Brussel, 1.3.2005

COM(2005) 64 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

VERSLAG VAN 2003 OVER PHARE EN DE PRETOETREDINGSINSTRUMENTEN VOOR CYPRUS, MALTA EN TURKIJE

{SEC(2005) 273}

INLEIDING

Dit is het jaarverslag van de Europese Commissie aan het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en het Europees Economisch en Sociaal Comité met een evaluatie van de met Phare geboekte vooruitgang in de tien begunstigde landen en van de pretoetredingsinstrumenten voor Cyprus, Malta en Turkije.

In een technische bijlage bij dit verslag is voor elk van de 13 begunstigde landen een hoofdstuk over de programmering en de tenuitvoerlegging van het Phare-programma opgenomen.

1. TERUGBLIK OP HET JAAR 2003

1.1. Belangrijkste ontwikkelingen in het uitbreidingsproces

Na het besluit van de Raad van Kopenhagen van 2002 om de tien nieuwe lidstaten ( Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië ) op 1 mei 2004 te laten toetreden, werden op 16 april 2003 in Athene het Toetredingsverdrag en de Toetredingsakte ondertekend en vervolgens ter ratificatie voorgelegd in elk van de huidige en toetredende lidstaten overeenkomstig de desbetreffende nationale procedures.

Vanaf de ondertekening van het Toetredingsverdrag participeerden de toetredingslanden als “actieve waarnemers” in de organen van de Raad en in de door de Europese Commissie voorgezeten comités.

Om evenwichtige informatie te verstrekken over het uitbreidingsproces, heeft de Commissie een communicatiestrategie voor de uitbreiding vastgesteld, die zowel op de burgers van de EU als op de inwoners van de nieuwe lidstaten is gericht.

Wat de overige kandidaat-lidstaten betreft, meldde de Commissie in haar op 5 november 2003 aangenomen periodieke verslagen dat Bulgarije en Roemenië aan de politieke criteria blijven voldoen, maar nog altijd enigszins tekortschieten ten aanzien van de economische criteria. Beide landen boeken goede vooruitgang en liggen op schema om de vereiste aanpassing van de wetgeving te voltooien, maar moeten verdere inspanningen leveren om voldoende bestuurlijke en juridische capaciteit te ontwikkelen met het oog op een degelijke tenuitvoerlegging van het acquis . Om hen hierbij te helpen, heeft de Raad op 14 april herziene toetredingspartnerschappen aangenomen op basis van voorstellen van de Commissie. Voorts werd de pretoetredingssteun fors verhoogd[1].

Wat Turkije betreft, heeft de regering daar het hervormingstempo verhoogd, forse inspanningen geleverd om aan de politieke criteria van Kopenhagen te voldoen, en aanzienlijke vooruitgang geboekt op het gebied van de economische criteria. Het verslag meldde echter ook dat verdere inspanningen zijn vereist op een aantal gebieden zoals de civiele controle over de strijdkrachten en de uitoefening van fundamentele vrijheden, waaronder de vrijheid van godsdienst. In april 2003 werd een herzien toetredingspartnerschap aangenomen met gedetailleerde richtsnoeren voor de gebieden waarop verdere hervormingen noodzakelijk zijn. Tegelijkertijd werd voorgesteld de financiële steun te verhogen tot een totaal bedrag van 1 050 miljoen euro, gespreid over een periode van drie jaar.

In dit verband moet ook worden vermeld dat Kroatië in februari 2003 een verzoek om lidmaatschap heeft ingediend en op 18 juni 2004 de status van kandidaat-lidstaat heeft gekregen.

1.2. Belangrijkste conclusies van de Europese Raden

Wat Bulgarije en Roemenië betreft , heeft de Europese Raad van Brussel van 12 december zijn waardering uitgesproken voor de bevindingen en aanbevelingen van de Commissie in de monitoringverslagen, het strategiedocument en de periodieke verslagen die zij in november heeft aangenomen. De Raad verzocht de Commissie begin 2004 haar voorstel in te dienen voor het financiële kader voor Bulgarije en Roemenië, op basis waarvan herziene ontwerpen van gemeenschappelijke standpunten met betrekking tot de nog niet afgesloten onderhandelingshoofdstukken zouden worden voorgelegd in het voorjaar van 2004. Voorts nam de Raad nota van het voornemen van de Commissie om haar voorstel te baseren op de beginselen en methoden die voor de onderhandelingen met de tien toetredingslanden waren gehanteerd. Phare bereidt de kandidaat-lidstaten niet alleen voor op hun toetreding tot de EU, maar heeft ook tot doel een brug te slaan tussen de pretoetredingssteun en de structuurfondsen. Nadere informatie is opgenomen in deel II.1. van de bijlage.

Wat Cyprus betreft, toonde de Europese Raad van Thessaloniki zich ingenomen met de mededeling van de Commissie over de “ Mogelijkheden om de economische ontwikkeling van het noordelijk deel van Cyprus te bevorderen en dit gebied nader tot de Unie te brengen ”. De Commissie stelde daarin voor het noordelijk Turks-Cypriotische deel financiële bijstand voor economische ontwikkeling te verlenen, teneinde de handel met dit gebied te bevorderen en het nader tot de Unie te brengen.

2. TENUITVOERLEGGING VAN DE PROGRAMMA’S: ALGEMEEN OVERZICHT

2.1. Tenuitvoerlegging van de Phare-richtsnoeren

2003 was het laatste jaar waarin pretoetredingssteun voor de tien nieuwe lidstaten werd geprogrammeerd. Vanaf 2004 wordt alleen voor Bulgarije en Roemenië nog pretoetredingssteun geprogrammeerd.

De programmering geschiedde op basis van de Phare-richtsnoeren[2], die op 6 september 2002[3] werden herzien met een ad-hocstrategie die de Commissie vaststelde met het oog op de geleidelijke stopzetting van de Phare-steun, teneinde de niet eerder geziene overgang van pretoetredingssteun naar steun uit de structuurfondsen in goede banen te leiden, wijzigingen op Verordening (EG) nr. 2760/98 inzake grensoverschrijdende samenwerking te begeleiden, de nodige regelingen te treffen voor de vereiste uniforme aanpak op het gebied van nucleaire veiligheid en de overgang naar EDIS te benadrukken (zie ook deel 3.1).

Op 22 december werden de richtsnoeren andermaal herzien in een mededeling[4] waarin het concept ‘institutionele opbouw’[5] opnieuw werd omschreven en de nadruk werd gelegd op de behoefte aan een snellere decentralisatie van de financiële en beheersverantwoordelijkheid naar de ontvangende landen.

De strategie voor de geleidelijke stopzetting van de Phare-steun werd verder ten uitvoer gelegd teneinde een soepele overgang te garanderen voor de landen die op 1 mei 2004 zijn toegetreden.

Behalve de wijziging van de Phare-verordening inzake grensoverschrijdende samenwerking zetten de herziene Phare-richtsnoeren de bakens uit voor transnationale en interregionale samenwerking enerzijds en samenwerking met niet-EU- en niet-kandidaat-landen anderzijds: de 10 Phare-landen worden aangemoedigd om met de middelen uit hun nationale Phare-programma’s activiteiten met een grensoverschrijdend karakter aan hun buitengrenzen te ondersteunen om zo potentiële scheidslijnen aan de toekomstige grens van de Unie te overbruggen. Voorts werd Bulgarije en Roemenië verzocht hun deelname aan de programma’s Interreg III B (transnationaal) of Interreg III C (interregionaal) te blijven financieren met de middelen uit hun nationale programma.

Ofschoon de pretoetredingssteun aan Malta, Cyprus en Turkije in afzonderlijke verordeningen[6] is geregeld, volgde de programmering ervan in 2003 grotendeels de methodologie en comitologie van Phare.

2.2. Totale bedrag van Phare-vastleggingen[7]

Het totale bedrag van de vastleggingen beliep 1 699 miljoen euro, waarvan:

Nationale programma’s | 1 223 mln euro |

Grensoverschrijdende samenwerking | 161 mln euro |

Regionale en horizontale programma’s | 187 mln euro |

Nucleaire veiligheid | 128 mln euro |

Het bedrag van de nationale programma’s was als volgt opgesplitst:

Bulgarije | 99 mln euro | Litouwen | 67 mln euro |

Tsjechië | 95 mln euro | Polen | 403 mln euro |

Estland | 40 mln euro | Roemenië | 272 mln euro |

Hongarije | 107 mln euro | Slowakije | 57 mln euro |

Letland | 46 mln euro | Slovenië | 38 mln euro |

Voorts werden programma’s voor pretoetredingssteun goedgekeurd voor Malta, Cyprus en Turkije en een bijzonder steunpakket voor het noordelijk deel van Cyprus:

Cyprus | 12 mln euro | Noordelijk deel Cyprus | 12 mln euro |

Malta | 13 mln euro | Turkije | 145 mln euro |

Voor nadere informatie over Phare in ieder land zij verwezen naar deel I (landenhoofdstuk) van de bijlage bij dit verslag.

2.3. Financiële en technische bijstand

Overeenkomstig de huidige Phare-richtsnoeren is circa 65% van de Phare-middelen bestemd voor institutionele opbouw. Het belangrijkste instrument voor institutionele opbouw en kennisoverdracht is Twinning of Twinning Light (waarbij deskundigen van de lidstaten naar de kandidaat-landen worden gedetacheerd om daar de capaciteit voor de uitvoering van specifieke aspecten van het acquis te helpen opbouwen). De overige indicatieve 35% van de Phare-middelen is bestemd voor investeringen ter bevordering van de economische en sociale cohesie.

Waar de aandacht in 2002 uitging naar het opstellen van actieplannen ten behoeve van de prioritaire acties om de vóór de toetreding vereiste bestuurlijke en juridische capaciteit op te bouwen, en naar het uitvoeren van de specifieke maatregelen om de desbetreffende tekortkomingen te verhelpen, werd de klemtoon in 2003 verschoven naar de inspanningen om de economische en sociale cohesie te ondersteunen en de betrokken landen voor te bereiden op de EU-fondsen na hun toetreding.

Om een aantal zeer prioritaire knelpunten op te lossen die in verband met de toetreding rezen en beter konden worden aangepakt in programma’s op aangepaste schaal, werd een reeks meerlanden- of horizontale programma’s opgezet. Deze hadden betrekking op de ontwikkeling van het MKB, gemeentelijke infrastructuur, gemeentelijke financiering, TAIEX-activiteiten, participatie in communautaire comités, nucleaire veiligheid, kleinschalige projecten, statistische samenwerking, milieubescherming en voorlichting en communicatie. Voor nadere informatie over deze activiteiten zij verwezen naar deel II.2.2.2 en II.2.2.3 van de bijlage.

2.4. Coördinatie van de communautaire pretoetredingssteun

Sapard[8] (speciaal toetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling) beoogt de kandidaat-lidstaten te ondersteunen bij het oplossen van de problemen die zich voordoen bij de structurele aanpassing van hun landbouwsectoren en plattelandsgebieden, en bij het uitvoeren van het acquis communautaire op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de daarmee samenhangende wetgeving. Voor nadere informatie over Sapard-activiteiten zij verwezen naar het Sapard-jaarverslag van 2003.

Ispa[9] (pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid) heeft hoofdzakelijk tot doel in de kandidaat-lidstaten een aanpassing aan de communautaire infrastructuurnormen te bewerkstelligen. Dit instrument financiert ook belangrijke milieu- en vervoersinfrastructuur. Voor nadere informatie over Ispa-activiteiten zij verwezen naar het Ispa-jaarverslag van 2003.

