COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 14.10.2002
COM(2002) 564 definitief
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES
PARLEMENT
OVER EEN COMMUNAUTAIR TERUGKEERBELEID TEN AANZIEN VAN
PERSONEN DIE ILLEGAAL IN DE EUROPESE UNIE VERBLIJVEN
2INHOUDSOPGAVE
Voorwoord
1. Terugkeer als een integraal onderdeel van een algemeen communautair
immigratie- en asielbeleid.......................................................................................... 6
1.1. Inleiding .................................................................................................................. ..... 6
1.2. In het Groenboek van de Commissie vastgelegde uitgangspunten.............................. 71.2.1. Nadruk op terugkeer van illegaal in de Europese Unie verb lijvende personen ........... 7
1.2.2. Waarborgen voorn de integriteit van het immigratie- en asielstelsel door terugkeer
van illegaal in de EU verblijvende personen................................................................ 8
1.2.3. Naleving van intern ationale verplichtingen en eerb iediging van de rechten van de
mens ......................................................................................................................... 8
1.2.4. Samenwerking met la nden van herkomst en doorreis bij terugkeer en overname....... 9
2. Actieprogramma in zake terugkeer......................................................................... 10
2.1. Gefaseerde en geïntegreerde benaderi ng van onderling samenhangende elementen
van een communautair terugkeerbeleid ..................................................................... 10
2.2. Operationele samenwerki ng tussen de lidstaten ........................................................ 11
2.2.1. Definities............................................................................................................... ..... 11
2.2.2. Statistieken en uitwi sseling van informatie................................................................ 11
2.2.3. Samenwerking tussen inst anties via netwerken ......................................................... 12
2.2.4. Beste praktijken en richtsnoeren ................................................................................ 132.2.5. Gezamenlijke opleiding ............................................................................................. 132.2.6. Betere identificatie  en documentatie.......................................................................... 14
2.2.7. Voorschriften voor overname en doorre is tussen de lidstaten onderling................... 15
2.2.8. Wederzijdse bijstand door verbi ndingsambtenaren voor immigratie ........................ 16
2.2.9. Gezamenlijke teru gkeeroperaties............................................................................... 17
2.2.10. Betere coördinatie ...................................................................................................... 17
2.3. Gemeenschappelijke minimumnormen om een efficiënt terugkeerbeleid te
waarborg en................................................................................................................. 18
2.3.1. Wederzijdse erkenning va n terugkeerbesluiten ......................................................... 18
2.3.2. Verwijdering ............................................................................................................. .1 9
2.3.3. Voorwaarden voor uitz ettingsbesluiten ..................................................................... 20
2.3.4. Beëindigen van legaal verblijf ................................................................................... 21
32.3.5. Vreemdelingenbewaring ............................................................................................ 21
2.3.6. Bewijs van vertrek en wedertoelating........................................................................ 232.4. Elementen voor geïntegreerd e terugkeerprogramma's............................................... 23
2.5. Intensivering van de samenw erking met derde landen .............................................. 26
2.5.1. Meer administratie ve samenwerking ......................................................................... 26
2.5.2. Communautaire overnameovereenkomsten............................................................... 262.5.3. Regelingen en overeenkomsten met andere derde landen inzake doorreis
en toelating................................................................................................................. 27
3. Conclusies ................................................................................................................. 27
Bijlage
4VOORWOORD
De Commissie heeft de noodzaak van een gem eenschappelijk terugkeer beleid beklemtoond in
haar mededeling van 15 novemb er 2001 betreffende een gem eenschappelijk beleid inzake
illegale immigratie. Zoals bel oofd, heeft zij op 10 april 2002 een Groenboek ingediend over
een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen die illegaal in de Europese Unieverblijven, dat als basis heeft gediend voor een breed opgezette raadpleging over dit gevoeligethema. Het raadplegingsproces werd op 31 juli afgesloten en leverde vele bijdragen op van
lidstaten, kandidaat-lidstate n, derde landen, internationale , gouvernementele en niet-
gouvernementele organisaties, en andere nationa le en lokale autorite iten. Het sluitstuk vormde
een openbare hoorzitting op 16 juli, waarop meer  dan 200 personen aanwezig waren en waar
zo'n dertig deskundigen hebben gesproken.
Het belang van deze problema tiek werd nogmaals onderstreept in de conclusies van de
Europese Raad van Sevilla, die ertoe opriep vóór het einde van het jaar een actieprogrammaop dit gebied aan te nemen. Het terugkee rbeleid werd ook uitvoerig besproken op de
informele ministersbijeenkomst in Kopenhagen op  13 en 14 september. Net als de resultaten
van de raadpleging, vormden de sugges ties die deze besprekingen opleverden een
waardevolle bijdrage voor de voor bereiding van deze mededeling.
De Commissie wil erop wijzen dat een geme enschappelijke aanpak van terugkeer niet
denkbaar is buiten het algemene kader van het communautair beleid inzake immigratie enasiel, waarvan de basis is gelegd in het Verd rag van Amsterdam en in de conclusies van de
Europese Raden van Tampere, Laken en Sevilla. In deze zin vormt deze mededeling slechtseen deel van een veel groter geheel, waarvan de  andere onderdelen te vinden zijn in de vele
voorstellen en mededeli ngen van de Commissie va n de voorbije jaren.
Zoals de titel zelf al aangeeft, handelt deze mededeling enkel over de terugkeer van illegaal in
de EU verblijvende personen, dit wil zeggen zij die niet of niet meer voldoen aan devoorwaarden voor binnenkomst, aanwezigheid of verblijf op het grondgebied van de lidstaten
vervullen. Er wordt niet ingegaan op het ruimere  thema van de terugkeer van legaal in de EU
verblijvende personen en op de vraag hoe bij voorbeeld de terugkeer voordeel kan opleveren
voor het land van herkomst. Deze  punten zullen elders worden behandeld, bijvoorbeeld in de
aangekondigde mededeling over de relatie  tussen migratie en ontwikkeling.
De doeltreffendheid van maatregelen van de Gemeenschap om illegaal in de EU verblijvende
personen te laten terugkeren, is dan ook essentieel voor de geloofwaardigheid van het ter
bestrijding van illegale immigratie gevoerde beleid. Voor een optimaal resultaat moet er eennauwe aansluiting zijn met een zorgvuldi g beheer van migratiekwesties, waarvoor
kristalheldere consolidatie vereist is van legale immigratiekanalen en van de situatie vanlegale immigranten, een doeltreffend en grootmoedig asielsysteem op basis van snelleprocedures die toegang bieden tot echte besc herming voor hen die dit nodig hebben, en een
ruimere dialoog met derde landen, die meer en  meer gevraagd zullen worden om op het vlak
van migratie samen te werken.
Tegen deze achtergrond en gelet op het sp ecifieke doel van deze mededeling wil de
Commissie vier thema's in  het bijzonder benadrukken:
– Er moet een snelle reactie komen op de behoe fte aan meer operationele samenwerking: de
lidstaten wachten hierop. Het is van essentieel belang dat de contacte n en de uitwisseling
van informatie gemakkelijker kunnen verl open op basis van gemeenschappelijke
begrippen, dat methoden en opleiding op elkaar word en afgestemd en dat een
5gemeenschappelijke aanpak wordt aangemoedig d, zodat belemmeringen uit de weg kunnen
worden geruimd en middelen kunnen word en gecoördineerd, bijvoorbeeld bij de
identificatie en documentatie van de betrokkenen, de coördina tie van terugkeeroperaties en
het bijeenbrengen van de noodzakelijke middelen.
– Zonder aangepast wettelijk kader zullen echter snel de beperkingen van de operationele
samenwerking blijken. Een eerste doelstelling op middellange termijn is het aannemen vangemeenschappelijke normen om het werk te vergemakkelijken van de nationaleautoriteiten die terugkeeroperaties uitvoeren en met name om de wederzijdse erkenningvan terugkeerbesluiten te waarborgen, waarb ij wordt voortgebouwd op de richtlijn van mei
2001. Daarna zullen deze regelingen nog verder in detail moeten worden uitgewerkt inzakekwesties zoals de situatie va n personen ten aanzien waarvan een terugkeerbesluit wordt
genomen.
– Op basis van de ervaring van de lidstaten en van internationale organisaties moeten de
basiselementen van een geïntegreerd programma worden uitgewerkt tot eengemeenschappelijk kader dat aan de specifie ke behoeften van de betrokken bevolkingen en
landen zou kunnen worden aangepast. Een de rgelijke programma zou niet enkel de
terugkeer zelf moeten regelen, maar ook de ve rschillende fasen van de voorbereiding en de
follow-up, zodat er de grootst mogelijke kans  op duurzaamheid is. De Commissie is bereid
om zo nodig te overwegen gemeenschapsmidde len beschikbaar te st ellen ter ondersteuning
van het opzetten van dergelijke programma's.
– Evenals elders is ook hier een nauwer e samenwerking met derde landen een sine qua non
voor het slagen van dit belei d. Deze samenwerking zal uite raard eerst op administratief en
operationeel niveau van start moeten gaa n, met betrekking tot de documentatie en
ontvangst van de betrokkenen en in sommige gevallen ook met betrekki ng tot de doorreis.
Op formeel vlak kan dit het sluiten van overnameovereenkomsten  inhouden: het belang
hiervan is regelmatig onderstree pt door de Europese Raad en de Raad. Ook moet worden
gewerkt aan reïntegratie die zowel voor de repatriant als voor de plaats van herkomst
gunstig is. Dit zal zowel een groot engagement van het derde land vereisen als debereidheid van de Europese Un ie en haar lidstaten om indien nodig de vereiste bijstand te
verschaffen.
61. T ERUGKEER ALS EEN INTEGRAAL ONDERDEEL VAN EEN ALGEMEEN
COMMUNAUTAIR IMMIGRATIE - EN ASIELBELEID
1.1. Inleiding
De Europese Raad van Sevilla van 21 en 22 juni 2002 heeft opgeroepen tot een
versnelde uitvoering van alle aspecten  van het in oktober 1999 door de Europese
Raad van Tampere aangenomen programma voor de totstandbrenging van een ruimte
van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de Europese Unie, met name van hetgemeenschappelijk immigratie- en asielbeleid. Opnieuw werd bevestigd dat denoodzaak om de illegale immigratie daadwerk elijk te bestrijden een essentieel
onderdeel van een dergelijk gemeenschappe lijk en algemeen beleid vormt. De
Europese Raad van Laken van 14 en 15 december 2001 had reeds een oproep
gelanceerd voor een actiepl an inzake illegale immigratie
1. Op basis van de
mededeling van de Commissie betreffende een gemeenschappelijk beleid inzakeillegale immigratie van 15 november 2001
2 heeft de Raad Justitie en Binnenlandse
Zaken op 28 februari 2002 een algemeen plan goedgekeurd ter bestrijding vanillegale immigratie en mensenhandel in de Europese Unie
3. Een beleid van terugkeer
en overname vormt een integraal en cruciaal onderdeel van dit plan.
Gevolg gevend aan deze aspecten van he t plan heeft de Commissie op 10 april 2002
een Groenboek ingediend over een communa utair terugkeerbeleid ten aanzien van
personen die illegaal in de Europese Unie verblijven4. De bedoeling was reacties los
te maken bij de belanghebbe nden en een brede discussie op gang te brengen tussen
alle betrokken partije n. Tijdens de publieke hoorzitting die de Commissie hiertoe op
16 juli 2002 heeft gehouden, werd op basis va n de in het Groenboek uiteengezette
ideeën gediscussieerd over de huidige praktijken inzake terugkeerbeleid en over demogelijkheden voor een toekomstig gemeenschappelijk terugkeerbeleid ten aanzienvan illegaal in de Unie verblijvende personen. De Europese instellingen, lidstaten,kandidaat-lidstaten, landen van herkom st en doorreis, andere landen van
bestemming, internationale organisaties, regionale overheden, niet-gouvernementeleorganisaties en de academische wereld konden er openlijk van gedachten wisselen
5.
Daarnaast werden, zoals gevraagd in he t Groenboek, ook schrifte lijke bijdragen bij
de Commissie ingediend6.
Tijdens de informele bijeenkomst van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van
13 en 14 september 2002 werden de elemen ten van een toekom stig actieprogramma
inzake terugkeer besproken, zoals gevraagd in conclusie nr. 30 van Sevilla, waarinonder meer werd gesteld:
“(…) De Europese Raad roept de Raad en de Commissie op om binnen hun
respectieve bevoegdheden absolute priorite it te geven aan de vo lgende maatregelen
die onderdeel uitmaken van het plan: (…)
                                                
1Zie Conclusie nr. 40.
2COM (2001) 672 def.
3Doc. 6621/1/02 rev.1, JAI 30 van de Raad.
4COM (2002) 175 def.
5Voor nadere informatie, zie: http://europa.eu.int/comm/justice_home/unit/immigration_en.htm .
6Zie de hierbovengenoemde website.
7/g183 op het vlak van het verwijderings- en re patriëringsbeleid, nog voor het einde van
het jaar de elementen aannemen van ee n repatriëringsprogramma op basis van
het Groenboek van de Commissie; de op timalisering van snelle terugkeer naar
Afghanistan moet een van di e elementen zijn; (…)”
Tijdens de bespreking van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken werd vooral
benadrukt dat de operati onele samenwerking tussen de lidstaten moet worden
uitgebreid om het terugkeerbeleid in de praktijk efficiënter te maken. Het doel vandeze mededeling is aan deze oproep gevolg te geven en een plan voor te leggen voor
een actieprogramma inzake terugkeer, waar bij onder meer rekening is gehouden met
de opmerkingen en besprekingen naar aa nleiding van het Gr oenboek. De mededeling
heeft vooral betrekking op het eerste elemen t van de vereisten va n de Europese Raad
van Sevilla, namelijk de concrete maatregelen die op basis van het algemene beleidinzake de terugkeer van illegaal in de Europese Unie verblijvende personen kunnen
worden genomen en die geldig zijn voor alle regio's of la nden van herkomst of
doorreis.
Het geval van Afghanistan, waarnaar in de  conclusies van Se villa uitdrukkelijk is
verwezen, zal in een afzonderlijk kader worden behandeld. Dit sluit evenwel nauw
aan bij en moet coherent zijn met het algemene terugkeerbeleid zoals in dezemededeling uiteengezet. De afbakening en  toepassing van dergelijke elementen voor
snelle terugkeer naar met name Afghanistan zal de lidstaten en de Commissie eenunieke gelegenheid bieden om de  doeltreffendheid van het nieuwe
gemeenschappelijke terugkeerbeleid te testen.
1.2. In het Groenboek van de Comm issie vastgelegde uitgangspunten
In haar Groenboek over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen
die illegaal in de Europese Unie verblijven, heeft de Commissie een aantal praktischeuitgangspunten vastgelegd, met de bedoe ling het terugkeerbeleid als integraal
onderdeel in een algemeen communautair immigratie- en asielbeleid op te nemen
7.
Deze mededeling is gebaseer d op dezelfde uitgangspunten, waarvan de belangrijkste
elementen hierna in herinnering worden gebracht.
1.2.1. Nadruk op terugkeer van illegaal in de  Europese Unie verblijvende personen
Hoewel het terugkeerbeleid in beginsel ook betrekking heeft op personen die legaal
in de EU verblijven maar bereid zijn om  naar hun land van her komst terug te keren,
is deze mededeling hoofdzakelijk gericht op de terugkeer van illegaal in de EUverblijvende personen. Deze pe rsonen voldoen niet of niet meer aan de voorwaarden
voor binnenkomst, aanwezigheid of verblijf op het grondgebied van de lidstaten van
de Europese Unie omda t zij illegaal zijn binne ngekomen, omdat hun visum of
verblijfsvergunning is verlopen of omdat hun asielverzoek definitief is verworpen.
De term "illegaal in de EU verblijvende  personen" is gegrond op artikel 63, punt 3,
onder b), van het Verdrag tot oprichting va n de Europese Gemeenschap. Deze term
geeft geen kwalificatie van de personen zelf, maar geef t aan dat zij de wetgeving
betreffende binnenkomst en /of verblijf overtreden.
                                                
7Zie Deel I - Terugkeer als een integrerend onderdeel van een algemeen communautair immigratie- en
asielbeleid COM (2002) 175 def.
8Het is evenwel nuttig om in het kader van deze mededeling ook de zelfstandige
terugkeer in ogenschouw te nemen van be paalde groepen van legaal in de EU
verblijvende personen met een tijdelijk statuut of wier verwijdering tijdelijk isopgeschort. Het betreft hier  met name personen die onder de een of andere vorm van
internationale bescherming vallen welke tijdelijk van aard is. Uit de ervaring blijktdat het zinvol is om de werkingssfeer van programma's inzake ze lfstandige terugkeer
niet al te zeer te beperken.
1.2.2. Waarborging van de integriteit van het immi gratie- en asielstelsel door terugkeer
van illegaal in de EU verblijvende personen
De mededeling heeft betrekking op de beide aspecten van terugkeer van illegaal in de
EU verblijvende personen: zelfstandige terugkeer en gedwongen terugkeer. Er dientzoveel mogelijk voorrang te worden gegeven aan zelfstandige terugkeer, om voor de
hand liggende humane redenen, maar ook vanw ege de kosten, de efficiëntie en de
duurzaamheid. Daarom moeten efficiëntere wijzen worden ontwikkeld en toegepast
om zelfstandige terugkeer te bevorderen.
Indien evenwel zelfstandige terugkeer ni et lukt, wordt gedwongen terugkeer van
illegaal in de EU verblijvende personen noodz akelijk. Als er een reële dreiging is van
gedwongen terugkeer, die daarop ook wordt uitgevoerd, geeft dit een duidelijksignaal aan illegaal in de lidstaten verblijvende personen en aan potentiële illegalemigranten buiten de EU, dat illegale binnenkom st en illegaal verblijf niet leiden tot
de gewenste stabiele vorm van verblijf
8. Het moet duidelijk worden gemaakt, dat
onderdanen van derde landen de EU in be ginsel moeten verlaten wanneer er geen
rechtsgrond is op basis waarvan zij permanen t of tijdelijk in de EU kunnen blijven en
wanneer de lidstaat geen wettelijke ve rplichting heeft om hun verblijf op zijn
grondgebied te dulden.
De mogelijkheid van gedwongen terugkeer is van essentieel belang om te garanderen
dat het toelatingsbeleid niet wordt onder mijnd en de beginselen van de rechtsstaat
worden nageleefd, wat een wezenlijk kenmerk is van een ruimte van vrijheid,veiligheid en rechtvaardigheid. Een geloofwaardig beleid inzake gedwongenterugkeer kan er tevens voor zorgen dat er een breed maatschappelijk draagvlak
ontstaat voor de komst van personen die werkelijk beschermin g nodig hebben en van
nieuwe, legale immigranten in het kader van een soepeler toelatingsbeleid, in hetbijzonder voor arbeidsmigranten.
1.2.3. Naleving van internationale verplichtinge n en eerbiediging van de rechten van de
mens
In artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt verklaard dat de
Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de
rechten van de mens en de fundamentele  vrijheden, en van de rechtsstaat, welke
beginselen de lidstaten gemeen hebben. De  volledige eerbieding van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden is dan ook de natuurlijke en elementaire
voorwaarde voor een Europees terugkeerbeleid.
                                                
8Zie COM (2001) 672, p.6.
9Zoals reeds is uiteengezet in het Groe nboek over een communautair terugkeerbeleid
ten aanzien van personen die illegaal in de Europese Unie verblijven, bevatten zowelhet Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM) van 1950, als het Handvest van de grondrechten
van de Europese Unie dat in december 2000 in Nice werd afgekondigd
9, bepalingen
die van toepassing zijn op een terugkeerbeleid ten aanzien van illegaal in de Unieverblijvende personen (artikelen 3, 5, 6, 8, 13 en 14 van het EVRM en artikelen 3, 4,7, 19, 21, 24 en 47 van het Handvest van de grondrechten). In het bijzonder
artikel 18 van het Handvest van de grondrech ten en de bepalinge n van het Verdrag
van Genève van 28 juli 1951 betr effende de status van vluc htelingen en het protocol
van 31 januari 1967, met name de artikel en 32 en 33, hebben betrekking op
internationale bescherming. Ten slotte di ent te worden benadrukt, dat volgens het
Verdrag inzake de rechten van het kind van de Verenigde Na ties van 1989, bij alle
maatregelen met betrekking tot kindere n de belangen van het kind voorop moeten
staan.
1.2.4. Samenwerking met landen v an herkomst en doorreis bij terugkeer en overname
De Europese Raad van Sevilla benadrukte – nogmaals – het belang van
samenwerking met de lande n van herkomst en doorreis  bij het beheer van de
migratie, met name op het vlak van terugkeer en overname. Derde landen moetenhun onderdanen die illegaal in een lidst aat verblijven, alsmede, onder dezelfde
voorwaarden, onderdanen van derde landen waarvan kan worden aangetoond dat zij
het betrokken land als doorre island naar de EU hebben gebruikt, overnemen
10. In de
informele Raad Justitie en Binnenlands e zaken van 13 en 14 september 2002 hebben
de lidstaten duidelijk gemaakt dat het belangrijkste probleem niet een gebrek aansamenwerking tussen de lidstaten is, maar  eerder de onwil van derde landen om hun
onderdanen terug te nemen en een duurzame  terugkeer te garanderen. Zij verwachten
dan ook dat de betrokken derde landen zowel door de Gemeenschap als door de
lidstaten tot een betere samenwerking zullen worden aangezet.
Administratieve sa menwerking is nodig bij het verk rijgen van terugkeerdocumenten
voor illegaal in de EU verblijvende pers onen die niet over geldige reisdocumenten
beschikken. Daarnaast is op het moment van aankomst in het land waarnaar de
betrokkene terugkeert, ondersteuning nodig bij de overnameprocedure op de
toegangspunten, vaak luchthavens. In be paalde gevallen zou het nuttig kunnen zijn
om op politiek niveau over een overname- overeenkomst te onderhandelen, die verder
gaat dan het vastleggen van de begins elen voor overname, en de praktische
procedures en vervoermiddelen voor terugkeer en overname regelt.
Samenwerking met de landen  van herkomst en doorreis is van vitaal belang en
zonodig kan hiervoor, binnen de grenzen va n de financiële voor uitzichten, door de
EU technische of financiële  bijstand worden verleend. Bovendien moet bij weigering
van een constructieve samenw erking het in punt 36 van de conclusies van Sevilla
vastgelegde gefaseerde mechanisme op ga ng worden gebracht, wat kan inhouden dat
bij aanhoudende en ongegronde weigering va n dergelijke samenwerking maatregelen
of standpunten worden vastgesteld in  het kader van he t gemeenschappelijk
buitenlands en veiligheidsbeleid en van ander beleid van de Europese Unie.
                                                
9PB C 364 van 18 december 2000, blz. 1.
10Zie conclusies nr. 33-36.
102. A CTIEPROGRAMMA INZAKE TERUGKEER
2.1. Gefaseerde en geïntegreerde bena dering van onderling samenhangende
elementen van een communautair terugkeerbeleid
Alle lidstaten worden met dezelfde be lemmeringen voor een vlotte en tijdige
terugkeer van illegaal in de EU verblijv ende personen naar hun land van herkomst
geconfronteerd: de onwil om vrijwillig terug te keren, onbeke nde verblijfplaats of
identiteit van de betr okkene, ontbrekende reisdocumenten, gebrekkige medewerking
van sommige landen bij het verstrekken van identiteits- of reisdocumenten, verzetvan de betrokkene tegen terugkeer, gebrek aan passend vervoer. De lidstaten hebben
daarom verschillende methoden ontwikkeld om aan deze moe ilijkheden het hoofd te
bieden. Zij hebben ervaring kunnen opdoen met verschillende concepten of
verschillende terugkeerlanden. Voor de oplossing van praktische problemen is hetvan essentieel belang dat de opgedane ervaringen als uitgangspunt worden genomen
voor de verbetering van de same nwerking tussen de lidstaten.
De uitwisseling van informatie over dergelijke ervaringen is uiteraard de eerste stap
in een samenwerking tussen de lidstaten. De verbetering van bestaande regelingen
voor de uitwisseling van kennis en beste praktijken is dan ook belangrijk en vormt
het beste uitgangspunt voor een verdere succesvolle samenwerking. Dit omvat de
uitwisseling van statistieken inzake teru gkeer, samenwerking tussen instanties d.m.v.
netwerken en de ontwikkeling van richtsnoeren inzake beste praktijken.
Bij dergelijke niet-bindende richtsnoeren is in zekere mate consensus vereist over het
gevolg dat aan een bepaalde beste praktijk moet worden gegeven
11. Bovendien lijkt
het onontbeerlijk dat er eensgezindheid best aat of dat er elementaire voorschriften
zijn inzake de uitvoering van het terugk eerbeleid wanneer de vraag wordt gesteld of
er een gemeenschappelijke opleiding moet  komen voor functionarissen die met de
daadwerkelijke uitvoering worden belast. Vooraf vastgelegde opleidingsprogramma's
of -normen zijn nodig om tot gem eenschappelijke resultaten te komen.
Voor een daadwerkelijke operationele samenwerking in de zin van bijstand in
individuele gevallen is opnieuw vereist da t bepaalde regels worden vastgelegd en
nageleefd, vooral wat betr eft identificatie door mi ddel van uitwisseling van
persoonsgegevens. Wederzijdse bijstand of  zelfs gezamenlijke operaties zijn tot
mislukken gedoemd indien het uitvoerend pe rsoneel van de ene lidstaat niet aan de
wettelijke vereisten van een andere lidstaat kan voldoen. Gemeenschappelijkenormen kunnen gezamenlijke operaties da n ook vergemakkelijken, of minstens
mogelijk maken. Het wettelijk karakter van de uitvoeri ng moet uiteraard behouden
blijven in alle fasen van de terugkeeroperatie. Hiermee moet met name rekeningworden gehouden indien de terugkeer gepa ard gaat met een doorreis door een andere
lidstaat.
Een bindende regeling voor de wederzijdse  erkenning van terugkeerbesluiten moet
beschouwd worden als cruciaal voor een e fficiënte operationele samenwerking. De
Commissie meent dat het tijd is dat de  EU dit opnieuw bekijkt, omdat de
samenwerking tussen de lidstaten anders zeer beperkt zal blijven. Terugkeer moet
                                                
11Zie de beste praktijken in de Schengencatalogus van aanbevelingen en beste praktijken inzake controle
aan de buitengrenzen, verwijdering en overname, Raad van de Europese Unie van 28 februari 2002.
11enkel als geslaagd worden beschouwd indi en de illegaal in de EU verblijvende
persoon het grondgebied van de EU heeft verlaten, en niet  enkel het grondgebied van
een bepaalde lidstaat, indien geen van de andere lidstaten een verblijfstitel heeftverleend. Het spreekt vanzelf dat de voorkeur wordt gegeven aan duurzameterugkeer naar het land van herkomst . Het gewoon voortze tten van het onwettig
verblijf in een andere lidstaat is in iede r geval een onbevredigende optie, ook al komt
dat in de praktijk wel voor.
De lidstaten moeten er bijgevolg voor zorgen dat het resultaat van een
terugkeermaatregel niet tot hun eigen grond gebied beperkt blijf t. Enkel de bindende
wederzijdse erkenning van terugkeerbe sluiten kan de ba sis vormen op grond
waarvan op middellange termijn de uitvoering van het terugkeerbeleid, met inbegripvan wederzijdse bijstand en samenwerking, uiteindelijk tot de gewenste resultatenkan leiden. Hiervoor is noodzakelijk dat de wettelijke voor waarden voor het
beëindigen van het verblijf op elkaar worden afgestemd.
Voor de geleidelijke ontwikkeling van een algemeen communautair terugkeerbeleid
moeten korte termijnmaatregelen word en genomen die onmiddellijk kunnen worden
toegepast. Deze maatregelen kunnen bijvoorbeeld gericht zijn op een aantal
praktische stappen voor opera tionele samenwerking. Niettemin moet een volledig
actieprogramma inzake terugkeer daarnaast wetgevende maatregelen op middellange
termijn bevatten om de samenwerking tussen de lidstaten te versoepelen, zoals
bijvoorbeeld de bindende wederzijdse  erkenning van terugkeerbesluiten.
2.2. Operationele samenwerk ing tussen de lidstaten
2.2.1. Definities
Vanwege het verschil in begrippen en re chtssystemen verschilt ook de terminologie
inzake terugkeer, wat vaak aanleiding is tot verwarring. Enkele gemeenschappelijkedefinities zullen de praktis che samenwerking reeds vergemakkelijken doordat de
begrippen wederzijds zullen kunnen worden be grepen. De bespreking van de eerste
reeks begrippen die in het Groenboek zijn vastgelegd, is begonn en. Deze definities
zijn nu nog voorlopig en niet bindend. In een later stadium kunnen zij evenwel het
uitgangspunt vormen voor nieuwe wetgeving inzake terugkeer. Als bijlage is een
bijgewerkte versie van de definities bijgevoegd (zie bijlage I).
De gemeenschappelijke definities zoude n voorzover mogelijk in toekomstige
documenten moeten worden gebruikt, om eenvormigheid te krijgen in de
terminologie en aldus verwarring op het vlak van taalgebruik te vermijden.
2.2.2. Statistieken en uitwisseling van informatie
In de conclusies van de Raad Jus titie en Binnenlandse Zaken van mei 2001
betreffende de gemeenschappelijke analyse en de verbeterde uitwisseling vanstatistieken over asiel en migratie
12 is gesteld dat er behoefte is aan een algemeen en
coherent kader om de sta tistieken inzake asiel en migratie te verbeteren. De
Commissie zal binnenkort een actieplan indi enen om uitvoering te geven aan de
conclusies van de Raad. D it actieplan zal een hele reeks maatregelen bevatten,
                                                
12Zie Doc. 7973/01 ASIM 10 van de Raad.
12waaronder nieuwe statistische methoden en de uitbreiding van be staande databanken.
Het zal van toepassing zijn op bestaande  statistieken van de  Gemeenschap inzake
terugkeermaatregelen en tevens op andere statistieken die de Ra ad in de toekomst
mogelijk wil bijhouden.
Met betrekking tot een van de doelstellingen van de conclusies is reeds begonnen
met het werk, namelijk de publicatie van een algemeen  jaarverslag over statistieken
inzake asiel en migratie. De  bedoeling is dat het eerste  verslag, over data van 2001,
begin 2003 wordt gepubliceerd. In het onde rdeel over terugkeer zullen onder meer
cijfers worden opgenomen over het totale aantal afgewezen asielaanvragers perlidstaat dat terugkeert en het aantal a ndere personen dat wordt uitgezet. Bovendien
zal een onderscheid worden gemaakt tussen zelfstandige en gedwongen terugkeer.
Betrouwbare en vergelijkbare cijfer s zullen duidelijker kunnen aantonen wat de
omvang is van de problemen voor de lid staten met betrekking tot terugkeer.
Na de publicatie van he t rapport moet worden beoordeeld welke andere
cijfergegevens zouden kunnen worden verzam eld en hoe de vergelijkbaarheid van de
cijfers betreffende de verschillende soorten terugkeer kan worden vergroot.
2.2.3. Samenwerking tussen instanties via netwerken
Samenwerking start met contacten en met informele uitwisseling tussen individuen.
De voorbije jaren vond de u itwisseling van informatie inzake terugkeer tussen de
lidstaten vooral op ministerieel deskundige nniveau plaats. Het contact tussen de
functionarissen in de lidstaten gebeurde veeleer ad hoc, tijdens bilaterale ofmultilaterale bespreking en, workshops, vergaderingen, conferenties of
studiebijeenkomsten, die niet noodzakelijk in EU-context plaatsvonden. Een
systematisch overzicht van de  organisatie en de bevoegd heid van de diensten die
binnen de lidstaten belast zijn met de te nuitvoerlegging van het terugkeerbeleid, dat
de contacten tussen de functionarissen van de verschillende lidstaten zouvergemakkelijken, bestaat niet.
Een bijgewerkte en gemakkelijk toega nkelijke lijst van nati onale contactpunten,
onder meer van contactpersonen in eenheden die zich bezighouden met
terugkeerdocumenten en in andere uitvoe rende diensten ter zake, zou dan ook nuttig
zijn voor het contacteren van de uitvoe rende diensten van andere lidstaten.
De Commissie is begonnen met het opzetten van een informatie- en
coördinatienetwerk op internet  (ICONet), in de vorm va n een door de Commissie ter
beschikking gestelde beveilig de website op het intranet , voor de diensten van de
lidstaten betreffende migratiebeheer. Op deze site zou een onderdeel betreffende
terugkeer kunnen worden opgenomen, waarin de lijsten van de ( centrale) uitvoerende
instanties inzake terugkeer zouden kunne n worden teruggevonden, in real-time
bijgewerkt.
De Commissie zal een onderdeel inzake te rugkeer opnemen in het informatie- en
coördinatienetwerk op inte rnet (ICONet), dat gege vens zal bevatten over
contactpersonen voor de uitvoerende dienst en van de lidstaten inzake terugkeer.
132.2.4. Beste praktijken en richtsnoeren
De uitwisseling van beste praktijken is  een ander belangrijk instrument voor
operationele samenwerking. Op basis van de ervaring in de context van het Verdrag
van Schengen hebben de lidstaten op 28 februari 2002 reeds een catalogus met
aanbevelingen en beste praktijken inzake verwijdering en overname uitgewerkt13. Op
dezelfde datum heeft de Raad  conclusies aangenomen betr effende het verkrijgen van
reisdocumenten voor de terugkeer van illeg aal in de EU verblijvende personen. Op
basis van de bijdragen van de lidstaten aan een vragenlijst zal een overzicht wordenopgesteld van de verschillende ervaringen die zijn opgedaan met betrekking tot delaissez-passer-documen ten van de EU, bijvoorbeeld of het EU-
standaardreisdocument
14 gewoonlijk door derde landen wordt aanvaard of niet.
Dit overzicht - en in de toekomst ook a ndere samenvattingen ter zake van terugkeer
en overname - moet worden samengesteld, geanalyseerd en besproken. Er kanworden overwogen een handboek van be ste praktijken samen te stellen, vooral
gericht op de toepassing ervan en de middelen voor die toepassing. Dit zou de
operationele diensten helpen om van de ervaring van anderen te profiteren en de
coherentie in derde landen bij de behandeling van aanvragen om afgifte en
aanvaarding van terugkeerdocumenten waarborgen. Bovendien kan een dergelijk
handboek bepaalde richtsnoe ren bevatten die ook de ge meenschappelijke basis voor
de gezamenlijke opleiding zouden kunnen vormen.
Op basis van de beste praktijken in de  lidstaten moet een handboek van beste
praktijken inzake terugkeer en overname worden samengesteld, met richtsnoeren
voor betere resultaten. In de  eerste uitgave moet aandacht worden besteed aan het
verkrijgen van terugkeerdocumenten.
2.2.5. Gezamenlijke opleiding
De tenuitvoerlegging van terugkeer is een  moeilijke en veeleisende taak die door een
gespecialiseerde dienst moet worden ui tgevoerd en waarvoor een specifieke know-
how vereist is. Eenieder die verantwoor delijk is voor de uitvoering van een
dergelijke sterk in de kijker lopende taak moet over verschillende bekwaamhedenbeschikken, zoals een degelijke kennis van de wettelijke bevoegdheden, gepastebehandeling van repatria nten, het omgaan met incident en, intercultureel begrip en
onderhandelingstechnieken. De lidstaten mo eten speciale opleidi ngen organiseren
waardoor de betrokken ambtenaren ve rwijderingen op de juiste wijze kunnen
uitvoeren.
Over de problemen in verband met ge dwongen terugkeer zouden gezamenlijke
studiebijeenkomsten moeten worden geor ganiseerd of regelmatige bijeenkomsten
van de personen die verantwoordelijk  zijn voor de uitwerking van de
opleidingsprogramma's. Vanwege de efficiëntie lijkt het aangeraden aanvankelijk hetnetwerk van nationale opleidingsvoorzieni ngen inzake grenscont role te gebruiken,
zoals voorzien in het actieplan van de Raad betreffende ille gale immigratie van 28
februari 2002
15. Indien de verantwoordelijkheden verschillen, kan worden
                                                
13Schengencatalogus van aanbevelingen en beste praktijken inzake controle aan de buitengrenzen,
verwijdering en overname, Raad van de Europese Unie van 28 februari 2002.
14Zie PB C 274 van 19 september 1996, blz. 18.
15Doc. 6621/1/02 rev.1, JAI 30 van de Raad.
14overwogen een vergelijkbaar netwerk van opleidingsvoorzieningen op het gebied van
terugkeer op te richten. Daarnaast zouden de lidstaten in hunopleidingsvoorzieningen opleidingen moet en aanbieden aan functionarissen van
andere lidstaten. Er zou kunnen worden ge start met thema's van gemeenschappelijk
belang, waarvoor geen verdere aanpassing vereist is en die niet op specifieke
aspecten in samenhang met de nationale wetgeving gericht zijn.
Niettemin zouden ook gezamenlijke opl eidingsprogramma's kunnen worden
ontwikkeld over thema's waar de nationale  methoden verschillen, zoals bijvoorbeeld
bij het gebruik van dwangmiddelen. De rgelijke programma's  zouden gemakkelijker
kunnen worden uitgewerkt op basis van gemeenschappelijke normen, vastgelegd in
de hiervoor onder 2.2.4. beschreven richtsnoe ren. In het plan van de Raad voor het
beheer van de buitengrenzen van de lidstat en van de Europese Unie van 13 juni 2002
is reeds verzocht om gemeenschappelijke normen met betrekking totstandaardveiligheidsmaatregelen, die zouden moeten worden getroffen met
betrekking tot repatriëring pe r vliegtuig, per schip of met andere vervoermiddelen
16.
Intensieve gezamenlijke opleidingen moeten mogelijk worden gemaakt door het
creëren van gemeenschappelijke veiligheidsnormen, een netwerk van
opleidingsvoorzieningen inzake terugk eer, de ontwikkeling van gezamenlijke
opleidingsprogramma's en de deelname aan opleidingen in andere lidstaten.
2.2.6. Betere identifica tie en documentatie
Er zij aan herinnerd dat onduidelijkheid ove r de identiteit en het ontbreken van de
juiste reisdocumenten de belangrijkste belemmeringen voor terugkeer vormen.
Meestal zijn de personen die voor terugk eer in aanmerking komen, verantwoordelijk
voor het ontbreken van de documenten, om dat algemeen bekend is dat landen van
herkomst de afgifte van terugkeerdocumen ten vaak uitstellen of weigeren wegens
ontbrekende informatie over nationaliteit of identiteit. Om uitzetting te vermijdenzullen illegaal in de EU verblijve nde personen hun reisdocumenten dan ook
verbergen of vernietigen en vaak een valse identiteit en/of nationaliteit opgeven.Bijgevolg moeten vaak lange en dure procedures worden gevoerd, waaronder deaanbieding op verschillende ambassades van aangrenzende derde landen of eenanalyse van de taal of het dialect.
Cruciaal voor de oplossing van met teru gkeer samenhangende problemen is dan ook
een degelijke identificatie in de loop van de  administratieve procedures, bijvoorbeeld
op visumdiensten, op een moment dat de be trokkene er belang bij heeft correcte
gegevens te verstrekken. In gevolge het voorstel van de Commissie heeft de Raad er
in zijn actieplan inzake  illegale immigratie van 28 februari 2002 mee ingestemd een
on line Europees identificatiesysteem voor visa
17 in te voeren. De Commissie
onderzoekt momenteel de technische  haalbaarheid van een dergelijk
informatiesysteem voor visa.
In het onderzoek moet met name één as pect in verband met terugkeer worden
onderzocht: het opslaan van een elektronisc he foto of van andere biometrische
identificatiemiddelen, gecombineerd met het scannen van het door de
                                                
16Zie Doc. 10019/02 FRONT 58 van de Raad.
17De huidige werktitel luidt: "Visa informatiesysteem".
15visumaanvrager voorgelegde reisdocument. I ndien deze informatie in een centrale
databank beschikbaar is, zal zij een belangrijke toegevoegde waarde verkrijgen,
niettegenstaande he t feit dat vandaag meestal foto's worden gevraagd voor
visumaanvragen en reisdocumenten worden  gekopieerd. De moeilij kheid is dat zelfs
bestaande informatie e nkel toegankelijk is op voor waarde dat het betrokken
reisdocument beschikbaar is. Aldus is men afhankelijk van de bereidheid van dehouder om dit over te leggen, wat bij illegaal  verblijf niet onmiddellijk het geval zal
zijn. Het is dan ook de bedoeling dit probleem te omzeilen en personen te
identificeren zonder dat hun medewerking ve reist is. Met behulp van de biometrische
identificatiemiddelen in het informatiesysteem voor visa zouden illegaal in de EU
verblijvende personen die bij arrestatie  geen documenten bij zich hebben, kunnen
worden teruggevonden en, indien voordien een visum was aangevraagd, wordengeïdentificeerd. De gescande reisdocu menten kunnen als duidelijk bewijs worden
gebruikt ten aanzien van de betrokken derde landen wanneer terugkeerdocumenten
worden gevraagd.
De verwachting is dat het systeem het tijdverlies en de kosten die met illegaal
verblijf gepaard gaan, waar onder ook de tijd dat de betr okkene in afwachting van
zijn uitzetting in hechtenis wordt ge houden, aanzienlijk zal verminderen. Bovendien
kan een wijziging van de gebruiken inza ke visumverstrekking worden overwogen,
aangezien de risicobeoordeling volle dig verandert. Door opname van het
terugkeeraspect in het informatiesysteem  voor visa kan de hele visumprocedure
sneller en vlotter worden afgehandeld, omdat de lidstaten daadwerkelijk demogelijkheid zullen hebben om reizigers die te kwader trouw zijn te identificeren enuit te zetten, ongeacht of zij al dan niet  over documenten beschikken of door welke
lidstaatvertegenwoordiging een visum werd verstrekt. Aldus zouden reizigers die te
goeder trouw zijn, voordeel hebben bij het systeem.
Terugkeer moet een centrale functie va n het toekomstige informatiesysteem voor
visa zijn, zodat personen zonder documente n na arrestatie in de lidstaten kunnen
worden geïdentificeerd met biometri sche middelen, waar mee de bestaande
informatie over de persoon kan worden teruggevonden, en met name de gescande
versie van het reisdocument zoals dit op de visumdienst wordt aangeboden.
2.2.7. Voorschriften voor overname en doo rreis tussen de lidstaten onderling
Zoals in het Groenboek van de Commissie is vermeld, vindt overname uitsluitend
plaats op basis van bilaterale overn ameovereenkomsten of informele
samenwerking18. In 1999 heeft Finland een initia tief ingediend met het oog op de
aanneming van een verordening van de Raad tot vaststelling van de verplichtingentussen de lidstaten onderlin g inzake de overname van onderdanen van derde staten
19.
De bespreking werd opgeschort ingevolge  de onderhandelingen om de instrumenten
voor het bepalen van de verantwoordelijkheid voor asielverzoeken in het
gemeenschapsrecht, Dublin II, in te voeren20. Aangezien aanzienlijke vorderingen
zijn gemaakt in de desbetreffende ond erhandelingen, zou het algemene kader voor
                                                
18Afgezien van de Overeenkomst van Dublin en het mechanisme om vast te stellen welke lidstaat
verantwoordelijk is voor de behandeling van asielverzoeken en artikel 11 van de Verordeningnr. 2001/55/EG van de Raad betreffende tijdelijke bescherming. Zie ook COM (2001) 127 def.,artikel 26 van het voorstel betreffende langdurig ingezeten onderdanen van derde landen.
19PB C 353 van 7 december 1999, blz. 6.
20Zie COM (2001) 447 def.
16overname tussen de lidstaten onderling met betrekking tot alle  uit derde landen
afkomstige personen die illegaal in de EU verblijven, opnieuw op de agenda moetenworden geplaatst.
Bovendien zou er een gemeenschappe lijk kader kunnen worden ontwikkeld voor
vraagstukken in verband met de doorreis door  andere lidstaten tijdens de terugkeer.
Bij gebrek aan verbindingen met het land van herkomst, moet vaak gebruik worden
gemaakt van luchthavens in andere lidstaten. In dergelijke gevallen is het van belangeen duidelijk juridisch kader vast te st ellen voor de doorreisprocedure, bijv.
betreffende de aanwezigheid en de bevoegdheden van begeleiders tijdens dedoorreis, en regelingen voor het geval de  terugkeer mislukt. Met dit doel heeft
Duitsland een initiatief genomen voor een  richtlijn van de Raad betreffende
ondersteuning tijdens de doorreis in het ka der van maatregelen tot verwijdering door
de lucht
21. In deze context moet rekening worden gehouden met bijlage 9 van het
Verdrag inzake de intern ationale burgerluchtvaart22. Daarnaast zou moeten worden
bekeken hoe andere landen van bestemming in het EU-s telsel voor doorreis door de
lucht kunnen worden geïntegreerd.
Bovendien moeten pragmatische oplossinge n worden uitgewerkt voor repatrianten
die interne grenzen tussen de lidstaten overs chrijden, in het bijzonder als het gaat om
zelfstandige terugkeer. Dit kan met name een probleem zijn als degene die terugkeert
onderdaan is van een land waarvoor de visumplicht geldt, en dus een visum nodigzou hebben om over het grondgebied van andere lidstaten te reizen. In dergelijkegevallen zou wellicht gebruik kunnen worden gemaakt van een
standaardreisdocument dat door de lidstaat die de betrokkene heeft uitgezet, wordt
afgegeven en door alle andere lidstaten wordt erkend en gelijkgesteld met een visum.
Het algemene kader voor overname tussen de lidstaten onderling moet opnieuw op
de agenda worden geplaatst zodra de vero rdening inzake Dublin II op basis van een
voorstel van de Commissie is aangenomen.
De bijstand ingeval van doorre is, met name in he t kader van terugkeer door de lucht,
moet aan bepaalde voorschriften worden onderworpen. Daarna zou de doorreis met
andere vervoermiddelen moeten worden aangepakt.
2.2.8. Wederzijdse bijstand door verbindingsambtenaren voor immigratie
De met immigratie belaste verbindingsambtenaren in de landen van herkomst of
doorreis hebben vaste contacten met de lokale autoriteiten, met name metgrenswachten en immigratiediensten op luchthavens. Dergelijke professionelecontacten moeten kunnen worden gebrui kt voor met terugkeer verband houdende
opdrachten.
Bij aankomst van de repatriant en in het land van terugkeer kan de aanwezigheid van
verbindingsambtenaren de overdrach t in het kader van de overname
vergemakkelijken. Daarnaast kan bijstand worden verleend aan de begeleiders.Hiertoe is een verdere uitbouw van het netwerk van verbindingsofficieren nodig.
                                                
21Zie Doc. 10386/02 – MIGR 60 van 27 juni 2002 van de Raad.
22"Verdrag van Chicago" van 7 december 1944.
17De lidstaten dienen indien mogelijk wederzijdse bijstand te verlenen om de terugkeer
in het land van terugkeer te vergemakkelijken.
2.2.9. Gezamenlijke terugkeeroperaties
Om verschillende redenen worden uitzettingen meer en meer uitgevoerd met
chartervluchten. Sommige lidstaten gebruiken ingeval van gedwongen terugkeer metverzet kleinere chartervliegtuigen, di e extreem duur zijn gebleken. Sommige
lidstaten gebruiken grotere vliegtui gen zodat grotere aantallen kunnen worden
uitgezet met de nodige begeleiders. De ze methode is ook duur, vooral wanneer de
capaciteit niet ten volle kan worden benut , wat vaak gebeurt als gevolg van niet-
beschikbaarheid van een repatr iant doordat hij is ondergedoke n, ziek is of zich hevig
verzet of op het laatste nippertje een pr ocedure heeft ingesteld om verwijdering te
voorkomen.
De lidstaten zouden terugkeer op een effi ciëntere wijze kunnen laten verlopen indien
zij bestaande capaciteit zouden kunnen delen door ge zamenlijke operaties te
organiseren. Op voorwaarde dat passende doorre isregelingen worden vastgesteld,
zouden de lidstaten ernaar moeten streve n voor zelfstandige en gedwongen terugkeer
gezamenlijke vluchten te organiseren. Als proefprojecten zijn op bi- en trilateralebasis reeds gezamenlijke chartervluchten georganiseerd tussen de lidstaten onderlingof met andere landen van bestemming. Het uitbouwen van deze methode zou niet
enkel financiële voor delen hebben: er wordt dan ook een sterker signaal afgegeven.
Door de lidstaten zouden gezamen lijke terugkeeroperaties moeten worden
georganiseerd, te beginnen met bi- en multilaterale gezamenlijke chartervluchten.
Waar mogelijk kunnen daarnaast andere ge zamenlijke terugkeeroperaties over land
of over zee worden overwogen.
2.2.10. Betere coördinatie
Versterkte samenwerking zoals hierbove n omschreven, vereist een aangepast
coördinatiekader. Zoals reeds opgemerkt23, kan de creatie van ICONet, het beveiligd
informatie- en coördinatiene twerk op intranet, hiertoe bijdragen. Deze website kan
naast informatie over de contactpersoon ook andere met terugkeer verband houdende
diensten verlenen. Zo kan voorzien worden  in een instrument waarmee de lidstaten
elkaar on line in kennis kunnen ste llen van doorreis, door middel van een
standaardformulier zoals gesuggereerd in  het Duitse initiatief betreffende doorreis
door de lucht. Daarnaast zouden de  lidstaten ICONet kunnen gebruiken om
chartervluchten voor gedwongen terugk eer te coördineren. ICONet zou zelfs
informatie kunnen verstrekke n over contactpersonen in derde landen of andere
gegevens over derde landen die relevant zijn  in het kader van de  terugkeeroperaties.
Een website kan evenwel geen vervanging  zijn voor persoonlijke interactie, die
alleszins nodig is om een hoog niveau  van samenwerking te bereiken.
Samenwerking, en met name coördi natie, zou kunnen worden verbeterd door
concreet vorm te geven aan de tec hnische ondersteuningsfaciliteit die door de
Commissie is bepleit in de recente me dedeling betreffende een gemeenschappelijk
                                                
23Zie 2.2.3.
18beleid inzake illegale immigratie24. Aan een dergelijke fac iliteit zouden ve le taken
kunnen worden toevertrouwd: het verzamel en, analyseren en verspreiden van
informatie over terugkeer, het voeren va n een dialoog tussen functionarissen die
belast zijn met de uitvoeri ng van de terugkeer, het organiseren van bijeenkomsten
van deskundigen, het voorbereiden van gezame nlijke opleidingen of het helpen bij
het organiseren van gezamen lijke operaties zijn slechts enkele voorbeelden van wat
mogelijk is. Om het nut van een derge lijke technische onde rsteuningsfaciliteit te
bewijzen, zou zij in het begin beperkt moet en worden tot een klein secretariaat, waar
een aantal nationale deskundigen zich zou moeten concentreren op bepaalde
prioritaire activiteiten. Ee n technische ondersteuning sfaciliteit zou kunnen worden
gefinancierd met de door het actieprogramma voor admin istratieve samenwerking
(ARGO) geboden steun25, die ook kan worden toegekend voor samenwerking tussen
de lidstaten inzake terugkeer.
De betere coördinatie van de versterkte operationele  samenwerking zou moeten
worden bereikt door de ontwikkeling van het informatie- en coördinatienetwerk.
Hiertoe kan daarnaast ook de oprichting van een technische ondersteuningsfaciliteit
worden overwogen.
2.3. Gemeenschappelijke minimumnormen om een efficiënt terugkeerbeleid te
waarborgen
De samenwerking tussen de lidstaten zo als hiervoor beschreven in hoofdstuk 2.2
heeft meer kans op succes indien er eensgezindheid bestaat over de voornaamste
punten. Daarom moeten op middellange te rmijn gemeenschappelijke normen worden
vastgelegd om het werk van de betrokke n diensten te vergemakkelijken en een
versterkte samenwerking tussen de lidstaten mogelijk te maken. Op lange termijnmoet op basis van dergelijke normen voorsc hriften worden vastgesteld voor passende
en gelijke behandeling van illegaal in de EU verblijvende personen tegen wiemaatregelen worden genomen om dit verblijf te beëindigen, ongeacht welke staat totde verwijdering overgaat. De Commissi e heeft dan ook de bedoeling hiervoor de
nodige initiatieven te nemen.
2.3.1. Wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten
De efficiënte uitzetting van illegaal in de EU verblijvende personen die waren
ondergedoken nadat een lidstaat  tot uitzetting had besloten en die in een andere
lidstaat worden aangehouden, is van het grootste belang voor de operationele
samenwerking inzake gedwongen terugkeer in  de EU, vooral waar er geen controles
aan de binnengrenzen zijn. Een uitzettingbes luit van de ene lidstaat zou in een andere
lidstaat moeten kunnen worden uitgevoerd  zonder dat deze daartoe een nieuw
uitzettingbesluit moet uitvaardigen. Rich tlijn 2001/40/EG betre ffende de onderlinge
erkenning van besluiten in zake de verwijdering van onderdanen van derde landen
26
onderstreept deze noodzaak, zonder evenwe l een bindend kader in te voeren.
Speciale aandacht moet worden bestee d aan de wederzijdse erkenning van
uitzettingsbesluiten betreffende personen die asiel hebben aangevraagd, omdat de
                                                
24COM(2001) 672 def.
25Zie Besluit van de Raad van 13 juni 2002, PB L 161 van 19 juni 2002, blz. 11.
26Zie PB L 149 van 2 juni 2001, blz. 34.
19lidstaten het Verdrag van Genève op verschillende manieren interpreteren en de
subsidiaire bescherming op verschillende gronden toeke nnen. Volgens de Europese
Raad van Tampere van 1999 moet op lange termijn gestreefd worden naar eengemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status. De Raad van Sevilla vanjuni 2002 heeft deze doelstelling bevestigd en deadlines gesteld voor de specifieke
richtlijnen die moeten worden aangenom en. De Commissie bevestigt dan ook haar
stapsgewijze benadering als voorgesteld  in haar mededeling van november 2000
27,
waarbij de nadruk wordt gelegd op de koppeling van wederzijdse erkenning en
harmonisatie betreffende asiel.
De totstandbrenging van een juridisch bi ndend kader voor wederzijdse erkenning van
alle maatregelen die een verblijf beëindigen, met name uitzettingsbesluiten moeten
worden geïntegreerd in een toekomstig voorstel betreffende terugkeerprocedures.
2.3.2. Uitzetting
Voor uitzetting, de afsluitende handeling bij gedwongen terugkeer, moeten
minimumnormen gelden die zowel de r echten van de betrokken personen als de
doeltreffendheid van de vermelde wa arborgen. Minimumnormen zullen ook de
operationele samenwerking tussen lidstaten vergemakkelijken tijdens de doorreis of
bij gemeenschappelijke uitzettingsoperaties.
Zolang de lidstaten verschillende asielste lsels hebben, lijkt een laatste waarborg voor
de naleving van het ve rbod op refoulement noodzakelijk om de lidstaten de
mogelijkheid te geven hun intern ationale verplichtingen na te komen indien het risico
van refoulement voordien niet is onderz ocht. Een dergelijke laatste waarborg is
deverwijzing naar de asielproce dure, inclusief een doeltreffende
beroepsmogelijkheid.
Minimumnormen moeten ook de gulden  middenweg vinden tussen het voorkomen
van misbruik door het veinzen van ziekte , en rekening houden met de werkelijke
fysieke toestand en mentale vermogens van de betrokkenen. Indien de repatriant vlak
voor het vertrek beweert aa n een lichamelijke of psychi sche aandoening te lijden,
kan dit een poging zijn om de uitzetti ng te dwarsbomen, maar het kan ook oprecht
zijn. Dit moet degelijk worden onderzocht, vooral ten aanzien van kwetsbare groepen
zoals minderjarigen en zwangere vrouwen. Minimumnormen moeten ook de
voorwaarden bevatten op grond waarvan familieleden tijdens de uitzettingsprocedure
van elkaar kunnen worden gescheiden.
De lidstaten moeten de mogelijkheid krijge n om een persoon uit te zetten in weerwil
van zijn of haar (fysiek) verweer. Het moet evenwel duidelijk zijn dat er grenzen zijnaan dwangmaatregelen. De fysieke integriteit van de repatriant tijdens de uitzetting isvan het grootste belang. Zijn of haar ps ychische toestand moet eveneens in acht
worden genomen. Dit vereist norme n betreffende de intensiteit van
dwangmaatregelen. Wat de uitzetting door de  lucht betreft, kunnen de richtsnoeren
voor uitzetting en begeleiding van de IATA/CAWG als grondslag dienen voor deontwikkeling van EU-voorschrif ten betreffende begeleid ing en het gebruik van
dwangmiddelen.
                                                
27COM (2000) 755 def.
20Met betrekking tot de  samenwerking inzake uitzettingen moet ook worden nagegaan
hoe de lidstaten hun huidige methoden voor  terugkeer naar bepaalde landen van
herkomst kunnen coördineren ingeval de  uitzetting om dwingende humanitaire
redenen betwistbaar is vanwege de plaats elijke situatie (een actueel voorbeeld is
Angola). Indien de lidstaten op dit vlak willen samenwerken, lijkt het logisch omminimumnormen te hebben voor  de beoordeling van derg elijke situaties. Deze
zouden bijvoorbeeld raadpleging van or ganisaties zoals het Hoge Commissariaat
voor de Vluchtelingen van de Verenigde Na ties of andere VN-a dministraties (bijv.
UNMIK in Kosovo) of van andere  relevante instanties kunnen inhouden.
Op het niveau van de EU zouden minimum normen moeten worden bepaald waarbij
wordt voorzien in een laatste waarborg van het verbod tot uitzetting dat moet worden
vastgelegd in een toekomstige ri chtlijn betreffende minimumnormen voor
terugkeerprocedures, waarin gemeenschappelijke richtsnoeren voor uitzetting
worden gegeven, zowel met betrekking tot de fysieke toestand en de mentale
vermogens van de repatriant als met betrekking tot zijn integriteit tijdens de
uitzettingsoperatie. Bovendien moet een beoordelingsmechanisme worden
ingevoerd, op grond waarvan de haalbaarheid van uitzetting moet worden beoordeeld
aan de hand van de plaatselijke situatie in bepaalde landen.
2.3.3. Voorwaarden voor besluiten tot verwijdering
Besluiten tot verwijdering worden op het ni veau van de lidstaten genomen, totnogtoe
overeenkomstig het nationa le recht. In richtlijn 2001/40/EG betreffende de
onderlinge erkenning van be sluiten inzake de verwijdering van onderdanen van
derde landen, die is aangenomen in mei 200128, heeft de Raad reeds voorzien in
basisnormen voor besluiten tot verwijdering. Volgens deze richtlijn wordt jegens
onderdanen van een derde land op grond van een ernstige en daadwerkelijkebedreiging van de openbare orde of van de nationale of binnenlandse veiligheid,verwijderingsbesluiten genomen in twee groepen van gevallen.
Om de idee van wederzijdse erkenning van verwijderingsbesluiten verder te
ontwikkelen, neemt de Commissie als uitgangspunt het onderscheid tussen
dwingende redenen voor verwijderingsbe sluiten op grond van buitengewoon gevaar
voor de openbare orde of de  nationale veiligheid, en a ndere geldige redenen, die
normaal aanleiding zijn voor een verwijderingsbesluit.
Bij dit onderscheid moet terdege rekening worden gehouden met de voorwaarden en
waarborgen waaraan moet zijn voldaan om het legale verblijf van bepaalde groepente beëindigen. Geprivilegieerde onderdan en van derde landen zoals langdurig
ingezeten onderdanen
29 of familieleden van burgers van de Unie mogen enkel
worden verwijderd op grond van een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de
nationale veiligheid30. Ook op onderdanen van derde landen die in een lidstaat zijn
geboren en nooit in het land va n hun nationaliteit he bben gewoond, behoren
bijzondere bepalingen van toepassing te zijn.
                                                
28Zie PB L 149 van 2 juni 2001, blz. 34.
29Zie artikel 13 van COM (2001) 127 def..
30Zie de toelichting in Zaak C-459/99, MRAX, arrest van 25 juli 2002.
21De verwijdering van vluchtelingen en va n andere personen die onder een vorm van
internationale besc herming vallen, verdient bijzonde re aandacht, omdat zij alleen
kunnen worden verwijderd overeenkomstig in ternationale verplic htingen zoals het
Verdrag van Genève van 1951 en het Eur opees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens. In het algemeen moet een besluit tot verwijdering steedsgebaseerd zijn op de individue le situatie. De mensenrech ten van de betrokkene en de
evenredigheid van de maatregel moeten  grondig worden meegewogen. Er moet
voorzien zijn in een rechtsmiddel, waar onder de mogelijkheid een opschorting van
de maatregel te vragen.
Op het niveau van de EU moeten minimu mnormen voor besluite n tot verwijdering
worden bepaald, waarin dwingende en andere redenen voor verwijdering worden
gedefinieerd, groepen die een specif ieke bescherming nodig hebben worden
geïdentificeerd en minimumwaarborgen voor beroep worden vastgelegd in het kader
van een toekomstige richtlijn betreffende minimumnormen voor
terugkeerprocedures.
2.3.4. Beëindigen van legaal verblijf
De Commissie stelt voor dat een persoon kan worden verplicht het grondgebied van
een lidstaat te verlaten vanaf het moment dat het legaal verblijf is geëindigd. Ditomvat de afwijzing van de aanvraag van een verblijfstite l (op grond van redenen van
internationale bescherming of migratie), het verlopen van een verblijfstitel of deintrekking/herroeping ervan (bijv. om redenen van openbare orde of nationale
veiligheid), maar ook het eindigen van he t illegale verblijf van iemand die in de
betrokken lidstaat nooit legaal heeft verble ven. Het legale verblijf wordt ook geacht
te zijn beëindigd wanneer het beroep tegen een besluit betreffende het verblijfsrechtop het grondgebied van een lidstaat geen  opschortende werking heeft. Al deze
personen zouden wettelijke verplicht moeten  zijn om de lidstaat onmiddellijk te
verlaten of, indien een termijn is bepaal d voor het vertrek, vóór het verstrijken van
deze termijn. Op het niveau van de EU beschouwd, zou de verplichting om te
vertrekken betrekking moeten hebben op de EU en niet enkel op een lidstaat.
Door samenwerking tussen de EU-lidstaten zou kunnen worden gewaarborgd dat
personen die in één bepaalde lidstaat geen aanspraak hebben op legaal verblijf, niet
naar een andere lidstaat vertrekken z onder dat zij daar aanspraak kunnen maken op
legale binnenkomst en lega al verblijf. Met dit doel za l de Commissie zich buigen
over de onderlinge aanpassing van de maatregelen die het illegaal verblijf beëindigen
en in de hele EU van toepassing zijn.
2.3.5. Vreemdelingenbewaring
De Commissie erkent dat he t noodzakelijk is dat de lidstaten voorzien in de
mogelijkheid van bewaring in afwachting van uitzetting. Er dient evenwel een billijkevenwicht te worden gevonden tussen de behoefte van de lidstaten aan efficiënte
procedures en de bescherming van de elementaire mensenrechten van illegaal in deEU verblijvende personen. Er moeten minimumnormen op het niveau van de Unieworden vastgesteld, die de bevoegdhede n van de betrokken autoriteiten en de
voorwaarden voor bewaring bepalen, z odat ook de operatione le samenwerking
tussen de lidstaten bij doorreis of gemeenschappelijke uitzettingsoperaties wordtvergemakkelijkt. Deze minimumnormen moeten de volgende aspecten regelen:
22/g183 Gronden voor vreemdelingenbewaring. Deze  bewaring omvat bewaring van
illegaal in de EU verblijvende pers onen met het oog op het verkrijgen van
terugkeerdocumenten of om te vermijden  dat de betrokkenen onderduiken tijdens
de verwijdering of tijdens de doorreis.
/g183 Identificatie van de groepe n van personen die over het algemeen niet of slechts
onder specifieke voorwaarden in bewaring kunnen worden gesteld:
– niet-begeleide kinderen  en jongeren onder 18;
– ouderen, vooral wanneer to ezicht vereist is;
– zwangere vrouwen, tenzij er duidelijk ge vaar is dat zij zouden onderduiken en
bewaring bij medisch advies wordt toegelaten;
– personen die aan ernstige aandoeningen lijden of psychisch ziek zijn;
– personen ten aanzien van wie onafhankelijk bewijs is geleverd dat zij in hechtenis
zijn gefolterd of mishandeld voor dat zij in de EU aankwamen;
– personen met een ernstige handicap.
/g183 Voorschriften betreffende he t uitvaardigen van een maatregel van bewaring. Deze
zouden betrekking kunnen hebben op de evenredigheid van bewaring en de
mogelijkheden van geschikte alternatieven voor bewaring , zoals meldingsplicht,
verplicht verblijf, het stellen van een borgsom en zelfs toezicht met elektronischemiddelen.
/g183 Voorschriften inzake rechterlijke toetsing. Een gerechtelijke instantie moet
bevoegd zijn voor het uitvaardigen of he rzien van de maatregel tot bewaring.
/g183 Maximale duur van de bewari ng in afwachting van uitzetting. Hoewel beperking
van de duur inherent is aan de bewaring sgronden (bijv. identif icatie of vermijden
dat de betrokkene onderduikt), meent de Commissie dat het noodzakelijk is een
absolute maximumduur op te leggen en  te voorzien in bindende termijnen voor
gerechtelijke toetsing van het voortzetten van de bewaring.
/g183 Voorschriften betreffende het regime van de vreem delingenbewaring, met name
met betrekking tot norme n voor accommodatie, maar ook met betrekking tot
rechtsbijstand, om de mens elijke behandeling in alle bewaringsaccomodaties in de
lidstaten te waarborgen. De Commissie is  van oordeel dat, wat de accommodatie
betreft, repatrianten zoveel moge lijk moeten worden afgezonderd van
gedetineerden om criminalisering te vermijden.
Op het niveau van de EU mo eten minimumnormen betreffende
vreemdelingenbewaring worden vastgele gd, waarin de bevoegdheden van de
betrokken autoriteiten en  de voorwaarden voor detentie worden bepaald in het kader
van een toekomstige richtlijn betreffende minimumnormen voor
terugkeerprocedures.
232.3.6. Bewijs van vertrek en wedertoelating
Zoals reeds aangegeven in het groenboek, is een duidelijk bewijs van vertrek
belangrijk, met name in gevallen van zelfstandige te rugkeer, om duurzame terugkeer
te garanderen en om personen die ze lfstandig terugkeren een preferentiële
behandeling te kunnen geven, da t wil zeggen, te voorkomen dat deze personen later
niet opnieuw legaal de Unie kunnen binne nkomen omdat een bewijs van hun eerdere
zelfstandige vertrek ontbreekt. Als mo gelijke optie zouden repatrianten kunnen
worden gestimuleerd om zich in het land van herkomst persoonlijk te melden bij een
consulaire post van een lidstaat. Indien va n toepassing zou het bewijs van vertrek
ook kunnen worden afgegeven door een betr ouwbare organisatie  die betrokken is
geweest bij de terugkeer.
Uitgaande van het beginsel dat in de eerst e plaats wordt gestreefd naar zelfstandige
terugkeer, moeten de juridische gevolgen van zelfstandige of gedwongen terugkeer
voor een later verzoek om wedertoelating worden beoordeeld. Een toekomstig visum
om de EU opnieuw binnen te komen, moet  niet meer uisluitend op grond van een
eerder illegaal verblijf kunnen worden geweig erd, indien de betrokkene zelfstandig is
teruggekeerd. Anderzijds zouden beperkinge n kunnen worden opgelegd ingeval van
gedwongen terugkeer.
Gemeenschappelijke definities zijn nodig voor  het bepalen van de omstandigheden
waarin een nieuwe visumaanvraag of verblijfstitel uitgesloten is. De in artikel 96 van
de Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen bedoelde SIS-
signaleringslijst van personen aan wie de toegang wordt geweigerd, of een
toekomstig Europees informatiesystee m voor visa zou voor dit doel kunnen worden
gebruikt.
2.4. Elementen voor geïntegreerde terugkeerprogramma's
Tijdens het laatste decennium heeft de in ternationale gemeenschap in het algemeen
reeds verschillende schema's voor teru gkeerprogramma's en modellen voor de
uitvoering ervan ontwikkeld. In  essentie zijn er twee soorten terugkeerprocessen: de
volledig vrijwillige terugkeer waarbij de betr okkene uit eigen vrije  wil beslist terug
te keren en hierbij geholpen wordt, en de situaties waarbij overheidsinstanties totterugkeer verplichten, met inachtneming van het internationaal recht en demensenrechten van de betrokkenen. Er is ook een tussensituatie, waarin de
betrokkene de verplichting om  terug te keren aanvaardt, en daarnaast ook de bijstand
van de autoriteiten accepteert.
Op dit gebied zijn internationale orga nisaties bijzonder actie f geweest, voor alle
soorten terugkeer: zij hebben zowel door  de Europese Gemeenschap als door de
nationale autoriteiten gefinancierde pr ojecten beheerd, met wisselend succes,
afhankelijk van de omstandigheden. Over het algemeen is uit de ervaring van deCommissie vanaf de gemeenschappelijke optredens in het kader van de "derde pijler"van het Verdrag van Maastricht van 1997 tot 1999
31 die de oprichting van het
Europees Vluchtelingenfonds in 200032 voorafgingen, gebleken dat succesvolle
terugkeerprojecten alle of de meeste van de volgende elementen vereisen: aan de
                                                
31Begrotingsonderdelen B7-6008 en B5-803.
32Besluit van 28 september 2000 (2000/596/EG) van de Raad, PB L 252, blz. 12.
24terugkeer voorafgaande adviesverlening en  begeleiding, bijstand bij opleiding en
tewerkstelling, bijstand bij reizen naar en/of hervestiging in het land vanherkomst/huisvesting, advies en begeleid ing na de terugkeer. Bovendien moet de
uitvoerende instantie voldoende  contacten hebben met de autoriteiten en de niet-
gouvernementele instanties in het land va n herkomst, alsmede de nodige faciliteiten
ter plaatse (bijvoorbeeld personeel dat, min stens tijdelijk, ter plaatse aanwezig is en
de plaatselijke talen beheerst) en de nodige  vaardigheden om, indien toepasselijk,
repatrianten te selecteren di e kans hebben om te slagen  nadat zij zijn teruggekeerd.
Uit een analyse van met terugkeer verba nd houdende projecten die voor financiering
door al deze instrumenten zijn aanvaard, blijkt dat dergelijke projecten hoofdzakelijk
in een beperkt aantal lidstaten geconc entreerd zijn. Dit houdt verband met de
omstandigheden in de lidstaten, zowel wat betreft het aantal potentiële repatriantenals wat betreft de behoefte aan fi nanciering voor andere zaken, zoals
opvangmogelijkheden of in tegratieprogramma's.
Tegen deze factoren moeten de kosten en baten van terugkeerprogramma's worden
afgewogen. Sommige projecten (bijvoorbeeld die betreffende de in Europa wonende
Somaliërs) kunnen per persoon zeer duur z ijn. Bovendien zijn er factoren die
eigenlijk niet kwantificeerbaar zijn, zoals de kans dat repatria nten proberen terug te
komen naar het gastland. Of een persoon na  terugkeer naar het land van herkomst,
daar zal blijven, hangt af van een aantal factoren, zoals de wettelijke status in hetgastland en de afgifte van reisdocumenten die hernieuwde immigratie mogelijkmaken, de economische en familiale omstandigheden enz.
Potentiële repatrianten moeten zo snel mogelijk informatie krijgen over de
mogelijkheden van vrijwillige terugkeer naar het land van herkomst. Het moetdaarbij gaan om informatie over teru gkeerprogramma's, de  mogelijkheden van
beroepsopleiding en dergelijke, de situa tie in het land waarna ar de betrokkene zou
terugkeren en de mogelijkheden om een  nieuw leven op te bouwen. Er kan een
beroepsopleiding of een andere opleidi ng worden aangeboden die nuttig zou kunnen
zijn in het land van terugkeer, vóór de te rugkeer dan wel in he t land van terugkeer.
Hulp en begeleiding moeten in alle fasen van het terugkeerproces wordenaangeboden, te beginnen bij het begin van het verblijf in de lidstaat tot enige tijd nade aankomst in het land van bestemming, om een duurzame  terugkeer te waarborgen.
Algemeen gesteld moeten stimulansen word en onderzocht die potentiële repatrianten
ertoe aanzetten vrijwillig ter ug te keren. Om deze rede n heeft de Commissie opdracht
gegeven voor een studie over stimulansen to t terugkeer, die tegen het einde van het
jaar ter beschikking zal zijn. Op basis van deze studie moeten verdere stappen
worden overwogen om voldoende stimulansen voor terugkeer te creëren.
De algemene conclusie die uit vroege re ervaringen met het beheer van
terugkeerprogramma's moet worden getrokken, is dat deze flexibel moeten zijn wat
betreft timing en beheer, om te kunnen inspelen op de fe itelijke omstandigheden. Dit
vereist een meer samenhangend gebruik va n gemeenschapsprogramma's en nationale
programma's, op basis van duidelijke beleidsrichtsnoeren.
Naast de gemeenschappelijke optrede ns van 1997 tot 1999 en het Europees
Vluchtelingenfonds heeft de Co mmissie ook gebruik gemaakt van
begrotingsonderdeel B7-667 (waarvoor eind 2002 een rechtsgrond zal wordenvoorgesteld) met betrekking  tot de activiteiten van de  werkgroep op hoog niveau
inzake immigratie en asie l voor met terugkeer verb and houdende kwesties. De
Commissie zal binnenkort starten met een evaluatie van de toekomst van het
25Europees Vluchtelingenfonds, waarvan een  van de belangrijkste onderdelen de
vrijwillige terugkeer is. Gelet op de eisen van de Europese Raad van Sevilla33 zal de
Commissie zich moeten bezinnen over de optimale terugkeermechanismen, zowel opfinancieel vlak als op het vlak van de coördinatie. De Commissi e zal bij het begin
van de herfst 2002 verslag uitbrengen bij de  Raad over de begrotingsaspecten van de
conclusies van de Europese Raad.
Een regeling van financiële  steun voor terugkeer zou zelfstandige terugkeer,
gedwongen terugkeer en steun voor de terugkeer van illegale migranten indoorreislanden moeten dekken.
Het onderdeel zelfstandige terugkeer in een  financiële steunr egeling voor terugkeer
moet gericht zijn op terugkeer en reïntegratie van zowel illegaal als legaal in de EUverblijvende personen, indien zij wensen terug te keren en het in het openbaar belangis om dit te steunen. Er  kan financiële hulp word en verleend voor individuele
reiskosten, transport van persoonlijke goed eren, de eerste onkosten na terugkeer en
een beperkte opstartsteun.
Het tweede onderdeel van een financiëlesteunr egeling voor terugkeer – strikt beperkt
tot illegaal in de EU verblijvende pe rsonen -- zou de fi nanciële steun voor
terugkeermaatregelen zijn. Dit onderdeel zou erin bestaan dat de noodzaak van
solidariteit en lastenve rdeling tussen de lidstaten wo rdt benadrukt, bijvoorbeeld met
betrekking tot de re iskosten van repatrianten en begeleiders.
Het derde onderdeel van een financiële st eunregeling voor terugkeer zou zich vooral
richten op het onderscheppen van illegale migranten. Aan derde landen kan steun
worden verleend bij het doen terugkeren  van onwettige migranten voorzover deze
niet voldoen aan de voorwaarden voor bi nnenkomst in het be trokken land, zij geen
behoefte hebben aan interna tionale bescherming en zij op doorreis zijn met de
bedoeling om op illegale wijze de EU binnen te komen.
De EU moet haar eigen benaderingswijz e voor geïntegreerde terugkeerprogramma's
ontwikkelen. Dergelijke programma's moeten alle fasen van het terugkeerproces
beslaan, te beginnen met de fase vóór het vertrek, de terugkeer als zodanig, en de
ontvangst en reïntegratie in het land van terugkeer.
Geïntegreerde terugkeerprogramma's moeten afgestemd worden op specifieke
landen, om voldoende rekening  te kunnen houden met de specifieke situatie, het
aantal gevallen en de behoeften van het land.
Verder moet een financieel instrument  in overweging worden genomen, dat de
zelfstandige en gedwongen terugkeer ka n dekken en steun voor de terugkeer van
onwettige migranten in doorreislanden kan verlenen. De Commissie zal hier
binnenkort op terugkomen, wanne er zij het verslag over de  financiële instrumenten
op het gebied van immigratie en asiel uitbrengt.
                                                
33Zie conclusie nr. 33.
262.5. Intensivering van de sa menwerking met derde landen
Met het oog op een betere c oördinatie en meer complementariteit en samenhang van
het externe beleid van de Unie, moet de samenwerking tussen de  EU en derde landen
verder worden geïntensiveerd, al naar ge lang het geval, in de context van de
opstelling of herziening van de nationale strategiedocumenten en de regionalestrategiedocumenten, een taak van de Commi ssie die zij in nauwe samenwerking met
de lidstaten vervult. Daarnaast moet  altijd rekening worden gehouden met de
specifieke situatie van de kandidaat-landen, waarvoor gebr uik moet worden gemaakt
van de mechanismen van de Associatie-overeenkomsten.
2.5.1. Meer administratieve samenwerking
De intensivering van de samenwerking met derde landen inzake terugkeer zou starten
met een versterking van de administratieve samenwerking. Indien van toepassing zou
de EU steun kunnen bieden bij het opbouwen  van de institutione le capaciteit voor de
ontvangst en reïntegratie van repatrianten. Ook tec hnische samenwerking kan
worden nagestreefd. In principe moeten alle reïntegratiemaatregelen in overwegingworden genomen die de duurzaamheid van de terugkeer helpen waarborgen, zoalsbijvoorbeeld bijstand op het vlak van behui zing of voor de reïntegratie in de
arbeidsmarkt, met inbegrip van beroeps opleiding. Ten slotte moet het aspect
terugkeer deel uitmaken van de algemene  politieke dialoog me t het betrokken land
inzake met migratie ve rband houdende kwesties.
De EU moet streven naar meer administratieve samenwerking met derde landen in
alle stadia en niveaus van het terugkeerproces.
2.5.2. Communautaire overnameovereenkomsten
De Europese Raad van Sevilla heeft er ook toe opgeroepen
overnameovereenkomsten waarover reeds onde rhandeld wordt, sneller te sluiten.
Zoals reeds gesteld in het groenbo ek, zal de Commissie dan ook verdere
inspanningen doen om de lopende onder handelingen voort te ze tten teneinde deze
tijdig en voor zover mogelijk overeenkomstig de haar opgelegdeonderhandelingsrichtsnoeren af te ronde n. Hiertoe zal een ruimere politieke en
diplomatieke ondersteuning va nuit de lidstaten nodig zijn dan deze totnogtoe hebben
willen bieden. Uit het zeer  verschillende verloop van de onderhandelingen met de
eerste zeven landen kan echter al een be langrijke conclusie worden getrokken.
Omdat overnameovereenkomsten hoofdzakelijk  in het belang van de Gemeenschap
zijn, zijn derde landen zeer terughoudend om deze overeenkomsten te aanvaarden.
Het succes bij het sluiten hangt dan ook st erk af van de positieve stimulansen (het
"wisselgeld") waarover de Commissie be schikt. In dit verband moet worden
opgemerkt dat de Commissie op het gebied van JBZ weinig te bieden heeft. Met
name versoepeling of vrijste lling van de visumplicht is slechts in uitzonderlijke
gevallen mogelijk (bijv. Hongkong, Macau); in de meeste gevallen is dat niet zo. Hetis dan ook van essentieel bela ng dat meer aandacht wordt besteed aan de vraag welke
andere stimulansen, niet enkel op het gebied van JBZ maar op allegemeenschapsgebieden (bijv. handelsuitbre iding, technische/financiële bijstand,
aanvullende ontwikkelingssteun, enz.) als wederdienst aan de betrokken landen
zouden kunnen worden geboden. Hoewel de Eu ropese Raad van Se villa nogmaals de
wil van de EU heeft benadrukt om, binnen de perken van de financiële
vooruitzichten, gepaste technische en fina nciële bijstand te verlenen, werd geen
27bevredigend antwoord gegeven op de vraag hoe moet worden omgegaan met landen
die, ondanks dit aanbod, niet geïntere sseerd zijn in het sluiten van een
overnameovereenkomst.
De Commissie zal zich daarom verder beraden over stimulansen of compensaties in
de context van overnameovereenkomsten, in  het bijzonder door na te gaan of er
mogelijkheden zijn voor meer complement ariteit met andere be leidsdomeinen, met
inbegrip van politieke en diplomatieke maatregelen van de lidstaten, om bij te dragen
tot de realisatie van de communautaire doelstellingen op het vlak van terugkeer en
overname.
2.5.3. Regelingen en overeenkomsten met andere derde landen inzake doorreis en toelating
Indien een rechtstreekse terugkeer naar het land van herkomst niet mogelijk of niet
de beste oplossing is, moeten andere mogelijkheden van same nwerking met derde
landen worden onderzocht. Vooral bij prak tische belemmeringen, zoals ingewikkelde
of ontbrekende verbindingen met he t land van herkomst, kunnen potentiële
doorreislanden worden benaderd met een verzoek om steun voor de – vrijwillige of
onvrijwillige – doorreis van repatr ianten over hun grondgebied.
In elke overnameovereenkomst van de  Gemeenschap moeten systematisch
bepalingen inzake doorreis worden opge nomen en bij gebrek aan dergelijke
overeenkomsten moet, indien van toepassi ng, gestreefd worden naar afzonderlijke
doorreisovereenkomsten.
3. C ONCLUSIES
Op basis van het mandaat van de Europese Raad van Sevilla van 21 en 22 juni
schetst de Commissie hierbij de essentiële aspecten van een actieprogramma inzaketerugkeer, en verzoekt zij de Raad dit pr ogramma vóór het einde van het jaar goed te
keuren.
De Commissie heeft een aantal acties be schreven, met name op het gebied van
operationele samenwerking, die een gr otere betrokkenheid van de uitvoerende
instanties van de lidstaten vereisen en die op korte tijd zouden kunnen worden
gerealiseerd. Daarnaast is voor een comm unautair actieprogramma  inzake terugkeer
een visie vereist op grond waarvan een pa kket maatregelen op middellange termijn
op het niveau van de EU kan worden same ngesteld. Dit zou een grotere operationele
samenwerking op basis van gemeenschappelijke coördina tie en – waar noodzakelijk
– aanpassing van de wetgeving moeten omvatten.
De Raad wordt verzocht om het terugkeer programma vóór het ei nde van dit jaar te
bekrachtigen, overeenkomstig het mandaat van de Europese Raad van Sevilla.
28BIJLAGE – Definities
Begrip Definitie
Vertrek en uitzetting De terugkeer naar het land van herkomst, het land van doorreis of een ander derde
land, met inbegrip van de voorbereiding en de tenuitvoerlegging daarvan. Terugkeerkan zelfstandig of gedwongen plaatsvinden.
Illegaal in de EuropeseUnie verblijvendepersoonIedere persoon die niet of niet meer voldoet aan de voorwaarden voor aanwezigheid of
verblijf op het grondgebied de lidstaat van de Europese Unie.
Illegaalbinnengekomen
persoonIedere persoon die niet voldoet aan de voorwaarden voor toegang tot het grondgebied
van de lidstaat van de Europese Unie.
Zelfstandig vertrek Begeleid of onafhankelijk vertrek naar het land van herkomst, het land van doorreis of
een ander derde land, op basis van een beslissing van degene die terugkeert
Gedwongen vertrek Verplicht vertrek naar het land van herkomst, het land van doorreis of een ander derde
land, op basis van een administratief of rechterlijk besluit
Overname Handeling waarbij een staat een persoon (eigen onderdaan, onderdaan van een derde
land of een statenloze) opnieuw toelaat nadat deze zich illegaal toegang heeft
verschaft, aanwezig is geweest of heeft verbleven in een andere staat.
Overname-overeenkomstOvereenkomst waarin de wederzijdse verplichtingen van de overeenkomstsluitende
partijen, alsmede gedetailleerde administ ratieve en operationele procedures zijn
vastgelegd ter vergemakkelijking van de terugkeer of de doorreis van personen die niet
of niet meer voldoen aan de voorwaarden voor toegang, aanwezigheid of verblijf in
staat die om overname verzoekt.
verwijdering Administratieve of rechterlijke handeling waarbij – indien van toepassing – de
toegangsverschaffing, de aanwezigheid of het verblijf illegaal worden verklaard of eeneinde wordt gemaakt aan een tot dan toe rechtmatig verblijf, b.v. in geval van strafbarefeiten
Bevel tot verwijdering Administratieve of rechterlijke beslissing die de rechtsgrond vormt voor de uitzetting
Vreemdelingen-bewaringUitvoeringsmaatregel waarbij de betrokkene met het oog op terugkeer in een gesloten
accommodatie wordt geplaatst.
Maatregel vanbewaringAdministratieve of rechterlijke beslissing die de rechtsgrond vormt voor de
vreemdelingenbewaring
Uitzetting Uitvoeringsmaatregel, waarbij de betrokkene fysiek het land wordt uitgezet.
Bevel tot uitzetting Administratieve of rechterlijke beslissing die de rechtsgrond vormt voor de
verwijdering (in sommige rechtsstelsels synoniem met bevel tot verwijdering).
Wedertoelating Toelating van een onderdaan van een de rde land of een statenloze tot het grondgebied
van de lidstaten van de Europese Unie na een eerder vertrek.
Weigering Ontzegging van toegang tot een staat
Doorreis Passage door een land tijdens de reis van het land van vertrek naar het land van
bestemming .