Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Sociale indicatoren"

(2002/C 221/13)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 15 januari 2002, overeenkomstig artikel 23, lid 3, van het reglement van orde, besloten een advies op te stellen over "Sociale indicatoren".

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 13 mei 2002 goedgekeurd; rapporteur was mevrouw Cassina.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 391e zitting (vergadering van 29 mei 2002) het volgende advies uitgebracht, dat met 104 stemmen vóór, 0 tegen, bij 1 onthouding werd goedgekeurd.

1. Het verslag over de indicatoren op het gebied van armoede en uitsluiting

1.1. Het Comité voor sociale bescherming (SPC) heeft in oktober 2001 een "verslag over de indicatoren op het gebied van armoede en sociale uitsluiting" bekendgemaakt - opgesteld na het voorbereidende werk van de technische subgroep "Indicatoren" - ingevolge een opdracht van de Raad. In de conclusies van de Raden van Nice en Stockholm werd van de Raad immers verlangd dat hij voor het einde van 2001 een systeem van indicatoren zou vaststellen ter verbetering van het inzicht in en de vergelijkbaarheid van de verschijnselen armoede en uitsluiting(1) in de EU, om gevolg te geven aan de suggesties van Lissabon, die erop zijn gericht om vóór 2010 de bestrijding van armoede en uitsluiting een beslissende wending te geven. Hiertoe behoort de ontwikkeling van nationale actieplannen (NAP) voor de bestrijding van armoede en uitsluiting, die tot een beter begrip van deze verschijnselen moeten leiden en tot de uitwisseling van goede praktijken, in het kader van de open-coördinatiemethode hiervoor en het bijbehorende communautaire actieprogramma, dat is vastgesteld bij besluit van het Europees Parlement en de Raad(2). Het voorgestelde pakket indicatoren, dat als een geheel moet worden bezien en niet als een lijst van afzonderlijke indicatoren, gaat uit van de sociale "resultaten" en niet van de middelen om die resultaten te behalen.

1.2. De methodologische beginselen die de subgroep "Indicatoren" volgt, dienen uit te monden in analyse en vergelijkbaarheid van de NAP voor sociale insluiting. Het werk dient gekenmerkt te worden door relevantie, aanvaardbaarheid, juridische en wetenschappelijke gegrondheid van de definities en afstemming op de actualiteit, maar ook door mogelijkheid tot herziening, interne samenhang tussen de indicatoren, transparantie en aanvaardbaarheid voor de burgers.

1.3. Het pakket indicatoren omvat twee niveaus: primaire indicatoren, die betrekking hebben op de grootste terreinen en de belangrijkste onderdelen van sociale uitsluiting, en secundaire indicatoren, die de primaire ondersteunen en de overige aspecten van het probleem beschrijven. De lidstaten hebben in onderling overleg de eerste twee niveaus vastgelegd; deze zullen worden gehanteerd bij de volgende bijeenkomst voor de NAP voor insluiting. Voorts is de ontwikkeling van een derde niveau indicatoren denkbaar, dat de lidstaten autonoom toevoegen aan hun NAP om specifieke kenmerken op sommige gebieden tot uiting te laten komen en om de primaire en secundaire indicatoren verder te verduidelijken.

1.4. De primaire indicatoren zijn:

- percentage lage inkomens na overdrachten (indicator 1a, 1b, 1c, 1d en 1e)

- inkomensverdeling (indicator 2)

- blijvend laag inkomen (indicator 3)

- mediane lage-inkomenskloof (indicator 4)

- regionale cohesie (indicator 5)

- langdurige werkloosheid (indicator 6)

- aantal personen in huishoudens zonder inkomen uit arbeid (indicator 7)

- vroegtijdige schoolverlaters die geen verder onderwijs of opleiding volgen (indicator 8)

- levensverwachting bij de geboorte (indicator 9)

- eigen gezondheidsbeleving naar inkomensniveau (indicator 10).

1.5. De secundaire indicatoren zijn:

- spreiding rond de mediane lage-inkomensdrempel van 60 % (indicator 11)

- percentage lage inkomens op een bepaald tijdstip (indicator 12)

- percentage lage inkomens vóór overdrachten (indicator 13)

- inkomensverdeling - Gini-coëfficiënt - (indicator 14)

- blijvend laag inkomen, gebaseerd op 50 % van het mediaan inkomen (indicator 15)

- langdurige werkloosheid (indicator 16)

- zeer langdurige werkloosheid (indicator 17)

- personen met een laag opleidingsniveau (indicator 18).

