Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De toekomst van het cohesiebeleid in het licht van de komende uitbreiding en de overschakeling op de kenniseconomie"

(2002/C 241/13)

Op 1 maart 2001 heeft het Economisch en Sociaal Comité besloten om, overeenkomstig artikel 23, lid 2, van het reglement van orde, een advies op te stellen over "Het tweede verslag over de economische en sociale samenhang", inzake het voornoemde thema.

De afdeling "Economische en monetaire unie - economische en sociale samenhang", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft op 25 juni 2002 een vervolgadvies uitgebracht. Rapporteur was de heer Malosse.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft dit vervolgadvies tijdens zijn op 17 en 18 juli 2002 gehouden 392e zitting op 17 en 18 juli 2002 (vergadering van 17 juli) met 127 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 1 onthouding, goedgekeurd.

1. Samenvatting

A. De ophanden zijnde uitbreiding van de EU met de landen van Midden- en Oost-Europa en de omvorming van onze samenleving tot een kenniseconomie scheppen nieuwe voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van een cohesiebeleid door de Europese Unie.

B. In het licht hiervan is een ambitieuzer cohesiebeleid, dat tot doel heeft de uitgebreide Unie vóór 2010 om te vormen tot de meest concurrerende kenniseconomie ter wereld, des te meer gerechtvaardigd.

C. De studiegroep van de afdeling "Economische en monetaire unie - economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de werkzaamheden ter zake was belast, heeft een doelstelling 1-regio (Andalusië) en een regio in een kandidaat-lidstaat (het oosten van Slowakije) bezocht om de plaatselijke sociale en economische kringen te horen en haar theoretische bevindingen te toetsen aan de realiteit ter plaatse.

D. Het Comité is ervan overtuigd dat een grondige herziening van de beginselen, algemene voorwaarden, prioriteiten en uitvoeringsbepalingen van het cohesiebeleid dringend geboden is.

E. Bij een dergelijke herziening moeten ook de criteria aan de hand waarvan wordt bepaald of een regio in aanmerking wordt genomen, worden herzien; behalve met de gebruikelijke cijfers moet ook rekening worden gehouden met andere parameters, zoals afgelegen ligging, isolement, lage opleidingsgraad en gebrekkig ondernemingsklimaat, alsook met het ontbreken van een goed georganiseerd maatschappelijk middenveld.

F. Ter voorbereiding van deze herziening zou de sociaal-economische situatie van de regio's en de lidstaten na de uitbreiding door de Commissie in kaart moeten worden gebracht. Dat zou begin 2004 gebeurd moeten zijn.

G. Zonder te willen uniformeren moet het cohesiebeleid alle lokale en nationale initiatieven aanmoedigen om de structurele tekortkomingen uit de weg te ruimen en een gunstig klimaat voor groei en welvaart te creëren. Deze aanmoediging moet meer behelzen dan financiële steun alleen en moet met name het ondernemerschap en de samenwerking tussen de publieke en private sector bevorderen. Ook moet worden voorkomen dat bijstand als vanzelfsprekend wordt beschouwd en er oneerlijke concurrentie ontstaat.

H. Nauwe samenwerking tussen de economische en sociale kringen, die begint bij een betere informatie, moet ertoe bijdragen dat de balans tussen de reële behoeften en de maatregelen van de kant van de EU wordt hersteld. Ook moet de zichtbaarheid van de cohesiebevorderende EU-actie worden verbeterd.

I. Een nieuw cohesiebeleid moet op drie grote prioriteiten zijn gestoeld: ontwikkeling van het potentieel van goed bestuur, een grotere rol voor de maatschappelijke organisaties en verbetering van het onderwijs in ruime zin en basisvoorzieningen. Zo wordt tegemoet gekomen aan de absolute noodzaak van duurzame ontwikkeling.

J. De Europese procedures moeten dringend worden vereenvoudigd. Het Comité heeft concrete voorstellen geformuleerd voor nieuwe eigentijdse, doorzichtige en op participatie gebaseerde werkmethoden.

K. De oprichting van één enkel fonds, dat flexibel genoeg is om aan de concrete behoeften te voldoen, zou de gebruiksvriendelijkheid ten goede komen en ook de zichtbaarheid vergroten. De betrokkenen zouden rechtstreeks een beroep moeten kunnen doen op dit fonds, waardoor partnerschappen en de verspreiding van beste praktijken worden gestimuleerd. Voor andere, niet plaatsgebonden of op specifieke kwesties gerichte beleidsonderdelen zouden aparte instrumenten in het leven kunnen worden geroepen.

L. In plaats van een al te strakke programmering zouden er afspraken over concrete doelstellingen moeten worden gemaakt, waarbij zowel een beroep wordt gedaan op nationale en lokale publieke middelen als op private investeringen en terugvorderbare steun.

M. Het Comité verzoekt voldoende middelen uit te trekken voor het cohesiebeleid maar hierbij de nodige flexibiliteit te betrachten om de kwaliteit van de projecten te waarborgen. Bovendien moet er vergelijkend onderzoek naar de kwaliteit worden verricht en moet erop worden toegezien dat het beleid aansluit bij de belangrijkste prioriteiten van de EU, en dat de beginselen van goed beheer van de publieke middelen in acht worden genomen.

2. Achtergronden bij het vervolg van initiatiefadvies: een nieuw kader voor het cohesiebeleid

2.1. In een eerder advies dat dateert van 25 april 2001(1), heeft het Comité zich voor het eerst over dit onderwerp gebogen en hiermee een bijdrage geleverd aan het Cohesieforum, dat op 21 en 22 mei 2001 door de Europese Commissie werd georganiseerd. In dit advies wordt het beginsel van een nieuwe cohesiebeleid, dat over extra middelen kan beschikken om het hoofd te bieden aan de gevolgen van de uitbreiding, in grote lijnen onderschreven.

2.2. Dit vervolg van initiatiefadvies heeft tot doel om, aan de hand van het "Tweede verslag over de economische en sociale cohesie"(2) en het "Eerste voortgangsverslag over de economische en sociale cohesie"(3), de discussie over het cohesiebeleid voort te zetten en uit te diepen. Hierbij wordt ook rekening gehouden met de regelmatige verslagen van de Commissie over de situatie in de kandidaat-lidstaten. Met het oog op de uitbreiding van de Europese Unie in 2004 tot 25 landen (en op lange termijn ongetwijfeld nog méér) zijn immers fundamentele vragen gerezen over het referentiekader, de doelstellingen, prioriteiten en methoden van een cohesiebeleid, aangezien het overgrote deel van de nieuwe lidstaten een stuk minder ontwikkeld is dan de huidige lidstaten. Ligt het inkomen per hoofd van de bevolking in de huidige kandidaat-lidstaten nog ruim onder het EU-gemiddelde, in sommige regio's of landen wordt amper een kwart daarvan gehaald.

2.3. In dit vervolg van initiatiefadvies worden ook de gevolgen voor het cohesiebeleid van de overschakeling op de kenniseconomie onder de loep genomen. Het Comité steunt immers het streven van de Unie om, zoals door de Europese Raad van Lissabon in maart 2000 is afgesproken, vóór 2010 "de belangrijkste kenniseconomie ter wereld" te worden.

2.3.1. Het Comité hecht in dit verband ook veel belang aan de zogeheten processen van Cardiff, Luxemburg en Göteborg, die sociale cohesie, werkgelegenheidsbevorderende maatregelen en duurzame ontwikkeling onder de noemer van "territoriale en economische samenhang" brengen.

2.3.2. Het Comité beschouwt ook het Europees handvest voor kleine ondernemingen, dat door de Europese Raad van Santa Maria da Feira werd aangenomen, als één van zijn prioriteiten en wijst op de belangrijke bijdrage van het ondernemerschap aan het groeipotentieel van Europa. Met het oog hierop pleit het Comité voor maatregelen ter ondersteuning en versterking van het bedijfsleven.

2.4. Het discussiestuk van het Comité moet ook in een ruimere context worden gezien, nl. die van de Conventie over de toekomst van Europa, die op 28 februari 2002 van start is gegaan. Het Comité, dat in de Conventie wordt vertegenwoordigd door drie waarnemers, wil hieraan een verfrissende bijdrage leveren door op te treden als spreekbuis van de sociaal-economische organisaties van het Europese maatschappelijk middenveld en van de kandidaat-lidstaten waarmee het Comité regelmatig contact heeft.

2.5. Om de blik te verruimen en om de mening van de lokale maatschappelijke organisaties te peilen is de studiegroep van de afdeling "Economische en monetaire unie - economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de werkzaamheden van het Comité was belast, afgereisd naar Andalusië, dat momenteel voor zowel het structuurbeleid als het cohesiefonds als doelstelling 1-regio wordt beschouwd en één van de Europese regio's is waarvoor het cohesiebeleid de grootste gevolgen heeft, om daar samen met de sociaal-economische raad van Andalusië op 20 en 21 september 2001(4) een gemeenschappelijke hoorzitting te houden.

2.6. Om dezelfde reden heeft de studiegroep op 7 en 8 maart 2002 Presov, in het oostelijk deel van de republiek Slowakije, bezocht om de plaatselijke vertegenwoordigers van de sociaal-economische kringen en het maatschappelijk middenveld te polsen over hun kennis van het communautair beleid, hun ervaringen met de pretoetredingsinstrumenten en hun verwachtingen ten aanzien van het cohesiebeleid zodra hun land is toegetreden tot de Europese Unie(5).

3. De bevindingen

3.1. De fundamentele rol van het cohesiebeleid

3.1.1. Het cohesiebeleid zal voor de kandidaat-lidstaten van Midden- en Oost-Europa van fundamenteel belang zijn. Hun economische achterstand en de verouderde staat van hun infrastructuur zijn alom bekend en rechtvaardigen de toepassing van het cohesiebeleid vanaf de eerste dag van hun toetreding tot de Unie.

3.1.2. Bovendien is er binnen kandidaat-lidstaten als Polen, Hongarije, Tsjechië of Slowakije zelfs sprake van een toename van de regionale verschillen. Zo ligt het BBP per inwoner in de regio Bratislava, in Slowakije, rond het EU-gemiddelde (95 %) en is de werkloosheid laag (6,6 %), maar bedraagt het BBP per inwoner in de regio Presov slechts 39 % van het EU-gemiddelde en is de werkloosheid hier en daar zelfs tot boven de 50 % gestegen.

3.1.3. Voor de huidige lidstaten blijft het cohesiebeleid van groot belang. De toepassing van het cohesiebeleid in de doelstelling 1-regio's heeft vooral een belangrijke politieke betekenis. Zo zijn de sociaal-economische kringen in Andalusië zich enerzijds bewust van het feit dat een radicale hervorming van het cohesiebeleid geboden is, maar beschouwen zij dit anderzijds als zo'n fundamenteel onderdeel van de Unie dat zij zich niet kunnen voorstellen dat zij het zónder dit beleid zouden moeten stellen zolang zij hun structurele achterstand op de andere regio's van de Unie niet hebben ingelopen.

3.1.4. Vervolgens kampen sommige regio's waarop het cohesiebeleid nu nog wel, maar straks wellicht niet meer, van toepassing is nog steeds met ernstige interne problemen op het vlak van territoriale cohesie, ook al is hun ontwikkelingsachterstand ten opzichte van het EU-gemiddelde fors afgenomen. Hieruit blijkt dat de traditionele criteria om voor steun in aanmerking te komen (BBP/inwoner, werkloosheid) niet voldoende rekening houden met structurele, geografische of culturele problemen.

