•k -k COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 26.06.1997 
COM(97) 309 def. 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE 
FINANCIËLE DIENSTEN: HET VERTROUWEN VAN DE CONSUMENT 
VERSTERKEN 
Follow-up van het Groenboek 
'Financiële diensten: voldoen aan de verwachtingen van de consument" 

Inleiding 
In deze mededeling wordt een overzicht gegeven van de resultaten van het in mei 1996 
verschenen Groenboek van de Commissie "Financiële diensten: voldoen aan de 
verwachtingen van de consument"1, alsmede het antwoord van de Commissie daarop. Het 
aantal en de kwaliteit van de reacties die werden ontvangen in het kader van de raadpleging 
op het Groenboek, welke duurde tot het einde van oktober 1996, was indrukwekkend. De 
resultaten van de studie "Impact en doeltreffendheid van de interne markt"2 zijn pas na de 
presentatie van het Groenboek bekend geworden. Twee van de door onafhankelijke 
deskundigen uitgevoerde studies hadden betrekking op de impact van de interne markt in het 
bank- en verzekeringswezen. Aangezien de resultaten van de studie relevant zijn voor de 
raadpleging over het Groenboek, zijn deze opgenomen in een Bijlage. In een aantal gevallen 
is reeds actie ondernomen om enkele van de gesignaleerde problemen te verhelpen (bij 
voorbeeld met betrekking tot grensoverschrijdende betalingen3). Met betrekking tot andere 
gevallen is de Commissie van mening dat verdere initiatieven wenselijk zijn om het 
volledige potentieel van de interne markt te realiseren en te voldoen aan de verwachtingen 
van de consumenten. 
Samenvatting van het Groenboek 
Het Groenboek werd op 22 mei 1996 gepubliceerd. Het voornaamste doel ervan was het 
uitlokken van reacties op de vraag in hoeverre het bestaande wettelijke kader voor financiële 
diensten de consument een voldoende niveau van bescherming biedt en of het al dan niet 
gewenst is om verdere maatregelen te nemen. 
Het Groenboek bestond uit drie gedeelten. In Deel I beschreef de Commissie in hoeverre in 
het Gemeenschapsrecht reeds rekening wordt gehouden met de belangen van de consument. 
In Deel II werd ingegaan op een aantal problemen dat reeds aan het licht was gekomen. In 
Deel III kwamen in beknopt bestek enkele toekomstige tendensen op het gebied van de 
verkoop van financiële diensten, waaronder de verkoop op afstand, aan de orde. 
Het Groenboek vestigde met name de aandacht op een aantal problemen van consumenten 
die zorgvuldig onderzoek behoefden om te bepalen welke maatregelen zouden kunnen 
worden getroffen om ze te verhelpen. Dit betrof de weigering om financiële diensten aan 
niet-ingezetenen te verkopen, kwalitatief slechte dienstverlening, gebrek aan informatie en 
activiteiten van niet-erkende tussenpersonen. In het Groenboek werd gesteld dat de verkoop 
van financiële diensten op afstand bijzondere aandacht verdiende. Tevens werden de 
belanghebbenden opgeroepen om te reageren op de vraag of de invoering van nieuwe 
technologieën en nieuwe marketing-technieken aanvullende regelgeving ter bescherming van 
de consument op het gebied van financiële diensten noodzakelijk maakte. 
1 COM(96) 209 def van 22.5.1996. 
2 COM(96) 520 def van 30 oktober 1996. 
3 PB L43 van 14februari 1997, blz. 25. 
Samenvatting van de reacties en de belangrijkste bezwaren 
Zoals de Commissie oorspronkelijk hoopte, vormde het Groenboek de aanzet tot een brede 
discussie waarbij het bank-, verzekerings- en beleggingswezen, consumenten- en 
gebruikersorganisaties en nationale autoriteiten waren betrokken. In totaal ontving de 
Commissie meer dan 140 bijdragen (tezamen ruim 1.500 pagina's). De Commissie 
organiseerde voorts een hoorzitting waaraan meer dan 200 vertegenwoordigers van 
belanghebbenden deelnamen. 
Niet verbazingwekkend was, dat de reacties een weergave vormden van de verschillende 
standpunten van de belangrijkste betrokkenen over de implicaties voor de consumenten en 
over de te volgen weg in de toekomst. De aanbieders van financiële diensten benadrukten de 
noodzaak om tot een optimaal functionerende interne markt te komen. Dit betekent dat de 
bestaande richtlijnen op de juiste wijze ten uitvoer moeten worden gelegd en dat eerlijke 
concurrentie moet worden gegarandeerd. De aanbieders benadrukten verder ook het belang 
van de bevordering van de innovatie van produkten en diensten en de ontwikkeling van 
nieuwe (elektronische) afzetkanalen, waardoor de traditionele verhouding tussen de afnemer 
en de leverancier ingrijpend zal worden gewijzigd. Dergelijke innovatie is zowel in het 
belang van de bedrijfstak als de consument. De Economische en Monetaire Unie en de 
Informatiemaatschappij impliceren voor deze bedrijfstak grote uitdagingen. Voorzichtigheid 
is geboden bij het voorstellen van nieuwe (wettelijke) maatregelen. Ingeval de noodzaak om 
de rechten van consumenten te versterken zich voordoet, dient voorrang te worden gegeven 
aan zelfregulering. 
Consumenten- en gebruikersorganisaties erkenden dat de stabiliteit en de betrouwbaarheid 
van de sector financiële diensten die het resultaat zijn van het EU-recht zowel de 
consumenten als de aanbieders van diensten ten goede komt. Zij uitten echter ernstige kritiek 
op enkele van de bepalingen inzake consumentenbescherming in de huidige wetgeving. Zij 
betreurden het ontbreken van een allesomvattende aanpak in de interne markt voor financiële 
diensten. Zij stelden dat de markt zich aan de vraagzijde kenmerkt door ongelijkwaardigheid 
(afzonderlijke consumenten, een lage mobilisatiegraad van de consumenten enerzijds en 
bedrijven die wereldwijd actief zijn anderzijds) en dat het consumenten vaak aan technische 
kennis ontbreekt over de produkten waarvan de complexiteit toeneemt. Voorts zijn bepaalde 
wettelijke bepalingen welke in gebruik zijn in andere sectoren, niet van toepassing op 
financiële diensten (bij voorbeeld afstandsverkoop). Zij achtten het noodzakelijk de positie 
van de consument te versterken. 
De mening van de nationale autoriteiten bevond zich tussen de twee voornoemde 
standpunten in, waarbij in bepaalde gevallen de behoeften van de aanbieders het zwaarst 
wogen (aan flexibelere oplossingen en de optimale werking van de interne markt) en in 
andere gevallen de verzoeken van de consumenten voorrang kregen (om verdere maatregelen 
ter bescherming van hun belangen, bij voorbeeld wat betreft de verkoop op afstand). 
Het Europees Parlement keurde op 19 februari 19974 zijn verslag over het Groenboek goed. 
Daarin pleit het voor een evenwichtige aanpak, daarbij het belang van open concurrentie 
benadrukkend, en spreekt het zijn steun uit voor het standpunt van consumentenorganisaties 
met betrekking tot de huidige wetgeving. Het Parlement is voorstander van een tweeledige 
aanpak: een kaderregeling voor de aspecten die alle of nagenoeg alle financiële diensten 
gemeen hebben (zoals informatie en doorzichtigheid van de markt, bescherming van 
wettelijke rechten, bekwaamheid en integriteit van tussenpersonen en het recht op toegang 
tot diensten) en specifieke richtlijnen voor, met name, de verkoop op afstand van financiële 
diensten. 
Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 30 oktober 19965 zijn advies goedgekeurd. 
Hierin verzoekt het om de goedkeuring van een Witboek over het consumentenbeleid in de 
sector financiële diensten, waarbij het de belangrijkste behoeften van de consumenten 
benadrukt (zoals recht op informatie, wettelijke bescherming en verhaal), alsmede de goed te 
keuren maatregelen. Het ESC is voorstander van richtlijnen inzake de verkoop van financiële 
diensten op afstand, hypothecair krediet, verzekeringscontracten en elektronische betalingen. 
De algemene aanpak van de Commissie 
De Commissie heeft de vele reacties die zij op het Groenboek heeft ontvangen, uitvoerig 
geanalyseerd in het licht van de resultaten van de impact-studie van 19966. De interne markt 
voor financiële diensten heeft over het algemeen vruchten afgeworpen, omdat deze geleid 
heeft tot meer concurrentie en een grotere keuze voor de consument. Strikt toezicht op de 
activiteiten van de aanbieders van financiële diensten door de autoriteiten van de Lid-Staten 
heeft de financiële kracht van de sector vergroot. Een stabiele en betrouwbare dienstensector 
blijft van vitaal belang voor het vertrouwen van de consument die zijn of haar geld eraan 
toevertrouwt. Tevens staat echter vast dat meer moet worden gedaan om consumenten in 
staat te stellen de voordelen van de interne markt optimaal te benutten en de resterende 
problemen te verhelpen. 
De eerste taak - en dat geldt niet alleen voor financiële diensten - is ervoor te zorgen dat 
bestaande wetgeving wordt uitgevoerd en afgedwongen. De interne markt berust op 
vertrouwen. De correcte tenuitvoerlegging van gemeenschappelijke regels is de enige manier 
om dit doel te bereiken. Nog steeds is er sprake van vertraging bij de tenuitvoerlegging van 
uiterst belangrijke wetgeving met betrekking tot verzekeringen en beleggingsdiensten, zoals 
bevestigd in het Aktieprogramma voor de Interne Markt7. Het afdwingen van wetgeving en 
de regels van het Verdrag blijft een belangrijke prioriteit voor de Commissie. Ten tweede 
worden grensoverschrijdende financiële diensten nog te veel gehinderd door obstakels. 
Verschillen in belastingstructuur en 
4 Resolutie van het Parlement van 17 februari 1997 over het Groenboek van de Commissie over financiële 
diensten - voldoen aan de verwachtingen van de consument, PE 220. 154/def. 
5 PB C56 van 24 februari 1997, blz. 76. 
" Zie voetnoot nr. 2. 
7 CSE(97) 1 final van 4 juni 1997 
belastingbehandeling in aangrenzende landen, in het bijzonder met betrekking tot 
verzekeringen en hypotheekleningen, kunnen de werking van de interne markt onmogelijk 
maken. Nationale voorschriften ter bescherming van "het algemeen belang" die in strijd zijn 
met de beginselen van het Hof van Justitie voor de toepassing van dit concept kunnen ook 
nieuwe obstakels opwerpen voor het handelsverkeer, waardoor de concurrentie in het 
gedrang komt, de keuze voor de consument wordt beperkt en de prijzen stijgen. Wanneer er 
reële belangen op het spel staan, kan tot behoud van de interne markt harmonisatie in de 
Gemeenschap noodzakelijk zijn, welke erop gericht dient te zijn de tweeledige doelstelling 
van consumentenbescherming in de EU en onbeperkte toegang tot de interne markt te 
verwezenlijken. In bepaalde gevallen is het mogelijk tot een oplossing te komen door 
vrijwillige samenwerking tussen de geïnteresseerde partijen: dit zou zoveel mogelijk moeten 
worden aangemoedigd. Desalniettemin is vrijwillige aktie soms niet voldoende: dan moet er 
ook aktie ondernomen worden door ofwel de Lidstaten, ofwel op het niveau van de Europese 
Unie. 
Daarenboven moedigt de Commissie ten stelligste de ontwikkeling van Electronische Handel 
aan, zoals aangekondigd in haar Mededeling over een Europees Inititief met betrekking tot 
Electronische Handel8. Voor de grensoverschrijdende handel in Europa en voor het 
verbeteren van de internationale competitiviteit, biedt het electronisch verkeer enorme 
mogelijkheden. Dit is des te meer het geval in de context van de Economische en Monetaire 
Unie. Wanneer op dit punt duidelijke regels worden ingevoerd, wordt het vertrouwen van de 
consument gewonnen en zal het bedrijfsleven bereid zijn de nodige investeringen uit te 
voeren. 
Afgezien van de gekende voordelen die verwacht worden van de introductie van de 
Eenheidsmunt, zal de overgang naar de euro er substantieel toe bijdragen de 
grensoverschrijdende activiteit te verhogen door de transparantie van de prijzen te 
garanderen en door meer concurrentie tussen dienstenverleners. In die context heeft de 
Commissie, om de overgang van nationale munten naar de euro te vergemakkelijken, twee 
ontwerpverordeningen aangenomen die de juridische status van de euro verduidelijken, 
inclusief het principe van de continuïteit van de contracten. 
