COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 22.10.1996 
COM(96) 546 def 
BELASTINGHEFFING IN DE EUROPESE UNIE 
VERSLAG OVER DE ONTWIKKELING VAN DE 
BELASTINGSTELSELS 
(Door de Commissie ingediend) 

BELASTINGHEFFING IN DE EUROPESE UNIE 
VERSLAG OVER DE ONTWIKKELING VAN DE 
BELASTINGSTELSELS 
INHOUD 
I INLEIDING 
II DE ONTWIKKELING VAN DE BELASTINGSTELSELS BINNEN DE UNIE 
III HET BEDRIJFSLEVEN: VOLTOOIING VAN DE INTERNE MARKT 
IV DE WERKGELEGENHEID 
V HET MILIEU 
VI PLAN VAN AANPAK 
I. INLEIDING 
1.1 In het discussiestuk "Belastingheffing in de Europese Unie" van 20 maart 1996 heeft de 
Commissie een nieuwe alomvattende visie op het belastingbeleid voorgesteld. Met name 
onderstreepte zij de belangrijke uitdagingen waarvoor de Unie staat: de noodzaak om 
groei en werkgelegenheid te creëren, de belastingstelsels te stabiliseren en de interne 
markt ten volle te realiseren. Op de informele ECOFIN-Raad in Verona op 13 april jl. 
werd dit discussiestuk met instemming begroet en kwamen de ministers van financiën 
overeen de besprekingen voort te zetten in een Werkgroep van hoge ambtenaren, door de 
Commissie in het leven te roepen en te coördineren. 
1.2 De ECOFIN-ministers benoemden persoonlijke vertegenwoordigers voor de Werkgroep 
van hoge ambtenaren, die vier maal bijeen is gekomen, op 24 juni, 19 juli, 12 september 
en 7 oktober 1996. Op deze bijeenkomsten was ook het Secretariaat-Generaal van de 
Raad vertegenwoordigd. 
1.3 De bijeenkomsten waren voor de vertegenwoordigers een uitstekende gelegenheid om 
zich te buigen over en van gedachten te wisselen over enkele van de belangrijkste 
uitdagingen van het fiscale beleid. Op de verschillende bijeenkomsten werd de 
Werkgroep mondeling geïnformeerd door het Europees Verbond van Vakverenigingen 
(EVV), de Unie van Industriefederaties van de Europese Gemeenschap (UNICE) en de 
heer Onno Ruding1. Het Europese Parlement werd door zijn Commissie economische en 
monetaire zaken en industriebeleid op de hoogte gehouden van de voornaamste 
onderwerpen van discussie die de Commissie aan de Werkgroep had voorgelegd. 
1.4 In juni presenteerde de Commissie op initiatief van Voorzitter Santer een Europees 
Vertrouwenspact voor de werkgelegenheid. Het initiatief benadrukte met name de 
noodzaak om de tendens van de belastingstelsels om zich te ontwikkelen op een voor de 
werkgelegenheid nadelige wijze, te keren als onderdeel van een alomvattende strategie 
om de werkgelegenheid in de Unie te vergroten. 
1.5 De Europese Raad van Florence benadrukte de "fundamentele bijdrage van de interne 
markt om de groei en de werkgelegenheid te bevorderen" en verzocht de Raad om 
"voorafgaand aan de Europese Raad van Dublin een verslag uit brengen over de 
ontwikkeling van de belastingstelsels binnen de Unie, daarbij rekening houdend met de 
noodzaak een belastingklimaat te scheppen dat bevorderlijk is voor het bedrijfsleven en 
de werkgelegenheidsschepping en te komen tot een doelmatiger milieubeleid". 
Voormalig minister van Financiën van Nederland en Voorzitter van het Comité van onafhankelijke 
deskundigen inzake de vennootschapsbelasting in de Europese Gemeenschap, dat in maart 1992 
verslag uitbracht. De conclusies van de Commissie naar aanleiding van dat verslag zijn opgenomen 
in haar mededeling van 26 juni 1992 (SEC(92)1118). 
1.6 In onderhavig verslag geeft de Commissie: 
• een samenvatting van de standpunten van de leden van de Werkgroep van hoge 
ambtenaren over de onderwerpen die werden aangesneden in de Verona-notitie 
van de Commissie (hoofdstukken III-V); 
• haar eigen oordeel over deze specifieke onderwerpen en de aanzet tot een plan 
van aanpak (hoofdstuk VI). 
1.7 De Commissie wenst haar waardering voor de ECOFIN-ministers uit te spreken voor de 
wijze waarop zij haar initiatief hebben ondersteund, zowel door middel van hun eigen 
bijdragen tot de discussies in Verona als door middel van de deelname van hun 
persoonlijke vertegenwoordigers in de Werkgroep van hoge ambtenaren. 
II. DE ONTWIKKELING VAN DE BELASTINGSTELSELS 
BINNEN DE UNIE 
2.1 Hoe de belastingen en de sociale lasten in de 15 Lid-Staten van de Europese Unie zich 
hebben ontwikkeld, wordt duidelijk bij beschouwing van zowel de evolutie van de 
hoogte van de belastingen (bij voorbeeld gemeten in een percentage van het BBP) als 
van de tendensen van de structuur van de belastingen (zoals deze bijvoorbeeld blijken uit 
de werkelijke percentages die worden toegepast op de verschillende economische 
grondslagen). 
2.2 Tussen 1980 en 1994 is het gemiddelde van de totale belastingen en sociale lasten voor 
de gehele EU, uitgedrukt in een percentage van het BBP, gestegen met circa twee 
procentpunten. Tussen de Lid-Staten bestaan echter grote verschillen. Bij beschouwing 
van de traditionele verdeling tussen directe en indirecte belastingen en sociale 
zekerheidsbijdragen blijkt dat de totale stijging van de belasting in deze periode 
goeddeels is toe te schrijven aan de toegenomen sociale-zekerheidsbijdragen (een 
stijging van 1,5 procentpunt gemiddeld voor de hele EU, voornamelijk in de jaren 
negentig). De ontwikkeling in deze periode brengt een duidelijker beeld naar voren dan 
de gegevens voor een bepaald land over een willekeurig jaar. 
2.3 Eén methode voor het analyseren van de lange-termijntendensen van de 
belastingstructuur is het berekenen van de impliciete belastingdruk (belastingopbrengst 
gedeeld door de belastinggrondslag) naar economische functie (produktie- en 
consumptiefactoren). Tussen 1980 en 1994 is het Europese gemiddelde van de impliciete 
belastingdruk op arbeid in loondienst gestaag toegenomen van 34,7% tot 40,5%. Voor 
andere produktiefactoren (kapitaal, zelfstandige arbeid, energie, natuurlijke hulpbronnen) 
is deze gedaald van 44,1% tot 35,2% (zie onderstaande grafiek). Voor de consumptie 
bleef de belastingdruk min of meer stabiel, met een lichte stijging van 13,1% naar 
13,8%. Ook op dit gebied is sprake van grote verschillen tussen de Lid-Staten. De 
grootste stijgingen van de impliciete belastingdruk in deze periode deden zich 
hoofdzakelijk voor in de Lid-Staten waar de belastingdruk in zijn totaliteit ook het sterkst 
is toegenomen. 
2.4 Voor deze veranderingen van de belastingstructuur zijn vele verklaringen mogelijk, 
waaronder de ontwikkeling van belastingtarieven en -grondslagen, de vergrijzing van de 
bevolking en het feit dat inkomsten uit arbeid een relatief stabiele en gemakkelijk 
belastbare grondslag is. Een andere factor is wellicht de geleidelijke erosie van bepaalde 
belastinggrondslagen als gevolg van overmatige of schadelijke belastingconcurrentie. Op 
de ministersbijeenkomst van OESO-landen en de G7-top van Lyon van dit jaar werd 
bezorgdheid geuit over het gevaar dat bijzonder gunstige belastingregelingen, met name 
voor internationaal mobiele activiteiten, leiden tot een verstoring van de allocatie van 
middelen en tot ondermijning van de belastingopbrengst in andere landen. Ofschoon het 
totale effect van belastingerosie onbekend is, zijn er aanwijzingen dat de adequate 
belastingheffing op investeringsinkomsten in gevaar wordt gebracht door het louter uit 
fiscale overwegingen verleggen van investeringen van de ene Lid-Staat naar een andere 
of naar buiten de Unie. 
Impliciete belastingdruk 1980 -1994 
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 
III. HET BEDRIJFSLEVEN: 
VOLTOOIING VAN DE INTERNE MARKT 
Achtergrond 
3.1 Het bedrijfsleven is de motor voor de schepping van groei, welvaart en werkgelegenheid 
in de Unie. Het scheppen van een klimaat waarin het bedrijfsleven floreert, is van 
essentieel belang voor het behoud en de vergroting van het concurrentievermogen van de 
Unie in de wereld. De interne markt staat hierin centraal. Naarmate wettelijke 
beperkingen verdwijnen, worden de nog resterende belemmeringen of distorsies op 
fiscaal gebied steeds beter zichtbaar; het terrein van de belastingen wordt dan ook alom 
beschouwd als één van de belangrijke gebieden waarop de interne markt nog niet ten 
volle verwezenlijkt is. Dit geldt zelfs op gebieden als de BTW, waar het systeem 
ondanks een aanzienlijke hoeveelheid communautaire wet- en regelgeving nog altijd 
verre van toegesneden is op de behoeften van de interne markt en waar de complexiteit 
en de diversiteit van de toepassing ervan reële problemen opleveren. 
3.2 Belastingstelsels moeten de ruimte bieden voor de ontwikkeling van 
grensoverschrijdende economische bedrijvigheid in de Unie. Tegelijkertijd is het echter 
zaak te voorkomen dat de toegenomen mogelijkheden voor handelsverkeer en 
investeringen over de grenzen heen leiden tot onaanvaardbare verliezen van 
belastingopbrengsten ten gevolge van belastingarbitrage, -ontwijking of -fraude. Net zo 
als het noodzakelijk is om dubbele belastingheffing op inkomsten uit 
grensoverschrijdende activiteiten te voorkomen, is het noodzakelijk ervoor te zorgen dat 
transacties binnen de Unie niet geheel aan de heffing van belasting ontsnappen. 
Bevordering van de groei en de bedrijvigheid 
3.3 Er was brede overeenstemming in de Werkgroep van hoge ambtenaren dat het 
bedrijfsleven gebaat is bij belastingstelsels die zo eenvoudig, eerlijk en doelmatig 
mogelijk zijn. De afgelopen jaren neigde de tendens naar stelsels met een brede 
grondslag en over het algemeen lage belastingtarieven. Deze werden over het algemeen 
het meest geschikt geacht om aanhoudende economische groei te bevorderen en werden 
verkozen boven stelsels met een aantal bijzondere belastingvrijstellingen of 
aftrekmogelijkheden voor afzonderlijke bedrijfstakken of marktsegmenten. 
3.4 Sommige Lid-Staten hebben niettemin bijzondere maatregelen genomen om startende 
ondernemingen en het midden- en kleinbedrijf te stimuleren. Beide zijn belangrijke 
bronnen van welvaarts- en werkgelegenheidsschepping, en beide kunnen schade 
ondervinden van relatief hoge kosten voor de naleving van wet- en regelgeving. 
De interne markt 
3.5 Algemeen werd erkend dat de belastingvoorschriften een belangrijk instrument voor de 
volledige verwezenlijking van de interne markt vormen, en dat de totstandkoming van de 
interne markt de belastingsstelsels zelf met bepaalde uitdagingen had geconfronteerd, 
met name wat de bescherming van belastinggrondslagen en het voorkomen van 
grensoverschrijdende belastingontwijking en -ontduiking betreft. Over de noodzaak en 
de mate van urgentie van doelgerichte maatregelen op communautair niveau liepen de 
meningen echter uiteen. Terwijl alle vertegenwoordigers wezen op het politiek gevoelige 
karakter van beslissingen op fiscaal gebied en de noodzaak het subsidiariteitsbeginsel te 
respecteren, benadrukten anderen dat dit niet mag worden aangevoerd als excuus voor 
het uitblijven van beslissingen of stagnatie op het gebied van de belastingen. 
3.6 Een aantal vertegenwoordigers sprak de verwachting uit dat de fiscale distorsies nog 
duidelijker zichtbaar zullen worden in de derde fase van de EMU, wanneer het aantal 
variabelen en de transactiekosten afnemen en wisselkoersrisico's geen belemmering van 
betekenis meer zullen zijn voor het handelsverkeer. Anderen waren echter van mening 
dat de EMU bovenal het belang van het behoud van nationale flexibiliteit bij het 
belastingbeleid naar voren zou brengen. 
3.7 De Werkgroep achtte het in het algemeen van belang een duidelijke middellange- tot 
lange-termijnvisie te ontwikkelen met betrekking tot de rol van de belastingheffing in de 
interne markt, maar binnen dat kader een pragmatische en praktische aanpak te volgen 
ten aanzien van individuele gevallen. Daarbij tekende de Werkgroep aan dat, zelfs nu er 
nog geen sprake is van nieuwe belastingwetgeving, een toenemend aantal zaken wordt 
voorgelegd aan de nationale rechtbanken en het Europese Hof van Justitie. In die zin is er 
sprake van een voortdurende ontwikkeling van de interpretatie van het recht. 
Verscheidene vertegenwoordigers gaven aan uiterst bezorgd te zijn over de mogelijke 
versplintering van de communautaire belastingstelsels indien de rechterlijke uitspraken 
niet zouden worden aangevuld door andere instrumenten. 
3.8 Vele persoonlijke vertegenwoordigers waren van mening dat bij het communautair 
optreden absolute prioriteit moest worden toegekend aan het wegnemen van fiscale 
belemmeringen voor grensoverschrijdende inkomensstromen. Een groot aantal van hen 
noemde in dit verband met name de kwestie van de betaling van rente en royalty's tussen 
ondernemingen en verzocht de Commissie een nieuwe ontwerp-richtlijn op te stellen op 
basis waarvan de discussie hervat zou kunnen worden. Tal van vertegenwoordigers 
wezen op de noodzaak van de invoering van een eenvoudiger en doelmatiger BTW-
stelsel ten einde de regelgeving te vereenvoudigen, versplintering van de markt tegen te 
gaan en de mogelijkheden voor fraude onder de huidige overgangsregelingen te 
elimineren. Sommige vertegenwoordigers riepen op om snel te beginnen met de 
tenuitvoerlegging van het programma van de Commissie betreffende een nieuw 
gemeenschappelijk BTW-stelsel. 
3.9 Een aantal vertegenwoordigers was van mening dat het in 1992 uitgebrachte verslag van 
de commissie-Ruding een nuttige analyse bevat van de stappen die zouden moeten 
worden ondernomen op het gebied van de vennootschapsbelasting. Als prioriteit voor 
communautair optreden werden onder meer aangemerkt maatregelen met betrekking tot 
financiële diensten, met name levensverzekeringen en pensioenen; de 
inkomstenbelasting en de sociale voorzieningen voor grensarbeiders; accijnzen en de 
mogelijke ontwikkeling van gemeenschappelijke fiscale definities. 
3.10 Er werd uitvoerig gediscussieerd over de vraag in hoeverre de verdragen tussen de Lid-
Staten (en met derde landen) om dubbele belastingheffing te voorkomen, tegemoet 
komen aan de behoeften van de interne markt. Ofschoon de op het OESO-modelverdrag 
gebaseerde bilaterale belastingverdragen een grote bijdrage hebben geleverd tot de 
vergemakkelijking van het wereldwijde internationale handelsverkeer, riepen vele 
vertegenwoordigers op tot maatregelen om de werking ervan te verbeteren. Voorgesteld 
werd bepaalde terreinen waarop het risico van dubbele belastingheffing bestaat, aan te 
wijzen en op communautair niveau overeenstemming te bereiken over de behandeling 
ervan. Aldus zou een gemeenschappelijke aanpak kunnen worden ontwikkeld en het 
systeem kunnen worden gestroomlijnd. 
3.11 Verschillende vertegenwoordigers noemden als één van hun voornaamste prioriteiten de 
ontwikkeling en versterking van de samenwerking tussen de nationale belastingdiensten 
bij de bestrijding van belastingfraude en -ontwijking. Belastingstelsels zouden niet-
discriminerend moeten zijn, maar ook terdege bestand tegen verlies aan opbrengsten als 
gevolg van belastingontwijking. De samenwerking zou niet alleen moeten bestaan in de 
uitwisseling van ervaringen over de beste methodes om ontwijking aan te pakken, maar 
ook in het treffen van meer doeltreffende maatregelen inzake controle en wederzijdse 
bijstand tussen de belastingdiensten van de Lid-Staten. Ook werd de mogelijkheid 
genoemd om gezamenlijke belastingcontroles te ontwikkelen voor grensoverschrijdende 
economische bedrijvigheid. 
Belastingconcurrentie 
3.12 Uit de gedachtenwisseling binnen de Werkgroep bleek dat de Lid-Staten verschillend 
dachten over de mate waarin de bedreiging van oneerlijke of schadelijke concurrentie 
voor de belastingopbrengst uit internationale mobiele bedrijvigheid van invloed is op het 
belastingbeleid. Wat als een oneerlijke maatregel moest worden aangemerkt, kon 
bovendien niet in een gestandaardiseerde en objectieve omschrijving worden gevat. 
Sommige vertegenwoordigers benadrukten hun bezorgdheid over het feit dat de 
gevolgen van de fiscale erosie uiteindelijk de verwezenlijking van essentiële 
communautaire doelstellingen in de weg zouden kunnen staan, en waren van mening dat 
derhalve een gemeenschappelijke aanpak binnen de Unie vereist was. 
3.13 Een aantal vertegenwoordigers achtte het van het allerhoogste belang de communautaire 
mededingingsregels, met name die betreffende staatssteun, op consequente en 
transparante wijze toe te passen. Anderen ondersteunden weliswaar de oproep tot 
transparantie, maar wezen er ook op dat fiscale maatregelen niet de enige methode 
vormen waarmee regeringen het bedrijfsleven kunnen bijstaan, en dat de behandeling 
van fiscale stimuleringsmaatregelen in overeenstemming diende te zijn met het 
concurrentiebeleid in het algemeen, met inbegrip van de erkenning van regionale 
beleidsdoelstellingen. De gehele Werkgroep was voorstander van meer coördinatie 
tussen de Commissie en de Lid-Staten op dit terrein. 
3.14 Binnen de Werkgroep van hoge ambtenaren bestond weinig steun voor minimale 
tarieven of grondslagen voor de vennootschapsbelasting in dit stadium, zelfs in het kader 
van de algemene doelstelling een minimaal niveau van effectieve belasting binnen de 
Unie zeker te stellen. 
3.15 Een groot aantal vertegenwoordigers was daarentegen voorstander van voortzetting van 
initiatieven specifiek gericht op beperking of eliminatie van oneerlijke concurrentie op 
dit terrein, in samenhang met de werkzaamheden waarmee in het kader van de OESO 
reeds een begin is gemaakt. Zij stelden een aantal verdere initiatieven voor, onder andere 
om de interpretatie van de bestaande wetgeving te verduidelijken, om vast te stellen wat 
in communautair verband als aanvaardbare en onaanvaardbare gedraging moet worden 
beschouwd en om de uitwisseling van informatie over het fiscale beleid en fiscale 
maatregelen van andere Lid-Staten te verbeteren. 
Belasting van inkomsten uit vermogen 
3.16 Een groot aantal persoonlijke vertegenwoordigers vestigde de aandacht op het probleem 
van de belasting van inkomsten uit vermogen, zowel binnen de Unie als wereldwijd. 
Inkomsten uit vermogen, en in het bijzonder rente op spaartegoeden, vormen de meest 
mobiele grondslag, en verschillen in belasting kunnen leiden tot ernstige verstoringen 
van de kapitaalallocatie en de kapitaalstromen. Enkele persoonlijke vertegenwoordigers 
suggereerden dat deze gevoeligheid voor belastingverschillen alleen nog maar zou 
toenemen onder invloed van het wegvallen van wisselkoersverschillen en de 
vermindering van de renteverschillen in de derde fase van de EMU. 
3.17 Met betrekking tot dit probleem sprak een groot aantal vertegenwoordigers zich uit voor 
de vaststelling van een minimum belastingtarief voor rente op spaartegoeden in de hele 
Unie ten einde economische verstoringen en derving van belastinginkomsten te 
voorkomen. Enkelen waren voorstander van een minimale bronbelasting, anderen 
spraken zich uit voor de uitwisseling van informatie tussen de nationale diensten over 
rente-inkomsten van niet-ingezetenen en waren huiverig voor een bronbelasting in de 
Unie indien dit niet gepaard zou gaan met een wijziging van de wetgeving inzake het 
bankgeheim. Weer anderen waren van mening dat een combinatie van beide 
benaderingen wellicht de basis zou kunnen vormen om een oplossing voor de impasse te 
vinden. 
IV. DE WERKGELEGENHEID 
Achtergrond 
4.1 De bestrijding van de werkloosheid is de grootste uitdaging waarvoor de Gemeenschap 
zich heden ten dage gesteld ziet. Zoals hiervoor reeds duidelijk werd, zijn de lange-
termijntendensen inzake belastingen in de Gemeenschap nadelig voor de 
werkgelegenheid. Er zijn maatregelen genomen om een verdere substitutie van kapitaal 
door arbeid aan te moedigen door het structurele zwaartepunt van de belastingstelsels te 
verleggen van de factor arbeid naar andere produktiefactoren. 
4.2 Een significante verlaging van de belasting op arbeid zoals aanbevolen door de 
Commissie in het Witboek Groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid (van 1 à 
2% van het BBP) heeft nog niet plaatsgehad. Dit is voornamelijk te wijten aan de 
moeilijkheden die de Lid-Staten ondervinden bij het vinden van geschikte en voldoende 
begrotingsmiddelen om het verlies aan inkomsten te compenseren. 
De rol van de belastingheffing 
4.3 Er bestond brede overeenstemming in de Werkgroep van hoge ambtenaren over de 
noodzaak de belasting op arbeid te verlagen. Enkele persoonlijke vertegenwoordigers 
verklaarden zich voorstander van specifieke maatregelen, met verlagingen van de 
belasting op arbeid voor bijzondere categorieën werknemers (bij voorbeeld langdurig 
werklozen, werkloze jongeren) ten einde een optimaal effect op de werkgelegenheid te 
sorteren. Andere persoonlijke vertegenwoordigers benadrukten de noodzaak het juiste 
belastingklimaat voor werkgelegenheidsschepping te creëren door de belastingdruk in 
zijn geheel te verlagen, ook voor bedrijven. Enkele vertegenwoordigers waren 
voorstander van de verlichting van de relatieve overbelasting van de factor arbeid door 
het zwaartepunt naar andere factoren te verleggen. Weer andere vertegenwoordigers 
waren van mening dat de werkgelegenheidsschepping beter zou kunnen worden 
gestimuleerd door verlaging van de algemene belastingdruk en door beheersing of 
vermindering van de overheidsuitgaven. 
Maatregelen voor de lange en korte termijn 
4.4 Een groot aantal persoonlijke vertegenwoordigers erkende de noodzaak om de lange-
termijntendens van stijgende belastingen op arbeid te keren, ofschoon zij dit in de 
praktijk moeilijk achtten, hoofdzakelijk vanwege de beperkte speelruimte voor de 
financiering van significante verlagingen van de belasting op arbeid. Zij verwachtten dat 
van de ombuiging van deze tendens op de middellange- en lange termijn meer invloed 
zou uitgaan op aanwervingsbeslissingen dan van korte-termijnmaatregelen. De meeste 
vertegenwoordigers waren van mening dat doorslaggevend zou zijn of de werkgevers 
een duidelijk signaal zouden ontvangen over een ombuiging van de lange-termijntendens 
van de belastingstructuren en verwachtten dat zij hiermee rekening zouden houden bij 
hun toekomstverwachtingen. 
10 
4.5 Enkele persoonlijke vertegenwoordigers benadrukten het belang van korte-
termijnmaatregelen die in sommige Lid-Staten werden doorgevoerd. Het betreft veelal 
tijdelijke verlagingen van de niet-loonkosten voor specifieke categorieën waarvan 
waarschijnlijk alleen tijdens de periode waarvoor de maatregelen gelden een invloed 
uitgaat op aanwervingsbeslissingen op de korte termijn. De kernvraag in dit verband is in 
hoeverre de vraag naar arbeid gevoelig is voor deze korte-termijnverlagingen van de 
kosten. Enkele persoonlijke vertegenwoordigers onderstreepten de risico's van deze 
korte-termijnmaatregelen, bij voorbeeld de hoge onvermijdelijke kosten. 
Financiering van verlagingen van de belasting op de factor arbeid 
4.6 Opties voor de financiering van verlaging van de belasting op arbeid (op zowel de korte 
als de lange termijn) zijn vermindering van de overheidsuitgaven en verhoging van 
andere belastingen. Alternatieve belastinggrondslagen kunnen zijn consumptie of andere 
produktiefactoren dan arbeid. De financiering van dergelijke verlagingen is 
gemakkelijker in perioden van krachtige economische groei. 
4.7 Sommige persoonlijke vertegenwoordigers waren van mening dat prioriteit moet worden 
toegekend aan de vermindering van de overheidsuitgaven. Dit zou ruimte scheppen voor 
hetzij het financieren van een verlaging van de belastingen op arbeid, hetzij van een 
verlaging van de totale belastingdruk. Enkele andere persoonlijke vertegenwoordigers 
wezen op de huidige tendens in hun Lid-Staten om het zwaartepunt van de belastingen te 
verleggen van inkomsten, waaronder inkomsten uit arbeid, naar uitgaven of consumptie. 
Inzake de specifieke mogelijkheid van het gebruik van aanvullende inkomsten door een 
aanpassing van het gewone BTW-tarief in het nieuwe gemeenschappelijk stelsel 
erkenden de persoonlijke vertegenwoordigers algemeen dat van deze optie meer lange-
termijn- dan korte-termijneffecten mogen worden verwacht. Enkelen benadrukten de 
neutraliteit van BTW-verhogingen voor het concurrentievermogen in de EU. De 
mogelijkheid van de invoering of verhoging van milieuheffingen, waaronder 
energiebelastingen, om een verlaging van de belasting op arbeid te financieren en aldus 
de achterblijvende benutting van arbeid en de overmatige benutting van schaarse 
natuurlijke hulpbronnen te corrigeren, werd door verscheidene persoonlijke 
vertegenwoordigers onder de aandacht gebracht (zie hoofdstuk V). Ten aanzien van de 
belasting van andere produktiefactoren dan arbeid wezen sommige vertegenwoordigers 
op het belang van het bereiken van overeenstemming over "vangnetten", hetzij om 
stabiele alternatieven te bieden voor arbeid als belastinggrondslag, hetzij om te 
voorkomen dat verdere erosie van deze belastinggrondslagen optreedt waardoor de 
belasting op arbeid zou stijgen. 
11 
4.8 Vanwege de toenemende druk op hun sociale-zekerheidsstelsels hebben enkele Lid-
Staten andere manieren gevonden om hun sociale uitgaven te financieren, bij voorbeeld 
door een verbreding van de financieringsbasis zodat de last niet langer alleen op arbeid in 
loondienst drukt, of door meer particuliere voorzieningen aan te moedigen. Enkele 
persoonlijke vertegenwoordigers benadrukten het verband tussen sociale bijdragen en 
sociale voorzieningen. Andere wezen erop dat gezien de vergrijzing van de bevolking en 
de relatieve versmalling van arbeid in loondienst als grondslag, andere manieren moeten 
worden gevonden om de sociale uitgaven te financieren. Enkele persoonlijke 
vertegenwoordigers gingen in op recente hervormingen op dit terrein. 
V. HET MILIEU 
Achtergrond 
5.1 Eén van de taken van de Gemeenschap is de bevordering van duurzame economische 
groei zonder dat schade wordt toegebracht aan het milieu. Om te voorkomen dat hoge 
milieunormen nadelig uitwerken op andere doelstellingen, zoals een hoog 
werkgelegenheidsniveau, dat onder meer goede economische prestaties en een 
concurrerende Europese industrie vereist, is het van essentieel belang om kosten­
effectieve oplossingen te vinden voor milieuproblemen. Belastingheffing is, vanwege de 
invloed op de prijzen van goederen, één van de economische instrumenten die kunnen 
worden gehanteerd om een evenwichtiger gebruik van schaarse natuurlijke hulpbronnen 
aan te moedigen en te komen tot internalisering van de externe kosten die dat gebruik 
teweeg brengt. 
5.2 Milieuheffingen, bij voorbeeld op het gebruik van schaarse natuurlijke hulpbronnen en 
energie, kunnen in brede zin worden gedefinieerd als alle heffingen met als grondslag 
een specifiek negatief effect op het milieu. Afgezien van de verwerving van inkomsten 
fungeren deze heffingen ook als een prikkel om gedragswijzigingen tot stand te brengen. 