3.1.5. Anderzijds zij erop gewezen dat de verschillen in ontwikkelingspeil binnen de landsgrenzen van bepaalde lidstaten, waaronder zeker niet de minste (Spanje, Verenigd Koninkrijk), de afgelopen vijf jaar eerder zijn toegenomen. Zonder het structuur- en cohesiebeleid zouden deze verschillen ongetwijfeld nog veel groter zijn geweest, aangezien economische ontwikkeling sterk de neiging heeft zich in de rijkste regio's te concentreren. Het structuurbeleid moet echter vooral duidelijk zijn, wat momenteel in veel landen absoluut niet het geval is, met name wegens de zeer ingewikkelde en vaak ondoorzichtige opzet! Het is dan ook de vraag wat de toegevoegde waarde is van het Europees cohesiebeleid voor deze regio's. Op het eerste gezicht kan de EU-actie worden gerechtvaardigd uit hoofde van partnerschap, de samenwerking in netwerken en het uitwisselen van ervaring over het nationale kader heen.

3.1.6. Sociale cohesie is even belangrijk als territoriale cohesie, zo luidt de algemene opvatting binnen het Comité. In deze zin bevatten het tweede jaarlijkse verslag en het eerste voortgangsverslag enigszins alarmerende berichten over toenemende verschillen en, met name, sociale uitsluiting. Het feit dat in het referentiejaar 1997 grote delen van de bevolking onder de internationale armoedegrens leefden, waarbij in sommige lidstaten zelfs sprake was van percentages van ruim 20 % (22 % in het Verenigd Koninkrijk, 22 % in Griekenland, 23 % in Portugal), zou de beleidsmakers in de Unie nog meer zorgen moeten baren. Want hoe wil je de eerste kenniseconomie ter wereld worden met zo'n groot aantal uitgeslotenen?

3.1.7. Het lijkt dus - en deze overweging geldt voor de doelstellingen 2 en 3 van het cohesiebeleid - opportuun om de regio's van alle lidstaten erbij te betrekken, gezien het streven naar een grotere betrokkenheid van de burger bij de Europese eenwording. Maar in dit opzicht lijken kwesties als zichtbaarheid en toegevoegde communautaire waarde veel belangrijker dan geld dat "Europa" zou kunnen opleveren.

3.2. Het weigeren van steun

3.2.1. Er zij met klem op gewezen dat een cohesiebeleid niet gericht mag zijn op het uitvlakken van de verschillen of het nivelleren van het ontwikkelingspeil. Er zullen altijd, om redenen die soms wel en soms niet te verhelpen zijn, meer welvarende en minder welvarende regio's zijn. Het cohesiebeleid moet ernaar blijven streven om, enerzijds, de gevolgen van structurele tekortkomingen (afgelegen ligging, eiland, enz.) in te perken en, anderzijds, het economisch potentieel en de lokale initiatieven te ontwikkelen. Echte ontwikkeling ligt immers in handen van de bevolking, de maatschappelijke organisaties, de overheid en het bedrijfsleven.

3.2.2. Er kan niet genoeg op worden gehamerd dat de Europese structuursteun een stimulans moet zijn om actie te ondernemen en niet als een vorm van bijstand mag worden gezien, noch tot afhankelijkheid mag leiden. De ervaring in sommige lidstaten leert ons immers dat wij de kandidaat-lidstaten duidelijk moeten maken dat hun toekomst in hun eigen handen ligt en afhankelijk is van de initiatieven die door hun burgers en door de sociaal-economische actoren worden ontplooid, en dat de financiële steun van de Unie slechts als aanjager en katalysator fungeert.

3.2.3. Een goed gebruik van de steun is ook van fundamenteel belang voor de landen met een zwakke bestuursorganisatie, die met ernstige vormen van corruptie hebben te kampen. Daarom moeten de EU-maatregelen strenger worden beoordeeld en scherper worden gecontroleerd en moeten in de ernstigste gevallen zelfs sancties worden ingesteld, op voorwaarde dat de betrokken bevolking hiervan geen schade ondervindt.

3.3. Een groot minpunt: onvoldoende participatie van de sociaal-economische actoren

3.3.1. Actieve deelname van het maatschappelijk middenveld en capaciteitsvergroting van de organisaties die daarvan deel uitmaken zijn noodzakelijke voorwaarden voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het structuurbeleid met het oog op duurzame regionale ontwikkeling. Niet-gouvernementele actoren moeten in alle stadia van de acties die worden ondernomen, d.w.z. bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie ervan, worden betrokken. Op dit punt stelt het communautair beleid duidelijk teleur. Het regent klachten over onvoldoende betrokkenheid bij het communautair beleid, wat een negatieve invloed heeft op de zichtbaarheid, doorzichtigheid en doeltreffendheid van het cohesiebeleid.

3.3.2. Dit geldt evenzeer voor de kandidaat-lidstaten, waar de gebrekkige ontwikkeling van de lokale organisaties als excuus wordt gebruikt voor een gebrek aan doorzichtigheid en de vrijwel te verwaarlozen rol van de niet-gouvernementele actoren bij de tenuitvoerlegging van de hulpprogramma's ter voorbereiding van de toetreding. Bovendien is de kans groot dat de uitvoering van die programma's, waarvan de start al flinke vertraging heeft opgelopen, wordt afgeremd als deze actoren niet op tijd projecten indienen.

3.4. De behoefte aan nieuwe prioriteiten

3.4.1. Het is van essentieel belang dat het cohesiebeleid aansluit bij de grote strategische doelstellingen van de Europese Unie, m.n. de zogeheten processen van Cardiff, Luxemburg, Lissabon en Göteborg, die de laatste Europese Raad van Barcelona, in maart 2002, heeft trachten te stroomlijnen. Ook de verplichtingen die in het Europees handvest van kleine ondernemingen zijn aangegaan en de overwegingen ten aanzien van de kwaliteit van de openbare dienstverlening, een kwestie die in Barcelona weer aan de orde is gesteld, moeten in het prioriteitendebat worden meegenomen. Het Comité is voorstander van bindende richtsnoeren waarin de politieke prioriteiten van de Unie zijn neergelegd en die zijn opgesteld in overleg met de lidstaten, het Comité van de Regio's en het Europees Economisch en Sociaal Comité.

3.4.2. Aangezien het openbaar gezag in de meeste landen de neiging heeft om zich weer uitsluitend met zijn "regale" diensten bezig te houden en minder met direct ingrijpen in de economie, moet ook de EU-actie zich tot de essentie beperken, nl. de totstandbrenging van een gunstig klimaat voor economische bedrijvigheid en innovatie: allereerst door de materiële en immateriële basisinfrastructuur in zeer ruime zin te verschaffen en vervolgens door de kwalificaties van het personeel te verbeteren.

3.4.3. Directe steunverlening aan bedrijven kan negatieve gevolgen hebben: verplaatsing van bedrijven naar andere locaties, "jacht op premies" en concurrentievervalsing. Innovatie is veel meer afhankelijk van de capaciteit van mensen en van het milieu in het algemeen dan van subsidies. Bedrijven, met name kleine en middelgrote bedrijven, zijn tegenwoordig veel meer geïnteresseerd in een goede basisinfrastructuur en in goed opgeleid personeel, dat over de vereiste kwalificaties beschikt.

3.4.4. Sociale consensus via dialoog, alsook het bestaan van zelfstandige, goed georganiseerde maatschappelijke instanties, die o.m. via vertegenwoordiging en voorlichting het algemeen belang kunnen dienen, worden tegenwoordig veel nuttiger geacht voor een economische heropleving dan subsidies.

3.4.5. Het streven naar duurzame ontwikkeling - centraal thema van de nieuwe strategie die tijdens de Europese Top van Göteborg, in het voorjaar van 2001, is aangenomen - moet de principiële goedkeuring krijgen van de economische en sociale kringen. Daaruit moeten alle consequenties worden getrokken. Zo moet bij de keuze van vervoermiddelen en de aanleg van verbindingswegen rekening worden gehouden met de eis van duurzame ontwikkeling. Er mag niet langer van uitgegaan worden dat de toegankelijkheid en ontsluiting van een regio alleen kunnen worden bevorderd door overal wegen aan te leggen. Het vervoer per spoor en over het water, vooral van goederen, moet zoveel mogelijk worden bevorderd. Anderzijds kan het feit dat bepaalde Europese regio's de kant van het massatoerisme op worden gedwongen, en in verband hiermee worden verplicht om dure infrastructuur aan te leggen die slechts gedurende een korte periode van het jaar wordt gebruikt, ongenoegen doen ontstaan onder de bevolking. Voordat hiermee wordt verder gegaan, moet nauwkeuriger worden onderzocht hoe het toerisme in het plaatselijk leven zal worden geïntegreerd en wat de gevolgen zullen zijn voor het milieu.

3.4.6. Het is van belang de prioriteiten en werkwijze van de Europese Unie op het vlak van de kenniseconomie te evalueren. Volgens het tweede cohesieverslag komt 50% van de welvaart in de Europese Unie op 14% van het grondgebied tot stand en wordt op ditzelfde grondgebied 3/4 van het budget voor onderzoek en ontwikkeling uitgegeven. Eén van de doelstellingen van het cohesiebeleid zou kunnen zijn de verspreiding van nieuwe technologieën te vergemakkelijken om de minst begunstigde regio's meer kansen te bieden op aansluiting bij de kenniseconomie. In een regio als Andalusië zijn de sociale partners het erover eens dat eerst en vooral, en met vereende krachten, moet worden geprobeerd te voorkomen dat de regio achterop raakt bij het gebruik van informatietechnologieën en dat de geschiedenis zich herhaalt - toen het industriële tijdperk zijn intrede maakte, miste de regio immers de boot.

3.4.7. Onderwijs en opleiding staan centraal in de kenniseconomie. Het onderscheid tussen beroepsopleiding, die in aanmerking komt voor het Europees Sociaal Fonds, en onderwijs, dat niet in aanmerking komt, is achterhaald nu de Europese Unie terecht pleit voor levenslang leren. Dit is met name een prangende kwestie in de kandidaat-lidstaten, waar de behoefte aan omschakeling en aanpassing van de kwalificaties van het personeel buitengewoon dringend is. Tegenwoordig zijn het vaak de universiteiten, en niet langer de natuurlijke hulpbronnen, waar bedrijven op af komen! Het is niet ondenkbaar dat onderwijs en opleiding, in het kader van een nieuw cohesiebeleid, aan de basis zullen liggen van een opwaartse spiraal van welvaart.

3.5. De behoefte aan nieuwe methoden

3.5.1. Het feit dat het cohesiebeleid over zeer veel instrumenten beschikt (EOGFL/ESF/EFRO, cohesiefonds) werkt overlapping in de hand. Dezelfde fout lijkt gemaakt te zijn in de kandidaat-lidstaten, waar de wildgroei aan hulpmiddelen als Ispa, Sapard, Phare, om nog maar niet te spreken over Tempus, Leonardo enz., verwarring veroorzaakt en een bevolking die grotendeels onbekend is met de Europese procedures in het duister doet tasten. Deze baaierd van instrumenten heeft ook tot gevolg dat lokale initiatiefnemers deelprojecten gaan ontwikkelen die zijn afgestemd op de Europese procedures, in plaats van hun behoeften in een ruimer verband te zien en totaalprojecten op te zetten die meerdere sectoren omvatten. Om de maatregelen van de Unie eenvoudiger, begrijpelijker en samenhangender te maken zouden de verschillende onderdelen van het Europese structuurbeleid moeten worden samengevoegd tot één enkel instrument, dat flexibel genoeg is om aan de plaatselijke behoeften en prioriteiten te voldoen.

3.5.2. De Europese procedures zijn in de loop der jaren zo ingewikkeld geworden dat men door het woud van regels het bos niet meer ziet, met alle gevolgen van dien voor de begrijpelijkheid en toegankelijkheid ervan. Hetzelfde valt te constateren in de kandidaat-lidstaten t.a.v. de pretoetredingsinstrumenten.

3.5.3. Het is dus de hoogste tijd dat de procedures radicaal worden gewijzigd en vereenvoudigd. Ook moet meer praktische ondersteuning worden geboden aan de nationale en lokale overheden van de kandidaat-lidstaten alsook aan de economische en sociale kringen, die een fundamentele rol moeten spelen bij de tenuitvoerlegging van de programma's.

3.5.4. Ook op het vlak van doorzichtigheid zijn ingrijpende wijzigingen geboden. Zo zou elke Europese maatregel vergezeld moeten gaan van permanente voorlichtingsacties.

4. Naar een grondige herziening van de beginselen en algemene voorwaarden van het cohesiebeleid

4.1. Nieuwe beginselen

4.1.1. De toetreding tot de Unie van landen die zich in een volkomen andere situatie bevinden, en de overgang op een kenniseconomie zijn factoren die een grondige herziening vereisen van een beleid dat zijn succes heeft bewezen maar dat ook zwakke plekken vertoont.

4.1.2. Het Comité herhaalt dat het de beginselen van een Europees cohesiebeleid steunt, dat niet alleen uiting geeft aan de solidariteitsgedachte, maar ook een praktische manier is om de concurrentiepositie te verbeteren, wat niet kan worden bereikt met landen en groepen in de samenleving die aan de zijlijn blijven staan. Dit beleid moet tevens de verschillen tussen de regio's en tussen de verschillende groepen in de samenleving trachten te verkleinen. Het heeft echter geenszins tot doel de verschillen tussen de regio's uit te vlakken, maar moet de minst begunstigde regio's en bevolkingsgroepen (op het vlak van infrastructuur, onderwijs, maatschappelijke organisaties) troeven in hand geven waarmee zij hun tekortkomingen kunnen overwinnen en hun achterstand kunnen inhalen.

4.1.3. Het cohesiebeleid moet niet alleen een pakket maatregelen omvatten maar ook uiting geven aan een bepaalde mentaliteit. De maatregelen moeten uiteraard in volgorde van belang worden gerangschikt en financiële hulp alleen is niet voldoende. Structuurhervormingen, betrokkenheid van de particuliere sector en verenigingen, overdracht van know how en verspreiding van beste praktijken moeten in dit opzicht een prominentere plaats krijgen. De financiële middelen van de Unie moeten vooral worden ingezet om de belangrijkste prioriteiten op het vlak van de ernstigste tekortkomingen ten uitvoer te leggen, partnerschappen op te zetten en samenwerkingsverbanden tot stand te brengen, ervaringen uit te wisselen en beste praktijken te verspreiden.

4.1.4. Voor de tenuitvoerlegging van de belangrijkste prioriteiten moet het geld uit Europese bron een aanvulling vormen op de nationale en lokale middelen, en moet meer systematisch een beroep worden gedaan op particuliere middelen. De steun moet in principe worden afgebouwd om passiviteit te voorkomen en het gevaar dat de steunverlening een permanent karakter zou krijgen, te ondervangen. Elke euro die door de overheid wordt uitgegeven moet een katalysatoreffect hebben. Subsidiëring van ondernemingen, bron van concurrentievervalsing, moet worden verboden; ondersteuning van het MKB en van startende ondernemingen moet worden gestimuleerd en de toegang tot de financiële markten moet worden bevorderd. Het principe van additionaliteit van de middelen (EU, lidstaten, regio's, lokale en particuliere actoren) is van fundamenteel belang om het bestaande potentieel te benutten en partnerschap te bevorderen. Er moet echter op worden toegezien dat de procedures niet te complex worden en de zichtbaarheid van de EU-steun er niet onder lijdt.

4.1.5. Nader onderzoek naar de nieuwe behoeften en nieuwe prioriteiten zou er ook toe moeten leiden dat met name in het geval van de huidige lidstaten, andere criteria dan het BBP per inwoner in overweging genomen moeten worden om te bepalen of een land of regio in aanmerking komt voor steun uit het Cohesiefonds, zoals verafgelegen of "perifere" ligging, slechte toegankelijkheid, gebrekkig onderwijs, slecht ondernemingsklimaat, de capaciteit en het potentieel van diensten van algemeen belang, de rol van maatschappelijke organisaties en hun vermogen om plaatselijke ontwikkeling te stimuleren, het partnerschap tussen de publieke en private sector, en de ontbrekende kennis op het vlak van het beheer van coöperaties, verenigingen e.d.

4.2. Nieuwe uitvoeringsvoorschriften

4.2.1. De voorlichting en participatie van het maatschappelijk middenveld zijn tot dusver veel te beperkt gebleven. De tenuitvoerlegging van het cohesiebeleid moet volkomen doorzichtig zijn en de "achterkamertjespolitiek" uit het verleden moet de rug worden toegekeerd. Het Comité pleit voor structurele voorlichtingsacties door middel van sensibiliseringsbijeenkomsten, brochures, informatie op het web en in de media. Elk programma moet voortaan gepaard gaan met een plaatselijke voorlichtingsactie, die door de lokale maatschappelijke organisaties wordt georganiseerd.

4.2.2. Voorafgaand aan elk Europees programma moeten, samen met de sociaal-economische actoren, de regionale behoeften in kaart worden gebracht; eventueel moet met regionale proefprojecten worden gewerkt, die door de EU worden ondersteund en als conditio sine qua non voor elke communautaire actie moeten gelden.

4.2.3. De sociaal-economische actoren van het maatschappelijk middenveld moeten, uit hoofde van hun representatieve en legitieme karakter, samen met de plaatselijke verkozenen ten volle en zonder beperkingen worden betrokken bij het formuleren, uitvoeren en evalueren van de maatregelen. Het Comité is derhalve voorstander van het toekennen van algemene subsidies aan plaatselijke organisaties, die hiermee kleine projecten kunnen opzetten die vaak beter op de behoeften zijn afgestemd.

4.2.4. De uitwisseling van ervaringen en samenwerking tussen de regio's gebeurt nog steeds te veel achter gesloten deuren en zonder werkelijk significant resultaat. Het is derhalve betreurenswaardig dat de regio's met een ontwikkelingsachterstand niet méér kunnen profiteren van de positieve ervaringen van andere Europese regio's. Er is dus dringend behoefte aan meer van dit soort uitwisselingen. Dit kan door bijvoorbeeld een speciaal instrument in het leven te roepen waaraan zowel de plaatselijke overheden als de sociale en economische kringen rechtstreeks bij zijn betrokken.

4.2.5. Het Comité vindt dat de EU-actie ter plaatse goed zichtbaar moet zijn. Er moeten niet alleen systematisch voorlichtingscampagnes worden gevoerd, maar de Europese Commissie moet ook in het begunstigde land vertegenwoordigd zijn, bijvoorbeeld door onafhankelijke agentschappen of maatschappelijke organisaties waaraan een deel van de EU-verantwoordelijkheid is overgedragen.

4.2.6. Evaluatie van de maatregelen is van fundamenteel belang voor de toekomst van het cohesiebeleid en de acceptatie ervan door de burgers die niet tot de begunstigden behoren. Bij een goede evaluatie mag niet alleen worden gekeken naar de rechtmatigheid van de acties of de financiële aspecten ervan. Vooral het wezenlijke effect van de acties, zowel ten opzichte van de oorspronkelijke doelstellingen als de sociaal-economische gevolgen ervan, moet worden beoordeeld. Ook moet worden gekeken naar het algemene effect van het cohesiebeleid op een bepaald gebied of een bepaalde bevolkingsgroep. Een goede evaluatie staat of valt bij een actieve deelname van de sociaal-economische actoren die de betrokkenen vertegenwoordigen. Het Comité hoopt dat, met het oog op de evaluatie, systematisch bijeenkomsten in de regio's zullen worden georganiseerd waarbij de lokale organisaties rechtstreeks en onbeperkt het woord mogen nemen, op grond van een vooraf, in overleg met diezelfde lokale organisaties opgestelde vragenlijst. Het Comité zou hierbij betrokken kunnen zijn zoals het ook bij de hoorzittingen van Sevilla en Presov betrokken was.

5. Naar nieuwe prioriteiten en nieuwe modaliteiten voor de tenuitvoerlegging van het communautair cohesiebeleid

5.1. Nieuwe prioriteiten

De ontwikkeling van het bestaande potentieel voor good governance, onderwijs in het algemeen en basisinfrastructuur zijn de drie grote prioriteiten van een nieuw cohesiebeleid.

5.1.1. Ontwikkeling van het potentieel voor een betere governance. De ontwikkeling van het bestaande potentieel voor good governance, alsook steun bij de opbouw van een goed georganiseerd maatschappelijk middenveld lijken voor de kandidaat-lidstaten de nieuwe fundamentele prioriteiten te zijn. Voorlopig kan de Europese Commissie, via een speciaal orgaan, direct te hulp schieten op dit vlak. In de begunstigde regio's moet worden getracht het gebruik van nieuwe technologieën door de overheid te stimuleren met als doel het overheidsbeleid begrijpelijker en doorzichtiger te maken voor zowel het bedrijfsleven en de sociaal-economische actoren als de burgers in het algemeen. Voorts is steun aan de plaatselijke sociaal-economische organisaties geboden, niet alleen bij hun normale werkzaamheden maar ook bij het ontwikkelen van hun rol als adviesorgaan of bij het opzetten van diensten van algemeen belang voor hun leden. Het zou een goede zaak zijn om "jumelage"-projecten op te zetten die erop gericht zijn de directe samenwerking tussen regio's op deze terreinen te stimuleren.

5.1.2. Uitbreiding van de bestaande capaciteiten op het gebied van onderwijs, opleiding en onderzoek. In overeenstemming met de belangrijkste prioriteiten van de Unie, met name de conclusies van de Europese Raad van Lissabon, zou de bevordering van het algemeen concurrentievermogen van de economie door de invoering van technologieën als leidraad moeten dienen voor de periode 2000-2010. Daarom zou een substantieel deel van de cohesiemaatregelen bij voorkeur gericht moeten zijn op de basisvorming. In het kader van meerjarenrichtsnoeren zou de Europese Unie bijvoorbeeld kunnen vaststellen dat minimaal 25 % van de steun moet worden uitgetrokken voor het onderwijs, alsook voor opleidings- en onderzoeksprojecten. Onderwijs en opleiding moeten hier in zeer ruime zin worden opgevat, zodat alle sensibiliseringscampagnes rond informatietechnologie in zowel bedrijven, met name kleine bedrijven, als bij het grote publiek hieronder vallen.

5.1.2.1. Door de onderwijsmogelijkheden uit te breiden, zowel het basisonderwijs als de permanente beroepsopleiding, kan de Unie de strijd aanbinden met de oorzaken van sociale uitsluiting. In dit opzicht kan de verspreiding van positieve ervaringen in de Unie een toegevoegde communautaire waarde hebben. In sommige kandidaat-lidstaten speelt de kwestie van etnische minderheden, die vaak buiten de maatschappij zijn geplaatst, geen werk hebben en geen onderwijs kunnen genieten. De Europese Unie zou in plaats van subsidies toe te kennen, die zelden echt doeltreffend zijn, kunnen wijzen op de positieve ervaringen met de integratie van minderheden in een samenleving.

5.1.2.2. In sommige kandidaat-lidstaten is het lot van etnische minderheden, die vaak buiten de maatschappij zijn geplaatst, geen werk hebben en geen onderwijs kunnen genieten, zoals de Roma, een constante bron van zorg. Nuttiger dan het toekennen van subsidies, die zelden echt doeltreffend zijn, is het overdragen van kennis en de verspreiding van goede praktijken met behulp van methoden die hun diensten hebben bewezen.

5.1.3. Versterking van de basisinfrastructuur, rekening houdend met duurzame ontwikkeling. De derde grote prioriteit betreft de basisinfrastructuur in ruime zin: communicatiekanalen, telecommunicatienetwerken, met name om de toegang tot nieuwe technologieën te vergemakkelijken, instrumenten om de voorzieningen voor onderwijs, opleiding, onderzoek en verspreiding van innovatie te verbeteren, maatregelen om het milieu te beschermen. Bij alle keuzes op het gebied van ontwikkeling, met name waar het communicatiekanalen betreft, moet worden uitgegaan van duurzame ontwikkeling.

5.2. Nieuwe methoden: doorzichtigheid, participatie, moderne aanpak, samenhang

5.2.1. Door te streven naar meer doorzichtigheid, waarbij de burgers systematisch worden geïnformeerd over de gemaakte keuzes, alsook door de meest representatieve sociaal-economische organisaties systematisch een stem in het kapittel te geven zal het effect en de doeltreffendheid van het cohesiebeleid onherroepelijk verbeteren. Het Comité is voorstander van het opzetten van regionale proefprojecten, waarbij met name de plaatselijke verkozenen en de sociaal-economische kringen worden betrokken.

5.2.2. Meerjarenprogramma's, een concept dat zijn beste tijd gehad lijkt te hebben, zouden kunnen worden vervangen door moderne en flexibele beheersmethoden, zoals algemene subsidies voor sociaal-economische organisaties, nieuwe financiële technieken en partnerschap tussen de publieke en private sector. Een gedetailleerde, soms al te minutieuze programmering zou dan plaats maken voor afspraken op hoofdlijnen.

5.2.3. Samenhang in het Gemeenschapsbeleid dringt zich op naarmate de Unie nieuwe, en na elke Europese Top weer méér, prioriteiten krijgt: concurrentiekracht, sociale cohesie, duurzame ontwikkeling en werkgelegenheid. Behalve één enkel fonds moet er een nieuwe werkwijze worden ingevoerd die soepel genoeg is om de prioriteiten van de cohesieprogramma's en de horizontale prioriteiten van de Unie te stroomlijnen. Doel hiervan is een zogeheten "bottom up"-methode te stimuleren: opzetten van lokale projecten vanaf de basis, consensus tussen de betrokkenen bij regionale proefprojecten, het maken van afspraken over doelstellingen waarbij de verschillende partners zijn betrokken (EU, lidstaten, regio's, maatschappelijk middenveld, particuliere investeerders en financiële tussenpersonen), soepel beheer van de steunverlening.

5.2.4. Het begrip additionaliteit kan hier ruim worden opgevat, door het systeem van kruisfinanciering te veralgemenen, zodat de EU het ene en de lidstaat het andere initiatief steunt. Een strikt doorgevoerde additionaliteit bij ieder project zou de zaken complex maken en de zichtbaarheid allerminst ten goede komen.

5.2.5. Als de interne markt met 400 tot 500 miljoen consumenten eenmaal een feit is, is de kans groot dat bedrijven in een aantal van de 25 of 27 landen hun bedrijfsstrategie moeten aanpassen. In dit opzicht zou het wenselijk zijn als er een referentiedocument beschikbaar zou zijn - naar het voorbeeld van het verslag-Schioppa in 1986 - dat een beeld schetst van de economische en sociale situatie op middellange termijn in de regio's en lidstaten na de uitbreiding. Hiermee zouden de huidige en toekomstige regio's van de Unie hun ambities beter kunnen vaststellen; bovendien zou het als uitgangspunt kunnen dienen voor de beslissingen in het kader van het toekomstig Pakket 2007.

5.2.6. Aangezien het rechtstreeks beheer van Europese programma's door de Commissie thans niet mogelijk is en het riskant is om de verantwoordelijkheid bij de lidstaten alleen te leggen, moet worden gedacht aan de oprichting van uitvoeringsinstanties met een tijdelijke opdracht, met name in de kandidaat-lidstaten. Zij zouden zich o.m. kunnen bezighouden met het toetsen van beste praktijken en beste prestaties, en het bevorderen van de verspreiding ervan. In ieder geval zou de EU-actie beter zichtbaar en beter herkenbaar moeten zijn voor de burger. In dit verband zou het ook beter zijn om de vertegenwoordigers van de EU en van de lokale overheden onder hun eigen naam te laten opereren, in plaats van borden neer te zetten met doorgaans onbegrijpelijke symbolen en afkortingen van Europese fondsen; dat is de beste manier om de zichtbaarheid te vergroten.

5.2.7. De Europese burgers zijn steeds meer - en terecht - op hun hoede ten aanzien van het gebruik van Europese publieke middelen en zullen niet accepteren dat zij worden verkwist. Dat geldt ook voor het imago van de Europese Unie en de geloofwaardigheid van het uitbreidingsproces. Er moet vergelijkend kwaliteitsonderzoek worden verricht en de beheerscontrole op de EU moet nodig worden aangescherpt. De situatie van de overheidsfinanciën is in bepaalde kandidaat-lidstaten zeer zorgwekkend(6). De Europese steunverlening moet volkomen doorzichtig zijn en voorgesteld wordt om een onafhankelijke instantie, die samenwerkt met de economische en sociale actoren in elke cohesieregio, permanent toezicht te laten uitoefenen op "het solide beheer van de overheidsfinanciën". Mocht het mis gaan, dan is tijdelijke opschorting van de programma's of invoering van direct beheer de beste oplossing.

5.3. Eén enkel structuurfonds

5.3.1. De Europese Commissie lijkt ervan uit te gaan dat de schok van de uitbreiding in de periode 2004-2006 kan worden opgevangen en dat de steunverlening aan de regio's van de huidige lidstaten waar het BBP per inwoner minder dan 75 % van het communautair gemiddelde bedraagt, gewoon kan blijven doorgaan. Ofschoon na 2006 voorrang moet worden gegeven aan de regio's met een ontwikkelingsachterstand in de toekomstige nieuwe lidstaten, moet worden voorkomen dat bepaalde regio's die momenteel steun ontvangen en waar het reële ontwikkelingspeil marginaal is gestegen, niet opeens, zonder overgangsperiode, financiële hulp wordt ontzegd.

5.3.2. Het Comité vindt het onacceptabel dat de toekomst van het cohesiebeleid louter vanuit financieel oogpunt wordt bekeken. Het pleit daarom voor het uittrekken van voldoende middelen om een ambitieus cohesiebeleid te voeren dat de uitdaging van de uitbreiding tegemoet treedt, de nieuwe regio's in staat stelt de omschakeling van hun industriële en landbouwsector tot een goed eind te brengen, de overgang op een kenniseconomie waarborgt, een evenwichtige verdeling van de bedrijvigheid over het Europese grondgebied waarborgt en de bestaande verschillen in het Europa van de 15 helpt verkleinen. Het Comité is echter geen voorstander van een soort "vlucht naar voren", die tot een ongebreidelde stijging van de uitgaven leidt zonder overtuigend resultaat op te leveren.

5.3.3. Een nieuw, doorzichtig, samenhangend en vereenvoudigd cohesiebeleid moet ook méér kunnen doen met een budget waarin als gevolg van de sombere economische vooruitzichten geen rek meer zit.

5.3.4. Naar één enkel fonds

5.3.4.1. In het streven naar vereenvoudiging en integratie pleit het Comité voor de invoering van één enkel fonds. Het bestaan van verschillende instrumenten voor het cohesiebeleid komt de zichtbaarheid van de EU-actie allerminst ten goede. Ook gebrek aan samenhang kan hiervan het gevolg zijn. Het Comité is daarom voorstander van één enkel fonds voor landen en regio's met een ontwikkelingsachterstand. Dit fonds kan worden aangevuld met een instrument waarvan alle actoren, m.i.v. de sociaal-economische organisaties, in de hele EU gebruik kunnen maken en dat tot doel heeft het opzetten van partnerschappen en samenwerkingsverbanden en de verspreiding van beste praktijken te bevorderen. Voor andere beleidslijnen, zoals de bestrijding van sociale uitsluiting, de ontwikkeling van trans-Europese netwerken of de aanpak van bijvoorbeeld structurele achterstanden als gevolg van natuurlijke omstandigheden, kunnen dan weer andere instrumenten worden ingezet.

5.3.4.2. Voorgesteld wordt dit ene fonds ook op een meerjarengrondslag te baseren, wat de stabiliteit van de ontwikkelingsprojecten ten goede komt. De ervaring heeft echter uitgewezen dat het systeem van 'budgetten' voor elk land het nadeel heeft dat de situatie voor een aantal jaren wordt vastgelegd zonder rekening te houden met de politieke, economische en sociale ontwikkelingen en dat de indruk ontstaat dat het om bedragen gaat waar men sowieso recht op heeft. Het Comité verzoekt derhalve na te gaan of de middelen van dit fonds op een andere manier kunnen worden verdeeld, waarbij voor elk land voor meerdere jaren richtbedragen worden vastgesteld maar geen recht op uitbetaling ervan bestaat. Elk jaar zou het budget dan kunnen worden aangepast en, voor zover de financiële armslag aanwezig is, kunnen worden aangevuld. De middelen kunnen worden toegewezen naar gelang van de projecten die door de regio's of actoren zijn voorgesteld en de vraag of zij aan de beoogde doelstellingen voldoen. Bij het maken van afspraken over prioritaire doelstellingen moet ook rekening worden gehouden met nationale en lokale publieke middelen, alsook met private investeringen en terugvorderbare steun; daarbij moet de beoogde actie als uitgangspunt worden genomen en moet rekening worden gehouden met de reikwijdte van de publieke middelen en het algemene ontwikkelingspeil van het betreffende land.

5.3.4.3. Eén van de mogelijkheden die volgens het Comité het overwegen waard zijn, is dat er een minimumniveau wordt vastgesteld voor het totale meerjarenbudget van het fonds en dat de eventuele overgebleven extra's, die het tekort van bepaalde kwaliteitsprogramma's of betalingsachterstanden moesten compenseren, worden gebruikt voor het opbouwen van een reserve die in economisch zwaardere tijden (waarbij extra hulp geboden is) of bij toekomstige uitbreidingen kan worden ingezet. Deze mogelijkheid past in het streven naar verregaande hervorming van het stelsel van de eigen middelen van de Unie, waarbij de burger meer inzicht krijgt in het financiële reilen en zeilen en het Europees Parlement mede verantwoordelijk wordt voor de ontvangsten.

5.3.5. Dit fonds kan worden aangevuld met een voorziening waarop alle actoren, m.i.v. de sociaal-economische organisaties, in de hele EU een beroep kunnen doen en die tot doel heeft het opzetten van partnerschappen en samenwerkingsverbanden en de verspreiding van beste praktijken te bevorderen.

Brussel, 17 juli 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) PB C 193 van 10.6.2001.

(2) COM(2001) 24 def.

(3) COM(2002) 46 def.

(4) De vragenlijst die als uitgangspunt voor de hoorzitting heeft gediend, is opgenomen in bijlage 1.

(5) De vragenlijst die als uitgangspunt voor de hoorzitting heeft gediend, is opgenomen in bijlage 2.

(6) Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité "Bestrijding van belastingfraude op de interne markt", PB C 268 van 19.9.2000, en adviezen t.a.v. het gemengd raadgevend comité EU/Bulgarije en het gemengd raadgevend comité EU/Slowakije.