NL Publicatieblad van de Europese Unie C 264/98

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s — Maak de cirkel rond — Een EU-actieplan voor de circulaire economie

(COM(2015) 614 final),

het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval

(COM(2015) 596 final — 2015/0276 (COD)),

het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen

(COM(2015) 595 final — 2015/0275 (COD)),

het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 1999/31/EG van de Raad betreffende het storten van afvalstoffen

(COM(2015) 594 final — 2015/0274 (COD))

en het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Richtlijnen 2000/53/EG betreffende autowrakken, 2006/66/EG inzake batterijen en accu’s, alsook afgedankte batterijen en accu’s, en 2012/19/EU betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur

(COM(2015) 593 final — 2015/0272 (COD))

(2016/C 264/14)

Rapporteur: Cillian LOHAN

De Commissie, het Europees Parlement en de Raad hebben op resp. 2 december 2015, 14 december 2015 en 15 december 2015 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité (het „Comité” of het „EESC”) overeenkomstig de artikelen 192, lid 1, en 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te raadplegen over de

„Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s — Maak de cirkel rond — Een EU-actieplan voor de circulaire economie” COM(2015) 614 final,

het

„Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval” COM(2015)596 final — 2015/0276 (COD),

het

„Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen” COM(2015)595 final — 2015/0275 (COD),

het

„Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 1999/31/EG betreffende het storten van afvalstoffen COM(2015)594 final — 2015/0274 (COD)

en het

„Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de Richtlijnen 2000/53/EG betreffende autowrakken, 2006/66/EG inzake batterijen en accu’s, alsook afgedankte batterijen en accu’s, en 2012/19/EU betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur” COM(2015) 593 final — 2015/0272 (COD).

De afdeling Landbouw, Plattelandsontwikkeling en Milieu, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 12 april 2016 goedgekeurd.

Het Comité heeft tijdens zijn op 27 en 28 april 2016 gehouden 516e zitting (vergadering van 27 april) het volgende advies uitgebracht, dat met 192 stemmen vóór en 4 tegen, bij 12 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. Het EESC heeft er goede hoop in dat met het streven van de Commissie om de overgang naar een circulaire economie in een stroomversnelling te brengen een paradigmaverschuiving in gedrag en praktijk in gang is gezet. Het herinnert aan zijn verzet tegen de intrekking van het in 2014 gepubliceerde vorige pakket circulaire economie.

1.2. Het EESC is tevens ingenomen met het feit dat de Commissie een aantal van zijn aanbevelingen inzake het pakket van 2014 heeft overgenomen (bijvoorbeeld de focus op het upstream-gedeelte van de levenscyclus). Wel is er ruimte voor verbetering wat het ambitieniveau van het pakket aangaat. De doelstellingen in het pakket uit 2014 boden meer economische en milieuvoordelen (1). Het EESC pleit er voor om de streefcijfers inzake afvalverwerking uit dit pakket weer over te nemen en erop toe te zien dat zij op kostenefficiënte wijze kunnen worden behaald. Algemeen gesproken vormen de reikwijdte en het ambitieniveau van het nieuwe pakket in vergelijking met het vorige, geen rechtvaardiging voor de 18 maanden vertraging.

1.3. Een beleid inzake circulaire economie dient erop gericht te zijn om kleine, lokale, duurzame en schone circuits tot stand te brengen. Voor specifieke industriële activiteiten kan de omvang van een dergelijk circuit behoorlijk groot zijn.

1.4. De Commissie besteedt in haar voorstellen niet voldoende aandacht aan de sociale en arbeidsgerelateerde voordelen en risico’s van de overgang naar een circulaire economie (2). Er wordt geen melding gemaakt van de noodzakelijke aanpassingsmaatregelen in de vorm van opleiding en onderwijs voor de beroepsbevolking. De meest kwetsbare sectoren en werknemers moeten in kaart worden gebracht, zodat een volledig aanbod van ondersteunende structuren kan worden aangereikt.

1.5. Het EESC verwelkomt de opname van verplichte verslaglegging over het gebruik van geschikte economische instrumenten om de verwezenlijking van afvalreductiedoelstellingen te stimuleren, maar dit moet in een bredere context worden toegepast. Het gebruik van economische instrumenten ter ondersteuning van de overgang dient kracht te worden bijgezet en systemisch te worden toegepast.

1.6. Het Comité is bereid de haalbaarheid te onderzoeken van een open Europees platform voor de circulaire economie voor maatschappelijke organisaties en belanghebbenden uit de overheids-, semi-overheids- of particuliere sector die betrokken zijn bij een efficiënt gebruik van hulpbronnen, en dit platform ook te organiseren. Dit zou mogelijkheden bieden voor de uitwisseling van en bewustmaking rond succesvolle praktijken.

1.7. Onderwijs in alle vormen en op alle niveaus zal een essentieel onderdeel vormen van de overgang naar een circulaire economie. Daartoe is o.m. duidelijkheid nodig over de scholingsbehoeften van werknemers die nu al veranderingen in gang moeten zetten, evenals over langetermijnmaatregelen voor onderwijs aan toekomstige generaties.

1.8. De overgang naar de circulaire economie moet tastbare resultaten opleveren voor het bedrijfsleven. In advies NAT/652 (3) zijn aanbevelingen gedaan voor maatregelen ter ondersteuning van kmo’s. Toegang tot financiering is belangrijk voor kmo’s en ondernemers die hun voordeel willen doen met de kansen van de nieuwe circulaire economie.

1.9. Bij de verwachte herziening van de richtlijn inzake ecologisch ontwerp moet rekening worden gehouden met de gehele levenscyclus van het product, d.w.z. met aspecten als duurzaamheid, repareerbaarheid, beschikbaarheid/betaalbaarheid van reserveonderdelen en onvoorwaardelijke openbaarmaking van reparatie- en onderhoudsinformatie door producenten. Het EESC benadrukt de noodzaak om de beginselen van ecologisch ontwerp in alle productiesectoren in aanmerking te nemen. Dit zou de economische en technische haalbaarheid van de terugwinning van grondstoffen en onderdelen van producten vergemakkelijken als deze niet langer in gebruik zijn. Vaak wordt het voorbeeld van elektronische goederen, en met name mobiele telefoons, aangehaald om dit te benadrukken.

1.10. Uitgebreidere etikettering is noodzakelijk, zodat ook de levensverwachting van een product kan worden vermeld. Het volstaat niet na te gaan of er sprake is van geplande veroudering. Het Comité dringt er wederom bij beleidsmakers op aan om een volledig verbod in te stellen op producten met gebreken die zijn ingebouwd om de levensduur ervan te verkorten (4).

1.11. Gedragsverandering kan het beste worden bereikt door duidelijke prijssignalen te geven, d.w.z. door consumenten comfort en concurrerende prijzen te bieden. Producten of diensten die aan de beginselen van circulariteit voldoen, moeten in prijs duidelijk worden gedifferentieerd op basis van de beschikbaarheid/schaarste van de hulpbronnen of het ontwerp van het product. Dit kan in eerste instantie worden bereikt door middel van stelsels van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (EPR) en/of groene belastingen. Het EESC benadrukt het belang van het testen van de levensvatbaarheid van elke nieuwe maatregel.

1.12. Het Comité verwelkomt de invoering van minimale EPR-vereisten; een verduidelijking van de rollen en de betrouwbaarheid van de verschillende stakeholders in de hele productieketen is echter wel geboden. De invoering van de stelsels voor uitgebreide producenten-verantwoordelijkheid moet verplicht worden gesteld door de lidstaten.

1.13. Er moeten inkomenssteunmechanismen worden ontwikkeld om armere mensen toegang te verlenen tot goederen en diensten van betere kwaliteit maar met een hogere aanschafprijs. Te denken valt aan een door de overheid gesteund leenstelsel of een door de fabrikant aangeboden financieringsregeling met lagere tarieven die alleen van toepassing zijn op producten met een bepaalde minimale levensverwachting en waarin alle elementen van circulariteit zijn verwerkt.

1.14. Specifieke beleidsinstrumenten zoals statiegeldregelingen en geïntegreerde beheerssystemen hebben hun doeltreffendheid bewezen en verdienen in het pakket te worden opgenomen. Verlaagde btw-tarieven of -vrijstellingen voor gerecycleerde producten en voor hergebruik en herstel kunnen ondernemers ertoe aanzetten stappen te nemen in die richting, en maken dat de consument een scherp geprijsd product aangeboden krijgt, waardoor een algemene gedragsverandering wordt gestimuleerd. Subsidies moeten verschuiven teneinde het gebruik van secundaire grondstoffen te bevorderen, evenals de toepassing van de beginselen van ecologisch ontwerp in alle sectoren van de be- en verwerkende industrie.

1.15. regeringen en hun instellingen moeten het voortouw nemen en groene aanbestedingen uitschrijven voor alle aankopen van producten of diensten waarvoor zij bevoegd zijn. Er moet in principe altijd voor de groenste optie worden gekozen, tenzij er een goede rechtvaardiging worden gegeven voor een andere keuze.

1.16. Gescheiden inzameling van afvalstromen is van cruciaal belang voor het bereiken van circulariteit. De invoering van de verplichting om onmiddellijk te zorgen voor een gescheiden inzameling van bioafval is een goede zaak. De bepaling in de richtlijn voor alle vormen van gescheiden inzameling moet kracht bij worden gezet, zodat deze verplicht wordt, afgezien van specifieke uitzonderingen voor beperkingen inzake praktische haalbaarheid.

1.17. Het terugdringen van de voedselverspilling is alleen mogelijk door streefcijfers te formuleren op weg naar de verwezenlijking van de doelstelling voor duurzame ontwikkeling nr. 2 (SDG 2). De ontwikkeling van een mechanisme om verlies en verspilling van voedsel te kwantificeren zou in de bijlage moeten worden opgenomen, waarbij een specifieke einddatum wordt vastgelegd, voortbouwend op het werk dat al is gedaan (5).

1.18. De concepten die verband houden met de circulaire economie kunnen niet op zichzelf bestaan. Er is behoefte aan een controle- en uitvoeringsorgaan, zoals het platform voor efficiënt hulpbronnengebruik, dat erop toeziet dat andere sectorale strategieën van de Commissie stroken met de beginselen van een circulaire economie.

1.19. Via de landenspecifieke aanbevelingen kan gebruik worden gemaakt van het Europees Semester om de tenuitvoerlegging op nationaal niveau te garanderen en ervoor te zorgen dat voorrang wordt gegeven aan de overgang naar een circulair economisch model.

2. Inleiding

2.1. De Europese Commissie heeft op 2 december 2015 een herzien pakket voor de circulaire economie bekendgemaakt. De voorstellen omvatten een niet-wetgevend gedeelte, inclusief de mededeling Maak de cirkel rond — Een EU-actieplan voor de circulaire economie, en een hoofdstuk waarin een reeks wijzigingen van de bestaande Europese wetgeving inzake afvalverwerking en recycling worden behandeld.

2.2. De nieuwe voorstellen vervangen het vorige pakket dat door de Commissie onder leiding van José Manuel Barroso in juli 2014 werd gepubliceerd in het kader van het EU 2020-vlaggenschipinitiatief „Een hulpbronnenefficiënt Europa”. Het nieuwe pakket is op een aantal vlakken beter — het is met name breder van opzet en heeft betrekking op alle stadia van de levenscyclus van producten —, maar is in andere opzichten dan weer minder ambitieus. Het gevaar bestaat dat de nadruk van het pakket op recycling komt te liggen en dat er geen beleidsinstrumenten worden ingevoerd die aansluiten bij de wens om een nieuw economisch model van circulariteit tot stand te brengen. Hogere recyclingpercentages zijn niet synoniem met een meer circulaire economie. Algemeen gesproken vormen de reikwijdte en het ambitieniveau van het nieuwe pakket in vergelijking met het vorige, geen rechtvaardiging voor de 18 maanden vertraging.

3. Algemene opmerkingen

3.1. De overgang van een lineaire economie die stoelt op winnen, verwerken, gebruiken en wegwerpen, naar een circulaire economie, waar afval kan worden omgezet in hulpmiddelen, is een cruciale uitdaging voor Europa. Deze ontwikkeling zal leiden tot een meer duurzame economie met een kleinere ecologische voetafdruk, dankzij een beter hulpbronnenbeheer en minder winning en verontreiniging; ook zal het concurrentievermogen van de bedrijven erop vooruit gaan dankzij een beter beheer van grondstoffen en zal de economie minder afhankelijk worden van de import van — potentieel cruciale en zeldzame — grondstoffen. Ten slotte zal deze overgang zowel binnen als buiten Europa nieuwe economische kansen bieden en nieuwe markten openen, en op lokaal niveau nieuwe banen creëren.

3.2. De noodzaak van de overgang naar een circulaire economie verdient erkenning. Zonder systemische verandering zal het niet mogelijk zijn de vele economische en sociale voordelen ten volle te benutten. Beleidsmaatregelen ten behoeve van een circulaire economie moeten gericht zijn op de totstandbrenging van duurzame, kleinschalige, lokale en schone circuits. De omvang van de circuits kan echter variëren. In een circulaire economie moet gebruik voorrang krijgen boven bezit; product-dienstsystemen en de deeleconomie kunnen hieraan een zeer positieve bijdrage leveren en zullen verder worden uitgewerkt in twee nog in voorbereiding zijnde EESC-adviezen. Een circulaire economie is meer dan een lineaire economie waar getracht wordt afval weer te gebruiken bij productie, maar beoogt het hele systeem op de schop te nemen en ook de begrippen aansprakelijkheid en eigendom een nieuwe invulling te geven. Bij het doorvoeren van dergelijke fundamentele veranderingen moet rekening worden gehouden met de verwevenheid in de wereldeconomie volgens het huidige economische model. Wie wereldwijde problemen alleen met regionale maatregelen wil oplossen, boekt zelden resultaat; daarom moet er wereldwijde actie worden ondernomen.

3.3. Er moet voortdurend worden nagegaan wat de effecten zijn van een overgang naar een circulaire economie op de economie. Naarmate verouderde handelspraktijken verdwijnen, dienen de ergst getroffen sectoren in kaart te worden gebracht en dient steun te worden vastgesteld voor een rechtvaardige en eerlijke overgang naar een circulaire economie. Er moet aandacht worden besteed aan de sociale en arbeidsgerelateerde voordelen en risico’s (6).

3.4. Er is een gebrek aan economische instrumenten om de overgang tot stand te brengen. Volgens het EESC is er nood aan een combinatie van marktgebaseerde en regelgevende instrumenten ter verwezenlijking van een economie gebaseerd op hulpbronnenefficiëntie (7). Artikel 4.3 verplicht de lidstaten om gebruik te maken van economische instrumenten, met inbegrip van een rapportagemechanisme na 18 maanden en opnieuw na vijf jaar. Dit kan worden versterkt met de vereiste van een tussentijds verslag na drie jaar en een aanbeveling om groene belastingen in te voeren. Instrumenten inzake succesvolle praktijken in de lidstaten dienen verder te worden ontwikkeld en de goedkeuring ervan aangemoedigd via het proces van het Europees Semester.

3.5. De Commissie moet meer duidelijkheid verschaffen over de samenhang van de actieplannen die de afgelopen jaren zijn uitgebracht en de manier waarop zij zich tot elkaar verhouden wat hiërarchie en randvoorwaarden betreft: we denken dan aan het stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik in Europa (8), het zevende milieuactieprogramma (7e MAP) voor de periode tot en met 2020 (9) en het EU-actieplan voor de circulaire economie. Veel van de activiteiten uit het recente actieplan kwamen ook al in de eerdere initiatieven ter sprake. Een grondige evaluatie van de plus- en minpunten van de vorige initiatieven is dan ook dringend noodzakelijk.

3.6. Het pakket circulaire economie is alvast een stap in de goede richting. De hamvraag blijft echter of de som van alle maatregelen zal volstaan om te bewerkstelligen dat de Europese economieën de overgang maken van het huidige ontwikkelingstraject (waarmee de hulpbronnenefficiëntie er ook op vooruit zal gaan) naar een echt circulair model waarin economische welvaart wordt ontkoppeld van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen (volledige ontkoppeling) en dat tal van economische en sociale voordelen zal opleveren (10). Het actieplan moet handvatten bieden om de onderliggende systemische uitdagingen aan te pakken en een degelijk kader bieden om de eerste stappen op weg naar de overgang mogelijk te maken (11).

3.7. Het EESC is ingenomen met de effectbeoordeling bij de wetgevingsvoorstellen van de Commissie inzake afval (12). Het Comité constateert de beperkte voordelen in termen van economie, werkgelegenheid en vermindering van emissies van dit pakket in vergelijking met de ingetrokken voorstellen. Een kosten-batenanalyse van het niet-wetgevende actieplan kan helpen om de meest doeltreffende en proportionele maatregelen voor de overgang naar een circulaire economie in kaart te brengen (13).

3.8. De uitvoering is de sleutel tot succes. Het EESC pleit voor de oprichting van een specifiek orgaan dat toeziet op de samenhang en de randvoorwaarden, vergelijkbaar met het European Resource Efficiency Platform (14) dat het 7e MAP en het pakket circulaire economie ondersteunt.

3.9. Het Comité is zich ervan bewust dat de Commissie zich al heel wat moeite heeft getroost om stakeholders en deskundigen uit diverse sectoren bij een en ander te betrekken, in lijn met de aanbevelingen uit zijn advies NAT/652 (15). De overgang naar een circulaire economie is een werk van lange adem, waarbij alle niveaus en sectoren zich betrokken moeten voelen. De Commissie beklemtoont haar voornemen om alle partijen actief te betrekken bij de uitvoering van het actieplan (16); hoe een en ander concreet zal verlopen is van doorslaggevend belang.

3.10. Het EESC herhaalt hier zijn voorstel uit zijn advies NAT/652 om netwerken van maatschappelijke organisaties die pleiten voor de overgang naar een circulaire economie, te ondersteunen, en om na te gaan of het mogelijk is een Europees forum voor de circulaire economie op te richten en te beheren. Er bestaat een aantal technische fora die een technisch perspectief vanuit de sectoren bieden. Het Comité is een ideale plek voor de opzet van een concreet forum dat belanghebbenden meer ruimte geeft voor rapportage en voor hun engagement in de circulaire economie. Dit kan worden georganiseerd in samenwerking met de Commissie zodat een sectoroverschrijdend platform wordt opgezet met betrokkenheid van uiteenlopende stakeholders. Het EESC heeft reeds een migratieforum dat een geschikt model zou kunnen zijn.

3.11. De rol van werknemers tijdens en na de overgang naar een circulaire economie en het scheppen van kwaliteitsbanen zijn van groot belang. Het EESC heeft al eerder aangegeven (17) dat er in het ingetrokken pakket ondanks het Initiatief voor groene werkgelegenheid (18) niet voldoende rekening werd gehouden met de specifieke sociaal-economische voordelen en uitdagingen van de circulaire economie. Dit geldt eveneens voor het pakket van 2015. Om de overgang rechtvaardig te doen verlopen moet steun worden vrijgemaakt voor de ondernemingen en sectoren die negatieve gevolgen ondervinden van de veranderingen. Werknemers moeten worden beschermd en de kans krijgen te profiteren van de vele voordelen (19) die het nieuwe circulaire model biedt.

3.12. Maatregelen op het vlak van educatie mogen niet beperkt blijven tot de lagere school maar moeten ook het bedrijfsleven, de kmo’s, investeerders en financiers bereiken. De behoeften aan onderwijs en opleiding dienen te worden gebundeld in een coherent programma dat een antwoord biedt op de geïdentificeerde sociaaleconomische uitdagingen. Onderwijs is een van de belangrijkste aanjagers van ingrijpende gedragsverandering en kan bijdragen tot de totstandkoming van een nieuwe generatie verantwoorde consumenten en nauwkeurig geprijsde, geschikte, kwalitatief hoogstaande en ethisch verantwoorde consumentenopties.

3.13. De overgang naar de circulaire economie moet tastbare resultaten opleveren voor het bedrijfsleven. In advies NAT/652 (20) zijn aanbevelingen gedaan voor maatregelen ter ondersteuning van kmo’s. Toegang tot financiering is belangrijk voor de kmo’s en ondernemers die hun voordeel willen doen met de nieuwe circulaire economie. Het Cohesiefonds, de Europese structuur- en investeringsfondsen en het Europees Fonds voor strategische investeringen, alsmede thematische fondsen, zoals COSME en Life, zijn mogelijke bronnen van financiering, waarbinnen specifieke financieringsmogelijkheden beschikbaar dienen te worden gesteld.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Productie

4.1.1. Bij de verwachte herziening van de richtlijn inzake ecologisch ontwerp (21) moet rekening worden gehouden met de gehele levenscyclus van het product, d.w.z. met aspecten als duurzaamheid, geplande veroudering (of „levensverwachting”), repareerbaarheid, beschikbaarheid/betaalbaarheid van reserveonderdelen en onvoorwaardelijke openbaarmaking van informatie door producenten.

4.1.2. De richtlijn inzake ecologisch ontwerp geldt momenteel alleen voor energiegerelateerde producten. Volgens eerdere publicaties (22) zijn mobiliteit, huisvesting en voedselproductie verantwoordelijk voor 70-80 % van de milieuschade. Daarom is het noodzakelijk dat het „beginsel van ecologisch ontwerp” wordt toegepast in alle sectoren. Dit is een cruciaal element, dat in alle beleidslijnen aanwezig moet zijn. Voor de ontwikkeling van regionale kleine en middelgrote bedrijven die gespecialiseerd zijn in reparatie, hergebruik en voorbereiding voor hergebruik en recycling, is het met name van belang dat bij het ontwerp van het bronmateriaal al is gedacht aan het multifunctionele gebruik en de demontage en herverwerking ervan.

4.1.3. In stelsels van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (EPR) moeten alle kringlopen ten volle in aanmerking worden genomen. Feit is dat het reguleren van materiaalefficiëntie een complexere aangelegenheid is dan energie-efficiëntie, maar deze uitdaging moet op innovatieve wijze worden aangepakt. Nieuwe stimuleringsmaatregelen op het gebied van EPR moeten ervoor helpen zorgen dat producenten hun gedrag drastisch wijzigen, hetgeen consumenten vervolgens ook tot gedragsverandering zal aanzetten. Fabrikanten moeten verplicht worden om te informeren over de verwachte levensduur van hun producten.

4.1.4. Een op lokale economische en sociale ecosystemen gebaseerde kmo-vriendelijke sectorale symbiose, die mogelijk wordt gemaakt door regionaal milieuvriendelijk industriebeleid, moet kunnen rekenen op steun en aanmoediging in de fase van de concretisering van de transitie. Bij de eerste fase van circulariteit zullen regionale economieën en allerlei kleine en middelgrote ondernemingen zijn betrokken. Door meer gebruik te maken van industriële nevenproducten als grondstof voor andere industrieën zal worden bijgedragen tot een efficiënter gebruik van hulpbronnen. Informatie ontbreekt over de wijze waarop de Commissie gebruik zal maken van gewijzigd artikel 5 van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen om deze doelstelling te bereiken.

4.1.5. Als de circulaire economie verder wordt ontwikkeld, kan deze in een later stadium bijdragen tot een duurzame herindustrialisering van Europa. Er zou eerst een ontwikkelingsfase kunnen ontstaan, met een duidelijke, op normalisatie gebaseerde industriële dimensie, om te kijken of het model efficiënt is en op grote schaal kan worden doorgevoerd.

4.1.6. Een echte circulaire economie draait om verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid. Producenten moet worden aangemoedigd om op functionaliteit gebaseerde bedrijfsmodellen te ontwikkelen waarbij het leasen en verkopen van goederen als diensten een gangbare praktijk wordt en alle kosten worden geïnternaliseerd. Zo wordt de link gelegd tussen de productie van goederen en diensten voor een circulair model en de totstandbrenging van een „prestatie-economie” waarin bedrijfsmodellen gebaseerd zijn op de schaarste van hulpbronnen.

4.1.7. Het potentieel aan economische bedrijvigheid en werkgelegenheid dankzij hergebruik en reparatie zou beter kunnen worden benut door een betere samenwerking met fabrikanten van producten. Informatie over producten en met name de beschikbaarheid en betaalbaarheid van reserve-onderdelen gedurende een minimale periode nadat het product op de markt is gebracht, zijn belangrijke elementen om de bedrijvigheid inzake reparatie en hergebruik te kunnen uitbreiden. Vrijwillige regelingen voor betere samenwerking met de fabrikanten moeten worden aangemoedigd en juridische vereisten voor openbaarmaking van informatie over producten kunnen worden verkend. Verder zouden bedrijven gespecialiseerd in hergebruik en reparatie eenvoudiger toegang moeten krijgen tot afgedankte producten om innovatie en werkgelegenheid in de sector te stimuleren.

4.1.8. Het EESC is ingenomen met het feit dat de Commissie van mening is dat de kwestie van geplande veroudering moet worden aangepakt. Geplande veroudering kan worden ontmoedigd door het bevorderen van innovatieve bedrijfsmodellen die gericht zijn op diensten/prestaties. In een eerder, aan duurzame consumptie en de levensduur van producten gewijd advies (23), dringt het Comité er wederom bij beleidsmakers op aan om een volledig verbod in te stellen op producten met gebreken die zijn ingebouwd om de levensduur ervan te verkorten. Een eenvoudig programma zoals voorgesteld binnen Horizon 2020 om praktijken voor geplande veroudering in kaart te brengen, is ontoereikend om deze kwestie terdege aan te pakken. Het Comité roept de Commissie op om zo snel mogelijk ambitieuzere voorstellen op tafel te leggen.

4.2. Consumptie

4.2.1. Gedragsverandering kan worden bereikt door de consument comfort en concurrerende prijzen te bieden. Producten of diensten die aan de beginselen van circulariteit voldoen, moeten in prijs worden gedifferentieerd op basis van de beschikbaarheid/schaarste van de hulpbronnen of het ontwerp van het product. Dit kan in eerste instantie worden bereikt door middel van stelsels van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (EPR) en/of groene belastingen. Het EESC benadrukt het belang van het testen van de levensvatbaarheid van elke nieuwe maatregel.

4.2.2. Het EESC kijkt uit naar het voorstel van de Commissie voor de rationalisering van groene etiketten en de preventie van ongefundeerde milieuclaims. Correcte etikettering van essentiële gegevens op producten zal bijdragen tot een betere consumentenkeuze omdat het kopers in staat stelt om zich te baseren op echt vergelijkbare aspecten van producten. Zo kan keukenapparatuur met een hogere aanschafprijs op lange termijn een voordeliger keuze blijken te zijn vanwege de langere levensduur en de kwaliteit en prestaties van het toestel.

4.2.3. Ook de toegang tot en betaalbaarheid van goederen met een betere kwaliteit voor alle consumenten is een belangrijk thema. Er zouden inkomenssteunmechanismen moeten worden ontwikkeld om armere mensen toegang te verlenen tot deze goederen en diensten van betere kwaliteit maar met een hogere aanschafprijs. Dat zou kunnen gebeuren in de vorm van een door de overheid gesteund leenstelsel of een door de fabrikant aangeboden financieringsregeling met lagere tarieven die alleen van toepassing zijn op producten met een bepaalde minimale levensverwachting en waarin alle elementen van circulariteit zijn verwerkt. De kwestie zou kunnen worden aangepakt door middel van een verschuiving van ownership naar een model gebaseerd op leasing van producten.

4.2.4. De kringloopoptie moet betaalbaar zijn voor de consument. Een product van betere kwaliteit dat langer meegaat heeft doorgaans een hogere aanschafprijs. Maar door de langere levensduur van het product wordt dit prijsnadeel meestal gecompenseerd. Betere etikettering en informatie in combinatie met financiële instrumenten die aanzetten tot een langere levensduur, schonere onderdelen, betere repareerbaarheid en demontabiliteit met het oog op hergebruik zullen bijdragen tot gedragsverandering.

4.2.5. In het 7e MAP (punt 41, onder d)) wordt een coherenter kader voor duurzame consumptie en productie geboden en worden streefcijfers vastgesteld ter vermindering van de algehele impact van consumptie. Er wordt verwezen naar duurzame consumptie en productie, doel nr. 12 van de duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen (DDO’s) van de VN, maar de behoefte aan streefcijfers zoals bedoeld in het 7e MAP komt niet aan de orde in het actieplan of in de bijlage.

4.2.6. Ter ondersteuning van de overgang naar een circulaire economie dient nagegaan te worden in hoeverre de digitalisering van de economie kan bijdragen tot de beperking van de milieu-impact van consumptie en productie en ertoe kan leiden dat een product voor meerdere doeleinden wordt gebruikt en vaker wordt gerepareerd.

4.2.7. Aan een verantwoorde keuze door de consument gaat een goede consumentenvoorlichting vooraf. Daarom is het raadzaam een methode te ontwikkelen voor het bepalen van de ecologische voetafdruk van een product. In het stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik van 2011 werd echter al over testen gesproken (24).

4.2.8. Het EESC pleit voor op zichzelf staande, kwantitatieve doelstellingen voor hergebruik, die losstaan van die voor recycling. Om deze doelstellingen te kunnen bereiken moet dan wel aan de nodige voorwaarden worden voldaan.

4.2.9. Plannen voor het stimuleren van hergebruik en herstel kunnen een goed voorbeeld zijn van het gebruik van economische instrumenten. Nagegaan moet worden of lagere btw-tarieven kunnen worden toegepast op producten die worden voorbereid voor hergebruik of worden gerepareerd en verkocht. Dat zou herstelde goederen concurrerend maken en innovatie en ondernemerschap op dit gebied stimuleren.

4.2.10. Wat de deel- en ruileconomie betreft moeten de opmerkingen uit eerdere EESC-adviezen in aanmerking worden genomen (25). Uit recent wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat zich vooral op het gebied van gedragswetenschappen en de toepassing van „nudging” hoopvolle ontwikkelingen voordoen, die moeten worden aangegrepen om consumenten te helpen een meer verantwoorde keuze te maken. Het EESC brengt hierover binnenkort advies uit.

4.2.11. Groene overheidsopdrachten zijn een belangrijke drijvende kracht achter de bevordering van duurzame consumptie. Een beoordeling van het huidige aandeel van groene overheidsopdrachten in de totale publieke consumptie is nodig. De standaardoptie voor overheidsopdrachten is momenteel de laagste prijs. De groene optie zou echter de standaardoptie moeten worden, zodat er alleen in geval van verzachtende omstandigheden en met goede argumenten voor een andere optie dan de groene kan worden gekozen.

4.3. Afvalbeheer

4.3.1. Goede tenuitvoerlegging van de bestaande Europese wetgeving inzake afval in de hele EU is essentieel. Het EESC is nog steeds voorstander van de afvalhiërarchie en verzoekt alle publieke en private belanghebbenden om hieraan onverkort uitvoering te geven.

4.3.2. Het wetgevende onderdeel van het pakket voor de circulaire economie, dat voorstellen voor wijziging van diverse richtlijnen inzake afvalstoffen bevat, is duidelijk een stuk zwakker dan het in 2014 gedane voorstel. Het EESC constateert dat het voorstel van de Commissie ook niet strookt met de ambitieuze doelstellingen op het gebied van afvalpreventie en recycling waarvoor het Europees Parlement in juli 2015 een lans heeft gebroken (26).

4.3.3. Het voorstel om lidstaten te verplichten tot het hanteren van economische instrumenten ter bevordering van de afvalhiërarchie (27) en het nemen van afvalpreventiemaatregelen (28) is toe te juichen. Het is echter niet duidelijk of lidstaten bestaande afvalpreventieprogramma’s zullen moeten aanpassen naar aanleiding van de nieuwe bepalingen (29).

4.3.4. Het Comité is van mening dat invoering van de stelsels voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid door de lidstaten verplicht moet worden gesteld. Het is ingenomen met de invoering van minimale EPR-vereisten, gelet op de zeer uiteenlopende toepassingen van EPR-stelsels in de lidstaten van de EU. Niettemin kunnen deze bepalingen worden uitgebreid, zodat minimumvereisten verder worden geharmoniseerd, met name door duidelijkheid te verschaffen over de taken en verantwoordelijkheden van de stakeholders in de waardeketen, alsook over hun financiële aansprakelijkheid. Bovendien zou de wetgever moeten overwegen specifieke EPR-vereisten op te nemen in de richtlijn verpakking en verpakkingsafval (30), teneinde ze doeltreffender te maken.

4.3.5. Het EESC merkt op dat het Parlement had aangedrongen op preventiedoelstellingen voor gemeentelijk, commercieel en industrieel afval, maar dat deze niet in het wetgevingsvoorstel zijn opgenomen.

4.3.6. De recyclingdoelstellingen voor stedelijk afval en verpakkingsafval voor 2030 zijn afgezwakt ten opzichte van het vorige voorstel, hoewel in het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie (31) wordt geconcludeerd dat hogere streefcijfers voor recycling tot grotere besparingen en maatschappelijke en milieuvoordelen (32) leiden. Feit is dat de Europese Commissie een uitgebreide en realistische uitvoeringsstrategie heeft uitgewerkt waarin de specifieke omstandigheden van afzonderlijke lidstaten aan bod komen en de maatregelen worden gecombineerd met financiële instrumenten van het EU-cohesiebeleid en andere instrumenten (33).

4.3.7. Ierland heeft grote vooruitgang geboekt door in tien jaar tijd al zijn recyclingdoelstellingen te halen nadat het bijna al zijn afval stortte. Er is een afvalpreventieplan en er lopen drie regionale afvalplannen. Ierland introduceerde als eerste land ter wereld een belasting op plastic zakken, die sindsdien overal in de wereld is overgenomen. Er moeten nog altijd hobbels worden genomen, zoals het feit dat afvalbeheer bijna volledig in particuliere handen is en storting veel te vaak wordt vervangen door verbranding. Ierland blijft een schoolvoorbeeld als het gaat om snel resultaat boeken. Dit duidt erop dat de voorgestelde overgangsmarge van vijf jaar voor het bereiken van de doelstellingen in sommige lidstaten helemaal niet nodig hoeft te zijn.

4.3.8. Om voor een gesloten kringloop met secundaire grondstoffen van hoge kwaliteit te zorgen lijkt gescheiden inzameling van afvalstromen onvermijdelijk. Volgens artikel 11, lid 1, van Richtlijn 2008/98/EG inzake afvalstoffen moeten papier, metaal, plastic en glas voor 2015 gescheiden worden ingezameld. In het vorige voorstel werd dat met artikel 25 kracht bijgezet met gescheiden inzameling van bioafval voor 2025. In plaats van deze strenge eisen inzake gescheiden inzameling bevat het nieuwe voorstel een „zachte” — in de praktijk minder efficiënte — eis ten aanzien van gescheiden inzameling „waar dat technisch, milieuhygiënisch en economisch haalbaar en geschikt is”. Het EESC zou graag zien dat deze eis wordt aangescherpt. Aangezien de nieuwe bepaling inzake gescheiden ophaling van bioafval in werking zal treden zonder een adequate overgangsperiode, kan een dergelijke uitdrukkelijke „ontsnappingsclausule” op het niveau van de lidstaten leiden tot een volledig ontbreken van ambitie in de praktijk.

4.3.9. Er zij op gewezen dat hoge recyclingpercentages alleen niet voldoende zijn om in het geval van snel evoluerende producten de hulpbronnen in stand te houden, zoals aluminium drankverpakkingen, die een levenscyclus (periode tussen productie en weggooien) van drie weken tot zes maanden hebben (34).

4.3.10. Het EESC is ingenomen met het streven van de Commissie naar harmonisatie van definities en berekeningsmethodes om ervoor te zorgen dat er betrouwbare en vergelijkbare gegevens worden ingezameld. Het is van essentieel belang dat de voorgestelde definities, in het bijzonder de definities van „voorbereiding voor hergebruik” en „eindproces van recycling” (35) geen obstakels en/of barrières opwerpen voor economische spelers op het gebied van hergebruik en recycling. Integendeel, deze definities zouden hun behoeften moeten weerspiegelen en hun activiteiten moeten helpen ontwikkelen.

4.4. Van afval naar hulpbron

4.4.1. Gezien de onzekerheid over de kwaliteit van secundaire grondstoffen en de juridische twijfels bij de interactie van wetgeving inzake afval, producten en chemische stoffen, richt de Commissie zich op belangrijke barrières die een goede werking van de markt voor secundaire grondstoffen in de weg staan. Ze heeft niet onderzocht waarom de vaststelling van „eindeafvalfasecriteria” in de huidige Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen niet succesvol is geweest.

4.4.2. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen de verantwoordelijkheid voor de prestaties van producten en de bijbehorende garantie-/aansprakelijkheidsrechten en de verantwoordelijkheid voor de bestanddelen van de producten. De eerste zullen een stimulans zijn om het gedrag van de consument te wijzigen. Dit laatste is van cruciaal belang voor de instandhouding van de natuurlijke hulpbronnen en voor de verwijdering van afvalstoffen uit het systeem. Dankzij een uitgebreide aansprakelijkheid voor de onderdelen van een product zouden reeds benutte grondstoffen in handen blijven van een eigenaar, die hier niet alleen een verantwoordelijkheid over behoudt, maar ook een concurrentievoordeel voor het hergebruik van die grondstoffen.

4.4.3. Er zijn krachtiger maatregelen nodig om de vraag naar secundaire grondstoffen te doen stijgen. De Commissie had in het stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik ambitieuzere maatregelen aangekondigd, zoals een beoordeling van de invoering van „percentages gerecycled materiaal” voor belangrijke producten.

4.4.4. Een beter gebruik van secundaire grondstoffen bij de productie van nieuwe goederen kan ook een terrein zijn voor publiek-private partnerschappen op EU-niveau, zoals het Europees innovatiepartnerschap inzake grondstoffen. Sommige Europese sectoren lijken klaar te zijn voor toezeggingen op het gebied van de circulaire economie. De Europese papierindustrie heeft bijv. onlangs aangekondigd dat zij het huidige percentage gerecycleerd papier van bijna 72 % wil optrekken (36).

4.5. Prioritaire gebieden

Het EESC wijst op de schijnbaar willekeurige toewijzing van vijf prioritaire gebieden, waarbij de uitsluiting van „water” als prioritair gebied meteen sterk opvalt.

Kunststoffen

4.5.1. Het EESC juicht het toe dat er voor 2017 een strategie voor kunststoffen wordt aangekondigd en kijkt uit naar uitgebreide verdere informatie hierover.

4.5.2. Het is van cruciaal belang dat het probleem van plasticvervuiling van de zee wordt aangepakt in deze strategie en er moeten specifieke doelstellingen worden vastgesteld op dit gebied. De specifieke maatregelen ter vermindering van zwerfvuil op zee, die zijn opgenomen in de bijlage en aansluiten bij de DDO’s, zullen flink aan kracht winnen door de vaststelling van een kwantificeerbare doelstelling in de kunststofstrategie.

4.5.3. Dit is tevens een gelegenheid om het probleem van „ownership” en EPR, vooral in verband met kunststoffen, aan te pakken, hetgeen van cruciaal belang is nu we in een geologisch tijdperk leven, het Anthropoceen, dat wellicht officieel zal worden erkend aan de hand van de lagen plastic in de geologische strata die nu worden gevormd.

Voedselverspilling

4.5.4. Het EESC kan er niet mee akkoord gaan dat het in kaart brengen van voedselverspilling te ingewikkeld is of dat het formuleren van streefcijfers op dit gebied te vroeg is. Het werk van de vaststelling van criteria voor de beoordeling van de niveaus van voedselverspilling is al verricht (37).

4.5.5. De verwijzing naar de DDO is op zich niet voldoende om te komen tot een vermindering van voedselverspilling. Er dienen streefcijfers te worden vastgesteld met tijdschema’s voor verwezenlijking ervan, zodat de voortgang kan worden gemeten in de aanloop naar 2030, met tussentijdse evaluaties.

Essentiële grondstoffen

4.5.6. In het debat rond de terugwinning van essentiële grondstoffen wordt vaak het voorbeeld van de mobiele telefoon aangehaald. Een dergelijke universeel product biedt een interessante barometer voor het succes van vele aspecten van het pakket inzake de circulaire economie, gaande van ecologisch ontwerp tot geplande veroudering tot terugwinning van essentiële grondstoffen.

Bouw- en sloopafval

4.5.7. De opvullingsoptie moet worden geschrapt.

4.5.8. Bestaande gebouwen moeten worden beheerd als de hulpbronnen die zij zijn, met strategieën om te zorgen voor een optimaal hergebruik en recycling van de overvloedige grondstoffen die zij herbergen.

Andere gebieden

4.5.9. Water als hulpbron dient een belangrijk onderdeel te vormen van de circulaire economie (38). Het gebruik van gesloten circuits, vermindering van afval en verwijdering van verontreinigende stoffen zijn essentiële aspecten van waterbeheer voor een circulair model. Er dient nauwkeurig uiteengezet te worden hoe dit alles verwezenlijkt moet worden.

4.6. De vooruitgang richting circulaire economie monitoren

4.6.1. In het vorige pakket circulaire economie (39) had de Commissie aangekondigd dat zij zich zou buigen over de aanbeveling van het platform voor efficiënt hulpbronnengebruik om bij de herziening van de Europa 2020-strategie een streefcijfer voor hulpbronnen-efficiëntie op te nemen. Zo zou dit aspect worden opgenomen in belangrijke beleidsmaatregelen. De resultaten van deze beoordelingen moeten worden gepubliceerd en er moet een bruikbare meeteenheid voor het toezicht op de ontwikkeling van de circulaire economie worden ontwikkeld.

4.6.2. Het Europees Semester is een bestaand mechanisme dat gebruik kan maken van zowel de landenspecifieke analyse van investeringsuitdagingen als de landenspecifieke aanbevelingen voor het gebruik van de gegevens uit de jaarlijkse groeianalyse en andere databanken ter bevordering van de uitvoering van de initiatieven op het gebied van de circulaire economie en de transitie van het huidige niet-duurzame lineaire model. Het Europees Semester en het bijbehorende instrumentarium moeten worden gebruikt als beleidsinstrumenten om de uitvoering en bevordering van de circulaire economie aan te jagen. Milieubewustzijn moet weer onderdeel worden van het Europees Semester; dit is essentieel om de beoogde doelen te bereiken. Het EESC dringt aan op een beoordeling van het geleidelijk afschaffen van ecologisch schadelijke subsidies en zou graag zien dat gebruik wordt gemaakt van de fiscale mogelijkheden om de circulaire economie te promoten; we denken dan bijvoorbeeld aan nationale milieubelastingen.

4.6.3. Gezien de sectoroverschrijdende aard van de circulaire economie moet er een sectoroverschrijdend toezichtsorgaan worden opgericht. Dit orgaan zou moeten nagaan hoeveel horizontale integratie vereist is en ook hoeveel verticale integratie nodig is om het actieplan uit te voeren.

4.6.4. Elke lidstaat zou een specifiek contactpunt moeten aanwijzen om verslag uit te brengen over de voortgang van de transitie, als deze moet plaatsvinden op de schaal die de Commissie als noodzakelijk heeft aangemerkt.

Brussel, 27 april 2016. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Georges DASSIS

(1) SWD(2015) 259 final.

(2) PB C 230 van 14.7.2015, blz. 99.

(3) PB C 230, 14.7.2015, blz. 99, en met name punt 5.

(4) PB C 67 van 6.3.2014, blz. 23.

(5) Zie bijvoorbeeld het FP7 EU Fusions-project: http://www.eu-fusions.org/index.php

(6) PB C 230 van 14.7.2015, blz. 99, met name punt 4.

(7) PB C 226 van 16.7.2014, blz. 1.

(8) COM(2011) 571 final.

(9) Besluit 1386/2013/EU.

(10) Ellen MacArthur Foundation, McKinsey, Growth within: A circular economy vision for a competitive Europe, blz. 32, blz. 39, http://www.mckinsey.com/client_service/sustainability/latest_thinking/growth_within_-_a_circular_economy_vision_for_a_competitive_europe

(11) Zie het rapport van het Europees Milieuagentschap voor meer informatie over systemische uitdagingen, The European environment — State and Outlook 2015, synthesis report, 2015, blz. 141, http://www.eea.europa.eu/soer

(12) SWD(2015) 259 final.

(13) Voorbeelden van literatuurverwijzingen zijn: Ellen MacArthur Foundation, McKinsey, Growth within, op. cit., blz. 34, tabel 1, selectie van literatuur over de macro-economische impact van de circulaire economie, waaronder Circular Economy & Benefits for Society, rapport van de Club van Rome, oktober 2015 (EN), http://www.clubofrome.org/?p=8851

(14) http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/re_platform/index_en.htm

(15) PB C 230 van 14.7.2015, blz. 99, punt 1.3.

(16) COM(2015)614/2, blz. 20.

(17) PB C 230 van 14.7.2015, blz. 99, punt 4, en PB C 230 van 14.7.2015, blz. 91, punten 1.5 en 4.8.

(18) COM(2014) 446 final.

(19) Europees Parlement, Leasing Society, november 2012, onderzoek beschikbaar op: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2012/492460/IPOL-ENVI_ET%282012%29492460_EN.pdf

(20) PB C 230 van 14.7.2015, blz. 99, met name punt 5.

(21) 2009/125/EC.

(22) COM(2011) 571 final, Stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik, hoofdstuk 5.

(23) PB C 67 van 6.3.2014, blz. 23. Zie ook Sircome agency, University of South Brittany and University of South Bohemia, The Influence of Lifespan Labelling on Consumers, een studie in opdracht van het EESC, maart 2016.

(24) Zie hoofdstuk 3.1.

(25) PB C 177 van 11.6.2014, blz. 1.

(26) A8-0215/2015.

(27) Richtlijn 2008/98/EG, artikel 4, lid 3.

(28) Richtlijn 2008/98/EG, artikel 9.

(29) Richtlijn 2008/98/EG, artikel 29.

(30) Richtlijn 720/2015/EU.

(31) SWD(2015) 259 final.

(32) SWD(2015) 259 final, blz. 13, 15 en 17.

(33) Werkdocument van de diensten van de Commissie, SWD(2015) 260 final.

(34) EEA-verslag over de circulaire economie, blz. 25.

(35) Richtlijn 2008/98/EG, artikel 1.

(36) http://www.cepi.org/pressrelease/CircularEconomyDec2015

(37) Zie bijvoorbeeld het FP7 EU Fusions-project: http://www.eu-fusions.org/index.php

(38) Europese Commissie, The Junction of Health, Environment and the Bioeconomy: Foresight and Implications for European Research & Innovation Policies, 2015, blz. 43.

(39) COM(2014) 398 final, blz. 18.