Inleiding

De digitale eengemaakte markt is een van de tien politieke prioriteiten van de Europese Commissie. De strategie voor de digitale eengemaakte markt is erop gericht nieuwe digitale mogelijkheden te creëren voor mensen en bedrijven in een markt met meer dan 500 miljoen EU-consumenten. De voltooiing van de digitale eengemaakte markt zou jaarlijks 415 miljard EUR bijdragen aan de Europese economie, banen creëren en onze openbare diensten omvormen. De Europese Commissie heeft in de 18 maanden volgend op de goedkeuring van de strategie de aangekondigde voorstellen uitgevoerd. In de tussentijdse evaluatie van de strategie heeft zij haar analyse bijgewerkt en toegespitst op de volgende reeks uitdagingen. Digitale technologieën veranderen onze wereld en hebben een grote impact op de belastingstelsels. Zij bevorderen het beheer ervan, bieden oplossingen voor het verminderen van administratieve lasten, vergemakkelijken de samenwerking tussen belastingautoriteiten en helpen belastingontduiking tegen te gaan. Digitale technologieën leiden echter ook tot een transformatie van bedrijfsmodellen, en immateriële waarde speelt een steeds belangrijkere rol, wat druk zet op het Europese belastingstelsel.

Voor een digitale eengemaakte markt in de EU is een modern en stabiel fiscaal kader voor de digitale economie nodig om innovatie te stimuleren, versnippering van de markt tegen te gaan en alle actoren in staat te stellen onder eerlijke en evenwichtige voorwaarden gebruik te maken van de nieuwe marktdynamiek. Het is van essentieel belang fiscale zekerheid te bieden voor bedrijfsinvesteringen en nieuwe mazen in de belastingwetgeving in de eengemaakte markt te voorkomen.

Op het gebied van belastingen hebben beleidsmakers het moeilijk om oplossingen te vinden die een eerlijke en effectieve belastingheffing garanderen nu de digitale transformatie van de economie op een hogere versnelling overgaat. De internationale belastingregels, die oorspronkelijk waren bedoeld voor fysieke bedrijven, zijn nu verouderd en vertonen tekortkomingen. De huidige belastingregels passen niet meer in de huidige context waarin bedrijven in grote mate afhankelijk zijn van moeilijk te waarderen immateriële activa, data en automatisering, die de grensoverschrijdende elektronische handel vergemakkelijken zonder fysieke aanwezig te zijn. Deze kwesties beperken zich niet alleen tot de digitale economie, maar zijn mogelijk van invloed op alle bedrijven. Sommige bedrijven bieden in bepaalde landen diensten aan en sluiten daar contracten af met consumenten en doen daarbij uitgebreid een beroep op de beschikbare infrastructuur en de rechtsstatelijke instellingen, zonder dat zij worden beschouwd voor belastingdoeleinden als in het land zelf aanwezig te zijn. Er is dan sprake van “free riding”, waarbij de situatie voor dergelijke bedrijven gunstiger is dan voor de in het land gevestigde bedrijven.

Het wordt daarom steeds moeilijker om te garanderen dat de digitale economie rechtvaardig wordt belast en deze kwestie is nog steeds niet naar behoren aangepakt, voornamelijk omdat er onvoldoende consensus is op internationaal niveau en de kwestie een multidimensionaal karakter heeft. In de huidige steeds meer geglobaliseerde en digitaal verbonden wereld, waar steeds meer activiteiten verschuiven naar de digitale ruimte, is deze situatie onhoudbaar. Als er geen actie wordt ondernomen, kan dit leiden tot meer mogelijkheden voor belastingontwijking, minder belastinginkomsten voor de overheid, meer sociale ongelijkheid onder meer ten gevolge van de uitholling van de sociale begroting, en een ongelijk speelveld voor bedrijven. Dit kan het concurrentievermogen van de EU, de fiscale gelijkheid en de houdbaarheid van de begrotingen van de lidstaten, aantasten. Zoals Commissievoorzitter Jean-Claude Juncker heeft benadrukt in zijn toespraak over de Staat van de Unie in 2017 roept de Commissie op tot eerlijke belastingen voor de digitale industrie. Op de informele Ecofin-Raad in Talinn heeft het voorzitterschap met de steun van een groot aantal lidstaten de Commissie verzocht de mogelijkheden hiervoor te onderzoeken en doeltreffende oplossingen voor te stellen, om tegen het eind van het jaar tot een consensus te komen over de weg die de EU moet bewandelen.

De Commissie heeft sinds de start van haar mandaat maatregelen genomen die moeten garanderen dat alle bedrijven die actief zijn in de EU belastingen betalen daar waar de winsten en waarde worden gegenereerd. Dit beginsel is van essentieel belang voor een eerlijke en doeltreffende belastingheffing in de eengemaakte markt en kan alleen in acht worden genomen via gemeenschappelijke en gecoördineerde maatregelen. Verschillende nationale benaderingen binnen de EU kunnen de eengemaakte markt versnipperen, de fiscale zekerheid aantasten, het speelveld destabiliseren en nieuwe mogelijkheden voor belastingontduiking creëren. De Commissie merkte in haar verslag van mei 2014 reeds op dat het internationale fiscale raamwerk moet worden hervormd om rekening te houden met de waarde die wordt gecreëerd bij nieuwe bedrijfsmodellen. Helaas is het tot op heden moeilijk gebleken om tot oplossingen te komen op mondiaal niveau, zoals blijkt uit het OESO-verslag van oktober 2015. Het is nu tijd om daar verandering in te brengen. De Commissie streeft naar een ambitieuze EU-agenda op dit gebied en een gemeenschappelijke EU-benadering, die ervoor moeten zorgen dat de digitale economie op een eerlijke en groeibevorderende manier wordt belast.

De nieuwe agenda zal een aanvulling vormen op de belangrijke stappen die de afgelopen jaren reeds zijn gezet om het vennootschapsbelastingkader te verbeteren, zowel op EU- als internationaal niveau. In de EU zijn lidstaten al een reeks ambitieuze nieuwe regels overeengekomen om agressieve fiscale planning aan te pakken en de fiscale transparantie te verbeteren. Zij hebben ook op internationaal niveau een meer uitgesproken houding aangenomen inzake goed fiscaal bestuur via de externe strategie voor effectieve belastingheffing. Op het gebied van staatssteuntoezicht heeft de Commissie een algemeen onderzoek uitgevoerd naar de fiscale rulingpraktijken van de lidstaten en onderzoekt zij de fiscale rulings en belastingstelsels op grond waarvan bepaalde bedrijven een gunstiger fiscale behandeling krijgen. De Commissie heeft in verschillende gevallen opdracht gegeven tot terugvordering van steun. Wat de belasting over de toegevoegde waarde (btw) betreft, pakt de Commissie de problemen in verband met de digitale economie krachtig aan met haar voorstel inzake elektronische handel. Voorts wordt vooruitgang geboekt met de onderhandelingen over de gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB), die de Commissie in 2016 opnieuw heeft gelanceerd. Zodra overeenstemming is bereikt, zal de CCCTB zorgen voor een concurrerend, billijk en krachtig fiscaal kader voor het belasten van bedrijven op de eengemaakte markt.

Bedrijven zijn nu meer dan ooit gedigitaliseerd

Wij zijn actief in een geglobaliseerde wereld, zonder grenzen. De toenemende consumptie gaat vergezeld van intensievere handel en grotere handelsvolumes. Tegelijkertijd neemt het internationale karakter van de handel toe. De groei van de digitale economie verandert het dagelijkse leven en de bedrijfsmodellen ingrijpend. Dit heeft niet alleen gevolgen voor de traditionele economische, beleids-, governance-, handhavings- en bedrijfsmodellen, maar ook voor de belasting- en douanediensten.

De digitalisering heeft de grensoverschrijdende handel vergemakkelijkt en versneld. Door de wijze waarop bedrijfsmodellen zijn geëvolueerd, werken bedrijven nu op een geheel andere wijze dan toen de internationale belasting- en douaneregels zijn vastgesteld. Het is nu bijvoorbeeld niet nodig om fysiek op een markt aanwezig te zijn om er goederen en diensten aan te bieden. Daardoor kan het moeilijk zijn de heffingsgrondslag in de betreffende markt en de oorsprong van goederen voor douanedoeleinden te bepalen. Een persoon kan met één muisklik over de hele wereld bestellingen plaatsen. Dit leidt tot een groter marktbereik, doorgaans lagere prijzen en nieuwe mogelijkheden. Bestaande bedrijfsmodellen worden verstoord en de onlineplatforms reageren doeltreffender op de vraag. Deze ontwikkelingen zorgen niet alleen voor een toename van de handel, maar ook voor meer versnippering. Er duiken nieuwe partijen op die niet altijd op de hoogte zijn van de fiscale en douaneverplichtingen, of die hun bedrijf zodanig structureren dat zij aan die verplichtingen kunnen ontkomen.

De digitalisering verandert het wezen van de handel, doordat de grenzen tussen goederen en diensten vervagen, producten (zoals e-boeken) in digitale vorm worden getransformeerd, of zo weinig mogelijk materiaal wordt gebruikt (zoals bij 3D-printen). De economie is steeds meer gedigitaliseerd en de bestaande bedrijfsmodellen zullen zich moeten aanpassen aan deze nieuwe situatie terwijl nieuwe bedrijfsmodellen opkomen. De nieuwe bedrijfsmodellen kenmerken zich onder meer door het uitoefenen van een activiteit op afstand, volatiliteit in de markt (bv. een snelle winst of snel verlies van marktaandelen), de hang naar monopolie of oligopolie en netwerkeffecten.

De digitalisering van de wereldeconomie vindt bijzonder snel, op grote schaal en in bijna alle gebieden van de samenleving plaats. Al bijna een derde van de groei van de totale industriële productie in Europa kan worden toegeschreven aan de opkomst van digitale technologieën. In 2006 bevond er zich in de top 20 van bedrijven maar één technologiebedrijf en dat bedrijf was goed voor slechts 7 % van de marktkapitalisatie. In 2017 waren 9 van de 20 grootste bedrijven in termen van marktkapitalisatie technologiebedrijven, met een aandeel van 54 % van de totale marktkapitalisatie van de top 20. Tussen 2008 en 2016 zijn de inkomsten van de vijf belangrijkste onlineverkopers ieder jaar met gemiddeld 32 % gestegen. In diezelfde periode zijn de inkomsten voor de gehele detailhandelsector van de EU ieder jaar met gemiddeld 1 % gestegen. Een nieuwe generatie informatietechnologieën zal snel voor nieuwe ontwikkelingen zorgen zoals het internet der dingen, kunstmatige intelligentie, robotica en virtuele realiteit. Digitale oplossingen worden steeds vaker gebruikt en scheppen nieuwe mogelijkheden voor individuen, bedrijven, investeerders en overheden. Het is van essentieel belang dat EU-bedrijven deze kansen aangrijpen om concurrerend te blijven en dat start-ups in de EU snel kunnen opschalen, door ten volle gebruik te maken van cloudcomputing, “big data”-oplossingen, robotica en hogesnelheidsbreedband. Europa staat voor de uitdaging om deze digitale mogelijkheden snel te benutten om het concurrentievermogen van de EU veilig te stellen en voor een eerlijke belastingheffing te zorgen.

Digitalisering is van invloed op alle bedrijven, maar in verschillende mate. Een van de uitdagingen voor het fiscale beleid is de diversiteit van bedrijfsmodellen als gevolg van technologie en de exploitatie van grote hoeveelheden gegevens. Klanten kunnen via het internet over heel de wereld goederen en diensten kopen, in plaats van naar de plaatselijke winkelstraat te gaan. De nieuwe generatie consumenten wil het liefst direct toegang tot eigendom hebben. Digitale platforms met weinig activa koppelen reservecapaciteit aan vraag en faciliteren zo enorme aantallen gezamenlijke transacties, die naar verwachting het komende decennium jaarlijks met 35 % zullen groeien. Allerlei soorten bedrijven halen nu een groot deel van hun waarde uit immateriële activa, informatie en gegevens. Er is geen unieke manier van zakendoen in de digitale ruimte: een bedrijf maakt vaak gebruik van meerdere aspecten. Deze diversiteit vereist dat bij elke potentiële oplossing moet worden nagegaan welke verschillende soorten digitale activiteiten en diensten worden bereikt. Hieronder wordt een niet-limitatieve lijst gegeven van een aantal nieuwe manieren van zakendoen in de digitale economie waarbij de vraag rijst waar en hoeveel belastingen moeten worden geheven. Deze nieuwe paradigma’s vereisen nieuwe beleidsantwoorden.

Voorbeelden van nieuwe modellen van zakendoen ·Onlinedetailhandelaar - via een onlineplatform worden goederen verkocht of verkopers en kopers met elkaar in contact gebracht in ruil voor transactiekosten, een plaatsingsprovisie of een commissie. Voorbeelden zijn Amazon, Zalando en Alibaba. ·Sociale media - eigenaars van netwerken sturen consumenten op maat gemaakte marketingberichten en halen hun inkomsten uit advertenties. Voorbeelden zijn Facebook, Xing en Qzone. ·Abonnement - platforms rekenen abonnementskosten aan voor permanente toegang tot een digitale dienst (bv. muziek of video’s). Voorbeelden zijn Netflix, Spotify en iQiyi. ·Samenwerkingsplatform - digitale platforms koppelen vrije capaciteit aan vraag en maken gebruik van reputatiemechanismen om de consumptie te ondersteunen en individuen in de “toegang” tot activa te laten delen in plaats van dat zij die activa bezitten. De platforms rekenen een vast of variabel tarief aan per transactie. Voorbeelden zijn Airbnb, Blablacar en Didi Chuxing.

De EU heeft een modern fiscaal raamwerk nodig om de digitale mogelijkheden te benutten en tegelijkertijd voor een eerlijke belastingheffing te zorgen. Een gelijk speelveld is een eerste voorwaarde voor alle bedrijven om te kunnen innoveren, ontwikkelen en groeien en te zorgen voor meer productie, werkgelegenheid en welvaart. De mate van digitalisering verschilt echter naargelang de sector, met name wanneer het gaat om hoogtechnologische en meer traditionele gebieden, en naargelang de lidstaten en regio’s. Er zijn ook grote verschillen tussen grote bedrijven en kleine en middelgrote ondernemingen. Binnenlandse gedigitaliseerde bedrijfsmodellen worden gemiddeld onderworpen aan een effectief belastingtarief van slechts 8,5 %. Dat is minder dan de helft van het belastingtarief voor traditionele bedrijfsmodellen (zie onderstaande grafiek). Dit is grotendeels te wijten aan de kenmerken van gedigitaliseerde bedrijfsmodellen, die vooral op immateriële activa zijn gebaseerd en profiteren van fiscale stimuli. Gedigitaliseerde bedrijven die over de grenzen heen actief zijn, profiteren van een vergelijkbaar laag belastingtarief, zelfs wanneer agressieve grensoverschrijdende fiscale planningconstructies die het belastingtarief tot nul kunnen herleiden, buiten beschouwing worden gelaten.

Bron: Digital Tax Index, 2017, PWC en ZEW.