Inleiding

Het herstelinstrument NextGenerationEU moet de directe economische en sociale schade herstellen die door de coronapandemie is ontstaan en moet er ook voor zorgen dat Europa groener, digitaler, veerkrachtiger wordt en beter opgewassen is tegen de huidige en toekomstige uitdagingen. Het is een krachtige en innovatieve reactie om de economische schade op te vangen die de pandemie heeft veroorzaakt, terwijl het de EU-economie ook helpt om de steven te wenden naar een nieuw groen en digitaal groeimodel. NextGenerationEU zal 806 miljard EUR (5 % van het EU-bbp) in de EU-economie injecteren in de vorm van uitgaven en leningen. De Commissie zal – namens de EU – de initiële bedragen ontlenen via financieringstransacties op de internationale kapitaalmarkten over de periode 2021-2026. De financiering die de EU zo zal aantrekken, zal tegen uiterlijk december 2058 worden terugbetaald door de lidstaten, hetzij rechtstreeks (voor leningen), hetzij uit de EU-begroting (voor de niet-terugbetaalbare steun) .

De Commissie zal over de periode tot eind 2026 tot 150 à 200 miljard EUR per jaar aan financieringstransacties moeten uitvoeren. Dit bedrag valt te vergelijken met de financieringsbehoeften van de grootste lidstaten. Deze mededeling presenteert een geavanceerde en goed gestructureerde financieringsstrategie die ervoor moet zorgen dat deze grote bedragen beschikbaar zijn precies op het moment dat ze nodig zijn. Hier wordt ervoor gepleit om de wijze waarop de Commissie middelen ophaalt via obligatie-uitgiften, grondig te herdenken.

De juridische en institutionele voorbereidingen voor NextGenerationEU lopen momenteel. De lidstaten ronden de goedkeuring van het eigenmiddelenbesluit af, hetgeen noodzakelijk is om de EU in staat te stellen op de markten geld te lenen. De werkzaamheden rond de uitvoering van het Uniebeleid en de nationale herstelplannen die via NextGenerationEU zullen worden gefinancierd, vorderen goed.

Tegen juni 2021 zal de Commissie klaar staan om de middelen te beginnen mobiliseren zodat deze beschikbaar komen voor het financieren van de NextGenerationEU-uitgaven zodra het eigenmiddelenbesluit in werking is getreden.

Deze mededeling wordt vastgesteld op grond van artikel 5, lid 3, van Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad dat de Commissie vraagt om de noodzakelijke regelingen te treffen voor het beheer van de transacties tot het opnemen van leningen en om het Europees Parlement en de Raad regelmatig en uitgebreid te informeren over alle aspecten van haar strategie voor schuldmanagement.

Samen met deze mededeling heeft de Commissie vandaag een besluit vastgesteld voor de governanceregelingen en de risicomanagementsystemen voor NextGenerationEU en een besluit over het netwerk van primary dealers.

1.Waarom moet er nieuwe financieringsaanpak komen?

Een nieuwe aanpak is nodig omdat de financieringsmethoden die de Commissie van oudsher gebruikt, zijn toegesneden op kleinere financieringsbehoeften. Dankzij de voorliggende financieringsstrategie zullen de veel grotere volumes die in de toekomst nodig zullen zijn, beschikbaar zijn voor beleidsinitiatieven van lidstaten of de Unie op het moment dat die middelen volgens planning moeten vrijkomen. Om het beginsel van gezond financieel beheer (artikel 317 VWEU) in acht te nemen, moet de uitvoering van NextGenerationEU de garantie bieden dat de Unie haar betalingstoezeggingen tijdig kan honoreren en niet verplicht is om kapitaal op te halen onder ongunstige marktomstandigheden en met onnodige kosten tot gevolg.

De EU is sinds lang een speler met een hoge rating op de internationale kapitaalmarkten . EU-obligaties hebben het vertrouwen van internationale beleggers omdat zij diverse niveaus van kredietprotectie hebben. Sinds oktober vorig jaar heeft de EU haar activiteiten voor de uitgifte van obligaties opgevoerd en heeft zij zo 75 miljard EUR opgehaald om SURE-leningen aan 19 lidstaten op gunstige voorwaarden te financieren. Deze transacties verliepen via back-to-back-financiering. In dit model leent de EU namens de betrokken lidstaten tegen gunstige tarieven (dankzij haar hoge kredietwaardigheid). De EU geeft die leningen vervolgens tegen dezelfde voorwaarden door aan de lidstaten. Deze benadering was geschikt voor financieringsbehoeften in het verleden en heeft ervoor gezorgd dat de EU op de kapitaalmarkten kon uitgroeien tot een emittent met een sterke reputatie. Al deze leningen werden uitsluitend opgenomen via gesyndiceerde transacties waarbij een beroep werd gedaan op een speciaal daartoe opgerichte groep banken om de obligaties tegen de best mogelijke voorwaarden te plaatsen bij beleggers.

Voor de financiering van de activiteiten van NextGenerationEU via de kapitaalmarkten is een veeleisendere aanpak nodig, en wel hierom:

1.De op te halen bedragen zullen veel groter zijn: in de periode van nu tot eind 2026 zal misschien maximaal 806 miljard EUR moeten worden opgehaald.

2.Alle 27 lidstaten hebben het recht om samen 407,5 miljard EUR aan subsidies en tot 386 miljard EUR aan leningen te ontvangen. Nog eens 12,5 miljard EUR zal, op basis van concurrentie, worden toegewezen aan EU-programma’s.

Met een back-to-back-benadering zou het aantal uitgiften aanzienlijk zijn, met hoge transactiekosten tot gevolg.

3.Het uitbetalingsschema is complex en kent een mate van onzekerheid. Met name wat betreft de herstel- en veerkrachtfaciliteit (RRF), die goed is voor 90 % van de totale NextGenerationEU-middelen, zijn betalingen voor elke lidstaat halfjaarlijks gestructureerd afhankelijk van het bereiken van de overeengekomen mijlpalen en streefdoelen voor de uitvoering van hervormingen en investeringen.

4.De maximaal mogelijke terugbetaling van ontleende bedragen om EU-beleid in een bepaald jaar te bekostigen, is in het eigenmiddelenbesluit vastgelegd en deze terugbetalingen zijn afhankelijk van toekomstige betalingskredieten in de EU-begroting. De precieze jaarlijkse budgetten zijn momenteel nog niet bekend, hetgeen enige flexibiliteit vergt van het beleid inzake het opnemen van leningen.

Een en ander pleit voor een bijzonder efficiënt en wendbaar financieringsinstrumentarium dat doorlopend aanzienlijke bedragen kan ophalen en dat snel op onverwachte veranderingen in een overbelast uitbetalingsschema of op veranderende marktomstandigheden kan reageren. Het looptijdprofiel van de uitgegeven obligaties moet worden afgestemd op de mogelijkheden van de Uniebegroting om beleggers terug te betalen wanneer obligaties aan het einde van hun looptijd komen.

Om deze uitdagingen het hoofd te bieden zal de Commissie een “gediversifieerde financieringsstrategie” toepassen, die een breed scala financieringsinstrumenten en financieringstechnieken gebruikt, en berust op open en transparante communicatie met de marktdeelnemers. De praktijken van grote lidstaten die bij hun uitgiften het volume, de timing en looptijden van financieringstransacties aanpassen aan de marktomgeving zullen als model voor deze financieringsstrategie dienen. Ook krijgt de Commissie hierdoor meer flexibiliteit om de behoeften voor de terugbetaling van opgenomen leningen af te stemmen op de middelen die in toekomstige begrotingen in de periode na 2028 beschikbaar zijn. Dankzij een gediversifieerde financieringsstrategie zal de Commissie NextGenerationEU dus kunnen financieren, met een geringer uitvoeringsrisico en tegen een lagere kostprijs voor de lidstaten en de Europese belastingbetalers. Ten slotte zal deze strategie ook voordelen bieden in termen van de stabiliteit en diepte van Europese obligatiemarkten doordat deze de beschikking krijgen over een in euro luidend, veilig actief met een breed scala looptijden.