Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "de Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité: 'De opheffing van fiscale barrières voor grensoverschrijdende pensioenregelingen'"

(2002/C 36/12)

De Commissie heeft op 19 april 2001 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te raadplegen over de voornoemde mededeling.

De afdeling "Economische en Monetaire Unie - economische en sociale samenhang", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 24 september 2001goedgekeurd. Rapporteur was de heer Byrne.

Het Comité heeft tijdens zijn 385e zitting van 17 en 18 oktober 2001 (vergadering van 17 oktober 2001) het volgende advies uitgebracht, dat met 88 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 2 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In oktober 2000 publiceerde de Commissie een voorstel voor een richtlijn betreffende de werkzaamheden van instellingen voor bedrijfspensioenvoorzieningen(1). Het Comité bracht hierover in maart 2001 advies uit(2).

1.2. In de onderhavige mededeling gaat de Commissie in op fiscale aspecten van grensoverschrijdende pensioenregelingen, die in de richtlijn buiten beschouwing werden gelaten.

2. Achtergrond

2.1. Pensioenen zijn voor iedereen van belang, met name voor mensen die voor een goede oudedagvoorziening willen zorgen. In de EU berusten pensioenstelsels op drie pijlers:

- Pijler 1: wettelijke pensioenregelingen, doorgaans een wettelijke pensioenregeling, beheerd door de staat, de premiebetalers of op andere wijze (meestal op basis van een omslagstelsel);

- Pijler 2: bedrijfspensioenregelingen op basis van kapitaaldekking (meestal via de werkgever);

- Pijler 3: individuele pensioenvoorzieningen (meestal via een levensverzekeringsmaatschappij).

2.2. Zowel de richtlijn als de mededeling hebben betrekking op bepaalde, met name fiscale problemen rond grensoverschrijdende bedrijfspensioenregelingen, al zijn de voorstellen in het algemeen ook relevant voor de individuele pensioenvoorzieningen.

2.3. Fiscale aspecten werden in de richtlijn buiten beschouwing gelaten omdat hierover unanimiteit van de Raad is vereist. Waarschijnlijk zou de richtlijn daardoor later of helemaal niet zijn goedgekeurd.

2.4. De mededeling houdt het volgende in:

- de Commissie gaat voor een gecoördineerde benadering, waarmee zij niet zozeer streeft naar harmonisatie van de regels van de lidstaten, maar wil aansluiten bij de diversiteit ervan;

- de Commissie pleit voor afschaffing van alle belastingregels die een onnodig beperkende of discriminerende werking hebben;

- er wordt voorzien in maatregelen om de belastinginkomsten van de lidstaten te waarborgen.

3. De fiscale behandeling van bedrijfspensioenen in de lidstaten

3.1. Bij bedrijfspensioenregelingen kan belasting worden geheven in drie stadia: over de premies, de kapitaalopbrengsten of de pensioenuitkeringen.

3.1.1. In de meeste lidstaten zijn de werknemerspremies tot op zekere hoogte aftrekbaar en worden de werkgeverspremies niet gerekend tot het belastbaar inkomen van de werknemer. De premies zijn dus meestal onbelast.

3.1.2. De meeste lidstaten heffen geen belasting op kapitaalopbrengsten van pensioenfondsen, al leggen sommige lidstaten wel een rendementsheffing op. Kapitaalopbrengsten zijn dus meestal onbelast.

3.1.3. In de meeste lidstaten zijn pensioenuitkeringen belast; soms gebeurt dit tegen een lager tarief en soms geldt zelfs een volledige vrijstelling (tot een bepaalde hoogte). Meestal zijn pensioenuitkeringen dus belast.

3.1.4. De tabel in bijlage 1 geeft een beknopt en vereenvoudigd overzicht van de manier waarop bedrijfspensioenregelingen in de lidstaten door de fiscus worden behandeld. Er bestaan grote verschillen in aftrekbaarheid van de premies en belastbaarheid van de uitkeringen. De tabel geeft daarom alleen een globaal overzicht.

