Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "XXVIIIe Verslag over het mededingingsbeleid (1998)"

(2000/C 51/01)

De Commissie heeft op 31 mei 1999 besloten, overeenkomstig de bepalingen van art. 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het "XXVIIIe Verslag over het mededingingsbeleid (1998)".

De Afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 25 november 1999 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Bagliano.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 8 december 1999 tijdens zijn 368e Zitting het volgende advies uitgebracht, dat met 97 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 2 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Het "XXVIIIe Verslag over het mededingingsbeleid (1998)" is van groot belang, niet alleen omdat het een overzicht geeft van de enorme bestuurs- en regelgevingsactiviteit van de Commissie, maar ook omdat reeds commentaar wordt gegeven - wat maatregelen en initiatieven betreft - bij de ingrijpende veranderingen die in het nieuwe communautaire mededingingsbeleid moeten worden aangebracht. Kernwoorden in het Verslag over 1998 zijn modernisering en samenwerking. Deze twee begrippen staan in het toekomstscenario van de Commissie voor het mededingingsbeleid centraal.

1.1. De controlewerkzaamheden, initiatieven en voorstellen van de Commissie in 1998 wijzen al in de richting van de nieuwe moderniseringsfilosofie die gezien het huidige mondialiseringsproces noodzakelijk is; het gaat er hierbij om dat ingespeeld moet worden op de buitenwereld, waarin de ontwikkelingen zich veel sneller opvolgen dan vroeger het geval was. Dat de Commissie zich hiervan bewust is, heeft zij reeds duidelijk aangetoond met haar nieuwe aanpak van de wet- en regelgeving inzake "verticale overeenkomsten", alsmede met het opstellen van een zeer innovatief Witboek, dat begin 1999 formeel is goedgekeurd.

1.2. Deze modernisering is - in deze belangrijke en delicate fase van de voltooiing van de interne markt - bovendien dringend noodzakelijk vanwege de grote gevolgen voor het mededingingsbeleid van de talrijke herstructureringen op de Europese markt, die mede voortvloeien uit het toenemende aantal fusies tussen ondernemingen. Ook zij gewezen op de positieve en voor de EU-economie zeer stimulerende effecten van de invoering van de euro en de versnelde liberalisering van de overheidssector.

1.3. De te volgen route is derhalve duidelijk afgebakend en sluit aan bij eerdere maatregelen, maar is vooral bedoeld om snel en voortdurend te kunnen reageren op de huidige en toekomstige ontwikkelingen, waarbij in eerste instantie gedacht moet worden aan de talrijke problemen die met de uitbreiding van de EU verband houden. Om deze nieuwe taken te kunnen vervullen en de toegenomen verantwoordelijkheden te kunnen opnemen moet er een nieuwe manier worden gevonden om de samenwerking - niet alleen met de nationale autoriteiten en gerechtelijke instanties en met de lidstaten, maar ook tussen hen onderling - te organiseren en concreet gestalte te geven. Allen die op welke wijze dan ook bij deze thematiek zijn betrokken, moeten met elkaar kunnen samenwerken teneinde voor eerlijke mededinging tussen ondernemingen te zorgen, hetgeen nu juist met het mededingingsbeleid wordt beoogd. Wel is het tegenwoordig zaak dat alle toekomstplannen en maatregelen binnen een "internationale context" worden geplaatst.

2. Het "XXVIIIe Verslag over het mededingingsbeleid (1998)" wordt voorafgegaan door een "inleiding" waarin de inhoud van het verslag beknopt is samengevat. Het onderwerp internationale samenwerking wordt echter behandeld in het "voorwoord" van Commissaris Van Miert. Het Comité meent dat de bedoeling hiervan is om nog eens extra de nadruk te leggen op de internationale dimensie van het mededingingsbeleid, en hoopt dat dit voorwoord integrerend deel zal uitmaken van het verslag en niet slechts een - weliswaar prestigieuze, want van een handtekening voorziene - aparte bijlage zal blijven.

2.1. Gezien het toenemende belang van de internationale dimensie vindt het Comité het een goede zaak dat het voorwoord dit jaar aan de Commissiewerkzaamheden op internationaal niveau is gewijd. Zoals de Commissaris opmerkt is er herhaaldelijk, ook door het Comité, aangedrongen op de door hem ter sprake gebrachte noodzaak om het mededingingsbeleid deel te laten uitmaken van een breder toekomstscenario.

2.2. Terecht wordt opgemerkt dat landen als gevolg van de voortdurend toenemende integratie van de wereldeconomie meer dan ooit tevoren afhankelijk van elkaar zijn. Deze onderlinge afhankelijkheid is nu al een van de belangrijkste kenmerken van de huidige economische situatie geworden, maar zal met het voortschrijden van het thans onomkeerbare mondialiseringsproces ongetwijfeld nog verder toenemen. Tegen deze achtergrond krijgen ook mededingingsproblemen noodzakelijkerwijs een mondiaal karakter. Internationale samenwerking is derhalve een must.

2.3. Uit de wijze waarop er op grond van een van 1991 daterende (maar - zo merkt de Commissaris op - in 1995 in werking getreden) overeenkomst met de Verenigde Staten wordt samengewerkt, blijkt dat bilaterale overeenkomsten zeer doeltreffend kunnen zijn. Ook de resultaten die geboekt zijn met activiteiten op het gebied van bilaterale samenwerking inzake de EU-uitbreiding tonen aan dat de Commissie op de goede weg is. Het Comité is het echter met de Commissaris eens dat zo snel mogelijk de weg naar multilaterale overeenkomsten moet worden ingeslagen. Op deze weg is het veel moeilijker om vooruitgang te boeken, maar alternatieve wegen zijn er niet, dus is het zaak de inspanningen ter zake op te voeren.

2.4. In dit verband is het van het grootste belang dat "een alomvattende wereldwijde multilaterale structuur die voorziet in de toepassing van een basispakket gemeenschappelijke mededingingsregels" wordt opgezet. De werkgroep die binnen de WTO is opgericht, gaat momenteel na hoe hiervoor het best kan worden gezorgd. Deze werkgroep moet met alle mogelijke middelen worden ondersteund.

Het Comité kwam in zijn advies over het negentiende verslag over het mededingingsbeleid(1) tot de volgende conclusie:

"Alhoewel het einddoel wellicht nog niet in zicht lijkt te zijn, dient toch verder voor internationalisering van de kartelvoorschriften dan wel voor eventueel gedeeltelijke of stapsgewijze harmonisering van de spelregels in het internationale handelsverkeer te worden geijverd." Nu zijn we bijna tien jaar verder. Het stapje-voor-stapje-beleid moet worden aangepast aan de snelheid waarmee de huidige ontwikkelingen zich voltrekken.

Hiertoe is thans een sterkere politieke bereidheid noodzakelijk. Ook dit is een uitdaging, die zonder overhaasting, maar wel met vastberadenheid moet worden aangegaan.

2.5. Ondertussen nemen door "onrust" en "onzekerheid" de "gevaren van concurrentieverstorende praktijken" toe. Verderop in het voorwoord maakt de Commissaris de volgende, even moedige als belangrijke opmerking: "Het zogenaamde crony capitalism ('vriendjeskapitalisme') hield in dat er heel vaak geen sprake was van werkelijke concurrentie tussen bedrijven, maar van ondoorzichtige regelingen die heel weinig met marktwerking te maken hadden. Ik ben ervan overtuigd dat het voeren van een krachtig mededingingsbeleid, zowel op nationaal als op internationaal niveau, een belangrijk tegengif zou vormen tegen dergelijke tendensen, doordat dit beleid het concurrentievermogen van het bedrijfsleven bevordert, de besluitvorming decentraliseert, innovatie aanmoedigt en zorgt voor een maximale welvaart van de consument."

In dit verband is er voor de WTO een cruciale rol weggelegd. Het Comité hoopt dat dit standpunt van de heer Van Miert door zowel zijn opvolger voor mededingingsbeleid als door de Commissie in haar geheel binnen het kader van haar bevoegdheden volledig wordt onderschreven. Het zou niet meer getolereerd mogen worden dat prijzen door internationale kartels worden vastgesteld; de in dit verband bekendste kwestie is die van de olieprijzen, die voor de economie van de Gemeenschap grote gevolgen heeft gehad en ook op de meeste ontwikkelingslanden negatief heeft uitgewerkt.

3. De wetgevings- en bestuursactiviteit van de Commissie in 1998 stond in het teken van een programma ter modernisering van het EU-mededingingsrecht. Ook dit is een uitdaging, die veel verder gaat dan het simpelweg vervangen van de ene wet door de andere. Voorts heeft de Commissie zware sancties opgelegd in zaken betreffende compartimentering van markten, prijskartels en misbruik van dominante marktposities. De modernisering, die tevens een heroriëntering inhoudt, betekent in de praktijk dat de activiteiten weer gericht worden op "zaken met een duidelijk communautair belang". Het beleid wordt momenteel geconsolideerd en verder ontwikkeld, onder meer door middel van ambitieuze vernieuwingsprojecten. De maatregelen en initiatieven ter zake worden door het Comité met belangstelling gevolgd, en kunnen op zijn steun rekenen.

4. De Mededeling betreffende de samenwerking tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten lijkt haar eerste vruchten af te werpen, in die zin dat er effectief wordt samengewerkt (uitwisseling van informatie over aanmeldingen, gezamenlijke behandeling van gevallen). Er is echter nog geen oplossing voor de vreemde situatie waarin zeven nationale autoriteiten verkeren die nog steeds de artt. 81 en 82 niet mogen toepassen. Het Comité wijst in dit verband nogmaals met klem op de dringende noodzaak tot harmonisatie van de nationale mededingingswetgevingen ten aanzien van de toepassing van de artt. 81 en 82 als voorwaarde voor een betere samenwerking en vooral voor een doeltreffende decentralisering, en zou graag zien dat deze "harmonisatie" ook gericht wordt op de beginselen die aan de nationale mededingingswetgevingen ten grondslag liggen.

4.1. In het jaarlijkse verslag over het mededingingsbeleid zou de Commissie een hoofdstuk (met vergelijkende tabellen) moeten wijden aan de stand van zaken m.b.t. de toepassing van het communautaire (naast het nationale) mededingingsrecht in iedere lidstaat, mede om de bereikte mate van omzetting en decentralisering te kunnen beoordelen. Het Comité vraagt zich in dit opzicht af wat de meest schadelijke effecten van ontoereikende harmonisatie in de verschillende lidstaten zijn. Niet vergeten mag worden dat de markten nog steeds gesegmenteerd zijn en dat er nog steeds grote verschillen tussen de landen en een aantal dominante nationale posities bestaan die ernstige concurrentiedistorsies tot gevolg hebben. In dit verband dient er een gerichte informatiecampagne te worden gevoerd, ook al om voor meer doorzichtigheid te zorgen. De harmonisatie zal de nodige tijd vergen. In afwachting van substantiëlere vooruitgang is het misschien noodzakelijk om tenminste na te gaan of er behoefte is aan specifieke controlemiddelen, om te voorkomen dat er distorsies of onrechtmatig verworven voordelen ontstaan.

5. De liberalisering gaat in de telecommunicatiesector gestaag vooruit, maar verloopt in de energiesector wat trager. Volgens het Comité beschikken beide sectoren over een groot potentieel om het concurrentievermogen te verbeteren en de interne markt te consolideren en dynamischer te maken.

5.1. In deze context zou de Commissie ook onderzoek moeten doen naar de algemene gevolgen van de liberaliseringen en de opheffing van bepaalde monopolies. Doel hiervan is vanzelfsprekend niet om de klok terug te draaien, maar om de controles te verfijnen, nieuwe ontwikkelingen of tekenen die op verandering duiden tijdig te signaleren, en de vinger aan de pols te houden wat de eventuele, soms aanzienlijke gevolgen voor de werkgelegenheid betreft. Het Comité stelt voor dat de Commissie na een grondig ad hoc-onderzoek op gezette tijden rapporten uitbrengt met informatie over de actuele situatie; dergelijke rapporten zouden zowel voor de economische actoren als voor de nationale instanties en autoriteiten zeer nuttig zijn.

6. Er is intensieve wetgevingsarbeid verricht op het gebied van "verticale overeenkomsten"(2). Er is een echte hervorming in gang gezet, als onderdeel van de bredere hervorming die is voorgesteld met het in het eerste halfjaar van 1999 goedgekeurde Witboek over modernisering(3). Hiermee wordt een nieuw criterium voor het interpreteren van mededingingsregels aangekondigd, waarbij voortaan niet langer juridische/formele, maar economische aspecten moeten voorgaan. Het Comité, dat de in het Groenboek voorgestelde opties ter zake al positief heeft beoordeeld, is momenteel bezig met het opstellen van een advies over dit onderwerp, maar wil alvast opmerken dat het waardering heeft voor de consistentie en voor de heldere, door verantwoordelijkheidszin gekenmerkte visie op de problemen waarvan de Commissie in dezen blijk geeft.

7. Bij de toepassing van de Verordening inzake de controle op concentraties heeft de Commissie belangrijke besluiten genomen waarvan de conclusies altijd goed gedocumenteerd zijn, door uitvoerige analyses worden geschraagd en op een deugdelijke economische en juridische beargumentering berusten.

7.1. Het Comité meent echter dat het tijd is om, mede in internationaal verband, ook de effecten van deze concentratie-activiteit na te gaan, omdat deze kan leiden tot het ontstaan van nieuwe oligopolie- of zelfs monopolievormen, met gevolgen voor de communautaire markt. Het Comité verzoekt de Commissie haar jaarlijkse verslag aan te vullen met de uitkomsten van haar onderzoek naar de effecten van de formele verplichtingen die de bedrijven zijn aangegaan in de eerste en tweede fase van voorwaardelijk toegestane concentraties. Er mag niet worden vergeten, met name met betrekking tot de arbeidsmarkt - ten aanzien waarvan het Comité altijd zeer waakzaam is geweest - dat het aantal werknemers in de traditionele sectoren afneemt, sedert geruime tijd al door de automatisering en recentelijker ook door het onstuitbare proces van bedrijfsverplaatsingen, d.w.z. dat fabrieken geheel of gedeeltelijk worden overgeplaatst naar landen met lagere arbeidskosten doordat de basisnormen van de IAO, die minimumnormen zijn, niet in acht worden genomen. In het mededingingsbeleid mogen deze aspecten niet over het hoofd worden gezien; het beleid moet derhalve meer inhoud krijgen en geïntegreerd worden - ook hier door middel van samenwerking, op de eerste plaats binnen de Commissie zelf - om ervoor te zorgen dat de toepassing van de mededingingsregels het resultaat is van een daadwerkelijk communautair beleid.

7.2. Hiertoe dienen ook de afzonderlijke markten van de lidstaten in de gaten te worden gehouden, om te voorkomen dat de zorg voor de mondiale dimensie ten koste gaat van het belang - dat vanzelfsprekend voorop blijft staan - van een goed werkende, concurrerende en groeiende interne markt. Wat de toekomst betreft, kan verwacht worden dat er nog vele fusies en concentraties zullen volgen, en in een hoger tempo. Gezien de snelheid waarmee de markt- en productiestructuren zowel binnen de interne markt als daarbuiten veranderen, dient er haast te worden gemaakt met de aanpassing van voorschriften en controlemaatregelen.

8. Wat staatssteun betreft, beoogt de Commissie "de doorzichtigheid en rechtszekerheid te vergroten, de doelmatigheid van het systeem (...) te verbeteren, de controle op met name omvangrijke ad hoc-steunmaatregelen te versterken, en het controlesysteem voor minder belangrijke steunmaatregelen te vereenvoudigen". Deze doelstellingen worden zonder meer onderschreven.

8.1. Ook op dit gebied is de Commissie qua regelgeving zeer actief geweest. Om de verschillende aspecten van de controleprocedure te codificeren en deze procedure aan te scherpen is een verordening voorgesteld, die inmiddels in werking is getreden. Dit instrument zal ongetwijfeld goed van pas komen om het mededingingsbeleid op het zeer gevoelige gebied van de staatssteun in goede banen te leiden. De Commissie heeft hoe dan ook steevast blijk gegeven van een onwrikbare objectiviteit en een pragmatisch gevoel voor realisme. Ook het innovatieve voorstel voor een verordening waarmee bepaalde categorieën horizontale staatssteunmaatregelen kunnen worden vrijgesteld van de aanmeldingsplicht, lijkt te zijn ingegeven door een gezond pragmatisme, en het kan derhalve op de steun van het Comité rekenen.

8.2. Ook is het Comité te spreken over het nieuwe raamwerk op het gebied van opleiding. De ondersteuning van opleidingsplannen is een investering die op middellange termijn zeker vruchten zal afwerpen en waarmee tevens tot het sociaal-economisch evenwicht in de lidstaten kan worden bijgedragen. Daar mag het echter niet bij blijven. Het voeren van een modern mededingingsbeleid dat rekening houdt met de vereisten van de Europese integratie houdt ook in dat ruimte wordt gemaakt voor ieder initiatief waarmee beoogd wordt de werkgelegenheid te stimuleren.

8.3. De steun zou in principe geleidelijk moeten worden afgebouwd; het Comité heeft ter zake al vele aanbevelingen gedaan. Op grond van het Verdrag is deze steun evenwel toegestaan in het kader van een mededingingsbeleid dat tevens een middel is ter verwezenlijking van de cohesiedoelstellingen, die ook op andere beleidsterreinen worden nagestreefd.

8.4. Wat het regionale beleid betreft, heeft de Commissie in maart 1998 een belangrijk document goedgekeurd over de richtsnoeren voor regionale-steunverlening door de lidstaten, waarmee de criteria voor de toepassing van de Verdragsvoorschriften vereenvoudigd en gemoderniseerd worden. Het Comité stemt in met de beginselen die aan dit document ten grondslag liggen, alsook met de voorgestelde evaluatie- en controlemechanismen.

8.5. Eens te meer wijst het Comité er echter op dat er tussen de lidstaten zeer uiteenlopende situaties bestaan, waardoor maatregelen om de cohesie te bevorderen nog steeds worden bemoeilijkt, hetgeen ook duidelijk gevolgen heeft voor de mededinging.

8.6. Tegen deze achtergrond moet in het jaarlijkse verslag over het mededingingsbeleid ook een evaluatie worden gemaakt van de effecten van de communautaire steun, die in de laatste jaren steeds uitgebreider is geworden en die in de binnen de EU verleende overheidssteun thans een aanzienlijk aandeel heeft. Er zou een nieuw concept moeten worden uitgewerkt inzake "overheidssteun", waarbij niet alleen de op nationaal en regionaal niveau, maar ook de op EU-niveau verleende steun in aanmerking wordt genomen.

8.7. De situatie in de Midden- en Oost-Europese landen (LMOE) is een ander verhaal. De Commissie zegt hierover in par. 300 van haar XXVIIIe verslag over het mededingingsbeleid het volgende: "De invoering van de controle op staatssteun in de LMOE bleek veel controversiëler en veel moeilijker te realiseren dan het antitrustbeleid. (...) er (moet) nog veel werk worden verricht. De meest urgente prioriteit is het doorzichtig maken van de verlening van staatssteun (...)". De situatie is ook zeer divers; de zware industrie, die voor 80% in staatshanden is, vormt een extreem geval. Het aanpassingsproces zal lang gaan duren. Het Comité is zich bewust van deze omstandigheden en problemen, en zou de Commissie juist daarom ook dit jaar nadrukkelijk willen verzoeken deze problemen zorgvuldig in de gaten te houden, en waakzaam te zijn en een actieve rol te spelen bij alle overleg of onderhandelingen.

9. De vooruitzichten voor het mededingingsbeleid tegen de achtergrond van EU-uitbreiding en mondialisering als uitdagingen kunnen tamelijk gunstig zijn, mits er vastberadener en daadkrachtiger wordt doorgegaan met vereenvoudiging en modernisering. Het hervormings- en moderniseringsvoorstel vormt een gelegenheid om het gehele beleid eens goed te herijken, en hiervan moet tevens gebruik worden gemaakt om nieuwe maatregelen ten uitvoer te leggen teneinde opleidingsactiviteiten aan te moedigen, initiatieven in de meest innovatieve en technologisch geavanceerde sectoren te stimuleren, en nieuwe beroepsprofielen in kaart te brengen.

9.1. Doordat de mondialisering van de markten steeds sneller gaat, groeit het belang van innovatie als sleutelfactor en troefkaart voor de meest ontwikkelde economieën, die het hoofd moeten bieden aan het agressieve en op de kostenfactor gebaseerde beleid van de jonge industrielanden. In dit licht kunnen alleen aanzienlijke investeringen in innovatie de ontwikkelde landen bescherming bieden tegen de concurrentie - gebaseerd op prijs en toenemende productkwaliteit - van de nieuwe mededingers. Er wordt dus ingezien dat innovatie en nieuwe technologie van strategisch belang zijn, maar toch stelt het Comité vast dat de moderniserings- en de daaruit voortvloeiende groeimogelijkheden slechts aarzelend worden aangegrepen. Het communautaire mededingingsbeleid dient op zoek te gaan naar passende gebieden waar het in staat is een aanzwengelende en ondersteunende rol te vervullen en voor bedrijven het gunstigste referentiekader te creëren waarbinnen zij keuzes moeten maken, tot beslissingen moeten komen, investeringen moeten doen en risico's moeten nemen. Juist hier is het mededingingsbeleid verbonden met het beleid op andere communautaire terreinen.

10. Bij het mededingingsbeleid gaat het niet alleen om rechtszaken, sancties en controle. Evenmin staat het los van andere communautaire beleidsterreinen. Het mag niet geïsoleerd worden en ook zichzelf niet isoleren. Binnen de Commissie moet meer worden overlegd en samengewerkt. Van nieuwe ontwikkelingen moet rekenschap worden gegeven. De Commissie beschikt met het Directoraat-Generaal voor mededinging over een goed geolied instrument om nieuwe trends op te sporen en te doorgronden en om het eigen beleid tijdig en op samenhangende wijze bij te stellen. De uitdagingen in verband met de uitbreiding, de mondialisering en de invoering van de euro vergen een rigoureuzer en tegelijkertijd vooruitziender mededingingsbeleid dat ondersteund wordt door een sterkere actieve aanwezigheid van de Commissie op alle internationale niveaus.

Brussel, 8 december 1999.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) PB C 60 van 8.3.1991, blz. 19.

(2) PB C 270 van 24.9.1999, blz. 7.

(3) COM(1999) 101 def. van 12.5.1999.