NL    NL NL 
NL    NL  EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 28.3.2011 
SEC(2011) 359 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
 
 
SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING  
 
 
Begeleidend document bij het 
 
 
WITBOEK 
 
Stappenplan naar een eengemaakte Europese vervoersruimte – naar  een concurrerend en 
zuinig vervoerssysteem 
  
SEC(2011) 358 definitief SEC(2011) 391 definitief 
COM(2011) 144 definitief 
NL 2   NL Dit document bevat de samenvatting van de effectbeoordeling van het Witboek van de 
Commissie over het vervoersbeleid, waarin een langetermijnstrategie wordt uitgestippeld die 
de vervoerssector in staat moet  stellen zijn doelstellingen ove r een zich tot 2050 uitstrekkende 
tijdshorizon te realiseren. 
1. PROBLEEMSTELLING  
1. Het vervoerssysteem heeft ervoor gezor gd dat Europa door een grote mobiliteit 
wordt gekenmerkt, waarbij snelheid, comfort, veiligheid en gebruiksgemak alsmaar toenemen. Een door de Commissie uitgevoerd e diepgaande evalua tie achteraf heeft 
evenwel uitgewezen dat het ve rvoerssysteem de afgelopen tien jaar weliswaar op 
diverse punten (met name efficiëntie en veil igheid) is verbeterd, maar dat er zich in 
die periode geen structurel e verandering heeft voorged aan in de wijze waarop het 
systeem functioneert. Het onvermogen van het in het verleden gevoerde beleid om verandering te brengen in  het bestaande vervoerspa radigma is een van de 
voornaamste oorzaken van de huidig e onhoudbare tendensen: groeiende CO
2-
uitstoot, blijvende afhankelijkheid van aardolie1 en toenemende congestie. 
2. De Commissie heeft onderzocht hoe deze problemen zich in de toekomst zouden 
kunnen ontwikkelen als het beleid ongewijzi gd blijft. Uit dat onde rzoek blijkt dat het 
aandeel van het vervoer in de CO 2-uitstoot zou blijven stijgen en in 2050 bijna 50% 
van de totale uitstoot zou vertegen woordigen. In 2050 zouden olieproducten nog 
steeds goed zijn voor 89% van de behoeften  van de EU-vervoerssector. Congestie 
zou nog altijd een zware last op de samenleving leggen. 
3. Op basis van de conclusies  van de evaluatie achteraf heeft de Commissie vier 
fundamentele oorzaken aangewezen waarom het EU-vervoerssysteem zich niet tot 
een duurzaam systeem heeft weten te ontwikkelen: 
• Inefficiënte prijsvorming : Vandaag zijn de meeste externe vervoerskosten nog 
altijd niet geïnternaliseerd. Als deze al be staan, zijn internaliseringssystemen niet 
gecoördineerd tussen vervoerswijzen en  lidstaten. Bovendien hebben tal van 
belastingen en subsidies geen oog voor  internalisering,  waardoor zij een 
verstorend effect op het gedrag sorteren. 
• Tekortschietend onderzoeksbeleid : Ondanks de ernstige inspanningen die aan het 
onderzoeksbeleid op vervoersgebied zijn ge wijd en de veelbelovende resultaten 
die daarbij zijn geboekt, st aan diverse vormen van marktfalen en verscheidene 
tekortkomingen in het regelgevingskader een snelle ontwikkeling en invoering 
van sleuteltechnologieën voor duurza me mobiliteit in de weg. 
• Inefficiëntie van vervoersdiensten : De totstandbrenging van een eengemaakt, 
geïntegreerd en efficiënt vervoerssysteem  wordt momenteel vertraagd doordat een 
aantal resterende tekortkomingen in het regelgevingskader en vormen van 
marktfalen, zoals regelgevende bele mmeringen voor de markttoegang of 
omslachtige administratieve procedures, af breuk doen aan de e fficiëntie en het 
concurrentievermogen van multimodaal en grensoverschrijdend vervoer. Daarnaast is er onvoldoende geïnvesteerd in de modernisering van het spoornet en 
de overslaginstallaties om de knelpunten in het multimodale vervoer aan te 
                                                
 
1 Voor meer dan 95% van de wereldwijde behoefte en voor 96% van de behoefte in de EU-27. 
NL 3   NL pakken. De integratie van de modale netwer ken laat nog altijd te wensen over. Het 
TEN-V-beleid gaat gebukt onder een gebr ek aan financiële middelen en het 
ontbreken van een echt Europees en multimodaal perspectief. 
• Afwezigheid van een geïnte greerde vervoersplanning : Bij het maken van keuzes 
op het gebied van ruimtelijke planning en locaties op zowel lokaal als continentaal 
niveau houden overheidsinstanties en ondernemingen vaak onvoldoende rekening 
met de gevolgen van hun keuzes voor de werking van het vervoerssysteem als geheel, wat veelal tot inefficiënties aanleiding geeft. 
2. A
NALYSE VAN DE SUBSIDIARITEIT  
4. Overeenkomstig artikel 90 en artikel 91 VWEU dient het gemeenschappelijke 
vervoersbeleid tot de verwezenlijking va n de algemenere doelstellingen van de 
Verdragen bij te dragen. Met het gemeen schappelijke vervoersbeleid worden de 
volgende hoofddoelstellingen nagestreefd: de interne vervoersmarkt voltooien, een 
duurzame ontwikkeling garanderen, een betere  geografische cohesie en een sterker 
geïntegreerde ruimtelijke planning bevorderen, de veiligheid verbeteren en de internationale samenwerking verdiepen. 
5. De kwesties die in het Witboek over vervoe r aan de orde worden gesteld, vertonen 
transnationale aspecten die door de lidst aten alleen niet op bevredigende wijze 
kunnen worden aangepakt. Deze aspect en moeten op EU-niveau worden 
gecoördineerd. De gesignaleerde problemen hebben uiteenlopende ruimtelijke effecten en worden door een sterke variab iliteit gekenmerkt, hetg een inhoudt dat de 
gevolgen ervan voor de EU-lidstaten aan zienlijk kunnen verschil len. Er moet op 
worden toegezien dat het toekomstige vervoersbeleid door solidariteit wordt gekenmerkt. 
6. Wegens het schaaleffect ervan kan een optreden op EU-niveau meer resultaat 
opleveren en de impact van de insp anningen vergroten op terreinen zoals 
capaciteitsopbouw, onderzoek, informatie- en gegevensverzameling, uitwisseling van 
beste praktijken, ontwikk eling en samenwerking. 
3. D
OELSTELLINGEN VAN HET EU- INITIATIEF  
7. De overkoepelende beleidsdoelstelling van di t initiatief is het uitstippelen van een 
langetermijnstrategie die het EU-vervoe rssysteem tegen 2050 omvormt tot een 
duurzaam systeem. Deze overkoepelende doelste lling kan in de volgende concretere 
doelstellingen worden vertaald:  
(a) een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen  die strookt met de 
langetermijnvereisten om de klimaatverandering tot 2 °C te beperken2 en met 
de algemene doelstelling om de EU-uitstoot tegen 2050 met 80% terug te 
                                                 
2 In het "Stappenplan voor een koolstofarme economie in 2050" wordt een traject uitgestippeld om de 
EU-uitstoot van broeikasgassen tegen 2050 met 80% te verminderen in vergelijking met 1990. In het 
scenario waarbij wordt aangenomen dat op grote schaal van doeltreffende technologieën wordt gebruikgemaakt, wordt uitgegaan van een vermindering van de uitstoot met ongeveer 60% door de 
vervoerssector, met ongeveer 80% door de industrie, met ongeveer 90% door de residentiële en de 
dienstensector, en met meer da n 90% door de energiesector. 
NL 4   NL dringen in vergelijking met 1990. De vervoersgerelateerde CO 2-uitstoot3 dient 
tegen 2050 met ongeveer 60% te worden  gereduceerd ten opzichte van 19904; 
(b) een drastische vermindering van de afhankelijkheid van aardolie  van 
vervoersgerelateerde activiteiten tegen 2050, zoals is vereist in het kader van 
de EU 2020-strategie voor ver voer, die moet leiden tot " koolstofarm vervoer "; 
(c) afremming van de toename van de congestie . 
8. De eerste twee doelstellinge n overlappen elkaar grotendeels en moeten in 
overeenstemming met het vla ggenschipinitiatief  "efficiënt gebruik van hulpbronnen" 
van de EU 2020-strategie als een  absolute prioriteit worden  aangemerkt. Er is echter 
ook sprake van aanzienlijke synergieën met de derde doelstelling, die een groter gebruik van niet-gemotoriseerd en openbaar vervoer impliceert, wat resulteert in een 
vermindering van het gebruik van zowel ruimte als energie. 
9. Tegelijkertijd moet de verwezenli jking van de bovenstaande concrete 
beleidsdoelstellingen waarbor gen dat de huidige en toekomstige generaties toegang 
hebben tot veilige, betrouwbare en be taalbare mobiliteitsmiddelen om hun eigen 
behoeften te vervullen en ambities te realiseren
5. 
4. BELEIDSOPTIES  
10. Op basis van de evaluatie achteraf en de  raadpleging van de belanghebbenden heeft 
de Commissie de volgende zeven beleid sterreinen aangegeven waarop concrete 
beleidsmaatregelen een sleutelrol zouden kunnen spelen bij het bevorderen van de 
verwachte overgang van het vervoerssy steem naar een ander paradigma: 
prijsvorming, belastingheffing, onderzoek en innovatie, efficiëntienormen en 
flankerende maatregelen, interne markt,  infrastructuur en  vervoersplanning. 
11. Bij het uitstippelen van een passende EU-beleidskoers heeft de Commissie een apart 
optreden op elk van de zeve n bovengenoemde beleidsterre inen overwogen. Het blijkt 
echter dat geen enkele categorie instrument en alleen of in combinatie met andere 
categorieën alle verschillende probleemfact oren en alle elementen van de concrete 
beleidsdoelstelling tegelijk en op bevredigende wijze kan aanpakken. 
12. In het licht van het bovenstaande zijn naas t beleidsoptie 1 (geen nieuw beleid) drie 
andere beleidsopties voor de verwezenlijk ing van dezelfde doelstelling, namelijk de 
vermindering van de CO 2-uitstoot met 60%, geformuleer d en nader onderzocht. In 
het kader van alle drie de opties zijn m aatregelen op alle zeven beleidsterreinen 
gepland, waarbij er van een aantal gemeen schappelijke initiatie ven sprake is. De 
opties onderscheiden zich van elkaar door de  intensiteit van het optreden, die naar 
gelang van de optie hoger is op een be paald terrein en lager op andere. 
                                                 
3 Met vervoersgerelateerde CO 2-uitstoot wordt alleen de uitstoot van tank tot wiel bedoeld. 
4 Aangezien het grootste deel van de broe ikasgasemissies van de vervoerssector CO 2-emissies zijn, kan 
deze doelstelling worden gelijkgeste ld met de doelstelling om de u itstoot van broeikasgassen met 60% 
terug te dringen, zoals deze in de effectbeoordeling van het "Stappenplan naar een koolstofarme economie tegen 2050" is omschreven. 
5 Werkdocument van de diensten van de Commissie  SEC(2010) 1606 definitie f van 14 december 2010, 
"A European Strategy for Clean and Ener gy Efficient Vehicles - Rolling Plan". 
NL 5   NL 13. Bij beleidsoptie 3 staat het effect centraal van beleidsmaatregelen die gericht zijn op 
de snelle invoering van nieuwe aandrijfsystemen door zeer strenge CO 2-normen voor 
nieuwe voertuigen op te leggen en tegeli jkertijd een passend innovatiebeleid te 
voeren dat de vereiste randvoorwaarden schept. Aangenomen wordt dat een 
dergelijke aanpak het doeltreffendst is voor het verminderen van de kosten en voor het verkorten van de periode die voor de  invoering van nieuwe  technologieën is 
vereist. 
14. Bij beleidsoptie 2 staat het effect centraal van beleidsmaatregelen die minder op 
prestatienormen en de act ieve invoering van nieuwe technologieën en meer op 
mobiliteitsmanagement en de sturing van de koolstofprijs zijn gebaseerd. Aangenomen wordt dat de industrie niet beter zal doen dan de minder strenge CO
2-
normen voor voertuigen en dat de nood zakelijke emissiebeperking (naast de 
opneming in de prijs van alle externe kosten en het wegwerken van fiscale 
verstoringen) zal worden gereal iseerd door de koolstofprijs met het vereiste bedrag te 
laten stijgen. Dit kan worden gelij kgesteld met het effect van een hoge 
koolstofbelasting of van de invoering va n een vervoersspecifieke handel onder een 
absoluut emissieplafond. In geval van een zeer hoge koolstofprijs zou het effect gelijk zijn aan een beperking van de van fossiele brandstoffen afhankelijke mobiliteit en een gedwongen overschakeling op sc hone vervoerswijzen (modal shift). 
15. Beleidsoptie 4 is een tussenbenade ring, waarbij de waarden voor de CO
2-normen en 
de invoering van nieuwe technologieën tuss en die van optie 2 en  3 liggen. De optie 
voorziet in de volledige opneming van de  externe kosten in de prijs en het 
wegwerken van fiscale verstoringen zoals bi j optie 2, maar van het extra element van 
de koolstofprijs wordt alleen in een stedelijke context gebruikgemaakt in de vorm 
van een schaduwprijs die een indicatie geef t van het effect van een breed scala aan 
mogelijke maatregelen om de vervoersvraag te beheren. 
5. BEOORDELING VAN DE EFFECTEN  
16. Er zij op gewezen dat de beoordeling van he t effect van de beleidsopties met grote 
onzekerheid is omgeven omdat het gaat om  een zeer grote tijdshorizon (40 jaar) en 
om de invloed van factoren die moeilijk voorspelbaar en kwantificeerbaar zijn, zoals de vele synergieën en afruilen tussen beleidsmaatregelen, de technologische ontwikkelingen op lange termijn, en de rol die mobiliteits- en milieutroeven spelen op het gebied van het welzijn. 
17. In onderstaande tabel wordt een synoptisch overzicht ge geven van de verschillende 
effecten die van de in aanmerking ge nomen beleidsopties uitgaan op andere 
economische, maatschappelijke en milieu-effecten. 
NL 6   NL Samenvattende tabel van de effecten 
 Beleidsoptie 2  Beleidsoptie 3  Beleidsoptie 4  
Economische effecten     
Vervoer als bedrijvigheid 
Vervoersactiviteit 
Modal shift 
Eenheidskosten per gebruiker 
-- 
++ 
---  
= 
= 
=  
- 
+ 
-- 
Van de vervoersdynamiek op: 
Economische groei 
Efficiëntie van het vervoerssysteem 
Congestie 
Vervoerskosten van huishoudens 
Vervoersgerelateerde sectoren 
++ 
++ 
++ 
-- 
+  
+ 
+ 
= 
- 
+++  
+++ 
+++ 
+ 
-- 
+++ 
Innovatie en onderzoek + +++ ++ 
Vermindering van de administratieve lasten + = + 
EU-begroting = = = 
Internationale betrekkingen -- - - 
Maatschappelijke effecten     
Mobiliteit van burgers 
Mate van mobiliteit 
Keuze 
--- 
++  
= 
=  
- 
++ 
Bereikbaarheid  ++ = ++ 
Herverdelingseffecten  = - + 
Werkgelegenheid en arbeidsomstandigheden  ++ ++ +++ 
Veiligheid  ++ = + 
Milieu-effecten     
Klimaatverandering  +++ +++ +++ 
Luchtverontreiniging  +++ ++ ++ 
Geluidshinder  +++ ++ + 
Energiegebruik/energie-efficiëntie  +++ ++ +++ 
Gebruik van hernieuwbare energie  + +++ ++ 
Biodiversiteit  + - = 
Verklaring:  
= uitgangspunt of gelijk aan beleidsoptie 1 
+ tot +++ geringe tot grote verbetering ten opzichte van beleidsoptie 1  
- tot - - geringe tot grote verslechtering ten opzichte van beleidsoptie 1  
18. Uit bovenstaande tabel blijkt het volgende: 
– uit economisch oogpunt lijkt beleidsoptie 4 algemeen genomen de voorkeur te 
verdienen: de verwezenlijking van de CO 2-doelstelling brengt weliswaar hogere 
kosten met zich mee dan bij beleidsoptie 3, maar beleidsoptie 4 wordt gekenmerkt 
NL 7   NL door lagere congestiekosten en heeft als algemeen voordeel dat het 
prijsvormingsmechanisme minder wordt verstoord; 
– ook uit maatschappelijk oogpunt is beleids optie 4 het wenselijkst: anders dan 
beleidsoptie 2 heeft beleidsoptie 4 geen  ingrijpende gevolg en voor de huidige 
levensstijl en organisatie van de samenlev ing, zodat zij naar verwachting in lagere 
maatschappelijke kosten voor de aanpassi ng aan nieuwe omstandigheden zal 
resulteren; 
– uit milieu-oogpunt is beleidsoptie 2 het meest ambitieus, daar zij het breedste 
scala aan milieu-effecten met zich meebrengt. 
6. VERGELIJKING VAN DE OPTIES  
19. Qua doeltreffendheid  biedt beleidsoptie 2 inde rdaad het meest geschikte 
maatregelenpalet om de vastgestel de doelstellingen te realiseren. 
20. Wat de doelstelling inzake het effici ënte gebruik van hulpbronnen betreft (CO 2-
doelstelling en afhankelijkheid van aardolie ), zijn alle drie de beleidsopties 
doeltreffend daar zij er allemaal op ge richt zijn de 60%-doelstelling te 
verwezenlijken. Er zij evenwel op gewezen dat beleidsoptie 3 bij de huidige stand van zaken sterk afhankelijk is van de su ccesvolle overschakeling op grote schaal op 
alternatieve brandstoffen, terwijl beleids optie 2 het minst aan technologierisico's 
onderhevig is en dus als een betrouwbaarde re optie kan worden beschouwd voor de 
verwezenlijking van de doelstelling voor de uitstoot van broeikasgassen.  
21. Beleidsoptie 2 biedt de be ste mogelijkheden om de toename van de congestie te 
beperken omdat bij deze optie sterk he t accent wordt gelegd op beleidsmaatregelen 
die op het beheren van de vervoersvr aag en op de verbetering van het 
vervoerssysteem zijn gericht. Bij beleidsoptie 3, die een sterk technologische inslag 
heeft, blijft congestie hoge kosten voor de samenleving met zich meebrengen. 
22. Wat efficiëntie
 betreft, geeft het model een indicatie van de totale vervoerskosten die 
aan elke beleidsoptie verbonden zijn. Deze kosten omvatten: met vervoersuitrusting 
samenhangende kapitaalkosten, infrastruct uurkosten voor het opladen en tanken van 
elektrisch aangedreven voertuigen6, vaste bedrijfskosten, variabele bedrijfskosten 
(met inbegrip van brandstofkosten), ongema k voor de gebruikers en externe kosten 
van congestie, luchtverontreinigi ng, geluidshinder en ongevallen. 
23. Uit de modeluitkomsten blijkt dat de aldus gedefinieerde totale vervoerskosten het 
hoogst zouden zijn bij beleidsoptie 2: tegen 2050 zouden zij 1 193 miljard EUR hoger liggen dan bij beleidsoptie 1. Bij beleid soptie 4 en 3 zouden zij respectievelijk 
1 012 miljard EUR en ongeveer 640 miljard EUR hoger uitkomen.  
24. Bij de berekening van de to tale kosten (en dus ook bij de vergelijking tussen de 
opties) is geen rekening gehouden met de  kosten van onderzoek en ontwikkeling en 
de infrastructuurkosten die uit de modern isering en mogelijke uitbreiding van het 
                                                
 
6 De te verrichten investeringen voor de ontwikkeling van infrastructuurvoorzieningen voor elektrisch 
wegvervoer worden geraamd op ruwweg 140 miljard EUR voor beleidsoptie 3, op ongeveer 
120 miljard EUR voor beleidsoptie 4 en op circa 80 miljard EUR voor beleidsoptie 2. 
NL 8   NL netwerk voortvloeien. Evenmin is  rekening gehouden met de hogere 
begrotingsontvangsten (uit hoofde van accijnzen, de belasting over de toegevoegde waarde, registratiebelastingen en andere  belastingen op eigendom, heffingen, 
betalingen voor CO
2-rechten in de luchtvaartsector in het kader van de EU-regeling 
voor de handel in emissierechten enz.).  Deze komen weliswaar neer op extra kosten 
voor de gebruiker, maar vertegenwoor digen overdrachten uit het oogpunt van de 
samenleving.  
25. De kosten van de netwerkinfrastructuur zu llen door de Commissie worden geraamd 
in het kader van de herziening van de  TEN-V-richtsnoeren. In dit stadium kan 
bijgevolg slechts een ruwe schatting worden  gegeven. De vereiste  investeringen in 
het netwerk dat nodig is om de goede werk ing van het vervoerssysteem tot en met 
2050 te verzekeren, zullen veel vroeger mo eten plaatsvinden. De kosten om de EU-
infrastructuur op de vervoersvraag af te stemmen, worden voor de periode 2010-
2030 op meer dan 1 500 miljard EUR geraamd.  Voor de voltooiing van het TEN-V-
netwerk is tot 2020 ongeveer 550 m iljard EUR nodig, waarvan ongeveer 
215 miljard EUR voor het wegwerken van de belangrijkste knelpunten. 
26. Wat coherentie  betreft, biedt beleid soptie 4 een evenwichtiger oplossing voor de 
afruilen tussen de economische, maatsc happelijke en ecolo gische terreinen. 
7. CONCLUSIE  
27. Algemeen genomen heeft de modelleri ngsexercitie uitgewezen dat diverse 
beleidsinstrumenten zullen moeten wo rden ingezet om tot een duurzaam 
vervoerssysteem te komen door de CO 2-uitstoot, de afhankelijkheid van aardolie en 
de congestie te verminderen. Tevens is gebleken dat een zeer ambitieus beleid zal moeten worden gevoerd om deze doelstelling te verwezenlijken.  
28. In het licht van het bovenstaande wordt bele idsoptie 3 terzijde geschoven, hoewel het 
de minst dure optie is om de 60%-doelste lling te halen. Aan deze optie kleven 
immers grote onzekerheden die met de technologische component ervan 
samenhangen. Ook wordt in het kader van deze  optie pas laat of onvoldoende in de 
prijsvorming ingegrepen, wat afbreuk zou doen aan het vermogen om de structurele 
verandering teweeg te brengen die onverstoorde  prijssignalen kunnen 
bewerkstelligen. Tot slot is beleids optie 3 niet doeltreffend genoeg bij het 
terugdringen van de maatschappelijke koste n van congestie in vergelijking met de 
beleidsopties 2 en 4. 
29. Afgaande op de modeluitkomsten zijn er geen grote verschillen qua extra kosten 
tussen beleidsoptie 2 en beleidsoptie 4. Beide opties hebben dan ook vele elementen 
gemeen. De voorkeur gaat uit naar beleids optie 4 omdat deze tot een beter evenwicht 
leidt tussen systeemverbeter ing en technologische ontwi kkeling. Bij beleidsoptie 4 
zou een op directe reguler ing gebaseerde benadering  van mobiliteit worden 
vermeden, maar de prijsverstoringen zouden wel worden weggewerkt door een 
internalisering van de exte rne vervoerskosten en een slimmere belastingheffing. 
30. Beleidsoptie 2 wordt echter niet geheel terzijde geschoven. Zoals reeds gezegd, 
hebben alle beleidsopties im mers een technologische comp onent: deze is beperkt bij 
beleidsoptie 2, middelgroot bij beleidsoptie  4 en groot bij beleidsoptie 3. Mocht de 
technologie toch niet de in het kader van beleidsoptie 4 verwachte resultaten 
NL 9   NL opleveren, dan kan het noodzakelijk blijken een benadering te volgen die dichter bij 
beleidsoptie 2 aansluit om tegen 2050 de 60%-doelstelling te realiseren. 
8. MONITORING EN EVALUATIE  
31. De Commissie zal het Wit boek over vervoersbeleid na ar behoren evalueren en 
analyseren in aansluiting op de evaluatie en analyse van de EU 2020-strategie. 
Daarnaast zal de Commissie de ontwikkelin g van een reeks kernindicatoren voor de 
vervoerssector voortdurend op de voet volgen. 
32.