OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

Toelichting bij de betrouwbaarheidsverklaring

Betrouwbaarheid van de rekeningen

21. Het totaal van de afgegeven en eind 2003 nog niet afgewikkelde invorderingsopdrachten ten belope van 27,5 miljoen euro omvat niet alle vorderingen: 21.

a) niet alle vorderingen in verband met de projecten (terug te vorderen voorschotten, niet-subsidiabele uitgaven, enz.) worden door de centrale diensten van de Commissie of de delegaties geregistreerd. De laatste beperken zich er te vaak toe, de bedragen die de derden-debiteuren wel hebben kunnen terugbetalen als ontvangsten te boeken (negatieve betalingen). Bij gebreke van extracomptabele follow-up van de vorderingen, kan de Commissie bovendien het bedrag aan werkelijke vorderingen op de projecten eind 2003 niet berekenen (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43); a) Er gebeurt een follow-up van de te innen voorschotten en in het verslag over het beheer is er ook een hoofdstuk aan dit thema gewijd. In 2003 is bijzondere aandacht besteed aan de analyse en de follow-up van de voorschotten, waardoor een bedrag van 56,2 miljoen euro kon worden ingevorderd. Vanaf 1 januari 2005 zal het dankzij de verslaglegging op basis van periodieke toerekening mogelijk zijn om voorzieningen te nemen voor eventuele invorderingsopdrachten.

b) van de 400 miljoen euro aan niet-vereffende voorschotten over meer dan 18 maanden die de Commissie heeft geteld, heeft zij niet alle ongerechtvaardigde bedragen aangegeven die dienen te worden teruggevorderd of vereffend. De Rekenkamer kan derhalve niet vaststellen welk deel van de voorschotten teruggevorderd en tot de vorderingen gerekend dient te worden. b) De Commissie wenst de in 2003 geleverde inspanningen te benadrukken. Wat de invordering van voorschotten betreft, zijn er immers zeer belangrijke inventarisatiewerkzaamheden verricht en de follow-up van de te nemen maatregelen met het oog op die invorderingen gebeurt zeer nauwlettend.

22. Middelen die in 2003 aan de EIB zijn overgedragen (209 miljoen euro), alsmede middelen die reeds eerder aan andere internationale instellingen overgedragen en nog niet volledig zijn verbruikt, zijn niet aan de actiefzijde van de balans opgenomen. 22. De Commissie is van mening dat deze mutaties gelijkstaan aan betalingen aan externe partijen die optreden namens de Commissie, en beschouwt ze daarom als werkelijke betalingen in plaats van louter interne kasmutaties tussen rekeningen, die door de EOF-rekenplichtige worden gecontroleerd. De Commissie wijst er ook op dat in tabel 4.2.3 van de staat over de financiële uitvoering nadere gegevens zijn opgenomen over de per 31 december 2003 nog openstaande bedragen ter zake van deze verrichtingen. Met de invoering van de verslaglegging op basis van periodieke toerekening vanaf 2005 zullen dergelijke verrichtingen (voorfinanciering van tussenpersonen) voortaan op de actiefzijde van de balans worden opgevoerd overeenkomstig de bepalingen van artikel 135, lid 3, van het Financieel Reglement van het 9e EOF.

23. Naar aanleiding van eerdere opmerkingen van de Rekenkamer heeft de Commissie in 2003 het gebruik geïnventariseerd van de Stabex-middelen die op lokale rekeningen van de begunstigde landen zijn gestort en voor de lokale uitbetaling waarvan nog steeds de goedkeuring van haar delegaties nodig is (zie de paragrafen 63-68). Eind 2003 was de door de Commissie bij de betrokken ACS-staten verzamelde informatie nog niet volledig. De Rekenkamer meent dat de Commissie de — zelfs onvolledige — resultaten van deze inventarisatie zou moeten opnemen in haar verslag over het financieel beheer, en de bijzonderheden ervan in een bijlage bij haar overzicht van de financiële uitvoering. 23. De Commissie heeft gegevens over 80 % van de betrokken landen verzameld die 97 % van het totale Stabex-bedrag van het 7e en het 8e EOF vertegenwoordigen. De Commissie is voornemens de relevante gegevens met betrekking tot de lokale Stabex-rekeningen in een overzicht op te nemen. Deze rekeningen behoren niet toe aan de Commissie, ofschoon zij niet zonder mede-ondertekening door de Commissie kunnen worden gebruikt. Dit gedetailleerde overzicht moet daarom worden opgenomen in het verslag over het financiële beheer. Overeenkomstig de aanbeveling van de Rekenkamer is een noot dienaangaande in de balans voor het begrotingsjaar 2003 opgenomen.

Wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen

24. De opmerkingen in punt III van de betrouwbaarheidsverklaring zijn gebaseerd op een analyse van de toezichtsystemen en -controles van het EOF, het onderzoek van een steekproef van onderliggende verrichtingen en een analyse van het jaarlijks activiteitenverslag alsmede de verklaring van de directeur-generaal van EuropeAid. De voornaamste conclusies volgen hierna.

Analyse van de toezichtsystemen en -controles

Toezichtsystemen en -controles op het niveau van de Commissie worden beter

Tenuitvoerlegging van de interne-controlenormen

25. EuropeAid, dat verantwoordelijk is voor de uitvoering van de EOF's, is in 2003 doorgegaan met de invoering van de verschillende door de Commissie in 2001 vastgestelde interne-controlenormen. De toepassing van de interne-controlenormen door de delegaties gaat gelijk op met de toepassing hiervan op het hoofdkantoor en het decentralisatieproces, dat pas eind 2004 volledig zal zijn afgerond. Op het niveau van de centrale diensten kan de Rekenkamer, met name op basis van de resultaten van de analyse van de interne-controlenormen verricht door de verschillende diensten van de Commissie, de volgende conclusies trekken.

26. Elk directoraat-generaal zou passende toezichtsmaatregelen moeten nemen, met name, indien nodig, door een controle achteraf van een steekproef van verrichtingen. In 2003 is op het niveau van EuropeAid een eenheid opgericht voor controle achteraf van het financieel beheer. Haar voornaamste taken bestaan in het opsporen van recurrente fouten in de systemen van financieel beheer en interne controle, alsmede het voorstellen van maatregelen om de geconstateerde tekortkomingen te verhelpen. Zo zijn circa 1 800 risico-verrichtingen achteraf grondig gecontroleerd. Het gaat om invorderingsopdrachten, terug te vorderen restbedragen, niet-vereffende voorschotten, garanties en waarborgen. Tot de belangrijkste conclusies van de eenheid controle achteraf behoorden de opmerkingen over de controles van de nog niet vereffende voorschotten en de terugvorderingen. Bij de EOF-projecten werden nog niet vereffende voorschotten van meer dan 18 maanden ten belope van meer dan 400 miljoen euro geregistreerd. Voorts zijn de verschillende verantwoordelijke diensten verzocht, nog terug te vorderen restbedragen van 27,5 miljoen euro af te wikkelen. 26. Vooruitbetalingen zijn een gangbaar instrument dat regelmatig wordt ingezet om de effectieve uitvoering van vele hulpprojecten te garanderen, en er wordt toezicht op uitgeoefend.

27. De toezichtsmaatregelen worden aangevuld door een bij wijze van tijdelijke voorzorgsmaatregel opgerichte eenheid controle vooraf. Een dergelijke eenheid wordt op zich niet aanbevolen in de interne-controlenormen. Zij is haar werk bij het ordonnateursdirectoraat van het EOF begonnen in juni 2003 en heeft 540 op een totaal van 5 261 verrichtingen onderzocht (zowel vastleggingen als betalingen). De bij de controle vooraf ontdekte fouten zijn niet significant.

28. Tot het toezicht op verrichtingen behoren, naast het werk van deze twee eenheden, nog andere activiteiten, zoals het opstellen van controlelijsten voor vastleggingen en betalingen, vergaderingen tussen eenheden en controlebezoeken aan delegaties. In het algemeen is het toezicht thans uitgebreider dan in het verleden, maar het blijft heterogeen. Voor een doelmatiger toezicht is coördinatie nodig om vast te stellen welk soort controle welk aspect van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bestrijkt. 28. EuropeAid werkt onverminderd voort aan een verdere versterking en rationalisering van reeds genomen maatregelen. In het kader hiervan werd in de loop van het jaar 2004 tot een harmonisatie (financiële gids, gecentraliseerde controle achteraf, checklist enz.) overgegaan.

29. Overeenkomstig de interne-controlenormen heeft EuropeAid tevens zijn interne-auditeenheid ontwikkeld. Zo werd in 2003 wat betreft het EOF de werkdruk van de delegaties (een controlebezoek aan Mali) en van het hoofdkantoor in het kader van de decentralisatie beoordeeld, alsmede de geboekte voortgang met de tenuitvoerlegging van de interne-controlenormen voor het ordonnateursdirectoraat. Voorts is essentieel werk verricht waardoor de belangrijkste risico's en gebreken van de toezichtsystemen en -controles van EuropeAid konden worden vastgesteld. De Rekenkamer heeft in haar jaarverslag over 2002 gewezen op een aantal van deze risico's en gebreken, met name in verband met de controles op het bestaan van de door de EOF's betaalde werken, leveringen en diensten. 29. De Commissie is zich ervan bewust dat het beheer van de EOF-middelen een bepaald aantal risiso’s inhoudt. De invoering van versterkte controlemechanismen, toezichtsystemen en regelmatige audits maken het mogelijk deze risico’s te minimaliseren. In het kader van de jaarlijkse verklaring van de directeur-generaal werd geen enkele van de geconstateerde tekortkomingen als materieel aangemerkt. Zoals ook aangegeven in haar antwoord op paragraaf 30 van het jaarverslag 2002 van de Rekenkamer is de Commissie van oordeel dat het op grond van het geheel van de voor de EOF’s opgezette controlemechanismen mogelijk is de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen te garanderen. Deze opzet laat toe actie te ondernemen om eventuele tekortkomingen van de lokale autoriteiten te ondervangen.

30. Wat betreft ad hoc-beheersinformatie zijn in 2003 de eind 2002 geredigeerde verslagen over het beheer van de externe steun (EAMR) (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) ingevoerd. Via deze informatiebron zenden de delegaties waaraan bevoegdheden zijn overgedragen, periodiek de meest significante gegevens over de uitvoering, betalingen en externe controles van de belangrijkste projecten toe aan de centrale diensten. Er is een standaardformulier verzonden dat door de delegaties wordt gebruikt. De Commissie beschikte in maart 2004 echter nog steeds niet over alle EAMR's, die niettemin op 31 januari hadden moeten zijn ingediend. De EAMR's zijn bedoeld om de centrale diensten informatie ad hoc met betrekking tot het beheer te verschaffen en vormen daarnaast een van de grondslagen voor de opstelling van het jaarverslag van de betrokken directeur, en daarmee van het jaarverslag van de directeur-generaal en diens verklaring. 30. De verslagen over het beheer van de externe steun (EAMR’s) vormen een van de middelen waarmee de gedeconcentreerde delegaties de bevoegde directeuren (gesubdelegeerde ordonnateurs) bij EuropeAid en de directoraten-generaal Buitenlandse betrekkingen en Ontwikkeling informatie verstrekken over het beheer van de externe steun. Zij zijn in dit verband een van de informatiebronnen waarop de directeuren zich baseren om hun activiteitenverslag aan de directeur-generaal op te stellen. De EAMR’s worden als zodanig niet gebruikt voor de opstelling van het jaarverslag en de verklaring van de directeur-generaal. Bovendien is er in de instructies aan de delegaties zeer duidelijk op gewezen dat de opstelling van het EAMR het hoofd van de delegatie niet ontheft van zijn verantwoordelijkheid om de betrokken directeur tijdig op de hoogte te brengen van specifieke vragen/problemen die onder diens bevoegdheid als ordonnateur van de door de delegatie beheerde middelen vallen.

31. Wat betreft de melding van onregelmatigheden, een van de interne-controlenormen, is in 2003 aan OLAF informatie verstrekt over drie vermoedelijke fraudegevallen in verband met het EOF (Sierra Leone, Papoea-Nieuw-Guinea en de Dominicaanse Republiek). De delegaties, die dichter bij de begunstigden staan, hebben vaker te maken met en zijn beter geïnformeerd over onregelmatigheden dan de centrale diensten. De Commissie moet bij haar personeel dan ook blijven hameren op dit soort zaken. Tenuitvoerlegging van actieplannen 31. Overeenkomstig de interne-controlenormen zijn de delegaties in kennis gesteld van de te volgen procedure, daaronder begrepen het contact dat met OLAF moet worden opgenomen, wanneer onregelmatigheden worden vastgesteld of fraude wordt vermoed. Alle nieuwe medewerkers en alle ambtenaren die in een delegatie worden gedetacheerd, wonen een verplichte cursus bij waarin hen op het belang van de bestrijding van onregelmatigheden wordt gewezen. Deze cursus staat ook open voor alle overige ambtenaren.

32. Naast de tenuitvoerlegging van de interne-controlenormen heeft de Rekenkamer tevens de actieplannen ter verbetering van de toezichtsystemen en -controles onderzocht. De actieplannen zijn vastgesteld naar aanleiding van het jaarlijks activiteitenverslag 2002 van de directeur-generaal van EuropeAid of met het oog op in 2003 vastgestelde behoeften.

33. Wat betreft de externe controles bieden de eenheden van de centrale diensten de delegaties en operationele directoraten ad hoc-ondersteuning. Zij hebben standaard-taakomschrijvingen opgesteld ter harmonisering van de controles, die voor het overgrote deel van de gefinancierde projecten door externe kantoren worden verricht. In het controleplan 2003 voor het hoofdkantoor zijn dertig (aan externe accountantskantoren uitbestede) controles betreffende de EOF's gepland; verhoudingsgewijs zijn dit er meer dan in voorgaande jaren. Er is een nieuw IT-tool (CRIS Audit) ingevoerd, dat eind 2003 echter nog steeds niet volledig functioneerde. Met dit instrument kan het hoofdkantoor wel de programmering en de tenuitvoerlegging van externe controles volgen, maar kan de reikwijdte van de controles niet worden beoordeeld, aangezien er geen verbinding is met het financiële-informatiesysteem. Op den duur wordt CRIS Audit uitgebreid tot de controleactiviteiten van alle delegaties. 33. Los van het controleplan van de hoofdzetel zijn de plannen van de delegaties voor het jaar 2003 tezamen op 1 juli 2004 goed voor 192 audits. In de loop van het jaar 2004 werd voor het EOF ook het instrument Cris Audit ingevoerd. Er bestaat evenwel al een auditrapportagesysteem waarmee informatie over het verloop van de audit (taakomschrijving, bestelbon, verificatie, ontwerpverslag enz.) en over de belangrijkste bevindingen van de auditors wordt verstrekt.

34. Ondanks al deze middelen is nog steeds moeilijk vast te stellen hoeveel extra zekerheid externe controles verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen van het EOF. De follow-up van de controlebevindingen is immers nog steeds niet erg doeltreffend, doordat het gebruik dat de verschillende actoren van deze bevindingen maken sterk uiteenloopt. Nu er voortgang is geboekt met de standaardisering van de taakomschrijvingen, moet er thans een inspanning worden geleverd om betere follow-up van de controlebevindingen te verzekeren. 34. De programmering en de follow-up van de audits staan op hetzelfde niveau als het beheer van de te controleren projecten. Dit komt de evaluatie van de resultaten ten goede. De Commissie is het ermee eens dat de follow-up van de controle-bevindingen beter moet worden gecoördineerd. Daarom heeft zij in 2004 een rapportagesysteem voor de follow-up opgezet.

35. Actie 2 in de synthese van de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen van de directeuren-generaal van 2001 beoogde het verrichten van een analyse van de risico's in verband met externe steun. In 2003 heeft de Commissie een werkdocument opgesteld waarin deze risico's worden beschreven (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). De analyse en de voorgestane maatregelen houden rekening met de verschillende manieren waarop externe steun ten uitvoer wordt gelegd: gecentraliseerd, gedecentraliseerd en gezamenlijk. Deze deugdelijke aanpak van risicoanalyse en -beheer moet voortaan per steuninstrument en soort project worden toegepast teneinde een nuttige bijdrage te leveren aan de verbetering van de toezichtsystemen en -controles. 35. De Commissie zal rekening houden met de opmerking van de Rekenkamer.

36. De eenheid controle achteraf van het financieel beheer heeft in 2003 een specifiek actieplan uitgevoerd om de nog uitstaande vorderingen ad 27,5 miljoen euro af te wikkelen, die in verband met de projecten waren gecumuleerd en die derden het EOF verschuldigd waren. Door deze actie kon de verantwoordelijkheid voor de in dit kader aan te vangen invorderingsprocedures worden verdeeld tussen de ordonnateur en de rekenplichtige van het EOF. Bij de actie is geconstateerd dat er sprake is van een gebrekkige coördinatie tussen de ordonnateur en de rekenplichtige van het EOF, en dat de Commissie problemen heeft met de toepassing van de voorschriften inzake vorderingen en schulden. Overigens is er geen operationele procedure vastgesteld om de nieuwe invorderingsopdrachten af te wikkelen die in verband met projecten voor 2003 en de daaropvolgende begrotingsjaren zullen ontstaan. 36. In de loop van 2003, na de vaststelling van het specifieke actieplan, hebben de diensten van de ordonnateur en van de rekenplichtige van het EOF een mechanisme voor de follow-up van de invorderingsopdrachten opgezet waardoor er, ondanks de specifieke moeilijkheden in verband met de EOF-invorderingsprocedure die met name voortvloeien uit de geldende rechtsregels en de werking van het computersysteem OLAS, toch aanzienlijke vooruitgang kon worden geboekt. Dankzij een betere coördinatie en samenwerking tussen de twee diensten konden ook vorderingen worden geboekt bij de opstelling van nieuwe OLAS-uitvoeringsprocedures ter vergemakkelijking van de follow-up en de vereffening van de invorderingsopdrachten. Doordat EuropeAid in 2004 werd uitgerust met een systeem voor controle achteraf van de verrichtingen, zal de problematiek van de invorderingsopdrachten in een breder geïntegreerd controlekader kunnen worden opgenomen dat een aanvulling vormt op de normale invorderingsactiviteiten van de gesubdelegeerde ordonnateurs. Ook het deconcentratieproces, waardoor het beheer dichter bij de uitvoering wordt gebracht, zou tot een efficiënter beheer van de invorderingsopdrachten moeten bijdragen.

Toezichtsystemen en -controles op het niveau van de ACS-staten in het algemeen goed opgezet

37. De toezichtsystemen en -controles van het EOF zijn gebaseerd op een partnerschap tussen de ACS-staten en de Europese Commissie. Bij het sluiten van contracten en het doen van betalingen zijn de voornaamste actoren in dit partnerschap de nationale ordonnateur — minister van financiën of van buitenlandse zaken — en het hoofd van de delegatie, die zich verlaten op controles die worden verricht door andere actoren, waaronder de vakministeries van de ACS-staten, eenheden voor programmabeheer, door de projecten bekostigde controleteams, technisch assistenten en externe deskundigen, zoals adviserend ingenieurs en accountants uit de particuliere sector.

38. De Rekenkamer heeft in zes ACS-staten (Kenia, Mali, Mauritanië, Senegal, Papoea-Nieuw-Guinea en de Salomonseilanden) controles ter plaatse verricht om er de toezichtsystemen en -controles van het EOF te onderzoeken. Wat betreft Stabex heeft de Rekenkamer ter plaatse tevens een steekproef onderzocht van definitieve betalingen van de lokale rekening waarop de middelen zijn gestort aan de begunstigden van de Stabex-programma's.

39. De toezichtsystemen en -controles voor het sluiten van contracten en het doen van betalingen bleken in de bezochte ACS-staten in het algemeen goed te zijn opgezet; het kwam sporadisch voor dat de ter zake geldende regeling niet was nageleefd.

40. Wat betreft het functioneren in de praktijk van de toezichtsystemen en -controles voor de betalingen gingen de nationale ordonnateurs, die krachtens de Overeenkomst van Cotonou de EOF-uitgaven moeten autoriseren en afwikkelen, niet altijd na of de essentiële controles van facturen op betrouwbare wijze werden verricht door henzelf of de andere actoren. Bijgevolg werden sommige essentiële controles niet uitgevoerd, met name wat betreft de overeenstemming van de werken, leveringen of diensten met het contract, en de naleving van de financiële clausules van de contracten (zoals prijsherziening, toereikendheid van garanties, toepassing van correcte wisselkoersen, gedeelte van het contract dat in euro en niet in lokale munt moet worden betaald). De delegatiehoofden, die de betalingsopdracht moeten viseren, dienen de tekortkomingen van de nationale ordonnateurs te ondervangen. Niettemin vergewisten zij zich in een aantal gevallen niet van de betrouwbaarheid van deze essentiële controles, waaronder die betreffende de besteding van de Stabex-middelen door de eindbegunstigden. 40. In de meeste ACS-landen financiert het EOF de uitvoering van steunprogramma’s die de nationale ordonnateurs moeten helpen hun capaciteit voor toezichtscontrole fors te verhogen. In het kader van de deconcentratie werden de delegaties versterkt om hen in staat te stellen hun taken ten volle uit te oefenen.

41. De delegaties met overgedragen bevoegdheden gebruiken nu controlelijsten bij het autoriseren van hun betalingen, hetgeen een aanmerkelijke vooruitgang betekent. Soms wordt hierop vermeld dat bepaalde controles zijn uitgevoerd en geen tekortkomingen aan het licht hebben gebracht, terwijl dit niet wordt gestaafd door de feiten (de contractant beschikt bijvoorbeeld niet over een geldige bankgarantie). 41. Het gebruik van de checklists is in de loop van 2002 ingevoerd en geformaliseerd. De Commissie werkt aan de kwaliteitsborging bij het gebruik van deze lijsten; er werden controlebezoeken en opleidingen voor de ambtenaren georganiseerd.

42. De follow-up van de conclusies en aanbevelingen van de externe controles van projecten is nog steeds heterogeen en beperkt doordat de controleverslagen chronisch zijn vertraagd en de delegaties er dikwijls een administratieve bestemming aan geven: de controleverslagen dienen te vaak louter als bewijsstuk voor het afsluiten van een project of het aanvullen van een voorschotkas, zonder tot de nodige correcties te leiden. 42. De Commissie wenst de volgende punten te benadrukken: 1) in vele gevallen worden de financiële audits van programmabestekken pas op het einde van een project verricht, omdat dit een vereiste is voor de eindbetaling; 2) de opdracht voor de financiële audit van een subsidiecontract wordt gegeven door de begunstigde van het contract volgens welomschreven regels die in het contract zijn vastgelegd (zie ook het antwoord op paragraaf 34).

43. Wat betreft Stabex is de Commissie beland in een situatie waarin zij het totale gebruik van de middelen niet kan controleren, aangezien zij heeft geduld dat de nationale ordonnateurs hierover geen verslag uitbrengen, ondanks de verplichting van artikel 212 van de herziene Overeenkomst van Lomé. Ook is bij de controlebezoeken van de Rekenkamer geconstateerd dat er op de lokale rekeningen waarop de Stabex-middelen worden gestort sprake was van mutaties zonder toestemming van het hoofd van de delegatie (Kenia en Mauritanië) en dat dit hoofd toestemming gaf voor mutaties, terwijl hij niet voorkwam op de verouderde, maar nog door de bank gebruikte lijst met tot ondertekening gemachtigde personen (Senegal). 43. Krachtens artikel 212 moeten de nationale ordonnateurs verslag uitbrengen over de besteding van de middelen door de begunstigde landen. De informatievoorziening aan de Commissie was niet eenvormig. Naar aanleiding van deze vaststelling en op basis van de aanbevelingen van de Rekenkamer werd in 2003 een algemene inventarisatie opgezet teneinde een volledig overzicht van deze middelen te kunnen opstellen.

Conclusie met betrekking tot de toezichtsystemen en -controles

44. De toezichtcontroles en -systemen van het EOF bestrijken een breed spectrum van mechanismen en doelstellingen. De modernisering van deze systemen en controles is in het begrotingsjaar 2003 begonnen en moet eerst haar beslag krijgen, voordat de daadwerkelijke bijdrage ervan aan de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen kan worden beoordeeld. Niettemin is in het huidige stadium meer coördinatie nodig, om te voorkomen dat controles tweemaal worden uitgevoerd en dat belangrijke risicogebieden niet worden bestreken, zoals die waarin zich de door de Rekenkamer gesignaleerde afwijkingen blijken voor te doen. Het is vooral zaak, de controlemaatregelen en de conclusies van de verschillende controlediensten van de Commissie volledig toe te passen op het niveau van de delegaties. Verder moeten mutaties in Stabex-middelen aan het passende niveau van interne controle worden onderworpen. 44. Op basis van de verrichte inventarisatie stelt de Commissie nieuwe gedetailleerdere en nauwkeuriger richtsnoeren op voor de besteding van de Stabex-middelen, teneinde een betere follow-up van de besteding van de resterende beschikbare middelen door de begunstigde landen te garanderen.

Controle van de verrichtingen

45. Op basis van de bij de Commissie in Brussel en, zo nodig, de delegaties in de ACS-staten beschikbare documentatie is een steekproef van 49 betalingen onderzocht. Verder zijn nog eens 37 betalingen, inclusief de desbetreffende financiële vastleggingen en juridische verbintenissen, in het kader van controles ter plaatse onderzocht in de zes geselecteerde ACS-staten, teneinde de werking van de toezichtsystemen en -controles te onderzoeken, met name wat betreft het bestaan van de werken, leveringen en diensten waarop de documenten betrekking hebben.

46. De regelgeving betreffende de EOF's biedt bij directe begrotingssteun (zie paragraaf 19) veel ruimte voor interpretaties en uitzonderingen. In het kader van controles van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen wordt dan ook alleen maar nagegaan of de ter zake geldende voorwaarden juist beoordeeld zijn. De uitgevoerde eerste beoordelingen zijn bij de vaststelling van de financiële vastleggingen onvoldoende geformaliseerd waar het gaat om de inachtneming van de respectieve criteria van artikel 61, lid 2, van de Overeenkomst van Cotonou. Een dergelijke formalisering, met name wat betreft de doorzichtigheid, betrouwbaarheid en doeltreffendheid van het beheer van de overheidsfinanciën, is onontbeerlijk om later te kunnen beoordelen of dit beheer is verbeterd, hetgeen een essentiële voorwaarde is voor verdere steunverlening. De criteria voor het vrijgeven van verdere middelen bestaan grotendeels uit macro-economische indicatoren, die slechts gedeeltelijke informatie over het beheer van de overheidsfinanciën verschaffen. 46. Wat de financiële vastleggingen betreft, neemt de Commissie in haar financieringsvoorstellen aan de lidstaten steeds een evaluatie van de macro-economische toestand en van de overheidsfinanciën op met een analyse, op basis van de meest recente gegevens, van de thema’s en problemen waarop de criteria van artikel 61, lid 2, betrekking hebben. Deze evaluatie moet in principe de gegevens verschaffen die overeenkomstig punt 3.4 van de in maart 2004 verschenen gids voor begrotingssteun vereist zijn. Voorts zij herinnerd aan de basisbeginselen die bij de uitkering van de tranches van de begrotingssteun in acht moeten worden genomen: — voor de vaste tranches: de handhaving van het macro-economische evenwicht, gestaafd aan de hand van een programma met de instellingen van Bretton Woods; — voor de prestatiegebonden of variabele tranches zijn er verschillende indicatoren: resultaatsindicatoren (graadmeter voor de uitvoering van de armoedebestrijdingsstrategieën), algemene prestatie-indicatoren op het gebied van de begroting (uitvoeringspercentage, betalingstermijnen enz.) en procesindicatoren voor sectorale hervormingen of het beheer van de overheidsfinanciën. De Commissie deelt het standpunt van de Rekenkamer over het belang van een grondige en strikte follow-up van de toestand van de overheidsfinanciën in de landen die begrotingssteun ontvangen. Het kader voor de analyse van de overheidsfinanciën, dat 28 indicatoren omvat en samen met andere donoren in het kader van het project Public Expenditure and Financial Accountability werd opgesteld, is in 2004 in verschillende ACS-landen getest opdat het in 2005 zou kunnen worden ingezet. Tot slot heeft de hoofdzetel van EuropeAid sinds 2003 een schema voor de follow-up van het beheer van de overheidsfinanciën ontwikkeld, dat de delegaties toelaat hierover halfjaarlijks te rapporteren.

Financiële vastleggingen

47. Krachtens artikel 17, lid 2, van bijlage IV van de Overeenkomst van Cotonou dient de financieringsovereenkomst tussen de Commissie en de betrokken ACS-staat of ACS-staten te worden opgesteld binnen zestig dagen na het besluit van de besluitvormingsinstantie van de Gemeenschap. De Rekenkamer beschouwt de ondertekening van een financieringsovereenkomst door beide partijen als het enige bewijs dat deze is opgesteld. Van een steekproef van meer dan honderd nieuwe vastleggingen uit 2003, ofwel bijna alle ten laste van het betreffende begrotingsjaar gebrachte financiële vastleggingen, bleek voor 82 % binnen 60 dagen na het besluit een financieringsovereenkomst te zijn ondertekend. Van de overige 18 % werd 3 % (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) meer dan 120 dagen na het aanvankelijke besluit ondertekend. Deze stand van zaken houdt een verbetering in ten opzichte van voorgaande begrotingsjaren. De Commissie dient niettemin aan te geven hoe zij wil waarborgen dat de overeenkomsten voortaan binnen de termijn van 60 dagen worden ondertekend. 47. De opstelling van de financieringsovereenkomst binnen een termijn van 60 dagen betekent niet automatisch dat de overeenkomst ook is ondertekend. De Commissie erkent evenwel dat deze regel tot een voortvarende uitvoering van het financieringsbesluit verplicht. Dit gebeurt trouwens ook in de meeste gevallen, zoals uit de door de Rekenkamer genoemde percentages blijkt. Circa 99 % van de financieringsovereenkomsten wordt binnen 60 dagen door de Commissie ondertekend. De zeldzame uitzonderingen hierop zijn gevallen (met name van rechtstreekse begrotingssteun) waarin na de vaststelling van het besluit blijkt dat niet meer aan de voorwaarden voor de sluiting van de financieringsovereenkomst is voldaan; om geen afbreuk te doen aan het beginsel van goed financieel beheer, moet derhalve worden gewacht tot opnieuw aan deze voorwaarden is voldaan voordat tot ondertekening kan worden overgegaan.

Individuele juridische verbintenissen

48. De fouten in verband met de individuele juridische verbintenissen waren op zichzelf staand, gering in aantal en weinig significant. Zij betroffen het volgende: 48.

a) de waarborgen ten behoeve van de contracten vertonen steeds weer onregelmatigheden: sommige worden niet verschaft, andere onvolledig of na het verstrijken van de voorgeschreven termijnen; a) De Commissie heeft maatregelen genomen om het toezicht op de bankgaranties te verbeteren; er werd in OLAS een specifieke module voor bankgaranties ontwikkeld en de delegaties hebben instructies terzake ontvangen. De Commissie wenst erop te wijzen dat de Rekenkamer in dit verband geen enkel geval van financiële schade heeft vastgesteld.

b) het gebeurt nog steeds dat contracten later belangrijke wijzigingen ondergaan, waardoor het werkelijk ermee gemoeide eindbedrag de voorgeschreven limieten voor toegestane wijzigingen overschrijdt;

c) sommige delegaties hebben de gewoonte, contracten zonder datering te ondertekenen, of de door hen goedgekeurde contracten niet verplicht te laten dateren door de contractanten en de nationale ordonnateur. Dit maakt het voor de delegaties moeilijk, te zorgen voor de toepassing van de regels, wanneer deze direct afhankelijk zijn van de datum van ondertekening van de contracten (bijvoorbeeld om na te gaan of de nationale ordonnateur het contract pas heeft goedgekeurd nadat de gekozen inschrijver een waarborg heeft gesteld voor de goede uitvoering ervan). c) De Commissie herinnert eraan dat de ondertekening door de delegaties betekent dat het contract wordt goedgekeurd. De datum van die goedkeuring heeft derhalve niet dezelfde contractuele waarde als de ondertekening door de contractanten.

Betalingen

49. Fouten ten aanzien van de betalingen in materiële zin waren op zichzelf staand, gering in aantal en weinig significant. Zij betroffen: a) betalingen die niet overeenstemden met de contractsbepalingen (wat betreft prijs, wijze van betaling, soort en hoeveelheid artikelen); b) vergoeding van uitgaven die hiervoor niet in aanmerking kwamen, omdat de contracten hierin niet voorzagen; c) vergoeding van uitgaven zonder dat de aanvrager de contractueel uitdrukkelijk vereiste bewijsstukken heeft overgelegd; d) betaling van dienstverrichtingen, werken of artikelen over het bestaan waarvan vooraf geen enkele redelijke zekerheid was verkregen.

50. Deze fouten gaan gepaard met frequentere fouten bij de uitvoering van de procedures waarvan het eventuele effect op de betalingen in materiële zin moeilijk te beoordelen valt (zo kan er bij late betaling van de leveranciers al dan niet achterstandsrente zijn betaald). 50. De Commissie is van oordeel dat de afgelopen jaren aanzienlijke vooruitgang werd geboekt bij het wegwerken van de betalingsachterstanden. Zij is voornemens de geleverde inspanningen voort te zetten en de aanbeveling van de Rekenkamer te volgen.

51. De opstelling van verslagen na de contractuele termijn is een veel voorkomende procedurele onregelmatigheid. Wanneer deze verslagen betrekking hebben op de uitvoering van projecten, duidt vertraging vaak op een zwak punt in het financieel beheer van de projecten. Wat betreft auditcontracten leidt een te late opstelling van auditverslagen er toe dat de ordonnateur aanzienlijk minder gelegenheid heeft om doeltreffende herstel- en follow-upmaatregelen te nemen. In de regel zullen deze verslagen als grondslag moeten dienen voor de toekenning van latere betalingen. 51. Op de contractant rust de verplichting de contractueel voorgeschreven verslagen op te stellen en voor te leggen. De Commissie stelt alles in het werk om deze verslagen binnen de gestelde termijnen te ontvangen. Wat de auditverslagen betreft, zij verwezen naar het antwoord op paragraaf 42.

52. Naar aanleiding van andere afwijkingen in verband met de afwikkeling van een aantal betalingen en ontvangsten kan de lijst met bij voorrang te verbeteren interne controle-aspecten van het EOF nog worden aangevuld: 52.

a) betalingen van lokale Stabex-bankrekeningen, die niet worden vermeld in de rekeningen van de Commissie, moeten niettemin door de lokale delegatie en de nationale ordonnateur gezamenlijk worden geautoriseerd. Sommige van deze betalingen zijn evenwel niet door de delegatie ondertekend;

b) bij sommige projecten wordt de door de kasrekening gegenereerde bankrente niet geboekt, ofschoon deze bedragen moeten worden toegewezen aan de middelen van de overeenkomstige projecten. Een passende controle van de bankaansluitingen zou deze afwijking kunnen ondervangen. b) Bij een programmabestek is het de taak van de rekenplichtige van het project om de bankrente te boeken. Door externe audits te laten verrichten, kan de Commissie zich ervan vergewissen of er in dat opzicht een goede boekhouding wordt gevoerd.

Jaarlijks activiteitenverslag en verklaring van de directeur-generaal van EuropeAid

53. Het jaarlijks activiteitenverslag en de verklaring bestrijken zowel de activiteiten in het kader van de algemene begroting als die in het kader van het EOF, hoewel op elk van beide terreinen een ander financieel reglement van toepassing is. Het verslag noemt het EOF op een aantal punten, maar zwijgt erover op andere punten, waardoor niet eenvoudig is te beoordelen in hoeverre het behandelde punt of het voorbehoud van invloed kan zijn op het EOF (bijvoorbeeld wat betreft het bedrag van 250 miljoen euro aan contracten waarop het voorbehoud ten aanzien van de vereniging van NGO's betrekking heeft). Ter verbetering van de leesbaarheid van toekomstige verslagen is de Rekenkamer voorstander van een duidelijker presentatie van de gegevens en opmerkingen over het EOF in het jaarverslag en de eigenlijke verklaring. 53. Het voorbehoud geldt niet voor het EOF voorzover dat alle activiteiten in het kader van het instrument voor voedselhulp worden gefinancierd met middelen uit de communautaire begroting. Het jaarlijkse activiteitenverslag geeft een algemeen overzicht van alle door de gedelegeerde ordonnateur beheerde activiteiten waarbij het niet de bedoeling is dat deze worden opgesplitst naar financieringsbron van de verschillende programma’s. In die zin hebben de gegevens over en de beoordeling van het controlesysteem, alsook de verklaring, betrekking op de werking van het systeem als geheel zonder dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen de begroting en het EOF. Het verslag is veeleer gericht op het begrip activiteit (ABB), dat de grenzen van het strikte onderscheid tussen begroting en EOF doorbreekt. Zo omvat de activiteit „Betrekkingen met ACS-landen en LGO” verrichtingen die zowel met middelen uit de begroting als uit het EOF worden gefinancierd. Voorts zij erop gewezen dat een aparte presentatie van de gegevens naar ABB-activiteit is opgenomen in een afzonderlijke afdeling van het verslag. De Commissie zal rekening houden met de wensen van de Rekenkamer, binnen de grenzen van de doelstellingen en het voorgeschreven formaat van de jaarlijkse activiteitenverslagen.

54. Het bedrag dat is gemoeid met de nog vast te stellen vorderingen en het correcte gebruik van de Stabex-middelen is hoogstwaarschijnlijk van materieel belang voor de kwaliteit van de financiële informatie, zodat de directeur-generaal hierbij een voorbehoud had moeten maken (zie de paragrafen 21). 54. Zodra de Stabex-middelen aan de begunstigde landen zijn overgedragen, behoren ze toe aan deze landen en worden ze formeel niet meer in de EOF-rekeningen opgevoerd. De daaropvolgende besteding van de middelen door de begunstigde landen heeft dus geen formele invloed op de EOF-rekeningen.

55. Door de onvolledige resultaten van de inventarisatie van de Stabex-middelen (zie paragraaf 23), beschikte de directeur-generaal nog niet over alle informatie die hij nodig had om in zijn verklaring uitspraak te kunnen doen over het gebruik van de middelen voor de gestelde doelen overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer, en over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. 55. Het Stabex-instrument was een mechanisme dat ertoe strekte om via een snelle uitbetaling van middelen het verlies aan inkomsten bij de export van belangrijke landbouwproducten van de ACS-landen te compenseren. Het werd opgeheven in april 2003 met de inwerkingtreding van de Overeenkomst van Cotonou. Bij de laatste nog te verrichten overdrachten gaat het derhalve om middelen die in voorgaande jaren werden toegekend aan begunstigde landen die de desbetreffende voorwaarden vervulden. In 2003 heeft geen enkele Stabex-overdracht plaatsgevonden. De jaarlijkse verklaring van de directeur-generaal heeft betrekking op het jaar 2003. In de EOF-rekeningen was geen informatie opgenomen over de besteding van de Stabex-middelen door de begunstigde landen, omdat deze middelen, zodra zij aan de begunstigde landen zijn overgedragen in het kader van „overdrachtsovereenkomsten”, aan deze landen toebehoren en formeel niet meer in de EOF-rekeningen worden opgevoerd. De begunstigde landen (zie het antwoord op paragraaf 43) moeten verslag uitbrengen bij de Commissie over de besteding van deze middelen; de Commissie kan, nadat zij de kwestie heeft voorgelegd aan de ACS-EG-Raad van Ministers, de toepassing van besluiten betreffende nieuwe overdrachten opschorten indien de door het begunstigde land verstrekte informatie ontoereikend wordt geacht. Op basis van de informatie die in het verleden van de begunstigde landen is ontvangen, heeft de Commissie dit middel nooit moeten aanwenden. Gelet evenwel op het gebrek aan eenvormigheid in de informatievoorziening aan de delegaties als gevolg van het ontbreken van een geharmoniseerd rapportagesysteem heeft de Commissie in 2003 een inventarisatie van deze middelen verricht met het oog op een extracomptabele follow-up en de consolidering van alle beschikbare gegevens.

Ontwikkeling van de werking van de toezichtsystemen en -controles

56. Alle bovenstaande opmerkingen zijn opgenomen in een tabel met indicatoren die het mogelijk moeten maken de ontwikkeling van de werking van de toezichtsystemen en -controles te beoordelen (zie tabel 4 ).

Tabel 4 - DAS 2003 voor de EOF's: Uit de controlewerkzaamheden voortvloeiende mogelijke indicatoren 1. EVOLUTIE BETREFFENDE DE VOORNAAMSTE OPMERKINGEN 2001 2002 2003 Opmerkingen Antwoord van de Commissie Opmerkingen Vereiste maatregelen Opmerkingen Vereiste maatregelen 1.1 Beheer van de Stabex-waardepapieren Gebrek aan controle Voortaan zal de correspondentie met de bank betreffende de koop en verkoop van waardepapieren niet meer worden vernietigd Er zijn veel minder verrichtingen, maar de rekeningen laten niet duidelijk winst en verlies uit de verrichtingen of de marktwaarde van aandelen aan het eind van het jaar zien Uit de rekeningen moeten winst en verlies van de verrichtingen en de marktwaarde van aandelen aan het eind van het jaar duidelijk blijken Uit de rekeningen blijken (soms niet te verwaarlozen) winst en verlies van de verrichtingen en de marktwaarde van aandelen aan het eind van het jaar De gewenste maatregelen zijn getroffen 1.2 Uitvoering van de steun voor structurele aanpassing Regelgeving maakt geen strikte controle van wettigheid en regelmatigheid mogelijk omdat niet strak de hand wordt gehouden aan conditionaliteit De EOF-regelgeving voorziet in uitzonderingen op de voorwaarden Bij gebrek aan informatie over de kwaliteit van het financiële beheer van de overheidsinstanties in de ACS-staten kan de Rekenkamer geen oordeel geven over het gebruik van de rechtstreekse begrotingssteun Betere informatie over het financiële beheer van de overheidsinstanties in de ACS-staten De Commissie heeft meer informatie verschaft over haar follow-up van het beheer van de overheidsfinanciën in de ACS-staten, met name in haar verslag over het financiële beheer in het begrotingsjaar 2003 De communicatie over dit belangrijke onderwerp blijven verbeteren 1.3 Door de EIB beheerde betalingen voor risicodragend kapitaal Rentevoeten hoger dan in Overeenkomst van Lomé bepaald Vindt dat zij juist gehandeld heeft, maar zal de uitvoering van Lomé in overleg met de EIB verifiëren Hogere rentevoeten dan in de Overeenkomst van Lomé Correcte uitvoering van de Overeenkomst van Lomé De verantwoordelijkheid voor het beheer van de investeringsfaciliteit is krachtens het financieel reglement van toepassing op het 9e EOF overgedragen aan de EIB De Rekenkamer hoeft zich hierover niet meer uit te spreken in het kader van de DAS 1.4 Prijsherzieningsmechanismen Prijsherzieningen waarin contracten niet voorzien De Commissie zal al haar delegaties aan de noodzaak herinneren om herhaling te voorkomen Prijsherzieningen worden nog steeds zonder duidelijke contractuele basis toegepast Betere redactie en controle van de bepalingen over prijsherzieningen in de contracten De tenuitvoerlegging van de prijsherzieningsclausules zorgt nog steeds voor incidentele problemen Blijven toezien op dit aspect van de uitvoering van contracten 1.5 Werkelijk bedrag van de primaire verplichtingen Te hoge boekingen wegens niet-afgesloten verplichtingen De Commissie zal haar inspanningen om de toezichtprocedures te verbeteren voortzetten Blijkt niet exact uit de rekeningen omdat de verplichtingen niet snel genoeg worden afgesloten Maatregelen voor toezicht op en snelle afsluiting van de verplichtingen De Commissie heeft problematische nog uitstaande verplichtingen grondig onderzocht Problematische nog uitstaande verplichtingen stelselmatig blijven onderzoeken 1.6 Vereffening van voorschotten en diverse invorderingen Geen opmerkingen Niet van toepassing Voorschotten en terug te vorderen bedragen blijken niet op betrouwbare wijze uit de rekeningen Op te vullen leemte De vereffening van voorschotten van meer dan 18 maanden (400 miljoen euro) en de terugvordering van uitstaande bedragen (27,5 miljoen euro) zijn zeer slecht geregeld Verbeteren van de procedures voor vaststelling, registratie en follow-up van te vereffenen voorschotten en terug te vorderen bedragen 1.7 Verslagen over het gebruik van de Stabex-middelen en controle van de definitieve betalingen De Stabex-overdrachten worden als betalingen geboekt terwijl ze nog niet zijn ontvangen door betrokken begunstigden De kwaliteit van de boekhoudkundige informatie verbeteren Geen informatie in de rekeningen over het gebruik van de Stabex-middelen Op te vullen leemte, want de Commissie is medeverantwoordelijk voor het gebruik van deze middelen De Commissie kan het gebruik van de Stabex-middelen niet verifiëren (artikel 212 van Lomé IV) en voor bankovermakingen ontbreken toereikende autorisaties Alle verslagen over het gebruik van Stabex-middelen verkrijgen van de nationale auditeurs en de interne controle van de bankovermakingen verbeteren 2. TOEZICHTSYSTEMEN EN -CONTROLES 2001 2002 2003 ONDERZOEK VAN FINANCIËLE CONTROLES Frequentie (a) Frequentie (a) Frequentie (a) 2.1 Uit de taakomschrijving blijkt niet duidelijk welke uitgaven niet subsidiabel zijn vaak vaak incidenteel 2.2 Het controleverslag bevat geen duidelijke cijfers over de gecontroleerde uitgaven en het bedrag van subsidiabele en niet-subsidiabele uitgaven vaak vaak incidenteel 2.3 Onvoldoende actie tot terugvordering van door externe controleurs ontdekte niet-subsidiabele uitgaven vaak vaak vaak INTERNE-CONTROLESYSTEMEN IN BRUSSEL Waardering van toezichtsystemen en -controles (b) Waardering van toezichtsystemen en -controles (b) Waardering van toezichtsystemen en -controles (b) 2.4 Werkelijk niveau van de uitvoering van een selectie van interne-controlenormen die van belang zijn voor de onderliggende verrichtingen niet beschikbaar B B/A INTERNE-CONTROLESYSTEMEN IN DE ZES ACS-LANDEN (34) (35) 2.5 Algemene beoordeling van aanbestedingen niet beschikbaar B B/A 2.6 Algemene beoordeling van betalingen niet beschikbaar B B/A 2.7 Algemene beoordeling van controles niet beschikbaar B B 2.8 Algemene beoordeling van invorderingen niet beschikbaar C C 2.9 Algemene beoordeling van de boekhouding niet beschikbaar B B/A 2.10 Algemene beoordeling voor alle bezochte landen niet beschikbaar B B (a) Frequentie (gevallen): zelden incidenteel vaak (b) Waardering van de toezichtsystemen en -controles: A.: Werkt goed. Weinig of geringe verbeteringen nodig B.: Werkt, maar verbeteringen noodzakelijk C.: Werkt niet als bedoeld

HOOFDSTUK III — FOLLOW-UP VAN EERDERE OPMERKINGEN

Opname van de EOF's in de algemene begroting

Samenvatting van eerdere opmerkingen

57. De Rekenkamer heeft herhaaldelijk opmerkingen gemaakt over de complicaties en moeilijkheden bij de tenuitvoerlegging van de opeenvolgende EOF's en beschouwde opname in de algemene begroting als een mogelijke oplossing hiervoor (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). De Commissie heeft zich ertoe verbonden in 2003 een mededeling te publiceren over de eventuele voor- en nadelen van het opnemen van de EOF's in de algemene begroting (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Opname in de algemene begroting, eveneens een oude wens van het Europees Parlement, zou de Commissie uitkomst bieden voor de overgangsproblemen die zich bij de invoering van nieuwe EOF's telkens weer voordoen en een doorlopende uitvoering van de akkoorden met de ACS-staten mogelijk moeten maken. 57. De Commissie is inderdaad van mening dat budgettering een oplossing zou bieden voor de overgangsproblemen tussen de verschillende EOF's, maar herinnert eraan dat dit niet het enige argument is dat voor deze maatregel spreekt (eenvormigheid van de procedures, budgettaire transparantie, het overbodig worden van het onderhandelings- en ratificatieproces met alle daaruit voortvloeiende vertragingen). Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 12.

Stand van zaken

58. Op 8 oktober 2003 heeft de Commissie een mededeling aan de Raad en aan het Parlement vastgesteld, getiteld „Naar de volledige integratie van de samenwerking met de ACS-landen in de EU-begroting”, waarin zij opname in de algemene begroting bepleit. De kwestie wordt aandachtig onderzocht door alle betrokkenen (met name de ACS-staten). Het Europees Parlement heeft zich al uitgesproken voor een snelle opname in de algemene begroting (zie paragraaf 42 van het verslag over de kwijting 2002). 58. De Commissie heeft al verschillende malen voorgesteld het EOF te budgetteren. Gelet op de uitbreiding van de Unie alsmede de te nemen besluiten inzake de financiële vooruitzichten voor 2007-2013 zou budgettering van het EOF vanaf 2007/2008 bijzonder dienstig zijn.

Deelname van de hoge controle-instanties van de ACS-staten aan de EOF-controle

Samenvatting van eerdere opmerkingen

59. De Rekenkamer, het Parlement en de Raad hebben in het kader van de controle van het beheer van de voorgaande EOF's (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) benadrukt hoe belangrijk het is voor de verbetering van het beheer van de overheidsfinanciën in de ACS-staten, en met name voor de controle van door het EOF gefinancierde verrichtingen, om aldaar sterke, doeltreffende en onafhankelijke hoge controle-instanties op te richten en te steunen. 59-60. De rechtstreekse steun aan de hoge controle-instanties (HCI’s) loopt via projecten die niet onder financieringsovereenkomsten voor begrotingssteun vallen, en via specifieke technische bijstand die uit de begrotingsmiddelen voor institutionele steun (beheerd volgens de EOF-procedures) wordt gefinancierd. Deze middelen vormen in iedere financieringsovereenkomst voor begrotingssteun een aanvulling op de voor die steun bestemde middelen. De Commissie heeft de in bijlage 6 opgenomen gegevens bijgewerkt met de bovengenoemde specifieke bijstand. Hieruit blijkt dat in 9 landen rechtstreekse steun, ongeacht de financieringsbron, wordt verleend en dat dergelijke steunverlening voor 7 andere landen wordt bestudeerd. — Wanneer de Commissie geen rechtstreekse steun aan een HCI verleent, wordt deze taak vaak waargenomen door een andere kapitaalverschaffer na overleg waaraan de Commissie heeft deelgenomen; — de steun aan de HCI’s geschiedt ook indirect in die zin dat in de financieringsovereenkomsten voor begrotingssteun voorwaarden en/of voortgangsindicatoren worden vastgesteld ter versterking van de status en de middelen van die instanties; — de Commissie is ook van plan de HCI’s, zo mogelijk, te betrekken bij de beoordeling van de overheidsfinanciën. De Commissie is voornemens een voorstel te presenteren om haar steun aan de HCI’s te systematiseren en beter te structureren. Dergelijke steun zal worden verleend in het kader van de actieplannen op basis van de hervormingsprogramma’s voor de overheidsfinanciën, die zijn toegesneden op elk ACS-land, en in overleg met alle partners die bij de begrotingssteun betrokken zijn, met name de lidstaten.

Stand van zaken

60. De Commissie heeft aangegeven deze analyse te onderschrijven en ernaar te zullen handelen, waarbij zij aantekende dat zij van een gefaseerde aanpak zal uitgaan, omdat het terrein nieuw voor haar is en politiek gevoelig ligt (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). Naar aanleiding van het verzoek van het Parlement (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43) om gegevens te verstrekken over de EOF-financieringen ten behoeve van de HCI's, heeft de Commissie bij haar verslag over het financieel beheer in het begrotingsjaar 2003 in bijlage 5 een lijst opgenomen met 14 projecten, die met name steun voor publieke-controlestructuren behelsden. De Rekenkamer constateert dat deze projecten klaarblijkelijk nuttig zijn. Ze betreffen hoofdzakelijk versterking van de ministeries van financiën, en soms van de interne-controlestructuur ervan. Niettemin zijn slechts een of twee projecten in de eerste plaats gericht op versterking van de HCI's.

Follow-up van de Stabex-middelen

Samenvatting van eerdere opmerkingen

61. De Rekenkamer heeft herhaaldelijk opmerkingen gemaakt over de Stabex-middelen (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). In al deze opmerkingen hamerde zij op het ontbreken van geschikt boekhoudkundig toezicht waarmee kon worden vastgesteld wanneer en hoe deze middelen definitief waren gebruikt. 61. De Stabex-middelen worden, bij de eerste overdracht naar de begunstigde landen, eigendom van deze landen en worden niet meer in de EOF-rekeningen opgevoerd, ook al houden de delegaties nog nauwgezet toezicht op de besteding ervan. De Commissie heeft in 2003 deze middelen geïnventariseerd met het oog op een extracomptabele follow-up. Vanaf het 9e EOF is het Stabex-instrument opgeheven. Het FLEX-instrument, waarin de overeenkomst van Cotonou voorziet, sluit naadloos aan bij het gestandaardiseerde verslaggevingssysteem van het EOF. De door de Rekenkamer genoemde problemen zullen zich derhalve niet meer voordoen (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 68).

62. De Dienst voor samenwerking EuropeAid heeft er onlangs op gewezen dat de Stabex-middelen pas door de ACS-staten mochten worden gebruikt, wanneer er aan specifieke voorwaarden was voldaan en EuropeAid ermee instemde, en dat de dienst maatregelen zou treffen om de follow-up te verzekeren en verslag uit te brengen (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43). 62. Op basis van de analyse van de door de delegaties toegezonden inventarissen van de besteding van de Stabex-middelen per 31 december 2003 zullen gedetailleerdere en nauwkeuriger standaardprocedures en -formaten worden ingevoerd vóór het einde van het boekjaar 2004, zodat zij in 2005 onverkort kunnen worden toegepast.

Stand van zaken

63. De Commissie heeft in 2003 een inventarisatie gemaakt van alle Stabex-middelen die voordien aan de ACS-staten waren overgemaakt en eind 2002 nog gedeeltelijk ongebruikt op bankrekeningen stonden. Op grond van de verkregen informatie, die bij de definitieve indiening van de rekeningen over 2003 nog niet volledig was, kon de Commissie voor het eerst na lange tijd een schatting maken van de niet door de begunstigde landen gebruikte bedragen, die circa 700 miljoen euro beliepen. 63. Uitgaande van de gegevens die werden verstrekt (1 juli 2004) door 80 % van de betrokken landen en die betrekking hebben op 97 % van het totale Stabex-bedrag van het 7e en het 8e EOF, moesten de begunstigde landen op 31 december 2003 nog circa 700 miljoen euro vastleggen.

64. Hoewel deze middelen aan de begunstigde landen zijn overgemaakt en formeel zijn afgeschreven van de EOF-rekeningen, vallen deze middelen nog steeds onder de gedeelde verantwoordelijkheid van de Commissie, die via de ondertekening van de eindbetalingen door haar gemachtigden controle houdt over het correcte gebruik ervan. Bij haar werkzaamheden in het kader van de betrouwbaarheidsverklaring heeft de Rekenkamer met name dit specifieke aspect van het beheer van de Commissie onderzocht. Hoewel de Stabex-middelen gewoonlijk zijn bestemd voor productieve investeringen in de sector die wordt getroffen door de aan het transferbesluit ten grondslag liggende daling van de exportopbrengsten (1 2 3 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 36 37 38 39 40 41 42 43), worden zij soms in overleg gebruikt om verrichtingen te steunen die duidelijk geen verband houden met de betrokken sector (zo is 50 miljoen euro gerichte begrotingssteun voor Kenia, onder meer bestemd voor de uitbetaling van docenten, gefinancierd met de compensatie van Kenia's gederfde opbrengsten uit koffie-export). 64. Het overgrote deel van de Stabex-middelen werd in de regel toegewezen aan de doelgroepen op het platteland. In het geval van Kenia en de laatste storting van 50 miljoen euro ten behoeve van gerichte begrotingssteun zijn de geplande initiatieven specifiek gericht op de geografische regio's die te lijden hebben van de inkomstenderving die aan deze Stabex-middelen ten grondslag liggen.

65. In het algemeen worden de regels voor en het boekhoudkundig toezicht op de Stabex-middelen gekenmerkt door een gebrek aan striktheid, hetgeen goeddeels verklaart waarom het de Commissie zo zwaar is gevallen, weer greep te krijgen op de boekhoudkundige gegevens over de betrokken middelen. Zo wordt de door deze fondsen gegenereerde rente soms op onregelmatige wijze geboekt en gebruikt (met name in Papoea-Nieuw-Guinea en op de Salomonseilanden, waar rente niet in de boeken werd opgenomen en voor volledig onverklaarde uitgaven is gebruikt). 65. Naar aanleiding van de inventarisatiewerkzaamheden in 2003 stelt de Commissie nieuwe gedetailleerdere en nauwkeuriger richtsnoeren op voor de besteding van de Stabex-middelen teneinde een betere follow-up en een betere besteding van de resterende beschikbare middelen te garanderen. Wat de opmerking van de Rekenkamer met betrekking tot Papoea-Nieuw-Guinea en de Salomonseilanden betreft, heeft de Commissie een audit ingesteld.

66. In feite heeft de Commissie vanaf het begin te weinig aandacht besteed aan het kader dat minimaal is vereist voor het toezicht op het correcte gebruik van de Stabex-middelen. De delegaties van de Commissie beschikten over geen enkel referentiekader, noch over richtsnoeren inzake het toezicht op de middelen. De enige aan de partner opgelegde verplichting, namelijk verslaglegging over het gebruik van de Stabex-middelen - die niet altijd is nageleefd - bleek in dit opzicht spoedig ontoereikend te zijn. 66. De opmerking van de Rekenkamer moet worden bezien in de context van het oorspronkelijke doel van Stabex en het volledig gedecentraliseerde beheer van de Stabex-middelen vanaf de eerste overdracht naar de begunstigde landen. Stabex beoogde primair de opzet van een snel betalingsmechanisme en een flexibel systeem om de kleine producenten direct te compenseren voor het inkomstenverlies dat zij in het voorbije landbouwjaar hadden geleden. Ofschoon het referentiekader in het geval van de Stabex-middelen niet écht welomschreven was vanwege het zeer specifieke karakter van het instrument, was het altijd duidelijk dat de regels en procedures van het 7e en 8e EOF ook van toepassing waren op Stabex. Een aantal delegaties en nationale ordonnateurs is erin geslaagd dit instrument goed te beheren.

67. Nu de Commissie deze verrichtingen, die vaak al meer dan tien jaar geleden zijn ingezet, weer in haar greep begint te krijgen, is het van belang dat zij met haar partners kiest voor een algemene aanpak om de ongebruikte middelen definitief op te maken. Indien zij overeenstemming bereikt over een geschikt juridisch kader, zou zij kunnen overwegen, deze middelen te gebruiken ter aanvulling van de begrotingssteun die zij de ontvangende landen reeds anderszins verschaft. 67. De Commissie zal alles in het werk stellen om ervoor te zorgen dat alle middelen op het niveau van de begunstigde landen zijn vastgelegd vóór eind 2005; begrotingssteun is daarvoor het instrument bij uitstek mits de omstandigheden het toelaten.

68. De Commissie zal er in elk geval voor moeten zorgen dat gelijksoortige verrichtingen waarin in het kader van de akkoorden van Cotonou is voorzien (FLEX) naar behoren worden geregeld en dat er zodanig toezicht op wordt uitgeoefend dat het correcte gebruik van de betrokken middelen binnen redelijke termijn kan worden aangetoond. 68. Het FLEX-instrument voorziet in begrotingssteun of, als dat niet mogelijk is, in de versterking van de programmeerbare steun (A-budget) van het 9e EOF. In beide gevallen worden de uitgaven opgevoerd in het gestandaardiseerde verslaggevingssysteem van het 9e EOF en zijn zij onderworpen aan de desbetreffende voorschriften. De problemen met Stabex zouden zich derhalve niet opnieuw mogen voordoen met FLEX.

HOOFDSTUK IV — VOORNAAMSTE OPMERKINGEN IN DE SPECIALE VERSLAGEN DIE DE REKENKAMER SINDS DE LAATSTE KWIJTINGSPROCEDURE HEEFT UITGEBRACHT

Speciaal verslag nr. 15/2003 over de controle van uit het EOF gefinancierde programma's voor microprojecten

69. Ongeveer 2 % van de steun uit de EOF's wordt in de vorm van meerjarenprogramma's voor microprojecten ter financiering van kleinschalige infrastructuur verleend. De Rekenkamer heeft een onderzoek ingesteld naar het beheer en de controle ervan door de centrale diensten van de Commissie, en in zes ACS-staten (Ghana, Madagaskar, Malawi, Oeganda, Zambia en Zimbabwe) door haar delegaties. De Rekenkamer heeft ook geverifieerd of de doelstellingen van de programma's werden bereikt.

70. De voornaamste opmerkingen betreffen de opstelling van de programma's, de uitvoering ervan en de concrete resultaten in de geselecteerde landen. De Rekenkamer beoordeelt de programma's voor microprojecten positief, maar heeft toch het volgende geconstateerd: 70. De Commissie is verheugd over het positieve oordeel van de Rekenkamer over de meerjarenprogramma’s voor microprojecten.

a) de centrale diensten van de Commissie bezitten onvoldoende informatie over deze programma's en hebben de delegaties geen adequate richtsnoeren verstrekt. De programmabeheerseenheden in de ACS-staten hebben niet altijd een duidelijke juridische status. De uitvoering van de programma's met behulp van „programmabestekken” verloopt soms ordeloos of traag. De mechanismen voor beheer en controle zijn over het geheel genomen tevredenstellend maar vertonen nog lacunes, en de informatiesystemen zijn vaak slecht ontworpen of worden slecht gebruikt; a) De centrale diensten mogen in het verleden dan misschien wel moeilijkheden hebben gehad om nader toezicht te houden op de microprojecten, maar zij spannen zich in om een steeds grotere rol te spelen op het gebied van thematische ondersteuning en verspreiding van best practices, en werken momenteel aan een algemene gids voor de programma's voor microprojecten. De juridische status van de beheerseenheden is misschien niet altijd duidelijk geweest, maar op de belangrijkste punten is hun relatie met de nationale ordonnateur toch altijd vastgelegd in protocollen of contracten. Kenmerkend voor projecten die een lange voorbereiding vergen, zijn de trage uitvoering en de trage uitbetaling van de middelen; anderzijds maakt dit de projecten wel inzichtelijker en leidt het tot een beter begrip bij de lokale gemeenschappen. In het kader van het 9e EOF werden thans passende bepalingen opgenomen die een betrouwbaarder en efficiënter beheer van de programmabestekken moeten garanderen. De Dienst voor samenwerking EuropeAid heeft de laatste hand gelegd aan een register met de lopende en afgesloten microprojecten sinds januari 2003.

b) hoewel onderschat wordt hoe moeilijk het is, de effecten nauwkeurig te meten, is het nut van de microprojecten voor de bevolking ruimschoots bewezen en verifieerbaar. Aan alle voorwaarden voor de duurzaamheid van de resultaten lijkt te zijn voldaan, maar gebrekkig lokaal bestuur zou daaraan afbreuk kunnen doen. b) De Commissie hecht veel belang aan de versterking van de institutionele capaciteiten op alle niveaus, teneinde te garanderen dat de resultaten een blijvend effect hebben. Voorzover mogelijk worden lokale overheidsinstanties en gemeenten aangemoedigd het ownership van projecten te ondersteunen en de resultaten ervan te helpen consolideren.

71. Na afloop van haar onderzoek geeft de Rekenkamer de Commissie in overweging: 71. In haar antwoorden sluit de Commissie zich aan bij de kern van de opmerkingen en aanbevelingen van de Rekenkamer en legt zij uit hoe zij de belangrijkste aanbevelingen van de Rekenkamer zal uitvoeren. De Dienst voor samenwerking EuropeAid is voornemens:

a) de organisatie van haar centrale diensten zodanig te verbeteren dat aan dit soort ontwikkelingssamenwerking meer gewicht wordt toegekend; a) een grotere ondersteunende rol te spelen;

b) de delegaties nauwkeurige en samenhangende richtsnoeren voor de microprojecten te verstrekken en het beheerssysteem beter te controleren en juridisch te regelen om beter te kunnen toezien op de uitvoering van de programma's; b) best practices in een gedetailleerde gids op te nemen en naar een betrouwbaarder en efficiënter beheer van de programma’s te streven;

c) ervoor te zorgen dat de uitvoering van de programma's het mogelijk maakt, erop toe te zien dat het project verloopt en de termijnen in acht worden genomen in overeenstemming met de prioritaire verwachtingen van de bevolking; c) de lokale overheidsinstanties en gemeenten zoveel mogelijk bij de projecten te betrekken teneinde de efficiency ervan te bevorderen en te garanderen dat de resultaten een blijvend effect hebben. De bepalingen in de overeenkomst van Cotonou geven de gedecentraliseerde partijen de mogelijkheid hierbij een grotere rol te spelen;