COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
C0M(94) 447 def. 
Brussel, 27.10.1994 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE 
Communautaire steun voor de structurele aanpassing in de ACS-landen: de consolidatie 
en verdieping van een realistische en gecoördineerde aanpak. 
- 2 -
"' • •' INHOUD 
Inleiding 
I. De context van de communautaire activiteiten 
1. Een internationale context die voor de ACS-Staten nog steeds zeer ongunstig is 
2. Een bijzonder instabiel sociaal-politiek klimaat 
3. De verdwijning van de traditionele economische ontwikkelingspolen 
4. Een harde internationale wedloop om de beschikbare financiële middelen 
5. Toch kunnen de meeste ACS-Staten niet aan economicsche aanpassing ontkomen 
II. De kwantitatieve resultaten 
1. De balans 
2. De verdeling van de middelen 
3. De gebruikmaking van de instrumenten 
4. De uitvoeringsvoorwaarden 
III. De eerste kwalitatieve resultaten 
1. Op intern niveau 
2. Op communautair niveau 
3. Op internationaal niveau 
4. Op het niveau van de begunstigde landen en regio's 
IV. Een genuanceerdere analyse van de gevolgen van structurele aanpassing 
1. Een onontkoombare aanpassing met evenwel onduidelijke resultaten 
2. Enkele kritische opmerkingen van de Commissie 
V. Welk beleid moet in de toekomst worden gevolgd 
1. Consolidatie 
2. Verdieping 
3. Uitbreiding 
Conclusie 
- 3 -
COMMUNAUTAIRE STEUN VOOR STRUCTURELE AANPASSING IN DE ACS-
LANDEN: DE CONSOLIDATIE EN VERDIEPING VAN EEN REALISTISCHE EN 
GECOÖRDINEERDE AANPAK. 
INLEIDING 
Het is niet meer dan logisch dat een beroep werd gedaan op de Gemeenschap, als 
belangrijke technische en financiële partner van de ACS4anden, door de ACS landen 
die programma's tér aanpassing van hun economieën ten uitvoer legden. 
Deze landen wensten de Gemeenschap in te schakelen zowel bij de beoordeling van de 
programma's als met het oog op financiële steunverlening hetzij omdat zij het hoofd 
moesten bieden aan ongekende economische en financiële moeilijkheden die om 
passende financieringsmiddelen vragen, hetzij omdat zij dé door hen ten uitvoer 
gelegde, in sociaal opzicht kostbare, hervormingsprocessen nog niet zagen leiden tot de 
verwachte economische groei, hetzij omdat zij moeilijkheden ondervonden bij hun 
onderhandelingen met de instellingen van Bretton Woods - de zeer moeilijk te omzeilen 
financiële partners van aanpassingsprogramma's. 
De Gemeenschap stelde deze verwachtingen niet teleur; na onderhandelingen met de 
ACS-Staten werd steun voor structurele aanpassing formeel in de IVe Overeenkomst 
van Lomé opgenomen. 
Dit besluit vormde een belangrijke politieke gebeurtenis. Het is namelijk de eerste keer 
dat over een zo gevoelig, om niet te zeggen omstreden onderwerp, tussen 
ontwikkelingslanden en hun externe partners vrijelijk kon worden onderhandeld over 
specifieke bepalingen ter vaststelling van de doelstellingen van, de richtsnoeren voor en 
de uitvoerwijzen van de steun voor aanpassing. 
Het eerste etappeverslag waarin de richtsnoeren voor en de praktische uitvoeringswij zen 
van het betrekken, van de Gemeenschap bij het structurele aanpassingsproces van de 
ACS-landen werden vastgesteld, gaf in mei 1992 aanleiding tot een resolutie van de 
Raad, die opnieuw de noodzakelijke bijdrage van de Gemeenschap bekrachtigde aan het 
herstel in grote lijnen van het macro-economisch evenwicht voor de betrokken landen 
met het oog op het scheppen van een klimaat waarin de groei weer op gang kan worden 
gebracht en het sociale welzijn van dé bevolking kan worden verbeterd. 
De gezamenlijke verslagen ACS-EEG van het Financieringscomité 
ontwikkelingssamenwerking die in maart 1992 en april 1993 aan de Raad van Ministers 
ACS-EEG werden voorgelegd en de hieruit voortvloeiende resoluties vart de Raad 
bevestigden de sedert de ondertekening van de Overeenkomst ingevoerde maatregelen 
en de hoofdlijnen van de toekomstige acties die aan de tenuitvoerlegging van de 
structurele aanpassingssteun ten grondslag moeten liggen. 
Vanzelfsprekend kan er in een bepaald land slechts sprake zijn van één 
hervormingsprogramma. De specifieke financieringsmogelijkheden die voor steun aan 
aanpassing 1er beschikking kunnen worden gesteld buiten beschouwing latend koos de 
- 4 -
Commissie in de plaats van het door de instellingen van Bretton Woods laten vaststellen 
van het hervormingsprogramma en het daar vervolgens inlassen van de communautaire 
steun, voor een ambitieuzere aanpak, waartoe de Overeenkomst haar aanspoort, die 
erop neerkomt dat zij eveneens helpt bij de opstelling van het programma. 
Het is dus niet de bedoeling naast elkaar te werken, maar er zich van te verzekeren dat 
er bij de opstelling van hervormingsprogramma's naar behoren rekening wordt 
gehouden met de communautaire wensen zoals die in de tekst van de Overeenkomst 
worden verwoord. 
De Commissie, waarvan wordt erkend dat zij een belangrijke rol speelt in het proces^ 
van aanpassing van economieën, ontwikkelde bij voorrang haar deskundigheid door 
haar inspanningen te concentreren op de wat de Overeenkomst betreft essentieel geachte 
elementen: het met elkaar verzoenen van aanpassing en ontwikkeling op lange termijn, 
aanpassing van het' hervormingstempo aan de specifieke vermogens en knelpunten 
(inclusief op sociaal en politiek gebied) van elk land, het rekening houden met de 
regionale dimensie en het beschermen van de sociale sectoren, waarborg voor de 
levensvatbaarheid op lange termijn van het proces dat aldus groei en rechtvaardigheid 
in zich verenigt. 
Om haar geloofwaardigheid te vestigen, trof de Commissie snel maatregelen met 
betrekking tot een kern van prioritaire acties op korte termijn: 
allereerst zorgde zij voor nauwere coherentie tussen alle communautaire 
instrumenten (STABEX, voedselhulp, enz...) aldus een "kritische massa" in 
financiële zin, maar ook in de zin van een aanzienlijk pakket doeltreffende 
economische en sectoriële hervormingen tot stand brengend; 
vervolgens ging zij zich steeds meer interesseren voor de overheidsfinanciën van 
de betrokken landen om hun te helpen hun begrotingsaanpak wat betreft 
doorzichtigheid, onkreukbaarheid, doelmatigheid en rechtvaardigheid te 
verbeteren en instrumenten vast te stellen via welke eerbiediging van de 
begrotingsverplichtingen van de ACS-Staten kunnen worden gecontroleerd om 
aldus de financiële steun van de Gemeenschap veilig te stellen; 
tenslotte versterkte zij de coördinatie met de andere donors - Lid-Staten, IMF, 
Wereldbank, ... - zowel op het niveau van de opstelling van de programma's als 
op operationeel niveau ten einde het proces in matigende zin te beïnvloeden door 
steeds wanneer zulks mogelijk is een strikte, maar ook realistische, eventueel 
"andere" en zeker een menselijke aanpak van de aanpassing voor te staan. 
Tezelfdertijd legde de Gemeenschap een reeks steunprogramma's ten behoeve van een 
dertigtal ACS-landen ten uitvoer om hun financieringsbehoeften in de perioden 1991-92 
en 1993-94 te dekken. 
Parallel hiermee werden op internationaal niveau belangrijke beraadslagingen aangaande 
structurele aanpassing, haar effecten en tenuitvoerlegging gestart, terwijl de kwestie van 
- 5 -
verlenging van de speciale financieringsfaciliteit van het IMF voor steun voor 
aanpassing (ESAF)1 aan de orde werd gesteld en de vooruitzichten voor de derde fase 
van het SPA2 voor de periode 1994-96 werden bestudeerd. Deze beraadslagingen 
werden in het algemeen gebaseerd op de eerste conclusies van de door de verschillende 
betrokkenen bij het aanpassingsproces verrichte onderzoeken., 
De Gemeenschap van haar kant begint omvangrijke onderhandelingen over de 
verlenging van het financieel protocol bij de IVe Overeenkomst van Lomé waarin een 
belangrijke plaats blijft ingeruimd voor structurele aanpassing. 
Het is dus het moment om de kwantitatieve en kwalitatieve balans op te maken van de 
rol die de Gemeenschap speelt bij het steunen van economische hervormingen, een 
afweging te maken en zoveel mogelijk lering te trekken uit de eerste steunmaatregelen 
van de Gemeenschap zowel wàt betreft de terbeschikkingstelling van middelen als wat 
betreft de algemene aanpak. 
De ernst van de toestand van de ACS-Staten in het algemeen en Afrika in het bijzonder 
en de genuanceerde conclusies die uit een decennium van aanpassing in deze regio 
kunnen worden getrokken, maken het in geweer komen van de gemeenschap van 
financiers, waarin de Europese Unie een belangrijke rol heeft te vervullen, 
noodzakelijk. 
I. DE CONTEXT VAN DE COMMUNAUTAIRE ACTIVITEITEN 
1. Een internationale context die voor de ACS-Staten nog steeds zeer ongunstig 
is 
Externe factoren blijven een ongunstige rol spelen en dragen bij tot het scheppen van 
een bijzonder moeilijke conjuncturele situatie voor de betrokken landen waardoor de 
positieve uitwerking verwacht van economische hervormingen die het aanbod 
stimuleren, tegenvalt en de negatieve effecten van het beleid van financieel herstel 
worden verhoogd. 
De verslechtering van de ruilvoet, door de combinatie van de dalende tendens van de 
prijzen voor de voornaamste grondstoffen (koffie* cacao, fosfaten, oliehoudende zaden, 
enz...) - deze prijzen zijn sinds de tweede wereldoorlog nog nooit zo laag geweest - en 
de instabiliteit van prijzen en wisselkoersen, was meer van invloed op de landen die 
sterk afhankelijk zijn van grondstoffen, met name landbouwgrondstoffen. 
De overeenkomsten inzake produkten, waarvoor de onderhandelingen heel moeizaam 
verlopen, konden bepaalde negatieve effecten van de ontwikkelingen op de markten niet 
compenseren. 
Enhanced Structural Adjustment Facility 
Special Programme of Assistance ££rica 
- 6 -
In de afgelopen periode zorgden de hoge rentetarieven, de vermindering, om niet te 
zeggen de verdwijning van particuliere bijdragen uit het buitenland vaak voor 
verslechtering van liet externe evenwicht, dat reeds voor de meeste landen structureel 
ongunstig is wat betreft het handelsverkeer. Het in het algemeen voor de ACS-Staten 
ongunstige internationale handelsklimaat als gevolg van de door de nieuwkomers op de 
markten (Zuid-Azië en Zuid-Öost-Azië) in een context van felle handelsconcurrentie 
tussen Europa, de Verenigde Staten en Japan uitgeoefende druk en de afwezigheid van 
de ACS-landen bij de belangrijke internationale onderhandelingen zorgden er tezamen 
voor dat er steeds meer markten verloren gingen, hetgeen niet kon worden gecorrigeerd 
door (weliswaar soms bescheiden) maatregelen op het gebied van de produktiviteit, het 
concurrentievermogen of de wisselkoersen van de betrokken landen. 
Daar komt nog de verhoging van de buitenlandse schuld in de aanpassingsperiode bij 
met een forse stijging van het deel van de schuld dat niet herschikbaar is, ook al werd 
er wat de schuldendienst betreft in de afgelopen jaren aanzienlijke vooruitgang geboekt. 
De druk door deze schuld uitgeoefend en de noodzaak van aanpassingsmaatregelen die 
gunstig zijn voor de schuldendienst zijn feiten geworden die onlosmakelijk aan de 
programma's zijn verbonden. 
2. Een bijzonder instabiel sociaal-politiek klimaat 
Oorlogen en ernstige politieke onlusten blijven een aantal - met name Afrikaanse -
staten die streven naar democratische vernieuwing ontwrichten. De politieke instabiliteit 
en de onzekerheden waarmee de jonge democratiseringsprocessen gepaard gaan, hebben 
het wankele evenwicht tussen de sociaal-politieke gegevens en het economisch beleid, 
waarvan de reeds decennia lang lijdzaam toeziende bevolkingen nu eindelijk positieve 
resultaten wat betreft levensstandaard en sociale vooruitgang mogen verwachten, vaak 
verstoord. 
De nieuwe leiders worden tegelijkertijd geconfronteerd met de democratie, waarin 
consensus moet worden bereikt en moet worden gestreefd naar sociaal-politiek 
evenwicht, en de constatering dat het positieve effect van het door hen gevoerde 
economisch beleid op zich laat wachten, terwijl zij wel onmiddellijk de rekening voor 
de negatieve gevolgen van dit beleid moeten vereffenen. 
3. De verdwijning van de traditionele economische ontwikkelingspolen 
De landen die in het verleden de rol van regionale ontwikkelingspool hebben gespeeld 
(of zouden hebben kunnen spelen) en aldus de economieën van hun buurlanden voor 
een deel konden activeren, hebben veel van hun invloed verloren, hetzij omdat zij 
worden geconfronteerd met bijzonder ernstige economische en financiële situaties, 
hetzij omdat zij zich gesteld zien tegenover sociaal-politieke onlusten die op grote 
schaal ontaarden in hetgeen op een burgeroorlog lijkt, hetzij omdat zij niet de nodige 
consensus vinden; voor deze landen is een ontwikkeling waarin beide crises naast 
elkaar bestaan onontkoombaar. 
De situatie in Afrika is hiervan een goede illustratie, immers de vroegere economische 
- 7 -
zwaargewichten aldaar kennen nu de grootste moeilijkheden. Het is te hopen dat de 
recente devaluatie van de CFA-frank sommige van deze landen in staat stelt hun crisis 
te boven te komen en de groei te herstellen. 
4. Een harde internationale wedloop om de beschikbare financiële middelen 
Ook al is de houding van de internationale gemeenschap ten opzichte van de 
ontwikkelingslanden vaak hoopgevend dan blijkt toch uit een reeks ontwikkelingen in de 
afgelopen maanden dat de aandacht die zij krijgen bezig is te verminderen, althans wat 
de beschikbare of ter beschikking te stellen financiële middelen betreft. 
De verlenging van het ES AF, het meest concessioner instrument van het IMF ter 
ondersteuning van de structurele aanpassing, bestemd voor de armste landen, wierp in 
verband met het ontbreken van financiële middelen als gevolg van het zich terugtrekken 
van enkele bilaterale financiële partners, problemen op. 
Op de laatste bijeenkomst van het SPA bleek dat het moeilijk is - en dit is voor dit 
instrument nieuw - om de financiering van fase 3, die moet voorzien in de 
financieringsbehoeften van de betrokken landen voor de jaren 1994-95-96, sluitend te 
maken. In het huidige stadium kan slechts minder dan 70% van dé behoeften worden 
gedekt en loopt de aanpassing voor de betrokken landen het risico te worden 
ondergefinancierd - en dus ondoeltreffend te zijn -, indien er geen corrigerende 
maatregelen worden getroffen. Bij het ontbreken van aanzienlijke aanvullende financiële 
inspanningen van de donors kunnen deze maatregelen slechts via een radicalere aanpak 
van de buitenlandse schuld van de landen worden gefinancierd. 
Dit leidt dan 'weer tot de opmerking dat er ondanks alle aangekondigde toezeggingen 
nog geen lange termijn oplossing bestaat voor het probleem van de schuldenlast, het 
totale bedrag waarvan regelmatig is toegenomen en de lasten waarvan als gevolg van de 
successieve herschikkingen in het algemeen vooral naar de komende jaren zijn 
verschoven. 
5. Toch kunnen de meeste ACS-Staten niet aan economische aanpassing 
ontkomen 
Aanpassing, die beoogt een geheel van verstoorde evenwichten te herstellen en de 
economieën aan te passen aan de nieuwe gegevens van de internationale economische 
context, is voor de betrokken landen een absolute noodzaak geworden in verband met 
de ernstige economische en financiële en dus sociale moeilijkheden waarmee deze 
landen te kampen hebben en de falende structuren van hun economieën. 
Sommige ontwikkelingslanden hadden deze aanpassing kunnen uitstellen door massaal 
een beroep op leningen te doen, maar het is nu wel duidelijk dat dat een bodemloos vat 
zou worden; het logisch gevolg hiervan is dat de betrekkingen tussen de 
ontwikkelingslanden en hun externe partners thans worden beheerst door deze 
problematiek die een verplicht discussiepunt vormt in de dialoog van deze landen met 
de gezamenlijke financiers. 
- 8 - . 
In dit kader wordt een steeds groter deel van de voor deze landen bestemde financiële 
middelen op grond van aanpassingsprogramma's toegewezen en geldt voor alle 
transacties in het kader van de schuldendienst dat zij niet kunnen plaatsvinden wanneer 
er niet vooraf overeenstemming is bereikt tussen het debiteurenland en het 
Internationaal Monetair Fonds. Uit deze realiteit blijkt hoezeer aanpassing voor de 
meeste ACS-landen dringende noodzaak is geworden. 
II. DE KWANTITATIEVE RESULTATEN 
1. De balans 
Sedert de tenuitvoerlegging van Lomé IV en tot eind September 1994 nam de 
Commissie 54 financieringsbesluiten ten behoeve van 36 landen die in aanmerking 
komen voor middelen uit hoofde van steun voor structurele aanpassing, ten bedrage van 
1.098 miljoen ecu (waarvan 856 uit specifieke middelen voor structurele aanpassing en 
242 uit middelen van hun nationale indicatieve programma's). 
Geraamd wordt dat het totaal van de financieringsbesluiten aan het einde van 1994 
1.180 miljoen ecu zal belopen (waarvan 920 uit specifieke middelen voor structurele 
aanpassing op een totaal van in de Overeenkomst voorziene middelen van 1.150 miljoen 
ecu). 
In 1990 en 1991 was een eerste gedeelte van de middelen verdeeld tussen 41 potentieel 
in aanmerking komende landen, 35 waarvan zich overeenkomstig artikel 281 van de 
Overeenkomst een eerste toewijzing zagen toebedeeld. 
Van de laatstgenoemde 35 landen konden er eind 1992 slechts 21 hun structureel 
aanpassingsprogramma daadwerkelijk met financiële steun van de Gemeenschap ten 
uitvoer leggen. 
Dit betekent dat de helft van de potentieel in aanmerking komende landen een en ander 
nooit in daden wist om té zetten en dat de voor de actieve landen beschikbare bedragen 
aldus onbenut bleven. Dit heeft verschillende oorzaken waarvan de belangrijkste moeten 
worden toegeschreven aan de relatie tussen het in de Overeenkomst voorziene 
automatisch in aanmerking komen en de houding van de instellingen van Bretton Woods 
ten aanzien van de programma's (of de ontsporingen daarvan) waarvan zij de voortgang 
moesten beoordelen, maar ook aan de betrekkelijk frequente schendingen van het 
democratiseringsproces of de mensenrechten (waaraan in de Overeenkomst veel gewicht 
wordt toegekend) welke in de eerste jaren van de tenuitvoerlegging van het 
communautaire instrument werden vastgesteld. 
2. De verdeling van de middelen 
In verband met deze situatie werd een nieuwe methode van verdeling van de middelen 
toegepast bij de tweede toewijzing welke is gebaseerd op een directere relatie tussen het 
in aanmerking komen, de daadwerkelijke toewijzing van de middelen en de 
daadwerkelijke tenuitvoerlegging en op jaarlijkse streefbedragen voor uitbetaling voor 
• - 9 -
de actieve landen, die telkens aan het einde van het begrotingsjaar kunnen worden 
herzien. 
Deze nieuwe regels maakten het mogelijk de goed presterende landen in het kader van 
hun door de voornaamste partners ondersteunde hervormingsprogramma's van meer 
geld te voorzien en een hoger uitbetalingsniveau te bereiken dan in de financiële 
vastleggingen is voorzien. (Waarvan 600 uit de specifieke middelen voor structurele 
aanpassing) 
In totaal is eind september 1994 op de twee toewijzingen ongeveer 725 miljoen ecu 
betaald op een totaal aan financieringsbesluiten ten bedrage van 1.098 miljoen ecu, 
d.w.z. een financieel uitvoeringspercentage van 66%. 
3. De gebruikmaking van de instrumenten 
De communautaire steun vond meestal plaats in de vorm van algemene 
invoerprogramma's, aangezien dit instrument het meest geschikt is in een situatie van 
algemene economische liberalisatie en economieën met een convertibele munt (zoals 
bijvoorbeeld geldt voor de zone van de frank), deze landen kunnen immers in het kader 
van de huidige bepalingen geen beroep doen op directe begrotingssteun. 
Via deze aan de Centrale Bank van de betrokken landen uitgekeerde steun konden de 
economische subjecten over de nodige deviezen beschikken om te kunnen invoeren. 
De programma's genereerden tegenwaardefondsen die geleidelijk werden reïntegreerd 
in de macro-economie van de betrokken landen, waarin zij een element van financieel 
en monetair evenwicht vormen, terwijl zij voorheen slechts een micro-economische 
functie vervulden. 
In het kader van een uniform en coherent begrotingsbeleid werden zij gebruikt ter 
dekking van de lopende overheidsuitgaven en/of de overheidsuitgaven voor 
investeringen en maakten het de gemeenschap aldus mogelijk deze in de door de 
Overeenkomst gewenste zin aan te wenden ter ondersteuning van de voor de bevolking 
essentiële sociale voorzieningen en instandhouding van de economische en sociale 
infrastructuur. 
Van de gezamenlijke financieringsbesluiten die werden genomen, was bijna 70% van de 
tegenwaardefondsen bestemd voor de sociale sectoren, met een duidelijke voorkeur 
voor basisgezondheidszorg en basisonderwijs, en bijna 10% voor de instandhouding van 
de infrastructuur, vooral het wegenonderhoud. De overige toewijzingen hadden 
betrekking op de werkgelegenheid (bijna 4%), de financiële herstructurering van de 
landbouwsector en de herstructurering van de semi-overheidssector. 
Behalve voor de toewijzingen van middelen op de begrotingen zette de Commissie zich 
vooral in voor het bewerkstelligen van wijzigingen in de structuren van deze 
begrotingen ten behoeve van prioritaire uitgaven in de sectoren gezondheidszorg en 
onderwijs of het rekening houden met de reële behoeften aan onderhoud van de 
- 10 -
infrastructuur. Zulks was slechts mogelijk dank zij het steeds nauwer betrokken worden 
bij onderzoeken van de overheidsuitgaven (public expenditure reviews), welke vaak 
tezamen met de Wereldbank worden verricht. 
4. De uitvoertngsvoorwaarden 
De tenuitvoerlegging van de communautaire acties stuitte niet op grote problemen wat 
betreft de bewaking van de voorwaarden. Door deze voorwaarden op drie niveaus te 
organiseren, kon het juiste evenwicht worden getroffen tussen het subjectieve karakter 
dat iedere beoordeling van een globaal programma kan hebben en het belang dat wordt 
gehecht aan specifieke en opschortende, vaak sectoriële, voorwaarden die 
doorslaggevend zijn voor de doeltreffendheid van de communautaire steun. 
Het eerste, algemene niveau maakt het de Gemeenschap mogelijk haar 
beoordelingsautonomie in het algemene kader van het lopende aanpassingsproces te 
behouden. Op dit niveau zorgen de gedetailleerdheid en de veelvoud van de 
voorwaarden vervat in de met de instellingen van Bretton Woods gesloten "contracten" 
voor concrete blokkeringen, waardoor er uiteindelijk in het algemeen sprake is van een 
"stop and go"-beleid. 
Door zich meer te concentreren op de voorwaarden van het tweede niveau, die zich 
beperken tot enkele strenge, maar gezien de door de Gemeenschap nagestreefde 
specifieke macro-economische en/of sectoriële doelstellingen doeltreffende voorwaarden 
kan deze het gevaar van blokkering van acties ontlopen, maar loopt zij het risico de 
noodzakelijke samenhang tussen alle acties van alle financiers tijdelijk te doorbreken. 
Voor dit vraagstuk werd nog geen definitieve oplossing gevonden. 
Weliswaar gebiedt de gestrengheid voldoende precisering die geen discussie duldt, maar 
het gezonde verstand pleit voor een zekere soepelheid die noodzakelijkerwijs is 
doordrenkt met subjectiviteit wil men dicht in de buurt blijven van een juiste 
beoordeling van de nationale knelpunten. 
Ten aanzien van het derde niveau, de administratieve en financiële voorwaarden, 
ontwikkelde de Commissie toezichts- en controle-instrumenten via welke de 
communautaire steun beter in het kader van de nationale procedures kan worden 
geïntegreerd (zowel wat betreft de terbeschikkingstelling van deviezen als wat betreft 
het gebruik van tegenwaardefondsen in het strikte kader van de nationale begroting). 
