1Inleiding: Argumenten voor een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU

In dit actieplan wordt het traject uitgestippeld voor de verwezenlijking van een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU: een btw-ruimte die een diepere en eerlijkere eengemaakte markt kan ondersteunen, bijdraagt aan het stimuleren van banen, groei, investeringen en concurrentievermogen, en voldoet aan de eisen van de 21e eeuw.

Het gemeenschappelijke btw-stelsel vormt de grondslag van de Europese eengemaakte markt. Door de belemmeringen weg te nemen die de concurrentie verstoorden en het vrije verkeer van goederen belemmerden, heeft het de handel op de eengemaakte markt vergemakkelijkt. Het is een belangrijke en groeiende inkomstenbron in de EU: in 2014 bracht het bijna 1 000 miljard EUR op, wat neerkomt op 7 % van het bbp van de EU. Eén van de eigen middelen van de EU is eveneens gebaseerd op de btw. Als brede verbruiksbelasting is het een van de meest groeivriendelijke vormen van belasting.

Het btw-stelsel heeft echter geen gelijke tred kunnen houden met de uitdagingen van de huidige mondiale, digitale en mobiele economie. Het huidige btw-stelsel, dat als overgangsregeling was bedoeld, is versnipperd, ingewikkeld voor het groeiende aantal bedrijven dat grensoverschrijdend opereert, en laat de mogelijkheid open voor fraude: binnenlandse en grensoverschrijdende transacties worden verschillend behandeld en goederen en diensten kunnen zonder btw op de eengemaakte markt worden gekocht.

Het stelsel is momenteel dringend aan hervorming toe:

het moet eenvoudiger in gebruik zijn voor bedrijven. De nalevingskosten zijn voor de handel op de eengemaakte markt aanzienlijk hoger dan voor de binnenlandse handel en de complexiteit verstikt bedrijven, met name kleine en middelgrote bedrijven;

het moet het toenemende risico op fraude bestrijden. De "btw-kloof" tussen de verwachte en de daadwerkelijke geïnde inkomsten wordt op 170 miljard EUR geschat en alleen al de grensoverschrijdende fraude zorgt voor een inkomstenverlies van 50 miljard EUR per jaar;

het moet efficiënter zijn, met name door de mogelijkheden van digitale technologie te benutten en de kosten voor de inning van de ontvangsten terug te brengen;

het moet op meer vertrouwen berusten: op vertrouwen tussen bedrijven en belastingdiensten, en op vertrouwen tussen de belastingdiensten in de EU.

Kortom, de btw moet gemoderniseerd en gereboot worden. Het zal niet makkelijk zijn om dit te bereiken. Het is lastig gebleken het huidige systeem te hervormen en het vereiste van unanimiteit onder alle lidstaten om iets te veranderen, vormt een serieuze uitdaging. Maar het wordt steeds duidelijker dat het geen optie is om op de oude voet verder te gaan. Het eenvoudigweg toevoegen van nieuwe lagen verplichtingen en controles in de strijd tegen fraude zal zelfs leiden tot nog meer nalevingskosten en rechtsonzekerheid voor alle bedrijven, ook de betrouwbare, en het zal de werking van de eengemaakte markt verder belemmeren. Stapsgewijze vereenvoudiging zal vermoedelijk evenmin werken.

Het is tijd voor actie. Het is tijd om een daadwerkelijke gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU te verwezenlijken voor de eengemaakte markt.

Hiertoe is de Commissie voornemens een wetgevingsvoorstel in te dienen om een definitief btw-stelsel op te zetten. De basis van dit definitieve stelsel wordt gevormd door de afspraak tussen EU-wetgevers dat het btw-stelsel dient te berusten op het beginsel van belastingheffing in het land van bestemming van de goederen. Dit houdt in dat de belastingvoorschriften op grond waarvan de leverancier van goederen btw van zijn afnemer int, worden uitgebreid tot grensoverschrijdende transacties. Alleen al deze verandering moet bijdragen tot een vermindering van de grensoverschrijdende btw-fraude met 40 miljard EUR per jaar.

Aangezien het voorbereiden en overnemen van zo'n grote wijziging van de manier waarop de btw werkt, tijd kost, zal de Commissie tegelijkertijd aan een aantal andere, daarmee samenhangende initiatieven werken om de door het btw-stelsel opgeworpen uitdagingen het hoofd te bieden. Sommige van deze initiatieven zijn al aangekondigd. Zij worden aangevuld met andere maatregelen om de fraudeproblematiek onmiddellijk aan te pakken.

Het huidige stelsel heeft tevens moeite met de innovatieve bedrijfsmodellen en de technologische vooruitgang in de hedendaagse digitale omgeving. De verschillende btw-tarieven voor fysieke en digitale goederen en diensten komen niet volledig overeen met de huidige realiteit. Lidstaten voelen zich bij het vaststellen van hun tarieven bovendien uitermate beperkt. De paradigmaverschuiving in de afgelopen jaren naar het bestemmingsbeginsel vereist een bredere bezinning op de gevolgen voor het btw-stelsel en de EU-regels inzake btw-tarieven.

Al met al worden in dit actieplan de progressieve stappen uiteengezet die vereist zijn voor de verwezenlijking van een gemeenschappelijke btw-ruimte in de EU. Er zijn onmiddellijke en dringende maatregelen in opgenomen om de btw-kloof te dichten en het btw-stelsel aan te passen aan de digitale economie en de behoeften van kleine en middelgrote ondernemingen. Het biedt daarnaast duidelijke oriëntaties voor de langere termijn als het gaat om het definitieve btw-stelsel en de btw-tarieven. Over al deze kwesties moeten nu beslissingen worden genomen. Er is vooral behoefte aan politiek leiderschap om een einde te maken aan deze diepgewortelde belemmeringen die de vooruitgang in het verleden hebben geblokkeerd, en om eindelijk de nodige hervormingen door te voeren om fraude te bestrijden, de administratieve hindernissen uit de weg te ruimen en de kosten van de regelgeving te verlagen, zodat Europese bedrijven het makkelijker krijgen.

2Recente en lopende beleidsinitiatieven

De Commissie heeft voortdurend aangedrongen op de hervorming van het btw-stelsel. Onlangs heeft de Commissie, na een brede en geslaagde publieke discussie die in december 2010 door het Groenboek over de toekomst van de btw op gang was gekomen, haar conclusies in december 2011 in een mededeling over de toekomst van de btw gepresenteerd en prioritaire maatregelen voor de komende jaren vastgesteld.

Bij deze gelegenheid heeft de Commissie na jarenlange vergeefse pogingen de doelstelling losgelaten om een definitieve btw-regeling in te voeren op basis van het beginsel dat alle grensoverschrijdende goederenleveringen worden belast in de lidstaat van herkomst, onder dezelfde voorwaarden die voor de binnenlandse handel gelden, inclusief btw-tarieven. Het Europees Parlement en de Raad kwamen overeen dat het definitieve stelsel gebaseerd moet zijn op het beginsel van belastingheffing in de lidstaat van bestemming van de goederen.

Tot de initiatieven die toen werden genomen, behoorden: