Advies over de infrastructuurkosten bij goederenvervoer over de weg - basis voor een vergelijking met andere vervoerwijzen

(96/C 18/08)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn Zitting van 30 maart 1995 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 23, lid 3 van het Reglement van Orde, een advies op te stellen over het onderwerp "Infrastructuurkosten bij goederenvervoer over de weg - basis voor een vergelijking met andere vervoerwijzen".

De Afdeling voor vervoer en communicatie, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 29 september 1995 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Kielman.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 329e Zitting (vergadering van 25 oktober 1995) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Met de aanneming van de Richtlijnen 92/81/EEG en 92/82/EEG van de Raad is een bepaalde mate van harmonisatie op het gebied van brandstofaccijnzen verwezenlijkt. Met Richtlijn 93/89/EEG van de Raad van 25 oktober 1993 zijn ten aanzien van zware vrachtwagens minimumtarieven voor de motorrijtuigenbelasting (MRB) vastgesteld. Met laatstgenoemde richtlijn is tevens vastgelegd dat twee of meer lid-staten kunnen samenwerken bij de invoering van een gemeenschappelijk stelsel van gebruiksrechten op hun grondgebieden ten aanzien van (autosnel-)wegen. De Benelux-landen, Duitsland en Denemarken hebben dit jaar zo'n stelsel ingevoerd, het zogenoemde Eurovignetsysteem.

1.2. In dit initiatiefadvies worden de infrastructuurkosten, in relatie tot de toerekening van kosten van het gebruik van de weg aan zware vrachtwagens, nader bekeken. Bovendien zou, vooruitlopend op een medio 1996 terzake door de Europese Commissie uit te brengen Groenboek, aandacht moeten worden besteed aan de externe kosten en baten van de verschillende vervoerwijzen. Met dit advies wil het Economisch en Sociaal Comité een wezenlijke bijdrage leveren aan het tot stand brengen van een volledige, juiste en evenwichtige doorberekening van de infrastructuurkosten (en de externe kosten) aan de diverse modaliteiten, teneinde gelijke concurrentievoorwaarden te scheppen.

1.3. Het nut hiervan wordt aan de hand van een paar voorbeelden toegelicht :

- De Europese Commissie ziet toepassing van het territorialiteitsbeginsel als einddoel. Dit betekent de toerekening van kosten aan vrachtvoertuigen, naar rato van het gebruik van infrastructuur.

- Binnen en tussen takken van vervoer moeten concurrentiedistorsies worden opgeheven. De infrastructuurkosten moeten volledig worden doorberekend aan de gebruiker, tenzij infrastructuur tevens een niet-verkeersfunctie heeft. Tollen vormen in principe een toepassing van het territorialiteitsbeginsel. Voorkomen moet worden dat er door de combinatie met MRB en accijnzen een dubbele heffing ontstaat. Het Comité heeft in een eerder stadium aangegeven dat de huidige tolheffing na afloop van de bestaande overeenkomsten moet worden afgeschaft.

- Zuivere toepassing van het territorialiteitsbeginsel vereist kennis van de vaste kosten, de variabele kosten en de externe kosten en baten die verbonden zijn aan (het gebruik van) de infrastructuur. Het kwantificeren van infrastructuurkosten is problematisch : in nog sterkere mate geldt dit voor externe kosten, respectievelijk baten. Externe effecten zijn de niet via prijzen in rekening gebrachte effecten op het welvaartsniveau of de produktiemogelijkheden van consumenten respectievelijk producenten als gevolg van economische activiteiten van anderen (lees in dit geval : de gebruikers van de infrastructuur). Externe kosten zijn de in geld uitgedrukte, negatieve externe effecten; externe baten zijn de in geld uitgedrukte, positieve externe effecten. Bij externe baten is overheidsingrijpen in het algemeen niet noodzakelijk omdat deze via het prijsmechanisme op de markt tot uitdrukking komen. Daarom wordt in het vervolg van dit document op externe baten niet verder ingegaan.

