WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

Begeleidend document bij

Voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad

tot verlening van een EU-garantie voor verliezen van de Europese Investeringsbank op financieringsverrichtingen ter ondersteuning van investeringsprojecten buiten de Unie

De Europese Investeringsbank (EIB) voert buiten de EU verrichtingen uit ter ondersteuning van het externe beleid van de EU, deels met een EU-begrotingsgarantie die wordt toegewezen bij de behandeling van ieder meerjarig financieel kader (MFK). In de afgelopen dertig jaar heeft de Europese Unie aan de EIB een begrotingsgarantie verleend, met beperkingen wegens plafonds en andere voorwaarden, ter dekking van de politieke en landenrisico's die verbonden zijn aan de lenings- en leninggarantieactiviteiten die de EIB buiten de EU ontplooit ter ondersteuning van de externe beleidsdoelstellingen van de EU. Deze garantie is in de loop der tijd ingesteld bij een reeks besluiten. De totale reikwijdte en de algemene voorwaarden van de dekking van de EU-garantie voor externe verrichtingen van de EIB zijn op dit moment vastgelegd in Besluit nr. 1080/2011/EU (het "huidige besluit"). Dit besluit vervalt op 31 december 2013.

De behoefte aan een EU-begrotingsgarantie houdt verband met het feit dat de EIB krachtens haar statuten verplicht is om voor al haar verstrekte leningen voor voldoende zekerheid te zorgen en, in een breder verband, met het feit dat de kredietwaardigheid van de EIB beschermd moet worden om haar taak, namelijk bijdragen aan de evenwichtige en stabiele ontwikkeling van de lidstaten, niet in gevaar te brengen. De EU-garantie is het belangrijkste instrument geweest om te zorgen voor onderlinge verenigbaarheid tussen de financiële structuur van de EIB waaraan hoge risico's verbonden zijn, het significant hogere inherente risico van het verstrekken van leningen aan derde landen en het voorkomen van verslechtering van de triple A-rating van de Bank en tegelijkertijd het beperken van het kapitaalverbruik van de EIB. De EIB betaalt de EU geen vergoeding voor deze garantie.

EIB-verrichtingen moeten in hiervoor in aanmerking komende landen (als gedefinieerd in het huidige besluit) worden uitgevoerd ter ondersteuning van de volgende doelstellingen: (i) ontwikkeling van de lokale particuliere sector, en met name steun aan kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's); (ii) ontwikkeling van sociale en economische infrastructuur, met inbegrip van vervoer-, energie- en milieu-infrastructuur alsmede informatie- en communicatietechnologie; en (iii) beperking van en aanpassing aan klimaatverandering.

De geografische dekking van de EU-garantie is in regio's onderverdeeld: pretoetredingsregio, nabuurschaps- en partnerlanden, ALA-regio (Azië en Latijns-Amerika) en Zuid-Afrika.

In het huidige besluit is voor de periode 2007-2013 een algemeen plafond van 27,484 miljard euro en een klimaatveranderingsmandaat van 2 miljard euro vastgesteld. Het algemene plafond is uitgesplitst in regionale plafonds, terwijl het klimaatveranderingsmandaat algemene geldigheid heeft en hiervoor geen middelen op grond van een geografische onderverdeling vooraf zijn toegewezen.

Op grond van artikel 16 van het huidige besluit dient de Commissie een nieuw voorstel in voor het volgende meerjarig financieel kader (2014-2020). In het huidige besluit wordt de Commissie tevens verzocht om bij de voorbereiding van dit voorstel een aantal kwesties te onderzoeken. Hierbij heeft de Commissie aandacht besteed aan het begrotingsmechanisme dat ten grondslag ligt aan de EU-garantie, aangezien dit gevolgen heeft voor een aantal van de effectbeoordeling geanalyseerde opties.

Het Garantiefonds is bedoeld om de EU-begroting te beschermen tegen de negatieve gevolgen van mogelijk betalingsverzuim, hoofdzakelijk binnen de externe financieringsverrichtingen en ander extern optreden van de EIB. Het Garantiefonds wordt van middelen voorzien via één jaarlijkse betaling uit de EU-begroting. Het voorzieningsmechanisme van het Garantiefonds is erop gericht het Garantiefonds te handhaven op 9 % van de uitstaande uitbetaalde leningen en vormt derhalve de facto een beperking van de omvang van de EU-begrotingsgarantie. Op basis van verwachte patronen van uitbetalingen en terugbetalingen van door het Garantiefonds gedekte verrichtingen zou het bedrag dat is vastgesteld in de op 27 maart 2013 ingediende technische bijdrage van de Commissie aan de onderhandelingen over de individuele programma’s ter uitvoering van het volgende meerjarig financieel kader (die voorziet in een bedrag van 1,193 miljard EUR voor het financieel kader 2014-2020 in lopende prijzen voor de voorziening van het Garantiefonds), een vast mandaatplafond van ongeveer 25 miljard EUR mogelijk maken.

In vergelijking met het voorafgaande besluit[1] werden de regionale plafonds bij Besluit nr. 1080/2011/EU verhoogd. De wetgever heeft in de overwegingen van het besluit duidelijk vermeld dat deze verhogingen tijdelijk en uitzonderlijk waren als respons op de Arabische lente en de toegenomen steun aan EU-partners in verband met de crisis in 2009-2010. Hieruit blijkt het voornemen van de wetgever om het algemene regionale evenwicht te behouden dat in 2009 via moeizame onderhandelingen tot stand was gekomen en dat het resultaat was van een gevoelig beleidscompromis. Derhalve wordt aangenomen dat het in 2009 bereikte regionale evenwicht de basis van het nieuwe wetgevingsvoorstel dient te vormen.

1. Omschrijving van het probleem

De context waarin de EIB opereert, is aanzienlijk veranderd en het nieuwe wetgevingsvoorstel voor de EU-garantie in het kader van het volgende MFK is opgesteld in een context die fundamenteel lastiger is dan de situatie van enkele jaren geleden. Met name de financiële crisis heeft aanzienlijke gevolgen gehad voor de financieringsvoorwaarden van de EIB, met inbegrip van mogelijk negatieve gevolgen voor de triple A-rating van de EIB. Tegen deze achtergrond was het eind 2011 goedgekeurde activiteitenplan van de bank voor 2012-2014 bedoeld om de kredietvolumes fors te verlagen tot niveaus van voor de crisis, in het bijzonder voor het externe optreden. Hoewel de EIB door de recente goedkeuring van een verhoging van het kapitaal de mogelijkheid zou krijgen haar leningvolume binnen de EU te verhogen, mogen de externe verrichtingen van de EIB hiervan geen gevolgen ondervinden.

Deze strategische koerswijziging is opgenomen in de overwegingen over het voorstel voor een nieuwe EU-garantie, samen met andere elementen zoals, onder meer, de huidige economische en financiële context die van invloed is op de kwaliteit van de externe leningenportefeuille, het vermogen van de EIB om risico's te absorberen en de uitbreiding van het geografische werkgebied van de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBRD) tot het Middellandse Zeegebied, waar uiteindelijk zakelijke activiteiten ter waarde van 2,5 miljard euro gerealiseerd zouden kunnen worden (wat meer zou zijn dan de totale gecombineerde EIB-financiering in de regio – met de EU-garantie en op eigen risico van de EIB).

In dit verband worden in het effectbeoordelingsverslag vier kernproblemen genoemd:

· het risico van een niet optimaal gebruik van de EU-garantie;

· het feit dat het voor de EIB onmogelijk is om alle soorten microfinancieringsverrichtingen met de EU-garantie te financieren;

· het ontoereikende niveau van financiering voor klimaatactie en de moeite die de EIB heeft om haar leningvolume op dit gebied te verhogen;

· de onduidelijke positionering van de EIB als cruciaal instrument voor verstrekking van externe financiële EU-steun.

2. Analyse van subsidiariteit en rechtvaardiging van het optreden van de EU

Het voorstel betreft een gebied dat onder de exclusieve bevoegdheid van de EU valt. Het subsidiariteitsbeginsel is derhalve niet van toepassing.

De specifieke rechtsgrondslagen voor een optreden van de EU, namelijk de verlening van een EU-garantie voor verliezen van de EIB op leningen en leninggaranties voor projecten buiten de Unie, zijn de artikelen 209 en 212 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De EIB is opgericht op grond van artikel 309 van het Verdrag en haar statuten zijn vastgelegd in een aan de Verdragen gehecht protocol.

3. Doelstellingen van de nieuwe EU-garantie voor externe financieringsverrichtingen van de EIB

De algemene doelstelling van het optreden van de EIB buiten de EU in het kader van de EU-garantie moet zijn: het externe beleid van de Unie ondersteunen met behulp van de financiering van relevante projecten in partnerlanden door EU-begrotingsfondsen (via de voorziening van het Garantiefonds voor het externe optreden ter dekking van de EU-garantie) te combineren met eigen middelen van de EIB.

Via haar financieringsverrichtingen buiten de EU in het kader van de EU-garantie moet de EIB de economische, sociale en ecologisch verantwoorde ontwikkeling van EU-partnerlanden alsmede hun partnerschap met de EU ondersteunen. Ook moeten de financieringsverrichtingen van de EIB in het kader van dit mandaat in overeenstemming zijn met het bredere regionale beleidskader van de Unie.

Andere specifieke doelstellingen van het nieuwe mandaat zijn onder meer: (i) betere benutting van de deskundigheid en middelen van de EIB en (ii) verbetering van de doeltreffendheid van de EU-garantie, gecombineerd met het behoud van een solide begrotingsdekking.

In dit verband moeten de operationele doelstellingen van de nieuwe EU-garantie zijn:

· De geografische reikwijdte van de EU-garantie focussen op begunstigde landen waar het gebruik van de EU-garantie de hoogste toegevoegde waarde zou opleveren (doelstelling 1).

· De EU-garantie expliciet uitbreiden tot alle microfinancieringsverrichtingen (doelstelling 2) om de meest behoeftigen te ondersteunen.

· De klimaatveranderingsdimensie van de EU-garantie versterken om de EIB-verrichtingen binnen dit belangrijke onderdeel van het externe optreden van de EU te stimuleren (doelstelling 3).

· Het effect van EIB-financiering vergroten via betere afstemming op EU-beleidsmaatregelen alsmede via samenhang en synergieën met EU-instrumenten (doelstelling 4) om beleidsontwikkelingen tijdig en op een meer bevredigende manier in de praktijk te brengen.

4. Beleidsopties

In het licht van het vastgestelde probleem en om de specifieke beleids- en operationele doelstellingen te bereiken, heeft de Commissie de volgende opties voor de toekomstige EU-garantie voor externe financieringsverrichtingen van de EIB in aanmerking genomen:

Optie 0: geen nieuw besluit – deze optie is niet nader geanalyseerd.

Optie 1: geen verandering (als vastgesteld in Besluit nr. 1080/2011/EU met een verlenging tot 31/12/2020) – referentiescenario.

Optie 2: wijziging van de bestaande garantie. Deze optie is uitgewerkt volgens een onderverdeling in drie deelopties. Elk van de drie deelopties is gedefinieerd als een gelede combinatie van vier soorten wijzigingen die gericht zijn op het bereiken van de vier operationele doelstellingen op basis van de wederzijdse interactie en doorwerkingseffecten van de aanpassing van elke parameter. De belangrijkste kenmerken van elke deeloptie worden in onderstaande tabel voorgesteld:

Belangrijkste verschillen tussen de gekozen beleidsopties in vergelijking met de beleidsoptie "referentiescenario - geen verandering"

Respons op de operationele doelstellingen || Optie BEËINDIGEN || Optie MICRO || Optie FOCUS

(i) focussen op landen/verrichtingen met hoogste toegevoegde waarde || Uitsluiting van ALA en Zuid-Afrika || Geen verandering || Focussen op minder kredietwaardige begunstigden (op een dynamische manier)

(ii) expliciete garantie verlenen voor alle microfinancieringsverrichtingen || Alle microfinancieringsverrichtingen komen specifiek in aanmerking, maar geen handelsrisico gedekt door de EU-garantie || Vooraf toegewezen mandaat van 2 miljard euro voor microfinancieringsverrichtingen met uitgebreide EU-garantie || Geen verandering

(iii) de klimaatveranderingsdimensie versterken || Verhoging van het vooraf toegewezen mandaat voor klimaatveranderingsverrichtingen tot 4 miljard EUR || Vaststelling van regionale doelstellingen en opname van het vooraf toegewezen mandaat in het algemene plafond || Algemene leningvolumedoelstelling + volgen van vermindering broeikasgasemissies

(iv) Het effect verhogen / de beleidssamenhang verbeteren || Opstellen van jaarlijkse nationale strategiedocumenten || Bijwerken van regionale technische operationele richtsnoeren overeenkomstig PMO van externe financiële EU-instrumenten || Bijwerken van regionale technische operationele richtsnoeren overeenkomstig PMO van externe financiële EU-instrumenten

Optie 3: de garantie verlenen aan andere financiële instellingen. Deze optie is niet nader geanalyseerd.

5. Beoordeling van de effecten

Opgemerkt zij dat het niet mogelijk is volledige ramingen te geven voor de effecten van elke optie, aangezien dit afhankelijk is van de tenuitvoerlegging van het besluit door de EIB. De regionale plafonds zijn derhalve indicatief en geen streefvolumes. Hoewel de tenuitvoerlegging van het besluit in hoge mate afhankelijk is van de besluitvaardigheid van de bestuursorganen van de EIB en van de opnamecapaciteit van de begunstigden, zal het optreden van de EIB op projectniveau ook in het bijzonder afhankelijk zijn van de keuze van gezonde en discontabele projecten, de mogelijkheden om subsidies en leningen te combineren, het niveau van de schuldenlast van de begunstigde landen, de risicoanalyse, de economische en politieke context, de kwaliteit van de projectvoorbereiding, de capaciteit van de projectsponsors, enz. Niettemin is een kwalitatieve analyse uitgevoerd voor de belangrijkste effecten van elke optie, waarbij verwijzingen naar gegevens en cijfers waar mogelijk zijn toegevoegd.

De belangrijkste effecten zijn gedefinieerd in relatie met de operationele en specifieke doelstellingen van de nieuwe EU-garantie. De belangrijkste geanalyseerde effecten waren (i) ondersteuning van de prioritaire beleidsgebieden van de EU, met inbegrip van uitbreiding, nabuurschap en ontwikkeling van derde landen alsmede het politieke effect, (ii) samenhang en complementariteit met externe financiële EU-instrumenten alsmede de behoefte aan medefinanciering, (iii) hefboomeffect van de ervaring en deskundigheid van de EIB, (iv) maatschappelijk effect, ondersteuning van kmo's, ontwikkeling van de lokale particuliere sector en microfinanciering in partnerlanden, (v) ondersteuning van de EU-klimaatactie en milieueffecten, (vi) effect op het Garantiefonds en op de EU-begroting, en (vii) effect op de kredietrisicosituatie/-rating en middelen van de EIB. Opgemerkt zij dat de laatste twee criteria (effect op het Garantiefonds en de EU-begroting en effect op de kredietrisicosituatie en middelen van de EIB) waarschijnlijk de belangrijkste zijn, aangezien ze feitelijk de grenzen bepalen waarbinnen het besluit ten uitvoer kan worden gelegd.

Het verslag geeft op basis van de analyse een beoordeling van het effect van elke optie in termen van doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang in vergelijking met het referentiescenario. De verschillende opties zijn aan een kwalitatieve beoordeling onderworpen op basis van de kwalitatieve inschattingen van het waarschijnlijke effect door de diensten van de Commissie.

Vanuit het gezichtspunt van de Commissie zouden de administratieve kosten van de uitvoering van de geanalyseerde opties gelijk moeten zijn aan die van de uitvoering van het referentiescenario.

Uit de beoordeling bleek dat de waarschijnlijke, gecombineerde effecten van de opties BEËINDIGEN en MICRO niet significant hoger zouden zijn dan de status quo. Anderzijds zou de optie FOCUS meer positieve effecten met zich meebrengen en scoorde deze optie beter dan de andere geanalyseerde opties, met name wat betreft het effect op de begroting en de samenhang en complementariteit met EU-beleid en -instrumenten.

|| REFERENTIE || BEËINDIGEN || MICRO || FOCUS

Ondersteuning van prioritaire beleidsgebieden van de EU, met inbegrip van uitbreiding, nabuurschap en de ontwikkeling van derde landen alsmede het politieke effect || 0 || Doeltr.: - Effic.: 0 Samenhang: + || Doeltr.: - Effic.: - Samenhang: + || Doeltr.: + Effic.: + Samenhang: +

Samenhang en complementariteit met externe financiële EU-instrumenten en behoefte aan medefinanciering || 0 || Doeltr.: 0 Effic.: - Samenhang: + || Doeltr.: - Effic.: - Compl.:- || Doeltr.: + Effic.: 0 Samenhang: +

Hefboomeffect van de ervaring en deskundigheid van de EIB || 0 || Doeltr.: - Effic.: + Samenhang: + || Doeltr.: 0 Effic.: - Samenhang: - || Doeltr.: + Effic.: + Samenhang: +

Maatschappelijk effect, ondersteuning van kmo's, ontwikkeling van lokale particuliere sector en microfinanciering in partnerlanden || 0 || Doeltr.: - Effic.: 0 Samenhang: - || Doeltr.: + Effic.: - Samenhang: 0 || Doeltr.: + Effic.: 0 Samenhang: 0

Ondersteuning van EU-klimaatactie en milieueffecten || 0 || Doeltr.: + Effic.: - Samenhang: 0 || Doeltr.: + Effic.: 0 Samenhang: + || Doeltr.: + Effic.: + Samenhang: +

Effect op het Garantiefonds en de EU-begroting || 0 || Doeltr.: - Effic.: - Samenhang: - || Doeltr.: - Effic.: - Samenhang: - || Doeltr.: 0 Effic.: 0 Samenhang: 0.

Effect op kredietrisicosituatie/-rating en middelen van de EIB || 0 || Doeltr.: 0 Effic.: + Samenhang: n.v.t. || Doeltr.: 0 Effic.: - Samenhang: n.v.t. || Doeltr.: 0 Effic.: 0 Samenhang: n.v.t.

Totaal gemiddeld effect || 0 || - "+": 6 "0": 5 "-": 9 || - "+":4 "0": 4 "-": 12 || + "+": 10 "0": 10 "-":0

6. Vergelijking van de opties

Op grond van de kwalitatieve beoordeling komt de optie FOCUS duidelijk naar voren als voorkeursoptie. Opgemerkt zij dat bij deze optie doelstelling 3 niet zou worden bereikt, aangezien de beoordeling heeft aangetoond dat de EU-begrotingsgarantie niet het juiste instrument is om de EIB-financiering van alle soorten microfinancieringsverrichtingen te dekken in de regio's die door de EU-garantie worden bestreken.

Geen enkele belanghebbende heeft tegen de gekozen optie bezwaar aangetekend. Opgemerkt zij dat de optie FOCUS overeenstemt met de mening van de meeste geraadpleegde partijen. In het bijzonder wezen de geraadpleegde ngo's, de leden van het Europees Parlement, de lidstaten en het stuurcomité van wijzen (ingesteld ten tijde van de tussentijdse evaluatie van het huidige besluit) erop dat moet worden verduidelijkt wanneer de toegevoegde waarde van EIB-financiering in het kader van de EU-garantie het hoogst zou zijn en dat moet worden nagegaan hoe de EIB ertoe te stimuleren het gebruik van de garantie te focussen op die situaties. De geraadpleegde ngo’s vroegen zich of het toepassingsgebied van de EU-garantie moest worden uitgebreid tot alle soorten microfinancieringsverrichtingen aangezien er op dit gebied een aantal andere partijen actief zijn, hoewel enkele leden van het EP hierom verzochten. Daarnaast vroegen de geraadpleegde ngo's om een mechanisme waarmee de EIB de koolstofemissie van EIB-financieringsverrichtingen zou kunnen volgen.

7. Monitoring en evaluatie

In het nieuwe wetgevingsvoorstel zullen regelingen op het gebied van monitoring en evaluatie versterkt worden ten opzichte van de huidige situatie. In het bijzonder zullen de onlangs door de EIB ontwikkelde monitoringindicatoren (REsults Measurement framework of REM, kader voor resultatenmeting) worden gehandhaafd en verder versterkt.

Daarnaast zal de voortgang naar de specifieke doelstellingen worden gemonitord via kernindicatoren die betrekking hebben op de volgende gebieden: i) het ondertekende bedrag per regio, ii) het uitbetaalde bedrag per regio , iii) de voortgang naar een evenwichtige verdeling van verrichtingen per land, iv) het overzicht van de verrichtingen, uitgesplitst naar de diverse doelstellingen, v) het leningvolume voor klimaatverandering, de financiering en het effect ervan op de absolute en relatieve vermindering van broeikasgasemissies, vi) het aantal op klimaatrisico's beoordeelde projecten, vii) het aantal en het bedrag van verrichtingen die zijn gecombineerd met EU-subsidies, en viii) het aantal en het bedrag van verrichtingen die zijn medegefinancierd met andere internationale financiële instellingen.

In aanvulling hierop zal een meer gedetailleerde reeks prestatie-indicatoren worden afgeleid van de op drie pijlers berustende methodologie die door de EIB is ontwikkeld in het kader van de resultatenmeting (REM). Dit kader dient om aan te tonen hoe EIB-leningen outputs genereren die resultaten mogelijk maken en in de loop van de tijd tot effecten leiden die in overeenstemming zijn met de mandaatdoelstellingen van de EIB.

Wat betreft de financiering van projecten die klimaatactie ondersteunen, zouden de criteria om in aanmerking te komen voor verrichtingen met betrekking tot klimaatverandering worden verduidelijkt aan de hand van overeengekomen criteria, die gebaseerd zijn op, en indien nodig een aanscherping inhouden van, bestaande EIB-definities voor het volgen van uitgaven met betrekking tot klimaatverandering. De EIB zal versterkte methodologieën onderzoeken om ook koolstof aan te pakken en te zorgen voor een verbeterde klimaatbestendigheid van haar investeringen, en om in projectevaluaties rekening te houden met klimaatrisico's. Parallel hieraan moet de EIB doorgaan met het ontwikkelen van methodologieën om de klimaatbestendigheid voor alle relevante verrichtingen te versterken en de prijsstelling van koolstof te integreren in de economische kosten-batenanalyse. Voor koolstofintensieve projecten zijn in het desbetreffende sectorbeleid eveneens betere restrictieve regels en criteria nodig om in aanmerking te komen.

Daarnaast zal het wetgevingsbesluit regelmatige verslaglegging omvatten, overeenkomstig het bepaalde in Besluit nr. 1080/2011/EU. De Commissie zal over de tenuitvoerlegging van het mandaat van de EIB jaarlijks verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad. Dit verslag zal ook op de website van de Commissie worden gepubliceerd.

Tot slot zal drie jaar na aanvang van het mandaat een tussentijdse evaluatie worden verricht.

[1] Besluit nr. 633/2009/EG.