EUROPESE COMMISSIE Brussel, 16.2.2016 COM(2016) 54 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ over de toepassing van Besluit 994/2012/EU tot instelling van een mechanisme voor informatie-uitwisseling met betrekking tot intergouvernementele overeenkomsten tussen lidstaten en derde landen op energiegebied



1. Inleiding Overeenkomstig artikel 8 van Besluit 994/2012/EU ("het IGO-besluit") moet de Commissie bij het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité een verslag over de toepassing van dit besluit indienen. Met dit verslag, dat gebaseerd is op de resultaten van het evaluatieverslag bijgevoegd bij de effectbeoordeling van de herziening van het IGO-besluit, wordt aan die verplichting voldaan. In de herziening van het besluit is voorzien door de Europese strategie voor energiezekerheid van mei 2014 en door de strategie voor de energie-unie van februari 2015 , waarin wordt benadrukt dat het noodzakelijk is dat nationale overeenkomsten met derde landen op het gebied van energie volledig in overeenstemming zijn met het EU-recht. In dezelfde geest heeft de Europese Raad in zijn conclusies van 19 maart 2015 aangedrongen op "waarborging dat alle overeenkomsten betreffende het aankopen van gas bij externe leveranciers volledig in overeenstemming zijn met het EU-recht, met name door de transparantie van die overeenkomsten en de verenigbaarheid met de EU-bepalingen inzake energiezekerheid te versterken". Onderhandelingen met energieleveranciers in derde landen vereisen vaak politieke en juridische ondersteuning in de vorm van intergouvernementele overeenkomsten (IGO’s). Over IGO's wordt doorgaans bilateraal onderhandeld en vaak vormen zij de basis voor meer gedetailleerde handelsovereenkomsten. Energieleveranciers uit derde landen hebben er niet altijd commercieel belang bij om sommige bepalingen van de wetgeving inzake de interne energiemarkt en het mededingingsrecht van de Unie na te leven. De lidstaten kunnen daarom onder druk komen te staan om in hun IGO's met derde landen toegevingen op het vlak van de regelgeving te doen. Dergelijke toegevingen kunnen een bedreiging vormen voor de goede en correcte werking van de interne energiemarkt van de EU. Om dit probleem aan te pakken en te zorgen voor consistentie in de betrekkingen op energiegebied met belangrijke derde landen, heeft de Europese Raad op 4 februari 2011 de lidstaten verzocht de Commissie met ingang van 1 januari 2012 in kennis te stellen van al hun nieuwe en bestaande bilaterale energieovereenkomsten met derde landen. In het op 25 oktober 2012 vastgestelde Besluit 994/2012/EU ("het IGO-besluit") wordt aan dit verzoek gevolg gegeven met de invoering van een mechanisme voor informatie-uitwisseling. Het IGO-besluit definieert IGO’s als „juridisch bindende overeenkomsten tussen één of meer lidstaten en één of meer derde landen die een effect hebben op de werking of het functioneren van de interne energiemarkt of op de energievoorzieningszekerheid in de Unie”. Alleen IGO's betreffende aangelegenheden die onder de bepalingen van het Euratom-Verdrag vallen, vallen niet onder dit besluit. In dit verslag over de toepassing van het IGO-besluit worden, overeenkomstig artikel 8 van het Besluit, de volgende punten beoordeeld: de mate waarin dit besluit de verenigbaarheid van IGO's met het EU-recht en een hoge mate van coördinatie tussen de lidstaten met betrekking tot IGO's bevordert; de invloed van dit besluit op de onderhandelingen van de lidstaten met derde landen; de mate waarin de werkingssfeer van dit besluit en daarin vastgestelde procedures passend zijn. Dit verslag heeft betrekking op de toepassing van het IGO-besluit sinds zijn inwerkingtreding op 17 november 2012 en op de invloed ervan op zowel vóór als na deze datum gemelde IGO's. In dit verslag worden de in de richtsnoeren voor betere regelgeving vastgestelde criteria aangehouden, met name: doeltreffendheid, kostenefficiëntie, coherentie, relevantie en meerwaarde van de EU. Er wordt ook nagegaan of het in het huidige IGO-besluit vastgestelde kader kan worden vereenvoudigd. 2. Beoordeling

