NL Publicatieblad van de Europese Unie C 309/96

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over „Het Europees nabuurschapsbeleid”

(2006/C 309/20)

Per brief d.d. 22 april 2005 van Commissaris Ferrero-Waldner heeft de Commissie het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 262 van het EG-Verdrag geraadpleegd over „Het Europees nabuurschapsbeleid”.

De afdeling Externe betrekkingen, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 4 mei 2006 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Cassina.

Het Comité heeft tijdens zijn op 5 en 6 juli 2006 gehouden 428e zitting (vergadering van 5 juli) onderstaand advies uitgebracht, dat met 160 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 9 onthoudingen, is goedgekeurd.

Opmerking vooraf

Het EESC heeft in twee documenten al een beoordeling gemaakt van het Europees nabuurschapsbeleid (ENB); het ene heeft betrekking op Midden- en Oost-Europa, het andere op het Middellandse-Zeegebied (1). In onderstaand advies zal slechts beknopt naar elementen uit beide adviezen worden verwezen. Wel zullen deze, samen met het onderhavige advies, ter kennisgeving aan de overheden van de EU en de betrokken landen worden toegezonden.

0. Samenvatting en conclusies

0.1 Volgens het EESC is het ENB van enorm strategisch belang. Als dit beleid op coherente en verantwoordelijke wijze ten uitvoer wordt gelegd, kan het helpen om de vrede en stabiliteit te bevorderen, gemeenschappelijke waarden en politieke standpunten uit te dragen, en uitwisselingen op alle niveaus met de buurlanden te stimuleren.

0.2 Het EESC onderstreept vooral dat er voor samenhang moet worden gezorgd tussen: — het ENB en het buitenlands beleid van de lidstaten — het ENB en andere maatregelen inzake de externe betrekkingen van de EU — het ENB en het binnen- en buitenlands beleid van de partnerlanden — de activiteiten van de diverse Directoraten-Generaal van de Commissie die bij de implementatie van het ENB zijn betrokken — de begrotingskeuzes van de EU en het strategische belang van het ENB — de toepassing van het differentiatiebeginsel (dat de concurrentie tussen landen en gebieden kan stimuleren) en de mogelijkheden tot het creëren van synergieën in en tussen gebieden (wat de samenwerking en het onderling begrip ten goede kan komen) — de concrete maatregelen die als prioritair worden aangemerkt en de hoofddoelstellingen die worden nagestreefd.

0.3 Het EESC verzoekt alle betrokken institutionele actoren in de praktijk te erkennen dat het beginsel van joint ownership neerkomt op een krachtig pleidooi voor democratische waarden, die niet alleen formeel onderschreven, maar ook gerespecteerd en gepromoot moeten worden. Joint ownership moet als leidraad gelden in de relaties tussen de EU en de partnerlanden, maar ook binnen de EU zelf en — in de partnerlanden — tussen de nationale overheid en de vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld. Het ENB kan derhalve pas vrucht afwerpen als de maatschappelijke organisaties systematisch bij het beleid worden betrokken, en dan met name de sociale partners en de beroepsorganisaties, waarvan de adviserende rol en het onderhandelingsvermogen expliciet erkend en bevorderd moeten worden. Daarom moet gezorgd worden voor: — duidelijke, transparante, gedocumenteerde en tijdige informatie over de besluiten betreffende de tenuitvoerlegging van het ENB — plaatsen, middelen en procedures voor raadpleging, zodat belanghebbenden aan de formulering van besluiten kunnen deelnemen en een effectieve civiele dialoog tot stand komt — informatie, instrumenten en geharmoniseerde gegevens om de bereikte resultaten te evalueren, mede door hiertoe periodieke initiatieven te ontplooien — opleidingsmogelijkheden en toegang tot communautaire fondsen en programma's, zodat dergelijke organisaties een goede bijdrage aan de uitvoering van het ENB kunnen leveren — mogelijkheden om tussen organisaties uit de diverse landen en gebieden netwerken te creëren voor overleg, samenwerking en toezicht met betrekking tot de implementatie van het ENB.

0.4 Het EESC verbindt zich ertoe om betrekkingen met de adviesorganen en/of de sociale en beroepsorganisaties van de partnerlanden aan te knopen, te onderhouden en verder te ontwikkelen, hun altijd een luisterend oor te bieden, en met het Europees Parlement en het Comité van de Regio's samen te werken. Zo moet worden geholpen om het ENB efficiënt en met inspraak voor de belanghebbenden ten uitvoer te leggen, op een wijze die strookt met het streven naar vrede, stabiliteit, veiligheid en een algehele, duurzame ontwikkeling.

1. Inleiding

1.1 In de loop van het integratieproces hebben de communautaire overheden altijd rekening gehouden met de situatie in de buurlanden, om ten minste twee goede redenen: — de eerste reden houdt verband met de fundamentele politieke drijfveer die de Europese landen ertoe heeft aangezet zich aaneen te sluiten, namelijk de behoefte aan vrede, veiligheid en stabiliteit, zowel binnen als buiten de integratiezone; — de tweede reden houdt verband met het proces van economische en marktintegratie; hiertoe was het zaak om tot een handelszone te komen die groter was dan het gezamenlijke grondgebied van de lidstaten en derhalve om samen te werken met landen waar het peil van economische groei en sociale ontwikkeling vergelijkbaar was of werd met de lidstaten, zodat de handel in wederzijds belang zou zijn en geen aanleiding zou geven tot distorsies, dumping en/of protectionistische maatregelen van deze of gene zijde.

1.2 Jarenlang was de wereld in twee blokken verdeeld. Doordat de economieën en vooral ook de politieke systemen van de Oost-Europese en de West-Europese landen zo verschillend waren, bleven de relaties tussen Oost en West (niet alleen op economisch, maar ook op sociaal, cultureel en maatschappelijk vlak) helaas tot een minimum beperkt. De volkeren aan beide zijden van de scheidslijn waren gedurende ruim veertig jaar grote onbekenden van elkaar; er waren alleen wat contacten tussen diplomaten en wat oppervlakkige betrekkingen tussen organisaties en gemeenten. Dit had twee negatieve gevolgen: de met de Koude Oorlog ontstane stereotypen gingen een eigen leven leiden, en de op het Sovjetmodel geënte Oost-Europese regeringen verwierven internationaal een zweem van democratische legitimiteit, die zij eigenlijk niet hadden en niet konden hebben.

1.3 In dezelfde periode echter haalde de Europese Gemeenschap de banden aan met democratisch bestuurde Europese buurlanden (of met landen waar dictatuur had plaatsgemaakt voor democratie, zoals Griekenland, Spanje en Portugal) en waren er vier uitbreidingsronden (2). Met de landen die geen uitzicht op toetreding tot de Gemeenschap hadden, werden via specifieke akkoorden stabiele verhoudingen gecreëerd. Zo ontstond in 1960 de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) en in 1994 de Europese Economische Ruimte (EER). Ook werden tal van bilaterale overeenkomsten gesloten (vooral met landen rond de Middellandse Zee).

1.4 Eind jaren '80 en begin jaren '90 begon de Gemeenschap veel meer oog te krijgen voor de landen ten zuiden en ten oosten van de Middellandse Zee. Tijdens de ministerconferentie van Barcelona (1995) is dit proces uitgemond in een strategisch partnerschap waaraan via associatieovereenkomsten en regionale projecten gestalte moest worden gegeven. Doel was om tegen 2010 een zone van vrijhandel, vrede, veiligheid en gedeelde welvaart tot stand te brengen.

1.5 De geopolitieke situatie waarin de Gemeenschap zich bevond, veranderde drastisch toen de Midden- en Oost-Europese landen bevrijd werden van het Sovjetsysteem en de weg naar democratie en een markteconomie insloegen. In de EG was op dat moment al sprake van marktintegratie en werd de invoering van één munt voorbereid.

1.6 Met de uitbreiding die op 1 mei 2004 haar beslag kreeg, werd het Europese continent weer één en boekte Europa haar belangrijkste naoorlogse politieke overwinning. Nooit eerder is de EU zo rijk geweest aan cultuur, historie en menselijke en sociaal-economische hulpbronnen. Kortom, de EU is in zowel kwantitatief als kwalitatief opzicht ingrijpend veranderd. Het is dan ook zaak om de nieuwe situatie uitvoerig te analyseren, te evalueren, te promoten en te beschermen door het Europese beleid op alle terreinen aan de gewijzigde omstandigheden aan te passen. Dat geldt ook voor het beleid inzake de betrekkingen met derde landen. Deze overtuiging ligt ten grondslag aan de uitwerking van het zgn. Europees nabuurschapsbeleid (ENB). Het EESC staat hier helemaal achter en heeft ter zake zijn steentje bijgedragen door zich volledig voor samenwerking en overleg met maatschappelijke organisaties uit de kandidaat-lidstaten in te zetten.

2. Beginfase van het Europees nabuurschapsbeleid

2.1 De wens om een nabuurschapsbeleid uit te werken is eind november 2002 voor het eerst uitgesproken door de Raad Algemene zaken en externe betrekkingen. In december van hetzelfde jaar heeft de Europese Raad van Kopenhagen de EU verzocht de betrekkingen met de buurlanden op basis van gemeenschappelijke waarden te intensiveren om nieuwe scheidslijnen in Europa te voorkomen en om de stabiliteit en welvaart zowel binnen als buiten de grenzen te bevorderen. Aanvankelijk ging de aandacht vooral uit naar de betrekkingen met Rusland, Oekraïne, Wit-Rusland en Moldavië en met de mediterrane partnerlanden (MPL's).

2.2 De Commissie heeft in 2003 en 2004 een Mededeling en in 2004 een voorstel voor een verordening tot invoering van een Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument gepubliceerd (3).

2.3 Op uitdrukkelijk verzoek van Armenië, Azerbeidzjan en Georgië werd het ENB in 2004 tot deze drie zuidelijke Kaukasuslanden uitgebreid. Eerder al had Rusland laten weten niet aan het ENB deel te nemen, maar de relaties met de EU in het kader van het specifieke „strategisch partnerschap” te willen voortzetten. Het ENB heeft evenmin betrekking op de Balkanlanden; deze vallen onder het Stabiliteitspact voor de Balkan en/of zijn kandidaat om toe te treden, zoals Kroatië. Ook geldt het ENB niet voor Turkije, dat voorheen onder het Euromediterrane partnerschapsbeleid viel, en nu kandidaat-lidstaat is (de toetredingsonderhandelingen zijn op 3 oktober 2005 begonnen).

2.4 Het is de bedoeling dat de EU en de buurlanden onder het ENB op een aantal belangrijke terreinen een gemeenschappelijk beleid voeren. Dit impliceert dat de EU en haar partners zich sterk maken voor de bevordering van gemeenschappelijke waarden (beginsel van joint ownership): rechtsstaat, goed bestuur, naleving van de mensenrechten en de rechten van minderheden, gelijke behandeling van mannen en vrouwen, markteconomie en duurzame ontwikkeling. Tevens worden van de partnerlanden speciale inspanningen gevraagd om terrorisme te helpen bestrijden, de verspreiding van massavernietigingswapens tegen te gaan, de internationale rechtsregels in acht te nemen en conflicten op vreedzame wijze op te lossen.

2.5 In overleg met de partnerlanden worden er nationale actieplannen (NAP's) opgesteld. Hierbij worden de specifieke kenmerken en behoeften van de diverse betrokkenen in acht genomen (differentiatiebeginsel), maar wordt wel uitgegaan van gemeenschappelijke prioriteiten, die te maken hebben met de bevordering van de in de vorige paragraaf genoemde waarden. Vervolgens worden de NAP's door de respectieve associatieraden goedgekeurd, waarna zij in samenwerking tussen de EU en het partnerland in kwestie ten uitvoer worden gelegd. Op deze tenuitvoerlegging wordt door de EU toegezien door middel van periodieke Commissieverslagen, zodat de ontwikkeling van de strategie kan worden aangepast aan de resultaten die het partnerland behaalt.

2.6 Uit hoofde van de huidige meerjarenbegroting, die tot eind 2006 geldt, komen de desbetreffende financiële middelen uit de programma's TACIS en MEDA. In de meerjarenbegroting voor de periode 2007-2013 daarentegen zou er één enkel financieringsinstrument voor het ENB moeten zijn (het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument). Het budget hiervoor moet nog worden vastgesteld, maar zou volgens de voorstellen van de Commissie twee keer zo hoog moeten zijn als het bedrag dat voor de twee bovengenoemde programma's is uitgetrokken.

2.7 Helaas moet het EESC constateren dat de Commissie tot dusverre in haar documenten noch in de onderhandelingen over de uitwerking van de NAP's elementen heeft opgenomen die echt deel uitmaken van de communautaire ontwikkeling en die het integratieproces ondersteund en democratischer hebben gemaakt en voor participatie hebben opengesteld. Met name de begrippen „sociale dialoog” en „adviesfunctie” ontbreken. Het EESC heeft al bij diverse gelegenheden op deze tekortkomingen van de Commissie gewezen en gaat ervan uit dat alle communautaire overheden het nodige zullen doen om deze concepten bij de implementatie van de NAP's toe te passen.

3. Het begrip „nabuurschap” en algemene kwesties

3.1 Het begrip „nabuurschap” moge gevoelsmatig vrij duidelijk lijken, veel minder helder is hoe op basis hiervan een ambitieus en strategisch beleid kan worden gevoerd waaraan streng de hand wordt gehouden. De EU heeft weliswaar een extern beleid ontwikkeld, maar dit is nog beperkt; tal van bevoegdheden op dit terrein worden immers nog steeds uitgeoefend door de lidstaten, die huiverig zijn om er afstand van te doen. Inzichtelijk moet worden gemaakt dat een EU-beleid inzake externe betrekkingen niet betekent dat de lidstaten hun eigen internationale beleidsstrategieën moeten opgeven, maar dat het EU-beleid op dit gebied het beleid van de lidstaten juist kan aanvullen en een meerwaarde kan geven. Hiertoe is het wel zaak dat de lidstaten de bereidheid ontwikkelen om gezamenlijk op te treden en gemeenschappelijke instrumenten te creëren, zodat hun maatregelen inzake buitenlands beleid op elkaar worden afgestemd. Dit is nodig om de interventies van alle betrokken partijen in een bepaalde regio samenhangend en efficiënt te laten verlopen. Wat het ENB betreft kan deze doelstelling alleen worden bereikt als de EU en de lidstaten vastbesloten zijn om hun beleid in een coherent Europees kader te plaatsen en als zij hun gesprekspartners tegemoet treden als een groep landen die dezelfde doelstellingen nastreven en voorstellen formuleren die in dezelfde richting gaan.

3.2 Bij nabuurschapbeleid mag volgens het EESC niet louter aan geografische nabijheid worden gedacht. Uit de documenten inzake de uitwerking van het ENB (zie voetnoot 3) blijkt ook veeleer dat het om landen gaat die qua waarden en intenties en in cultureel opzicht dichtbij de Unie (willen) staan (4). De nabijheid is dus niet alleen geografisch, maar slaat vooral ook op een politieke en waardengemeenschap. Het is derhalve niet uitgesloten dat nog andere landen zich in de toekomst bij het ENB zullen aansluiten.

3.3 Niettegenstaande het beginsel van joint ownership is er voor de ENB-partnerlanden geen sprake van toetreding. Een vooruitzicht daarop zou voor hen ongetwijfeld motiverender zijn, maar de eerlijkheid gebiedt te zeggen dat de inhoud van de NAP's, de methoden en verhoudingsgewijs ook de middelen die hiervoor beschikbaar zijn, vergelijkbaar — om niet te zeggen identiek — zijn met die welke golden tijdens het proces waarbij de jongste lidstaten tot de EU zijn toegetreden. Ook bij het mechanisme voor de tenuitvoerlegging van ontwikkelingsmaatregelen in de partnerlanden zou moeten worden uitgegaan van de met het structuurbeleid opgedane ervaringen en van een zeer nauw partnerschap tussen de EU en de partnerlanden. Procedureel gezien wordt het ENB gekenmerkt door een stapsgewijze aanpak, die de nodige ruimte laat om de gebruikte methoden en instrumenten te controleren, maar vooral om een evaluatie te maken van significante ontwikkelingen die tot wijzigingen in de doelstellingen kunnen leiden. In de „nieuwe fase” van het ENB kunnen er nog belangrijkere banden worden aangeknoopt met de partnerlanden die het NAP optimaal toepassen. Dit is een soort „premie” die bedoeld is om de economische en politieke relaties, en hopelijk ook de betrekkingen tussen de samenlevingen, verder te intensiveren; hiermee wordt tegemoetgekomen aan de — soms zelfs enthousiaste — verwachtingen van de burgers van de partnerlanden. Daarom acht het EESC het thans even onverstandig om een rigide kader voor te stellen dat iedere mogelijke toetreding tot de EU uitsluit, als om valse hoop te scheppen.

3.4 In maart 2005 heeft de Commissie een Mededeling gepubliceerd met aanbevelingen voor landen waarmee nog geen NAP's zijn afgesproken (5): het gaat om de drie landen van de Zuidelijke Kaukasus en om Egypte en Libanon. De Europese Raad heeft op 25 april 2005 met dit document ingestemd en de wens uitgesproken dat de formulering van de NAP's spoedig wordt afgerond, zodat de bevoegde organen (associatieraden) ze snel kunnen goedkeuren en met de uitvoering van de plannen kan worden begonnen. De Raad heeft er ook op gewezen dat het differentiatiebeginsel moet worden toegepast, maar onderstreepte tegelijkertijd dat de drie Kaukasuslanden verklaard hebben de ENB-instrumenten ter intensivering van de regionale samenwerking optimaal te willen gebruiken (zie ook par. 4).

4. Problemen waar de verschillende regio's mee kampen

4.1 Het ENB is vooral toegespitst op bilaterale relaties tussen de EU en de afzonderlijke partnerlanden. De regio's die door het ENB worden bestreken (grosso modo in Midden- en Oost-Europa, het Middellandse-Zeegebied en de Zuidelijke Kaukasus) hebben echter hun eigen specifieke kenmerken. Daarom dienen degenen die voor de uitvoering van het ENB verantwoordelijk zijn, de plaatselijke synergieën en de betrekkingen binnen de regio te bevorderen. Een en ander kan bereikt worden door gerichte stimulerende maatregelen te treffen waardoor de ontwikkeling van de betrekkingen en de samenwerking binnen iedere regio, maar ook tussen verschillende regio's, passend en wenselijk wordt. Dit zou niet alleen goed zijn voor de landen uit de drie regio's zelf — die er vaak expliciet om vragen —, maar ook voor de stabiliteit, de veiligheid en de vrede in de EU en zelfs in landen die niet onder het ENB vallen. Een flexibele en pragmatische opstelling blijft hoe dan ook belangrijk om voor een evenwicht tussen bilateralisme en bevordering van samenwerking in en tussen regio's te zorgen.

4.2 De regeling voor de tenuitvoerlegging van het ENB impliceert een zekere mate van concurrentie tussen de diverse partnerlanden. Naarmate een land immers vooruitgang boekt in de richting van de doelstellingen die met de EU zijn afgesproken, kan het betere voorwaarden als EU-partner krijgen (meer faciliteiten, meer steun voor sleutelactiviteiten, grotere openstelling van de markten, gunstiger voorwaarden voor personenverkeer, enz.). Deze concurrentie kan ook tot uiting komen op het niveau van de gebieden, en in dat geval is waakzaamheid geboden om te voorkomen dat gebieden (of landen binnen een gebied) die met meer problemen kampen, gefrustreerd raken of de handdoek in de ring gooien. Het is van kapitaal belang om de contacten tussen landen en gebieden te bevorderen; immers, als iedere deelnemer aan het ENB ervan overtuigd is dat hij niet alleen voor zichzelf werkt, maar ook voor een groot gemeenschappelijk project, kan het onderling begrip worden vergroot en kunnen er vormen van samenwerking in kaart worden gebracht waaraan tot op heden wellicht nog niet is gedacht. In dit dynamische proces kan de inbreng van het maatschappelijk middenveld als drijvende kracht fungeren.

4.3 Tegelijkertijd moet erop gewezen worden dat er sprake is van mogelijke, dreigende of openlijke conflicten in alle drie regio's die onder het ENB vallen. Ook bestaan er spanningen binnen sommige partnerlanden, met name daar waar de democratie onvoldoende sterk verankerd is. Er zijn gegronde redenen om bezorgd te zijn over de gevolgen die deze conflicten voor de EU kunnen hebben, maar het moet nog belangrijker zijn om zich te bekommeren over de veiligheid en de stabiliteit van de partnerlanden en hun bevolking. Daarom moet er voortdurend op worden gelet dat er bij de uitvoering van de NAP's gerichte maatregelen worden getroffen om spannings- en conflicthaarden te blussen, een klimaat te scheppen waarin problemen kunnen worden opgelost, en samenwerking tussen landen, economieën en burgers te stimuleren. Vanzelfsprekend dient bij deze maatregelen plaats te worden ingeruimd voor de organisaties van het maatschappelijk middenveld, die een voorname rol spelen bij de voor een vreedzame samenleving onmisbare samenwerking op economisch, sociaal en cultureel vlak.

4.3.1 Ook is het zaak dat bij het ontplooien van de initiatieven van de EU op het gebied van externe betrekkingen de samenhang met de diverse onderdelen van het ENB goed in het oog wordt gehouden. De betrekkingen met Rusland in het kader van het strategisch partnerschap zijn in dit verband van bijzonder belang, zoals tijdens de recente gascrisis is gebleken. Voorts is het raadzaam (en niet alleen in het geval van Oekraïne) om grondig onderzoek te doen naar alle — dus ook de sociaal-economische — gevolgen die erkenning van de status van markteconomie voor zowel het land in kwestie als de EU kan hebben.

4.3.2 In dit verband zou het hypocriet zijn te verzwijgen dat het ENB óók bedoeld is om goede relaties te onderhouden met landen die onze energiegrondstoffenleveranciers zijn. Dit is niets om zich voor te schamen, als er maar aan twee voorwaarden wordt voldaan. Ten eerste mag de legitieme zorg om de energievoorziening niet de overhand krijgen boven het streven naar een verantwoorde sociaal-economische ontwikkeling van de partnerlanden. Ten tweede moeten de lidstaten coherenter optreden en daadwerkelijk aantonen met elkaar te willen samenwerken om de even heikele als strategische problemen die verband houden met het energievraagstuk gezamenlijk aan te pakken.

4.4 In lijn met deze ideeën en doelstellingen is grensoverschrijdende samenwerking tussen de EU-lidstaten en de partnerlanden van kapitaal belang. Veel van de nieuwe lidstaten grenzen rechtstreeks aan ENB-landen, en kennen derhalve zowel de problemen die uit deze nabijheid voortvloeien, als de mogelijkheden die deze biedt. Daarom moet het ENB erop gericht zijn het gevaar van (politieke, economische en sociale) instabiliteit zoveel mogelijk te beperken, en met name te bevorderen dat de in potentie aanwezige kansen via concrete beleidsmaatregelen tot wederzijds voordeel worden benut. Dit zal positief uitwerken op het gehele EU-grondgebied (dat thans in hoge mate een open en homogene ruimte is), in die zin dat de handel wordt geïntensiveerd en verbeterd, de veiligheid toeneemt en de burgers elkaar beter leren kennen.

4.5 Dit advies is niet bedoeld om de situatie in de diverse landen en gebieden onder de loep te nemen, omdat het EESC — zoals eerder gezegd — al enkele specifieke bijdragen m.b.t. het Middellandse-Zeegebied en de nieuwe buurlanden in Oost-Europa heeft geleverd. Zo vond in februari 2006 in Kiev op initiatief van het EESC een ontmoeting met maatschappelijke organisaties uit Oekraïne plaats. Daar is niet alleen gebleken dat dergelijke organisaties er springlevend zijn, enthousiasme over de EU aan de dag leggen en veel van het ENB verwachten, maar ook dat de werkzaamheden die met het genoemde advies over de oostelijke buurlanden op de rails zijn gezet, vrucht beginnen af te werpen. Het EESC is vastbesloten om op langere termijn meer structureel met de maatschappelijke organisaties uit Oekraïne te overleggen en samen te werken.

4.5.1 Het EESC is ernstig bezorgd over de recente gebeurtenissen in Wit-Rusland en veroordeelt de repressie en de antidemocratische vervolgingspraktijken waardoor de burger- en sociale rechten met voeten worden getreden. Het EESC, dat door zal gaan met het aanknopen van steeds nauwere banden met Wit-Russische maatschappelijke organisaties, stelt momenteel een advies (6) over het maatschappelijk middenveld in Wit-Rusland op.

4.5.2 Van het maatschappelijk middenveld in de Zuidelijke Kaukasus is helaas nog geen gerichte analyse gemaakt, en zelfs van stabiele contacten met hun maatschappelijke organisaties is nog geen sprake. Met een grondige studie in de vorm van een informatief rapport en eventueel een specifiek advies ter zake zou deze lacune op korte termijn kunnen worden opgevuld.

5. Werkwijzen en financieringsmiddelen

5.1 De voor de uitvoering van de NAP's gekozen werkwijze impliceert dat de EU-autoriteiten en de overheden van de betrokken landen voortdurend met elkaar overleggen en onderhandelen en dat allen zich bij de uitvoering van de maatregelen moeten houden aan de procedures die binnen het communautaire raamwerk worden gebruikt. Het EESC heeft al eerder met bezorgdheid opgemerkt dat de fondsen van het MEDA-programma moeilijk toegankelijk zijn voor degenen die ervoor in aanmerking komen, en dan met name voor maatschappelijke organisaties (7). De toewijzings- en controleprocedures moeten streng genoeg zijn om te voorkomen dat middelen slecht worden gebruikt; tegelijkertijd moeten zij een optimale duidelijkheid, transparantie (bijv. vertaling van formulieren in de talen van de begunstigden) en eenvoud garanderen en rechtstreeks aansluiten bij de politieke doelstellingen van het ENB. Wordt de toegang tot fondsen onnodig ingewikkeld en bureaucratisch gemaakt, dan komt dat het draagvlak voor de prioriteiten en de noodzakelijke efficiency van de maatregelen niet ten goede; wel zal samenwerking hierdoor steeds meer een zaak worden van mensen die er hun broodwinning van hebben gemaakt, nl. de consultants, hetgeen ten koste zal gaan van de diversiteit en van het vermogen van de partners om met initiatieven te komen. De EU-autoriteiten dringen aan op een pasklaar ENB. Zo'n aanpak is inderdaad erg belangrijk, maar moet zich dan ook wel vertalen in de wijze van tenuitvoerlegging, die altijd systematisch moet aansluiten bij de sociaal-economische omstandigheden waarin de landen verkeren en dus begrijpelijk moet zijn voor de diverse sociale actoren.

5.1.1 Vaak vloeien de problemen die maatschappelijke organisaties ondervinden bij de toegang tot programma's en middelen voor een deel ook voort uit het feit dat zij nauwelijks of niet goed op de hoogte zijn van de regels en procedures. De toegang tot een communautair programma of tot maatregelen op een door de EU bevorderd beleidsterrein kan niet vergeleken worden met een openbare aanbesteding waarbij de concurrenten zich moeten voorzien van de nodige kennis en organisatorische middelen om te kunnen deelnemen. De EU-instellingen moeten een precieze verantwoordelijkheid op zich nemen en de sociale en beroepsorganisaties helpen om voldoende capaciteit en professionalisme te kweken. Tot voor een aantal jaren heeft de Commissie zich met dergelijke acties beziggehouden door indieners van voorstellen voor betaalbare prijzen cursussen aan te bieden. Deze prijzen zijn onlangs verdrievoudigd, waardoor de cursussen niet langer betaalbaar zijn voor de meeste maatschappelijke actoren die er behoefte aan hebben. Volgens het EESC is de verspreiding van dergelijke knowhow onder civil society-organisaties even onmisbaar als de capaciteitsopbouw bij de overheden van de ENB-partnerlanden. Daarom zou deze essentiële vorm van dienstverlening gratis moeten zijn, teneinde de civil society in staat te stellen tot de uitvoering van het ENB bij te dragen.

5.2 Aangezien de NAP's beleidsterreinen betreffen waarvoor vele verschillende Commissarissen bevoegd zijn, moet er absoluut voor gezorgd worden dat het ENB begrepen en ondersteund wordt door alle DG's, die eendrachtig en met verantwoordelijkheidszin moeten samenwerken om het beleid te helpen doen slagen.

5.3 Wil het mechanisme voor periodieke evaluatie effect sorteren, dan moet het tot zijn essentie worden teruggebracht, moet dubbel werk worden voorkomen en moeten de inspanningen gericht worden op de prioriteiten. Dit kan leiden tot een doeltreffendere en vruchtbaardere deelname van het maatschappelijk middenveld aan de uitvoering en evaluatie van het ENB, dat net als eender welk beleid niet kan slagen zonder dat het maatschappelijk middenveld erbij wordt betrokken (zie par. 6). Qua onderbouwing moet prioriteit worden verleend aan criteria waarmee kan worden bepaald of het partnerland in kwestie vooruitgang boekt op het vlak van democratie en eerbiediging van de kernwaarden en grondrechten. Praktisch gezien moet de prioriteit uitgaan naar de opbouw van een computersysteem om gegevens en statistieken in kaart te brengen. Met zo'n systeem moet alles wat elk van de betrokken landen heeft bereikt op betrouwbare wijze kunnen worden geëvalueerd, het liefst zodanig dat vergelijkingen mogelijk worden. Ook dient ernaar te worden gestreefd dat de evaluatieverslagen betrekking hebben op min of meer dezelfde periode. Dit zou kunnen helpen om de beste praktijken te beoordelen en om op een rij te zetten welke prioriteiten meer of andere steun behoeven.

5.4 Hoewel de EU de voornaamste handelspartner van de ENB-partnerlanden is, trekt zij voor de samenwerking met bepaalde landen soms minder begrotingsmiddelen uit dan andere mondiale actoren. Onze partners hebben echter meermaals erkend dat het EU-optreden in kwalitatief opzicht belangrijk is voor hun ontwikkeling, aangezien dit ertoe kan bijdragen om bepaalde verworvenheden te bestendigen, de capaciteitsopbouw te versterken en een partnerschap tot stand te brengen waarin iedere deelnemer als een verantwoordelijke en gelijkwaardige partner wordt beschouwd en nooit als een hulpbehoevende die min of meer gedwongen wordt om doelen te onderschrijven waar hijzelf wellicht niet achter staat.

5.5 Wij mogen onze partners niet teleurstellen in hun verwachtingen. Alle EU-betrokkenen moeten duidelijk hun verantwoordelijkheid opnemen, allereerst de lidstaten, omdat zij als eerste bevoegd zijn voor begrotingszaken. Het is belangrijk dat het ENB in de meerjarenbegroting voor de periode 2007-2013 de waardering krijgt die het verdient. Dit beleid is immers cruciaal om Europa verder te ontwikkelen en veiliger te maken, alsook om Europa in staat te stellen een grotere rol te spelen op het internationale podium. Wordt hier werk van gemaakt, dan kan ook gemakkelijker een beroep worden gedaan op particuliere financiering, aangezien investeerders eerder geneigd zijn om over de brug te komen als er stabiliteit en zekerheid bestaat.

6. Deelname van het maatschappelijk middenveld aan het ENB

6.1 Volgens het EESC zal het welslagen van het ENB in grote mate afhangen van de mate waarin alle institutionele actoren de maatschappelijke organisaties bij de uitvoering van de NAP's betrekken en hen hieraan laten deelnemen. Het heeft dit standpunt uitvoerig toegelicht in zijn eerdere adviezen ter zake, alsook in alle andere adviezen betreffende het uitbreidingsproces (8). De Commissie zou er goed aan doen een explicieter signaal in deze richting af te geven door criteria, procedures en instrumenten voor de deelname van maatschappelijke organisaties aan de uitvoering van de NAP's voor te stellen. Zonder afbreuk te doen aan wat in par. 3.3 naar voren is gebracht, zij opgemerkt dat de met de EU-uitbreiding opgedane ervaring een belangrijk uitgangspunt vormt, zowel waar het gaat om de deelname van de maatschappelijke en beroepsorganisaties uit de kandidaat-lidstaten aan het onderhandelingsproces, als wat het overleg tussen maatschappelijke organisaties uit de EU-landen en die uit de kandidaat-lidstaten betreft. Aan de eerste van beide voorwaarden is voldaan, met name in sommige kandidaat-lidstaten die sindsdien tot de EU zijn toegetreden, maar de tweede wordt overgelaten aan organisaties, stichtingen en adviesorganen (in het bijzonder het EESC), die uit eigen beweging met initiatieven kunnen komen. Bij de tenuitvoerlegging van het ENB moet deze participatie echter wel gestructureerd en gewaarborgd worden.

6.2 Uitgaande van de ervaringen en de werkzaamheden van het EESC, alsook van de voorstellen uit de in voetnoot 1 genoemde adviezen, zullen hieronder alleen die maatregelen worden genoemd die volgens het EESC absoluut noodzakelijk zijn om het ENB met deelname van de maatschappelijke betrokkenen doeltreffend ten uitvoer te kunnen leggen.

6.3 Het EESC verzoekt de Commissie om: — te zorgen voor voldoende samenhang tussen de DG's die zich met de verschillende aspecten van het ENB bezighouden, door werk te maken van synergieën, netwerkvorming en uitwisseling van best practices; — samen met de regeringen van de ENB-partnerlanden uitdrukkelijk te ondersteunen dat maatschappelijke organisaties bij de uitvoering van de NAP's worden betrokken, ook door hiertoe criteria in te voeren voor de deelname van deze organisaties aan de evaluatie van de resultaten die door de ENB-partnerlanden zijn behaald; — de maatschappelijke actoren en de sociale en beroepskringen de knowhow te verschaffen die nodig is om ENB-middelen correct en optimaal te kunnen gebruiken, ook om de betrokkenen in staat te stellen te controleren hoe het NAP in hun land wordt toegepast en follow-upvoorstellen te doen; — duidelijke en doeltreffende criteria op te stellen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld in hoeverre gemeenschappelijke waarden doorslaggevend zijn bij de implementatie van het ENB; — informatie en documentatie te verschaffen over de in het kader van de associatieovereenkomsten geplande vergaderingen waarin de implementatie van de NAP's aan de orde komt (en in dit verband met name het rooster en de agenda's voor deze vergaderingen bekend te maken), en te bevorderen dat er vóór en na deze vergaderingen voorlichtings- en raadplegingsbijeenkomsten plaatsvinden; — een instrument voor te stellen waarmee burgers uit ENB-partnerlanden die toegang tot de EU willen krijgen om te studeren, een cursus te volgen, onderzoek te doen, contacten met aanverwante organisaties te onderhouden of zaken te doen, gemakkelijker een visum kunnen krijgen; — steun te geven aan de inspanningen van het EESC om voor coördinatie te zorgen tussen adviesorganen en maatschappelijke organisaties die aan de uitvoering van de NAP's deelnemen, met name door de financiering op zich te nemen van een jaarlijks te houden Top van sociale en beroepskringen (zoals die welke het EESC al sinds tien jaar organiseert in het kader van het Euromediterrane partnerschap) waar wordt geëvalueerd in hoeverre het ENB globaal genomen ten uitvoer is gelegd en waar de betrokken organisaties elkaar allemaal samen kunnen ontmoeten, en dus niet louter in bilateraal of regionaal verband.

6.4 Het EESC verzoekt de regeringen van de EU-lidstaten om: — ter wille van de efficiency en de samenhang tussen het buitenlands beleid van de afzonderlijke landen en het ENB een instrument in te voeren dat stelselmatige vergelijkingen mogelijk maakt, teneinde voor een kritische massa te zorgen, niet alleen wat middelen betreft, maar vooral ook waar het gaat om initiatieven die bijdragen tot resultaten waarbij alle belanghebbenden zijn gebaat; — in hun buitenlands beleid het ENB zodanig vorm te geven dat de inbreng van maatschappelijke organisaties uit de ENB-partnerlanden en de EU-lidstaten wordt benut, mede door middel van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en door partnerschappen en netwerken met de betrokken maatschappelijke organisaties tot stand te brengen; — voor samenhang te zorgen tussen de activiteiten uit hoofde van het ENB, en de initiatieven van multilaterale internationale organisaties; — zoveel mogelijk informatie te verstrekken inzake de standpunten van de nationale regeringen over de thema's die op de agenda staan van de in het kader van de associatieovereenkomsten te houden vergaderingen; — universiteiten in de EU toegankelijker te maken voor studenten uit ENB-partnerlanden; — regelmatig (d.w.z. een paar keer per jaar) nationale informatiedagen te organiseren over de resultaten die met het ENB zijn behaald en over de manier waarop de regering van de lidstaat zelf de implementatie van dit belangrijke beleid beoordeelt.

6.5 Het EESC verzoekt de regeringen van de ENB-partnerlanden om: — te bewerkstelligen dat hun bi- en multilaterale maatregelen op buitenlands gebied stroken met de verbintenissen die zij in het kader van het ENB zijn aangegaan; — de sociale partners en de maatschappelijke en beroepsorganisaties uit hun land steeds duidelijke informatie te verstrekken over de wijze waarop het NAP verloopt en hun tevens toegang te verschaffen tot documenten i.v.m. ontwikkelingen rond de toepassing van het NAP; — als er in hun land adviesorganen bestaan, deze stelselmatig te raadplegen over in voorbereiding zijnde besluiten over zowel de toepassing van het NAP als de evaluatie en de eventueel daarna te nemen stappen die tot betere betrekkingen tussen het land in kwestie en de EU leiden; — als er in hun land geen adviesorganen bestaan, een regeling te treffen om de deelname van maatschappelijke organisaties aan de besluitvorming over de uitvoering van de NAP's en het toezicht op de genomen maatregelen, te bevorderen en te coördineren; — te bewerkstelligen dat de raadpleging en inspraak van maatschappelijke organisaties ook op decentraal niveau wordt geregeld, zodat het ENB kan uitgroeien tot een instrument om op het gehele nationale grondgebied voor een evenwichtige sociaal-economische ontwikkeling te zorgen.

6.6 Het EESC verzoekt de maatschappelijke organisaties van de ENB-partnerlanden om: — zich met de toepassing van het ENB in hun land vertrouwd te maken, zich hierover een oordeel te vormen en te proberen er invloed op uit te oefenen, door bij hun regering aan te dringen op informatie en participatiemogelijkheden, en door met het EESC in contact te treden om aan te geven waar de prioriteiten liggen en deze aan de communautaire overheden mede te delen; — zich open te stellen voor structureel overleg met zowel het EESC als de adviesorganen van de EU-lidstaten en van de andere ENB-partnerlanden, teneinde een uitgebreid netwerk voor toezicht op de uitvoering van het ENB te creëren, het onderlinge begrip tussen organisaties te bevorderen, en participatiemethoden die in de praktijk hun waarde hebben bewezen onder de aandacht te helpen brengen.

6.7 Op zijn beurt verbindt het EESC zich ertoe om de implementatie van het ENB in de diverse gebieden nauwgezet te volgen en zo doeltreffend mogelijk met het Europees Parlement en het Comité van de Regio's samen te werken, teneinde ertoe bij te dragen dat de maatschappelijke organisaties bij dit belangrijke beleid worden betrokken.

Brussel, 5 juli 2006 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Anne-Marie SIGMUND

(1) Advies over „De grotere Europese nabuurschap: een nieuw kader voor de betrekkingen met de oostelijke en zuidelijke buurlanden” (rapporteur: mevr. Alleweldt — PB C 80 van 30-3-2004, blz. 148-155) Informatief rapport over „De rol van adviesorganen en sociale en beroepsorganisaties bij de tenuitvoerlegging van associatieovereenkomsten en in het kader van het Europees nabuurschapbeleid”, (bijdrage aan de Euromediterrane Top van sociale en beroepskringen op 16 en 17 november 2005 in Jordanië, rapporteur: mevr. Cassina), opgesteld in samenwerking met de adviesorganen van Griekenland, Israël en Tunesië en vertegenwoordigers van de sociale en beroepskringen uit Marokko

(2) Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk traden toe in 1973, Griekenland in 1981, Portugal en Spanje in 1986 en Finland, Oostenrijk en Zweden in 1995.

(3) COM(2003) 104 'final — Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement — De grotere Europese nabuurschap: een nieuw kader voor de betrekkingen met de oostelijke en zuidelijke buurlanden — Brussel, 11 maart 2003

COM(2004) 373 final — Mededeling van de Commissie — Europees nabuurschapsbeleid — Strategiedocument — Brussel, 12 mei 2004

COM(2004) 628 final — Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende algemene bepalingen tot invoering van een Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument — Brussel, 29 september 2004

(4) Dit blijkt in de praktijk ook uit het feit dat Armenië, Azerbeidzjan en Georgië, die in geografische zin niet aan de EU grenzen, verzocht hebben om aan het ENB te mogen deelnemen.

(5) COM(2005) 72 final — Mededeling van de Commissie aan de Raad — Europees nabuurschapsbeleid — Aanbevelingen betreffende Armenië, Azerbeidzjan en Georgië en betreffende Egypte en Libanon — Brussel, 2 maart 2005

(6) Advies van de heer Stulik (REX/220).

(7) Zie het informatief rapport dat door de heer Dimitriadis is opgesteld voor de Euromed-top in Malta (REX/113), met name de paragrafen 35 en 36.1.

(8) Het meest recent is dit gebeurd in het advies REX/208 van rapporteur Pezzini.