MEDEDELING VAN DE COMMISSIE - Ontwikkeling van het trans-Europese vervoersnetwerk: vernieuwende financieringsvormen interoperabele elektronische tolheffing

INHOUDSOPGAVE

DEEL I: BETERE FINANCIËLE EN BEHEERSINSTRUMENTEN TEN BEHOEVE VAN DE ONTWIKKELING VAN HET TRANS-EUROPESE VERVOERSNETWERK

1. Financiering van het trans-Europese vervoersnetwerk: diagnose van de huidige situatie

1.1. Netwerk met problematische financiering

1.2. Overheidsgelden waarvan de coördinatie verbetering behoeft

1.3. Bijzonder selectieve openbare investeringen

1.4. Volledig private financiering

1.5. Gezamenlijke participatie van publieke en private financiers

1.6. Financieringen die een beter kader vereisen

2. Onderdelen van de oplossing

3. Naar een betere coördinatie en synergie op basis van nieuwe organisaties

3.1. De gelden

3.2. De organisaties

3.3. Coördinatie op projectniveau: oprichting van transnationale rechtspersonen.

3.4. Ontwikkeling van nieuwe communautaire financieringsinstrumenten

3.5. Garanties van de Unie voor de politieke risico's van het trans-Europese vervoersnetwerk 22

DEEL II - NAAR EEN EUROPESE DIENST VOOR ELEKTRONISCHE TOLHEFFING 25

1. Inleiding

2. Stand van zaken op normalisatiegebied

3. Toegang tot tolheffingssystemen in nieuwe lidstaten en situatie voor vrachtwagens

4. Doelstelling van de richtlijn

5. Realisering van de doelstelling

6. Combinatie van plaatsbepaling per satelliet en mobiele communicatie met DSRC-technologie op korte en middellange termijn, met het oog op een exclusieve keuze voor de modernere technologie voor de lange termijn

7. Technische oplossing voor de lange termijn voor de invoering van de Europese dienst: de op satellietcommunicatie gebaseerde oplossing zal vanaf 2008 verplicht worden voor nieuwe systemen en zal in 2012 algemeen worden toegepast.

8. Tijdschema voor de realisering van de Europese dienst

9. Tenuitvoerlegging van de Europese dienst: Regelgevend Comité

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE - Ontwikkeling van het trans-Europese vervoersnetwerk: vernieuwende financieringsvormen interoperabele elektronische tolheffing

Er bestaan geen concurrerende economieën zonder goede vervoersnetwerken. De totstandkoming en het goede functioneren van het trans-Europese vervoersnetwerk, dat sinds tien jaar wordt erkend als communautair beleid, zijn essentiële voorwaarden voor het welslagen van de interne markt en om duurzame mobiliteit in een uitgebreide Unie te waarborgen. Desondanks heeft dat netwerk nog steeds te kampen met een sterke maar onevenwichtige groei van het verkeer, terwijl de roep om duurzame ontwikkeling steeds sterker wordt en de noodzaak om de netwerken van de toekomstige lidstaten te integreren steeds dichterbij komt. Bovendien is het moeilijk om financiering te vinden voor de vervoersinfrastructuur. Dat is een gevolg van een gebrek aan financiële middelen en van het ontbreken van een goed kader voor investeringen.

Toch heeft de Commissie in het Witboek getiteld "Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen" [1] reeds duidelijk aangegeven welke grote discrepantie er bestaat tussen de gestelde doelen en de financiële middelen waarover de Unie beschikt. Het budget dat de lidstaten uittrekken voor de ontwikkeling van deze vervoersinfrastructuur en de middelen die door de Unie ter beschikking worden gesteld, blijken namelijk ontoereikend te zijn. Het is buitengewoon paradoxaal om te moeten constateren dat de Gemeenschap krachtens het Verdrag verantwoordelijk is voor het vaststellen van richtsnoeren voor de ontwikkeling van het trans-Europese vervoersnetwerk maar niet beschikt over de financiële middelen om deze taak goed uit te voeren.

[1] COM(2001) 370 van 12.9.2001.

De kans dat op korte termijn veel meer overheidsgeld voor deze infrastructuurprojecten wordt uitgetrokken, is momenteel tamelijk klein als gevolg van het gecombineerde effect van de huidige vertraging in de economische groei en de druk op de begrotingen. De lidstaten stellen andere prioriteiten voor het gebruik van deze overheidsmiddelen, terwijl burgers en ondernemingen in de Unie in de praktijk van alledag te kampen hebben met de gevolgen van de steeds groter wordende onevenwichtigheden tussen vervoersmodaliteiten en van de tekortkomingen van het netwerk die het gevolg zijn van de toegenomen mobiliteit. Het gebruik van publiek-private partnerschappen (PPP's) als aanvulling op financiering door de overheid kan voor bepaalde categorieën projecten worden overwogen. Op dit moment bestaan er echter te veel onduidelijkheden over de uit te voeren projecten - met name over projecten bij de spoorwegen en grensoverschrijdende projecten - en over de beleidskeuzes op vervoersgebied. Het ontbreekt de particuliere sector aan vertrouwen in deelname aan de financiering van deze projecten. Daarnaast is bij PPP's in nagenoeg alle gevallen aanzienlijke steun van de overheid noodzakelijk in de vorm van subsidies of garanties.

Een van de sleutels tot het welslagen van de uitbreiding is echter ontegenzeggelijk de totstandkoming van een goede vervoersinfrastructuur, waarin de ontbrekende schakels voor een EU met 15 maar ook voor een uitgebreide Unie kunnen worden aangevuld en de gezamenlijke Europese ruimte optimaal kan worden benut. Dit vereist niet alleen modernisering en bouw van nieuwe infrastructuur in deze landen, maar ook in de huidige lidstaten van de Unie, omdat er nog steeds projecten niet zijn voltooid maar zich ook nieuwe verkeersstromen gaan ontwikkelen en (momenteel ontbrekende) verbindingen tussen deze twee gebieden tot stand moeten worden gebracht.

De financiering van deze nieuwe infrastructuur is een van de belangrijkste uitdagingen bij de uitbreiding.

Tot het moment waarop dit alles is gerealiseerd, dient te worden gewaarborgd dat de inning van heffingen door het in rekening brengen van tarieven voor het gebruik van de infrastructuur niet ten koste gaat van de doorstroming van het verkeer. Er dient dus gezorgd te worden voor interoperabiliteit van tolsystemen.

Deze mededeling bevat een toelichting op de toestand van de infrastructuur van het trans-Europese netwerk en de financiering daarvan en toont aan dat op korte termijn een reeks aanvullende maatregelen dient te worden genomen, gericht op een doelmatiger gebruik van de gelden die zijn bestemd voor trans-Europese infrastructuurvoorzieningen. Deze maatregelen dienen gebaseerd te zijn op twee hoofdpijlers:

* een betere afstemming van publieke en private financiering van het trans-Europese vervoersnetwerk

* in combinatie met een goed functionerende Europese elektronische tolheffingsdienst.

Deze maatregelen dienen op de lange termijn te leiden tot een stabielere basis voor het politieke kader en voor de financieringsvoorwaarden voor grote projecten in het trans-Europese netwerk. Wanneer naar aanleiding van de Europese Raad van Brussel van 20 en 21 maart 2003 uiterlijk in juni 2003 een wetgevingsinstrument wordt ingediend in de vorm van een wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (het "Eurovignet"), zal voor de tarieven voor het gebruik van de infrastructuur een communautaire benadering kunnen worden ontwikkeld en kunnen de uitvoeringsvoorwaarden worden uitgewerkt voor de in het Witboek over vervoer bedoelde kruisfinancieringen. De "Europese elektronische tolheffingsdienst" zal alle gebruikers van de trans-Europese wegennetten één abonnement aanbieden waarmee aanspraak gemaakt kan worden gemaakt op nieuwe diensten.

DEEL I: BETERE FINANCIËLE EN BEHEERSINSTRUMENTEN TEN BEHOEVE VAN DE ONTWIKKELING VAN HET TRANS-EUROPESE VERVOERS NETWERK

Inleiding

Het beleid inzake de netwerken is op grond van het in 1993 van kracht geworden Verdrag van Maastricht tot de bevoegdheden van de Gemeenschap gaan behoren. Hierdoor werden de onderlinge aansluitingen en interoperabiliteit van de netwerken bevorderd, zodat Europa optimaal de voordelen zou kunnen benutten van een ruimte zonder binnengrenzen. In dit verband werd de Gemeenschap belast met de vaststelling van een pakket richtsnoeren voor de gestelde doelen en prioriteiten en voor de hoofdlijnen van het beleid op het gebied van de trans-Europese netwerken [2]. Dit heeft in 1996 met name gestalte gekregen door de vaststelling van Beschikking 1692/96 [3] betreffende deze richtsnoeren op het gebied van het vervoer. De belangrijkste doelstelling van dit beleid was - en blijft - het opheffen van ontbrekende schakels in de grote infrastructuurnetwerken, die een belemmering vormen voor het vrije verkeer van goederen en personen (vervoer), elektriciteit en gas (energie) en ideeën (telecommunicatie). Deze mededeling heeft echter slechts betrekking op het trans-Europese vervoersnetwerk (TEN-T) aangezien er grote verschillen bestaan met de sectoren energie en telecommunicatie.

