[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 19.11.2008

COM(2008) 767 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Een EU-strategie voor een betere ontmanteling van schepen

{SEC(2008) 2846}

{SEC(2008) 2847}

1. INLEIDING

Op 22 mei 2007 keurde de Commissie haar groenboek betreffende een betere ontmanteling van schepen[1] goed. Daarin werden een aantal maatregelen voorgesteld die de EU zou kunnen nemen om ervoor te zorgen dat het slopen van afgedankte schepen wereldwijd op een veilige en milieuhygiënisch verantwoorde manier gebeurt. Het groenboek werd gevolgd door een openbare raadpleging waarbij de Europese instellingen, de lidstaten, de betrokkenen actoren en het grote publiek werden uitgenodigd opmerkingen te formuleren. Talrijke instellingen en belanghebbenden van binnen en buiten de EU namen deze gelegenheid te baat om hun visie te kenbaar te maken. Op 21 mei 2008 heeft het Europees Parlement een resolutie aangenomen waarin de Commissie en de lidstaten worden opgeroepen dringend een aantal maatregelen te nemen met betrekking tot de ontmanteling van schepen[2].

Deze mededeling bouwt voort op de resultaten van de openbare raadpleging, op de vooruitgang die reeds is geboekt in de onderhandelingen over het International Verdrag inzake scheepsrecycling en op de resultaten van recent onderzoek, zoals de studie van de Commissie "Ship dismantling and pre-cleaning of ships" (ontmanteling en voorafgaande reiniging van schepen)[3]. Deze tekst gaat vergezeld van een effectbeoordeling waarin de ecologische, sociale en economische gevolgen van de voorgestelde maatregelen worden onderzocht[4] en sluit aan bij de verbintenissen die de Commissie is aangegaan in het kader van het Actieplan voor een geïntegreerd maritiem beleid voor de Unie[5].

Ten opzichte van de situatie in 2006, naar aanleiding waarvan de Commissie heeft besloten een strategie voor de ontmanteling van schepen te ontwikkelen, hebben zich een aantal positieve ontwikkelingen voorgedaan. Binnen de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) is aanzienlijke vooruitgang geboekt in het proces om op wereldschaal een bindende regeling voor scheepsrecycling vast te stellen. In Europa en Azië zijn er inmiddels meer werven waar schepen op een correcte of ten minste betere manier kunnen worden ontmanteld. Belangrijk is echter dan het publieke bewustzijn van dit probleem is toegenomen en dat wordt aangedrongen op een snelle oplossing. Ondanks de geboekte vooruitgang komt de grote meerderheid van de afgedankte schepen nog steeds terecht op sloopwerven zonder aangepaste infrastructuur om werknemers te beschermen tegen gezondheidsrisico’s of om milieuverontreiniging tegen te gaan.

2. DE BELANGRIJKSTE UITDAGINGEN OP WEG NAAR EEN VEILIGE EN MILIEUHYGIËNISCH VERANTWOORDE ONTMANTELING VAN SCHEPEN

2.1 Slopen in slechte omstandigheden levert de meeste winst op

Zoals aangetoond in het Groenboek van mei 2007 wordt de ontmanteling van schepen in de eerste plaats aangestuurd door marktfactoren zoals de vervoertarieven, de schrootprijs en de kosten voor de instandhouding van een verouderde vloot, op basis waarvan wordt bepaald wanneer een schip wordt gesloopt. De keuze voor een slooplocatie wordt vooral ingegeven door de metaalprijs die een werf aan de eigenaar van het schip of de makelaar die als tussenpersoon optreedt, kan bieden. Die prijs wordt op zijn beurt bepaald door de vraag naar gerecycleerd staal in de betrokken regio en door de recyclingkosten.

De kosten voor de recycling van een schip worden sterk beïnvloed door de loonkosten en de kosten van infrastructuur voor de bescherming van werknemers en milieu. Voorts kan voor het staal een hogere prijs worden betaald wanneer het staal "koud", zonder energie-intensieve en derhalve dure hersmelting in elektrische ovens, wordt gerecycleerd.

Van alle grote afgedankte schepen die sinds 2004 op wereldschaal werden gesloopt, is meer dan 80% (uitgedrukt in tonnage) gesloopt in India, Bangladesh en Pakistan. In die landen wordt de strandingmethode gebruikt: de schepen worden – meestal op eigen kracht – tot op de zandstranden gevaren en daarna gesloopt zonder zware machines, met de romp van het schip zelf als enige bescherming. Landen zoals China, Turkije en een aantal EU-lidstaten, waar schepen worden ontmanteld in droogdokken, aan een pier of op een scheepshelling, bezitten slechts een klein marktaandeel.

