NL    NL NL 
NL 1   NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 17.6.2008 
SEC(2008) 2030 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
bij de 
 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE 
AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH 
EN SOCIAAL COMITÉ EN HE T COMITÉ VAN DE REGIO'S 
 
ASIELBELEIDSPLAN 
EEN GEÏNTEGREERDE AANPAK VAN BESCHERMING IN DE HELE EU 
  
Samenvatting van de effectbeoordeling 
  
{COM(2008) 360 definitief} 
{SEC (2008)2029} 
NL 2   NL 1. INLEIDING 
De Commissie heeft in  juni 2007 een groenboek1 uitgebracht waarin werd verkend hoe de 
tweede fase van het CEAS zou kunnen worden ingevuld. De respons op de openbare raadpleging omvatte 89 bijdrage n van zeer diverse belanghebbenden
2. De kwesties die aan de 
orde zijn gesteld en de suggesties die zijn ge daan in het kader van de raadpleging hebben als 
uitgangspunt gediend voor d it beleidsplan en de bijbehorende effectbeoordeling.  
De Commissie heeft opdracht gegeven voor ee n externe studie ter ondersteuning van de 
effectbeoordeling. De effectbeoordeling berust  hoofdzakelijk op deze externe studie, in 
samenhang met een analyse van de bijdragen naar aanleiding van het groenboek en de 
bestaande evaluatieverslagen over communautaire asielinstrumenten3. 
Van december 2007 tot en met maart 2008 zijn bijeenkomsten belegd met universitaire 
deskundigen, de lidstaten, ngo's, de UNHCR en leden van het Europees Parlement om hun mening te vernemen over de toekomstige ont wikkeling van bepaalde elementen van het 
CEAS.  
De dienst voor effectbeoorde lingen (IAB) van de Commissie is geraadpleegd over het 
ontwerp van de definitieve effectbeoordeling en heeft op 21 april 2008 zijn advies 
uitgebracht
4. Er is terdege rekening gehouden me t de aanbevelingen van de IAB. 
Voor de meeste afzonderlijke maatregelen die in het beleidsplan worden voorgesteld, zal een 
specifieke effectbeoordeling word en verricht. Met name de w ijzigingen van de richtlijn 
opvangvoorzieningen, de erkenningsrichtlijn, de richtlijn asielprocedures, de Dublin-
verordening en de Eurodac- verordening zullen worden ge baseerd op effectbeoordelingen. 
2. STAND  VAN  ZAKEN  EN PROBLEMEN 
Op asielgebied  zijn de volgende problemen geconstateerd: 
• legitieme maatregelen en praktijken tegen onregelmatige immigratie kunnen asielzoekers 
in bepaalde gevallen de toegang tot bescherming in de EU belemmeren;  
• immigranten die geen bescherming nodig hebben, misbruiken het asielstelsel om de EU 
binnen te komen en er te blijven; 
• secundaire bewegingen van asie lzoekers die in meerdere lidstaten internationale 
bescherming aanvragen, zetten de nationale dien sten en de asielzoe kers zelf onnodig onder 
druk; 
• de asielstelsels van bepaalde  lidstaten zijn overbelast; 
• steeds vaker zoeken mensen bescherming om redenen die niet worden genoemd in de 
traditionele vluchtelingenregeling (het Verdrag van Genève) en krijgen zij 
beschermingsstatussen me t geringere waarborgen; 
                                                 
1 COM(2007) 301. 
2 Zie voor de 89 ontvangen bijdragen:  
http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/gp_asylum_system/news_contributions_asylu
m_system_en.htm  
3 Verslag over de evaluatie van het Dublin-systeem (COM(2007) 299); verslag over de toepassing van de 
richtlijn opvangvoorzieningen (COM(2007) 745). 
4 Het advies zal worden bekendgemaakt op: http://ec.europa.eu/governance/impact/cia_2008_en.htm   
NL 3   NL • uiteenlopende nationale praktijken leiden ertoe dat de lidstaten beschermingsbehoeften 
extreem verschillend beoordelen en dat het be schermingsniveau binnen de EU niet overal 
gelijk is;  
• personen die bescherming nodig hebben, kenne n specifieke integratieproblemen en 
sommigen van hen verkeren in een kwetsbare situatie; 
• wereldwijd blijven de meeste vluchtelinge n in regio's dicht bij hun land van herkomst, 
waar zij slechte vooruitz ichten hebben en een belasting vormen van arme 
ontwikkelingslanden. 
In de effectbeoordeling wordt g eanalyseerd hoe de situatie zich  zou ontwikkelen, als er geen 
actie op EU-niveau wordt ondernomen. De conclusie is dat de huidige problemen zouden aanhouden en dat actie door de EU bijzonder wenselijk is. 
In de effectbeoordeling worden de veranderi ngen onderzocht die het Verdrag van Lissabon 
meebrengt voor het rechtskader . De conclusie is dat het nieu we artikel inzake asiel meer 
ambitie mogelijk maakt en voorschrijft dan he t huidige. Uit het oogpunt van de fundamentele 
rechten vergroot de opname van het Handvest in  het nieuwe verdrag ook de zichtbaarheid van 
bepaalde rechten op het gebied van asiel,  zoals het recht van non-refoulement.  
3. BELEIDSDOELSTELLINGEN 
Het is de algemene doelstell ing van de tweede fase van he t CEAS om door middel van een 
geïntegreerde aanpak van bescherming elke onde rdaan van een derde land die internationale 
bescherming nodig heeft, in de hele EU onde r gelijke voorwaarden een  passende status te 
bieden en te waarborgen dat het begins el van non-refoulement wordt nageleefd. 
Het beleid is met name gericht op de  volgende specifieke doelstellingen:  
I) waarborgen dat asie lprocedures toegankeli jk zijn voor hen die bescherming zoeken, 
en personen die geen bescherming nodig he bben snel en doelmatig verder helpen; 
II) waarborgen van hogere gemeenscha ppelijke normen voor bescherming; 
III) verbeteren van snelle en doeltreffende  ondersteuning van nationale asieldiensten 
door praktische samenw erking te bevorderen; 
IV) bevorderen van mechanismen voor solidaritei t (tussen de lidstaten en tussen de EU 
en derde landen) in verband met de opvang van mensen die bescherming nodig 
hebben; 
V) de integratie van besche rmde personen vereenvoudigen; 
VI) asieltoerisme en secundaire bewegingen voorkomen. 
4. BELEIDSOPTIES 
4.1. Beleidsoptie A:  status quo  
De huidige ontwikkelingen in de  lidstaten duren voort, binnen het bestaande rechtskader, dat 
ongewijzigd blijft. Lopende activiteiten gaan door. De lidstaten moeten alle bestaande 
rechtsinstrumenten omzetten en de Commissie dient op de tenuitvoerl egging toe te zien.  
4.2. Beleidsoptie B1:  volledige harmonisering van EU-wetgeving   
Deze optie waarborgt dat het EU -asielstelsel coherent en a llesomvattend wordt en aan de 
hoogste normen voldoet; hiertoe wordt gestreef d naar volledige harmonisering en het 
verhelpen van de gebreken die zijn ontstaan doordat in de eerste fase van het CEAS is 
NL 4   NL uitgegaan van de minimale gemeenschappelijke basis. Dit doel wordt onder meer bereikt 
door: 
• adequate opvangvoorzieningen voor as ielzoekers te omschrijven; 
• een passend niveau van bescherming vast te  stellen voor personen die bescherming nodig 
hebben; 
• een uniforme en doelmatige asielprocedure op te zetten; 
• te zorgen voor meer solidariteit en lastenve rdeling tussen de lidstaten en tussen de EU en 
derde landen. 
4.3. Beleidsoptie B2: verdere ontw ikkeling van de EU-wetgeving 
Deze optie is gericht op verdere harmonisering van de nationale asielwetgeving. Het doel is 
niet volledige harmonisering op alle gebieden te bereiken, maar wel te zorgen voor hoge 
beschermingsnormen.  
Deze optie omvat een aantal maatregele n op het gebied van opvangvoorzieningen: 
• het verbeteren van de bepalingen inzake  de materiële opvangvoorzieningen;  
• het toegankelijker maken van de arbeid smarkt voor asielzoekers, ongehinderd 
door bijkomende nationale beperkingen; 
• het vaststellen van regels ter voo rkoming van willekeurige detentie; 
• het concreet vaststellen van de medische  en materiële beho eften van kwetsbare 
personen en personen met bijzondere behoe ften (zoals genderoverwegingen).  
De invoering van de volgende belangrijk e elementen ten aanzien van erkenning:  
• het voorzien in twee afzonderlijke uniforme statussen: één voor vluchtelingen en 
één voor mensen met subsidiaire beschermingsstatus; 
• het uitbreiden van de communautai re regelgeving inzake het recht op 
gezinshereniging ten behoeve van mensen met subsidiaire beschermingsstatus; 
• het verkennen van de mogelijkheden om een doeltreffend mechanisme voor 
overdracht van bescherming vast te stellen. 
Procedurele vernieuwing:  
• het vaststellen van één afzonderlijke procedure door de harmonisering van 
gemeenschappelijke bijkomende waarborge n (toegang tot procedures, beroep met 
schorsende werking, rechtsbijstand, ui terste termijn voor beschikking ten 
principale in eerste aanleg, versterkte  gendergelijkheid) voor alle bestaande 
soorten nationale procedures.  
De belangrijkste maatregelen in verband met solidariteit en verantwoordelijkheid behelzen:  
• de verscherping en verduidelijking van een aantal bepalingen in de Dublin-
verordening en de Eurodac-verordening met het oog op meer doelmatigheid en 
om te waarborgen dat de lidstaten de wetgeving beter naleven en op uniforme 
wijze toepassen (met name de be palingen over de humanitaire en 
soevereiniteitsclausules en de bepalingen inzake de eenheid van het gezin) en de 
mogelijkheid om in bepaalde gevallen de Dublin-regels tijdelijk buiten werking te 
stellen ('bevriezen van terugkeer') om de druk op overbelaste lidstaten te verlichten; 
NL 5   NL • de toepassing van het beginsel van uitz onderlijke financiële solidariteit ter 
ondersteuning van lidstaten in  geval van bijzondere druk; 
• de invoering van een systeem van vrijwil lige hervestiging ter ondersteuning van 
derde landen met grote vluchtelingenpopulaties; 
• de onderlinge aanpassing van de verschi llende soorten nationa le procedures voor 
beschermde toegang. 
4.4. Beleidsoptie C: samenwerking en uitwisseling van beproefde methoden  
Deze optie is erop gericht de praktische samenwer king tussen de lidstaten te bevorderen en de 
lidstaten de bestaande wetgevingsinstrumenten  op uniformere wijze te laten toepassen (ter 
voorkoming van ongelijkheden en, bijgevolg, vers chillen in het daadwerkelijke niveau van 
verleende bescherming). Deze praktische sa menwerking levert ook een aantal voordelen op 
voor de externe dimensie van het EU-asielbele id. Hiertoe wordt een vorm van structurele en 
permanente ondersteuning ingevoerd, eventueel vi a een bij verordening of besluit van de EU 
op te richten Europees ondersteun ingsbureau voor asielzaken. D it houdt zich bezig met (een 
deel van) de volgende zaken: informatie over de landen  van herkomst; opleiding en 
capaciteitsopbouw; prak tische bijstand aan lidstat en; externe dimensie; ev aluatie en toezicht.  
4.5. Beleidsoptie D: een algemeen rechtsinstru ment inzake asiel en de oprichting van 
een Europese asielautoriteit  
• Een algemene maatregel om de bestaande EU-wetgeving inzake asiel in één 
rechtsinstrument  onder te brengen. Inhoudelijk worden de plannen van optie B1 vrijwel 
volledig overgenomen, maar formeel leidt deze optie tot de vaststelli ng van één instrument 
dat de hele Europese asie lwetgeving omvat (ter vervan ging van het huidige pakket 
richtlijnen en verordeningen) en de ze zowel harmoniseert als consolideert. 
• De oprichting van een Europese asielautoriteit  voor het beheer en de  coördinatie van het 
gemeenschappelijke EU-asielbeleid. Deze auto riteit krijgt de vorm van een agentschap, 
maar houdt zich niet alleen bezig me t de coördinatie van de praktische 
samenwerkingsactiviteiten ('Europees onde rsteuningsbureau voor asielzaken'); het 
vervangt ook de nationale administratieve  en gerechtelijke instanties die over 
asielaanvragen beslissen. Als gemeenschappelijke Europese intermediair centraliseert deze autoriteit derhalve alle asielb eslissingen en is zij beslissingsbevoegd. Deze optie vormt dan 
ook de meest verregaande manier om uniform e toepassing van EU-asielwetgeving in de 
hele EU te waarborgen. 
NL 6   NL 5. VERGELJKING  VAN  DE BELEIDSOPTIES 
5.1. Vergelijking van merites, resultaten van de beoordeling 
 
 Beleids
optie A: 
status 
quo Beleidsopt
ie B1 Beleidsopt
ie B2 Beleidsop
tie C Beleidsop
tie D Voorkeur
soptie 
(B2+C)  
Waarborgen dat 
asielprocedures toegankelijk zijn voor hen 
die bescherming zoeken, en 
personen die geen bescherming nodig hebben snel en doelmatig verder 
helpen
 0 √√√ √√√ √√ √√√√ √√√ 
Zorgen voor hogere 
gemeenschappelijke 
normen voor bescherming  0 √√√√ √√√ √ √√√√√ √√√ 
Verbeteren van snelle en 
doeltreffende ondersteuning van nationale asieldiensten 
door praktische 
samenwerking te bevorderen
 0 0 0 √√√√ √√√√√ √√√√ 
Bevorderen van 
mechanismen voor 
solidariteit (tussen de 
lidstaten onderling en tussen de EU en derde 
landen) in verband met de 
opvang van mensen die bescherming nodig hebben
 0 √√√(√) √√√ √√ √√√√ √√√ 
De integratie van 
beschermde personen 
vereenvoudigen  0 √√√√ √√√ √√ √√√√ √√√ Belang  
Asieltoerisme en 
secundaire bewegingen 
voorkomen  0 √√√ √√√ √ √√√√ √√√ 
      
0 0 √√ √√√ 0 √√(√) Haalbaarheid van 
omzetting 
 - onder het huidige 
Verdrag 
- onder het nieuwe 
Verdrag
 0 √(√) √√√(√) √√√√ √ √√√√ Haalbaarheid  
Financiële haalbaarheid  0 -√√√√ -√√(√) -√√ -√√√√ -√√(√) 
Maatschappelijke 
gevolgen op EU-niveau en 
in de lidstaten  0 √√√ √√ √ √√√ √√√ 
Economische gevolgen op 
EU-niveau en in de lidstaten  0 √√ √√ 0(√) √√ √√ 
Gevolgen voor mensen die 
internationale 
bescherming nodig hebben 0 √√√ √√√ √√ √√√√√ √√√ Effecten  
Gevolgen voor derde 
landen  0 √√√ √√ √√ √√√√ √√√ 
Grondrechten  0 √√√√ √√√ √√  
√√√√√  
√√√ 
 
 
NL 7   NL 5.2. De voorkeursoptie 
De voorkeursoptie is voornamelijk afgezet tegen beleidsopties B1 (ook in combinatie met C) 
en D; hoewel zij bijna evenveel positieve gevolg en heeft als optie D, leidt de omzetting tot 
minder moeilijkheden en financiële en uitvoeringskosten. Optie B1 biedt een aantal voordelen en is in tal van opzichten vergelijkbaar met B2. Deze laatste optie vereist echter op bepaalde 
gebieden iets minder harmonisering, hetgeen de kans dat omzetting en uitvoering slagen 
vergroot. Optie D heeft één belangrijk manco: het is in dit stadium uitgesloten dat de meerderheid van de lidstaten ermee instemt soever einiteit over te dragen aan een op te richten 
Europese asielautoriteit.  
De belangrijkste voordelen van de voorkeursoptie: 
• zij leidt tot belangrijk e resultaten door een geïntegreerde en alomvattende aanpak van 
asielzaken te bevorderen. Deze doels telling wordt gewaarborgd door hogere 
gemeenschappelijke beschermingsnorme n en ondersteuning van praktische 
samenwerkingsactiviteiten; 
• zij maakt bescherming toegankelijker door de nationale procedures voor beschermde 
toegang onderling aan te passen en door toegang prominenter te behandelen in de richtlijn 
asielprocedures;  
• zij voorziet in hogere gemeenschappelijke normen op asielgebied door krachtiger 
maatregelen inzake opvangvoorzieningen  (eenvoudiger toegang tot de arbeidsmarkt en 
gezondheidszorg), procedures  (gemeenschappelijke procedure met sterke waarborgen) en 
erkenning  (gemeenschappelijke definitie van twee in ternationale beschermingsstatussen);  
• zij versterkt de sne lle en doeltreffende ondersteuning van de nationale diensten  door de 
harmonisering van de besluitvormingsprocedures  in de lidstaten te bevorderen door de 
oprichting van een Europees ondersteuningsbureau voor asielzaken  voor coördinatie 
van en toezicht op vers chillende activiteiten; 
• zij bevordert echte vera ntwoordelijkheid en solidariteit tussen de lidstaten onderling en 
tussen de EU en derde landen  door verbeteringen in het Dublin-systeem, een vrijwillige 
EU-regeling voor hervestiging  en de verdere ontwikkeling van programma's voor 
capaciteitsopbouw en regionale bescherming  in derde landen; 
• zij bevordert de integratie van bescherm de personen en met name van personen met 
subsidiaire beschermingsstatus, door aan hun status meer rechten te verbinden. 
De voorkeursoptie leidt tot de volgende resultaten : 
• zij vergroot de gelijkheid van behandeling binnen de EU waardoor een doelmatiger 
beheer van de vluchtelingenstromen  tussen de lidstaten mogelijk wordt en de kans 
toeneemt dat beschermde personen succes vol integreren in  de ontvangende 
gemeenschappen; 
• door de arbeidsmarkt toegankelijker te ma ken voor asielzoekers, kan deze optie het illegale 
arbeidspotentieel enigszins verkleinen  en in bepaalde tekorten op de arbeidsmarkt van de 
lidstaten voorzien; 
• zij biedt mensen die internationale besc herming nodig hebben meer bescherming door 
beter te voorzien in de behoeften van de kw etsbaarste groepen; zo wordt er rekening 
gehouden met de specifieke moeilijkheden en belemmeringen die vrouwelijke asielzoekers 
bij het indienen van hun aanvraag kunnen ondervinden; 
NL 8   NL • deze optie heeft een bijzonder gunstige impact op derde landen doordat de vrijwillige 
EU-regeling voor hervestiging  eventuele asieldruk gedeeltelijk verlicht; ook kunnen deze 
landen hun capaciteiten op het gebied  van asielbeheer vergroten door programma's voor 
capaciteitsopbouw ; 
• zij bevordert de grondrechten van asielzoekers  en personen die internationale bescherming 
genieten door voor betere voorwaarden te zorgen, waardoor zij deze rechten kunnen doen 
gelden. 
Kosten: het minder bindende karakt er van de voorkeursoptie leidt tot lagere financiële en 
administratieve kosten dan in he t geval van volledige harmonisering .  
• Maatregelen zoals het uitbreiden van de opvangvoorzieningen tot aanvragers van 
subsidiaire bescherming en de sterkere  procedurele waarborgen leiden echter 
onvermijdelijk tot hogere financiële en administra tieve kosten dan het huidige CEAS , 
hoewel de algehele financiële gevolgen wellicht enigszins worden afgezwakt doordat de arbeidsmarkt toegankelijker wordt voor asielzoekers.  
• Maatregelen voor praktische same nwerking zullen tot extra kosten  leiden doordat zij 
toereikende financiële onderste uning vereisen (ged eelde financiële ondersteuning van 
projecten en opleiding, financiering van programma's voor capaciteitsopbouw in derde 
landen).  
• Ook de administratieve kosten zullen stijgen , aangezien voor de geplande 
samenwerkingsmaatregelen meer asielpersoneel  moet worden ingezet. De oprichting van 
een Europees ondersteuningsbureau voor asielzaken  zou de nationale diensten 
daarentegen op de lange termijn helpen de stijging van de administratieve kosten te matigen.  
6. TOEZICHT
 EN EVALUATIE   
De doeltreffendheid van het beleidsplan is sterk afhankelijk van het toezicht op en de 
beoordeling van de tenuitvoerlegging van de voorkeursoptie. De  Commissie zal voor 
geschikte toezichtmechanismen zorgen en bij het toezicht een belangrijke rol spelen. Ook zal zij er op toezien dat er gedurende het wetgevings proces geen afbreuk wordt gedaan aan de in 
haar voorstel vervatte normen ter bescherming van de grondrechten.  
Ter beoordeling van de voortgang en de doelt reffendheid van de voo rkeursoptie bij het 
realiseren van de beleidsdoelstellingen, kunnen onder meer de volge nde indicatoren in 
aanmerking worden genomen: 
• het aantal nieuwe asielaanvragen; 
• het aantal afwijzingen en positieve besl issingen inzake de verlening van de 
vluchtelingenstatus of su bsidiaire bescherming; 
• het aantal asielzoekers in  verhouding tot de plaatselijke bevolking en het BBP; 
• het aantal verzoeken en overdrac hten in het kader van Dublin; 
• het aantal regionale bescherm ingsprogramma's en de hiervoor bestemde middelen; 
• het aantal hergevestigde vluc htelingen uit derde landen; 
• de financiële middelen die worden uitget rokken voor het Europ ees Terugkeerfonds;  
NL 9   NL • de financiële middelen die word en uitgetrokken voor praktische 
samenwerkingsactiviteiten, zoals de oprichtin g van het Europees ondersteuningsbureau 
voor asielzaken.