ADVIES Nr. 9/2018

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, VWEU)

over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het fraudebestrijdingsprogramma van de EU

(2019/C 10/01)

INHOUD

Paragraaf Bladzijde SAMENVATTING I-VI 2 INLEIDING 1-8 3 DEEL 1: ALGEMENE OPMERKINGEN 9-17 4 Ontwerp van het programma 9-12 4 Programmadoelstellingen 13-14 4 Programma-indicatoren 15-16 5 Programmamonitoring, -evaluatie en -verslaglegging 17 5 DEEL 2: SPECIFIEKE OPMERKINGEN 18-21 5 Subsidiabiliteitsregels 18 5 Cofinancieringspercentages 19-20 5 Evaluatie 21 6 DEEL 3: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 22-25 6 BIJLAGE — DE DOOR DE ERK VOORGESTELDE WIJZIGINGEN VAN HET VOORSTEL 7

DE REKENKAMER VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 325, lid 4,

Gezien het advies van de Europese Rekenkamer inzake het programma „Hercules III” ter bevordering van acties op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie (1) (Advies nr. 3/2012 (2)),

Gezien de Speciale verslagen nr. 10/2015 (3), nr. 24/2016 (4) en nr. 19/2017 (5) van de Rekenkamer,

Gezien de briefingdocumenten van de Rekenkamer over de toekomst van de EU-financiën (6) en over het meerjarig financieel kader voor de periode 2021-2027 (7),

Gezien het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het fraudebestrijdingsprogramma van de EU, ingediend door de Commissie op 30 mei 2018 (8) (hierna het „voorstel” genoemd),

Gezien de verzoeken van de Raad en van de Commissie, respectievelijk van 27 juni 2018 en 30 mei 2018, om een advies over dit voorstel,

Gezien Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (9),

HEEFT HET VOLGENDE ADVIES VASTGESTELD:

SAMENVATTING

I . Het voorstel van de Commissie inzake het fraudebestrijdingsprogramma van de EU voor de programmeringsperiode 2021-2027 bevat een reeks maatregelen om de lidstaten en de Unie te helpen bij het voorkomen en bestrijden van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt, en bij het ondersteunen van wederzijdse administratieve bijstand en samenwerking op het gebied van douane en landbouw. Hoewel de Commissie heeft geprobeerd het begrotingsbeheer te stroomlijnen, bestaat er een risico op overlappingen en een gebrek aan synergieën met maatregelen die vergelijkbare of dezelfde maatregelen financieren. Dit doet vragen rijzen over de toegevoegde waarde van het programma.

II . Ter voorbereiding van het voorstel werd geen uitgebreide en gedocumenteerde effectbeoordeling opgesteld. Het voorstel ging vergezeld van een evaluatie vooraf, zoals voorgeschreven in het Financieel Reglement. We nemen er echter nota van dat de Commissie geen beoordeling heeft uitgevoerd om overlappingen en synergieën tussen het programma en andere EU-maatregelen te onderzoeken en de toegevoegde waarde van het programma beter te evalueren. Zoals we opmerkten in Speciaal verslag nr. 19/2017, stelde de Commissie vast dat er in het kader van Hercules II meer had kunnen worden gedaan om de samenwerking tussen haar diensten te verbeteren ter voorkoming van overlappingen en om voordeel te halen uit synergieën tussen programma's.

III . In het voorstel wordt geen cofinancieringspercentage bepaald, dit wil zeggen het percentage van EU-bijdragen aan de kosten van de maatregelen (waarbij de rest wordt gedragen door de lidstaat). Dit strookt niet met het Financieel Reglement. Wij hebben al eerder aanbevolen dat een maximaal cofinancieringspercentage van 50 % moeten worden vastgelegd voor het onderdeel technische apparatuur en een van 80 % voor de andere maatregelen.

IV . Sommige algemene en specifieke programmadoelstellingen zijn niet specifiek en meetbaar. De voorgestelde prestatie-indicatoren zijn niet duidelijk en robuust genoeg. Dit is in strijd met het Financieel Reglement en beperkt de monitoring van de uitvoering, de evaluatie van resultaten en de doeltreffende inzet van middelen voor maatregelen die toegevoegde waarde opleveren.

V . Wij bevelen de wetgevende organen aan om de doelstellingen van het programma en de indicatoren die zouden worden gebruikt om de uitvoering ervan te monitoren en de resultaten te evalueren, beter te specificeren en de Commissie te vragen een beoordeling uit te voeren om de overlappingen en synergieën van het programma met andere EU-maatregelen te onderzoeken en de toegevoegde waarde ervan te evalueren.

VI . We stellen ook voor dat de wetgevende organen de frequentie van de prestatieverslaglegging en de toe te passen cofinancieringspercentages verduidelijken en vermelden dat de evaluaties moeten worden uitgevoerd door een onafhankelijke beoordelaar.

INLEIDING

1. Artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) geeft de Unie en de lidstaten de gedeelde verantwoordelijkheid om de financiële belangen van de EU te beschermen. De uitvoering van de voorgaande meerjarige financiële kaders (MFK’s) ging gepaard met een reeks maatregelen om de lidstaten en de Unie te helpen bij het voorkomen en bestrijden van fraude die deze financiële belangen schaadt, en om wederzijdse administratieve bijstand en samenwerking op het gebied van douane en landbouw te ondersteunen. In de programmeringsperiode 2014-2020 was Hercules III een van de belangrijkste programma’s die waren vastgesteld voor de uitvoering van fraudebestrijdingsmaatregelen.

2. In de programmeringsperiode 2021-2027 zou het voorgestelde fraudebestrijdingsprogramma van de EU een voortzetting zijn van de meeste bepalingen van Hercules III, dat betrekking heeft op uitgaven aan gespecialiseerde technische bijstand aan de lidstaten, gerichte gespecialiseerde opleidingen en andere maatregelen. Deze zijn gericht op de bestrijding van fraude en ondersteunen grensoverschrijdende activiteiten. Het programma zou ook twee essentiële systemen financieren: het antifraude-informatiesysteem (AFIS) ( 10 ) , dat betrekking heeft op door de Commissie beheerde toepassingen voor de douane, en het beheerssysteem voor onregelmatigheden (IMS), dat de lidstaten bijstaat in hun verplichting om opgespoorde (frauduleuze en niet-frauduleuze) onregelmatigheden in verband met EU-middelen te melden.

3. Met het voorgestelde programma zouden twee algemene doelstellingen worden nagestreefd: 1) de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie; 2) de ondersteuning van de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften.

4. Er zouden ook drie specifieke doelstellingen worden nagestreefd: 1) de voorkoming en bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad; 2) de ondersteuning van de melding van onregelmatigheden, fraude daaronder begrepen, met begrotingsmiddelen van de EU op het gebied van gedeeld beheer en pretoetredingssteun; 3) het verstrekken van instrumenten voor het uitwisselen van informatie en het ondersteunen van operationele activiteiten op het gebied van wederzijdse administratieve bijstand op het gebied van douane en landbouw.

5. De totale voorgestelde begroting ter uitvoering van het programma bedraagt 181 miljoen EUR voor de gehele periode. Dit bedrag zou als volgt nominaal worden toegewezen aan de drie specifieke doelstellingen: respectievelijk 114 miljoen EUR (63 %), 7 miljoen EUR (4 %) en 60 miljoen EUR (33 %). Het programma zou rechtstreeks worden beheerd door de Commissie ( 11 )

6. In ons Advies nr. 3/2012 wezen we op enkele tekortkomingen in de prestatiebeoordeling van Hercules II ( 12 ) , die was gericht op input en output, maar waarin geen melding werd gemaakt van de impact van het programma. Meer recentelijk is een samenvatting van onze bevindingen in de Speciale verslagen nr. 10/2015, nr. 24/2016 en nr. 19/2017 dat er tekortkomingen werden vastgesteld in de werking van het AFIS en het IMS. Deze hadden gevolgen voor de doeltreffende communicatie en verslaglegging van informatie betreffende fraude en onregelmatigheden.

7. Dit advies bouwt voort op onze voorgaande werkzaamheden alsook op een onderzoek van het voorstel van de Commissie en de bijbehorende evaluatie vooraf ( 13 ) en de tussentijdse evaluatie van Hercules III (die de periode van januari 2014 tot juni 2017 bestrijkt).

8. Dit advies is opgedeeld in drie onderdelen: algemene opmerkingen, specifieke opmerkingen en conclusies.

DEEL 1: ALGEMENE OPMERKINGEN

Ontwerp van het programma

9. In het huidige MFK is Hercules III een op zichzelf staand uitgavenprogramma. Het fraudebestrijdingsprogramma van de EU zou Hercules III combineren met de financieringsgrondslag voor het AFIS en het IMS. Hoewel deze twee systemen operationeel gebonden zouden blijven aan de respectieve rechtsinstrumenten ervan (Verordening (EG) nr. 515/97 voor het AFIS en meerdere sectorspecifieke verordeningen voor het IMS), zouden de financieringsbepalingen van het AFIS worden overgeheveld naar het nieuwe programma.

10. Wij juichen het initiatief van de Commissie toe om het begrotingsbeheer van de drie instrumenten te stroomlijnen. Er bestaat echter een risico op overlappingen en een gebrek aan synergieën met maatregelen die vergelijkbare of dezelfde maatregelen financieren ( 14 ) , zoals het volgende programma „Douane”. Een doelmatig en doeltreffend gebruik van middelen zou kunnen worden bereikt door maatregelen op vergelijkbare gebieden te combineren. In Speciaal verslag nr. 19/2017 maakten we een opmerking over de eigen bevinding van de Commissie dat er in het kader van Hercules II meer had kunnen worden gedaan om de samenwerking tussen haar diensten te verbeteren om voordeel te halen uit synergieën en overlappingen tussen programma's te voorkomen ( 15 )

11. Het voorstel ging vergezeld van een evaluatie vooraf, zoals voorgeschreven in artikel 34, lid 2, van het Financieel Reglement. Ter voorbereiding van dit voorstel werd echter geen uitgebreide en gedocumenteerde effectbeoordeling opgesteld ( 16 ) . De Commissie was van mening dat er geen beoordeling nodig was, zowel omdat het fraudebestrijdingsprogramma van de EU bestaande initiatieven zou voortzetten als vanwege de structuur en beperkte begroting ervan.

12. Volgens de toelichting bij het voorstel zou de Commissie haar jaarlijkse werkprogramma’s gebruiken om te onderzoeken hoe dubbel werk kan worden vermeden en om synergieën tussen het nieuwe programma en andere instrumenten op dezelfde beleidsterreinen te vinden. Bij gebrek aan een effectbeoordeling zijn wij van mening dat het voorstel van de Commissie baat zou hebben bij een beoordeling van de mogelijkheid om te zorgen voor een beter gebruik van middelen door het nieuwe programma te combineren met andere programma’s die vergelijkbare maatregelen financieren ( 17 ) op terreinen als justitie, douane en binnenlandse zaken ( 18 ) . Deze beoordeling zou ook een betere basis kunnen vormen voor de beoordeling van de toegevoegde waarde van het programma.

Programmadoelstellingen

13. In het voorstel worden twee algemene en drie specifieke doelstellingen uiteengezet (zie de paragrafen 3 en 4 ). Naar onze mening zijn algemene doelstelling 1 en specifieke doelstelling 1 te ruim en overlappen ze mogelijk met de doelstellingen van andere programma’s. In strijd met het vereiste in artikel 33, lid 3, van het Financieel Reglement zijn ze slechts gedeeltelijk SMART (specifiek, meetbaar, haalbaar, relevant en tijdgebonden).

14. Wij merken ook op dat er in het programma geen operationele doelstellingen zoals die zijn bepaald voor Hercules III zijn vastgesteld. Indien dit wel het geval was, zouden de huidige doelstellingen kunnen worden opgesplitst in gedetailleerdere werkdoelen en zouden prestatie-indicatoren gemakkelijker kunnen worden vastgelegd.

Programma-indicatoren

15. Volgens artikel 33, lid 3, van het Financieel Reglement moeten prestatie-indicatoren worden gebruikt die relevant, aanvaard, geloofwaardig, eenvoudig en robuust zijn (Racer). In het voorstel wordt bepaald dat drie indicatoren moeten worden gebruikt voor de monitoring van de vooruitgang bij het verwezenlijken van de specifieke programmadoelstellingen (zie het tekstvak ). Tekstvak — Prestatie-indicatoren die zijn gekoppeld aan de specifieke programmadoelstellingen 1) Ondersteuning van het voorkomen en bestrijden van fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, gemeten aan de hand van: — tevredenheid over de in het kader van het programma georganiseerde en (mee)gefinancierde activiteiten, en — percentage van de lidstaten dat steun ontvangt voor elk jaar van het programma. 2) Gebruikerstevredenheid voor het Irregularities Management System (IMS). 3) Het aantal beschikbaar gestelde inlichtingen met betrekking tot wederzijdse bijstand en het aantal gesteunde activiteiten met betrekking tot wederzijdse bijstand.

16. Deze indicatoren meten niet de resultaten en de impact van de getroffen maatregelen ter ondersteuning van de bescherming van de financiële belangen van de EU. In hun huidige vorm voldoen ze slechts gedeeltelijk aan de Racer-criteria en zouden ze niet geschikt zijn om te meten in welke mate de programmadoelstellingen worden bereikt. Naar onze mening bevat het voorstel geen passende indicatoren die de gebruikte middelen voor fraudebestrijdingsactiviteiten koppelen aan de impact ervan.

Programmamonitoring, -evaluatie en -verslaglegging

17. De bovengenoemde tekortkomingen op het gebied van doelstellingen en indicatoren zouden beperkingen inhouden van de monitoring van de programmauitvoering en de (tussentijdse en eind)evaluatie van de programmaresultaten. Bovendien wordt de frequentie van de prestatieverslaglegging niet vermeld in het voorstel. Naar onze mening is het een goede praktijk jaarlijks verslag uit te brengen over de prestaties (zie de bijlage ).

DEEL 2: SPECIFIEKE OPMERKINGEN

Subsidiabiliteitsregels

18. Volgens artikel 8 van het voorstel zouden alle maatregelen voor de verwezenlijking van de doelstellingen in aanmerking komen voor financiering. Wij merken op dat de Commissie geen specifieke regels heeft vastgelegd ter beoordeling van de subsidiabiliteit van de te financieren maatregelen. Bij gebrek aan dergelijke regels en rekening houdend met de vaagheid van sommige doelstellingen (zie de paragrafen 3, 4 en 13 ) is de beoordeling te ruim om zinvol te zijn.

Cofinancieringspercentages

19. In het voorstel wordt geen cofinancieringspercentage bepaald: het percentage van EU-bijdragen aan de kosten van de maatregelen (waarbij de rest wordt gedragen door het nationale uitvoeringsorgaan). Dit strookt niet met het Financieel Reglement ( 19 ) . Het cofinancieringspercentage voor technische bijstand was bij Hercules II vastgesteld op 50 % van de subsidiabele kosten. Bij Hercules III bedroeg het cofinancieringspercentage 80 % voor alle EU-maatregelen (en 90 % in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde omstandigheden). In dit voorstel wordt echter niet verduidelijkt hoe veel de maximale EU-steun kan bedragen of hoe veel de lidstaten zouden moeten bijdragen uit hun nationale begrotingen.

20. Naar onze mening moeten de maximale cofinancieringspercentages duidelijk zijn vermeld in de verordening (zie de bijlage ), aangezien zij zullen zorgen voor de juiste balans tussen de EU- en nationale belangen, de eigen verantwoordelijkheid van de lidstaten en transparantie met betrekking tot de uitgaven. In ons Advies nr. 3/2012 gaven we aan dat het maximale cofinancieringspercentage 50 % zou moeten blijven voor technische apparatuur, zodat wordt gewaarborgd dat de EU- en nationale belangen evenredig verdeeld zijn bij de aanschaf van apparatuur.

Evaluatie

21. bijlage ). Artikel 12, lid 1, bepaalt dat evaluaties tijdig moeten worden uitgevoerd zodat zij in de besluitvorming kunnen worden meegenomen. In het voorstel wordt echter niet gespecificeerd dat deze evaluaties moeten worden uitgevoerd door een onafhankelijke beoordelaar. Volgens de Commissie ( 20 ) kan een evaluatie als onafhankelijk worden beschouwd wanneer beoordelaars: i) hun taken verrichten zonder beïnvloeding of druk van de organisatie; ii) volledige toegang wordt verleend tot alle nodige informatie, en iii) volledig autonoom kunnen handelen en verslag uitbrengen over hun bevindingen. Wij stellen voor dat de Commissie dit artikel dienovereenkomstig uitbreidt (zie de).

DEEL 3: CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

22. Het voorgestelde fraudebestrijdingsprogramma van de EU voor de programmeringsperiode 2021-2027 zou in wezen het huidige programma Hercules III verderzetten, maar ook het AFIS en het IMS financieren. Wij juichen het initiatief van de Commissie toe om haar begrotingsbeheer op deze manier te stroomlijnen. Een doelmatig en doeltreffend gebruik van middelen zou echter kunnen worden bereikt door maatregelen op vergelijkbare gebieden te combineren (zie de paragrafen 2 en 10 ).

23. Het voorstel is niet gebaseerd op een alomvattende en volledig gedocumenteerde effectbeoordeling. We nemen er nota van dat de Commissie geen beoordeling heeft uitgevoerd om de overlappingen en synergieën van het programma met andere EU-maatregelen te onderzoeken en de toegevoegde waarde van het programma beter te evalueren (zie de paragrafen 11 en 12 ).

24. Sommige algemene en specifieke doelstellingen zijn niet specifiek en meetbaar en de prestatie-indicatoren zijn niet duidelijk en robuust genoeg. Dit zou de monitoring van de uitvoering, de evaluatie van resultaten en de doeltreffende inzet van middelen voor maatregelen die zorgen voor toegevoegde waarde beperken. In het voorstel wordt evenmin de frequentie van de prestatieverslaglegging verduidelijkt (zie de paragrafen 13-17 ).

25. We bevelen de wetgevende organen aan zo spoedig mogelijk het volgende te ondernemen: a) de doelstellingen van het programma en de indicatoren die zouden worden gebruikt om de uitvoering ervan te monitoren en de resultaten te evalueren, beter specificeren; b) de frequentie van de prestatieverslaglegging verduidelijken, maximale cofinancieringspercentages vastleggen en vermelden dat evaluaties moeten worden uitgevoerd door een onafhankelijke beoordelaar (zie de paragrafen 17, 20 en 21). De door ons voorgestelde wijzigingen zijn weergegeven in de bijlage; c) de Commissie vragen een beoordeling uit te voeren om de overlappingen en synergieën van het programma met andere EU-maatregelen te onderzoeken en de toegevoegde waarde ervan beter te evalueren.

Dit advies werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 15 november 2018. Voor de Rekenkamer Klaus-Heiner LEHNE President

(1) Zie Verordening (EU) nr. 250/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 tot vaststelling van een programma voor de bevordering van acties op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie (programma „Hercules III”) en tot intrekking van Besluit nr. 804/2004/EG (PB L 84 van 20.3.2014, blz. 6).

(2) PB C 201 van 7.7.2012, blz. 1.

(3) Speciaal verslag nr. 10/2015 „Er moet meer worden gedaan om de problemen met openbare aanbesteding bij EU-cohesie-uitgaven aan te pakken”.

(4) Speciaal verslag nr. 24/2016 „Meer inspanningen nodig om te zorgen voor grotere bekendheid en voor naleving van de staatssteunregels in het kader van het cohesiebeleid”.

(5) Speciaal verslag nr. 19/2017 „Invoerprocedures: tekortkomingen in het rechtskader en een ondoeltreffende uitvoering zijn van invloed op de financiële belangen van de EU”.

(6) „Future of EU finances: reforming how the EU budget operates”, briefingdocument, 15 februari 2018.

(7) „The Commission's proposal for the 2021-2027 Multiannual Financial Framework”, briefingdocument, 10 juli 2018.

(8) COM(2018) 386 final.

(9) PB L 193 van 30.7.2018, blz. 1.

(10) Zie Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad van 13 maart 1997 betreffende de wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en de samenwerking tussen deze autoriteiten en de Commissie met het oog op de juiste toepassing van de douane- en landbouwvoorschriften (PB L 82 van 22.3.1997, blz. 1).

(11) De mogelijkheid bestaat dat een specifieke maatregel onder indirect beheer zal worden uitgevoerd.

(12) Het Hercules II-programma is het programma dat tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 voorafging aan Hercules III.

(13) Werkdocument van de diensten van de Commissie: „Ex-ante evaluation accompanying the proposal for a regulation of the European Parliament and the Council establishing the EU Anti-Fraud Programme” (SWD(2018) 294 final van 30 mei 2018).

(14) Justitie, douane en binnenlandse zaken (zie ook voetnoot 18).

(15) COM(2015) 221 final van 27 mei 2015: „Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de verwezenlijking van het Hercules II-programma”.

(16) Volgens de richtsnoeren voor betere regelgeving (SWD(2017) 350 final van 7 mei 2017) moet er een effectbeoordeling worden verricht wanneer de verwachte economische, ecologische of sociale gevolgen van een EU-maatregel waarschijnlijk aanzienlijk zijn (blz. 15).

(17) Zie in het bijzonder overweging 13 van het voorstel met betrekking tot de aanschaf van controleapparatuur voor de douane.

(18) Het programma Fiscalis, het programma „Douane”, het programma „Justitie” en het Fonds voor interne veiligheid.

(19) Artikel 186.

(20) Zie de richtsnoeren voor betere regelgeving (SWD(2017) 350 final van 7 mei 2017).