Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Douanesamenwerking op de interne markt (WIM)"

(2000/C 268/13)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 27 mei 1999, overeenkomstig artikel 23, lid 3, van het reglement van orde, besloten een advies op te stellen over de "Douanesamenwerking op de interne markt".

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 3 mei 2000 goedgekeurd; rapporteur was de heer Giesecke.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 374e zitting (vergadering van 13 juli 2000) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Gedurende de laatste jaren heeft de EU haar inspanningen om haar grondgebied tegen de toenemende georganiseerde misdaad te beschermen opgevoerd. Daarbij heeft zij de bestrijding van fraude ten nadele van de financiën van de Gemeenschappen en maatregelen ter bescherming van de buitengrenzen substantieel uitgebreid. Het Comité heeft de specifieke voorstellen dienaangaande nauwlettend gevolgd en geanalyseerd. Deze konden doorgaans zijn goedkeuring wegdragen en dan beval het dus de tenuitvoerlegging ervan aan. Dit geldt met name voor maatregelen op het, uiterst praktijkgerichte, douanegebied. Op dit terrein bracht het Comité adviezen uit over o.a. de volgende voorstellen:

- "Voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad houdende goedkeuring van een actieprogramma voor de douane in de Gemeenschap (Douane 2000)"(1);

- "Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Beschikking van 19 december 1996 houdende goedkeuring van een actieprogramma voor de douane in de Gemeenschap (Douane 2000)"(2);

- "Voorstel voor een Verordening (EG) van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 2913/92 tot vaststelling van het Communautair Douanewetboek (Douanevervoer)"(3);

- "Voorstel voor een Verordening (EG) van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het Communautair Douanewetboek"(4); en

- "Voorstel voor een Verordening (EG) van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 3295/94 tot vaststelling van maatregelen om het in het vrije verkeer brengen, de uitvoer, de wederuitvoer en de plaatsing onder een schorsingsregeling van nagemaakte of door piraterij verkregen goederen te verbieden"(5).

1.2. Het onlangs door de Commissie gepubliceerde jaarverslag (1998) - "Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding"(6) biedt een volgende gelegenheid om het effect van de tot op heden genomen maatregelen te toetsen, op mogelijkheden tot verbetering te wijzen en vooral om aan te dringen op uitvoering of vaststelling van verdere maatregelen.

1.3. De politieke randvoorwaarden en de technische hulpmiddelen voor de douaneadministraties zijn de afgelopen tien jaar ingrijpender veranderd dan die voor het werk van welke andere administratie ook. Bij de werkzaamheden van de douaneadministraties is het zwaartepunt meer en meer verschoven naar steeds veeleisendere opgaven betreffende de controle van de handel met derde landen. Verder noopten de overgang naar de interne markt, de integratie van het Verdrag van Schengen in dat van Amsterdam en de opening van de grenzen naar het Oosten ertoe, de douanestrategie volledig om te gooien. Bijgevolg bevinden alle douaneadministraties zich momenteel in een kenteringsfase.

1.4. Daarnaast brachten de eliminatie van de interne grenzen, het explosief aanzwellende goederen- en personenverkeer met de oostelijke buurlanden en de toenemende migratiestromen significante uitdagingen mee. Vooral de relatief hoge heffingen op invoerproducten als tabak en alcohol, de momenteel zeer hoge douanepreferenties voor de armere ontwikkelingslanden, maar ook de hoge subsidies voor uitvoer van landbouwproducten resulteerden erin dat de grensoverschrijdende criminaliteit snel steeg en georganiseerde vormen aannam.

1.5. Er bestaan duidelijke aanwijzingen dat internationale smokkelbendes dezelfde of gelijksoortige strategieën toepassen voor drugs- en mensenmokkel, wapenhandel, witwaspraktijken en ontduiking van Europese regelingen voor de bescherming van consumenten of van de intellectuele eigendom. Ook nemen de berichten over gebruik van geweld tegen douaneambtenaren steeds toe.

1.6. Vanwege deze nieuwe soort bedreiging van de interne veiligheid van de lidstaten moet de samenwerking met de landen van oorsprong of doorvoer van illegale goederen of diensten worden versterkt. De akkoorden die de Unie inmiddels met 33 derde landen heeft gesloten, lijken daarvoor een goede basis te bieden en sorteren kennelijk reeds effect. Deze betrekkingen dienen echter wel een duurzaam karakter te krijgen en te worden uitgebouwd.

1.7. Gegeven de geplande uitbreiding en vooral het grote aantal toetredingskandidaten met hun uiterst uiteenlopende rechts- en administratieve culturen, dienen deze kwesties een centrale plaats in de pretoetredingsstrategie in te nemen.(7)

1.8. Het Comité toonde zich in al zijn eerdere adviezen bewust van het volgende dilemma: enerzijds moeten voortdurend veranderende fraudestrategieën flexibel en efficiënt worden aangepakt, maar anderzijds mogen de tegenmaatregelen het internationale handels- en personenverkeer slechts minimaal belemmeren, want douaneprocedures vormen in tijden van toenemende mondialisering een belangrijke vestigingsfactor. Het Comité heeft dan ook voortdurend benadrukt dat operationele verbeteringen zoveel mogelijk in samenwerking met het bedrijfsleven moeten worden ontworpen; het weet dat dit in sommige lidstaten terughoudend wordt benaderd. Ook moet bij de hervormingen rekening worden gehouden met de tijd en financiële middelen die met de personele en materiële wijzigingen binnen de douaneadministraties zijn gemoeid.

1.8.1. Voorts heeft ook het Comité oog voor het gevaar dat de grensoverschrijdende criminaliteit als gevolg van het wegvallen van grenscontroles tussen de lidstaten verder toeneemt. Maar de angst daarvoor mag uiteraard geen argument tegen het intensiveren van de handel vormen en mag er evenmin in resulteren dat versoepelingen waartoe reeds is besloten door een controlesysteem voor fraudebestrijding in de praktijk worden teruggedraaid. De verhouding tussen handelsbelangen en fraudebestrijding dient in evenwicht te zijn.

1.9. Het Comité heeft dan ook meerdere malen krachtig gepleit voor ontwikkeling en gebruik van "intelligente" controles die vooral met behulp van informatica en professionele risicoanalyses worden uitgevoerd. Het spreekt echter voor zich dat er ook altijd nog fysiek zal blijven moeten worden gecontroleerd.

2. Algemene opmerkingen

2.1. De analyses die Commissie en Rekenkamer hebben uitgevoerd, en het uitgebreide onderzoeksverslag van Europees Parlement tonen de zwakke punten van de EU-douane duidelijk aan. Het Comité heeft de indruk dat de Unie momenteel met een zekere vastbeslotenheid de juiste maatregelen neemt om hier iets aan te doen, maar een aantal besluiten hadden eerder genomen kunnen worden.

2.1.1. Sommige lidstaten blijven echter, in onderling uiteenlopende mate, achter bij het inderdaad hoge omzettingstempo. De Commissie moet evenwel op snelheid aandringen. De douanesamenwerking eist namelijk dat de nationale technische en andere hulpmiddelen een zekere homogeniteit vertonen.

2.2. De nieuwe bestrijdingsstrategieën en de werkzaamheden van het onlangs opgerichte OLAF bieden uitsluitend perspectief wanneer overeenkomstig de oproep van de Europese Raad van Tampere flink vaart wordt gezet achter de, tot op heden gebrekkige, ontwikkeling van één Europees strafrecht. Momenteel kan nauwelijks effectief tot vervolging worden overgegaan, omdat de procedures voor rogatoire commissies en ambtelijke ondersteuning ondanks talrijke verbeteringen nog altijd veel te ingewikkeld zijn. De Commissie maakt in haar verslag(8) dan ook melding van uitermate trage reacties op verzoeken om informatie en logge nationale procedures.

2.3. Het Comité werd er vaak op gewezen dat de samenwerking tussen de douaneadministraties van de lidstaten soepeler verliep dan die tussen andere administraties. Dit zou niet alleen te danken zijn aan de decennialange ervaring die met de douane-unie is opgedaan, maar ook aan het bestaan van relatief duidelijke voorschriften. Er blijft echter nog veel ruimte voor verbetering. Met name de verschillen in opvattingen en handelwijzen tussen de administraties lijken nog te groot.

2.3.1. Er moet dus worden vastgesteld dat de toepassing van de EG-voorschriften door de nationale douaneadministraties aanzienlijk uiteenloopt. Dit is toe te schrijven aan uiteenlopende administratieve structuren, tradities en opleidingsniveaus, alsook aan uiterst gedifferentieerde technische hulpmiddelen. Zo worden bijv. in sommige landen scanners gebruikt, terwijl andere lidstaten nog niet eens over speurhonden voor de opsporing van drugs of wapens beschikken.

2.3.2. De op personeelsgebied genomen maatregelen als seminars, uitwisseling van functionarissen en gemeenschappelijke (vervolg)opleidingsprogramma's lijken zeer belangrijk en de juiste te zijn. Er dient zo snel mogelijk een Europese douane-academie te worden opgericht, waar de douaneambtenaren met name een "esprit de corps" kan worden bijgebracht.

2.3.3. Gelet op de belangrijke personeelskwesties en de opleidingsproblematiek zou de Commissie volgens het Comité nauwer met de vakbonden van het douanepersoneel moeten samenwerken.

2.3.4. De verschillen in materiële uitrusting vormen echter een nog groter probleem, omdat deze kwestie onder de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten valt. Deze verschillen kunnen echter tot een substantiële handelsverlegging leiden. De Commissie moet op dit zwakke punt blijven hameren.

2.3.4.1. Het Comité is in dit verband tevreden over het voorstel van de Commissie om vanaf 2001 de inhouding door de lidstaten op de douane-inkomsten voor vergoeding van beheerskosten van 10 tot 25 % te verhogen. Dat geld moet dan natuurlijk wel aan de verbetering van de uitrusting van de douanediensten worden besteed. De Commissie dient hierop toe te zien.

2.3.5. Het stelt voor dat de Commissie samen met de lidstaten een aanbeveling opstelt voor de minimale uitrusting van de diverse douanekantoren (op vliegvelden, bij havens, aan wegen en spoor, alsook binnenlandse kantoren).

2.4. Het feit dat de nationale BTW-regelingen onderling uiteenlopen heeft eveneens gevolgen voor het functioneren van de interne markt. Efficiënte BTW-heffing en uniformering van de douanewetgeving moeten worden gecoördineerd. De structuren van de nationale overheidsdiensten en de bevoegdheid voor BTW-heffing (bij invoer) verschillen van lidstaat tot lidstaat, en de bevoegde autoriteiten moeten op het gebied van zowel heffing als controle dan ook nauwer gaan samenwerken. Ook verschillen de bevoegdheden op het vlak van fiscale strafprocedures helaas aanzienlijk. Daardoor moet extra werk worden verricht, waardoor de werkdruk van de diensten in vergelijking met een situatie van uniform douanebeheer alleen maar toeneemt.

2.5. Het intracommunautaire en internationale goederenverkeer wordt voorts beïnvloed door deels supranationale en deels nationale verboden en beperkingen, waarbij laatstgenoemde inhoudelijk verschillen. Het Comité denkt dat op belangrijke gebieden voorlopig niet tot harmonisatie kan worden overgegaan en pleit dan ook vooral voor transparantie en vergaande coördinatie van de bestaande regelingen.

2.6. Beschermende nationale voorschriften in verband met privacy en ambtsgeheim bij fiscale zaken vormen verdere belemmeringen voor een moderne en geïnformatiseerde samenwerking in het kader van de interne markt tussen zowel de douaneadministraties en financiële autoriteiten onderling als met de EG-instellingen. De informatie-uitwisseling in het kader van deze samenwerking mag niet door bovengenoemde voorschriften worden gehinderd.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Het Comité maakt hieronder bijzondere opmerkingen over de volgende voorstellen:

3.2. "Voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad houdende goedkeuring van een actieprogramma voor de douane in de Gemeenschap (Douane 2000)"; en het "Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Beschikking van 19 december 1996 houdende goedkeuring van een actieprogramma voor de douane in de Gemeenschap (Douane 2000)"

3.2.1. Kern van de zaak vormen de informatie-uitwisseling tussen enerzijds de Commissie en de lidstaten en anderzijds tussen de nationale administraties, alsook de gegevensstroom binnen deze administraties. Interpol schat dat ongeveer 80 % van de totale opsporingsresultaten aan uitwisseling van beschikbare informatie te danken is. De uitwisseling op douanegebied haalt het hierbij bij lange na niet! Het Comité heeft de indruk dat tot op heden de horizontale internationale communicatie, d.w.z. tussen de douanekantoren, op een bijzonder laag pitje staat, en dat binnenlandse douanekantoren nagenoeg niet communiceren. Verder verloopt de communicatie via de diverse centrale verbindingseenheden (CLO's) moeizaam en hopelijk wordt deze zeer spoedig met extra directe verbindingen in het veld uitgebreid. De geplande NCTS-procedure (Nieuw Systeem voor Communautair Douanevervoer) vormt hiervan een voorbeeld bij uitstek. Het Comité stelt voor om tijdens de overgangsperiode de douaneambtenaren aan te moedigen om de collega's in de andere lidstaten direct van verdachte situaties op de hoogte te brengen. Probleem hierbij is vooral dat een deel van de douanekantoren momenteel niet op internet, maar slechts op het nationale intranet aangesloten zijn.

3.2.2. Voorts verloopt de verticale communicatie, d.w.z. de informatiestroom van de lidstaten naar de diensten van de Commissie en OLAF, momenteel verre van optimaal. Rechtsvoorschriften daargelaten, worden de voordelen van tweerichtingsverkeer nog niet overal op de juiste waarde geschat.

De misdaad mag niet pas aan de nationale grens worden bestreden. De samenwerking tussen de afhandelingsposten, de eenheden van de douanerecherche, zowel nationaal als in de gehele Gemeenschap, alsook de samenwerking met de douaneposten in derde landen vormen een essentiële component van de fraudebestrijding.

3.2.3. De intensivering van de samenwerking tussen de EU en een groot aantal derde landen noopt ook hier tot toenemende communicatie met de bevoegde douane- en handelsautoriteiten van de partnerlanden. Het Comité is tevreden over de tot nog toe genomen (vervolg)opleidingsmaatregelen, die de communicatie ten goede moeten komen.

3.2.4. Het betreurt evenwel dat alle elektronische afhandelingssystemen zuiver nationaal zijn opgezet. Juist hier bestaat er grote behoefte om de nationale systemen op EG-niveau te coördineren. Het functioneren van een douane-unie is zeker niet gebaat bij geïsoleerde nationale oplossingen. De Commissie moet als hoedster van de verdragen ook op dit gebied voor een soepel functionerende douane-unie zorgen.

3.2.5. Fysieke goederencontroles vormen een onmisbaar instrument voor de douaneadministraties en beïnvloeden de goederenstromen in hoge mate. Verschillen in controlemodaliteiten leiden snel tot handelsverlegging. Een voorbeeld hiervan vormen havens die reeds nu met containerscanning werken. Overal waar grote hoeveelheden goederen worden overgeslagen, moeten de modernste controlesystemen worden ingevoerd. De ervaring heeft geleerd dat de relatief hoge kosten van dergelijke systemen snel door de daarmee gegenereerde inkomstenstijging worden terugverdiend.

3.2.5.1. De informatie-uitwisseling en de daarmee verbonden communicatie tussen administratie en aangevers dienen op alle niveaus te worden verbeterd. De aangevers moeten in een vroeg stadium gedetailleerd over komende vernieuwingen en wijzigingen van het Europese douanerecht en andere voorschriften worden geïnformeerd om zich op nieuwe situaties voor te bereiden en tijdig de nodige voorzorgsmaatregelen te kunnen nemen. Er zij op gewezen dat de momenteel bestaande databanken slechts gedeeltelijk voor de aangevers toegankelijk zijn. Zo zijn bijv. slechts de Publicatiebladen van de laatste 45 dagen in de EUR-LEX-gegevensbank te raadplegen en hebben zelfs de nationale douaneautoriteiten uitsluitend tegen vergoeding toegang tot CELEX.

3.2.5.2. Hebben aangevers en douanekantoren regelmatig contact naar aanleiding van dezelfde soort partijen goederen, dan kan de samenwerking op basis van het inmiddels gecreëerde vertrouwen worden geïntensiveerd op basis van bijv. een memorandum of understanding.

3.2.6. Het valt toe te juichen dat in alle lidstaten met behulp van adequate analysetechnieken risicoprofielen worden opgesteld. Het Comité verwacht dat aangevers te goeder trouw hierdoor zullen worden ontlast, maar betreurt het dat de profielen in sommige lidstaten niet in samenwerking met de betrokken ondernemingen, of zelfs zonder dat deze daarvan op de hoogte waren gesteld, zijn ontwikkeld. Voorts denkt het dat de douaneadministraties dank zij deze risicoanalyses meer tijd kunnen besteden aan de controle van fraudegevoelige partijen.

3.2.7. Het inzetten van vliegende brigades op de wegen naar de plaats van bestemming vormt dank zij het verrassingselement ervan een effectieve aanvulling op steekproefgewijs aan de grens uitgevoerde controles.

3.2.8. Het Comité is ingenomen met de invoering van het douane-informatiesysteem (DIS). Voeren de lidstaten voldoende informatie in dit door OLAF beheerde systeem in, dan kan het een uitstekend baken voor de douaneposten in de lidstaten worden.

3.3. Advies over het "Voorstel voor een verordening (EG) van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2913/92 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (douanevervoer)"

3.3.1. Het Comité heeft er kennis van genomen dat vooral door de verhoging van de borgstellingen voor gevoelige ladingen de fraude per saldo merkbaar is afgenomen. Het is daarnaast ingenomen met de vooruitgang die is geboekt met andere hervormingen van het douanevervoer. Na afronding van de wettelijke aanpassingen dient nu vooral de praktische uitvoering van de procedure centraal te staan. Het NCTS (Nieuw Systeem voor Communautair Douanevervoer) lijkt een uitstekend middel om aan de behoeften van alle betrokkenen bij de procedure tegemoet te komen. Het Comité verwacht dat, ongeacht verschillen in gebruikte computersystemen, de procedure in alle lidstaten en derde landen die bij het gemeenschappelijk douanevervoer zijn aangesloten, uniform ten uitvoer zal worden gelegd.

3.3.2. De afname van de fraude vormt een argument voor handhaving van de eisen die worden gesteld aan het vervoer van al dan niet fraudegevoelige partijen. De formaliteiten voor vervoerders die duidelijk hebben aangetoond dat zij kunnen worden vertrouwd, dienen echter te worden verlicht.

3.3.3. Het versturen van het terugzendingsexemplaar door de post van bestemming naar de post van vertrek blijft een groot probleem in het douanevervoer. Het Comité verzoekt alle betrokken douaneposten om tijdens de overgang naar de elektronische afsluiting van de procedure via het NCTS voor tijdige terugzending te zorgen.

3.3.4. Het Comité gaat ervan uit dat de handel met derde landen voor een groot deel via het douanevervoer verloopt en daarom moet de uitvoerbaarheid van deze procedure centraal blijven staan.

3.4. Advies over het "Voorstel voor een verordening (EG) van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 2913/92 tot vaststelling van het Communautair Douanewetboek"

3.4.1. Volgens het Comité kan het elektronische-afhandelingsssysteem slechts functioneren indien tijdens de onderscheidelijke afwikkelingsfasen ervan wordt afgezien om de aangifte documentair, d.w.z. op papier, te staven. Documenten als facturen of preferentiecertificaten moeten ten behoeve van verificatie achteraf worden bewaard. De ontwikkeling van zuiver elektronische afgifte van handelsdocumenten met digitale handtekening is evenwel reeds op gang gekomen. Deze elektronische documenten moeten separaat en onder verwijzing naar de desbetreffende douanebehandeling worden opgeslagen. Het Comité is ingenomen met het in dit verband door de Raad "interne markt" op 16 mei 2000 genomen besluit en hoopt dat het Europees Parlement spoedig daarmee zal instemmen.

3.4.2. Het heeft voorts vernomen dat bij het indienen van preferentiecertificaten een significant aantal fraudegevallen aan het licht is gekomen. Helaas wordt in de huidige rechtspraak weinig waarde aan de bescherming van importeurs te goeder trouw gehecht. De sleutelbepaling in dit verband, artikel 220 van het Douanewetboek, zou meer in die zin moeten worden geïnterpreteerd dat kwade trouw door de administratie dient te worden bewezen.Volgens het in de vorige paragraaf genoemde besluit moet de importeur echter zijn goede trouw bewijzen, hetgeen juist middelgrote en kleine importeurs met bewijsproblemen kan opzadelen.

Het stelt de Commissie voor om hangende zaken minnelijk en op een met het economisch beleid strokende wijze af te doen.

3.4.3. Ten slotte vindt het dat in alle lidstaten die tot de eurozone behoren ook tijdens de overgangsperiode in euro moet worden aangegeven.

3.5. Advies over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 3295/94 tot vaststelling van maatregelen om in het vrije verkeer brengen, de uitvoer, de wederuitvoer en de plaatsing onder een schorsingsregeling van nagemaakte of door piraterij verkregen goederen te verbieden"

3.5.1. Het Comité constateert dat op dit gebied onmiskenbaar vaker wordt ingegrepen en benadrukt het belang daarvan voor het Europese bedrijfsleven. Voorwaarden voor succes zijn echter vooral een hoog opleidingsniveau en zowel actuele als begrijpelijke informatie over verdachte goederen en de landen van herkomst.

3.5.2. Nauwe en door wederzijds vertrouwen gekenmerkte samenwerking tussen aangevers en douaneadministraties vormt een verdere voorwaarde voor de succesvolle bestrijding van overbrenging van nagemaakte of door piraterij verkregen goederen in het douanerechtelijke vrije verkeer. Volgens het Comité moeten de ondernemingen nog uitgebreider over de bestaande mogelijkheden worden geïnformeerd. Het is dan ook ingenomen met het initiatief van de Commissie om tot uniforme uitvoeringsvoorschriften te komen met behulp waarvan ondernemingen via één enkele aanvraag om bescherming in de gehele EU kunnen verzoeken.

Brussel, 13 juli 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) PB C 301 van 13.11.1995, blz. 5.

(2) PB C 138 van 18.5.1999, blz. 1.

(3) PB C 73 van 9.3.1998, blz. 17.

(4) PB C 101 van 12.4.1999, blz. 6.

(5) PB C 284 van 14.9.1998, blz. 3.

(6) COM(1999) 590 def.

(7) COM(1998) 278 betreffende "De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen" bevat een opsomming van deze kwesties.

(8) COM(2000) 28 def. van 28.1.2000.