- Het Eurovignetsysteem kan worden beschouwd als een tussenoplossing. Met dit niet km-afhankelijke systeem worden aan alle zware vrachtwagens naast MRB en accijnzen kosten in rekening gebracht voor het gebruik van de infrastructuur van de deelnemende landen. Bij dit systeem worden aan de vrachtwagens gelijke kosten in rekening gebracht en vindt verrekening plaats tussen de overheden van de deelnemende landen, op basis van statistische informatie met betrekking tot het wegvervoer op hun grondgebieden. Dit is een vorm van het territorialiteitsbeginsel, hetgeen bijdraagt aan opheffing van concurrentiedistorsies tussen vervoerders van verschillende nationaliteit.

1.4. In de adviezen van het Economisch en Sociaal Comité van respectievelijk 24 april 1991 () en 25 november 1992 (), rapporteur de heer Moreland, aangaande infrastructuurkosten heeft het Comité ingestemd met volgende doelstellingen van de Commissie :

- concurrentiedistorsies binnen takken van vervoer en tussen de takken onderling moeten worden opgeheven;

- volledige toerekening van infrastructuurkosten moet worden ingevoerd;

- voldoende belastingopbrengsten voor de lid-staten moet worden gewaarborgd;

- vrij verkeer van goederen en personen binnen de Gemeenschap;

- redelijke transito-overeenkomsten met niet-EG-landen.

1.5. Daarbij heeft het Comité het volgende benadrukt :

- belastingheffing op basis van het territorialiteitsbeginsel zou een billijke oplossing op lange termijn zijn; het Comité voorzag echter praktische problemen;

- met betrekking tot de huidige tolheffingen in het wegverkeer is de wens te kennen gegeven dat deze in principe na afloop van de bestaande overeenkomsten zouden dienen te worden afgeschaft. Voor zover er sprake is van toepassing van investeringsmethodieken voor (af-) betaling van infrastructuurprojecten (heffen van tol voor bruggen, tunnels alsook veergelden) kan een uitzondering worden gemaakt;

- de aan te dragen oplossing mag er niet toe leiden dat de belastingheffing nog ingewikkelder en de administratieve rompslomp nog groter wordt.

1.6. In het verslag van het onderzoekscomité over het vrachtvervoer over de weg in de Europese markt ("Het Vrachtvervoer over de Weg in de Europese Interne Markt"; Verslag van het Onderzoekscomité, juli 1994) wordt gesteld dat :

- infrastructuur- en externe kosten gedragen dienen te worden;

- de heffing(en) aangewend moet(en) worden ter bestrijding van de toegerekende kosten;

- dit gescheiden moet worden van heffing uitsluitend voor verkrijging van inkomsten;

- het territorialiteitsbeginsel uitgangspunt dient te zijn;

- dit op Unie-niveau in regelgeving dient te worden vastgelegd;

- een gebruiksrecht voor de weg de geschikte belastingvorm is, daar waar het weggebruik kan worden gemeten;

- waar dit (nog) niet kan, een combinatie van motorrijtuigenbelasting en brandstofaccijns wenselijk is.

2. Motivering van het initiatiefadvies

2.1. De huidige maatregelen leiden niet tot een optimale oplossing. Aan de hand van bestaande documentatie zullen de onderwerpen infrastructuurkosten en externe kosten (voor een definitie zie par. 1.3) nader worden bezien. Onvolledige toerekening van per vervoertak verschillende infrastructuurkosten en externe kosten kunnen leiden tot onzuivere concurrentieverhoudingen. Als externe kosten kunnen worden genoemd : emissies van verontreinigende stoffen en stankoverlast, geluidhinder, verkeersongevallen, congestie, de parkeerproblematiek (belemmeringen, uitzicht), verlies van landschappelijke waarde, enz. Sommige van deze externe kosten zijn op een eenvoudiger wijze cijfermatig vast te stellen dan andere. Voor het vaststellen van de externe kosten kunnen in het algemeen een aantal verschillende methoden worden onderscheiden :

- de methode van herstelkosten. Hierbij wordt vastgesteld welke de kosten zijn die gemaakt moeten worden om de externe effecten te herstellen of te reduceren;

- de methode op basis van preferenties. Hierbij wordt gekeken naar de directe invloed van de externe effecten via prijzen op de vrije markt (b.v. waardedaling woningen), of een meer subjectieve aanpak die plaatsvindt door middel van enquêtes onder personen (Hoeveel zou men over hebben voor een vermindering van het externe effect ?);

- de methode van de kosten van vermijden. Hierbij wordt vastgesteld welke de kosten zijn die gemaakt moeten worden om het optreden van het externe effect te voorkomen.

In het algemeen is er per type externe kosten een meest geschikte methode. Sommige externe kosten (b.v. klimaatverandering) zijn echter niet of nauwelijks te berekenen, ongeacht de gebruikte methode.

2.2. In dit advies wordt getracht de samenhang tussen de toegepaste methodieken in het kader van het territorialiteitsbeginsel meer vorm te geven. Dit mede omdat het in de bedoeling ligt van de Europese Commissie in 1996 een Groenboek uit te brengen.

2.3. Toerekening van infrastructuurkosten dient op harmonieuze wijze te geschieden voor alle vervoertakken. Ten behoeve van de tarifering is het gewenst de infrastructuurkosten vooraf te kunnen calculeren.

3. Toelichting

3.1. De Europese Commissie, maar ook de nationale overheden, hebben thans geen volledig inzicht in toerekeningsmethodieken en cijfermateriaal aangaande de infrastructuurkosten.

3.2. De problematiek van de infrastructuurkosten bestaat onder andere uit de volgende onderdelen :

- afbakening van het begrip infrastructuurkosten;

- vaststellen van de infrastructuurkosten per land (methodiek);

- verzamelen van het noodzakelijke cijfermateriaal;

- verdelen van de infrastructuurkosten naar nationaliteit van de vervoerder;

- toedelen van de (weginfrastructuur-)kosten aan de sector van het goederenvervoer, respectievelijk de overige weggebruikers;

- de functie van weginfrastructuur kan niet los worden gezien van het gebruik van de infrastructuur van de andere modaliteiten;

- toerekening van de infrastructuurkosten naar wegtraject en in de tijd.

3.3. Zonder tot een formele definiëring over te gaan, is het van belang het begrip infrastructuurkosten zodanig af te bakenen, dat een basis ontstaat waarop een vergelijking van de infrastructuurkosten van verschillende vervoerwijzen mogelijk is.

De infrastructuur bestaat uit de navolgende elementen :

- de civieltechnische werken (wegen, spoorwegen, waterwegen) en de daarbij behorende kunstwerken (viadukten, bruggen, sluizen, duikers, enz.);

- haveninfrastructuur (land- en waterzijde) en toegangswegen;

- voorzieningen ter regeling, geleiding en beveiliging van het verkeer (seinen, verkeersgeleidingssystemen, vangrails, aanwijsborden, verkeerspolitie, waterpolitie, installaties voor het transformeren en overbrengen van de stroom, enz.).

De infrastructuurkosten kunnen worden onderverdeeld naar :

- investeringskosten - dit zijn de kosten van aanleg van de infrastructuur en betreffen afschrijvingskosten, rentekosten e.d.;

- onderhouds- en verbeteringskosten (beheerskosten);

- politiekosten - dit zijn de kosten van verkeerspolitie, politie te water en spoorwegpolitie;

- overheadkosten.

3.4. Per land dienen de investeringskosten, de onderhoudskosten, de kosten van politietaken en de overheadkosten te worden vastgesteld (Probleem 1). Omdat de definitie van de laatste post zeer moeilijk is aan te geven en een uniformering tussen verschillende landen vrijwel onmogelijk is, worden de overheadkosten in het algemeen niet meegenomen bij de vaststelling van de infrastructuurkosten.

3.5. Voor bovengenoemde drie typen kosten is het zinvol een onderscheid te maken naar type weg : snelwegen, provinciale wegen, regionale/lokale wegen, wegen binnen de bebouwde kom. Dit onderscheid is weliswaar niet noodzakelijk voor de eigenlijke berekening, maar er kan worden gesteld dat het in de praktijk veel beter mogelijk is de kosten van snelwegen en provinciale wegen vast te stellen dan van lokale wegen en wegen binnen stad/dorp. De verfijning naar type weg beperkt zodoende de (ongetwijfeld noodzakelijke) bijschatting van ontbrekende gegevens. Andere aspecten dienen eveneens in overweging te worden genomen. Te noemen valt :

- er zijn verschillen in intensiteit, niet alleen naar gebruik van het type weg, maar ook naar het gebruik in de tijd (spitsuren/daluren);

- er kunnen verschillen ontstaan in infrastructuurkosten voor verschillende gemiddelde snelheden van het verkeer;

- verschillen in temperatuur, in klimaat, in type ondergrond e.d. zijn eveneens van belang;

- snelwegen zijn in sterkere mate gebouwd op het gebruik door vrachtvoertuigen dan provinciale/lokale wegen.

Een ander probleem wordt gevormd door het vervoer van gevaarlijke stoffen. In sommige gevallen worden extra voorzieningen getroffen in de infrastructuur om het vervoer van gevaarlijke stoffen mogelijk te maken, te verbeteren of te beveiligen. Het is theoretisch mogelijk, maar praktisch gezien moeilijk, deze kosten toe te rekenen aan de voertuigen die dit type vervoer verrichten.

3.6. Aangaande de vaststelling van de infrastructuurkosten zelf worden hieronder een aantal moeilijkheden vermeld :

- Het is lastig de kosten van al jaren bestaande wegen vast te stellen. In ieder geval zal gebruik moeten worden gemaakt van een methode van kapitaliseren. Discussiepunten hierbij zijn de te hanteren afschrijvingsperiode, de rentevoet e.d. Teneinde vergelijkbaarheid mogelijk te maken, is het noodzakelijk een uniforme afschrijvingstermijn te hanteren. Een probleem hierbij vormt nog hoe bestaande wegen te waarderen.

- De te hanteren uitgangspunten dienen dezelfde te zijn voor alle vervoerwijzen, teneinde een optimale vergelijking mogelijk te maken (noodzakelijk voor het scheppen van juiste concurrentie-voorwaarden).

- Niet alle landen hanteren dezelfde kwaliteitsnormen ten aanzien van aanleg en onderhoud van wegen. Dienen deze nationale kwaliteitsnormen te worden gehandhaafd, of is het voor een optimale vergelijking noodzakelijk een uniforme, niet-discriminerende waarderingsmethode te hanteren ?

- De uiteenlopende definities in de verschillende landen en de verschillen in beschikbare data (niet voor alle wegen, niet voor recente jaren, enz.).

- Het vaststellen van de kosten van politietaken vormt een probleem op zichzelf. Het ontbreken van statistische data speelt hierbij ook een rol.

- De beschikbaarheid van cijfers verschilt sterk per land, en ook binnen een land. Voor wat betreft Nederland kan bijvoorbeeld worden gesteld dat de kosten van de Rijkswegen (autosnelwegen) goed in beeld kunnen worden gebracht, terwijl daarentegen de kosten van de wegen binnen de bebouwde kom niet of nauwelijks zijn gekwantificeerd. Hier zal met normbedragen (b.v. per km per type wegdek) moeten worden gerekend.

3.7. Voor een toerekening van de weginfrastructuurkosten naar de sector goederenwegvervoer dient een toedelingsmethodiek te worden vastgesteld op basis van het territorialiteitsprincipe : de kosten dienen te worden toebedeeld aan de individuele gebruiker van de infrastructuur. Zolang directe toerekening aan de individuele gebruiker (technisch) niet mogelijk is, zal tussen landen onderling verrekening moeten plaatsvinden. Om dit vast te stellen, zijn statistische gegevens over de nationaliteit van de vervoerder van belang. Problemen bij de toerekening van de kosten zijn :

- de toedeling van de infrastructuurkosten aan verschillende voertuigcategorieën, waaronder de toekenning van het deel aan het goederenvervoer over de weg, en de wijze van uniforme meting (Probleem 2);

- de toerekening naar binnenlandse dan wel buitenlandse vervoerders, ofwel de verdeling van gereden kilometers in elk land naar nationaliteit van de vervoerder (Probleem 3).

3.8. De toedeling van de infrastructuurkosten aan voertuigcategorieën dient te gebeuren op grond van variabelen als :

- voertuigkilometers;

- totaal gewicht van het voertuig;

- aantal assen van het voertuig.

3.9. Bij de vaststelling van de kosten moet worden overwogen dat :

- zwaardere (vracht-)wagens meer dan wie bijdragen aan kosten van aanleg en onderhoud van wegen;

- dientengevolge een belasting, gebaseerd op totaal gewicht en aantal assen, zou moeten worden opgelegd om de infrastructuurkosten te dekken;

- deze belasting het best kan worden opgelegd volgens het territorialiteitsprincipe, en wel als variabele belasting per km. Een variabele belasting die bestaat uit een accijns op brandstof heeft als nadeel dat het soms mogelijk is deze te ontlopen door niet in het betreffende land te tanken.

3.10. De drie genoemde problemen dienen centraal te worden gezet ten einde een oplossing af te dwingen.

- Probleem 1 is het vinden van een methodiek voor de vaststelling van de investeringskosten, onderhoudskosten, politiekosten en, wanneer en voor zover mogelijk, de overheadkosten van wegen. Tezamen vormen zij de totale infrastructuurkosten.

- Probleem 2 is de toedeling van de infrastructuurkosten aan verschillende voertuigcategorieën en de toekenning van het deel van het goederenvervoer over de weg op een eenduidige wijze.

- Probleem 3 is de toerekening van gereden kilometers in elk land naar nationaliteit van de vervoerder.

4. Wegvervoer, binnenvaart en spoorvervoer

4.1. Voor opheffing van concurrentiedistorsies en volledige harmonisering van de toerekening van infrastructuurkosten aan goederenvervoer is het een voorwaarde dat de infrastructuurkosten bij alle modaliteiten - weg, binnenvaart, spoor, zeevaart en luchtvaart - volledig en uniform worden toegerekend. In dit document ligt de nadruk op de drie inland vervoertechnieken, omdat deze direct in onderlinge concurrentie kunnen staan.

4.2. Naast infrastructuurkosten moeten ook de externe kosten van alle takken van vervoer worden toegerekend.

4.3. De genoemde modaliteiten hebben elk hun specifieke karakter, die ze in zekere zin uniek maakt, en (in sommige opzichten of omstandigheden) niet of moeilijk uitwisselbaar. Een vergelijking van de infrastructuurkosten zonder meer van de modaliteiten weg, water en spoor geeft daarom een incompleet beeld.

5. Conclusie

Volledige toerekening van de infrastructuurkosten en de externe kosten aan de modaliteiten op een juiste en uniforme wijze is gewenst. Internalisering van deze kosten kan ertoe bijdragen, bij de vervoertakken tot een optimaal gebruik van de infrastructuur te komen. Hiermee kan derhalve tevens een optimale modal split bewerkstelligd. Bij de uitwerking verdient het aanbeveling de administratieve werkzaamheden tot een minimum te beperken.

Aan het vaststellen en toerekenen van infrastructuurkosten en externe kosten aan de modaliteiten zijn de volgende problemen verbonden :

- de methodiek bij het vaststellen;

- het verkrijgen van de benodigde gegevens;

- er dient overeenstemming bereikt te worden over de samenstellende elementen van de infrastructuurkosten en de externe kosten;

- zolang direkte toerekening aan de individuele gebruiker (technisch) niet mogelijk is, zal tussen landen onderling verrekening moeten plaatsvinden.

Brussel, 25 oktober 1995.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 159 van 17. 6. 1991, blz. 18.

() PB nr. C 19 van 25. 1. 1993, blz. 71.