LIJST VAN GEBRUIKTE TERMEN

Cohesiebeleid :

EU-beleid dat is gericht op de versterking van de economische, territoriale en sociale samenhang binnen de EU door het verschil in ontwikkelingsniveau tussen de diverse regio’s te verminderen. Deze controle betrof met name de volgende twee fondsen:

a) het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), dat investeert in de infrastructuur, arbeidsplaatsen schept of behoudt, en de activiteiten voor lokale ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen ondersteunt;

b) het Cohesiefonds (CF), dat de economische en sociale cohesie versterkt door de financiering van projecten op het gebied van milieu en vervoer in lidstaten met een bnp per hoofd van de bevolking dat minder dan 90 % van het EU-gemiddelde bedraagt.

Energieaudit : Een normale energieaudit bestaat uit een complete energieanalyse van de energiesystemen van een installatie. Meer bepaald omvat deze de vaststelling van een referentiewaarde voor het energieverbruik en een evaluatie van de potentiële energiebesparingen en de kosteneffectiviteit van de op gepaste wijze geselecteerde maatregelen voor energiebesparing.

Energie-efficiëntie : Energie-efficiëntie houdt in dat minder energie-input wordt gebruikt voor eenzelfde niveau aan economische activiteit of diensten. Investeren in energiebesparing en energie-efficiëntie leidt tot betere economische en sociale opbrengsten dan investeren in de energietoevoer. Energie-efficiëntie vergroot het potentieel voor economische groei, maakt bedrijven concurrerender, verlaagt de energierekeningen van huishoudens, en leidt tot een lagere afhankelijkheid van energie-invoer en tot minder uitstoot.

Enkelvoudige terugverdientijd : De terugverdientijd is een van de evaluatiemethoden voor kosteneffectiviteit. Ze meet de tijd die verstrijkt tussen het moment van een oorspronkelijke investering en het moment waarop de gecumuleerde besparingen toereikend zijn om de oorspronkelijke investering terug te betalen.

Kosteneffectieve investering : Het goedkoopste alternatief voor het bereiken van een bepaald prestatieniveau of het alternatief met het hoogste prestatieniveau tegen een bepaald kostenniveau. Dit kan tevens worden gehanteerd ter vergelijking en prioritering van alternatieve projecten binnen een programma (Kreith, F., Goswami, Y.D., Handbook of Energy Efficiency and Renewable Energy (Handboek voor energie-efficiëntie en hernieuwbare energie), Taylor & Francis, Boca Raton, Verenigde Staten, 2007). De beste verhouding tussen de ingezette middelen en de verkregen resultaten is een vereiste voor EU-uitgaven (zie artikel 27, lid 2, van het Financieel Reglement).

Kostenoptimale methodologie voor gebouwen : De kostenoptimale methodologie is gericht op het creëren van een wettelijk kader voor het verhogen van de minimumeisen van de lidstaten voor energieprestaties van gebouwen om ervoor te zorgen dat alle economisch verantwoorde maatregelen ook worden genomen.

Managementautoriteit : Door de lidstaat aangewezen nationale, regionale of plaatselijke instantie die aan de Commissie een voorstel doet tot vaststelling van een operationeel programma en die vervolgens verantwoordelijk is voor het beheer en de uitvoering daarvan.

Meeteenheden van energie :

Ton olie-equivalent (toe) is de hoeveelheid energie die vrijkomt bij de verbranding van een ton ruwe olie, ongeveer 42 GJ.

Gigajoule (GJ)

Giga-/mega-/kilowattuur (G/M/kWh)

Nationaal actieplan voor energie-efficiëntie (NAPEE) : In hun NAPEE’s dienen de lidstaten toe te lichten hoe zij het indicatieve streefdoel van 9 % aan energiebesparingen willen bereiken in 2016, zoals voorgeschreven in Richtlijn 2006/32/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten. NAPEE’s dienen de beoogde maatregelen voor een verbeterde energie-efficiëntie te beschrijven, evenals de stappen die gezet moeten worden om te voldoen aan de bepalingen inzake de voorbeeldfunctie van de publieke sector en het verstrekken van informatie en advies aan eindgebruikers.

Operationeel programma (OP) :

Een door een lidstaat ingediend en door de Commissie goedgekeurd document waarin een ontwikkelingsstrategie wordt beschreven met een reeks samenhangende prioriteiten (in Verordening (EG) nr. 1083/2006 "prioritaire assen" genoemd) die worden uitgevoerd met ondersteuning door een fonds voor het cohesiebeleid.

Prioritaire assen omvatten een groep acties die onderling samenhangen en specifieke, meetbare doelstellingen hebben. Deze worden verder opgesplitst in maatregelen. Maatregelen (in het verslag ook gebruikt om stappen of processen aan te duiden) voorzien in een project of een groep van projecten, te selecteren door de managementautoriteit (volgens de criteria die zijn bepaald door het comité van toezicht) en uit te voeren door een of meer begunstigden.

SAMENVATTING

I. De kosten van een stijgend energieverbruik, de uitputting van fossiele brandstoffen en de gevolgen van menselijke activiteiten voor de wereldwijde klimaatverandering vormen de drijfveren achter het recente beleid op het gebied van energie-efficiëntie. Sinds 2000 heeft de Europese Unie via haar fondsen voor het cohesiebeleid bijna 5 miljard euro beschikbaar gesteld voor de cofinanciering van maatregelen voor energie-efficiëntie in de lidstaten. De Europese Commissie en de nationale en regionale autoriteiten zijn verantwoordelijk voor een goed financieel beheer van deze middelen, volgens het systeem van "gedeeld beheer".

II. De Europese Rekenkamer beoordeelde of de investeringen in energie-efficiëntie in het kader van het cohesiebeleid kosteneffectief waren. Om deze vraag te beantwoorden, vroeg de Rekenkamer zich af of

a) bij de programmering en financiering de juiste voorwaarden waren bepaald om kosteneffectieve investeringen in energie-efficiëntie mogelijk te maken, en of

b) projecten voor energie-efficiëntie in openbare gebouwen kosteneffectief waren.

III. De controle werd verricht in de Tsjechische Republiek, Italië en Litouwen — de landen die de hoogste bijdragen hadden ontvangen uit het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling voor maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie voor de programmeringsperiode 2007-2013 en die tot 2009 tevens de hoogste bedragen hadden toegewezen aan projecten. De controle omvatte een onderzoek van 4 operationele programma’s en een steekproef van 24 investeringsprojecten voor energie-efficiëntie in openbare gebouwen.

IV. De Rekenkamer concludeerde dat:

a) bij de programmering en financiering niet de juiste voorwaarden waren gecreëerd om kosteneffectieve investeringen in energie-efficiëntie mogelijk te maken, omdat:

- voor de gecontroleerde operationele programma’s geen behoorlijke behoefteanalyses waren uitgevoerd ter bepaling van de specifieke sectoren waarin energiebesparingen konden worden verwezenlijkt en van de opties voor het op kosteneffectieve wijze verwezenlijken van die besparingen, om zo de gekozen maatregel en de bijbehorende kosten te verantwoorden. De nationale autoriteiten verzuimden ervoor te zorgen dat deze werden geïntegreerd in de nationale actieplannen voor energie-efficiëntie;

- het concept van kosteneffectiviteit, ofwel de beste verhouding tussen de ingezette middelen en de verkregen resultaten, voor de lidstaten geen bepalende factor was wanneer zij middelen toewezen aan maatregelen voor energie-efficiëntie en specifieke projecten. Dit concept maakte ook geen deel uit van de beoordeling die de Commissie verrichtte voordat zij de operationele programma’s goedkeurde;

- de resultaatindicatoren voor maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie niet geschikt waren om de programma’s naar behoren te monitoren en dat de richtsnoeren van de Commissie voor het houden van toezicht geen indicatoren betreffende energie-efficiëntie bevatten. De resultaten van de maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie die worden gemeld door de afzonderlijke managementautoriteiten zijn derhalve niet vergelijkbaar binnen de EU en kunnen niet worden gecumuleerd;

b) de gecontroleerde projecten voor energie-efficiëntie in openbare gebouwen niet kosteneffectief waren:

- Hoewel alle gecontroleerde projecten de geplande fysieke output opleverden, zoals vervangen ramen en deuren of geïsoleerde muren en daken, waren de kosten in verhouding tot de potentiële energiebesparingen te hoog. De noodzaak om openbare gebouwen te renoveren, was een belangrijker overweging dan energie-efficiëntie. Hoewel de gecontroleerde projecten gericht waren op energiebesparing en verhoging van het comfort, bewerkstelligden ze geen goede verhouding tussen de energiebesparing en de daarmee samenhangende investeringskosten. De gemiddelde verwachte terugverdientijd voor de investeringen beliep circa 50 jaar, wat te lang is gelet op de levensduur van de gerenoveerde gedeelten of zelfs van de gebouwen in hun geheel;

- Energieaudits waren niet verplicht (Italië, Litouwen) of, indien ze wel verplicht waren (Tsjechische Republiek), waren de investeringsopties die werden aanbevolen bij de energieaudits te kostbaar. Bij 18 van de 24 gecontroleerde projecten konden de werkelijke energiebesparingen niet worden gecontroleerd, aangezien ze niet op betrouwbare wijze waren gemeten.

V. De Rekenkamer beveelt de Commissie aan om de financiering van maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie in het kader van het cohesiebeleid afhankelijk te maken van een behoorlijke behoefteanalyse, regelmatige monitoring en gebruikmaking van vergelijkbare resultaatindicatoren, alsmede van het gebruik van transparante criteria voor projectselectie en standaardinvesteringskosten per eenheid te besparen energie, met een maximaal aanvaardbare enkelvoudige terugverdientijd.

INLEIDING

ENERGIE-EFFICIËNTIE

1. Verbeterde energie-efficiëntie houdt in dat minder energie-input wordt gebruikt voor eenzelfde niveau aan economische activiteit of diensten. Maatregelen voor energie-efficiëntie bieden nog onbenutte mogelijkheden voor het terugdringen van het energieverbruik, het beperken van de nadelige gevolgen van menselijke activiteiten en het bevorderen van de energievoorzieningszekerheid [1]. Een verbeterde energie-efficiëntie is belangrijk in woningen, openbare en commerciële gebouwen, de be- en verwerkende industrie, vervoer en elektriciteitsopwekking en -distributie.

2. Typische investeringen in energie-efficiëntie omvatten aanvullende isolatie van gebouwen, energie-efficiënte ramen, warmteregulering, de modernisering van stadsverwarmingssystemen, industriële motoren, elektrische en stoomsystemen, gecombineerde warmte en elektriciteitsopwekking en energiewinning uit ventilatielucht en afval- en recyclingmaterialen. In het vervoer kan een significante impact worden gerealiseerd door van wegvervoer over te schakelen op andere vervoerstakken [2] en door een verbeterd brandstofverbruik.

3. Zoals wordt aangegeven in tabel 1, wordt het potentieel voor energie-efficiëntie bij lange na niet volledig benut (de vooruitgang werd beoordeeld door de Commissie aan de hand van een vergelijking tussen de oorspronkelijke, in 2007 gemaakte ramingen en de meest recente uit 2009). Velerlei factoren staan investeringen in energie-efficiëntie in de weg. De belangrijkste zijn hoge aanvangskosten en onzekere opbrengsten. Investeringsbesluiten worden beïnvloed door energieprijzen, onzekerheid over de regelgeving, de beschikbaarheid van subsidies en de toegang tot krediet. Deze drempels kunnen worden overwonnen door overheidsmaatregelen te treffen die gericht zijn op marktfalen en gebreken in de regelgeving.

BELEIDSDOELSTELLINGEN VAN DE EU

4. De stimulering van energie-efficiëntie wordt door artikel 194, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie geplaatst in de context van de totstandbrenging en de werking van de interne markt, en de noodzaak om het milieu in stand te houden en te verbeteren. In 2007 stelde de EU zichzelf het niet-bindende streefdoel om in 2020 20 % te besparen van haar geraamd primair energieverbruik [3]. Volgens de beoordeling door de Commissie [4] van het huidige beleid (waaronder het beleid dat zich nog in de ontwerpfase bevindt) zal de EU echter zonder verdere maatregelen over het geheel genomen in 2020 slechts 9 % aan energiebesparingen hebben gerealiseerd (zie tabel 1). De meeste extra inspanningen om het streefdoel van 20 % te halen, zullen moeten worden gedaan in de woonsector en in de tertiaire sector (commerciële en openbare gebouwen) [5]. Een nieuwe energiestrategie voor de periode 2011-2020 vergt een sterkere politieke inzet aan de hand van een duidelijke omschrijving van de te verwezenlijken doelstelling, en sterke monitoring van de tenuitvoerlegging van de EU-wetgeving die is verwerkt in de nationale wetgeving [6].

TABEL 1

VERWACHTE ONTWIKKELINGEN EN POTENTIEEL VOOR ENERGIEBESPARINGEN IN 2020

Bron: Werkdocument van de diensten van de Commissie, effectbeoordeling, ten geleide bij de Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende energie-efficiëntie en tot wijziging en vervolgens intrekking van de Richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG, SEC(2011) 779 definitief.

| 2020 (referentiejaar 2007) (Mtoe) | 2020 (referentie-jaar 2009) (Mtoe) | Verwachte vooruitgang in 2020 zonder verdere maatregelen (%) | Economisch potentieel 2020 (%) |

| 1 | 2 | 3 [=(2-1)/1*100] | 4 |

Bruto binnenlands verbruik exclusief finaal niet-energetisch verbruik | 1842 | 1678 | –9 % | –20 % (EU-streefdoel) |

Finaal energieverbruik, waarvan: | 1348 | 1214 | –10 % | –19 % |

Industrie | 368 | 327 | –11 % | –13 % |

Vervoer | 439 | 395 | –10 % | –21 % |

Woningen | 336 | 310 | –8 % | –24 % |

Tertiair | 205 | 181 | –12 % | –17 % |

Energietransformatie, transmissie en distributie | 494 | 464 | –6 % | –35 % |

FINANCIËLE STEUN IN HET KADER VAN HET COHESIEBELEID

5. De EU heeft verschillende uitgavenprogramma’s [7] om beleid voor energie-efficiëntie te stimuleren. De belangrijkste financieringsbronnen zijn de fondsen voor het cohesiebeleid (het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds (CF)). In de programmeringsperiode 2000-2006 steunden het EFRO en het CF projecten op het gebied van energie-efficiëntie voor een bedrag van 306 miljoen euro [8]. In de programmeringsperiode 2007-2013 zijn de in totaal geplande toewijzingen aan energie-efficiëntie tot op heden gestegen van 4192 miljoen euro in 2008 tot 5078 miljoen euro in oktober 2012 (zie bijlage 1 voor de verdeling per lidstaat in 2000-2013). De Commissie heeft voorgesteld de toewijzing voor de programmeringsperiode 2014-2020 tot meer dan 17 miljard euro te verhogen [9].

GEDEELD BEHEER

6. Binnen het cohesiebeleid geeft de Commissie richtsnoeren af voor het opstellen van operationele programma’s. Aan het begin van de programmeringsperiode onderhandelt zij over de door de lidstaten voorgestelde afzonderlijke operationele programma’s en keurt zij deze goed. Haar taak is tevens om toezicht te houden op de opzet en werking van de beheers- en controlesystemen in de lidstaten. Later bestaat haar belangrijkste taak in het monitoren van de uitvoering van het operationele programma, maar zij is niet betrokken bij het dagelijks beheer van de afzonderlijke projecten. De Commissie ontvangt van de lidstaten jaarlijkse uitvoeringsverslagen en neemt deel aan comités van toezicht [10]. De Commissie draagt de eindverantwoordelijkheid voor de begrotingsuitvoering [11].

7. De managementautoriteiten, bemiddelende instanties en certificerende instanties op nationaal, regionaal en lokaal niveau beheren en monitoren de uitvoering van de operationele programma’s [12]. De managementautoriteiten of bemiddelende instanties selecteren de projecten en houden toezicht op de uitvoering ervan. Voor de financiering van een project gelden bepaalde regels en voorwaarden die gedeeltelijk zijn bepaald op EU-niveau [13] en gedeeltelijk op lidstaatniveau (de vaststelling van de criteria voor projectselectie, de beoordeling van kosten, voordelen en potentiële winsten van projecten, alsmede economische, sociale en milieueffectbeoordelingen vinden doorgaans plaats op het niveau van de lidstaat, behoudens voor grote projecten in de periode 2007-2013, waarvoor de Commissie een beschikking vaststelt om de projecten te cofinancieren).

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

8. De belangrijkste controlevraag was of de investeringen in energie-efficiëntie in het kader van het cohesiebeleid kosteneffectief waren. Om deze vraag te beantwoorden onderzocht de Rekenkamer of:

- bij de programmering en financiering de juiste voorwaarden waren gecreëerd om kosteneffectieve investeringen in energie-efficiëntie mogelijk te maken, en

- of gecofinancierde projecten voor openbare gebouwen kosteneffectief waren.

9. De beantwoording van de vraag over de programmering en financiering behelsde een analyse van de betrokken operationele programma’s, van de evaluaties vooraf van die programma’s en van de prioritering van het beleid voor energie-efficiëntie op nationaal niveau en binnen de afzonderlijke economische sectoren. Tevens was een analyse nodig van de verwezenlijking van de nationale streefdoelen voor energie-efficiëntie en van de impact van de fondsen voor het cohesiebeleid op deze verwezenlijking, van de beschikbaarheid van nationale en particuliere cofinanciering, alsmede een onderzoek van andere nationale mechanismen voor financiële steun.

10. De in dit speciaal verslag vervatte controleresultaten zijn gebaseerd op een onderzoek van vier operationele programma’s in de Tsjechische Republiek, Italië en Litouwen die werden gefinancierd uit hoofde van het Cohesiefonds of het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling. Drie van de gecontroleerde operationele programma’s vallen binnen de programmeringsperiode 2007-2013 [14] en één binnen de programmeringsperiode 2000-2006 [15]. Eind 2011 hadden deze landen in hun respectieve operationele programma’s 1199,3 miljoen euro toegewezen aan projecten voor energie-efficiëntie (33 % van het totale bedrag aan projecten die op dat moment geselecteerd waren in het kader van de fondsen voor het cohesiebeleid die waren toegewezen aan energie-efficiëntie in de programmeringsperiode 2007-2013, zie ook bijlage I).

11. Teneinde de vraag over de kosteneffectiviteit van de projecten voor openbare gebouwen te beantwoorden, onderzocht de Rekenkamer 24 voltooide investeringsprojecten in de sector openbare gebouwen. De controle van de projecten behelsde een onderzoek van de projectvoorstellen alsook een onderzoek van de output en resultaten van de projecten teneinde de kosteneffectiviteit ervan te controleren.

OPMERKINGEN

PLANNING EN FINANCIERING

DE OPERATIONELE PROGRAMMA’S WAREN NIET GEBASEERD OP BEHOORLIJKE BEHOEFTEANALYSES

12. Operationele programma’s moeten worden gebaseerd op een behoefteanalyse en moeten, in het geval van maatregelen voor energie-efficiëntie, rekening houden met de nationale en regionale actieplannen voor energie-efficiëntie. Dergelijke behoefteanalyses moeten het energieverbruik bij eindgebruik in alle sectoren beoordelen, het besparingspotentieel van de economie vaststellen, en doelstellingen en passende methoden definiëren voor het beoordelen van het succes van het plan zoals beschreven en gepromoot door het Internationaal Energieagentschap [16]. Het energiebesparingspotentieel moet worden onderzocht in zoverre het kosteneffectief is.

13. De Commissie moedigde de lidstaten tevens aan te waarborgen dat relevante investeringen in het kader van het cohesiebeleid volledig werden geïntegreerd in nationale strategieën voor energie-efficiëntie en, waar mogelijk, de managementautoriteiten te raadplegen inzake de maatregelen, met name op regionaal en nationaal niveau, die in aanmerking komen voor opname in de nationale actieplannen voor energie-efficiëntie [17].

14. De gecontroleerde operationele programma’s omvatten een aantal maatregelen die waren gebaseerd op communautaire strategische richtsnoeren, nationale strategische referentiekaders en nationale strategische plannen en prioriteiten. De prioritaire assen voor energie-efficiëntie strookten met de communautaire strategische richtsnoeren en met de nationale strategische referentiekaders, maar de algemene richtsnoeren ervan droegen niet bij tot de omvorming van de operationele programma’s tot degelijke instrumenten voor economische ontwikkeling, zoals hierna wordt beschreven.

15. De nationale autoriteiten hadden geen verband gelegd tussen de operationele programma’s en de nationale actieplannen voor energie-efficiëntie. Geen van de gecontroleerde operationele programma’s werd voorafgegaan door, of omvatte een behoorlijke behoefteanalyse met inbegrip van een gedetailleerde beschrijving en analyse van het algemene besparingspotentieel van de economie, per sector en per regio, om zo het besparingspotentieel van de economie vast te stellen, en doelstellingen en adequate methoden te bepalen voor het monitoren van de verwezenlijking van de doelstellingen van het programma. Het was derhalve onduidelijk waarom de verschillende sectoren financiering moesten ontvangen en in welke mate het energiebesparingspotentieel gerealiseerd kon worden via bestaande marktinstrumenten en overheidssubsidies, inclusief het EFRO en het CF. Bijgevolg werd in de operationele programma’s niet aangegeven in welke specifieke sectoren energiebesparingen konden worden bereikt en wat de opties waren om die besparingen te realiseren om zo de gekozen maatregelen en de bijbehorende kosten te rechtvaardigen.

16. Ter illustratie geeft tabel 2 een overzicht van de bijdrage van de operationele programma’s aan de energiebesparingsdoelstellingen van de drie gecontroleerde lidstaten. Het energiebesparingsdoel van het OP Milieu (Tsjechische Republiek) beloopt 21,7 % van het in het nationale actieplan voor energie-efficiëntie bepaalde streefdoel voor energiebesparingen. In de twee andere landen werd verwacht dat de operationele programma’s een kleinere rol zouden spelen. Voor het OP Basilicata werden geen energiebesparingsdoelstellingen bepaald.

17. Bij de goedkeuring van operationele programma’s vroeg de Commissie de lidstaten niet om hun toewijzing van middelen aan maatregelen voor energie-efficiëntie te onderbouwen met de resultaten van behoefteanalyses.

TABEL 2

GEPLANDE BIJDRAGE VAN DE FONDSEN VOOR HET COHESIEBELEID AAN DE ENERGIEBESPARINGSDOELSTELLINGEN VAN DE GESELECTEERDE LIDSTATEN

Bron: Operationele programma’s, NAPEE’s (2007), berekeningen van de ERK.

Lidstaat | Operationeel programma (toewijzingen aan energie-efficiëntie) | Energiebesparings-doelstelling van de LS in 2016 (in GJ) zoals genoemd in NAPEE (2007) | Energiebesparings-doelstelling voor het operationele programma (in GJ) | % |

Tsjechische Republiek | Milieu | 7143120 | 1550000 (in 2007, oorspronkelijk 430000) | 21,7 (6) |

Italië | Basilicata | 45477720 | Niet vastgesteld | n.v.t. |

IOP Energie | 52500 | 0,1 |

Litouwen | Bevordering van cohesie (renovatie van openbare gebouwen) | 13669200 | 360000 | 2,6 |

KOSTENEFFECTIVITEIT WAS GEEN BEPALENDE FACTOR BIJ DE TOEWIJZING VAN MIDDELEN AAN MAATREGELEN VOOR ENERGIE-EFFICIËNTIE

18. In een analyse van de kosteneffectiviteit worden de kosten (van investeringen of andersoortige uitgaven) vergeleken met de te bereiken effecten. Aspecten van kosteneffectiviteit dienen een belangrijke bepalende factor te zijn bij besluiten inzake overheidsuitgaven [18]. Het concept van kosteneffectiviteit moet met name worden gehanteerd bij de prioritering van projecten voor energie-efficiëntie. De Commissie heeft benadrukt dat de doelstelling om 20 % te besparen van het geraamde energieverbruik in de EU tegen 2020, bereikt kan worden door het invoeren van kosteneffectieve maatregelen, hetgeen betekent dat de investeringen worden terugverdiend met de lagere energierekeningen binnen de levensduur van de besparingsmaatregelen, of in veel gevallen nog sneller [19].

19. De lidstaten zorgen ervoor dat de publieke sector maatregelen ter verbetering van energie-efficiëntie neemt die gericht zijn op kosteneffectieve maatregelen die de grootste energiebesparing in de kortst mogelijke tijd realiseren [20]. Vanwege de naar verwachting geringe verwezenlijking van het streefdoel van 20 % (zie paragraaf 4) dient de toewijzing van middelen en de selectie van projecten gericht te zijn op het maximaliseren van de kosteneffectiviteit (zie het tekstvak voor de in België en Denemarken gerapporteerde werkelijke praktijk).

TEKSTVAK

VOORBEELDEN VAN HET GEBRUIK VAN HET CONCEPT VAN KOSTENEFFECTIVITEIT IN TWEE LIDSTATEN

In België moeten krachtens het Vlaamse actieplan "Energiezorg in de Vlaamse overheidsgebouwen" alle regionale investeringen met een terugverdientijd van zeven jaar of minder, binnen drie jaar worden uitgevoerd. De eerste fase moet binnen vijf jaar worden beoordeeld om te bepalen of, en zo ja, op welke wijze een tweede fase van investeringen met een terugverdientijd van tien jaar of minder kan worden uitgevoerd. In Denemarken zijn overheidsinstellingen verplicht energiebesparingsmaatregelen in te voeren met terugverdientijden tot vijf jaar [21].

20. In geen van de gecontroleerde operationele programma’s was kosteneffectiviteit een bepalende factor voor de toewijzing van middelen aan investeringen in energie-efficiëntie. De managementautoriteiten legden uit dat de toewijzing van middelen voor het cohesiebeleid aan projecten voor energie-efficiëntie geschiedde op basis van de door de overheden verrichte ramingen van het energieverbruik en van de geplande verlaging daarvan door de overheid en tevens, in zekere mate, op basis van het patroon van de opname van kredieten in de regio’s in de voorgaande programmeringsperiode. Dit omvatte echter geen ramingen van de investeringskosten voor dergelijke verlagingen. De gecontroleerde operationele programma’s verschaften geen analyse waaruit had kunnen blijken hoe de middelen waren toegewezen aan iedere prioriteit of maatregel.

21. Bij de beoordeling van de operationele programma’s vroeg de Commissie de lidstaten niet om hun toewijzing van middelen aan maatregelen voor energie-efficiëntie te rechtvaardigen aan de hand van de kosteneffectiviteit ervan, en zij nam deze voorwaarde ook niet in overweging bij haar overleg tussen de diensten, noch bij haar opmerkingen op de ontwerpen voor operationele programma’s die de managementautoriteiten ter goedkeuring indienden.

22. De oorspronkelijke versie van het OP Milieu (Tsjechische Republiek) zou naar verwachting leiden tot investeringskosten ter hoogte van 722 euro voor elke bespaarde GJ, resulterend in een enkelvoudige terugverdientijd van 61 jaar (bij de tweede hernieuwde toewijzing daalden de kosten tot 339 euro/GJ en de terugverdientijd tot 28 jaar) [22]. In Italië waren de resultaatindicatoren en de waarden daarvan niet betrouwbaar. In het OP Basilicata 2000-2006 had de indicator voor energiebesparingen alleen betrekking op woongebouwen. In het IOP Energie was het streefdoel voor energiebesparingen laag, wat leidde tot een lange terugverdientijd (van 288 tot 444 jaar, afhankelijk van de energieprijs). In het OP Bevordering van cohesie (Litouwen) beliepen de kosten voor 1 bespaarde GJ naar schatting 861 euro, met een terugverdientijd van 72 tot 96 jaar, afhankelijk van de energieprijs (zie tabel 3). De terugverdientijden zijn te lang, gelet op de levensduur van de gerenoveerde gebouwonderdelen en zelfs van de gebouwen.

GEBREKEN IN PROJECTSELECTIEPROCEDURES

23. De selectiecriteria die worden gehanteerd door de managementautoriteiten, moeten transparant zijn en dienen ervoor te zorgen dat steun wordt gegeven aan kosteneffectieve projecten voor energie-efficiëntie. Ze dienen een norm of geaccepteerde waarde te bepalen voor iedere geselecteerde parameter, zoals de (maximale) enkelvoudige terugverdientijd voor een investering, of de kosten per eenheid bespaarde energie, hetgeen zou helpen om de middelen te richten op kosteneffectieve investeringen.

24. De managementautoriteiten hebben niet getracht te waarborgen dat de geselecteerde projecten de beste verhouding tussen een verlaging van het energieverbruik en de gedane investering garandeerden. De gehanteerde selectiecriteria vertoonden een aantal gebreken, zoals wordt toegelicht in de navolgende paragrafen.

25. In het OP Milieu (Tsjechische Republiek) waren de selectiecriteria objectief en transparant, waardoor de potentiële begunstigden beter konden inschatten of ze succesvol zouden zijn. Ieder projectvoorstel werd gecontroleerd aan de hand van twee ecologische criteria (kosten van één bespaarde GJ en de jaarlijkse kosten van de reductie van CO2-uitstoot) en drie technische criteria (percentage bespaarde energie ten opzichte van de oorspronkelijke situatie, kosten van de renovatie en de energiestandaard die wordt bereikt na afronding van het project). Bovendien werden de geraamde energiebesparingen over vijf jaar afgetrokken van de totale subsidiabele projectkosten. Hoewel de projectselectiecriteria objectief waren en de kosten per GJ bespaarde energie omvatten, beliep de acceptabele waarde 200 à 560 euro per GJ, wat een terugverdientijd van 17 tot 47 jaar zou betekenen, veel langer dan bij de overheidsprogramma’s (zie voetnoot 22).

TABEL 3

KOSTEN VAN 1 BESPAARDE GJ IN DE VIER GECONTROLEERDE OPERATIONELE PROGRAMMA’S

Bron: Operationele programma’s, berekeningen door de ERK.

Lidstaat | Operationeel programma (toewijzingen aan energie-efficiëntie) | Energiebesparingsdoelstelling voor het operationele programma (in GJ) | Begroting (in miljoen euro) | Kosten van 1 bespaarde GJ (in euro) | Terugverdientijd (in jaren) |

Tsjechische Republiek | Milieu | 1550000 (430000) [9999] | 525 (310) [9999] | 339 (722) [9999] | 28 (61) [9999] |

Italië | Basilicata | Niet vastgesteld | 26 (17) [9999] | n.v.t. | n.v.t. |

IOP Energie | 52500 | 764 | 14560 | 288–444 |

Litouwen | Bevordering van cohesie | 360000 | 310 | 861 | 72–96 |

26. In het OP Basilicata (Italië) hanteerde de managementautoriteit als enig evaluatiecriterium de verhouding tussen de geschatte hoeveelheid bespaarde energie gedurende de levensduur van de investering en de totale subsidiabele kosten. De hoeveelheid bespaarde energie werd berekend door de managementautoriteit. Door gebruik te maken van deze verhouding, beoogde de managementautoriteit projecten te selecteren die potentieel het hoogste rendement zouden geven op de totale projectkosten. Aangezien in de berekeningen geen rekening werd gehouden met de werkelijke staat van de betrokken gebouwen (d.w.z. de energieklasse ervan of het daadwerkelijke energieverbruik), en deze dus gebaseerd waren op geschatte energiebesparingen en niet op betrouwbare gegevens uit energieaudits, is moeilijk vast te stellen of de geselecteerde projecten tot kosteneffectieve oplossingen leidden.

27. In het IOP Energie (Italië) stelde de managementautoriteit als voorwaarde om voor selectie in aanmerking te komen, dat een project een voorbeeldfunctie moest hebben, in overeenstemming met het IOP en de doelstellingen van de regionale energieplannen, dat het "gereed" moest zijn (om te starten met de werkzaamheden) en innovatief qua technologie en materialen, terwijl het bedrag aan energiebesparing, de gemaakte kosten en de verhouding daartussen geen bepalende factor was bij de selectie.

28. In het OP Bevordering van cohesie (Litouwen) werden voor vergelijkbare projecten in de openbare bouwsector verschillende projectselectiecriteria gehanteerd op regionaal en nationaal niveau. Hoewel het energieverbruik het belangrijkste selectiecriterium was, was bij twee van de drie maatregelen geen energieaudit vereist. Als gevolg daarvan werden projecten met betrekking tot openbare gebouwen met het hoogste verbruik geselecteerd voor financiering. Aan de hand van dergelijke criteria, die niet de kosten van de bespaarde energie omvatten, kan echter niet worden vastgesteld welk gebouw de beste verhouding zal opleveren tussen energiebesparingen en kosten, en worden kosteneffectieve projecten alleen bij toeval geselecteerd.

ONTOEREIKENDE RESULTAATINDICATOREN EN MONITORING

29. De leiding van eender welk uitgavenprogramma of ontwikkelingsproject dient rationele doelstellingen te bepalen evenals objectief controleerbare indicatoren voor de verwezenlijking daarvan. In verband met de investeringen voor energie-efficiëntie in het kader van het cohesiebeleid dienen de managementautoriteiten een systeem van relevante en meetbare resultaatindicatoren vast te stellen [23]. Met hulp van de Commissie dienen zij relevante richtsnoeren uit te brengen ter bevordering van de monitoring van de resultaten van de projecten, zoals de kwantiteit en de kosten van de bespaarde energie en de bijdrage daarvan tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen op het gebied van energie-efficiëntie. De verzamelde gegevens dienen van aanvaardbare kwaliteit te zijn wat betreft de relevantie, de vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid [24].

30. De managementautoriteiten beschikten niet over referentiegegevens inzake het energiebesparingspotentieel in de sectoren die waren geselecteerd voor investeringen toen zij hun operationele programma’s opstelden. Zonder deze gegevens beschikten de beleidsmakers niet over de informatie om in te schatten in welke mate een programma kon bijdragen tot de verwezenlijking van een beleidsdoelstelling en konden zij derhalve niet besluiten of een programma al dan niet gefinancierd moest worden.

31. De resultaatindicatoren voor maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie waren niet geschikt om de programma’s naar behoren te monitoren. Hoewel het gebruik van resultaatindicatoren verplicht was voor de managementautoriteiten, werd het type indicator niet voorgeschreven. Als gevolg daarvan maakten de gecontroleerde managementautoriteiten gebruik van verschillende meetmethoden en -eenheden. De resultaten van de maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie zijn bijgevolg niet vergelijkbaar binnen de EU en kunnen niet worden gecumuleerd.

32. In het OP Milieu (Tsjechische Republiek) was de indicator voor de maatregel op het gebied van energie-efficiëntie het totale bedrag aan bespaarde energie, gemeten in GJ. De gegevens werden gerapporteerd op projectniveau en vervolgens gecumuleerd. Deze gegevens waren nauwkeurig en betrouwbaar, omdat ze waren berekend door gecertificeerde energieauditors. Alleen de technische outputdoelstellingen (vervangen ramen en deuren, geïsoleerde muren en daken in m2) waren echter bindend voor de projecten, en energiebesparingsdoelstellingen waren dat niet.

33. In Italië waren noch de referentiewaarde van het energiebesparingspotentieel, noch de meetmethode vastgesteld. In het OP Basilicata betrof de fysieke-outputindicator voor energiebesparingen het aantal projecten, en was de resultaatindicator (energiebesparingen in GJ per jaar) gebaseerd op theoretische schattingen. In het IOP Energie kwam het ontbreken van referentiegegevens over het energiebesparingspotentieel tot uiting in onbetrouwbare impactindicatoren. De resultaten- en fysieke-outputindicatoren ontbeerden een meetmethode, zodat hun streefwaarden niet gerechtvaardigd waren.

34. In het OP Bevordering van cohesie (Litouwen) werden de indicatoren vastgesteld voor het operationele programma, en voor de prioritaire assen en maatregelen ervan. Een stijging of daling van de beschikbare financiering voor energie-efficiëntie leidde niet altijd tot een verandering van de waarde van de indicatoren, zoals doorgaans wordt verwacht. Op het niveau van de prioritaire as hadden de indicatoren betrekking op de daling van de energie-intensiteit, en op het niveau van de maatregel betroffen de indicatoren het aantal projecten en de hoeveelheid bespaarde energie, maar niet de kosten van de bespaarde energie.

35. De richtsnoeren van de Commissie voor het houden van toezicht bevatten geen aanbevolen of bindende indicatoren op het gebied van energie-efficiëntie [25]. Bovendien bevorderen de fondsen voor het cohesiebeleid de energie-efficiëntie ook in vele andere rubrieken naast energie-efficiëntie (elektriciteit, gas, olieproducten en verschillende infrastructuren). De Commissie heeft geen toezicht gehouden op de bijdrage van deze maatregelen aan de verwezenlijking van de energiebesparingsdoelstelling voor 2020 en was ook niet van plan dergelijke resultaatindicatoren te gebruiken in de sector energie-efficiëntie [26].

UITVOERING VAN PROJECTEN VOOR OPENBARE GEBOUWEN

ENERGIE-EFFICIËNTIE NIET DE VOORNAAMSTE DOELSTELLING

36. De gemeenten en regio’s dienen op behoefteramingen gebaseerde plannen te hebben die inventarisaties omvatten van al hun gebouwen en energiekosten, en daarin prioriteit aanbrengen op basis van het hoogste energiebesparingspotentieel. Met deze strategie wordt prioriteit gegeven aan de financiering van maatregelen voor energie-efficiëntie in gebouwen met het hoogste energiebesparingspotentieel.

37. De gemeenten of regio’s beschikten niet over plannen die waren gebaseerd op behoorlijke behoefteanalyses. Volgens de managementautoriteiten werden gebouwen doorgaans beschouwd als "gereed" voor financiering wanneer ze gerenoveerd moesten worden en de bijbehorende documentatie voldeed aan de voorschriften.

38. De voor financiering geselecteerde projecten kenden geen rationele doelstellingen ten aanzien van de kosteneffectiviteit, d.w.z. de kosten per eenheid bespaarde energie. De doelstellingen van de projecten betroffen het besparen van energie en het verhogen van het comfort, maar ze werden niet geselecteerd voor financiering op basis van hun potentieel om financiële opbrengsten te genereren door middel van energiebesparingen, waarmee de gemaakte kosten zouden worden gecompenseerd (zie bijlage II voor de terugverdientijden van de gecontroleerde projecten).

39. Geen van de gecontroleerde landen had voor gebouwen en onderdelen van gebouwen kostenoptimale voorschriften voor minimale energieprestaties goedgekeurd, en evenmin verzamelden ze op systematische wijze gegevens over de energieverbruiksprofielen van bestaande gebouwen. Hoewel de nationale bouwnormen beperkingen stellen aan de warmtewaarden van gebouwen en bouwmaterialen, kozen de begunstigden flexibele benaderingen, technologieën en materialen om verschillende energieprestatieklassen te bereiken.

40. De managementautoriteiten boden geen begeleiding bij de uitvoering van de maatregelen voor energie-efficiëntie, zoals bestekken voor opdrachten voor werken, toe te passen technologieën, en kosten of te bereiken optimale kosten-batenverhoudingen.

ENERGIEAUDITS NIET ALTIJD VERPLICHT OF NIET VAN GOEDE KWALITEIT

41. Een normale energieaudit omvat de vaststelling van een referentieniveau voor het energieverbruik van een installatie, een beoordeling van de energiebesparingen, en de kosteneffectiviteit van de op gepaste wijze geselecteerde maatregelen voor energiebesparing, en dient te worden verricht voordat het financieringsbesluit wordt genomen. De energieauditor dient alleen opties voor te leggen die leiden tot naleving van de bestaande technische normen. De Commissie is voorstander van energieaudits, omdat deze een geschikt instrument kunnen zijn om energiebesparingen te verwezenlijken, met name in gebouwen en in de industrie. Om deze reden heeft een aantal lidstaten energieaudits ingevoerd in de publieke sector en ze verplicht gesteld [27].

42. In de Tsjechische Republiek waren energieaudits verplicht voor openbare gebouwen met een energieverbruik van meer dan 1500 GJ per jaar. De begunstigden vertrouwden volledig op de aanbevelingen uit deze controles. De energieauditor beval doorgaans een zeer kostbare investeringsoptie aan, omdat deze hogere energiebesparingen in het vooruitzicht stelde dan de goedkopere opties. Er werd geen kosteneffectieve optie voorgesteld.

43. In Italië werden projecten niet voorafgegaan door een energieaudit. De projectbegunstigde was niet verplicht het energieverbruik bij te houden vóór het project en na afloop ervan.

44. In Litouwen waren de energieaudits onvoldoende gedetailleerd met betrekking tot de meetgegevens voor gebouwen voorafgaand aan de renovatie. Het was derhalve niet mogelijk de werkelijke opbrengsten van de projecten te controleren [28]. Soortgelijke problemen werden opgemerkt in het toezichtverslag betreffende de uitvoering van het programma voor de modernisering van woongebouwen [29]. Bovendien was een basisevaluatie van de energieprestaties voorafgaand aan de projectuitvoering niet verplicht. Bij slechts twee van de acht gecontroleerde projecten waren energieaudits uitgevoerd vóór de start van de projecten, en voor de overige zes vond een energieaudit plaats na de start van de renovatiewerkzaamheden.

DE PROJECTEN LEVERDEN FYSIEKE OUTPUT OP, MAAR TEGEN EEN HOGE KOSTPRIJS IN VERHOUDING TOT DE MOGELIJK BESPAARDE ENERGIE

45. Alle gecontroleerde projecten leverden fysieke output op (bijv. vervangingen van ramen en deuren, isolatie van muren en daken) van een behoorlijk niveau en in de geplande hoeveelheid. Alle gecontroleerde projecten leverden voordelen op, zoals onderhoud aan gebouwen en toegenomen comfort (bijv. verminderde geluidsoverlast en water- of windinfiltratie) of een betere naleving van de geldende wettelijke voorschriften op het gebied van veiligheid (bijv. uitgangen).

46. Bij 18 van de 24 gecontroleerde projecten konden de managementautoriteiten niet aangeven in hoeverre de doelstellingen van de projecten op het gebied van energiebesparingen waren bereikt, omdat de energiebesparingen niet op betrouwbare wijze waren gemeten. In de operationele programma’s die werden gecontroleerd in Italië en Litouwen, werd de gerealiseerde energiebesparing slechts geschat door de managementautoriteit of begunstigde. Alleen in de Tsjechische Republiek werden de metingen uitgevoerd door gekwalificeerde energieauditors. De eindresultaten van de projecten in de Tsjechische Republiek en Litouwen moeten drie jaar na de voltooiing van het project worden geëvalueerd. Ten tijde van de controle was het toezichtsysteem echter nog niet in werking.

47. Volgens de voorlopige verslagen van de energieauditors hadden in de Tsjechische Republiek alle gecontroleerde projecten — op één na — hun doelstellingen voor het verminderen van het energieverbruik [30] bereikt en waren de werkelijke energiebesparingen zelfs groter dan gepland. Alle gecontroleerde projecten gingen echter gepaard met kostbare investeringen met terugverdientijden die de levensduur van de afzonderlijke onderdelen of gebouwen overschreden. De terugverdientijd varieerde voor de gecontroleerde projecten van 27 tot 148 jaar, met een gemiddelde van 52 jaar.

48. In Basilicata (Italië) was het niet mogelijk de voordelen van de projecten op betrouwbare wijze te beoordelen. Er waren geen energieaudits verricht, en voorafgaand aan en na afloop van de projecten was er geen informatie over het energieverbruik verzameld. Een besparing van 1 GJ kostte volgens de planning gemiddeld 252 euro bij de zes gecontroleerde projecten. Bij vijf van de zes projecten verstrekten de begunstigden de controleurs enkele gegevens over het energieverbruik waaruit bleek dat de projecten wellicht konden leiden tot een gemiddelde terugverdientijd van ongeveer 50 jaar.

49. In het kader van het IOP Energie (Italië) was er eind 2011 slechts één project afgerond [31]. In de projectaanvraag werden de voordelen geraamd op één miljoen euro per jaar, wat zou hebben geleid tot een enkelvoudige terugverdientijd van tien jaar. Geschat wordt dat het project na voltooiing slechts energiebesparingen van circa 500000 euro per jaar zal opleveren (de begunstigde had een berekeningsfout gemaakt in de projectaanvraag), wat leidt tot een enkelvoudige terugverdientijd van 19 jaar.

50. In Litouwen (OP Bevordering van cohesie) bedroegen de werkelijke investeringskosten bij de gecontroleerde projecten 56 à 488 euro per m2 verwarmde oppervlakte, d.w.z. enkele malen hoger dan het bedrag van 31,85 euro per m2 dat werd geraamd in het nationale actieplan voor energie-efficiëntie voor 2006-2010. Bij vijf van de acht gecontroleerde projecten werd gesteld dat de geplande energiebesparingen waren gerealiseerd, maar deze werden niet betrouwbaar gemeten [32]. In drie gevallen waren de resultaten nog niet gemeten [33]. Voor de gecontroleerde projecten varieerde de geplande enkelvoudige terugverdientijd van 8 tot 156 jaar, met een gemiddelde van 58 jaar (zie bijlage II voor de resultaten van alle gecontroleerde projecten).

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

51. Bij de programmering en financiering waren niet de juiste voorwaarden gecreëerd om kosteneffectieve investeringen in energie-efficiëntie met gebruikmaking van de fondsen voor het cohesiebeleid mogelijk te maken, omdat:

a) voor de gecontroleerde operationele programma’s geen behoorlijke behoefteanalyses waren uitgevoerd ter bepaling van de specifieke sectoren waarin energiebesparingen konden worden verwezenlijkt en van de opties voor het op kosteneffectieve wijze verwezenlijken van die besparingen, om zo de gekozen maatregel en de bijbehorende kosten te rechtvaardigen. De nationale autoriteiten verzuimden ervoor te zorgen dat deze waren geïntegreerd in de nationale actieplannen voor energie-efficiëntie (zie de paragrafen 12-17);

b) het concept van kosteneffectiviteit, ofwel de beste verhouding tussen de ingezette middelen en de verkregen resultaten, voor de lidstaten geen bepalende factor was wanneer zij middelen toewezen aan maatregelen voor energie-efficiëntie en specifieke projecten. Ook maakte dit concept geen deel uit van de beoordeling die de Commissie verrichtte voordat zij de operationele programma’s goedkeurde (zie de paragrafen 18-22 en 23-28);

c) de resultaatindicatoren voor maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie niet geschikt waren om de programma’s te monitoren. De richtsnoeren van de Commissie voor het houden van toezicht bevatten geen indicatoren betreffende energie-efficiëntie. De resultaten van de maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie die worden gemeld door de afzonderlijke managementautoriteiten zijn derhalve niet vergelijkbaar binnen de EU en kunnen niet worden gecumuleerd (zie de paragrafen 29-35).

52. De gecontroleerde projecten voor energie-efficiëntie in openbare gebouwen waren niet kosteneffectief:

a) Hoewel alle gecontroleerde projecten de geplande fysieke output opleverden, zoals vervangen ramen en deuren of geïsoleerde muren en daken, waren de kosten in verhouding tot de potentiële energiebesparingen hoog. De noodzaak om openbare gebouwen te renoveren, was een belangrijker overweging dan energie-efficiëntie. Hoewel de gecontroleerde projecten gericht waren op energiebesparing en verhoging van het comfort, bewerkstelligden ze geen goede verhouding tussen de energiebesparing en de daarmee samenhangende investeringskosten. De gemiddeld verwachte terugverdientijd voor de investeringen beliep circa 50 jaar, wat te lang is gelet op de levensduur van de gerenoveerde gedeelten of zelfs van de volledige gebouwen (zie de paragrafen 18-22, 23-28, 36-40, 45-50);

b) Energieaudits waren niet verplicht (Italië, Litouwen) of, indien ze wel verplicht waren (Tsjechische Republiek), waren de investeringsopties die werden aanbevolen bij de energieaudits veel te kostbaar. Bij 18 van de 24 gecontroleerde projecten konden de werkelijke energiebesparingen niet worden gecontroleerd, aangezien ze niet op betrouwbare wijze waren gemeten (zie de paragrafen 41-44).

AANBEVELINGEN

De Commissie dient de nodige initiatieven te nemen, en onder meer verdere voorstellen te doen inzake verordeningen in de volgende programmeringsperiode, om de financiering voor maatregelen op het gebied van energie-efficiëntie in het kader van het cohesiebeleid in de volgende programmeringsperiode afhankelijk te maken van:

1) De uitvoering van een behoorlijke behoefteanalyse op programmaniveau. Bij een dergelijke behoefteanalyse moet het energieverbruik bij het eindgebruik in alle sectoren worden beoordeeld, het besparingspotentieel van de economie worden vastgesteld, en doelstellingen en passende methoden voor de beoordeling van het succes van het energieplan worden bepaald. Het dient tevens de kosteneffectieve oplossingen voor iedere sector te bepalen.

2) Regelmatige monitoring en gebruikmaking van vergelijkbare resultaatindicatoren. Elk operationeel programma dat verband houdt met projecten voor energie-efficiëntie, moet regelmatig worden gemonitord, wat betreft de ontwikkeling van de kosten per eenheid bespaarde energie en de door het operationele programma verwachte en gerealiseerde terugverdientijd. Ook dienen de verzamelde gegevens van aanvaardbare kwaliteit te zijn wat betreft de relevantie, de vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid. Gegevens over energiebesparingen die zijn gerealiseerd door maatregelen die worden ondersteund door fondsen voor het cohesiebeleid, moeten worden verzameld door de nationale autoriteiten en gecumuleerd door de Commissie. De bijdrage van de fondsen voor het cohesiebeleid tot het streefdoel van een besparing van 20 % op het primaire energieverbruik in de EU in 2020 moet worden vastgesteld.

3) Het gebruik van transparante criteria voor projectselectie en standaardinvesteringskosten per eenheid te besparen energie (met gebruikmaking van een uniforme meeteenheid en -methodologie). De Commissie dient een maximaal aanvaardbare enkelvoudige terugverdientijd te bepalen op basis van de gebruikelijke afschrijvingsperioden voor de investeringen in energie-efficiëntie. Dit kan nog worden uitgebreid met de invoering van kostenoptimale niveaus van referentiegebouwen in de lidstaten die voldoen aan Richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van gebouwen. Wanneer de kostenoptimale referentieniveaus voor gebouwen nog niet zijn vastgesteld op nationaal niveau, moeten energieaudits worden gebruikt als primaire selectievoorwaarde voor projecten op het gebied van energie-efficiëntie.

Dit verslag werd door kamer II onder voorzitterschap van de heer Harald NOACK, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 14 november 2012.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] COM(2006) 545 definitief van 19 oktober 2006 — Actieplan voor energie-efficiëntie — Het potentieel realiseren.

[2] Ibid

[3] Conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van 8/ 9 maart 2007, doc. 7224/1/07 REV 1. Deze doelstelling vertaalt zich in een besparing van 368 miljoen ton olie-equivalent (Mtoe) aan primaire energie (bruto binnenlands verbruik zonder finaal niet-energetisch verbruik) tegen 2020, in vergelijking met het geraamde verbruik van 1842 Mtoe in dat jaar, wat duidt op een consumptieniveau van 1474 Mtoe. Deze doelstelling werd nog eens bevestigd door de Europese Raad van juni 2010 ( 17.6.2010 nr. EUCO 13/10) en maakt deel uit van de nieuwe richtlijn betreffende energie-efficiëntie.

[4] SEC(2011) 277 definitief van 8 maart 2011.

[5] Woningen, commerciële en openbare gebouwen zijn goed voor bijna 40 % van het energieverbruik en hebben het grootste energiebesparingspotentieel. Gebouwen die eigendom zijn van de overheid of door de overheid worden gebruikt, vertegenwoordigen ongeveer 12 % van het volume van de gebouwenvoorraad in de EU, en het plan voor energie-efficiëntie benadrukt het belang van maatregelen voor energie-efficiëntie in de publieke sector (Bron: COM(2006) 545 definitief). Opgemerkt zij dat in deze sector, in tegenstelling tot in bijvoorbeeld de vervoerssector, de technologische oplossingen die nodig zijn voor een koolstofarme maatschappij reeds beschikbaar zijn.

[6] COM(2010) 639 definitief van 10 november 2010: Energie 2020 — Een strategie voor een concurrerende, duurzame en continu geleverde energie.

[7] Het zevende kaderprogramma voor onderzoek (KP7), Intelligente energie voor Europa (IEE) en de financieringsfaciliteit voor energie-efficiëntie (EEFF).

[8] Europese Commissie (2009), Evaluatie achteraf van de programma’s voor cohesiebeleid 2000-2006 die werden gecofinancierd door het EFRO (doelstellingen 1 en 2) — Werkpakket 5B: Milieu en klimaatverandering, blz. 43.

[9] Volgens het voorstel van de Commissie moet in meer ontwikkelde regio’s en overgangsregio’s ten minste 80 % van de EFRO-middelen worden ingezet voor energie-efficiëntie en hernieuwbare energie, onderzoek en innovatie, en het concurrentievermogen van het mkb, waarvan ten minste 20 % voor energie-efficiëntie en hernieuwbare energie; in de minder ontwikkelde regio’s wordt ten minste 50 % van de EFRO-middelen ingezet voor deze drie terreinen, waarvan ten minste 6 % voor energie-efficiëntie en hernieuwbare energie (Bron: COM(2011) 614 definitief van 6 oktober 2011, blz. 4).

[10] Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB L 210 van 31.7.2010, blz. 25).

[11] Artikel 17, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (PB C 326 van 26.10.2012, blz. 13) en artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB C 326 van 26.10.2012, blz. 47).

[12] Een samenvatting van de EU-wetgeving over beheers- en controlesystemen voor steun die wordt verleend in het kader van de fondsen voor het cohesiebeleid is te vinden op: http://europa.eu/legislation_summaries/regional_policy/management/g24241_nl.htm

[13] Verordening (EG) nr. 1083/2006.

[14] OP Milieu (Tsjechische Republiek), Interregionaal OP Energie (Italië) en OP Bevordering van cohesie (Litouwen).

[15] OP Basilicata (Italië).

[16] OESO/IEA (2008) "Energy Efficiency Policy Recommendations" (Aanbevelingen voor beleid inzake energie-efficiëntie), Parijs.

[17] SEC(2009) 889 definitief van 23 juni 2009 — Samenvatting van de volledige beoordeling van alle 27 nationale actieplannen inzake energie-efficiëntie zoals voorgeschreven bij Richtlijn 2006/32/EG betreffende energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten, blz. 47.

[18] Artikel 27, leden 1 en 2, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1).

[19] SEC(2011) 277 definitief.

[20] Artikel 5 van Richtlijn 2006/32/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten en houdende intrekking van Richtlijn 93/76/EEG van de Raad (PB L 114 van 27.4.2006, blz. 64).

[21] Vlaams Actieplan energie-efficiëntie (2007) en Actieplan voor hernieuwde energiebesparing (2005), Denemarken (www.ec.europa.eu/energy).

[22] Ter vergelijking: het jaarlijkse Tsjechische overheidsprogramma voor ondersteuning van energiebesparingen en het gebruik van duurzame energiebronnen, thans het programma "Efekt", is sinds 1991 in werking. De enkelvoudige terugverdientijd van de investeringen liep uiteen van 5 jaar (industrie) tot 7 jaar (tertiaire sector) en 21 jaar (huishoudens), met gemiddelde kosten van 74 euro voor 1 bespaarde GJ in de periode 2005-2007.

[9999] Na de herschikking van middelen.

[23] Artikel 27, lid 3, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 bepaalt dat voor alle door de EU-begroting bestreken activiteitensectoren specifieke, meetbare, haalbare en van een datum voorziene doelstellingen moeten worden vastgesteld. De verwezenlijking van die doelstellingen moet worden gecontroleerd door per activiteit vastgestelde resultaatindicatoren.

[24] Advies nr. 7/2011 (PB C 47 van 17.2.2012, blz. 1) van de Rekenkamer.

[25] Werkdocument nr. 2 van de Commissie: De nieuwe programmeringsperiode 2007-2013, indicatieve richtsnoeren inzake evaluatiemethoden: indicatoren voor toezicht en evaluatie, augustus 2006.

[26] Werkdocument van de Commissie betreffende uitkomstindicatoren en streefdoelen: naar een nieuw systeem van toezicht en evaluatie voor het EU-cohesiebeleid, juni 2011, niet gepubliceerd.

[27] SEC(2009) 889 definitief, blz. 36 en 59.

[28] Dit is niet verplicht in het kader van de methodologie voor energieaudits en audits van energiebronnen en het gebruik van koud water in openbare gebouwen, die is goedgekeurd door de minister van Economische Zaken, besluit nr. 4-184 van 29 april 2008.

[29] Toezicht op het programma voor de renovatie van woongebouwen met meerdere appartementen, overheidsinstelling "Kompetencijų centras", in opdracht van HUDA, 2009.

[30] Project Kladno.

[31] Project Ziekenhuis Cardarelli, Napels.

[32] De projecten Palanga, Gargzdai, Garliava, Alytus en Universiteitsklinieken van Vilnius.

[33] De projecten Klaipeda, Oncologie Kaunas en Vilnius Mykolas Marcinkevicius.

--------------------------------------------------

BIJLAGE I

TOEWIJZING VAN DE FONDSEN VOOR COHESIEBELEID AAN ENERGIE-EFFICIËNTIE IN 2000-2013 EN GESELECTEERDE PROJECTEN IN 2007-2011

NB: Een selectiepercentage van meer dan 100 % betekent dat middelen opnieuw werden toegewezen vanuit andere prioriteiten of maatregelen binnen hetzelfde of vanuit een ander operationeel programma.

Bron: DG Regionaal Beleid, database SF 2000-2006, SFC2007, Jaarlijks uitvoeringsverslag voor geselecteerde projecten 2011.

Lidstaat | Toegewezen bedrag 2000-2006 (euro) | Toegewezen bedrag 2007-2013 (euro) | Totaal toewijzing fondsen in lidstaat 2000-2013 (euro) | Totaal toewijzing fondsen in lidstaat / totaal toewijzing fondsen (%) | Geselecteerde projecten 2007-2011 (euro) | Geselecteerde projecten 2007-2011 (%) |

Tsjechische Republiek [1] | 9225386 | 942214473 | 951439859 | 17,7 | 342658632 | 36,4 |

Italië | 35298133 | 838592232 | 873890365 | 16,2 | 417305116 | 49,8 |

Polen [1] | 11410880 | 499012133 | 510423013 | 9,5 | 389379855 | 78,0 |

Litouwen [1] | 31815678 | 370508149 | 402323827 | 7,5 | 439300937 | 118,6 |

Duitsland | 11969823 | 373182646 | 385152469 | 7,1 | 307047003 | 82,3 |

Hongarije [1] | 7181475 | 328531227 | 335712702 | 6,2 | 163856263 | 49,9 |

Frankrijk | 25596690 | 291167688 | 316764378 | 5,9 | 177008914 | 60,8 |

Bulgarije [2] | 0 | 258104621 | 258104621 | 4,8 | 74144427 | 28,7 |

Roemenië [2] | 0 | 253241727 | 253241727 | 4,7 | 60131969 | 23,7 |

Verenigd Koninkrijk | 23362973 | 150657204 | 173420177 | 3,2 | 167360699 | 111,1 |

Spanje | 39941325 | 110048101 | 146803260 | 2,7 | 33326165 | 30,3 |

Grensoverschrijdende EU-samenwerking | 4029659 | 119642025 | 123671684 | 2,3 | 164027992 | 137,1 |

Griekenland | 42623511 | 71170000 | 113793511 | 2,1 | 492363482 | 691,8 |

Slovenië [1] | 0 | 105700000 | 105700000 | 2,0 | 73707906 | 69,7 |

Letland [1] | 21048774 | 60220000 | 81268774 | 1,5 | 106078878 | 176,2 |

Slowakije [1] | 1334466 | 78584184 | 79918650 | 1,5 | 64760737 | 82,4 |

Portugal | 0 | 74200883 | 74200883 | 1,4 | 49599067 | 66,8 |

Ierland | 22864270 | 19000000 | 41864270 | 0,8 | 22346186 | 117,6 |

Nederland | 793076 | 34250000 | 35043076 | 0,7 | 19917049 | 58,2 |

Estland [1] | 2568584 | 28760241 | 31328825 | 0,6 | 27844967 | 96,8 |

Finland | 190740 | 24243917 | 24434657 | 0,5 | 6926847 | 28,6 |

België | 5271426 | 18976147 | 24247573 | 0,5 | 9375338 | 51,0 |

Malta [1] | 0 | 12550000 | 12550000 | 0,2 | 3096758 | 24,7 |

Zweden | 0 | 9173788 | 9173788 | 0,2 | 1057737 | 11,5 |

Oostenrijk | 2864306 | 6156013 | 9020319 | 0,1 | 17383781 | 282,4 |

Interregionale EU-samenwerking | 6891928 | 0 | 6891928 | 0,1 | 0 | 0 |

Luxemburg | 0 | 504873 | 504873 | 0,01 | 1744838 | 345,6 |

Cyprus [1] | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Denemarken | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |

Totaal | 306283104 | 5078392272 | 5384675376 | 100 % | 3632051543 | 71,5 |

[1] Toewijzingen uit 2004.

[2] Toewijzingen uit 2007.

--------------------------------------------------

BIJLAGE II

TERUGVERDIENTIJD EN ENERGIEBESPARINGEN GEREALISEERD DOOR PROJECTEN IN DE TSJECHISCHE REPUBLIEK, ITALIË EN LITOUWEN

Bron: Energieaudits en werkelijke output van de projecten, berekening door auditors op basis van de gegevens van de energieaudits, evaluatieperiode tussen 25 en 50 jaar.

Project | Doel | Stand van energiebesparingen na één jaar | Geplande terugverdientijd (in jaren) | Werkelijke/ geschatte terugverdientijd (in jaren) |

Uherské Hradiště | Muur- en dakisolatie, vervanging van ramen bij een cultuurhuis en een school | Gerealiseerd | 42 | 35 |

Karviná | Muur- en dakisolatie, vervanging van ramen bij een middelbare school | Gerealiseerd | 93 | 78 |

Frýdek-Místek | Muur- en dakisolatie, vervanging van ramen bij een middelbare school | Gerealiseerd | 40 | 30 |

Sokolov | Muur- en dakisolatie, vervanging van ramen bij twee basisscholen, één kinderdagverblijf en een recreatiecentrum | Gerealiseerd | 86 | 81 |

Sokolov II | Muur- en dakisolatie, vervanging van ramen bij drie basisscholen | Gerealiseerd | 30 | 26 |

Volyně | Complex project van muur- en dakisolatie, vervanging van ramen, vervanging van de kolenverwarming bij een middelbare en hogere vakschool, en slaapzalen | Gerealiseerd | 148 (46) [1] | 146 (26) [1] |

Kladno | Muur- en dakisolatie, vervanging van ramen bij acht kinderdagverblijven | Niet gerealiseerd | 27 | 32 |

Plzeň | Muur- en dakisolatie, vervanging van ramen bij een basisschool en een middelbare school | Gerealiseerd | 55 | 48 |

Melfi | Vervanging van ramen bij een middelbare school | n.b. | 20 | n.b. |

Matera | Vervanging van ramen op het hoofdkantoor van de provincie Matera | Niet betrouwbaar gemeten | 42 | 104 |

Grassano | Vervanging van ramen bij een basisschool | Niet betrouwbaar gemeten | 28 | 56 |

Sant’Arcangelo | Vervanging van ramen in het hoofdgemeenschapsgebouw van Sant’Arcangelo | Niet betrouwbaar gemeten | 37 | 17 |

ENEA-Rotondella | Vervanging van ramen in het kantinegebouw van het ENEA-centrum in Trisaia | Niet betrouwbaar gemeten | 21 | 10 |

Policoro | Vervanging van ramen bij de basisschool van Policoro | Niet betrouwbaar gemeten | 33 | 53 |

Napels | Maatregelen aan de toevoerzijde, gericht op een verhoging van de efficiëntie in de opwekking en distributie, zoals de modernisering van de warmtekrachtcentrale en vervanging van technische apparaten, pijpen en aanvoersystemen voor warm en koud water en lucht, die voornamelijk in het hoofdgebouw van het ziekenhuis worden gebruikt | Niet betrouwbaar gemeten | 10 | 19 |

Palanga | Renovatie van de middelbare school Palanga Vladas Jurgutis | Niet betrouwbaar gemeten | 40 | 21 |

Gargždai | Renovatie van het bejaardentehuis Viliaus Gaigalaitis | Niet betrouwbaar gemeten | 49 | 36 |

Klaipėda | Renovatie van de school voor toerisme van Klaipėda | n.b. | 156 | n.b. |

Garliava | Verhoging van de efficiëntie van het energieverbruik in het ziekenhuis van de regio Kaunas te Garliava | Niet betrouwbaar gemeten | 57 | 31 |

Kaunas | Renovatie van het academisch medisch centrum voor oncologie in Kaunas | n.b. | 8 | n.b. |

Vilnius | Gedeeltelijke renovatie van het ziekenhuis Mykolas Marcinkevičius en de technische installaties ter verbetering van de energiekenmerken ervan | Niet betrouwbaar gemeten | 63 | 21 |

Alytus | Verhoging van de EE van het centrum voor beroepsopleiding in Alytus | Niet betrouwbaar gemeten | 26 | 23 |

Vilnius | Dakisolatie en renovatie van de verwarmings- en ventilatiesystemen van de operatie-eenheid van het academisch ziekenhuis Santariškių Clinic te Vilnius | n.b. | 66 | n.b. |

Gemiddeld | | | 51 | |

[1] De energieauditor hanteerde de prijs van de bruinkool (85,45 CZK per GJ) die oorspronkelijk werd verbrand in de herbouwde boilerruimte; ter vergelijking hanteerde de auditor de gemiddelde energieprijs van 279 CZK per GJ die de school betaalde voor alle energie-input.

--------------------------------------------------