Bij de exploitanten in Zuid-Azië werken talrijke ongeschoolde arbeiders, die er een uiterst laag loon van ongeveer 1 dollar per dag verdienen. De sloopbedrijven investeren er nauwelijks in permanente infrastructuur of machines. Van de drie genoemde landen heeft alleen India de jongste twee à drie jaar geïnvesteerd in centrale infrastructuur voor afvalverwerking, de opleiding van werknemers en gezondheidszorg. De hoogste prijs voor staalschroot in de eerste maanden van 2008 – ongeveer 700 dollar per ton voor gemiddelde kwaliteit – werd betaald door exploitanten uit Bangladesh, waar de normen inzake bescherming van werknemers en milieu het laagst liggen en het meeste staal niet in een warmwalserij wordt verwerkt. Eigenaars van schepen worden hierdoor sterk aangemoedigd te opteren voor sloopwerven waar lage ecologische en sociale normen worden gehanteerd.

2.2 Slechte toepassing van de regelgeving inzake de overbrenging van afvalstoffen

Het Verdrag van Bazel inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan van 1989 voorziet in een wereldwijd systeem van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming voor de overbrenging van afvalstoffen tussen landen. In 1995 is een amendement aangenomen, dat echter nog niet in werking is getreden, dat de uitvoer van gevaarlijke afval uit EU- en OESO-lidstaten naar niet-OESO-lidstaten verbiedt. De EU heeft het Verdrag van Bazel en het amendement betreffende het uitvoerverbod omgezet in communautaire wetgeving en verbiedt sinds 1998 de uitvoer van gevaarlijke afvalstoffen uit de Gemeenschap naar niet-OESO-landen. Het uitvoerverbod is opgenomen in de artikelen 34 en 36 van Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen[6].

Hoewel de wetgeving betreffende de overbrenging van afvalstoffen ook van toepassing is op schepen en er op grond van het Verdrag van Bazel reeds is geoordeeld dat schepen vanaf een bepaald moment afval kunnen worden als bedoeld in artikel 2 van dat Verdrag, worden ze op grond van andere internationale regels nog steeds als schepen beschouwd. De "verwijdering", een essentieel begrip in de afvalregelgeving van de EU, betekent vaak hetzelfde als de beslissing van een eigenaar – bijvoorbeeld in een sloopcontract – om een schip naar een sloopwerf te brengen. Aangezien bijna alle schepen grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen, zoals olie, oliehoudend slik, asbest, glaswol, PCB's, TBT en zware metalen bevatten, onder meer in verf, moeten voor de sloopt bestemde schepen als gevaarlijk afval worden beschouwd.

Deze juridische interpretatie is bevestigd door een aantal uitspraken van rechtbanken in de lidstaten: de Franse Conseil d'Etat in de zaak Clémenceau en de Nederlandse Raad van State in de zaken Sandrien en Otapan[7]. De regels inzake de overbrenging van afvalstoffen worden echter zelden toegepast op schepen die naar een sloopwerf worden gebracht. Op Turkije na, staan de meeste recyclinglanden weigerachtig tegenover de toepassing van de procedure van het Verdrag van Bazel die voorziet in kennisgeving en toestemming voor de invoer van sloopschepen. Het in de EG-verordening inzake de overbrenging van afvalstoffen vastgestelde uitvoerverbod is moeilijk toe te passen wanneer een schip pas buiten de Europese wateren afval wordt. Recente gevallen hebben aangetoond dat er onzekerheid bestaat bij de autoriteiten van sommige lidstaten over wanneer en hoe de regelgeving inzake de overbrenging van afvalstoffen moet worden toegepast op schepen die vermoedelijk voor de sloop zijn bestemd.

2.3 Een schommelende markt en toekomstige risico's

Het aantal en de tonnage van de schepen die in de periode 2004-2007 voor recycling zijn aangeboden, lagen aanzienlijk lager dan enkele jaren eerder was voorspeld. Terwijl de gerecycleerde tonnage in de periode 1993-2003 opliep tot 10 miljoen brutoton per jaar, bedroeg het jaarlijks volume in de jaren na 2005 nooit meer dan 5 miljoen brutoton. Tegelijk is de gemiddelde leeftijd van een ontmanteld schip gestegen van minder dan 27 jaar in de jaren 1990 tot meer dan 32 jaar in 2006. Deze ontwikkelingen zijn het gevolg van de onverwachte groei van het vrachtvervoer door de economische boom in Azië.

De stijgende vraag heeft de jongste jaren ook voor een boom in de scheepsbouw gezorgd. De precieze gevolgen zijn moeilijk te voorspellen, maar het is erg waarschijnlijk dat het groeiende aantal oudere schepen binnen enkele jaren tot een opleving van de sloopactiviteiten zal leiden.

