* it 
it it 
it it COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 08.12.1995 
COM(95) 556 def. 
BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAP 
SYNTHESE DOCUMENT 
van de vergelijkende analyse van de verslagen van de Lid-Staten over 
de maatregelen die zij op nationaal niveau hebben genomen ter bestrijding van 
verspilling en verduistering van communautaire middelen 
VERGELIJKENDE ANALYSE 
van de verslagen van de Lid-Staten 
(Door de Commissie ingedient) 

EUROPESE COMMISSIE 
BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAP 
SYNTHESE DOCUMENT 
van de vergelijkende analyse van de verslagen van de Lid-Staten over 
de maatregelen die zij op nationaal niveau hebben genomen ter bestrijding van 
verspilling en verduistering van communautaire middelen 
Wetstraat 200, B-1049 Brussel - België - Kantooradres: BU-9 7/139 
Telefoon: directe lijn (+32-2)295.77.36, centrale 299.11.11. Telefax: 296.08.53 
Telex: COMEU B 21877. Telegramadres: COMEUR Brussel. 
4-4 
Opdracht 
Op 11 juli 1994 verzocht de Raad (Economische Zaken - Financiën) de 
Commissie "uiterlijk eind 1995 de balans op te maken van de toepassing door de 
Lid-Staten van artikel 209A van het Verdrag". Dit artikel bekrachtigt het 
"gelijkstellingsbeginsel" en beoogt de versterking van het "samenwerkingsbeginsel". 
Vervolgens verzocht de Europese Raad van Kssen van 9-10 december 1994 de 
Lid-Staten "verslagen voor te leggen over de nationale maatregelen die zij nemen om 
verspilling en verduistering van communautaire middelen tegen te gaan". De Raad 
bepaalde dat deze verslagen op de zitting van de Raad (Economische Zaken - Financiën) 
van juni 1995 zouden worden onderzocht en aan de Europese Raad van december 1995 
zouden worden voorgelegd. De verslagen zijn ter onderzoek aan de Raad (Economische 
Zaken -Financiën) van 19 juni 1995 voorgelegd, die tot de conclusie kwam dat er langs 
drie wegen - te weten: nationaal, communautair en in partnerschap - tewerk moet worden 
gegaan om de financiële belangen van de Gemeenschap doeltreffender te beschermen. 
De Europese Raad van Cannes van 26 en 27 juni 1995 heeft "akte (genomen) van 
de verslagen van de Lid-Staten" en de Commissie verzocht "voor zijn bijeenkomst van 
Madrid een vergelijkend overzichtsdocument op te stellen". Voorts verzocht hij de 
Commissie en alle Lid-Staten "de strijd tegen fraude en verspilling in die zin 
onverminderd voort te zetten". 
Methode 
Het document dat bij deze mededeling is gevoegd, behelst een voorlopig verslag 
dat op een vergelijkende analyse van de verslagen van de Lid-Staten is gebaseerd. Het 
bevat de balans van de toepassing van artikel 209A van het EG-Verdrag betreffende de 
bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en geeft een synthese van 
de maatregelen die de Lid-Staten hebben genomen om verduistering van de 
communautaire middelen tegen te gaan. Deze indeling vloeit logisch voort uit de structuur 
van artikel 209A van het EG-Verdrag, dat een doelstelling vaststelt (gelijkstelling) en de 
middelen aangeeft om verduistering van communautaire middelen te bestrijden (nauwe 
en regelmatige samenwerking). Door het bestaan van de interne markt en de omvang en 
f\-2 
het grensoverschrijdend karakter van de financiële misdaad zijn namelijk 
bestrijdingsmiddelen nodig die het nationale kader te boven gaan en die gebaseerd zijn 
op een versterkt partnerschap op communautair niveau. 
Om verslagen met dezelfde inhoud te ontvangen, zodat de nationale systemen ook 
echt kunnen worden vergeleken, heeft de Commissie op verzoek van de Raad een 
algemeen schema voor de verslagen van de Lid-Staten vastgesteld, dat op 20 februari 
1995 door de Raad (Economische Zaken - Financiën) werd goedgekeurd. De Lid-Staten 
hebben over het algemeen de grote lijnen van het voorgestelde schema gevolgd. Toch zijn 
de nationale verslagen nog vrij verschillend. De lengte ervan varieert van enkele 
bladzijden tot 78 pagina's. Vooral de inhoud verschilt sterk, omdat het accent niet steeds 
op dezelfde gedeelten van het algemene schema is gelegd. 
Enkele Lid-Staten beschrijven vooral de recente ontwikkeling van hun wet- en 
regelgeving inzake fraudebestrijding. Andere leggen de klemtoon op de administratieve 
organisatie en de taakverdeling bij het toezicht op de besteding van de middelen. Nog 
andere Lid-Staten verstrekken vooral gegevens over de resultaten van hun maatregelen 
en het gevolg dat is gegeven aan de uitgevoerde controles en de opmerkingen van de 
Europese Rekenkamer. Daar staat tegenover dat bepaalde onderwerpen niet zijn 
behandeld. Zo is de BTW-fraude vaak buiten beschouwing gebleven, ofschoon de wijze 
waarop deze belasting wordt gecontroleerd en geïnd, aan de hand van de regelgeving en 
de gegevens over BTW-fraude had kunnen worden vergeleken met de wijze van controle 
en invordering van de traditionele eigen middelen. 
De verschillen tussen de nationale verslagen zijn voornamelijk toe te schrijven aan 
de korte termijn waarover de Lid-Staten beschikten om aan de ambitieuze opdracht te 
voldoen. De nationale rapporteurs, wie het vaak onmogelijk was alle vereiste informatie 
te verzamelen, hebben vooral aandacht besteed aan de terreinen die hun bijzonder 
belangrijk voorkwamen. De Commissie heeft niet de gelegenheid gehad met de Lid-Staten 
een dialoog aan te gaan, welke zeer nuttig zou zijn geweest voor de uitvoering van deze 
opdracht en die tot meer evenwichtige bijdragen van de Lid-Staten zou hebben geleid. 
Het syntheseverslag is eveneens opgesteld volgens het aan de Lid-Staten 
voorgestelde schema. Het bevat vergelijkende tabellen waarin de balans van de 
4 -3 
beschikbare gegevens wordt opgemaakt en waaruit, a contrario, de gebieden vallen af te 
lezen waarvan nog geen balans kan worden opgemaakt. Om zoveel mogelijk voordeel te 
halen uit de analyse, zou dus met de Lid-Staten moeten worden bekeken of het nuttig is 
dit werk aan te vullen en voort te zetten. 
De verschillende delen van dit verslag bevatten tabellen waarin de vergelijkbare 
gegevens uit de nationale verslagen zijn samengevat. Zij vormen een objectieve basis 
voor een vergelijkende analyse. De Commissie heeft getracht de nationale bijdragen zo 
getrouw mogelijk weer te geven, maar heeft de risico's die elke selectie met zich brengt, 
niet volledig kunnen uitsluiten. Lezers die kennis willen nemen van alle inlichtingen over 
een bepaald punt, kunnen de nationale verslagen opslaan die bij het synthesedocument 
zijn gevoegd. 
Elk onderdeel van het synthesedocument bevat toelichtingen die belangrijke 
elementen toelichten. Voorts zijn aan de hand van de conclusies van de Raad 
(Economische Zaken/Financiën) van juli 1994 en juni 1995 richtsnoeren en denksporen 
aangegeven om de basis te leggen voor een voortgezette bestrijding van fraude en 
verspilling en om de financiële belangen van de Gemeenschap overeenkomstig de 
opdracht van de Europese Raden van Essen en Cannes doeltreffender te beschermen. 
Deze mededeling behelst een samenvatting van het synthesedocument. De nadruk 
is gelegd op de richtsnoeren die uit het overzichtsdocument voortvloeien en die de 
Commissie voornemens is te onderzoeken teneinde gevolg te geven aan het verzoek van 
de Europese Raad om de bestrijding van fraude krachtdadig en onverminderd voort te 
zetten. 
//- 4 
1. Toepassing van artikel 209 A, eerste alinea, van het Verdrag betreffende de 
Europese Unie (gelijkstellingsbeginsel) 
Artikel 209 A, eerste alinea, van het VEU luidt als volgt : "De Lid-Staten nemen 
ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden 
geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude 
waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad". 
Deze bepaling is de bekrachtiging door het Verdrag van de jurisprudentie van het 
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen waarbij in 1989 de draagwijdte van 
artikel 5, eerste alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap 
(EG) werd toegelicht. Uit de bepalingen van dit artikel leidde het Flof af dat de 
Lid-Staten verplicht zijn erop toe te zien "dat overtredingen van het Gemeenschapsrecht 
onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even 
ernstige overtredingen van het nationale recht. Zij zijn daarbij vrij in hun keuze van de 
op te leggen straffen, maar deze moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend te 
zijn". De beginselen die door het Hof en het VEU worden gesteld, zijn weliswaar niet 
gelijkluidend, maar komen inhoudelijk overeen en vullen elkaar aan. 
Uit de verslagen van de Lid-Staten valt af te leiden dat zij hun verplichtingen 
overeenkomstig de bovenbeschreven beginselen verstaan en tegelijkertijd artikel 5 van het 
EG-Verdrag, als geïnterpreteerd door het Hof, en artikel 209 A van het VEU toepassen. 
Zij bespreken dus meestal zowel de maatregelen die worden genomen om de bestrijding 
van nationale en communautaire fraude gelijk te stellen, als de doeltreffendheid van hun 
sanctiesysteem. 
1.1. Beschrijving van de nationale maatregelen die voldoen aan het 
gelijkstemmingsbeginsel (wet- en regelgeving, organisatie van de diensten) 
Dit deel had enerzijds een algemeen overzicht moeten opleveren van de nationale 
wet- en regelgeving, zowel met betrekking tot de preventie (voorschriften betreffende de 
controles) als ten aanzien van de repressie (voorschriften betreffende de sancties), en had 
anderzijds tot doel de verschillende organisatiemodellen van de diensten te beschrijven. 
fi '5 
1.1.1. Bondige beschrijving en ontwikkeling van de regelgeving 
In de verslagen van de Lid-Staten is weinig aandacht besteed aan de preventieve 
maatregelen. Soms komen zij voor in het deel over de organisatie van de diensten of in 
het juridische gedeelte, waar dan een opsomming van de vigerende wet- en regelgeving 
zonder verdere toelichting wordt gegeven. In de meeste gevallen zijn de voorschriften 
inzake preventie vergeten. 
Uit de verslagen blijkt dat de meeste Lid-Staten een aparte regeling hebben voor 
de ontvangsten en een andere voor de uitgaven. De regeling betreffende de ontvangsten 
is meestal te vinden in bijzondere bepalingen van het belasting- of douanerecht, terwijl 
de regeling voor de uitgavenfraude weinig gedifferentieerd is per uitgaventerrein. 
Met betrekking tot de ontvangsten komt het gelijkstellingsbeginsel niet aan de orde 
wanneer elk soort middelen afzonderlijk wordt beschouwd, maar bij de vergelijking van 
de juridische regelingen voor de verschillende middelen. Het vraagstuk van de 
gelijkstelling moet dus in ruime zin worden begrepen als een vergelijking tussen de 
regeling van de zuiver communautaire middelen (traditionele eigen middelen) en de 
regeling voor de middelen waarmee de nationale begrotingen grotendeels worden 
gefinancierd (BTW, accijnzen). 
Met betrekking tot de uitgaven geldt het volgende. Indien de ontwikkeling van het 
nationale recht in het desbetreffende verslag is beschreven, ligt de klemtoon op het 
bestaan van een expliciete incriminatie van subsidiefraude, waaronder de uitgaven van de 
Gemeenschap vallen. Opgemerkt moet worden dat bestraffing door de Lid-Staten kan 
worden gekoppeld aan het bestaan van communautaire voorschriften die specifieke 
verplichtingen inhouden. 
Ten slotte maken enkele Lid-Staten in de rubriek over de ontwikkeling van de 
wetgeving melding van een wet op het witwassen, op grond waarvan het witwassen van 
middelen die frauduleus uit de communautaire begroting zijn verkregen, kan worden 
vervolgd. 
Bij de beoordeling van de stand van zaken met betrekking tot het 
gelijkstellingsbeginsel op het gebied van de uitgaven moet ook rekening worden gehouden 
S-6 
met de doeltreffendheid van de maatregelen die de Lid-Staten op het gebied van de 
ontvangsten hebben genomen. Verschillen in de doeltreffendheid van de rechtsstelsels 
op het gebied van preventie of repressie (administratieve en strafrechtelijke sancties) 
moeten in aanmerking worden genomen om het niveau van de sector waar zich de 
duidelijkste gebreken voordoen, te kunnen verhogen. 
Verschillende Lid-Staten wijzen overigens op hun algemene strafrecht, dat zij op 
wettelijk vlak toereikend achten om aan het gelijkstellingsbeginsel te voldoen. De meeste 
Lid-Staten zijn van oordeel dat de incriminaties van het gemene recht een voldoende 
bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap bieden. De gelijkstelling 
inzake beteugeling wordt impliciet verzekerd door regels die het mogelijk maken 
ongeacht welke fraude, nationale dan wel communautaire, te voorkomen en te bestraffen. 
In enkele verslagen valt echter een ontwikkeling waar te nemen naar een meer expliciete 
incriminatie van fraude ten nadele van de Gemeenschap. 
Deze ontwikkeling is na de opstelling van de verslagen duidelijk bevestigd in het 
Verdrag betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese 
Gemeenschappen, dat op 26 juli 1995 te Cannes werd aangenomen en ondertekend. 
Naast de gelijkstelling blijft volgens sommige Lid-Staten de hoofddoelstelling de 
algemene verbetering van het beschermingsniveau in de gehele Gemeenschap. Distorsies, 
met name ten aanzien van de administratieve of strafrechtelijke sanctiemogelijkheden, 
kunnen de verlegging van fraudestromen van de ene naar de andere Lid-Staat in de hand 
werken of zelfs tot gevolg hebben dat bepaalde ondernemingen zich in landen gaan 
vestigen waar de beteugelingsmaatregelen minder streng zijn. 
Uit de vergelijkende analyse blijkt dat slechts een deel van de gegevens kon 
worden verzameld en dat aanvullende informatie, in het bijzonder over de preventie, 
waarschijnlijk nuttig zal zijn ter versterking van de basis waarop de strijd tegen fraude 
en verspilling onverminderd zal worden voortgezet, zoals gewenst door de Europese Raad 
van Cannes. Verbetering van de informatie op dit gebied is van fundamenteel belang om 
het doel te bereiken dat de Europese Raad van Essen en die van Cannes hebben gesteld, 
namelijk een onverminderde en krachtige bestrijding van fraude om de financiële 
belangen van de Gemeenschap beter te kunnen beschermen. Uit deze vaststelling en uit 
/- 7 
de verzamelde gegevens kunnen enkele richtsnoeren worden afgeleid ter verwezenlijking 
van de doelstellingen die de Europese Raad heeft vastgesteld. 
Denksporen (punt 1.1.1) 
Uit deze eerste aanzet van vergelijkende analyse blijkt duidelijk dat de Lid-Staten 
de voorkeur geven aan een aanpak waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de 
bescherming van de ontvangsten en de bescherming van de uitgaven. Deze situatie roept 
vragen op over het niveau van gelijkstelling tussen de juridische regeling voor de 
ontvangsten en die voor de uitgaven, alsmede over de doelmatigheid van deze regelingen. 
Ten slotte werpt zich de vraag op hoe, afgezien van deze doelstellingen, aan de opdracht 
van de Europese Raad kan worden voldaan. 
A/ Om te komen tot een coherente, globale aanpak van de bescherming van 
de financiële belangen, moet echter de vraag worden gesteld of dit verschil in 
harmonisatieniveau gewettigd is; wellicht is tot dusver nog niet voldoende rekening 
gehouden met de gelijkvormigheid in handelingen en middelen van de georganiseerde 
financiële misdaad ten nadele van de communautaire begroting, zowel aan de 
ontvangstenzij de als aan de uitgavenzijde. Deze overweging geldt waarschijnlijk ook voor 
het deel betreffende de preventie, een werkterrein dat nog nauwelijks is geanalyseerd. 
Hier bestaan overeenkomsten met de door enkele Lid-Staten gewenste regelmatige 
evaluatie van de nationale controlesystemen. 
B/ Wat de administratieve sancties betreft, kan uit de verslagen van de 
Lid-Staten worden afgeleid dat de nationale regelingen voor de bescherming van de 
ontvangsten degelijker zijn dan die voor de uitgaven. Een duidelijk beleid om de 
administratieve sancties inzake uitgaven te verscherpen blijkt noodzakelijk. Het 
gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 29 juni 1995 zou het referentiekader ter 
zake moeten bieden, in het bijzonder wat betreft de invoering van sanctieregelingen op 
de verschillende uitgaventerreinen. 
C/ De omzetting in nationaal recht van de bepalingen van het Verdrag 
betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen 
moet de rechtsgrond leveren die de Lid-Staten nodig hebben om frauduleuze handelingen 
-8 
op zijn minst expliciet te incrimineren. Dit moet zo spoedig mogelijk bereikt zijn, zodat 
het mogelijk wordt individuen te vervolgen die de in het Verdrag genoemde handelingen 
hebben gesteld en om de justitiële samenwerking daartoe te organiseren. Dit zou een stap 
vooruit zijn om de instellingen en de Lid-Staten de nodige middelen te geven voor een 
gelijke bestrijding en beteugeling van fraude in de gehele Gemeenschap. 
D/ Naast de incriminatiekwestie wordt in enkele verslagen het probleem van 
de onderlinge aanpassing van de sancties van de Lid-Staten gesteld. Te grote verschillen 
in de strafrechtelijke sancties doen zones van mindere repressie ontstaan, hetgeen kan 
leiden tot de verlegging van economische transacties naar de Lid-Staten waar de laagste 
sancties worden opgelegd. Het is dus nodig snel maatregelen voor onderlinge aanpassing 
te treffen, welke ingrijpender zijn dan de realisering van gelijkstelling, zodat het 
beschermingsniveau in de gehele Unie hetzelfde is. 
1.1.2 Bondige beschrijving en ontwikkeling van de organisatie van de diensten 
Naast de diensten voor traditionele routinecontroles hebben de meeste Lid-Staten 
meegedeeld dat zij over specifieke opsporingsdiensten beschikken. Sommige Lid-Staten 
maken tevens melding van multidisciplinaire organen; deze organen, die uitgebreide 
bevoegdheden hebben, controleren alle overheidsgelden en beschermen bijgevolg tevens 
de financiële belangen van de Gemeenschap. 
In enkele Lid-Staten bestaan specifieke structuren die voor alle eigen middelen 
bevoegd zijn. Soms zijn deze structuren vooral belast met opsporingswerk en 
fraudebestrijding. In het algemeen verklaren de Lid-Staten degelijke organisatorische 
voorzieningen te hebben getroffen voor de bescherming van de eigen middelen van de 
Gemeenschap, waardoor een hoge graad van gelijkstelling met de organisatie van de 
bescherming van hun eigen ontvangsten is gewaarborgd. 
In het algemeen worden de landbouwuitgaven meestal door het betaalorgaan 
gecontroleerd. Zoals beschreven door de Lid-Staten is deze controle voornamelijk bedoeld 
om te voldoen aan de grotendeels kwantitatieve doelstellingen van de communautaire 
-9 
verordeningen. Ten aanzien van het handelsverkeer wordt de controle van de uitgaven 
(uitvoerrestituties) verricht door de onafhankelijke dienst die tevens verantwoordelijk is 
voor de controle van de ontvangsten. Enkele Lid-Staten maken melding van een controle 
die losstaat van de betaalorganen. In dit verband worden bepaalde inspectiediensten 
genoemd, alsmede de nationale Rekenkamers. 
Wat de Structuurfondsen betreft, neemt de beschrijving van de beheersdiensten 
meer plaats in dan die van de dienst die met de interne of externe controle is belast. Het 
is vrijwel onmogelijk de regelingen voor het beheer van de Structuurfondsen in de 
Lid-Staten met elkaar te vergelijken. Bij de controle van de Structuurfondsen vallen drie 
kenmerken op. Het eerste kenmerk is de grote betekenis van de interne controles 
(boekhoudkundige controle, documentencontrole) door de dienst die met de uitvoering 
van de communautaire programma's is belast. Het tweede kenmerk is dat de plaatselijke 
diensten een vaak reële autonomie hebben, waarmee de centrale overheid rekening dient 
te houden. Gevolg zijn een grote complexiteit en diversiteit met betrekking tot de controle 
van de Structuurfondsen. Het derde kenmerk, de deelname van de autoriteiten van de 
Lid-Staten aan de financiering van de structurele programma's, brengt een feitelijke 
gelijkstelling mee, die gemakkelijk aan te tonen is. In een groot aantal verslagen wordt 
melding gemaakt van een externe controle door toezichthoudende organen met zeer 
uitgebreide bevoegdheden (Rekenkamer, inspectiediensten). 
Denksporen (punt 1.1.2) 
De Commissie trekt twee hoofdconclusies uit deze vergelijkende analyse van de 
organisatie van de Lid-Staten op het gebied van fraudebestrijding. 
A/ Er bestaat een tendens tot de opzet van multidisciplinaire controlestructuren 
die belast zijn met de fraudebestrijding op alle gebieden en die over uitgebreide 
opsporingsbevoegdheden beschikken. Zodoende hopen de Lid-Staten vooral meer succes 
te boeken bij de bestrijding van de georganiseerde financiële misdaad, die zich niet per 
se tot één gebied beperkt. 
Dank zij deze belangwekkende ontwikkeling kunnen de nationale controlesystemen 
worden aangepast aan het probleem van grensoverschrijdende fraude, die niet tot een 
specifiek gebied beperkt blijft. Voorts kan rekening worden gehouden met het specifieke 
karakter van de fraudebestrijding, waarvoor grootschalig onderzoek nodig is en waarbij 
zeer specifieke uitvoeringsmethoden en omvangrijke dwangmiddelen moeten worden 
gebruikt, waarover niet alle overheidsdiensten beschikken. Dit soort onderzoek kan 
moeilijk worden uitgevoerd door degenen die met de routinecontroles zijn belast en nog 
minder door hen die verantwoordelijk zijn voor het beheer. Het moet worden 
toevertrouwd aan diensten met uitgebreide territoriale bevoegdheden en aan 
gespecialiseerde inspecteurs, die operationele verbindingen met hun ambtgenoten in de 
overige Lid-Staten en met de fraudebestrijdingsdiensten van de Commissie tot stand 
kunnen brengen. 
B/ Uit de synthese van de verslagen van de Lid-Staten blijkt dat er ten aanzien 
van de administratieve organisatie van de fraudebestrijding een belangrijk onderscheid 
bestaat tussen de bescherming van de ontvangsten en de bescherming van de uitgaven. 
Wat de ontvangsten betreft, onderwerpen de belasting- en douanediensten, die op een 
ruime ervaring inzake fraudebestrijding kunnen bogen, de ontvangsten van de 
Gemeenschap aan beproefde controlemethoden. Op dit terrein wordt de gelijkstelling "van 
bovenaf' gerealiseerd. 
Met betrekking tot de uitgaven wordt het gelijkstellingsbeginsel in zoverre in acht 
genomen dat de beschermingsmaatregelen dezelfde zijn als die voor de nationale 
uitgaven. De boekhoudkundige regels voor de overheidsfinanciën, met behulp waarvan 
de overheidsuitgaven in alle Lid-Staten worden gecontroleerd, zijn tevens van toepassing 
op de communautaire uitgaven, die grotendeels via de nationale begrotingen verlopen. 
Desniettegenstaande worden de belangen van de Gemeenschap minder goed beschermd 
dan het geval is bij de ontvangsten. De organisatie van de controles wordt nog vaak 
toevertrouwd aan de beheerders zelf of aan diensten die weinig vertrouwd zijn met 
technieken voor de bestrijding van grootschalige financiële criminaliteit en de 
georganiseerde misdaad. Volgens de verslagen van de Lid-Staten wordt de controle 
uitgevoerd door diensten wier taken in de eerste plaats op het vlak van de algemene 
inspectie van de diensten en de financiële controle liggen. 
Er blijkt dus behoefte te zijn aan een specifieke fraudebestrijdingscontrole. Deze 
moet worden uitgevoerd door specialisten inzake de bestrijding van de georganiseerde 
/4- 11 
financiële misdaad, die over uitgebreide opsporingsbevoegdheden beschikken en die 
onafhankelijk zijn van de beheerders van de kredieten. Wanneer deze controle, die op het 
terrein van de ontvangsten reeds bestaat, ten behoeve van de uitgaven wordt ontwikkeld, 
zou de bescherming van de nationale en de communautaire financiën kunnen worden 
verbeterd. 
1.2 Evaluatie van de genomen maatregelen 
De Commissie beoogt niet alleen een overzicht op te stellen van de maatregelen 
die de Lid-Staten hebben getroffen om artikel 209 A van het EG-Verdrag toe te passen 
(vigerende wet- en regelgeving, organisatie van de diensten), maar tevens het resultaat 
van de getroffen maatregelen te evalueren. 
1.2.1 Maatregelen met betrekking tot inlichtingenwerk, controles en enquêtes 
Op te merken valt dat slechts de helft van de Lid-Staten statistische gegevens over 
de uitgevoerde controles heeft verstrekt. Daar het moeilijk is dergelijke gegevens te 
verzamelen en de opgelegde termijnen kort waren, zijn de cijfers in de verslagen over het 
algemeen van partiële aard en zijn zij niet nader geanalyseerd. Wanneer op een 
kwalitatieve verbetering van de controles wordt gewezen, wordt deze nauwelijks met 
kwantitatieve gegevens onderbouwd. Hoewel soms melding wordt gemaakt van 
administratieve en jusitiële onderzoeken, wordt niet nader ingegaan op het verschil en het 
verband met de traditionele controles en enquêtes. 
In enkele verslagen wordt de internationale dimensie van de fraude onderstreept 
en benadrukt dat op het terrein van fraude nog nooit een zuiver nationaal netwerk is 
ontdekt. 
De Lid-Staten die melding maken van de risicoanalyse op basis van een onderzoek 
van de inlichtingen, beschouwen deze analyse als een aanvulling op de kwantitatieve 
controle. 
/}- 12 
1.2.2 Resultaten: ontdekte fraudes en onregelmatigheden (balans, gevalsanalyses, 
typologie) 
De Lid-Staten hebben getracht belangrijke kwantitatieve gegevens te verstrekken 
(balans). De andere twee punten van dit thema (gevalsanalyses, typologie) zijn 
daarentegen te oppervlakkig behandeld om significante gegevens uit de analyse af te 
leiden. Slechts bij uitzondering, en alleen voor de landbouwsector, wordt een verband 
gelegd tussen het aantal controles en het aantal ontdekte onregelmatigheden. 
Het is bekend dat cijfers met betrekking tot ontdekte fraude met de nodige 
terughoudendheid moeten worden geanalyseerd. De vastgestelde ontwikkelingen kunnen 
zowel duiden op een betere mededeling van de statistische gegevens als op een 
intensivering van de werkzaamheden bij de fraudebestrijdingsdiensten of op een toename 
van het verschijnsel zelf. Voordat bruikbaar commentaar op de vergeleken gegevens met 
betrekking tot fraudegevallen kan worden geleverd, dient eerst de nodige afstand te 
worden genomen. Enkele Lid-Staten hebben getracht bepaalde risicosectoren aan te 
wijzen, maar de uitwerking van relevante typologieën op communautair niveau 
veronderstelt een grondig onderzoek van homogene inlichtingen, die gedetailleerder zijn 
dan deze aanwijzingen en de gegevens in de periodieke, wettelijk vereiste mededelingen. 
Voorwaarde voor de opstelling van bruikbare typologieën is dat telkens opnieuw 
nauwkeurige gegevens worden verzameld over de werkelijke problemen van de strijd 
tegen met name grensoverschrijdende fraude - ook in georganiseerde vorm - zodat de 
richtsnoeren en de strategie kunnen worden afgestemd op de werkelijke behoeften van de 
bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Aldus zouden de 
Lid-Staten en de instellingen kunnen beschikken over operationele en altijd actuele 
instrumenten. 
Door middel van overleg tussen de Commissie en de Lid-Staten zal de analyse, 
die gebaseerd is op de feitelijke situatie in de praktijk, nader moeten worden uitgewerkt 
en gesystematiseerd, indien men de maatregelen metterdaad wil afstemmen op de eisen 
die voortvloeien uit de bijzondere dimensie en de ontwikkeling van het te beteugelen 
verschijnsel. 
/>-13 
1.2.3 Resultaten: financiële gevolgen 
Op grond van het gelijkstellingsbeginsel moet de invordering van de 
communautaire middelen met dezelfde doeltreffendheid worden nagestreefd als de 
nationale middelen. Op basis van de verslagen kan niet worden geconcludeerd dat dit het 
geval is. Uitzonderingen daargelaten, wordt in de verslagen geen wet- en regelgeving 
vermeld waarin de overheid als prioritaire schuldeiser wordt aangemerkt. Daardoor kan 
niet worden vastgesteld of de Gemeenschap als schuldeiser op voet van gelijkheid wordt 
behandeld met de nationale schuldeiser. 
In de verslagen is bijvoorbeeld geen volledig en eenvormig antwoord gegeven op 
de vraag met betrekking tot de invorderingsprocedures. De kwestie inzake de band tussen 
de invorderingsdiensten en de opsporingsdiensten wordt niet behandeld. Een dergelijke 
band zou de financiële follow-up op communautair niveau vergemakkelijken, in het 
bijzonder om de Commissie in de gelegenheid te stellen om bijstand te verlenen. 
Om discriminaties bij het tenietgaan van de schuld te vermijden, zouden de 
verjaringstermijnen en de regels voor de schorsing van deze termijnen moeten worden 
geharmoniseerd. Voorts zou de werking van de mechanismen voor wederzijdse bijstand 
op het gebied van de invordering moeten worden verbeterd. Tot slot zouden de regels 
voor het stellen en executeren van zekerheden moeten worden verduidelijkt en 
geharmoniseerd. 
De gekruiste controles tussen de Lid-Staten van binnenkomst (van uitgang) en de 
Lid-Staten van eindbestemming (van vertrek) moeten worden benut om een betere globale 
controle aan de buitengrenzen te waarborgen. In verband hiermee dienen alle 
mogelijkheden van de wederzijdse bijstand inzake douane, landbouw en eigen middelen 
te worden onderzocht. 
Wat de invordering betreft, zou in het algemeen de samenwerking tussen tussen 
de controle- en opsporingsdiensten en de diensten die belast zijn met de invordering, 
moeten worden versterkt. De meeste Lid-Staten hebben weliswaar melding gemaakt van 
een dienst die belast is met de invorderingsprocedures, maar deze dienst dient zo spoedig 
mogelijk voor het verloop van het onderzoek bevoegd te zijn. Gebeurt dat niet, dan 
/- 14 
worden de fraudegevallen en de onregelmatigheden weliswaar aan het licht gebracht, 
maar heeft de te late start van de dwangprocedures tot gevolg dat de fraudebedragen niet 
meer kunnen worden geïnd (verjaringstermijnen, tenietgaan van de schuld). 
Met betrekking tot de transactie over de betrokken bedragen heeft de Commissie 
niet altijd de bevestiging gevonden van het beginsel dat onmogelijk een compromis over 
de bedragen kan worden gesloten. In plaats daarvan bevatten de verslagen veeleer 
descriptieve elementen die de verwarring tussen de transactie over het betrokken bedrag 
en die over de sanctie laten voortbestaan. 
1.2.4 Gevolg gegeven aan fraudes en onregelmatigheden 
Nationale en communautaire administratieve sancties 
De Lid-Staten hebben slechts weinig informatie over deze kwesties verstrekt 
(bevoegde autoriteiten, aantal gevallen, enz.). Er zijn grote verschillen tussen de 
Lid-Staten op het gebied van de administratieve sancties en in de Lid-Staten bestaat geen 
algemene regeling op dit gebied. Meestal gaat het om sancties ter bescherming van de 
ontvangsten. Om te grote verschillen te voorkomen, moet de oplegging van 
communautaire administratieve sancties verder worden ontwikkeld en dient naar meer 
homogeniteit van de nationale administratieve sancties te worden gestreefd, waarbij 
stelselmatig ook aan de bescherming van de communautaire uitgaven moet worden 
gedacht. 
Strafrechtelijke sancties 
Op basis van de beschikbare gegevens kan geen werkelijk homogene vergelijking 
worden gemaakt. In enkele verslagen wordt de wens geuit dat betere statistische 
hulpmiddelen voor de follow-up van de vervolging worden ontwikkeld. Hierdoor zou men 
kennis kunnen nemen van de strafmaatregelen (seponering, transactie, vervolging, 
veroordeling, invordering, enz.) en kunnen waarborgen dat juiste informatie wordt 
verstrekt aan de Begrotingsautoriteit, die deze gegevens terecht verlangt. Op dit punt moet 
de analyse dus worden verdiept. 
/f- 15 
Verband tussen administratieve en gerechtelijke procedures 
In enkele verslagen wordt het naast elkaar bestaan van administratieve en 
strafrechtelijke sancties, die een verschillende functie vervullen, gerechtvaardigd met het 
argument dat eerstgenoemde een goed financieel beheer van de Gemeenschap waarborgen, 
terwijl laatstgenoemde een ernstig vergrijp sanctionneren. Het parallellisme van 
procedures en de cumulatie van sancties vormen evenwel geen beletsel voor een voorrang 
van de rechter. 
In de verslagen wordt weinig informatie verstrekt over de samenhang tussen de 
prejudiciële en de gerechtelijke fase. Gestreefd wordt naar een optimale inzet van de 
strafrechtelijke middelen bij de bestrijding van fraude. In dit verband is het 
vermeldenswaardig dat bepaalde Lid-Staten in het deel over de samenwerking wijzen op 
het belang van een goed georganiseerde samenwerking tussen de diensten die in de 
prejudiciële en het gerechtelijke stadium werkzaam zijn. 
Doorzending van het dossier aan de gerechtelijke autoriteiten 
In sommige Lid-Staten bestaat een doorzendingsplicht, andere geven de voorkeur 
aan een schikking. De nationale verslagen bevatten evenwel geen statistische gegevens. 
Slechts op één gebied kan aan de hand van de verslagen van de Lid-Staten een 
aantal gegevens worden verzameld om een vergelijkende aanpak te schetsen, namelijk dat 
van de principes voor transacties op het gebied van de traditionele eigen middelen. De 
transactie op het terrein van de uitgaven wordt niet behandeld. In de Lid-Staten waar men 
de mogelijkheid van een transactie niet kent, leidt de vaststelling van het delict tot de 
inleiding van een gerechtelijke procedure. 
Evenals in de andere delen van het verslag komt de BTW nauwelijks aan de orde 
in het deel betreffende de transacties. Twee Lid-Staten passen ze onder dezelfde 
voorwaarden toe als bij de traditionele eigen middelen, zodat beide soorten 
communautaire middelen op voet van gelijkheid worden behandeld. 
f~\6 
Het aantal antwoorden dat in de verslagen van de Lid-staten wordt gegeven, is te 
klein om een uitspraak te doen over het gebruik van de transactie en de plicht van het 
gelijkstellingsbeginsel. Het is onmogelijk te concluderen dat voor de middelen en 
uitgaven van de Gemeenschap op dat gebied dezelfde procedures gelden als voor de 
middelen en uitgaven van de Lid-Staat zelf. De enige conclusie is dat meer 
doorzichtigheid moet worden geschapen in de principes, de toepassingsvoorwaarden en 
de omvang van de transacties. Op grond van de resultaten van de bijzondere studie die 
thans wordt uitgevoerd, zal de Commissie op de problematiek van de transactie 
terugkomen, voornamelijk vanuit het oogpunt van het gelijkstellingsbeginsel en de 
doeltreffendheid van de sanctiesystemen, zowel op administratief als op repressief vlak. 
Met betrekking tot de rol van de Commissie in geval van een strafproces wordt 
er in sommige verslagen op gewezen dat de Commissie zich partij in een strafrechtelijke 
zaak kan stellen, maar dat zij nooit van deze mogelijkheid gebruik maakt, of dat zij dit 
vaker zou moeten doen. Andere Lid-Staten vestigen de aandacht op de rol van de 
nationale schatkist voor een vermogensrechtelijke schadeloosstelling, aangezien zij in het 
strafproces de financiële belangen van de Gemeenschap moet behartigen. Dit punt zou 
nader moeten worden geanalyseerd. Voor het overige zijn de initiatieven die de 
Commissie kan nemen, beperkt tot het leveren van een bijdrage aan de vaststelling en het 
bewijs van de fraudefeiten waarop de strafzaak betrekking heeft. 
Denksporen (1.2) 
Dit deel over de resultaten van de fraudebestrijding is gebaseerd op de praktijk die 
tussen de begrotingsautoriteit (Europees Parlement) en de Commissie tot stand is 
gekomen. Gestreefd wordt naar een optimaal gebruik van de kennis van de situatie ter 
plekke, die wordt opgedaan door inlichtingen te verzamelen en schoolvoorbeelden te 
bestuderen. Dit leidt tot inzicht in de principiële vraagstukken, waarna acties kunnen 
worden voorgesteld om het frauderisico te verminderen. 
Het onderzoek van deze resultaten geeft een eerste indruk van het bereikte 
gelijkstellingsniveau. Desondanks moet de informatie worden verbeterd. Het is namelijk 
onmogelijk de concrete toepassing van artikel 209 A van het EG-Verdrag te evalueren 
indien de relevante gegevens voor de analyse ontbreken (resultaten van de controles en 
/- 17 
onderzoeken, gevolgen die aan de vastgestelde gevallen zijn gegeven, terugvordering van 
de verschuldigde bedragen, administratieve en gerechtelijke sancties). Om het onderzoek 
te verbeteren en richtsnoeren te geven dient men de beschikking te hebben over 
homogeen vergelijkingsmateriaal (invorderingspercentage van de diverse ontvangsten of 
uitgaven, het aantal transacties en de bedragen daarvan, het aantal controles en 
diepgaande onderzoeken) met betrekking tot de nationale en de communautaire financiële 
belangen. 
Op basis van de analyse stelt de Commissie in dit stadium van het onderzoek drie 
richtsnoeren vast. 
A/ Teneinde de maatregelen en de programmering ervan zo nauwkeurig 
mogelijk op de situatie ter plaatse af te stemmen, moet de informatie over fraude in alle 
relevante stadia gedetailleerder, beknopter en homogener worden. De mate van 
gelijkstelling van de financiële belangen van de Gemeenschap wordt dan duidelijker, 
zodat de aanpassingsmaatregelen die op nationaal niveau moeten worden getroffen, 
gemakkelijker kunnen worden uitgevoerd. 
De informatiemechanismen en de harmonisatie van de mee te delen gegevens 
moeten worden verbeterd. Voor de Commissie is het zaak dat zij "het gebruik van de 
gegevens" kan ontwikkelen teneinde de informatie op communautair niveau te benutten, 
richting te geven aan het beleid en de strategie op het gebied van de fraudebestrijding, 
de risicoanalyse te ontwikkelen en ten slotte alle gegevens over de follow-up van een 
onderzoek aan de Begrotingsautoriteit te kunnen verstrekken. 
B/ Op bepaalde terreinen kunnen, behalve via gelijkstelling, uitsluitend 
verbeteringen tot stand worden gebracht indien de nationale praktijken op communautair 
niveau worden geharmoniseerd. Dit geldt met name voor de controleregelingen en de 
methoden voor risicoanalyse - zodat in de gehele Gemeenschap een vergelijkbaar 
controleniveau wordt bewerkstelligd - voor de invorderingsregels (verjaring, stuiting van 
de verjaring, wettelijke rente, invordering door middel van een transactie, enz.), voor de 
privilèges van de schatkist met betrekking tot de communautaire tegoeden, voor de 
administratieve sancties en de toepassing daarvan. Om dergelijke verbeteringen te 
fi~ 18 
verwezenlijken en deze in een passend wetgevingskader vast te leggen, is een krachtige 
en continue communautaire impuls nodig. 
C/ Voorts blijkt uit de verslagen van de Lid-Staten dat zij een 
vereenvoudiging en een grotere doeltreffendheid van de wet- en regelgeving nastreven. 
Onoverzichtelijke en onduidelijke bepalingen van een te ingewikkelde wet- en regelgeving 
werken namelijk in het voordeel van de grootschalige financiële misdaad en bieden 
marktdeelnemers die te goeder trouw zijn, paradoxaal genoeg minder bescherming, daar 
zij voor hen een bron is van fouten en nalatigheden. De prioritaire maatregelen die de 
Commissie heeft genomen om het peil en de kwaliteit van het beheer van de 
communautaire financiën te verhogen, sporen grotendeels met deze doelstellingen. Enkele 
Lid-Staten hebben de wens om regelmatig nationale audits uit te voeren ter evaluatie van 
hun eigen controlesystemen. Deze wens zou de basis en het gepaste kader kunnen 
verschaffen om te komen tot beslissende vorderingen op het gebied van de 
vereenvoudiging en de doeltreffendheid van de wet- en regelgeving. 
1.3 Gevolg dat aan de verslagen van de Europese Rekenkamer is gegeven 
De Europese Raad van Essen en die van Cannes verzochtten de Lid-Staten en de 
instellingen een basis te leggen om de strijd tegen fraude onverminderd voort te zetten. 
De vergelijkende analyse van de gevolgen die aan de verslagen van de Europese 
Rekenkamer, de in de verklaring van Essen genoemde instelling, zijn gegeven, bleek een 
nuttige aanvulling te zijn van deze opdracht. 
De door de Lid-Staten verstrekte gegevens zijn weliswaar ontoereikend voor een 
werkelijk vergelijkende analyse, maar maken wel duidelijk dat er een verband bestaat 
tussen de maatregelen naar aanleiding van de aanbevelingen van de Rekenkamer, de 
opdrachten van de Commissie en de taak van de Lid-Staten bij de bescherming van de 
financiële belangen van Europa. 
Denksporen (punt 1.3) 
$-19 
Overeenkomstig de opdracht van Essen moeten de instellingen en de Lid-Staten 
trachten gevolg te geven aan de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer, die een 
waardevol instrument zijn voor de verbetering van het financiële beheer. 
De verwezenlijking van dit doel zou wellicht in aanmerking kunnen worden genomen bij 
gelegenheid van de nationale audits die op gestelde tijden worden uitgevoerd om de 
betrouwbaarheid van de nationale controlestelsels na te gaan. Sommige Lid-Staten, die 
deze reeds kennen, hebben gesuggereerd ze tot alle Lid-Staten te veralgemenen. 
Enkele van de richtsnoeren die de Commissie wil vaststellen om de stringentie van 
het financiële beheer te verhogen, passen ook in dit samenwerkingskader. 
2. Toepassing van artikel 209 A, tweede alinea (samenwerking) 
De verplichting die krachtens artikel 209 A, eerste alinea, van het EG-Verdrag 
op de Lid-Staten rust om fraude te bestrijden, wordt aangevuld met een verdragsbepaling 
in de tweede alinea van dit artikel. Hierin wordt bepaald dat de Lid-Staten met hulp van 
de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking moeten instellen. Teneinde een halt 
toe te roepen aan de financiële misdaad die georganiseerde vormen aanneemt en die de 
begroting van de Gemeenschap als doelwit heeft, dient beter en regelmatig te worden 
samengewerkt. Met het oog hierop heeft de Commissie het Raadgevend Comité voor 
Coördinatie van de Fraudebestrijding (COCOLAF) opgericht, dat het passende kader biedt 
voor de organisatie van deze samenwerking tussen de bevoegde overheidsdiensten. 
2.1.1 Administratieve samenwerking en bijstand op basis van met-communautaire 
instrumenten 
De verstrekte gegevens zijn niet altijd onderling vergelijkbaar, maar tonen aan dat 
de instrumenten voor samenwerking tussen de Lid-Staten niet ongebruikt zijn gebleven. 
Soms wordt melding gemaakt van samenwerking met derde landen, ofschoon deze strikt 
fi- 20 
genomen niet onder artikel 209 A valt, dat de samenwerking tussen de Lid-Staten en die 
met de Commissie beoogt. 
Denksporen (punt 2.1.1) 
Dit soort samenwerking, die is ingevoerd om de financiële belangen van de 
Lid-Staten te beschermen, is een instrument voor de verwezenlijking van de gelijkstelling 
en een middel om de bescherming homogener te maken. Uit het onderzoek van de 
verstrekte gegevens vloeien enkele richtsnoeren voort voor de actie die op communautair 
niveau moet worden gevoerd, en voor het verbeteren van de doeltreffendheid van deze 
mechanismen. 
A/ In diverse verslagen wordt erkend dat maatregelen met het oog op 
coördinatie en samenwerking tussen de Lid-Staten moeten worden getroffen. Er is 
behoefte aan meer gestructureerde samenwerking om het door artikel 209 A van het 
EG-Verdrag vereiste samenwerkingsniveau te bereiken. Deze samenwerking is nodig om 
gezamenlijk een oplossing te vinden voor de verschillende bezwaren die met betrekking 
tot de werking van deze mechanismen voor wederzijdse bijstand zijn geuit (in het 
bijzonder antwoordtermijnen en ontoereikende motivering van de verzoeken). 
B/ Ook is het nodig de operationele banden te verbeteren tussen de diensten 
die zijn belast met het vervolgen van ernstige en ingewikkelde fraudezaken, waarbij de 
georganiseerde grootschalige financiële misdaad is betrokken. Hetzelfde geldt voor de 
banden tussen deze diensten en de Commissie in geval van grensoverschrijdende fraude, 
waarvoor het huidige kader niet volstaat. Dit houdt de uitwerking in van procedures voor 
het vergemakkelijken van de steun die de Commissie aan deze diensten kan geven met 
het oog op de uitvoering van hun taken. 
C/ De ontwikkeling van persoonlijke contacten, de uitwisseling van 
ambtenaren en de aanwijzing van verbindingsfunctionarissen blijken ook doeltreffende 
middelen om de samenwerking tussen de Lid-Staten te bevorderen. Naast de instrumenten 
waarin de contacten tussen de deskundigen wettelijk moeten worden vastgelegd (teneinde 
de duurzaamheid ervan te waarborgen), hangen de resultaten van de samenwerking 
/»- 21 
namelijk ook af van de kwaliteit van de betrekkingen tussen de opsporingsambtenaren en 
de overige ambtenaren. 
D/ Zoals in diverse verslagen van de Lid-Staten is aangegeven, moet worden 
onderzocht of de Commissie haar werkzaamheden voor het sluiten van overeenkomsten 
inzake wederzijdse bijstand met derde landen moet voortzetten of intensiveren. 
2.1.2 Samenwerking op strafrechtelijk gebied 
De in artikel 209 A, tweede alinea, van het EG-Verdrag vervatte bepalingen 
blijven niet beperkt tot louter administratieve samenwerking. In deze alinea wordt tevens 
een beroep gedaan op de Lid-Staten om een bredere samenwerking tot stand te brengen 
wanneer dit nodig blijkt voor de bestrijding van fraude, in het bijzonder wanneer zij de 
vorm van grensoverschrijdende georganiseerde misdaad aanneemt. 
De georganiseerde financiële misdaad mag immers niet van de ongelijkheden op 
strafrechtelijk gebied profiteren om haar bestraffing te ontlopen. Uit de analyse van de 
verslagen van de Lid-Staten blijkt dat er behoefte bestaat aan grondige, doeltreffende, 
directe en snelle samenwerking, ook al wordt deze noodzaak niet altijd duidelijk 
geformuleerd. 
Hoewel deze onderwerpen maar in enkele verslagen volledig en grondig worden 
behandeld, staat vast dat er geen duidelijk onderscheid bestaat tussen politiële en justitiële 
samenwerking. In verschillende verslagen wordt gewezen op het nut van administratieve 
samenwerking vanaf het stadium van het eerste onderzoek om gegevens met de andere 
Lid-Staten en met de Commissie op institutionele wijze te kunnen uitwisselen. De 
Lid-Staten doen bijzonder concrete suggesties om de samenwerking op strafrechtelijk 
gebied te intensiveren, zoals de eventuele toekenning van vergelijkbare bevoegdheden aan 
de nationale opsporingsambtenaren. 
Denksporen (punt 2.1.2) 
Op grond van de beschikbare informatie kan worden geconcludeerd dat de 
nationale fraudebestrijdingsdiensten absoluut de beschikking moeten krijgen over 
/?-22 
doeltreffende middelen waarmee een effectieve en homogene bescherming van de 
financiën van de Unie kan worden gewaarborgd. 
A/ Om de samenwerking tussen de bevoegde nationale overheidsdiensten 
enerzijds en die tussen deze autoriteiten en de Commissie anderzijds te verbeteren, dient 
de uitwisseling van informatie lussen de inspectiediensten van de Lid-Staten en de 
bevoegde diensten van de Commissie vanaf het stadium van het eerste onderzoek te 
worden ontwikkeld. Te dien einde zal de Commissie haar werkzaamheden voortzetten om 
na te gaan of het mogelijk is een rechtsinstrument tot stand te brengen waarmee de 
samenwerking kan worden uitgebreid tot alle operationale activiteiten die aan de inleiding 
van gerechtelijke procedures voorafgaan. 
B/ Het zou nuttig zijn het onderzoek inzake de controlemiddelen en 
-bevoegdheden van de ambtenaren die met fraudebestrijding zijn belast, voort te zetten, 
en vervolgens de door bepaalde verslagen bepleite mogelijkheid te bestuderen om aan alle 
nationale opsporingsambtenaren vergelijkbare controlebevoegdheden te verlenen. 
C/ Om met name ten aanzien van de strafvervolging te garanderen dat 
rekening wordt gehouden met alle elementen die voortvloeien uit het optreden van de 
Gemeenschap, dat in samenwerking met de Lid-Staten ten uitvoer wordt gelegd, is het 
nodig de rol van de Commissie en haar optreden bij de nationale autoriteiten te 
onderzoeken en daaruit vervolgens conclusies te trekken met het oog op de aanpassing 
van de regelgeving. 
D/ Op het gebied van het strafrecht moeten zo snel mogelijk de nodige 
maatregelen worden genomen voor de daadwerkelijke inwerkingtreding van het Verdrag 
betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.Deze eerste 
stap moet, om ten volle effect te sorteren, een vervolg krijgen door de invoering van 
intensievere, directe justitiële samenwerking op het niveau van de Unie, welke gericht is 
op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en die voornamelijk 
berust op netwerken van rechters en/of procureurs. Door de opzet van dergelijke 
netwerken wordt het gemakkelijker uitvoering te geven aan het in het Verdrag 
neergelegde beginsel dat de procedures bij eenzelfde rechterlijke instantie worden 
gecentraliseerd. 
/r-23 
2.1.3. Administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand op basis van 
communautaire instrumenten 
Op grond van de Gemeenschapsverordeningen tot instelling van samenwerking 
tussen de Lid-Staten op het gebied van de landbouw, de eigen middelen en de 
Structuurfondsen zijn de Lid-Staten verplicht om elkaar op eigen initiatief en zonder dat 
de Commissie daar noodzakelijkerwijs bij is betrokken, wederzijds te ondersteunen. 
Hoewel de instrumenten voor communautaire samenwerking niet ongebruikt zijn 
gebleven en de meeste Lid-Staten een bevredigende eindbalans opmaken ten aanzien van 
deze samenwerkingsvorm, doen zich problemen voor bij de antwoordtermijnen, waardoor 
het onderzoek en de strafvervolging kunnen worden vertraagd. Daarnaast bestaan 
verschillen van zeer uiteenlopende aard (administratief, juridisch, technisch), die de 
uitwisseling van informatie tussen de Lid-Staten bemoeilijken. 
De Lid-Staten hebben tamelijk veel suggesties gedaan om deze vorm van 
samenwerking te verbeteren, daarmee blijk gevend van het belang dat zij hieraan hechten. 
Op grond van artikel 209 A, tweede alinea, van het EG-Verdrag moet de Commissie 
steun verlenen. Bijgevolg moet zij in staat worden gesteld de mogelijkheden van de 
bestaande samenwerkingsinstrumenten te gebruiken of die aan deze eis aan te passen. 
Denksporen (punt 2.1.3) 
Het arsenaal instrumenten dat op communautair niveau bestaat, wordt door de 
Lid-Staten niet over het hoofd gezien, ook al blijkt dat de mogelijkheden van deze 
samenwerking niet ten volle worden benut. Gezien de centrale rol van samenwerking, 
die door alle Lid-Staten wordt erkend, dient het na te streven doel te bestaan in de 
ontwikkeling van de bestaande mechanismen, teneinde hun rendement te verbeteren en 
het gebruik ervan te vergroten. 
A/ De voorlichtingssystemen moeten worden ontwikkeld en aangepast om 
rekening te houden met de realiteit van bepaalde vereisten, zoals de graad van prioriteit, 
de presentatie van de informatie en de beoordeling van de risico's. De voor de werking 
van deze verschillende instrumenten beoogde samenwerkingsstructuren moeten zich met 
fl-24 
deze kwesties snel bezighouden om de behoeften duidelijk af te bakenen en passende 
regels in te voeren (aanpassing van wet- en regelgeving, opstelling van handleidingen met 
betrekking tot de procedures, gegevenstoegang, samenwerkingsmethodologie, 
samenstelling van gegevensbestanden, in het bijzonder op centraal niveau). 
B/ Bepaalde, door de nationale verslagen naar voren gebrachte 
samenwerkingsvormen moeten worden onderzocht en ontwikkeld, zoals de organisatie van 
de gevolgen die worden gegeven aan de gekruiste controles inzake goederen die in het 
vrije verkeer zijn gebracht. Het houden van regelmatige vergaderingen van bevoegde 
diensten en de snelle organisatie van ad hoc bijeenkomsten voor dringende en ernstige 
gevallen moeten worden aangemoedigd. De ontwikkeling van gegevensbanken met 
informatie over de ondernemingen (risicocriteria), die wordt bepleit door bepaalde Lid-
Staten die een centraal register hebben ontwikkeld (of dit suggereren), moet op 
communautair niveau worden onderzocht. 
C/ De wederzijdse bijstand op het gebied van de invordering moet 
doeltreffender worden. De richtlijn met betrekking tot deze mechanismen moet aan de 
eisen van de interne markt worden aangepast, zodat de Lid-Staat die alleen 
verantwoordelijk is voor de invordering, de juridische instrumenten en de inlichtingen 
worden verstrekt die nodig zijn voor het vervullen van zijn taak. De mogelijkheden van 
de wederzijdse bijstand op het gebied van landbouw, douane of eigen middelen moeten 
beter worden benut door de Commissie hier systematisch bij te betrekken, zodra een 
communautair belang, zoals de kwestie van de invordering, aan de orde is. Dit belang kan 
overigens indirect zijn, indien zich een geval voordoet waardoor men inzicht krijgt in de 
organisatie van de fraude (een schoolvoorbeeld) en ten aanzien waarvan absoluut moet 
worden verkomen dat het in andere gebiedsdelen van de Unie wordt herhaald. 
D/ In het algemeen moet de goede en volledige toepassing van de 
communautaire verordeningen met betrekking tot de samenwerking in de gehele Unie 
worden gewaarborgd. Het Raadgevend Comité voor Coördinatie van de Fraudebestrijding 
(COCOLAF) dient regelmatig in zijn gespecialiseerde samenstellingen bijeen te komen 
om de resultaten te evalueren, alle mogelijkheden van het systeem uit te bouwen en zo 
nodig regels op te stellen voor de vorm en de inhoudelijke detaillering van de 
institutionele samenwerking om zo over homogene gegevens te kunnen beschikken. 
25 
Vervolgens zal de plenaire vergadering van het Raadgevend Comité de nodige 
aanpassingen voorstellen, de nodige impulsen geven en haar conclusies eventueel aan de 
bevoegde instanties voorleggen. 
3. Verhouding tussen de maatregelen en de middelen ter bescherming van de 
nationale financiën en die ter bescherming van de financiële belangen van de 
Gemeenschap 
Het kan niet worden ontkend dat dit soort vergelijkingen al snel op grote 
methodologische belemmeringen stuit. Toch mag dit aspect van het verslag niet volledig 
buiten beschouwing worden gelaten. Evenmin kan worden volstaan met de opmerking dat 
er per definitie sprake is van gelijkwaardigheid, omdat de communautaire kredieten via 
de nationale fondsen worden verdeeld en dus de vorm van nationale overheidsgelden 
aannemen. Voorts kan niet eenvoudigweg worden gesteld dat de gelijkwaardige 
bescherming al heel lang bestaat en de communautaire belangen in feite zelfs beter 
worden beschermd en dat dit zo mogelijk reeds vóór de inwerking van het Verdrag 
betreffende de Europese Unie was bereikt. Dit alles zijn namelijk slechts beweringen om 
zichzelf te rechtvaardigen, die er in sommige gevallen op neer zouden komen dat 
vraagtekens worden geplaatst bij de gegrondheid van het aanvankelijke verzoek van de 
Europese Raad. 
Bijgevolg is de naleving van het gelijkstellingsbeginsel in de meeste verslagen 
aangetoond in de vorm van conclusies die op de eerder behandelde aspecten teruggrijpen. 
Doordat vergelijkende resultaten over de fraude ten nadele van de nationale en de 
communautaire begroting ontbreken, dient men terughoudend te zijn met het leveren van 
commentaar op de werkelijke gelijkstellingsgraad in de Unie. Er kunnen hooguit enkele 
aanwijzingen worden vastgesteld. Uit de analyse van de bestaande instrumenten (wet- en 
regelgeving, organisatie) blijkt dat de ontvangsten beter worden beschermd dan de 
uitgaven. Zo lijken de landbouwuitgaven beter te worden bewaakt dan die voor de 
structurele acties. In het algemeen verklaren de Lid-Staten dat de gelijkstelling voor eens 
/t-26 
en altijd is verwezenlijkt, maar de mate van gelijkstelling wordt nimmer door een 
vergelijking tussen de afzonderlijke beleidsterreinen, noch met behulp van de 
vergelijkende resultaten aangetoond. Overigens wordt het precieze gelijkstellingsniveau 
meestal niet op basis van de vergelijkende resultaten vastgesteld. 
De relevantie van het gelijkstellingsbeginsel wordt door een aantal overwegingen 
gerelativeerd. Zo wordt dikwijls beweerd dat de communautaire landbouwwetgeving 
inzake controles zo gedetailleerd is dat de communautaire uitgaven beter worden 
gecontroleerd dan de nationale uitgaven, hetgeen soms concreet wordt aangetoond. 
Voor de naleving van artikel 209 A is het nodig dat het nationale beleid aan de 
eisen van de bescherming van de communautaire financiën wordt aangepast. De 
gelijkwaardigheidverhouding, die door de Lid-Staten dikwijls als optimaal wordt 
omschreven, moet zich in feite geleidelijk in die richting ontwikkelen door middel van 
concrete maatregelen die continu moeten worden geëvalueerd, teneinde het financieel 
beheer van de Gemeenschap en de bescherming van haar financiële belangen gezamenlijk 
te verbeteren. 
De bijdragen van de Lid-Staten lenen zich niet altijd voor een nauwkeurige en 
uitputtende vergelijkende analyse. Evenmin kunnen op basis van deze bijdragen altijd 
duidelijke conclusies worden getrokken over de vraag in hoeverre het 
gelijkstellingsbeginsel op alle beleidsterreinen van de betrokken Lid-Staat in acht wordt 
genomen. Desniettegenstaande maken alle bijdragen duidelijk welke denksporen moeten 
worden gevolgd en hoe voortgang kan worden geboekt. Wat dit laatste betreft, stemmen 
de verslagen trouwens vaak overeen of gaan zij in dezelfde richting. 
Zo wordt in de meeste verslagen geconcludeerd dat op alle gebieden - preventie, 
samenwerking en repressie - vooruitgang moet worden geboekt. 
Vaak wordt prioriteit toegekend aan de noodzaak om in communautair verband 
op te treden teneinde de controlemechanismen op bepaalde gebieden op basis van 
- 27 
objectieve criteria aan te vullen. Zodoende zouden de controles die door de Lid-Staten 
worden uitgevoerd, kunnen worden geharmoniseerd. 
Voorts wordt in enkele verslagen een systematische en regelmatige evaluatie van 
deze mechanismen aanbevolen om het beschermingsniveau van de communautaire 
financiën voortdurend aan te passen teneinde het nationaal en communautair controlekader 
te optimaliseren, afhankelijk van de behoeften van het moment en de reële risico's. In dit 
verband wordt vaak gepleit voor de opzet van een audit-afdeling, waarbij alle 
expertiseniveaus worden betrokken. 
Het streven naar vereenvoudiging van de reglementering wordt dikwijls 
aangewezen als een constante die onontbeerlijk is voor de totstandbrenging van een 
samenhangende wetgeving, waarbij rekening wordt gehouden met de 
kosten-batenverhouding. 
Aan samenwerking worden talrijke deugden toegeschreven. Zij wordt dikwijls 
afgeschilderd als de onvermijdelijke catalysator van de nationale en de communautaire 
doeltreffendheid waarmee geraffineerde grensoverschrijdende fraude en de georganiseerde 
financiële misdaad met succes kunnen worden bestreden. De noodzaak om de 
mogelijkheden van samenwerking te ontwikkelen, zowel om de werkzaamheden in de 
praktijk te verbeteren, als om het gebruik van de informatie te optimaliseren, blijkt door 
alle Lid-Staten te worden ingezien. Dit geldt zowel voor de verbetering van de bestaande 
procedures als voor de uitbreiding van het institutionele samenwerkingskader tot meer dan 
administratieve bijstand. 
Volgens sommigen wordt het optimale beschermingsniveau pas bereikt wanneer 
de Gemeenschap de beschikking heeft over precieze en verbindende stelsels van 
administratieve sancties en wanneer doeltreffende maatregelen worden getroffen om de 
compatibiliteits- en equivalentiegraad van de nationale wetgevingen op strafrechtelijk 
gebied te verhogen. 
Het zou in ieder geval verbazing moeten wekken dat met krachtige 
intentieverklaringen op het hoogste niveau wordt volstaan, zonder dat vervolgens de 
nodige maatregelen worden getroffen om deze verklaringen om te zetten in concrete 
stappen op alle terreinen met betrekking tot de bescherming van de financiële belangen 
'~ 28 
van de Gemeenschap. We bevinden ons immers in een stadium waarin de Gemeenschap 
de nodige samenhang tussen de economieën van de Lid-Staten tot stand tracht te brengen, 
teneinde een aanvang te kunnen maken met de beslissende fase van de Economische en 
Monetaire Unie. In het kader van het integratieproces vinden trouwens ook steeds meer 
financiële interventies plaats. 
Naast de gelijkstelling moet voor een verbetering van de fraudebestrijding ook 
aan andere voorwaarden worden voldaan, zoals een krachtdadig beleid ter versterking van 
de preventie, waardoor een doeltreffender en gelijkwaardiger controleniveau in alle 
Lid-Staten wordt gewaarborgd, alsmede een versterkte en homogene repressie binnen de 
Unie. Dat de diensten die voor de invordering of het beheer van de communautaire 
fondsen verantwoordelijk zijn, toezicht moeten houden en financiële controles moeten 
uitvoeren, behoort vanzelfsprekend tot de voorname beginselen voor het beheer van de 
overheidsfinanciën. Een absolute voorwaarde voor preventie is dat deze verplichting 
wordt aangevuld door de uitvaardiging van precieze en verbindende regels en criteria per 
gebied, zodat een betere grondslag voor het toezicht wordt geschapen en overal in de 
Gemeenschap een vergelijkbaar controleniveau wordt gegarandeerd. Het is evenmin 
toereikend de frauduleuze handelingen of gedragingen die men wil bestraffen, te 
vergelijken: ook de bestraffing zal moeten worden geharmoniseerd om het 
"fraudeurstoerisme" naar rechtsgebieden met kleinere risico's te verhinderen. De door het 
Hof van Justitie in 1989 vastgelegde verplichting om sancties "doeltreffend, evenredig en 
afschrikkend" te maken, blijft een doelstelling die in de gehele Unie op homogene wijze 
moet worden bereikt om de ontwikkeling van de georganiseerde, grensoverschrijdende 
financiële misdaad, die haar eigen risicoanalyse hanteert, in te dammen. 
Met de bescherming van de financiële belangen van de Europese belastingsbetalers 
staat de geloofwaardigheid van de instellingen en de Lid-Staten van de Unie op het spel. 
De Gemeenschap werkt aan een verbetering van haar financieel beheer. Hieruit vloeit 
logischerwijs voort dat zij nog meer aandacht schenkt aan een perfecte bescherming van 
haar financiële belangen tegen alle vormen van verduistering. Dat is het doel dat ons bij 
dit alles voor ogen staat. En op deze basis kan ongetwijfeld vooruitgang worden geboekt 
om de opdracht van de Europese Raad van Essen en van Cannes te vervullen. 
A- 29 
EUROPESE COMMISSIE 
BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN 
VAN DE GEMEENSCHAP 
VERGELIJKENDE ANALYSE 
van de verslagen van de Lid-Staten 
over de maatregelen die zij hebben genomen 
ter bestrijding van verspilling en verduistering 
van communautaire middelen 
Wetstraat 200, B-1049 Brussel - België - Kantooradres: BU-9 7/139 
Telefoon: directe lijn (+32-2)295.77.36, centrale 299.11.11. Telefax: 296.08.53 
Telex: COMEU B 21877. Telegramadres: COMEUR Brussel. 
/Ja-
ünni—gfiinjio0fiw»a 
Inhoud 
Blz. 
Voorwoord 1 
Opdracht 1 
Methode 2 
Deel 1 : Toepassing van artikel 209 A, eerste alinea, van het EG-Verdrag 
(Gelijkstellingsbeginsel) 
1.1 Beschrijving van de nationale maatregelen die voldoen aan het 
gelijkstellingsbeginsel 
1.1.1 Bondige beschrijving en ontwikkeling van de regelgeving 7 
a) Ontvangsten 
b) Uitgaven 
c) Algemeen strafrecht 
Denksporen (punt 1.1.1) 17 
1.1.2 Bondige beschrijving en ontwikkeling van de organisatie van de diensten 21 
a) organisatie van de diensten : controle van de eigen middelen 
b) organisatie van de controlediensten voor het EOGFL-Garantie 
c) organisatie van de diensten die de Structuurfondsen controleren 
d) diensten die bevoegd zijn de Commissie eventueel bij te staan 
Denksporen (punt 1.1.2) 33 
4L 
1.2 Evaluatie van de genomen maatregelen 37 
1.2.1 Evaluatie van de maatregelen die zijn genomen met betrekking tot 37 
inlichtingenwerk, controles en enquêtes 
1.2.2 en 1.2.3 Resultaten : ontdekte fraudes en onregelmatigheden; financiële gevolgen 41 
a) ontdekte fraudes en onregelmatigheden en de betrokken bedragen 
(balans, gevalsanalyses, typologie) 
b) in- en terugvordering van bedragen 
. Invordering van eigen middelen 
. Terugvordering van ten onrechte verrichte uitgaven 
c) transactie over de betrokken bedragen 
1.2.4 Gevolg gegeven aan fraudes en onregelmatigheden 52 
a) nationale en communautaire administratieve sancties 
b) strafrechtelijke sancties 
c) verband tussen administratieve en gerechtelijke procedures 
d) samenhang tussen de prejudiciële en de gerechtelijke fase 
e) doorzending van het dossier aan de gerechtelijke autoriteiten 
f) burgerlijke partij 
g) maatregelen die de Lid-Staten hebben genomen om herhaling 
van fraude te voorkomen 
h) suggesties voor maatregelen op communautair vlak 
Denksporen (1.2) 61 
1.3 Gevolg dat aan de verslagen van de Rekenkamer is gegeven 64 
Denksporen (1.3) 65 
AL 
Deel 2 : Toepassing van artikel 209 A, 2de alinea, van het EG-Verdrag 66 
(Samenwerking) 
2.1.1 Administratieve samenwerking en bijstand op basis van niet-communautaire 67 
instrumenten 
Denksporen (2.1.1) 70 
2.1.2 Samenwerking op strafrechtelijk gebied 71 
Denksporen (2.1.2) 74 
2.1.3 Administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand op basis van de 75 
communautaire instrumenten 
Denksporen (2.1.3) 79 
Deel 3 : Verhouding tussen de maatregelen en de middelen ter bescherming 82 
van de nationale financiën en die ter bescherming van de financiële belangen 
van de Gemeenschap 
Al 
Voorwoord 
Opdracht 
Op 11 juli 1994 heeft de Raad (Economische zaken / Financiën) de Commissie verzocht 
"uiterlijk eind 1995 de balans op te maken van de toepassing door de Lid-Staten van artikel 
209A van het EG-Verdrag". 
De eerste alinea van dat artikel luidt : "De Lid-Staten nemen ter bestrijding van fraude 
waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen 
als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen 
worden geschaad". Deze regel wordt gewoonlijk het "gelijkstellingsbeginsel" genoemd. 
In de tweede alinea van hetzelfde artikel wordt bepaald : "Onverminderd andere 
bepalingen van dit Verdrag coördineren de Lid-Staten hun optreden om de financiële belangen 
van de Gemeenschap tegen fraude te beschermen. Zij stellen daartoe met de hulp van de 
Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen hun bevoegde overheidsdiensten in". 
Deze bepaling beoogt versterking van het "samenwerkingsbeginsel". 
De Europese Raad van Essen van 9-10 december 1994 heeft de Lid-Staten verzocht 
"verslagen voor te leggen over de nationale maatregelen die zij nemen om verspilling en 
misbruik van communautaire middelen tegen te gaan". Deze verslagen zouden op de zitting van 
de Raad (Economische zaken / Financiën) van juni 1995 worden onderzocht opdat zij aan de 
Europese Raad van december 1995 kunnen worden voorgelegd. 
De Lid-Staten hebben hun verslagen binnen de gestelde termijn ingediend (mei 1995). 
Na onderzoek ervan heeft de Raad (Economische zaken / Financiën) van 19 juni 1995 besloten 
dat er langs drie wegen, nationaal, communautair en in partnerschap, tewerk moet worden 
gegaan om de financiële belangen van de Gemeenschap doeltreffender te beschermen. 
1 JL 
Vervolgens heeft de Europese Raad van Cannes de Commissie de opdracht gegeven de 
verslagen van de Lid-Staten methodisch te verwerken. 
De Europese Raad van Cannes van 26-27 juni 1995 heeft immers "akte (genomen) van 
de verslagen van de Lid-Staten inzake de nationale maatregelen ter bestrijding van verspilling 
en misbruik van de financiële middelen van de Gemeenschap" en de Commissie verzocht "voor 
zijn bijeenkomst van Madrid een vergelijkend overzichtsdocument op te stellen"; voorts verzocht 
hij de Lid-Staten en alle Instellingen "de strijd tegen fraude en verspilling in die zin 
onverminderd voort te zetten". 
Methode 
Dit document is opgesteld op basis van een vergelijkende analyse van de verslagen van 
de Lid-Staten. Het bevat de balans van de toepassing van artikel 209A van het EG-Verdrag 
betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en geeft een 
synthese van de maatregelen die de Lid-Staten hebben genomen om misbruik van de 
communautaire middelen tegen te gaan. 
Deze indeling vloeit logisch voort uit de structuur van artikel 209A, dat een doelstelling 
vaststelt en de middelen aangeeft om verduistering van communautaire middelen te bestrijden. 
Enerzijds zijn de maatregelen die op grond van dit artikel worden genomen het teken van de 
bereidheid van de Lid-Staten om communautaire fraude op dezelfde wijze te bestrijden als 
nationale fraude (gelijkstelling). Anderzijds zijn door het bestaan van de interne markt en de 
omvang en het internationale karakter van de financiële criminaliteit bestrijdingsmiddelen nodig 
die het nationale kader te boven gaan en gebaseerd zijn op een versterkt partnerschap op 
communautair niveau (samenwerking). 
Om verslagen met dezelfde inhoud te ontvangen zodat de nationale systemen ook echt 
kunnen worden vergeleken, heeft de Commissie op verzoek van de Raad (Economische zaken / 
Financiën) van 16 januari 1995 een algemeen schema voor de verslagen van de Lid-Staten 
vastgesteld. Dit schema van de thema's die in de verslagen van de Lid-Staten moesten worden 
opgenomen, werd met de Lid-Staten op een vergadering van het Raadgevend Comité voor de 
Coördinatie van de Fraudebestrijding (COCOLAF) op 1 februari 1995 besproken; op 20 februari 
1995 werd het door de Raad (Economische zaken / Financiën) goedgekeurd. 
De Lid-Staten hebben over het algemeen de grote lijnen van het voorgestelde schema 
gevolgd. Toch zijn de verslagen nog vrij verschillend. De lengte ervan varieert van enkele 
bladzijden tot 78 pagina's. Vooral de inhoud is sterk verschillend, omdat het accent niet steeds 
op dezelfde gedeelten van het algemene schema is gelegd. 
Enkele Lid-Staten beschrijven vooral de recente ontwikkeling van hun wet- en 
regelgeving inzake fraudebestrijding. Andere leggen de klemtoon op de administratieve 
organisatie en de taakverdeling bij de controle op de besteding van de middelen. Nog andere 
Lid-Staten verstrekken vooral gegevens over de resultaten van hun maatregelen en het gevolg 
dat gegeven is aan de uitgevoerde controles en de opmerkingen van de Europese Rekenkamer. 
Deze verschillen zijn voornamelijk toe te schrijven aan de korte termijn waarover de Lid-
Staten beschikten om het ambitieuze schema in te vullen. De nationale rapporteurs, wie het vaak 
onmogelijk was alle vereiste informatie te verzamelen, hebben vooral aandacht besteed aan de 
terreinen die hen bijzonder belangrijk voorkwamen. De Commissie heeft niet de gelegenheid 
gehad met de Lid-Staten een dialoog aan te gaan, welke voor de uitvoering van deze opdracht 
zeer nuttig zou zijn geweest en meer evenwichtige bijdragen van de Lid-Staten zou hebben 
opgeleverd. 
Voorts vermelden de Lid-Staten politieke redenen waarom zij bepaalde onderwerpen niet 
behandeld hebben. Zo is de BTW-fraude vaak buiten beschouwing gebleven. De inning van het 
aandeel van de Gemeenschap maakt uiteraard integrerend deel uit van het nationale systeem, 
maar aan de hand van de gegevens over de specifieke problemen ter zake had een vergelijking 
kunnen zijn gemaakt van de relatieve doeltreffendheid per terrein. Dit is vooral van belang door 
het bestaan van de interne markt en procedureregels die de onafhankelijkheid van de nationale 
overheidsdiensten hebben vergroot. 
Ten slotte kunnen de inhoudelijke verschillen worden verklaard doordat de Raad van 
11 juli 1994 en de Europese Raad van Essen de opdracht anders hebben geformuleerd. In 
bepaalde verslagen is de voorrang gegeven aan een juridische en institutionele behandeling die 
moet bewijzen dat het gelijkstellings- en het samenwerkingsbeginsel worden toegepast. Andere 
verslagen bevatten meer precieze gegevens over de resultaten van de bescherming van de 
financiële belangen van de Gemeenschap. 
Dit verslag is ook opgesteld volgens het aan de Lid-Staten voorgestelde schema. Het 
bevat vergelijkende tabellen waarin de balans van de beschikbare gegevens wordt opgemaakt en 
waaruit, a contrario, de gebieden vallen af te lezen waarvan nog geen balans kan worden 
opgemaakt. Om zoveel mogelijk voordeel te halen uit de analyse, zou dus met de Lid-Staten 
moeten worden bekeken of het nuttig is dit werk aan te vullen en voort te zetten. 
De verschillende delen van dit verslag bevatten tabellen waarin bepaalde gegevens uit 
de nationale verslagen zijn samengevat; zij vormen een objectieve basis voor een vergelijkende 
analyse. Het was uiteraard niet mogelijk alle informatie die de Lid-Staten hebben verstrekt in 
dit verslag op te nemen. De Commissie heeft getracht de nationale bijdragen zo getrouw 
mogelijk weer te geven, maar soms heeft zij het risico genomen van een onvolledige selectie. 
Lezers die kennis willen nemen van alle inlichtingen over een bepaald punt kunnen de nationale 
verslagen opslaan die bij dit synthesedocument zijn gevoegd. 
Ieder onderdeel van dit verslag bevat toelichtingen die belangrijke elementen illustreren. 
Voorts zijn aan de hand van de conclusies van de Raad (Economische zaken/Financiën) van juli 
1994 en juni 1995 denkrichtingen en -voorstellen aangegeven om de basis te leggen voor een 
voortgezette bestrijding van fraude en verspilling en om de doelmatigheid van de bescherming 
van de financiële belangen van de Gemeenschap overeenkomstig de opdracht van de Europese 
Raad van Cannes te verhogen. 
Het eerste deel van het verslag handelt over de toepassing van het gelijkstellingsbeginsel 
dat is voorgeschreven in artikel 209 A, eerste alinea, van het EG-Verdrag. 
In het tweede deel wordt de stand opgemaakt van de samenwerking die is bedoeld in 
artikel 209 A, tweede alinea, van het EG-Verdrag. 
De gelijkwaardigheid van de maatregelen ter bescherming van de nationale en de 
communautaire financiën wordt beoordeeld in deel 3. 
Deel 1 : Toepassing van artikel 209 A, eerste alinea, van het EG-Verdrag 
(gelij ks tellings beginsel) 
Artikel 209 A, eerste alinea, van het EG-Verdrag luidt als volgt : 
"De Lid-Staten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de 
Gemeenschap worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van 
fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad". 
Deze bepaling is de bekrachtiging door het Verdrag van de jurisprudentie van het Hof 
van Justitie van de Europese Gemeenschappen, dat in 1989 de draagwijdte van artikel 5, eerste 
alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG) heeft toegelicht : "De 
Lid-Staten treffen alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de nakoming 
van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de Instellingen van de Gemeenschap 
voortvloeiende verplichtingen te verzekeren." Het Hof leidde hieruit af dat de Lid-Staten 
verplicht zijn erop toe te zien "dat overtredingen van het Gemeenschapsrecht onder gelijke 
materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige 
overtredingen van het nationale recht. Zij zijn daarbij vrij in hun keuze van de op te leggen 
straffen, maar deze moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn". 
De beginselen die door het Hof en het VEU worden gesteld, zijn weliswaar niet identiek, 
maar zij stemmen overeen en vullen elkaar aan. 
Het gelijkstellingsbeginsel blijkt krachtiger gesteld in artikel 209 A, waarin de Lid-Staten 
wordt verzocht "dezelfde" en dus niet slechts "gelijke" maatregelen te nemen. Het 
toepassingsgebied ervan is ruimer, want het gaat niet alleen om bestraffing van overtredingen, 
maar om alle "maatregelen" (wettelijke en bestuursrechtelijke voorschriften, administratieve 
organisatie en systeem van sancties) ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen 
worden geschaad. 
De interpretatie van het Hof behelst daarentegen een verplichting betreffende het resultaat 
van de sanctie (zij moet doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn) welke niet expliciet in het 
VEU wordt genoemd, maar deel uitmaakt van het "acquis communautaire". 
Uit de verslagen van de Lid-Staten valt af te leiden dat zij hun verplichtingen op die 
wijze verstaan en tegelijkertijd artikel 5 van het EG-Verdrag, als geïnterpreteerd door het I lof, 
en artikel 209 A van het VEU toepassen. Zij behandelen dus meestal zowel de maatregelen die 
worden genomen om de bestrijding van nationale en communautaire fraude gelijk te stellen, als 
de doeltreffendheid van hun sanctiesysteem. 
Overeenkomstig het schema dat aan de Lid-Staten is voorgesteld, beschrijft de balans van 
toepassing van het gelijkstellingsbeginsel de nationale maatregelen ter bestrijding van fraude ten 
nadele van de communautaire begroting (1.1), waarna de resultaten worden geëvalueerd (1.2) 
en vervolgens de gevolgen worden besproken die aan het verslag van de Europese Rekenkamer 
zijn gegeven (1.3). 
1.1. Beschrijving van de nationale maatregelen die voldoen aan het gelijkstellingsbeginsel 
(wet- en regelgeving, organisatie van de diensten) 
Deze maatregelen zijn, enerzijds, juridische voorschriften (1.1.1) en, anderzijds, 
maatregelen tot organisatie van de diensten (1.1.2). 
Punt 1.1.1 had een algemeen overzicht moeten opleveren van de nationale voorschriften 
inzake bestrijding van fraude ten nadele van de Gemeenschap, zowel wat betreft de preventie 
(voorschriften betreffende de controles) als de repressie (voorschriften betreffende de sancties). 
Punt 1.1.2 heeft tot doel de verschillende modellen van organisatie van de diensten te 
beschrijven, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de diensten die met de traditionele 
controles belast zijn en die welke meer in het bijzonder de fraudebestrijding tot taak hebben en 
waarvan de problemen en doeleinden dus meer specifiek zijn. 
1.1.1. Bondige beschrijving en ontwikkeling van de regelgeving 
In het schema dat aan de Lid-Staten werd voorgesteld wordt gevraagd om een bondige 
beschrijving per terrein van a) wetgeving, b) regelgeving en c) administratieve voorschriften. Een 
Lid-Staat was van oordeel dat de stand ter zake niet moest worden beschreven, enerzijds omdat 
artikel 209 A rechtstreeks van toepassing is en zodanig is gesteld dat bijzondere wetgevende en 
bestuursrechtelijke voorschriften overbodig zijn, anderzijds omdat communautaire middelen die 
in de Schatkist terechtkomen als nationale middelen worden beschouwd. 
De Lid-Staat staat met dit standpunt alleen. t)e andere landen geven in hun verslag de 
hoofdlijnen van hun juridisch systeem aan, hoofdzakelijk in de vorm van wetgevende 
maatregelen. 
De preventieve maatregelen zijn in de verslagen van de Lid-Staten weinig behandeld. 
Soms komen zij voor in het deel over de organisatie van de controles of in het juridische 
gedeelte, waar dan een opsomming van voorschriften zonder verdere toelichting wordt gegeven. 
In de meeste gevallen zijn de voorschriften inzake preventie vergeten en is punt 1.1.1 uitsluitend 
vanuit het oogpunt van repressie behandeld. Preventie kan dus het onderwerp zijn voor een latere 
uitwerking van de vergelijkende studie. 
Uit de verslagen blijkt dat de meeste Lid-Staten een regeling hebben voor de ontvangsten 
en een andere voor de uitgaven. Deze aanpak stond ook voorop bij de opstelling van het Verdrag 
betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen dat te Cannes 
werd aangenomen en dat, zonder af te doen aan een algemene aanpak van de beteugeling van 
de financiële criminaliteit, bij het definiëren van frauduleuze handelingen onderscheid maakt 
tussen uitgavenfraude en ontvangstenfraude. 
De regeling betreffende de ontvangsten is meestal te vinden in bijzondere bepalingen van 
het belasting- of douanerecht (a). De regeling voor de uitgavenfraude is weinig gedifferentieerd 
per uitgaventerrein (b). In enkele Lid-Staten valt echter een ontwikkeling waar te nemen naar 
opname in de wetgeving van geëigende bepalingen die expliciet voorzien in beteugeling van 
fraude ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschap (c). 
a) Ontvangsten 
Beteugeling van fraude ten nadele van de ontvangsten van de Gemeenschap 
Lid-Staat 
B 
DK 
D 
EL Algemene strafrechtelijke 
incriminaties 
Valsheid, gebruik van 
valse stukken, misbruik 
van vertrouwen, heling 
en witwassen 
Bedrog, valsheid in 
geschrifte, gebruik van 
valse geschriften enz. 
Bedrog, valsheid in 
geschrifte (oplichting 
alleen voor uitgaven) 
Vergelijkende analyse 
niet mogelijk op basis 
van gegevens uit het 
verslag Bijzondere 
strafrechtelijke 
incriminaties 
Algemene wet inzake 
douane en accijnzen 
(artikel 114, 115, 157, 
202, 237, 238, 220, 233, 
234, 256) : geldboeten 
en vrijheidsstraffen 
Incriminatie van ernstige 
vormen van smokkel 
(artikel 289 Strafwet). 
Sancties van 
hoofdstuk 11 Douanewet 
en wet op 
communautaire in- en 
uitvoer 
Algemene wet 
rijksbelastingen (fiscale 
fraude), waarvan 
incriminaties expliciet 
van toepassing zijn op 
de communautaire 
ontvangsten Administratieve sancties 
Geen administratieve 
sancties in algemene wet 
inzake douane en 
accijnzen 
Boeten onder drempel 
voor strafrechtelijke 
vervolging 
Administratieve sancties 
in sectoriële wetgeving 
voor elke soort 
communautaire 
ontvangsten (voor 
landbouwheffingen : 
verwijzing naar douane-
of belastingwetgeving) Ontwikkeling 
Grondige hervorming bij 
wet van 
27 december 1993 van 
algemene wet inzake 
douane en accijnzen wat 
betreft hoogte en 
invordering van boeten 
om deze afschrikkend te 
houden 
Nee 
Nee 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
OS Artikel 349 Strafwet 
beschermt openbare 
ontvangsten, ook - echter 
zonder expliciete 
gelijkstelling - die van de 
EU. Bovendien 
artikelen 403, 528 
(oplichting) en 302 
(gebruik van valse 
geschriften) Strafwet 
Strafrechtelijke 
bepalingen van gemeen 
recht van toepassing op 
communautaire 
ontvangsten 
Verslag geeft geen 
uitsluitsel 
Geen informatie over 
toepassing van algemene 
incriminaties op 
ontvangsten 
Bedrog, valsheid in 
geschrifte, gebruik van 
valse geschriften 
Valsheid in geschrifte 
(artikel 225 Wetboek van 
strafrecht), van 
toepassing op alle soorten 
EG-fraude, en artikel 140 
Wetboek van strafrecht 
(georganiseerde misdaad) 
Verslag geeft geen 
uitsluitsel Organieke wet op de 
smokkelarij - zonder 
specifieke gelijkstelling 
Douanewetboek 
Voorschriften inzake 
incriminatie van fraude 
op douanegebied zijn 
ook van toepassing op 
landbouwheffingen, 
accijnzen en BTW 
Strafrechtelijke 
incriminaties vastgesteld 
in douanewet 
(douanerechten en 
landbouwheffingen) 
Douanewet 
Artikel 171 Wet inzake 
douane en accijnzen en 
bepalingen betreffende 
smokkel (artikelen 169, 
170); artikel 18 In- en 
uitvoerwet, artikel 12 
Wet op 
landbouwgoederen 
Financieel strafrecht van 
toepassing op drie 
soorten ontvangsten 
(douanerechten, 
landbouwheffingen, 
BTW) Administratieve sancties 
in algemene belastingwet 
en algemene 
begrotingswet 
Sancties die als 
administratief kunnen 
worden beschouwd 
vastgesteld in specifieke 
wetgeving 
Administratieve sancties 
bepaald in douanewet 
Administratieve sancties 
in specifieke wetgeving 
Opgenomen in In- en 
uitvoerwet en Wet op 
landbouwgoederen Hervorming 
aangekondigd in zin van 
expliciete gelijkstelling 
Nee 
Nee 
Communautair 
douanewetboek (1.1.94) 
is aangevuld door 
nationale wetgeving 
Wetgeving aangepast na 
toetreding 
p 
su 
sv 
UK Bedrog, oplichting, 
misbruik van vertrouwen 
en omkoping 
Bepalingen van strafwet 
inzake fraude Wetsdecreet nr. 376/89, 
vooral artikel 21 
(smokkel bij in- en 
uitvoer). 
Kennelijk geen 
bijzondere wetgeving 
voor landbouwheffingen. 
Wetgeving voor BTW 
niet medegedeeld. 
Douanewet en wet op 
accijnzen bevatten 
strafrechtelijke sancties 
Wet op smokkel 
Customs and Excise 
"Management Act 1979" 
met incriminaties en 
sancties. 
"Common Agricultural 
Policy 1991" met minder 
strenge sancties VAT 
Act 1994 Vastgesteld in kader van 
douanewet 
/onder nadere gegevens 
over aard van sancties 
Administratieve sancties 
in speficieke wetgeving Kennelijk niet 
Wijziging van wetgeving 
na toetreding 
Wijziging van wetgeving 
op douane en BTW na 
toetreding 
Hervorming van 
wetgeving op BTW in 
1994 (zonder verdere 
gegevens over aard) 
Het gelijkstellingsbeginsel komt niet aan de orde wanneer elk soort middelen afzonderlijk 
wordt beschouwd, maar bij de vergelijking van de regelingen voor de verschillende middelen. 
Met betrekking tot de communautaire eigen middelen (douanerechten en landbouwheffingen) 
is er immers geen nationaal rechtsstelsel meer waarmee de communautaire regeling moet worden 
gelijkgesteld. Bij de BTW is er, zoals reeds in de inleiding werd opgemerkt, een totale gelijkstelling 
van de wijze waarop het aandeel van de Lid-Staat en dat van de Gemeenschap wordt vastgesteld en 
geïnd. 
Gewezen moet worden op de ontwikkeling die zich heeft voorgedaan sedert de zaak 
"Joegoslavische maïs" en het van kracht worden van het VEU in het bijzonder. 
10 
België heeft door een wet van 27 december 1993 tot wijziging van de algemene wet inzake 
douane en accijnzen zijn douanewetgeving op verschillende punten strenger gemaakt, met name door 
een aanzienlijke verhoging van de geldboeten die niet voldoende afschrikkend waren. 
In het verslag van Luxemburg wordt niet vermeld of de strengere douanevoorschriften van 
België werden overgenomen in het kader van de douane-unie tussen deze twee landen. Met verslag 
maakt niet duidelijk of Luxemburg, dat geen incriminatie voor BTW-fraude heeft, deze leemte heeft 
weggewerkt. 
De landen die in 1995 tot de Europese Unie zijn toegetreden, hebben hun juridische 
instrumenten aangepast aan het gelijkstellingsbeginsel. Uiteraard brengen deze landen geen wijziging 
van hun algemene strafwet naar voren met het oog op de toepassing van artikel 209 A van het VEU. 
Er zou echter een studie moeten worden uitgevoerd van de bepalingen die onlangs zijn aangenomen 
(in Finland bijvoorbeeld op strafrechtelijk gebied). Uit de verslagen van deze landen is voorts af te 
leiden dat op bepaalde terreinen reeds een expliciete gelijkstelling tot stand is gebracht. 
Oostenrijk bijvoorbeeld heeft zijn fiscale strafrecht aangepast om fraude met communautaire 
heffingen en belastingen gelijk te stellen met nationale fraude. De douanewetgeving is uitgebreid tot 
inbreuken die buiten het grondgebied van Oostenrijk maar binnen het douanegebied van de 
Gemeenschap zijn gepleegd. Het verslag van Finland vermeldt, naast een beschrijving van de 
wetgeving op landbouw- en BTW-gebied, enkele wijzigingen van de douanewetgeving (definitie van 
douanedelicten en de sancties). 
Het vraagstuk van de gelijkstelling (ter zake van repressie) op het gebied van de ontvangsten 
moet dus in de ruime zin worden begrepen, als een vergelijking tussen de juridische regeling voor de 
zuiver communautaire middelen (traditionele eigen middelen) en de regeling voor de middelen 
waarmee de nationale begroting wordt gefinancierd. Een andere nuttige vergelijking, die van de 
nationale regelingen onderling, zou al dan niet het bestaan aan het licht brengen van distorsies, met 
name op het gebied van de administratieve of strafrechtelijke sancties, die fraudestromen van de ene 
Lid-Staat naar de andere of verlegging van economische handelingen binnen de interne markt in de 
hand kunnen werken en zelfs tot verplaatsing van de maatschappelijke zetel van ondernemingen naar 
minder strenge landen kunnen leiden. 
11 
b) Uitgaven 
Beteugeling van fraude ten nadele van de uitgaven van de Gemeenschap 
Lid-
Staat 
B 
DK 
D 
EL Algemene 
strafrechtelijke 
incriminaties 
Valsheid in geschrifte, 
gebruik van valse 
geschriften, misbruik 
van vertrouwen, 
oplichting, heling en 
witwassen, verduistering 
Oplichting; 
valsheid in geschrifte en 
gebruik van valse 
geschriften; valse 
verklaring aan 
overheidsinstantie 
Oplichting 
Oplichting, bedrog, 
gebruik van valse 
geschriften, bankroet, 
heling, enz. 
Wet nr. 2172/93 voorziet 
in strafrechtelijke 
sancties op fraude ten 
nadele van de 
Gemeenschap Specifieke 
strafrechtelijke 
incriminaties 
Fraude met subsidies 
(wet van 7 juni 1994) : 
dezelfde straffen als 
voor oplichting. 
Wet van 28 maart 1975 
betreffende de handel in 
landbouw-, tuinbouw- en 
zeevisserijprodukten 
(EOGFL-Garantie) 
Geen bijzondere 
incriminatie, behalve op 
landbouwgebied 
(EOGFL-Garantie en -
Oriëntatie) waar 
voorzien is in bijzondere 
strafrechtelijke sancties 
(boeten en 
vrijheidsstraffen) 
Incriminatie van 
subsidiefraude expliciet 
van toepassing op 
communautaire Fondsen 
Verhoging van straffen 
op delicten tegen 
overheidsinstanties, 
waarbij de Europese 
Gemeenschap expliciet 
wordt genoemd Administratieve sancties 
Definitieve of tijdelijke 
uitsluiting van de 
voordelen van het 
Landbouwfonds, 
verbeurdverklaring van 
voordelen 
Vertragingsrente, 
verhoging van 
verschuldigd bedrag met 
een forfaitair bedrag 
Administratieve sancties 
vastgesteld bij wet op 
GMO's 
Administratieve sancties 
voor de verschillende 
terreinen van het 
EOGFL-Garantie 
(olijfolie, groenten en 
fruit, tabak, katoen). 
Geen precisering 
betreffende 
Structuurfondsen Ontwikkeling 
Wet van 7 juni 1994 : 
expliciete incriminatie 
van fraude met 
subsidies; 
aanzienlijke verzwaring 
van straffen 
April 1994 : invoering 
in de wetgeving 
betreffende het 
EOGFL-Garantie van 
het principe van 
verhoging met een 
forfaitair bedrag 
Nee 
Gelijkstellingsbeginsel 
expliciet neergelegd in 
artikel 36 van wet nr. 
2172/93 
12 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
OS Incriminaties van 
Strafwet (oplichting, 
gebruik van valse 
geschriften, verduistering 
van overheidsgelden); 
subsidiefraude (art. 350 
van Strafwet) 
Oplichting, misbruik van 
vertrouwen, valsheid in 
geschrifte en gebruik 
van valse geschriften 
Algemene strafwet 
(Lareny Act 1916, 
Forgery Act 1913, 
Falsification of Accounts 
Act 1875, Conspiracy to 
defraud, Bribing, 
Corruption, Criminal 
Justice Act 1951) 
Geen informatie over 
eventuele toepasbaarheid 
van incriminaties van 
strafwet op fraude ten 
nadele van de 
Gemeenschap 
Valsheid in geschrifte, 
gebruik van valse 
geschriften, 
verduistering, misbruik 
van vertrouwen en 
heling 
Valsheid in geschrifte, 
gebruik van valse 
geschriften, artikelen 
140 en 215 Strafwet 
Valsheid, oplichting, 
misbruik van 
vertrouwen, omkoping 
Strafwet (geen nadere 
gegevens) Nee; ontwerp voor 
algemene expliciete 
gelijkstelling door 
incriminatie van fraude 
ten nadele van de 
Gemeenschap 
Bijzondere 
strafrechtelijke 
bepalingen voor 
EOGFL-Garantie en 
GBCS 
Nee; 
voorbereiding van wet 
inzake algemene 
incriminatie van fraude 
ten nadele van de 
Gemeenschap 
Art 640 bis Strafwet 
"ernstig bedrog voor 
verkrijging van 
overheidsgelden" en 
artikel 316 bis 
"malversaties ten nadele 
van de Staat" 
Artikel 496-1* Strafwet . 
beschermt expliciet de 
communautaire uitgaven 
'Oplichting 
Geen bijzondere 
strafrechtelijke 
incriminatie met 
betrekking tot 
communautaire uitgaven 
Artikelen 36 tot 38 van 
Wetsdecreet 28/84 van 
20 januari : incriminatie 
van subsidiefraude 
Vermelding van 
strafrechtelijke 
incriminaties in Wet op 
GMO's en toepassing 
van wet op 
belastingontduiking op 
fraude met 
uitvoerrestituties Administratieve sancties 
voor het 
EOGFL-Garantie, de 
Structuurfondsen en het 
Cohesiefonds in 
Algemene 
Begrotingswet 
(art. 82) : boeten en 
uitsluiting voor 
bepaalde perioden 
EOGFL : nationale 
administratieve sanctie 
(boete) 
Nationale 
administratieve sancties, 
met name op gebied 
van EOGFL-Garantie 
Op gebied van EOGFL-
Garantie maar ook dat 
van Structuurfondsen 
GLB : sancties in de 
sectoriële wetgeving; 
Structuurfondsen : nee 
Administratieve sancties 
op gebied van ESF Uitbreiding van 
toepassingsgebied van 
Algemene 
Begrotingswet tot 
communautaire steun in 
1991 en uitwerking van 
een systeem van 
administratieve sancties 
Nee 
Wet nr. 142 van 19 
februari 92 (ter 
vervanging van wet 
nr. 898 van 23/12/86): 
expliciete gelijkstelling 
Wet van 1993 tot 
uitbreiding van 
toepassingsgebied van 
artikel 496 Strafwet tot 
communautaire fraude 
Nee 
Nee 
Aanpassing van 
financieel strafrecht na 
toetreding 
13 
WÊmmmmmmmm 
su 
SV 
UK Verslag geeft geen 
informatie over 
toepasselijkheid van 
algemene strafwet op de 
uitgaven. 
Bepalingen van Strafwet 
inzake fraude 
Incriminaties van 
algemene strafwet, 
Conspiracy to defraud, 
Theft Acts, met 
bepalingen inzake fraude Strafrechtelijke sanctie 
(tot 6 maanden 
gevangenis) bij 
overtreding van 
communautaire 
landbouwwetgeving 
Nee Schorsing bij wijze van 
nationale sanctie : kan 
door de diensten voor 
landbouwcontroles 
worden uitgesproken 
Administratieve sancties 
voorgeschreven in 
Agriculture Act 1957 Wijziging van 
wetgeving op 
landbouw- en 
structurele steun na 
toetreding 
Nee 
Het door de Commissie voorgestelde schema, waarin een beschrijving per gebied werd 
aanbevolen, is relatief weinig gevolgd. De ontwikkeling per uitgaventerrein is beschreven in het 
verslag van Oostenrijk, waar fraude om uitvoerrestituties te verkrijgen bij een wijziging van de wet 
op de marktordeningen aan belastingontduiking gelijk is gesteld. 
Wanneer de ontwikkeling van het nationale recht in een verslag is beschreven, ligt de 
klemtoon op het bestaan van een expliciete incriminatie van subsidiefraude, waaronder de uitgaven 
van de Gemeenschap vallen. 
Artikel 264 van de Duitse strafwet, dat in 1976 werd ingevoerd, incrimineert subsidiefraude 
niet alleen bij opzet maar ook bij grove nalatigheid en volgens lid 6 van artikel 264 moeten onder 
subsidie ook betalingen naar Gemeenschapsrecht worden verstaan. 
Opgemerkt moet worden dat bestraffing door de Lid-Staten kan worden gekoppeld aan het 
bestaan van communautaire voorschriften die specifieke verplichtingen inhouden. In het verslag van 
Duitsland wordt dit aan de orde gesteld en wordt de subsidiewet geciteerd, volgens welke de 
strafrechtelijke bepalingen betreffende de communautaire subsidies gedeeltelijk afhankelijk zijn van 
het bestaan en de inhoud van desbetreffende voorschriften van de Gemeenschap. Op 29 juni 1995, 
dus na de opstelling van de nationale verslagen, heeft de Raad een gemeenschappelijk standpunt over 
de verordening "administratieve sancties" vastgesteld om een antwoord te geven op de problemen 
van de Lid-Staten. 
14 
België en Luxemburg hebben nadat het VEU van kracht was geworden, hun wetgeving 
aangepast in de zin van een algemene gelijkstelling van de strafrechtelijke regeling voor de uitgaven. 
In België heeft de wet van 7 juni 1994 het toepassingsgebied uitgebreid van het Koninklijk Besluit 
van 1933, dat alleen betrekking had op subsidies ten laste van de Belgische Staat. Voortaan worden 
de financiële belangen van de internationale instellingen beschermd door incriminatie van 
subsidiefraude. Bovendien werden de boeten verzwaard en afhankelijk gesteld van de ernst van de 
feiten; de rapporteur verwijst naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie. In Luxemburg is bij 
een wet van 15 juli 1993 de definitie van oplichting (artikel 496 van de strafwet) uitgebreid, zodat 
dit begrip voortaan subsidiefraude in al haar vormen omvat en dus ook subsidies van internationale 
instellingen betreft. 
Ten slotte maken enkele Lid-Staten in de rubriek over de ontwikkeling van de wetgeving 
melding van een wet op het witwassen, die vervolging mogelijk maakt als er frauduleus middelen 
uit de communautaire begroting zijn verkregen. Deze Lid-Staten zijn België (wet van 17 juli 1990), 
Ierland (wet op justitie van 1994) en Italië (artikel 648 van de strafwet). 
Bij de beoordeling van de stand van zaken met betrekking tot het gelijkstellingsbeginsel op 
het gebied van de uitgaven moet ook rekening worden gehouden met de doeltreffendheid van de 
maatregelen die de Lid-Staten op het gebied van de ontvangsten hebben genomen. Verschillen in 
doeltreffendheid van de rechtsstelsels op het gebied van preventie of repressie (administratieve en 
strafrechtelijke sancties) moeten in aanmerking worden genomen om het niveau te verhogen in de 
sector waar zich de duidelijkste gebreken voordoen. Zoals voor de ontvangsten gaat het niet alleen 
om gelijkstelling van maatregelen ter bescherming van de communautaire uitgaven en de nationale 
uitgaven, maar wordt gestreefd naar een algemene verbetering van de bescherming in de gehele 
Gemeenschap. 
c) Algemeen strafrecht 
Verschillende Lid-Staten zijn van oordeel dat hun algemeen strafrecht op wettelijk vlak 
volstaat om aan het gelijkstellingsbeginsel te voldoen. 
15 
Het wetboek van strafrecht bevat in vele landen immers strafrechtelijke incriminaties die 
zowel gelden voor fraude ten nadele van de Lid-Staat als voor fraude ten nadele van de 
Gemeenschap. Het betreft oplichting, valsheid in geschrifte, gebruik van valse geschriften, misbruik 
van vertrouwen, om slechts de belangrijkste te noemen. Enkele Lid-Staten, zoals Nederland, sommen 
tientallen besluiten uit het gemene recht op welke kunnen worden gebruikt tegen fraudeurs. Deze 
bepalingen zijn terug te vinden in een veelheid van besluiten die kunnen worden toegepast naar 
gelang van de vorm van fraude. 
De meeste Lid-Staten zijn van oordeel dat de incriminaties van het gemene recht een 
voldoende bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap bieden. De gelijkstelling 
inzake beteugeling wordt impliciet verzekerd door besluiten die het mogelijk maken ongeacht welke 
fraude, nationale dan wel communautaire, te voorkomen en te bestraffen. 
In enkele verslagen valt echter een ontwikkeling naar een meer expliciete incriminatie van 
fraude ten nadele van de Gemeenschap waar te nemen. Na de opstelling van de verslagen is dit 
duidelijk bevestigd in het Verdrag betreffende de bescherming van de financiële belangen van de 
Gemeenschappen, dat op 26 juli 1996 te Cannes werd aangenomen en ondertekend. Met de bepaling 
in lid 2 van artikel 1 dat elke Lid-Staat de nodige en geëigende maatregelen neemt om het bepaalde 
in lid 1 (definitie van de elementen van fraude ten nadele van de Gemeenschap) in nationaal 
strafrecht om te zetten, zodat de bedoelde handelingen als strafrechtelijke inbreuken worden 
beschouwd, wil het Verdrag, zoals in de toelichting is verklaard, de Lid-Staten verzoeken frauduleuze 
handelingen strafbaar te stellen, hetzij specifiek, hetzij expliciet, hetzij door ze op te nemen in een 
algemene fraudedelictdefinitie. 
Een expliciete incriminatie is bij voorbeeld in algemene termen geformuleerd in Griekenland. 
Volgens het Griekse verslag heeft wet nr. 2172/93 (artikel 36) het toepassingsgebied van de 
strafrechtelijke sancties uitgebreid tot personen die de economische belangen van de Gemeenschap 
schaden. Andere Lid-Staten zijn voornemens binnenkort in hun wetgeving een expliciete en algemene 
incriminatie op te nemen. Spanje kondigt een ontwerp van wet tot hervorming van de strafwet aan 
16 
waarin expliciet sprake is van fraude ten nadele van de communautaire financiën. Ook Ierland 
kondigt in zijn inleiding, na een uiteenzetting over het traditionele standpunt dat er niet een enkel 
fraudedelict bestaat maar tal van incriminaties van oneerlijke handelingen, een wet aan, die thans 
wordt voorbereid, waarin de vroegere bepalingen betreffende oneerlijke handelingen worden 
overgenomen, maar die ook nieuwe incriminaties zal bevatten, waaronder fraude ten nadele van de 
Gemeenschap. 
Ten slotte moet Italië worden vermeld, dat in besluiten die meestal van vóór het VEU dateren, een 
strafbaarstelling van fraude ten nadele van de communautaire belangen per gebied kent. Terzake van 
de ontvangsten stelt de douanewet (artikelen 34 en 282 van de enige wet op de douane) expliciet 
fraude met in- of uitvoerrechten, heffingen en andere belastingen bij in- of uitvoer waarin de 
communautaire voorschriften voorzien strafbaar. Inzake uitgaven stellen de artikelen 640 bis en 
316 bis van de strafwet respectievelijk de oneerlijke verkrijging van overheidsgelden en het 
oneigenlijke gebruik van subsidies strafbaar, hetgeen nu ook geldt voor de subsidies uit de 
communautaire begroting. Wet nr. 55/90 noemde reeds de subsidies van de Europese 
Gemeenschappen als vallend onder artikel 640bis (ernstig bedrog voor het verkrijgen van 
overheidsgelden). Bij artikel 316bis is wet nr. 181/92 gekomen, waarbij verduistering van nationale 
en communautaire subsidies gelijk wordt gesteld. In het verslag van Italië wordt beklemtoond dat 
de regeling is aangevuld met, enerzijds, administratieve sancties bovenop de strafrechtelijke straffen 
en, anderzijds, de toekenning van een grotere rol van de Commissie tijdens de strafrechtelijke 
procedure. 
Denksporen (punt 1.1.1) 
Uit de twee tabellen waarin dit punt betreffende de ontvangsten en de uitgaven is samengevat, 
blijkt dat slechts een deel van de gegevens kon worden verzameld en dat bijkomende informatie 
waarschijnlijk nuttig zal zijn om de bestrijding van fraude en verspilling onverminderd voort te 
kunnen zetten, zoals gewild door de Europese Raad van Cannes. 
17 
Verbetering van de informatie op dit gebied is van fundamenteel belang voor de politici om 
te weten welke inspanningen nog moeten worden geleverd om het doel te bereiken dat de Europese 
Raad van Essen en die van Cannes hebben gesteld, namelijk een onverminderde en krachtige 
bestrijding van fraude om de financiële belangen van de Gemeenschap beter te kunnen beschermen. 
Uit deze eerste aanzet van vergelijkende analyse blijkt duidelijk dat de gedifferentieerde 
aanpak van bescherming van de ontvangsten en bescherming van de uitgaven de voorkeur heeft van 
de meeste Lid-Staten. Deze aanpak drong zich op en is nu neergelegd in de tweeledige definitie van 
fraude in het eerste artikel van het Verdrag betreffende de strafrechtelijke bescherming van de 
financiële belangen van de Gemeenschappen dat op 26 juli 1995 te Cannes werd goedgekeurd en 
ondertekend. Hij is het logische gevolg van de koppeling tussen en de verschillende draagwijdte van 
de verplichtingen op communautair en nationaal vlak. Zoals in het verslag van Spanje wordt 
benadrukt, hebben de Lid-Staten wat de eigen middelen (en vooral de BTW) betreft de voornaamste 
praktische voorschriften van de communautaire juridische regelingen vastgesteld (rechten en 
verplichtingen van administratie en belastingplichtigen, procedures voor aanslag en inning, 
verjaringstermijnenen -voorwaarden, bevoegdheden en plichten van de controle-ambtenaren, sancties, 
enz.). Op het gebied van de landbouwuitgaven, die de helft van de begroting vertegenwoordigen, is 
de regelgeving echter op communautair niveau vastgesteld en rechtstreeks toepasselijk in de 
Lid-Staten. 
Deze situatie roept vragen op over het niveau van gelijkstelling tussen de juridische regeling 
voor ontvangsten en uitgaven en de doelmatigheid daarvan. Het onderzoek zou in die zin moeten 
worden voortgezet. 
Naast deze aanvullende analyse op basis van een verdieping van de antwoorden die in de 
verslagen van de Lid-Staten zijn gegeven, kan langs drie wegen verder worden gewerkt om het door 
de Europese Raad gestelde doel te bereiken. 
18 
AJ Om te komen tot een coherente, horizontale aanpak van de bescherming van de financiële 
belangen, moet echter de vraag worden gesteld of dit verschil in harmonisatieniveau gewettigd is; 
wellicht is tot dusver niet voldoende rekening gehouden met de gelijkvormigheid in handelingen en 
middelen van de georganiseerde financiële misdaad ten nadele van de communautaire begroting, 
zowel aan de ontvangstenzij de als aan de uitgavenzijde. Deze opmerking geldt wellicht ook voor de 
preventie, een nog ver van grondig onderzocht terrein. Hier bestaan verschillen met de door enkele 
landen gewenste regelmatige evaluatie van de controlestelsels. 
B/ Wat de administratieve sancties betreft kan uit de verslagen van de Lid-Staten worden 
afgeleid dat de regelingen voor de bescherming van de ontvangsten degelijker zijn dan voor de 
uitgaven. De verslagen geven niet steeds uitsluitsel over het bestaan van nationale administratieve 
sancties, eventueel naast de communautaire administratieve sancties op landbouwgebied. Een 
duidelijk beleid om de administratieve sancties inzake uitgaven te verscherpen blijkt eveneens 
noodzakelijk. Het gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 29 juni 1995 over een ontwerp voor 
een verordening die een communautaire rechtsgrond voor de administratieve sancties inhoudt, zou 
het referentiekader ter zake moeten bieden, in het bijzonder wat betreft de invoering van 
sanctieregelingen op de verschillende uitgaventerreinen. Voorts kunnen het memorandum van het 
laatste Franse voorzitterschap en de invoering door Spanje (wet van 1991 op de rijksbegroting) van 
een stelsel van administratieve sancties op fraude met nationale of communautaire steun als 
uitgangspunt dienen. 
19 
C/ De omzetting in nationaal recht van de bepalingen van het Verdrag betreffende de 
bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen moet de rechtsgrond leveren die 
de Lid-Staten nodig hebben om op zijn minst frauduleuze handelingen expliciet te incrimineren. Dit 
moet zo spoedig mogelijk bereikt zijn, zodat het mogelijk wordt individuen te vervolgen die de in 
het verdrag genoemde handelingen hebben gesteld en om de gerechtelijke samenwerking daartoe te 
organiseren. Dit zou een stap vooruit zijn om de Instellingen en de Lid-Staten de nodige 
mogelijkheden te geven voor een gelijke beteugeling van fraude in de gehele Gemeenschap. 
Een van de onderwerpen - naast gerechtelijke samenwerking, waarvoor wordt verwezen naar 
het tweede deel - die verder moeten worden onderzocht is het vraagstuk van de aansprakelijkheid 
van natuurlijke personen en rechtspersonen, waarop bij voorbeeld in het verslag van Spanje en België 
wordt gewezen. Het strafrecht moet het immers mogelijk maken handelingen van het leidinggevende 
personeel en de opdrachthouders van een rechtspersoon strafbaar te stellen wanneer de elementen 
van de incriminatie voor rekening van de rechtspersoon zijn. Anderzijds moet de rechtspersoon als 
begunstigde of bestemmeling van de communautaire regelingen logischerwijze ook zelf straffen 
kunnen opgelegd krijgen in geval van fraude. 
D/ Naast de incriminatiekwestie is er het - openlijk door België en Italië gestelde - probleem 
van de onderlinge aanpassing van de sancties van de Lid-Staten. Te grote verschillen in de 
strafrechtelijke sancties doen zones van mindere repressie ontstaan, hetgeen kan leiden tot verlegging 
van economische transacties naar de Lid-Staten met de laagste sancties. De sancties moeten dus 
homogener worden zodat het niveau van bescherming overal op het grondgebied van de Unie 
hetzelfde is en een bevredigende mate van gelijkstelling wordt bereikt. 
20 
1.1.2 Bondige beschrijving en ontwikkeling van de organisatie van de diensten 
De diensten waarvan de organisatie hierna wordt beschreven zijn de diensten die belast zijn 
met de toepassing van de voorheen geanalyseerde voorschriften en het beheer van de communautaire 
financiën. 
De Commissie had in haar schema voorgesteld de antwoorden per terrein bijeen te brengen. 
Per terrein worden de verschillende controlestructuren die in het schema zijn vermeld (traditionele 
controle, specifieke fraudecontrole, horizontale controle en multidisciplinaire controle) geanalyseerd. 
De beschrijving van de diensten neemt in de verslagen van de Lid-Staten een grote plaats in. 
De organisaties van de diensten die met de EU-gelden belast zijn is zo ingewikkeld dat zelfs een 
bondige beschrijving tientallen bladzijden in beslag zou nemen. Daarom wordt in ieder deel, 
voorafgaand aan de opmerkingen, een schematische presentatie gegeven in de vorm van 
synthesetabellen. 
In dit verslag worden de verschillende controlestructuren per terrein beschreven, dus 
achtereenvolgens de eigen middelen (a), de landbouwuitgaven (b) en de Structuurfondsen (c), 
vooraleer de diensten worden behandeld die de Commissie bijstaan voor de uitgaven die zij 
rechtstreeks verricht (d). 
a) organisatie van de diensten : controle van de eigen middelen 
In de volgende tabel zijn de bevoegdheden van de nationale diensten die met de controle van 
de eigen middelen belast zijn geanalyseerd. In de eerste kolom worden de (vaak gescheiden) diensten 
opgesomd die met de basiscontrole van de traditionele eigen middelen en de BTW belast zijn. In de 
tweede kolom worden de fraudecontrolediensten genoemd en in de derde de multidisciplinaire 
organen die op het gebied van de middelen tussenbeide kunnen komen. 
21 
Bevoegdheden van de diensten op het gebied van de eigen middelen 
» 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
OS 
SU 
sv Traditionele controle (traditionele 
eigen middelen (TEM) en BTW-
middelen) 
TEM : Administatie van douane en 
accijnzen 
BTW : Niet behandeld 
TEM : Administratie van douane en 
BTW 
BTW : idem 
TEM : Hoge directie van Financiën -
directie Douane en Accijnzen 
BTW : Specifieke diensten van de 
OID's 
TEM : Directies van het ministerie 
van Financiën gespecialiseerd in 
douanezaken 
BTW : Directies gespecialiseerd in 
BTW 
TEM Belastingadministratie, 
departement douane en accijnzen 
BTW : niet behandeld 
TEM Algemene directie van 
douane en indirecte belastingen 
(DGDDI) 
BTW : niet behandeld 
TEM : Douanediensten vallen onder 
belastingadministratie 
BTW : niet behandeld 
TEM : Administratie van douane 
BTW : financiële diensten 
TEM : Administratie van douane en 
accijnzen 
BTW : niet behandeld 
TEM : Directoraat-generaal douane 
BTW : Belastingadministratie en 
bevoegdheid van FIOD 
TEM Algemene directie van 
douane (DGA) 
BTW : niet behandeld 
TEM : Administratie van douane 
BTW : niet behandeld 
TEM Algemene directie van 
douane 
BTW Algemene directie van 
belastingen 
TEM Algemene directie van 
douane 
BTW : Nationale belastingdienst Specifieke enquêtestructuren (douane 
en/of belastingen) 
-
-
Zollkriminalamt 
Speciaal orgaan voor coördinatie van 
de controles (ministerie van 
Financiën) 
Algemeen rijkscontrolebureau 
Investigation Bureau 
-
"Fiscale Inlichtingen en 
opsporingsdienst" - FIOD 
Afdeling beteugeling van fraude in de 
directies van de douane 
-
Stuurcomité van douane- en 
belastingdiensten 
-Horizontale en multidisciplinaire 
structuren 
-
-
Rekenhof 
Directie repressie van economische 
delicten (ministerie van Financiën) 
Algemene inspectie van het rijk -
Rekenhof 
Algemene inspectie van financiën 
(IGF) met interministeriëleopdracht 
-
Guardia di Finanza 
-
"Economische Centrale Dienst" 
ECD 
Algemene inspectie van financiën 
Rekenhof 
Stuurcomité van werkgroep "Oost­
project" 
-
22 
UK TEM : "HM Customs and Excise " 
beheert zowel douanerechten als 
BTW Investigation Division Dienst ernstige fraude (Serious 
Fraud Office) 
Het Verenigd Koninkrijk en Denemarken behandelen traditionele eigen middelen en BTW 
samen. In het verslag van Ierland is vermeld dat de douanedienst deel uitmaakt van de 
belastingadministratie. 
Als zij om de reeds genoemde redenen (gelijkstelling de facto voor een belasting die zowel 
de Lid-Staat als de Gemeenschap ten goede komt) de BTW niet afzonderlijk hebben gehouden, 
maken de andere Lid-Staten een onderscheid tussen de controle van de traditionele eigen middelen 
en die van de BTW. Dit hoeft geen aanleiding te geven tot opmerkingen, maar betekent wel dat naar 
deel 1.2 moet worden verwezen voor het resultaat van de controles. 
Naast de traditionele controle van de diensten als vermeld in de eerste kolom, hebben de 
meeste Lid-Staten medegedeeld dat zij over controle- en opsporingsdiensten beschikken die met de 
controle van de middelen van de Gemeenschap belast zijn. 
Enkele daarvan (zie tweede kolom) zijn specifieke structuren die voor alle eigen middelen 
bevoegd zijn. Vaak hebben zij vooral als opdracht opsporingswerk en fraudebestrijding, zoals de 
Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst (FIOD) van Nederland, het Duitse Zollkriminalamt of de 
opsporingsdiensten (investigation division) van het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Andere 
instellingen, zoals de rijkscontroledienst van Spanje of het stuurcomité van douane en belastingen 
van Finland, alsook de speciale dienst voor de coördinatie van de controles van Griekenland, zorgen 
voor een coherente bescherming van de middelen van de Gemeenschap. 
Ten slotte maken verschillende Lid-Staten melding van multidisciplinaire organen die alle 
overheidsgelden controleren, ook de eigen middelen van de Gemeenschap. Als voorbeelden kunnen 
worden genoemd de algemene inspecties van financiën van Frankrijk en Portugal en het Rekenhof 
van Duitsland en Spanje. Voorts zijn multidisciplinaire organen met ruime bevoegdheden, zoals de 
Guardia di Finanza van Italië, de Belgische Centrale dienst voor de bestrijding van de georganiseerde 
economische en financiële delinquentie en de Serious Fraud Office 
23 
van het Verenigd Koninkrijk, ook gemachtigd algemene controles uit te oefenen of bijzondere 
enquêtes met een grote omvang uit te voeren. 
Verdere ontwikkelingen in dezelfde zin worden aangekondigd in het verslag van België 
(herstructurering van de administratie van douane en accijnzen) en Nederland (aanwijzing van 
organen voor coördinatie en overleg op het gebied van communautaire fraude). 
Uit deze tabel blijkt dat de Lid-Staten degelijke organisatorische voorzieningen hebben 
getroffen voor de bescherming van de eigen middelen van de Gemeenschap en dat kan worden 
gesproken van een hoge graad van gelijkstelling met de organisatie van de bescherming van hun 
eigen ontvangsten. 
1.1.2 b) organisatie van de controlediensten voor het EOGFL-Garantie 
De gegevens uit de verslagen van de Lid-Staten zijn samengevat in de volgende tabel, waarin 
een onderscheid wordt gemaakt tussen traditionele, specifieke en multidisciplinaire controle. Over 
het algemeen hebben de Lid-Staten onderscheid gemaakt tussen interventiemaatregelen, directe steun 
en maatregelen in verband met het handelsverkeer. Om redenen van vereenvoudiging zijn deze 
laatste niet in de tabel opgenomen; zij leiden tot uitvoerrestituties, welke afzonderlijk door de 
douanediensten worden gecontroleerd. 
Organisatie van de controle van het EOGFL-Garantie 
Lid-
Staat 
B 
DK Scheiding 
betaler/controleur 
(traditionele controle) 
Interventie : nee 
Directe steun : ja 
Interventie : nee 
Directe steun : -Onafhankelijkheid(statuut) 
en bevoegdheden van 
ambtenaren belast met 
traditionele controle 
Interventie ja 
(economische zaken en 
volksgezondheid), 
kennelijk uitgebreide 
bevoegdheden 
-Specifieke 
enquêtestructuren 
Interventie : inspectie 
van de grondstoffen 
Directe steun : -
-Horizontale en 
multidisciplinaire 
structuren 
Economische algemene 
inspectie (EAI) 
-
24 
ttUMMMM 
D 
F.I, 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
P 
OS 
SU 
sv 
UK Interventie : -
Directe steun : -
Interventie : nee 
Directe steun : nee 
Interventie : nee 
Directe steun : ja 
Interventie : nee 
Directe steun : nee 
Interventie : nee 
Directe steun : ja 
-
Interventie : nee 
Directe steun : nee 
Interventie : nee 
Directe steun :nee 
-
-
-
Interventie : nee 
Directe steun : nee Interventie : ja (BALM) 
Directe steun : ja 
(Lander) 
Interventie : ja (Nomos) 
Directe steun : ja 
(Nomos) 
Interventie : ja 
(agentschappen) 
Directe steun : ja 
(gemeenschappelijk) 
Interventie : ja (Ministerie 
van Landbouw) 
Directe steun : ja 
(Ministerie van 
Landbouw) 
Interventie : nee 
Directe steun : ja 
(Ministerie van 
Landbouw) 
-
Interventie : delegatie aan 
beroepsorganisaties 
Directe steun : ja 
(Ministerie van 
Landbouw) 
E: ja (douane) 
Interventie : ja 
(agentschap) 
Directe steun : ja 
(Ministerie van 
Landbouw) 
-
-
-
Interventie : delegatie aan 
beroepsorganisaties 
Directe steun : ja 
(Ministerie van 
Landbouw) 
E: ja (douane) -
Team onderzoekers 
van centraal orgaan 
van interventie­
organisaties in de 
landbouwsector 
(ACOFA) 
Interventie : ja (voor 
bepaalde sectoren) 
Directe steun : -
-
Controle­
coördinatiegroep 
(CCG) 
Algemene 
inspectiedienst 
(AID) 
Interventie : -
Directe steun : ja 
-
-
-
Antifraude-eenheid 
van het bureau 
(AFU) Speciale dienst voor 
coördinatie van de 
controles (OSCC) 
Algemene inspectie van 
de overheidsdiensten 
(IGAE) 
Algemene inspecties van 
de autonome 
gemeenschappen 
Algemene inspectie van 
financiën, algemene 
inspectie van landbouw 
Guardia Di Finanza 
-
Platform bijzondere 
opsporingsdiensten (PBO) 
Algemene inspectie van 
financiën 
-
-
-
Bureau ernstige fraude 
(SFO) 
25 
In de meeste verslagen wordt het handelsverkeer behandeld, dat voor het EOGFL-Garantie 
vooral de uitvoerrestituties betreft. Voor deze uitgaven bestaat er een controle die los staat van de 
dienst die het dossier onderzoekt en de betalingen verricht. Deze gecentraliseerde controle, die onder 
de douanediensten van elke Lid-Staat valt, is onafhankelijk van het betaalorgaan en is toevertrouwd 
aan ambtenaren die over het algemeen uitgebreide bevoegdheden hebben. 
De verslagen bevatten evenwel minder gegevens over de interventiemaatregelen en de directe 
steun. 
Bij de directe steun schijnt de eerste controle gedecentraliseerd te zijn volgens het verslag 
van Duitsland, Spanje, Italië en Oostenrijk. De supervisie van de plaatselijke diensten wordt niet 
verder beschreven of er wordt verwezen naar instanties die zeer algemene bevoegdheden hebben. Op 
het gebied van de interventies en het handelsverkeer wordt de controle in alle Lid-Staten centraal 
uitgeoefend. 
De materiële controles geschieden in alle Lid-Staten volgens de communautaire voorschriften. 
De kwantitatieve doelstellingen worden kritisch behandeld in bepaalde verslagen, waarin de nadruk 
wordt gelegd op risicoanalyse en gerichte controles als te verkiezen boven aselecte controles (verslag 
van Nederland) of op inlichtingenwerk (verslag van Italië). 
Als de rol van de douane bij de controle van de uitvoerrestituties buiten beschouwing wordt 
gelaten, worden de controles meestal door het betaalorgaan uitgevoerd. Het meest klassieke geval 
is dat van een afdeling of directie die belast is met de interne controle of de controle binnen de 
dienst die de betalingen van het EOGFL-Garantie verricht. Voorbeelden zijn Ierland, waar een 
afdeling "audit" van de beheerseenheid de door de Gemeenschap voorgeschreven controles uitvoert, 
Spanje, waar deze functie door een subdirectie van de controle van de betaalorganen zoals SENPA 
wordt uitgeoefend, en het Verenigd Koninkrijk, dat naast de controles per regeling die door een 
afdelingshoofd worden uitgevoerd, in het betaalorgaan een dienst interne controle heeft opgericht. 
De jongste ontwikkelingen in de Lid-Staten volgen het klassieke schema. In Griekenland heeft 
een presidentieel decreet (nr. 385/1994) de organisatie van het Ministerie van Landbouw gewijzigd 
door de directie Controle van de uitgaven van het EOGFL-Garantie op te nemen binnen het 
Secretariaat-generaal voor landbouwbeleid en internationale betrekkingen; tegelijkertijd is binnen het 
Directoraat-generaal "beheer van de markten van landbouwprodukten" een afdeling interne controle 
26 
opgericht die strcekproefverificaties uitvoert. Zo zijn controleprogramma's opgesteld voor 
verschillende sectoren (olijfolie, groenten en fruit, tabak, katoen). Portugal heeft in 1993 bij de 
Douane en het Nationale Interventie- en Garantie-instituut voor de Landbouw speciale diensten voor 
de beteugeling van fraude gecreëerd. Luxemburg deelt mede dat een controlesysteem wordt 
opgebouwd dat eind 1995 voltooid zal zijn. 
In het verslag van Frankrijk worden nuttige gegevens verstrekt over het controlepersoneel. 
Zo worden bij de materiële en administratieve controles van de betaalorganen in de landbouw 200 
voltijdse ambtenaren ingezet voor de controle van de prijsondersteunende uitgaven en 34 voor de 
controle van de directe steun aan de landbouwbedrijven. Voorts zijn de ondernemingen die van een 
van de betaalorganen (er zijn tien openbare instellingen die elk in een soort produkt gespecialiseerd 
zijn) middelen hebben ontvangen, aan de controle van een centrale dienst (ACOFA) onderworpen 
die een dertigtal onderzoekers heeft. De vergelijkende analyse van de structuren zou kunnen worden 
aangevuld met dergelijke gegevens over het aantal controleurs en hun bevoegdheden. 
Enkele Lid-Staten hebben een externe controle op de betaalorganen. Zo heeft België een 
Economische Algemene Inspectie, die de uitvoer van landbouwprodukten en de 
interventiemaatregelen controleert en onafhankelijk is van de inspectiedienst van het Belgisch 
Interventie- en Restitutiebureau (BIRB, betaalorgaan). In Italië worden secundaire controles verricht 
door gekwalificeerde beambten die afhankelijk zijn van de Guardia di Finanza, maar niet dezelfde 
opsporingsbevoegdheden hebben. In Nederland stelt een controle-coördinatiegroep het programma 
van de Douane (voor de restituties) en de AID (Algemene Inspectiedienst van het Ministerie van 
Landbouw) vast. 
Voorts worden vermeld de algemene inspecties van financiën (Portugal, Frankrijk), de 
inspecties van de overheidsdiensten of de autonome gemeenschappen (Spanje) en het nationale 
Rekenhof (Oostenrijk, Zweden, enz.). 
Enkele Lid-Staten vermelden dat de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid 
een verandering tot gevolg heeft gehad van de organisatie van de controles in verband met de 
directe steun. Zo moet het geïntegreerde beheers- en controlesysteem met een databank (SIGC) in 
Frankrijk ongeveer 1 miljoen dossiers behandelen, hetgeen verklaart waarom een speciale opleiding 
CICC-EOGFL-Garantie wordt gegeven. In Nederland is deze taak opgedragen aan de dienst 
Tenuitvoerlegging van de verordeningen van het Ministerie van Landbouw. Naast de invoering van 
27 
het GBCS zijn materiële controles van de inkomenssteun nodig, welke in Frankrijk gedeeltelijk door 
de betaalorganen en gedeeltelijk door de diensten van het Ministerie van Landbouw worden verricht 
en in Nederland door de Algemene Inspectiedienst (AID). 
Alles te zamen genomen heeft de organisatie van de controle van de landbouwuitgaven, zoals 
zij door de Lid-Staten wordt beschreven, vooral tot doel de in de communautaire voorschriften 
vermelde kwantitatieve doelstellingen te bereiken, maar zij staat zelden los van de dienst die met de 
betalingen belast is. 
1.1.2. c) organisatie van de diensten die de Structuurfondsen controleren 
De meeste Lid-Staten hebben een gedetailleerde beschrijving verstrekt van de organisatie van 
het beheer van de Structuurfondsen en de controle daarvan. De beschrijving van de beheersdiensten 
neemt meer plaats in dan die van de structuur die met de interne of externe controle belast is. 
Het is vrijwel onmogelijk de regelingen voor het beheer van de Structuurfondsen in de Lid-
Staten met elkaar te vergelijken : de nationale verslagen verschillen zeer sterk op dit punt. Zo kan 
het beheer van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) gecentraliseerd zijn bij een 
enkele dienst die de middelen per geografisch gebied toekent, of aan verschillende ministeries 
toevertrouwd zijn in het kader van een beheer naar doelstelling dat bepalend is voor de kredieten per 
soort programma, dan wel gedecentraliseerd zijn naar geografische gebieden met veel of weinig 
autonomie. 
Bij de controle van de Structuurfondsen vallen drie kenmerken op die niet in dezelfde mate terug 
te vinden zijn bij de overige middelen of uitgaven van de Gemeenschap. 
Het eerste kenmerk is de grote betekenis van de interne controle door de dienst die met de 
uitvoering van de communautaire programma's belast is. In dit geval is de boekhoudkundige controle 
op stukken van overwegend belang. 
28 
Een tweede kenmerk is het belang van de plaatselijke diensten, ongeacht of deze gesplitst of 
gedecentraliseerd zijn. Het betrekken van autoriteiten met een vaak reële autonomie bij het beheer 
van de Structuurfondsen veronderstelt aangepaste controlevormen, waarbij de centrale overheid de 
plaatselijke prerogatieven respecteert. Gevolg zijn een grote complexiteit en diversiteit van de 
controle op de Structuurfondsen. 
Het derde kenmerk, de deelname van autoriteiten van de Lid-Staten aan de financiering van 
de structurele programma's, brengt een feitelijke gelijkstelling mee die gemakkelijk aan te tonen is : 
de principes voor het beheer en de controle van de medegefinancierde programma's zijn uiteraard 
dezelfde voor de deelname van de Gemeenschap als voor die van de Lid-Staat. 
In de onderstaande tabel worden in de eerste plaats gegevens verstrekt over de zogenaamde 
traditionele controle, dit is de controle door de dienst die belast is met de toepassing van de 
communautaire voorschriften en de uitvoering van de begroting. De eerste reeks gegevens betreft het 
gecentraliseerde of gedecentraliseerde karakter van de controle op middelen die vaak lokaal worden 
beheerd. De tweede reeks gegevens heeft betrekking op de scheiding tussen beheerder en controleur. 
De derde reeks betreft de aard van de bevoegdheden van de ambtenaren die met de controle zijn 
belast en de mogelijkheid die zij hebben om bij voorbeeld materiële controles ter plaatse en dus niet 
alleen verificaties van de boekhoudkundige juistheid te verrichten. De tabel is aangevuld met een 
kolom over het bestaan van specifieke enquêtestructuren voor de behandeling van de dossiers van 
fraudes en onregelmatigheden en een laatste kolom betreffende de horizontale en multidisciplinaire 
controlediensten. 
B Fonds 
ESF Traditionele 
controle 
Gecentra­
liseerd of 
gedecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd/ 
gedecentra­
liseerd 
5 diensten Schei­
ding 
betaler/ 
contro­
leur 
nee Materiële controle/ 
bevoegdheid van 
ambtenaren 
Materiële controle in 
meeste gevallen Specifieke enquête­
structuren 
nee Horizontale en 
multidisciplinaire 
structuren 
Rekenhof - Inspectie 
van financiën in 
bepaalde gevallen 
29 
DK 
D 
EL 
E 
F 
I RL EFRO 
EOGFL 
FIOV 
ESF 
EFRO 
EOGFL 
FIOV 
Alle 
ESF 
EFRO 
EOGFL 
FIOV 
Alle 
ESF 
EFRO 
EOGFL 
(en 5b) 
5a + 
FIOV 
Alle gedecentra­
liseerd -
gedeeltelijke 
beschrijving 
(Vlaanderen) 
gedecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd 
gedecentra­
liseerd 
gedecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd/ 
gedecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd 
-
volledige 
gelijkstelling 
met nationale 
subsidie 
(1/10 EEG-
9/10 FR) 
regionale 
prefecten 
regionale 
prefecten 
gedecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd nee 
nee 
nee 
nee 
nee 
ja 
ja 
ja 
ja 
nee Materiële controle 
mogelijk 
Materiële controle 
mogelijk 
ja, gespecialiseerde 
ambtenaren 
Materiële controle 
door bemiddelende 
instanties - vaak 
particuliere 
ondernemingen onder 
overheidstoezicht 
Speciale 
controlestructuur 
Speciale 
controlestructuur 
- Materiële controle 
mogelijk 
- CICC (1993) 
controles en 
systeemcontroles - ambtenaren van 
Ministerie van 
Financiën 
- ambtenaren van 
inspectie van 
Ministerie van 
Economische 
Zaken 
Directoraat financiële 
controle en inspectie 
van het Ministerie 
van Landbouw 
-Hoog Comité van 
Toezicht 
Rekenhof; 
accountants 
Rekenkamer van 
Bond en Deelstaten 
Rekenhof, 
Ministerie van 
Financiën 
Rekenhof 
30 
I 
1. 
N 
P 
OS 
SU 
sv 
UK Alle 
-
EFRO 
ESF 
EOGFL 
FIOV 
Alle 
ESF 
EOGFL 
ESF 
EFRO 
EOGFL 
Alle 
ESF 
EFRO 
EOGFL gedecentra­
liseerd 
-
gedecentra­
liseerd 
gedecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd/ 
gedecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd, 
behalve 
autonome 
regio's 
gecentra­
liseerd en 
gedecentra­
liseerd 
zeer volledige 
beschrijving 
van 
bevoegdheden 
per ministerie 
in 
voorbereiding 
gecentra­
liseerd 
(+ Noord-
Ierland) 
gedecentra­
liseerd 
gecentra­
liseerd ja, 
gecentra­
liseerd 
-
nee , 
nee 
ja 
nee 
nee 
nee Belastinginspecteurs 
-
nee 
Controles ter plaatse 
mogelijk door 
controleurs met 
bijzonder statuut 
Bijzonder 
controledienst (92) 
nee 
nee Gerechtelijke en 
fiscale politie 
-
All) : algemene 
inspectie 1992 : Inter­
ministerieel comité 
voor fraudebestrijding 
(209a) 
-
- controles op 
ministerieel niveau 
- algemene inspectie 
van de diensten -
audit 
National Criminal 
Intelligence Service 
Serious Fraud Office 
Uit deze tabel blijkt ondermeer dat de controles in de meeste gevallen grotendeels beperkt 
zijn tot de traditionele controles door een dienst van de beheerder zelf zonder dat de controle op 
stukken wordt aangevuld door een latere verificatie ter plaatse. Enkele Lid-Staten, zoals Portugal, 
hebben bijzondere structuren opgericht die stelselmatig en tot het stadium van de begunstigde de 
gesubsidieerde projecten controleren. Deze controledienst bestaat in het Verenigd Koninkrijk voor 
het ESF. In Denemarken wordt de invoering van een dergelijke controle onderzocht door een 
interministeriële groep die met het beheer van de Structuurfondsen belast is. 
31 
In de verslagen van Griekenland, Italië en Finland wordt gewezen op de scheiding van betaler 
en controleur : een gecentraliseerde autoriteit controleert de plaatselijke beheerders. 
( irickenland heelt de laatste jaren zijn centrale organisatie daartoe gewijzigd. Bij presidentieel 
decreet nr. 394/1991 is een directoraat inspectie bij het ministerie van Economische zaken gecreëerd 
dat los staat van de afdeling financiële controle (directoraat toepassing en betalingen van het EFRO) 
van hetzelfde ministerie. Voor het ESF is in Griekenland een secretariaat-generaal voor het beheer 
van de communautaire middelen opgericht (benaming van wet nr. 2224/94) met een directoraat 
controle en evaluatie dat materiële en beheerscontroles uitvoert. Voor het EOGFL-Oriëntatie oefent 
het directoraat financiële controle en de inspectie van het Ministerie van Landbouw bij melding of 
vermoeden van fraude bijzondere controles uit. 
Italië heeft meer verantwoordelijkheden gegeven aan de Guardia di Finanza, een 
multidisciplinaire instantie waarin, volgens een voorstel dat door het Parlement wordt onderzocht, 
een speciaal team voor de bestrijding van communautaire fraude zal worden opgericht. Dergelijke 
teams bestaan reeds in alle regionale centra van de fiscale politie en kunnen, dank zij hun uitgebreide 
opsporingsbevoegdheden, de plaatselijke controle van de Structuurfondsen door de comités van 
toezicht ondersteunen. 
Uit de zeer uitvoerige beschrijving van Finland blijkt dat centrale controle-instanties de 
uitvoering controleren van de instructies die aan de districten zijn gegeven voor het beheer van de 
verschillende fondsen. Zo controleert de dienst interne controle van het Ministerie van Binnenlandse 
zaken vooral het EFRO, de dienst controle en inspectie van het Ministerie van Landbouw het 
EOGFL-Oriëntatie en het FIOV, en de dienst ESF van het Ministerie van Arbeid kan controles ter 
plaatse uitvoeren. 
Ten slotte moet worden vermeld dat Spanje in zijn verslag het bestaan vermeldt van een 
controle-overeenkomst met de Commissie. Dergelijke akkoorden, waarin voorzien is bij artikel 23 
van Verordening (EEG) nr. 4253/88, bestaan echter ook met andere landen. Voorts is Spanje de 
enige begunstigde van het Cohesiefonds die nuttige gegevens verstrekt over de organisatie van de 
controle van dit Fonds. 
32 
Verschillende Lid-Staten vermelden in hun verslag dat zij de externe controle van de 
Structuurfondsen hebben opgedragen aan controle-instanties zoals het Rekenhof of de algemene 
inspectie. De controles van deze instanties, die een zeer ruime bevoegdheid hebben, kunnen echter 
niet zo frequent en grondig zijn als nodig is. Zij worden slechts subsidiair vermeld wegens gebrek 
aan gespecialiseerde structuren. Zelden wordt trouwens melding gemaakt van deze structuren op 
hoog niveau voor de eigen middelen of de landbouwuitgaven, die evenwel ook onder hun 
bevoegdheden vallen. 
1.1.2 d) diensten die bevoegd zijn de Commissie eventueel bij te staan 
De titel van dit deel van het schema werd gepreciseerd in een voetnoot : "wanneer de 
Commissie belast is met de uitvoering van bepaalde uitgaven in rechtstreekse samenhang met de 
begunstigden (onderzoek, milieu, ontwikkelingshulp,...)". In drie verslagen is een antwoord met deze 
titel gegeven. 
In het verslag van Frankrijk wordt opgemerkt dat de Commissie vooraf de nodige gegevens 
moet verstrekken over de rechtstreeks verrichte uitgaven. Zweden is bereid tot samenwerking met 
de Commissie en vraagt de nodige informatie daartoe. Het Verenigd Koninkrijk ten slotte heeft drie 
terreinen (opleiding, onderzoek en ontwikkeling van de overzeese landen) uitgekozen waarop meer 
samenwerking gewenst is om de doeltreffendheid van de rechtstreekse uitgaven te verbeteren, alsook 
de complementariteit met de nationale uitgaven. 
Denksporen (punt 1.1.2) 
De Commissie trekt twee grote conclusies uit deze vergelijkende analyse van de regeling van 
de fraudebestrijding in de Lid-Staten. 
A. Er is een tendens tot ontwikkeling van multidisciplinaire controlestructuren voor de 
bestrijding van fraude op alle terreinen en met uitgebreide opsporingsbevoegdheden. De Lid-Staten 
hopen aldus de georganiseerde financiële criminaliteit beter te kunnen bestrijden, want die beperkt 
zich niet steeds tot een enkel gebied. 
33 
Er zijn tal van voorbeelden. Het Verenigd Koninkrijk heeft een bureau voor ernstige fraude 
(Serious fraud office - SFO), dat over multidisciplinaire onderzoeksteams beschikt; voor het 
inlichtingenwerk is in 1992 de nationale inlichtingendienst (National criminal intelligence service - NCIS) 
opgericht om de grote delinquentie te bestrijden, ook op economisch gebied. De Centrale dienst voor de 
bestrijding van de georganiseerde economische en financiële delinquentie (CDGEFD) in België bestaat 
uit leden van de gerechtelijke politie bij de parketten, de rijkswacht, het Hoog Comité van Toezicht 
(HCT) en sedert de fiscale wet van 30 maart 1994 ook ambtenaren van de douane, de directe belastingen 
en de BTW. Een algemene richtlijn bepaalt dat deze dienst bevoegd is voor "elk zwaar economisch, 
financieel of fiscaal misdrijf in relatie met de georganiseerde misdaad, inzonderheid de 
anti-communautaire fraude". 
In Italië zal een wet binnenkort de essentiële controle- en enquêtefuncties van de "Guardia di 
Finanza" op het gebied van communautaire fraude bevestigen, waardoor deze dienst een belangrijk 
instrument zal worden voor een beleid dat op het hoogste niveau wordt vastgesteld, namelijk door het 
interministerieel comité voor de bestrijding van communautaire fraude. Dit interministeriële comité is 
in de geest van artikel 209A van het VEU opgericht bij wet nr. 142 van 19 februari 1992; het ressorteert 
onder het departement voor de coördinatie van het communautaire beleid van het voorzitterschap van 
de Ministerraad, in het kader waarvan de operationele eenheid van de "Guardia di Finanza" werkzaam 
is die bij decreet van de voorzitter van de Ministerraad van 11 januari 1995 is opgericht. 
Deze tendens, waarvan nog vele voorbeelden kunnen worden gegeven, is interessant, want daaruit 
blijkt dat de Lid-Staten hun systemen voor de bestrijding van nationale en communautaire fraude 
aanpassen en zich niet beperken tot een bijzonder terrein, ook al kan het niveau van bescherming van 
gebied tot gebied verschillen. Rekening wordt gehouden met de bijzondere eisen van de 
fraudebestrijding, welke grootschalig onderzoek vergt waarbij zeer bijzondere werkmethoden worden 
toegepast en belangrijke dwangmiddelen worden gebruikt waarover niet alle autoriteiten beschikken. Dit 
soort onderzoek, dat lang kan duren en waarbij specialisten van de grote financiële criminaliteit worden 
ingezet, brengt vaak internationale vertakkingen aan het licht die de financiën van Europa groot nadeel 
kunnen toebrengen. Het kan moeilijk worden uitgevoerd door ambtenaren die met de routinecontroles 
belast zijn en nog minder door hen die voor het beheer instaan, dit wil zeggen in de eerste plaats de 
uitvoering van een uitgavenprogramma. Het moet worden toevertrouwd aan diensten met uitgebreide 
territoriale bevoegdheden en gespecialiseerde enquêteurs die in staat zijn operationele contacten te 
onderhouden met hun ambtgenoten in de andere Lid-Staten en de fraudediensten van de Commissie. 
Deze multidisciplinaire diensten worden vaak opgericht in het kader van een grondige reorganisatie van 
34 
de nationale overheidsdienst. Bij een dergelijke reorganisatie wordt steeds rekening gehouden met 
budgettaire beperkingen en allocatieproblemen, ook op menselijk gebied. Dit betekent dat in de nieuwe 
multidisciplinaire eenheden specialisten uit de traditionele diensten worden samengebracht. ïn de huidige 
omstandigheden is deze ontwikkeling zeer nuttig voor de bescherming van de communautaire financiën. 
B. Wat de administratieve organisatie van de fraudebestrijding betreft blijkt uit de synthese van 
de nationale verslagen dat er een groot verschil is tussen de bescherming van de ontvangsten en die 
van de uitgaven. Aan de ontvangstenzij de passen diensten van belastingen en douane met een lange 
ervaring op het gebied van fraudebestrijding op de communautaire ontvangsten de al decennia lang in 
eigen land beproefde controlemethoden toe. Op dit gebied is de gelijkstelling dus "van bovenaf' 
gerealiseerd en is dus sprake van een hoog niveau van bescherming van de nationale en communautaire 
middelen. 
Aan de uitgavenzijde wordt het gelijkstellingsbeginsel gerespecteerd doordat de 
beschermingsmaatregelen dezelfde zijn als voor de nationale uitgaven. De rijkscomptabiliteitsregels 
waardoor de overheidsuitgaven in alle Lid-Staten worden beschermd, zijn ook van toepassing op de 
communautaire uitgaven, die voor het grootste gedeelte via de nationale begroting lopen. De 
communautaire belangen worden hier echter niet zo goed beschermd als bij de ontvangsten. De 
organisatie van de controles wordt nog vaak aan de beheerders zelf toevertrouwd of aan diensten die de 
technieken voor bestrijding van de georganiseerde misdaad niet zo goed kennen. Het personeelsbestand 
en de reële bevoegdheden van de controleurs, die vaak particuliere instellingen zijn, staan niet duidelijk 
vast. Hun opsporingsbevoegdheden, buiten hun gerechtelijke opdrachten, en de gevolgen die zij aan hun 
vaststellingen kunnen geven wanneer zij controles ter plaatse uitvoeren, zijn niet bekend. De 
boekhoudkundige controles of verificaties van de formele regelmatigheid zijn kennelijk belangrijker dan 
de controles ter plaatse door gespecialiseerde controleurs, vooral op het gebied van de Structuurfondsen. 
Onderzocht zou kunnen worden of de controlediensten kunnen worden verplicht een controleprogramma 
zoals dat voor bepaalde sectoren van het communautaire beleid reeds bestaat (controles van 
levensmiddelen, Verordening nr. 4045/89) op basis van een risicoanalyse op te stellen dat door de 
diensten van de Commissie wordt goedgekeurd. 
Op dit gebied zijn er weinig voorbeelden van diensten voor de controle van de communautaire 
uitgaven die onafhankelijk van de beheerders zijn en een echte "anti-fraudecultuur" hebben. Volgens de 
verslagen van de Lid-Staten wordt de controle uitgeoefend door teams die eerder als opdracht hebben 
35 
een algemene controle van de diensten en de rekeningen uit te voeren dan een grondige verificatie van 
de communautaire uitgaven. 
Tussen de afschrikkingsfunctie van instanties op hoog niveau en de eerste-lijnsverificatie door 
de beheerder zelf is er plaats voor een bijzondere anti-fraudeeontrole door specialisten in de bestrijding 
van de georganiseerde financiële misdaad die onafhankelijk zijn van de beheerders van de kredieten en 
over ruime opsporingsbevoegdheden beschikken. Door een dergelijke controle op het gebied van de 
uitgaven, die al bestaat voor de ontvangsten, zou de bescherming van de nationale en de communautaire 
financiën sterk worden verbeterd. 
36 
1.2 Evaluatie van de genomen maatregelen 
De Commissie wil niet alleen een overzicht opstellen van de regelingen die de Lid-Staten 
hebben getroffen om artikel 209 A van het EG-Verdrag toe te passen (wet- en regelgeving, 
organisatie voor de bestrijding van communautaire fraude), maar ook de resultaten van de 
getroffen maatregelen evalueren. De twee jaren die na het van kracht worden van het Verdrag 
(1993 en 1994) zijn verstreken, zijn de referentiebasis. 
Overeenkomstig het schema dat de Commissie de Lid-Staten heeft voorgesteld, worden 
in dit verslag achtereenvolgens besproken de maatregelen die zijn genomen op het gebied van 
inlichtingenwerk, controle en opsporingen (1.2.1), de resultaten van de fraudebestrijding (1.2.2), 
de financiële gevolgen van de fraudes en onregelmatigheden (1.2.3) en de administratieve en 
gerechtelijke gevolgen die eraan zijn gegeven (1.2.4). 
1.2.1 Evaluatie van de maatregelen die zijn genomen met betrekking tot inlichtingenwerk, 
controles en enquêtes 
In de volgende tabel wordt de balans opgemaakt van de antwoorden die de Lid-Staten 
in hun verslag hebben gegeven met betrekking tot vier hoofdthema's : 
- statistieken van de controles, zowel van de materiële controles als van de controles op 
stukken; 
- gebruik van risicoanalyses bij de controles; 
- administratieve of gerechtelijke enquêtes naar onregelmatigheden naar aanleiding van 
de controles; 
- initiatieven op het gebied van inlichtingenwerk ter ondersteuning van de 
fraudebestrijding. 
Op te merken valt dat slechts de helft van de Lid-Staten statistische gegevens over de 
controles verstrekt. Gelet op de moeilijkheid om deze gegevens te verzamelen en de korte tijd 
die hen ter beschikking stond, zijn de kwantitatieve gegevens over het algemeen van partiële 
aard en beperkt tot één of twee terreinen en zijn zij niet nader geanalyseerd. Er is geen 
onderscheid gemaakt tussen controles en enquêtes. 
37 
In de volgende tabel wordt een algemeen overzicht met een kort, synthetisch antwoord 
(ja/nee) gegeven van de situaties die in de verslagen zijn beschreven. Voor Zweden en Finland 
hebben de gegevens betrekking op de nationale financiën. 
Controles, enquêtes, inlichtingenwerk 
L i d -
Staat 
B 
D 
DK 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
ÖS 
P 
SU Statistieken over 
materiële controles of 
controles op stukken 
NEE 
NEE 
JA 
NEE 
JA 
JA 
NEE 
JA 
NEE 
JA 
NEE 
JA 
JA 
Eigen middelen Gebruik van risico-
analystechnieken bij 
selectie van de te 
controleren elementen 
NEE 
JA 
JA 
NEE 
JA 
JA 
NEE 
NEE 
JA 
NEE 
JA 
JA 
Douane Vermelding van 
administratieve of 
gerechtelijke enquêtes 
NEE 
NEE 
JA 
JA 
Structuurfondsen 
JA 
Eigen middelen 
NEE 
NEE 
JA 
NEE 
NEE 
NEE 
JA 
NEE Initiatieven op het 
gebied van 
inlichtingenwerk 
Oprichting van een 
gespecialiseerdeafdeling 
Coördinatie van 
controles voor de 
Structuurfondsen 
Sensibilisatie van 
douanediensten 
Kosteloos telefoon­
nummer 
Oproep tot intensivering 
van uitwisseling van 
informatie tussen Lid-
Staten 
Opstelling van 
monografie per sector 
Systeemcontrole 
Interne samenwerking 
tussen diensten zodra 
nodig 
38 
sv 
UK NEE 
JA 
BTW en ESE JA JA 
JA Oprichting van anti-
fraudecomité bij 
Ministerie van 
Financien 
Oprichting van 
nationale anti­
fraudedienst 
Kosteloos telefoon­
nummer (douane) 
Gebruik van 
informanten (GLB) 
Spanje verstrekt vrij precieze statistische gegevens, niet alleen over de douane 
(ontwikkeling van de gerichte controles naar goederen in het vrije verkeer) of de landbouw 
(bijvoorbeeld de olijfoliebureaus), maar ook over de Structuurfondsen, hetgeen weinig voorkomt. 
Er valt een sterke toename van de controles tussen 1993 en 1994 waar te nemen na de 
tenuitvoerlegging van het werkprogramma dat door het nationale controlebureau was opgesteld. 
Het gecontroleerde bedrag is gestegen met 75 % voor het EOGFL-Oriëntatie en ruim 100 % 
voor het EFRO en het ESF. 
Portugal wijst erop dat de systeemcontrole voortaan aan de controles voorafgaat, ten 
einde de doelmatigheid te verhogen van de kwantitatief toegenomen controles (8.000 externe 
controles in 1993, 10.500 in 1994, met een bijzondere stijging voor het EOGFL-Garantie van 
2.000 tot ruim 5.000 wegens een uitbreiding van de controles in de sector granen). 
Nederland verstrekt ophelderingen over de ontwikkeling van de conventionele 
douanecontroles. In tegenstelling tot de controles die door de communautaire voorschriften van 
het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn opgelegd, welke vrij stabiel zijn gebleven (zo heeft 
de controle van 5 % van de voor uitvoerrestituties in aanmerking komende goederen, als bepaald 
in Verordening nr. 386/90, geleid tot 21.753 controles in 1992 en 20.552 in 1993), is het aantal 
materiële controles bij de invoer van 1992 op 1993 met ruim een derde verminderd (157.716 in 
1992 en 94.911 in 1993). 
Volgens Nederland is deze vermindering zowel toe te schrijven aan de schepping van de 
interne markt, waardoor het totale aantal douanetransacties is afgenomen, als door het toenemend 
gebruik van risicoanalysetechnieken, waar het Verenigd Koninkrijk en Nederland sterk voor zijn 
en die ook door enkele andere Lid-Staten in hun verslag worden vermeld (zie bovenstaande 
tabel). 
39 
Duitsland heeft zijn controlesysteem verbeterd door sedert 1993 in overleg met de 
Commissie de risicoanalyse in te voeren voor de landbouwsector (uitvoerrestituties, controles van 
Verordening nr. 4045/89). België heeft voor deze analyse een bijzondere afdeling opgericht bij 
de Nationale Opsporingsdirectie (NOD) van de douane. 
Frankrijk en Denemarken leggen de nadruk op de internationale dimensie van fraude. 
Denemarken heeft de materiële routinecontroles van de goederen die over het nationale 
grondgebied gaan gewijzigd door een grotere internationale samenwerking om de personen of 
ondernemingen te ontdekken die reeds onregelmatigheden hebben gepleegd; Frankrijk merkt op 
dat nog nooit een zuiver nationaal fraudenetwerk is ontdekt en is aan een sensibilisering van de 
douanediensten begonnen. 
Drie andere Lid-Staten (Spanje, Portugal en het Verenigd Koninkrijk) vermelden als 
kwalitatief belangrijk element de vorming van de controle-ambtenaren, die een gespecialiseerde 
opleiding ontvangen of een universitair diploma bezitten. 
De risicoanalyse is gebaseerd op inlichtingenwerk, hetgeen vooral in het verslag van het 
Verenigd Koninkrijk wordt geïllustreerd : er is een nationaal fraudebureau opgericht om de 
contacten tussen de sector banken en financiële instellingen en de enquêteurs te verbeteren ten 
einde met name een gegevensbank over fraude te kunnen aanleggen. Op douanegebied worden 
verschillende informatiebronnen genoemd : het bedrijfsleven, informanten, verbindingen met de 
Commissie (SCENT-boodschappen). Ook voor de BTW bestaat er een gespecialiseerde groep 
voor inlichtingenwerk, met name om de nieuwe BTW-registraties te analyseren. Op 
landbouwgebied kunnen de computerverificaties van de directe steun door middel van het 
geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS) worden genoemd en ook de experimenten met 
satellietfotografie. 
Samengevat besteden de Lid-Staten in dit deel van hun verslag meer aandacht aan de 
kwalitatieve ontwikkeling dan aan informatie over de intensiteit van controles en enquêtes en 
de planning daarvan. Weliswaar worden soms de administratieve en gerechtelijke enquêtes 
behandeld, maar statistisch wordt geen verband gelegd tussen controle en enquêtes. De 
uiteenzettingen over de verbetering van de kwaliteit van de controles berusten meer op 
redeneringen dan op kwantitatieve gegeven. 
40 
De Commissie had in haar schema een verschil gemaakt tussen controles en enquêtes 
opdat de Lid-Staten deze methodologisch afzonderlijk zouden beschrijven : instelling van een 
enquête nadat een controle onregelmatigheden aan het licht heeft gebracht (enquête in het 
verlengde van de controle), dan wel op basis van inlichtingenwerk ("rechtstreekse start"). 
1.2.2 en 1.2.3 Resultaten : ontdekte fraudes en onregelmatigheden; financiële 
gevolgen 
In bijna alle verslagen zijn deze twee punten van het door de Commissie voorgestelde 
schema samen behandeld, en het is inderdaad logisch de ontdekte fraudes en onregelmatigheden 
en de betrokken bedragen tegelijk te bespreken (a). De invordering en terugvordering van de 
betrokken bedragen (b) en de schikkingen of transacties ter zake (c) worden echter afzonderlijk 
behandeld. 
a) ontdekte fraudes en onregelmatigheden en de betrokken bedragen (balans, 
gevalsanalyses, typologie) 
De Lid-Staten hebben getracht belangrijke kwantitatieve gegevens te verstrekken (balans). 
De andere twee punten van dit thema (gevalsanalyses, typologie) daarentegen zijn te beknopt 
behandeld om interessante gegevens uit de analyse van de enkele voorbeelden af te leiden, met 
name die waarbij zich bijzondere moeilijkheden voordoen (internationale fraude), en om te 
komen tot een methodische opstelling van een typologie, hetgeen evenwel mogelijk is als wordt 
uitgegaan van de toepassingen van de risicoanalyse (vaststelling van risicogevoelige sectoren, 
meting van de variatie, profiel van de fraudeurs). In feite hadden de kwantitatieve resultaten 
(balans) slechts een derde mogen uitmaken van de verwachte informatie. In de onderstaande 
tabel zijn de gegevens uit de verslagen van de Lid-Staten samengevat. 
41 
Balans, typologie, statistieken, invordering 
Lid-
Staat 
B 
D 
DK 
EL 
E 
F 
IRL 
IT 
L 
N 
ÖS 
P 
SU Beschrijving van 
resultaten per terrein 
JA 
JA, behalve 
Structuurfondsen 
JA 
JA 
JA 
JA 
JA, behalve 
Structuurfondsen 
JA 
NEE 
JA 
NEE 
JA 
JA Aanzet tot typologie 
JA, behalve 
Structuurfondsen 
JA 
NEE 
NEE 
JA 
JA 
JA 
JA 
NEE 
NEE 
NEE 
JA 
JA Vermelding van 
statistieken over 
onregelmatigheden en 
fraudes 
Indien ja, vergelijking 
met IRENE 
JA, behalve 
Structuurfondsen 
Gegevens vergelijkbaar 
JA 
Gegevens vergelijkbaar 
voor EOGFL-Garantie 
Gegevens verschillend 
voor eigen middelen 
JA, behalve eigen 
middelen 
Gegevens vergelijkbaar 
JA 
Gegevens identiek 
JA 
Gegevens verschillend 
JA 
Gegevens verschillend 
JA, eigen middelen 
Gegevens verschillend 
JA 
Gegevens uit deze 
databank afkomstig 
NEE 
JA, EOGFL-Garantie 
Gegevens vergelijkbaar 
NEE 
JA 
Gegevens vergelijkbaar 
JA Vermelding van 
statistieken over in- en 
terugvordering 
Indien ja, vergelijking 
met IRENE 
JA, behalve 
Structuurfondsen 
Gegevens vergelijkbaar 
JA, EOGFL-Garantie 
Gegevens vergelijkbaar 
JA, behalve eigen 
middelen 
Gegevens verschillend 
JA 
Gegevens verschillend 
JA 
Gegevens verschillend 
NEE 
JA, eigen middelen 
Gegevens verschillend 
JA 
Gegevens uit deze 
databank afkomstig 
NEE 
NEE 
NEE 
JA 
Gegevens verschillend 
JA 
Gegevens kunnen niet worden vergeleken 
42 
sv 
UK NEE 
JA 
algemene beschrijving NEE 
JA NEE 
JA, behalve 
Structuurfondsen 
Gegevens vergelijkbaar NEE 
JA, behalve 
Structuurfondsen 
Gegevens vergelijkbaar 
voor EOGFL-Garantie 
Gegevens verschillend 
voor eigen middelen 
De Lid-Staten hebben geen onderscheid gemaakt tussen fraude en onregelmatigheid. Zij stellen 
beide vast - en delen ze aan de Commissie mede - naargelang van de betrokken bedragen en dus 
niet volgens de ernst en het opzettelijke of georganiseerde karakter van de feiten. Portugal 
verwijst echter voor het EOGFL naar het document van de Commissie en maakt onderscheid 
tussen opzettelijke en andere onregelmatigheden (document VI/680/89). Nederland merkt met 
betrekking tot de Structuurfondsen op dat vaak moeilijk onderscheid is te maken tussen fraude 
en slechte toepassing van de voorschriften. 
Het Verenigd Koninkrijk boekt fraudes en onregelmatigheden evenmin afzonderlijk, maar 
verklaart dat een groot aantal moet worden toegeschreven aan eenvoudige onregelmatigheden 
voor een klein bedrag. Het Verenigd Koninkrijk vertegenwoordigt 13 à 14 % van het totale 
aantal onregelmatigheden dat de Twaalf in 1992 en 1993 hebben gemeld : 131 op 1.028 in 1992 
en 180 op 1.297 in 1993. In waarde is het Britse aandeel echter veel kleiner (4 tot 7 %). 
Onder dit voorbehoud hebben de Lid-Staten een althans partiële beschrijving van de 
resultaten gegeven. Vergelijkingen met de gegevens in de databank IRENE, waarin de meldingen 
van de Lid-Staten zijn opgenomen, geven correcte resultaten : vaak zijn de gegevens identiek 
of zeer goed vergelijkbaar, in twee gevallen zijn zij sterk verschillend. De gegevens over de 
eigen middelen zijn moeilijk te vergelijken, omdat aan de Commissie het totale nog in te 
vorderen bedrag wordt medegedeeld, waarin fraude dus niet afzonderlijk is gehouden. Voor de 
landbouwgarantie daarentegen zijn de beschikbare resultaten, die op precieze 
meldingsverplichtingen gebaseerd zijn, homogeen. Wat de Structuurfondsen ten slotte betreft 
wijzen verschillende Lid-Staten op de recente datum (1 juli 1994) waarop Verordening nr. 
1681/94 betreffende de wijze van melding aan de Commissie van kracht is geworden, zodat, 
behalve in enkele gevallen, nog geen relevante informatie beschikbaar is. 
43 
Wanneer het mogelijk is de in 1993 en 1994 ontdoken bedragen te vergelijken, blijkt dat 
zij zijn gestegen, vaak zelfs tot het drievoudige. De gegevens over de opgespoorde gevallen 
moeten echter voorzichtig worden beoordeeld, want zij kunnen niet alleen wijzen op een 
uitbreiding van het verschijnsel zelf, maar ook op een toegenomen activiteit van de 
anti fraudediensten of slechts op een verbetering van de mededeling van statistieken. 
Zo meldt Duitsland een stijging van 20,3 tot 33,7 miljoen ecu aan fraude voor het 
EOGFL-Garantie en van 23 tot 86,4 miljoen ecu aan fraude voor de traditionele eigen middelen. 
Ook het aantal gemelde gevallen is toegenomen. Wellicht kan, zoals de Duitse rapporteur 
opmerkt, deze ontwikkeling aan een meer gerichte aanpak van de controles worden 
toegeschreven, die te danken is aan de in 1993 ingevoerde risicoanalystechnieken. Er is dus 
wellicht eerder sprake van een verbetering van de registratie van de ontdekte fraudegevallen dan 
van een spectaculaire toename van fraude ten nadele van de Gemeenschap. Eerst over enkele 
jaren zullen de fraudegegevens goed kunnen worden beoordeeld, vandaar het belang van het 
analyseren van schoolvoorbeelden en het mededelen van elementen aan de hand waarvan een 
typologie van de communautaire fraude kan worden opgesteld. 
Slechts bij uitzondering, en alleen voor de landbouwsector, wordt een verband gelegd 
tussen het aantal controles en het aantal ontdekte onregelmatigheden. Nederland vermeldt dat het 
nationale controleprogramma 1993/1994 336 controles omvatte, waarvan er 289 zijn afgesloten, 
de meeste (227) met een afrekening van meer dan 200.000 ecu. Het aantal meldingen op grond 
van Verordening nr. 595/91 bedroeg 59. Frankrijk legt eveneens een verband, voor het EOGFL-
Garantie, tussen controles en ontdekte onregelmatigheden : 15 % van de controles heeft geleid 
tot terugbetalingsverzoeken aan 178 ondernemingen; in drievierde van de gevallen ging het om 
minder dan 10.000 ecu (cijfers van 1994). Frankrijk stelt een vermindering van het aantal 
correctie-aanslagen vast : 274 in 1992, 220 in 1993, 178 in 1994. In het kader van het GBCS 
zijn sancties opgelegd aan 13.000 begunstigden van produktiesteun, hetgeen overeenkomt met 
een vierde van de gecontroleerde bedrijven. Een tiende daarvan (1.300) werd bestraft met 
volledige opschorting van de steun. Bij de fokkerij steun lag het sanctiepercentage lager (4 %). 
Door diverse gegevens uit het verslag samen te voegen is gebleken dat Portugal in 1994 
op het gebied van het EOGFL-Garantie meer controles heeft uitgevoerd dan in 1993 (5.000 tegen 
2.000); het aantal onregelmatigheden is echter afgenomen (van 193 tot 103) en het betrokken 
bedrag is stabiel gebleven op ongeveer 4,5 miljoen ecu. 
44 
In Frankrijk heeft de douane 180.000 grondige controles uitgevoerd met betrekking tot 
de traditionele eigen middelen. In 1993 werden 151 fraudes voor een bedrag van 27,5 miljoen 
ecu ontdekt en in 1994 221 voor een bedrag van 72,4 miljoen ecu (met inbegrip echter van de 
restitutiefraude). 
E^nkcle Lid-Staten (waarvoor in de tabel een "aanzet tot typologie" is vermeld) geven 
enkele bijzondere fraudesectoren aan. Na de voornaamste fraudezaken van 1994 te hebben 
vermeld, leidt Frankrijk daaruit af dat een risicoanalysemethode op objectieve grondslagen kan 
worden ontwikkeld, zoals de belastingen op produkten, steun voor een hoog bedrag, produkten 
of buurlanden met tariefverschillen. In de verslagen van de overige landen worden de produkten 
en procedures vermeld waarbij het grootste aantal fraudes werd ontdekt. 
De meest genoemde fraude betreft tabak en sigaretten, welke wordt vermeld in het 
verslag van Duitsland, België, Spanje, Frankrijk, Ierland en Italië. Als landbouwprodukten 
worden genoemd rundvlees (België, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk), 
schapevlees (Duitsland, Italië en Portugal), melk- en zuivelprodukten (Duitsland, Spanje, Italië 
en het Verenigd Koninkrijk), granen (Duitsland en Portugal), olijfolie (Spanje, Italië en 
Portugal). Industriële produkten worden zelden vermeld, behalve textiel. Vooral douanedelicten 
worden genoemd. In enkele verslagen (België, Spanje, Frankrijk en Italië) ligt de nadruk op de 
communautaire of internationale doorvoer. 
De Commissie had beter uitgewerkte typologieën en gevalsanalyses verwacht, om een 
strategie voor de fraudebestrijding te kunnen vaststellen aan de hand van concrete gevallen 
waarbij de behaalde successen werden verklaard of de ondervonden moeilijkheden toegelicht. 
De Commissie heeft niet alleen behoefte aan kwantitatieve resultaten die verkregen zijn op basis 
van een meldingsplicht, maar ook aan precieze informatie over de werkelijke problemen die zich 
bij de bestrijding van vooral de internationale fraude, ook in haar vorm van georganiseerde 
criminaliteit, voordoen, zodat zij haar strategie aan de behoeften van de Lid-Staten kan 
aanpassen en hen de geëigende instrumenten kan verschaffen. 
45 
Dit deel van de studie, dat gebaseerd is op de werkelijke feiten, moet verder worden 
uitgewerkt in overleg tussen de Commissie en de Lid-Staten, wil men in staat zijn een meerjarig 
actieprogramma op te stellen dat terdege rekening houdt met de eisen die verbonden zijn aan de 
bijzondere omvang en de ontwikkeling van het te beteugelen verschijnsel. 
b) in- en terugvordering van bedragen 
De Commissie heeft aan de hand van de nationale verslagen twee synthesetabellen 
uitgewerkt, de eerste over de invordering van de eigen middelen van de Gemeenschap, de tweede 
over de terugvordering van ten onrechte verrichte uitgaven. 
. Invordering van eigen middelen 
(alle bedragen luiden in miljoen ecu. De bedragen in nationale valuta zijn in ecu omgezet tegen 
de koers van september 1995. De gegevens van IRENE geven de stand op 31.8.1995 weer. 
Bepaalde vakken zijn niet ingevuld wegens gebrek aan voldoende precieze gegevens.) 
Invordering van eigen middelen 
L i d -
Staat 
B 
DA 
D 
EL Met fraude of onregelmatigheid 
gemoeid bedrag 
1993 : 25 (voor 115 gevallen van 
meer dan 10.000 ecu) 
1994 : 66.1 (138 gevallen) 
Controle van opbrengsten 
1993 : 585 betalingen geëist voor 
7,4 miljoen ecu 
Controle van reizigers : 7.574 
douanevaststellingen voor 9,8 miljoen 
ecu 
Controle van aangiften 
1993 : 24,9 miljoen ecu terugbetaald 
1994 ; 10,9 miljoen ecu terugbetaald 
1993 : 23 (voor 202 gevallen) 
1994 : 86.4 (voor 790 gevallen) 
1991-1994 : 3,2 (voor 66 gevallen) Ingevorderd (tussen haakjes : 
invorderingspercentage volgens 
nationaal verslag) 
1993 : 2,2 (8,8 %) 
1994 : 0,967 voor 48 afgesloten 
gevallen (1,5 %) Databank IRENE : 
ingevorderd bedrag 1991-
1994(invorderingspercentage) 
8,3 (8,3 %) 
2,8(41 %) 
8,2 (4 %) 
46 
E 
E 
IRL 
I 
L 
N 
ÖS 
P 
SU 
sv 
UK Gecorrigeerde rechten 
1993 : 16,9 
1994 : 17,2 
1993 5.513 inbreuken op 
landbouwgebied voor 14,4 miljoen 
21.188 gevallen met 
industrieprodukten voor 13,1 miljoen 
1994 3.461 inbreuken op 
landbouwgebied voor 25 miljoen 
27.127 gevallen met 
industrieprodukten voor 40,4 miljoen 
1992/1993 : 
2,4 (ontdoken invoerrechten) 
januari - juni 1994 : 
Betalingstekort 0,6 miljoen 
1991-1994 : 92,5 (voor 408 gevallen) 
Verslag vermeldt bedrag van geëiste 
rechten zonder aparte vermelding van 
fraudes 1993 : 11,1 (66%) 
1994 : 10,3 (60%) 
50 % geïnd 
40 % geïnd 
0,7 voor 41 afgesloten gevallen 
(0,8 %) 1 (7,3) 
5 (5,5 %) 
1,5(12%) 
0,7 (0,6 %) 
0,12(1,3%) 
1993 : 1,3 
(waarvan 0,8 voor gevallen van meer 
dan 10.000 ecu) 
1994 : 1,8 
(waarvan 1 voor gevallen van meer 
dan 10.000 ecu) 1993 . 0,55 (42 %) 
1994 : : 0,5 (29 %) 0,74 % (24 %) 
1993-1994 
Achterstallige traditionele eigen 
middelen van afgedane gevallen : 
98,86 % of 46,4 miljoen ecu 
0,533 miljoen ecu (1,14% van 
totaal) oninbaar geleden en dus 
geannuleerd 1,95 (1,8 %) 
Vergelijkingen zijn soms moeilijk omdat de gegevens niet homogeen zijn. In het geval 
van het Verenigd Koninkrijk is een zeer hoog invorderingspercentage (98,86 %) verkregen door 
alleen de afgedane gevallen te boeken, zodat slechts 1,14 % van de eigen middelen als oninbaar 
werd beschouwd en geannuleerd. De rest is niet echt geïnd, maar moet nog worden ingevorderd. 
Het lage percentage (0,8 %) van Italië is te verklaren doordat slechts de afgesloten gevallen in 
aanmerking zijn genomen. België, Spanje, Ierland en Portugal leveren een 
47 
basis voor vergelijking tussen de te innen eigen middelen en de ingevorderde bedragen. Het 
invorderingspercentage bedraagt slechts 50 %, behalve voor Spanje, dat alle correcties van 
rechten analyseert (en dus niet alleen de bedragen die met fraude zijn gemoeid). 
De gegevens zijn meer betrouwbaar voor ontdoken bedragen van meer dan 10.000 ecu, 
die per halfjaar verplicht aan de Commissie moeten worden gemeld (Verordening nr. 1552/89), 
dan voor de geïnde bedragen, waarvoor niet een dergelijke verplichting geldt. 
De invordering van de eigen middelen, welke van essentieel belang is voor de toepassing 
van het gelijkstellingsbeginsel, wordt in de verslagen in slechts enkele regels behandeld. Bij die 
invordering moet echter met dezelfde doelmatigheid tewerk worden gegaan als voor de nationale 
middelen, hetgeen aan de hand van de verslagen niet kan worden bevestigd. De elementen om 
een oordeel te vormen zijn vaak niet vermeld. 
De besluiten die openbare crediteuren voorrang verlenen, bij een frauduleus faillissement 
bijvoorbeeld, zijn niet vermeld, zodat het niet mogelijk is te weten of de communautaire 
crediteur op voet van gelijkheid wordt behandeld met de nationale crediteur (behalve in het geval 
van Nederland). Uit het gelijkstellingsbeginsel vloeit evenwel voort dat de communautaire fiscale 
tegoeden (met name de douanerechten) hetzelfde voorrecht moeten genieten als de zuiver 
nationale tegoeden (directe belastingen) of hoofdzakelijk nationale tegoeden (BTW). 
Er is dus geen antwoord gegeven op de vraag over de invorderingsprocedures, waarbij 
een presentatie had moeten zijn gegeven van de daarmee belaste netwerken (eenheid of dualiteit, 
al dan niet identieke procedures voor traditionele eigen middelen en BTW, enz.). De relatie 
tussen de met de invordering belaste diensten en de enquêtediensten is niet behandeld, hetgeen 
evenwel bij de financiële nabehandeling op communautair niveau een beter inzicht zou geven 
in het stadium van de invorderingsprocedure dat de Lid-Staat heeft bereikt. 
Om het tenietgaan van de schuld te voorkomen, zouden de verjaringstermijnen en de 
schorsings- en stuitingsregels moeten worden geharmoniseerd. 
48 
Denemarken van zijn kant wenst een betere werking van de wederzijdse bijstand bij de 
invordering, welke geregeld is in Richtlijn 76/308 van de Raad. Deze richtlijn moet worden 
aangepast aan de context van de interne markt en de Lid-Staten zouden bij de invordering van 
de eigen middelen elkaar bijstand moeten verlenen. 
Frankrijk wijst op de actieve bijdrage van zijn diensten aan de goede werking van de 
interne markt. Zij delen aan de landen van invoer, die voor de invordering en de vervolging 
moeten instaan, de resultaten mede van de controles van de goederen die zich in het vrije 
verkeer bevinden. Deze methode zou veralgemeend kunnen worden in het kader van een 
harmonisatie van de invorderingsprocedures. Zij draagt bij tot de algemene goede werking van 
de controle aan de buitengrenzen. 
Ook de regels voor het stellen en het uitwinnen van zekerheden zouden nader moeten 
worden uitgewerkt en geharmoniseerd. 
. Terugvordering van ten onrechte verrichte uitgaven 
(alle bedragen zijn uitgedrukt in miljoen ecu en betreffen het EOGFL-Garantie, tenzij anders 
vermeld. De bedragen in nationale valuta zijn in ecu orngezet tegen de koers van september 
1995. De gegevens uit de databank IRENE betreffen het EOGFL-Garantie en geven de situatie 
op 31 augustus 1995 weer. Bepaalde vakken zijn niet ingevuld wegens gebrek aan voldoende 
precieze gegevens.) 
Terugvordering van uitgaven 
L id -
Staat 
B Met fraudes en onregelmatigheden 
gemoeide bedragen 
1993 : 6,1 miljoen ecu (voor 21 
gevallen van meer dan 4.000 ecu) 
1994 : 7,1 (voor 42 gevallen) Teruggevorderd (tussen haakjes : 
percentage volgens verslag van Lid-
Staat ten opzichte van het totale 
terug te vorderen bedrag) 
Gevallen van 1993 : 50.332 ecu 
(0,8 %), 15 gevallen staan nog 
open, waarvan 12 betreffende 
uitvoerrestituties(5,9 miljoen) 
Gevallen van 1994 : 0.250 (3.5 %). 
18 afgesloten gevallen Databank IRENE : geïnd 1991-
1994 (percentage) 
0,866 (5 %) 
49 
DK 
I) 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
ÖS 
P 
SU 
SV 1993 : 5 (voor 73 fraudes van 
meer dan 4.000 ecu) 
1994 : 3,3 (voor 91 gevallen) 
EOGFL-Oriëntatie 
1993 : 35 gevallen ontdekt 
1994 : 47 
1993 : 20,3 (voor 177 gevallen) 
1994 : 33,7 (voor 226 gevallen) 
EOGFL-Garantie en 
Structuurfondsen 
Bedragen van 1991-1994 uit laatste 
jaarverslag van de Commissie 
1992/1993 : 5.8 (175 controles 
achteraf) 
1993/1994 : 28 (96 controles 
achteraf) 
Structuurfondsen 
1993 : EOGFL-Oriëntatie en 
visserij : 0,6 (21 gevallen); EFRO : 
1,9 (18 gevallen); ESF : 6,6 (80 
gevallen) 
1994 : EOGFL-Oriëntatie en 
visserij : 2,8 (105); EFRO : 11,6 
(17); ESF : 15 (397) 
Structuurfondsen 
Correcties : 
1993 : 26 
1994 : 33 
Bedragen van 1991-1994 uit laatste 
jaarverslag van de Commissie 1993 : 52 % teruggevorderd 
1993 : 3,8 voor 99 gevallen 
(18,7%) 
1994 : 3,3 voor 109 gevallen 
(9,8 %) 
EOGFL-Garantie en 
Structuurfondsen 
Idem 
ESF : teruggevorderd : 
1,2 (programma's 1990-93) 
0,14 voor 69 gevallen van 1,8 
(8 %) 
1992/1993 .0,6(10,3%) 
1993/1994: 0,2(0.7%) 
Structuurfondsen 
1993 : EOGFL-Oriëntatie en 
visserij : 0,14 (23 %); ESF : 1,4 
(21,2%) 
1994 : EOGFL-Oriëntatie en 
visserij : 0,12 (4,3 %), EFRO : 
1 (8,6 %); ESF : 0,3 (20 %) 
Bedragen van 1991-1994 uit 
laatste jaarverslag van de 
Commissie 5,4(51 %) 
12,6(19%) 
58,3 (67,5 %) 
2,4 (2,9 %) 
17,6 (32,5 %) 
2,34 (38 %) 
93,3(16,7%) 
11,4(50%) 
1993 : 4,5 op 17,2 uitgaven 
1994 : 4 op 5,3 
Structuurfondsen (1994) 
EFRO : 0,51 op 0,95 uitgaven 
ESF : 0,06 op 0,11 
EOGFL-Oriëntatie : 0,02 op 0,03 1993 : 0,7 of 15,3% 
1994 : 0,07 of 1,6 % 
Structuurfondsen (voor 1994) 
EFRO : 0,27 of 52,6 % 
ESF : 100 % 
EOGFL-Oriëntatie : 0 % 1,23(8,7%) 
50 
UK 1991/1994 : 26,4 1991/1994 : 12,7 of 48% 11,6(43,3%) 
In de verslagen zijn weinig gegevens verstrekt over de wijze van terugvordering van de 
onverschuldigd gedane uitgaven. Finland vermeldt een procedure voor de terugvordering van de 
uitgaven van het EOGFL-Garantie en de Structuurfondsen, ten laste van het beheersorgaan. In 
Portugal moeten de betaalorganen de hand leggen op de zekerheden als de onregelmatigheid 
ontdekt is voordat deze bevrijd zijn, zoniet komt de terugvordering op de lange baan door de 
trage gerechtelijke procedures. 
Algemene conclusie is dat de relaties tussen de controle- en enquêtediensten en de 
diensten die met de in- of terugvordering belast zijn, zouden moeten worden ontwikkeld. In de 
meeste gevallen maken de Lid-Staten weliswaar melding van een dienst die met de in- en 
terugvordering is belast, maar deze dienst moet zo spoedig mogelijk kennis nemen van het 
verloop van de enquête, zoniet zullen fraudes en onregelmatigheden wel aan het licht worden 
gebracht, maar zullen de ontdoken bedragen door de te late start van de procedures niet kunnen 
worden geïnd (verjaringstermijnen, tenietgaan van de schuld). 
De informatiemechanismen en de harmonisatie van de te melden gegevens moeten 
worden verbeterd. Voor de Commissie is het zaak de begrotingsautoriteit alle elementen van de 
nabehandeling van een onderzoek te kunnen verschaffen, en deze kunnen niet door de 
enquêtediensten alleen worden samengebracht. Zij hebben vooral betrekking op de financiële 
gevolgen en het ontstaan van de betrokken bedragen. 
c) transactie over de betrokken bedragen 
Dit soort transactie is niet steeds voldoende duidelijk behandeld in de verslagen. Vijf Lid-
Staten spreken er niet over of behandelen deze transactie samen met die over de sancties. 
51 
Doel van deze paragraaf is er zich van te verzekeren dat de nationale systemen trouw 
blijven aan het principe dat geen vergelijk mogelijk is over het verschuldigde bedrag (de 
transactie over de sancties wordt onder punt 1.2.4 besproken). In verschillende verslagen is de 
transactie in dit stadium behandeld, waarbij meestal twijfel blijft bestaan over de draagwijdte van 
het onderwerp. 
Slechts Italië en Portugal vermelden duidelijk dat transacties in hun rechtsstelsel 
uitgesloten zijn. Finland maakt er uitdrukkelijk melding van in douanezaken. Frankrijk van zijn 
kant heeft als belangrijke zorg de doeltreffendheid van zijn strafrecht in douanezaken in de 
huidige vorm te behouden, maar over het begrip transactie wordt niet gesproken. Luxemburg en 
België ten slotte merken op dat een schikking over de hoofdsom (het gefraudeerde recht) nooit 
mogelijk is, behalve bij boeten. De Commissie dacht de bevestiging te vinden van het beginsel 
dat onmogelijk over de bedragen een compromis kan worden gesloten, eerder dan descriptieve 
elementen die de verwarring laten bestaan tussen transactie over het betrokken bedrag of over 
de boete. Hierna wordt volgens het voorgestelde schema de studie van deze elementen tot het 
volgende punt uitgesteld. 
1.2.4 Gevolg gegeven aan fraudes en onregelmatigheden 
a) nationale en communautaire administratieve sancties 
De Lid-Staten hebben niet geantwoord op de vraag over de communautaire of nationale 
administratieve sancties en hebben geen gegevens verstrekt over de autoriteiten die de sancties 
kunnen opleggen en het aantal gevallen. 
In de verslagen wordt bevestigd dat de communautaire sancties waarin in het kader van 
het GLB is voorzien ter begeleiding van een homogene en stringente tenuitvoerlegging van de 
steun- of interventieregelingen, daadwerkelijk worden toegepast. Met uitzondering van enkele 
gegevens in het verslag van Denemarken over de communautaire sancties in het geïntegreerde 
beheersysteem, worden echter geen statistieken gegeven waarmee de toepassing en de werkelijke 
draagwijdte van de mechanismen van communautaire administratieve sancties kunnen worden 
beoordeeld. 
52 
Er zijn grote verschillen tussen de Lid-Staten op het gebied van de administratieve 
sancties. In sommige verslagen worden zij niet vermeld. In de meeste gevallen zijn er echter 
administratieve sancties, voornamelijk ter bescherming van de ontvangsten. 
Spanje behandelt de toepassing van een nationale regeling van administratieve sancties, 
als voorgeschreven bij de wet op de rijksbegroting van 1991, op alle soorten subsidiefraude, 
nationaal dan wel communautair, naast de sancties waarin de algemene fiscale wet voorziet. 
Portugal beschrijft eveneens enkele nationale sancties op het gebied van de uitgaven : uitsluiting 
van het voordeel van steun, verlies van de officiële goedkeuring voor de producenten van 
olijfolie, weigering van de voor de toekenning van steun vereiste soliditeitsbevestiging enz. 
Het Verenigd Koninkrijk kent geen nationale administratieve sancties op het gebied van 
het EOGFL-Garantie of de Structuurfondsen. Zij bestaan echter wel voor de BTW (in geval van 
onregelmatigheden onder een bepaald bedrag, bij niet-registratie, bij niet-indiening van de 
boekhouding enz.), de accijnzen ("civiele sancties" van de financiewet 1994) en douanedelicten 
met ingang van 1996. In Nederland kan de ontvanger of de vertegenwoordiger van de douane 
wanneer de belasting wordt ingevorderd, een boete opleggen die gelijk is aan of groter dan de 
verschuldigde belasting. 
De Lid-Staten kennen geen algemene regeling van administratieve sancties. Zoals in 
België worden deze maatregelen teruggevonden in verschillende bijzondere besluiten die voor 
een bepaald gebied gelden. 
De onder punt 1.1.1 getrokken conclusies gelden ook voor de administratieve sancties. 
Om te grote verschillen bij de behandeling van fraude te vermijden moeten dus inspanningen 
worden geleverd om tot meer harmonisatie en homogeniteit van de nationale administratieve 
sancties te komen, waarbij stelselmatig ook aan de bescherming van de communautaire uitgaven 
moet worden gedacht. 
b) strafrechtelijke sancties 
Uit de gegevens over het aantal fraudes ten nadele van de communautaire begroting dat 
voor de rechter wordt gebracht, blijkt dat het gaat om enkele tientallen zaken per jaar. Door de 
53 
diversiteit van de referentiegrondslagen is het echter niet mogelijk vergelijkingen te trekken. Zo 
vermeldt Portugal onder deze rubriek de gerechtelijke enquêtes die geopend werden (34 in 1993, 
46 in 1994) en het grotere aantal dat in hetzelfde jaar werd gesloten (respectievelijk 59 en 100). 
Het Verenigd Koninkrijk neemt als referentiejaren 1992 en 1993 en geeft cijfers voor het 
EOGFL-Garantie (20 vervolgingen in 1992 en 31 in 1993) en de BTW (136 en 109). België 
geeft statistieken over de zaken die de douane voor de rechter heeft gebracht (47 in 1993, 24 in 
1994). Uit het tiental besluiten per referentiejaar (11 in 1993, 8 in 1994) blijkt dat slechts 1 % 
van de betrokken bedragen is geïnd. Spanje ten slotte somt het aantal lopende zaken op (17) en 
vermeldt enkele veroordelingen tot gevangenisstraf voor fraude in het kader van het EOGFL-
Garantie. Voorts vermeldt het enkele gevallen voor de Structuurfondsen die de beheersorganen 
of de bevoegde inspecties aan de gerechtelijke autoriteiten hebben gemeld en die zelden in dit 
deel over de nabehandeling worden genoemd. 
Nederland geeft grotere cijfers (447 in 1992 en 369 in 1993), maar het gaat om aangiften 
bij het openbaar ministerie door de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst voor alle zaken 
samen (douanedelicten, belastingsdelicten, zonder afzonderlijke vermelding van communautaire 
fraude). Slechts in het verslag van Italië nog worden grotere cijfers vermeld : eind 1993 waren 
1.489 strafrechtelijke procedures gaande voor fraude ten nadele van de Gemeenschap. In 1993 
werd in 287 zaken uitspraak gedaan, met 61 veroordelingen. Dit cijfer was aan het einde van 
het eerste halfjaar 1994 reeds overschreden (66) als gevolg van een toegenomen repressie. 
België en Italië willen betere statistische instrumenten voor de nabehandeling van de 
strafrechtelijke vervolgingen. Dit voorstel kan slechts worden onderschreven, omdat het aldus 
mogelijk wordt de strafrechtelijke gevolgen (sepot, transactie, vervolging, veroordeling, 
invordering, enz.) te kennen van de vaststellingen van fraude ten nadele van de Gemeenschap 
en correcte informatie kan worden verstrekt aan de begrotingsautoriteit, die daar met reden om 
vraagt. Verder onderzoek ter zake is dus gewenst. 
54 
c) verband tussen administratieve en gerechtelijke procedures 
In de meeste verslagen wordt gewezen op het parallellisme van administratieve en 
gerechtelijke procedures. In het verslag van het Verenigd Koninkrijk wordt het gelijktijdig 
bestaan van administratieve en strafrechtelijke sancties het meest uitvoerig gemotiveerd, hoewel 
zij een verschillende functie hebben : de ene zorgen voor een goed financieel beheer van de 
Gemeenschap, de andere straffen laakbare handelingen. Het verslag van Frankrijk daarentegen 
is het meest gevat en bevestigt vanaf de eerste bladzijde dat het de cumulatie van administratieve 
en strafrechtelijke sancties wil handhaven. Spanje vermeldt duidelijk dat de nationale 
administratieve sanctie wordt opgeschort bij gerechtelijke vervolging. 
Het parallellisme van procedures en de cumulatie van sancties vormen echter geen 
beletsel voor het voorrangsrecht van de rechter. Zo kan wat de middelen betreft in Luxemburg 
de aanhangigmaking van een zaak bij de onderzoeksrechter tot opschorting van de 
administratieve procedure leiden. Ook Griekenland vermeldt dat de administratieve procedure 
kan worden uitgesteld totdat de strafrechtelijke is afgesloten. 
De voorrang van de rechter is bijzonder duidelijk in Italië, waar, als nog geen geldelijke 
boete betaald is, de strafrechter bevoegd is de zaak te berechten en bij hetzelfde oordeel de 
administratieve sanctie kan opleggen. In Duitsland kan een persoon aan wie een administratieve 
sanctie op douane- of belastinggebied is opgelegd, bezwaar aantekenen bij de strafrechter, die 
de procedure moet opschorten als blijkt dat de administratieve of de fiscale rechter een 
prejudiciële uitspraak moet doen. 
Het Verenigd Koninkrijk stelt voor dat de communautaire wetgeving bepaalt dat de Lid-
Staten de mogelijkheid hebben de administratieve sancties uit te stellen totdat de gerechtelijke 
procedure is afgesloten, ten einde eventueel een zwaardere administratieve sanctie op te leggen 
als de onregelmatigheid met opzet is gepleegd. 
Nederland daarentegen spreekt van "non bis in idem'\ hetgeen betekent dat een individu 
dat strafrechtelijk wordt vervolgd niet bovendien een administratieve sanctie kan worden 
opgelegd. De belasting- of douaneboete wordt ingetrokken als zij was opgelegd wegens feiten 
die strafrechtelijk zijn vervolgd en in de zaak een definitieve uitspraak is gevallen, ook als de 
vervolging tot een transactie heeft geleid. 
55 
d) samenhang tussen de prejudiciële en de gerechtelijke fase 
In de verslagen worden hierover weinig inlichtingen verstrekt. Het Verenigd Koninkrijk 
bijvoorbeeld heeft geen officieel systeem van prejudiciële procedure, ook al gaat de wet van 
1987 op het strafrecht in de richting van een meer formele behandeling van de prejudiciële 
vraagstukken. In de meeste verslagen is deze aangelegenheid niet besproken. 
Nederland vermeldt dat in juli 1993 richtlijnen van kracht zijn geworden voor aangifte, 
transactie en vervolging, welke tot doel hebben te bepalen welke gevolgen moeten worden 
gegeven aan belastings- en douanedelicten. Er is een vorm van overleg tussen openbaar 
ministerie en enquêtedienst ingesteld om de fraudes te onderzoeken op bedrag, recidive, valsheid 
in geschrifte en het in gevaar brengen van andere inkomensoverdrachten die met de 
Gemeenschappen verband houden. Gestreefd wordt naar een optimale inzet van de 
strafrechtelijke middelen bij de bestrijding van fraude. In het verslag van Portugal wordt een 
ander uitgangspunt genomen, namelijk dat van de drie instanties waaraan fraudes kunnen worden 
voorgelegd : betaalorgaan, commissie op het niveau van de centrale administratie, openbaar 
ministerie. 
Vermeld moge worden dat bepaalde Lid-Staten in het deel over de samenwerking wijzen 
op het belang van een goed georganiseerde samenwerking tussen de diensten die in het 
prejudiciële en het gerechtelijke stadium werkzaam zijn. 
e) doorzending van het dossier aan de gerechtelijke autoriteiten 
Bepaalde Lid-Staten kennen een doorzendingsplicht (Griekenland, Spanje, Italië, 
Portugal ...), andere geven de voorkeur aan schikkingen (België, Nederland, Ierland ...). De 
verslagen bevatten echter geen statistische gegevens, behalve dat van het Verenigd Koninkrijk, 
waarin de bedragen op het gebied van het GLB en de eigen middelen worden vermeld waarvoor 
transacties en minnelijke schikkingen zijn getroffen. In het verslag van Spanje wordt duidelijk 
opgemerkt dat de nationale administratieve sanctie wordt opgeschort in geval van gerechtelijke 
vervolging. 
Slechts op één gebied kan aan de hand van de verslagen van de Lid-Staten een voldoende 
groot aantal gegevens worden samengebracht om een vergelijkende aanpak te schetsen, namelijk 
56 
NI 
dat van de principes voor transacties op het gebied van de traditionele eigen middelen, welke 
in de volgende tabel zijn samengevat. 
Principes voor transacties over de traditionele eigen middelen 
L id-
Staat 
1) 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
P 
ÖS 
SU 
sv 
UK Transacties in douane/aken 
Ja, volgens Algemene Wet inzake 
douane en accijnzen (artikel 263) 
Ja voor douanerechten (niet 
aangegeven voor 
landbouwheffingen) 
Niet behandeld 
Niet behandeld 
Nee (geen transactie) 
Niet behandeld 
Ja (voor de eigen middelen) 
Nee 
Ja 
Ja (in kader van gerechtelijke 
procedure) 
Nee 
Niet behandeld 
Nee : in douanezaken geen 
mogelijkheid tot transactie 
Niet behandeld 
Ja Instantie bevoegd voor transactie 
Administratie van douane 
Administratie van douane 
Administratie van douane 
Niet aangegeven 
Openbaar ministerie 
Administratie van douane en 
accijnzen Oiscretionairc bevoegdheid of 
criteria voor toepassing van 
transactie 
Transactie uitgesloten bij fraude 
met voorbedachten rade of als er 
voldoende bewijzen zijn voor een 
gerechtelijke actie 
Mogelijk onder 
incriminatiedrempelsvan strafrecht 
of douanerecht 
Discretionaire bevoegdheid 
Transactie mogelijk over boete, 
niet over verschuldigd bedrag 
Geen bijzondere criteria (beginsel 
van opportuniteit van vervolging 
neergelegd in artikel 167 Strafwet) 
Transactie subsidiair gebruikt. 
Indien mogelijk heeft gerechtelijke 
vervolging de voorkeur 
Nog drie andere kwantitatieve gegevens kunnen worden vermeld : in Nederland geven 
onregelmatigheden op het gebied van het GLB zelden aanleiding tot een minnelijke schikking, 
57 
in Ierland wordt op het gebied van de eigen middelen zelden gebruik gemaakt van de 
strafrechtelijke procedures, en in België wordt 5 % van de douanedelicten voor de rechter 
gebracht. 
België, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk houden rekening met bepaalde criteria 
voor de ernst van de feiten : een transactie is slechts mogelijk bij afwezigheid van frauduleus 
opzet, onder de incriminatiedrempel en de drempel voor gerechtelijke vervolging. 
Zoals in de andere delen van het verslag komt de BTW nauwelijks aan de orde in het 
deel betreffende de transacties. Twee Lid-Staten passen ze onder dezelfde voorwaarden toe als 
voor de traditionele eigen middelen, zodat beide soorten communautaire middelen op voet van 
gelijkheid worden behandeld. De administratie van douane en BTW in Denemarken treft 
schikkingen voor de BTW zoals voor de douanerechten, in zover de limieten voor de 
strafrechtelijke incriminatie niet bereikt zijn. In Nederland treft het openbaar ministerie 
schikkingen voor de BTW volgens de opportuniteit van de vervolging, zoals op douanegebied. 
Alleen het Verenigd Koninkrijk geeft cijfers over de minnelijke schikkingen op BTW-gebied 
voor de jaren 1991-1994. 
De overige Lid-Staten hebben geen antwoord gegeven of slechts een antwoord voor de 
traditionele eigen middelen, zodat het niet mogelijk is de graad van gelijkstelling van de 
verschillende soorten middelen te beoordelen en het niet bekend is of meer van transacties 
gebruik wordt gemaakt voor de ene of de andere soort middelen. 
Op het gebied van de uitgaven ten slotte wordt de transactie meestel vergeten. In Spanje, 
Italië en Portugal komt zij in principe niet in het recht voor. In Nederland daarentegen wordt de 
transactie in het kader van een gerechtelijke procedure toegepast op uitgavenfraude. Overigens 
kent het Verenigd Koninkrijk een procedure voor transacties met de begunstigden van het GLB, 
wanneer door ambtenaren fouten zijn gemaakt; alleen in dit geval mag de dienst douane en 
accijnzen een minnelijke schikking treffen in plaats van gerechtelijk te vervolgen. In Finland 
bestaat kennelijk een discretionaire transactiebevoegdheid; in het verslag is vermeld dat 
compromisoplossingen zeldzaam zijn. 
58 
In de Lid-Staten die de transactie niet kennen, moeten personen die kennis van een delict 
hebben, gerechtelijke stappen zetten. Op te merken valt dat in het Verenigd Koninkrijk, dat de 
transactie toepast, het hoofd van het Bureau ernstige fraude op eigen initiatief onderzoek kan 
instellen naar een inbreuk die zijns inziens ernstige of complexe fraude inhoudt, en de zaak voor 
de strafrechter kan brengen. 
Het aantal precieze antwoorden dat in de verslagen van de Lid-staten wordt gegeven, is 
te klein om een uitspraak te doen over het gebruik van de transactie in het licht van het 
gelijkstellingsbeginsel. Het is onmogelijk te concluderen dat de middelen en uitgaven van de 
Gemeenschap voor dezelfde procedures in aanmerking komen als de middelen en uitgaven van 
de Lid-Staat zelf. De enige conclusie is dat meer doorzichtigheid moet worden geschapen in de 
principes, de toepassingsvoorwaarden en de omvang van de transacties. Op grond van de 
resultaten van de bijzondere studie die thans wordt uitgevoerd, zal de Commissie op de 
problematiek van de transactie terugkomen, voornamelijk vanuit het oogpunt van het 
gelijkstellingsbeginsel en de doeltreffendheid van de sanctiesystemen, zowel op administratief 
als op repressief vlak. 
f) burgerlijke partij 
Italië merkt op dat de Commissie zich partij kan stellen in strafzaken en wil dat zij 
daarbij een grotere rol speelt. Spanje bevestigt eveneens deze mogelijkheid, met de vermelding 
dat de Commissie er nooit gebruik van heeft gemaakt. Evenals Spanje, waar de 
advocaat-generaal zich in zaken van communautaire fraude burgerlijke partij stelt, kent het 
Verenigd Koninkrijk het burgerlijke rechtsgeding om een vermogensrechtelijke schadeloosstelling 
te verkrijgen door invordering van de betrokken bedragen. De rol van de nationale schatkist, die 
de financiële belangen van de Gemeenschap in strafzaken behartigt, zou grondiger moeten 
kunnen worden onderzocht. 
Overigens zijn de initiatieven die de Commissie kan nemen, beperkt tot het leveren van 
een bijdrage tot de vaststelling en het bewijs van de fraudefeiten waarover de strafzaak wordt 
gevoerd. 
59 
g) maatregelen die de Lid-Staten hebben genomen om herhaling van fraude te 
voorkomen 
De bedoeling was informatie te verkrijgen om te weten welke acties de Gemeenschap kan 
ondernemen. Sommige Lid-Staten dachten echter dat het ging om recidive (sanctie verdubbeld 
door de algemene wet inzake douane en accijnzen van 7 juni 1994 in België, zwaardere boeten 
in Luxemburg). Beoogd werd stelselmatige fraude als zijnde de hoofdactiviteit van de 
betrokkene. 
Portugal en Italië besteden aandacht aan de doelmatigheid van de behoudende 
maatregelen, die betrekking hebben op de opschorting van betalingen of de beperking van 
toegang tot bepaalde steunregelingen. Dit veronderstelt vanwege de organen die met de 
fraudebestrijding belast zijn, dat zij de vastgestelde inbreuken aan de betaalorganen melden, 
zodat de betalingen aan de gestrafte ondernemingen kunnen worden opgeschort. 
Een van de maatregelen die het Verenigd Koninkrijk heeft genomen, is onderzoek naar 
de modus operandi van de fraudeur. Voor de BTW- en de douanerechten is interne informatie 
verspreid over de fraudetechnieken ten einde de preventie te versterken. Fiscale 
verbindingsofficieren zijn uitgewisseld met België, Frankrijk en Nederland. 
h) suggesties voor maatregelen op communautair vlak 
De suggesties van de Lid-Staten kunnen worden geresumeerd in drie woorden : 
vereenvoudiging, harmonisatie, samenwerking. 
De vereenvoudiging van de communautaire wet- en regelgeving komt in verschillende 
verslagen aan de orde (Frankrijk, Nederland, Luxemburg,...). De middelen daartoe moeten echter 
nog worden aangegeven, vermoedelijk per terrein. Zo wijst Spanje op de nood aan verdere 
hervorming van de landbouwvoorschriften om tot een eenvoudig en homogeen inbreukensysteem 
te komen. Nederland stelt een methode voor : meer rekening houden met de problemen inzake 
uitvoering, controle en toepassing. De Commissie zou studieprogramma's over de toepassing van 
de voorschriften, waaronder de kosten van de toepassing in de totale kosten van een 
beleidsmaatregel, en evaluaties van de uitgevoerde programma's moeten opzetten. Deze suggestie 
spoort met een andere suggestie van Nederland, te weten toepassing 
60 
van de methoden van de regelmatige externe controle. In dit kader kan ook de doelmatigheid van 
de op communautair niveau ingevoerde regelingen worden gemeten. De Commissie zou, door 
aan deze nationale werkzaamheden deel te nemen, haar bijdrage kunnen leveren tot de evaluatie 
vanuit dit oogpunt. 
Harmonisatie wordt in verschillende richtingen gewenst : enerzijds op het gebied van de sancties, 
opdat de economische subjecten in alle Lid-Staten op dezelfde wijze zouden worden behandeld 
(België) of om de intracommunautaire fiscale fraude op dezelfde wijze te behandelen (Verenigd 
Koninkrijk), anderzijds op het gebied van de beteugeling, in verband waarmee Frankrijk 
communautaire regelgeving voor de controle van de Structuurfondsen en de verjaring van de 
administratieve sancties voorstelt en het vraagstuk aan de orde stelt van een homogeen statuut 
van de ambtenaren die met de controles worden belast. Het Verenigd Koninkrijk stelt ook voor 
te onderzoeken of aan de enquêteurs vergelijkbare bevoegdheden kunnen worden gegeven. 
De coördinatie wordt in een apart deel behandeld, maar verschillende Lid-Staten hebben 
in dit deel van het verslag al suggesties. Portugal wil nauwere contacten tussen de nationale 
instanties en de Commissie, met name de UCLAF, met ruimte voor een doeltreffender 
gemeenschappelijk optreden, voornamelijk bij de doorgifte van informatie over de 
marktdeelnemers en door opleidingsactiviteiten op het gebied van de communautaire 
voorschriften en de risico-analysemethoden, op het niveau van de Commissie en door 
uitwisseling met andere Lid-Staten. Griekenland wil dat in alle Lid-Staten bijzondere enquête-
en repressieteams worden opgericht die in direct contact staan met de bevoegde diensten bij de 
Commissie. Spanje wenst een betere coördinatie van de controle van het communautaire 
douanevervoer en een betere coördinatie tussen de controles van de Lid-Staten en die van de 
communautaire instellingen. 
Denksporen (1.2) 
Dit deel over de resultaten van de fraudebestrijding is gebaseerd op de praktijk die tussen 
de begrotingsautoriteit (Europees Parlement) en de Commissie tot stand is gekomen. Gestreefd 
wordt naar een methodisch gebruik van de concrete kennis die wordt opgedaan door inlichtingen 
te verzamelen en schoolvoorbeelden te bestuderen. Dit leidt tot inzicht in de principiële 
vraagstukken, waarna dan acties kunnen worden voorgesteld om het frauderisico te verminderen. 
61 
Uit de verslagen van de Lid-Staten blijkt dat de fraude van 1993 op 1994 is toegenomen, 
maar daarbij is niet duidelijk of het verschijnsel zelf zich heeft uitgebreid dan wel of de 
resultaten moeten worden toegeschreven aan betere statistieken, vorderingen op het gebied van 
de controletechnieken of een grotere doeltreffendheid van de opsporingsdiensten. Ook is het 
besef toegenomen van het internationale karakter van de fraude, dat vaak door de Lid-Staten 
wordt genoemd als reden voor de maatregelen die zij hebben getroffen (controle van de doorvoer 
in Denemarken, van de goederen in het vrije verkeer in Frankrijk, uitwisseling van fiscale 
verbindingsofficieren door het Verenigd Koninkrijk enz...). 
Het onderzoek van deze resultaten geeft een eerste indruk van de graad van gelijkstelling. 
Er zijn echter verbeteringen nodig op het gebied van de informatie. Het is immers onmogelijk 
de concrete toepassing van artikel 209 A te beoordelen als men niet beschikt over relevante 
elementeq voor de analyse, zoals het aantal controles per terrein, het aantal diepgaande enquêtes 
waartoe deze controles (of andere bronnen van inlichtingen) leiden, als men de resultaten van 
deze controles en enquêtes niet kent (eenvoudige onregelmatigheden of fraude), als men niet op 
de hoogte is van de voornaamste gevolgen die aan de vastgestelde gevallen zijn gegeven, zoals 
terugvordering van verschuldigde bedragen of toepassing van administratieve en strafrechtelijke 
sancties. Het is duidelijk dat men momenteel op communautair niveau slechts over partiële 
informatie beschikt, terwijl alleen kennis van alle schakels van de anti-fraudeketting het mogelijk 
maakt de doelmatigheid van de genomen maatregelen te meten en de aanpassing ervan in de tijd 
te beoordelen. 
In dit stadium van de studie brengen deze vaststellingen de Commissie tot drie 
denksporen. 
A/ Om de acties beter te kunnen richten en ze nauw aansluitend bij de realiteit te kunnen 
programmeren, moet de informatie over fraude meer worden gedetailleerd en geconcentreerd en 
moet de kennis van de resultaten van de fraudebestrijding worden vergroot in alle relevante 
stadia, gaande van de controle tot de terugvordering van gefraudeerde bedragen en het opleggen 
van sancties. De mate van gelijkstelling van de financiële belangen van de Gemeenschap wordt 
dan duidelijker, zodat op nationaal niveau de nodige aanpassingen kunnen worden uitgevoerd. 
Om het onderzoek te verbeteren zijn in dit verband vooral elementen van vergelijking nodig 
tussen de invorderingspercentages voor de verschillende belastingopbrengsten, het aantal en de 
62 
m 
bedragen van de transacties en het aantal controles en grondige enquêtes met betrekking tot de 
nationale en de communautaire financiële belangen. 
B/ Op bepaalde gebieden zullen slechts verbeteringen tot stand kunnen worden gebracht 
door onderlinge afstemming van de werkwijze van de Lid-Staten. Dit geldt onder meer de 
controlemodaliteiten, om over het gehele grondgebied van de Gemeenschap tot een vergelijkbaar 
niveau van toezicht te komen, de invorderingsregels (verjaring en schorsing of stuiting van 
verjaring, wettelijke rente, invordering door verrekening, enz.), de privileges van de Schatkist 
met betrekking tot de communautaire tegoeden, de administratieve sancties en de voorwaarden 
voor de toepassing daarvan. De Commissie is het met sommige Lid-Staten eens dat een continue 
impuls vanwege de Gemeenschap nodig is om dergelijke vorderingen te maken en ze in wet­
en regelgeving te vertalen. 
C/ Uit de bijdragen van de Lid-Staten blijkt ook dat er behoefte bestaat aan een 
eenvoudige, doelmatige wet- en regelgeving. De Commissie is het daar volledig mee eens. 
Fraude vindt immers gemakkelijk een weg in de meanders van een te ingewikkelde wet- en 
regelgeving, waardoor marktdeelnemers die te goeder trouw zijn paradoxaal genoeg minder goed 
worden beschermd, omdat zij een bron is van fouten en nalatigheden. De acties die de 
Commissie heeft ondernomen om het peil en de kwaliteit van het beheer van de communautaire 
financiën te verhogen, sporen grotendeels met deze doelstellingen. Verbetering van het beheer 
van de communautaire financiën is een verklaarde prioriteit van de Commissie. De wens van 
verschillende Lid-Staten om regelmatig nationale audits uit te voeren ter evaluatie van hun eigen 
controlesystemen, zou de basis en het gepaste kader kunnen verschaffen om te komen tot 
beslissende vorderingen op het gebied van de vereenvoudiging en de doeltreffendheid van de 
wet- en regelgeving. 
63 
1.3 Gevolg dat aan de verslagen van de Rekenkamer is gegeven 
De Europese Raad van Essen en die van Cannes hebben de Lid-Staten en de Instellingen 
verzocht de strijd tegen fraude onverminderd voort te zetten, en de vergelijkende analyse van 
de gevolgen die zijn gegeven aan de verslagen van de Rekenkamer, de in de verklaring van 
Essen genoemde instelling, bleek een nuttige aanvulling te zijn van het werk van de Commissie. 
Doel van dit derde deel was de wijze te beoordelen waarop de Lid-Staten op de verslagen 
van de Europese Rekenkamer reageren en gevolg geven aan de opmerkingen van de 
Rekenkamer. Los van het stelselmatige onderzoek van de jaarverslagen en de bijzondere 
verslagen van de Rekenkamer door de Raad leek het nuttig te onderzoeken welk gevolg de Lid-
Staten hebben gegeven aan de vragen van de Rekenkamer die hen rechtstreeks betroffen. Het 
oordeel van een ervaren externe auditeur is immers van groot nut om de leemten van een 
controlesysteem te verhelpen. 
De draagwijdte van de gestelde vraag verklaart wellicht dat de resultaten enigszins 
teleurstellend zijn. Afgezien van de drie landen die in 1995 Lid-Staat zijn geworden en aan wie 
de vraag niet gericht was, hebben vier Lid-Staten de vraag niet beantwoord of slechts algemene 
overwegingen gegeven (over het uitgevoerde toezicht of over hun eigen Rekenhof). De verstrekte 
informatie is onvoldoende om een vergelijkende analytische tabel op te stellen. 
Bovendien wordt in de verslagen soms kritiek uitgeoefend op de gegrondheid van de 
opmerkingen van de Kamer of wordt de draagwijdte ervan gebagatelliseerd. Duitsland heeft 
kritiek op het ogenblik dat is gekozen voor een enquête over het EOGFL-Garantie, terwijl een 
algemene reorganisatie van de betaalorganen bezig was. België betreurt dat de voorafgaande 
verslagen niet of te laat zijn medegedeeld. De meeste landen stellen zich tevreden met een 
algemene bevestiging dat aan de opmerkingen de gepaste gevolgen zijn gegeven of illustreren 
met enkele goed gekozen voorbeelden hun inspanningen om de aanbevelingen van de 
Rekenkamer op te volgen. 
Uitzondering is het Verenigd Koninkrijk, dat antwoord geeft op de 35 punten van kritiek 
van de Rekenkamer in haar jaarverslagen 1992 en 1993 en vijf bijzondere verslagen. De 
opmerkingen van de Kamer worden soms betwist, maar afgezien van onvermijdelijke 
beoordelingsverschillen is duidelijk dat het Verenigd Koninkrijk met de opmerkingen van de 
64 
Kamer rekening houdt en er eventueel het gepaste gevolg aan geeft (verandering van de controle 
van het ESF, verbetering van de methoden tot identificatie van rundvlees, perfectionering van 
de controletechnieken op het gebied van de landbouw enz.). 
In enkele verslagen zijn nog andere interessante elementen vermeld, zij het minder 
systematisch. Ierland maakt melding van de maatregelen die genomen zijn om het onderzoek van 
de douane-aangiften en de controle achteraf van de documenten van de declaranten te verbeteren, 
waarbij ook de procedures voor goederen in het vrije verkeer zijn vereenvoudigd (gevolg 
gegeven aan de verslagen 1992 en 1993). Ook Denemarken vermeldt een wijziging van de 
controles achteraf van de invoer en de uitvoer, maar ruimt meer plaats in voor de bezoeken aan 
de ondernemingen en integreert parameters van het frauderisico (verzoek van de Kamer van 
1994). Nederland werd eveneens verzocht de vaststelling van de invoerrechten te verbeteren; 
naar aanleiding van de opmerkingen van 1992 en 1993 heeft het de douane instructies gegeven 
voor grondigere enquêtes. Spanje ten slotte heeft zijn methoden, onder meer op 
informaticagebied, voor het toezicht op de Structuurfondsen veranderd. 
Denksporen (punt 1.3) 
Overeenkomstig de opdracht van de Europese Raad van Essen moeten de Instellingen en 
de Lid-Staten trachten gevolg te geven aan de aanbevelingen van de Rekenkamer, welke een 
waardevol instrument voor de verbetering van het financiële beheer zijn. 
De verwezenlijking van dit doel zou wellicht in aanmerking kunnen worden genomen bij 
gelegenheid van de nationale audits die op gestelde tijden worden uitgevoerd om de 
betrouwbaarheid van de nationale controlestelsels na te gaan. Sommige Lid-Staten, die deze 
reeds kennen, hebben gesuggereerd ze tot alle Lid-Staten te veralgemenen. 
Enkele van de richtsnoeren die de Commissie wil vaststellen om de stringentie van het 
financiële beheer in partnerschap met de Lid-Staten te verhogen, passen ook in dit kader. 
65 
Deel 2 : Toepassing van artikel 209 A, 2de alinea, van het EG-Verdrag (samenwerking) 
Artikel 209 A van het EG-Verdrag, tweede alinea, luidt als volgt : 
"Onverminderd andere bepalingen van dit Verdrag coördineren de Lid-Staten hun 
optreden om de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude te beschermen. Zij stellen 
daartoe met de hulp van de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen hun 
bevoegde overheidsdiensten in". 
De verplichting voor de Lid-Staten om fraude ten nadele van de financiële belangen van 
de Gemeenschap onder dezelfde voorwaarden te bestrijden als fraude ten nadele van de nationale 
belangen overeenkomstig artikel 209 A, eerste alinea, van het EG-Verdrag, wordt derhalve 
aangevuld met een bepaling van het Verdrag om met de hulp van de Commissie een nauwe en 
geregelde samenwerking op touw te zetten. 
Bij deze bepaling wordt vooral rekening gehouden met de geografische dimensie van 
frauduleuze activiteiten die het kader van de Lid-Staten overschrijden. De financiële misdaad 
neemt georganiseerde vormen aan, en heeft als doelwit de communautaire begroting, die aan 
deze gesel niet kan ontkomen wanneer uitsluitend gebruik wordt gemaakt van middelen die tot 
het nationale kader beperkt blijven. Voor een doeltreffende bescherming van de communautaire 
belangen is meer samenwerking nodig die regelmatig functioneert. 
De tweede alinea van artikel 209 A van het EG-Verdrag bevestigt het beginsel volgens 
hetwelk het in de eerste plaats aan de Lid-Staten is om fraude te bestrijden. Voor de vervulling 
van deze taak moeten deze met de hulp van de Commissie een hechter partnerschap tot stand 
brengen. Hiertoe heeft de Commissie het Raadgevend Comité Coördinatie Fraudebestrijding 
(COCOLAF) ingesteld, dat speciaal geschikt is om deze samenwerking tussen bevoegde diensten 
te organiseren, zulks tot tevredenheid van de ECOFIN-Raad van 11 juli 1994. 
De Commissie heeft de Lid-Staten voorgesteld drie samenwerkingscategorieën te 
hanteren. De eerste twee berusten bij de Lid-Staten, hebben een niet-communautair karakter, en 
liggen op administratief (2.1.1) en strafrechtelijk (2.1.2) terrein, terwijl de derde berust op 
communautaire instrumenten (2.1.3). 
66 
2.1.1. Administratieve samenwerking en bijstand op basis van niet-communautaire 
instrumenten 
In alle verslagen wordt melding gemaakt van niet-communautaire 
samenwerkingsinstrumenten. De onderstaande tabel bevat de verschillende samenwerkingsacties 
die in de nationale verslagen zijn uiteengezet, daarbij uitgaande van de vijf thema's van het door 
de Commissie voorgestelde algemene schema. 
Administratieve samenwerking en bijstand op basis van niet-communautaire instrumenten 
B 
DK 
D 
EL 
E Inventaris (en 
rechtsgrond) van de 
samenwerkingsacties (a) 
Verdrag van Napels 
Vermelding van 
administratieve 
samenwerking op het 
gebied van de 
Structuurfondsen 
Verdragen van de Raad 
van Europa 
12 bilaterale 
overeenkomsten 
(3 nieuwe Lid-Staten, 
9 derde landen); 
Verdrag van Napels 
Contacten op basis van 
nationale instrumenten 
Rol van algemene 
inspectie van de 
administratie van de staat Evaluatie van de 
resultaten (b) 
1993 en 1994 : 
ontvangen verzoeken : 
1797 
bentwoord : 1010 
1993 ontvangen 
verzoeken : 1912 
beantwoord : 299 
(gedetailleerdecijfers per 
land). Resultaten 
doorgaans positief 
Voorbeelden van goede 
samenwerking (Libanon, 
Cyprus) 
19 samenwerkingsacties 
(Polen, Argentinië) Ondervonden 
moeilijkheden (c) 
Probleem van soms te 
lange termijnen, 
ontoereikende 
verantwoordingen van 
verzoeken, aantal 
ontvangen verzoeken 
Moeilijkheden met 
bepaalde landen (Koeweit, 
Bulgarije) 
Probleem van 
authenticiteit van 
documenten uit derde 
landen Suggesties / belang van 
communautariseren (d 
en e) 
Nut van persoonlijke 
contacten; 
Vaststelling dat de 
sluiting van de WB(*)-
overeenkomsten de facto 
geleidelijk door de 
Gemeenschap wordt 
overgenomen 
67 
F 
I RL 
I 
L 
N 
P 
ÖS 
SU 
sv Douanesamenwerking 
tussen Lid-staten (83 %) 
en met derde landen 
(17%) 
Verdrag van Napels 
Aanbeveling van de IDR 
(leen specifieke biliitcralc 
overeenkomsten 
Verdrag van Napels 
Multilaterale en bilaterale 
overeenkomsten (Lid-
Staten, derde landen) 
Informele 
samenwerkingsmethoden 
Verdrag van Napels 
Benelux-Verdrag 
Verdrag onderlinge 
rechtshulp van 1959 
Akkoorden van Schengen 
Verdrag van Napels 
Benelux-Verdrag 
Bilaterale 
overeenkomsten 
(Scandinavische landen) 
Aanbeveling van de IDR 
Aanbeveling van de IDR 
Bilaterale 
overeenkomsten met 
Marokko 
Bilaterale 
overeenkomsten met 
derde landen (Verenigde 
Staten, landen van 
Midden- en Oost-Europa) 
17 bilaterale 
overeenkomsten (Lid-
Staten en derde landen) 
Aanbeveling van de IDR 
Overeenkomst van 
Nairobi 
Bilaterale 
overeenkomsten met Lid-
Staten of met derde 
landen Vooruitgang van de 
samenwerking : +16% 
van inbreuken vastgesteld 
door uitwisseling 
gegevens 
1992 en 1993 : 
ontvangen verzoeken : 16 
beantwoord : 12 
(derde landen) 
Samenwerkingsacties met 
derde landen : 331 
1992-1993 
ontvangen verzoeken : 
502 
beantwoord : 192 
(gedetailleerde cijfers per 
land) 
1993 en 1994 
ontvangen verzoeken : 15 
beantwoord : 14 Probleem van niet-
uniform statuut van de 
douane-ambtenaren 
Soms geen reactie op 
verzoeken; 
Probleem van de 
bewijskracht van de 
ontvangen documenten 
Geen moeilijkheden te 
melden Intensivering van de 
uitwisseling van 
ambtenaren en de 
toepassing van WB op 
landbouwgebied 
Steun voor de sluiting 
van- W B -
overeenkomsten door de 
Gemeenschap 
Spontane samenwerking 
moet worden 
ontwikkeld; 
Steun voor de sluiting 
van de W B -
overeenkomsten door de 
Gemeenschap 
Bevredigende werking; 
geen suggesties, geen 
belang bij 
communautariseren 
Geen belang bij 
communautariseren, 
behalve probleem bij 
directe contacten tussen 
Lid-Staten en derde 
landen 
Steun voor sluiting van 
WB-overeenkomsten 
door de Gemeenschap 
Noodzaak douane van 
derde landen erbij te 
betrekken 
Proje eten voor 
samenwerking met de 
landen van Midden- en 
Oost-Europa (BTW) 
Steun voor de sluiting 
van W B -
overeenkomsten door de 
Gemeenschap 
68 
UK Verdrag van Napels 
Aanbeveling van de IDR Geen register betreffende 
WB-verzoeken WB-maatregelen 
essentieel bij 
fraudebestrijding 
(*)WB : Wederzijdse bijstand 
Met uitzondering van het Franse en het Oostenrijkse verslag, waarin de door het schema 
voorgestelde drie samenwerkingsvormen niet afzonderlijk worden behandeld, en het Deense 
verslag, waarin slechts aandacht wordt besteed aan administratieve samenwerking in het kader 
van de Structuurfondsen, bevatten de verslagen vrij veel informatie over niet-communautaire 
samenwerking op administratief gebied. 
In verschillende verslagen worden - soms zeer gedetailleerde - cijfers vermeld betreffende 
de verzoeken om onderzoek betreffende inbreuken. Deze cijfers zijn niet altijd onderling te 
vergelijken, maar zij tonen aan dat de samenwerkingsinstrumenten niet ongebruikt blijven. 
Uitwisselingen van gegevens vinden frequent plaats. Dikwijls wordt gewezen op het belang van 
spontane en persoonlijke contacten met de bevoegde instanties van andere landen, met name in 
de verslagen van België, Duitsland, Portugal... Er bestaan werktuigen om deze contacten te 
ondersteunen, zoals gegevensbanken (België), opleidingsmaatregelen (Portugal), oprichting door 
de Lid-Staten van een informatiecentrum dat bevoegd is voor wederzijdse bijstand (Verenigd 
Koninkrijk). 
Wat dit eerste punt (2.1.1) betreft, vindt de samenwerking hoofdzakelijk plaats in een 
douane-omgeving; tussen de Lid-Staten : het Verdrag van Napels, en voor samenwerking met 
derde landen : de aanbevelingen van de Internationale Douaneraad (IDR) en de bilaterale 
overeenkomsten voor douanesamenwerking. 
Toch blijven de verzoeken om onderzoek in het kader van deze samenwerking niet 
beperkt tot de eigen middelen : deze verzoeken hebben ook betrekking op andere 
aangelegenheden die tot de bevoegdheid van de Gemeenschap behoren. De Benelux-landen 
hanteren een samenwerkingsovereenkomst die voorziet in administratieve bijstand op een gebied 
dat, naar het schijnt, ruimer is dan douane alleen. 
De samenwerking met derde landen wordt in de nationale verslagen op ongelijke wijze 
behandeld. Zij werd hoofdzakelijk ontwikkeld op bilaterale grondslag, wat in sommige Lid-
Staten zoals Duitsland, meer het geval was dan in andere. De samenwerking met derde landen 
past eigenlijk niet in het kader van de verplichting tot samenwerking bedoeld in artikel 209 A, 
tweede alinea, dat van toepassing is op de Lid-Staten onderling. Maar deze samenwerking is 
69 
een gelijkstellingswerktuig voor zover er vergelijkbare bilaterale overeenkomsten bestaan om de 
nationale financiën te beschermen. Bovendien kunnen deze overeenkomsten een middel zijn om 
de bescherming van de buitengrenzen van de Gemeenschap homogener te maken. 
De Lid-Staten hebben sedert de inwerkingtreding van het VEU geen nieuwe 
samenwerkingsinstrumenten aangenomen, maar zijn de bestaande instrumenten blijven gebruiken. 
Veel Lid-Staten maken, soms met ondersteuning van cijfers, melding van het Verdrag van 
Napels van 1967, dat deel uitmaakt van de communautaire verworvenheden waaraan elke Lid-
Staat deel heeft. Het bevat bepalingen die gelden voor niet-communautaire gebieden die 
vergelijkbaar zijn met die welke zijn bedoeld in Verordening (EEG) nr. 1468/81 betreffende 
wederzijdse bijstand (zie punt 2.1.3 hierna). Uit de verwijzing naar het Verdrag zou kunnen 
worden afgeleid dat beide instrumenten dikwijls gelijktijdig worden toegepast voor eenzelfde 
mededeling, of dat het Verdrag wordt ingeroepen in de plaats van de communautaire 
verordening. 
Denksporen (2.1.1) 
Uit het onderzoek van de medegedeelde informatie blijkt de belangstelling die de Lid-
Staten voor de samenwerkingsinstrumenten hebben. Er vloeien enkele richtsnoeren uit voort voor 
de actie die op communautair vlak moet worden gevoerd, en voor het verbeteren van de 
prestaties van deze mechanismen. 
A/ In verschillende verslagen wordt de noodzaak erkend coördinatie en samenwerking 
tussen de Lid-Staten te ontwikkelen. Er is een beter gestructureerde samenwerking nodig op dit 
niveau, en wel waar zij nog niet bestaat. Het is nodig de op samenwerkingsgebied bestaande 
regelgevende structuur uit te breiden en te verbeteren om het door artikel 209 A van het EG-
Verdrag vereiste samenwerkingsniveau te bereiken. In dit verband zou kunnen worden 
overwogen de verschillende bezwaren gemeenschappelijk te verhelpen die worden geuit tegen 
de werking van deze mechanismen betreffende wederzijdse bijstand (antwoordtermijnen, 
ontoereikende motivering van de verzoeken). 
B/ Ook is het nodig de operationele banden te verbeteren die bestaan tussen de diensten 
die zijn belast met het vervolgen van ernstige en ingewikkelde fraudes, waarbij de grote 
georganiseerde financiële misdaad betrokken is, alsook de banden tussen deze diensten en de 
Commissie voor gevallen van grensoverschrijdende fraude, waarvoor het huidig kader niet 
volstaat. Dit houdt de uitwerking in van procedures voor het ontwikkelen van de steun die de 
Commissie deze diensten kan verstrekken om hun opdrachten te vervullen. 
70 
C/ De ontwikkeling van persoonlijke contacten, de uitwisseling van ambtenaren en de 
aanwijzing van verbindingsambtenaren, lijkt ook een goed middel om bij de samenwerking 
tussen de Lid-Staten vooruitgang te boeken. Naast de instrumenten waarbinnen de contacten 
tussen deskundigen wettelijk moeten worden geregeld (om de duurzaamheid ervan te 
waarborgen), hangt de omvang van de resultaten van de samenwerking immers ook af van de 
kwaliteit van de betrekkingen tussen de opsporingsambtenaren en de overige ambtenaren. 
D/ De door verschillende Lid-Staten opgeworpen kwestie moet worden onderzocht of de 
Commissie haar werkzaamheden met het oog op het sluiten van overeenkomsten inzake 
wederzijdse bijstand met derde landen moet voortzetten of intensiveren. 
2.1.2 Samenwerking op strafrechtelijk gebied 
De door alinea 2 van artikel 209 A van het EG-Verdrag ingevoerde bepalingen blijven 
niet beperkt tot louter administratieve samenwerking. Door deze alinea worden de Lid-Staten ook 
opgeroepen om een bredere samenwerking tot stand te brengen wanneer deze noodzakelijk blijkt 
om fraude tegen communautaire ontvangsten en uitgaven te bestrijden, in het bijzonder wanneer 
deze de vorm van grensoverschrijdende georganiseerde misdaad aanneemt. 
De georganiseerde financiële misdaad mag immers niet van de ongelijkheden inzake 
gerechtelijke behandeling kunnen profiteren om straffeloos te blijven. De behoefte aan grondige, 
doeltreffende, directe en snelle samenwerking blijkt uit de analyse van de nationale verslagen, 
ook al wordt deze noodzaak niet altijd duidelijk geformuleerd. 
Om een overzicht te krijgen van wat op dit gebied bestaat, werd gevraagd de kwestie van 
de politiële en de justitiële coördinatie te behandelen met betrekking tot de volgende 
onderwerpen : rechtsgrondslag (verdragen, overeenkomsten, briefwisseling, ad hoc); beschrijving 
van de procedure, circuits en termijnen; inventaris van het aantal gevallen van 
71 
wÊÊÊÊmmmmmmmm 
politiële en justitiële samenwerking met betrekking tot fraudezaken, resultaten, evaluatie, 
ondervonden moeilijkheden, beperkingen van deze soort samenwerking en suggesties voor 
verbetering. 
In weinig verslagen worden deze onderwerpen volledig behandeld; doch de medegedeelde 
elementen werden synthetisch samengevat in de onderstaande tabel. 
Samenwerking op strafrechtelijk gebied 
L i d -
Staat 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
N 
P 
ÖS 
SU a) politiëlesamenwerking 
de samenwerking met 
Uclaf wordt genoemd b) justitiële 
samenwerking c) ondervonden 
moeilijkheden d) suggesties 
dit punt werd niet behandeld, verwijzing naar de werkzaamheden in het kader van 
de Hle pijler 
opsomming van de bestaande overeenkomsten 
bestaande overeenkomsten (overeenkomst van 
Schengen) 
overeenkomsten inzake uitlevering en wederzijdse 
rechtshulp 
Bilaterale contacten vermelding van de Hle 
pijler 
cf. tabel 2.1.1. 
dit punt werd niet behandeld 
- opsomming van de overeenkomsten en verdragen 
- verwijzing naar de informele samenwerking via Uclaf 
ad hoc-samenwerking op 
grond van de 
overeenkomst van 
Schengen opsomming van de 
bestaande 
overeenkomsten 
35 verzoeken om 
wederzijdse rechtshulp 
ontvangen door de 
douane (1993) wens om de 
werkzaamheden van de 
Raad in het kader van 
de Hle pijler voort te 
zetten 
neutrale opmerking over 
de werkzaamheden van 
de Raad in het kader 
van de Hle pijler 
Soms knelpunten door administratieve en 
strafrechtelijke aanpak (ref. naar Hle pijler) 
Termijnen bij rogatoire commissies 
Dit punt werd niet behandeld 
Cf. tabel 2.1.1. 
Cf. tabel 2.1.1. 
het Nationaal 
Onderzoeksbureau speelt 
een coördinerende rol - opsomming van de 
bestaande 
overeenkomsten 
- specifieke wetten tot 
regeling van de 
procedures en 
bevoegdheden voor 
het onderzoek 
gedetailleerde 
beschrijving 
72 
m 
SV 
UK Voor politiële 
samenwerking is geen 
specifieke grondslag 
nodig; zij is gebaseerd op 
de wetgeving van het 
land in kwestie - opsomming van de 
overeenkomsten (en 
van de wetten lot 
omzetting in 
nationaal recht) 
- centraliserende rol 
van het Ministerie 
van Buitenlandse 
zaken 
De samenwerking is gebaseerd op het Europees 
Verdrag aangaande wederzijdse rechtshulp in 
strafzaken van 1959 (protocol van 1978) 
Het centraal bureau van Interpol (binnen de National 
Crime Intelligence Seri ve) is belast met de coördinatie 
Heeft het Europees Verdrag betreffende uitlevering 
ondertekend Wetgeving over 
wederzijdse rechtshulp 
aanhangig 
toegepaste termijnen en 
weigering van bepaalde 
Lid-Staten om hun eigen 
onderdanen uit te leveren 1. Bijhouden van 
gegevensbestanden over 
naamloze 
vennootschappen en 
administratiekantoren 
2. Versterking van de 
samenwerkings­
procedures van de 
verantwoordelijke 
centrale autoriteiten 
3. Wijziging van de 
wetgeving inzake het 
bankgeheim, versterking 
van de wetgeving tegen 
witwassen 
4. Vaststellen van de 
prioriteiten voor uit te 
voeren onderzoeken 
Men stelt vast dat politiële samenwerking niet duidelijk van justitiële samenwerking kan 
worden onderscheiden. De bestaande rechtsgrondslagen zijn eigen aan de justitiële 
samenwerking, terwijl politiële samenwerking slechts op informele wijze ad hoc bestaat, of 
aansluit bij het justitieel kader. Het bestaan van twee niveaus kan tot knelpunten leiden, zoals 
blijkt uit het verslag van Nederland, waarin staat dat een administratieve en een strafrechtelijke 
aanpak een en ander veroorzaakt. 
Verschillende verslagen wijzen op het nut van administratieve samenwerking vanaf het 
stadium van het eerste onderzoek om gegevens met de andere Lid-Staten en de Commissie op 
institutionele wijze te kunnen uitwisselen. Dit is bijvoorbeeld het geval met de CDGEFD, die 
in België gemachtigd is om met de overeenkomstige diensten van de overige Lid-Staten en de 
Commissie nuttige contacten te onderhouden. Griekenland verklaart ook voorstander te zijn van 
de oprichting van onderzoeks- en repressieve diensten die onderling en met de bevoegde diensten 
van de Commissie contacten onderhouden. Ierland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk nemen 
een vergelijkbare houding aan. 
In geen enkel verslag wordt evenwel de relatie tussen fraude ten nadele van de 
communautaire begroting en politiële samenwerking precies onderzocht. Behalve het cijfer van 
de door de Nederlandse douane ontvangen verzoeken om rechtshulp is er geen enkel cijfer 
inzake samenwerking op strafrechtelijk gebied voorhanden. 
73 
Het Verenigd Koninkrijk is de enige Lid-Staat die concrete suggesties doet om de 
samenwerking op strafrechtelijk gebied te versterken. Zo suggereert het de mogelijkheid om 
nationale opsporingsambtenaren vergelijkbare bevoegdheden te geven (ook overgenomen door 
Frankrijk), de ontwikkeling van instrumenten zoals gegevensbestanden of ontmoetingen tussen 
de verantwoordelijke diensten, prioriteit voor onderzoek met strafrechtelijke gevolgen en toegang 
tot bankgegevens. 
In de meeste verslagen wordt de kwestie behandeld in de vorm van een opsomming van 
geldende teksten, waarbij het meest melding wordt gemaakt van het Europees Verdrag 
betreffende uitlevering van 1957 (en de aanvullende protocollen ervan van 1975 en 1978), het 
Europees Verdrag aangaande wederzijdse rechtshulp in strafzaken van 1959 (en het aanvullend 
protocol ervan van 1978) en de Overeenkomst van Schengen van 1990. In slechts twee verslagen 
wordt verwezen naar de werkzaamheden van de Raad in het kader van de derde pijler. 
Hieruit moet men afleiden dat op strafrechtelijk gebied de meeste Lid-Staten niet de 
behoefte hebben gevoeld om aan te tonen dat zij uit eigen beweging specifiek gevolg geven aan 
de verplichting tot samenwerking. De Commissie zal haar werkzaamheden moeten voortzetten 
om in staat te zijn aan de Lid-Staten de in de 2de alinea van artikel 209 A bedoelde hulp te 
verstrekken met het oog op de uitwerking van samenwerkingsinstrumenten die doeltreffend zijn 
bij de strijd tegen communautaire fraude. De ECOFIN-Raad van 11 juli 1994 heeft immers de 
rol van de Commissie op het gebied van het operationeel optreden en de coördinatie van het 
onderzoek, in het bijzonder in sectoren die voor grensoverschrijdende fraude gevoelig zijn, 
bevestigd. 
Denksporen (2.1.2) 
De voorhanden gegevens tonen aan hoe noodzakelijk het wordt de nationale autoriteiten 
die met de beteugeling zijn belast, de beschikking te geven over doeltreffende middelen om te 
voorzien in de behoeften inzake effectieve en homogene bescherming van de gezamenlijke 
financiën van de Unie. 
74 
mÊÊÊÊÊÊÊÊÊHÊtmmÊÊÊÊÊÊÊÊmm 
AI Om de samenwerking tussen de bevoegde nationale autoriteiten enerzijds en tussen 
deze autoriteiten en de Commissie anderzijds te verbeteren, is het nodig, vanaf het stadium van 
het eerste onderzoek, de uitwisseling van informatie te ontwikkelen tussen de beteugelende 
diensten van de Lid-Staten en de bevoegde diensten van de Commissie. Hiertoe zal de 
Commissie haar werkzaamheden voortzetten om na te gaan of het mogelijk is een 
rechtsinstrument tot stand te brengen om de samenwerking tot alle operationele activiteiten uit 
te breiden die voorafgaan aan de inleiding van gerechtelijke procedures. 
B/ Het zou nuttig zijn het onderzoek van de middelen en de controlebevoegdheden van 
de ambtenaren die met fraudebestrijding zijn belast, voort te zetten, en vervolgens de door 
bepaalde verslagen bepleite mogelijkheid te bestuderen om aan alle nationale 
opsporingsambtenaren vergelijkbare controlebevoegdheden te verlenen. 
C/ Om met name op niveau van de strafvervolging te garanderen dat alle elementen in 
aanmerking worden genomen die voortvloeien uit het communautair optreden dat in 
samenwerking met de Lid-Staten plaatsvindt, is het ook nodig de rol van de Commissie en haar 
optreden bij de nationale autoriteiten te onderzoeken en daaruit de gevolgen te trekken met het 
oog op de aanpassing van de regelgeving. 
D/ Op het gebied van het strafrecht moeten zo snel mogelijk de maatregelen worden 
genomen die nodig zijn voor de daadwerkelijke inwerkingtreding van het Verdrag betreffende 
de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Deze eerste 
stap moet, om ten volle effect te sorteren, worden gevolgd door de instelling van meer en directe 
justitiële samenwerking op het niveau van de Unie die gericht is op de bescherming van de 
financiële belangen van de Gemeenschap en met name berust op netwerken van rechters en 
procureurs. De totstandbrenging van dergelijke netwerken zal de toepassing van het in het 
Verdrag neergelegde beginsel vergemakkelijken met het oog op de centralisatie van de 
procedures bij eenzelfde rechterlijke instantie. 
2.1.3. Administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand op basis van de 
communautaire instrumenten 
Een aantal communautaire verordeningen heeft de verplichting tot samenwerking tussen 
de Lid-Staten ingesteld, met name : 
op het gebied van de eigen middelen : de Verordeningen nrs. 1468/81 en 218/92 (BTW); 
75 
mÊÊÊÊÊÊÊÊÊÈÊÊËËÊÊÊÊm 
op landbouwgebied : de Verordeningen nrs. 4045/89 en 595/91; 
voor structurele acties : de Verordeningen nrs. 1681/94 en 1831/94. 
Deze verordeningen bevatten door middel van specifieke bepalingen de verplichting voor 
elke Lid-Staat om op eigen initiatief en zonder dat de Commissie daar noodzakelijkerwijs bij 
betrokken is, bijstand te verlenen aan de andere Lid-Staten. De Lid-Staten moeten aldus concrete 
gegevens die zij bezitten, uitwisselen. Deze uitwisselingen van informatie hebben bijvoorbeeld 
betrekking op de resultaten van de controles in multinationale ondernemingen, bijzondere 
werkzaamheden of gevallen van vermoede of vastgestelde fraude waarbij, volgens de 
verordeningen op landbouwgebied en inzake structurele actie, de vrees gewettigd is dat buiten 
hun grondgebied zeer snel gevolgen voelbaar zullen zijn. 
Daar de verordeningen rechtstreeks van toepassing zijn in de Lid-Staten, mocht men 
verwachten dat dit aspect vrij volledig zou worden behandeld door de nationale verslagen (met 
uitzondering van de drie nieuwe Lid-Staten, die nog geen concrete ervaring hebben opgedaan). 
Toch citeren drie Lid-Staten geen enkele van deze verordeningen en laten er vijf ten minste drie 
onvermeld van de zeven verordeningen die door de Commissie waren geciteerd. Sommige 
citeren andere verordeningen, zoals Denemarken en Nederland, die terecht de moeilijkheden bij 
de samenwerking op het gebied van invorderingen hebben aangeroerd (Richtlijn 76/308). 
Toch bevatten verschillende verslagen voldoende elementen voor een vergelijkende 
benadering, welke is vervat in de volgende tabel. 
(NB : WB = Wederzijdse bijstand; LS = Lid-Staat) 
Samenwerking en wederzijdse bijstand op basis van communautaire instrumenten 
Lid-
Staat Inventaris van de acties voor 
bilaterale of multilaterale 
samenwerking Resultaten en evaluatie van deze 
samenwerkingsacties vaststelling van de 
concrete moeilijkheden Eventuele suggesties om dit soort 
samenwerking te verbeteren 
76 
Il 
DK 
0 
EL 
E 
F 
IRL 
I 1468/81:1993 : 122 Wï»-bcrichtcn 
ontvangen 
1994 : 114 ontvangen 
4045/89 1993 : 4 verzoeken 
ontvangen en 3 verzonden 
1994 : 6 ontvangen en 5 verzonden 
1468/81: 1993 : 114 WB-vcrzoeken 
ontvangen, 4 verzonden 
1994 : 65 verzoeken ontvangen, 23 
verzonden 
218/92 : 
Samenwerking op fiscaal gebied 
Verzoeken gebaseerd op zowel 
Verordening nr. 1468/81 als het 
Verdrag van Napels 
Geen afzonderlijke statistische 
lijsten; totaal 1993 : 4316 
ontvangen, 4668 verzonden 
4045/89 8 verzoeken verzonden in 
1993, 44 in 1994 
Geen gegevens 
1468/81 
1993 : 62 WB-verzoeken 
ontvangen, 22 verzonden. 1994 : 59 
ontvangen, 68 verzonden 
Geen gegevens 
1468/81 (SCENT) 
1992 : 167 WB-verzoeken 
ontvangen, 182 verzonden 
1993 : 90 ontvangen en 162 
verzonden 
1468/81 : 1004 gevallen 
218/92 : 21 Resultaten van de samenwerking 
iilhankclijk van de kwaliteitvan de 
persoonlijke relaties tussen de 
functionarissen van de I.S 
Geen antwoord in bepaalde gevallen, 
wat het gerechtelijk optreden kan 
belemmeren 
Moeilijkheden om deel te nemen aan 
de controles van de overige LS 
(probleem van buitenlandse 
onderzoekers) 
Probleem van antwoordtermijnen 
Samenwerking met de diensten van de 
Commissie en de nationale 
overheidsdiensten gaat vooruit 
Samenwerking en WB zeer positief 
Probleem van de beschikbaarheid van 
de informatie die vereist is voor de 
gerechtelijke procedure 
Controles op de produkten die zich in 
het vrije verkeer bevinden, waarvan de 
resultaten worden medegedeeld aan de 
betrokken LS 
Gebruikmaking van het 
SCENT-netwerk om de Commissie op 
de hoogte te brengen van het resultaat 
van de onderzoeken. 
Goede werking, 
goede geest van samenwerking 
Positieve evolutie : samenwerking 
maakt vaststelling van fraudes of 
poging tot fraude ten nadele van de 
communautaire begroting mogelijk Handhaving en intensivering van de 
contacten tussen functionarissen 
Totstandbrenging van 
gegevensbanken 
Voldoende rechtsgrondslag, maar 
sneller en beter uitgewerkt systeem 
voor informatie-uitwissel ing is 
gewenst 
Verbeteringen gewenst op het 
gebied van de invorderingen 
(Richtlijn 76/308) 
Invoeren van antwoordtermijnen in 
de regelgeving 
Nauwere samenwerking met de 
Commissie 
Permanente opleiding en 
uitwisseling van functionarissen 
Samenwerking moet worden 
uitgebreid 
Algemene invoering van 
kruiscontrole 
Samenwerkingsacties die ter kennis 
van UCLAF moeten worden 
gebracht (eventueel door 
Scent-netwerk) 
77 
1. 
N 
ÖS 
P 
su 
sv 
UK Geciteerde teksten : 
Verordening nr. 1468/81 (douane) 
Verordening nr. 218/92 (indirecte 
belastingen) 
1468/81 
1992 : 81 verzoeken ontvangen 
1993 : 256 
1992/1993 75 informaties verstrekt 
aan de overige LS 
Richtlijn 76/308 over invorderingen 
Geciteerde teksten : Verordening nr. 
1468/81, bilaterale overeenkomsten 
gesloten met enkele LS 
1468/811993 :88 verzoeken 
ontvangen (aan 44 verzoeken 
voldaan) 
30 verzoeken verzonden 
1994 :137 verzoeken ontvangen 
(aan 112 verzoeken voldaan) 
28 verzoeken geformuleerd 
4045/89: 1994 : 8 verzoeken 
ontvangen, 11 verzonden 
Toepasselijke tekst : Verordening nr. 
1468/81 op douanegebied 
1468/81 
77 verzoeken om mededelingen 
behandeld; 138 verzoeken eigen 
middelen ("buiten GLB") In bepaalde gevallen vaststelling van 
fraudes of onregelmatigheden. Maar 
door aantal en inhoud ervan was het 
onmogelijk de WB-mcdcdelingcn met 
voldoende aandacht te behandelen 
Invordering : geen noodmaatregelen die 
de invordering garanderen, noch 
gelijktijdigeinvorderingsmaatrcgelen in 
verschillende LS 
Moeilijkheden om informatie te 
verkrijgen betreffende 
persoonsgegevens 
Praktische moeilijkheden : 
taalproblemen, tijdsverschil en 
verschillen van informaticasystemen 
Geen verplichte toezending van de 
resultaten 
Dualiteit van de douane- en de 
BTW-diensten 
Ontbreken van een 
behandelingssysteem bij 
gemeenschappelijke binnenkomst in de 
Gemeenschap 
Te lange antwoordtermijnen voor de 
verzoeken om wederzijdse bijstand 
Ongelijke wetgeving in de 
Gemeenschap De fiches wederzijdse bijstand 
zouden voorbehouden moeten 
blijven voor complexe 
fraudegevallen 
Harmonisatie van de bevoegdheden 
van de verschillende 
overheidsdiensten kan de 
samenwerking vergemakkelijken 
Harmonisatienormen op het gebied 
van de beoordeling der risico's 
Instelling in elke Lid-Staat van een 
centrum voor verstrekking van 
inlichtingen inzake handelsfraude 
Voorlichting door de Commissie 
over rechtsbesl uiten en 
actual iteitskwesties 
Verzoek om regelmatige 
vergaderingen met de overige LS en 
specifieke vergaderingen (bijzondere 
dringende gevallen) 
Het blijkt dat de instrumenten voor communautaire samenwerking niet ongebruikt zijn 
gebleven, en dat de meeste Lid-Staten een bevredigende eindbalans van dit soort samenwerking 
opmaken. 
78 
De voornaamste vermelde moeilijkheden betreffen de antwoordtermijnen die het onderzoek 
en de strafvervolging kunnen vertragen, alsook alle soorten ongelijkheden (administratieve, 
juridische, technische) die de circulatie van de informatie tussen de Lid-Staten belemmeren. 
Ook wordt vastgesteld dat de wederzijdse waarschuwing, bedoeld in de verordeningen nr. 
595/91 op landbouwgebied en nr. 1681/94 op het gebied van de Structuurfondsen, praktisch niet 
werd genoemd, wat er op zou kunnen wijzen dat een en ander nauwelijks wordt toegepast. 
De suggesties die werden geformuleerd om dit soort samenwerking te verbeteren, zijn vrij 
talrijk, en bewijzen dat de Lid-Staten hieraan belang hechten. Zij zijn samengevat in de 
rechterkolom van de bovenstaande tabel, en zijn gedeeltelijk opgenomen in de "denksporen". Uit 
dit deel van de nationale verslagen blijkt dat in de Lid-Staten bij de bestrijding van fraude 
nieuwe behoeften ontstaan, met name een fundamentele behoefte aan snelle informatie over 
eventuele grensoverschrijdende fraude. Onderstreept werd dat fraude zich zelden in één land 
afzonderlijk ontwikkelt. De Commissie moet hulp verlenen ingevolge artikel 209 A, tweede 
alinea. Zij moet derhalve in staat worden gesteld van de mogelijkheden van de bestaande 
samenwerkingsinstrumenten gebruik te maken of die aan te passen aan deze eis. De 
ECOFIN-Raad van 11 juli 1994 heeft de Commissie trouwens verzocht haar operationele rol en 
rol op het gebied van de coördinatie van het onderzoek van de Lid-Staten uit te breiden, met 
name voor grensoverschrijdende operaties. Hij heeft ook gevraagd de samenwerking door het 
opzetten van adequate procedures voor de betrekkingen tussen Commissie en Lid-Staten te 
vergroten om de Commissie in staat te stellen haar hulp op invorderingsgebied te verstrekken. 
Denksporen (2.1.3) 
Het arsenaal instrumenten dat op communautair niveau bestaat, werd door de Lid-Staten niet 
over het hoofd gezien, ook al blijkt dat de mogelijkheden van deze samenwerking niet volledig 
werden benut. Gezien de centrale rol van de samenwerking, die alle Lid-Staten erkennen, moet 
het na te streven doel erin bestaan de bestaande mechanismen te ontwikkelen om hun rendements-
en gebruiksniveau op te trekken. 
79 
A/ De voorlichtingssystemen moeten worden ontwikkeld en aangepast om rekening te 
houden met de realiteit van bepaalde vereisten, zoals de graad van prioriteit, de presentatie van 
de informatie en de beoordeling van de risico's. De voor de werking van deze verschillende 
instrumenten beoogde samenwerkingsstructuren moeten zich met deze kwesties snel bezighouden 
om de behoeften duidelijk af te bakenen en passende regels in te voeren (aanpassing van teksten, 
opstelling van handleidingen van procedures, toegang tot de gegevens, 
samenwerkingsmethodologie, samenstelling van gegevensbestanden, vooral op centraal niveau). 
IV Bepaalde door de nationale verslagen naar voren gebrachte samenwerkingsvormen 
moeten worden onderzocht en ontwikkeld, zoals bijvoorbeeld de organisatie van het gevolg dat 
moet worden gegeven aan kruiscontroles inzake goederen die zich in het vrije verkeer bevinden. 
Het houden van regelmatige vergaderingen van bevoegde diensten en de snelle organisatie van 
ad /ïoc-ontmoetingen voor dringende en ernstige gevallen moeten worden aangemoedigd. De 
ontwikkeling van de databases, met inbegrip van de informatie over de marktdeelnemers 
(risicocriteria), die wordt bepleit door bepaalde Lid-Staten die een centraal register hebben 
ontwikkeld (of dat suggereren), moet op communautair niveau worden onderzocht. 
C/ De wederzijdse bijstand op invorderingsgebied moet doeltreffender worden gemaakt. De 
richtlijn betreffende deze mechanismen moet worden afgestemd op de vereisten van de éne 
markt, waarbij aan de Lid-Staat die als enige voor de invordering verantwoordelijk is, de 
rechtsmiddelen en de inlichtingen moeten worden verstrekt die nodig zijn voor het vervullen van 
zijn taak. De mogelijkheden van de wederzijdse bijstand op het gebied van landbouw, douane 
en eigen middelen zouden beter moeten worden geëxploiteerd - met systematische inschakeling 
van de Commissie - zodra een communautair belang, zoals bijvoorbeeld de kwestie van de 
invordering, aan de orde is. Dit belang kan trouwens indirect zijn, en wel wanneer zich een 
geval voordoet waarbij de organisatie van de fraude aan het licht komt (schoolvoorbeeld), 
waarbij moet worden voorkomen dat zich hetzelfde herhaalt op andere plaatsen van het 
grondgebied van de Unie. 
D/ In het algemeen moet de goede en volledige toepassing van de communautaire 
regelgeving inzake samenwerking worden gegarandeerd en overal plaatsvinden. Het Raadgevend 
Comité Coördinatie Fraudebestrijding (COCOLAF) moet binnen zijn gespecialiseerde structuren 
regelmatig bijeenkomen om de resultaten te evalueren, alle mogelijkheden van het systeem te 
ontwikkelen en zo nodig regels inzake vorm en inhoudelijke detaillering van de institutionele 
samenwerking vast te stellen om over homogene gegevens te 
80 
kunnen beschikken. In zijn volledige samenstelling zal het Raadgevend Comité vervolgens de 
onontbeerlijke aanpassingen bepleiten, zal hij de nodige impulsen geven en eventueel zijn 
conclusies aan de bevoegde instanties voorleggen. 
81 
Deel 3 : Verhouding tussen de maatregelen en de middelen ter bescherming van de 
nationale financiën en die ter bescherming van de financiële belangen van de 
Gemeenschap 
De Lid-Staten werd gevraagd door een vergelijkende analyse van de uitgevoerde controles 
en de gegeven administratieve en gerechtelijke gevolgen te bewijzen dat de maatregelen en de 
middelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap in de praktijk 
gelijkwaardig zijn aan die welke worden gehanteerd voor de nationale financiën. 
Er kan niet worden ontkend dat een dergelijke onderneming snel op grote methodologische 
hinderpalen stuit. Enerzijds kan een en ander niet uitsluitend berusten op kwantitatieve gegevens, 
die trouwens moeilijk precies te achterhalen zijn. Anderzijds is het onderscheid tussen de 
bescherming van de belangen van de Lid-Staten en die van de Gemeenschap niet altijd duidelijk. 
Dit aspect van het verslag volledig buiten beschouwing laten, of er zich toe beperken te 
beweren dat de gelijkwaardigheid per definitie is bereikt omdat de communautaire kredieten via 
de overheidskassa's worden verdeeld en derhalve de vorm van nationale middelen aannemen, of 
eventueel dat de gelijkwaardige behandeling al heel lang heeft bestaan, en zelfs dat de 
communautaire financiën beter worden beschermd, zo mogelijk al vóór de inwerkingtreding van 
het VEU, zijn slechts beweringen om zichzelf te verdedigen, die er soms op neerkomen dat de 
gegrondheid van het oorspronkelijke verzoek van de Europese Raad in twijfel wordt getrokken. 
In de meeste verslagen wordt in feite geen poging gedaan om een zekere gelijkwaardigheid 
aan te tonen. Precieze gegevens over de met de controle belaste aantallen ambtenaren, de 
gegeven administratieve en gerechtelijke gevolgen zijn zeldzaam of onbestaande, zoals blijkt uit 
de hiernavolgende tabel. 
82 
Gelijkwaardigheid tussen de bescherming van de nationale en die van de communautaire financiële belangen 
l.id-Staat 
M 
l)K 
I) 
EL 
E 
F 
IRL 
1 
L 
N 
P 
ös 
SU 
sv 
UK 3 1 Controles/middelen 
Bevoegdheden van het Belgische Rekenhof' 
gelijkgesteld met die van de Europese Rekenkamer 3.2. Administratieve gevolgen 3.3. Gerechtelijke gevolgen 
Geen in/icht verschaffende elementen 
Niet behandeld punt 
- uitbreiding van het personeel (20 % in zes jaar) 
en van de middelen voor controle Probleem van specifieke 
registratie van de rechterlijke 
beschikkingen betreffende fraude 
ten nadele van de Gemeenschaps­
begroting 
Niet behandeld punt 
Niet behandeld punt 
Geen inzicht verschaffende elementen 
Niet behandeld punt (aantal controleurs vor landbouw genoemd in punt 1.1.2) 
EOGFL-Garantie : 90 voltijdse anti-fraude­
controleurs 
Belangrijker controle dan inzake de nationale 
inkomsten (tabak, bier) 
Evenveel ambtenaren (500) voor de traditionele 
eigen middelen als voor de nationale (500), hoewel 
deze zevenmaal omvangrijker zijn Geen inzicht verschaffende elementen 
Geen inzicht verschaffende elementen 
Niet behandeld punt 
Aangetoond dat een en ander onmogelijk en zinloos is 
deze kwestie werd niet aangeroerd 
(conclusie punt 3) 
5 800 douane-ambtenaren 
EOGFL-Garantie : EEG-controle (5 %) gaat verder 
dan nationale controle (1 %) Niet-aangeroerde kwestie 
Niet-aangeroerde kwestie 
Geen inzicht verschaffende elementen 
Dienst Douane en Accijnzen (traditionele eigen 
middelen) : 
21 personeelsleden/jaar voor 
onderzoekswerkzaamheden en 59,5 voor 
controlewerkzaamheden (1993/1994) Geen inzicht verschaffende elementen. 
83 
Dat het gelijkstellingsbeginscl werd nageleefd werd in de meeste verslagen derhalve aangetoond door de 
eerder behandelde aspecten Ie hernemen in de vorm van conclusies. Op dit punt vormt het Ierse verslag een 
uitzondering omdat daarin de aantallen controleurs worden vergeleken (punt 3.1 ). 
Het ontbreken van vergelijkende resultaten van fraude ten nadele van de nationale en de communautaire 
begroting maakt elk commentaar inzake de echte gclijkstellingsgraad binnen de Unie hachelijk. Er is hoogstens 
een reeks aanwijzingen. Uit een analyse van de voorhanden instrumenten (teksten, organisatie) blijkt dat de 
ontvangsten beter dan de uitgaven worden beschermd. Zo lijken de landbouwuitgaven beter beschermd dan de 
uitgaven voor structurele acties. In het algemeen bevestigen de Lid-Staten dat de gelijkstelling eens en voor altijd 
verwezenlijkt is, doch de gelijkstelling wordt nimmer tussen verschillende gebieden vergeleken noch via de 
vergelijkende resultaten. Het precieze gelijkstellingsniveau wordt overigens meestal niet uit de vergelijkende 
resultaten afgeleid. 
Een aantal overwegingen relativeren de relevantie van het gelijkstellingsbeginsel. Dikwijls wordt aangevoerd 
dat de communautaire landbouwwetgeving betreffende controles dusdanig gedetailleerd is dat de communautaire 
uitgaven beter zouden worden gecontroleerd dan de nationale uitgaven (soms wordt deze thesis bewezen). 
Anderzijds wordt doorgaans bevestigd dat een goede gebruikmaking van de analyse van het risico nuttiger kan 
blijken te zijn dan een verhoging van het aantal controleurs; daarbij zou in theorie de (communautaire of 
nationale) aard van de middelen en uitgaven buiten beschouwing moeten worden gelaten. 
Deze suggesties kunnen in overweging worden genomen wanneer niet uit het oog wordt verloren dat voor 
een doeltreffende bescherming zowel een bevredigend controleniveau als een afschrikkende beteugeling van 
vastgestelde inbreuken nodig is. Dit laatste punt, dat voorkwam in de jurisprudentie over de "Joegoslavische 
maïs", is essentieel om te kunnen beoordelen of de Lid-Staten voor volledige gelijkstelling willen zorgen. 
Waartoe dient immers de uitbouw van de controledienstenen -procedures waarbij de gelijkstelling volledig 
in acht wordt genomen, wanneer vervolgens op het niveau van de terugvorderingen en de sancties stilzwijgend 
een uiteenlopende behandeling tot stand komt ? Men kan zich afvragen hoe het met de gelijkstelling staat 
wanneer de Lid-Staten, bij frauduleuze invoer, de procedures voor de invordering van de BTW ten uitvoer leggen 
zonder zich te bekommeren om de traditionele eigen middelen. Voor de naleving van artikel 209A is een 
84 
aanpassing van het nationale beleid aan de eisen van de bescherming van de communautaire financiën 
vereist. De gelijkwaardigheidverhouding, die door de Lid-Staten dikwijls als optimaal wordt omschreven, 
moet zich in feite geleidelijk in die richting ontwikkelen door middel van concrete maatregelen die 
continu moeten worden geëvolueerd, om zodoende het financieel beheer van de Gemeenschap en de 
bescherming van haar financiële belangen parallel te verbeteren. 
Hoewel de nationale bijdragen zich niet altijd lenen tot een scherpe en volledige vergelijkende 
analyse, hoewel zij evenmin altijd de mogelijkheid hebben geboden voor alle onderdelen van het 
nationaal optreden even duidelijk te concluderen dat het gelijkstellingsbeginsel wordt nageleefd, toch 
blijkt uit al deze bijdragen welke denksporen moeten worden gevolgd en hoe vooruitgang kan worden 
geboekt. Dikwijls stemmen de verslagen hier trouwens overeen, of gaan zij dezelfde richting uit. 
De meeste nationale verslagen komen immers tot de conclusie dat het nodig is vooruitgang te 
boeken op alle terreinen, van preventie via samenwerking tot beteugeling. 
De noodzaak op communautair vlak op te treden ten einde op bepaalde gebieden de controle­
instrumenten op basis van objectieve criteria aan te vullen om zo de door de Lid-Staten uitgevoerde 
controle te harmoniseren, wordt dikwijls als prioriteit naar voren gebracht. 
Zo wordt trouwens door sommige Lid-Staten de stelselmatige en regelmatige beoordeling van deze 
instrumenten aanbevolen om het beschermingsniveau van de communautaire financiën voortdurend aan 
te passen om zodoende het nationaal en communautair controlekader optimaal te maken, zulks 
afhankelijk van de eisen van het moment en de reële risico's. In dit verband wordt vaak de invoering 
van een audit-structuur bepleit waarbij alle expertiseniveaus worden betrokken. 
85 
Het streven naar vereenvoudiging van de reglementering wordt dikwijls aangewezen als een 
constante die onontbeerlijk is voor de totstandbrenging van een samenhangende wetgeving waarbij 
rekening wordt gehouden met de kosten-baten verhoud ing. 
Aan samenwerking worden talrijke deugden toegeschreven, en zij wordt dikwijls afgeschilderd als 
de onvermijdelijke catalysator van de nationale en de communautaire doeltreffendheid waarmee het 
hoofd kan worden geboden aan gesofistikeerde grensoverschrijdende fraude en georganiseerde financiële 
criminaliteit. De mogelijkheden hiervan te ontwikkelen om zowel het werk op het terrein te verbeteren 
als de gebruikmaking van de informatie te optimaliseren, lijkt voor iedereen noodzakelijk, of het nu gaat 
om het verbeteren van de bestaande procedures dan wel om het uitbreiden van het institutionele 
samenwerkingskader tot meer dan administratieve bijstand. 
Volgens sommigen zal het optimaal beschermingsniveau pas bereikt zijn wanneer het communautair 
niveau zal kunnen beschikken over precieze en verbindende stelsels van administratieve sancties, en de 
maatregelen zullen worden genomen die nodig zijn om de compatibiliteits- en equivalentiegraad van de 
nationale wetgevingen op strafrechtelijk gebied op te trekken. 
In elk geval zou het, op het ogenblik waarop de Gemeenschap de convergentie realiseert die tussen 
de economieën van haar Lid-Staten nodig is om in de beslissende fase van de Economische en 
Monetaire Unie te treden, en waarop de integratie ook door meer financiële steun tot stand wordt 
gebracht, verbazing moeten wekken wanneer men met krachtige intentieverklaringen op het hoogste 
niveau zou volstaan zonder vervolgens de maatregelen te nemen die nodig zijn om deze verklaringen 
om te zetten in concrete vorderingen op alle terreinen van de bescherming van de financiële belangen 
van de Gemeenschap. 
Voor een betere fraudebestrijding is, naast de eenvoudige gelijkstelling, een krachtdadig beleid voor 
versterkte preventie nodig waarbij in alle Lid-Staten een doeltreffender en gelijkwaardiger controleniveau 
wordt gegarandeerd, doch ook een versterkte en homogene repressie binnen de Unie. Dat de diensten 
die voor inning en beheer van de communautaire financiën zorgen, toezicht en financiële controle 
moeten uitoefenen, behoort vanzelfsprekend tot de voorname beginselen van het beheer van de 
overheidsfinanciën. Aanvulling van deze verplichting door de uitvaardiging van precieze en bindende 
regels en criteria per gebied om het toezicht een betere grondslag te geven en om een controleniveau 
te garanderen dat overal in de Gemeenschap gelijkwaardig is, blijft een absolute voorwaarde voor 
preventie. Het volstaat evenmin de frauduleuze handelingen of gedragingen die men 
86 
wil bestrijden te vergelijken. Het is ook nodig te komen tot een geharmoniseerde bestraffing om het 
"fraudeurstoerisme" naar rechtsgebieden met kleinere risico's te verbinden. De door het Hof van Justitie 
in 1989 vastgestelde verplichting om sancties "doeltreffend, evenredig en afschrikkend" te maken, blijft 
een doelstelling die overal in de Unie op homogene wijze moet worden bereikt om de ontwikkeling van 
de georganiseerde en grensoverschrijdende financiële misdaad in te dammen, die er een eigen risico­
analyse op nahoudt. 
Met de bescherming van de financiële belangen van de Europese belastingbetaler staat de 
geloofwaardigheid van de Instellingen en de Lid-Staten van de Unie op het spel. De Gemeenschap werkt 
aan de verbetering van haar financieel beheer, en zij moet dan ook logischerwijs nog meer aandacht 
schenken aan de perfecte bescherming van haar financiële belangen tegen alle vormen van verduistering. 
Dit is het doel dat ons bij dit alles voor ogen staat. Uitgaande hiervan zal het zonder enige twijfel 
mogelijk zijn vooruitgang te boeken bij de vervulling van de opdracht die werd gegeven door de 
Europese Raad van Essen en van Cannes. 
87 

ISSN 0254-1513 
COM(95) 556 def. 
DOCUMENTEN 
NL 09 
Catalogusnummer : CB-CO-95-605-NL-C 
ISBN 92-77-96239-9 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg