Speciaal verslag Zijn financiële 
instrumenten een 
succesvol en 
                                             veelbelovend instrument 
op het gebied van 
plattelandsontwikkeling?NL 2015  nr. 05
EUROPESE
REKENKAME R

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2015
Print ISBN 978-92-872-2271-8 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/724820 QJ-AB-15-004-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-2242-8 ISSN 1977-575X doi:10.2865/59858 QJ-AB-15-004-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-2267-1 ISSN 1977-575X doi:10.2865/384944 QJ-AB-15-004-NL-E
© Europese Unie, 2015
Overneming met bronvermelding toegestaan. Voor gebruik of reproductie van figuur 1 is rechtstreekse toestemming 
van de auteursrechthouder vereist.
Printed in Luxembourg
Zijn financiële 
instrumenten een 
succesvol en 
veelbelovend instrument 
op het gebied van 
plattelandsontwikkeling?
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2015  nr. 05
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles 
van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken 
zorgt de ERK dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of 
de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten en uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke 
belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I — onder leiding van ERK -lid Rasa Budbergytė — die 
is gespecialiseerd in de uitgaventerreinen instandhouding en beheer van de natuurlijke hulpbronnen. De controle werd 
geleid door ERK -lid Kersti Kaljulaid, ondersteund door Peeter Lätti, kabinetschef; Helder Faria Viegas, eenheidshoofd; 
Bertrand Tanguy, teamleider; Jan Huth, plaatsvervangend teamleider; Christine Kleinsasser, controleur; Ioannis Papadakis, 
controleur; Roberto Resegotti, controleur en Jolanta Zemailaite, controleur.
Van links naar rechts: J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, 
H. Faria Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.
03
 Inhoud
Paragraaf
 Afkortingen en technische termen
I – IX Samenvatting
1 – 15 Inleiding
4 Eerdere controles van de Rekenkamer
5 – 7 De grondgedachte achter de financiële instrumenten
8 Recente ontwikkelingen
9 – 12 Financiële instrumenten op het gebied van plattelandsontwikkeling
13 – 15 Beheer van de financiële instrumenten op het gebied van plattelandsontwikkeling
16–20  Reikwijdte en aanpak van de controle
21 – 95 Opmerkingen
21 – 50 Waren de financiële instrumenten in de programmeringsperiode 2007-2013 naar behoren opgezet 
en gekapitaliseerd?
22 – 29 Het programmeringskader was niet op bevredigende wijze voorbereid
30 – 40 Toch zijn de uitgavenregels gunstig voor de lidstaten
41 – 50 Significante overkapitalisatie van financiële instrumenten
51 –71 Presteerden de financiële instrumenten goed in de periode 2007-2013?
53 – 61 Financiële instrumenten presteerden slecht wat betreft het laten „renouvelleren” van geld
62 – 68 Hefboomeffect komt zelden voor en bepaalde fondsen werden te laat ingesteld
69 – 71 De monitoring van financiële instrumenten in de periode 2007-2013 leverde onvoldoende relevante 
informatie op over de geleverde prestaties
04 Inhoud
72 – 80 Waren de voorwaarden van het afsluitings- en beëindigingsbeleid in de periode 2007-2013 
adequaat?
75 – 77 De afsluiting was nog niet goed voorbereid en bepalingen werden verschillend geïnterpreteerd door de 
lidstaten en de Commissie
78 – 80 Gebrek aan duidelijkheid in de beëindigingsbepalingen
81 – 95 Kan het kader 2014-2020 in potentie voor de nodige verbeteringen van de financiële instrumenten 
zorgen?
82 Er zijn een aantal opmerkelijke verbeteringen in het nieuwe rechtskader …
83 – 95 … maar bepaalde belemmeringen blijven bestaan
96 – 103 Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage I —  Raming van de overkapitalisatie van de garantiefondsen per 31 december 2013 
volgens de risicoblootstellingsratio
 Bijlage II  —  Overzicht van de voornaamste gebreken die afbreuk doen aan de prestaties van de 
gecontroleerde financiële instrumenten
 Antwoorden van de Commissie
05
 Afkortingen en 
technische termen
Afkortingen
Elfpo : Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling.
ESI-fondsen/ESIF : Europese structuur- en investeringsfondsen.
FI: Financiële instrumentering. Omgedoopt tot financieel instrument voor de periode 2014-2020.
POP : Plattelandsontwikkelingsprogramma.
Technische termen
Afwikkeling : In de context van de afsluiting van de POP’s aan het eind van de programmeringsperiode, de op het fonds 
toegepaste procedure ter bepaling van het subsidiabele bedrag voor cofinanciering uit het Elfpo.
As (meervoud assen) : Een coherente groep maatregelen met specifieke doelen die rechtstreeks verband houden met de 
uitvoering ervan en die bijdragen tot een of meer van de doelstellingen van het beleid inzake plattelandsontwikkeling. 
Zo dragen maatregelen van as 1 bij tot de verbetering van het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector, 
terwijl met maatregelen van as 3 wordt beoogd bij te dragen tot de leefkwaliteit op het platteland en de diversificatie 
van de plattelandseconomie.
Beheersautoriteit : Een nationaal of regionaal orgaan dat door een lidstaat is aangewezen voor het beheer van een 
programma voor plattelandsontwikkeling.
Betaalorgaan : Een nationale of regionale instantie die verantwoordelijk is voor de beoordeling, berekening en 
uitbetaling van landbouwsubsidies.
Eindontvanger : Persoon of instantie die steun ontvangt uit een financieel instrument.
Financieringsovereenkomst : Overeenkomst tussen een lidstaat (of de beheersautoriteit) en een fondsbeheerder tot 
vaststelling van de voorwaarden voor financiële steun.
Fondsbeheerder : Een instantie die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de investeringsstrategie en het beheer van 
een portefeuille van investeringen in verband met een financieel instrument.
Garantie : Een verbintenis door een derde partij (garant) tot betaling van de schulden van een kredietnemer. Wanneer 
een kredietnemer zelf niet kan terugbetalen, is de garant aansprakelijk.
Garantiefondsen : Garantiefondsen verstrekken financiële garanties voor krediet aangevraagd door bedrijven of 
organisaties op het platteland, waardoor het voor deze gemakkelijker wordt financiering te verkrijgen van banken. 
Deze fondsen worden „renouvellerend” of „revolverend” genoemd omdat, na terugbetaling van de leningen voor 
individuele projecten, de garanties worden vrijgegeven en nieuwe garanties kunnen worden verstrekt. Garantiefondsen 
„renouvelleren” door een multiplicator van het fondskapitaal.
06 Afkortingen en technische termen
Gedeeld beheer : Een van de manieren waarop de EU -begroting ten uitvoer wordt gelegd. Beheer wordt beschouwd als 
„gedeeld” wanneer door de EU gefinancierde projecten worden beheerd door nationale of regionale instanties (in casu 
de „beheersautoriteiten”). De Commissie heeft toezichthoudende taken.
Hefboomeffect : Hier uitgedrukt in het bedrag in euro aan (publieke en/of particuliere) financiering dat werd 
gegarandeerd of uitbetaald voor activiteiten op het platteland voor elke euro aan publieke (EU- en nationale) 
financiering.
Leningfondsen : Fondsen die financiële middelen verstrekken voor leningen voor projecten ter ontwikkeling van kleine 
ondernemingen. Deze fondsen worden „renouvellerend” genoemd omdat geld beschikbaar komt voor nieuwe leningen 
zodra eerdere leningen voor individuele projecten worden terugbetaald.
Maatregel : Een steunregeling voor de tenuitvoerlegging van beleid. Investeringsmaatregelen  zijn maatregelen die 
voorzien in financiële steun voor investeringen in machines en uitrusting, gebouwen en/of andere werken.
Outputs en resultaten : Outputs zijn activiteiten die rechtstreeks met behulp van de financiële instrumenten worden 
verwezenlijkt. Zo kan het „aantal afgegeven garanties” een output zijn voor een garantiefonds. Resultaten zijn de 
rechtstreekse effecten of veranderingen die voortvloeien uit de tenuitvoerlegging van een project. Zo kan het verkrijgen 
van een lening van een bank een „resultaat” zijn voor de eindontvangers.
Overkapitalisatie : Deze situatie doet zich voor wanneer het in het kapitaal van een financieringsinstrument opgenomen 
bedrag te groot is in verhouding tot het bedrag dat in de vorm van leningen of garanties is verstrekt aan eindontvangers.
Programmeringsperiode : De looptijd van de programma’s voor plattelandsontwikkeling.
Renouvellerend fonds : Het systeem waarbij geld voor financiële instrumenten na een eerste gebruik opnieuw wordt 
gebruikt of „renouvelleert”.
Risicoblootstellingsratio : Het maximale betalingsrisico dat aanvaardbaar wordt geacht bij het beheer van een bepaald 
garantiefonds. Zo is de risicoblootstellingsratio 1/5 als wordt verwacht dat maximaal 20 % van de garantienemers in 
gebreke zou kunnen blijven.
Risicokapitaalfondsen : Winstgerichte particuliere fondsen die kapitaal bieden, meestal aan nieuwe bedrijven met veel 
potentieel en een hoog risico.
Uitbetalingspercentage : Voor leningfondsen, het aandeel van het in het fonds geïnvesteerde kapitaal dat wordt 
uitbetaald aan eindontvangers. Voor garantiefondsen, het aandeel van het in het fonds geïnvesteerde kapitaal dat wordt 
gebruikt als waarborg voor leningen aan eindontvangers.
07
 Samenvatting
I
Financiële instrumenten (tot 2014 bekend als „finan -
cieringsinstrumenten” of „financiële instrumentering”) 
werden voor het eerst toegepast op de landbouw in de 
programmeringsperiode 2000-2006 en voortgezet in 
de periode 2007-2013, met de bedoeling landbouwers 
en kleine bedrijven op het platteland te helpen bij het 
verkrijgen van particuliere financiering voor investe -
ringsprojecten op het platteland. Deze instrumenten 
— leningfondsen en garantiefondsen  hebben tot doel 
extra overheids- en/of particulier kapitaal aan te trekken 
(hefboomeffect) en de eerder toegekende middelen te 
hergebruiken (renouvellerende factor). Eind 2013 hadden 
de EU en de lidstaten ongeveer 700 miljoen euro bijge -
dragen in financiële instrumenten op het gebied van 
plattelandsontwikkeling.
II
Het kader voor de financiële instrumenten is ook ver -
lengd tot de periode 2014 -2020, waarin de Commissie 
voornemens is een zo groot mogelijke impact te geven 
aan de EU -middelen. Zij verwacht ook dat het gebruik 
ervan de komende jaren zal toenemen en verzoekt de 
lidstaten zich ertoe te verbinden om het gebruik ervan 
op belangrijke investeringsterreinen ten minste te 
verdubbelen.
III
Bij deze controle stelde de Rekenkamer de vraag of 
de financiële instrumenten een succes waren geweest 
op het gebied van plattelandsontwikkeling en of ze 
dat waarschijnlijk in de toekomst zouden zijn. Daar -
toe wilde zij nagaan of die instrumenten goed waren 
opgezet en beheerd in de programmeringsperiode 
2007 -2013 en in hoeverre de voor de periode 2014-2020 
aangebrachte wijzigingen waarschijnlijk een significant 
effect zullen hebben op de belangrijkste vastgestelde 
tekortkomingen.IV
In het algemeen concludeerde de Rekenkamer dat finan -
ciële instrumenten geen succes waren op het gebied van 
plattelandsontwikkeling en dat het in de periode 2014-
2020 ondanks veelbelovende mogelijkheden een grote 
uitdaging zal zijn om het gewenste effect te bereiken. 
De Rekenkamer constateerde dat de argumenten voor 
de invoering van financiële instrumenten in de program -
meringsperiode 2007-2013 niet duidelijk waren en dat bij 
die instrumenten overkapitalisatie bestond. Met name 
werd in het rechtskader geen rekening gehouden met de 
specifieke kenmerken van het beleid inzake plattelands -
ontwikkeling en was er geen beoordeling gemaakt van 
de werkelijke behoeften.
V
De Rekenkamer concludeerde tevens dat er geen 
betrouwbare kwantificeerbare informatie bestond om de 
keuze van de soort financiële instrumenten te recht -
vaardigen, de vraag naar financiële instrumenten op het 
gebied van landbouw vast te stellen en aan te tonen 
dat er voor de financiering van het fonds een passend 
kapitaal was uitgetrokken. De Rekenkamer schatte dat 
de garantiefondsen eind 3013 waren overgekapitaliseerd 
met 370 miljoen euro.
VI
Verder concludeerde de Rekenkamer dat de financiële 
instrumenten niet hadden gewerkt zoals verwacht en 
bijgevolg niet ten volle hun potentiële voordelen in 
termen van de renouvellerings- en hefboomeffecten 
hadden bereikt. Dit was deels te wijten aan vertragingen 
bij de toepassing (met inbegrip van het feit dat de instru -
menten laattijdig of niet op het meest geschikte tijdstip 
waren ingesteld). Bovendien bevatte het rechtskader 
geen toereikende bepalingen om aan te sporen tot het 
bereiken van de verwachte voordelen. Ten slotte hadden 
de Commissie noch de lidstaten passende toezichtsys -
temen ingevoerd om betrouwbare gegevens te ver -
strekken die konden aantonen of de instrumenten hun 
doelstellingen op doeltreffende wijze hadden bereikt.
08 Samenvatting
VII
De analyse van de Rekenkamer omvatte een onder -
zoek van het beleid voor afwikkeling en beëindiging. 
De Rekenkamer concludeert dat nauwkeurig bepaalde 
voorwaarden voor de bepaling van het aan het einde 
van de programmeringsperiode te betalen saldo van de 
financiële instrumenten en voorwaarden van het beëin -
digingsbeleid in de periode 2007-2013 niet bestonden, 
voornamelijk vanwege een gebrek aan duidelijke regels 
en richtsnoeren van de Commissie over deze kwesties.
VIII
De Rekenkamer constateerde dat het kader voor 2014-
2020 in potentie voor de nodige verbeteringen kan 
zorgen. Er bestaat echter nog een aantal belemmeringen 
voor een ruimer gebruik van financiële instrumenten, 
en hoewel het nieuwe rechtskader nieuwe specifieke 
bepalingen bevat ter beperking van het terugkerende 
probleem van overkapitalisatie, kan het risico blijven 
bestaan. Ook is dat kader onvoldoende gericht op lange -
termijneffecten en de financiële instrumenten kunnen te 
sterk blijven steunen op subsidies. Ten slotte werden de 
cruciale prestatievraagstukken van hefboom- en renou -
velleringseffecten niet behoorlijk aangepakt.
IX
De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:
a) De Commissie moet:
• de lidstaten meer aanzetten tot het invoeren van 
financiële instrumenten voor plattelandsontwik -
keling door de uitdagingen, specifieke kenmer -
ken en belemmeringen op dit gebied te identifi -
ceren en de lidstaten actief stimuleren om deze 
instrumenten te benutten waar mogelijk;
• richtsnoeren bieden en de kwaliteit van de ver -
plichte beoordelingen vooraf door de lidstaten 
actief bevorderen, want deze beoordelingen zijn 
bedoeld als belangrijke instrumenten ter voorko -
ming van overkapitalisatie;• passende normen en doelstellingen bepalen 
voor hefboom- en renouvelleringseffecten;
• tijdig, vóór de afsluiting van de programmerings -
periode 2007-2013 voor plattelandsontwikkeling, 
nauwkeurige operationele uitvoeringsbepa -
lingen uitbrengen (samen met een passend 
beëindigingsbeleid).
b) De Commissie en de lidstaten moeten duidelij -
ke regels vaststellen voor de overgang tussen de 
programmeringsperioden.
c) De lidstaten moeten:
• overwegen een deel van de beschikbare  
Elfpo -middelen te reserveren voor de financiële 
instrumenten en deze instrumenten in duidelijk 
bepaalde omstandigheden aantrekkelijker ma -
ken dan subsidies;
• de risicoblootstellingsfactor goedkeuren op 
basis van passende technische expertise om 
overkapitalisatie te vermijden;
• de nieuwe wettelijke bepalingen op zodanige 
wijze uitvoeren dat er wordt gezorgd voor de 
grootst mogelijke flexibiliteit, bijvoorbeeld door 
de invoering van één financieel instrument waar -
uit zowel leningen als garanties worden verstrekt 
en dat kan voldoen aan de behoeften;
• bijzondere aandacht besteden aan de mogelijke 
risico’s van buitenkans- of verplaatsingseffecten 
bij de beoordeling van financieringsaanvragen 
door toepassing van passende indicatoren. Waar 
die risico’s bestaan, zouden financiële instrumen -
ten de voorkeur kunnen krijgen;
• onderzoeken hoe subsidies en financiële instru -
menten kunnen worden gecombineerd om een 
maximale kosteneffectiviteit te bereiken door 
de hefboom- en renouvelleringseffecten te 
optimaliseren.
09
 Inleiding
01 
Financiële instrumenten (tot 2014 bekend 
als „financieringsinstrumenten” of „finan -
ciële instrumentering”) zijn instrumenten 
van de EU -begroting die worden gebruikt 
om de begunstigden in staat te stellen 
financiering te krijgen, bijvoorbeeld 
in de vorm van leningen, garanties of 
kapitaalinvesteringen. Zij verschillen van 
subsidies, hoofdzakelijk omdat zij moeten 
worden terugbetaald, zoals geïllustreerd 
in figuur 1 .
02 
Financiële instrumenten werden toege -
past op bijna alle belangrijke terreinen 
van de EU -begroting (voor intern beleid 
dat door de Commissie centraal of in sa -
menwerking met financiële instellingen 
wordt beheerd, voor cohesiebeleid en 
beleid inzake plattelandsontwikkeling 
waar het beheer van de fondsen wordt 
gedeeld tussen de Commissie en de 
lidstaten en voor het externe beleid1).03 
Op terreinen onder gedeeld beheer 
werden financiële instrumenten vooral 
gebruikt op het gebied van het cohesie -
beleid. Op dit beleidsterrein bestonden 
er meer dan 941 financiële instrumenten 
en eind 2013 was de steun uit de EU -be-
groting samen met de nationale bijdra -
gen goed voor 14,3 miljard euro2.1 In het meerjarig financieel 
kader 2007-2013 was iets meer 
dan 1 % van de EU -begroting 
(13,6 miljard euro) toegewezen 
aan financiële instrumenten 
voor intern en cohesiebeleid.
2 Verslag van de Commissie 
over de geboekte vooruitgang 
bij de financiering en 
tenuitvoerlegging van 
financieringsinstrumenten, 
gerapporteerd door de 
beheersautoriteiten 
overeenkomstig artikel 67, 
lid 2, onder j), van Verordening 
(EG) nr. 1083/2006 van de Raad 
van 11 juli 2006 houdende 
algemene bepalingen inzake 
het Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds en het 
Cohesiefonds en tot intrekking 
van Verordening (EG) 
nr. 1260/1999 (PB L 210 van 
31.7.2006, blz. 25), 
programmeringsperiode 
2007-2013, situatie per 
31 december 2013. Document 
van 19 september 2014 met 
kenmerk EGESIF_14-0033-00.
Op subsidies gebaseerde regelingen in vergelijking met 
financiële instrumenten
Middelen 
stromen 
terug in fondsFINANCIËLE INSTRUMENTEN SUBSIDIEREGELINGEN
ProjectenSubsidies€€
EindontvangersFinancieel
Instrument
Middelen blijven in de cyclusBegrotingsmiddelen
(EU/Staat/Regio)Begrotingsmiddelen
(EU/Staat/Regio)
€
Middelen worden eenmaal uitgegevenFiguur 1
Bron: Interact, Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes (Financiële 
instrumenten in Europese programma’s voor territoriale samenwerking), 2013.
10 Inleiding
Eerdere controles van de 
Rekenkamer
04 
Tot dusverre controleerde de Reken -
kamer hoofdzakelijk financiële in -
strumenten op het gebied van het 
cohesie  beleid3. Het Europees Parlement 
verzocht de Rekenkamer deze te contro -
leren op alle beleidsterreinen4.  
Dit verslag is een antwoord op dit 
verzoek met betrekking tot plattelands -
ontwikkeling. Op dit gebied hadden de 
lidstaten eind 2013 ongeveer 700  mil -
joen euro bijgedragen in financiële 
instrumenten.De grondgedachte achter 
de financiële 
instrumenten
05 
In een periode van budgettaire beper -
kingen voor overheidsbegrotingen is het 
realiseren van meer investeringen met 
minder overheidsgeld van essentieel 
belang. Financiële instrumenten kunnen 
zorgen voor een betere benutting van 
de schaarse overheidsmiddelen door -
dat ze financiering bieden voor meer 
investeringen met hetzelfde budget. De 
fondsen moeten de aanvankelijk voor 
hun oprichting toegewezen middelen 
opnieuw benutten (renouvellerings -
effect) en de verwezenlijking van de 
beleidsdoelstellingen verder stimule -
ren door het aantrekken van aanvul -
lend overheids- of particulier kapitaal 
(hefboomeffect). De grondgedachte 
achter de financiële instrumenten wordt 
uiteengezet in tekstvak 1 .3 Zie bijvoorbeeld Speciaal 
verslag nr. 2/2012 „Door het 
Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling 
gecofinancierde financiële 
instrumenten voor het 
midden- en kleinbedrijf”. De 
voornaamste conclusie is dat 
„de doeltreffendheid en 
efficiëntie van de maatregelen 
werd gehinderd door 
belangrijke tekortkomingen, 
met name vanwege de 
ongeschiktheid van het 
huidige juridische kader van 
de Structuurfondsen” ( http://
eca.europa.eu ).
4 Resolutie van het Europees 
Parlement van 10 mei 2012 
met de opmerkingen die een 
integrerend deel uitmaken 
van het besluit over het 
verlenen van kwijting voor de 
uitvoering van de algemene 
begroting van de Europese 
Unie voor het begrotingsjaar 
2010, Afdeling III — Commissie 
en uitvoerende 
agentschappen (punt 20).
De grondgedachte achter de financiële instrumenten
„Verwezenlijking van EU -beleidsdoelstellingen:  Innovatieve financiële instrumenten streven specifieke EU -beleids -
doelstellingen na door te zorgen voor de noodzakelijke financiële middelen voor gebieden van EU -belang […]. Ze 
zijn gericht op het corrigeren van marktfalen of onvolkomenheden van de markt die leiden tot een onvoldoende 
financiering van dergelijke gebieden uit de marktbronnen, bijvoorbeeld omdat het gebied door de particuliere 
sector als te riskant wordt beschouwd”5.
„Hefboom voor investeringen: door samen met de particuliere sector innovatieve financieringsinstrumenten op te 
zetten, is het mogelijk de impact van de begrotingsmiddelen van de EU te vermeerderen, meer strategische inves -
teringen te doen en zodoende het groeipotentieel van de EU te versterken”6.
„Multiplicatoreffect van de EU -begroting: Bovendien wordt een extra multiplicatoreffect bereikt tijdens de looptijd 
van het innovatieve financiële instrument, indien de terugbetalingen aan kapitaal of rente en het rendement van 
een investering weer ten behoeve van het instrument kunnen worden gebruikt. Een dergelijk „doorlopend” karak -
ter kan in aanzienlijke mate de reikwijdte van de instrumenten vergroten”7.
5 COM(2011) 662 final van 19 oktober 2011 „Een kader voor de volgende generatie innovatieve financiële instrumenten — de EU -platforms voor 
eigen en vreemd vermogen”.
6 COM(2011) 500 final van 29 juni 2011 „Een begroting voor Europa 2020”.
7 COM(2011) 662.Tekstvak 1
11 Inleiding
06 
De Raad8 en de Commissie verwachtten 
dat het gebruik van financiële instru -
menten binnen het meerjarig financieel 
kader voor 2014-2020 zou toenemen in 
vergelijking met 2007-2013.
07 
In zijn kwijtingsresolutie voor 20109 
heeft het Europees Parlement gesteld 
dat de Commissie had geijverd voor een 
intensiever gebruik van financiële in -
strumenten voor het volgende meerjarig 
financieel kader10.
Recente ontwikkelingen
08 
In haar onlangs verschenen mededeling 
„Een investeringsplan voor Europa”11 
heeft de Commissie verklaard dat zij 
voornemens is de impact van EU -midde -
len te maximaliseren. Derhalve verzoekt 
zij de lidstaten hun gebruik van financië -
le instrumenten aanzienlijk te vergroten 
op belangrijke investeringsgebieden in 
het kader van de ESI -fondsen12 voor de 
programmeringsperiode van 2014 tot 
en met 2020, om aldus ten minste een 
verdubbeling van de uitgaven te ver -
wezenlijken. In dit verband pleit zij ook 
voor streefpercentages bij het gebruik 
ervan13.Financiële instrumenten 
op het gebied van 
plattelandsontwikkeling
09 
Het plattelandsontwikkelingsbeleid 
van de EU wordt ten uitvoer gelegd via 
programma’s voor plattelandsontwikke -
ling (POP’s). Elk van deze programma’s 
bestrijkt een periode van zeven jaar. 
Financiële instrumenten zijn onderdeel 
van het beleid inzake plattelandsontwik -
keling sinds 2000.
10 
Op dit terrein is de belangrijkste 
wetgeving voor de programmerings -
periode 2007 -2013 Verordening (EG) 
nr. 1974/2006 van de Commissie14, die 
was gericht op drie soorten financiële 
instrumenten: risicokapitaalfondsen, 
garantiefondsen en leningfondsen. In de 
praktijk hebben de lidstaten tussen 2009 
en 2014 elf garantiefondsen opgericht 
— in Bulgarije, Frankrijk (Corsica), acht 
verschillende regio’s in Italië en Roeme -
nië — en drie leningfondsen (in Grieken -
land, Letland en Litouwen), maar geen 
risicokapitaalfonds (zie  figuur 2 ).8 Zie bijvoorbeeld punt 26 van 
de conclusies van de Europese 
Raad van 24 en 25 oktober 
2013 (EUCO 169/13) waarin het 
volgende wordt bepaald: „de 
onderhandelingen 
betreffende de 
programmering van de 
Europese structuur- en 
investeringsfondsen moeten 
worden gebruikt om voor een 
aanzienlijke toename te 
zorgen van de algemene 
EU-steun van deze fondsen 
aan financiële instrumenten 
op basis van hefboomwerking 
voor kmo’s in 2014-2020, en 
om de steun in landen waar 
krapte heerst ten minste te 
verdubbelen.”
9 Besluit van het Europees 
Parlement van 10 mei 2012 
over het verlenen van kwijting 
voor de uitvoering van de 
algemene begroting van de 
Europese Unie voor het 
begrotingsjaar 2010, 
afdeling III — Commissie 
(COM(2011) 473 final 
— C7-0256/2011-2011/2201 
(DEC)), P 7_TA (2012) 0153.
10 COM(2011) 662 final, reeds 
aangehaald.
11 COM(2014) 903 final van 
26 november 2014.
12 Het Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds, het Europees 
Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling en 
het Europees Fonds voor 
maritieme zaken en visserij.
13 De lidstaten wordt 
aanbevolen om, door middel 
van financiële instrumenten, 
een specifiek percentage van 
de toewijzingen in het kader 
van hun 
partnerschapsovereenkomsten 
te gebruiken voor de 
belangrijkste 
investeringsgebieden: steun 
voor het mkb (50 %), 
CO2-reductiemaatregelen 
(20 %), informatie- en 
communicatietechnologie 
(10 %), duurzaam vervoer 
(10 %), ondersteuning van 
onderzoek, ontwikkeling en 
innovatie (5  %) en milieu- en 
hulpbronnenefficiëntie (5 %).
14 Verordening (EG) 
nr. 1974/2006 van de 
Commissie van 15 december 
2006 tot vaststelling van 
uitvoeringsbepalingen van 
Verordening (EG) 
12 Inleiding
Financiële instrumenten op het gebied van plattelandsontwikkeling in de 
programmeringsperiode 2007-2013Figuur 2
Bron: Gegevens uit de betrokken financieringsovereenkomsten.Lidstaten/Regio’s die /f_inanciele instrument-
en invoerden
Corsica: GF (2012)Letland: LF (2010)
Litouwen: LF (2009)
Roemenië: GF (2010)
Bulgarije: GF (2011)
Griekenland: LF (2013)
Calabrië: GF (2010)
Basilicata, Campanië, Molise, Apulië, Sicilië: GF (2011) Lazio: GF (2012)Umbrië: GF (2014)GF: Garantiefonds
LF: Leningfonds(20XX): Datum fondskapitalisatie
13 Inleiding
11 
De lidstaten gebruiken financiële instru -
menten om zich te richten op activi -
teiten in het kader van de assen 1 en 3 
van het POP voor maatregelen zoals de 
modernisering van landbouwbedrijven, 
verhoging van de toegevoegde waarde 
van land- en bosbouwproducten, en de 
oprichting en ontwikkeling van onder -
nemingen. Garantiefondsen verstrekken 
financiële garanties voor krediet aange -
vraagd door bedrijven of organisaties, 
om het voor hen gemakkelijker te maken 
financiering van banken te verkrijgen. 
Als individuele projecteigenaars hun 
leningen terugbetalen, worden de 
garanties vrijgegeven en kunnen nieuwe 
garanties worden verstrekt. Leningfond -
sen verstrekken geld voor leningen voor 
projecten ter ontwikkeling van onderne -
mingen. Er komt geld beschikbaar voor 
nieuwe leningen naarmate de vroegere 
leningen voor individuele projecten 
worden terugbetaald.12 
Het totale bedrag van 700 miljoen euro15 
dat werd bijgedragen in financiële 
instrumenten (zie paragraaf 4) omvatte 
564 miljoen euro aan overheidsgeld 
en het EU -aandeel in dat bedrag kwam 
overeen met circa 440 miljoen euro. 
Figuur 3  toont de toewijzingen per 
lidstaat.
Financiering van financiële instrumenten aan het einde 
van 2013Figuur 3
Bron: Gegevens uit de ondernemingsplannen, de desbetreffende jaarlijkse voortgangsverslagen 
over 2013 en berekeningen van de Rekenkamer.050100150200250300Miljoen euro
Bulgarije
Frankrijk (Corsica)Griekenland Italië (Sicilië) Italië (Apulië) Italië (Lazio)
Italië (Campanië)Italië (Umbrië) Italië (Molise)Italië (Basilicata)Italië (Calabrië)LetlandLitouwen Roemeniënr. 1698/2005 van de Raad 
inzake steun voor 
plattelandsontwikkeling uit 
het Europees Landbouwfonds 
voor Plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) (PB L 368 van 
23.12.2006, blz. 15).
15 Dit bedrag omvatte 
138 miljoen euro aan 
particulier geld gestort in het 
leningfonds in Griekenland 
naast de 115 miljoen euro aan 
overheidsgeld.
14 Inleiding
Beheer van de financiële 
instrumenten op het 
gebied van 
plattelandsontwikkeling
13 
De Commissie en de lidstaten delen het 
beheer van de financiële instrumenten. 
De Commissie beoordeelt de door de lid -
staten opgestelde en ingediende POP’s 
en keurt deze goed; de lidstaten stellen 
alle wettelijke, reglementaire en admi -
nistratieve bepalingen vast die nodig 
zijn om te garanderen dat de financiële 
instrumenten correct functioneren. De 
vier belangrijkste spelers in de lidstaten 
zijn de beheersautoriteit (meestal het 
ministerie van Landbouw), de fondsbe -
heerder, de financiële instellingen (zoals 
banken en kredietinstellingen) en de 
eindontvangers (bv. landbouwbedrijven 
of voedselverwerkende bedrijven).
14 
De beheersautoriteiten ontwerpen de 
financiële instrumenten en houder er 
toezicht op. De fondsbeheerders moeten de beleggingsstrategie uitvoeren en 
nagaan of de investeringen werkelijk de 
beoogde doelstellingen bereiken. De 
financiële instellingen beoordelen de 
economische levensvatbaarheid van de 
voorgestelde projecten en analyseren 
de kredietwaardigheid van de eindont -
vangers. Deze laatsten sluiten lening- of 
garantiecontracten met de fondsbeheer -
ders en/of financiële instellingen. De 
eindontvangers zijn ook verantwoorde -
lijk voor de daadwerkelijke uitvoering 
van de investeringen en de terugbe -
taling aan de financiële instellingen 
overeenkomstig de bepalingen van hun 
contracten.
15 
De specifieke verantwoordelijkheden en 
taken van de verschillende spelers hangt 
ook af van het gebruikte soort financiële 
instrument, aangezien leningfondsen 
anders functioneren dan garantiefond -
sen. Zo vloeien er geldstromen vanuit 
leningfondsen, hetgeen niet het geval is 
bij garantiefondsen, tenzij de ontvanger 
in gebreke blijft.
Financiële instrumenten in het kort
 οTerugvorderbare instrumenten: het geld kan worden hergebruikt in het programmagebied. Het renouvelleringseffect 
is belangrijk op een moment dat overheidsbegrotingen worden beperkt.
 οEen ander belangrijk verwacht effect is het aantrekken van aanvullend particulier kapitaal voor de verwezenlijking van 
de beleidsdoelstellingen van de EU: dit wordt het „hefboomeffect” genoemd.
 οEr is weinig ervaring en een geringe relevantie voor plattelandsontwikkeling, daar het belangrijkste terrein voor finan -
ciële instrumenten tot dusver cohesie was.
 οGarantiefondsen worden het meest gebruikt, maar er werden ook enkele leningfondsen opgericht.
 οDe beheersverantwoordelijkheden worden gedeeld tussen de Commissie en de lidstaten.
 οDe Commissie bevordert het gebruik van financiële instrumenten, maar er bestaan uitvoeringsproblemen en -risico’s.
15
 Reikwijdte en aanpak 
van de controle
16 
Het doel van deze controle was na te 
gaan of in het kader van het beleid voor 
plattelandsontwikkeling toegepaste 
financiële instrumenten in de program -
meringsperiode 2007-2013 goed waren 
opgezet en beheerd. Tevens werden on -
langs de belangrijkste Europese verorde -
ningen voor de programmeringsperiode 
2014-2020 voor plattelandsontwikkeling 
goedgekeurd. Daardoor kon de Reken -
kamer onderzoeken in hoeverre de met 
het nieuwe rechtskader ingevoerde 
wijzigingen waarschijnlijk een significant 
effect zouden hebben op de belangrijk -
ste tekortkomingen die bij de controle 
werden vastgesteld.
17 
De algemene controlevraag luidde:
Zijn financiële instrumenten een 
succesvol en veelbelovend in -
strument op het gebied van 
plattelandsontwikkeling?
In het bijzonder was de controle gericht 
op het beantwoorden van de volgende 
vragen:
 — Waren de financiële instrumenten 
in de programmeringsperiode 
2007-2013 naar behoren opgezet en 
gekapitaliseerd?
 — Presteerden de financiële instrumen -
ten goed in de periode 2007-2013?
 — Waren de voorwaarden van het 
afsluitings- en beëindigingsbeleid in 
de periode 2007-2013 adequaat?
 — Kan het kader 2014-2020 in potentie 
voor de nodige verbeteringen van 
de financiële instrumenten zorgen?18 
De Rekenkamer heeft controlecriteria 
vastgesteld met betrekking tot de opzet, 
de uitvoering en de monitoring/evalu -
atie van financiële instrumenten. Deze 
criteria werden ontwikkeld op basis van 
eerdere controles van de Rekenkamer, 
wetgeving, Commissiedocumenten en 
andere publicaties. De Rekenkamer raad -
pleegde ook deskundigen van de OESO16 
inzake de geldigheid en haalbaarheid 
van deze controlecriteria en onderzocht 
de bestaande OESO -documentatie.
19 
Er werden controlebezoeken verricht in 
Frankrijk, Griekenland, Litouwen, Roeme -
nië en Italië, waarbij zowel garantie-17 als 
leningfondsen18 werden bekeken. In elke 
lidstaat werd controle -informatie verza -
meld en getoetst aan de controlecriteria 
door middel van vraaggesprekken en 
analyse van documenten en gegevens. 
Aan de hand van controle op stukken 
hebben de controleurs ook aanvullende 
informatie verzameld en geanalyseerd 
over de financiële instrumenten die ten 
uitvoer worden gelegd door de lidstaten 
of regio’s die niet werden bezocht (met 
name Bulgarije en Letland). Zij spraken 
ook met ambtenaren van de Commissie 
en analyseerden relevante documenten.
20 
De Rekenkamer enquêteerde een 
steekproef van 37 beheersautoriteiten, 
waarvan er 32 in de periode 2007-2013 
geen enkel financieel instrument hadden 
toegepast in het kader van het beleid 
inzake plattelandsontwikkeling. Aan het 
eind van 2013 hadden deze beheersau -
toriteiten circa 90 % opgenomen van de 
Elfpo -betalingen voor essentiële inves -
teringsmaatregelen waarbij financiële 
instrumenten werden gebruikt19. Het doel 
van de enquête was te achterhalen welke 
specifieke factoren deze beheersauto -
riteiten er met name in de planning- en 
ontwerpfase van hadden weerhouden om 
een of meer financiële instrumenten op 
te zetten.16 Organisatie voor Economische 
Samenwerking en 
Ontwikkeling.
17 Frankrijk (Corsica), Italië 
(Apulië en Sicilië) en 
Roemenië.
18 Griekenland en Litouwen.
19 Maatregel 121 (Modernisering 
van landbouwbedrijven) en 
maatregel 123 (verhoging van 
de toegevoegde waarde van 
land- en bosbouwproducten).
16
 Opmerkingen
Waren de financiële 
instrumenten in de 
programmeringsperiode 
2007-2013 naar behoren 
opgezet en 
gekapitaliseerd?
21 
Een zorgvuldige voorbereiding voor 
de programmeringsperiode 2007-2013 
was noodzakelijk om een solide basis te 
leggen voor de financiële instrumenten. 
Met name moest in het rechtskader voor 
de financiële instrumenten rekening 
worden gehouden met de specifieke 
kenmerken van het beleid voor plat -
telandsontwikkeling en moest er een 
beoordeling worden gemaakt van de 
werkelijke behoeften, op basis van be -
trouwbare kwantificeerbare informatie 
om het geschikte soort instrument te 
kiezen, de marktvraag naar FI -steun te 
bepalen en aan te tonen dat het bedrag 
aan kapitaal voor de financiering van 
het fonds passend was. De Rekenkamer 
onderzocht deze hoofdkenmerken in 
de opzet van financiële instrumenten 
tijdens de programmeringsperiode 
2007-2013.
Het programmeringskader 
was niet op bevredigende 
wijze voorbereid
22 
In dit deel wordt nagegaan of in het 
rechtskader voor financiële instrumen -
ten rekening is gehouden met de speci -
fieke kenmerken van het plattelandsont -
wikkelingsbeleid en met een degelijke 
beoordeling van de behoeften. Tevens 
wordt informatie verschaft uit de enquê -
te onder de lidstaten over de geringe 
benutting van financiële instrumenten 
in de periode 2007-2013.Het rechtskader voor de 
periode 2007-2013 inzake 
financiële instrumenten werd 
niet specifiek ontworpen voor 
toepassing op het gebied van 
plattelandsontwikkeling
23 
De Rekenkamer constateerde dat het 
rechtskader voor de periode 2007-2013 
voor financiële instrumenten op het 
gebied van plattelandsontwikkeling 
voornamelijk werd beïnvloed door het 
cohesiebeleid. De Commissie heeft niet 
kunnen aantonen dat zij bij het opzetten 
van dit kader de specifieke kenmer -
ken van plattelandsontwikkeling had 
beoordeeld en aangepakt. Anders dan 
bij cohesie waren de meeste potentiële 
begunstigden op het gebied van plat -
telandsontwikkeling kleine landbouw -
bedrijven die gewend waren aan niet 
terug te betalen subsidies, en waren 
de projecten ook zeer klein. Bovendien 
hadden de beheersautoriteiten van de 
lidstaten onvoldoende ervaring met 
andere vormen van financiering dan 
subsidies.
24 
De Commissie beschikte over onvol -
doende eerdere ervaring met finan -
ciële instrumenten op het gebied van 
plattelandsontwikkeling om daarop de 
programmeringsperiode 2007-2013 te 
baseren. Hoewel er in de programme -
ringsperiode 2000-2006 wel een afzon -
derlijke maatregel voor financiële instru -
mentering beschikbaar was, hadden in 
de praktijk alleen Portugal en vier Itali -
aanse regio’s20 financiële instrumenten 
ingevoerd. Financiële instrumentering 
was de minst uitgevoerde maatregel.20 Basilicata, Calabrië en Apulië 
(in het kader van het EOGFL, 
afdeling Oriëntatie) en Marche 
(in het kader van het EOGFL, 
afdeling Garantie).
17 Opmerkingen
Voorbeelden van doelstellingen die worden gebruikt voor financiële instrumenten
In Griekenland waren de doelstellingen met het oog waarop het leningfonds werd opgericht, in algemene be -
woordingen vermeld in het herziene POP . Deze betroffen bijvoorbeeld meer liquiditeiten voor eindontvangers/
kredietnemers, toekenning van bankleningen tegen gunstige voorwaarden om ondernemerschap te stimuleren en 
versnelde opneming van Elfpo -middelen.
In Litouwen was de in het POP opgenomen doelstelling voor het leningfonds toegang tot krediet te verstrekken 
voor investeringen die gericht waren op de doelstellingen van de maatregelen.
In Italië (Apulië en Sicilië) was de doelstelling van het financieel instrument de verbetering van de toegang tot kre -
diet voor landbouwbedrijven. In de POP’s werden geen verdere doelstellingen ontwikkeld.
Het Roemeense POP vermeldde als doelstellingen voor de garantieregelingen een betere toegang tot krediet 
voor plattelandsontwikkeling en meer belangstelling voor en vertrouwen in de plattelandseconomie bij financiële 
instellingen.Tekstvak 225 
Slechts drie soorten instrumenten 
werden opgenomen in het rechtskader 
voor de periode 2007-2013 (zie para -
graaf 10), zonder verklaring. Bovendien 
constateerde de Rekenkamer in de 
door de OESO en de FAO21 opgestel -
de documenten en door gesprekken 
met deskundigen van de OESO en de 
nationale autoriteiten tijdens de bezoe -
ken aan de lidstaten dat andere soorten 
instrumenten werkelijk werden gebruikt 
in de landbouwsector, bijvoorbeeld 
regelingen voor financiering op grond 
van celen22.Doelstellingen waren algemeen 
en er was geen duidelijke 
beoordeling van de werkelijke 
behoeften
26 
De lidstaten die gebruik hebben ge -
maakt van de instrumenten stelden geen 
specifieke en meetbare doelstellingen 
vast. De doelstellingen die zij wel vast -
stelden, waren tamelijk vaag en werden 
dus niet nuttig geacht om te beoordelen 
of de kredietkloof was gereduceerd. 
Voorbeelden van de manier waarop de 
doelstellingen werden vastgelegd, zijn 
opgenomen in tekstvak 2 .
27 
Bij geen van de lidstaten die financiële 
instrumenten toepasten, was de be -
oordeling van de werkelijke behoeften 
gebaseerd op betrouwbare kwantificeer -
bare gegevens of was er een formele 
evaluatie van de tekorten. De wetgeving 
schrijft weliswaar geen beoordeling van 
tekorten voor, maar er was ook geen an -
der type analyse met een vergelijkbare 
bewijskracht, zoals gekwantificeerde in -
formatie over de aard van de behoeften en over het meest geschikte type 
financieel instrument. In al de program -
ma’s werd alleen melding gemaakt van 
een gebrek aan liquiditeit en algemene 
moeilijkheden voor de landbouwsector 
om toegang te krijgen tot krediet. Deze 
tekortkoming in de aanvankelijke beoor -
deling van de behoeften heeft geleid tot 
een groot aantal overgekapitaliseerde fi -
nanciële instrumenten (zie paragraaf 43).21 Voedsel- en 
Landbouworganisatie van de 
Verenigde Naties.
22 Met ontvangstbewijzen 
(„celen”) wordt aangetoond 
dat bepaalde producten van 
de aangegeven hoeveelheid 
en kwaliteit door bij name 
genoemde deposanten zijn 
gedeponeerd op een 
bepaalde plaats. De 
deposanten kunnen die 
bewijzen gebruiken als 
onderpand voor het 
verkrijgen van financiering.
18 Opmerkingen
Financiële instrumenten werden 
niet nuttig geacht door de meeste 
lidstaten
28 
In de enquête van de Rekenkamer werd 
bevestigd dat de meeste lidstaten finan -
ciële instrumenten niet nuttig achtten23. 
De geschiktheid van financiële instru -
menten in verband met de kenmerken 
van de meeste Elfpo -begunstigden 
was een belangrijk probleem voor de 
beheersautoriteiten. Als voornaamste 
reden werd gewezen op een gebrek aan 
vraag naar de financiële instrumenten 
omdat potentiële begunstigden ze niet 
kenden en gewoonlijk hun projecten 
financierden met subsidies.29 
Ook uit de onderstaande tabel blijkt de 
geringe belangstelling voor financiële 
instrumenten in de programmerings -
periode 2007-2013: ongeveer 1,5 % 
van de aan de betrokken assen voor 
plattelandsontwikkeling 1 en 3 be  stede 
Elfpo -bedragen werd uitbetaald via 
financiële instrumenten ( tabel 1 ).
Toch zijn de uitgavenregels 
gunstig voor de lidstaten
30 
De Rekenkamer constateerde dat finan -
ciële instrumenten voor sommige lidsta -
ten aantrekkelijk waren omdat een snel -
lere besteding mogelijk was, hetgeen de 
toepassing van bepaalde bepalingen in 
verband met de absorptie van EU -mid -
delen vergemakkelijkte. Zij konden ook 
inkomsten (rente) genereren.23 De belangrijkste redenen 
waren de volgende: in het 
bestaande juridische kader is 
geen (of te weinig) rekening 
gehouden met de specifieke 
kenmerken van 
plattelandsontwikkeling; de 
populatie van begunstigden 
(en met name landbouwers) is 
gewend subsidies te 
ontvangen; er werden niet 
voldoende voordelen van 
financiële instrumenten ten 
opzichte van andere 
steunmaatregelen 
vastgesteld; steun via 
financiële instrumenten past 
niet bij de 
standaardkenmerken van de 
normale Elfpo -begunstigden 
en er werd geen behoefte aan 
of vraag naar financiële 
instrumenten op het gebied 
van plattelandsontwikkeling 
vastgesteld.
Aan financiële instrumenten bestede bedragen in de totale uitgaven van het Elfpo
Bedrag  
(miljoen euro)Percentage ten opzichte van Elfpo-betalingen 
voor de assen 1 en 3 tot 15 oktober 2014  
(inclusief voorschotten)
Cumulatieve gedeclareerde Elfpo‑uitgaven voor de assen 1 en 3 
(4e kwartaal 2006 ‑ 3e kwartaal 2014)1 32 767 100,00  %
Financiële instrumenten (maximaal beschikbaar Elfpo‑aandeel in 
het fondskapitaal t/m de declaratie voor het 3e kwartaal 2014)2 530 1,62  %Tabel 1
1 Bron: DG Landbouw en plattelandsontwikkeling — Bijlage bij de informatieve nota over de programma’s voor plattelandsontwikkeling — Comité 
voor plattelandsontwikkeling — 19 november 2014.
2 ERK-berekening op basis van de driemaandelijkse uitgavendeclaraties.
19 Opmerkingen
Bijdragen aan financiële 
instrumenten worden behandeld 
als gedane uitgaven
31 
Verordening (EG) nr. 1290/2005 van de 
Raad bepaalt dat de Commissie tus -
sentijdse betalingen moet verrichten 
ter vergoeding van de uitgaven voor 
de tenuitvoerlegging van de program -
ma’s24. Verordening (EG) nr. 1974/2006 
van de Commissie bepaalt dat de bij de 
Commissie als gedaan gedeclareerde 
uitgaven ook de totale uitgaven moe -
ten omvatten voor de instelling van of 
bijdrage aan financiële instrumenten25. 