1.6. Volgens het SPC kunnen met behulp van dergelijke indicatoren op vergelijkbare wijze aspecten van het verschijnsel worden gemeten, dat van nature veelzijdig is. Het SPC beveelt aan het werk voort te zetten, met name met het oog op:

- de vaststelling van nadere indicatoren voor: levensomstandigheden - inclusief deelname aan het maatschappelijk verkeer - terugkerende en occasionele armoede, toegang tot openbare en particuliere diensten, territoriale kwesties en indicatoren op lokaal niveau, armoede en werk, schuldenlast, uitkeringsafhankelijkheid en gezinstoelagen;

- het beter meten van de genderdimensie;

- meer nauwkeurigheid en grotere vergelijkbaarheid van indicatoren voor: huisvesting (niveau van inrichting, kosten, thuisloosheid); lees-, schrijf- en rekenvaardigheid; de voor kwaliteit gecorrigeerde levensverwachting, vroegtijdige sterfte naar sociaal-economische positie en toegang tot gezondheidszorg; groepen die niet in gezinsverband leven, met name daklozen en personen in instellingen (kindertehuizen, weeshuizen, verpleeghuizen in het algemeen, gevangenissen).

1.7. Ten slotte erkent het Comité voor sociale bescherming het belang van een grotere betrokkenheid van de uitgeslotenen bij de ontwikkeling van indicatoren en de noodzaak om te zoeken naar de meest effectieve manier om hun een stem in het kapittel te geven.

2. Algemene opmerkingen

2.1. In recente adviezen over diverse sociale vraagstukken heeft het EESC gewezen op de noodzaak en de urgentie om over "kwalitatief hoogstaande en vergelijkbare" indicatoren te beschikken, die "flexibel genoeg zijn om daadwerkelijk alle aspecten van de analyse te beoordelen"(3). Indicatoren die aan deze eisen voldoen, zijn onontbeerlijk voor de uitsluiting, gezien de complexiteit en de veelzijdigheid van het verschijnsel. Onderhavig verslag bevat een eerste reeks basisindicatoren en het EESC waardeert het werk van de subgroep "Indicatoren" en het SPC in hoge mate, hoopt op een vruchtbare voortzetting van dit werk en bevestigt(4) dat het bereid is tot samenwerking en ondersteuning van de taak van het SPC, dat van wezenlijk belang is voor de doeltreffende ontwikkeling van de nationale actieplannen (NAP) tegen uitsluiting.

2.2. Het EESC is vooral ingenomen met de dynamische benadering waarmee de indicatoren kunnen worden aangepast en ontwikkeld, wat een voorwaarde is om de mogelijkheden van de open coördinatiemethode in kwestie ten volle te benutten. Deze vereist een steeds betere en actuele vergelijkbaarheid van de verschillende situaties in de lidstaten en van de beste praktijken. Het EESC is verder verheugd dat het subcomité "Indicatoren" al begonnen is met de nadere bestudering van cruciale onderwerpen als analfabetisme, culturele integratie en huisvesting, om nieuwe indicatoren vast te stellen en de reeds bestaande te verfijnen.

2.3. Maar het is juist om te controleren of de omschrijving en daarmee de inhoud, de transparantie en de aanvaardbaarheid van de indicatoren toereikend zijn en of het niet passend is sommige kortetermijnindicatoren sterker te differentiëren. Het EESC wil in deze zin een bijdrage leveren, aan de hand van de volgende opmerkingen en suggesties voor de achtereenvolgende werkfasen.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Het EESC stelt vast dat de meeste indicatoren inkomensindicatoren zijn. Dit leidt volgens het Comité tot een scheve verhouding ten opzichte van de indicatoren voor de meting en de vergelijking van kwalitatieve aspecten van de verschijnselen armoede en uitsluiting. Het EESC beseft dat er in de eerste plaats gekozen is voor indicatoren die harde feiten opleveren of objectief zijn, maar wijst met klem op de noodzaak om indicatoren vast te leggen waarmee de deelname aan het maatschappelijk leven kan worden bepaald, de toegang tot diensten en de beleving van de eigen situatie van uitsluiting. In veel van zijn adviezen heeft het EESC gesteld dat een passend inkomen, afkomstig uit eigen arbeid een noodzakelijke, maar niet voldoende voorwaarde is om armoede en uitsluiting te voorkomen of hier uit te geraken. Deze bewering is niet in strijd met de conclusies van de Top van Barcelona(5), waar arbeid gezien wordt als "de beste manier (...) om tot sociale insluiting te komen", maar vormt er een noodzakelijke aanvulling op, gezien de veelzijdigheid van het verschijnsel.

