MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S over immigratie, integratie en werkgelegenheid

INHOUDSOPGAVE

Inleiding

1. Het huidige kader voor de integratie in de EU

1.1 Tampere en het wettelijke kader op EU-niveau

1.2 EU-beleidsinstrumenten ter ondersteuning van de integratie, werkgelegenheid en sociale samenhang

1.3 Nationale benaderingen van integratie

2. De economische en demografische uitdaging: de nieuwe dimensie

2.1 De structuur van de immigratiestromen in de EU

2.2 De economische rol van de immigratie en het effect ervan op de werkgelegenheid

2.3 Het effect van demografische veranderingen op de werkgelegenheid en de economische groei

2.4 Perspectieven voor de werkgelegenheid en de mogelijkheden van de immigratie

2.5 Is immigratie een oplossing voor demografische wijzigingen?

3. De uitdaging van de integratie: een omvattende aanpak

3.1 Definitie en reikwijdte

3.2 Behoefte aan een omvattende aanpak

3.3 Sleutelelementen voor een omvattend integratiebeleid

3.4 De voornaamste actoren voor een omvattend integratiebeleid

3.5 Weerspiegeling van de behoeften van specifieke groepen van migranten in het integratiebeleid

3.6 Behandeling van illegale migranten

4. De te volgen weg: beleidsoriëntaties en prioriteiten

4.1 Consolidatie van het wettelijk kader

4.2 Versterking van de beleidscoördinatie

4.3 Burgerschap en nationaliteit: instrumenten ter vergemakkelijking van de integratie

4.4 De Europese werkgelegenheidsstrategie (EWS)

4.5 Het sociale integratieproces

4.6 Economische en sociale samenhang

4.7 Bestrijding van de discriminatie

4.8 Samenwerking op het gebied van onderwijs

4.9 Nauwere dialoog met derde landen

4.10 Versterking van de financiële steun van de EU voor integratie

4.11 Verbetering van de informatie over het migratieverschijnsel

5. Conclusies

Bijlage 1: Syntheseverslag over het nationale integratiebeleid

Bijlage 2: Statistische bijlagen

INLEIDING

De inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam van Mei 1999 en de bijzondere Europese Raad in Tampere vijf maanden later zijn een mijlpaal in de samenwerking van de Europese Unie op de terreinen van justitie en binnenlandse zaken, met name ten aanzien van het immigratie- en asielbeleid. De Europese Raad bevestigde in zijn op 16 oktober 1999 in Tampere goedgekeurde conclusies [1] niet alleen opnieuw vast voornemens te zijn om de door de bepalingen van het nieuwe verdrag geschapen mogelijkheden op deze gebieden optimaal te benutten, maar formuleerde ook uitvoerige richtsnoeren betreffende de door de Raad gewenste beleidslijnen in verband met vier duidelijk onderscheiden aspecten van een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid: partnerschap met landen van herkomst, een gemeenschappelijk Europees asielbeleid, eerlijke behandeling van onderdanen van derde landen en het beheer van migratiestromen.

[1] Conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Tampere, 15-16 oktober 1999 (SN 200/99)

In november 2000 richtte de Commissie een belangrijke mededeling over immigratiebeleid [2] aan het Parlement en de Raad, waarin zij uiteenzette hoe zij deze richtsnoeren in concrete maatregelen wenste te vertalen. Sindsdien zijn er in het kader van dit programma werkzaamheden in verband met alle door de Europese Raad in kaart gebrachte vier aspecten uitgevoerd. De Commissie heeft voor alle onderdelen, behalve één (namelijk de integratie-aspecten die worden beschreven in de aan de eerlijke behandeling van onderdanen van derde landen in de conclusies van Tampere gewijde passages) de noodzakelijke voorstellen en beleidsnota's opgesteld. Deze mededeling is bedoeld om - in overeenstemming met het specifieke verzoek van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van oktober 2002 - in die leemte te voorzien door middel van een beknopte toelichting van de reeds verrichte werkzaamheden ter bevordering van de integratie en van suggesties voor verdere benodigde activiteiten [3].

[2] Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over een communautair immigratiebeleid (COM(2000)757) van 22 november 2000

[3] Op 14-15 oktober 2002 door de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken goedgekeurde conclusies

Ook gaat in deze mededeling aandacht uit naar belangrijke ontwikkelingen, die zich sinds Tampere hebben voorgedaan. Van zeer groot belang was de aanzet tot de strategie van Lissabon in maart 2000 toen de Unie zich voor het komende decennium een nieuw doel stelde: de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang. De bijdrage die toegelaten immigranten zouden kunnen leveren aan de doelstellingen van Lissabon zijn reeds duidelijk belicht in de mededeling van de Commissie van november 2000. Naarmate de economische en sociale consequenties van de vergrijzing van de bevolking steeds duidelijker worden, is dat aspect van hun integratie belangrijker dan ooit tevoren. Toegang tot de EU-banenmarkt voor immigranten en vluchtelingen vormt een wezenlijk onderdeel van het integratieproces en draagt tegelijkertijd meer in het algemeen bij tot het welslagen van de strategie van Lissabon. Dit werd met nadruk gesteld in de verslagen van de Commissie aan de voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad [4] van zowel 2002 als 2003 en nog eens specifiek bekrachtigd door de Europese Raad tijdens de voorjaarsvergadering van 2003. Ook moet voldoende aandacht worden besteed aan de oorzaken van de migratiestromen en aan de noodzaak om de betrekkingen tussen de EU en de landen van herkomst te ontwikkelen. Dit gegeven vormde het onderwerp van een mededeling van de Commissie over migratie en ontwikkeling [5]. Tegen deze achtergrond beoogt deze mededeling:

[4] In haar voorjaarsverslag van 2002 kondigde de Commissie haar voornemen aan om de wisselwerking tussen immigratie, werkgelegenheid en sociaal beleid te bestuderen en hiervan in 2003 verslag uit te brengen. In haar voorjaarsverslag van 2003 wees zij op de noodzaak "Om ook in de komende tientallen jaren een hoog werkgelegenheids- en productiviteitsniveau te kunnen behouden, is een nieuwe aanpak van immigratie nodig. Een beter integratie van migranten in de samenleving moet daarbij centraal staan. Migranten kunnen immers vaak een grote bijdrage aan het ondernemerschap leveren. Tegelijk moet rekening worden gehouden met het effect van immigratie op de landen van oorsprong". "Kiezen voor groei: Kennis, innovatie en banen in een hechte samenleving. Verslag voor de voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad van 21 maart 2003 over de strategie van Lissabon inzake economische, sociale en ecologische vernieuwing" (COM(2003)5 van 14 januari 2003)

[5] Mededeling over de integratie van migratievraagstukken in de betrekkingen van de Europese Unie met derde landen (COM(2002)703 van 3.12.2002.

* in te spelen op de conclusies van Tampere door de huidige praktijk van en de ervaringen met immigratiebeleid op nationaal en EU-niveau aan een evaluatie te onderwerpen;

* de rol van immigratie in verband met de doelstellingen van Lissabon in de context van de vergrijzing van de bevolking te onderzoeken en

* op basis hiervan beleidslijnen en -prioriteiten uit te stippelen, waaronder maatregelen op EU-niveau, ter bevordering van de integratie van immigranten.

1. HET HUIDIGE KADER VOOR DE INTEGRATIE IN DE EU

Recente wijzigingen van de wetgeving op het terrein van de immigratie in verscheidene lidstaten, de wijdverbreide verontrusting met betrekking tot de veiligheid en de noodzaak tot grotere sociale samenhang hebben geleid tot een nieuw debat over de strategieën die benodigd zijn voor de integratie van migranten. Tijdens het Deense voorzitterschap vond in juli 2002 een conferentie plaats in Kopenhagen, die gewijd was aan de integratie op de arbeidsmarkt. [6] Vervolgens werd er in september in Brussel onder auspiciën van het Europees Economisch en Sociaal Comité in samenwerking met de Commissie een bijeenkomst gehouden met als thema 'De rol van de maatschappelijke organisaties bij de bevordering van integratie'. De discussies over dit thema waren gebaseerd op een advies van het EESC over deze kwestie. [7] Ook werden deze vraagstukken aan de orde gesteld tijdens een door het Griekse voorzitterschap georganiseerde conferentie over "de aansturing van migratie ten behoeve van Europa, die in het kader van het initiatief betreffende migratiebeleid van Athene op 15-16 mei 2003 plaatsvond te Athene.

[6] Report of a European Conference on Successful Integration on the Labour Market, Kopenhagen 4-5 juli 2002

[7] Advies van het Economisch en Sociaal Comité betreffende de rol van de georganiseerde civiele samenleving bij immigratie en maatschappelijke integratie CES 365/2002

In de lidstaten dringt steeds meer het besef door dat bij de aanpak van de problemen in verband met immigratie, integratie en werkgelegenheid een gemeenschappelijk uitgangspunt moet worden gehanteerd om zo op deze terreinen een doeltreffender beleid te kunnen voeren. De EU beschikt thans over een heel scala van instrumenten die kunnen dienen als basis ter ondersteuning van nationale initiatieven.

1.1. Tampere en het wettelijke kader op EU-niveau

De Europese Raad in Tampere verzocht met klem om "een krachtiger integratiebeleid" dat "erop gericht moet zijn derdelanders rechten en verplichtingen te geven die vergelijkbaar zijn met die van de burgers van de Europese Unie". Dit uitgangspunt ligt ten grondslag aan de tot dusverre door de Commissie gedane voorstellen voor een gemeenschappelijk wettelijk kader betreffende de status van derdelanders, waarop in het Verdrag van Amsterdam (artikel 63) aangedrongen wordt. Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vormt in dit verband een essentieel referentiepunt, aangezien de meeste bepalingen ervan op alle personen, ongeacht hun nationaliteit, van toepassing zijn. De afkondiging van het handvest in december 2001 was daarom een belangrijke stap op weg naar de formulering van het wettelijk kader en in dit opzicht zullen de resultaten van de Conventie betreffende de status van het handvest in het nieuwe Europese verdrag van zeer groot belang zijn.

Het recht op gezinshereniging [8] speelt een cruciale rol bij integratie. Op 27 februari 2003 werd in de Raad politieke overeenstemming bereikt over deze richtlijn. De richtlijn erkent het recht op gezinshereniging voor onderdanen uit derde landen met een verblijfsvergunning met een geldigheidsduur van een jaar of langer die uitzicht hebben op een duurzame verblijfstitel. De lidstaten mogen eisen dat onderdanen van derde landen voor de uitoefening van dat recht voldoen aan integratiemaatregelen in overeenstemming met het nationaal recht. Voor de integratie van de gezinsleden is het van essentieel belang dat zij evenals de aanvrager recht hebben op toegang tot arbeid in loondienst, onderwijs en beroepsopleiding.

[8] COM(2002)225

Het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen [9] is gebaseerd op een lange traditie in de lidstaten, waarbij de duur van het verblijf van invloed is op de aanspraak van de betrokken persoon op bepaalde rechten. Dit is een belangrijk middel om mensen te integreren die zich op de lange termijn willen vestigen in de Europese Unie. Het voorstel legt de voorwaarden voor de status van langdurig ingezetene vast, waartoe een legaal en ononderbroken verblijf van vijf jaar een fundamentele eis is. Ook de bereidheid om deel te nemen aan integratiemaatregelen is een voorwaarde die op het ogenblik in de Raad wordt besproken. Langdurig ingezeten onderdanen van derde landen valt op het grootste gedeelte van de sociale en economische terreinen dezelfde behandeling ten deel als EU-onderdanen. Ook hebben langdurig ingezeten derdelanders overeenkomstig de in de richtlijn vastgelegde voorwaarden het recht om verblijf te houden in een andere lidstaat om arbeid in loondienst te verrichten of te studeren.

[9] COM(2001)127

Het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige [10] heeft tot doel om werknemers uit derde landen die wensen te blijven werken uitzicht te bieden op een meer permanente status en tegelijkertijd een zekerder rechtspositie in de EU te verschaffen aan werknemers die bij afloop van hun vergunning naar hun land van herkomst terugkeren. Dit voorstel gaat ook uit van het principe dat de rechten van onderdanen van derde landen parallel met hun verblijfsduur moeten toenemen en maakt daarom de verlenging van een verblijfsvergunning voor een werknemer uit een derde land die meer dan drie jaar ingezetene is van de betrokken lidstaat eenvoudiger en brengt de rechten van deze werknemers - die echter minder uitgebreid zijn - op één lijn met die van langdurig ingezetenen. Op het aantal migranten heeft dit geen invloed, aangezien de lidstaten op basis van de behoeften van hun arbeidsmarkten en hun vermogen economische migranten te integreren kunnen besluiten hen al dan niet toe te laten.

[10] COM(2001)386

Voorts heeft de Commissie voorstellen ingediend voor een richtlijn betreffende de toelating van studenten en vrijwilligers en bereidt zij een nieuw voorstel voor betreffende de toelating van onderzoekers. Laatstgenoemd voorstel is van cruciaal belang voor de verwerkelijking van de doelstellingen van Lissabon met betrekking tot het concurrentievermogen en de doelstelling van Barcelona om de investeringen in onderzoek te vermeerderen tot 3% van het BBP, waarvan in 2010 tweederde afkomstig moet zijn uit de particuliere sector. [11]

[11] COM(2003)226 def. en SEC(2003)489

Een aantal wettelijke regelingen op het terrein van het asielbeleid bevatten bepalingen betreffende integratie. Dit geldt voor de richtlijn van de Raad [12] tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten [13]. Het voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor de erkenning en de status van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven [14] bevat een speciaal hoofdstuk waarin wordt vastgelegd wat de internationale bescherming behelst en de rechten worden uiteengezet die aan vluchtelingen of begunstigden van de subsidiaire beschermingsstatus worden toegekend. Op grond hiervan zijn de lidstaten verplicht specifieke, op de behoeften van vluchtelingen toegesneden programma's aan te bieden om hun integratie in de samenleving te vergemakkelijken.

[12] 2003/9/EC van 27 januari 2003, PB L 31 van 6 februari 2003, blz. 18

[13] Een soortgelijke constatering valt te maken met betrekking tot Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanning van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen (PB L 212, 7 augustus 2001, blz.12).

[14] COM(2001)510

De EU heeft ook een wettelijk kader ter bestrijding van discriminatie - die een ernstige belemmering voor het integratieproces kan vormen - vastgelegd, en met name gemeenschappelijke minimumnormen ter bevordering van gelijke behandeling en ter bestrijding van discriminatie op grond van ras, etnische herkomst, godsdienst of overtuiging, leeftijd, handicap en seksuele geaardheid. In 2000 op EU-niveau goedgekeurde richtlijnen [15] zullen zowel nieuwe immigranten als reeds in de EU gevestigde etnische minderheden belangrijke nieuwe rechten bieden. Het toepassingsgebied van de communautaire wetgeving ter uitbanning van rassendiscriminatie is breed en is van toepassing op werkgelegenheid, onderwijs, sociale zekerheid, gezondheidszorg, toegang tot goederen en diensten en tot huisvesting. Weliswaar hebben de richtlijnen geen betrekking op discriminatie op grond van nationaliteit en op de bepalingen betreffende toegang en verblijf van derdelanders en op hun behandeling op grond van hun juridische status, maar zij zijn van toepassing op alle ingezetenen van de lidstaten, met inbegrip van onderdanen van derde landen. Voorts worden er in het kader van het bijbehorende programma ter bestrijding van discriminatie verscheidene activiteiten ontplooid ter uitwisseling van ervaringen en goede praktijkvoorbeelden. De Commissie ondersteunt ook de werkzaamheden van het Europees waarnemingscentrum voor racisme.

[15] Richtlijnen 2000/43/EG en 2000/78/EG.

Ook op het terrein van de sociale zekerheid heeft de Commissie voortgang geboekt ten aanzien van gelijke behandeling van derdelanders en EU-werknemers die zich binnen de EU verplaatsen. Door de implementatie van de nieuwe verordening 1408/71 dienen derdelanders die legaal verblijven in de EU over dezelfde rechten te gaan beschikken als EU-onderdanen wanneer zij zich binnen de EU verplaatsen. De goedkeuring van deze verordening is een essentiële voorwaarde voor de toekomstige aanvaarding van de richtlijnen betreffende de status van langdurig ingezetenen en hun toegang tot de arbeidsmarkt.

1.2. EU-beleidsinstrumenten ter ondersteuning van de integratie, werkgelegenheid en sociale samenhang

Op basis van het mandaat van Lissabon heeft de EU open coördinatiemethodes ontwikkeld op de terreinen van de werkgelegenheid en de sociale integratie, beleidsterreinen die van rechtstreeks belang zijn voor de integratie van immigranten in de EU. Deze methodes vormen een combinatie van op EU-niveau vastgestelde concrete doeleinden en beleidsdoelstellingen, die vervolgens uitgevoerd worden in de vorm van nationale plannen, waarbij gebruik wordt gemaakt van benchmarks en indicatoren om de voortgang te meten en de uitwisseling van ervaringen en peer reviews om lering te kunnen trekken uit goede benaderingen.

Sinds de Europese werkgelegenheidsstrategie (EWS) in 1997 van start is gegaan zijn de integratie van kansarme groepen, onder wie migrerende werknemers en etnische minderheden, centrale doelstellingen van de werkgelegenheidsrichtsnoeren. In haar mededeling van 17 juli 2002 [16] evalueerde de Commissie de gedurende vijf jaar EWS opgedane ervaringen en bracht zij belangrijke thema's voor het debat over de toekomst ervan in kaart. Deze betroffen onder meer de vermindering van de verschillen op het terrein van de werkgelegenheid tussen EU-onderdanen en derdelanders, de bevordering van volledige participatie en werkgelegenheid voor migranten van de tweede generatie, de aanpak van de bijzondere behoeften van vrouwelijke immigranten, bestrijding van illegale immigratie en het omzetten van zwart werk in regulier werk. Voorts wordt erop gewezen dat de EU ook het EURES-netwerk [17], dat een sleutelrol speelt bij het bekendmaken van vacatures in de gehele EU, heeft opgericht en verder ontwikkeld. Er zijn nog meer gerichte initiatieven ontwikkeld, zoals het PLOTEUS-portaal voor leermogelijkheden, het mobiliteitsportaal voor onderzoekers en het netwerk van mobiliteitscentra dat mobiele onderzoekers informatie verschaft.

[16] COM(2002)416 van 17 juli 2002 "Inventarisatie van vijf jaar Europese werkgelegenheidsstrategie"

[17] Beschikking 2003/8/EG van de Commissie van 23 december 2002 - PB L5/16 van 10.01.2003

De Europese Raad in Nice (december 2000) kwam op het terrein van de sociale integratie een reeks gemeenschappelijke doelstellingen overeen ter bestrijding van de de sociale uitsluiting en armoede [18]. De eerste nationale actieplannen inzake armoede en sociale uitsluiting (NAP's/int), die in juni 2001 werden ingediend, gaven duidelijk aan dat etnische minderheden en immigranten een zeer groot risico liepen om maatschappelijk uitgesloten en gediscrimineerd te worden. Niettegenstaande het feit dat deze risico's algemeen onderkend werden, ontbraken in de eerste NAP's/int gegevens omtrent deze groepen.

[18] Ter bevordering van de deelname aan het arbeidsproces en toegang van allen tot middelen, goederen en diensten, ter voorkoming van de risico's van uitsluiting, ter ondersteuning van de meest kwetsbare groepen en ter mobilisering van alle betrokken instanties ten behoeve van de bestrijding van de sociale uitsluiting.

In juli 2001 stelde de Commissie een open coördinatiemethode op het terrein van het immigratiebeleid voor en de Europese Raad te Laken in december 2001 vroeg om een intensivering van de uitwisseling van informatie over migratie. De diensten van de Commissie hebben daarom aan overleg gewijde bijeenkomsten georganiseerd als forum voor discussie van de migratieproblematiek in de EU. Ook worden er vergaderingen georganiseerd die gewijd zijn aan vraagstukken in verband met de grensoverschrijdende mobiliteit van bepaalde groepen (zoals onderzoekers), waar uitwisselingen plaatsvinden van informatie en optimale praktijkvoorbeelden. Verder is in reactie op de conclusies van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van Oktober 2002 een netwerk van nationale contactpunten voor integratie opgezet.

De politieke inzet van de EU op het terrein van de integratie, werkgelegenheid en sociale samenhang is gebaseerd op een aantal financiële instrumenten en andere initiatieven van de EU, die direct of indirect de integratie van immigranten ondersteunen. Hierbij gaat het in het bijzonder om de structuurfondsen, met name het Europees Sociaal Fonds. De EU heeft de integratie ook gesteund via de ontwikkeling van innovatieve activiteiten, netwerken en de uitwisseling van ervaringen in verband met het EQUAL-programma, het initiatief URBAN II ten behoeve van stadsherstel en via haar programma's ter bevordering van de gelijkheid van man en vrouw en ter bestrijding van sociale uitsluiting en discriminatie. Voorts worden in het kader van het meerjarenprogramma voor ondernemingen en ondernemerschap (2002-2005) van het Europees investeringsfonds communautaire gelden ingezet voor microleningen die ten goede komen aan immigrantenondernemers. Bovendien zijn de tot etnische minderheden behorende ondernemers een van de doelgroepen waarvoor de algemene activiteiten van dit programma, waaronder de activiteiten in verband met de BEST-procedure, bestemd zijn. Op het terrein van onderwijs en cultuur zijn er in het kader van de programma's SOCRATES, LEONARDO DA VINCI, JEUGD en het programma CULTUUR 2000 verscheidene op de integratie van immigranten gerichte initiatieven uitgevoerd.

In verband met de voorbereiding van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid heeft de Raad een Europees Vluchtelingenfonds opgericht [19] met de bedoeling om maatregelen van de lidstaten te ondersteunen die bedoeld zijn om de integratie van vluchtelingen te bevorderen, voor zover deze bijdraagt tot de economische en sociale samenhang. Gedurende de periode 2000-2002 werd 28,3% van de beschikbare middelen (19 miljoen euro) bestemd voor dergelijke maatregelen. In 2002 heeft de Commissie een Europees netwerk inzake migratie opgericht om de analyse van en het onderzoek naar migratie en asiel in de EU te kunnen verbeteren.

[19] Het Europese Vluchtelingenfonds is op grond van artikel 63, punt 2, onder b), van het EG-Verdrag bij een beschikking van de Raad van 28 september 2000 opgericht voor de periode 2000-04; aan het fonds is een indicatieve begroting (begrotingslijn B5-810) ten bedrage van 216 miljoen euro voor vijf jaar toegewezen.

1.3. Nationale benaderingen van integratie

De meeste lidstaten hebben zich de afgelopen jaren grote inspanningen getroost om de integratie van immigranten en personen die internationale bescherming genieten te verbeteren door de ontwikkeling van nationaal integratiebeleid. Op verzoek van de informele bijeenkomst van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken in Veria op 28-29 maart 2003 heeft de Commissie ten behoeve van de aanstaande Raad een samenvattend verslag opgesteld over integratiebeleid en -procedures in de lidstaten (bijlage 1 van deze mededeling). Het verslag, dat gebaseerd is op een enquête, biedt uitvoeriger informatie over nationaal integratiebeleid.

Tal van lidstaten zijn van oordeel dat het tot dusverre door hen gevoerde beleid niet voldoende effect heeft gesorteerd. Dit blijkt uit het groeiende gevoel van onbehagen over de blijvende obstakels die een geslaagde integratie in de weg staan, waarvan een onvoldoende beheersing van de taal van het gastland het meest op de voorgrond treedt, hoewel werkloosheid, slecht onderwijs of geringe formele vaardigheden ook aanzienlijke struikelblokken vormen.

Uit de lopende discussies op EU-niveau over integratieverplichtingen blijkt het politieke belang dat de lidstaten aan de geslaagde integratie van derdelanders toekennen. Een belangrijk thema in dit debat betreft de aard van de integratieprogramma's en het soort integratiemaatregelen, dat aangeboden zou moeten worden. Ook het al dan niet verplichte karakter van deze programma's en maatregelen en de consequenties die niet-naleving in wettelijk en financieel opzicht zouden hebben is een essentieel vraagstuk. De vraag of niet-naleving van verplichte maatregelen uiteindelijk dient te leiden tot het intrekken van een verblijfsvergunning speelt een steeds voornamer rol bij de onderhandelingen over de diverse wetsvoorstellen die op het ogenblik bij de Raad in behandeling zijn. Deze discussies maken duidelijk dat de problemen waar de lidstaten voor staan en de wijze waarop zij deze proberen aan te pakken veel overeenkomsten vertonen. Dit heeft ertoe geleid dat steeds meer wordt onderkend dat er collectief op EU-niveau moet worden opgetreden door middel van de ontwikkeling van aanvullende gemeenschappelijke instrumenten en door de aanpassing van de bestaande aan de nieuwe uitdagingen.

2. DE ECONOMISCHE EN DEMOGRAFISCHE UITDAGING: DE NIEUWE DIMENSIE

Zoals reeds vermeld in de mededeling van de Commissie van november 2000 [20], krijgt immigratie een nieuwe betekenis in de EU als gevolg van de algemene economische en sociale situatie die wordt gekenmerkt door een tekort aan vaardigheden en arbeidskrachten, de concurrentie binnen een gemondialiseerde economie om hoogopgeleiden aan te trekken en een steeds snellere vergrijzing. Immigratie wordt door zowel pull- als pushfactoren veroorzaakt is en moet daarom gerelateerd worden aan de vooruitzichten op werkgelegenheidsterrein en de toekomstige behoeften van de arbeidsmarkt. Immigratiestromen van permanente aard zijn steeds waarschijnlijker en noodzakelijk en het is van belang om op deze veranderingen te anticiperen.

[20] COM(2000)757

2.1. De structuur van de immigratiestromen in de EU

De EU-lidstaten kennen een lange traditie van immigratie, die over het algemeen een positieve bijdrage heeft geleverd aan de economische groei en het aanpassingsvermogen van de arbeidsmarkt, hoewel de vorm en de dynamiek ervan in de verschillende landen en in de loop van de tijd aanzienlijke variaties vertoonden. Mannen en vrouwen uit derde landen vertegenwoordigden in 2000 ongeveer 4% van alle in de EU woonachtige mannen en vrouwen [21]. In de jaren '90 van de vorige eeuw werd het migratieoverschot de belangrijkste component van de bevolkingsontwikkeling in de meeste lidstaten, dat tegen het eind van het decennium jaarlijks voor de EU rondom een totaal van 850 000 personen (met inbegrip van terugkerende EU-onderdanen) schommelde. Voor 2001 wordt dit aantal op iets meer dan 1 miljoen geschat.

[21] Zie voor nader informatie met name Eurostat, Women and men migrating to and from the EU, Statistics in focus, Theme 3 - 2/2003; Eurostat, First demographic estimates for 2002, Statistics in focus, Theme 3 - 25/2002. De in deze alinea vermelde cijfers zijn ontleend aan deze beide publicaties. Zie ook figuur 1 en 2 in bijlage 2.

In dezelfde periode was er ook sprake van steeds meer uiteenlopende soorten migranten, van veranderingen in de structuur van de migratiestromen en in de mix van migratie- en gastlanden. Veranderingen die van invloed waren op asielzoeken resulteerden in een recordaantal verzoeken in 1992 en 1997, voornamelijk als gevolg van de oorlogen in het voormalige Joegoslavië en gewapende conflicten overal ter wereld. Bovendien zijn vroegere emigratielanden (de zuidelijke lidstaten en Ierland) immigratielanden geworden, waarbij de grotere inkomende migratiestromen uit zowel terugkerende onderdanen als niet-onderdanen bestonden, die weer voor het merendeel van buiten de EU afkomstig waren. Gezien de toename van het aantal jonge volwassenen in vele derde landen, de economische en sociale verschillen en de politieke instabiliteit, is het niet aannemelijk dat de migratiedruk in de nabije toekomst zal afnemen.

Met de toetreding van tien nieuwe lidstaten tot de EU in 2004 zal wat voorheen immigratie was gedeeltelijk interne mobiliteit worden. Eerdere ervaringen en recente ramingen [22] lijken erop te duiden dat de arbeidsmobiliteit vanuit de nieuwe lidstaten wellicht gering tot beperkt zal zijn, waarbij zich in grensregio's specifieke situaties zullen voordoen. Tegelijkertijd zal de omvang en de dynamiek van de bijdrage van de migranten aan de bevolkingsontwikkeling naar verwachting toenemen in EU-25, aangezien de huidige en nieuwe lidstaten dezelfde demografische trends kennen.

[22] European Integration Consortium (2001) The impact of Eastern Enlargement on Employment and Labour markets in the EU member States. Ramingen duiden erop dat de migratiestromen uit de nieuwe lidstaten naar de huidige 15 misschien niet meer dan omstreeks 350 000 personen zullen bedragen. Het jaarlijkse nettopercentage immigranten zou in de loop van de tijd afnemen, zodat in 2030 de totale bevolking van derdelanders uit de nieuwe lidstaten in EU-15 zich naar verwachting zal stabiliseren op een niveau van omstreeks 3,5 miljoen personen. Door de invoering van overgangsperiodes zou de instroom over een langere periode worden gespreid.

2.2. De economische rol van de immigratie en het effect ervan op de werkgelegenheid [23]

[23] Het effect op de landen van herkomst is buiten beschouwing gebleven, aangezien dit uitvoerig is behandeld in een recente mededeling van de Commissie (COM(2002) 703) van 3.12.2002

Immigratie dient te worden beschouwd als bron van culturele en sociale verrijking, met name door de bijdrage ervan aan het ondernemerschap, verscheidenheid en vernieuwing, maar vooral het economische effect ervan op groei en werkgelegenheid is ook niet onbelangrijk, aangezien het arbeidsaanbod daardoor toeneemt en het er op die wijze toe bijdraagt dat tekorten worden opgevangen. Verder heeft immigratie over het algemeen een positief effect op de vraag naar producten en vandaar op de vraag naar arbeidskrachten.

Studies uit de hele wereld (zoals bijvoorbeeld van de ILO, het IMF, de OESO) bevestigen over het algemeen dat immigratie een aantal positieve economische effecten [24] heeft. Zo wordt immigratie naar de Verenigde Staten thans beschouwd als een van de verklaringen voor de periode van hoogconjunctuur in de jaren '90, toen de gemiddelde jaarlijkse werkgelegenheidsgroei 1,5% en de totale economische groei meer dan 3% bedroegen. Voorts lijken de grote legale en illegale immigratiegolven [25] in de VS sinds eind jaren '80 van de vorige eeuw de voornaamste reden te zijn waarom de vergrijzingstrend in de VS in belangrijke mate in positieve richting is omgebogen in vergelijking met - en thans aanzienlijk verschilt van - die in Europa (zie figuur 3 in de bijlage). Daarentegen vindt de gedachte dat de economische stagnatie in Japan gedurende het afgelopen decennium gedeeltelijk veroorzaakt is door de afname van de beroepsgeschikte bevolking sinds halverwege de jaren '90 steeds meer ingang: hierdoor bleef de instroom van migranten veel te gering om het effect van de snelle vergrijzing op het arbeidaanbod, de werkgelegenheid en de groei op te vangen (zie figuur 4 in de bijlage).

[24] Ondanks gegevens die de positieve macro-economische effecten bekrachtigen, staan velen huiverig tegenover de gevolgen van de immigratie. Dit houdt wellicht verband met het feit dat immigratie weliswaar gunstig kan zijn vanuit economisch oogpunt, maar dat de kosten en voordelen niet gelijkelijk zijn verdeeld. Verder zijn sommige voordelen op de langere termijn als gevolg van de positieve invloed van de immigrantenbevolking, zoals de voordelen in verband met de geaggregeerde vraag als drijvende kracht achter de economische groei, moeilijk aan te tonen.

[25] Tussen 1990 en 2000 groeide de bevolking van de VS met bijna 3 miljoen. In de jaren '80 was immigratie verantwoordelijk voor ongeveer een derde van de bevolkingstoename van de VS; dit aandeel is gedurende de jaren '90 gestegen. Tussen 1995 and 2000 kwam ongeveer 40% van de bevolkingsgroei voor rekening van de immigratie. Deze omvangrijke bijdrage van de bevolkingsontwikkeling aan de groei van de VS vormt een verklaring voor het feit dat het verschil in groei tussen de VS en de EU groter is wat betreft BBP dan wat betreft BBP per hoofd van de bevolking.

In Europa zou de beroepsgeschikte bevolking in sommige lidstaten al zijn begonnen te krimpen als er geen instroom van immigranten was geweest (zie figuur 5 in de bijlage). De recente toename van de immigratie in Ierland - die volgde op een verandering in de regeling betreffende werkvergunningen om het tekort aan arbeidskrachten op te vangen - lijkt te hebben bijgedragen tot de aanhoudende groei in dit land [26].

[26] Trends in international migration, 2002, OESO.

Er is in verband met arbeidskansen weinig dat er op wijst dat immigratie tot een hogere werkloosheid heeft geleid [27]. Op de korte termijn kan immigratie in zoverre gunstig zijn voor de binnenlandse werkgelegenheid dat hierdoor de arbeidsmarkten flexibeler worden. Dit geldt met name voor tijdelijke migratie. Aangezien migranten bovendien doorgaans de binnenlandse werkgelegenheid niet vervangen, kunnen hun vaardigheden en kwalificaties een aanvulling vormen op die van EU-onderdanen. Dit sluit niet uit dat bepaalde groepen of sectoren nadelige gevolgen ondervinden. De praktijk wijst veelal uit dat vooral arbeiders in de industrie en ongeschoolde arbeidskrachten in de dienstensector het slachtoffer zijn van deze ongewenste gevolgen. [28]

[27] J. Coppel et. al., "Trends in Immigration and Economic Consequences", ECO/WKP(2001)10

[28] European Integration Consortium (2001) Ibid

Derdelanders zijn vooral te vinden in bepaalde sectoren en beroepen, hoewel dergelijke concentraties in de regel in de loop van de tijd verminderen. Zo vertegenwoordigen zij bijvoorbeeld meer dan 10% van de werknemers in de sector particuliere huishoudens en bijna 8% van de werknemers in de horecasector (tegenover 3% van de totale werkgelegenheid). Het percentage derdelanders dat handarbeid in loondienst verricht ligt hoger voor alle kwalificaties dan dat van EU-onderdanen (en bijna tweemaal zo hoog voor ongeschoolde handarbeiders: een beroepsgroep waarvan meer dan eenderde van de banen van nogal geringe kwaliteit zijn [29]). De geografische verspreiding van de immigratie vertoont ook aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten en regio's, waarbij sprake is van een relatief hoge concentratie in stedelijke en geïndustrialiseerde gebieden.

[29] Europese Commissie, Werkgelegenheid in Europa 2001

De sectorale concentratie van immigranten houdt verband met de laagdrempelige toegang tot deze sectoren en de geringe eisen ten aanzien van specifieke vaardigheden, die derdelanders de mogelijkheid bieden om aan het arbeidsproces deel te nemen en vaardigheden zoals taalkennis te verwerven. Tegelijkertijd bevinden een betrekkelijk groot aantal derdelanders in sommige sectoren met beperkte rechten en kansen op mobiliteit zich niet in een sterke positie wanneer het gaat om lonen en kwaliteit van het werk. Deze situatie kan nog verergerd worden doordat deze werknemers zwak vertegenwoordigd zijn bij het sociaal overleg. Dat heeft weer tot gevolg dat EU-onderdanen nog minder geneigd zullen zijn om dergelijke banen te kiezen en de arbeidsmarktsegmentatie wordt verscherpt.

Het effect van de immigratie op de binnenlandse lonen ligt tussen -0,3 en +0,3 procent [30]. De gevolgen op het terrein van lonen en werkgelegenheid zouden voor sommige autochtone - met name laaggeschoolde - werknemers negatiever kunnen uitvallen als gevolg van substitutie-effecten en positiever voor hoogopgeleiden, met name door een hogere productiviteit dankzij complementariteit tussen deze werknemers en immigranten. Het netto-effect van de immigratie op de overheidsfinanciën van het gastland, d.w.z. op zowel de overheidsuitgaven als -inkomsten, lijkt tot dusverre gering te zijn [31]. Toch zijn er gegevens die erop duiden dat het globaal positief uitvalt. Voorts komen de meeste studies tot de conclusie dat migranten niet afhankelijker zijn van sociale voorzieningen dan de autochtone bevolkingsgroepen die zich in sociaal opzicht en ten aanzien van de werkgelegenheid in dezelfde situatie bevinden.

[30] H. Brückner, "Can international Migration Solve the Problems of European Labour Markets?", Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, april 2002, blz. 34.

[31] J. Coppel et. al., "Trends in Immigration and Economic Consequences", ECO/WKP(2001)10

2.3. Het effect van demografische veranderingen op de werkgelegenheid en de economische groei

Het effect van demografische veranderingen is al vaak het onderwerp van discussie geweest [32] en kan aan de hand van verscheidene scenario's verduidelijkt worden. Als wordt uitgegaan van de veronderstelling van een matige immigratie van Eurostat [33], zal door de vergrijzing in EU-25 de beroepsgeschikte bevolking dalen van 303 tot 297 miljoen in 2020 en tot 280 miljoen in 2030. Deze afname is te wijten aan de langdurige gevolgen van de vermindering van het vruchtbaarheidscijfer sinds halverwege de jaren '70 en zal gepaard gaan met een groei van de leeftijdsgroep van personen van ouder dan 65 jaar. Op basis van dezelfde extrapolaties zou [34] het aantal mensen in deze leeftijdsgroep toenemen van 71 miljoen in 2000 tot 93 in 2020 en uiteindelijk tot 110 miljoen in 2030 voor de EU-25, waardoor de "grijze druk" zou stijgen van 23% tot 40% (zie figuren 6 en 7) [35]. Bovendien wordt geschat dat het aantal personen van 80 jaar en ouder in de EU-25 van bijna 16 miljoen in 2000 zal toenemen tot ongeveer 30 miljoen in 2030.

[32] Zie bijvoorbeeld het Gezamenlijk verslag over arbeidsparticipatie en actieve vergrijzing; Verslag over de sociale situatie 2002 en 2003

[33] Eurostat gaat in zijn basisscenario van een betrekkelijk geringe toestroom van immigranten in de EU-15 van ongeveer 630.000 personen uit; dit zou een netto-toename van de beroepsgeschikte bevolking van omstreeks 450.000 personen betekenen.

[34] Bij deze extrapolaties op de lange termijn blijven sommige ontwikkelingen op de lange termijn buiten beschouwing, zoals de eventuele toetreding van Turkije tot de Unie.

[35] Gezien het werkgelegenheidscijfer van 70% zal het aantal actieven in de leeftijdsgroep van 65 jaar en ouder krimpen van 2,7 in 2010 tot ongeveer 2,2 in 2020, 1,8 in 2030 en 1,5 in 2040. Als het werkgelegenheidscijfer overeenkomstig de doelstelling van Lissabon tussen 2010 en 2020 tot 75% zou stijgen, zou deze daling afnemen en zou het cijfer in 2020 2,4 bedragen.

Voor het doel van deze mededeling kan het belang van deze demografische ontwikkelingen voor de toename van de werkgelegenheid worden geïllustreerd door een demografisch scenario dat de doelstelling van Lissabon (70% werkgelegenheid tegen 2010) verwezenlijkt en tegelijk een constant werkgelegenheidscijfer achteraf vertoont [36]. In dit scenario is voor de periode na 2010 een algemene teruggang van de werkgelegenheid mogelijk (zie de grafiek hieronder) en de daling van het aantal werkenden tussen 2010 en 2030 zou voor de Unie van 25 lidstaten rond 20 miljoen mensen kunnen bedragen [37]. In een alternatief scenario waar het werkgelegenheidscijfer na 2010 boven de doelstelling van 70% zou uitstijgen en 75% zou bereiken, zou de daling van het werkgelegenheidsvolume weliswaar ook optreden, maar op een later tijdstip en in kleinere mate. De verwachte daling van het werkgelegenheidsvolume volgens deze scenario's met een constant werkgelegenheidscijfer na 2010 of 2020 kan ook niet worden goedgemaakt door een onverwachte bevolkingsaangroei, aangezien het meer dan twintig jaar zou duren vooraleer de nieuwe "baby boom"-generatie de werkende leeftijd zou bereiken en tot een toename van de totale werkgelegenheid zou bijdragen.

[36] Om de gevolgen van demografische wijzigingen op zich in het licht te stellen, wordt uitgegaan van dezelfde hypothese inzake migratiestromen.

[37] 13 miljoen werknemers voor EU-15.

Scenario voor het toekomstige werkgelegenheidsvolume (EU-25, periode 2000-2030)

Totale werkgelegenheid (in miljoenen) bij een werkgelegenheidscijfer van 70% in 2010

en voor de daaropvolgende periode tot 2030

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

De teruggang van het totale werkgelegenheidsvolume impliceert een negatieve bijdrage van de werkgelegenheid aan de economische groei; deze laatste is immers een combinatie van de impact van de werkgelegenheid en de productiviteitsgroei. Deze negatieve bijdrage van de werkgelegenheid aan de economische groei kan worden goedgemaakt door een toename van de productiviteitsgroei. Volgens het hierboven geschetste demografische scenario zou een gemiddeld BBP-groeicijfer van 2,5% (dit is de gemiddelde groei op EU-niveau sinds 1990) betekenen dat tussen 2010 en 2020 de productiviteitsgroei 2,8% moet bereiken en tussen 2020 en 2030 meer dan 3,0% moet bedragen om de teruggang van de werkgelegenheid te compenseren. Deze stijging moet zelfs nog forser uitvallen, indien een groeicijfer van 3% zou worden bereikt, hetgeen een extrapolatie is van de in Lissabon vooropgezette prestatie (zie plaat 8 in de bijlage). In de veronderstelling dat geen verdere aanpassingen van de variabelen inzake productiviteit en groei worden doorgevoerd, zijn deze resultaten een indicatie van de impact indien de doelstelling van Lissabon (70% werkgelegenheid tegen 2010) zou worden bereikt en aangehouden.

Hoewel de mogelijkheden die arbeidsbesparende technologieën bieden niet mogen worden onderschat, kan toch een vraagteken worden geplaatst bij de mogelijkheden voor de productiviteitsgroei om het genoemde niveau te halen, vooral wanneer men rekening houdt met de volgende recente tendensen: in de EU van de 15 is de arbeidsproductiviteit in de jaren 60 gemiddeld met 4,5% gestegen, in de jaren 70 met 2,5%, in de jaren 80 met 2%, om dan terug te vallen op 1,2%. De impact die de dalende werkgelegenheid en de vergrijzing van het personeelsbestand op de productiviteit hebben, zal niet noodzakelijk positief zijn. Deze impact zal zich op verschillende wegen doen gelden, zoals: de toepassing van arbeidsbesparende technologieën ten gevolge van de ineenkrimping van de arbeidsmarkt, de moeilijkheden die oudere werknemers ondervinden om te blijven voldoen aan de veranderende vereisten van de arbeidsmarkt, wijzigingen in de spaarquote waardoor het tempo van de investeringen en de omzetting van vernieuwingen in nieuwe investeringsgoederen worden vertraagd [38], de kans dat het rendement van investeringen in menselijke hulpbronnen bij een verouderende bevolking afneemt, minder investeringen in onderzoek [39], wijzigingen in het tempo van de technologische vooruitgang en wijzigingen in de algemene sectorale en geografische mobiliteit tengevolge van een verminderd percentage jongere arbeidskrachten in het personeelsbestand.

[38] Het levenscyclusmodel wijst op een zekere teruggang in de spaartegoeden ten gevolge van de vergrijzing. Het negatieve effect hiervan op de investeringen kan echter worden gematigd door nieuwe mogelijkheden die geboden worden door gestegen inkomsten uit rechtstreekse buitenlandse investeringen (zie 2002 Annual Economic Review, hoofdstuk 4).

[39] Zie in het bijzonder de doelstelling van Barcelona om investeringen in onderzoek te stimuleren (COM(2003)226 en SEC(2003)489).

Hoewel de combinatie van de factoren die een invloed hebben op de productiviteit moeilijk kan worden voorspeld, is het over het algemeen twijfelachtig of de productiviteitsgroei, die nodig is om de teruglopende werkgelegenheid te compenseren, wel zal optreden. Zonder een toename van de werkgelegenheid tengevolge van toenemende immigratie en zonder een toename van de productiviteitsgroei boven het huidige cijfer (0,5-1,5%), zou de gemiddelde groei van het BBP in de EU, zoals berekend in het beschreven scenario, terugvallen tot 1% tussen 2010-2020 en tot 0,6% tussen 2020-2030.

Een dergelijk scenario houdt geen rekening met de talrijke aanpassingsprocessen die de economie zal ondergaan. Aanpassingen moeten onder meer worden verwacht bij variabelen als wisselkoersen of rentevoeten, het niveau en de samenstelling van spaargeld, verbruik en investeringen, alsook het internationale kapitaal-, goederen- en dienstenverkeer tussen gebieden waar het effect van de vergrijzing in verschillende mate speelt. In haar Annual Economic Review 2002 heeft de Commissie rekening gehouden met dit type effect in een algemeen evenwichtsmodel waarin geschat wordt dat de impact van de demografische veroudering op de groei van het BBP per hoofd overeenstemt met een terugval, vergeleken met het basisscenario, van 0,4 % van het jaarlijkse groeicijfer over de periode 2000-2050. Deze schattingen houden echter geen rekening met de mogelijkheid van een beleidswijziging als reactie op de vergrijzing en het mogelijke positieve effect daarvan op de algemene groei [40].

[40] Deze cijfers uit de 2002 Annual Economic Review zijn niet direct vergelijkbaar met de cijfers uit de demografische scenario's; deze laatste hebben immers betrekking op de groei van het BBP en niet op het BBP-cijfer per hoofd, en gaan bovendien uit van een bereiken van de doelstelling van Lissabon (een werkgelegenheidscijfer van 70%).

De impact van de demografische veroudering op het socialezekerheidsstelsel is reeds te merken [41]. Een toenemende werkgelegenheid zou ook een vermindering betekenen van de lasten van andere socialezekerheidsuitgaven zoals werkloosheidsuitkeringen. Maar zelfs als het streefcijfer van 70% werkgelegenheid wordt bereikt en gedurende de volgende decennia wordt aangehouden, zal toch het vergrijzingscijfer blijven stijgen (zie plaat 7 in de bijlage). Er moet derhalve op worden gewezen dat immigratie alleen zou kunnen bijdragen tot een houdbaar pensioenstelsel voor zover daardoor de vermindering van het werkgelegenheidsvolume na 2010 wordt afgeremd. De impact op langere termijn van de vergrijzing op het socialezekerheidsstelsel kan echter niet worden afgewend zonder een significante stijging van de vruchtbaarheid.

[41] Voor een meer gedetailleerde analyse, zie de 2002 Annual Economic Review en het gemeenschappelijke verslag uit 2002 van de Raad en de commissie pensioenen.

2.4. Perspectieven voor de werkgelegenheid en de mogelijkheden van de immigratie

Hoewel de economische implicaties van de demografische ontwikkelingen pas na verloop van tijd in hun volle omvang zichtbaar worden, zijn bepaalde effecten van demografische mutaties en wijzigingen in de vaardighedenstructuur van de werkende bevolking nu reeds merkbaar [42]. In het bijzonder is de laatste tijd in de recente conjunctuur steeds meer melding gemaakt van een krapte op de arbeidsmarkt, hoewel dit moeilijk meetbaar en verificeerbaar is; hetgeen tijdens de recente economische teruggang niet is veranderd. Om deze uitdagingen aan te gaan en de in Lissabon gestelde doelen te bereiken moet de EU in de eerste plaats en vooral haar menselijk potentieel mobiliseren, inclusief de migrerende werknemers in de EU. Aangezien echter de krapte op de arbeidsmarkt dreigt toe te nemen, zal dit de mogelijkheden voor de EU-markten om banen in voldoende mate aan te bieden om aan de marktvraag tegemoet te komen, niet verbeteren.

[42] Zie Employment in Europe 2002 voor een analyse van de structurele wijzigingen van de Europese arbeidsmarkten.

Op korte termijn kunnen migrerende werknemers helpen om een tekort aan arbeidskrachten mede op te vangen, met name in de informatie- en communicatietechnologiesector, in geavanceerde technologieën of in de gezondheidszorg, maar ook voor bepaalde laag gekwalificeerde banen. De ervaringen uit het recente verleden, waar bepaalde sectoren, zoals de IT-sector, de gezondheidszorg en de bouwsector, voortdurend hebben geklaagd over een tekort aan arbeidskrachten, bewijst dat het niet noodzakelijk gemakkelijk is dit tekort te verhelpen door een beroep te doen op de lokale arbeidsmarkt. Een manier om dit te doen is bijvoorbeeld een groter gebruik te maken van de in het kader van de Algemene overeenkomst van de WHO over de handel in diensten - GATS geboden mogelijkheden om te onderhandelen over afspraken om tijdelijke werknemers voor een specifieke dienstverlening toe te laten (zgn. "modus 4"). [43] Dit zou met name van belang kunnen zijn op terreinen zoals IT, waar bedrijven uit derde landen orders kunnen binnenhalen om bijvoorbeeld uitbestede softwarediensten te leveren. De diensten worden in het derde land geproduceerd, maar over het algemeen moeten er een aantal specialisten van de dienstverlener tijdelijk in het betrokken land kunnen werken om het contract probleemloos te kunnen uitvoeren. Tussen de lidstaten doen zich grote verschillen voor wat betreft de voorwaarden voor een verblijf van dergelijke aard. Op middellange termijn zal het tekort aan arbeidskrachten worden versterkt en kan het zowel voor hoog als laag gekwalificeerde banen bepaalde grenzen overschrijden. Het zal er vooral op aan komen om migrerende werknemers aan te trekken en te recruteren die geschikt zijn om het EU-arbeidspotentieel mee de productiviteit en economische groei te helpen aanhouden. In de context van steeds toenemende lacunes in de vaardigheden en toenemende wanverhoudingen, die slechts langzaam kunnen worden overwonnen, komt men stilaan tot de conclusie dat economische immigratie een rol te spelen heeft voor het wegwerken van onevenwichten op de arbeidsmarkt, indien tenminste de kwalificaties van de immigranten geschikt zijn.

[43] Er dient op te worden gewezen dat dit type tijdelijke migratie in de toekomst waarschijnlijk uitbreiding zal nemen in de dienstensector, ingevolge de lopende onderhandelingen over de WHO-ontwikkelingsagenda van Doha, aangezien de Algemene overeenkomst van de WHO over de handel in diensten - GATS in de mogelijkheid voorziet om te onderhandelen over afspraken om tijdelijke werknemers voor een specifieke dienstverlening toe te laten (zgn. "modus 4"). De EU maakt reeds van dit mechanisme gebruik om haar bereidheid te laten blijken bepaalde hooggekwalificeerde migranten tijdelijk toe te laten (bv. werknemers die binnen een bedrijf van post veranderen).

Het beheer van de omvang en de dynamiek van toekomstige migratiestromen om deze nuttig te maken voor de economie van de EU, is praktisch gesproken niet zo eenvoudig, aangezien immigratie wordt veroorzaakt door een veelvoud van factoren waarop één enkele overheid soms geen vat heeft. Toch geven de regeringen er zich steeds meer rekenschap van dat een meer pro-actieve en toekomstgerichte aanpak van immigratie noodzakelijk is om de integrering in de arbeidsmarkt te vergemakkelijken en ook dat een meer open aanpak van legale inwijking moet worden aangehouden, wil men vermijden dat de EU steeds meer onder druk komt te staan en het risico van illegale inwijking toeneemt. Diverse OESO- en EU-landen zijn reeds gestart met specifieke programma's of hebben hun reglementeringen aangepast met het oog op een vergemakkelijking van de toegang van gekwalificeerde migrerende werknemers tot hun arbeidsmarkt, in het bijzonder hooggekwalificeerde werknemers zoals onderzoekers en softwarespecialisten. Bepaalde landen overwegen ook selectieve arbeidsplaats-gerelateerde immigratiemaatregelen om tekorten van arbeidskrachten op te vangen, hoewel de doelstellingen en procedures van land tot land erg kunnen verschillen.

Een dergelijk beleid kan niet in een handomdraai worden geconcipieerd en de mogelijkheden en beperkingen van dergelijke beleidsmaatregelen moeten beter worden geëvalueerd met behulp van verbeterde statistische gegevens. Toch zou het een illusie zijn te denken dat, zelfs met betere gegevens, de toekomstige behoeften van de arbeidsmarkt per sector of beroepstak accuraat kunnen worden voorspeld. De migranten die het best aan de vraag beantwoorden zijn waarschijnlijk diegenen die volgens hun kwalificaties, ervaring en persoonlijke vaardigheden het meest flexibel zijn om veranderende arbeidsvoorwaarden aan te kunnen. De selectiemechanismen moeten op deze potentiële migranten worden gericht en hun voldoende aantrekkelijke voorwaarden bieden. Dit zal waarschijnlijk leiden tot een grotere concurrentie binnen de Unie en binnen de OESO-landen. Een dergelijke concurrentie moet voldoende worden gecoördineerd zodat eerlijke concurrentievoorwaarden kunnen worden verzekerd.

Daarnaast verwijzen de overheden vaak naar het tijdelijke of zelfs seizoengebonden karakter van de immigratie die zij willen toelaten, vaak is dit echter niet realistisch. Ervaringen met immigratie uit het verleden hebben immers aangetoond dat het erg moeilijk is immigratie "tijdelijk" te houden omdat mensen die willen blijven over het algemeen ook een middel vinden om dat te doen. Daarnaast moet men voor ogen houden dat de effectieve integratie van de migranten in en hun bijdrage tot de arbeidsmarkt enige tijd kan vergen en dat de wegwerking van de op middellange termijn te verwachten demografische ongelijkheden in grote mate door een voortdurende immigratie kan worden bereikt.

Het slagen van een algemeen immigratiebeleid inzake werkgelegenheid zal afhangen van de bekwaamheid van de EU om ten volle gebruik te maken van het potentieel van de immigratie zonder daarbij meer omvattende doelstellingen op het gebied van sociaal, economisch, buitenlands, ontwikkelings- of handelsbeleid uit het oog te verliezen. Het beroep op immigranten mag niet ten nadele van de ontwikkelingslanden verlopen, in het bijzonder met betrekking tot de zgn. hersenvlucht (brain drain) [44]. Daarnaast mag het ook niet leiden tot blijvende onevenwichten tussen de sectorale of beroepsmatige verdeling van migrerende en nationale werknemers in de EU. Dergelijke onevenwichten leiden tot segregatie op de arbeidsmarkt, zijn een hindernis voor de omvattende revaloriserende kwaliteit van de arbeid die de kern vormt van de Europese werkgelegenheidsstrategie, en kunnen leiden tot een blijvende afhankelijkheid van migratie om een invulling van niet-gekwalificeerde banen te garanderen. De immigratiestromen beheren betekent ook wijzigingen van de status van migranten of van de duur van hun verblijf in de hand houden en zwartwerk van migranten aanpakken, als onderdeel van een algemene aanpak van zwartwerk.

[44] Zie de discussie in de mededeling over de betrekkingen met ontwikkelingslanden (COM(2002) 703).

Ten slotte zullen niet-economisch gemotiveerde vormen van immigratie (zoals gezinshereniging en vluchtelingen) altijd een rol blijven spelen in de migratiestromen. Het is van belang ook de vaardigheden en kwalificaties van migranten die via deze kanalen het land binnenkomen te erkennen en te ontwikkelen.

2.5. Is immigratie een oplossing voor demografische wijzigingen?

De hypothese om vervangende immigratie te gebruiken om de behoeften van een teruglopende en verouderende EU-bevolking te dekken is vaak bestudeerd [45]. Zoals hierboven aangetoond, zal een nul-groei van de bestaande netto-stromen leiden tot een belangrijke vermindering van de werkgelegenheid en de economische groei. Tegelijkertijd is het beroep op immigratie om de impact van de vergrijzing op de arbeidsmarkt volledig te compenseren geen realistische oplossing. Daarnaast moet bij de discussie over netto-immigratie ook rekening gehouden worden met het bestaan van emigratie uit de EU, en dat omvang en dynamiek daarvan moeilijk te voorspellen zijn. [46]

[45] Zie bv. UN (2000), Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Populations? Population Division, Department of Economics and Social Affairs, New York.

[46] Zoals reeds gezegd, wordt bij netto-migratiestromen de omvang van de uitwaartse en inwaartse beweging niet getoond.

Indien men de werkende bevolking op peil wil houden en, meer nog, de toenemende vergrijzing in de hand wil houden, betekent dit dat tot 2030 een massieve toename van immigratie nodig is. Een belangrijk minpunt van een dergelijke toename in economische termen is dat de immigrerende bevolkingsgroep ook vergrijst, overeenkomstig het inheemse demografische patroon. Om die reden zou elke demografische "boom" in de volgende decennia onder dezelfde voorwaarden leiden tot een identieke situatie als die we vandaag meemaken, maar op een later tijdstip. Vanuit het perspectief van de sociale samenhang zou een massieve toename van de immigratie ook leiden tot een ongelijk grotere massieve integratiebehoefte.

Toch zijn grotere immigratiestromen steeds waarschijnlijker en ook noodzakelijk. De tendens naar een kleiner arbeidspotentieel in Europa in combinatie met diverse impulsen uit de ontwikkelingslanden zal in de volgende decennia zeer waarschijnlijk tot een voortdurende immigratiestroom leiden. Immigratie kan helpen bestaande en toekomstige behoeften van de EU-arbeidsmarkt op te vullen. Daarnaast kan zij bijdragen tot een spreiding van de effecten van de demografische overgangsperiode van 2010 tot 2030 over een langere tijdsspanne, waarbij rekening gehouden dient te worden met het feit dat alleen zo het probleem van de vergrijzing niet kan worden opgelost. Daarom is het belangrijk middelen te vinden om deze migratie-impulsen te beheersen door een passend opname- en vestigingsbeleid. Het is evenzeer van groot belang de mogelijke vruchten van immigratie te plukken en de integratie van migranten te vergemakkelijken door een beter immigratie- en integratiebeleid op lokaal, regionaal, nationaal en EU-niveau.

3. DE UITDAGING VAN DE INTEGRATIE: EEN OMVATTENDE AANPAK

Een succesvolle integratie van immigranten is een kwestie van sociale samenhang en een voorwaarde voor economische welvaart. In de context van de besluiten van Tampere en Lissabon en in het licht van de hierboven geschetste problematiek is het van cruciaal belang de succesvolle integratie van zowel bestaande als toekomstige immigranten te verzekeren. Aanslepende problemen met bestaande immigrantenpopulaties wijzen erop dat ter zake grotere inspanningen zijn vereist. [47] Karakteristiek voor deze problematiek zijn bijvoorbeeld lage werkgelegenheid en hoge werkloosheidscijfers zelfs voor immigranten van de tweede generatie.

[47] Voor een stand van zaken inzake EU-projecten in dit verband in het kader van het Vierde Kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling, zie het verslag "Migration and integration as challenges to European society: assessment of research reports carried out for the European Commission, Targeted Socio-Economic Research (TSER) Programme", beschikbaar (in het Engels) op de volgende website: http://www.cordis.lu/improving/ socio-economic/publications.htm.

3.1. Definitie en reikwijdte

Voor het doel van deze mededeling moet onder integratie een tweerichtingsproces worden verstaan dat gebaseerd is op wederzijdse rechten en daarmee overeenkomende verplichtingen van enerzijds legaal verblijvende burgers uit een derde land en anderzijds het gastland dat voorziet in de volledige participatie van de immigrant. Dit impliceert van de ene kant dat het de plicht is van het gastland om te garanderen dat de formele rechten van de immigranten zijn gevrijwaard zodat elke individuele immigrant de mogelijkheid heeft te participeren in het economische, sociale, culturele en burgerlijke leven, en van de andere kant dat de immigranten de fundamentele normen en waarden van het gastland respecteren en actief deelnemen aan het integratieproces, zonder daarbij hun eigen identiteit te moeten opgeven.

In haar mededeling van november 2000 [48] heeft de Commissie gewezen op de vele verschillende soorten immigranten die in aanmerking zouden moeten komen voor integratiemaatregelen, de voornaamste groep vormen daarbij uiteraard de migrerende werknemers, hun gezinsleden die in het kader van de gezinshereniging zijn toegelaten, vluchtelingen en mensen die internationale bescherming genieten. Integratie betekent de geleidelijke ontwikkeling van een evenwicht tussen rechten en plichten, dit betekent dat hoe langer een burger van een derde land legaal in een lidstaat verblijft, des te meer rechten en plichten hij verwerft. Deze "aangroei"-aanpak impliceert dat integratiemaatregelen van toepassing moeten zijn voor alle burgers uit derde landen zo spoedig mogelijk na hun aankomst en in elk geval zodra hun verblijf een zeker permanent of stabiel karakter krijgt. Vaak zullen ook immigranten van de tweede of derde generatie die in de EU zijn geboren of die het staatsburgerschap hebben verworven, of immigranten uit vroegere kolonies die het staatsburgerschap van het gastland bezitten, behoefte hebben aan specifieke integratiemaatregelen.

[48] COM(2000) 757.

Vluchtelingen, met inbegrip van opnieuw gevestigde vluchtelingen en personen die aanvullende of tijdelijke bescherming genieten [49], moeten ook in aanmerking komen voor integratiemaatregelen. Wat andere categorieën van immigranten betreft, kan dit variëren naargelang van hun specifieke behoeften [50] en de lengte van hun verblijf. [51] Asielzoekers vormen echter een aparte groep van burgers uit derde landen; zij hebben geen gewone status van wettelijk verblijf en hun verblijf is ook niet permanent of stabiel. Onder bepaalde voorwaarden zijn integratiemaatregelen, of meer bepaald beleidsmaatregelen die hun opname in het asielland moeten regelen, noodzakelijk, maar een gedetailleerde analyse hiervan valt buiten het bestek van deze mededeling [52].

[49] Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001, PB L 212 van 7.8.2001.

[50] Meer over de speciale behoeften van kwetsbare vluchtelingen onder punt 3.5.1 verderop.

[51] Hoewel een maximale verblijfsduur is vastgesteld voor de tijdelijke bescherming op EU-niveau en sommige migrerende werknemers de Unie alleen voor een korte, vastgestelde periode binnenkomen, kunnen deze personen toch legitieme redenen hebben voor een verlengd legaal verblijf in de EU.

[52] Integratiemaatregelen voor asielzoekers worden specifiek behandeld in de voorstellen voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten COM(2001) 181 van 3 april 2001, art. 31.

3.2. Behoefte aan een omvattende aanpak

De Commissie heeft in haar mededelingen van 2000 en 2001 [53] een aantal beginselen vastgesteld die de grondslag moeten vormen voor het integratiebeleid en deze beginselen blijven ook vandaag van kracht. Het belangrijkste beginsel is de noodzaak van een omvattende aanpak die niet alleen rekening houdt met de economische en sociale aspecten van de integratie, maar ook met kwesties die verband houden met culturele en religieuze verscheidenheid, burgerschap, participatie en politieke rechten. Hoewel de prioriteiten van land tot land en van regio tot regio kunnen verschillen, geldt algemeen toch het beginsel dat het integratiebeleid op lange termijn en binnen een coherent en omvattend kader moet worden gepland, en tegelijkertijd moet beantwoorden aan de specifieke behoeften van bepaalde groepen en aangepast aan lokale omstandigheden. Dit hangt af van het opzetten van partnerschappen met een breed spectrum van belanghebbenden en daarvoor moet worden voorzien in passende middelen. Leden van de betrokken immigrantengemeenschap, inclusief vrouwen en mensen die internationale bescherming genieten, moeten worden betrokken bij het concipiëren, ontwikkelen, organiseren en evalueren van de programma's en beleidsmaatregelen die hen betreffen.

[53] COM(2000) 757 en COM(2001) 387.

Terwijl specifieke integratieprogramma's een belangrijk element zijn in de beginfase van de integratie, moet op langere termijn met name worden verzekerd dat de migranten toegang krijgen tot de bestaande dienstverleningen en dat op passende wijze rekening wordt gehouden met hun specifieke behoeften. In dit verband dient te worden opgemerkt dat vele integratiemaatregelen een dubbel doel kunnen hebben. Zij vergemakkelijken de integratie in het gastland, maar zij kunnen de migrant ook op zijn terugkeer voorbereiden. [54] Dit geldt bijvoorbeeld voor de meeste educatieve maatregelen, inclusief bijscholing; zij verschaffen de betrokkene kwalificaties die ook nuttig kunnen zijn voor de ontwikkeling van zijn thuisland, in het geval van terugkeer.

[54] Personen die behoefte hebben aan internationale bescherming zullen willen terugkeren zodra de toestand in hun thuisland dit mogelijk maakt, dit geldt echter ook voor korte-termijn-immigranten.

3.3. Sleutelelementen voor een omvattend integratiebeleid

De noodzaak van een omvattende aanpak impliceert een omvattend integratiebeleid. In wat volgt worden een aantal sleutelementen die van bijzonder belang zijn voor een geslaagd integratiebeleid aangekaart. De besproken kwesties en de aangehaalde uitdagingen zijn tegelijk ook elementen die het voorwerp kunnen uitmaken van verdere discussie en de uitwisseling van optimale werkwijzen tussen de lidstaten.

3.3.1 Integratie op de arbeidsmarkt

De toegang tot de arbeidsmarkt is cruciaal voor de maatschappelijke integratie van een burger van een derde land en de meeste immigranten en personen die internationale bescherming genieten beschikken over kwaliteiten en vaardigheden waar vandaag in de Europese Unie vraag naar is. Hun volledige integratie in de arbeidsmarkt van de EU kan een bijdrage zijn om de EU-economie verder in staat te stellen haar volle potentieel van concurrentievermogen, groei en werkgelegenheid te bereiken. De huidige werkgelegenheidscijfers voor immigranten wijzen er echter op dat de mogelijke participatie van de immigranten niet altijd volledig wordt gerealiseerd. Het werkgelegenheidscijfer voor niet EU-burgers in het Europa van de 15 ligt met 52,7% beduidend lager dan het cijfer voor EU-burgers (64,4%) (zie plaat 9 in de bijlage). Het verschil is bijzonder groot bij vrouwen. Tegelijkertijd blijken immigranten oververtegenwoordigd te zijn in risicosectoren, in niet aangegeven laag gekwalificeerde arbeid, en in sectoren die bijzonder blootgesteld zijn aan gezondheidsrisico's en sociale uitsluiting. Bovendien vinden goed opgeleide en gekwalificeerde immigranten vaak geen werk op hun niveau en worden zij verplicht lager gekwalificeerde en slechter betaalde banen aan te nemen.

Om de mogelijke bijdrage van migranten maximaal te laten renderen, is het belangrijk voort te bouwen op hun eerder buiten de EU verworven ervaringen en kwalificaties. Dit betekent dat formele en informele kwalificaties (met inbegrip van diploma's) moeten worden erkend en op een correcte manier geëvalueerd. Dit betekent ook dat meer aandacht moet gaan naar het wegnemen van belemmeringen voor het krijgen en houden van een baan, zoals weinig flexibele jobvereisten, of wettelijke beperkingen inzake talenkennis of nationaliteit. [55] Daarnaast zijn ook discriminatie op de werkplek en racistisch gedrag belangrijke belemmeringen die moeten worden weggeruimd. Er zijn speciale inspanningen nodig om de vaardigheden van de immigranten te evalueren en te verbeteren, inclusief taalvaardigheden, om hun zo toegang tot de arbeidsmarkt te verschaffen en te garanderen dat zij vervolgens op gelijke voet met de eigen burgers kunnen profiteren van voortgezette opleiding. [56] Een dergelijk actief arbeidsmarktbeleid moet de integratie van immigranten in de arbeidsmarkt bevorderen om zo in elke lidstaat tegen 2010 de discrepantie in de werkloosheidscijfers tussen EU-burgers en niet-EU-burgers met de helft terug te brengen [57]. Op dit gebied hebben de sociale partners een belangrijke rol, in het bijzonder door te verzekeren dat de migrerende werknemers een gelijke behandeling krijgen op het gebied van loon en arbeidsvoorwaarden, en dat wegen gevonden worden om in voorkomend geval aan speciale behoeften tegemoet te komen.

[55] Europese conferentie over succesvolle integratie op de arbeidsmarkt, Kopenhagen 4-5 juli 2002.

[56] Zie ook het advies van het economisch en sociaal comité voor immigratie, integratie en de rol van de maatschappelijke organisaties van 21 maart 2002.

[57] Zie het voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten, COM(2003) 176 van 8.4.2003, blz. 13.

Het beheer van de verscheidenheid - verscheidenheid in het arbeidspotentieel, in levensstijl en in de maatschappelijke rol van de bedrijven, kan een belangrijk instrument zijn om de integratie van migranten in de arbeidsmarkt te bevorderen. Tegelijk kan het een doeltreffende en nuttige strategie zijn om de werkgevers bij te staan hun bedrijfsdoelstellingen te bereiken door de nadruk te leggen op de commerciële mogelijkheden die voortkomen uit een grotere maatschappelijke verscheidenheid en door ten volle rekening te houden met de vaardigheden van werknemers met diverse achtergrond (bv. talenkennis en intercultureel begrip). Beheer van de verscheidenheid betekent niet alleen divers georiënteerde werknemers in dienst nemen, maar ook de organisatie zo beheren en aanpassen dat ze er profuit uit trekt. Internationale ervaring heeft uitgewezen dat vele bedrijven en openbare instellingen groot voordeel hebben gehaald uit de toepassing van dergelijke strategieën. Hoewel integratie op de arbeidsmarkt een sleutelelement is in het integratieproces, is het succes ervan op langere termijn twijfelachtig indien zij niet wordt geschraagd door een omvattende integratie van immigranten in het sociale, politieke en culturele leven van het gastland. [58]

[58] Europese conferentie over succesvolle integratie op de arbeidsmarkt, Kopenhagen 4-5 juli 2002.

3.3.2 Onderwijs en talenkennis

Onderwijs en opleiding zijn een sleutelfactor voor een succesvolle integratie. Immigranten staan voor grote problemen waar het gaat om de erkenning van hun academische diploma's en kwalificaties. Hierdoor wordt de doeltreffendheid van educatieve adviesorganen belemmerd. Onvoldoende onderwijsresultaten kunnen weerspiegeld worden in de relatief gezien lagere werkgelegenheidscijfers voor niet-EU-burgers (zie plaat 10 in de bijlage). Een belangrijk punt van zorg in de meeste lidstaten is de vaardigheid van immigranten om de taal van het gastland te spreken. Een gebrekkige talenkennis wordt beschouwd als de voornaamste hinderpaal voor een succesvolle integratie. Anderzijds wijzen vele lidstaten erop dat een gebrekkige talenkennis de toegang tot de arbeidsmarkt of het onderwijsstelsel niet mag belemmeren. Zij geloven integendeel dat de deelname aan het arbeidsleven of aan onderwijs en opleiding bijdraagt tot de ontwikkeling van de noodzakelijke taalvaardigheden. Daarnaast moet ook zeer veel aandacht worden besteed aan de zorg voor kinderen en cultureel-religieuze aspecten; zulks om te verzekeren dat migrantenvrouwen in staat worden gesteld om taalcursussen te volgen, met name ook omdat dit de taalvaardigheid van hun kinderen kan stimuleren.

Er dient op te worden gewezen dat het onderwijssysteem een essentiële rol speelt, niet alleen bij het verwerven van kennis, maar ook als een plek voor het verwerven van formele en informele kennis inzake normen en waarden in de maatschappij en als een culturele brugfunctie. Het is een belangrijk hulpmiddel om pluralisme en verscheidenheid aan te moedigen en daarbij zowel de immigrantenpopulatie als de gastmaatschappij te respecteren en aldus discriminatie te bestrijden.

Een aantal kwesties met betrekking tot het onderwijs van migrantenkinderen dient te worden aangepakt. Het lessenpakket moet de verscheidenheid weerspiegelen, er moet worden gestreefd naar een nauwe samenwerking tussen ouders, immigrantengemeenschappen en scholen, en eventueel optredende specifieke problemen moeten worden aangepakt, zoals bijvoorbeeld een groot aantal immigrantenkinderen in dezelfde school.

3.3.3 Huisvesting en urbanisatiekwesties

De ruimtelijke spreiding van de immigratie verschilt zeer van lidstaat tot lidstaat en van regio tot regio, met een relatief hogere concentratie in stedelijke en geïndustrialiseerde gebieden. Integratieproblemen treden hoofdzakelijk op in etnisch gemengde en vaak achtergestelde wijken waar racisme en vreemdelingenhaat een hinderpaal vormen voor de migranten om zich thuis te voelen en te participeren. De plaats van werkgelegenheid is vanzelfsprekend bepalend voor de woonplaats, waardoor ook het verloop van eerdere immigratiestromen en de aanwezigheid van bepaalde gevestigde gemeenschappen worden verklaard. Immigranten vormen thans een belangrijk percentage van de bevolking van steden en stadsgebieden en naar verwachting zal hun aantal in de volgende decennia nog toenemen. Toegang tot huisvesting is een essentieel punt in het integratieproces en het gebrek aan betaalbare kwaliteitswoningen in etnisch gemengde gebieden is een probleem waarmee vele migranten en vluchtelingen te maken krijgen.

Een aantal gedwongen keuzen, zoals: mogelijkheden voor huisvesting en werkgelegenheid, de wens om dichtbij het gezin te wonen en familiebanden aan te houden, discriminatie, zijn voor deze situatie verantwoordelijk en leiden ertoe dat een groot aantal immigranten in achtergestelde stadswijken wonen. [59] Etnisch bepaalde woonconcentraties of zogenaamde ghetto's leiden tot isolatie en verhinderen de participatie van de immigrantenpopulaties aan de rest van de maatschappij. Hoewel een intens gemeenschapsleven nieuwe vaart kan brengen in achtergestelde wijken en deze kan regenereren, bijvoorbeeld door het opzetten van kleinhandel, kan etnische en sociale segregatie in de steden ook een grote hinderpaal zijn voor integratie.

[59] Europese conferentie over succesvolle integratie op de arbeidsmarkt, Kopenhagen 4-5 juli 2002.

Omvattende planningsstrategieën voor steden en regio's die rekening houden met bv. infrastructuur, huisvesting, ontspanning, winkels, gezondheidszorg, transport en schoolfaciliteiten, en de behoeften van de lokale arbeidsmarkt, kunnen deze hinderpalen overwinnen en de negatieve gevolgen van stedelijke segregatie verzachten, met inbegrip van sociale spanningen tussen immigranten en de gastbevolking. Een hoge bevolkingsconcentratie en ruimtelijke segregatie zijn beide zowel bevorderlijk voor het ontstaan van illegale immigratie en mensenhandel, als voor discriminatoire attitudes bij de gastbevolking.

3.3.4 Gezondheidszorg en sociale diensten

De toegang tot gezondheidszorg en sociale diensten voor de immigrantenpopulatie is een ander sleutelgebied waar een aanpassing van het bestaande beleid nodig kan zijn. De immigrantenpopulaties kunnen met bepaalde gezondheidsproblemen te maken krijgrn die voortvloeien uit hun situatie (scheiding van hun gezin, onzekerheid van hun status in het bijzonder als die tijdelijk is, enz.). Een cumulatie van onzekerheid, slechte levensomstandigheden en ongezonde arbeidsomstandigheden kan resulteren in daarmee verband houdende gezondheidsproblemen die met een goed beleid gemakkelijk kunnen worden voorkomen. Tegelijk worden immigrantenpopulaties geconfronteerd met problemen om toegang te krijgen tot medische en sociale dienstverlening van hoge kwaliteit. Een aantal kwesties dient te worden aangepakt, zoals het beschikbaar stellen van adequate informatie voor de migrantengemeenschappen en aanvullende opleidingen voor het personeel dat voor deze dienstverlening verantwoordelijk is. Een toenemende participatie van personen met diverse etnische achtergronden aan de planning en de verstrekking van de gezondheidszorg zou moeten helpen om discriminatie te voorkomen en ervoor zorgen dat de dienstverlening rekening houdt met culturele barrières en gevoelig is voor de specifieke culturele context waarin gewerkt wordt.

3.3.5 Het sociale en culturele milieu

De actieve betrokkenheid en deelname van immigranten en personen die internationale bescherming genieten aan het burgerlijke leven zijn van groot belang. Er zijn maatregelen nodig om deze deelname aan te moedigen, bv. sportclubs, schoolbesturen, of andere vormen van maatschappelijk leven, en ook om de deelname aan openbare discussies te stimuleren. Andere mensen ontmoeten is een belangrijke stap voor integratie en deelname aan de gastgemeenschap en de interactie tussen culturen en godsdiensten zullen tolerantie en respect bevorderen. In dit verband zijn hernieuwde inspanningen nodig ingevolge een groeiende tendens bij het grote publiek om de onveiligheid in onze maatschappij aan de immigranten toe te schrijven en ingevolge een algemene vijandigheid tegenover moslims na de gebeurtenissen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten. Correcte informatie over immigranten en hun positieve bijdrage, zowel economisch als cultureel, tot onze maatschappij moet nadrukkelijk worden verstrekt; als dit niet gebeurt, worden immers gevoelens van afgunst, sociale uitsluiting, racisme en vreemdelingenhaat bevorderd. Het stimuleren van een algemeen positieve ingesteldheid van het grote publiek tegenover immigranten vereist grote politieke moed en een duidelijk instaan voor de bevordering van een pluralistische maatschappij en een veroordeling van racisme. In dit verband hebben politici en de media een grote verantwoordelijkheid als opvoeders van de publieke opinie. Zij moeten een voorbeeld geven aan onze maatschappij door de waarde van de bijdrage van immigranten in het licht te stellen en door ervoor te zorgen dat de manier waarop over integratiekwesties wordt gepraat en het openbare debat evenwichtig verlopen en gebaseerd zijn op accurate gegevens.

3.3.6 Nationaliteit, burgerschap en eerbied voor de verscheidenheid

De conclusies van Tampere stelden zich achter de doelstelling om burgers van een derde land na een langdurig legaal verblijf in het gastland de kans te geven de nationaliteit van de lidstaat te verwerven waarin ze verblijven. Men is het er algemeen over eens dat het verwerven van het staatsburgerchap de integratie vergemakkelijkt, hoewel dit niet het uiteindelijke doel van het integratieproces hoeft te zijn en deze verwerving op zich niet de problemen oplost die ontstaan uit sociale uitsluiting en discriminatie. Toch is het verwerven van de nationaliteit van belang omdat het een gevoel van participatie aan het nationale leven stimuleert. Door het staatsburgerschap krijgt de drager alle burgerrechten waardoor hem van rechtswege de deelname aan het politieke, burgerlijke, sociale, economische en culturele leven van de lidstaat wordt gegarandeerd.

Als men ervan uitgaat dat het wenselijk is dat de immigrant burger wordt, is het redelijk om de toegang tot het staatsburgerschap te laten afhangen van de tijdsspanne van verblijf in het land in kwestie, en verschillende principes toe te passen voor immigranten van de eerste en van de tweede of derde generatie. Voor deze laatsten kan de wet voorzien in een automatisch of quasi-automatisch verkrijgen van het staatsburgerschap, terwijl het redelijk is dat voor de eerste groep een formele aanvraag tot verkrijging van het staatsburgerschap wordt verlangd. De naturalisatie zou snel, veilig en objectief moeten verlopen. De overheden kunnen een periode van verblijf of talenkennis verlangen en ook rekening houden met het strafregister. In elk geval zouden de criteria voor naturalisatie duidelijk, precies en objectief moeten zijn. Ambtelijk willekeur moet worden vermeden en aan gerechtelijke controle zijn onderworpen.

In haar mededeling van november 2000 [60] heeft de Commissie het concept burgerschap ingevoerd, dat gedefinieerd is als de garantie van bepaalde grondrechten en verplichtingen voor immigranten die geleidelijk aan na verloop van enkele jaren kunnen worden verworven, zodat zij dan, zelfs als zij niet zijn genaturaliseerd, op dezelfde manier zouden worden behandeld als de burgers van het gastland. Het Handvest van de grondrechten stelt een fundamenteel kader op voor dit burgerschap waarbij bepaalde rechten algemeen van toepassing zijn uit aard van hun universeel karakter, terwijl andere zijn afgeleid van rechten die voor burgers van de Unie gelden. [61] In feite is het nu reeds zo dat de communautaire wetgeving talrijke van deze rechten hetzij toekent [62] hetzij voorstelt toe te kennen [63] aan alle personen die legaal in de Unie verblijven. Indien migranten in staat worden gesteld om na een zeker verloop van tijd het burgerschap te verwerven, zou dit in vele gevallen hun succesvolle integratie in de maatschappij bevorderen. Het zou ook de eerste stap kunnen zijn voor hun effectieve naturalisatie.

[60] COM(2000) 757.

[61] Het betreft hier het recht op vrij verkeer en verblijf, het recht op arbeid, het recht van vestiging en het verlenen van diensten, actief en passief stemrecht in de verkiezingen voor het Europees Parlement en voor de gemeente, het recht op diplomatieke en consulaire bescherming, het recht een verzoekschrift in te dienen en tot toegang tot documenten, het recht op niet-discriminatie op basis van nationaliteit.

[62] Vgl. artikel 194 en 195 van het EG-Verdrag inzake het recht tot het richten van een verzoekschrift tot het Europees Parlement en de Europese ombudsman en artikel 255 inzake de toegang tot documenten.

[63] Vgl. artikel 12 van het voorstel voor een richtlijn betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, dat de volgende rchten omvat: vrijheid van beweging, het recht op verblijf binnen de Unie, het recht op werk, het recht van vestiging en het verlenen van diensten.

Een ander belangrijk element van het concept is politieke inspraak mogelijk te maken. Bepaalde lidstaten [64] hebben onder zekere voorwaarden het lokale stemrecht reeds aan alle vreemdelingen toegekend. Vanuit het standpunt van de integratie is het duidelijk dat lokaal stemrecht zou moeten afhangen van permanent verblijf, en niet van het staatsburgerschap [65]. De Commissie is van mening dat het van belang is voor het integratieproces om langdurig in het land verblijvende vreemdelingen politieke rechten toe te kennen en dat het Verdrag daartoe een rechtsgrond dient te bieden.

[64] Denemarken, Ierland, Nederland, Zweden en Finland.

[65] Zie ook de Conventie over de deelname van buitenlanders aan het openbare leven op lokaal vlak die in 1992 door de Raad van Europa is aangenomen en in 1997 van kracht werd.

3.4. De voornaamste actoren voor een omvattend integratiebeleid

Een absolute voorwaarde voor een succesvolle realisering van een omvattend immigratiebeleid is de algemene coherentie van het beleid te verbeteren en te komen tot synergieën tussen de verschillende beleidsaspecten van immigratie, integratie, werkgelegenheid op alle niveaus en in alle sectoren. Dit zou tot een beter bestuur leiden inzake immigratiekwesties, tot een beter toezicht en een versterkte samenwerking tussen alle belangrijke actoren op lokaal, regionaal, nationaal en EU-niveau, inclusief de landen van oorsprong. Hoewel hierin de voornaamste rol de regeringen toekomt, moeten bij de samenwerking rond de verschillende beleidsmaatregelen ook de sociale partners, de wereld van de wetenschap, de openbare dienstverleners, de ngo's en andere maatschappelijke groeperingen, met inbegrip van de immigranten zelf, worden betrokken.

Vaak wordt het integratiebeleid op nationaal niveau geconcipieerd en dan op lokaal of regionaal niveau uitgevoerd; hiervoor is een zeer goede samenwerking en informatiestroom nodig tussen alle betrokkenen. Zowel op nationaal als lokaal niveau spelen ngo's een belangrijke rol als pleitbezorgers van de belangen van de migranten en van personen die internationale bescherming genieten [66], hetgeen zeer belangrijk is voor een verzekering van de samenwerking en het onderlinge begrip tussen de dienstverleners en de gebruikers ervan. De sociale partners hebben een belangrijke rol in het integratieproces door integratie op de werkplek van elke dag mogelijk te maken en het belang van het begrip voor culturele verschillen in het licht te stellen, waardoor zij de doelmatigheid van hun arbeidspotentieel kunnen verhogen en het gevoel voor sociale verantwoordelijkheid stimuleren.

[66] Conferentie over immigratie en de rol van de maatschappelijke bewegingen bij het bevorderen van integratie (Brussel, 9-10 september 2002).

Alle genoemde actoren delen een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor een geslaagde integratie van derdelandenburgers in onze gemeenschappen. Voor de definitie en uitvoering van het beleid is echter de dialoog met de sleutelactoren van essentieel belang, daardoor wordt de integratie immers gezien als een zaak die voor de hele EU-maatschappij van belang is. In een pro-actieve integratiestrategie is de sensibilisering van de gastbevolking voor de voordelen en uitdagingen van immigratie een van de kernelementen.

3.5. Weerspiegeling van de behoeften van specifieke groepen van migranten in het integratiebeleid

Hoewel de immigranten een breed scala aan behoeften in de gehele Unie gemeen hebben, hebben sommigen specifieke eisen en prioriteiten waarmee in de algemene integratiestrategieën rekening moet worden gehouden.

3.5.1 Vluchtelingen en personen die internationale bescherming genieten

Hoewel vluchtelingen en personen die internationale bescherming genieten op vele manieren met dezelfde situatie als anderen worden geconfronteerd, moeten de kwesties in verband met de echte aard van gedwongen migratie en de behoefte aan bescherming voor deze groep in de nationale integratiestrategieën aan de orde worden gesteld. Er zij op gewezen dat deze personen niet hebben gekozen om hun land van herkomst voor economische migratie te verlaten en dat zij extra hulp nodig kunnen hebben om zich te integreren en in het bijzonder om toegang te krijgen tot mainstream-activiteiten bij de vroegst mogelijke gelegenheid. Specifieke programma's voor vluchtelingen moeten zodanig worden opgezet dat zij de normale diensten aanvullen of fungeren als brug daarnaar en moeten worden gericht op kwetsbare groepen binnen de vluchtelingen gemeenschap, bijvoorbeeld kinderen van vluchtelingen, ouderen, slachtoffers van seksueel geweld of marteling en degenen die getraumatiseerd zijn als gevolg van vervolging en/of vlucht. Een sleutelelement voor deze groep is dat zij in staat moeten worden gesteld hun verantwoordelijkheid voor hun eigen leven op te nemen en dat zij moeten worden aangemoedigd om voor zichzelf op te komen en op duurzame wijze in hun eigen behoeften te voldoen. Dit is bijzonder belangrijk aangezien, in tegenstelling met economische migranten, dergelijke personen vaak geen gezin, gemeenschap of netwerk hebben waarop zij kunnen terugvallen.

Vluchtelingen zijn echter over het algemeen hoog opgeleid en gekwalificeerd en worden vaak geconfronteerd met moeilijkheden bij het verkrijgen van de erkenning van hun ervaring en kwalificaties. Sommige specifieke integratievereisten, beperkingen of verplichtingen, die aan migranten kunnen worden opgelegd, zijn soms niet als zodanig van toepassing op vluchtelingen. De uiteindelijke sanctie van het intrekken van de verblijfsvergunning, die kan worden opgelegd aan anderen die de integratieproeven niet doorstaan, kan niet altijd worden opgelegd aan vluchtelingen of personen die internationale bescherming genieten.

3.5.2 Genderkwesties

Een andere belangrijke categorie is die van de vrouwen, waarbij voor ogen moet worden gehouden dat de helft van de immigranten die elk jaar de EU binnenkomen nu vrouwen zijn en dat een toenemend percentage daarvan op eigen gelegenheid naar de EU komt om er te werken, velen als verpleegster, in de zorgberoepen of als huispersoneel. Immigrerende vrouwen zijn soms het slachtoffer van een dubbele discriminatie als gevolg van hun geslacht én hun etnische afstamming. Daarom moet speciale aandacht worden besteed aan de verlening van gelijke toegang tot de arbeidsmarkt en passend onderwijs en opleiding, met name toegang tot levenslang leren. Het leren van talen, de bewustmaking van de mensen-, burger- en sociale rechten, waaronder de normen en waarden in de gastsamenleving, alsook de opleiding voor nieuwe vaardigheden en competenties zijn essentiële instrumenten voor de integratie van zowel mannen als vrouwen. Dit is bijzonder belangrijk voor vrouwen, gezien hun rol als draagster van culturele tradities in het gezin en hun vermogen om toekomstige generaties te beïnvloeden.

Ook al varieert de rol van het gezin van cultuur tot cultuur, toch speelt het over het algemeen een centrale rol in het integratieproces, aangezien het een vast referentiepunt voor immigranten in het nieuwe gastland vormt. Gezinshereniging met het kerngezin is een sleutelinstrument in dit verband. Het zijn vooral vrouwen die in aanmerking komen van gezinsherenigingsregelingen en als gevolg daarvan zijn zij vaak afhankelijk van een gezinslid wat hun verblijfsstatus betreft. Zij kunnen moeilijkheden ondervinden bij het vinden van een baan, wat tot gevolg kan hebben dat zij in de informele sector terechtkomen. Daarom bepaalt de richtlijn inzake gezinshereniging dat vrouwen toegang hebben tot de arbeidsmarkt en dat zij, als zij zich in een bijzonder moeilijke situatie bevinden, een onafhankelijke verblijfsstatus krijgen.

3.5.3 Immigranten van de 2de en 3de generatie

Hoewel veel immigranten in de Europese Unie goed geïntegreerd zijn, maakt men zich in een aantal landen toenemend zorgen over de situatie van de 2de en de 3de generatie. Dit is met name het geval voor jongeren die een ouder of ouders hebben die niet-EU-immigranten zijn en die waarschijnlijker zonder werk zullen blijven. [67] Sociale en raciale discriminatie kan verhinderen dat immigrantenjongeren van de 2de en 3de generatie op gelijke voet als nationale onderdanen toegang krijgen tot de banen en de plaats in de maatschappij waarvoor zij gekwalificeerd zijn [68]. Voor velen wordt de situatie nog aangescherpt door het gebrek aan een duidelijke identiteit wanneer er een gevoel van afwijzing door de gastsamenleving bestaat, terwijl tegelijkertijd de banden met het land van herkomst zijn verzwakt of helemaal verloren zijn gegaan. Het falen van het integratiebeleid speelt een rol bij de ontwikkeling van deze verschijnselen. De identificatie van de oorzaken en de ontwikkeling van nieuw beleid om deze verschijnselen aan te pakken, waarbij onderwijs en opleiding, met name levenslang leren, van cruciaal belang zijn, zullen ertoe bijdragen dat dergelijke problemen in de toekomst worden vermeden.

[67] Seminar, georganiseerd door het Belgische ministerie voor Tewerkstelling en arbeid en de OESO, over de integratie van jonge migranten op de arbeidsmarkt, Brussel, 6-7 juni 2002

[68] Zie noot 67

3.6. Behandeling van illegale migranten

Onderdanen uit derde landen die illegaal in de EU verblijven vormen een belangrijke uitdaging voor het integratieproces. Het aantal van dergelijke personen is uiteraard onmogelijk met enige zekerheid te schatten maar gegevens van onder meer in de laatste jaren uitgevoerde regularisatieprocedures [69] laten zien dat het om aanzienlijke aantallen gaat. De tenuitvoerlegging van de reeds door de Raad goedgekeurde actieplannen inzake illegale migratie [70], grenscontrole [71] en terugkeerbeleid [72] moet een aanzienlijke bijdrage leveren aan de vermindering van de stroom van illegale migranten. De situatie van degenen die reeds in de lidstaten verblijven moet echter nader worden bekeken.

[69] Zie Mededeling betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake illegale immigratie (COM(2001)672 van 15 november 2001

[70] Algemeen plan ter bestrijding van illegale immigratie en mensenhandel in the Europese Unie, 28 februari 2002, PB C 142 van 14 juni 2002, blz.23

[71] Plan voor het beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie van 13 juni 2002, Raad Doc. 10019/02, FRONT 58

[72] Actieprogramma inzake terugkeer van 28 november 2002, Raad Doc. 14673/02, MIGR 125

In de context van het gemeenschappelijk immigratiebeleid bestaat de enige coherente aanpak van de behandeling van illegale ingezetenen erin ervoor te zorgen dat zij naar hun land van herkomst terugkeren. In een groot aantal gevallen is het echter niet mogelijk om een dergelijk beleid om juridische, humanitaire of praktische redenen toe te passen. Het is nodig dat deze groep mensen zowel uit het oogpunt van hun effect op de arbeidsmarkt als ten aanzien van de doelstelling van integratie en sociale samenhang wordt bekeken. Op beide gebieden heeft de aanwezigheid van grote aantallen illegale ingezetenen een negatieve invloed - als bron van goedkope arbeid, die gemakkelijk kan worden uitgebuit en die op de lange termijn de nodige structurele hervorming voorkomt en op die manier bijdraagt aan de ondoeltreffendheid van de arbeidsmarkt. Aangezien de sectoren van het zwartwerk en de illegale immigratie op elkaar teren, bestaat er een duidelijk verband met het algemeen beleid ter preventie en bestrijding van zwartwerk, dat ook moet worden versterkt als onderdeel van een brede beleidsmix om zwartwerk in regulier werk om te zetten. Tezelfdertijd worden illegale immigranten van volledige deelname aan de samenleving uitgesloten, zowel als bijdragers als begunstigden, hetgeen bijdraagt aan hun marginalisering en de negatieve houding van de plaatselijke bevolking tegenover hen stimuleert.

Terwijl het beleid ter bestrijding van illegale immigratie krachtig moet blijven, kan het integratiebeleid niet volledig succesvol zijn als de problemen in verband met de aanwezigheid van deze groep mensen niet op passende en redelijke wijze worden aangepakt. Sommige lidstaten hebben regularisatiemaatregelen voor illegale ingezetenen genomen. Dergelijke procedures kunnen worden gezien als een factor die de ontwikkeling van het integratieproces mogelijk maakt maar ook als een aanmoediging voor verdere illegale immigratie. Dit moet echter worden afgezet tegen de problemen die ontstaan wanneer grote aantallen illegale ingezetenen in de lidstaten aanwezig zijn. Er zij op gewezen dat illegale immigranten door universele mensenrechtnormen worden beschermd en enige basisrechten genieten, bijvoorbeeld gezondheidszorg in noodgevallen en lager onderwijs voor hun kinderen.

4. DE TE VOLGEN WEG: BELEIDSORIËNTATIES EN PRIORITEITEN

In de context van de EU heeft het immigratiebeleid van één land onvermijdelijk effect op dat van de andere. Er bestaat nu een gemeenschappelijke bijkomende factor - de druk van de demografische veranderingen in de gehele EU. De EU moet daarom de huidige en toekomstige immigratie op verantwoordelijke en effectieve wijze voorbereiden. Daarbij moet de EU in haar geheel efficiënter worden bij de ontwikkeling van beleidsmaatregelen om voor de integratie van de immigranten te zorgen. De Commissie is voornemens haar inspanningen op een aantal gebieden te versterken om te zorgen voor een coherenter Europees kader voor integratie en om ervoor te zorgen dat de immigratie zo effectief mogelijk bijdraagt aan de nieuwe demografische en economische uitdagingen waarmee de EU nu wordt geconfronteerd.

Bij de aanpak van de gevolgen van de demografische vergrijzing moet de EU eerst gebruik maken van haar bestaande menselijke hulpbronnen. De bevordering van de arbeidsparticipatie en de verhoging van de productiviteit zijn essentieel voor de verwezenlijking van de doelstellingen van Lissabon in verband met toegenomen werkgelegenheid, sociale samenhang en economische groei. De momenteel in de EU verblijvende immigranten kunnen een belangrijke bijdrage leveren. In de context van een vergrijzende en slinkende beroepsbevolking zijn meer duurzame immigratie stromen echter in toenemende mate waarschijnlijk en noodzakelijk om te voorzien in de behoeften van de arbeidsmarkt van de EU, zonder dat daardoor alle effecten van de demografische veranderingen opgelost kunnen worden.

Er is een op de toekomst gerichte aanpak nodig, die moet zijn gericht op zowel de bevordering van de betere integratie van nieuwe en gevestigde immigranten als op de voorbereiding voor de toekomstige immigratie ten gunste van allen. Dit vereist nieuwe structuren en ideeën en de mobilisatie en coördinatie van een aantal relevante beleidsmaatregelen en een verscheidenheid aan actoren op verschillende niveaus. Het is van essentieel belang dat ervoor wordt gezorgd dat ten volle rekening wordt gehouden met de specifieke behoeften van de migranten in het mainstream-beleid dat van invloed is op hun situatie.

4.1. Consolidatie van het wettelijk kader

De Commissie heeft reeds een aantal wetgevende instrumenten vastgesteld met het oog op het creëren van het wettelijk basiskader voor de toelating en de verblijfsvoorwaarden voor onderdanen uit derde landen. De goedkeuring van deze richtlijnen vordert traag en hoewel zij het recente akkoord in de Raad over gezinshereniging toejuicht, dringt de Commissie erop aan dat het proces voor de nog hangende initiatieven wordt versneld, met name dat

* de richtlijn inzake de status van langdurig ingezetenen wordt goedgekeurd binnen de door de Raad van Sevilla (juni 2003) vastgestelde termijn en dat de lidstaten bij de omzetting daarvan in het nationaal recht, de toekenning van politieke rechten aan langdurig ingezetenen overwegen, met name op plaatselijk niveau;

* een termijn in 2003 wordt vastgesteld voor de goedkeuring van de richtlijn betreffende de toelating met het oog op arbeid in loondienst, aangezien dit de transparantie en de voorwaarden zal scheppen die nodig zijn voor het efficiënt beheer van de toelating van arbeidsmigranten tot de EU;

* in het licht van de goedkeuring van de richtlijn betreffende de status van langdurig ingezetenen en in lijn met het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité [73], zodra zij is goedgekeurd, de uitbreiding tot onderdanen van derde landen van het toepassingsgebied van de Richtlijn [74] kan worden overwogen, die door de Commissie is voorgesteld inzake de erkenning van in een lidstaat op het gebied van gereguleerde beroepen verkregen kwalificaties. Dit zal een belangrijke stap vormen in de richting van de volledige integratie van de immigranten op de arbeidsmarkt door ervoor te zorgen dat hun kwalificaties en studieperioden onder dezelfde voorwaarden als voor de nationale onderdanen worden erkend;

[73] Advies ECOSOC (SOC/113) van 18 september 2002 over het Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de erkenning van beroepskwalificaties COM(2002)119 def.

[74] COM(2002)119 def., september 2002

* ter bevordering van de bestrijding van discriminatie de lidstaten ervoor zorgen dat de in 2000 op EU-niveau goedgekeurde richtlijnen vóór de termijnen in 2003, als oorspronkelijk gepland, in het nationaal recht worden omgezet. De Commissie moedigt de lidstaten ertoe aan verder te gaan dan het door de richtlijnen vereiste minimum en positieve actie te bevorderen, met name wat betreft de verplichting van de overheid om te zorgen voor gelijke behandeling, voor migranten met het oog op de bevordering van hun integratie.

De Commissie zal bijzondere aandacht besteden aan de omzetting en de implementatie van de in het kader van artikel 63, lid 3, voorgstelde instrumenten die van grote invloed zullen zijn op de integratie van onderdanen uit derde landen. De Commissie zal ook overwegen om verdere wetgevende voorstellen te doen, welke nodig zijn om te zorgen voor de integratie van onderdanen uit derde landen, vluchtelingen en personen die een aanvullende bescherming genieten. In lijn met de bestaande voorstellen (zie punt 1.1 hierboven) kunnen ook bijzondere maatregelen nodig zijn voor asielzoekers of personen aan wie een tijdelijke bescherming is toegekend.

4.2. Versterking van de beleidscoördinatie

4