Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Eerste verslag over de samenhang"

(97/C 206/16)

De Commissie heeft op 23 april 1997 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het "Eerste verslag over de samenhang".

De Afdeling voor regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening en urbanisme, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 11 april 1997 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Cal.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 345e Zitting (vergadering van 23 april 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 117 stemmen vóór en 4 stemmen tegen, bij 8 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Begin november 1996 heeft de Commissie het "Eerste verslag over de samenhang" voorgelegd. Overeenkomstig artikel 130 B van het Verdrag is het de bedoeling dat hierin de balans wordt opgemaakt van "de vooruitgang die is geboekt bij de verwezenlijking van de economische en sociale samenhang" en van "de wijze waarop de diverse in dit artikel bedoelde middelen hiertoe hebben bijgedragen". Naast de structuurfondsen, de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten wordt in het artikel ook verwezen naar de coördinatie van het economisch beleid van de lid-staten, en "de vaststelling en de tenuitvoerlegging van het beleid en van de maatregelen van de Gemeenschap en de totstandbrenging van de interne markt". In het voorgaande artikel van het Verdrag wordt de versterking van de economische en sociale samenhang omschreven als het verkleinen van "de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's, met inbegrip van de plattelandsgebieden". Overigens maakt de economische en sociale samenhang deel uit van de in de artikelen 2 en 3 van het Verdrag geformuleerde doelstellingen en taken van de Gemeenschap.

1.2. Voor het eerst wordt nagegaan in welke mate het geheel van communautaire en nationale beleidsmaatregelen bijdraagt tot de economische en sociale samenhang, en wordt ook aandacht besteed aan de niet-structurele maatregelen, waaraan andere dan structuurdoelstellingen ten grondslag liggen, maar die niettemin gevolgen hebben voor bepaalde regio's en sociale groepen. De Commissie is haar verplichtingen dus nagekomen, iets wat het Comité alleen maar kan toejuichen. Terloops zij nog opgemerkt dat de opbouw van het initiatiefadvies dat het ESC in februari 1992 heeft uitgebracht over de economische en sociale samenhang (CES 226/92; rapporteur: Masucci), vergelijkbaar is met de opzet van het Commissieverslag.

1.3. Het begrip economische en sociale samenhang is vooral van belang omdat het ten grondslag ligt aan de definitie van de regio's die voorrang moeten kijgen binnen het communautaire structuurbeleid, en ook omdat het het mogelijk maakt de vooruitgang in cijfers te vatten.

1.4. De regionale-steunmechanismen van de EU, die na hun invoering in 1975 geleidelijk verder zijn uitgebouwd, berusten op twee uitgangspunten, nl. dat de economische integratie in Europa in hoofdzaak gekenmerkt wordt door een ongelijkmatige ontwikkeling van de verschillende gebieden, en dat het streven naar een sterke economische en sociale samenhang de spil is van "een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa".

1.5. De economie van de EU is voortdurend onderhevig aan veranderingen die voortvloeien uit de geleidelijke economische integratie. De voltooiing van de interne markt, die de kroon vormt op het project van 1992, en de opeenvolgende uitbreidingen van de Unie hebben ervoor gezorgd dat de producenten nog meer profijt konden trekken van de dynamiek en de voordelen die - en dat zal niemand nog ontkennen - samenhangen met de internationale economische integratie. Helaas ziet het er ook naar uit dat niet iedereen zijn deel van de koek krijgt. Hiervoor kunnen tal van factoren als verklaringen worden aangevoerd, zoals de nabijheid van de markt, de beschikbaarheid van diensten, de productiviteit van de arbeidskrachten en de invloed van O& TO.

1.6. Het kan gebeuren dat de integratie in de ene regio meer vruchten afwerpt dan in de andere, zodat een ontwikkelingskloof ontstaat, en de regio's die een voorsprong konden opbouwen, uiteindelijk het meeste baat blijven hebben bij de integratie, terwijl de achterstand van de "verliezers" alleen maar groter wordt. Resultaat is dat de economische verschillen tussen de regio's op het hele grondgebied nog groter dreigen te worden.

1.7. Het spreekt evenwel vanzelf dat weer andere factoren een tegengewicht vormen voor deze tendens. Het komt voor dat in "ontwikkelingskernen" in regio's met een ontwikkelingsachterstand opmerkelijke economische successen worden geboekt. Het zwaartepunt van de investeringen wil wel eens van het centrum naar de periferie afglijden, zodat zich daar nieuwe kansen voordoen. Toch lijkt het erop dat investeringen zich ook in decentrale regio's niet verspreiden maar zich op bepaalde punten concentreren.

1.8. Dit contrast tussen de voordelen van de economische integratie enerzijds en de ongelijke verdeling daarvan anderzijds, vormt de bestaansreden van de structuurfondsenacties. De fondsen dienen er kortom voor te zorgen dat de landen en regio's die het meest baat hebben bij de integratie, hun steentje bijdragen tot de economische ontwikkeling van landen en gebieden voor wie deze evolutie het minst opbrengt, hoewel zij mede aan de basis liggen van het welslagen van de integratie. De structuurfondsen dienen dan ook te worden gezien als een legitiem middel om de evenwichtige en efficiënte economische ontwikkeling van het hele grondgebied te bevorderen.

Die verbetering van de sociale en economische samenhang is, mede in verband met de bevoegdheidsverdeling binnen de Unie en het subsidiariteitsbeginsel, een taak van álle overheden (communautaire, nationale, regionale en provinciale). Al deze maatregelen moeten ten volle op elkaar worden afgestemd en op één lijn worden gebracht.

1.9. Voorts staan de structuurfondsen symbool voor de solidariteit tussen de burgers van de Unie. De communautaire steunverlening is zinvol wanneer het gaat om versterking van de solidariteit tussen landen en/of regio's die niet in staat zijn de problemen op eigen kracht het hoofd te bieden. Het in de Europese Akte vastgelegde beginsel van economische en sociale samenhang is voor de Unie een duidelijke politieke doelstelling op lange termijn. Een Unie met al te grote verschillen op het vlak van welvaart en werkgelegenheid is tot mislukken gedoemd. De structuurfondsen zijn bedoeld om regio's met een economische achterstand betere kansen te bieden, en vervullen aldus een sleutelrol bij het streven naar meer integratie in de EU.

1.10. De doeltreffendheid van de fondsen hangt evenwel af van de efficiëntie van het overige beleid dat het structuurbeleid ondersteunt. Het grote pluspunt van dit eerste verslag over de samenhang is dat de fondsen worden gezien tegen de achtergrond van het communautaire beleid op andere terreinen.

Tijdens de discussie over de op handen zijnde herziening van de structuurfondsen dient bijgevolg meer aandacht te worden besteed aan hun streefdoel, en aan de vraag hoe de efficiëntie ervan kan worden vergroot.

