EUROPESE COMMISSIE Brussel, 26.9.2019 COM(2019) 560 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de uitvoering van Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming



1.Inleiding 1.1.Achtergrond Richtlijn 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (“de richtlijn”) is het derde instrument dat op grond van de routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures (“de routekaart”) is vastgesteld. De Europese Raad verklaarde zich op 11 december 2009 ingenomen met de routekaart en maakte deze tot onderdeel van het programma van Stockholm, dat streeft naar een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger. De EU heeft zes richtlijnen op dit gebied vastgesteld: deze richtlijn, plus richtlijnen betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures; betreffende het recht op informatie; betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn; betreffende procedurele waarborgen voor kinderen en betreffende rechtsbijstand. De Europese Commissie heeft reeds uitvoeringsverslagen opgesteld over de richtlijnen betreffende het recht op vertolking en vertaling en betreffende het recht op informatie. Deze zes richtlijnen hebben tot doel een bijdrage te leveren aan de verwezenlijking van de algemene doelstelling, namelijk het vergroten van het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten. Dit moet gebeuren door een betere toepassing mogelijk te maken van het beginsel van wederzijdse erkenning, dat de hoeksteen vormt van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de EU. Hiertoe voorzien de richtlijnen in gemeenschappelijke minimumnormen voor procedurele rechten in alle strafrechtelijke procedures en in een meer consistente toepassing van het recht op een eerlijk proces, dat is neergelegd in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. 1.2.Doel en hoofdelementen van de richtlijn De richtlijn heeft betrekking op het recht van verdachten en beklaagden op toegang tot een advocaat ongeacht of hen hun vrijheid is ontnomen. Ook komt daarin het recht van verdachten en beklaagden aan de orde om tijdens de vrijheidsbeneming met hun gezin, familie, andere derden en consulaire autoriteiten te communiceren. Twee maatregelen worden samengebracht, die oorspronkelijk als twee afzonderlijke voorstellen in de routekaart werden gepresenteerd: i) het recht op juridisch advies (onderdeel van maatregel C van de routekaart); en ii) het recht om te communiceren met familie, werkgevers en consulaire autoriteiten (maatregel D van de routekaart). In de richtlijnen worden minimumnormen geformuleerd voor alle verdachten of beklaagden binnen de EU ongeacht hun juridische status, staatsburgerschap of nationaliteit. Het doel is om rechterlijke dwalingen te voorkomen en het aantal gevallen van hoger beroep te verminderen. De rechten die in de richtlijn worden toegekend, gelden zowel voor strafprocedures als voor procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel. Een andere belangrijke reden om op dit terrein in gemeenschappelijke minimumvoorschriften te voorzien, is dat het vertrouwen van de lidstaten in elkaars strafrechtstelsel daardoor kan worden vergroot. Hiertoe bouwt de richtlijn voort op de rechten die zijn neergelegd in bijvoorbeeld de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met het doel deze rechten te bevorderen. In de richtlijn worden de volgende rechten vastgelegd: ·het recht op toegang tot een advocaat (artikelen 3, 4, 8, 9 en 10); ·het recht om een derde op de hoogte te laten brengen van de vrijheidsbeneming (artikelen 5 en 8 en artikel 10, lid 3); ·het recht om gedurende de vrijheidsbeneming met derden te communiceren (artikel 6 en artikel 10, lid 3); ·het recht op communicatie met de consulaire autoriteiten (artikel 7 en artikel 10, lid 3). Wat betreft het recht op toegang tot een advocaat waren verscheidene lidstaten naar aanleiding van het arrest in de zaak Salduz reeds begonnen hun wetgeving aan te passen voordat de richtlijn in werking trad. In een aantal bepalingen van de richtlijn wordt met deze jurisprudentie rekening gehouden. In sommige lidstaten waren verdere aanpassingen van de wetgeving nodig vanwege het toepassingsgebied van de richtlijn, die uitdrukkelijk ook betrekking heeft op verdachten en beklaagden van wie de vrijheid niet is ontnomen (artikel 2, lid 1, van de richtlijn); dit geldt met name voor de bepalingen over het recht op toegang tot een advocaat. 1.3.Reikwijdte van dit uitvoeringsverslag De uitvoering van de richtlijn is geëvalueerd overeenkomstig artikel 16 ervan. Daarin is bepaald dat de Europese Commissie uiterlijk op 28 november 2019 bij het Europees Parlement en de Raad een verslag moet indienen, waarin wordt beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen om aan deze richtlijn te voldoen. De beschrijving en analyse in dit verslag zijn hoofdzakelijk gebaseerd op de informatie die de lidstaten hebben verstrekt, aangevuld met openbaar toegankelijke studies die zijn verricht door: i) het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechte; of ii) externe belanghebbenden die de uitvoering van de richtlijnen over procedurele rechten hebben onderzocht met gebruikmaking van projectsubsidies in het kader van het programma Justitie. Deze gegevens werden vaak bevestigd door de informatie die werd verzameld uit documenten die door EU-burgers bij de Commissie waren ingediend. Het verslag is gericht op de maatregelen die de lidstaten tot nu toe hebben getroffen om de richtlijn uit te voeren. In het verslag wordt beoordeeld of de lidstaten de richtlijn binnen de gestelde termijn hebben uitgevoerd en of de nationale wetgeving de doelstellingen van de richtlijn verwezenlijkt en aan de vereisten ervan voldoet.

2.Algemene beoordeling Op grond van artikel 15 van de richtlijn moesten de lidstaten deze uiterlijk op 27 november 2016 in nationaal recht omzetten. Bij het verstrijken van de omzettingsperiode hadden negen lidstaten de nodige maatregelen nog niet aan de Commissie meegedeeld: Bulgarije, Cyprus, Duitsland, Griekenland, Frankrijk, Kroatië, Luxemburg, Slovenië en Slowakije. Daarom besloot de Commissie in januari 2017 op basis van artikel 258 van het VWEU tegen deze negen lidstaten een inbreukprocedure in te leiden wegens niet-mededeling van hun omzettingsmaatregelen. Inmiddels hebben alle lidstaten gemeld dat de richtlijn volledig is omgezet. De inbreukprocedures lopen evenwel nog steeds omdat in de praktijk nog niet alle bepalingen van de richtlijn zijn omgezet. Het belangrijkste doel van de Commissie is om ervoor te zorgen dat alle lidstaten de bepalingen van de richtlijn omzetten in hun nationaal recht, zodat de in de richtlijn neergelegde rechten in de hele Europese Unie worden beschermd. Omzetting van de richtlijn is een eerste vereiste om naar behoren te kunnen beoordelen in welke mate de lidstaten de nodige maatregelen hebben getroffen om aan de richtlijn te voldoen. De richtlijn heeft uitsluitend betrekking op het vaststellen van minimumvoorschriften, zodat er ruimte is voor verschillen tussen de nationale strafprocesrechtstelsels. Niettemin worden er duidelijke verplichtingen aan de lidstaten opgelegd. Bij de beoordeling van de nationale uitvoeringsmaatregelen is aan het licht gekomen dat er in diverse lidstaten problemen zijn met de naleving van de richtlijn. De voornaamste problemen zijn: ·de reikwijdte van de rechten in de richtlijn — in sommige rechtsgebieden moet een formele handeling worden verricht om de in de richtlijn vermelde rechten te doen gelden, of zijn deze rechten niet van toepassing op personen van wie de vrijheid niet is ontnomen; ·de omvang van mogelijke afwijkingen, vooral van het recht op toegang tot een advocaat; ·afstand van het recht op toegang tot een advocaat; en ·het recht op toegang tot een advocaat in de lidstaat die een Europees aanhoudingsbevel uitvaardigt. Tenzij hiervoor een oplossing wordt gevonden, kunnen deze verschillen de in de richtlijn vermelde rechten minder doeltreffend maken. De Commissie treft alle passende maatregelen om ervoor te zorgen dat overal in de EU aan de richtlijn wordt voldaan, en leidt zo nodig ook inbreukprocedures krachtens artikel 258 van het VWEU in. Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het Protocol (nr. 22) betreffende de positie van Denemarken neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van de richtlijn, die derhalve bindend is voor noch van toepassing is in deze lidstaat. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland hebben, overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het Protocol (nr. 21) betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, gemeld dat zij niet deelnemen aan de vaststelling en toepassing van de richtlijn. Daarom worden Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Ierland in de volgende beoordeling niet meegenomen. 3.Specifieke beoordelingspunten 3.1.Onderwerp (artikel 1) In artikel 1 van de richtlijn staat dat de richtlijn voorschriften bevat betreffende het recht van verdachten en beklaagden in strafprocedures en van personen tegen wie een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel loopt, om toegang tot een advocaat te hebben en om een derde op de hoogte te laten brengen van de vrijheidsbeneming en om met derden en met consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming. De lidstaten hadden al wetgeving over deze rechten. Het omzettingsproces bestond er derhalve vooral in dat de lidstaten hun reeds bestaande wetgeving wijzigden of meer specifieke wetgeving aannamen. Een nieuwe component werd gevormd door bepalingen over het recht om een advocaat aan te wijzen in de lidstaat die een Europees aanhoudingsbevel uitvaardigt (artikel 10, leden 4 en 5, van de richtlijn). 3.2.Toepassingsgebied (artikel 2) In artikel 2 van de richtlijn wordt het toepassingsgebied van de richtlijn afgebakend. 3.2.1.Toepassingsgebied — Artikel 2, leden 1 en 2 In artikel 2, lid 1, van de richtlijn staat dat de richtlijn van toepassing is op de verdachten of beklaagden in een strafprocedure, vanaf het ogenblik waarop zij er door de bevoegde autoriteiten van een lidstaat door middel van een officiële kennisgeving of anderszins van in kennis worden gesteld dat zij ervan worden verdacht of beschuldigd een strafbaar feit te hebben begaan, ongeacht of hen hun vrijheid is ontnomen. De richtlijn is van toepassing totdat de procedure is beëindigd, dat wil zeggen totdat definitief is vastgesteld of de verdachte of beklaagde het strafbare feit al dan niet heeft begaan, met inbegrip van, indien van toepassing, de strafoplegging en de uitkomst in een eventuele beroepsprocedure. Volgens artikel 2, lid 2, van de richtlijn is deze ook van toepassing op personen tegen wie een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel loopt (“gezochte personen”), vanaf het moment van aanhouding in de uitvoerende lidstaat. Wat betreft artikel 2, lid 1, van de richtlijn noemen de meeste lidstaten niet specifiek het moment waarop een verdachte of beklaagde van de verdenking of beschuldiging “in kennis wordt gesteld” en geven zij evenmin aan dat de in de richtlijn vastgestelde rechten tijdens de hele strafprocedure van toepassing zijn. Uit een systematische analyse van de verschillende fasen van de strafprocedure in de respectieve nationale juridische context kan echter worden afgeleid dat een groot aantal lidstaten aan de richtlijn voldoet. In vier lidstaten is toepassing van de in de richtlijn vermelde rechten echter afhankelijk gemaakt van een formele handeling. Deze formele handeling is dikwijls ook een voorwaarde om de status van verdachte of beklaagde te verkrijgen. In een klein aantal lidstaten is de wetgeving niet duidelijk genoeg over personen van wie de vrijheid niet is ontnomen.

Ten aanzien van artikel 2, lid 2, van de richtlijn hebben verreweg de meeste lidstaten aan de in de richtlijn vastgestelde rechten uitvoering gegeven door overeenkomstige toepassing (d.w.z. toepassing met de noodzakelijke wijzigingen) van de algemene regels voor de strafprocedure op de procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel. In zes lidstaten biedt het nationale recht evenwel geen garantie dat alle in de richtlijn gewaarborgde rechten ook van toepassing zijn op procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel. Dit is een indicatie van omzettingsproblemen. 3.2.2.Getuigen die verdachten worden — Artikel 2, lid 3 In artikel 2, lid 3, van de richtlijn wordt duidelijk gemaakt dat deze, onder dezelfde voorwaarden als in artikel 2, lid 1, van de richtlijn, tevens van toepassing is op andere personen dan verdachten en beklaagden die in de loop van het verhoor door de politie of door een andere rechtshandhavingsautoriteit, verdachte of beklaagde worden. Vrijwel alle lidstaten hielden zich aan deze bepaling. Enkele lidstaten hebben de richtlijn bijna letterlijk omgezet en verschillende lidstaten verwijzen uitdrukkelijk naar een verandering in de procedurele status tijdens een verhoor. Bij andere lidstaten is de omzetting minder evident, maar kan zij wel worden afgeleid uit bepalingen met een breed toepassingsgebied, waarin het recht op toegang tot een advocaat wordt toegekend aan alle partijen in de procedure, met de waarborg dat getuigen tijdens het verhoor een beroep op een advocaat mogen doen. Bij vier lidstaten konden op dit punt geen specifieke voorschriften in de wetgeving worden gevonden. 3.2.3.Lichte strafbare feiten — Artikel 2, lid 4 In artikel 2, lid 4, van de richtlijn staat dat deze bij lichte strafbare feiten alleen van toepassing is op procedures voor een rechtbank die in strafzaken is bevoegd: a.wanneer krachtens de wet van een lidstaat een sanctie door een andere autoriteit dan een in strafzaken bevoegde rechtbank wordt opgelegd, en tegen het opleggen van deze sanctie beroep bij een dergelijke rechtbank kan worden ingesteld, of kan worden verwezen naar een dergelijke rechtbank; of b.wanneer geen vrijheidsstraf kan worden opgelegd. Deze bepaling doet geen afbreuk aan het recht op een eerlijk proces. Vervolgens staat er dat deze richtlijn in elk geval volledig van toepassing is indien de verdachte of beklaagde zijn vrijheid is ontnomen, ongeacht de fase van de strafprocedure. Daarom is deze bepaling bijzonder relevant als het gaat om het recht op toegang tot een advocaat. De bepaling is relevant voor lidstaten waar lichte strafbare feiten worden behandeld door bestuurlijke instanties, de politie of rechtbanken die voor andere dan strafzaken bevoegd zijn. Slechts in vijf lidstaten is er in de wetgeving een uitzondering te vinden op het recht op toegang tot een advocaat in geval van lichte strafbare feiten. In meerdere lidstaten voorziet de wetgeving niet in een specifiek systeem voor lichte feiten. In andere lidstaten, waar zulke specifieke wetgeving wel bestaat, vindt overeenkomstige toepassing van de algemene regels voor strafprocedures plaats of worden de in de richtlijn vastgestelde rechten opgenomen in de wetgeving over lichte strafbare feiten zelf. Twee lidstaten, die de laatstgenoemde aanpak hanteren, kennen voor lichte feiten echter niet alle in de richtlijn vermelde waarborgen. 3.3.Recht op toegang tot een advocaat in een strafprocedure (artikel 3) In artikel 3, lid 1, van de richtlijn staat dat de verdachten of beklaagden recht hebben op toegang tot een advocaat, op een zodanig moment en op zodanige wijze dat de betrokken personen hun rechten van verdediging in de praktijk daadwerkelijk kunnen uitoefenen. 3.3.1.Termijn — Artikel 3, lid 2 Overeenkomstig artikel 3, lid 2, en met inachtneming van overweging 20 van de richtlijn moet het recht op toegang tot een advocaat zonder onnodig uitstel aan de verdachten of beklaagden worden verleend. In de richtlijn wordt een aantal momenten genoemd vanaf welke het recht op toegang tot een advocaat moet worden gegarandeerd, ongeacht welk moment het vroegste is. Twee lidstaten hebben de bepaling letterlijk overgenomen, maar de eis om het recht “zonder onnodig” uitstel te verlenen, kon uit drie bronnen worden afgeleid: i) bepalingen waaruit het onmiddellijke karakter van het recht of de informatie daarover blijkt; ii) het feit dat het recht wordt toegekend vanaf het moment dat de status van verdachte of beklaagde is verkregen; of iii) via bepalingen met een breed toepassingsgebied, waarin het recht op toegang tot een advocaat in elke fase van de procedure is gewaarborgd. 3.3.1.1. Recht op toegang tot een advocaat vóór verhoor door de politie of door een andere rechtshandhavingsautoriteit of rechterlijke instantie — Artikel 3, lid 2, onder a) Artikel 3, lid 2, onder a), van de richtlijn is door een aantal lidstaten nauwkeurig omgezet. Negen lidstaten hebben de bepaling echter slechts gedeeltelijk omgezet. De redenen dat sommige van deze lidstaten artikel 2, lid 1, van de richtlijn slechts gedeeltelijk hebben omgezet, waren ook van invloed op de omzetting van artikel 3, lid 2, onder a) (zie 3.2.1). Bovendien wordt in twee van deze lidstaten het recht op toegang tot een advocaat slechts duidelijk genoemd tijdens het verhoor, niet daarvóór. Wat betreft een paar andere lidstaten bestaan er twijfels over het recht op toegang tot een advocaat vóór het verhoor, althans voor bepaalde categorieën personen. In één lidstaat wordt ervan uitgegaan dat vóór het verhoor een gesprek met een advocaat heeft plaatsgehad als de persoon in kwestie een schriftelijke uitnodiging voor het verhoor heeft ontvangen. 3.3.1.2. Recht op toegang tot een advocaat wanneer een tot onderzoek of andere vorm van bewijsgaring strekkende handeling wordt verricht, overeenkomstig artikel 3, lid 3, onder c) — Artikel 3, lid 2, onder b) Deze bepaling is door een aanzienlijke meerderheid van de lidstaten nageleefd en door twee lidstaten letterlijk omgezet. Bij andere lidstaten kan een correcte omzetting worden vastgesteld omdat de wet ofwel: i) specifiek verwijst naar procedures voor het vergaren van bewijsmateriaal als genoemd in artikel 3, lid 3, onder c), van de richtlijn; ofwel ii) het recht waarborgt via bepalingen met een breed toepassingsgebied die het recht op toegang tot een advocaat vanaf het begin of in elke fase van de procedure garanderen of die naar een onderzoekshandeling verwijzen. Voor een klein aantal lidstaten geldt echter dat de redenen voor gedeeltelijke omzetting van artikel 2, lid 1, van de richtlijn ook van invloed waren op de omzetting van artikel 3, lid 2, onder a), van de richtlijn (zie 3.2.1). 3.3.1.3. Recht op toegang tot een advocaat zonder onnodig uitstel na de vrijheidsbeneming — Artikel 3, lid 2, onder c)

Vrijwel alle lidstaten hebben deze bepaling omgezet ofwel via wetgeving over vrijheidsbeneming of via een algemeen beginsel waarmee het recht op toegang tot een advocaat in alle fasen van de strafprocedure is verzekerd. Of volledige omzetting heeft plaatsgevonden, is slechts twijfelachtig bij één lidstaat, die het criterium “zonder onnodig uitstel” niet duidelijk in een relevant wetgevingsinstrument heeft opgenomen. 3.3.1.4. Recht op toegang tot een advocaat wanneer personen voor een in strafzaken bevoegde rechtbank zijn opgeroepen, binnen een redelijke termijn voordat zij voor deze rechtbank in rechte verschijnen — Artikel 3, lid 2, onder d) Hoewel de wetgeving in drie lidstaten wellicht te veel onduidelijkheden bevat, vooral als het gaat om de tijd die nodig is om de zaak voor te bereiden, zijn er geen specifieke vragen gerezen over de omzetting van deze bepaling. 3.3.2.Inhoud van het recht op toegang tot een advocaat — Artikel 3, lid 3 In artikel 3, lid 3, van de richtlijn wordt uitgelegd welke elementen het recht op toegang tot een advocaat bevat, met andere woorden de inhoud van dit recht wordt hierin beschreven. 3.3.2.1.Recht om de advocaat onder vier ogen te ontmoeten en met hem te communiceren, ook vóór het verhoor — Artikel 3, lid 3, onder a) Volgens deze bepaling moeten de verdachten of beklaagden het recht hebben de advocaat die hen vertegenwoordigt, onder vier ogen te ontmoeten en met hem te communiceren, ook voordat zij door de politie of een andere rechtshandhavingsautoriteit of rechterlijke instantie worden verhoord. Drie lidstaten hebben deze bepaling letterlijk omgezet, maar in andere lidstaten verwijst de wetgeving naar begrippen als communicatie, ontmoeting, contact of gesprek. In elf lidstaten waren er echter problemen wegens gedeeltelijke omzetting. In de meeste lidstaten hielden zulke tekortkomingen verband met problemen die ook bij de omzetting van artikel 2, lid 1 en artikel 3, lid 2, onder a), van de richtlijn waren geconstateerd (zie 3.2.1 en 3.3.1.1). In sommige van deze lidstaten hadden problemen met de omzetting van artikel 4 van de richtlijn ook een negatieve uitwerking voor artikel 3, lid 3, onder a) (zie 3.4). In zeven lidstaten werden conformiteitsproblemen vastgesteld. Zo veronderstelt één lidstaat dat een persoon die een schriftelijke uitnodiging voor een verhoor heeft ontvangen, vóór dat verhoor een vertrouwelijk gesprek met een advocaat heeft gehad (zie 3.3.1.1). Enkele lidstaten kennen afwijkingen van de regel van vertrouwelijke communicatie met de advocaat (zie 3.4), en in een paar lidstaten wordt de communicatie beperkt tot dertig minuten vóór het (eerste) verhoor of, in geval van gevangenen, tot telefonisch contact met de advocaat, meestal eenmaal per week. 3.3.2.2.Aanwezigheid bij en daadwerkelijke deelname van de advocaat aan het verhoor — Artikel 3, lid 3, onder b) In artikel 3, lid 3, onder b), van de richtlijn is bepaald dat de verdachten of beklaagden het recht hebben dat hun advocaat bij het verhoor aanwezig is en daaraan daadwerkelijk kan deelnemen. Deze deelname geschiedt overeenkomstig procedures in het nationale recht, maar die procedures moeten de daadwerkelijke uitoefening en de essentie van het desbetreffende recht onverlet laten. Het begrip daadwerkelijke deelname wordt in overweging 25 van de richtlijn verder toegelicht als de mogelijkheid voor de advocaat om vragen te stellen, verduidelijking te vragen en verklaringen af te leggen, die moeten worden geregistreerd overeenkomstig het nationale recht. Het feit dat de advocaat aan het verhoor heeft deelgenomen, moet worden geregistreerd. In alle lidstaten mag de advocaat tijdens het verhoor aanwezig zijn en dit feit wordt eveneens geregistreerd. Een groot aantal lidstaten kent voorschriften voor de deelname van een advocaat. In zes lidstaten hebben echter niet alle verdachten of beklaagden dit recht. Deze tekortkomingen houden nauw verband met problemen die ook bij de omzetting van artikel 2, lid 1, zijn geconstateerd (zie 3.2.1). In 16 lidstaten is het evenwel twijfelachtig of deelname daadwerkelijk plaatsvindt. In veel van deze landen mag een advocaat alleen aan het eind van een verhoor deelnemen. Dit kan tot problemen leiden, vooral in meer ingewikkelde zaken waar het verhoor soms een uitvoerig karakter heeft. Advocaten zijn soms niet in de gelegenheid hun vragen rechtstreeks aan de verhoorde persoon te stellen, omdat ze die uitsluitend kunnen stellen via de instantie die leiding geeft aan het verhoor. Soms mogen advocaten alleen verzoeken, opmerkingen en bezwaren bij de openbaar aanklager indienen. In bepaalde lidstaten worden zulke beperkingen in de wetgeving gecombineerd. In één lidstaat zwijgt de wetgeving zelfs over de deelname van de advocaat, behalve met betrekking tot rechtszittingen, waar de advocaat vragen mag stellen na de openbaar aanklager en de getuige-deskundige. 3.3.2.3.Aanwezigheid van de advocaat tijdens onderzoekshandelingen of procedures voor het vergaren van bewijsmateriaal — Artikel 3, lid 3, onder c) In deze bepaling worden regels opgesteld voor het recht op toegang tot een advocaat tijdens procedures voor het vergaren van bewijsmateriaal. Er worden drie van zulke procedures genoemd, die de advocaat van de verdachte of beklaagde ten minste mag bijwonen. Het gaat daarbij om meervoudige confrontaties, confrontaties en reconstructies van de plaats van een delict. Dit geldt uitsluitend wanneer het handelingen betreft waarin het nationale recht voorziet en waarbij de aanwezigheid van de verdachte of beklaagde is vereist of hem dat is toegestaan. Wanneer een dergelijke procedure voor het vergaren van bewijsmateriaal volgens het nationale recht niet bestaat, hoeft de desbetreffende lidstaat zo‘n procedure op grond van de richtlijn derhalve niet in het leven te roepen. Tegelijk vormen de drie handelingen een minimumlijst en de lidstaten kunnen nog andere procedures voor het vergaren van bewijsmateriaal aanwijzen die de advocaat mag bijwonen. In negen lidstaten waren er problemen met de omzetting. Doordat een klein aantal lidstaten artikel 3, lid 2, onder b), niet volledig omzette, vond er bij hen ook geen complete omzetting van artikel 3, lid 3, onder c), plaats (zie 3.3.1.2). In een paar andere lidstaten wordt er bij relevante onderzoekshandelingen geen recht op toegang tot een advocaat verleend, ook al komen deze handelingen voor in het nationale recht of de nationale praktijk van deze landen. De wetgeving van enkele andere lidstaten voorziet niet in sommige procedures voor het vergaren van bewijsmateriaal, wat betekent dat niet-omzetting wat dit betreft geen effect heeft op de volledigheid. 3.3.3.Informatie en regelingen om de toegang tot een advocaat te vergemakkelijken — Artikel 3, lid 4 Deze bepaling bevat regels over de mate waarin de lidstaten verplicht zijn verdachten of beklaagden te helpen toegang tot een advocaat te krijgen. Weliswaar is de richtlijn van toepassing ongeacht of van deze personen de vrijheid is ontnomen (artikel 2, lid 1, eerste zin, van de richtlijn), maar in artikel 3, lid 4, wordt onderscheid gemaakt tussen de situatie van degenen van wie de vrijheid is ontnomen, en van degenen voor wie dat niet geldt. Voor degenen die vrij zijn om te vertrekken, moeten de lidstaten zich ervoor inspannen algemene informatie ter beschikking te stellen om verdachten of beklaagden te helpen een advocaat te vinden; voor degenen van wie de vrijheid is ontnomen, is de verplichting van de lidstaten groter. In het laatste geval moeten de lidstaten de noodzakelijke regelingen treffen om ervoor te zorgen dat verdachten of beklaagden van wie de vrijheid is ontnomen, in staat zijn om hun recht op toegang tot een advocaat daadwerkelijk uit te oefenen. De lidstaten hebben de omzetting van deze bepaling vormgegeven via onder meer de volgende nationale maatregelen: ·het verstrekken van informatie;

·het verduidelijken van rechten en van de wijze waarop daarvan kan worden geprofiteerd; ·het verschaffen van middelen voor rechtstreeks contact met de advocaat, zoals een hulplijn, systemen van advocaten in beschikbaarheidsdienst, lijsten van advocaten, speciale websites, zoekmachines, brochures en — in geval van één lidstaat — een chatservice. Vooral voor degenen van wie de vrijheid is ontnomen, hebben sommige lidstaten nooddiensten in het leven geroepen om hen te helpen een advocaat aan te wijzen. In een aantal lidstaten is vrijheidsbeneming een reden voor verplichte verdediging en kan er ambtshalve een advocaat worden aangewezen. In een klein aantal lidstaten zijn regelingen om de toegang tot een advocaat te vergemakkelijken niet altijd beschikbaar in de eerste fasen van de procedure, bijvoorbeeld voordat iemand op grond van het nationale recht formeel in staat van beschuldiging wordt gesteld, of voor degenen die onder specifieke sectorale wetgeving vallen. In één van deze lidstaten is contact met een advocaat bijvoorbeeld ook afhankelijk van de “beschikbare middelen", wat een te vage formulering lijkt. 3.3.4.Afwijkingen — Artikel 3, leden 5 en 6 3.3.4.1.Tijdelijke afwijkingen op basis van geografische afstand — Artikel 3, lid 5 Op grond van deze bepaling zijn tijdelijke afwijkingen mogelijk als gevolg van de geografisch afstand van een verdachte of beklaagde. De lidstaat kan alleen van artikel 3, lid 2, onder c), van de richtlijn afwijken als het onmogelijk is het recht op toegang tot een advocaat na de vrijheidsbeneming zonder onnodig uitstel te waarborgen. In zulke omstandigheden mag de verdachte of beklaagde niet worden verhoord of mag er geen procedure voor het vergaren van bewijsmateriaal in de zin van artikel 3, lid 3, onder c), van de richtlijn worden uitgevoerd zolang de tijdelijke afwijking van kracht is (zie ook overweging 30). Slechts vijf lidstaten hebben van deze optie gebruikgemaakt. Twee daarvan hebben de tekst van de richtlijn woordelijk in hun wetgeving overgenomen. In drie andere lidstaten staat de wetgeving verhoor van de persoon in kwestie toe, wat niet in overeenstemming met de richtlijn is. Verder zijn er nog andere punten van zorg. Ten eerste blijft de mogelijkheid om af te wijken niet altijd beperkt tot de fase van het voorbereidende onderzoek, zoals bepaald in de richtlijn. Ten tweede is de uitzonderlijke en tijdelijke aard van de afwijkingen soms twijfelachtig, en ten derde mag de verdachte of beklaagde op grond van bepaalde relevante wetten worden bijgestaan door personen die volgens het nationale recht geen advocaat zijn. 3.3.4.2.Tijdelijke afwijkingen op basis van risico’s voor personen of onderzoeksbehoeften — Artikel 3, lid 6 Op grond van artikel 3, lid 6, van de richtlijn zijn tijdelijke afwijkingen van het recht op toegang tot een advocaat mogelijk. Verhoor van de verdachte of beklaagde of het vergaren van bewijsmateriaal in de zin van artikel 3, lid 3, onder c), van de richtlijn kan dan plaatsvinden in uitzonderlijke omstandigheden en uitsluitend in de fase van het voorbereidende onderzoek. Op basis hiervan kunnen de lidstaten tijdelijke afwijkingen hanteren voor zover, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, een of meer van de volgende dwingende redenen dat rechtvaardigen: a.indien er sprake is van een dringende noodzaak om ernstige negatieve gevolgen voor het leven, de vrijheid of de fysieke integriteit van een persoon te voorkomen; b.indien onmiddellijk optreden door de onderzoeksautoriteiten noodzakelijk is om te voorkomen dat de strafprocedure substantiële schade wordt toegebracht. Slechts vijf lidstaten hebben ervoor gekozen geen gebruik te maken van deze mogelijkheden of af te wijken. In twintig andere lidstaten werden afwijkingen geconstateerd, gerechtvaardigd door risico’s voor personen of onderzoeksbehoeften. In slechts een klein aantal van deze lidstaten is de correctheid van de omzetting van de richtlijn echter boven alle twijfel verheven, wat betekent dat in een aantal lidstaten potentiële conformiteitsproblemen werden vastgesteld. Wat betreft de lidstaten met conformiteitsproblemen kan worden waargenomen dat sommige van de afwijkingen die zij vaststellen, met de richtlijn stroken, terwijl andere vragen oproepen. Zo wordt in nationale wetgeving die de in artikel 3, lid 6, beschreven situaties weerspiegelt, niet altijd duidelijk vermeld dat alle afwijkingen slechts mogen worden toegepast in uitzonderlijke omstandigheden en indien en voor zover dit is gerechtvaardigd, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval. Een andere zorg is dat de mogelijkheid om af te wijken ook buiten de fase van het voorbereidende onderzoek wordt toegestaan. In de voorschriften van enkele lidstaten hebben de criteria “dringende noodzaak” en/of “ernstige negatieve gevolgen” een twijfelachtig karakter (artikel 3, lid 6, onder a), van de richtlijn). Van de afwijkingen die in verscheidene lidstaten worden gehanteerd, kan worden gezegd dat zij tot doel hebben te voorkomen dat de strafprocedure schade wordt toegebracht (artikel 3, lid 6, onder b)), maar de reikwijdte daarvan blijft niet beperkt tot in de richtlijn genoemde voorwaarden en voldoet dus niet aan het vereiste dat onmiddellijk optreden noodzakelijk is of dat substantiële schade moet worden voorkomen. Dergelijke voorschriften die afwijkingen toestaan, verwijzen bijvoorbeeld naar algemene risico’s als “afzwakken van het bewijs”, “bemoeilijken van het onderzoek” of “afbreuk doen aan het belang en het welslagen van het onderzoek”. In 15 lidstaten houden de mogelijkheden om af te wijken geen verband met de in artikel 3, lid 6, onder a) en b), van de richtlijn neergelegde vereisten en passen deze niet in de scenario’s waarin de richtlijn voorziet. Hierdoor ontstaat het risico dat verdachten of beklaagden in onzekerheid worden gelaten, zonder de garantie dat een verhoor of het vergaren van bewijsmateriaal in de zin van artikel 3, lid 3, onder c), van de richtlijn uitsluitend in afwezigheid van een advocaat plaatsvindt, als de persoon in kwestie afstand heeft gedaan van dat recht onder de voorwaarden van artikel 9 van de richtlijn (zie 3.9). In de nationale wetgeving vinden we verwijzingen naar bijvoorbeeld een “onredelijke verlenging van de detentieperiode”, gevallen van “overmacht", het feit dat het “onveilig” zou zijn om onderzoekshandelingen uit te stellen, de aanwezigheid van een advocaat tijdens een verhoor “dat mogelijk reeds is begonnen” en vage voorwaarden als “gerechtvaardigde gronden”. In de wetgeving van verschillende lidstaten is bepaald dat het verrichten van procedurele handelingen niet wordt belemmerd door de afwezigheid van de advocaat tijdens het onderzoek, als er bewijs is dat de advocaat op de hoogte is gebracht van de datum en het tijdstip waarop die handeling zou plaatsvinden. Bij andere voorbeelden gaat het om bepalingen dat een advocaat mogelijk niet tijdens onderzoekshandelingen aanwezig kan zijn wanneer de “handeling niet kan worden uitgesteld” en “daarvan geen kennisgeving kan worden gedaan”. Tot slot hebben sommige lidstaten vaste termijnen voor de aanwezigheid van de advocaat vastgesteld. De wetgeving in deze landen maakt het mogelijk dat een verhoor of het vergaren van bewijsmateriaal in de zin van artikel 3, lid 3, onder c), van de richtlijn zonder de advocaat of zonder een duidelijke verklaring van afstand kan plaatsvinden. In de wetgeving van enkele lidstaten bedragen zulke termijnen slechts twee uur, en in het geval van één lidstaat zelfs maar één uur. Dit biedt behoorlijk wat speelruimte om zonder advocaat of duidelijke verklaring van afstand door te gaan met een verhoor of met het vergaren van bewijsmateriaal, wat leidt tot een afwijking die breed toepasselijk is en niet met de richtlijn overeenkomt. Dit doet afbreuk aan de conformiteit. 3.4.Vertrouwelijkheid (artikel 4) Artikel 4 van de richtlijn bevat een krachtige beginselverklaring wat betreft het eerbiedigen van het vertrouwelijke karakter van de communicatie tussen de verdachten of beklaagden en hun advocaat bij de uitoefening van het recht op toegang tot een advocaat. Die communicatie omvat ontmoetingen, briefwisselingen, telefoongesprekken en elke andere vorm van communicatie die krachtens het nationale recht is toegestaan. Er worden geen omstandigheden genoemd waaronder de lidstaten van dit recht op vertrouwelijkheid kunnen afwijken. Dit wordt bekrachtigd door overweging 33, waarin wordt toegelicht dat het vertrouwelijke karakter van de communicatie tussen verdachten of beklaagden en hun advocaat van essentieel belang is voor de daadwerkelijke uitoefening van de rechten van de verdediging en een wezenlijk onderdeel van het recht op een eerlijk proces vormt. Meer dan de helft van de lidstaten heeft deze bepaling correct omgezet. Voor sommige lidstaten werden echter problemen in verband met gedeeltelijke omzetting geconstateerd. Zulke tekortkomingen hebben te maken met het feit dat de desbetreffende voorschriften in specifieke fasen van de procedure geen betrekking hebben op sommige groepen personen of dat in de wetgeving bepaalde communicatiemethoden zoals ontmoetingen, telefonische communicatie, post en andere zendingen niet worden vermeld. In vier lidstaten maakt de wetgeving afwijkingen van het vertrouwelijkheidsvereiste mogelijk, waardoor afbreuk aan de naleving van de richtlijn wordt gedaan. 3.5.Recht om een derde op de hoogte te laten brengen van de vrijheidsbeneming (artikel 5)

3.5.1.Algemeen beginsel — Artikel 5, lid 1 In artikel 5, lid 1, van de richtlijn staat dat verdachten of beklaagden wie hun vrijheid is ontnomen het recht hebben om, indien gewenst, ten minste één persoon, bijvoorbeeld een familielid of een werkgever, zonder onnodig uitstel op de hoogte te laten brengen van hun vrijheidsbeneming. In elf lidstaten werden problemen aangetroffen in verband met gedeeltelijke omzetting. In veel van deze lidstaten is het niet duidelijk of de derde zonder onnodig uitstel op de hoogte wordt gebracht. In een aantal lidstaten wordt het recht om een derde op de hoogte laten brengen beperkt tot bepaalde situaties van vrijheidsbeneming of tot bepaalde categorieën verdachten of beklaagden. In een paar lidstaten hebben beperkingen van het persoonlijke toepassingsgebied als vastgesteld in het kader van artikel 2, lid 1, van de richtlijn eveneens invloed gehad op de omzetting van artikel 5, lid 1. Een ander punt van zorg was dat de vereisten van de richtlijn uitsluitend worden weerspiegeld in bepalingen over de informatie die aan de verdachte of beklaagde moet worden verstrekt. In verscheidene andere lidstaten is het twijfelachtig of de richtlijn op juiste wijze is omgezet. Dat komt omdat er beperkingen zijn aan wie van de vrijheidsbeneming op de hoogte mag worden gebracht, of omdat derden worden geïnformeerd ongeacht de wens van de persoon van wie de vrijheid is ontnomen. 3.5.2.Tijdelijke afwijkingen — Artikel 5, lid 3 Op grond van artikel 5, lid 3, van de richtlijn kan tijdelijk worden afgeweken van het recht om een derde op de hoogte te laten brengen (ook in zaken waarbij kinderen zijn betrokken, zie 3.5.3) indien, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, een van de volgende dwingende redenen dat rechtvaardigt: a.een dringende noodzaak om ernstige negatieve gevolgen voor het leven, de vrijheid of de fysieke integriteit van een persoon te voorkomen; b.een dringende noodzaak om een situatie te voorkomen waarin substantiële schade aan de strafprocedure kan worden toegebracht. Dergelijke mogelijkheden om af te wijken, bestaan in de wetgeving van 18 lidstaten. Uit de beoordeling van de nationale uitvoeringsmaatregelen blijkt dat artikel 5, lid 3, één van de bepalingen vormt die de grootste verschillen tussen de lidstaten opleveren. Diverse lidstaten staan weigeringen toe op basis van de gronden die in de richtlijn worden vermeld. Sommige andere lidstaten voorzien echter in afwijkingen die aan soortgelijke voorwaarden als in de richtlijn moeten voldoen, maar dan met minder beperkingen. Nog weer andere lidstaten hanteren nog soepeler voorwaarden waaronder het recht om een derde op de hoogte te laten brengen, aan de kant kan worden geschoven, door bijvoorbeeld te verwijzen naar de noodzaak om “in een strafprocedure de waarheid te achterhalen”, situaties waarin door kennisgeving “de strafprocedure zou worden geschaad”, een “aanzienlijke belemmering van het onderzoek” of het “ophelderen en onderzoeken van de zaak”. Rechtvaardiging van een weigering kan ook zijn gebaseerd op de noodzaak om “ervoor te zorgen dat het doel van een belangrijke handeling wordt bereikt”, om “een strafbaar feit te voorkomen” of “ondermijning van het doel van hechtenis” tegen te gaan. Enkele andere gronden die in de nationale wetgeving worden genoemd, zijn “onredelijke moeilijkheden”, “onoverkomelijke omstandigheden” of vage aanduidingen als “gerechtvaardigde redenen” of “enige andere reden”. 3.5.3.Bijzondere voorschriften voor kinderen — Artikel 5, leden 2 en 4 In artikel 5, leden 2 en 4, van de richtlijn staan specifieke regels voor kinderen (omschreven als personen die jonger zijn dan 18 jaar). Volgens artikel 5, lid 2, van de richtlijn moet de persoon die de ouderlijke verantwoordelijkheid voor het kind draagt, zo spoedig mogelijk in kennis worden gesteld van het feit dat dit kind zijn vrijheid is ontnomen en van de redenen daarvoor, tenzij dit in strijd zou zijn met het belang van het kind, in welk geval een andere volwassene die daarvoor in aanmerking komt, op de hoogte wordt gebracht. In gevallen waarin tijdelijke afwijkingen worden toegepast, moet een met de bescherming en het welzijn van kinderen belaste autoriteit zonder onnodig uitstel in kennis worden gesteld van het feit dat het kind zijn vrijheid is ontnomen (artikel 5, lid 4, van de richtlijn). Het doel van die bepaling is te voorkomen dat kinderen van de buitenwereld afgezonderd worden vastgehouden. In alle lidstaten zijn er specifieke voorschriften die specifieke waarborgen voor kinderen bevatten. In tien lidstaten maakt de wetgeving het mogelijk dat een andere volwassene die daarvoor in aanmerking komt, wordt geïnformeerd, als het in strijd met het belang van het kind is de persoon die ouderlijke verantwoordelijkheid draagt, op de hoogte te brengen. Voorbeelden van dergelijke personen zijn een andere in aanmerking komende volwassene die mogelijk door het kind is aangewezen, een autoriteit voor de bescherming van minderjarigen of een voogd of curator die de rechter aan het kind heeft toegewezen. In enkele andere lidstaten behelst de wetgeving geen duidelijk mechanisme om met het belang van het kind rekening te houden. In drie lidstaten maakt de wetgeving niet duidelijk dat het in kennis stellen zo spoedig mogelijk moet gebeuren. Ook wat betreft kinderen geldt dat in een klein aantal lidstaten beperkingen van het toepassingsgebied tot onvolledige omzetting hebben geleid; zij nemen alleen kinderen in ogenschouw die krachtens het nationale recht formeel in staat van beschuldiging zijn gesteld of die worden beschuldigd of verhoord. In één lidstaat vallen minderjarigen van 16 tot en met 18 jaar onder de algemene regeling die op volwassenen van toepassing is, en profiteren zij niet van de speciale behandeling als genoemd in artikel 5, lid 2, van de richtlijn. In meerdere lidstaten is een uitzondering mogelijk: de persoon die ouderlijke verantwoordelijkheid draagt, hoeft niet te worden geïnformeerd als het kind de wens uitspreekt dat dit niet gebeurt. De richtlijn voorziet niet in een dergelijke uitzondering. In één lidstaat voorziet het recht in een uitzondering op de kennisgevingsverplichting, die inhoudt dat deze verplichting aan de kant kan worden geschoven niet alleen als zij in strijd is met het belang van het kind, maar ook “wanneer daarvoor andere redenen bestaan”. De helft van de lidstaten staat niet toe dat er wordt afgeweken van het recht om de persoon die ouderlijke verantwoordelijkheid draagt of een andere volwassene die daarvoor in aanmerking komt, in kennis te stellen van het feit dat een kind zijn vrijheid is ontnomen als vermeld in artikel 5, lid 2, van de richtlijn, terwijl de andere helft wel in een dergelijke afwijking voorziet. Van die laatstgenoemde groep lidstaten beschikken de meeste over een rechtsbepaling over de waarborgen als genoemd in artikel 5, lid 4, maar twee lidstaten hebben dit vereiste helemaal niet omgezet. In een andere lidstaat vereist het recht niet duidelijk dat de met de bescherming en het welzijn van kinderen belaste autoriteit zonder onnodig uitstel wordt geïnformeerd. In één lidstaat is het mogelijk af te wijken van de verplichting om een met de bescherming en het welzijn van kinderen belaste autoriteit te informeren, wanneer hierdoor “het gevaar dreigt dat het doel van een belangrijke handeling niet wordt bereikt” of dit “onredelijke moeilijkheden” met zich mee zou brengen. 3.6.Recht om gedurende de vrijheidsbeneming met derden te communiceren (artikel 6) Artikel 6 van de richtlijn bevat de verplichting om ervoor te zorgen dat verdachten of beklaagden wie hun vrijheid is ontnomen, het recht hebben zonder onnodig uitstel met ten minste één door hem aangeduide derde, zoals een familielid, te communiceren (artikel 6, lid 1). De uitoefening van dit recht kan echter worden beperkt of uitgesteld op grond van dwingende of proportionele operationele vereisten (artikel 6, lid 2). De wetgeving van alle lidstaten voorziet in een recht op communicatie tijdens de vrijheidsbeneming. Dergelijke regels kunnen een algemeen beginsel bevatten of gedetailleerde voorschriften met daarin vermelding van de tijd en frequentie van de communicatie of specifieke communicatiemiddelen zoals het gebruik van een telefoon, bezoeken of schriftelijke communicatie. De desbetreffende wetgeving is dikwijls niet alleen te vinden in het strafprocesrecht, maar ook in voorschriften over het beheer van penitentiaire inrichtingen. De vrees bestaat echter dat talrijke lidstaten: i) er niet voor zorgen dat het recht om met derden te communiceren zonder onnodig uitstel kan worden uitgeoefend, waaronder tijdens vrijheidsbeneming door de politie; en ii) beperkingen hebben gesteld aan het toepassingsgebied van de bepaling die in de richtlijn niet zijn voorzien. Hoewel de lidstaten tot op behoorlijke hoogte zelf mogen inschatten wanneer dit recht kan worden beperkt of uitgesteld, geeft de wetgeving in diverse lidstaten aanleiding tot zorg, bijvoorbeeld omdat er in de voorschriften buitensporige beperkingen worden gesteld aan het aantal of de duur van de contacten met derden of omdat daarin zelfs de mogelijkheid van een volledig verbod zonder duidelijke voorwaarden is opgenomen.

3.7.Het recht op communicatie met de consulaire autoriteiten (artikel 7) Artikel 7 van de richtlijn verleent verdachten of beklaagden die geen onderdaan zijn en wie hun vrijheid is ontnomen, het recht om, desgewenst, de consulaire autoriteiten van de lidstaat waarvan zij de nationaliteit hebben, zonder onnodig uitstel op de hoogte te laten brengen van de vrijheidsbeneming, en met die autoriteiten te communiceren. Op grond van artikel 7 hebben verdachten of beklaagden tevens het recht door hun consulaire autoriteiten te worden bezocht, zich met hen te onderhouden en met hen te corresponderen en het recht om hun vertegenwoordiging in rechte door hun consulaire autoriteiten geregeld te zien. Artikel 7 van de richtlijn is in vrijwel alle lidstaten zo goed als volledig omgezet. Bepaalde potentiële lacunes worden in de meeste gevallen gedicht door de rechtstreekse toepasbaarheid van het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 1963, waaronder artikel 36 ervan. Dit zou bijvoorbeeld het gebrek compenseren aan uitdrukkelijke verwijzingen naar de situatie van personen die twee of meer nationaliteiten hebben of de mogelijkheid om de vertegenwoordiging in rechte te laten regelen. In ongeveer de helft van de lidstaten bestaan er echter twijfels over de conformiteit van de wetgeving. In meerdere lidstaten is dit te wijten aan mogelijke afwijkingen van het recht of, bij één lidstaat, aan een nogal vage verwijzing naar communicatie via “beschikbare middelen”. Dergelijke wetten of procedures leiden er wellicht niet toe dat de verwezenlijking van de met de in artikel 7 van de richtlijn genoemde rechten beoogde doelen volledig worden gewaarborgd (zie artikel 7, lid 3). In sommige andere lidstaten worden de consulaire autoriteiten in kennis gesteld, ongeacht of de betrokken persoon daarvoor toestemming heeft verleend. Dit strookt niet met artikel 7, lid 1, omdat daarin het informeren van de consulaire autoriteit afhankelijk wordt gemaakt van de wens van de persoon. 3.8.Algemene voorwaarden voor de toepassing van tijdelijke afwijkingen (artikel 8) In artikel 8 van de richtlijn staan aanvullende voorwaarden vermeld voor het toepassen van tijdelijke afwijkingen als bedoeld in artikel 3, leden 5 en 6 en artikel 5, lid 3, van de richtlijn. Op grond van artikel 8, lid 1, van de richtlijn moeten afwijkingen: i) een evenredig karakter hebben en niet verder gaan dan noodzakelijk; ii) een strikt beperkte geldigheidsduur hebben; iii) niet uitsluitend worden gebaseerd op de soort of de ernst van het vermeende strafbare feit; en (iv) geen afbreuk doen aan het globale eerlijke verloop van de procedure. Beslissingen omtrent al zulke afwijkingen moeten per geval worden genomen, ofwel door een rechterlijke instantie of door een andere bevoegde autoriteit op voorwaarde dat de beslissing kan worden onderworpen aan rechterlijke toetsing. De afwijkingen als bedoeld in artikel 3, leden 5 en 6, van de richtlijn moeten worden toegestaan via een naar behoren gemotiveerde beslissing, die ook moet worden geregistreerd. Artikel 8, lid 2, van de richtlijn betreft mogelijke afwijkingen van het recht op toegang tot een advocaat. In de meeste lidstaten die in zulke afwijkingen voorzien en die artikel 8, lid 2, van de richtlijn hebben omgezet, kan de beslissing omtrent afwijkingen worden genomen door een autoriteit die geen rechterlijke instantie is; in slechts enkele van deze lidstaten is beroep op een rechterlijke instantie noodzakelijk. Zowel het vereiste om een naar behoren gemotiveerde beslissing te hebben als het vereiste om die beslissing te registreren kunnen vaak uit algemene procedurele regels worden afgeleid, als zij niet letterlijk zijn omgezet. In verscheidene lidstaten doen zich conformiteitsproblemen voor, waarbij dikwijls slechts een deel van de betrokken bepalingen op grond waarvan afwijkingen zijn toegestaan, de benodigde garanties bevatten. Dit is voornamelijk te wijten aan de afwezigheid van duidelijke regels voor de registratie van beslissingen, maar ook aan de afwezigheid van voorschriften die in rechterlijke toetsing voorzien als de beslissingen worden genomen door andere dan rechterlijke instanties en, in mindere mate, aan een gebrek aan bepalingen over de motivatie voor de beslissing. Artikel 8, lid 3, van de richtlijn betreft mogelijke afwijkingen van het recht om een derde van een vrijheidsbeneming op de hoogte te laten brengen. In veel van de lidstaten die in zulke afwijkingen voorzien en die artikel 8, lid 3, van de richtlijn hebben omgezet, kan de beslissing omtrent afwijkingen worden genomen door een autoriteit die geen rechterlijke instantie is; in een kleiner aantal van deze lidstaten is beroep op een rechterlijke instantie noodzakelijk. Omzettingsproblemen deden zich in slechts een paar lidstaten voor — deze waren te wijten aan de afwezigheid van voorschriften die in rechterlijke toetsing voorzien als er beslissingen worden genomen door andere dan rechterlijke instanties, of zelfs aan het feit dat de vereisten van artikel 8, lid 3, van de richtlijn in het geheel niet zijn omgezet. 3.9.Afstand (artikel 9) Deze bepaling bevat waarborgen voor het geval dat verdachten of beklaagden, ongeacht of hen hun vrijheid is ontnomen, afstand doen van hun in de artikelen 3 en 10 vermelde rechten. In de richtlijn staat dat in zulke gevallen de verdachte of beklaagde duidelijke en toereikende informatie in eenvoudige en begrijpelijke bewoordingen moet worden gegeven over de inhoud van het betrokken recht en over de mogelijke gevolgen van het afstand doen daarvan. Deze informatie kan mondeling of schriftelijk worden verstrekt. Het afstand doen moet vrijwillig en ondubbelzinnig geschieden. In artikel 9 wordt ook bepaald dat de afstand en de omstandigheden waaronder deze is gedaan, moet worden geregistreerd; tevens staat er dat deze afstand later op elk moment tijdens de strafprocedure door de verdachte of de beklaagde kan worden herroepen. Verdachten of beklaagden moeten op de hoogte worden gebracht van de mogelijkheid om de afstand te herroepen. Dergelijke herroeping van de afstand wordt van kracht vanaf het moment waarop zij heeft plaatsgevonden. Een flink aantal lidstaten kent wetgeving die het mogelijk maakt om afstand te doen van het recht op toegang tot een advocaat. In vijf lidstaten bestaat dergelijke wetgeving niet. Eén lidstaat biedt niet de mogelijkheid om afstand te doen van het recht op toegang tot een advocaat, zodat verdediging altijd verplicht is. Hoewel drie lidstaten de richtlijn bijna letterlijk hebben omgezet, werden er veel tekortkomingen in de omzetting van artikel 9 aangetroffen. In slechts enkele van de lidstaten zijn de vereisten van artikel 9, leden 1 en 2, naar behoren omgezet; in een aantal andere lidstaten is er sprake van ernstige problemen met de omzetting. Dit is vaak te wijten aan de omstandigheid dat de aan verdachten of beklaagden verschafte informatie niet verder gaat dan wat in de betrokken bepalingen van Richtlijn 2012/13/EU betreffende het recht op informatie in strafprocedures wordt vereist; er ontbreekt bijvoorbeeld informatie over de consequenties van afstand doen. Wat betreft artikel 9, lid 3, kan de omzetting slechts in enkele lidstaten als toereikend worden aangemerkt. In drie lidstaten kunnen uitsluitend volwassenen afstand doen van het recht op toegang tot een advocaat. Eén van deze lidstaten maakt tevens onderscheid tussen afstand doen van het recht op vertegenwoordiging in rechte en het recht op een gesprek met een advocaat voorafgaand aan een verhoor. In twee lidstaten bestaat er slechts wetgeving over afstand doen in het kader van voorschriften voor wat in deze lidstaten als “verplichte verdediging” wordt beschouwd, waardoor de verdediging niet langer verplicht is. 3.10.Recht op toegang tot een advocaat in een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel (artikel 10) 3.10.1.Recht op toegang tot een advocaat in de uitvoerende lidstaat — Artikel 10, leden 1 en 2 In artikel 10, leden 1 en 2, is bepaald dat personen tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd (“gezochte personen”), vanaf hun aanhouding op grond van dat bevel, recht hebben op toegang tot een advocaat in de uitvoerende lidstaat. Gezochte personen moeten in de uitvoerende lidstaat zonder onnodig uitstel recht op een advocaat hebben vanaf het moment dat hen hun vrijheid is ontnomen; zij moeten het recht hebben om te communiceren met de advocaat die hen vertegenwoordigt en deze te ontmoeten, en het recht dat hun advocaat aanwezig is bij en daadwerkelijk deelneemt aan de procedurele handelingen. Wanneer een advocaat deelneemt aan het verhoor, moet dat geregistreerd worden door gebruik te maken van de registratieprocedure overeenkomstig het recht van de betrokken lidstaat. In de meeste lidstaten voorziet de wetgeving in de overeenkomstige toepassing van enkele of alle voorschriften voor strafprocedures. Dit betekent dat de inhoud van de rechten die worden verleend in zaken betreffende het Europees aanhoudingsbevel, strookt met het recht dat verdachten of beklaagden tijdens een nationale strafprocedure genieten. In vijf lidstaten is de omzetting van het recht op toegang tot een advocaat uitsluitend gebaseerd op specifieke voorschriften voor het reguleren van Europese aanhoudingsbevelen en voor de omgang met de rechten van de richtlijn in die context. In 21 lidstaten wordt het recht op toegang tot een advocaat in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel duidelijk gegarandeerd vanaf de aanhouding (artikel 10, lid 1, van de richtlijn). In vier lidstaten is dit tijdsaspect minder duidelijk gewaarborgd. Veel lidstaten hebben het recht dat de advocaat van een gezochte persoon aan het verhoor deelneemt, correct omgezet (artikel 10, lid 2, onder c), van de richtlijn). Wat betreft de juiste omzetting van artikel 10, lid 2, van de richtlijn hebben zich bepaalde problemen voorgedaan door de overeenkomstige toepassing van de voorschriften voor strafprocedures. Voorbeelden hiervan zijn een nogal vage verwijzing naar de mogelijkheid om “via alle beschikbare middelen” contact met een advocaat op te nemen, en beperking van de communicatie tussen de gezochte persoon en de advocaat tot een half uur (zie 3.3.2.1 en 3.3.3). Omdat overeenkomstige toepassing van de voorschriften voor strafprocedures heeft plaatsgevonden, kunnen afwijkingen van het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures in diverse lidstaten ook gelden voor procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel, iets waarin in artikel 10, leden 1 en 2, van de richtlijn niet is voorzien. 3.10.2.Recht op toegang tot een advocaat in de uitvaardigende lidstaat — Artikel 10, leden 4 en 5

Volgens artikel 10, lid 4, van de richtlijn heeft de gezochte persoon ook het recht in de uitvaardigende lidstaat een advocaat aan te wijzen. De rol van die advocaat is de advocaat in de uitvoerende lidstaat bij te staan, door laatstgenoemde informatie en advies te verstrekken om ervoor te zorgen dat de gezochte personen hun rechten tijdens een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel daadwerkelijk uitoefenen. De bevoegde autoriteit in de uitvoerende lidstaat moet de gezochte personen zonder onnodig uitstel over dit recht informeren nadat hen hun vrijheid is ontnomen. In artikel 10, lid 5, van de richtlijn staat dat indien de gezochte personen het recht om een advocaat in de uitvaardigende lidstaat aan te wijzen, wensen uit te oefenen en zij nog geen dergelijke advocaat hebben, de bevoegde autoriteit in de uitvoerende lidstaat de bevoegde autoriteit in de uitvaardigende lidstaat hiervan terstond op de hoogte moet brengen. De bevoegde autoriteit van die lidstaat moet de gezochte personen zonder onnodig uitstel de informatie verstrekken om hen te helpen in die lidstaat een advocaat te vinden. In de wetgeving van vier lidstaten komt het recht van gezochte personen om in de uitvaardigende lidstaat een advocaat aan te wijzen helemaal niet aan de orde. Ongeveer vijf lidstaten bieden geen duidelijke garantie dat gezochte personen zonder onnodig uitstel informatie over dit recht ontvangen (artikel 10, lid 4, van de richtlijn). Voorts gelden voor het samenwerkingsmechanisme als vermeld in artikel 10, lid 5, van de richtlijn vaak geen specifieke regels. In zeven lidstaten ontbreekt in de wetgeving het vereiste dat de bevoegde autoriteit in de uitvoerende lidstaat de bevoegde autoriteit in de uitvaardigende lidstaat terstond op de hoogte brengt, wanneer gezochte personen die in de uitvaardigende lidstaat nog geen advocaat hebben, een advocaat willen aanwijzen. Bovendien wordt in de wetgeving van tien lidstaten het vereiste dat de bevoegde autoriteit de gezochte personen zonder onnodig uitstel de informatie versterkt om hen te helpen in die lidstaat een advocaat te vinden, niet omgezet. 3.10.3.Overeenkomstige toepassing van andere rechten waarin de richtlijn voorziet — Artikel 10, lid 3 Volgens artikel 10, lid 3, van de richtlijn zijn de in de artikelen 4, 5, 6, 7 en 9, van de richtlijn genoemde rechten van overeenkomstige toepassing op de procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel. In geval van een afwijking in de zin van artikel 5, lid 3, is ook artikel 8 van de richtlijn op dezelfde wijze op zulke procedures van toepassing. Tevens verwijzen de meeste lidstaten in hun wetgeving over procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel naar regels voor strafprocedures die handelen over de rechten van verdachten of beklaagden. In een klein aantal lidstaten bestrijkt zo’n overeenkomstige toepassing niet duidelijk alle of enkele van de vereisten die in de desbetreffende bepalingen van de richtlijn worden genoemd. Voorbeelden hiervan zijn het recht om een derde en consulaire autoriteiten op de hoogte van de vrijheidsbeneming te laten brengen, het recht om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren en regels over afstand doen van het recht op toegang tot een advocaat. Een ander gevolg van de overeenkomstige toepassing van voorschriften voor strafprocedures is dat problemen met betrekking tot de volledige en correcte omzetting van de in artikel 10, lid 3, van de richtlijn genoemde artikelen op hun beurt weer invloed kunnen hebben op de rechten in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel. 3.11.Rechtsbijstand (artikel 11) In artikel 11 van de richtlijn staat dat deze het nationale recht inzake rechtsbijstand, dat van toepassing is overeenkomstig het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, onverlet laat. Dit punt valt nu onder EU-wetgeving: Richtlijn (EU) 2016/1919 betreffende rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel. In artikel 12 van die richtlijn is bepaald dat de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking moeten doen treden om uiterlijk op 5 mei 2019 daaraan te voldoen. 3.12.Rechtsmiddelen (artikel 12) Artikel 12, lid 1, van de richtlijn behelst de verplichting ervoor te zorgen dat verdachten of beklaagden in strafprocedures op grond van het nationale recht over een doeltreffende voorziening in rechte beschikken in gevallen waarin hun rechten op grond van de richtlijn zijn geschonden. Dit geldt ook voor gezochte personen in een procedure ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel. De lidstaten hebben deze bepaling grotendeels nauwkeurig omgezet. Bij rechtsmiddelen gaat het dikwijls om het recht om hoger beroep in te stellen of een klacht in te dienen bij een bevoegde autoriteit van hogere aanleg, of om het uitspreken van de ongeldigheid of nietigheid van procedurele handelingen die een substantiële inbreuk op de procedurele regels en een schending van de desbetreffende rechten vormen. Daarnaast kunnen de lidstaten regels vaststellen voor civielrechtelijke, tuchtrechtelijke of strafrechtelijke aansprakelijkheid, compensatie of de tussenkomst van een openbaar toezichthoudend orgaan, zoals een ombudspersoon. Meer bepaald betreffende het recht op toegang tot een advocaat staat in artikel 12, lid 2, dat de lidstaten er in strafprocedures voor moeten zorgen dat bij de beoordeling van de verklaringen van verdachten of beklaagden of van bewijs dat is verkregen in strijd met hun recht op een advocaat of in gevallen waarin overeenkomstig artikel 3, lid 6, een afwijking van dit recht was toegestaan, de rechten van de verdediging en het eerlijke verloop van de procedure worden geëerbiedigd. Dit doet geen afbreuk aan nationale bepalingen en stelsels inzake de toelaatbaarheid van bewijs. In deze bepaling van de richtlijn wordt rekening gehouden met de bijbehorende jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, waarin de nadruk wordt gelegd op het garanderen van een eerlijk verloop van de procedure door de rechten van de verdediging tegen de behoeften van het onderzoek af te wegen. Dit afwegen wordt verder beschreven in overweging 50 van de richtlijn, waarin de formulering van het Salduz-arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens wordt gebruikt. In alle lidstaten bestaan rechtsmiddelen voor gevallen van schendingen van de rechten van de verdediging. De wetgeving van een aantal lidstaten bevat uitdrukkelijke voorschriften voor de uitsluiting van bewijs of de nietigheid van handelingen. In meer dan de helft van de lidstaten hebben de voorschriften voor rechtsmiddelen betrekking op het ontbreken van de tussenkomst van een advocaat. In een paar lidstaten gelden zulke voorschriften duidelijk voor gevallen waarin een afwijking van dit recht op toegang tot een advocaat was toegestaan. 3.13.Kwetsbare personen (artikel 13) Volgens artikel 13 moet bij de toepassing van deze richtlijn rekening worden gehouden met de specifieke behoeften van kwetsbare verdachten en kwetsbare beklaagden. Als het gaat om de omzetting van artikel 13 van de richtlijn, hanteren de lidstaten een verschillende aanpak. Alle lidstaten hebben specifieke voorschriften voor gehandicapten en kinderen. Sommige van deze bepalingen voorzien in verplichte bijstand door een advocaat in alle gevallen of onder bepaalde aanvullende voorwaarden. Op grond van andere nationale bepalingen moeten autoriteiten de verdachten of beklaagden uitleg over hun rechten geven of nagaan of zij daadwerkelijk hebben begrepen wat die rechten inhouden. 4.Conclusies De richtlijn is vastgesteld om ervoor te zorgen dat het recht van verdachten of beklaagden op toegang tot een advocaat en op communicatie vanaf hun aanhouding zowel tijdens de strafprocedure als in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel wordt toegepast. In de richtlijn worden gemeenschappelijke Europese minimumnormen vastgesteld, waardoor deze een aanzienlijke invloed heeft op de bescherming van verdachten of beklaagden in de lidstaten. Dit wordt gerealiseerd door te voorzien in een meer consistente uitvoering van de rechten en waarborgen die zijn neergelegd in de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten en artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Op deze wijze draagt de richtlijn bij aan het vergroten van het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten, als bedoeld in de routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachten of beklaagden in strafprocedures. Over het algemeen heeft de richtlijn voor EU-meerwaarde gezorgd door de bescherming van burgers die bij strafprocedures betrokken zijn, te verbeteren, vooral in bepaalde lidstaten waar het recht op toegang tot een advocaat niet is verleend aan alle verdachten of beklaagden, met name in de eerste fasen van de procedure. Ook is het recht op toegang tot een advocaat in de lidstaat die een Europees aanhoudingsbevel uitvaardigt, nu duidelijk vastgelegd.