Ten slotte leerde de ervaring dat er sprake is van geringe afstemming van de interne 
procedures en de besluitvormings- en betalingswijzen op de steun voor structurele 
aanpassing; dit instrument moet snel betalingen blijven verrichten zonder dat daardoor 
afbreuk wordt gedaan aan een streng beheer. De controle- en 
besluitvormingsprocedures zijn thans sterk gerationaliseerd. 
ffl. DE EERSTE KWALITATIEVE RESULTATEN 
1. Op intern niveau 
- 11 -
a) Naast de harmonisatie van de procedures voor interne controle en de invoering 
van aangepaste instrumenten voor het houden van toezicht en controle op het 
niveau van de diensten van de Commissie en op nationaal niveau 
(gedecentraliseerd) kon dank zij omvangrijke organisatiewerkzaamheden tussen 
de instrumenten voor communautaire steun grotere samenhang tot stand worden 
gebracht die zich voor elk land vertaalt in de integratie van deze instrumenten in 
het sectorieel beleid en in een beter geanalyseerd macro-economisch kader. 
b) De horizontale thema's die aan de orde komen in de voornaamste richtsnoeren 
van de Overeenkomst op het gebied van steun voor structurele aanpassing 
vormden het voorwerp van de ontwikkeling van interne deskundigheid. 
Aldus leidde het idee van het rekening houden met de sociale dimensie tot de 
uitwerking van richtsnoeren op het gebied van de continuïteit van de 
voedselvoorziening en voeding, gezondheidszorg, onderwijs en opleiding, en 
werkgelegenheid. 
In de praktijk omvat de financieringswijze van de steun voor structurele 
aanpassing een belangrijke component, de gebruikmaking van 
tegenwaardefondsen in een coherent nationaal begrotingskader. De Commissie 
ontwikkelde een op de resolutie van de Raad van 1991 gebaseerde logische 
aanpak in deze volgens welke alle tegenwaardefondsen op één en dezelfde wijze 
worden behandeld, ongeacht de instrumenten die hen genereerden. 
De steunmaatregelen voor de prioritaire sociale sectoren zullen slechts duurzame 
gevolgen kunnen hebben, indien de overheidsuitgaven worden geherstructureerd; 
dit rechtvaardigt het geleidelijk betrekken van de diensten van de Commissie bij 
de onderzoeken van overheidsuitgaven (PER's), ten aanzien waarvan een 
gecoördineerde aanpak met de andere financiers moest worden opgebouwd. 
De uitstippeling van het gezondheids-, werkgelegenheids-, opleidings- en 
onderwijsbeleid op het niveau van de centrale diensten vergemakkelijkt het 
rekening houden met het sociale aspect en de corresponderende vertaling in de 
overheidsuitgaven. 
c) Overeenkomstig een belangrijke richtsnoer van de Overeenkomst werden 
bijzondere inspanningen verricht om rekening te houden met de regionale 
dimensie van de aanpassing, met name wat betreft de gevolgen op het niveau 
van het regionale integratiebeleid van de op nationaal niveau genomen 
aanpassingsmaatregelen en wat betreft de noodzakelijke aanpassing van het 
nationale beleid aan de regionale context. De Commissie verdiepte zich in de 
convergentie van het nationaal economisch beleid op regionaal niveau en in de 
mogelijkheden om in bepaalde regio's de invoering van regelingen voor 
multilateraal toezicht te steunen. 
d) Naarmate de Commissie zich ten Slotte een beter beeld kon vormen van de 
gevolgen en de inhoud van het aanpassingsbeleid en de praktische 
- 12 -
uitvoeringswij zen van de communautaire steun verdiepte zij zich op intern vlak 
in de volgorde van de hervormingen, de doelmatigheid van de systemen voor 
toewijzing van deviezen, de deugdelijkheid van de invoerprogramma's, de 
gevolgen van het belastingstelsel voor de inkomensverdeling... 
2. Op communautair niveau 
Het accent werd gelegd op versterking van de coördinatie met de Lid-Staten. Deze 
coördinatie concentreerde zich voornamelijk op drie hoofdpunten: 
het eerste hoofdpunt was vervolmaking van de instrumenten en de 
uitvoeringswijzen waarbij als leidraad worden aangehouden de voorgeschreven 
eisen en de door de Lid-Staten geuite wensen enerzijds en de kenmerken en 
voorwaarden van de macro-economische context anderzijds; 
het tweede hoofdpunt was de ontwikkeling van een communautaire aanpak en 
beleidspunten in enkele grote sectoren die zich mogen verheugen in 
communautaire steun (gezondheidszorg, sectoren landbouwuitvoer); 
het derde hoofdpunt was de ontwikkeling van systematische communautaire 
coördinatie ter voorbereiding op belangrijke internationale fora die zich 
bezighouden met structurele aanpassing; het kader waarin deze coördinatie 
plaatsvindt, is voor het moment voornamelijk het SPA. 
Deze coördinatie blijft evenwel nog beperkt en dient sterk te worden uitgebreid. 
3. Op internationaal niveau 
Op dit niveau leverden de inspanningen van de Commissie om de communautaire 
geloofwaardigheid te vestigen het meeste resultaat op, met name in het kader van het 
SPA. 
a) De Commissie nam en zal actief deelnemen aan verschillende werkzaamheden in 
het kader van ad hoe-werkgroepen die zich bezighouden met: 
de problematiek in verband met de herstructurering van de overheidsuitgaven, 
de doelmatigheid van de nationale begrotingsprocedures, die beide het voorwerp 
vormen van regelmatige onderzoeken van de overheidsuitgaven; 
de in verschillende fora verrichte algemene studies om de gevolgen en dé 
resultaten van structurele aanpassing te beoordelen; 
armoedebestrijding en de opneming daarvan in de structurele 
aanpassingsprogramma's. 
b) De Commissie wees haar medefinanciers telkens wanneer zulks mogelijk was op 
enkele kernpunten. 
- 13 -
Zo vormt de relatie tussen democratie en aanpassing het voorwerp van door de 
Commissie en de Verenigde Staten tezamen verrichte diepgaande 
werkzaamheden. Het oogmerk is allereerst de negatieve gevolgen op korte 
termijn van democratisering en economische hervormingsprogramma's te 
voorkomen door bijvoorbeeld blijk te geven van meer realiteitszin wat betreft 
het tempo en de volgorde van de hervormingen of wat betreft de voorwaarden. 
Ook is het van groot belang zijn voordeel te doen met de synergie tussen, de 
beide processen wier wederzijdse versterking garant zal staan voor de 
duurzaamheid van de hervormingen. De dialoog die in een democratisch bewind 
op gang komt vormt namelijk de essentie van hetgeen men de internalisatie van 
de hervormingsprogramma's pleegt te noemen; een dergelijke dialoog leidt in 
een vaak wankel democratiseringsproces evenwel noodzakelijkerwijs tot 
bepaalde aanpassingen die het betrokken land tijdelijk van zijn programma van 
hervormingen kunnen doen afwijken. Het is namelijk moeilijk het juiste 
evenwicht te vinden tussen de sociaal-politieke gevolgen van de door een 
rigoureus economisch beleid geïntroduceerde veranderingen en de legitieme 
wensen van een bevolking die met recht positieve resultaten van een dergelijk 
beleid op economisch gebied verwacht. 
Het tweede punt dat reeds in de Overeenkomst aan de orde komt en dat een 
belangrijk element is dat vraagt om wijziging van het structurele 
aanpassingsbeleid ingevolge de bewustmakingsactie van de Commissie is dat van 
het tempo van de maatregelen en de afstemming van de volgorde van de 
hervormingen op de specificiteit van de betrokken landen. Er worden thans 
verscheidene studies verricht waaraan de Commissie actief deelneemt. Deze 
hebben ten doel het juiste evenwicht te vinden tussen enerzijds de volgorde van 
de verschillende economische en financiële strategieën zoals die door de ernst 
van de situatie (deviezentekort, niet te financieren begrotingstekort, 
liquiditeitscrisis) wordt voorgeschreven enerzijds en de noodzaak het aanbod en 
de investeringen op lange termijn niet bovenmatig te beteugelen anderzijds en 
ten slotte het rekening houden met de aan het sociaal-politieke liberalisatieproces 
verbonden problemen. 
Het derde onderwerp waarmee de Commissie zich actief bezighield, is dat van 
de gevolgen van nationaal structureel aanpassingsbeleid met uitzicht op regionale 
integratie en meer in het algemeen de gevolgen op regionaal niveau van 
nationaal beleid. De in deze - tezamen met de Wereldbank, het IMF en andere 
donors (BAD, Frankrijk, ...) - verrichte werkzaamheden in West-Afrika 
(UEMOA)1, in Oost-Afrika, in zuidelijk Afrika en in het gebied van de Indische 
Oceaan (CBI)2 en weldra in Centraal-Afrika vloeien uit de bemoeienissen van de 
Commissie voort. Het uitzicht op regionale integratie of bevordering van deze 
integratie is zeker nooit zo veelbelovend geweest, ook voor groei als nu. 
Westafrikaanse Economische en Monetaire Unie 
Cross Border Initiative (Grensoverschrijdend initiatief) 
- 14 -
Indien de Gemeenschap ten slotte nog steeds een belangrijke partner van de 
ACS-landen is is dat ook en vooral wegens de terbeschikkingstelling van grote 
financiële bedragen voor investeringen op lange termijn, immers de eerste 
doelstelling van de Overeenkomst is economische en sociale ontwikkeling op 
lange termijn. De omvang van de economische en financiële moeilijkheden 
waarmee de meeste landen worden geconfronteerd, maakt de structurele 
aanpassing tot iets zo ingrijpends dat de ontwikkeling op lange termijn er 
wegens de noodzaak van het bewaren van het financiële evenwicht vaak bij is 
ingeschoten. Een verzoening van de doelstellingen en de middelen was 
noodzakelijk, dat is de reden van de campagne van bewustmaking van de 
Commissie. 
Uit de algemene conclusies van de bijeenkomst van het SPA van november 1993 
blijkt dat met de sinds enkele jaren door de Commissie getoonde bezorgdheid 
rekening werd gehouden, althans op het niveau van de algemene beginselen. Zo 
zal meer aandacht voor de volgorde van de hervormingen, realistischere en 
meer aangepaste voorwaarden, voor het plaatselijk vermogen tot analyse en 
tenuitvoerlegging in de komende aanpassingsprogramma's een hoofdpunt van 
fase 3 van het SPA vormen. Zo zullen ook de programma's voor regionale 
integratie en bevordering van het handelsverkeer in de aanpassingsprogramma's 
worden opgenomen en worden gesteund door specifieke hervormingen. 
Deze bewustwording van de zijde van de cofinanciez ten opzichte van de 
betrokken landen toont aan hoe deze internationale fora kunnen worden 
beïnvloed. Op instigatie van de Commissie kon rond de hoofdpunten van de 
Overeenkomst algemene consensus worden bereikt. Weliswaar moet een en 
ander nog in daden worden omgezet. De taken waarvoor de partners in 
ontwikkelingssamenwerking zich per geval en per land gesteld zien, zijn 
omvangrijk, maar dat neemt niet weg dater zich een realistische, aangepaste en 
menselijke benadering van de structurele aanpassing begint af te tekenen. De 
Gemeenschap heeft hiertoe een grote bijdrage geleverd. 
c) Om te zorgen dat er rekening wordt gehouden met haar wensen verzorgt de 
Commissie de sturing van de werkgroepen die zich bezighouden met de meest 
gevoelige kwesties: 
de relatie democratie/aanpassing met als doelstelling verzoening van het 
economisch hervormingsbeleid met de realiteit van het democratiseringsproces; 
de onderzoeken van overheidsuitgaven (PER's) met de volgende doelstellingen: 
verbetering van de nationale capaciteit voor programmering en uitvoering van de 
begroting, herstructurering van de uitgaven ten behoeve van de voor de 
bevolking essentiële sociale sectoren en de instandhouding van de 
basisinfrastructuur, verbetering van de doelmatigheid van de uitgaven en 
veiligstelling van de financiële steun van de financiers. 
- 15 -
4. Op het niveau van de begunstigde landen en regio's 
a) De Commissie neemt telkens wanneer zulks mogelijk is deel aan de opstelling 
van de hervormingsprogramma's, waarbij haar aandacht met name uitgaat naar 
het sectoriële; beleid. 
b) Zij houdt zich steeds meer samen met de Wereldbank en andere financiers bezig 
met onderzoeken van overheidsuitgaven. Hierbij gaat haar aandacht vooral uit 
naar de sectoren gezondheidszorg, onderwijs en onderhoud van de 
infrastructuur. 
c) Zij neemt actief deel aan drie thans in Afrika ontwikkelde regionale 
programma's die in verschillende mate gericht zijn op economische integratie, 
douaneharmonisatie of vergemakkelijking van het handelsverkeer. Het gaat om 
de volgende programma's: 
het programma ter vergemakkelijking van intraregionale betalingen, 
intraregionaal handelsverkeer en intraregionale investeringen in Oost- en 
zuidelijk Afrika en het gebied van de Indische Oceaan; 
het hervormingsprogramma voor de oprichting van een Westafrikaanse 
Economische en Monetaire Unie (ÜEMOA); 
het regionale hervormingsprogramma van de UDEAC. 
IV. EEN GENUANCEERDERE ANALYSE VAN DE GEVOLGEN VAN 
STRUCTURELE AANPASSING 
I* Ëen onontkoombare aanpassing met evenwel onduidelijke resultaten 
Sedert enkele jaren lokt de structurele aanpassing discussies, kritiek en controverses uit; 
onlangs gaf zij nog aanleiding tot vele evaluaties zoals die van de Wereldbank, het IMF 
of de UNCTAD. De Commissie levert een bijdrage aan deze discussie. Met name liet 
zij door een team van Europese onderzoekers een studie verrichten die de resultaten 
van de door de ACS-Staten doorgevoerde economische hervormingen evalueert1. 
De eerste conclusie die uit deze evaluaties kan worden getrokken, is ongetwijfeld dat 
bij de evaluatie van economische prestaties moeilijk "langs mechanische weg" valt te 
meten welk deel het gevolg is van beleidshervormingen en welk dat van externe 
factoren; ook is het moeilijk het effect van de crisis en het effect van de aanpassing 
objectief te evalueren. 
De tweede conclusie is dat de Afrikaanse landen het in het algemeen minder goed doen 
dan de overige ontwikkelingslanden of dat hun economieën hardere klappen te verduren 
"Ajustement et développement", (aanpassing en ontwikkeling): de 
ervaringen van de ACS-Staten. Op verzoek van de Commissie door de 
CERDI en Europese (Britse, Franse, Italiaanse) onderzoekers, onder 
leiding van Patrick en Sylviane GUILLAUMONT, verrichte studie. 
- 16 -
krijgen dan de economieën van de overige ontwikkelingslanden. 
In het algemeen kunnen voor alle ontwikkelingslanden de volgende constateringen 
worden gemaakt: 
de landen die een aanpassingsbeleid voeren, kennen gemiddeld hogere en 
snellere groeipercentages dan de overige landen: 4,2% voor de eerstgenoemde 
landen in de periode 1986-90 en 2,4% voor de overige landen; 
dank zij het aanpassingsbeleid was het in het algemeen mogelijk de 
begrotingstekorten terug te dringen - maar was dit niet het kernpunt van de 
eerste generatie stabilisatieprogramma's - die tussen 1980 en 1990 van 8,5% van 
het BNP daalden tot 4,2% van het BNP voor de landen die een aanpassing 
doormaken tegenover een hardnekkig gemiddeld niveau van 6,5% van het BNP 
voor de overige landen; 
de inflatie werd in het algemeen beter in toom gehouden in de landen die een 
structurele aanpassing doormaken, met name wanneer men kijkt naar de landen 
met modale inkomsten, dank zij een zeer restrictief monetair en kredietbeleid -
de sleutelfactor van stabilisatieprogramma's; 
ten slotte werden de reële wisselkoersen in bedoelde landen op een niveau 
gebracht dat meer verenigbaar is met de fundamentele parameters van de 
economie. 
Naast deze in het algemeen positieve resultaten leverden de evaluatiewerkzaamheden 
andere zorgwekkendere gegevens op: 
structurele starheid werkte een slechte verdeling van de middelen in de hand, 
waarbij de sociale sectoren aan het kortste eind trokken; 
door de forse daling van de overheidsuitgaven schoot het onderhoud van de 
economische en sociale infrastructuur dat vaak niet meer werd verricht, erbij in; 
de investeringen stagneerden, wanneer zij niet daalden; 
het gebrek aan extern evenwicht dat wordt beïnvloed door de ontwikkelingen 
van het handelsverkeer en kapitaaloverdrachten werd niet werkelijk of duurzaam 
gecorrigeerd; 
ten ^slotte kwam ér geen verbetering in de situatie van de buitenlandse 
schuldenlast, wanneer deze (zoals het geval is voor Afrika) niet slechter werd. 
Met andere woorden kan worden gezegd dat de financiële stabilisatie op zeer korte 
termijn vaak min of meer geslaagd is, maar dat de traagheid waardoor deze 
economieën zich kenmerken niet kan worden gekeerd en dat de positieve resultaten van 
de aanpassing, met name groei, op zich laten wachten. 
- 17 -
Dit geldt met name voor het Afrikaanse continent waarover onlangs in het kader van 
het SPA een aanvullende studie werd gemaakt door de diensten van de Wereldbank1. 
De conclusies van de studie van de Wereldbank zijn zeer genuanceerd. Weliswaar heeft 
een (beperkt) aantal landen positieve resultaten behaald op het gebied van groei 
(landbouw, industrie) met een passend beleid op macro-economisch niveau, op het 
niveau van de landbouw en de handel, maar deze resultaten zijn nog bescheiden 
gemeten aan de demografische groei of de in andere regio's van de wereld behaalde 
resultaten. Voorts hebben veel landen de hervormingsprogramma's min of meer 
opgegeven of beperkt en valt het hun steeds moeilijker hun hervormingsverplichtingen 
en de aan de steun van de donors verbonden voorwaarden na te komen. 
Deze situatie steekt schril af bij die van de nieuwe geïndustrialiseerde landen in Zuid­
en Zuid-Oost-Azië die tot groei wisten te komen na een korte periode van recessie. 
Deze landen kenden weliswaar minder startmoeilijkheden op het niveau van macro-
economische verstoringen en beschikten over een goed ontwikkelde particuliere sector 
die zich aan de structurele hervormingen kon aanpassen. Maar het is toch vooral zo dat 
hun economisch beleid betrekkelijk gevarieerd was en dat deze landen de theoretische 
modellen die in hét algemeen de basis vormen van een aanpassingsbeleid, zoals 
liberalisatie van het handelsverkeer, overheidsinterventie in de produktieve sector, enz. 
aan hun situatie en strategie wisten aan te passen. De enige bij al deze landen 
waargenomen - fundamentele - constante factor is het hoge niveau van het menselijk 
potentieel in vergelijking met de algemene situatie in de ACS-landen, met name de 
Afrikaanse. 
De Wereldbank poogde een verklaring te vinden voor de bijzondere situatie van Afrika 
in dit geringe menselijk potentieel, maar ook in een ontoereikende nu in een slechte 
staat verkerende infrastructuur, weinig gediversifieerde economische structuren, een 
zeer zwakke economische structuur, weinig doeltreffende overheidsinstellingen en 
economieën die ernstiger verstoord zijn dan elders het geval is. Haar conclusie was dat 
de aanpassing voor de Afrikaanse landen met lage inkomsten meer tijd zal vergen dan 
voorzien en dat omvangrijke middelen moeten worden besteed aan investeringen om te 
voldoen aan het oogmerk van ontwikkeling op lange termijn die in het afgelopen 
decennium helaas is verwaarloosd ten gunste van financiële programma's op korte 
termijn. 
Deze conclusie wordt zeer zeker gedeeld door de Gemeenschap die al jarenlang de 
gedachte verdedigt dat aanpassing niet ten koste van de lange termijn mag gaan en dat 
de behoeften op korte termijn niét de noodzaak van financiering van basisinfrastructuur, 
de ontwikkeling van het mensetijk potentieel, de continuïteit van de voedselvoorziening 
enz. mogen verhullen. 
Maar ook op andere terreinen dan de strikt economische is er sprake van te grote 
rigiditeit; er zou realistischer te werk moeten worden gegaan zowel wat betreft de van 
"Adjustment in Africa" - maart 1994 
- 18 -
de aanpassing verwachte resultaten als bij de uitstippeling van de uitvoeringswijzen 
hiervan en de voorwaarden waaronder deze plaatsvindt. 
2. Enkele kritische opmerkingen van de Commissie 
Het door de Commissie voorgestane streven naar een realistische aanpak dat nu in het 
kader van het SPA is aanvaard, is gebaseerd op de door haar in alle ACS-Staten 
verrichte kritische analyse (zie voetnoot). 
Uit deze analyse blijkt met name dat de structurele aanpassing heeft geleid tot 
uitbreiding van de informele sector, dat zij niet voldoende rekening heeft gehouden met 
de lange termijn en dat zij niet werd geïnternaliseerd. 
a) De informele aanpassing: het is buiten kijf dat de informele sector zich in de 
afgelopen tien jaar fors heeft uitgebreid. Dat is niet verwonderlijk, aangezien 
déze sector, die zich praktisch onttrekt aan de officiële regelgeving, met name 
wat betreft de bezoldiging en de arbeidsvoorwaarden en die weinig kapitaal 
vereist, zich spontaan aan de Ontwikkeling van de markten kan aanpassen. In de 
landen die structurele aanpassing behoeven, dat wil zeggen verbetering van het 
concurrentievermogen, heeft de informele sector een natuurlijk voordeel op de 
formele sector. De ontslagen waarmee herstructureringen van de overheidssector 
onvermijdelijk gepaard gaan, maakten dat een deel van de arbeidskrachten hun 
toevlucht in de informele sector zochten die door de demografische groei reeds 
zeer groot was geworden. 
Anderzijds; vond de terugdringing van de begrotingstekorten gedeeltelijk via 
verhoging van de tarieven voor de moderne sector plaats. Dit levert een relatief 
voordeel voor de; ondernemingen uit de informele sector op die weinig of geen 
belastingen betalen. 
Met deze ontwikkeling werd zeker niet naar behoren rekening gehouden in de 
officiële ramingen van de groei van het BBP. De huidige ramingen kennen dan 
ook veel te veel gewicht toe aan de moderne sector, hetgeen niet strookt met de 
realiteit van de economische situatie, met name in Afrika. Deze constatering 
tempert het afro-pessimisme enigszins dat het vermogen van de Afrikaanse 
samenlevingen om zich aan de ontwikkeling van de markten aan te passen, 
onderschat. Tezelfdertijd onderstreept zij evenwel het acute probleem waarvoor 
de Afrikaanse landen zich gesteld zien in verband met de relatieve inkrimping 
van de moderne sector. 
Laatstgenoemde sector is namelijk de belangrijkste bron van inkomsten van de 
staat. Van de groei van deze sector is het aanbod van fundamentele 
overheidsdiensten en de voor de ontwikkeling van de gehele economie 
noodzakelijke infrastructuur afhankelijk. 
De informele aanpassing heeft de sociale kosten van de hervormingen 
ongetwijfeld verlicht, maar draagt bij tot de crisis van de staat en kan dus 
- 19 -
/ - ... 
slechts een onvolmaakte en voorlopige vorm van aanpassing zijn. 
b) De kortzichtige aanpassing, die niet voldoende rekening houdt met de 
noodzakelijke afweging tussen financieel herstel en de strategieën op lange 
termijn. 
Het aanpassingsbeleid heeft drie elkaar aanvullende hoofdcomponenten: macro-
economische stabilisatie, correctie van de relatieve prijzen en 
produktiviteitsverbetering. Er werden afwegingen gemaakt waarbij stabilisatie 
begunstigd werd ten opzichte van de correctie van prijsverstoringen terwijl deze 
correctie weer de voorkeur kreeg boven structurele en sectoriële hervormingen 
die in het algemeen onbelangrijk bleven en weinig uitwerking hadden op de 
produktiviteitsverbetering én het systeem van economische prikkels. Een en 
ander kan worden geïllustreerd aan de hand van de begrotingsafwegingen. 
De aanpassing van de overheidsfinanciën kwam meer tot stand door 
terugdringing van de uitgaven, zonder dat er een werkelijke herstructurering 
plaatsvond, dan door verbeterde inkomsten en zulks ondanks ingrijpende 
belastinghervormingen waarvan de uitvoering helaas zeer moeilijk was en 
gebrekkig verliep. 
. De directe gevolgen hiervan waren in de eerste plaats een drastische verlaging 
van de overheidsinvesteringen tot een niveau waarop het niet meer mogelijk is te 
zorgen voor een minimale met het oog op ontwikkeling noodzakelijke 
infrastructuur en het onderhoud daarvan en in de tweede plaats een forse daling 
van de gezondheidszorg- en onderwijsuitgaven die levensbedreigend is voor 
waardoor deze essentiële overheidsdiensten. 
Het aandeel van deze uitgaven op de totale overheidsuitgaven van de ACS-
landen daalde tussen het begin en het einde van de jaren 1980 gemiddeld met 
ongeveer 6 procentpunten, terwijl dit aandeel in dezelfde periode in de niet 
ACS-landen met 6 procentpunten toenam voor onderwijs en met 4 voor de 
gezondheidszorg. 
Het is duidelijk dat dergelijke dalingen niet anders dan negatieve effecten 
kunnen hebben op de produktiviteit en meer in het algemeen de ontwikkeling op 
lange termijn. 
Voor de afweging ten nadele van de lange termijn kunnen verschillende gronden 
worden aangevoerd. De eerste is van intellectuele aard: hoewel er weinig 
onzekerheid bestaat over de middelen via welke de vraag kan worden beheerst, 
is er nog steeds twijfel over hoe relatieve prijzen moeten worden gecorrigeerd 
en over de hiervoor door de economische subjecten gevonden oplossing en nog 
meer over de instrumenten via welke de produktiviteit kan worden verhoogd. 
De tweede grond houdt verband met de omvang van de crisis en de urgentie van 
de oplossing die hiervoor moet worden gezocht. Het gebrek aan deviezen of de 
- 20 -
liquiditeitscrisis van de ACS-landen rechtvaardigde het nemen van maatregelen 
om de situatie snel te deblokkeren. Het is niet moeilijk bepaalde uitgaven te 
verminderen of een douanetarief te wijzigen, maar het is wel moeilijk en een 
werk van lange adem om ondernemingen te herstructureren, te liberaliseren en 
de economie te dereguleren, enz... 
De toepassing van strenge voorwaarden met meetbare resultaten versterkte dit 
proces dat maatregelen met onmiddellijk effect bevordert ten koste van 
diepgaande hervormingen waarvan de resultaten moeilijk te meten zijn. 
c) Een van buiten opgelegde aanpassing: nationale onderdanen die zich opgezadeld 
voelen met een van buiten opgelegd beleid en die soms ook nog een doctrinale 
terughoudendheid vertonen voor een economisch beleid dat de gevestigde 
belangen schaadt, bezweken voor de sociale én politieke druk. Vaak werd het 
aanpassingsbeleid onder financiële dwang aanvaard zonder dat de regeringen er 
werkelijk achter stonden en zonder dat het nationale kader dat met de 
tenuitvoerlegging van dit beleid is belast zich hier werkelijk in vindt; dit geldt 
nog sterker voor de bevolking die van het prille democratiseringsproces 
positieve economische en sociale effecten verwacht. 
Dit ontbreken van internalisatie is zeker ook het gevolg van het stellen van 
voorwaarden, welke vaak zonder overtuiging worden aanvaard, omdat men 
dringend verlegen zit om financiering. Aangezien hun vertrouwen steeds minder 
wordt, scherpten de financiers de voorwaarden aan en maakten deze steeds 
ingewikkelder, irrealistischer en ten slotte onmogelijk. 
Er is niets tegen het beginsel van het stellen van voorwaarden, maar wel tegen 
het stellen van excessieve voorwaarden en de onvoldoend genuanceerde, aan de 
specifieke situaties en problemen van elk land, aangepaste toepassing daarvan. 
V. WELK BELEID MOET IN DE TOEKOMST WORDEN GEVOLGD 
Structurele aanpassing is geen modeverschijnsel, maar absolute noodzaak. Een geheel 
van verbroken evenwichten dient te worden hersteld. Er bestaat thans consensus over 
de onvermijdelijkheid van dit proces, een noodzakelijke, maar niet toereikende, 
voorwaarde voor groei. Terwijl de consensus over het beginsel van aanpassing min of 
meer unaniem is, is deze in verband met de sterk wisselende, ja zelfs teleurstellende 
resultaten van het gevoerde beleid, genuanceerder over de uitvoeringswijzen. Het 
proces moet worden verbeterd en er staan reeds enkele verbeteringen op stapel. De 
Europese Unie leverde een bijdrage aan de bewustmaking van de noodzaak van deze 
verbeteringen. Zij moet nu een belangrijke rol spelen in het vergemakkelijken en 
versterken van deze verbeteringen. Zij kan zulks doen op drie manieren: door 
consolidatie, verdieping en uitbreiding van de communautaire actie. 
1. Consolidatie 
Analyses bevestigen nu de gegrondheid van de voornaamste bezorgdheid van de Unie 
- 21 -
én de concrete vertaling hiervan in de Overeenkomst van Lomé: algehele coherentie ten 
aanzien van de doelstellingen van aanpassing, gevolgen op lange termijn van de 
programma's, sociale gevolgen van de programma's en hun inpassing in een regionaal 
kader. De in de Overeenkomst aangehouden prioriteiten wat betreft sociale dimensie, 
regionale dimensie, tempo van de hervormingen, afstemming op de specifieke 
kenmerken van de landen, internalisatie door de nationale onderdanen, realistische 
voorwaarden, moeten de beleidselementen blijven waarvoor de Unie zich het meest 
inzet. 
In dit kader zal de Commissie haar bewustmakingsinspanningen voortzetten opdat de 
recente aanbevelingen van het SPA op het gebied van aanpassing van het tempo en 
opeenvolging van de hervormingen of de structuur van het voorwaardenpakket aan de 
specifieke kenmerken van de landen daadwerkelijk in praktijk worden gebracht. 
De Commissie zal een bijdrage leveren aan versterking van de internalisatie van het 
proces door de nationale onderdanen op basis van precieze analyses aangaande de 
nationale capaciteiten tot het uitstippelen van strategieën, besluitvorming en 
tenuitvoerlegging. De tussen de Unie en de ACS-landen bestaande dialoog, die wordt 
gekenmerkt door een programmering van de steun op middellange termijn en 
voorspelbaarheid van de middelen, vergemakkelijkt deze doelstelling. 
2. Verdieping 
De structurele aanpassing moet meer in het algemeen passen in een lange termijnvisie 
die de ontwikkeling van het menselijk potentieel, de wederopbouw van een gezond 
economisch en sociaal klimaat en het weer op gang brengen van het aanbod beoogt. 
Afgezien van het passend evenwicht dat zal moeten worden bewaard tussen uitgaven ter 
ondersteuning van de financiële sanering en economische hervormingen, èn die voor 
investeringen, zal aan de lange termijn-eis kunnen worden voldaan via een betere 
structuur van de overheidsfinanciën en een sterkere inpassing van de nationale 
programma's in een regionaal kader. 
a) Overheidsfinanciën : 
De Gemeenschap zal veel belang moeten blijven hechten aan de problematiek 
van de overheidsfinanciën die één van de essentiële componenten van de 
hervormingsprogramma's en punten van dialoog met de betrokken landen is 
geworden. 
In dit kader zal zij steun aan de prioritaire sociale sectoren blijven voorstaan 
door bij te dragen aan de opbouw van een werkelijke sectoriële aanpak die 
wordt gesteund door de toewijzing van tegenwaardefondsen in coherente, 
doorzichtige, rechtvaardige en goed uitgevoerde nationale begrotingen. Met 
name via herstructurering van de overheidsuitgaven kan een harmonische 
ontwikkeling van het menselijk potentieel worden verkregen. De instandhouding 
van een hoog niveau van investeringen in de economische en sociale 
infrastructuur zal een noodzaak blijven ter begeleiding van een soepel verlopend 
- 22 -
economisch overgangsproces. 
Voorts dient evenwel de inzet van middelen van de Gemeenschap te worden 
uitgebreid ten gunste van stimulering van de aanbodzijde en de produktieve 
sector, voornamelijk door de betrekkingen van de staat met zijn leveranciers te 
rationaliseren en te saneren ten einde zijn geloofwaardigheid en het vertrouwen 
van de economische subjecten te herstellen. Om deze doelstellingen te bereiken, 
geeft de Commissie voorrang aan onderzoek, begeleiding en controle van de 
overheidsuitgaven in overleg met de betrokken landen en de medefinanciers. 
b) De inpassing van de programma's in een regionaal kader: 
De Commissie zal blijven ijveren voor de inpassing van de programma's in een 
regionaal kader dat het handelsverkeer en economische integratie 
vergemakkelijkt om een dynamiek op gang te brengen die verder reikt dan de 
afzonderlijke economieën van de betrokken landen en het aldus mogelijk maakt 
de AÇS-landen geleidelijk te reïntegreren in een internationale economie die 
ingrijpende veranderingen doormaakt. De ACS-landen hebben er in twee 
opzichten belang bij om regionale reïntegratie in hun nationale programma's op 
te nemen. 
In de eerste plaats op grond van de beperktheid van de nationale markten en in 
de tweede plaats op grond van de zogenaamde nieuwe theorie inzake regionale 
integratie die van nu af aan als een institutioneel middel wordt beschouwd ter 
stimulering van de overgang op een economisch beleid dat zich gedeeltelijk 
onttrekt aan bijzondere invloeden die op nationaal niveau krachtiger zijn dan in 
een regionale context. 
Op grond hiervan zouden de externe partners van de ACS-Staten deze regionale 
dimensie van de aanpassingsprogramma's in de nationale programma's 
systematisch moeten steunen, met andere woorden zij zouden op systematische 
wijze bij de opstelling van programma's criteria van regionale integratie moeten 
aanhouden. Ook zou dit voornoemde partners ertoe moeten aanzetten de omvang 
van de geplande aanpassingssteun voor de betrokken landen te verhogen 
allereerst om hen tot integratie aan te zetten, maar ook om de tijdelijke kosten 
(met name derving van belastinginkomsten) waarmee deze integratie gepaard 
kan gaan te compenseren. 
3. Uitbreiding 
De bijdrage van de Europese Unie aan verbetering van het aanpassingsproces moet 
meer omvatten dan de noodzakelijke consolidatie en verdieping van haar eerdere 
activiteiten. In het kader van deze bijdrage moeten de instrumenten worden aangepast, 
naar nieuwe wijzen van samenwerking worden gezocht en moet worden nagedacht over 
een nieuwe aanpak wat betreft het stellen van voorwaarden. Om deze aanpassingen 
door te voeren, moet de coördinatie worden versterkt. 
- 23 -
a) Aanpassing van de instrumenten en uitvoeringswijzen: de Unie moet zich 
aanpassen aan de ontwikkeling van uiteenlopende situaties. Deze aanpassing 
moet het mogelijk maken: 
directe en gerichte begrotingssteun te overwegen voor landen wier 
buitenlands handelsverkeer is geliberaliseerd en wier valuta vrij 
convertibel is én vrij kan worden overgemaakt; 
geleidelijk van een vaste bestemming voor de tegenwaardefondsen over 
te gaan op een meer algemene bestemming, terwijl tezelfdertijd 
voortgang moet worden geboekt met doelmatigheid en internalisatie van 
als controle-instrument van de begrotings-programmering en uitvoering 
verrichte onderzoeken van overheidsuitgaven. Deze ontwikkeling vraagt 
om een radicale wijziging van de huidige opvattingen en de gedragingen 
van de communautaire controle-instanties; 
de bewaking van de tenuitvoerlegging te decentraliseren. 
Voor de landen waarvoor "uitzonderlijke" financiële behoeften kunnen rijzen die 
snelle reacties in het kader van hun aanpassingsprogramma nodig maken, zal het 
wenselijk zijn op de meest soepele wijze middelen te kunnen herschikken om 
daarmee in deze behoeften te voorzien, voorzover deze, herschikking geen 
afbreuk doet aan de lopende ontwikkelingsprogramma's. 
Om ten slotte te zorgen voor een grotere samenhang van de acties van de Unie 
en voldoende "kritische massa" op het gebied van het stellen van voorwaarden 
en financiële middelen zal worden gestreefd naar een betere integratie bij de 
tenuitvoerlegging van alle communautaire instrumenten (indicatieve 
programma's, middelen voor aanpassing, STABEX, voedselhulp). 
b) Het zoeken naar andere vormen van samenwerking: er is een gebied waarop de 
Unie - zoals het Verdrag van Maastricht overigens bepaalt - het proces van 
hervormingen van de ACS-Staten kan vergemakkelijken en dat is het monetaire 
gebied. De heterogeniteit van de monetaire stelsels en meer speciaal de 
inconvertibiliteit van de meeste ACS-valuta's vormden een belangrijke 
belemmering voor regionale integratie; ook het deviezentekort zorgde veelal 
voor een blokkering van het produktie-apparaat. De externe partners van de 
ACS-Staten, en met name de Europese Unie, kunnen hen die 
integratiévoornemens hebben, helpen hun wisselkoers te stabiliseren en grotere 
convertibiliteit van hun valuta te bewerkstelligen. Men is niet uit op een 
monetaire integratie van de gezamenlijke ACS-Staten, het Afrikaanse continent 
of grote subregio's, maar op het aan deze landen terbeschikkingstellen van de 
deskundigheid van de Unie door uitbreiding van de samenwerking tot een 
weliswaar moeilijk terrein, maar een terrein dat tevens in staat is evenwicht en 
groei tot stand te brengen. 
c) Een nieuwe aanpak op het gebied van het stellen van voorwaarden: het stellen 
- 24 -
van voorwaarden bevindt zich momenteel in een crisissituatie die maakt dat de 
voornaamste deelnemers aan de aanpassing zich vragen stellen niet zozeer over 
de gegrondheid van het stellen van voorwaarden dan wel over de wijze waarop 
dit moet geschieden. Er bestaat reeds consensus (in het kader van het SPA) over 
een realistischer opstelling bij de vaststelling van voorwaarden. Bij deze 
ontwikkeling speelde de Commissie een belangrijke rol. Dit zou zij ook nu 
kunnen doen door voor te stellen veeleisender voorwaarden te stellen op lange 
termijn en een minder formalistische aanpak te bezigen op korte termijn. 
In de voorwaarden zouden algemene beginselen van economisch beleid moeten 
worden ingebouwd die zijn gebaseerd op een programma op middellange termijn 
waarvan de bijzondere maatregelen slechts een component zouden zijn. Ook 
zouden er "aanpasbare" elementen moeten worden ingebouwd via welke het 
economisch beleid tussentijds op grond van de ontwikkeling van de situatie of 
het internationale klimaat kan worden omgebogen. Ten slotte zou rekening 
moeten worden gehouden met de werkelijke inspanningen op het gebied van 
hervormingen in vergelijking met de moeilijk beheersbare materiële en sociaal-
politieke elementen van het economisch klimaat. 
Deze aanpak, die meer rekening houdt met de interne keuzen van de staten, met 
name wat betreft de volgorde van de hervormingen, zou de verantwoordelijkheid 
van de nationale onderdanen voor de opzet en de tenuitvoerlegging van de 
hervormingen versterken en zou ervoor zorgen dat beter rekening kan worden 
gehouden met de gunstigste elementen voor de ontwikkeling op lange termijn. 
Deze aanpak is er een van de lange termijn die algehele voortgang voorstaat in 
de plaats van incidentele resultaten die snel in hun tegendeel kunnen verkeren. 
Met andere woorden stelt de Commissie voor om met de medefinanciers de 
mogelijkheid te overwegen om een conditionaliteit in de plaats te stellen van de 
huidige "instrumentele" conditionaliteit die gebaseerd is op specifieke resultaten. 
d) Versterking van de coördinatie: op een zo politiek en ingewikkeld terrein als dat 
van macro-economische hervormingen op welk terrein er geen absolute 
waarheid bestaat, is het niet goed wanneer de ontwikkelingslanden de indruk 
krijgen dat zij geen keuze hebben en dat de macro-economische deskundigheid 
wordt gemonopoliseerd. Tegenover de traditionele en onomzeilbare instellingen 
die het IMF en de Wereldbank zijn, wier leiderschap niet wordt betwist, kon de 
Commissie wat de probleemstelling en de aanpak betreft zich een zekere 
deskundigheid eigen maken en invloed uitoefenen die in hoge mate hebben 
bijgedragen aan de reeds geconstateerde verbeteringen in het aanpassingsproees. 
Dit vermogen tot beïnvloeding zal des te groter zijn naarmate er op 
communautair niveau coherent en gecoördineerd tewerk wordt gegaan en wel 
zowel op het niveau van de begunstigde landen als op dat van de communautaire 
structuren. Hiervan moet evenwel ook sprake zijn binnen de instellingen van 
Bretton Woods en tussen dè Europese leden van het bestuur van deze 
instellingen. Voor de Unie is dit zowel een kwestie van geloofwaardigheid als 
• - 25 -
van doelmatigheid. 
CONCLUSIE 
Bij de eerste generatie aanpassingsprogramma's was de Gemeenschap niet betrokken. 
Zij heeft zich pas echt in dit vraagstuk verdiept vanaf 1987 en heeft haar eerste acties 
pas in 1988 uitgevoerd met haar deelneming aan fase 1 van het SPA. Feitelijk is de 
Gemeenschap pas met Lomé IV begonnen een directe rol in dit proces te spelen. 
Sedert de ondertekening van die Overeenkomst trof de Commissie een breed gamma 
maatregelen om haar rol zo goed mogelijk te benadrukken. De door haar sedertdien 
opgedane ervaring geeft haar de nodige afstand en kennis om het effect van dit 
aanpassingsbeleid globaler te beoordelen en daaruit lering voor de toekomst te trekken. 
De onderhavige mededeling heeft afgezien van de daarin verstrekte feitelijke informatie 
over de wijze waarop het in de Overeenkomst bepaalde op het gebied van de structurele 
aanpassing ten uitvoer werd gelegd geen andere ambitie als het op basis van deze 
ervaring bijdragen aan de gedachten wisseling over een niet te omzeilen, maar 
controversieel, terrein van ontwikkeling. 
De Commissie blijft ervan overtuigd dat structurele aanpassing absoluut noodzakelijk is 
voor het herstel van -groei en vooral voor werkelijke ontwikkeling van haar ACS-
partners. Dan nog moeten de uitvoeringswij zen van deze aanpassing voldoende 
realistisch en vernieuwend zijn opdat enerzijds uit naam van het financiële evenwicht de 
ontwikkeling op lange termijn die evenwichtiger en rechtvaardiger moet worden niet in 
het gedrang wordt gebracht en anderzijds een betere kans van slagen wordt gegeven aan 
een proces waarvan de resultaten nog steeds ongelijk zijn. 
Dat is de zin van de aanpak van de Commissie en de rol die zij wenst te spelen. 
* * 
2f 
ISSN 0254-1513 
COM (94) 447 def. 
DOCUMENTEN 
NL il 
Catalogusnummer : CB-CO-94-471-NL-C 
ISBN 92-77-81240-0 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg