Advies van het Comité van de Regio's over de "Mededeling van de Commissie getiteld 'De tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving'"

(97/C 244/09)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement getiteld "De tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving" (COM(96) 500 def.);

gezien zijn besluit van 8 maart 1996 om conform artikel 198 C, vierde alinea van het EG-Verdrag een advies over dit onderwerp uit te brengen en commissie 5 "Ruimtelijke ordening, milieu, energie" te belasten met de voorbereidende werkzaamheden;

gezien het op 3 april 1997 door commissie 5 goedgekeurde ontwerp-advies (CdR 437/96 rev.) (rapporteur: de heer Jonsson),

heeft tijdens zijn 18e zitting op 11 en 12 juni 1997 (vergadering van 12 juni) het volgende advies goedgekeurd.

INLEIDING

De Mededeling schetst de tenuitvoerlegging, praktische toepassing en naleving van de communautaire milieuwetgeving. In de Mededeling wordt de methodologie van het gehele "regelgevingstraject" behandeld (totstandkoming van wetgeving, omzetting, praktische toepassing, naleving en controle daarop). De Commissie is van mening dat de uitvoering van de communautaire milieuwetgeving in de meeste delen van de Gemeenschap zwakke punten vertoont en dat daarom maatregelen nodig zijn om de situatie te verbeteren.

De meeste communautaire wetgeving wordt goedgekeurd in de vorm van richtlijnen die moeten worden omgezet in nationale wetgeving. De lid-staten hebben hierbij de vrijheid de betrokken wetgeving om te zetten in de vorm die het best past bij de nationale omstandigheden. Deze mogelijkheid bemoeilijkt volgens de Commissie mede een volledige en juiste toepassing van de communautaire milieuwetgeving.

Doel van de Mededeling van de Commissie is de aandacht nog eens te vestigen op de verplichtingen die de verschillende actoren op dit regelgevingstraject (Commissie, lid-staten, regionale en plaatselijke overheden, bedrijfsleven, burgers en niet-gouvernementele organisaties) op zich hebben genomen in de vorm van "gedeelde verantwoordelijkheid" bij de toepassing van communautaire milieuwetgeving.

ALGEMENE OPMERKINGEN

1. Het Comité van de Regio's is ingenomen met de initiatieven van de Commissie om het milieubeleid in de Unie te versterken.

Het Comité stemt in met het doel dat de Unie zich tijdens de IGC-onderhandelingen stelt, namelijk het bereiken van duurzame ontwikkeling. Zowel in het IGC-document als in het vijfde milieu-actieprogramma wordt benadrukt dat het milieu bij de totstandkoming en tenuitvoerlegging van elk gemeenschappelijk beleid moet worden meegenomen.

Het Comité stelt voor tevens het voorzorgsbeginsel, het beginsel de vervuiler betaalt, het aansprakelijkheidsbeginsel van de producent en het substitutiebeginsel in elk gemeenschappelijk beleid te integreren. De EU en alle lid-staten hebben zich er door de ondertekening van de verklaring van Rio toe verbonden deze principes en andere belangrijke doelstellingen in Agenda 21 en de verklaring van Rio als uitgangspunt voor de ontwikkeling van een duurzame samenleving te nemen.

Het Comité is van mening dat deze fundamentele principes in de Mededeling duidelijker benadrukt moeten worden. De EU zou deze fundamentele principes - de communautaire milieuwetgeving - o.a. moeten gebruiken om bij bedrijfsleven, bevolking en vrijwilligersorganisaties binnen de Unie meer bewustzijn voor het milieu te kweken.

2. De Commissie heeft, evenals de lid-staten, de mogelijkheid om verschillende instrumenten te gebruiken om tot een betere naleving van de communautaire milieuwetgeving te komen. Hierbij moet vooral worden gedacht aan financiële prikkels, stringentere wetgeving, alsmede onderwijs, voorlichting en betrokkenheid.

Milieuwetgeving is één manier om de toestand van het milieu in de Unie te verbeteren. Dit vereist echter overheidsingrijpen in de vorm van toezicht. Aanvullende instrumenten met hetzelfde doel zijn de zogenaamde "milieuzorgsystemen" zoals bedoeld in EU-verordening EMAS (communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem) en ISO 14000 (14001). Deze "milieuzorgsystemen" houden o.a. in dat er milieurapportages opgesteld moeten worden en dat daarbij ook wordt gekeken naar de naleving van de milieuregelgeving. Het Comité van de Regio's vindt dat de systemen beter op de milieuwetgeving afgestemd en breder ingezet moeten worden. Ook zou geprobeerd moeten worden om "milieuzorgsystemen" in de openbare sector op lokaal, regionaal en nationaal niveau toe te passen.

De Comité van de Regio's zou graag zien dat de Commissie nagaat in welke mate verschillende instrumenten ingezet kunnen worden bij regels waarvan de naleving te wensen overlaat.

3. Het Comité van de Regio's stemt in met het opleggen van sancties als bovengenoemde instrumenten niet voldoende effect sorteren.

4. Er dient een evaluatie van zowel de hoogte van, als het beleid inzake economische sancties in de verschillende lid-staten gemaakt te worden. In principe mag een inbreuk op de communautaire milieuwetgeving in de ene lid-staat niet "goedkoper" zijn dan in de andere.

5. Het Comité van de Regio's stelt voor dat meer acht geslagen wordt op de rol van het lokale en regionale niveau bij de tenuitvoerlegging van de communautaire milieuregelgeving. Door kwesties die te maken hebben met de naleving van de communautaire milieuregelgeving te koppelen aan werkzaamheden in het kader van de lokale Agenda 21, worden een "bottom-up aanpak" en deelname van de burgers in de Unie bevorderd.

6. Het Comité van de Regio's zou graag willen dat er een betere koppeling tussen communautaire milieuwetgeving en financiële prikkels komt.

7. Het Comité van de Regio's is van mening dat lid-staten die binnen de EU voorop willen lopen, de mogelijkheid moeten krijgen een strengere milieuwetgeving in te voeren, maar dat de algemene doelstelling om goede praktijken in alle lid-staten te bevorderen, overeind moet blijven. De zorg voor het milieu dient daarom een sterkere positie te krijgen. Willen de doelstellingen in het vijfde milieu-actieprogramma inzake duurzame ontwikkeling gehaald kunnen worden, dan moeten de milieukwesties dezelfde prioriteit als b.v. het vrije verkeer van goederen krijgen.

Het is van belang dat overheidsinstanties bij de gunning van overheidsopdrachten rekening kunnen houden met het milieuaspect. De Commissie moet duidelijk maken welke mogelijkheden daartoe bestaan en hoe eventuele hinderpalen voor het meewegen van niet-discriminerende milieuaspecten in dit kader uit de weg geruimd kunnen worden. De Commissie moet de werkzaamheden op het gebied van milieukeurmerken uitbreiden. Een controversieel onderwerp is langeafstandsvervoer over provinciale wegen.

8. Het Comité van de Regio's ziet liever af van gedetailleerde standpunten over kwesties die per land sterk uiteenlopen en die het regionale of lokale niveau niet betreffen.

9. Het Comité van de Regio's is van mening dat de bereidheid en mogelijkheden om de communautaire milieuwetgeving na te leven zouden toenemen als de Commissie meer rekening zou houden met de natuurlijke en geografische omstandigheden bij het opstellen van b.v. richtlijnen over zwemwater en afvalstortplaatsen.

10. Het Comité zou graag zien dat de Commissie bij het opstellen van regelgeving meer zou kijken naar de bijzondere kenmerken van de lid-staten m.b.t. aard en omvang van de regelgeving, decentralisatie van beslissingsrecht naar regio's en gemeenten enz.

Een minimumeis die aan het opstellen van wetgeving moet worden gesteld, is dat ook leken de inhoud van de communautaire milieuwetgeving moeten kunnen begrijpen. De huidige regels zijn voor een deel ongestructureerd en vormen vaak een mengeling van doelstellingen op milieugebied en vergaande details in één en dezelfde richtlijn.

11. Het Comité van de Regio's vindt dat de tenuitvoerlegging en de toepassing van de communautaire milieuwetgeving op het subsidiariteitsbeginsel moet berusten, o.a. omdat de milieuregelgeving in hoge mate de regio's en gemeenten betreft.

12. De administratieve verantwoordelijkheid voor de toepassing van de Europese milieuwetgeving ligt vaak bij de regio's en gemeenten in de lid-staten. Het CvdR acht het daarom van belang dat de Commissie de administratieve en economische gevolgen van EU-initiatieven op milieugebied in het oog houdt.

