[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 13.11.2007

SEC(2007) 1473

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Samenvatting van de effectbeoordeling Begeleidend document bij het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Richtlijnen 2002/19/EG, 2002/20/EG en 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Richtlijnen 2002/22/EG en 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van de Europese Autoriteit voor de elektronische-communicatiemarkt

{COM(2007) 697 definitief} {COM(2007) 698 definitief} {COM(2007) 699 definitief} {SEC(2007) 1472}

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Samenvatting van de effectbeoordeling

In LEIDING

Dit document bevat een samenvatting van het verslag van de effectbeoordeling (EB)[1] voor de evaluatie van het EU-regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten (eCommunicatie). Dit verslag verdiept en verfijnt de analyse van de eerste voorlopige effectbeoordeling van juni 2006.

De evaluatie heeft geleid tot wijzigingsvoorstellen die rekening houden met de tot op heden opgedane ervaring en de verwachte ontwikkelingen van de markt en de technologie teneinde het kader beter in staat te stellen zijn doelstellingen te realiseren en de beleidsdoelstellingen van i2010 te ondersteunen.

Het EB-verslag bestaat uit drie hoofdthema's waarin specifiekere problemen en doelstellingen zijn ondergebracht:

THEMA I – Betere regelgeving

1) Concurrentie, investeringen en innovatie : de beste manier vinden om concurrentie, investeringen en innovatie bij eCommunicatie te stimuleren en zo te zorgen dat in de behoeften van de gebruiker wordt voorzien en de belangen van de consument worden beschermd.

2) Spectrumbeheer : ervoor zorgen dat het radiospectrum, een schaarse hulpbron waar veel vraag naar is, zo wordt gebruikt dat de maatschappij daar maximaal van profiteert, en dat veranderingen in de technologie en de structuur van de vraag snel kunnen worden vertaald in de manier waarop de hulpbron wordt gebruikt.

THEMA II – Voltooiing van de interne markt voor eCommunicatie

3) Consistentie en effectiviteit van regelgeving – institutionele en procedurele aspecten : een regelgevingsmodel opzetten dat via consistente en effectieve regelgeving met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel een interne markt voor eCommunicatie realiseert.

THEMA III – Contact met de burger

4) Gebruikersrechten en consumentenbescherming : zorgen voor voldoende garanties voor de rechten van de gebruikers, de bescherming van de consument en het algemeen belang in een technologisch convergerend klimaat overeenkomstig de doelstellingen van i2010 voor een informatiemaatschappij voor iedereen.

5) Privacy en beveiliging : bijdragen tot een betere beveiliging en netwerkintegriteit van eCommunicatie-netwerken in Europa, met tastbare baten voor alle burgers en de maatschappij als geheel, overeenkomstig de doelstellingen van i2010.

Samenvatting van de problemen en de overwogen opties voor beleid

Concurrentie, investeringen en innovatie

De EU presteert qua concurrentie en innovatie bij eCommunicatie ten minste net zo goed als haar belangrijkste handelspartners. Een effectieve toepassing van de EU-regelgeving heeft gezorgd voor open markten met als gevolg lagere prijzen voor spraak- en breedbanddiensten voor bedrijven en consumenten. Sommige EU-landen zijn nu wereldleider qua mobiele en breedbandpenetratie.

Voor de komende jaren is de belangrijkste vraag: zorgt het kader voor een adequate stimulering van investeringen in nieuwe zeer snelle netwerken die de innovatie bij inhoudrijke internetdiensten zullen stimuleren? Bij de beleidsdiscussie op dit gebied ging het vooral om de vraag of open toegang afbreuk doet aan de stimulering van investeringen in nieuwe infrastructuur.

Op dit punt zijn drie opties voor beleid bekeken:

Optie 1 : Een "open toegang"-model voor nieuwe netwerkinfrastructuur hanteren (d.w.z. het aanbod van infrastructuur scheiden van het aanbod van diensten);

Optie 2 : Geen regulering: sectorspecifieke regelgeving afschaffen of beperken ("regelgeving-adempauze"); en

Optie 3 : Handhaving van het huidige model van het regelgevingskader.