[2] Artikel 155.

[3] Beschikking van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 1996 - PB L 228 van 9 september 1996.

De lacunes waardoor de netwerken worden gekenmerkt, zijn hoofdzakelijk het gevolg van het feit dat de planning tot voor kort hoofdzakelijk een nationale aangelegenheid was. Daarin werd niet altijd voldoende rekening gehouden met trans-Europese aspecten. Dit gebrek aan trans-Europese visie komt momenteel tot uiting in het voortbestaan van belemmeringen van het functioneren van de interne markt [4]. In dit verband bleek uit het Witboek [5] duidelijk dat de achterstanden bij de verwezenlijking van de in het kader van het trans-Europese vervoersnetwerk geplande projecten een van de belangrijkste oorzaken zijn van ondoelmatigheid en congestie op de grote verbindingsroutes waaruit dat netwerk bestaat. De aanstaande uitbreiding van de Unie, die onvermijdelijk een aanzienlijke groei van het verkeersaanbod met zich mee zal brengen [6] op soms verouderde wegen- of spoorweginfrastructuur waarvan de capaciteit sterk achterblijft bij de vraag, maakt het des te noodzakelijker om de ontbrekende schakels van dit netwerk aan te vullen. Tien jaar na het van kracht worden van het Verdrag van Maastricht en bijna net zo lang na de Top van Essen, treedt er stagnatie op in de ontwikkeling van het trans-Europese netwerk. Daar zijn vele redenen voor aan te wijzen die voornamelijk samenhangen met:

[4] De sluiting van de Mont Blanc-tunnel na het ongeluk van 24 maart 1999 en het ontoereikende alternatieve aanbod van met name de spoorwegen is kenmerkend voor deze situatie, die in termen van bruto nationaal inkomen een negatief effect heeft gehad op de economie van de Vallei van Aosta (en van Italië als geheel).

[5] COM(2001) 370.

[6] Het Witboek gaat voor de vijftien landen van de huidige Unie voor de periode 1998-2010 uit van een trendmatige groei van 24% voor het reizigersverkeer en van 38% voor het vrachtverkeer. De groei van het vrachtverkeer zou zelfs circa 50% kunnen bedragen wanneer niets wordt gedaan om de vraag beter te spreiden. De toename van het verkeer tussen de huidige Unie en de toekomstige lidstaten en in die toekomstige lidstaten zou zeer wel ook dubbel zo groot kunnen zijn, met name vanwege het verplaatsen van arbeidsintensieve industriële ondernemingen naar deze landen.

- het gebrek aan politieke wil bij de beleidsmakers in de lidstaten, die onvoldoende rekening hebben gehouden met de trans-Europese dimensie van deze projecten;

- de ontoereikende financiële middelen die zowel uit openbare (nationale en communautaire) als uit private bronnen voor het trans-Europese netwerk worden uitgetrokken, waarbij de mogelijkheden van publiek-private partnerschappen onvoldoende worden benut;

- het grote aantal entiteiten dat voor deze projecten verantwoordelijk is, waardoor ernstige problemen ontstaan bij de coördinatie van de middelen en het beheer van de projecten.

Met dit document wordt beoogd de wijzen waarop vervoersinfrastructuur wordt gefinancierd in kaart te brengen, zodat mogelijkheden kunnen worden verkend voor het vergroten van de doelmatigheid van deze financieringen en het debat over de middelen die in de toekomst moeten worden toegepast binnen de betrokken partijen weer op gang wordt gebracht om zodoende de doelmatigheid van het vervoers netwerk te garanderen. De uitgebreide Unie zal immers, als ze haar concurrerend vermogen wil behouden en vergroten, in de komende decennia voor een belangrijk deel afhankelijk zijn van dit netwerk.

1. Financiering van het trans-Europese vervoersnetwerk: diagnose van de huidige situatie

Hoewel de Gemeenschap nieuwe bevoegdheden heeft gekregen op het gebied van de planning van de trans-Europese netwerken, heeft zij niet de bijbehorende financiële ruimte gekregen om deze netwerken tot stand te brengen. Tegelijkertijd hebben de lidstaten in weerwil van de goede bedoelingen te kampen met problemen vanwege de druk op de begrotingen voor de financiering van de infrastructuurvoorzieningen die zijn omschreven in de beschikking van het Europees Parlement en de Raad over de hoofdlijnen op het gebied van de ontwikkeling van het trans-Europese vervoersnetwerk, waaronder met name de grensoverschrijdende projecten. Er is een kader nodig dat beter aansluit bij deze financieringsproblemen, zodat kan worden gewerkt aan de uitdagingen die verband houden met de totstandkoming van deze infrastructuur. De beschikbare gelden - waaronder met name overheidsgelden (en ook gelden van de Gemeenschap) - worden vaak slecht gecoördineerd, hetgeen ten koste van de doelmatigheid ervan gaat, en met de - zeer selectieve - particuliere investeringen kan nog steeds niet worden voldaan aan de financieringsvraag voor de verwezenlijking van het netwerk.

1.1. Netwerk met problematische financiering

De uitvoering van projecten van het trans-Europese netwerk heeft met name te kampen met een financieringsprobleem. De geschatte kosten voor alleen het trans-Europese vervoersnetwerk belopen circa 350 miljard euro voor alle projecten die in de periode tot 2010 moeten worden uitgevoerd. Daarbij moeten nog de 100 miljard euro voor de toekomstige lidstaten worden opgeteld. Hoewel de Unie - terecht - ambitieuze doelstellingen heeft geformuleerd voor de ontwikkeling van de netwerken, blijven de resultaten achter bij de verwachtingen: voor de voorrangsprojecten op vervoersgebied was eind 2001 nog geen 25% van de voor deze projecten geplande totale bedragen uitgegeven. Van de veertien voorrangsprojecten waartoe de staatshoofden en regeringsleiders in december 1994 in Essen besloten, zijn er slechts drie voltooid [7], terwijl van de elf resterende projecten nog een aantal in de voorstudiefase verkeert. De grootste vertragingen doen zich voor bij de grensoverschrijdende delen van deze projecten. Deze zijn minder rendabel en hebben minder voorrang dan binnenlandse gedeelten. Dit is met name van invloed op de projecten in de Alpen en de Pyreneeën [8].

[7] De vaste Øresund-verbinding tussen Zweden en Denemarken, de luchthaven Milaan-Malpensa en de aanpassing van de spoorlijn Cork-Dublin.

[8] Zie het verslag van de Begrotingscommissie van het Europees Parlement over het voorstel van de Commissie tot wijziging van het financieel reglement voor het trans-Europees netwerk. Verslag van de heer Turchi.

De lidstaten die in de jaren tachtig gemiddeld 1,5% van het BBP investeerden in de realisatie van vervoerinfrastructuur, investeren momenteel minder dan 1% [9]. De bijdrage van de lidstaten aan de verschillende projecten van het trans-Europese vervoersnetwerk beloopt daarmee circa 15-20 miljard euro per jaar. Deze financieringen blijken absoluut ontoereikend te zijn om in de periode tot 2010 alle geplande projecten uit te voeren en bieden feitelijk geen ruimte voor de nieuwe vraag die zal ontstaan bij de uitbreiding van de Unie. Deze afname van financiële middelen voor de vervoersinfrastructuur lijkt verrassend, gezien de zeer sterke groei van de mobiliteitsvraag die tegelijkertijd kan worden waargenomen, en het belang van het vervoer voor het functioneren van de economie.

[9] Voor alle typen vervoersinfrastructuur.