In een afzonderlijk jaarverslag over de coördinatie van de pretoetredingssteun wordt nadere informatie verstrekt over de coördinatie van Phare, Ispa en Sapard. Het op directeursniveau opgezette coördinatiecomité van de Commissie voor de drie toetredingsinstrumenten is driemaal bijeengekomen.

Aan het Phare-beheerscomité is op 9 april een General Assistance Document (algemene nota over de steunverlening) voorgelegd, waarin de Commissie informatie verstrekt over de coördinatie van de pretoetredingssteun en met name de indicatieve toewijzing van financiële middelen uit de drie instrumenten aan ieder land, de coördinatie met de EIB en de IFI’s, en de vooruitgang met en mogelijkheden tot gedecentraliseerd beheer.

2.5. Samenwerking met de EIB en de internationale financiële instellingen

De samenwerking met de EIB en andere IFI’s werd voortgezet in het kader van het memorandum van overeenstemming inzake samenwerking op het gebied van de pretoetredingssteun.

De diensten van de Commissie organiseren regelmatig vergaderingen met de EIB en andere IFI’s om problemen in verband met de programmering en de tenuitvoerlegging, maar ook procedurekwesties te coördineren. Om voor de landen die in mei 2004 zijn toegetreden, de overgang van pretoetredingssteun naar volledig EU-lidmaatschap in goede banen te leiden, heeft de Commissie op 26 maart 2004 ook de EG/IFI-werkgroep en de EG/IFI-groep op hoog niveau, waaraan hoger leidinggevenden van de EG en alle IFI’s deelnemen, voorgezeten.

In het geval van Phare was het belangrijkste medefinancieringsinstrument opnieuw de MKB-financieringsfaciliteit, waarin de EIB, de EBWO en de Ontwikkelingsbank van de Raad van Europa/KfW participeren. Doel blijft de medefinanciering van capaciteitsopbouw in de financiële sector met het oog op de ontwikkeling van financiering voor het midden- en kleinbedrijf (via de financieringsfaciliteit voor het MKB) en voor gemeenten (via de leningsfaciliteit voor gemeenten). Op 5 december keurde de Commissie twee Phare-programma’s voor de MKB-financieringsfaciliteit 2003 goed, met voor de eerste keer een onderdeel “platteland”, waardoor specifiek acties kunnen worden opgezet met het oog op de ontwikkeling van de sector voor plattelandskrediet op het niveau van de lokale financiële intermediairs. De hierbij betrokken IFI’s zijn de EBWO en de Ontwikkelingsbank van de Raad van Europa/KfW. Voor nadere informatie over deze faciliteiten zij verwezen naar deel II.2.2.3 van de bijlage.

3. PROGRAMMABEHEER

3.1. Op weg naar het uitgebreid gedecentraliseerd uitvoeringssysteem (EDIS)

EDIS staat voor de volledige decentralisatie van de EU-steun, dat wil zeggen dat het beheer van de EU-pretoetredingssteun wordt overgedragen aan de overheden van de kandidaat-lidstaten en de Commissie niet langer stelselmatig ex-ante controles op individuele verrichtingen uitoefent maar slechts ex-post controles, terwijl zij de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de algemene begroting blijft dragen.

De voorbereidingen voor de overschakeling op EDIS werden in 2003 in alle kandidaat-lidstaten versneld[10]. De overschakeling gebeurt in vier fasen, die worden beschreven in het werkdocument van de Commissie “Voorbereiding op uitgebreide decentralisatie” (dat in 2000 aan de kandidaat-lidstaten is toegezonden) en het EDIS-draaiboek voor Ispa en Phare (dat in 2001 aan de kandidaat-lidstaten is toegezonden).

De Commissie en de nationale overheden in de kandidaat-lidstaten en de toetredingslanden hebben dit proces onafgebroken gevolgd via de werkgroepen op hoog niveau, die in 2002 in alle Phare-landen zijn opgezet om toe te zien op de overschakeling op EDIS en concrete sturing te geven bij specifieke problemen die zich daarbij voordoen.

In maart is in Brussel een seminar over overheidsopdrachten georganiseerd voor de betrokken nationale ambtenaren van de kandidaat-lidstaten en de toetredingslanden. Op de agenda stonden kwesties die verband houden met wijzigingen naar aanleiding van de invoering van het nieuwe Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen[11] en de gevolgen daarvan voor de pretoetredingsprojecten, alsmede de overschakeling van de aanbestedingsregels voor externe steun naar de EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten met ingang van 1 mei 2004.

De Commissie heeft een vervolg gegeven aan dit initiatief met opleidingen voor medewerkers van Phare-aanbestedende diensten in de respectieve landen en met de opstelling en distributie van een comparatieve studie (met behulp van SIGMA) van de regels voor externe steun en de EU-richtlijnen.

De verplichting om EDIS in te voeren tegen de datum van toetreding, werd in de Toetredingsakte opgenomen (artikel 33) en vormde daarmee een duidelijke prikkel om de laatste hand te leggen aan de overschakeling op EDIS.

De stand van zaken met betrekking tot EDIS in de 12 betrokken landen zag er eind 2003 als volgt uit:

- Bulgarije en Roemenië hadden verdere vooruitgang geboekt in fase 1 (waarin de tekortkomingen in kaart worden gebracht).

- Polen en Estland hadden fase 3 (waarin de naleving wordt geëvalueerd) voltooid, maar hun EDIS-aanvraag nog niet bij de Commissie ingediend, wat noodzakelijk is om fase 4 van het draaiboek (de eindfase) in te leiden. Beide aanvragen werden begin 2004 ingediend.

- Tsjechië, Hongarije, Litouwen, Letland, Slowakije en Slovenië hadden de vereiste EDIS-aanvragen bij de Commissie ingediend, waarmee de eindfase werd ingeluid en het startschot werd gegeven voor een verificatie-audit door de relevante auditdiensten van de Commissie. Bij een positieve beoordeling volgt een beschikking van de Commissie waarbij machtiging voor EDIS wordt verleend en derhalve wordt afgezien van ex-ante controles op het beheer van de pretoetredingsmiddelen. In november en december hebben auditors van DG Uitbreiding in Hongarije en Slovenië verificatie-audits ter plekke verricht. Op basis van de resultaten daarvan kon evenwel niet de procedure worden ingeleid om vóór de toetredingsdatum een beschikking van de Commissie vast te stellen waarbij machtiging voor EDIS wordt verleend.

- In Malta en Cyprus werden vervolgcontroles op audits van 2002 verricht. Op basis van de resultaten daarvan kon niet de procedure worden ingeleid om vóór de toetredingsdatum een beschikking van de Commissie vast te stellen waarbij machtiging voor EDIS wordt verleend.

3.2. Voortgangsbewaking en evaluatie

De voortgangsbewaking en evaluatie heeft in de eerste plaats tot doel de aanwending van de financiële steun die aan de begunstigde landen wordt verleend om de pretoetredingsdoelstellingen te verwezenlijken, te monitoren en te evalueren door na te gaan hoe goed het programma presteert en welke lessen eruit worden getrokken. Het tweede doel bestaat erin de ontwikkeling van lokale monitoring- en evaluatiecapaciteit te ondersteunen om de betrokken landen beter in staat te stellen de pretoetredingssteun te beheren en te controleren.

3.2.1. Evaluatie vooraf

Het verslag over de evaluatie vooraf van de programmeringsmechanismen voor Phare in 2004 en de jaren nadien heeft duidelijk gemaakt dat de programmering strategischer moet worden aangepakt, er meer middelen voor projectontwerp moeten worden ingezet, en de kwaliteitscontrole systematischer moet worden opgezet. Dit resulteerde in een actieplan en follow-up-maatregelen[12] waarin gevolg wordt gegeven aan de aanbevelingen van het verslag.

3.2.2. Monitoring en tussentijdse evaluatie

In het kader van de Phare-regeling voor monitoring en tussentijdse evaluatie werden ruim 123 evaluatieverslagen van Phare-programma’s over individuele landen, sectoren of thema’s opgesteld. Voorts werd begin 2003 een contract gesloten voor de tussentijdse evaluatie van het pretoetredingssteunprogramma voor Turkije en werd de regeling voor tussentijdse evaluatie ook ingevoerd in Malta en Cyprus.

In het algemeen luidde de conclusie van de tussentijdse evaluaties dat de prestaties van Phare bevredigend zijn. De projectprioriteiten zijn in overeenstemming met de prioriteiten van de toetredingspartnerschappen, de periodieke verslagen en de actieplannen. De tussentijdse evaluatie zelf is thans algemeen aanvaard als een integraal onderdeel van de projectbeheerscyclus. Door de follow-up van de bevindingen en aanbevelingen van de evaluaties heeft zich een hele reeks gunstige effecten voorgedaan en is er een evaluatiecultuur gegroeid. Voor nadere informatie over de tussentijdse evaluaties in de nieuwe lidstaten zij verwezen naar deel II.3 van de bijlage.

3.2.3. Evaluatie achteraf

Uit de in 2003 uitgevoerde evaluatie achteraf van de nationale Phare-programma’s van 1997-98 blijkt dat Phare, dat “uiterst kritische of relatief kritische obstakels op de weg naar toetreding” aanpakte, een rol van betekenis heeft vervuld, dat het grootste effect werd gesorteerd in de op het acquis gerichte beleidsterreinen (derde criterium van Kopenhagen), en dat de diensten van de Commissie dominant aanwezig waren in het programmeringsproces, wat ten dele de tekortkomingen op het gebied van de programmering in de kandidaat-lidstaten weerspiegelt. In dit verband zij ook verwezen naar deel II.3 van de bijlage.

3.3. Overige activiteiten

De diensten van de Commissie hebben ook een reeks andere activiteiten opgezet om de kwaliteit van de programma’s voor het jaar 2004 te verbeteren en de ontwikkeling van lokale monitoring- en evaluatiecapaciteit te ondersteunen. De specifieke maatregelen worden beschreven in deel II.3.3 van de bijlage.

[1] Gemiddelde verhoging van 30% in de periode 2004-2006, wat neerkomt op een gemiddeld jaarlijks budget van 400 miljoen euro voor Bulgarije en tot 1 miljard euro voor Roemenië.

[2] (SEC (1999) 1596), aangenomen door de Commissie op 13 oktober 1999.

[3] C(2002) 3303-2.

[4] C(2003) 4906.

[5] Ter indicatie: 65% van de huidige Phare-steun gaat naar institutionele opbouw (waaronder 30% naar “zachte” maatregelen zoals kennis en 35% naar “harde” maatregelen zoals investeringen in apparatuur) in tegenstelling tot vroeger, toen 30% naar institutionele opbouw ging (alleen “zachte” maatregelen) en 70% naar investeringen (waarvan 35% investeringen in sociale en economische cohesie en 35% investeringen in institutionele opbouw).

[6] Verordening (EG) nr. 555/2000,vastgesteld op 13 maart 2000, ten behoeve van Cyprus en Malta, en Verordening (EG) nr. 2500/2001, vastgesteld op 30 december 2001, ten behoeve van Turkije.

[7] Voor nadere financiële informatie over Phare zij verwezen naar deel III van de bijlage.

[8] Voor algemene informatie zie ook de website van DG Landbouw http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm

[9] Voor algemene informatie zie ook de website van DG Regionaal beleid http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/ispa/ispa_en.htm

[10] Met uitzondering van Turkije, dat in 2003 overschakelde op het gedecentraliseerd uitvoeringssysteem (DIS).

[11] Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 (PB L 248 van 16.9.2002).

[12] Deze omvatten onder meer richtsnoeren voor meerjarenprogrammering, de verbetering van de projectfiches en het gebruik van projectkaders.