Sinds de vaststelling van het IGO-besluit hebben de lidstaten 124 IGO's aan de Commissie gemeld. Voor zover dit kan worden beoordeeld, hebben de lidstaten voldaan aan hun meldingsplicht. Er zijn echter overeenkomsten die niet juridisch bindend zijn, hetzij volgens de definitie in artikel 2 van het IGO-besluit, hetzij in de zin van het internationaal publiekrecht, en waarvoor op basis van het huidige IGO-besluit geen meldingsplicht bestaat. Niettemin kunnen dergelijke overeenkomsten zeer gedetailleerd zijn wat betreft de juridische en technische aspecten van het desbetreffende onderwerp (bv. over energie-infrastructuurprojecten). Van de 124 gemelde IGO’s: had ongeveer 60 % betrekking op algemene samenwerking op energiegebied (voornamelijk bilaterale samenwerking tussen de lidstaten en een groot aantal derde landen, waaronder Cuba, Vietnam, Singapore, Korea, India en China). Geen van deze IGO's riep bezwaren op en de Commissie heeft bijgevolg geen enkele overeenkomst nader onderzocht; had ongeveer 40 % betrekking op overeenkomsten voor de levering, invoer of doorvoer van energieproducten (olie, gas of elektriciteit) of de vaststelling van regels voor de exploitatie van gas- of olievelden; bilaterale of multilaterale overeenkomsten voor de ontwikkeling van energiegerelateerde infrastructuur, het grote merendeel olie- en gaspijpleidingen. Na analyse van de gemelde IGO’s uit de laatste categorie heeft de Commissie twijfels geuit over de verenigbaarheid van 17 van die IGO's met het EU-recht. Het ging daarbij voornamelijk om de bepalingen van het derde energiepakket (bv. ontvlechting, toegang van derden tot het netwerk en tarifering en de onafhankelijkheid van de nationale regelgevende instantie) of om het mededingingsrecht van de EU (verbod op marktsegmentering door middel van bestemmingsclausules). Daarom werd bij ongeveer een derde van de gemelde IGO's met betrekking tot energievoorziening of -infrastructuur geoordeeld dat er reden tot bezorgdheid was. In 2013 werden brieven verzonden naar de negen bij deze IGO's betrokken lidstaten, waarin hun werd verzocht de betrokken IGO's te wijzigen of te beëindigen om de vastgestelde onverenigbaarheden weg te werken. 2.1 Doeltreffendheid Tot nu toe is geen enkele lidstaat erin geslaagd niet-conforme IGO's te beëindigen of er opnieuw over te onderhandelen. Dit is met name te wijten aan de complexe juridische situatie die ontstaat zodra een IGO met een derde land wordt getekend. In het bijzonder wanneer een lidstaat een IGO heeft gesloten die bindend is krachtens het internationaal publiekrecht en die geen beëindigings- of opschortingsclausule bevat, is het juridisch gezien bijna onmogelijk voor de betrokken lidstaat om de IGO op korte termijn en vóór het einde van de oorspronkelijke duur van de overeenkomst, te beëindigen zonder toestemming van het derde land. Ook om opnieuw over een IGO te onderhandelen, is de toestemming van het derde land vereist. Dit beperkt ook de handhavingsbevoegdheden van de Commissie, zelfs indien een inbreukprocedure zou worden ingeleid. Wat betreft IGO's die zijn ondertekend na de inwerkingtreding van het IGO-besluit, is er slechts één gemeld bij de Commissie. In dit stadium kunnen bijgevolg geen algemene conclusies worden getrokken over de mate waarin het IGO-besluit op een doeltreffende manier garandeert dat de IGO's van na 2012 verenigbaar zijn met het EU-recht. Sinds de vaststelling van het IGO-besluit hebben de lidstaten de Commissie nog niet in kennis gesteld van onderhandelingen over een IGO. Het is evenwel duidelijk dat de lidstaten contact hebben gehad met derde landen over infrastructuur en de daarmee samenhangende leveringen van energieproducten. In dit verband kan de Commissie niet beoordelen in hoeverre de lidstaten en derde landen politieke verbintenissen zijn aangegaan (bv. in de vorm van memoranda van overeenstemming, notawisselingen of intentieverklaringen). Het huidige IGO-besluit heeft er met andere woorden niet toe geleid dat niet-conforme IGO's zijn aangepast tot conforme IGO’s. Dit komt met name doordat het IGO-besluit bepaalt dat de verenigbaarheid pas achteraf wordt gecontroleerd.

Het huidige IGO-besluit heeft evenmin een rechtstreekse weerslag gehad op de onderhandelingen van de lidstaten met derde landen. Daarom wordt het IGO-besluit in zijn huidige vorm ondoeltreffend geacht. 2.2 Kostenefficiëntie Het is onmogelijk de kosten die voortvloeien uit het huidige IGO-besluit empirisch of zelfs via een model te bepalen. De controle achteraf van de verenigbaarheid van IGO's met het EU-recht geeft evenwel aanleiding tot een aantal kwalitatieve overwegingen. Het IGO-besluit brengt, indien de IGO conform het EU-recht is of indien het een algemene bilaterale samenwerking op energiegebied zonder Unierechtelijk aspect betreft, voor de lidstaten geen directe kosten met zich mee, met uitzondering van de administratieve kosten voor de melding van de IGO via het huidige mechanisme voor informatie-uitwisseling. Deze administratieve kosten zijn zeer gering, aangezien IGO’s elektronisch kunnen worden geüpload en niet door de lidstaten moeten worden vertaald. Er zijn echter wel bijkomende directe en indirecte kosten indien achteraf wordt geoordeeld dat een IGO onverenigbaar is met het EU-recht. Deze kosten omvatten de directe kosten voor de overheidsinstanties, zoals administratieve kosten i) voor de Commissie in verband met de interne besluitvorming en de communicatie met de lidsta(a)t(en) en ii) voor de lidsta(a)t(en) en de Commissie wanneer zij follow-upmaatregelen neemt, bv. een gestructureerde dialoog met de lidstaten aangaat of inbreukprocedures inleidt. Ook is het mogelijk dat de lidstaten de proceskosten dragen indien een IGO geen beëindigingsclausule bevat, omdat het derde land dan voor een internationaal arbitragehof schadevergoeding wegens wanprestatie kan vragen. Bovendien kunnen indirecte kosten optreden voor de nationale overheden en de bij de infrastructuurprojecten betrokken ondernemingen. Deze kosten houden verband met de annulering, opschorting of vertraging van infrastructuurprojecten waarvan achteraf wordt geoordeeld dat het rechtskader onverenigbaar is met het EU-recht, nadat de fysieke infrastructuur reeds gedeeltelijk is aangelegd en/of er kosten zijn gemaakt. Kijkende naar wat het systeem in zijn huidige vorm heeft bijgebracht, kon worden verwacht dat het zou leiden tot een hogere mate van overeenstemming van IGO's met het EU-recht als gevolg van een bepaalde verwachting van de partijen bij het aangaan van de overeenkomst of van de onderwerping aan toetsing achteraf. De economische voordelen van conforme IGO’s zijn: Meer rechtszekerheid, hetgeen bevorderlijk is voor investeringen. Dit geldt met name voor infrastructuurgerelateerde IGO’s die rechtszekerheid moeten bieden voor projecten waarmee grootschalige investeringen gemoeid zijn. Deze verhoogde rechtszekerheid is in het bijzonder van belang wanneer verschillende bilaterale IGO's betrekking hebben op eenzelfde transitovereenkomst/infrastructuurproject; Een goed werkende interne energiemarkt, zonder segmentatie op nationaal niveau en met meer concurrentie; Meer transparantie met betrekking tot de energievoorzieningszekerheid in alle lidstaten, waardoor overbodige investeringen en/of lacunes in de infrastructuur kunnen worden vermeden; Nauwere samenwerking tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie, hetgeen de EU kan helpen om tegenover derde landen met één stem te spreken en bijgevolg haar positie in energieonderhandelingen te versterken. Er kan worden geconcludeerd dat het IGO-besluit redelijk efficiënt is. Globaal bezien zijn de uit het huidige IGO-besluit voortkomende kosten gerechtvaardigd wegens de relatieve voordelen die het biedt, namelijk de werking en de integriteit van de interne energiemarkt waarborgen en bijdragen tot de energievoorzieningszekerheid. Het IGO-besluit zou evenwel efficiënter kunnen zijn indien de IGO's vooraf op verenigbaarheid met het EU-recht zouden worden gecontroleerd. Dit zou de rechtszekerheid aanzienlijk vergroten en kosten voor zowel de lidstaten als de Commissie voorkomen.

2.3 Coherentie Het IGO-besluit past in het kader van een aantal EU-maatregelen om de werking van de Europese energiemarkt te verbeteren en de energiezekerheid in de Unie te vergroten. Het werd in 2012 ontwikkeld en is een aanvulling op de in 2010 vastgestelde verordening betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering . Bovendien maakt de herziening van het huidige IGO-besluit deel uit van de verwezenlijkingen voor de energie-unie. Een van de vijf elkaar onderling versterkende dimensies van de energie-unie – energiezekerheid, solidariteit en vertrouwen – onderstreept ook het belang van de doelstellingen die met het IGO-besluit worden nagestreefd. Over het geheel genomen is het IGO-besluit volledig coherent met andere initiatieven van de kaderstrategie voor de energie-unie die vergelijkbare doelstellingen nastreven. 2.4 Relevantie Voor grote infrastructuurprojecten wordt er nog steeds gerekend op overheidssteun in de vorm van IGO's, die de komende jaren zullen moeten worden gesloten of vernieuwd. In 2014 was de levering van gas via pijpleidingen goed voor 90 % van de totale invoer van gas uit derde landen. Het merendeel van de gasleidingen die de EU verbinden met haar handelspartners werd tussen het einde van de jaren 70 en het einde van de jaren 90 in gebruik genomen. Wat aardolie betreft, wordt in de EU 90 % van de ruwe olie ingevoerd over zee en slechts 10 % via pijpleidingen waarvoor projectontwikkelaars een IGO nodig zouden kunnen hebben. De netto-invoer van elektriciteit in de EU28 maakt minder dan 1 % van de bruto-elektriciteitsproductie uit . Niettemin zijn, zoals voor ruwe olie, enkele geïsoleerde elektriciteitssystemen in de EU (met name in de Baltische lidstaten) erg afhankelijk van via kabels uit derde landen ingevoerde elektriciteit. Zoals in het geval van gas en olie, is de desbetreffende verbindingsinfrastructuur enkele tientallen jaren geleden gebouwd. Dit betekent dus dat een groot deel van een hulpbron op EU-niveau (in het geval van gas) of een kritiek deel van een hulpbron voor bepaalde lidstaten (in het geval van olie en elektriciteit) via fysieke verbindingen vanuit derde landen in de EU wordt geïmporteerd. Voor de infrastructuurwerken sluiten projectontwikkelaars onderling complexe contractuele overeenkomsten, die op hun beurt vaak voortbouwen op één of meer overeenkomsten tussen de producerende, doorvoerende en ontvangende landen. Vanwege de lange looptijd van veel IGO’s vertoont de vernieuwing en melding ervan een zekere cycliciteit. Het is dus niet omdat sinds 2012 slechts één IGO aan de Commissie is gemeld, dat er in de toekomst geen nieuwe meldingen zullen plaatsvinden. Bovendien is niet het aantal gemelde IGO's van tel, maar wel het belang van de onderliggende projecten, alsook hun verenigbaarheid met het EU-recht. Wanneer IGO's voor oudere infrastructuur worden vernieuwd, kunnen de oorspronkelijke bouwrisico's intussen ook ten dele verholpen zijn, waardoor het des te belangrijker kan zijn om nu na te gaan of de IGO verenigbaar is met het EU-recht. De Europese afhankelijkheid van invoer zal naar verwachting stabiel blijven of toenemen in de komende twee decennia (voor brandstoffen, technologie en andere materialen). Hoewel in de komende jaren naar verwachting slechts een beperkt aantal nieuwe energiecorridors zal worden gecreëerd, zou de potentiële nieuwe infrastructuur in elk van deze projecten een impact op de hele Europese energiemarkt kunnen hebben. Daarom is het van essentieel belang dat de IGO's die verband houden met dergelijke infrastructuur, verenigbaar zijn met het EU-recht en met het diversificatiebeleid van de EU. Bovendien vertoont voor nieuwe infrastructuurprojecten het aantal aangelegenheden dat typisch in een IGO wordt geregeld een stijgende lijn. Doordat de energieroutes langer worden, nemen ook het aantal IGO's, hun juridische hiërarchie en hun complexiteit toe. Aansprakelijkheid is bij brandstofvoorziening een belangrijke kwestie waarvoor alleen overheden kunnen instaan en voor bijna alle netwerkverbindingen worden bilaterale of multilaterale IGO's gesloten. In deze steeds complexer wordende context blijven IGO's relevant, met name voor potentiële nieuwe projectontwikkelingen inzake energie in het kader van het Europees energie-diversificatiebeleid. Wat IGO's voor de aankoop van energieproducten betreft, zij erop gewezen dat de manier waarop deze producten in de Europese interne markt worden ingevoerd de afgelopen tien jaar is veranderd. Met name voor de prijsstelling van gas wordt niet langer de voorkeur gegeven aan langetermijnovereenkomsten die gekoppeld zijn aan de olieprijs, maar aan een marktmechanisme, het zogeheten hub pricing. Achter de algemene tendens om over te schakelen op op de gasmarkt gebaseerde prijsstelling, gaan echter verschillen tussen de EU-lidstaten schuil. Terwijl de situatie in de lidstaten in Centraal- en Noordwest-Europa de algemene trend weerspiegelt, heeft in andere regio's – zoals de Baltische staten en Zuidoost-Europa – deze switch naar een marktgebaseerde prijsstelling nog niet plaatsgevonden. Op basis van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de IGO's een belangrijke rol zullen blijven spelen in de energiesector van de Unie. Het IGO-besluit is dus nog steeds relevant, maar moet worden aangepast aan de evolutie van de energievoorziening en de energieroutes.

2.5 Meerwaarde van de EU In termen van energiezekerheid zijn er grote verschillen tussen de lidstaten. Europa's minst kwetsbare gebieden zijn die gebieden waar de voorziening plaatsvindt uit verschillende bronnen en langs verschillende routes, en waar er sprake is van een goed functionerende liquide groothandelsmarkt. De meest kwetsbare gebieden lijden vaak onder een gebrek aan de zowel voor een gevarieerde aanvoer als voor de ontwikkeling van een goed functionerende markt nodige infrastructuur. Hoewel slechts een beperkt aantal landen liquide markten heeft, dekt de vraag van deze landen circa 80 % van de totale gasbehoefte in de EU. Door deze uiteenlopende contexten hebben de onderscheiden EU-lidstaten een verschillende onderhandelingspositie ten opzichte van derde landen en zijn ze in verschillende mate vatbaar voor druk van buitenaf. Wegens de geleidelijke integratie van de energie-infrastructuur en -markten en de daaruit voortvloeiende gemeenschappelijke afhankelijkheid van externe leveranciers dienen belangrijke politieke beslissingen over energie die door één lidstaat worden genomen, met de buurlanden te worden besproken. Hetzelfde geldt voor de externe dimensie van het energiebeleid van de EU. Het IGO-besluit speelt een cruciale verbindende rol tussen de externe dimensie van het energiebeleid (aangezien het overeenkomsten met derde landen betreft) en de interne dimensie (aangezien bepalingen in een IGO die niet conform het EU-recht zijn, een negatieve impact op de werking van de interne energiemarkt hebben). Daarom zorgt het IGO-besluit duidelijk voor een meerwaarde van de EU, omdat het de samenwerking en transparantie op EU-niveau versterkt en bijdraagt tot de goede werking van de interne energiemarkt en de energievoorzieningszekerheid. 2.6 Vereenvoudiging Bij het huidige IGO-besluit is een relatief eenvoudig mechanisme voor informatie-uitwisseling ingesteld. De voornaamste administratieve last voor de lidstaten is de meldingsprocedure. IGO’s kunnen elektronisch worden geüpload en moeten niet worden vertaald door de lidstaten. In plaats van een vereenvoudiging zou een verduidelijking kunnen worden overwogen. In artikel 3 van het huidige IGO-besluit is de uiterste termijn voor de indiening van de bestaande IGO's vastgesteld op 17 februari 2013. Aangezien dit niet langer van toepassing is, zou kunnen worden verduidelijkt dat de uiterste termijn van negen maanden voor de evaluatie achteraf geldt voor alle nieuwe IGO's die na de inwerkingtreding van het IGO-besluit zijn gesloten. Het huidige IGO-besluit kan slechts in beperkte mate vereenvoudigd worden. Wel zou een verduidelijking kunnen worden aangebracht inzake de uiterste indieningstermijn voor IGO's die na de inwerkingtreding van het IGO-besluit worden gesloten.



3. Conclusies Dit verslag is gebaseerd op de ervaring die de Commissie sinds de inwerkingtreding van het IGO-besluit in 2012 heeft opgedaan en op de grondige analyse van de 124 IGO's die in dit verband zijn gemeld. Met dit verslag voldoet de Commissie aan haar verplichting overeenkomstig artikel 8 van het IGO-besluit om het besluit te evalueren. In zijn huidige vorm wordt het IGO-besluit ondoeltreffend geacht. De huidige bepalingen (en met name het feit dat de verenigbaarheidscontrole achteraf geschiedt) hebben er niet toe geleid dat niet-conforme IGO's worden omgezet in conforme IGO's en hebben geen directe invloed gehad op de onderhandelingen van de lidstaten met derde landen. Er is met name geen enkel ontwerp van IGO op vrijwillige basis ingediend voor een voorafgaande controle. Op het vlak van efficiëntie, en meer bepaald wat betreft de kosten en de kosten-batenanalyse, wordt het IGO-besluit redelijk efficiënt geacht. De kosten die voortvloeien uit het huidige IGO-besluit, zijn te rechtvaardigen omdat het besluit de goede werking van de interne energiemarkt waarborgt en bijdraagt tot de energievoorzieningszekerheid. Het IGO-besluit zou evenwel efficiënter kunnen zijn indien de verenigbaarheidscontrole vooraf zou worden uitgevoerd. Hierdoor zou de rechtszekerheid aanzienlijk vergroten en zouden hoge kosten worden vermeden. Het IGO-besluit is volledig coherent met andere EU-initiatieven en wetgevingsbesluiten.