Door deze bepaling konden de lidstaten 
hogere uitgavenniveaus declareren dan 
de reële.
De verworven rente komt toe aan 
de lidstaten
32 
De wetgeving maakt het ook mogelijk 
vanaf het begin het volledige bedrag 
van het fondskapitaal te vragen en te 
betalen aan financiële instrumenten. 
Er was een stimulans voor de lidstaten 
om dit te doen, aangezien zij dan rente 
konden ontvangen door het fondskapi -
taal te investeren. Het beste voorbeeld 
is het geval in Roemenië waarbij het 
volledige bedrag van het fondskapi -
taal in één bijdrage werd uitbetaald en 
aangehouden op nationale rekeningen. 
Het soort financieel instrument (garan -
tiefonds) en de lage standaardrente26 
(minder dan 1 %) hadden tot gevolg dat 
de lidstaat het grootste deel van het 
kapitaal niet werkelijk moest uitgeven en 
zo een aanzienlijk bedrag aan rente kon 
verwerven. Tot eind 2013 had Roemenië 
aldus in totaal ongeveer 50 miljoen euro 
verdiend.Aan het eind van de 
programmeringsperiode 
vrijgegeven garanties 
kwamen in aanmerking voor 
medefinanciering door de EU
33 
Leningen die waren verstrekt aan 
eindontvangers en vervolgens terug -
betaald aan het fonds, of garanties 
die waren afgegeven ter dekking van 
leningen en vervolgens werden vrij -
gegeven, werden aan het eind van de 
programmeringsperiode beschikbaar 
geacht voor Elfpo -medefinanciering. 
Dit heeft geleid tot een situatie waarin 
de betrokken lidstaat geld kon hou -
den, zelfs indien het geld niet langer in 
gevaar was (lening terugbetaald) of er 
geen reële kosten of geldstromen waren 
opgetreden (vrijgegeven garanties). 
Hoewel dit wordt ondersteund door een 
uitvoeringsverordening27, benadrukt de 
Rekenkamer dat de beginselen van goed 
financieel beheer niet worden nageleefd 
wanneer vrijgegeven garanties worden 
beschouwd als subsidiabele uitgaven, 
aangezien de middelen in monetaire 
termen nooit echt werden uitgegeven 
(zie ook de paragrafen 75-77).24 Artikel 26 van Verordening 
(EG) nr. 1290/2005 van de Raad 
van 21 juni 2005 betreffende 
de financiering van het 
gemeenschappelijk 
landbouwbeleid (PB L 209 van 
11.8.2005, blz. 1).
25 Artikel 52, lid 1, van 
Verordening 
(EG) nr. 1974/2006 van de 
Commissie.
26 Dit wordt gedefinieerd als de 
verhouding tussen het bedrag 
aan ingeroepen garanties en 
het bedrag aan verstrekte 
garanties.
27 Verordening (EG) 
nr. 1974/2006 van de 
Commissie.
20 Opmerkingen
Financiële instrumenten zijn zo 
opgezet dat overheidsmiddelen 
(leningen en garanties) helpen om 
overheidsmiddelen (subsidies) uit 
te geven
34 
De financiële instrumenten werden 
vooral gebruikt om te helpen bij het 
vrijmaken van Elfpo -uitgaven in de pe -
riode 2007-2013, maar de impact ervan 
op de subsidieopname werd niet altijd 
gestaafd door de beschikbare gegevens. 
Deze impact werd ook belemmerd door 
structurele factoren (zie tekstvak 3 ).35 
Financiële instrumenten werden zo 
opgezet dat de overheidsmiddelen (le -
ningen en garanties) hielpen om andere 
overheidsmiddelen (subsidies) uit te 
geven, in plaats van een alternatief te 
bieden voor subsidies. Voor alle finan -
ciële instrumenten die de bezochte lid -
staten in de periode 2007-2013 hadden 
ingevoerd, constateerde de Rekenkamer 
dat alleen subsidieaanvragers toegang 
hadden (indirecte toegang).
Structurele moeilijkheden om toegang te krijgen tot krediet in Roemenië
Het betaalorgaan heeft geraamd dat goedgekeurde projecten voor een totaalbedrag van 700 miljoen euro voor 
alle investeringsmaatregelen samen uiteindelijk niet konden worden uitgevoerd omdat de potentiële begunstig -
den geen krediet konden verkrijgen of te weinig zekerheid konden bieden. Ongeveer 69 % van de projectannule -
ringen tot juni 2014 was te wijten aan het ontbreken van een cofinancieringsdeel. Als gevolg van structurele facto -
ren (weinig belangstelling voor landbouw bij de banken, geen kredietverleden, geen andere adequate zekerheden, 
projecten die door de banken economisch niet haalbaar werden geacht) bleef de Roemeense kredietkloof bestaan, 
zelfs met een financieel instrument, en bleef de opname van aan garanties gekoppelde subsidies laag. Uit de 
beschikbare gegevens tot 31 maart 2014 blijkt dat ongeveer 15 % van alle subsidie -uitgaven werd gedekt door een 
garantie uit het door de EU medegefinancierde garantiefonds voor leningen ter financiering van de projecten.Tekstvak 3
36 
De Rekenkamer ontdekte specifieke 
gevallen in Italië (Apulië en Sicilië), 
Litouwen en Roemenië, waar het totale 
bedrag van de subsidie en het financieel 
instrument samen dicht bij, gelijk aan of 
zelfs hoger was dan het bedrag van de 
subsidiabele kosten van het project. Aan 
het eind van de programmeringsperiode 
2007-2013 bestond dan ook het risico dat 
projecten tot 100 % werden gefinancierd 
met overheidsmiddelen.37 
Op het beleidsterrein cohesie wordt een 
dergelijke situatie uitdrukkelijk voorko -
men doordat de financiële instrumenten 
en subsidies los van elkaar functioneren. 
Financiële instrumenten mogen niet 
dienen ter dekking van projectkosten 
die reeds worden gesubsidieerd.
21 Opmerkingen
In bepaalde gevallen hebben de 
financiële instrumenten geholpen 
om de toepassing van de 
vrijmakingsregel te verlichten
38 
Bij Verordening (EG) nr. 1290/2005 
van de Raad wordt een mechanisme 
ingesteld om de financiële uitvoering 
van de programma’s te stimuleren. 
Deze verordening bevat een regel dat 
de Commissie het gedeelte van een 
jaarlijkse begroting dat niet is gebruikt 
binnen een periode van twee jaar moet 
„doorhalen” (vrijmaken) (de zogenaamde 
„n + 2” -regel)28. Deze regel is bedoeld 
om de uitvoering van programma’s te 
bespoedigen en bij te dragen tot een 
goed financieel beheer29. De Rekenka -
mer heeft reeds herhaaldelijk gewezen 
op het risico dat financiële instrumenten 
kunnen helpen deze regel te omzeilen30.39 
De Commissie onderkent dit risico voor 
bepaalde lidstaten ook31. De Rekenka -
mer constateerde dat het bestond in 
Bulgarije, Griekenland ( tekstvak 4 ) en 
Italië (Sicilië) op het tijdstip waarop de 
fondsen werden opgericht.28 Artikel 29 van Verordening 
(EG) nr. 1290/2005 van de 
Raad.
29 DG Landbouw en 
Plattelandsontwikkeling, 
Jaarlijks Activiteitenverslag 
2013, bijlage 10, blz. 158.
30 Jaarverslagen van de 
Rekenkamer over de 
begrotingsjaren 2010 (paragraaf 
4.33) (PB C 326 van 10.11.2011) 
en 2012 (paragraaf 4.7) (PB 
C 331 van 14.11.2013); Advies 
van de Rekenkamer nr. 7/2011 
over het voorstel voor een 
verordening van het Europees 
Parlement en de Raad 
houdende gemeenschappelijke 
bepalingen inzake het 
Europees Fonds voor regionale 
ontwikkeling, het Europees 
Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds, het Europees 
Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling en het 
Europees Fonds voor maritieme 
zaken en visserij, die onder het 
gemeenschappelijk strategisch 
kader vallen, en houdende 
algemene bepalingen inzake 
het Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds en het 
Cohesiefonds en tot intrekking 
van Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 (paragraaf 49) (PB 
C 47 van 17.2.2012), Speciaal 
verslag nr. 2/2012 
(paragraaf 54); document van 
de Rekenkamer (2014) 
„Landbouw en cohesie: een 
overzicht van de EU -uitgaven in 
de periode 2007-2013” 
(paragraaf 21). ( http://eca.
europa.eu )
Situatie met betrekking tot de „n + 2” -regel in Griekenland
In Griekenland werd in december 2013 115 miljoen euro aan overheidsgeld overgemaakt naar een leningfonds. 
De Rekenkamer constateerde dat er een groot risico bestond dat de oprichting van het fonds ook tot doel had de 
toepassing van de „n + 2” -regel te beperken. De redenen hiervoor waren dat:
 οhet toegewezen bedrag een aanzienlijk deel van de beschikbare middelen vormde32;
 οgeringe bedragen waren uitgekeerd aan eindontvangers (zie tekstvak 5 );
 οhet risico van doorhaling in 2013 omvangrijk was.
32 Tussen 10 % en 30 % van de beschikbare begroting voor de betrokken maatregelen.Tekstvak 4
22 Opmerkingen
40 
In drie van de zeven lidstaten die in 
de programmeringsperiode 2007-2013 
financiële instrumenten hadden inge -
voerd, werden deze dus ingesteld en 
benut om EU -betalingen in te houden 
en te behouden in plaats van om de 
officieel aangegeven behoeften en doel -
stellingen aan te pakken. Door dergelijke 
praktijken te aanvaarden heeft de Com -
missie niet gezorgd voor naleving van de 
beginselen van goed financieel beheer33.Significante overkapitalisatie 
van financiële instrumenten
41 
Een situatie van overkapitalisatie ont -
staat wanneer het in het kapitaal van 
de financiële instrumenten gestorte 
bedrag te groot is in verhouding tot het 
bedrag dat in de vorm van leningen of 
gegeven garanties wordt verstrekt aan 
eindontvangers.
42 
In figuur 4  wordt getoond dat het 
proces begint met de vaststelling van 
de potentiële markt voor het financi -
ele instrument. Deze informatie dient 
voor de raming van het fondskapitaal. 
Een verkeerde raming kan leiden tot 
over  kapitalisatie van het financiële 
instrument:31 In haar antwoord op het 
Jaarverslag van de 
Rekenkamer over het 
begrotingsjaar 2012, erkent de 
Commissie dat zij zelf heeft 
„opgemerkt dat sommige 
lidstaten uitvoerig gebruik 
maken van (…) financiële 
instrumenten met als mogelijk 
effect het beperken of 
vermijden van een verlies van 
middelen in het kader van de 
n + 2-regels”.
33 Artikel 9, lid 2, van 
Verordening (EG) 
nr. 1290/2005 van de Raad en 
artikel 73 van Verordening 
(EG) nr. 1698/2005 van de Raad 
van 20 september 2005 inzake 
steun voor plattelands -
ontwikkeling uit het Europees 
Landbouwfonds voor 
Plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) (PB L 277 van 
21.10.2005, blz. 1).
Factoren die bijdragen tot overkapitalisatieFiguur 4
Activiteit 
van het 
ﬁnancieel 
instrument (Risicoblootstellingsratio 
enkel bij GF’s)
(Renouvellering GF)(Uitbetalingspercentage LF)
Overkapitalisatie 
van de ﬁnanciële 
instrumentenOverschatting 
van het 
fondskapitaalVraag naar de 
ﬁnanciële 
instrumentenGaranties aan 
eindontvangersLeningen aan 
eindontvangers
Werkelijk in 
fondskapitaal 
gestort bedrag Bedrag 
fondskapi-
taalPotentiële markt 
voor het 
ﬁnancieel 
instrument
23 Opmerkingen
Bedrag aan fondskapitaal over 
het algemeen gekenmerkt door 
overkapitalisatie
43 
De Commissie hield toezicht op het pro -
ces tot vaststelling van het bedrag aan 
fondskapitaal voor financiële instrumen -
ten. Ondanks dit toezicht constateerde 
de Rekenkamer significante overkapitali -
satie in Bulgarije, Griekenland, Italië  
(Basilicata en Sicilië), Litouwen en 
Roemenië. De Commissie trof alleen 
concrete maatregelen in het geval van 
Bulgarije, wat heeft geleid tot een ver -
mindering van het fondskapitaal. Voor -
beelden van overkapitalisatie worden 
gegeven in tekstvak 5 .Een van de redenen van 
overkapitalisatie is het ontbreken 
van een degelijke analyse 
van de vraag naar financiële 
instrumenten in de lidstaten
44 
De Rekenkamer constateerde dat de lid -
staten in operationele documenten zoals 
de bedrijfsplannen hadden getracht, een 
inschatting te maken van de vraag naar 
ingestelde financiële instrumenten, maar 
die pogingen waren gebaseerd op ruwe 
schattingen van de subsidie -opname. 
Vergelijkbare tekortkomingen werden 
vastgesteld voor alle gecontroleerde 
financiële instrumenten in de lidstaten 
(zie paragraaf 19), met uitzondering van 
Frankrijk (Corsica). Uit de voor onderzoek 
verzamelde informatie blijkt dat soort -
gelijke tekortkomingen ook bestaan in 
Bulgarije. Enkele voorbeelden hiervan 
worden beschreven in tekstvak 6 .
Voorbeelden van de overkapitalisatie van financiële instrumenten
In Griekenland ontving het leningfonds overheidsfinanciering ten bedrage van 115 miljoen euro, te  
besteden in de periode 2014-2015. In werkelijkheid werd tot november 2014 slechts 0,5 miljoen euro uitbetaald  
aan eindbegunstigden.
In Litouwen was aanvankelijk een fonds van meer dan 130 miljoen euro gepland, maar in de praktijk bedroeg de 
maximale toewijzing slechts 52 miljoen euro. Eind 2013 werd het fondskapitaal teruggebracht tot 13,8 miljoen euro.
In Italië (Sicilië) was het in het garantiefonds gestorte bedrag ongeveer 38 miljoen euro. Dit bedrag was veel te 
hoog geraamd, want de opname betrof ongeveer 5 miljoen euro (zie paragraaf 55).Tekstvak 5
24 Opmerkingen
45 
De Rekenkamer constateerde dat de 
aantrekkelijkheid van de financiële in -
strumenten voor potentiële eindontvan -
gers hoofdzakelijk afhing van de kosten 
van het krediet, die op hun beurt weer 
afhankelijk waren van de marktrente. Dit 
kan worden geïllustreerd met het geval 
van Litouwen. De perioden waarin de 
contracten met eindontvangers werden 
gesloten, vielen grotendeels samen met 
de perioden waarin het leningfonds 
aantrekkelijk was uit het oogpunt van 
rentepercentages35. Dit toont aan dat de 
vraag naar financiële instrumenten gron -
dig en op de lange termijn moet worden 
onderzocht, omdat zij afhangt van een 
combinatie van intrinsieke omstan -
digheden en situaties en van externe 
ontwikkelingen.Een andere reden voor 
de overkapitalisatie 
van garantiefondsen: 
de slecht bepaalde 
risicoblootstellingsratio’s
46 
De risicoblootstellingsratio van een 
garantiefonds is de bovengrens voor 
wanbetaling die bij het fondsbeheer 
aanvaardbaar wordt geacht. Indien het 
bedrag aan kapitaal vermenigvuldigd 
met de risicoblootstellingsratio te hoog 
is in verhouding tot de aan de eindont -
vangers verleende garanties, ontstaat 
een situatie van overkapitalisatie.35 De rentetarieven die worden 
geboden door het 
leningfonds tegenover die 
welke worden voorgesteld 
door de markt.Voorbeelden van ontbrekende analyse van de vraag naar financiële instrumenten
In Italië (Apulië en Sicilië) was de toegepaste procedure het inschatten van de potentiële vraag naar garantiefond -
sen. Dit kwam overeen met ongeveer 75 % (Apulië), respectievelijk 50 % (Sicilië) van de leningen die naar verwach -
ting verstrekt zouden worden door de banksector ter financiering van het particuliere deel van projecten met be -
trekking tot de betrokken investeringsmaatregelen. Dit heeft ertoe geleid dat de geraamde vraag (312 miljoen euro 
in Apulië en 120 miljoen euro in Sicilië) veel groter was dan de werkelijke vraag. De geraamde vraag naar garantie -
fondsen voor slechts twee regio’s (Apulië en Sicilië) lag 8 % hoger dan het totaal van de door de fondsbeheerder tot 
juli 2014 verstrekte garanties voor het gehele land34.
In Bulgarije meenden de autoriteiten dat het garantiefonds 75 % van de totale potentiële investeringen zou afdek -
ken. De potentiële vraag naar het garantiefonds werd vervolgens vastgesteld op ongeveer 600 miljoen euro voor 
de periode 2012-2015. Dit is twaalf maal meer dan de reële markt eind april 2014. De Commissie controleerde het 
proces zonder te wijzen op het feit dat de hypothese van 75 %, waarop de berekeningen waren gebaseerd, niet was 
bewezen.
In Roemenië werd geen bewijs geleverd van een voorafgaande analyse ter onderbouwing van de ramingen. Er 
werd verklaard dat die ramingen waren gebaseerd op eerdere ervaring en het Sapard -programma, zonder vooraf 
de omvang van de garanties in de periode te berekenen.
34 De fondsbeheerder (ISMEA) is een overheidsorgaan dat aan de landbouwsector in Italië informatie en financiële diensten verstrekt. Het beheert 
een nationaal garantiefonds en is ook de fondsbeheerder voor zes regionale garantiefondsen die door het Elfpo worden gesteund.Tekstvak 6
25 Opmerkingen
47 
De waarde van de risicoblootstellings -
ratio heeft een grote invloed op het 
bedrag van het in het garantiefonds te 
betalen kapitaal. Het is noodzakelijk de 
waarde van de risicoblootstellingsratio 
af te stemmen op de waarde van de 
werkelijk waargenomen wanbetalings -
graad. Zo was in Roemenië de eind 2013 
geconstateerde wanbetalingsgraad 
(minder dan 1 %, zie paragraaf 32) veel 
lager dan de bovengrens van 20 %, waar -
op de kapitalisatie van het garantiefonds 
was gebaseerd.
Raming van de overkapitalisatie 
van de garantiefondsen
48 
De Rekenkamer schatte het bedrag aan 
overkapitalisatie van de garantiefondsen 
per 31 december 2013 op basis van de 
door de nationale autoriteiten toege -
paste risicoblootstellingsratio’s. Uit de 
berekeningen in bijlage I  blijkt dat het 
totale bedrag voor de eind 2013 verleen -
de garanties voor alle financiële instru -
menten die werden toegepast in de 
periode 2007-2013, had kunnen komen 
van een totaal kapitaal van ongeveer 
50 miljoen euro dat was gestort in de 
fondsen. In werkelijkheid werd ongeveer 
420 miljoen euro geïnvesteerd. Dit geeft 
aan dat er sprake was van een massale 
overkapitalisatie aan het eind van het 
jaar 2013: de geïnvesteerde bedragen 
waren acht maal hoger dan in werkelijk -
heid nodig was.Er werden ook voorbeelden 
aangetroffen van een voorzichtige 
aanpak bij de kapitalisatie van de 
fondsen
49 
Hoewel de Italiaanse regio Apulië de po -
tentiële vraag overschatte, volgde zij een 
voorzichtige, stapsgewijze aanpak en 
beperkte zij de stortingen in het fonds 
tot 20 % van het geraamde fondskapitaal 
om overkapitalisatie te voorkomen. Dit 
besluit bleek betrekkelijk goed overeen 
te komen met de afgegeven garanties 
(zie paragraaf 55). Een dergelijke aanpak 
bestond ook in andere Italiaanse regio’s 
(Campania en Molise).
50 
Een soortgelijke aanpak werd aange -
troffen in Frankrijk (Corsica). Slechts de 
helft van het oorspronkelijk geplande 
fondskapitaal werd werkelijk in het fonds 
gestort overeenkomstig de afgegeven 
garanties. Gezien de risicoblootstellings -
ratio zouden de financiële instrumenten 
in Italië (Apulië) en Frankrijk (Corsica) 
niettemin ook volledig operationeel 
zijn geweest met een veel lagere 
kapitaalverschaffing.
26 Opmerkingen
36 Zie de paragrafen 5.33-5.36: 
Volgens de meest recente 
cijfers van de Commissie werd 
slechts 37 % van de 
8,4 miljard euro die van 2007 
tot eind 2012 waren besteed 
aan financiële instrumenten 
werkelijk gebruikt voor 
betalingen of garanties aan 
eindontvangers.Presteerden de financiële 
instrumenten goed in de 
periode 2007-2013?
51 
Financiële instrumenten kunnen goed 
presteren als bepaalde voorwaarden zijn 
vervuld. Alleen wanneer er voldoende 
middelen uit financiële instrumenten 
tijdig de eindontvangers bereiken, 
functioneren die instrumenten zoals 
verwacht en realiseren zij volledig hun 
potentiële voordelen (renouvellerings- 
en hefboomeffecten). Het rechtskader 
van de EU zou passende bepalingen 
moeten bevatten om de verwezenlijking 
van deze voordelen te stimuleren. Het 
tijdig binnen de programmeringsperio -
de instellen van de financiële instrumen -
ten moet ook helpen om de verwachte 
voordelen te realiseren. Ook zouden er 
monitoringsystemen moeten bestaan 
die betrouwbare gegevens bieden om te 
kunnen beoordelen of de instrumenten 
de gewenste resultaten opleveren.
52 
De Rekenkamer onderzocht of deze 
essentiële voorwaarden voor goede 
prestaties vervuld waren toen de finan -
ciële instrumenten werden uitgevoerd in 
de programmeringsperiode 2007-2013. 
Over het geheel genomen stelde zij vast 
dat dit niet het geval was.Financiële instrumenten 
presteerden slecht wat 
betreft het laten „renouvel -
leren” van geld
53 
In haar Jaarverslag over het begrotings -
jaar 2013 wijst de Rekenkamer erop dat 
de financiële instrumenten op het ge -
bied van cohesie36 weinig bijstand bie -
den aan de eindontvangers. Zij verklaar -
de dat de uitbetalingspercentages „nog 
steeds te laag [waren] om te verwachten 
dat alle beschikbare middelen ten 
minste éénmaal worden gebruikt”. Uit 
deze controle bleek dat deze situatie ook 
bestond voor plattelandsontwikkeling. 
Per 31 december 2013 was slechts 45 % 
van de 700 miljoen euro van het fonds -
kapitaal voor financiële instrumenten 
(lening- en garantiefondsen) werkelijk 
gebruikt voor garanties of betalingen 
aan de eindontvangers van de lening- en 
garantiefondsen.
54 
Een van de voornaamste uitwerkin -
gen die verwacht kunnen worden van 
financiële instrumenten is het verkrij -
gen van een renouvelleringseffect. Er 
is echter geen mate van renouvellering 
voorgeschreven en bij te lage uitbe -
talingspercentages kan het optreden 
van renouvelleringseffecten worden 
vertraagd. Uit de controle blijkt dat 
deze situatie zich ook voordoet bij 
plattelandsontwikkeling.
27 Opmerkingen
Voor de garantiefondsen waren 
de renouvelleringseffecten tot nu 
toe ontoereikend
55 
Een garantiefonds biedt de moge -
lijkheid om het beschikbare kapitaal 
sterk te overschrijden dankzij een 
multiplicatoreffect. Daardoor is het 
mogelijk om meer garanties te bieden 
dan het beschikbare kapitaal. De in 
de lidstaten bereikte multiplicator- of 
renouvellerings  effecten waren echter 
ontoereikend. Volgens de gegevens van 
de Rekenkamer was het renouvellerings -
effect voor de elf bestaande garantie -
fondsen eind 2013 gelijk aan 0,53, zoals 
blijkt uit tabel 2 :56 
Het renouvelleringseffect was voor 
bepaalde Italiaanse garantiefondsen 
(Basilicata, Calabrië, Sicilië en Umbrië) 
bijzonder laag. Slechts drie van de ga -
rantiefondsen in tabel 2  (in Italië (Cam -
panië, Molise en Apulië)) verstrekten 
meer garanties dan het fondskapitaal, 
zodat het renouvelleringseffect gering 
was.Tabel 2Renouvelleringseffect van de garantiefondsen
Lidstaat/regio(‘s)Maximumbedrag overge -
maakt aan het fonds tot 
31.12.2013 (miljoen euro)
ATotaal gegarandeerde 
bedragen aan eindont -
vangers per 31.12.2013 
(miljoen euro)
BRenouvellerings -ef-
fect (multiplicator 
- 31.12.2013)
B/ABeoogde maximale 
multiplicator
Bulgarije 171,29 50,0010,29 5
Frankrijk (Corsica) 0,60 0,40 0,67 3
Italië (Sicilië) 37, 6 3 5,48 0,15 32
Italië (Apulië) 5,00 6,58 1,32 12,52
Italië (Lazio) 2,50 0,92 0,37 12,5
Italië (Campanië): 2,25 3,26 1,45 12,5
Italië (Umbrië) 4,80 0,00 0 3
Italië (Molise) 2,45 2,45 1,00 3
Italië (Basilicata) 14,86 1,70 0,11 3
Italië (Calabrië) 10,00 1,68 0,17 2
Roemenië 220,00 177,17 0,81 5
TOTAAL 473,80 249,64 0,53 -
1 Tot 30 april 2014 verleende garanties.
2 De maximale waarde voor de multiplicator werd vastgesteld op 12,5 in Apulië en Sicilië. In Apulië werd het bedrag van het fondskapitaal echter 
bepaald op basis van deze waarde terwijl in Sicilië de waarde 3 werd toegepast.
Bron: Gegevens uit de bedrijfsplannen, de desbetreffende jaarlijkse voortgangsverslagen 2013 en berekening van de Europese Rekenkamer.
28 Opmerkingen
57 
Bulgarije verminderde het fondskapitaal 
met meer dan een kwart in 2013 (van 
171,29 tot 121 miljoen euro) en Roeme -
nië verminderde het met bijna de helft 
(van 220 tot 115 miljoen euro) in 2014. 
De overeenkomstige Elfpo -middelen 
werden weer overgeheveld van het 
garantiefonds naar het subsidiedeel 
van de toepasselijke investerings -
maatregelen. Deze verminderingen 
van het fondskapitaal leidden tot een 
versterking van de multiplicator- en 
renouvelleringseffecten.
58 
Als rekening wordt gehouden met deze 
verminderingen en de in de eerste 
drie kwartalen van 2014 verstrekte 
garanties worden geraamd, was er per 
30 september 2014 voor geen van de elf 
bestaande garantiefondsen een multipli -
catoreffect bereikt. Dat was nog steeds 
veel lager dan de door de lidstaten zelf 
nagestreefde multiplicator (zie tabel 2 , 
laatste kolom) en de in bijlage I  beschre -
ven situatie. Dit betekent dat het in de 
garantiefondsen gestorte kapitaal nog 
steeds groter was dan het bedrag van de 
aan eindontvangers verleende garanties, 
waardoor het instrument aan potentieel 
inboette.Voor leningfondsen is het 
renouvelleringseffect even laag
59 
Volgens de gegevens van de Rekenka -
mer was het uitbetalingspercentage 
voor de twee bestaande leningfondsen 
eind 2013 gelijk aan 0,75, zoals blijkt 
uit  tabel 3 :
60 
In Griekenland werden tot medio 2014 in 
werkelijkheid geen leningen verstrekt. 
Voor Litouwen en Letland verbergen de 
cijfers een situatie waarin de fondsen 
discontinu functioneerden. In Litou -
wen was er geen enkele overeenkomst 
gesloten sinds het eerste kwartaal van 
2012 (zie paragraaf 45). Er is geen poging 
ondernomen om de voorwaarden van 
het fonds aan te passen aan de behoef -
ten van de markt. In Letland was de situ -
atie vergelijkbaar: sinds juni 2012 waren 
er geen nieuwe leningen verstrekt. De 
oplossing in Litouwen en Letland was de 
geleidelijke vermindering van het fonds -
kapitaal respectievelijk met ongeveer 
driekwart en twee derde tot eind 2013. 
Deze praktijk van vermindering werd 
voortgezet in 2014.Tabel 3Uitbetalingspercentage van de leningfondsen
Lidstaat/regio(‘s)Maximumbedrag overgemaakt 
aan het fonds tot 31.12.2013 
(miljoen euro)Totaal aan eindontvangers 
betaalde bedragen per 31.12.2013 
(miljoen euro)Uitbetalingspercentage bij 
het tot 31.12.2013 in het fonds 
gestort maximumbedrag
Letland137, 6 0228,25 0,75
Litouwen 52,45 39,05 0,74
TOTAAL 90,05 67,30 0,75
1 Volgens de wisselkoers van de Bank van Letland 1 EUR = 0,702804 LVL.
2 Raming van de ERK op basis van de Letse driemaandelijkse declaraties, inclusief die voor het 4e kwartaal 2013.
Bron: Gegevens van de desbetreffende jaarlijkse voortgangsverslagen 2013 en berekening van de Europese Rekenkamer.
29 Opmerkingen
61 
Bij leningfondsen kan het renouvel -
leringseffect pas optreden zodra een 
lening is terugbetaald door de eindont -
vanger. Voor die fondsen constateerde 
de Rekenkamer dat er aan het eind van 
het jaar 2013 geen werkelijk renouvelle -
ringseffect optrad.
Hefboomeffect komt zelden 
voor en bepaalde fondsen 
werden te laat ingesteld
62 
In haar antwoord op het Jaarverslag van 
de Rekenkamer over het begrotingsjaar 
2013 (paragraaf 5.36) wees de Commissie 
op de beperkingen van een enkele indi -
cator zoals het uitbetalingspercentage 
als middel voor het beoordelen van de 
prestaties van financiële instrumenten 
en oordeelde zij dat „de beoordeling 
van prestaties zich tevens moet richten 
op het bereiken van resultaten door de 
gecofinancierde financieringsinstrumen -
ten, met inbegrip van de doorlopende 
en hefboomeffecten”.
Hefboomeffect komt zelden voor
63 
Financiële instrumenten worden geacht 
een hefboomwerking teweeg te bren -
gen voor de overheidssteun door het 
stimuleren van de betrokkenheid van de 
particuliere sector. Indien bijvoorbeeld 
tegenover elke euro uit overheidsbron -
nen één euro aan particuliere financie -
ring staat, wordt het totale bedrag ten 
gunste van de eindontvangers ver -
dubbeld. Er is evenwel geen wettelijke 
verplichting om een bepaalde mate van 
deelname uit particuliere sector (hef -
boomeffect) te bereiken.64 
Artikel 223 van de uitvoeringsvoorschrif -
ten bij de Financiële Regels37 bepaalt 
dat financiële instrumenten „tot doel 
[hebben] om met de bijdrage van de 
Unie een hefboomeffect te verwezen -
lijken, waarbij een totaal investerings -
bedrag wordt vrijgemaakt dat groter 
is dan de bijdrage van de Unie” en dat 
„het hefboomeffect van de middelen 
van de Unie wordt berekend door het 
totale, aan de in aanmerking komende 
eindontvangers ter beschikking gestel -
de bedrag voor financieringen te delen 
door de bijdrage van de Unie”38. In het 
kader van het Elfpo houdt dit begrip 
echter in dat normale medefinanciering 
door de lidstaten deel uitmaakt van de 
hefboomwerking, zelfs wanneer er hele -
maal geen particuliere financiering werd 
opgehaald.
65 
In de verordening houdende gemeen -
schappelijke bepalingen39 wordt het 
„verwachte hefboomeffect” omschreven 
als „een raming van aanvullende pu -
blieke en private middelen die met het 
financieringsinstrument kunnen worden 
gegenereerd, tot op het niveau van de 
eindontvanger (…)”. Overeenkomstig 
dit begrip bekijkt de Rekenkamer in de 
context van deze doelmatigheidscontro -
le de hefboomwerking aan de hand van 
de vraag hoeveel euro aan overheids- en 
particuliere financiering er is gegaran -
deerd of betaald ter financiering van 
projecten voor plattelandsontwikkeling 
voor iedere euro aan overheidsfinan -
ciering (van de EU en de lidstaten). De 
Rekenkamer berekende het hefboomef -
fect40 dan ook als volgt:
Financiering aan eindontvangers
Overheidsbijdragen37 Verordening (EU, Euratom) 
nr. 966/2012 van het Europees 
Parlement en de Raad van 
25 oktober 2012 tot 
vaststelling van de financiële 
regels van toepassing op de 
algemene begroting van de 
Unie en tot intrekking van 
Verordening (EG, Euratom) 
nr. 1605/2002 (PB L 298 van 
26.10.2012, blz. 1).
38 Zie Gedelegeerde 
Verordening (EU) nr. 1268/2012 
van de Commissie van 
29 oktober 2012 houdende 
uitvoeringsvoorschriften voor 
Verordening (EU, Euratom) 
nr. 966/2012 van het Europees 
Parlement en de Raad tot 
vaststelling van de financiële 
regels van toepassing op de 
algemene begroting van de 
Unie (PB L 362 van 31.12.2012, 
blz. 1).
39 Zie artikel 37, lid 2, van 
Verordening (EU) nr. 1303/2013 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 17 december 
2013 houdende 
gemeenschappelijke 
bepalingen inzake het 
Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds, het Europees 
Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling en 
het Europees Fonds voor 
maritieme zaken en visserij en 
algemene bepalingen inzake 
het Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds en het Europees 
Fonds voor maritieme zaken 
en visserij en tot intrekking 
van Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 van de Raad (PB 
L 347 van 20.12.2013, blz. 320).
40 Zie Speciaal verslag nr. 2/2012, 
paragraaf 102.
30 Opmerkingen
66 
De lidstaten ondernamen weinig om een 
hefboomeffect te bewerkstelligen. Zo 
bleek uit de controlebezoeken van de 
Rekenkamer dat geen enkele hefboom -
werking was bereikt in Letland, Litouwen 
en Italië (Sicilië), want de toepassing van 
de financiële instrumenten trok geen 
extra particulier kapitaal aan voor pro -
jecten voor plattelandsontwikkeling. Een 
zekere mate van hefboomwerking werd 
aangetroffen in Frankrijk (Corsica), Italië 
(Apulië) en Roemenië, voor het niet -ge-
garandeerde deel van de leningen41 aan 
eindontvangers.67 
Griekenland en Italië (Umbrië)42 waren 
de enige lidstaten waar de fondsen 
uitdrukkelijk waren ontworpen om een 
hefboomeffect te bewerkstelligen. In 
Griekenland werd verwacht dat een 
bepaald niveau van hefboomwerking 
zou worden bereikt omdat er naast de 
overheidsbijdrage een gedeeltelijke 
financiering was door een particuliere 
bank43. Medio 2014 was echter geen  
echte hefboomwerking bereikt, aange -
zien er geen leningen waren verstrekt.41 Een voorbeeld: de garantie in 
Frankrijk (Corsica) dekt 65 % 
van de lening, terwijl dit in 
Roemenië kan oplopen tot 
80 %.
42 In Italië (Umbrië) was er voor 
een niet ter plaatse 
gecontroleerd garantiefonds 
een bedrijfsplan waarin stond 
dat ten minste 20 % van de 
middelen voor het fonds 
moest komen uit de 
particuliere sector.
43 Het volledige kapitaal dat 
werd geïnvesteerd in het 
leningfonds was 
253,025  miljoen  euro, waarvan 
115 miljoen euro 
overheidsgeld was en 
138,025  miljoen  euro 
particulier werd geïnvesteerd 
door de Bank van Piraeus.Tekstvak 7Hefboomeffect zoals geschat door de Rekenkamer
Uit de steekproef van in het kader van de controle ter plaatse bezochte lidstaten/regio’s blijkt de volgende 
hefboomwerking:
Corsica
(GF)Griekenland
(LF)Litouwen
(LF)Apulië
(GF)Roemenië
(GF)Sicilië
(GF)
Hefboomeffect
(Bedrag verstrekt krediet / In het FI gestort kapitaal)1,47 Nog niet N.v.t. 2,24 1,4110,28
1 De berekening in deze tabel berust op een fondskapitaal van maximaal 220 miljoen euro.
Bepaalde financiële instrumenten 
werden te laat ingesteld
68 
Diverse financiële instrumenten werden 
te laat vastgesteld, waardoor hun presta -
ties binnen de programmeringsperiode 
2007-2013 werden beperkt. Dat was het 
geval in Frankrijk (Corsica) (juni 2012) en 
Bulgarije (februari 2012), maar meer be -
paald in Griekenland en Italië (Calabrië) 
(zie tekstvak 8 ).
31 Opmerkingen
44 Deze twee prestatie - 
indicatoren (hefboom- en 
renouvelleringseffect) worden 
ook door de Commissie 
relevant geacht (zie 
paragraaf  62).
45 Op deze lijsten worden ook de 
betrokken maatregelen 
vermeld, de hoogte van de 
leningen, het bedrag van de 
garanties (indien van 
toepassing), de valuta, de 
stand van de leningen 
(terugbetaling) enz.De monitoring van financiële 
instrumenten in de periode 
2007-2013 leverde onvol -
doende relevante informa -
tie op over de geleverde 
prestaties
69 
De Rekenkamer is van oordeel dat dit 
de voornaamste indicatoren zijn om de 
prestaties van een financieel instrument 
te meten:
 — hefboomeffect,
 — renouvelleringseffect44,
 — wanbetalingsgraden.
70 
Deze reeks indicatoren verschaft in -
formatie over de prestaties. De Reken -
kamer merkte op dat het kader voor 
plattelandsontwikkeling geen specifieke 
streefdoelen of indicatoren bevatte om 
de doeltreffendheid en de impact van de financiële instrumenten te kunnen 
meten en dat de lidstaten voornamelijk 
toezagen op de uitbetalingspercen -
tages. De lidstaten hadden volledige 
lijsten van de betrokken eindontvan -
gers45, maar stelden geen prestatie- of 
resultaatindicatoren vast om toezicht te 
houden op de prestaties ten aanzien van 
de drie criteria (renouvelleringseffect, 
hefboomeffect en wanbetalingsgraad).
71 
De Rekenkamer ontdekte ook gevallen 
waarin de in de jaarlijkse voortgangs -
verslagen aan de Commissie opgeno -
men cijfers niet altijd volledig of be -
trouwbaar waren (zie tekstvak 9 ).In Griekenland en Italië (Calabrië) ging de timing ten koste van de prestaties van de 
fondsen
De Griekse beheersautoriteit stelde de oprichting van een leningfonds voor in januari 2011 en de Europese Com -
missie keurde dit goed in mei 2011. Dit moest de liquiditeit vergroten voor investeerders en ondernemers in de 
agrarische sector. In werkelijkheid werd het leningfonds pas in januari 2014 operationeel. In de specifieke context 
van een acute economische crisis - die volgens de nationale autoriteiten de vertragingen verklaarde - werd het le -
ningfonds pas ingevoerd twee jaar voor afloop van de programmeringsperiode eind 2015. Dit beperkte de resulta -
ten ervan over de hele periode 2007-2013.
De Rekenkamer constateerde dat er een belangrijke kloof bestond tussen het tijdstip waarop in Italië (Calabrië) een 
fonds administratief werd opgericht en het fondskapitaal werd gestort, enerzijds, en het tijdstip waarop de eerste 
garanties werden afgegeven, anderzijds. Het garantiefonds werd opgericht in 2010, maar de eerste garanties wer -
den pas verstrekt in 2013.Tekstvak 8
32 Opmerkingen
Waren de voorwaarden 
van het afsluitings- en 
beëindigingsbeleid in de 
periode 2007-2013 
adequaat?
72 
Het beheer van de financiële instrumen -
ten verloopt niet volgens het gangbare 
systeem voor het beheer van subsidies 
op het niveau van de overheden van de 
lidstaten of op het niveau van de eind -
ontvangers. Financiële instrumenten 
vereisten een volledig nieuwe structuur 
in de lidstaten, met name om te voldoen 
aan de artikelen 50 - 52 van Verordening 
(EG) nr. 1974/2006. De belangrijkste 
kenmerken van deze specifieke structuur 
voor financiële instrumenten zijn beleids -
lijnen voor afwikkeling en beëindiging.
73 
Bovendien bepaalt de wetgeving 
inzake plattelandsontwikkeling dat 
beleidskwesties inzake afwikkeling en 
beëindiging moeten worden opgeno -
men in de belangrijkste documenten 
(bedrijfsplannen en financieringsover -
eenkomsten). Daarom zijn er duidelijke regels nodig voor de afwikkeling van de 
financiële instrumenten aan het einde 
van de programmeringsperiode (31 de -
cember 2015), en dienen voorwaarden te 
worden gesteld om te voorkomen dat de 
resterende middelen worden gebruikt 
voor enig ander doel dan de oorspron -
kelijke doelstelling inzake plattelands -
ontwikkeling van de POP -maatregel. 
Die middelen mogen ook alleen worden 
gebruikt ten bate van individuele onder -
nemingen. Tot slot moet de Commissie 
de lidstaten richtsnoeren bieden om hun 
administratieve lasten te verminderen, 
en er moet een geschikt risicobeheers -
systeem worden ingevoerd om specifie -
ke risico’s betreffende financiële instru -
menten (zoals de bescherming van de 
overheidsmiddelen) te ondervangen.
74 
De Rekenkamer beoordeelde de bena -
deringen van de lidstaten en de Com -
missie om te voldoen aan deze eisen en 
constateerde dat zowel duidelijke regels 
als richtsnoeren van de Commissie 
ontbraken.Rapportage niet volledig en betrouwbaar
Roemenië vermeldde ook de bedragen voor niet in aanmerking komende garanties (zie ook tekstvak 10), en rap -
porteerde waarborgen die waren geannuleerd zonder dat er enige lening was verstrekt. Roemenië rapporteerde 
ook garanties die niet actief waren, doordat de provisie op de garanties niet was betaald door de eindontvangers.
Litouwen vermeldde leningen die nooit actief waren geworden omdat de contracten werden geannuleerd en 
Frankrijk (Corsica) rapporteerde gegevens die niet overeenstemden met de gecertificeerde informatie in de data -
bank van de fondsbeheerder.Tekstvak 9
33 Opmerkingen
De afsluiting was nog niet 
goed voorbereid en bepa -
lingen werden verschillend 
geïnterpreteerd door de lid -
staten en de Commissie
75 
De programma’s zullen worden afgeslo -
ten aan het einde van de programme -
ringsperiode voor plattelandsontwikke -
ling 2007-2013. In dit verband zal worden 
bepaald welke FI -uitgaven voor subsidie 
in aanmerking komen en welke bedra -
gen de lidstaten (die het saldo van de 
financiële instrumenten betalen) daar -
voor kunnen behouden (zie paragraaf 
33). Tevens zal worden bepaald welke 
regels inzake beëindiging en afwikkeling 
van kracht zullen worden. De Rekenka -
mer constateerde dat deze belangrijke 
gebeurtenis niet goed was voorbereid 
door de lidstaten of de Commissie.
76 
Gedurende de programmeringsperiode 
2007-2013 interpreteerden de Commissie 
en de lidstaten de toepasselijke FI -re-
gels verschillend, met name in het geval 
van garantiefondsen. In de wetgeving 
worden twee categorieën van garantie 
subsidiabel genoemd: vrijgegeven en lo -
pende. De Commissie verklaarde dat alle 
vrijgegeven garanties subsidiabel waren 
bij de afsluiting. Volgens de Commissie 
zijn lopende garanties niet geheel sub -
sidiabel maar moet er een „risicobloot -
stellingsratio” op worden toegepast bij 
de afsluiting, zodat de bedragen die de 
lidstaten kunnen behouden, worden 
beperkt.77 
De Rekenkamer merkte op dat de aan -
pak van DG Landbouw en Plattelands -
ontwikkeling in dit geval overeenkwam 
met de interpretatie van DG Regionaal 
Beleid en Stadsontwikkeling in zijn 
nota met richtsnoeren, maar dit wordt 
niet ondersteund door de tekst van 
de wetgeving. De tijdens de controle 
bezochte lidstaten hadden uiteenlopen -
de interpretaties van deze regels. Italië 
had begrepen dat het deze risicobloot -
stellingsratio moest toepassen voor alle 
garanties (vrijgegeven en lopende), ter -
wijl Frankrijk (Corsica) en Roemenië dat 
helemaal geen ratio wilden toepassen.
Gebrek aan duidelijkheid in 
de beëindigingsbepalingen
78 
Er zijn momenteel geen duidelijke beëin -
digings- en afwikkelingsbepalingen voor 
de lidstaten. In de EU -regels inzake plat -
telandsontwikkeling is alleen bepaald 
dat middelen die terugvloeien naar de 
actie na de uiterste subsidiabiliteits -
datum van het programma voor platte -
landsontwikkeling door de betrokken 
lidstaten moeten worden gebruikt ten 
behoeve van individuele ondernemin -
gen. Alle tijdens de controle bezochte 
lidstaten achtten de toekomst van alle 
gecontroleerde fondsen nog onbeslist: 
het was niet duidelijk of de fondsen 
zouden voortbestaan, voor hoe lang en 
met welk doel.
34 Opmerkingen
79 
Volgens de interpretatie van de Com -
missie46 kunnen personen buiten 
de sector landbouw en plattelands -
ontwikkeling steun ontvangen, maar er 
was geen duidelijke definitie van deze 
individuele ondernemingen beschik -
baar. De Rekenkamer is van oordeel dat 
er een risico bestaat dat de aanvanke -
lijk voor plattelandsontwikkeling en 
voor potentiële begunstigden van het 
landbouwbeleid bedoelde middelen 
worden overgedragen naar andere 
sectoren dan die waar aan plattelands -
ontwikkeling wordt gedaan.
80 
Ten slotte constateerde de Rekenkamer 
dat de Commissie niet voornemens was 
om toezicht te houden op deze bepaling 
in de periode na afsluiting, om ervoor te 
zorgen dat het fondskapitaal en de terug -
kerende middelen op middellange en lan -
ge termijn door de lidstaten niet worden 
gebruikt voor andere doeleinden dan ten 
behoeve van individuele ondernemingen.
Kan het kader 2014-2020 
in potentie voor de 
nodige verbeteringen van 
de financiële 
instrumenten zorgen?
81 
Eind 2013 werd voor de periode 2014-
2020 een nieuw rechtskader vastgesteld 
voor het beleid op het gebied van 
sociale zaken, visserij, cohesie en platte -
landsontwikkeling. In overeenstemming 
met de Financiële Regels47 bepaalt de 
verordening houdende gemeenschap -
pelijke bepalingen voor de periode 
2014-2020 de beginselen die in geval van 
gedeeld beheer in acht moeten worden 
genomen voor financiële instrumenten 
op alle gebieden. De Rekenkamer heeft 
beoordeeld in hoeverre deze juridische 
veranderingen de prestaties van de 
financiële instrumenten op het gebied 
van plattelandsontwikkeling kunnen 
verbeteren.Er zijn een aantal opmerke -
lijke verbeteringen in het 
nieuwe rechtskader…
82 
De Rekenkamer constateerde dat het 
rechtskader voor financiële instrumen -
ten bepaalde verbeteringen bevat, met 
name:
 — verplichte beoordelingen vooraf 
van alle instrumenten, die onder 
meer zouden moeten leiden tot 
een betere raming van het vereiste 
fondskapitaal;
 — gefaseerde betalingen gekoppeld 
aan het niveau van de reële uitbe -
talingen aan de eindontvangers 
voor de leningfondsen of de reële 
opname voor de garantiefondsen, 
hetgeen het gevaar van overkapitali -
satie zou moeten verminderen;
 — de mogelijkheid om verschillende 
soorten financiële instrumenten op 
te zetten op verschillende niveaus 
(nationaal, regionaal, transnationaal 
of grensoverschrijdend), bijvoor -
beeld via een fonds van fondsen 
(holdingfonds48), specifieke, op maat 
gesneden of gestandaardiseerde in -
strumenten (beide op te richten door 
de lidstaten) of via bijdragen aan de 
instrumenten op EU -niveau; en
 — verplichte rapportage vanaf het 
begin, ook over een reeks van indi -
catoren die verband houden met de 
Financiële Regels49.46 Advies van de Juridische 
dienst van DG Landbouw en 
Plattelandsontwikkeling in 
een nota d.d. 8 oktober 2014 
aan de controleurs.
47 Artikel 139, lid 5, van 
Verordening (EU, Euratom) 
nr. 966/2012.
48 Fondsen die zijn opgericht om 
financiële middelen te 
investeren in risico -
kapitaalfondsen, garantie -
fondsen, leningfondsen, of in 
fondsen of andere 
stimulerings  regelingen die 
leningen, garanties voor 
terug  betaalbare investeringen 
of gelijkwaardige 
instrumenten bieden.
49 Zo zullen beheersautoriteiten 
specifiek verslag moeten 
uitbrengen over de acties die 
financiële instrumenten 
omvatten, en wel in bijlage bij 
de jaarlijkse voortgangs -
verslagen. Dit omvat een 
aantal elementen 
(hefboomwerking, prestaties) 
om de rapportage in 
overeenstemming te brengen 
met de Financiële Regels. Voor 
het Elfpo is deze verslag -
legging nieuw.
35 Opmerkingen
… maar bepaalde belemme -
ringen blijven bestaan
83 
De Rekenkamer constateerde dat het ri -
sico van overkapitalisatie van de financi -
ele instrumenten blijft bestaan en dat de 
voorwaarden om effecten op lange ter -
mijn te garanderen nog steeds niet zijn 
vervuld. De Rekenkamer constateerde 
ook dat de kwestie van de prestaties nog 
steeds niet behoorlijk wordt aangepakt 
in het rechtskader van de EU voor 2014-
2020, en dat de financiële instrumenten 
te afhankelijk dreigen te blijven van de 
subsidieregelingen.
De risico’s van te hoge 
raming van het benodigde 
kapitaal en daarop volgende 
overkapitalisatie van de fondsen 
blijven bestaan
84 
Volgens de nieuwe bepaling inzake 
gefaseerde betalingen (artikel 41 van de 
verordening houdende gemeenschap -
pelijke bepalingen) zijn betalingen uit 
de Elfpo -begroting voor fondskapitaal 
afhankelijk van de bestedingsactivitei -
ten van financiële instrumenten. Door deze bepaling kan overkapitalisatie 
worden beperkt, maar het risico bestaat 
nog steeds dat dit niet zal volstaan als 
remedie tegen het probleem van „par -
keerfondsen50” die bedoeld zijn om de 
toepassing van de vrijmakingsregel te 
omzeilen.
85 
Een van de belangrijkste doelstellingen 
van de nieuwe verplichte beoordeling 
vooraf is het kwantificeren van het 
bedrag dat moet worden uitgetrokken 
voor de financiering van financiële 
instrumenten. De kwaliteit van deze 
beoordeling is dan ook van essentieel 
belang, omdat zij directe financiële 
gevolgen heeft. De geldende wetgeving 
schrijft niet voor dat de Commissie deze 
kwaliteit moet controleren.
86 
Op basis van de ervaring uit de perio -
de 2007-2013 bestaat er een risico dat 
de nieuwe bepaling inzake gefaseerde 
betalingen onvoldoende is om ervoor 
te zorgen dat fondsen niet te groot 
zijn, vooral als de beoordelingen vooraf 
ontoereikend zijn. Het bedrag van de 
eerste tranche van 25 %51 hangt af van 
krachtens de relevante financierings -
overeenkomst voor het financieel instru -
ment vastgelegde bedrag (zie  tabel 4 ).Tabel 4Potentiële impact van gefaseerde betalingen (miljoen euro)
Aan het financieel instru -
ment te besteden bedrag 
zoals gepland krachtens 
de relevante financie -
ringsovereenkomst Tussentijdse 
betaling  
(maximaal 25  %)MultiplicatorMaximaal aan 
garanties te be -
steden bedragRecentste be -
dragen besteed 
aan garanties% van het 
maximumbedrag 
Bulgarije 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0  %
Italië (Apulië) 25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5 %
Italië (Sicilië) 39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4 %50 In Italië (Sicilië) werden 
bijvoorbeeld continu 
garanties verstrekt, maar over 
het algemeen werd slechts 
een klein gedeelte van het 
kapitaal werkelijk gebruikt. 
Het garantiefonds diende dus 
als een „parkeerfonds”.
51 Krachtens de verordening 
houdende gemeen -
schappelijke bepalingen mag 
een uit het programma aan 
het financieringsinstrument 
betaald bedrag nooit meer 
bedragen dan 25 % van het 
totale bedrag aan 
programmabijdragen dat voor 
het financieel instrument is 
uitgetrokken.
36 Opmerkingen
Het risico blijft bestaan dat 
financiële instrumenten te laat  
tot stand worden gebracht
87 
Het tijdig en vroeg in de programme -
ringsperiode invoeren van een financieel 
instrument is een essentiële voorwaarde 
voor de verbetering van de prestaties 
ervan gedurende de programmerings -
periode. De Rekenkamer is van oordeel 
dat de wijze waarop de huidige finan -
ciële instrumenten worden verrekend 
in december 2015 invloed zal hebben 
op het besluit en het proces voor de 
oprichting van financiële instrumenten 
binnen het nieuwe kader. Aangezien er 
per 1 december 2014 nog geen POP’s 
waren goedgekeurd en er nog geen 
voorafgaande beoordelingen voor de 
nieuwe financiële instrumenten waren 
afgerond, bestaat een groot risico dat de 
uitvoering pas zal beginnen vanaf 2016, 
hetgeen de periode waarin ze operatio -
neel kunnen zijn, beperkt.
Risico op onvoldoende aandacht 
voor de effecten op lange termijn
88 
De Rekenkamer constateerde dat som -
mige lidstaten zoals Letland en Litouwen 
financiële instrumenten invoerden om te 
kunnen reageren op specifieke moei -
lijkheden veroorzaakt door de econo -
mische en financiële crisis. De fondsen 
waren echter inactief geworden zodra 
de situatie op de financiële markten van 
die landen verbeterde (zie de paragra -
fen 45 en 60). Terugbetaalbare instru -
menten van dit type kunnen echter 
slechts significante invloed hebben als 
ze lang lopen. Op Corsica werden de 
garanties beperkt tot 60 maanden, zelfs 
wanneer het krediet een langere periode 
bestreek. In haar recente mededeling 
(zie paragraaf 8) heeft de Commissie 
ook gewezen op de noodzaak van 
passende aandacht voor groei op lange 
termijn en steun voor langlopende 
investeringsprojecten.89 
De Rekenkamer is van oordeel dat een 
voorwaarde voor een langdurig functio -
neren van de financiële instrumenten is 
dat er duidelijke regels bestaan voor de 
overgang tussen de programmerings -
perioden, zodat onderbrekingen in 
verband met het beheer van de pro -
grammeringscycli worden vermeden. 
Dergelijke bepalingen ontbreken in het 
nieuwe rechtskader.
Hefboom- en 
renouvelleringseffecten: 
prestatiekwesties onvoldoende 
aangepakt
90 
De Rekenkamer constateerde dat de 
prestaties niet werden gemonitord 
in 2007 -2013 (zie de paragrafen 69 
en 70). Daardoor was er geen nut -
tige informatie waaruit lering kon 
worden getrokken voor de volgende 
programmeringsperiode.
91 
De verplichte particuliere deelname 
(hefboomwerking) wordt ook in het 
nieuwe rechtskader niet voorgeschreven 
en de nieuwe regelgeving bevat geen 
passende streefdoelen of produceert 
geen gegevens ter berekening van hef -
boomindicatoren. De Rekenkamer is van 
oordeel dat het concept „hefboomef -
fect” zoals voorgesteld in paragraaf 64 
niet geschikt is voor financiële instru -
menten op het gebied van plattelands -
ontwikkeling voor de programmerings -
periode 2014-202052.52 Artikel 59, lid 2, van 
Verordening (EU) nr. 1305/2013 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 17 december 
2013 inzake steun voor 
plattelandsontwikkeling uit 
het Europees Landbouwfonds 
voor Plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) en tot intrekking van 
Verordening (EG) 
nr. 1698/2005 van de Raad (PB 
L 347 van 20.12.2013, blz. 487) 
bepaalt dat „de bijdrage uit 
het Elfpo wordt berekend op 
basis van het bedrag aan 
subsidiabele 
overheidsuitgaven”.
37 Opmerkingen
92 
Bovendien worden in het nieuwe kader 
geen contractueel bindende minimale 
renouvelleringstermijnen vastgesteld. 
Volgens artikel 45 van de verordening 
houdende gemeenschappelijke bepalin -
gen moeten aan financieringsinstrumen -
ten terugbetaalde middelen gedurende 
een periode van ten minste acht jaar 
worden gebruikt in overeenstemming 
met de doelstellingen van het/de pro -
gramma(‘s). Hoewel de vaststelling van 
een dergelijke minimumperiode wordt 
toegejuicht, is het zo dat volgens deze 
bepaling verlaging van het fondskapi -
taal en hergebruik van middelen voor 
financiële instrumenten als subsidie 
mogelijk blijft, waardoor de voordelen 
van een renouvelleringssysteem worden 
beperkt.
Er bestaat een risico dat de 
financiële instrumenten in de 
periode 2014-2020 afhankelijk 
blijven van de subsidies
93 
Bij eerdere controles op het gebied van 
plattelandsontwikkeling53 constateerde 
de Rekenkamer problemen in de manier 
waarop subsidies voor investeringsmaat -
regelen werden beheerd. Er was vaak 
sprake van buitenkanseffect, verplaat -
sing en tekortkomingen bij de selectie. 
De maatregel inzake steun voor investe -
ringen in de verwerking van landbouw -
producten bleek het meest foutgevoelig 
te zijn54. Aangezien er bij financiële 
instrumenten meer expertise bestaat 
om de levensvatbaarheid van projecten 
te beoordelen (zie paragraaf 14), kan dit 
helpen om de geconstateerde risico’s in 
verband met het gebruik van subsidies 
te beperken.94 
Elke eindontvanger die voldoet aan de 
subsidiabiliteits- en selectiecriteria voor 
de toegang tot een financieel instru -
ment kan die steun meteen aanvragen 
zonder dat het nodig is een aanvraag in 
te dienen voor de subsidieregelingen. 
Dit vormt een rechtstreekse toegang tot 
een financieel instrument. In tegenstel -
ling tot de situatie in de programme -
ringsperiode 2007-2013 (zie de para -
grafen 34 en 35) verruimt rechtstreekse 
toegang de reikwijdte van de financiële 
instrumenten en dus ook hun potentiële 
effect.
95 
In de richtsnoeren van de Commis -
sie55 voor de programmeringsperiode 
2014 -2020 wordt gewezen op de moge -
lijkheid van rechtstreekse toegang tot 
de financiële instrumenten als een van 
de voornaamste verschillen tussen de 
twee programmeringsperioden. De Re -
kenkamer is evenwel van oordeel dat de 
verschuiving van onrechtstreekse naar 
rechtstreekse toegang niet kan worden 
toegeschreven aan het nieuwe rechtska -
der, daar onrechtstreekse toegang niet 
was voorgeschreven in de wetgeving 
die van toepassing was op de periode 
2007-201356. De benadering voor cohesie 
omvat rechtstreekse toegang, en er zijn 
regels vastgesteld door DG Regionaal 
Beleid en Stadsontwikkeling over de 
combinatie van financiële instrumenten 
en subsidies. Niets vergelijkbaars werd 
gedaan door DG AGRI in 2007 -2013 
(zie paragraaf 37).53 Zie bv. Speciaal verslag 
nr. 8/2012 „Steunverlening 
richten op de modernisering 
van landbouwbedrijven”; 
Speciaal verslag nr. 1/2013 
„Was de EU -steun aan de 
voedselverwerkende industrie 
doeltreffend en doelmatig in 
het verhogen van de 
toegevoegde waarde van 
landbouwproducten?”, en 
Speciaal verslag nr. 6/2013 
„Hebben de lidstaten en de 
Commissie kosteneffectiviteit 
bereikt met de maatregelen 
ter diversificatie van de 
plattelandseconomie?” ( http://
eca.europa.eu ).
54 Speciaal verslag nr. 23/2014 
„Fouten in de uitgaven voor 
plattelandsontwikkeling: wat 
zijn de oorzaken en hoe 
worden ze aangepakt?” 
(http://eca.europa.eu ).
55 Europese Commissie;  
Financial instruments in ESIF 
programmes 2014-2020, 
a short reference guide for 
Managing Authorities 
(Financiële instrumenten in de 
ESIF -programma’s 2014-2020, 
een beknopte naslaggids voor 
beheersautoriteiten), 2.7.2014.
56 Verordening (EG) 
nr. 1698/2005 van de Raad en 
Verordening (EG) 
nr. 1974/2006 van de 
Commissie.
38
 Conclusies en 
aanbevelingen
96 
In het algemeen concludeerde de Reken -
kamer dat financiële instrumenten geen 
succes waren op het gebied van platte -
landsontwikkeling57 en dat het in de pe -
riode 2014-2020 ondanks veelbelovende 
mogelijkheden een grote uitdaging zal 
zijn om het gewenste effect te berei -
ken. De argumenten voor het rekening 
houden met de specifieke kenmerken 
van het beleid inzake plattelandsont -
wikkeling waren niet duidelijk en er was 
geen beoordeling van de werkelijke 
behoeften gemaakt. De Rekenkamer 
constateerde derhalve dat de potentiële 
voordelen van het loslaten van de cul -
tuur van afhankelijkheid van subsidies58 
niet waren aangetoond met de reële 
toepassing van financiële instrumenten 
in de periode 2007-2013.
97 
De Rekenkamer constateerde dat het 
kader 2014-2020 de mogelijkheid biedt 
om de nodige verbeteringen aan te 
brengen. Toch blijven er nog bepaal -
de belemmeringen bestaan voor een 
ruimer gebruik van financiële instrumen -
ten. Hoewel nieuwe specifieke bepalin -
gen zijn ingevoerd om het terugkeren -
de probleem van overkapitalisatie te 
beperken, bestaat het risico nog steeds. 
Ten slotte zijn de cruciale vraagstukken 
van hefboom- en renouvellerings -
effecten nog niet voldoende aangepakt 
(paragrafen 81-95).
98 
De Rekenkamer constateerde dat de 
argumenten voor de invoering van 
financiële instrumenten in de program -
meringsperiode 2007-2013 niet duidelijk 
waren en dat bij die instrumenten over -
kapitalisatie bestond (paragrafen 21-50). 
De vraag naar financiële instrumenten 
was in de periode 2007-2013 bijzonder 
laag en dus zal het nodig zijn specifieke 
stimulansen te bieden voor het gebruik 
ervan in de komende jaren. In 2007-2013 was er niet langer een afzonderlijke 
maatregel „financiële instrumente -
ring” zoals in de periode 2000-2006 en 
financiële instrumenten konden alleen 
worden ingebed in een selectie van in -
vesteringsmaatregelen. De mogelijkheid 
om financiële instrumenten op te zetten, 
als onderdeel van een investeringsmaat -
regel of als een aparte maatregel, leidt 
tot meer flexibiliteit in het beheer van 
de geïnvesteerde bedragen, terwijl het 
de band met subsidies afzwakt. Het ka -
der 2014 -2020 biedt deze mogelijkheid 
evenmin.
Aanbeveling 1
Om de lidstaten meer aan te zetten tot 
het invoeren van financiële instrumen -
ten voor plattelandsontwikkeling moet 
de Commissie de uitdagingen, specifieke 
kenmerken en belemmeringen op dit 
gebied identificeren en de lidstaten 
actief stimuleren om deze instrumenten 
te benutten waar mogelijk. Om de vraag 
te stimuleren zouden de lidstaten een 
deel van het beschikbare Elfpo -budget 
kunnen bestemmen voor financiële 
instrumenten en die instrumenten in 
duidelijk omschreven omstandigheden 
aantrekkelijker maken dan subsidies.
99 
Het probleem van de overkapitalisatie 
van financiële instrumenten deed zich 
herhaaldelijk voor in de periode 2007-
2013, wat heeft geleid tot een overschot 
van 370 miljoen euro (zie paragraaf 48). 
Hoewel in het rechtskader 2014-2020 
specifieke bepalingen (verplichte 
beoordeling vooraf, gefaseerde betalin -
gen) werden opgenomen ter beperking 
van dit probleem, kan het risico blijven 
bestaan.57 Zie ook bijlage II  bij dit 
verslag.
58 Europese Commissie;  
Financial instruments in ESIF 
programmes 2014-2020, 
a short reference guide for 
Managing Authorities 
(Financiële instrumenten in de 
ESIF -programma’s 2014-2020, 
een beknopte naslaggids voor 
beheersautoriteiten), 2.7.2014.
39 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 2
Op het gebied van plattelandsontwik -
keling moet de Commissie richtsnoeren 
bieden en de kwaliteit van de verplichte 
beoordelingen vooraf van financiële in -
strumenten door de lidstaten actief be -
vorderen, want die zijn bedoeld als be -
langrijke instrumenten ter voorkoming 
van overkapitalisatie. Bovendien moeten 
de lidstaten de toegepaste risicobloot -
stellingsratio valideren op basis van 
voldoende technische deskundigheid.
100  
De prestaties van de financiële instru -
menten in de programmeringsperiode 
2007 -2013 waren onvoldoende (para -
grafen 70-71). Zij presteerden slecht wat 
betreft renouvellering en het aantrekken 
van aanvullende particuliere midde -
len ten behoeve van het beleid inzake 
plattelandsontwikkeling. De rapportage -
procedure was niet ontworpen om de 
activiteiten van de financiële instru -
menten compleet te beschrijven en 
relevante informatie te verstrekken over 
de bereikte prestaties. De Commissie 
vervulde haar toezichthoudende taken 
bij gedeeld beheer dus niet adequaat. 
Toch kunnen de verbeteringen die zijn 
aangebracht in het rechtskader voor 
de periode 2014-2020 de belangrijkste 
geconstateerde tekortkomingen op het 
gebied van verslagleggen in potentie 
verhelpen (zie paragraaf 82).
Aanbeveling 3
Op het gebied van plattelandsontwik -
keling moet de Commissie, teneinde 
de doeltreffendheid van de financiële 
instrumenten te versterken, voor de 
programmeringsperiode 2014-2020 
passende normen en streefdoelen 
vaststellen voor de hefboom- en 
renouvelleringseffecten.101  
Financiële instrumenten kunnen slechts 
hun volledige effecten bereiken als ze 
lange tijd functioneren. De Rekenkamer 
constateerde dat onvoldoende aandacht 
was besteed aan dit aspect. Zo waren 
leningfondsen het antwoord op een 
korte -termijnprobleem van gebrek aan 
liquiditeit in de context van de recente 
economische crisis. Daarom liepen ze 
slechts gedurende een beperkte perio -
de, ondanks de aanzienlijke administra -
tieve inspanningen die waren geleverd 
voor de oprichting ervan.
Aanbeveling 4
Om de langetermijneffecten van financi -
ele instrumenten te bevorderen, moeten 
de Commissie en de lidstaten duidelijke 
regels vaststellen voor de overgang 
tussen de programmeringsperioden. De 
lidstaten moeten de nieuwe wettelijke 
bepalingen zo toepassen dat de grootst 
mogelijke flexibiliteit wordt gegaran -
deerd. In dit verband kan de Commis -
sie de lidstaten aanmoedigen om een 
enkel financieel instrument in te voeren 
dat zowel leningen als garanties kan 
verstrekken, waardoor de activiteit en 
kritische massa ervan toeneemt.
102  
Bij eerdere controles op het gebied van 
plattelandsontwikkeling ontdekte de Re -
kenkamer problemen (buitenkans  effect, 
verplaatsing en tekortkomingen bij de 
selectie) in het beheer van subsidies 
voor investeringsmaatregelen (zie para -
graaf 93). Financiële instrumenten heb -
ben de potentie om de geconstateerde 
risico’s in verband met het gebruik van 
subsidies te beperken.
40 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 5
De lidstaten moeten bij de beoordeling 
van aanvragen voor financiering bijzon -
dere aandacht besteden aan mogelijke 
buitenkans- of verplaatsingseffecten. 
Om dat te kunnen doen, moeten zij 
passende indicatoren hanteren, zoals 
het rendement van investeringen en de 
verwachte kasstromen. Voor subsidia -
bele activiteiten waarbij het risico van 
buitenkans- of verplaatsingseffecten 
bijzonder hoog is, kan de optie van 
financiële instrumenten de voorkeur 
krijgen. De lidstaten moeten onderzoe -
ken hoe subsidies en financiële instru -
menten kunnen worden gecombineerd 
om de beste prijs -kwaliteitverhouding 
te bieden door optimalisering van de 
hefboom- en renouvelleringseffecten.103  
Ten slotte concludeert de Rekenkamer 
dat duidelijke voorwaarden voor de be -
paling van het aan het einde van de pro -
grammeringsperiode te betalen saldo 
van de financiële instrumenten en voor -
waarden van het beëindigings  beleid in 
de periode 2007-2013 niet bestonden, 
voornamelijk vanwege een gebrek aan 
duidelijke regels van de Commissie over 
deze kwesties (paragrafen 72-80).
Aanbeveling 6
De Commissie moet in 2015 tijdig, vóór 
de afsluiting van de programmerings -
periode 2007 -2013, nauwkeurige opera -
tionele uitvoeringsvoorschriften uitbren -
gen, ook over het beëindigingsbeleid.
Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van mevrouw Rasa 
BUDBERGYTĖ, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering 
van 25 maart 2015.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 President

41
Raming van de overkapitalisatie van de garantiefondsen per 31 december 2013 
volgens de risicoblootstellingsratio
In het fonds 
gestort bedrag per 
31.12.2013 (in euro)Bedrag van aan 
eindontvangers 
verleende garan -
ties per 31.12.2013 
(in euro)Verwacht 
maximum 
wanbetalingToegepaste risico -
blootstellingsratio 
ter bepaling van 
het in het fonds 
te storten bedrag 
(1 op X)Geraamde overka -
pitalisatie van het 
fonds (in euro)
Bulgarije 121 000  000,00 50 006  000,00 20,0  % 5,0 110 998 800,00
Frankrijk (Corsica) 600  000,00 403 795,00 33,3 % 3,0 465 401,67
Italië (Sicilië) 37 628  950,00 5 485 210,23 33,3 % 3,0 35 800 546,59
Italië (Apulië) 5 000  000,00 6 585 275,50 8,0 % 12,5 4 473 177 ,96
Italië (Lazio) 2 500  000,00 920 105,60 8,0 % 12,5 2 426  391,55
Italië (Campanië): 2 250  000,00 3 262  536,52 8,0 % 12,5 1 988 997 ,08
Italië (Umbrië) 4 800  000,00 0,00 33,3 % 3,0 4 800  000,00
Italië (Molise) 2 450  000,00 2 451  400,00 33,3 % 3,0 1 632 866,67
Italië (Basilicata) 14 860  000,00 1 699 990,00 33,3 % 3,0 14 293  336,67
Italië (Calabrië) 10 000  000,00 1 678  400,00 50,0  % 2,0 9 160 800,00
Roemenië 220 000  000,00 177 173  471,00 20,0  % 5,0 184 565 305,80
Totaal 421  088  950,00 249 666 183,85   370  605  623,98
Benodigd kapitaal (in euro) 50 483 326,02
Overkapitalisatie (als factor): 8,34
Bron: Controlebevindingen van de ERK.Bijlage IBijlagen
42 Bijlagen
Overzicht van de voornaamste gebreken die afbreuk doen aan de prestaties van de 
gecontroleerde financiële instrumenten
Frankrijk 
(Corsica)Italië 
Roemenië Griekenland Litouwen 
Apulië Sicilië
Type GF GF GF GF LF LF
Te laat ingevoerd W W
Te hoge raming van de vraag W W W W W W
Te kleine risicoblootstellingsratio  
(bij GF)W W N.v.t. N.v.t.
Buitensporige kapitaaldotatie W W W W
Laag uitbetalingspercentage W W W
Onvoldoende renouvellering W W W W W W
Onvoldoende hefboomwerking W W W W W W
Geen rapportage over prestaties W W W W W W
GF: garantiefonds; LF: leningfonds; N.v.t.: Niet van toepassing
W Ontdekte tekortkoming.
Bron: Controlebevindingen van de ERK.Bijlage II
43
De eis dat een passende beoordeling vooraf van de 
verwachte verliezen moet worden uitgevoerd, is in 2011 
ingevoerd ten aanzien van medefinanciering door het 
Elfpo  van concrete acties waarbij garantiefondsen zijn 
betrokken3. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 
is de uitvoering van een beoordeling vooraf verplicht 
voor concrete acties waarbij door het Elfpo  medege -
financierde financieringsinstrumenten betrokken 
zijn4. De wetgeving biedt de lidstaten stimulansen om 
financieringsinstrumenten te gebruiken en geeft hen de 
mogelijkheid om ze onmiddellijk in te zetten op basis 
van toepassingsklare modellen, zoals gestandaardi -
seerde modellen. De Commissie biedt de lidstaten en 
belanghebbenden ook de nodige richtsnoeren en zij zal 
dat gedurende de hele periode 2014-2020 blijven doen.
V
Garantiefondsen moeten over een bepaalde liquiditeit 
beschikken om soepele investeringen in bedrijven te 
garanderen.
Na een geactualiseerde beoordeling van de behoeften 
door de lidstaten en voorbereiding voor afsluiting van 
garantiefondsen, werd het cijfer eind 2014 tot 362,69 mil -
joen  euro teruggebracht.
VI
De door het Elfpo  ondersteunde financieringsinstrumen -
ten zijn opgezet binnen de wettelijk toegestane periode, 
in overeenstemming met de EU -wetgeving.
De Commissie zou eraan willen herinneren dat platte -
landsontwikkeling wordt uitgevoerd onder gedeeld 
beheer, waarbij de lidstaten volledig verantwoordelijk 
zijn voor het toezicht op de concrete acties.
De Commissie merkt op dat zij ten aanzien van de 
periode 2007-2013 belangrijke rapportagegege -
vens heeft verzameld over bestaande financierings -
instrumenten. Bovendien wordt voor de periode 
2014-2020 gezorgd voor een brede rapportage over 
financieringsinstrumenten5.
3 Verordening (EU) nr. 679/2011 van de Commissie van 14 juli 2011.
4 Artikel 37, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.
5 Artikel 46 van Verordening (EG) nr. 1303/2013.Samenvatting
I
Hoewel het aantrekken van particulier kapitaal een van 
de toegevoegde waarden is die in verband worden 
gebracht met financieringsinstrumenten, legt de EU -wet-
geving1 op het gebied van plattelandsontwikkeling voor 
de periode 2007-2013 geen expliciet verband tussen 
financieringsinstrumenten en particuliere financiering.
III
De Commissie merkt op dat de programmeringsperiode 
2014-2020 zojuist van start is gegaan en dat de meeste 
ESIF -programma’s, waaronder POP’s, nog niet zijn 
goedgekeurd. Bovendien kunnen op ieder moment in de 
programmeringsperiode door de lidstaten financierings -
instrumenten worden opgezet.
IV
De Commissie merkt op dat in de periode 2007-2013 in 
zeven lidstaten gebruik is gemaakt van financierings -
instrumenten, hetgeen een significante verbetering is 
vergeleken bij de periode 2000-2006, waarin slechts 
twee lidstaten daarvan gebruik maakten.
Het wettelijk kader van de EU voor de programmerings -
periode 2007-2013 biedt een grote flexibiliteit bij de 
uitvoering van de plattelandsontwikkelingsmaatregelen. 
De Commissie is van mening dat het wettelijk kader voor 
de periode 2007-2013 rekening houdt met de specifieke 
omstandigheden van de plattelandsontwikkeling, het -
geen wordt weerspiegeld in de financieringsinstrumenten 
die door het Elfpo worden ondersteund. In Verordening 
(EG) nr. 1698/2005 van de Raad en Verordening (EG) 
nr. 1974/2006 van de Commissie worden het toepassings -
gebied en het actiegebied van het Elfpo vastgesteld, met 
inbegrip van specifieke steunmaatregelen2. Iedere platte -
landsontwikkelingsmaatregel bevat verschillende regels 
en bepalingen over subsidiabiliteit waaraan door de in het 
kader van de maatregel ingestelde financieringsinstru -
menten moet worden voldaan en die onderdeel moeten 
uitmaken van de financieringsovereenkomst.
1 Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad en Verordening 
(EG) nr. 1974/2006 van de Commissie.
2 Het gaat dan bijvoorbeeld over steun voor investeringen in de 
modernisering van landbouwbedrijven, waarmee waarde wordt 
toegevoegd aan landbouw- en bosbouwproducten, het scheppen 
en tot ontwikkeling brengen van micro -ondernemingen in 
plattelandsgebieden, dorpsvernieuwing enz.Antwoorden  
van de Commissie
Antwoorden van de Commissie 44
Het probleem van de overkapitalisatie wordt aangepakt 
door het bepaalde in artikel 41 van Verordening (EU) 
nr. 1303/2013, waarbij gefaseerde betalingen, gebaseerd 
op het voltooien van concrete uitbetalingsresultaten, zijn 
geïntroduceerd als algemene regel voor alle financie -
ringsinstrumenten in de periode 2014-2020.
De belangrijkste prestatieproblemen worden goed 
aangepakt door het toezicht op door ESI -fondsen onder -
steunde financieringsinstrumenten, zoals bepaald in 
artikel 46 van Verordening (EU) nr.1303/2013. Bovendien 
wijst de Commissie op vier prestatie -indicatoren die zijn 
vervat in artikel 12 van Verordening (EU) nr. 480/2014.
Verder heeft de Commissie, om het gebruik van financie -
ringsinstrumenten te bevorderen, haar samenwerking 
op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling 
met de Europese Investeringsbank versterkt en op 14 juli 
2014 een Memorandum van Overeenstemming onder -
tekend7. Deze samenwerking omvat de mogelijkheid om 
de kennis en ervaring van de EIB -groep inzake finan -
cieringsinstrumenten en de toepassing daarvan op het 
gebied van plattelandsontwikkeling te gebruiken.
De Commissie heeft ook „fi‑compass”  gelanceerd, een 
breed platform voor technische bijstand, dat methodolo -
gische ondersteuning biedt, alsmede ondersteuning bij 
de bewustmaking van de Commissie, de lidstaten en de 
belanghebbenden op het gebied van financieringsinstru -
menten die in de periode 2014-2020 door ESI -fondsen wor -
den ondersteund8. Als onderdeel van zijn werkprogramma, 
zal „fi‑compass”  ook Elfpo -specifieke producten leveren.
IX a) Eerste opsommingsteken
De Commissie is bereid vast te stellen welke problemen, 
specifieke kenmerken en hindernissen bestaan om in 
het kader van het Elfpo  financieringsinstrumenten op te 
zetten.
Die analyse wordt uitgevoerd in het kader van de activi -
teiten van fi‑compass , een breed platform voor tech -
nische bijstand, dat methodologische ondersteuning 
biedt, alsmede ondersteuning bij de bewustmaking van 
de Commissie, de lidstaten en de belanghebbenden op 
het gebied van financieringsinstrumenten die in de peri -
ode 2014-2020 door ESI -fondsen worden ondersteund9.
7 Zie Verklaring 14/225 van 14.7.2014.
8 Zie voor meer informatie: http://www.fi -compass.eu
9 Zie voor meer informatie: http://www.fi -compass.euDe Commissie is van mening dat de voordelen van de 
financieringsinstrumenten ook moeten worden beoor -
deeld in het kader van de financiële crisis, die de toegang 
tot financiering in sommige lidstaten bemoeilijkt.
VII
De Commissie merkt op dat het de verantwoordelijkheid 
van de nationale autoriteiten is om ervoor te zorgen dat 
individuele acties worden uitgevoerd overeenkomstig 
de toepasselijke wettelijke voorschriften. De Commissie 
onderzoekt tijdens haar auditbezoeken problemen in 
verband met financieringsinstrumenten.
Volgens de toepasselijke EU -wetgeving voor de periode 
2007-2013 moeten de regelingen op het gebied van de 
afwikkeling en beëindiging door de beheersautoriteit 
met de fondsbeheerder worden overeengekomen, 
waarbij ervoor moet worden gezorgd dat naar behoren 
rekening wordt gehouden met de relevante bepalingen.
In het kader van gedeeld beheer en overeenkomstig het 
subsidiariteitsbeginsel moet de Commissie zich ervan 
overtuigen dat de lidstaten adequate beheers- en con -
trolesystemen hebben opgezet.
Voor de periode 2007-2013 heeft de Commissie alle 
lidstaten die daarom vroegen begeleiding gegeven. De 
richtsnoeren inzake de afsluiting van de plattelandsont -
wikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 zijn 
in 2015 goedgekeurd6. De naleving van de wettelijke 
regels en de richtsnoeren zal bij de goedkeuring van de 
rekeningen worden gecontroleerd.
De Commissie zal voor de periode 2014-2020 voor beter 
geconsolideerde en verbeterde richtsnoeren zorgen.
VIII
De Commissie is van mening dat het nieuwe wettelijke 
kader voor de programmeringsperiode 2014-2020 in 
voldoende mate tegemoetkomt aan de bezwaren van de 
Rekenkamer.
6 C(2015) 1399 final van 5.3.2015.
Antwoorden van de Commissie 45
IX b)
De Commissie stemt in met deze aanbeveling; deze 
wordt momenteel uitgevoerd.
De overgangsregels voor de periode 2007-2013 zijn 
goedgekeurd.
Wat de periode 2014-2020 betreft, vinden de besprekin -
gen met de lidstaten plaats wanneer de afsluiting van de 
periode 2014-2020 nadert en overgangswetging moet 
worden vastgesteld.
IX c)
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.
Inleiding
05
Op grond van de EU -wetgeving voor de periode 2007-
2013 worden geen regels opgelegd betreffende het her -
gebruik van de oorspronkelijke toewijzing die is gebruikt 
voor het opzetten van financieringsinstrumenten. Onge -
bruikte middelen kunnen worden geherprogrammeerd 
voor andere vormen van beleid.
06
De Commissie merkt op dat de programmeringsperiode 
2014-2020 zojuist van start is gegaan en dat de meeste 
ESIF -programma’s, waaronder POP’s, nog niet zijn 
goedgekeurd. Bovendien kunnen op ieder moment in de 
programmeringsperiode door de lidstaten financierings -
instrumenten worden opgezet.
12
Na een geactualiseerde beoordeling van de behoeften 
door de lidstaten en voorbereiding voor afsluiting van 
garantiefondsen, werd het cijfer eind 2014 tot 362,69 mil -
joen  euro teruggebracht.IX a) Tweede opsommingsteken
De Commissie stemt in met deze aanbeveling; deze is 
reeds gedeeltelijk uitgevoerd.
In het kader van het platform voor technische bijstand 
van ESIF, „ fi‑compass” , worden algemene en fondsen -
specifieke richtsnoeren verstrekt over evaluaties vooraf. 
Dit dekt ook het Elfpo in zijn geheel, alsmede specifieke 
sectoren, zoals land- en bosbouw.
IX a) Derde opsommingsteken
De Commissie stemt in met deze aanbeveling; deze is 
reeds gedeeltelijk uitgevoerd.
De Commissie heeft standaardmodellen voor leningen 
en garantiefondsen ten behoeve van plattelandsontwik -
keling verstrekt. In het kader van het ESIF -platform voor 
technische bijstand, „ fi‑compass ”, onderzoekt zij momen -
teel de mogelijkheden voor andere modellen, zoals voor 
energie -efficiëntie en hernieuwbare energie; dit model 
zal volgens planning eind 2015 worden geleverd.
Met het oog op de samenwerking met de EIB -groep 
heeft de Commissie een specifiek memorandum van 
overeenstemming ondertekend over samenwerking op 
het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling, 
op grond waarvan wordt verwacht dat de EIB een spe -
cifieke FI -regeling aanbiedt aan de lidstaten om in het 
kader van het Elfpo  te worden uitgevoerd. Een specifieke 
bijeenkomst over dit memorandum van overeenstem -
ming is reeds voor 23 maart 2015 gepland.
IX a) Vierde opsommingsteken
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling voor zover 
de regels voor de afsluiting van de plattelandsontwikke -
lingsprogramma’s voor de periode 2007-201310 onder de 
werkingssfeer ervan vallen.
De Commissie merkt op dat overeenkomstig de toe -
passelijke EU -wetgeving voor de periode 2007-2013 de 
ontwikkeling van precieze operationele uitvoeringsre -
gels, met inbegrip van het juiste beëindigingsbeleid voor 
elk financieringsinstrument, de verantwoordelijkheid is 
van de lidstaten.
10 C(2015) 1399 final van 5.3.2015.
Antwoorden van de Commissie 46
23
De Commissie is van mening dat zij bij het opstellen 
van het wettelijk kader voor de periode 2007-2013 de 
specifieke kenmerken van plattelandsontwikkeling ade -
quaat heeft geëvalueerd en goed heeft gehanteerd. Met 
name zijn in Verordening (EG) nr. 1698/2005 meer dan 30 
verschillende maatregelen uiteengezet die betrekking 
hebben op een duidelijk omschreven groep begunstig -
den, en zijn in die verordening subsidiabiliteitscriteria 
en specifieke eisen opgenomen waaraan door het Elfpo  
ondersteunde financieringsinstrumenten moeten vol -
doen. Dit wordt verder uitgewerkt in de uitvoeringsbe -
palingen van Verordening (EG) nr. 1974/2006.
Zie ook het antwoord op paragraaf 21.
De Commissie merkt op dat de begunstigden van de 
plattelandsontwikkeling landbouwbedrijven van allerlei 
omvang zijn. Kleinschalige landbouw in de EU heeft 
uiteenlopende afmetingen die per land, regio en/of sub -
sector verschillen. Te allen tijde zijn landbouwers niet de 
enige begunstigden van plattelandsontwikkelingsbeleid.
Met cohesiebeleid wordt in principe geen landbouw 
gesteund, maar, evenals plattelandsontwikkelingsbeleid, 
richt het zich op vele micro- en kleine bedrijven buiten 
de landbouwsector.
26
Het wettelijk kader van de EU voor de programmerings -
periode 2007-2013 biedt een grote flexibiliteit bij de 
uitvoering van de plattelandsontwikkelingsmaatregelen. 
Wat dit betreft, is de Commissie van mening dat behoef -
ten en kansen voldoende duidelijk worden beschreven 
om de programmering van financieringsinstrumenten 
passend en mogelijk te maken. Bij de goedkeuring van 
de POP’s of de wijzigingen daarvan gaat de Commissie 
na of de programma’s en maatregelen voldoen aan 
de strategische EU -richtsnoeren, de betrokken nati -
onale strategische plannen en de ter zake relevante 
wetsbepalingen.13
Volgens de beginselen van subsidiariteit en gedeeld 
beheer ligt de verantwoordelijkheid voor het opzet -
ten van financieringsinstrumenten, hun uitvoering 
en de evaluatie van de vraag bij de lidstaten. Dit 
betreft de goedkeuring van alle bepalingen op het 
gebied van wetgeving, statuten en administratie 
op nationaal of regionaal niveau, met inbegrip van 
financieringsovereenkomsten
De Commissie ziet erop toe hoe de lidstaten hun POP’s 
uitvoeren, en in dit verband controleert zij hoe de 
lid staten door het Elfpo ondersteunde financierings -
instrumenten ten uitvoer leggen.
De Commissie merkt op dat betaalorganen een belang -
rijke rol spelen in het kader van plattelandsontwikke -
lingsbeleid en de uitvoering daarvan.
Reikwijdte en aanpak van de controle
20
De Commissie merkt op dat met financieringsinstru -
menten op het gebied van plattelandsontwikkeling 
ook andere investeringsmaatregelen kunnen worden 
gesteund, zoals maatregel 311 (diversificatie van land -
bouwactiviteiten), 312 (scheppen en tot ontwikkeling 
brengen van micro -ondernemingen in plattelandsge -
bieden), 313 (plattelandstoerisme), 321 (basisdiensten en 
infrastructuur), enzovoorts. Ook met de ondersteuning in 
het kader van Leader moet rekening worden gehouden.
Opmerkingen
21
De regels voor financieringsinstrumenten op het gebied 
van plattelandsontwikkeling zijn in de periode 2007-2013 
aanzienlijk verbeterd ten opzichte van die in de periode 
2000-2006.
22
De Commissie is van mening dat elektronische enquêtes 
die bij de afsluiting van een programmeringsperiode 
worden gehouden niet volledig weergeven waarom aan 
het begin ervan geen financieringsinstrumenten zijn 
opgezet.
Antwoorden van de Commissie 47
27
De eis dat een beoordeling vooraf van de verwachte 
verliezen moet worden uitgevoerd, is in 2011 ingevoerd 
ten aanzien van medefinanciering door het Elfpo  van 
concrete acties waarbij garantiefondsen betrokken zijn11. 
Bij dergelijke beoordelingen vooraf moet rekening wor -
den gehouden met de geldende marktpraktijken voor 
soortgelijke acties voor het type investeringen en de 
betrokken markt waarvoor de garantiefondsen moeten 
worden opgericht.
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is de uit -
voering van een beoordeling vooraf, waarvan de inhoud 
wettelijk is vastgesteld, verplicht voor concrete acties 
waarbij door het Elfpo  medegefinancierde financierings -
instrumenten betrokken zijn12.
In de periode 2007-2013 werd overeenkomstig de wet -
geving van kandidaat -fondsbeheerders verlangd een 
bedrijfsplan met een concrete inhoud in te dienen, die 
door de beheersautoriteit moest worden geëvalueerd.
De Commissie merkt op dat alle financieringsinstru -
menten die in de periode 2007-2013 door het Elfpo  zijn 
ondersteund, zijn opgezet in een periode van financiële 
en economische crisis, waarin de toegang tot krediet 
bemoeilijkt werd en de liquiditeitsproblemen in heel 
Europa duidelijk waren.
In Bulgarije, bijvoorbeeld, is een beoordeling vooraf 
van de verwachte verliezen/ analyse van de tekorten 
gemaakt, voordat de mate van blootstelling werd 
bepaald en het eindbedrag van het kapitaal van het 
fonds werd vastgesteld. In Roemenië vond een doorlo -
pende beoordeling plaats in aansluiting op de wijziging 
van de wetgeving voor de periode 2007-2013, waarin 
werd vereist dat een beoordeling vooraf wordt gemaakt 
van de verwachte verliezen voor het garantiefonds vanaf 
2011. In het kader van de besprekingen in het Comité 
voor plattelandsontwikkeling over afsluiting van finan -
cieringsinstrumenten heeft Italië officieel zijn aanpak 
bevestigd ten aanzien van het maken van beoordelingen 
vooraf in de periode 2007-2013.
Gebrek aan liquiditeit en/of moeilijkheden voor land -
bouwers bij de toegang tot kredieten zijn ook serieuze 
redenen die het gebruik van specifieke financierings -
hulpmiddelen door de lidstaten rechtvaardigen.
11 Verordening (EU) nr. 679/2011 van de Commissie van 14 juli 2011.
12 Artikel 37, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.Elke plattelandsontwikkelingsmaatregel op grond 
waarvan financieringsinstrumenten zijn ondersteund, 
had duidelijke en vaste doelstellingen, in overeenstem -
ming met de EU -wetgeving en de nationale strategische 
plannen. De EU -wetgeving vereist niet dat uitsluitend 
meetbare doelstellingen worden opgesteld.
Wat de programmeringsperiode 2014-2020 betreft, 
worden voor elk van de aandachtsgebieden van de 
EU-prioriteiten vooraf gekwantificeerde streefcijfers 
vastgesteld ten behoeve van het Elfpo.  De inhoud van 
het programma moet een beschrijving van de strategie 
bevatten en laten zien dat de voor de EU -prioriteiten 
geselecteerde maatregelen gebaseerd zijn op een gede -
gen interventielogica, ondersteund door een evaluatie 
vooraf.
Tekstvak 2
Voorbeelden van doelstellingen die worden gebruikt 
voor financieringsinstrumenten. De aangegeven doel -
stellingen waren in overeenstemming met de algemene 
situatie, namelijk dat er geen kredietfaciliteiten waren. 
POP’s ontwikkelen verdere doelstellingen in het kader 
van de maatregelen op grond waarvan financierings -
instrumenten worden ondersteund. Financieringsover -
eenkomsten tussen lidstaten en fondsbeheerders kun -
nen ook rechtvaardigingen en doelstellingen in verband 
met de respectieve financieringsinstrumenten bevatten.
Deze algemene redenen verklaren de noodzaak om 
een leningenfonds op te zetten. De details betreffende 
de volledige rechtvaardiging voor het gebruik, de te 
bereiken specifieke doelstellingen en de beëindigings -
strategie zijn allemaal punten die worden opgenomen 
in de „financieringsovereenkomst” die wordt onderte -
kend door ETEAN (fondsbeheerder) en het ministerie 
(beheersautoriteit).
Dit bevestigt de consistentie van de programmerings -
benadering en de mate waarin deze aan de EU -wetge -
ving voldoet. Litouwen en Roemenië hadden in ernstige 
mate te lijden onder een kredietcrisis waardoor het voor 
begunstigden onmogelijk werd om voor hun projecten 
bankleningen te krijgen.
Nadere doelstellingen worden vastgesteld in het kader 
van de maatregelen.
Zie hierboven voor Roemenië.
Antwoorden van de Commissie 48
Het probleem van de overkapitalisatie14 wordt aangepakt 
door het bepaalde in artikel 41 van Verordening (EU) 
nr. 1303/2013, waarbij gefaseerde betalingen, gebaseerd 
op het voltooien van concrete uitbetalingsresultaten, zijn 
geïntroduceerd als algemene regel voor alle financie -
ringsinstrumenten in de periode 2014-2020.
32
De betaling van een volledig bedrag in één enkele bij -
drage van het POP aan het fonds was in overeenstemming 
met de EU -wetgeving. Dit gegenereerde bedrag aan rente 
bleef ter beschikking van het Garantiefonds om nieuwe 
garanties te verstrekken. Dit bedrag wordt bij de afsluiting 
van de financieringsinstrumenten goedgekeurd.
De plaatsing van ongebruikte bedragen uit het Elfpo  
op rentedragende rekeningen die extra inkomsten 
genereren die weer door de financieringsinstrumenten 
kunnen worden gebruikt, wordt als een goede praktijk 
beschouwd. Elfpo -middelen die bestemd zijn voor sub -
sidies in het kader van de programma’s kunnen ook op 
rentedragende rekeningen worden geplaatst.
In het geval van Roemenië is een evaluatie van de ver -
wachte verliezen ondernomen, en de algemene begro -
ting van de financieringsinstrumenten die daar actief zijn 
en die door het Elfpo  worden ondersteund, is aangepast 
aan de uitkomsten van deze beoordeling.
33
In artikel 52, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1974/2006 
wordt een nauwkeurige definitie gegeven van wat er 
gebeurt met middelen die tijdens de programmerings -
periode naar de concrete actie terugvloeien van inves -
teringen die door fondsen zijn uitgevoerd of die zijn 
overgebleven nadat een garantie is gehonoreerd (d.w.z. 
dat zij overeenkomstig de financieringsovereenkomst 
moeten worden gebruik, of goedgekeurd in het kader 
van de jaarlijkse rekeningen).
Een geboden garantie garandeert een lening die een 
eindontvanger aanneemt van een financiële tussenper -
soon. Door terugbetaling van die lening (en mogelijk 
daaruit voortvloeiende rentebedragen) bevestigt de 
eindontvanger de uitvoering van een concrete actie die 
door het Elfpo  is ondersteund, waardoor hij de garantie 
vrij maakt; dit houdt dan geen verband meer met de 
Elfpo  -begroting, aangezien het reeds „verbruikt” is, d.w.z. 
ten minste eenmaal gebruikt. De Commissie beschouwt 
dit niet als indruisend tegen de beginselen van gezond 
financieel beheer.28
Financieringsinstrumenten zijn bij plattelandsontwikkeling 
geschikt voor alle potentiële investeerders in bedrijven die 
door de Elfpo  zouden kunnen worden ondersteund.
In de periode 2007-2013 heeft de Commissie de wet -
geving verbeterd door daarin als eis op te nemen dat 
vooraf moet worden beoordeeld welke verliezen voor de 
garantiefondsen worden verwacht.
Ten aanzien van de programmeringsperiode 2014-2020 
zal een beoordeling van de behoeften nodig zijn in alle 
gevallen waarin een lidstaat besluit bij te dragen aan een 
financieringsinstrument uit Elfpo -financiering13. Boven -
dien bieden de bepalingen over gefaseerde betalingen 
een extra veiligheid.
Zie eveneens de antwoorden op paragrafen 21 en 22.
30
De Commissie merkt op dat bijdragen aan fondsen niet 
voldoende is om de bijgedragen bedragen bij afsluiting 
subsidiabel te achten.
31
De Commissie zou graag willen benadrukken dat de 
gedeclareerde uitgaven correct zijn verantwoord. Niet -
temin heeft de Commissie tijdens haar eigen controles 
in sommige lidstaten waargenomen dat relatief te veel 
middelen naar financieringsinstrumenten zijn overge -
dragen, vergeleken met de vervolgopnamen van de 
instrumenten door de eindontvangers.
De Commissie merkt op dat de aard van de financierings -
instrumenten niet toelaat dat alle daarnaar overgemaakte 
bedragen onmiddellijk worden uitgegeven. Financie -
ringsinstrumenten hebben tijd nodig om zich te ontwik -
kelen tot goed functionerende mechanismen en hebben 
een eerste hoeveelheid liquide middelen nodig om voor 
soepele investeringen in ondernemingen te zorgen.
13 Artikel 37, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.
14 De Rekenkamer spreekt in haar audit SR 2/2012 van een te 
grote omvang van de financieringsinstrumenten, en niet van 
overkapitalisatie.
Antwoorden van de Commissie 49
Aanvragers die steun wilden ontvangen uit een financie -
ringsinstrument zijn overeenkomstig artikel 15 en arti -
kel 71, leden 2 en 5, van Verordening (EG) nr.1698/2005 
geëvalueerd aan de hand van selectiecriteria die door 
het bevoegde orgaan voor de betrokken maatregel zijn 
vastgesteld, aangezien de uitgave in aanmerking kwam 
voor een bijdrage uit het Elfpo , maar uitsluitend wanneer 
die was gedaan voor concrete acties waartoe door de 
beheersautoriteit van het betrokken programma was 
besloten, of onder diens verantwoordelijkheid, overeen -
komstig dezelfde selectiecriteria.
De Commissie is van mening dat de programmering van 
financieringsinstrumenten heeft plaatsgevonden in over -
eenstemming met de EU -wetgeving en de toepasselijke 
staatssteunregels.
36
Er bestaat in de EU op het gebied van plattelandsontwik -
keling voor de programmeringsperiode 2007-2013 geen 
wettelijke eis op grond waarvan de som van alle vormen 
van steun tezamen niet meer mag bedragen dan het 
totale bedrag van de betrokken uitgavenpost. Ook moet 
erop worden gewezen dat garanties in beginsel onge -
veer 80 % van het (particuliere) deel van de investering 
ondersteunen.
Zie ook de antwoorden op de paragrafen 34 en 35.
37
Zie antwoord van de Commissie op paragraaf 34.
38
De audits van de Commissie wezen ook op dit risico. 
Er kan echter moeilijk worden geconcludeerd dat 
het niveau van de overdracht van kapitaal automa -
tisch verband houdt met het doel om de N+2 -regel te 
omzeilen, en niet met het feit dat de uitvoering van het 
programma langzamer vordert dan voorzien. In ver -
scheidene gevallen hebben de lidstaten het volledige 
begrote kapitaal overgedragen, ook al hadden zij geen 
„N+2 -probleem”.
Bijdragen van de POP’s aan financieringsinstrumenten 
kunnen op ieder moment van de programmerings -
periode plaatsvinden.
Zie ook het antwoord op paragraaf 26.Bij afsluiting dekken de subsidiabele uitgaven van de 
garantiefondsen alle garanties die zijn vrijgekomen 
na afloop van de succesvolle aflossing van de lenin -
gen binnen de programmeringsperiode, alsmede een 
bedrag dat alleen het risico dekt dat verband houdt 
met de actieve garanties (maar niet het totale bedrag 
van de actieve garanties die zijn afgegeven). Het 
deel van de actieve garanties dat als niet subsidiabel 
wordt beschouwd, moet aan het programma worden 
terugbetaald.
Zie eveneens het antwoord op paragraaf 31.
34
Financieringsinstrumenten die door het Elfpo  worden 
ondersteund verzekerden de toegang tot financiering 
aan begunstigden voor wie de financiële markten 
geen optie boden om hun project of het particuliere 
medefinancieringsgedeelte daarvan te financieren. In 
de programmeringsperiode 2014-2020 mogen financie -
ringsinstrumenten niet worden gebruikt om subsidies 
te voorfinancieren en mogen subsidies niet worden 
gebruikt om steun uit financieringsinstrumenten terug te 
betalen, maar mag de combinatie van steun via subsidies 
en financieringsinstrumenten wel betrekking hebben op 
dezelfde uitgavenpost, mits de som van alle vormen van 
steun samen niet meer bedraagt dan het totaalbedrag 
van de betrokken uitgavenpost15.
Tekstvak 3
Financieringsinstrumenten hebben een belangrijke rol 
gespeeld in het kader van de financiële en economische 
crisis, met name voor lidstaten waarvoor de financierings -
voorwaarden streng waren en/of waar medefinanciering 
moeilijk door de begunstigden kon worden verstrekt.
35
De Commissie merkt op dat het Elfpo  aan de financie -
ringsinstrumenten bijdraagt met overheidsgeld ( Elfpo  en 
nationale medefinanciering).
Financieringsinstrumenten zijn niet noodzakelijkerwijs 
een alternatief voor subsidies, aangezien subsidies 
en financieringsinstrumenten samen kunnen worden 
gebruikt in het kader van één enkele concrete actie 
en overeenkomstig de toepasselijke regels inzake 
staatssteun.
15 Artikel 37, leden 7, 8 en 9, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.
Antwoorden van de Commissie 50
De vaststelling van de potentiële markt, hetgeen een 
zeer breed concept is, is niet de enige factor die gebruikt 
wordt om het fondskapitaal vast te stellen en te ramen. 
Ook moet namelijk rekening worden gehouden met 
factoren zoals de totale beschikbare begroting voor de 
maatregelen, de investeringsbehoeften, de beoordeling 
van de toegevoegde waarde van de financieringsinstru -
menten, de bijdrage van de financieringsinstrumenten 
aan de doelstellingen van de maatregelen enz.
43
In het geval van Bulgarije dekte het voorstel maatrege -
len op grond waarvan geen financieringsinstrumenten 
kunnen worden vastgesteld.
Wat Italië betreft, leken de bedragen die door de regio’s 
werden aangegeven ten tijde van de betaling aan het 
garantiefonds, niet disproportioneel.
Zie ook het antwoord op paragraaf 39 betreffende Sicilië.
In het geval van Litouwen was slechts sprake van over -
kapitalisatie toen de kredietcrisis afnam en de banken 
leningen begonnen te verstrekken. Litouwen heeft 
besloten de omvang van het financieringsinstrument te 
verkleinen.
In Roemenië weerspiegelde de overkapitalisatie het 
onvermogen van de financieringsinstrumenten om 
commerciële kredieten te mobiliseren in een situatie van 
diepe financiële crisis en vraaguitval, waarbij de winst -
gevendheid van investeringen ernstig in twijfel werd 
getrokken.
Zie ook het antwoord op paragraaf 32.
Tekstvak 5
Het beperkte gebruik van het fonds in 2014 kan worden 
toegeschreven aan de late opzet (december 2013), de 
voortdurende terughoudendheid van investeerders in 
verband met de ernstige economische crisis in het land, 
het gebrek aan voldoende ervaring met dit type instru -
menten en andere ontwikkelingen in het land die het 
doen van investeringen niet bepaald bevorderden.
De Commissie beschouwt het als een goede praktijk, die 
laat zien hoe een lidstaat met begrotingen omgaat ten 
opzichte van de zich ontwikkelende financiële situatie 
in het programmagebied en de bestaande vraag naar 
financiering.Tekstvak 4
Het was de bedoeling om de activering van het lening -
fonds te versnellen omdat discussies en onderhandelin -
gen meer tijd in beslag hadden genomen dan voorzien. 
Alle betrokken partijen wilden de financieringsinstru -
menten zonder verdere vertragingen van start laten 
gaan. De administratieve voorbereiding was in decem -
ber 2013 beëindigd, toen het leningfonds formeel werd 
opgezet.
De Commissie merkt op dat, zelfs binnen de maximale 
bandbreedte van deze ramingen, de fondsen die voor 
subsidies overblijven tamelijk omvangrijk zijn (70 % tot 
90 %).
Middelen die niet gebruikt zijn door financierings -
instrumenten, kunnen worden geherprogrammeerd 
voor andere vormen van beleid.
Zie ook de antwoorden op de paragrafen 31, 38 en 39.
40
De Commissie handelde overeenkomstig de regels.
De Commissie merkt op dat de lidstaten in het geval 
van geringere uitgaven middelen moeten terugstorten 
ten behoeve van de programma’s, hetgeen het risico op 
doorhaling voor het jaar waarin de herprogrammering 
plaatsvindt, vergroot.
Zie ook de antwoorden van de Commissie op de para -
graaf 31 en tekstvak 4.
41
Zie antwoord van de Commissie op paragraaf 31.
42
De Commissie merkt op dat de vaststelling van de poten -
tiële markt vooraf plaatsvindt, terwijl de instrumenten 
actief kunnen worden bij afsluiting van de POP’s en 
in het kader van veranderende financiële markten en 
economische omstandigheden. De situatie van de finan -
cieringsinstrumenten die op het niveau van de EU actief 
zijn, is vergelijkbaar.
Antwoorden van de Commissie 51
46
De Commissie merkt op dat er in de EU -wetgeving 
voor de periode 2007-2013 op EU -niveau geen definitie 
bestaat van de risicoblootstellingsratio.
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 weerspie -
gelt de risicoblootstellingsratio, waarnaar in artikel 
42, lid 1, onder b), van Verordening (EU) nr. 1303/2013 
wordt verwezen als voorafgaande risicobeoordeling, de 
noodzaak van een passende programmabijdrage om 
de verwachte en onverwachte verliezen in verband met 
nieuwe leningen te dekken.
47
De Commissie is van mening dat, wanneer een garantie -
fonds 20 % van de leningenportefeuille garandeert en 
wanneer uiteindelijk slechts op 1 % van de garanties een 
beroep wordt gedaan, dit feitelijk een voorbeeld is van 
een goed presterende leningenportefeuille.
De multiplicatieratio moet per geval worden bere -
kend, maar 20 %, zoals in dit geval, is vrij laag en zou in 
principe geen problemen ten aanzien van mogelijke 
overkapitalisatie moeten opleveren (zelfs in een alge -
meen staatssteunkader kan een garantiemaximum van 
25 % automatisch worden vrijgesteld van de kennis -
gevingsdrempel — vgl. artikel 21 van de algemene 
groepsvrijstellingsverordening).
De Commissie is ook van mening dat de geringe wan -
betalingsgraad ook het gebrek aan goede wil van de 
bankensector illustreert om riskantere concrete acties te 
ondersteunen.
48
De Commissie merkt op dat het totale bedrag van aan 
eindontvangers afgegeven garanties eind 2013 249,6 mil -
joen euro bedroeg, hetgeen ongeveer 60 % van de 
bijdrage aan de fondsen is.
De Commissie merkt ook op dat de door de Rekenkamer 
gecontroleerde financieringsinstrumenten nog steeds 
actief zijn en hun activiteiten in het jaar 2014-2015 zullen 
voortzetten
Zie eveneens de antwoorden op paragrafen 12 en 39.Een vergelijking achteraf betekent niet dat ten tijde 
van het opzetten van de financieringsinstrumenten de 
voorziene bedragen overschat waren. Er waren ook 
andere redenen die de bijdragen van de POP’s aan het 
fonds rechtvaardigden, zoals die welke in paragraaf 42 
zijn beschreven.
44
Zie antwoord van de Commissie op paragraaf 28.
Tekstvak 6
Middelen die niet gebruikt zijn door financierings -
instrumenten, kunnen worden geherprogrammeerd 
voor andere vormen van bijstand.
Zie ook het antwoord op paragraaf 31.
Wat Bulgarije betreft, is het aanvankelijke investerings -
potentieel dat door de lidstaat werd voorgesteld, 
naar aanleiding van de herziening door de Commissie 
verlaagd. De verantwoordelijkheid voor het opzetten 
en de uitvoering van de financieringsinstrumenten, met 
inbegrip van het ondernemen en onderzoeken van de 
beoordeling vooraf, ligt bij de lidstaten. Het is niet aan 
de Commissie per regio of per land specifieke deskun -
digheid voor de berekening van specifieke technische 
elementen in verband met financieringsinstrumenten te 
verstrekken.
Zie, wat Roemenië betreft, het antwoord van de Com -
missie op paragraaf 43.
45
De financiële markten zijn dynamisch en kunnen veranderen, 
zoals blijkt uit de recente financiële en economische crisis. Daarom 
kunnen langetermijnvoorspellingen onbetrouwbaar blijken. Om 
die reden staat de EU -wetgeving voor de programmeringsperi -
ode 2014-2020 toe dat elke beoordeling vooraf bepalingen bevat 
over mogelijke herzieningen en actualiseringen op de middel -
lange of de lange termijn, om nauwgezet rekening te houden met 
de mogelijk veranderende marktomstandigheden.
Antwoorden van de Commissie 52
58
Er is nog tijd voor uitbetaling van middelen op grond van 
deze instrumenten. De Commissie kan slechts bevesti -
gen hoeveel aan het einde van de programmeringsperi -
ode aan de uiteindelijke begunstigden is uitbetaald.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 55.
59
Zie de antwoorden op de paragrafen 52 en 58.
60
De Commissie is van mening dat het gebruik van over -
heidsfinanciering in goed functionerende markten (of 
markten waarvan het functioneren in aanzienlijke mate 
is hersteld) nauwgezet moet worden geëvalueerd om 
concurrentievervalsing te voorkomen.
In het geval van Griekenland is het fonds pas eind 2013 
opgezet, waardoor de feitelijke uitbetaling aan uiteinde -
lijke begunstigden pas medio 2014 van start ging. In het 
geval van Litouwen is het bankenstelsel erin geslaagd de 
normale kredietstroom eind 2012 te herstarten, waar -
door de Elfpo -middelen gedeeltelijk overbodig werden. 
Hetzelfde gold voor Letland, waaraan door het fonds 
specifieke aandacht werd verleend.
61
De EU -wetgeving verplicht lidstaten niet de aan het 
fonds terugbetaalde middelen onmiddellijk te gebrui -
ken. De regelingen voor renouvellering zijn overeen -
gekomen in de financieringsovereenkomst en hangen 
af van de specifieke situatie en van de context waarin 
financieringsinstrumenten opereren. Lidstaten willen 
bijvoorbeeld wellicht terugbetaalde middelen „inzame -
len” en een financieringsinstrument starten voor een 
nieuw financieel product of een nieuw doel. Volgens de 
wetgeving voor de periode 2007-2013 was het herge -
bruik van middelen voor financieringsinstrumenten voor 
onbepaalde tijd toegestaan.
62
Voor de periode 2014-2020 is een verbeterd bewa -
kings- en rapportagesysteem ingesteld, vastgelegd 
in het bepaalde in artikel 46 van Verordening (EU) 
nr. 1303/2013, op grond waarvan de prestaties kunnen 
worden beoordeeld in termen van renouvellerings- en 
hefboomeffecten.49
Dergelijke stap -voor -stapbenaderingen zijn ook geno -
men ten aanzien van Litouwen en Letland waar leen -
fondsen zijn opgezet.
52
De Commissie merkt op dat sommige financierings -
instrumenten aan het einde van de audit operationeel 
zijn geworden en nog over twee uitvoeringsjaren 
beschikken.
53
Het voor de gehele populatie van financieringsinstru -
menten berekende gemiddelde uitbetalingspercentage 
weerspiegelt niet de snelheid van de uitvoering van 
particuliere fondsen. Op het gebied van cohesiebeleid 
zijn in 2012 een aanzienlijk aantal fondsen opgericht. 
Voor deze fondsen moet de lage absorptiegraad aan het 
einde van 2012 niet onrustwekkend zijn.
De financieringsinstrumenten kunnen uitsluitend 
worden beoordeeld in termen van de renouvellerende 
impact aan het einde van hun levenscyclus, met name 
ten aanzien van die welke aan het einde van de program -
meringsperiode zijn opgezet.
55
In werkelijkheid is de situatie op de financiële markt 
verbeterd en zijn er minder mislukkingen dan in het 
verleden (zie het eerdere voorbeeld uit paragraaf 47 met 
een garantie van 20 %, die resulteerde in slechts 1 % 
leningen waarvoor een beroep moet worden gedaan op 
de garantieregeling).
56
Zie antwoord van de Commissie op paragraaf 55.
57
Deze wijzigingen weerspiegelden de feitelijke behoeften 
van de financieringsinstrumenten. Middelen die niet 
gebruikt zijn door financieringsinstrumenten, werden 
geherprogrammeerd en voor andere vormen van bij -
stand gebruikt.
Antwoorden van de Commissie 53
66
Zie ook de antwoorden op de paragrafen 63-65.
67
Zie antwoord van de Commissie op paragraaf 60.
Tekstvak 7
De Commissie is van mening dat ramingen rekening 
moeten houden met de feitelijke bedragen die aan de 
fondsen ter beschikking zijn gesteld na de meest recente 
wijzigingen van de POP’s, aangezien zij van invloed zijn 
op de berekening van het hefboomeffect.
68
Het opzetten van financieringsinstrumenten in het kader 
van het Elfpo  was voor sommige lidstaten een heel 
nieuw concept waarvoor een leerproces moest worden 
doorgemaakt. De vertragingen konden in de meeste 
gevallen worden verklaard door de nieuwigheid van de 
instrumenten in het plattelandsontwikkelingsbeleid, 
overheidsopdrachten en aangelegenheden in verband 
met staatssteun.
De Commissie heeft voor alle plattelandsontwikke -
lingscomités en -netwerken intensieve promotie- en 
voorlichtingsactiviteiten ontplooid over het gebruik van 
financieringsinstrumenten, waaronder trainingen en 
bewustmakingsactiviteiten, bilaterale bijeenkomsten 
met lidstaten en brede richtsnoeren.
Voor de nieuwe programmeringsperiode heeft de 
Commissie ook de nodige richtsnoeren geboden voor de 
uitvoering van de financieringsinstrumenten. Met name 
heeft de Commissie de lidstaten geïnformeerd over de 
verschillende opties die beschikbaar zijn om beheers -
autoriteiten in de gelegenheid te stellen de financie -
ringsinstrumenten naar behoren te gebruiken.
In de periode 2014-2020 zullen de reeds opgerichte 
fondsen worden voortgezet of kunnen nieuwe fond -
sen worden opgericht op basis van door de Commissie 
voorgestelde modellen (zoals de gestandaardiseerde 
instrumenten)16. Verwacht wordt dat de vertragingen op 
die manier aanzienlijk zullen worden verminderd.
16 Uitvoeringsverordening (EU) nr. 964/2014 van de 
Commissie van 11 september 2014 tot vaststelling van 
bepalingen ter uitvoering van Verordening (EU) nr. 1303/2013 
van het Europees Parlement en de Raad wat betreft 
standaardvoorwaarden voor financieringsinstrumenten.63
Het bereiken van een groot hefboomeffect is niet de 
voornaamste doelstelling van financieringsinstrumen -
ten. Financieringsinstrumenten zijn een manier om 
steun uit een programma aan eindontvangers te geven. 
De effecten die door financieringsinstrumenten wor -
den geproduceerd (bijvoorbeeld renouvellerings- en 
hefboomeffecten) zijn de voordelen ervan, maar niet de 
doelstellingen zelf.
Over het hefboomeffect, dat per sector, per regio en per 
financieel product kan verschillen, moet overeenstem -
ming worden bereikt in de financieringsovereenkomst, 
in relatie tot het specifieke financieringsinstrument.
Ten aanzien van de deelname van particuliere inves -
teerders zou de Commissie willen verwijzen naar de 
staatssteunwetgeving inzake risicokapitaalfinanciering 
(algemene groepsvrijstellingsverordening), op grond 
waarvan een bepaalde mate van deelname door een 
particuliere investeerder vereist is. De definitie van 
hefboommechanisme die de Commissie hanteert, omvat 
alle bijdragen (particulier en van de overheid) bovenop 
de EU -middelen.
64
In de definitie van hefboomeffect die in het Financieel 
Reglement is vervat, is bepaald dat iedere overheidsbij -
drage bovenop de EU -bijdrage als hefboomeffect geldt.
Het Elfpo  vormt geen uitzondering op de rest van de 
fondsen onder gedeeld beheer.
65
In artikel 37, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013 
wordt geen definitie van hefboomeffect gegeven; die 
bepaling moet in geen geval worden opgevat als afwij -
king op de bepalingen van het Financieel Reglement. 
Daarin is alleen bepaald dat in de beoordeling vooraf 
rekening moet worden gehouden met het verwachte 
hefboomeffect van het opzetten van financieringsinstru -
menten. Niettemin is in artikel 39, lid 5, van Verordening 
(EU) nr. 1303/2013 bijvoorbeeld een manier voor de 
berekening van het hefboomeffect vastgesteld.
Overeenkomstig de toepasselijke verordeningen wordt 
in het plattelandsontwikkelingsbeleid de medefinan -
cieringsverplichting op programmaniveau vastgesteld. 
Individuele concrete acties (bv. middelen) worden al dan 
niet met nationale middelen medegefinancierd.
Antwoorden van de Commissie 54
Er moet een balans worden gevonden tussen een rede -
lijke hoeveelheid voor alle POP’s te monitoren gemeen -
schappelijke indicatoren en de aanvullende indicatoren 
die, waar nodig, voor sommige POP’s moeten worden 
gemonitord. Prestatie -indicatoren moeten worden 
overeengekomen tussen de beheersautoriteit en het 
financieringsinstrument. 
De prestatie -indicatoren voor het kader voor de periode 
2014-2020 zijn vastgesteld in artikel 12 van Verordening 
(EU) nr. 480/2014. Bovendien zijn de lidstaten op grond 
van artikel 46 van Verordening (EU) nr.1303/2013 ver -
plicht regelmatig over de financieringsinstrumenten te 
rapporteren.
Gezamenlijk antwoord van de 
Commissie op de paragrafen 72-75
De regelingen op het gebied van de afwikkeling en 
beëindiging moeten door de beheersautoriteit met 
de fondsbeheerder worden overeengekomen, waarbij 
ervoor moet worden gezorgd dat naar behoren rekening 
wordt gehouden met de relevante bepalingen.
In het kader van gedeeld beheer en overeenkomstig het 
subsidiariteitsbeginsel moet de Commissie zich ervan 
overtuigen dat de lidstaten adequate beheers- en con -
trolesystemen hebben opgezet.
Voor de periode 2007-2013 heeft de Commissie alle 
lidstaten die daarom vroegen begeleiding gegeven. De 
Commissie bereidt momenteel richtsnoeren voor over de 
afsluiting van de programma’s uit de periode 2007-2013.
De Commissie zal voor de periode 2014-2020 voor beter 
geconsolideerde en verbeterde richtsnoeren zorgen. 
De naleving van de wettelijke regels en de richtsnoe -
ren zal bij de goedkeuring van de rekeningen worden 
gecontroleerd.
77
Deze bepalingen zijn niet in de wetgeving opgenomen. 
De Commissie beveelt de lidstaten aan het bepaalde in 
de richtsnoeren na te leven.
De uiteenlopende interpretaties zijn verduidelijkt tijdens 
de discussies in het kader van het Comité voor platte -
landsontwikkeling in 2014.
78
Zie de antwoorden op de paragrafen 61 en 72-75.Tekstvak 8
In sommige lidstaten hebben de financiële crisis en de 
daaropvolgende economische crisis een situatie van 
insolvente vraag gecreëerd (mislukte of failliete bedrij -
ven). Dit verklaart, samen met andere externe factoren, 
de vertragingen en het geringe gebruik van de fondsen.
69
De Commissie is van mening dat de beoordeling van 
de prestaties van financieringsinstrumenten zich tevens 
moet richten op het bereiken van resultaten door de 
gecofinancierde financieringsinstrumenten, met inbegrip 
van de renouvellerings- en hefboomeffecten. Bovendien 
moet in de beoordeling rekening worden gehouden met 
de verschillende situaties die zich kunnen voordoen. De 
ontwikkeling van de waarden voor elke indicator moeten 
zorgvuldig worden beoordeeld in het licht van de con -
text. De prestaties kunnen niet worden beoordeeld aan 
de hand van afzonderlijke indicatorwaarden.
Financieringsinstrumenten zijn middelen om program -
maondersteuning te bieden aan eindontvangers. De 
belangrijkste prestatie -indicator is derhalve de program -
mabijdrage die is uitgegeven in overeenstemming met 
de programmadoelstellingen.
De Commissie is van mening dat het renouvellerings- en 
het hefboomeffect negatief met elkaar samenhan -
gen (hoe hoger het hefboomeffect, hoe geringer het 
renouvelleringseffect).
Bovendien wijst de Commissie op vier prestatie -indica -
toren die zijn vervat in artikel 12 van Verordening (EU) 
nr. 480/2014.
70
De Commissie merkt op dat er in het gemeenschappelijk 
toezicht- en evaluatiekader voor de periode 2007-2013 
geen gemeenschappelijke indicatoren waren voor de 
financieringsinstrumenten. In het gemeenschappelijk 
toezicht- en evaluatiekader is het gebruik van indicatoren17 
echter wel voorzien; deze moeten door de lidstaten wor -
den vastgesteld om toezicht en evaluatie van de specifieke 
aspecten van de POP’s mogelijk te maken. 
17 Artikel 81, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1698/2005.
Antwoorden van de Commissie 55
85
De wetgever heeft het onderzoek van de ex -antebeoor -
deling tot taak van de beheersautoriteiten gemaakt.
86
Behalve de verplichte beoordelingen vooraf en de gefa -
seerde betalingen bevat de nieuwe wetgeving andere 
afdoende beschermingsmaatregelen om dit risico te 
beheersen, zoals toezicht en brede rapportage.
De Commissie merkt ook op dat in 75 % van de gevallen 
(9 van de 12) de gebruikte risicoblootstellingsratio bin -
nen de bandbreedte tussen 2 en 5 ligt.
Algemeen geldt voor de periode 2014-2020 als regel dat 
de betaling van de volgende tranche afhangt van de 
absorptie van het kapitaal van de vorige.
87
Volgens de EU -wetgeving kunnen op elk moment tijdens 
de programmeringsperiode 2014-2020 financierings -
instrumenten worden opgezet. De uitvoering in de 
periode 2014-2020 kan reeds onmiddellijk van start gaan 
na de goedkeuring van de nieuwe programma’s, en wel 
reeds in 2015. Zo is in januari 2015 de Nederlandse POP 
voor de periode 2014-2020 goedgekeurd; daarin is ook 
voorzien in het opzetten van een financieringsinstru -
ment dat door het Elfpo  wordt ondersteund18.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 68.
88
Financieringsinstrumenten moeten programmasteun 
bieden in de situatie van marktfalen en/of suboptimale 
investeringen of specifieke investeringsbehoeften. 
Voorzetting van de programmasteun in een markt waar 
overheidsinterventie niet meer nodig is, is niet in over -
eenstemming met de staatssteunregels en tegen het 
beginsel van gezond financieel beheer.
18 Zie de betrokken presentatie op http://www.fi -compass.eu79
De Commissie merkt op dat de Elfpo -middelen die, 
na ten minste eenmaal te zijn gebruikt, aan het fonds 
worden terugbetaald, niet langer EU -middelen zijn. Na 
afsluiting is het de verantwoordelijkheid van de lidsta -
ten om deze te gebruiken ten behoeve van individuele 
ondernemingen, zoals vastgesteld in de EU -wetgeving, 
en daarbij de toepasselijke staatssteunregels na te leven. 
De middelen kunnen ook worden gebruikt voor andere 
financieringsinstrumenten.
Zie ook de antwoorden op de paragrafen 5, 33, 61 
en 72-75.
80
De Commissie neemt haar verantwoordelijkheid ten 
aanzien van de afsluiting van de POP’s uit de periode 
2007-2013.
Activiteiten die verder gaan dan de afsluiting van de pro -
gramma’s en die geen betrekking hebben op de EU -be-
groting, zijn de verantwoordelijkheid van de lidstaten.
82
Naar de mening van de Commissie zijn er vele andere 
wettelijke bepalingen in de nieuwe wetgeving van toe -
passing op financieringsinstrumenten op het gebied van 
plattelandsontwikkeling (bv. bepalingen inzake controle, 
subsidiabiliteit van uitgaven, hergebruik van middelen, 
combinaties van financieringsinstrumenten met sub -
sidies, de mogelijkheden om verschillende instanties 
als fondsbeheerder aan te stellen, met inbegrip van de 
opties die beheersautoriteiten worden geboden, selectie 
van tussenpersonen en eindontvangers, beheerskosten 
en -vergoedingen enz.).
83
De Commissie vindt dat de nieuwe wetgeving het 
probleem afdoende aanpakt en de potentiële risico’s 
beperkt.
Zie ook de antwoorden van de Commissie op de para -
grafen 31 en  41.
84
Zie de antwoorden op tekstvak 4 en paragraaf 31.
Antwoorden van de Commissie 56
In de periode 2014-2020 worden gemeenschappelijke 
richtsnoeren gegeven voor het beleid onder gedeeld 
beheer betreffende aangelegenheden die verband 
houden met financieringsinstrumenten, en dezelfde 
aanpak is bepaald voor toegang tot middelen op al deze 
beleidsterreinen.
Conclusies en aanbevelingen
96
De Commissie merkt op dat in de periode 2007-2013 in 
zeven lidstaten gebruik is gemaakt van financierings -
instrumenten, hetgeen een significante verbetering is 
vergeleken bij de periode 2000-2006, waarin slechts 
twee lidstaten daarvan gebruik maakten.
Het wettelijk kader van de EU voor de programmerings -
periode 2007-2013 biedt een grote flexibiliteit bij de 
uitvoering van de plattelandsontwikkelingsmaatregelen. 
De Commissie is van mening dat het wettelijk kader voor 
de periode 2007-2013 rekening houdt met de specifieke 
omstandigheden van de plattelandsontwikkeling, en 
dit wordt weerspiegeld in de financieringsinstrumenten 
die door het Elfpo  worden ondersteund. In Verordening 
(EG) nr. 1698/2005 van de Raad en Verordening (EG) 
nr. 1974/2006 van de Commissie worden het toepassings -
gebied en het actiegebied van het Elfpo  vastgesteld, 
met inbegrip van specifieke steunmaatregelen19. Iedere 
plattelandsontwikkelingsmaatregel bevat verschillende 
regels en bepalingen over subsidiabiliteit waaraan moet 
worden voldaan door de in het kader van de maatregel 
ingestelde financieringsinstrumenten en die onderdeel 
moeten uitmaken van de financieringsovereenkomst.
De eis dat een passende beoordeling vooraf van de 
verwachte verliezen moet worden uitgevoerd, is in 
2011 ingevoerd ten aanzien van medefinanciering door 
het Elfpo  van concrete acties waarbij garantiefondsen 
betrokken zijn20.
19 Het gaat dan bijvoorbeeld over steun voor investeringen in de 
modernisering van landbouwbedrijven, waarmee waarde wordt 
toegevoegd aan landbouw- en bosbouwproducten, het scheppen 
en tot ontwikkeling brengen van micro -ondernemingen in 
plattelandsgebieden, dorpsvernieuwing enz.
20 Verordening (EU) nr. 679/2011 van de Commissie van 14 juli 2011.De termijn van het financiële product hangt vooral af 
van het type te ondersteunen investering. Langetermijn -
investeringen in infrastructuurprojecten zullen een 
andere levenscyclus hebben dan een kortetermijn -
investering in microkrediet.
Zie ook de antwoorden op de punten 43 en 60 en 
tekstvak 5.
89
Zie antwoord van de Commissie op paragraaf 5.
91
Wat het Elfpo betreft, wordt de prestatie voornamelijk 
beoordeeld aan de hand van evaluaties. De evaluaties 
halverwege de looptijd die betrekking hadden op de 
uitvoeringsperiode 2007-2013 kwamen te vroeg om de 
resultaten en prestaties van financieringsinstrumenten 
te evalueren. Beoordeling van het effect van plattelands -
ontwikkeling kan alleen worden gedaan nadat vol -
doende tijd is verstreken; daarom worden meer resulta -
ten verwacht in het kader van de evaluaties achteraf die 
door de lidstaten worden uitgevoerd, waarvan in 2017 
door de Commissie een synthese zal worden gemaakt.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 70.
92
Particuliere deelneming wordt door het Financieel 
Reglement niet beschouwd als hefboomwerking.
De hefboomratio hangt af van het soort financierings -
instrument, de regio en het soort projecten. Daarom 
kan een streefcijfer voor de hefboomwerking geen 
onderdeel zijn van een regelgevend kader. De Commis -
sie ontwikkelt momenteel richtsnoeren betreffende de 
hefboomwerking.
95
De Elfpo -steun in de periode 2007-2013 werd verstrekt 
in het kader van de staatssteunregels in de landbouw 
en overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1698/2005 
van de Raad en Verordening (EG) nr. 1974/2006 van de 
Commissie.
Zie ook de antwoorden van de Commissie op de para -
grafen 35 en  37.
Antwoorden van de Commissie 57
De Commissie heeft ook „fi‑compass”  gelanceerd, een 
breed platform voor technische bijstand, dat methodo -
logische ondersteuning biedt, alsmede ondersteuning 
bij de bewustmaking van de Commissie, de lidstaten en 
de belanghebbenden op het gebied van financieringsin -
strumenten die in de periode 2014-2020 door ESI -fond -
sen worden ondersteund23. Als onderdeel van zijn 
werkprogramma, zal „fi‑compass”  ook Elfpo -specifieke 
producten leveren.
98
Volgens de beginselen van subsidiariteit en gedeeld 
beheer ligt de verantwoordelijkheid voor het opzetten 
van financieringsinstrumenten, hun uitvoering en de 
evaluatie van de vraag bij de lidstaten.
Het opzetten van financieringsinstrumenten in het kader 
van het Elfpo  was voor sommige lidstaten een heel 
nieuw concept waarvoor een leerproces moest worden 
doorgemaakt. De Commissie heeft voor alle platte -
landsontwikkelingscomités en -netwerken intensieve 
promotie- en voorlichtingsactiviteiten ontplooid over 
het gebruik van financieringsinstrumenten, waaronder 
trainingen en bewustmakingsactiviteiten, bilaterale 
bijeenkomsten met lidstaten en brede richtsnoeren.
De Commissie is van mening dat de nieuwe wetgeving 
voldoende stimulansen bevat (bv. hoger medefinancie -
ringspercentage24, nationale medefinanciering die op 
een later tijdstip tijdens de uitvoeringsperiode wordt 
verstrekt, voorfinanciering van investeringen in plaats 
van terugbetaling van gedane uitgaven in het geval van 
subsidies), en dat investeringsgerelateerde stimulansen 
(bv. verschillende subsidiabiliteit van btw25, subsidiabi -
liteit van werkkapitaal26) genoeg voordelen bieden in 
vergelijking met subsidies.
23 Zie voor meer informatie: http://www.fi -compass.eu
24 Overeenkomstig artikel 59, lid 4, onder d), van 
Verordening (EU) nr. 1305/2013, wordt het bijdragepercentage 
verhoogd met 10 extra procentpunten voor bijdragen aan 
financieringsinstrumenten, zoals bedoeld in artikel 38, lid 1, onder 
b), van Verordening (EU) nr. 1303/2013, en bedraagt het 100 % 
voor financieringsinstrumenten op EU -niveau als bedoeld in 
artikel 38, lid 1, onder a), van die verordening. Voor bijdragen aan 
financieringsinstrumenten door het EFRO en het Cohesiefonds 
geldt een vergelijkbare aanpak.
25 Artikel 37, lid 11, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.
26 Artikel 45, lid 5, van Verordening (EU) nr. 1305/2013.Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is de uitvoe -
ring van een beoordeling vooraf verplicht voor concrete 
acties waarbij door het Elfpo medegefinancierde finan -
cieringsinstrumenten betrokken zijn21. De wetgeving 
biedt de lidstaten stimulansen om financieringsinstru -
menten te gebruiken en geeft hen de mogelijkheid om 
die instrumenten onmiddellijk in te zetten op basis van 
toepassingsklare modellen, zoals gestandaardiseerde 
modellen. De Commissie biedt de lidstaten en belang -
hebbenden ook de nodige richtsnoeren en zij zal dat 
gedurende de hele periode 2014-2020 blijven doen.
97
De Commissie is van mening dat het wettelijke kader 
voor de programmeringsperiode 2014-2020 in vol -
doende mate tegemoetkomt aan de bezwaren van de 
Rekenkamer.
Het probleem van de overkapitalisatie wordt aangepakt 
door het bepaalde in artikel 41 van Verordening (EU) 
nr. 1303/2013, waarbij gefaseerde betalingen, gebaseerd 
op het voltooien van concrete uitbetalingsresultaten, zijn 
geïntroduceerd als algemene regel voor alle financie -
ringsinstrumenten in de periode 2014-2020.
De belangrijkste prestatieproblemen worden goed 
aangepakt door het toezicht op door ESI -fondsen onder -
steunde financieringsinstrumenten, zoals bepaald in 
artikel 46 van Verordening (EU) nr.1303/2013. Bovendien 
wijst de Commissie op vier prestatie -indicatoren die zijn 
vervat in artikel 12 van Verordening (EU) nr. 480/2014.
Verder heeft de Commissie, om het gebruik van financie -
ringsinstrumenten te bevorderen, haar samenwerking 
op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling 
met de Europese Investeringsbank versterkt en op 14 juli 
2014 een Memorandum van Overeenstemming onderte -
kend22. Deze samenwerking omvat de mogelijkheid om 
de kennis en ervaring van de EIB -groep inzake finan -
cieringsinstrumenten en de toepassing daarvan op het 
gebied van plattelandsontwikkeling te gebruiken.
21 Artikel 37, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013. 
22 Zie Verklaring 14/225 van 14.7.2014.
Antwoorden van de Commissie 58
Aanbeveling 2
De Commissie stemt in met deze aanbeveling; deze is 
reeds gedeeltelijk uitgevoerd.
In het kader van het platform voor technische bijstand 
van ESIF, „fi‑compass” , worden algemene en fondsen -
specifieke richtsnoeren verstrekt over evaluaties vooraf. 
Dit dekt ook het Elfpo  in zijn geheel, alsmede specifieke 
sectoren, zoals land- en bosbouw.
100
De Commissie vindt dat de prestatie voornamelijk beoor -
deeld wordt aan de hand van evaluaties. Beoordeling 
van het effect van plattelandsontwikkeling kan alleen 
worden gedaan nadat voldoende tijd is verstreken; 
daarom worden meer resultaten verwacht in het kader 
van de evaluaties achteraf die door de lidstaten worden 
uitgevoerd, waarvan in 2017 door de Commissie een 
synthese zal worden gemaakt.
Beheersautoriteiten hebben specifieke informatie 
gerapporteerd over concrete acties, waaronder finan -
cieringsinstrumenten, als bijlage bij de jaarlijkse voort -
gangsverslagen, onder meer over hefboomeffecten en 
over prestaties.
De Commissie is van mening dat zij zich afdoende van 
haar toezichtverplichtingen heeft gekweten.
Aanbeveling 3
De Commissie stemt in met deze aanbeveling; deze is 
reeds gedeeltelijk uitgevoerd.
De Commissie heeft standaardmodellen voor leningen 
en garantiefondsen ten behoeve van plattelandsontwik -
keling verstrekt. In het kader van het ESIF -platform voor 
technische bijstand, „ fi‑compass” , onderzoekt zij momen -
teel de mogelijkheden voor andere modellen, zoals voor 
energie -efficiëntie en hernieuwbare energie; dit model 
zal volgens planning eind 2015 worden geleverd.
Met het oog op de samenwerking met de EIB -groep 
heeft de Commissie een specifiek memorandum van 
overeenstemming ondertekend over samenwerking op 
het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling, 
op grond waarvan wordt verwacht dat de EIB een spe -
cifieke FI -regeling aanbiedt aan de lidstaten om in het 
kader van het Elfpo  te worden uitgevoerd. Een specifieke 
bijeenkomst over dit memorandum van overeenstem -
ming is reeds voor 23 maart 2015 gepland.In de periode 2014-2020 zullen de reeds opgerichte 
fondsen worden voortgezet of kunnen nieuwe fond -
sen worden opgericht op basis van door de Commissie 
voorgestelde modellen (zoals de gestandaardiseerde 
instrumenten)27.
De wetgever heeft financieringsinstrumenten gedefini -
eerd als een soort steun voor de programmeringsperio -
des 2007-2013 en 2014-2020 voor de tenuitvoerlegging 
van specifieke plattelandsontwikkelingsmaatregelen.
Aanbeveling 1
De Commissie is bereid vast te stellen welke problemen, 
specifieke kenmerken en hindernissen bestaan om in 
het kader van het Elfpo  financieringsinstrumenten op te 
zetten.
Die analyse wordt uitgevoerd in het kader van de acti -
viteiten van „fi‑compass” , een breed platform voor tech -
nische bijstand, dat methodologische ondersteuning 
biedt, alsmede ondersteuning bij de bewustmaking van 
de Commissie, de lidstaten en de belanghebbenden op 
het gebied van financieringsinstrumenten die in de peri -
ode 2014-2020 door ESI -fondsen worden ondersteund28.
De resterende elementen van de aanbeveling zijn tot de 
lidstaten gericht.
99
Volgens de beginselen van subsidiariteit en gedeeld 
beheer ligt de verantwoordelijkheid voor het opzetten 
van financieringsinstrumenten, hun uitvoering en de 
evaluatie van de vraag bij de lidstaten.
Financieringsinstrumenten moeten over een bepaalde 
liquiditeit beschikken om voor soepele investeringen in 
bedrijven te zorgen.
27 Uitvoeringsverordening (EU) nr. 964/2014 van de 
Commissie van 11 september 2014 tot vaststelling van 
bepalingen ter uitvoering van Verordening (EU) nr. 1303/2013 
van het Europees Parlement en de Raad wat betreft 
standaardvoorwaarden voor financieringsinstrumenten.
28 Zie voor meer informatie: http://www.fi -compass.eu
Antwoorden van de Commissie 59
Voor de periode 2007-2013 heeft de Commissie alle 
lidstaten die daarom vroegen begeleiding gegeven. De 
richtsnoeren inzake de afsluiting van de plattelandsont -
wikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 zijn 
in 2015 goedgekeurd29. De naleving van de wettelijke 
regels en de richtsnoeren zal bij de goedkeuring van de 
rekeningen worden gecontroleerd.
De Commissie zal voor de periode 2014-2020 voor beter 
geconsolideerde en verbeterde richtsnoeren zorgen.
Aanbeveling 6
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling voor zover 
de regels voor de afsluiting van de plattelandsontwikke -
lingsprogramma’s voor de periode 2007-201330 onder de 
werkingssfeer ervan vallen.
De Commissie merkt op dat overeenkomstig de toe -
passelijke EU -wetgeving voor de periode 2007-2013 de 
ontwikkeling van precieze operationele uitvoeringsre -
gels, met inbegrip van het juiste beëindigingsbeleid voor 
elk financieringsinstrument, de verantwoordelijkheid is 
van de lidstaten.
29 C(2015) 1399 final van 5.3.2015.
30 C(2015) 1399 final van 5.3.2015.101
De financiële markten zijn dynamisch en kunnen veran -
deren, zoals blijkt uit de recente financiële en economi -
sche crisis. Daarom kunnen langetermijnvoorspellingen 
onbetrouwbaar blijken. Om die reden staat de EU -wetge -
ving voor de programmeringsperiode 2014-2020 toe dat 
elke beoordeling vooraf bepalingen bevat over moge -
lijke herzieningen en actualiseringen op de middellange 
of de lange termijn, om nauwgezet rekening te houden 
met de mogelijk veranderende marktomstandigheden.
Aanbeveling 4
De Commissie stemt in met deze aanbeveling; deze 
wordt momenteel uitgevoerd.
De overgangsregels voor de periode 2007-2013 zijn 
goedgekeurd.
Wat de periode 2014-2020 betreft, vinden de besprekin -
gen met de lidstaten over afsluiting plaats wanneer de 
afsluiting van de periode 2014-2020 nadert en over -
gangswetging moet worden vastgesteld.
De Commissie heeft de beheersautoriteiten in 2014 haar 
ondersteuning aangeboden op het gebied van finan -
cieringsinstrumenten in de ESIF -programma’s voor de 
periode 2014-2020.
Aanbeveling 5
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.
103
De Commissie merkt op dat het de verantwoordelijkheid 
van de nationale autoriteiten is om ervoor te zorgen dat 
individuele acties worden uitgevoerd overeenkomstig 
de toepasselijke wettelijke voorschriften. De Commissie 
onderzoekt tijdens haar auditbezoeken problemen in 
verband met financieringsinstrumenten.
Volgens de toepasselijke EU -wetgeving voor de periode 
2007-2013 moeten de regelingen op het gebied van de 
afwikkeling en beëindiging door de beheersautoriteit 
met de fondsbeheerder worden overeengekomen, 
waarbij ervoor moet worden gezorgd dat naar behoren 
rekening wordt gehouden met de relevante bepalingen. 
In het kader van gedeeld beheer en overeenkomstig het 
subsidiariteitsbeginsel moet de Commissie zich ervan 
overtuigen dat de lidstaten adequate beheers- en con -
trolesystemen hebben opgezet.

WAAR ZIJN PUBLIC ATIES VERKRIJGBAAR ?
Gratis public aties:
  één exemplaar : 
via EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu); 
  meer dere exemplar en of post ers/k aarten: 
bij de vertegen woordigingen van de Europese Unie (http://ec .europa.eu/r epresen t_nl .htm),  
bij de delega ties in niet -EU-landen (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_nl .htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_nl .htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstr ekt en bellen is door gaans gratis, maar sommige operat oren, telefoonc ellen of hotels 
kunnen kost en aanr ekenen.
Betaalde public aties:
 via EU Bookshop (http://bookshop .europa.eu).
De Rekenkamer ging na of de financiële instrumenten 
(lening- en garantiefondsen) een succes waren geweest op 
het gebied van plattelandsontwikkeling in de periode 
2007-2013 en bekeek hun potentieel daartoe voor de 
periode 2014-2020. Zij constateerde dat ze tot dusver geen 
succes waren geweest, hoofdzakelijk doordat er sprake was 
van overkapitalisatie en zij hun potentieel niet hebben 
waargemaakt wat betreft het gewenste hefboom- en 
renouvelleringseffect. Voor de periode 2014 -2020 
concludeerde de Rekenkamer dat het, ondanks 
verbeteringen in de achterliggende wetgeving, nog steeds 
een grote uitdaging zal zijn om het gewenste effect te 
bereiken.
EUROPESE
REKENKAME R