3.1.4.1. Uit de tabel blijkt dat 11 lidstaten een belastingregime hanteren waarbij premies en kapitaalopbrengsten vrijgesteld zijn en pensioenuitkeringen belast worden (VVB-systeem). In drie lidstaten zijn premies niet en kapitaalopbrengsten en pensioenuitkeringen wel belast (VBB-systeem) en in twee lidstaten zijn premies wel en kapitaalopbrengsten en pensioenuitkeringen niet belast (BVV-systeem).

3.1.5. Als gevolg van deze uiteenlopende regimes is het in principe mogelijk dat een werknemer die zich na zijn pensioen in een andere lidstaat vestigt, dubbel of juist helemaal geen belasting hoeft te betalen.

4. Het beleid van de Commissie

4.1. Zoals gezegd zou iedere poging om de belastingregels te harmoniseren momenteel problemen voor de lidstaten opleveren en dus hoogstwaarschijnlijk geen unanimiteit kunnen behalen.

4.2. Daarom richt de Commissie zich vooral op discriminatie bij grensoverschrijdende pensioenregelingen en maakt zij daarbij onderscheid tussen twee situaties:

- een persoon verhuist naar een andere lidstaat, maar wenst bij zijn oude pensioenregeling aangesloten te blijven;

- een individuele werkgever of groep van werkgevers en de vertegenwoordigers van de werknemers willen via een pan-Europese pensioeninstelling een pensioenvoorziening voor alle werknemers in verschillende lidstaten treffen.

4.3. Volgens de Commissie zijn de lidstaten op grond van art. 14 van het EG-Verdrag verplicht om discriminerende regels af te schaffen. Zij verwijst daarbij naar een aantal arresten van het Hof van Justitie, waaronder Safir (1998) en Wielockx (1995).

4.4. De Commissie vindt dat de lidstaten mogen verlangen dat alle nieuwe pensioenregelingen met ingezetenen voldoen aan hun wettelijke voorschriften. In het geval van migrerende werknemers die al aan buitenlandse pensioenregelingen deelnamen, zou een dergelijke regel het vrij verkeer van werknemers echter onnodig beperken.

4.5. Indien mensen deelnemen aan een door de fiscus toegelaten regeling in eigen land en daarna naar een andere lidstaat verhuizen, kan het gastland belastingaftrek van die premies dus niet weigeren indien belastingaftrek van premiebetalingen aan binnenlandse pensioenregelingen wel is toegestaan.

4.6. Het kan ook voorkomen dat een werknemer naar een andere lidstaat verhuist, naar een pensioenregeling in het gastland wil overstappen en daarbij zijn opgebouwde pensioenrechten wil overdragen. De Commissie erkent dat dit problemen kan opleveren maar stelt dat er geen belasting mag worden geheven indien een soortgelijke overdracht binnen het gastland evenmin belast zou worden.

4.7. Samenvattend concludeert de Commissie dat de artikelen 39, 43, 49 en 56 het volgende waarborgen:

- vrij verkeer van de werknemers;

- vrijheid van vestiging;

- vrij verrichten van diensten;

- vrijheid van kapitaalverkeer.

4.8. In de meeste lidstaten is het echter wel zo dat migrerende werknemers die bij hun oude pensioenregeling aangesloten willen blijven, daarvoor toestemming moeten krijgen van de werkgever die in de regeling van het land van herkomst bijdraagt.

5. Waarborgen van de belastingheffing van de lidstaten

5.1. De Commissie stelt dat de Richtlijn Wederzijdse Bijstand voorziet in een adequaat systeem om de belastinginkomsten van de lidstaten te beschermen. Zij vindt dat dit het beste kan worden gedaan door automatisch gegevens uit te wisselen, zoals inmiddels ook voor de inkomsten uit spaargelden is voorgesteld.

6. Pan-Europese pensioeninstellingen

6.1. De Commissie attendeert op een door de branche ingediend voorstel voor pan-Europese pensioeninstellingen. Doel is dat werknemers van een multinational bij dezelfde pensioeninstelling aangesloten kunnen blijven, ongeacht in welke lidstaat ze werken.

6.2. Uitgangspunt is dat de lidstaten hun eigen regelingen ten aanzien van de fiscale behandeling van pensioenregelingen voor ingezetenen op eigen grondgebied kunnen handhaven. Daartoe zou een pan-Europese pensioeninstelling dan voor werknemers van iedere lidstaat een aparte sectie hebben.

6.3. Gaat een werknemer in een andere lidstaat werken, dan zou hij zijn premies aan dezelfde pensioeninstelling blijven afdragen, zij het aan een andere sectie. Iedere sectie zou voldoen aan de belasting- en andere regels van de betrokken lidstaat.

7. Omgaan met de uiteenlopende belastingregelingen in de lidstaten

7.1. De Commissie pleit voor acceptatie van het VVB-regime, aangezien dit al in de meeste lidstaten wordt gehanteerd (Duitsland past weliswaar BVV toe voor bedrijfspensioenregelingen, maar wil bij de hervorming van zijn sociale zekerheidsstelsel een nieuwe, fiscaal aantrekkelijke individuele pensioenregeling invoeren). Zij erkent wel dat er dringend een oplossing moet worden gevonden voor het probleem dat gepensioneerden bij verhuizing naar een andere lidstaat in theorie met dubbele belastingheffing of -vrijstelling te maken kunnen krijgen (zie paragraaf 3 van dit advies).

7.2. De Commissie ziet in dit verband een oplossing in bilaterale overeenkomsten om dubbele belastingheffing te voorkomen. Zo zouden staten bijvoorbeeld kunnen afspreken dat voor pensioenen uit staat A aan een inwoner van staat B dezelfde heffingsgrondslag wordt gehanteerd als in staat A het geval zou zijn geweest.

8. Algemene opmerkingen

8.1. Het Comité vindt dat er dringend een oplossing gevonden moet worden voor de belastingproblemen bij grensoverschrijdende bedrijfspensioenuitkeringen. Het gaat hier om de basisvrijheden van het Verdrag: werknemers worden belemmerd bij het uitoefenen van hun recht op vrij verkeer, dienstverlenende instellingen kunnen niet grensoverschrijdend actief zijn en grotere bedrijven worden vanwege de onderverdeling van hun pensioenregelingen geconfronteerd met onnodig hoge kosten.

8.2. Het Comité benadrukt dat iedere discussie over pensioenen er uiteindelijk op gericht moet zijn voor een faire fiscale behandeling van alle drie pijlers te zorgen. Hoewel de mededeling in de eerste plaats over bedrijfspensioenregelingen (pijler 2) gaat, is een groot gedeelte ervan ook relevant voor individuele pensioenvoorzieningen (pijler 3).

8.3. De voorkeur van het Comité gaat in principe uit naar een richtlijn(3), maar het beseft dat dit in de praktijk moeilijk haalbaar is. Het Comité is dan ook ingenomen met deze mededeling en is zeer te spreken over de vastberadenheid van de Commissie om er toch voor te zorgen dat de Verdragsvrijheden worden gerespecteerd.

8.4. Het Comité wijst tevens op de belangrijke rol van het Europese hof van Justitie bij de naleving van het Verdrag en de mate waarin jurisprudentie reeds de weg baant.

8.5. De Commissie heeft zich enorm ingespannen om vooruitgang te boeken en de problemen die volgens sommige lidstaten bestaan, zoveel mogelijk op te lossen. Het Comité hoopt dat deze juist geproportioneerde benadering van de Commissie snelle vorderingen mogelijk zal maken.

8.6. Het Comité heeft zich al eerder voorstander getoond van het VVB-systeem(4), en wel om de volgende redenen:

(a) het is rechtvaardiger omdat belasting wordt geheven over de uitkering zelf en niet over de premies, die iedere aangeslotene een individuele pensioenuitkering opleveren, bijvoorbeeld afhankelijk van hoe lang hij blijft leven;

(b) door premies vrij te stellen van belastingen worden mensen gestimuleerd om voor hun oudedagsvoorziening te zorgen;

(c) het probleem van de vergrijzing wordt verlicht: de belastinginkomsten zijn nu lager, maar in de toekomst, wanneer relatief veel meer ouderen afhankelijk zullen zijn van een uitkering, zijn ze hoger.

8.6.1. Het Comité beseft echter dat het moeilijk aan te geven is wanneer in de hele EU een VVB-systeem kan worden ingevoerd, gezien de verschillen die momenteel tussen de belastingstelsels van de lidstaten bestaan. Volgens het Comité is voor VBB-landen overschakeling naar een VVB-systeem technisch gezien geen groot probleem; wel moet worden gekeken naar de gevolgen daarvan voor de belastingontvangsten.

8.6.2. Het Comité raadt de Commissie aan de kandidaat-lidstaten aan te moedigen het VVB-systeem in te voeren om te voorkomen dat de diversiteit op dit gebied met de uitbreiding verder toeneemt.

8.7. Op zich is het plausibel dat de Commissie een manier zoekt om met de uiteenlopende belastingregelingen in de lidstaten om te gaan, maar het is jammer dat deze complexe materie niet erg diepgaand wordt behandeld. Er wordt bijvoorbeeld onvoldoende ingegaan op de situatie van de VBB-landen.

8.7.1. Indien een werknemer van een VVB-land verhuist naar een VBB-land en ervoor kiest zijn pensioenregeling voort te zetten, hoe wordt de in het gastland gebruikelijke belasting over de kapitaalopbrengsten dan geïnd?

8.7.2. Indien een werknemer verhuist van een BVV-land naar een VVB-land maar uiteindelijk in zijn land van herkomst met pensioen gaat, terwijl hij al die tijd bij zijn oude pensioenregeling aangesloten is gebleven, zal de BVV-lidstaat dan belasting heffen over het pensioenaandeel dat is opgebouwd in de periode dat de werknemer in het VVB-land verbleef? Indien dit niet het geval is, profiteert de werknemer van belastingvrijstelling op zowel premies als pensioenuitkering. Uiteraard kan zich ook de tegenovergestelde situatie voordoen.

8.7.3. Het Comité is daarom verheugd dat de Commissie in haar mededeling aangeeft samen met de lidstaten regels te willen opstellen om interpretatieconflicten op te lossen en regelingen uit te werken om ervoor te zorgen dat belastingbetalers door beide betrokken landen consequent worden behandeld. Hoewel een groot deel van deze besprekingen op bilaterale basis zal plaatsvinden, hoopt het Comité dat de inzet van de Commissie ertoe zal leiden dat zoveel mogelijk algemene oplossingen worden gevonden.

8.8. Het Comité is verheugd dat het idee van pan-Europese pensioeninstellingen nu serieuze aandacht krijgt.

8.8.1. Het desbetreffende voorstel zal de belangen van de lidstaat niet schaden, aangezien iedere nationale sectie in de pan-Europese instelling de fiscale en arbeidswetgeving van de betrokken lidstaat in acht zal nemen.

8.8.2. Hoewel het Comité geen voorstander is van fiscale vertegenwoordigers, is het voor de belastingdiensten van de lidstaten wellicht een geruststellend idee wanneer de betrokken multinational een lokale vertegenwoordiger kan aanwijzen. Deze persoon, bijvoorbeeld de lokale pensioenbeheerder, zou dan verantwoording tegenover de belastingdienst moeten afleggen over de belastingheffing bij werknemers die in dat land zijn gevestigd, maar premie afdragen aan een pensioenregeling in een andere lidstaat.

8.8.3. Alle gevolgen van dit voorstel dienen echter zorgvuldig te worden bestudeerd, met name in het licht van de overeenkomsten die in sommige lidstaten tussen de sociale partners zijn gesloten waarbij deelname aan bestaande bedrijfspensioenregelingen verplicht is. Het Hof van Justitie heeft deze verplichting in recente arresten gerespecteerd. Via overleg tussen de sociale partners zou wellicht een oplossing kunnen worden gevonden om de mobiliteit van werknemers alsmede de pensioenrechten te garanderen, zonder dat deze overeenkomsten worden geschonden.

8.8.4. Algemeen wordt verondersteld dat deze regelingen alleen de grootste bedrijven ten goede zullen komen. Het Comité hoopt dat dit niet het geval zal zijn en verwacht dat pensioeninstellingen - als de startproblemen eenmaal overwonnen zijn - zulke regelingen in ieder geval ook aan middelgrote ondernemingen tegen redelijke kosten aanbieden. Bedrijven zouden ook samen regelingen moeten kunnen afsluiten.

8.8.5. Het Comité is verheugd dat er een proefproject komt waaraan drie lidstaten zullen deelnemen. Dit biedt de mogelijkheid om dit soort regelingen uit oogpunt van lidstaten, werkgevers en werknemers te valideren.

8.8.6. Momenteel zijn nog onvoldoende gegevens beschikbaar om het voorstel goed te kunnen beoordelen. Het Comité hoopt daarom het voorstel later opnieuw te kunnen bekijken wanneer alle details bekend zijn.

8.9. In de discussie over pensioenregelingen mag niet worden vergeten dat bedrijfspensioenen ten gunste van lichamelijk of geestelijk gehandicapten in sommige lidstaten een gunstige fiscale behandeling krijgen. Er dient te allen tijde speciale aandacht naar deze groep mensen uit te gaan.

9. Conclusies

9.1. Het Comité is ingenomen met de voorstellen van de Commissie om fiscale barrières voor grensoverschrijdende bedrijfspensioenuitkeringen op te heffen.

9.2. Het Comité steunt de benadering van de Commissie, die inhoudt dat de betrokken regels van de lidstaten in het oog worden gehouden en de nodige stappen worden genomen om ervoor te zorgen dat de lidstaten de fundamentele Verdragsvrijheden respecteren.

9.3. Het Comité is het ermee eens dat de Richtlijn Wederzijdse Bijstand een geschikte basis vormt voor de uitwisseling van informatie die noodzakelijk is om een correcte toepassing van de belastingregels van de lidstaten te waarborgen.

9.4. Het Comité is te spreken over het voorstel tot oprichting van pan-Europese pensioeninstellingen, maar meent wel dat nog heel wat gedaan en overlegd moet worden voordat het voorstel uitgevoerd kan worden.

9.5. Het Comité is het ermee eens dat het VVB-stelsel uiteindelijk de standaard in de EU zou moeten worden. Dit zou nu al aan de kandidaat-lidstaten moeten worden doorgegeven.

9.6. Het Comité steunt het streven om ongerechtvaardigde belemmeringen voor het vrije verkeer van werknemers uit de weg te ruimen. Het onderschrijft dan ook de beginselen in het Commissiedocument, maar meent dat de Commissie wel nauw met de afzonderlijke lidstaten moet samenwerken om de ingewikkelde problemen te kunnen oplossen.

Brussel, 17 oktober 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) COM(2000) 507 def.

(2) PB C 155 van 29.5.2001, blz. 26.

(3) PB C 155 van 29.5.2001, blz. 26.

(4) PB C 368 van 20.12.1999, blz. 57.

BIJLAGE

bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Onderstaande tabel biedt een beknopt en vereenvoudigd overzicht van de manier waarop bedrijfspensioenregelingen in de lidstaten door de fiscus worden behandeld(1). Er bestaan grote verschillen in aftrekbaarheid van de premies en belastbaarheid van de uitkeringen. De tabel geeft daarom alleen een globaal overzicht.

Tabel: overzicht van de fiscale behandeling van bedrijfspensioenen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) De lidstaten kunnen meer dan een systeem toepassen, met name in internationaal verband.