VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD - EVALUATIE VAN DE TOEPASSING VAN RICHTLIJN 98/34/EG OP HET GEBIED VAN DE DIENSTEN VAN DE INFORMATIEMAATSCHAPPIJ

INHOUD

1. Samenvatting van het verslag

2. Inleiding

2.1. De uitbreiding van Richtlijn 98/34/EG tot de diensten van de informatiemaatschappij

2.2. De omzetting van Richtlijn 98/48/EG

2.3. Indiening van het verslag

3. Beschrijving van de procedure

3.1. Het toepassingsgebied van Richtlijn 98/34/EG op het gebied van de diensten van de informatiemaatschappij

3.2. De specifieke kenmerken van de kennisgevingsprocedure voor de diensten van de informatiemaatschappij

4. Overzicht van alle kennisgevingen in de periode augustus 1999-februari 2002

4.1. Grafische voorstelling van de aangemelde ontwerpen

4.1.1. Indeling naar jaar

4.1.2. Indeling naar onderwerp

4.2. Weerkerende onderwerpen

4.2.1. Elektronische handtekening

4.2.2. Elektronische handel

4.2.3. Bescherming van persoonsgegevens

4.2.4. Digitale televisie en decoders

4.2.5. Domeinnamen

5. Analyse van de reacties van de Commissie en de lidstaten

5.1. Algemeen

5.2. Reacties van de Commissie

5.2.1. Analyse van de uitvoerig gemotiveerde meningen

5.2.2. Analyse van de opmerkingen

5.3. Analyse van de reacties van de lidstaten

6. Specifieke procedures

6.1. De urgentieprocedure

6.2. Vertrouwelijkheid

6.3. Blokkering

7. Inbreuken op de kennisgevingsprocedure

7.1. De inbreuken

7.2. De betrokken sectoren

7.3. De samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten

7.4. Het Comité Normen en technische voorschriften

8. Nieuwe ontwikkelingen: territoriale en internationale uitbreiding

8.1. Territoriale uitbreiding

8.1.1. De Europese Economische Ruimte

8.1.2. De kandidaat-lidstaten

8.2. Uitbreiding op internationaal niveau: de Raad van Europa

9. Conclusies

10. BIJLAGEN

10.1. Informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij Overzicht van de nationale maatregelen tot uitvoering van de richtlijnen terzake

10.2. Aantal kennisgevingen per jaar

10.3. Aantal kennisgevingen per jaar en per lidstaat

10.4. Aantal kennisgevingen per sector en per lidstaat

10.5. Lijst van referentienummers van de kennisgevingen

10.6. Kennisgevingen inzake diensten van de informatiemaatschappij - Overzichtstabel

1. Samenvatting van het verslag

Vanaf augustus 1999 geldt de kennisgevingsprocedure van Richtlijn 98/34/EG ook voor diensten van de informatiemaatschappij. Dit verslag is bedoeld als inventarisatie van de toepassing van Richtlijn 98/34/EG met betrekking tot deze diensten.

In het verslag wordt de procedure kort uiteengezet om haar bijdrage inzake deze sinds kort onder de richtlijn vallende diensten in beeld te brengen.

Over het geheel genomen kan aan de werking van de procedure een positieve beoordeling worden gegeven, wat de reële waarde van deze richtlijn als doeltreffend internemarktinstrument op dit nieuwe economische gebied bevestigt. De kennisgevingsprocedure heeft geleid tot een ware dialoog tussen de Commissie en de lidstaten en tot meer transparantie inzake lopende regelgevingsinitiatieven, die ter kennis worden gebracht van alle overheden en belanghebbenden. Door de voorafgaande analyse van ontwerpen worden bovendien talrijke belemmeringen vermeden voordat zij schade kunnen toebrengen, zodat de richtlijn concreet heeft bijgedragen tot de verwezenlijking van het doel van de Europese Raad van Lissabon, namelijk verbetering van de wetgeving en totstandbrenging van een regelgevingskader dat het concurrentievermogen van de Europese economie op een dynamisch en innoverend gebied als de diensten van de informatiemaatschappij vergroot.

Het verslag begint met een beschrijving van de kennisgevingsprocedure op het gebied van de diensten van de informatiemaatschappij. Daarna volgt een gedetailleerde analyse van de reacties van de Commissie en de lidstaten op de aangemelde ontwerpen en van de belangrijkste gemeenschapsrechtelijke problemen die daarin tot dusver naar voren zijn gebracht. De bijzondere procedures (urgentieprocedure, vertrouwelijkheid en "blokkering") worden in detail geanalyseerd. Het verslag bevat ook een hoofdstuk over inbreuken op de kennisgevingsprocedure en over nieuwe ontwikkelingen (op internationaal en nationaal gebied). Tot slot wordt nader ingegaan op de zwakke en sterke punten van de procedure teneinde een precies beeld van de situatie te schetsen.

2. Inleiding

2.1. De uitbreiding van Richtlijn 98/34/EG [1] tot de diensten van de informatiemaatschappij

[1] Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, PB L 204 van 21.7.1998 blz. 37-48.

Richtlijn 98/34/EG is een belangrijk beleidsinstrument voor meer transparantie binnen de interne markt. In bijna 20 jaar zijn meer dan 7 000 ontwerpen van nationale voorschriften geanalyseerd. De richtlijn verplicht de lidstaten om in het ontwerpstadium kennis te geven van nationale bepalingen die technische voorschriften bevatten. Zodra van het ontwerp kennis is gegeven, kunnen de andere lidstaten en/of de Commissie hierop reageren. De "kennisgevingsrichtlijn" bevordert dus de dialoog en voorkomt geschillen die zich jaren kunnen voortslepen.

Het succes van de richtlijn heeft ertoe geleid dat het toepassingsgebied geleidelijk is uitgebreid tot alle industrie-, landbouw- en visserijproducten. Met Richtlijn 98/48/EG [2] vallen ook de diensten van de informatiemaatschappij onder de kennisgevingsplicht.

[2] Richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juli 1998 tot wijziging van Richtlijn 98/34/EG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, PB L 217 van 5.8.1998, blz. 18-26. De in dit verslag opgenomen bepalingen van Richtlijn 98/34/EG hebben betrekking op deze richtlijn, zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG, met de titel: "Richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij".

De keuze viel op deze sector omdat het noodzakelijk was een mechanisme voor het toezicht op dit nieuwe, zich snel ontwikkelende gebied te vinden, maar tegelijk het bedrijfsleven en de lidstaten zoveel mogelijk vrijheid te laten om te voorkomen dat de technologische ontwikkeling in deze sector wordt belemmerd. De lidstaten moeten vaak wetten aannemen om gelijke tred te houden met de steeds snellere ontwikkeling op dit gebied. Zonder communautaire coördinatie zou de snelle toename van nieuwe voorschriften tot hinderpalen voor het vrije verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging kunnen leiden, met als gevolg een versnippering van de interne markt, teruglopende investeringen, een tragere economische ontwikkeling en extra kosten voor bedrijven en gebruikers.

Om de ontwikkeling van de nationale wetsvoorschriften in een kader te vatten en tegelijk te beschikken over een flexibel en snel systeem, is er dus voor gekozen om op dit gebied een kennisgevingsprocedure in te voeren.

2.2. De omzetting van Richtlijn 98/48/EG

Alle lidstaten van de Gemeenschap hebben Richtlijn 98/48/EG omgezet. De meeste hebben daartoe een wet of besluit vastgesteld, maar er zijn ook lidstaten die de voorkeur hebben gegeven aan een circulaire [3].

[3] Zie de lijst van maatregelen tot omzetting van Richtlijn 98/48/EG in alle lidstaten, die als bijlage is opgenomen (punt 10.1).

Het systeem was zeer snel operationeel [4]. Vanaf eind september 1999 kwamen de eerste kennisgevingen bij de Commissie binnen. Reden daarvoor is dat de lidstaten al vertrouwd waren met de kennisgevingsprocedure en in deze nieuwe sector dezelfde structuur van "nationale contactpunten" hebben gebruikt als voor de procedure bij "producten".

[4] De omzettingstermijn voor Richtlijn 98/48/EG was augustus 1999.

2.3. Indiening van het verslag

Dit verslag heeft tot doel een overzicht te geven van de werking van de bepalingen van Richtlijn 98/34/EG die van toepassing zijn op de diensten van de informatiemaatschappij en om de toepassing ervan te evalueren overeenkomstig artikel 3 van Richtlijn 98/48/EG [5].

[5] Artikel 3 van Richtlijn 98/48/EG: "Uiterlijk twee jaar na de in artikel 2, lid 1, eerste alinea, bedoelde datum legt de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad een evaluatie voor van de toepassing van Richtlijn 98/34/EG, met name in het licht van de technische ontwikkeling en de ontwikkeling van de markt voor de diensten bedoeld in artikel 1, punt 2. [...]".

3. Beschrijving van de procedure [6]

[6] Voor nadere informatie over het toepassingsgebied en de werking van deze richtlijn wordt verwezen naar het "Vademecum in verband met Richtlijn 98/48/EG tot instelling van een mechanisme voor transparantie in de regelgeving voor de diensten van de informatiemaatschappij" (document S-42/98 def. van het Comité Normen en technische voorschriften, beschikbaar via het volgende elektronische adres: http://europa.eu.int/comm/enterprise/tris/ key_documents/index_nl.htm).

3.1. Het toepassingsgebied van Richtlijn 98/34/EG op het gebied van de diensten van de informatiemaatschappij

Om vast te stellen op welke nationale voorschriften betreffende de diensten van de informatiemaatschappij de kennisgevingsprocedure van toepassing is, moet allereerst worden gekeken naar de definities in artikel 1 van Richtlijn 98/34/EG.

Dat artikel bevat de definities die het toepassingsgebied van de richtlijn afbakenen. Het ontwerp voor een voorschrift moet in het licht van deze definities worden geanalyseerd om te bepalen of kennisgeving aan de Commissie noodzakelijk is.

Deze analyse omvat verschillende stappen.

Eerst moet worden nagegaan of er sprake is van een "regel betreffende diensten" en vervolgens of de betrokken dienst als "dienst van de informatiemaatschappij" moet worden beschouwd; tot slot moet worden vastgesteld of de regel "specifiek" betrekking heeft op de diensten van de informatiemaatschappij.

Eerst moet worden bepaald of het ontwerp een regel betreffende diensten betreft. In artikel 1, punt 5, wordt het begrip "regel betreffende diensten" als volgt gedefinieerd: "een algemene eis betreffende de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten [...], met name bepalingen met betrekking tot de dienstverlener, de diensten en de afnemer van diensten [...]".

Het begrip dienst wordt in overweging 19 van Richtlijn 98/48/EG als volgt omschreven: "[...] onder diensten, in de zin van artikel 60 van het Verdrag zoals geïnterpreteerd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie, [moet worden verstaan] dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden". In het arrest-Wirth [7] van 7 december 1993 heeft het Hof verduidelijkt wat onder vergoeding moet worden verstaan: "het wezenlijke kenmerk van de vergoeding [...] bestaat [...] hierin, dat zij de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst vormt". Deze definitie moet worden aangevuld in het licht van het arrest-Bond van adverteerders [8] waarin het Hof oordeelde dat "artikel 60 EEG-Verdrag [niet vereist] dat de dienst wordt betaald door degene te wiens behoeve zij wordt verricht".

[7] Arrest van 7 december 1993 in zaak C-109/92, Jurispr. 1993, blz. I-6447, overweging 15.

[8] Arrest van 26 april 1988 in zaak 352/85, Jurispr. 1988, blz 2085.

Vervolgens moet worden nagegaan of het ontwerp een dienst van de informatiemaatschappij betreft. Daartoe moet de dienst aan drie voorwaarden voldoen [9]: hij moet op afstand, langs elektronische weg en op individueel verzoek van een afnemer van diensten worden verricht.

[9] Een indicatieve lijst van diensten die niet aan deze voorwaarden voldoen, is opgenomen in bijlage V van de richtlijn.

"Op afstand" betekent dat de nationale maatregel betrekking moet hebben op een dienst die geleverd wordt zonder dat de partijen gelijktijdig aanwezig zijn.

De tweede voorwaarde, "langs elektronische weg", betreft het gebruik van elektronische apparatuur voor de verwerking en de opslag van gegevens voor het verzenden en ontvangen van de dienst.

De derde voorwaarde, "op individueel verzoek", houdt in dat gegevenstransmissies die ongevraagd aan de afnemer van de dienst worden toegezonden ("point-to-multipoint") geacht worden niet onder de richtlijn te vallen. De richtlijn geldt dan ook niet voor radio-omroepdiensten en voor televisie-omroepdiensten bedoeld in artikel 1, onder a), van Richtlijn 89/552/EEG [10].

[10] PB L 298 van 17.10.1989, blz. 23-30.

Tot slot valt een nationaal ontwerp alleen onder de richtlijn, als het "specifiek" betrekking heeft op diensten van de informatiemaatschappij. Hierdoor wordt voorkomen dat kennis moet worden gegeven van tal van wettelijke voorschriften die een algemene regeling van economische activiteiten bevatten en daarbij ook van toepassing zijn op on-linediensten. In dit verband zij gewezen op artikel 1, punt 5, vijfde alinea, van richtlijn 98/34/EG waarin is bepaald dat:

- een regel enerzijds wordt geacht "specifiek betrekking te hebben op de diensten van de informatiemaatschappij wanneer die regel gezien de motivering en de tekst van het dispositief, in zijn totaliteit of in enkele specifieke bepalingen specifiek tot doel heeft die diensten uitdrukkelijk en gericht te reglementeren";

- wordt anderzijds een regel "niet geacht specifiek betrekking te hebben op de diensten van de informatiemaatschappij indien hij slechts impliciet of incidenteel op die diensten van toepassing is".

Er moet dus ook worden gekeken naar de motivering en inhoud van het ontwerp om te zien welk doel met de regel wordt nagestreefd. Ook wanneer slechts één lid van één artikel van een wet betrekking heeft op diensten van de informatiemaatschappij, moet van die wet kennis worden gegeven (hoewel de procedure en termijnen in dat geval slechts op het betrokken wetsonderdeel van toepassing zijn). Indien de wet daarentegen het bewijsrecht in het algemeen betreft, zonder dat bijvoorbeeld specifieke bepalingen inzake on-linetoepassingen zijn opgenomen, hoeft hij niet in het kader van Richtlijn 98/34/EG te worden aangemeld, ook al heeft hij natuurlijk wel direct of indirect gevolg voor de elektronische handtekening.

Als volgende stap moet worden nagegaan of de regel die specifiek op een dienst van de informatiemaatschappij betrekking heeft, een "technisch voorschrift" in de zin van artikel 1, punt 11, van Richtlijn 98/34/EG is. Dat is het geval wanneer deze regel de jure of de facto moet worden nageleefd voor de verhandeling, de verrichting of het gebruik van diensten of voor de vestiging van een verrichter van diensten in een lidstaat of in een groot deel van een lidstaat. Hieronder vallen ook wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, behoudens die bedoeld in artikel 10, van de lidstaten waarbij de verrichting of het gebruik van een dienst of de vestiging als dienstverlener wordt verboden. De jurisprudentie van het Hof van Justitie betreffende producten bevat talrijke elementen die voor de interpretatie van artikel 1, punt 11, relevant zijn en die naar de huidige context kunnen worden vertaald [11].

[11] Voor een beschrijving van de kennisgevingsprocedure van Richtlijn 98/34/EG ten aanzien van producten wordt met name verwezen naar het verslag van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité over de werking van Richtlijn 98/34/EG in de periode 1995-1998, COM(2000) 429 definitief van 7.7.2000, punt 4.2.

Uit al deze definities blijkt dat het toepassingsgebied van de richtlijn duidelijk is afgebakend. De lidstaten hebben er herhaaldelijk op gewezen dat het moeilijk is de aldus gedefinieerde criteria toe te passen. De Commissie heeft daarop geantwoord dat zij in dat geval altijd contact kunnen opnemen met haar diensten om na te gaan of van een ontwerp kennis moet worden gegeven. Vooral tijdens de eerste maanden van de werking van de richtlijn waren deze informele contacten vaak een gelegenheid om de nationale overheden uit te leggen dat zij een ontwerp moesten aanmelden, waardoor complicaties en problemen in een later stadium werden voorkomen.

3.2. De specifieke kenmerken van de kennisgevingsprocedure voor de diensten van de informatiemaatschappij

De procedure die in Richtlijn 98/34/EG voor de regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij is vastgesteld, is nagenoeg gelijk aan die voor regels betreffende producten met uitzondering van enkele bijzondere kenmerken: de status-quoperiode, de handelingsbevoegdheid van de Commissie en de uitzonderingen op de kennisgevingsplicht die voor bepaalde sectoren van diensten van de informatiemaatschappij gelden.

Binnen drie maanden na kennisgeving van het nationale ontwerp kunnen de Commissie en/of een of meer lidstaten een uitvoerig gemotiveerde mening indienen. Bij regels betreffende producten wordt de goedkeuring van het ontwerp dan met drie maanden uitgesteld (wat betekent dat de lidstaat in totaal zes maanden moet wachten voordat hij zijn voorschrift kan aannemen). Bij de diensten van de informatiemaatschappij kan de goedkeuring slechts met één extra maand worden uitgesteld. Deze bijzondere regeling werd ingevoerd omdat men de wachttijd voor de lidstaat wilde beperken. Het nadeel is dat er na verzending van de uitvoerig gemotiveerde mening niet voldoende tijd is om mogelijke oplossingen te bespreken. Zoals wij hierboven hebben gezien, heeft de kennisgevingsrichtlijn echter juist tot doel om een dialoog tussen de Commissie en de lidstaten tot stand te brengen.

Een tweede bijzondere kenmerk betreft de speelruimte van de Commissie, nadat een lidstaat van een ontwerp kennis heeft gegeven. In het kader van de procedure van Richtlijn 98/34/EG kunnen de Commissie en de lidstaten opmerkingen indienen (hoofdzakelijk opmerkingen van algemene aard) of een uitvoerig gemotiveerde mening voorleggen (dit is de meest dwingende maatregel van de procedure, waarbij wordt ingegaan op aspecten die eventueel de goede werking van de interne markt kunnen belemmeren en waarbij de lidstaat verplicht is te antwoorden en aan te geven welk gevolg hij aan de uitvoerig gemotiveerde mening denkt te geven). Er zijn echter ook enkele specifieke mogelijkheden waarover alleen de Commissie beschikt, zoals de mogelijkheid om in bepaalde bijzondere gevallen om uitstel van de nationale maatregel te verzoeken.

Wat de ontwerpen voor technische voorschriften voor producten betreft, beschikt de Commissie over drie mogelijkheden, die in artikel 9, leden 3, 4 en 5, van Richtlijn 98/34/EG staan vermeld.

Eerste mogelijkheid: de lidstaten stellen de goedkeuring van een ontwerp voor een technisch voorschrift met twaalf maanden uit, te rekenen vanaf de datum van ontvangst van het ontwerp door de Commissie, indien de Commissie binnen een termijn van drie maanden na die datum te kennen geeft op dit gebied overeenkomstig artikel 249 (ex artikel 189) van het Verdrag een richtlijn, een verordening of een beschikking te willen voorstellen of vaststellen.

Tweede mogelijkheid: de lidstaten stellen de goedkeuring van een ontwerp voor een technisch voorschrift voor de duur van twaalf maanden uit, indien de Commissie binnen drie maanden na de datum waarop haar mededeling van het ontwerp is gedaan, kennis geeft van de constatering dat het ontwerp betrekking heeft op een materie die wordt bestreken door een voorstel voor een richtlijn, voor een verordening of voor een beschikking die overeenkomstig artikel 249 (ex artikel 189) van het Verdrag bij de Raad is ingediend.

En tot slot de derde mogelijkheid: indien de Raad een gemeenschappelijk standpunt vaststelt tijdens de bovengenoemde status-quoperiode, strekt deze periode, behoudens het bepaalde in artikel 9, lid 6, van de richtlijn, zich over achttien maanden uit.

Wat de diensten van de informatiemaatschappij betreft, kan de Commissie de goedkeuring van een ontwerp niet doen uitstellen alleen door mede te delen dat zij op het door het ontwerp bestreken gebied een bindend communautair besluit wil voorstellen of vaststellen. Het feit dat de Commissie aan een ontwerp voor een communautair besluit werkt, is dus niet voldoende grond om de lidstaat twaalf maanden te laten wachten.

Tot slot zijn aan de algemene uitzonderingen in Richtlijn 98/34/EG een aantal uitzonderingen toegevoegd die specifiek de diensten van de informatiemaatschappij betreffen.

Ten eerste is de richtlijn niet van toepassing op regels betreffende zaken die onder een communautaire regeling inzake telecommunicatiediensten vallen [12]. Voor dit begrip geldt de definitie van Richtlijn 90/387/EG [13].

[12] Artikel 1, punt 5, tweede alinea, van Richtlijn 98/34/EG.

[13] PB L 192 van 24.7.1990, blz. 1-9.

Voorts is de richtlijn niet van toepassing op regels betreffende zaken die vallen onder een communautaire regeling inzake financiële diensten, als genoemd in de indicatieve lijst van bijlage VI bij de richtlijn [14].

[14] Artikel 1, punt 5, derde alinea, van Richtlijn 98/34/EG.

Voor regels die uitgevaardigd zijn door of voor gereglementeerde markten (beurzen) of door of voor andere markten of instellingen die compensatie- of verrekeningsverrichtingen voor die markten doen, is de situatie anders: de richtlijn is niet van toepassing, maar definitieve teksten moeten wel aan de Commissie worden medegedeeld [15]. De lidstaten zijn dus niet verplicht om van hun ontwerpen op dit gebied kennis te geven, maar moeten wel hun vastgestelde maatregelen aan de Commissie melden.

[15] Artikel 1, punt 5, vierde alinea, van Richtlijn 98/34/EG.

4. Overzicht van alle kennisgevingen in de periode augustus 1999-februari 2002

4.1. Grafische voorstelling van de aangemelde ontwerpen [16]

[16] De cijfers in dit verslag zijn gebaseerd op de kennisgevingen die vóór februari 2002 werden ontvangen.

4.1.1. Indeling naar jaar

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Cijfers tot februari 2002

4.1.2. Indeling naar onderwerp

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

4.2. Weerkerende onderwerpen

Tot februari 2002 heeft de Commissie in totaal zeventig kennisgevingen betreffende diensten van de informatiemaatschappij ontvangen. Door de afbakening van het toepassingsgebied van de procedure door bovengenoemde definities is dat aantal niet zeer groot, maar wel significant.

De kennisgevingen kunnen in hoofdzaak in vijf grote onderwerpen worden onderverdeeld: elektronische handtekening, elektronische handel, gegevensbescherming, digitale televisie en decoders, en domeinnamen [17].

[17] Voor een gedetailleerd overzicht van de 70 kennisgevingen wordt verwezen naar de tabel in de bijlage waarin de inhoud van elke kennisgeving kort is weergegeven (punt 10.6).

4.2.1. Elektronische handtekening

De richtlijn betreffende een gemeenschappelijk kader voor elektronische handtekeningen [18] (hierna "richtlijn elektronische handtekeningen" genoemd) moest uiterlijk op 18 juli 2001 door de lidstaten zijn omgezet. De lidstaten hadden dus tot deze datum de tijd om nationale maatregelen vast te stellen teneinde aan deze richtlijn te voldoen.

[18] Richtlijn 1999/93/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1999 betreffende een gemeenschappelijk kader voor elektronische handtekeningen, PB L 13 van 19.1.2000, blz. 12-20.

Overeenkomstig artikel 10 van Richtlijn 98/34/EG hoeven de lidstaten niet kennis te geven van nationale maatregelen waarmee zij zich voegen naar dwingende communautaire besluiten.

Bij richtlijnen die de informatiemaatschappij betreffen, moet er rekening mee worden gehouden dat de communautaire wetgever geprobeerd heeft een stabiel rechtskader te scheppen om de rechtszekerheid in deze sector te bevorderen, bijvoorbeeld door het aantal uitzonderingen te beperken en deze nauwkeurig te omschrijven. Om evenwel een te starre wetgeving op dit zich zo snel ontwikkelende gebied te voorkomen, heeft de communautaire wetgever besluiten vastgesteld die een minimale harmonisatie opleggen en daarmee alle belemmeringen van het vrije verkeer van on-linediensten op grensoverschrijdend niveau verbieden. Minimale harmonisatie wil zeggen dat de betrokken richtlijnen "slechts" een aantal essentiële eisen bevatten die het vrije verkeer moeten waarborgen; deze richtlijnen laten de lidstaten de mogelijkheid om ten opzichte van de marktdeelnemers in hun land maatregelen te treffen die verder gaan dan de op communautair niveau vastgestelde regels. Wanneer de nationale overheden van deze mogelijkheid gebruik maken, treffen zij maatregelen die verder gaan dan wat nodig is om aan de richtlijn te voldoen, in de zin van het bovengenoemde artikel 10. Dit zijn maatregelen waarvan kennis moet worden gegeven en waarop de Commissie en andere lidstaten moeten kunnen reageren.

De scheidslijn tussen deze maatregelen is niet altijd gemakkelijk te trekken en de lidstaten hebben er vaak over geklaagd dat zij het moeilijk vinden onderscheid te maken tussen een omzettingsmaatregel overeenkomstig artikel 10 van Richtlijn 98/34/EG en een maatregel die verder gaat dan een omzettingsmaatregel. In antwoord hierop heeft de Commissie de lidstaten tijdens vergaderingen van het bij de richtlijn ingestelde comité [19] herhaaldelijk verzekerd dat zij altijd bereid is hen te helpen dit soms moeilijke probleem op te lossen.

[19] Artikel 5 van Richtlijn 98/34/EG.

In geval van twijfel verdient het de voorkeur dat de lidstaten van hun ontwerpen kennis geven; na lezing van deze ontwerpen kan de Commissie de indienende lidstaat altijd mededelen dat de kennisgevingsprocedure moet worden beëindigd, omdat het ontwerp onder de uitzonderingen van artikel 10 van de richtlijn valt. Lidstaten die in geval van twijfel besluiten om geen kennis te geven van hun ontwerp voor een nationaal voorschrift, lopen daarentegen het risico dat bepalingen die hadden moeten worden aangemeld, overeenkomstig het arrest-CIA Security [20] geacht worden geen rechtsgevolgen te hebben voor particulieren. Bovendien zou hierdoor een schadelijke rechtsonzekerheid kunnen ontstaan en is er kans op andere complicaties, zoals de noodzaak een nieuwe nationale besluitvormingsprocedure in te leiden of een inbreukprocedure van de Commissie. In zijn recente arrest-Canal Satélite Digital [21] heeft het Hof van Justitie de draagwijdte van de uitzondering op de kennisgevingsplicht in artikel 10, lid 1, eerste streepje, van de richtlijn uitdrukkelijk omschreven. De strikte uitleg die het Hof aan de betrokken uitzondering heeft gegeven, beperkt in aanzienlijke mate de beoordelingsmarge van de lidstaten alsook hun mogelijkheden om zich aan de verplichting tot voorafgaande kennisgeving te onttrekken.

[20] Arrest van 30 april 1996, CIA Security, in zaak C-194/94, Jurispr.1996, blz. 2201.

[21] Arrest van 22 januari 2002, Canal Satélite Digital, in zaak C-390/99, Jurispr. 2002, blz. I-607..

Aangezien de omzettingstermijn voor de richtlijn elektronische handtekeningen 18 juli 2001 was, is het niet verwonderlijk dat een groot deel van de tot dusver aangemelde ontwerpen elektronische handtekeningen betrof. Van de 70 ontvangen kennisgevingen hadden 20 direct en nog eens 5 indirect betrekking op de elektronische handtekening.

4.2.2. Elektronische handel

Ook met betrekking tot de elektronische handel werden er vele kennisgevingen ontvangen.

Voor de omzetting van Richtlijn 2000/31/EG betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt (hierna de "richtlijn inzake elektronische handel" genoemd [22]) geldt hetzelfde als voor de richtlijn elektronische handtekeningen. De omzettingstermijn voor de richtlijn inzake elektronische handel liep op 16 januari 2002 af.

[22] Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000, PB L 178 van 17.7.2000, blz. 1-16.

In totaal ontving de Commissie dertien kennisgevingen die direct en zeven kennisgevingen die indirect met de elektronische handel verband hielden.

4.2.3. Bescherming van persoonsgegevens

Ook de bescherming van persoonsgegevens is een regelmatig weerkerend onderwerp. Vele van de aangemelde ontwerpen inzake on-linediensten betreffen de bescherming van persoonsgegevens bij diensten van de informatiemaatschappij, waarbij de lidstaten moeten voldoen aan de eisen die voortvloeien uit Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens [23] en uit Richtlijn 97/66/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de telecommunicatiesector [24].

[23] PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31-50.

[24] PB L 24 van 30.1.1998, blz. 1-8.

4.2.4. Digitale televisie en decoders

Er zijn ook kennisgevingen ontvangen met betrekking tot digitale televisie en decoders. Deze aspecten zijn zeer technisch, maar van groot belang, omdat zij bepalend zijn voor het toekomstige audiovisuele beleid. Een van de ontwerpen die in dit verband werden ontvangen, was een wetsontwerp tot vaststelling van aanvullende bepalingen inzake de toepassing van normen voor televisiesignalen. Deze wet had tot doel een bepaald decodersysteem voor te schrijven ten koste van andere op de markt verkrijgbare systemen.

Gelet op de toekomstige ontwikkeling van digitale televisie zullen door de lidstaten de komende jaren waarschijnlijk vele kennisgevingen op dit gebied worden ingediend.

4.2.5. Domeinnamen

Domeinnamen vormen een speciale categorie, maar zijn van bijzonder belang omdat op het ogenblik geen enkele Europese wetgeving op dit gebied bestaat. Het is dus wenselijk dat de lidstaten bij het beheer van hun domeinnamen voor een minimum aan coherentie zorgen, zodat de interne markt niet versnipperd raakt. De Gemeenschap werkt harerzijds aan de ontwikkeling van een Europese domeinnaam ".eu" en heeft hierover een verordening aangenomen [25]. Het is dus noodzakelijk om de ontwerp-wetgeving van de lidstaten inzake domeinnamen te controleren om problemen bij de invoering van de domeinnaam ".eu" te voorkomen en het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij te bevorderen.

[25] Verordening (EG) nr. 733/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 22 april 2002 betreffende de invoering van het .eu-topniveaudomein, PB L 113 van 30.4.2002, blz. 1-5.

Sommige lidstaten hebben de gewoonte om hun ontwerp-voorschriften in deze sector niet aan te melden, in tegenstelling tot andere die wel regelmatig van hun ontwerpen terzake kennis hebben gegeven. Domeinnamen spelen door hun intrinsieke band met diensten van de informatiemaatschappij echter een hoofdrol bij de ontwikkeling van deze diensten.

5. Analyse van de reacties van de Commissie en de lidstaten

5.1. Algemeen

De Commissie heeft talrijke malen gereageerd op ontwerp-voorschriften van de lidstaten betreffende diensten van de informatiemaatschappij. Bij een totaal van zeventig kennisgevingen heeft de Commissie in 50% [26] van de gevallen een uitvoerig gemotiveerde mening en/of opmerkingen ingediend [27]. Ter vergelijking: in dezelfde periode reageerde de Commissie bij kennisgevingen inzake producten slechts in 30% van de gevallen.

[26] Voor 12 kennisgevingen was de reactietermijn bij het schrijven van dit verslag nog niet verstreken.

[27] Plus één geval waarin het ontwerp voor twaalf maanden werd geblokkeerd.

Er zijn verschillende redenen voor dit resultaat.

Ten eerste vallen de diensten van de informatiemaatschappij nog maar kort onder de kennisgevingsplicht, terwijl de lidstaten in de productensector al langer de tijd hebben gehad om lering te trekken uit de procedure en daarmee bij hun wetgeving rekening te houden.

Ten tweede is deze sector volop in ontwikkeling en proberen de lidstaten met uiteenlopende voorschriften hierop te reageren. De Commissie moet dus vaker een algemene gedragslijn vaststellen om coherentie op de interne markt te waarborgen.

De lidstaten daarentegen hebben praktisch niet gereageerd. Slechts in negen gevallen hebben lidstaten opmerkingen verzonden, maar nooit een uitvoerig gemotiveerde mening. Wanneer men deze situatie met die in de sector producten vergelijkt, blijkt dat de lidstaten in die sector in dezelfde periode meer dan zestig keer een uitvoerig gemotiveerde mening hebben verzonden. Dit is op het eerste gezicht een teleurstellend resultaat, maar waarschijnlijk zijn de administratieve diensten in de lidstaten die zich met de technische dossiers bezighouden, nog niet eraan gewend om op het gebied van diensten gebruik te maken van de mogelijkheden van de kennisgevingsprocedure en is nog geen duidelijk standpunt ingenomen over vraagstukken met betrekking tot de diensten van de informatiemaatschappij, welke een nieuw gebied zijn dat nog in volle ontwikkeling is.

5.2. Reacties van de Commissie

5.2.1. Analyse van de uitvoerig gemotiveerde meningen

5.2.1.1. Algemene overwegingen

Richtlijn 98/34/EG biedt de Commissie en de lidstaten de mogelijkheid om op het gebied van de diensten van de informatiemaatschappij een uitvoerig gemotiveerde mening [28] uit te brengen, met als gevolg dat de oorspronkelijke status-quoperiode van 3 maanden tot 4 maanden, gerekend vanaf de datum van ontvangst van het betrokken ontwerp, wordt verlengd. In een uitvoerig gemotiveerde mening wordt te kennen gegeven dat "de beoogde maatregel aspecten bezit die eventuele belemmeringen kunnen opleveren voor het vrije verkeer van diensten of voor de vrijheid van vestiging van verrichters van diensten in het kader van de interne markt", welke vrijheden zijn verankerd in respectievelijk de artikelen 49 en 43 van het EG-Verdrag.

[28] Artikel 9, lid 2, derde streepje, van Richtlijn 98/34/EG.

De lidstaten zijn verplicht om op de hun toegezonden uitvoerig gemotiveerde meningen te antwoorden. De Commissie heeft gedurende de referentieperiode van dit verslag in totaal 15 uitvoerig gemotiveerde meningen verzonden, waarbij de lidstaten in 95% van de gevallen hebben geantwoord of hun kennisgeving hebben ingetrokken.

Volgens de jurisprudentie van het Hof schrijven de artikelen 49 en 43 van het Verdrag voor dat beperkingen moeten worden opgeheven; beperkingen zijn "alle maatregelen die de uitoefening van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken" [29].

[29] Arrest van 15 januari 2002, Jaarbeurzen, in zaak C-439/99, Jurispr. 2002, blz. I-305.

Op basis van deze jurisprudentie kan een nationale beperking alleen als uitzondering op de fundamentele vrijheden van de interne markt op een niet-geharmoniseerd gebied gerechtvaardigd zijn, als aan vier voorwaarden is voldaan:

(1) zij moet zonder onderscheid van toepassing zijn;

(2) zij moet aan een legitiem doel van algemeen belang beantwoorden;

(3) zij moet geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken;

(4) zij moet niet onevenredig zijn aan het beoogde doel [30] en niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om dat doel te bereiken; het mag bijvoorbeeld niet zo zijn dat hetzelfde resultaat ook met minder beperkende middelen kan worden bereikt [31].

[30] Arrest van 25 juli 1991, Dennemeyer, in zaak C-76/90, Jurispr. 1991, blz. I-4221.

[31] Arrest van 23 november 1999, Arblade, in zaak C-369/96, Jurispr. 1999, blz. I-8453, en arrest van 30 november 1995, Gebhard, in zaak C-55/94, Jurispr. 1995, blz. I- 4165.

Met andere woorden, elke nationale maatregel moet voldoen aan de beginselen van niet-discriminatie (1), noodzakelijkheid (2) en evenredigheid (3 en 4).

Wat in het bijzonder het vrij verrichten van diensten betreft, kan een beperking onevenredig blijken en om die reden op grond van het Gemeenschapsrecht niet gerechtvaardigd zijn, wanneer, zoals bij diensten van de informatiemaatschappij het geval is, de dienst wordt verricht zonder dat de dienstverlener zich naar het grondgebied van de lidstaat waar de dienst wordt afgenomen hoeft te begeven [32] en de nationale voorschriften geen rekening houden met verplichtingen waaraan door een dienstverlener reeds is voldaan in de lidstaat waar hij is gevestigd en van waar hij zijn diensten aanbiedt [33].

[32] Arrest-Dennemeyer, zie voetnoot 30.

[33] Arrest-Arblade, zie voetnoot 31.

Met het oog op deze overwegingen heeft de Commissie tijdens de referentieperiode van het verslag in totaal 15 uitvoerig gemotiveerde meningen verzonden op grond van problemen inzake de verenigbaarheid van ontwerpen voor nationale regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij met de in het Verdrag verankerde beginselen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten of met bepaalde richtlijnen, zoals de richtlijnen betreffende de bescherming van persoonsgegevens en de richtlijn elektronische handtekeningen [34].

[34] Zie de punten 4.2.3. en 4.2.1. respectievelijk.

De uitvoerig gemotiveerde meningen van de Commissie betroffen nationale ontwerp-voorschriften over de volgende onderwerpen: opsporingswerkzaamheden, onderschepping, decodering, verwerking, transmissie, bescherming, registratie, opslag enz. van gespreksgegevens en/of informatie op telecommunicatienetwerken (6); elektronische handtekeningen (4); media (3); domeinnamen (2).

Aan de hand van de verschillende uitvoerig gemotiveerde meningen kon worden vastgesteld dat bepaalde juridische problemen in verband met de aangemelde ontwerpen vaker voorkomen. Een typologische indeling van deze problemen ziet er als volgt uit:

- extraterritoriale toepasbaarheid van het beoogde nationale voorschrift (punt 5.2.1.2.);

- onduidelijkheid inzake nieuwe verplichtingen voor dienstverleners (punt 5.2.1.3.);

- onontvankelijkheid van de aangevoerde rechtvaardiging (punt 5.2.1.4.);

- verzuim om na te gaan aan welke eisen de dienstverlener reeds in zijn lidstaat van vestiging heeft voldaan (punt 5.2.1.5.);

- onevenredigheid van de beoogde beperkingen (punt 5.2.1.6.);

- onverenigbaarheid met bepaalde richtlijnen inzake diensten van de informatiemaatschappij (punt 5.2.1.7.).

Een algemene opmerking is hier op haar plaats. De extraterritoriale toepasbaarheid van een voorschrift (zoals bedoeld in punt 5.2.1.2.), het twee keer moeten voldoen aan eisen (punt 5.2.1.5.) en de onevenredigheid van een nationaal ontwerp (5.2.1.6.) zijn verschillende aspecten van dezelfde problematiek, waaraan door de Commissie in het kader van Richtlijn 98/34/EG, die tot doel heeft problemen te voorkomen en samenwerking te stimuleren, het allergrootste belang wordt gehecht: er moet worden vermeden dat nationale regels die in voorbereiding zijn, onnodige of buitensporige juridische of administratieve lasten meebrengen voor het bedrijfsleven en eventueel ook de gebruikers en om die reden moet worden bijgedragen aan de totstandbrenging van een juridische cultuur onder nationale wetgevers waarin de interne markt een centrale plaats inneemt. Met andere woorden, de bevoegde instanties op alle niveaus (staat, regio, technisch enz.) zouden bij het ontwerp, de discussie en de vaststelling van een nieuw voorschrift automatisch rekening moeten houden met de mogelijke gevolgen ervan voor de werking van onze gemeenschappelijke ruimte zonder binnengrenzen.

De Commissie heeft de ingediende gevallen en de daarmee samenhangende omstandigheden onderzocht en is daarbij tot de conclusie gekomen dat volgens de jurisprudentie van het Hof [35] afbreuk wordt gedaan aan de feitelijke naleving en toepassing van het beginsel van vrije dienstverrichting, wanneer in een ontwerp een juridische regeling wordt voorgesteld die geen onderscheid maakt tussen dienstverleners in de lidstaat die kennisgeving doet, en dienstverleners die vanuit hun eigen lidstaat in die lidstaat diensten willen aanbieden zonder er gevestigd te zijn. Dat is bijzonder duidelijk bij activiteiten als diensten van de informatiemaatschappij die door hun aard hoofdzakelijk worden verricht zonder dat de dienstverlener zich verplaatst, maar geldt meer in het algemeen voor alle economische dienstenactiviteiten van grensoverschrijdende aard, zoals door de Commissie in haar nieuwe strategie voor de dienstensector is onderstreept [36].

[35] Zie met name het arrest-Dennemeyer, voetnoot 30.

[36] Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: "Een internemarktstrategie voor de dienstensector", COM(2000) 888 definitief van 29 december 2000.

5.2.1.2. Extraterritoriale toepasbaarheid van het beoogde nationale voorschrift

De Commissie heeft bezwaar gemaakt tegen nationale ontwerpen met eisen die algemeen op alle dienstverleners van toepassing kunnen zijn, met inbegrip van die uit andere lidstaten, ongeacht hun plaats van vestiging.

Zij heeft gewezen op de problemen inzake de verenigbaarheid met het vrij verrichten van diensten, die uit een dergelijke algemene, onbeperkte en voor alle dienstverleners geldende toepassing van nationale eisen zouden voortvloeien.

Bij gebrek aan een precieze territoriale afbakening van wettelijke voorschriften loopt een verlener van diensten van de informatiemaatschappij, waaronder netwerkaanbieders en leveranciers van telecommunicatiediensten, het risico om automatisch onder verschillende wetgevingen te vallen (vijftien om precies te zijn, en zelfs meer na de uitbreiding). Dat zou ernstige gevolgen hebben, niet alleen in de vorm van rechtsonzekerheid en een mogelijke opeenstapeling van financiële lasten en aansprakelijkheidsvormen, maar ook voor de verwachtingen inzake investeringen en de ontwikkeling en verspreiding van on-linediensten, met name voor het midden- en kleinbedrijf [37].

[37] Om die reden heeft de Commissie in het kader van verschillende kennisgevingen onder meer bezwaar gemaakt tegen de volgende voorstellen: de invoering van een systematische verplichting voor alle ondernemingen, met inbegrip, al dan niet expliciet, van ondernemingen die in andere lidstaten zijn gevestigd, om gegevens te registreren en gedurende bepaalde tijd op te slaan; de algemene mogelijkheid zoekbewerkingen uit te breiden tot computersystemen in het buitenland; een verplichting om samen te werken en toegang te verlenen tot (gedecodeerde) inhoud, zonder precieze beperking; de algemene verplichting voor alle ondernemingen om aan dwingende certificatie-eisen te voldoen; de toepasbaarheid van nationale regels op EU-onderdanen en EU-ondernemingen die in andere lidstaten zijn gevestigd en buitenlandse domeinnamen hebben geregistreerd, enz.

Bovendien heeft de Commissie de lidstaten in diverse uitvoerig gemotiveerde meningen gewaarschuwd voor een slechte omzetting van Richtlijn 2000/31/EG inzake de elektronische handel, die tot doel heeft het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij op doelmatige wijze te waarborgen en daartoe specifiek bepaalt dat de lidstaten het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, niet mogen beperken om redenen die vallen binnen het gecoördineerde gebied [38]. Dit bevestigt het belang van Richtlijn 98/34/EG als doeltreffend juridisch instrument om niet alleen schendingen van het Verdrag, maar ook inbreuken op richtlijnen te voorkomen, ook wanneer de omzettingstermijn nog niet is verstreken.

[38] Hoewel Richtlijn 2000/31/EG uiterlijk op 17 januari 2002 definitief moest zijn omgezet, heeft de Commissie er mede op grond van de artikelen 43 en 49 van het Verdrag ook vóór deze datum al aan herinnerd dat de lidstaten zich overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie (arrest van 18 december 1997 in zaak C-129/96) gedurende de omzettingstermijn hoe dan ook dienen te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het resultaat van de richtlijn ernstig in gevaar zouden brengen, dat wil zeggen die onverenigbaar zijn met de inhoud en het doel ervan, zelfs al rust op hen geen verplichting om maatregelen tot omzetting van de richtlijn vóór het verstrijken van de omzettingstermijn vast te stellen. In haar uitvoerig gemotiveerde meningen heeft de Commissie met name gewezen op artikel 3, lid 2 (de internemarktclausule) van Richtlijn 2000/31/EG: "De lidstaten mogen het vrije verkeer van diensten van de informatiemaatschappij die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, niet beperken om redenen die vallen binnen het gecoördineerde gebied."

Tot slot heeft de Commissie opgemerkt dat een nationale wetgever wiens bedoeling het is dat een voorschrift niet van toepassing is op dienstverleners die niet op het grondgebied van de lidstaat zijn gevestigd, dat duidelijk en ondubbelzinnig in de tekst moet vermelden.

5.2.1.3. Onduidelijkheid inzake nieuwe verplichtingen voor dienstverleners

In sommige uitvoerig gemotiveerde meningen heeft de Commissie erop gewezen dat dienstverleners gelegenheid moeten hebben zich voldoende duidelijkheid te verschaffen over de omvang van de verplichtingen waaraan zij ten gevolge van het voorgestelde nieuwe nationale voorschrift zullen moeten voldoen [39].

[39] Met betrekking tot een ontwerp inzake de registratie en onderschepping van elektronisch verzonden gegevens heeft zij erop gewezen dat het gebrek aan een voldoende duidelijke definitie van de objectieve criteria, omstandigheden en omvang van de onderzoeksbevoegdheden van de betrokken instanties ten opzichte van ondernemingen tot juridische onzekerheid kan leiden, waarvan de precieze gevolgen moeilijk te overzien zijn. De Commissie heeft opgemerkt dat een algemene verplichting om gedurende ten minste 12 maanden gespreksgegevens en gegevens ter identificatie van gebruikers van telecommunicatiediensten te registreren en op te slaan onvoldoende precies is, omdat een dergelijke verplichting zonder duidelijke afbakening een zeer ruime werkingssfeer zou kunnen hebben en zelfs de inhoud van berichten zou kunnen omvatten. Bovendien betekent de vaststelling van een minimale registratie- en opslagduur dat die periode ook, in min of meerdere mate, langer kan zijn; ook in dat opzicht zijn er dus onvoldoende waarborgen ten aanzien van de juridische voorspelbaarheid. Volgens dezelfde redenering heeft de Commissie bezwaar gemaakt tegen een ander ontwerp op grond waarvan aan telecommunicatie-exploitanten de verplichting kan worden opgelegd om informatie te verstrekken aan overheidsorganen, zonder dat de periode en maximale duur daarvoor werden vastgesteld.

Dit aspect is van essentieel belang voor de praktische uitoefening van zowel de vrijheid van vestiging als het vrij verrichten van diensten onder veilige voorwaarden en met inachtneming van de voorspelbaarheid en evenredigheid, zoals vereist is op grond van het Gemeenschapsrecht en met het oog op het streven naar een verdere ontwikkeling van on-linediensten. Het Hof van Justitie heeft in dit verband onderstreept dat enerzijds een bepaling die een activiteit die de uitoefening van een fundamentele vrijheid betreft, beperkt, in duidelijke termen moet worden geformuleerd [40] en anderzijds dat de uitoefening van een fundamentele vrijheid niet afhankelijk mag worden gesteld van het goedvinden van de administratie, omdat deze vrijheid dan illusoir zou worden gemaakt [41].

[40] Arrest van 28 oktober 1999, ARD, in zaak C-6/98.

[41] Arrest van 31 januari 1984, Luisi en Carbone, in gevoegde zaken 286/82 en 26/83, Jurispr. 1984, blz. 377, en arrest van 22 januari 2002, Canal Satélite, zie voetnoot 21.

5.2.1.4. Onontvankelijkheid van de aangevoerde rechtvaardiging

De Commissie heeft erop toegezien dat de door een nationaal ontwerp opgelegde beperkingen inzake de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten uitsluitend en duidelijk gerechtvaardigd worden door de doelstellingen van artikel 46 en 55 van het EG-Verdrag (openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid) of door dwingende redenen van algemeen belang die door het Hof zijn aangeduid (bijvoorbeeld de consumentenbescherming) [42].

[42] De Commissie heeft om die reden bezwaar gemaakt tegen nationale bepalingen op grond waarvan de bevoegde instanties van de betrokken lidstaat bepaalde maatregelen, beperkingen en verplichtingen - inzake de opsporing, onderschepping, decodering, verwerking enz. van gegevens - hadden kunnen opleggen aan personen en ondernemingen die via telecommunicatienetwerken on-linediensten willen leveren, met als doel nationale belangen van zuiver economische aard te beschermen. Hierdoor ontstaan problemen inzake de verenigbaarheid met de vrijheid van vestiging en met het vrij verrichten van diensten. Niet alleen moet elke uitzondering op een fundamentele vrijheid van het Verdrag restrictief worden uitgelegd, maar daar komt bij dat, hoewel redenen van openbare orde en openbare veiligheid in de artikelen 46 en 55 van het EG-Verdrag wel uitdrukkelijk ontvankelijk worden verklaard, de bescherming van doelstellingen van economische aard (zelfs als die als hoogst belangrijk worden bestempeld of als zij betrekking hebben op het nationaal economisch welzijn) als zodanig geen dwingende reden van algemeen belang is op grond waarvan een belemmering van een fundamentele vrijheid kan worden gerechtvaardigd (zie het arrest van 28 april 1998 in zaak C-158/96, Jurispr. 1998, blz. I-1931 en het arrest van 10 juli 1984 in zaak 72/83, Jurispr. 1984, blz. 2727). Zuiver economische doelstellingen kunnen ook geen reden van openbare orde zijn in de zin van artikel 46 (ex artikel 56) van het EG-Verdrag (arrest van 4 mei 1993 in zaak C-17/92, Jurispr. 1993, blz. I-2239). Daarnaast heeft de Commissie eraan herinnerd dat de uitzondering betreffende de openbare orde, die restrictief moet worden uitgelegd, alleen als rechtvaardigingsgrond kan worden toegepast, wanneer er sprake is van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast (arrest van 19 januari 1999 in zaak C-348/96, Jurispr. 1999, blz. I-11).

Voorts heeft de Commissie erop aangedrongen dat duidelijk wordt vermeld welke doelen door een nationaal ontwerp worden nagestreefd en welke verplichtingen hieruit voortvloeien [43].

[43] In een uitvoerig gemotiveerde mening betreffende het ontwerp van een wet tot invoering van nieuwe overtredingen en gerechtelijke procedures op het gebied van de informatica en in het bijzonder tot vaststelling van een regel op grond waarvan de exploitanten van telecommunicatienetwerken en -diensten gespreksgegevens en gegevens ter identificatie van gebruikers gedurende een bepaalde periode moeten registreren en opslaan, heeft de Commissie er aldus op gewezen dat de uiteindelijke doelstellingen van deze maatregel niet duidelijk in het ontwerp werden vermeld.

Die eis geldt overigens ook wanneer een ontwerp een rechtsdomein betreft dat onder de bevoegdheid van de lidstaten valt [44].

[44] Bijvoorbeeld, de Commissie heeft in verband met een aantal kennisgevingen opgemerkt dat het Gemeenschapsrecht volgens de vaste rechtspraak van het Hof (zie arrest van 19 januari 1999, Calfa, in zaak C-348/96, Jurispr. 2001, blz. I-11) grenzen stelt aan de bevoegdheid van de lidstaten inzake het strafrecht, waarbij een nationale wettelijke maatregel, alleen omdat hij van strafrechtelijke aard is, geen rechtvaardiging kan zijn voor beperkingen van de fundamentele vrijheden van de interne markt.

5.2.1.5. Verzuim om na te gaan aan welke eisen de dienstverlener reeds in zijn lidstaat van vestiging heeft voldaan

De Commissie heeft er systematisch op toegezien dat in de aangemelde ontwerpen naar behoren rekening wordt gehouden met de eisen waaraan reeds in andere lidstaten is voldaan.

Beperkingen ten opzichte van in een andere lidstaat gevestigde dienstverleners zijn alleen verenigbaar met artikel 49 van het EG-Verdrag, indien onder meer is vastgesteld dat het algemeen belang niet reeds is gewaarborgd door de voorschriften van die lidstaat. Een maatregel die eigenlijk slechts een herhaling is van de controles die reeds in het kader van andere procedures worden verricht, kan niet worden beschouwd als noodzakelijk voor het bereiken van het nagestreefde doel [45].

[45] Waarbij overigens niet van belang is of deze procedures in dezelfde of in een andere lidstaat plaatsvinden (arrest van 22 januari 2002, Canal Satélite, zie voetnoot 21, en arrest van 4 december 1986 in zaak 205/84, Jurispr. 1986, blz. 3755).

Wanneer een lidstaat dus restrictieve maatregelen wil nemen, moet in de desbetreffende regelgeving zijn bepaald dat vooraf en per geval wordt gecontroleerd aan welke verplichtingen elke in een andere lidstaat gevestigde dienstverlener reeds heeft voldaan, voordat aan hem eventueel nationale eisen kunnen worden gesteld [46].

[46] Op grond van deze redenering heeft de Commissie bijvoorbeeld bezwaar gemaakt tegen een nationaal wetsontwerp waarin in verband met aftapbevoegdheden en -activiteiten niet in een dergelijke controle was voorzien en waarmee een uniform stelsel werd ingevoerd dat zonder onderscheid op alle dienstverleners van toepassing was, ongeacht hun plaats van vestiging. Ook heeft zij kritiek geuit op een ontwerp dat een systematische verplichting tot het registreren en opslaan van gegevens wilde invoeren en op een ontwerp voor een strafrechtelijke aansprakelijkheidsregeling waarbij iedereen die verondersteld wordt over specifieke kennis te beschikken op straffe van strafrechtelijke sancties aan bijzondere verplichtingen inzake medewerking, geheimhouding en toegang tot de inhoud enz. moet voldoen.

5.2.1.6. Onevenredigheid van de beoogde beperkingen

Bij kennisgevingen inzake diensten van de informatiemaatschappij heeft de Commissie er voortdurend op gelet of geen nieuwe verplichtingen worden ingevoerd die een belemmering en een ernstige belasting zouden kunnen vormen voor de activiteiten en toekomstige investerings- en innovatiecapaciteit van dienstverleners, ook ten aanzien van dienstverleners die zijn gevestigd in de lidstaat die kennisgeving doet (dus niet alleen met het oog op artikel 49, maar ook met het oog op artikel 43 van het EG-Verdrag) [47].

[47] Zo heeft de Commissie vastgesteld dat telecommunicatieleveranciers aanzienlijke extra kosten hebben, wanneer zij over een bepaalde minimumcapaciteit voor de registratie en onderschepping van elektronische gegevens (met het oog op de duur, hoeveelheid of het type informatie) moeten beschikken; deze kosten worden dan mogelijk weer doorberekend in de tarieven voor de gebruikers. Zelfs wanneer wij ervan uitgaan dat de reikwijdte van deze gegevens zeer restrictief moet worden uitgelegd (en bijvoorbeeld niet de inhoud van de gesprekken omvat) brengt de verplichting tot registratie en opslag van een grote hoeveelheid gegevens gedurende minimaal twaalf maanden, die in alle gevallen en zonder onderscheid van toepassing is, aanzienlijke gevolgen en kosten voor de exploitanten mee, vooral gezien de snelle toename van het netwerkverkeer. In het bijzonder blijkt de toename van het gegevensverkeer op de telecommunicatienetwerken aanzienlijk groter te zijn dan de toename van de opslagcapaciteit van de exploitanten, waardoor de verplichtingen waaraan zij moeten voldoen op langere termijn aanzienlijk zwaarder zullen wegen, zowel absoluut als relatief (in verhouding tot het verkeer). Ook dienen de technische voorzieningen voor de opslag van deze gegevens gedurende de vastgestelde periode zodanig te zijn, dat een toereikende bescherming en beveiliging van de gegevens tegen onwettige toegang of onwettig gebruik van persoonsgegevens worden gewaarborgd. De lasten die uit deze verplichtingen voortvloeien, worden daardoor nog zwaarder. De Commissie heeft eveneens gewezen op de ernstige gevolgen die kunnen voortvloeien uit het verplichte gebruik van een gemeenschappelijke interface bij ontvangstapparatuur, waardoor gelijkwaardige systemen worden uitgesloten, voor uitzendmogelijkheden van betaaltelevisiediensten en daardoor voor de ontwikkeling van de digitale televisie in Europa en voor de verspreiding van diensten van de informatiemaatschappij die via decoders toegankelijk zijn. In dezelfde geest heeft zij een uitvoerig gemotiveerde mening verzonden in verband met een ontwerp voor een regel op grond waarvan nationale dienstverleners die aan het publiek erkende certificaten leveren een jaarlijkse heffing moeten betalen op basis van het aantal door hen geleverde certificaten, tot een maximumbedrag dat overeenkomt met 5 000 certificaten, maar zonder minimumgrens. De Commissie heeft ook bezwaar gemaakt tegen de onevenredigheid van bepalingen in een ontwerp voor een wettelijke regeling tot invoering van een reeks beperkingen en verbodsbepalingen inzake transmissies, inhoud en reclame voor berichten en informatie. Hoewel de Commissie het er volledig mee eens is dat bijvoorbeeld minderjarigen met betrekking tot radio- en televisie-uitzendingen en internet moeten worden beschermd, neemt dat volgens haar niet weg dat een verbod op de manipulatie van alle beelden die voor de kijker niet herkenbaar zijn te absoluut is geformuleerd, aangezien niet wordt verwezen naar noch een specifiek verband wordt gelegd met het beoogde doel noch met een bepaalde context of een bepaalde doelgroep; het verbod zou bijvoorbeeld ook hebben gegolden voor manipulaties om technische redenen of in het kader van een educatieve, artistieke of ludieke presentatie, waarom weliswaar door de afnemer werd verzocht, maar die niet door deze zouden worden herkend. Ook bij het verbod op de verkoop van videomateriaal, inclusief on line, behalve in het kader van uitdrukkelijk goedgekeurde handelsactiviteiten, werd geen direct verband gelegd met het beoogde doel; het was de bedoeling dat dit verbod algemeen en zonder specifiek onderscheid naar activiteiten en mogelijke inhoud zou worden toegepast. Bovendien had het absoluut en uiterst algemeen geformuleerde verbod op de telematische verspreiding van alle berichten die op een of andere wijze inbreuk kunnen maken op de rechten van de persoon of die schade kunnen berokkenen aan de psychische of zedelijke ontwikkeling van minderjarigen, potentieel een zo ruime werkingssfeer dat een onbepaald en onbeperkt aantal berichten die langs elektronische weg worden overgedragen, zou kunnen worden verboden, met inbegrip van berichten die niet toegankelijk voor minderjarigen zijn. Tot slot zou de verplichting voor dienstenaanbieders en netwerkexploitanten om de verspreiding van (en toegang tot) verboden materiaal te classificeren en zo nodig te verhinderen, een onevenredige belasting voor hen hebben meegebracht, aangezien systematisch toezicht zou moeten worden gehouden op al het door hen beschikbaar gestelde materiaal; bovendien zou een dergelijke verplichting hoe dan ook in strijd zijn met de richtlijn inzake elektronische handel. In artikel 15 van Richtlijn 2000/31/EG, met de titel "Geen algemene toezichtverplichting", is immers uitdrukkelijk bepaald dat de lidstaten de dienstverleners die alleen als doorgeefluik functioneren of die alleen caching- of hostdiensten leveren, zoals bedoeld in de artikelen 12, 13 en 14 van de richtlijn, "geen algemene verplichting [opleggen] om toe te zien op de informatie die zij doorgeven of opslaan, noch om actief te zoeken naar feiten of omstandigheden die op onwettige activiteiten duiden".

Bij haar onderzoek van de verschillende dossiers heeft de Commissie er in het algemeen op gewezen dat de toepassing van alle bovenbedoelde nationale bepalingen een ernstig restrictief effect zou kunnen hebben en dat de werking en duur van de beoogde verplichtingen niet buitensporig mogen zijn, maar op grond van objectieve criteria moeten zijn gerechtvaardigd en beter moeten zijn afgestemd op de feitelijke omstandigheden in elk specifiek geval.

Zij heeft met name beklemtoond dat in een nationaal voorschrift duidelijk onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds bepalingen die van toepassing zijn op personen en situaties in verband met het vrij verrichten van diensten, en anderzijds bepalingen die voor personen en situaties in verband met de vrijheid van vestiging gelden [48]. Juist omdat de diensten van de informatiemaatschappij doorgaans worden geleverd zonder dat de dienstverlener zich in persoon naar het land van de afnemer van de dienst begeeft, is het belangrijk dat de nieuwe nationale beperkingen streng op hun evenredigheid worden beoordeeld.

[48] Het Hof heeft voor recht verklaard: "met name mag een lidstaat de verrichting van diensten op zijn grondgebied niet afhankelijk stellen van de inachtneming van alle voorwaarden die voor vestiging gelden, omdat hij daarmee de Verdragsbepalingen die het vrij verrichten van diensten moeten verzekeren, ieder nuttig effect zou ontnemen. Een dergelijke beperking is te minder toelaatbaar wanneer de dienst, anders dan in de in artikel 60 (thans artikel 50), laatste alinea, EEG-Verdrag, bedoelde situatie, wordt verricht zonder dat de dienstverrichter zich hoeft te begeven naar het grondgebied van de lidstaat waarin de dienst wordt verricht" (arrest van 25 juli 1991, Dennemeyer, zie voetnoot 30).

Wanneer een lidstaat de uitoefening van deze activiteiten door een dienstverlener, ongeacht zijn plaats van vestiging, afhankelijk stelt van een vergunning en inschrijving in een nationaal register, verloochent hij daarmee het beginsel van het vrij verrichten van diensten, daar een dergelijke maatregel inhoudt dat iedere dienstverlener in die lidstaat moet zijn gevestigd [49].

[49] Arrest van 9 juli 1997, Parodi, in zaak C-222/95, Jurispr. 1997, blz. I-3899.

Tot slot heeft de Commissie opgemerkt dat nationale regels die een belemmering vormen voor de uitoefening van een in het Verdrag verankerde vrijheid, in het licht van de fundamentele rechten moeten worden geïnterpreteerd, zoals de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de vrijheid van meningsuiting die in respectievelijk de artikelen 8 en 10 van het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens zijn neergelegd [50]. Zij heeft dus beklemtoond dat overheidsmaatregelen, bijvoorbeeld op het gebied van computercriminaliteit of onderschepping van gegevens, alleen van het beginsel van het vrij verrichten van diensten mogen afwijken, indien zij met deze fundamentele rechten verenigbaar zijn.

[50] Arrest van 18 juni 1991 in zaak C-260/89, Jurispr. 1991, blz. I-2925.

5.2.1.7. Onverenigbaarheid met bepaalde richtlijnen inzake diensten van de informatiemaatschappij

Niet alleen problemen in verband met de algemene beginselen van het Verdrag - vanuit de verschillende genoemde oogpunten - waren een reden voor het verzenden van uitvoerig gemotiveerde meningen met betrekking tot bepaalde kennisgevingen, maar soms lag het probleem in de verenigbaarheid met drie communautaire richtlijnen tot regeling van aspecten die voor de diensten van de informatiemaatschappij bijzonder gevoelig liggen, te weten de twee Richtlijnen 95/46/EG en 97/66/EG betreffende de bescherming van persoonsgegevens en Richtlijn 99/93/EG inzake elektronische handtekeningen [51].

[51] Zie de punten 4.2.3. en 4.2.1. respectievelijk.

- Bescherming van persoonsgegevens

In dit verband heeft de Commissie twijfels geuit ten aanzien van kennisgevingen van nationale ontwerpen die voorzien in het gebruik van de activiteiten van telecommunicatie-exploitanten, met inbegrip van internetaanbieders, om toegang te verkrijgen tot persoonsgegevens van burgers (hetzij tot de inhoud van berichten hetzij tot verkeersgegevens betreffende deze berichten) en waarin in strijd met de richtlijnen betreffende de bescherming van persoonsgegevens niet precies is vermeld op welke gronden de bevoegde instanties maatregelen kunnen vaststellen die de exploitanten tot opslag van de gegevens verplichten [52].

[52] De Commissie lette er vooral op of de dienstverleners aan de volgende verplichtingen van deze richtlijnen voldeden: geen verwerking van verkeersgegevens betreffende abonnees en gebruikers van telecommunicatiediensten voor andere doeleinden dan die welke door Richtlijn 97/66/EG zijn toegestaan (met name de totstandbrenging van oproepen en zonodig de facturering); het wissen of anoniem maken van verkeersgegevens; bescherming van de vertrouwelijkheid van oproepen en inlichting van de betrokkene over het doel van de verwerking en over wie voor de verwerking verantwoordelijk is, behalve in de uitdrukkelijk genoemde gevallen waarin het noodzakelijk is daarvan af te wijken met het oog op het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten of andere belangen overeenkomstig artikel 13 van Richtlijn 95/46/EG en artikel 14 van Richtlijn 97/66/EG.

- Elektronische handtekening

Op dit gebied hechtte de Commissie zeer groot belang aan de naleving van een aantal basisbeginselen van Richtlijn 1999/93/EG: de wettelijke erkenning van elektronische handtekeningen en hun gelijkwaardigheid met handgeschreven handtekeningen (op basis van objectieve criteria en niet op basis van een machtiging van de betrokken dienstverleners); het vrij verrichten van diensten in verband met de certificatie van handtekeningen (en van andere authentificatiediensten en diensten ter bescherming van de vertrouwelijkheid van gegevens) en de wederzijdse erkenning ervan op grensoverschrijdend niveau; de invoering van (rechtens en feitelijk) vrijwillige accreditatieregelingen voor de afgifte van "gekwalificeerde" certificaten; de bescherming van persoonsgegevens met inbegrip van de afgifte van certificaten onder pseudoniem enz.

5.2.2. Analyse van de opmerkingen

Overeenkomstig artikel 8, lid 2, kunnen de Commissie en de lidstaten bij de lidstaat die een ontwerp voor een regel betreffende diensten van de informatiemaatschappij ter kennis heeft gebracht, opmerkingen indienen, waarmee deze lidstaat bij de verdere uitwerking van de regel zoveel mogelijk rekening dient te houden.

De Commissie heeft 32 keer van deze mogelijkheid gebruik gemaakt, bijvoorbeeld om de aandacht van de aanmeldende lidstaat en ook die van de andere lidstaten te vestigen op de uitleg en toepassing die in het licht van de Verdragsbeginselen en de relevante richtlijnen aan zekere nationale bepalingen moeten worden gegeven of om te wijzen op de behoefte aan duidelijkere en preciezere definities.

Zo heeft de Commissie diverse keren opmerkingen ingediend om erop te wijzen dat de bepalingen van een ontwerp moeten worden geïnterpreteerd als zijnde alleen van toepassing op dienstverleners die in de aanmeldende lidstaat zijn gevestigd. In het geval dat de bepalingen ook op niet in deze lidstaat gevestigde dienstverleners van toepassing zijn, moet naar behoren rekening worden gehouden met eventuele controles die reeds door instanties in de lidstaat van vestiging van de dienstverlener zijn uitgevoerd en verplichtingen die daar reeds zijn nagekomen.

Zij heeft er eveneens op gewezen dat de nationale bepalingen een toereikende juridische voorspelbaarheid moeten garanderen en dat de vastgestelde verplichtingen niet te ver mogen gaan, op grond van objectieve criteria gerechtvaardigd moeten zijn en tegelijkertijd op de specifieke behoeften in kwestie moeten zijn afgestemd. Hetzelfde geldt voor de omzetting van wettelijke bepalingen wanneer, in voorkomend geval, wettelijke en bestuursrechtelijke uitvoeringsmaatregelen worden vastgesteld.

Zij heeft aan deze beginselen herinnerd bij verscheidene ontwerpen tot vaststelling van verplichtingen voor leveranciers van telecommunicatienetwerken en -diensten, met inbegrip van internetaanbieders [53].

[53] Bijvoorbeeld in verband met: de verwerking en raadpleging van gegevens, het toezicht en de klachtenbehandeling inzake inlichtings- en beveiligingsdiensten; de inrichting van netwerken of diensten om specifieke opdrachten van de bevoegde instantie inzake aftapactiviteiten onmiddellijk uit te kunnen voeren en om te voldoen aan technische eisen voor de doorgifte aan deze instanties; de onmiddellijke en verplichte uitvoering van specifieke aftapopdrachten; de verlening van bevoegdheid aan instanties van de lidstaat om een reeks maatregelen voor het vorderen van informatie vast te stellen en om de leveranciers van een openbaar telecommunicatienetwerk of een openbare telecommunicatiedienst een reeks beperkingen en verplichtingen op te leggen; de verplichting voor telefoonbedrijven om informatie over particuliere telefoonabonnementen aan de transmissiecentrales mede te delen en onder bepaalde omstandigheden alle informatie betreffende de identiteit en het abonnement door te geven, alsmede deze informatie (inclusief wijzigingen en eventuele nieuwe informatie) om de 24 uur bij te werken. Voorbeelden van verplichtingen van dienstverleners ten overstaan van de autoriteiten zijn: de overlegging van gegevens aan de procureur met betrekking tot een gebruiker en het hem betreffende telecommunicatieverkeer; verplichtingen betreffende de duur (maximaal drie maanden), inhoud (naam, adres, postcode, woonplaats, nummer met inbegrip van het e-mail- of IP-adres) en het voorwerp van de vordering (vaste of mobiele telefoon, internettoegang, e-mail enz.); het opzoeken van onbekende gegevens door een leverancier ten behoeve van een onderzoek; sancties bij niet-nakoming van deze verplichtingen; vormen van vergoeding van de administratie- en personeelskosten die voor de betrokken dienstverleners uit de vordering voortvloeien.

Tot slot heeft de Commissie de ontvangen kennisgevingen aangegrepen om duidelijkheid te verschaffen ten aanzien van bepalingen die een zekere toelichting vanuit het oogpunt van het vrij verrichten van diensten in het algemeen behoeven, ook al betreffen zij niet specifiek de diensten van de informatiemaatschappij. Zo heeft de Commissie onder meer de volgende ontwerpen onderzocht en hierover opmerkingen ingediend: een ontwerp voor een nationale wet inzake vergunningen voor loterijen [54], een ontwerp voor een wet betreffende de bouwnijverheid waarin bepalingen betreffende het gebruik van satellietontvangstapparatuur zijn opgenomen [55], een ontwerp voor een wet betreffende de toewijzing van kabelprogramma's volgens prioriteiten [56].

[54] Hoewel de Commissie de rechtmatigheid van bepaalde doelstellingen inzake de bescherming van de maatschappelijke orde erkent, in overeenstemming met de uitspraken van het Hof (arrest van 24 maart 1994, Schindler, in zaak C-275/92, Jurispr. 1994, blz. I-1039, en arrest van 26 juni 1997, Familiapress, in zaak C-368/95, Jurispr. 1997, blz. I-3689), alsmede de ruime beoordelingsmarge waarover de nationale instanties met het oog op de zeer bijzondere aard van kansspelen en de sociaal-culturele kenmerken van elke lidstaat op dit gebied beschikken, heeft zij er niettemin op willen wijzen dat in geen geval op discriminerende wijze gebruik mag worden gemaakt van de mogelijkheid loterijactiviteiten te beperken.

[55] De Commissie heeft er in dit verband aan herinnerd dat het gebruik van schotelantennes voor de ontvangst van grensoverschrijdende diensten overeenkomstig de desbetreffende mededeling van de Commissie (COM(2001) 351 van 27 juni 2001) niet mag worden belemmerd door buitensporige beperkingen van technische, administratieve, bouwkundige of fiscale aard enz., en met name niet door een algemene verplichting om vooraf een vergunning aan te vragen.

[56] De Commissie heeft de nationale instanties erop attent gemaakt dat bij eventuele criteria voor het toekennen van prioriteit bij toegang tot de kabel met name geen onderscheid (noch openlijk noch verkapt) mag worden gemaakt tussen de verschillende exploitanten op grond van hun nationaliteit of plaats van vestiging, teneinde te voorkomen dat inbreuk wordt gemaakt op artikel 49 van het EG-Verdrag.

Afgezien van bovengenoemde overwegingen, die de feitelijke naleving van het Verdrag betreffen, heeft de Commissie de opmerkingen ook vaak gebruikt om de nationale instanties attent te maken op de noodzaak hun ontwerp op een aantal punten te integreren of te corrigeren, mede met het oog op een juiste omzetting van Richtlijn 1999/93/EG inzake elektronische handtekeningen en Richtlijn 2000/31/EG inzake de elektronische handel gedurende de daarvoor vastgestelde periode die op respectievelijk 19 juli 2001 en 17 januari 2002 afliep [57].

[57] Zo heeft de Commissie met betrekking tot een ontwerp-besluit tot vaststelling van regels inzake de opstelling, transmissie, opslag, duplicatie, reproductie en validatie van computerdocumenten gewezen op artikel 4, lid 1, van Richtlijn 1999/93/EG, waarin is bepaald dat de lidstaten het verlenen van certificatiediensten vanuit een andere lidstaat niet mogen beperken. In een ander geval heeft de Commissie opmerkingen ingediend om de aandacht van de bevoegde nationale instanties erop te vestigen dat een besluit inzake de beoordeling en certificatie van producten en systemen van de informatiemaatschappij tot gevolg had kunnen hebben dat het voor organisaties uit andere lidstaten van de Gemeenschap moeilijker wordt om beoordelings- en certificatiediensten aan te bieden. Zij heeft er met name op gewezen dat in deze tekst nergens wordt verwezen naar het Gemeenschapsrecht, en met name niet naar artikel 49 van het EG-Verdrag, de Richtlijnen 1999/93/EG en 2000/31/EG, en Beschikking 2000/709/EG betreffende de wederzijdse erkenning van nationale instanties die op rechtmatige wijze in een andere lidstaat zijn gevestigd (zelfs zonder nationaal certificaat) en waarvan derhalve niet mag worden geëist dat zij in de lidstaat die kennisgeving doet zijn gecertificeerd of goedgekeurd.

Wat de richtlijn inzake elektronische handel betreft, heeft de Commissie de opmerkingen gebruikt om alle betrokken lidstaten te wijzen op de nog niet omgezette bepalingen van de richtlijn en op verscheidene aspecten die met het oog op het aangemelde nationale ontwerp tot een slechte omzetting hadden kunnen leiden. De Commissie heeft in dit verband in het bijzonder belicht dat het beginsel van het land van vestiging (zoals vastgesteld in artikel 3 "Interne markt") en de aansprakelijkheidsregeling (zoals vastgesteld in de artikelen 12 tot en met 15) moeten worden nageleefd.

5.3. Analyse van de reacties van de lidstaten

Zoals in het algemeen gedeelte (punt 5.1.) reeds werd vermeld, hebben de lidstaten in vergelijking met hun actieve deelname in de sector producten slechts mondjesmaat bijgedragen aan de kennisgevingsprocedure voor diensten van de informatiemaatschappij. Sinds kort is deze trend echter omgebogen en de lidstaten beginnen steeds vaker te reageren. Op een totaal van 70 kennisgevingen betreffende diensten van de informatiemaatschappij hebben zij met betrekking tot 6 kennisgevingen 9 keer opmerkingen ingediend; zij hebben echter geen enkele uitvoerig gemotiveerde mening verzonden. Nogmaals, deze cijfers zijn weinig bemoedigend in vergelijking met de resultaten voor producten.

Het is dus noodzakelijk dat de lidstaten een ware inspanning leveren om hun analyse te ontwikkelen, zodat een echte dialoog tot stand komt en toezicht wordt gehouden op nationale maatregelen voordat deze worden aangenomen.

6. Specifieke procedures

6.1. De urgentieprocedure

Artikel 9, lid 7, van Richtlijn 98/34/EG biedt een lidstaat de mogelijkheid om volgens de urgentieprocedure van een ontwerp voor een nationaal voorschrift kennis te geven.

Gedurende de referentieperiode voor dit verslag heeft de Commissie vijf verzoeken om urgentverklaring met betrekking tot diensten van de informatiemaatschappij ontvangen. Drie van deze verzoeken werden afgewezen en één is ingewilligd. Eén kennisgeving werd ingetrokken, omdat de tekst geen technische voorschriften bevatte.

De urgentieprocedure werd toegestaan voor een Duits ontwerp. Duitsland motiveerde zijn verzoek met een verwijzing naar de aanslagen van 11 september 2001; ten gevolge van deze aanslagen moest de Duitse regering onder andere de betrokken netwerkexploitanten onverwijld kunnen verplichten om onmiddellijk de technische apparatuur ter beschikking te stellen die nodig is om toezicht te houden op de betrokken netwerken. De Commissie was van mening dat deze motivering, die vlak na de genoemde gebeurtenissen werd voorgelegd, onder het toepassingsgebied van artikel 9, lid 7, viel, waarin is bepaald dat de urgentie uit een ernstige en onvoorziene situatie moet voortvloeien.

Daarentegen heeft de Commissie bijvoorbeeld niet als dringende reden geaccepteerd dat de lidstaat in een schrijven was gewaarschuwd dat een richtlijn nog niet was omgezet. Het betrokken land dacht een beroep te kunnen doen op de urgentieprocedure, omdat het een wet tot omzetting van de richtlijn elektronische handtekeningen moest aannemen. Het had dit al eerder moeten doen, omdat de omzettingstermijn voor die richtlijn al meerdere maanden was verstreken. Om redenen die wij hierboven al hebben genoemd, moest van deze tekst kennis worden gegeven, omdat hij maatregelen bevatte die verder gingen dan een zuivere omzetting. De Commissie heeft het verzoek om urgentverklaring afgewezen, omdat volgens haar niet was voldaan aan de voorwaarde dat een onvoorziene situatie moest zijn ontstaan: de betrokken lidstaat wist dat hij de richtlijn elektronische handtekeningen moest omzetten en had in de Raad aan de opstelling van de richtlijn en aan de vaststelling van de omzettingstermijn meegewerkt.

6.2. Vertrouwelijkheid

Op grond van artikel 8, lid 4, van de richtlijn kan een kennisgeving als vertrouwelijk worden aangemerkt. In dat geval is de tekst van het ontwerp alleen toegankelijk voor de lidstaten en de Commissie. Hij wordt niet openbaar gemaakt en is niet toegankelijk via de internetsite TRIS. Particulieren kunnen de Commissie niet om een kopie van het ontwerp vragen.

Er is tweemaal om deze procedure verzocht en de Commissie heeft in beide gevallen het verzoek van de lidstaten ingewilligd.

6.3. Blokkering

De Commissie heeft slechts één keer in tweeënhalf jaar gebruik gemaakt van haar bevoegdheid een ontwerp overeenkomstig artikel 9, lid 4, van de richtlijn te blokkeren. Dat gebeurde in afwachting van de goedkeuring van de richtlijn inzake elektronische handel. De kennisgeving in kwestie had betrekking op computercriminaliteit en in het bijzonder op de aansprakelijkheid van internetaanbieders en werd op 13 augustus 1999 ontvangen. Het ontwerp werd tot 14 augustus 2000 geblokkeerd en de richtlijn inzake elektronische handel werd op 17 juli 2000 aangenomen. De blokkering was dus niet tevergeefs. Hierdoor kon worden voorkomen dat voorafgaand aan de goedkeuring van deze richtlijn nationale maatregelen werden getroffen die mogelijk in strijd waren geweest met de geest van die richtlijn.

7. Inbreuken op de kennisgevingsprocedure

7.1. De inbreuken

Terwijl de lidstaten er inmiddels aan gewend zijn om hun ontwerpen voor voorschriften betreffende producten aan te melden, hebben zij op het gebied van de diensten van de informatiemaatschappij een groot aantal teksten aangenomen zonder dat hiervan kennis werd gegeven. Dit verschil is nog opmerkelijker wanneer wij het aantal inbreuken wegens niet-kennisgeving vergelijken met het aantal teksten waarvan sinds de invoering van de procedure wel kennis is gegeven.

Wat de diensten betreft, heeft de Commissie tussen 2000 en 2001 al acht inbreukprocedures ingesteld wegens niet-naleving van Richtlijn 98/34/EG, dat wil zeggen omdat geen kennis werd gegeven van het ontwerp of omdat het ontwerp vóór het aflopen van de status-quoperiode werd aangenomen. Deze procedures zijn ambtshalve ingesteld. De Commissie heeft nog geen klachten van marktdeelnemers ontvangen, waarschijnlijk omdat niet voldoende bekend is dat het toepassingsgebied van Richtlijn 98/34/EG tot de diensten van de informatiemaatschappij is uitgebreid.

7.2. De betrokken sectoren

De teksten die zonder kennisgeving door de lidstaten zijn aangenomen, vallen in twee groepen uiteen:

- enerzijds voorschriften betreffende gebieden die door de communautaire richtlijnen worden bestreken;

- anderzijds voorschriften betreffende gebieden die buiten het Gemeenschapsrecht vallen.

De meeste voorschriften in de eerste groep betreffen de elektronische handtekening en de elektronische handel. Deze gebieden zijn geregeld bij Richtlijn 1999/93/EG inzake elektronische handtekeningen en Richtlijn 2000/31/EG inzake de elektronische handel. Zoals hierboven in de punten 4.2.1. en 4.2.2. al wordt uitgelegd, zijn de lidstaten verplicht van de technische voorschriften in deze ontwerpen kennis te geven wanneer die verder gaan dan het bepaalde in de richtlijnen of wanneer de lidstaten door invoering van deze voorschriften gebruik maken van de speelruimte die hun in de richtlijnen wordt geboden. De uitzondering op de kennisgevingsplicht overeenkomstig artikel 10, lid 1, eerste streepje, van Richtlijn 98/34/EG is in deze gevallen niet van toepassing, omdat het niet gaat om "wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen [...] waarbij de lidstaten zich voegen naar dwingende communautaire besluiten die de aanneming van [...] regels betreffende diensten tot gevolg hebben".

Overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie kunnen technische voorschriften die in strijd met de verplichtingen van Richtlijn 98/34/EG zijn aangenomen, niet aan derden worden tegengeworpen. De bepalingen van bovengenoemde ontwerpen die verder gaan dan een zuivere omzetting van de richtlijnen in de zin van artikel 10 van Richtlijn 98/34/EG, en die in strijd met de verplichting tot kennisgeving of de verplichting tot naleving van de in die richtlijn vastgestelde status-quoperiode zijn aangenomen, zijn dus niet toepasbaar.

De tweede groep ontwerpen betreft vooral de elektronische communicatie, de transmissie van computerdocumenten en de telecommunicatiediensten, voor zover deze niet onder Richtlijn 89/552/EEG vallen. In dit verband zij eraan herinnert dat Richtlijn 98/34/EG op grond van artikel 1, punt 2, laatste alinea, niet van toepassing is op radio-omroepdiensten en televisie-omroepdiensten bedoeld in Richtlijn 89/552/EEG. Aan de andere kant is de richtlijn wel van toepassing op regels die specifiek gericht zijn op andere audiovisuele diensten die onder de definitie van diensten van de informatiemaatschappij vallen. Bijvoorbeeld, er moet wel vooraf kennis worden gegeven van regels betreffende video op verzoek of andere interactieve digitale diensten.

De kennisgevingsplicht geldt ook voor voorschriften inzake internetdomeinnamen, waarin met name de voorwaarden zijn vastgelegd voor de toegang tot on-linediensten en voor de uitvoering van die diensten door on-linedienstverleners (beroepsbeoefenaren, ondernemingen, handelsorganisaties enz.) die op internet via domeinnamen toegankelijk zijn en geïdentificeerd worden. Voor zover de internetactiviteiten die direct en uitdrukkelijk in deze ontwerpen worden beoogd, volledig voldoen aan de definitie van diensten van de informatiemaatschappij in artikel 1, punt 2, van Richtlijn 98/34/EG, vallen zij onder het toepassingsgebied van de richtlijn en moeten zij dus vooraf worden aangemeld.

Gevallen van niet-kennisgeving deden zich ook voor bij nationale maatregelen tot invoering van een rechtskader voor het gebruik van elektronische facturering en bij maatregelen inzake controle door de belastingdiensten. Sommige nationale maatregelen hadden tot doel specifieke technische eisen betreffende elektronische handtekeningen uit te breiden tot elektronische facturen. Aangezien deze bepalingen het toepassingsgebied van bepaalde regels betreffende producten en diensten uitbreiden tot andere producten en andere diensten van de informatiemaatschappij, zijn ook zij regels waarvan in het kader van Richtlijn 98/34/EG kennis moet worden gegeven.

7.3. De samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten

Om een duidelijker beeld te krijgen van de problemen inzake de toepassing en interpretatie van de kennisgevingsprocedure op het gebied van de diensten van de informatiemaatschappij, achtte de Commissie het noodzakelijk een dialoog met de lidstaten op gang te brengen. Concreet heeft zich dat vertaald in een aantal bilaterale bijeenkomsten tussen de lidstaten en de diensten van de Commissie die belast zijn met de toepassing van de kennisgevingsprocedure en de richtlijnen betreffende de diensten van de informatiemaatschappij.

Naar aanleiding van deze bijeenkomsten hebben de nationale instanties ermee ingestemd omstreden wetten in te trekken en van nieuwe voorstellen kennis te geven.

Bij haar streven naar samenwerking met de lidstaten en naar preventie van inbreukprocedures heeft de Commissie tot slot, wanneer haar ter ore kwam dat er op nationaal niveau plannen waren voor nieuwe wetgeving betreffende diensten van de informatiemaatschappij, de betrokken overheden gewezen op hun verplichtingen krachtens Richtlijn 98/34/EG. Dat had als resultaat dat verscheidene lidstaten van hun ontwerpen kennis hebben gegeven.

7.4. Het Comité Normen en technische voorschriften

Wat de diensten van de informatiemaatschappij betreft, boden de vergaderingen van dit comité de Commissie gelegenheid de lidstaten te wijzen op ontwerp-voorschriften die volgens haar onder de kennisgevingsplicht vielen. Hierdoor konden de contactpunten voor de richtlijn de betrokken ministeries erop attent maken dat van de betrokken ontwerpen kennis diende te worden gegeven. In talrijke gevallen kon daardoor een inbreukprocedure worden vermeden. Deze dialoog is niet bedoeld als aanzet tot een permanent toezicht door de Commissie, maar om de aandacht van de contactpunten te vestigen op nationale ontwerpen waaraan in de verschillende ministeries wordt gewerkt.

Tijdens de vergaderingen van dit comité kon ook met de vertegenwoordigers van de lidstaten van gedachten worden gewisseld over juridische of praktische vraagstukken in verband met de toepassing van de procedure en de verdere ontwikkeling ervan. Dit laatste punt komt hieronder aan bod.

8. Nieuwe ontwikkelingen: territoriale en internationale uitbreiding

8.1. Territoriale uitbreiding

8.1.1. De Europese Economische Ruimte

De kennisgevingsprocedure voor regels betreffende diensten van de informatiemaatschappij geldt vanaf 1 maart 2001 ook voor de EVA-landen die deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte (hierna de EER genoemd) [58]. Op het ogenblik melden deze landen hun omzettingsmaatregelen aan de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA.

[58] Besluit van het Gemengd Comité van de EER nr. 16/2001 van 28 februari 2001 tot wijziging van bijlage II (Technische voorschriften, normen, keuring en certificatie) en bijlage XI (Telecommunicatiediensten) bij de EER-overeenkomst, PB L 117 van 26.4.2001, blz.16-20.

De Commissie heeft al vier ontwerpen ontvangen, waarvan drie uit Noorwegen en een uit IJsland. Bij de analyse van de kennisgevingen uit de EVA-landen werkt zij nauw samen met de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA.

8.1.2. De kandidaat-lidstaten

Sinds 1 januari 2001 is Turkije uitgenodigd aan de kennisgevingsprocedure in de sector producten deel te nemen. Deze procedure is evenwel beperkt wat de interventiemogelijkheden van de Commissie en de andere lidstaten betreft, alsook ten aanzien van de mogelijkheden van Turkije met betrekking tot de ontwerpen van de lidstaten.

Dit systeem zou tot andere kandidaat-lidstaten kunnen worden uitgebreid en daarbij zowel producten als diensten van de informatiemaatschappij kunnen omvatten. In de niet-geharmoniseerde sectoren zouden deze lidstaten baat hebben bij een controle van hun nationale maatregelen om te voorkomen dat deze in strijd zijn met het Gemeenschapsrecht en met name met de artikelen 28 en volgende van het Verdrag. Het voordeel van een dergelijke procedure is dat een ware dialoog tot stand komt tussen de kandidaat-lidstaten en de lidstaten van de Gemeenschap, waardoor de eerstgenoemden zich beter op hun toetreding kunnen voorbereiden. De interventiemogelijkheden van de Commissie, de lidstaten en de kandidaat-lidstaten zouden natuurlijk minder ver gaan dan bij de huidige procedure. Het is moeilijk voorstelbaar dat de Commissie een dwingend besluit kan nemen met betrekking tot een voorschrift van een kandidaat-lidstaat. Hetzelfde gaat op voor de interventiemogelijkheden van een kandidaat-lidstaat ten opzichte van een voorschrift van een lidstaat. De bovengenoemde regeling met Turkije zou in dit verband tot voorbeeld moeten dienen.

Op het ogenblik wordt met een aantal kandidaat-lidstaten onderhandeld over een specifiek akkoord tot invoering van een vereenvoudigde kennisgevingsprocedure.

8.2. Uitbreiding op internationaal niveau: de Raad van Europa

Tot slot werd op 2 oktober 2001 door de Raad van Europa een verdrag goedgekeurd waarin de kennisgevingsprocedure, zoals die op de diensten van de informatiemaatschappij van toepassing is, in grote lijnen is overgenomen. Het betreft Verdrag nr. 180 van de Raad van Europa betreffende informatie en juridische samenwerking inzake diensten van de informatiemaatschappij [59]. Dit verdrag is bij gelegenheid van de 24e conferentie van de Europese ministers van Justitie in Moskou, op 4 en 5 oktober 2001, voor ondertekening geopend.

[59] www.coe.int/press

Dit systeem biedt de Commissie en de lidstaten toegang tot ontwerpen voor regelgeving van derde landen inzake diensten van de informatiemaatschappij en stelt hen vooral ook in staat om te trachten via een dialoog de opstelling van voorschriften op nationaal niveau te beïnvloeden. Op het ogenblik zijn de ontwerpen voor regelgeving van de EU-lidstaten immers voor iedereen toegankelijk op de internetsite van Richtlijn 98/34/EG, maar zonder wederkerigheid. Met dit verdrag wordt een systeem dat op communautair niveau reeds bestaat dus op internationale leest geschoeid.

Natuurlijk is de opschortingsregeling van de communautaire richtlijn niet in het verdrag overgenomen, maar toch zal het verdrag waarschijnlijk een uitstekend middel zijn om zich informatie en duidelijkheid te verschaffen over regelgevingsintiatieven inzake diensten van de informatiemaatschappij. Het verdrag betreft weliswaar in de eerste plaats de lidstaten van de Raad van Europa, maar kan onder bepaalde voorwaarden worden uitgebreid tot andere landen die geen lid van de Raad van Europa zijn, waardoor het potentieel van dit systeem nog wordt vergroot.

9. Conclusies

Tot slot van dit verslag wil de Commissie enkele opmerkingen maken over de problemen die uit twee jaar ervaring met de kennisgevingsprocedure naar voren zijn gekomen. Daarna zal zij de balans opmaken van de algemene bijdrage van de procedure aan de diensten van de informatiemaatschappij, waarbij ook naar de verdere ontwikkeling van het systeem zal worden gekeken.

Als eerste probleem moet worden vermeld dat sommige lidstaten moeilijkheden hebben ondervonden bij de concrete toepassing van deze richtlijn ten gevolge van de complexiteit van de definities.

Om hiervoor een oplossing te vinden, heeft de Commissie de lidstaten om te beginnen een vademecum met concrete voorbeelden ter beschikking gesteld waarin de verschillende definities duidelijker worden afgebakend [60].

[60] Zie voetnoot 6.

Voorts hebben de diensten van de Commissie in het kader van het Comité Normen en technische voorschriften meer dan eens herhaald dat zij bereid zijn hulp te bieden aan lidstaten die moeilijkheden ondervinden bij de bepaling of van een tekst al dan niet kennis moet worden gegeven. Naar aanleiding daarvan hebben verschillende lidstaten op bilateraal niveau contact met de Commissie opgenomen.

Ook moet worden onderstreept dat de lidstaten in het kader van de procedure alle communicatie ontvangen die naar de andere lidstaten wordt gestuurd (opmerkingen, uitvoerig gemotiveerde meningen, dialoog enz.); zij kunnen zich in concrete gevallen dus baseren op de eerdere analyse van de Commissie.

Tot slot zal ook dit verslag de lidstaten helpen bij de vaststelling of van een ontwerp kennis moet worden gegeven.

Een tweede probleem is dat in sommige gevallen nauw verband bestaat tussen diensten en producten. Meer dan eens heeft de Commissie opmerkingen en/of uitvoerig gemotiveerde meningen verzonden die zowel diensten van de informatiemaatschappij als de daarmee verband houdende producten betroffen. Een concreet voorbeeld: het is duidelijk dat de nationale voorschriften inzake elektronische handtekeningen gevolgen meebrengen voor de desbetreffende dienstverleners, maar zij zijn ook van invloed op de producten die voor het verrichten van deze diensten noodzakelijk zijn, zoals bijvoorbeeld computers en software om elektronische handtekeningen te kunnen produceren.

Ten derde is drie maanden soms niet genoeg om complexe technische maatregelen, die een groot aantal diensten van de Commissie aangaan, te vertalen en te analyseren. Bovendien, zoals hierboven al werd uiteengezet, voorziet de procedure voor diensten van de informatiemaatschappij slechts in een uitstel met één maand wanneer een uitvoerig gemotiveerde mening is uitgebracht, in plaats van de drie maanden die voor industriële, landbouw- en visserijproducten gelden. Een maand geeft de betrokken lidstaat niet veel tijd om te antwoorden en de Commissie niet om het antwoord te vertalen en hierop commentaar te leveren. Deze situatie druist in tegen de geest van de richtlijn die bedoeld is om een dialoog tot stand te brengen, teneinde belemmeringen op de interne markt te voorkomen. Dat neemt niet weg dat de Commissie zich ervan bewust is dat regelgeving op het gebied van de diensten van de informatiemaatschappij een snelle analyse vereist. Voor gevallen waarin een snelle behandeling vereist is, voorziet Richtlijn 98/34/EG echter uitdrukkelijk in een specifieke procedure, namelijk de urgentieprocedure.

Een vierde aspect dat door de lidstaten werd genoemd, is onduidelijkheid over het onderscheid tussen maatregelen waarvan met het oog op artikel 10 van de richtlijn geen kennisgeving hoeft te worden gedaan en maatregelen die wel moeten worden aangemeld. In dit verband wil de Commissie er nogmaals op wijzen dat maatregelen die worden vastgesteld om aan een richtlijn te voldoen nooit hoeven te worden aangemeld in het kader van Richtlijn 98/34/EG. Kennisgeving is alleen noodzakelijk bij ontwerpen (of specifieke onderdelen daarvan) die niet overeenkomen met een zuivere omzetting van een dwingende communautaire maatregel in nationaal recht. In twee recente arresten heeft het Hof van Justitie de omvang van de kennisgevingsplicht duidelijker gedefinieerd [61].

[61] Arrest van 26 september 2000, Unilever, in zaak C-443/98, Jurispr. 2000, blz. I-7535. Arrest van 22 januari 2002, Canal Satélite, zie voetnoot 21.

Wanneer de lidstaten kennis geven van ontwerpen die zowel zuivere omzettingsmaatregelen in de zin van artikel 10 van Richtlijn 98/34/EG bevatten als maatregelen die verder gaan dan een omzetting, maakt de Commissie van de gelegenheid gebruik ook simpele opmerkingen te maken over de delen die de omzetting betreffen. De Commissie gebruikt haar kennis van het ontwerp om de lidstaten niet-bindende raadgevingen te verstrekken teneinde hen te helpen de betrokken richtlijnen optimaal om te zetten.

Het positieve effect van de kennisgevingsprocedure op het gebied van de diensten van de informatiemaatschappij kan in zes punten worden samengevat: dialoog over nieuwe onderwerpen; intrekking of wijziging van ontwerpen voor voorschriften die in strijd met het Gemeenschapsrecht zijn; vorming van een corpus juris over talrijke onderwerpen; gedachtewisseling; aanzet tot een discussie op het niveau van de Commissie over de noodzaak van nieuwe wetgeving met betrekking tot bepaalde onderwerpen; en tot slot, inlichting van bedrijven en burgers over ontwerpen voor nationale voorschriften in deze sector.

Ten eerste heeft de Commissie van de dialoog met de lidstaten gebruik gemaakt om harerzijds op de argumenten die door de lidstaten naar voren zijn gebracht te reageren. Bijvoorbeeld, de discussies over de domeinnamen hebben tot een zeer leerzame gedachtewisseling geleid. Dat toont aan dat de kennisgevingsprocedure de Commissie de mogelijkheid biedt om samen met de betrokken lidstaat te bepalen in hoeverre nieuwe terreinen, die nog voortdurend in ontwikkeling zijn en regelgevende maatregelen van de lidstaten vereisen, maar waarover geen communautair standpunt is ingenomen, moeten worden geregeld. Het eerste positieve aspect is dus dat over de aanpak van nieuwe juridische problemen van gedachten wordt gewisseld. Bovendien hebben de andere lidstaten toegang tot alle uitgewisselde berichten, zodat zij zich op de verschillende standpunten terzake kunnen baseren, mochten zij op een gegeven ogenblik besluiten om ook tot regeling van de zaak in kwestie over te gaan.

De dialoog tussen de Commissie en de lidstaten heeft er ook toe geleid dat regelgevingsvoorstellen die geacht werden in strijd te zijn met het Gemeenschapsrecht werden ingetrokken of gewijzigd. Dat is het tweede punt waarop de richtlijn een succes is geweest. Door middel van de dialoog worden de lidstaten erop gewezen dat zij hun ontwerp moeten intrekken of wijzigen, omdat het niet in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht is. Wanneer de lidstaat die kennisgeving doet zelf beslist zijn ontwerp in te trekken, kan dat als een hoogtepunt van de dialoog tussen de actoren bij de kennisgevingsprocedure worden beschouwd.

Bij elke kennisgeving spitst de Commissie haar standpunt over een bepaald onderwerp verder toe, zodat zij andere problemen in andere kennisgevingen over dezelfde problematiek (elektronische handtekening, elektronische handel, gegevensbescherming, decoders enz.) beter kan aanpakken. Dit is het derde voordeel van de procedure, namelijk de vorming van een corpus juris waarover de lidstaten met betrekking tot een bepaald onderwerp kunnen beschikken. Door de lidstaten wordt overigens ook nu soms al verwezen naar het standpunt inzake eerdere kennisgevingen, bijvoorbeeld om aan te tonen dat een bepaald ontwerp voor een nationaal voorschrift onder de kennisgevingsplicht valt.

Een vierde voordeel van de richtlijn is het ontstaan van een forum waar de lidstaten en de Commissie de door laatstgenoemde ingediende uitvoerig gemotiveerde meningen en opmerkingen kunnen bespreken. De richtlijn verplicht de lidstaten op de uitvoerig gemotiveerde meningen te antwoorden en de Commissie reageert dan weer op die antwoorden. Hoewel de lidstaten niet formeel verplicht zijn op de opmerkingen te antwoorden, heeft de Commissie hen tijdens comitévergaderingen niettemin aangemoedigd deze opmerkingen in acht te nemen en zo nodig te reageren. Overigens waren de lidstaten in de meeste gevallen bereid op de opmerkingen van de Commissie te antwoorden. Dat is van belang, omdat hieruit blijkt dat de lidstaten met de Commissie in discussie willen treden, zelfs wanneer deze niet het meest dwingende rechtsinstrument gebruikt.

Ten vijfde is de Commissie zich er door de kennisgevingsprocedure van bewust geworden dat in sommige sectoren, waar tegenstrijdige nationale ontwerpen zijn ingediend, moet worden overwogen of een communautaire maatregel wenselijk is.

Het zesde voordeel tot slot is dat bedrijven en burgers op de desbetreffende internetsite [62], die voor het publiek toegankelijk is, de ontwerpen voor voorschriften kunnen raadplegen. Dat wil zeggen dat zij bij de Commissie en de nationale overheden op deze ontwerpen kunnen reageren. Zij kunnen zich op deze wijze ook op de hoogte houden van voorschriften die in andere lidstaten zullen worden ingevoerd.

[62] http://europa.eu.int/comm/enterprise/ tris

Uit het voorgaande blijkt duidelijk dat de kennisgevingsprocedure een hoofdrol speelt bij de totstandbrenging van een interne markt voor diensten van de informatiemaatschappij, aangezien zij voorkomt dat überhaupt schadelijke belemmeringen ontstaan. Bovendien brengt zij een waar discussieforum voor deze complexe en voortdurend veranderende materie tot stand.

Wat met name Richtlijn 2000/31/EG betreft, waarin een horizontaal communautair rechtskader inzake de elektronische handel is vastgesteld, heeft de kennisgevingsprocedure van Richtlijn 98/48/EG enerzijds geleid tot een doeltreffende preventieve controle in de omzettingsfase en anderzijds tot een constructieve dialoog met de nationale instanties over aspecten die niet onder de richtlijn inzake elektronische handel vallen. Hieruit blijkt dat deze twee instrumenten betreffende de diensten van de informati