Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Groenboek - Financiële diensten: voldoen aan de verwachtingen van de consument"

(97/C 56/15)

De Commissie heeft op 29 mei 1996 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het "Groenboek - Financiële diensten: voldoen aan de verwachtingen van de consument".

De Afdeling voor milieu, volksgezondheid en consumentenvraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 1 oktober 1996 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Pellarini.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 339e Zitting (vergadering van 31 oktober 1996) het volgende advies uitgebracht, dat met 63 stemmen vóór, bij vier onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Woord vooraf

1.1. Financiële diensten zijn de afgelopen jaren een fundamentele rol gaan spelen in het leven van individuele consumenten en gezinnen. Daarmee is ook het scala aan mogelijkheden groter geworden: betaling van rekeningen, hypotheekleningen, verplichte wettelijke-aansprakelijkheidsverzekeringen voor auto's, betaalkaarten, en aanvullende pensioen- en ziekteverzekeringen zijn voorbeelden van het grote aantal betalingen dat tegenwoordig alleen nog maar via de bank kan plaatsvinden.

1.2. Die ontwikkeling heeft echter ook geleid tot een toename van de problemen in verband met de voorwaarden waaronder deze financiële diensten worden aangeboden en verstrekt, de rechtsbescherming van de gebruiker, en dus ook de geschillen die daarbij kunnen ontstaan. Contracten voor financiële diensten zijn noodzakelijkerwijs complex en daardoor voor de consument moeilijk te begrijpen.

1.3. De bedoeling van de interne markt is, de consument een keuzemogelijkheid tussen financiële dienstverleners en diensten te bieden d.m.v. overzichtelijke en volledige informatie over de daaraan verbonden voorwaarden waardoor de consument in staat wordt gesteld om vergelijkingen te maken. Maar hoe meer keuzemogelijkheden er zijn, hoe moeilijker het is om een keuze te maken en hoe groter de noodzaak om voor duidelijke informatie te zorgen.

1.4. Financiële dienstverleners hebben enerzijds te maken met een steeds ruimere markt waardoor de expansiemogelijkheden steeds groter worden, maar anderzijds ook met een concurrentiestrijd die in alle landen steeds feller woedt.

1.5. Door de invoering van de gemeenschappelijke munt zullen bovendien de voorwaarden voor leningen en de vergoeding van spaargeld ingrijpend veranderen. Die zeer nabije ontwikkeling moet in de analyse worden meegenomen, omdat de regels en voorwaarden voor financiële diensten steeds meer overeenkomsten zullen gaan vertonen.

1.6. De drijfveer achter het voorstel van de ter zake bevoegde Commissarissen om een Groenboek over financiële diensten en de verwachtingen van de consument uit te brengen, zijn dus problemen die er al waren, maar die met de verwezenlijking van de interne markt dringender en complexer zijn geworden en nieuwe kenmerken zijn gaan vertonen.

2. De inhoud van het Groenboek

2.1. In Deel I van het Groenboek wordt een overzicht gegeven van de inhoud van het vijftigtal bestaande richtlijnen inzake financiële diensten. De doelstelling om ook op dit gebied de interne markt te verwezenlijken, is volgens de Commissie "inmiddels in ruime mate bereikt" ().

2.2. "De interne markt voor financiële diensten is gebaseerd op de beginselen van toezicht in het land van herkomst en wederzijdse erkenning (...). Dit heeft ertoe geleid dat verstrekkers van financiële diensten nu de vrijheid hebben om in de hele Europese Unie actief te zijn" ().

2.3. De gevolgen van die vrijheid zouden moeten zijn: méér concurrentie, méér schaalvoordelen en een grotere keuzemogelijkheid voor de consument. Nu al is het aanbod aan produkten en diensten verruimd.

2.3.1. Het onderzoek dat de Commissie momenteel doet naar de effecten van de interne markt (waaronder ook de financiële diensten vallen) zal in de komende maanden een betere evaluatie hiervan mogelijk maken. Met name loont het de moeite na te gaan welke gevolgen de interne markt heeft gehad voor de prijzen van de verschillende diensten en produkten en de daarop gebaseerde keuze van de consument.

2.4. In de sector financiële diensten gelden volgens de Commissie van oudsher strenge voorschriften; de "minimum"-normen van de Europese Unie zijn dan ook vergaand. Deze voorschriften, waarmee in eerste instantie werd beoogd de voorwaarden voor vrij verkeer van financiële diensten te scheppen, hebben tevens geleid tot een grotere bescherming van de consument.

2.5. Vervolgens laat de Commissie de regels inzake informatieverstrekking, wettelijke bescherming en beroepsmogelijkheden voor de consument de revue passeren.

2.6. Informatieverstrekking is van doorslaggevend belang om de consument in staat te stellen met kennis van zaken voor een bepaald produkt of een bepaalde dienst te kiezen. In het Groenboek wordt aangegeven om welke informatie het achtereenvolgens in het bankwezen, de sector verzekeringen en de effectenhandel gaat.

2.7. Voor de wettelijke bescherming mogen de landen van ontvangst "regels voorschrijven die zij hebben goedgekeurd met het oog op de bescherming van het algemeen belang" ().

2.7.1. Vervolgens verwijst de Commissie naar het Verdrag van Rome inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomsten (19 juni 1980). Het feit dat het Verdrag van Rome neigt naar toepassing van het recht van het land waar de consument zijn hoofdverblijfplaats heeft, kan leiden tot een potentieel conflict met het beginsel van de wederzijdse erkenning van de interne markt, dat uitgaat van de toepassing van het recht van de dienstverstrekker.

2.8. Met betrekking tot de beroepsmogelijkheden in het bankwezen wijst de Commissie erop dat de lid-staten ervoor moeten zorgen dat "de depositogever zijn recht op compensatie kan afdwingen door een beroep te doen op de depositogarantieregeling" (). Op het gebied van consumentenkrediet heeft de consument het recht verhaal te halen bij de kredietverlener.

2.9. Tenslotte wordt in dit deel van het Groenboek een uiteenzetting gegeven van andere voorschriften die de betrouwbaarheid en stabiliteit van financiële dienstverleners moeten garanderen. Daarbij wordt opnieuw vastgesteld dat elke in het land van ontvangst aangeboden financiële dienst op grond van de beginselen van de interne markt en het "Cassis de Dijon"-arrest wederzijds mag worden erkend, zelfs indien de betreffende dienst in dat land nog niet bestaat of de plaatselijke instellingen de dienst niet (mogen) aanbieden ().

2.10. In Deel II van het Groenboek worden al gerezen problemen geanalyseerd (weigering van financiële diensten aan niet-ingezetenen, problemen bij het verstrekken van financiële diensten in een andere lid-staat, gebrek aan informatie, gebrek aan fiscale harmonisatie, enz.).

2.11. De Commissie is zich ervan bewust dat het beeld allesbehalve volledig is omdat de met de interne markt opgedane ervaring beperkt is en nog niet alle richtlijnen in de lid-staten ten uitvoer zijn gelegd.

2.12. Bij weigering van financiële diensten aan niet-ingezetenen speelt een rol dat financiële instellingen door het Gemeenschapsrecht niet kunnen worden verplicht cliënten te accepteren.

2.13. Een ander probleem zijn "aanbodbeperkingen die voortvloeien uit voorschriften in verband met het algemeen belang. (...) Voor dergelijke beperkingen moet dan ook worden aangetoond dat ze in verhouding staan tot het nagestreefde doel" ().

2.14. Dikwijls ontstaan problemen doordat de consument over geen of onvoldoende informatie beschikt. Soms maakt de consument als gevolg daarvan zelfs een verkeerde keuze. Dat gebeurt vooral vaak met de meer complexe, grensoverschrijdende financiële diensten als hypotheekleningen of consumentenkrediet.

2.15. Bij betaalkaarten zijn er problemen i.v.m. de aansprakelijkheid van de partijen bij diefstal of verlies en heeft de consument behoefte aan meer transparantie van de voorwaarden voor het gebruik van betaalkaarten in andere landen.

2.16. Een ander groot probleem ontstaat doordat niet-erkende tussenpersonen (die dus niet onder een regeling vallen) in het buitenland uiterst aanlokkelijke financiële diensten aanbieden.

2.17. Gebrek aan harmonisatie van belastingen ligt ook heel gevoelig omdat daardoor concurrentieverstoringen optreden en aanzienlijke kapitaalbewegingen teweeg worden gebracht.

2.18. Tenslotte zijn er nog specifieke problemen met de verplichte wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering voor motorvoertuigen. De zgn. "groene kaart" verzekert niet de schade die door de bestuurder van een "nationaal" motorvoertuig aan een buitenlands motorvoertuig wordt aangebracht: de afhandeling daarvan verloopt daarom met veel vertraging en levert moeilijkheden op. Verder stelt de Commissie momenteel een onderzoek in naar de verenigbaarheid van verplichte uniforme "bonus-malus"-tariefsystemen met de communautaire wetgeving.

2.19. In Deel III van het Groenboek wordt een beknopt overzicht gegeven van de al vastgelegde regelgeving of regelingen die momenteel in behandeling zijn. De Commissie staat met name stil bij de uitsluiting van de verkoop op afstand van financiële diensten uit de richtlijn betreffende afstandsverkoop in het algemeen vanwege het specifieke karakter van die diensten. Speciale aandacht wordt geschonken aan informatieverstrekking voordat een contract wordt afgesloten, schriftelijke bevestiging van de inhoud ervan en de instelling van een bedenktijd.

2.20. De complexiteit van de problematiek rond verkoop op afstand is mede als gevolg van het gebruik van telematica en onderhandelingen via computers nog groter geworden. Bovendien kunnen opnieuw problemen worden verwacht als deze systemen, die momenteel alleen binnen één land worden toegepast, internationaal worden gemaakt. Die problemen moeten worden voorzien en van tevoren worden geanalyseerd met als doel ervoor te zorgen dat aan financiële diensten bij verkoop op afstand dezelfde garantie is verbonden als aan andere produkten.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Aan de discussie over en de uitdieping van de in dit Groenboek behandelde vraagstukken zijn belangrijke bijdragen geleverd door de vertegenwoordigers van consumentenbonden en van organisaties van banken, verzekeringsmaatschappijen en kredietinstellingen die hebben deelgenomen aan een op 15 juli 1996 () georganiseerde hoorzitting in het Economisch en Sociaal Comité. Onder de aanwezige waarnemers waren ook vertegenwoordigers van organisaties uit de landen van Midden- en Oost-Europa.

3.2. Het Groenboek gaat uitvoerig in op problemen met financiële dienstverlening, maar ondergaat daarbij sterk de invloed van het ongeveer gelijktijdig met het Groenboek ingediende richtlijnvoorstel inzake de bescherming van de consument bij verkoop op afstand: in Deel III ("Toekomstige uitdagingen") worden namelijk alleen hypothesen voor de verkoop op afstand van financiële diensten naar voren gebracht. Als het Groenboek zich daartoe zou beperken, zou het enorm aan betekenis inboeten en niet in overeenstemming zijn met de titel, die refereert naar àlle verwachtingen van de consument.

3.2.1. Het Comité wijst er daarentegen op dat dit Groenboek een belangrijke gelegenheid biedt om de huidige problemen en struikelblokken te analyseren ten einde tot een grotere bescherming van de afnemer van financiële diensten te komen en voor een grotere verspreiding van grensoverschrijdende financiële diensten te zorgen.

3.2.2. Bescherming in het geval van financiële dienstverlening wordt overigens dankzij de ter zake bevoegde Commissaris in het Commissiedocument van oktober 1995 () als één van de tien prioriteiten voor het consumentenbeleid genoemd; voorts zij er ook aan herinnerd dat de consument in 1996 bijzondere aandacht krijgt.

3.2.3. Zoals de Commissie zelf erkent (), is de kennis omtrent de werking van de interne markt nog beperkt, zodat slechts enkele van de gerezen problemen konden worden opgespoord. Deze rechtvaardigen echter al wel een eerste analyse en eventueel maatregelen in EU-verband.

3.2.4. De bedoeling van dit Groenboek is dus niet om een volledig overzicht te geven van àlle vraagstukken in verband met financiële dienstverlening, maar wel om hierover een brede discussie op gang te brengen met organisaties uit het bank- en het verzekeringswezen, de consumentenbonden en de vakbladen.

3.2.5. Een uitstekende gelegenheid om hierover van gedachten te wisselen is de hoorzitting die de Commissie in november 1996 zal organiseren en waaraan ook een delegatie van het ESC zal deelnemen.

3.2.6. Dit Groenboek van de Commissie (D.-G.'s XV en XXIV) - vol informatie, overwegingen en onopgeloste problemen, maar vooral ook vol vragen en tegenstrijdigheden! - moet in dat licht worden bezien.

3.3. De bescherming van de economische belangen van de consument mag niet ondergeschikt zijn aan de verwezenlijking van de interne markt. In het Groenboek staat dat de bestaande regelgeving voor financiële diensten "waarmee in eerste instantie werd beoogd de voorwaarden voor vrij verkeer van financiële diensten te scheppen, (...) tevens hebben geleid tot een grotere bescherming van de consument" (). Het is duidelijk dat de Commissie hier naar de prudentiële regelgeving verwijst, d.w.z. de regels die tot doel hebben voor de stabiliteit van de financiële sector te zorgen en dus op de betrekkingen tussen financiële instellingen en toezichthoudende autoriteiten van toepassing zijn. De consument geniet m.a.w. een indirecte bescherming, omdat de soliditeit van deposito's en investeringen afhankelijk is van die van de financiële sector zelf.

3.3.1. De indruk bestaat dat de bescherming van de consument in het Groenboek steeds ondergeschikt wordt gemaakt aan en volgt op de verwezenlijking van de interne markt. Deze gedachtengang spreekt ook uit verschillende andere documenten van de Commissie, met name de reeds genoemde Mededeling over prioriteiten voor het consumentenbeleid (1996-1998) ().

3.3.2. In die zienswijze moet verandering worden gebracht omdat het van niet minder groot belang is dat ook de consument op adequate wijze profijt trekt van de interne markt (service en kwaliteit van de dienstverlening). Het mag niet zo zijn dat alleen de producenten van goederen en diensten beter worden van de interne markt, buiten de consument om of zelfs tegen diens belangen in. In dat geval wordt het moeilijker de burgers de offers te vragen die voor de verwezenlijking van de EMU moeten worden gebracht, en zal de burger van Europa meer moeite hebben om zich met de idealen van de Europese Unie te vereenzelvigen.

3.3.3. Aan de behoeften van de consument moet evenveel aandacht worden geschonken als aan die van de ondernemingen. Die laatste hebben er overigens alle belang bij om inhoud en voorwaarden van hun diensten op de wensen van de consument af te stemmen, ten einde deze optimaal tevreden te stellen.

