NL    NL NL 
 
NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 2.7.2008 
SEC(2008) 2181  
  
WERKDOCUMENT VAN DE COMMISSIE 
 
Begeleidend document bij het 
voorstel voor een  
 
RICHTLIJN VAN DE RAAD  
 
betreffende de toepassing van het begins el van gelijke behandeling van personen 
ongeacht godsdienst of overtuiging, handica p, leeftijd of seksuele geaardheid 
 
Samenvatting van de effectbeoordeling  
{COM(2008) 426 definitief } 
{SEC(2008) 2180} 
 
NL 2   NL WERKDOCUMENT VAN DE COMMISSIE 
Begeleidend document 
bij het voorstel voor een richtlijn van de R aad betreffende het beginsel van gelijke 
behandeling 
Samenvatting van de effectbeoordeling 
 
1. INLEIDING 
Het recht op gelijke behandeling is een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht1. 
Artikel 13 van het Verdrag machtigt specifiek tot het nemen van maatregelen om 
discriminatie op grond van geslacht, ras of et nische afstamming, godsdienst of geloof, 
handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te be strijden. Ook artikel 21 van het EU-handvest 
van de Grondrechten erkent dat recht.  
De EU heeft op grond van artikel 13 van he t EG-Verdrag effectieve maatregelen2 genomen in 
aanvulling op de reeds bestaande uitgebreide communautaire wetgeving op het gebied van 
gelijke kansen voor mannen en vrouwen. Toch blijft discriminatie bestaan op tal van 
gebieden, zoals de toegang tot en het aan bod van goederen en diensten, huisvesting, 
onderwijs, sociale diensten en de gezondheidszorg.  
De Commissie heeft zich er bi j het begin van haar mandaat to e verbonden te onderzoeken of 
het rechtskader dat artikel 13 van het EG-Verdrag  als grondslag heeft, kan worden uitgebreid. 
In 2004 was er het groenboek "Gelijkheid en non- discriminatie in een uitgebreide Europese 
Unie", dat werd gevolgd door "Non-discriminatie  en gelijke kansen voor iedereen – Een 
raamstrategie" in 2005 en het Europees Jaar van gelijke kansen voor iedereen in 2007. Het 
onderwerp is ook opgenomen in het wetgevings- en werkprogramma van de Commissie voor 
20083. 
2. H UIDIG RECHTSKADER  
Zoals blijkt uit onderstaande tabel, biedt he t huidige communautaire rechtskader een veel 
ruimere bescherming tegen discriminatie op gr ond van geslacht, ras of  etnische afstamming 
dan tegen discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele 
geaardheid. Deze richtlijnen zijn nu in nationaal  recht omgezet, met als resultaat dat de 
bescherming tegen discriminatie door het na tionaal recht aanzienl ijk is verbeterd. De 
maatregelen op EU-niveau hebben niet alleen ge leid tot rechtsbesche rming, maar ook tot een 
betere bijstand van slachtoffers door de op richting van "organen voor de bevordering van 
gelijke behandeling": voorheen beschikten 20 lidstaten niet over een dergelijk orgaan.  
Bestaande rechtskader op Europees niveau: 
                                                 
1 Zaak 203/86 Spanje tegen de Raad (punt 25), zaak C-15/95 EARL de Kerlast (punt 35) en zaak C-
144/04 Mangold (punt 75). 
2 Richtlijn 2000/43/EG, Richtlijn 2000/78/EG en Richtlijn 2004/113/EG. 
3 COM(2007) 640. 
 
NL 3   NL Grond 
Gebied  Ras Godsdienst  Handicap  Leeftijd  Seksuele 
geaardheid  Geslacht  
Arbeid & 
beroeps-opleiding
 Ja + 
orgaan voor de 
bevordering van 
gelijke behandeling  Ja Ja Ja Ja Ja + 
orgaan voor 
de 
bevordering 
van gelijke 
behandeling  
Onderwijs  Ja + 
orgaan voor de 
bevordering van 
gelijke behandeling  Neen Neen Neen Neen Neen 
Goederen en diensten
 Ja + 
orgaan voor de 
bevordering van 
gelijke behandeling  Neen Neen Neen Neen Ja + 
orgaan voor 
de 
bevordering 
van gelijke 
behandeling  
Sociale 
bescherming  Ja + 
orgaan voor de 
bevordering van 
gelijke behandeling  Neen Neen Neen Neen Ja + 
orgaan voor 
de 
bevordering 
van gelijke 
behandeling  
Hoewel een aantal lidstaten verder gaat dan de vastgestelde minimumnormen, varieert het 
niveau en de reikwijdte van de bescherming tegen discriminatie op de diverse gronden sterk. 
Vijf lidstaten4 beschikken op alle bovengenoemde ge bieden over een gedetailleerde 
rechtsbescherming tegen discriminatie op gr ond van godsdienst of overtuiging, handicap, 
leeftijd of seksuele geaa rdheid. Andere lidstaten beschikken over algemenere 
grondwetsbepalingen of rechtsbescherming op een  aantal gebieden of op een aantal gronden, 
maar niet op alle. 
Uiteenlopende niveaus van bescherming tegen discriminatie beïnvloeden personen in hun 
beslissing om van hun recht van vrij verkeer gebr uik te maken, bijvoorbeeld om in een andere 
lidstaat te reizen, te werken of te studeren. Zij bemoeilijken grensoverschrijdende activiteiten ook voor verstrekkers van goederen en diensten. 
2. B
EWIJSMATERIAAL EN RAADPLEGING  
De Commissie heeft de studie5 waartoe zij in 2005 opdracht had gegeven en die de bestaande 
nationale maatregelen die verder gaan dan de EU-voorschriften, alsook het effect daarvan, in 
kaart moest brengen, in 2006 ontvangen. In juni 2007 richtte de Commissie een brief aan de 
lidstaten waarin hun aandacht op de studie werd  gevestigd en hen werd verzocht nadere 
informatie te verstrekken over de genomen of geplande maatregelen die verder gaan dan de 
richtlijnen uit het jaar 2000.  
In 2007 gaf de Commissie opdrach t voor een nieuwe studie6 van het European Policy 
Evaluation Consortium (EPEC). In deze "Study  on discrimination on grounds of religion or 
                                                 
4 Ierland, Bulgarije, Luxembur g, Slovenië en Hongarije. 
5 http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/public/pubst_en.htm#stud  
6 EPEC, "Study on discrimination on grounds of relig ion or belief, age, disability and sexual orientation 
outside of employment": http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/org/imass_en.htm.  
 
NL 4   NL belief, age, disability and sexual orientation outside of employment" worden de aard en de 
omvang van discriminatie in de EU op andere  gebieden dan arbeid, alsook de potentiële 
(directe en indirecte) kosten voor personen en samenleving onderzocht.  
In het verslag wordt rekening gehouden met de  verslagen van het Europees Netwerk van 
onafhankelijke deskundigen op het gebied van non- discriminatie en met de resultaten van een 
speciale Eurobarometerenquête van maart 2008 ove r discriminatie en ongelijkheid in Europa7 
en een meer specifieke Flash Eurobarometer in februari 20088. 
Met name moet worden gewezen op de openbare onlineraadpleging9, een raadpleging van het 
bedrijfsleven10, en een schriftelijke raadpleging van en  vergaderingen met de sociale partners 
en de ngo's op Europees niveau die op he t gebied van non-discriminatie actief zijn11. 
Daarnaast diende de belangrijkste ngo die pe rsonen met een handicap op Europees niveau 
vertegenwoordigt een petitie met 1,3 miljoen handtekeningen in, waarin op meer wetgeving 
werd aangedrongen.  
De uitkomsten van de openbare raadpleging en die van de raadpleging van de ngo's waren een 
duidelijke oproep tot meer wetgeving op EU-n iveau om het niveau van bescherming tegen 
discriminatie te verhogen, hoewel ook stemme n opgingen voor specifie ke richtlijnen voor 
discriminatie op grond van handicap of geslach t. Uit de raadpleging van het Europees 
toetsingspanel van het bedrijfsleven bleek ook dat de bedrijven het nuttig zouden vinden 
indien in de hele EU hetzelfde niveau van be scherming tegen discriminatie zou gelden. Onder 
de sociale partners waren de vertegenwoordige rs van werkgevers in principe evenwel tegen 
nieuwe wetgeving, die volgens hen de administra tieve lasten en de kosten zou doen toenemen. 
De vakbonden waren voor een verbod op disc riminatie op grond van godsdienst of 
overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardhe id op andere gebieden dan de arbeidsmarkt 
en wezen erop dat discriminatie op andere gebi eden dan de arbeidsmarkt (bijvoorbeeld een 
gebrek aan vervoer dat toegankelijk is voor werknemers met een handicap) een beperking 
inhoudt van de mogelijkheden van hun leden om te werken. 
3. U ITGANGSSCENARIO  
De bestaande communautaire rich tlijnen blijven gelden. Een aanta l, maar niet alle lidstaten 
beschikken over gedetailleerde nationale wettel ijke bepalingen ter bescherming van personen 
die op andere gebieden dan de arbeidsmarkt  worden gediscrimineerd; andere lidstaten 
beschikken over algemenere grondwetsbepalingen.  
Personen zullen verder worden gediscrimin eerd op grond van godsdienst of overtuiging, 
handicap, leeftijd of seksuele geaardheid, wat voor de betrokke nen leed en voor personen, 
bedrijven en de hele samenleving on nodige kosten met zich zal meebrengen. 
                                                 
7 Speciale Eurobarometerenquête 296 over discriminatie in de EU, die in juli 2008 op de volgende 
webpagina's moet worden gepubliceerd: http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/public/pubst_en.htm
 en 
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_en.htm . 
8 Flash Eurobarometer 232; de volledige uitkomsten kunnen online worden geraadpleegd op: 
http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_232_en.pdf . 
9 De volledige uitkomsten van de raadpleging zijn te vinden op: 
http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/news/news_en.htm#rpc . 
10 http://ec.europa.eu/yourvoice/ebtp/consultations/index_en.htm  
11 http://ec.europa.eu/employment_social/fundamental_rights/org/imass_en.htm#ar  
 
NL 5   NL Het VN-Verdrag inzake de rechten van persone n met een handicap, dat door de EG en 26 
lidstaten is ondertekend, zal door die lidstaten en de EG moeten worden uitgevoerd.  
4. D EFINITIE VAN HET PROBLEEM  
Zoals blijkt uit de openbare raadpleging, is een aanzienlijk aantal personen in de Europese 
Unie slachtoffer of potentieel slachtoffer van di scriminatie (35% van de respondenten gaf aan 
op grond van leeftijd, handicap, gods dienst of seksuele geaardheid  te zijn gediscrimineerd op 
het gebied van onderwijs, sociale bescherming of gezondheidszorg; 20% gaf aan te zijn 
gediscrimineerd bij de toegang tot goedere n, diensten of huisvesting). Volgens de 
Eurobarometerenquête12 van februari 2008 verklaarde tussen de 8 en de 16% van de EU-
burgers dat zijzelf, een familielid of vriend en waren gediscrimineerd op grond van leeftijd, 
handicap, godsdienst, seksuele ge aardheid of een combinatie daarvan. De EPEC-studie reikt 
bewijsmateriaal aan voor de omvang van discriminatie op grond van godsdienst of 
overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid op een aantal gebieden (toegang tot goederen en diensten, gezondheidszorg, onder wijs, vervoer enz). De ngo's die op de 
raadpleging hebben geantwoord, hebben eveneens  specifieke voorbeelden van discriminatie 
gegeven.  
De rechtsbescherming die discriminatieslachtoffe rs kunnen verwachten, ve rschilt naar gelang 
van het gebied waarop zij werden gediscrimineer d (in arbeid of anderszins), en naar gelang 
van hun woonplaats. Dit verschil in bescherming tegen discriminatie op EU- en nationaal 
niveau heeft praktische gevolgen: het betekent dat de geva llen van discriminatie die in het 
verslag worden gerapporteerd, niet op een c oherente manier worden aangepakt en dat 
discriminatieslachtoffers naar gelang van de lidstaat over ongelijke rechtsmiddelen 
beschikken. Dat betekent ook dat verschillen in bescherming tussen de lidstaten de mobiliteit 
van personen en het in de handel brengen van goederen en diensten in een andere lidstaat 
negatief beïnvloeden. 
5. B
ELEIDSINITIATIEVEN VAN DE EU 
Elke maatregel moet tot doel hebben het ni veau van bescherming van personen tegen 
discriminatie te verhogen, de sociale integratie en  volledige participatie van alle groepen in de 
samenleving en de economie te verbeteren, en v oor alle lidstaten een duidelijk rechtskader te 
creëren dat de grensoverschrijdende handel stimuleert en het vrije  verkeer van personen 
bevordert. 
Een aantal beleidsopties werd onderzocht, en na een eerste screening werden er zes voor 
verder onderzoek geselecteerd: 
• geen nieuwe maatre gelen op EU-niveau; 
• zelfregulering op het gebied van verzekerings- en /of bankdiensten; 
• een specifieke aanbeveling inzake de bevoegdhe den van de organen voor de bevordering 
van gelijke behandeling en meervoudige discriminatie; 
• een algemene aanbeveling;  
                                                 
12 Flash Eurobarometer 232. 
 
NL 6   NL • een richtlijn (richtlijnen) betreffende di scriminatie op één grond (per grond);  
• een richtlijn betreffende disc riminatie op diverse gronden.  
6. V ERGELIJKING VAN DE OPTIES  
Elke optie is onderzocht om te beoordelen in welke mate daarmee de doelstellingen worden 
bereikt, en hoe de optie zich verhoudt tot het uitgangsscenario waarin geen nieuwe 
maatregelen worden genomen ("business as usual").  
Voor alle opties zijn de ge volgen voor de economie en de samenleving onderzocht, en in 
voorkomend geval ook de gevolgen voor het milieu. Voor zover mogelijk worden ook cijfers verstrekt om de kosten en voorde len voor personen, verstrekkers van goederen en diensten, en 
de samenleving in haar geheel te illustreren. Het is evenwel niet altijd gemakkelijk om betrouwbare gegevens over discriminatie en de daarmee verband houdende kosten te vinden.  
Indien geen maatregelen worden genomen, wo rdt niets gedaan aan de geconstateerde 
problemen, blijven de kosten van discriminatie  voor de economie en de samenleving bestaan, 
en stijgt het gevaar dat de verschillen in rechtsbescherming groter worden.  
De onderzochte niet-wetgevende opties kunnen geen  duidelijke verhoging van het niveau van 
bescherming tegen discriminatie garanderen, omdat onmogelijk kan worden voorspeld in 
welke mate de lidstaten deze maatregelen zullen  overnemen en effectief zullen toepassen. Een 
dialoog met de verzekerings- en banksector we rd als een mogelijk doeltreffende manier 
beschouwd om als zodanig ervaren discri minatie in die context aan te pakken. 
Geoordeeld werd dat maatregelen door indi viduele lidstaten op grond van nationale 
grondwettelijke en rechtskaders het risico inhouden dat de vers chillen tussen de niveaus van 
bescherming niet alleen blijven voortb estaan, maar zelfs groter worden.  
De enige zekere manier om op de  vastgestelde gebieden duidel ijke vooruitgang te boeken, is 
op te treden via een juridisch bindende m aatregel op EU-niveau. De ervaringen met de 
bestaande richtlijnen was positief, en de om zetting ervan heeft geleid  tot een niveau van 
bescherming tegen discriminatie dat in tal va n lidstaten veel hoger wa s dan voorheen of dan 
het zou zijn geweest zonder de  stimulans van EU-maatregelen.  
In het verslag wordt ook uitgel egd dat een richtlijn die een ve rbod instelt op discriminatie op 
grond van handicap, alsook op andere gronden, voor de lidstaten een doeltreffende en 
coherente manier kan zijn om delen van het VN-Verdrag inzake de rechten van personen met 
een handicap toe te passen. Door met name te  definiëren wat als "r edelijke aanpassingen" 
wordt verwacht, biedt een ri chtlijn meer rechtszekerheid  dan het hierboven genoemde 
verdrag. Een richtlijn biedt di scriminatieslachtoffers bovendien  duidelijker en doeltreffender 
rechtsmiddelen.  
7. C
ONCLUSIE  
De conclusie van het effectbeoordelingsverslag luidt dat een juridisch bindende maatregel op 
communautair niveau die de reikwijdte van de  bescherming tegen discriminatie op grond van 
godsdienst of overtuiging, handica p, leeftijd of seksuele geaar dheid uitbreidt, het meest 
geschikte instrument is om de va stgestelde doelstellingen te halen.  
8. D E NIEUWE RICHTLIJN  
 
NL 7   NL • bouwt voort op de aanpak en de begrippen van de  bestaande richtlijnen die artikel 13 van 
het EG-Verdrag als gronds lag hebben, met name de Richtlijnen 2000/43/EG en 
2000/78/EG, bijvoorbeeld wat de definities van discriminatie en intimidatie, de 
verplichting om redelijke aanpassingen te doen, en de procedurele regels betreft; 
• verbiedt discriminatie alleen op de gebieden die tot de bevoegdheid va n de EG behoren en 
betreft bijgevolg ni et de opzet of de inhoud van het onderwijs (onder meer het 
buitengewoon onderwijs), de burg erlijke staat (onder meer partnerschappen/huwelijken 
tussen personen van hetzelfde geslacht), het familierecht (onder meer adoptie) of nationale 
regels inzake de seculiere aard van de  Staat of de overheidsinstellingen; 
• stelt minimumvoorschriften vast, zodat het de li dstaten vrijstaat bepali ngen goed te keuren 
of te handhaven die een grotere beschermi ng bieden, en bepaalde lidstaten op eigen 
initiatief het nationale besc hermingsniveau kunnen verhogen; 
• laat nationale grondwettelijke bepalingen inzake gelijke behandeling of 
discriminatieverbod onverlet. 
Nieuwe wetgeving kan gepaard gaan met een di aloog om de als zodanig ervaren discriminatie 
in de verzekerings- en banksector  te onderzoeken, teneinde de re gels voor de sector en de 
consumenten te verduidelijken. De bevorde ring van niet-wetgevende maatregelen ter 
bestrijding van discriminatie, zoals bewustmaki ng van discriminatie, opleiding en uitwisseling 
van goede praktijken, wordt voortgezet.