[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 11.2.2005

SEC(2005) 207 definitief

ADVIES VAN DE COMMISSIE

over het verzoek tot wijziging van het statuut van het Hof van Justitie dat door het Hof van Justitie is ingediend overeenkomstig artikel 245, tweede alinea, van het EG-Verdrag met het oog op de vaststelling van de voorwaarden en de beperkingen voor heroverweging door het Hof van Justitie van beslissingen die worden gegeven door het Gerecht van eerste aanleg overeenkomstig artikel 225, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag

ADVIES VAN DE COMMISSIE

over het verzoek tot wijziging van het statuut van het Hof van Justitie dat door het Hof van Justitie is ingediend overeenkomstig artikel 245, tweede alinea, van het EG-Verdrag met het oog op de vaststelling van de voorwaarden en de beperkingen voor heroverweging door het Hof van Justitie van beslissingen die worden gegeven door het Gerecht van eerste aanleg overeenkomstig artikel 225, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag

1. Het Hof stelt voor tussen de artikelen 62 en 63 van het protocol betreffende het statuut van het Hof van Justitie drie artikelen, genummerd 62 a tot en met 62 c, in te voegen[1], waarin respectievelijk het volgende wordt vastgesteld

a) "onverminderd het bepaalde in de artikelen 242 en 243 van het EG-Verdrag”, heeft de heroverwegingsprocedure geen schorsende werking[2]

b) de essentiële modaliteiten van de heroverwegingsprocedure

In dit verband voorziet het Hof in:

i) een schriftelijke procedure in het kader waarvan memoriën of opmerkingen kunnen worden ingediend

- binnen een daartoe gestelde termijn, door de partijen in de procedure voor het Gerecht van eerste aanleg in geval van heroverweging van een in beroep gewezen arrest van het Gerecht van eerste aanleg en door de partijen in het geding voor de nationale rechter in geval van een prejudiciële beslissing van het Gerecht van eerste aanleg,

- in beide bovenvermelde gevallen door de lidstaten en de instellingen onder de in artikel 23 van het statuut vastgestelde voorwaarden met betrekking tot prejudiciële procedures;

ii) de mogelijkheid voor het Hof om een mondelinge behandeling te openen,

c) de gevolgen van heroverweging voor de arresten van het Gerecht van eerste aanleg die de eenheid of de samenhang van het Gemeenschapsrecht zouden aantasten:

- wat een in beroep gewezen arrest betreft, is de bepaling gebaseerd op artikel 61 van het statuut inzake hogere voorzieningen,

- wat een prejudiciële beslissing betreft, wordt bepaald dat «het antwoord van het Hof op de vragen waarop de heroverweging betrekking had, in de plaats [komt] van dat van het Gerecht» .

2. Het Hof geeft aan dat bepalingen ter aanvulling van het statuut, op grond van artikel 63 van het statuut zullen worden ingevoegd in de reglementen voor de procesvoering van het Hof en het Gerecht van eerste aanleg.

Het Hof stelt ook dat “met betrekking tot de prejudiciële verwijzing […] in het bijzonder [zal] moeten worden bepaald dat de verwijzende rechterlijke instantie dient te worden geïnformeerd over de inleiding en de staat van de heroverwegingsprocedure, opdat deze instantie bewust wacht op het standpunt van het Hof alvorens uitspraak te doen op het geding in de hoofdzaak.”

3. Het verzoek van het Hof heeft ten doel te voldoen aan de verklaringen nrs. 13, 14 en 15, die op 26 februari 2001 op de top van Nice zijn aangenomen.

Voorafgaande opmerkingen

4. De bepalingen van het Verdrag van Nice die betrekking hebben op de communautaire rechterlijke instanties dienen een tweeledig doel:

- de verdeling van de rechtsbevoegdheden wijzigen om de werklast van het Hof en het Gerecht van eerste aanleg te verlichten,

- de rol van het Hof als enige hoogste rechterlijke instantie van de Unie bevestigen, ongeacht de aard van de aan het Gerecht van eerste aanleg verleende bevoegdheden.

De heroverwegingsprocedure past in het kader van deze tweede doelstelling wanneer het Gerecht van eerste aanleg uitspraak doet als beroepsinstantie of bij wege van prejudiciële beslissing[3].

5. De heroverwegingsprocedure is nieuw voorzover het daarbij gaat om een rechterlijke toetsing na de uitoefening van de bevoegdheid in beroep of de prejudiciële bevoegdheid. Daaruit blijkt de wil van de opstellers van het Verdrag om op het niveau van het Hof geen derde instantie voor rechtstreekse beroepen tot stand te brengen en evenmin een tweede instantie voor prejudiciële verwijzingen.

6. Volgens de Commissie brengt het bewust gekozen uitzonderingskarakter van deze procedure met zich dat er specifieke statutaire bepalingen moeten worden vastgesteld.

I. Het voorstel tot heroverweging en het besluit om de heroverwegingsprocedure te openen, moeten schorsende werking hebben

7. De heroverwegingsprocedure kan niet worden vergeleken met een beroep of een hogere voorziening dat/die door een procespartij wordt ingesteld op basis van vrij door haar te kiezen rechtsmiddelen. Daarom is de Commissie van mening dat er geen reden is om de heroverwegingsprocedure af te stemmen op de bepalingen inzake de gewone beroepen of hogere voorzieningen[4].

8. Opgemerkt zij dat gewone beroepen en hogere voorzieningen in wezen geen schorsende werking hebben omdat moet worden vermeden dat er van deze rechtsmiddelen misbruik wordt gemaakt door partijen die alleen de toepassing van de bestreden handeling of de tenuitvoerlegging van de rechterlijke beslissing willen uitstellen. Bij de heroverwegingsprocedure bestaat dit risico niet omdat deze procedure overeenkomstig artikel 62 van het statuut uitsluitend kan worden ingeleid op voorstel van de eerste advocaat-generaal van het Hof.

9. Voorts volgt uit artikel 225, leden 2 en 3, van het Verdrag dat alleen beslissingen op beroep en prejudiciële beslissingen van het Gerecht van eerste aanleg “bij uitzondering door het Hof van Justitie [kunnen] worden heroverwogen, wanneer er een ernstig gevaar bestaat dat de eenheid of de samenhang van het Gemeenschapsrecht wordt aangetast".

10 Uit deze bepalingen volgt dat de heroverwegingsprocedure een uitzonderingsprocedure is voorzover zij ten doel heeft te vermijden dat er in de communautaire rechtsorde een ernstige moeilijkheid ontstaat als gevolg van een eventuele tenuitvoerlegging van een beslissing van het Gerecht van eerste aanleg.

11 Volgens de Commissie moet worden beklemtoond dat heroverweging door het Hof betrekking heeft op in beroep gewezen beslissingen en op prejudiciële beslissingen. Dergelijke beslissingen hebben ten doel de eenvormige uitlegging en de uniforme toepassing van het recht te waarborgen en vervullen dus een essentiële functie in de rechtsorde van de Europese Unie. De bevoegdheid om als beroepsinstantie of bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen, is overigens in beginsel een exclusieve eindbevoegdheid.

12. Voorzover het Hof echter bij wege van uitzondering op dit beginsel beslissingen van het Gerecht van eerste aanleg kan heroverwegen wanneer er gevaar bestaat dat de eenheid of de samenhang van het Gemeenschapsrecht wordt aangetast, kunnen deze beslissingen niet langer als definitief worden beschouwd en moeten zij bijgevolg niet worden betekend en evenmin onmiddellijk worden ten uitvoer gelegd. Volgens de Commissie zouden deze beslissingen slechts mogen worden ten uitvoer gelegd na het verstrijken van de in artikel 62 van het statuut bedoelde termijn van één maand, indien de eerste advocaat-generaal geen heroverweging van de beslissing heeft voorgesteld of, ingeval de eerste advocaat-generaal een voorstel in die zin doet, na het verstrijken van de in artikel 62 van het statuut bedoelde tweede termijn van één maand, indien het Hof beslist de heroverwegingsprocedure niet te openen.

13. De omstandigheid dat de heroverwegingsprocedure slechts zeer zelden zal worden toegepast doet hieraan geen afbreuk. Volgens de Commissie is het van belang dat zowel in geval van beroep als in geval van verzoek om een prejudiciële beslissing één enkel antwoord in rechte wordt verstrekt teneinde de rechtszekerheid te garanderen en mogelijke tegenstrijdigheden bij de toepassing van het Gemeenschapsrecht te voorkomen.

14. Uit het voorgaande volgt volgens de Commissie dat de schorsende werking van de heroverwegingsprocedure onlosmakelijk met deze procedure verbonden is en dus als zodanig in het statuut moet worden erkend.

15. Het voorstel van het Hof voorziet niet in een dergelijk automatisme, aangezien de tenuitvoerlegging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg alleen kan worden opgeschort op verzoek van de eerste advocaat-generaal op grond van artikel 242 van het Verdrag.

16. Volgens de Commissie is aan deze oplossing een aantal risico’s verbonden, aangezien zij het niet mogelijk maakt alle gevallen te dekken waarin heroverweging door het Hof kan leiden tot een wijziging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg. Er moet worden vermeden dat een arrest van het Gerecht van eerste aanleg, dat tot de hierboven genoemde moeilijkheden kan leiden, bij gebreke van een verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging ervan, tijdelijk ten uitvoer wordt gelegd en vervolgens na heroverweging door het Hof moet worden gewijzigd.

17. Om al deze redenen is de Commissie van mening dat de schorsende werking van de heroverwegingsprocedure het mogelijk maakt de doelstelling van deze uitzonderingsprocedure doeltreffender te verwezenlijken. Bovendien zou het ook mogelijk zijn de heroverwegingsprocedure te vereenvoudigen en dus te versnellen, aangezien de eerste advocaat-generaal en het Hof de zaak dan onmiddellijk ten gronde kunnen behandelen, zonder eerst te moeten onderzoeken of het nodig is de tenuitvoerlegging van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg eventueel op te schorten of voorlopige maatregelen te gelasten, die volgens de voorgestelde bepaling kunnen worden voorgesteld door de eerste advocaat-generaal op grond van artikel 242 of artikel 243 van het Verdrag.

18. Tot slot is de Commissie van mening dat de erkenning van de schorsende werking van de heroverwegingsprocedure de voorkeur verdient met het oog op het behoud van

- het gezag van de "uitspraak", dat dreigt te worden aangetast wanneer voor eenzelfde zaak meerdere beslissingen worden betekend die uitsluitend ten doel hebben het betrokken rechtsvoorschrift toe te lichten,

- het specifieke karakter van deze procedure, die niet alleen bedoeld is om de rechtspraak voor de toekomst vast te leggen, zoals bij een beroep in het belang van de wet, maar ook om de procespartijen een oplossing te bieden.

In verband met deze laatste twee punten kunnen de volgende aanvullende opmerkingen worden gemaakt.

Rechtstreekse beroepen

19. Bij besluit van 2 november 2004 heeft de Raad op basis van artikel 225 A van het Verdrag een Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie ingesteld.

Er moet aan worden herinnerd dat

- hogere voorzieningen bij het Gerecht van eerste aanleg tegen beslissingen van het Gerecht voor ambtenarenzaken overeenkomstig artikel 11 van de bijlage bij dit besluit alleen rechtsvragen kunnen betreffen,

- ingeval de hogere voorziening gegrond is en de beslissing van het Gerecht voor ambtenarenzaken bijgevolg wordt vernietigd, het Gerecht van eerste aanleg overeenkomstig artikel 13 van deze bijlage[5] de zaak zelf afdoet of de zaak voor afdoening verwijst naar het Gerecht voor ambtenarenzaken wanneer deze zaak niet in staat van wijzen is.

20. Uit het voorgaande volgt dat indien, zoals het Hof voorstelt, heroverweging geen schorsende werking heeft, het Gerecht voor ambtenarenzaken het geschil zou moeten beslechten op basis van het door het Gerecht van eerste aanleg geformuleerde rechtsvoorschrift, hoewel het Hof dit rechtsvoorschrift nog steeds kan wijzigen.

21. Voorts moet worden opgemerkt dat het Hof de zaak na heroverweging verwijst naar het Gerecht van eerste aanleg, tenzij de oplossing van het geschil voortvloeit uit de feitelijke vaststelling waarop de beslissing van het Gerecht van eerste aanleg is gebaseerd. In dit laatste geval zou het Hof de zaak zelf afdoen (artikel 62 c van het voorstel).

Het voorgestelde systeem dreigt bijgevolg te leiden tot verschillende gerechtelijke beslissingen in éénzelfde zaak die ten doel hebben “het rechtsvoorschrift te formuleren”: eerst op het niveau van het beroep (beslissing van het Gerecht van eerste aanleg, eventueel gevolgd door een nieuwe beslissing van het Gerecht voor ambtenarenzaken) en vervolgens op het niveau van de heroverweging (beslissing van het Hof, eventueel gevolgd door een beslissing van het Gerecht van eerste aanleg).

22. Deze opeenvolging van beslissingen dreigt dus opnieuw te leiden tot een overbelasting van de communautaire gerechten, die het Verdrag van Nice juist beoogde tegen te gaan, en dreigt vooral afbreuk te doen aan het gezag van de "uitspraak".

Prejudiciële verwijzingen

23. In dit stadium is aan het Gerecht van eerste aanleg nog geen prejudiciële bevoegdheid toegekend. Voorzover het voorstel van het Hof echter ook betrekking heeft op heroverweging van prejudiciële beslissingen van het Gerecht van eerste aanleg, beklemtoont de Commissie dat het zeker op dit gebied aanbeveling verdient de heroverweging schorsende werking te verlenen.

De heroverwegingsprocedure mag immers niet worden toegepast als ging het om een tweede aanleg in prejudiciële procedures. Het gaat hierbij zowel om de geloofwaardigheid van de prejudiciële procedure als om de economie en de doeltreffendheid van de heroverwegingsprocedure.

24. De geloofwaardigheid van de prejudiciële procedure en meer bepaald de zin van de verwijzingsverplichting van de in laatste instantie rechtsprekende rechters berusten in de eerste plaats op het feit dat nationale rechters gehouden zijn zich tot het Hof van Justitie te wenden als enig, regulerend en gespecialiseerd orgaan voor de uitlegging en beoordeling van de geldigheid van het Gemeenschapsrecht. Aan de nationale rechter zouden geen twee verschillende prejudiciële beslissingen mogen worden betekend, in dit geval een eerste beslissing van het Gerecht van eerste aanleg en vervolgens een tweede beslissing van het Hof, die volgens het huidige voorstel "in de plaats [komt]" van die van het Gerecht van eerste aanleg.

25. Het voorgestelde systeem zou bovendien ook moeilijk te beheren kunnen zijn door de nationale rechter en zou de doeltreffendheid van de heroverwegingsprocedure aanzienlijk verminderen.

Wordt een prejudiciële vraag voorgelegd aan het Hof dan schorst de nationale rechter het geding, dat normaliter wordt hervat na de betekening van de prejudiciële beslissing, in dit geval de betekening van het arrest van het Gerecht van eerste aanleg. De nationale rechter kan dus gedwongen zijn het arrest van het Gerecht van eerste aanleg ten uitvoer te leggen.

In die omstandigheden bestaat het risico dat er met de informatie die het Hof aan de nationale rechterlijke instantie verstrekt “opdat deze instantie bewust wacht op het standpunt van het Hof alvorens uitspraak te doen op het geding in de hoofdzaak” (opdat deze instantie met andere woorden geen rekening houdt met het haar reeds betekende arrest van het Gerecht van eerste aanleg) geen rekening kan worden gehouden en dat bijgevolg afbreuk wordt gedaan aan de ten behoeve van de procespartijen gewenste doeltreffendheid van de heroverwegingsprocedure.

26. Zoals het Hof opmerkt, blijkt uit de bewoordingen van het Verdrag en van de bovengenoemde verklaringen dat “heroverweging” geen traditioneel beroep in het belang van de wet is; uit de besprekingen van de Intergouvernementele Conferentie (IGC) blijkt voorts dat een dergelijk beroep niet kon worden ingevoerd in het kader van de destijds geplande communautaire rechterlijke organisatie.

Met een beroep in het belang van de wet wordt over het algemeen beoogd te vermijden dat een beslissing van een lagere rechterlijke instantie precedentwerking zou hebben wanneer de partijen ervoor kiezen hun geschil niet voor de hoogste rechterlijke instantie te brengen, die als enige bevoegd is om uitspraak te doen over bepaalde kwesties[6]. In dit verband is het volstrekt aanvaardbaar dat een beslissing gegeven op een beroep in het belang van de wet, geen gevolgen heeft voor vonnissen die kracht van gewijsde hebben[7] en slechts de toekomstige rechtspraak beïnvloedt.

De situatie ligt hier anders omdat het optreden van het Hof betrekking heeft op een in beroep gewezen arrest of op een prejudiciële beslissing van het Gerecht van eerste aanleg, met andere woorden een context waarin de procespartijen alle rechtsmiddelen hebben uitgeput die hen ter beschikking stonden.

Gelet op deze specifieke context moest de IGC aannemen dat het optreden van het Hof niet alleen ten doel moest hebben de rechtspraak voor de toekomst te corrigeren, maar ook de procespartijen concreet ten goede moest komen wanneer heroverweging door het Hof tot een andere oplossing leidt dan die van het Gerecht van eerste aanleg.

27. Het is derhalve van belang dat de statutaire bepalingen inzake de heroverwegingsprocedure garanderen dat de beslissing van het Hof verdergaande gevolgen heeft dan een beroep in het belang van de wet en de procespartijen werkelijk ten goede komt.

28. Uit het voorgaande volgt dat in de statutaire bepalingen inzake heroverweging moet worden vastgesteld dat het verzoek om heroverweging en het besluit om de heroverwegingsprocedure te openen schorsende werking hebben, teneinde te komen tot één enkele oplossing voor tot rechtsvragen beperkte beroepen en één enkel antwoord op aan het Gerecht van eerste aanleg voorgelegde prejudiciële vragen.

II. Heroverweging zou volgens een spoedprocedure moeten plaatsvinden

29. Overeenkomstig verklaring nr. 15 bij het Verdrag van Nice dient voor prejudiciële beslissingen een spoedprocedure te worden georganiseerd. Ook voor rechtstreekse beroepen lijkt een versnelde procedure gerechtvaardigd, voorzover arresten van het Gerecht van eerste aanleg slechts bij hoge uitzondering en op precieze punten moeten worden heroverwogen, waarbij het volledige dossier met alle uitgewisselde argumenten wordt doorgezonden aan het Hof.

30. De door het Hof voorgestelde procedure lijkt een stap in die richting, voorzover er niet automatisch een mondelinge behandeling wordt gehouden.

31. Maar de bepalingen betreffende de schriftelijke behandeling zouden verder moeten worden verduidelijkt. Overeenkomstig de door het Hof voorgestelde bepaling hebben de procespartijen het recht opmerkingen in te dienen binnen een daartoe door het Hof vastgestelde termijn, terwijl de lidstaten en de instellingen opmerkingen zouden kunnen indienen onder de voorwaarden van artikel 23 van het statuut, d.w.z. binnen twee maanden na de kennisgeving van de te heroverwegen punten van het arrest.

32. De Commissie is van mening dat de termijn om memoriën of schriftelijke opmerkingen in te dienen dezelfde moet zijn voor de partijen, de lidstaten en de instellingen en niet meer mag bedragen dan twee of drie weken.

33. Het zou bovendien nuttig zijn een passende termijn vast te stellen voor het wijzen van het aan de partijen of de nationale rechterlijke instantie te betekenen definitieve arrest.

III. Conclusie

1. Om al deze redenen is de Commissie van mening dat in de statutaire bepalingen inzake de heroverwegingsprocedure

a) moet worden vastgesteld dat het verzoek om heroverweging en het besluit om de heroverwegingsprocedure te openen schorsende werking hebben;

b) moet worden vastgesteld dat de beslissingen die het Gerecht van eerste aanleg op basis van artikel 225, leden 2 of 3, van het Verdrag geeft als definitief zullen worden beschouwd

- na het verstrijken van de in artikel 62, tweede alinea, van het statuut bedoelde termijn van één maand, mits de eerste advocaat-generaal geen heroverweging van de beslissing heeft voorgesteld,

- en, ingeval de eerste advocaat-generaal voorstelt de beslissing te heroverwegen, na het verstrijken van de in artikel 62, tweede alinea, van het statuut bedoelde tweede termijn van één maand, mits het Hof beslist de heroverwegingsprocedure niet te openen;

c) een spoedprocedure moet worden ingevoerd;

d) een passende termijn moet worden vastgesteld voor het wijzen van het aan de partijen of de nationale rechterlijke instantie te betekenen definitieve arrest.

2. Volgens de Commissie is het gelet op verklaring nr. 14 bij het Verdrag van Nice nuttig een mechanisme voor de evaluatie van de heroverwegingsprocedure in te voeren.

[1] Document van de Raad nr. 12464/03 JUR 359 COUR 24 van 12.9.2003.

[2] Soortgelijke bepaling als in artikel 60 van het statuut met betrekking tot hogere voorzieningen.

[3] De controle van het Hof op de bevoegdheid in eerste aanleg van het Gerecht wordt uiteraard uitgeoefend in het kader van de hogere voorziening.

[4] Artikel 242 van het Verdrag en artikel 60 van het statuut van het Hof (waarin wordt bepaald dat beroepen en hogere voorzieningen geen schorsende werking hebben).

[5] Waarin de bewoordingen worden overgenomen van artikel 61 van het statuut met betrekking tot hogere voorzieningen tegen beslissingen van het Gerecht van eerste aanleg.

[6] Zie artikel 68, lid 1, van het EG-Verdrag, waarin wordt bepaald dat alleen nationale rechterlijke instanties waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep, gehouden zijn het Hof van Justitie te verzoeken om een prejudiciële beslissing.

[7] Zie artikel 68, lid 3, van het EG-Verdrag.