Voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

1. Algemene aspecten

Volgens de mededeling van de Commissie "Naar een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie" van 7 mei 2002 [1] (hierna "mededeling over de buitengrenzen") moet een gemeenschappelijk beleid voor een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen op de volgende vijf componenten zijn gebaseerd:

[1] COM(2002) 233 def.

a) een gemeenschappelijk geheel van wetgevingsinstrumenten;

b) een gemeenschappelijk mechanisme voor overleg en operationele samenwerking;

c) een gemeenschappelijke en geïntegreerde risicobeoordeling;

d) in de "Europese dimensie" en interoperationele voorzieningen opgeleid personeel;

e) een verdeling van de lasten tussen de lidstaten in het vooruitzicht van een Europese grenswacht.

Met betrekking tot het "gemeenschappelijk geheel van wetgevingsinstrumenten" wordt als maatregel op korte termijn de herziening van het Gemeenschappelijk Handboek van de buitengrenzen [2] aanbevolen [3], teneinde "de juridische aard van de verschillende bepalingen ervan te verduidelijken en er een rechtsbron van te maken", alsmede de "opneming in het Gemeenschappelijk Handboek van bepaalde goede praktijken", naar het voorbeeld van de Schengencatalogus van goede praktijken op het gebied van de buitengrenzen [4]. Dit is overgenomen in het "Plan voor het beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie" dat door de Raad JBZ van 13 juni 2002 is goedgekeurd en door de Europese Raad van Sevilla van 21 en 22 juni met instemming is begroet. De Europese Raad van Thessaloniki van 19 en 20 juni 2003 heeft de Commissie vervolgens verzocht zo spoedig mogelijk voorstellen te doen voor de "herziening van het Gemeenschappelijk Handboek, waarbij de aandacht ook moet uitgaan naar het afstempelen van reisdocumenten van onderdanen van derde landen" [5].

[2] Besluit SCH/Com-ex(99)13 van 28 april 1999 betreffende de nieuwe versies van het Gemeenschappelijk handboek en van de Gemeenschappelijke visuminstructie (PB L 239 van 22.9.2000, blz. 317). In PB C 313 van 16.12.2002 (blz. 97) is een bijgewerkte versie van het Handboek gepubliceerd (zonder bepaalde vertrouwelijke bijlagen).

[3] Andere maatregelen op korte termijn: het opstellen van een praktische leidraad, die door de grenswachters kan worden gebruikt en ook in elektronische vorm beschikbaar is, en goedkeuring van gemeenschappelijke maatregelen met betrekking tot het kleine grensverkeer (zie in dit verband de twee voorstellen voor een verordening die de Commissie op 14.8.2003 heeft ingediend: COM(2003) 502 def. - 2003/0193 (CNS) en 2003/0194 (CNS)). Maatregelen op lange termijn: ontwikkeling van een geformaliseerd systeem voor de uitwisseling en de verwerking van informatie en gegevens tussen de autoriteiten aan de buitengrenzen en die binnen het grondgebied, en vaststelling van het institutioneel en juridisch kader (bevoegdheden, werkterreinen, enz.) van de leden van een toekomstige "Europese grenswacht".

[4] EU Schengen-catalogus - Controle aan de buitengrenzen, verwijdering en overname: aanbevelingen en beste praktijken (Raad van de Europese Unie), SG - DG H, 28.2.2002.

[5] Voor dit laatste punt, zie het voorstel voor een verordening dat de Commissie heeft ingediend op 6.11.2003 (COM(2003) 664 def.

Het gaat hier dus om een belangrijk initiatief in het kader van de consolidatie en de ontwikkeling van de "wetgevingskant" van het beleid betreffende een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen, zoals het toekomstige Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen [6] dat is voor de ontwikkeling van de operationele kant van dit beleid. Het spreekt overigens vanzelf dat dit agentschap een hoofdrol zal spelen bij de toepassing van de gemeenschappelijke regels die in titel II van deze verordening zijn geformuleerd. De rol van het agentschap wordt uitdrukkelijk vermeld in artikel 14, dat betrekking heeft op de operationele samenwerking tussen de lidstaten "met het oog op een doelmatige uitvoering van de grenscontroles" (zie de bijbehorende toelichting).

[6] Zie het voorstel voor een verordening van de Raad (in behandeling) COM(2003) 687 def. van 11.11.2003.

Wat de wetgeving betreft, is het Gemeenschappelijk Handboek, dat in het kader van de intergouvernementele Schengensamenwerking is opgesteld en in het institutionele en juridische kader van de Unie is opgenomen met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam [7], momenteel het basisinstrument voor de controle van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie, hoewel sommige beginselen ook in de Schengenuitvoeringsovereenkomst [8] zelf voorkomen, en sommige bepalingen ook in andere afzonderlijke besluiten [9] terug te vinden zijn.

[7] Zie het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie, dat bij het Verdrag van Amsterdam aan het EG-Verdrag en het Verdrag betreffende de Europese Unie is gehecht.

[8] Overeenkomst ter uitvoering van het Akkoord van Schengen van 14 juni 1985 (PB L 239 van 22.9.2000, blz. 19).

[9] Zie bijvoorbeeld Besluit SCH/Com-ex(94)17, 4e herz., betreffende de invoering en toepassing van de Schengenregeling op verkeersluchthavens en secundaire luchthavens (PB L 239 van 22.9.2000, blz. 168).

Hoewel het "Schengenacquis" [10], en met name de Schengenbepalingen met een rechtsgrondslag in het EG-Verdrag [11], nu ook tot het communautaire acquis [12] behoort dat voor alle lidstaten geldt [13], blijft het iets anders dan het klassieke Gemeenschapsrecht, omdat:

[10] Voor een definitie van het Schengenacquis zie Besluit 1999/435/EG van 20 mei 1999 (PB L 176 van 10.7.1999, blz. 1) tot vaststelling in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslag van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengenacquis vormen.

[11] Zie Besluit 1999/436/EG van 20 mei 1999 tot vaststelling, in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslagen van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengenacquis vormen (PB L 176 van 10.7.1999, blz. 17).

[12] Bepalingen met een rechtsgrond in het Verdrag betreffende de Europese Unie behoren tot het "acquis van de Unie".

[13] Behalve, op dit moment, voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Voor de specifieke positie van deze twee landen ten aanzien van het Schengenacquis en voor de positie van Denemarken en twee niet-lidstaten (Noorwegen en IJsland), zie punt 5.

- het niet om "typisch" Gemeenschapsrecht gaat in de vorm van typische instrumenten van het Gemeenschapsrecht, zoals verordeningen of richtlijnen, waardoor verwarring kan ontstaan over de juridische status van sommige Schengenbepalingen (zie hieronder de opmerkingen over de aard van het Gemeenschappelijk Handboek);

- het gaat om besluiten en maatregelen die in een zuiver intergouvernementeel kader tot stand zijn gekomen, waar de communautaire instellingen [14], en met name het Europees Parlement, dus niet bij betrokken zijn geweest.

[14] Niettemin trad de Commissie in de Schengenorganen op als waarnemer.

Daarom werd al in het eerste Scorebord van de vorderingen op het gebied van de totstandbrenging van een ruimte van "vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" in de Europese Unie van 24 maart 2000 [15] ingegaan op de "omzetting" van het Schengen-acquis in instrumenten van het Gemeenschapsrecht, ook al werd destijds geconcludeerd dat "de mate waarin prioriteit moet worden gegeven aan de omzetting van de bepalingen van Schengen in instrumenten van "Amsterdam" meer zal afhangen van de ontwikkeling van de situatie dan van de absolute vereiste om dit uit principe te doen" (COM(2000) 167, punt 1.3).

[15] COM(2000) 167 def. De Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 heeft besloten een "scorebord" bij te houden om "voortdurend toe [te] zien op de vorderingen bij de uitvoering van de nodige maatregelen" en op de inachtneming van het tijdschema dat met het Verdrag van Amsterdam, het actieplan van Wenen en de conclusies van Tampere zelf is vastgesteld, teneinde een ware "ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" tot stand te brengen.

De politieke redenen voor het besluit om het Gemeenschappelijk Handboek te herzien zijn hierboven al aangegeven. In technisch/juridisch opzicht is het Gemeenschappelijk Handboek een "hybride" instrument, omdat het zowel een bron van Gemeenschapsrecht is, en dus rechten en verplichtingen schept, als een praktische handleiding voor grenswachters met alle voor grenswachters noodzakelijk informatie, die echter is ontleend aan andere rechtsbronnen.

Dit "dubbele karakter" van het Gemeenschappelijk Handboek kan verwarring scheppen over de juridische status van het Handboek, temeer omdat verschillende delen en bijlagen ervan niets anders inhouden dan een weergave van de inhoud van andere besluiten, zoals de Schengenuitvoeringsovereenkomst of de Gemeenschappelijke Visuminstructies [16].

[16] Besluit SCH/Com-ex(99)13, op.cit. In PB C 310 van 19.12.2003 is een bijgewerkte versie gepubliceerd.

Enkele maanden na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam is voor het eerst gesproken over de herziening van het Gemeenschappelijk Handboek, naar aanleiding van het initiatief van het Finse voorzitterschap (oktober 1999) om de lidstaten hierover een vragenlijst voor te leggen, alsmede over de vertrouwelijkheidseisen van het Handboek. Tijdens de daaropvolgende voorzitterschappen [17] is het debat voortgezet, waarbij duidelijk werd dat de meeste lidstaten bepaalde onderdelen of bepalingen van het Handboek wilden aanpassen, verduidelijken of verder uitwerken [18]. Deze gesprekken zijn uitgemond in gerichte besluiten tot schrapping of bijwerking van sommige bepalingen van het Handboek, of tot derubricering van bepaalde delen ervan, maar nooit in een algehele en coherente herziening van de bepalingen inzake de buitengrenzen.

[17] Zie met name de nota van het Zweedse voorzitterschap en het komende Belgische voorzitterschap over de herziening van het Gemeenschappelijk Handboek (doc. nr. 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 van 18.6.2001 van de Raad), waarin wordt gepleit voor een aanpak in drie fasen: ten eerste de overbodige delen van het handboek schrappen, vervolgens nagaan welke delen van het handboek moeten worden verduidelijkt en bestuderen welke nieuwe vraagstukken moeten worden opgenomen, en ten slotte het ontwikkelen van een nieuwe structuur, teneinde tot een handboek te komen dat gebruiksvriendelijker is voor de grenspolitiediensten van de lidstaten.

[18] Zie de antwoorden van de lidstaten op de vragenlijst van het Zweedse voorzitterschap van juni 2001 over de aard/structuur van het Handboek (doc. 12290/01 FRONT 55 COMIX 654 van 2.10.2001).

Gezien de complexiteit van zo'n herziening en omdat er ook nog andere punten naar voren zijn gekomen tijdens de besprekingen, heeft de Commissie besloten eerst een werkdocument op te stellen voor de diensten (SEC(2003) 736 van 20.6.2003), waarin uitvoerig wordt ingegaan op het acquis op het gebied van de buitengrenzen, de bestaande tekortkomingen en de problemen die verband houden met de huidige structuur van het Gemeenschappelijk Handboek.

Op basis van deze analyse zijn in het werkdocument verschillende mogelijkheden geopperd:

- de huidige structuur van het Handboek behouden ofwel de juridische aard ervan verduidelijken, waarbij een duidelijk en strikt onderscheid wordt gemaakt tussen het normatieve instrument enerzijds en de praktische handleiding voor de grenswacht anderzijds;

- het huidige Handboek alleen "opfrissen" of bepaalde delen ervan verder uitwerken om de geconstateerde lacunes aan te vullen en daarbij eventueel de relevante bepalingen uit andere instrumenten opnemen;

- een "basisbesluit" vaststellen waarin de basisbeginselen en -regels op het gebied van de buitengrenzen worden vastgelegd en waarin tegelijkertijd de Commissie overeenkomstig artikel 202 van het EG-Verdrag de bevoegdheid wordt verleend de uitvoeringsvoorschriften van het basisbesluit vast te stellen.

Daarnaast heeft de Commissie de volgende vraag opgeworpen: als er wordt gesproken over een "communautaire code betreffende de buitengrenzen", zou het dan niet nuttig zijn deze code ook van toepassing te laten zijn op de binnengrenzen, zodat er een "communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen" wordt vastgesteld die uit twee delen bestaat, een voor de buitengrenzen en een voor de binnengrenzen?

Eind juli 2003 heeft het voorzitterschap de lidstaten een vragenlijst gestuurd met deze basisvragen. Veruit de meeste vertegenwoordigers waren het met de Commissie eens dat er een onderscheid gemaakt moet worden tussen een rechtsinstrument en de praktische handleiding en dat een eenvoudige opfrisbeurt niet voldoende is voor het Handboek. Over de twee andere vragen hebben de meeste lidstaten nog geen definitief standpunt bepaald, waarbij zij er wel op wezen dat verdere besprekingen nodig zijn als er eenmaal concrete voorstellen op tafel liggen.

Naast de uitvoerige besprekingen over het Gemeenschappelijk Handboek zijn ook voorstellen ingediend over specifieke kwesties waarover de Raad de Commissie op korte termijn om maatregelen had gevraagd, namelijk het kleine grensverkeer en de afstempeling van reisdocumenten [19]. De inhoud van die voorstellen is uiteraard in deze verordening verwerkt en het spreekt vanzelf dat dit voorstel, nadat het is goedgekeurd, in de plaats komt van de verschillende specifieke initiatieven op het gebied van de buitengrenzen.

[19] Zie respectievelijk COM(2003) 502 en COM(2003) 664.

2. Doelstellingen en inhoud van het voorstel: van de herziening van het Gemeenschappelijk Handboek naar de "Communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen"

Oorspronkelijk was de Commissie, zoals zij had aangekondigd in haar mededeling over de buitengrenzen en in het Plan voor het beheer van de buitengrenzen (zie punt 1), voornemens een herziening van het Gemeenschappelijk Handboek voor te stellen, waarbij de verouderde of overtollige bepalingen zouden worden geschrapt en het Handboek op andere punten nader zou worden uitgewerkt of zou worden verhelderd op basis van een analyse van de problemen die zich in de praktijk voordoen, de resultaten van de Schengencontrolebezoeken, de aanbevelingen in de Schengencatalogus van beste praktijken of de werkzaamheden in een van de organen van de Raad.

Uit de discussies hierover is echter gebleken dat meer in het algemeen naar het gehele bestaande acquis op het gebied van personencontroles aan de grens moet worden gekeken, dus ook naar de desbetreffende bepalingen van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en andere besluiten van het uitvoerend comité van Schengen, om een geconsolideerde en coherente tekst op dit gebied op te stellen.

Bovendien heeft de Commissie, zoals in punt 1 reeds werd opgemerkt, besloten van de gelegenheid gebruik te maken om een meer algemene regeling vast te stellen, die ook betrekking heeft op de binnengrenzen, en met name op de mogelijkheden om de controles aan de binnengrenzen tijdelijk weer in te voeren indien de omstandigheden dat vereisen.

Het is dus duidelijk dat dit voorstel voor een verordening veel verder gaat dan een eenvoudige herziening, in de strikte zin van het woord, van het Gemeenschappelijk Handboek, omdat het gericht is op de vaststelling van een "communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen", met een deel "buitengrenzen" (titel II) en een deel "binnengrenzen" (titel III). Er bestaat een duidelijke complementariteit tussen beide delen: niet alleen in de definities van "buitengrenzen" en "binnengrenzen" (zie artikel 2 van deze verordening), maar ook omdat de voorgeschreven controles aan de buitengrenzen (titel II van deze verordening), dezelfde zijn als de grenscontroles die krachtens artikel III van deze verordening in beginsel verboden zijn aan de binnengrenzen (hoewel ze tijdelijk en bij wijze van uitzondering kunnen worden heringevoerd; zie de artikelen 20 tot 24 van deze verordening).

Voor de binnengrenzen is de inhoud van artikel 2 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en besluit SCH/COM-ex(95)20, 2e herz. van het uitvoerend comité van Schengen overgenomen, aangepast aan het juridisch kader van de Gemeenschap. Daarnaast is een nieuw element aan het bestaande acquis toegevoegd, namelijk de mogelijkheid om gelijktijdig en gezamenlijk de controles aan de binnengrenzen opnieuw in te voeren in geval van bijzonder ernstige grensoverschrijdende dreigingen, met name bij grensoverschrijdende terroristische dreiging.

Voor de buitengrenzen wordt een onderscheid gemaakt tussen de basiscontrolebeginselen, omschreven in titel II van de verordening, die voornamelijk zijn gebaseerd op de artikelen 3 tot 8 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en bepaalde delen van het Gemeenschappelijk Handboek, enerzijds, en de praktische uitvoeringsvoorschriften voor deze controles, inclusief de specifieke controlevoorschriften voor de verschillende soorten grenzen (land-, lucht- en zeegrenzen), anderzijds. Deze voorschriften zijn opgenomen in de bijlagen I tot XII bij deze verordening en kunnen in de toekomst worden gewijzigd door middel van een comitéprocedure overeenkomstig artikel 202 van het EG-Verdrag en Besluit (EG) nr. 468/1999.

Deze praktische uitvoeringsvoorschriften zijn aan deze basisverordening gehecht omdat het grotendeels om bestaande regels gaat, die deel uitmaken van het Gemeenschappelijk Handboek of waarin andere bestaande Schengenbesluiten zijn verwerkt. Op deze manier kan het volledige bestaande acquis op het gebied van de grenzen (binnen- én buitengrenzen) in een enkel besluit worden ondergebracht, waardoor een ware "communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen" ontstaat.

Tegelijkertijd vindt de Commissie dat deze praktische uitvoeringsvoorschriften toepassingsmaatregelen behelzen voor de in titel II van deze verordening vervatte beginselen en dat zij dus in de toekomst moeten worden gewijzigd door middel van een comitéprocedure (zie artikel 30 van deze verordening) [20].

[20] Bij Verordening (EG) nr. 790/2001 behoudt de Raad zich "gedurende de overgangsperiode van vijf jaar genoemd in artikel 67, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap" (5de overweging) de uitvoeringsbevoegdheden ten aanzien van bepaalde gedetailleerde voorschriften en praktische procedures voor, "in afwachting van een toetsing door de Raad van de voorwaarden waaronder dergelijke uitvoeringsbevoegdheden na afloop van de genoemde overgangsperiode aan de Commissie zullen worden verleend". Op dezelfde manier verleent Verordening (EG) nr. 789/2001 de Raad de uitvoeringsbevoegdheden met betrekking tot bepaalde gedetailleerde voorschriften en praktische procedures voor de behandeling van visumaanvragen. Deze voorbehouden bevoegdheden betreffende de toepassing van de grenscontroles hebben betrekking op een belangrijk deel van het huidige Gemeenschappelijk Handboek en de bijlagen daarvan. Omdat de Commissie van mening is dat deze twee verordeningen in strijd zijn met artikel 202 van het Verdrag en met artikel 1 van Besluit 1999/468/EG, heeft zij op 3 juli 2001 bij het Hof van Justitie beroep ingesteld tegen de Raad met een verzoek tot nietigverklaring van de twee verordeningen (PB C 245 van 1.9.2001, blz. 12, zaak C-257/01).

Hoewel deze praktische uitvoeringsvoorschriften inhoudelijk grotendeels overeenkomen met de bestaande bepalingen van het Gemeenschappelijk Handboek, zijn waar nodig ook wijzigingen aangebracht, met name om:

a) overtollige bepalingen (bijvoorbeeld herhalingen van bepaalde artikelen van de Schengenuitvoeringsovereenkomst of van bepaalde delen van de Gemeenschappelijke Visuminstructies) en overbodige bepalingen (bijvoorbeeld het huidige punt 1.1 van deel I over de gevolgen van het toestaan van de binnenkomst, omdat het recht om zich gedurende maximaal drie maanden vrij te verplaatsen binnen de Schengenruimte al bij andere bepalingen van het acquis wordt geregeld [21]), te schrappen.

[21] Artikelen 20 en 21 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, waarvoor de rechtsgrond in het EG-Verdrag is te vinden in artikel 62, punt 3 (zie Besluit 1999/436/EG van 20 mei 1999, op cit.).

b) bepaalde delen verder uit te werken in het licht van de recente besprekingen in de bevoegde organen van de Raad (bijvoorbeeld over de aanpassing van de infrastructuur/gescheiden rijen bij de grensdoorlaatposten op het land of over controles van privé-vliegtuigen), voorstellen van de Commissie of de lidstaten over bepaalde specifieke punten (bijvoorbeeld over klein grensverkeer, de afstempeling van reisdocumenten of de weigering van toegang) [22], en de aanbevelingen in de Schengencatalogus van beste praktijken. Over het deel betreffende de controle van de zeegrenzen moest uitvoeriger worden gesproken, ook met deskundigen van de lidstaten. In de nieuwe bepalingen die worden voorgesteld is dus ook rekening gehouden met de besprekingen met deze deskundigen, die op 4 december 2003 in Brussel hebben plaatsgevonden;

[22] De hier voorgestelde uitwerking is gebaseerd op de bestaande tekst van de verschillende voorstellen; en zal inhoudelijk uiteraard moeten worden aangepast aan het resultaat van de onderhandelingen over deze voorstellen.

c) bepaalde punten te verhelderen of bij te werken, zoals de bepalingen over zeelieden (het huidige punt 6.5 van deel II van het Handboek).

In bijlage XIII is een concordantietabel opgenomen van de bepalingen van deze verordening en de bepalingen van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, het Gemeenschappelijk Handboek en andere Schengenbesluiten waarvoor zij in de plaats komen. Daarnaast is aan de toelichting een bijlage gehecht met een tabel waarin wordt aangegeven welke bepalingen niet zijn overgenomen en wat de reden daarvan is.

Vanzelfsprekend zijn in de nieuwe tekst alle aanpassingen verricht die nodig zijn in verband met de overschakeling van een intergouvernementeel op een communautair kader (zo is "overeenkomstsluitende partijen" vervangen door "lidstaten").

Tenslotte zal de Commissie zich, als de besprekingen over het onderhavige voorstel ver genoeg gevorderd zijn, beraden op de vorm en de inhoud van de praktische handleiding voor de grenswacht. Daarbij moet rekening worden gehouden met de discussies die hierover al eerder zijn gevoerd [23].

[23] Zie met name het document van het Belgische voorzitterschap "Voorstel tot het opstellen van een praktisch werkinstrument voor de grenscontroleurs" (doc. 12876/01 FRONT 56 COMIX 679 van 17.10.2001).

3. Keuze van de rechtsgrondslag

Voor deze verordening wordt als rechtsgrond artikel 62, punt 1 en punt 2, onder a), van het EG-Verdrag voorgesteld, omdat dit instrument zowel betrekking heeft op "maatregelen om in overeenstemming met artikel 14 te waarborgen dat personen, ongeacht of het burgers van de Unie dan wel onderdanen van derde landen betreft, bij het overschrijden van de binnengrenzen niet worden gecontroleerd" (artikel 62, punt 1) als op "maatregelen inzake het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten", met name "normen en procedures die de lidstaten bij de uitvoering van personencontroles aan die grenzen in acht moeten nemen" (artikel 62, punt 2, onder a)) [24].

[24] Zie Besluit 1999/436 op. cit. Hierbij moet evenwel worden opgemerkt dat de verschillende taalversies niet eensluidend zijn over de rechtsgrond van het besluit betreffende de nieuwe versies van het Gemeenschappelijk Handboek en van de Gemeenschappelijke Visuminstructies (SCH/Com-ex(99)13): in de Engelse en de Franse versie van PB L 176 worden zowel artikel 62 als artikel 63 van het EG-Verdrag genoemd als rechtsgrond voor het Gemeenschappelijk Handboek en de Gemeenschappelijke visuminstructies, terwijl in alle andere taalversies alleen artikel 62 van het EG-Verdrag wordt genoemd.

Omdat het voorstel is gebaseerd op titel IV van het EG-Verdrag, "Visa, asiel, immigratie en andere beleidsterreinen die verband houden met het vrije verkeer van personen", moet het worden ingediend en goedgekeurd met inachtneming van de aan het Verdrag van Amsterdam gehechte protocollen betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken. Op basis van artikel 6 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van het Europese Unie (Schengenprotocol) worden Noorwegen en IJsland ook betrokken bij de uitvoering en de verdere ontwikkelingen van het Schengenacquis. In punt 5 wordt ingegaan op de gevolgen van de verschillende protocollen.