13. Het Comité van de Regio's dringt er nogmaals op aan dat het, overeenkomstig zijn advies over het Verdrag betreffende de Europese Unie, altijd geraadpleegd wordt over milieuzaken.

BIJZONDERE OPMERKINGEN

Deel II: Nieuwe actiegebieden

De inspectietaken van de lid-staten

14. Het Comité van de Regio's deelt het standpunt van de Commissie dat toezicht op de controle van de naleving van de communautaire milieuwetgeving noodzakelijk is. Gebrekkig toezicht kan tot concurrentievoordelen leiden vergeleken met landen waarin het toezicht een hoge prioriteit geniet. Bij de beoordeling van minimuminspecties in elke lid-staat dient er volgens het Comité rekening mee gehouden te worden hoe het over het algemeen staat met de naleving in dat land. Landen die nieuwe richtlijnen daadwerkelijk ten uitvoer leggen en de milieuregels opvolgen, moeten de vrijheid krijgen om zelf b.v. een goede controle te ontwikkelen als alternatief voor de controle door de Commissie, op voorwaarde dat de Commissie en de andere lid-staten de zekerheid hebben dat deze controle adequaat is.

Het Comité wil beslist benadrukken dat de kwaliteit van het toezicht van essentieel belang is en niet de organisatie of de omvang ervan. Landen moeten de mogelijkheid krijgen om zelf te bepalen hoe het toezicht precies georganiseerd en uitgevoerd wordt.

15. Het Comité van de Regio's is van mening dat vertegenwoordigers van regio's en gemeenten meer mogelijkheden moeten krijgen om een bijdrage te leveren aan het opstellen van richtsnoeren, nieuwe richtlijnen enz. De Commissie zou bovendien veel aandacht moeten besteden aan het opstellen van toegankelijke informatie over de communautaire milieuwetgeving voor regio's, gemeenten en de burger met behulp van informatietechnologie. Dergelijke informatie moet natuurlijk in alle officiële EU-talen verschijnen.

Klachten en onderzoeksprocedures in de lid-staten

16. Het Comité van de Regio's stemt in met het voorstel voor minimumcriteria voor de behandeling van klachten. Onderstreept moet echter worden dat samenspraak en openheid van belang zijn voor een positief samenwerkingsklimaat en een welwillende houding ten opzicht van het milieu.

Het Comité wil dat vertegenwoordigers van gemeenten en regio's mogen meewerken aan het opzetten van een doeltreffende organisatie voor de behandeling van klachten in lid-staten waar daarvoor nog geen procedures bestaan.

17. Hetgeen gezegd wordt over de niet langs gerechtelijke weg verlopende procedure, is niet duidelijk. Het Comité is tegen het instellen van nieuwe bestuursniveaus in de lid-staten. Dit is een duidelijke subsidiariteitskwestie.

Toegang tot rechtsmiddelen

18. Volgens de Commissie is het toekennen aan erkende niet-gouvernementele organisaties van het recht om vorderingen tot rechterlijke toetsing in te stellen, een mogelijke manier om tot een betere toepassing en naleving van de communautaire milieuwetgeving te komen.

Het Comité stemt in principe in met dit voorstel, maar iedere lid-staat dient zelf te beslissen hoe, uitgaande van de heersende jurisprudentie, de details ingevuld worden. Het Comité van de Regio's verzoekt de Commissie haar voorstellen inzake klachtenprocedures en toegang tot rechtbanken verder uit te werken door middel van overleg met nationale, regionale en lokale overheden.

Deel III: Versterking van de bestaande systemen

Kwaliteit van de communautaire wetgeving

19. Het Comité van de Regio's is van mening dat een eenvoudigere en duidelijkere wetgeving een essentiële voorwaarde is voor een betere naleving van de communautaire milieuwetgeving.

De EU-milieuwetgeving dient niet alleen het kader te vormen waarbinnen de lid-staten moeten werken, maar ook in de gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen terzake te voorzien.

Het Comité van de Regio's vindt dat de Commissie haar procedures en principes voor het opstellen van wetgeving tegen het licht zou moeten houden. Een belangrijk zwak punt in het huidige systeem is b.v. de gebrekkige voorlichting en educatie over de communautaire milieuwetgeving.

20. De Commissie wil dat er bepalingen worden ingevoerd op basis waarvan de lid-staten informatie moeten publiceren over de tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving.

Het Comité van de Regio's raadt een systeem met bindende en gedetailleerde voorschriften voor de presentatie van de gegevens inzake de tenuitvoerlegging in ieder land sterk af. Dit is geen effectieve manier om toe te zien op de tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving. Het Comité pleit voor een versterkte dialoog.

21. De Commissie is van mening dat de EU met het oog op de concurrentieverhoudingen dient te streven naar een minimumniveau voor sancties.

Het Comité stemt hiermee in.

22. De Commissie zal overleg voeren voordat zij nieuwe voorstellen voor milieumaatregelen opstelt. De lid-staten moeten voor raadplegingsmechanismen zorgen die het mogelijk maken overleg te plegen voordat nationale omzettingsmaatregelen vastgesteld worden.

Het Comité van de Regio's stemt in met dit voorstel.

Transparantie

23. Het Comité van de Regio's is ingenomen met de uitbreiding van de jaarlijkse verslagen van de Commissie inzake de controle op de toepassing van de communautaire regelgeving, mits het nut ervan de hogere kosten die het opstellen van deze verslagen met zich meebrengt, duidelijk overstijgt.

24. De Commissie zal de huidige positie van het informele IMPEL-netwerk als waardevol instrument voor samenwerking onderzoeken, en voorstellen doen voor de ontwikkeling en reorganisatie van de taken van het netwerk.

Volgens het Comité van de Regio's is een fundamentele voorwaarde voor de ontwikkeling van het IMPEL-netwerk dat het een verantwoorde kosten-batenverhouding heeft en dat het voor gemeenten en regio's niet tot extra lasten leidt.

Verbetering van de samenwerking

25. Door gebruik te maken van de rapportagerichtlijn en de samenwerking met het Europees milieu-agentschap zal de Commissie ervoor zorgen dat er informatie over de effectiviteit van de communautaire milieumaatregelen beschikbaar is.

Het Comité van de Regio's is ingenomen met de inschakeling van het milieu-agentschap, mits er acht geslagen wordt op de eerder genoemde kosten-batenanalyse.

Het Comité van de Regio's denkt dat een al te diepgaand en gedetailleerd Europees rapportagesysteem het milieubeleid niet ten goede zal komen. Het rapportagesysteem moet op de behoefte eraan en het nut ervan afgestemd worden. Veel van de Europese rapportage-eisen drukken zwaar op de regionale en lokale instanties. De omvang van de te fourneren gelden is bepalend voor de omvang van de rapportage die op ieder niveau vereist is. Als regio's en gemeenten verplichte verslagen moeten opstellen, moet dit tot doel hebben nuttige informatie op te vragen. Als dit niet het geval is, dient de EU of de lid-staat de rapportage te bekostigen.

Bevordering van kennis over gemeenschapsrecht op milieugebied

26. De Commissie overweegt initiatieven en het vrijmaken van financiële en technische middelen om de bekendheid met milieuwetgeving in de Gemeenschap te verbeteren, met name bij rechters, advocaten en ambtenaren in de lid-staten. Communautaire middelen in het kader van "Life 2" kunnen ook een bijdrage leveren aan de verbetering van de toepassing en de handhaving van milieuwetgeving.

Dit voorstel wordt door het Comité gesteund.

Communautaire middelen en tenuitvoerlegging van communautaire milieuwetgeving

27. De Commissie zal aanvullende maatregelen overwegen om ervoor te zorgen dat de milieuregelgeving in de Gemeenschap volledig wordt geïntegreerd in besluiten voor de verlening van financiële steun aan de lid-staten en in de controleprocedures voor projecten die door de Gemeenschap worden gefinancierd.

Het Comité van de Regio's is van mening dat alle communautaire reguleringsmiddelen, met name de agrarische steun, moeten kunnen worden ingezet voor een betere naleving van de communautaire milieuwetgeving. Het Comité van de Regio's is van mening dat bij herziening van de landbouwprijzen het milieu meer benadrukt zou moeten worden.

28. Het Comité staat positief tegenover het voortdurende streven om de tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving te verbeteren. Het Comité stemt in met constante dialoog over wat er ondernomen moet worden om het milieubeleid in de Unie te versterken.

Brussel, 12 juni 1997.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

Pasqual MARAGALL i MIRA