Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Groenboek - De overheidsopdrachten in de Europese Unie: beschouwingen over een toekomstig beleid"

(97/C 287/20)

De Commissie heeft op 16 december 1996 besloten, overeenkomstig artikel 198 van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde groenboek.

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 mei 1997 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Malosse.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 346e Zitting (vergadering van 29 mei 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 61 stemmen vóór, bij twee onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Met dit Groenboek van algemene strekking over de overheidsopdrachten in Europa start de Commissie een brede discussie op onder de betrokken ondernemingen, aanbesteders, politieke instanties van de lid-staten en de EU, alsook, meer in het algemeen, de burgers.

Haar initiatief verdient des te meer bijval omdat het kan dienen als uitgangspunt voor een algemene discussie op lange termijn over de werkelijke doeleinden waarop het EG-beleid inzake overheidsopdrachten moet zijn gericht. De desbetreffende gedachtenwisseling moet bijgevolg in alle openheid en zonder beperkingen kunnen plaatsvinden.

1.2. Voorts moeten de evolutie van markten en de in de EU gehanteerde aanbestedingsprocedures in de discussie worden meegenomen, vooral wat de ontwikkelingen op het gebied van particuliere financiering van overheidsvoorzieningen betreft.

1.3. Het Groenboek bevat zowel een overzicht van de gang van zaken betreffende overheidsopdrachten in de Unie als een aantal vragen aan de hand waarvan nieuwe initiatieven van de Commissie ter zake kunnen worden ontworpen. De Commissie kondigt nl. aan, waarschijnlijk met een volgende mededeling te zullen komen met een actieplan om "de doelmatigheid van het rechtskader te vergroten en de doelstellingen van het communautaire beleid inzake overheidsopdrachten beter te verwezenlijken".

1.4. Het Comité is ingenomen met dit initiatief, dat in lijn ligt met de enige weken eerder gepubliceerde mededeling over "De impact en de doeltreffendheid van de interne markt" (COM(96) 520 def.). Het beleid inzake de openstelling van openbare aanbestedingen, dat reeds in het Verdrag van Rome werd genoemd, kreeg in 1985 een nieuwe impuls door het programma voor de voltooiing van de interne markt. In het nog immer bekende rapport van de Commissie over "De kosten van een niet-verenigd Europa" van 1987 (naar de algemeen rapporteur "Cecchini-rapport" genoemd) werden de besparingen als gevolg van een ruimere openstelling van overheidsopdrachten op ongeveer 22 miljard ecu geraamd. Tevens hoopte de Commissie dat meer efficiency op dit gebied tot een forse stijging van de groei zou leiden. In onderhavig Groenboek erkent de Commissie ronduit dat het beleid op dit moment nog niet de verwachte effecten en resultaten heeft opgeleverd.

2. Algemene opmerkingen

2.1. De Commissie constateert dat de richtlijnen inzake overheidsopdrachten onvoldoende worden uitgevoerd. Zij wijt deze onvolkomenheid grotendeels aan omzettingsproblemen in de lid-staten. Dit valt niet te ontkennen, maar de volgende twee factoren zijn volgens het Comité minstens even belangrijk: de algemene toegangsvoorwaarden blijven met talloze obstakels omgeven en met name het MKB ondervindt moeilijkheden bij het verkrijgen van informatie.

2.2. Een Europees beleid inzake overheidsopdrachten dient in de eerste plaats een instrument te zijn waarmee de interne markt, door eliminatie van de bestaande grenzen en belemmeringen, wordt verwezenlijkt. Dit is het uitgangspunt op basis waarvan het beleid kan strekken tot verhoging van het concurrentievermogen en van banenscheppende groei, en tegelijkertijd kan bijdragen tot daadwerkelijke marktintegratie. Uitbreiding van het aanbod en intensivering van de mededinging komen per definitie ten goede aan markten waarop de concurrentiestrijd vaak door feitelijke monopolies of kartels wordt belemmerd.

2.3. Helaas geeft de Commissie geen diepgaande analyse van de voordelen van een goed beheer van overheidsopdrachten. Het is wenselijk dat zij de gevolgen op termijn van de EG-regelgeving voor concurrentievermogen, budgettaire besparingen, werkgelegenheid en de kwaliteit van uitgevoerde werken en verleende diensten nauwkeuriger bestudeert.

2.4. De definitie van een "goed beheer" van overheidsopdrachten is omstreden. De prijs alleen is op zich niet doorslaggevend. Andere elementen spelen ook een rol: kwaliteit, naleving van termijnen, milieubescherming, doelmatigheid, veiligheid, in feite dus de totale kosten berekend over de hele duur van een operatie. Het EG-beleid moet erop zijn gericht dat aanbesteders in hun bestek concrete voorschriften opnemen, aan de hand waarvan zij inschrijvingen in hun geheel op degelijkheid toetsen en op die manier het "economisch meest voordelige bod" prefereren boven het goedkoopste bod.

2.5. In sommige lid-staten wordt met abnormaal lage offerteprijzen gewerkt, hetgeen voor alle betrokkenen funest is. De samenleving ondervindt hiervan op termijn de nadelige gevolgen: constructiefouten en -gebreken, bedrijfssluitingen en per saldo hogere kosten (er moeten immers bijkomende contracten worden gesloten en extra werk worden verricht). Voorts worden door deze praktijken de mededingingsvoorwaarden scheefgetrokken en arbeidsvoorwaarden, alsook duurzame werkgelegenheid in gevaar gebracht. In het EG-beleid mag dit probleem niet worden genegeerd en moet worden getracht een oplossing te vinden.