4. Subsidiariteit en evenredigheid

Krachtens artikel 62, punt 1 en punt 2, onder a), van het EG-Verdrag is de Gemeenschap zowel bevoegd maatregelen betreffende de overschrijding van de binnengrenzen van de lidstaten vast te stellen om te waarborgen dat geen personencontroles worden uitgevoerd aan deze grenzen, als om maatregelen betreffende de overschrijding van de buitengrenzen aan te nemen. Deze maatregelen moeten binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam worden aangenomen.

De bestaande communautaire bepalingen betreffende de overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten en betreffende het niet-verrichten van personencontroles aan de binnengrenzen maken deel uit van het Schengenacquis dat is opgenomen in het kader van de Europese Unie. Dit bestaande acquis moet echter worden verduidelijkt, verder worden uitgewerkt en worden aangevuld. Het spreekt dus vanzelf dat het bestaande acquis inzake de binnen- en de buitengrenzen alleen verder kan worden uitgewerkt door middel van communautaire maatregelen op basis van het EG-Verdrag.

Krachtens artikel 5 van het EG-Verdrag gaat het optreden van de Gemeenschap "niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van dit Verdrag te verwezenlijken".

De vorm die voor dit optreden van de Gemeenschap wordt gekozen, moet het mogelijk maken de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken en het voorstel zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen.

Omdat het voorgestelde initiatief, de vaststelling van een "communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen" een verdere ontwikkeling van het Schengenacquis inhoudt, is gekozen voor een verordening, teneinde een geharmoniseerde toepassing in alle lidstaten die het Schengenacquis toepassen, te waarborgen.

5. Gevolgen van de verschillende protocollen die aan de verdragen zijn gehecht

De rechtsgrond van voorstellen voor maatregelen betreffende de overschrijding van de binnen- en de buitengrenzen van de lidstaten ligt in titel IV van het EG-Verdrag, wat tot gevolg heeft dat de "variabele geometrie" die voortvloeit uit de protocollen betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken, van toepassing is.

Dit voorstel vormt een verdere ontwikkeling van het Schengenacquis. Daarom moeten de gevolgen van de verschillende protocollen, die hieronder worden beschreven, worden bestudeerd:

Verenigd Koninkrijk en Ierland

Overeenkomstig de artikelen 4 en 5 van het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie kunnen "Ierland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, die niet door het Schengenacquis gebonden zijn, [...] te allen tijde verzoeken om aan alle of aan enkele van de bepalingen van dit acquis deel te nemen".

Dit voorstel vormt een ontwikkeling van de bepalingen van het Schengenacquis waaraan het Verenigd Koninkrijk en Ierland, overeenkomstig Besluit nr. (EG) 365/2000 van 29 mei 2000 betreffende het verzoek van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland deel te mogen nemen aan enkele van de bepalingen van het Schengenacquis en Besluit (EG) nr. 192/2002 van 28 februari 2002 betreffende het verzoek van Ierland deel te mogen nemen aan bepalingen van het Schengenacquis, niet deelnemen. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland nemen dus niet deel aan de goedkeuring van dit voorstel, dat derhalve niet bindend is voor noch van toepassing is in deze landen.

Bovendien moet ten aanzien van de binnengrenzen (titel III van deze verordening) ook rekening worden gehouden met het Protocol betreffende de toepassing van bepaalde aspecten van artikel 14 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op het Verenigd Koninkrijk en Ierland, op grond waarvan het Verenigd Koninkrijk en Ierland het recht hebben grenscontroles in te voeren of uit te oefenen, ook aan de grenzen van de grondgebieden waarvan de externe betrekkingen onder de verantwoordelijkheid van het Verenigd Koninkrijk vallen. Uit hoofde van dit zelfde protocol hebben de andere lidstaten het recht controles te verrichten op personen die hun grondgebied wensen binnen te komen vanuit het Verenigd Koninkrijk of enig ander grondgebied waarvan de externe betrekkingen onder de verantwoordelijkheid van dit land vallen, danwel vanuit Ierland.

Denemarken

Volgens het aan het Verdrag van Amsterdam gehechte Protocol betreffende de positie van Denemarken neemt Denemarken niet deel aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig titel IV van het EG-Verdrag voorgestelde maatregelen, met uitzondering echter van "maatregelen tot bepaling van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum of (...) maatregelen betreffende een uniform visummodel" (ex artikel 100 C).

Aangezien dit voorstel een ontwikkeling van het Schengenacquis vormt, beslist Denemarken overeenkomstig artikel 5 van het Protocol "binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen over een voorstel of een initiatief tot uitwerking van het Schengenacquis uit hoofde van de bepalingen van titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, of het dit besluit in zijn nationale wetgeving zal omzetten".

Noorwegen en IJsland

Overeenkomstig artikel 6, eerste alinea, van het Schengenprotocol is er op 18 mei 1999 een overeenkomst ondertekend tussen de Raad, Noorwegen en IJsland teneinde deze beide landen te betrekken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengenacquis [25].

[25] PB L 176 van 10.7.1999, blz. 36.

Artikel 1 van deze overeenkomst bepaalt dat Noorwegen en IJsland betrokken worden bij de werkzaamheden van de Europese Gemeenschap en de Europese Unie op alle gebieden die worden bestreken door de in de bijlagen A (bepalingen van het Schengenacquis) en B (bepalingen van besluiten van de Europese Gemeenschap die overeenkomstige bepalingen van de Overeenkomst van Schengen hebben vervangen of op grond daarvan zijn vastgesteld) bij deze overeenkomst genoemde bepalingen en de verdere ontwikkeling daarvan.

Artikel 2 bepaalt dat de besluiten en maatregelen die de Europese Unie aanneemt tot wijziging of aanvulling van het geïntegreerde Schengenacquis (bijlagen A en B) ook door IJsland en Noorwegen worden uitgevoerd en toegepast.

Dit voorstel vormt een aanvulling en ontwikkeling van het Schengenacquis zoals bedoeld in bijlage A bij de overeenkomst.

Daarom moet dit voorstel worden behandeld in het Gemengd Comité, zodat Noorwegen en IJsland overeenkomstig artikel 4 van de overeenkomst "de problemen die zij ondervinden" met betrekking tot deze maatregel uiteen kunnen zetten en "zich [kunnen] uitspreken over alle vraagstukken betreffende de ontwikkeling of de uitvoering van bepalingen die zij van belang achten".

6. Gevolgen voor de nieuwe lidstaten die voortvloeien uit de tweefasenprocedure voor de tenuitvoerlegging van besluiten tot ontwikkeling van het Schengenacquis

Artikel 3, lid 1, van de toetredingsakte [26] bepaalt dat de bepalingen van het Schengenacquis en de daarop voortbouwende of op een andere wijze daaraan gerelateerde rechtsbesluiten zoals zij zijn opgesomd in de in dat artikel genoemde bijlage, vanaf de datum van toetreding verbindend voor en toepasselijk in de nieuwe lidstaten zijn. De bepalingen en besluiten die niet in die bijlage staan vermeld, zijn weliswaar vanaf de datum van toetreding verbindend voor de nieuwe lidstaten, maar zijn in een nieuwe lidstaat slechts toepasselijk op grond van een daartoe strekkend, overeenkomstig dit artikel genomen besluit van de Raad (artikel 3, lid 2, van de toetredingsakte).

[26] PB L 236 van 23.9.2003, blz. 33.

Dit is de zogenaamde tweefasenprocedure voor de tenuitvoerlegging van Schengen, waarbij een aantal bepalingen van het Schengenacquis vanaf de toetreding tot de Unie bindend en van toepassing zullen zijn terwijl andere, namelijk die welke intrinsiek verbonden zijn met de opheffing van de controles aan de binnengrenzen, vanaf de toetreding bindend zullen zijn, maar slechts na het hierboven bedoelde besluit van de Raad van toepassing zullen zijn in de nieuwe lidstaten.

De Schengenbepalingen betreffende de buitengrenzen (artikelen 3 tot en met 8 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en de bijbehorende uitvoeringsbesluiten, met inbegrip van het Gemeenschappelijk Handboek) worden in deze bijlage opgesomd en zijn derhalve vanaf de toetreding bindend voor en van toepassing in de nieuwe lidstaten [27].

[27] Met uitzondering van artikel 5, lid 1, onder d), betreffende de raadpleging van het Schengeninformatiesysteem.

De Schengenbepalingen betreffende de opheffing van de personencontroles aan de binnengrenzen zijn daarentegen niet in die bijlage opgesomd en zijn dus niet vanaf de toetreding van toepassing in de nieuwe lidstaten.

Dit voorstel, dat in de plaats komt van en voortbouwt op het Gemeenschappelijk Handboek en een aantal bepalingen van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en dat gericht is op het vaststellen van een "communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen", zal dus na goedkeuring alleen ten aanzien van de bepalingen betreffende de buitengrenzen bindend voor en van toepassing in de nieuwe lidstaten zijn (Titel II en de bijbehorende bijlagen en de titels I en IV voor zover deze betrekking hebben op de bepalingen van titel II).

De bepalingen betreffende de overschrijding van de binnengrenzen (titel III, en de titels I en IV voor zover deze betrekking hebben op de bepalingen van titel III) zullen pas van toepassing zijn in de nieuwe lidstaten na het in artikel 3, lid 2, van de toetredingsakte bedoelde besluit van de Raad.

7. Toelichting per artikel

Titel I - Algemene bepalingen

Artikel 1

In dit artikel wordt het doel van deze verordening omschreven, namelijk de vaststelling van de regeling voor de overschrijding van de grenzen door personen, die bestaat uit regels voor de controle aan de buitengrenzen (titel II en bijlagen) en regels voor de afschaffing van de personencontroles aan de binnengrenzen en de herinvoering van deze controles onder bepaalde omstandigheden (titel III).

Artikel 2

De meeste in dit artikel gegeven definities zijn overgenomen uit artikel 1 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, waarbij het echter in sommige gevallen wenselijk werd geacht bepaalde bestaande definities te verduidelijken of uit te breiden, dan wel nieuwe definities toe te voegen. Voorts moesten de definities worden aangepast aan het communautaire kader en de communautaire terminologie (bijvoorbeeld "lidstaten" in plaats van "Overeenkomstsluitende Partijen").

Uiteraard moet bij lezing van de verwijzing naar de "lidstaten" in de definities en in het gehele voorstel in het algemeen rekening worden gehouden met enerzijds het Schengenprotocol voor wat betreft de toepassing van het Schengenacquis door het Verenigd Koninkrijk en Ierland (zie punt 5 hierboven) en anderzijds artikel 3 van het Toetredingsverdrag, dat meebrengt dat het Schengenacquis in twee fasen door de nieuwe lidstaten wordt toegepast (zie punt 6 hierboven). Bovendien moet rekening worden gehouden met de bijzondere positie van Noorwegen en IJsland ten aanzien van het Schengenacquis, zoals beschreven in punt 5 hierboven. In de toelichting wordt om louter praktische redenen de uitdrukking "Schengenstaten" gebruikt voor de staten die het Schengenacquis volledig toepassen overeenkomstig de Verdragen en de verschillende daaraan gehechte protocollen.

De definities van "binnengrenzen" en "buitengrenzen" zijn grotendeels uit artikel 1 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst overgenomen, die de binnengrenzen definieert als de gemeenschappelijke landgrenzen van de Schengenstaten, de luchthavens voor wat betreft de intravluchten en de zee- en meerhavens voor de regelmatige veerverbindingen. Het begrip "meerhaven" is hier toegevoegd zodat de definitie ook van toepassing is op meren die omgeven zijn door een of meer lidstaten en een of meer derde landen (bijvoorbeeld het Bodenmeer, dat is omgeven door Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland) [28].

[28] Onverminderd de lopende onderhandelingen met de Zwitserse Bondsstaat om dit land te betrekken bij de toepassing van het Schengenacquis.

De definitie van "intravlucht" is ook overgenomen uit artikel 1 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst; hierbij gaat het om een vlucht met vertrek en bestemming uitsluitend op het grondgebied van de Schengenstaten.

De definitie van "regelmatige veerverbinding" is hier toegevoegd omdat dit begrip is opgenomen in de definitie van "binnengrenzen". Het is overgenomen uit de huidige definitie in het deel van het Handboek over de controle op de zeescheepvaart (punt 3.4.1.5 van deel II), die echter is aangepast om ervoor te zorgen dat zij strookt met het bestaande Gemeenschapsrecht [29].

[29] Richtlijn 2002/6/EG van 18 februari 2002 betreffende meldingsformaliteiten voor schepen die aankomen in en/of vertrekken uit havens van de lidstaten van de Gemeenschap (PB L 67 van 9.3.2002, blz. 31) en Richtlijn 98/41/EG van de Raad van 18 juni 1998 inzake de registratie van de opvarenden van passagiersschepen die vanuit of naar havens in de lidstaten van de Gemeenschap varen (PB L 188 van 2.7.1998, blz. 35).

Het begrip "onderdaan van een derde land" wordt, bij gebrek aan beter, gedefinieerd door uitsluiting van de burgers van de Europese Unie in de zin van artikel 17, lid 1, van het EG-Verdrag. Hieronder vallen dus ook vluchtelingen en staatlozen.

De definitie van "ter fine van weigering van toegang gesignaleerde onderdaan van een derde land" is overgenomen uit artikel 1 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst; het gaat hierbij om onderdanen van derde landen die overeenkomstig artikel 96 van die overeenkomst ter fine van weigering van toegang tot het grondgebied van de Schengenstaten gesignaleerd staan in het Schengeninformatiesysteem.

Het begrip "personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen" is in vergelijking met de overeenkomst nieuw en omvat:

- de burgers van de Unie in de zin van artikel 17, lid 1, van het EG-Verdrag en de onderdanen van derde landen die familielid zijn van een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer op het grondgebied van de Europese Unie uitoefent. Hierbij wordt verwezen naar Richtlijn 2004/38/EG van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, waarin de rechten van deze categorieën personen in detail zijn beschreven (zie de toelichting op artikel 3);

- de onderdanen van derde landen en hun familieleden die, ongeacht hun nationaliteit, uit hoofde van overeenkomsten tussen de Gemeenschap en haar lidstaten enerzijds, en die landen anderzijds, rechten inzake vrij verkeer genieten die equivalent zijn aan die van de burgers van de Unie. Met deze verwijzing worden met name de landen die partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte en de Zwitserse Bondsstaat bedoeld.

De definitie van "grensdoorlaatpost" is overgenomen uit artikel 1 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en heeft betrekking op elke aangewezen doorlaatpost aan de verschillende soorten grenzen.

Voor het begrip "grenscontrole" is de definitie van artikel 1 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst overgenomen, namelijk dat de grenscontrole uitsluitend wordt verricht wegens de voorgenomen grensoverschrijding. Om de betekenis en de reikwijdte hiervan te verduidelijken moet worden benadrukt dat onder het algemene begrip grenscontrole vallen:

- de personencontrole aan de grensdoorlaatposten, en

- de grensbewaking tussen die posten.

De definitie van "grenswachter" wordt ingevoerd om de verwijzing in de tekst van de verordening naar de diverse nationale autoriteiten die overeenkomstig de nationale wetgeving met grenscontrole belast zijn, te vereenvoudigen.

Voor de definitie van "klein grensverkeer", een nieuw begrip in vergelijking met de Schengenuitvoeringsovereenkomst, wordt verwezen naar de definitie in artikel 3 van het voorstel voor een verordening van de Commissie inzake een regeling voor klein grensverkeer aan de buitengrenzen van de lidstaten, dat nog wordt besproken (zie COM(2003) 502 def., 2003/0193(CNS)).

De definitie van "vervoerder" is volledig overgenomen uit artikel 1 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en verwijst naar een natuurlijke of rechtspersoon die het beroepsmatige vervoer van personen via de diverse vervoersmethoden verricht.

De definitie van "verblijfstitel" is overgenomen uit de definitie in artikel 1, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen [30]. Deze definitie neemt wederom de definitie van artikel 1 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst over, waarbij om alle onduidelijkheid te voorkomen is toegevoegd dat ook visa niet onder de definitie van "verblijfstitel" vallen. Artikel 1, lid 2, onder a), punt iii), van Verordening (EG) nr. 1030/2002, dat beoogt bepaalde verblijfstitels die worden afgegeven door de lidstaten die artikel 21 van het Schengenacquis niet toepassen (en met name het Verenigd Koninkrijk, dat Verordening (EG) nr. 1030/2002 wel toepast), van de toepassing van Verordening (EG) nr. 1030/2002 uit te sluiten, is niet overgenomen omdat het voor deze verordening niet relevant is.

[30] PB L 157 van 15.6.2002, blz. 1.

Ten slotte zijn de laatste drie definities overgenomen uit het huidige punt 3.4.1, deel II van het Gemeenschappelijk Handboek.

Artikel 3

In dit artikel wordt het toepassingsgebied van het voorstel omschreven, namelijk alle personen die de grens van een lidstaat overschrijden, waarbij evenwel geen afbreuk wordt gedaan aan de rechten van bepaalde specifieke categorieën personen die uit andere instrumenten van het Gemeenschapsrecht voortvloeien. Volgens artikel 134 (verouderd sinds 1 mei 1999) van de Schengenuitvoeringsovereenkomst waren de bepalingen van die overeenkomst slechts van toepassing "voorzover zij verenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht".

Voor de personen die onder het Gemeenschapsrecht vallen, betekent dit dat deze verordening geen afbreuk doet aan Richtlijn 2004/38/EG van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, en evenmin aan de bestaande overeenkomsten met bepaalde derde landen inzake het vrije verkeer van personen (zie de toelichting op artikel 2). In artikel 5 van deze richtlijn is bepaald dat de burgers van de Unie het grondgebied van elke lidstaat mogen binnenkomen met een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort (familieleden die onderdaan van een derde land zijn, mogen met een paspoort binnenkomen en kunnen eventueel aan de visumplicht worden onderworpen, waarbij het visum kosteloos wordt afgegeven en de betrokkenen alle faciliteiten krijgen). De burgers van de Unie en de andere personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen, worden uitsluitend aan de in artikel 6 bedoelde grondige controle onderworpen wanneer er aanwijzingen zijn dat de betrokkene een werkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid van een lidstaat. Dit is ook van toepassing op de weigering van toegang (artikel 11 van deze verordening): personen die onder het Gemeenschapsrecht vallen, kan de toegang slechts worden geweigerd in geval van ernstige bedreiging van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid, overeenkomstig artikel 27 van de bovengenoemde richtlijn. De genoemde richtlijn regelt ook de procedurele waarborgen voor de onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallende personen ten aanzien van wie een weigeringsbesluit is genomen.

De verwijzing naar vluchtelingen en personen die om internationale bescherming verzoeken, doelt in de eerste plaats op de rechten die zijn vervat in het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchtelingen, zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967, en op de verschillende instrumenten van het Gemeenschapsrecht inzake internationale bescherming die reeds zijn goedgekeurd of die zullen worden goedgekeurd.

De verwijzing naar langdurig ingezetenen in de zin van Richtlijn 2003/109/EG beoogt met name de uit die richtlijn voortvloeiende rechten te beschermen voorzover de langdurig ingezetenen ten aanzien van hun recht van verblijf in de andere lidstaten gunstiger voorwaarden genieten dan andere onderdanen van derde landen.

Titel II - Buitengrenzen

Artikel 4

De leden 1 en 2 van dit artikel komen overeen met artikel 3, lid 1, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, en de punten 1.3, 1.3.1, 1.3.2 en 1.3.3 van het Gemeenschappelijk Handboek (deel I). In deze bepalingen wordt het algemene beginsel vastgelegd dat de grenzen via de grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden moeten worden overschreden. Daarin zijn tevens de afwijkingen op dit beginsel opgenomen, bijvoorbeeld in het kader van het klein grensverkeer, de pleziervaart of de kustvisserij, of voor zeelieden die aan land gaan. Er werd ook een bestaande praktijk toegevoegd en toegelicht, namelijk de mogelijkheid om in het kader van het klein grensverkeer specifieke grensdoorlaatposten aan te leggen. Dit is in overeenstemming met de voorstellen van de Commissie tot instelling van een regeling inzake klein grensverkeer

(COM(2003) 502 def.).

De lijst met alle aangewezen grensdoorlaatposten is opgenomen in bijlage I bij deze verordening (huidige bijlage I bij het Handboek).

Lid 3 herformuleert artikel 3, lid 2, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst met betrekking tot de sancties op het onrechtmatig overschrijden van de grenzen, teneinde deze bepaling beter af te stemmen op de communautaire terminologie, zonder evenwel het beginsel zelf te wijzigen. Tevens werd een verwijzing naar de internationale beschermingsverplichtingen toegevoegd. Dit heeft meer bepaald betrekking op artikel 31 van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen; dit artikel verbiedt met name de toepassing van strafsancties wegens onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatig verblijf op vluchtelingen die, rechtstreeks komend van een grondgebied waar hun leven of vrijheid werd bedreigd, zonder toestemming hun grondgebied binnenkomen of zich aldaar bevinden, mits zij zich onverwijld bij de autoriteiten melden en deze overtuigen, dat zij geldige redenen hebben voor hun onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatige aanwezigheid.

Artikel 5

In lid 1 zijn de uniforme voorwaarden voor toegang overgenomen van artikel 5, lid 1, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst. Beklemtoond zij dat de lidstaat aan de grenzen waarvan de betrokken onderdaan van een derde land zich aanmeldt, verantwoordelijk is voor de controle bij binnenkomst. Deze controle is niet alleen in het belang van deze lidstaat maar ook in dat van alle andere Schengenstaten, omdat de grenscontroles binnen de Schengenruimte zijn afgeschaft. Bijgevolg moet bij de beoordeling van het gevaar voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid bijvoorbeeld rekening worden gehouden met het belang van alle Schengenstaten, in de eerste plaats via het Schengeninformatiesysteem (SIS) maar ook via de uitwisseling van andere relevante gegevens tussen de bevoegde autoriteiten.

Naast de reeds in de Schengenuitvoeringsovereenkomst vastgestelde voorwaarden, werd ook de voorwaarde toegevoegd dat de betrokkene geen gevaar voor de volksgezondheid mag vormen. In een beperkt aantal gevallen werd dit reeds als een geldige reden beschouwd om een burger van de Unie de toegang te weigeren (Richtlijn 64/221/EEG). Deze voorwaarde werd ook opgenomen in de nieuwe Richtlijn 2004/38/EG van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, waarin tevens de toepassingsvoorwaarden van dit criterium worden toegelicht. Door in onderhavige verordening dit criterium inzake volksgezondheid op te nemen worden deze beide rechtsinstrumenten op elkaar afgestemd en wordt een ongelijke behandeling van EU-onderdanen en onderdanen van derde landen vermeden.

Welke documenten geldig zijn voor het overschrijden van de grenzen is vastgelegd in de besluiten van het Uitvoerend Comité SCH/Com-ex(98)56 en SCH/Com-ex (99)14 van 28.4.199 [31] [32], waarin onder andere een overzicht van reisdocumenten welke recht geven op overschrijding der buitengrenzen en waarin een visum kan worden aangebracht is opgenomen, een overzicht dat regelmatig wordt bijgewerkt door het secretariaat-generaal van de Raad.

[31]

[32] PB L 239 van 22.9.2000, blz. 207 en blz. 298.

In lid 2 wordt verwezen naar bijlage II met betrekking tot de bewijsstukken aan de hand waarvan kan worden nagegaan of aan de in lid 1 bedoelde voorwaarden is voldaan. Deze bewijsstukken, die betrekking hebben op de redenen van binnenkomst voor een kort verblijf in de lidstaten, moeten uiteraard niet worden verlangd van onderdanen van derde landen die in het bezit zijn van een door een lidstaat afgegeven geldige verblijfstitel. Aan de bestaande categorieën (zakenreizen, toeristische reizen, enz.) wordt een punt toegevoegd dat betrekking heeft op de bewijsstukken die moeten worden overgelegd door personen die onder de regeling inzake klein grensverkeer vallen. Dit hangt samen met de twee door de Commissie ingediende voorstellen voor een verordening tot instelling van een regeling inzake klein grensverkeer (COM(2003) 502 def.) waarin onder meer de volgende voorwaarde voor binnenkomst is opgenomen: de betrokkenen kunnen «zo nodig documenten (...) overleggen ter staving van hun status van grensbewoner en kunnen aantonen dat zij gegronde redenen hebben om (...) de grens frequent te overschrijden zoals familiebanden en sociale, culturele of economische motieven». Bijgevolg moet - ten minste als leidraad - worden aangegeven welke soorten documenten daadwerkelijk kunnen worden verlangd van grensbewoners in het kader van een regeling inzake klein grensverkeer. Bovendien werd een laatste punt toegevoegd: visumplichtige onderdanen van derde landen moeten houder zijn van een reisverzekering. Dit punt stemt - met een lichte aanpassing - overeen met het lid dat onlangs in het Gemeenschappelijk Handboek werd ingevoerd bij de beschikking van de Raad betreffende de reisverzekering (Beschikking 2004/17/EG van 22 december 2003).

Lid 3 heeft betrekking op de criteria voor de beoordeling van de middelen van bestaan; het verwijst naar bijlage III (momenteel bijlage 10 bij het Gemeenschappelijk Handboek) voor de jaarlijks door de nationale autoriteiten van elke lidstaat vastgestelde richtbedragen.

Het in lid 4 neergelegde beginsel is niet uitdrukkelijk vermeld in artikel 5 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, maar vloeit voort uit artikel 21 van deze overeenkomst (dat voorziet in de mogelijkheid voor de houder van een door een Schengenstaat afgegeven verblijfstitel om zich gedurende een periode van drie maanden vrij te verplaatsen op het grondgebied van de andere Schengenstaten). Dit beginsel is bovendien ook opgenomen in punt 6.2 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek.

In lid 5 worden de bepalingen van artikel 5, lid 3, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst overgenomen, krachtens welke aan onderdanen van derde landen die houder zijn van een door een Schengenstaat afgegeven verblijfsvergunning of terugkeervisum doorreis dient te worden verleend - zelfs indien zij niet voldoen aan de voorwaarden voor toegang - tenzij zij op de nationale signaleringslijst staan van de staat waar zij willen doorreizen.

Tot slot wordt in lid 7 bepaald dat de lijst van verblijfstitels en -vergunningen waarnaar in de twee vorige leden wordt verwezen, alle titels omvat die door de lidstaten (vanaf 12 augustus 2004) worden afgegeven volgens het in Verordening (EG) nr. 1030/2002 vastgestelde uniforme model voor verblijfstitels, alsmede de titels en vergunningen en de terugkeervisa die momenteel in bijlage 4 van de Gemeenschappelijke Visuminstructies zijn opgenomen.

Artikel 6

In dit artikel, dat inhoudelijk in wezen overeenkomt met artikel 6, leden 1 en 2, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en punt 1.2 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek, worden de eenvormige beginselen voor de grenscontrole vastgesteld.

Krachtens lid 2 moeten alle personen die de buitengrens van een lidstaat overschrijden, met inbegrip van de EU-burgers, aan een minimale controle worden onderworpen om hun identiteit vast te stellen op basis van de reisdocumenten. Vervolgens wordt bepaald dat de controles overeenkomstig de nationale wetgeving worden verricht en ook betrekking kunnen hebben op de voertuigen en voorwerpen van de personen die de grens overschrijden. In het kader van deze verordening wordt met dergelijke controles van voertuigen en voorwerpen evenwel alleen beoogd vast te stellen of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 5, met name de preventie van illegale immigratie (bv. nagaan of er geen illegale immigranten in een voertuig zijn verborgen) en de afwending van een eventueel gevaar voor de binnenlandse veiligheid en de openbare orde van de lidstaten (bv. nagaan of de betrokkene geen wapens of andere gevaarlijke voorwerpen in zijn bezit heeft). Daarnaast kunnen uiteraard ook andere soorten controles (bv. douane, veterinaire of fytosanitaire controles) worden verricht overeenkomstig de relevante communautaire of nationale wetgeving.

Bovendien moeten de onderdanen van derde landen bij binnenkomst en uitreis aan een grondige controle worden onderworpen (lid 3) om de redenen van hun binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten te verifiëren en zich ervan te vergewissen dat zij geen gevaar voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid en de volksgezondheid van de lidstaten vormen.

Zoals reeds eerder vermeld (zie toelichting bij artikel 3) worden de personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen dus niet aan een dergelijke grondige controle onderworpen, tenzij er aanwijzingen zijn dat de betrokkene een werkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid van een lidstaat.

Tot slot wordt in lid 4 verwezen naar bijlage 4 met betrekking tot de praktische regelingen voor de personencontrole.

Artikel 7

Dit artikel is een gewijzigde versie van artikel 6, lid 2, onder e), van de Schengenuitvoeringsovereenkomst. De nieuwe formulering en met name de bepaling dat de controles alleen "in buitengewone en onvoorziene omstandigheden" kunnen worden versoepeld, stemt overeen met de bewoordingen van het voorstel van de Commissie met betrekking tot de verplichting om in de reisdocumenten van onderdanen van derde landen systematisch een stempel aan te brengen

(COM(2003) 664 van 6 november 2003). Bovendien werd uit dit voorstel ook de bepaling overgenomen dat onderdanen van derde landen, zelfs in geval van versoepeling van de controles, de afstempeling van hun reisdocumenten kunnen verkrijgen.

In lid 3 wordt bepaald dat de praktische regelingen inzake de versoepeling van de controles en de prioriteitscriteria zijn opgenomen in bijlage V. Evenals in de huidige regelgeving, moet voorrang worden gegeven aan de controle op het binnenkomend verkeer boven de controle op het uitgaand verkeer.

Artikel 8

Dit nieuwe artikel bevat horizontale bepalingen inzake het aanleggen van gescheiden doorgangen aan de grensdoorlaatposten en inzake de op de borden aan te brengen minimumaanduidingen. Momenteel is de verplichting om gescheiden controledoorgangen aan te leggen - teneinde een onderscheid te kunnen maken tussen de doorgangen voor de personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen en die voor de onderdanen van derde landen - krachtens Besluit SCH/Com-ex(94) 17, 4e herz [33] [34], alleen voor internationale luchthavens voorgeschreven. In hetzelfde besluit wordt voorzien in eenvormige minimumaanduidingen om EU-onderdanen te kunnen onderscheiden van onderdanen van derde landen. Wat de zeegrenzen betreft, en met name de controle van personen aan boord van veerschepen, wordt in punt 3.4.4.5 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek bepaald dat "zo mogelijk (...) passende bouwkundige maatregelen (dienen) te worden getroffen" om te zorgen voor een afzonderlijke controle van onderdanen van EU-/EER-staten en onderdanen van derde landen. In het huidige acquis is niets bepaald met betrekking tot infrastructuurvoorzieningen aan de landgrenzen.

[33]

[34] PB L 239 van 22.9.2000, blz. 168.

Dit nieuwe artikel is dus gebaseerd op bestaande bepalingen en houdt tegelijk rekening met de in het kader van de werkgroep "Grenzen" in 2003 begonnen werkzaamheden en met name met het voorstel voor een beschikking van de Raad houdende vaststelling van de minimumaanduidingen voor signalisatie aan de buitengrensdoorlaatposte [35] [36], en de conclusies van de Raad inzake gescheiden rijstroken aan de buitengrensdoorlaatposte [37] [38].

[35]

[36] Document van de Raad nr. 16184/03 FRONT 186 COMIX 769.

[37]

[38] Document van de Raad nr. 8498/03.

De verplichting om op internationale luchthavens gescheiden doorgangen aan te leggen, blijft bestaan. Het aanleggen van gescheiden doorgangen aan de doorlaatposten aan de zee- en landgrenzen van de lidstaten blijft daarentegen facultatief. Specifieke bepalingen betreffende het aanleggen van doorgangen aan de landgrenzen zijn opgenomen in bijlage X (zie opmerkingen hieronder).

Wat de minimumaanduidingen betreft, werd de inhoud van het bovengenoemde voorstel voor een beschikking overgenomen, teneinde ermee rekening te houden dat sinds de inwerkingtreding op 1 juni 2002 van de met de Zwitserse Bondsstaat gesloten overeenkomst over het vrije verkeer van personen, ook Zwitserse onderdanen en hun familieleden tot de onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallende personen behoren. Opgemerkt zij dat de personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen ook de andere doorgangen kunnen gebruiken, die niet langer worden aangeduid met «NON EU/EER», maar wel met «ALLE PASPOORTEN». De modellen voor deze borden zijn opgenomen in bijlage VI.

Uiterlijk op 31 mei 2009 moeten de lidstaten alle borden aan de grensdoorlaatposten hebben aangepast; indien zij evenwel reeds vóór die datum bestaande borden vervangen of nieuwe borden plaatsen, moeten zij de in deze verordening vastgestelde minimumaanduidingen in acht nemen. Deze bepalingen zijn eveneens opgenomen in het bovengenoemde voorstel.

De toepassing van dit artikel blijft facultatief aan de grenzen tussen lidstaten die de controles aan hun gemeenschappelijke grenzen nog niet hebben afgeschaft als gevolg van de toepassing van het Schengenacquis in twee fasen, dit om te vermijden dat de lidstaten te hoge investeringen zouden moeten doen aan grenzen die gezien hun aard slechts "tijdelijke" buitengrenzen zijn.

Artikel 9

De afstempeling van reisdocumenten is momenteel geregeld in punt 2.1 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek. In overeenstemming met het bovengenoemde voorstel inzake het aanbrengen van stempels werd de verplichting ingevoerd om bij binnenkomst «systematisch» de reisdocumenten af te stempelen (lid 1).

Lid 2 voorziet in uitzonderingen op het beginsel dat reisdocumenten van onderdanen van derde landen moeten worden afgestempeld: naast de uitzonderingen die reeds in de punten 2.1.1, 2.1.5 en 2.1.6 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek zijn neergelegd, wordt tevens een uitzondering opgenomen voor personen die onder de regeling inzake klein grensverkeer vallen, teneinde te zorgen voor overeenstemming met de bovengenoemde voorstellen inzake klein grensverkeer en het afstempelen van reisdocumenten.

Krachtens lid 3 moet systematisch een uitreisstempel worden aangebracht in documenten waarin een meervoudig visum met een beperkte totale verblijfsduur is aangebracht.

Tot slot wordt in lid 4 verwezen naar bijlage VII met betrekking tot praktische regelingen voor het aanbrengen van stempels. De procedures om documenten af te stempelen alsmede de vorm en de kenmerken van de stempel zijn niet gewijzigd; er zijn evenwel bepalingen toegevoegd die gebaseerd zijn op de conclusies van de JBZ-Raad van 5 en 6 juni 2003 betreffende bijzondere veiligheidskenmerken van uniforme in- en uitreisstempels (document van de Raad nr. 9390/03 FRONT 60 COMIX 308). Er wordt onder meer bepaald dat de beveiligingscodes regelmatig moeten worden gewijzigd en dat dezelfde beveiligingscode niet langer dan één maand geldig mag zijn. Ook wordt voorzien in een systeem voor de uitwisseling van gegevens over de beveiligingscodes van de stempels alsmede over verdwenen en gestolen stempels; deze gegevensuitwisseling geschiedt via de (in het document van de Raad nr. 7221/03 FRONT 23 COMIX 147 (EU - RESTRICTED) opgesomde) nationale contactpunten voor de uitwisseling van informatie over de beveiligingscodes van stempels die worden gebruikt aan de grensdoorlaatposten.

Artikel 10

In dit artikel, dat betrekking heeft op de bewaking tussen grensdoorlaatposten, zijn artikel 6, lid 3, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en punt 2.2 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek overgenomen. De eventuele uitvoeringsregelingen voor de bewaking worden vastgesteld overeenkomstig de in artikel 30 van deze verordening bedoelde comitéprocedure.

Artikel 11

Lid 1 komt overeen met artikel 5, lid 2, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en heeft betrekking op de weigering van toegang voor de onderdanen van derde landen die niet voldoen aan de in artikel 6 van deze verordening bedoelde voorwaarden, met inbegrip van het feit dat een lidstaat uitzonderlijk toegang kan verlenen tot uitsluitend zijn grondgebied op grond van humanitaire overwegingen, wegens internationale verplichtingen, met name inzake asiel, of om redenen van nationaal belang.

Lid 2 heeft betrekking op het geval van een persoon die niet in het bezit is van een visum - en dus niet voldoet aan één van de voorwaarden voor toegang - maar die toch voldoet aan de voorwaarden voor afgifte van een visum aan de grens overeenkomstig artikel 1 van Verordening (EG) nr. 415/2003. Het gaat om het geval waarin de betrokkene wegens onvoorziene en dringende redenen niet de gelegenheid heeft gehad om op voorhand een visum aan te vragen, mits hij voldoet aan alle andere voorwaarden voor toegang en zijn terugkeer naar het land van herkomst of zijn doorreis naar een derde land is gewaarborgd. De punten 5 en 5.1 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek zijn als gevolg van de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 415/2003 vervangen door een verwijzing naar deze verordening.