Aldus worden ze vaak beschouwd als een efficiënt economisch instrument voor de 
bescherming van het milieu. Ervaring op het gebied van bijvoorbeeld het gebruik van 
loodvrije benzine heeft aangetoond dat bij het nastreven van milieudoelstellingen vaak 
de beste resultaten worden behaald wanneer belastinginstrumenten worden 
gecombineerd met andere maatregelen die erop gericht zijn om gedragsveranderingen te 
bewerkstelligen. 
5.3 De inzet van milieuheffingen, met inbegrip van energiebelastingen, is in de periode 
tussen 1980 en 1994 niet in enige mate van betekenis gegroeid. Voor de gehele Unie 
bedroegen de milieu- en energieheffingen in 1980 2,6% en in 1994 2,9%. Uit de cijfers 
van 1995 en 1996 blijkt een kleine toename omdat verscheidene Lid-Staten nieuwe 
milieuheffingen hebben ingevoerd, welke nog niet zijn meegerekend in bovenstaande 
cijfers. Sommige persoonlijke vertegenwoordigers beschreven de recente ontwikkelingen 
in hun land op het gebied van "groene" belastingen. 
12 
Milieuheffingen en verlagingen van de belasting op de factor arbeid 
5.4 Zoals hiervoor reeds gesteld zouden de inkomsten van een wijder gebruik van 
milieuheffingen en energiebelastingen kunnen worden gebruikt om verlaging van de 
belasting op arbeid te financieren. In dit opzicht spraken enkele persoonlijke 
vertegenwoordigers zich uit voor het verhogen van energiebelastingen, erop wijzend dat 
verscheidene Lid-Staten reeds voor deze optie hadden gekozen. Energiebelastingen 
werden gezien als een gebied waarop nog aanzienlijke belastinginkomsten konden 
worden gerealiseerd, ofschoon sommige Lid-Staten reeds relatief hoge 
energiebelastingen kenden. Van andere milieuheffingen met een veel kleinere 
belastinggrondslag konden huns inziens geen hoge opbrengsten worden verwacht, zeker 
als deze doeltreffend waren bij het beïnvloeden van de gedragingen. Andere persoonlijke 
vertegenwoordigers zagen niet veel in het gebruik van energiebelastingen en 
milieuheffingen om de belasting op arbeid te verlagen, vooral als andere landen niet 
hetzelfde beleid zouden volgen. Verder werd benadrukt dat de potentieel negatieve 
effecten van een verhoging van de belastingen op het energieverbruik door de industrie, 
zouden kunnen worden ondervangen indien in de EU een gemeenschappelijke 
kaderregeling voor milieuheffingen zou worden ingevoerd. 
VI. PLAN VAN AANPAK 
Versterking van de coördinatie 
6.1 In dit laatste deel van dit verslag zet de Commissie haar conclusies uiteen naar 
aanleiding van de vier bijeenkomsten van de Werkgroep van hoge ambtenaren. Deze 
conclusies borduren voort op het discussiestuk voor de informele ECOFIN-Raad van 
Verona en de beraadslagingen van de Werkgroep van hoge ambtenaren, alsmede de 
oproepen tot actie van de ETUC, de UNICE en de heer Onno Ruding. 
6.2 De Commissie benadrukt dat bij elk voorstel voor communautair optreden op het gebied 
van belastingen ten volle rekening dient te worden gehouden met de beginselen inzake 
subsidiariteit en proportionaliteit. Zij streeft niet naar harmonisatie van de 
belastingsstelsels omwille van harmonisatie. Zij staat daarentegen een pragmatische en 
realistische benadering voor, gericht op een meer effectieve verdediging dan tot nu toe 
tegen verlies van nationale soevereiniteit door de Lid-Staten aan de marktkrachten. 
6.3 Hoe kan een betere samenwerking op communautair niveau worden bereikt? De 
persoonlijke vertegenwoordigers hebben aangegeven dat er onmiskenbaar behoefte 
bestaat aan een werkgroep waarbinnen de Lid-Staten en de Commissie informatie 
kunnen uitwisselen over het belastingbeleid en waarbinnen van gedachten kan worden 
gewisseld over herzieningen. 
13 
6.4 Een dergelijke werkgroep, die zou worden voorgezeten door de Commissie, zou kunnen 
worden gebruikt om een strategisch overzicht te geven van het fiscale beleid en van het 
werk van de bestaande gespecialiseerde commissies waarin de Commissie en de Lid-
Staten vertegenwoordigd zijn (indirecte belastingen, directe belastingen, verlaging van 
niet-loonkosten). Tevens zou de werkgroep kunnen worden opgedragen belangrijke, al 
dan niet wetgevende, initiatieven aan te wijzen die in globale zin zouden kunnen 
bijdragen tot de verwezenlijking van essentiële communautaire doelstellingen, zoals die 
in Florence zijn uiteengezet, zonder afbreuk te doen aan het vermogen tot 
belastingheffing van de Lid-Staten. 
6.5 Het beter uitwisselen van informatie inzake het beleid en de maatregelen in andere Lid-
Staten zou de werkgroep in staat stellen het vraagstuk van belastingconcurrentie aan te 
pakken. Hiertoe zal de Commissie een aantal initiatieven ondernemen, inclusief een 
aantal van de door de persoonlijke vertegenwoordigers voorgestelde maatregelen. Deze 
initiatieven zullen gericht zijn op: 
• het bereiken van brede overeenstemming over de aard van de maatregelen die in 
communautair verband als schadelijk moeten worden beschouwd; 
• het definiëren van gemeenschappelijke normen op uiteenlopende terreinen ("beroeps- en 
gedragsregels"); 
• het komen tot betere coördinatie van maatregelen die door de belastingautoriteiten van 
de Lid-Staten worden genomen en waarmee wordt beoogd te voorkomen dat de 
belastingconcurrentie de gemeenschappelijke belangen schaadt; 
• versterking van de samenwerking tussen de belastingautoriteiten bij de bestrijding van 
belastingfraude en -ontwijking; 
6.6 Naast deze werkterreinen zou de werkgroep ook kunnen voorzien in de grote behoefte 
aan een onderzoek naar de belangrijkste implicaties van het beleid voor bepaalde 
specifieke aspecten. Voorbeelden hiervan zijn (de meeste werden genoemd door de 
persoonlijke vertegenwoordigers): 
• de rol, de werking en de mogelijke coördinatie van de verdragen ter voorkoming van 
dubbele belasting; 
• de vereenvoudiging van het belastingklimaat voor het MKB en andere bedrijven; 
• de onderlinge wisselwerking tussen belastingen en sociale-zekerheidsbij dragen, met 
name voor grensarbeiders; 
• de belasting van internationale diensten en de effecten van nieuwe technologieën. 
6.7 Tot slot dient verder onderzoek te worden verricht naar de onderlinge wisselwerking 
tussen belasting en gezamenlijke communautaire doelstellingen zoals deze werden 
genoemd in Florence, namelijk: bedrijfsleven, werkgelegenheid en milieu, volgens de 
hieronder uitgezette krachtlijnen. 
14 
Het bedrijfsleven en de interne markt 
6.8 Ten einde de voordelen van de interne markt ten volle te benutten en het bedrijfsleven te 
stimuleren, moeten fiscale belemmeringen en andere obstakels die het handelsverkeer in 
de Unie bemoeilijken krachtig worden aangepakt. Door de belemmeringen op 
grensoverschrijdende inkomens- en kapitaalstromen weg te nemen, wordt het 
eenvoudiger, en dus goedkoper, om zaken te doen in de Unie. Op de lange termijn is een 
fiscaal neutrale omgeving, bevorderlijk voor het bedrijfsleven en de welvaartsschepping, 
één van de beste wegen om te komen tot vergroting van de concurrentiekracht, die in 
internationaal verband van essentieel belang is. 
6.9 Ofschoon zij zich bewust is van de gevoeligheden en moeilijkheden, is de Commissie 
van mening dat actie moet worden ondernomen om deze barrières te slechten. Verder is 
zij de overtuiging toegedaan dat een gezamenlijke inspanning in onderling overleg van 
vitaal belang is om tot evenwichtige en op de interne markt toegesneden belastingstelsels 
te komen. Tot op heden heeft het Europese Hof van Justitie zich uitgesproken over een 
aantal belemmeringen op het vrije verkeer en de anti-discriminatiebeginselen neergelegd 
in de Verdragen, wanneer nationale rechtbanken van mening waren dat fiscale 
bepalingen de goede werking van de interne markt in de weg konden staan. Indien deze 
tendens zich voortzet en niet wordt aangevuld met andere maatregelen, zou dit kunnen 
uitmonden in een versplinterde aanpak, hetgeen nooit een doenlijk alternatief voor 
samenwerking kan vormen. 
6.10 Tegen deze achtergrond acht de Commissie het noodzakelijk op vier terreinen actie te 
ondernemen ten einde de fiscale voorwaarden te scheppen voor een optimaal 
functionerende interne markt. De Commissie zal: 
• voortgaan met haar werkprogramma voor de invoering van een nieuw 
gemeenschappelijk BT W-stel sel; 
• nieuwe voorstellen doen voor het wegnemen van fiscale belemmeringen op het 
grensoverschrijdende handelsverkeer, te beginnen met de betalingen van rente en 
royalty's tussen geassocieerde bedrijven; 
• de werkingssfeer verduidelijken en de consistente toepassing verbeteren van de 
communautaire mededingingsregels, inclusief de staatssteunregels; 
• zich toeleggen op het scheppen van meer mogelijkheden voor samenwerking en 
wederzijdse bijstand tussen de belastingautoriteiten, met name door middel van 
specifieke voorstellen voor de integratie van samenwerkingsinstrumenten en voor de 
intensivering van de wederzijdse bijstand bij de inning van belastingen. 
6.11 Ten aanzien van de belasting op rente-inkomsten uit spaargelden is de Commissie van 
mening dat de situatie momenteel dermate verstorend is dat ingrijpen noodzakelijk is. 
Een eerste stap in de goede richting is haars inziens de invoering van een minimale 
bronbelasting volgens de krachtlijnen die werden uitgezet in het voorstel van 1989. Dit 
15 
zou niet het effect hebben van het verankeren van het principe van bankgeheim en liet 
verzekert dat ten minste een minimum belasting wordt geheven op alle rente-inkomsten 
in de Unie. Derhalve dringt zij er bij de Raad op aan het bestaande voorstel betreffende 
de belastingheffing op rente-inkomsten uit spaartegoeden opnieuw in overweging te 
nemen. 
Bevordering van de werkgelegenheid 
6.12 Met betrekking tot de bevordering van de werkgelegenheid bestaat alom 
overeenstemming over de noodzaak de tendens van de belastingstructuren naar de 
relatieve overbelasting van de factor arbeid ten opzichte van andere heffingsgrondslagen, 
om te buigen. De Commissie benadrukt dat de Lid-Staten, overeenkomstig het 
subsidiariteitsbeginsel, de flexibiliteit dienen te hebben om zelf te kiezen volgens welke 
methode zij de belasting op arbeid verlagen en op welke wijze zij deze verlagingen 
financieren. Alle financieringsopties kennen hun beperkingen: elke optie dient te worden 
overwogen, inclusief een combinatie ervan. De Commissie hecht grote waarde aan de 
uitwisseling van informatie en ervaringen die momenteel met betrekking tot deze 
aangelegenheden plaatsheeft, aansluitend op de publicatie van haar verslag over de 
toekomst van de sociale zekerheid in de Gemeenschap. 
6.13 Op de korte termijn hebben de maatregelen die in tal van Lid-Staten werden genomen 
om de niet-loonkosten te verminderen, gericht op specifieke categorieën werknemers 
zoals laaggeschoolde werknemers of schoolverlaters, bij de huidige economische 
omstandigheden nog niet geleid tot significante verminderingen van de werkloosheid. 
Uit ervaring is echter gebleken dat het effect van dergelijke maatregelen aanzienlijk kan 
worden vergroot indien deze zorgvuldig zijn ontworpen. Deze maatregelen zouden 
wellicht doeltreffender zijn indien zij hand in hand zouden gaan met 
werkgelegenheidsschepping en op flexibele wijze worden gecombineerd met 
experimenten met wijzigingen van de arbeidsorganisatie of de arbeidstijd. Voorts zou het 
zo eenvoudig mogelijk houden van de maatregelen bijdragen tot een optimale respons en 
de kosten voor de naleving van wet- en regelgeving zo laag mogelijk houden, in het 
bijzonder voor de kleinste ondernemingen. Aangezien het MKB de belangrijkste 
banenmotor van de Unie is, dient het fiscale beleid tevens diens vermogen tot 
werkgelegenheidsschepping te bevorderen en te ondersteunen. Door bij de 
belastingheffing beter rekening te houden met immateriële investeringen zou evenzo 
kunnen worden bijgedragen tot de ontwikkeling van kwalificaties, de verbetering van 
vaardigheden en ook tot betere innovatiestrategieën. 
16 
6.14 Voor de langere termijn is de Commissie van mening dat de onderlinge afstemming van 
fiscale maatregelen en de presentatie ervan als onderdeel van een communautaire 
inspanning ter vermindering van de werkloosheid grote voordelen kan opleveren. I let is 
van cruciaal belang om de deelnemers aan het economisch verkeer ervan te overtuigen 
dat de belastingstructuren van nu af aan beter zullen worden afgestemd op de 
bevordering van de werkgelegenheid. Een dergelijke onderlinge afstemming zou met 
name vruchten afwerpen bij het ombuigen van de lange-termijntendens van de 
belastingstructuren en bij het verwerven van het noodzakelijke vertrouwen als onderdeel 
van het Europese vertrouwenspact. 
Het milieu 
6.15 Ten aanzien van het milieu erkent de Commissie de noodzaak te onderzoeken of en in 
hoeverre het gebruik van energieheffingen en miliebelastingen kan worden uitgebreid. 
De praktijk wijst uit dat bij het nastreven van milieudoelstellingen meestal de beste 
resultaten worden behaald wanneer de belastinginstrumenten worden gecombineerd met 
andere maatregelen en op consequente wijze worden toegepast om gedragswijzigingen te 
bewerkstelligen. Bij de keuze van de instrumenten moeten de effecten voor het 
concurrentievermogen, de werkgelegenheid en het milieu zorgvuldig worden afgewogen. 
6.16 Hoewel de optimale combinatie van beleidsinstrumenten om milieudoelstellingen te 
bereiken wellicht niet voor alle Lid-Staten dezelfde is, is het van essentieel belang dat de 
verschillen verenigbaar zijn met een goede werking van de interne markt. In dit verband 
zal de Commissie binnenkort een mededeling publiceren waarin zij de Lid-Staten 
richtsnoeren zal aanreiken inzake het gebruik van milieuheffingen op basis van de 
huidige gemeenschapswetgeving. 
6.17 Ofschoon de Lid-Staten zelf zullen moeten bepalen in welke mate fiscale instrumenten 
noodzakelijk zijn om hun nationale milieudoelstellingen te verwezenlijken, is op één 
terrein communautair ingrijpen onmiskenbaar noodzakelijk. Dit betreft de 
belastingheffing op energieprodukten die, onder andere, een belangrijke rol speelt bij het 
bereiken van de doelstelling om de uitstoot van C02 in het jaar 2000 te stabiliseren op 
het niveau van 1990. In deze context zal de Commissie vóór het eind van het jaar nieuwe 
voorstellen doen voor de belasting van energieprodukten. Deze voorstellen zullen een 
gemeenschappelijk kader bieden, waarbinnen Lid-Staten de flexibliteit wordt geboden 
om hun belastingstelsels aan te passen volgens hun eigen nationale omstandigheden, 
zonder echter afbreuk te doen aan de goede werking van de interne markt. 
17 
Conclusies 
6.18 Gelet op de voorgaande analyse en de voorgaande krachtlijnen acht de Commissie het 
dringend noodzakelijk om vooruitgang te boeken, zowel ten aanzien van afzonderlijke 
kwesties als ten aanzien van de algehele oriëntatie van het belastingbeleid. Een 
werkgroep die zich buigt over het belastingbeleid zou een waardevolle bijdrage kunnen 
leveren tot de ontwikkeling en de beoordeling van de vooruitgang op het geheel van deze 
terreinen. Op de langere termijn zou deze werkgroep de weg kunnen voorbereiden voor 
algemene overeenstemming ten einde het belastingbeleid beter af te stemmen op de 
verwezenlijking van de kerndoelstellingen van de Unie en tegelijkertijd de 
belastinggrondslagen te beschermen tegen schadelijke belastingconcurrentie. 
6.19 De Commissie verzoekt de Raad: 
i) nota te nemen van dit verslag en het onder de aandacht van de Europese Raad te 
brengen; 
ii) één van haar volgende bijeenkomsten te wijden aan een onderzoek van zowel de 
bestaande Commissie-voorstellen als mogelijke toekomstige actie, in onderlinge 
samenhang; 
iii) in te stemmen met de aanvang van de werkzaamheden in de werkgroep en met de 
grote lijnen van haar agenda zoals voorgesteld in dit verslag. 
18 
ISSN 0254-1513 
COM(96) 546 def. 
DOCUMENTEN 
NL 09 
Catalogusnummer : CB-C0-96-547-NL-C 
ISBN 92-78-10722-0 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg