MEDEDELING VAN DE COMMISSIE - Het programma "Schone lucht voor Europa" (CAFE): Naar een thematische strategie voor de luchtkwaliteit

1. Inleiding: de gevolgen van luchtvervuiling

In de meeste steden van West-Europa is de luchtkwaliteit aanzienlijk verbeterd sedert de dagen toen de smog het leven soms ondraaglijk maakte. Destijds werd de sterkere vervuiling als onvermijdelijk gevolg beschouwd van de economische ontwikkeling - het was gewoon de prijs die we moesten betalen voor welvaart en industrialisatie.

De ontwikkeling van de luchtkwaliteit in de stad de afgelopen decennia heeft aangetoond dat dit niet zo hoeft te zijn. De verbetering van de luchtkwaliteit is één van de grote succesverhalen van het milieubeleid waaruit blijkt dat het werkelijk mogelijk is de economische groei los te koppelen van de verslechtering van het milieu.

Niettemin zijn er nog problemen. Met name is gebleken uit de resultaten van het recente programma Auto-Olie II [1] dat er nog twee specifieke problemen inzake de luchtkwaliteit bestaan die in de volgende fase van het beleid inzake luchtkwaliteit van de EU prioritair behandeld zullen moeten worden. Deze problemen hebben met name betrekking op zwevende deeltjes en ozon.

[1] Mededeling van de Commissie COM(2000)626 van 5 oktober 2000: "Een evaluatie van het programma Auto-Olie II".

1.1. Zwevende deeltjes

Het wordt steeds duidelijker dat kleine stofdeeltjes die gemeten worden in microns of zelfs nanometers schadelijke gevolgen hebben voor de gezondheid van de mens, vroegtijdig overlijden veroorzaken en de kwaliteit van het bestaan verminderen door ademhalingsproblemen zoals astma te verergeren [2]. Hoewel stofdeeltjes tot nu toe hoofdzakelijk problematisch werden geacht voor de gezondheid in de stad, is gebleken uit recente studies dat de ontwikkelde landen er in sterkere mate mee te maken hebben.

[2] Veel van de volgende informatie inzake de gevolgen van zwevende deeltjes en ozon voor de gezondheid is ontnomen aan de richtsnoeren van de Wereldgezondheidsorganisatie van 1999 voor de luchtkwaliteit. Ook is nota genomen van werk dat is verricht sedert die richtlijnen zijn uitgewerkt.

Eén van de redenen waarom zwevende deeltjes ons zo bezorgd stemmen is dat er geen concentratiedrempel schijnt te zijn waaronder er geen gevolgen zijn. Nieuwe studies verschaffen constant nieuwe bewijzen maar er zijn nog altijd veel onzekerheden en complicaties. Het precieze mechanisme van de schade is nog altijd onbekend. Aangezien deeltjes met een doorsnee van minder dan 10 micron (µm) in de borstkas van de mens binnendringen, werden tot dusver de doelstellingen inzake luchtkwaliteit vastgesteld in verhouding tot de totale massa van dergelijke deeltjes. Recente gegevens duiden erop dat het misschien de kleine deeltjes zijn die een doorsnee van minder dan 2,5 µm of zelfs nog minder hebben, die het meeste schade berokkenen aan de gezondheid van de mens en dat de gevolgen verder afhangen van de chemische samenstelling of fysische kenmerken van het deeltje.

Zwevende deeltjes worden rechtstreeks in de atmosfeer gebracht door een reeks stationaire en mobiele bronnen (die veelal verband houden met verbranding) maar ook in de atmosfeer vormen zich deeltjes van gasvormige vervuilende stoffen zoals VOS, NOx, SOx en NH3. Dit betekent dat een zeer groot gamma van bronnen verantwoordelijk is voor zwevende deeltjes en dat, aangezien secundaire vorming van deeltjes op grote afstand van de bron kan plaatsvinden, dit een aanzienlijk grensoverschrijdend probleem is dat verband houdt met de problemen van de verzuring, eutrofiëring en ozon aan de grond. Het is dus ingewikkeld zowel om de gevolgen voor de gezondheid te bepalen als geschikte indicatoren vast te stellen voor het mengsel van deeltjes en het transport van de deeltjes te modelleren teneinde het verband te vinden tussen emissies en concentraties in de lucht. Er moet bijgevolg veel technisch werk worden verricht alvorens de volksgezondheid ten aanzien van stofdeeltjes gegarandeerd kan worden.

1.2. Ozon

Terwijl ozon in de hogere atmosfeer een essentieel scherm levert tegen de meest schadelijke stralen van de zon, is het aan de grond een stof te meer die de longen irriteert en die grotendeels dezelfde gevolgen heeft voor de gezondheid als stofdeeltjes en bovendien de vegetatie, de bossen en gebouwen aantast. Geconstateerde gevolgen voor de gezondheid van de mens zijn ontsteking en morfologische, biochemische en functionele veranderingen van de ademhalingswegen alsmede vermindering van de verdedigingsmechanismen. Duidelijk vastgestelde gevolgen voor de vegetatie aan de grond in Europa kunnen zijn: zichtbare schade aan blad, remming van de groei en verminderde opbrengst, gewijzigde gevoeligheid voor biotische en abiotische stress. Aangezien ozon een secundaire vervuiler is die regionaal voorkomt, kunnen deze gevolgen in grote gebieden van het platteland in Europa voorkomen. Ozon fungeert zowel rechtstreeks als indirect als deel van een vervuilings"cocktail" - die de afbraak van stoffen versnelt.

Ozon aan de grond wordt gevormd in de atmosfeer door de reactie van vervuilende stoffen zoals stikstofoxiden (NOx) en vluchtige organische stoffen (VOS) bij zonlicht. De ernst van de gevolgen voor de gezondheid van de mens hangt af van de concentratie, de duur van de blootstelling en de mate van activiteit tijdens de blootstelling. Evenals voor stofdeeltjes het geval was, blijkt uit recente gegevens dat er geen drempelwaarde is waaronder er geen gevolgen zijn voor de gezondheid. De Wereldgezondheidsorganisatie geeft daarom in haar meest recente richtsnoeren dosis-effectverhoudingen voor ozon. Het is echter gebleken dat bij gezonde volwassen die sport bedrijven reeds bij een concentratie van 160 µg/m³, op korte termijn acute, statistisch beduidende gevolgen voor de gezondheid optreden terwijl uit veldstudies bij kinderen, jongeren en jonge volwassenen blijkt dat ozon de longfunctie reeds bij 120 µg/m³ kan verminderen. Daarom heeft de Wereldgezondheidsorganisatie (WGO) ook de waarde van 120 µg/m³ (gemiddelde over een periode van acht uur) vastgesteld als richtsnoer ten aanzien van de gevolgen van ozonvervuiling voor de gezondheid van de mens, samen met andere drempelwaarden in verband met de gevolgen voor de vegetatie.

Op basis van de nu bekende technologie is het niet mogelijk deze richtsnoeren altijd overal in Europa na te leven noch kan voorspeld worden wanneer dit in de toekomst het geval zal zijn. De ozonvervuiling houdt verband met het probleem van de zure regen aangezien de emissie van stikstofoxiden (NOx) beide veroorzaakt. In haar voorstellen voor richtlijnen inzake ozon en nationale emissieplafonds waarnaar wordt verwezen in het volgende gedeelte, heeft de Commissie tussentijdse doelstellingen vastgesteld voor ozon en verzuring en haar voorstellen voor nationale emissieplafonds gebaseerd op deze tussentijdse doelstellingen. Aangezien Raad en Parlement het dusver niet eens zijn geworden over deze grenswaarden, is het de vraag of zelfs deze tussentijdse doelstellingen zonder verdere maatregelen bereikt zullen worden.

1.3. Andere prioriteiten

Eén van de belangrijkste prioriteiten voor het volgende stadium van het beleid van de Gemeenschap inzake luchtkwaliteit zal er bijgevolg uit moeten bestaan de vervuiling door stofdeeltjes en ozon aan te pakken. Bovendien moeten de nog resterende problemen in verband met verzuring, eutrofiëring en andere problemen inzake algemene depositie met inbegrip van het cultureel erfgoed worden opgelost. Ook moet een waakzaam oog worden gehouden op problemen in verband met luchtvervuiling die momenteel niet geregeld zijn en op verdere resterende problemen met andere vervuilende stoffen zoals hotspots waar de emissiedichtheid bijzonder hoog is.

2. De tot dusver genomen maatregelen

De maatregelen van de Gemeenschap ter verbetering van de luchtkwaliteit omvatten tot dusver de volgende gebieden:

* ontwikkeling van grens- of streefwaarden voor de luchtkwaliteit;

* uitwerking van geïntegreerde strategieën ter bestrijding van de gevolgen van grensoverschrijdende vervuiling (met name verzuring, ozon en eutrofiëring) door het goedkeuren van nationale emissieplafonds;

* teweegbrenging van kosteneffectieve verminderingen in bepaalde gebieden via geïntegreerde programma's zoals Auto-Olie I en II;

* invoering van specifieke maatregelen ter beperking van emissies of verhoging van productnormen (of andere manieren ter bevordering van nationale of plaatselijke maatregelen ter vermindering van emissies).

In aansluiting op de goedkeuring van de Kaderrichtlijn luchtkwaliteit [3] heeft de Europese Commissie voorstellen ingediend voor een reeks nieuwe doelstellingen inzake luchtkwaliteit ter bescherming van de volksgezondheid en de ecosystemen. Nieuwe grenswaarden voor SO2, NOx, deeltjes en lood zijn in 1999 [4] goedgekeurd. Grenswaarden voor koolmonoxide (CO) en benzeen zijn in 2000 overeengekomen [5]. Als resultaat van deze zogenaamde dochterrichtlijnen inzake luchtkwaliteit moeten de lidstaten en hun plaatselijke instanties de luchtkwaliteit volgen, informatie verschaffen aan het publiek en daar waar de luchtkwaliteit niet voldoet aan de vastgestelde criteria verbeteringsplannen en programma's invoeren. Een derde richtlijn die streefwaarden vaststelt voor de niveaus van ozonvervuiling is nog in bespreking bij de instellingen [6]. Tenslotte zijn er discussies gaande betreffende de wenselijkheid van gelijksoortige wetgeving voor sommige of alle resterende vervuilende stoffen die vermeld zijn in Richtlijn 96/62/EG: poly-aromatische koolwaterstoffen (PAK's), nikkel, cadmium, arsenicum en kwik. Later dit jaar zal een voorstel daarover worden ingediend.

[3] Richtlijn 96/62/EG van de Raad inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit.

[4] Richtlijn 1999/30/EG van de Raad; PB L 63 van 29.6.1999, blz. 41.

[5] Richtlijn 2000/69/EG; PB L 313 van 13.12.2000, blz. 12.

[6] Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende ozon in de lucht; PB C 56E van 29.2.2000, blz. 41.

De Commissie heeft ook nieuwe strategieën voorgesteld ter bestrijding van verzuring, ozon en eutrofiëring waarvoor als voornaamste beleidsinstrument een richtlijn inzake nationale emissieplafonds (NEP) moet dienen waarover eveneens nog door de instellingen wordt onderhandeld. [7] Het technische werk ter voorbereiding van het NEP-voorstel is verricht in nauwe samenwerking met de VN-ECE/CLRTAP, die een analoog protocol heeft goedgekeurd voor een aantal schadelijke stoffen en gevolgen, het zogenaamde "Protocol van Göteborg". Helaas voldeden de door de partijen van de CLRTAP overeengekomen grenswaarden niet aan de eerzuchtige doelstelling waarop het technische werk was gebaseerd. Daarom heeft de Gemeenschap ervan afgezien het protocol te ondertekenen zolang Raad en Parlement geen overeenstemming hebben bereikt over een stringentere reeks plafonds in het kader van de NEP-richtlijn. Sedertdien is in het gemeenschappelijk standpunt dat momenteel in het Europees Parlement wordt besproken een reeks strengere grenswaarden opgenomen die echter nog altijd niet het peil bereiken dat ten doel was gesteld in het oorspronkelijke Commissievoorstel. Niettemin zullen deze initiatieven samen met de kaderrichtlijn Luchtkwaliteit en de bovenvermelde dochterrichtlijnen een algemene reeks doelstellingen vormen voor 2005/2010 niet alleen voor maatregelen van de Gemeenschap maar ook voor de lidstaten en hun regionale en plaatselijke instanties. Met het bereiken van deze doelstellingen zal tevens voor iedereen in Europa de algemene kwaliteit van het bestaan verbeteren [8].

[7] Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen ; PB C 56E van 29.2.2000, blz. 34.

[8] In aansluiting op de overeenstemming inzake het gemeenschappelijk standpunt werkt de Commissie aan een voorstel voor een mandaat voor de toetreding van de Gemeenschap tot het Protocol van Gothenburg.

Auto-Olie I leidde tot de goedkeuring van een reeks richtlijnen betreffende de emissies van bepaalde vervuilende stoffen door lichte gebruiksvoertuigen en de kwaliteit van benzine en diesel. Daarbij kwamen vervolgens verdere voorstellen inzake de emissies van andere types voertuigen en verbeterde procedures voor inspectie en onderhoud. Auto-Olie II omvatte de raming van toekomstige emissies van het wegvervoer en andere bronnen en de toekomstige luchtkwaliteit en leidde tot een reeks conclusies en aanbevelingen inzake maatregelen ter vermindering van de emissies die in de vervoerssector genomen moeten worden.

Auto-Olie II heeft aangetoond dat emissies van het wegvervoer van de voornaamste gereglementeerde vervuilende stoffen tot 2020 ten opzichte van het niveau van 1995 naar verwachting met meer dan 20% zullen dalen, hoewel de resultaten voor deeltjes alleen emissies van dieselolie betreffen. Daarentegen wordt verwacht dat CO2-emissies tot 2005 blijven toenemen om zich vervolgens te stabiliseren, mits de auto-industrie de vrijwillig aangegane verplichtingen nakomt. Deze emissieverlagingen worden verwacht ondanks de voorspelde groei van de vraag naar vervoer.

Het vaststellen van verplichte kwantitatieve emissiegrenswaarden in de wegvervoerssector vindt geen navolging in andere sectoren. Niettemin bestaan ook emissiegrenswaarden voor individuele categorieën bronnen zoals grote stookinstallaties en afvalverbrandingsovens en van andere instrumenten zoals de IPPC-richtlijn [9] die gebaseerd is op de toepassing van de beste beschikbare technieken, kan men eveneens verdere verbeteringen verwachten hoewel deze moeilijk te kwantificeren zullen zijn. Bovendien wordt momenteel in de instellingen onderhandeld over een voorstel ter herziening van de richtlijn inzake grote stookinstallaties. Ondanks deze ontwikkelingen ligt het redelijkerwijs op basis van de resultaten van Auto-Olie II niet in de lijn der verwachting dat de voorspelde emissieverlagingen voor het wegvervoer gepaard zullen gaan met soortgelijke verlagingen in andere sectoren. Het is noodzakelijk zowel om de voorspellingen van de emissies te verbeteren als passende maatregelen te nemen om verdere verlagingen van deze bronnen te bereiken.

[9] Richtlijn 96/61/EG van de Raad inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging.

3. Bescherming van kwetsbare groepen

De noodzaak de meest kwetsbare burgers te beschermen tegen de gevolgen van de luchtvervuiling stemt tot bijzondere bezorgdheid. De gevolgen voor kwetsbare groepen worden expliciet in aanmerking genomen in de ontwikkeling van de WGO-richtsnoeren waarop de luchtkwaliteitsdoelstellingen van de EU gebaseerd zijn. Voorbeelden hiervan zijn:

* de WGO-richtsnoeren voor ozon waarnaar is verwezen in het inleidende gedeelte zijn grotendeels gebaseerd op de gevolgen van ozonverontreiniging voor astmatische kinderen;

* de richtsnoeren voor lood zijn speciaal bedoeld om kinderen en foetussen in ontwikkeling te beschermen;

* de richtsnoeren voor koolmonoxide (CO) beschermen mensen met een bepaalde vorm van hartziekten.

Voorts is in de dochterrichtlijnen inzake luchtkwaliteit uitdrukkelijk vereist dat actuele informatie over de concentraties in de lucht beschikbaar wordt gesteld aan het publiek en aan de passende organisaties met inbegrip van organisaties die de belangen vertegenwoordigen van gevoelige bevolkingsgroepen en andere relevante instanties voor gezondheidszorg.

Veel van de lopende onderzoekwerkzaamheden naar de gevolgen van deeltjes voor de gezondheid heeft betrekking op kwetsbare groepen en zal bijgevolg verwerkt worden in de herziening van de wetgeving op dit gebied. Ten aanzien van de vraag of kwetsbare groepen sterker of langer mogen worden blootgesteld aan vervuiling, bijvoorbeeld in verband met de locatie van scholen of andere met de levensstijl verbonden factoren, is meer onderzoek vereist. Zoals hieronder wordt uiteengezet, zal een belangrijke prioriteit voor het programma "Schone lucht voor Europa" (CAFE) eruit bestaan sterkere banden te leggen tussen onderzoek en beleidsvorming. Dit zal ertoe bijdragen dat dergelijke punten een belangrijkere plaats op de onderzoekagenda krijgen en dat nieuwe wetenschappelijke informatie onmiddellijk wordt verwerkt in het beleid inzake luchtkwaliteit.

4. Het programma Schone lucht voor Europa (CAFE)

De in het eerste deel beschreven prioritaire problemen kunnen het beste worden aangepakt in het kader van een coherente thematische strategie ter bestrijding van luchtverontreiniging en de gevolgen daarvan. Daarom verwijst het voorstel voor een zesde milieuactieprogramma (6EAP) dat recentelijk is goedgekeurd door de Commissie [10] naar de ontwikkeling van een thematische strategie inzake luchtverontreiniging onder de titel "Schone lucht voor Europa". Deze strategie moet bestaan uit:

[10] COM(2001) 31van 24.1.2001.

* een beoordeling van de uitvoering van de luchtkwaliteitsrichtlijnen en de doeltreffendheid van luchtkwaliteitsprogramma's in de lidstaten;

* verbeterde controle van de luchtkwaliteit en verschaffing van informatie aan het publiek onder andere door indicatoren;

* prioriteiten voor verdere maatregelen, herziening en aanpassing van luchtkwaliteitsdrempels en nationale emissieplafonds en de ontwikkeling van betere systemen voor gegevensvergaring, modellering en voorspelling.

De twee in deel 2 vermelde dochterrichtlijnen op het gebied van luchtkwaliteit zullen respectievelijk in 2003 en 2004 worden herzien. De voorgestelde nationale emissieplafonds en ozon-richtlijnen moeten ook in 2004 worden herzien, samen met het Protocol van Göteborg van de VN-ECE/CLRTAP wanneer dit eenmaal in werking treedt. De voorgestelde herziening van de richtlijn Grote stookinstallaties 88/609/EEG gaat ook uit van een verdere herziening in 2004. Er zijn talrijke verbindingen tussen deze wetsstukken en het is van essentieel belang dat alle herzieningen integraal deel uitmaken van het CAFE-programma.

2004 is bijgevolg een essentiële streefdatum voor de ontwikkeling van een thematische strategie als hierboven uiteengezet. Om dit te bereiken begint de Commissie nu met een programma van technische analyse en beleidsontwikkeling, het programma "Schone lucht voor Europa" (CAFE).

CAFE zal tot algemeen doel hebben een strategisch en geïntegreerd beleid op lange termijn te ontwikkelen ter bescherming tegen de gevolgen van de luchtverontreiniging voor de gezondheid van mens en milieu. Overeenkomstig het Verdrag zal het beleid gericht zijn op een hoge mate van milieubescherming, gebaseerd zijn op het voorzorgsbeginsel en rekening houden met de beste beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens en met de kosten die verbonden zijn aan het al dan niet nemen van maatregelen.

De specifieke doelstellingen zullen zijn:

(1) het uitwerken, verzamelen en valideren van wetenschappelijke informatie betreffende de gevolgen van de vervuiling van de omgeving d.w.z. de buitenlucht, emissie-inventarissen, luchtkwaliteitsbeoordeling, prognoses inzake emissies en luchtkwaliteit, kosten/batenstudies en modellen ten behoeve van geïntegreerde beoordeling aan de hand waarvan de doelstellingen en indicatoren voor luchtkwaliteit en depositie moeten worden ontwikkeld en bijgewerkt en de maatregelen te bepalen die vereist zijn om de emissies te verlagen;

(2) medewerking te verlenen aan de uitvoering van de bestaande wetgeving en de doeltreffendheid daarvan onder de loep te nemen, met name als het gaat om de dochterrichtlijnen inzake luchtkwaliteit, het besluit inzake de uitwisseling van informatie en nationale emissieplafonds zoals uiteengezet in recente wetgeving, bij te dragen tot de herziening van internationale protocollen en nieuwe voorstellen te ontwikkelen waar en wanneer zulks noodzakelijk is;

(3) erop toe te zien dat de maatregelen die noodzakelijk zijn om de gewenste luchtkwaliteit en de ten doel gestelde depositieniveaus op voordelige wijze te bereiken, worden genomen op het juiste niveau via de ontwikkeling van doeltreffende structurele verbindingen tussen de desbetreffende beleids gebieden;

(4) het periodiek bepalen van een algemene geïntegreerde strategie tot vaststelling van passende luchtkwaliteitsdoelstellingen voor de toekomst en economisch verantwoorde maatregelen om deze doelstellingen te bereiken;

(5) de technische en de beleidsinformatie die voortkomt uit de uitvoering van het programma op grote schaal te verspreiden.

Het idee om het luchtkwaliteitsbeleid in een enkel geïntegreerd programma samen te vatten onstond in oktober 1998 toen de diensten van de Commissie een officieus discussiestuk ronddeelden aan een groot aantal technische deskundigen, vertegenwoordigers van nationale instanties en belanghebbenden en parlementsleden. Uit de reacties op deze raadpleging is duidelijk gebleken dat een grote meerderheid van belanghebbenden blij zou zijn met een meer geïntegreerde benadering van het luchtkwaliteitsbeleid.

Sedertdien zijn de plannen voor CAFE verder ontwikkeld. In 2000 is een studie ondernomen om de uitvoerbaarheid te onderzoeken van een dergelijk programma en aan te bevelen op welke manieren het georganiseerd zou kunnen worden. De consultants die de haalbaarheidsstudie hebben uitgevoerd gaven hun aanbevelingen in een vergadering van nationale deskundigen en andere belanghebbenden op 14 november 2000. De vergadering verheugde zich over de plannen en gaf ook opbouwend commentaar met name met betrekking tot de noodzaak te zorgen voor passende financiering van het programma, nauw samen te werken met de Economische Commissie van de Verenigde Naties voor Europa in het kader van het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (VN-ECE/CLRTAP), en erop toe te zien dat het programma niet alleen leidt tot vaststelling van doelstellingen en streefcijfers voor de luchtkwaliteit maar tevens bepaalt welke maatregelen zijn vereist om deze streefdoelen te bereiken.

5. Uitvoering van het programma

De volgende gedeelten bevatten een korte beschrijving van de plannen van de Commissie voor de uitvoering van het programma. Zij betreffen de vijf specifieke doelstellingen die hierboven zijn vermeld plus andere kritieke punten n.l. wetenschappelijke inbreng, doorzichtigheid, betrokkenheid van de belanghebbenden, uitbreiding en samenwerking met internationale organisaties. Verdere details zijn te vinden in een werkdocument van de Commissie dat gevoegd is bij deze mededeling.

5.1. Technische analyse

Het eerste doel betreft de omvangrijke technische analyses die nodig zijn om een beleid inzake luchtkwaliteit te ontwikkelen. De mechanismen voor het verzamelen van de informatie moeten zo soepel en volledig mogelijk zijn. De doelstellingen en indicatoren die zijn ontwikkeld op basis van wetenschappelijk bewijs zullen er niet alleen toe dienen bindende luchtkwaliteitsdrempels vast te stellen maar zullen ook streefcijfers leveren voor specifieke strategieën per sector en per bron en instrumenten verschaffen voor het informeren van het publiek en de beleidsvoerders op elk niveau van de regering. Daarom moet dit worden aangevuld met de ontwikkeling en validering van geharmoniseerde emissie-inventarissen, luchtkwaliteitsbeoordeling, prognoses van emissies en luchtkwaliteit, kosten/baten onderzoeken en geïntegreerde beoordelingsmodellen. Daarvoor zal het van belang zijn dat de gegevens en informatie door de lidstaten op vereenvoudigde en rationele wijze worden doorgestuurd en dat nodeloze herhaling wordt vermeden - een prioriteit die reeds in het voorstel voor een zesde milieuactieprogramma is vermeld.

Verdere opmerkingen inzake de mechanismen om wetenschappelijke gegevens te verkrijgen zijn vermeld onder 5.6, waar nadrukkelijk wordt gewezen op de noodzaak van sterke banden tussen CAFE en de kaderprogramma's van de EG voor onderzoek en technologische ontwikkeling. De deelneming van het DG voor onderzoek en technologische ontwikkeling aan de in het werkdocument van de Commissiedienst beschreven technische analysegroep moet daar mede toe bijdragen.

5.2. Uitvoering en herziening

Het tweede doel komt ten dele voort uit de noodzaak te voldoen aan specifieke verplichtingen in verband met de communautaire wetgeving en de positie van de Gemeenschap als partij bij VN-ECE/CLRTAP. Naast de juridische verplichtingen die daaraan zijn verbonden, vertegenwoordigt deze doelstelling de essentiële "volgende stap" bij het aanpakken van de belangrijkste resterende lucht kwaliteitsproblemen die aan het begin van deze mededeling zijn vermeld. De goede uitvoering van de bestaande wetgeving door de lidstaten is een basisvereiste voor de doeltreffendheid van het EU-beleid op dit gebied en de Commissie is voornemens daarbij een belangrijke rol te spelen.

Zoals reeds is vermeld in deel 4 is 2004 de streefdatum voor vele herzieningsclausules die zijn opgenomen in de bestaande wetgeving en die bijgevolg een zwaartepunt vormen voor de ontwikkeling van de eerste thematische strategie van CAFE. De Commissie wenst dat de ontwikkeling van deze strategie voldoende vordert om volgens plan in 2003 een eerste verslag te kunnen uitbrengen over de eerste luchtkwaliteitsdochterrichtlijn. Wegens de snijpunten tussen deze richtlijn, andere EU-wetgeving en het Protocol van Göteborg van de VN-ECE/CLRTAP echter zal de eerste thematische strategie van CAFE verdere evaluaties omvatten. De herziening moet echter niet uitsluitend geconcentreerd zijn op het voldoen aan de herzieningsclausules in de bestaande wetgeving. Een volledig geïntegreerde, resultaatgerichte luchtkwaliteitsstrategie moet ook verder kijken dan de bestaande prioriteiten en instrumenten en moet een kritische evaluatie omvatten van het welslagen van het bestaande beleid tot vermindering van de luchtverontreiniging en de gevolgen daarvan.

5.3. Verbinding met sectorale en bronspecifieke strategieën

Diverse lopende of geplande programma's en beleidsmaatregelen binnen de Commissie zullen leiden tot de ontwikkeling van verdere maatregelen die erop gericht zijn emissies van individuele bronnen te verminderen. Er is reeds een reeks technische bepalingen die emissiegrenswaarden vaststelt voor specifieke categorieën bronnen, die voortdurend worden herzien en aangepast. Enkele van de belangrijkste zijn:

* Richtlijn 88/609/EEG regelt emissies van grote stookinstallaties waarvan naar schatting 50% van de totale SO2-emissies en circa 20% van de totale NOx-emissies in de Gemeenschap afkomstig is [11]. Indien Raad en Parlement erin slagen een aantal openstaande punten op te lossen, zal deze richtlijn zo gewijzigd worden dat voor nieuwe installaties stringentere emissiegrenswaarden gelden en dat voor alle bestaande installaties de bestaande emissiegrenswaarden (of equivalente emissieverlagingen) moeten worden toegepast. Een verdere herziening is gepland voor 2004. [12]

[11] Zie bijvoorbeeld verslag nr. 9/2000 van het Europees Milieuagentschap: "Emissions of atmospheric pollutants in Europe, 1980-1996".

[12] Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 88/609/EEG inzake beperking van de emissies van bepaalde verontreinigende stoffen in de lucht door grote stookinstallaties: PB C 300 van 29.9.1998, blz. 1.

* De Auto-Olie II-mededeling geeft een verslag over de stand van de wetgeving inzake voertuigemissies en brandstofkwaliteit in de Richtlijnen 98/69/EG, 98/70/EG en 99/96/EG [13]. Een aantal voorstellen op dit gebied is momenteel in onderhandeling of in een voorstadium en de Raad heeft recentelijk overeenkomstig de conclusies van de mededeling enkele verzoeken aan de Commissie gericht. In dit verband heeft de Raad de Commissie ook verzocht de haalbaarheid te beoordelen van een nieuwe fase in de verlaging van de emissiegrenswaarden die overeenkomstig het bepaalde in Richtlijn 98/69/EG ook rekening houdend met de brandstofspecificaties [14] tegen 2010 in werking kan zijn.

[13] Mededeling van de Commissie COM(2000)626 van 5.10.2000: "Een evaluatie van het programma Auto-Olie II".

[14] Conclusies van de Raad van 19.12.2000.

* Richtlijn 96/61/EG inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC) stelt weliswaar zelf geen emissiegrenswaarde vast, maar geeft wel algemene regels volgens welke de (meestal grote, industriële) installaties zijn toegestaan op basis van de beste beschikbare technieken (BBT). De doeltreffende uitvoering van deze richtlijn is bijgevolg een eerste prioriteit. Dochterrichtlijnen tot vaststelling van kwantitatieve emissiegrenswaarden voor bepaalde categorieën installaties zullen worden voorgesteld in die gevallen waar een duidelijke behoefte wordt geconstateerd.

* Richtlijn 1999/13/EG regelt de emissie van vluchtige organische stoffen (VOS) van het industriële gebruik van oplosmiddelen en zal naar verwachting een vermindering met 60% van deze emissies teweegbrengen. Nu is het van het eerste belang doeltreffende instrumenten te ontwikkelen ter vermindering van de emissies die voortvloeien uit het gebruik van oplosmiddelen in de huishouding.

De verdere ontwikkeling van deze instrumenten zal er in aanzienlijke mate toe bijdragen de luchtkwaliteit te verbeteren en zal bijgevolg nauw verweven moeten zijn met het CAFE-programma. Aangezien de enige manier om de luchtvervuiling te beperken inhoudt dat de emissies van de bron worden verminderd, is het duidelijk dat thematische programma's zoals CAFE een sterke aansporing moeten zijn voor de ontwikkeling van sectorgebonden maatregelen aan de bron ter vermindering van de emissies. Tegelijkertijd moet bij de ontwikkeling van dergelijke specifieke maatregelen voor de diverse sectoren altijd rekening worden gehouden met een reeks milieugerichte, economische en sociale vraagstukken en moet bijgevolg een verband gelegd worden met andere belangrijke thematische programma's (bijvoorbeeld in verband met klimaatverandering of waterkwaliteit).

Daarom moeten daadwerkelijke structurele schakels worden gelegd tussen CAFE en de sectorale en bronspecifieke maatregelen om ervoor zorg te dragen dat de noodzakelijke maatregelen (of ze nu van technische aard zijn of niet) worden genomen en dat de scenario's binnen CAFE en andere beleidsgebieden met elkaar overstemmen. Enerzijds zullen kennis inzake maatregelen ter vermindering van emissies, die in voorbereiding zijn, met inbegrip van toekomstige emissiegrenswaarden voor specifieke emissiebronnen, de identificatie van de beste beschikbare technieken (BBT) en de daarmee verbonden kosten/batenanalyses een rol spelen in de meer algemene scenario-ontwikkeling en kosten/batenanalyse in het kader van CAFE. Anderzijds zullen de gegevens over gevolgen, luchtkwaliteitsdoelstellingen, inventarissen en vergelijkende kosten/batenanalyses in het kader van CAFE ertoe bijdragen de ontwikkeling van sectorale en bronspecifieke maatregelen te doen vorderen en prioriteiten te bepalen.

Naast de ontwikkeling van technische voorschriften vereist het Verdrag dat milieubeschermingseisen worden opgenomen in het sectorbeleid van de Gemeenschap. Dit is van doorslaggevend belang voor het bereiken van de doelstellingen op milieugebied en het zal even belangrijk zijn voor CAFE om een schakel te vormen in het integratieproces teneinde ervoor te zorgen dat de ontwikkeling van luchtkwaliteitsdoelstellingen en indicatoren binnen CAFE een werkelijke invloed hebben op de sectorale en bronspecifieke maatregelen. Het leggen van sterke banden met de sectorale integratieprogramma's zal dan ook een hoge prioriteit zijn voor CAFE.

De in het werkdocument van de Commissiedienst beschreven coördinatiegroep zal de belangrijkste rol spelen in de handhaving van de noodzakelijke banden. Naast de sectorale en bronspecifieke strategieën op Gemeenschapsniveau zal CAFE banden trachten te ontwikkelen met initiatieven zoals netwerken van stadsautoriteiten teneinde de plaatselijk genomen maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit te bevorderen en bij voorrang uit te voeren.

5.4. Strategieontwikkeling

Het vierde doel houdt in dat duidelijke resultaten en mijlpalen zichtbaar moeten zijn en is er met name op gericht tegen 2004 een thematische strategie te ontwikkelen. Na 2004 zullen naar verwachting, liefst om de vijf jaar, verdere geïntegreerde luchtkwaliteitsstrategieën ontwikkeld worden, waarin luchtkwaliteitsdoelstellingen worden bepaald en voordelige middelen worden gedefinieerd om aan de doelstellingen te voldoen.

Zoals reeds is vermeld in de inleiding, houden de hoogste prioriteiten voor de eerste "cyclus" van CAFE (tot 2004) verband met deeltjes en ozon en met de resterende problemen inzake depositie die onder andere leidt tot verzuring, eutrofiëring en schade aan het cultureel erfgoed. Het zal van essentieel belang zijn op communautair niveau de noodzakelijke sectorale maatregelen te nemen om de nagestreefde luchtkwaliteit en de nationale emissieplafonds te bereiken. Terwijl deeltjes en ozon prioritair moeten worden aangepakt verdienen andere vervuilers waarop de huidige wetgeving betrekking heeft, zoals NO2, de nodige aandacht aangezien de grenswaarden nog altijd worden overschreden en dit naar verwachting de komende tien jaar nog altijd het geval zal zijn. Op een meer technisch niveau moet de coherentie van de evaluatie op mondiaal, Europees, nationaal, stedelijk en plaatselijk geografisch niveau worden verbeterd en moet ook de "modelling interface" tussen deze niveaus worden verbeterd. Deze prioriteiten zullen echter mettertijd veranderen en een belangrijk aspect van de geïntegreerde ontwikkeling zal er derhalve in bestaan de prioriteiten te herzien op basis van de technische analyse en wetgevende onderzoeken die in het kader van CAFE worden uitgevoerd. Emissies van broeikasgassen en de aanwezigheid in de lucht van door de mens vervaardigde chemische stoffen zullen niet in het kader van CAFE worden behandeld aangezien andere programma's en strategieën zich op deze problemen richten. Het zal niettemin van belang zijn nauwe strategische en technische banden te onderhouden tussen CAFE en deze programma's zodat CAFE een volledig geïntegreerde strategie wordt die is gericht op diverse vervuilende stoffen en diverse gevolgen.

5.5. Verspreiding

De informatie van het publiek over de ontwikkeling van het beleid is om diverse redenen noodzakelijk. De noodzaak tot grotere doorzichtigheid en nauwere betrokkenheid van de burgers bij het communautair beleid wordt duidelijk ingezien. Regelmatige precieze informatie over het Gemeenschapsbeleid is van essentieel belang om het vertrouwen van het publiek te doen toenemen. Dergelijke informatie draagt er niet alleen toe bij dat de burgers zich sterker betrokken voelen maar stelt het publiek ook in staat het beleid dat in zijn naam wordt gevoerd te beïnvloeden. Een dergelijke deelneming is bijzonder belangrijk voor het milieubeleid waar het publiek als tegenwicht tot de economische belangen de hoofdrol speelt. In de derde plaats moeten wij allen een rol spelen in de bescherming van het milieu door ons gedrag als consumenten te veranderen. Ook hier zal regelmatige en precieze informatie over de voortgang en de prioriteiten van het milieubeleid ertoe bijdragen dergelijke veranderingen te bereiken. In vergelijking met de andere doelstellingen is het inlichten van het publiek een betrekkelijk eenvoudige zaak die evenwel niet mag worden vergeten. Het internet, persbeleid en andere vormen van publiciteit behoren tot de werktuigen waarvan gebruik moet worden gemaakt.

5.6. Het beleid meer wetenschappelijke inhoud geven

CAFE zal een organisatorische structuur hebben die ervoor zorgt dat het beleid gebaseerd is op wetenschappelijke gegevens en op alle niveaus van beleidvorming de belanghebbenden inschakelt. Het zal gebaseerd zijn op het voorzorgsbeginsel en volledig rekening houden met de laatste en beste beschikbare wetenschappelijke en technische informatie.

De bestaande mechanismen om wetenschappelijke inbreng te verkrijgen zullen verder worden ontwikkeld en voortgezet. Tegelijkertijd zal worden beoordeeld of er een passende mate van wetenschappelijk onderzoek en "peer review" is verwerkt in de bestaande mechanismen, hoe dit verbeterd kan worden zonder onaanvaardbare uitgaven of uitstel en hoe de betrokkenheid van de wetenschappelijke gemeenschap in de beleidsvorming kan worden vergroot.

Versteviging van de banden met het wetenschappelijk onderzoek zal een belangrijke prioriteit zijn voor CAFE. Het beleid moet op meer doeltreffende wijze van invloed zijn op de onderzoekplanning. De beleidvormers moeten ook een duidelijker beeld hebben van hetgeen zij mogen verwachten van de wetenschap; wat bekend is, wat niet bekend is en waar de onzekerheidsfactor niet in de nabije toekomst beperkt kan worden. De oprichting van de Europese Onderzoekruimte (EOR) [15], met name ter ondersteuning en wetenschappelijke onderbouwing van het beleid, wordt beschouwd als de centrale ontwikkeling waarop CAFE moet inhaken. Sterke banden tussen CAFE en de EG-kaderprogramma's voor Onderzoek en Technologische ontwikkeling zullen van cruciaal belang zijn om erop toe te zien dat onderzoek gefinancierd wordt dat verband houdt met het beleid en dat het wordt omgezet in een vorm die rechtstreeks bruikbaar is voor beleidsontwikkeling. Het Gemeenschappelijk Onderzoek Centrum kan daarin een rol spelen.

[15] COM(2000)6 van 18.01.2000

Aangezien wetenschappelijk advies onvermijdelijk bepaalde onzekere elementen bevat, zal binnen CAFE, net als op alle beleidgebieden, een evenwicht bereikt moeten worden tussen een strikte voorzorgsbenadering en de noodzaak een overtuigend wetenschappelijk bewijs te leveren alvorens maatregelen worden genomen. Mededeling COM(2000)1 van de Commissie geeft de nodige richtsnoeren voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel. Hoe betrouwbaar de bewijzen moeten zijn, zal afhangen van de ernst van de verwachte gevolgen en van de kosten van de overwogen maatregel. Wetenschappelijke onzekerheid mag niet gebruikt worden als argument voor het niet nemen van de nodige voorzorgsmaatregelen tegen mogelijke schadelijke gevolgen op lange termijn. Bovendien kunnen eindeloze discussies over de wetenschap onevenredig weinig opleveren: na een bepaald niveau van wetenschappelijk debat moeten beleidsconclusies worden getrokken en moet een beleid worden vastgesteld dat gebaseerd is op de beste beschikbare gegevens.

5.7. Doorzichtigheid en betrokkenheid van de belanghebbenden

CAFE zal gekenmerkt worden door een hoog doorzichtigheidsgehalte zowel in het normale dagelijkse werk als ten aanzien van de manier waarop onderzoekgegevens en technische analyses worden gebruikt voor de ontwikkeling van het beleid. Dit zal bijvoorbeeld betekenen dat de verslagen en overzichten van besprekingen over het algemeen kort na de betrokken vergadering op het internet beschikbaar zullen zijn. Zo zullen ook de in het kader van CAFE gebruikte technische analyses met inbegrip van data en modellen, voor zover zulks logistisch uitvoerbaar is, volledig toegankelijk zijn op internet.

Dat de belanghebbenden erbij worden betrokken zal van essentieel belang zijn voor het welslagen van CAFE en van de instrumenten die daaruit voortvloeien. Het succes hangt af van de mate waarin degenen die bij de uitvoering betrokken zijn het programma aanvaarden. Belanghebbenden zullen systematisch de gelegenheid krijgen om in de diverse stadia van de technische analyse en beleidsontwikkeling bewijzen en commentaar te leveren.

Niet allen wordt de gelegenheid geboden voor commentaar en kritiek maar de belanghebbenden zullen naar verwachting tevens actief deelnemen aan CAFE door technisch werk te leveren. Daar waar dergelijke technische bijdragen worden geleverd zal er op worden toegezien dat hun inbreng in CAFE via de deelneming aan werkgroepen of via andere middelen gegarandeerd is.

5.8. Uitbreiding

Met de naderende uitbreiding van de EU is het duidelijk dat CAFE van meet af aan de kandidaatlanden in zijn geografische toepassingsgebied moet opnemen.

Er zijn reeds stappen genomen om ervoor te zorgen dat dit het geval zal zijn. De contracten die zijn gesloten met het oog op de herziening van de bestaande wetgeving omvatten ook de kandidaatlanden. Verder technisch werk in verband met de toetredingsonderhandelingen vindt reeds plaats zoals het berekenen van nationale emissieplafonds voor de kandidaatlanden.

Intensievere samenwerking met de VN-ECE/CLRTAP zal ook een instrument leveren via welke de kandidaatlanden bij CAFE betrokken kunnen worden aangezien zij alle partij zijn van de overeenkomst. Het is duidelijk dat de geografische overlapping tussen de beide programma's sterker zal worden naarmate de EU uitbreidt. Bovendien is een aantal van deze landen recentelijk volwaardig lid geworden van het Europees Milieuagentschap, de eerste EU-instantie die kandidaatlanden als lid aanvaardt.

Tenslotte heeft de Commissie zich verplicht vertegenwoordigers van de kandidaatlanden te betrekken bij de vergaderingen die in het kader van CAFE georganiseerd worden. Daarvoor zal het nodig zijn de precieze modaliteiten met betrekking tot de rechtspositie (hoewel groepen in het kader van CAFE geen formele stemprocedures zullen hebben) en de financiering van de deelneming vast te stellen alsmede de nodige maatregelen te nemen om erop toe te zien dat de diverse groepen in het kader van de toenemende deelneming beheersbaar en doeltreffend blijven .

5.9. Samenwerking met internationale organisaties

5.9.1. De VN/ECE-overeenkomst inzake grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand (CLRTAP)

De noodzaak om de samenwerking met de overeenkomst van de VN/ECE inzake grensoverschrijdende luchtverontreiniging over grote afstand (CLRTAP) te versterken was een van de duidelijkste boodschappen die naar voren kwam in besprekingen met vertegenwoordigers van de landen en de belangengroepen. Dergelijke samenwerking moet vanzelfsprekend niet leiden tot verwatering van de bevoegdheid van de Gemeenschap of controle over het EU-beleid op dit gebied. Niettemin is er een steeds grotere politieke en geografische overlapping tussen CLRTAP en het luchtkwaliteitsbeleid van de EU en zal bijgevolg sterkere samenwerking met CLRTAP van essentieel belang zijn als CAFE werkelijke waarde moet toevoegen aan de beleidsvorming en moet voorkomen dat middelen worden verspild.

Met name zal het van essentieel belang zijn sterke structurele banden te scheppen en te handhaven teneinde zorg te dragen voor een goede samenwerking en coördinatie tussen de technische analysewerkzaamheden die in het kader van beide programma's plaatsvinden. De samenwerking en coördinatie op technisch niveau zal zo de sleutel vormen voor het benutten van synergieën en voorkomen van dubbel werk.

Op politiek niveau zal het van essentieel belang zijn een zo goed mogelijke coördinatie te bereiken van de standpunten der lidstaten in de onderhandelingen van CLRTAP. De Commissie zal alles in het werk stellen om erop toe te zien dat de standpunten die de lidstaten in Genève innemen altijd volledig verenigbaar zijn met het Gemeenschapsbeleid op dit gebied.

5.9.2. Samenwerking met de Wereldgezondheidsorganisatie

Bij de ontwikkeling van de huidige generatie luchtkwaliteitsrichtlijnen heeft de Commissie zich met betrekking tot de risico's hoofdzakelijk gebaseerd op de richtsnoeren van de Wereldgezondheidsorganisatie (WGO). De in 1996 goedgekeurde reeks luchtkwaliteitsrichtsnoeren is tot stand gekomen in overeenstemming tussen de Commissie en het Europees regionaal centrum van de WGO. De werkgroepen die de Commissie heeft opgericht ter voorbereiding van technische standpunten over elk van de betrokken vervuilende stoffen hebben deze richtsnoeren samen met de evaluatie van meer recente resultaten of risico-evaluaties als grondslag gebruikt voor de voorgestelde grenswaarden. Daar waar de uitsluitend op risico-evaluatie gebaseerde grenswaarden niet haalbaar bleken, zijn tussentijdse doelstellingen vastgesteld waarbij rekening werd gehouden met kosten en andere factoren.

Gedurende de overlegprocedure voorafgaand aan de invoering van CAFE werd het duidelijk dat een grote meerderheid van de nationale vertegenwoordigers en belangengroepen het gebruik van de WGO-richtsnoeren als basis voor de risico-evaluatie steunden. Daarom wilu de Commissie gaarne de herziening en, waar noodzakelijk, wijziging van deze richtsnoeren samen met de andere noodzakelijke gegevens inzake de gevolgen voor de gezondheid van de mens tijdig ontvangen om ze te kunnen verwerken in de dochterrichtlijnen inzake luchtkwaliteit.

6. Conclusie: Naar een thematische strategie

De Commissie is voornemens in 2004 een thematische strategie bekend te maken die aan deze vereisten voldoet. Tegelijkertijd en/of daarna zal zij desgewenst wetsvoorstellen doen. 2004 wordt een realistische termijn geacht voor de ontwikkeling van de strategie en valt ook samen met diverse in bestaande wetgeving vastgestelde termijnen inzake herziening.

De strategie moet met name bevatten:

* een diepgaande herziening van de geschiktheid en doeltreffendheid van bestaande Gemeenschapswetgeving en nationale programma's ten aanzien van de resterende luchtverontreinigingsproblemen waarbij rekening wordt gehouden met de noodzaak kwetsbare groepen te beschermen, inclusief de herziening of voltooiing van de doelstellingen inzake luchtkwaliteit en depositie;

* een gedetailleerde beschrijving van de beschikbare gegevens inzake luchtkwaliteit en depositie en indicatoren voor algemene bekendmaking;

* de resultaten van een gedetailleerde analyse inzake verdere maatregelen die nodig kunnen blijken om de doelstellingen inzake luchtkwaliteit en depositie te bereiken;

* voorstellen inzake nieuwe of gewijzigde richtlijnen met betrekking tot de luchtkwaliteit en de nationale emissieplafonds;

* een verslag over de stand van het desbetreffende beleid in daarmee verbonden gebieden, inclusief de ontwikkeling van de maatregelen ter beperking van de emissies die aan het begin van deel 5.3 zijn vermeld.