Samenvatting De gepercipieerde rechterlijke onafhankelijkheid in Denemarken is nog steeds zeer hoog en er wordt een aantal initiatieven uitgevoerd om de efficiëntie en kwaliteit van het justitiële stelsel verder te verbeteren. Verschillende projecten van de Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken zijn gericht op het aanpakken van tekortkomingen in verband met de digitalisering van het justitiële stelsel die reeds in het verslag over de rechtsstaat 2020 werden vastgesteld. De regering neemt bovendien wetgevende en financiële maatregelen om de behandelingstijd voor strafzaken te beperken. De rechtbanken kampen echter nog steeds met beperkte middelen en het afhandelingspercentage is in de afgelopen jaren gedaald. Het besluitvormingsproces in verband met de sluiting van de rechtbanken in maart 2020 vanwege de COVID-19-pandemie heeft aanleiding gegeven tot vragen omtrent de eerbiediging van de rechterlijke onafhankelijkheid. In antwoord daarop hebben de regering en de Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken erkend dat het belangrijk is om met de rechtbanken te communiceren op een wijze waarbij hun onafhankelijkheid volledig in aanmerking wordt genomen. Denemarken wordt nog steeds gezien als een van de minst corrupte landen in de Europese Unie en wereldwijd. Het systeem voor corruptiebestrijding is grotendeels gebaseerd op algemene regels over ethiek en integriteit en op sociale normen en openbare controle. De problemen die werden vastgesteld met betrekking tot de uitvoering van internationale aanbevelingen in verband met de corruptiebestrijding blijven bestaan. Terwijl ambtenaren worden onderworpen aan uitgebreide ethische normen en regels inzake belangenconflicten, is de omvang van het kader dat van toepassing is op ministers en personen met een hoge uitvoerende functie nog steeds beperkt. Er zijn nog steeds geen regels vastgesteld voor draaideurconstructies en lobbyactiviteiten. Er is een nieuw mechanisme ingevoerd ter bescherming van klokkenluiders binnen de overheidsadministratie. Begin 2022 zal een nieuwe nationale onderzoekseenheid voor zware criminaliteit worden opgericht, waarin aanklagers en onderzoekers zullen worden samengebracht om de aanpak van zware criminaliteit efficiënter te maken en beter te coördineren. De nationale regelgevende autoriteit voor de media, de radio- en televisieraad, heeft nieuwe taken gekregen als onderdeel van de omzetting van de herziene richtlijn audiovisuele mediadiensten. Het parlement, onafhankelijke onderzoekers, de parlementaire ombudsdienst en de journalistieke gemeenschap hebben gewezen op aanhoudende zorgen met betrekking tot uitzonderingen op de wet inzake de toegang tot overheidsdocumenten, die in sommige gevallen het recht op toegang tot informatie beperken, ook in de context van de COVID-19-pandemie. De regering heeft tot nu toe geen concrete plannen aangekondigd om de wet te herzien. Het kader voor de bescherming van journalisten is nog steeds solide. Het ministerie van Justitie werkt aan een wetgevingsvoorstel om strengere straffen in te voeren voor bedreigingen van de vrijheid van meningsuiting. De regering heeft staatssteun verstrekt om de dalende reclame-inkomsten van de mediasector tijdens de COVID-19-pandemie te compenseren. Het parlement speelde tijdens de COVID-19-pandemie een prominente rol in het systeem van controles en waarborgen. Het behandelde in 2020 en 2021 een groter aantal wetgevingsprocedures op versnelde wijze. In februari 2021 werd een nieuwe wet inzake epidemieën goedgekeurd, als kader voor maatregelen in verband met de COVID-19-pandemie, met versterkte toezichtsbevoegdheden voor het parlement. Deze wet vervangt de eerdere wet inzake epidemieën van maart 2020, in het kader waarvan aanzienlijke bevoegdheden werden gedelegeerd aan de minister van Volksgezondheid zonder een vergelijkbaar systeem van parlementaire controle. Er is een nieuw systeem van onderzoekscommissies vastgesteld; een eerste commissie zal de wettigheid onderzoeken van de maatregelen van de regering in verband met het besluit van eind 2020 om alle nertsen te ruimen om de COVID-19-pandemie te bestrijden. Het maatschappelijk middenveld heeft financiële steun van de regering gekregen in het kader van de COVID-19-pandemie.



I.Justitieel stelsel

Het Deense justitiële stelsel bestaat uit 24 arrondissementsrechtbanken, twee gerechtshoven (hoven van beroep) en een hooggerechtshof, evenals twee gespecialiseerde rechtbanken. De onafhankelijke Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken staat in voor het bestuur en de ontwikkeling van de rechtbanken, met onder meer de toekenning van begrotingen aan rechtbanken en het beheer van gebouwen en ICT-systemen. De onafhankelijke raad voor rechterlijke benoemingen doet niet-bindende voorstellen voor de benoeming van rechters bij het ministerie van Justitie, die ze dan voordraagt voor formele benoeming door de uitvoerende macht (de koningin). Per functie draagt de raad voor benoemingen slechts één rechter voor. Er zijn geen gevallen geweest waarbij de uitvoerende macht het voorstel van de raad voor rechterlijke benoemingen niet heeft gevolgd. Voorzitters van rechtbanken en het bijzonder klachtgerecht kunnen disciplinaire maatregelen nemen. Het Openbaar Ministerie is een autonome instelling die handelt onder toezicht van het ministerie van Justitie, met aan het hoofd een procureur-generaal. De balievereniging is de onafhankelijke instantie die de juridische beroepen beheert en de onafhankelijkheid ervan verzekert.

Onafhankelijkheid

Het waargenomen niveau van rechterlijke onafhankelijkheid is consistent hoog gebleven onder het publiek en zeer hoog onder bedrijven. In totaal beschouwen 74 % van de bevolking en 83 % van de bedrijven de mate van onafhankelijkheid van rechtbanken en rechters in 2021 als “redelijk goed of zeer goed”. Dit als hoog gepercipieerde niveau van rechterlijke onafhankelijkheid is tussen 2016 en 2020 over het algemeen stabiel gebleven, maar is ten opzichte van 2020 afgenomen onder het publiek, terwijl het cijfer voor bedrijven iets is gestegen ten opzichte van het afgelopen jaar.

Het besluitvormingsproces in verband met de sluiting van de rechtbanken in maart 2020 in het kader van de COVID-19-pandemie werd onderworpen aan een controle met betrekking tot de eerbiediging van de rechtelijke onafhankelijkheid. In het licht van de COVID-19-pandemie had de Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken op 12 maart 2020 aangekondigd dat alleen de meest kritieke functies van de rechtbanken behouden zouden blijven en dat dringende en kritieke zaken voorrang zouden krijgen; hij richtte ook een groep voor crisisbeheer op. Het proces voor deze beslissing, en met name de vraag of de wijze waarop deze aan de rechtbanken werd meegedeeld in overeenstemming was met de grondwettelijke beginselen inzake de rechterlijke onafhankelijkheid, werd onderworpen aan een controle van een onafhankelijk panel dat door het parlement was benoemd. Dit panel, dat de opdracht had om de aanpak van de COVID-19-pandemie te onderzoeken, constateerde in zijn verslag van januari 2021 dat kon worden betwijfeld of de instructies die op verzoek van het ministerie van Justitie door de Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken aan de afzonderlijke rechtbanken waren verstuurd verenigbaar waren met de grondwettelijke onafhankelijkheid van de rechtbanken. De regering en de Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken zijn van mening dat hun mededelingen aan de rechtbanken over de kwestie in de vorm van een aanbeveling werden gedaan, maar erkennen dat de bevindingen van de commissie duidelijk hebben gemaakt dat er in de communicatie met de rechtbanken bijzondere zorg voor moet worden gedragen dat de onafhankelijkheid van die rechtbanken wordt erkend. Voor de heropening van de rechtbanken in april 2020 en alle verdere stappen werd een voorzichtigere communicatiestijl gebruikt. Naar aanleiding van een intern leerproces voor toekomstige crisisparaatheid in december 2020 benadrukte een door de Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken opgerichte werkgroep verder dat de groep voor crisisbeheer (bestaande uit het bestuur van de Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken en een aantal rechters) alleen instructies kan geven binnen de bevoegdheden van de Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken en zich in alle andere gevallen moet beperken tot richtsnoeren en aanbevelingen.

Kwaliteit

De rechtbanken kampen met een tekort aan middelen, met name gezien de verwachte toename van het aantal zaken. De uitgaven voor het justitiële stelsel zijn in Denemarken nog steeds erg laag (0,16 % van het bbp), net zoals het aantal rechters per 100 000 inwoners (6,5), wat duidt op een trend op langere termijn. In 2020 zijn enige aanvullende middelen toegewezen aan de rechtbanken, met name om behoeften in verband met de COVID-19-pandemie en uitdagingen in verband met de digitalisering aan te pakken. Voor de periode 2021-2023 is een aanvullende financiering van 1,75 miljoen EUR (13 miljoen DKK) per jaar toegewezen. De regering kondigde op 24 juni 2021 bovendien een aanvullende toewijzing van ongeveer 3,5 miljoen EUR (25 miljoen DKK) in 2021 en van ongeveer 6,5 miljoen EUR (47,5 miljoen DKK) in 2022 aan om de werklast van de rechtbanken aan te pakken. Belanghebbenden hebben echter herhaald dat dit onvoldoende is om een antwoord te bieden op structurelere problemen met de middelen, met name omdat het creëren van nieuwe functies voor rechters een toewijzing van middelen op een langere termijn zou vereisen. Belanghebbenden hebben ook hun bezorgdheid geuit over het feit dat gerechtelijke salarissen slechts beperkt kunnen concurreren met die voor banen in de particuliere sector en andere gerechtelijke beroepen, wat gevolgen zou kunnen hebben voor het vermogen van rechtbanken om nieuwe rechters aan te werven.

Aanvullende middelen voor de politie en aanklagers moeten in combinatie met wetswijzigingen de behandelingstijd voor strafzaken beperken. Met de nieuwe overeenkomst inzake politie en rechtsvervolging voor de periode 2021-2023 is voorzien in aanvullende middelen voor het creëren van 310 voltijdequivalenten (voor politieagenten, aanklagers en ondersteunend personeel), die specifiek bedoeld zijn voor de afhandeling van strafzaken. In deze context zijn concrete streefdoelen vastgesteld voor de afhandelingstijd binnen de politie en het Openbaar Ministerie, voor alle strafzaken en voor specifieke categorieën (zoals geweldsmisdrijven). Dit maakt deel uit van een bredere inspanning om de behandelingstijd voor strafzaken te verbeteren, die ook een reeks wetswijzigingen omvat met verschillende maatregelen die gericht zijn op het stroomlijnen van strafprocedures en het schrappen van bepaalde overbodige procedurele stappen. Deze wijzigingen werden in juni 2021 door het parlement goedgekeurd en werden op 1 juli 2021 van kracht. Hoewel over het algemeen positief werd gereageerd op deze streefdoelen, hebben belanghebbenden er ook op gewezen dat deze inspanningen voornamelijk gericht zijn op de politie en het Openbaar Ministerie, maar niet op de rechtbanken, waar de behandelingstijden voor strafzaken blijven toenemen.

Er wordt momenteel werk gemaakt van enkele initiatieven om een aantal onopgeloste tekortkomingen met betrekking tot de digitalisering van justitie aan te pakken. In het verslag over de rechtsstaat 2020 werden reeds enkele tekortkomingen vastgesteld met betrekking tot de digitalisering. Hoewel de rechtbanken en het Openbaar Ministerie over digitale communicatiemiddelen beschikken, is een aantal tekortkomingen in verband met de digitalisering van justitie nog niet opgelost. Procedureregels in verband met digitale instrumenten voor burgerlijke, administratieve en strafzaken zijn slechts gedeeltelijk voorhanden en de digitale toegang tot procedures, bijvoorbeeld de mogelijkheid om stukken van lopende en gesloten zaken online te raadplegen, is bij administratieve en strafprocedures zeer beperkt. Voor civielrechtelijke zaken is voorzien in een nieuw elektronisch archiefsysteem, maar het systeem voor strafzaken is volgens belanghebbenden verouderd. Er wordt momenteel weliswaar een nieuw systeem ontwikkeld, maar de middelen daarvoor zijn nog niet verkregen. De Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken ontwikkelt ook een nieuwe online databank voor arresten, die voorzieningen voor machineleesbaarheid zal omvatten, die eind 2021 of begin 2022 beschikbaar moet zijn en de huidige situatie met betrekking tot de toegang tot arresten online zou verbeteren. De Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken heeft daarnaast een nieuw systeem voor gegevensbeheer ingevoerd dat het mogelijk maakt om complexere gegevens op te vragen om bijvoorbeeld de gemiddelde duur van lopende zaken vast te stellen en zo de redenen voor lange beslissingstijden beter te kunnen onderscheiden.

Het systeem voor rechtsbijstand wordt geëvalueerd. In reactie op een aantal studies van belanghebbenden waarin werd gewezen op bepaalde tekortkomingen in de werking van het systeem voor rechtsbijstand, heeft het ministerie van Justitie in april 2020 een wetgevingsvoorbereidende commissie opgericht om het huidige systeem voor rechtsbijstand te evalueren. Deze commissie bestaat uit vertegenwoordigers van verschillende relevante ministeries en autoriteiten (zoals de Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken en het mensenrechteninstituut), evenals deskundigen (waaronder een voormalig rechter en een wetenschapper) en wordt bijgestaan door een groep voor de follow-up die ervaringen van beroepsbeoefenaren deelt. Hoewel in eerste instantie werd verwacht dat de commissie haar resultaten tegen de zomer van 2022 zou presenteren, zal dit waarschijnlijk worden uitgesteld als gevolg van de COVID-19-pandemie. De orde van advocaten en Justitia, een denktank die zich bezighoudt met juridische kwesties en die in oktober 2020 een reeks aanbevelingen publiceerde voor de hervorming van het systeem voor rechtsbijstand, hebben kritiek geuit op het huidige systeem, met name wat betreft de toegang tot kantoren voor rechtsbijstand (waarbij sprake is van regionale verschillen), rechtsbijstand in bestuursrechtelijke zaken en de noodzaak om de regeling voor rechtsbijstandsverzekeringen te verduidelijken. Belanghebbenden waren over het algemeen verheugd over het evaluatieproces dat door de regering werd ingesteld, maar betreurden dat dit vertraging opliep als gevolg van de COVID-19-pandemie.

Efficiëntie

Het justitiële stelsel is over het algemeen nog steeds efficiënt, maar heeft te maken met enkele uitdagingen wat betreft het afhandelingspercentage. De geschatte tijd voor het afhandelen van litigieuze civielrechtelijke en handelszaken is in 2019 in elke aanleg gemiddeld licht toegenomen in vergelijking met 2018 (van 207 tot 222 dagen voor zaken in eerste aanleg). Het afhandelingspercentage voor litigieuze civielrechtelijke en handelszaken is daarnaast verder afgenomen, van 95 % in 2018 tot 91,8 % in 2019. Het aantal lopende zaken blijft over het algemeen echter zeer laag, met name voor litigieuze civielrechtelijke en handelszaken. De Deense beheersdienst van hoven en rechtbanken heeft gemeld dat het aantal binnenkomende zaken in 2020 aanzienlijk is gestegen en dat de rechtbanken in 2020 20 % meer zaken hebben ontvangen dan in 2017. De rechtbanken hebben echter 97 % van het totale aantal zaken behandeld, één procentpunt meer dan in 2019.

II.Corruptiebestrijding

Denemarken heeft geen speciale strategie voor corruptiebestrijding, noch een gespecialiseerd agentschap voor corruptiekwesties. Het systeem voor corruptiebestrijding is grotendeels gebaseerd op algemene regels over ethiek en integriteit en op sociale normen en openbare controle. Verschillende autoriteiten werken mee aan corruptiepreventie, de bevordering van goede administratieve werkwijzen en de naleving van het wettelijk kader. Dit zijn onder meer de financiële toezichtsautoriteit, de parlementaire ombudsdienst en de voorzitter van de rekenkamer. Het agentschap Werknemers en competenties en het kabinet van de eerste minister hebben verantwoordelijkheden inzake de bevordering van de integriteit bij ambtenaren en ministers. Het ministerie van Justitie waarborgt de samenwerking tussen nationale autoriteiten bij de uitwerking van maatregelen voor corruptiebestrijding. Regels om belangenconflicten te voorkomen, zijn over het algemeen voorhanden voor ambtenaren.