Speciaal verslag Nr. 3/2002

over het communautair initiatief Werkgelegenheid - Integra, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(Uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2002/C 263/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. Integra werd in 1996 als nieuw en vierde deelinitiatief van het communautair initiatief (CI) "Werkgelegenheid en ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen"(1) ingevoerd voor de programmeerperiode 1997-1999. Van 1994 tot 1997 maakte Integra integraal deel uit van Horizon, maar doordat het Europees Parlement en de Raad zoveel belang hechtten aan het thema "Van de arbeidsmarkt uitgesloten personen" werd dit als een afzonderlijk vraagstuk onderkend. In een mededeling van de Commissie aan de lidstaten van 10 juli 1996 werd als doelstelling van Integra aangegeven: "maatregelen te bevorderen ter verbetering van de toegang tot de arbeidsmarkt en de vergroting van de arbeidskansen van kwetsbare groepen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten of uitgesloten dreigen te worden.".

II. De doelgroepen bleven wel die van Werkgelegenheid - Horizon omvatten(2), maar de mededeling vermeldde dat bijzondere nadruk diende te worden gelegd op acties die waren gericht op de speciale behoeften van migranten, vluchtelingen en andere vergelijkbare kwetsbare groepen die met een grotere discriminatie op de arbeidsmarkt dreigen te worden geconfronteerd als gevolg van de toename van het racisme en de rassenhaat in Europa(3).

III. Met 418 miljoen euro aan ter beschikking gestelde kredieten selecteerden de lidstaten aanvankelijk zo'n duizend projecten, die in de periode 1997-1999 moesten worden uitgevoerd.

IV. Met haar controle wilde de Rekenkamer in het algemeen vaststellen of

- de procedures voor de selectie van projectontwikkelaars en projecten waarborgden dat de projecten innovatief waren en gericht op personen die het meest gevaar lopen van de arbeidsmarkt te worden uitgesloten;

- de opgedane kennis en ervaring op systematische, coherente en vergelijkbare wijze werden geëvalueerd en in praktijk gebracht;

- toezicht en verspreiding doeltreffend waren en leidden tot nieuwe modellen om uitsluiting van de arbeidsmarkt te bestrijden.

V. De Commissie gaf geen expliciete definitie van de belangrijkste termen in de richtlijnen, noch van de populatie in elke doelgroep, en maakte geen lijst van prioriteiten/problemen op. De Commissie noch de lidstaten ontwikkelden referentiepunten of basiscriteria, zodat moeilijk valt te beoordelen wanneer en hoe projecten innovatief waren en waarschijnlijk een toegevoegde waarde boden of bestaande methoden verbeterden of veranderden.

VI. Niet is gebleken dat de middelen werden besteed aan specifieke concentraties van de doelgroepen, bijvoorbeeld achtergestelde stadsgebieden, zodat de verdeling van Integra-middelen de meest efficiënte manier was om kennis te verzamelen over de doelgroep en over de vraag hoe deze in de arbeidsmarkt te integreren.

VII. Aan het eind van het programma vonden de meeste projectontwikkelaars het transnationale aspect positief en belangrijk, maar de controle wees op incoherenties in de ontwikkelingsfase, de selectiefase en het financieringsbeleid. Dit had een negatief effect op de toegevoegde waarde van de projecten.

VIII. De opgedane kennis en ervaring werden noch door de Commissie, noch door de lidstaten op systematische, coherente en vergelijkbare wijze geëvalueerd en in praktijk gebracht.

IX. De Commissie en de lidstaten hebben niet overwogen indicatoren te hanteren om de basissituatie van de verschillende onder het initiatief vallende doelgroepen te beschrijven. Hadden ze dat wel gedaan, dan hadden ze duidelijke, eenvormige en meetbare criteria kunnen formuleren en een referentiepunt kunnen creëren waaraan het effect van het Integra-initiatief had kunnen worden getoetst.

X. Er werd geen bewijs gevonden dat de verspreiding systematisch en doeltreffend verliep en werd benut om voor elke doelgroep nieuwe modellen in de strijd tegen uitsluiting van de arbeidsmarkt te creëren.

XI. Voor geen van de bezochte lidstaten werden op nationaal of transnationaal niveau bewijzen gevonden dat een systematische overdracht van goede praktijken werd georganiseerd. Bij de projectontwikkelaars en op lokaal/regionaal niveau waren er meer aanwijzingen voor zulke overdrachten. Die werden echter niet systematisch georganiseerd: contacten en netwerken tussen projectontwikkelaars of met plaatselijke autoriteiten lijken de belangrijkste factoren te zijn geweest.

XII. Het Integra-initiatief heeft het publiek bewuster gemaakt van uitgesloten groepen. Toch kan niet met zekerheid worden uitgemaakt in hoeverre het Integra-initiatief heeft gezorgd voor nieuwe inzichten inzake maatregelen ter bestrijding van uitsluiting van de arbeidsmarkt in de verschillende doelgroepen en of die inzichten op doeltreffende wijze onder de beleidsmakers zijn verspreid.

XIII. De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:

- Vóór de lancering van innovatieve programma's zoals Integra moeten de Commissie en de lidstaten de belangrijkste gebieden (doelgroepen en arbeidsmarktsegmenten) aanduiden waar innovatieve projecten kunnen bijdragen tot de formulering van nieuw beleid.

- Aan het begin van zulke programma's moeten indicatoren worden ontwikkeld die een permanente en systematische evaluatie van innovatieve projecten mogelijk maken, teneinde de resultaten te beoordelen en te vergelijken en ervoor te zorgen dat de programma's een toegevoegde waarde vormen en een verbetering betekenen ten opzichte van andere bestaande programma's.

- De Commissie moet een strategisch plan ontwikkelen voor een systematische transnationale overdracht van de opgedane kennis en de beste praktijk aan de sociale partners en de beleidsmakers, om ervoor te zorgen dat de resultaten worden benut in de relevante beleidsuitvoering.

INLEIDING

Werkgelegenheid - Integra

1. Het communautair initiatief "Werkgelegenheid en ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen" werd in 1994 door de Commissie ingevoerd(4), met als doel bij te dragen tot de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen en de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren om aldus de groei van de werkgelegenheid te versterken en zowel de sociale solidariteit in de Europese Unie als gelijke kansen voor vrouwen op de arbeidsmarkt te bevorderen. Van 1994 tot 1997 maakte Integra integraal deel uit van Werkgelegenheid - Horizon (zie voetnoot 1, blz. 2), maar doordat het Europees Parlement en de Raad zoveel belang hechtten aan het thema uitgesloten personen werd dit als een afzonderlijk vraagstuk onderkend.

2. In een mededeling aan de lidstaten(5) voegde de Commissie in 1996 aan het voornoemde communautair initiatief voor de programmeerperiode 1996-1999 een nieuw deelinitiatief toe: Werkgelegenheid - Integra. Hoofddoelstelling van dit nieuwe deelinitiatief was de "bevordering van maatregelen ter verbetering van de toegang tot de arbeidsmarkt en de vergroting van de arbeidskansen van de kwetsbare groepen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten of uitgesloten dreigen te worden"(6). De doelgroepen omvatten langdurig werklozen, werkloze alleenstaande ouders, daklozen, zigeuners en rondtrekkende personen, gedetineerden en ex-gedetineerden, drugverslaafden, enz., die reeds door het bestaande initiatief Werkgelegenheid - Horizon werden gesteund. Maar bij Werkgelegenheid - Integra zou de nadruk komen te liggen op de speciale behoeften van migranten, vluchtelingen en andere vergelijkbare kwetsbare groepen die meer met discriminatie op de arbeidsmarkt dreigden te worden geconfronteerd wegens de toename van racisme en vreemdelingenhaat.

3. De communautaire initiatieven van het Europees Sociaal Fonds (ESF) zijn de speciale financiële instrumenten van structuurbeleid die de Commissie zelf aan de lidstaten voorstelt ter ondersteuning van maatregelen die bijdragen tot het oplossen van problemen die op Europees niveau bijzonder voelbaar zijn. Deze initiatieven hebben de volgende hoofdkenmerken waardoor ze een toegevoegde waarde krijgen ten opzichte van de andere door het ESF gefinancierde maatregelen:

a) transnationaliteit;

b) innovatie;

c) "bottom-up" - aanpak;

d) verspreiding;

e) popularisering.

4. Met 418 miljoen euro aan ter beschikking gestelde kredieten (zie tabel 1) selecteerden de lidstaten aanvankelijk zo'n duizend projecten die in de periode 1997-1999 moesten worden uitgevoerd.

Tabel 1

Begrotingsuitvoering per lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Commissie van de Europese Gemeenschappen - december 2001.

5. Als deelinitiatief van het communautair initiatief Werkgelegenheid wordt Integra geacht te werken als katalysator voor innovatie op communautair niveau en als aanmoediging voor een georganiseerde overdracht van ervaring en voor de verspreiding van goede praktijken onder projectontwikkelaars en lidstaten. Het effect ervan moet dus niet worden afgemeten aan de gecreëerde werkgelegenheid, maar aan de nieuwe kennis van innovatieve methoden om de inzetbaarheid van de doelgroepen te verbeteren.

Doel en aanpak van de controle

6. In het algemeen werd met de controle beoogd na te gaan of het communautair initiatief (CI) Werkgelegenheid - Integra de Commissie en de lidstaten nieuwe informatie en nieuwe methoden verschafte ter bevordering van maatregelen die de uitsluiting van de arbeidsmarkt van de kwetsbaarste groepen in de maatschappij bestrijden.

7. De voornaamste controledoelstellingen waren, vast te stellen of

a) de procedures voor de selectie van projectontwikkelaars(7) en projecten waarborgden dat de projecten innovatief waren, dat ze gericht waren op personen die het meest gevaar liepen van de arbeidsmarkt te worden uitgesloten en dat ze echt transnationaal van aard waren;

b) de opgedane kennis en ervaring op systematische, coherente en vergelijkbare wijze werden geëvalueerd en in praktijk gebracht;

c) toezicht en verspreiding doeltreffend waren en leidden tot nieuwe modellen om uitsluiting van de arbeidsmarkt te bestrijden.

8. De controleaanpak bestond uit het onderzoeken van de toegepaste systemen op basis van stukken en van gesprekken met belangrijke ambtenaren bij de Commissie en in vier lidstaten (Denemarken, Spanje, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk), waar 16 projecten werden onderzocht in het licht van de drie bovenstaande controledoelstellingen. De uitgaven voor deze projecten bestaan hoofdzakelijk uit loonkosten voor het personeel dat de deelnemers opleidt en resocialiseert en uit toelagen aan die deelnemers.

BEGROTINGSUITVOERING

9. In totaal werd voor het Integra-initiatief 418 miljoen euro beschikbaar gesteld. Dat is 8 % meer dan de oorspronkelijk toegewezen 385 miljoen euro, hetgeen voornamelijk het gevolg was van het feit dat de lidstaten kredieten van andere deelinitiatieven van het CI Werkgelegenheid overdroegen naar Integra teneinde te kunnen voldoen aan verzoeken om financiering van extra Integra-projecten.

10. Per 31 december 2001 had de Commissie aan de lidstaten 327 miljoen euro ofwel 78 % van de betalingsverplichting betaald. Integra zou samen met de andere deelinitiatieven van het CI Werkgelegenheid moeten worden afgesloten in 2003, nadat de Commissie de bij Verordening (EG) nr. 2064/97 voorgeschreven documenten heeft ontvangen.

AAN DE START VOORAFGAANDE ACTIES

Algemeen

11. Vóór de lancering van een innovatief programma zoals Integra is het nodig dat de Commissie, de lidstaten en de projectontwikkelaars dezelfde opvattingen hebben over de theoretische begrippen en bedoelingen achter het programma, zodat misverstanden op operationeel niveau tot een minimum beperkt blijven. Voor een geslaagde implementatie in de lidstaten is het van wezenlijk belang dat vooraf de hoofdbegrippen worden vastgelegd en duidelijk gedefinieerd, dat er duidelijke doelstellingen, criteria en toezichtprocedures worden vastgesteld en dat er gebruik wordt gemaakt van statistische informatie of indicatoren over de doelgroepen.

Bij de Commissie

12. In de mededeling van de Commissie aan de lidstaten worden niet expliciet

a) definities gegeven van een innovatief project of van het innovatieve element in een project;

b) de populaties van de verschillende doelgroepen van Integra beschreven;

c) duidelijke doelstellingen voor elke Integra-doelgroep geformuleerd;

d) indicatoren gegeven voor het toezicht op de selectie van Integra-projecten;

e) statistieken of indicatoren gebruikt bij de selectie van doelgroepen;

f) referentiepunten of basiscriteria voor de doelgroepen bepaald of wordt niet expliciet gebruikgemaakt van de ervaring die met traditionele ESF-programma's is opgedaan om de evaluatie van projecten te vergemakkelijken.

13. De mededeling van de Commissie legt bijzondere nadruk op de doelgroep van migranten, vluchtelingen en mensen in vergelijkbare situaties, maar maakt geen onderscheid tussen de verschillende categorieën binnen deze zeer ongelijke groep. Bijgevolg worden essentieel verschillende categorieën, die totaal verschillend moeten worden aangepakt, zoals hoog opgeleide vluchtelingen en vluchtelingen zonder enige opleiding, onder dezelfde noemer gebracht, waardoor evaluatie uiterst moeilijk wordt.

In de lidstaten

14. Er werd geen lijst van problemen of prioriteiten voor de potentiële doelgroepen opgesteld voordat informatiemateriaal over Integra onder potentiële projectontwikkelaars was verdeeld. In dit verband bleken de bezochte lidstaten vooraf weinig gebruik te maken van statistieken of indicatoren om de situatie van elke potentiële doelgroep te analyseren.

15. Alle bezochte lidstaten hadden over Integra een gedetailleerde documentatie samengesteld, die naar potentiële projectontwikkelaars werd gezonden of kon worden aangevraagd. Maar geen van hen gaf een duidelijke definitie van de voornaamste termen in zijn voorafgaande informatie. Er werden geen referentiepunten of basiscriteria ontwikkeld waarmee potentiële projectontwikkelaars "experimentele" projecten konden onderscheiden van de meer traditionele projecten. Het werd dus aan de individuele projectontwikkelaars overgelaten, kernbegrippen van het programma (zie paragraaf 3) te begrijpen en te interpreteren en voor zichzelf de "toegevoegde waarde" en de "verbetering van de bestaande aanpak" te beoordelen.

SELECTIE EN UITVOERING

Algemeen

16. Op Europees niveau bepaalt de Commissie het algemene kader waarbinnen het initiatief op nationaal niveau moet worden uitgevoerd (zie tabel 2 - selectie van projecten). Overeenkomstig punt 13 van de mededeling aan de lidstaten werd het bureau voor technische bijstand Europs opgericht, een Europese structuur die de Commissie moet steunen en die een Uniebrede database over projecten en partnerschappen heeft opgericht en bijhoudt.

Tabel 2

Selectie van projecten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Commissie, Europees Sociaal Fonds - Werkgelegenheid Integra - SV - februari 1997.

17. Op het niveau van de lidstaten spelen meerdere nationale organisaties een rol. Het nationale toezichtcomité, dat gewoonlijk bestaat uit vertegenwoordigers van een hele reeks nationale overheden en ook een vertegenwoordiger van de Commissie, houdt toezicht en evalueert de implementatie van het initiatief. Er zijn nationale ondersteunende structuren (NOS) gevormd om op nationaal niveau technische bijstand te verlenen en om door het verzamelen en doorgeven van informatie afzonderlijke projecten te adviseren en te steunen.

18. Om te verzekeren dat de doelstellingen en prioriteiten worden gerealiseerd, had voor het toezicht op de actieve implementatie een gemeenschappelijke methodiek moeten gelden. Dan zou het gemakkelijker zijn toezicht te houden en te evalueren en de verworven kennis en ervaring doeltreffend te gebruiken om nieuwe modellen te ontwikkelen in de strijd tegen uitsluiting van de arbeidsmarkt. Vooral bij een gedecentraliseerd beheer van een initiatief is succes alleen mogelijk als de verschillende instanties die voor de uitvoering van het programma verantwoordelijk zijn, duidelijke rapportagerichtlijnen volgen.

Bij de Commissie

19. Het ontbreken van een definitie van elke doelgroep betekent dat informatie van de lidstaten over verschillende doelgroepen niet kan worden gebruikt om het effect van Integra op communautair niveau na te gaan. Door het ontbreken van richtlijnen voor de opstelling van de jaarlijkse uitvoeringsverslagen door de autoriteiten van de lidstaten en ook van een geharmoniseerd indelingssysteem - hetgeen aanzienlijke verschillen in de kwaliteit van de informatie veroorzaakte - was het praktisch onmogelijk een systematisch overzicht op communautair niveau van de uitvoering van Integra te krijgen.

20. De overeenkomst tussen de verlener van de technische bijstand en de Commissie liep af in april 2000 en Europs had daarna nog drie maanden om de zaken af te sluiten. De door Europs ontwikkelde database werd overgedragen aan de Commissie. Deze hield ze echter niet bij en omdat vele projecten bij de afsluiting van Europs nog niet waren afgerond, konden de bij de projecten opgedane kennis en ervaring niet worden benut(8).

21. De conclusie is dat de Commissie geen systeem van toezicht heeft ontwikkeld om ervoor te zorgen dat alle nodige informatie werd verzameld en geklasseerd in een geharmoniseerd systeem en dat deze doeltreffend werd gebruikt voor het ontwikkelen van nieuwe modellen ter bestrijding van uitsluiting van de arbeidsmarkt.

In de lidstaten

22. Overeenkomstig de mededeling van de Commissie had elke lidstaat één enkel toezichtcomité opgericht, dat verantwoordelijk was voor het initiatief Werkgelegenheid als geheel en dus ook voor de definitieve selectie van projecten.

23. De lidstaten onderkenden het gevaar dat nieuwe projectontwikkelaars met potentieel goede innovatieve ideeën, maar weinig kennis van of vertrouwdheid met de structuurfondsen, problemen zouden hebben om de aanvraag correct in te dienen en dus werd hun terzake enig advies gegeven.

24. In het belang van de onpartijdigheid werd deze voorselectie (administratie, overleg en eerste onderzoek van de aanvragen) gescheiden van de definitieve selectie van projectontwikkelaars. De bezochte lidstaten hadden verschillende selectiecriteria en -methoden, maar verrichtten wel een grondig onderzoek van de aanvragen en hoewel verreweg de meeste geselecteerden vertrouwd waren met en hadden deelgenomen aan andere ESF-programma's, werden er ook nieuwe projectontwikkelaars geselecteerd voor deelneming aan Integra. Dit is een positief aspect omdat het invullen van het aanvraagformulier moeilijk en tijdrovend kan zijn, vooral voor kleine en nieuwe projectontwikkelaars.

25. In alle bezochte lidstaten bleek het innovatieve karakter van de geselecteerde projecten moeilijk te beoordelen en in vele gevallen konden de bevoegde autoriteiten moeilijk verklaren waarom een geselecteerd project innovatieve aspecten had en niet gewoon een andere voorstelling was van een aanpak die reeds werd gevolgd bij bestaande doorsneeprojecten die al uit het ESF werden gefinancierd.

26. Wegens het ontbreken van duidelijke prioriteiten was de belangrijkste indicator bij de selectie van inschrijvers en projecten een kwalitatieve beoordeling van de inschrijver en van de aanvraag zelf. Met de doelgroepen en de complementariteit van de projecten of met andere indicatoren bleek geen rekening te zijn gehouden.

27. Geen van de bezochte lidstaten legde bij de toepassing van de selectieprocedures bijzondere nadruk op acties die waren gericht op de speciale behoeften van migranten en vluchtelingen, zoals in de mededeling van de Commissie werd verlangd.

EVALUATIE

Algemeen

28. De mededeling van de Commissie bepaalt: "Tijdens en na afloop van de planningsperiode zullen de resultaten van de door de lidstaten ingediende programma's door de Commissie, in samenspraak met de lidstaten, worden geëvalueerd. Voor deze evaluatie zal de Commissie gebruikmaken van de doelstellingen die de lidstaten [...] hebben gespecificeerd, welke doelstellingen de belangrijkste toetssteen vormen om de voortgang van de programma's te beoordelen. Op grond van de gewenste doelstellingen en de doorgevoerde maatregelen zal deze evaluatie gegevens ter beschikking stellen betreffende de doelgroepen met inbegrip van de finaal begunstigden.".

29. De Commissie noch de lidstaten hanteerden indicatoren om de basissituatie van de verschillende onder het initiatief vallende doelgroepen te beschrijven. Was dat wel gebeurd, dan hadden ze die indicatoren kunnen benutten om duidelijke, eenvormige en meetbare criteria te formuleren en om een referentiepunt te creëren waaraan de innovatieve aspecten van het Integra-initiatief hadden kunnen worden getoetst.

30. Bij experimentele initiatieven zoals Werkgelegenheid - Integra zijn succes en mislukking van evenveel belang. Elk project dient om een hypothese te testen en in die zin is "mislukking" voor het bepalen van het arbeidsmarktbeleid in de toekomst even leerzaam als "succes". De Commissie kwam niet met een specifieke evaluatie vooraf voor het Integra-initiatief en zijn doelgroepen en de Commissie noch de bezochte lidstaten gaven enige aanwijzing hoe moest worden nagegaan of en wanneer een project of concept succesvol was of niet. Bijgevolg was er geen coherent toezicht op de kennis en ervaring die in verschillende landen op projectniveau waren opgedaan en kon bij de Commissie niet worden beoordeeld of een concept goed of slecht was.

31. De Commissie noch de bezochte lidstaten verrichtten een economische of kosten-batenanalyse van de economische doelmatigheid van de verschillende innovatieve projecten. Rendementsindicatoren voor de geslaagde intrede van één individu uit de doelgroep op de arbeidsmarkt werden niet vastgelegd en evaluatie achteraf was dan ook onmogelijk.

Bij de Commissie

32. Van augustus 1998 tot januari 2000 werd een evaluatie(9) van het hele CI Werkgelegenheid verricht, hetgeen betekent dat de evaluatie na de start van het programma werd begonnen en vóór het eind van het programma beëindigd was. Omdat de beoordelaars zo laat werden ingeschakeld en de evaluatieprocedure zo laat werd gepland, konden de beoordelaars alleen uitgaan van de op dat moment beschikbare informatie of casestudy's in geselecteerde lidstaten verrichten.

33. Uit deze evaluatie is gebleken dat het op basis van de beschikbare gegevens inzake de arbeidsmarktresultaten niet mogelijk is voor het initiatief als geheel conclusies te trekken wat betreft de toegang van de doelgroepen tot werkgelegenheid. Voorts werd gezegd dat de hoofddoelstelling van het initiatief was, de vertegenwoordiging van de doelgroepen in algemene programma's en hun integratie op de arbeidsmarkt te verbeteren, maar dat zonder informatie over de arbeidsmarktresultaten de toegevoegde waarde van het initiatief moeilijk te beoordelen valt.

34. Er vond geen specifieke evaluatie van Integra plaats, waarbij de ervaring, kennis en lering uit innovatieve projecten in alle lidstaten op systematische, coherente en vergelijkbare wijze zouden zijn geëvalueerd en gevolgd.

In de lidstaten

35. De bezochte lidstaten hadden in de regel op verschillende niveaus meerdere evaluatieprojecten opgezet, bijvoorbeeld nationale of internationale conferenties en omstandige verslagen over het werkgelegenheidsprogramma als geheel. Maar evenals de door de Commissie ondernomen studie behandelen hun evaluatieverslagen het initiatief Werkgelegenheid hoofdzakelijk als één programma en niet als een aantal deelinitiatieven die elk verschillende kwetsbare groepen betreffen.

36. Doordat een basisstrategie ontbrak, hadden de meeste evaluaties de traditionele vorm van een algemene kwantitatieve beschrijving en werd geen rekening gehouden met het feit dat Integra gericht was op kwetsbare/achtergestelde groepen met verschillende behoeften. De verslagen bevatten geen evaluatie van de kennis en ervaring die waren opgedaan bij al die verschillende projecten betreffende dezelfde doelgroep. Geen van de bezochte lidstaten had verslagen uitgebracht of richtlijnen met de beste praktijk gegeven om de verschillende doelgroepen van het Integra-programma in de arbeidsmarkt op te nemen.

37. Naar het oordeel van de Rekenkamer moet de evaluatie van het Integra-programma resulteren in de opstelling van een set modellen waaruit blijkt hoe projecten voor de verschillende doelgroepen gestructureerd moeten zijn om een maximale kans te bieden dat deze "gemarginaliseerde" groepen met succes in de arbeidsmarkt worden geïntegreerd.

Op het niveau van de projecten

38. In maart 1997 bracht Europs namens de Commissie een "Guide to self-evaluation for Employment projects" uit, die de NOS (zie paragraaf 17) namens de nationale toezichtcomités naar de projectontwikkelaars konden zenden. Deze gids was bedoeld als hulp voor projectontwikkelaars die niet gewoon waren te evalueren, niet zozeer als verplicht evaluatie-instrument.

39. In alle bezochte lidstaten hadden de NOS evaluatie-instrumenten ingevoerd om de projectontwikkelaars te helpen bij de evaluatie van hun projecten. De NOS bezochten de ontwikkelaars persoonlijk en/of verzochten om periodieke voortgangsverslagen. Vastgesteld werd dat de samenwerking tussen de ontwikkelaars en de NOS gedurende het programma in het algemeen bevredigend was geweest en de tijdens de controle ondervraagde projectontwikkelaars beschouwden de evaluatie als een belangrijk onderdeel van het project.

40. De projectontwikkelaars die waren betrokken bij transnationale netwerken evalueerden niet alleen hun eigen projecten, maar namen ook deel aan de evaluatie van het netwerk. Een onderdeel van laatstgenoemde evaluatie was dat verslagen van de tijdens de transnationale samenwerking opgedane ervaring werden verzameld en verwerkt in transnationale evaluatieverslagen.

41. Toch waren de evaluaties nog steeds niet op projectniveau gesynchroniseerd en geharmoniseerd, omdat de ontwikkelaars niet beschikten over de nodige toezichtinstrumenten en meetbare indicatoren en omdat de bevoegde autoriteiten geen evaluatiebeleid ontwikkelden vóór de start van het programma.

42. Aan de bezochte projectontwikkelaars werd gevraagd of er enige follow-up was geweest wat betreft hun evaluatieverslagen. Geen van hen had feedback ontvangen over de resultaten van de innovatieve aanpak die zij bij hun projecten hadden toegepast en geen van hen wist of de ontwikkelde projectaanpak door de bevoegde autoriteiten of in andere regio's was aanvaard (of verworpen).

43. Eén van de gevolgen van een experimenteel programma zoals Integra is dat er geen strategie bestaat tot voortzetting van projecten waarbij volgens de evaluatieverslagen aantoonbaar een succesvolle aanpak was gevolgd. In sommige gevallen konden succesvolle projectontwikkelaars doorgaan omdat plaatselijke autoriteiten en/of arbeidsmarktorganisaties belang stelden in de voortzetting van het project, maar andere konden niet doorgaan met projecten die zij succesvol achtten. In meerdere gevallen waren ontwikkelaars gedwongen de activiteiten stop te zetten en had ervaren personeel ander werk gezocht.

VERSPREIDING EN POPULARISERING

Verspreiding

44. Bij het nastreven van de doelstellingen van Integra (zie paragraaf 2) moeten de details inzake ervaringen, kennis en beste praktijk worden doorgegeven vanaf de projecten via de plaatselijke, regionale en nationale niveaus tot aan de Commissie en van de Commissie terug naar alle lidstaten.

45. Vele van de bezochte projectontwikkelaars contacteerden tijdens of na afloop van het project de lokale pers, de arbeidsmarktorganisaties en de plaatselijke autoriteiten. Maar verspreiding buiten het eigen gebied was zeldzaam en vaak afhankelijk van het eigen netwerk van de projectontwikkelaar.

46. Te oordelen naar de bezochte projecten lijkt de kans op een succesvolle verspreiding van informatie groter te zijn als de projectontwikkelaar vroegtijdig, bijvoorbeeld al in de planningfase van het project, een "stuurgroep" heeft gevormd met vertegenwoordigers van de gemeente, de lokale arbeidsmarktorganisatie of andere belanghebbenden.

47. Deze projecten lijken ook zeer doeltreffend te zijn om het profiel van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt te verbeteren, mogelijk omdat ze de arbeidsmarktorganisaties inzicht bieden in de problemen en speciale behoeften van de doelgroep en hen tegelijk bewust maken van het potentieel van "gemarginaliseerde groepen" als werkkrachten.

48. Geen van de bezochte lidstaten had ten tijde van het bezoek een gebruiksvriendelijke database waarin eventueel belangstellende projectontwikkelaars informatie konden vinden over de kennis en ervaring die waren opgedaan met projecten betreffende een specifieke doelgroep.

49. Op projectniveau waren diverse informatiemiddelen zoals verslagen, brochures, cd-rom's en video's ingezet en waren plaatselijke media, waaronder radio en pers, gebruikt om de projectresultaten te verspreiden. Integra-projecten leken in de betrokken gebieden het publieke bewustzijn ten aanzien van de doelgroepen te hebben vergroot en tot de professionele integratie van die groepen te hebben bijgedragen.

50. Sommige lidstaten produceerden informatiemateriaal over bepaalde of alle projecten in het Integra-programma, maar geen van de bezochte lidstaten had een code van de beste praktijk opgesteld over de vraag, hoe de verschillende doelgroepen in de arbeidsmarkt te integreren, hoewel de meeste bezochte projecten waren geslaagd.

51. Op basis van de informatie die bij de Commissie en in de bezochte lidstaten beschikbaar was, is niet met zekerheid vast te stellen in hoeverre Integra heeft geleid tot nieuwe inzichten inzake de bestrijding van de uitsluiting van de arbeidsmarkt in de verschillende doelgroepen en of die inzichten op doeltreffende wijze onder de beleidsmakers zijn verspreid.

Popularisering

52. Popularisering op een Europees niveau wordt pas mogelijk nadat de innovatieve mogelijkheden van de projectresultaten per doelgroep zijn bekeken, er lessen zijn getrokken, een beste praktijk is gekozen en de meest veelbelovende benaderingen van het populariseren zijn geselecteerd. Ten dele werd dit ook gedaan door thematische werkgroepen, maar er werd geen bewijs aangetroffen dat er aan transnationale popularisering was gedaan.

53. De vorming van transnationale partnerschappen en netwerken kan de projecten in een partnerschap een transnationaal cachet hebben gegeven, maar dit werd niet systematisch behandeld tijdens de evaluatie en popularisering.

54. In geen van de bezochte lidstaten bleek een doeltreffend systeem voor overdracht van goede praktijken te functioneren. De evaluatie verliep niet zodanig dat het mogelijk was conclusies te trekken en voor een doelgroep de beste praktijk te selecteren; er was geen gestructureerd systeem om de resultaten van Integra voor de verschillende doelgroepen te koppelen aan de nationale beleidsvormingsprocessen.

55. Bij de projectontwikkelaars en op lokaal/regionaal niveau waren er meer aanwijzingen voor zulke overdrachten, vooral in gevallen waarin de stuurgroep bestond uit vertegenwoordigers van de gemeente en de arbeidsmarktorganisaties. Die werden echter niet systematisch georganiseerd; contacten en netwerken met plaatselijke autoriteiten en andere projectontwikkelaars lijken de belangrijkste factoren te zijn geweest.

ANDERE ASPECTEN

Werkloosheidsgraad

56. De bezochte projecten bevatten aanwijzingen dat de popularisering of voortzetting van projecten en de versterking van de positie van doelgroepen ook afhingen van de werkloosheid in het geografisch gebied. In gebieden met geringe werkloosheid hadden de arbeidsmarktorganisaties en gemeentebesturen meer belangstelling voor en betrokkenheid bij de doelgroep als bron van potentiële werkkrachten. In gebieden met hoge werkloosheid bleek het moeilijker de leden van de doelgroep als potentiële werkkrachten te accepteren. Hierdoor wordt een vergelijkende prestatiebeoordeling tussen gebieden met verschillende werkloosheidspercentages zeer moeilijk.

Verdeling van de middelen

57. Luidens de mededeling is het CI Werkgelegenheid "... toepasbaar op het hele grondgebied van de Europese Unie. Speciale nadruk moet echter worden gelegd op de behoeften van de minder ontwikkelde regio's. Een aantal van de maatregelen zal daarom alleen van toepassing zijn op prioritaire regio's (doelstellingen 1, 2, 5 b) en 6).". Anderzijds wordt over de maatregelen in het kader van het deelinitiatief Integra specifiek gezegd: "Er dient ook meer nadruk te worden gelegd op acties die zijn gericht op achtergestelde stadsgebieden ...".

58. Niet is gebleken dat de middelen specifiek naar stedelijke of andere concentraties van de doelgroepen gingen, zodat de feitelijke verdeling van de Integra-middelen de meest efficiënte manier is om kennis te verzamelen over de doelgroep en over de vraag hoe deze in de arbeidsmarkt te integreren.

Transnationaliteit

59. Transnationale partnerschappen zijn van meet af aan een inherent aspect van de communautaire initiatieven geweest en ook krachtens Integra worden projecten alleen gefinancierd als ze met projecten van andere lidstaten samengaan in transnationale partnerschappen. Het doel is het overdragen van deskundigheid, kennis en ervaring, waarbij tegelijkertijd een instrument wordt geboden voor het ontwikkelen en testen van innovatieve ideeën die op nationaal niveau niet realiseerbaar zijn.

60. Dankzij de databases van Europs en de ondersteunende structuren in de lidstaten konden belangstellende projectontwikkelaars potentiële transnationale partners vinden en met hen in contact treden.

61. Enigszins incoherent was dat het programma nieuwe ontwikkelaars voor experimentele, innovatieve projecten wilde aantrekken, maar tegelijk een transnationaal partnerschap eiste voordat de aanvraag kon worden goedgekeurd. Een nieuwe ontwikkelaar met experimentele projecten zou wegens deze eis wel eens kunnen afzien van een aanvraag.

62. Een andere incoherentie bestond hierin dat wanneer een projectontwikkelaar een transnationale partner had gevonden en met hem een gemeenschappelijk project ontwikkelde alvorens een aanvraag in te dienen, geen van beide partners er zeker van kon zijn dat zijn deel van het project door zijn nationaal comité zou worden goedgekeurd. Zelfs als het werd goedgekeurd, was er geen garantie dat de transnationale partners hun steun tegelijkertijd zouden ontvangen, zodat ze de projecten parellel konden uitvoeren. Geen van de bezochte lidstaten had iets aan deze problemen gedaan, bijvoorbeeld door samenwerking te organiseren tussen de nationale comités voor de selectie van projecten en de implementatie van het programma.

63. De Commissie noch de lidstaten hebben richtlijnen gegeven inzake de voor transnationale samenwerking beschikbaar te stellen bedragen. Dit resulteerde in grote verschillen tussen de bedragen waarover projectontwikkelaars konden beschikken voor de realisatie van het transnationale partnerschap binnen een lidstaat en tussen de lidstaten. Dit had onder meer tot gevolg dat de projecten binnen een partnerschap niet allemaal evenveel middelen konden investeren in de samenwerking en dus niet onder gelijke voorwaarden konden deelnemen(10).

64. Dit leidde tot een situatie waarin één lidstaat projecten financierde met een vast bedrag per deelnemer, ongeacht de behoeften van de doelgroepen, terwijl een andere lidstaat de kwaliteit van de aanvragen beoordeelde, het belang van de transnationaliteit erkende en bezoeken aan buitenlandse partners financierde voor opleiders en deelnemers. De behandeling was dus vanaf het begin ongelijk.

65. Sommige bezochte projectontwikkelaars hadden geen ervaring opgedaan met transnationale samenwerking. Hun verwachtingen waren in het begin niet hoog gespannen. Zij zagen het transnationale aspect als een tijdrovende en bijkomende administratieve last en benutten het partnerschap alleen om informatie en ervaringen uit te wisselen. Aan het eind van het project vonden zij het transnationale element nog steeds zeer tijdrovend, maar ook positief en belangrijk voor het project, en wilden zij dit in latere projecten verder ontwikkelen. Door te vernemen hoe andere landen de problemen aanpakten waren zij zich bijvoorbeeld beter bewust geworden van alternatieve benaderingen van de doelgroep.

66. Andere projectontwikkelaars, vaak met ervaring met eerdere transnationale partnerschappen, vormden al vroeg netwerken met projecten uit verschillende landen en hadden duidelijke doelstellingen voor het partnerschap. Hun betrokkenheid bij en verwachtingen van het transnationale partnerschap lagen op een ander niveau dan die van de nieuwe ontwikkelaars. Maar het ontbreken van duidelijke modellen, beleidslijnen en procedures bij de centrale instanties ontlokte hun kritische opmerkingen en wijst erop dat de lidstaten actiever moeten worden en nauwer moeten samenwerken.

67. In de regel vormde het transnationale element geen hoeksteen van de goedgekeurde projecten en vaak werd het vermeld als een bijkomende activiteit zonder direct verband met het hoofddoel van het project.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

68. Het Integra-initiatief, dat werd ingevoerd omdat men zich meer en meer ongerust ging maken over de toegang tot de arbeidsmarkt en de arbeidskansen van kwetsbare groepen, bleek in het algemeen te ambitieus te zijn. Het had namelijk teveel doelstellingen en was onvoldoende gericht op de doelgroepen door een gebrek aan algemene begeleiding en coördinatie.

69. Tijdens de voorbereiding is niet voldaan aan de basisvoorwaarden voor het waarborgen van een uniforme interpretatie van de doelstellingen en toepassing van een geharmoniseerde methodologie in de lidstaten (zie de paragrafen 12 tot en met 15).

70. De Commissie noch de lidstaten hanteerden indicatoren om de basissituatie van de verschillende onder het initiatief vallende doelgroepen te beschrijven. Hadden ze dat wel gedaan, dan hadden de indicatoren gebruikt kunnen worden om duidelijke, eenvormige, identificeerbare en meetbare criteria te formuleren en een referentiepunt te creëren waaraan het effect van het Integra-initiatief had kunnen worden afgemeten en getoetst (zie de paragrafen 12 en 15).

71. Geen van de bezochte lidstaten legde bij de toepassing van de selectieprocedures bijzondere nadruk op acties die gericht waren op de speciale behoeften van migranten en vluchtelingen (zie paragraaf 27).

72. De door de Commissie en de lidstaten ingevoerde toezichtprocedures boden geen zekerheid dat alle noodzakelijke en relevante informatie werd verzameld en geregistreerd in een geharmoniseerd systeem dat nadien kon worden gebruikt voor evaluaties en analyses (zie de paragrafen 19 tot en met 21).

73. Met een specifieke evaluatie van Integra was het mogelijk geweest de ervaring, kennis en knowhow die was verkregen uit innovatieve projecten in alle lidstaten een systematische, coherente en vergelijkbare follow-up te geven. Maar die evaluatie werd niet verricht (zie de paragrafen 28 tot en met 43).

74. De verspreiding van goede praktijken wordt waarschijnlijk positief beïnvloed door de oprichting van een lokale stuurgroep in een vroeg stadium van het project (zie paragraaf 46).

75. Op basis van de controlebevindingen kan niet worden geconcludeerd dat:

a) de toegepaste procedures voor de selectie van projectontwikkelaars en projecten waarborgden dat de projecten innovatief zijn en gericht op de personen die het meest gevaar lopen van de arbeidsmarkt te worden uitgesloten;

b) de opgedane kennis en ervaring op systematische, coherente en vergelijkbare wijze werden geëvalueerd en in praktijk gebracht;

c) toezicht en verspreiding doeltreffend waren en leidden tot nieuwe modellen om uitsluiting van de arbeidsmarkt te bestrijden.

76. Daarnaast kan niet worden geconcludeerd dat het ontwerp van het Integra-programma de meest kosteneffectieve en efficiënte manier was om ervaring op te doen met de bestrijding van uitsluiting van de arbeidsmarkt en de bevordering van de integratie in de arbeidsmarkt van de kwetsbaarste groepen in de maatschappij (zie de paragrafen 31 en 56 tot en met 58).

77. De Rekenkamer beveelt het volgende aan:

a) Vóór de lancering van innovatieve programma's zoals Integra als reactie op zeer algemeen geformuleerde politieke aansporingen moeten de Commissie en de lidstaten nauwkeurig de belangrijkste gebieden (doelgroepen en arbeidsmarktsegmenten) aanduiden waar innovatieve projecten kunnen bijdragen tot de formulering van nieuw beleid.

b) Aan het begin van zulke programma's moeten indicatoren worden ontwikkeld die een permanente en systematische evaluatie (vooraf, tussentijds en achteraf) van innovatieve projecten mogelijk maken, teneinde de resultaten te beoordelen en te vergelijken en ervoor te zorgen dat de programma's een toegevoegde waarde hebben en een verbetering betekenen ten opzichte van bestaande programma's.

c) De Commissie moet een strategisch plan ontwikkelen voor een systematische transnationale overdracht van de opgedane kennis en de beste praktijk aan de sociale partners en de beleidsmakers, om ervoor te zorgen dat de resultaten worden benut in de beleidsuitvoering.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 17 en 18 juli 2002.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Dit CI werd ingevoerd op 15 juni 1994 in de context van artikel 11 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93 (PB L 193 van 31.7.1993, blz. 20). Oorspronkelijk waren er drie deelinitiatieven: Now, Youthstart en Horizon.

(2) "Langdurig werklozen, werkloze alleenstaande ouders, daklozen, zwervers, zigeuners en rondtrekkende personen, gedetineerden en ex-gedetineerden, drugverslaafden, enz.". Mededeling aan de lidstaten (PB C 200 van 10.7.1996, blz. 13).

(3) Mededeling aan de lidstaten (PB C 200 van 19.7.1996, blz. 19).

(4) Artikel 11 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad, zoals gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 2082/93 (PB L 193 van 31.7.1993, blz. 20).

(5) Mededeling aan de lidstaten betreffende de vaststelling van gewijzigde richtsnoeren voor de operationele programma's of globale subsidies die de lidstaten worden verzocht voor te stellen in het kader van een communautair initiatief inzake werkgelegenheid en ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen, bedoeld om de groei van de werkgelegenheid in hoofdzaak door de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen te bevorderen (PB C 200 van 10.7.1996, blz. 13).

(6) Punt 4, sub d), van de mededeling van de Commissie (PB C 200 van 10.7.1996, blz. 13).

(7) Een persoon, instantie of organisatie die steun in het kader van een interventie voor een bepaald project aanvraagt en mogelijk ontvangt.

(8) Zie Speciaal Verslag nr. 3/2000 over het Europees Sociaal Fonds en het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (afdeling Oriëntatie) - Maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid van jongeren, paragrafen 59 en 60 (PB C 100 van 7.4.2000).

(9) De Forschungsstelle für Berufsbildung, Arbeitsmarkt und Evaluation (FBAE) in Berlijn en het Nederlands Economisch Instituut (NEI) in Rotterdam ontwikkelden namens de Commissie "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative". Deze studie diende als basis voor de latere evaluatie van het werkgelegenheidsprogramma, inclusief Integra, en namens de Commissie publiceerden FBAE en NEI in maart 2000 een "Europe-wide evaluation of the Community Initiative Employment".

(10) Speciaal Verslag nr. 3/2000 over het Europees Sociaal Fonds en het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (afdeling Oriëntatie) - Maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid voor jongeren, paragraaf 51, sub c) (PB C 100 van 7.4.2000). Speciaal Verslag nr. 22/1998 betreffende het beheer door de Commissie van de uitvoering van maatregelen ter bevordering van gelijke kansen voor mannen en vrouwen (PB C 393 van 16.12.1998).

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

II. In haar mededeling van 10 juli 1996 over Integra(1) vraagt de Commissie ook nadrukkelijk:

- dat methodes worden gebruikt die voortvloeien uit de op het terrein opgedane ervaring,

- en geïntegreerde benaderingswijzen worden toegepast die rekening houden met de verscheidenheid van de problemen rond uitsluiting van de arbeidsmarkt.

IV. Ten aanzien van de doelstellingen van het Integra-initiatief meent de Commissie dat er onvermijdelijk uiteenlopende methodologische vragen rijzen over de instrumenten waarmee deze doelstellingen kunnen worden bereikt. Uitsluitingsfenomenen zijn complex en hangen af van vele factoren. Zoals blijkt uit een groot aantal evaluaties is het niet gemakkelijk om de efficiëntie van de steun in te schatten omdat de indicatoren vaak ontoereikend blijken.

V. De Commissie heeft niet getracht een sluitende en onbuigzame definitie van de doelgroepen te geven die verder reikt dan de in de mededeling aan de lidstaten (zie punt II) opgesomde groepen, gezien de vaak uiteenlopende omstandigheden in de verschillende lidstaten. Concepten en definities kunnen verschillen naar gelang van de lidstaat en een door de Commissie opgelegde gedetailleerde definitie hield het risico in dat ze het actiebereik van de lidstaten zou beperken.

Bovendien kwam de selectie van aan Integra deelnemende projecten toe aan de selectiecomités die in iedere lidstaat waren opgericht door de beheersautoriteit van het initiatief. Zij waren verantwoordelijk voor de precieze interpretatie van innovatie in iedere lidstaat.

Voor de opvolger van Integra, het Equal-initiatief(2), gaf de Commissie een reeks duidelijke en uitvoerige definities gebaseerd op de indeling die de evaluatie van het communautair initiatief Werkgelegenheid had opgeleverd. Maar ondanks deze definities blijft het de exclusieve verantwoordelijkheid van de projectselectiecomités om te oordelen of een project innovatief is, onder meer op grond van hun kennis van het terrein en de plaatselijke context.

VI. De vereiste dat projecten moeten worden voorgesteld door initiatiefnemers die rechtstreeks werken met de doelgroepen, leidde tot een automatische concentratie van de inspanningen in gebieden met een concentratie van doelgroepen. De specifieke problemen van stedelijke achterstandsgebieden werden ook specifiek aangepakt in de programma's in het kader van het communautair initiatief Urban.

VII. Er werden lessen getrokken uit de invulling van de transnationale dimensie van het initiatief en deze lessen hebben de opzet van het volgende communautair initiatief inzake human resources, het Equal-initiatief, sterk beïnvloed.

VIII. Met betrekking tot de evaluatie en follow-up van de lessen, werd van augustus 1998 tot januari 2000 een tussentijdse evaluatie over de hele Europese Unie gemaakt en zal in 2002 en 2003 een eindevaluatie van het Werkgelegenheid-initiatief worden gemaakt.

Wat de kennis en ervaring uit het initiatief betreft, werd door de Commissie en de lidstaten aanzienlijk werk verricht om de lessen te trekken uit de opgedane ervaring, onder meer via:

- een reeks publicaties,

- honderden beschrijvingen van goede praktijken die via het web werden opengesteld voor het publiek,

- regelmatige vergaderingen van werkgroepen op Europees niveau

- en de organisatie van verschillende conferenties.

IX. De Commissie wijst op het belang van de indicatoren waaraan momenteel wordt gewerkt in het kader van het "Integratie" - proces (na de toppen van Lissabon en Nice). Deze exercitie toont goed aan hoe moeilijk het is om geharmoniseerde indicatoren op te stellen die duidelijkheid kunnen scheppen over uitsluitingstoestanden.

X. De Commissie zorgde in 1997 voor een leidraad, getiteld "Impact Guide for Employment Project Promoters". De leidraad reikt een aantal methodes aan voor de uitwerking van een strategie om de resultaten van een project te verspreiden(3). In 1999 volgde een "Guide to Public Relations Activities for Project Promoters", om ervoor te zorgen dat projecten in communautaire initiatieven via doeltreffende communicatie hun volledige potentieel verwezenlijken(4). Wat de verspreiding en mainstreaming in het kader van Integra betreft, werd de nieuwe kennis over de bestrijding van uitsluiting van de arbeidsmarkt hoofdzakelijk via publicaties en websites verspreid op het EU-, nationale en lokale niveau.

XI. Op de website van de Commissie(http://europa.eu.int/comm/equal) zijn de publicaties te vinden waarnaar in punt X wordt verwezen en nog vele andere met voorbeelden van goede praktijken. De website is vrij toegankelijk voor iedereen die het arbeidsmarktbeleid in de Europese Unie gestalte geeft. De meeste publicaties van de Commissie werden op grote schaal gedrukt en verspreid in de Europese Unie.

De op nationaal en Europees niveau georganiseerde evenementen, de systematische verwerking van de kennis en ervaringen in de programma's die na Integra zijn gekomen (met name het Equal-initiatief), vormen stuk voor stuk aanwijzingen voor de intense activiteit in het kader van de programma's. In verband met de transnationaliteit worden de kennis en ervaring die door deze samenwerking werden verworven, beschreven in verschillende publicaties die beschikbaar zijn op het web.

XII. Pas nadat de Commissie de nationale eindrapporten (die in juni 2002 moeten worden ingediend) heeft ontvangen en geanalyseerd, en na de publicatie van de eindevaluatie in 2003, kan worden geoordeeld of Integra werkelijk zijn doelstellingen heeft bereikt.

XIII. De Commissie is van mening dat in het specifieke geval van Integra de belangrijkste doelgroepen van alle onderdelen van het Werkgelegenheid-initiatief duidelijk waren omschreven in de mededeling aan de lidstaten, zonder dat daarbij een overdreven strikte definitie werd opgelegd die de mogelijkheid van de lidstaten had beperkt om hun operationele programma's af te stemmen op de specifieke behoeften van hun arbeidsmarkten.

- Bovendien kunnen veranderingen in het arbeidsmarktbeleid en in diepgewortelde vaste praktijken de enige geldige indicatoren zijn voor een innovatieprogramma als het Werkgelegenheid-initiatief. De ervaringen met Adapt en Werkgelegenheid hebben de Commissie tot hetzelfde besluit als de Rekenkamer gebracht over de indicatoren voor de follow-up van het programma en dit probleem werd aangepakt bij de uitwerking van het Equal-initiatief. Meestal gaat het echter nog steeds om kwalitatieve en niet zozeer om kwantitatieve indicatoren, wat een grote beoordelingsruimte laat.

- Met betrekking tot de noodzaak om een strategisch plan op te stellen voor de systematische overdracht van ervaringen en goede praktijken, is de Commissie van mening dat de nationale actieplannen voor werkgelegenheid, en de Europese werkgelegenheidsstrategie in het algemeen, een belangrijk onderdeel vormen van het strategieplan voor de systematische verbetering van human resources in de lidstaten, waarin het communautair initiatief Werkgelegenheid inzake human resources een belangrijke en actieve rol speelt.

AAN DE START VOORAFGAANDE ACTIES

12. De Commissie wijst erop dat:

a) De selectie van aan Integra deelnemende projecten toekwam aan de selectiecomités die in iedere lidstaat waren opgericht door de beheersautoriteit van het initiatief. Zij waren verantwoordelijk voor de precieze interpretatie van innovatie in iedere lidstaat.

b) Met betrekking tot de omschrijving van de verschillende doelgroepen in Integra, somt punt 12 van de mededeling aan de lidstaten betreffende de vaststelling van gewijzigde richtsnoeren voor de operationele programma's in Werkgelegenheid(5) de doelgroepen van het Integra-deelinitiatief op. Deze richtsnoeren zijn echter ruim en algemeen en de lidstaten werden aangemoedigd om ze te interpreteren volgens hun eigen omstandigheden en prioriteiten zoals beschreven in hun operationele programma's.

c) Wat de bepaling van de doelstellingen betreft, werden zij in algemene bewoordingen beschreven in de richtsnoeren van 1996 (in hoofdstuk I "Doelstellingen") en in de verordeningen over de structuurfondsen. Bijgevolg moesten de doelstellingen voor iedere geïdentificeerde doelgroep nauwkeurig worden omschreven in de operationele programma's van de lidstaten, uitgaand van hun nationaal beleid en hun nationale prioriteiten.

d) en e) De algemene achtergrond voor de selectie van projecten en doelgroepen werd geschetst in het Witboek van de Commissie over Groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid(6) en in afdeling VII van de richtsnoeren. Daar wordt echter duidelijk gezegd dat het moeilijk is om indicatoren op te stellen om de uitsluiting te meten, zoals thans blijkt uit de exercitie die hierover word gemaakt ingevolge de toppen van Lissabon en Nice.

f) Het opstellen van benchmarks voor identificeerbare doelgroepen zou een onjuiste indicatie kunnen geven over het succes van een programma als Integra, waar de doelgroep voortdurend in beweging is en waar kwalitatieve effecten op systemen en op factoren die uitsluiting van de arbeidsmarkt beïnvloeden, belangrijker zijn.

13. De Commissie is zich ervan bewust dat de beoordeling van een initiatief met dermate uiteenlopende doelgroepen en activiteiten problematisch is. Toch meent zij dat de mogelijke voordelen van een benadering die een wisselwerking tussen activiteiten en ervaringen mogelijk maakt, de voordelen van een vergelijkende analyse van de projecten overtreffen.

14. Er werd een holistische benadering gevolgd waarin het probleem van uitsluiting van de arbeidsmarkt in de breedst mogelijke zin werd aangepakt. Maar bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk (GB)(7) waren de doelstellingen van het initiatief gebaseerd op een analyse van de Britse arbeidsmarkt waaruit bleek welke de meest kansarme groepen waren. Die analyse werd in september 1996 gepubliceerd als bijlage bij het OP(8) voor Werkgelegenheid, waarin de doelgroepen voor Integra werden geïdentificeerd en de voorgestelde activiteiten met statistische middelen werden gemotiveerd. In de "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-99 (Part 2)", bijlage 3 "Beneficiary information" van het Verenigd Koninkrijk (GB) worden de voorgestelde begunstigden vrij gedetailleerd omschreven, terwijl in bijlage 4 de 805 buurten met een achterstand op de arbeidsmarkt worden opgesomd waaraan onder Integra prioriteit werd gegeven.

Vergelijkbare informatie is beschikbaar in de bredere context van het Franse operationeel programma voor Werkgelegenheid.

15. Er werden duidelijke definities van sleutelbegrippen gegeven, bijvoorbeeld in Frankrijk, waar de leidraad voor gegadigden de sleutelbegrippen uitdrukkelijk omschrijft, zelfs de interpretatie van het begrip "innovatie". Dit geldt eveneens voor de "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-99" van het Verenigd Koninkrijk (GB), waarin definities werden gegeven van de begrippen innovatie, monitoring, multiplicatoreffecten, verspreiding, mainstreaming, en transnationaliteit. Deze leidraad werd bezorgd aan alle gegadigden vooraleer ze projectvoorstellen indienden. Daarnaast ontvingen de gegadigden in bijlage 1 van de leidraad van het Verenigd Koninkrijk de precieze selectiecriteria die werden gebruikt om hun interpretatie en toepassing van deze concepten te toetsen.

SELECTIE EN UITVOERING

18. De Commissie had in 1995 een algemene leidraad opgesteld voor monitoring en evaluatie van ESF-steun en in 1999 specifieke richtsnoeren voor het Werkgelegenheid-initiatief(9).

19. Met betrekking tot de omschrijving van de doelgroepen, wijst de Commissie erop:

- dat punt 12 van de mededeling aan de lidstaten(10) betreffende de vaststelling van gewijzigde richtsnoeren voor de operationele programma's in Werkgelegenheid de doelgroepen vaststelt van het Integra-deelinitiatief(11);

- dat ze een duidelijk overzicht had van de implementatie van Integra in de hele toepassingsperiode via Europs, haar bureau voor technische bijstand, dat informatie over de projecten verzamelde in samenwerking met de nationale bureaus voor technische bijstand voor Integra;

- dat volgens de verordening de eindrapporten over de implementatie van het initiatief tegen 30 juni 2002 bij de Commissie ingediend moeten zijn. De analyse van deze verslagen zal de Commissie een gedetailleerd inzicht geven in de implementatie van Integra in alle lidstaten.

20. Het doel van het initiatief was de werking van de arbeidsmarkten in de Europese Unie te verbeteren en aangezien de belangrijkste spelers in dit verband te vinden zijn op nationaal of zelfs subnationaal niveau, was het naar die niveaus dat de meeste aandacht inzake mainstreaming uitging.

Verspreiding van informatie rond de projecten gebeurde hoofdzakelijk via de nationale bureaus voor technische bijstand, waarvan de meeste gedurende een bepaalde tijd na de sluiting van Europs in werking bleven.

Op EU-niveau werd de verspreiding vanaf 1997 gericht op de negen "Thematische focusgroepen" (TFG) die speciaal voor dat doel waren opgericht. Die TFG's werden steeds geleid door een lidstaat en bestonden uit vertegenwoordigers van de nationale technische bijstand, de nationale administratie en de projecten. Zij hebben dus niet veel hinder ondervonden van de sluiting van Europs.

21. De eerste ervaringen met Integra en met de andere deelinitiatieven van het communautair initiatief Werkgelegenheid zijn beschikbaar op de publieke website van de Commissie(12). Deze belangrijkste lessen werden geklasseerd volgens de indeling van de Europese werkgelegenheidsstrategie om ervoor te zorgen dat de lidstaten ze zoveel mogelijk gebruiken bij de opstelling van hun nationale actieplannen voor de werkgelegenheid.

Om de lidstaten bovendien te stimuleren om de resultaten van het Werkgelegenheid-initiatief te gebruiken, ongeacht waar ze te vinden waren, werd het Equal-initiatief zo opgezet dat de lidstaten verplicht waren om te vermelden welke lessen ze uit Adapt en Werkgelegenheid hadden getrokken voor de onder Equal gekozen thematische prioriteiten.

25. In Spanje was "innovatie" (zoals omschreven in het gewijzigde operationele programma - besluit C(97) 863) van de Commissie) een van de belangrijkste selectiecriteria voor de projecten.

In het Verenigd Koninkrijk (GB) bevatte het OP voor Werkgelegenheid bijkomende criteria voor Integra, waarin de gegadigden werd verzocht te beschrijven waarin het project verschilde van bestaande regelingen en of er geen overlappingen waren met andere regelingen.

26. Zoals reeds gezegd in hoofdstuk II werden in de mededeling van de Commissie van 1996 duidelijke doelstellingen voor de Integra-projecten gegeven. In het Verenigd Koninkrijk (GB) althans, hielden de selectiecriteria rekening met de doelgroep en de complementariteit met soortgelijke programma's. In de "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-99 (Part 2), Annex 1", worden de selectiecriteria voor Integra en andere deelinitiatieven van Werkgelegenheid duidelijk vermeld en worden ook onderwerpen besproken zoals doelgerichtheid, arbeidsmarktanalyse, innovatie, transnationaliteit, resultaten, monitoring en evaluatie, verspreiding, multiplicatoreffect, capaciteit, budget en complementariteit.

27. Met betrekking tot de prioriteit voor migranten en vluchtelingen:

In Spanje bepaalde de oproep tot het indienen van projecten voor Integra dat voorrang zou worden gegeven aan de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat, taalopleidingen voor migranten, enz., hoewel de relatieve omvang van die groep toen in Spanje veel kleiner was dan in andere landen.

Het OP van het Verenigd Koninkrijk (GB) bepaalde dat vluchtelingen en migranten een doelgroep waren. De selectiecriteria (die bijvoorbeeld werden vermeld in de "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-99 (Part 2)") gaven een specifieke weging aan activiteiten ten behoeve van vluchtelingen.

EVALUATIE

29. In deze periode waren geen betrouwbare indicatoren beschikbaar. De enige relevante benchmark was er een die onder het initiatief ontwikkelde instrumenten, technieken en methodieken vergelijkt met de vroeger bestaande.

30. De aanvang van het initiatief kan rechtstreeks in verband worden gebracht met het witboek van de Commissie over groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid, waarin omvangrijke achtergrondgegevens werden verstrekt over de economische en sociale uitdagingen waarmee de Europese Unie in 1994 geconfronteerd werd, vooral in hoofdstuk 8. De specifieke initiatieven van de Commissie in de periode onmiddellijk na het witboek moeten worden gezien in het licht van de ambitieuze poging van de Commissie om grote veranderingen teweeg te brengen in het economisch en sociaal bestel van de Europese Unie.

31. Het zal pas mogelijk zijn de kosten en eventuele baten van het initiatief in iedere lidstaat en de participatiegraad van de leden van de doelgroepen te bepalen wanneer de Commissie de nationale eindrapporten van de lidstaten heeft ontvangen en geanalyseerd. Die rapporten moeten uiterlijk op 30 juni 2002 worden ingediend.

32. Tijdens het programma werd een evaluatie gemaakt op basis van de algemene richtsnoeren van de Commissie voor ESF-steun(13). Bij de in maart 2000 gepubliceerde evaluatie over de hele Europese Unie, die werd beschouwd als een tussentijdse evaluatie, werd zowel uitgegaan van de nationale evaluatierapporten die in vergaderingen werden besproken, als van specifieke onderzoeken zoals casestudy's. Daarnaast zal in de loop van 2002 en 2003 een eindevaluatie van het communautair initiatief Werkgelegenheid worden gemaakt, waarbij men toegang zal hebben tot informatie over het gehele initiatief.

33. Precieze informatie over de effecten van het initiatief in iedere lidstaat zal pas bekend worden wanneer de Commissie de nationale eindrapporten van de lidstaten heeft ontvangen en geanalyseerd. Die rapporten moeten uiterlijk op 30 juni 2002 worden ingediend.

34. Omdat Werkgelegenheid één enkel initiatief was, werd er geen specifieke evaluatie gemaakt per onderdeel van het communautair initiatief. De tussentijdse evaluatie van het Werkgelegenheid-initiatief over de hele Europese Unie, die werd verricht in samenwerking met de beoordelaars in iedere lidstaat, bevat aanzienlijke informatie over de uitvoering van Integra(14). Met betrekking tot de coherentie van de voor Werkgelegenheid gebruikte evaluatiebenadering, zie punt 33.

36. In de "Conclusies van de tussentijdse evaluaties van de ESF" werd erop gewezen dat het communautair initiatief niet louter kwantitatief moest worden beoordeeld. De evaluaties moesten gericht zijn op kwalitatieve zaken, zoals processen om nieuwe bevolkingsgroepen te bereiken die door uitsluiting getroffen waren. Een aantal lidstaten heeft monitoringsinstrumenten ontwikkeld om gegevens over de implementatie van het project met betrekking tot inhoud, financiering en transnationaliteit te verzamelen(15).

37. Bij de uitwerking van Werkgelegenheid werd ervan uitgegaan dat er vele uiteenlopende problemen bestonden waarmee vele uiteenlopende groepen en subgroepen werden geconfronteerd en dat een groot aantal gevarieerde voorstellen noodzakelijk was om die problemen op te lossen. Bij de eindevaluatie van het Werkgelegenheid-initiatief, die in 2003 zal worden gepubliceerd, zou de aandacht van de beleidsmakers en de programmaontwerpers moeten worden gevestigd op verschillende modellen van beste praktijken en zou daarnaast een onafhankelijke beoordeling van hun potentieel moeten worden gemaakt.

41. Er was een evaluatie voorzien tijdens en aan het einde van het programma. De Commissie heeft algemene richtsnoeren opgesteld voor ESF-steun(16). De beoordelaars op EU-niveau hebben de nationale beoordelaars bijstand en advies geboden. Bij de evaluatie over de hele Europese Unie zijn methodologische richtsnoeren opgesteld om de nationale beoordelaars te ondersteunen en is een gemeenschappelijke structuur uitgewerkt met afspraken over het soort onderzoek dat moet worden gevoerd en welke informatie moet worden verzameld. De beoordelaars op EU-niveau kunnen zich baseren op nationale evaluatieverslagen die in gezamenlijke vergaderingen werden besproken, en ook op specifiek onderzoek zoals casestudy's.

42. De evaluatieverslagen over individuele projecten vormden een onderdeel van de voorlichtings- en verspreidingsstructuren van de lidstaten en via hen ook op EU-niveau. In vele gevallen werden de resultaten verwerkt in nationale verslagen en publicaties die openbaar werden gemaakt.

43. In de doelstelling van het initiatief is niet voorzien dat projecten eindeloos blijven lopen. Als een project een succesvolle benadering ontwikkelt, dan moet die worden veralgemeend in het "normale" arbeidsmarktbeleid en de dagelijkse praktijk. Als die benadering beperkt blijft tot communautaire initiatieven, zou dit betekenen dat de mainstreaming mislukt is en dus niet is voldaan aan een grondbeginsel van het initiatief.

De lidstaten hadden echter een strategie om de ervaringen uit de projecten te verwerken, door middel van mainstreaming.

VERSPREIDING EN POPULARISERING

44 en 45. Als onderdeel van haar verspreidingsactiviteiten stelde de Commissie in 1997 een leidraad op getiteld "Impact Guide for Employment Project Promoters". De leidraad geeft een aantal suggesties over de manier waarop een strategie moet worden uitgewerkt om de resultaten van een project te verspreiden (CE-V/7-97-003-XX-C, blz. 32, 1997). In 1999 volgde een "Guide to Public Relations Activities for Project Promoters", om ervoor te zorgen dat projecten in communautaire initiatieven via doeltreffende communicatie hun volledig potentieel verwezenlijken (blz. 28, 1999).

Daarnaast zorgden de nationale bureaus voor technische bijstand voor leidraden voor hun eigen projecten.

Bijvoorbeeld:

- In het Verenigd Koninkrijk (GB) stelde het bureau voor technische bijstand in juli 1997 een "Guidance Note 7: Dissemination" op, die de initiatiefnemers van projecten gedetailleerd advies gaf over het doel, de middelen en de technieken voor verspreiding.

- In Spanje werden brochures opgesteld en werden daarnaast drie nationale seminars georganiseerd in juli 1998, november 1998 en juni 1999. Er werden nog veel meer regionale en lokale seminars en informatievergaderingen georganiseerd. Netwerken die gericht waren op de doelgroepen kregen specifieke ondersteuning (red Europea de Gitanos y Viajeros, red Repris, red Labora Vita).

46. De Commissie is het eens met deze opmerking en heeft bij de opzet van het communautair initiatief Equal reeds de vereiste ingevoerd om dergelijke brede stuurgroepen op te richten.

48. Via Europs, haar bureau voor technische bijstand voor het Werkgelegenheid-initiatief, heeft de Commissie een website ontwikkeld die een aanzienlijke hoeveelheid informatie bevatte over de ervaringen die met Integra werden opgedaan en de lessen die eruit werden getrokken. Toen Europs in 2000 zijn activiteiten staakte, werd de inhoud van de website overgebracht naar de site van de Commissie, waar hij thans publiek toegankelijk is op het adres http://europa.eu.int/comm/equal.

Verschillende lidstaten, waaronder Spanje, hebben databanken aangelegd met basisinformatie over projecten.

50. De lidstaten waren nauw betrokken bij de werkzaamheden van de thematische focusgroepen (TFG's) op EU-niveau, die hebben geleid tot een aantal leidraden in de reeks "Innovations". De volgende publicaties hadden specifiek betrekking op Integra:

- Employment and solidarity(17),

- Forging strong local partnerships(18),

- Towards employment for all(19). Andere publicaties in de reeks bevatten eveneens waardevolle lessen voor de doelgroepen van Integra (zie bijlage 1), hoewel ze niet rechtstreeks voortvloeien uit het werk van de Integra-projecten.

51. Duidelijker gegevens over de mate waarin Integra een invloed heeft gehad op uitsluiting van de arbeidsmarkt zullen moeten komen van de eindevaluatie van het communautair initiatief Werkgelegenheid, die in 2003 zal worden gepubliceerd, en van de eindrapporten over de implementatie van het initiatief op nationaal niveau, die uiterlijk op 30 juni 2002 naar de Commissie moeten worden gestuurd.

53. In samenwerking met de lidstaten heeft de Commissie een gedetailleerde publicatie "Transnationality works! If you work at it!" uitgebracht, waarin transnationaliteit vanuit drie belangrijke hoeken wordt benaderd. Deze publicatie werd uitgebracht in de vijf grootste officiële talen en in grote oplage verspreid onder de voornaamste betrokkenen, de beleidsmakers, nationale autoriteiten en projecten. Ze is gratis verkrijgbaar via de website van de Commissie op het adres: http://europa.eu.int/comm/equal (Catalogusinformatie: Innovations n° 8, CE-19-98-487-XX-C, 1999, blz. 60).

54. De Commissie kan de bewering van de Rekenkamer dat er in de bezochte lidstaten geen strategisch plan voor de systematische organisatie van de overdracht van goede praktijken zou bestaan, bevestigen noch tegenspreken.

Alvast in het Verenigd Koninkrijk (GB) bestond er een systematisch mainstreamingplan dat was opgesteld door de beheersautoriteit en goedgekeurd door het toezichtcomité (zie vergadering van het toezichtcomité Werkgelegenheid op 29 april 1997). Dit plan werd via het bureau voor technische bijstand in de praktijk gebracht, doorlopend bijgewerkt en over de vordering ervan werd aan het toezichtcomité verslag uitgebracht in de vorm van een vast agendapunt op alle latere vergaderingen. Een soortgelijk plan werd in Frankrijk uitgevoerd.

55. Tijdens de uitvoering van het Werkgelegenheid-initiatief stelde de Commissie vast dat de deelname van die actoren (lokale autoriteiten, werkgevers, sociale partners, enz.) aan de projectstuurgroepen gunstige effecten had. Daarom werd de systematische integratie van die actoren in de projectstuurgroepen ingebouwd in het communautair initiatief Equal (dat volgde op Werkgelegenheid).

ANDERE ASPECTEN

58. De vereiste dat de lokale actoren moesten worden betrokken bij de planning, implementatie en evaluatie van de maatregelen (punt 6, onder d), van de richtsnoeren), leidde logischerwijze tot een concentratie van activiteiten in de gebieden waar die relevante lokale actoren voorhanden waren.

In Spanje bijvoorbeeld werd in de selectiecriteria voor Integra uitdrukkelijk vermeld dat voorrang zou worden gegeven aan projecten in stedelijke achterstandsgebieden. Om de complementariteit tussen de activiteiten van de verschillende initiatieven in dergelijke gebieden te versterken, organiseerde Spanje een gezamenlijk Integra-Urban-seminar in Còrdoba.

60 tot en met 63 en 65 tot en met 67. De ervaringen met Adapt en Werkgelegenheid hebben de Commissie tot hetzelfde besluit als de Rekenkamer geleid, en dit probleem werd aangepakt bij de uitwerking van het huidige Equal-initiatief.

64. In het belang van de subsidiariteit werd deze aangelegenheid meestal automatisch overgelaten aan de voorkeur van de lidstaten. De selectie van projecten en de goedkeuring van hun begrotingen kwam aan de lidstaten toe en was in ruime mate gebaseerd op een gedetailleerde analyse van hun voorstellen van werkprogramma's.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

68. De Commissie is van mening dat Integra, zoals trouwens het communautair initiatief Werkgelegenheid in zijn geheel, ambitieus was - en terecht, gezien de problemen waartegenover het stond -, maar niet overambitieus. De doelstellingen van het initiatief, zoals bepaald in de mededeling van 1996 aan de lidstaten tot vaststelling van richtsnoeren voor het initiatief, waren duidelijk en vrij eenvoudig en hebben ertoe geleid dat de meeste projecten in de praktijk geslaagd zijn.

69. Wat de voorbereidende activiteiten betreft, werden de doelstellingen van het initiatief vastgelegd in zowel de richtsnoeren (in afdeling I "Doelstellingen") als in de verordeningen over de structuurfondsen. De algemene achtergrond werd geschetst in het witboek van de Commissie over groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid(20), zoals aangegeven in punt 3 van de richtsnoeren.

70. De door de Commissie vastgestelde richtsnoeren in haar mededeling aan de lidstaten waren ruim en algemeen en de lidstaten werden aangemoedigd om ze te interpreteren volgens hun eigen omstandigheden en prioriteiten zoals beschreven in hun operationele programma's. De Commissie meent dat het vastleggen van benchmarks voor identificeerbare doelgroepen een onjuiste indicatie zou kunnen geven over het succes van een programma als Integra, waar de doelgroep voortdurend in beweging is en waar effecten op systemen en op factoren die uitsluiting van de arbeidsmarkt beïnvloeden, belangrijker zijn.

71. De operationele programma's van zowel Spanje als het Verenigd Koninkrijk (GB) bepaalden wel degelijk dat vluchtelingen en migranten een doelgroep waren. In het Verenigd Koninkrijk (GB) gaven de selectiecriteria (die bijvoorbeeld werden vermeld in de "Guidance for Applicants for the Employment Initiative 1997-99 (Part 2)") een specifieke weging aan activiteiten ten behoeve van vluchtelingen.

72. De eerste resultaten van Integra en van de andere deelinitiatieven van het communautair initiatief Werkgelegenheid zijn beschikbaar via de publieke website van de Commissie. Deze belangrijkste lessen werden geklasseerd volgens de indeling van de Europese werkgelegenheidsstrategie om ervoor te zorgen dat de lidstaten ze zoveel mogelijk gebruiken bij de opstelling van hun nationale actieplannen voor de werkgelegenheid.

Daarnaast zal de eindevaluatie van Werkgelegenheid en de eindrapporten van het programma (die uiterlijk op 30 juni 2002 moeten worden ingediend) een beknopt overzicht bieden van de belangrijkste lessen op nationaal en EU-niveau en de behaalde resultaten.

73. Omdat Werkgelegenheid één enkel initiatief was, werd geen specifieke evaluatie gemaakt per deelinitiatief van Werkgelegenheid. De tussentijdse evaluatie over de hele Europese Unie legt methodologische richtsnoeren vast om de nationale beoordelaars te ondersteunen en een gemeenschappelijke structuur uit te werken met afspraken over het soort onderzoek dat moet worden gevoerd en welke informatie moet worden verzameld. Daarnaast zal de eindevaluatie van het Werkgelegenheid-initiatief gedetailleerde informatie opleveren over het effect van het hele initiatief, met inbegrip van Integra.

74. De Commissie is het eens met deze opmerking over de verspreiding en heeft de vereiste ingebouwd in het huidige communautair initiatief Equal (dat volgt op Werkgelegenheid).

75. a) Zowel in Spanje als in het Verenigd Koninkrijk (GB) waren innovatie en doelgerichte steun aan projecten rond personen die van de arbeidsmarkt uitgesloten dreigen te raken, opgenomen in de selectiecriteria.

b) Pas wanneer de Commissie de eindrapporten over het initiatief heeft ontvangen en geanalyseerd, zal een betrouwbare conclusie kunnen worden getrokken over de opgedane ervaring en de follow-up van de lessen die werden getrokken.

c) In iedere lidstaat werd de monitoring verricht via het formeel opgerichte toezichtcomité, waarvan de Commissie deel uitmaakte. De verspreiding gebeurde op grote schaal op projectniveau en op lokaal, nationaal en EU-niveau. Geen van beide werden gebruikt om nieuwe modellen uit te werken ter bestrijding van uitsluiting van de arbeidsmarkt, maar beide hebben er in belangrijke mate toe bijgedragen dat de lessen die uit de projecten werden getrokken, werden doorgegeven aan een zo breed mogelijk publiek van beleidsmakers.

76. Er zal pas een betrouwbare conclusie kunnen worden getrokken over het nut en de doeltreffendheid van Integra wanneer de Commissie de eindrapporten over het Werkgelegenheid-initiatief, die uiterlijk op 30 juni moeten worden ingediend, en de eindevaluatie die in 2003 zal worden gepubliceerd, heeft ontvangen en geanalyseerd.

77. Met betrekking tot de aanbevelingen van de Rekenkamer, wil de Commissie verduidelijken:

a) dat de ervaring in de eerste jaren van de Europese werkgelegenheidsstrategie heeft uitgewezen dat een meer thematische benadering van het werkgelegenheidsbeleid belangrijk is. Discriminatie en ongelijkheid zijn tegelijk algemene en gedifferentieerde verschijnselen. De wens om iedereen toegang tot de arbeidsmarkt te verlenen, maakt onderzoek op vele terreinen noodzakelijk. De Commissie is van mening dat het aan de lokale autoriteiten toekomt om er bij de selectie voor te zorgen dat projecten innovatief zijn;

b) dat zij de bekommernis van de Rekenkamer deelt om zo spoedig mogelijk over betrouwbare en gehomogeniseerde indicatoren te beschikken. Daaraan wordt momenteel gewerkt in onderling overleg tussen de lidstaten. Een kwalitatieve evaluatie tijdens het hele project vormt de beste waarborg voor de meerwaarde van dergelijke proefprogramma's;

c) dat de ervaring met Adapt en Werkgelegenheid een eerste stap vormde in de richting van een nauwere en meer intense samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten, onder meer via de thematische focusgroepen die op Europees niveau werden opgericht, en dat de opzet van het Equal-initiatief in grote mate rekening houdt met deze positieve elementen.

Bijlage 1

In de reeks belangrijke publicaties die aan het einde van het initiatief werden uitgebracht, hebben de volgende titels rechtstreeks betrekking op Integra:

- Crossing the Job Threshold. Resultaat van de werkzaamheden van de thematische focusgroep "Crossing the Job Threshold". In deze publicatie wordt gewezen op de noodzaak om de inspanningen te richten op personen die van de arbeidsmarkt uitgesloten zijn of dat dreigen te raken. Ze is in de eerste plaats van belang voor organisaties en personen die kunnen optreden als bemiddelaar tussen dergelijke kansarme groepen en de werkgevers, zoals openbare diensten voor arbeidsvoorziening, particuliere arbeidsbureaus en diensten voor arbeidsbemiddeling, centra voor beroepsopleiding, niet-gouvernementele organisaties (NGO's) die de belangen van de kansarme groepen verdedigen. Dergelijke organisaties kunnen hun methodes en benaderingen niet gemakkelijk veranderen of laten evolueren, tenzij er een ondersteunende beleidsomgeving is. Deze publicatie is dus ook bedoeld voor de sociale partners en beleidsmakers die betrokken zijn bij het werkgelegenheidsbeleid op Europees, nationaal, regionaal en lokaal niveau (CE-V/1-00-016-XX-C, 2000, blz. 28).

- Empowerment. Resultaat van de werkzaamheden van de thematische focusgroep "Empowerment". Deze groep heeft onderzocht hoe de Werkgelegenheid-Integra-projecten de doelstelling trachtten te bereiken om kansarme personen en groepen mondig en verantwoordelijk te maken, als strategie voor hun integratie in de arbeidsmarkt. Hij zocht naar projecten die het meest representatief waren voor deze benadering en verrichte nationaal en Europees onderzoek naar de aard en het effect van "empowerment" - strategieën op de werkgelegenheid en de integratie (CE-V/1-00-013-XX-C, 2000, blz. 30).

- Integra - Wegen naar integratie en werkgelegenheid voor de sociaal uitgeslotenen. Integra wil maatregelen bevorderen om de toegang tot de arbeidsmarkt en de inzetbaarheid te verbeteren van degenen die zichzelf buiten die arbeidsmarkt geplaatst zien (CE-97-96-475-XX-C, 1997, blz. 20).

- Shaping active employment policies. Synthese van de strategische lessen uit Adapt en Werkgelegenheid: Adapt- en Werkgelegenheid-projecten hebben een breed scala aan innovatieve modellen van goede praktijken onderzocht om een actief werkgelegenheidsbeleid te verbeteren en te ondersteunen. Die kunnen rechtstreeks gekoppeld worden aan de vier pijlers van de Europese werkgelegenheidsstrategie (EWS) en de actieplannen van de lidstaten voor de werkgelegenheid (NAP's): inzetbaarheid, ondernemerschap, aanpassingsvermogen, gelijke kansen (CE-V/1-00-020-XX-C, 2000, blz. 16).

- Territorial Approaches: the key principles. De term lokale/regionale benadering verwijst naar een lokale bestuursvorm die opgang maakt. Met deze bestuursvorm kunnen regio's en gebieden in regio's op een soepele en vernieuwende manier inspelen op de uitdagingen van een globale economie die in toenemende mate open is, en tegelijk de betrokkenheid en participatie van de burger bevorderen (CE-V/1-00-001-XX-C, 2000, blz. 36).

(1) Mededeling aan de lidstaten betreffende de vaststelling van gewijzigde richtsnoeren voor de operationele programma's of globale subsidies die de lidstaten worden verzocht voor te stellen in het kader van een communautair initiatief inzake werkgelegenheid en ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen, bedoeld om de groei van de werkgelegenheid in hoofdzaak door de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen te bevorderen (PB C 200 van 10.7.1996, blz. 13).

(2) Communautair initiatief Equal betreffende transnationale samenwerking voor de bevordering van nieuwe praktijken voor de bestrijding van discriminaties en ongelijkheden van welke aard ook wat de arbeidsmarkt betreft, voor de programmeringsperiode 2000-2006 (PB C 127 van 5.5.2000).

(3) CE-V/7-97-003-XX-C, 1997, blz. 32.

(4) Idem, 1999, blz. 28.

(5) Mededeling aan de lidstaten betreffende de vaststelling van gewijzigde richtsnoeren voor de operationele programma's of globale subsidies die de lidstaten worden verzocht voor te stellen in het kader van een communautair initiatief inzake werkgelegenheid en ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen, bedoeld om de groei van de werkgelegenheid in hoofdzaak door de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen te bevorderen (PB C 200 van 10.7.1996, blz. 13).

(6) Groei, concurrentievermogen, werkgelegenheid: naar de XXIe eeuw: wegen en uitdagingen - Witboek, ISBN 92-826-7423-1, 1994, hoofdstuk 8, onder f).

(7) Het Verenigd Koninkrijk stelde twee afzonderlijke operationele programma's (OP's) voor onder het communautair initiatief Werkgelegenheid - een voor Groot-Brittannië en een voor Noord-Ierland. De voorbeelden in het antwoord van de Commissie zijn genomen uit het OP voor Groot-Brittannië.

(8) Operationeel programma. De vorm waarin de actieplannen van de lidstaten onder het communautair initiatief werden voorgesteld aan de Commissie.

(9) EG-structuurfondsen - Gemeenschappelijke richtsnoeren voor het toezicht en de tussentijdse evaluaties, Europese Commissie, 1995, en "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative", 1999.

(10) PB C 200 van 9.7.1996, blz. 19.

(11) "De doelgroepen blijven de kansarme groepen omvatten die eerder onder Werkgelegenheid - Horizon vielen, zoals langdurig werklozen, werkloze alleenstaande ouders, daklozen, zwervers, zigeuners en rondtrekkende personen, gedetineerden en ex-gedetineerden, drugverslaafden, enz. Er dient echter bijzondere nadruk te worden gelegd op acties die gericht zijn op de speciale behoeften van migranten, vluchtelingen en andere vergelijkbare kwetsbare groepen (...)".

De definitie van de doelgroepen onder Werkgelegenheid - Horizon waarnaar in de bovenstaande alinea wordt verwezen, omvatte "drugverslaafden, marginalen, immigranten, vluchtelingen, zwervers, alleenstaanden, eenoudergezinnen, daklozen, gedetineerden en ex-gedetineerden." (PB C 180 van 1.7.1994, blz. 39).

(12) Op het adres: http://europa.eu.int/comm/equal/ae.cfm Strategic Lessons.

(13) Op. cit. - EG-structuurfondsen - Gemeenschappelijke richtsnoeren voor het toezicht en de tussentijdse evaluaties, Europese Commissie, 1995, en "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative", 1999.

(14) Op. cit.

(15) "Final EU wide evaluation of Community Initiative Employment", maart 2000, blz. 107.

(16) Op. cit. - EG-structuurfondsen - Gemeenschappelijke richtsnoeren voor het toezicht en de tussentijdse evaluaties, Europese Commissie, 1995, en "A methodology for the European evaluation of the Employment Initiative", 1999.

(17) Innovations n° 7, CE-11-98-932-XX-C, 1998, blz. 36.

(18) Innovations n° 1, CE-11-98-924-XX-C, 1998, blz. 28.

(19) Innovations n° 9, CE-26-99-780-XX-C, 2000, blz. 40.

(20) ISBN 92-826-7423-1.