Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Finland voor de periode 2003-2007

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

Krachtens Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [1] moesten de landen die deelnemen aan de eenheidsmunt vóór 1 maart 1999 een stabiliteitsprogramma indienen bij de Raad en de Commissie. Overeenkomstig artikel 5 van deze verordening moest de Raad elk stabiliteitsprogramma onderzoeken op basis van de evaluaties van de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde Economisch en Financieel Comité. De Commissie bracht over elk programma een aanbeveling uit. Op basis van deze aanbeveling en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité, bracht de Raad, na onderzoek van het programma, een advies uit. Overeenkomstig de verordening kunnen de geactualiseerde stabiliteitsprogramma's die jaarlijks moeten worden ingediend, ook volgens deze zelfde procedures door de Raad worden beoordeeld.

[1] PB L 209 van 2.8.1997. De documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden ingezien op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Het eerste stabiliteitsprogramma van Finland voor de periode 1998-2002 werd op 7 september 1998 ingediend en door de Raad beoordeeld op 12 oktober 1998 [2]. Op 27 november 2003 heeft Finland het vijfde en meest recente geactualiseerde stabiliteitsprogramma ingediend. Dit programma bestrijkt de periode 2003-2007.

[2] PB C 372 van 2.12.1998.

De diensten van de Commissie hebben een technische evaluatie van dit geactualiseerde programma verricht, waarbij met name rekening is gehouden met de overeenkomstig de gedragscode [3] verstrekte informatie, de najaarsprognoses en latere ramingen, de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van conjunctuurgezuiverde begrotingssaldi, de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid, alsook de beginselen die zijn neergelegd in de mededeling van de Commissie aan de Raad van 27 november 2002 over een betere coördinatie van het begrotingsbeleid [4]. Deze evaluatie leidt tot de volgende beoordeling:

[3] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, document EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 van 27.6.2001, door de Raad (Ecofin) op 10.7.2001 bekrachtigd.

[4] COM(2002) 668 definitief van 27.11.2002.

In de nieuwe actualisering van het Finse stabiliteitsprogramma zijn prognoses voor de periode 2003-07 opgenomen met betrekking tot de macro-economische ontwikkelingen en de overheidsfinanciën. De actualisering voldoet grotendeels aan de vereisten van de herziene "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's".

Het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Finland van november 2003 gaat uit van een duidelijk hoger groeitempo van het BBP van 2,7% in 2004, bijna het dubbele van het voor 2003 verwachte groeipercentage. Voorspeld wordt dat de groei tussen 2005 en 2007 op ongeveer 2½% per jaar zal uitkomen, waardoor de potentiële productie met bijna ½ procentpunt wordt overtroffen. Dientengevolge zal de negatieve output gap in het laatste jaar van de programmaperiode verdwijnen, nadat deze in 2003 meer dan 1,3% bedroeg als gevolg van de verzwakking van de economische activiteit. In dit vijfde geactualiseerde stabiliteitsprogramma wordt vanaf 2004 uitgegaan van ongeveer eenzelfde productieverloop als in het vorige programma. De groeibijdragen van de verschillende vraagcomponenten zijn evenwel enigszins aangepast, waarbij de externe bijdrage in het nieuwe programma groter is en de bijdrage van de binnenlandse vraag ietwat geringer uitvalt. In 2003 bleek de werkgelegenheidsschepping vrij immuun voor de terugval van de activiteit. Bijgevolg wordt aangenomen dat de werkloosheid ook in 2003 op 9,1% zal uitkomen en vanaf 2004 zal afnemen als gevolg van de aantrekkende groei. De inflatie zal in 2004 [5] met 0,7% naar verwachting haar laagste punt bereiken (vooral ten gevolge van de verlaging van de accijnzen op alcoholische dranken en de afwezigheid van externe prijsschokken) en daarna terugkeren naar haar trendmatige niveau van ongeveer 2% naarmate de economie aantrekt en het effect van de belastingverlagingen uitdooft. Afgezien van een hogere groeiraming voor 2004 stemmen de in het programma voorkomende kortetermijnvoorspellingen redelijk goed overeen met de eigen schattingen van de Commissie en met name met de najaarsprognoses van 2003.

[5] Als gevolg van het aflopen van de overgangsperiode voor de vrije invoer van alcohol en tabak uit andere EU-landen en de uitbreiding van de EU met de toetredende landen, wat tot een derving van belastingontvangsten leidt van naar schatting bijna 0,4% van het BBP.

In het geactualiseerde programma wordt uitgegaan van een scherpe daling van het begrotingsoverschot van de overheid als geheel, namelijk van 4,2% van het BBP in 2002 tot 1,7% in 2004. Dat is ten dele toe te schrijven aan conjuncturele factoren (die leiden tot een verzwakking van de financiële situatie van de centrale overheid) en ten dele aan de uitgavenverhogingen waarin het programma van de nieuwe regering voorziet. Volgens dat programma zal de toenemende internationale belastingconcurrentie bovendien resulteren in een uitholling van de belastinggrondslag. Verwacht wordt dat het overschot in 2005 en daarna slechts licht zal toenemen en zich zal stabiliseren op iets meer dan 2% van het BBP, ondanks het feit dat de economische expansie de potentiële groei overtreft. Niettemin blijkt uit de prognoses voor het begrotingssaldo dat de overheidsfinanciën in Finland gedurende de gehele programmaperiode een afdoende veiligheidsmarge zullen vertonen om een overschrijding van de referentiewaarde van 3% van het BBP te voorkomen. De trendmatige daling van het begrotingsoverschot wordt vooral veroorzaakt door de verslechtering van de situatie van de centrale overheidsfinanciën, die vanaf 2003 naar verwachting een tekort te zien zullen geven. Als gevolg daarvan wordt in het geactualiseerde programma te kennen gegeven dat de doelstelling van de regering om de centrale overheidsfinanciën tegen het einde van haar regeerperiode in 2007 in evenwicht te brengen, niet zal worden gehaald. Bovendien ziet het ernaar uit dat de financiën van de lagere overheden tijdens de gehele programmaperiode een tekort zullen vertonen. Volgens het programma stoelt het financiële overschot van de overheid als geheel in 2003-07 inderdaad uitsluitend op het overschot van de sociale-verzekeringsinstellingen en van de inkomensgerelateerde pensioenfondsen, die zich voorbereiden op de financiële druk die voortvloeit uit een vergrijzende bevolking. Het voor conjunctuurinvloeden gecorrigeerde saldo zal in 2003-05 naar verwachting met ruim ½ procentpunt van het BBP afnemen. Volgens het programma blijft het conjunctuurgezuiverde begrotingsoverschot echter gedurende de gehele programmaperiode meer dan 2% van het BBP bedragen. Dat moet nog steeds voldoende veiligheidsmarge bieden voor normale schommelingen in de activiteit. Voorspeld wordt dat het voor conjunctuurinvloeden gecorrigeerde overschot tussen 2005 en 2007 met 0,2 procentpunt van het BBP zal dalen. Deze cijfers liggen grotendeels in de lijn van de door de Commissie berekende conjunctuurgezuiverde begrotingssaldi.

Volgens het nieuwe programma daalt de overheidsschuld tussen 2003 en 2004 in een iets sneller tempo (-0,3 procentpunt) dan in het programma van 2002 werd voorspeld, al was de schuldquote minder gunstig dan in 2002 werd beoogd. Anders dan in het vorige programma wordt in de periode 2004-06 evenwel een stijging van de schuldquote verwacht als gevolg van een iets lagere raming van het nominale BBP en een tekort in de centrale overheidsfinanciën [6]. Bovendien wordt de schuldreductie bemoeilijkt door financiële transacties, met name de diversificatie van de portefeuille van de sociale-verzekeringsinstellingen - die minder in obligaties van de centrale overheid beleggen - en de accumulatie van activa van de inkomensgerelateerde pensioenfondsen van de centrale overheid.

[6] Er is een technische wijziging aangebracht in de indeling van de schuld van de centrale overheid: de repo-portefeuille, d.w.z. het door de Schatkist zelf aangehouden schuldpapier van de centrale overheid, is uit de balans van de Schatkist gelicht omdat deze portefeuille niet meer nodig was voor de schuldendienst. Als gevolg daarvan is de schuldquote in 2003 met 3,2 procentpunt toegenomen in vergelijking met het vorige programma.

In het regeringsprogramma zijn plannen opgenomen om de inkomstenbelastingen tijdens de regeerperiode met ten minste 1,12 miljard EUR of 0,8% van het BBP te verlagen teneinde de werkgelegenheidsschepping te stimuleren. Volgens het geactualiseerde programma is het grootste deel van deze belastingverlagingen vervroegd en in de ontwerpbegroting voor 2004 opgenomen. Deze maatregel kan worden gerechtvaardigd tegen de achtergrond van de conjunctuurvertraging, de eerdere gezonde begrotingssituatie en een hoge totale belastingdruk op arbeid. Bovendien gaat de belastingverlaging gepaard met strikte meerjarige uitgavenplafonds voor de centrale overheid in 2004-07.

In het geactualiseerde programma wordt aangenomen dat de overheidsuitgaven tussen 2003 en 2007 vrijwel constant zullen blijven op 48¾% van het BBP. De toenemende sociale overdrachten en de financieringsbehoeften van de lagere overheden zullen weliswaar opwaartse druk uitoefenen, maar dankzij de door de nieuwe regering ingevoerde meerjarige uitgavenplafonds zullen de uitgaven strikt onder controle worden gehouden. Volgens het geactualiseerde programma wordt in de ontwerpbegroting voor 2004 uitgegaan van een reële toename van de uitgaven van de centrale overheid, exclusief rentebetalingen, met 4% ten opzichte van 2003. Deze stijging is voor de helft toe te schrijven aan hogere bestedingen als gevolg van bestaande wetgeving en beslissingen van de vorige regering. De andere helft is terug te voeren op de uitgavenverhogingen en compensaties die in het programma van de nieuwe regering zijn opgenomen. De ontwerpbegroting voor 2004 strookt met de aanbeveling aangezien wordt verwacht dat de uitgaven van de centrale overheid onder de in mei 2003 afgesproken uitgavenplafonds zullen blijven.

Krachtens recentelijk aangenomen wetgeving moeten lagere overheden hun begroting over een programmeringsperiode van drie jaar in evenwicht hebben. Volgens het programma zal in de gehele periode 2003-07 echter sprake zijn van tekorten. De regering dient de wetgeving derhalve strenger toe te passen door zorgvuldig toezicht [7] te houden op de financiën van de lagere overheden.

[7] In Finland zijn de lagere overheden bestuurlijk vrij autonoom.

Het geactualiseerde programma van 2003 gaat uitvoerig in op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, waarbij ook nationale begrotingsprognoses voor de overheidsuitgaven en -ontvangsten tot 2050 worden vermeld. Daaruit blijkt dat de leeftijdsgerelateerde uitgaven tussen 2005 en 2050 met naar schatting 6 procentpunt van het BBP zullen toenemen en dat de ontvangsten over dezelfde periode met ongeveer 1 procentpunt van het BBP zullen stijgen. Desondanks lijkt de situatie van de overheidsfinanciën van Finland van dien aard dat de budgettaire gevolgen van een vergrijzende bevolking vrij goed zullen kunnen worden opgevangen. Dat komt vooral tot uiting in het voortdurend boeken van begrotingsoverschotten, wat op lange termijn tot een vrij snelle schuldvermindering leidt. Hoewel het begrotingsoverschot van de overheid als geheel in de loop van de programmaperiode enigszins zal dalen, zal de bruto schuld in de komende twintig jaar blijven afnemen dankzij de uitdrukkelijk geformuleerde beleidsdoelstelling. De houdbaarheid van de overheidsfinanciën wordt bovendien geschraagd door een grotendeels op kapitaaldekking berustend pensioenstelsel [8]. De recente hervormingen [9] van het pensioenstelsel en de werkloosheidsverzekering zullen er mede toe bijdragen dat de uitgavendruk op lange termijn onder controle blijft [10]. In sommige gevallen laat het gunstige budgettaire effect van bepaalde maatregelen echter lang op zich wachten.

[8] De marktwaarde van de activa van de wettelijk voorgeschreven inkomensgerelateerde pensioenfondsen bedroeg in 2002 circa 51% van het BBP.

[9] Zoals de afschaffing van bepaalde regelingen voor vervroegde uittreding, stimuleringsmaatregelen om ouderen aan het werk te houden en mechanismen om pensioenaanspraken aan te passen aan de veranderde levensverwachting.

[10] Er worden nog maatregelen gepland, onder andere met betrekking tot pensioenstelsels in de overheidssector.

Op lange termijn zou het feit dat de ramingen betreffende de houdbaarheid van de overheidsfinanciën zijn gebaseerd op een belastingdruk van bijna 44% van het BBP in de komende decennia, voor problemen kunnen zorgen. Een totale belastingdruk van een dergelijke omvang is immers vrij hoog in vergelijking met andere industrielanden. Nog afgezien van de heersende bezorgdheid omtrent het ontmoedigende effect van hoge arbeidskosten op de werkgelegenheidsschepping, kan ook de wenselijkheid van het handhaven van een dergelijke hoge belastingdruk op zeer lange termijn worden betwijfeld, gezien de toenemende mobiliteit van de productiefactoren (en dus van de belastinggrondslagen) in het kader van de globalisering.

Het geactualiseerde programma is grotendeels in overeenstemming met de aanbevelingen die de Raad in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB) van 2003-05 heeft gedaan, aangezien de regering meerjarige uitgavenplafonds heeft ingevoerd om de begrotingsuitgaven onder controle te houden en tevens maatregelen heeft voorgesteld om de structurele werkloosheid terug te dringen en de concurrentie te bevorderen. Voorts zijn maatregelen genomen om de efficiëntie van de overheidssector te verbeteren.

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Finland vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Finland voor de periode 2003-2007

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [11], en met name op artikel 5, lid 3,

[11] PB L 209 van 2.8.1997. De documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden ingezien op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [20 januari 2004] heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Finland voor de periode 2003-2007 onderzocht. Dit programma voldoet grotendeels aan de gegevensvereisten van de herziene "gedragscode" voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's.

De begrotingsstrategie die aan het geactualiseerde programma ten grondslag ligt, is erop gericht de uitgaven als percentage van het BBP gedurende de gehele programmaperiode constant te houden, terwijl de ontvangstenquote na een tijdelijke daling in 2004 naar het einde van de programmaperiode toe wederom een geleidelijke opwaartse tendens zou gaan vertonen. Doel van de begrotingsstrategie van de regering is de centrale overheidsfinanciën tegen 2007 in evenwicht te brengen, maar volgens het programma zal deze doelstelling in het licht van de huidige prognoses voor de middellange termijn niet worden gehaald.

In het macro-economische scenario dat in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van 2003 wordt geschetst, wordt ervan uitgegaan dat de economische activiteit zal aantrekken van 1,4% in 2003 tot 2,7% in 2004, hetgeen lijkt te worden bevestigd door de meest recente gegevens. Daarna zal de BBP-groei naar verwachting zijn trendmatige tempo bereiken en tussen 2005 en 2007 gemiddeld 2,5% belopen. De werkgelegenheid is in 2003 met 0,2% afgenomen, maar zal in de periode 2004-2007 met naar schatting gemiddeld 0,3% toenemen. Verwacht wordt dat de inflatie geleidelijk zal oplopen van 1,0% in 2003 tot 1,8% in 2007. De voorspellingen voor de korte termijn sluiten nauw aan bij de najaarsprognoses 2003 van de Commissie. Gezien de gunstige externe factoren waarvan wordt uitgegaan, moet de verwachte stabilisatie van de BBP-groei in de latere jaren van het programma als een nogal voorzichtige prognose worden aangemerkt.

In het programma wordt voorspeld dat het begrotingsoverschot aanzienlijk zal afnemen, namelijk van 4,2% van het BBP in 2002 tot 2,3% in 2003 en minder dan 2% in 2004 [12]. In de latere programmajaren dient conform de nieuwe uitgavenplafonds wederom een overschot van 2% of meer te worden geboekt. Niet alleen de centrale overheid, maar in mindere mate ook de lagere overheden zijn verantwoordelijk voor de trendmatige verzwakking van de financiële situatie tussen 2003-07, terwijl de sociale-verzekeringsinstellingen zorgen voor een overschot op het niveau van de overheid als geheel. De verwachte daling van het conjunctuurgezuiverde begrotingsoverschot met 0,6 procentpunt van het BBP tussen 2003-05 is deels te wijten aan verlagingen van de directe (inkomsten) en indirecte (alcohol) belastingen en de geringere opbrengst van de vennootschapsbelasting. Verwacht wordt dat het voor conjunctuurinvloeden gecorrigeerde overschot afneemt van 4,3% van het BBP in 2002 tot 3,0% in 2003, en in 2004 verder terugloopt tot 2.4%. In 2005 en daarna zal het conjunctuurgezuiverde overschot zich stabiliseren op ruim 2% van het BBP. Deze prognoses stemmen grotendeels overeen met de door de Commissie berekende conjunctuurgezuiverde begrotingssaldi. De schuldquote is in 2002 weliswaar hoger uitgekomen dan verwacht, maar zal toch in een bescheiden tempo blijven dalen van 45,1% van het BBP in 2003 tot 44,6% van het BBP in 2007.

[12] Met uitzondering van 2002 zijn de begrotingsoverschotten voor de gehele programmaperiode neerwaarts herzien.

Ondanks de verwachte aanhoudende kleine tekorten bij de centrale overheid en de lagere overheden zou de in het programma vastgelegde begrotingsstrategie gericht op het boeken van comfortabele begrotingsoverschotten een voldoende veiligheidsmarge moeten blijven bieden om te voorkomen dat bij normale conjunctuurschommelingen de referentiewaarde van 3% van het BBP wordt overschreden.

De daling van het begrotingsoverschot is hoofdzakelijk het gevolg van het feit dat de inkomstenbelastingen tussen 2000 en 2004 sterker worden verlaagd dan oorspronkelijk was gepland, en dat de discretionaire uitgaven van de centrale overheid in 2001-03 hoger uitvallen dan was voorzien. Dankzij de eerder geboekte hoge overschotten is enige extra begrotingsruimte ontstaan, zodat op grond van geloofwaardige macro-economische en budgettaire hypothesen mag worden aangenomen dat de middellangetermijndoelstelling van een begroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, gedurende de gehele programmaperiode kan worden gehaald. De in het verleden waargenomen tendens om de meerjarige uitgavenplafonds systematisch te overschrijden, is echter niet zonder risico voor de begrotingsstrategie van de regering. Aan de door de nieuwe regering vastgestelde meerjarige uitgavenplafonds moet derhalve strikter de hand worden gehouden om de uitgaven onder controle te houden.

In het stabiliteitsprogramma wordt de nodige aandacht besteed aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Op basis van het huidige beleid lijken de openbare financiën een voldoende stevige basis te bieden om de budgettaire kosten van de vergrijzing op te vangen, dankzij de aanhoudende begrotingsoverschotten en de hervorming van het pensioenstelsel, dat in hoge mate op kapitaaldekking berust. De houdbaarheid zal ook in de hand worden gewerkt door de geplande en lopende hervormingen die erop gericht zijn de arbeidsparticipatie te vergroten. De Finse autoriteiten dienen deze hervormingen voort te zetten volgens het tijdschema dat in het stabiliteitsprogramma is vermeld.

De totale belastingdruk in Finland is hoog in vergelijking met andere industrielanden. Met de recente belastingverlagingen en een aantal andere geplande maatregelen wordt niet alleen beoogd de werkgelegenheid en de schepping van arbeidsplaatsen te stimuleren, maar ook de aan de toenemende internationale mobiliteit van de productiefactoren (arbeid en kapitaal) te wijten uitholling van de belastinggrondslag tegen te gaan. Teneinde te voorkomen dat de tijdens het afgelopen decennium geleverde inspanningen om de houdbaarheid van de openbare financiën te waarborgen tevergeefs zijn geweest, is het des te belangrijker dat de nieuwe uitgavenplafonds strikt in acht worden genomen.

Het in het geactualiseerde programma geschetste economisch beleid strookt grotendeels met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid, waarin Finland onder meer werd aanbevolen meerjarige uitgavenplafonds vast te stellen en de hoge structurele werkloosheid terug te dringen.