2.6. De EG moet tevens nadenken over de juiste randvoorwaarden voor het bedrijfsleven: gelijke behandeling en toegang, ongeacht de juridische status van de inschrijver; zorgvuldigheid van de kant van de aanbesteders op het gebied van betalingstermijnen en naleving van de beginselen betreffende de intellectuele eigendom.

2.7. De in het Groenboek genoemde cijfers over de gunningsprocedures in de EG zijn niet echt significant. Weliswaar is het interessant te weten dat het aantal aankondigingen van overheidsopdrachten in het Publicatieblad van 12 000 in 1987 tot ongeveer 95 000 in 1995 is toegenomen, maar vanwege de door de Commissie genoemde belemmeringen kan hieruit niet feitelijk worden afgeleid dat de overheidsopdrachten verder zijn opengesteld. Voorts lijken een tweetal cijfers te wijzen op een gebrekkige impact van de EG-richtlijnen: in de EU wordt slechts 3 % van de directe overheidsaankopen en 4 tot 7 % van de aankopen via een lokale importeur bij een bedrijf uit een andere lid-staat gedaan. Verder voldoet 85 % van de aanbestedende diensten, met name op lokaal niveau, niet aan de eisen van de richtlijnen met betrekking tot publiciteit en transparantie. Het Comité vraagt zich af in hoeverre dit laatste, tamelijk pessimistische cijfer betrouwbaar en geloofwaardig is. Er moet in dit verband nog veel werk worden verricht, met name in grensregio's waar de meest significante resultaten kunnen worden behaald. Het Comité verwacht in het kader van zijn taak als Waarnemingspost voor de interne markt bij dit werk te worden betrokken.

2.8. Het feit dat nog altijd weinig opdrachten aan bedrijven uit een andere lid-staat worden gegund, is volgens het Comité eerder aan externe factoren dan aan een gebrekkige toepassing van de richtlijnen te wijten. Onder externe factoren vallen subjectieve elementen als een gebrek aan kennis over nationale praktijken en gewoonten en objectieve elementen als een soms teleurstellende rendabiliteit vanwege de extra kosten die aan een inschrijving buiten het eigen land zijn verbonden, het valutarisico door het ontbreken van een eenheidsmunt, wettelijke en bestuursrechtelijke belemmeringen en tenslotte de taalbarrière. Met name het MKB heeft hiermee te kampen. Het EG-beleid moet dus zijn gericht op de algemene toegangsvoorwaarden en op verbetering van de toegangsmogelijkheden tot informatie.

2.9. Het Comité heeft in dit verband reeds eerder gepleit voor efficiëntere regelingen. In zijn op 30 mei 1996 aangenomen vervolgadvies over "Overheidsopdrachten" () sprak het zich ervoor uit, de opleidingsprogramma's te intensiveren en door de maatschappelijke en beroepsorganisaties te laten uitvoeren, alsook structuren of fora op te richten die meer bekendheid aan het verschijnsel overheidsopdrachten moeten geven. Daarnaast heeft het onlangs een reeks adviezen over normalisatie () uitgebracht waarin het benadrukte dat de toepassing van dwingende en soms discriminatoire, technische regels de openstelling van opdrachten in de praktijk belemmert.

3. EG-richtlijnen voor overheidsopdrachten

3.1. Het Comité schaart zich achter het streven van de Commissie naar rechtszekerheid en betreurt de vertraging die zich in een aantal lid-staten bij de omzetting van de richtlijnen voordoet. De huidige regelingen zijn evenwel ingewikkeld, en het Comité zou graag zien dat de richtlijnen, die elkaar vaak kruisen en overlappen, op termijn worden vereenvoudigd. Het komt nl. voor dat aanbesteders en inschrijvers niet kunnen vaststellen welke richtlijn van toepassing is, en met name het onderscheid tussen algemene regelingen en regelingen voor de uitgesloten sectoren kan behoorlijk wat verwarring in de hand werken. Het Comité kan zich voorts vinden in het voorstel om in samenwerking met de betrokkenen eenvoudige en beknopt geschreven gidsen uit te geven, alsook opleidingsprogramma's op te zetten voor met name de nationale, regionale en lokale diensten, alsmede de andere openbare aanbesteders. In deze gidsen moeten voor iedere lid-staat omzettingsstaten en duidelijke verwijzingen naar nationale uitvoeringsvoorschriften worden opgenomen. De omzetting van de richtlijnen kan mede worden versneld door publicatie en brede verspreiding van deze gidsen, waarin immers zal worden gewezen op de meest schrijnende gebreken en vertragingen.

3.2. De Commissie legt terecht het accent op het omzettingsprobleem. Naast vertragingen doen zich ook knelpunten voor als gevolg van het feit dat nationale regelingen soms ingewikkelder zijn dan, afwijken van of zelfs in strijd zijn met de EG-richtlijnen. Het Comité voelt meer voor het opstellen van daadwerkelijk uniforme regels dan voor het "opschonen" van de wetgevingen van de lid-staten om deze op een lijn met het EG-recht te brengen. Het verzoekt de Commissie om op termijn EG-verordeningen uit te vaardigen die alle huidige teksten, nationaal dan wel Europees, definitief zouden vervangen. De meest weigerachtige lid-staten mogen dit streven echter geenszins aangrijpen om omzetting te vertragen of uit te stellen. De Commissie moet de optie van een verordening dan ook niet zonder meer afwijzen; deze kan immers ook worden gebruikt als drukmiddel om de omzettingsmaatregelen te bespoedigen.