Teneinde te reageren op deze ontwikkelingen zowel als op de bezwaren die door 
consumentorganisaties naar voren zijn gebracht, is de Commissie van mening dat een 
verandering van de mentaliteit van de aanbieders en de afnemers van de financiële diensten 
minstens zo belangrijk is als het nagestreefde programma van wettelijke maatregelen. Zij 
kondigt in deze mededeling dan ook voorstellen aan voor nieuwe of gewijzigde richtlijnen. 
Wetgeving is echter niet de aangewezen oplossing voor alle problemen. Ook andere 
middelen, met name een dialoog tussen de bedrijfstak en de consumenten, lenen zich 
uitstekend voor het verbeteren van de voorlichting, de doorzichtigheid van de markt en het 
potentieel voor het oplossen van problemen en klachten van consumenten. Er moet snel actie 
worden ondernomen om overeenstemming te bereiken over dergelijke maatregelen en toe te 
zien op een correcte uitvoering ervan. 
COM(çè)157 van 16 april 1997 
Specifieke punten die te berde werden gebracht 
Uit de raadpleging zijn enkele specifieke aangelegenheden naar voren gekomen die 
bijzondere aandacht verdienen. Voor elk aspect worden de specifieke opmerkingen van de 
belanghebbenden samengevat, gevolgd door het antwoord van de Commissie. 
a) Verkoop van financiële diensten op afstand 
De verkoop van financiële diensten op afstand neemt snel toe. Zo heeft direct marketing van 
motorrijtuigenverzekeringsproducten en investeringen inmiddels in enkele Europese landen 
ingang gevonden. Internet zal waarschijnlijk het voornaamste middel worden voor de 
verkoop van financiële diensten op afstand9. Met de verdere verbreiding van personal 
computers in de huishoudens van de Gemeenschap en de sterke opkomst van nieuwe 
communicatiefaciliteiten wordt de "virtuele" bank een zeer aantrekkelijk distributiekanaal 
voor zowel de afnemers als de aanbieders van financiële producten. 
Deze ontwikkeling creëert derhalve nieuwe kansen voor zowel de afnemers als de aanbieders 
van financiële diensten. Er zijn echter ook risico's. Consumentenorganisaties gaven tijdens 
de raadpleging aan met name bezorgd te zijn over: de noodzaak van goede voorlichting van 
consumenten; de mogelijkheid van een afkoelingsperiode (waar gewenst); het gevaar van 
ongevraagde toezending van producten ten verkoop en van andere opdringerige 
verkoopmethoden. Tegelijkertijd worden op nationaal niveau initiatieven ondernomen om de 
consument te beschermen. Tenzij deze initiatieven met elkaar in overeenstemming zijn, 
bestaat het gevaar dat ze leiden tot versnippering van de interne markt en belemmering van 
grensoverschrijdende activiteiten. De sector financiële diensten heeft herhaaldelijk zijn 
bezorgdheid uitgesproken over dergelijke ontwikkelingen. 
De Commissie erkent dat het noodzakelijk is een minimumniveau van 
consumentenbescherming te bieden voor de verkoop van financiële diensten op afstand in 
zijn geheel. Dit zal helpen het vertrouwen van de consument te vergroten en de aanbieders 
van financiële diensten in de gelegenheid te stellen hun producten in de gehele EU op de 
markt te brengen zonder onnodige obstakels te moeten overwinnen. De algemene richtlijn 
inzake de verkoop op afstand10 heeft geen betrekking op financiële diensten, alhoewel het 
originele Commissievoorstel alsmede het gewijzigde Commissievoorstel daar wel betrekking 
op hadden. Daarom had de Commissie reeds aangekondigd dat zij de noodzaak voor en de 
inhoud van bindende wetgeving specifiek voor deze sector zou onderzoeken. Men was van 
oordeel dat, gezien de groeiende complexiteit en diversiteit van de Europese financiële 
sector, het aspect consumentenbescherming in financiële diensten in het algemeen en ide 
specifieke kwestie van de verkoop op afstand van financiële diensten bijzondere aandacht 
verdienden. In het licht van de hierbovengenoemde consultatie en van de Resolutie van 
het Europees Parlement van 17 februari 1997, heeft de Commissie beslist tegen de 
herfst van 1997 een specifiek voorstel voor een richtlijn betreffende de verkoop op 
afstand van financiële diensten in te dienen. Dit voorstel bevestigt het verschil tussen de 
afstandsverkoop van financiële diensten en andere typen afstandsverkoop waarop de 
9 Hieraan zal ook aandacht worden besteed in het verwachte initiatief op het gebied van de elektronische 
handel. 
10 Richtlijn 97/7/EG betreffende de bescherming van consumenten bij afstandsverkoop. PB N° L 144 van 4 
juni 1997, pagina 19. 
algemene richtlijn betrekking heeft. Zo is het recht om af te zien van een overeenkomst niet 
gewenst in gevallen waarin de prijs van het financiële product afhankelijk is van 
marktfluctuaties of waarin de overeenkomst al in werking is getreden, bijvoorbeeld bij 
motorrijtuigenverzekeringen. In het voorstel zal voorts ook rekening moeten worden 
gehouden met de reeds eerder voorgestelde maatregelen, in het bijzonder de richtlijn11 
betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de privacy in de 
telecommunicatiesector ("ISDN-richtlijn"), die ten doel heeft de belemmeringen weg te 
nemen voor het vrije verkeer van diensten, persoonsgegevens en telecommunicatie-
apparatuur, en die bepalingen bevat voor de bescherming van abonnees van bepaalde 
telecommunicatiediensten op het gebied van direct marketing. 
b) Gebrekkige voorlichting van de consument en verhaalmogelijkheden 
Concurrentie kan alleen dan efficiënt verlopen als de consument voldoende geïnformeerd 
wordt en voldoende verhaalmogelijkheden heeft. Ofschoon bestaande richtlijnen ten aanzien 
van bepaalde diensten (bij voorbeeld consumentenkrediet, grensoverschrijdende 
creditovermakingen en levensverzekeringen) reeds voorzien in een aanzienlijke mate van 
voorlichting, komt het voor dat de consument onvoldoende of op niet voldoende duidelijke 
wijze wordt geïnformeerd. Wanneer zich problemen voordoen zijn er voorts niet altijd 
afdoende verhaalmogelijkheden. Consumenten moeten erop kunnen vertrouwen dat zij bij 
geschillen een beroep kunnen doen op snelle en betrouwbare verhaalmogelijkheden, zeker 
wanneer het gaat om lage bedragen. 
De Commissie is van mening dat de belanghebbenden in de gelegenheid moeten worden 
gesteld om de situatie te verbeteren alvorens wettelijke initiatieven betreffende voorlichting 
te overwegen. De belanghebbenden kunnen het best beoordelen welke informatie nuttig is 
voor de consument en aldus voorkomen dat onnodig omslachtige eisen worden opgelegd aan 
financiële instellingen wat betreft de verstrekking van informatie (waarvan de kosten 
uiteindelijk worden doorberekend aan de klant). Het is mogelijk om snel resultaat te boeken 
indien een constructieve dialoog tot stand wordt gebracht tussen Europese verenigingen van 
de aanbieders van financiële diensten en consumentengroepen om te komen tot de 
bevordering van gedragscodes, waar mogelijk. Verschillende belangrijke Europese 
verenigingen hebben onlangs een begin gemaakt met deze dialoog, maar hierbij dienen ook 
andere verenigingen te worden betrokken die een bijdrage kunnen leveren. Bij het opstellen 
van de gedragscodes dient rekening te worden gehouden met het niveau van 
consumentenbescherming dat reeds voorhanden is en de nadruk te worden gelegd op de 
duidelijkheid en de juistheid van de te verstrekken informatie. 
De Commissie wenst een ondubbelzinnige toezegging van de aanbieders en de afnemers 
dat zij vrijwillig tot een verbetering van de voorlichting zullen komen. In de komende 
18 maanden zij toezien op de vorderingen die hiermee worden geboekt (d.w.z. tot 
medio 1999). Indien gedurende deze periode niet voldoende vooruitgang wordt geboekt 
met alle of enkele aspecten, zal de Commissie verdere maatregelen, met inbegrip van 
wetgeving, voorstellen, zoals zij bij voorbeeld ook heeft gedaan op het gebied van 
grensoverschrijdende creditovermakingen. 
1 * Gemeenschappelijk standpunt van de Raad nr. 57/96, PB C315 van 24 oktober 1996, blz. 30. 
Ten einde de verhaalmogelijkheden voor consumenten te vergroten, wenst de 
Commissie een ondubbelzinnige toezegging van de aanbieders om -in samenwerking 
met de consument- uiterlijk aan het einde van 1997 klachtenregelingen voor 
consumenten op te zetten of te voltooien. De eerste resultaten van deze dialoog zullen 
aan de Commissie worden voorgesteld tegen het einde van 1997. Tevens zal zij een 
intensivering van de samenwerking aanmoedigen tussen vertegenwoordigers van 
verschillende ombudsman-regelingen met het oog op de uitwisseling van ervaringen en 
de toepassing van beproefde methodes. De Commissie zal gedurende de komende 
periode van 18 maanden toezicht houden op de vorderingen die op dit gebied worden 
geboekt (d.w.z. tot medio 1999) om te bekijken of de problemen op doeltreffende wijze 
door zelfregulering kunnen worden opgelost of dat verder ingrijpen, waaronder de 
invoering van wetgeving, noodzakelijk is. 
c) Weigering om financiële diensten te verkopen 
Uit de raadpleging zijn twee afzonderlijke problemen naar voren gekomen: ten eerste de 
weigering, in enkele gevallen, om financiële diensten aan niet-ingezetenen te verkopen, en 
ten tweede de gebrekkige toegang tot financiële diensten, onder meer voor mensen met lage 
inkomens. Ten aanzien van het eerste probleem is de meerderheid van de aanbieders bereid 
financiële diensten over de grenzen heen te verkopen omdat dat commercieel gezien in hun 
voordeel is. Soms zijn er echter reële commerciële bezwaren voor de aanbieders van 
financiële diensten om niet-ingezetenen deze diensten te weigeren. Zo kan er bij voorbeeld 
onzekerheid bestaan over het niveau van het betrokken risico bij auto- en 
levensverzekeringen, of sprake zijn van moeilijkheden bij de beoordeling van de financiële 
situatie van de koper. Ook kan er sprake zijn van relatief hoge kosten voor de aanbieder, bij 
voorbeeld door het ontbreken van een distributienetwerk of de noodzaak een fiscaal 
vertegenwoordiger aan te wijzen. De Commissie erkent dat particuliere ondernemingen de 
vrijheid hebben om te besluiten met wie zij zaken wensen te doen voor zover de uitoefening 
van deze vrijheid geen situatie in de hand werkt die indruist tegen de Europese 
concurrentieregels. Indien echter sprake is van schending van het EU-recht zal de 
Commissie in samenwerking met de Lid-Staten de vereiste maatregelen treffen, met 
inbegrip van inbreukprocedures. 
Toegang tot een bankrekening is één van de eerste levensbehoeften, zoals elektriciteit of een 
telefoon. Toch zijn er nog immer tal van Europeanen die geen toegang hebben tot een 
bankrekening of andere financiële diensten. In enkele Lid-Staten zijn reeds stappen 
ondernomen om de situatie om sociaal-politieke redenen te verbeteren. Zo hebben financiële 
instellingen in enkele Lid-Staten gedragscodes ondertekend om dit probleem op te lossen. De 
Commissie ondersteunt deze inspanningen op nationaal niveau; dit is het niveau 
waarop eventueel vereiste maatregelen genomen moeten worden. 
d) Niet-erkende tussenpersonen 
Zowel verenigingen van aanbieders als consumentenorganisaties hebben gevallen van 
"agressieve verkoop" en zelfs illegale activiteiten van niet-erkende tussenpersonen onder de 
aandacht van de Commissie gebracht. Dergelijke gevallen berokkenen de consumenten veel 
leed maar zijn ook schadelijk voor de reputatie van de financiële instellingen namens welke 
deze tussenpersonen optreden. De volgende specifieke problemen werden gesignaleerd: 
onduidelijkheid over de onderneming waarvoor de tussenpersoon werkzaam is; onduidelijke 
of ontoereikende informatieverstrekking door de tussenpersoon; aanrekening van veel hogere 
kosten voor kredietfaciliteiten dan het gemiddelde op de markt; gebrekkige bekwaamheid en 
integriteit van de tussenpersoon bij het geven van advies; risico dat tussenpersonen misbruik 
maken van consumentendie zich in een precaire financiële situatie bevinden, en die geen 
andere kredietfaciliteiten kunnen krijgen. 
Bij het zoeken naar een oplossing voor deze problemen kan een basisonderscheid worden 
gemaakt tussen financiële tussenpersonen en verzekeringsmakelaars. Met uitzondering van 
de activiteiten die binnen de richtlijn betreffende consumentenkrediet vallen, is er in de 
communautaire richtlijnen niets geregeld ten aanzien van de activiteiten van financiële 
tussenpersonen. Derhalve staan zij niet onder het toezichtstelsel dat door de betreffende EU-
richtlijnen in het leven is geroepen, ofschoon er op nationaal niveau wel sprake kan zijn van 
regulering. Met betrekking tot verzekeringsmakelaars, die een belangrijke tussenschakel in 
de distributie van verzekeringsproducten vormen, bestaat op EU~niveau wel een beperkte 
mate van regulering. 
Zowel verenigingen van aanbieders als consumentenorganisaties die over het Groenboek 
werden geraadpleegd, zijn van mening dat op EU-niveau stappen moeten worden 
ondernomen om de "goede reputatie" van de sector financiële diensten te beschermen, omdat 
de nationale voorschriften sterk uiteenlopen en niet volledig doeltreffend kunnen zijn, zeker 
in gevallen waarin financiële diensten over de grenzen heen worden verkocht. Daarenboven 
kunnen bestaande nationale regelgevingen met betrekking tot deze tussenpersonen, voor 
zover zij significant verschillen, een beletsel vormen voor het vrij verkeer van diensten over 
grenzen heen. Met betrekking tot financiële tussenpersonen overweegt de Commissie, 
ook naar aanleiding van de resultaten van een in 199612 uitgevoerde studie, regulering 
van de volgende aspecten: 1) toegang tot het beroep, bij voorbeeld door kwalificatie-
eisen, verplichtstelling van een vergunning of registratie; 2) de uitoefening van de 
activiteit, bij voorbeeld door regels die de juiste informatieverstrekking aan de 
consument verzekeren; 3) de betrekking tussen de kredietinstelling en de 
tussenpersoon. 
Met betrekking tot verzekeringsmakelaars heeft de Raad in 1976 een richtlijn13 goedgekeurd 
waarin het tussenpersonen werd toegestaan om zich in een andere Lid-Staat te vestigen of 
diensten op grensoverschrijdende basis te verstrekken. De Lid-Staten waar de voorwaarden 
zijn vervuld voor toegang tot en uitoefening van het beroep, moeten relevante 
praktijkervaring en de diploma's van een buitenlandse tussenpersoon als gelijkwaardig 
erkennen of zijn verklaring van goede naam en financiële betrouwbaarheid aanvaarden. De 
Commissie heeft ook haar goedkeuring gegeven voor een Aanbeveling14 over de status en de 
beroepsbekwaamheid van tussenpersonen op het gebied van verzekeringen. In de 
aanbeveling worden de Lid-Staten aangemoedigd voorschriften op te stellen om het beroep 
te reguleren, personen die aan de professionele vereisten voldoen te registreren en een 
onderscheid te maken tussen afhankelijke en onafhankelijke tussenpersonen. De overgrote 
meerderheid van de Lid-Staten beschikt nu over voorschriften die geheel of gedeeltelijk in 
overeenstemming zijn met de doelstellingen van de aanbeveling. Slechts twee landen 
1 ^ "Etude sur le rôle et les activités des intermédiaires de crédit aux consommateurs ", door F. Domont-Naert 
en P. Dejemeppe, september 1996. 
13 PB L26 van 31 januari 1977, blz. 14 
14 PB L19 van 28 januari 1992, blz. 32 
(Denemarken en Duitsland) kennen geen regelgeving op dit gebied. De Commissie is 
voornemens de richtlijn te herzien en te onderzoeken in hoeverre de beginselen van de 
aanbeveling ten uitvoer zijn gelegd; ook zal zij overwegen of het nodig is om verdere 
stappen te ondernemen, waaronder de mogelijkheid om het toepassingsgebied van de 
richtlijn uit te breiden naar de toegang tot en de uitoefening van het beroep. 
e) Consumentenkrediet 
De bestaande richtlijnen inzake consumentenkrediet bieden reeds een algemeen kader voor 
de consumentenbescherming. Gezien de ontwikkelingen op de markt heeft de Commissie in 
mei 1995 een verslag doen verschijnen^ over de toepassing van de richtlijn 
consumentenkrediet^ van 1987, waarin zij aangaf op welke terreinen de mogelijkheid 
bestond om het bestaande kader te verbeteren en aan te passen aan de veranderde 
werkelijkheid. Voorts heeft de Commissie in april 199617 een verslag gepubliceerd over de 
toepassing van de richtlijn van 1990 inzake de berekening van het jaarlijks 
kostendekkingspercentage1**. in april 1996 heeft de Commissie een Richtlijn19 voorgesteld 
tot wijziging van de Richtlijn van 1987 (zoals gewijzigd door de richtlijn van 1990) 
voornamelijk om te komen tot een unieke wiskundige formule voor de berekening van dit 
percentage in de Gemeenschap. De Consumentenraad van 10 April 1997 heeft een 
gemeenschappelijk standpunt20 hieromtrent bereikt. Voorts besliste de Raad dat het 
aangewezen is zonder verwijl te onderzoeken in welke mate een verdere harmonisatie van 
het kostenelement van consumentenkrediet noodzakelijk is en zij bereikte een akkoord over 
een verklaring waarin zij de Commissie uitnodigt deze onderzoeksopdracht toe te 
vertrouwen aan een groep ad hoc experten. De Raad moet regelmatig op de hoogte worden 
gehouden van de vooruitgang. De Commissie heeft een gewijzigd voorstel voorgelegd21, 
waarin zij rekening houdt met het verslag van het Europees Parlement van 20 februari 
199722, de politieke overeenstemming van de Raad van 25 november 1996 en het advies van 
het ESC van 26 september 199623. Tijdens de raadpleging hebben consumentengroepen 
aangevoerd dat de richtlijn van 1987 inzake consumentenkrediet betrekking dient te hebben 
op alle vormen van krediet, met inbegrip van innovatieve vormen daarvan, en ook 
bepalingen moet bevatten ten aanzien van het probleem van buitensporige schulden. Bij de 
herziening van de richtlijn van 1987 zal de Commissie rekening houden met de 
opmerkingen van de belanghebbenden. Wat betreft het probleem van de buitensporige 
schulden, zullen bepaalde proefprojecten vanaf 1998 van start gaan, waarvan er 
sommige beogen de informatieverstrekking aan de consument en zijn opleiding te 
verbeteren. 
15 COM(95) 117 def van 11 mei 1995. 
16 PB L42 van 12 februari 1987, blz. 48. 
17 COM(96) 79 def van 12 april 1996. 
18 PB L61 van 10 maart 1990, blz. 14 
19 PB C235 van 13 augustus 1996, blz. 8. 
20 Doe. 7313/97, CONSOM 33 van 14 april 1997. 
21 PB C13 7 van 3 mei 1997, pagina 9. 
22 Resolutie van het Parlement van 20 februari 1997, PE257.006. 
23 PB C30 van 30 januari 1997, blz. 94. 
f) Hypothecair krediet 
De financiële sector heeft erkend dat de interne markt voor hypothecair krediet nog maar in 
de kinderschoenen staat. Dit zou toe te schrijven zijn aan de fiscale behandeling, verschillen 
in subsidieregelingen en nationale wetten op eigendom. De sector is voorts van mening dat 
maatregelen op het gebied van consumentenbescherming deze belemmeringen op zich niet 
zullen wegnemen. 
Consumentengroepen hebben daarentegen aangevoerd dat de interne markt in deze sector 
niet optimaal wordt benut als gevolg van een gebrek aan informatie, moeilijkheden bij het 
vergelijken (met name wat de kosten van hypothecair krediet betreft) en verschillen tussen de 
nationale wetgevingen op het gebied van consumentenbescherming. Zij komen derhalve tot 
de slotsom dat, wil de consument de voordelen van de interne markt benutten, de 
belemmeringen dienen te worden weggenomen en een minimum aantal geharmoniseerde 
regels dient te worden ingevoerd. De kwestie van informatie en de kwaliteit ervan zullen in 
de dialoog tussen de bedrijfswereld en de consument worden behandeld. 
Elk ander initiatief op dit gebied moet rekening houden met de grote diversiteit aan 
hypothecaire leningen in de EU. Daarom zal de Commissie, alvorens verdere initiatieven 
te nemen bij het begin van 1998, de resultaten afwachten van een onderzoek dat aan 
het begin van het jaar is gestart. 
g) Slachtoffers van auto-ongevallen in het buitenland 
Tijdens de raadpleging hebben zowel consumentenorganisaties als verenigingen van 
aanbieders opgeroepen tot het wegnemen van de resterende belemmeringen voor het vrije 
verkeer van verzekeringsproducten. Zij zijn met name van mening dat de Commissie 
maatregelen dient te treffen om "bezoekers" die materiële schade of lichamelijk letsel 
hebben opgelopen in een Lid-Staat, welke veroorzaakt is door een voertuig dat geregistreerd 
en verzekerd is in een andere Lid-Staat dan het land waar zij gevestigd zijn, beter te 
beschermen. Het Europees Parlement heeft eveneens een resolutie aangenomen waarin het de 
Commissie verzoekt de situatie voor dergelijke bezoekers te verbeteren. 
De Commissie is het ermee eens dat er aktie moet ondernomen worden. Zij zal 
bijgevolg in de herfst van 1997 een voorstel voor een richtlijn presenteren (de vierde 
richtlijn motorrijtuigenverzekering) op grond waarvan een rechtstreekse schadeclaim 
in de hele EU dient te worden ingevoerd, alsmede schadeclaim-vertegenwoordigers 
moeten worden aangewezen. Krachtens de richtlijn dienen verder informatiecentra te 
worden ingericht voor alle aangelegenheden in verband met motorrijtuigenverzekeraars in 
het algemeen. De goedkeuring van deze richtlijn zou een aanzienlijke bijdrage tot de 
oplossing van het probleem moeten bieden. 
10 
h) Verzekeringspolissen 
Zowel consumentenorganisaties als verenigingen van aanbieders zijn van mening dat verdere 
wetgeving vereist is om enkele minimale gemeenschappelijke vereisten vast te stellen voor 
verzekeringscontracten met consumenten. Zij zijn van mening dat dergelijke voorschriften 
het voor consumenten gemakkelijker zal maken om verzekeringscontracten uit verschillende 
landen met elkaar te vergelijken. Benadrukt moet echter worden dat het harmoniseren van 
het verbintenissenrecht niet mag leiden tot een ongewenste standaardisering van producten 
en het verstikken van innovatie. Deze aangelegenheid zal aan de orde komen in de 
dialoog tussen de aanbieders en de consumenten. 
i) Diensten op het gebied van betalingen 
Acceptatie en vertrouwen van de consument zijn van essentieel belang voor het welslagen 
van nieuwe betaalwijzen. Doorzichtige en veilige electronsche betaalwijzen zullen op hun 
beurt de omschakeling naar de Eenheidsmunt vergemakkelijken, in het bijzonder in de 
overgangsperiode. In november 1988 gaf de Commissie haar goedkeuring voor een 
Aanbeveling24 waarin zij de minimale verantwoordelijkheids- en aansprakelijkheidsnormen 
voor de betrekkingen tussen de uitgevers en de houders van betaalkaarten uiteen heeft gezet. 
In het geval van traditionele via de banken verkrijgbare producten (credit-, debet- en debet-
kaarten met uitgestelde afschrijving) is uit de raadpleging naar voren gekomen dat de 
aanbeveling van de Commissie over het algemeen op bevredigende wijze ten uitvoer is 
gelegd. De consumentenorganisaties hebben herhaaldelijk gewezen op problemen die uit 
sommige bepalingen voortvloeien, met name betreffende de respectieve aansprakelijkheid 
van de betrokken partijen in geval van verlies of diefstal van een betaalmiddel, alsmede de 
bewijslast bij geschillen. Wat innovatieve via banken verkrijgbare betaalmiddelen betreft, is 
uit de raadpleging naar voren gekomen dat de aanbeveling niet op bevredigende wijze is 
uitgevoerd. Dit lijkt met name te komen doordat het om nieuwe producten gaat. De bepaling 
inzake de aansprakelijkheid dient voorts te worden versterkt met vereisten inzake een 
toereikende voorlichting van de consument en inzake toegang tot doeltreffende 
verhaalmogelijkheden. 
Voorts is er sinds de goedkeuring van de aanbeveling van 1988 een geheel nieuwe generatie 
producten, d.w.z. elektronische geldvormen, bijgekomen. Elektronische geldvormen 
onderscheiden zich van on line-producten in die zin dat zij gewoonlijk kunnen worden 
gebruikt zonder dat toegang tot een bankrekening nodig is. 
Als eerste stap is de Commissie voornemens om (in de herfst van 1997) de aanbeveling 
van 1988 aan te passen aan de nieuw ontwikkelde elektronische geldprodukten. De 
aanbeveling zal op de volgende terreinen worden herzien: 
* er zullen minimum vereisten voor de doorzichtigheid worden opgenomen, welke zullen 
gelden voor alle nieuwe vormen van betaling, d.w.z. de informatie die minimaal aan 
houders/gebruikers voorafgaandelijk (overeenkomsten) en, voor zover nodig, achteraf 
(rekeningafschriften) moet worden verstrekt; 
24 PB L317 van 24 november 1988, blz. 55. 
11 
* opgeroepen zal worden tot de invoering van klachten- en verhaalprocedures voor alle 
nieuwe betaalmiddelen, ten einde tegemoet te komen aan klachten van consumenten over 
de dienst of het product in kwestie; 
* opneming van de respectieve verplichtingen en aansprakelijkheden van de partijen voor 
op afstand te gebruiken producten, bestemd om de doelstelling van meer doorzichtigheid 
te ondersteunen en het belang ervan te doen toenemen. 
Indien de aanbeveling niet op bevredigende wijze wordt toegepast, zal de Commissie in 
plaats van de aanbeveling een bindend instrument voorstellen. 
De Commissie, het Europees Monetair Instituut en de Lid-Staten zijn momenteel verwikkeld 
in besprekingen over een geschikte controlestructuur voor het toezicht op de uitgifte van 
elektronisch geld. In het licht van deze discussie is de Commissie voornemens eind 1997 
(d.w.z. de streefdatum voor de voltooiing van de werkzaamheden) een voorstel voor een 
richtlijn betreffende de uitgifte van elektronisch geld bij de Raad te deponeren, waarmee de 
stabiliteit en solvabiliteit van instanties die dergelijke betalingsproducten uitgeven moet 
worden verzekerd. Na dit voorstel zal de Commissie (in de loop van 1998) beoordelen of er 
additionele wettelijke maatregelen op het gebied van betalingsdiensten nodig zijn om de 
consumentenbelangen te waarborgen. 
Conclusies 
Het Groenboek is de aanzet geweest tot een brede discussie. Dit heeft geleid tot een sterk 
verbeterd begrip van de verwachtingen van de consument op het gebied van financiële 
diensten en de mate waarin momenteel aan deze verwachtingen wordt voldaan. In haar 
mededeling heeft de Commissie een samenvatting gegeven van de ontvangen reacties en 
specifieke problemen opgesomd waarvoor een oplossing moet worden gevonden. In 
sommige gevallen kunnen oplossingen worden gevonden door middel van vrijwillige 
samenwerking tussen de belanghebbenden; dit dient zo veel mogelijk te worden 
aangemoedigd. In enkele gevallen is vrijwillige regulering echter onvoldoende. In deze 
gevallen dient actie te worden ondernomen op het niveau van de Lid-Staten of op het niveau 
van de Unie. In de mededeling heeft de Commissie uiteengezet welke maatregelen er 
wanneer en op welk niveau gewenst zijn. Deze worden hierna samengevat. 
12 
Onderwerp Maatregel Uiterste termijn 
Afstandsverkoop van Voorstel voor een richtlijn Voorstel gereed tegen de 
financiële diensten herfst van 1997 
Niet-erkende financiële Noodzaak van een Richtlijn wordt Beslissing omtrent verdere 
tussenpersonen onderzocht aktie gereed begin 1998 
Tussenpersonen in Bijwerking van de richtlijn van Voorstel gereed begin 1998 
« verzekeringen 1976 
Motorrijtuigen-verzekering Voorstel voor een richtlijn Voorstel gereed in herfst van 
voor bezoekers 1997 
Voorlichting van en Opstelling van gedragscodes in Eerste resultaten van 'deze 
verhaalmogelijkheden voor overleg tussen het bedrijfsleven en dialoog zullen aan de 
consumenten de consumenten. De Commissie zal Commissie worden 
toezien op de voortgang; indien voorgesteld tegen eind 1997 
ontoereikend zal zij een bindend 
instrument voorstellen. 
Nieuwe betaalmiddelen Bijwerken en aanvullen van de Goedkeuring door de 
aanbeveling van 1988; de Commissie tegen de herfst van 
Commissie zal toezien op de 1997; beoordeling van de 
voortgang; indien ontoereikend zal voortgang uiterlijk eind 1998 
zij een bindend instrument 
voorstellen (daarenboven wordt een 
voorstel voor Richtlijn over het 
uitgeven van electronisch geld 
voorbereid) 
Consumentenkrediet Herziening van de richtlijn van Voorstel gereed tegen midden 
1987 1998 
Buitensporige schulden Toezicht op de situatie op nationaal Proefprojecten op het gebied 
niveau en overweging haalbaarheid van buitensporige schulden 
van proefprojecten met ingang van 1998 
Hypothecair krediet de voorlichting van de consument Beslissing over verdere aktie 
over hypothecair krediet zal tegen begin 1998 
besproken worden in de context 
van de dialoog over 
consumenteninformatie en 
geschillenregeling; verdere 
maatregelen kunnen worden 
genomen in het licht van de 
resultaten ervan 
Toegang tot financiële Toezicht op situatie in de Lid- Evaluatie van de toestand voor 
diensten Staten mid-1999 
13 
Bijlage 
De impact van de interne markt op het bank- en verzekeringswezen 
Bij het analyseren van de resultaten van de studie naar de impact en de doeltreffendheid van de 
interne markt op het bank- en verzekeringswezen komen twee belangrijke punten naar voren. 
Allereerst is het relatief vroeg om de impact van de interne markt op deze sectoren te meten. De 
volledige liberalisering van bankdiensten vond in 1993 plaats; die van de markt voor verzekeringen 
pas in juli 1994. De liberalisering van beleggingsdiensten is zelfs nog recenter en dateert slechts van 
januari 1996. Het dynamische proces van verandering gaat onverminderd door. Ben tweede punt is 
dat het interne-marktprogramma niet het enige aspect is geweest dat van invloed is geweest op de 
sector financiële diensten. Ook de effecten van de conjunctuurcyclus en de technologische 
veranderingen hebben onvermijdelijkerwijs hun sporen nagelaten. In de studies is niettemin getracht 
de specifieke bijdrage van de interne markt tot de financiële diensten in de Europese Unie te 
onderscheiden van de andere factoren. 
De studie naar het bankwezen wijst op een kleine maar merkbare invloed in de vorm van een 
concurrerender klimaat in het bankbedrijf, hetgeen is vergemakkelijkt door het interne-
marktprogramma. Tal van handelsbelemmeringen werden weggenomen, waarvan de effecten het 
duidelijkst merkbaar zijn in de zuidelijke Lid-Staten. Ofschoon de impact zich overwegend doet 
gevoelen in het wholesale bankbedrijf, met lagere prijzen voor krediet aan bedrijven, is de 
concurrentie ook in het retail bankbedrijf toegenomen. De consument kan kiezen uit een breder 
assortiment producten en diensten, bij voorbeeld direct banking en spaarverzekeringsproducten. De 
prijzen van verscheidene bankproducten zijn in neerwaartse richting naar elkaar toegegroeid: zo zijn 
de prijsverschillen voor creditkaarten gedaald tot 30%. Uit de studie blijkt ook een lichte daling van 
de prijzen voor re/a/7-leningen en hypothecair krediet, retail deposito's en vergoedingen. Er bestaan 
echter nog grote prijsverschillen voor lopende rekeningen en kosten voor persoonlijke 
effectentransacties, zoals meer dan 100% voor grensoverschrijdende credit-overmakingen in 1994. 
In de sector verzekeringen, goed voor 7% van het BBP van de EU, is de situatie wisselend. De 
derde richtlijnen hebben beperkingen op tarieven en adverteren weggenomen, waardoor het voor 
verzekeringsondernemingen gemakkelijker is geworden om buiten hun thuismarkt te opereren en 
voor consumenten om verzekeringsdiensten in andere landen te kopen. In de sector niet-leven is de 
markt opener geworden en beginnen nieuwe marktpartijen hun producten aan te bieden 
(bijvoorbeeld motorrijtuigenverzekeringen). Belangrijke belemmeringen verhinderen de 
consumenten echter om de interne markt optimaal te benutten. In de sector niet-leven is bij 
voorbeeld het ontbreken van belastingharmonisatie één van de voornaamste aspecten die 
consumenten beletten om in het buitenland verzekeringspolissen af te sluiten. 
Het voornaamste doel dat ten grondslag ligt aan de interne-marktwetgeving op het gebied van 
financiële diensten is open concurrentie. Open concurrentie is bevorderlijk voor het 
concurrentievermogen en de sleutel voor een vitale economie. De beste vriend van de consument. In 
de sector financiële diensten is de marktwerking in tal van opzichten nog niet optimaal. Allereerst is 
er nog altijd sprake van belangrijke vertragingen bij de omzetting van de richtlijnen door de Lid-
M 
Staten, ofschoon er onlangs verbetering is gekomen in de situatie (momenteel is 72% van de 
bankrichtlijnen en 85% van de verzekeringsrichtlijnen door alle Lid-Staten omgezet). De 
Commissie heeft inbreukprocedures (17 in de banksector en 12 in de verzekeringensector) ingeleid 
tegen Lid-Staten wegens het te laat of niet omzetten van richtlijnen. Enkele zaken (3 in de sector 
verzekeringen) zijn aanhangig gemaakt bij het Hof van Justitie. 
Voorts worden plaatselijke regels, vaak gerechtvaardigd en verdedigd op grond van "het algemeen 
belang" om de consument te beschermen, nog immer gehandhaafd. De aanpassing van producten en 
de marketing om aan deze uiteenlopende voorschriften te voldoen, vormen een ernstige 
ontmoediging voor de sector om over de grenzen heen actief te worden. Iedereen - consumenten, 
aanbieders en distributeurs - ondervindt nadelen van rigide of sterk afwijkende voorschriften omdat 
deze de concurrentie in het gedrang brengen of onmogelijk maken. Ten einde het toepassingsgebied 
van bepalingen op grond van "het algemeen belang" te verduidelijken zal de Commissie binnenkort 
een mededeling goedkeuren betreffende de banksector. Er wordt tevens gewerkt aan een 
mededeling over de sector verzekeringen. 
'lot slot zijn de belemmeringen voor de totstandkoming van de interne markt voor financiële 
diensten het resultaat van uiteenlopende fiscale behandelingen die voor financiële producten oi' 
diensten gelden (bijvoorbeeld hypothecair krediet). De voordelen van de aanschaf van producten of 
diensten in een ander land kunnen teniet worden gedaan door het feit dat men onderworpen blijft 
aan het belastingstelsel van het land waar men woonachtig is. Zoals benadrukt in het Groenboek is 
er op het gebied van de belastingen weinig vooruitgang geboekt. De Commissie zal echter blijven 
aandringen op het wegnemen van fiscale belemmeringen voor de werking van de interne markt, in 
het bijzonder op het gebied van financiële diensten. Dit zal ongetwijfeld één van de onderwerpen 
zijn die aan de orde zullen komen in de onlangs ingestelde werkgroep voor belastingen, bestaande 
uit topambtenaren van de ministeries van Financiën, onder leiding van het lid van de Commissie 
Monti. 
/5 
ISSN 0254-1513 
COM(97) 309 def. 
DOCUMENTEN 
NL 09 10 06 
Catalogusnummer : CB-CO-97-336-NL-C 
ISBN 92-78-21952-5 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg /6