Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het onderwerp "Bestrijding van belastingfraude op de interne markt"

(2000/C 268/12)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 25 februari 1999 besloten, overeenkomstig artikel 23 (derde alinea) van zijn reglement van orde een advies op te stellen inzake "Bestrijding van belastingfraude op de interne markt" (Waarnemingspost van de interne markt).

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 juni 2000 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Burani.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 374e zitting op 13 juli 2000 het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen werd goedgekeurd.

1. Opmerkingen vooraf

1.1. Het Economisch en Sociaal Comité heeft besloten onderzoek te doen naar EU-fraude. Fraudebestrijding behoort, gelet op het dringende karakter ervan en de daarmee gemoeide bedragen, tot de prioriteiten van de Commissie. Fraude - zowel met indirecte belastingen en accijnzen als bij de diverse EU-steunvormen - betekent niet alleen een schadepost voor de EU-financiën, maar belemmert bovendien de werking van de interne markt en verstoort de daar geldende regels, die op doorzichtigheid en vrije mededinging zijn gebaseerd. Deze studie concentreert zich dus op bepaalde aspecten van de financiële schade voor de EU en tegelijkertijd op concurrentieverstoringen op de interne markt. Bij de behandeling van de uitgebreide documentatie over dit thema - met name het UCLAF-verslag over 1997 en het in december 1999 aan de Europese Raad van Helsinki voorgelegde samenvattende verslag - is gebleken hoe noodzakelijk het is dat de grote lijnen van een Europees beleid inzake bestrijding van de georganiseerde misdaad worden uitgezet. Het ESC acht het zinvol, bij te dragen tot de huidige discussie over deze materie en zijn aanbevelingen terzake voor te leggen aan Commissie, Raad en Parlement.

1.2. Overal waar geld te verdienen valt, wordt gefraudeerd: fraude maakt, alle ethische overwegingen terzijde, helaas deel uit van het economisch verkeer. Het is zo goed als onmogelijk fraude volledig uit te roeien. Hoewel de regeringen zich hiervan bewust zijn, stellen zij alles in het werk om fraude te voorkómen en te bestrijden, of er althans greep op te krijgen; daarbij maken zij gebruik van wet- en regelgeving, opsporingsmiddelen en justitiële instrumenten.

1.3. In het verleden was fraude vaak een zaak van individuen en kon zij worden opgevat als "fysiologisch" aspect van het economisch stelsel: de fraudeomvang was in de regel omgekeerd evenredig aan de soliditeit van wet- en regelgeving, de doeltreffendheid van controles en de dreiging van sancties. Dit soort fraude heeft zich ingenesteld in het economisch stelsel en vertoont zelfs een zekere neiging tot stijgen: oorzaken hiervan zijn het grijze circuit, de verminderde fysieke controles, en tot op zekere hoogte - zoals verderop wordt uiteengezet - tekortschietende EU-regelgeving en gebrek aan coördinatie van de nationale wetgevingen. Met name in de afgelopen tien jaar heeft fraude echter verontrustende vormen aangenomen en krijgt zij steeds meer een "pathologisch" karakter, doordat de georganiseerde misdaad zich op dit terrein heeft begeven.

1.4. De Commissie wil de financiële belangen van de Unie beschermen; zij schenkt dan ook bijzondere aandacht aan fraude door de georganiseerde misdaad, maar hanteert daarbij een brede invalshoek: "De georganiseerde misdaad is zowel aan de ontvangsten- als aan de uitgavenzijde actief. De internationale criminele netwerken richten zich op sterk belaste producten (sigaretten, alcohol), landbouwproducten met een hoge waarde of een groot prijsverschil ten opzichte van de wereldprijzen (rundvlees, olijfolie, boter) en producten uit derde landen die onder preferentiële tariefregelingen vallen (visserijproducten, textiel, elektronische producten, motoren van voertuigen)"(1).

1.5. Het ESC baseert zich in dit advies op hetzelfde uitgangspunt, maar volgt een iets andere benadering: fraude - met name belastingfraude - is slechts een van de activiteiten van de georganiseerde misdaad, die zich in haar activiteiten niet tot één sector beperkt. De criminele activiteiten gaan van drugs tot wapens, clandestiene immigratie, smokkel, prostitutie, vervalsing van geld en andere betaalmiddelen, waarvan de opbrengsten uiteindelijk, als laatste schakel in de criminele keten, worden witgewassen. Fraudebestrijding mag dan ook niet een doel op zich zijn, maar dient te worden beschouwd als een van de middelen om de georganiseerde misdaad te bestrijden. Met andere woorden: het is één van de vele instrumenten waarmee individuele delicten uiteraard kunnen worden opgespoord, maar dat tevens moet bijdragen aan de totstandkoming van een algemeen plan van aanpak, zodat het kwaad - de misdaad zelf dus - met wortel en tak kan worden uitgeroeid.

2. Organisatie van de fraudebestrijding

2.1. De Europese Unie beschikt thans over een zelfstandige structuur (OLAF - Bureau fraudebestrijding), die de functies van de taskforce "Coördinatie van de fraudebestrijding" (UCLAF), een eenheid die onder de diensten van de Commissie valt, heeft overgenomen. Het grote - en significante - verschil is dat OLAF volkomen onafhankelijk van de Commissie opereert. Het heeft tot taak, zowel in de lidstaten ("externe" opsporingsactiviteiten) als binnen de instellingen en organen van de Unie onderzoek te doen naar gevallen van EU-fraude. Voor zijn "externe" activiteiten heeft het bureau de recherchebevoegdheden van een echte fiscale opsporingsdienst, en "het voorbereiden en instellen van deze onderzoeken geschiedt in nauwe samenwerking tussen de betrokken lidstaat of lidstaten, de Commissie en het Bureau"(2).

2.2. Het optreden van OLAF kent echter ook beperkingen: het mag - ook autonoom, maar niet onafhankelijk - pas optreden wanneer een geval van "fraude" (en geen "onregelmatigheid") door de autoriteiten van een lidstaat is aangemeld. Het probleem is dat de lidstaten verplicht zijn, alle onregelmatigheden aan te melden, met inbegrip van gevallen van vermoede of reeds geconstateerde fraude: maar ook nadat OLAF is ingeschakeld, moeten de plaatselijke gerechtelijke instanties bepalen of de vastgestelde feiten een onregelmatigheid of een fraudegeval vormen. De Unie moet het dus stellen zonder instrument waarmee zij haar eigen financiële belangen rechtstreeks kan beschermen: alleen de nationale autoriteiten zijn terzake bevoegd. Voor de Commissie komt het erop aan dat verschuldigde bedragen, in geval van fraude én bij onregelmatigheden, alsnog in de EU-kas vloeien.

2.3. De hele kwestie blijft ingewikkeld en problematisch: in het UCLAF-verslag over 1998 staat dat de meldingen van de lidstaten niet nauwkeurig genoeg zijn om in een vroeg stadium al onderscheid te kunnen maken tussen een onregelmatigheid of een geval van fraude(3). Voor een juridisch geldige kwalificatie moet steeds het oordeel van de gerechtelijke autoriteiten van de lidstaat in kwestie worden afgewacht, een procedure die geruime tijd in beslag kan nemen(4).

2.4. Het is al niet beter gesteld met de invordering van de verschuldigde bedragen ten behoeve van de EU-kas: op alle gebieden en voor elk van de inkomstenposten (traditionele eigen middelen, EOGFL, enz.) stelt OLAF vast dat er sprake is van een jarenlange achterstand, allerlei vertragingen en vaak zelfs van een werkelijk gebrek aan samenwerking(5). In het verslag wordt vervolgens duidelijk gesteld dat twijfels gewettigd zijn omtrent de voortvarendheid waarmee de lidstaten een en ander aanpakken(6): alleen al op het gebied van de eigen middelen (het belangrijkste gebied) hebben slechts zeven lidstaten tussen 1998 en 1999 in totaal 44 gevallen van niet-invorderbare vorderingen gemeld. Dit zijn weinig plausibele cijfers die, op zijn zachtst gezegd, op een onaanvaardbare onachtzaamheid duiden.

2.5. Wat de invordering van verschuldigde bedragen op het gebied van het EOGFL betreft, kan een voorbeeld worden aangehaald dat boekdelen spreekt: op een totaal van 1651 mln euro aan in te vorderen bedragen voor opgeloste gevallen tussen 1973 en 1994 - een periode van eenentwintig jaar! - was eind 1998 nog niet de helft (824 mln) ingevorderd. De opmerkingen hierover in het verslag zijn tegelijkertijd sussend en dreigend: enerzijds wordt gezegd dat de aanmoedigingen aan het adres van de lidstaten om de "lasten uit het verleden" weg te werken, geen succes lijken te hebben gehad, terwijl anderzijds overwogen wordt om - indien geen verbetering in de situatie komt - de nalatige lidstaten in gebreke te stellen indien zij niet aantonen dat de verschuldigde bedragen inderdaad niet-invorderbaar zijn. In dat verband moet er ook op worden gewezen dat de cijfers enigszins "opgeblazen" zijn, omdat lang niet alle gevallen van faillissement en stopzetting van bedrijfsactiviteiten op tijd worden aangemeld; een duidelijk voorbeeld van de inefficiëntie van bepaalde instanties.

2.6. De hierboven genoemde feiten en cijfers worden nog significanter wanneer men daarnaast ook kijkt naar de in 1998 gemelde onregelmatigheden: 5091 gevallen voor een totaal bedrag van 577 mln euro, waarvan ten minste 20 % (qua aantal en qua bedrag) nu al kan worden aangemerkt als fraude. Indien dit bedrag over 1998 wordt opgeteld bij de fraude uit het verleden, en gelet op de vertragingen en moeilijkheden waarmee de daadwerkelijke invordering van de ontdoken bedragen gepaard gaat, dan blijkt het hier te gaan om een verschijnsel dat kwantitatief en kwalitatief verontrustende proporties heeft aangenomen.

2.7. Het ESC wil een verzoek tot Commissie en Raad richten: aangezien het verslag een openbaar document is, hebben de EU-burgers het recht precies te weten welke lidstaten niet aan hun verplichtingen voldoen en om welke bedragen het gaat; het Europees Parlement zou deze kwestie kunnen bespreken en van zijn mogelijkheden gebruik kunnen maken om de lidstaten aan te manen tot fatsoenlijk gedrag jegens Europa; de lidstaten zelf doen in hun betrekkingen met hun eigen bevolking immers ook een beroep op het normbesef van de burger.

2.8. Het ligt voor de hand dat de "externe" opsporingsactiviteiten van OLAF alle vormen van fraude dienen te bestrijken, door wie zij ook wordt gepleegd. Gezien de omvang en frequentie van fraude door de georganiseerde misdaad, en gezien de waarschuwingen van de Commissie, is het echter waarschijnlijk dat de grootste inspanningen hierop zullen worden gericht. Dit blijkt ook uit het "Werkprogramma 1998/1999 inzake fraudebestrijding" (COM(98) 278 def. van 6 mei 1998). OLAF dient derhalve te worden gezien als een van de organisaties die zich inzetten voor bestrijding van de georganiseerde misdaad, hoewel het zich strikt genomen beperkt tot EU-fraude. Deze kanttekening, die op het eerste gezicht banaal lijkt, zal in de volgende paragrafen van dit advies worden uitgewerkt tot een nadere uiteenzetting over het EU-beleid inzake misdaadbestrijding.

2.9. De Europese Raad van Dublin (december 1996) had besloten een groep op hoog niveau te belasten met het opstellen van een omvattend actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit met specifieke aanbevelingen, waaronder realistische tijdschema's voor de implementatie ervan. De groep heeft een uit dertig punten bestaand actieplan gepresenteerd, dat op 28 april 1997 door de Raad te Amsterdam werd goedgekeurd(7). Dit zeer gedetailleerde document bevatte naast een reeks zeer strenge politieke richtsnoeren een aantal gecoördineerde acties. Het geheel vormde een omvattend actieplan, dat voornamelijk was gebaseerd op samenwerking tussen lidstaten, Raad, Commissie en Europol. Het document had één bezwaar: de termijnen voor de implementatie waren te optimistisch ingeschat: het grootste deel van de dertig punten had eind 1998 klaar moeten zijn, en slechts twee punten moesten voor eind 1999 zijn afgerond. In werkelijkheid zijn maar bij heel weinig punten de streefdata gehaald, en is daarvan bovendien maar weinig in praktijk gebracht.

2.10. Toch is het een zeer belangrijk document, waarin onder meer het beginsel wordt onderstreept dat "belastingfraude die verband houdt met de georganiseerde criminaliteit als elke andere vorm van georganiseerde criminaliteit behandeld wordt"(8). Bovendien bevestigt de Raad dat Europol "functionele bevoegdheden" zou moeten krijgen, en dat er een "permanente multidisciplinaire werkgroep inzake georganiseerde criminaliteit" wordt opgericht. Ten slotte wijst hij erop dat "om de contacten met de andere lidstaten, met Europol en met de Commissie te vergemakkelijken, elke lidstaat dient te zorgen voor één enkel contactpunt dat toegang verschaft aan alle wetshandhavingsdiensten". Dat was in 1997. Twee jaar later heeft de Europese Raad van Tampere (15-16 oktober 1999) de Raad (Justitie en binnenlandse zaken) verzocht, "Europol de nodige bijstand en middelen te verschaffen". Het is duidelijk dat de situatie in de tussenliggende dertig maanden niet substantieel is veranderd.

2.11. Hier moet de vraag worden gesteld of het tot nog toe gevoerde beleid, of liever gezegd de verschillende genomen maatregelen wel een logische samenhang vertonen: de Raad "Justitie" houdt zich bezig met de bestrijding van de georganiseerde misdaad via Europol, en de Raad "Ecofin" gaat over criminaliteitsbestrijding, maar alleen wanneer er sprake is van EU-fraude. Daar komt nog bij dat de Europese Raad van Tampere "jeugdcriminaliteit, stedelijke en drugsgerelateerde criminaliteit" als prioritaire taakstelling voor Europol heeft aangemerkt, maar daarbij vergeten heeft dat andere prioriteiten zijn geformuleerd door OLAF, waarmee de Raad ook heeft ingestemd. Het is dus duidelijk dat er, althans in potentie, sprake is van overlapping van taken, een veelheid aan prioriteiten, maar ook van lacunes, zonder dat een en ander op samenhangende wijze is geregeld. In geen enkel document van "Justitie" wordt OLAF genoemd, en in geen enkel document van "Ecofin" wordt het bestaan van Europol vermeld. Minder dan ooit kan men dus spreken van samenwerking tussen de twee organisaties, van uitwisseling van gegevens, van een behoorlijke taakverdeling.

2.12. Als OLAF inderdaad een dienst met formele opsporingsbevoegdheden is - binnen de grenzen van zijn institutionele activiteit -, dan zou het het recht/de plicht moeten hebben, contacten te onderhouden met de nationale autoriteiten (die in veel lidstaten overigens nog steeds niet bestaan), en inlichtingen en assistentie moeten kunnen krijgen van alle opsporingsinstanties, dus niet alleen van de instanties die zich bezighouden met vermogensfraude. OLAF ontplooit loffelijke initiatieven in die zin en heeft in enkele gevallen ook succes gehad. De huidige regels lijken evenwel geen hogere ambitie te hebben dan geregelde samenwerkingsverbanden met opsporings- en wetshandhavingsdiensten op het gebied van vermogensfraude tot stand te brengen (douane, BTW-kantoren enz.). De Commissie wijst overigens zélf ook op het verband tussen vermogensdelicten en andere vormen van criminaliteit: in 1997 heeft UCLAF meer dan vijftig organisaties geïdentificeerd die zich "ook met andere vormen van criminaliteit" bezighouden(9).

2.13. De verbindingen tussen de verschillende aspecten van de georganiseerde misdaad en de noodzaak van een coördinatie op Europees en nationaal niveau tussen de diverse opsporingsinstanties zijn in het oog springende zaken die tot actie nopen. In de praktijk evenwel stuit de tenuitvoerlegging van concrete en doeltreffende maatregelen overal op belemmeringen: de nationale wetgevingen, de angst van tal van organisaties dat aan hun prerogatieven wordt gemorreld, de aarzelende houding van de nationale autoriteiten tegenover een verandering van de "status quo" uit vrees voor politieke consequenties, enz. Het resultaat is dat bij de bestrijding van de georganiseerde misdaad, of het daarbij nu gaat om EU-fraude of niet, kostbare jaren verloren gaan. Iedere lidstaat komt natuurlijk met allerlei motieven ter verklaring van alle vertragingen en inefficiency, maar de Europese burger stelt bezorgd vast dat de georganiseerde misdaad aan het uitgroeien is tot een verschijnsel dat de samenleving in haar geheel bedreigt. Het Economisch en Sociaal Comité - dat de spreekbuis van alle geledingen in de samenleving wil zijn - neemt met veel waardering nota van de resultaten die tot nog toe behaald zijn door hen die op dit met voetangels en klemmen bezaaide terrein actief zijn. Het beschouwt het echter als zijn plicht om de bestuurders van het toekomstige Europa ertoe op te roepen, zo snel mogelijk daadwerkelijk een einde te maken aan vertragingen, belemmeringen en vormen van nationaal egoïsme.

2.14. Zonder panklare recepten te willen aandragen voor problemen die de desbetreffende deskundigen maar al te goed kennen, zou moeten worden uitgegaan van de idee van een algemene, op misdaadbestrijding gerichte strategie, die - daar zij nog eens op gewezen - niet beperkt mag blijven tot de georganiseerde misdaad. Hier neemt OLAF een positie van primair belang in, maar zijn optreden zou aan slagvaardigheid en doeltreffendheid winnen indien het zou kunnen samenwerken met andere opsporingsinstanties. Het optreden mag niet beperkt blijven tot de Europese context: het is immers bekend dat misdaad zich niets aantrekt van grenzen. Er moeten onderhandelingen worden begonnen over structurele banden tussen Interpol en andere opsporingsinstanties in de gehele wereld. In dit verband zou ook moeten worden gememoreerd dat - hoewel zulks tot de bevoegdheid van elke lidstaat behoort - niet altijd voldoende oog bestaat voor het nut van gestructureerde samenwerking met de plaatselijke bestuurs- en opsporingsinstanties. Op "micro"-niveau is het vergaren van informatie "in the field" vaak gemakkelijker en goedkoper dan bij "top-down"-onderzoeken.

2.15. Een en ander behoeft nog geen rede tot pessimisme te zijn: er zijn symptomen die erop wijzen dat sommige nationale autoriteiten spontaan het globale karakter van het fenomeen zijn gaan inzien en zijn gaan beseffen dat gestructureerde samenwerking absoluut geboden is. Een voorbeeld hiervan is een in februari 2000 ondertekend "samenwerkingsprotocol": OLAF en het Italiaanse Antimafia Directoraat (DNA) zijn overeengekomen om informatie en gegevens uit te wisselen met het doel illegale activiteiten te voorkomen, op te sporen, vast te stellen en te bestrijden, maar ook illegale opbrengsten van deze activiteiten op te sporen en terug te vorderen.

3. Wet- en regelgeving

3.1. Momenteel worden/zijn een aantal verdragen, protocollen en regelingen goedgekeurd inzake wederzijdse bijstand op douane- en landbouwgebied, bescherming van financiële belangen i.v.m. witwasoperaties en justitiële samenwerking t.b.v. een uniform strafvorderingsbeleid in de Europese Unie. Althans in beginsel bestaat er dus een degelijk wet- en regelgevingskader waarop de Europese fraudebestrijding kan worden gebaseerd. Maar een échte oplossing zou zijn om, conform de geest van de conclusies van de Raad van Tampere, een Europese "strafvorderingsruimte" tot stand te brengen: dit veronderstelt evenwel dat geïsoleerde nationale opvattingen overboord worden gezet en dat het besef aanwezig is dat Europa best een offer waard is.

3.2. In de praktijk ziet de situatie er heel anders uit. In de periode 1995-97 heeft de Raad in het kader van de derde pijler twee verdragen en twee protocollen goedgekeurd ter bescherming van de financiële belangen van de Unie. Hierin wordt een juridische definitie van het begrip "fraude" gegeven, en worden modaliteiten voor de politiële en justitiële samenwerking tussen de lidstaten vastgesteld. De Raad van Amsterdam ging ervan uit dat deze documenten halverwege 1998 door de lidstaten zouden zijn geratificeerd. Maar in het "Speciaal verslag" nr. 8/98 van juli 1998(10) wordt met onverholen teleurstelling opgemerkt: "Deze instrumenten worden echter pas van kracht wanneer ze door de 15 lidstaten zijn geratificeerd; tot nu toe werden ze nog door geen enkele lidstaat bekrachtigd." Recentelijk zijn een paar lidstaten overgegaan tot ratificatie, maar de over de hele linie gezien is de situatie nauwelijks verbeterd.

3.3. Het ESC stelt vast dat de huidige situatie niemand tot tevredenheid stemt: de Raad lijkt zich vooral te bekommeren om zijn eigen imago, en stelt beginselen voor samenwerking en uitstekende programma's voor de bestrijding van fraude en de georganiseerde misdaad vast. Maar wanneer de goede voornemens in praktijk moeten worden gebracht, komen regeringen, parlementen en nationale instellingen met allerlei bezwaren en passen zij vertragingstactieken toe: zij verschuilen zich zo goed en zo kwaad als het gaat achter juridische spitsvondigheden, extreem lange bureaucratische en wetgevingsprocedures, zogenaamde organisatorische belemmeringen, en vooral uiteenlopende nationale wetgevingen die maar weinigen, alle goede bedoelingen ten spijt, echt lijken te willen veranderen. Dit alles leidt ertoe dat fraude- en misdaadbestrijding vertraging oploopt, terwijl fraude en misdaad er iedere "verloren dag" alleen maar sterker op worden. Deze situatie is ontoelaatbaar, en het ESC wil alle betrokken partijen wijzen op hun verantwoordelijkheden, en in het bijzonder de Commissie, die haar taak als "hoedster van de verdragsregels" resoluut dient op te voeren en moet ingrijpen om vertragingen weg te werken; deze vertragingen wekken namelijk te vaak de indruk van regelrechte sabotage.

3.4. Een bijzonder probleem is de voorbereiding op de toetreding van de landen in Midden- en Oost-Europa. Naast de assistentie die de Commissie verleent t.b.v. opleidingen op het gebied van misdaadbestrijding, streeft zij naar totstandkoming van een wet- en regelgevingsstructuur die overeenstemt met die van de Unie. Dit initiatief verdient alle lof, maar lijkt vooralsnog geen bevredigende resultaten te hebben opgeleverd. De praktijk wijst nog niet uit dat vermogensfraude op doeltreffende wijze wordt bestreden, noch dat altijd op overtuigende of in ieder geval doeltreffende wijze wordt samengewerkt. Met het oog op de toetreding van deze landen zou de Europese Unie niet alleen moeten kijken of aan de vastgestelde parameters wordt voldaan, maar zou zij ook de situatie van de georganiseerde misdaad in elk van de kandidaat-lidstaten en de doeltreffendheid van hun structuren voor misdaadbestrijding in aanmerking moeten nemen. Een nuttige maatregel in dit verband is opleiding van het personeel: er gebeurt al iets in deze zin, maar dit initiatief moet worden ingebed in een breed programma, waarvoor dan ook voldoende middelen moeten worden uitgetrokken.

3.5. In deze context van bestrijding van EU-fraude, al dan niet gepleegd door de georganiseerde misdaad, wijst het Comité er tenslotte op dat enige vooruitgang mogelijk zou zijn waar het gaat om politiële en justitiële samenwerking: de lidstaten zouden hun behoudzuchtige standpunt, waarachter niet zelden een overdreven verdediging van nationale prerogatieven schuilgaat, moeten opgeven en de Commissie moeten beschouwen als rechtstreeks gelaedeerde, die autonoom moet kunnen optreden, en zelf, doch in samenwerking met de lidstaten, onderzoek moet kunnen doen en zich tot de rechter moet kunnen wenden. Met andere woorden: in Europa zou EU-fraude in principe op dezelfde wijze moeten kunnen worden aangepakt als in de VS, waar dergelijke delicten als "federal crime" te boek staan. Helaas lijkt een dergelijke oplossing niet haalbaar, omdat in art. 280 van het Verdrag van Amsterdam slechts gesproken wordt van "samenwerking" tussen de Commissie en de lidstaten: een zwakke formulering waarmee, gelet op de feiten, maar weinig kan worden aangevangen. Bij de komende IGC zou deze kwestie evenwel kunnen worden aangekaart, al was het maar om aan te tonen dat er naast de nationale belangen ook nog eens Europese belangen zijn waarvan de verdediging niet aan het initiatief van de lidstaten alleen kan worden overgelaten.

4. Fraude per sector

4.1. Accijnzen: tabak en alcohol

4.1.1. Accijnsfraude in de tabakssector heeft meestal de vorm van smokkel; de georganiseerde misdaad heeft hierop het "monopolie": het gaat hier om een complexe en zeer vertakte activiteit waar enorm veel middelen en contacten voor nodig zijn, zeker in de orde van grootte van die van een grote multinational. De lidstaten zetten al net zoveel middelen in in de vorm van mankracht, geld en opsporingsstructuren om aan de smokkel een eind te maken. Voor de sector alcohol gelden, zij het met enige nuances en gelet op het feit dat individuele fraude hier nog een rol van enige betekenis speelt, hetzelfde. De voor de hand liggende conclusie - en de Commissie is het hiermee eens - is dat de landen met de hoogste (indirecte) belastingen ook het meest met smokkel te maken hebben, ongeacht de doeltreffendheid van de ingezette middelen om smokkel te bestrijden en te voorkómen.

4.1.2. Het zou interessant zijn voor elke lidstaat te weten wat de totale kosten zijn van de genomen maatregelen tegen smokkel en belastingontduiking door gebruikers van tabak en alcohol. Dit cijfer moet dan worden afgezet tegen de opbrengst van de gerecupereerde belasting en de waarde van de in beslag genomen smokkelwaar. Met andere woorden, er moet inzicht komen in de netto-bijdrage van accijnzen in de nationale begroting. Dit is uiteraard een gecompliceerde en mathematisch wellicht onmogelijke berekening, aangezien de bestrijding van smokkel niet ophoudt bij tabak en alcohol, maar ook andere criminele activiteiten geldt, zoals drugs- en wapenhandel, clandestiene immigratie, enz. Toch zou iedere lidstaat, al was het maar op basis van cijfermatige benaderingen, voor zichzelf moeten nagaan of het met het oog op de overheidsfinanciën wenselijk is hoge belastingen te handhaven; deze zetten immers aan tot fraude, waarbij met name het eigen land wordt benadeeld. Het gebruikelijke argument, nl. dat accijnzen vooral bedoeld zijn om het verbruik van alcohol en tabak te ontmoedigen, kan gemakkelijk worden weerlegd: de realiteit leert dat rokers en drinkers hun verbruik niet verminderen, maar zich gewoon begeven op de zwarte markt, die op die manier wordt aangemoedigd.

4.1.3. Op het gebied van de bestrijding van sigaretten- en alcoholsmokkel lijkt de samenwerking tussen UCLAF/OLAF en de nationale autoriteiten, ook die van enkele niet-lidstaten, opmerkelijke resultaten te hebben opgeleverd. Naast deze verheugende successen tekenen zich echter weer nieuwe dreigingen af, vooral van de kant van de maffia in de Oost-Europese landen, die nauw samenwerkt met in de Unie gevestigde maffia-organisaties.

4.2. Landbouwproducten

4.2.1. Belastingfraude met landbouwproducten neemt verschillende vormen aan en kan gezondheidsrisico's voor de consumenten inhouden (b.v. melkpoeder die niet voor menselijke consumptie is bestemd, plantaardige olie waarmee is geknoeid, rundvlees van verboden herkomst, enz.). Uit de verslagen valt af te leiden dat het fenomeen wijdverspreid is en dat het moeilijk is er greep op te krijgen, vooral ook omdat de handel in landbouwproducten een groot deel van het intracommunautaire en internationale handelsverkeer uitmaakt. Het efficiënte en snelle vervoer, alsmede de weggevallen controles aan de binnengrenzen zijn bovendien factoren die de circulatie van goederen die vergezeld gaan van valse of vervalste documenten, vergemakkelijken.

4.2.2. Bij fraude met landbouwproducten is niet altijd de georganiseerde misdaad in het geding. Het gaat hier om goederenbewegingen tussen verschillende partijen waarbij de fraude onmogelijk door een alleen opererende actor kan worden gepleegd: hierbij zijn in ieder geval de exporteur en de importeur betrokken, en vaak ook tussenpersonen, vervoerders, vervalsers en soms ook de producenten. Het ESC vraagt zich dan ook af of de nationale wetgever deze vorm van fraude - en niet alleen op het gebied van landbouwproducten - niet moet beschouwen als het werk van een "misdadige organisatie". De Commissie zou hieraan ruchtbaarheid kunnen geven als afschrikmiddel, ook voor fraudeurs die niet tot het traditionele criminele circuit behoren.

4.2.3. Het ESC wenst hier nog een wellicht niet-onbelangrijke opmerking te maken. Kijkend naar verschillende fraudegevallen die aan het licht zijn gekomen, blijkt dat vaak dezelfde methode is gevolgd: goederen worden van het ene naar het andere land verplaatst, onder valse documenten opgeslagen in entrepots en vervolgens doorgestuurd naar uiteenlopende bestemmingen, totdat deze uiteindelijk in het land van eindverbruik aankomen. Vervoer, opslag, werk van medeplichtige vervalsers en tussenpersonen kosten allemaal geld, maar dit zijn kosten die bij "eerlijke" goederen niet ontstaan. Als fraude ondanks deze kosten - afgezet tegen de extra winst - toch nog aantrekkelijk is, dan kan de conclusie gerechtvaardigd zijn dat er in de sector landbouwproducten een groot - wellicht te groot - verschil bestaat tussen producenten- en consumentenprijzen. Het is de moeite waard dit punt nader te onderzoeken.

4.3. Preferentiële tariefregelingen

4.3.1. De verslagen over de afgelopen jaren wijzen op een toename van fraude waarbij wordt geprofiteerd van aan derde landen toegekende preferentiële tarieven; dit gebeurt door valse of vervalste certificaten van oorsprong af te geven, of door sociale normen, antidumpings- of milieuwetgeving te omzeilen. De door de Commissie genoemde gevallen hebben betrekking op wat zij "gevoelige" producten noemt, zoals textiel, elektronica en visserijproducten, maar men kan redelijkerwijs veronderstellen dat met alle onder preferentiële regelingen vallende producten wordt gefraudeerd.

4.3.2. De Commissie zegt in haar Jaarverslag 1997 dat dit type fraude voor "onaanvaardbare concurrentieverstoringen ten nadele van (...) de betrouwbare bedrijven" zorgt, en dat "de belangen van de Gemeenschap (...) slechts kunnen worden beschermd door de inspanningen van de lidstaten en de begunstigde landen met hulp van de Commissie te coördineren." Deze oplossing lijkt te eenvoudig, en gaat voorbij aan een aspect waarvan de betrokkenen goed op de hoogte zijn (zoals ook blijkt uit de rapporten over aan het licht gebrachte zaken): de controles door het land van export zijn vaak gebrekkig, of zelfs totaal afwezig. Het document van de Commissie(11) is wat dat betreft overduidelijk: "Hoewel de Commissie met alle begunstigde landen waaraan zij de tariefpreferentie toekent regelingen inzake administratieve samenwerking heeft gesloten, bepaalt elk land zelf de rechtsorde waarin een onderzoek naar ongeoorloofde operaties plaatsvindt. Bij het verzamelen van bewijselementen zijn de communautaire onderzoekers in hoge mate afhankelijk van externe factoren, zoals politiek of commercieel belang, doelmatigheid van het plaatselijke rechtsstelsel, efficiëntie en goede wil van de plaatselijke diensten."

4.3.3. De Commissie doet natuurlijk geen uitspraken van een dergelijke ernst als zij daarvoor geen solide bewijzen heeft. Het ESC dringt erop aan dat sanctiemaatregelen worden genomen jegens landen die tariefpreferenties genieten, maar er gebruik van maken om fraudeurs te beschermen of om zelf te frauderen.

4.4. Gemeenschappelijk landbouwbeleid

4.4.1. Het meest verontrustend is dat in het GLB veel fraudegevallen bekend zijn waarbij "minder duidelijk is wie voor de fraude verantwoordelijk is", en waarvan "vele ondernemers die onregelmatigheden begaan ten nadele van de Gemeenschapsbegroting" profiteren. De aan het licht gebrachte gevallen zijn ongetwijfeld nog maar het topje van de ijsberg; voor een doeltreffend toezicht is het zaak dat de lidstaten al hun medewerking verlenen en rechtstreeks en efficiënt controle uitoefenen.

4.4.2. Het ziet ernaar uit dat de controle door de lidstaten niet altijd even doeltreffend is: enerzijds vergt het grote aantal bedrijven de inzet van administratieve en statistische methoden, en moeten personen ter plaatse gaan controleren, wat duur is. Anderzijds betreft het een politiek gevoelige sector: de tot nu toe openbaar gemaakte zaken duiden erop dat de autoriteiten zeer voorzichtig zijn bij het nemen van sancties. Het opleggen van geldboetes blijkt vaak moeilijk, en voldoet in ieder geval niet als afschrikmiddel: Commissie en Raad zouden moeten nagaan of geen sterkere ontmoedigingsmaatregelen mogelijk zijn, die zover zouden gaan dat schuldig bevonden bedrijven van verdere hulp worden uitgesloten. Een principiële vraag die hier rijst, is of de procedures voor het aanvragen en toekennen van middelen niet herzien moeten worden om fraude te bemoeilijken: de feiten lijken uit te wijzen dat vandaag de dag zelfs de meest "amateuristische" actoren in staat zijn om de regels te ontduiken.

4.4.3. Dit wordt bevestigd door een bijzonder geval in de landbouw, nl. fraude met het EOGFL-Oriëntatiefonds. Deze fraudevorm wordt niet zozeer genoemd vanwege haar omvang, maar omdat hiermee het bewijs wordt geleverd dat overal waar gebrekkige procedures zijn, fraude voorkomt. In het Jaarverslag 1997 van de Commissie(12) staat dat in "een onderzoek (...) met betrekking tot alle financiële projecten" van het EOGFL-Oriëntatie, "het systematische gebruik van vervalste documenten (...) naast overfactureringen en fictieve facturering" is vastgesteld. De conclusie is dat "de zwakke punten van de op het niveau van de diensten van de Commissie ingevoerde procedures deze fraude in de hand hebben gewerkt". Het ESC is van mening dat dit een typerende uitspraak is en dat de geldigheid ervan kan worden uitgebreid tot tal van andere gebieden: daarom dient te worden overgegaan tot een zorgvuldige herziening van de procedures en controles in alle sectoren waar, uit welke hoofde dan ook, EU-gelden worden uitgekeerd.

4.5. Belasting op de toegevoegde waarde

4.5.1. De BTW is ongetwijfeld de belasting die het meest wordt ontdoken, op alle niveaus: door afzonderlijke personen (kleinschalige ontduiking), door bedrijven van welke omvang dan ook, en ten slotte door de georganiseerde misdaad, die e.e.a. systematisch en met verfijnde middelen aanpakt. In dit verband moeten ook de grote bedragen worden gememoreerd die omgaan in het grijze circuit, dat aan iedere belastingheffing ontsnapt. Dit brengt niet alleen financiële schade toe aan de EU, maar betekent ook nog eens een dubbele schadepost voor de lidstaten, vanwege het mislopen van hun aandeel in de BTW-opbrengsten en de bijna systematische, daarmee samenhangende ontduiking van directe belastingen. Belastingontduiking is bijna niet te meten, maar heeft een niet te verwaarlozen neveneffect: de statistieken over de nationale productie, de handel tussen de lidstaten en de internationale handel zijn stuk voor stuk onbetrouwbaar, omdat betrouwbare gegevens over de werkelijke omvang van het fenomeen ontbreken. BTW-fraude is dus veruit de belangrijkste vorm van fraude - zowel qua verspreiding als qua waarde - en het schadelijkst voor de interne markt.

4.5.2. Naast de schade door misgelopen belastingopbrengsten zijn er uiteraard ook kosten i.v.m. controles en sancties, die in alle lidstaten zeer aanzienlijk zijn. De uiteindelijke resultaten zijn moeilijk te becijferen, aangezien er geen kwantitatieve gegevens over het verschijnsel BTW-fraude voorhanden zijn. Wel zijn er een aantal veelzeggende statistieken: volgens een verslag van de Commissie(13) moeten de lidstaten 24 miljoen BTW-plichtigen controleren die jaarlijks ongeveer 100 miljoen aangiften doen. Iedere BTW-plichtige zou dus gemiddeld vier aangiften per jaar indienen (het gaat hier waarschijnlijk om de periodieke declaraties en niet om declaraties voor iedere transactie). Het aantal BTW-controleurs wordt geschat op ongeveer 30000: volgens het verslag zou het 40 jaar duren om de declaraties van elke BTW-plichtige te controleren; thans is het zo dat de gegevens verzameld en bewaard worden, maar dat zij niet worden gecontroleerd wegens gebrek aan personeel.

4.5.3. Momenteel werkt het ESC aan een specifiek advies over het douaneaspect van de intracommunautaire handel. In dat verband kan worden opgemerkt dat de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen ertoe heeft bijgedragen dat in de handel tussen lidstaten per saldo meer dan voorheen wordt gefraudeerd. Een andere factor die heeft meegespeeld, is de voortdurende toename van het vervoer over de weg, per spoor en over zee. Commissie en lidstaten hebben getracht, de administratieve en statistische controles aanzienlijk te verbeteren, door geavanceerde informatiesystemen op te zetten en de verschillende nationale datanetwerken aan elkaar te koppelen. De systemen voor administratieve controle en uitwisseling van informatie - die over het algemeen op alle soorten belastingfraude betrekking hebben - worden in de par. 5.1 t/m 5.3 nader besproken. Ondanks deze maatregelen lijkt men er echter nog lang niet in geslaagd te zijn, werkelijk greep te krijgen op de BTW-fraude.

4.5.4. De BTW-overgangsregeling moet volgens de voorstellen van de Commissie worden omgevormd tot een definitief stelsel waarbij de belasting in het land van herkomst wordt geïnd, waarna de opbrengst over de landen van bestemming worden verdeeld. Het ESC heeft dit voorstel in een eerder advies al besproken(14). Uitsluitend vanuit het oogpunt van fraudebestrijding (dus los van andere overwegingen) zou dit systeem volgens sommigen (hoewel de meningen daarover uiteenlopen) het voordeel van vereenvoudigde controles bieden (die immers aan de bron worden uitgevoerd), maar zou het geen oplossing bieden voor belastingfraude i.v.m. zwart werken of het grijze circuit.

4.5.5. De strijd tegen BTW-ontduiking is dus nog lang niet gestreden, terwijl de tot nu toe genomen maatregelen verre van doeltreffend zijn gebleken. Het gevoerde beleid is dan ook aan een onbevooroordeelde, grondige herijking toe, zonder overigens een "wonderoplossing" te mogen verwachten. Hierbij dient te worden beseft dat de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen weliswaar heeft geholpen om de interne markt zichtbaar te maken voor de burger, maar dat de lidstaten hierdoor ook een krachtig controle- en afschrikkingsmiddel moeten missen.

4.5.6. Het is dus zaak de controles ter plaatse uit te breiden; deze vinden momenteel nogal sporadisch plaats, enerzijds vanwege de kleinere personeelsbezetting van douaneposten, en anderzijds waarschijnlijk ook vanwege de angst om te veel belemmeringen en vertragingen in het goederenverkeer en de handel in het algemeen te veroorzaken. Bepaalde strategieën uit het verleden moeten, nadat deze op sommige punten zijn herzien en aan de tegenwoordige behoeften zijn aangepast, weer in ere worden hersteld. Zo moeten er speciale plaatsen worden ingericht om de lading van vrachtwagens te controleren, en dienen er snelle controleprocedures voor het trein- en luchtverkeer te komen. Maar het is vooral zaak dat adequate middelen worden ingezet - zowel menselijke als technologische - om goederen die worden vervoerd of opgeslagen in entrepots aan frequente controles te kunnen onderwerpen. De traditionele controlemethodes schieten tekort en zijn moeilijk toe te passen, maar een innovatie als de "telepass", die thans gebruikt wordt voor tolgelden op autowegen, zou wellicht ook in het goederenvervoer kunnen worden toegepast.

4.5.7. De controlekosten voor rekening van de lidstaten zouden echter geen beletsel moeten vormen voor de fraudebestrijding. Er zou moeten worden gekeken naar de redenen waarom het fysieke risico dat het controlerend personeel loopt, zo groot is in het geval van belastingfraude, en naar manieren om zich teweer te kunnen stellen tegen geweld op alle niveaus. De lidstaten moeten meer inspanningen doen en meer middelen inzetten om de veiligheid van hun controlepersoneel te garanderen.

4.5.8. Tot slot wil het ESC nog een opmerking maken die wellicht niet helemaal in dit advies thuishoort. Dat de BTW de meest ontdoken belasting is, moet een reden hebben. Men kan zich afvragen of, afgezien van de noodzakelijke herziening van het stelsel van belastingheffing, niet ook de wijze van belastingheffing op de helling moet. Het ESC wil, en mag dat eigenlijk ook niet, geen oplossingen aandragen, maar één ding is zeker: de tot nog toe gebruikte methodes zijn zo "zwak" gebleken dat zij volstrekt onaanvaardbaar zijn.

5. Informatiesystemen voor controle en handhaving

5.1. Op informaticagebied bestaan verschillende informatie- of communicatiesystemen:

- DIS - Douane-informatiesysteem: bestemd voor de douanediensten en de handel in landbouwproducten; toegankelijk voor de "bevoegde diensten" van de lidstaten, "met inachtneming van het vertrouwelijke karakter van de gegevens en onder waarborging van de bescherming van persoonsgegevens";

- SCENT/SID - elektronische berichtendienst voor de douanerecherche, havens en luchthavens: voor de uitwisseling van informatie, maar niet voor het vergaren van gegevens; deze informatie, die van administratieve aard is, wordt slechts bewaard gedurende de tijd waarin zij kan dienen voor operationele doeleinden;

- SCENT/fiscal - als hierboven, maar dan voor BTW en accijns;

- NSTI - Nieuw gecomputeriseerd stelsel voor het douanevervoer: voor de controle op transitobewegingen (in aanleg);

- EWS - Early Warning System: voor de uitwisseling van preventieve informatie over transitoverkeer.

5.2. Deze systemen hebben één kenmerk gemeen: zij zijn niet toegankelijk voor alle bevoegde diensten die zich bezighouden met opsporing en handhaving, en zij zijn volgens het ESC te veel gericht op bescherming van persoonsgegevens. Hoewel vertrouwelijkheid voor bonafide burgers van belang is wanneer derden toegang hebben tot persoonsgegevens, ligt dit evenwel anders wanneer het gaat om autoriteiten die misdaad bestrijden en die toch al een geheimhoudingsplicht hebben. De indruk bestaat dat te gemakkelijk en op ondoordachte wijze naar het argument bescherming van persoonsgegevens wordt gegrepen.

5.3. De bestaande systemen hebben ieder hun waarde binnen de specifieke sector waarvoor ze zijn bestemd, maar volgens het ESC ontbreekt een werkelijk overzicht. Fraude ten koste van de communautaire (en nationale) begroting dient uiteraard te worden bestreden, en daarvoor zijn informatiesystemen nodig waar een preventieve en repressieve aanpak mee mogelijk is, maar de kern van het probleem is dat fraudeurs en andere criminelen, op welk gebied dan ook, moeten worden opgespoord en bestraft. Met andere woorden: de gevaarlijkste en omvangrijkste fraude is die welke wordt gepleegd door criminele organisaties, die in alle sectoren - niet alleen op belastinggebied - opereren. De voornaamste doelstelling is dus niet het bestrijden van afzonderlijke fraudegevallen, maar het uitroeien van criminele organisaties. Dit betekent niet dat fraude die door individuele personen wordt gepleegd, mag worden verwaarloosd; integendeel, dankzij koppeling van de systemen en toegang hiertoe voor alle bevoegde diensten wordt de pakkans groter. Een "geïsoleerde" persoon die fraude pleegt, kan niet van de "dekmantel" van een organisatie gebruik maken.

6. Samenwerking tussen communautaire en nationale autoriteiten

6.1. Samenwerking tussen communautaire en nationale autoriteiten uit dezelfde sector is derhalve noodzakelijk, maar nog niet voldoende: er dient nauw en zonder terughoudendheid te worden samengewerkt tussen de politiële en justitiële autoriteiten op communautair (en zo mogelijk internationaal) niveau. Het principe is zeker niet nieuw: het wordt meerdere malen genoemd in de Commissieverslagen, waarin overigens niet wordt verwezen naar het basisdocument, het in par. 2.3 genoemde actieplan. In het twaalfde politieke richtsnoer van dit actieplan wordt benadrukt "dat er bij de georganiseerde-misdaadbestrijding op nationaal niveau nauwer moet worden samengewerkt tussen de fiscale en de wetshandhavingsdiensten", terwijl in punt 10 wordt herhaald "dat Europol functionele bevoegdheden moet krijgen" en dat deze organisatie "zo spoedig mogelijk (...) behulpzaam moet kunnen zijn bij het vergelijken en uitwisselen van informatie" [tussen de lidstaten en de Commissie].

6.2. Dat er een gemeenschappelijk (of gecoördineerd) optreden van fiscale autoriteiten en de politie, op zowel nationaal als Europees niveau, moet komen, is een politiek richtsnoer van de Raad, dat in verschillende lidstaten - en ook door de Unie zelf - niet altijd even goed wordt nageleefd. In dit verband kan worden gewezen op de tweede maatregel uit bovengenoemd document: "De lidstaten en de Commissie zouden, indien dit nog niet bestaat, een mechanisme moeten instellen of aan moeten wijzen voor het verzamelen en analyseren van gegevens, dat zodanig is opgezet dat het een beeld kan opleveren van de situatie van de georganiseerde criminaliteit in de lidstaat en dat de wetshandhavingsautoriteiten kan helpen bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit." Deze maatregel, waarvoor de lidstaten, de Raad, Europol en de Commissie samen verantwoordelijk waren, had medio 1998 moeten zijn gerealiseerd. De Raad heeft de maatregel in oktober 1999 opnieuw toegevoegd aan de lijst van nog niet gerealiseerde doelstellingen.

6.3. Bovendien wijst de Raad er in zijn actieplan op dat "een beeld van de situatie" moet worden verkregen, maar vergeet hij de UCLAF te noemen (die reeds bestond toen het actieplan werd geformuleerd, en die inmiddels tot OLAF is omgevormd) als een van de structuren die zich met de misdaadbestrijding bezighoudt. Veelbetekenend is dat het oprichtingsdocument van OLAF geen expliciete verwijzing bevat naar de betrekkingen of samenwerking met Europol of met de antiwitwasinstellingen. Het lijkt erop dat de mentaliteit bij de politie, waar van oudsher een scheidslijn wordt getrokken tussen "gewone" en "financiële" criminaliteit (deze laatste inclusief belastingfraude in ruime zin) die door afzonderlijke en gespecialiseerde politiediensten moet worden bestreden, nog altijd stand houdt.

7. Conclusies

7.1. De schade die fraude aan de interne markt toebrengt, behoeft niet nog eens te worden onderstreept: verstoring van de concurrentie, gebrek aan betrouwbare gegevens, aanwezigheid op de markt van gewetenloze handelaars die zonder enige handelsethiek te werk gaan. De bestrijding van fraude, of althans beheersing ervan - laten we realistisch zijn -, is een taak die de Commissie met veel verve op zich lijkt te nemen, maar haar acties geven vaak de indruk niet te zijn geconcentreerd op het uiteindelijke doel: maatregelen die het probleem - de georganiseerde misdaad - bij de wortel aanpakken, zonder dat "individuele" fraude over het hoofd wordt gezien. De Commissie zou zich vooral resoluter en krachtiger moeten inzetten voor haar eigen belangen - uiteindelijk de belangen van de Europese burger - tegenover anderen, eventueel ook lidstaten. In de praktijk moet in de strategie voor fraudebestrijding een evenwicht worden gevonden tussen een zonder belemmeringen functionerende interne markt en bescherming van de financiële belangen van de EU.

7.2. Het ESC is bovendien van mening dat de hoofdverantwoordelijkheid bij de lidstaten ligt, die hun interne misdaadbestrijdingsbeleid moeten coördineren, wil er sprake zijn van een doeltreffende en overtuigende samenwerking op Europees niveau. De grootste moeilijkheid bij het voeren van een omvattend beleid lijkt evenwel op het niveau van de Raad te liggen: de Ecofin-raad blijft zich bezig houden met fraudebestrijding (al dan niet door de georganiseerde misdaad begaan), terwijl de Raad Justitie en Binnenlandse zaken zich bezighoudt met preventie en bestrijding van de georganiseerde misdaad, alsof niet beseft zou worden dat deze twee aspecten twee verschillende invalshoeken van hetzelfde verschijnsel zijn. De Europese Raad, van zijn kant, houdt zich vooral bezig met criminaliteitsbestrijding en dringt er weliswaar steeds op aan dat tussen en met de lidstaten moet worden samengewerkt, maar vergeet tegelijkertijd een samenwerkingsstructuur tot stand te brengen tussen de instanties die de Raad zelf in het leven heeft geroepen.

7.3. Het ESC heeft in deze analyse geen rekening gehouden met het probleem van vervalsing en namaak, waarover het reeds advies heeft uitgebracht(15); hetzelfde geldt voor witwasoperaties, een breder onderwerp dat zeer onlangs ook in een advies(16) van het ESC is behandeld. In dit verband wil het ESC er alleen maar op wijzen dat witwasoperaties heel vaak de eindschakel vormen van de criminele keten waar de opbrengsten van alle criminele activiteiten samenkomen, en dat het ontmaskeren van witwassers een goed uitgangspunt kan zijn om allerlei soorten criminele organisaties op te sporen, ook organisaties die de EU-kas schade toebrengen. Daarom is het zaak dat er gestructureerde banden komen tussen met de opsporing van witwasoperaties belaste instanties en OLAF.

7.4. Tevens dient te worden gewezen op een aspect dat in dit document niet aan bod is gekomen omdat het al in een eerder ESC-advies was behandeld(17), maar dat van niet gering belang is: fraudebestrijding kan aanzienlijk bijdragen tot het terugdringen van zwartwerk, dat niet alleen schade toebrengt aan de nationale en communautaire financiën, maar ook de mededinging in de interne markt verstoort en, paradoxaal genoeg, werkloosheid creëert.

7.5. Hoewel het ESC in dit advies vooral is ingegaan op bestrijding van fraude begaan door de georganiseerde misdaad, gaat het niet voorbij aan de aanzienlijke fraude die gepleegd wordt door individuen en bedrijven: ook deze fraude moet resoluut worden aangepakt. Enerzijds moet een brede aanpak op lange termijn worden ontwikkeld om burgerzin en -plicht te stimuleren, en anderzijds moeten de specifieke maatregelen in een redelijke verhouding staan tot de kosten ervan en tot de belemmeringen die hieruit voor de bona fide subjecten voortvloeien. De interne markt mag geen "politiestaat" worden, maar heeft absoluut behoefte aan eenvoudige en rationele regels, efficiënte maar geen bezwarende controles en herstel van het vertrouwen in de instellingen.

7.6. Daarom bepleit het ESC dat politieke maatregelen worden genomen op de volgende gebieden:

- invordering van nog uitstaande schulden bij nalatige lidstaten (par. 2.5);

- bekendmaking van de namen van de lidstaten die hun verplichtingen niet nakomen en om welke bedragen het gaat (par. 2.7);

- toekenning van operationele bevoegdheden, alsook de nodige bijstand en middelen aan Europol (par. 2.10);

- concrete maatregelen om zo snel mogelijk een einde te maken aan vertragingen, belemmeringen en vormen van nationaal egoïsme (par. 2.13);

- onderhandelingen over een gestructureerde samenwerking tussen enerzijds Europol en anderzijds Interpol en andere opsporingsinstanties in de wereld (par. 2.14);

- totstandbrenging van een Europese "strafvorderingsruimte" (par. 3.1);

- intensivering van de taak van de Commissie als "hoedster van de verdragsregels" (par. 3.3);

- rekening houden met de situatie van de georganiseerde misdaad in elk van de kandidaat-lidstaten en de doeltreffendheid van hun structuren voor misdaadbestrijding (par. 3.4);

- totstandbrenging van politiële en justitiële samenwerking, waarvoor het Amerikaanse begrip "federal crime" model kan staan (3.5).

Het ESC adviseert tevens dat concrete fraudebestrijdingsmaatregelen worden genomen op gebieden als accijnzen op tabak en alcohol, landbouwproducten, preferentiële tariefregelingen, het GLB, de BTW, en de rol van informaticasystemen voor controle en handhaving.

Brussel, 13 juli 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) COM(1998) 278 van 6.5.1998, "Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap - Fraudebestrijding - Jaarverslag 1997", Inleiding. Deze invalshoek wordt in een aantal punten van het Jaarverslag 1998 (COM(1999) 590 def.) ook gehanteerd.

(2) Zie COM(1998) 717 - 98/0329(CNS) van 1 december 1998, Toelichting, punt 5.

(3) Jaarverslag, par. 1.1.

(4) Jaarverslag, par. 1.2.

(5) Jaarverslag 1998, par. 1.5.1.

(6) Jaarverslag 1998, par. 1.5.1.

(7) "Actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit", PB C 251 van 15.8.1997.

(8) Zie bovengenoemd document, Deel II, Politieke richtsnoeren, punt 12.

(9) Zie COM(1998) 278 van 6.5.1998, par. 2.1, blz. 17.

(10) Speciaal verslag nr. 8/98 over de diensten van de Commissie die specifiek zijn betrokken bij de fraudebestrijding, PB C 230 van 22.7.1998.

(11) Par. 2.2.1.

(12) Zie COM(1998) 278 van 6.5.1998, par. 2.2.3.2, blz. 35.

(13) Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: Derde verslag overeenkomstig artikel 14 over de uitvoering van Verordening (EEG) nr. 218/92 van de Raad van 27 januari 1992 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen (BTW) - COM(2000) 28 def., par. 5.5.

(14) PB C 296 van 29.9.1997.

(15) PB C 116 van 28.4.1999.

(16) PB C 75 van 15.3.2000.

(17) Advies over de Mededeling van de Commissie betreffende zwartwerk, CES 63/99, PB C 101 van 12.4.1999.