3.3. Het belang van beroeps-, bemiddelings- en schadevergoedingsprocedures bij overheidsopdrachten is evident. Deze procedures dienen echter transparant te zijn, zodat wordt voorkomen dat op grond van foutieve of bedrieglijke beweringen een ongerechtvaardigd beroep wordt ingesteld. Het onderscheid tussen beroep bij enerzijds de nationale autoriteiten en anderzijds de Commissie is niet duidelijk, en de huidige situatie wordt dan ook gekenmerkt door onzekerheid omtrent de mogelijkheid op beide niveaus in beroep te gaan. Hier dient duidelijkheid te worden verschaft. De Commissie zou gidsen moeten uitgeven waarin de economische actoren worden geïnformeerd over beroepsmogelijkheden in geval van beweerde schending van regels, duidelijk wordt uitgelegd hoe de desbetreffende procedures per lid-staat in elkaar zitten, op welke wijze zij kunnen worden ingeleid en hoe eventueel schadevergoeding kan worden gekregen. Tevens dient te worden aangegeven, welke taken de Commissie inzake klachten over overheidsopdrachten heeft, op welke wijze een klacht bij haar kan worden ingediend en hoe die procedure zich verhoudt tot procedures voor de nationale instanties en het Hof van justitie.

3.4. De door de Commissie voorgestelde onafhankelijke "verificateur" biedt inderdaad een mogelijkheid om de doeltreffendheid van de controle te verhogen. Een nationale of regionale verificateur, die eventueel in een Europees netwerk met zijn collega's uit andere lid-staten samenwerkt, kan zowel de aanbesteders assisteren bij het correct toepassen van de richtlijnen als de inschrijvers een onafhankelijke procedurele controle garanderen. Het Comité schaart zich derhalve van harte achter het voornemen van de Commissie, de lid-staten aan te moedigen om het functioneren van bestaande controle-instanties te vereenvoudigen en, in voorkomend geval, hun onafhankelijkheid te versterken.

3.5. Ondernemingen aarzelen vaak in beroep te gaan, omdat zij de hoge kosten van deze procedure en eventuele represailles van de openbare aanbesteders vrezen. Het Comité wijst met klem op het belang van gemakkelijk toegankelijke, goedkope procedures waardoor klagers daadwerkelijk worden beschermd en, indien gepast, snel schadevergoeding kunnen krijgen. Het beveelt de Commissie aan, na te denken over in het kader van de derde pijler van de EU te nemen initiatieven: forumkeuze, aard en hoogte van schadevergoeding en compensaties, rechtshulp, afbakening van de aansprakelijkheid, vooral bij onderaanbesteding. Schadevergoedingsprocedures blijken het meest te worden ingeleid in lid-staten die daarvoor een gespecialiseerde rechter kennen.

3.6. In veel lid-staten vindt het grootste gedeelte van de openbare aanbestedingen op lokaal niveau plaats. Openstelling van deze opdrachten is van het grootste belang voor het MKB. Het Comité zou graag zien dat de Commissie zich met deze kwestie bezighoudt en, in een eerste fase op basis van vrijwilligheid, een attestatiestelsel invoert en opleidingsprogramma's voor het personeel van de lokale aanbesteders organiseert. Voorts zou zij zich moeten bezinnen op middelen voor steunverlening ten behoeve van deze opleidingsprogramma.

3.7. In verschillende lid-staten vindt particuliere financiering van publieke werken steeds meer ingang. Het gaat om lange-termijncontracten die, in tegenstelling tot overheidsopdrachten, (gedeeltelijk) particulier worden gefinancierd. Op die manier spaart de overheid geld uit en daarom dient deze methode te worden verspreid en bevorderd. De Commissie dient in een interpretatieve mededeling aan te geven dat aan de onderhandelingsprocedure in dit verband niet wordt getornd, terwijl tegelijkertijd voor de noodzakelijke openbaarheid wordt gezorgd. Dit partnerschap tussen overheid en particuliere financiers dient via specifieke regelgeving te worden bevorderd. De Commissie moet in dit verband de volgende modellen bestuderen: de "Private Finance Initiative"-overeenkomsten in het Verenigd Koninkrijk waarmee voor transparantie en bescherming van de belangen van het bedrijfsleven wordt gezorgd; alsook particulier, publiek of gemengd gefinancierde concessie-overeenkomsten ("Vorfinanzieringsmodell" in Duitsland, "bevorderingscontracten" in België, "marchés d'entreprises de travaux publics" in Frankrijk, de "TAV"-formule in Italië).

3.8. Ook concessies moeten uitgebreid worden bestudeerd, omdat deze op transparante wijze en aan de hand van objectieve criteria moeten worden verleend. Er bestaan fundamentele verschillen tussen enerzijds toekenning van een concessie en anderzijds een privaatrechtelijke overeenkomst: onderwerp, duur, financiering, exploitatie en aansprakelijkheid. Wellicht kan de Commissie, met name met het oog op de TEN's (Transeuropese Netwerken), bekijken hoe het gebruik van deze contracten met behulp van een specifiek juridisch instrument voor de uitvoering ervan kan worden gestimuleerd.

3.9. Ook is het wenselijk dat de Commissie zich buigt over de gehele of gedeeltelijke privatisering van overheidsbedrijven. Dit proces lijkt sterk op een aanbesteding, maar verschilt daarvan door uiterst specifieke kenmerken. In het verleden is op dit gebied vaak misbruik geconstateerd (ontbreken van transparantie, nationale voorkeur), waardoor het wenselijk is dat deze kwestie specifiek op Europees niveau wordt geregeld.

3.10. Sommige aanbesteders aarzelen niet om opdrachten van middelgrote omvang te splitsen, zodat deze elk beneden de drempels voor de toepassing van de EG-richtlijnen en publicatieverplichtingen blijven. Een dergelijke handelwijze verdient afkeuring en de lid-staten dienen toe te zien op een correcte toepassing van de ter zake geldende procedures.

3.11. Ook stelt het Comité voor, deze drempels, met name voor de uitvoering van werken, te verlagen. Op die manier kunnen op Europees niveau meer opdrachten worden opengesteld voor het MKB dat, dank zij zijn wendbaarheid, uiterst competitief kan dingen naar opdrachten van kleine of middelgrote omvang. Deze kwestie dient echter in WTO-verband te worden behandeld.

3.12. Van aanbestedingsprocedures die onder de EG-richtlijnen vallen, zouden een voor het het publiek toegankelijk evaluatieverslag en na het verrichten van de opdracht een uitvoeringsverslag moeten worden opgesteld; dit komt de transparantie stellig ten goede ().

4. Verbetering van de toegang tot overheidsopdrachten

4.1. Ook het Comité acht het wenselijk dat toepassing en effect van de regels voor overheidsopdrachten beter worden bestudeerd. Daartoe zou de binnen het Comité opgerichte Waarnemingspost voor de interne markt kunnen worden verzocht om, met verstrekking van adequate middelen en hulp uit de betrokken kringen, studies en analyses te maken om uitvoeringsproblemen te voorkomen, schending van beginselen vast te stellen en op de grensoverschrijdende ontwikkeling van de verstrekking van overheidsopdrachten toe te zien.

4.2. Nieuwe initiatieven ten behoeve van betere informatievoorziening en meer transparantie zijn altijd welkom. In dit verband moet expliciet worden gewezen op de behoeften van MKB, ambacht, zelfstandigen en coöperaties. De Euro-info-centra, waaraan in dit verband bij wijze van proef reeds taken zijn verleend, kunnen de ruggengraat vormen van een Europees netwerk voor de verspreiding van informatie. Het is cruciaal dat de informatie gemakkelijk toegankelijk en begrijpelijk is, en dat vooral de CPV-nomenclatuur () verplicht wordt gesteld, zodat de afzonderlijke oproepen tot inschrijving, ongeacht de taal waarin deze worden gepubliceerd, onmiddellijk met elkaar kunnen worden vergeleken.

4.3. Naast deze alternatieven voor het verbeteren van de informatievoorziening schaart het Comité zich achter het idee, via bestaande verenigingen of structuren, fora op te richten om meer bekendheid te geven aan het verschijnsel overheidsopdrachten. Het is de bedoeling dat deze fora, in nauwe samenwerking met de bevoegde nationale instanties, bijdragen tot een snellere mentaliteitsverandering ten aanzien van de gunning van overheidsopdrachten. Deze fora zouden met name worden belast met informatievoorziening, adviesverstrekking en promotie.

4.4. De selectie van de "beste" offerte voor de samenleving wordt vaak bepaald door de kwalificaties en vaardigheden van de aanbesteders. Daarom moet de Commissie technische en juridische opleidingsprogramma's voor hen ondersteunen. Het Comité stelt voor dat de Commissie daartoe in overleg met de lid-staten en de lokale autoriteiten een eerste proefprogramma uitvoert.

4.5. Het Comité suggereert de Commissie, proefprojecten met betrekking tot voorlichting en promotie in de grensregio's te organiseren. Met dergelijke maatregelen, die in de eerste plaats op het MKB dienen te worden gericht, kan het meedingen naar overheidsopdrachten in buurlanden op korte termijn een aanzienlijke impuls krijgen. Ook kan op die manier een helder beeld worden gekregen van de feitelijke belemmeringen voor de openstelling van aanbestedingen.

4.6. De in een oproep tot inschrijving vermelde selectiecriteria maken het soms onmogelijk dat een bedrijf zich kandidaat stelt voor overheidsopdrachten in een andere lid-staat: verplichtingen in verband met certifiëring bij een nationaal orgaan, naleving van soms nauwelijks bekende nationale technische normen, een fiscale vertegenwoordiger ter plaatse, inschrijving in handels- en beroepsregister, vakdiploma's, alsook overdreven omzeteisen. Mochten dergelijke verplichtingen onontbeerlijk zijn, dan dient ervoor te worden gezorgd dat deze, in tegenstelling tot hetgeen helaas in sommige lid-staten het geval is, geen discriminatie of exorbitant hoge kosten met zich meebrengen. In zijn recente advies over grensoverschrijdende activiteiten van het MKB () stelt het Comité het bestaan vast van dergelijke distorsies, waaronder vooral het MKB en het ambacht hebben te lijden. De Commissie moet de impact van dergelijke wetgeving of selectiecriteria aandachtig bestuderen en zij dient niet te aarzelen om na geconstateerde discriminatie een inbreukprocedure tegen de desbetreffende lid-staten in te leiden.