3.2. De bestrijding van uitsluiting en armoede vindt plaats in het kader van de strategische keuze van Lissabon, die bekrachtigd is op de Top van Barcelona, waar gewezen is op de noodzaak om het aantal mensen dat armoede en uitsluiting riskeert, in de periode tot 2010 aanmerkelijk te verminderen(6). Ook de Commissie heeft in haar samenvattend verslag de doelstelling opgenomen om binnen dezelfde termijn dit risico met 50 % terug te dringen. Aangezien de strategie van Lissabon staat voor hoge economische, sociale en technologische kwaliteit van het Europese ontwikkelingsmodel, dringt het EESC erop aan dat de kwaliteitsdimensie op de voorgrond wordt geplaatst zowel bij maatregelen ter stimulering van werkgelegenheid voor uitgesloten personen of voor hen die uitsluiting riskeren, als bij de ontwikkeling van statistische instrumenten.

3.3. De indicatoren voor de beoordeling van kennis en vaardigheden zouden moeten worden aangevuld en verfijnd: een gebrekkige (of geslaagde) schoolopleiding bijvoorbeeld is geen basiskenmerk van de meerderheid van uitgesloten personen, noch het onvermogen om zichzelf te beschouwen als burgers die hun rechten en plichten kennen en uitoefenen. Dit is grotendeels te wijten aan een gebrek aan basisbegrippen, maar ook en vooral aan een gebrek aan zelfbewustzijn en van werkelijkheidsbesef, veroorzaakt door de angst om in de eigen essentiële behoeften te moeten voorzien. Verder is het noodzakelijk iets te doen aan situaties waarin sprake is van "terugkerend analfabetisme"; het is daarom van belang over instrumenten te beschikken voor de analyse en kwantificatie van dit verschijnsel. Het EESC herinnert er voorts aan dat het in zijn advies over het programma ter bestrijding van uitsluiting en armoede(7) op het risico van nieuwe vormen van uitsluiting en armoede wees die verband houden met de technologische ontwikkeling: als de integratie van de uitgeslotenen in de kennismaatschappij evenmin is gegarandeerd, bestaat het gevaar dat nieuwe vormen van uitsluiting ontstaan. Bij de uitwerking van verdere indicatoren zou men ook dit aspect in het oog moeten houden.

3.4. Als het om "overdrachten" gaat (indicator 1a, 1b, 1c en 1d), dan worden overdrachtsbetalingen bedoeld van het stelsel voor sociale bescherming naar personen of gezinnen: het EESC meent dat, als men ook geen rekening houdt met de impact van de belasting- en premiedruk - die zoals algemeen bekend is varieert en tussen de lidstaten soms aanzienlijk kan afwijken, er bij vergelijking een zeer vertekend beeld kan ontstaan.

3.5. Een ander probleem is de berekening van de koopkrachtstandaard (KKS): aangezien de KKS zonder correcties wordt berekend volgens de Eurostat-criteria, zoals ook het geval is bij het verzamelen van statistische gegevens en het opstellen van statistieken inzake economische en sociale cohesie, raken de bijzonderheden en de regionale en territoriale kenmerken buiten beeld. Het is bekend dat de koopkrachtstandaard aanzienlijk kan variëren tussen landen, binnen regio's en zelfs binnen één en dezelfde stad. Met een derde niveau van indicatoren zouden de lidstaten een eigen berekeningsschema kunnen opstellen, uitgesplitst naar regio of gebied: het EESC hoopt dat de lidstaten aan deze kwestie de nodige aandacht zullen schenken bij het definiëren van de indicatoren en het implementeren van de NAP tegen uitsluiting.

3.6. Aan de definitie van indicator 1b, voor het "percentage lage inkomens na overdrachten, naar meest voorkomende beroepsstatus", zou een verwijzing moeten worden toegevoegd naar activiteiten die uitgesproken onregelmatig zijn, incidentele werkzaamheden en activiteiten die niet officieel geregistreerd zijn (illegaal of "zwart" werk): dit is het soort activiteiten dat onder uitgesloten personen schering en inslag is en de kans op uitsluiting vergroot.

3.6.1. Het Comité beseft dat onderzoek naar zwart of illegaal werk zeer delicaat is, maar herhaalt met klem dat degene die onder illegale omstandigheden werkt, ook al weet hij een zeker inkomen bijeen te sprokkelen, verstoken blijft van minimumgaranties, van de bescherming die arbeidscontracten bieden, alsook buiten de samenleving en uiteindelijk ook buiten de wet staat. Het is dus zaak alles in het werk te stellen om illegaal werk zo grondig te bestuderen dat het verschijnsel en degenen die ervan profiteren, aangepakt kunnen worden, ten einde de status van uitgeslotene of arme los te koppelen van een soort fatalisme dat deze mensen ertoe brengt dergelijk werk te zoeken/aanvaarden. Er bestaat een complete wereld van mensen die leven van de opbrengsten van illegaal werk en die uiteindelijk niet alleen uitgesloten, maar ook "onzichtbaar" voor de rest van de samenleving zijn. Het is raadzaam een indicator te ontwikkelen waarmee het toekomstige risico op armoede als gevolg van niet afgedragen sociale premies geraamd kan worden. Om de plaag van zwart werk te bestrijden, is een sterke synergie tussen de NAP voor insluiting, de NAP voor werkgelegenheid en het fiscaal beleid vereist.

3.7. De indeling van huishoudens (indicator 1c) lijkt niet genoeg rekening te houden met twee gevallen:

3.7.1. huishoudens met veel gezinsleden ("3 of meer kinderen" is te vaag). Weliswaar zijn er niet zoveel huishoudens met veel kinderen ten laste, maar bedacht moet worden dat er onder de zeer arme huishoudens veel gevallen voorkomen van gezinnen met twee of drie zoveel kinderen als gemiddeld in onze samenleving;

3.7.2. alleenstaande ouders, voor wie het heel wat uitmaakt of zij één, twee of meer kinderen ten laste hebben, vooral op jonge leeftijd: voor eenoudergezinnen is het vrijwel onmogelijk om een toereikend inkomen te verdienen als ze meer dan één kind hebben. Bijgevolg stabiliseert zich de afhankelijkheid van sociale uitkeringen, of neemt deze zelfs toe.

3.8. Met betrekking tot de indicator voor het "percentage lage inkomens na overdrachten, naar eigendom of huurverhouding" (1d), stelt het EESC met genoegen vast dat deze binnenkort zal worden ontwikkeld en dat Eurostat de procedures is gestart om een onderzoek hierover toe te wijzen. Met name acht het EESC het van groot belang dat de lidstaten het eens worden over een definitie die als referentie kan gelden voor personen zonder vaste verblijfplaats, die een aanzienlijk en specifiek deel uitmaken van de uitgeslotenen. Verder dient de huurder die gratis huurt te worden onderscheiden van de "eigenaar": ten laste van laatstgenoemde komen immers altijd servicekosten, kosten voor het onderhoud van het gebouw, terwijl wie gratis huurt slechts de kosten van het levensonderhoud voor zijn rekening dient te nemen.

3.9. In indicator 9 (levensverwachting) dient de "autonome" levensverwachting (levensverwachting zonder handicaps) apart te worden ondergebracht, die Eurostat al aan de lidstaten ter beschikking stelt. We zijn er getuige van dat een steeds groter aantal mensen niet-zelfredzaam is, vooral ouderen en gehandicapten. Ook dit aspect zou aan de orde gesteld moeten worden.

4. Suggesties voor de vervolgwerkzaamheden

4.1. Het SPC vermeldt zelf dat er een serie nieuwe indicatoren dient te worden vastgesteld terwijl andere dienen te worden verbeterd, gepreciseerd en meer afgestemd op de vergelijkbaarheid (cfr. punt 1.6). Het EESC meent dat op de eerste plaats indicatoren in aanmerking komen voor de meting van de deelname aan het maatschappelijk verkeer, de toegang tot diensten, met name gezondheidszorg. Het EESC wijst verder op het vermelde naar aanleiding van kennis en vaardigheden (punt 3.3), de beroepsmatige activiteiten (punt 3.6) en de levensverwachting (punt 3.9).

4.1.1. Volgens het EESC dient deelname aan het maatschappelijk leven niet te worden gemeten aan de hand van een gemeenschappelijke standaard, maar op grond van de mogelijke toegang tot sociale activiteiten, vrijetijdsbesteding en initiatieven, afhankelijk van de desbetreffende opvattingen en nationale culturen. Er zijn vele vormen van sociale uitsluiting die niet rechtstreeks samenhangen met het ontbreken van inkomsten of met geringe inkomsten, maar die voortvloeien uit de afwezigheid van een open en motiverende context die menselijke relaties en collectieve activiteiten buiten het gezin en het werk begunstigt. Het Comité meent dat alle lidstaten in dit verband eigen indicatoren van het derde niveau zouden moeten ontwikkelen, maar dat het ook nuttig is te bespreken of er een mogelijkheid bestaat om een aantal gemeenschappelijke parameters vast te stellen.

4.2. Voorts zou het verband onderzocht moeten worden tussen terugkerende of occasionele armoede en de ontwikkeling van activiteiten die grotendeels incidenteel en onregelmatig zijn, ook om vast te stellen of er al dan niet sprake is van een nieuwe categorie uitgeslotenen die misschien tot deze vormen van arbeid veroordeeld is.

4.3. Bij de indicatoren voor de schuldenlast is het zinvol onderscheid te maken tussen schulden (die een individu of een gezin met een voorspelbaar inkomen normaal gesproken aankunnen) en een schuldenprobleem (hetgeen wijst op de onmacht om de schuld zelf het hoofd te bieden). Dit verschijnsel komt in de lidstaten in verschillende mate voor, maar vaak is dit het eerste station naar armoede en uitsluiting. Het EESC volgt de zaak al geruime tijd en heeft tijdens de zitting van april 2002 een advies hierover goedgekeurd(8). Hier wil het slechts vermelden dat het vraagstuk van personen met een schuldenprobleem niet alleen kan worden aangepakt in het kader van de NAP voor de bestrijding van uitsluiting en armoede, omdat het samenhangt met tal van bancaire en marktinvloeden, die tegemoet dienen te worden getreden met een combinatie van nationale, maar ook communautaire initiatieven.

4.4. Ten slotte dienen er duidelijke indicatoren te komen voor de hygiënische en gezondheidsomstandigheden van uitgeslotenen, zowel met betrekking tot de huisvesting als met betrekking tot de werkomgeving omdat in het huidige pakket indicatoren uitsluitend de eigen gezondheidsbeleving naar inkomensniveau (indicator 10) is opgenomen. Het zou bijvoorbeeld interessant kunnen zijn indicatoren te ontwikkelen die niet alleen de toegang tot medische diensten en gezondheidszorg meten, maar ook het besef en de geneigdheid om de eigen gezondheid op peil te houden en om de minimumvoorschriften van preventieve geneeskunde in acht te nemen (gynecologische, tand- en oogheelkundige controles, enz.). Hierbij dient rekening te worden gehouden met de subjectieve verschillen die er bestaan tussen personen die in armoede verkeren en degenen die gebukt gaan onder ernstige sociale uitsluiting (zoals personen zonder vaste verblijfplaats).

Brussel, 29 mei 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) In de Italiaanse uitgave wordt, behalve in de titels van officiële dokumenten, de uitdrukking "lotta alla povertà e all'esclusione" gebruikt. De term "emarginazione" (in plaats van "esclusione") betekent daarentegen het proces dat tot "esclusione" (het uitgesloten zijn) kan leiden.

(2) Besluit nr. 50/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 december 2001 tot vaststelling van een communautair actieprogramma ter aanmoediging van samenwerking tussen lidstaten bij de bestrijding van sociale uitsluiting.

(3) "Versterking van de kwaliteitsdimensie in het sociaal en het werkgelegenheidsbeleid", PB C 311 van 7.11.2001. "Veilige en betaalbare pensioenen", PB C 48 van 21.2.2002.

(4) "Voorstel voor een besluit van de Raad tot oprichting van een Comité voor de sociale bescherming", PB C 204 van 18.7.2000, blz. 2.3, 2.3.1.

(5) Deel III, Bijdragen aan de beraadslagingen, Werkgelegenheid en sociaal beleid.

(6) Conclusies van het voorzitterschap, blz. 24.

(7) "Voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma ter aanmoediging van de samenwerking tussen lidstaten ter bestrijding van sociale uitsluiting fillin titolo", PB C 14 van 16.1.2001, punt 2.5.1.

(8) "Huishoudens met een schuldenprobleem in de Europese Unie", PB C 149 van 21.6.2002.