NL Publicatieblad van de Europese Unie C 88/37

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het Voorstel voor een verordening van de Raad tot oprichting van een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten — Voorstel voor een besluit van de Raad waarbij het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten wordt gemachtigd zijn activiteiten uit te oefenen op de in titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde gebieden

(COM(2005) 280 final — 2005/0124-0125 (CNS))

(2006/C 88/10)

De Raad heeft op 22 september 2005 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over het bovengenoemde voorstel.

De gespecialiseerde afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 24 januari 2006 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Sharma, corapporteur mevrouw Le Nouail Marlière.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 14 en 15 februari 2006 gehouden 424e zitting (vergadering van 14 februari) onderstaand advies uitgebracht, dat met 94 stemmen vóór en 0 stemmen tegen, bij 4 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Samenvatting van het Commissiedocument

1.1 Het voorstel heeft ten doel het mandaat van het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat (EUMC) uit te breiden en een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten op te richten, zoals de Europese Raad van 13 december 2003 besloten heeft te doen.

1.2 Het belangrijkste verschil tussen de bestaande rechtsvoorschriften en de huidige voorstellen is gelegen in het feit dat de bevoegdheidssfeer van het EUMC, die momenteel beperkt is tot racisme en vreemdelingenhaat — thema's die ook aan bod komen in door de VN, de IAO en de Raad van Europa erkende regelgevingssystemen -, krachtens de voorstellen wordt uitgebreid tot alle gebieden betreffende de in het Handvest bedoelde grondrechten; dit heeft geen gevolgen voor de gebieden die reeds onder de bevoegdheid van andere agentschappen van de Gemeenschap vallen.

1.3 Het Bureau zal zich bezighouden met de grondrechten in de Unie en in de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, alsmede in de kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten die aan het Bureau deelnemen. Ook kan de Commissie het Bureau verzoeken informatie en analyses te verstrekken over derde landen waarmee de Gemeenschap associatieovereenkomsten of overeenkomsten die mensenrechtenbepalingen bevatten heeft gesloten, of waarmee zij onderhandelingen heeft geopend of voornemens is onderhandelingen te openen met het oog op het afsluiten van dergelijke overeenkomsten.

1.4 Het Bureau dient de betrokken instellingen, organen, instanties en agentschappen van de Gemeenschap en haar lidstaten, wanneer zij het Gemeenschapsrecht ten uitvoer brengen, bijstand en expertise te verlenen op het gebied van de grondrechten om hen te helpen de grondrechten volledig te eerbiedigen als zij op hun respectieve bevoegdheidsgebieden maatregelen nemen of acties ontwerpen.

1.5 Binnen bepaalde themagebieden zal het Bureau in volledige onafhankelijkheid gegevens verzamelen en evalueren over de praktische gevolgen die de maatregelen van de Unie hebben voor de grondrechten en over reeds toegepaste methoden ter eerbiediging en bevordering van de grondrechten; adviezen opstellen over de beleidsontwikkelingen op het gebied van de grondrechten; het publiek bewuster maken van alle documenten en regelgevingsinstrumenten die voor de EU relevant zijn; de dialoog met het maatschappelijk middenveld bevorderen en zorgen voor de coördinatie en netwerkvorming met de verschillende actoren op het gebied van de grondrechten. Het Bureau zal niet over een klachtenafhandelingsprocedure beschikken.

1.6 Met het voorgestelde Raadsbesluit dat deel uitmaakt van het Commissiedocument wordt het Bureau gemachtigd zijn activiteiten uit te oefenen op de in titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie bedoelde gebieden.

2. Algemene opmerkingen

2.1 Het Comité is ingenomen met het besluit van de Europese Raad om een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (hierna „het Bureau”) op te richten teneinde de in art. 6 van het EU-Verdrag genoemde beginselen en praktijken kracht bij te zetten. Hiermee wordt een mechanisme voor toezicht op de grondrechtensituatie in de Unie geschapen dat kan dienen om beleidsmaatregelen van de lidstaten op het vlak van de grondrechten beter op elkaar af te stemmen. Het Comité is verheugd over met name de volgende aspecten uit het Commissievoorstel: — bij de taakomschrijving van het Bureau zal het Handvest van de grondrechten als uitgangspunt worden genomen, waarbij sociale en culturele rechten voor het eerst gelijkwaardige, onlosmakelijke onderdelen van het geheel worden. Het Bureau is in dit verband specifiek in staat om vroegtijdig waarschuwingen te doen uitgaan inzake de eerbiediging van sociale rechten, ook in de betrekkingen van de EU met derde landen; — bij besluit van de Raad is de bevoegdheidssfeer van het Bureau uitgebreid tot kwesties betreffende politiële en justitiële samenwerking in strafzaken; — het Bureau stelt technische expertise ter beschikking bij procedures die krachtens art. 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn gestart; — er zijn maatregelen voorgesteld om te bevorderen dat de raad van bestuur, de directeur en het grondrechtenforum onafhankelijk opereren en in het openbaar belang handelen; — ook kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten kunnen aan het Bureau deelnemen.

2.2 Het Comité is te spreken over het tweede punt van de considerans bij het voorstel voor een verordening, waarin de reikwijdte van de bestaande rechten ter bescherming van EU-burgers en niet-EU-burgers in de Unie wordt erkend: „Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bevestigt de rechten die met name voortvloeien uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities en internationale verplichtingen van de lidstaten, uit het Verdrag betreffende de Europese Unie en de communautaire verdragen, uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, uit de door de Gemeenschap en de Raad van Europa aangenomen sociale handvesten, alsmede uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.” Het Comité onderstreept dat er tussen veiligheid (waarbij het met name gaat om maatregelen tegen terrorisme) en het beschermen en bevorderen van de mensenrechten en fundamentele vrijheden in de EU een passend evenwicht moet worden gevonden. Sommige anti-terrorismemaatregelen die lidstaten als reactie op „11 september” en de recentere aanslagen in Madrid en Londen hebben genomen, kunnen een inbreuk op de mensenrechten en fundamentele vrijheden vormen. Een van de zwakste punten van de Europese samenwerking op veiligheidsgebied is dat deze niet in communautair verband, maar nog altijd vooral via de intergouvernementele methode (derde pijler van de EU) tot stand komt. De rol van de EU is dan ook zeer beperkt. Hierdoor is het besluitvormingsproces onvoldoende transparant: er is namelijk geen rol weggelegd voor het Europees Parlement en het Hof van Justitie. Uitbreiding van de activiteiten van het Bureau tot aspecten die onder de derde pijler van de EU vallen (titel VI van het EU-Verdrag) is van cruciaal belang voor het evenwicht tussen vrijheid, veiligheid en recht in het EU-beleid. (1)

2.3 Het Comité erkent de deskundigheid en het bestaande mechanisme van de Raad van Europa om de situatie op het vlak van mensenrechten en fundamentele vrijheden, met inbegrip van de afdwingbare sociale rechten uit het herziene Europees Sociaal Handvest, in de gaten te houden. Ook erkent het Comité dat de Raad van Europa en het Europees Hof van de Mensenrechten bevoegd zijn om zich bezig te houden met zaken die overeenkomstig diverse verdragen en internationale wetgeving als mensenrechtenschendingen gelden, daar waar het Bureau die bevoegdheid niet heeft. Tegen deze achtergrond is het Comité van mening dat uitgebreidere coördinatie en samenwerking tussen het Bureau en de Raad van Europa van kapitaal belang is. Wat de interpretatie en toepassing van het primaire en afgeleide recht van de EU betreft, moet het Bureau uitgaan van internationale documenten, net zoals het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn adviezen en uitspraken doet. Het Comité verzoekt nogmaals dat de EU zich bij het Europees Verdrag voor de mensenrechten en bij het herziene Sociaal Handvest van de Raad van Europa aansluit zodra zij de daartoe benodigde bevoegdheid heeft verworven.

2.4 Tot grote bezorgdheid van het Comité wordt in het voorstel niet bepleit of ondersteund dat het maatschappelijk middenveld in de raad van bestuur en in het grondrechtenforum (hierna „het forum”) van het Bureau breder moet worden vertegenwoordigd. Dit staat haaks op het Witboek over Europese governance, waarin het volgende is te lezen: „De civiele maatschappij speelt een belangrijke rol bij het verwoorden van wat er leeft bij de bevolking en bij het verlenen van diensten om aan de behoeften van de burgers tegemoet te komen. (…). De civiele maatschappij ziet Europa in toenemende mate als een geschikt platform voor een heroriëntatie van het beleid en een verandering van de maatschappij. Dit biedt een reëel potentieel om het debat over de rol van Europa uit te breiden. Het is een kans om burgers actiever te betrekken bij het verwezenlijken van de doelstellingen van de Unie en hen een gestructureerd kanaal te bieden voor feedback, kritiek en protest.” (2)

2.5 De raad van bestuur en het forum mogen niet alleen uit advocaten en academici bestaan, maar moeten openstaan voor een grotere diversiteit aan leden, met name vertegenwoordigers van ngo's, sociale partners, culturele, religieuze en humanitaire groeperingen die opkomen en op de bres staan voor de grondrechten van kansarme en uitgesloten groepen mensen in de samenleving.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1 Rechtsgrond voor de oprichting van het EU-Bureau voor de grondrechten

3.1.1 Het gebruik van art. 308 van het EG-Verdrag in combinatie met een besluit van de Raad op grond van titel VI is wellicht niet voldoende om het Bureau bevoegd te maken op gebieden die onder het EU-recht vallen. Op grond van art. 308 van het EG-Verdrag kan de Gemeenschap (niet de EU) eenparig passende maatregelen nemen om een doelstelling van de Gemeenschap te verwezenlijken in situaties waarin die bevoegdheid niet wordt verleend door het EG-Verdrag. De Gemeenschap streeft er in algemene zin naar om bij haar optreden de grondrechten van de mens volledig in acht te nemen en te beschermen, maar heeft daartoe met het Verdrag geen specifieke bevoegdheden gekregen.

3.1.2 Het voorgestelde besluit van de Raad is derhalve bedoeld om het Bureau te machtigen ook op de in titel VI van het EU-Verdrag bedoelde gebieden op te treden.

3.1.3 Het Comité wijst erop dat bescherming en bevordering van de mensenrechten onder de gemeenschappelijke waarden en doelstellingen van de Unie vallen zoals die genoemd worden in 6, lid 4, van het EU-Verdrag: „De Unie voorziet zich van de middelen die nodig zijn om haar doelstellingen te verwezenlijken en haar beleid ten uitvoer te leggen.” Daarom verzoekt het Comité de Raad om het Bureau, in overeenstemming met art. 6, lid 4, een zo stevig mogelijke rechtsgrondslag te verschaffen, zodat het Bureau de bevoegdheden krijgt om zich van zijn taken te kunnen kwijten.

3.2 Taken van het Bureau (artikel 4)

3.2.1 Het Comité beveelt aan om in art. 2 („Doel”) te bepalen dat het Bureau ook ten doel heeft aanbevelingen te formuleren waarvan de instellingen, organen, instanties en agentschappen van de Gemeenschap en haar lidstaten gebruik kunnen maken wanneer zij inzake grondrechten maatregelen nemen of acties ontwerpen. Tevens moet het Bureau helpen om nationale mensenrechteninstanties te informeren over een mogelijke gang naar de rechter ter bescherming van individuen of groepen die gediscrimineerd worden door wetgeving of overheidsgedragingen die niet stroken met de rechtsstaat. Het Bureau moet jaarlijks een verslag over de grondrechtensituatie in de EU publiceren. Ook moet het op gezette tijden verslagen opstellen in het kader van de betrekkingen met internationale organisaties, met name op het gebied van handel en ontwikkelingshulp, en in het kader van de associatieovereenkomsten en het Verdrag van Cotonou.

3.2.2 Volgens het Comité zou het Bureau op verzoek van het Europees Parlement, de Raad of de Commissie ook moeten kunnen beoordelen of nieuwe wetgevings- en beleidsmaatregelen van de EU (ook op extern vlak, bijv. maatregelen inzake handel met ontwikkelingslanden) stroken met het Handvest van de grondrechten, onverminderd het recht van het Bureau om zelf beoordelingen van Europese wetgevingsvoorstellen op wat voor gebied dan ook te maken, in overleg met of op voorstel van zijn raad van bestuur of dagelijks bestuur.

3.3 Werkterreinen (artikel 5)

3.3.1 Van de respondenten die aan de raadpleging hebben deelgenomen wil 90 % dat de speciale aandacht voor het bestrijden van racisme en vreemdelingenhaat in het Bureau niet verloren gaat. Daarom is het Comité ingenomen met art. 5, lid 1 b), van de door de Commissie voorgestelde verordening, waarin is bepaald dat het Bureau binnen zijn meerjarenkader de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat steeds als een van zijn thematische werkterreinen vastlegt.

3.3.2 Om het bestrijden van racisme en vreemdelingenhaat overeenkomstig art. 5, lid 1 b), in alle activiteiten van het Bureau te integreren, dient er volgens het Comité binnen de raad van bestuur wel een speciaal comité inzake racisme en vreemdelingenhaat te worden opgezet dat de desbetreffende maatregelen aanstuurt en de noodzakelijke middelen toewijst.

3.4 Raad van bestuur (artikel 11)

3.4.1 Samenstelling

Het Comité vindt dat in het Bureau alle belanghebbenden moeten zijn vertegenwoordigd en dat dit ook in de samenstelling van de raad van bestuur moet zijn terug te zien (3). Het is echter bezorgd dat in het verordeningsvoorstel niet bepleit of ondersteund wordt om het maatschappelijk middenveld in de raad van bestuur ruimer te vertegenwoordigen.

In het Witboek over Europese governance staat nochtans: „Het Economisch en Sociaal Comité moet een rol spelen bij de ontwikkeling van een nieuwe relatie van wederzijdse verantwoordelijkheid tussen de instellingen en de civiele maatschappij, in overeenstemming met de gewijzigde tekst van artikel 257 van het EG-Verdrag zoals overeengekomen te Nice.” (4) In aansluiting hierop beveelt het Comité aan dat er in de raad van bestuur plaats wordt ingeruimd voor één persoon die door het Comité is aangewezen.

3.4.2 Wijze waarop het Bureau wordt bestuurd

Het Comité maakt zich zorgen over de onafhankelijkheid van het Bureau, niet alleen t.o.v. de EU-instellingen, maar ook t.o.v. de lidstaten. Uit de eerdere ervaringen met het EUMC blijkt dat de lidstaten „geprobeerd hebben om meer invloed op het bestuur van het Waarnemingscentrum te krijgen als de activiteiten daarvan hen stoorden.” (5) In veel gevallen zullen het waarschijnlijk individueel of collectief binnen de Raad opererende lidstaten zijn die bij de tenuitvoerlegging van EU-wetgeving de grondrechten van de mens schenden. Daarom dient het Bureau tegen politieke inmenging van de lidstaten te worden beschermd. Hiertoe is het zaak dat de te benoemen leden van de raad van bestuur onafhankelijk zijn.

Wat betreft de manier waarop het Bureau wordt bestuurd, moet het tevens tegen de kritische blik van de publieke opinie kunnen. Het Witboek over Europese governance noemt vijf beginselen van goed bestuur, nl. openheid, participatie, verantwoordingsplicht, doeltreffendheid en samenhang. Het Comité beveelt aan dat de raad van bestuur wordt benoemd op basis van een open en transparante procedure. Ten behoeve van de lidstaten zou de Commissie profielen moeten opstellen waaruit blijkt aan welke eisen leden van de raad van bestuur moeten voldoen. De selectieprocedure zou doorzichtiger moeten worden gemaakt door informatie over de aanwerving via openbare advertenties in de lidstaten alsook via bestaande nationale en Europese netwerken onder de aandacht te brengen.

De Commissie dient ook de begroting (art. 19, lid 3) en het werkprogramma (art. 5, lid 1) van het nieuwe Bureau vast te stellen. Om de onafhankelijkheid van het Bureau te waarborgen moeten er mechanismen komen die er zoveel mogelijk voor zorgen dat de Parijse beginselen van de VN inzake nationale mensenrechteninstellingen in acht worden genomen.

3.4.3 Aantal vergaderingen van de raad van bestuur

De raad van bestuur van het Bureau zou meer dan één keer per jaar moeten vergaderen, zodat de leden meer verantwoording kunnen afleggen en ruimer kunnen participeren.

3.5 Dagelijks bestuur (artikel 12)

Krachtens het voorstel bestaat het dagelijks bestuur uit de voorzitter en de vice-voorzitter van de raad van bestuur en twee vertegenwoordigers van de Commissie. Hiermee zou de Commissie een groot aandeel in de samenstelling hebben, wat de onafhankelijkheid van het Bureau zou kunnen aantasten. Het zou volgens het Comité beter zijn als er in het dagelijks bestuur niet twee, maar vijf leden van de raad van bestuur zitting zouden hebben.

Het Comité herhaalt (zie par. 2.3) dat uitgebreidere samenwerking en coördinatie tussen het Bureau en de Raad van Europa wenselijk is. Zijns inziens moet de totstandbrenging van een mensenrechtencultuur in de Europese Unie de hoofddoelstelling zijn. Daarom vindt het Comité dat één van de leden van de raad van bestuur die deel uitmaken van het dagelijks bestuur, uit de Raad van Europa afkomstig zou moeten zijn. Zo kunnen het Bureau en de Raad van Europa elkaar aanvullen en tot een wisselwerking komen.

3.6 Grondrechtenforum (artikel 14)

3.6.1 Het Comité spreekt er zijn bezorgdheid over uit dat in het voorstel niet bepleit of ondersteund wordt om het maatschappelijk middenveld in het forum ruimer te vertegenwoordigen. Van het forum zou deel moeten worden uitgemaakt door een zo breed mogelijke waaier van belanghebbenden, d.w.z. ngo's, sociale partners en culturele, religieuze en humanitaire groeperingen die voor de mensenrechten opkomen. Volgens het Comité zouden maatschappelijke organisaties goed moeten zijn voor minstens een derde van alle forumleden.

3.6.2 Volgens de voorgestelde verordening wordt het forum voorgezeten door de directeur van het Bureau. Het forum zou als klankbord moeten dienen voor de raad van bestuur in zijn geheel en niet alleen voor de directeur. Daarom zou het moeten worden voorgezeten door de voorzitter van de raad van bestuur, zodat een nauwe band tussen beide wordt gegarandeerd.

3.6.3 De expertise van het bestaande netwerk van onafhankelijke grondrechtendeskundigen mag niet verloren gaan. Het Comité beveelt aan dat het netwerk van onafhankelijke deskundigen in het forum wordt vertegenwoordigd.

3.7 Onafhankelijkheid en openbaar belang (artikel 15)

3.7.1 Het Bureau kan pas onafhankelijk opereren als er mechanismen worden geschapen die optimaal garanderen dat de Parijse beginselen van de VN inzake nationale mensenrechteninstellingen in acht worden genomen. Daarom stelt het Comité voor om de tekst van art. 15, lid 1 („Het Bureau vervult zijn taken in volledige onafhankelijkheid”), te vervangen door: „Het Bureau vervult zijn taken in volledige onafhankelijkheid en houdt zich daarbij aan de Parijse beginselen van de VN inzake nationale mensenrechteninstellingen”.

3.8 Financiële bepalingen (Hoofdstuk 5) — Opstelling van de begroting (artikel 19)

Ook waar het gaat om de beschikbaarstelling van de middelen die het Bureau nodig heeft om zijn taken en activiteiten te kunnen vervullen, wijst het Comité op het belang van de Parijse beginselen. Adequate financiering is absoluut noodzakelijk om de kosten van personeel, gebouwen en programma's te dekken. Bij gebrek aan garanties voor voldoende financiële middelen kan het Bureau kwetsbaar worden voor politieke inmenging door EU-instellingen en lidstaten.

3.8.1 Daarom beveelt het Comité aan om vóór lid 1 van artikel 19 de volgende bepaling op te nemen: „(1A) Het Bureau krijgt van de EU voldoende financiële middelen om zijn taken tijdens de jaarlijkse begrotingscyclus te vervullen. In uitzonderlijke gevallen kan het Bureau bijkomende middelen aanvragen om bijzondere of aanvullende taken te verrichten waarin niet in de jaarlijkse begroting is voorzien.”

Brussel, 14 februari 2006 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Anne-Marie SIGMUND

(1) EESC-advies van 15 december 2005 over Het Haags Programma: vrijheid, veiligheid en recht (rapporteur: dhr. Pariza Castaños), PB C 65 van 17.3.2006.

(2) COM(2001) 428 final, blz. 16

(3) EESC-advies over het „Europees Waarnemingscentrum voor Racisme en Vreemdelingenhaat”, rapporteur: dhr. Sharma, CESE 1615/2003, par. 3.3.3 (PB C 80 van 30-3-2004)

(4) art. 257 van het EG-Verdrag zoals gewijzigd in Nice

(5) EESC-advies over het „Europees Waarnemingscentrum voor Racisme en Vreemdelingenhaat”, rapporteur: dhr. Sharma, CESE 1615/2003, par. 3.3.4 (PB C 80 van 30-3-2004)