Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Negende jaarlijks verslag van de Structuurfondsen 1997"

(1999/C 368/10)

Op 29 april 1999 heeft het Economisch en Sociaal Comité besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 23, lid 3, van zijn Reglement van Orde, een advies op te stellen over het "Negende jaarlijks verslag van de Structuurfondsen 1997".

De Afdeling "Economische en Monetaire Unie - economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 29 september 1999 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Cal.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 367e Zitting van 20 en 21 oktober 1999 (vergadering van 20 oktober 1999) het volgende advies uitgebracht, dat met 80 stemmen vóór en 1 tegen bij 1 onthouding is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Met dit jaarlijks verslag voldoet de Commissie aan de verplichting die haar bij Verordening van de Raad (EEG) nr. 2052/88, gewijzigd bij Verordening van de Raad (EEG) nr. 2081/93, betreffende de hervorming van de Structuurfondsen werd opgelegd. Op grond van artikel 16 moet de Commissie immers vóór 1 november van ieder jaar verslag uitbrengen over de vorderingen die bij de tenuitvoerlegging van de doelstellingen van de fondsen zijn gemaakt alsook over de wijze waarop de beschikbare middelen in het voorafgaande jaar zijn besteed. In artikel 31 van Coördinatieverordening (EEG) nr. 2082/93 wordt vermeld welke onderdelen het jaarverslag moet bevatten en wordt voorts bepaald dat "de Commissie elk jaar de op Europees vlak georganiseerde sociale partners over het structuurbeleid van de Gemeenschap moet raadplegen".

1.2. Dit jaarverslag dient te worden gericht aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité, zo wordt in ditzelfde artikel 16 bepaald. Het Comité stelt jaarlijks, na ontvangst van het verslag van de Commissie, een advies op waarin het zijn mening naar voren brengt. Hoewel het Comité de feiten in het verslag, dat betrekking heeft op een voorbije periode, geenszins kan beïnvloeden, hebben de adviezen van het ESC toch steeds weer aanleiding gegeven tot een vruchtbare gedachtewisseling met de Commissie over concrete aspecten van de aanwending van de Structuurfondsen. Het laatste hoofdstuk van de jaarverslagen handelt telkens over de "Dialoog tussen de instellingen", waarin de Commissie de op- en aanmerkingen van het ESC, het Europees Parlement en sinds kort ook het Comité van de Regio's bespreekt.

1.3. Een schoolvoorbeeld van de invloed die deze vruchtbare vorm van raadpleging heeft, is de wijze waarop de inspraak van de economische en sociale partners op het gebied van de Structuurfondsen tot stand is gekomen, welke is vastgelegd in artikel 4 van de in 1993 gewijzigde kaderverordening. Tijdens de eerste jaren na de hervorming van de Structuurfondsen in 1988 heeft het Comité er steeds op gehamerd dat de economische en sociale partners op alle niveaus en in alle stadia van het proces moeten worden gehoord. Hoewel artikel 4 dit standpunt niet volledig onderschrijft, zijn de sociale partners sinds 1994 in alle lidstaten en op communautair niveau, zij het niet overal op dezelfde manier, bij de besluitvorming betrokken.

1.4. Gezien dit alles is het onbegrijpelijk dat het secretariaat van het ESC meedeelde dat de Commissie deze keer, voor de eerste maal sinds 1989, het Economisch en Sociaal Comité niet zou raadplegen over het negende jaarlijks verslag van de Structuurfondsen. Daarom heeft het Comité de initiatiefprocedure gestart en vanwege de procedurele, budgettaire en praktische complicaties die zulks teweeg brengt heeft het lang geduurd voordat de werkzaamheden konden aanvangen(1).

1.5. Deze situatie valt nóg moeilijker te begrijpen wanneer men bedenkt dat het thema dat als een rode draad door het negende verslag loopt, de maatregelen ten behoeve van het MKB zijn, een sector die sterk vertegenwoordigd is in het Comité en waarover menig steekhoudend advies is uitgebracht om de aandacht van de Commissie te vestigen op de specifieke belangen van deze sector.

2. Jaarlijks verslag van de Structuurfondsen in 1997(2)

2.1. In 1997 is de tweede fase van de huidige programmeringsperiode ingegaan; het is het derde operationele jaar sinds de aanpassing van de Verordeningen in 1993. Vrijwel alle programma's waren toen al goedgekeurd, inclusief de communautaire initiatieven. Aan het einde van 1997 werden via in totaal 1026 programma's de maatregelen van de Structuurfondsen uitgevoerd: 580 in het kader van verschillende doelstellingen en 446 in het kader van de communautaire initiatieven.

2.2. Als gevolg van deze voortvarende gang van zaken is de achterstand die de voorgaande jaren bij de besteding van de middelen was opgelopen, ingehaald. Ook is deze besteding in overeenstemming met de financiële prognoses die in Edinburgh zijn vastgelegd. Alleen op het gebied van de communautaire initiatieven zijn de vastleggingen en betalingen achtergebleven.

2.3. Bij de opstelling van de nieuwe doelstelling 2-programma's is de allerhoogste prioriteit gegeven aan de werkgelegenheid. Bovendien zijn 89 "territoriale werkgelegenheidspacten" uitgevoerd.

2.4. Ten aanzien van gezond en efficiënt beheer zijn 22 lijsten opgesteld waarin voor medefinanciering door de fondsen in aanmerking komende categorieën zijn gepreciseerd.

2.5. Onder thematische prioriteiten vallen o.m. de informatiemaatschappij, de stadsontwikkeling en de interactie tussen regionaal beleid en mededingingsbeleid.

2.6. Ook werd in 1997 een aanvang gemaakt met de voorbereiding van de wijziging van het regionaal beleid, in het kader van de zogeheten "Agenda 2000".

2.7. Zoals in de twee vorige jaarverslagen de nadruk werd gelegd op de thema's milieu (1995) en ondersteuning van de technologische ontwikkeling van de regio's (1996), zo wil het verslag over 1997 de maatregelen ten behoeve van het MKB nader belichten.

2.8. Volgens het verslag is twee derde van alle werknemers in de particuliere sector werkzaam in het MKB en genereert deze sector ongeveer 60 % van de totale omzet van de Europese Unie. Volgens door de Commissie geciteerde bronnen beschikt het MKB over het grootste groeipotentieel, dat gepaard gaat met het creëren van relatief veel nieuwe arbeidsplaatsen.

2.9. Voor de programmeringsperiode 1994-1999 is 15 tot 20 % van de totale middelen van de fondsen specifiek bestemd voor maatregelen die betrekking hebben op stimulering en verbetering van het productieapparaat en het economisch klimaat voor het MKB. Dit percentage varieert van land tot land en kan in sommige lidstaten zelfs oplopen tot 40 %.

2.10. Deze financiële steun uit de Structuurfondsen loopt via een groot aantal verschillende acties: steun voor kapitaalinvesteringen in de vorm van directe subsidies of via geavanceerde financieringstechnieken; financiering van bedrijfsterreinen; scholingsacties, met inbegrip van managementopleidingen; advies- en voorlichtingsdiensten; acties voor het ontwikkelen van O& TO; acties op het gebied van de informatiemaatschappij; steun voor internationalisering.

2.11. In de op 30 mei gepresenteerde richtsnoeren van de Commissie betreffende de tussentijdse aanpassing van de programma's voor de regio's van doelstelling 1 werd ervoor gepleit de beschikbare middelen aan te wenden om het MKB en de initiatieven voor lokale ontwikkeling en werkgelegenheid te steunen.

2.12. De Commissie is een evaluatieonderzoek gestart naar het effect van de Structuurfondsen op het MKB, waarover de Rekenkamer opmerkingen had gemaakt. De resultaten ervan werden echter niet vóór eind 1998 verwacht.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het tweede hoofdstuk van het verslag bevat de resultaten per doelstelling en verwijst naar de acties ten behoeve van het MKB, alsook naar de communautaire initiatieven, innovatieve acties en proefprojecten en technische bijstand. In het tweede deel van dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de hoofdpunten per lidstaat, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de doelstellingen en de communautaire initiatieven en de nadruk wordt gelegd op de acties ten behoeve van het MKB, een en ander aangevuld met de financiële overzichten aan het eind van het verslag. De Commissie had moeten uitleggen welke definities in de diverse hoofdstukken voor het MKB worden gehanteerd, te meer daar de begrippen en criteria die voor deze definitie worden gebruikt als gevolg van de discussies in Europees verband zijn gewijzigd. Het ESC heeft in verschillende adviezen(3) gewezen op de problemen als gevolg van verschillende definities, niet alleen op communautair maar ook op nationaal vlak, en de consequenties daarvan voor de toewijzing van financiële steun aan deze sector.

3.2. In het derde hoofdstuk - over de evaluatie en analyse van de effecten van de Structuurfondsen - komen de tussentijdse evaluaties, evaluaties per thema en horizontale evaluaties en de werkgelegenheidseffecten aan bod. De Commissie constateert bijvoorbeeld dat men uit de ex-postevaluaties over de periode 1989-1993 zou kunnen afleiden dat het brutocijfer van 850000 arbeidsplaatsen overeenstemt met slechts 450000 netto extra gecreëerde arbeidsplaatsen, wat neerkomt op gemiddeld ongeveer 42000 ecu per netto arbeidsplaats (22000 per bruto arbeidsplaats). Voor de periode 1994-1996 zouden er, althans volgens de ramingen ex-ante, 650000 arbeidsplaatsen worden gecreëerd of behouden, oplopend tot 880000 voor de periode 1997-1999. Dat zou uitkomen op 11000 ecu per arbeidsplaats, wat niet in verhouding staat tot de kosten in vorige programmeringsperiodes.

3.3. In het volgende hoofdstuk worden de begrotingsuitvoering, de financiële controle en de verificatie van de additionaliteit besproken.

3.4. Het hoofdstuk over de coördinatie met de andere financieringsinstrumenten gaat over het Cohesiefonds, de Europese Investeringsbank, het Europees Investeringsfonds, de EGKS, het financieel mechanisme van de Europese Economische Ruimte, de programma's voor onderwijs en opleiding en de financiële steun op het gebied van de trans-Europese netwerken.

3.5. In het zesde hoofdstuk bespreekt de Commissie de overeenstemming tussen en wisselwerking met het communautaire beleid op andere terreinen, met name de werkgelegenheid en het sociaal beleid, het milieu, het bevorderen van gelijke kansen voor mannen en vrouwen, onderzoek en ontwikkeling, trans-Europese netwerken, toerisme, cultuur, mededingingsbeleid, transparantie bij overheidsopdrachten, het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid.

3.6. In artikel 31 van de verordening wordt o.m. bepaald dat de lidstaten "een lijst van de grote productieve investeringsprojecten die bijstand hebben gekregen uit hoofde van artikel 16, lid 2" moeten overleggen. In het jaarlijks verslag voor 1997 heeft de Commissie slechts in een bijlage verwezen naar de vastleggingen en betalingen van deze "grote projecten", zonder deze verder te specifiëren. In de toekomst kan dit probleem worden voorkomen omdat in de nieuwe versie van artikel 26 van de algemene verordening betreffende grote projecten wordt bepaald dat de lidstaten de Commissie "vooraf" moeten informeren, terwijl in de huidige versie over "tijdig" wordt gesproken.

3.7. Het laatste hoofdstuk handelt over de dialoog tussen de instellingen en de dialoog met de economische en sociale partners op Europees niveau. In het stuk over het Economisch en Sociaal Comité wordt hoegenaamd niets gezegd over de kern van activiteiten van het ESC op dit gebied en in deze periode, met name de actieve deelname aan het Forum over de Cohesie, het advies over het eerste cohesieverslag en het advies over Agenda 2000 dat in oktober 1997 werd goedgekeurd. Dit wordt nog vreemder wanneer men bedenkt dat het ESC de enige instelling was die zich over het eerste cohesieverslag had uitgesproken in een advies dat tijdens het Forum over de Cohesie onder alle deelnemers werd verspreid. Ook heeft het Comité als eerste advies uitgebracht over Agenda 2000.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Het negende jaarlijks verslag van de structuurfondsen 1997 werd kort na zijn publicatie aangevuld met het verslag van de Commissie over de herziening halverwege de looptijd van de programma's voor de doelstellingen 1 en 6. Aangezien deze herziening halverwege de looptijd belangrijke aspecten van het jaarlijks verslag aanvult en toelicht, zal in het onderhavige advies van het Comité ook rekening worden gehouden met de resultaten hiervan.

4.1.1. Zoals in het document van de Commissie wordt gemeld, is het "hoofddoel van de CB's en GPD's het verkleinen van de verschillen tussen de lidstaten wat het inkomen per hoofd van de bevolking betreft". Bovendien "heeft ook de erkenning van de werkgelegenheid als allesoverheersende EU-prioriteit geleid tot een aantal aanpassingen van de programma's, zoals de formele invoering van territoriale werkgelegenheidspacten". Deze verwarring, die helaas de laatste jaren nog is toegenomen en aan de hand waarvan men dacht de doeltreffendheid van de structuurfondsen te beoordelen, draagt niet bij tot een juiste evaluatie. De doeltreffendheid wordt gemeten door de resultaten aan de doelstellingen te toetsen (de efficiëntie wordt gemeten door de resultaten aan de gebruikte middelen te toetsen) en men kan de resultaten niet correct toetsen aan doelstellingen die dat niet waren.

4.1.2. Dank zij de evaluatie hebben zowel beheerders als toezichtcomité's een beter zicht gekregen op de programma's, wat de tussentijdse herziening en het beheer ervan vergemakkelijkt. Wat de sociale partners betreft wordt in het verslag opgemerkt dat "ook de sociale partners bij dit proces werden betrokken afhankelijk van de mate waarin zij aan de werkzaamheden van de Toezichtcomités deelnemen". In veel gevallen nemen zij niet deel aan de werkzaamheden, en worden zij evenmin betrokken bij de evaluatie van de programma's; dat is jammer, want de sociale partners beschikken over concrete praktijkkennis over de projecten die erg nuttig zou kunnen zijn voor de tussentijdse herziening.

4.1.3. Bij de herziening halverwege de looptijd was vooral de beroepsopleiding het voorwerp van wijzigingen, wat ook blijkt uit het negende jaarlijks verslag van de structuurfondsen. Afgezien van het feit dat de realiteit zeer snel verandert en tot aanpassingen dwingt, hebben ook veel van de programma's een "top-down"-benadering, waarbij verschillende economische en geografische situaties op dezelfde wijze worden benaderd en weinig rekening wordt gehouden met lokale prioriteiten. Het initiatief van de territoriale werkgelegenheidspacten verdient alle lof omdat het uitgaat van een "bottom-up"-benadering. Het praktische nut ervan is echter zeer beperkt omdat er niet voldoende extra middelen werden uitgetrokken om deze nieuwe initiatieven te financieren.

4.1.4. In het verslag over de herziening halverwege de looptijd wordt onvoldoende aandacht besteed aan de visserij en wordt geen oplossing aangedragen om de problemen in deze sector - die meer nog dan andere sectoren met grote achterstand, tekorten en problemen heeft te kampen - het hoofd te bieden.

4.1.5. Een kwestie die als een rode draad door veel operationele programma's en communautaire initiatieven loopt, is die van de selectiecriteria. Hoewel het verslag hierop ingaat, beperkt het zich tot de constatering dat zelfs de meest verfijnde waarderingssystemen niet kunnen garanderen dat de beste projecten worden gekozen wegens de problemen rond de geloofwaardigheid van de door de aanvragers verstrekte informatie en outputprognoses. Het Comité wijst erop dat projecten die door de sociale partners worden voorgesteld in veel gevallen onvoldoende steun genieten en dat de voorkeur vaak uitgaat naar andere projecten omdat uit nader onderzoek is gebleken dat de eerste zonder communautaire steun weinig overlevingskansen hebben.

4.2. Ten aanzien van het jaarlijks verslag wil het Comité opmerken dat het hoofdthema van dit jaar - structuurmaatregelen ten behoeve van het MKB - belangrijk is en de diverse bestaande initiatieven helpt evalueren. Het is alom bekend dat het MKB een grote rol speelt in het scheppen van werkgelegenheid; hetzelfde kan echter niet worden gezegd van de steunverlening, die vaak wordt toegezegd om banen te behouden. Integendeel, uit onderzoek in de lidstaten is gebleken dat steunverlening op zich geen zoden aan de dijk zet wanneer het om werkgelegenheidsschepping gaat en dat de kosten niet in verhouding staan tot de baten.

4.3. Het Comité stelt voor als hoofdthema voor het jaarlijks verslag over 1999 "de rol van de economische en sociale partners" te kiezen. In artikel 4 van de kaderverordening wordt verwezen naar het belang van deze rol, wat in de nieuwe verordeningen van 21 juni 1999 nog eens wordt bekrachtigd. Het zou een goede zaak zijn indien in deze fase van voorbereiding van de volgende programmeringsperiode de informatie zou worden gebundeld en de aandacht zou worden gevestigd op gevallen waarin de economische en sociale partners een belangrijke rol spelen; ook zou kunnen worden verwezen naar projecten die door de sociale partners op lokaal, regionaal, nationaal, grensoverschrijdend en communautair niveau worden uitgevoerd.

4.4. Wat betreft de lessen die voor de volgende programmeringsperiode uit het jaarlijks verslag kunnen worden getrokken, beklemtoont het Comité het belang van de huidige doelstelling 4, waarin wordt geanticipeerd op industriële omwentelingen en wordt gewezen op de noodzaak dit perspectief te behouden. Het jaarlijks verslag is erg beknopt over de doelstellingen 3 en 4 en de ervaringen die door de sociale partners en de overheden zijn opgedaan zouden meer bekendheid mogen krijgen om in de volgende programmeringsperiode te kunnen worden gebruikt. Met name de maatregelen om de gevolgen van de informatiemaatschappij, of meer in het algemeen de kennismaatschappij, op te vangen mogen zich - hoe belangrijk ook - niet tot jongeren beperken, maar moeten ook de huidige beroepsbevolking bereiken.

4.5. In de volgende programmeringsperiode mag geen stap terug worden gedaan waar het gaat om de coördinatie van maatregelen in het kader van de structuurfondsen en andere financiële instrumenten. Integendeel, er moet nóg meer worden getracht de acties van de verschillende fondsen en andere financiële instrumenten op elkaar af te stemmen. Hoewel het voor de beheerders van de fondsen wellicht gemakkelijker is een handjevol programma's met nationaal bereik op te zetten, waaraan de diverse projecten moeten worden aangepast, is voor veldwerk een simpele benadering nog steeds het enige wat telt. Er zou meer ruimte moeten zijn voor een "bottom-up"-benadering en de coördinatie van de fondsen zou moeten gebeuren waar dat het belangrijkste is, nl. in de praktijk, en niet op papier.

4.6. Het zou geen goede zaak zijn indien de projecten die door een van de fondsen worden gefinancierd, gespeend blijven van maatregelen met het oog op de beroepsopleiding van mannen en vrouwen in dezelfde regio, zoals in het verleden zo vaak is gebeurd. Het is van essentieel belang dat er coördinatie plaatsvindt tussen het Europees Sociaal Fonds en de andere fondsen omdat aan de vooravond van de 21e eeuw de kwalificaties van de beroepsbevolking een sleutel zijn om de uitdagingen van de maatschappij van de toekomst tegemoet te treden. Daarom is het afkeurenswaardig dat de bescheiden verbetering van de coördinatie die in het verleden in de regio's van doelstelling 1 viel op te tekenen, in de volgende programmeringsperiode niet wordt doorgezet in de nieuwe regio's van doelstelling 2, noch in het EOGFL-Afdeling Garantie, noch in het Europees Sociaal Fonds.

Brussel, 20 oktober 1999.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) Om dit soort misverstanden in de toekomst te vermijden moet duidelijk worden gesteld dat, wanneer in een verordening van de Raad wordt bepaald dat er jaarlijks een verslag wordt gericht aan het Economisch en Sociaal Comité over EU-beleidsterreinen waarover het rechtens wordt geraadpleegd, dit laatste - evenals het Europees Parlement en het Comité van de Regio's - met de voorbereiding van een advies kan beginnen zonder dat dit als "initiatiefadvies" wordt beschouwd.

(2) Gebaseerd op de algemene samenvatting in de inleiding van het verslag.

(3) Zie met name het advies over het "Derde jaarverslag inzake de Europese Waarnemingspost voor het MKB", PB C 82 van 19.3.1996, blz. 5.