In lid 3 worden de punten 1.4.1 en 1.4.2 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek overgenomen. Bovendien wordt ook verwezen naar het standaardformulier in bijlage VIII, deel B. Met behulp van dit formulier bevestigt de betrokken onderdaan van een derde land de ontvangst van de beslissing tot weigering van toegang. In dezelfde bijlage (deel A) zijn de praktische regelingen inzake weigering opgenomen.

In lid 4 wordt bepaald dat grenswachters ervoor moeten zorgen dat onderdanen van derde landen die de toegang wordt geweigerd, het grondgebied van de betrokken lidstaat niet betreden.

Artikel 12

In dit artikel worden de leden 4 en 5 van artikel 6 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst overgenomen, waarin wordt bepaald dat de lidstaten "voldoende, gekwalificeerd personeel" ter beschikking moeten stellen. Daaraan wordt toegevoegd dat ook de "middelen" passend moeten zijn om een hoog niveau van controle aan de buitengrenzen te waarborgen.

Artikel 13

In lid 1 zijn de punten 1.1.1 en 1.1.2 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek overgenomen. Daarin wordt slechts bepaald dat met het oog op de toepassing van deze verordening, de grenswachters de grenscontroles verrichten overeenkomstig de nationale wetgeving en dat zij daarbij over de naar nationaal recht vastgestelde strafrechtelijke bevoegdheden beschikken.

In lid 3 wordt bepaald dat de lijst van de nationale diensten die overeenkomstig de nationale wetgeving van elke lidstaat met grensbewaking zijn belast, is opgenomen in bijlage IX bij deze verordening (anders dan in het Gemeenschappelijk Handboek, is deze lijst dus niet opgenomen in het dispositief van de verordening).

Lid 4 is een nieuwe bepaling: wanneer overeenkomstig het nationale recht verschillende nationale diensten met grensbewaking zijn belast, moeten de lidstaten zorgen voor de coördinatie en samenwerking tussen deze diensten. Dit is onontbeerlijk voor een doeltreffende personencontrole aan de grenzen.

Artikel 14

Dit artikel vervangt artikel 7 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, alsmede de punten 4, 4.1 en 4.2 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek met betrekking tot de samenwerking tussen de lidstaten met het oog op doeltreffende grenscontroles. In plaats van de bestaande bepalingen ongewijzigd over te nemen, wordt in dit artikel verwezen naar het toekomstige "Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen". Dit agentschap zal na zijn oprichting immers belast zijn met de taken in verband met de operationele samenwerking tussen de lidstaten, namelijk: de uitwisseling van informatie, de harmonisatie van instructies en de gemeenschappelijke basisinhoud voor de opleiding van grenswachters, de coördinatie van gezamenlijke operaties van de lidstaten, gezamenlijke risicoanalyse en tot slot het beheer van gemeenschappelijke technische apparatuur.

Artikel 15

Dit is een nieuw artikel. Het is gebaseerd op de huidige praktijk en de conclusies van de JBZ-Raad van 27 en 28 november 200 [39] [40] betreffende het nemen van flexibele controlemaatregelen aan de landgrenzen met het oog op de uitbreiding van de Europese Unie.

[39]

[40] Document van de Raad nr. 15013/03 FRONT 164 COMIX 704 van 19.11.2003.

Als gevolg van de uitvoeringsprocedure voor het Schengenacquis in twee fasen (zie punt 6), passen de nieuwe lidstaten na hun toetreding het Schengenacquis niet volledig toe. Dit houdt in dat de personencontroles aan de gemeenschappelijke grenzen tussen de "oude" en de nieuwe lidstaten alsmede tussen de nieuwe lidstaten onderling zullen blijven bestaan totdat de nieuwe lidstaten het Schengenacquis volledig toepassen. Bovendien geldt voor deze grenzen - die als "tijdelijke buitengrenzen" kunnen worden beschouwd - dezelfde regeling als voor de buitengrenzen van de Schengenruimte.

In lid 1 wordt bijgevolg bepaald dat de lidstaten die artikel 18 onderling niet toepassen en die dus de controles aan hun gemeenschappelijke landgrenzen nog niet hebben afgeschaft, tot op het ogenblik van de toepassing van dit artikel aan deze grenzen gezamenlijke controles kunnen verrichten, waarbij zij de in deze verordening vastgestelde beginselen en criteria inzake controle aan de buitengrenzen in acht moeten nemen. De praktische regelingen voor deze gezamenlijke controles worden vastgelegd in bilaterale overeenkomsten tussen de betrokken lidstaten, die de Commissie daarvan in kennis moeten stellen.

Hoofdstuk 4 - Specifieke controleregelingen en bijzondere regelingen

Artikel 16

Dit artikel verwijst naar bijlage X met betrekking tot de specifieke controleregelingen voor de verschillende soorten grenzen (land-, lucht- en zeegrenzen) en de verschillende vervoermiddelen die worden gebruikt om de buitengrenzen van de lidstaten te overschrijden. Hieronder worden de belangrijkste wijzigingen in vergelijking met de bestaande voorschriften nader toegelicht.

Landgrenzen

Punt 1.1 regelt de controle op het wegverkeer en komt in wezen overeen met punt 3.1 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek. Er zijn bepalingen toegevoegd met betrekking tot de mogelijkheid om aan de landgrensdoorlaatposten gescheiden rijstroken aan te leggen, waarbij rekening werd gehouden met de conclusies van de Raad van 8 mei 2003 (zie ook de toelichting bij de desbetreffende horizontale bepalingen).

Er is geen verplichting ingevoerd om aan de landgrensdoorlaatposten gescheiden rijstroken aan te leggen; het is een mogelijkheid die aan deze lidstaten wordt geboden indien zij dit nuttig achten en indien de omstandigheden - met name de plaatselijke verkeerssituatie - zich daartoe lenen. In "uitzonderlijke omstandigheden" en "wanneer de verkeerssituatie en de toestand van de infrastructuur zulks vereisen", kan het gebruik van gescheiden doorgangen te allen tijde door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten worden opgeschort (dit is ook overgenomen uit de bovenvermelde conclusies van de Raad).

Wanneer een lidstaat evenwel besluit om aan de landgrensdoorlaatposten gescheiden doorgangen te gebruiken, dienen de in artikel 8 bedoelde borden met de uniforme minimumaanduidingen te worden gebruikt.

De lidstaten kunnen ook specifieke doorgangen aanleggen voor personen die onder een regeling inzake klein grensverkeer vallen. Dit is in overeenstemming met de bovengenoemde voorstellen voor verordeningen tot instelling van een regeling inzake klein grensverkeer.

In punt 1.2 wordt het spoorwegverkeer geregeld en wordt punt 3.2 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek overgenomen. In dit deel werden geen inhoudelijke wijzigingen aangebracht, maar alleen formele en terminologische wijzigingen om de duidelijkheid ervan te verbeteren.

Luchtgrenzen

Punt 2 van bijlage X komt overeen met punt 3.3 en de punten 3.3.1 tot en met 3.3.7 (met uitzondering van verouderde of overbodige bepalingen zoals de weergave van artikel 4 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst of de voorbeelden) van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek, bepaalde delen van Besluit SCH/Com-ex(94) 17, 4e herz., alsmede de door de werkgroep "Grenzen" opgestelde richtsnoeren voor doeltreffender controles op het gebied van de internationale burgerluchtvaart (passagiers van particuliere vluchten) van 5 juni 200 [41] [42].

[41]

[42] Document van de Raad nr. 8782/1/03 REV 1.

In punt 2.1 worden de procedures voor de personencontrole op internationale luchthavens geregeld.

Om de niet aan een controle te onderwerpen passagiers van intravluchten te kunnen onderscheiden van de te controleren passagiers van alle andere vluchten, moeten maatregelen worden genomen met het oog op de fysieke scheiding van de reizigersstromen. Te dien einde moeten de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, in samenwerking met de luchthavenexploitant, de passende voorzieningen aanbrengen. In de praktijk kan dit door de aanbrenging van wanden in de controleruimten, of de afwikkeling van het verkeer in gescheiden terminals, enz.

Vervolgens wordt bepaald waar de controle van personen en handbagage plaatsvindt, met name voor transfervluchten.

Er wordt bovendien gepreciseerd dat de personencontrole in beginsel buiten het vliegtuig wordt verricht; te dien einde moeten de lidstaten in overleg met de luchthavenbeheerder en de luchtvaartmaatschappij, passende maatregelen nemen om de verkeersstroom naar de controlevoorzieningen te leiden. De specifieke voorschriften voor de controle op de bemanningsleden van vliegtuigen zijn opgenomen in bijlage XI.

Wanneer een vliegtuig dat een internationale verbinding verzorgt (of een buitenlands vliegtuig), in geval van overmacht, bij dreigend gevaar of op instructie van de bevoegde autoriteiten, op een niet als grensdoorlaatpost aangewezen vliegveld moet landen, kan de vlucht niet worden voortgezet zonder de toestemming van de voor de grenscontrole bevoegde autoriteiten. Hoe dan ook kan niet worden afgeweken van de relevante bepalingen inzake personencontrole.

In punt 2.2 wordt voorzien in de specifieke procedures voor de controle op luchthavens die niet als internationale luchthaven worden aangemerkt ("secundaire luchthavens"). Aangezien het luchtvaartverkeer op dergelijke luchthavens minder intensief is dan op internationale luchthavens, hoeven in de regel geen voorzieningen te worden aangelegd voor de fysieke scheiding van passagiers en is het evenmin nodig dat grenswachters permanent aanwezig zijn. Dit laat de bepalingen van Verordening (EG) nr. 2320/2002 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart onverlet, en met name de verplichting voor de lidstaten om te zorgen voor een beveiligingsonderzoek van passagiers teneinde te voorkomen dat verboden voorwerpen in een om beveiligingsredenen beperkt toegankelijke zone en aan boord van luchtvaartuigen worden gebracht. Er moet bovendien worden gegarandeerd dat indien nodig grenswachters tijdig ter plaatse kunnen zijn. Te dien einde moet de luchthavenbeheerder de bevoegde autoriteiten tijdig in kennis stellen van de aankomst en het vertrek van een vliegtuig dat een internationale verbinding verzorgt.

In punt 2.3 zijn de bepalingen van de punten 3.3.5 en 3.3.7 betreffende particuliere vluchten overgenomen (met inbegrip van zweefvliegtuigen, ultralichte vliegtuigen, enz.), waarbij rekening werd gehouden met de bovengenoemde door de werkgroep "Grenzen" opgestelde richtsnoeren voor doeltreffender controles op het gebied van de internationale burgerluchtvaart.

In vergelijking met de bestaande bepalingen wordt voor de gezagvoerder de verplichting ingevoerd om de grensbewakingsautoriteiten van de lidstaat van bestemming en, in voorkomend geval, van de lidstaat van eerste binnenkomst, vóór het opstijgen een "algemene verklaring" (general declaration) over te leggen, die een vliegplan (als bedoeld in bijlage 2 bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart) en gegevens betreffende de identiteit van de passagiers bevat.

Wanneer een particuliere vlucht uit een derde land naar een lidstaat een tussenlanding maakt op het grondgebied van een andere lidstaat, moeten de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van binnenkomst altijd een controle verrichten en moeten zij in de bovengenoemde algemene verklaring een inreisstempel aanbrengen, zodat de lidstaat van bestemming weet dat er reeds een controle bij binnenkomst werd verricht.

Wanneer er twijfels zijn over de herkomst of de bestemming van een particulier vliegtuig - en dus over het feit of het om een intravlucht gaat - moet hoe dan ook altijd een personencontrole worden verricht. Dit geldt zowel voor internationale als voor secundaire luchthavens.

Tot slot wordt bepaald dat de regeling inzake aankomst en vertrek van zweefvliegtuigen, ultralichte vliegtuigen, helikopters en soortgelijke luchtvaartuigen in het nationale recht wordt vastgesteld en, in voorkomend geval, in bilaterale overeenkomsten.

Zeegrenzen

Gelet op de moeilijkheden bij de toepassing van het Gemeenschappelijk Handboek, werd deze afdeling en meer bepaald het punt inzake de controle op de zeescheepvaart (punt 3.1) in het kader van de Schengenevaluaties grondig onderzocht. Er werd ook rekening gehouden met de opmerkingen in de door CIVIPOL Conseils verrichte haalbaarheidsstudie inzake de controles aan de zeegrenzen van de Europese Unie, waarvan de conclusies in juli 2003 werden gepresenteerd. In deze afdeling werd voorts de inhoud overgenomen van het programma van maatregelen ter bestrijding van illegale immigratie via de zeegrenzen van de lidstaten van de Europese Unie van de Raad van 27 november 2003 [43]. In deze afdeling werden ook de resultaten verwerkt van een op 4 december 2003 gehouden informele vergadering met deskundigen van de lidstaten over dit deel van de tekst.

[43] Document van de Raad nr. 15445/03 FRONT 172 COMIX 731.

In punt 3.1 wordt het volledige deel betreffende de "controle op de zeescheepvaart" van het Gemeenschappelijk Handboek (punt 3.4 van deel II) overgenomen.

Het werd niet nodig geacht sommige van de in punt 3.4.1 verstrekte definities over te nemen (bv. "zeescheepvaart", "passagiers", "bemanning"). De andere definities - "regelmatige veerverbinding", "cruiseschip", "pleziervaart"en "kustvisvangst" - werden overgenomen in artikel 2.

In het nieuwe punt 3.2 van bijlage X zijn specifieke bepalingen voor de controle op bepaalde soorten scheepvaart bijeengebracht (punt 3.4.4 van het Gemeenschappelijk Handboek). Gelet op de definitie van de maritieme binnen- en buitengrenzen (zie artikel 2 van deze verordening), zijn de havens in beginsel altijd buitengrenzen; bijgevolg moet elk vaartuig bij elke aankomst en elk vertrek worden gecontroleerd, aangezien niet kan worden vastgesteld wat buiten de havens gebeurt in de territoriale wateren of in de internationale wateren (het in- of ontschepen van personen of goederen). Voor bepaalde soorten scheepvaart kan evenwel worden afgezien van een systematische controle.

Punt 3.4.4.1 van het Gemeenschappelijk Handboek werd in deze afdeling niet overgenomen, omdat bij veerverbindingen tussen twee Schengenhavens alleen binnengrenzen en geen buitengrenzen worden overschreden.

De punten 3.2.1 tot en met 3.2.3 hebben betrekking op cruiseschepen. Zij komen overeen met punt 3.4.4.2 van het Gemeenschappelijk Handboek, dat werd aangevuld om rekening te houden met de richtsnoeren in het programma van maatregelen ter bestrijding van illegale immigratie via de zeegrenzen en voorts met de in de Schengencatalogus opgenomen aanbevelingen met betrekking tot cruiseschepen. De controle op de passagiers van deze schepen wordt in beginsel slechts verricht in de eerste en in de laatste haven die op het Schengengrondgebied liggen. Er wordt evenwel bepaald dat afhankelijk van de beoordeling van de risico's inzake illegale immigratie ook in tussenliggende havens controles kunnen plaatsvinden. Bovendien wordt vastgesteld wat er dient te gebeuren met personen die de toegang tot het grondgebied moet worden geweigerd.

De punten 3.2.4 tot en met 3.2.7 komen overeen met punt 3.4.4.3 met betrekking tot de pleziervaart. Ook worden nieuwe bepalingen opgenomen die gebaseerd zijn op de in het bovengenoemde programma van maatregelen en in de Schengencatalogus gedane aanbevelingen. Pleziervaartuigen moeten in een aangewezen inreishaven aanmeren. Wanneer in uitzonderlijke gevallen of wegens overmacht van deze verplichting wordt afgeweken, moeten de controleautoriteiten daarvan in kennis worden gesteld. Aan de autoriteiten moet een document worden overhandigd waarop alle technische gegevens van het schip en de naam van de opvarenden vermeld zijn. Personen die korte pleziervaarten van één dag maken en bij de havenautoriteiten bekend zijn, hoeven niet systematisch te worden gecontroleerd, onder voorbehoud van de beoordeling van de risico's inzake illegale immigratie.

De punten 3.2.8 en 3.2.9 hebben betrekking op de kustvisserij (punt 3.4.4.4 van het Gemeenschappelijk Handboek) en bevatten soortgelijke wijzigingen als die in de vorige punten. Schepen die dagelijks of bijna dagelijks terugkeren naar de haven hoeven niet systematisch te worden gecontroleerd, onder voorbehoud van de beoordeling van de risico's inzake illegale immigratie. De gezagvoerder van het schip moet de autoriteiten op de hoogte brengen van alle wijzigingen van de samenstelling van de bemanning en van de eventuele aanwezigheid van passagiers aan boord.

In punt 3.2.10 worden de bewoordingen van punt 3.4.4.5 van het Gemeenschappelijk Handboek met betrekking tot het te controleren veerverkeer bijna letterlijk overgenomen.

Punt 3.3 heeft betrekking op de binnenvaart en komt overeen met punt 3.5 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek. In de praktijk zijn de bepalingen voor de controle van de zeegrenzen mutatis mutandis van toepassing op de binnenvaart.

Artikel 17

Overeenkomstig dit artikel kunnen voor bepaalde categorieën personen specifieke controleregelingen worden ingevoerd. Het gaat met name om piloten van vliegtuigen, zeelieden, houders van een diplomatiek, een officieel of een dienstpaspoort, leden van internationale organisaties, grensarbeiders en minderjarigen. Deze specifieke regelingen zijn opgenomen in bijlage XI. Deze bijlage komt gedeeltelijk overeen met punt 6 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek, met uitzondering van de punten 6.1 (EU-burgers en hun familieleden), 6.2 (onderdanen van derde landen met een verblijfstitel van een andere lidstaat), 6.3 (vluchtelingen en staatlozen), 6.9 (groepsreizen) en 6.10 (verzoek om asiel aan de grens).

Punt 6.1 werd niet overgenomen omdat - zoals reeds werd aangegeven - de regels inzake binnenkomst en verblijf voor EU-burgers en, in het algemeen, voor personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen, reeds zijn neergelegd in de relevante bepalingen van het Gemeenschapsrecht. Bepalingen die reeds in andere communautaire instrumenten zijn opgenomen, hoeven hier dus niet te worden herhaald. Hoe dan ook wordt in artikel 3 van deze verordening duidelijk bepaald dat de voorschriften van deze verordening geen afbreuk doen aan de rechten van de personen die onder het Gemeenschapsrecht inzake vrij verkeer vallen.

Punt 6.2 werd reeds overgenomen in artikel 6, lid 4, van deze verordening.

Punt 6.3 werd niet overgenomen omdat de erkenning van reisdocumenten van onderdanen van derde landen, met inbegrip van vluchtelingen en staatlozen, niet geharmoniseerd is en dus onder de bevoegdheid van de lidstaten valt, die zich er momenteel toe beperken het secretariaat-generaal van de Raad in kennis te stellen van hun ter zake genomen beslissinge [44] [45] (dit deel is hoe dan ook niet meer up-to-date). Bovendien is de visumregeling voor deze categorie van personen reeds vastgesteld in artikel 3 van Verordening (EG) nr. 539/2001 en is het dus niet nodig hier specifieke bepalingen in te voeren. Voorts is de tweede alinea van punt 6.3.2 van deel II van het Gemeenschappelijk Handboek ("houders van dit reisdocument zijn aan de visumplicht onderworpen, tenzij zij over een door [een Schengenstaat] afgegeven verblijfstitel beschikken") zelfs in tegenspraak met Verordening (EG) nr. 539/2001, aangezien overeenkomstig deze verordening vrijstelling van visumplicht kan worden verleend aan houders van een reisdocument voor staatlozen dat werd afgegeven door een derde land waarvoor geen visumplicht geldt en op het grondgebied waarvan de betrokkenen wettelijk verblijven.

[44]

[45] Zie het overzicht van reisdocumenten welke recht geven op overschrijding der buitengrenzen en waarin een visum kan worden aangebracht (besluiten van het Uitvoerend Comité SCH/Com-ex(98)56 en SCH/Com-ex(99)14 van 28.4.1999, reeds aangehaald).

Punt 6.9 met betrekking tot de eventuele versoepeling van de controles voor groepsreizen (en met name voor bussen met pelgrims of bedevaartgangers en voor schoolreizen) werd niet overgenomen omdat het in strijd is met de algemene controleregeling en vooral met de verplichting om bij binnenkomst in de Schengenruimte systematisch een stempel in reisdocumenten aan te brengen.

Punt 6.10 - waarin alleen wordt bepaald dat indien een vreemdeling aan de grens om asiel verzoekt, de nationale wetgeving van de betrokken lidstaat van toepassing is tot op het tijdstip van vaststelling van de verantwoordelijkheid voor de behandeling van het asielverzoek - lijkt overbodig en werd bijgevolg evenmin overgenomen. Bovendien wordt in artikel 3 van deze verordening reeds verwezen naar de verplichtingen van de lidstaten inzake asiel en internationale bescherming.

Daarentegen werden de volgende delen wel overgenomen: punt 6.4 met betrekking tot piloten en andere bemanningsleden van vliegtuigen (punt 1 van deze bijlage); punt 6.5 met betrekking tot zeelieden (punt 2); de punten 6.6 en 6.11 met betrekking tot respectievelijk houders van een diplomatiek, een officieel of een dienstpaspoort en leden van internationale organisaties (punt 3); punt 6.7 met betrekking tot grensarbeiders (punt 4), en punt 6.8 met betrekking tot minderjarigen (punt 5).

Piloten van vliegtuigen

Punt 1 (piloten van vliegtuigen) werd niet ingrijpend gewijzigd in vergelijking met punt 6.4 van het Gemeenschappelijk Handboek, dat voorziet in een specifieke regeling - die is gebaseerd op bijlage 9 bij het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart van 7 december 1944 en met name de punten 3.74 en 3.75 - voor houders van een "crew member licence" of een "crew member certificate". Dit deel werd evenwel geherformuleerd om de rechten van deze categorie personen te preciseren en met name de mogelijkheid te verduidelijken dat houders van een "crew member licence" of een "crew member certificate" zich tijdens de uitoefening van hun functie op basis van die documenten - zonder dat zij dus in het bezit moeten zijn van een paspoort en een visum - op het grondgebied van de gemeente mogen begeven waar de luchthaven is gevestigd en naar elke luchthaven mogen gaan die op het grondgebied van een lidstaat is gelegen.

Zeelieden

Punt 2 met betrekking tot zeelieden werd daarentegen grondig gewijzigd in vergelijking met punt 6.5 van het Gemeenschappelijk Handboek, teneinde de betekenis en strekking ervan te verduidelijken en te zorgen voor een aanpassing aan de ontwikkelingen op internationaal niveau (met name het op 19 juni 2003 ondertekende nieuwe Verdrag van Genève nr. 185).

In de nieuwe tekst wordt bepaald dat zeelieden die in het bezit zijn van een overeenkomstig het Verdrag van Londen van 1965 (FAL) en het Verdrag van Genève nr. 185 afgegeven identiteitsbewijs voor zeelieden (de verwijzing naar het bijzonder reisdocument voor zeelieden werd weggelaten omdat dit geen identiteits- of reisdocument is) van boord mogen gaan om in de gemeente waar hun vaartuig heeft aangelegd of in een aanpalende gemeente te verblijven, zonder dat zij zich bij een grensdoorlaatpost hoeven te melden, op voorwaarde dat zij voorkomen op de bemanningslijst van het vaartuig waartoe zij behoren en dat die lijst eerder door de bevoegde autoriteiten is gecontroleerd. Ook werd de verplichting toegevoegd om een visuele controle ("face to face") te verrichten van de zeelieden alvorens deze het vaartuig verlaten, wanneer dit afhankelijk van de beoordeling van de immigratie- en veiligheidsrisico's noodzakelijk wordt geacht. De verplichting om "in het bezit te zijn van een (...) visum" werd daarentegen weggelaten omdat dit reeds in artikel 4, lid 1, onder b) en c), van Verordening (EG) nr. 539/2001 werd geregeld (en bovendien lopen de verschillende taalversies van het Gemeenschappelijk Handboek op dit punt uiteen: zeelieden moeten volgens sommige versies altijd in het bezit zijn van een visum, en volgens andere "zo nodig").

De verplichting om te voldoen aan alle in artikel 5 van deze verordening bedoelde toegangsvoorwaarden is behouden voor zeelieden die zich buiten de in de nabijheid van de haven gelegen gemeenten wensen te begeven. In specifieke gevallen kan evenwel van dit beginsel worden afgeweken, en met name van de verplichting in het bezit te zijn van een visum en over voldoende middelen van bestaan te beschikken. Aan zeelieden zonder visum kan aan de grens een visum worden afgegeven overeenkomstig het bepaalde in Verordening (EG) nr. 415/2003. Deze verordening regelt niet alleen de gevallen en de wijze van afgifte van visa aan de grens (in het algemeen) maar bevat ook bijzondere bepalingen inzake de afgifte van dergelijke visa aan transiterende zeelieden.

In ieder geval moeten de grenswachters nagaan of de betrokken zeelieden voldoen aan de andere in artikel 5 bedoelde voorwaarden voor toegang, namelijk in het bezit zijn van een geldig reisdocument, niet ter fine van weigering in SIS zijn gesignaleerd en geen gevaar vormen voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid of de volksgezondheid van de lidstaten. Bovendien moeten de grenswachters, in voorkomend geval en indien van toepassing, een aantal aanvullende bewijsstukken verifiëren, zoals de schriftelijke verklaring van de betrokken reder of scheepsagent, de schriftelijke verklaring van de bevoegde diplomatieke of consulaire autoriteiten, de bewijzen die zijn verkregen naar aanleiding van gerichte controles door de politie of, in voorkomend geval, door andere bevoegde autoriteiten.

Houders van een diplomatiek, een officieel of een dienstpaspoort en leden van internationale organisaties

Punt 3 heeft zowel betrekking op het punt betreffende de houders van een diplomatiek, een officieel of een dienstpaspoort als op het punt betreffende de houders van door bepaalde internationale organisaties afgegeven titels, omdat voor beide categorieën soortgelijke regels gelden (waar er verschillen bestonden, werden deze gehandhaafd). De door internationale organisaties met het oog op de toepassing van dit hoofdstuk afgegeven titels omvatten: het laissez-passer afgegeven door de Verenigde Naties (met inbegrip van de bijbehorende instellingen), de Europese Gemeenschap en Euratom; het legitimatiebewijs afgegeven door de secretaris-generaal van de Raad van Europa; de documenten afgegeven door een hoofdkwartier van de NAVO (namelijk het militair identiteitsbewijs vergezeld van een briefing voor speciale opdracht, marsorder, individuele of collectieve dienstorder).

Gelet op de voor hen geldende voorrechten en immuniteiten krijgen deze categorieën van personen bij de grenscontrole voorrang op andere reizigers; bovendien zijn zij in de regel niet gehouden te bewijzen dat zij over voldoende middelen van bestaan beschikken. Hun status houdt evenwel niet in dat zij automatisch van de visumplicht zijn vrijgesteld: overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 539/2001 wordt het aan de lidstaten overgelaten om houders van diplomatieke paspoorten, dienstpaspoorten en andere officiële paspoorten van de visumplicht vrij te stellen.

Er wordt bovendien bepaald dat houders van een diplomatiek, een officieel of een dienstpaspoort in geen geval de toegang tot het grondgebied mag worden geweigerd zonder voorafgaande raadpleging van de bevoegde nationale autoriteiten, zelfs niet wanneer de betrokkene in het SIS is gesignaleerd.

Artikel 17, lid 2, verwijst naar de kaarten die door het ministerie van Buitenlandse Zaken zijn afgegeven voor geaccrediteerde leden van diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen, alsmede hun familieleden en die zijn afgebeeld in bijlage XII (de huidige bijlage 13 bij het Gemeenschappelijk Handboek). De houders van deze kaart, die gelijkwaardig is aan een verblijfstitel, mogen - indien zij in het bezit zijn van een geldig reisdocument - de grens van de lidstaten overschrijden zonder dat zij een visum hoeven aan te vragen.

Uiteraard kunnen de grenswachters bij de controle verlangen dat de betrokkene zijn diplomatieke status aantoont of in ieder geval bewijst dat hij over de desbetreffende voorrechten, immuniteiten of vrijstellingen beschikt; in geval van twijfel kunnen ook aanvullende inlichtingen worden ingewonnen bij het bevoegde ministerie van Buitenlandse Zaken.

Grensarbeiders

In punt 4 wordt aan de bestaande tekst - die voorzag in de mogelijkheid om grensarbeiders slechts steekproefsgewijs te controleren - het beginsel toegevoegd dat de in het kader van een regeling inzake klein grensverkeer ingevoerde praktische vereenvoudigingen automatisch van toepassing moeten zijn op grensarbeiders; het betreft met name de mogelijkheid om de grens te overschrijden via specifieke grensdoorlaatposten of grensdoorgangen, evenals de vrijstelling van de verplichting om reisdocumenten te laten afstempelen. Dit is nodig omdat de grensarbeiders niet onder de voorstellen inzake klein grensverkeer kunnen vallen, die alleen betrekking hebben op korte verblijven.

Minderjarigen

In punt 5 met betrekking tot minderjarigen (het huidige punt 6.8) wordt in de eerste plaats bepaald dat deze categorie bij in- en uitreis aan dezelfde controles wordt onderworpen als de volwassenen. De bestaande bepalingen werden versterkt, waarbij rekening werd gehouden met het initiatief van het Italiaanse voorzitterschap van 2 oktober 2003 (document nr. 13124/03 FRONT 133 COMIX 588). In het geval van begeleide minderjarigen zijn grenswachters er voortaan toe gehouden aanvullende controles te verrichten (zo nodig een afzonderlijk onderhoud met de minderjarige) wanneer er ernstige redenen bestaan om aan te nemen dat de minderjarige onwettig aan het toezicht van de persoon die wettelijk het ouderlijke gezag over hem uitoefent, is onttrokken.

Grenswachters moeten ook, met name bij de uitreiscontrole, bijzondere aandacht besteden aan niet-begeleide minderjarigen, teneinde zich er - via een grondige controle van de reisdocumenten en de bewijsstukken in verband met de redenen en de bijzonderheden van de reis - van te vergewissen dat zij het grondgebied niet verlaten zonder toestemming van de persoon/personen die het ouderlijk gezag over hen uitoefent/uitoefenen.

Titel III - Binnengrenzen

Artikel 18

Artikel 18, lid 1, bevestigt het beginsel van de afschaffing van de controles en formaliteiten ten aanzien van personen aan de binnengrenzen, zoals vastgesteld door het Schengenacquis (artikel 2, lid 1 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst) en overeenkomstig het door artikel 14 van het EG-Verdrag beoogde doel. Dit betekent dat de overschrijding van een binnengrens op zichzelf geen aanleiding mag geven tot controles of formaliteiten en dat in beginsel iedereen op elke plaats vrij de binnengrenzen mag overschrijden. Elke vorm van stelselmatige of steekproefsgewijze controle die enkel vanwege de overschrijding van een binnengrens wordt verricht, is onverenigbaar met de idee van een ruimte zonder grenzen en dus verboden (onverminderd de bepalingen van de artikelen 20 tot 24 van deze verordening). De overschrijding van een binnengrens tussen twee lidstaten die het Schengenacquis toepassen moet dus niet anders worden behandeld dan bewegingen tussen regio's, provincies, departementen of een andere soort bestuurlijke onderverdeling binnen een lidstaat.

Artikel 19

In artikel 19 is artikel 2, lid 3, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst overgenomen en aangevuld.

Onder a) wordt bepaald dat op het gehele grondgebied personencontroles zijn toegestaan in het kader van de uitoefening van de algemene politiebevoegdheden. Bijgevolg zijn de in dit kader verrichte controles in de grensstreek niet onverenigbaar met het recht om de binnengrenzen zonder controle te overschrijden voor zover zij - met name wat frequentie en intensiteit betreft - op dezelfde wijze worden verricht als controles die op het gehele grondgebied worden uitgevoerd. Een lidstaat mag dus geen specifieke wetgeving vaststellen die uitsluitend van toepassing is op de aan de binnengrens gelegen grensstrook door bijvoorbeeld een zone vast te stellen voor de steekproefsgewijze of visuele controle van de identiteit van personen terwijl eenzelfde soort controle niet zou worden verricht op andere delen van het grondgebied. Ook oppervlakkige controles die worden uitgevoerd wegens overschrijding van de grens en/of in aan de grens gelegen zones kunnen niet worden toegestaan. De toelaatbaarheid van de controle wordt dus bepaald door het doel ervan.

Onder b) wordt gesteld dat de veiligheidscontroles die vóór of tijdens het aan boord gaan van een vliegtuig of een schip worden verricht met het oog op de bescherming van de passagiers niet ter discussie staan. Deze controles zijn bedoeld om na te gaan of de passagiers geen wapens of gevaarlijke voorwerpen en stoffen aan boord brengen. Op die manier kan ook de identiteit worden gecontroleerd van reizigers die beschikken over een ticket op naam. Deze controles kunnen ook noodzakelijk zijn wanneer de openbare orde of de veiligheid van de passagiers in gevaar kan worden gebracht doordat passagiers die als onruststokers bekend staan, aan boord komen.

Onder c) en d) wordt beklemtoond dat dit voorstel geen vrijstelling inhoudt van de eventuele door de nationale wetgeving opgelegde verplichting om in het bezit te zijn van bepaalde titels of documenten of deze bij zich te dragen, noch van de verplichting voor onderdanen van derde landen om hun aanwezigheid op het grondgebied van een lidstaat te melden wanneer de nationale wetgeving, overeenkomstig het Gemeenschapsrecht ter zake (en met name artikel 22 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst), in deze verplichting voorziet.

Artikel 20

De afschaffing van de personencontroles aan de binnengrenzen mag de veiligheid in de ruimte zonder grenzen niet in het gedrang brengen. Om een hoog veiligheidsniveau te handhaven zijn dan ook begeleidende maatregelen bij het vrije verkeer van personen vastgesteld.

Toch kunnen zich buitengewoon gevaarlijke situaties voordoen, waarop met deze instrumenten niet afdoende kan worden gereageerd en die de herinvoering van personencontroles aan de binnengrenzen noodzakelijk maken. In dit artikel wordt, uitgaande van artikel 2, lid 2, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst, vastgesteld onder welke voorwaarden een lidstaat dergelijke controles kan herinvoeren en volgens welke procedure dat moet gebeuren.

Volgens de huidige tekst van de Schengenuitvoeringsovereenkomst kan een lidstaat opnieuw grenscontroles invoeren wanneer er sprake is van een bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid. De volksgezondheid is hieraan toegevoegd omdat dat ook is gebeurd bij de toegangsvoorwaarden van artikel 5 (zie de toelichting bij dat artikel). In dit voorstel wordt bepaald dat het moet gaan om een ernstige bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid of de volksgezondheid. Hieruit blijkt dat de tenuitvoerlegging van deze vrijwaringsclausule een uitzonderlijke maatregel blijft.

Gezien het uitzonderlijke karakter van de maatregel mag de herinvoering van de controles aan de binnengrenzen in beginsel de termijn van 30 dagen niet overschrijden. Deze maximale duur wordt overigens beperkt door lid 1, dat betrekking heeft op het evenredigheidsbeginsel en waarin wordt bepaald dat de herinvoering van de controles aan de binnengrenzen beperkt moet blijven tot hetgeen strikt noodzakelijk is om op de bedreiging te reageren. Uit de praktijk is gebleken dat sinds de tenuitvoerlegging van Schengen de herinvoering van de grenscontroles in de meeste gevallen korter heeft geduurd dan dertig dagen; deze maximumduur is dus gerechtvaardigd.

Het is uiteraard mogelijk dat de ernstige bedreiging langer dan 30 dagen aanhoudt. In dat geval kunnen de controles worden gehandhaafd gedurende een nieuwe, verlengbare periode van 30 dagen (lid 2). Hiertoe is in artikel 23 een verlengingsprocedure voorzien.

Artikel 21

De procedure voor de herinvoering van de controles aan de binnengrenzen die is vastgesteld in de Schengenuitvoeringsovereenkomst, moet worden aangepast om volledig verenigbaar te zijn met het institutionele kader van de Unie, aangezien bij de opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie niet alle institutionele aspecten van dit acquis aan het institutionele kader van de Unie zijn aangepast. Bij de opsplitsing van het Schengenacquis in eerste en derde pijler [46] heeft de Raad voor de overschrijding van de binnengrenzen een rechtsgrondslag van de eerste pijler vastgesteld, namelijk artikel 62, punt 1, van het EG-Verdrag.

[46] Besluit nr. 1999/436/EG van de Raad, op. cit.

Bijgevolg dient de Commissie, als hoedster van de verdragen, uitdrukkelijk te worden betrokken bij h