Gelijke toegang van dienstenaanbieders tot knelpunt-infrastructuur is al een doelstelling van het huidige regelgevingskader (optie 3), dat bepalingen bevat om discriminatie tegen te gaan teneinde de markt open en concurrerend te houden. Het blijft echter moeilijk voor een dergelijke gelijkwaardige toegang te zorgen wanneer de netwerkexploitanten verticaal geïntegreerde dienstenaanbieders zijn, vooral bij andere discriminatie dan via prijzen.

Wanneer deze discriminatie hardnekkig is en niet door gedragscorrectie kan worden opgelost, zal een scheiding van de geïntegreerde exploitant in aparte componenten de prikkel voor discriminatie tussen dienstenaanbieders wegnemen (optie 1). De mate van scheiding die nodig is, is afhankelijk van de aard van de betrokken netwerkindustrie (bijv. telecom, energie of spoorwegen). Een volledige structurele scheiding (opsplitsing van eigendom) is een beslissende stap die via de afstoting van de niet-repliceerbare netwerkactiva de prikkel om te discrimineren wegneemt. Wanneer er echter sprake is van aanzienlijke innovatie bij technologie en diensten, zoals bij eCommunicatie, is een minder interventionistische aanpak mogelijk: een verplichting om de knelpuntactiva onder te brengen in een functioneel gescheiden dochtermaatschappij met aparte beheersprikkels, zodat de flexibiliteit van één eigenaar van infrastructuur en dienstenafdelingen behouden blijft, terwijl de transparantie toeneemt en er meer prikkels zijn om niet te discrimineren.

Optie 2 – "regelgeving-adempauze" – brengt daadwerkelijke concurrentie op de overgrote meerderheid van de Europese eCommunicatiemarkten in gevaar. De praktijk leert dat investeringen en innovatie het meest gebaat zijn bij daadwerkelijke concurrentie tussen infrastructuren. Op ongeveer 80% van de aansluitnetten in de EU is echter nog geen sprake van infrastructuur-gebaseerde concurrentie. Dit betekent dat regelgeving ex ante een cruciale rol blijft spelen bij de instandhouding van concurrentie en de bescherming van de consument door voorwaarden vast te stellen voor de toegang tot de infrastructuur van de bestaande exploitant.

Conclusie

Uit de praktijkervaring blijkt dat discriminatie op sommige markten weliswaar nog ernstige problemen oplevert, maar dat op andere markten de bestaande corrigerende maatregelen voor een afdoende gelijke toegang hebben gezorgd. De analyse pleit derhalve voor de voortzetting van de huidige aanpak ( optie 3 ) met corrigerende maatregelen ex ante om de toegang op peil te houden. De Commissie vindt het echter nodig dat de NRI's de bevoegdheid krijgen om functionele scheiding als uitzonderlijke corrigerende maatregel op te leggen om hardnekkige discriminatie aan te pakken die niet met het huidige pakket gedragscorrecties verdwijnt.

Spectrumbeheer

Spectrumgebaseerde diensten zijn in de EU-economie goed voor 250 miljard euro en groeien nog verder. De hoeveelheid radiospectrum is echter beperkt en de huidige toewijzingsystemen zijn rigide en ontmoedigen innovatie. Het huidige beleid van de Commissie is dat meer flexibiliteit en efficiëntie bij spectrumgebruik wordt gestimuleerd, terwijl draadloze gebruikers tegen interferentie worden beschermd. Voor de opties in deze sector is gekeken naar wijzigingen om dit beleid in het regelgevingskader te integreren.

Naar aanleiding van de openbare raadpleging over de evaluatiedocumenten van de Commissie van juni 2006 is één optie – een onafhankelijke instantie om de beslissingen over spectrum te coördineren en te stroomlijnen – geschrapt, zodat er nog twee opties voor spectrumbeheer over zijn:

Optie 1 : Het kader aanpassen door de beginselen technologie- en dienstenneutraliteit en een gecoördineerde handel in spectrum daarin op te nemen; en

Optie 2 : Geen wijziging in het regelgevingskader.

Diensten- en technologieneutraliteit (de belangrijkste beginselen van optie 1) zouden een eind maken aan de meeste regelgevingsbeperkingen, de concurrentie aanscherpen en de regelgevingslast voor de gebruikers beperken. Wanneer dit wordt gecombineerd met handel in spectrum en handhaving van de mededingingsregels, zou een open markttoegang voor nieuwe technologieën en nieuwe dienstenaanbieders het gevolg zijn.

Optie 2 biedt weliswaar in beginsel de mogelijkheid dat verschillende beheersmodellen naast elkaar bestaan, maar in de praktijk zal waarschijnlijk het op technologie en dienst gebaseerde beheersmodel van dit moment blijven bestaan, dat beperkingen oplegt aan het aantal machtigingen en de introductie van nieuwe technologie afremt.

Bij optie 1 is sprake van geïntensiveerde coördinatiemechanismen, terwijl optie 2 op vrijwillige coördinatie is gebaseerd.

Conclusie

De Commissie is van mening dat optie 1 de meest geschikte basis voor een hervormd spectrumbeheer in Europa is.

Consistentie en effectiviteit van regelgeving: institutionele en procedurele aspecten

Het grootste concurrentievoordeel van Europa in de wereldeconomie is haar open markt met bijna 500 miljoen consumenten. Om van deze interne markt te kunnen profiteren moeten bedrijven door een stabiele en consistente toepassing van regelgeving schaalvoordelen kunnen boeken.

Het eCommunicatie-kader van de EU heeft geleid tot een systeem met 27 nationale markten die via een gemeenschappelijk pakket voorschriften worden gecoördineerd. Op sommige gebieden worden weliswaar goede vorderingen geboekt, maar er zijn ook hardnekkige problemen met een inconsistente toepassing van deze regelgeving.

Om deze problemen aan te pakken zijn drie hoofdopties geanalyseerd:

Optie 1 : Eén Europese regelgevende autoriteit met discretionaire bevoegdheden voor besluitvorming bij marktevaluaties die wordt belast met het beheer van EU-aspecten van het spectrum;

Optie 2 : Een Europese regelgevende autoriteit zonder discretionaire bevoegdheden voor besluitvorming die helpt bij de toepassing van aangescherpte communautaire procedures; en

Optie 3 : Een betere coördinatie tussen de lidstaten.

De in optie 1 voorgestelde gecentraliseerde regelgeving zou gunstig zijn voor exploitanten die in de hele EU actief zijn, zodat een snellere benutting van diensten met pan-Europese mogelijkheden en transnationale concurrentie worden gestimuleerd. Er zijn echter forse met subsidiariteit samenhangende en juridische beperkingen die tegen deze optie pleiten.

Optie 2 garandeert consistente regelgeving met behoud van het gedecentraliseerde reguleringsysteem. Krachtiger bevoegdheden van de Gemeenschap gaan gepaard met een adviserende rol voor een nieuwe Europese autoriteit en dit voorziet in een efficiënte aanpak bij de selectie, machtiging en harmonisatie van diensten met pan-Europese mogelijkheden die frequenties en/of nummers gebruiken.

Uit evaluatie en raadpleging van het publiek is gebleken dat er meer efficiëntie nodig is bij de beveiliging van netwerken en informatie. Bij optie 2 zouden de taken van het Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging (ENISA) worden ondergebracht bij de Europese regelgevende autoriteit. Deze opwaardering van het ENISA tot een integraal onderdeel van de Europese regelgevende autoriteit zou de operationele voordelen opleveren die aan een samenvoeging van deze twee instanties verbonden zijn.

Optie 3 houdt in dat alle NRI's zich moeten houden aan gemeenschappelijke richtsnoeren en consistente corrigerende maatregelen moeten toepassen. Er zijn weinig aanwijzingen dat een dergelijke vrijwillige coördinatie in de praktijk goed zou functioneren.

Conclusie

De Commissie is van mening dat optie 2 in de huidige institutionele en juridische context het meest geschikt is.

Gebruikersrechten en consumentenbescherming

Concurrentie heeft de consument grote voordelen opgeleverd door te zorgen voor prijzen die in absolute zin dalen. Concurrentie en innovatie voeren echter ook de complexiteit op. Er zijn dan ook verdere maatregelen nodig om de transparantie te verhogen, om de connectiviteit en de kwaliteit van communicatiediensten te waarborgen en om ervoor te zorgen dat basisdiensten zoals noodoproepen en "e-inclusie"-doelstellingen niet uit de boot vallen wanneer er nieuwe markten ontstaan.

Er zijn drie opties voor het beleid geanalyseerd:

Optie 1 : Meer zelfregulering door de industrie stimuleren;

Optie 2 : De huidige bepalingen actualiseren en aanscherpen; en

Optie 3 : Geen wijziging in het regelgevingskader.

De effectiviteit van optie 1 is sterk afhankelijk van een consensus onder alle betrokken stakeholders. Op dit moment is het niet reëel te verwachten dat vrijwillige zelfregulering tot een significante verbetering bij de bescherming van de consument en de rechten van de gebruiker zou leiden.

Optie 2 houdt rekening met technologische vorderingen en ontwikkelingen van de markt en zorgt ervoor dat consumentenbelangen in het recht worden gegarandeerd en niet alleen in afspraken van de industrie worden neergelegd. Bij de openbare raadpleging bleek een verfijning van de aanvankelijke voorstellen van de Commissie nodig, maar met deze aanpassingen. Optie 2 lijkt brede politieke steun te hebben.

Optie 3 zou niets kunnen doen aan de gesignaleerde problemen in verband met consumentenbescherming en gebruikersrechten bij eCommunicatie en zou dan ook niet stroken met de doelstellingen van i2010.

Conclusie

De Commissie is van mening dat optie 2 het meest in aanmerking komt, maar sluit de mogelijkheid van zelfregulering binnen het juridisch kader dat optie 2 creëert, niet uit wanneer dit ervoor zorgt dat de gewenste resultaten daadwerkelijk worden verwezenlijkt.

Privacy en beveiliging

In dit hoofdstuk zijn drie opties voor beleid geselecteerd:

Optie 1 : Geen wijziging in het regelgevingskader;

Optie 2 : Actualisering en aanscherping van de huidige bepalingen; en

Optie 3 : Introductie van een nieuw gedetailleerd instrument op het gebied van beveiliging en integriteit.

Optie 1 houdt in dat de eisen inzake netwerkintegriteit uitsluitend van toepassing blijven op vaste telefoonnetten, zodat ze in de toekomst aanzienlijk minder relevant worden, nu de netwerken zich ontwikkelen naar een omgeving met uitsluitend IP.

Optie 2 pakt aspecten als integriteit en handhaving op een geharmoniseerde wijze aan en zorgt er zo voor dat het kader wordt aangepast aan de zich ontwikkelende nieuwe behoeften, zonder dat het risico bestaat dat het al te rigide wordt.

Uit de resultaten van de openbare raadpleging blijkt dat optie 3 niet op ruime steun van de stakeholders kan rekenen. Er bestaat met name bezorgdheid dat nieuwe gedetailleerde wetgeving de kosten van commerciële activiteiten aanzienlijk zou kunnen opvoeren en zo nadelige gevolgen zou kunnen hebben voor de concurrentie.

Conclusie

De Commissie is van mening dat optie 2 het meest geschikt is, met een evenwichtige verdeling tussen harmonisatie, voorspelbaarheid en flexibiliteit, zodat een tijdige aanpak van eventuele bedreigingen van de veiligheid in de toekomst mogelijk is.

BELANGRIJKSTE EFFECTEN VAN DE VOORKEURSOPTIES

Dit hoofdstuk bevat een overzicht van de belangrijkste effecten van de opties die in het voorgaande de voorkeur hebben gekregen.

THEMA I – Betere regelgeving

1) Handhaving van het huidige model met marktgebaseerde regelgeving ex ante biedt de beste mogelijkheden om concurrentie, investeringen en innovatie op het gebied van eCommunicatie te stimuleren: de NRI's hebben de middelen om concurrentie te bevorderen, terwijl rekening wordt gehouden met de noodzaak dat riskante investeringen een adequaat rendement opleveren. Functionele scheiding als nieuwe corrigerende maatregel kan in laatste instantie bij hardnekkige concurrentieproblemen en knelpunten de concurrentie verbeteren, wanneer andere corrigerende maatregelen niet tot het verdwijnen van discriminatie leiden.

Uit de herziening van de aanbeveling over relevante markten van 2003 (dit gebeurt parallel aan deze evaluatie) blijkt dat het huidige kader al een forse deregulering mogelijk heeft gemaakt, aangezien voorgesteld wordt 11 (vooral retailmarkten) van de huidige 18 markten die voor regelgeving ex ante in aanmerking komen, te schrappen. De regelgeving in de sector kan zich zodoende vooral richten op wholesalemarkten, waar de cruciale knelpunten voor daadwerkelijke concurrentie nog blijven bestaan.

2) Hervorming van het spectrumbeheer door de invoering van meer flexibiliteit op de markt zal voor meer concurrentie zorgen en de regelgevingslast voor de spectrumgebruikers verminderen. Dit zal investeringen bevorderen en de exploitanten in staat stellen nieuwe technologieën te introduceren in de spectrumbanden waar ze gebruiksrechten hebben, zodat het haalbaar is nieuwe technologieën in te zetten en de benutting daarvan door de consument via meer keuze en lagere prijzen op te voeren.

THEMA II – Voltooiing van de interne markt voor eCommunicatie

3) Het systeem met onafhankelijke nationale regelgevers zorgt weliswaar voor een rijk kennisbestand voor regelgeving, maar de toevoeging van een Europese Autoriteit met een adviserende rol in combinatie met het toezicht van de Commissie op corrigerende maatregelen zou een grote bijdrage leveren tot de verbetering van de efficiëntie en snelheid van besluitvorming in de EU. Deze oplossing zou evenredig zijn met de huidige problemen met inconsistentie van de regelgeving die tot ongelijke voorwaarden voor dienstenaanbieders in de EU leidt. Consistentie zal niet alleen exploitanten ertoe aanzetten hun grensoverschrijdende activiteiten verder uit te breiden, maar zal ook de kosten van commerciële activiteiten in Europa in het algemeen verlagen door pan-Europese diensten te bevorderen.

THEMA III – Contact met de burger

4) Actualisering en aanscherping van de bepalingen voor de rechten van gebruikers – inclusief gebruikers met een handicap – en consumentenbescherming houdt rekening met ontwikkelingen van de technologie en de markt en biedt daardoor alle gebruikers meer keuze en rechtszekerheid. De consumenten zullen profiteren doordat ze beter worden voorgelicht over prijzen en diensten. Meer gebruik van en een gemakkelijkere toegang tot communicatiediensten zullen voor gebruikers met een handicap en/of speciale behoeften en ook voor ouderen tot meer maatschappelijke participatie leiden. Betere informatie over de locatie van de oproeper zou de kwaliteit van de noodhulpdiensten verbeteren.

5) Actualisering en aanscherping van de huidige bepalingen inzake privacy en beveiliging zal voor de consument tot een betere kwaliteit en beveiliging van netwerken en diensten leiden en tevens tot meer informatie en transparantie, zodat kwaliteit en veiligheid van de dienst voor de consument tot de selectiecriteria zullen gaan behoren. Meer informatie, transparantie en vertrouwen zullen de benutting van ICT stimuleren.

Samenvatting

Een combinatie van alle voorkeursopties draagt bij tot een vereenvoudiging van de regelgevingsverplichtingen voor bedrijven en zorgt tegelijkertijd voor meer rechten voor de burger en profijt voor de consument. De kernpunten van vereenvoudiging zijn: beperking van het aantal relevante markten in de aanbeveling van de Commissie, vereenvoudigde procedures voor marktevaluatie en hervorming van het spectrumbeheer, met als resultaat een netto-verlaging van de administratieve kosten. De infrastructuur voor elektronische communicatie behoort tot het fundament voor de economie als geheel en verbeteringen in deze sector zullen langs deze weg profijt opleveren voor de rest van de economie van de EU.

[1] SEK(2007) 1472.