Het trans-Europese vervoersnetwerk wordt niet alleen door de lidstaten, maar ook door de Gemeenschap gefinancierd. De Gemeenschap vervult niet alleen een rol bij het omschrijven van de verschillende onderdelen van het trans-Europese netwerk, maar is ook verantwoordelijk voor de financiële aspecten. Er moet een speciale begroting komen voor de trans-Europese netwerken, die ten behoeve van de uitvoering gecombineerd wordt met Verordening van de Raad nr. 2236/95, als gewijzigd door Verordening 1655/99 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de algemene regels voor het verlenen van financiële bijstand van de Gemeenschap op het gebied van trans-Europese netwerken, hierna voor het gemak te noemen "Financieel reglement TEN". Op deze wijze kunnen projecten van algemeen belang, studies of de uitvoering van werkzaamheden worden ondersteund. Deze medefinanciering vindt hoofdzakelijk plaats in de vorm van directe subsidies, terwijl op grond van het Financieel reglement TEN eveneens garantiestellingen voor leningen of rentesubsidies zijn toegestaan. Tegelijkertijd draagt de Gemeenschap ook via de structuurfondsen (Cohesiefonds en EFRO) bij aan de financiering van deze netwerken. Voor binnenlandse verbindingen in de toekomstige lidstaten wordt door het Pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid bijgedragen aan de ontwikkeling van de netwerken in deze landen. In totaal beloopt de communautaire bijdrage in de Europese Unie (alle instrumenten met uitzondering van leningen van de Europese Investeringsbank) circa 20 miljard euro in de gehele periode 2000-2006 [10]. Zo wordt duidelijk dat de bijdrage van de Gemeenschap slechts een (zeer) beperkt deel van de financiële behoeften dekt en volstrekt onvoldoende is om een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van de netwerken.

[10] Voor de begroting van het trans-Europese vervoersnetwerk is voor de periode 2000-2006 slechts 4,17 miljard euro uitgetrokken. Dit staat in geen verhouding tot de werkelijke behoeften van deze netwerken.

Gelet op deze gegevens is het duidelijk dat het budget dat de lidstaten uittrekken voor de investeringen in het trans-Europese netwerk alsmede de gelden die door de Unie ter beschikking worden gesteld ontoereikend zijn. Anders gezegd: bij het huidige investeringstempo zou het bijna 20 jaar duren om te realiseren wat voor 2010 is gepland. Nieuwe prioriteiten die werden geformuleerd nadat het beleid van de netwerken van start was gegaan, hebben betrekking op de uitbreiding, die niet alleen (her)bouw of aanpassing noodzakelijk zal maken van de netwerken in de nieuwe lidstaten, maar ook in de huidige lidstaten van de Unie, en op de verbindingen tussen deze twee gebieden. Een ander nieuw gegeven is de behoefte om bij te dragen aan de totstandkoming van een daadwerkelijke verschuiving naar de meest milieuvriendelijke vervoersmodaliteiten, waarop werd aangedrongen door de Europese Raad van Göteborg, door gerichte investeringen in deze vervoers modaliteiten. Daarnaast bestaat er behoefte om bij te dragen aan de opbouw van de kennismaatschappij door aanpassing van de vervoersnetwerken aan het gebruik van nieuwe technologieën in navolging van het "Galileo"-project.

Terwijl de mobiliteitsvraag toeneemt, lijkt met de bouw van nieuwe en met name grensoverschrijdende vervoersinfrastructuur in feite pas op de plaats te worden gemaakt. Dit vervoersbeleid, met zijn ambitieuze doelstellingen voor de bouw van nieuwe infrastructuur, beschikt over onvoldoende financiële middelen om deze ambities te verwezenlijken. Wanneer een dergelijke situatie blijft voortduren, zo bleek duidelijk uit het Witboek over het vervoer, zouden de gevolgen ernstig kunnen zijn, niet alleen voor veiligheid, milieu en de kwaliteit van het bestaan van aanwonenden, maar ook voor de concurrentiepositie van het gehele productiestelsel van het toekomstige uitgebreide Europa.

1.2. Overheidsgelden waarvan de coördinatie verbetering behoeft

Naast het zoeken naar nieuwe financieringsbronnen is een van de opvallendste aspecten van de uitvoering van deze grote projecten ongetwijfeld het gebrek aan coördinatie tussen de diverse bronnen van overheidsgelden. Deze coördinatie is niet eenvoudig omdat er een delicaat evenwicht tot stand moet worden gebracht tussen de diverse regionale, nationale en communautaire prioriteiten, die niet per se samenvallen.

In de eerste plaats, als wordt gekeken naar de bijdrage van de Gemeenschap, hebben de structuurfondsen (EFRO), het Cohesiefonds en het ISPA het voordeel dat ze de mogelijkheid bieden voor een aanzienlijke participatie in de projecten - vaak meer dan 50% van de totale kosten - waarmee de communautaire instanties duidelijk gewicht in de schaal leggen bij het uitvoeringsprogramma daarvan, waarbij niettemin het subsidiariteitsbeginsel in acht wordt genomen. Deze situatie, die gunstig is voor de ontwikkeling van het TEN, beperkt zich echter in geografische zin hoofdzakelijk tot de zogenoemde cohesielanden en tot achterstandsregio's.

De steun uit de begroting voor het trans-Europese vervoersnetwerk is in theorie bedoeld om te dienen als "aanjager" bij de start van deze projecten en moet hun nut en economische en financiële haalbaarheid aantonen. Ook kan deze steun dienen als "hefboom" om andere - publieke en private - financieringsbronnen te mobiliseren en het gebruik van leningen te bevorderen. Deze mogelijkheid wordt echter slechts zelden gebruikt. Vanwege de gecompliceerde aard van de desbetreffende projecten en hun steeds hogere kosten, wordt het starten van deze projecten in een aantal gevallen onvoldoende gestimuleerd door het thans geldende Financieel reglement TEN, die de steun beperkt tot 10% van de totale kosten. Onder deze omstandigheden kan de begroting van het trans-Europese vervoers netwerk zijn functie van aanjager en hefboom steeds moeilijker vervullen.

In de tweede plaats leert de ervaring bovendien dat de lidstaten - bij aanvragen voor financiële steun - de communautaire gelden bij voorkeur over een groot aantal projecten verdelen in plaats van ze te concentreren op een beperkt aantal projecten. Hierdoor kan de communautaire financiering de rol van aanjager vervullen. Het gebrek aan gerichte keuzes voor prioriteiten heeft op deze manier een zeer nadelige invloed op de algehele doelmatigheid van deze fondsen. Daarom aanvaardt de Commissie bij het beheer van de begroting van het trans-Europese netwerk niet dat er versnippering plaatsvindt over vele kleine projecten, maar wil zij de financiering concentreren op de prioriteiten van het Witboek (knelpunten, vervoer over zee over korte afstanden, bereikbaarheid van perifere regio's).

In tegenstelling tot de communautaire steun via de begroting van de trans-Europese netwerken of het Cohesiefonds, die wordt verleend in de vorm van directe subsidies (schenkingen in zekere zin), levert de Europese Investeringsbank bijdragen in de vorm van goedkope leningen [11] waarvoor in veel gevallen garanties worden verstrekt door de lidstaten. Zo is de Europese Investeringsbank een van de grootste geldverstrekkers voor grote trans-Europese infrastructuurprojecten en kenmerkt haar beleid voor het verstrekken van leningen zich door de toepassing van eigen evaluatiecriteria en door een onafhankelijk beheersysteem. Zo is het percentage leningen dat aan de spoorwegen wordt verstrekt (24% van de in totaal op vervoersgebied verstrekte leningen in de periode 1997-2001 [12]) aanzienlijk lager dan het aandeel van de directe subsidies uit de begroting van het trans-Europese vervoersnetwerk voor spoorweginfrastructuur (circa tweederde in 2000). De meeste leningen worden door de Europese Investeringsbank echter nog steeds aan het wegvervoer verstrekt (35% tussen 1997 en 2001).

[11] De Europese Investeringsbank kan leningen verstrekken met een looptijd van 20 jaar of meer tegen rentepercentages die zijn afgeleid van zijn AAA-"rating".

[12] Van deze 24% is een deel bestemd voor de aanschaf van vervoersmaterieel en voor infrastructuur die geen deel uitmaakt van het trans-Europese vervoersnetwerk. Dit betekent dat het aandeel van spoorweginfrastructuur uit het trans-Europese netwerk nog kleiner is. Daarentegen boekt de Europese Investeringsbank elders de leningen die worden verstrekt aan grote infrastructuurvoorzieningen (6% van het totaal) voor alle modaliteiten, waarvan echter een niet onaanzienlijk deel naar de spoorwegen gaat.

Tenslotte kenmerkt de planning voor trans-Europese vervoersinfrastructuur zich op nationaal niveau vaak veeleer door een inflatie van niet gecoördineerde projecten [13] dan door een keuze voor samenhangende prioriteiten die aansluiten bij de groei van de verkeersstromen binnen de Unie en tussen de Unie en haar belangrijkste partners (en toekomstige leden) daarbuiten.

[13] Waarvan de financiering niet altijd gewaarborgd is.

De mate van betrokkenheid van de lidstaten bij de ontwikkeling van het trans-Europese netwerk hangt ook samen met bepaalde factoren, zoals hun geografische ligging en met name de afstand tot het middelpunt van de Unie. Daarnaast maakt het verschil als de lidstaten voorstander zijn van een traditionele aanpak bij de planning van infrastructuren, waarbij de tendens bestaat geen gebruik te maken van innovatieve formules en vrijwel uitsluitend een beroep wordt gedaan op openbare gelden.

