inhoudelijke verbanden is er ook een institutionele samenhang. Van belang is dat er tussen het EU-burgerschap en de institutionele voorwaarden voor lokaal en regionaal burgerschap geen onverenigbaarheden ontstaan. Met name het recht op zelfbestuur (een van de burgerrechten) mag niet worden ingeperkt.

3.5. De betekenis van het EU-burgerschap voor de werkzaamheden van het CvdR

3.5.1. Als instelling die in haar werkzaamheden de sociale, economische en culturele belangen van de burger centraal stelt zoals deze concreet vorm aannemen op het niveau van de regio's en gemeenten, is het de taak van het Comité van de Regio's om met de hem ter beschikking staande middelen bij te dragen aan de ontwikkeling van het concept "EU-burgerschap". Het Comité zou met name de juridisch-politieke en inhoudelijk-thematische samenhang tussen EU-burgerschap en lokaal en regionaal burgerschap onder de aandacht kunnen brengen. In die zin zou het Comité m.b.t. het EU-burgerschap (in strikte en in ruime zin) zowel naar boven als naar beneden toe als bemiddelaar kunnen fungeren, een functie die nog een concretere invulling kan en moet krijgen.

3.5.2. Institutioneel gezien gaat het bij deze taak primair om vraagstukken als:

- verhouding tussen het EU-burgerschap en het lokale en regionale burgerschap vanuit juridisch-politiek en bestuurlijk oogpunt;

- inachtneming van beginselen als het recht op zelfbestuur en subsidiariteit;

- het EU-burgerschap als een belangrijke strategie om het saamhorigheidsgevoel onder de burgers in de Europese Unie te ontwikkelen.

3.5.3. Inhoudelijk-politiek gezien zouden de aandachtspunten kunnen liggen bij:

- inhoudelijke invulling van het EU-burgerschap;

- voorlichting aan de burgers;

- incl. toepassing van de bij de regio's en gemeenten voorhanden expertise, voortvloeiende uit het feit dat zij direct met de burger te maken hebben, om het EU-beleid op de diverse terreinen te verbeteren.

3.5.4. Om deze taak te kunnen vervullen dient aan een aantal fundamentele voorwaarden te worden voldaan:

- Ten eerste moet worden bekeken welke onderdelen van de bovengenoemde beleidsterreinen relevant zijn voor het EU-burgerschap en hoe deze doorwerken op regionaal en gemeenteniveau. Tot dusverre bestaan er geen evaluaties van de implicaties van het EU-burgerschap (in de diverse definities) voor het regionale en gemeenteniveau. Dit is echter noodzakelijk om zicht te kunnen krijgen op de verschillende aspecten van het concept "EU-burgerschap" in zijn totaliteit en in de context van de diverse onderdelen van integratiebeleid.

- Ten tweede dient in CvdR-adviezen het concept "EU-burgerschap" meer in het licht van het lokale en regionale burgerschap te worden beschouwd. Het Comité moet laten zien dat EU-burgerschap en regionaal en lokaal burgerschap, zowel qua politiek-democratische motivering als wat de omzetting in materieel recht betreft, onderling afhankelijk en complementair zijn.

3.5.5. Het CvdR kan bovendien ertoe bijdragen in Europa een discussie op gang te brengen over de vraag hoe het politiek-maatschappelijk engagement van de burger kan worden aangemoedigd. Jongerenparlementen, volwassenenonderwijs, benutting van de mogelijkheden van de informatiemaatschappij zijn voorbeelden van experimenten waarmee getracht wordt burgerschap en regionale en lokale democratie te versterken.

3.6. Het belang van voorlichting

3.6.1. Het EU-burgerschap neemt van nature niet zulke tastbare vormen aan in het dagelijks leven van de burgers als het regionale en lokale burgerschap. De burgers moeten daarom worden voorgelicht over de Europese waarden, rechten, plichten en doelstellingen van Europees integratiebeleid.

3.6.2. Een blik op de verschillende onderdelen van het Europees integratiebeleid die het EU-burgerschap ondersteunen, maakt duidelijk dat op dit moment waarschijnlijk geen nieuwe maatregelen nodig zijn maar wel een betere communicatie en uitvoering. Het heeft geen zin te gaan nadenken over verdere stappen ter ontwikkeling van het EU-burgerschap, wanneer de burgers in de EU niet geïnformeerd zijn over de rechten die zij nu reeds hebben en geen weet hebben van de verschillende EU-programma's.

3.6.3. Het Comité zou als een soort bemiddelaar kunnen fungeren voor de Europese burgers. Het Comité is daarvoor bijzonder geschikt omdat zijn leden banden onderhouden met het netwerk van organisaties die de verenigingen van regio's en gemeenten (zowel op nationaal als op Europees niveau) vertegenwoordigen. Ook de mogelijkheden van regio's en gemeenten op het vlak van de communicatie mogen in geen geval worden vergeten. Met behulp van speciale strategieën dienen deze mogelijkheden juist verder te worden uitgebouwd.

3.6.4. Overigens mag bij de voorlichting niet de indruk worden gewekt dat het EU-burgerschap uitsluitend te maken heeft met de artikelen uit het tweede deel van het EG-Verdrag. Er dient aan alle terreinen die rechtstreeks betrekking hebben op het burgerschap m.a.w. de burger rechtstreeks aangaan, aandacht te worden besteed.

3.6.5. Aangezien EU-burgerschap en regionaal en lokaal burgerschap op diverse punten nauw met elkaar verweven zijn, spelen de regionale en gemeente-instanties in het informatiebeleid een belangrijke rol als contactpersoon. Regionale en lokale overheden voeren talrijke onderdelen van het EU-burgerschap uit (b.v. verblijfsrecht, kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen, grensoverschrijdende steunmaatregelen) en zijn daarom op veel gebieden de contactpersoon voor de burger.

3.6.6. Verder dienen regionale en lokale overheden beter geïnformeerd te worden over de wijze waarop de rechten van de EU-burgers gestalte krijgen in de andere lidstaten en hoe deze omgezet worden op het niveau van de regio's en gemeenten.

3.6.7. Begin jaren '90 werd op initiatief van het directoraat-generaal X het netwerk SYMBIOSIS opgericht, dat ondanks goede beginresultaten niet is voortgezet. Dit netwerk omvatte voornamelijk op elektronische media aangeboden handboeken over alle aspecten van het EU-burgerschap (zowel in strikte als in ruime zin) voor de voorlichting inzake het burgerschap. Zowel voor de betrokken partijen/belangstellenden als voor de medewerkers van de regionale en lokale overheidsinstanties was dit netwerk zeer nuttig. Dit initiatief zou weer moeten worden opgepakt. Bekeken moet worden in hoeverre het Internet daarbij nieuwe toegangsmogelijkheden biedt.

3.6.8. Overwogen moet dus worden dit instrument weer in gebruik te nemen, omdat dankzij de technische mogelijkheden van het Internet zo'n netwerk nu veel beter kan worden opgezet. Het programma "Europa-direct" biedt momenteel al diverse mogelijkheden, van informatie tot rechtstreekse consultatie via call-centers. De EU heeft in het kader van de informatiemaatschappij veel gedaan om de EU transparanter te maken en dichter bij de burger te brengen. Wel moet er nu nog voor worden gezorgd dat deze informatiediensten meer in de directe omgeving van de burger komen, m.a.w. dat zulke informatiediensten ook in regionale en lokale bestuursinstanties, scholen, bibliotheken en instellingen voor volwassenenonderwijs worden aangeboden.

3.7. Het belang van uitwisselingsprogramma's

3.7.1. Naarmate steeds meer burgers een tijdje in een andere EU-lidstaat verblijven, bijvoorbeeld jongeren, scholieren, studenten en werknemers, wordt het EU-burgerschap steeds relevanter. Onderwijs-, jongeren- en cultuurprogramma's zijn derhalve voor het EU-burgerschap van essentieel belang. Het Comité dient voorstellen uit te werken waarin het aangeeft hoe het verblijf in het buitenland in het kader van EU-programma's sterker gekoppeld kan worden aan de doelstellingen en principes van het EU-burgerschap.

3.7.2. In dit verband dient ook de rol van regionale partnerschappen en partnerschappen tussen gemeenten t.a.v. het EU-burgerschap nader te worden onderzocht. Deze partnerschappen vormen in Europa een van de meest hechte netwerken waarbij de burger rechtstreeks betrokken is, en stimuleren burgers in sterke mate om over de grenzen heen te kijken.

3.7.3. Het is van groot belang dat er steunmaatregelen komen voor de lokale en regionale overheden in de kandidaat-lidstaten, om ervoor te zorgen dat aldaar een soortgelijke Europese beweging op gang komt als in de oprichterlanden.

3.7.4. Het Comité dient een advies op te stellen waarin heel gericht de functie van het Europees cultuur- en onderwijsbeleid voor het EU-burgerschap en de op deze beleidsterreinen genomen maatregelen geanalyseerd worden in samenhang met het regionale en lokale burgerschap.

3.7.5. Aangezien regionale en lokale overheden voor partnerschappen in de EU van groot belang zijn, verdient het aanbeveling een programma op te zetten in het kader waarvan beurzen worden toegekend aan bij regionale of lokale overheidsinstanties werkzame personen die zich bezighouden met zaken als het kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen, het verblijfsrecht, voorlichting enz. Jonge bestuursambtenaren zouden een stage kunnen lopen bij instanties die verantwoordelijk zijn voor het bestuur van partnerschappen. Zo kan een netwerk worden opgebouwd waarmee directe contacten, uitwisseling van kennis en verspreiding van good practices worden bevorderd.

4. Conclusies

4.1. Het EU-burgerschap is zowel doel als instrument van het Europees integratiebeleid. Het EU-burgerschap kan beschouwd worden als een doel, omdat duurzame Europese integratie slechts mogelijk is wanneer de burgers in de lidstaten Europese integratie zien als een gemeenschappelijk streven dat hun allen ter harte gaat, en dit als zodanig ook ondersteunen. In deze zin is het EU-burgerschap een concreet streven, dat Europees integratiebeleid legitimeert. Tegelijkertijd is het EU-burgerschap een instrument met behulp waarvan rechten, steunmaatregelen en diverse netwerken worden ingesteld met als doel concreet de identificatie van de burger met de EU in haar meest uiteenlopende aspecten te bevorderen.

4.2. Het EU-burgerschap vormt met zijn grensoverschrijdende aspect een aanvulling op het lokale en regionale burgerschap. Dit geldt zowel voor de lokale bevolking die onder bepaalde omstandigheden al dan niet tijdelijk een beroep doet op de rechten van het EU-burgerschap als voor uit andere lidstaten of derde landen afkomstige EU-burgers. Op het gebied van de transformatie in nationaal recht, nodig om de burgers gebruik te kunnen laten maken van deze rechten, kruisen EU en regio's en gemeenten elkaar. Heel duidelijk blijkt dit bij bijvoorbeeld het kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen voor onderdanen uit andere EU-lidstaten. Maar ook op het gebied van het verblijfsrecht en de uitvoering van initiatieven op andere beleidsterreinen met implicaties voor het EU-burgerschap moet het nodige op lokaal en regionaal niveau geregeld worden en zou daarnaast nog meer op deze niveaus geregeld kunnen worden.

4.3. Het EU-burgerschap kan en mag derhalve niet los gezien worden van het burgerschap op andere niveaus of los daarvan verder ontwikkeld worden. Het welslagen van het EU-burgerschap hangt voor een groot deel af van de mate waarin het geïntegreerd wordt in de bestaande politiek-democratische structuren op het gebied van het burgerschap en van de doelstellingen en maatregelen waarmee de regionale en lokale overheden het EU-burgerschap ondersteunen.

4.4. In de toekomst dient in wetgevingsvoorstellen betreffende voor het EU-burgerschap relevante beleidsterreinen rekening te worden gehouden met deze noodzaak tot decentralisatie binnen het institutionele bestel in de EU. Om ervoor te zorgen dat dit principe de nodige nadruk krijgt, dient een dienovereenkomstig artikel te worden opgenomen in het tweede gedeelte van het EG-Verdrag, zoals ook al voor het milieubeleid gebeurd is.

4.5. Het Comité dient duidelijk te maken dat subsidiariteit, burgerschap en zelfbestuur van regio's en gemeenten beginselen zijn die ook in het beleid ter bevordering van het EU-burgerschap zeer doeltreffend zouden zijn. Het dient erop aan te dringen dat in het thans op te stellen handvest van grondrechten en fundamentele vrijheden, het recht op regionaal en gemeentelijk zelfbestuur wordt opgenomen. Het Comité herinnert in dit verband aan zijn wens een "Europees jaar voor regionaal en lokaal zelfbestuur" uit te roepen, ter gelegenheid waarvan de bijzondere betekenis van regionaal en lokaal zelfbestuur voor het EU-burgerschap kan worden benadrukt.

Brussel, 17 februari 2000.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Jos Chabert

(1) CDR 302/98 fin - PB C 198 van 14.7.1999, blz. 73.