Olietankers brengen specifieke risico's mee. Door de internationale en Europese regelgeving met betrekking tot de afschrijving van enkelwandige tankers worden twee slooppieken verwacht in de jaren 2010 en 2015. Momenteel wordt het aantal enkelwandige tankers wereldwijd op ongeveer 800 geraamd. Het is echter onzeker in hoeverre die tankers onmiddellijk zullen moeten worden ontmanteld aangezien een groot aantal daarvan kan worden omgebouwd tot dubbelwandige tankers of kan worden gebruikt voor vervoer van andere producten of als opslagruimte.

3. DE INTERNATIONALE SITUATIE

DE IMO HOOPT HAAR VOORBEREIDENDE WERKZAAMHEDEN VOOR EEN INTERNATIONAAL VERDRAG BETREFFENDE EEN VEILIGE EN MILIEUHYGIËNISCH VERANTWOORDE RECYCLING VAN SCHEPEN IN OKTOBER 2008 af te ronden. De Commissie en de EU-lidstaten nemen actief deel aan de onderhandelingen over dit verdrag, dat tijdens een diplomatieke conferentie in mei 2009 zou moeten worden aangenomen. Over het ratificatieproces voor de inwerkingtreding van het verdrag wordt nog onderhandeld. Aanvullende richtsnoeren inzake de certificering van schepen en de exploitatie van scheepsrecyclingwerven moeten in juli 2009 worden vastgesteld door de IMO-Commissie voor de bescherming van het mariene milieu (MEPC).

Het ontwerpverdrag inzake scheepsrecycling is, net als andere IMO-instrumenten, niet van toepassing op schepen van minder dan 500 BT, oorlogsschepen, marinehulpschepen of schepen die eigendom zijn van de staat of uitsluitend voor overheidsopdrachten en niet-commerciële doeleinden worden gebruikt. Ook schepen voor binnenlands vervoer, die gedurende hun hele levensduur de wateren van de vlagstaat niet verlaten, vallen niet onder het verdrag. In het verdrag is wel bepaald dat het voor deze schepen naar de geest moet worden nageleefd.

Doel van dit verdrag is een algemeen controle- en handhavingssysteem op te zetten van bouw tot sloop, met name door toezicht op en certificering van schepen en de invoering van vergunningen voor scheepsrecyclingbedrijven. Er worden beperkingen opgelegd aan het gebruik van gevaarlijke stoffen bij de bouw van schepen en de gevaarlijkste stoffen moeten zelfs worden verwijderd uit schepen die nog in de vaart zijn.

In het huidige ontwerp zijn bepaalde eisen opgenomen inzake veiligheid en milieubescherming in scheepsrecyclingbedrijven, maar wordt stranding als sloopmethode niet expliciet verboden. Over de tenuitvoerleggings- en handhavingsmechanismen wordt nog onderhandeld, maar de optie om een verplichte audit van recyclingbedrijven door een derde instantie voor te schrijven is door een aantal IMO-partijen verworpen. De beslissing of voor de start van elke recyclingoperatie al dan niet de voorafgaande toestemming van de bevoegde autoriteiten is vereist, wordt wellicht opgenomen als optionele clausule voor de afzonderlijke recyclinglanden.

In het kader van het Verdrag van Bazel is de belangrijkste vraag of het voorgestelde IMO-verdrag inzake scheepsrecycling eenzelfde controle- en handhavingsniveau zal waarborgen als het Verdrag van Bazel. De Commissie en de lidstaten dringen er binnen de IMO en in het kader van het verdrag op aan dat een evenwaardig controleniveau wordt gewaarborgd. Dit zou een voorwaarde kunnen zijn om schepen die onder de nieuwe internationale regelgeving vallen uit de werkingssfeer van het Verdrag van Bazel te halen.

4. DOELSTELLINGEN VAN EU-MAATREGELEN

De algemene doelstelling van de EU-strategie voor een betere ontmanteling van schepen is ervoor te zorgen dat schepen die een nauwe band hebben met de EU, vlag of eigendom, overeenkomstig het ontwerpverdrag inzake scheepsrecycling wereldwijd uitsluitend in veilige en milieuhygiënisch verantwoorde installaties worden ontmanteld.

De specifieke doelstellingen zijn: overeenkomstig de EG-verordening inzake de overbrenging van afvalstoffen, voorkomen dat gevaarlijke afgedankte schepen uit de EU naar ontwikkelingslanden worden gebracht en, in het bijzonder in Zuid-Azië, de negatieve effecten van scheepsontmanteling op de menselijke gezondheid en het milieu aanzienlijk en blijvend terugdringen, zonder onnodige economische belemmeringen op te werpen.

Om dit te bereiken, kunnen de volgende operationele doelstellingen worden vermeld:

- de nodige stimulansen en richtsnoeren bieden voor de toepassing van de EG-regelgeving inzake de overbrenging van afval op afgedankte schepen;

- streven naar een snelle en daadwerkelijke omzetting in de EU van het aangekondigde internationale verdrag inzake scheepsrecycling;

- onderzoeken in hoeverre het verdrag inzake scheepsrecycling moet worden aangevuld met extra maatregelen om de negatieve effecten van scheepsontmanteling die niet onder het verdrag valt, tegen te gaan en de praktische doelmatigheid daarvan onder de aandacht te brengen.

5. ACTIETERREINEN EN INSTRUMENTEN

5.1. Snelle tenuitvoerlegging van het aangekondigde verdrag inzake scheepsrecycling

In afwachting van de slotonderhandelingen met het oog op de ondertekening van het verdrag inzake scheepsrecycling in mei 2009 en gelet op het feit dat het mechanisme voor inwerkingtreding nog niet is vastgesteld, blijft het vooralsnog onzeker wanneer het Verdrag bindend zal worden volgens het internationaal recht. Deze ervaring leert dat er verschillende jaren kunnen verlopen tussen de goedkeuring en de inwerkingtreding van een dergelijk verdrag. Dit betekent dat de nieuwe regeling voor scheepsrecycling rond 2015 van toepassing zou kunnen worden. Aangezien in het ontwerpverdrag afzonderlijke termijnen zijn opgenomen voor de naleving van de verschillende eisen – bijvoorbeeld uiterlijk vijf jaar na de inwerkingtreding, of voorafgaand aan de recycling indien die eerder plaatsvindt dan de inventarisatie van de gevaarlijke stoffen in bestaande schepen (in tegenstelling tot nieuwe schepen) – zal het wellicht zelfs nog langer duren voordat deze internationale regeling helemaal van kracht is.

Of de EU al dan niet maatregelen neemt kan een belangrijke invloed hebben op het ratificatieproces en de doelmatigheid van het verdrag in de praktijk. Indien de EU geen maatregelen neemt, kan dit door de internationale gemeenschap worden geïnterpreteerd als een signaal dat dit geen prioriteit geniet en dreigt de ratificatie door de lidstaten en derde landen nog langer te duren. Wanneer de EU daarentegen wel maatregelen neemt overeenkomstig de bepalingen van het verdrag inzake scheepsrecycling krijgt dit op internationaal niveau extra gewicht en kan de inwerkingtreding van het verdrag worden versneld. Ervaringen met IMO-verdragen zoals MARPOL[8] en AFS[9] hebben aangetoond dat derde landen een internationale overeenkomst vaak ratificeren en ten uitvoer leggen nadat de EU de regels daarvan bindend heeft gemaakt voor alle schepen in Europese wateren.

Om zo snel mogelijk een einde te maken aan de huidige wantoestand, is het essentieel dat belangrijke elementen van het geplande verdrag inzake scheepsrecycling, zoals het toezicht en de certificaten voor de inventaris van gevaarlijke stoffen aan boord van schepen en betreffende de voorbereiding van het schip voor recycling, de belangrijkste normen voor scheepsrecyclingbedrijven en de regels inzake verslaglegging en kennisgeving, zo snel mogelijk na de goedkeuring van het verdrag worden ingevoerd. De eisen met betrekking tot schepen moeten van toepassing zijn op alle schepen die de EU-wateren binnenvaren zodat schepen onder de vlag van een lidstaat geen concurrentienadeel ondervinden en de verleiding om het schip uit te vlaggen, wordt vermeden. Voor de bepalingen met betrekking tot scheepsrecyclingbedrijven moet rekening worden gehouden met de richtsnoeren die het betrokken IMO-comité in juli 2009 zal vaststellen.

Door de Commissie voorgestelde actie:

- Zo snel mogelijk na de in mei 2009 geplande diplomatieke conferentie van de IMO, waar het verdrag inzake scheepsrecycling zal worden goedgekeurd, beginnen met de voorbereidingen voor de uitvoering van de belangrijkste maatregelen van dat verdrag, met name inzake toezicht op en certificaten voor schepen, essentiële eisen voor recyclingbedrijven en de regels inzake verslaglegging en kennisgeving.

5.2. Een milieuhygiënisch verantwoorde ontmanteling van oorlogsschepen en andere staatsschepen

Drie categorieën schepen vallen niet onder het toepassingsgebied van het ontwerpverdrag: kleine schepen van minder dan 500 BT, schepen die uitsluitend door de overheid voor niet-commerciële doeleinden worden gebruikt, waaronder oorlogsschepen die relatief veel asbest en andere gevaarlijke materialen bevatten, en schepen die gedurende hun levensduur uitsluitend op binnenwateren hebben gevaren.

In tegenstelling tot de IMO, die traditioneel voorziet in een uitzondering voor staatsschepen teneinde de nationale soevereiniteit te vrijwaren, belet a priori niets de EU om milieu- en veiligheidsregels vast te stellen voor schepen die eigendom zijn van de staat. Op grond van artikel 296 van het EG-Verdrag zijn EU-maatregelen niet uitgesloten en zijn afwijkingen alleen mogelijk in uitzonderlijke en duidelijk omschreven gevallen, indien dat noodzakelijk is voor de bescherming van de wezenlijke belangen van de veiligheid van een lidstaat en die betrekking hebben op de productie van of de handel in wapens, munitie en oorlogsmateriaal. Voor zover het toekomstige IMO-verdrag ook een invloed heeft op het ontwerp, de bouw en de exploitatie van schepen (bijvoorbeeld een verplichte inventaris van gevaarlijke stoffen) moet ook rekening worden gehouden met het belang van de militaire geheimhouding.

De toepassing van de verdragsregels op kleine schepen en binnenlands vervoer in de EU is een optie maar wordt op dit moment niet zo dringend geacht aangezien dit soort schepen normaal gezien niet naar Aziatische sloopwerven worden gebracht en de recycling van die schepen in de EU klaarblijkelijk niet gepaard gaat met grote veiligheids- en milieurisico's.

Een van de manieren om een regeling voor de sloop van staatsschepen doelmatiger te maken, is aan de verkoop van schepen die nog niet als afval worden beschouwd aan derde landen of particuliere ondernemingen een aantal voorwaarden te koppelen. Zoals in de Ship Recycling Strategy van het VK kunnen in verkoopovereenkomsten bepalingen worden opgenomen om de nieuwe eigenaar te verplichten de bepalingen van het IMO-verdrag en het Verdrag van Bazel inzake de milieuhygiënisch verantwoorde ontmanteling van schepen na te leven en het vaartuig niet te verwijderen zonder schriftelijke voorafgaande toestemming van de overheid van de betrokken lidstaat. Bovendien zou alleen mogen worden verkocht aan landen, of particuliere eigenaars die onder de vlag van die landen varen, die zich bereid hebben verklaard voor afgedankte schepen voorlopig het Verdrag van Bazel toe te passen.

- Door de Commissie voorgestelde actie:

- Verder onderzoek doen naar de optie om de recyclingmaatregelen aan te vullen met onder meer regels voor de schone ontmanteling van oorlogs- en staatsschepen.

5.3. Wat de sector inmiddels kan doen

Het zal nog verschillende jaren duren vooraleer het verdrag inzake scheepsrecycling in werking treedt en ten uitvoer wordt gelegd. In 2010, wanneer het aantal afgedankte schepen een piek zou bereiken door het uit de vaart nemen van de meeste enkelwandige tankers op grond van het MARPOL-verdrag (bijlage I), zou dit tot een ongecontroleerde expansie kunnen leiden van dubieuze sloopwerven in Zuid-Azië en tot een toename van de nadelige effecten op het milieu en de menselijke gezondheid. De eenvoudigste en snelste manier om de praktijken op het terrein reeds vóór de inwerkingtreding van het verdrag inzake scheepsrecycling en de toepassingsregels daarvan, bij te sturen, is een vrijwillige verbintenis van de betrokken actoren. Als de scheepsrecyclingbedrijven ermee instemmen de nieuwe milieu- en veiligheidsnormen nu reeds na te leven en de eigenaars van schepen bereid zijn daarvoor aan een deel van hun winsten te verzaken, kunnen de verontreiniging en het aantal dodelijke ongevallen en beroepsziekten aanzienlijk worden teruggeschroefd.

De financiële inspanningen die van de scheepseigenaars worden gevraagd, zijn niet onredelijk. De extra kosten om een schip naar een schoon en veilig recyclingbedrijf te brengen in plaats van naar een strand met verontreinigende en gevaarlijke arbeidsomstandigheden, worden geraamd op 50 tot 150 dollar per ton scheepsstaal (ldt). Dit bedrag moet worden vergeleken met de huidige prijs van ongeveer 700 dollar/ldt die door Zuid-Aziatische slopers wordt betaald aan eigenaars of makelaars.

In deze omstandigheden en op grond van de aansprakelijkheid van de producent en het "de vervuiler betaalt"-principe is het niet verantwoord publieke middelen aan te wenden voor een schonere ontmanteling van schepen. Integendeel, van de Europese eigenaars van schepen mag worden verwacht dat ze zich laten leiden door de sociale verantwoordelijkheid van ondernemingen. Hier bestaan vandaag reeds praktische voorbeelden van: zo hebben de Maersk-rederijen een samenwerkingsovereenkomst gesloten met Chinese bedrijven, die hun milieu- en veiligheidsprestaties hebben verbeterd dankzij technische ondersteuning en opleiding. Ook een aantal oliemaatschappijen voeren een vergelijkbaar beleid.

Vrijwillige maatregelen door Europese eigenaars van schepen, hun organisaties en klanten kunnen worden aangemoedigd door een Europese bewustmakingscampagne en systematisch topoverleg met de belangrijkste actoren uit de sector. Een nieuwe EU-prijs voor duurzame scheepsrecyclingbedrijven of de opneming van de ontmanteling van schepen in een nieuwe "Clean Marine Award" kan zorgen voor publieke erkenning van milieubewuste recyclingbedrijven en rederijen. Voorts kan voor eigenaars van schepen een lijst van "groene" scheepsontmantelingsbedrijven worden opgesteld om resterende leemtes in de kennis op te vullen en benchmarks aan te reiken.

Publieke financiering voor derde landen kan een beperkte bijdrage leveren in het kader van ontwikkelingshulpprogramma’s waarbij technische ondersteuning wordt geboden om met name de veiligheidsopleiding van werknemers te verbeteren en de bouw van basisinfrastructuur ter bescherming van het milieu en de gezondheid in arme landen, zoals Bangladesh, te ondersteunen. Elke vorm van financiële steun is echter afhankelijk van de bereidheid en de sterke steun van de betrokken regeringen en bedrijven om samen te werken aan een betere scheepsontmanteling. Bovendien zijn soms extra maatregelen nodig om de doelmatigheid van de technische ondersteuning en vrijwillige maatregelen te verbeteren, bijvoorbeeld politieke follow-up en stimulansen, zoals een gunstregeling voor bedrijven die strenge normen hanteren.

Door de Commissie voorgestelde actie:

- Diverse maatregelen om vrijwillige acties door de sector aan te moedigen, zoals bewustmakingscampagnes in de hele EU, een prijs voor modelbedrijven en een richtinggevende lijst van schone ontmantelingsbedrijven.

5.4. Betere handhaving van de regelgeving inzake de overbrenging van afvalstoffen

De huidige inspanningen om tot een internationaal verdrag inzake scheepsrecycling te komen, hebben tot doel in het Verdrag van Bazel inzake de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen overlappende bepalingen en vrijstellingen voor afgedankte schepen (ten minste koopvaardijschepen) weg te werken. Wanneer het verdrag inzake scheepsrecycling in werking treedt en indien de partijen bij het Verdrag van Bazel van oordeel zijn dat eenzelfde controleniveau wordt gewaarborgd, kunnen grotere koopvaardijschepen op hun laatste reis naar de sloopwerf worden vrijgesteld van de toepassing van de regelgeving inzake de overbrenging van afvalstoffen.

Het zou hoe ook verschillende jaren vergen om het Verdrag van Bazel in die zin te wijzigen en zelfs nog langer om die wijzigingen om te zetten in nationale wetgeving. Op korte en middellange termijn blijft de EU-regelgeving inzake de overbrenging van afvalstoffen dus van toepassing op afgedankte schepen. Een EU-strategie inzake scheepsontmanteling moet derhalve worden toegespitst op een betere toepassing van de regelgeving inzake de overbrenging van afvalstoffen op afgedankte schepen en er in het bijzonder voor zorgen dat dergelijke schepen niet langer vanuit de EU naar ontwikkelingslanden worden uitgevoerd.

De handhaving van de EG-regelgeving inzake de overbrenging van afvalstoffen door de lidstaten kan worden verbeterd door een combinatie van maatregelen: richtsnoeren van de Commissie over de toepassing van de regelgeving inzake de overbrenging van afvalstoffen op afgedankte schepen, gerichte projecten in het kader van het IMPEL-TFS[10] en een nauwere samenwerking tussen de autoriteiten binnen de EU alsmede met doorvoer- en bestemmingslanden. De Commissie kan ook minimumnormen voor inspecties voorstellen.

De doelmatigheid van het EU-controlesysteem voor de overbrenging van afvalstoffen kan verder worden verhoogd door een lijst op te stellen en bij te houden van schepen die slooprijp zijn, rekening houdend met de procedures van het toekomstige scheepsrecyclingverdrag. De haalbaarheid van een dergelijke lijst moet verder door de Commissie worden onderzocht, met name ter wille van de juridische duidelijkheid van de verplichtingen en de rechten van de autoriteiten inzake de uitwisseling van gegevens over slooprijpe schepen. In het licht van de onvermijdelijke administratieve lasten van een dergelijke maatregel, kan de invoering van de lijst afhankelijk worden gemaakt van de vraag of de scheepvaartsector via vrijwillige maatregelen binnen één à twee jaar voor een aanzienlijke verbetering kan zorgen. Een betere toepassing van de huidige regels inzake de overbrenging van afvalstoffen zal de scheepvaartsector ertoe aanzetten nu reeds werk te maken van een betere scheepsontmanteling en zo helpen om de negatieve effecten door anticipatie op de geplande scheepsrecyclingmaatregelen te beperken.

Door de Commissie voorgestelde actie:

- Een betere handhaving van de toepassing van de huidige regelgeving inzake de overbrenging van afvalstoffen op afgedankte schepen via richtsnoeren van de Commissie, meer multilaterale samenwerking en onderzoek naar de haalbaarheid van regels met betrekking tot een lijst van slooprijpe schepen.

5.5. Audits en certificering van ontmantelingsbedrijven

De pijlers van het toekomstige internationaal verdrag inzake scheepsrecycling zijn enerzijds een systeem van toezicht en certificaten voor schepen en anderzijds de door de autoriteiten van recyclinglanden aan scheepsrecycling verleende vergunningen. De grote waarde die in het internationaal recht aan de nationale soevereiniteit wordt gehecht, komt in deze benadering tot uiting. Mogelijke zwakke punten van het controlesysteem zijn de governanceproblemen in een aantal ontwikkelingslanden en het ontbreken van een regeling voor niet-naleving in het ontwerpverdrag, waardoor de effectiviteit in de praktijk in het gedrang kan komen.

Het Europees Agentschap voor Maritieme Veiligheid (EMSA) heeft een studie uitgevoerd naar mogelijke oplossingen voor dit dilemma en stelt voor een certificerings- en auditsysteem in te voeren voor scheepsrecyclingbedrijven om voor meer transparantie te zorgen en, door een beroep te doen op internationaal erkende organisaties, de concurrentievoorwaarden op wereldschaal[11] beter op elkaar af te stemmen. Gelet op de internationale ontwikkelingen, zou de regeling worden gebaseerd op de bepalingen van het geplande scheepsrecyclingverdrag en op de geplande specifieke ISO 30001-norm voor scheepsrecyclingbedrijven en een aantal kwaliteitsniveaus omvatten. Een belangrijk element wordt de publicatie van de certificeringscategorieën, gekoppeld aan de wereldwijde lijst van scheepsontmantelingsbedrijven.

Over de bepalingen inzake audit en certificering van ontmantelingsbedrijven wordt binnen de IMO nog steeds onderhandeld. In het licht van de resultaten van die onderhandelingen, zal de Commissie onderzoeken hoe ervoor kan worden gezorgd dat schepen die in Europa worden geëxploiteerd en die eigendom zijn van een EU-ingezetene of de vlag van een EU-lidstaat voeren, naar ontmantelingsbedrijven worden gebracht die in het kader van deze regeling zijn gecertificeerd en aan een audit zijn onderworpen, en tegelijk de negatieve effecten op de concurrentiekracht van de Europese scheepvaartsector tot een minimum kunnen worden beperkt. Dit zal nodig zijn om het systeem snel volledig in werking te kunnen laten treden.

- Door de Commissie voorgestelde actie:

- Verder onderzoek doen naar de haalbaarheid van een wereldwijde certificerings- en auditregeling voor scheepsrecyclingbedrijven en, op basis van de onderhandelingen over het scheepsrecyclingverdrag, nagaan hoe ervoor kan worden gezorgd dat zoveel mogelijk schepen, waaronder schepen die onder de vlag van een lidstaat varen, naar werven worden gebracht die onder deze certificerings- en auditregeling vallen.

5.6. Een duurzame financiering waarborgen

De onderliggende redenering van het nieuwe scheepsrecyclingverdrag is dat de bepalingen daarvan, samen met de marktwerking, zullen volstaan om ervoor te zorgen dat de scheepsontmanteling binnen enkele jaren een veilige en milieuvriendelijke activiteit zal zijn geworden. In antwoord op het voorstel uit het Groenboek van de Commissie om een "scheepsontmantelingsfonds" op te richten, argumenteerde de scheepvaartsector dat de oprichting daarvan en de heffingen om dat fonds te spijzen onnodige administratieve lasten zouden meebrengen. De sector verwacht dat in het kader van het herstructureringsproces dat door de nieuwe regels en normen plaats zal vinden, de nodige middelen zullen worden gevonden om de scheepsontmantelingsbedrijven aan te passen aan de normen van het verdrag.

Niettemin bestaat het risico dat de dubieuze praktijken zullen blijven bestaan en investeringen niet worden aangemoedigd door de onduidelijke bepalingen inzake recyclingnormen (bv. de in algemene termen uitgedrukte eis inzake het vermijden van verspilling en de veilige en milieuhygiënisch verantwoorde verwijdering van gevaarlijke stoffen zonder een expliciet verbod op stranding) en het ontbreken van procedures voor niet-naleving in het verdrag.

De verdere ontwikkelingen moeten van nabij worden gevolgd. Indien de geplande internationale regelgeving en de reacties van de marktspelers niet het verhoopte resultaat opleveren, moet de optie om een fonds volgens het "de vervuiler betaalt"-principe op te richten, opnieuw worden bekeken. Hoewel een oplossing binnen de IMO de voorkeur verdient, mag een EU-oplossing voor alle schepen die in de EU-wateren varen, niet meteen worden uitgesloten.

Om de mogelijke instrumenten en de effecten daarvan grondiger te onderzoeken, zal de Commissie in de tweede helft van 2008 een studie laten uitvoeren naar een eventueel "fonds voor scheepsontmanteling".

Door de Commissie voorgestelde actie:

- De haalbaarheid onderzoeken van een verplicht internationaal financieringssysteem voor schone scheepsontmanteling ("fonds voor scheepsontmanteling") op basis van de resultaten van een door de Commissie uit te schrijven studie.

6. CONCLUSIE: EEN GEÏNTEGREERD BELEID VOOR EEN BETERE SCHEEPSONTMANTELING

Om tegen 2015 te zorgen voor een veilige en milieuhygiënische verantwoorde ontmanteling van Europese schepen is een geïntegreerd beleid nodig. Regels om de belangrijkste elementen van het geplande scheepsrecyclingverdrag toe te passen en, indien zulks noodzakelijk blijkt, de mogelijkheid dat verdrag aan te vullen, moeten worden gecombineerd met initiatieven om in afwachting daarvan vrijwillige maatregelen door de sector te stimuleren en de toepassing van de huidige regelgeving inzake de overbrenging van afvalstoffen op schepen beter te handhaven.

De Commissie stelt voor nu al te beginnen met de opstelling van regels inzake scheepsrecycling ter omzetting van de belangrijkste elementen van het verdrag voor schepen (toezicht, certificaten, inventaris van gevaarlijke stoffen) en scheepsrecyclingbedrijven en van de verplichtingen inzake verslaglegging en communicatie. Er moet worden onderzocht of deze regels eveneens van toepassing moeten zijn op oorlogsschepen en andere staatsschepen, die niet onder het verdrag inzake scheepsrecycling vallen. Afhankelijk van de lopende besprekingen over het verdrag inzake scheepsrecycling met betrekking tot audits en certificering van ontmantelingsbedrijven, zal de Commissie onderzoeken hoe ervoor kan worden gezorgd dat zoveel mogelijk schepen, waaronder schepen die onder de vlag van EU-lidstaten varen, naar bedrijven worden gebracht die volgens die regeling aan een audit en certificering worden onderworpen.

De scheepvaartsector heeft de middelen en – gelet op het "de vervuiler betaalt"-principe – ook de verantwoordelijkheid om in afwachting van de inwerkingtreding van de nieuwe regels werk te maken van een betere scheepsontmanteling. Om spoedige actie te stimuleren stelt de Commissie voor een aantal maatregelen te nemen om vrijwillige verbintenissen aan te moedigen: bewustmakingscampagnes, prijzen en informatie voor eigenaars van schepen. Technische bijstand aan ontwikkelingslanden voor de verbetering van hun infrastructuur kan eveneens een rol spelen, maar vergt medewerking van de recyclinglanden.

Anderzijds kan een betere handhaving van de huidige regels inzake de overbrenging van afvalstoffen met meer richtsnoeren en multilaterale samenwerking de omschakeling ondersteunen en de negatieve effecten door anticipering op de nieuwe regeling beperken. De Commissie zal onderzoeken of een lijst kan worden opgesteld van slooprijpe schepen.

Doel van deze mededeling aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economische en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's is de discussie aan te zwengelen en het pad te effenen voor wetgevingsvoorstellen die zullen worden ingediend na de tijdens de diplomatieke IMO-conferentie van mei 2009 geplande goedkeuring van het verdrag inzake scheepsrecycling. De Commissie roept de andere EU-instellingen derhalve op hun standpunten mee te delen en mee te werken aan een doelmatig EU-beleid inzake een betere scheepsontmanteling.

[1] COM(2007) 269 definitief: voor de bijlagen en referenties, zie het werkdocument van de Commissie SEC(2007) 645.

[2] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-2008

0222+0+DOC+XML+V0//EN&language=NL.

[3] COWI/DHI, eindrapport van juni 2007, gepubliceerd op de website van de Commissie op

http://ec.europa.eu/environment/waste/ships//index.htm. Op dezelfde website staan nog een aantal andere

referentiedocumenten.

[4] Werkdocument van de diensten van de Commissie […].

[5] SEC(2007) 1278 van 10 oktober 2007, actie 4.6, blz.16.

[6] Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen, PB L 190 van 12.7.2006, blz. 1.

[7] Conseil d’Etat, uitspraak van 15 februari 2006, http://www.conseil-etat.fr/ce/jurispd/index_ac_ld0607.shtml; Raad van State, uitspraak van 19 juni 2002 (Sandrien) en 21 februari 2007 (Otapan): in het Nederlands gepubliceerd op: http://www.raadvanstate.nl.

[8] Het Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen van 1973, zoals aangevuld bij het Protocol van 1978.

[9] Internationaal Verdrag inzake de beperking van schadelijke aangroeiwerende verfsystemen op schepen.

[10] IMPEL = netwerk van de Europese Unie voor de tenuitvoerlegging en handhaving van de milieuwetgeving; TFS = cluster inzake grensoverschrijdende afvaltransporten.

[11] https://extranet.emsa.europa.eu/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=135&Itemid=3.