VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE EUROPESE RAAD - "De wetgeving verbeteren" 1999

"De wetgeving verbeteren" impliceert niet alleen de correcte toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, maar betekent ook de wetgeving eenvoudiger, duidelijker en toegankelijker maken. Daardoor wordt het optreden van de Gemeenschap doeltreffender en tegelijk de maatschappelijke acceptatie ervan groter.

Sinds de Europese Raad van Edinburgh van december 1992 is de Commissie resoluut deze weg ingeslagen zoals de voorgaande verslagen met de titel "De wetgeving verbeteren" aantonen . De Commissie is thans vastbesloten dit aan de gang zijnde proces voort te zetten. Tegelijk spant zij zich in om haar rol in een veranderende context op een doeltreffende manier te vervullen en toekomstige uitdagingen het hoofd te bieden.

Overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van Wenen van december 1998 geeft het verslag getiteld "De wetgeving verbeteren" een overzicht van de "in het afgelopen jaar geconstateerde ontwikkelingen". Het verslag werd dit jaar vooraf aan de verschillende "betrokken instellingen en organen (Europees Parlement, Raad, Comité van de Regio's, COSAC, Economisch en Sociaal Comité)" voorgelegd. Zo wordt een diepgaande discussie en een optimale voorbereiding van de Europese Raad mogelijk.

I SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

1) Een evoluerende context

De huidige ontwikkelingen tonen op de eerste plaats aan dat er domeinen zijn waarop een sterker Europa nodig is.

De nieuwe bepalingen van het Verdrag van Amsterdam inzake volksgezondheid en inzake de creatie van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid weerspiegelen de noodzaak tot communautaire actie, of tot optreden op het niveau van de Unie in deze domeinen. De recente gebeurtenissen hebben bewezen dat het nodig is van deze nieuwe bevoegdheden gebruik te maken.

Op het gebied van de levensmiddelen hebben de gevolgen van de BSE-crisis en andere voorvallen, zoals de dioxineverontreiniging, het belang van een Europees beleid inzake de veiligheid van levensmiddelen sterk tot het bewustzijn gebracht .

De Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober, die speciaal gewijd was aan de creatie van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, heeft erop gewezen dat een gemeenschappelijk Europees asiel- en migratiebeleid en de creatie van een werkelijke Europese ruimte van rechtvaardigheid voor de strijd tegen de criminaliteit op Europese schaal een noodzaak zijn.

Ook op het vlak van het buitenlands en veiligheidsbeleid is tijdens de Balkanoorlog gebleken dat de inbreng van de Gemeenschap belangrijk is, zowel voor de wederopbouw , als voor de steuninstrumenten en de handel.

Deze nieuwe eisen zijn niet in strijd met het subsidiariteitsbeginsel. Men moet ook verder de vraag blijven stellen of de doelstellingen door een optreden van de lidstaten, dan wel beter op Gemeenschapsniveau op voldoende wijze kunnen worden bereikt. Het antwoord zal uiteraard van de omstandigheden en de behoeften afhangen. Daarom stelt artikel 3 van het bij het EG-Verdrag gevoegde Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel (hierna kortweg "Protocol van Amsterdam") dat het subsidiariteitsbeginsel een dynamisch concept is.

Ook met het oog op de uitbreiding zal de subsidiariteit van cruciaal belang blijken te zijn. Hier stelt zich immers de essentiële vraag naar de gevolgen van de uitbreiding voor het gemeenschappelijke beleid. Hoe meer lidstaten er komen, des te moeilijker zal het worden om te bepalen wat echt op Europees niveau moet worden besproken. Deze vraag dient in ernst te worden gesteld en bij het zoeken naar een antwoord moet het subsidiariteitsbeginsel onze leidraad zijn. Duidelijk is alvast, eens te meer, dat zonder een soepel en evolutief hanteren van het subsidiariteitsbeginsel de legitimering en acceptatie van "Europa" niet mogelijk zijn. Er is geen sprake van dat men de prioriteiten van de Unie star zou beperken; het gaat er veeleer om er dynamiek aan te geven en de voorwaarden en de werkingssfeer van haar beleid soepel en omstandig te omschrijven.

2) Balans 1999

De balans voor 1999 toont aan dat de Commissie de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid overeenkomstig het Protocol van Amsterdam strikt heeft toegepast. Deze toepassing is niet steeds eenvoudig. Zoals uit het verslag "De wetgeving verbeteren 1998 - Een gedeelde verantwoordelijkheid" is gebleken, wordt er immers door de Instellingen nog steeds een grote "wetgevende druk" op de Commissie uitgeoefend. Deze "verzoeken" tot wetgeving zijn vaak niet geheel in overeenstemming met het subsidiariteits- of het evenredigheidsbeginsel.

Subsidiariteit

Waar de bevoegdheden van de Gemeenschap en de lidstaten gemeenschappelijk zijn, betekent subsidiariteit uitsluitend daar handelen waar het noodzakelijk blijkt. Overeenkomstig artikel 5 van het Protocol van Amsterdam is het optreden van de Gemeenschap meer bepaald alleen dan gerechtvaardigd indien aan de twee aspecten van het subsidiariteitsbeginsel is voldaan:

- de doelstellingen van het overwogen optreden kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt (criterium van de noodzakelijkheid);

- deze doelstellingen kunnen beter door een optreden van de Gemeenschap worden verwezenlijkt (criterium van de efficiëntie).

Zo heeft de Commissie op het gebied van het milieu pas voorgesteld emissiemaxima voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen vast te leggen, nadat gebleken was dat een optreden op nationaal niveau onvoldoende is om de grensoverschrijdende problemen van verzuring, ozon in de troposfeer en eutrofiëring van de grond het hoofd te bieden. Er blijft wel ruimte om bij de tenuitvoerlegging dit initiatief aan de specifieke situatie van de lidstaten aan te passen.

In het kader van het subsidiariteitsbeginsel blijft de Commissie voorzover mogelijk ook verder op zoek naar alternatieve oplossingen voor wetgeving. Bijvoorbeeld werden dit jaar in het kader van het programma Auto-Oil II (met het oog op het vastleggen van milieudoelstellingen betreffende uitlaatgassen) en voor het terugbrengen van het energieverbruik rechtstreeks met de industrie overeenkomsten gesloten.

De Commissie laat ook ruimte voor zelfregulering. In het kader van een diepgaand overleg met de sociale partners en overeenkomstig de bepalingen van het Protocol betreffende de sociale politiek werden dit jaar twee overeenkomsten inzake deeltijdarbeid en betreffende de organisatie van de arbeidstijd van zeevarenden gesloten.

Evenredigheid

De Commissie stelt maatregelen voor die overeenkomstig het Protocol van Amsterdam "zoveel mogelijk ruimte voor nationale besluiten" laten. Dit jaar heeft de Commissie bijvoorbeeld een verlaagd BTW-tarief voor zeer arbeidsintensieve diensten voorgesteld, waarbij de lidstaten de mogelijkheid werd gelaten dit tarief bij wijze van experiment toe te passen . Op het gebied van de douane heeft de Commissie een beschikking voorgesteld ("DOUANE 2002" ), waarin de aandacht wordt gericht op de samenwerking tussen de douanediensten met het oog op een vergelijkbaar niveau van efficiëntie.

Voor wat het optreden van de Gemeenschap betreft, kiest de Commissie overeenkomstig het Protocol van Amsterdam voor de meest eenvoudige vorm "zonder een bevredigende verwezenlijking van de doelstelling van de maatregel en een doeltreffende uitvoering in de weg te staan". Enkele voorbeelden:

- In een mededeling over het functioneren van de interne markt heeft de Commissie opnieuw met nadruk gewezen op de centrale plaats die de wederzijdse erkenning inneemt, waarbij zij ook de noodzakelijke aanpassingen voorstelt om de draagwijdte ervan te vergroten. Dit maakt immers het vrije verkeer van goederen en diensten mogelijk, zonder dat het nodig is om de nationale wetgevingen te harmoniseren.

- Overeenkomstig de wens van de Raad bepleit de Commissie de toepassing van de nieuwe aanpak voor de technische harmonisatie, waardoor duidelijkheid en efficiëntie in het Gemeenschapsrecht bevorderd worden.

- Naar aanleiding van een groenboek ter zake heeft de Commissie inzake aanvullende pensioenen een gecoördineerde aanpak (maar geen harmonisatie) voorgesteld, die met de verscheidenheid van de stelsels in de lidstaten rekening houdt.

- Op het gebied van de milieu-inspecties heeft de Commissie gekozen voor aanbevelingen, eerder dan dwingende maatregelen te treffen, om zo tot een geheel van voor de lidstaten minimaal aanvaardbare maatregelen te komen.

Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Task-force BEST (vereenvoudiging van het ondernemingsklimaat in kleine en middelgrote bedrijven) heeft de Commissie er zich in 1998 toe verbonden de effecten van de wetgeving op de bedrijven versterkt te onderzoeken. In dit verband streeft de Commissie er thans naar haar evaluatiemethode inzake de effecten van voorstellen op het bedrijfsleven te verbeteren.

Sinds 1998 biedt het proefproject "Europees bedrijvenpanel" aan de hand van een vragenlijst de mogelijkheid om de effecten van door de Commissie goed te keuren wetgevingsvoorstellen op het bedrijfsleven te bestuderen, met name wat aanpassingskosten en administratieve lasten betreft. In het kader van dit initiatief is over drie ontwerp-voorstellen bij bedrijven in de lidstaten een raadpleging gehouden. De resultaten waren bemoedigend. Zo werden over het ontwerp-voorstel inzake afval van elektrische en elektronische apparaten 1744 bedrijven geraadpleegd. Bij de definitieve formulering van het voorstel zal met de resultaten van deze raadpleging rekening worden gehouden.

De Commissie analyseert ook de risico's en de kosten/baten alvorens een maatregel voor te stellen. Dit gebeurde bijvoorbeeld al op het gebied van de energiebesparing en inzake chemische producten.

Voorafgaande raadpleging

Het is de bedoeling om de gewoonte van de voorafgaande raadpleging, die sinds enkele jaren bij de Commissie in voege is, te handhaven. Dit geschiedt door het tot stand brengen van meer discussiefora en door een verbreding van het debat over een mogelijk optreden (symposia, werkgroepen, groenboeken en witboeken). De Commissie heeft dit jaar naast talrijke andere discussie- en raadplegingsdocumenten (mededelingen en verslagen) nog twee groenboeken en twee witboeken gepubliceerd. Dit maakt een gedachtewisseling vanuit ieders optiek mogelijk en draagt ertoe bij dat elke maatregel aan de behoeften is aangepast.

II ANDERE MAATREGELEN

1) Een toegenomen politiek belang

Vandaag de dag stellen wij vast dat de inspanningen om de wetgeving duidelijker, eenvoudiger en toegankelijker te maken hoog op de politieke agenda komen te staan, zowel op communautair niveau als op het niveau van de lidstaten, waarvan de meeste initiatieven tot wetgeving uitgaan . Daarnaast is echter ook een reële vooruitgang, een echte mentaliteitswijziging nodig.

Van haar kant neemt de Commissie initiatieven inzake redactionele kwaliteit, vereenvoudiging, codificatie, herschikking, consolidatie en verbetering van de toegang tot de wetgeving.

In dit verband wijst de Commissie erop dat een doeltreffender interne coördinatie onontbeerlijk is.

Overigens heeft de Commissie waardering voor de gedachtewisselingen en de dialoog met de andere Instellingen en met de lidstaten ter zake, en moedigt zij die aan.

2) Balans 1999

Redactionele kwaliteit

Indien Europa transparanter wil worden en dichter bij de burger wil staan, is het van essentieel belang dat het Gemeenschapsrecht voor de betrokken burgers begrijpelijk is. Teksten moeten duidelijk, samenhangend en ondubbelzinnig zijn, al was het maar om in alle lidstaten een eenvormige toepassing van de wetgeving te garanderen.

Na omvangrijke gezamenlijke werkzaamheden van de juridische diensten van de Commissie, de Raad en het Europees Parlement werd daarom in december 1998 een Interinstitutioneel Akkoord over de redactionele kwaliteit goedgekeurd. Het werd in maart 1999 gepubliceerd . Met dit akkoord werd gevolg gegeven aan de bij de slotakte van het Verdrag van Amsterdam gevoegde verklaring nr. 39 inzake de redactionele kwaliteit, waarin bij de Instellingen op gemeenschappelijke richtlijnen ter zake was aangedrongen. De Instellingen spannen zich nu in om dit akkoord uit te voeren en stellen samen een gemeenschappelijke praktische leidraad voor auteurs van wetgevende teksten op. In zijn nieuwe reglement van orde heeft de Raad met deze ontwikkelingen reeds rekening gehouden . De Commissie heeft een netwerk van wetgevende coördinatoren in elk directoraat-generaal opgericht, met onder meer als taak over de redactionele kwaliteit van de in de diensten opgestelde ontwerp-besluiten te waken.

Ten slotte werd voor de redactie en vormgeving van wetgevende teksten met behulp van twee informatica-systemen, Greffe 2000 en LegisWrite, een rationalisatiemechanisme ingevoerd.

Vereenvoudiging

Op de eerste plaats dient te worden vermeden dat wetgevingsbesluiten onnodig ingewikkeld zijn. De Commissie tracht zo veel mogelijk hieraan tegemoet te komen. Toch stelt men nog gevallen vast waarin naar aanleiding van de werkzaamheden in de andere Instellingen bepaalde voorstellen van de Commissie logger worden . Ook de andere Instellingen moeten daarom op dit punt waakzaam blijven en in dezelfde zin handelen.

Het sinds verscheidene jaren op alle gebieden op gang gebrachte proces van vereenvoudiging van het Gemeenschapsrecht wordt door de Commissie voortgezet (maar zoals onderstaande tabel laat zien, worden de voorstellen van de Commissie door de Raad niet steeds even snel goedgekeurd):

- Dit jaar heeft de Commissie in het kader van de vereenvoudiging van het GLB belangrijke initiatieven genomen, die in een verslag over de vereenvoudiging van de landbouwwetgeving staan opgesomd . In dit verband heeft de Commissie 13 verordeningen betreffende de EOGFL-fondsen en betreffende groenten en fruit ingetrokken.

- Met de vijfde kaderprogramma's van de EG en EURATOM voor onderzoek worden verbeteringen voorgesteld om het juridische en regelgevende kader eenvoudiger, transparanter en soepeler te maken en meer bepaald de modelcontracten te stroomlijnen.

- Het initiatief SLIM (vereenvoudiging van de wetgeving van de interne markt) is een van de meest in het oog springende voorbeelden van vereenvoudiging. Door dit project konden reeds 11 voorstellen tot vereenvoudiging worden voorgelegd. Om dit proces nog doeltreffender te maken, is de Commissie in samenwerking met de lidstaten met een evaluatieronde gestart en er zullen dienaangaande aanbevelingen worden geformuleerd. De Mededeling van de Commissie over de strategie voor de Europese interne markt stelt voor om het SLIM-concept op een gecoördineerde manier tegelijk zowel voor communautaire richtlijnen als voor de omzetting ervan in nationaal recht toe te passen.

- De Commissie gaat er eveneens toe over de concurrentieregels te moderniseren. In een dit jaar gepubliceerd witboek bepleit zij een opgeven van haar monopolie voor het toekennen van vrijstellingen krachtens artikel 81 van het EG-Verdrag. Ook wordt daarin voorgesteld dat de inzake mededinging bevoegde rechtbanken en autoriteiten van de lidstaten bij de toepassing van de artikelen 81 en 82 van het EG-Verdrag volwaardig betrokken worden.

Codificatie, herschikking, consolidatie

De Commissie heeft dit jaar 8 voorstellen tot codificatie goedgekeurd die de intrekking van ongeveer 130 wetgevingsbesluiten tot gevolg hebben. Toch moet men vaststellen dat de goedkeuring van een groot aantal voorstellen vaak vertraging oploopt, omdat de te codificeren rechtsteksten voortdurend worden aangepast en zo telkens gewijzigde voorstellen tot codificatie moeten worden opgesteld.

Op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Agenda 2000) heeft de Raad dit jaar de in 1998 door de Commissie voorgestelde herschikking van een aantal basisbesluiten goedgekeurd. Overigens hebben de juridische diensten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie hun werkzaamheden voor een Interinstitutioneel Akkoord over een meer systematische toepassing van de herschikking voortgezet.

De informatieve consolidatie met het oog op de behoeften van alle gebruikers van het Gemeenschapsrecht wordt ook intensief voortgezet. Daardoor kon dit jaar op de sites Eur-Lex en Celex de tekst van bijna 500 geconsolideerde rechtsteksten in alle taalversies ter beschikking van het publiek worden gesteld. Later zullen de sites Eur-Lex en Celex op één enkele geïntegreerd toegankelijke site van communautaire rechtsteksten samengevoegd worden.

Toegang tot informatie

Om Europa dichter bij de burgers te brengen, is het essentieel hun behoeften op de voorgrond te stellen, vooral wat de toegang tot informatie over het Gemeenschapsrecht betreft.

Er bestaan weliswaar talrijke informatiebrochures of handleidingen, die langs de informatiekanalen en verdeelpunten ruime verspreiding onder de verbruikers kennen. Daarnaast bieden de nieuwe technologieën vandaag ongekende informatiemogelijkheden. De Commissie spant zich in deze mogelijkheden volop te gebruiken. Daarvan is het groeiende succes van de server Europa een bewijs.

De verschillende sites van de server Europa worden alsmaar gebruiksvriendelijker en toegankelijker. Zo werd de meertalige en gratis toegankelijke Internetpagina "Dialoog met het bedrijfsleven" in januari opgezet om de bedrijven meer van de mogelijkheden van de interne markt te laten profiteren. Verder herziet de Commissie thans de Internetpagina "Dialoog met de burgers" waarin de burger over zijn rechten wordt geïnformeerd. Door deze dialoog wordt duidelijk waar op het nationale niveau de uitoefening van deze rechten in gebreke blijft en kunnen, bijvoorbeeld door het vereenvoudigen van administratieve procedures, oplossingen worden voorgesteld.

De server CORDIS biedt toegang tot de wetgeving en tot aanvullende uitleg inzake de vijfde kaderprogramma's voor onderzoek en hun tenuitvoerlegging.

Verder start de Commissie gaandeweg met een nieuwe vraag/antwoord-dienst, EUROPA DIRECT. Aan de hand van een gratis telefoonnummer, of met e-mail, per fax of via de gewone post biedt deze dienst de burgers snel de gewenste informatie over de activiteiten van de Europese Unie.