4.7. De Commissie merkt terecht op dat de vooruitgang op het gebied van (elektronische) aanbestedingen cruciaal is voor de toekomst van overheidsopdrachten in Europa. In afwachting van door de particuliere sector te ontwikkelen aantrekkelijke diensten op dit gebied, wijst het Comité op het belang van de huidige projecten en vooral van SIMAP. In dit verband moet verslag worden uitgebracht over de kosten en de bescherming van intellectuele eigendom. Momenteel is de interesse voor de verschillende EU-informatiekanalen op dit gebied nog te beperkt (25 000 abonnementen), en daarom moet de Commissie voorstellen voor aanlokkelijkere mechanismen doen. Zij moet meer ondersteuning geven aan de werkzaamheden van de EBES ()-werkgroep op het gebied van overheidsopdrachten; deze werkzaamheden zijn namelijk meer dan wat ook geconcentreerd op het gebruik van telematica bij het uitschrijven van deze opdrachten in Europa. Voorts dient te worden nagedacht over manieren voor verspreiding van specifiek op de grensregio's gerichte informatie, omdat deze aantrekkelijk voor het MKB is.

4.8. Het MKB is goed voor 90, of zelfs 95 % van de kandidaatleveranciers of -dienstverleners. De desbetreffende ondernemingen hebben vanwege de huidige hoge toepassingsdrempels echter in het algemeen geen baat bij de EG-richtlijnen. Met het oog op het belang van meer inschrijvingen door het MKB op aanbestedingen in de EU is het wenselijk dat de drempels worden verlaagd en bovendien flankerende maatregelen worden genomen. De Commissie zou zich door de Amerikaanse "Small Business Act" kunnen laten leiden en de EU-aanbesteders ertoe moeten oproepen, criteria toe te passen die de deelname door het MKB kunnen verhogen.

5. Verbetering van de positie van inschrijvers

5.1. In de Europese Unie zijn duizenden ondernemingen en miljoenen arbeidsplaatsen met de openstelling van overheidsopdrachten gemoeid. Het huidige klimaat van vermindering van overheidsuitgaven is een bron van zorg voor talloze bedrijven, met name in de bouwsector. Daarom is het tijd om in de context van de mededingingskwestie een regeling te treffen voor gelijke toegangsvoorwaarden met een verbod op oneerlijke en te agressieve praktijken van beide zijden.

5.2. Talloze ondernemingen klagen erover dat de aanbestedende diensten, waaronder de Europese instellingen, zo laat betalen. Ondanks de publicatie van een EG-aanbeveling lijkt de situatie alleen maar te verergeren. Het Comité stelt dus voor, maximumtermijnen en boetes in geval van overschrijding daarvan voor te schrijven.

5.3. Ook constateren ondernemingen en beroepsorganisaties dat aanbesteders de intellectuele-eigendomsbeginselen vaak niet naleven: in afgewezen inschrijvingen beschreven uitvindingen, innovaties of oplossingen duiken vaak elders op zonder dat de rechthebbende daar juridisch of feitelijk iets tegen kan doen. Het Comité stelt voor dat de Commissie een studie verricht naar een gedragscode voor de aanbestedende diensten.

5.4. In deze code moet ook corruptie worden aangepakt. Het imago van aanbestedingen heeft een forse deuk opgelopen vanwege de corruptiegevallen die onlangs in diverse lid-staten aan het licht zijn gekomen. Uit een aantal van deze gevallen blijkt tevens dat de gerechtelijke autoriteiten van de lid-staten intensiever moeten samenwerken om constructies te voorkomen die gemakkelijk in Europees of internationaal verband kunnen worden opgezet.

5.5. Voorts wordt de mededinging verstoord door abnormaal lage offertes. Deze hebben op termijn in het algemeen desastreuze gevolgen voor de samenleving: onvoltooid werk, gebrekkige kwaliteit, bedrijfssluitingen en scheefgetrokken mededingingsverhoudingen. Er moet in de EU naar een verplicht systeem van garanties ("bonds") worden toegewerkt, waarbij de aanbestedende dienst verantwoordelijk is voor een adequate uitvoering van de verstrekte opdracht.

5.6. Volgens het Comité "is onderaanneming in het kader van overheidsopdrachten een vorm van arbeidsorganisatie die voor alles verband houdt met het feit dat voor de uitvoering van de opdracht specifieke waardigheden zijn vereist" [advies van 30 mei 1996 ()]. In onderaannemersovereenkomsten mag geen afbreuk worden gedaan aan de contractuele verplichtingen van de hoofdaannemer, met name op het gebied van de veiligheid en het arbeidsrecht, en dienen verplichtingen nauwkeurig te worden geformuleerd. Daarom zou het goed zijn te bepalen dat aannemer en onderaannemer beiden verantwoordelijk zijn.

5.7. Bij iedere aanbesteding, en vooral wanneer er sprake is van onderaanneming, dient te worden gegarandeerd dat de arbeidswetgeving, met name het verbod van zwartwerk, wordt nageleefd.

6. Overheidsopdrachten en de overige EG-beleidsterreinen

6.1. Talloze ondernemingen maken melding van ongeschreven regels die in wezen de mededinging verstoren en hen ontmoedigen, in te schrijven op overheidsopdrachten in andere lid-staten. Weliswaar kunnen kwesties in verband met milieu, sociale aangelegenheden of regionaal beleid natuurlijk niet door middel van openstelling van overheidsopdrachten worden geregeld, maar het spreekt voor zich dat het beleid met andere beleidsterreinen, vooral op sociaal en milieugebied, moet stroken. Voorts is er niets op tegen, van aanbesteders te verlangen dat zij bij de gunningsperiode oog hebben voor deze samenhang.

6.2. Het Comité verzoekt de Commissie, in een mededeling de specifieke voorwaarden in verband met sociaal, regionaal of milieubeleid te definiëren welke eventueel bij een aanbesteding kunnen worden gesteld (). Deze voorwaarden mogen echter generlei discriminerend effect hebben, d.w.z. de mogelijkheid van ondernemingen uit andere lid-staten om op een aanbesteding in te schrijven, dient onaangetast te blijven. Wil een aanbesteder bijvoorbeeld bepaalde categorieën kandidaten bevoordelen, dan dient een dergelijke clausule aan voorwaarden te voldoen: duur en omvang van de aanbesteding moeten aan een limiet zijn gebonden, de clausule mag slechts voor bepaalde werken gelden, ondernemingen moeten dezelfde, reële, toegangsmogelijkheden hebben en, in voorkomend geval, moeten specifieke betalingsregelingen worden opgenomen. Ook de toepassing van milieubeschermingsregels moet worden bevorderd, omdat daarmee wordt bijgedragen tot het welzijn van de EU-bevolking. Ook in dat geval mag evenwel niet worden gediscrimineerd, en deze regels dienen dus met de Europese milieubepalingen te stroken.

6.3. Het Comité dringt erop aan dat in de EG-bepalingen in ieder geval meer transparantie verplicht wordt gesteld; momenteel gaan aanbestedingen namelijk met te veel ondoorzichtigheid gepaard. De heden ten dage door talloze ondernemingen geconstateerde "ongeschreven" regels (begunstiging van lokale ondernemingen, compensaties) moeten zonder meer worden verboden of beperkt, en van ieder discriminatoir effect worden ontdaan. Zo niet, dan blijven deze regels "onzichtbare", maar uiterst reële obstakels voor de deelneming aan aanbestedingen.

6.4. Op grond van het belang van EG-financiering in met name regio's en lid-staten die voor doelstelling 1 in aanmerking komen, dient een voorlichtingsbeleid ten aanzien van overheidsopdrachten aldaar te worden uitgewerkt. Dit beleid moet door lid-staten én Commissie worden gevoerd. In dit verband kan worden opgemerkt dat het D-G dat het cohesiefonds beheert, ervoor probeert te zorgen dat informatie over door haar gefinancierde projecten ook wordt verspreid in lid-staten die niet voor doelstelling 1 in aanmerking komen. Het is wenselijk, dergelijke maatregelen tot de andere structuurfondsen uit te breiden, met name het EFRO. Voorts zou de Commissie erop moeten toezien dat in het kader van door de EG gefinancierde aanbestedingen de desbetreffende diensten de beginselen betreffende gelijke toegang strikter toepassen. Worden aanbestedingen met EG-middelen gefinancierd, dan dienen deze aan een attestatieprocedure, ter verificatie van de conformiteit van gunningsprocedure, te worden onderworpen.

6.5. De Commissie dient in haar hoedanigheid van hoedster van de Verdragen het voorbeeld op het gebied van overheidsopdrachten te geven. Helaas lijkt het beheer van bepaalde programma's bepaald niet altijd met de EG-regelgeving ter zake overeen te komen. Zo werden in het kader van Phare tweejarige kaderovereenkomsten ter waarde van minder dan 300 000 ecu (terwijl de EG-drempel op 200 000 ecu ligt) aan de mededinging onttrokken, waardoor een consortium van consulenten in bepaalde sectoren feitelijk een monopolie in de schoot kreeg geworpen. De gunningsprocedures voor dienstverleningscontracten in het kader van Phare en Tacis zijn overigens niet vrij van verdere kritiek: "short-lists" worden opgesteld zonder dat de daarbij gehanteerde criteria bekend worden gemaakt; inschrijvers die zich op de "short-list" bevinden, kunnen zich in consortia verenigen; gevallen van belangenvermenging waarin personen die op contractbasis voor de Commissie aan het opstellen van een aanbesteding werken en aan wie dezelfde aanbesteding vervolgens wordt gegund. De Rekenkamer wees de Commissie op dergelijke onregelmatigheden in zijn verslag over 1995. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan om voor alle opdrachten die zij verstrekt, in het kader van welk programma dan ook, de gunning op dezelfde regels te baseren. Wat opdrachten voor diensten betreft, moeten met name:

6.5.1. vooraankondigingen worden gedaan ten behoeve van het opstellen van short-lists;

6.5.2. short-lists in het Publicatieblad worden gepubliceerd;

6.5.3. afspraken die vóór de gunning van een opdracht tussen bieders op de short-list worden gemaakt, worden verboden;

6.5.4. praktijken als kaderovereenkomsten waarmee iedere vorm van mededinging wordt voorkomen, worden verboden;

6.5.5. de zorgvuldigheidsbeginselen bij de Commissie stringenter in acht worden genomen: aan een functionaris die op basis van wat voor contract dan ook voor de Commissie heeft gewerkt, mag gedurende vijf jaar na afloop van dat contract geen opdracht worden gegund.

