NL Publicatieblad van de Europese Unie C 195/54

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het Gewijzigd voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG wat betreft de plaats van levering van diensten

(COM(2005) 334 final — 2003/0329 (CNS))

(2006/C 195/13)

De Commissie heeft op 14 oktober 2005 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 250 van het EG-Verdrag te raadplegen over het Gewijzigd voorstel.

De gespecialiseerde afdeling „Economische en Monetaire Unie — economische en sociale samenhang”, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 28 april 2006 goedgekeurd. Rapporteur was de heer METZLER.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 17 en 18 mei 2006 gehouden 427e zitting (vergadering van 17 mei 2006) het volgende advies uitgebracht, dat met 143 stemmen vóór en zonder stemmen tegen, bij 4 onthoudingen, is goedgekeurd.

Samenvatting en aanbevelingen

Het Comité juicht het initiatief toe als een stap in de goede richting. Doel van het onderhavige voorstel is een aantal controversiële BTW-regelingen inzake de vraag waar de plaats van levering van diensten ligt, te vereenvoudigen en transparanter te maken. Het Comité is ingenomen met dit initiatief met betrekking tot de zesde BTW- richtlijn. Het is een goede stap op weg naar de uitvoering van het proces van Lissabon en van de doelstellingen van de richtlijn interne markt. Een goed werkend en concurrerend economisch systeem is een essentiële voorwaarde voor een goed functionerend Europees maatschappelijk middenveld. Daarvoor moeten onderling vergelijkbare regelingen worden gehanteerd. Het gewijzigde voorstel voor een richtlijn is in zoverre welkom dat het tracht concurrentieverstorende regelingen te vermijden door het beginsel van belasting op de plaats van levering uitgebreider toe te passen. Dat vereist echter, zoals hieronder wordt toegelicht, dat tegelijkertijd daarvoor noodzakelijke mechanismen worden ingevoerd die ook aan de kleine en middelgrote ondernemingen de mogelijkheid bieden om intracommunautair te concurreren zonder tegen buitensporige extra kosten aan te lopen. Er valt te denken aan het instellen van een goed werkend éénloketsysteem.

Het EESC heeft reeds in zijn advies van 28 april 2004 gewezen op de fraudegevoeligheid van de BTW en voorgesteld om een alternatief systeem te ontwikkelen waarmee de BTW op doeltreffender wijze wordt geïnd. In dit advies werd kritiek geuit op de ongelijke behandeling van burgers en consumenten ten gevolge van de gebreken van het BTW-systeem. Deze gebreken dienen snel te worden weggewerkt.

Verstoringen van de mededinging dienen zo spoedig mogelijk te worden weggenomen. Deze belemmeringen bestaan er bijvoorbeeld in dat een ondernemer zijn diensten alleen maar voordeliger kan aanbieden omdat in een tussenfase de BTW wordt ontdoken waardoor hij een onwettig prijsvoordeel creëert. Ook hier wordt van de besluitvormende instellingen verlangd dat zij maatregelen nemen, waartoe het Comité uitdrukkelijk oproept.

Een Babylonische spraakverwarring is de doodsteek voor gemeenschappelijke handel en voor gemeenschappelijke markten. Wil men een uniform recht hanteren, dan moet er overeenstemming zijn ten aanzien van de omschrijving van dat recht. Daarom roept het EESC op een eind te maken aan de begripsverwarring. Hier illustreert het begrip „onroerend goed”, dat onder meer in artikel 9 bis van het gewijzigde voorstel staat, goed dat het HvJ met betrekking tot de van lidstaat tot lidstaat verschillende definities tracht soelaas te bieden. Het Hof doet dit door zelfstandige begrippen van het communautaire recht te zien als ten grondslag liggend aan de zesde BTW-richtlijn (zie over het begrip „verhuur van onroerend goed” de zaak Mayerhofer, C-315700, 16 januari 2003).

Daartoe is het ook noodzakelijk dat wetgevingsvoorstellen die als noodzakelijk worden beschouwd zo spoedig mogelijk worden goedgekeurd, zodat deze voorstellen snel in nationaal BTW-recht kunnen worden omgezet. Het is echter wel de vraag of 1 juli 2006 als termijn voor de omzetting van deze richtlijn haalbaar is.

Motivering

1. Inleiding

De EU wil onder meer aan de hand van de besluiten van Lissabon de komende jaren de meest concurrerende economische ruimte ter wereld te worden. Om dit doel te verwezenlijken, moeten de Europese Unie en haar lidstaten een samenhangend, onderling afgestemd en concurrerend belastingrecht hebben. De BTW is allereerst door de zes richtlijnen binnen de EU het meest geharmoniseerd, maar er bestaan nog steeds barrières en hindernissen die het zakenverkeer binnen de gemeenschap aanzienlijk belemmeren, zoals het EESC reeds duidelijk heeft aangetoond in zijn advies ECO/128, „Regels inzake de plaats van levering van diensten” van 28 april 2004 (voorstel voor een richtlijn van 23 december 2003).

Het onderhavige voorstel tot wijziging van de zesde richtlijn sluit aan op het voorstel voor een richtlijn van 23 december 2003 en bevat een samenhangende nieuwe regelgeving inzake de plaats van belasting van diensten aan ondernemingen (B2B) en van diensten aan particulieren (B2C).

2. Geschiedenis

2.1 Sedert de Eerste en Tweede richtlijn van 11 april 1967 heeft de Gemeenschap zich ten doel gesteld de fiscale grenzen tussen de lidstaten weg te nemen. Hiertoe moest er één enkele plaats van belastingheffing komen. Het nagestreefde beginsel van het land van oorsprong zou ertoe leiden dat alle belastbare activiteiten, die een ondernemer in de staat van vestiging uitvoert en die binnen de Europese Gemeenschap worden verricht, in het land van oorsprong worden belast. Zo zou een uit Frankrijk in een andere lidstaat geleverd goed volgens het Franse BTW-tarief worden belast. Hetzelfde zou gelden voor dienstverleningen uit Frankrijk.

2.2 Voor het oorsprongsbeginsel hadden er echter, om concurrentieverstoringen te vermijden, in alle staten gelijke BTW-tarieven moeten zijn. Maar er had vooral een intern clearingsysteem moeten zijn omdat de BTW een aanzienlijk deel van de belastingopbrengsten van de Europese staten, evenals van de financiering van de EU, vertegenwoordigt.

2.3 Daarom heeft de EU, in elk geval voor een langere overgangsperiode, besloten af te wijken van het oorsprongsbeginsel.

2.4 De Commissie heeft evenwel verscheidene maatregelen genomen om het economisch verkeer tussen de lidstaten van de EU te doen toenemen, bureaucratische hindernissen uit de weg te ruimen en verstoringen van de concurrentie, die vooral werden veroorzaakt door de onderling verschillende belastingtarieven, weg te nemen en voor zover mogelijk zelfs helemaal te voorkomen. Met name de Raad heeft in het verleden bijgedragen aan de instandhouding van de verschillen. Het EESC blijft de Commissie steunen in haar streven naar aanpassingen die de interne markt eenvoudiger maken.

3. Nut en doel van de nieuwe regeling

De plaats waar een dienst wordt verricht, is doorgaans tevens de plaats waar de BTW wordt geheven. De BTW-tarieven lopen binnen de EU uiteen van 15 tot 25 procent en dat zet de deur open voor een verstoring van de concurrentie tussen de ondernemers/belastingplichtigen binnen de EU, maar ook door ondernemers uit derde staten, op de in het gewijzigde voorstel gereglementeerde gebieden. Het HvJ neigt in zijn rechtspraak steeds meer naar een verbod op concurrentieverstoring via een andere BTW-technische afwikkeling; zo ook bijvoorbeeld in eerste instantie tussen belastingplichtige ondernemers en overheidsinstanties. Zo stelt bijvoorbeeld het HvJ in zijn arrest van 13 oktober 2005 (zaak C-200/04) „Finanzamt Heidelberg/ iSt internationale Sprach- und Studienreisen GmbH” dat het in casu overduidelijk was dat een extra voorwaarde voor de toepassing van artikel 26 van de Zesde richtlijn aanleiding kan geven tot een onaanvaardbaar onderscheid tussen ondernemingen, en er ontegenzeggelijk toe leidt dat de mededinging tussen de betrokken bedrijven werd verstoord, hetgeen de uniforme toepassing van deze richtlijn in gevaar brengt.

4. Gewijzigd voorstel voor een richtlijn van de Raad van 20 juli 2005

4.1 Algemene opmerking

Eén van deze maatregelen is te vinden in het gewijzigde voorstel voor een richtlijn van de Raad van 20 juli 2005 (COM 334/2005 final). Een voorloper van dit gewijzigde voorstel was een voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG wat betreft de plaats van levering van diensten van 23 december 2003. (COM (2003) 822 final-2003/0329(CNS)).

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 28 april 2004 een advies over dit voorstel voor een richtlijn uitgebracht. In dit advies benadrukt het EESC dat de nieuwe regels zeer ontoereikend zijn om de algemene vereenvoudigingsdoelstelling van de Commissie te verwezenlijken. Het Comité betoogt in zijn advies dat de interpretatiemarge van de lidstaten en de beslissingsvrijheid van de belastingautoriteiten zoveel mogelijk moet worden beperkt. In de allereerste plaats acht het Comité het VIES-systeem als controlesysteem met betrekking tot de zich vandaag de dag reeds voordoende problemen ontoereikend.

4.2 Discussiestuk

Inmiddels zijn er verscheidene raadplegingen over de plaats van dienstverlening gehouden. In het algemeen kwam uit de raadplegingen naar voren dat nog eens goed moet worden gekeken naar de regels inzake de plaats van dienstverlening, omdat men de bestaande regels problematisch vindt. Tevens werd algemeen erkend dat iedere verandering op dit gebied enerzijds moet voldoen aan de vereisten van de controle door de belastingdienst en van de belastingverplichtingen van de ondernemers, en anderzijds ook moet stroken met het beginsel dat de BTW naar de staat moet gaan waar het verbruik plaatsvindt. De deelnemers aan de raadpleging benadrukken telkens weer dat het absoluut noodzakelijk is dat er hanteerbare en niet te dure regelingen worden getroffen die het intracommunautaire zakelijke verkeer niet belemmeren.

4.3 Algemene regeling in het gewijzigde voorstel

4.3.1 Er dient strikt onderscheid te worden gemaakt tussen levering van een dienst tussen twee ondernemers (belastingplichtigen) (1) en tussen een ondernemer en een niet-ondernemer (niet-belastingplichtigen) (2). In dit ontwerp worden beide gevallen qua behandeling strikt gescheiden.

4.3.2 Voor dienstverlening aan belastingplichtigen moet als algemene regel voor de vaststelling van de plaats van dienstverlening de plaats gelden waar de klant gevestigd is en niet de plaats waar de dienstverlener gevestigd is.

4.3.3 In het onderhavige document wordt voorgesteld eraan vast te houden dat de plaats van levering van diensten aan niet-belastingplichtigen de plaats is waar de dienstverlener gevestigd is. Hiertoe wordt besloten omdat een belasting van diensten aan niet-belastingplichtigen in andere EU-staten leidt tot onevenredige administratieve lasten voor de dienstverlener, zoals BTW- registratie in die EU-staten.

4.3.4 Zolang er geen mechanisme bestaat waardoor de belasting kan worden geïnd in de lidstaat van verbruik, zonder dat dit onnodige administratieve complicaties creëert, is het ondoenlijk om alle diensten aan niet-belastingplichtigen te belasten op de plaats van verbruik.

4.3.5 Toch dient op enige punten van dit principe te worden afgeweken.

5. Inhoud (wijzigingen) van het richtlijnvoorstel

5.1 Afwijkingen van de algemene regel

Velen die zich in de EU met dit onderwerp bezighouden, steunen de voorgestelde wijzigingen betreffende de plaats van belasting van de levering van diensten. Er gingen echter ook stemmen op om het oorsprongsbeginsel en de huidige algemene voorschriften te handhaven.

5.2 Afzonderlijke bespreking van de nieuwe regelingen

Hieronder worden beknopt alleen de veranderingen geschetst die voortvloeien uit dit voorstel voor een richtlijn:

5.2.1 Artikel 6 — Dienstverlening

— Er moet een lid 6 worden ingevoegd waarin staat dat diensten tussen inrichtingen niet als een levering van diensten worden aangemerkt.

5.2.2 Artikel 9 quinquies — Specifieke diensten aan belastingplichtigen

— Lid 2 is nieuw en bevat de regeling inzake de plaats van levering bij het verrichten van restaurant- en cateringdiensten aan belastingplichtigen tijdens personenvervoer per schip, vliegtuig of trein. Plaats van levering is de plaats van vertrek.

In zoverre is hier rekening gehouden met de wens van het EESC om duidelijkheid te verschaffen.

— Volgens de aanvulling in lid 3 betekent verhuur of leasing op de lange termijn een overeenkomst die voorziet in het ononderbroken bezit of gebruik van de roerende lichamelijke zaak gedurende een periode van meer dan dertig dagen. Deze regeling zou geschilpunten a priori moeten voorkomen (bijvoorbeeld het verhuren van een personenauto aan een belastingplichtige voor direct verbruik/gebruik).

5.2.3 Artikel 9 septies — Specifieke diensten aan niet-belastingplichtigen

— Middels de wijziging van lid 1, paragraaf c worden diensten van onderwijs op afstand door verwijzing naar artikel 9 octies, lid 1, paragraaf d, uit de werkingssfeer gehaald en aan een bijzondere regeling onderworpen.

— In lid 1 paragraaf d zijn nu ook restaurant- en cateringdiensten opgenomen zodat deze diensten worden belast op de plaats waar ze daadwerkelijk worden geleverd.

— In lid 2 wordt het verlenen van restaurant– en cateringdiensten aan boord van schepen, vliegtuigen of treinen tijdens personenvervoer, fictief verlegd naar de plaats van vertrek van het vervoer. Hier wordt tegemoetgekomen aan een voorstel uit de raadplegingsprocedure.

— Bij verhuur van vervoermiddelen aan niet–belastingplichtigen op de lange termijn, dus meer dan 30 dagen, wordt uitgegaan van de plaats waar de klant is gevestigd dan wel zijn woonplaats of gebruikelijke verblijfplaats heeft.

— Bij verhuur op de korte termijn (bijvoorbeeld verhuur van een personenauto voor enkele dagen) wordt uitgegaan van de plaats waar het vervoermiddel ter beschikking wordt gesteld Ook deze regeling is in het kader van de raadpleging door de meeste respondenten toegejuicht.

5.2.4 Artikel 9 octies — Diensten die op afstand kunnen worden verleend aan niet–belastingplichtigen

— Dit artikel is helemaal herzien. De in artikel 9 octies, lid 1 bedoelde dienstverleningen zijn overgebracht naar de plaats waar de klant gevestigd is dan wel zijn woonplaats of gebruikelijke verblijfplaats heeft. In het kader van de raadpleging is deze regeling overwegend zeer negatief beoordeeld vanwege de onevenredige kosten van de procedure voor het nakomen van de BTW-verplichtingen. Daarom wordt de invoering van een éénloketsysteem gezien als een voorwaarde voor deze regeling.

— Het EESC dringt aan op een nog duidelijker definitie van de dienstverlening die onder dit artikel moet vallen.

5.2.5 Artikel 9 nonies — Diensten van tussenpersonen aan niet–belastingplichtigen

— De wijziging maakt duidelijk dat als plaats van dienstverlening van een tussenpersoon de plaats geldt waar de hoofdtransactie volgens de artikelen 9 bis tot en met 9 octies en 9 decies wordt verricht.

5.2.6 Artikel 9 decies — Diensten aan niet–belastingplichtigen buiten de Gemeenschap

— Hier zijn wijzigingen doorgevoerd tengevolge van de bovenbedoelde schrappingen in artikel 9 octies.

5.2.7 Artikel 9 undecies — Voorkomen van dubbele belastingheffing

— De regelingen voor diensten in het kader van e-handel, telecommunicatie en radio, geleverd door een buiten de EU gevestigde dienstverlener, moeten ook in de toekomst bij de vaststelling van de plaats van levering van deze diensten onveranderd blijven. Ook hier geldt als maatstaf de lidstaat waar de niet-belastingplichtige klant gevestigd is of de lidstaat waar de dienst daadwerkelijk wordt genoten.

Aangezien de voorschriften in kwestie voortaan in de artikelen 9 octies en nonies staan, worden de oude paragrafen h, j en l geschrapt.

5.2.8 Artikel 22, lid 6, paragraaf b in de versie van artikel 28 nonies — Uitbreiding van de lijst

— Met de beoogde tekstwijziging in dit artikel wordt beoogd de lijst die iedere voor BTW- doeleinden geïdentificeerde belastingplichtige moet indienen, uit te breiden tot bepaalde uit dienstverleningen voortvloeiende transacties. Hiermee worden dienstverleningen bedoeld aan de voor BTW-doeleinden geïdentificeerde afnemers, de in punt 5 genoemde transacties en de belastingplichtige klanten aan wie hij de dienstverleningen volgens de voorwaarden van artikel 9, lid 1 heeft verricht.

5.2.9 Technische wijzigingen

Verder zijn er vooral technische wijzigingen waarvoor wij verwijzen naar punt 2.12 van de uitleg bij het gewijzigde voorstel.

6. Eigen voorstellen en opmerkingen

6.1 Plaats van levering van diensten bij dienstverlening aan belastingplichtigen

6.1.1 De beoogde uitbreiding van de verleggingsregeling op ondernemersniveau, d.w.z. van de dienstverlening tussen belastingplichtigen, wordt door het Comité toegejuicht.

6.1.2 Voorwaarde is echter wel dat de verleggingsregeling in elk opzicht probleemloos door de betrokkenen kan worden doorgevoerd. Er zou een probleem kunnen ontstaan indien de dienstverlenende ondernemer de beoordeling van de transactie met betrekking tot de BTW- vaststelling, de plaats van levering van de dienst, de belastingplicht en het belastingtarief, respectievelijk een mogelijke belastingsvrijstelling, kan afwentelen op de ontvanger van de dienst, zonder dat deze de betrouwbaarheid van de gegevens kan controleren.

6.1.3 De ondernemingen moeten verschoond blijven van omvangrijke bijkomende meldings- en vastleggingsverplichtingen. Het is absoluut noodzakelijk iedere ondernemer in de EU de mogelijkheid te bieden om grondig uit te zoeken of de in de andere lidstaat gevestigde ondernemer/belastingplichtige die de dienst ontvangt, de verleggingsregeling moet toepassen op de transactie in kwestie. Een te grote aansprakelijkheid van de dienstverlenende ondernemer in gevallen van een latere mislukking van de omkering van de BTW-plichtigheid zou het gehele systeem schaden en zou leiden tot een verwerping van het systeem door de betrokken kringen.

6.2 Diensten tegenover niet-belastingplichtigen

6.2.1 Indien een ondernemer/belastingplichtige diensten verleent aan niet-belastingplichtigen, dan is er van meet af aan geen sprake van toepassing van de verleggingsregeling. Dat zou inhouden dat, indien de belasting op de plaats van levering geldt, een ondernemer van lidstaat A zich voor de BTW in de staat van de dienstverlening moet laten registreren en de daar geldende BTW-verplichtingen moet nakomen. Om deze administratieve lasten en tevens een belemmering van het intracommunautaire handelsverkeer zoveel mogelijk te voorkomen, zijn niet-bureaucratische regels nodig.

6.2.2 Een registratieplicht jaagt de kosten behoorlijk op en leidt er in twijfelgevallen toe dat de belastingplichtige ondernemer ervan zal afzien deze dienst te verlenen. Dan komt er geen openstelling van de interne markt en geen gelijke concurrentie tussen de ondernemingen in alle lidstaten van de EU, maar worden de niet in dezelfde staat gevestigde EU-ondernemers aanzienlijk benadeeld tegenover binnenlandse dienstenaanbieders. Dat kan het wegnemen van handelsbelemmeringen alleen maar doorkruisen. Om deze reden is uitbreiding van het systeem van belasting van de plaats van levering tot niet-belastingplichtigen alleen uitvoerbaar als het voorgestelde éénloketsysteem probleemloos snel en kosteloos werkt. Alleen dan kan van een ondernemer worden verlangd dat hij eventueel in alle 25 lidstaten van de EU belastingplichtige diensten verricht, zonder de mogelijkheid van een verleggingsregeling. Anders zou er wel eens een averechts effect kunnen optreden, namelijk dat kleine en middelgrote ondernemingen uit de interne markt van de EU worden gedrongen.

7. Regeling terugbetaling voorbelasting

7.1 Hetzelfde geldt voor de vereenvoudiging van de BTW-verplichtingen in het kader van de regeling terugbetaling voorbelasting. De bekende problemen bij de terugbetaling van de voorbelasting leiden er, in het bijzonder bij kleinere bedragen, toe dat de ondernemer voor zichzelf de afweging moet maken of het „lonend is” om bij de buitenlandse fiscus een aanvraag in te dienen of dat het voor hem niet veel voordeliger is om direct helemaal af te zien van zijn aanspraak op vergoeding. Dat druist echter feitelijk in tegen een grondbeginsel van de zesde BTW-richtlijn, namelijk de aftrekbaarheid van de voorbelasting. Daarbij tekent het Comité aan dat het streven naar een volledige en gelijkmatige heffing van de BTW in sommige staten nog aanzienlijke verbetering behoeft.

7.2 Om deze reden moet worden gewaarborgd dat de voorstellen die de Commissie in het kader van de invoering van een éénloketsysteem heeft gedaan, worden omgezet en dat de doeltreffendheid ervan wordt getoetst.

Brussel, 17 mei 2006 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité A.-M. SIGMUND

(1) Een belastingplichtige is hier een ondernemer die over de door hem geleverde dienst BTW moet rekenen en die meestal de BTWop aan hem geleverde diensten kan aftrekken van zijn BTW-schuld.

(2) Een niet-belastingplichtige is hier een niet-ondernemer, in wezen een particulier/eindverbruiker, die geen BTW-aangifteverplichtingen heeft.