Samen werken aan werkgelegenheid en groei: de rol van nationale stimuleringsbanken (NPB's) bij de facilitering van het Investeringsprogramma voor Europa

1. Inleiding: sleutelrol van NPB's bij de uitvoering van het Investeringsprogramma voor Europa

Op 26 november 2014 heeft de Commissie haar Investeringsprogramma voor Europa gelanceerd, een gecoördineerde en brede inspanning om in drie jaar ten minste 315 miljard EUR aan extra publieke en private investeringen in de reële economie te mobiliseren. Hoewel het plan hoofdzakelijk wordt uitgevoerd op basis van samenwerking tussen de Commissie en de EIB als strategische partners, is een effectieve betrokkenheid van nationale stimuleringsbanken (NPB's) daarbij noodzakelijk om de effecten van het plan op de investeringen, de groei en de werkgelegenheid te versterken; deze banken hebben immers specifieke expertise in huis en kennen de lokale context, het lokale bedrijfsleven en de lokale investeerderswereld en het nationale beleid en de nationale strategieën. Lidstaten die nog geen NPB hebben, kunnen overwegen om er een op te zetten. Voorts kunnen investeringsplatformen een sleutelrol spelen bij de bundeling van de middelen van de EIB, de NPB's en de particuliere investeerders. Deze mededeling bevat richtsnoeren en verschaft duidelijkheid over de wijze waarop dergelijke banken en platformen het best kunnen worden opgezet.

Op dit moment hebben acht NPB's (uit Bulgarije, Frankrijk, Duitsland, Italië, Luxemburg, Polen, Slowakije en Spanje) cofinanciering voor projecten en investeringsplatformen toegezegd, waarmee een maximumfinancieringsvolume van in totaal 34 miljard EUR is gemoeid.

NPB's spelen een belangrijke rol als katalysator van langetermijnfinanciering. De afgelopen jaren hebben zij hun activiteiten uitgebreid om tegenwicht te bieden tegen de noodzakelijke schuldafbouw in de commerciële bankensector. Ook spelen zij een belangrijke rol bij de implementatie van financiële EU-instrumenten die buiten het investeringsplan vallen. Sommige lidstaten die nog geen NPB hadden, hebben besloten om er een op te zetten, terwijl andere lidstaten zich daarop beraden.

Bij de raadpleging over het Groenboek over de langetermijnfinanciering van de Europese economie is opgeroepen tot een betere benutting van de synergie tussen de EU-begroting, de EIB-groep (Europese Investeringsbank) en de NPB's op beleidsgebieden als klimaatverandering, milieu, innovatie en de ontwikkeling van sociaal en menselijk kapitaal. Gezien de urgente noodzaak om investeringen te stimuleren, en gezien de beperkte budgettaire ruimte die gemiddeld genomen in Europa beschikbaar is, is een optimaal gebruik van de overheidsmiddelen meer dan ooit nodig. Een slimmer gebruik van overheidsmiddelen om private investeerders aan te trekken, vormt de kern van het Investeringsplan voor Europa. Nauwere samenwerking tussen NPB's enerzijds en de Commissie en de EIB-groep anderzijds is derhalve een essentiële voorwaarde voor het welslagen van het plan. Dit komt ook duidelijk naar voren in de verordening betreffende het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI), die de rechtsgrondslag voor de eerste component van het investeringsplan vormt.

In het licht daarvan biedt de voorliggende mededeling richtsnoeren voor lidstaten die een nieuwe NPB willen opzetten, zulks op basis van de best practices. Voorts bevat zij een aantal kernprincipes voor de samenwerking van NPB's met de EIB-groep en de Commissie en voor de onderlinge samenwerking in het kader van het investeringsplan, met name via investeringsplatformen. Ook wordt aangegeven hoe de bijdrage van NPB's aan investeringsplatformen boekhoudkundig moet worden verwerkt en welke regels gelden voor de staatssteuncomponent van de cofinanciering.

2. Oprichting van NPB's

2.1 Waarom een NPB oprichten?

In deze mededeling wordt overeenkomstig artikel 2, punt 3), van de EFSI-verordening onder NPB's verstaan: juridische entiteiten die beroepsmatig financiële activiteiten verrichten en van een lidstaat of een entiteit van een lidstaat op centraal, regionaal of lokaal niveau de opdracht hebben gekregen om ontwikkelings- of stimuleringsactiviteiten te verrichten. Deze definitie omvat NPB's van zeer uiteenlopende aard die stimuleringsproducten aanbieden die zijn afgestemd op de specifieke behoeften van een land. De lidstaten maken zelf uit of een NPB moet worden opgericht en in welke vorm.

De belangrijkste economische bestaansreden voor een stimuleringsbank is dat marktfalen kan leiden tot minder investeringen en dus tot een tragere toekomstige groei dan economisch efficiënt is, en dat een instelling met een publiek mandaat in een betere positie verkeert dan particuliere partijen om dit marktfalen te verhelpen.

Marktfalen kan het gevolg zijn van: i) asymmetrische informatie, ii) externaliteiten en iii) marktmacht (zwakke concurrentie). Het heeft gevolgen voor zowel de vraag naar als het aanbod aan investeringen. Typische voorbeelden in dit verband zijn: i) kredietrantsoenering en hoge rendementseisen vanwege de hoge bancaire transactiekosten die gemoeid zijn met de selectie van levensvatbare investeringsprojecten (bijv. in de kmo-sector ofwel het mkb), ii) onderinvesteringen op gebieden als onderzoek en ontwikkeling, infrastructuur, onderwijs en milieuprojecten, waar de voordelen van investeringen ook ten goede kunnen komen aan concurrenten, en iii) een onderaanbod aan financiële diensten als gevolg van marktconcentratie doordat bedrijven fuseren, concurrenten wegvallen of door andere belemmeringen voor een effectieve mededinging. Een specifieke externaliteit in de EU betreft de versterkte marktintegratie die te danken is aan grensoverschrijdende projecten.

Marktfalen kan in sommige gevallen worden aangepakt door stimuleringsbanken of met andere interventiemechanismen. Zo kan een stimuleringsbank het aanbod aan investeringsfinanciering verbeteren op gebieden waarop de markt faalt. Daarentegen kan met structureel beleid het scala aan winstgevende projecten worden vergroot (bijvoorbeeld door de rechtszekerheid te verbeteren, administratieve procedures te stroomlijnen, de factorkosten te verlagen etc.). Om die reden maakt de agenda voor structurele en regelgevingshervormingen integraal deel uit van het investeringsplan. Met de oprichting van een NPB mogen de noodzakelijke hervormingen dus niet op de lange baan worden geschoven.

Op nationaal niveau zijn allerlei publieke instellingen actief. Tot de grootste behoren de Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW, Duitsland), Bpifrance (Frankrijk), Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, Frankrijk), Cassa Depositi e Prestiti (CDP, Italië), Instituto de Crédito Oficial (ICO, Spanje) en de onlangs opgerichte Green Investment Bank and British Business Bank (Verenigd Koninkrijk). Zij verstrekken financiering aan sleutelsectoren en investeren in innovatieve, milieuvriendelijke en sociale projecten op gebieden waar marktfalen is geconstateerd. Portugal, Ierland, Griekenland en Letland hebben onlangs ook een NPB opgezet.

2.2 Richtsnoeren voor de oprichting van een NPB

NPB's kunnen de welvaart verhogen door marktfalen te corrigeren. Wel zijn er beleidsmaatregelen nodig die voorkomen dat als gevolg van NPB-acties negatieve neveneffecten optreden, zoals:

verliezen die garantieverstrekkende overheden lijden door ondermaatse risicoparticipatie;

misallocatie van investeringen als gevolg van politieke bemoeienis;

instandhouding van inefficiënte marktstructuren en sectoren met overcapaciteit of steunverlening aan noodlijdende bedrijven;