6.6. Het ontbreekt projecten voor de aanleg van transeuropese netwerken aan een uniform rechtskader waarmee voor rechtszekerheid aangaande de uitvoering van concessie-overeenkomsten kan worden gezorgd. Een EG-mededeling terzake zou bijdragen tot het ontstaan van Europese contracten voor de uitvoering van werken; deze mededeling dient te worden gebaseerd op de experimenten die in een aantal lid-staten worden uitgevoerd met lange-termijncontracten waarbij de concessiehouder het recht krijgt, een vergoeding voor zijn diensten van het publiek te innen ().

6.7. In artikel 223 van het EG-Verdrag wordt de defensiesector als van bijzondere en strategische aard aangemerkt. Zoals het Comité in zijn advies van 19 maart 1997 () aanbeveelt, dient er een gemeenschappelijke regeling te komen voor opdrachten en leveringen voor civiele doeleinden of ten behoeve van zowel de defensieadministratie als de strijdkrachten. Voor gevoelige producten kan naar openstelling en meer mededinging worden gestreefd via intergouvernementele samenwerking, met name in het kader van een Europees bewapeningsagentschap.

7. Overheidsopdrachten in derde landen

7.1. De openstelling voor EG-ondernemingen van overheidsopdrachten in derde landen moet door de EU tot prioriteit worden verheven.

7.2. Het moet mogelijk zijn, obstakels voor de toegang tot overheidsopdrachten in derde landen in kaart te brengen, zodat van de ondertekenaars van de GPA (Overeenkomst inzake Overheidsopdrachten in WTO-verband) de garantie wordt verkregen dat deze belemmeringen zullen worden opgeheven.

7.2.1. Het Comité zou in dit verband graag zien dat de Commissie een vergelijkende studie uitvoert naar de toegangsvoorwaarden voor bedrijven uit derde landen tot Europese overheidsopdrachten en de voorwaarden voor het Europese bedrijfsleven voor toegang tot overheidsopdrachten op de markten van grote handelspartners (Japan, VS, Australië, Canada).

7.3. Tevens zou de Commissie proefprojecten kunnen opstarten om de verspreiding van informatie over overheidsopdrachten in derde landen te bevorderen (vooral voorinformatie omdat de in het Publicatieblad en de TED-database gepubliceerde oproepen tot inschrijving in het algemeen veel te korte termijnen kennen). Wat grote aanbestedingen in derde landen betreft, dient de samenwerking tussen Europese ondernemingen, alsook het zoeken naar mogelijke onderaannemers in de EU te worden bevorderd.

7.4. Het Comité wijst met klem op de verplichtingen voor de EU op het gebied van openstelling van aanbestedingen in het kader van de GPA. De Unie en de verantwoordelijke nationale instanties moeten erop toezien dat bedrijven uit derde landen die, ook wat onderaannemingscontracten betreft, deelnemen aan gunningsprocedures in de EG, zich overeenkomstig de normen van de Internationale Arbeidsorganisatie en de sociale wetgeving gedragen.

7.5. Voeren bedrijven uit derde landen in de EG lange-termijnwerken als hoofd- of onderaannemer uit, dan moeten de nationale autoriteiten ervoor kunnen zorgen dat de sociale wetgeving wordt nageleefd, zodat iedere vorm van sociale dumping wordt voorkomen.

7.6. Technische bijstand in het kader van het verstrekken van overheidsopdrachten in de Midden- en Oost-Europese landen, alsook in de Middellandse-Zeelanden lijkt inderdaad op zijn plaats. De noodzakelijke know-how hiervoor lijkt het beste te kunnen worden overgedragen door middel van stages bij controlerende of aanbestedende diensten die de EG-regelgeving strikt toepassen.

8. Conclusies en slotresolutie

8.1. Gezien de voordelen van een transparantere toepassing van de regels voor het verstrekken van overheidsopdrachten in de Europese Unie, met name in verband met: meer efficiency bij de verwezenlijking van de interne markt, betere benutting van openbare middelen, fraudebestrijding, uitbreiding van de intracommunautaire handel, kwaliteit van de aangeboden goederen en diensten, alsmede benutting van de know-how van de bedrijven in de verschillende lid-staten;

8.2. gegeven het economische belang van overheidsopdrachten in de EU en het aantal bedrijven en arbeidsplaatsen dat hiermee is gemoeid;

8.3. maakt het Economisch en Sociaal Comité de volgende slotopmerkingen over het Groenboek van de Commissie. Het:

8.3.1. betreurt de vertraging die zich in bepaalde lid-staten bij de omzetting van de richtlijnen voordoet en vraagt de Commissie om deze met alle mogelijke maatregelen tegen te gaan;

8.3.2. verzoekt echter tevens, de huidige teksten, zowel op EG- als op nationaal niveau, te vereenvoudigen en te verduidelijken en op termijn, liefst in de vorm van een verordening, een uniform rechtskader te creëren;

8.3.3. vraagt de aanbesteders om bij de beoordeling van voorgelegde offertes in verband met door de overheid te sluiten overeenkomsten meer te letten op kwaliteit in termen van economische voordelen, waarvan de prijs er slechts een is;

8.3.4. suggereert om in het kader van de derde EU-pijler de wetgevingen inzake beroepsprocedures nader tot elkaar te brengen en in dit verband "best practices" uit te wisselen;

8.3.5. verzoekt de Commissie om wat de beroepsprocedures betreft, meer duidelijkheid en samenhang aan te brengen;

8.3.6. wenst dat er een specifieke regeling voor concessies komt, met name in verband met de transeuropese netwerken (TEN's);

8.3.7. stelt voor dat de Commissie werkt aan de bevordering van nieuwe contractvormen die op particuliere financiering van openbare infrastructuur zijn gebaseerd;

8.3.8. verzoekt de lid-staten en de EG, de verplichtingen van aanbesteders jegens inschrijvers aan te scherpen: betalingstermijnen moeten worden verkort, de geheimhoudingsverplichting ten aanzien van in offertes voorkomende intellectuele eigendom dient te worden nageleefd en er moet een gedragscode voor de aanbestedende diensten komen;

8.3.9. wil dat de toegang tot informatie, met name ten behoeve van het MKB, op EG- en nationaal niveau substantieel wordt verbeterd. De Commissie zou in dit verband proefprojecten in grensregio's kunnen opzetten;

8.3.10. stelt voor dat de Commissie een proefprogramma steunt om de kwalificaties en vaardigheden van de aanbesteders te verbeteren;

8.3.11. steunt het voorstel van de Commissie, fora op te richten om, in samenwerking met de maatschappelijke en beroepsorganisaties, meer bekendheid aan het verschijnsel overheidsopdrachten te geven. Het schaart zich tevens achter het idee, een attestatiestelsel in te voeren om aanbesteders ertoe te prikkelen, EG-regels daadwerkelijk toe te passen. Wellicht kan een dergelijk stelsel, hoewel het in beginsel op vrijwilligheid stoelt, dwingende voorschriften voor door de EG-gefinancierde opdrachten bevatten;

8.3.12. benadrukt dat onderwijs en opleiding belangrijker zijn dan strengere administratieve controle en wijziging van de regelgeving;

8.3.13. stelt voor dat impact en gevolgen van de openstelling van overheidsopdrachten in samenwerking met de Waarnemingspost voor de interne markt van het Comité worden bestudeerd;

8.3.14. wenst dat wordt gewerkt aan procedures waarmee de adequate uitvoering van opdrachten wordt gegarandeerd, zodat de nadelige gevolgen van abnormaal lage offertes worden tegengegaan;

8.3.15. stelt vast dat overwegingen in verband met milieu, sociale aangelegenheden en regionaal beleid de keuze van aanbesteders kunnen beïnvloeden. Deze overwegingen, die stroken met EG-prioriteiten, zijn volstrekt legitiem, maar mogen nooit in discriminatie uitmonden.

8.3.16. Het is van belang dat overheidsopdrachten op internationaal niveau, in het kader van de WTO, worden opengesteld. Het Comité beveelt aan dat de EU zich in de eerste plaats richt op de voorwaarden voor de toegang van het Europese bedrijfsleven tot markten van derde landen. Het benadrukt dat openstelling van Europese opdrachten voor ondernemingen uit deze landen, ook wat onderaannemingscontracten betreft, geen afbreuk mag doen aan de door de WTO opgestelde sociale bepalingen, het arbeidsrecht en de veiligheidsvoorschriften, alsook regelingen waarin de juridische en sociale verplichtingen van de partners duidelijk zijn omschreven.

8.3.17. Ten slotte dringt het Comité er bij de Commissie op aan, het goede voorbeeld te geven door zo snel mogelijk de transparantie van haar eigen gunningsprocedures te verhogen, met name wat aanbestedingen van diensten betreft.

Brussel, 29 mei 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB C 212 van 22. 7. 1996.

() PB C 256 van 2. 10. 1995; "Overheidsopdrachten" - PB C 212 van 22. 7. 1996; "Technische normen en wederzijdse erkenning" - PB C 89 van 19. 3. 1997; "Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake Normalisatie en de wereldwijde informatiemaatschappij: de Europese aanpak".

() De Commissie kan zich hierbij richten op de "Uniform Procurement Standards" van de Wereldbank.

() CPV = "Common Procurement Vocabulary".

() PB C 206 van 7. 7. 1997, blz. 70 - "Problemen van het MKB bij grensoverschrijdende handelsbetrekkingen en conformiteitsbeoordelingsprocedures".

() European Board for EDI Standardisation.

() Tot deze criteria moeten ook de IAO-verdragen worden gerekend die in samenhang met sociale clausules in handelsafspraken worden besproken (nl. de nrs. 87, 98, 29, 105, 100, 111 en 138). Daarnaast is het IAO-verdrag over sociale bepalingen bij openbare aanbestedingen een vanzelfsprekend criterium in dit verband.

() "PFI"-contracten in het Verenigd Koninkrijk; "Vorfinanzierungsmodell" in Duitsland; "Marchés d'entreprises de travaux publics" in Frankrijk; "bevorderingscontracten" in België; de "TAV"-formule in Italië.

() ESC-advies over de "Mededeling van de Commissie - Uitdagingen voor de Europese defensie-industrie: een bijdrage voor actie op Europees niveau" (PB C 158 van 26. 5. 1997).