Gewijzigd voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD TOT VOORZIENING IN PUBLIEKE INSPRAAK MET BETREKKING TOT DE OPSTELLING VAN BEPAALDE PLANNEN EN PROGRAMMA'S BETREFFENDE HET MILIEU EN TOT WIJZIGING VAN DE RICHTLIJNEN VAN DE RAAD 85/337/EEG EN 96/61/EG (door de Commissie overeenkomstig artikel 250, lid 2 van het EG-verdrag ingediend)

1- ACHTERGROND

Datum van toezending van het voorstel aan het EP en de Raad (document COM(2000) 839 def. - 2000/0331 (COD)) in overeenstemming met artikel 175, lid 1 van het Verdrag: // 18 januari 2001.

Datum van het voorstel van het Economisch en Sociaal Comité: // 30 mei 2001.

Datum van het voorstel van het Comité van de Regio's: // 14 juni 2001.

Datum van het voorstel van het Europees Parlement, eerste lezing: // 23 oktober 2001.

2- DOEL VAN HET COMMISSIEVOORSTEL

Het voorstel dient als bijdrage tot de nakoming van de verplichtingen welke voortvloeien uit het VN/ECE-verdrag inzake toegang tot informatie, publieke inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden ("het Verdrag van Aarhus"). Er worden basisprocedures in vastgelegd voor publieke inspraak met betrekking tot bepaalde plannen en programma's op milieugebied. Waar het vanuit milieuoogpunt belangrijke projecten betreft, amendeert het voorstel Richtlijn 85/337/EEG van de Raad betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (de 'MEB-richtlijn') en Richtlijn 96/61/EG van de Raad inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (de 'IPPC-richtlijn'), ten einde, in overeenstemming met het Verdrag van Aarhus, hierin bepalingen inzake publieke inspraak en toegang tot de rechter op te nemen.

3- MENING VAN DE COMMISSIE OVER DE DOOR HET PARLEMENT AANGENOMEN AMENDEMENTEN

3.1. Door de Commissie aanvaarde amendementen

Amendement 13 (artikel 2, lid 1 van het voorstel) ter vervanging van artikel 1(4) van Richtlijn 85/337/EEG ('MEB-richtlijn'), betreffende de uitsluiting van activiteiten voor nationale defensiedoeleinden, waarover de lidstaten per geval moeten beslissen. Voorts de hiermee samenhangende wijzigingen in de formulering van dit lid.

3.2. Geheel of gedeeltelijk door de Commissie aanvaarde amendementen

De Commissie kan in beginsel akkoord gaan met een vervanging van de woorden "persoonlijke gezondheid en persoonlijk welzijn", maar dan wel door het voor haar aanvaardbare "de gezondheid en het welzijn van de mens". Dit is in overeenstemming met de formulering van artikel 174 van het Verdrag en elders in de milieuwetgeving.

De Commissie aanvaardt in beginsel amendement 4, op voorwaarde dat de door het Parlement voorgestelde tekst als volgt aan Overweging 3 wordt toegevoegd:"...waardoor de aanspreekbaarheid en de doorzichtigheid van het besluitvormingsproces worden vergroot en tot de publieke bekendheid met milieuaangelegenheden en de publieke steun voor de genomen beslissingen wordt bijgedragen." De Commissie houdt liever vast aan de "publieke bekendheid met milieuaangelegenheden", welke in het Verdrag van Aarhus specifiek wordt genoemd.

Amendement 5 kan in principe worden aanvaard, mits de volgende formulering wordt aangehouden: "Een van de doelstellingen van het verdrag is de waarborging van rechten inzake publieke inspraak bij de milieubesluitvorming teneinde bij te dragen tot de bescherming van het recht in een milieu te leven dat voor de gezondheid en het welzijn van de mens bevorderlijk is." Het eerste deel is nu behoorlijk in overeenstemming met de desbetreffende doelstelling van artikel 1 van het Verdrag van Aarhus, terwijl het tweede deel thans in overeenstemming is met de op dit gebied gebruikelijke terminologie.

De Commissie aanvaardt de amendementen 9, 10 en 33 (gezamenlijke stemming), alle met betrekking tot artikel 1 van het voorstel. Zij aanvaardt in beginsel de verwijzing naar elektronische media, zodat lid 2, sub a) dan als volgt komt te luiden: "het publiek door middel van openbare aankondigingen of via elektronische media of op een andere passende wijze in kennis wordt gesteld ,...". Met het voegwoord "of" wordt bedoeld dat elektronische media als voorbeeld worden genoemd. De Commissie aanvaardt tevens dat aan het slot van (a) de woorden: "onder meer informatie over het recht op inspraak bij de besluitvorming en over de bevoegde autoriteit aan wie opmerkingen of vragen gericht kunnen worden" worden toegevoegd. Met artikel 1, lid 2, sub b) voor ogen aanvaardt de Commissie in beginsel een aanpassing van de tekst om deze meer op één lijn te brengen met de formulering van het Verdrag van Aarhus. De voor haar aanvaardbare formulering is "b) het publiek gerechtigd is opmerkingen en meningen kenbaar te maken, wanneer alle keuzemogelijkheden open zijn, voordat beslissingen betreffende de plannen en programma's worden genomen". De Commissie aanvaardt in beginsel het deel van het amendement dat in informatie over het resultaat van de publieke inspraak voorziet. Omwille van de samenhang van het geheel en uit praktische overwegingen moet een dergelijke verplichting aan artikel 1, lid 2 worden toegevoegd. Het nieuwe punt (d) moet als volgt luiden: "De bevoegde autoriteit doet al wat redelijk is om het publiek over de genomen besluiten en de hieraan ten grondslag liggende redenen en overwegingen te informeren".

De Commissie aanvaardt amendement 14 voor een deel. Wat punt (b) betreft, gaat zij niet akkoord met de door het EP genoemde "praktische aanwijzingen inzake toegang tot de rechter". De rest van het amendement betreffende dit punt wordt door haar geaccepteerd in de volgende vorm: "stellen zij de op de in sub a) bedoelde wijze verzamelde gegevens, de gegevens betreffende deze vrijstelling, alsmede de motivering hiervan, ter beschikking van het betrokken publiek." Het gebruik van het woord "betrokken" en de herformulering van het laatste deel zijn in overeenstemming met de benadering in de rest van het voorstel en met de MEB-richtlijn. Hoewel de Commissie een meer algemene voorlichting van het publiek over de procedures voor gerechtelijke toetsing kan accepteren, is een dergelijke verwijzing, gezien het specifieke karakter van dit artikel, hier niet op haar plaats.

De Commissie aanvaardt voor een deel de amendementen 34, 15 en 16 (gezamenlijke stemming), betreffende artikel 2, lid 2 (tot wijziging van artikel 6 van de MEB-richtlijn). Evenals in het geval van de amendementen 9, 10 en 33, gaat zij in beginsel akkoord met een verwijzing naar het gebruik van elektronische media in lid 3: "het publiek door middel van openbare aankondigingen of via elektronische media of op een andere passende wijze in kennis wordt gesteld ,..." . Wat de invoeging van de frase "ongeacht de keuzemogelijkheden" in artikel 6, lid 4 betreft, kan de Commissie zich wel vinden in de formulering "wanneer alle keuzemogelijkheden open zijn", welke in overeenstemming is met het Verdrag van Aarhus. De Commissie kan ook de herformulering van de tweede zin van artikel 6, lid 5 accepteren.

De amendementen 20 en 21 (gezamenlijke stemming) betreffende artikel 2, lid 4, van het voorstel kunnen deels worden aanvaard. De Commissie kan in beginsel accepteren dat de aan het publiek te verstrekken informatie tevens "praktische aanwijzingen inzake toegang tot de rechter overeenkomstig artikel 10bis" bevat. De Commissie meent evenwel dat deze verplichting een meer algemene formulering zou moeten krijgen, in overeenstemming met de desbetreffende bepaling in het Verdrag van Aarhus. Zij kan daarom aanvaarden dat de volgende formulering aan artikel 10bis van de MEB-richtlijn (artikel 2, lid 5) wordt toegevoegd: "Met het oog op een meer doeltreffende uitvoering van het in dit artikel bepaalde, zien de lidstaten erop toe dat het publiek informatie wordt verstrekt over de toegang tot administratieve en gerechtelijke procedures".

Amendement 31/rev betreffende het nieuwe artikel 10bis van de MEB-richtlijn, inzake de toegang tot de rechter, kan voor een deel worden aanvaard. Dit betreft de toevoeging van de kwalificatie "onafhankelijke en onpartijdige" aan de "bij wet ingestelde instantie", waarvan in de eerste zin sprake is. Hetzelfde geldt voor de amendementen 32/rev/23 (gezamenlijke stemming) aangaande het nieuwe artikel 15bis van de IPPC-richtlijn.

Amendement 35 kan voor een deel worden aanvaard. De Commissie stemt er in beginsel mee in een zinsnede in te voegen betreffende het informeren van het publiek over de toegang tot gerechtelijke procedures. Wat amendement 20 aangaat, is de Commissie evenwel van oordeel dat het beter is deze verwijzing als volgt aan het slot van artikel 15bis inzake toegang tot de rechter te plaatsen: "Met het oog op een meer doeltreffende uitvoering van het in dit artikel bepaalde, zien de lidstaten erop toe dat het publiek informatie wordt verstrekt over de toegang tot administratieve en gerechtelijke procedures".

Amendement 25 is voor een deel aanvaardbaar, waar het de correctie betreft van de verwijzing naar artikel 1, en dus niet naar artikel 3, zoals in het voorstel van de Commissie het geval is.

De amendementen 27, 28 en 29 (gezamenlijke stemming) betreffende de toevoeging van Bijlage V aan de IPPC-richtlijn (96/61/EG) kunnen gedeeltelijk worden geaccepteerd. De Commissie kan in beginsel de verwijzing naar elektronische media aanvaarden, mits deze wordt ingeleid door het voegwoord "of", in plaats van "en". Verder acht zij de herformulering van de leden 2, 3 en 4 aanvaardbaar.

3.3. Niet door de Commissie aanvaarde amendementen

Amendement 1 is onaanvaardbaar. De frasering "gezondheid van de mens", door de Commissie in haar voorstel gebruikt bij de beschrijving van de doelstellingen van de communautaire milieuwetgeving, sluit aan bij het taalgebruik in andere teksten en in het bijzonder in artikel 174 van het Verdrag. Er bestaat in de context van het voorstel geen enkele reden waarom hier van "individuele en de volksgezondheid" zou moeten worden gesproken.

Het eerste deel van amendement 2, ter vervanging van "communautaire milieuwetgeving" door "communautaire wetgeving, plannen en programma's die betrekking hebben op het milieu en op andere beleidsterreinen" is niet aanvaardbaar. Hetzelfde geldt voor de amendementen 3 en 8. Verder gaat de Commissie niet akkoord met het hiermee samenhangende voorstel tot wijziging van de essentie van de ontwerp-richtlijn, nl. amendement 26 tot uitbreiding van Bijlage I met een nieuw punt waarin aan publieke inspraak te onderwerpen plannen en programma's worden genoemd ("(g bis) Overige communautaire wetgeving, plannen en programma's die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, alsmede voor de persoonlijke gezondheid of het persoonlijke welzijn en die ten uitvoer moet worden gelegd met inachtneming van artikel 6 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap"). De verwijzing naar "overige communautaire wetgeving"... is onduidelijk. Deze kan worden opgevat als een verwijzing naar publieke inspraak bij de voorbereiding van wetgeving, plannen en programma's van de Gemeenschap, in welk geval het onderhavige voorstel voor een richtlijn niet het juiste rechtsinstrument is. In geval het om een verwijzing gaat naar wetgeving, plannen en programma's op het niveau van de lidstaten, is de algemene verwijzing in dit punt veel breder dan bij de andere punten van Bijlage I. Opneming van een dergelijke algemene clausule zal waarschijnlijk leiden tot duplicatie en dubbelzinnigheid ten aanzien van het van toepassing zijnde rechtsinstrument en is derhalve voor de Commissie niet aanvaardbaar.

De Commissie vindt amendement 6 niet acceptabel. Hiermee zou een overweging worden ingevoerd met een verwijzing naar artikel 8 van het Verdrag van Aarhus en publieke inspraak bij de voorbereiding van uitvoerende regelingen en andere algemeen toepasselijke wettelijk bindende regels. In de artikelen van het voorstel en in de amendementen van het Parlement komt een dergelijke verwijzing nergens voor.

De Commissie gaat niet akkoord met de amendementen 7 en 30/rev betreffende de toegang tot gerechtelijke procedures met betrekking tot plannen, programma's en beleid. Toegang tot de rechter in het geval van publieke inspraak in plannen, programma's en beleid is niet uitdrukkelijk vereist op grond van artikel 9, lid 2 van het Verdrag van Aarhus. Ten aanzien van 'plannen en programma's', is er in Richtlijn 2001/42/EG 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's van een dergelijke toegang tot de rechter geen sprake, en door deze in het onderhavige voorstel wel te aanvaarden zou men een incoherente situatie doen ontstaan.

Met betrekking tot de amendementen 9, 10 en 33 (gezamenlijke stemming) op artikel 1, wil de Commissie niet dat er in publieke inspraak bij de voorbereiding van beleid wordt voorzien. Krachtens het Verdrag van Aarhus, gaat het hier slechts om een "naar best vermogen"-clausule, welke als zodanig niet in dit voorstel voor een richtlijn op haar plaats is. Evenmin kan de Commissie zich vinden in de idee van publieke inspraak "in de verschillende fasen" van de voorbereiding en toetsing van plannen en programma's. Deze formulering wordt niet expliciet vereist door het Verdrag van Aarhus en de huidige tekst voorziet reeds in vroegtijdige en effectieve inspraak. De zin "Tot deze regelingen kan onder meer aan het publiek aangeboden scholing inzake openbare besluitvorming behoren, of de financiering van dergelijke scholing" acht de Commissie niet aanvaardbaar. Hoewel het belang van milieu-educatie, en ook over publieke inspraak, volledig door de Commissie wordt onderschreven en tevens in het Verdrag van Aarhus wordt vermeld, is de gekozen formulering niet op de tekst van het voorstel toegesneden. De door de lidstaten vast te stellen nadere regelingen voor publieke inspraak zijn bedoeld als de 'praktische modaliteiten' voor een dergelijke inspraak.

In het geval van de amendementen 34, 15 en 16 (gezamenlijke stemming) ten aanzien van artikel 2, lid 2, staat de Commissie afwijzend tegenover het feit dat er in de verwijzing naar de vergunningsprocedure (artikel 6, lid 3 van de MEB-richtlijn) ook sprake zou zijn van de toetsing van de vergunning. Deze expliciete verwijzing zou kunnen resulteren in een interpretatie die strijdig is met artikel 2, lid 1 van de MEB-richtlijn, aangezien hiermee wordt gesuggereerd dat bij een verandering in een bestaande installatie waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is, niet noodzakelijkerwijze een vergunning vereist zou zijn. De Commissie kan bovendien aanvaarden dat aan het slot van artikel 6, lid 4 van de MEB-richtlijn wordt toegevoegd dat: "bij het nemen van deze beslissingen naar behoren rekening met de resultaten van de publieke inspraak moet worden gehouden". Eenzelfde formulering is reeds in artikel 8 van de MEB-richtlijn te vinden. De voorgestelde formulering, in lid 5, sub a), betreffende het informeren van de bevolking over de resultaten van de publieke inspraak, kan niet worden aanvaard. Op grond van artikel 9, lid 1 van de MEB-richtlijn zijn de bevoegde instanties reeds verplicht het publiek over de genomen beslissingen de voornaamste hieraan ten grondslag liggende redenen en overwegingen te informeren. Het stellen van hogere eisen zou tot een nodeloze administratieve belasting leiden, en tenslotte ook een belemmering voor publieke inspraak vormen.

Wat de amendementen 20 en 21 (gezamenlijk stemming) betreft, verwerpt de Commissie het gedeelte waarin gesteld wordt dat de informatie "op passende wijze" aan het betrokken publiek op zijn grondgebied en in de eigen taal beschikbaar moet worden gesteld. In overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, komen procedurele bijzonderheden in het onderhavige voorstel niet aan de orde, terwijl de kwalificatie 'op passende wijze', in het licht van de formulering "beschikbaar wordt gesteld", overbodig is. Hetzelfde geldt voor amendement 24 dat niet in zijn geheel kan worden aanvaard.

Met betrekking tot de amendementen 31/rev en 32/rev/23 inzake toegang tot de rechter (artikel 10bis van de MEB-richtlijn en 15bis van de IPPC-richtlijn), wil de Commissie niet meer toevoegen dan "onafhankelijk en onpartijdig" (zie hierboven). Voor de rest, zou het geamendeerde artikel slechts een gedeeltelijke weergave zijn van de formulering van artikel 9(2) van het Verdrag van Aarhus. Wil de Commissie het kunnen accepteren, dan moet de formulering van Aarhus worden aangehouden op het stuk van het 'voldoende belang' en de 'inbreuk op een recht' van niet-gouvernementele organisaties. Daarenboven moet het laatste sub-lid ("Een dergelijke procedure moet snel en doeltreffend zijn en mag niet onbetaalbaar duur zijn.") behouden blijven. De formulering 'niet onbetaalbaar duur' correspondeert met het Verdrag van Aarhus.

De Commissie kan zich niet verenigen met het gedeelte van amendement 35 waarin sprake is van "verschillende fasen" van de besluitvormingsprocedure. In het Verdrag van Aarhus worden deze niet uitdrukkelijk genoemd, terwijl de IPPC-vergunningsprocedure al evenmin hiervan rept. Bovendien kan het voorgestelde lid 4bis betreffende "passende maatregelen om aan de wensen van het publiek tegemoet te komen" hier niet worden aanvaard. In de voorgestelde formulering bepaalt artikel 15, lid5, sub b) van de IPPC-richtlijn reeds dat het publiek over het genomen besluit en de hieraan ten grondslag liggende redenen en overwegingen moet worden geïnformeerd. Evenals in het geval van de MEB-richtlijn, zouden hogere eisen in een onnodige administratieve belasting resulteren.

Met betrekking tot amendement 25 gaat de Commissie niet akkoord met de voorgestelde toevoeging van "beleid" aangezien Bijlage 1 alleen plannen en programma's noemt (vgl. amendement 26, dat niet geaccepteerd is).

Wat de amendementen 27, 28 en 29 (gezamenlijke stemming) inzake Bijlage V van de IPPC-richtlijn betreft, is de Commissie het er niet mee eens het publiek over de toetsing van vergunningen te laten meebeslissen. Een dergelijke toetsing is in vele gevallen een interne administratieve maatregel. Voor zover een en ander tot de wijziging van een vergunning leidt, wil de Commissie in haar voorstel wel naar publieke inspraak met betrekking tot de bijwerking van vergunningen toe.

4- Het geamendeerde voorstel

Gelet op artikel 250, lid 2 van het EG-Verdrag, wijzigt de Commissie haar voorstel zoals hierboven aangegeven.