VERSLAG VAN DE COMMISSIE - Vierde verslag van de Commissie over de werking van het systeem voor de controle van de traditionele eigen middelen (2000-2002) (Artikel 18, lid 5, van Verordening [EG, EURATOM] nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000)

INHOUD

1. Inleiding

2. Rechtskader en doelstellingen van de controles

2.1. Rechtskader

2.2. Doelstellingen van de controles

3. Werking van het controlestelsel op het niveau van de Gemeenschap

3.1. Wetgevende controle

3.2. Controle op stukken

3.3. Controle ter plaatse

4. Controleactiviteit van de Commissie in 2000-2002

4.1. Controlemethode

4.2. Procedures voor de uitvoering van de controles

4.3. Verloop van de controles

4.4. Voornaamste resultaten van de controleactiviteit

4.5. Gevolg gegeven aan de controles van de Commissie

4.6. Toepassing van het principe van financiële aansprakelijkheid

4.7. Toepassing van artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/2000

5. Evaluatie van het controlesysteem

5.1. Algemene beoordeling

5.2. Betrekking met de Rekenkamer

5.3. Gezamenlijke controleregeling

5.4. Kandidaat-lidstaten

6. Conclusie

VERSLAG VAN DE COMMISSIE - Vierde verslag van de Commissie over de werking van het systeem voor de controle van de traditionele eigen middelen (2000-2002) (Artikel 18, lid 5, van Verordening [EG, EURATOM] nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000)

1. Inleiding

De werking van het controlestelsel voor de eigen middelen wordt om de drie jaar behandeld in een verslag aan het Europees Parlement en de Raad overeenkomstig artikel 18, lid 5, van Verordening (EG, EURATOM) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 [1] houdende toepassing van Besluit 94/728/EG, EURATOM [2] betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (hierna genoemd Verordening nr. 1150/2000), besluit dat is vervangen door besluit 2000/597/EG, EURATOM van de Raad van 29 september 2000 [3].

[1] PB L 130 van 31.5.2000, blz. 1-9.

[2] PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9.

[3] PB L 253 van 7.10.2000, blz. 42-46.

Het eerste verslag [4], over de periode 1989-1992, werd op 4 januari 1994 toegezonden aan de begrotingsautoriteit, het tweede verslag [5], over de periode 1993-1996, op 8 december 1997 en het derde verslag [6], over de periode 1997-1999, op 5 februari 2001.

[4] Doc COM (93) 691 van 4.1.1994.

[5] Doc COM (97) 673 van 1.12.1997.

[6] Doc COM (01) 32 van 5.2.2001.

Dit verslag beschrijft en analyseert de werking van het systeem voor de controle van de traditionele eigen middelen in de periode 2000-2002. De verschillende dossiers zijn behandeld tot 31 december 2002. Het verslag is als volgt opgebouwd: uiteenzetting van de algemene doelstellingen van de Commissie die ten grondslag liggen aan de controles van de traditionele eigen middelen, beschrijving van het juridische en regelgevende kader voor de verschillende controlevormen, beschrijving van het controlesysteem op communautair vlak.

Vervolgens wordt de controleactiviteit van de Commissie in de periode 1 januari 2000-31 december 2002 beschreven en worden de resultaten van de controles geëvalueerd. Conclusies worden getrokken en een beoordeling uitgesproken op basis van de controlemaatregelen van de Commissie [7]. Ten slotte worden de gevolgen, met name de financiële en wetgevende, behandeld die aan deze controles zijn gegeven, alsmede hun eventuele invloed op de ontwikkeling van de regelgeving. Om bepaalde situaties bij de follow-up van de controles te illustreren, heeft de Commissie het nuttig geacht te verwijzen naar bepaalde dossiers.

[7] Het verslag heeft betrekking op de controles door de communautaire instellingen (Commissie en Rekenkamer). Het heeft geen betrekking op de controles van de lidstaten, waarvan de resultaten worden weergegeven in het jaarverslag dat op grond van artikel 280 van het Verdrag wordt opgesteld.

Ten slotte wordt in dit vierde verslag de balans opgemaakt van de resultaten van andere acties van de Commissie ter verbetering van de inning van de traditionele eigen middelen, met name inzake financiële aansprakelijkheid van de lidstaten en de gezamenlijke controleregeling (Joint Audit Arrangement). Voorts worden de traditionele eigen middelen besproken vanuit het oogpunt van de toepassing van de preferentiële handelsovereenkomsten en de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op de toetreding.

2. Rechtskader en doelstellingen van de controles

2.1. Rechtskader

Drie besluiten vormen de basis van de controle van de inning van de eigen middelen.

Besluit 2000/597/EG, EURATOM van de Raad van 29 september 2000 vormt de rechtsgrond van het stelsel van de eigen middelen van de Gemeenschappen en bevat onder meer de definitie van de in de begroting van de Gemeenschappen opgenomen eigen middelen.

De juridische regeling tot toepassing van Besluit 2000/597 [8] berust op de tenuitvoerlegging van Verordening nr. 1150/2000 van 22 mei 2000. Deze verordening regelt de inning van de traditionele eigen middelen (artikel 2), de boeking van deze middelen in de normale boekhouding (boekhouding A) of de specifieke boekhouding (boekhouding B) (artikel 6, lid 3) en de wijze van terbeschikkingstelling van deze middelen aan de Commissie (artikel 10). Zij bevat ook regels voor de mededeling van bepaalde gegevens door de lidstaten: melding van fraudes en onregelmatigheden voor een bedrag van meer dan 10 000 EUR (artikel 6, lid 5), verzoeken om vrijstelling van terbeschikkingstelling voor bedragen van meer dan 10 000 EUR (artikel 17, lid 2). De bepalingen betreffende de controles zijn terug te vinden in artikel 18, leden 2 en 3.

[8] Dat Besluit 94/728/EG, EURATOM vervangt, PB L 293 van 12.11.1994, blz. 9.

Een wijziging van Verordening nr. 1150/2000 is in voorbereiding om in de eerste plaats de bepalingen van het besluit betreffende de eigen middelen (2000/597/EG, EURATOM van de Raad van 29 september 2000 [9]) erin te verwerken. Voorts neemt het nieuwe voorstel gedeeltelijk het wijzigingsontwerp voor artikel 17, lid 2, over dat in 1997 aan de Raad werd gezonden (en nog steeds in behandeling is). Het wijzigingsontwerp wordt beschreven onder punt 4.5.1 van dit verslag.

[9] PB L 253 van 7.10.2000.

Verordening nr. 1026/1999 van de Raad van 10 mei 1999 [10] is van toepassing in het kader van de controles op grond van artikel 18, leden 2 en 3, van Verordening nr. 1150/2000 die samen met de diensten van de lidstaten worden uitgevoerd [11]. Deze verordening bepaalt de rechten en verplichtingen van de door de Commissie gemachtigde personeelsleden bij de uitoefening van hun controlebevoegdheden.

[10] PB L 126 van 20.5.1999, blz. 1-3.

[11] Op grond van artikel 18, lid 2, van Verordening nr. 1150/00.

2.2. Doelstellingen van de controles

De controles van de Commissie (op stukken, wetgevende of ter plaatse) hebben drie precieze doelstellingen [12]:

[12] Een nauwkeurige beschrijving van deze drie doelstellingen is te vinden in het derde verslag van de Commissie (COM (2001)32 van 5.2.2001).

- behoud van gelijke concurrentievoorwaarden, ongeacht de plaats van douanebehandeling van goederen in de Europese Unie. De Commissie moet toezien op de uniforme toepassing van de communautaire voorschriften door alle lidstaten opdat disfuncties niet zouden leiden tot concurrentieverstoringen;

- verbetering van de toestand inzake invordering. De Commissie moet erop toezien dat de lidstaten hun verplichtingen inzake inning van de eigen middelen nakomen. Het gaat niet alleen om hun verantwoordelijkheid jegens de Gemeenschap, maar ook om een juiste verdeling van de financiële last tussen de lidstaten;

- informatieverstrekking aan de begrotingsautoriteit. De Commissie kan aan de hand van de resultaten van de controles de doelmatigheid en de inzet van de lidstaten op het gebied van de invordering beoordelen, maatregelen nemen om de situatie recht te zetten en op basis daarvan de begrotingsautoriteit op de hoogte houden van de uitvoering van de begroting aan de ontvangstenzijde.

3. Werking van het controlestelsel op het niveau van de Gemeenschap

Het stelsel van inning van de traditionele eigen middelen wordt door de Commissie aan verschillende controles onderworpen: de eigen controles van het Directoraat-generaal Begroting, dat de ordonnateur voor de ontvangsten is, en de controles van de invordering van de communautaire tegoeden. De Commissie moet ook gevolg geven aan, enerzijds, de opmerkingen van de Rekenkamer in het kader van haar controles op grond van artikel 248 van het Verdrag, terug te vinden in het jaarverslag, speciale verslagen en sectorbrieven van de Rekenkamer, en, anderzijds, verzoeken van het Europees Parlement in het kader van de kwijtingsprocedure voor de uitvoering van de begroting.

De Unie heeft het innen van de traditionele eigen middelen toevertrouwd aan de lidstaten. Deze zijn dus verantwoordelijk voor de toepassing van dit systeem en mogen daarvoor als inningskosten, overeenkomstig Besluit 2000/597/EG, EURATOM van de Raad van 29 september 2000, 25% [13] inhouden op de vastgestelde eigen middelen. De Commissie ziet toe op de correcte toepassing van de communautaire voorschriften door de lidstaten en brengt verslag uit aan de begrotingsautoriteit. Deze complementariteit van de taken van de lidstaten en de Commissie vloeit voort uit de institutionele verdeling die momenteel in de Europese Unie bestaat.

[13] Vanaf 1.1.2001.

De lidstaten moeten zelf controles uitvoeren [14] en verslag uitbrengen aan de Commissie. De controles van de lidstaten ontslaan de Commissie evenwel niet van haar prerogatieven ter zake. Dankzij haar controles kan de Commissie zich ervan vergewissen dat de lidstaten hun communautaire verplichtingen nakomen - en alle in dezelfde mate - en nagaan of de door de lidstaten aan de Commissie afgedragen eigen middelen overeenstemmen met wat zij wettelijk verschuldigd zijn. Daartoe worden de communautaire ontvangsten gevolgd vanaf hun ontstaansfeit tot de opname in de boekhouding van de Commissie via de procedures voor vaststelling, boeking en terbeschikkingstelling.

[14] Artikel 18, lid 1, van Verordening nr. 1552/89.

Om dit doel te bereiken beschikt de Commissie [15] over drie soorten controles die elkaar aanvullen: de wetgevende controle, de controle op stukken en de controles ter plaatse in de lidstaten. Het systeem voor de controle van de traditionele eigen middelen van de Gemeenschap, als vastgesteld op communautair niveau en ten uitvoer gelegd door de Commissie, kan schematisch als volgt worden weergegeven:

[15] De controles op initiatief van de Commissie, met name die van het DG BUDG (B/03), zijn slechts een deel van de controles die door de communautaire instellingen worden uitgevoerd. De Europese Rekenkamer heeft immers ook een bevoegdheid ter zake (artikel 248 van het Verdrag) en het Europees Parlement beschikt eveneens over de mogelijkheid controlefuncties uit te oefenen (artikel 276 van het Verdrag).

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.1. Wetgevende controle

De wetgevende controle bestaat uit de verificatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften van de lidstaten op het gebied van douane en boekhouding. Deze verificaties worden vooral uitgevoerd bij de voorbereiding van de controlebezoeken, in het kader van de follow-up van dergelijke acties of bij het onderzoek van de dossiers die de lidstaten hebben ingediend op grond van artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/2000 (procedure van oninbaarlijding).

3.2. Controle op stukken

De controle op stukken heeft betrekking op de analyse van de staten van boekhouding A en boekhouding B die overeenkomstig artikel 6, lid 4, van Verordening nr. 150/2000 moeten worden ingediend, en het in artikel 7 van dezelfde verordening bedoelde jaarverslag. Voorts betreft zij de analyse van de jaarlijkse gegevens die de lidstaten op grond van artikel 17, lid 3, van deze verordening moeten meedelen - de resultaten van hun controles en de daarvoor ingezette middelen - en de analyse en nabehandeling van de oninbaarlijdingen op basis van artikel 17, lid 2; deze laatste controle heeft tot doel te onderzoeken of de lidstaten uitzonderlijk kunnen worden vrijgesteld van terbeschikkingstelling van vastgestelde rechten.

De Commissie oefent ook toezicht uit op de invorderingsactiviteit van de lidstaten op het gebied van de traditionele eigen middelen; daarvoor gebruikt zij de informatie die de lidstaten haar toezenden via de databank Ownres. Het gaat hier vooral om fraudes en onregelmatigheden - voor meer dan 10 000 EUR aan rechten - die moeten worden meegedeeld overeenkomstig artikel 6, lid 5, van Verordening nr. 1150/2000. De via Ownres verstrekte informatie wordt ook geanalyseerd door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF).

Wegens het zeer grote aantal meldingen van fraudes en onregelmatigheden (hierna "fraudefiches" en "wederzijdse-bijstandsfiches" genoemd) had de Commissie twee procedures voor de verwerking van de gegevens ingevoerd, de ene steekproef A genoemd en bestaande in een statistische verwerking van de "fraudefiches", de andere steekproef B en bestaande in een grondig onderzoek van bepaalde gevoelige dossiers waarvoor mededelingen waren gedaan in het kader van de wederzijdse bijstand.

Daar het verslag van artikel 17, lid 3, van Verordening nr. 1150/2000 sedert 1999 alleen betrekking heeft op bedragen van meer dan 10 000 EUR, had de procedure van steekproef A, die op deze zelfde gegevens gebaseerd was, geen zin meer. De Commissie oefent haar toezicht op de invordering uit op basis van de procedure van steekproef B, die tot doel heeft de invorderingen in een aantal representatieve gevallen te volgen tot de definitieve vereffening.

Twee verslagen van dit type, B94 en B98, werden opgesteld [16]. Een derde verslag zou verschijnen in 2001, maar de oorspronkelijke steekproef moest worden herzien in verband met vier dossiers over een onjuiste oorsprong waarvan de behandeling niet meer gewettigd was wegens het arrest van het Gerecht van eerste aanleg over Turkse TV-toestellen [17]. Een nieuwe steekproef werd vastgesteld, maar daarvoor was bijkomende informatie nodig. Het derde verslag, dat verslag B2003 zal worden genoemd, zal in de loop van 2003 verschijnen.

[16] Verslagen van de Commissie over de invordering van de traditionele eigen middelen in geval van fraudes en onregelmatigheden ("steekproef A94", COM (95) 398 def. van 6 september 1995, "steekproef B94", COM (97) 259 def. van 9 juni 1997, en "steekproef B98", COM (1999) 160 def. van 21 april 1999. Het eerste verslag, B94, heeft betrekking op zes gevallen voor ongeveer 124 miljoen ECU aan rechten, het tweede, B98, op negen gevallen voor ongeveer 136 miljoen ECU aan rechten.

[17] Arrest van 10 mei 2001, "Kaufring AG", zaken T-186/97, T-187/97, T-190/97 tot T-192/97, T-210/97, T-211/97, T-216/97 tot T-218/97, T-279/97, T-280/97, T-293/97 en T-147/99, Jurispr. 2001 blz. II - 01337.

3.3. Controle ter plaatse

Ieder jaar verricht de Commissie 22 tot 25 controles in de lidstaten - geassocieerde dan wel autonome - om zich ter plaatse te vergewissen van de regelmatigheid en wettelijkheid van de systemen en acties van de nationale autoriteiten op het gebied van de inning van de traditionele eigen middelen. Elk controlebezoek wordt gevolgd door een verslag, dat samen met de opmerkingen van de betrokken lidstaat en de analyse daarvan door de Commissie wordt besproken in het Raadgevend Comité voor de eigen middelen. De eventuele wetgevende en/of financiële consequenties van deze opmerkingen worden gevolgd tot de definitieve vereffening. De Rekenkamer wordt systematisch op de hoogte gehouden van het controleprogramma van de Commissie en de resultaten van de controles.

4. Controleactiviteit van de Commissie in 2000-2002

4.1. Controlemethode

In 1999 is de Commissie overgegaan tot een geleidelijke heroriëntering van haar aanpak bij de uitvoering van de controles. Het voornaamste doel is niet meer de regelmatigheid van de achterliggende verrichtingen na te gaan, maar eerder een controle van de systemen zelf uit te voeren, d.w.z. van alle nationale procedures voor een correcte boekhoudkundige en douanebehandeling. Deze methode beoogt de overeenstemming van de procedures en van de acties in het kader van deze procedures te toetsen aan de communautaire norm. In zoverre deze methode gestructureerd is in duidelijk bepaalde etappes, hebben de controles van de Commissie veel weg van een gedeeltelijke audit.

De gestructureerde controleaanpak van de Commissie maakt het mogelijk structuurfouten vast te stellen die nadelig kunnen uitvallen voor de financiële belangen van de Unie, naast meer incidentele onregelmatigheden. De verificatie van een steekproef van achterliggende verrichtingen heeft tot doel de conclusies van de systeemanalyse te bevestigen of te ontkrachten en een gegronde kwalificatie te geven van de capaciteit van het gecontroleerde systeem om te zorgen voor naleving van de communautaire voorschriften op het gebied van de inning van de eigen middelen, ook uit het oog van fraudebestrijding. Deze nieuwe aanpak is voorgesteld in het Raadgevend Comité voor de eigen middelen en heeft de instemming weggedragen van de lidstaten, omdat hij bijdraagt tot een meer ter zake doende evaluatie van het werkelijke beheer van de verschillende douane- en boekhoudprocedures.

4.2. Procedures voor de uitvoering van de controles

De thema's van de controles zijn bepaald na een selectie uit een waaier van thema's die van belang zijn voor de traditionele eigen middelen. Het gaat om een objectieve selectie waarbij rekening werd gehouden met een reeks criteria die gebaseerd zijn op een risicoanalyse van de douaneregelingen en boekhoudprocedures en de mogelijke gevolgen voor de eigen middelen.

Met de volgende indicatoren is rekening gehouden: belang van de begrotingsautoriteit en de andere instellingen (vooral Europees Parlement, Raad en Rekenkamer), resultaten van de controle van de Rekenkamer en aanbevelingen van de Rekenkamer, resultaten van de controle van de Commissie en gevolg dat aan haar opmerkingen is gegeven, gevoeligheid/belang van de lidstaten en eventueel belangstelling van de media, vermoede gevolgen voor de eigen middelen, aantal fraudes en onregelmatigheden, tijdverloop sedert de laatste controle van de Commissie, incidentiele inlichtingen uit andere bronnen.

Om de nieuwe aanpak ten uitvoer te kunnen leggen, heeft de Commissie gestructureerde vragenlijsten over de controlethema's ontwikkeld die speciaal voor deze actie zijn ontworpen, alsmede ter plaatse te gebruiken checklists om de samenhang van de controle te verzekeren. Deze instrumenten hebben tot de doelmatigheid van de controles bijgedragen doordat zij het mogelijk maken de actie beter te structureren en vooral de waargenomen onregelmatigheden te verdelen in structurele en incidentele. Bovendien wordt dankzij deze instrumenten een uniforme controleaanpak mogelijk, ongeacht de gecontroleerde lidstaat, en verbetert de kwaliteit van de controles.

4.3. Verloop van de controles

De controles van de Commissie worden uitgevoerd volgens een jaarlijks programma dat door het Directoraat-generaal Begroting wordt opgesteld en aan het Raadgevend Comité voor de eigen middelen voorgelegd; de lidstaten worden dan op de hoogte gebracht van de thema's die voorwerp zullen zijn van de geassocieerde controles. Aan dit programma kan ook door andere diensten van de Commissie worden deelgenomen al naar het thema. Bij de controles ter plaatse werden in 2000-2002 acht personeelsleden van de ordonnateurdienst (DG BUDG/B/03) ingezet. Deze controles ter plaatse - en de follow-up ervan - vertegenwoordigen ruim 35% van de activiteit van de eenheid die belast is met de controle van de inning van de traditionele eigen middelen. De controles worden uitgevoerd in nauwe samenwerking met de autoriteiten van de betrokken lidstaat, volgens de hierboven beschreven methode die zorgt voor doorzichtigheid en verspreiding van de informatie. Van elke controle wordt een verslag opgesteld waarin het verloop van de controle en de vastgestelde onregelmatigheden worden beschreven. De lidstaat heeft drie maanden tijd om zijn opmerkingen te formuleren. Elk verslag wordt voorgelegd aan het Raadgevend Comité voor de eigen middelen. De Commissie zorgt voor de nabehandeling van de geschilpunten totdat het dossier volledig is afgehandeld.

4.4. Voornaamste resultaten van de controleactiviteit

De Commissie heeft in 2000-2002 65 controles (tegen 70 in de periode 1997-1999) op grond van artikel 18, leden 2 en 3, uitgevoerd, waarvan 43 geassocieerde en 22 autonome. Zeven van deze controles werden verricht volgens de gezamenlijke controleregeling.

304 onregelmatigheden (tegen 246 in de periode 1997-1999) werden geregistreerd, waarvan 153 financiële gevolgen hadden (50,30%) en 92 wettelijke gevolgen (30,30%), bij 59 andere (19,40%). Van deze 304 onregelmatigheden vloeiden er 147 rechtstreeks voort uit de toepassing van de boekhoudvoorschriften (tegen 185 in de periode 1997-1999), waarvan 53 betrekking hadden op boekhouding B en 94 verband hielden met vertragingen bij de opname in boekhouding A, vertragingen bij de terbeschikkingstelling of volledig uitblijven van terbeschikkingstelling van eigen middelen. De Commissie heeft de nodige maatregelen genomen om de financiële gevolgen van deze onregelmatigheden op te vangen.

4.4.1. Beheer van de douaneprocedures

- De Commissie heeft het initiatief genomen tot een controle op het gebied van het douanevervoer. De verificaties volgens de gezamenlijke controleregeling in drie lidstaten (DK, NL, A) brachten enkele onregelmatigheden aan het licht, waarvoor de betrokken lidstaten al maatregelen hebben genomen. De opmerkingen hebben geen betrekking op de overeenstemming van de nationale systemen met de communautaire voorschriften. De werkzaamheden van de bevoegde interne diensten hebben de deugdelijkheid en doelmatigheid van deze aanpak, zowel voor de Commissie als voor de lidstaten, aangetoond. De conventionele verificaties in drie lidstaten (DK, IRL, VK) hebben onregelmatigheden met financiële gevolgen aan het licht gebracht; de procedures in één van deze drie landen (VK) hebben geleid tot kritische opmerkingen van de Commissie.

- In vier lidstaten (F, IRL, FIN, S) werden controles van de actieve veredeling verricht en in één lidstaat (EL) van de verwerking onder douanetoezicht. Het beheer van de procedures in de gecontroleerde lidstaten heeft tot geen bijzondere opmerkingen van de Commissie geleid. Wat de vrije zones en speciale douanegebieden betreft had de controle betrekking op de procedures die worden toegepast in de vrije zone van Madeira, de Gers en de Haute-Savoie en op de verzending van goederen met bestemming het Vaticaan. Tijdens deze controle werden belangrijke tekortkomingen vastgesteld in de drie lidstaten (FR, I, P).

- Bij controles in vijf lidstaten (D, E, IT, NL, P) van het systeem van inklaring van verse bananen in verband met de in sommige communautaire havens vastgestelde verkeersverleggingen [18] zijn belangrijke systeemfouten aan het licht gekomen. Geen van deze vijf lidstaten respecteert de normen voor de materiële controles waarin de communautaire voorschriften voorzien. Bovendien werden, ondanks de duidelijke en geharmoniseerde regels voor de aangifte van het gewicht van de bananen, stelselmatige en ernstige onregelmatigheden vastgesteld, met name wat betreft de naleving van deze regels door de douane.

[18] Verordening (EG) nr. 89/97 van de Commissie van 20 januari 1997 (houdende artikel 290 bis van Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993), PB L 17 van 21.1.1997, blz. 28-29.

Op basis van de conclusies van deze controles zorgen de bevoegde diensten van de Commissie vervolgens voor de nabehandeling van het dossier, hetgeen niet uitsluit dat in 2003 nog controles zullen plaatsvinden. Deze nabehandeling is des te meer nodig omdat Spanje, dat zijn vroegere handelwijze had aangepast aan de communautaire voorschriften, in juli 2002 aan het Raadgevend Comité voor de eigen middelen heeft meegedeeld dat er mogelijk verkeersverleggingen waren naar andere lidstaten die hun importeurs onterechte voordelen of faciliteiten zouden bieden, want de invoer van bananen in Spanje schijnt met ruim 80% teruggevallen te zijn.

- Bij de controles in zes lidstaten (B, D, E, F, NL, VK) van de douanebehandeling van granen [19] zijn stelselmatige fouten aan het licht gekomen; zo respecteren sommige van de zes gecontroleerde lidstaten de communautaire voorschriften voor de bijzondere bestemming niet.

[19] Verordening (EG) nr. 1249/96 van de Commissie van 28.6.1996, PB L 161 van 29.6.1996, blz. 125-130.

- Bij de controle van de preferentiële regelingen in één lidstaat (NL) in het kader van de gezamenlijke controleregeling zijn structurele tekortkomingen ontdekt (bijvoorbeeld inzake zekerheidstelling en te late invordering). Voor het overige voldoet het systeem van deze lidstaat aan de communautaire voorschriften. De audit door de bevoegde nationale dienst heeft overigens de belangrijke mogelijkheden van deze aanpak aangetoond, zowel voor de Commissie als voor de lidstaten.

- In elf lidstaten (B, D, EL, E, F, IRL, IT, LUX, P, S, VK) werd een controle uitgevoerd die betrekking had op de middelgrote kantoren. Meestal worden de controles uitgevoerd bij de grote douanebureaus, die in het bijzonder opvallen door de omvang van de douaneactiviteit, de uitgebreide gamma behandelde procedures en de middelen waarover zij beschikken. Daardoor ging vaak minder aandacht naar de middelgrote kantoren, die toch de volledige gamma regelingen en douanebestemmingen moeten behandelen. Deze kantoren, die in de meeste lidstaten een essentieel onderdeel van het douanelandschap zijn, spelen dan ook een niet te verwaarlozen rol qua inning en controle van de traditionele eigen middelen. De conclusies van deze controle worden bevredigend geacht. Enerzijds is vastgesteld dat de nationale procedures over het algemeen voldoen, ook al zijn enkele structurele fouten vastgesteld, zoals vertragingen in de interne communicatie. Anderzijds hebben de ambtenaren van de Commissie de nodige aanbevelingen kunnen formuleren om bepaalde praktijken te veranderen en de rol van de Commissie verklaard, die met name moet toezien op een uniforme toepassing van de communautaire voorschriften.

4.4.2. Beheer van de boekhoudprocedures

- Het beheer van de specifieke boekhouding - met inbegrip van de procedure van oninbaarlijding - is een steeds terugkerend thema van de controles van de Commissie in alle lidstaten. De controle - conventionele controle of controle in het kader van de gezamenlijke controleregeling (alleen voor NL en A) - in de periode 2000-2002 heeft het gebrek aan betrouwbaarheid van dit boekhoudinstrument bevestigd. Sedert 1996 hebben de Commissie en de Rekenkamer punten van voorbehoud geformuleerd over de wijze waarop bepaalde autoriteiten (plaatselijke) van de specifieke boekhouding gebruikmaken. Van de tijdens de controles ontdekte 147 onregelmatigheden van boekhoudkundige aard hebben er 53 rechtstreeks betrekking op de specifieke boekhouding. Er blijven stelselmatige fouten bestaan (boeking van bedragen waarvoor een zekerheid is gesteld en die niet worden betwist, oninbaargeleden bedragen die als annulering worden voorgesteld), alsook incidentele fouten (zoals laattijdige vereffening en laattijdige boeking van de verschuldigde rechten). De controles en aanbevelingen van de Commissie beginnen echter vruchten af te werpen, want enkele lidstaten (met name B en het VK) hebben reeds ingestemd met meer betrouwbare beheermaatregelen.

- In één lidstaat (EL) is een specifieke controle uitgevoerd naar de toepassing van de procedure van oninbaarlijding. Doel: het administratieve apparaat voor het beheer van de douaneschulden en de procedures testen om vast te stellen om welke redenen de nationale administratie de procedure van oninbaarlijding niet ten volle toepast.

Op basis van de systeemanalyse stelde de Commissie vast dat in deze lidstaat wegens gebrek aan doorzichtigheid, vooral wat betreft de administratieve structuren voor de stelselmatige uitwisseling van informatie tussen de douanekantoren enerzijds en de rechtbanken/curatoren anderzijds, een feitelijke situatie bestaat die een volledige toepassing van de communautaire voorschriften inzake oninbaarlijding in de weg staat. Deze situatie leidt tot verhoging van het saldo van de specifieke boekhouding.

- Voor de behandeling van de antidumpingrechten hebben de meeste lidstaten een systeem ingevoerd dat zorgt voor een correcte toepassing van de antidumpingmaatregelen. Toch zijn onregelmatigheden vastgesteld, zoals vertragingen bij de boeking van voorlopige antidumpingrechten die definitief zijn geworden en het uitblijven van inning van definitieve antidumpingrechten.

- De controle van de invoer met bestemming San Marino heeft geleid tot de vaststelling dat de boekhoudprocedures van Italië voor de inklaring van de voor de Republiek San Marino bestemde goederen, in het kader van het interimakkoord voor de handel en de Douane-unie, bevredigend zijn wat betreft de toewijzing van de geïnde rechten, hetzij aan de Republiek San Marino, hetzij aan de Europese Unie.

4.4.3. Andere procedures

- Voorts heeft de Commissie in alle lidstaten het beheer van fraudes en onregelmatigheden door het OWNRES-systeem gecontroleerd. Bij deze controle zijn bepaalde tekortkomingen aan het licht gekomen, meestal van incidentele aard (laattijdige indiening van fraudefiches, geen melding en/of bijwerking).

- De controle van de behandeling van de wederzijdse-bijstandsfiches in de lidstaten (behalve in het VK, waarover kritische opmerkingen werden gemaakt) heeft tot de conclusie geleid dat de nationale systemen over het algemeen voldoen, ondanks enkele structurele fouten in de vorm van vertragingen in de interne communicatie en de terugkeer van informatie naar de Commissie. Ook kwamen enkele incidentele leemten aan het licht. De Commissie onderzoekt op basis van de resultaten van de controles hoe de wederzijdse-bijstandsfiches kunnen worden verbeterd.

4.5. Gevolg gegeven aan de controles van de Commissie

4.5.1. Wetgevend gevolg

Wanneer bij de controles in de lidstaten tekortkomingen in de wetgevende of bestuursrechtelijke bepalingen worden vastgesteld, wordt de lidstaten verzocht maatregelen te nemen om aan de communautaire eisen te voldoen. Deze rectificaties op douane- of financieel gebied zijn een onmiddellijk en belangrijk gevolg van de controleactiviteit van de Commissie. De vastgestelde onregelmatigheden vormen bovendien een essentiële informatiebron over de problemen die de lidstaten ondervinden bij de toepassing van de douanewetgeving en de gevolgen daarvan voor de eigen middelen.

De analyse van deze onregelmatigheden kan leiden tot hervormingen van de bestaande voorschriften en kan de leesbaarheid van de communautaire wetgeving verbeteren:

- Sommige punten in de regelgeving zijn een bron van meningsverschillen tussen de Commissie en de lidstaten, zoals de wijze van betwisting van een douaneschuld door de handelaar en de draagwijdte en boeking van zekerheden. De Commissie heeft dan geen andere keus om de hangende dossiers te regelen dan de inbreukprocedure in te stellen van artikel 226 van het EG-Verdrag. Op 31 december 2002 bevonden zich 19 dossiers in een min of meer gevorderd stadium van de procedure (aanmaning, met redenen omkleed advies, proces) voor elf lidstaten. De conclusies van het onderzoek van de inbreukprocedures door het Hof van Justitie moeten opheldering brengen in de geschilpunten en een definitief einde stellen aan de verschillen in interpretatie.

- Voorts heeft de Commissie initiatieven genomen om Verordening nr. 1150/2000 te wijzigen. Voor 2003 is een wijziging gepland met een technisch onderdeel om bepalingen te verwerken van Besluit 2000/597/EG, EURATOM van de Raad van 29 september 2000 betreffende het stelsel van eigen middelen. Het gaat met name om de inningskosten van de traditionele eigen middelen (art. 10, lid 1) en het enige percentage van achterstandsrente (art. 11). De wijziging heeft ook een inhoudelijk aspect, namelijk een grondige herwerking van artikel 17, lid 2, betreffende de procedure van oninbaarlijding. Bij de controles van de Rekenkamer en de Commissie zijn steeds terugkerende onregelmatigheden met betrekking tot boekhouding B ontdekt, waardoor deze boekhouding de budgettaire realiteit niet meer weergeeft. Zaak is dus uit de specifieke boekhouding de bedragen te verwijderen waarvan de invordering onzeker is en waardoor het saldo wordt vervalst. Om de specifieke boekhouding te zuiveren, heeft de Commissie een herziene versie van een voorstel van 1997 dat door de Raad gunstig was onthaald uitgewerkt. Daar over een ander punt van het voorstel nog geen akkoord was bereikt, had de Raad zich evenwel nog niet definitief uitgesproken [20].

[20] Het voorstel van 1997 zou worden ingetrokken vóór het akkoord van de Raad over de herwerkte tekst.

- Bovendien moet worden opgemerkt dat voor de eerste maal een clausule inzake administratieve samenwerking bij de invordering van de rechten is opgenomen in het ontwerp van brugwetgeving voor de Douane-unie EG/Andorra. Over dit initiatief is een politiek akkoord bereikt op de vergadering van de groep Douane-unie van 18 oktober 2002; de formele goedkeuring wordt verwacht voor het einde van januari 2003. De achterliggende problematiek was in 2000 belicht naar aanleiding van het onderzoek van gevallen van oninbaarlijding door Duitsland in het kader van artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/2000.

Nog andere initiatieven werden genomen die van belang kunnen zijn voor de traditionele eigen middelen:

- Op het gebied van het douanevervoer heeft Verordening (EG) nr. 2787/2000 van de Commissie van 15 december 2000 [21] vanaf 1 juli 2001 de uitvoeringsbepalingen van het communautaire douanewetboek gewijzigd door invoeging van artikel 450 bis [22]. Volgens dit artikel bedraagt de termijn voor het bestaan van een douaneschuld tien maanden (vroeger 14 maanden) na de aanvaarding van de aangifte voor douanevervoer. Niet-aanzuivering van de doorvoerregeling na deze termijn geeft dus aanleiding tot de vaststelling van een douaneschuld.

[21] PB L 330 van 27.12.2000.

[22] Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92, PB L 253 van 11.10.1993, blz. 1.

- Met haar mededeling van 7 november 2001 (doc SEC(2001) 2029 def.) over de fraudebestendigheid van de wetgeving en het contractenbeheer heeft de Commissie te kennen gegeven dat zij, om de financiële belangen van de Gemeenschappen te beschermen, een preventiecultuur wil ontwikkelen en de regelgeving bestendiger maken tegen fraude en andere illegale activiteiten. Daartoe worden in het document een reeks maatregelen opgesomd en de terreinen die bijzondere aandacht vereisen. De wijziging van Verordening nr. 1150/2000 is opgenomen onder de wetgevingsvoorstellen 2003 die in aanmerking komen voor de overlegprocedure OLAF/Fraudebestendigheid.

- Gezien de consequenties van het arrest Turkse TV-toestellen van het Gerecht van Eerste aanleg en de aanzienlijke verliezen aan traditionele eigen middelen voor de communautaire begroting, heeft de Commissie een ontwerp opgesteld voor een Groenboek over de toekomst van de regels van oorsprong in de preferentiële handelsregelingen. De Commissie heeft met name besloten op grond van een grondige analyse van de ontwikkeling van de economische en juridische achtergrond van deze regelingen nieuwe richtsnoeren vast te stellen om een optimale werking van de preferentiële regelingen te bewerkstelligen via een beter beheer en een betere controle van de preferentiële oorsprong; dit kan gaan tot een herdefiniëring van de ter zake toe te passen procedures. Het doel van het Groenboek is de Commissie te helpen deze richtsnoeren te formuleren met in aanmerkingneming van de verschillende belangen en de bijdragen die worden verwacht van de deelnemers aan de preferentiële regelingen.

4.5.2. Financieel gevolg

In de verslagperiode (2000-2002) bedroegen de bijkomende bedragen (in hoofdsom) die aan de Commissie zijn afgedragen naar aanleiding van de opmerkingen in de verslagen van de autonome of geassocieerde controles van de Commissie in totaal 140 936 094,49 EUR; de bedragen die werden afgedragen naar aanleiding van de controles van de Rekenkamer belopen 2 284 794,00 EUR. Dit geeft in totaal 143 220 888,49 EUR [23].

[23] Waarvan 119 254 808,77 EUR betrekking heeft op dossiers inzake militair materieel en 38 582 485,48 EUR naar aanleiding van opvragingsbrieven van vóór de verslagperiode.

Bovendien is op grond van artikel 11 van Verordening nr. 1150/2000 achterstandsrente geëist wegens laattijdige terbeschikkingstelling van eigen middelen die bij de controles van de Commissie of de Rekenkamer werden vastgesteld. Voor de periode 2000-2002 hebben de lidstaten achterstandsrente betaald voor in totaal 16 991 189,11 EUR, waarvan 12 656 552,42 EUR [24] als gevolg van het optreden van de Commissie.

[24] Waarvan 566 241,63 EUR naar aanleiding van opvragingsbrieven van vóór de referentieperiode.

Voor het jaar 2002 zijn de bedragen nog slechts partieel, omdat de invordering van schuldvorderingen na controle van de Commissie afhankelijk is van de nationale procedures voor de verzameling van de boekhoudkundige gegevens die nodig zijn voor de opstelling van de invorderingsopdrachten.

Melding moet worden gemaakt van de follow-up van de controle van de cumulatieve inningsregeling rijst [25] waarbij aanzienlijke vorderingen zijn gemaakt in de verslagperiode. Tijdens de controle in 1999 stelde de Commissie vast dat de prijzen van Amerikaanse rijst die door het Belgische filiaal van een grote Amerikaanse groep was ingevoerd, hoger lagen dan die van de concurrenten. Het OLAF deed nader onderzoek, waardoor de aanvankelijke conclusies werden bevestigd, te weten dat de aangegeven prijzen te hoog waren voor de ingevoerde kwaliteiten. Bij de vaststelling van de vergoedingen voor de importeur hield de Belgische administratie zich aan de conclusies van het onderzoekverslag van het OLAF. Het betrokken bedrijf diende klacht in tegen het besluit van de Belgische administratie, en de Verenigde Staten legde de zaak ook voor aan de WTO te Genève. Tegelijkertijd legde de Amerikaanse groep contact met de Commissie. De groep leverde bijkomende informatie, op basis waarvan het OLAF de zaak opnieuw bekeek; uiteindelijk werden de rechten verminderd met ongeveer 81% ten opzichte van het bedrag in het eerste verslag.

[25] Dossier vermeld in het derde verslag van de Commissie, COM (2001) 32 def.

Na onderzoek van de door de importeur geleverde bijkomende bewijselementen en de correcte toepassing van de regelgeving voor rijst werd de Belgische autoriteiten in november 2001 verzocht te besluiten een bijkomend bedrag terug te betalen aan de importeur (8 696 810 EUR of 350 828 447 BEF). De Belgische administratie is op dit verzoek ingegaan en het dossier werd gesloten. Hetzelfde lijkt geboden voor enkele hangende dossiers van Nederland en het Verenigd Koninkrijk.

4.5.3. Organisatorisch gevolg

Om de kwaliteit van haar controles te behouden en zelfs te verbeteren, ontwikkelt de Commissie een reeks initiatieven op het gebied van de organisatie van de controles:

- De vergaderingen van het Raadgevend Comité voor de eigen middelen en de opmerkingen van de Commissie in de controleverslagen vormen voor de Commissie gelegenheden om te herinneren aan de essentiële grondslagen voor de toepassing van de douane- en financiële regelgeving. De controleurs van de Commissie geven trouwens tijdens de controles aanbevelingen en zelfs adviezen, want de rol van de Commissie mag niet beperkt blijven tot het bestraffen van onregelmatigheden.

De meeste lidstaten nemen over het algemeen zeer spoedig de gepaste maatregelen, vooral wanneer het gaat om het verhelpen van tekortkomingen op het gebied van de specifieke boekhouding. Deze maatregelen hebben bijvoorbeeld tot doel de informatisering van de follow-up van het beheer van de procedures te verbeteren of meer rekening te houden met de lessen die kunnen worden getrokken uit een risico-analyse.

- In verband met de onregelmatigheden bij de indiening van de fraude- en onregelmatigheidsfiches via het huidige systeem Ownres, heeft de Commissie initiatieven genomen om een nieuwe toepassing te ontwikkelen die berust op het internet. De lidstaten zullen daardoor een meer functioneel instrument ter beschikking krijgen om de Commissie in real time de gegevens over fraudes en onregelmatigheden mee te delen en bij te werken. De nieuwe applicatie zal geen enkele bijzondere installatie vergen, behalve dan toegang tot internet en een paswoord dat door de Commissie wordt toegekend. In mei 2003 zal een studiebijeenkomst worden gehouden over dit instrument. De webapplicatie zal wellicht al in juli 2003 operationeel zijn. De lidstaten zullen dan als voornaamste beheerders van dit instrument volledig verantwoordelijk zijn voor het goede beheer van de gegevens.

- Om de nieuwe aanpak van de controles te doen renderen, zet de Commissie met het oog op een betere behandeling van de controlethema's van het jaar de ontwikkeling voort van gestructureerde vragenlijsten die speciaal voor de controles zijn ontworpen, alsook van controlemodules die ter plaatse worden gebruikt. Tijdens de beschouwde periode zijn bijvoorbeeld speciale controle-instrumenten ontworpen voor de specifieke boekhouding, de werkmethoden van de middelgrote douanekantoren en de regeling voor de invoer van granen. Deze instrumenten hebben bijgedragen tot de doelmatigheid van de verificaties doordat de controle thans beter kan worden gestructureerd en vooral een (gefundeerd) onderscheid kan worden gemaakt tussen structurele en incidentele fouten. Bovendien maken deze instrumenten een uniforme controleaanpak mogelijk, met verhoging van de kwaliteit. In dit verband heeft de Commissie een instrument uitgewerkt dat is aangepast aan het algemene thema voor 2003: de elektronische douaneaangiften.

- De Commissie verbetert ook de checklists, een instrument dat alleen voor haar controleurs bedoeld is en waardoor deze vóór de controle kunnen beschikken over een overzicht van alle voorbereidende fasen - die niet kunnen worden overgeslagen - en een lijst van alle elementen die tijdens de controle moeten worden bekeken. Dit instrument garandeert dat de controles zorgvuldig worden gestructureerd en een uniforme aanpak wordt gevolgd ongeacht de gecontroleerde lidstaat of het controleteam. Bovendien is de opbouw van de controleverslagen gewijzigd om rekening te houden met de elementen die voortvloeien uit het gebruik van deze checklists.

4.5.4. Opstelling van thematische verslagen

Sommige specifieke controlethema's hebben geleid tot de opstelling van thematische verslagen op basis van de antwoorden van de lidstaten op de vragenlijsten die hen vóór de controle werden toegezonden en de resultaten van de controle. Deze verslagen geven een algemeen beeld van de theoretische aanpak van de regelgeving door de lidstaten en de praktische toepassing ervan door de douanekantoren.

Over de controles in de verslagperiode werden drie thematische verslagen opgesteld, die op eenvoudig verzoek kunnen worden verkregen [26]. De eerste twee verslagen, over de behandeling van de antidumpingrechten en de behandeling van de berichten van wederzijdse bijstand, waren de weerslag van een onderzoek in alle lidstaten. De bij die gelegenheid opgetekende onregelmatigheden waren niet van aard om de werking van de procedures in gevaar te brengen, ook al werden opmerkingen gemaakt om deze te verbeteren. Het derde verslag daarentegen, over de inklaring van verse bananen, had betrekking op het onderzoek in vijf lidstaten en leidde tot de conclusie dat de inklaringssystemen in geen van deze lidstaten een goede toepassing van de communautaire voorschriften en een correcte inning van de traditionele eigen middelen konden garanderen.

[26] Bij het DG BUDG, Secretariaat van eenheid BUDG/B/3 (tel.: 02 295 06 63).

Deze drie verslagen werden voorgesteld aan de lidstaten en besproken in het Raadgevend Comité voor de eigen middelen. Zij vormen voor de diensten van de Commissie een element van beraad over de praktische moeilijkheden die zich bij de toepassing van bepaalde voorschriften kunnen voordoen en maken het mogelijk aanbevelingen aan de lidstaten te richten om de doelmatigheid van hun systemen voor het beheer van de douane- en boekhoudprocedures te verbeteren en deze zelfs grondig te wijzigen. De douanebehandeling van granen en de controle van middelgrote douanekantoren zullen eveneens worden behandeld in een thematisch verslag, dat in de loop van 2003 zal verschijnen.

4.6. Toepassing van het principe van financiële aansprakelijkheid

Gelijk met de ontwikkeling van een meer structurele aanpak van de controles en om te zorgen voor een gezonder en doeltreffender beheer van de communautaire financiën heeft de Commissie haar aanpak inzake invordering op basis van de toepassing van het beginsel van financiële aansprakelijkheid verbeterd. Dit beginsel heeft een intern en een extern aspect.

4.6.1. Interne financiële aansprakelijkheid

Bij dit beginsel gaat het minder om de wijze van follow-up van de inning dan om de responsabilisering van de lidstaten bij hun invorderingsacties. De lidstaten hebben tot opdracht de inning van de traditionele eigen middelen onder de beste voorwaarden te doen verlopen; volgens het beginsel van een dergelijke aansprakelijkheid, waar trouwens een vergoeding tegenover staat (25% van de geïnde middelen), moeten de lidstaten de verliezen aan traditionele eigen middelen dragen die het gevolg zijn van eigen fouten en moeten zij de communautaire begroting daarvoor schadeloos stellen.

Een geval van financiële aansprakelijkheid wordt vastgesteld op basis van artikel 220, lid 2, onder b) (door de belastingplichtige niet te ontdekken administratieve fouten) en artikel 221, lid 3 (verjaring als gevolg van passiviteit van nationale diensten) van het communautair douanewetboek, de artikelen 869 en 889 van de uitvoeringsvoorschriften van het douanewetboek, het legitieme vertrouwen van de debiteur in een nationale dienst die hem een onjuiste vergunning heeft geleverd en een gebrek aan doortastendheid bij de invordering van de tegoeden waardoor deze niet worden geïnd (artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/2000). Eind 2002 waren er 114 dossiers voor een totaal bedrag in hoofdsom van 50 861 860,00 EUR.

Vier lidstaten (F, IT, A, VK) hebben de uit hun administratieve fouten voortvloeiende 7 471 501,00 EUR ter beschikking gesteld door verrekening via de vierde middelenbron, waardoor werd voorkomen dat de belastingplichtige deze fouten moest dragen. De overige lidstaten erkennen het beginsel van financiële aansprakelijkheid maar blijven het gebrek aan expliciete rechtsgrond voor een optreden van de Commissie inroepen. Om de verschillen in interpretatie tussen deze lidstaten en de Commissie bij te leggen, is een testgeval van financiële aansprakelijkheid momenteel voorwerp van de inbreukprocedure van artikel 226 van het EG-Verdrag (voorgelegd aan het Hof van Justitie op 8 november 2002). De Commissie zal de uitspraak van het Hof mutatis mutandis toepassen op alle andere gevallen van financiële aansprakelijkheid. De Commissie is voornemens volgend begrotingsjaar voort te gaan met de vaststelling van gevallen van financiële aansprakelijkheid die te wijten zijn aan fouten van de lidstaten en zal blijven onderhandelen met lidstaten die bedragen nog niet ter beschikking hebben gesteld waarvoor de Commissie ze aansprakelijk acht.

4.6.2. Externe financiële aansprakelijkheid

Tegelijk met de aanpak van de financiële aansprakelijkheid van de diensten van de lidstaten voor hun administratieve fouten waardoor douanerechten niet kunnen worden geboekt, is de Commissie begonnen aan de ontwikkeling van het aspect externe aansprakelijkheid. Doel is de partners van de internationale handelsovereenkomsten die de Unie met derde landen heeft gesloten of zal sluiten te responsabiliseren [27].

[27] Het aspect externe financiële aansprakelijkheid heeft niet betrekking op de autonome maatregelen van het type algemene tariefpreferenties. Daar het niet gaat om een onderhandeld instrument, kan de Commissie een dergelijke clausule niet unilateriaal "opleggen".

Bij dergelijke overeenkomsten wordt het voordeel van tariefpreferenties toegekend na overlegging door de importeurs van de Gemeenschap van door de bevoegde autoriteiten van die derde landen gevalideerde certificaten van oorsprong. Een ongeldig document leidt automatisch tot inning van de volle rechten bij invoer in de Unie. Een probleem ontstaat wanneer de bevoegde diensten bij de afgifte van dergelijke certificaten van oorsprong "administratieve fouten" hebben begaan, terwijl zij wisten of moesten weten dat de betrokken producten niet van oorsprong uit hun land waren.

Inning van de rechten is dan buitengewoon moeilijk en zelfs onmogelijk, omdat de communautaire importeur kan aanvoeren dat hij te goeder trouw was en rechtmatig vertrouwen stelde in de door de bevoegde autoriteiten van de handelspartners van de Unie gevalideerde documenten. De diensten van de lidstaten van hun kant roepen het feit in dat zij op een dwaalspoor zijn gebracht door de van de derde landen ontvangen informatie. In fine wordt de "rekening" dus via de vierde middelenbron (BNP) gepresenteerd aan de belastingplichtige in de Europese Unie.

Gelet op de belangen die op het spel staan acht de Commissie het raadzaam stelselmatig een clausule in te voeren op basis van het concept financiële aansprakelijkheid [28] van de landen die de preferenties genieten (lidstaten van de Unie en derde landen, want het gaat om wederzijdse akkoorden). Een dergelijke clausule moet het mogelijk maken het verlies aan traditionele eigen middelen rechtstreeks te doen dragen door de diensten die door hun gedrag aansprakelijk zijn voor het verlies van middelen ten nadele van de begroting van de andere partij. Deze clausule komt reeds voor in de richtlijnen voor de onderhandelingen met de Arabische landen van de Golf, Albanië en de ACS-staten.

[28] Mededeling aan de Commissie van 17.07.2001 (doc. C(2001) 1954).

Besprekingen zijn gepland voor begin 2003 op het niveau van de Raad, tussen de lidstaten en de Commissie, om het juridische kader voor de toepassing van een dergelijke aanpak vast te stellen.

4.7. Toepassing van artikel 17, lid 2, van Verordening nr. 1150/2000

Het onderzoek door de Commissie van de door de lidstaten in het kader van artikel 17, lid 2, ingediende dossiers voor bedragen aan traditionele eigen middelen van meer dan 10 000 EUR wanneer inning daarvan onzeker is, heeft tot doel te beoordelen of de lidstaten de nodige inspanningen hebben geleverd om de tegoeden van de Gemeenschap te innen.

Wat de melding van deze gevallen betreft heeft de Commissie op gunstig advies van het Raadgevend Comité voor de eigen middelen Beschikking C(2002) 416 def. van 13.03.2002 tot wijziging van Beschikking 97/245/EG, EURATOM van 20.03.1997 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de mededeling door de lidstaten van bepaalde in het kader van het stelsel van de eigen middelen van de Gemeenschappen aan de Commissie toegezonden gegevens [29] vastgesteld. Deze wijziging, die vooral betrekking heeft op bijlage 6 van de beschikking van 23 maart 1997, heeft tot doel de informatieverstrekking door de lidstaten aan de Commissie nog te verbeteren op het gebied van de follow-up van het optreden van de lidstaten voor de inning van de eigen middelen.

[29] PB L 97 van 12.04.1997, blz.12.

In de betrokken periode zijn 426 verzoeken om oninbaarlijding (waarvan 317 door Duitsland alleen) voor in totaal 148 103 290,28 EUR [30] bij de Commissie ingediend door Duitsland, Spanje, Frankrijk, Ierland, Italië, Portugal, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Wegens het grote aantal dossiers dat tussen 2000 en 2002 werd ingediend, heeft de Commissie een databank ontwikkeld om het beheer van de procedure van oninbaarlijding te verbeteren. Dankzij deze methode zijn op zeer korte termijn operationele conclusies bereikt wat betreft de financiële aansprakelijkheid.

[30] 327 gevallen voor in totaal 42 650 456,00 EUR in 2000, 12 gevallen voor in totaal 2 434 780,85 EUR in 2001 en 87 gevallen voor in totaal 103 018 053,43 EUR in 2002.

In dezelfde periode heeft de Commissie 424 dossiers voor in totaal 98 008 529,14 EUR (zie onderstaande tabel) onderzocht. Het onderzoek werd uitgevoerd door een groep van verschillende diensten die in de periode 2000-2002 zeven maal heeft vergaderd; aan de vertegenwoordigers van de diensten van de Commissie werd stelselmatig mededeling gedaan van deze dossiers en alle ter zake doende informatie om de zaken al vóór de vergaderingen te kunnen onderzoeken.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Gelet op het aantal lidstaten die gevallen van oninbaarlijding hebben gemeld, is de Commissie van oordeel dat er nog steeds een fundamenteel probleem is. Zij hoopt dat de lidstaten dankzij de geplande herziening van artikel 17, lid 2, in het ontwerp tot wijziging van Verordening nr. 1150/2000, zoals hierboven beschreven, een beter begrip zullen krijgen van definitief oninbare bedragen en maatregelen zullen nemen om de specifieke boekhouding te zuiveren teneinde een meer objectieve boekhoudkundige situatie te verkrijgen.

Duitsland had in 1997 115 dossiers ingediend bij de Commissie. De Commissie heeft deze destijds niet kunnen behandelen, want zij waren niet opgesteld volgens het communautaire model van de beschikking van de Commissie van maart 1997 (speciaal formulier om de behandeling van verzoeken om oninbaarlijding te vergemakkelijken). De Commissie heeft de lidstaat derhalve verzocht ze opnieuw in te dienen volgens de bepalingen van bovenvermelde beschikking. In mei 2000 heeft Duitsland ten slotte een meer volledige lijst van 282 gevallen voor de periode 1994-1998 en vervolgens nog 35 andere gevallen meegedeeld. De Commissie onderzoekt of de inbreukprocedure van artikel 226 van het EG-Verdrag tegen deze lidstaat moet worden ingesteld, gelet op zijn weigering haar de aanvullende informatie te verstrekken die nodig is voor het onderzoek van bepaalde dossiers en zijn weigering bedragen ter beschikking te stellen voor de dossiers waarin de vrijstelling werd afgewezen.

5. Evaluatie van het controlesysteem

5.1. Algemene beoordeling

De tijdens de periode 2000-2002 vastgestelde onregelmatigheden in de werking van het systeem van controle van de traditionele eigen middelen bevestigen, evenals in de voorafgaande begrotingsjaren, het belang dat de Commissie bij de controles heeft. Rectificatie van niet-conforme nationale procedures door de lidstaten, boekhoudkundige regularisatie van vroegere dossiers (binnen de verjaringstermijn), incidentele correcties van onregelmatigheden, toelichting van communautaire besluiten, gezamenlijke verbetering van de communautaire regelgeving bij aanhoudende slechte werking enz. vormen de traditionele instrumenten waarmee de Commissie gevolg geeft aan haar controles.

De financiële weerslag vormt het zichtbare gevolg van de verificaties in het veld; dit is echter niet het enige belang van deze verificaties. Specifieke controle door de ordonnateur aan de hand van het geheel van bij de lidstaten ingewonnen informatie, en na analyse daarvan, kan immers van invloed zijn op het proces van verbetering van de regelgeving opdat rekening wordt gehouden met de financiële belangen van de Unie.

Bij al deze instrumenten komt een aantal aanvullende acties van het conventioneel verificatiesysteem waardoor het controleterrein wordt uitgebreid. Deze acties worden hierna beschreven.

5.2. Betrekking met de Rekenkamer

De Commissie staat voortdurend in contact met de Rekenkamer voor de follow-up van de werkzaamheden van de Kamer - ongeveer 20% van de activiteit van de eenheid voor de controle van de traditionele eigen middelen - op basis van wederzijdse informatie over de geprogrammeerde controles en mededeling van alle controleverslagen die aan de lidstaten zijn gezonden, met hun antwoorden daarop. Bij de voorbereiding van de eigen controles profiteert de Kamer van de informatie en ervaring van het Directoraat-generaal Begroting.

Voor de verwerking van de verslagen (jaarverslagen en speciale verslagen) en de sectorbrieven van de Rekenkamer en voor de administratieve en financiële follow-up van de opmerkingen in de verslagen van de Kamer heeft de administratieve eenheid bij de Commissie die voor de traditionele eigen middelen verantwoordelijk is in 1998 een taskforce opgericht. De opdrachten en verantwoordelijkheden van deze taskforce zijn in de verslagperiode gereorganiseerd om de follow-up nog doelmatiger te maken en de termijnen te verkorten. Deze eenheid ziet er ook zorgvuldig op toe dat de antwoorden van de lidstaten binnen de gestelde termijn worden ingediend.

In de verslagperiode heeft de Commissie gezorgd voor de follow-up van de speciale verslagen van de Kamer over de zekerheden en de douanewaarde. Ook heeft zij gevolg gegeven aan de jaarverslagen 1999 [31], 2000 en 2001. Voorts is een bijdrage geleverd bij de opstelling van de antwoorden op de vragen over de traditionele eigen middelen in de vragenlijst [32] die de heer Blak, lid van het Europees Parlement, in het kader van de kwijting 1999 heeft opgesteld. De Commissie heeft ook gezorgd voor de follow-up van de jaarverslagen die als basis dienen voor de kwijting. Bovendien moet de vrijwel permanente follow-up worden vermeld van het dossier "Nieuw-Zeelandse boter" (speciaal verslag nr. 1/98). Op te merken valt dat de Commissie de coördinatiefunctie van de vroegere groep "Zepter" heeft overgenomen en antwoord heeft verstrekt op alle verzoeken van de Kamer om inlichtingen over de follow-up van dit dossier.

[31] Het Europees Parlement heeft met genoegen kennis genomen van de initiatieven van de Commissie om gevolg te geven aan de opmerkingen van de Europese Rekenkamer, zie document PE 294.389 van 10.01.2001.

[32] Zie document PE 294.293 van 30.11.2000.

Bovendien heeft de Commissie in de verslagperiode 2000-2002 53 sectorbrieven behandeld; aan het einde van de periode waren nog 30 brieven niet afgehandeld [33], in afwachting van de antwoorden van de lidstaten of de terbeschikkingstelling van de betrokken eigen middelen of omdat de nabehandeling heeft geleid tot de instelling van de inbreukprocedure [34] van artikel 226 van het EG-Verdrag.

[33] 5 voor Duitsland, 4 voor België, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk, 3 voor Spanje, 2 voor Nederland en Zweden, 1 voor Denemarken en Oostenrijk.

[34] Vanaf 1997, nog 40 brieven moeten worden afgesloten.

De Rekenkamer verricht overigens regelmatig audits bij de diensten van de Commissie. Zo heeft zij in de verslagperiode twee audits verricht op het gebied van de traditionele eigen middelen. De opmerkingen van de Kamer zijn voor de Commissie een belangrijke bijdrage voor de evaluatie van haar acties en de resultaten daarvan.

5.3. Gezamenlijke controleregeling

Het proces van de gezamenlijke controleregeling (joint audit arrangement) - algemene term voor de samenwerking tussen de Commissie en de interne controlediensten van bepaalde lidstaten ter vergemakkelijking van de uitwisseling van ervaring, deskundigheid en technieken op het gebied van interne controle - is gestart in 1994 en heeft verschillende ontwikkelingsfasen gekend die alle tot een goed einde zijn gebracht. De onder toezicht van het Raadgevend Comité voor de eigen middelen opgerichte subgroep audit brengt de delegaties van alle lidstaten samen om van gedachten te wisselen.

De deelnemende lidstaten hebben in het kader van dit comité op eigen initiatief en in nauwe samenwerking met de Commissie werkdocumenten opgesteld met controleplannen en controle-instrumenten die controlemodules vormen. Deze modules in de vorm van gestructureerde schema's maken het mogelijk de basiscontroles in de lidstaten te evalueren om ervoor te zorgen dat de eigen middelen naar behoren worden vastgesteld, geboekt en ter beschikking gesteld van de Commissie. Dankzij de module kan ook het vermogen van het systeem worden gemeten en eventueel de aandacht worden gevestigd op structurele onvolkomenheden die moeten worden verholpen [35].

[35] De volgende modules zijn momenteel beschikbaar: Vrij verkeer, met boekhouding A; Extern douanevervoer (T1 en TIR); Opslag; Stelsel van algemene preferenties; Actieve veredeling; Specifieke boekhouding.

België, Denemarken, Spanje, Frankrijk, Ierland, Italië, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk werken momenteel actief aan dit initiatief mee. De Commissie heeft op basis van deze modules in samenwerking met bereidwillige lidstaten een alternatieve methode ontwikkeld om de geassocieerde controles te verbeteren (in het kader van artikel 18, lid 2, van Verordening nr. 1150/2000) die nauwere samenwerking vereisen. Denemarken, Nederland en Oostenrijk hebben zich als vrijwilligers aangeboden om deze aanpak te volgen. Met deze lidstaten zijn al zeven dergelijke controles uitgevoerd.

Bij deze aanpak wordt de controle uitgevoerd door de interne controledienst van de betrokken lidstaat aan de hand van een module voor het vooraf gekozen douane- en/of boekhoudterrein. Na de werkzaamheden stelt deze dienst een verslag op ten behoeve van de nationale overheid en de Commissie. Deze laatste onderzoekt de resultaten van de controlewerkzaamheden en brengt een kort bezoek aan de lidstaat om zich te onderhouden met het interne controleteam en om de werkdocumenten en de gebruikte methode te controleren.

Na dit bezoek stelt de Commissie de hoofdlijnen van het verslag vast en stelt zij vervolgens haar eigen verslag op. Eventuele onregelmatigheden - incidentele of structurele - leiden onder normale voorwaarden tot budgettaire regularisatie. Als uit de systeemanalyse blijkt dat de onregelmatigheid structureel is, zal de Commissie op de hoogte worden gebracht van de door de lidstaat voorgestelde maatregelen om de zwakke punten van het systeem te verhelpen.

De Commissie en de lidstaten hebben veel baat ondervonden bij de controles in het kader van deze aanpak. Voor de Commissie biedt de aanpak voldoende zekerheid over de doelmatigheid van de interne controlesystemen van de lidstaten. Ook kan zij middelen uitsparen die zij beter op andere gebieden kan investeren, met name ten behoeve van de kandidaat-lidstaten. Voor de lidstaten leidt deze aanpak tot minder verstoringen van de dagelijkse werkzaamheden van de kantoren en verbetering van de investeringen in hun eigen diensten. De Commissie heeft het proces van de gezamenlijke controleregeling en de voordelen daarvan uiteengezet op de vijfde vergadering van de Contactgroep voor financiële controleorganisaties op Malta in oktober 2002.

5.4. Kandidaat-lidstaten

Tijdens de verslagperiode heeft de Commissie met het oog op de uitbreiding in 2004 een strategie voor de benadering van de problematiek vastgesteld via voorafgaande informatiebezoeken en vervolgens acties die nodig zijn in de tien kandidaat-lidstaten om ervoor te zorgen dat hun douane- en boekhoudsystemen aan de communautaire eisen met betrekking tot de operationele behandeling van de eigen middelen voldoen.

Zo hebben leden van de Commissie actief deelgenomen aan studiedagen om het stelsel van traditionele eigen middelen onder de aandacht te brengen van de ambtenaren van de kandidaat-lidstaten. Deze studiedagen werden gehouden in Litouwen (oktober 2000), op Malta (februari 2001), op Cyprus (februari 2001), in Polen (maart 2001) en in Bulgarije (oktober 2001). Zij zijn zeer nuttig gebleken doordat zij de aandacht hebben gevestigd op de verschillende aspecten waarmee de nieuwe lidstaten rekening moeten houden bij de hervormingen, opdat zij zich onder de beste voorwaarden kunnen voorbereiden. Bij deze studiedagen komen nog diverse voorbereidende werkzaamheden.

Zo heeft de Commissie een praktische handleiding opgesteld met de concrete maatregelen die de overheid van deze landen zou moeten nemen om het acquis communautaire in hun nationale wetgeving te verwerken. Deze checklist is een kostbaar technisch hulpmiddel ter vergemakkelijking van hun voorbereiding op de toetreding op het bijzondere gebied van de traditionele eigen middelen. Dankzij de checklist heeft de Commissie een vragenlijst ontwikkeld die aan de 10 kandidaat-lidstaten van de Laken-groep is gezonden - dit zijn de lidstaten waarmee de Commissie onderhandelingen voerde, behalve Roemenië en Bulgarije - om een eerste evaluatie te verrichten van de vorderingen die deze landen hebben gemaakt bij de voorbereiding van de berekening en de betaling van de eigen middelen. Voor elke administratieve voorwaarde waaraan moet worden voldaan is aan de betrokken landen gevraagd mee te delen of zij reeds een nationale regelgeving en de nodige infrastructuur bezitten. Bovendien werd deze landen verzocht simulaties uit te voeren van boekhoudstaten van de traditionele eigen middelen.

Deze werkzaamheden werden aangevuld met bezoeken ter plaatse om technische bijstand te verlenen en verder in te gaan op de antwoorden op de vragenlijst. Tijdens de bezoeken werd een einde gemaakt aan misverstanden over de zeer technische aspecten van de werking van het stelsel van eigen middelen en werd de balans opgemaakt van de reeds gemaakte vorderingen en de te plannen acties met het oog op een volledige toepassing van dit stelsel vanaf de toetreding. Ook waren de bezoeken de gelegenheid om gezamenlijk een uniforme methode voor de berekening van de middelen (en de uitgaven) voor te stellen en uit te werken en de onderhandelingen over het begrotingshoofdstuk te vergemakkelijken door een gemeenschappelijke terminologie en werkwijze.

Aan de hand van de (ontwerp-)regelgeving van de kandidaat-lidstaten en de antwoorden op de vragenlijst van de Commissie heeft deze zich een positieve mening kunnen vormen over de kwaliteit van de nationale procedures en de vorderingen in het vooruitzicht van de toetreding. Gelet op het tijdschema en de inspanningen die nog moeten worden geleverd, en de duidelijke belangstelling van de Rekenkamer voor de voorbereidende werkzaamheden van de Commissie, heeft deze laatste aan dit thema absolute prioriteit toegekend. Daarom zal zij gedurende het jaar 2003 technische bijstand verlenen die gericht is op de terreinen waar nog aanpassingsinspanningen moeten worden geleverd. Overigens zal voorrang worden gegeven aan de evaluatie in real time van de inningssystemen.

Deze openstelling naar de kandidaat-lidstaten en de van de Commissie gevraagde investering - bij constant personeelsbestand - zal uiteraard leiden tot een heroriëntering van de controles in de huidige vijftien lidstaten. Zo zal het aantal klassieke controlebezoeken in beginsel worden teruggebracht tot een enkel controlebezoek per lidstaat; in sommige lidstaten zal de controle worden uitgevoerd volgens de aanpak van de gezamenlijke controleregeling. Dit sluit uiteraard bijkomende bezoeken van korte duur om nader in te gaan op bepaalde aspecten die tijdens voorafgaande controles aan de orde waren, niet uit. De Commissie overweegt overigens of het niet nuttig zou zijn de lidstaten bij de controles te betrekken.

6. Conclusie

De resultaten die in de verslagperiode 2000-2002 werden geregistreerd en de perspectieven die zich aftekenen bewijzen dat controles van de Commissie op het gebied van de traditionele eigen middelen noodzakelijk zijn. Zij garanderen een gelijke behandeling van de lidstaten wat betreft de toepassing van de douane- en boekhoudvoorschriften en de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie, hetgeen betekent dat de lidstaten bij niet-naleving van de voorschriften dezelfde gevolgen moeten dragen.

De Commissie zal de nodige maatregelen nemen om de klassieke controles nog te verbeteren en zij is voornemens tegelijkertijd haar optreden op de volgende drie terreinen verder te ontwikkelen:

- toezicht in de kandidaat-lidstaten om een aanvaardbare graad van zekerheid te verkrijgen dat de systemen voor de inning van de traditionele eigen middelen uiterlijk op de dag van toetreding aan de communautaire eisen voldoen;

- interne financiële aansprakelijkheid van de lidstaten voor hun fouten. De inbreukprocedures voor het Hof van Justitie zouden het mogelijk moeten maken definitief bepaalde gedragslijnen vast te stellen;

- externe financiële aansprakelijkheid: het beraad over deze aansprakelijkheid moet worden voortgezet, teneinde de negatieve financiële gevolgen van een slecht beheer van de preferentiële overeenkomsten te verhelpen.