[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 23.7.2009

COM(2009) 378 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Toepassing en doeltreffendheid van de MEB-richtlijn (Richtlijn 85/337/EEG, als gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG en Richtlijn 2003/35/EG)

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Toepassing en doeltreffendheid van de MEB-richtlijn(Richtlijn 85/337/EEG, als gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG en Richtlijn 2003/35/EG)

1. BELEIDS- EN JURIDISCHE CONTEXT

In deze mededeling wordt een analyse gemaakt van de toepassing en de doeltreffendheid van Richtlijn 85/337/EEG van de Raad betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten[1], als gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG[2] en Richtlijn 2003/35/EG[3] (hierna ‘de richtlijn milieueffectbeoordeling’ of ‘MEB-richtlijn’ genoemd), in de Europese Unie (EU).

Over de MEB-richtlijn is in het verleden al geregeld op soortgelijke wijze verslag uitgebracht uit hoofde van artikel 11 van de richtlijn. Op basis van die verslagen is de MEB-richtlijn in 1997 gewijzigd. Richtlijn 97/11/EG heeft het toepassingsgebied ervan verruimd, de diverse fasen van de procedure geconsolideerd en de wijzigingen aangebracht die uit hoofde van het VN/ECE-Verdrag inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband noodzakelijk waren. Nadat de Gemeenschap in juni 1998 het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden had ondertekend, diende het Gemeenschapsrecht met dat verdrag in overeenstemming te worden gebracht. Derhalve is de MEB-richtlijn gewijzigd bij Richtlijn 2003/35/EG, waardoor de bepalingen inzake inspraak van het publiek op die van het Verdrag van Aarhus zijn afgestemd.

De richtlijn beoogt de bescherming van het milieu en de levenskwaliteit middels de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake de beoordeling van de milieueffecten van openbare en particuliere projecten. Het is een cruciaal instrument van milieu-integratie, waarmee aan de meest diverse projecten een in milieuopzicht duurzaam karakter wordt verleend. De middelen om dit doel te bereiken zijn omschreven in artikel 2, lid 1, van de richtlijn, dat zegt dat voor bepaalde openbare en particuliere projecten die onder meer gezien hun aard, omvang of ligging een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, een vergunning is vereist en dat een beoordeling van hun effecten moet plaatsvinden alvorens die vergunning wordt verleend. De richtlijn harmoniseert de MEB-beginselen door de vaststelling van minimumeisen, met name betreffende het type projecten waarvoor een beoordeling is vereist, de belangrijkste verplichtingen voor ontwikkelaars, de inhoud van de milieubeoordeling en de participatie van de bevoegde instanties en het publiek.

Alle lidstaten hebben inmiddels een omvattend regelgevingskader tot stand gebracht. Ervoor zorgen dat de richtlijn in alle lidstaten doeltreffend en consistent wordt toegepast, blijft echter een dagelijkse opgave. In dit verslag worden lessen getrokken uit 20 jaar tenuitvoerlegging teneinde die doeltreffendheid en consistentie te optimaliseren. De belangrijkste bronnen voor dit verslag worden genoemd in bijlage 1.

Dit verslag komt om meer dan één reden op het gepaste moment:

- na de uitbreidingen van de EU in 2004 en 2007 is de richtlijn van toepassing geworden in 12 nieuwe lidstaten;

- de klimaatverandering en de terugloop van de biodiversiteit confronteren ons met nieuwe ecologische uitdagingen;

- het Europees Hof van Justitie (EHJ) heeft verschillende belangrijke arresten geveld die de MEB-bepalingen verduidelijken;

- er moet worden gezorgd voor synergie tussen de richtlijn en het Verdrag van Espoo, met inbegrip van het Protocol betreffende strategische milieueffectrapportage[4];

- de MEB-richtlijn is genoemd als mogelijk instrument voor een toekomstige vereenvoudiging van de regelgeving[5], waarbij het de bedoeling is overlappingen, lacunes en mogelijkheden tot verlichting van de regelgevings- en administratieve lasten in kaart te brengen, met name ten aanzien van grensoverschrijdende projecten (bijv. pijpleidingen of onderzeese kabelverbindingen).

In dit verslag wordt gewezen op de sterke punten van de MEB-richtlijn, maar ook op de belangrijkste gebieden waar verbeteringen nodig zijn. Waar passend worden aanbevelingen geformuleerd. Tot slot wordt onderzocht welke wegen kunnen worden bewandeld om de richtlijn te verbeteren.

2. STERKE PUNTEN VAN DE MEB-RICHTLIJN

2.1. Totstandbrenging van omvattende MEB-regelingen in alle lidstaten

Over het algemeen hebben de lidstaten de MEB-richtlijn overeenkomstig de letter en de geest van de richtlijn omgezet en ten uitvoer gelegd. In een aantal gevallen hebben zij verplichtingen ingevoerd die verder reiken dan de minimumeisen van de richtlijn. Dat geldt onder meer ten aanzien van de belangrijkste fasen van de MEB, bijvoorbeeld de doorlichtingsfase (‘ screening ’) en de afbakeningsfase (‘ scoping ’):

- ‘Screening’ is de fase van het MEB-proces tijdens welke wordt vastgesteld of een MEB noodzakelijk is. In sommige lidstaten is een MEB verplicht voor sommige types van in bijlage II genoemde projecten of voor andere projectcategorieën dan de in de bijlagen I en II genoemde.

- ‘Scoping’ is de fase van het MEB-proces tijdens welke aard en reikwijdte worden bepaald van de milieu-informatie die bij de bevoegde instantie moet worden ingediend. Dit is een belangrijk aspect van een adequate MEB-regeling, met name omdat het bevorderlijk is voor de kwaliteit van de MEB. Veel lidstaten gaan een stuk verder dan de minimumeisen van de richtlijn, stellen scoping verplicht en bepalen dat in de scoping-fase het publiek moet worden geraadpleegd.

2.2. Verhoogde publieksparticipatie in het besluitvormingsproces

Richtlijn 2003/35/EG diende vóór 25 juni 2005 in nationaal recht te zijn omgezet. Op het moment dat dit verslag wordt geschreven, heeft alleen Ierland de richtlijn nog niet volledig omgezet; de zaak wordt thans door het Europees Hof van Justitie behandeld (C-427/07). De indruk bestaat dat er nog niet veel ervaring is opgedaan met de toepassing van de nieuwe bepalingen die bij Richtlijn 2003/35/EG zijn geïntroduceerd. Op basis van de beschikbare informatie zijn in bijlage 2 enkele voorlopige opmerkingen hieromtrent geformuleerd. Voor het trekken van vaste conclusies is het wachten op de resultaten van de lopende evaluatie van de conformiteit van de nationale omzettingsmaatregelen.

De meeste lidstaten rapporteren dat de bij Richtlijn 2003/35/EG geïntroduceerde wijzigingen de publieksparticipatie in het besluitvormingsproces vergroten. Bovendien geven de lidstaten die in 2004 en 2007 tot de EU zijn toegetreden, aan dat de MEB-richtlijn rechtstreeks heeft bijgedragen tot het consolideren van de democratische ontwikkeling doordat publieksparticipatie en transparantie van de besluitvorming zijn versterkt.

2.3. Verduidelijking van de bepalingen van de MEB-richtlijn door het Hof van Justitie

Het Hof van Justitie heeft beklemtoond dat de richtlijn qua doel en werkingssfeer zeer breed is georiënteerd en het heeft de beoordelingsmarge van de lidstaten beperkt. De meeste arresten van het Hof zijn toegespitst op de ‘ screening ’ en de beslissing om al dan niet een MEB uit te voeren. Het Hof heeft ook gezorgd voor een nadere uitlegging van sommige projectcategorieën en van het begrip ‘ vergunning ’ en het heeft zich uitgesproken over de kwestie van achteraf verleende regulariserende vergunningen. De belangrijkste elementen van recente arresten van het Hof zijn samengevat in bijlage 3.

2.4. Voordelen van de MEB-richtlijn

De MEB-richtlijn heeft twee grote voordelen opgeleverd. Ten eerste garandeert MEB dat in een zo vroeg mogelijke fase van het besluitvormingsproces rekening wordt gehouden met milieuoverwegingen. Ten tweede garandeert MEB, door het publiek bij de procedure te betrekken, een grotere transparantie en bijgevolg een grotere maatschappelijke acceptatie van de milieubesluitvorming. Hoewel de meeste voordelen van het uitvoeren van een MEB niet in geldswaarde kunnen worden uitgedrukt, bestaat er – zo blijkt uit de beschikbare studies – grote eensgezindheid over het feit dat de voordelen van een MEB ruimschoots opwegen tegen de kosten die eraan zijn verbonden[6].

Voorts blijkt uit de ervaring die de Commissie heeft opgedaan met de beoordeling van projecten – met name grote projecten – die via het regionaal beleid van de EU worden gecofinancierd, dat MEB’s het projectontwerp en het besluitvormingsproces (inclusief de participatie van milieu-instanties en publiek) positief hebben beïnvloed en de integratie van milieuoverwegingen hebben bevorderd.

Ten slotte heeft de richtlijn in de lidstaten een specifieke nationale dynamiek op gang gebracht. In vele gevallen hebben de lidstaten, voortbouwend op de minimumeisen van de richtlijn, verderreikende voorschriften vastgesteld (op basis van artikel 176 van het EG-Verdrag). Die strengere bepalingen zijn gericht op betere milieubescherming en grotere transparantie. Veel lidstaten hebben ook zelf richtsnoeren inzake goede praktijken en richtsnoeren voor specifieke projectcategorieën en problemen opgesteld. Die in de nationale context opgedane ervaring kan in de hele EU te nutte worden gemaakt.

Bijgevolg mag worden gesteld dat het hoofddoel van de MEB-richtlijn is bereikt en dat er een voldoende draagvlak is om de richtlijn te verbeteren door de minimumeisen aan te scherpen.

3. INDICATIEVE LIJST VAN PUNTEN WAAROP DE MEB-RICHTLIJN VERBETERD MOET WORDEN

De MEB-richtlijn heeft na 20 jaar toepassing een zekere evolutie ondergaan. Tezelfdertijd is de EU-wetgeving gegroeid en zijn nieuwe beleidslijnen ontwikkeld. Het volstaat dus niet meer ervoor te zorgen dat de MEB-richtlijn in de hele EU daadwerkelijk wordt toegepast: ook moeten de gebieden in kaart worden gebracht waar verbeteringen noodzakelijk zijn – bijvoorbeeld lacunes in de uitvoering, overlappingen met andere wetgevingsinstrumenten en inconsistenties met andere onderdelen van het EU-beleid – en moeten waar passend aanbevelingen worden geformuleerd.

3.1. Aandachtspunten betreffende de screening-procedure

De MEB-richtlijn laat de lidstaten zeer veel vrijheid om middels een onderzoek per geval en/of aan de hand van nationale drempelwaarden of criteria te bepalen of voor een project van bijlage II een MEB is vereist. Bij de vaststelling van die drempelwaarden of criteria dienen de lidstaten rekening te houden met de relevante selectiecriteria van bijlage III. Deze bepaling, die steunt op het subsidiariteitsbeginsel, heeft ertoe geleid dat de lidstaten een bonte verzameling van criteria en zeer uiteenlopende drempelwaarden hebben ingevoerd.

Zowel uit de uitvoeringspraktijk als uit de jurisprudentie blijkt dat de lidstaten bij de vaststelling van drempelwaarden vaak de hun toegekende discretionaire bevoegdheid overschrijden, hetzij doordat ze slechts met een deel van de selectiecriteria van bijlage III rekening houden, hetzij doordat ze van tevoren bepaalde projecten vrijstellen. Bovendien is het zo dat – hoewel toch overal sprake is van een stijgende trend – het aantal MEB’s dat wordt uitgevoerd van lidstaat tot lidstaat sterk verschilt (van minder dan 100 tot 5000). Dat geldt zelfs wanneer lidstaten worden vergeleken die qua grootte vergelijkbaar zijn. Het niveau van de gehanteerde drempelwaarden is vanzelfsprekend bepalend voor de omvang van de MEB-activiteit. Voorts zijn er nog steeds gevallen waarin geen rekening wordt gehouden met cumulatieve effecten, en blijft het lastig te voorkomen dat ‘salamitactieken’[7] worden toegepast, zeker bij grote investeringsplannen. Dit soort problemen dreigt de geloofwaardigheid van de richtlijn in het gedrang te brengen en de inspanningen om te komen tot gemeenschappelijke screening-normen te ondermijnen. Het screeningsysteem moet dus worden vereenvoudigd en verduidelijkt, bijvoorbeeld door de selectiecriteria van bijlage III nader uit te werken en door (eventueel via comitéprocedure) communautaire drempelwaarden, criteria of triggermechanismen vast te stellen. Voorts kan de mogelijkheid worden overwogen om toestemming te verlenen op basis van een vereenvoudigde voorafgaande-beoordelingsprocedure.

3.2. Aandachtspunten betreffende de kwaliteit van de MEB

De MEB-richtlijn behelst hoofdzakelijk procedurele eisen; verbindende milieunormen stelt zij niet vast. De bevoegde instanties zijn ertoe gehouden rekening te houden met de ingewonnen informatie en de resultaten van de raadplegingen en aan het eind van de vergunningsprocedure specifieke informatie bekend te maken (artikelen 8 en 9), maar niets verplicht hen ertoe specifieke besluiten te trekken uit de bevindingen van de MEB. De uitoefening van kwaliteitscontrole op de MEB’s wordt in hoofdzaak toevertrouwd aan de nationale bevoegde instanties. Nochtans: de mogelijkheid om tot geldige besluiten te komen, staat of valt met de kwaliteit van MEB-informatie en -documentatie en de kwaliteit van het MEB-proces. Kwaliteitsborging is dan ook cruciaal voor de doeltreffendheid van de richtlijn.

3.2.1. Kwaliteit van de voor de MEB-documentatie gebruikte informatie

Veel lidstaten hebben gewezen op het probleem van de ontoereikende kwaliteit van de informatie die in de MEB-documentatie wordt gebruikt. De kwaliteit van de MEB-documentatie is erg variabel, niet alleen tussen de lidstaten onderling maar ook binnen één lidstaat.

Er zijn diverse manieren om een correcte kwaliteitscontrole van de MEB-documentatie (die vaak in verslagvorm wordt gepresenteerd) te garanderen: deugdelijke accreditering van consultants die MEB-werkzaamheden uitvoeren; opstelling van de verslagen door onafhankelijke consultants; advisering/toetsing door onafhankelijke derden of bijstand van deskundigen; gebruik van richtsnoeren betreffende specifieke aspecten waarmee voor bepaalde types projecten rekening moet worden gehouden; geregelde bijwerking van de gebruikte gegevens; verplichte ‘ scoping ’; actualisering van bijlage IV (door de ontwikkelaar te verstrekken informatie) via een comitéprocedure.

3.2.2. Kwaliteit van het MEB-proces

Uit de ervaring die met de toepassing van de richtlijn is opgedaan, blijkt dat bepaalde kwesties in MEB-procedures vaak aan de orde komen.

Wat de alternatieven betreft, vermeldt de richtlijn onder de informatie die in de MEB-documentatie moet worden verstrekt "een schets van de voornaamste alternatieven die de opdrachtgever heeft onderzocht, met opgave van de voornaamste motieven voor zijn keuze" . Sommige lidstaten kennen een wettelijke verplichting om specifieke alternatieven te onderzoeken, andere niet. Ook voor de bevoegde instanties en het publiek is een rol weggelegd bij de selectie van de te beoordelen alternatieven. De beoordeling van alternatieven in MEB-procedures is meestal een heikele kwestie. Wellicht is het noodzakelijk te verduidelijken wat er krachtens de richtlijn precies vereist wordt. Dat kan bijvoorbeeld door de beoordeling van alternatieven verplicht te stellen of door een reeks alternatieven (waaronder de optie ‘niet-uitvoering’) te specificeren die in elk geval moeten worden onderzocht.

Ook het ontbreken van bepalingen in de richtlijn betreffende een redelijk (en bij voorkeur onveranderlijk) tijdschema voor de verlening van vergunningen, de geldigheidsduur van MEB’s en de monitoring van significante milieueffecten van de uitvoering van projecten kan problemen veroorzaken. Die lacunes kunnen door de opneming van specifieke bepalingen in de richtlijn worden opgevuld.

3.3. Ontbreken van geharmoniseerde praktijken inzake publieksparticipatie

Hoewel de publieksparticipatie in het besluitvormingsproces toeneemt, is er van een standaardpraktijk op EU-niveau nog geen sprake. Dat blijkt uit de volgende feiten:

- Het publiek moet in een vroeg stadium een reële mogelijkheid worden geboden om in het milieubesluitvormingsproces te participeren. Er is echter geen gemeenschappelijk referentiepunt voor het begin van de raadpleging. In diverse lidstaten wordt het publiek reeds in een vroeg stadium (de screening- of de scoping-fase) geraadpleegd. In de meeste gevallen evenwel wordt de bevolking pas voor het eerst geraadpleegd over de krachtens artikel 5 ingewonnen informatie, overeenkomstig de minimumeisen van de richtlijn.

- Krachtens de MEB-richtlijn dient voor een doeltreffende raadpleging van het publiek een redelijk tijdschema in acht te worden genomen, aangezien al te korte termijnen in dit opzicht een probleem kunnen vormen. De termijnen verschillen echter aanzienlijk[8].

- De specifieke regelingen voor informatie en raadpleging van het publiek worden door de lidstaten vastgesteld. Er is echter geen sprake van doeltreffende publieksparticipatie als deze regelingen al te restrictief zijn (bijvoorbeeld als de MEB-documentatie alleen ten kantore van de bevoegde instantie kan worden geraadpleegd).

- Wat de toegang van het publiek tot beroepsprocedures betreft, bestaan er tussen de lidstaten grote verschillen ten aanzien van de criteria waaraan een (rechts)persoon moet voldoen om beroep te kunnen instellen. Ook worden de hoge procedurekosten in sommige lidstaten als een belemmering van de toegang tot de rechter ervaren.

Deze lacunes kunnen worden aangepakt door te voorzien in een vroegtijdige raadpleging van het publiek (inclusief belanghebbende partijen) in de scoping- of screening-fase en door de vaststelling van minimumtermijnen. Ook kunnen richtsnoeren worden opgesteld inzake goede praktijken voor de beschikbaarstelling van de MEB-documentatie aan het betrokken publiek.

3.4. Problemen in samenhang met grensoverschrijdende MEB-procedures

De MEB-richtlijn laat de lidstaten een grote vrijheid om te bepalen wanneer en hoe andere lidstaten bij MEB-procedures voor projecten met grensoverschrijdende gevolgen worden betrokken.

Veel lidstaten hebben erop gewezen dat grensoverschrijdende MEB-procedures aanleiding geven tot problemen die in hoofdzaak zijn terug te voeren op verschillen tussen de nationale MEB-procedures (bijvoorbeeld verschillende fasen van het projectbeoordelingsproces of verschillende termijnen) en taalbarrières.

Het risico van doublures, tegenstrijdigheden, administratieve en andere lasten en mogelijke conflicten is groot voor projecten die binnen het rechtsgebied van meer dan één lidstaat worden uitgevoerd (bijv. in zeebekkens). Ook bestaat het gevaar dat de effecten van dergelijke meerlandenprojecten niet vanuit een adequaat holistisch perspectief worden geëvalueerd.

Er zijn betere formele en informele regelingen nodig voor het overleg tussen buurlanden over grensoverschrijdende effecten. Een mogelijkheid daartoe is het geven van richtsnoeren, een andere het aanscherpen van de bepalingen van de richtlijn (bijv. vaststelling van minimumtermijnen voor grensoverschrijdend overleg, invoering van gecoördineerde of eventueel gezamenlijke MEB-procedures voor meerlandenprojecten, onderzoek van de mogelijkheid om te komen tot één enkele MEB-procedure).

Voorts zou de MEB-richtlijn na de goedkeuring door de Raad van het SMEB-protocol bij het Verdrag van Espoo kunnen worden herbezien met het oog op een betere implementatie van dat protocol.

3.5. Betere coördinatie tussen de MEB-richtlijn en andere EU-richtlijnen en beleidsoriëntaties

Vaak vallen MEB-plichtige projecten te zelfdertijd ook binnen de werkingssfeer van andere EU-milieurichtlijnen en beleidsoriëntaties. Ondanks het risico van overlappende beoordelingseisen worden met betrekking tot de coördinatie tussen de MEB-richtlijn en andere richtlijnen en beleidsinstrumenten geen grote problemen gesignaleerd; over het algemeen verloopt de coördinatie rimpelloos. Niettemin moet worden nagedacht over mogelijkheden om tot een betere synergie te komen tussen de MEB-richtlijn en de wetgeving en het beleid inzake specifieke milieusectoren zoals luchtkwaliteit, geluidshinder, afvalbeheer, waterbeheer, bescherming van het mariene milieu, bodembescherming, rampenrisicopreventie (inclusief bestrijding van het risico van zware ongevallen), klimaatverandering en biodiversiteit. Er zijn in dat verband specifieke kwesties die grondig moeten worden geanalyseerd met het oog op een betere coördinatie.

3.5.1. MEB en SMEB

Het toepassingsgebied van Richtlijn 2001/42/EG[9] (Strategische Milieueffectbeoordeling – SMEB), dat bepaalde openbare plannen en programma’s omvat, ligt “stroomopwaarts” van dat van de MEB-richtlijn, die van toepassing is op bepaalde openbare en particuliere projecten . De twee richtlijnen handelen over onderscheiden onderwerpen en hebben een andere opzet. Dit zijn de belangrijkste verschillen: de doelstellingen van de SMEB-richtlijn zijn uitgedrukt in termen van duurzame ontwikkeling, terwijl die van de MEB-richtlijn op concrete milieuaspecten zijn gericht; de SMEB-richtlijn schrijft voor dat de bevoegde instanties in de screening-fase worden geraadpleegd; de SMEB-richtlijn schrijft voor dat redelijke alternatieven moeten worden onderzocht en zij bevat een uitdrukkelijke bepaling betreffende het gebruik van informatie uit andere bronnen; de SMEB-richtlijn bevat eisen inzake monitoring en kwaliteitscontrole.

In theorie zouden er geen overlappingen moeten zijn. Toch vallen er diverse gebieden aan te wijzen die binnen de werkingssfeer van beide richtlijnen zouden kunnen vallen[10]. Met name kan op basis van de definities niet altijd duidelijk worden uitgemaakt waar de grenzen liggen tussen plannen, programma’s en projecten, en bijgevolg kan de vraag of het voorwerp van een beoordeling voldoet aan de toepasselijkheidscriteria van de MEB-richtlijn, de SMEB-richtlijn of beide, niet altijd eenduidig worden beantwoord. In dit verband zijn de definities van sommige projectcategorieën, die vaak betrekking hebben op bodemgebruik, niet duidelijk en dit kan ten aanzien van de SMEB-richtlijn tot verwarring leiden.

Om de eventuele ondoelmatigheid te verhelpen die het gevolg zou kunnen zijn van overlappende procedures, hanteren de lidstaten uiteenlopende benaderingen. Veel lidstaten zijn echter van mening dat zij niet over de nodige ervaring beschikken om de door overlappingen veroorzaakte problemen correct te omschrijven en te analyseren. Om die reden pleiten slechts heel weinig lidstaten voor een consolidatie van beide richtlijnen. Veel lidstaten beklemtonen dat beide procedures dienen te worden behouden en gescheiden moeten blijven, aangezien ze complementair zijn en gericht zijn op verschillende procesfasen; ook dringen de lidstaten aan op de vaststelling van richtsnoeren.

Gezien de specificiteit van beide processen en de beperkte ervaring die met SMEB is opgedaan, is een versmelting van de twee richtlijnen momenteel niet aan de orde. In dit stadium kan een betere coördinatie worden bereikt door de aandacht te concentreren op de verschillen tussen de bepalingen van beide richtlijnen en door de definities van de projectcategorieën waarvoor overlappingen kunnen optreden, te verduidelijken. Dit kan geschieden in de context van de herziening van de MEB-richtlijn.

3.5.2. MEB en IPPC

Slechts heel weinig lidstaten hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om één gezamenlijke procedure in te stellen voor projecten die vallen onder de MEB-richtlijn en onder Richtlijn 2008/1/EG[11] (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging - IPPC); in sommige lidstaten kan op verzoek van de ontwikkelaar een gezamenlijke procedure worden toegepast. Sommige lidstaten hebben voorzien in solide coördinatiemechanismen (bijv. door de MEB-documentatie te integreren in de documentatie van IPPC-aanvragen, door IPPC-vergunningen afhankelijk te maken van een positief MEB-besluit, of door gebruikmaking van dezelfde gegevens of van een gemeenschappelijke publieksparticipatieprocedure).

In het algemeen zijn geen specifieke coördinatieproblemen gemeld. Wel worden voor hetzelfde soort activiteiten soms andere drempelwaarden gehanteerd in de IPPC-richtlijn dan in de MEB-richtlijn, wat aanleiding kan geven tot verwarring. Daarom moet worden overwogen de drempelwaarden en criteria ter omschrijving van de projecten waarop deze beide richtlijnen van toepassing zijn, te harmoniseren (bijv. via comitéprocedure) en de bepalingen inzake informatie-eisen te stroomlijnen (daarbij rekening houdend met de lopende herziening van de IPPC-richtlijn).

3.5.3. MEB en biodiversiteit

De lidstaten hebben zowel informele als formele koppelingen tot stand gebracht tussen de MEB-richtlijn en de Habitatrichtlijn [12] en de Vogelrichtlijn [13] (met name artikel 6, leden 3 en 4, van de Habitatrichtlijn)[14]. Hoewel er geen grote problemen zijn gesignaleerd, blijkt uit de ervaring van de Commissie dat de voorschriften van artikel 6, leden 3 en 4, in de context van de MEB-procedures niet naar behoren in acht worden genomen. Bovendien zijn de MEB-procedures toegespitst op de gevolgen voor Natura 2000-gebieden en wordt aan de bepalingen inzake bescherming van soorten onvoldoende aandacht besteed.

In de MEB-richtlijn wordt het begrip biodiversiteit niet als zodanig genoemd (de richtlijn verwijst alleen naar planten en dieren). Vele lidstaten hebben laten weten dat de MEB-richtlijn huns inziens reeds voldoende rekening houdt met de essentiële aspecten van het Biodiversiteitsactieplan [15] (BAP) en dat hun nationale MEB-systemen biodiversiteitsverlies doeltreffend weten te voorkomen. Het lijkt echter bijzonder onwaarschijnlijk dat de EU haar doelstelling om de afname van de biodiversiteit tegen 2010 een halt toe te roepen, zal realiseren[16]; een intensivering van de inspanningen is dus noodzakelijk. Met het oog daarop kan worden overwogen in de tekst van de MEB-richtlijn een expliciete verwijzing naar de biodiversiteit op te nemen. Ook zou één gezamenlijke beoordelingsprocedure kunnen worden ingesteld voor projecten die vallen onder de MEB-richtlijn en onder artikel 6, leden 3 en 4, van de Habitatrichtlijn.

3.5.4. MEB en klimaatverandering

In de MEB-richtlijn komt de klimaatveranderingsproblematiek niet expliciet aan de orde. De meeste lidstaten erkennen dat klimaatveranderingsaspecten in het kader van het MEB-proces niet op adequate wijze worden omschreven en geanalyseerd. De toetsing van klimaatveranderingseffecten blijft vaak beperkt tot een analyse - in het kader van een luchtkwaliteitsstudie of onderzoek naar indirecte milieueffecten - van de CO2- en andere broeikasgasemissies die door de industrie en door de toename van het vervoer worden veroorzaakt. Vaak behelst een MEB niet meer dan het beoordelen van de bestaande emissies en het eisen van waarborgen dat de luchtkwaliteitsnormen worden gehaald. De effecten op het wereldwijde klimaat, de cumulatieve effecten van extra projecten en aanpassing aan klimaatverandering komen in de MEB’s onvoldoende aan bod.

Deze problemen moeten worden aangepakt. Er zijn verschillende specifieke projectcategorieën geïdentificeerd waarvoor klimaatveranderingsaspecten uitdrukkelijk in de MEB moeten worden meegenomen. Het gaat in hoofdzaak om projecten met potentieel aanzienlijke CO2-emissies, zoals energie- en transportinfrastructuurprojecten, maar ook om projecten waarbij energie-efficiëntie een sleutelaspect vormt. De invoering van comitéprocedures voor het bijwerken van de bijlagen I en II behoort tot de mogelijkheden.

Voorts dringen de lidstaten erop aan dat beoordelingsinstrumenten worden ontwikkeld (bijvoorbeeld met betrekking tot de integratie van klimaatveranderingsaspecten in het MEB-proces). De Commissie zal tegen 2011 richtsnoeren opstellen om te waarborgen dat in de MEB-richtlijn rekening wordt gehouden met klimaateffecten[17].

4. CONCLUSIE

Uit dit verslag blijkt dat de doelstellingen van de MEB-richtlijn in grote mate zijn gehaald. De beginselen van milieubeoordeling zijn in de MEB-systemen van de lidstaten geïntegreerd. Alle lidstaten hebben een omvattend regelgevingskader tot stand gebracht en voeren de MEB-richtlijn uit op een wijze die in het algemeen spoort met de eisen van de richtlijn; veel lidstaten hebben zelfs, voortbouwend op de minimumeisen van de richtlijn, verderreikende voorschriften vastgesteld. Een en ander garandeert dat met de milieuaspecten rekening wordt gehouden in het besluitvormingsproces, dat transparanter is geworden.

De optimalisering van MEB blijft echter een ‘werk in uitvoering’. Niet alleen moet ervoor worden gezorgd dat de MEB-richtlijn onverkort wordt toegepast in een inmiddels uitgebreide EU – er moet ook op worden toegezien dat zij aangepast blijft aan de communautaire en internationale juridische en beleidscontext. Dit verslag brengt de gebieden in kaart waar verbeteringen noodzakelijk zijn (bijv. screening, publieksparticipatie, kwaliteit van MEB’s, grensoverschrijdende MEB-procedures, coördinatie tussen de MEB-richtlijn en andere milieurichtlijnen en -beleidsoriëntaties, onder meer inzake klimaatverandering en biodiversiteit) en formuleert mogelijke aanbevelingen voor het ondernemen van actie.

Deze bevindingen zijn relevant in het kader van een vereenvoudigingsoperatie. De Commissie zal alle mogelijkheden tot vereenvoudiging (codificatie, codificatie in combinatie met de invoering van comitéprocedures, herschikking, versmelting, vaststelling van een verordening) in overweging nemen. Welk vereenvoudigingsinitiatief ook wordt genomen, het zal erop gericht zijn het milieu beter te beschermen, een grotere harmonisatie tot stand te brengen en de bestaande procedures te vereenvoudigen. Ongeacht de gekozen benadering staat de Commissie er garant voor dat elke substantiële aanpassing van de wetgeving het voorwerp zal uitmaken van overleg met alle belanghebbenden en van een effectbeoordeling.

BIJLAGE 1: Belangrijkste bronnen voor dit verslag

- De antwoorden van de lidstaten op de vragenlijst van de Commissie over de toepassing en doeltreffendheid van de MEB-richtlijn (verzonden in 2007 en 2008).

- De in opdracht van de Commissie uitgevoerde studie over de toepassing en doeltreffendheid van de MEB-richtlijn (2009).

- De bevindingen van eerdere verslagen over de toepassing en doeltreffendheid van de MEB-richtlijn.

- De volgende in opdracht van de Commissie uitgevoerde studies: “Verband tussen de MEB-richtlijn en de SMEB-richtlijn” (2005); “Kosten en baten van de MEB-richtlijn” (2006); “Inventaris van de maatregelen van de EU-lidstaten inzake toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden” (2007); “Evaluatie van de EU-wetgeving - Richtlijn 85/337/EEG (Milieueffectbeoordeling, MEB) en latere wijzigingen” (2007).

- De ervaring die de Commissie heeft opgedaan met de uitvoering van de MEB-richtlijn (met inbegrip van de informatie uit klachten, petities en jurisprudentie).

BIJLAGE 2: Preliminaire opmerkingen over de toepassing van de nieuwe bepalingen ex Richtlijn 2003/35/EG

Definities van ‘publiek’ en ‘betrokken publiek’ (artikel 1, lid 2): alle lidstaten lijken een brede definitie van ‘ publiek ’ te hanteren en alle natuurlijke personen en rechtspersonen de mogelijkheid te bieden deel te nemen aan het besluitvormingsproces. Wat het ‘ betrokken publiek ’ betreft, is de situatie minder uniform. De meeste lidstaten hebben een definitie in hun nationale wetgeving opgenomen. Sommige lidstaten maken geen onderscheid tussen ‘ publiek ’ en ‘ betrokken publiek ’; of het ontbreken van een specifieke definitie tot problemen leidt, zal nog moeten blijken.

Mogelijkheid om projecten voor nationale defensiedoeleinden per geval vrij te stellen van de MEB-verplichting (artikel 1, lid 4): De meeste lidstaten hebben desbetreffende bepalingen in hun nationale wetgeving opgenomen. Uit de informatie waarover de Commissie beschikt, komt evenwel naar voren dat van deze mogelijkheid slechts heel zelden gebruik wordt gemaakt.

Versterkte bepalingen inzake raadpleging van het publiek (artikel 6, leden 2 en 3) : in het algemeen wordt het publiek op aanvaardbare wijze bij het besluitvormingsproces betrokken. In welke mate de betreffende bepalingen doeltreffend zijn geïmplementeerd, moet nog nader worden onderzocht, maar nu reeds komen enkele positieve elementen naar voren: diverse lidstaten voorzien reeds in publieksraadpleging in de scoping-fase, en sommige ook in publieksraadpleging in de screening-fase.

Verandering of uitbreiding van projecten van bijlage I of bijlage II : alle lidstaten melden dat zij bepalingen van nationaal recht hebben aangenomen ter implementatie van de bij Richtlijn 2003/35/EG ingevoerde wijzigingen.

Opneming van informatie over het publieksparticipatieproces in de informatie over de definitieve beslissing (artikel 9, lid 1) en bepalingen inzake toegang van het publiek tot een beroepsprocedure (artikel 10 bis) : het is nog te vroeg om besluiten te trekken over de uitvoering van deze bepalingen. Wel heeft de Commissie kennis van omzettingsproblemen in bepaalde lidstaten, en heeft zij reeds inbreukprocedures ingeleid overeenkomstig artikel 226 van het EG-Verdrag.

BIJLAGE 3: Belangrijkste elementen van recente arresten van het Hof van Justitie

Het Hof van Justitie heeft er met nadruk op gewezen dat de MEB-richtlijn qua doel en werkingssfeer breed georiënteerd is[18] en erop gericht is te garanderen dat de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten geen afbreuk doet aan de doelstelling van de richtlijn, te weten dat geen enkel project dat aanzienlijke milieueffecten in de zin van de richtlijn kan hebben, van de beoordeling wordt uitgesloten, tenzij het specifieke project op grond van een algemene beoordeling kan worden geacht geen aanzienlijk milieueffect te hebben.

Screening-mechanisme (beslissing om al dan niet een MEB uit te voeren)

De lidstaten zijn verplicht om bij de vaststelling van criteria of drempelwaarden voor projecten van bijlage II rekening te houden met alle relevante selectiecriteria van bijlage III. Een lidstaat die drempelwaarden en/of criteria vastlegt waarbij enkel de omvang van een project in aanmerking wordt genomen en niet tevens de andere in bijlage III genoemde criteria, overschrijdt de grenzen van de beoordelingsmarge waarover hij krachtens de richtlijn beschikt[19].

Een besluit waarbij de bevoegde nationale instantie te kennen geeft dat een project gezien de kenmerken ervan niet hoeft te worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling, moet voorzien zijn van of vergezeld gaan van alle gegevens aan de hand waarvan kan worden getoetst of het besluit gebaseerd is op een passende voorafgaande verificatie die overeenkomstig de vereisten van Richtlijn 85/337 is verricht[20].

Interpretatie van bepaalde projectcategorieën van bijlage I en bijlage II

De MEB-richtlijn moet zo worden uitgelegd dat een MEB vereist is voor renovatie- en verbeteringsprojecten voor stedelijke wegen (projecten vallend onder bijlage I, punt 7, onder b) of c), bijlage II, punt 10, onder e), of bijlage II, punt 13) die gelet op hun aard, omvang of ligging en in voorkomend geval gelet op hun wisselwerking met andere projecten, een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben[21].

De bepalingen van punt 12 van bijlage II, gelezen in samenhang met de bepalingen van punt 7 van bijlage I bij Richtlijn 85/337/EG, in hun oorspronkelijke versie, hebben eveneens betrekking op werkzaamheden tot wijziging van de infrastructuur van een bestaand vliegveld zonder dat de start- en landingsbaan wordt verlengd, voor zover deze gezien hun aard, omvang en kenmerken als een wijziging van het vliegveld zelf kunnen worden beschouwd. Dat geldt met name voor werkzaamheden die zijn bedoeld om de luchthavenactiviteiten en het luchtverkeer aanzienlijk uit te breiden[22].

Een nationale bepaling krachtens welke een MEB alleen vereist is voor stadsontwikkelingsprojecten (bijlage II, punt 10, onder b)) die buiten stedelijke gebieden worden uitgevoerd, vormt een onrechtmatige beperking van het toepassingsgebied van de richtlijn[23]. Het argument dat bouwprojecten die in een volledig door de mens veranderde omgeving worden uitgevoerd geen aanzienlijke milieueffecten hebben, is door het Hof verworpen. Bij de beantwoording van de vraag of dit type projecten significante effecten heeft, dienen de lidstaten rekening te houden met de aard, omvang en ligging van die projecten en met alle in bijlage III genoemde screening-criteria.

Vergunningen

Een overeenkomst tussen een overheidsinstantie en een particuliere onderneming is geen project in de zin van de MEB-richtlijn; het is de nationale rechterlijke instantie die “op basis van de toepasselijke nationale regeling [moet] vaststellen of een dergelijke overeenkomst een vergunning in de zin van artikel 1, lid 2, van [de] richtlijn bevat. In dat verband moet worden onderzocht of deze vergunning is afgegeven in een procedure in verschillende fasen, die een basisbesluit en uitvoeringsbesluiten omvat, en of rekening moet worden gehouden met het cumulatieve effect van verschillende projecten, waarvan de milieueffecten in onderlinge samenhang moeten worden beoordeeld.” [24]

Wanneer het nationale recht bepaalt dat de vergunningprocedure verloopt in verschillende fasen, te weten via het treffen van een basisbesluit en voorts een uitvoeringsbesluit dat niet mag afwijken van de in het basisbesluit vastgelegde parameters, moeten de milieueffecten die het project kan hebben, worden gespecificeerd en beoordeeld in de procedure met betrekking tot het basisbesluit. Enkel indien deze effecten pas in de procedure met betrekking tot het uitvoeringsbesluit kunnen worden onderscheiden, moet de beoordeling tijdens die procedure plaatsvinden[25]. In het geval van een vergunningprocedure in verschillende fasen moet in een latere fase alsnog een MEB worden uitgevoerd indien pas achteraf blijkt dat het project significante milieueffecten kan hebben.

Regulariserende vergunningen en regularisatie achteraf van wederrechtelijk uitgevoerde projecten

Het Gemeenschapsrecht kan weliswaar niet verbieden dat verrichtingen of handelingen die naar het Gemeenschapsrecht onregelmatig zijn, volgens de toepasselijke nationale regels in bepaalde gevallen kunnen worden geregulariseerd, doch “ een dergelijke mogelijkheid [behoort] onderworpen te zijn aan de voorwaarde, dat zij de belanghebbenden niet in de gelegenheid stelt de Gemeenschapsregels te omzeilen of buiten toepassing te laten, en [dient een] uitzondering [te blijven]. ”[26]

Administratieve vergoedingen

Dat een vergoeding wordt verlangd voor de participatie van het publiek in het raadplegingsproces is op zich niet in strijd met het doel van de MEB-richtlijn[27]. “Een vergoeding mag evenwel niet op een dergelijk niveau worden vastgesteld dat zij belet dat deze richtlijn haar volle werking sorteert overeenkomstig het ermee beoogde doel.” Dit zou het geval zijn indien een vergoeding – wegens het bedrag ervan – van dien aard zou zijn dat zij de uitoefening van het uit artikel 6 van de richtlijn voortvloeiende participatierecht belemmert.

[1] PB L 175 van 5.7.1985, blz. 40.

[2] PB L 73 van 14.3.1997, blz. 5.

[3] PB L 156 van 25.6.2003, blz. 17.

[4] Dit protocol werd goedgekeurd bij Besluit 2008/871/EG, PB L 3008 van 19.11.2008, blz. 33.

[5] COM(2009) 15.

[6] Verhoudingsgewijs belopen de aan de uitvoering van een MEB verbonden kosten normaliter 0,1 % (voor grote projecten) tot 1,0 % (voor kleine projecten) van de totale projectkosten. Het betreft hier een raming van de basiskosten, die uiteraard geen rekening houdt met bijkomende kostenposten (bijv. wijzigingen achteraf, rapportage, vertraagde uitvoering).

[7] Onder ‘salamitactiek’ wordt de praktijk verstaan waarbij een groot project in percelen worden opgesplitst die, afzonderlijk genomen, geen MEB vereisen, zodat het project als geheel aan een beoordeling wordt onttrokken, alsook de praktijk waarbij een vergunning wordt aangevraagd en verkregen voor een project dat onder de drempelwaarde zit en waarvoor dus geen MEB nodig is, waarna de omvang van dit project in een latere fase tot boven de drempelwaarde wordt uitgebreid.

[8] In de screening-fase kan de termijn tot 45 dagen bedragen; in de scoping-fase en tijdens het overleg over de MEB-documentatie varieert hij van 10 tot 60 dagen.

[9] PB L 197 van 21.7.2001, blz. 30.

[10] Bijvoorbeeld: grote projecten die bestaan uit kleinere deelprojecten; projecten die een aanpassing van bodembestemmingsplannen vereisen; plannen en programma’s waarbij verbindende criteria worden vastgesteld voor vergunningen voor toekomstige projecten; en hiërarchische koppelingen tussen SMEB’s en MEB’s (‘tiering’).

[11] PB L 24 van 29.1.2008, blz. 7.

[12] Richtlijn 92/43/EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, PB L 206 van 22.7.1992, blz. 7.

[13] Richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand, PB L 103 van 25.4.1979, blz. 1.

[14] Dit artikel voorziet in procedurele en materieelrechtelijke garanties ten aanzien van alle plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied.

[15] COM(2006) 216.

[16] COM(2008) 864.

[17] COM(2009) 147.

[18] Bijvoorbeeld Zaak C-121/03.

[19] Zaak C-66/06, punten 62 en 63 .

[20] Zaak C-87/02, punt 49 .

[21] Zaak C-142/07.

[22] Zaak C-2/07.

[23] Zaak C-332/04.

[24] Zaak C-2/07.

[25] Zaak C-201/02, punt 52; Zaak C-508/03; Zaak C-290/03.

[26] Zaak C-215/06, punten 57 tot en met 61 .

[27] Zaak C-216/05, punten 37, 38 en 42 tot en met 44 . Dit arrest had betrekking op de richtlijn in de versie die van kracht was vóór de bij Richtlijn 2003/35/EG ingevoerde wijzigingen.