1.11. De beschikbare cohesiemiddelen moeten op een zodanige manier worden ingezet dat in de achtergebleven regio's een zelfvoedend ontwikkelingsproces met positieve gevolgen voor werkgelegenheid en inkomen op gang wordt gebracht. Overdrachten vanuit de Unie of vanuit de andere regio's binnen de betrokken lid-staten mogen niet de vorm van permanente subsidies aannemen. De bedoeling is om via verhoging van de productiviteit, bevordering van innovatie, verhoging van het kwalificatieniveau van de beroepsbevolking of verbetering van de infrastructuur steun te verlenen aan levensvatbare bedrijven die meer toegevoegde waarde genereren. Met minder kan geen genoegen worden genomen.

2. Kanttekeningen bij de verschillende hoofdstukken van het verslag

2.1. Globale resultaten

2.1.1. De Commissie concludeert dat de samenhang in de lid-staten in de verslagperiode (1983-1993) is versterkt, aangezien het BBP per inwoner, uitgedrukt in koopkrachtpariteit, in de vier landen die in aanmerking komen voor steun uit het Cohesiefonds het communautaire gemiddelde dichter zijn genaderd.

De verschillen tussen de regio's van de Unie zijn echter zo goed als ongewijzigd gebleven.

2.1.2. Het BBP per hoofd van de bevolking, de parameter die het meest gebruikt wordt om de cohesie te evalueren, is gebaseerd op de definitie van regio's met een ontwikkelingsachterstand, d.w.z. de regio's waar het BBP niet hoger mag liggen dan 75 % van het communautaire gemiddelde.

2.1.3. Dit neemt niet weg dat de globale resultaten met enige omzichtigheid dienen te worden bekeken. Allerhande factoren hebben de cijfers waarop de berekeningen zijn gebaseerd immers gewijzigd. Eerst en vooral was er de Duitse eenmaking, die een onmiddellijke daling van het communautaire gemiddelde tot gevolg had, waardoor het indexcijfer in de cohesielanden (en ook in andere regio's) na 1991 met 1 à 2 procentpunten is gestegen, terwijl ook de toetreding van drie nieuwe landen in 1995 een wijziging van het communautaire gemiddelde tot gevolg had. Ten tweede was er de invoering van de ramingen van de koopkrachtpariteit door Eurostat voor de periode na 1990, zodat de indexcijfers niet alleen de groei van de productie per inwoner weergeven, maar ook de schommelingen van de ruilvoeten en, in mindere mate, de schommelingen van de wisselkoersen.

2.1.4. Dit alles heeft ertoe geleid dat de officiële indexcijfers voor Portugal, Ierland en Griekenland in de jaren '90 een stijging vertoonden die hoger lag dan het verschil in reële economische groei per inwoner tussen deze landen en het communautaire gemiddelde. Daar de indexcijfers van groot belang zijn, zowel ter bepaling van de gebieden die in aanmerking komen voor steun als voor de verdeling van de structuurfondsensteun en voor het globaal overzicht van de resultaten van het cohesiebeleid, zou de Commissie haar methodologie voor de selectie van de regio's van doelstelling 1 moeten verbeteren, en rekening moeten houden met de diverse factoren die ten grondslag liggen aan de schommelingen van de indexcijfers van de koopkrachtpariteiten van het BBP per capita (evolutie van de reële productie, evolutie van het prijsniveau, gedeeltelijk onder invloed van de monetaire schommelingen en de vertekeningen die ontstaan door de berekeningswijze en de "regionalisering" van de economische activiteiten - b.v. door de aardolie- of gasproductie op de rekening van één enkele regio te schrijven, of door ervan uit te gaan dat alle activiteiten van een bepaald bedrijf zich afspelen binnen het gebied waar dat bedrijf zijn hoofdzetel heeft).

2.1.5. Een vergelijking tussen de ontwikkeling van de situatie in de landen die in aanmerking komen voor steun uit het Cohesiefonds, die samenhangt met de ontwikkeling van de hoofdstedelijke regio's van elk van deze landen, en het communautaire gemiddelde, valt gunstiger uit dan de vergelijking tussen de evolutie van de meest ontwikkelde regio's en de regio's met een ontwikkelingsachterstand in de EU. Uit het verslag blijkt immers dat de ontwikkelingskloof in dit opzicht niet kleiner is geworden. Hoewel in de 25 armste regio's, waar het indexcijfer van 53 gestegen is tot 55, een verbetering merkbaar is ten opzichte van het communautaire gemiddelde, zijn de 25 rijkste regio's in vergelijking met het communautaire gemiddelde opgeklommen van 140 tot 142.

2.1.6. Uit het feit dat de inkomensverschillen tussen de lid-staten, en met name tussen de landen die in aanmerking komen voor steun uit het Cohesiefonds en de overige lid-staten, in tijden van grotere economische groei zijn afgenomen, mag niet worden geconcludeerd dat de samenhang binnen de Unie erop vooruit is gegaan. De berekeningsmethoden hebben nl. aanzienlijke veranderingen ondergaan, de vergelijkingsbasis is veranderd en de theoretische grondslag is ontoereikend als deze te simplistisch wordt gehanteerd.

2.1.7. Het Comité wil aan zijn opmerkingen over de gebruikte berekeningsmethoden en over de invloed van hoofdstedelijke regio's nog toevoegen dat het met grote belangstelling kennis heeft genomen van de opmerkingen van de Commissie over de twee factoren waarop de verschillen tussen de regio's zijn terug te voeren, nl. de arbeidsparticipatie van de beroepsbevolking en het BBP per werkende. Ook de verschillen op deze gebieden zullen immers gevolgen hebben voor de toekomstige doelstellingen van het nationale en communautaire cohesiebeleid.

2.2. Het beleid van de lid-staten

2.2.1. De evaluatie van het macro-economisch beleid van de lid-staten blijft beperkt tot de mogelijke gevolgen van de naleving van de nominale convergentiecriteria, die de grondslagen moeten leggen voor stabiliteit en een gunstig investeringsklimaat, dat op zijn beurt zal leiden tot economische groei en uiteindelijk ook tot meer werkgelegenheid. Van eventuele gevolgen van de invoering van de EMU en de budgettaire saneringsmaatregelen voor de cohesie wordt met geen woord gerept, en ook de consequenties van de betrekkingen tussen de deelnemers en kandidaat-deelnemers worden doodgezwegen. De Commissie heeft nog steeds geen gevolg gegeven aan het - door het ESC gesteunde - verzoek van het Europees Parlement om na te gaan wat de impact van de EMU op de samenhang zal zijn. Evenmin is onderzocht of het in het Verdrag op te nemen begrip "versterkte samenwerking" gevolgen zal hebben voor de cohesielanden, noch is vastgelegd op welke gebieden deze samenwerking zal worden ontwikkeld. De sectoren die onder de eerste pijler vallen, zoals het beleid inzake economische en sociale samenhang en de interne markt, mogen hoe dan ook niet in aanmerking komen.

2.2.2. Voorts wordt in het rapport vermeld dat een aanzienlijk gedeelte van de nationale begrotingen (40 tot 60 % van het BBP) gereserveerd is voor overheidsuitgaven, terwijl de huidige communautaire begroting (die overeenkomt met 1,2 % van het BIP; 0,45 % daarvan gaat naar het structuurbeleid) niet toereikend is om wezenlijk te kunnen bijdragen aan het wegwerken van de verschillen.

2.2.3. De dienstverlening aan de gemeenschap (die tussen 20 en 30 % van het BBP van de lid-staten vertegenwoordigt) speelt een belangrijke rol bij de herverdeling van de middelen. Deze oefent nl. een positieve invloed uit op het consumptiepeil van de groepen met de laagste inkomens, die door progressieve of proportionele belastingen het minst bijdragen aan de financiering van dit systeem. Het aantal gezinnen dat onder de armoedegrens leeft, kon via deze sociale overdrachten, die een van de pijlers vormen van het Europese sociaal model, worden teruggebracht van 40 naar 15 % van het totaal.

2.2.4. De uitgaven voor economische dienstverlening (die tussen 6 en 14 % van het BBP van de lid-staten vertegenwoordigen) zijn bedoeld om het ondernemingsklimaat te verbeteren en gaan naar bijstand op regionaal niveau, onderzoek en ontwikkeling, werkgelegenheidsbeleid en beroepsopleiding. De verschillen in financiële draagkracht tussen de lid-staten maken dat de nationale steun voor regionale ontwikkeling het hoogst ligt in de meest ontwikkelde landen met een uitgesproken dualistische economie (gelijk aan 4 % van het BIP van de regio's die steun verlenen en 8 % van het BIP van de regio's die steun ontvangen).

2.2.5. Een gevolg van de herverdeling via de nationale begrotingen, zo wordt in het rapport aangestipt, is dat de regionale verschillen in het gemiddelde individuele inkomen 20 tot 40 % lager liggen dan de verschillen in BIP per inwoner op regionaal niveau. Dit is belangrijk, wil men niet uit het oog verliezen dat er een onderscheid bestaat tussen het beschikbare inkomen na de overdrachten, en het product per werknemer. Het is zo dat de werkelijke omvang van de ontwikkelingskloof tussen de regio's zichtbaar wordt.

2.2.6. Niet alleen het macro-economische beleid van de lid-staten is van invloed op de cohesie (via de convergentiecriteria), ook sommige maatregelen van de nationale, regionale of provinciale autoriteiten spelen een cruciale rol bij het versterken van de cohesie. Deze maatregelen - of het nu gaat om overheidssubsidies, fiscale voordelen, onderwijs en opleiding, O& TO, milieumaatregelen, sociale maatregelen of investeringen in infrastructuur - zijn stuk voor stuk belangrijke componenten van een alomvattend beleid ter versterking van de samenhang.

2.3. Het gemeenschappelijk beleid van de EU

2.3.1. Zoals vermeld in de inleiding van dit hoofdstuk van het verslag ligt aan het gemeenschappelijk beleid een aantal goed afgebakende, specifieke doelstellingen ten grondslag. Uit de resultaten kan en moet evenwel worden opgemaakt in welke omstandigheden deze maatregelen - zij het dan onbedoeld - ook bijdragen tot de economische en sociale samenhang, binnen de grenzen van de initiële doelstellingen.

2.3.2. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid is het sectorale beleid van de EU dat de grootste inkomensherverdeling onder de Europese burgers bewerkstelligt. Het prijsbeleid in de landbouw (dat circa 50 % van de middelen op de communautaire begroting opslorpt, of bijna 0,6 % van het BBP van de 15 lid-staten) zorgt nl. voor inkomensoverdracht van de rijkste stedelijke gebieden naar het platteland. De kunstmatig hoog gehouden landbouwprijzen van het vroegere GLB werkten evenwel als een regressieve belasting voor de consument, aangezien de gezinnen met de laagste inkomens naar verhouding een groter deel van hun inkomen besteedden aan levensmiddelen, terwijl de overdrachten naar de landbouwers in hoofdzaak ten goede kwamen aan de grootste bedrijven. Het ziet ernaar uit dat de hervorming van 1992, waardoor de steunbedragen nu niet langer gekoppeld zijn aan de productie maar aan de oppervlakte, verbetering heeft gebracht in deze situatie: naar schatting 80 % van de overdrachten komt thans terecht bij 20 % van de landbouwbedrijven, doorgaans dan ook nog de grootste en meest rendabele ondernemingen. Statistieken om deze stelling te staven zijn evenwel nog niet voorhanden.

2.3.3. Voor de overdrachten tussen regio's en/of lid-staten blijkt dat de betalingen in het kader van het EOGFL-garantie in 1995 op de eerste plaats ten goede kwamen aan Frankrijk, met bijna 25 % van het totaal, en verder aan Duitsland en Spanje, met resp. 16 % en 13 % van het totaal, gevolgd door Italië (10 %), het VK (9 %), en Griekenland (7 %).

2.3.4. Het visserijbeleid, waaraan opvallend weinig aandacht wordt besteed in het verslag, blijkt tegenstrijdige gevolgen te hebben voor de cohesie. Enerzijds wordt erkend dat het overgrote deel van de vissers te vinden is in Spanje, Griekenland, Portugal en Zuid-Italië, anderzijds wordt opgemerkt dat de overcapaciteit een vermindering van de visserij-inspanning noodzakelijk maakt, wat negatieve effecten zal hebben voor de werkgelegenheid.

2.3.5. Het programma voor de interne markt en de beleidsmaatregelen ter bevordering van het concurrentievermogen, die er met name op gericht zijn het vrije verkeer van kapitaal, goederen en diensten en personen te verzekeren, komen aan de orde in een aantal studies, aan de hand waarvan de Commissie een mededeling heeft opgesteld die momenteel door de Waarnemingspost voor de interne markt bij het ESC onderzocht wordt. In het rapport wordt evenwel niet gerept van deze werkzaamheden.

2.3.6. Overeenkomstig de Verdragsbepalingen inzake concurrentiebeleid, zijn er twee categorieën regio's die aanspraak kunnen maken op regionale steun van de lid-staten, te weten de gebieden waar de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst (art. 92, derde alinea, sub a), en de regio's met andere problemen, in het bijzonder de regio's waar de industrie in verval is (art. 92, derde alinea, sub c). Het concurrentiebeleid heeft niet ten doel de geografische samenhang te versterken, maar wél om marktverstoring te voorkomen of weg te werken, en zo de efficiëntie te verhogen.

2.3.7. Hoewel nagenoeg alle regio's van doelstelling 1 voldoen aan het vereiste in punt a), ligt de situatie voor de regio's van de doelstellingen 2, 5b) en 6 ingewikkelder: de in de bovengenoemde Verdragsartikelen opgenomen definities van de steunregio's stemmen niet volledig overeen met de definities die worden gegeven in het kader van de structuurfondsendoelstellingen.

2.3.8. De hoogte van de toegestane overheidssteun voor investeringen varieert naar gelang van de categorie waartoe de regio in kwestie behoort, maar de budgettaire moeilijkheden van de regio's met een ontwikkelingsachterstand maken dat zij vaak niet van de maximaal toegestane bedragen kunnen profiteren, terwijl andere lid-staten over genoeg financiële draagkracht beschikken om hogere regionale-steunbedragen toe te kennen, zoals wordt vermeld in paragraaf 2.2.4.

2.3.9. Het is belangrijk dat de selectiecriteria voor regionale steun van de structuurfondsen worden afgestemd op de nationale criteria. Er moet dan ook verandering komen in de huidige situatie. Ten eerste moeten de criteria voor de afbakening van de regio's en gebieden die in aanmerking komen voor regionale steun, op EU-niveau worden vastgelegd. Ten tweede moeten de regio's die in aanmerking komen voor bijstand van de structuurfondsen op één lijn worden gesteld met de regio's die door de lid-staten worden voorgedragen voor overheidssteun. Ten slotte moeten de gebieden die op dit moment enkel nationale steun genieten, aansluiten bij of een uitbreiding vormen van de regio's die in aanmerking komen voor steun van de structuurfondsen. De Commissie moet hier strikter toezicht uitoefenen.

2.3.10. Het communautaire budget voor het beleid inzake onderzoek en technologische ontwikkeling vertegenwoordigt circa 4 % van de middelen die de lid-staten uittrekken voor civiel O& O (zo'n 0,05 % van het BIP van de Gemeenschap). Hiermee zijn meteen de beperkingen van dit beleid aangegeven. In het rapport wordt nog maar eens bevestigd dat meer dan de helft van de Europese O& O-activiteiten zich afspelen binnen een tiental "eilandjes" van de "Europese archipel" tussen Londen en Milaan, waar ook het leeuwendeel van de communautaire kredieten naar toe stroomt. De regio's met een ontwikkelingsachterstand, die het moeten stellen zonder de nodige infrastructuur, laboratoriumapparatuur en geschoolde wetenschappers en ingenieurs, zijn niet toegerust om hoogtechnologische activiteiten met een grotere toegevoegde waarde te ontwikkelen en deel te nemen aan de innovatie. Bij de selectie van de onderzoek- en ontwikkelingsprogramma's moet rekening worden gehouden met de specialisatie van deze regio's, hetgeen de betrokkenheid en toegankelijkheid in de hand zou werken, de interactie tussen de structuurfondsen en het communautaire programma voor O& O zou bevorderen en de verspreiding van de resultaten zou stimuleren, waardoor de ondernemingsstructuur in de regio's met een ontwikkelingsachterstand tot bloei zou kunnen komen.

2.3.11. Het MKB-beleid moet de voornaamste hindernissen voor de ontwikkeling van deze bedrijven, zoals het gebrek aan startkapitaal en geschoolde managers, uit de weg ruimen. In de nieuwe economische context van globalisering van de markten en de algemene invoering van nieuwe technologieën is de toegang van het MKB tot O& O en de diverse bestaande informatiesystemen van kapitaal belang. Ook de bijdrage van de organisaties die het MKB ondersteunen en de versterking van de horizontale en verticale samenwerking van de kleine en middelgrote ondernemingen, zijn van niet te onderschatten belang voor het beleid ter bevordering van het MKB, dat overigens ook altijd door het ESC ondersteund is.

2.3.12. In het hoofdstuk handelsbeleid wordt erkend dat vooral producten uit regio's met de laagste inkomens aan de grens beschermd worden, en dat het grootste gedeelte van de productie die nog onderhevig is aan douaneheffingen, afkomstig is uit sectoren die nagenoeg de helft van de (industriële) werkgelegenheid van Portugal en Griekenland vertegenwoordigen, maar minder dan een kwart in landen als Denemarken en Duitsland. Over het algemeen worden de landen die in aanmerking komen voor steun uit het Cohesiefonds - misschien met uitzondering van Ierland - en bepaalde perifere regio's harder getroffen door de vrijmaking van de buitenlandse handel.

2.3.13. De transeuropese netwerken zijn bedoeld om de coherentie en de doeltreffendheid van vervoer, telecommunicatie en energie te verbeteren en zo bij te dragen tot het verhogen van het concurrentievermogen van de hele Europese economie. De huidige liberalisering en de investeringen in deze netwerken komen evenwel vooral ten goede aan de centrale en ontwikkelde regio's van de Gemeenschap. Laat men alles op zijn beloop, dan zullen de regio's met de belangrijkste markten onevenredig bevoordeeld worden t.o.v. de meest achtergebleven of perifere regio's. De ontwikkeling van lokale netwerken met aansluiting op de transeuropese netwerken is in het belang van de hele Gemeenschap. Door voorrang te verlenen aan het ontsluiten van de meest afgelegen regio's kunnen de TEN de samenhang immers in de hand werken.

2.3.14. In de bespreking van de beleidsmaatregelen die verband houden met de kwaliteit van het bestaan, wordt in het verslag geen onderscheid gemaakt tussen het beleid op het gebied van sociale zaken, milieu, en onderwijs en beroepsopleiding.

2.3.14.1. De tekst over het sociaal beleid is erg beknopt en verward. Zo wordt niet aangegeven welke maatregelen al zijn uitgevoerd, en welke alleen nog maar worden overwogen. De wetgevingsinitiatieven in het kader van het sociaal beleid, dat per definitie gericht is op verbetering van de samenhang, zijn ingevoerd om het vrije verkeer van werknemers te garanderen (hoewel de arbeidsmobiliteit binnen de EU in de praktijk sterk beperkt is), mannen en vrouwen gelijke kansen te geven en een voldoende niveau van veiligheid en gezondheid op het werk te verzekeren (hetgeen heeft bijgedragen tot de cohesie, aangezien de landen die hun werknemers de minste bescherming boden, zich verplicht zagen het beschermingsniveau op te trekken).

2.3.14.2. In het kader van de uitvoering van het sociaal actieprogramma zijn minimumnormen voor sociale bescherming uitgewerkt, waarbij in nagenoeg alle gevallen is uitgegaan van de "kleinste gemene deler" van de bestaande nationale wetgevingen, zodat het effect op de samenhang te verwaarlozen is. Ook de vertraging die is opgelopen bij de goedkeuring van de regels voor onderaanneming over de grenzen heen, heeft de cohesie niet bevorderd. De rol van de sociale partners, die de laatste jaren is versterkt en inmiddels is verankerd in het protocol bij het Verdrag, kan ook op nationaal niveau van invloed zijn. De goedkeuring van de richtlijn over voorlichting en raadpleging van de werknemers in multinationale bedrijven, waarmee de toegang van de werknemers uit de meest perifere regio's vergemakkelijkt werd, heeft eveneens bijgedragen tot een hechtere sociale samenhang binnen de EU. Dit alles komt in het verslag echter niet ter sprake.

2.3.14.3. Het feit dat werkgelegenheid boven aan de communautaire agenda staat, heeft de Commissie al geïnspireerd tot het voorstel voor een werkgelegenheidspact en meer recentelijk ook tot het idee van territoriale werkgelegenheidspacten. Het is evenwel nog te vroeg om hiervan de balans op te maken. Het behoort tot de taken van het Europees Sociaal Fonds om zich bezig te houden met de structurele problemen die samenhangen met het feit dat de scholingsgraad van de werknemers niet is afgestemd op de behoeften van de arbeidsmarkt. Maatregelen ter verbetering van de vakbekwaamheid van de beschikbare arbeidskrachten leiden niet rechtstreeks tot nieuwe werkgelegenheid, maar men mag er wel van uitgaan dat een goed opgeleid arbeidsreservoir investeerders zal aantrekken en de werkgelegenheid dus ten goede komt. Het Europees Sociaal Fonds kan evenwel slechts een klein deel van de middelen die nodig zijn voor het opstarten van op de specifieke behoeften van de regio's toegesneden onderwijs- en opleidingsprogramma's voor zijn rekening nemen. Niettemin biedt het Europees Sociaal Fonds de communautaire instanties de kans om op bepaalde specifieke behoeften van de regio's in te spelen en om de steunverlening van de lid-staten en die van de Unie beter op elkaar af te stemmen.

2.3.14.4. Bij de uitstippeling van het milieubeleid dient overeenkomstig het Verdrag (art. 130 R) rekening te worden gehouden met de samenhang. In het verslag wordt bevestigd dat de cohesielanden over het algemeen een gunstigere uitgangspositie innemen, omdat de vervuiling er lager ligt dan in de ontwikkelde landen, zowel ten opzichte van het BBP als van de bevolking. De inspanningen om een snellere economische groei en convergentie van de productiecapaciteit en het inkomensniveau te bewerkstelligen, brengen daarentegen onvermijdelijk risico's mee voor het milieu. Daarnaast wordt in het verslag echter ook erkend dat de resultaten van de reeds uitgevoerde maatregelen moeilijk in te schatten zijn, en dat de goedkeuring van het pakket nieuwe maatregelen die momenteel worden voorbereid (heffing op energie of koolwaterstoffen, terugdringen van de uitstoot van auto's, toenemend gebruik van hernieuwbare energiebronnen, richtlijnen inzake nitraten, water, en sanitaire basisinfrastructuur), het BBP naar beneden kan trekken, wat vooral tot uiting zal komen in een stijging van de kosten in de landbouwsector en het wegvervoer. Het is trouwens dit argument dat werd aangevoerd als motivering voor de oprichting van het Cohesiefonds en voor het feit dat een aanzienlijk deel van de middelen wordt uitgetrokken om de cohesielanden klaar te stomen voor de uitdagingen van het milieubeleid, die mettertijd alleen maar groter zullen worden.

2.3.14.5. De draagkracht van de bestaande communautaire programma's op het gebied van onderwijs en opleiding is beperkt (circa 0,5 % van de EU-begroting). Hun vernieuwende aard maakt deze programma's gemakkelijker toegankelijk voor jongeren uit de meest ontwikkelde gebieden. Desondanks zijn de studenten uit de cohesielanden sterk vertegenwoordigd.

2.3.14.6. Tot slot zij er nog op gewezen dat de stelling in de conclusies van dit hoofdstuk, als zouden de cohesielanden het meest profiteren van het GLB en het O& TO-beleid, niet door de analyses wordt gestaafd!

2.4. Het structuurbeleid van de Gemeenschap

2.4.1. Op de eerste plaats wordt er in het verslag op gewezen dat de vier structuurfondsen en het Cohesiefonds meer dan een derde van de communautaire begroting en nagenoeg 0,5 % van het communautaire BIP vertegenwoordigen. Daarbij wordt uitgegaan van de vooruitzichten die in het compromis van Edinburgh op basis van het pakket Delors-II zijn vastgelegd. In werkelijkheid echter blijkt uit cijfers van 1995 dat de uitgaven voor structurele maatregelen overeenkomen met 0,38 % van het communautaire BIP. Ook de voor de begrotingsjaren 1996 en 1997 vastgelegde betalingskredieten tonen aan dat de totale uitgaven voor structuurmaatregelen resp. 0,38 en 0,37 % van het bruto intern product van de EU vertegenwoordigen. Daarnaast wordt in de financiële vooruitzichten van Edinburgh bepaald dat de vastleggingskredieten 0,46 % van het communautaire BIP moeten bedragen. De macro-economische impact op de totale communautaire economie zal dan ook gering zijn. Voor de cohesielanden ligt de zaak anders, omdat de overgemaakte bedragen hier wél zwaar doorwegen op het BIP en de investeringen, en de economische groei aldus extra stimuleren (ongeveer 0,5 procentpunt). Bovendien zijn de fondsen in staat gebleken de economie nieuw leven in te blazen, en hebben zij in bepaalde gevallen tot een opmerkelijke toename van de directe buitenlandse investeringen in de cohesielanden geleid en zo de modernisering in de hand gewerkt.

2.4.2. Eerste prioriteit van het communautaire structuurbeleid (doelstelling 1) is de ontwikkeling en structurele aanpassing van de gebieden met een ontwikkelingsachterstand, met inbegrip van de plattelandsgebieden, waar circa 26 % van de bevolking van de Unie woont. Voor de periode 1994-1999 zullen de middelen van de fondsen vrijwel gelijk verdeeld worden over de drie voornaamste sectoren die steun ontvangen, namelijk infrastructuur, menselijke hulpbronnen en productieve investeringen. Overigens is gebleken dat het aandeel van de infrastructuur de laatste jaren verhoudingsgewijs is gedaald, terwijl de productieve investeringen zwaarder zijn gaan doorwegen.

2.4.3. 16 % van de bevolking leeft in de regio's van doelstelling 2, die worden getroffen door de achteruitgang van de industrie. Van de totale middelen van de structuurfondsen gaat ongeveer 11 % naar deze doelstelling. 45 % daarvan is bestemd voor de productiesector, 35 % voor menselijke hulpbronnen, en het resterende bedrag wordt besteed aan de sanering van bedrijven en industrieterreinen. Het relatief kleinere aandeel van de infrastructuuruitgaven is toe te schrijven aan het feit dat deze regio's normaliter over betere voorzieningen beschikken dan de regio's van doelstelling 1.

2.4.4. Het Comité, dat zich overigens steeds voorstander heeft betoond van de invoering van doelstelling 4, wijst er in dit verband op dat de inspanningen om te anticiperen op de economische veranderingen moeten worden voortgezet. Met name de preventie van werkloosheid en de verbetering van de beroepsopleiding verdienen meer aandacht. In zijn advies over "De toekomst van de sociale samenhang en de gevolgen op lange termijn voor de Structuurfondsen" (goedgekeurd in februari 1996; rapporteur: van Dijk, paragraaf 5.3 vii) verzoekt het ESC de Commissie overigens al om "gedetailleerd verslag uit te brengen over het effect van de steunverlening in het kader van de nieuwe doelstelling 4".

2.4.5. In het kader van doelstelling 5b), die gericht is op achtergebleven plattelandsgebieden, werd gestreefd naar een forse uitbreiding van de programma's voor geïntegreerde plattelandsontwikkeling, zodat de hervorming van het GLB nog meer vruchten kan afwerpen.

2.4.6. Het Cohesiefonds, dat pas in 1993 in werking trad, is opgericht met de bedoeling bijstand te verlenen aan de vier minst ontwikkelde lid-staten waar het BBP per inwoner tegen koopkrachtpariteit lager ligt dan 90 % van het communautaire gemiddelde. Voorwaarde is dat de landen in kwestie een convergentieprogramma voorleggen. Het fonds financiert vervoersinfrastructuur- en milieuprojecten. Het feit dat wordt gewerkt op basis van projecten, vergemakkelijkt de coördinatie met de EIB.

2.4.7. In zijn advies over de toekomst van de samenhang pleit het ESC ervoor om "na 1 januari 1999 steun uit het - al dan niet aangepaste - Cohesiefonds te blijven verlenen aan de cohesielanden die niet kunnen overgaan tot de derde fase van de Monetaire Unie, om deze landen te helpen aan de convergentiecriteria van Maastricht te voldoen". Het wijst er bovendien op dat landen die hier wél in slagen wellicht achteraf ook nog financiële steun nodig zullen hebben, en dat dus een regeling moet worden uitgewerkt om dit probleem op te lossen (idem, paragrafen 5.3 xii en xiii).

2.4.8. De Europese Investeringsbank heeft ruimschoots bijgedragen aan de financiering van projecten in de steunregio's van de Gemeenschap, door met name leningen te verstrekken voor vervoer- en telecommunicatieprojecten (42 % van het totaal), en projecten in de sectoren energie (15 %) en milieu (13 %). De cohesielanden doen in verhouding minder een beroep op de EIB, wat wijst op een gebrek aan coördinatie tussen de steunverlening in het kader van de structuurfondsen en de EIB.

2.4.9. De beoordeling van de resultaten van de structurele steun in de diverse regio's die daarvoor in aanmerking komen, wordt bemoeilijkt door het ontbreken van basisgegevens (zoals macro-economische gegevens betreffende de regio's buiten de cohesielanden), het gebrek aan eenvormigheid van de evaluatiemethoden ("input-output"-modellen en geaggregeerde vraag), het feit dat de effecten van het structuurbeleid en van het algemene economisch beleid met elkaar verweven zijn (dit wordt bevestigd door de stelling dat het structuurbeleid de gevolgen van de recessie gedeeltelijk ondervangt), en het feit dat onmogelijk kan worden ingeschat hoe de situatie zou zijn indien geen bijkomende investeringen waren verricht. Al deze factoren zouden de Commissie ertoe moeten aanzetten om de resultaten met de grootste omzichtigheid te bekijken.

2.4.10. De concentratie van de structuursteun in de regio's waar het BIP of het inkomstenniveau het laagst ligt, heeft vanuit het oogpunt van de samenhang tot een positieve herverdeling geleid, zoals mag blijken uit de Lorenz-curve, die in de regio's van doelstelling 1 sterker geprononceerd is dan in de regio's van doelstelling 2, en ook voor de periode 1989-1993 een gunstiger beeld te zien geeft dan de ramingen voor 1994-1999.

2.4.11. De communautaire overdrachten hebben de economische groei in de vier landen die in aanmerking komen voor steun uit het Cohesiefonds eveneens gunstig beïnvloed. De ramingen van de Commissie geven voor de periode 1989-1993 een bijkomende groei van het BIP van 0,5 procentpunt per jaar aan, wat betekent dat de gemiddelde jaarlijkse groei in deze landen zonder de overdrachten van de structuurfondsen en het Cohesiefonds geen 2,2 % maar 1,7 % zou hebben bedragen, en dus lager zou hebben gelegen dan het communautaire gemiddelde. Voor de periode 1994-1999 wordt verwacht dat de groei i.p.v. 2,6 %, 3,2 % zou kunnen belopen. De Commissie publiceert jammer genoeg geen vergelijkbare ramingen voor regio's die wel steun ontvangen via de structuurfondsen maar niet via het Cohesiefonds.

2.4.12. Voorts wordt in het verslag bevestigd dat ruwweg geschat een kwart van de overdrachten naar de cohesielanden uiteindelijk toch weer ten goede komen aan de meest ontwikkelde lid-staten, in de vorm van levering van uitrusting en knowhow. Verwacht wordt dat dit percentage in 1999 zelfs 35 % zou kunnen bedragen. Ook de opmerkelijke verbetering van de kwaliteit van het bestaan en het consumptiepatroon in de cohesielanden heeft de intracommunautaire handel in de hand gewerkt en aldus bijgedragen tot de expansie van de economische activiteit in de landen die netto-betalers zijn. Het verslag vermeldt echter niet dat de netto-overdrachten naar de cohesielanden tegenwoordig minder hoog zijn of zelfs lager liggen dan hun bijdrage aan de communautaire begroting, die is gestegen ten gevolge van de verbetering van hun inkomstenpeil en de BTW-afdracht.

2.4.13. In het verslag wordt verder ingegaan op het beheerssysteem dat in het kader van de structuursteun is uitgewerkt. Daarbij wordt terecht de aandacht gevestigd op de administratieve reorganisaties in bepaalde lid-staten en het ruimere gebruik van methodes voor programmering en evaluatie ex-ante en ex-post, methodes die voorheen niet gebruikelijk waren. Wel blijft de Commissie afhankelijk van de lid-staten voor de evaluatie, en zijn de hier weergegeven resultaten gebaseerd op ex-ante-evaluaties. Het wordt tijd dat de Commissie efficiëntere beoordelingsmethoden gaat hanteren, en de evaluatie van de huidige programmeringsperiode op een meer bevredigende wijze gaat aanpakken. Bij de evaluatie die de Commissie vóór de volgende programmeringsperiode zal verrichten, dient zij zich te baseren op de in het verslag over de samenhang ontwikkelde methodologie.

2.4.14. Een meer algemene opmerking in verband met de beheersmethoden is dat in het verslag stilzwijgend wordt voorbijgegaan aan de klachten van de steuntrekkende landen over de toename van de bureaucratische rompslomp en de voortdurende vertragingen die worden veroorzaakt door de programmeringsprocedure en de besluitvorming inzake de bestemming van de uitgaven. De verantwoordelijkheid van de fondsen t.a.v. de verschillende uitgaven komt evenmin ter sprake. Ook bij de uitbetalingen zijn vertragingen schering en inslag, wat gedeeltelijk toe te schrijven is aan het feit dat niet langer wordt gewerkt op basis van projecten, maar van programma's. De Commissie had deze tussentijdse balans van het cohesiebeleid moeten aangrijpen om suggesties te doen met het oog op vereenvoudiging van de procedures en versoepeling van de besluitvorming.

3. Vooruitzichten en conclusies

3.1. Het aantal structuurfondsen is noch in 1988, noch in 1993 herzien, hoewel dit het juiste antwoord zou zijn op de ingrijpende wijzigingen van de aanpak, de beginselen, de prioriteiten en de koers van het structuurbeleid. Het behoud van de drie structuurfondsen en de oprichting van het financieringsinstrument voor de visserij en het Cohesiefonds, bovenop de wijziging van de verordeningen, hebben een en ander alleen maar ingewikkelder gemaakt, alle streven naar vereenvoudiging ten spijt, en hebben de verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van de acties over diverse niveaus uitgesmeerd. De betrekkingen tussen de lid-staten en de Commissie, waarbij openheid en transparantie voorop zouden moeten staan, blijven op tal van punten vaag, waardoor het risico op conflicten steeds op de loer ligt. Zo ontstaat maar al te gemakkelijk onenigheid over de besteding van de uitgaven in het kader van reeds goedgekeurde programma's, het toezicht op de naleving van het additionaliteitsbeginsel of de controle op de daadwerkelijke uitgaven. Ernstiger nog zijn de problemen waarmee de begunstigden zelf te kampen hebben. Zij hebben de grootste moeite om wegwijs te raken in de wirwar van programma's die elkaar overlappen, zonder dat er sprake is van enigerlei vorm van efficiënte coördinatie op het niveau van de regio's zelf. Het voorbeeld van Ierland, waar de economische en sociale partners en de lokale autoriteiten volwaardige leden van de toezichtcomités zijn, toont evenwel aan dat een doeltreffendere uitvoering van de structurele steunregeling niet onmogelijk is. Het Comité wijst tevens op het model dat in Zweden voor de doelstellingen 3 en 4 wordt toegepast. Een doelstelling-3-project moet goedgekeurd worden door zowel het regionale doelstelling-3-comité, waarin de sociale partners en andere economische belangengroepen vertegenwoordigd zijn, als de regionale raden voor de arbeidsmarkt. Een overeenkomstige procedure geldt voor doelstelling 4. Dit model met een "dubbel veto" blijkt besluiten met een breed draagvlak op te leveren en heeft goede voorwaarden voor doeltreffende projecten geschapen. Het Comité wijst in dit verband op zijn opvatting dat het verticale en horizontale partnerschap nog verder kan worden geïntensiveerd en meer effect kan sorteren als de plaatselijke gemeenschappen en de sociaal-economische partners hierbij sterker worden betrokken. Dit partnerschap is een essentiële schakel tussen de structuurbijstand van de Gemeenschap en de bereidheid van de burgers deze steun te aanvaarden en gericht voor de ontwikkeling in de EU-regio's te gebruiken. De middelen in het kader van de technische bijstand dienen in sterkere mate te worden gebruikt om het partnerschap te begeleiden en de deskundigheid van de betrokkenen te vergroten. Het Comité sterkt de Commissie in haar opvatting dat de verdere uitbouw van het partnerschap van verstrekkende betekenis voor de ontwikkeling van het EU-burgerschap, de democratie en de solidariteit is.

3.2. In de volgende programmeringsperiode moet het op elkaar afstemmen van de doelstellingen, middelen, activiteiten en procedures van het structuurbeleid en de structuurfondsen centraal staan. Het regionale beleid van de Unie is méér dan louter streven naar herverdeling van de inkomsten, en centrale planning, waarbij de lokale en regionale realiteit uit het oog wordt verloren, is uit den boze. Meer autonomie bij de tenuitvoerlegging van de acties, met deelname van de economische en sociale partners, moet worden gekoppeld aan de doeltreffendheid van die acties. Op die manier wordt een beter gebruik van de communautaire middelen beloond. De mate van financiële decentralisatie van dit beleid is belangrijk. Houdt men echter vast aan de huidige procedures, die zoals de Commissie zelf erkent buitengewoon complex zijn, dan is de poging tot decentralisatie tot mislukken gedoemd. Een ingrijpende wijziging van de bestaande procedures is onontbeerlijk. De herziening van de structuurfondsen moet dit keer veel grondiger worden aangepakt. Alleen op die manier kunnen de grondvesten worden gelegd voor een daadwerkelijke en noodzakelijke vereenvoudiging van de procedures en een doorzichtiger financiering van de acties van de fondsen. De veelheid aan fondsen en programma's die op dit moment bestaan, maakt de speelruimte om de procedures te vereenvoudigen erg beperkt. De rationalisering en de vermindering van het aantal doelstellingen en structuurfondsen dienen te worden afgestemd op de noodzaak om politiek duidelijk te blijven vasthouden aan de sinds jaar en dag toegekende prioriteit aan regio's met een ontwikkelingsachterstand, die met 80 % van de totale werkloosheid te kampen hebben. Voorts is het zaak de middelen te concentreren, zodat de resultaten op het gebied van ontwikkeling en werkgelegenheid optimaal zijn, de steun zoveel mogelijk toe te spitsen op de regio's, en de administratieve procedures voor toegang tot de steun uit de interventiefondsen te vereenvoudigen.

3.3. Blijft het huidige wetgevingskader overeind, dan zou het herdefiniëren van de doelstellingen om concentratie van de communautaire steun mogelijk te maken, de erkenning van steunregio's ingrijpend kunnen wijzigen. In dat geval is het gevaar niet denkbeeldig dat bij de voorstellen nog louter van budgettaire sanering wordt uitgegaan. Een aantal van de regio's met een ontwikkelingsachterstand, en met name de regionale hoofdsteden van de landen van doelstelling 1, overschrijdt op dit moment de vastgelegde grenswaarden. Hier is een overgangsregeling nodig, wil men de bereikte resultaten niet tenietdoen. Als de steuncriteria op hetzelfde niveau worden gehandhaafd zou de onder doelstelling 1 vallende bevolking sterk afnemen. Blijft de steun per capita gelijk, dan zou dit neerkomen op verdere versnippering van de financiële bijstand, en gevolgen hebben voor de definitie van de andere doelstellingen en het vaststellen van de middelen van de structuurfondsen voor de komende programmeringsperiode. Er moet van de gelegenheid gebruikt worden gemaakt om een beperking van het aantal structuurfondsen in overweging te nemen en deze aan te passen aan de doelstellingen en prioriteiten van het structuurbeleid. De mogelijkheid van "samenvoeging" van de structuurfondsen ligt overigens al besloten in artikel 130 D van het Verdrag.

3.4. Als eerste aanzet tot het debat suggereert het Comité zich te beperken tot twee algemene hoofddoelstellingen, te weten een algemene hoofddoelstelling A, gericht op versterking van de economische samenhang en op het verkleinen van "de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's, met inbegrip van de plattelandsgebieden", hetgeen overeenstemt met de strategische doelstellingen (vastgelegd in artikel 130 A van het Verdrag). Deze doelstelling zou een geografische inslag hebben, en de in de huidige doelstellingen 1, 2, 5b en 6 vastgelegde specifieke economische streefdoelen voor de regio's die beantwoorden aan de desbetreffende criteria omvatten, naast ruimtelijke ordening, stadsproblematiek en interregionale samenwerking. De algemene hoofddoelstelling B, gericht op de sociale samenhang maar zonder geografische inslag, zou de acties in het kader van de huidige doelstellingen 3 en 4 en allerhande communautaire initiatieven en programma's behelzen, plus de maatregelen die gericht zijn op gelijke kansen en met name de positie van de vrouw op de arbeidsmarkt ten goede komen, en de maatregelen ter bestrijding van sociale uitsluiting.

3.5. Het aantal fondsen kan worden herleid tot twee, één voor elk van de hierboven vermelde hoofddoelstellingen. Zo zou een eind komen aan de huidige procedurele en beheersproblemen die ontstaan doordat één geografisch gebied in aanmerking komt voor steun uit hoofde van verschillende doelstellingen en fondsen. Zo zou het eerste fonds alleen optreden in de regio's van de algemene hoofddoelstelling A, ook waar het gaat om acties op het gebied van sociale samenhang en solidariteit. Dankzij een betere uitwisseling van "goede praktijken" zouden de regio's die in aanmerking komen voor acties op het vlak van sociale samenhang, profijt kunnen trekken van de ervaring met acties die worden gefinancierd door het andere fonds. Binnen de Commissie moet erop worden toegezien dat de bestaande kennis en ervaring, zowel op het vlak van sociale doelstellingen en opleiding, als op het vlak van geïntegreerde plattelandsontwikkeling, worden meegenomen in de eerste algemene hoofddoelstelling. Parallel daarmee dient het aantal communautaire initiatieven te worden beperkt. Maatregelen waarvan het nut is bewezen, kunnen deel gaan uitmaken van de vaste activiteiten van het fonds. Daarnaast moet worden gestreefd naar meer regionale concentratie van de steun van de fondsen, en is het zaak de maatregelen meer toe te snijden op de verschillende regio's. Ten slotte zou nauwere samenwerking tussen de lokale autoriteiten en de economische en sociale partners de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel in de hand moeten werken.

3.6. Doel moet zijn te zorgen voor een betere coherentie van de communautaire steun en meer coördinatie tussen de diensten van de Commissie, wat alleen maar bevordelijk kan zijn voor de coördinatie in de praktijk. Binnen elke algemene hoofddoelstelling moet het niveau van de communautaire steun worden aangepast aan de specifieke kenmerken en de achterstand van elke regio. De lid-staten met een grote ontwikkelingsachterstand en de minste mogelijkheden voor het financieren van programma's ter bevordering van de economische en sociale samenhang zouden via overdrachten in het kader van de algemene communautaire begrotingsprocedures extra middelen moeten krijgen zodat zij binnen het kader van het communautaire cohesiebeleid eigen prioriteiten kunnen vastleggen. Bijkomend voordeel van een dergelijke differentiëring is dat de regio's met de in de doelstellingen 1, 2, 5b en 6 omschreven kenmerken, aanspraak kunnen blijven maken op financiële steun van de Gemeenschap bij het bestrijden van hun economische moeilijkheden, en dat het leeuwendeel van de hulp gereserveerd zou blijven voor de minst ontwikkelde regio's (doelstelling 1).

3.7. In zijn advies over "De toekomst van de cohesie en de gevolgen op lange termijn voor de structuurfondsen" (CES 246/96, goedgekeurd in februari 1996, rapporteur: van Dijk) neemt het ESC de gevolgen van de uitbreiding, de EMU en de houding van de lid-staten onder de loep, en pleit het voor een verhoging van de financiële middelen van de structuurfondsen, die gepaard moet gaan met meer efficiëntie en een grondige herwerking van het Phare-programma, op basis waarvan dan een instrumentarium kan worden uitgewerkt "om de economische en sociale ontwikkeling van de landen van Midden- en Oost-Europa voor én na hun toetreding tot de Unie te bevorderen. Anders bestaat het gevaar dat (...) de economische en sociale samenhang tussen de huidige EU-lid-staten zal afnemen" (paragraaf 5.3 xi).

3.8. Op elk van de uitdagingen waarmee het communautair beleid geconfronteerd wordt, moet een politiek antwoord worden geboden door de invoering van nieuwe of de herziening van de bestaande instrumenten, en door de beschikbare middelen af te stemmen op de omvang van het probleem. Economische samenhang, sociale samenhang en uitbreiding zijn de uitdagingen waaraan de Unie momenteel het hoofd moet bieden. Het instrumentarium waarmee deze problemen moeten worden aangepakt, en de respectieve budgettaire middelen, moeten stroken met de aard van de acties en de communautaire beginselen. Het Comité heeft er in zijn adviezen steeds voor gepleit om de steun ter bevordering van de samenhang binnen de EU niet stop te zetten, en is in de bres gesprongen voor de armste lid-staten die niet over de nodige draagkracht beschikken om hun armste regio's te steunen, en die daarom als eerste recht moeten hebben op communautaire steun. Opnieuw moet worden gesteld dat de minst ontwikkelde regio's prioriteit moeten hebben. Het Comité zal een vervolgadvies opstellen over de concrete voorstellen inzake de hervorming van de structuurfondsen, die de Commissie na de Intergouvernementele Conferentie zal voorleggen.

3.9. Meer in het algemeen blijkt uit de praktijk en uit concrete voorbeelden, waar de statistieken geen getrouw beeld van geven, dat de huidige werking van de structuurfondsen niet is aangepast aan de ingrijpende veranderingen die de economie en de maatschappij op dit moment ondergaan ingevolge de opkomst van de kennis- en informatiemaatschappij, de economische en financiële globalisering en de snelle evolutie van de nieuwe technologieën. Het nieuwe economische klimaat vereist een snelle besluitvorming, een eis waaraan met de huidige procedures en termijnen voor besluitvorming en uitbetalingen niet kan worden voldaan.

3.10. Het Comité stelt bij het lezen van dit eerste verslag over de economische en sociale samenhang tot zijn voldoening vast dat de kwaliteit van de analyse van en het politieke debat over cohesie en cohesiebeleid er aanzienlijk op vooruit is gegaan. Hoewel al heel wat vooruitgang is geboekt, zou, zo valt uit het verslag duidelijk op te maken, een krachtiger en beter gecoördineerd beleid op communautair niveau als aanvulling op dat van de lid-staten zélf nog meer vruchten afwerpen. Terwijl de discussies over de cohesieproblematiek in het verleden grotendeels waren toegespitst op de rol en de werking van de structuurfondsen en het Cohesiefonds en op de noodzaak om de opzet en werking van deze fondsen meer te stroomlijnen, wordt in het onderhavige verslag voor het eerst uitdrukkelijk ingegaan op de rol van het communautaire beleid op andere terreinen bij het streven naar een verbetering van de samenhang. Het Comité zal iedere gelegenheid aangrijpen om aan de discussie over deze problematiek deel te nemen en concrete voorstellen te doen om de samenhang verder te kunnen versterken.

Brussel, 23 april 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS