Advies over het thema "Stedelijke ontwikkeling en de Europese Unie"

(96/C 100/18)

Het Bureau van het Comité van de Regio's heeft op 1 februari 1995 besloten, overeenkomstig artikel 198C van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, een advies op te stellen over het voornoemde thema.

Commissie 4 "Stadsbeleid" die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 30 juni 1995 met algemene stemmen goedgekeurd. Rapporteurs waren mevrouw Powell en de heer Frau.

Het Comité van de Regio's heeft tijdens zijn achtste Zitting d.d. 19 en 20 juli 1995 (vergadering van 20 juli 1995) het volgende advies goedgekeurd.

STADSBELEID

"In 1991 was de Europese Unie het subcontinent met de hoogste graad van verstedelijking; 71 % van de bevolking van de Unie leefde in steden met meer dan 10 000 inwoners, een verstedelijkingscijfer dat 30 % hoger is dan in de Verenigde Staten. Een andere kenmerkende eigenschap van de stedelijke organisatie in de Europese Unie is het grote aantal stedelijke agglomeraties: 3 560 tegenover slechts 1 000 in de Verenigde Staten. In de Europese Unie leven 237 miljoen mensen in deze agglomeraties, tegenover 113 miljoen mensen in 1 011 agglomeraties in Japan (een verstedelijking van 91 %) en 133 miljoen in 2 577 agglomeraties in Afrika (een verstedelijking van 29 %)."

Europese Commissie:

Communautaire werkzaamheden ten aanzien van problemen in steden.

I. INLEIDING

Stedelijke gebieden () vormen het toneel van enkele van de meest vernieuwende economische activiteiten in de Europese Unie. Het besef groeit dat stedelijke gebieden van cruciaal belang zijn voor de economie van regio's en landen en voor het concurrentievermogen van de hele Europese Unie. De Europese economie en de welvaart op langere termijn in de Unie zouden zeer gebaat zijn bij een in economisch en stedebouwkundig opzicht doelmatige stadsstructuur en bij een beleid ter versterking van de intellectuele, sociale en stedebouwkundige infrastructuur. De toekomst van stedelijke gebieden is voor de Unie dan ook een thema van onmiskenbaar belang.

Helaas zijn steden ook het toneel van een aantal van de grootste problemen waarmee de Europese Unie tegenwoordig te kampen heeft. Sinds de jaren zeventig worden stedelijke gebieden geplaagd door ernstige wantoestanden op economisch, sociaal en milieugebied. Ontvolking van binnenstadsgebieden, werkloosheid, verval, verwaarloosde infrastructuur en achteruitgang van de industrie leiden tot nijpende problemen als sociale uitsluiting, racisme, discriminatie en criminaliteit. Deze problemen zijn meestal niet gelijkelijk verdeeld over een stedelijk gebied; sommige wijken worden zwaarder getroffen dan andere. In de meeste stedelijke gebieden zijn zulke verpauperde wijken met een verslechterd leefmilieu te vinden. De bewoners zijn er naar verhouding vaak werkloos, hebben een lage opleiding of slecht betaalde dan wel deeltijdbanen, komen er minder makkelijk toe gebruik te maken van culturele voorzieningen, wonen in een ernstig vervuilde omgeving, zijn slecht gehuisvest, moeten vaker dan anderen naar het ziekenhuis voor aandoeningen die voorkomen hadden kunnen worden, worden dikwijls geconfronteerd met criminaliteit, racisme en discriminatie en ondervinden sociale uitsluiting aan den lijve, vooral als ze zwart, vrouw of gehandicapt zijn.

Naarmate de maatschappelijke problemen in deze wijken toenemen, raakt de bevolking er steeds meer geïsoleerd en vervreemd van de rest van de samenleving; de wijken dreigen dan af te glijden tot "no-go"-gebieden, een verschijnsel waarmee menige Amerikaanse stad bekend is. In de VS zijn steden als Detroit getuige geweest van het ontstaan van een sociale onderklasse en van "no-hope"-wijken, waar armoede, werkloosheid, misdaad en racisme niet meer weg te denken zijn. In Europa hebben nog maar weinig steden zo'n extreme ontwikkeling doorgemaakt, maar een groot aantal bevindt zich al in de gevarenzone. Worden de problemen in kwestie niet aangepakt, dan is het onmogelijk een duurzame stabiliteit van onze stedelijke gebieden te garanderen en kan de concurrentiepositie van Europa op den duur in het gedrang raken.

De ontwikkeling van stedelijke gebieden in Europa en dus van de Europese economie verkeert in een kritieke fase. In diverse gevallen is een ad hoc-beleid beproefd, maar zo'n beleid kan nooit in de plaats komen van een ferme, strategische en samenhangende aanpak die de verpaupering in onze steden mede zou kunnen helpen keren.

1. Onderkenning van stedelijke behoeften in de EU

Aangezien bijna driekwart van de communautaire bevolking in stedelijke gebieden woont, zal het geen verbazing wekken dat de EU in haar beleid aandacht besteedt aan de problemen van die gebieden. Zo is er een stroom van kleinschalige, specifiek op steden gerichte initiatieven in gang gezet:

- een reeks ex artikel 10 uitgevoerde stedelijke proefprojecten

- het Groenboek over stadsmilieu

- de verwijzing naar stedelijk verval in de definitie van gebieden die voor regionale hulp in aanmerking komen

- communautair initiatief Urban

- de "sustainable cities projects".

Deze lijst is slechts een flauwe afspiegeling van de inspanningen die de Europese Unie zich heeft getroost om tegemoet te komen aan de behoeften van stedelijke gebieden: de beschikbare fondsen om activiteiten te ondersteunen zijn allerminst gering. Hoewel elke maatregel natuurlijk welkom is, moet er niettemin op worden gewezen dat stedelijke gebieden tot dusverre niet tot de belangrijkste aandachtsvelden van het EU-beleid hebben behoord. Communautaire initiatieven en subsidieprogramma's zijn welhaast op een ad hoc-basis ontwikkeld. Het stadsbeleid van de Europese Unie mist daardoor iedere samenhang.

De laatste tijd wint in de Unie het inzicht terrein dat de aanpak van de stadsproblematiek een middel is om de sociale samenhang en welvaart in de Gemeenschap te vergroten. Tot op heden is gepoogd met een onsamenhangende, ongecoördineerde reeks afzonderlijke maatregelen de problemen te verzachten. De gevaren van zo'n ad hoc-aanpak werden echter in januari 1995 gesignaleerd door de Europese Rekenkamer; zij wees erop dat het beleid binnen een stedelijk kader moet worden ontwikkeld ten einde een hoog rendement van de maatregelen te kunnen garanderen. Gezien het strategisch belang van stedelijke gebieden voor de ontwikkeling van de Unie kunnen de gevaren van de huidige ad hoc-aanpak moeilijk worden overschat. De ontwikkeling van een algemeen stadsbeleid verdient de hoogste prioriteit; alle maatregelen die nu al her en der in de Unie worden genomen, kunnen dan in een strategisch raamwerk worden ondergebracht.

2. Het "stedelijk tekort" in het Verdrag

Een van de redenen waarom het stadsbeleid zo'n versnipperd karakter heeft, is het "stedelijk tekort"(ofte wel het ontbreken van een stadsbeleid) in het Verdrag. Het bevat geen enkele specifieke verwijzing naar stedelijke gebieden, waardoor de Unie thans niet wettelijk bevoegd is om een stadsbeleid te coördineren. Het "stedelijk tekort" speelt een verstedelijkt subcontinent dat op de drempel staat van de 21e eeuw danig parten.

Zolang zo'n wettelijke basis ontbreekt, zijn specifiek op steden gerichte activiteiten en beleidsplannen namelijk gedoemd verbrokkeld te blijven. Van een algemene strategie, samenhang en vooral van visie zal dan zeker geen sprake zijn.

De voormalige Commissaris voor regionaal beleid Bruce Millan bracht deze "stedelijke" bevoegdheid ter sprake op de Intergouvernementele Conferentie van 1991. Hij stelde voor, het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling ook voor het verlenen van steun aan stedelijke gebieden te gaan inzetten. Zijn voorstel haalde het in Maastricht echter niet. Op de Conferentie werd wel een aantal nieuwe onderwerpen vastgesteld waarover de Unie beleidsbevoegdheid zou krijgen: onderwijs, volksgezondheid, bescherming van de consument en transnationale netwerken. Deze onderwerpen zijn van groot belang voor stedelijke gebieden en dus voor alle stadsbewoners. Helaas verhoogt de ontwikkeling van deze en andere beleidsvelden de kans op versnippering van het stadsbeleid. In Maastricht is verzuimd in het Verdrag een wettelijke verplichting op te nemen om het effect van EU-beleid op stedelijke gebieden te coördineren, terwijl de noodzaak daartoe er door andere toevoegingen alleen maar dringender op is geworden.

3. Het "stedelijk tekort" wegwerken

Aan de vervanging van een versnipperde, onsamenhangende aanpak door een efficiënt en goed gepland beleid zijn grote voordelen verbonden: een leefbare woonomgeving, meer kans op werk, geen discriminatie, een gezonde stad, toegang tot diverse culturele en onderwijsinstellingen, toegankelijk en efficiënt openbaar vervoer. D.m.v. een integraal en samenhangend beleid kan aan de problemen van stedelijke gebieden het hoofd worden geboden.

Door het opnemen in het Verdrag van een "wettelijke bevoegdheid om het effect van EU-beleid op stedelijke gebieden te coördineren", zou de ontwikkeling van een samenhangend stadsbeleid mogelijk worden en zouden de versnipperde activiteiten van de Commissie een plaats kunnen krijgen in een coherent plan.

4. Herziening van verdragsbepalingen ten behoeve van stedelijke gebieden

Het huidige Verdrag is op een aantal punten problematisch:

(i) Het Verdrag, dat notabene is opgesteld voor een verstedelijkt subcontinent, bevat geen specifieke verwijzing naar stedelijke aangelegenheden met behulp waarvan bestaande beleidsmaatregelen en activiteiten in stedelijke gebieden gecoördineerd, geconsolideerd en aangevuld zouden kunnen worden.

(ii) Het feit dat stadsbeleid in het Verdrag onder een aantal andere bevoegdheden valt, leidt ertoe dat het weinig doorzichtig is en slechts weinig samenhang vertoont. Het Europese stadsbeleid is verspreid over beleidsvelden als vervoer, milieu en volksgezondheid, en het Verdrag biedt geen wettelijk basis om deze EU-beleidsvelden in stedelijke gebieden adequaat te coördineren.

(iii) Sommige Verdragsbepalingen inzake specifieke beleidsvelden (zoals vervoer, sociale en economische samenhang en volksgezondheid) zijn van wezenlijk belang voor stedelijke aangelegenheden; ze bevorderen echter geen volledige en coherente ontwikkeling van stedelijke beleidsaspecten en werken daardoor een gebrek aan duidelijkheid in de hand.

(iv) Er is geen bepaling opgenomen over de algemene behoeften van een multiculturele samenleving; zo'n bepaling is van het grootste belang voor de ontwikkeling van de Europese samenleving (vooral wat stadscentra betreft).

Dit document gaat in op de problemen die uit het Verdrag voortvloeien en wijst op:

(i) de noodzaak een nieuw hoofdstuk in het Verdrag op te nemen dat het mogelijk maakt, de lopende werkzaamheden voortaan binnen het kader van een samenhangend stadsbeleid uit te voeren;

(ii) de noodzaak bepalingen op specifieke punten te wijzigen, zodat EU-doelstellingen in stedelijke gebieden een grotere kans van slagen hebben;

(iii) de behoeften van een multiculturele samenleving;

(iv) het verband tussen stadsbeleid en subsidiariteit.

II. DEEL I

Dit hoofdstuk gaat over de behoefte aan één algemeen stadsbeleid voor de hele Europese Unie. De volgende onderwerpen komen daarbij aan de orde:

- de dringende noodzaak dat stadsontwikkeling als onderdeel wordt gezien van de ontwikkeling van Europa;

- een concept voor een Europees stadsbeleid;

- de vereiste Europese bevoegdheden.

a) Waarom een stadsbeleid?

Er bestaat grote behoefte aan de toevoeging van een stedelijke dimensie aan het Verdrag; 71 % van de burgers in de EU woont tenslotte in stedelijke gebieden. Toch denken maar weinigen bij de woorden "Europese Unie" aan de behoeften van stedelijke gebieden. Dat zou wel eens een van de redenen kunnen zijn, waarom de Unie haar burgers tot dusverre nog niet voor zich heeft weten te winnen.

Slechts weinig Europese steden kennen de ernstige problemen waarmee steden in de VS te kampen hebben, met hun "no-go"-gebieden en verloedering, maar voor een groot aantal is de alarmfase al ingetreden. Daarom moet stadsbeleid een van de te behandelen onderwerpen zijn als de instellingen hun beleid voor de 21e eeuw uitstippelen. Met het oog op de IGC van 1996 is dan wel prioriteit gegeven aan de ontwikkeling van een institutioneel kader, maar dat kan pas vruchten afwerpen als daadwerkelijk aandacht wordt besteed aan de behoeften van de burgers.

b) Schets van een "Europese" stedelijke ontwikkeling

Hoewel stedelijke bevoegdheden op Europees niveau waarschijnlijk zeer beperkt blijven, is het toch belangrijk een beeld te schetsen van het type stedelijke gebieden dat wij nastreven en van de strategie die ons daarbij noodzakelijk lijkt.

Een stadsbeleid moet rekening houden met alle problemen en verlangens van stadsbewoners en tegelijkertijd de beste middelen verschaffen om het gewenste resultaat te bereiken. Daarbij dient ook aandacht te worden besteed aan de multiculturele verlangens van stadsbewoners en aan hun economisch welzijn.

Met een stadsbeleid wordt altijd het volgende nagestreefd:

c) Schets van stedelijke gebieden:

Stedelijke gebieden moeten het zwaartepunt van de betrokken regio's vormen en als motor van economische ontwikkeling fungeren. Deze economische ontwikkeling moet alle burgers ten goede komen en hun passende banen, woningen en welzijn verschaffen.

Geen enkele strategie voor de ontwikkeling van stedelijke gebieden mag voorbijgaan aan de lokale, nationale en Europese context. Een aantal instanties krijgt een rol toebedeeld om de ontwikkeling van onze steden op alle niveaus te begeleiden, terwijl plaatselijke en regionale overheden als legitieme spreekbuis van stadsgebieden het voortouw nemen. Het meeste werk op het gebied van stadsontwikkeling zal dan ook op lokaal niveau plaatsvinden; stedelijke gebieden ontwikkelen zich dan zelf: een bottom-up-aanpak. Elk stedelijk gebied in de EU ontwerpt op dit moment samenhangende, fantasierijke beleidsmaatregelen ten einde te voorzien in de behoeften van zijn inwoners. Ook het meeste van andere beleidsmaatregelen zou trouwens zo dicht mogelijk bij de burger uitgestippeld moeten worden.

Toch kan niet worden voorbijgegaan aan het bestaan van een Europees beleidsniveau. Veel bestaande beleidsmaatregelen van de EU hebben rechtstreeks invloed op onze steden. Het versnipperde karakter van stadsontwikkeling op Europese schaal zou kunnen leiden tot een gebrek aan samenhang op het laagste niveau. Daarom is er behoefte aan activiteiten op Europees niveau die de werkzaamheden op lagere niveaus aanvullen, lokale gemeenschappen bevoegdheden geven en stedelijke EU-maatregelen coördineren.

Bestaande regionale en lokale bevoegdheden zouden hierdoor niet aangetast hoeven te worden. De EU moet alleen maar wettelijk verplicht worden om haar huidige beleidsmaatregelen op gecoördineerde en samenhangende wijze uit te voeren. Dank zij een samenhangend stadsbeleid op EU-niveau zouden stedelijke overheden zelfs grotere invloed krijgen.

d) Wat voor stadsbeleid?

De op Europees niveau noodzakelijke bevoegdheden betreffen twee zaken:

- de rol van de Europese stedelijke gebieden en de Europese economie;

- het opnemen van bestaande sectorale beleidsmaatregelen in een samenhangende, gecoördineerde aanpak.

(i) De rol van de Europese stedelijke gebieden en de Europese economie

De stedelijke gebieden zijn van belang voor Europa's concurrentievermogen en economische groei. Veel economische activiteiten van de EU vinden daar plaats. Europese steden zijn op weg het zwaartepunt te worden van economische ontwikkeling. Ze zijn:

- het middelpunt van de economische herstructurering waarmee de totstandbrenging van de interne markt gepaard gaat;

- knooppunten van transnationale netwerken;

- de zetel van Europese instellingen;

- centra van cultureel beleid;

- plaatsen die onderzoeks- en ontwikkelingsinitiatieven op gang brengen.

Hoewel het Europees beleid verregaande gevolgen voor onze steden heeft, wordt bij het uitstippelen ervan geen aandacht besteed aan de manier waarop het de innerlijke samenhang van steden beïnvloedt. Het is dan ook zaak hierover in het Verdrag bepalingen op te nemen.

(ii) Het opnemen van bestaande sectorale beleidsmaatregelen in een samenhangende en gecoördineerde aanpak

De uitwerking van speciaal voor de steden bedoelde maatregelen in het Europees beleid voor vervoer, volksgezondheid, regionale ontwikkeling, milieu en sociale samenhang/uitsluiting resulteert in een versnipperde aanpak van stedelijke ontwikkeling en zelfs in een ad hoc-stadsbeleid dat verwarring en tweedracht in onze steden zou kunnen zaaien. Een gecoördineerde aanpak van stadsontwikkeling is geboden en moet in het Verdrag dan ook een wettelijke grondslag krijgen. Dan is een samenhangend stadsbeleid mogelijk en kunnen beleidsmaatregelen voor stedelijke gebieden in één coherente strategie ondergebracht worden, waarbij rekening wordt gehouden met de zeggenschap van stadsbewoners, de economische dynamiek van steden en het complementaire karakter van maatregelen.

e) In welke coördinatie moet het Verdrag voorzien?

De Unie zou ervoor moeten zorgen dat:

- stedelijke gebieden de instrumenten krijgen waarmee ze hun sociale en economische basis kunnen beheren en ontwikkelen, en in een "ge-europeaniseerde" economie kunnen opereren;

- alle aspecten van het communautaire stadsbeleid worden gecoördineerd, zodat de huidige verbrokkeling hiervan in en tussen EU-instellingen tot het verleden zal behoren;

- steden de noodzakelijke fondsen en instrumenten krijgen om sociale uitsluiting en achteruitgang te bestrijden d.m.v. strategieën die een antwoord bieden op Europese problemen.

Zo'n wettelijke verplichting zou een garantie vormen voor de coördinatie van het bestaande Europese stadsbeleid en voor de uitvoering van ontwikkelingsmaatregelen ten behoeve van onze steden. Zo zou de morele basis worden gelegd waardoor de EU de stadsbewoners, die samen de meerderheid van haar burgers vormen, voor zich kan winnen.

De volgende wijzigingen zouden in het Verdrag moeten worden aangebracht:

(1) aan artikel 3 toevoegen:

"(u) een bijdrage tot de ontwikkeling van stedelijke gebieden".

(2) een nieuw hoofdstuk toevoegen:

"Stadsbeleid

1. De Gemeenschap levert, met inachtneming van nationale, regionale en lokale verschillen en het principe van zelfbestuur, een bijdrage aan de ontwikkeling van stedelijke gebieden.

2. De Gemeenschap streeft ernaar al haar maatregelen in stedelijke gebieden zodanig te coördineren dat deze de maatregelen van lokale, regionale en nationale overheden aanvullen en ondersteunen.

3. De Gemeenschap streeft er tevens naar de volgende maatregelen van lokale, regionale en nationale overheden te ondersteunen en aan te vullen:

- het verbeteren van kennis en verspreiding van beleidsvormen op het gebied van stadsontwikkeling;

- het bevorderen van samenwerking tussen lid-staten, regio's en stedelijke gebieden inzake stadsontwikkeling;

- het aanmoedigen van de uitwisseling van ervaring en kennis tussen stedelijke overheden in de EU en in derde landen.

4. Overeenkomstig de in artikel 189 C omschreven procedure en na raadpleging van het Comité van de Regio's, worden door de Raad, afgezien van eventuele harmonisatie van wetten en verordeningen van lid-staten, stimuleringsmaatregelen getroffen.

5. Overeenkomstig dezelfde procedure draagt de Raad vóór 1 januari 1999, ter verwezenlijking van lid (2), zorg voor de coördinatie, binnen en tussen communautaire instellingen, van EU-beleid dat gevolgen heeft voor stedelijke gebieden."

III. DEEL II

Na de hoofdlijnen van een algemeen Europees stadsbeleid ten behoeve van coördinatie op Europees niveau te hebben uiteengezet, is het zaak ook de bestaande bevoegdheden tegen het licht te houden. Zoals in de inleiding al werd aangestipt, moeten deze bevoegdheden een stedelijke dimensie krijgen en integrerend deel gaan uitmaken van beleidsontwikkeling op dit terrein. Het is echter mogelijk dat het Verdrag in bepaalde opzichten tekort schiet en daarom een aantal wijzigingen behoeft. Deze worden hieronder behandeld.

In dit deel wordt aandacht besteed aan een aantal bevoegdheden waarin het huidige Verdrag voorziet. Elke Verdragsbepaling is daarbij vanuit de volgende invalshoeken belicht:

(i) Wat zijn de doelstellingen van de bepaling?

(ii) Maakt de stedelijke dimensie integrerend deel uit van de middelen om deze doelstellingen te verwezenlijken?

(iii) Biedt het Verdrag ruimte voor zo'n - belangrijke - stedelijke dimensie?

(iv) Zo niet, welke wijzigingen zijn dan nodig?

Van de terreinen waarop Verdragsbepalingen betrekking hebben zijn de volgende onderzocht:

- vervoer;

- economische en sociale samenhang;

- milieu;

- transeuropese netwerken;

- volksgezondheid;

- cultuur.

1. Vervoer

a) Doelstellingen van het Verdrag

In de artikelen 74 tot en met 84 van het EG-Verdrag zijn de communautaire bevoegdheden op vervoergebied vastgelegd, met het uiteindelijke doel een gemeenschappelijk vervoerbeleid tot stand te brengen. Het doel van de EU op dit terrein is dus zonder meer duidelijk: een gemeenschappelijk vervoerbeleid.

b) De stedelijke dimensie bij beleidsontwikkeling ter zake

Bij het uitstippelen van vervoerbeleid moet altijd specifiek aandacht worden besteed aan stedelijke gebieden. Een vervoerbeleid dat voorbijgaat aan de volgende punten zou vastlopen:

- verkeersopstoppingen en -concentraties;

- verkeersconcentratie: grootschalige openbaar-vervoersvoorzieningen, beperking van het aantal auto's, vrachtvervoer, parkeerbehoefte en distributie;

- concentratie van luchtverkeer en luchtvervuiling;

- verkeersveiligheid;

- concentratie van geluidshinder;

- het feit dat sociaal uitgeslotenen, die voornamelijk in stedelijke gebieden wonen, aangewezen zijn op openbaar vervoer;

- het belang van openbaar vervoer voor het economisch leven in stedelijke gebieden.

Stedelijke kwesties dienen daarom centraal te staan bij het uitstippelen van een coherent vervoerbeleid voor de Unie. Bij sommige EU-initiatieven heeft het vervoerbeleid nu al een duidelijke stedelijke dimensie:

- in het Witboek "Naar een gemeenschappelijk vervoerbeleid" nemen stedelijke aangelegenheden een belangrijke plaats in;

- het vervoerhoofdstuk van het Vierde Kaderprogramma bevat een onderdeel dat uitsluitend over stadsvervoer gaat;

- in het beleid voor energie en vervoer wordt ook aandacht aan stedelijke aangelegenheden besteed.

c) Biedt het Verdrag ruimte voor een stedelijke dimensie?

Wil een alomvattend vervoerbeleid tot stand kunnen komen, dan moet bij de toepassing van het Verdrag altijd rekening worden gehouden met de behoeften van stedelijke gebieden. Van deze stelregel is tot dusverre trouwens niet afgeweken. Het huidige Verdrag biedt de ruimte om in die behoeften te voorzien, aangezien de betrokken bepalingen geen "geografische" beperking kennen en geen enkele sector bevoordelen.

Dit betekent echter ook dat het Verdrag voorbijgaat aan de specifieke behoeften van stedelijke of plattelandsgebieden en dat het beleid niet specifiek hierop gericht mag zijn. Daarom wordt voorgesteld het Verdrag zodanig te wijzigen dat bij het uitstippelen van een gemeenschappelijk vervoerbeleid aandacht voor de specifieke behoeften van stedelijke (en plattelands)gebieden gegarandeerd is. Er kan dan geen sprake meer zijn van ongecoördineerde stedelijke activiteiten; een samenhangende ontwikkeling van de stad zal een wezenlijk punt van aandacht vormen bij het formuleren van een vervoerbeleid.

d) Wijzigingsvoorstel

De volgende wijziging van artikel 75, lid 1 wordt voorgesteld:

"Ter uitvoering van artikel 74 stelt de Raad, met inachtneming van de bijzondere aspecten van het vervoer en ten behoeve van een harmonische ontwikkeling van het Europese grondgebied, volgens de procedure van artikel 189 C en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, vast:

a) gemeenschappelijke regels voor internationaal vervoer naar of uit een lidstaat of over het grondgebied van één of meer lid-staten;

b) de voorwaarden waaronder vervoerbedrijven uit de ene lid-staat vervoerdiensten mogen aanbieden in een andere lid-staat;

c) maatregelen ter verbetering van de veiligheid in het vervoer;

d) andere wenselijke voorzieningen."

2. Economische en sociale samenhang

a) Doelstellingen van het Verdrag

De artikelen 130 A tot 130 E bevatten de belangrijkste bepaling voor een harmonische ontwikkeling van de Unie en bieden de wettelijke basis voor regelgeving inzake regionale hulp en een groot aantal communautaire initiatieven.

b) De stedelijke dimensie bij beleidsontwikkeling ter zake

Alom is men van mening dat het vraagstuk van de economische en sociale samenhang een stedelijke dimensie moet krijgen. Niet voor niets hebben de verpaupering in steden en de in potentie bijzondere betekenis van stedelijke gebieden voor het Europese concurrentievermogen de laatste jaren voorop gestaan bij het uitstippelen van een communautair (stads)beleid. Zeer onlangs nog werd in het Commissiedocument "Europa 2000+" uitdrukkelijk erkend dat de sociale uitsluiting die verloederde stedelijke gebieden kenmerkt even bedreigend is voor de economische en sociale samenhang in Europa als economische verschillen tussen regio's en het perifere karakter van bepaalde gebieden, die vanouds dé drijfveren van het gemeenschappelijk regionaal beleid vormen (Europa 2000 +, blz. 16). Commissie en lid-staten hebben afspraken gemaakt over een reeks EU-programma's om in de behoeften van steden te voorzien, waaronder:

- een aantal stedelijke proefprojecten ex artikel 10 van het Europees Regionaal Ontwikkelingsfonds;

- het hanteren van afgeleide criteria ten einde ook sommige steden in aanmerking te laten komen voor het Europees Regionaal Ontwikkelingsfonds;

- het communautaire initiatief Urban.

Via deze weg heeft het streven naar economische en sociale samenhang dus op Europees en nationaal niveau een specifiek stedelijke dimensie gekregen.

c) Biedt het Verdrag ruimte voor een stedelijke dimensie?

Hoewel de Commissie al veel heeft gedaan om de verpaupering in steden een halt toe te roepen, moest zij hierbij steeds noodgedwongen gebruik maken van afgeleide wetgeving; in het desbetreffende artikel van het Verdrag worden stadsproblemen immers niet met zoveel woorden genoemd. In een onlangs verschenen rapport van de Europese Rekenkamer werd kritiek geleverd op het ontbreken van een duidelijk kader voor EU-maatregelen. Het Verdrag moet dus geactualiseerd worden, zodat het een grondslag voor het huidige regionale beleid en het door de lid-staten overeengekomen raamwerk voor economische samenhang kan bieden.

Een ander probleem is de nadruk die in de criteria voor regionale hulp op achteruitgang van de industrie wordt gelegd. Uit hoofde van Verdragsbepalingen is hulp vaak nog steeds specifiek gericht op industriegebieden. Omdat veel steden het zenuwcentrum van een regio zijn, is de dienstensector er naar verhouding het sterkst ontwikkeld. De onmiskenbare economische moeilijkheden van deze gebieden dragen lang niet altijd een industrieel karakter. Daarom is de doelstelling II-status toegekend aan een aantal steden met een sterke dienstensector én een teruglopende industriële activiteit.

Kortom, het Verdrag moet zodanig geactualiseerd worden dat de beleidsontwikkeling gelijke tred kan houden met de realiteit. Eventuele wijzigingen mogen geen afbreuk doen aan de belangrijkste doelstelling van het beleid inzake economische en sociale samenhang, namelijk het helpen van de meest achtergestelde gebieden.

Wijziging van artikel 130 C heeft tot doel, steden een wettelijke basis te geven om voor de doelstelling II-status in aanmerking te komen. De reeds van kracht zijnde regels om voor doelstelling I in aanmerking te komen, worden door deze wijziging niet aangetast; de steun aan het platteland (doelstelling 5) blijft gelijk, aangezien hierop een ander deel van het Verdrag betrekking heeft.

Het is dus zaak het Verdrag op twee punten te wijzigen, zodat de huidige Europese programma's er duidelijker in verankerd kunnen worden.

d) Voorgestelde wijzigingen

Er wordt voorgesteld volgende wijzigingen aan het Verdrag aan te brengen :

Artikel 130 A

"Ten einde de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap in haar geheel te bevorderen, ontwikkelt en vervolgt de Gemeenschap haar optreden gericht op de versterking van de economische en sociale samenhang. De Gemeenschap stelt zich in het bijzonder ten doel, de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's, met inbegrip van de stedelijke en plattelandsgebieden, te verkleinen."

Artikel 130 C

"Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling is bedoeld om een bijdrage te leveren aan het ongedaan maken van de belangrijkste regionale onevenwichtigheden in de Gemeenschap door deel te nemen aan de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand en aan de omschakeling van industriegebieden en stedelijke gebieden met afnemende economische activiteit."

3. Milieubeleid

a) Doelstellingen van het Verdrag

Volgens artikel 130 R van het EG-Verdrag draagt het beleid van de Gemeenschap bij tot het verwezenlijken van de volgende doelstellingen:

"- behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;

- bescherming van de gezondheid van de mens;

- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;

- bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen."

b) De stedelijke dimensie bij beleidsontwikkeling ter zake

De problemen van stedelijke gebieden vormen een wezenlijk onderdeel van het Europese milieubeleid. Hierbij valt te denken aan:

- luchtvervuiling;

- verkeersproblematiek;

- gebrek aan open ruimtes;

- bodemverontreiniging;

- geluidshinder;

- vervuiling van rivieren, kanalen en riviermonden;

- energie(behoud);

- huisvesting.

Van volwaardig Europees milieubeleid kan pas sprake zijn indien ook deze typisch stedelijke problemen worden aangepakt. Hoewel dit niet in alle gevallen op communautair niveau hoeft te gebeuren, is het voor een samenhangend en op plaatselijke behoeften afgestemd beleid wel van belang dat Europese beleidsmakers zich van de stedelijke problematiek bewust zijn.

Aan specifieke milieuproblemen van stedelijke gebieden is op communautair niveau reeds diverse malen aandacht besteed:

- In het Groenboek over het stadsmilieu en in het vijfde Milieu-actieprogramma. In deze documenten wordt een basis gelegd voor beleid m.b.t. het stedelijk milieu;

- In het LIFE-programma. Hierin wordt voorrang gegeven aan de ontwikkeling en uitvoering van geïntegreerde beheersmodellen voor de verbetering van de kwaliteit van het stedelijk milieu, de vermindering van verkeerscongestie in stedelijke gebieden en de bevordering van milieuvriendelijker openbaar vervoer;

- In het kader van het "sustainable cities project". Dit project, dat werd opgezet door de EU-deskundigengroep voor het stadsmilieu, heeft een looptijd van drie jaar en zal in 1995 worden geëvalueerd.

De opvatting dat milieubeleid ook een stedelijke dimensie dient te hebben, heeft dus al postgevat.

c) Biedt het Verdrag ruimte voor stedelijk beleid?

Ofschoon op dit vlak al wel bepaalde maatregelen zijn genomen, ontbreken in het huidige EG-Verdrag specifieke bepalingen inzake stedelijke - of landelijke - gebieden. Aangezien het Verdrag in een aantal gevallen alleen rept van beleid op regionaal niveau, kan het de verdere ontwikkeling van stedelijk beleid in de weg staan. Soms spelen milieuproblemen alleen in bepaalde stedelijke of landelijke gebieden van een regio, en komen ze niet in de hele regio voor. Het Verdrag gaat hieraan evenwel voorbij. Zo luidt artikel 130 R, lid 3:

"Bij het bepalen van haar beleid op milieugebied houdt de Gemeenschap rekening met:

- de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens;

- de milieuomstandigheden in de onderscheiden regio's van de Gemeenschap;

- de voordelen en lasten die kunnen voortvloeien uit optreden, onderscheidenlijk niet-optreden;

- de economische en sociale ontwikkeling van de Gemeenschap als geheel en de evenwichtige ontwikkeling van haar regio's."

De stedelijke dimensie van milieuproblemen, waarvoor in het Groenboek over het stadsmilieu reeds aandacht is gevraagd, moet nu ook in het Verdrag tot uitdrukking worden gebracht.

d) Wijzigingsvoorstel

Voorgesteld wordt artikel 130 R, lid 3, als volgt te wijzigen:

"Bij het bepalen van haar beleid op milieugebied houdt de Gemeenschap rekening met:

- de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens;

- de milieuomstandigheden in de onderscheiden regio's en stedelijke en landelijke gebieden van de Gemeenschap;

- de voordelen en lasten die kunnen voortvloeien uit optreden, onderscheidenlijk niet-optreden;

- de economische en sociale ontwikkeling van de Gemeenschap en de evenwichtige ontwikkeling van haar regio's en stedelijke en landelijke gebieden."

4. Transeuropese netwerken

a) Doelstellingen van het Verdrag

Krachtens artikel 129 B van het EG-Verdrag draagt de Gemeenschap bij tot de totstandbrenging en ontwikkeling van transeuropese netwerken (TEN's) op het gebied van vervoers-, telecommunicatie- en energie-infrastructuur. Met deze netwerken wordt beoogd de perifere regio's met de centrale regio's van de Gemeenschap te verbinden en zo het economisch potentieel van randgebieden tot ontwikkeling te brengen.

b) De stedelijke dimensie bij beleidsontwikkeling ter zake

Hoewel TEN's zich niet specifiek op de behoeften van stedelijke gebieden richten, heeft de totstandbrenging ervan onmiskenbaar gevolgen voor steden:

- de knooppunten van vervoers- en telecommunicatienetwerken zullen in en nabij steden moeten worden aangelegd;

- bij de aanleg van TEN's zal rekening moeten worden gehouden met bevolkingscentra.

Volgens artikel 129 B, lid 1, moeten TEN's regionale en lokale gemeenschappen in staat stellen ten volle profijt te trekken van de voordelen die uit een ruimte zonder binnengrenzen voortvloeien. Ook stedelijke gebieden moeten in dit verband worden genoemd, aangezien de totstandbrenging van TEN's (met name die op het gebied van vervoersinfrastructuur) de positie van steden als knooppunt sterk zal beïnvloeden.

c) Biedt het Verdrag ruimte voor stedelijk beleid?

In tegenstelling tot de Verdragsbepalingen inzake het gemeenschappelijk vervoerbeleid, kent artikel 129 B een "geografische" beperking. Het tweede lid van dit artikel luidt:

"In het kader van een stelsel van open en concurrerende markten is het optreden van de Gemeenschap gericht op de bevordering van de onderlinge koppeling en interoperabiliteit van de nationale netwerken, alsmede van de toegang tot deze netwerken. Daarbij wordt met name rekening gehouden met de noodzaak de insulaire, niet aan zee grenzende en perifere regio's met de centrale regio's van de Gemeenschap te verbinden."

Hoewel aan de doelstelling om insulaire, niet aan zee grenzende en perifere regio's met de centrale regio's van de Gemeenschap te verbinden, niet getornd mag worden, moet bij beleidsvorming ook aandacht worden besteed aan de behoeften van zowel stedelijke als plattelandsgebieden die als knooppunt van TEN's zullen fungeren.

d) Wijzigingsvoorstel

Met het oog op het bovenstaande dient de tekst van artikel 129 B, lid 2 als volgt te worden gewijzigd:

"In het kader van een stelsel van open en concurrerende markten is het optreden van de Gemeenschap gericht op de bevordering van de onderlinge koppeling en interoperabiliteit van de nationale netwerken, alsmede van de toegang tot deze netwerken. Daarbij wordt met name rekening gehouden met de noodzaak de insulaire, niet aan zee grenzende en perifere regio's met de centrale regio's van de Gemeenschap te verbinden, en wordt ook gelet op het Europese grondgebied in zijn geheel."

5. Volksgezondheid

a) Doelstellingen van het Verdrag

In artikel 129 van het EG-Verdrag worden de doelstellingen van Gemeenschapsoptreden op het gebied van de volksgezondheid omschreven. Op grond van dit bij het Verdrag van Maastricht ingevoegde artikel beschikt de Unie thans over beperkte bevoegdheden inzake het bevorderen en coördineren van maatregelen op het gebied van de volksgezondheid (bijvoorbeeld m.b.t. drugsverslaving). In lid 1 van het artikel wordt onder meer het volgende bepaald:

"De Gemeenschap draagt ertoe bij een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te verzekeren door de samenwerking tussen de lid-staten te bevorderen. (...) Het optreden van de Gemeenschap is gericht op preventie van ziekten, met name van grote bedreigingen van de volksgezondheid, met inbegrip van drugsverslaving, door het bevorderen van onderzoek naar de oorzaken en de overdracht daarvan, alsmede door het bevorderen van gezondheidsvoorlichting en gezondheidsonderwijs. (...)."

b) De stedelijke dimensie bij beleidsontwikkeling ter zake

Bij elk optreden op het gebied van de volksgezondheid moet rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van stedelijke gebieden. Hierbij moet vooral voor ogen worden gehouden dat beleidsmaatregelen meer vrucht afwerpen als ze op bevolkingscentra gericht zijn. Zo moet in het beleid dat de Unie momenteel ten aanzien van aids en HIV ontwikkelt, bijvoorbeeld ook aandacht worden besteed aan de specifiek stedelijke dimensie van de aids-problematiek, omdat:

- veruit de meeste seropositieven en aids-patiënten in steden wonen;

- ziekenhuizen e.d. zich vooral in stedelijke gebieden bevinden.

Krachtens artikel 129 van het Verdrag is het optreden van de Gemeenschap ook gericht op preventie van drugsverslaving. Drugsgebruik en de daarmee samenhangende criminaliteit vormen hoofdzakelijk een stedelijk probleem. Getuige de steun die het ter bestrijding van deze problematiek aan netwerken tussen steden verleent, is ook het secretariaat-generaal deze mening toegedaan.

Mensen in verpauperde wijken staan aan aanzienlijk grotere gezondheidsrisico's bloot dan andere bevolkingsgroepen. Voor gezondheidsvoorlichting is in dit verband een belangrijke rol weggelegd.

c) Biedt het Verdrag ruimte voor stedelijk beleid?

Aangezien artikel 129 in zeer algemene bewoordingen is geformuleerd en geen nadere "geografische" beperkingen bevat, kan worden geconcludeerd dat de huidige Verdragsbepalingen inzake volksgezondheid het voeren van relevant stedelijk beleid niet in de weg staan. In dit verband zij er nog eens aan herinnerd dat maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid in gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid het meeste rendement opleveren. De problemen kunnen overigens ook met behulp van secundaire wetgeving worden aangepakt.

6. Cultuurbeleid

a) Doelstelling van het Verdrag

Krachtens artikel 128, lid 1 van het EG-Verdrag draagt de Gemeenschap bij tot de ontplooiing van de culturen van de lid-staten onder eerbiediging van de nationale, regionale en lokale verscheidenheid van die culturen.

Met dit artikel wordt beoogd de aandacht te vestigen op het gemeenschappelijk cultureel erfgoed van de lid-staten.

In lid 2 wordt in algemene zin bepaald dat het optreden van de Gemeenschap erop is gericht de samenwerking tussen de lid-staten aan te moedigen. Voorts wordt aangegeven op welke specifieke gebieden de Gemeenschap de activiteiten van de lid-staten zo nodig kan ondersteunen en aanvullen:

- verbetering van de kennis en verbreiding van de cultuur en de geschiedenis van de Europese volkeren;

- instandhouding en bescherming van het cultureel erfgoed van Europees belang;

- culturele uitwisseling op niet-commerciële basis;

- scheppend werk op artistiek en literair gebied, mede in de audiovisuele sector.

Krachtens lid 3 bevorderen de Gemeenschap en de lid-staten de samenwerking met derde landen en met de inzake cultuur bevoegde internationale organisaties.

In lid 4 wordt ten slotte bepaald dat de Gemeenschap bij haar optreden uit hoofde van andere bepalingen van het Verdrag rekening houdt met culturele aspecten.

b) De stedelijke dimensie van cultuur

Als plaats waar mensen elkaar ontmoeten, communiceren, feest vieren, lijden, in opstand komen, conflicten uitvechten, is de straat - als symbool voor al die plekken in steden en stedelijke gebieden waar meningen worden gevormd - vandaag de dag dé plaats waar de mens, uitdrukking gevend aan zijn verwachtingen en zoekend naar schoonheid en harmonie, op basis van heden en verleden richting geeft aan zijn toekomst.

Wat anders dan cultuur bepaalt deze richting, die mede van invloed is op de samenhang en het evenwicht van onze hele maatschappij?

Het lijdt weinig twijfel dat de toekomst van steden, stedelijke gebieden, regio's, landen en statengemeenschappen wordt bepaald in de straten en wijken van een stad. En hoe kan het ook anders in onze hedendaagse stedelijke beschaving?

c) Cultuur als belangrijke factor in de Europese integratie

In eerste instantie vormden vooral politieke motieven de drijfveer achter de Europese integratie: gestreefd werd naar een gemeenschappelijke ruimte waarin vrede, vrijheid en democratie blijvend gewaarborgd zouden zijn.

Gaandeweg heeft deze politieke dimensie van het integratiestreven steeds meer aan belang ingeboet en zijn economische en technocratische motieven de boventoon gaan voeren.

Deze verschuiving heeft de burgers in de Gemeenschap ontegenzeglijk in verwarring gebracht. Uit de discussies rond het Verdrag van Maastricht is duidelijk gebleken dat zij Europa vooral associëren met hinderlijke richtlijnen en de sociale gevolgen van de - in de interne markt gestalte krijgende - vrije markteconomie.

Doel van het Verdrag van Maastricht moet onder meer zijn, de politieke dimensie van de Unie vaste vorm te geven. Verwezenlijking van dat doel vereist echter dat de burgers in Europa een verbondenheid voelen met een gemeenschap die deels voortkomt uit een wensdroom, en deels de resultante is van de geschiedenis en het streven naar totstandbrenging van een aantrekkelijke, solidaire en welvarende zone, die de burgers met een wenkend toekomstperspectief vertrouwen inboezemt.

Cultuur in haar stedelijke, kosmopolitische verschijningsvorm is voor de voortgang van het integratieproces een onmisbare schakel omdat zij de Europese burger - dankzij de op lokaal niveau dagelijks "beleefde" regionale en nationale culturele verscheidenheid in de Gemeenschap - een eigen identiteit verschaft.

Ook met de inbreng en de uit een gemeenschappelijk verleden voortvloeiende aanwezigheid van niet-Europeanen in de steden van de Gemeenschap moet rekening worden gehouden.

Is een Gemeenschap denkbaar die niet tegelijkertijd ook oog heeft voor deze historische dimensie, die sommigen zouden willen bestrijden?

De Europese beschaving is in de kern joods-christelijk, maar zij is net zo goed heidens, islamitisch, slavisch en Afrikaans. Ons filosofisch, architectonisch, literair en geestelijk erfgoed is van deze invloeden doortrokken. Het is absoluut noodzakelijk dat wij de betekenis hiervan tot ons laten doordringen en doorgronden. Een geestelijk neutrale benadering zou daarbij wellicht goede diensten kunnen bewijzen.

d) Biedt het Verdrag in zijn huidige vorm ruimte voor de nadere invulling van deze culturele dimensie van de Europese integratie?

Ja, mits het in een aantal opzichten wordt aangevuld, zodat:

- meer nadruk wordt gelegd op de in lid 3 van artikel 128 bedoelde culturele samenwerking met derde landen;

- in artikel 128 een verband wordt gelegd tussen cultuurbeleid en het Europees burgerschap;

- in aanvulling op het optreden van nationale overheden ook een impuls wordt gegeven aan activiteiten van steden en regio's;

- de totstandkoming van scheppend werk met een typisch Europees karakter op elk terrein van de kunst wordt bevorderd en de media dienaangaande beschermende maatregelen nemen.

e) Wijzigingsvoorstellen

Lid 1

Aan het eind van dit lid toe te voegen: "om aldus bij te dragen aan een Europees burgerschap".

Lid 2

- Het eerste deel van dit lid te vervangen door: "Het optreden van de lid-staten is erop gericht de samenwerking tussen de lid-staten, regio's, steden en groepen steden aan te moedigen (...)."

- Na het woord "instandhouding" in het tweede liggend streepje toe te voegen: "accentuering en (...)."

- De zinsnede "het cultureel erfgoed van Europees belang" in het tweede liggend streepje te vervangen door: "het Europees cultureel erfgoed".

- Na de woorden "op niet-commerciële basis" in het derde liggend streepje toe te voegen: "tussen steden, regio's en lid-staten".

- Na de woorden "scheppend werk" in het vierde liggend streepje toe te voegen: "en beschermende maatregelen".

- Een als volgt luidend vijfde streepje toe te voegen: "behoud van het architectonisch erfgoed".

- Aan het eind een als volgt luidend zesde liggend streepje toe te voegen: "uitbreiding van de kennis over en grotere verbreiding van de cultuur en de geschiedenis van de bevolkingen van de met de lid-staten verbonden derde landen".

Lid 3

- Het begin van dit lid te vervangen door: "De Gemeenschap en de lid-staten bevorderen de samenwerking van regio's en steden met derde landen (...)."

- De zinsnede na de komma te vervangen door: "met name met de steden en regio's van de Raad van Europa".

- Na "de Raad van Europa" toe te voegen: "en de Unesco".

f) Beleid ter bescherming van archeologische vindplaatsen in Europese steden

In Europa zijn steden een wezenlijk onderdeel van de culturele, economische en sociale geschiedenis; in andere werelddelen is hun betekenis in dit opzicht wellicht minder groot. Stadsarcheologie is daarom van vitaal belang voor ons historische erfgoed; de historische steden van Europa behoren tot de voornaamste en meest gecompliceerde archeologische vindplaatsen ter wereld. Vooral in niet-geromaniseerd Noord- en West-Europa bestaan die vindplaatsen vaak uit lagen van broze organische materialen, die onbedoeld heel gemakkelijk beschadigd of vernietigd kunnen worden als gevolg van de voortdurende bouwwerkzaamheden waardoor elke moderne stad wordt gekenmerkt. De Europese Unie zou daarom specifieke beleidsmaatregelen ter bescherming van dit wezenlijke deel van ons culturele erfgoed moeten uitwerken. Deze zouden betrekking moeten hebben op:

a) te volgen procedures voor de planning en ontwikkeling van in archeologisch opzicht belangrijke stedelijke gebieden, alsmede voor bouwwerkzaamheden in dergelijke gebieden;

b) gecoördineerd, internationaal onderzoek naar de uitwerking die diverse bouw- en stadsvernieuwingsmethoden hebben voor archeologisch materiaal, ten einde te komen tot betere procedures;

c) bestudering van de financiële kant van de zaak, ten einde fondsen aan te boren voor opgravingen en archeologisch onderzoek; juist als gevolg van de grote archeologische rijkdom in steden is hiervoor doorgaans zeer veel geld nodig;

d) invoering op regionaal en interregionaal niveau van structuren ter vaststelling en voortdurende actualisering van een onderzoeksagenda en van methoden op het gebied van stadsarcheologie.

IV. DEEL III

1. De multiculturele samenleving

Stedelijke gebieden vormen de kernen van de multiculturele samenleving. Bij elke vorm van stedelijk beleid, en ook bij de inrichting van de "Europese samenleving" in haar geheel, moet rekening worden gehouden met de behoeften van alle Europese burgers. Dank zij het EG-Verdrag is in Europees verband flinke vooruitgang geboekt op het vlak van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Vergelijkbare Verdragsbepalingen ter voorkoming van discriminatie wegens ras of het hebben van een handicap ontbreken echter.

Wil stedelijke ontwikkeling voor een groot deel van de Europese bevolking, met name etnische minderheden en gehandicapten, zin hebben, dan moet ook aan hun problemen aandacht worden besteed. Immers:

- 17 miljoen Europeanen behoren tot een etnische minderheid. Velen van hen leven in stadswijken waar racisme en racistische partijen de laatste jaren helaas de kop hebben opgestoken. Elke vorm van stedelijk beleid moet rekening houden met de culturele verscheidenheid binnen Europa.

- Meer dan 10 % van de totale bevolking van de Europese Unie heeft een handicap. Natuurlijk is het zo dat de hulpbehoeften van individuele gehandicapten sterk kunnen verschillen, afhankelijk van de aard van hun handicap in combinatie met factoren als hun eerdere ervaringen, opleiding, vaardigheidsniveau en persoonlijke omstandigheden. Als groep worden gehandicapten echter met allerlei obstakels geconfronteerd die hun volledige economische en sociale integratie in de weg staan.

Het Verdrag zwijgt op dit gebied in alle talen. Aangezien het hier beginselen betreft die voor elke vorm van Gemeenschapsoptreden van belang zijn, zou in het Verdrag een algemene intentieverklaring moeten worden opgenomen. Een dergelijke benadering, die ook door Commissaris Padraig Flynn van sociale zaken wordt aangehangen, verdient de voorkeur boven een aanpak waarin elk afzonderlijk beleidsterrein apart onder de loep wordt genomen. In het Witboek over Europees sociaal beleid en in zijn recente exposé voor het Europees Parlement heeft Flynn de mening te kennen gegeven dat bij de Verdragswijziging in 1996 een specifieke bepaling ter bestrijding van discriminatie op grond van ras, godsdienst, leeftijd en handicap aan het Verdrag moet worden toegevoegd.

Voorgesteld wordt derhalve, artikel 2 van het EG-Verdrag, waarin de algemene doelstellingen van de Unie worden omschreven, in deze zin te wijzigen. Door aan dit artikel een bepaling inzake gelijke kansen toe te voegen, zou worden gegarandeerd dat beleidsmakers juridisch verplicht zijn voortdurend rekening te houden met de behoeften van alle maatschappelijk buitengesloten bevolkingsgroepen. De tekst van artikel 2 zou daartoe als volgt kunnen worden gewijzigd:

"De Gemeenschap heeft tot taak, door het instellen van een gemeenschappelijke markt en een economische en monetaire unie en door de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk beleid of de gemeenschappelijke activiteiten, bedoeld in de artikelen 3 en 3 A, het bevorderen van een harmonische en evenwichtige ontwikkeling van de economische activiteit binnen de gehele Gemeenschap, een duurzame en niet-inflatoire groei met inachtneming van het milieu, een hoge graad van convergentie van de economische prestaties, een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming, een verbetering van de levensstandaard en van de kwaliteit van het bestaan, de economische en sociale samenhang en de solidariteit tussen de lid-staten en het garanderen van gelijke kansen voor alle burgers ongeacht ras, godsdienst, geslacht of handicap."

V. DEEL IV

1. Subsidiariteit

Wanneer men de Unie bij het coördineren van stedelijk beleid een grotere rol wil laten spelen, rijst tegelijkertijd de vraag hoe het subsidiariteitsbeginsel in dit verband moet worden toegepast. Zoals in deel I reeds is betoogd, hoeven aan de Gemeenschap waarschijnlijk slechts beperkte, coördinerende bevoegdheden te worden verleend, en moeten de verantwoordelijkheden van regio's en steden grotendeels ongemoeid worden gelaten. Bij de afbakening van bevoegdheden dienen de twee volgende vragen als richtsnoer te worden gehanteerd:

- waarom moet beleid op Europees niveau worden gecoördineerd?

- wat is de meerwaarde van coördinatie op Gemeenschapsniveau?

a) Waarom moet beleid op Europees niveau worden gecoördineerd?

In dit advies wordt betoogd dat op communautair niveau weliswaar reeds stedelijk beleid wordt gevoerd, maar dat dit een versnipperd en ongecoördineerd karakter heeft. Door beleidscoördinatie zouden de talrijke facetten hiervan binnen één gecoördineerd beleid beter belicht worden. Daarmee wordt ertoe bijgedragen dat beleid op het meest adequate niveau wordt uitgevoerd, m.a.w. dat het subsidiariteitsbeginsel wordt nageleefd. Vanwege het verbrokkelde karakter van het huidige beleid is dit momenteel niet mogelijk.

Een nieuwe rechtsgrond zou alleen tot doel hebben een eind te maken aan de verbrokkeling van het communautaire stadsbeleid; de bedoeling ervan is niet lokale of regionale bevoegdheden aan te tasten. Het beste stadsbeleid wordt zo dicht mogelijk bij de bevolking ontwikkeld. Nieuwe EU-bevoegdheden zijn niet nodig. Coördinatie van bestaande EU-bevoegdheden is echter wél vereist. In een toevoeging aan het Verdrag zou de Commissie slechts de wettelijke plicht moeten worden opgelegd om de gevolgen van haar huidige beleidsmaatregelen voor stedelijke gebieden te coördineren, te garanderen dat het bestaande EU-beleid de werkzaamheden van lokale en regionale overheden aanvult, en de belangen van stedelijke gebieden in de EU te behartigen.

Met de opneming van artikel 3 B is het subsidiariteitsbeginsel al stevig in het Verdrag betreffende de Europese Unie verankerd:

"De Gemeenschap handelt binnen de grenzen van de haar door dit Verdrag verleende bevoegdheden en toegewezen doelstellingen.

Op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, treedt de Gemeenschap, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lid-staten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.

Het optreden van de Gemeenschap gaat niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken."

Bij het voeren van stedelijk beleid moet dit juridische kader in acht worden genomen.

Voor het Comité van de Regio's is hierbij een belangrijke rol weggelegd: het moet aantonen dat het subsidiariteitsbeginsel al stevig in het Verdrag betreffende de Europese Unie verankerd.

Door eenheid kunnen de verworvenheden van de Unie behouden blijven, door verscheidenheid en een krachtiger regionaal beleid kan de rol van de lid-staten, regio's en gemeenten worden veilig gesteld.

Toepassing van het subsidiariteitsbeginsel en het principe van zelfbestuur zijn echter alleen mogelijk als lokale en regionale overheden over voldoende financiële middelen beschikken om maatregelen en programma's inzake stadsbeleid effectief te kunnen uitvoeren.

b) Wat is de meerwaarde van coördinatie op Gemeenschapsniveau?

Duidelijk lijkt dat bepaalde activiteiten, zoals het interne bestuur van stedelijke gebieden, op grond van het subsidiariteitsbeginsel een regionaal vraagstuk blijven. Feit is echter dat veel stedelijke problemen de lokale dimensie ontstijgen. Toenemende sociale uitsluiting is een internationaal verschijnsel dat zich in alle stedelijke gebieden in Europa voordoet. Vandaar de noodzaak van een communautair beleid waarmee grensoverschrijdende samenwerking en informatieuitwisseling worden bevorderd, en problemen gezamenlijk worden opgelost.

Ongetwijfeld zal de nieuwe aanpak voeding geven aan de angst dat de bevoegdheden van regio's en steden worden aangetast. Daarbij moet echter worden bedacht dat het opnemen van een stedelijke dimensie in het Verdrag er enkel en alleen op gericht moet zijn de grondslag voor bestaand beleid te verduidelijken, en correcte toepassing van het subsidiariteitsbeginsel aldus te vergemakkelijken.

Coördinatie van het stadsbeleid van de Unie zou er zelfs toe kunnen bijdragen dat de uitermate belangrijke functie van lokale bevoegdheden duidelijker wordt en dat EU-initiatieven op lokaal niveau beter gepland kunnen worden.

VI. CONCLUSIES

Met de 21e eeuw in zicht zullen steden en stedelijke gebieden het zwaartepunt moeten vormen van concurrentievermogen, innovatie en economische groei in de Gemeenschap. Tegelijkertijd hebben met name steden echter te kampen met de meest schrijnende vormen van verpaupering, sociale uitsluiting, werkloosheid, gezondheidsproblemen en criminaliteit. Een gezonde toekomst voor de Gemeenschap vraagt om EU-beleid waarin de stedelijke dimensie meer aandacht krijgt.

De noodzaak hiervan wordt op Unie-niveau onderschreven, en er zijn al tal van activiteiten ontplooid om de sociale samenhang in steden te versterken en er de levensomstandigheden te verbeteren. Ook het Europees Parlement heeft zich d.m.v. twee resoluties actief voor de belangen van steden ingezet: in het verslag-Romeos wees het op de noodzaak van een geïntegreerd programma voor stedelijke ontwikkeling, en in het verslag-Pack vroeg het speciale aandacht voor de problemen en vooruitzichten van steden en stedelijke gebieden.

Laten we niet vergeten dat:

- bijna driekwart van de Europeanen in stedelijke gebieden leeft;

- de stedelijke problematiek - met name het vraagstuk van de maatschappelijk desintegratie - een van de grootste opgaven is waarmee de Unie wordt geconfronteerd.

In 1996 heeft de Unie een unieke kans om het stedelijk beleid een nieuwe impuls te geven. De in dat jaar geplande Verdragsherziening kan voor de steden in de Gemeenschap een grote stap vooruit betekenen en het overgrote deel van de Europese burgers nieuwe hoop geven.

Brussel, 20 juli 1995.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

J. BLANC

() Voor de gebieden waarover dit rapport gaat, ontbreekt een algemene Europese definitie. De hier gebezigde term "stedelijke gebieden" is bedoeld om in die leemte te voorzien en heeft betrekking op alle steden en gemeenten. Stadsproblemen doen zich immers in zowel grote als kleine steden voor.