3.3.4. Daar komt nog bij dat de bescherming van de consument is vastgelegd in het Verdrag betreffende de Europese Unie (art. 129 A: "De Gemeenschap draagt bij tot de verwezenlijking van een hoog niveau van consumentenbescherming ...").

3.4. Dat het de consument niet gemakkelijk wordt gemaakt om wegwijs te worden in het complexe geheel van veel uiteenlopende financiële diensten en in de regelgeving ter zake, mag dan ook niet uit het oog worden verloren. Het zou een goede zaak zijn als de Commissie zou zorgen voor een op ruime schaal te verspreiden publikatie waarin de belangrijkste voorschriften van de vijftig richtlijnen inzake financiële diensten op een begrijpelijke manier worden uiteengezet.

3.4.1. Dit betekent dat de bescherming van de afnemer van financiële diensten voor de nationale en communautaire wetgever een juridische en politieke prioriteit moet zijn waarop alle regelgevende beslissingen worden geïnspireerd. Die bescherming kan niet - zoals in het Groenboek lijkt te worden gesteld - aan de werking van de interne markt worden overgelaten. Hiertoe behoeft het aantal wettelijke voorschriften niet noodzakelijkerwijs toe te nemen, maar moeten alle nieuw uit te vaardigen wetten op financiële diensten wel in het teken van consumentenbescherming staan.

3.4.2. Een andere belangrijke vaststelling is dat momenteel de EU-wetgeving inzake financiële diensten voor een groot deel op verwijzingen naar nationale wetten berust.

3.4.3. Er zijn met het oog op een volledige en krachtige bescherming van de economische belangen van de afnemer van financiële diensten twee mogelijkheden waarover de Commissie zou moeten nadenken: aan de ene kant kan een horizontale richtlijn worden uitgevaardigd waarin voor financiële diensten ten behoeve van gezinnen gemeenschappelijke regels zijn vastgelegd, zonodig aangevuld met specifieke regels in sectorgebonden richtlijnen; aan de andere kant kan ook de huidige situatie worden voortgezet, d.w.z. dat de EU-wetgeving op dit gebied uit specifieke richtlijnen blijft bestaan, maar dan wel met de bedoeling dat alle financiële produkten qua bescherming van de economische belangen van de consument een gelijkwaardige behandeling krijgen.

3.4.4. De gedragscodes die verenigingen van ondernemingen uit eigen beweging of op verzoek, en in overeenstemming met consumentenbonden, aannemen, hebben zonder twijfel hun nut en de ontwikkeling daarvan moet dan ook worden gestimuleerd. Maar de bescherming van de consument kan alleen doeltreffender worden gemaakt en de concurrentieverhoudingen kunnen alleen doorzichtiger worden (met gelijke concurrentievoorwaarden voor alle ondernemingen in de EU) als er een juridisch basiskader komt.

3.4.5. De ondernemingen zouden zich in hun activiteiten dan kunnen houden aan regels die ook voor alle andere ondernemingen gelden; dit biedt de consument meer zekerheid bij dienstverlening vanuit het buitenland.

3.5. EU-harmonisatie zou voornamelijk de volgende drie domeinen moeten beslaan: marktdoorzichtigheid en consumentenvoorlichting, contractvoorwaarden en het verhaalrecht van de consument.

3.5.1. Marktdoorzichtigheid en consumentenvoorlichting brengen, vooral in het geval van de meest complexe financiële diensten en voor zover dit technisch mogelijk is, de verplichting met zich mee dat de consument al vóór de aankoop wordt geïnformeerd aan de hand van de beschrijving van de onderdelen van de financiële dienst en de vermelding van alle kosten, volgens de daarvoor in handelskringen geldende regels.

3.5.2. Het contract moet schriftelijk zijn, door de klant zijn ondertekend en aan hem/haar zijn overhandigd. In de tekst moeten alle verplichte contractuele bepalingen uitdrukkelijk zijn vermeld, terwijl misleidende en als hinderlijk ervaren bepalingen moeten worden geschrapt.

3.5.3. De consument moet te allen tijde verhaalrecht hebben, waarvan hij op verschillende wijze gebruik moet kunnen maken. Eerst en vooral dient iedere verstrekker van financiële diensten een procedure voor de afhandeling van klachten vast te leggen, die op het tijdstip van de levering van de financiële dienst aan de afnemer bekend wordt gemaakt.

3.5.4. Naast deze gerechtelijke verhaalprocedure zijn er nog twee andere manieren om geschillen op te lossen. In het eerste geval zijn verstrekkers en afnemers van diensten vertegenwoordigd en onderhandelen zij onder voorzitterschap van een onafhankelijke derde instantie.

3.5.5. In het tweede geval wordt een ombudsman ingeschakeld, hetgeen in enkele landen al een paar jaar positieve resultaten heeft opgeleverd.

3.6. Dan zijn er ook nog problemen, zoals dat van de uiteenlopende belastingen op een aantal produkten en diensten, die enkel en alleen afhangen van de economische en financiële beleidskeuzen van de afzonderlijke lid-staten.

3.6.1. Deze uiteenlopende fiscale regelingen leiden tot distorsies die, nu de interne markt voltooid is, niet langer kunnen worden genegeerd, maar moeten worden aangepakt. De Commissie stelt in haar Groenboek terecht vast dat "Zolang in de Raad voor beslissingen over belastingkwesties eenparigheid van stemmen vereist is, ... oplossingen voor deze fiscale belemmeringen voor de werking van de interne markt voor financiële diensten weinig kans (maken)" (). Dit mag echter niet betekenen dat van ingrijpen bij voorbaat wordt afgezien.

3.7. Een ander aanzienlijk probleem is dat alle lid-staten met een eigen definitie van het begrip "algemeen belang" schermen om het aanbod van financiële diensten te beperken. Het probleem van de wettelijke bescherming is eveneens van grote betekenis. De Commissie verwijst daarvoor in het hoofdstuk over wettelijke bescherming (Deel I van het Groenboek: "Wat is er tot nu toe bereikt?") naar het Verdrag van Rome inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (19 juni 1980) en de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Dat neemt niet weg dat het begrip "algemeen belang" nadere omschrijving behoeft om te voorkomen dat het - uiteraard ten koste van de consument wiens keuzevrijheid hierdoor wordt beperkt - eenvoudigweg voor protectionistische doeleinden wordt aangewend.

3.7.1. Volgens het Groenboek mogen "landen van herkomst (...) nog altijd hun nationale voorschriften opleggen indien deze werden goedgekeurd om redenen van algemeen belang. (...) Dit kan een sterke vermindering van het dienstenaanbod betekenen. (...) Aanbodbeperkingen die voortvloeien uit voorschriften i.v.m. het algemeen belang vormen aanleiding tot bezorgdheid." ()

3.7.2. De Commissie verwijst in haar Groenboek naar het Verdrag van Rome van 19 juni 1980 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit de overeenkomst (), waarin voor ieder type met consumenten gesloten overeenkomsten specifieke bepalingen zijn opgenomen. Volgens dat verdrag zijn in het geval van consumentencontracten in eerste instantie de rechtbanken van de lid-staat van vestiging van de consument competent als de zaak aanhangig is gemaakt door de tegenpartij, terwijl een consument die zijn/haar tegenpartij voor een rechtbank wil dagen, daarvoor de keuze heeft tussen het land waarin de tegenpartij actief is en het land waarin de consument zelf zijn woonplaats heeft.

3.7.3. De Commissie stelt vast dat "het feit dat het Verdrag van Rome (...) naar toepassing (neigt) van het recht van het land waar de consument zijn hoofdverblijfplaats heeft, kan leiden tot een potentieel conflict met het beginsel van de wederzijdse erkenning van de interne markt, dat eerder uitgaat van de toepassing van het recht van de dienstverstrekker." () De Commissie vervolgt: "In geval van een dergelijk conflict kan het recht van het land van herkomst van de consument toch voorrang krijgen boven het recht van het land van de dienstverstrekker op voorwaarde dat de door het Hof van Justitie vastgestelde criteria inzake het 'algemeen belang' worden nageleefd ..." (). Anders krijgt het recht van het land van de dienstverstrekker voorrang.

3.7.4. Het is duidelijk dat deze beginselen geen enkele rechtszekerheid bieden en dat eventuele geschillen alleen door lange en dure processen kunnen worden opgelost. De Commissie lijkt zich in haar Groenboek zonder meer bij deze situatie neer te leggen.

3.7.5. Het Comité vindt dit systeem echter volstrekt ontoereikend en stelt oplossingen voor om daaraan iets te doen.

3.7.6. De oplossing die erin bestaat de op consumentencontracten van toepassing zijnde bepalingen inzake "algemeen belang" te harmoniseren, stuit op moeilijkheden en vergt veel tijd. Een eerste moeilijkheid is al dat het verbintenissenrecht van de lid-staten niet is geharmoniseerd.

3.7.7. Er moeten onmiddellijk oplossingen komen in afwachting van een toekomstige homogene wetgeving. In verband daarmee plaatst het Comité de volgende kanttekeningen.

3.7.8. De moeilijkheden rijzen doordat van het begrip "algemeen belang" slechts een algemene definitie bestaat die van land tot land kan verschillen en waarover het Hof van Justitie ook weer een andere mening kan zijn toegedaan.

3.7.9. Daarom moet om te beginnen een onderscheid worden gemaakt tussen het administratief publiekrecht (met daarin o.m. ook de bepalingen inzake handel en handelspraktijken) en het privaatrecht inzake verbintenissen, waarin zonder twijfel de bepalingen vallen die de consumenten beschermen.

3.7.10. Artikel 57, lid 2, van het Verdrag vormt de rechtsgrondslag zowel voor de twee richtlijnen voor het bankwezen en de aanverwante richtlijnen als voor de richtlijnen betreffende verzekeringen. Bij deze richtlijnen worden de activiteiten van kredietinstellingen en verzekeringsmaatschappijen gereguleerd. In de praktijk gaat het over de controle op de economische actoren, het recht om op dit gebied activiteiten uit te oefenen, en het voortdurende toezicht op de naleving van de uit het specifieke karakter van deze activiteiten voortvloeiende prudentiële voorschriften.

3.7.11. Inzake goede economische praktijken mogen de lid-staten niet meer het "algemeen belang" inroepen, behalve als de bepalingen in dat verband aan de controle van de economische actoren ontsnappen, d.w.z. als het gaat om wettelijke voorschriften inzake de organisatie van de economie, de distributie, de produktie en het gebruik van diensten.

3.7.12. Het onderhavige vraagstuk dient te worden bekeken vanuit de invalshoek van het verbintenissenrecht, en vooral de manier waarop de bescherming van de economische belangen van de consument moet worden georganiseerd. Het is de bedoeling van het Verdrag van Rome om in het kader van het internationaal privaatrecht te komen tot de gelijktrekking van de regels bij wetsconflicten in de EU door in het nationaal recht van de lid-staten uniforme voorschriften op te nemen ten aanzien van de wet op contractuele verbintenissen.

3.7.13. Voor een consumentencontract geldt de wet van het land waar de consument zijn/haar hoofdverblijfplaats heeft (artikel 5 van het Verdrag van Rome).

3.7.14. Contracten inzake consumentenkrediet beantwoorden niet altijd aan de voorwaarden van artikel 5 van het Verdrag van Rome of aan de analoge voorwaarden van de Overeenkomst van Brussel. Dit is het geval bijvoorbeeld als in het land waar de consument zijn/haar hoofdverblijfplaats heeft geen speciaal (reclame-)aanbod aan de dienstverlening is voorafgegaan en, meer algemeen, als de consument zelf naar het buitenland is gegaan om over de prijs te onderhandelen.

3.7.15. Daarom is het ook weer niet in al die gevallen zo dat de consument dus niet het voordeel heeft van de toepassing van de - naar mag worden verondersteld voor hem/haar meest gunstige - rechtsregels van zijn/haar eigen land. In principe zijn de wetten van het land waar de consument zijn/haar hoofdverblijfplaats heeft, van toepassing als de rechtbanken van dat land voor de zaak competent zijn.

3.7.16. De hierboven beschreven situatie kan helpen om een voor alle partijen duidelijke en bevredigende oplossing te vinden: de consument heeft het voordeel van een bescherming door de rechtsregels van zijn/haar eigen land, en de dienstverstrekker heeft zekerheid over de wet die van toepassing is.

3.7.17. Helaas stemt de Commissie niet in met deze duidelijke en eenvoudige oplossing omdat "de toepassing van de beginselen voor de bepaling van het toepasselijke recht op grond van het Verdrag van Rome eventueel in strijd kan zijn met het beginsel van wederzijdse erkenning van de bankwerkzaamheden, de hoeksteen van de Tweede Richtlijn." ()

3.7.18. Het Comité deelt die mening niet. De bepalingen van het Verdrag van Rome kunnen niet in strijd zijn met het beginsel van wederzijdse erkenning omdat het hier om twee verschillende dingen gaat. Het beginsel van de wederzijdse erkenning geldt alleen voor het economisch publiekrecht en dus niet voor het verbintenissenrecht, vooral als het gaat om bepalingen waarmee de bescherming van de economische belangen van de consument wordt beoogd.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Behalve op het gebied van consumentenkrediet biedt de huidige EU-wetgeving inzake dienstverlening in bank- en verzekeringswezen alleen aan afnemers van de meer ingewikkelde diensten (beurstransacties, effectenhandel, depositogaranties) een noemenswaardige bescherming; de bescherming van afnemers van voor "gezinshuishoudingen" bestemde diensten berust eerder op geïmproviseerde maatregelen dan op een volledig en duidelijk afgebakend systeem van garanties.

4.1.1. Het onderhavige Groenboek is uitdrukkelijk gewijd aan de behartiging van de economische belangen van de individuele consument. Daarom moet een duidelijke scheidslijn worden getrokken tussen voor "grote" afnemers bestemde financiële diensten (kredietverlening aan ondernemingen, herverzekeringscontracten, enz.) en de in dit advies bedoelde "gezins"-afnemers.

4.1.2. Elke burger moet een basisbankdienst (lopende en spaarrekening) worden gegarandeerd, op voorwaarde dat de lasten daarvan niet op de andere burgers worden afgewenteld: het bankwezen verleent diensten aan het grote publiek, maar is zelf geen openbare instelling. Voorts zouden niet-ingezetenen ook ten minste aanspraak moeten kunnen maken op die basisbankdienst zonder daarbij qua behandeling of kosten ten opzichte van ingezetenen te worden gediscrimineerd.

4.1.3. Regelingen tussen banken onderling (b.v. het Eurochequestelsel) en samenwerkingsverbanden tussen verzekeringsmaatschappijen zijn grotendeels vrijgesteld van de toepassing van de EU-wetgeving inzake mededinging. Als gevolg daarvan is er nauwelijks concurrentie op grond van de gehanteerde tarieven.

4.1.4. Voor de meest courante financiële diensten zou een basistabel moeten worden opgesteld waardoor een cliënt snel en gemakkelijk de nodige vergelijkingen kan maken. Een dergelijke tabel zou kunnen worden opgesteld met de hulp van organisaties van ondernemingen en consumentenbonden.

4.1.5. Het zou nog beter zijn wanneer voor de keuze uit de diverse dienstverleners zou worden uitgegaan van de houding die deze in het algemeen tegenover hun cliënten innemen (kwaliteit van de dienstverlening en de voorlichting van de consument, doorzichtigheid, prijspeil, enz.).

4.2. Met name voor op afstand verkochte financiële diensten dient een regeling te worden getroffen die gelijkwaardig is aan die van de horizontale richtlijn betreffende afstandverkoop. Overigens moet er wel voor worden gewaakt dat de consument geen nadeel ondervindt van een te algemene regelgeving: bedenktijd valt bijvoorbeeld moeilijk te rijmen met diensten die een onmiddellijke uitvoering vereisen, zoals de aankoop of verkoop van waardepapieren of het verstrekken van leningen die de consument dringend nodig heeft.

4.2.1. De verkoop via telematica (b.v. Internet) neemt een steeds grotere omvang aan en deze ontwikkeling zal zich de komende jaren nog voortzetten. Gezien de specifieke kenmerken van dit communicatiemiddel dient aan deze vorm van transacties bijzondere aandacht te worden geschonken in het kader van de problematiek rond de verkoop op afstand van financiële diensten.

4.2.2. De verkoop van financiële diensten via de televisie moet aan stringente regels worden onderworpen, vooral als dergelijke transacties het werk zijn van niet-erkende tussenpersonen.

4.2.3. De Commissie zou kunnen nagaan of een grondig onderzoek van de problemen i.v.m. nieuwe vormen van elektronisch winkelen of teleshopping in het kader van de studies over de informatiemaatschappij wenselijk is.

4.3. Bovendien moet veel aandacht uitgaan naar aanvullende pensioen- en ziekteverzekeringen, vanwege de complexiteit daarvan. De heroverweging van de verzorgingsstaat die momenteel in alle EU-lid-staten plaatsvindt, heeft voor deze vorm van dienstverlening een enorme doorbraak betekend en zal de komende jaren grote mogelijkheden blijven bieden, niettegenstaande het feit dat deze verzekeringen thans tot de minst doorzichtige vorm van dienstverlening moeten worden gerekend.

4.3.1. Bij aanvullende pensioenverzekeringen komt het er in de eerste plaats op aan dat de afnemer een realistisch rendement wordt toegezegd en dat hem/haar geen beloften worden gedaan die uiteindelijk naar het rijk der fabelen moeten worden verwezen. Bovendien is het zaak dat glasheldere informatie wordt gegeven over de contractuele voorwaarden, de aan het opzeggen van de overeenkomsten verbonden kosten, de gevolgen voor de erfgenamen bij het overlijden van de verzekeringnemer en de fiscale voordelen en lasten.

4.3.2. Op het tijdstip waarop een overeenkomst voor een aanvullende ziekteverzekering wordt opgesteld, dient aan de verzekeringnemer gedetailleerde informatie te worden gegeven over alle gevallen die niet door de verzekering worden gedekt en de omvang van het eigen risico. Daarnaast moet het aantal gevallen waarin ondernemingen unilateraal de overeenkomst kunnen opzeggen, zoveel mogelijk worden beperkt. Hoe dan ook dient streng te worden verboden dat verzekeringsmaatschappijen een overeenkomst opzeggen als de verzekeringnemer ondertussen een ernstige ziekte heeft gekregen.

4.4. T.a.v. hypotheekleningen moeten het vrije verkeer en de doorzichtigheid van de markt worden bevorderd en dienen er EU-regels o.a. met betrekking tot de wijze waarop de voorlichting plaatsvindt en de inhoud van de verstrekte inlichtingen, de rentevoeten en de borgstelling te worden vastgelegd. De Commissie dient zich ook in het onderhavige geval te bezinnen op de wenselijkheid van een specifieke richtlijn.

4.5. Ook aan verzekeringen zou naar het voorbeeld van de bankrichtlijnen een specifieke richtlijn kunnen worden gewijd, waardoor alle verzekeringsnemers een minimale basisbescherming zou kunnen worden gegarandeerd.

4.6. Het probleem van woekerrente is de afgelopen jaren in diverse lid-staten steeds belangrijker geworden. Voor dit gevoelige probleem, waarvan de sociale implicaties aanzienlijk zijn, is evenmin als voor de kwestie van de vorming van een ondraaglijke schuldenlast, een communautaire regeling getroffen. Het Comité herhaalt de opmerking die het in zijn advies over "De consument en de interne markt" uit 1992 maakte: "De Gemeenschap heeft hier nog niets ondernomen, hoewel deze problematiek een EG-dimensie heeft" (). Het ESC herinnert de Commissie er ook aan dat de Raad "onderzoek van het vraagstuk van de consument met overmatige schuldenlast" een prioriteit noemt (). Het dringt er opnieuw bij de Commissie op aan om aan te geven welke actie op het niveau van de Gemeenschap gewenst is om een bijdrage te leveren aan de verlichting van de schuldenproblematiek. Tenslotte vraagt het de Commissie om bij het formuleren van een standpunt de studie van het Instituut voor Recht en Beleid van de Rijksuniversiteit Leiden te betrekken, waartoe zij in 1992 zelf opdracht had gegeven ().

4.7. Ook aan betalingsmiddelen moet grote aandacht worden geschonken. In het geval van cheques zou bijvoorbeeld moeten worden nagedacht over een manier om het systeem van "valutadata" af te schaffen waarvan veel misbruik wordt gemaakt en dat de klant geen enkele zekerheid biedt. Voor een standpunt over de onvoldoende naleving van de Aanbeveling inzake betalingssystemen () wordt verwezen naar het standpunt dat het ESC nog maar kortgeleden heeft ingenomen ().

5. Conclusies

5.1. Het Comité is ingenomen met het onderhavige Groenboek, dat inderdaad een eerste belangrijke kans kan zijn om zich diepgaand bezig te houden met alle problemen die verband houden met de vraag hoe beter aan de wensen van de afnemer van financiële diensten kan worden voldaan.

5.2. Een belangrijke eerste taak die de Commissie wacht, is het opstellen van een Witboek over financiële diensten en de consument. In dat Witboek zouden de te beschermen rechten en de daarvoor in het leven te roepen instrumenten moeten worden opgesomd. De volgende rechten moeten dan bovenaan de lijst worden gezet: het recht op toegang tot financiële diensten, volledige informatie, doorzichtigheid en verhaalmogelijkheden.

5.3. In dit verband is het met name van belang dat zo snel mogelijk een oplossing wordt gevonden voor het probleem van de beperkte kennis omtrent de werking van de interne markt. Gerichter en doeltreffender ingrijpen is alleen mogelijk als informatie wordt vergaard over de meest voorkomende oorzaken van geschillen. Het verdient dan ook aanbeveling dat, in samenwerking met beroeps- en consumentenorganisaties, een breed onderzoek naar deze oorzaken wordt ingesteld. Op die manier kan ook uitsluitsel worden gegeven over de prioriteiten voor EU-maatregelen op dit gebied. Deze analyse moet op korte termijn worden uitgevoerd, maar mag niet beletten dat in afwachting daarvan al onmiddellijk concrete maatregelen worden genomen.

Brussel, 31 oktober 1996.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Groenboek - Financiële diensten: voldoen aan de verwachtingen van de consument, doc. COM(96) 209 def., blz. 3.

() Groenboek - Financiële diensten: voldoen aan de verwachtingen van de consument, doc. COM(96) 209 def., blz. 4.

() Groenboek - Financiële diensten: voldoen aan de verwachtingen van de consument, doc. COM(96) 209 def., blz. 6.

() Groenboek - Financiële diensten: voldoen aan de verwachtingen van de consument, doc. COM(96) 209 def., blz. 7.

() Groenboek - Financiële diensten: voldoen aan de verwachtingen van de consument, doc. COM(96) 209 def., blz. 9.

() De samenvatting van die discussies staat in de als bijlage bij het advies van de Afdeling gevoegde bijlage bij het document.

() Doc. COM(95) 519 def.

() Groenboek - Financiële diensten: voldoen aan de verwachtingen van de consument, doc. COM(96) 209 def., samenvatting, blz. 1.

() Doc. COM(96) 209 def., Deel I, blz. 3.

() Doc. COM(95) 519 def.; PB nr. C 295 van 7. 10. 1996, blz. 14.

() Doc. COM(96) 209 def., Deel II, blz. 12.

() Doc. COM(96) 209 def., Deel II, blz. 9.

() Doc. COM(96) 209 def., Deel I, blz. 5.

() Mededeling van de Commissie van 4 november 1995, PB nr. C 291 van 4. 11. 1995, blz. 19.

() Advies van 26 november 1992, PB nr. C 19 van 25. 1. 1993, blz. 22.

() Resolutie van de Raad van 13 juli 1992, PB nr. C 186 van 23. 7. 1992.

() Zie ook doc. COM(95) 117 def., het verslag van de Commissie over de toepassing van Richtlijn 87/102/EEG (paragraaf 377).

() 88/590/EEG van 17. 11. 1988.

() Advies over de prioriteiten van het consumentenbeleid (1996-1998) (paragraaf 2.2.3), PB nr. C 295 van 7. 10. 1996, blz. 64.