Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie inzake de Strategische doelstellingen 2000-2005 - De vorm van het nieuwe Europa"

(2001/C 14/25)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 2 maart 2000, overeenkomstig artikel 23, lid 3, van het reglement van orde, besloten om een advies uit te brengen over de voornoemde mededeling.

Het Comité heeft, overeenkomstig artikel 11, lid 4, en artikel 19, lid 1, van het reglement van orde besloten een subcomité in het leven te roepen en dit te belasten met de voorbereidende werkzaamheden.

Het subcomité heeft zijn ontwerpadvies goedgekeurd op 30 augustus 2000. De heer Gafo Fernández is aangewezen om het document voor te leggen aan de voltallige vergadering.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 376e zitting op 19 oktober 2000 het volgende advies uitgebracht, dat is goedgekeurd met 59 stemmen vóór en 7 stemmen tegen, bij 1 onthouding.

1. Inleiding

1.1. In zijn toelichting op de strategische doelstellingen van de Commissie voor de periode 2000-2005 deelde voorzitter Prodi het Europees Parlement op 15 februari 2000 mee dat de Commissie van plan was om vóór eind juli 2000 een Witboek over bestuur uit te brengen. De belangrijkste onderwerpen hiervan zullen zijn:

- het decentraliseren van verantwoordelijkheden in de EU;

- het moderniseren van de werkzaamheden van de Commissie en het herstellen van de samenhang.

Gelet op het belang van het onderwerp en op grond van de eigen rol binnen de Europese Unie zou het Comité, om principiële redenen, van meet af aan betrokken willen worden bij het opstellen van dit document.

Het Comité zou graag zien dat in het Witboek speciaal aandacht werd besteed aan de betrekkingen van de Europese instellingen en andere EU-organen met het maatschappelijk middenveld, dat de toekomstige politieke uitdagingen duidelijk werden omschreven en dat de inspraak van de burgers beter wordt geregeld. Tevens is het zaak dat er een discussie op gang komt over de wijze waarop alle belangengroepen bij de maatschappelijke discussie kunnen worden betrokken met alle belangen, zonder dat die dialoog wordt verward met de sociale dialoog. In dit verband zou het Comité willen herinneren aan de mogelijkheden die het heeft om belangenconflicten te hanteren, waarbij het gebruik maakt van het instrument van de dialoog en de opgedane ervaring bij het vinden van compromissen.

1.2. Gezien de specifieke taak van het Comité zou het graag geraadpleegd willen worden over de kwesties waarvoor de Commissie op het ogenblik in het kader van haar Witboek concrete oplossingen zoekt, en waar het Comité een waardevolle bijdrage zou kunnen leveren in de vorm van verkennende adviezen, hoorzittingen of anderszins. In dit verband wijst het Comité op de eigen adviezen over de maatschappelijke organisaties en over het partnerschap tussen de Commissie en niet-gouvernementele organisaties (incl. oprichting van een waarnemingspost binnen het Comité).

2. De voorstellen van de Commissie

2.1. Strategische doelstellingen 2000-2005

2.1.1. De Commissie schetst in haar document over de strategische doelstellingen een strategisch beleid, gericht op het signaleren van de in haar ogen voornaamste uitdagingen voor de nabije toekomst en het aangeven van die gebieden waarop zij ingrijpende veranderingen wil doorvoeren. Er wordt bewust niet ingegaan op de vraag hoe deze veranderingen kunnen worden doorgevoerd. Dit wordt namelijk gedaan in een reeks jaarlijkse mededelingen waarin de realisering van die veranderingen in het kader van het vijfjarenplan aan de orde zal komen.

2.1.2. De Commissie streeft naar een steeds hechter verbond van volkeren, gegrondvest op gemeenschappelijke waarden en gemeenschappelijke doelstellingen. Zij zet vaart achter de politieke integratie door het totstandbrengen van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en het ontwikkelen van een gemeenschappelijk buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid. Europa wordt gezien als kracht die daadwerkelijk blijk kan geven van leiderschap op het wereldtoneel.

2.1.2.1. De Commissie gaat ervan uit dat Europa behoefte zal hebben aan krachtige instellingen, gebaseerd op nieuwe vormen van democratisch bestuur. Hiertoe tracht zij te komen tot een nieuw soort synergie tussen alle democratische lichamen van de EU, zulks in de ruimere context van een verbetering van het Europees bestuur. Zij wil een nieuw evenwicht tot stand brengen tussen de activiteiten van de Commissie, de andere instellingen, de lidstaten en het maatschappelijke middenveld. Om verzekerd te zijn van succes, wil zij optreden in nauw partnerschap met de andere Europese instellingen en op grond van een zorgvuldige taakverdeling met de lidstaten.

2.1.3. De Commissie wil in de betreffende periode vier strategische doelen nastreven:

- bevordering van nieuwe vormen van Europees bestuur;

- stabilisering van Europa met een krachtiger stem in de wereld;

- nieuwe sociaal-economische agenda, en

- betere kwaliteit van het bestaan voor de EU-burger.

2.1.4. De ingewikkelde problemen die ons te wachten staan, kunnen alleen worden opgelost door vernieuwing van de bestuursstructuren in Europa. Dit is niet alleen de taak van de Europese instellingen maar ook van de nationale overheden en parlementen resp. de regionale en lokale overheden.

2.1.4.1. De overheden in de lidstaten zijn zelf ook deel van de Europese bestuursstructuren, al wordt dit niet zo ervaren wordt door de burgers, die nauwelijks affiniteit kunnen opbrengen met de structuren die hun leven beheersen. Slechts weinigen maken onderscheid tussen de verschillende instellingen en de meesten geloven dat EU-beleid en nationaal beleid maar weinig met elkaar van doen hebben.

2.1.4.2. Voor een goed functioneren van het Europese bestuur bestaat behoefte aan krachtdadige instellingen, een collectieve visie en een drijvende kracht, maar tegelijk roept de Commissie op tot democratische controle en volledige betrokkenheid van de burgers. Zij wil zelf de instelling zijn die visie ontwikkelt en fungeert als drijvende kracht.

2.1.4.3. De Commissie verbindt zich ertoe dat zij zelf zal zorg zal dragen voor openheid van bestuur en verantwoordingsplicht. In haar optiek heeft ook het maatschappelijk middenveld in dit verband een cruciale rol te spelen. Delegeren en decentraliseren van dagelijkse uitvoerende taken - ziehier een van de belangrijkste kenmerken van de nieuwe vorm van Europees bestuur.

2.1.5. Europees bestuur moet de EU in staat stellen naar buiten toe met één stem te spreken, ondanks de verscheidenheid van haar instellingen en haar op drie pijlers berustende structuur.

2.1.5.1. Europa wordt gezien als het kernpunt van geopolitieke veranderingen, die tegelijk bedreigend zijn en nieuwe kansen bieden. De Commissie streeft naar stabilisering van het continent en het uitdragen van de fundamentele waarden die wij in Europa gemeen hebben. Zij wil de Europese stabiliteit en de Europese welvaart exporteren. Hiertoe is zij van plan door te gaan met haar uitbreidingsstrategie, hetgeen onvermijdelijk ingrijpende consequenties voor de Europese instellingen en het Europese beleid met zich mee zal brengen.

2.1.5.2. De Commissie acht het ook noodzakelijk dat waarachtige strategische partnerschappen worden aangegaan met de landen die aan de buitengrenzen van het uitgebreide Europa liggen. Tegelijk is zij van mening dat Europa zijn rol als solidaire partner van de ontwikkelingslanden moet versterken en zijn beleid t.a.v. armoedebestrijding moet herijken, niet alleen binnen de EU maar ook in de genoemde landen zelf.

2.1.5.3. De zwakte van het internationale systeem, het sterk groeiende aantal conflicten, de toenemende armoede en het om zich heen grijpen van de georganiseerde misdaad - dit alles roept volgens de Commissie om een doortastend optreden van de EU. De Commissie is erop uit om Europa een rol op het wereldtoneel te laten spelen en de politieke invloed van het continent in overeenstemming te brengen met zijn economische kracht. Dit houdt onder anderen in dat er gewerkt wordt aan een daadwerkelijk gemeenschappelijk buitenlands beleid en dat de civiele en militaire potentie wordt ontwikkeld in het kader van een gemeenschappelijk defensie- en veiligheidsbeleid.

2.1.5.4. De Commissie bevestigt haar strategisch belang bij een voortzetting van de millenniumronde en een hervorming van de Wereldhandelsorganisatie. Zij wil dat zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die de globalisering biedt en dat de ongewenste neveneffecten ervan zo gering mogelijk uitvallen.

2.1.6. Europa moet een tegen de internationale concurrentie opgewassen economische mogendheid worden, waarin kennis, innovatie en een strategie voor duurzame ontwikkeling centraal staan. Het feit dat de middelen niet ten volle worden benut, is Europa's grootste zwakte; de mogelijkheden zouden beter moeten worden benut. Dit geldt met name op het gebied van werkgelegenheid.

2.1.6.1. De EU heeft behoefte aan een nieuwe sociaal-economische agenda voor de opbouw van een op mededinging en brede kennis gebaseerde economie die een sterke duurzame groei, volledige werkgelegenheid en sociale samenhang bevordert.

2.1.6.2. De Commissie geeft de volgende prioriteiten aan voor een gecoördineerd optreden op EU- en nationaal niveau:

- streven naar volledige werkgelegenheid;

- creëren van een nieuwe economische dynamiek via economische hervormingen op het gebied van de arbeids-, product- en kapitaalmarkten, gericht op bevordering van innovatie en ondernemerschap;

- in stand houden en betaalbaar houden van pensioenen via een combinatie van werkgelegenheid genererende hervormingen, verhoging van de inkomensbasis en herziening van de pensioenregelingen in het licht van de nieuwe demografische en gezondheidssituatie in Europa;

- ontwikkelen van een Europese strategie voor het bestrijden van sociale uitsluiting, terugdringen van armoede en verkleinen van verschillen tussen Europese regio's en gebieden;

- herzien van de kwaliteit van overheidsuitgaven en de duurzaamheid van de overheidsfinanciën op lange termijn;

- stimuleren van onderzoek in Europa;

- aanmoedigen van investeringen in menselijk kapitaal, en

- ontwikkelen en versterken van het Europese landbouwmodel om het concurrentievermogen in deze sector te vergroten, de duurzaamheid ervan te bestendigen en te zorgen voor vitale plattelandsgebieden.

2.1.7. De Commissie is van mening dat de EU vaart dient te zetten achter de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Zij wijst erop dat criminaliteit en persoonlijke veiligheid geen problemen meer zijn die halt houden bij landsgrenzen, en dat de Europese burgers verwachten dat hun rechten overal in de EU worden beschermd en geëerbiedigd.

2.1.7.1. De Commissie acht collectieve en resolute maatregelen geboden om de voortdurende aantasting van het milieu tegen te gaan. Zij vraagt om een strategie voor duurzame ontwikkeling waarin plaats is voor milieuontwikkeling, sociale vooruitgang en duurzame economische groei.

2.1.7.2. De Commissie signaleert dat de Europese burgers aandringen op strengere normen inzake voedselveiligheid. Zij is voornemens de voorstellen uit haar Witboek over voedselveiligheid en haar voorstellen inzake de oprichting van een Europees voedselagentschap ten uitvoer te leggen. Tevens wil zij trachten het vertrouwen van het grote publiek en de consument in internethandel te vergroten.

2.1.7.3. De Commissie is voornemens met voorstellen te komen inzake de totstandbrenging van één luchtruim en de ontwikkeling van Trans-Europese netwerken. Daarbij zal zij gebruik maken van nieuwe technologieën ter bevordering van de ontwikkeling van een intelligent multimodaal vervoersysteem. Tevens wil zij voorstellen doen voor de oprichting van een Europees bureau voor de luchtverkeersveiligheid en de veiligheidsnormen en opleiding in de zeevaartsector verbeteren.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Strategische doelstellingen 2000-2005

3.1.1. Het Economisch en Sociaal Comité is ingenomen met dit initiatief van de Commissie waarmee zij zich wil voorbereiden op haar taak om de EU de 21e eeuw binnen te loodsen en de Unie de middelen te verschaffen om in te spelen op de bedreigingen en mogelijkheden die in het verschiet liggen.

3.1.1.1. De Europese Unie is een succesvol project, waarbij is voortgebouwd op de visie van degenen die begin jaren vijftig het initiatief hiertoe hebben genomen. De continue ontwikkeling van nieuwe strategieën en beleidslijnen die de EU door de tweede helft van de 20e eeuw heen naar het nieuwe millennium hebben geleid, heeft beslissend bijgedragen tot dit succes.

3.1.1.2. De ideeën omtrent de Europese Unie blijven in beweging. Daarom is het Comité er verheugd over dat nu formeel de strategische prioriteiten voor het Nieuwe Europa zijn vastgelegd voor de komende vijf jaar, als aanzet tot een visie voor de nog langere termijn.

3.1.1.3. Nu de strategische prioriteiten zijn geformuleerd, dringt zich uiteraard de vraag op welk bestuurskader geschikt is om de verwezenlijking hiervan in goede banen te leiden. Een groot deel van dit advies staat dan ook in het teken van de wijze waarop het Europees bestuur aangepast, veranderd en verbeterd zou dienen te worden.

3.1.1.4. Het Europees bestuur moet op natuurlijke wijze, althans zo natuurlijk mogelijk, aansluiten op de functies die de EU in haar geheel moet vervullen, en tegelijk nauw verbonden zijn met bestuursvormen op nationaal en regionaal niveau.

3.1.1.5. De ontwikkeling van nieuwe vormen van Europees bestuur is dan ook afhankelijk van de consensus over datgene wat men op de verschillende niveaus (EU-, nationaal, provinciaal, regionaal en lokaal) met het bestuur wenst te bereiken. Daarnaast speelt hier de mate van subsidiariteit resp. centralisering van de verschillende taken en bevoegdheden. De discussie over Europees bestuur is dus veel meer dan alleen een discussie over de rol van de Europese instellingen.

3.1.1.6. Aldus bezien vormen de andere drie strategische doelstellingen het ruimere kader waarin de discussie over het bestuur is ingebed.

3.1.1.7. Het Comité toont zich ingenomen met deze meer ambitieuze doelstellingen, die alle Europese burgers raken. Zij vormen - in termen van realisatie, integratie en coördinatie - een uitdaging voor alle instellingen en organen, op elk niveau.

3.1.1.8. De tweede strategische doelstelling wordt geformuleerd als "een stabiel Europa met een krachtiger stem in de wereld" of als "stabilisering van ons continent en een krachtiger stem van Europa in de wereld". Geen van beide formuleringen doet volledig recht aan de belangrijke conclusie dat Europa (i.c. de EU, haar lidstaten en alle geografisch "ruimere" instellingen) verplicht is gebruik te maken van zijn sterke positie en zijn niet geringe middelen om een globale visie te ontwikkelen op alles wat die het leven van de burgers binnen en buiten Europa raakt. Dit gaat veel verder dan "stabilisering van ons continent" of het streven naar "een krachtiger stem".

3.1.1.9. De formulering van deze strategische doelstellingen is misleidend. In het verlengde daarvan zijn ook de belangrijkste aandachtspunten voor de komende vijf jaar, hoe noodzakelijk en te billijken op zich, toch iets te beperkt.

3.1.1.10. De andere doelstellingen (de derde en vierde) staan hoog op de politieke agenda omdat ze de Europese burgers direct raken. Naar de mening van het Comité kunnen deze doelstellingen niet los worden gezien van elkaar.

3.1.1.11. Om misverstanden te vermijden, had de Commissie er bij de omschrijving van deze twee strategische doelstellingen goed aan gedaan, expliciet te verwijzen naar het verschil tussen a) het opstellen van de talloze reeds vastgelegde en algemeen aanvaarde beleidsdoelstellingen (los van kwesties op het gebied van bevoegdheid en subsidiariteit) en b) de operationele systemen, die vragen om een verschillende mate van harmonisatie en coördinatie tussen de vele lagen van de bestuursstructuur.

3.1.1.12. Om een voorbeeld te geven (een van de vele): het doel om "pensioenen veilig te stellen en betaalbaar te houden" is nobel en van vitaal belang, maar dient ook te worden gezien als streven naar Europese normen waarvan de praktische uitvoering onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten valt. Zo ook wordt in de "nieuwe" economische agenda sterker aangedrongen op ontwikkelingen binnen de EU die in verband dienen te worden gebracht met de sociale agenda die ook in beweging is. Deze laatste is echter eerder een zaak (zij het niet uitsluitend) van de lidstaten.

3.1.1.13. Bij het opstellen van de strategische prioriteiten voor Europa dient expliciet duidelijk te worden gemaakt hoe en binnen welk institutioneel raamwerk de prioriteiten worden vertaald in doelstellingen.

3.1.2. Het Comité is met de Commissie van mening dat een nieuwe opzet van de interinstitutionele betrekkingen gepaard dient te gaan met een gedurfde administratieve hervorming van de instellingen zelf. De EEG is oorspronkelijk opgezet als een verband van relatief welvarende West-Europese landen die democratische beginselen aanhangen en daar is ook het Verdrag van Rome op afgestemd. Wij staan nu echter voor de uitdaging om een groot aantal landen die lang niet zo welvarend zijn en waarvan vele een halve eeuw totalitair regiem achter de rug hebben, rijp te maken voor het EU-lidmaatschap. Dit zal een ingrijpende wijziging van de communautaire wet- en regelgeving met zich mee brengen.

3.1.3. Evenals de Commissie vindt het Comité dat iets gedaan moet worden aan het gevoel van diepe teleurstelling dat de Europese burgers koesteren t.a.v. het Europese project, hetgeen enerzijds blijkt uit de bedroevend lage opkomst bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in een aantal lidstaten en anderzijds uit de opkomst van rechts-radicale politieke partijen die hun racistische denkbeelden uitdragen onder het mom van patriottisme. Dit is een van de belangrijkste, meest dringende, meest noodzakelijke en allermoeilijkste taken waarvoor wij ons gesteld zien.

3.1.4. Zoals de Commissie zelf heeft toegegeven(1), verkeert de Europese Unie op het ogenblik in een crisis die is terug te voeren op de moeizame relatie tussen instellingen en burgers. We staan nu voor de taak om dit probleem op een positieve en doeltreffende wijze op te lossen. De burgers staan in principe achter het Europese ideaal, maar zijn bang dat Europa niet langer aan hun wensen kan voldoen.

3.1.4.1. Deze wensen omvatten het volgende: duurzame economische groei, volledige werkgelegenheid, een rechtvaardig beleid ten behoeve van economische ontwikkeling en sociale samenhang; bescherming tegen criminaliteit en agressie van derde landen; vrede en welvaart in naburige landen; een duidelijke en krachtige rol voor Europa in de mondialisering van de economie; een samenhangend en effectief buitenlands beleid, en een voortrekkersrol bij het helpen ontwikkelen van achtergebleven landen in de wereld.

3.1.4.2. De mechanismen van de Europese Unie, die eigenlijk zijn ontworpen door en voor specialisten, zijn onbegrijpelijk voor de Europese bevolking. Het Europese wetgevingsproces is bijzonder ingewikkeld en moet doorzichtiger worden. Dit gebrek aan transparantie heeft geleid tot een klimaat van wantrouwen, dat moet worden bestreden. De kiezer van de 21e eeuw is niet langer bereid blind te varen op de bekwaamheid of goede trouw van besluitvormers, op welk niveau dan ook: globaal, Europees, nationaal of lokaal. De meeste mensen zijn op zich niet tegen Europa, maar hebben zich simpelweg afgewend van de institutionele buitenkant ervan.

3.1.4.3. De Commissie zegt in haar inleiding dat zij "een nieuwe synergie [wil] vinden tussen alle democratische lichamen van de Europese Unie in het kader van een meer algemene verbetering van het Europees bestuur". Het ESC is van mening dat de Commissie bij initiatieven op socaal-economisch gebied nog niet voldoende en niet vroegtijdig genoeg gebruik maakt van het potentieel waarover het Comité beschikt: het heeft namelijk direct zicht op de behoeften van de mensen in hun rol als economisch subject en lid van de samenleving.

3.1.5. Een andere oorzaak voor het onbehagen onder het grote publiek is het feit dat velen moeite hebben met het tempo waarin veranderingen zich voltrekken. Enerzijds vereisen deze veranderingen van de politieke leiders besluiten die in het huidige institutionele bestel nauwelijks tijdig genomen kunnen worden. Anderzijds zijn de burgers niet altijd in staat om die veranderingen te begrijpen, laat staan te accepteren. De Europese burgers worden verenigd door gemeenschappelijke ambities en idealen, waaronder het verlangen naar nauwere samenwerking, maar ze worden verdeeld door verschillende nationale tradities en gewoontes en door een verschillend cultureel erfgoed. Wil men voortgang boeken op de weg naar politieke integratie, dan zal terdege rekening moeten worden gehouden met de nationale verschillen. Het probleem ligt niet zozeer in een anti-Europese houding als wel in het feit dat de Europeanen zo'n verschillende kijk op de toekomst hebben. Bij het uitwerken van een Europese strategie moet men voor ogen houden dat de verscheidenheid van volkeren en culturen niet tot verdeeldheid en wantrouwen hoeft te leiden, maar juist een bron van rijkdom en kracht is.

3.1.6. Er is in Europa een algemene roep om democratisering van de besluitvormingsprocessen, om doorzichtig openbaar bestuur en om participatie vanuit de samenleving. Het lijdt geen twijfel dat er een Europees maatschappelijk middenveld opkomt, dat zich op Europees niveau aan het organiseren is, al is het op het ogenblik nog grotendeels ongestructureerd en diffuus. De opkomst ervan wordt bemoeilijkt doordat een institutioneel fundament ontbreekt. Naast de gevestigde actoren op het gebied van de "burgerdialoog", zoals de sociale en economische partners en de andere maatschappelijke organisaties, dienen ook de andere onderdelen van het maatschappelijk middenveld een stem te krijgen.

3.1.6.1. Het is nu zaak om te waarborgen dat dit maatschappelijk middenveld doeltreffend wordt ingeschakeld bij het bestuur in Europa. Europa is piramidaal opgebouwd, wat o.m. een top-down-aanpak met zich mee brengt. Het zou zinvoller zijn om de besluitvormingsprocessen van de EU in te bedden in de Europese maatschappij van de 21e eeuw dan om het omgekeerde te doen: proberen het maatschappelijk middenveld in die processen te integreren, zoals nu gebeurt. Het geïnstitutionaliseerde proces van besluitvorming dient zich te voltrekken in samenwerking met zowel de sociale en economische actoren als de andere vertegenwoordigers van dit maatschappelijk middenveld. De dialoog tussen regeerders en degenen die geregeerd worden, moet niet top-down maar bottom-up van structuur zijn. De methoden en instrumenten van de democratie zijn aan vernieuwing toe.

3.1.6.2. Het ESC is in staat en bereid om, steunend op zijn jarenlange ervaring en in samenwerking met belangrijke maatschappelijke organisaties, voorstellen voor doeltreffende participatievormen en -methoden uit te werken en voor te leggen aan de Commissie.

3.1.7. Daarnaast moet worden erkend dat de verdeling van macht en bevoegdheden tussen de verschillende instellingen, met name tussen de Commissie en de lidstaten, problemen oplevert. De Commissie geeft in haar document duidelijk aan dat zij in de toekomst de politieke richting van Europa wil bepalen, maar de uiteindelijke wetgevende macht berust niettemin grotendeels bij de Raad, die is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten, en deze kunnen er verschillende prioriteiten t.a.v. de Europese eenwording op na houden. Uitbreiding van de procedure van stemming bij gekwalificeerde meerderheid (SGM), alsook volledige toepassing van de medebeslissingsprocedure van het Europees Parlement en de Raad zouden de problemen voor een deel verhelpen.

3.1.7.1. Volgens de Commissie is haar document strategisch van aard en wordt daarin elke discussie over de manier waarop de geformuleerde beleidsdoelstellingen moeten worden verwezenlijkt, bewust uit de weg gegaan. Dat onderwerp komt immers pas later aan de orde in een reeks jaarlijks te verschijnen documenten over de concrete uitvoering van het vijfjarenplan van de Commissie. Het ESC respecteert dit standpunt en is er niet op uit om vóór publicatie van deze jaarlijkse documenten zelf uitspraken te doen over de manier waarop de doelstellingen kunnen worden bereikt. Het gaat ervan uit dat het bij publicatie van deze documenten zal worden geraadpleegd, en zou het op prijs stellen als het ook tijdens de voorbereiding ervan om zijn mening werd gevraagd. Tevens is het bereid initiatiefadviezen over het onderwerp uit te brengen.

3.1.8. Vanuit welke gezichtshoek men de huidige situatie ook bekijkt, duidelijk is in ieder geval dat het dringend geboden is, het vertrouwen van de Europese burgers in de processen die bepalend zijn voor hun leven, te herstellen. Eén manier om dit te bereiken, is de maatschappelijke organisaties directer te betrekken bij het proces van besluitvorming. Een ander wezenlijk punt is dat de burger graag meer concrete positieve effecten van het EU-beleid zou willen zien. Bovendien zouden deze positieve effecten moeten aansluiten op datgene wat de burgers zelf bezighoudt.

3.1.9. Wij dienen de Europese Unie te zien als een constructie die rust op drie pijlers: de economische pijler, de politiek-bestuurlijke pijler en de pijler van de burgersamenleving. De economische pijler vormt het draagvlak voor de twee andere pijlers, want zonder economische welvaart beschikt Europa niet over de middelen om het beleid te ontwikkelen en de structuren te scheppen die het nodig heeft, en kan het ook niet de doelstellingen verwezenlijken die de Commissie nu voor zichzelf geformuleerd heeft. De politiek-bestuurlijke pijler wordt gevormd door de Europese instellingen en de nationale, regionale en lokale overheden van de lidstaten. Het maatschappelijk middenveld ("civil society") omvat alle maatschappelijke componenten waaruit de maatschappij is opgebouwd, zoals gedefinieerd in het betreffende ESC-advies van 22 september 1999(2).

3.1.10. Het ESC weet dat het zich net als de andere EU-instellingen aan de ontwikkelingen in Europa dient aan te passen. Het moet daarom intern veranderingen doorvoeren en ook zijn betrekkingen met de andere instellingen zijn aan herijking toe. Onlangs heeft het een advies(3) goedgekeurd waarin zijn voornemen is aangekondigd om eventueel in het Comité een waarnemingspost voor het maatschappelijk middenveld op te zetten, dat initiatieven voor de ontwikkeling van de "burgerdialoog" kan ontplooien en de rol van het Comité als forum voor vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld in het democratische proces kan versterken.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Strategische doelstellingen 2000-2005

4.1.1. Het Comité beschouwt de conclusies van het voorzitterschap tijdens de Europese Raad van Lissabon als een verdere uitwerking van de strategische doelstellingen van de Commissie: in Lissabon is een agenda opgesteld voor de overgang naar een concurrerende, dynamische en op kennis gebaseerde maatschappij, voor de modernisering van het Europese sociale model en voor de bestrijding van sociale uitsluiting.

4.1.2. Het Comité is met name geïnteresseerd in de "nieuwe open coördinatiemethode" en de oproep aan de sociale partners en de rest van de georganiseerde samenleving om deel te nemen aan de uitvoering van het beleid via verschillende vormen van partnerschap, zoals geformuleerd tijdens de Top van Lissabon.

4.1.3. In zijn advies over "Werkgelegenheid, economische hervorming en sociale samenhang - Naar een Europa van innovatie en kennis"(4) heeft het ESC het idee van een "nieuw paradigma" ontwikkeld. Dit houdt groei zonder inflatie in, die zou kunnen worden verwezenlijkt door:

- zoveel mogelijk economische ontwikkeling, gekoppeld aan zo weinig mogelijk sociale uitsluiting en conflicten;

- zorgen voor een concurrerende economie met behoud van een concurrerend sociaal model;

- optimale benutting van nieuwe technologieën in het kader van een strategie die ook het sociale en natuurlijke milieu alsmede de sociale en natuurlijke hulpbronnen op duurzame wijze ten goede komt, en

- in stand houden van duurzaamheid door ontwikkeling van een participatiecultuur en een adequate ondernemingscultuur, gebaseerd op een creatieve benadering van levenslang leren en onderlinge solidariteit.

4.1.3.1. In het advies werd tevens gewezen op de noodzaak van een nieuw paradigma voor de overheid zelf: "De traditionele opvatting van de overheid die zelf bepaalt welke voorzieningen zij biedt, moet plaatsmaken voor het denkbeeld van een op samenwerking stoelende relatie tussen overheid en samenleving. De mensen verwachten van de overheid niet alleen dat deze de naleving van regels en voorschriften afdwingt, maar ook dat adequate en efficiënte voorzieningen worden geboden." Aangevoerd werd dat een moderniseringsbeleid van de overheid meer gericht zou moeten zijn op gedecentraliseerde samenwerkingsverbanden en dat het economische doelmatigheid en functionaliteit meer in het middelpunt zou moeten plaatsen, hetgeen impliceert dat administratieve procedures efficiënter worden en economisch rendement een rol gaat spelen als verschillende toepassingsmogelijkheden tegen elkaar worden afgewogen.

4.1.3.2. In het advies werden de volgende agendapunten voor de Top van Lissabon voorgesteld:

- aanpassing van het sociale model resp. de sociale modellen aan het nieuwe paradigma;

- scholing van het grote publiek op het gebied van IST;

- popularisering en bevordering van het ondernemen;

- steun voor gevestigde ondernemingen bij omschakeling op het nieuwe paradigma;

- afstemming van onderwijs en opleiding op het nieuwe paradigma, en

- gebruikmaking van duurzame ontwikkeling om innovatie en groei tot stand te brengen.

4.1.4. De betreffende besluiten tijdens de Top van Lissabon lagen in de lijn van het ESC-advies. Aldus werd de voorstellen van de Commissie, zoals geformuleerd in haar document over de strategische doelstellingen voor 2000-2005, een nieuwe dimensie gegeven. In het proces van Europese besluitvorming betekende dit een totaal nieuwe en frisse benadering, waarbij het voortouw werd genomen door de Europese Raad. Het waren de regeringen die daar de verantwoordelijkheid namen voor de formulering van het economisch beleid.

4.1.4.1. Uit haar document blijkt duidelijk dat de Commissie zichzelf ziet als leverancier van collectieve visies en aanjager van politieke veranderingen, én als uitvoerende macht. Daar staat tegenover dat de recente Top van Lissabon onverkort zijn beleidsbepalende rol heeft gespeeld.

4.1.4.2. De nieuwe prominente rol van de Europese Raad weerspiegelt de vastbeslotenheid van de regeringen om zelf het beleid uit te stippelen. In dit verband is het tekenend dat de Top van Lissabon besloten heeft de Europese Raad elk voorjaar bijeen te laten komen voor het evalueren van de politieke strategie. Zelfs als de andere instellingen beter gaan functioneren dank zij de veranderingen die de Commissie nu voorstelt, dan nog ziet het ernaar uit dat de Europese Raad in de toekomst een grotere rol zal gaan spelen.

4.1.4.3. In dit verband kan men zich afvragen wat nu de rol moet zijn van het Europees Parlement (EP), de instelling die bestaat uit rechtstreeks verkozen leden met beperkte wetgevende bevoegdheden. Het valt moeilijk te zeggen of het EP constitutioneel dan wel in de praktijk in staat zal zijn om op dit moment de richting van het Europese beleid te bepalen, maar als dit niet het geval is, lijkt het niet onlogisch dat de Raad dit doet en niet de Commissie. En wat in Lissabon is gebeurd, is een aanwijzing dat de Raad ook bereid is deze verantwoordelijkheid op zich te nemen.

4.1.5. Zoals de Groep voor prospectief onderzoek van de Europese Commissie heeft erkend(5), is besluitvorming op Europees niveau een hoogst ingewikkelde en mistige aangelegenheid waar zelfs deskundigen licht het spoor bijster raken. Er mag dan een vorm van democratische medebeslissing zijn in het stadium van de formele besluitvorming (in de Raad), toch wordt dit als ontoereikend gezien, omdat er zoveel problemen zijn met de voorafgaande en volgende stadia van dat proces, stadia waarvan men steeds meer inziet dat ze even belangrijk zijn voor het uiteindelijke resultaat.

4.1.5.1. De oplossing van het probleem van het "democratisch tekort" vereist hervormingen waarvan het doel niet is legitimiteit te verwerven door het optreden toe te spitsen op dat ene moment waarop het definitieve besluit valt, maar door de medezeggenschap in alle stadia van het proces te bevorderen.

4.1.5.2. Deelname van het maatschappelijk middenveld aan het besluitvormingsproces is een van de pijlers waarop het Europese model van participatiedemocratie berust. Het gaat niet aan dat de Commissie een paar representatieve maatschappelijke organisaties raadpleegt, die zij zelf uitkiest. Laat staan dat zo'n "raadpleging" erop neer zou komen dat alleen wordt gepeild, op hoeveel steun reeds ingenomen standpunten mogen rekenen. Wil men echte transparantie, dan moet het maatschappelijk middenveld niet alleen de kans geboden worden om te participeren, maar dient het ook de middelen te hebben om na te gaan wat zijn participatie eigenlijk oplevert. Hier ligt een taak voor de Commissie: zij zal de organisaties die zich uitspreken over wetsvoorstellen, duidelijk moeten maken in hoeverre hun standpunten van invloed zijn geweest op de voorstellen of waarom er geen rekening mee gehouden is.

4.1.6. Het ESC heeft een bijzonder belang bij dit onderwerp, omdat het het enige Europese orgaan is dat bestaat uit vertegenwoordigers van organisaties uit het maatschappelijk middenveld. Het Comité erkent dat de representativiteit voor verbetering vatbaar is, maar het zijn de lidstaten die daar verandering in kunnen aanbrengen en dat dient naar de mening van het Comité ook in de toekomst zo te blijven. Het Comité zou graag van de lidstaten vernemen hoe het maatschappelijk middenveld beter vertegenwoordigd kan worden onder de leden, maar wijst er wel op dat de tripartiete structuur van het Comité een essentieel element is, dat behouden dient te blijven. Dan zou het Comité kunnen functioneren als een forum via welke de georganiseerde burgerlijke samenleving daadwerkelijk een rol zou kunnen spelen in het Europese wetgevingsproces. Het ESC zou tevens een rol kunnen spelen als kanalisator van raadgevende processen, waarbij informatie vanuit de burgerlijke samenleving wordt doorgesluisd naar de Europese instellingen en vice versa.

4.1.7. Het Europese project is geëvolueerd van negatieve integratie naar positieve integratie(6). In het begin ging het om verwijdering van obstakels, die bijvoorbeeld de totstandkoming van de interne markt en realisering van de vier vrijheden in de weg stonden. Dat was negatieve integratie. Naarmate het project voortschreed, werd echter duidelijk dat voltooiing van een waarachtige Europese Unie niet kon plaatsvinden zonder een actief ingrijpen op steeds meer gebieden die niet van belang waren voor de eerste, op de totstandbrenging van een gemeenschappelijke economische ruimte gerichte fase van de eenwording.

4.1.7.1. Dit brengt ons bij een punt dat niet aan de orde komt in het Commissiedocument, nl. subsidiariteit. Aan de ene kant beseffen de lidstaten dat het zin heeft om de eigen soevereiniteit te delen op die gebieden waar men toch al in belangrijke mate onderling afhankelijk is. Overigens is het zo dat bij het proces van een zich over steeds meer gebieden uitstrekkende positieve integratie de verticale structuur ten gevolge heeft dat de verantwoordingsplicht erbij inschiet - iets wat niet langer gerechtvaardigd kan worden door te wijzen op het belang van het Europese project waarvoor alles moet wijken. Aan de andere kant zijn er gebieden waar men algemeen een optreden van de EU wenst - d.w.z. waar een dergelijk optreden evident en dus gerechtvaardigd is - maar waar de EU te zwak wordt bevonden. Zo wordt er aangedrongen op een gezamenlijk optreden in het kader van het gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidsbeleid, terwijl de EU kennelijk de grootste moeite heeft om daaraan te voldoen(7).

4.1.7.2. De voorzitter van de Europese Commissie, de heer Prodi, heeft de taak die de EU nu te wachten staat, omschreven als het overgaan van een interne markt met een gemeenschappelijke munt naar een gemeenschappelijke economie en een gemeenschappelijke politieke structuur. Men zou kunnen zeggen dat een dergelijke overgang o.a. neerkomt op voortzetting van het proces van positieve integratie. Dit kan problemen opleveren voor de kandidaat-lidstaten en misschien zijn er zelfs huidige lidstaten die om redenen van nationale identiteit dit proces politiek onaanvaardbaar zouden vinden. In dit verband zou gedacht kunnen worden aan een "Europa van twee snelheden", waarin verschillende groepen landen in een verschillend tempo aanhouden. Het is de vraag wat voor risico's en problemen zo'n scenario oplevert.

4.1.8. Als we de Europese integratie tot een succes willen maken, zal de Europese burger beslist centraal moeten staan. Een van de doelen die de Commissie zich gesteld heeft, is verbetering van de kwaliteit van het bestaan. Essentieel hierbij is dat het moet gaan om een betere kwaliteit van het bestaan voor iedereen en in elk opzicht, d.w.z. op het gebied van voedselkwaliteit, milieu, bescherming tegen criminaliteit, werkgelegenheid, levenspeil, bevordering van de integratie tussen etnische groepen in Europa en voorkoming van discriminatie en sociale uitsluiting. "Europa moet dóór de burgers vóór de burgers worden gebouwd", aldus de heer Prodi. Het ESC betreurt het dat de Commissie zich bij de formulering van deze doelstelling beperkt tot het aangeven van de problematiek en nauwelijks voorstellen doet voor strategische acties. Daarmee wekt zij de indruk dat ze (nog) geen coherente visie heeft ontwikkeld t.a.v. de wijze waarop het contact met de Europese burger gestalte zou moeten krijgen. Het ESC biedt hier zijn diensten aan en verwacht ook dat het tijdig zal worden betrokken bij het uitwerken van een dergelijke visie t.a.v. burgerdialoog en samenwerking met de maatschappelijke organisaties, waarbij het zijn eigen ideeën naar voren kan brengen.

4.1.8.1. In het document van de Commissie wordt benadrukt dat het woord tot de Europese burgers gericht moet worden, maar is het niet net zo belangrijk om naar hen te luisteren? De Commissie zou zich moeten laten leiden door het motto "regeren is dienen". In een democratie is de regering de dienaar van het volk en dient ze zich tegenover dat volk te verantwoorden voor de wijze waarop ze de zaken heeft waargenomen. Het volk is dus geen dienaar van de staat. Regeringstaken dienen zoveel mogelijk gedecentraliseerd te worden. De diverse institutionele niveaus hebben alle een eigen verantwoordelijkheid en bevoegdheid, die gepaard dienen te gaan met bepaalde op dialoog en burgerparticipatie afgestemde mechanismen. In de gelaagde structuur van Europees bestuur worden de verschillende politieke niveaus geacht samen te werken in naam van een hoger belang - dat van de Europese burger. Gebeurt dat niet, dan mist de Europese eenwording elke toegevoegde waarde uit het oogpunt van de democratie.

4.1.9. Het ESC is het eens met de zienswijze van de Commissie wat betreft de belangrijkste uitdagingen die Europa in dit tijdsgewricht te wachten staan. Er zijn echter een aantal belangrijke problemen, zoals de demografische situatie, die nauwelijks aan bod komen.

4.1.10. De Commissie verklaart dat zij Europa tot een belangrijk speler op het wereldtoneel wil maken, met een politiek gewicht dat evenredig is aan zijn economische kracht. Als dit het streven is, dan zou allereerst die economische kracht tot het uiterste moeten worden opgevoerd. Globalisering biedt kansen, maar deze moeten wel benut worden, anders worden ze een gevaar. Europa heeft geen behoefte aan dromen maar aan visie.

Brussel, 19 oktober 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) CdP(99) 750.

(2)

"De civil society is een verzamelnaam voor alle vormen van niet uit de staat voortkomend en niet door de staat geleid maatschappelijk handelen van individuen of groepen. [...]

Tot de civil society worden gerekend:

- de 'arbeidsmarktactoren', d.w.z. de sociale partners;

- vertegenwoordigende organisaties op sociaal en economisch gebied die geen sociale partners in engere zin zijn;

- NGO's (niet-gouvernementele organisaties), waarin mensen verenigd zijn die zich voor een gemeenschappelijke zaak inzettten, bv. milieuorganisaties, mensenrechtenorganisaties, consumentenbonden, liefdadigheidsinstellingen, school- en opleidingsorganisaties, enz.;

- CBO's ('Community-Based Organisations' (d.w.z. organisaties die aan de basis van de samenleving zijn ontstaan en die specifiek op hun leden gerichte doelstellingen nastreven), zoals jongerenorganisaties, gezinsbonden en alle organisaties die burgers in staat stellen aan het gemeenschapsleven deel te nemen;

- religieuze gemeenschappen. (PB C 329 van 17.11.1999, artt. 5.1 en 8.1)."

(3) PB C 268 van 19.9.2000.

(4) PB C 117 van 26.4.2000.

(5) CdP(99) 750.

(6) CdP(99) 750.

(7) CdP(99) 750.