MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - De Europese Unie en de Verenigde Naties: kiezen voor multilateralisme

INHOUD

Inleiding

1. Zorgen dat multilaterale doelen en instrumenten de impact hebben die zij verdienen: de bijdrage van de EU

1.1. De verbintenis om het voortouw te nemen: een ambitieuze aanpak van de onderhandelingen over en implementatie van VN-instrumenten

1.2. Multilateraal en bilateraal beleid moeten elkaar wederzijds ondersteunen

2. De EU en de VN: meer efficiency en impact door samenwerking

2.1. De basis leggen voor een breder partnerschap

2.2. Voorbij ontwikkeling: verbetering van de samenwerking bij vredes- en veiligheidskwesties

3. Effectieve bevordering van de waarden en belangen van de EU in het

VN-stelsel

3.1. De EU en de VN: goede vorderingen tot dusver

3.2. De EU de middelen geven om een doeltreffendere bijdrage te leveren aan VN-debatten

Conclusie

BIJLAGE I: Actieplan voor implementatie van de mededeling

BIJLAGE II: Het VN-stelsel - voornaamste organen en acroniemen

Inleiding

De verbintenis van de Europese Unie tot multilateralisme is een bepalend principe van haar buitenlands beleid. Voor de EU is internationale samenwerking een belangrijke voorwaarde voor de aanpak van talloze wereldwijde uitdagingen. De EU heeft een duidelijk belang bij ondersteuning van de voortdurende ontwikkeling en verbetering van de instrumenten voor wereldwijd bestuur. De opbouw en instandhouding van wereldwijde instellingen is een moeilijke taak. Succes is afhankelijk van de vastberadenheid van staten om zich te houden aan de regels die zij zichzelf hebben gesteld, en hun verbintenis om anderen over te halen hetzelfde te doen ook als zij geneigd zijn anders te handelen. Naarmate de werkgebieden van onze instellingen zich uitbreiden, zullen ook de beproevingen waaraan zij worden blootgesteld eerder toe- dan afnemen.

De komende jaren zal de gehechtheid van Europa aan multilateralisme, en aan de Verenigde Naties als spil van het multilaterale stelsel, mede bepalen of en in welke mate de institutionele structuur die in de naoorlogse jaren tot stand is gekomen, kan blijven fungeren als basis van het internationale systeem. Het alternatief zou verwoestend zijn, niet alleen wat de gevolgen voor de internationale vrede en veiligheid betreft, maar ook voor de bredere multilaterale agenda, variërend van de follow-up van recente internationale conferenties tot de ontwikkeling van een op regels gebaseerd internationaal handelsstelsel.

Dit is des te belangrijker nu het van essentieel belang dat de Unie opnieuw haar steun uitspreekt voor het multilaterale en VN-stelsel, met name met het oog op de ernstige bezorgdheid over gewelddaden tegen humanitair personeel, VN-personeel en geassocieerd personeel, zoals kort geleden in Irak.

De actieve verbintenis tot effectief multilateralisme omvat meer dan retorische geloofsbelijdenissen. Het betekent dat wereldwijde regels au sérieux worden genomen, of die nu betrekking hebben op het bewaren van vrede of de vermindering van koolstofemissies. Het betekent andere landen helpen bij de implementatie en naleving van die regels, actief betrokken zijn bij multilaterale fora, en een vooruitstrevende agenda bevorderen, die zich niet beperkt tot de bekrompen verdediging van nationale belangen.

De Unie heeft al grote stappen gezet om haar potentieel als centrale pijler van het VN-stelsel, te vervullen [1]. Het belang van verbetering van de samenwerking met de VN en versterking van de stem van de EU in de VN is door alle grote instellingen van de Unie benadrukt [2]. Maar er kan veel meer worden gedaan.

[1] Met het VN-stelsel worden in deze mededeling de voornaamste organen van de Verenigde Naties bedoeld, met name de Algemene Vergadering en de Economische en Sociale Raad en alle daaronder vallende organen, de Veiligheidsraad, het Secretariaat, alsmede VN-programma's en -fondsen en gespecialiseerde organisaties, waaronder de instellingen van Bretton Woods.

[2] Zie ook de conclusies van de Europese Raad van Göteborg van juni 2001.

Uitgangspunt: de EU staat voor aanzienlijke uitdagingen, wil zij haar potentieel in de VN waarmaken.

De EU is geleidelijk met één stem gaan spreken in VN-debatten, maar haar daadwerkelijke invloed op het wereldtoneel, en vermogen om Europese waarden te projecteren, blijft ver achter bij haar economische en gecombineerde politieke gewicht, of haar bijdrage aan de financiering van de VN-organisaties [3]. De gevallen waarin de EU beslissend en samenhangend is opgetreden, zoals bij de bevordering van het Kyoto-protocol, de voorbereiding van de internationale conferentie over de financiering van ontwikkeling of de oprichting van het Internationaal Strafhof, geven een goede indicatie van wat de EU kan bereiken met betrekking tot een veel breder spectrum van vraagstukken. Maar nog al te vaak beperkt de EU zich tot het spelen van een reactieve rol. Het innemen van een proactiever standpunt vergt meer dialoog en voorbereidend werk met andere landen en groepen. Verder doen zich nog steeds gevallen voor waarin de EU geen gemeenschappelijke lijn kan trekken, ook al is er nu de praktijk om systematisch op EU-niveau te coördineren in de meeste belangrijke VN-beleidsorganen, vooral in verband met GBVB-vraagstukken. De praktische implicaties van "split votes" waren in het verleden meestal marginaal, maar de gevolgen ervan voor de geloofwaardigheid van de EU zijn onevenredig groot, met name in gevallen waarin sprake is van bestaande gemeenschappelijke GBVB-standpunten voor de betrokken vraagstukken. Verder bestaat er, na de interne verdeeldheid over de kwestie-Irak, alle reden voor een serieus debat binnen de EU.

[3] De EU (EG en lidstaten) nemen circa 55% voor hun rekening van alle officiële ontwikkelingshulp in de wereld. De lidstaten van de EU dragen ongeveer 37% bij aan de gewone begroting van de VN en ongeveer 50% van alle bijdragen van VN-leden aan VN-fondsen en -programma's. Verder leveren zowel de lidstaten als de EG aanzienlijke vrijwillige bijdragen.

Een breed debat over de rol van de Unie in het VN-stelsel is nu wenselijk.

"De noodzaak om een internationale orde op te bouwen, gebaseerd op een effectieve multilaterale aanpak" is één van de drie strategische doelstellingen van de veiligheidsstrategie die door de hoge vertegenwoordiger van de EU voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid op 20 juni 2003 is voorgelegd aan de Europese Raad van Thessaloniki. Daarin is ook sprake van "het Handvest van de Verenigde Naties als fundamenteel kader voor de internationale betrekkingen. De versterking van de Verenigde Naties, door die zo uit te rusten dat zij hun verantwoordelijkheden kunnen nakomen en effectief kunnen optreden, is een prioriteit voor Europa".

De resultaten van de Europese Conventie, en de uitkomst van de daaropvolgende Intergouvernementele Conferentie, kunnen de wijze waarop de EU bijdraagt aan de werkzaamheden van multilaterale instellingen, ingrijpend beïnvloeden. De uitbreiding van de EU creëert zowel aanzienlijke kansen als grote uitdagingen voor de manier waarop de EU binnen de VN functioneert: het numerieke gewicht van de EU neemt toe, er ontstaan nieuwe uitdagingen voor de dagelijkse coördinatie van EU-standpunten en er komt ruimte voor vraagstukken als de samenstelling van regionale groepen in de VN. De rol van de EU in internationale organisaties is één van de voornaamste thema's in het kader van de huidige werkzaamheden in de Raad aangaande de doeltreffendheid van de externe betrekkingen van de EU, en de doeltreffendheid van de EU in de VN is een centraal aspect hiervan [4]. Tenslotte doorloopt het VN-stelsel zelf momenteel een groot hervormingsproces en staat het voor forse uitdagingen, onder andere op het gebied van vrede en veiligheid, en wat de implementatie van verbintenissen gedaan op de grote recente conferenties betreft. De bijdrage van de EU aan die processen is cruciaal voor het welslagen daarvan.

[4] Zie de conclusies van de Raad Algemene Zaken van 18 en 19 februari 2002, die onder andere betrekking hebben op de "versterking van de rol van de EU in internationale organisaties, en met name in de VN".

Kortom, er is voor de EU alle reden om de balans op te maken van de forse vooruitgang die reeds is geboekt bij de opbouw van een effectieve gemeenschappelijke presentie binnen en ten overstaan van de VN, en na te denken over de maatregelen die de EU in staat kunnen stellen de komende uitdagingen met vertrouwen tegemoet te zien. Deze mededeling beziet eerst op welke manier de EU ervoor kan helpen zorgen dat de besluiten die in multilateraal verband worden genomen, effectief worden opgevolgd en geïmplementeerd. Ten tweede worden voorstellen gedaan voor een doeltreffendere samenwerking van de EU en de VN. Ten derde wordt ingegaan op de modus operandi van de EU binnen de VN en of die mogelijk moet worden aangepast, een belangrijke voorwaarde voor een actievere, strijdvaardigere houding met betrekking tot multilateralisme.

1. Zorgen dat multilaterale doelen en instrumenten de impact hebben die zij verdienen: de bijdrage van de EU

De uitdaging: het multilaterale stelsel helpen zijn voornaamste doelen te verwezenlijken

De uitdaging waarvoor de VN nu staan is helder: het 'wereldwijde bestuur' blijft zwak als de multilaterale instellingen niet in staat zijn te zorgen voor effectieve implementatie van hun besluiten en normen, ongeacht of die te situeren zijn in de 'hoog-politieke' sfeer van internationale vrede en veiligheid, of op het gebied van de praktische implementatie van verbintenissen gedaan op de recente VN-conferenties over sociale, economische en milieuvraagstukken. De EU heeft een bijzondere verantwoordelijkheid op dit gebied. Enerzijds is multilateralisme voor haar een constante van haar externe betrekkingen. Anderzijds kan en moet zij als model fungeren voor anderen bij de implementatie van haar internationale verbintenissen, en zelfs verder gaan dan dat.

Twee aspecten van de EU-bijdrage tot de doeltreffendheid van multilaterale rechtsinstrumenten en verbintenissen die onder auspiciën van de VN zijn vastgesteld, kunnen met name verder worden ontwikkeld. Ten eerste de capaciteit van de EU om het voortouw te nemen bij de ontwikkeling en implementatie van multilaterale instrumenten en verbintenissen. En ten tweede de ondersteuning, waar nodig, van de capaciteit van andere landen om hun multilaterale verbintenissen effectief na te komen.

1.1. De verbintenis om het voortouw te nemen: een ambitieuze aanpak van de onderhandelingen over en implementatie van VN-instrumenten

a) De EU moet het momentum binnen de internationale gemeenschap niet alleen opdrijven in de richting van ambitieuze gedeelde doelstellingen, maar ook blijk geven van haar eigen gehechtheid aan die doelstellingen door snelle, concrete maatregelen. In gevallen waarin de EU haar actieve en onverdeelde steun heeft verleend aan de goedkeuring en effectieve implementatie van belangrijke multilaterale rechtsinstrumenten, zoals het Kyoto-protocol of het Internationale Strafhof, is haar stem vaak doorslaggevend om te zorgen voor 'kritieke massa' ter vergemakkelijking van de inwerkingtreding ervan. De EU heeft onlangs blijk gegeven van haar bereidheid de leiding te nemen bij de ambitieuze aanpak van de implementatie van maatregelen ter ondersteuning van wereldwijde (VN-) doelstellingen op een groot aantal gebieden. Voorbeelden hiervan zijn het 'Everything but Arms'-initiatief, de opheffing van tarieven en contingenten op invoer uit de minst ontwikkelde landen, de verordening inzake gedifferentieerd geprijsde geneesmiddelen om de verkoop van farmaceutische producten tegen sterk verlaagde prijzen aan ontwikkelingslanden te stimuleren de EU-initiatieven voor water en energie, en de coalitie voor hernieuwbare energie, die is gevormd op de Wereldtop inzake duurzame ontwikkeling in Johannesburg. In deze context dienen met name de EU-verbintenissen te worden genoemd die zijn gedaan op de conferentie van Monterrey over de financiering van ontwikkeling, vooral die inzake het nemen van tastbare stappen vóór 2007 met het oog op het bereiken van de VN-doelstelling van 0,7% officiële ontwikkelingshulp, de bevordering van de doeltreffendheid van hulp door betere coördinatie van beleid en harmonisatie van procedures, de ontkoppeling van hulp, de verbetering van handelsgerelateerde capaciteitsopbouw en acties met betrekking tot het vermogen van landen om hun schuld duurzaam af te lossen.

Op het gebied van de informatiemaatschappij heeft de EU een belangrijke bijdrage geleverd aan het voorbereidingsproces van de Wereldtop over de informatiemaatschappij, die in twee fases plaatsvindt, in Genève van 10 tot en met 12 december 2003 en in Tunis in november 2005. Op dit terrein kunnen zich nieuwe mogelijkheden voordoen voor internationale samenwerking.

b) De EU moet ook een actievere rol spelen bij de hervorming van de VN, de institutionele capaciteit van het VN-stelsel steunen om zijn voornaamste doelstellingen te bereiken, en zorgen voor meer samenhang tussen de verschillende takken van wereldwijd bestuur. Met name de volgende aspecten zijn in dit verband van groot belang:

* nieuwe initiatieven nemen om de agenda voor hervorming van de VN te stimuleren: de EU-actie dient zich te richten op de voornaamste besluitvormingsorganen (Algemene Vergadering, de Economische en Sociale Raad en functionele commissies), rekening houdende niet alleen met de behoefte om de VN efficiënter en relevanter te maken in een snel veranderende wereld, maar ook met de gevolgen van de hervormingen voor de implementatie van de ontwikkelingsagenda. Ook is het belangrijk ervoor te zorgen dat de doelstellingen van het hervormingsproces nadrukkelijker tot uitdrukking komen in de jaarlijkse VN-begroting, en tijdens de komende begrotingscycli.De EU heeft belang bij de verdere ontwikkeling van bestaande instellingen en de ondersteuning van nieuwe instellingen, zoals het Internationaal Strafhof. Een nieuwe geest van partnerschap tussen het VN-stelsel, de EU en haar lidstaten is bevorderlijk voor de VN-hervormingsagenda. De inspanningen voor ingrijpende hervorming van de VN-Veiligheidsraad in al zijn aspecten dienen te worden versterkt. De Commissie meent dat de EU een constructieve rol kan en moet spelen bij het verdere verloop van deze discussie.

* zorgen voor een geïntegreerde follow-up van de grote conferenties en de Millennium Doelen, met inbegrip van de controle op de vooruitgang bij het bereiken van doelen. De rol van de EU is van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat dit proces succesvol verloopt, zowel door het politieke momentum in de VN vast te houden, als door middel van een coherente, gestroomlijnde follow-up, in plaats van multiplicatie en fragmentatie van resoluties en procedures.

* bevorderen van meer samenhang en evenwicht tussen de instellingen voor wereldwijd bestuur op economisch, sociaal en milieugebied. In dit verband zijn de volgende punten van belang:

- de samenhang tussen het fundamentele VN-stelsel, de instellingen van Bretton Woods en de WTO [5] dient verder te worden bevorderd. Als de EU het voortouw wil nemen, dient in de context van een onderzoek naar het bestuur (governance) van de instellingen van Bretton Woods te worden gedacht aan versterking van de EU-vertegenwoordiging in de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds.

[5] Zie ook de mededeling van de Commissie: Handel en ontwikkeling - Hulp aan ontwikkelingslanden om de voordelen van handel te benutten [COM(2002) 513 def. van 18 september 2002].

- de samenwerking tussen het VN-milieuprogramma (UNEP) en de secretariaten van de multilaterale milieuovereenkomsten enerzijds en de Wereldhandelsorganisatie (WTO) anderzijds dient te worden versterkt. De verhouding tussen multilaterale milieuovereenkomsten en WTO-regels dient te worden verduidelijkt, teneinde de onderlinge complementariteit daarvan te verbeteren.

- een coherente aanpak van vraagstukken op het gebied van sociaal bestuur is nodig door en in alle betrokken VN-organen, alsmede de versterking van de voornaamste instellingen die de 'sociale pijler' vormen van wereldwijd bestuur (met name de ILO) en versterkte samenwerking tussen de ILO en de WTO [6]. Verder overleg over de oprichting van een Economische en Sociale Veiligheidsraad dient te worden gestimuleerd.

[6] Tot de VN-organen die bevoegd zijn voor sociale vraagstukken, behoren in de eerste plaats de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO), maar ook de Economische en Sociale Raad, de Commissie voor Sociale Ontwikkeling, en de Derde Commissie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, en verder de grote conferenties. De Commissie heeft haar samenwerking met de ILO aanzienlijk versterkt, en concrete voorstellen gedaan voor de institutionele versterking van de ILO in haar mededeling "Bevordering van fundamentele arbeidsnormen en verbetering van de sociale governance in de context van de globalisering" [COM(2001) 416 def. van 18 juli 2001].

c) Verder dient de EU, gezien haar langetermijnvorderingen op de weg naar een doeltreffender en samenhangender gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, te denken aan een soortgelijke proactieve rol op gebieden die verband houden met internationale politieke, veiligheids- en mensenrechtenvraagstukken:

* met de totstandkoming van Europese militaire capaciteit wordt het vraagstuk van een mogelijke EU-bijdrage aan vredeshandhavings- en vredesmissies onder VN-mandaat dringender dan ooit. Aangezien het GBVB en het EVDB gebaseerd zijn op de wens op te komen voor de beginselen van het Handvest van de VN, is het bieden van actieve en vroegtijdige steun voor missies onder VN-mandaat of -leiding een duidelijk traject voor de geleidelijke inkadering en ontplooiing van het EU-veiligheids- en -defensiebeleid en EU-capaciteiten op dit gebied (in hoofdstuk 2.2 wordt hierop nader ingegaan). Met name tegen de achtergrond van de recente gebeurtenissen in Irak, en na de goedkeuring van resolutie 1502 (2003) van de VN-Veiligheidsraad over de veiligheid van VN-personeel, dient de EU ook haar ondubbelzinnige steun uit te spreken voor de lopende inspanningen in New York om de bescherming krachtens het internationaal recht van humanitair personeel, VN-personeel en geassocieerd personeel te versterken.

* In de wereldwijde strijd tegen het terrorisme speelt de EU een belangrijke rol bij de implementatie van belangrijke VN-instrumenten, zowel vanwege de unieke integratie van haar interne beleid op talloze gebieden waarop de VN-maatregelen ter bestrijding van terrorisme betrekking hebben, als vanwege haar mogelijke rol als model en katalysator voor andere regio's van de wereld. De EU heeft op dit gebied een uitstekende staat van dienst, gezien haar snelle optreden bij de implementatie van resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad binnen de EU, en haar volledige medewerking met alle relevante VN-organen [7].

[7] Zie de twee verslagen over implementatie van resolutie 1373 (2001), die aan de EU zijn voorgelegd door de Commissie antiterrorisme (S/2001/1297 en S/2002/928). De EU heeft specifieke maatregelen genomen om de bijzondere aspecten van de resolutie op EU-niveau te implementeren en verder nauw samengewerkt met de Commissie antiterrorisme van de VN-Veiligheidsraad en sectorale organen, zoals de Internationale Organisatie voor de Burgerluchtvaart (ICAO) en de Internationale Maritieme Organisatie (IMO).

* Op de EU-top van Thessaloniki heeft de EU enkele basisprincipes en een actieplan goedgekeurd voor een EU-strategie tegen de proliferatie van massavernietigingswapens. Dit hangt samen met de erkenning dat deze wapens en de daarvoor gebruikte raketten een bedreiging vormen voor de internationale vrede en veiligheid. Dat terroristen massavernietigingswapens of daarmee vergelijkbaar materiaal in handen kunnen krijgen, vormt een extra bedreiging met mogelijk oncontroleerbare gevolgen. De EU zal bijzondere nadruk leggen op de vaststelling van beleid dat de naleving van de multilaterale verdragsregelingen versterkt. Dat beleid moet worden gericht op de verbetering van de detecteerbaarheid van grove schendingen en de versterking van de naleving van de door die regelingen opgestelde normen. De rol van de VN en de Veiligheidsraad in het bijzonder als eindbeoordelaar van de gevolgen van niet-naleving, als voorzien bij multilaterale regelingen, dient effectief te worden versterkt.

* Om VN-sancties te implementeren is in veel gevallen actie op EG-/EU-niveau nodig. Wil dit zo doeltreffend en soepel mogelijk verlopen, dan is meer EU-coördinatie wenselijk, overeenkomstig artikel 19 van het EU-Verdrag, waarbij rekening dient te worden met de speciale bevoegdheden van EU-leden van de Veiligheidsraad.

* Bij de bevordering van de mensenrechten blijkt de praktische verbintenis van de EU tot samenwerking in de VN duidelijk uit de zeer actieve rol die zij vervult bij de werkzaamheden van de belangrijkste VN-fora , -conferenties en -initiatieven op het gebied van de mensenrechten [8]. In de context van de VN-mensenrechtencommissie komt de verbintenis van de EU om het voortouw te nemen met name tot uitdrukking in de talrijke landeninitiatieven en thematische initiatieven van de EU. Voorstellen om de bijdragen van de EU aan de VN-mensenrechtencommissie doeltreffender te maken zijn hierna opgenomen in hoofdstuk 3.2.

[8] Met name de VN-mensenrechtencommissie en de Derde Commissie van de Algemene Vergadering, de Commissie voor de situatie van de vrouw, de Wereldconferentie tegen racisme (2001), de speciale zitting van de Algemene Vergadering van de VN inzake kinderen (2002) en haar actieve steun voor de VN-mensenrechtencommissaris (UNHCHR) en het Internationale Strafhof (ICC).

* In het kader van VN-initiatieven ter bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit en drugshandel speelt de EU een actieve rol bij de ondersteuning van werkzaamheden van organisaties als UNDCP, UNCND, UNODC en de Commissie misdaadpreventie en strafrecht. De Commissie heeft actief deelgenomen aan onderhandelingen over het VN-Verdrag ter bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit en de drie protocollen daarbij over het smokkelen van immigranten, mensenhandel en vuurwapens. De EU dient de werkzaamheden van deze instellingen te blijven steunen en hen aan te moedigen doeltreffend te blijven samenwerken.

* Op het gebied van het vluchtelingen- en asielbeleid (dat tot op grote hoogte een gezamenlijk beleid is geworden op EU-niveau), spelen VN-instrumenten en -instellingen nu al een grote rol voor de EU, zowel intern als buiten de grenzen van Europa. Het Bureau van de Hoge Commissaris van de VN voor Vluchtelingen (UNHCR) is een belangrijke partner voor de Commissie, zowel gezien de totstandbrenging van het Gemeenschappelijke Europese Asielstelsel, als vanwege zijn hoedanigheid van partner bij EG-acties ter verbetering van de capaciteitsopbouw op asielgebied en ter bescherming van vluchtelingen in kandidaat-lidstaten en andere derde landen waar ook ter wereld. De EU (Commissie en lidstaten) is de grootste kapitaalverschaffer voor de UNHCR-begroting. De huidige gezamenlijke uitdagingen voor de EU en de UNHCR zijn de modernisering van het internationale beschermingsstelsel en de implementatie van de UNHCR-Agenda voor bescherming, die gericht is op de verbetering van het wereldwijd bestuur van vluchtelingenvraagstukken [9].

[9] Zie mededeling van de Commissie "Het gemeenschappelijk asielbeleid en de Agenda voor bescherming" [COM(2003) 152 def. van 26.3.2003] en mededeling van de Commissie "Naar toegankelijker, rechtvaardiger en beter beheerde asielstelsels" [COM(2003) 315 def. van 3.6.2003].

* De EU zou in VN-verband een aanzienlijke bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling van de dialoog tussen beschavingen en culturen, waaraan na 11 september 2001 een nieuwe impuls is gegeven en waarvoor de UNESCO een specifiek mandaat heeft gekregen. De bijdrage van de EU kan zich erop richten te waarborgen dat die dialoog praktische resultaten oplevert voor de gewone burger, en concentreert zich op onderwijs en contacten tussen burgers onderling als middel ter bevordering van de interculturele verstandhouding. Zo zou de EU ook een actieve rol kunnen spelen in het internationale debat over culturele diversiteit, in aansluiting op de verklaring en het actieplan van de UNESCO van november 2001 over culturele diversiteit, met name in verband met de vraag of een nieuw normatief instrument nodig is voor culturele diversiteit.

* De EU dient het voortouw te nemen bij de onderhandelingen over en de implementatie van belangrijke VN-initiatieven op het gebied van duurzame ontwikkeling, armoedevermindering en internationale veiligheid. Daarvoor is een proactievere aanpak nodig bij de ontwikkeling van internationale instrumenten en specifieke uitvoeringsmaatregelen van de EU. Verder dient de EU een nieuwe impuls te geven aan de hervorming van de VN. Het nemen van het voortouw houdt in dat VN-instrumenten zo snel mogelijk worden geratificeerd door de lidstaten (of, afhankelijk van het geval, de Gemeenschap), waarna in een vroeg stadium daadkrachtig wordt opgetreden om belangrijke VN-maatregelen op EU-niveau te implementeren: zo wordt een voorbeeld gesteld en geeft de EU blijk van een 'clean record'. Op extern niveau houdt het in dat, waar mogelijk, specifieke EU-initiatieven worden geïdentificeerd om voort te bouwen op de in VN-verband gestelde doelen en deze worden bevorderd, en ervoor wordt gezorgd dat de grote multilaterale instellingen over de middelen beschikken om resultaten effectief af te leveren. De EU-aanpak voor de implementatie van de doelstellingen van de Wereldtop inzake duurzame ontwikkeling kunnen in dit verband als model dienen. De EU dient de VN ook aan te sporen na grote conferenties, zoals de Wereldtop inzake duurzame ontwikkeling, consequenter een op referentiepunten en duidelijke doelstellingen gebaseerde benadering te volgen.

Als de EU het voortouw neemt, houdt dat ook in dat zij op belangrijke VN-bijeenkomsten, bijvoorbeeld van de Veiligheidsraad, zo vroeg mogelijk gemeenschappelijke standpunten inneemt en met haar partners allianties smeedt om de 'kritieke massa' te genereren die nodig is om belangrijke multilaterale initiatieven succesvol te kunnen afsluiten.

Wil er tastbare vooruitgang worden geboekt bij de huidige inspanningen tot hervorming van de VN, dan moeten de EU en haar lidstaten het hervormingsproces, in een geest van partnerschap, actief ondersteunen en nieuwe initiatieven nemen, met name bij de bevordering van meer samenhang en evenwicht tussen wereldwijde bestuursinstellingen, zoals tussen de kern van het VN-stelsel, de instellingen van Bretton Woods en de Wereldhandelsorganisatie (WTO). In deze context dient te worden gedacht aan versterking van de vertegenwoordiging van de EU in de Wereldbank en het IMF.

1.2. Multilateraal en bilateraal beleid moeten elkaar wederzijds ondersteunen

a) Er is vaak een grote kloof tussen de op wereldwijd niveau gestelde doelen en de implementatie daarvan in het veld. In haar streven dat 'implementatietekort' op te vullen, moet de EU de capaciteit van haar partners in met name ontwikkelingslanden om internationale verbintenissen na te komen, verbeteren en op zoek gaan naar mogelijkheden voor een meer samenhangende concentratie op bijstand die gekoppeld is aan specifieke wereldwijde doelen en verbintenissen. De EG zou, als een van de grootste donoren van ontwikkelingsbijstand ter wereld, in dit verband nu al een significante bijdrage kunnen leveren als zij de noodzakelijke steun voor de implementatie van belangrijke doelen en verbintenissen zou integreren in haar bijstandsprogramma's voor derde landen.

* De Commissie dient te onderzoeken op welke manier effectief rekening kan worden gehouden met wereldwijde doelstellingen en instrumenten bij de programmering en verlening van bijstand gericht op derde landen.

De betrokken gebieden variëren van de bestaande prioriteiten voor externe bijstand, die wellicht moeten worden aangepast om rekening te houden met de doelen die zijn vastgesteld in de Millenium Verklaring, op de Wereldtop inzake duurzame ontwikkeling en de Conferentie over de financiering van ontwikkeling en in de Doha Development Agenda, tot de politieke, veiligheids- en mensenrechtenvraagstukken die steeds vaker onder het ressort van de EU vallen:

- De Commissie stelt alles in het werk om de tijdens de top van Johannesburg gedefinieerde doelstellingen voor duurzame ontwikkeling in haar externe bijstand te integreren. De Commissie onderzoekt nieuwe acties ter ondersteuning van de op de top van Johannesburg vastgestelde EU-initiatieven voor water en energie. Daartoe werkt zij nauw samen met de EU-lidstaten en maatschappelijke organisaties. Evenzo dient handelsgerelateerde bijstand en capaciteitsopbouw, onder andere op het gebied van handel en milieu, verder te worden verbeterd naarmate vooruitgang wordt geboekt met de Doha Development Agenda.

- Om ervoor te zorgen dat het werk van de VN-mensenrechtenorganen (met name de mensenrechtencommissie) gepaard gaat met tastbare verbeteringen in het veld, dient de EU haar steun voor inspanningen ter bevordering van de mensenrechten (en de democratisering) in derde landen te versterken. De Commissie overweegt daartoe sterker gebruik te maken van bilaterale instrumenten, daarbij voortbouwend op de mensenrechtenprioriteiten die zijn geïdentificeerd in de nationale strategiedocumenten, in combinatie met het gebruik van het Europees initiatief voor de democratie en de mensenrechten (EIDHR). De Commissie zal zich ook beraden op methoden om de verlening van bijstand voor capaciteitsopbouw te intensiveren, waarbij het accent ligt op bevordering van de fundamentele arbeidsnormen.

- Wil resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad effectief zijn in de strijd tegen het terrorisme, dan moet zij universeel geïmplementeerd worden, zodat er voor terroristen en hun aanhangers geen mazen in de wetgeving meer zijn. De EU wil de capaciteit van andere landen om resolutie 1373 (2001) uit te voeren, steunen, en de Commissie implementeert, in nauw overleg met de Raad en de lidstaten, een nieuwe strategie voor de verlening van gerichte bijstand bij capaciteitsopbouw aan landen buiten de EU, ter ondersteuning van de uitvoering van resolutie 1373 (2001). Deze inspanningen vullen de langetermijnprogramma's voor ontwikkeling en institutionele capaciteitsopbouw aan, die een fundamenteel middel blijven om de dreiging van politieke onvrede en terrorisme te verminderen.

- Daarnaast moet de EU meer steun verlenen aan de VN bij de inspanningen ter bestrijding van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit en drugshandel. Zij moet dit niet alleen doen door actief deel te nemen aan de werkzaamheden van de Commissie misdaadpreventie en strafrecht en de Commissie verdovende middelen, maar ook door andere landen te helpen bij de toepassing van belangrijke VN-instrumenten, zoals het Verdrag inzake grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit. Daartoe onderzoekt de Commissie, onder andere, welke mogelijkheden er zijn voor meer samenwerking met het VN-bureau voor drugs en criminaliteit (ODC).

b) Op de lange termijn dient te worden gestreefd naar systematische integratie van multilaterale en bilaterale beleidsdoelstellingen.

Al te vaak is de agenda voor bilaterale bijeenkomsten tussen de EU en haar partners geen weerslag van de door de Unie in multilaterale fora beoogde doelstellingen, en vice versa. Er kan meer gebruik worden gemaakt van de regelmatige bijeenkomsten van de EU en landen of groepen van landen in het kader van de bilaterale overeenkomsten van de EU, ter overbrugging van verschillen tussen de standpunten en doelen van de EU in de VN en die van haar partners. Dit kan nuttig zijn bij de voorbereiding van resoluties of andere politieke initiatieven en bij het voeren van onderhandelingen onder de aegis van de VN. Evenzo maakt de Unie, bij onderhandelingen tussen de EU en haar partners in de marge of ter voorbereiding van VN-bijeenkomsten, onvoldoende gebruik van het gewicht dat op basis van de bilaterale betrekkingen in de schaal kan worden gelegd. Verdere inspanningen zijn noodzakelijk om dit gebrek aan efficiency en deze versnippering van aandacht te vermijden.

* De EU dient punten die verband houden met de multilaterale agenda systematischer aan de orde te stellen tijdens de regelmatige bilaterale besprekingen met haar partners, en tijd die momenteel wordt besteed aan interne coördinatie vrij te maken om meer te halen uit haar bevoorrechte bilaterale contacten op de grote VN-standplaatsen.

Concreet betekent dit dat het Secretariaat van de Raad en de Commissie ervoor moeten zorgen dat de multilaterale context consequent tot uitdrukking komt in de agenda's voor bilaterale bijeenkomsten met derde landen of groepen van landen, zoals topontmoetingen en ministeriële bijeenkomsten, bijeenkomsten van Associatieraad of -comité, en bijeenkomsten van de trojka. Aangezien het huidige bilaterale overleg van de EU met haar partners in de multilaterale fora vaak plaatsvindt in de marge van relevante VN-bijeenkomsten, en daardoor onvoldoende tastbaar effect sorteert en gewoonlijk losgekoppeld wordt van de bilaterale context, is het wellicht wenselijk de invloed die de EU op grond van haar intensieve banden met andere landen en groepen van landen geniet, efficiënter te gebruiken in het kader van de multilaterale agenda. De hieronder bedoelde, nauwere en regelmatigere desk-to-desk dialoog tussen de VN en de Commissie draagt daartoe bij.

2. DE EU EN DE VN: MEER EFFICIENCY EN IMPACT DOOR SAMENWERKING

2.1. De basis leggen voor een breder partnerschap

De afgelopen jaren is er een ommezwaai geweest in de wijze waarop de EU en de VN elkaar percipiëren. Het afstemmen van de unieke institutionele vorm en rol van de EU (en voordien van de EEG en EG) op het VN-stelsel, dat gebaseerd is op soevereine leden, was aanvankelijk een grote uitdaging voor beide organisaties. Maar de voordelen van die samenwerking, waarbij de universele legitimiteit van de VN gecombineerd wordt met de economische en politieke invloed van de EU, staan nu niet langer ter discussie en leiden tot regelmatige contacten op hoog niveau en uitgebreide samenwerking in het veld. Er zijn inmiddels tweemaal per jaar bijeenkomsten op hoog niveau tussen de VN en de EU, waarop de VN-secretaris-generaal en adjunct-secretaris-generaal en de Raad en de Commissie regelmatig overleg plegen. Overleg en samenwerking vinden nu heel vanzelfsprekend op talloze beleidsterreinen plaats.

De Commissie tracht inmiddels de betrekkingen met het VN-stelsel te intensiveren, beginnende met ontwikkeling en humanitaire vraagstukken, als bedoeld in de mededeling uit 2001 inzake "ontwikkeling van een daadwerkelijk partnerschap met de Verenigde Naties op het gebied van ontwikkeling en humanitaire zaken" [10]. Veel van de daarin vervatte aanbevelingen, die betrekking hebben op de beleidsdialoog, het algemene kader voor de operationele samenwerking en de strategische partnerschappen, zijn inmiddels geïmplementeerd, of worden dat op korte termijn:

[10] COM(2001) 231 def. van 2 mei 2001.

* In de context van de groeiende beleidsdialoog, zijn zowel bijeenkomsten op hoog niveau als op werkgroepniveau de norm geworden en wordt er meer vooruitgeblikt, waarbij de balans wordt opgemaakt van de samenwerking en naar gemeenschappelijke grondslagen wordt gezocht om hierin nog verder te gaan. In talloze gevallen heeft de Commissie overeenkomsten gesloten met VN-organisaties, -fondsen of -programma's, die een algemeen kader uitzetten voor samenwerking [11]. Wat de samenwerking met de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) betreft, kunnen bijvoorbeeld gezamenlijke strategieën worden ontwikkeld voor een breed scala van gezondheidsvraagstukken [12].

[11] Met name de briefwisseling EG-UNHCR van 6 juli 2000, de briefwisseling EG-WHO van 14 december 2000 en de briefwisseling EG-ILO van 14 mei 2001.

[12] Zo hebben de gezamenlijke inspanningen Commissie-WHO bijvoorbeeld bijgedragen tot de totstandkoming van een strenge en mondiaal bindende WHO-kaderovereenkomst voor de bestrijding van tabaksgebruik (SCTC). De samenwerking zal zich verder uitstrekken tot het recente EG-initiatief voor een klinisch platform.

* Er worden meer inspanningen geleverd om te zorgen voor een regelmatige presentie van functionarissen van de Commissie op bijeenkomsten van VN-bestuurs- en beleidsorganen en in de bredere context van de VN-conferenties. De vertegenwoordiging van de EG in VN-fora dient echter verder te worden versterkt.

* De samenhang tussen de beleidsprioriteiten van de EG en die van de VN 'in the field' is versterkt door bij de opstelling van de nationale strategiedocumenten van de Commissie te overleggen en samen te werken met VN-instellingen die in een bepaald land actief zijn. Op dit moment wordt gewerkt aan de identificatie van methoden om nauwer samen te werken bij analyses op landenniveau, waaronder het delen van gegevens. Deze kwestie dient ook aan de orde te worden gesteld bij de mid-term review van de nationale strategiedocumenten.

* De Commissie heeft met succes een beter klimaat tot stand gebracht voor EG/VN-samenwerking op financieel gebied. Dit blijkt mede uit de op 29 april 2003 ondertekende financiële en administratieve EG/VN-kaderovereenkomst over EG-financiering van VN-maatregelen, met inbegrip van de toepassing van de verificatieclausule, die geldt voor het VN-secretariaat en verwante fondsen en programma's. Hierdoor is financiering van VN-acties door meerdere donoren mogelijk en wordt voorzien in een resultaatgerichte in plaats van inputgeoriënteerde aanpak. De overeenkomst draagt bij tot een klimaat dat bevorderlijk is voor de financiering van VN-acties door de EG en de versnelde afwikkeling van lopende projecten. De Commissie zal gespecialiseerde VN-organisaties die in aanmerking wensen te komen voor financiële steun van de EU voorstellen de overeenkomst toe te passen. Op 8 juli 2003 heeft de ILO een daartoe strekkende overeenkomst getekend. De FAO deed op 17 juli 2003 hetzelfde.

* De Commissie zet zich concreet in voor de totstandkoming van strategische partnerschappen met VN-organisaties, -fondsen en -programma's (UNAFP) op het gebied van de ontwikkeling en humanitaire vraagstukken. Op basis van een analyse van de overeenkomsten tussen mandaten van VN-organisaties, -fondsen en -programma's en EG-doelstellingen, hun operationele en managementcapaciteit, efficiency en staat van dienst inzake verantwoording is een voorselectie van strategische partners verricht, waarbij rekening is gehouden met de beleidsprioriteiten van de EG. De Commissie gaat een bilaterale dialoog aan met geselecteerde VN-organisaties, -fondsen en -programma's [13]. Doel is de totstandkoming van strategische partnerschappen, met als voornaamste elementen: sterkere betrokkenheid van de EG bij de beleidsdialoog en bestuursorganen, stabielere, beter voorspelbare financiële samenwerking bij operationele activiteiten en steun voor de kerncapaciteiten van de geselecteerde organisaties, fondsen en programma's. De totstandbrenging van een strategisch partnerschap is een open, zich verder ontwikkelend proces. In de toekomst kan de Commissie overwegen strategische partnerschappen aan te gaan met andere VN-organisaties, -fondsen en -programma's.

[13] Overleg over strategisch partnerschap is in gang gezet met UNDP, FAO, ILO, WHO, UNCTAD, UNHCR, WFP, UNICEF, UNIDO en UNRWA. Parallel hiermee zijn soortgelijke werkzaamheden gestart ter versterking van de samenwerking met het VN-milieuprogramma (UNEP).

* Parallel hiermee heeft het Bureau voor humanitaire hulp (ECHO) een Strategische Programmeringsdialoog (SPD) ontwikkeld over humanitaire zaken, om ervoor te zorgen dat de ECHO-financiering van maatregelen die worden uitgevoerd door de VN zich concentreert op gebieden waarop de VN ervaring heeft of over een comparatief voordeel beschikt, overeenkomstig de aanbeveling in de mededeling. De reikwijdte van de SPD's is sinds 2001 verruimd van de bespreking van vooral bestuurlijke vraagstukken tot overleg over horizontale/politieke/tactische kwesties. De SPD's bieden ECHO en zijn VN-partners de kans geleidelijk beter wederzijds inzicht te verwerven en zo te komen tot een doeltreffendere relatie.

2.2. Voorbij ontwikkeling: verbetering van de samenwerking bij vredes- en veiligheidskwesties

De volgende uitdaging bestaat erin het betrouwbare en systematische samenwerkingskader uit te breiden tot andere gebieden die essentieel zijn voor efficiënt wereldwijd bestuur, met name gebieden die verband houden met de steeds belangrijkere rol van de EU bij de bijdrage aan internationale vrede en veiligheid. De ontwikkeling van het GBVB/EVDB heeft de EU-opties voor betrokkenheid op politiek, diplomatiek en militair gebied flink vergroot en een impuls gegeven aan de instrumenten van de Gemeenschap die tot dusver de voornaamste middelen vormden voor de ondersteuning van politieke strategieën voor crisisregio's.

De zorg voor een samenhangende en doeltreffende inzet van de hulpmiddelen waarover de Unie nu beschikt, vereist reeds uitgebreid overleg tussen de relevante actoren op EU-niveau: lidstaten en voorzitterschap, hoge vertegenwoordiger voor het GBVB en Commissie. Aangezien EU-acties op dit gebied altijd moeten stroken met, en vaak een aanvulling vormen op, een besluit of een kader dat is ontwikkeld door de VN, is ook de behoefte aan effectieve complementariteit met de VN cruciaal.

De erkenning hiervan heeft reeds geleid tot de intensivering van de dialoog op hoog niveau sinds 2001. Zo komen de VN-secretaris-generaal en de EU-trojka tenminste tweemaal per jaar bijeen, heeft de VN-adjunct-secretaris-generaal Fréchette tweemaal per jaar een ontmoeting met het Politiek en Veiligheidscomité (PVC) van de Raad en neemt de EU actief deel aan de tweejaarlijkse bijeenkomsten op hoog niveau tussen de Verenigde Naties en regionale organisaties. Dit laatste biedt gelegenheid de balans op te maken van de vorderingen bij de implementatie van de "13 bepalingen" voor praktische samenwerking. Een van die acties was de regionale EU-conferentie in augustus 2002 over conflictpreventie in Helsingborg (Zweden). Deze contacten op hoog niveau moeten nu leiden tot betere contacten op operationeel niveau in kwesties als landenanalyse, mechanismen voor vroegtijdige waarschuwing en samenwerking bij crisisbeheersing. Het vertalen van nauwere samenwerking naar betere resultaten vergt bijvoorbeeld ingrijpende maatregelen in termen van delen van informatie en vaststelling van gezamenlijke operationele normen. Maar toch bestaat er geen twijfel over het potentiële dividend van soepele en doeltreffende banden.

Conflictpreventie en crisisbeheersing zijn centrale thema's van de agenda's voor ontwikkeling en veiligheid. Het zijn ook gebieden waarop de doelstellingen en activiteiten van de EU en de VN gekenmerkt worden door de gezamenlijke overtuiging dat multilateralisme en internationale samenwerking nodig zijn. De behoefte aan complementariteit wat doel en activiteiten betreft staat derhalve niet ter discussie [14]. De Raad van de EU heeft in zijn conclusies van 21 juli 2003 andermaal bevestigd dat "de EU en haar lidstaten de doelstellingen van de VN op het gebied van conflictpreventie crisisbeheersing willen helpen verwezenlijken."

[14] Deze behoefte is erkend door de Commissie, de Raad en de VN, met name in de conclusies van de Raad Algemene Zaken van 11 en 12 juni 2001, het EU-programma inzake preventie van gewelddadige conflicten, dat is goedgekeurd in Göteborg op 15 en 16 juni 2001, de mededeling van de Commissie inzake conflictpreventie [COM(2001) 211 def. van 11 april 2001] en het verslag van de VN-secretaris-generaal over preventie van gewapende conflicten (2001), dat specifiek oproept tot samenwerking met regionale organisaties. Er wordt jaarlijks verslag uitgebracht over de vorderingen bij de implementatie van het EU-programma voor de preventie van gewelddadige conflicten, onlangs nog op de Europese Raad van Thessaloniki (20 juni 2003).

Op het niveau van de landenbijstand hebben de Commissie en de VN reeds de eerste stappen gezet voor een betere synchronisatie van hun activiteiten inzake conflictpreventie. Zo hebben de Commissie en het VN-secretariaat eerder dit jaar afgesproken een 'desk-to-desk' dialoog in te stellen over conflictpreventie en risicoanalyse in bepaalde aandachtslanden. Doel van deze dialoog, die ook openstaat voor relevante gespecialiseerde organisaties, is dat er stroomopwaarts op operationeel niveau regelmatig een uitwisseling is over beleid, programmering en projectevaluaties. Zo kan in de betrokken landen gecoördineerd actie worden ondernomen en kunnen, eventueel, mogelijkheden worden geïdentificeerd voor gezamenlijke activiteiten op het gebied van conflictpreventie en vredesopbouw. Over een eerste groep van landen is door de VN en de Commissie inmiddels overeenstemming bereikt.

Voor de Commissie, die het overgrote deel van de instrumenten beheert die in EU-acties voor de beheersing van civiele crisissituaties worden ingezet, wordt de behoefte aan open communicatielijnen met de VN verder verscherpt door de totstandkoming van het Snelle-reactiemechanisme (RRM), dat in toenemende mate wordt gebruikt voor de directe ondersteuning van VN-operaties [15].

[15] Voorbeelden van operaties die worden gefinancierd in het kader van dit 'kick-start'-fonds (EUR 30 miljoen voor 2003) zijn de steun voor het door het UNDP beheerde trustfonds voor het Afghaanse overgangsbestuur en de financiering van het door het UNDP geleide proces van ontwapening en demobilisatie in Congo (Brazzaville). Andere EG-instrumenten hebben eveneens bijgedragen aan VN-activiteiten op het gebied van conflictpreventie, zoals de bijdragen van het Europees initiatief voor de democratie en de mensenrechten (EIDHR) aan het VN-trustfonds voor Preventieve Actie en aan het UNHCR-project inzake strafrechtprocedures in crisissituaties.

Comparatieve voordelen in termen van ervaring of aanwezigheid ter plaatse ('field presence') van de partners dienen eveneens te worden benut [16]. Voor de acties op het gebied van crisisbeheersing zal de verbetering van de compatibiliteit van praktijken zich uitstrekken tot de aanwerving en opleiding van 'field personnel' [17], inspanningen om de uitwisseling van functionarissen van het hoofdkwartier te vergemakkelijken en gezamenlijke opleidingsactiviteiten [18]. Alle partnerschapsactiviteiten moeten vooral praktisch nut hebben, of dat nu op beleidsniveau is of in het veld.

[16] Een gedetailleerd overzicht van de ervaringen van de Commissie op deze gebieden is opgenomen in de mededeling over conflictpreventie en de mededeling over de samenhang van noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling [COM(2001) 153 def. van 23 april 2001].

[17] Bij de modules voor het proefproject van de Commissie voor opleiding inzake de civiele aspecten van crisisbeheersing is reeds rekening gehouden met de door de VN ontwikkelde opleidingsnormen en -materialen, die overigens een aantal sprekers hebben geleverd. Personeel wordt opgeleid voor vredesmissies en 'field activities' van de Verenigde Naties, de OVSE, de Raad van Europa en andere internationale organisaties, alsmede voor eventuele door de EU geleide missies. Het Italiaanse voorzitterschap van de Raad organiseert in de tweede helft van 2003, in samenwerking met de VN, een conferentie over opleidingsnormen.

[18] Uitzending van personeel heeft al op individuele basis plaatsgehad op andere terreinen van de EG/VN-samenwerking, bijvoorbeeld tussen de Commissie en de WHO of tussen de Commissie en de Economische Commissie van de VN voor Latijns-Amerika en het Caribisch gebied. Verder heeft personeel van de Commissie al deelgenomen aan opleidingsactiviteiten van de VN over conflictpreventie.

De afgelopen jaren is er een duidelijke ontwikkeling waarneembaar in de gezamenlijke activiteiten van de EU en de VN op het gebied van crisisinterventie en wederopbouw na crisis. De ervaring met samenwerking strekt zich nu uit van de heropbouw van ineengestorte landen en gebieden die een conflict te boven moeten komen, tot het sturen van militairen voor vredeshandhaving.

In Afghanistan is nauw samengewerkt met UNAMA, UNDP en andere organisaties. De EU-politiemissie in Bosnië en Herzegovina heeft het stokje overgenomen van de VN-task force die haar voorging. De EU-pijler van de VN-missie in Kosovo (UNMiK) vormt een integrerend deel van het interimbestuur, waarbij door de Commissie en de VN gestreefd wordt naar effectieve samenwerking met het oog op de implementatie van EU-compatibele normen en wetten. Zeer recentelijk gaf de EU de aanzet voor de militaire noodoperatie Artemis in de Democratische Republiek Congo (Bunia), overeenkomstig resolutie 1484 (2003) van de VN-Veiligheidsraad en op verzoek van de VN-secretaris-generaal, vooruitlopend op de versterking van de militaire inzet van de VN.

Behalve deze in het oog springende voorbeelden van EU/VN-samenwerking bij acties op het gebied van vrede en veiligheid, is er veel overleg tussen EU en VN bij programma's op het gebied van ontwapening, demobilisatie en herintegratie, van de Grote Meren tot Cambodja. De Commissie werkt nu regelmatig met de VN samen bij de inzet van hulpmiddelen voor herstel na conflict, variërend van projecten voor het ruimen van mijnen tot brede strategieën voor wederopbouw en bijstand, zoals bijvoorbeeld in de westelijke Balkan.

Dit is groeiend bewijs voor positieve samenwerking tussen de EU en de VN bij conflictpreventie en crisisbeheersing, zowel in het veld als tussen de hoofdkwartieren. Om het momentum van dit proces van overleg te handhaven zijn verdere, systematische stappen vereist. Bovenbedoelde, per land gevoerde dialoog inzake conflictpreventie dient ook vraagstukken te omvatten op het gebied van crisisbeheersing en vredeshandhaving, waardoor de samenwerking van zowel het Secretariaat van de Raad als de Commissie met de VN op deze gebieden wordt versterkt. Slechts door langetermijnverbetering van wederzijds begrip en vertrouwen zijn de EU en de VN bij machte de doeltreffendheid van hun op de korte termijn gerichte, complementaire respons op nood- en crisissituaties te verbeteren.

Wil de dialoog op deze gebieden, die nu steeds frequenter en operationeler wordt, gestroomlijnd blijven, dan moet die zorgvuldig worden georganiseerd, op basis van de respectieve bevoegdheden van de relevante EU- en VN-instellingen. Tot de belangrijke partners aan VN-zijde behoren het Departement Politieke Zaken (DPA), het Departement Vredeshandhavingsoperaties (DPKO), het Bureau Crisispreventie en Herstel van het VN-Ontwikkelingsprogramma (UNDP), en het Bureau Coördinatie Humanitaire Zaken (OCHA). Aan EU-zijde zijn hierbij betrokken het secretariaat van de Raad, de Commissie, het voorzitterschap en de lidstaten [19]. Op dit gebied is meer dan op welk ander gebied ook van belang dat toekomstige ontwikkelingen in de EU-regelingen voor externe vertegenwoordiging duidelijke en productieve communicatie met de VN-tegenhangers moeten vergemakkelijken en deze niet mogen belemmeren.

[19] Het programma van Göteborg verplicht de EU en haar lidstaten tot implementatie en stelt onder andere dat "de Unie en haar lidstaten, in overeenstemming met artikel 19 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, hun optreden ter bevordering van conflictpreventie coördineren in internationale organisaties waar zij lid van zijn".

* De EU (voorzitterschap, Commissie en Secretariaat-generaal van de Raad) dienen de regelmatige dialoog met het VN-secretariaat over hun respectieve rol in de EU-bijdrage aan vredeshandhavingsoperaties, met inbegrip van civiele aspecten, te verdiepen.

* De Commissie dient met de VN (inclusief, voor zover passend, gespecialiseerde organisaties) samen te werken om vanaf de basis een doeltreffende dialoog over de evaluaties op landenniveau tot stand te brengen, daarbij voortbouwend op maatregelen die reeds zijn genomen in het kader van de hervorming van de externe bijstand van de Commissie, teneinde te zorgen voor complementariteit met andere donors.

* De EU en de VN dienen samen te werken om ervoor te zorgen dat opleidingsnormen voor 'field personnel' compatibel zijn (ook, voor zover passend, met die van de OVSE). De Commissie dient met de VN samen te blijven werken om te zorgen voor compatibiliteit van normen bij aanwerving wanneer de EG personeel ter beschikking stelt voor operaties op het gebied van crisisbeheersing.

* De Commissie dient onderzoek te verrichten naar manieren om de uitwisseling van personeel te bevorderen en gezamenlijke opleidingsactiviteiten met organisaties van het VN-stelsel te vergemakkelijken.

* De Commissie dient nauwere en regelmatigere werkcontacten te stimuleren tussen VN-personeel (met name DPA, DPKO, OCHA en UNDP) dat zich bezig houdt met crisisgebieden, en diensten van de Commissie op het hoofdkwartier en 'in the field'. Die 'desk-to-desk'-dialoog dient zich in toenemende mate te concentreren op specifieke geografische aandachtsgebieden.

De stappen die reeds zijn gezet ter verbetering van de coördinatie tussen de EU, de VN en regionale organisaties, zoals de OVSE en de Raad van Europa, dienen te worden voortgezet [20], en hiervoor is effectieve follow-up van de regionale EU-conferentie over conflictpreventie van Helsingborg essentieel.

[20] De EU reageerde verheugd op de bijeenkomst op hoog niveau van de Veiligheidsraad van 11 april 2003 over volgend onderwerp: "De Veiligheidsraad en regionale organisaties: nieuwe uitdagingen voor internationale vrede en veiligheid".

* De EU en de VN dienen hun activiteiten op het gebied van conflictpreventie en in crisis- en post-crisissituaties systematisch te coördineren met regionale organisaties, en elkaars hulpmiddelen, waar mogelijk, aan te vullen.

3. EFFECTIEVE BEVORDERING VAN DE WAARDEN EN BELANGEN VAN DE EU IN HET VN-STELSEL

Wil de EU een effectieve bijdrage leveren aan de versterking van het multilaterale stelsel, dan dient zij actief en dynamisch deel te kunnen nemen aan beleidsdebatten in multilaterale fora. Zoals aan het begin van deze nota al is gezegd, is de EU gebaseerd op waarden die het bredere multilaterale stelsel inherent ondersteunen. Maar om haar waarden in de wereld te bevorderen, dient de EU effectief en regelmatig betrokken te zijn bij de dialoog met anderen landen en groepen van landen. De afgelopen jaren is veel vooruitgang geboekt bij de totstandbrenging van een samenhangende EU-presentie in beleidsdebatten binnen de Verenigde Naties. Om de waarden en belangen van de EU verder te stimuleren, dient deze positieve ontwikkeling te worden voortgezet, rekening houdende met het voorstel van de Europese Conventie om de EU rechtspersoonlijkheid te verlenen. Parallel daarmee dient de externe vertegenwoordiging van de Unie te worden geconsolideerd op basis van de voorstellen van de Conventie [21]. De toetreding van tien nieuwe lidstaten creëert zowel uitdagingen als kansen wat de rol van de EU in het VN-stelsel betreft en vergt een serieuze inspanning van de EU, wil zij een doeltreffende aanwezigheid en respons blijven tonen. Verder zijn er vraagstukken die de EU zal moeten aanpakken, ongeacht de mogelijke institutionele aanpassingen die nodig zijn als gevolg van de werkzaamheden van de Conventie en de IGC, zoals de verbetering van de rol van de groepen van de Raad in Brussel bij de verstrekking van strategische richtlijnen aan EU-vertegenwoordigers in het veld, of de verbetering van de doeltreffendheid van de EU-coördinatieprocedures.

[21] Zie met name de artikelen III-188 en III-201.

3.1. De EU en de VN: goede vorderingen tot dusver

Sinds de totstandkoming van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB), is de EU een vaste deelnemer aan beleidsdebatten in VN-verband. Dankzij de inspanningen van de opeenvolgende voorzitterschappen van de Raad en de hoofden van EU-delegaties op de grote VN-standplaatsen, coördineert de EU nu doeltreffend haar standpunt in de meeste belangrijke VN-beleidsfora, zoals de Algemene Vergadering (de EU komt voor bijna 95% van de resoluties tot een gemeenschappelijk standpunt), de Economische en Sociale Raad, de voornaamste comités en functionele commissies, andere organen, zoals de Economische Commissie voor Europa, en de meeste gespecialiseerde organisaties, alsmede op grote conferenties. Recente publieke voorlichtingsinitiatieven, die door de Raad en de Commissie gezamenlijk zijn ondernomen, hebben de zichtbaarheid van de EU in dit verband fors versterkt [22]. De afgelopen jaren is de nodige vooruitgang geboekt bij de uitwisseling van informatie en de coördinatie tussen EU-lidstaten over Veiligheidsraadvraagstukken. Het bewustzijn van de politieke rol van de EU is vergroot dankzij de frequente deelname van het voorzitterschap en, bij enkele gelegenheden, van de hoge vertegenwoordiger van de EU voor het GBVB aan open bijeenkomsten van de Veiligheidsraad. De toepassing van artikel 19 van het Verdrag betreffende de Europese Unie verbetert, bij volledige uitvoering, ook de samenhang tussen het GBVB en de standpunten die worden ingenomen in de Veiligheidsraad [23].

[22] Met name de interinstitutionele 'EU@UN'-website (http://europa-eu-un.org), die in januari 2002 is opgezet.

[23] Artikel 19 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt onder andere: "Lidstaten die tevens lid zijn van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties plegen onderling overleg en houden de overige lidstaten volledig op de hoogte. Lidstaten die permanent lid van de Veiligheidsraad zijn, dragen er bij de uitoefening van hun functie zorg voor de standpunten en belangen van de Unie te verdedigen, onverminderd de verantwoordelijkheden die krachtens het Handvest van de Verenigde Naties op hen rusten."

De Europese Gemeenschap is, op haar beurt, nu een belangrijke deelneemster aan beleidsdebatten in de VN, met name op normatief gebied, waarop de EG specifieke verantwoordelijkheid draagt in de institutionele structuur van de EU, hetgeen bijdraagt aan de samenhang tussen intern en extern beleid van de Unie. Van één gespecialiseerde organisatie, de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO), is de EG volwaardig lid. De EG wordt binnenkort volledig lid van de Codex Alimentarius, na wijziging van de statuten, als onlangs goedgekeurd door de Commissie van de Codex en de directeuren-generaal van de FAO en de WHO. Deze weg dient ook te worden gevolgd voor andere relevante organisaties die deel uitmaken van het VN-stelsel. In dit verband heeft de Commissie aan de Raad een aanbeveling gedaan voor volwaardig lidmaatschap van de ICAO (Internationale Organisatie voor de Burgerluchtvaart) en de IMO (Internationale Maritieme Organisatie) [24]. Verder heeft de EG actief kunnen deelnemen aan een steeds groter aantal VN-fora en -evenementen [25].

[24] Zie document SEC(2002) 381 def.

[25] De EG is betrokken geweest bij verschillende VN-organen en de voorbereiding van grote conferenties, zoals die over de minst ontwikkelde landen, duurzame ontwikkeling en de financiering van ontwikkeling. Ook was zij betrokken bij de onderhandelingen over talloze juridische VN-instrumenten.

De zich verder ontwikkelende rol van de delegaties van de Europese Commissie op de grote VN-standplaatsen draagt hier sterk toe bij.

3.2. De EU de middelen geven om een doeltreffendere bijdrage te leveren aan VN-debatten

a) Betere voorbereiding van EU-standpunten 'stroomopwaarts'

De EU neemt in multilaterale fora vaak een reactief standpunt in, terwijl de agenda door andere spelers wordt bepaald. De EU dient haar kerndoelstellingen actiever te promoten in de VN, want dat is niet alleen bevorderlijk voor haar eigen belangen, maar helpt ook de VN-agenda in het algemeen vooruit [26]. De rol en werking van de Raadsorganen die verantwoordelijk zijn voor VN-zaken, met name de Werkgroep voor de Verenigde Naties (CONUN) en de Werkgroep voor de voorbereiding van grote VN-conferenties, dient in deze context te worden onderzocht. Dit betekent ervoor zorgen dat die zich kunnen buigen over essentiële beleidsvraagstukken en EU-doelstellingen kunnen uitzetten voor grote VN-bijeenkomsten. Dat houdt onder meer in dat die groepen zo frequent bijeenkomen, dat zij zich proactief kunnen richten op belangrijke VN-bijeenkomsten en het coördinatieproces efficiënter kunnen sturen.

[26] Het 'EU Priorities Paper', dat in de aanloop naar de zittingen van de Algemene Vergadering wordt opgesteld, kan wat dit betreft als basis dienen.

Het versterken van de rol van de Raadsorganen dient de EU ook te helpen "split votes" van de Unie in VN-fora - zeldzaam, maar schadelijk voor de invloed van de EU - te voorkomen [27]. Dergelijke "split votes" zijn gewoonlijk het gevolg van een gebrek aan consensus tussen de lidstaten in Brussel. Dit probleem moet met name worden aangepakt door meer coördinatie tussen de lidstaten binnen het institutionele kader van de EU. Wanneer voorstellen die in VN-verband worden overwogen, te maken hebben met terreinen van het GBVB, moet een zo groot mogelijk beroep worden gedaan op de Raadsorganen om te zorgen voor samenhang. In principe betekent dit dat de EU "split votes" tracht te voorkomen voor vraagstukken waarvoor een gemeenschappelijk standpunt bestaat. Volgens de huidige verdragen hebben het voorzitterschap, de hoge vertegenwoordiger voor het GBVB en de Commissie een bijzondere verantwoordelijkheid in dit verband. De benoeming van een Europese minister van Buitenlandse Zaken, als voorzien in het ontwerp voor het constitutioneel verdrag, moet een extra impuls geven aan de totstandkoming van samenhangende gemeenschappelijke standpunten binnen de EU en, overeenkomstig artikel III-206 van dat ontwerp, voor de presentatie daarvan in de VN [28].

[27] Onlangs kwam dit voor bij een klein aantal stemprocedures tijdens de zitting van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, en enkele belangrijke stemprocedures tijdens de zitting van de VN-mensenrechtencommissie. Verder zijn er situaties geweest waarin lidstaten een gemeenschappelijk standpunt dat eerder door de EU was goedgekeurd, verwierpen.

[28] Artikel III-206 van de ontwerp-grondwet bepaalt met name dat, indien de Unie een standpunt heeft vastgesteld over een onderwerp dat op de agenda van de Veiligheidsraad staat, de minister van Buitenlandse Zaken in dat geval door de EU-leden van de Veiligheidsraad wordt verzocht het EU-standpunt toe te lichten.

Lidstaten die tevens lid zijn van de Veiligheidsraad, met name de twee lidstaten die permanent lid zijn, dienen op zoek te gaan naar systematischere manieren om hun verbintenissen krachtens artikel 19 van het Verdrag betreffende de Europese Unie na te komen. Indien er een gemeenschappelijk EU-standpunt is over een te bespreken onderwerp, kan dit betekenen dat de permanente leden ervoor zorgen dat één van hen (bij toerbeurt) dat standpunt expliciet toelicht. . EU-leden van de Veiligheidsraad dienen hun inspanningen op grond van artikel 19 te versterken met betrekking tot overleg en raadpleging over discussies van de Veiligheidsraad, daarbij voortbouwend op de recente inspanningen in die richting van de huidige EU-leden van de Veiligheidsraad. Er is nog steeds voldoende ruimte voor verbetering van de praktische implementatie van artikel 19, om zodoende efficiency en samenhang van het extern optreeden van de EU te verterken.

* Bij de totstandkoming van richtlijnen voor EU-standpunten op de grote VN-standplaatsen, dient de rol van de werkgroepen van de Raad die zich bezighouden met VN-vraagstukken, te worden versterkt. In alle VN-organen dient de presentatie van gemeenschappelijke EU-standpunten te worden verbeterd, met inbegrip van de Veiligheidsraad.

Wanneer een in een VN-forum aan de orde gesteld vraagstuk onder het GBVB valt, dient de rol van de relevante organen van de Raad in Brussel actief en op samenhangende wijze te worden versterkt wat toezicht op en, voor zover nodig, adequate voorbereiding van de implementatie van overeengekomen beleidslijnen betreft.

- De CONUN dient te worden versterkt. Dit houdt in:

- ervoor zorgen dat de agenda van de groep consequenter overeenstemt met belangrijke beleidsvraagstukken in het veld op de grote VN-standplaatsen, teneinde duidelijke en relevante richtsnoeren te geven aan EU-vertegenwoordigers in het veld; daartoe dient de coördinatie tussen de CONUN en de relevante sectorale werkgroepen van de Raad te worden versterkt.

- de CONUN systematischer inzetten bij de identificatie van EU-doelstellingen voor bijeenkomsten van organen als de voornaamste comités of functionele commissies;

- de kalender van bijeenkomsten aanpassen aan de VN-kalender; en

- CONUN tweemaal per jaar bijeenroepen op het niveau van VN-directeuren om een en ander te sturen.

- Sturing op hoog niveau kan ook worden verricht door het Politiek en Veiligheidscomité, om te zorgen voor samenhang tussen GBVB-standpunten en het standpunt van de EU in de VN, afhankelijk van het belang en de urgentie van de betrokken vraagstukken. Een belangrijke doelstelling is ook het voorkomen van "split votes" over vraagstukken waarvoor al een EU-standpunt bestaat.

De doelstelling van betere voorbereiding stroomopwaarts kan ook worden bevorderd door een omvangrijker gebruik van EU-standpuntsbepalingen, richtlijnen of argumentaires. De bestaande praktijk van bijeenkomsten van deskundigen voor één onderwerp, ter voorbereiding van bepaalde grote conferenties, kan worden uitgebreid tot andere VN-evenementen, voor zover nodig.

* De EU dient de praktijk om voor bepaalde VN-evenementen en -bijeenkomsten summiere oriëntatienota's, richtlijnen of standpuntsbepalingen op te stellen, te consolideren en versterken. Voor zover nodig, dienen korte voorbereidende bijeenkomsten te worden georganiseerd om de voornaamste punten en EU-prioriteiten te identificeren. De Commissie is bereid met discussiestukken een bijdrage te leveren aan dit proces.

Terwijl de praktijk van coördinatie de EU de kans heeft gegeven haar aanwezigheid binnen de meeste belangrijke, in New York gevestigde organisaties, en ook in de meeste gespecialiseerde organisaties te affirmeren, is voor een samenhangende EU-aanpak meer EU-coördinatie nodig om het volledige VN-stelsel te bereiken en andere gerelateerde instellingen op het gebied van wereldwijd bestuur.

* De EU dient de systematische EU-coördinatie in het VN-stelsel te consolideren en te versterken, en ervoor te zorgen dat de coördinatie gericht is, niet bureaucratisch verloopt en haar in staat stelt een doeltreffende dialoog aan te gaan met andere actoren.

In het geval van internationale vraagstukken van sociaal beleid dient de EU samenhangender één standpunt te vertolken. Eén standpunt vertolken in fora als de Derde Commissie en de Commissie voor sociale ontwikkeling, terwijl vergelijkbare kwesties in de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) alleen vanuit een nationaal perspectief worden benaderd, strookt niet met de algemene verbintenis van de EU tot een meer samenhangende internationale aanpak van sociale ontwikkeling, maar is ook schadelijk voor de doeltreffendheid van de EU bij de bevordering van het Europese sociale model op wereldwijd niveau.

De geloofwaardigheid en impact van de EU op gezondheidsvraagstukken en met gezondheidsonderzoek verband houdende vraagstukken, zoals de bestrijding van hiv/aids en andere overdraagbare ziekten, kan ook worden versterkt door meer samenhangende coördinatie binnen het VN-stelsel (met name gezamenlijke WHO-strategieën, de Derde Commissie van de Algemene Vergadering en de Commissie bevolking en ontwikkeling). De afgelopen jaren muntte de EU uit door een sterke en proactieve benadering van internationale gezondheids- en bevolkingsvraagstukken in 'nieuwe' multilaterale organen (zoals WTO - toegang tot medicijnen, Wereldfonds bestrijding aids, tuberculose en malaria). Die benadering aanpak, die volledig strookt met relevante VN-verklaringen en -conclusies, dient met gelijke kracht te worden gevoerd in het VN-stelsel, vooral nu de gezamenlijke internationale doelstellingen moeten worden versterkt.

Verdere vooruitgang is tevens nodig bij de invoering van EU-coördinatie in belangrijke fora die zich bezig houden met ontwikkelingssamenwerking en humanitaire bijstand, zoals het VN-ontwikkelingsprogramma (UNDP) en het Wereldvoedselprogramma (WFP).

De behoefte aan adequate voorbereiding 'stroomopwaarts' van EU-standpunten en effectieve coördinatie doet zich met name gelden voor de mensenrechtenorganen van de VN. Op dit gebied worden reeds aanzienlijke inspanningen geleverd in de betreffende Raadsorganen, vooral vanwege het tegenvallende resultaat van de 58e zitting van de VN-mensenrechtencommissie.

Het is van vitaal belang dat de EU zich inzet voor de versterking van de soliditeit en geloofwaardigheid van het VN-mensenrechtensysteem. In de VN-mensenrechtencommissie worden landenresoluties de laatste tijd steeds vaker verworpen, terwijl de overgrote meerderheid van de VN-leden terugschrikt voor speciale procedures [29], hetgeen betekent dat de mensenrechtensituatie in een land of een bepaald thema onder de loep wordt genomen.

[29] 'Speciale procedures' omvatten mede het instellen van werkgroepen (samengesteld uit deskundigen die op persoonlijke titel opereren).

In deze context moet de EU ervoor zorgen dat er meer wordt teruggevallen op de instrumenten waarover zij beschikt, en gebruik wordt gemaakt van de politieke dialoog met derde landen en regionale groepen om de samenwerking in de VN-mensenrechtencommissie en andere fora te verbeteren. Een van de werktuigen voor die dialoog is de in overeenkomsten van de Gemeenschap vervatte mensenrechtenclausule ('essentieel onderdeel'). Dit heeft niet alleen betrekking op eerbiediging door een derde land van de mensenrechten in de binnenlandse context, maar is ook van invloed op de omgang van een derde land met de mensenrechten op het internationale toneel [30].

[30] Artikel 9 van de overeenkomst van Cotonou, die op 1 april 2003 in werking is getreden, bepaalt bijvoorbeeld: "De eerbiediging van de rechten van de mens, de democratische beginselen en de rechtsstaat, waarop het partnerschap tussen ACS en EU berust, liggen ten grondslag aan het binnenlandse en het buitenlandse beleid van de partijen, en zijn essentiële elementen van deze Overeenkomst."

Landen die zitting hebben in de VN-mensenrechtencommissie of dat zouden willen, moeten de speciale procedures die de mensenrechtencommissie heeft ingesteld, steunen en verder nagaan of zij de belangrijke internationale mensenrechteninstrumenten geratificeerd hebben en implementeren.

Deze versterking van de politieke dialoog over de mensenrechten dient te worden aangevuld met een zorgvuldig onderzoek naar de wijze waarop externe bijstand derde landen kan helpen hun internationale verbintenissen na te komen of vraagstukken aan te pakken die ter sprake zijn gebracht tijdens de speciale procedures van de VN-mensenrechtencommissie. Op hun beurt moeten de standpunten die de EU in de VN-mensenrechtencommissie inneemt, de verbetering van de mensenrechtensituatie in een bepaald land weerspiegelen, waarbij eventueel wordt bezien of een EU-initiatief nodig is en zo ja welke vorm een dergelijk initiatief moet krijgen [31].

[31] Een resolutie kan bijvoorbeeld worden verschoven van agendapunt 9 (landenresoluties) naar punt 19, dat betrekking heeft op technische bijstand.

* De EU dient haar inspanningen om gecoördineerd en eensgezind op te treden in VN-mensenrechtenorganen te versterken.

De EU dient te zorgen voor meer samenhang bij haar gebruik van de politieke dialoog, haar programmering van relevante bijstand, en haar standpunten in VN-mensenrechtenfora. Enkele verbeteringen in dit verband worden al geïmplementeerd in de Raad, waaronder de kalender voor EU-actie, kortere ontwerpresoluties die zich concentreren op belangrijke mensenrechtenproblemen, tijdigere afwerking van teksten en verdeling van taken. Deze inspanningen worden geëvalueerd in het spoor van de 59e zitting van de VN-mensenrechtencommissie en verdere initiatieven, zoals de rationalisering van het aantal verklaringen dat door de EU wordt afgegeven en de lengte daarvan, worden momenteel overwogen. Deze inspanningen dienen te worden aangevuld met een EU-bijdrage ter versterking van de geloofwaardigheid van de VN-mensenrechtencommissie.

Evenzo geldt dat als de EU doeltreffender wil bijdragen aan versterking van het multilaterale stelsel voor financiële, economische en ontwikkelingsvraagstukken, en zij ervoor wil zorgen dat haar beleidsvoorkeur beter tot uitdrukking komt, de vertegenwoordiging van de EU in de Wereldbank en het IMF moet worden onderzocht. Gezien de impact van het werk van de internationale financiële instellingen op het beleid inzake handel en duurzame ontwikkeling en tegen de achtergrond van de economische integratie in de EU, met name in de eurozone, lijkt het ontbreken van een effectieve EU-presentie in de internationale financiële instellingen steeds anachronistischer.

* De EU dient ernaar te streven haar vertegenwoordiging in de bestuursorganen van de instellingen van Bretton Woods geleidelijk te versterken

In eerste instantie dient te worden gestreefd naar meer EU-coördinatie in de internationale financiële instellingen, uiteindelijk naar eensgezinde vertegenwoordiging van de EU (of de eurozone).

Tot slot kan, net als voor andere aspecten van de EU-rol in de VN, de komende uitbreiding van de EU een forse impact hebben op het functioneren van de EU-coördinatie. Door de numerieke uitbreiding van de EU zal deze uiteindelijk bijna 15% van de VN-leden vertegenwoordigen. Dit creëert zowel kansen als uitdagingen, met name voor de doeltreffendheid, of zelfs levensvatbaarheid van EU-coördinatie. De uitbreiding moet de EU aanzetten tot nadenken over een algemene verschuiving van de wijze waarop coördinatie plaatsvindt: in plaats van alle aandacht te richten op de tijdrovende voorbereiding van nauwkeurige EU-verklaringen, zou kunnen worden gedacht aan een intensiever gebruik van mandaten en richtlijnen voor het voeren van VN-besprekingen.

* Het voorzitterschap (of andere EU-vertegenwoordigers) dien(t)(en) te beschikken over meer flexibiliteit om EU-standpunten doeltreffend te promoten in VN-fora, op basis van overeengekomen mandaten of richtlijnen in plaats van op basis van gedetailleerde EU-verklaringen.

Als de partner die de EU in een bepaald forum vertegenwoordigt, meer flexibiliteit krijgt bij de presentatie en verdediging van EU-standpunten, kan dit de EU helpen actiever en beter deel te nemen aan VN-besprekingen.

Ook zal de EU zich, in de context van de EU-uitbreiding, bezig moeten houden met de samenstelling van de regionale groepen in de VN, aangezien haar lidmaatschap zich zal uitstrekken over meer dan één regionale groep. Het is wenselijk dat de EU in een vroeg stadium werkt aan een gemeenschappelijk standpunt over deze kwestie.

* De EU dient zo spoedig mogelijk een gemeenschappelijk standpunt in te nemen over de toekomstige vorm van de regionale groepen in de VN.

Een ander niveau waarop wellicht coördinatie in EU-verband nodig is, zijn de verkiezingen en kandidaten voor VN-posten. Hierover heeft tot dusver in het algemeen geen EU-coördinatie plaats, maar deze kwestie is genoemd naar aanleiding van een aantal recente verkiezingen in het VN-stelsel. Volgens de Commissie kan meer overleg over bepaalde posten en verkiezingen, zonder dat dit de rol van de regionale groepen teniet doet, de gezamenlijke invloed van de EU in belangrijke VN-organen versterken, en leidt dit tot een grotere geloofwaardigheid van de EU.

b) Verbetering van de EU-capaciteit inzake dialoog en uitoefening van invloed

Door bovengenoemde verbeteringen van de interne EU-coördinatie komt er tijd vrij om een meer samenhangende dialoog te voeren met andere belangrijke actoren, met name andere groepen, teneinde het inzicht in de EU-doelstellingen te bevorderen en allianties te vormen in de VN-fora. Als vermeld in hoofdstuk 1, dient dit gepaard te gaan met betere integratie van multilaterale vraagstukken in de reguliere bilaterale dialoog van de EU. De EU neemt, in de vorm van de trojka, nu reeds deel aan een uitgebreide reguliere dialoog met andere landen en groepen over VN-vraagstukken, en de opeenvolgende voorzitterschappen hebben veel werk verricht om de EU te profileren als geloofwaardige gesprekspartner voor haar partners in de VN. Er is echter ruimte om een sterkere multilaterale dimensie te ontwikkelen in de bevoorrechte bilaterale relaties die de EU reeds met bepaalde landen en groepen van landen onderhoudt, met name in de context van belangrijke VN-evenementen.

* De EU dient een uitvoerigere en regelmatigere dialoog aan te gaan met andere groepen en landen in de VN, en ervoor te zorgen dat die dialoog gerichter is en goed getimed wat de voornaamste vraagstukken betreft die op de grote VN-evenementen en -bijeenkomsten aan de orde zijn.

De EU dient met name regelmatigere informele contacten te ontwikkelen voorafgaand aan of in de marge van belangrijke VN-evenementen. Dit moet met name mogelijk worden gemaakt door een verschuiving naar een op mandaten gebaseerde aanpak van de EU-coördinatie. Ook dient de EU, voor zover mogelijk en in elk geval frequenter dan nu het geval is, te streven naar langetermijnvoorbereiding van op VN-fora besproken vraagstukken met belangrijke partners uit andere regio's en over een breed spectrum van beleidsterreinen.

Een meer samenhangende inspanning om een dialoog aan te gaan met partners buiten de EU zou de EU ertoe kunnen brengen de verschillende taken te verdelen over het voorzitterschap, de verschillende lidstaten en de Commissie, al naar gelang het geval en rekening houdende met de verantwoordelijkheden krachtens het Verdrag.

Deze 'taakverdeling', die bepaalde lidstaten en de Commissie de kans biedt te fungeren als facilitators voor specifieke taken, met name bij de voorbereiding van EU-initiatieven en contacten met andere landen en groepen, wordt al toegepast voor de EU-follow-up voor water en energie van de Wereldtop inzake duurzame ontwikkeling.

* Het verdelen van taken over het voorzitterschap, de lidstaten en de Commissie in verband met de betrekkingen met derde landen en andere groepen in VN-fora dient verder ontwikkeld en geconsolideerd te worden.

Het verdelen van taken is door de EU reeds uitgetest op verschillende grote VN-conferenties, zoals de Conferentie over financiering van ontwikkeling en de Wereldtop inzake duurzame ontwikkeling, waarbij specifieke lidstaten en de Commissie welbepaalde taken kregen, alsmede in de context van de VN-mensenrechtencommissie. Onderzocht moet worden of deze aanpak ook elders in het VN-stelsel kan worden toegepast. Zonder afbreuk te doen aan de huidige centrale rol van het voorzitterschap als vertegenwoordiger van de EU, en zonder in de richting te gaan van meerdere sprekers die voor de EU het woord voeren, zou de specifieke kennis en ervaring van individuele partners dus beter kunnen worden ingezet.

c) Zorgen voor een doeltreffende interface met beleid waarover op Europees niveau overeenstemming is bereikt

De EU dient ervoor te zorgen dat de maatregelen die op Europees niveau worden genomen, stroken met, en voor zover nodig worden aangevuld door, maatregelen die wereldwijd worden genomen. Op dit moment hebben VN-instrumenten en -activiteiten betrekking op een groot aantal beleidssectoren van de Europese Gemeenschappen (EG), uiteenlopend van internationale handel tot milieubescherming, gezondheid en consumentenbescherming tot energiebeleid. Op een groot aantal van die gebieden verscherpt de globalisering de behoefte aan doeltreffende internationale instrumenten, en het is dan ook belangrijk dat de Commissie zo volledig mogelijk deelneemt aan werkzaamheden in het VN-stelsel die betrekking hebben op vraagstukken waarvoor zij binnen de EU bevoegd is.

De Europese Economische Gemeenschap (voorloper van de Europese Gemeenschap) heeft sinds 1974 de status van waarnemer in de VN. In die tijd was de EEG bijna de enige organisatie met de permanente status van waarnemer (nu 41). Sindsdien is het aantal terreinen waarvoor de EG bevoegd is, aanzienlijk toegenomen. De algemene status van de EG in de VN weerspiegelt volgens sommigen niet langer het niveau van integratie dat binnen de Gemeenschap is bereikt. In een aantal specifieke gevallen is vooruitgang geboekt bij de zoektocht naar pragmatische oplossingen, terwijl de externe vertegenwoordiging van de EU op de lange termijn zal worden gestimuleerd door de post van Europees minister van Buitenlandse Zaken. In de tussentijd zijn verdere inspanningen nodig om ervoor te zorgen dat de EG kan bijdragen aan de werkzaamheden van de VN-organen, in nauw overleg met de lidstaten.

* De Commissie dient de mogelijkheid te krijgen ten volle deel te nemen aan de werkzaamheden van VN-organen wanneer het vraagstukken betreft waarvoor de Gemeenschap bevoegd is, en de lidstaten dienen daaraan effectief mee te werken.

Specifieke voorbeelden omvatten de behoefte om ervoor te zorgen dat de EG effectief kan deelnemen aan onderhandelingen over wereldwijde milieuovereenkomsten waarbij de EG later partij wordt, alsmede aan werkzaamheden met betrekking tot het Wereldmilieufonds [32], of effectief kan deelnemen aan werkzaamheden van VN-organen die zich bezighouden met vluchtelingen- en asielvraagstukken, met name door ernaar te blijven streven dat de EG een effectieve bijdrage kan leveren aan de werkzaamheden van de UNHCR, gebaseerd op haar uitgebreide waarnemersstatus in het Uitvoerend Comité van de UNHCR [33].

[32] Het Wereldmilieufonds is een multilateraal fonds dat acties financiert om zes grote bedreigingen aan te pakken voor het wereldwijde milieu: verlies van biodiversiteit, klimaatverandering, degradatie van de internationale wateren, ozonafbraak, bodemdegradatie en persistente organische verontreinigende stoffen.

[33] Deze stap in de richting van uitgebreide waarnemersstatus voor de EG heeft al de steun gekregen van de Raad (zie de conclusies van de Raad Algemene Zaken van 11 maart 2002).

Conclusie

Deze mededeling gaat uit van twee basisveronderstellingen. Ten eerste, de verbintenis tot multilateralisme is belangrijker dan ooit, en dient derhalve een centraal bestanddeel te blijven van het externe optreden van de EU. Ten tweede, de rol van de Verenigde Naties als ruggengraat van het multilaterale stelsel, en het feit dat dit systeem concrete oplossingen moet bieden voor vele belangrijke wereldwijde uitdagingen, staat buiten kijf. Op die basis is in deze mededeling een breed overzicht gegeven van de wijze waarop de EU opereert in en met de VN, teneinde vast te stellen of, en zo ja op welke manier, zij de VN beter kan steunen bij de totstandbrenging van effectief wereldwijd bestuur, met name op het gebied van duurzame ontwikkeling, armoedevermindering, veiligheid en vrede. Een van de fundamentele conclusies in dat verband is positief: interactie en samenwerking met de organisaties van het VN-stelsel vindt op een groot aantal verschillende gebieden nu reeds plaats, en veel intensiever dan ooit tevoren. Maar de EU zou ook doeltreffender kunnen bijdragen aan de vorming van het beleid in de VN. Zowel de EU als de VN zijn gebaat bij de verdere verbetering en vergroting van de synergie in hun operationele samenwerking.

In deze mededeling wordt een aantal praktische voorstellen gedaan om de EU samen met de VN een doeltreffendere bijdrage te laten leveren aan wereldwijd bestuur. Slechts enkele voorstellen vallen onder de exclusieve verantwoordelijkheid van de Commissie, voor vele andere is het optreden van de Raad en de lidstaten vereist, terwijl in talloze gevallen een gezamenlijke inspanning van verschillende instellingen en op verschillende niveaus nodig is. Om de betrokkenheid en rol van de verschillende actoren in het implementatieproces te verduidelijken, is een actieplan voor implementatie van de mededeling aan de tekst gehecht.

De Commissie verzoekt de Raad en het Parlement de in deze mededeling vervatte analyse en aanbevelingen te onderzoeken, en verheugt zich op de nauwe samenwerking met de lidstaten en de Verenigde Naties, teneinde vooruitgang te boeken met het gezamenlijke doel van effectiever wereldwijd bestuur en versterking van de structuur van het multilaterale stelsel.

Bijlage I: Actieplan voor implementatie van de mededeling

1. Zorgen dat VN-doelen en -instrumenten de impact hebben die zij verdienen: de bijdrage van de EU

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2. De EU en de VN: meer efficiency en impact door samenwerking

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3. Effectieve bevordering van de waarden en belangen van de EU in het VN-stelsel

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Afkortingen en acroniemen:

CONUN: Werkgroep inzake de Verenigde Naties //

PVC: Politiek en Veiligheidscomité //

COHOM: Werkgroep inzake de mensenrec //

//

Bijlage II: Het VN-stelsel - voornaamste organen en acroniemen

Voornaamste organen en belangrijkste ondergeschikte organen

Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (UNGA) en voornaamste commissies

Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (UNSC)

Economische en Sociale Raad (ECOSOC) en functionele commissies

Trustschapsraad

Internationaal Gerechtshof (ICJ)

Secretariaat van de Verenigde Naties

Economische Commissie voor Afrika (ECA)

Economische Commissie voor Europa (ECE)

Economische Commissie voor Latijns-Amerika en het Caribisch gebied (ECLAC)

Economische Commissie voor Azië en de Stille Oceaan (ESCAP)

Economische Commissie voor Westelijk Azië (ESCWA)

VN-programma's, -fondsen en -bureaus

Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP)

Ontwikkelingsfonds van de Verenigde Naties voor Vrouwen (UNIFEM)

Vrijwilligers van de Verenigde Naties (UNV)

Conferentie van de Verenigde Naties inzake Handel en Ontwikkeling (UNCTAD)

Milieuprogramma van de Verenigde Naties (UNEP)

Centrum voor Menselijke Nederzettingen van de Verenigde Naties (Habitat)

Internationaal Onderzoeks- en Opleidingsinstituut voor de Bevordering van de Vrouw (INSTRAW)

Kinderfonds van de Verenigde Naties (UNICEF)

Wereldvoedselprogramma (WFP)

Bevolkingsfonds van de Verenigde Naties (UNFPA)

Programma van de Verenigde Naties voor internationale drugsbestrijding (UNDCP)

Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Mensenrechten (UNHCHR)

Organisatie van de Verenigde Naties voor Hulp aan de Palestijnse vluchtelingen in het Nabije Oosten (UNRWA)

Universiteit van de Verenigde Naties (UNU)

Instituut van de Verenigde Naties voor Opleiding en Onderzoek (UNITAR)

Onderzoeksinstituut van de Verenigde Naties voor Sociale Ontwikkeling (UNRISD)

Interregionaal Crimineel en Gerechtelijk Onderzoeksinstituut van de Verenigde Naties (UNICRI)

Instituut van de Verenigde Naties voor Onderzoek over Ontwapeningsvraagstukken (UNIDIR)

Gezamenlijk Programma van de Verenigde Naties inzake hiv/aids (UNAIDS)

Bureau van de Verenigde Naties voor Projectdiensten (UNOPS)

Gespecialiseerde VN-organisaties

Internationale Arbeidsorganisatie (ILO)

Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO)

Organisatie van de Verenigde Naties voor Onderwijs, Wetenschap en Cultuur (UNESCO)

Wereldgezondheidsorganisatie (WHO)

Wereldbank

Internationaal Monetair Fonds (IMF)

Internationale Organisatie voor de Burgerluchtvaart (ICAO)

Wereldpostunie (UPU)

Internationale Telecommunicatie-unie (ITU)

Wereld Meteorologische Organisatie (WMO)

Internationale Maritieme Organisatie (IMO)

Wereldorganisatie voor Intellectuele Eigendom (WIPO)

Internationaal Fonds voor Landbouwontwikkeling (IFAD)

Organisatie van de Verenigde Naties voor Industriële Ontwikkeling (UNIDO)

Verwante organisaties

Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA)

Wereldorganisatie voor Toerisme (WTO)

Organisatie van het Verdrag inzake een Algeheel Verbod op Kernproeven (CTBTO)

Organisatie van het Verbod op Chemische Wapens (OPCW)

Voornaamste departementen en bureaus van het Secretariaat

Bureau van de Secretaris-generaal (OSG)

Bureau voor Interne Toezichtsdiensten (OIOS)

Bureau Juridische Zaken (OLA)

Departement Politieke Zaken (DPA)

Departement Ontwapeningszaken (DDA)

Departement Vredeshandhavingsoperaties (DPKO)

Bureau Coördinatie Humanitaire Zaken (OCHA)

Departement Economische en Sociale Zaken (DESA)

Departement Algemene-Vergaderingszaken en Conferentiediensten (DGAACS)

Departement Publieke Voorlichting (DPI)

Departement Management (DM)

Bureau van de Veiligheidscoördinator van de Verenigde Naties (UNSECOORD)

Bureau voor Drugsbestrijding en Misdaadpreventie (ODC)

VN-bureau in Genève (UNOG)

VN-bureau in Wenen (UNOV)

VN-bureau in Nairobi (UNON)