EUROPESE COMMISSIE Brussel, 23.9.2019 COM(2019) 615 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Resultaten van de tussentijdse evaluatie van het ISA²-programma {SWD(2019) 1615 final}



Inhoudsopgave 1. Inleiding 2. Chronologisch overzicht 3. Gemeenschappelijke visie op interoperabiliteit 4. Methode 5. Thema's bij de beoordeling en verdere vragen 6. Bevindingen 6.1. Relevantie 6.2. Doeltreffendheid 6.3. Efficiëntie 6.4. Coherentie 6.5. Meerwaarde van de EU 6.6. Nut 6.7. Duurzaamheid 7. Aanbevelingen 7.1. Bewustmaking van andere partijen dan nationale overheden alleen 7.2. Van gebruikersgerichte naar gebruikersgestuurde oplossingen 7.3. De weg naar grotere duurzaamheid effenen 8. Volgende stappen



1.Inleiding Overeenkomstig het ISA2-besluit is op 1 januari 2016 het startsein gegeven voor het vijfjarige programma inzake interoperabiliteitsoplossingen en gemeenschappelijke kaders voor Europese overheidsdiensten, bedrijven en burgers (ISA2-programma, de opvolger van het ISA-programma). In dit verslag worden de bevindingen en aanbevelingen gepresenteerd van de tussentijdse beoordeling van het ISA2-programma. Krachtens artikel 13, lid 3, van het ISA2-besluit moet de Commissie deze beoordeling uiterlijk op 30 september 2019 hebben verricht en de resultaten ervan uiterlijk op diezelfde datum meedelen aan het Europees Parlement en de Raad. De Commissie heeft voor de beoordeling gebruikgemaakt van de diensten van een team van onafhankelijke deskundigen van een adviesbureau. De supervisie van de beoordeling was in handen van een uit meerdere directoraten-generaal en diensten samengestelde stuurgroep. 2.Chronologisch overzicht De overkoepelende doelstelling van het ISA2-programma is de modernisering van de overheidssector in Europa te bevorderen via ICT en beter aan de behoeften van bedrijven en burgers te beantwoorden via verbeterde interoperabiliteit van Europese overheidsdiensten. Meer bepaald richt het programma zich op: –het vergemakkelijken van een efficiënte en doeltreffende grens- en sectoroverschrijdende elektronische interactie tussen Europese overheidsdiensten, bedrijven en burgers; –het bijdragen tot de ontwikkeling van doeltreffendere, vereenvoudigde en gebruikersvriendelijkere e-overheidsdiensten op nationaal, regionaal en lokaal niveau; –het ontwikkelen van een holistische benadering van interoperabiliteit in de EU, door het vinden, creëren en exploiteren van interoperabiliteitsoplossingen en het bevorderen van het hergebruik daarvan door Europese overheidsdiensten. Dit zal de uitvoering van diverse EU-beleidsmaatregelen en -activiteiten ondersteunen. Om deze doelstellingen te halen bouwt het programma voort op de resultaten van zijn voorganger, het ISA-programma. Het wil ook beter aansluiten bij het bredere beleidskader betreffende de digitalisering van overheidsdiensten in de EU. In dit verband is het ISA2-programma het belangrijkste instrument ter ondersteuning van de uitvoering van het Europese interoperabiliteitskader (EIF), dat zoals gepland is geactualiseerd en uitgebreid in de mededeling over een strategie voor een digitale eengemaakte markt voor Europa. Andere beleidsinitiatieven waaraan ISA2 een bijdrage levert, zijn het actieplan inzake e-overheid 2016-2020, de verklaring van Tallinn inzake e-overheid uit 2017 en de verordening betreffende de oprichting van één digitale toegangspoort. ISA2, dat loopt van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2020 met een totale begroting van 130,9 miljoen EUR, financiert acties die jaarlijks worden vastgesteld voor het betreffende jaar van het voortschrijdende werkprogramma. In het kader van het programmabeheer worden ook synergieën gestimuleerd met andere EU-programma's, zoals de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (Connecting Europe Facility, CEF) of het steunprogramma voor structurele hervormingen (Structural Reform Support Programme, SRSP). Hoewel de voornaamste stakeholders van het programma de Europese overheidsdiensten op alle niveaus zijn (EU, nationaal, regionaal en lokaal), richt het zich op een veel bredere groep van belanghebbenden, waaronder bedrijven en burgers in de EU. ISA2 staat open voor de EU-lidstaten, de overige landen van de Europese Economische Ruimte en kandidaat-lidstaten. Naast de 28 EU-lidstaten nemen drie andere landen deel aan het programma: IJsland, Noorwegen (sinds 2016) en Montenegro (sinds 2018). Het programma moedigt ook samenwerking aan met andere niet-EU-landen en internationale organisaties en organen. 3.Gemeenschappelijke visie op interoperabiliteit Artikel 1, lid 2, van het ISA2-besluit luidt als volgt: “Het ISA2-programma zorgt voor een gemeenschappelijke visie op interoperabiliteit via het EIF en de toepassing ervan door overheidsinstanties van de lidstaten. De Commissie houdt via het ISA2-programma toezicht op de tenuitvoerlegging van het EIF.” In dit verband wordt binnen het ISA2-programma een geïntegreerd kader ontwikkeld voor het monitoren, beoordelen en rapporteren van de vooruitgang die wordt geboekt bij de uitvoering van het EIF door de lidstaten en de Commissie. Dit toezichtkader wordt opgezet en uitgevoerd binnen het raamwerk van de uit het ISA²-programma bekostigde actie betreffende het waarnemingscentrum voor nationale interoperabiliteitskaders (National Interoperability Framework Observatory, NIFO). De resultaten bij de uitvoering van het EIF in de EU zullen jaarlijks worden gepresenteerd via een onlinescorebord dat niet alleen de beleidsvorming ondersteunt, maar er ook voor zorgt dat die resultaten een breder publiek bereiken doordat ze visueler en intuïtiever worden gepresenteerd. Doel van het scorebord is een betere communicatie en capaciteitsopbouw om de lidstaten bewuster te maken van waar ze op dit moment staan bij de uitvoering van het EIF en om ze te ondersteunen bij het opvolgen van de aanbevelingen van het EIF. Om deze doelen te realiseren, zullen de lidstaten de beschikking krijgen over een toolbox met praktische tips voor de uitvoering van het EIF in de vorm van goede praktijken en oplossingen. Het toezichtkader voor de uitvoering van het EIF wil materiaal aanreiken voor de toekomstige evaluatie van het EIF, die aanvankelijk voor eind 2019 gepland stond. Om de lidstaten echter een realistischer tijdpad te gunnen voor de aanpassing van hun nationale e-overheidbeleid, digitale diensten en interoperabiliteit aan het EIF, en gezien het feit dat de bredere reikwijdte van het nieuwe EIF meer interne en externe afstemming vereist om tot een geïntegreerd toezichtkader te komen dat breed wordt gedragen, lijkt het echter noodzakelijk om die evaluatie tot 2021 uit te stellen. Hierdoor is pas in 2019 een begin gemaakt met het verzamelen van gegevens, zodat er onvoldoende gegevens zijn om de uitvoering van het EIF in dat jaar te kunnen evalueren.

Het min of meer gelijk op laten gaan van de evaluatie van het EIF en de eindbeoordeling van het ISA2-programma in 2021 biedt bovendien meerdere synergiemogelijkheden, aangezien het programma het belangrijkste instrument is ter ondersteuning van de uitvoering van het EIF. 4.Methode Voor de tussentijdse beoordeling van het ISA2-programma is gebruikgemaakt van kwantitatieve en kwalitatieve gegevens die zijn verzameld via diverse methoden, zoals bureauonderzoek, openbare raadpleging, gerichte online-enquêtes, diepte-interviews en een startworkshop. Via de raadplegingen konden veel verschillende ISA2-belanghebbenden worden bereikt, van vertegenwoordigers van de lidstaten en afdelingen van de Commissie tot burgers en normalisatie-instellingen. Om meer richting te geven aan de gegevensverzameling werd een steekproef van twintig acties geselecteerd uit de – in negen pakketten onderverdeelde – 53 acties die tot 2018 uit het ISA2-programma zijn bekostigd. Vier vooraf bepaalde criteria zorgden ervoor dat de geselecteerde acties in deze steekproef zeer representatief waren voor het programma. Voorts werd de gegevensverzameling aangevuld door een beoordeling van het programma door vier deskundigen op het gebied van technische interoperabiliteit. 5.Thema's bij de beoordeling en verdere vragen De beoordeling was vooral gericht op de volgende zeven hoofdcriteria: –Relevantie - in hoeverre zijn de doelstellingen van het ISA²-programma nog steeds relevant, afgemeten aan de voortdurend veranderende behoeften en problemen op nationaal en EU-niveau? –Doeltreffendheid - in hoeverre ligt het ISA²-programma op schema om de doelstellingen ervan te verwezenlijken? Zijn er aspecten die meer of minder doeltreffend zijn dan andere, en zo ja, welke lering kan hieruit worden getrokken? –Efficiëntie - in hoeverre is het programma kosteneffectief geweest? Wat zijn de meest of de minst efficiënte aspecten van het programma, met name wat betreft de ter beschikking gestelde middelen? Hoe doet het programma het, afgezet tegen de geplande werkzaamheden en geplande begroting? –Coherentie - in hoeverre zijn de ISA²-acties onderdeel van een holistische benadering binnen het raamwerk van het programma (interne coherentie)? In hoeverre is het ISA²-programma coherent met andere EU-maatregelen met soortgelijke doelstellingen, en met wereldwijde initiatieven op hetzelfde terrein (externe coherentie)? –Meerwaarde van de EU - wat is de meerwaarde van het ISA²-programma vergeleken met wat redelijkerwijs verwacht had kunnen worden van de lidstaten, die opereren op nationaal, regionaal en/of lokaal niveau? –Nut - in hoeverre voldoen de met het ISA²-programma bereikte of verwachte acties en resultaten aan de behoeften waarin zij zouden moeten voorzien? –Duurzaamheid - in hoeverre is de financiële, technische en operationele duurzaamheid van de ontwikkelde oplossingen, die worden onderhouden en geëxploiteerd door middel van het ISA²-programma, gewaarborgd? 6.Bevindingen Op basis van uitgebreid bureauonderzoek, deskundigenbeoordelingen en gegevens die zijn verzameld bij 129 geraadpleegde belanghebbenden, bevestigt de tussentijdse beoordeling dat ISA2 goed presteert op alle beoordelingscriteria. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat de beoordeling zich beperkte tot acties die zijn gefinancierd tussen 2016 en 2018; de resultaten van de lopende acties en de uitkomsten van ISA2 op langere termijn zullen dan ook pas duidelijk worden na afloop van het programma. 6.1.Relevantie Waar het gaat om de voortdurend in beweging zijnde behoeften en problemen op het gebied van de interoperabiliteit van digitale overheidsdiensten hebben de met ISA2 nagestreefde doelstellingen nog niets aan belang ingeboet, wat de relevantie van het programma bevestigt. De meeste geraadpleegde belanghebbenden zijn het erover eens dat de oorspronkelijk door het programma gesignaleerde problemen van administratieve e-barrières en daarmee verband houdende behoeften nog altijd spelen. Een aantal van hen (46 van de 129) heeft op dit moment ook nog andere behoeften (zoals een meer gebiedende aanpak voor de opzet van interoperabele overheidsdiensten) en problemen (zoals beperkte middelen), waarvoor ISA2 slechts deels een oplossing kan bieden. Eén van die andere behoeften, die bijzondere aandacht verdient, is de behoefte aan intensievere samenwerking en uitwisseling met regionale en lokale overheden om het thema interoperabiliteit beter over het voetlicht te brengen en de toepassing van ISA2-oplossingen op subnationaal niveau te versterken. Overheidsdiensten bewuster maken van interoperabiliteit was de eerste van de drie aanbevelingen in de eindbeoordeling van het ISA-programma. Het ISA2-programma heeft hier gevolg aan gegeven met de vaststelling van zijn communicatiestrategie en inzetplan in 2017 en de organisatie van tien grote evenementen tussen 2016 en 2018, met gemiddeld 211 deelnemers per evenement. Verder speelden ISA2-vertegenwoordigers een actieve rol bij zestig evenementen in diezelfde periode. Uit de tussentijdse beoordeling blijkt dat deze inspanningen lonen, aangezien de meeste geraadpleegde belanghebbenden hebben aangegeven dat zij op deskundigenniveau beschikken over kennis van interoperabiliteit (91 van de 128) en ISA2 (81 van de 128). Ondanks deze brede bewustwording wijst bovengenoemde nieuwe behoefte erop dat het programma moet doorgaan met zijn bewustmakingsactiviteiten voor regionale en lokale overheden en mogelijk ook indirecte begunstigden, zoals burgers en bedrijven. 6.2.Doeltreffendheid

De tot nu toe door ISA2 bereikte resultaten sluiten aan bij de doelstellingen van het programma. Toch blijven ze nog steeds wat achter bij de verwachtingen, daar de meeste acties nog lopen en oplossingen nog in ontwikkeling zijn. De looptijd van het programma is ook van invloed op het tempo waarin oplossingen hun weg naar de praktijk vinden. Op zich hebben acties die na eerdere edities van het programma zijn voortgezet, oplossingen opgeleverd die nu breder worden ingezet dan oplossingen die voortvloeien uit acties die in het kader van ISA2 in gang zijn gezet. Voor één specifieke ISA2-doelstelling is bij de beoordeling vastgesteld dat het programma minder doeltreffend is: de ontwikkeling van doeltreffendere, vereenvoudigde, gebruikersvriendelijkere e-overheidsdiensten op nationaal, regionaal en lokaal niveau. Op dit punt kunnen de lidstaten echt een grotere rol spelen door bijvoorbeeld de EU-initiatieven op het vlak van interoperabiliteit en digitalisering aan te vullen. Externe factoren kunnen de manier waarop het programma zijn doelstellingen bereikt en resultaten oplevert, zowel positief als negatief beïnvloeden. De roep vanuit overheidsdiensten om gemeenschappelijke normen en kaders is een externe factor die bijdraagt tot de prestaties van het programma. Complexe institutionele structuren daarentegen kunnen de totstandkoming van interoperabiliteit over grenzen en sectoren heen juist in de weg staan. Tot slot heeft de beoordeling uitgewezen dat de ISA2-acties dankzij de methodiek van het voortschrijdende werkprogramma, die ervoor zorgt dat bij de opstelling van het werkprogramma stelselmatig rekening wordt gehouden met die beginselen, grotendeels voldoen aan de in artikel 4 van het ISA2-besluit beschreven algemene beginselen. 6.3.Efficiëntie De uitvoering van het programma verloopt volgens de planning; alle acties zijn ofwel op schema ofwel naderen de voltooiing van de geplande activiteiten. Hier moet wel bij worden aangetekend dat het vanwege het heterogene karakter van de prestatie-indicatoren lastig is conclusies te trekken over de algehele kosteneffectiviteit van het programma. Voor de ISA2-pakketten waarvoor prestatie-indicatoren van verschillende acties konden worden samengevoegd, zijn de kosten per eindgebruiker (bv. bedrijven, burgers) als zeer laag ingeschat. De procedure voor het selecteren van uit ISA2 bekostigde acties wordt aangemerkt als redelijk efficiënt. De kosten van het opstellen van een voorstel zijn gering: ze bedragen 0,07 % tot 0,4 % van de middelen die in principe kunnen worden toegewezen aan het eenmaal geaccepteerde voorstel. Dit neemt niet weg dat de selectieprocedure verder kan worden verbeterd door het vereenvoudigen van het voortschrijdende werkprogramma (bv. een flexibeler aanvraagformulier) en het publiceren van themagerichte oproepen tot het indienen van voorstellen voor acties, waarmee zou worden bereikt dat de selectieprocedure doelstellingsgerichter wordt. 6.4.Coherentie Volgens de geraadpleegde belanghebbenden zijn substantiële synergieën en beperkte overlap kenmerkend voor de ISA2-acties. Deze sterke interne coherentie sluit aan bij de tweede aanbeveling van de eindbeoordeling van ISA, waarin werd opgeroepen tot een holistische benadering van interoperabiliteit binnen ISA2. Wat de externe coherentie betreft, heeft ISA2 in die zin gevolg gegeven aan de derde – en laatste – aanbeveling van de eindevaluatie van ISA dat nauwe samenwerking tot stand is gebracht met andere EU-beleidsmaatregelen en -initiatieven. Het programma heeft gezorgd voor synergie met CEF, Horizon 2020 en het steunprogramma voor structurele hervormingen. ISA2 heeft ook een wisselwerking met initiatieven zoals de éne digitale toegangspoort, de strategie voor een digitale eengemaakte markt, het actieplan inzake e-overheid, de verklaring van Tallinn inzake e-overheid en het voortschrijdende plan voor ICT-normalisatie. Desalniettemin is er wat overlap geconstateerd tussen specifieke oplossingen in het kader van ISA2 en CEF, die kan worden weggenomen door het toepassingsgebied van elke oplossing beter af te bakenen. 6.5.Meerwaarde van de EU De mate van afstemming die via ISA2 wordt bereikt, is essentieel voor de verbetering van de algehele interoperabiliteit tussen Europese overheidsdiensten. Daarnaast hebben 91 van de 109 respondenten benadrukt dat ISA2 zijn doelstellingen weet te realiseren tegen lagere kosten dan vergelijkbare nationale of subnationale initiatieven. Het is duidelijk dat ISA2 de grensoverschrijdende interoperabiliteit in de EU vooruit heeft geholpen: i) het maakt de betrokkenen bewuster van interoperabiliteit tussen de lidstaten; ii) het zet dit thema op de nationale agenda's; en iii) het brengt netwerken tot stand en vergemakkelijkt uitwisselingen. ISA2 heeft ook een belangrijke bijdrage geleverd waar het gaat om de bevordering van het algemene EU-beleid: het speelt een centrale rol bij de uitvoering van het EIF en ondersteunt de totstandkoming van de digitale eengemaakte markt. 6.6.Nut Aangezien slechts 7 van de 110 belanghebbenden het oordeel “in beperkte mate tevreden” hebben uitgesproken, kan de tevredenheid van de gebruikers met de ISA2-oplossingen gerust worden aangemerkt als positief. Verwacht wordt dat ISA2-oplossingen met het voortschrijden van het programma steeds meer hun weg naar de praktijk zullen vinden, waarmee de manier waarop die oplossingen voorzien in de behoeften van de gebruikers zal verbeteren en de algehele gebruikerstevredenheid op haar beurt zal toenemen. 6.7.Duurzaamheid De feedback van de geraadpleegde belanghebbenden over de duurzaamheid van de ISA2-oplossingen laat een divers beeld zien. Terwijl 66 van de 84 respondenten denken dat de programmaresultaten stand zullen houden als de financiering in de toekomst wegvalt, menen 55 van de 85 respondenten dat de behoefte aan voldoende toepassingsmogelijkheden voor de oplossingen en de onderhoudskosten ervan nadelig zouden kunnen uitpakken voor de mate waarin ISA2-oplossingen de gewenste resultaten opleveren als het programma zou worden beëindigd. De belanghebbenden zijn het er wel over eens dat ISA2 een centrale rol speelt bij de verbetering van het interoperabiliteitslandschap in de EU: zou het programma niet bestaan, dan zouden de inspanningen van Europese overheidsdiensten ter verbetering van de interoperabiliteit en ter bevordering van de modernisering van de overheidssector in Europa (via ICT) een veel groter risico lopen schipbreuk te lijden. 7.Aanbevelingen Hoewel de tussentijdse beoordeling een positief beeld schetst van de prestaties van het ISA2-programma tot nu toe, worden er ook verbeterpunten aangegeven. Via onderstaande aanbevelingen wordt op deze aspecten van het programma ingegaan, waarbij zowel maatregelen op korte termijn als maatregelen op de langere termijn aan bod komen. Bij de kortetermijnmaatregelen gaat het om maatregelen die kunnen worden uitgevoerd in het laatste voortschrijdende ISA2-werkprogramma in 2020 en tijdens de overgangsperiode op weg naar het nieuwe meerjarig financieel kader (MFK). De andere maatregelen zullen pas op langere termijn effect sorteren.