Speciaal verslag nr. 5/2002

over de regelingen inzake de extensiveringspremie en het extensiveringsbedrag in de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2002/C 290/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. De Rekenkamer heeft een onderzoek ingesteld naar de regeling inzake het extensiveringsbedrag(1) (REB), een regeling voor rechtstreekse betalingen in de sector rundvlees in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten voor rundvlees ter bevordering van een milieuvriendelijke extensieve rundvleesproductie en ter vermindering van de overproductie (zie de paragrafen 2 en 4). De controle had ten doel, na te gaan in hoeverre de REB de extensieve veeteelt in de Europese Unie heeft bevorderd, en hoe deze regeling, zoals hervormd in het kader van Agenda 2000, wordt uitgevoerd (zie de paragrafen 10-12).

II. Twee derde van de rundvleesproductie in de Europese Unie is afkomstig van melkkoeien (al daalt dit aandeel gestaag, zie de paragrafen 6 en 7), die normaliter niet in aanmerking komen voor de REB en in de regel met intensievere methoden worden gefokt dan zuivere zoogkoeien. De uitgaven voor de REB beliepen in de periode 1994-2000 in totaal 4 039,4 miljoen euro, en kwamen vooral ten goede aan de lidstaten met een groot aantal zoogkoeien (zie paragraaf 41).

III. Een tekortkoming van de REB werd aangepakt bij de Agenda 2000-hervorming: bij de berekening van de veebezetting werd voortaan uitgegaan van het werkelijke aantal runderen (zie paragraaf 3) en er werd een bepaling over grasland ingevoerd (zie de paragrafen 14 b)- 18). Het veebezettingsgetal is slechts een criterium om onderscheid te maken tussen intensieve en extensieve landbouwmethoden (zie de paragrafen 17-20).

IV. De REB bestaat naast op oppervlakte gebaseerde agromilieuregelingen en regelingen voor plattelandsontwikkeling (zie paragraaf 21) en in de basisregelingen voor de veeteelt wordt de voorgeschreven veebezetting verminderd tot niveaus die dicht bij die van de REB liggen wanneer twee maximale veebezettingsgetallen worden gehanteerd (zie paragraaf 20).

V. In alle bezochte lidstaten deden zich problemen met de uitvoering van de regeling voor (zie de paragrafen 22-28). De inspectieprocedures en de systemen voor de identificatie en registratie van runderen vertoonden gebreken en er deden zich problemen voor met de definitie en opmeting van de voederarealen (zie de paragrafen 29-32). Sommige veehouders ontvingen het extensiveringsbedrag zonder daar uitdrukkelijk om te hebben verzocht (zie paragraaf 33).

VI. De Commissie is niet voldoende geïnformeerd over het effect van de REB (zie de paragrafen 34 en 35). De REB dient weliswaar als inkomenssteun voor extensieve rundvleesproducenten, maar het effect ervan op de extensieve veeteelt is gering. De regeling zet de intensieve bedrijven er nauwelijks toe aan om extensievere methoden te gaan hanteren en heeft nauwelijks bevorderd dat er meer aan extensieve landbouw wordt gedaan (zie de paragrafen 36-45).

VII. De Rekenkamer beveelt de Commissie aan, de doeltreffendheid en efficiëntie van de REB en de samenhang ervan met andere regelingen zoals de agromilieu- en compensatieregelingen te evalueren. Het verdient overweging, de verordeningen betreffende de risicobeoordeling te wijzigen en de gebreken bij de inspectie te verhelpen (zie paragraaf 53).

INLEIDING

Achtergrond

Relevante verordeningen voor de regeling inzake het extensiveringsbedrag (REB)

1. Sinds de Agenda 2000-hervormingen die per 1 januari 2000 zijn ingevoerd voorziet de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees(2) in hogere rechtstreekse steun voor landbouwers ter compensatie van inkomensverlies ten gevolge van prijsverlagingen en verlaagde marktsteun uit opslagmaatregelen, uitvoerrestituties en invoercontroles. De rechtstreekse steun bestaat uit een speciale premie voor producenten van stieren en ossen, een premie voor het aanhouden van zoogkoeien (rundvee dat speciaal voor de vleesproductie wordt gefokt) en een slachtpremie voor alle rundersoorten, alsmede extra betalingen in de vorm van betalingen per dier en/of per areaal(3) (laatstgenoemde twee steunvormen zijn ingevoerd bij Agenda 2000). Er mag een extra extensiveringsbedrag worden betaald voor runderen waarvoor reeds de "speciale premie" of de "zoogkoeienpremie" wordt toegekend.

2. De regeling inzake de extensiveringspremie werd ingevoerd bij de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van 1992(4) en had ten doel, de in de productie van rundvlees gespecialiseerde veehouders compensatie te verlenen voor het concurrentievoordeel dat de intensieve en semi-intensieve rundvleesproducenten door de daling van de graanprijzen genoten (zie paragraaf 4). Ter bepaling van de subsidiabiliteit in het kader van de regeling werd rekening gehouden met de veebezetting (VB) van de bedrijven, dat wil zeggen de voedercapaciteit van elk bedrijf in verhouding tot het aantal en de soort dieren die er worden gehouden. De extensiveringspremie werd betaald indien de producent de VB van de dieren waarvoor de speciale premie of de zoogkoeienpremie werd aangevraagd beneden een bepaald niveau hield. De regeling is tweemaal gewijzigd, om het bedrag van de extra betalingen te verhogen en om twee maximale VB-getallen in te voeren ter verhoging van de doeltreffendheid van de REB door hogere bedragen te betalen wanneer een lagere VB werd aangehouden (zie tabel 1).

Tabel 1

Hoogte van de extensiveringspremie

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3. In de VB zijn het aantal dieren en het voor het houden van deze dieren beschikbare voederareaal(5) verrekend. Het aantal dieren wordt berekend in termen van "grootvee-eenheden" (GVE). Momenteel worden stieren, koeien en andere runderen van meer dan 2 jaar als 1 GVE geteld; runderen van 6 maanden tot 2 jaar oud tellen voor 0,6 GVE en schapen en geiten voor 0,15 GVE. De maximale VB van 2 GVE per hectare waarvan momenteel de subsidiabiliteit in het kader van de premieregelingen voor rundvlees afhangt, is afgeleid van de in de nitraatrichtlijn vastgelegde maximaal aanvaardbare organische bemesting van 170 kg N/ha.

4. In de desbetreffende verordeningen worden de doelstellingen van de REB niet gedetailleerd uiteengezet, maar de REB maakt deel uit van een reeks maatregelen waarmee de overproductie van rundvlees moet worden gereduceerd en een milieuvriendelijke landbouwproductie en voedselkwaliteit moeten worden bevorderd(6), meer bepaald door de tendens tot steeds verdere intensivering van de rundveehouderij tegen te gaan en extensivering aan te moedigen(7). In 1996 kwamen daar doelstellingen op het gebied van productiebeheersing bij(8), en in het kader van de Agenda 2000-hervormingen waren dat milieudoelstellingen(9). Evenals de andere GLB-steunregelingen heeft de REB in het algemeen ten doel, het landbouwersinkomen te ondersteunen. In haar jaarverslag 1996(10) wees de Rekenkamer erop dat in de methode voor de berekening van de VB slechts dieren werden meegeteld waarvoor de premie voor runderen werd aangevraagd, en beval zij aan, rekening te houden met alle dieren op het bedrijf. Met de Agenda 2000-hervorming van de regeling, die nu bekend is als de regeling inzake het extensiverings bedrag (REB)(11), werd dit gebrek gecorrigeerd doordat rekening werd gehouden met alle rundvee en sommige schapen en geiten op het bedrijf, en doordat per 1 januari 2000 striktere subsidiabiliteitscriteria werden ingevoerd (zie de paragrafen 14-16). Het extensiveringsbedrag staat los van de extensiveringssubsidies in het kader van de agromilieumaatregelen die in het speciaal verslag van de Rekenkamer over de maatregelen voor een milieuvriendelijker GLB(12) zijn behandeld.

Wat is extensivering?

5. De termen "extensieve landbouw" en "extensivering" worden in de desbetreffende regelgeving niet gedefinieerd. Onder extensieve veeteelt wordt in de regel veeteelt verstaan waarbij het vee voeder krijgt van de grond waarop het wordt gehouden, terwijl bij intensieve veeteelt de dieren gewoonlijk het grootste deel van, zo niet hun gehele leven, op stal doorbrengen en met aangekocht voer worden gehouden. De huidige GMO voor rundvlees stelt op deze grondslag een maximale VB vast (dat wil zeggen het maximumaantal dieren dat per hectare beschikbaar voederareaal mag worden gehouden (zie tabel 1), en schrijft voor dat ten minste 50 % van het voederareaal voor begrazing bestemd moet zijn (zie paragraaf 14, sub b)).

Het verband tussen extensivering en rundvleesproductie

6. Slechts een derde van het rundvlees in de Europese Unie is afkomstig van gespecialiseerde rundvleesproductie (dat wil zeggen zoogkoeien - rundvee dat tot een vleesras behoort en voor de vleesproductie wordt gefokt), al stijgt dit aandeel(13) (zie paragraaf 7). De rest is afkomstig van melkvee. Melkkoeien komen niet in aanmerking voor de voornaamste rundvleessubsidies (zoogkoeienpremie of speciale premie), of het extensiveringsbedrag (zie paragraaf 45 voor de uitzonderingen) en worden normaliter intensiever gehouden dan ander vee, om voldoende melk te produceren. Deze tendens naar intensivering in de melkveesector wordt bevestigd in een voor de Commissie uitgevoerde studie van 1999(14) over veeteeltsystemen voor herbivoren in de Europese Unie, waarin onder meer wordt geconstateerd dat 40 % van de gespecialiseerde melkveebedrijven in de Europese Unie VB-getallen van meer dan 2 GVE per hectare hadden, tegen 23 % van de gespecialiseerde rundveefokkerijen. Hoewel er zich variaties tussen de lidstaten voordoen, komt de concentratie zoogkoeien per hectare gewoonlijk niet boven één dier per hectare beschikbaar grasland uit.

Het aandeel van de gespecialiseerde rundvleesproductie in de Europese Unie is toegenomen

7. Tussen 1995 en 1999 daalden de gemiddelde rundvleesprijzen in de Europese Unie met ongeveer 8 %(15) en de rundveestapel van de Europese Unie viel lichtjes terug, waarbij tegenover de vermindering van mannelijke runderen en melkkoeien een lichte stijging van het aantal zoogkoeien stond(16). Dus het aandeel in de rundvleesproductie in de Europese Unie dat van zuivere zoogkoeienbestanden afkomstig is, is toegenomen, terwijl tussen 1990 en 2000 het percentage melkkoeien in de totale koeienpopulatie van de Europese Unie is afgenomen van 73 tot 63 %(17).

8. Het aantal dieren waarvoor tussen 1995 en 1999 de basispremies, namelijk de zoogkoeienpremie en de speciale premie, werden betaald, bleef constant op ongeveer een derde van het totaal staan. Het aantal van deze runderen waarvoor daarnaast het extensiveringsbedrag werd toegekend steeg enigszins. De situatie varieerde weliswaar binnen de Europese Unie, maar in alle lidstaten behalve Spanje nam de totale rundveepopulatie af of zeer licht toe.

9. In Spanje nam de rundveestapel daarentegen met bijna 14 % (796000 dieren) toe. De Spaanse producenten vallen vanouds onder twee verschillende categorieën - ofwel fokken zij runderen, ofwel mesten zij ze in de buurt van de grootstedelijke gebieden waar ze worden geconsumeerd. Maar de structuur van de EU-premieregelingen voor rundvlees heeft bijgedragen tot de ontwikkeling van "geïntegreerde" bedrijven waar ernaar gestreefd wordt, zoveel mogelijk toegevoegde waarde binnen één productie-eenheid te houden door de dieren zowel te fokken als vet te mesten(18).

Doelstellingen en aanpak van de controle van de Rekenkamer

10. De voornaamste aanbeveling van het jaarverslag 1996 van de Rekenkamer betreffende extensivering is met de Agenda 2000-hervormingen (zie paragraaf 4) opgevolgd, maar de Rekenkamer heeft in 2000 besloten, de bevordering van de extensivering opnieuw te onderzoeken omdat de uitgaven voor de bij de hervormingen ingevoerde REB zijn gestegen. De controle van de Rekenkamer had ten doel, na te gaan hoe de hervormde REB in de bezochte lidstaten werd uitgevoerd, en in hoeverre de REB de extensieve rundveeproductie in de Europese Unie had bevorderd. Onderzocht werd ook de rol van de REB bij de ondersteuning van de inkomens van de rundvleesproducenten.

11. Omdat de Commissie geen gedetailleerde, meetbare doelstellingen heeft bepaald, onderzocht de Rekenkamer de vraag of de REB de extensivering bevorderde aan de hand van:

a) de mate waarin extensieve bedrijven ervan werden afgehouden, hun productie te intensiveren;

b) de mate waarin intensieve bedrijven werden aangemoedigd, hun productie te extensiveren.

Het effect van de REB, afgemeten naar de milieubeschermingsdoelstellingen ervan, is behandeld in het speciaal verslag van de Rekenkamer over de maatregelen voor een milieuvriendelijker GLB, maar andere doelstellingen, op het gebied van voedselkwaliteit en productiebeheersing, zijn niet rechtstreeks door de Rekenkamer onderzocht, omdat hierop alle rundvleesmaatregelen van invloed zijn.

12. Er werden controlebezoeken gebracht aan de Commissie en vijf lidstaten: Spanje, Frankrijk, Ierland, Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk. De controleurs stelden een onderzoek in naar de beheersprocedures in de betrokken lidstaten of regio's en vergezelden de autoriteiten op 15 inspecties ter plaatse op bedrijven van begunstigden; om het effect van de REB op de activiteiten van de producenten te beoordelen onderzochten zij ook de aanvraagdossiers van 30 REB-begunstigden in elk land/elke regio over de periode 1993-2000.

FINANCIËLE INFORMATIE

13. De uitgaven voor de REB over 2000 (rapportagejaar 2001) bedroegen 913,8 miljoen euro(19) (zie tabel 2 voor de ontwikkeling van de totale uitgaven voor rundvlees, inclusief de REB, sinds 1994). Frankrijk, gevolgd door het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Spanje zijn samen goed voor meer dan 80 % van de REB-uitgaven. Tussen 1999 (het laatste jaar vóór de Agenda 2000-hervorming van de REB) en 2000 daalde het aantal dieren waarvoor de basispremies (zoogkoeienpremie of speciale premie)(20) werden uitgekeerd en die ook onder de REB vielen (zie tabel 3), al varieert de situatie van de ene lidstaat tot de andere en is het langetermijneffect van de hervorming op de aantallen die voor de REB in aanmerking komen nog niet duidelijk (zie illustratie 1 voor de REB-uitgaven van de lidstaten sinds 1994, en illustratie 2 voor de ontwikkeling van de REB-uitgaven).

Tabel 2

Uitgaven voor rundvlees

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

De eerste uitgaven voor extensivering werden in 1994 gedaan.

Bron:

Ontwikkeling van de uitgaven van het EOGFL, afdeling Garantie, 1994-2001, directoraat-generaal Landbouw. Begroting 2002.

Tabel 3

Vergelijking tussen runderen waarvoor de speciale premie voor rundvlees, de zoogkoeienpremie en het extensiveringsbedrag werden betaald - Seizoenen 1999 en 2000((Jaren van betaling 2000 en 2001.))

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Werkdocumenten van directoraat-generaal Landbouw, directoraat D.2.

Illustratie 1

Totale uitgaven REB 1994-2000: 4 039,4 Mio EUR

>PIC FILE= "C_2002290NL.000801.TIF">

Bron:

Financiële verslagen van het EOGFL, afdeling Garantie.

Illustratie 2

Beloop van de REB-uitgaven in de EU

>PIC FILE= "C_2002290NL.000901.TIF">

NB:

De stijging van 1997 op 1998 is te wijten aan de invoering van een hoog extensiveringsbedrag bij inachtneming van een lage maximale veebezetting.

Bron:

Financiële verslagen van het EOGFL, afdeling Garantie.

OPZET VAN DE REB

Ingrijpende wijzigingen door de Agenda 2000-hervormingen

14. De voornaamste veranderingen per 1 januari 2000 waren:

a) er werd rekening gehouden met alle runderen(21) op het bedrijf (zie paragraaf 4);

b) ten minste 50 % van het opgegeven voederareaal, zoals bepaald in de artikelen 12 en 13 van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad, moest voor begrazing bestemd grasland zijn, waarop ook gehooid en kuilgras gemaaid mag worden(22);

c) voor de REB geldt grond die in aanmerking komt voor oppervlaktesteun voor akkerbouwgewassen niet meer als voederareaal, in het kader van de basisregelingen inzake de zoogkoeienpremie en speciale premie voor rundvlees echter wel.

15. De standaardmethode voor de berekening van de VB is, de GVE te berekenen op basis van het aantal dieren dat op een bedrijf aanwezig is op bepaalde "censusdata". Er is ook een vereenvoudigd systeem, waarbij de producenten zich ertoe verbinden, het aantal dieren continu beneden een bepaalde VB te houden. Griekenland, Spanje, Ierland en het Verenigd Koninkrijk hebben er alle voor gekozen, een vereenvoudigd systeem toe te staan, daar dat zowel voor de autoriteiten als voor de extensieve bedrijven die waarschijnlijk onder de maximale VB zullen blijven het administratiewerk verlicht (zie paragraaf 44).

16. Verder kunnen de lidstaten voor de betaling van het extensiveringsbedrag hetzij één enkel laag maximaal VB-getal toepassen, hetzij een systeem met twee maximale VB-getallen, waarbij voor elke maximale VB verschillende bedragen worden uitgekeerd(23) (zie tabel 1). Zes lidstaten (Duitsland, Griekenland, Spanje, Oostenrijk, Portugal en Zweden) hebben ervoor gekozen één maximum toe te passen en een hoger extensiveringsbedrag uit te keren aan producenten met een lagere VB. De andere lidstaten opteerden voor een systeem met twee maxima en lagere extensiveringsbedragen(24). De Spaanse en Oostenrijkse autoriteiten hebben de Rekenkamer meegedeeld dat zij voor één maximale VB hebben geopteerd om de producenten een hogere extra betaling te kunnen laten genieten, daar de meeste rundvleesproducenten in deze landen zich gemakkelijk aan het lagere VB-getal zouden kunnen houden. De Franse, Ierse en Britse autoriteiten hebben de Rekenkamer meegedeeld dat zij voor het systeem met twee maxima hebben gekozen omdat dit de producenten in staat zou stellen hun productieverlaging over een aantal jaren te spreiden en/of omdat er zo meer producenten van kunnen profiteren.

Maar het veebezettingsgetal is nog steeds een grof criterium om vast te stellen wat extensieve veehouderijpraktijken zijn

17. Door runderen, schapen en geiten op te nemen in de berekening van het VB-getal voor de REB kan een grof onderscheid worden gemaakt tussen intensieve en extensieve bedrijven, te meer daar veel rundveehouderijen in de probleemgebieden bedrijven met zowel schapen als runderen zijn. In het VB-getal worden alle runderen(25) die fysiek op het bedrijf aanwezig zijn meegeteld, maar schapen en/of geiten worden bij de berekening of het bedrijf aan de VB-voorwaarde voldoet slechts meegeteld voor zover er premies voor deze dieren zijn aangevraagd, ongeacht of ze fysiek aanwezig zijn of niet. Aangezien de premie voor schapen en geiten alleen wordt betaald voor vrouwelijke dieren van ten minste één jaar oud, worden alle mannelijke dieren en minder dan één jaar oude lammeren van de berekening van de VB uitgesloten.

18. Krachtens Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad moet het opgegeven voederareaal voor 50 % uit grasland bestaan, dat wordt gedefinieerd als "weidegrond die volgens de plaatselijke veehouderijpraktijken erkend is als bestemd voor het laten grazen van runderen en/of schapen"(26) (zie paragraaf 14, sub b)). Grond die voor de REB als voederareaal wordt opgegeven, hoeft dus niet per se gebruikt te worden voor het laten grazen van runderen - ook al wordt het extensiveringsbedrag voor runderen, en niet voor schapen betaald.

En de regeling zet de producenten er niet toe aan, hun VB te verlagen

19. De maximale VB-getallen uit de verordening hebben ten doel, de intensieve rundvleesproductie aan banden te leggen(27). Doordat de extensiveringsbedragen op basis van het aantal dieren worden betaald, worden producenten wier VB nog niet dicht bij de maxima ligt er echter toe aangezet hun productie tot vlak onder deze maxima op te drijven, en zo hun inkomsten uit subsidies te verhogen (zie de paragrafen 37-44). Wat het Verenigd Koninkrijk betreft wordt deze bevinding onderbouwd door de resultaten van een grootscheeps onderzoek dat de Britse Countryside Commission heeft ingesteld(28).

20. In de basisregelingen voor de veeteelt (zoogkoeienpremie en speciale premie voor rundvlees, die de producent moet ontvangen om in aanmerking te komen voor het extensiveringsbedrag) wordt op het aangevraagde aantal dieren een VB-getal van 2 GVE toegepast(29). Nadat in het najaar van 2000 de BSE-crisis was uitgebroken, besloot de Raad in 2001 ter verlaging van de rundvleesproductie onder meer om via strengere VB-voorwaarden in de basisregelingen voor de veeteelt tot meer extensivering aan te moedigen. Het VB-getal van maximaal 2 GVE per hectare werd verlaagd tot 1,9 GVE in 2002 en 1,8 GVE vanaf 2003(30). Hierdoor komen de VB-getallen van de basisregelingen voor rundvlees ongeveer even laag te liggen als die van de REB (zie tabel 1). Vanaf 2003 zullen dezelfde maxima van 1,8 GVE per hectare gelden wanneer twee maximale VB-getallen worden gehanteerd (zie paragraaf 16)(31); de verschillen tussen de berekeningswijze van het VB-getal in de basisregelingen en in de aanvullende REB II zitten dan alleen nog in het voederareaal (zie de paragrafen 14 b) en 18) en het aantal dieren dat bij de berekening van de VB wordt meegeteld (zie de paragrafen 15 en 17).

De REB en andere regelingen

21. Extensieve rund- en gemengde veehouderij vinden vaak plaats in streken van de Europese Unie waar de bodemkwaliteit, natuurlijke nadelen en het klimaat de landbouw weinig ruimte voor alternatieven bieden. De veehouders in deze gebieden komen vaak niet alleen in aanmerking voor de rechtstreekse premies voor runderen en schapen, maar ook voor oppervlaktesteun in het kader van agromilieumaatregelen van de Europese Unie en voor compensatiebedragen voor probleemgebieden, die vaak worden beheerd door andere organisaties dan die van de REB. De voorwaarden om voor deze steunvormen in aanmerking te komen zijn goede veehouderijpraktijken en inachtneming van de maximale VB-getallen, die met het oog op de specifieke vereisten van de regeling uiteenlopend worden berekend. Zo kunnen extensief werkende rundveehouders op meerdere manieren compensatie ontvangen wanneer zij het aantal dieren op hun land beperkt houden - via de op het aantal dieren gebaseerde REB en via oppervlaktesteun uit de milieu- en compensatieregelingen.

UITVOERING VAN DE REB IN DE BEZOCHTE LIDSTATEN

Tekortkomingen in de veeteeltdatabase leverden problemen op

22. De voltooiing van de databases voor de identificatie en registratie van runderen(32) was gepland op 1 januari 2000. De lidstaten kunnen deze gebruiken om het aantal GVE te bepalen mits de database ten genoegen van de lidstaten voldoende zekerheid biedt aangaande de nauwkeurigheid van de gegevens. Anders moeten de lidstaten het aantal GVE opmaken uit de informatie die op de teldata bij de afzonderlijke producenten wordt ingewonnen(33).

23. Het gebruik van de veestapeldatabases is weliswaar niet in de verordeningen voorgeschreven, maar vergemakkelijkt de berekening van de GVE en VB-getallen. Ten tijde van de controlebezoeken (november 2000-juli 2001) was alleen Oostenrijk in staat, zijn veestapeldatabase hiervoor zinvol te gebruiken. In Spanje, Ierland en het Verenigd Koninkrijk was niet alle rundvee in de database opgenomen, en werd de VB voor aanvragen in het kader van de standaardregeling berekend op basis van informatie die de aanvragers op bepaalde over het jaar gespreide teldata hadden verstrekt. De informatie in de veestapeldatabases kon in Oostenrijk en het Verenigd Koninkrijk wel, maar in Spanje en Ierland niet worden benut bij controles ter plaatse.

24. In Frankrijk gebruikten de autoriteiten het nationale identificatie- en registratiesysteem voor runderen om de GVE voor de steun in het kader van de REB te berekenen, ook al deden er zich operationele problemen en problemen met de nauwkeurigheid van de gegevens voor(34). Formulieren met de relevante gegevens over de aanwezigheid van runderen op hun bedrijf voor het jaar 2000 werden de rundveehouders pas in mei 2001 ter bevestiging toegezonden, waardoor 20 % van de extensiveringsbedragen voor zoogkoeien en 100 % van de bedragen voor mannelijke slachtrunderen na de voorgeschreven termijn van 30 juni 2001 werden betaald(35). In slechts 5 van de 95 departementen werden de formulieren juist geadresseerd, aan veehouderijen - in 19 departementen werd meer dan 25 % van de formulieren onjuist geadresseerd, en in acht van deze departementen bedroeg het percentage meer dan 40 %. In Saône-et-Loire werden naar 13513 rundveehouders formulieren verzonden, terwijl daar slechts 6045 rundveehouderijen zijn. Bovendien kwamen er in de formulieren vaak fouten voor - in de steekproef van 30 bedrijvendossiers die in Saône-et-Loire werden onderzocht bevatten er twaalf (40 %) fouten, maar de uitkomst was minder problematisch in Vendée, waar twee van de 30 formulieren foutief waren(36).

De REB-inspecties zouden doelgerichter kunnen verlopen

25. De betaalorganen moeten controles ter plaatse verrichten op ten minste 10 % van de steunaanvragen voor vee en 5 % van de aanvragen voor oppervlaktesteun, die geselecteerd worden aan de hand van een risicoanalyse en een representativiteitselement van de ingediende steunaanvragen(37).

26. In alle bezochte lidstaten werden de met extensivering gemoeide inspecties van de dieren en de oppervlaktesteun afzonderlijk verricht, soms door verschillende diensten, aan de hand van afzonderlijke risicoanalyses. Tijdens de vee-inspecties voor de REB die in het bijzijn van de controleurs plaatsvonden, werden slechts in Spanje en soms in het Verenigd Koninkrijk én het voederareaal én het grondgebruik stelselmatig onderzocht.

27. Behalve in Ierland en Frankrijk werden bij de risicoanalyses voor inspecties van vee en oppervlaktesteun bedrijven die in de buurt van de maximale VB voor de REB kwamen tot de specifieke risicofactoren gerekend, daar deze bedrijven het grootste risico lopen om niet voor het extensiveringsbedrag in aanmerking te komen (indien uit de inspectie blijkt dat het voederareaal iets te hoog of het aantal dieren iets te laag is opgegeven). In Ierland was een dergelijke risicofactor niet in de vee-inspecties voor de REB ingebouwd, en in Frankrijk niet in de inspecties van de REB-oppervlaktesteun.

De methoden voor de rundvee-inspecties in het kader van de REB variëren van lidstaat tot lidstaat

28. De lidstaten hebben enige vrijheid bij de uitvoering van de controles en inspecties in het kader van de verordening betreffende het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS)(38). De inspectiemethoden kunnen van lidstaat tot lidstaat variëren, en doen dat ook, maar de resultaten zijn niet geheel bevredigend. De volgende voorbeelden tonen aan dat de efficiëntie en doeltreffendheid van de inspecties in de meeste bezochte lidstaten kunnen worden verbeterd door de beste praktijk ingang te doen vinden, waarmee wordt verzekerd dat de producenten in de gehele Europese Unie gelijk worden behandeld:

a) de REB-inspecties in Ierland, Spanje en Frankrijk (sinds 2001) worden samen met de inspecties voor de basisregelingen voor de veeteelt verricht. Het Verenigd Koninkrijk heeft een doeltreffender geïntegreerde aanpak voor alle regelingen met betrekking tot runderen ingevoerd, waarin controles ter plaatse en aan de hand van stukken zijn opgenomen;

b) in Ierland worden de GVE voor de REB op gezette tijden op de veeregisters van de bedrijven aangesloten, maar de fysieke inspecties van de dieren en de controles aan de hand van stukken blijven beperkt tot de dieren waarvoor betalingen in het kader van de basisregelingen zijn aangevraagd. De lijsten uit de veestapeldatabase worden niet gebruikt (zie paragraaf 23) en er wordt geen volledige telling van de dieren verricht en aangesloten op de lopende totalen in het veeregister van het bedrijf;

c) in Frankrijk werd niet gecontroleerd of de kennisgevingstermijnen waren nageleefd en werden de bewijsstukken niet nagezien. De rundveestapel werd niet volledig geïnspecteerd en er werd niet nagegaan waar de dieren zich ophielden. Wat betreft de inspecties voor de oppervlaktesteun verifieerde de dienst die verantwoordelijk was voor voederareaalinspecties(39) het voederareaal niet adequaat met het oog op de REB en evenmin voor de berekening van de VB-getallen;

d) in Frankrijk en Spanje werd van de producenten niet verlangd dat zij al hun dieren bijeendreven en werden de oormerken vanaf een afstand gecontroleerd, zo nodig met behulp van een verrekijker. Dit vormde geen garantie dat de betrokken dieren naar behoren werden geïdentificeerd.

Bij de uitvoering van de REB doen zich enige onregelmatigheden voor

Voederrapen worden voor de REB in Schotland wel, maar in Engeland niet als voedergewas beschouwd

29. Oppervlakten die in aanmerking komen voor oppervlaktesteun kunnen niet gelden als voederareaal(40). Op basis van dit criterium hebben de Engelse autoriteiten oppervlakten die waren ingezaaid met voederrapen (die niet in aanmerking komen voor oppervlaktesteun) uitgesloten van de voederarealen voor REB-doeleinden, terwijl dit product in Schotland als voedergewas wordt aanvaard. De veehouders in deze twee landsdelen worden dus verschillend behandeld. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben de Commissie om advies verzocht. In haar antwoord verklaart de Commissie duidelijk dat in de huidige regelgeving geen onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende soorten raapzaad, en dat bijgevolg alle rapen moeten worden uitgesloten als voedergewas in de zin van de REB.

In Oostenrijk wordt het voederareaal op alpenweiden (almen) te hoog opgegeven

30. Elke zomer laat meer dan 50 % van de rundveehouderijen zijn vee (meer dan 300000 runderen) de almen (alpenweiden) opgaan om het daar te laten grazen. Oostenrijk telt bijna 10000 alpenweiden die een totale oppervlakte van 1,6 miljoen ha beslaan; hiervan wordt 50 % als voederareaal beschouwd, hetgeen ongeveer een derde van het Oostenrijkse voederareaal uitmaakt. De draagkracht van almen is veel kleiner dan die van ander grasland. De meeste alpenweiden zijn in handen van de overheid en worden door een beheerder (Almbewirtschafter) aan de afzonderlijke veehouders toegewezen.

31. De totale oppervlakte van de alpenweiden is gebaseerd op het kadaster, maar de producenten geven hun deel van het voederareaal op basis van de schattingen van de Almbewirtschafter op. Sinds 1998 maken de regionale autoriteiten in Oostenrijk gebruik van luchtfotografie bij het bepalen van het werkelijke voederareaal. Het Oostenrijkse betaalorgaan heeft deze informatie echter niet gekregen en kon ze dus niet gebruiken om het voor de alpenweiden opgegeven voederareaal te vergelijken met het werkelijke, fotografisch vastgelegde areaal.

32. Bij de 554 controles ter plaatse die de Oostenrijkse autoriteiten in 2000 hebben uitgevoerd, waren er ten tijde van de inspectie foto's van 185 alpenweiden beschikbaar. Bij vergelijking van het opgegeven voederareaal, 43200 ha, met het voederareaal dat met behulp van het fotomateriaal was vastgelegd, bleek dit slechts 26167 ha te beslaan en dus 61 % te hoog opgegeven. Oorzaak van dit verschil is, dat de alm-autoriteiten op basis van informatie uit het kadaster veel te hoge schattingen van de oppervlakte van de alpenweiden hadden verstrekt. In 1998 werd luchtfotografie ingevoerd, waardoor dit probleem aan het licht kwam, maar ze werd in het seizoen 2001 slechts in bepaalde delen van Oostenrijk, zoals de deelstaat Salzburg, toegepast. In de deelstaat Salzburg bleek het voor 2000 opgegeven voederareaal bij twee willekeurig gekozen alpenweiden met 52 % en 33 % te hoog opgegeven, en bij hantering van het werkelijke in plaats van het opgegeven areaal zouden vijf van de elf door de Rekenkamer onderzochte bedrijven niet langer voor het extensiveringsbedrag in aanmerking komen.

Subsidiabele Franse producenten ontvingen het extensiveringsbedrag zonder daar uitdrukkelijk om te hebben verzocht

33. Vanaf 2000 moeten alle producenten die het extra extensiveringsbedrag willen krijgen, dit op hun aanvraagformulieren voor de oppervlaktesteun vermelden. Deze verplichting werd niet nageleefd in Frankrijk, waar het extensiveringsbedrag aan alle subsidiabele producenten werd uitbetaald mits zij gedetailleerde gegevens over het aantal runderen op hun bedrijf in 2000 schriftelijk hadden bevestigd.

DE COMMISSIE IS NIET VOLDOENDE GEÏNFORMEERD OVER HET EFFECT VAN DE REB

34. Om te kunnen nagaan of de regeling correct wordt uitgevoerd en of de doelstellingen van de regeling worden bereikt, moet de Commissie tijdig over adequate beheersinformatie beschikken. De afdeling beheer van de rundvleesmarkt van het Directoraat-generaal Landbouw heeft informatie over de dieren waarvoor in het kader van de basisregelingen voor de veeteelt steun wordt betaald, en over het aantal daarvan waarvoor ook het extensiveringsbedrag wordt betaald. Wanneer de Commissie deze koppelt aan andere informatie, hoofdzakelijk afkomstig van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, is zij afdoende geïnformeerd over de vraag of de regeling naar behoren wordt uitgevoerd. De Commissie heeft echter nog niet stelselmatig informatie ingewonnen om het effect van de REB op extensieve veehouderijpraktijken te beoordelen, en hiervoor ook geen duidelijke doelen of meetbare prestatie-indicatoren vastgesteld.

EFFECT VAN DE REB

35. Afgezien van de analyse in het kader van de Agenda 2000-hervorming, hebben er tot dusver geen evaluaties van de REB of de rundveeregelingen plaatsgevonden(41), en de Commissiediensten bezitten geen exemplaren van evaluaties en studies die de lidstaten hierover hebben verricht.

De REB is één van de maatregelen die de extensief werkende producenten inkomenssteun verlenen

36. De REB maakt deel uit van een reeks maatregelen waarmee aan extensief producerende rundveehouders inkomenssteun wordt verleend. In 2001 was met de REB circa 19 % (914 miljoen euro) van de totale begrotingsuitgaven voor rechtstreekse-steunregelingen (4862 miljoen euro - zie tabel 2) aan rundveehouders gemoeid. Samengeteld vormen deze uitgaven een groot deel van de inkomens van de producenten en moedigen ze deze aan om hun landbouwactiviteiten voort te zetten en in gebieden te blijven die anders wellicht zouden worden verlaten. Zo zijn in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, die samen meer dan de helft van de REB-uitgaven voor hun rekening nemen (zie illustratie 1), heel wat rundveehouders afhankelijk van de rechtstreekse subsidies voor rundvlees om hun bedrijf voort te zetten(42) en zouden zij zonder deze steun meer verlies lijden of geen winst maken.

De REB zet de intensieve bedrijven er nauwelijks toe aan om extensievere methoden te gaan hanteren

37. Het effect van de REB op de extensieve veehouderij kan vanuit twee gezichtspunten worden beschouwd, namelijk de mate waarin ze bestaande extensieve productiemethoden in stand houdt en de mate waarin ze intensief werkende veehouders aanmoedigt om op minder intensieve methoden over te schakelen. In de praktijk zijn de beslissingen van de producenten onderhevig aan invloeden die los van de REB staan. Zo zijn de kosten en beschikbaarheid van grond en gebouwen, natuurlijke omstandigheden, andere subsidies, de landbouwprijzen, de vraag van de consument, het effect van BSE en andere veeziekten en de uitvoermogelijkheden alle van belang.

38. Het extensiveringsbedrag wordt slechts betaald aan veehouders die reeds in aanmerking komen voor de zoogkoeienpremie of de speciale premie voor rundvlees - en voor deze beide regelingen reeds maximale VB-getallen in acht moeten nemen, waardoor zeer intensieve bedrijven al wel zijn uitgesloten.

39. De REB zet veetelers bij wie de VB net onder of boven de maxima ligt ertoe aan, hun VB te verminderen (hetzij door het aantal dieren in te perken, hetzij door het voederareaal uit te breiden), daar dit over het geheel genomen tot hogere subsidies leidt. Sommige producenten zijn erin geslaagd hun VB binnen de voorgeschreven limieten te vergroten én het extensiveringsbedrag te ontvangen.

De REB heeft nauwelijks bevorderd dat er meer aan extensieve landbouw wordt gedaan, hoewel zij van voordeel is voor bedrijven die reeds extensief werken

40. Zoals de Rekenkamer reeds heeft geconstateerd(43), was de voornaamste tekortkoming van de REB (vóór de Agenda 2000-hervormingen) dat er bij de vaststelling van de subsidiabiliteit geen rekening werd gehouden met de werkelijke VB. Rundveehouders konden dus hogere subsidies voor hun dieren verkrijgen door ofwel een aantal dieren uit hun aanvragen om de speciale premie voor rundvlees en de zoogkoeienpremie weg te laten en daarmee een lagere theoretische VB te bereiken, zodat zij de extensiveringspremie voor al hun opgegeven runderen kregen, ofwel door hun aanvragen tot 15 dieren te beperken omdat kleine producenten voor het verkrijgen van de basispremies voor runderen niet onder de maximale VB behoeven te blijven. Deze gebreken zijn aangepakt met de Agenda 2000-hervormingen (zie paragraaf 4).

41. Meer dan 65 % van het rundvee in de Europese Unie waarvoor in de periode 1994-2000 hetzij de speciale premie voor rundvlees hetzij de zoogkoeienpremie werd betaald, kwam ook in aanmerking voor de REB (zie illustratie 3). In Frankrijk, Ierland en het Verenigd Koninkrijk, waar twee derde van het zoogkoeienbestand van de Europese Unie wordt gehouden, en waar dat soort veeteelt van oudsher extensief is, lag het aandeel van deze runderen waarvoor het extensiveringsbedrag werd betaald hoger: Frankrijk 80 %, Ierland 75 %, Verenigd Koninkrijk 76 %(44). In dezelfde periode ging minder dan 5 % van de extensiveringsbedragen naar lidstaten waar meer sprake is van intensieve rundveefokkerij (in volgorde van financieel belang: Italië, België, Denemarken en Nederland).

Illustratie 3

Gemiddeld percentage van de rundveestapel dat in de periode 1994-1999 voor het extensiveringsbedrag in aanmerking kwam

>PIC FILE= "C_2002290NL.001401.TIF">

Bron:

werkdocument van de Commissie, premies voor rundvlees: extra bedrag voor extensieve bedrijven.

42. Uit het onderzoek van een steekproef van aanvragers van het extensiveringsbedrag in elke bezochte lidstaat bleek dat de REB nauwelijks van invloed was op de productiebeslissingen van de veehouders (zie paragraaf 43 en tabel 4)(45). Bovendien daalde het aantal runderen dat krachtens de nieuwe regeling in het seizoen 2000 voor de REB in aanmerking kwam met 9,2 % (zie tabel 3).

43. Het onderzoek van een steekproef van REB-begunstigden in de bezochte lidstaten heeft uitgewezen dat 83 % van de aanvragers van het extensiveringsbedrag in de periode 1995-1999 reeds extensieve veehouderij zoals omschreven in de huidige REB (van na 2000) bedreef (zie tabel 4). Met uitzondering van Vendée in Frankrijk, waar de productiemethoden intensief en semi-intensief zijn, zou tussen 81 en 100 % van de ontvangers van het extensiveringsbedrag in de periode 1995-1999 ook in aanmerking zijn gekomen indien in die periode de strengere voorwaarden van na Agenda 2000 waren toegepast. Nogmaals met uitzondering van Vendée, waar de nieuwe strengere regels producenten zullen uitsluiten die voorheen het extensiveringsbedrag verkregen door op papier veranderingen in de VB-getallen aan te brengen, en waar de intensieve bedrijven waarschijnlijk niet zullen overschakelen op extensievere productie, kwam tussen 89 en 97 % van de producenten die in 2000 het extensiveringsbedrag aanvroegen er ook voor in aanmerking. De meeste aanvragers konden gemakkelijk voldoen aan de maximale VB-getallen, en konden hun VB soms zelfs verhogen en toch het extensiveringsbedrag blijven ontvangen. Dit bevestigt dat de meeste producenten die aan extensieve veehouderij in de zin van de huidige regelgeving doen, onder de REB zullen blijven vallen. Verder verklaarden de meeste producenten die de controleurs ter plaatse ontmoetten dat zij wegens de hervormde REB waarschijnlijk niet hun productiemethoden zouden veranderen.

Tabel 4

Steekproef van REB-aanvragen van producenten in de bezochte lidstaten: onderzoeksresultaten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

onderzoek van de veehoudersdossiers door de Rekenkamer.

44. Bovendien opteren 89 % van de aanvragers in Spanje, 43 % in Ierland en 44 % in het Verenigd Koninkrijk (52 % in Schotland, 40 % in Engeland) voor de vereenvoudigde aanvragen om het extensiveringsbedrag, waarbij zij zich ertoe verbinden, hun VB te allen tijde beneden een bepaald maximum te houden - hetgeen een aanwijzing vormt dat zij al wel extensieve veehouderij bedreven.

45. In Oostenrijk en Finland kunnen de veehouders het extensiveringsbedrag voor hun melkvee ontvangen(46). Daar in Oostenrijk de meeste extensieve bedrijven in de bergstreken zijn gevestigd en vanouds melkvee houden, zullen de extensiveringsbedragen voor de meeste bedrijven door stijgingen in het aantal subsidiabele dieren toenemen, zonder dat hun veestapel anders moet worden samengesteld of hun veehouderijpraktijken moeten worden veranderd. De REB-uitgaven voor Oostenrijk zijn in de periode 1999-2000 meer dan verdubbeld, van 15,5 miljoen euro tot 37,98 miljoen euro, waarbij 15,1 miljoen euro naar extensiveringsbedragen voor melkkoeien ging(47). Hoewel gemengde melk- en slachtveebedrijven ook in andere regio's van de Europese Unie veelvuldig voorkomen in hooggelegen probleemgebieden waar op weiland gebaseerde productiesystemen domineren, genieten Oostenrijk en Finland als enige lidstaten dit voordeel.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

Conclusie

46. Doordat in de oorspronkelijke regeling inzake de extensiveringspremie uitsluitend rekening werd gehouden met runderen waarvoor aanvragen om de basispremies voor rundvlees waren ingediend, konden sommige producenten voor de premie in aanmerking komen door hun aanvragen om rundvleespremies te wijzigen in plaats van op extensieve veehouderijpraktijken over te stappen of deze te handhaven. Hier werd iets aan gedaan met de hervormde regeling inzake het extensiveringsbedrag (zie de paragrafen 4 en 14), door bij het VB-getal met het werkelijke aantal runderen op het bedrijf rekening te houden.

47. Het VB-getal is echter nog steeds een onnauwkeurig cijfer, aangezien geen rekening wordt gehouden met het werkelijke aantal schapen en geiten op het bedrijf (zie paragraaf 17); grond die alleen kan worden gebruikt voor het laten grazen van schapen, wordt als subsidiabel voederareaal behandeld (zie paragraaf 18) en de veehouders hebben het meest baat bij de regeling wanneer zij hun productie maximaliseren (zie paragraaf 19).

48. Het naast elkaar bestaan van de REB en de agromilieuregelingen en compenserende betalingen leidt ertoe dat extensief werkende veehouders uit meerdere steunregelingen compensatie ontvangen (zie paragraaf 21) en de maximale VB-getallen van de basisregelingen voor rundvlees komen in de buurt van die van de regeling inzake het extensiveringsbedrag wanneer in het kader van de REB twee maximale VB-getallen worden toegepast (zie paragraaf 20).

49. In alle bezochte lidstaten behalve Oostenrijk werd het beheer van de REB bemoeilijkt door problemen met de registratie- en identificatiesystemen voor runderen (zie de paragrafen 22-24).

50. Er deden zich gebreken voor in de risicoanalyses die in Ierland en Frankrijk voor gerichte inspecties werden gehanteerd (paragraaf 27), en in de uitvoering van de inspecties in alle bezochte lidstaten (zie paragraaf 28).

51. Er waren problemen met het opmeten van bepaalde voederarealen (alpenweiden) in Oostenrijk, met de definitie van voederareaal (voederrapen) in het Verenigd Koninkrijk (paragrafen 29-32) en met het beheer van de regeling in Frankrijk, waar subsidiabele producenten het extensiveringsbedrag ontvingen zonder daar uitdrukkelijk om te hebben verzocht (zie paragraaf 33).

52. De Commissie beschikt weliswaar over informatie om de REB te beheren, maar afgezien van de in het kader van Agenda 2000 verrichte analyse heeft zij niet voldoende informatie om het effect ervan te beoordelen (zie paragraaf 34), en er zijn geen evaluaties uitgevoerd (zie paragraaf 35). De regeling heeft weinig effect op de landbouwmethoden gehad in de zin dat ze intensieve veehouderij ontmoedigt (zie de paragrafen 37-39) of extensivering aanmoedigt (zie de paragrafen 40-45) maar is een belangrijke bron van inkomsten, en helpt extensief werkende veehouders hun bedrijf voort te zetten (zie paragraaf 36).

Aanbevelingen

53. De Commissie zou het volgende moeten doen:

a) de doeltreffendheid en efficiëntie van de REB als inkomenssteun beoordelen en daarbij rekening houden met andere vormen van rechtstreekse steun die ook ten goede komen aan REB-begunstigden;

b) duidelijke, verenigbare doelstellingen voor de REB definiëren en steunmaatregelen uitwerken die de extensivering doelgerichter aanmoedigen;

c) de samenhang van de REB met andere regelingen, zoals de in paragraaf 48 genoemde agromilieuregelingen en compenserende regelingen, beoordelen;

d) zich beraden op de aanpak van de in paragraaf 47 genoemde tekortkomingen en moeilijkheden in de opzet;

e) de gebreken in de inspectie aanpakken door in alle lidstaten geïntegreerde controles ter plaatse te bevorderen van alle premies die voor eenzelfde uiteindelijke begunstigde zijn bestemd;

f) de voorschriften over de risicoanalyse voor inspecties van dieren en oppervlaktesteun wijzigen door zodanige risicofactoren in te bouwen dat producenten die dicht bij de maximale VB voor de REB komen, in de selectie terechtkomen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 17 en 18 juli 2002.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Vóór 1 januari 2000 "regeling inzake de extensiveringspremie" genaamd.

(2) Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 160 van 26.6.1999).

(3) Er bestaat ook een "seizoencorrectiepremie" die kan worden verleend voor dieren die buiten het seizoen worden geslacht, maar de uitgaven daarvoor zijn niet hoog en komen slechts enkele lidstaten ten goede.

(4) Verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 148 van 28.6.1968), zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2066/92 van de Raad van 30 juni 1992 (PB L 215 van 30.7.1992) en Verordening (EG) nr. 2417/95 van de Commissie van 13 oktober 1995 (PB L 248 van 14.10.1995) en Verordening (EG) nr. 2222/96 van de Raad van 18 november 1996 (PB L 296 van 21.11.1996).

(5) Het voederareaal is de oppervlakte van een bedrijf die het jaar door beschikbaar is voor het houden van dieren. In het kader van de REB moet 50 % van het voederareaal bestaan uit grasland dat volgens de plaatselijke veehouderijpraktijken erkend is als bestemd voor het laten grazen van dieren, en mag de rest van het areaal bestaan uit grond waarop voedergewassen worden verbouwd.

(6) Ontwikkeling en toekomst van het GLB - Discussiedocument van de Commissie (COM (91) 100 def. van 1 februari 1991).

(7) Considerans van Verordening (EEG) nr. 2066/92 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 805/68.

(8) Considerans van Verordening (EG) nr. 2222/96 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 805/68.

(9) 14e overweging van Verordening (EG) nr. 1254/1999.

(10) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1996, paragraaf 4.44 (PB C 348 van 18.11.1997).

(11) Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad. Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie van 28 oktober 1999 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees met betrekking tot de premieregelingen (PB L 281 van 4.11.1999).

(12) Speciaal verslag nr. 14/2000 over de maatregelen voor een milieuvriendelijker gemeenschappelijk landbouwbeleid behandelt de milieu-aspecten van alle GLB-regelingen. De veeteeltregelingen worden in de afdeling "Effect van de gemeenschappelijke ordening der markten op het milieu na 1992", paragrafen 19-26 en 92, besproken (PB C 353 van 8.12.2000).

(13) Bron: Werkdocument van de Commissie in de serie GLB 2000, "Situatie en perspectieven - Sector Rundvlees", april 1997.

(14) Institut National de la Recherche Agronomique (INRA): Typologie des systèmes d'élevage dans l'Union Européenne - Étude réalisée à partir du Réseau d'Information Comptable Agricole (RICA) - Rapport final, mai 1999. Tabel 6.4.

(15) De prijzen variëren naar categorie dieren, lidstaat en seizoen. Zo daalde tussen week 8/1995 en week 8/1999 de gemiddelde EU-prijs voor geslachte jonge stieren (kwaliteitsklasse A R3) van 312,85 euro tot 288,529 euro per 100 kg, en voor ossen (klasse C R3) van 298,419 euro tot 274,058 euro. Ook leidden de BSE-crises van 1996 en 2000 tijdelijk tot scherpe prijsdalingen.

Bron voor de prijzen: EU market situation for bovine live cattle and carcasses (marktsituatie in de EU voor levende en geslachte runderen), DG AGRI, 1 maart 2001.

(16) Bron: New Cronos database, Eurostat.

(17) Bron: New Cronos database, Eurostat.

(18) Bron: Ministerie van landbouw, visserij en voedselvoorziening, Spanje.

(19) Bron: Document van de Commissie over de uitgaven van het EOGFL-Garantie voor begrotingsonderdeel B1-2 1 2 5 in het begrotingsjaar 2001.

(20) Tussen 1999 en 2000 daalde het totale aantal dieren waarvoor de speciale premie en de zoogkoeienpremie werden betaald met 517870 eenheden - er was sprake van een sterke daling, met 590120 dieren, bij de zoogkoeienpremie, tegenover een lichte stijging, met 72250 dieren, bij de speciale premie.

(21) Van ten minste zes maanden.

(22) Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad, hoofdstuk 1: rechtstreekse betalingen, afdeling 1: premieregeling, onderafdeling 6: extensiveringsbedrag, artikel 13.

(23) Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad.

(24) Bron: DG AGRI.

(25) Van ten minste zes maanden.

(26) Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad, hoofdstuk 1: rechtstreekse betalingen, afdeling 1: premieregeling, onderafdeling 6: extensiveringsbedrag, artikel 13, lid 3, sub c).

(27) Overweging 13 van Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad.

(28) Final Report of the Countryside Commission (eindverslag van de plattelandscommissie), maart 1998, deel 1, conclusies en aanbevelingen, paragraaf 4.3.2.

(29) Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad, hoofdstuk 1: rechtstreekse betalingen, afdeling 1: premieregeling, onderafdeling 5: veebezetting, artikel 12, lid 2, sub a).

(30) Verordening (EG) nr. 1512/2001 van de Raad van 23 juli 2001 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1254/1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees, vijfde overweging en artikel 1, lid 9 (PB L 201 van 26.7.2001, blz. 1).

(31) Het systeem met twee VB-maxima wordt toegepast in negen lidstaten: België, Denemarken, Frankrijk, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Finland en het Verenigd Koninkrijk.

(32) Zoals voorgeschreven in artikel 3, onder b), van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad van 21 april 1997 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten (PB L 117 van 7.5.1997).

(33) Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie van 28 oktober 1999, artikel 32, lid 3 (PB L 281 van 4.11.1999).

(34) Bij de rekeningen van de betrokken betaalorganen over 2001 tekende de verklarende instantie voorbehoud aan wegens fouten in het identificatiesysteem voor runderen en in het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS), en omdat er aan tijdens kruiscontroles geconstateerde onregelmatigheden niets werd gedaan. Met name over de REB merkte de verklarende instantie op dat er ten gevolge van de toegepaste werkwijze een significant controlerisico bestond. Bron: verslagen 2001 van de Commission de Certification des Comptes des Organismes Payeurs des dépenses financées par le FEOGA-Garantie (CCCOP) voor het Office Interprofessionnel des Viandes (OFIVAL) en de Services déconcentrés de l'Etat (SDE)

(35) Wegens verzachtende omstandigheden verlengde de Commissie de termijn voor de uitbetaling van de extensiveringsbedragen voor Frankrijk tot 31 juli 2001. De correctie voor te late betaling beliep in totaal 0,29 miljoen euro, ofwel 0,1 % van de totale REB-uitgaven in Frankrijk.

(36) De Rekenkamer schat dat met de fouten die door de verklarende instantie werden gemeld voor OFIVAL in totaal 6,5 miljoen euro was gemoeid (waarvan 0,82 miljoen euro specifiek betrekking had op de REB); de fouten waren doorgaans te wijten aan problemen met het systeem voor de identificatie en registratie van runderen.

(37) Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen, artikel 6, lid 3, als gewijzigd (PB L 391 van 31.12.1992).

(38) De lidstaten moeten zich houden aan Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391 van 31.12.1992), vervangen door Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie van 11 december 2001 (PB L 327 van 12.12.2001). Naast de GBCS-controles van de betaalde premies moeten de lidstaten ook de naleving controleren van de communautaire bepalingen over de registratie en identificatie van runderen, en van andere bepalingen uit de gezondheids- en sanitaire regelgeving.

(39) ONIC - Office national interprofessionnel des céréales.

(40) Verordening (EG) nr. 1254/1999, artikel 12, lid 2, sub b).

(41) Het Directoraat-generaal Landbouw plant een evaluatie van de rundvleesmarkt voor 2004/05.

(42) In Frankrijk versterkt de Agenda 2000-hervorming de rol van de rechtstreekse steun bij de inkomensvorming van de landbouwbedrijven. Deze afhankelijkheid van steun is groter voor rundveehouderijen (133 % van het resultaat) en in bijna één op de twee bedrijven vormt de rechtstreekse steun meer dan 150 % van de lopende resultaten. Bron: INRA, "Le compromis de Berlin (Agenda 2000) - conséquences pour l'agriculture française" (het Berlijnse compromis (Agenda 2000) gevolgen voor de Franse landbouw), analyse van simulaties met behulp van het RICA, april 1999.

In het Verenigd Koninkrijk vormden rechtstreekse rundvleessubsidies in 1999/2000 gemiddeld 39 % van het netto-landbouwersinkomen voor alle bedrijfstypes, maar voor landbouwers in hooggelegen en probleemgebieden vormden zij tussen - 504 % (waarbij het inkomen uit subsidies dus vijfmaal zo groot was als het nettoverlies) en 270 % van hun netto-inkomen. In de vijf jaar van 1995 tot 2000 nam het aandeel van de rechtstreekse veesubsidies in het inkomen van veetelers in probleemgebieden toe van 33 tot 45 %, waarbij het extensiveringsbedrag goed was voor een vijfde tot een vierde van deze rundvleessubsidies. Bron: Analysis of income from farming (een analyse van het landbouwersinkomen), van DEFRA afkomstige gegevens over de landbouwbedrijven.

(43) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1996, paragrafen 4.40-4.44.

(44) Bron: DG AGRI voor de uitgaven en het aandeel runderen waarvoor REB wordt betaald; rundveeoverzichten van EUROSTAT voor het aantal zoogkoeien.

(45) In het Verenigd Koninkrijk werd dit bevestigd door het grootschaliger onderzoek van de Countryside en Community Research Unit naar het effect van de MacSharry-hervormingen van 1992 op het Britse platteland. Bron: Final Report of the Countryside Commission, maart 1998, over het effect van de hervorming 1992 van het gemeenschappelijk landbouwbeleid op het Britse platteland, deel 1: project overview and summary findings (het project en de bevindingen in vogelvlucht) en deel 2: executive summary, the beef sector (samenvatting, de sector rundvlees) blz. xiv.

(46) Verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad, artikel 13, lid 4.

(47) In Oostenrijk werden ook 150552 melkkoeien voor het extensiveringsbedrag in aanmerking genomen, hetgeen tot 15,1 miljoen euro aan meeruitgaven leidde. In Finland werd het bedrag voor 170308 melkkoeien uitgekeerd en bedroegen de meeruitgaven 10,5 miljoen euro.

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

I tot en met III. Wat de methoden voor de productie van rundvlees betreft, heeft de Raad twee elkaar aanvullende instrumenten vastgesteld om enerzijds een intensivering van de productie tegen te gaan en anderzijds de extensivering ervan te bevorderen. In beide gevallen blijft het begrip "veebezetting" het beste criterium, aangezien het is gebaseerd op een meetbare verhouding tussen de dieren en de voor het voeden ervan beschikbare oppervlakte. De veebezetting die wordt toegepast ter beperking van het aantal dieren waarvoor de basispremies worden ontvangen, is het criterium voor het eerstgenoemde aspect (het tegengaan van intensivering); de veebezetting die wordt toegepast voor het extensiveringsbedrag, geldt voor het tweede aspect (bevordering van extensivering) van hetzelfde onderwerp.

De Commissie heeft een analyse verricht met het oog op de voorstellen voor de Agenda 2000-hervorming.

De Commissie is van mening dat het extensiveringsbedrag effect sorteert dankzij de extra financiële steun die aan de producenten wordt verleend, ook in het geval dat deze producenten reeds extensieve productiemethoden gebruiken. Het extensiveringsbedrag stimuleert extensieve landbouwers om met hun extensieve productie door te gaan.

IV. Na de in juli 2001 vastgestelde wijziging van Verordening (EG) nr. 1254/1999 mogen de gehanteerde veebezettingsniveaus dan dichter bij elkaar aan het komen zijn, dit neemt niet weg dat de wijze van berekening van de veebezetting verschilt op het punt van de grootvee-eenheden en op het punt van de als voederareaal beschouwde oppervlakte. De veebezetting voor de basispremies beperkt het aantal voor de premies in aanmerking komende dieren en heeft dus een beperking van het toegekende aantal premies tot gevolg. Van de veebezetting voor het extensiveringsbedrag gaat een stimulans uit doordat deze fungeert als grenswaarde voor een aanvullende betaling bovenop de basispremies.

V. De Commissie besteedt passende aandacht aan de door de Rekenkamer genoemde uitvoeringsproblemen. Zij beschouwt deze problemen als normaal bij de invoering van een nieuwe steunregeling en pakt ze aan volgens de gewone procedures (goedkeuring van de rekeningen, interpretatie van voorschriften; zie het antwoord op de paragrafen 29 tot en met 33 voor nadere bijzonderheden).

VI. De regeling verkeert in een aanloopfase en zal in 2004 worden geëvalueerd.

De Commissie is van mening dat het extensiveringsbedrag het de producenten (ook de producenten die reeds extensieve productiemethoden toepassen) mogelijk maakt om rundvlees van een andere kwaliteit te produceren dat voldoet aan hogere verwachtingen van de consumenten. In het licht van de moeilijkheden op de rundvleesmarkt door opeenvolgende gezondheidscrises is de Commissie van mening dat extensieve producenten zonder dergelijke specifieke steun geneigd zouden zijn geweest om dit type van rundvleesproductie op te geven.

VII. De Commissie heeft de evaluatie van de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor rundvlees gepland voor 2004/2005. Zij zal dan het effect analyseren van de verschillende instrumenten voor deze sector, waaronder dat van de nieuwe regeling inzake het extensiveringsbedrag zoals ingevoerd in het kader van Agenda 2000.

Ook de maatregelen van de programma's voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2000-2006 zullen worden geëvalueerd, met name uit het oogpunt van de coherentie ervan met de marktmaatregelen.

Op grond van Verordening (EG) nr. 2419/2001 van de Commissie wordt vanaf 1 januari 2002 rekening gehouden met de betrokken specifieke risicofactor. Bij die verordening zijn ook een aantal procedures voor controles ter plaatse en een sanctieregeling ingesteld of aangescherpt.

De Commissie is voornemens om in het kader van de tussenbalans van Agenda 2000 voorstellen te doen om de respectieve rollen van de verschillende instrumenten op dit gebied in de eerste en de tweede pijler van het GLB nader te omschrijven.

INLEIDING

10. Het tegengaan van intensivering van de productie en het bevorderen van extensivering zijn twee elkaar aanvullende instrumenten die bij de verordening zijn vastgesteld wat de methoden voor de productie van rundvlees betreft. In beide gevallen blijft het begrip "veebezetting" het beste criterium aangezien het is gebaseerd op de verhouding tussen de dieren en de voor de voeding daarvan beschikbare oppervlakte. De veebezetting die wordt toegepast ter beperking van het aantal dieren waarvoor de basispremies worden ontvangen, is het instrument om intensivering tegen te gaan. Met de voor het extensiveringsbedrag toegepaste veebezetting wordt beoogd extensivering te bevorderen.

11. De Raad heeft de twee instrumenten die van invloed zijn op intensieve of extensieve methoden voor de rundvleesproductie, ingesteld om twee doelstellingen te bereiken. In de eerste plaats worden op basis van de voedercapaciteit van het bedrijf in verhouding tot het aantal erop gehouden dieren de dierpremies beperkt om intensivering van de productie tegen te gaan. In de tweede plaats wordt extensivering van de productie gestimuleerd door een aanvullend bedrag bovenop de basispremies toe te kennen.

De Commissie is van mening dat het extensiveringsbedrag effect sorteert dankzij de extra financiële steun die aan de producenten wordt verleend, ook in het geval dat die producenten reeds extensieve productiemethoden toepassen. De regeling stimuleert deze laatste producenten om hun extensieve productiemethoden te blijven toepassen. De Commissie zal in het kader van de evaluatie van de GMO voor rundvlees nagaan in hoeverre specifieke detaileffecten zijn bereikt.

OPZET VAN DE REB

16. Er is een tweevoudige veebezettingslimiet ingevoerd om de lidstaten meer flexibiliteit te bieden bij de toepassing van de extensiveringsstimulans en om de producenten in staat te stellen extensief te blijven produceren. Vele producenten in een groot deel van de lidstaten zouden een systeem met één enkele drempel niet gemakkelijk hebben kunnen toepassen. Er is een realistische keuze gemaakt tussen de vaststelling van één strikter systeem dat slechts een gering aantal producenten ten goede kan komen, en de toevoeging van een facultatief systeem dat door een groter aantal producenten kan worden toegepast.

17. De nieuwe regeling inzake het extensiveringsbedrag, die in het kader van Agenda 2000 is ingesteld, betekende een belangrijke verbetering wat het rekening houden met alle werkelijk op het bedrijf aanwezige dieren betreft. Voor schapen kan echter als gevolg van de bestaande identificatieregeling alleen rekening worden gehouden met de ooien waarvoor de premie is aangevraagd. Als zou zijn besloten om met alle op het bedrijf aanwezige schapen/geiten rekening te houden, zou dat hebben geleid tot een regeling die een uiterst complexe administratie vergt en zeer moeilijk te controleren valt. Er wordt echter nieuwe vooruitgang verwacht op het gebied van de identificatie van schapen/geiten, waarover de Commissie zeer binnenkort een voorstel zal doen.

Dit probleem is meer in het algemeen onderzocht bij de analyse die is verricht voor de op 10 juli 2002 door de Commissie vastgestelde tussenbalans van Agenda 2000. Nieuwe maatregelen zullen in dat kader worden voorgesteld.

18. Een eventuele beperking van het voederareaal op basis van een splitsing van het grasland naar gelang van de diersoort die erop graast, zou uit het oogpunt van beheer en controle moeilijk te verwezenlijken zijn.

19. De bij artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1254/1999 vastgestelde veebezetting heeft tot doel intensivering van de productie tegen te gaan door de dierpremies te beperken op basis van de verhouding tussen de voedercapaciteit van het bedrijf en het aantal dieren. Die veebezetting is er dus op gericht de inkomenscompensatie voor intensieve producenten te beperken door grenzen te stellen aan het aantal dieren waarvoor een premie wordt betaald.

Het door de Rekenkamer aan de orde gestelde probleem is onderzocht bij de analyse die is verricht voor de uitwerking van voorstellen in het kader van de tussenbalans van Agenda 2000, waarbij het erom gaat enerzijds de verplichting om te produceren om de premies te kunnen ontvangen, te beperken en anderzijds de randvoorwaarden op milieugebied aan te scherpen.

20. Na de in juli 2001 vastgestelde wijziging van Verordening (EG) nr. 1254/1999 mogen de gehanteerde veebezettingsniveaus dan al dichter bij elkaar aan het komen zijn, dit neemt niet weg dat de wijze van berekening van de veebezetting verschilt op het punt van de grootvee-eenheden en op het punt van de als voederareaal beschouwde oppervlakte. De bij artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1254/1999 vastgestelde veebezetting beperkt het aantal dieren dat voor de basispremies in aanmerking komt, en heeft tot gevolg dat een geringer aantal premies wordt toegekend. Van de veebezetting die bij artikel 13 is vastgesteld voor het extensiveringsbedrag, gaat een stimulans uit doordat deze fungeert als bovengrens voor een aanvullende betaling bovenop de basispremies.

21. De drijfveren en gronden voor de agromilieuregeling en de compenserende vergoedingen zijn fundamenteel verschillend van die voor de rechtstreekse premies in de sectoren rund- en schapenvlees:

- Agromilieumaatregelen belonen de milieu-inspanningen van landbouwers die verder gaan dan de toepassing van goede landbouwmethoden. De premies worden berekend op basis van de gemaakte kosten, de gederfde inkomsten en in bepaalde gevallen een stimulerend element. De betrokken verbintenissen worden op vrijwillige basis aangegaan.

- De in het kader van de regeling voor probleemgebieden toegekende compenserende vergoedingen moeten de landbouw een compensatie verschaffen in de gebieden met natuurlijke belemmeringen of beperkingen op milieugebied. De hoogte van de vergoeding is afgestemd op die belemmeringen en op de bedrijfsvoering in het betrokken gebied, d.w.z. dat rekening wordt gehouden met de gehele veeteelt op een bedrijf, met het productietype op dat bedrijf en ook met alle inkomsten aangezien overcompensatie moet worden voorkomen (evenredigheidsbeginsel - artikel 15, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad).

- Coherentie tussen de agromilieumaatregelen, de compenserende vergoedingen en de REB en uitsluiting van dubbele steunverlening voor dezelfde verplichtingen (in casu het houden van een kleiner aantal dieren) worden gegarandeerd door duidelijke bepalingen in artikel 37, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1257/1999. Deze coherentieaspecten zijn nader gespecificeerd in artikel 35 van Verordening (EG) nr. 445/2002 van de Commissie (uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 1257/1999), waar het in artikel 13 van Verordening (EG) nr. 1254/1999 bedoelde extensiveringsbedrag uitdrukkelijk wordt genoemd.

Het feit dat de uitvoerende instanties dezelfde controle-instrumenten gebruiken voor de diverse maatregelen, heeft eveneens coherentie tot gevolg.

Wat de milieudoelstellingen van de verschillende maatregelen betreft, kan er sprake zijn van enige overlapping tussen de in het kader van Agenda 2000 ingestelde REB en maatregelen van de tweede pijler van het GLB (agromilieumaatregelen).

De Commissie is echter voornemens om in het kader van de tussenbalans van Agenda 2000 voorstellen te doen waarin de respectieve rollen van de verschillende instrumenten op dit gebied in de eerste en de tweede pijler van het GLB nader worden omschreven.

UITVOERING VAN DE REB IN DE BEZOCHTE LIDSTATEN

22. In het algemeen gesproken is de in het kader van Agenda 2000 vastgestelde regeling inzake rechtstreekse betalingen hierop gebaseerd dat het gecomputeriseerde gegevensbestand zoals bedoeld in Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de identificatie en registratie van runderen normaal functioneert. In werkelijkheid zijn sommige lidstaten er niet in geslaagd om tijdig een dergelijk gecomputeriseerd gegevensbestand op te zetten. Als gevolg daarvan kunnen vereenvoudigde oplossingen voor het beheer van de rechtstreekse betalingen niet overal worden toegepast.

Verordening (EG) nr. 1254/1999 biedt de lidstaten de mogelijkheid om het genoemde gegevensbestand in deze context te gebruiken voorzover dit bestand naar het oordeel van de lidstaat voldoende garanties biedt ten aanzien van de juistheid van de erin opgenomen gegevens voor de toepassing van de regeling inzake het extensiveringsbedrag. Het is in de eerste plaats de lidstaat die moet beoordelen in hoeverre het beschikbare gegevensbestand het mogelijk maakt om aan die eis te voldoen.

23. De lidstaten zijn niet verplicht om dit gegevensbestand als een controle-instrument te gebruiken. Het gecomputeriseerde gegevensbestand is immers slechts één van de methoden die naar keuze van de lidstaat kunnen worden gebruikt om de dieren overeenkomstig artikel 32, lid 3, van Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie te tellen.

24. Wat de nauwkeurigheid van de gegevens voor de berekening van de grootvee-eenheden in Frankrijk betreft, is het probleem reeds door de diensten van de Commissie geconstateerd en wordt in het kader van de lopende procedure voor de goedkeuring van de rekeningen bekeken welke actie moet worden ondernomen.

De diensten van de Commissie hebben besloten de in artikel 4 van Verordening (EG) nr. 296/96 van de Commissie bedoelde sancties niet toe te passen op grond van de problemen waarop de Franse overheid zich heeft beroepen. Deze problemen houden verband enerzijds met de wijziging van de voorwaarden voor de toekenning van de premies in het kader van Agenda 2000 en anderzijds met de omstandigheid dat de ontwikkeling van een nieuw computersysteem meer tijd heeft gevergd dan aanvankelijk was gedacht.

De diensten van de Commissie hebben met betrekking tot de extensiveringsbedragen in Frankrijk audits ter plaatse verricht. De desbetreffende procedure voor de goedkeuring van de rekeningen wordt voortgezet.

26. De diensten van de Commissie hebben geregeld bij de lidstaten aangedrongen op een betere integratie van hun controles. De vroegere Verordening (EEG) nr. 3887/92 betreffende het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS) voorzag reeds in een dergelijke aanpak en de nieuwe Verordening (EG) nr. 2419/2001 heeft een en ander nog verder vergemakkelijkt. Uiteraard dienen de lidstaten zelf voor een passende herschikking van hun organisatorische procedures te zorgen. Mocht het achterwege blijven daarvan leiden tot een risico voor het Fonds, dan zal passende actie worden ondernomen in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

27, 50 en 53, onder f). Naar aanleiding van auditbevindingen van de diensten van de Commissie is de door de Rekenkamer voorgestelde risicoanalyse uitdrukkelijk voorgeschreven bij de nieuwe Verordening (EG) nr. 2419/2001 betreffende het GBCS.

Wat Ierland en Frankrijk betreft, hebben de diensten van de Commissie reeds in 1999 schriftelijk aanbevelingen voor opneming van een dergelijke factor in de risicoanalyse gedaan.

28. De controlevoorschriften zijn vastgesteld bij de verordeningen betreffende het GBCS. Het is één van de hoofdtaken van de diensten van de Commissie om na te gaan welke de beste handelwijzen zijn, en om deze te bevorderen. In het geval van Frankrijk, Spanje en het Verenigd Koninkrijk en ook nog enkele andere lidstaten wordt de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen, die is begonnen met audits ter plaatse in 2000 en 2001, voortgezet.

29. Het specifieke probleem dat de Rekenkamer aan de orde stelt met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk, zal nader worden bekeken in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

30 tot en met 32 en 51. Over de bevindingen van de Rekenkamer met betrekking tot het extensiveringsbedrag in Oostenrijk is een onderzoek aan de gang in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

33. Het feit dat het extensiveringsbedrag is betaald aan sommige Franse subsidiabele producenten die er niet uitdrukkelijk om hadden verzocht, is in strijd met het bepaalde in artikel 32, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2342/1999.

De diensten van de Commissie nemen deze opmerking van de Rekenkamer mee in de lopende procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

DE COMMISSIE IS NIET VOLDOENDE GEÏNFORMEERD OVER HET EFFECT VAN DE REB

34 en 35. De informatie die de lidstaten overeenkomstig artikel 46 van Verordening (EG) nr. 2342/1999 verstrekken, zal gedurende een aantal jaren worden gecumuleerd en dan door de Commissie worden gebruikt om het effect van de maatregelen te meten. Tot nu toe is te weinig ervaring opgedaan om dat onderzoek te kunnen verrichten (momenteel zijn alleen de betalingen voor het jaar 2000 bekend).

EFFECT VAN DE REB

35. De Commissie heeft een evaluatie van de GMO voor rundvlees gepland voor 2004/2005. Zij zal dan het effect analyseren van de verschillende instrumenten voor deze sector, waaronder met name de nieuwe regeling inzake het extensiveringsbedrag zoals deze in het kader van Agenda 2000 is ingesteld.

39 tot en met 43. De Commissie beschouwt het als een positief effect van het extensiveringsbedrag dat producenten die zich reeds op extensieve productie toeleggen, rundvlees van een andere kwaliteit die voldoet aan de verwachtingen van de consument, kunnen blijven produceren doordat zij aanvullende steun ontvangen die hen in staat stelt de hogere productiekosten te compenseren.

In het licht van de negatieve ontwikkeling op de rundvleesmarkt als gevolg van opeenvolgende gezondheidscrises is de Commissie van mening dat extensieve producenten zich zonder dergelijke specifieke steun genoodzaakt zouden hebben gezien om dit type van rundvleesproductie op te geven.

De Commissie wijst erop dat de regeling in een aanloopfase verkeert en in 2004 zal worden geëvalueerd.

45. De Raad heeft ingestemd met het beginsel van toekenning van het extensiveringsbedrag voor melkkoeien aan producenten wier bedrijf ligt in een lidstaat waar "meer dan 50 % van de melkproductie plaatsvindt in berggebieden in de zin van artikel 18 van Verordening (EG) nr. 1257/1999". In 1999 moest de Commissie beslissen welke lidstaten aan deze voorwaarden voldeden. Nadat de Commissie aan de hand van de door de Raad vastgestelde criteria de situatie in elk van de lidstaten had onderzocht, bleken alleen Oostenrijk en Finland aan de gestelde eisen te voldoen.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

46. Doordat bij de Agenda 2000-hervorming nieuwe, striktere voorwaarden voor de toekenning van het extensiveringsbedrag zijn vastgesteld, is gezorgd voor een groter verschil tussen de veebezetting voor de basispremies en de veebezetting voor het extensiveringsbedrag.

47. Het door de Rekenkamer aan de orde gestelde probleem is onderzocht bij de analyse die is verricht met het oog op de voorstellen in het kader van de tussenbalans van Agenda 2000, waarbij het erom gaat enerzijds de verplichting om te produceren om de premies te kunnen ontvangen, te beperken en anderzijds de randvoorwaarden op milieugebied aan te scherpen.

48. Zoals gezegd in het antwoord op paragraaf 21, verschillen de drijfveren en gronden voor de agromilieumaatregelen en de compenserende vergoedingen fundamenteel van die voor de rechtstreekse betalingen in het kader van de REB. Duidelijke regelgeving zorgt voor coherentie tussen deze regelingen en voorkomt dubbele steunverlening.

De eisen inzake de veebezetting komen weliswaar dichter bij elkaar te liggen, maar blijven verschillend als gevolg van berekeningswijzen die uiteenlopen op het punt van de grootvee-eenheden en op het punt van het voederareaal.

49. De in het kader van Agenda 2000 ingestelde regeling voor rechtstreekse betalingen is hierop gebaseerd dat het gecomputeriseerde gegevensbestand zoals bedoeld in Verordening (EG) nr. 1760/2000 betreffende de identificatie en registratie van runderen normaal functioneert. Sommige lidstaten zijn er niet in geslaagd dit gecomputeriseerde gegevensbestand tijdig op te zetten. Het is in eerste instantie de lidstaat die moet beoordelen in hoeverre het beschikbare gegevensbestand het hem mogelijk maakt te voldoen aan de in de verordeningen gestelde eisen.

50. Naar aanleiding van de auditbevindingen van de diensten van de Commissie is de door de Rekenkamer voorgestelde risicoanalyse uitdrukkelijk voorgeschreven bij de nieuwe Verordening (EG) nr. 2419/2001 betreffende het GBCS.

De diensten van de Commissie zullen met de opmerkingen van de Rekenkamer over de uitvoeringssystemen van individuele lidstaten rekening houden bij de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

51. Wat de problemen in Oostenrijk betreft, is een procedure voor de goedkeuring van de rekeningen aan de gang. Over de problemen in het Verenigd Koninkrijk kan worden meegedeeld dat de Commissie de interpretatie van deze lidstaat heeft afgewezen. Wat Frankrijk betreft, nemen de diensten van de Commissie de opmerking van de Rekenkamer mee in de lopende procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

52. Extensieve productiemethoden gaan doorgaans gepaard met hogere kosten voor de producenten. Deze hogere kosten zijn hoofdzakelijk toe te schrijven aan het feit dat de producent over een groter areaal voor de voeding van zijn dieren moet beschikken door grond te kopen of te pachten. De op die grond geteelde gewassen worden niet rechtstreeks verkocht, maar gebruikt als een intermediair productiemiddel. Een intensievere producent heeft deze kosten niet in dezelfde mate, aangezien aangekocht voer op basis van granen minder duur is. Door extensieve producenten te compenseren voor deze extra kosten en voor hun specifieke inspanningen om rundvlees van een andere kwaliteit te produceren, zorgt de extensiveringsregeling voor de door de Raad beoogde stimulansen.

Uit marktoogpunt is van belang dat de dieren bij extensieve productie gedurende langere tijd worden gehouden dan bij een intensievere productie, zodat extensieve productie bijdraagt tot een regelmatige en evenwichtige marktontwikkeling. Dit is met name het geval in de lidstaten waar extensieve rundvleesproductie een traditioneel veeteeltsysteem is en waar de daarvoor benodigde grond voorhanden is.

De regeling verkeert in een aanloopfase en de Commissie heeft voor 2004/2005 een evaluatie van de GMO voor rundvlees gepland waarbij zij het effect zal analyseren van de verschillende instrumenten voor deze sector, en met name van de nieuwe regeling inzake het extensiveringsbedrag zoals ingesteld in het kader van Agenda 2000.

53. a) tot en met d) De Commissie heeft voor 2004/2005 een evaluatie van de GMO voor rundvlees gepland waarbij zij het effect zal analyseren van de verschillende instrumenten voor deze sector, waaronder met name de nieuwe regeling inzake het extensiveringsbedrag, zoals deze in het kader van Agenda 2000 is ingesteld.

Meer in het algemeen zijn de door de Rekenkamer aan de orde gestelde problemen onderzocht bij een analyse die is verricht met het oog op de voorstellen in het kader van de tussenbalans van Agenda 2000, waarbij het erom gaat enerzijds de verplichting om te produceren om de premies te kunnen ontvangen, te beperken en anderzijds de randvoorwaarden op milieugebied aan te scherpen.

e) De Commissie heeft gedurende verscheidene jaren een geïntegreerde aanpak van de controles ter plaatse bepleit en heeft deze aanpak gedemonstreerd door haar eigen geïntegreerde audits van de landbouwuitgaven in 1998 en 1999. Met ingang van 1 januari 1999 was reeds in geïntegreerde controles ter plaatse voorzien bij Verordening (EEG) nr. 3887/92, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1678/98. Door de vaststelling van de nieuwe Verordening (EG) nr. 2419/2001 betreffende het GBCS zijn geïntegreerde controles ter plaatse echter sinds 1 januari 2002 verplicht in de gevallen waarin dergelijke controles dienstig zijn.

f) De Commissie heeft reeds verscheidene van de door de Rekenkamer bezochte lidstaten aanbevolen om in hun risicoanalyse specifieke risicofactoren op te nemen die erop zijn gericht producenten te selecteren die zich dicht bij de voor hen geldende veebezettingsdrempel bevinden. Deze aanbeveling is met ingang van 1 januari 2002 kracht bijgezet door artikel 19, lid 1, onder f), van de nieuwe Verordening (EG) nr. 2419/2001 betreffende het GBCS, waar de volgende nieuwe factor is geïntroduceerd: "de bedrijfshoofden die de voor de toekenning van steun relevante grenswaarden dicht benaderen".