1.3. Bijzonder selectieve openbare investeringen

Gelet op de grote druk op de begrotingen van de lidstaten en de niet minder grote behoefte aan nieuwe infrastructuur - met name met het oog op de uitbreiding - lijkt volledige financiering door de overheid van deze infrastructuur op de middellange termijn steeds meer een utopie. Wanneer uitsluitend wordt gemikt op dit type financiering dreigen - met onaanvaardbare gevolgen - vertragingen te ontstaan in de totstandkoming van deze netwerken, hetgeen ook in het Witboek werd vastgesteld.

1.4. Volledig private financiering

De ervaring heeft geleerd dat een volledig private financiering van vervoersinfrastructuur niet de beste optie is voor de totstandkoming van grote projecten. Een van de zeldzame goede voorbeelden daarvan is de Kanaaltunnel die - hoewel vanuit technisch oogpunt ontegenzeggelijk een groot succes - op financieel gebied geen voorbeeld is voor investeerders die zich in de financiering van dergelijke infrastructuur zouden willen begeven. Investeringen in grote vervoersinfrastructuur lijken vanwege de eisen die daaraan worden gesteld minder geschikt te zijn om uitsluitend door de private sector te worden opgebracht. Naast de zeer grote bedragen die ermee gemoeid zijn, de exploitatierisico's en de met de bouwfase samenhangende risico's, de afschrijvingsduur en het onzekere [14] en pas op langere termijn te verwachten rendement zijn aspecten die niet pleiten voor volledig private financiering van deze infrastructuur. De overheid heeft dan niet de tegenwoordigheid van geest om oplossingen te zoeken in een gezamenlijke financiering (publiek-privaat). Door deze traditionele visie worden investeerders dan ook ontmoedigd.

[14] Met name vanwege de onderhoudskosten die bovenop de bouwkosten komen.

1.5. Gezamenlijke participatie van publieke en private financiers

Hoewel de mogelijkheden voor publieke financiering dus onder grote druk staan, zijn er echter middelen om het hefboomeffect van overheidsgeld te versterken en particulier kapitaal aan te trekken. Een van de mogelijkheden hiervoor is de verlening van concessies, een methode [15] die zichzelf heeft bewezen en nog steeds bewijst. Het verlenen van concessies voor spoorwegnetten was kenmerkend voor de opkomst van het railvervoer in de 19e eeuw, hetgeen aantoont dat de financiering van deze infrastructuur door hoofdzakelijk particuliere investeerders - destijds - voldoende aantrekkelijk en winstgevend was. In de meeste gevallen bleef financiering van infrastructuur echter voorbehouden aan de overheid en werden particuliere investeerders alleen belast met de aanleg van de rails en het beheer van de infrastructuur. In een recenter verleden werd het verlenen van concessies voor autosnelwegen of luchthavens in een groot aantal landen zeer gangbaar en heeft deze werkwijze zijn bruikbaarheid bewezen [16]. De autosnelwegen in Frankrijk, Italië en Spanje werden vanaf de jaren vijftig voor een groot deel aangelegd op basis van concessies, waardoor een snelle ontwikkeling van deze infrastructuur mogelijk werd zonder sterke toename van de schuldenlast van deze landen.

[15] Of andere vormen van publiek-private partnerschappen die zijn gebaseerd op het delen van risico's en winsten door de publieke en de private sector.

[16] Door plaatsing van daadwerkelijke tolpoorten of fictieve tolheffingspunten (shadow tolls).

Publiek-private partnerschappen (PPP's) zijn ook tegenwoordig nog een goede mogelijkheid voor de financiering van vervoersinfrastructuur in Europa maar kennen wel talrijke beperkingen van economische, juridische en soms ook politieke aard. De Commissie is van mening dat goede praktijkvoorbeelden bekend dienen te worden gemaakt en dat het bestaande regelgevingskader op termijn dient te worden aangepast om PPP-regelingen nog aantrekkelijker te maken voor met name particuliere investeerders. Met deze herziening van het klassieke bestuursrecht op het gebied van concessies is in een aantal lidstaten reeds een begin gemaakt.

In dit kader zal de Commissie een groenboek opstellen over publiek-private partnerschappen en het Europese recht inzake overheidsopdrachten. Met dit groenboek wordt gestreefd naar een brede raadpleging van de bevolking over de snelle ontwikkeling van de verschillende vormen van PPP's en het juridische kader in het gemeenschapsrecht inzake overheidsopdrachten. Om de discussie met de juiste informatie te voeren, wordt in dit document een analyse van de huidige situatie gemaakt, zullen juridische onduidelijkheden worden beschreven en zullen mogelijke opties voor de toekomst worden aangegeven. Aan de hand van deze raadpleging dient de Commissie te kunnen beoordelen of het juridische kader verbeterd en/of aangevuld dient te worden om de verschillende PPP's in Europa verder open te stellen voor partijen uit het economische verkeer. In het kader van het trans-Europese netwerk dienen PPP's aan een aantal wezenlijke voorwaarden te voldoen:

(1) de omschrijving van het desbetreffende project dient duidelijk te zijn;

(2) er moet sprake zijn van een duidelijke politieke wil voor de lange termijn, zodat de oorspronkelijke besluiten niet ter discussie komen te staan;

(3) de betrokkenen dienen te werken aan een hoogwaardig samenwerkingsverband;

(4) de kosten, de voorwaarden voor de concessie en de exploitatie en het project als geheel dienen volledig transparant te zijn. Met name dient te worden gewaarborgd dat de particuliere investeerder gevrijwaard blijft van kostenstijgingen na het moment waarop hij als gegadigde werd geselecteerd;

(5) financiële garanties dienen helder te worden omschreven en de juridische omgeving dient goed uitgewerkt en stabiel te zijn;

(6) het project dient vanuit economisch oogpunt de juiste omvang te hebben;

(7) het project dient binnen redelijke termijnen inkomsten te kunnen genereren, ook uit nevenactiviteiten;

(8) het project dient uit te gaan van een verdeling van de opbrengsten boven een gezamenlijk vastgesteld bedrag dat overeenkomst met het door de staat gegarandeerde minimumbedrag aan inkomsten (zonder dat deze inkomsten echter kunnen worden beschouwd als verkapte steun);

(9) het project dient ook uit te gaan van een heldere en goed uitgewerkte verdeling van de risico's, zodat elke partner de risico's die hij het beste kan dragen ook kan beheersen.

Aan deze voorwaarden wordt in de praktijk echter niet altijd voldaan. Deze projecten bieden een (gering) financieel rendement op de lange termijn en een in sommige gevallen hoog risico bij de bouw en de exploitatie (verkeer). De complexe aard van PPP's leidt ook tot een situatie waarin aan bovengenoemde noodzakelijke criteria voor succes zelden goed wordt voldaan bij een groot project in het kader van het trans-Europese vervoersnetwerk. Voor de grensoverschrijdende delen van een specifiek project en voor goed omschreven delen van een trans-Europees vervoersnetwerk kan echter aan deze voorwaarden worden voldaan, waardoor waarschijnlijk de belangstelling van particulier kapitaal kan worden gewekt.

Tegelijkertijd dienen andere beperkingen binnen dit proces niet te worden onderschat:

(1) De weerstand van bepaalde lidstaten tegen het stimuleren van PPP's;

(2) De steeds langer durende onderhandelingen schrikken gegadigden af;

(3) Het bedrag dat benodigd is voor deelname aan een aanbesteding en in verhouding staat tot de omvang en de gecompliceerdheid van het project;

(4) Het zoeken naar rendement op korte termijn, terwijl er in de meeste gevallen sprake is van projecten voor de lange en zelfs de zeer lange termijn.

(5) De soms onbestendige politieke context, die leidt tot onzekerheid, wat weer van invloed is op de rentabiliteit van het project en private investeerders kan afschrikken.

PPP's vormen een aantrekkelijk instrument, en in vele sectoren wordt er in toenemende mate gebruik van gemaakt. Het succes ervan is echter afhankelijk van een aantal factoren of omstandigheden: projecten van beperkte omvang, projecten met eenvoudig te berekenen opbrengst en winsten, autosnelwegen, bruggen of luchthavens. Zij kunnen ook een nuttige rol vervullen omdat door de inbreng van particuliere investeerders de resultaten kunnen worden gemaximaliseerd en de kosten beter kunnen worden beheerst dan bij vergelijkbare projecten onder regie van de overheid. Deze oplossing is echter zelden kostenneutraal. Die kosten blijken namelijk in veel gevallen hoger te zijn dan de kosten van volledige overheidsfinanciering, vanwege de transactiekosten [17]en de hogere kapitaalslasten voor particuliere investeerders. Het is dus duidelijk dat het gebruik van PPP's niet kan worden gepresenteerd als een wonderoplossing voor een overheidssector met krimpende budgetten. De ervaring leert echter dat een slecht voorbereid PPP kan leiden tot tamelijk hoge kosten voor de overheidssector. Technische aspecten, de gecompliceerde organisatie en de politieke onzekerheden die van invloed zijn op de exploitatie van projecten voor het trans-Europese vervoersnetwerk bij de spoorwegen, maken dit type projecten ongeschikt voor de kaders waarbinnen momenteel wordt gewerkt met PPP's. Met belangstelling dient echter de handelwijze te worden gevolgd van de Franse en Spaanse regering bij het verlenen van de concessie voor de exploitatie en de bouw door een particulier consortium van het grensoverschrijdende deel van de lijn Perpignan-Figueras, die deel uitmaakt van voorrangsproject nr. 3 - TGV-Zuid. In algemene zin zal de - in de EU reeds begonnen - openstelling van de spoorwegmarkt voor concurrentie leiden tot een verbetering van de commerciële dienstverlening van spoorwegmaatschappijen en investeringen in dit type projecten aantrekkelijker maken.

[17] Met name voor inventarisatie, deling en dekking van risico's.

1.6. Financieringen die een beter kader vereisen

Met name beperkt de ervaring met de financiering van projecten door middel van PPP's zich hoofdzakelijk tot infrastructuurvoorzieningen waarvan de kosten veel lager zijn dan was voorzien voor de grote trans-Europese infrastructuurprojecten die momenteel in een studiefase verkeren [18]. Hoe groter de bijdrage van de private sector aan deze projecten, des te noodzakelijker is de totstandkoming van garantie regelingen. Met name recente PPP's kennen regelingen voor financiële compensatie van de exploitant voor het geval dat het werkelijke verkeer achterblijft bij de verwachtingen, hetgeen in bepaalde gevallen zeer nadelig kan uitpakken voor de staat. In dit kader blijkt dat één uniek type PPP slecht denkbaar is omdat projecten zeer uiteenlopend van aard zijn en een individuele benadering beter lijkt. Het gebruik van PPP's op trans-Europees niveau voor projecten of zeer specifieke deelprojecten [19] met eigenschappen die voldoen aan deze eisen (wegen - luchthavens [20] - terminals - havens) dient echter te worden bevorderd. Nieuwe ideeën, vernieuwende voorwaarden en het opzij zetten van wat traditioneel tot het werkterrein van de publieke sector behoort, zijn noodzakelijk om deze trend op communautair niveau te stimuleren. Met name bij de bouw van grensoverschrijdende infrastructuur blijkt de coördinatie van de diverse betrokkenen (zowel vanuit de overheid als de particuliere sector) van doorslaggevend belang te zijn voor het welslagen van een project. De oprichting van organisaties die het project beheren en verantwoordelijk zijn voor de financiering, blijkt zeer gecompliceerd te zijn.

[18] Alleen het internationale deel van het project Lyon-Turijn beloopt al meer dan 6,5 miljard, terwijl dat voor de Brenner bijna 5 miljard is.

[19] De HSL-Zuid is in dit opzicht een goed voorbeeld. Particuliere investeerders financieren 20% van het project in de vorm van de bovenbouw, terwijl openbare middelen worden gebruikt voor de bouw van de infrastructuur en de dekking van alle bijbehorende risico's.

[20] In Griekenland werd de nieuwe luchthaven Athene-Spata gebouwd en medegefinancierd door een consortium van particuliere ondernemingen en banken en door de structuurfondsen. Om voldoende inkomsten te waarborgen, werd in de concessieovereenkomst bepaald dat de bestaande luchthaven zou dienen te worden gesloten zodra de nieuwe luchthaven zou worden geopend.

Het vervoersnetwerk wordt gekenmerkt door de grote diversiteit van de uit te voeren projecten, de lange levensduur ervan (soms meerdere eeuwen), grote (financiële, technische, ecologische en politieke) risico's en dus grote onzekerheid ten aanzien van de rendementen. Bij het zoeken naar een oplossing voor de problematische financiering van infrastructuurprojecten dient daarom te worden gekeken naar gemengde alternatieven. Oplossingen voor dit financieringsprobleem dienen dus te worden gezocht in uiteenlopende instrumenten die onderling dienen te kunnen worden gecombineerd en speciaal op elke categorie project dienen te worden toegesneden. In deze context ligt de prioriteit bij het opzetten van - unieke - beheersorganisaties die in staat zijn het hoofd te bieden aan zowel de financiële als de administratieve druk.

In een situatie waarin middelen schaars zijn, dient te worden gestreefd naar een kader dat beter is toegesneden op de financiering van grote vervoersinfrastructuur, en dient in hoofdzaak gebruik te worden gemaakt van bestaande instrumenten die echter wel dienen te worden verbeterd.

Met betrekking tot het kader voor PPP's heeft de Commissie bijvoorbeeld al een belangrijke stap in deze richting gezet toen zij meer dan vier jaar geleden een mededeling publiceerde over de financiering van projecten van het trans-Europese vervoersnetwerk door middel van publiek-private partnerschappen [21] waarin duidelijk wordt omschreven onder welke voorwaarden PPP's kunnen worden gebruikt voor infrastructuurprojecten. Verder voorziet het Financieel reglement TEN 1655/99 in de invoering van steun voor de vorming van risicodragend kapitaal (maximaal 1% van de begroting van het trans-Europees vervoersnetwerk) onder auspiciën van de Europese Investeringsbank - om bij trans-Europese projecten bij te dragen aan de vorming van samenwerkingsverbanden tussen de publieke en de particuliere sector.

[21] COM(97)453 Mededeling van de Commissie over openbaar/particuliere partnerschappen bij projecten op het gebied van het trans-Europese vervoersnet.

De Gemeenschap beschikt voor de financiering van grote trans-Europese vervoersinfrastructuurvoorzieningen in feite over vier actieve begrotingsinstrumenten: het EFRO, het Cohesiefonds, het Pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid (ISPA) [22] en de begrotingslijn voor trans-Europese netwerken, waaruit financieringen in de vorm van subsidies worden verstrekt. Op dit moment wordt in het reglement van het Cohesiefonds al bepaald dat "de Commissie de inspanningen van de begunstigde lidstaten [steunt] om de hefboomwerking van de middelen uit het fonds zo groot mogelijk te maken door een ruimere aanwending van particuliere financieringsbronnen te bevorderen". In feite kan medefinanciering door de gemeenschap via het EFRO of het Cohesiefonds worden gebruikt als ondersteuning van PPP-projecten [23]. Dat wordt mogelijk gemaakt door de grote steun die via deze fondsen mogelijk is. Na vruchtbare gesprekken met de Commissie heeft Griekenland besloten voor een aantal van haar wegenbouwprojecten gebruik te maken van PPP's, zodat de aldus "uitgespaarde" middelen konden worden ingezet voor spoorwegprojecten.

[22] De diensten van de Commissie bestuderen momenteel PPP-formules die voor steun uit het ISPA in aanmerking kunnen komen. DG REGIO "Guidelines for successful public-private partnerships" (maart 2003).

[23] Dit zou ook het geval dienen te zijn in het kader van het ISPA.

Verder dient te worden opgemerkt dat in de afgelopen jaren de economische omstandigheden en de regelgeving evenals de financieringsinstrumenten aanzienlijk zijn verbeterd waardoor de toepassing van PPP's - in theorie - eenvoudiger is geworden. In dit verband moet ook worden verwezen naar reeds door de Commissie genomen initiatieven:

- In een interpreterende mededeling van 29 april 2000 heeft de Commissie de stand van zaken op het gebied van het Gemeenschapsrecht inzake concessies nader toegelicht. Momenteel vallen concessies niet onder de bepalingen van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten (met uitzondering van concessies voor de uitvoering van werkzaamheden waarvan de verlening valt onder een aantal bepalingen van Richtlijn 93/37). In haar interpreterende mededeling verduidelijkt de Commissie de uitgangspunten die voortvloeien uit de bepalingen van het EG-Verdrag inzake fundamentele vrijheden, waaronder met name de verplichting tot mededinging en gelijke behandeling. Het Hof van Justitie heeft deze interpretatie bevestigd, met name in zijn arrest inzake Telaustria [24].

[24] Zaak 324/98, arrest van 7 december 2000.

- De Commissie heeft de herziening van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten [25] aangegrepen om een nieuwe procedure in te voeren voor het verlenen van overheidsopdrachten. Deze procedure wordt de "concurrentiële dialoog" genoemd. Deze procedure is van toepassing op gecompliceerde opdrachten en met name wanneer de aanbestedende dienst niet in staat is om een beschrijving te leveren van de technische middelen waarmee aan zijn vraag kan worden voldaan of van de juridische en/of financiële structuur voor een project. Door middel van de procedure van de concurrentiële dialoog kan in een eerste stadium gelijktijdig een dialoog met de verschillende gegadigden worden gevoerd. Zodra de aanbestedende dienst kan omschrijven met welke oplossingen aan zijn vraag kan worden voldaan, wordt de dialoog afgesloten. De dialoog wordt dan gevolgd door een fase van inschrijving en beoordeling van de aanbiedingen.

[25] COM(2000)275 def.

- Tevens heeft de Commissie in juli 2000 een voorstel goedgekeurd voor een verordening tot wijziging van de oude verordening over staatssteun (Verordening 1107/70) waardoor bepaalde vormen van staatssteun worden toegestaan bij de totstandkoming van PPP's.

- De gemeenschappelijke munteenheid heeft aanzienlijke voordelen voor de financiering van grensoverschrijdende projecten omdat met name valutarisico's tot het verleden behoren.

2. Onderdelen van de oplossing

Ter bevordering van een nieuwe financieringscultuur voor vervoersinfrastructuur in Europa, die in overeenstemming is met artikel 155 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (de Gemeenschap [kan] steun verlenen aan door de lidstaten gesteunde projecten en [...] de Commissie kan in nauwe samenwerking met de lidstaten alle dienstige initiatieven nemen om deze (financiële) coördinatie te bevorderen) en ter stimulering van synergieën tussen de publieke en de private sector blijkt een nieuwe benadering noodzakelijk.

Opgemerkt dient te worden dat vervoersinfrastructuur een wezenlijke rol vervult voor een goed functionerende economie, omdat deze infrastructuur het groeipotentieel van de economie vergroot door schaalvoordelen en netwerkvoordelen [26]. Om het beheer van deze beperkte middelen doelmatiger te maken en om eventuele nieuwe financieringsbronnen te vinden, dient een aantal mogelijkheden te worden onderzocht. Dat veronderstelt onder meer dat er voor elk project unieke beheersinstrumenten tot stand worden gebracht. Zo is de voorgestelde nieuwe benadering gebaseerd op de volgende opties:

[26] De winst voor een netwerk bij uitbreiding met een nieuw knooppunt, uitgedrukt in groei van het verkeersaanbod en mogelijke nieuwe verbindingen. Ontbrekende schakels hebben grote gevolgen voor de netwerken (bijvoorbeeld de zuidelijke hogesnelheidslijn om Parijs). Een netwerk overleeft de concurrentie met zijn rivalen alleen wanneer het over een bepaalde kritieke massa beschikt. Er bestaat daarom behoefte aan een krachtige en gecoördineerde financiering.

1. Een betere synergie van overheidsinvesteringen: ongeacht de aard van de grootste financieringsbron (publiek of privaat) maken de omvang, de complexiteit en het grensoverschrijdende karakter van projecten van het trans-Europese vervoersnetwerk het des te noodzakelijker om prioriteiten beter te omschrijven en financieringen beter te coördineren.

2. Het gebruik van juridische en financiële beheersstructuren die zijn gebaseerd op het model van de vennootschap naar Europees recht: Het gebruik van deze specifiek voor elk groot project opgerichte organisaties, die worden gestimuleerd door de regelgeving op het gebied van de Europese vennootschap, zou zo de transparantie en de - juridische en financiële - coördinatie kunnen bevorderen die thans in veel gevallen ontbreken in financiële constructies voor deze infrastructuurprojecten.

3. Een actieve stimulering van de inbreng van particulier kapitaal vereist innovatieve voorwaarden en gedurfd politiek handelen, gericht op verbetering van de voorwaarden en beperkingen als genoemd onder 1.5. Als voorbeeld van reeds in de praktijk beproefde mogelijkheden dienen de volgende opties te worden genoemd:

(a) Concessiesystemen waarin de particuliere investeerder de meeste risico's loopt op basis van een actief beheer van de vraag.

(b) Diverse systemen waarmee de particuliere partners al in de ontwerpfase van een project een rol kunnen spelen, waaronder het systeem voor particulier initiatief of de organisatie van mededinging op basis van algemene functionele eisen ("output specifications").

(c) De invoering van kwaliteitsindicatoren en "voortgangsvoorwaarden" waarmee de particuliere investeerder de aanvankelijke investering gedurende de volledige levensduur van een project rendabel kan maken.

(d) De mogelijkheid om deze methoden ook bij een aantal andere, onderling verbonden (en eventueel ook grensoverschrijdende) projecten toe te passen.

Deze oplossingen dienen verenigbaar te zijn met de eisen voor transparantie en gelijke behandeling. Zo leert de ervaring bijvoorbeeld dat de lidstaten vaak moeite hebben om particulier initiatief te combineren met de verplichtingen tot transparantie en gelijke behandeling van alle potentiële gegadigden. Een aantal lidstaten vindt zelfs dat mededinging niet meer vereist is wanneer het initiatief door de particuliere sector wordt genomen, hetgeen uiteraard strijdig is met het Verdrag.

4. De omschrijving van een stabiel en voorspelbaar kader op het gebied van tarieven voor het gebruik van de infrastructuur. Een dergelijke benadering zou het gebruik van infrastructuurvoorzieningen vereenvoudigen en daardoor hun rendement en aantrekkelijkheid voor investeerders vergroten. Hij zou bijdragen aan een verbetering van de dienstverlening door financiering van de onderhoudsuitgaven. Wanneer de veroorzaakte vervoerskosten beter zouden worden doorberekend, zouden investeringen in een aantal goed omschreven situaties kunnen worden terugverdiend. Wanneer naar aanleiding van de Europese Raad van Brussel van 20 en 21 maart 2003 uiterlijk in juni 2003 een wetgevingsinstrument wordt ingediend in de vorm van een wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (het "Eurovignet"), zal voor de tarieven voor het gebruik van de infrastructuur een communautaire benadering kunnen worden ontwikkeld en kunnen de uitvoeringsvoorwaarden worden uitgewerkt voor de in het Witboek over vervoer bedoelde kruisfinancieringen.

5. Tenslotte zou ook een verruiming van de specifieke fondsen en het gebruik van communautaire leningen of garanties kunnen worden overwogen voor andere leningen die speciaal worden afgesloten voor gerichte projecten binnen de trans-Europese netwerken (zie ook 3.3).

3. Naar een betere coördinatie en synergie op basis van nieuwe organisaties

3.1. De gelden

In zijn resolutie over het Witboek over het gezamenlijke vervoersbeleid pleit het Europees Parlement [27] voor een gecoördineerde aanpak door "de oprichting - binnen het bestek van de financiële vooruitzichten - van een Europees vervoersfonds, een financieringsinstrument dat verankerd is in de begroting en dat wordt toegepast in alle lidstaten van de Unie en op alle vervoersmodaliteiten en op problemen in de vervoerssector". Een dergelijke benadering zou een eerste stap kunnen zijn naar een gedeeltelijke oplossing van de genoemde problemen. Naast dit voorstel, waarvan de reikwijdte en de exacte inhoud nader moeten worden uitgewerkt, blijft de noodzaak van een gemeenschappelijk beheer van alle publieke en private gelden die zijn bestemd voor het trans-Europese netwerk, een prioriteit. De overheidsgelden van de lidstaten en de Gemeenschap lijken immers niet optimaal te worden gebruikt. Deze gelden worden in het kader van het trans-Europese vervoersnetwerk vaak verdeeld over een groot aantal projecten zonder dat daarbij duidelijke prioriteiten worden gehanteerd. Deze verbrokkeling van middelen heeft soms een negatieve uitwerking op de ontwikkeling van het trans-Europese vervoersnetwerk, zoals blijkt uit de achterstanden die zich voordoen bij de uitvoering van deze projecten.

[27] Resolutie van 12 februari 2003. Rapporteur: de heer Juan de Dios Izquierdo Collado. Paragraaf 82.

Het voorstel van de Commissie om de maximale bijdrage die zij kan leveren aan de financiering van projecten uit het trans-Europese vervoersnetwerk te verhogen van 10 tot 20% sluit aan bij haar streven om zich te richten op een beperkt aantal voorrangsprojecten met grote toegevoegde trans-Europese waarde. De nadruk die daarmee wordt gelegd op bepaalde infrastructuurvoorzieningen en de financiële vertaling daarvan in termen van communautaire overheidsfinanciering, zouden ook een sterk signaal vormen voor de betrokkenheid van de overheid bij deze opdrachten en daarmee het aantrekken van andere middelen mogelijk kunnen maken.

