1.Inleiding

De EU heeft een ambitieuze hervormingsagenda opgesteld om eerlijke en effectieve vennootschapsbelasting in de eengemaakte markt te garanderen. Als onderdeel van deze agenda hebben lidstaten gezien de mondiale aard van schadelijke belastingconcurrentie en agressieve fiscale planning gepleit voor een EU-benadering om externe uitdagingen betreffende hun belastinggrondslagen aan te pakken. Ook het Europees Parlement heeft in het kader van zijn werkzaamheden om de ontwijking van vennootschapsbelasting tegen te gaan, opgeroepen tot een gezamenlijk EU-standpunt inzake internationale belastingregelingen en tot een krachtiger optreden tegen belastingparadijzen .

Momenteel wordt effectieve belastingheffing met betrekking tot derde landen voornamelijk bewerkstelligd via nationale maatregelen tegen belastingontwijking, die doorgaans sterk uiteenlopen. Tot de verschillende nationale benaderingen behoren bijvoorbeeld witte, grijze of zwarte lijsten, specifieke bepalingen voor jurisdicties waar weinig of geen belasting wordt geheven of antimisbruikbepalingen die verschillen per geval. De maatstaf om te bepalen of jurisdicties aan deze maatregelen moeten worden onderworpen en wanneer, verschilt eveneens van lidstaat tot lidstaat.

Nu de lidstaten er werk van maken om hun vennootschapsbelastingbeleid in de eengemaakte markt te coördineren teneinde fiscale misbruikpraktijken tegen te gaan en effectieve belastingheffing te garanderen, moeten zij ook werk maken van hun uiteenlopende benaderingen om de externe bedreigingen van grondslaguitholling aan te pakken. Bepaalde ondernemingen profiteren van achterdeurtjes en incongruenties tussen defensieve maatregelen van lidstaten om de winst onbelast uit de eengemaakte markt te verschuiven. Bedrijven worden bovendien geconfronteerd met rechtsonzekerheid en onnodige administratieve lasten als gevolg van 28 verschillende soorten nationaal beleid om belastingstelsels van derde landen te beoordelen en aan te pakken. Door de uiteenlopende benaderingen in de lidstaten worden aan internationale partners tegenstrijdige signalen afgegeven over de verwachtingen van de EU wat goed fiscaal bestuur betreft en ontstaat er twijfel over de vraag wanneer defensieve mechanismen in werking treden. Een gecoördineerde externe strategie van de EU inzake goed fiscaal bestuur is dus essentieel om een boost te geven aan het collectieve succes van de lidstaten bij het bestrijden van belastingontwijking, het garanderen van effectieve belastingheffing en het creëren van een duidelijk en stabiel klimaat voor bedrijven in de eengemaakte markt.

De urgentie om tot een gemeenschappelijke externe strategie voor effectieve belastingheffing te komen is gezien de recente beleidsontwikkelingen op het gebied van de vennootschapsbelasting, zowel in de EU als internationaal, nog verder toegenomen.

De Commissie heeft in juni 2015 een actieplan voor eerlijke en effectieve belastingheffing in de EU gepresenteerd. Dit plan bevat een reeks maatregelen voor de korte, middellange en lange termijn om de vennootschapsbelasting in de EU ingrijpend te hervormen. Centraal hierbij staat dat moet worden gewaarborgd dat in de eengemaakte markt behaalde winsten daadwerkelijk worden belast waar de activiteit plaatsvindt. Deze prioriteit weerklinkt ook in de politieke discussies tussen de lidstaten over het beleid op het gebied van vennootschapsbelasting. Een van de belangrijkste elementen die in het actieplan worden beschreven om effectieve belastingheffing te garanderen, is een gemeenschappelijke aanpak van jurisdicties in derde landen wat goed bestuur in belastingzaken betreft.

Op internationaal niveau hebben de G20-leiders in november 2015 het definitieve OESO-pakket betreffende grondslaguitholling en winstverschuiving (BEPS) goedgekeurd. In het BEPS-pakket zijn nieuwe mondiale normen voor vennootschapsbelasting vastgelegd en is een reeks maatregelen voorgesteld die landen zouden moeten uitvoeren om het ontwijken van vennootschapsbelasting aan te pakken en wereldwijd eerlijke belastingconcurrentie te garanderen. Alle leden van de G20 en de OESO, evenals een aantal andere landen, hebben zich ertoe verbonden om deze nieuwe normen uit te voeren. In de EU is al een begin gemaakt met de werkzaamheden om deze toezegging gestalte te geven. De lidstaten willen de BEPS-maatregelen van de G20/OESO graag gecoördineerd uitvoeren zodat de eengemaakte markt wordt gewaarborgd, de verdragsvrijheden worden beschermd en het concurrentievermogen van de EU wordt versterkt. De Commissie heeft nu voorstellen gedaan om dit te vergemakkelijken. Om negatieve indirecte gevolgen te voorkomen en een gelijk speelveld te garanderen, is het van belang dat internationale partners hun internationale toezeggingen met dezelfde vastberadenheid nakomen. Lidstaten zullen met elkaar moeten samenwerken om andere landen aan te moedigen hun BEPS-toezeggingen uit te voeren en toezicht te houden op deze vooruitgang.

In het kader van de Addis Abeba-actieagenda en de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling hebben de EU en de lidstaten zich er tevens toe verbonden om de mobilisatie van binnenlandse middelen in ontwikkelingslanden te versterken, onder meer via internationale steun om de binnenlandse belastinginningscapaciteit te verbeteren. Om deze toezegging gestalte te kunnen geven, is het van cruciaal belang om belastingontwijking te bestrijden en steun te verlenen aan de opname van de ontwikkelingslanden in de internationale agenda voor goed fiscaal bestuur.

In het licht van al deze overwegingen wordt in deze mededeling een kader voorgesteld ten behoeve van een nieuwe externe strategie van de EU voor effectieve belastingheffing. In de mededeling worden de belangrijkste maatregelen beschreven die de EU kunnen helpen om goed fiscaal bestuur wereldwijd te bevorderen, externe bedreigingen van grondslaguitholling aan te pakken en een gelijk speelveld voor alle bedrijven te garanderen. Er wordt tevens in nagegaan hoe goed fiscaal bestuur beter in het bredere EU-beleid inzake externe betrekkingen kan worden geïntegreerd en hoe het de toezeggingen van de EU op internationaal niveau, met name op het gebied van ontwikkelingsbeleid, kan ondersteunen.

2.Herziening van EU-criteria voor goed bestuur

Een gemeenschappelijke externe strategie voor effectieve belastingheffing moet gebaseerd zijn op duidelijke, coherente en internationaal erkende criteria voor goed fiscaal bestuur die ten aanzien van derde landen consistent worden toegepast.

In 2012 verstrekte de Commissie het Parlement en de Raad een aanbeveling met betrekking tot maatregelen om derde landen aan te moedigen minimumnormen voor goed bestuur in belastingzaken toe te passen . In de aanbeveling werden lidstaten aangemoedigd om transparantie, inlichtingenuitwisseling en eerlijke belastingconcurrentie te gebruiken als de drie criteria om belastingregimes van derde landen te beoordelen en waar nodig gemeenschappelijke tegenmaatregelen te nemen. De aanbeveling is in mei 2013 door de EU-ministers van Financiën in de Raad Ecofin goedgekeurd en in het platform inzake goed fiscaal bestuur uitvoerig door deskundigen van de lidstaten en belanghebbenden besproken.

Ondanks een algemene consensus over deze aanpak is echter uit de werkzaamheden van het platform gebleken dat lidstaten een lappendeken van de aanbevolen criteria hebben gemaakt of de criteria zelfs helemaal niet hebben gebruikt. En tussen de lidstaten die deze criteria wel hebben gebruikt, bestaan inconsistenties in de wijze waarop de criteria worden uitgelegd en toegepast. Uit besprekingen met lidstaten, leden van het Europees Parlement, belanghebbenden en internationale partners kwam naar voren dat er dringend behoefte is aan een duidelijkere en meer coherente toepassing van EU-criteria voor goed fiscaal bestuur ten aanzien van derde landen.

Bovendien zijn er in de drie jaar na de aanbeveling een aantal belangrijke ontwikkelingen op het gebied van goed fiscaal bestuur geweest waardoor actualisering van de EU-criteria is vereist.

2.1 Meer fiscale transparantie

Fiscale transparantie is internationaal naar een nieuw niveau getild nu de automatische inlichtingenuitwisseling via de OESO als de nieuwe mondiale norm is vastgesteld. Bijna honderd jurisdicties hebben zich ertoe verbonden om deze nieuwe norm van inlichtingenuitwisseling uiterlijk in 2018 in te voeren. In de EU zullen lidstaten vanaf 2017 de norm voor automatische uitwisseling van inlichtingen over financiële rekeningen in belastingzaken toepassen. De EU heeft tevens overeenkomsten inzake de automatische uitwisseling van inlichtingen gesloten met Zwitserland, Liechtenstein en San Marino, en legt de laatste hand aan soortgelijke overeenkomsten met Andorra en Monaco. Deze landen hebben zich met name ingespannen om de onderhandelingen af te ronden en binnen een kort tijdsbestek ambitieuze transparantieovereenkomsten te tekenen. Op basis hiervan zouden de EU-criteria inzake transparantie en inlichtingenuitwisseling voor alle derde landen op zijn minst de nieuwe mondiale norm voor de automatische uitwisseling van inlichtingen moeten weerspiegelen.

Daarnaast heeft de EU ook een ambitieuze nieuwe agenda opgesteld voor fiscale transparantie binnen de eengemaakte markt; een agenda die verder reikt dan de internationale vereisten. Op 8 december heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan het voorstel van de Commissie voor de automatische uitwisseling van inlichtingen over grensoverschrijdende fiscale rulings en voorafgaande prijsafspraken, die in 2017 van start moet gaan. Er zijn vereisten voor de openbare verslaglegging per land vastgelegd voor de bancaire en financiële sector op grond van CRD IV en voor de houtkap- en winningsindustrie op grond van de jaarrekeningrichtlijn . Momenteel wordt ook bepaald of er openbare transparantievereisten moeten worden opgelegd aan ondernemingen in andere sectoren in de EU. Bij het wereldwijd bevorderen van goed fiscaal bestuur dient de EU haar internationale partners te stimuleren om deze strengere normen, die in de eengemaakte markt al worden opgelegd, ook toe te passen.

2.2 Eerlijkere belastingconcurrentie

Het andere criterium van de EU voor goed bestuur – eerlijke belastingconcurrentie – moet in het licht van de vooruitgang op dit gebied eveneens opnieuw worden bekeken. Toen de Commissie in 2012 haar aanbeveling presenteerde, nam de kwestie van eerlijke belastingconcurrentie nog geen centrale plaats in op de internationale agenda. De Commissie adviseerde lidstaten om de belastingstelsels van derde landen te beoordelen op grond van het eigen instrument van de EU om schadelijke belastingregimes tegen te gaan, namelijk de gedragscode inzake de belastingregeling voor ondernemingen. Na twee jaar onderhandelen is het OESO-project tegen grondslaguitholling en winstverschuiving (BEPS) ondertussen afgerond en door de G20 goedgekeurd. Dit heeft geleid tot nieuwe internationale normen voor eerlijke vennootschapsbelasting en alle G20-/OESO-leden en geassocieerde landen hebben zich ertoe verbonden deze normen uit te voeren. De EU heeft actief steun verleend aan het BEPS-proces van de OESO. Als belangrijke politieke en economische speler op internationaal niveau is voor de EU momenteel ook een belangrijke rol weggelegd om BEPS te blijven ondersteunen door te ijveren voor een vlotte en tijdige uitvoering, zowel in de eengemaakte markt als internationaal.