3.2. De organisaties

Ten behoeve van de promotie en de actieve coördinatie van grensoverschrijdende projecten in het trans-Europese netwerk, is het de moeite waard om het idee verder uit te werken voor het opzetten van een Europese organisatie die zou kunnen optreden als promotor en katalysator van deze projecten.

3.3. Coördinatie op projectniveau: oprichting van transnationale rechtspersonen.

Hoewel Europese economische samenwerkingsverbanden (EESV) geschikt lijken te zijn voor de aanvangsfase van projecten (studiefase), blijken zij veel minder flexibel in de uitvoeringsfase. Dit houdt verband met het feit dat de aansprakelijkheid van de partners in een EESV onbeperkt is, en niet beperkt is tot de omvang van hun deelneming. Vanwege het grote aantal partijen dat betrokken is bij de uitvoering van een Europees project, de financiële middelen en de benodigde expertise, dient namelijk zorg te worden gedragen voor een gecoördineerd beheer van de middelen die niet alleen in de aanvangsfase maar ook tijdens de ontwikkelingsfase aan het project worden toegewezen. Er dient dus te worden gezocht naar een juridisch instrument dat een doelmatiger coördinatie op transnationaal niveau mogelijk maakt.

De goedkeuring door de Raad op 8 oktober 2001 van het statuut van de Europese vennootschap (EV) biedt al een aantal onderdelen van de oplossing. Deze goedkeuring dient nadat hij in 2004 van kracht is geworden namelijk te leiden tot aanzienlijke vereenvoudiging en schaalvoordelen bij de oprichting van vennootschappen die worden belast met het beheer van grensoverschrijdende projecten. In het kader van de Europese vennootschappen en met inachtneming van de Gemeenschapswetgeving inzake overheidsopdrachten kan voor elk groot grensoverschrijdend project van het trans-Europese vervoersnetwerk de oprichting van een projectonderneming worden overwogen. Daarbij kan in ieder geval worden gewerkt in de geest van de gemeenschappelijke Galileo-onderneming, en mogelijk ook met dezelfde organisatievorm.

De oprichting van een samenhangende juridische organisatie is van wezenlijk belang om de kans op succes te vergroten en met name ook voor het aantrekken van de benodigde financiering voor grensoverschrijdende projecten. In dit opzicht zal de Europese vennootschap een belangrijk voordeel hebben omdat er daarbij sprake is van één rechtspersoon die in meerdere lidstaten van de Unie kan opereren. Dit aspect werd overigens ook door Eurotunnel genoemd als een troef waarmee kon worden voorkomen dat op termijn zowel aan Britse als aan Franse wettelijke verplichtingen zou moeten worden voldaan. In dit opzicht zal de Europese vennootschap nog een ander psychologisch voordeel bieden: wanneer bijvoorbeeld een Franse onderneming wordt overgenomen door een Italiaanse, zal de nieuwe vennootschap niet Italiaans maar Europees zijn.

De Europese vennootschap zal zijn onderworpen aan wetgeving van de Gemeenschap die rechtstreeks van toepassing is in alle lidstaten. Is dat niet het geval, dan is het recht van de vestigingsplaats van toepassing op een dergelijke vennootschap. De Europese vennootschap zal zijn onderworpen aan wetgeving van de Gemeenschap die rechtstreeks van toepassing is in alle lidstaten.

- In deze zin zou de oprichting van deze Europese ondernemingen voor het beheer van alle grote projecten in het kader van het trans-Europese vervoersnetwerk een niet te verwaarlozen voordeel kunnen vormen. Door de oprichting van een vennootschap voor het beheer van een project van het trans-Europese vervoersnetwerk zouden ondernemingen met vestigingen in meerdere lidstaten kunnen fuseren en in de gehele Europese Unie kunnen opereren, met name in de twee landen waarin het project wordt uitgevoerd;

- Vanuit financieel oogpunt kan de oprichting van een vennootschap de diverse betrokkenen de mogelijkheid bieden om een zich een helder beeld te vormen van de economische en financiële toestand van het project, hetgeen veel minder eenvoudig is wanneer wordt gewerkt met meerdere vennootschappen die zijn onderworpen aan verschillende wetgevingen;

- Het bestaan van één vennootschap zou ook een verlaging van de administratieve en juridische kosten mogelijk kunnen maken. Bij een multinational zijn dit doorgaans aanzienlijke besparingen;

- Ten aanzien van de keuze voor een fiscale vestigingsplaats, die wellicht een van de belangrijkste keuzes is en waaraan tot op heden onvoldoende aandacht is geschonken - met name vanwege het feit dat het gaat om een aangelegenheid waarvoor unanimiteit in de Raad vereist is - dienen deze ondernemingen vrij te zijn in de keuze van het toepasselijke recht wanneer zij beschikken over een vestiging in het desbetreffende land: zo zou de Europese vennootschap de participatie van de particuliere sector in dergelijke projecten aantrekkelijker kunnen maken [28]; met name de oprichting van een Europese vennootschap door middel van een fusie zal niet onmiddellijk leiden tot belasting over nog verborgen meerwaarde, hetgeen een voordeel is ten opzichte van het gemene recht;

[28] Behalve met het oog op zeer specifieke aanpassingen aan de bestaande fiscale wetgeving is er nog geen oplossing voor het probleem van de fiscale vestigingsplaats van een Europese vennootschap; dat geldt overigens ook voor elke andere onderneming met vestigingen in meerdere landen. In eerste instantie is het de bedoeling dat een vennootschap zelf zijn fiscale vestigingsplaats kan kiezen zodra hij over ten minste een vestiging beschikt in het land waarin hij zich wil laten belasten. Voor de langere termijn wordt voor de vennootschapsbelasting gestreefd naar de totstandkoming van één geconsolideerde fiscale grondslag voor de gehele Unie.

- Door middel van een betere coördinatie dienen schaalvoordelen te kunnen worden gerealiseerd en dienen de mogelijkheden om kapitaal aan te trekken op de financiële markten te kunnen worden verbeterd. Wanneer er één vennootschap bestaat, zou namelijk bijvoorbeeld via een aanbesteding een algemene overeenkomst voor de financiering van het project kunnen worden ondertekend ;

- Wanneer er wordt gekozen voor één entiteit, is een betere omschrijving mogelijk van de taken, verantwoordelijkheden en risico's die moeten worden verdeeld over de verschillende betrokkenen, met name uit de publieke en de private sector. Allereerst dient te worden gewaarborgd dat er een duidelijke omschrijving komt van de taken van dit type vennootschap. De belangrijkste taak van een dergelijke vennootschap is een goede ontwikkeling van het grensoverschrijdende project door bundeling van overheidsgelden [29] en eventuele particuliere gelden. Om deze vennootschappen transparant te laten opereren, dient een toezichtregeling te worden ingevoerd, die moet waarborgen dat genomen besluiten in overeenstemming zijn met de richtsnoeren van de nationale of communautaire overheid. In dit opzicht kan de Europese vennootschap dankzij de soepele regeling waaronder zij valt zowel gebruik maken van het monistische stelsel (president en raad van bestuur) als van het dualistische stelsel (directie en raad van toezicht).

[29] Een goed voorbeeld is het Øresundkonsortiet.

Tevens dient opgemerkt te worden dat in een Europese vennootschap werknemers nauw betrokken kunnen zijn bij het functioneren van en de controle op de vennootschap. Dit is mogelijk in het kader van de sociale dialoog maar ook door middel van een minimumvoorschriften die reeds zijn opgenomen in de verordening. Deze aspecten zijn van bijzonder groot belang in het kader van de vervoersinfrastructuur voor de spoorwegen. In deze sector zijn de sociale partners in de meeste lidstaten nog zeer gehecht aan het openbare karakter van de onderneming.

3.4. Ontwikkeling van nieuwe communautaire financieringsinstrumenten

Bijna tien jaar na de publicatie van het Witboek van de Commissie over groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid, waarin werd voorgesteld om communautaire leningen te verstrekken voor de financiering van de trans-Europese vervoersnetwerken, is het duidelijk dat deze financiële en begrotingsinstrumenten ontoereikend zijn. Dit blijkt onder meer uit de groeiende achterstanden bij de uitvoering van het programma voor het trans-Europese vervoersnetwerk en met name bij de uitvoering van de voorrangsprojecten. In dit verband dient opgemerkt te worden dat in december 1993 tijdens de Europese Raad in Brussel werd overeengekomen dat: "voor zover daaraan behoefte bestaat aanvullende financiering zal worden verstrekt om te waarborgen dat de voorrangsprojecten niet te kampen krijgen met financiële belemmeringen waardoor hun uitvoering in het geding komt. In deze zin heeft de Europese Raad de ECOFIN-Raad verzocht om in samenwerking met de Commissie en de Europese Investeringsbank te onderzoeken op welke wijze een extra bedrag van maximaal 8 miljard ecu aan leningen per jaar ten goede zou kunnen komen aan de partijen die betrokken waren bij de totstandkoming van netwerken. De aldus geboden mogelijkheid dient niet strijdig te zijn met de inspanningen gericht op verlaging van de staatsschuld van de lidstaten noch met de stabiliteit van de financiële markten".

De heroriëntering en herprogrammering van de financiële middelen waartoe werd besloten door de Europese Raad van Berlijn, de tweede - thans lopende - herziening van de structuurschema's voor de trans-Europese netwerken (voor alle modaliteiten) en de beschrijving van een voor concurrentie opengesteld trans-Europees netwerk voor goederenvervoer per spoor zijn onderdelen van een nieuw elan in het beleid voor het trans-Europese netwerk in een uitgebreid Europa. Dit punt dient centraal te staan in de aanstaande herziening van de financiële vooruitzichten.

In deze context is het onduidelijk hoe de Unie een substantiële verhoging van de gemeenschapsgelden voor de totstandkoming van het trans-Europese vervoers netwerk kan voorkomen. Dit loopt geenszins vooruit op het werk dat op dit moment wordt verricht aan de nieuwe financiële vooruitzichten, maar illustreert het specifieke karakter van het trans-Europese netwerk waarvan de uitvoeringsomvang en -termijn het kader van een traditionele financiële planning ver te buiten gaan. Dankzij een toekomstige verhoging van de gelden voor de totstandkoming van de trans-Europese netwerken kunnen grote verkeersaders ontstaan die de verbindingsassen zullen vormen tussen de verschillende landen van het uitgebreide Europa.

3.5. Garanties van de Unie voor de politieke risico's van het trans-Europese vervoersnetwerk

Garanties zijn van wezenlijk belang voor de verstrekking van leningen omdat zij de bijbehorende risico's afdekken, maar zijn voor de buitenwacht echter veel minder zichtbaar dan leningen. Benadrukt dient te worden dat in de voorschriften voor toezicht op het overheidstekort niet wordt gesproken over de garanties die worden verleend door staten en regio's. Hierdoor kan met staatsgaranties de flexibiliteit worden geschapen die nodig is om de druk van de begrotingen het hoofd te bieden.

In titel XV van het Verdrag [30] wordt verwezen naar de mogelijkheid van een communautaire maatregel in de vorm van een garantie voor projecten in het kader van het trans-Europese vervoersnetwerk. Van deze bijzonder duidelijk geformuleerde mogelijkheid is in het financieel reglement van de trans-Europese vervoersnetwerken tot op heden slechts zelden gebruik gemaakt om steun in de vorm van de kosten van overheidsgaranties voor leningen van financiële instellingen als subsidie te beschouwen wanneer:

[30] Ook elders in het Verdrag is sprake van garanties. In artikel 103.1 wordt bepaald dat "de Gemeenschap [...]niet aansprakelijk [is] voor de verbintenissen van [ ...] de lidstaten en [...] deze verbintenissen niet over[neemt], onverminderd de wederzijdse financiële garanties voor de gemeenschappelijke uitvoering van een specifiek project". Ook de Europese Investeringsbank kan - op grond van artikel 267 - garanties verlenen, hoewel zij slechts zelden van deze mogelijkheid gebruik maakt.

- het project als rendabel wordt beschouwd;

- voor het project reeds gebruik wordt gemaakt van private en publieke financieringen;

- kredieten van de Gemeenschap aan het project zijn toegekend;

- het project ten dele wordt gefinancierd met de opbrengsten van de in rekening gebrachte tarieven.

Onder deze drie voorwaarden zou overwogen kunnen worden om gebruik te maken van garanties of van leningen van de Gemeenschap [31].

[31] Dezelfde zorg heeft geleid tot de instelling van het Europees Investeringsfonds (EIF) in 1994. In 2000 werden de verantwoordelijkheid en de deskundigheid op dit gebied overgenomen door de Europese Investeringsbank.

Voor externe maatregelen bestaat een garantiefonds [32] waarin uit de gemeenschapsbegroting bedragen worden gestort om deze operaties te dekken. Dit garantiefonds van de gemeenschapsbegroting verstrekt ook garanties voor leningen van de Europese Investeringsbank aan derde landen. Momenteel dekken deze garanties de politieke risico's, dat wil zeggen de risico's in verband met de niet-overmaking van valuta, van onteigening, gewapende conflicten, binnenlandse onrust en commerciële risico's. De Raad heeft de Europese Investeringsbank echter verzocht om het commerciële risico te dekken door niet staatsgaranties voor 30% van zijn leningen.

[32] Verordening nr. 2728/94. Artikel 3: "De middelen van het Fonds moeten een voldoende hoog niveau bereiken, hierna "streefbedrag" genoemd. Het streefbedrag wordt vastgesteld op 10% van het uitstaande bedrag in hoofdsom van het totaal van de verplichtingen van de Gemeenschap". Artikel 4 1: "De in artikel 2, eerste streepje, bedoelde overmakingen zijn gelijk aan 14% van het bedrag in hoofdsom van de operaties, totdat het Fonds het streefbedrag heeft bereikt."

Uitgaande van deze mogelijkheden op het niveau van de Unie zou het politieke besluit om een project niet uit te voeren kunnen worden geïnterpreteerd als een politiek risico op het gebied van milieu, begroting enz. Deze interpretatie zou ook kunnen leiden tot het afgelasten van aangrenzende projecten in het netwerk die van cruciaal belang zijn voor de financiële opzet van een project (netwerkrisico) en tot de niet nakoming van formele verplichtingen van de Unie (openstellen van inschrijvingen). De Unie zou samen met de lidstaten die bij een project betrokken zijn en de Europese Investeringsbank garanties kunnen verstrekken aan projecten. De belangrijkste functie van deze garanties is te laten zien dat de Unie belangstelling heeft voor een bepaald project en er vertrouwen in heeft. Het zou hierbij gaan om gezamenlijke garantie waarvan het leeuwendeel voor rekening komt van de lidstaten die voordeel hebben bij het project. De participatie van de EIB is van belang voor de technische geloofwaardigheid van de garantie, aangezien de EIB belast is met de evaluatie van de kwetsbaarheid van het project voor de gedekte risico, met name ingeval een lidstaat zijn verbintenissen inzake de uitvoering van vervoersinfrastructuur niet zou nakomen, of zijn prioriteiten zonder voorafgaande raadpleging van de andere lidstaten of belanghebbende partijen zou wijzigen. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de vraag wat de economische schade zou zijn die het boren van een nieuwe autotunnel door de Alpen (verdubbeling van de autotunnel van Fréjus, doorboring van de Mercantour) zou hebben op het project Lyon-Turijn. Om deze garanties te dekken zou een onderling waarborgfonds voor de diverse projecten van het trans-Europese vervoersnetwerk in het leven kunnen worden geroepen. Zoals het geval is bij alle verzekeringsstelsels, is het zaak om de risico's van zoveel mogelijk projecten onderling te dragen.

Een reservefonds - in een met de EIB overeen te komen vorm - zou kunnen worden ingesteld, dat wordt gevoed door de premies die worden betaald door de deelnemende bedrijven en de betrokken overheden, waaronder de Unie.

De omvang van dit fonds zou moeten worden afgestemd op de kans dat de beperkte risico's die worden gelopen, ook inderdaad werkelijkheid worden. De bijdragen aan dit fonds uit de communautaire begroting zouden moeten komen uit de TEN-begrotingslijn, waarbij het noodzakelijk is de huidige verordening te wijzigen, of eventueel uit de structuur- of cohesiefondsen. De concrete implicaties van een dergelijke aanpak dienen te worden onderzocht in het kader van de uitwerking van de nieuwe financiële vooruitzichten.

CONCLUSIES

Om het trans-Europese vervoersnetwerk in de uitgebreide Europese Unie te kunnen financieren, zijn in de toekomst de volgende maatregelen noodzakelijk:

- De inschakeling van particulier kapitaal dient te worden bevorderd met vernieuwende middelen, zodat aanpassing mogelijk is van de huidige voorwaarden, die algemene toepassing van Public Private Partnerships belemmeren.

- De samenhang en de complementariteit van organisaties die worden belast met het beheer van dit type projecten dient te worden gewaarborgd, met name door middel van methoden en tools ten behoeve van "één beheer" en door de oprichting van nieuwe transnationale lichamen.

- De omvang van de communautaire financiële middelen dient in het licht van het reeds gestarte debat over de nieuwe financiële vooruitzichten, te worden herzien.

DEEL II - NAAR EEN EUROPESE DIENST VOOR ELEKTRONISCHE TOLHEFFING