Speciaal verslag De doeltreffendheid  
van de EU-steun voor 
prioritaire sectoren in 
HondurasNL 2016  nr. 30
EUROPESE
REKENKAME R

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
Inlichtingen:  eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-6270-7 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/79851 QJ-AB-16-030-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-6307-0 ISSN 1977-575X doi:10.2865/45164 QJ-AB-16-030-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6268-4 ISSN 1977-575X doi:10.2865/476734 QJ-AB-16-030-NL-E
© Europese Unie, 2016
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Printed in Luxembourg
De doeltreffendheid 
van de EU-steun voor 
prioritaire sectoren in 
Honduras
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2016  nr. 30
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte contro -
les van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken 
zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatig -
heid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en 
publieke belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III, die onder leiding staat van ERK-lid Karel Pinxten 
en  gespecialiseerd is in het uitgaventerrein externe maatregelen, veiligheid en justitie. De controle werd geleid door 
 ERK-lid Bettina Jakobsen, ondersteund door kabinetschef Katja Mattfolk, attaché Kim Storup, hoofdmanager Alejandro 
 Ballester-Gallardo en taakleider Werner Vlasselaer. Het controleteam bestond uit Thomas Arntz, Aurelia Petliza en Ainhoa 
Pérez-Infante.
Van links naar rechts: A. P érez-Infante, W. Vlasselaer, B. Jakobsen, T. Arntz  
en A. Petliza.

03
 Inhoud
Paragraaf
 Afkortingen en acroniemen
I-VIII  Samenvatting
1-9 Inleiding
1-4 Honduras staat voor aanzienlijke ontwikkelingsuitdagingen
5-9 Van de Midden-Amerikaanse landen ontvangt Honduras de meeste EU-ontwikkelingshulp
10 -11  Reikwijdte en aanpak van de controle
12-62  Opmerkingen
12-20  De EU-aanpak was over het algemeen relevant en goed gecoördineerd, maar was onvoldoende 
gericht
13-16  De EU-strategieën waren gericht op belangrijke behoeften, maar de financiering was over te veel terreinen 
verdeeld
17-20  Ondanks een goede donorcoördinatiestructuur ontbreekt het nog aan een doeltreffende taakverdeling
21-31  Begrotingssteun werd meestal verleend voor relevant nationaal beleid, maar het beheer ervan 
door de Commissie vertoonde een aantal gebreken
22-23  Begrotingssteun werd over het algemeen verleend ter ondersteuning van relevante en geloofwaardige 
nationale strategieën
24-30  Het verlenen van begrotingssteun bracht aanzienlijke risico’s met zich mee die de Commissie enigszins 
heeft beperkt
31 De EU-delegatie beschikte niet over de deskundigheid om begrotingssteunmaatregelen ter plaatse te 
beheren
32-38  Het EU-optreden leverde over het algemeen de verwachte output op, maar de beoordeling van de 
bereikte resultaten werd bemoeilijkt door tekortkomingen van de monitoringinstrumenten
33-35  Over het algemeen werd de verwachte output gerealiseerd, met enige vertraging, hoofdzakelijk als gevolg 
van de moeilijke context
36-38  Hoewel er diverse instrumenten werden gebruikt, vertoonde de prestatiemonitoring een aantal 
tekortkomingen
04 Inhoud 
39-45  De Commissie heeft zich ingespannen voor een constructieve beleidsdialoog om bij te dragen tot 
positieve veranderingen
40-42  Voor de meeste prioritaire sectoren heeft de Commissie relevante strategieën voor de beleidsdialoog 
ontwikkeld
43-45  De beleidsdialoog van de Commissie vergemakkelijkte de uitvoering van EU-optreden en heeft tot enkele 
tastbare verbeteringen geleid
46-62  Het EU-optreden heeft onder moeilijke omstandigheden in het land een bijdrage geleverd tot 
positieve ontwikkelingen, maar de algemene situatie in Honduras is nog steeds zorgwekkend
47-56  De armoede is toegenomen
57-59  De EU-steun heeft de aanzet gegeven tot hervormingen op het gebied van bosbeheer, maar het is nog te 
vroeg voor een zichtbare algemene impact
60-62  De EU-steun heeft justitie en openbare veiligheidsinstanties geholpen om nauwer samen te werken, maar 
de toestand in het land blijft kritiek
63-67  Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage I — Kaart van Honduras
 Bijlage II  —  Indicatieve toewijzingen aan de prioritaire sectoren in Honduras voor de perioden 
2007-2013  en 2014-2020
 Bijlage III — Bilaterale steun aan Honduras: besluiten in de periode 2007-2015
 Bijlage IV  —  Voorwaarden die zijn vastgelegd in financieringsovereenkomsten voor 
EU-optreden
 Antwoord van de Commissie
05
 Afkortingen en acroniemen
APN : Steun voor het nationale plan (Apoyo al Plan Nacional)
Bnp : Bruto nationaal product
EuroFor : Europees programma voor steun aan de bosbouwsector (Programa de apoyo europeo al sector forestal)
EuroJusticia : Bevordering van een snelle en toegankelijke rechtspleging in Honduras (Promoviendo una Justicia Rápida 
y Accesible en Honduras)
Eurosan : Voedselveiligheid, voeding en veerkracht in de droge corridor (Seguridad Alimentaria, Nutrición y Resiliencia en 
el Corredor Seco)
LSD : Landenstrategiedocument (meerjarige programmeringsinstrument)
Madigep : Steunmaatregelen voor institutionele opbouw en het beheer van het overheidsbeleid (Medidas de Apoyo al 
Desarrollo Institucional y la Gestión de Políticas Públicas)
MIP : Meerjarig indicatief programma (strategische doelstellingen van de betrekkingen tussen de EU en Honduras voor de 
periode 2007-2013)
Mosef : Project voor de modernisering van de Hondurese bosbouwsector (Proyecto Modernización del Sector Forestal de 
Honduras)
NIP : Nationaal indicatief programma (de tijdsspanne van het LSD voor de periode 2007-2013 was opgesplitst in twee 
opeenvolgende NIP’s, respectievelijk voor de perioden 2007-2010  en 2011-2013)
Paapir : Steunprogramma voor overheidsadministratie en regionale integratie (Programa de Apoyo a la Administración 
Pública y a la Integración Regional)
Papsac : Sectoraal steunprogramma voor water en waterkwaliteit (Programa de Apoyo Sectorial Agua y Calidad)
PASS : Steunprogramma voor de Hondurese veiligheidssector (Programa de Apoyo al Sector Seguridad en Honduras)
Unicef : Kinderfonds van de Verenigde Naties
WHO : Wereldgezondheidsorganisatie
06
 Samenvatting
I
Honduras is een Centraal-Amerikaans land dat te kampen heeft met hoge armoedecijfers en wijdverbreid geweld. De 
afgelopen jaren hebben de EU en haar lidstaten de samenwerking met Honduras versterkt, met name door middel van de 
ondertekening van een associatieovereenkomst in 2012. De EU heeft de financiering van haar ontwikkelingssamenwer -
king voor Honduras via projecten en begrotingssteun laten lopen.
II
Wij beoordeelden de doeltreffendheid van de bilaterale ontwikkelingshulp van de EU aan prioritaire sectoren in 
 Honduras. Daartoe onderzochten wij het beheer door de Commissie en de mate waarin de EU-doelstellingen op het 
gebied van ontwikkelingshulp zijn bereikt. De controle was toegespitst op de periode 2007-2015 waarin 119 miljoen euro 
aan EU-betalingen werden gedaan. De onderzochte prioritaire sectoren waren armoedevermindering, bosbouw, veilig -
heid en recht.
III
Wij concludeerden dat de EU-ontwikkelingshulp aan prioritaire sectoren in Honduras tijdens de gecontroleerde periode 
gedeeltelijk doeltreffend was. Zij heeft bijgedragen tot een aantal positieve ontwikkelingen in deze sectoren, maar de 
impact ervan werd belemmerd door moeilijke omstandigheden in het land en een aantal tekortkomingen in het beheer. 
De algemene situatie in het land blijft zorgwekkend. De armoede is toegenomen, de hoeveelheid bosgrond is afgenomen 
en er is nog altijd sprake van wijdverbreid geweld en een zeer hoog aantal moorden.
IV
De acties van de EU waren relevant en leverden in het algemeen de verwachte output, zij het met aanzienlijke vertraging 
die hoofdzakelijk is te wijten aan exogene factoren. De aanpak van de Commissie was onvoldoende gericht doordat de 
financiële steun over veel gebieden was gespreid, waardoor het effect ervan gevaar liep. Wij kwamen tekortkomingen 
tegen in de instrumenten die de Commissie gebruikte om de uitvoering van het EU-optreden te monitoren.
V
Hoewel de structuur van de donorcoördinatie in Honduras goed is, was de daadwerkelijke samenwerking vrij beperkt, 
hetgeen in sommige specifieke gevallen heeft geleid tot overlapping van steun. Toch blijft de Commissie zich inzetten 
voor een gezamenlijke programmering met EU-lidstaten vanaf 2018.
VI
De Commissie heeft dialoogstrategieën ontwikkeld voor de structurering van haar beleidsdialoog op verschillende gebie -
den met de regering van Honduras. Dit is een goede praktijk, hoewel zij nooit een schriftelijke evaluatie heeft verricht 
van de mate waarin de in haar dialoogstrategieën vastgelegde doelstellingen werden bereikt. Over het algemeen heeft 
de Commissie een constructieve beleidsdialoog gevoerd die heeft bijgedragen tot de verwezenlijking van de doelstellin -
gen van het EU-optreden.
07 Samenvatting 
VII
Voor het beheer van begrotingssteunmaatregelen ontbrak het de EU-delegatie in Honduras aan de nodige expertise op 
het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën en het macro-economisch beheer. Bovendien bracht het verstrek -
ken van begrotingssteun in Honduras aanzienlijke risico’s met zich als gevolg van het instabiele macro-economisch kader 
en het tekortschietende beheer van de overheidsfinanciën. De Commissie is er ten dele in geslaagd om deze risico’s te 
beperken. Zij heeft echter niet op voldoende gestructureerde wijze de subsidiabiliteit voor begrotingssteun beoordeeld 
om aan te tonen dat de door het land geboekte vooruitgang in overeenstemming was met duidelijk omschreven bench -
marks en streefdoelen. Bovendien heeft de Commissie niet altijd consequent gereageerd wanneer het partnerland zich 
niet aan de subsidiabiliteitscriteria voor begrotingssteun hield. Daardoor zijn tegenstrijdige boodschappen gestuurd die 
nadelig zouden kunnen zijn voor de doeltreffendheid van de hulp.
VIII
Wij doen een aantal aanbevelingen voor de Commissie ter versterking van de EU-aanpak, het beheer van de begrotings -
steunmaatregelen, de meting van de resultaten van EU-optreden en de beleidsdialoog in de prioritaire sectoren.
08
 Inleiding
Honduras staat voor aanzienlijke 
ontwikkelingsuitdagingen
01 
Honduras is een lager-middeninkomensland in Midden-Amerika (zie kaart in bijla -
ge I ) met meer dan 8 miljoen inwoners. Het land wordt sinds de algemene verkie -
zingen van november 2009, die plaatsvonden na een staatsgreep, steeds geregeerd 
door dezelfde politieke partij.
02 
Honduras was nummer 131 van 188 op de index voor menselijke ontwikkeling van de 
Verenigde Naties1 van 2015 en wordt daarom beschouwd als land met een gemiddeld 
menselijk ontwikkelingspeil. Het land heeft een van de hoogste armoedepercentages 
in Latijns-Amerika 68,2 % van de bevolking wordt hierdoor getroffen, en 39,7 % van 
de bevolking bevindt zich in een situatie van extreme armoede2. Honduras is ook een 
van de meest ongelijke samenlevingen in Latijns-Amerika.
03 
In de loop der jaren heeft Honduras tal van strategieën vastgesteld om de ontwikke -
lingsuitdagingen aan te pakken (zie tekstvak 1 ).1 Human Development Report 
2015 van het ontwikkelings -
programma van de Verenigde 
Naties.
2 Volgens gegevens uit 2014 van 
het nationaal instituut voor de 
statistiek („Instituto Nacional 
de Estadística”).
Strategieën voor de ontwikkeling van de overheid
In 2001 heeft de regering een strategiedocument voor armoedebestrijding vastgesteld als kader voor het kanali -
seren van ontwikkelingshulp. Het was het enige land in Latijns-Amerika dat dit heeft gedaan. Het was een vereiste 
om in aanmerking te komen voor schuldverlichting in het kader van het initiatief voor arme landen met een zware 
schuldenlast. De regering heeft de strategie voor armoedebestrijding in de periode 2006-2008 herzien om meer 
nadruk te leggen op de armsten, maar zij heeft de gewijzigde strategie nooit officieel goedgekeurd.
Na de staatsgreep in 2009 hebben de politieke partijen overeenstemming bereikt over een langetermijnplan, 
„Country Vision 2010-2038” genaamd3, en een plan voor de middellange termijn, het zogeheten „National Plan 
2010-2022”4. Het langetermijnplan bevat vier ambitieuze algemene doelstellingen die betrekking hebben op het 
sociale, politieke en economische beleid dat in 2038 moet zijn gerealiseerd. Het moet worden uitgevoerd door 
middel van twee nationale plannen en zeven overheidsplannen. Het nationale plan voor de periode 2010-2022 is 
gericht op elf  strategische gebieden.
3 „Visión de País 2010-2038”.
4 „Plan de Nación 2010-2022”.Tekstvak 1
09 Inleiding 
04 
Macro-economische instabiliteit wordt genoemd als een van de oorzaken van de 
lage groeicijfers en ontoereikende armoedevermindering. Honduras staat ook 
 bekend als een zeer gewelddadig land met een van de hoogste moordcijfers per 
hoofd van de bevolking ter wereld. In combinatie met straffeloosheid en corruptie is 
dat een fundamentele belemmering voor ontwikkeling in Honduras.
Van de Midden-Amerikaanse landen ontvangt 
Honduras de meeste EU-ontwikkelingshulp
05 
Na de Verenigde Staten is de EU de grootste handelspartner van Honduras. In juni 
2012 hebben de EU en haar lidstaten een associatieovereenkomst ondertekend met 
de Midden-Amerikaanse landen. De overeenkomst steunt op drie pijlers: politieke 
dialoog, samenwerking en handel. In juli 2013 is het gedeelte met betrekking tot 
handel voor Honduras voorlopig in werking getreden, terwijl de pijlers inzake de 
beleidsdialoog en samenwerking zullen worden geactiveerd zodra alle lidstaten de 
overeenkomst hebben geratificeerd.
06 
De EU en haar lidstaten hebben ook een overeenkomst inzake politieke dialoog en 
samenwerking ondertekend met de Midden-Amerikaanse landen: deze trad in wer -
king op 1 mei 2014. De overeenkomst voorziet in een beleidsdialoog op verschillende 
niveaus en biedt de mogelijkheid tot samenwerking op het gebied van het buiten -
lands en veiligheidsbeleid.
07 
Onder de twaalf grootste donoren in Honduras neemt de EU de vierde plaats in; zij 
 is goed voor 11 % van alle officiële ontwikkelingshulp in het land. De Commissie 
 programmeert de bilaterale EU-steun voor perioden van zeven jaar. Het totaalbedrag 
is verhoogd van 223 miljoen euro voor de periode 2007-2013 tot 235 miljoen euro 
voor de periode 2014-2020 (zie bijlage II ). De belangrijkste prioriteiten die waren 
vastgesteld voor de periode 2007-2013 waren armoedebestrijding, natuurlijke hulp -
bronnen, en veiligheid en recht. De belangrijkste prioriteiten voor de periode 2014-
2020 zijn voedselzekerheid, met name gericht op familielandbouw, werkgelegenheid 
en behoorlijk werk en rechtsstaat.
08 
Vanaf de periode 2007-2015 hebben deze toewijzingen in totaal geleid tot contracten 
ter waarde van 194 miljoen euro en betalingen van 119 miljoen euro (zie figuur 1  en 
bijlage III ). Ongeveer de helft van de bilaterale steun wordt verleend via begrotings -
steun5, zowel algemene als sectorale begrotingssteun. De andere helft wordt ten 
uitvoer gelegd in de vorm van projecten. De Commissie begeleidt het EU-optreden 
met beleidsdialoog.5 Begrotingssteun is een vorm 
van steun waarbij door de 
Commissie middelen worden 
overgedragen naar de 
nationale schatkist van een 
partnerland om te voorzien in 
aanvullende begrotings-
middelen voor de ondersteu -
ning van een nationale 
ontwik  kelings  strategie of een 
sectorale strategie. Deze gaat 
vergezeld van een beleids -
dialoog, van prestatie  beoor -
deling en capaciteitsopbouw.
10 Inleiding Figuur 1
Bron:  Europese Commissie.Betalingen voor de EU-optreden waartoe werd besloten in de periode 2007-2015
miljoen euro
BegrotingssteunTechnische bijstandOndersteunde projecten
2015 2014 2013 2012 2011 201040
35
30
25
20
15
10
5
0
09 
Naast geprogrammeerde bilaterale samenwerking heeft Honduras ook gebruik -
gemaakt van:
a) regionale samenwerkingsprogramma’s voor Latijns-Amerika. Deze hebben 
betrekking op sociale cohesie, goed bestuur, plaatselijke stedelijke ontwikkeling, 
kennis op het gebied van watervoorziening, energie voor geïsoleerde gemeen -
schappen en klimaatverandering. De totale regionale toewijzing is aanzienlijk 
gestegen: van 556 miljoen euro voor de periode 2007-2013 tot 805 miljoen euro 
voor 2014-2020;
b) het subregionale programma voor Latijns-Amerika, dat gericht is op veiligheid 
en recht, klimaatverandering en de ontwikkeling van de particuliere sector om 
werkgelegenheid te scheppen. De totale toewijzing is ook substantieel geste -
gen: van 75 miljoen euro voor de periode 2007-2013 tot 120 miljoen euro voor 
2014-2020;
c) 47 projecten, die worden gefinancierd door middel van thematische begrotings -
lijnen zoals onderwijs, decentralisatie, voedselzekerheid en mensenrechten. Deze 
uitgaven waren goed voor 24 miljoen euro;
d) de investeringsfaciliteit voor Latijns-Amerika, die voor Honduras 7 miljoen euro 
heeft toegezegd voor een wegenbouwproject en een elektriciteitsproject in 
voorbereiding heeft;
e) een project ten bedrage van 1,1 miljoen euro dat wordt gefinancierd in het kader 
van het stabiliteitsinstrument ter ondersteuning van de Commissie voor waar -
heid en verzoening na de staatsgreep in 2009 (zie paragraaf 1).
11
 Reikwijdte en aanpak van 
de controle
10 
Wij beoordeelden de doeltreffendheid van de ontwikkelingshulp van de EU aan prio -
ritaire sectoren in Honduras. Daartoe onderzochten wij het beheer door de Commis -
sie en de mate waarin de EU-doelstellingen op het gebied van ontwikkelingshulp zijn 
bereikt. De controle was toegespitst op de periode 2007-2015 en werd uitgevoerd 
tussen november  2015 en april  2016. De onderzochte prioritaire sectoren waren 
armoedebestrijding, natuurlijke hulpbronnen, en veiligheid en recht. Deze sectoren 
ontvingen 89 % van de uitgaven in het kader van bilaterale steun in de periode 2007-
2015 (zie bijlage III ).
11 
Onze controlewerkzaamheden bestonden uit een controle aan de hand van stuk -
ken, vraaggesprekken met personeel op het hoofdkantoor van de Commissie en de 
 Europese Dienst voor extern optreden, en een bezoek aan Honduras. Het doel van 
het bezoek was nadere informatie te verzamelen en gesprekken te voeren met perso -
neel van de EU-delegatie, vertegenwoordigers van de nationale autoriteiten, begun -
stigden, andere donoren en organisaties uit het maatschappelijk middenveld.
12
 Opmerkingen
De EU-aanpak was over het algemeen relevant en 
goed gecoördineerd, maar was onvoldoende gericht
12 
Wij hebben onderzocht of de Commissie, in samenwerking met de Europese Dienst 
voor extern optreden, prioritaire sectoren voor steun heeft geselecteerd door op 
consistente wijze naar de voornaamste behoeften van het land te kijken. Ook on -
derzochten we of de Commissie haar aanpak naar behoren had gecoördineerd met 
andere donoren die actief zijn in Honduras.
De EU-strategieën waren gericht op belangrijke behoeften, 
maar de financiering was over te veel terreinen verdeeld
13 
Bij de programmering van haar bilaterale steun voor Honduras heeft de Commissie 
zich op veel prioritaire gebieden gericht6. De programmeringsdocumenten van de 
Commissie boden doorgaans overtuigende argumenten voor het aanpakken van 
nieuwe gebieden, aangezien deze beantwoordden aan de grote behoeften die wer -
den bestreken door relevante en geloofwaardige nationale strategieën. In sommige 
gevallen voorzag de strategie van de Commissie voor de periode 2011-2013 echter 
in steun op terreinen waarvoor de Hondurese regering geen sectorale strategie had 
vastgesteld (d.w.z. hernieuwbare energie, energie-efficiëntie en kwaliteitssystemen 
voor vergroting van het concurrentievermogen). Het is dus niet aangetoond dat de 
steun van de Commissie op deze gebieden eveneens een prioriteit voor de regering 
was.
14 
De Commissie heeft haar strategieën uitgevoerd door middel van maatregelen waar -
voor financiële bijstand werd verleend (zie bijlage III ). De doelstellingen van deze 
maatregelen (zie tekstvak 2 ) werden breed geformuleerd, met name wat betreft 
armoedebestrijding, een van de prioritaire sectoren voor de periode 2007-2013. Zij 
hadden betrekking op vele gebieden zoals onderwijs, volksgezondheid, water en 
sanitaire voorzieningen, kwaliteitssystemen, statistische systemen en het beheer 
van de overheidsfinanciën. De beperkte specifieke aandacht hield in dat de inspan -
ningen en de financiële bijstand over tal van gebieden werden verspreid, waardoor 
hun  potentiële impact gevaar liep. Bovendien heeft de Commissie haar strategische 
keuzes frequent gewijzigd omdat zij op flexibele wijze heeft gereageerd op verande -
ringen in de nationale strategieën. Daardoor werd op een aantal van deze gebieden 
slechts gedurende een relatief korte periode steun ontvangen. De belangrijkste voor -
beelden betroffen steun voor basisonderwijs, volksgezondheid, water en sanitaire 
voorzieningen en kwaliteitssystemen, welke gedurende drie of vier jaar prioritaire 
gebieden waren.6 De Commissie heeft voor de 
perioden 2007-2013  en 2014-
2020 zes „prioritaire sectoren” 
geïdentificeerd. Deze 
prioritaire sectoren bestreken 
een groot aantal verschillende 
gebieden, zoals onderwijs, 
volksgezondheid, water en 
sanitaire voorzieningen, 
bosbouw, hernieuwbare 
energie, veiligheid en recht. 
Zie voor nadere informatie 
bijlage II .
13 Opmerkingen 
15 
De activiteiten in het kader van de maatregelen voor de uitvoering van de strate -
gieën van de Commissie waren complementair en goed gecoördineerd met andere 
EU-steun in de vorm van bilaterale, regionale en thematische programma’s. Boven -
dien waren de doelstellingen en activiteiten in de meeste gevallen in overeenstem -
ming met de behoeften van de ondersteunde sector. Bij de controle zijn desondanks 
de volgende twee uitzonderingen geconstateerd:
a) Een gedeelte van de door Mosef aan gemeenten verleende steun beantwoord -
de niet aan de behoeften van de bosbouwsector. Een voorbeeld hiervan zijn de 
opleiding op het gebied van de beginselen van algemene hygiëne, de aanleg van 
waterreservoirs voor de algemene watervoorziening, de installatie van vuilnis -
bakken op lagere scholen, de aanleg van paden en kiosken in een stadspark en 
de installatie van zonnepanelen. Met het EU-optreden is de onzekerheid op het 
gebied van grondbezit, een van de belangrijkste tekortkomingen in de bosbouw -
sector, echter onvoldoende aangepakt. Deze onzekerheid wordt veroorzaakt Doelstellingen van de EU-maatregelen in de onderzochte prioritaire sectoren
Armoedebestrijding
APN (2009)  Steun voor de tenuitvoerlegging van de nationale plannen en strategieën, met bijzon -
dere aandacht voor de kwaliteit van het basisonderwijs en strategieën voor de volksge -
zondheid ter bestrijding van moeder- en kindersterfte. In mindere mate steunverlening 
voor de hervorming van het ambtenarenapparaat en het nationaal instituut voor de 
statistiek7.
Papsac (2012)   Het verbeteren van de waterkwaliteit en sanitaire voorzieningen en het concurrentiever -
mogen van de agrovoedingssector, met de nadruk op kwaliteit.
Natuurlijke hulpbronnen
Mosef (2011)  Versterking van het Instituut voor bosbehoud en bosbeheer8 en het bosbeheer op lokaal 
niveau.
EuroFor (2013)  Ondersteuning van de tenuitvoerlegging van het nationale bosbouwprogramma en op 
de gemeenschap gebaseerde bosbeheer.
Veiligheid en recht
PASS (2008)  Ondersteuning van de veiligheidssector door de goedkeuring van het nationale veilig -
heids- en justitiebeleid, de ontwikkeling van institutionele capaciteiten, preventie- en 
reclasseringsbeleid, en verbeteringen van de omstandigheden in gevangenissen.
EuroJusticia (2013)   Hoofdzakelijk gericht op justitie, de versterking van institutionele capaciteiten voor het 
vervolgen en bestraffen van corruptie en gewelddadige misdaad, ontwikkeling van interne 
en externe controles in de sector en verbetering van de toegang tot de rechter.
7 „Instituto Nacional de Estadística”.
8 „Instituto de Conservación Forestal”.Tekstvak 2
14 Opmerkingen 
door het feit dat de aanduiding „bosgrond” op ongecoördineerde wijze werd 
 gegeven door de drie instellingen. Dit had een nadelige invloed op de strijd 
tegen ontbossing, bosbranden en illegale houtkap.
b) Net als andere donoren steunde de EU de onderwijssector door zich te richten 
op het kleuter- en basisonderwijs (de klassen 1 tot 6) in plaats van op de derde 
cyclus (de klassen 7 tot en met 9), hoewel deze laatste categorie volgens de nati -
onale autoriteiten meer aandacht nodig had9.
16 
Er is technische bijstand verstrekt als onderdeel van de maatregelen of, in het geval 
van armoedebestrijding, in de vorm van specifieke maatregelen10. De nationale auto -
riteiten hadden prioriteit gegeven aan technische bijstand. Hierdoor konden relevan -
te behoeften worden aangepakt en kon overlapping worden vermeden. Aangezien 
de Commissie echter vele terreinen heeft aangepakt (zie de paragrafen 13 en 14), 
was de beschikbare financiering niet toereikend om de aanzienlijke behoeften in de 
prioritaire sectoren aan te pakken, ondanks specifieke verzoeken van de verantwoor -
delijke vakministeries. Deze verzoeken hielden verband met relevante behoeften die 
door andere donoren ook niet werden bestreken.
a) Een aantal verzoeken om technische bijstand van het Ministerie van Volksge -
zondheid werd niet gehonoreerd, met inbegrip van verzoeken om een be -
volkingsonderzoek naar een gebrek aan vitaminen en mineralen, en voor de 
ontwikkeling van een geïntegreerd volksgezondheidsysteem en de aanverwante 
informatiesystemen.
b) Slechts enkele lokale overheden die de bevoegdheid kregen om water en sanitai -
re voorzieningen te beheren, konden gebruikmaken van steun voor capaciteits -
ontwikkeling, en bepaalde algemene verzoeken om technische bijstand in de 
sector water en sanitaire voorzieningen werden niet gehonoreerd. De behoeften 
waarin niet was voorzien, hadden betrekking op bijstand bij het opstellen van 
wetgeving, het formuleren van lokale projecten en de ontwikkeling van een 
beheersinformatiesysteem.
c) De technische bijstand die is verleend om de kwaliteitssystemen voor verbe -
tering van het concurrentievermogen te versterken, had geen betrekking op 
enkele van de belangrijkste door de regering vastgestelde behoeften, zoals het 
opstellen van een verordening ter uitvoering van de wet ter bevordering van de 
kwaliteit, de validatie van methoden voor het opsporen van toxische residuen in 
levensmiddelen, de consolidatie van de verschillende nationale strategieën en de 
ontwikkeling van een strategisch plan voor het Hondurese Accreditatiebureau.
Ondanks een goede donorcoördinatiestructuur ontbreekt 
het nog aan een doeltreffende taakverdeling
17 
Het belangrijkste coördinatiemechanisme verenigt de belangrijkste donoren11 en 
wordt op drie niveaus georganiseerd (zie figuur 2 ), waaronder op sectoraal niveau, 
waar donoren informatie delen en van gedachten wisselen. De Commissie neemt 
actief deel aan verschillende van deze werkgroepen.9 Zoals aangegeven in het 
nationaal onderwijsplan („ Plan 
de educación 2010-2014 ¡Para el 
cambio ya! ”).
10 Paapir en Madigep.
11 Canada, Frankrijk, Duitsland, 
Italië, Japan, Nederland, 
Spanje, het Verenigd 
Koninkrijk, de Verenigde 
Staten, Zweden, Zwitserland, 
de Midden-Amerikaanse Bank 
voor economische integratie, 
de Inter-Amerikaanse 
Ontwikkelingsbank, de 
Wereldbank, het 
Internationaal Monetair Fonds 
en de Europese Commissie.
15 Opmerkingen 
18 
De Commissie heeft nauw samengewerkt met de EU-lidstaten, met name door met 
Duitsland en Spanje delegatieovereenkomsten op het gebied van de bosbouwsector, 
respectievelijk justitie te sluiten. Er is nog geen sprake van een doeltreffende taak -
verdeling, maar de Commissie spant zich in voor een gezamenlijke programmering 
vanaf 201812.Figuur 2Donorcoördinatie in Honduras
Bron:  Europese Rekenkamer.
12 In 2013 werd tussen de EU en 
de lidstaten die actief zijn in 
Honduras overeenstemming 
bereikt over een routekaart 
voor gezamenlijke 
programmering.
Groep op hoog niveau van ambassadeurs en multilaterale plaatselijke vertegenwoordigers
Politiek niveau
Technische groep bestaande uit hoofden belast met samenwerking
13 sectorale werkgroepen
Gendergerelateerd
Veiligheid, 
rechtvaardigheid, 
mensenrechten
GezondheidszorgDecentralisatie 
en lokale 
ontwikkelingTransparantie 
en goed 
bestuurVerkiezing-
swaarnemings-
missiesDoeltreﬀendheid 
van de steun
Voedselzekerheid 
en voeding
Boslandbouw, 
milieu en 
risicobeheer
Water en sanitaire 
voorzieningen
OnderwijsBehoorlijke 
werkgelegenheid 
en economische 
ontwikkelingInfrastructuur en 
energie
16 Opmerkingen 
19 
De samenwerking met andere donoren was minder intensief. Ten tijde van de con -
trole was er geen sprake van een werkelijke taakverdeling, hetgeen betekent dat 
verschillende donoren met uiteenlopende benaderingen actief waren in de prio -
ritaire sectoren, met name in de sectoren onderwijs13, volksgezondheid, en water -
voorziening en sanitaire voorzieningen. In sommige gevallen heeft dit zelfs geleid 
tot overlapping bij de financiering (zie tekstvak 3 ). De belangrijkste belemmeringen 
voor een betere coördinatie tussen de donoren was het gebrek aan medewerking 
van de regering van Honduras en weerstand bij sommige donoren.13 Donoren richtten hun 
aandacht op de eerste twee 
cycli van het basisonderwijs, 
maar er werd slechts weinig 
steun gegeven voor de derde 
cyclus van het basisonderwijs 
of voor het voortgezet 
onderwijs.
Overlapping in de financiering
In de sectoren veiligheid en recht was er in zekere mate sprake van overlapping van financiering op het niveau van 
het ministerie van Veiligheid, waar opleidingsactiviteiten op het gebied van het strafrechtelijk onderzoek voor de 
nationale politie werden verzorgd door meerdere donoren die verschillende benaderingen en doctrines volgden.
In de sector water en sanitaire voorzieningen ontving de helft van alle gemeenten helemaal geen steun, maar 
 kregen veel andere gemeenten tegelijkertijd steun van diverse donoren.Tekstvak 3
20 
Een andere belemmering was het ontbreken van een goed overzicht van de steun 
van donoren. De nodige inventarisaties werden niet voor alle sectoren uitgevoerd 
(bijv. kwaliteitssystemen voor vergroting van het concurrentievermogen), waren 
onvolledig en/of niet regelmatig geactualiseerd.
Begrotingssteun werd meestal verleend voor relevant 
nationaal beleid, maar het beheer ervan door de 
Commissie vertoonde een aantal gebreken
21 
Wij onderzochten of begrotingssteun werd verleend ter ondersteuning van relevante 
en geloofwaardige nationale strategieën. Wij hebben ook onderzocht of er adequaat 
was gereageerd op risico’s in verband met het verlenen van begrotingssteun en of 
de Commissie bij de EU-delegatie voldoende passend gekwalificeerd personeel had 
ingezet voor het beheer van de begrotingssteunmaatregelen.
17 Opmerkingen 
Begrotingssteun werd over het algemeen verleend ter 
ondersteuning van relevante en geloofwaardige nationale 
strategieën
22 
De Commissie heeft een aanzienlijk deel van haar financiële bijstand verleend in de 
vorm van begrotingssteun (zie paragraaf 8). Voor armoedebestrijding gebeurde dat 
sinds 2010 (APN en Papsac) en voor de bosbouwsector in combinatie met projecton -
dersteuning sinds 2013 (EuroFor). Meer recent werd er ook een verbintenis aange -
gaan om deze vorm van steun vanaf 2016 in te zetten ter ondersteuning van voed -
selzekerheid (Eurosan). Door begrotingssteun te verstrekken, steunt de Commissie in 
de meeste gevallen de nationale ontwikkelingsstrategieën (zie tekstvak 1 ), die onder 
meer doelstellingen voor de betrokken gebieden omvatten, en relevante en geloof -
waardige sectorale strategieën:
a) In de periode 2010-2014 had de regering voor de sector armoedebestrijding 
strategieën voor onderwijs („ Plan de educación ¡Para el cambio ya! ”) en volksge -
zondheid („ Plan nacional salud ”), welke beide waren gericht op de millennium -
doelstellingen voor ontwikkeling. Het land had ook een strategisch plan voor de 
modernisering van de sector water en sanitaire voorzieningen.
b) De bosbouwsector werd bestuurd door middel van het nationale bosbouw -
programma 2004-202114, dat erop is gericht de kwetsbaarheid van het milieu te 
verminderen en het vermogen van de sector om bij te dragen tot de economie te 
ontwikkelen.
c) Op het gebied van de voedselzekerheid werd in 2010 de nationale strategie voor 
voedselzekerheid en voeding bijgewerkt, die is gericht op het vergroten van de 
voedselzekerheid, de beschikbaarheid en de kwaliteit van voeding. De president 
van Honduras heeft in 2014 verklaard dat de voornaamste prioriteit de zogehe -
ten „droge corridor” was, een regio15 waar men te kampen heeft met chronische 
ondervoeding. De regering voert haar strategie uit door middel van een natio -
naal programma, genaamd de „alliantie voor de droge corridor”.
23 
Er was echter geen duidelijke regeringsstrategie16 voor de Papsac-doelstelling de 
kwaliteitssystemen te verbeteren om het concurrentievermogen te vergroten17. 
Hoewel in het nationale plan wordt verwezen naar de noodzaak het concurrentie -
vermogen en de productiviteit van het land te vergroten, wordt de noodzaak van 
het verbeteren van de kwaliteitssystemen daarin niet genoemd. In de nationale 
strategie voor concurrentie18 wordt evenmin aangegeven dat de verbetering van de 
kwaliteitssystemen een prioriteit is. Bovendien waren de nationale inspanningen ter 
verbetering van de kwaliteitssystemen gefragmenteerd, was daarvoor geen specifiek 
budget uitgetrokken en waren de betrokken instellingen19 niet bevoegd om beleid 
en hervormingen te ontwikkelen.14 „Programa Nacional Forestal 
2004-2021”.
15 Deze regio omvat het centrale 
deel, het westen en het zuiden 
van Honduras.
16 Volgens de richtsnoeren 
inzake begrotingssteun van 
de Europese Commissie zijn 
programma’s voor sectorale 
begrotingssteun gekoppeld 
aan het bestaan van een 
relevante en geloofwaardige 
sectorale strategieën.
17 Kwaliteitssystemen zijn 
bedoeld voor normalisatie, 
metrologie, accreditering en 
conformiteitsborging.
18 „Estrategia nacional de 
competitividad”.
19 Het nationale 
kwaliteitssysteem en het 
Ministerie van Planning en 
Buitenlandse samenwerking.
18 Opmerkingen 
Het verlenen van begrotingssteun bracht aanzienlijke risico’s 
met zich die de Commissie enigszins heeft beperkt
24 
Er kleven aanzienlijke risico’s aan het verstrekken van begrotingssteun in Honduras, 
in het bijzonder met betrekking tot macro-economische instabiliteit en gebreken in 
het beheer van de overheidsfinanciën, zoals fraude en corruptie. Overeenkomstig 
haar kader voor risicobeoordeling20 heeft de Commissie deze risico’s beschreven en 
geprobeerd deze te beperken.
Macro-economische stabiliteit
25 
Macro-economische stabiliteit van het begunstigde land is een essentiële voor -
waarde om ervoor te zorgen dat de begrotingssteun van de EU doeltreffend is. Het 
macro-economische beleid van Honduras was niet stabiel. In 2008 is het Internati -
onaal Monetair Fonds er niet in geslaagd overeenstemming te bereiken met Hond -
uras nadat het had geoordeeld dat de regering zijn aanbevelingen in verband met 
monetair en wisselkoersbeleid, kostenbeheersing en het toezicht op het bankwezen 
niet opvolgde. Pas in oktober 2010 werd een nieuwe overeenkomst gesloten met 
het Internationaal Monetair Fonds, maar deze werd in maart 2012 opnieuw opge -
schort na meningsverschillen over het noodzakelijke macro-economische beleid, 
in het bijzonder met betrekking tot de noodzaak de valutamarkt te liberaliseren. In 
december 2014 hebben het Internationaal Monetair Fonds en de Hondurese regering 
uiteindelijk nieuwe overeenstemming bereikt over een macro-economisch beleid, 
dat sindsdien met succes is uitgevoerd. Niettemin blijft het land kwetsbaar voor 
externe invloeden, in het bijzonder met betrekking tot de groei van de economie van 
de Verenigde Staten en de olieprijs.
26 
De Commissie voert mitigerende maatregelen uit waaronder een dialoog, die bijzon -
der intensief is met het Ministerie van Financiën, dat daarmee ook haar deskundig -
heid vergroot. Technische bijstand wordt met name ook gebruikt om de situatie te 
analyseren, de risico’s te beoordelen en om economische projecties op te maken. De 
voorwaarden van de Commissie voor de uitbetaling van de middelen (zie bijlage IV ) 
omvatten ook de vereiste van een geloofwaardig en op stabiliteit gericht macro-eco -
nomisch beleid. Er waren echter slechts weinig bijzonderheden over hetgeen precies 
werd verwacht. Er werd naar een aantal indicatoren verwezen, maar doelstellingen 
of drempels werden niet vastgesteld. De besluiten van de Commissie om begrotings -
steun te verstrekken en uit te betalen, waren dus niet gebaseerd op een voldoende 
gestructureerde beoordeling dat de vooruitgang bevredigend was. Deze benadering 
is van bijzonder belang met betrekking tot besluiten die zijn genomen gedurende de 
jaren dat Honduras geen overeenkomst met het Internationaal Monetair Fonds had, 
omdat het risico van een instabiel macro-economische kader aannemelijker was (zie 
paragraaf 25).20 Het kader voor 
risicobeoordeling werd 
ingevoerd in overeen -
stemming met een 
aanbeveling van de 
Rekenkamer in haar  Speciaal 
verslag nr. 11/2010 „Het 
beheer door de Commissie 
van de algemene begrotings-
steun in landen van de ACS, 
Latijns-Amerika en Azië” 
(http://eca.europa.eu ) en 
COM(2011) 638 definitief     van 
13 oktober 2011 „De 
toekom   stige strategie inzake 
EU-begrotingssteun aan derde 
landen”.
19 Opmerkingen 
27 
Als gevolg van de macro-economische situatie in 2012 en het ontbreken van een 
overeenkomst tussen het land en het Internationaal Monetair Fonds, heeft de Com -
missie de betalingen van begrotingssteun herhaaldelijk geweigerd, totdat de voor -
uitzichten voor de macro-economische stabiliteit waren verbeterd en het Internatio -
naal Monetair Fonds onderhandelingen voerde over een nieuwe overeenkomst. Door 
deze goede praktijk werd een krachtig signaal aan de Hondurese regering gezonden 
en werd de situatie mede rechtgezet. In de periode waarin de Commissie de begro -
tingssteun had opgeschort21, ondertekende zij niettemin de Eurofor-financierings -
overeenkomst die voorziet in aanvullende begrotingssteun. Wij houden er rekening 
mee dat daardoor tegenstrijdige boodschappen zijn gestuurd die nadelig zouden 
kunnen zijn voor de doeltreffendheid van de hulp.
Beheer van de overheidsfinanciën
28 
Degelijke systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën zijn van cruciaal 
belang voor de uitvoering van beleid en de verlening van openbare diensten en zijn 
daarom een andere belangrijke voorwaarde voor doeltreffende begrotingssteun. 
Het beheer van de overheidsfinanciën in Honduras vertoont aanzienlijke gebreken, 
maar de regering heeft opeenvolgende programma’s vastgesteld om de situatie 
te verbeteren. Een in juni 2011 vastgesteld hervormingsplan22 voldeed niet aan de 
verwachtingen van de Commissie doordat het niet voldoende gedetailleerd was en 
geen kwantificeerbare indicatoren en doelstellingen bevatte. De Commissie was van 
mening dat het verbeterde hervormingsplan van mei 2012 geloofwaardig was, maar 
nog wel steeds vrij algemeen.
29 
Het beheer van de overheidsfinanciën is verbeterd, maar niet zo snel als verwacht. 
Over het algemeen blijft dit zwak. Volgens de Commissie zijn de volgende proble -
men hardnekkig:
a) De uitgaven van de regering overstijgen de goedgekeurde begroting en het 
beschikbare inkomen;
b) het niveau van de betalingsachterstanden is onbekend;
c) de begroting wordt niet volledig beheerd door middel van het systeem van één 
enkele rekening van de schatkist;
d) de doeltreffendheid van de Hondurese rekenkamer23 is beperkt;
e) het e-platform voor overheidsopdrachten is niet transparant;
f) het corruptieniveau blijft problematisch.21 In totaal werd de 
begrotingssteun voor de APN 
en Papsac gedurende 
respectievelijk 17 en 23 
maanden ingetrokken.
22 „Plan para la mejora de la 
gestion, transparencia 
y escrutinio de las finanzas 
públicas 2012-2014”.
23 „Tribunal Superior de Cuentas”.
20 Opmerkingen 
30 
De Commissie heeft zich ingespannen om de risico’s met betrekking tot het beheer 
van de overheidsfinanciën te beperken.
a) De Commissie heeft bijgedragen tot beoordelingen inzake overheidsuitgaven en 
financiële verantwoordingsplicht, en via de technische bijstandsmaatregel Paapir 
is deskundigheid geboden, wat heeft geleid tot meer doelmatige en vereiste 
maatregelen. Er werd capaciteit ontwikkeld bij het presidentschap, het Ministerie 
van Financiën en interne controle eenheden. Ook werd er steun verleend voor de 
analyse van de hervormingen en naleving van de voorwaarden voor begrotings -
steun. Tot slot werd steun op korte termijn ingezet om het hervormingsplan te 
verbeteren, certificaten inzake de beschikbaarheid van begrotingsmiddelen uit 
te breiden om niet op de begroting opgevoerde uitgaven te vermijden, en om 
personeel vertrouwd te maken met begrotingssteun.
b) Sinds 2012, na de opstelling van de strategieën voor beleidsdialoog (zie para -
graaf 42), is de Commissie een actievere rol gaan spelen in de beleidsdialoog over 
het beheer van de overheidsfinanciën. De voornaamste doelstelling van deze 
dialoog is het verbeteren van het begrotingsbeheer, met betrekking tot onder -
werpen zoals belastingontvangsten, budgettaire transparantie en controle van 
openbare tekorten en uitgaven (bijv. lonen). De dialoog had een positief effect 
op bijvoorbeeld de goedkeuring van de eerste meerjarige begroting (2016-2018) 
en de invoering van uitgavencertificaten om uitgaven buiten de begroting om te 
beperken. Het systeem van certificaten vereist dat ministeries ervoor zorgen dat 
er financiering beschikbaar is voordat er verbintenissen worden aangegaan.
c) In de voorwaarden van de Commissie is ook de vereiste24 opgenomen van een 
programma voor verbeteringen inzake politieke prioriteiten, programma’s en 
projecten, hervormingen, indicatoren, streefdoelen en uitgangswaarden. Deze 
vereiste heeft bijgedragen tot de vaststelling van het hervormingsplan van 2011 
(zie paragraaf 29). Wat betreft de uitvoering van de hervormingsplannen heeft 
de Commissie sinds 2012 gestructureerde beoordelingen van het beheer van 
de overheidsfinanciën opgesteld zodat de verwachtingen van de hervormingen 
kunnen worden vergeleken met de gemaakte vorderingen. Dit is een goede 
praktijk, hoewel niet duidelijk is in welke mate of wanneer de hervormingen naar 
verwachting moeten zijn gerealiseerd, doordat de verwachtingen niet nauwkeu -
rig waren gedefinieerd (zie tekstvak 4 ).24 De voorwaarde was 
opgenomen in de 
financieringsovereenkomst 
voor de APN.
Voorbeelden van niet-specifieke verwachtingen van de hervorming
 ο Niet op de begroting opgevoerde uitgaven dienen aanzienlijk te worden verminderd, maar er is niet aange -
geven wanneer of met hoeveel.
 ο Voor de invoering van een boekhoudsysteem op transactiebasis is geen termijn aangegeven.
 ο Voor het gebruik van het systeem van één enkele rekening van de schatkist is geen termijn aangegeven.
 ο Het bereik van de controle moet worden uitgebreid, maar er zijn geen streefdoelen bepaald.Tekstvak 4
21 Opmerkingen 
De EU-delegatie beschikte niet over de deskundigheid om 
begrotingssteunmaatregelen ter plaatse te beheren
31 
Het beheer van begrotingssteun vereist andere vaardigheden dan projectbeheer. 
Voor het beheer van begrotingssteunmaatregelen ter plaatse ontbrak het de EU-  
delegatie in Honduras aan de nodige expertise op het gebied van het beheer van de 
overheidsfinanciën en macro-economisch beheer. Tot 2013 steunde de EU-delegatie 
op bijstand van de regionale delegatie in Nicaragua voor kwesties rond begrotings -
steun en macro-economische analyse. Hoewel de EU-delegatie in Honduras tot op 
zekere hoogte op steun van het hoofdkantoor kan vertrouwen, is het gebrek aan 
expertise in het land nog steeds van invloed op het beheer van begrotingssteun. Dit 
is met name van belang in Honduras, waar begrotingssteun werd verleend ondanks 
chronische macro-economische instabiliteit (zie de paragrafen 25 en 26).
Het EU-optreden leverde over het algemeen de 
verwachte output op, maar de beoordeling van de 
bereikte resultaten werd bemoeilijkt door 
tekortkomingen van de monitoringinstrumenten
32 
Wij hebben onderzocht of maatregelen volgens plan werden uitgevoerd en de 
beoogde projectoutput werd geleverd. Ook onderzochten wij of de Commissie de 
tenuitvoerlegging en de uitvoering van haar optreden adequaat monitort.
Over het algemeen werd de verwachte output gerealiseerd, 
zij het met enige vertraging, hoofdzakelijk als gevolg van de 
moeilijke context
33 
De onderzochte activiteiten, die waren gepland in het kader van maatregelen van 
de Commissie voor de prioritaire sectoren, vonden in de regel plaats en de output 
werd grotendeels verwezenlijkt. In de sectoren veiligheid en recht werd de output 
echter slechts ten dele gerealiseerd. Dit was te wijten aan de moeilijke context na 
de staatsgreep van 2009 en ook aan het feit dat de nationale autoriteiten niet vol -
doende samenwerkten bij de uitvoering van de projecten. Als gevolg daarvan is de 
harmonisatie van het wetgevingskader, een van de voornaamste doelstellingen van 
het PASS-programma, niet gerealiseerd.
34 
Hoewel de output over het algemeen is bereikt, is bij de uitvoering in alle prioritaire 
sectoren vertraging opgetreden als gevolg van de staatsgreep van 2009, het ont -
breken van een overeenkomst tussen het land en het Internationaal Monetair Fonds 
in de periode 2012-2014 (zie paragraaf 35) en capaciteitsbeperkingen waarmee de 
nationale autoriteiten te maken hadden.
22 Opmerkingen 
35 
Vertragingen werden het meest waargenomen in de bosbouwsector en deze werden 
voor het merendeel veroorzaakt door de staatsgreep van 2009. Na de intrekking 
van de aanvankelijke bosbouwprogramma’s in 2009 kon de Commissie de Mosef- en 
EuroFor-financieringsovereenkomsten pas in de tweede helft van de programme -
ringsperiode ondertekenen (respectievelijk 2011  en 2013) en de uitvoering daarvan 
ging pas van start vanaf het einde van de periode (2012 en 2014). Mosef had vervol -
gens ook te kampen met vertraging bij de sluiting van contracten en de uitvoering. 
Alle lokale subsidies en de meeste projecten die gericht waren op het instituut voor 
bosbehoud werden ondertekend in de laatste maand vóór de uiterste termijn voor 
contractsluiting afliep. Door dit alles zal de EU-steun voor de bosbouwsector waar -
schijnlijk worden voortgezet tot 2019, hoewel deze volgens de aanvankelijke plan -
ning zou moeten zijn afgesloten in 2014.
Hoewel er diverse instrumenten werden gebruikt, vertoonde 
de prestatiemonitoring een aantal tekortkomingen
36 
De Commissie gebruikte verschillende instrumenten voor de monitoring van EU-steun, 
zoals indicatoren, bezoeken ter plaatse, resultaatgerichte monitoring en evaluaties. De 
selectie en het gebruik van indicatoren werd beïnvloed door tekortkomingen.
a) Bijna de helft van de PASS-indicatoren was niet voldoende relevant, aangezien zij 
geen betrekking hadden op de doelstellingen van de maatregel.
b) De vorderingen in de richting van sommige doelstellingen werden niet gemo -
nitord met behulp van indicatoren. Voorbeelden waren de verbetering van de 
kwaliteit van de dienstverlening in de sector water en sanitaire voorzieningen, 
het terugdringen van de moeder- en kindersterfte en het scheppen van fatsoen -
lijke banen in de bosbouwsector.
c) In de sector water en sanitaire voorzieningen hadden indicatoren alleen betrek -
king op activiteiten, niet op resultaten, en zij waren niet volledig in overeen -
stemming met nationale strategieën. Zo verwezen zij naar het aantal mensen dat 
nieuwe of betere toegang had gekregen tot water en sanitaire voorzieningen in 
plaats van naar het nationale aandeel van huishoudens met toegang tot drinkwa -
ter in plattelandsgebieden.
d) Indicatoren waren vaak niet voorzien van uitgangswaarden. Een precies uitgangs -
punt is nodig om de vooruitgang te meten en om na te gaan of de doelstellingen 
voldoende realistisch en ook ambitieus zijn. Voor zover er wel uitgangswaarden 
waren vastgesteld, waren deze niet altijd betrouwbaar vanwege tekortkomingen 
in het verzamelen van gegevens door de Hondurese autoriteiten.
e) Tijdens onze gesprekken betwistten de regering van Honduras en verschillende 
ministeries de kwaliteit en relevantie van de door het nationaal instituut voor de 
statistiek verzamelde monitoringgegevens, die soms afweken van de door de 
betrokken ministeries verzamelde monitoringgegevens.
f) In sommige gevallen waren indicatoren niet geloofwaardig (bijv. nul illegale 
houtkap) of pas vastgesteld nadat de middelen waren vastgelegd. De indicatoren 
en streefdoelen voor de APN werden pas geselecteerd nadat de financierings -
overeenkomst was ondertekend.
23 Opmerkingen 
37 
Bezoeken ter plaatse werden door de Commissie ook gebruikt voor monitoringdoel -
einden. Hoewel de Commissie haar bezoeken ter plaatse heeft gedocumenteerd, 
werden deze niet op basis van een risicoanalyse gepland.
38 
De resultaatgerichte monitoring werd uitgevoerd door externe adviseurs tijdens of 
na de uitvoering van de maatregelen. Tijdens de onderzochte periode werden alle 
prioritaire sectoren en alle maatregelen met aanzienlijke vooruitgang gemonitord. 
De adviseurs hebben aanbevelingen gedaan die niet consequent werden opgevolgd. 
In sommige gevallen (APN) kwam dit doordat de aanbevelingen pas tegen het eind 
van de uitvoeringsperiode werden gedaan, terwijl het in andere gevallen enkel kwam 
doordat de nationale autoriteiten niet de nodige maatregelen namen om de aanbe -
velingen uit te voeren.
De Commissie heeft zich ingespannen voor een 
constructieve beleidsdialoog om bij te dragen tot 
positieve veranderingen
39 
Wij hebben onderzocht of de Commissie voor haar beleidsdialoog een gestructu -
reerde aanpak hanteerde met duidelijke doelstellingen, een frequente interactie, 
registratie van de voortgang en de beoordeling van de resultaten. Ook onderzoch -
ten we of de beleidsdialoog in overeenstemming was met de doelstellingen van de 
EU-maatregelen en of deze actief en constructief was en toereikend om een reëel 
effect te hebben.
Voor de meeste prioritaire sectoren heeft de Commissie 
relevante strategieën voor de beleidsdialoog ontwikkeld
40 
De voorwaarden van de beleidsdialoog van de EU met Honduras werden vastgesteld 
in de overeenkomst inzake politieke dialoog en samenwerking (zie paragraaf 6) en 
zullen in de toekomst worden bepaald door de associatieovereenkomst (zie para -
graaf 5). Het algemene kader voor de beleidsdialoog is adequaat. Sinds 2012 heeft 
de EU-delegatie in Honduras acht strategieën voor beleidsdialoog ontwikkeld in 
verband met het macro-economisch beleid, het beheer van de overheidsfinan -
ciën, ontwikkelingsbeleid, behoorlijk werk, voedselzekerheid, bosbouw, water 
en sanitaire voorzieningen, en kwaliteitssystemen voor de verbetering van het 
concurrentievermogen.
24 Opmerkingen 
41 
Deze strategieën, die werden bijgewerkt in 2013 en 2015, bevatten de doelstellingen 
voor de beleidsdialoog. Zij vormen een goede praktijk, hoewel zij vaak algemeen 
en onduidelijk zijn wat betreft het aantal en het niveau van de vereiste contacten. 
Bovendien dekken zij niet alles af: er is nog geen specifieke strategie voor dialoog op 
het gebied van armoedebestrijding of voor veiligheid en rechtspleging.
42 
Belangrijke aspecten van de beleidsdialoog worden gedocumenteerd in de landen -
rapporten die door de delegatie worden opgesteld voor het hoofdkantoor van de 
Commissie. De dialoog is ook deels gedocumenteerd door projectbeheerders die 
door middel van „back-to-office-verslagen” verslag uitbrengen aan de Commissie 
over belangrijke bijeenkomsten. Dergelijke verslagen werden bijvoorbeeld ingediend 
met betrekking tot volksgezondheid, onderwijs, bosbouw en kwaliteitssystemen 
voor de verbetering van het concurrentievermogen. De uitvoering van strategieën 
voor beleidsdialoog is echter niet uitvoerig gedocumenteerd. Verder heeft de Com -
missie geen beoordeling gemaakt van de verwezenlijking van de doelstellingen van 
haar strategieën voor beleidsdialoog.
De beleidsdialoog van de Commissie vergemakkelijkte de 
uitvoering van EU-optreden en heeft tot enkele tastbare 
verbeteringen geleid
43 
De beleidsdialoog wordt geleid door de donoren in plaats van de nationale auto -
riteiten, wat erop neerkomt dat de op één na beste benadering wordt gekozen. De 
Commissie heeft een grote inspanning geleverd om te komen tot een relevante en 
constructieve beleidsdialoog op alle niveaus. Wanneer de dialoog wordt gecoördi -
neerd met andere donoren is de Commissie betrokken bij de meeste initiatieven. 
De Commissie organiseert ook dialogen op bilateraal niveau of in stuurgroepen om 
toezicht te houden op de door haar gefinancierde maatregelen, bijvoorbeeld op het 
gebied van bosbouw of veiligheid en rechtspleging. De dialoog van de Commissie 
was over het algemeen in overeenstemming met de doelstellingen van de maatregel 
en droeg bij tot de uitvoering ervan.
44 
Hoewel de EU een van de grootste donoren is in Honduras, bedroeg haar finan -
ciële bijdrage gedurende de onderzochte periode gemiddeld slechts 0,2  % van het 
bbp van het land. Het hefboomeffect dat zij naar verwachting kan uitoefenen door 
middel van een beleidsdialoog is derhalve beperkt, veel minder bijvoorbeeld dan dat 
van de Verenigde Staten, de grootste handelspartner van Honduras. De dialoog van 
de Commissie heeft desondanks ook geleid tot een impact die verder ging dan de 
doelstellingen van de maatregel. Enkele voorbeelden:
25 Opmerkingen 
a) Naast haar maatregelen was er in de dialoog van de Commissie voor de bos -
bouwsector ook aandacht voor andere relevante kwesties, zoals de bestrijding 
van een schorskeverplaag en onderhandelingen over een vrijwillige partner -
schapsovereenkomst tussen de EU en Honduras inzake wetshandhaving, bestuur 
en handel in de bosbouw. Deze onderhandelingen zijn met succes afgerond en 
de overeenkomst, die zal worden ondertekend in 2016, zal Honduras ertoe ver -
plichten uitsluitend in legaal gekapt hout te handelen en een systeem te ontwik -
kelen om de legaliteit van het hout te controleren. De onderhandelingen hebben 
ook bijgedragen tot de vergroting van de capaciteiten in de bosbouwsector.
b) Op het gebied van de mensenrechten25 heeft de beleidsdialoog van de Commis -
sie een cruciale rol gespeeld bij de bevordering van de opening van een kantoor 
van de Hoge Commissaris van de VN voor de mensenrechten in Honduras. De 
Hondurese regering heeft zich akkoord verklaard en het bureau wordt naar ver -
wachting binnenkort geopend. De Commissie heeft met succes aangedrongen 
op wettelijke hervormingen, zoals een wet inzake de bescherming van verdedi -
gers van de mensenrechten. Zij heeft ook bijgedragen tot het creëren van een 
platform voor dialoog met het maatschappelijk middenveld over mensenrechten 
en voor uitwisseling met de regering.
45 
Bepaalde factoren hebben afbreuk gedaan aan de potentiële impact van de dialoog 
van de Commissie:
a) Wij hebben voor sommige van de gebieden die worden gesteund door de APN 
weinig bewijs aangetroffen dat de Commissie deze door middel van haar dialoog 
heeft ondersteund. Zo waren er slechts weinig technische bijeenkomsten met 
de nationale autoriteiten om een oplossing te zoeken voor grote moeilijkheden 
bij de verwezenlijking van de streefdoelen met betrekking tot onderwijs26. De 
dialoog met de andere donoren op dit gebied had betrekking op algemene 
aspecten, zoals systemen voor het beheer en de nieuwe onderwijswet. Daarmee 
is het niet gelukt het hoge aantal zittenblijvers en schoolverlaters in het onder -
wijs aan te pakken. Bovendien is er geen enkel bewijs dat de beleidsdialoog van 
de Commissie betrekking had op de uitvoering van de nationale strategie voor 
statistiek voor 2011-2015 of de hervorming van het ambtenarenapparaat, hoewel 
het wel de bedoeling was dat deze zaken onderdeel zouden zijn van het plan.
b) De Hondurese autoriteiten stonden niet altijd open voor de beleidsdialoog met 
de Commissie. Ondanks de inspanningen van de EU heeft de regering bijvoor -
beeld geen nationaal beleid vastgesteld op het gebied van veiligheid en recht. 
Bovendien heeft de Commissie het met steun van de EU opgerichte waarne -
mingscentrum voor de rechterlijke macht niet met succes gepromoot. De zicht -
baarheid en doeltreffendheid ervan staan op het spel vanwege overheidssteun 
voor het creëren van een ander waarnemingscentrum27.25 Dit gebied houdt nauw 
verband met veiligheid en 
recht.
26 In 2011 twee vergaderingen, 
één in 2012 en één in 2013.
27 Het andere 
waarnemingscentrum werd 
gepland door een 
internationale commissie die 
is ingesteld om corruptie te 
onderzoeken, de „Mission 
against Corruption and 
Impunity in Honduras”. De 
organisatie van Amerikaanse 
Staten heeft het voorstel voor 
het waarnemingscentrum 
gedaan om de autoriteiten 
gedurende vier jaar te 
ondersteunen bij het 
onderzoek naar en de 
vervolging van strafbare feiten 
en de hervormingen van het 
rechtssysteem.
26 Opmerkingen 
Het EU-optreden heeft onder moeilijke 
omstandigheden in het land een bijdrage geleverd tot 
positieve ontwikkelingen, maar de algemene situatie 
in Honduras is nog steeds zorgwekkend
46 
Wij hebben onderzocht of de maatregelen een positieve impact hebben gehad. 
Daartoe hebben wij de ontwikkelingen in de prioritaire sector beoordeeld en ook 
eventuele verbanden tussen deze ontwikkelingen en de steun van de EU.
De armoede is toegenomen
47 
Ondanks een verhoging van de sociale uitgaven is de armoede, berekend op ba -
sis van de inkomsten en de basisbehoeften, in de periode 2007-2015 gestegen (zie 
figuur 3 ). Hoewel armoede met name voorkomt in plattelandsgebieden, is extreme 
armoede sterk toegenomen in stedelijke gebieden. Honduras blijft een van de arm -
ste en meest ongelijke28 landen in Latijns-Amerika.Figuur 3Het niveau van de armoede in Honduras (%)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200772
70
68
66
64
62
60Armoedecijfer (%)
Bron: Nationaal Instituut voor de statistiek.28 Gini-coëfficiënt van 0,58 % in 
2014.
27 Opmerkingen 
29 Algemene wet inzake 
onderwijs („ Ley Fundamental 
de Educación ”).
30 Het aantal dagen op school, 
de percentages in de 
onderbouw van de 
middelbare school en het 
gemiddeld aantal jaren op 
school.
31 Zoals geconcludeerd door de 
Hondurese rekenkamer.
32 De nettodekking van 
pre-basisonderwijs, de 
nettodekking van de derde 
cyclus van het basisonderwijs, 
de rekenvaardigheid in het 
derde jaar van het basis -
onderwijs, het percentage 
kinderen dat het systeem 
verlaat, de taalvaardigheid in 
het Spaans in zowel de eerste 
als de tweede cyclus van het 
basisonderwijs.Onderwijs
48 
Op het gebied van onderwijs zijn een aantal positieve resultaten bereikt. Het Ministe -
rie van Onderwijs heeft een nieuwe onderwijswet29 en verschillende verordeningen 
vastgesteld. Het belangrijkste terrein waarop door de internationale gemeenschap 
vooruitgang is onderkend, is de naleving van het vereiste minimum van 200 lesda -
gen per jaar in het openbare schoolsysteem. Bovendien zijn er ieder jaar ongeveer 
400  centra voor prebasisonderwijs geopend in achterstandsgebieden en daarnaast 
hebben verbeteringen in administratiesysteem voor personeelsbeheer geleid 
tot het verdwijnen van zo’n 15 000 posten die werden bezet door niet-bestaande 
leerkrachten.
49 
Het in 2015 in de millenniumdoelstellingen vastgestelde streefdoel met betrekking 
tot het aantal kinderen dat het basisonderwijs afrondt, werd echter niet bereikt. 
Slechts drie van de zeven streefdoelen voor 2013 in het nationaal plan voor de 
 periode 2010-2022 (zie tekstvak 1 ) werden verwezenlijkt30. Van de door het rege -
ringsplan voor de periode 2010-2014 gedefinieerde onderwijsindicatoren zijn er 
zeven niet meetbaar, vertoonden er tien goede vooruitgang en bleven er elf achter 
bij de verwachtingen31. Geen van de acht streefdoelen die in het kader van de APN in 
2014 moesten zijn bereikt, werden gerealiseerd. De resultaten van zes daarvan waren 
zelfs lager dan de uitgangswaarde32.
50 
Er zijn geen aanwijzingen dat de APN veel impact heeft gehad op de onderwijssector. 
Hoewel de begroting van het Ministerie van Onderwijs in de periode 2007-2010 aan -
zienlijk is gestegen, stagneerde deze vervolgens tijdens de uitvoering van de APN. 
Daarentegen verbeterde de doelmatigheid met een betere financiële toewijzing voor 
het prebasisonderwijs en een daling van de loonkosten van 55 % van de uitgaven in 
2007 tot 49 % in 2014.
Volksgezondheid
51 
Vier van de vijf APN-streefdoelen met betrekking tot de volksgezondheid zijn bereikt. 
Het aantal institutionele geboorten nam toe, evenals de percentages prenatale en 
postnatale zorg. Het aantal medische consulten in landelijke kenniscentra nam ook 
toe. De algemene gezondheidsdoelstelling van het APN werd behaald, aangezien de 
kinder- en moedersterftecijfers in de gecontroleerde periode enigszins zijn gedaald. 
De streefdoelen van het nationale plan voor de volksgezondheid voor 2010-2014 en 
de millenniumontwikkelingsdoelstellingen werden desondanks niet gehaald (zie 
tabel 1 ).
28 Opmerkingen 
52 
Niettemin werd de nodige politieke wil getoond door de aanzienlijke verhoging van 
de begroting van het Ministerie van Volksgezondheid in de periode 2007-2015 en de 
inspanningen om de uitgaven doelmatiger te maken. In dit verband zijn de centrale 
uitgaven gedaald, waarbij de salariskosten werden teruggebracht van 18 % tot 15,4 % 
van de uitgaven. Samen met andere donoren heeft de EU tot deze verbeteringen bij -
gedragen. Verdere vooruitgang werd echter belemmerd door structurele gebreken, 
terugkerende uitbraken van ziekten33 en de frequente wisseling van ministers.
Water en sanitaire voorzieningen
53 
In Honduras heeft een relatief hoog percentage van de bevolking toegang tot 
water (86 % van alle huishoudens in 2012) en sanitaire voorzieningen (80 % van alle 
huishoudens in 2012)34. Deze cijfers komen dicht bij, of liggen hoger dan, de mil -
lenniumdoelstellingen voor ontwikkeling voor 2015 (respectievelijk 88 % en 75 %). 
Desondanks bestaan er aanzienlijke verschillen tussen stedelijke gebieden en het 
platteland. Drinkbaar water vormt ook een grote uitdaging. Naar schatting heeft 
slechts 10 % van de plattelandsbevolking toegang tot water dat is behandeld met 
chloor, tegenover 70 % in stedelijke gebieden35.
54 
Sinds het begin van de uitvoering van Papsac in 2012 is er geen verbetering geweest 
in de toegang tot leidingwater (zie figuur 4 ) en de tarieven voor sanitaire voorzienin -
gen36 als gevolg van ontoereikende investeringen37. De toegewezen begroting voor 
de nationale waterleverancier38 nam toe in de periode 2007-2014, maar de aanvul -
lende middelen die werden ontvangen door de dienstverlener werden hoofdzakelijk 
geabsorbeerd door niet-discretionaire uitgaven, zoals salarissen en de aflossing van 
schulden.33 Zoals chikungunya en dengue, 
malaria en het zikavirus.
34 Nationale demografische en 
gezondheidsenquête  2011-
2012, verslag van de regering 
over het nationale plan 2010-
2014 en Foro Nacional de 
Convergencia , een maatschap -
pelijke organisatie die toeziet 
op de tenuitvoerlegging  van 
natio    nale 
ont wik     ke    lings    strategieën.
35 Nationaal programma ter 
verbetering van de 
drinkwaterkwaliteit, een 
onderdeel van het nationale 
plan voor drinkwater en 
sanitaire voorzieningen.
36 Gezamenlijk monitoring -
programma van de WHO en 
UNICEF voor water en sanitaire 
voorzieningen. Honduras. 
Geactualiseerd in juni  2015. 
Ook gegevens verkregen van 
het nationaal instituut voor de 
statistiek.
37 Wereldbank, 2013. 
Honduras — A Public 
Expenditure Review: 
Decentralisation of water and 
sanitation services.
38 Servicio Autónomo Nacional de 
Acueductos y Alcantarillados.Tabel 1Percentages kindersterfte en moedersterfte
Kindersterftecijfer  
(per 1  000  levendgeborenen)Moedersterftecijfer  
(per 100  000 levendgeborenen)
Situatie in 2009 26 108
StreefdoelenNationaal plan voor de 
volksgezondheid  2010-2014
(streefdoelen voor 2014)15 60
Millenniumdoelstellingen voor ont -
wikkeling (streefdoelen voor 2015)16 45
Situatie in 2014 24 73
Bron: Nationaal Instituut voor de statistiek, nationaal plan voor de volksgezondheid, millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling.
29 Opmerkingen Figuur 4Huishoudens met toegang tot leidingwater in Honduras
Bron: Nationaal Instituut voor de statistiek.
55 
In deze context was de bijdrage van de EU aan de sector relatief beperkt. De nationa -
le autoriteiten gebruikten de financiering van verschillende donoren om 13  957  men -
sen toegang te bieden tot water en sanitaire voorzieningen, waarbij tegelijkertijd 
20 gemeentelijke waterschappen en lokale eenheden voor toezicht en controle wer -
den versterkt, drie stroomgebiedsraden werden ingesteld en het nationale plan voor 
drinkwater en sanitaire voorzieningen en de daarmee verband houdende financiële 
regels werden goedgekeurd.
Kwaliteitssystemen voor verbetering van het 
concurrentievermogen
56 
De Papsac-streefdoelen werden bereikt. Dit waren streefdoelen met betrekking op 
de output van het aantal geaccrediteerde processen, gecertificeerde producenten 
en bewustmakingscampagnes. De uiteindelijke gevolgen van deze steun voor het 
concurrentievermogen van de Hondurese producten kunnen niet worden gemeten. 
Er zijn aanwijzingen dat het effect vrij beperkt was. Van 2012 tot en met 2015 nam het 
uitgevoerde volume enigszins toe, maar de totale waarde daarvan nam af. De om -
vang van de uitvoer naar de EU wisselde, maar de piek van 201139 werd niet opnieuw 
bereikt, ondanks de sluiting van de associatieovereenkomst in 2012 (zie paragraaf 5).39 2 800 miljoen kilogram met 
een totale waarde van 
2 100 miljoen dollar ( bron : 
Centrale Bank van Honduras).platteland stadtotaal
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007100 %
95 %
90 %
85 %
80 %
75 %
70 %
30 Opmerkingen 
40 Hondurese statistische 
jaarboeken inzake bosbouw 
voor de jaren 2011 en 2014.
41 Een bosbeheersplan is een 
technisch, juridisch en 
operationeel document 
waarin wordt beschreven hoe 
een bepaald bos op duurzame 
wijze moet worden beheerd 
gedurende een periode van 
ten minste vijf jaar. Het omvat 
doelstellingen, een 
investeringsplan en een 
actieprogramma.
42 De middelen die elk jaar uit de 
nationale schatkist van 
Honduras worden 
overgedragen voor het 
instituut voor bosbehoud, zijn 
in 2013 en 2014 niet gestegen. 
In 2015 was er sprake van een 
stijging (1,3  miljoen  euro), 
maar dit bedrag was 
aanzien       lijk lager dan de tot 
dan toe betaalde EU-
begrotings  steun 
(1,8 miljoen  euro).De EU-steun heeft de aanzet gegeven tot hervormingen op 
het gebied van bosbeheer, maar het is nog te vroeg voor een 
zichtbare algemene impact
57 
De EU-steun voor de bosbouwsector vormde de aanzet tot verdere hervormingen. 
De combinatie van projectondersteuning en de mogelijkheid van sectorspecifieke 
EU-begrotingssteun leidde ertoe dat het enkelvoudige sectorale beleid, waarmee 
aan het instituut voor bosbehoud bevoegdheden werden verleend, versneld werd 
opgesteld en in 2013 werd vastgesteld. De EU-steun droeg ook bij tot hervormingen 
die waren gericht op de verbetering van het bestuur in de sector, versterking van het 
gemeentelijke bosbeheer, en vereenvoudiging van administratieve procedures.
58 
Over het geheel genomen hebben de hervormingen nog niet veel effect gesorteerd. 
Het percentage bosgrond in Honduras is zelfs gedaald van 59 % in 2011 tot 48 % in 
201440. Daardoor is niet alleen het bosareaal van het land afgenomen, maar werd 
ook de biodiversiteit beïnvloed. Dat een kleinere oppervlakte onder bosbeheer viel, 
heeft daarin een belangrijke rol gespeeld, zoals uit de daling van het aantal bosbe -
heersplannen blijkt41. Als gevolg daarvan valt één op twee hectare niet langer onder 
een beheersplan. Bijgevolg zijn horizontale kwesties zoals bosbranden moeilijker 
aan te pakken. Het aantal branden en de oppervlakte daarvan zijn sinds 2012 gestaag 
toegenomen.
59 
De redenen dat een duidelijke impact vooralsnog ontbreekt, zijn onder meer de 
volgende:
a) De versterking van het instituut voor bosbehoud werd beïnvloed door vertra -
gingen bij de wetgeving. Ten gevolge daarvan was het instituut op het moment 
dat EuroFor van start ging niet op volle operationele sterkte. Dit was een gemiste 
kans om aan doelmatigheid te winnen bij de uitvoering van het bosbouwbeleid 
in het algemeen en Eurofor in het bijzonder.
b) De nationale autoriteiten hebben zeer weinig gebruik gemaakt van de dankzij 
EU-steun beschikbare extra begrotingsmiddelen om de doelstellingen van de 
bosbouwsector te verwezenlijken42.
c) De sector werd geconfronteerd met aanzienlijke bijkomende uitdagingen, zoals 
de schorskeverplaag (zie paragraaf 44, onder a)).
31 Opmerkingen 
De EU-steun heeft justitie en openbare veiligheidsinstanties 
geholpen om nauwer samen te werken, maar de toestand in 
het land blijft kritiek
60 
Sinds 2011 heeft de bestrijding van geweld, straffeloosheid en corruptie in Honduras 
aanzienlijk aan momentum gewonnen. Met de steun van de EU heeft dit tot enige 
vooruitgang geleid. De stuurgroepen voor PASS en EuroJusticia hebben de informa -
tie-uitwisseling tussen justitiële en openbare veiligheidsinstellingen verbeterd en 
een positief resultaat daarvan was de totstandkoming van interinstitutionele akkoor -
den betreffende, bijvoorbeeld, gezamenlijke opleiding. De interinstitutionele coör -
dinatie blijft niettemin beperkt door het feit dat elke instelling een eigen strategie 
volgt. Bovendien zijn pogingen om één enkel nationaal veiligheids- en justitiebeleid 
vast te stellen en het juridisch kader te harmoniseren mislukt vanwege institutionele 
tekortkomingen en de moeilijke context na de staatsgreep van 2009.
61 
Geweld is nog steeds een wijdverbreid probleem. Hoewel het aantal moorden 
geen perfecte afspiegeling van de algehele veiligheidssituatie is, is het een be -
langrijke indicator (zie figuur 5 ). Ondanks een daling sinds 2012 blijft de hoe -
veelheid moorden zeer hoog voor deze regio (minder dan 30 slachtoffers per 
100 000   inwoners in  Midden-Amerika) en wereldwijd (minder dan tien slachtoffers 
per 100  000  inwoners43).43 Bureau van de Verenigde 
Naties voor drugs- en 
misdaadbestrijding, „Global 
Study on Homicide 2013” 
(wereldwijde studie over 
doodslag  - 2013), beschikbaar 
op https://www.unodc.org/
gsh/Figuur 5Aantal moorden per 100 000 inwoners in Honduras per jaar
Bron: Hondurese politie.2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 200790
80
70
60
50
40
32 Opmerkingen 
62 
Er zijn verschillende verklaringen mogelijk voor de daling van het aantal moorden. 
De regering kiest voor een hardhandige aanpak, bijvoorbeeld door militaire politie in 
te zetten in plaats van de nadruk op preventie te leggen. Hoewel het mogelijk is dat 
preventieve maatregelen en de versterking van de openbare veiligheidsinstellingen 
tot de afname hebben bijgedragen, zijn daar geen harde bewijzen voor. Aangezien 
de financiële bijdrage van de EU relatief klein was en enkele van de voornaamste 
doelstellingen van het PASS-programma niet zijn verwezenlijkt, is het waarschijnlijk 
dat de impact van de EU-financiering vrij beperkt was.
33
 Conclusies en 
aanbevelingen
63 
Bij de controle werd de doeltreffendheid beoordeeld van de ontwikkelingshulp 
van de EU aan prioritaire sectoren in Honduras. Wij hebben vastgesteld dat het 
EU- optreden, onder moeilijke omstandigheden in het land, relevant was, in het 
algemeen de verwachte output leverde en bijdroeg tot een aantal positieve ont -
wikkelingen in deze sectoren. Tegelijkertijd blijft de algemene situatie in het land 
zorgwekkend. De armoede is toegenomen, de hoeveelheid bosgrond is afgenomen 
en er is nog altijd sprake van wijdverbreid geweld en een zeer hoog moordcijfer. Wij 
hebben ook gebreken aangetroffen in het beheer door de Commissie van EU-onder -
steuning. Op basis van deze elementen concluderen wij dat de EU-ontwikkelingshulp 
aan prioritaire sectoren in Honduras gedeeltelijk doeltreffend was.
64 
De aanpak door de Commissie van ontwikkelingshulp in Honduras had de juiste ge -
richtheid op gebieden met grote behoeften waarin in de meeste gevallen werd voor -
zien door relevante en geloofwaardige nationale strategieën. De flexibiliteit van deze 
aanpak betekende echter dat verschillende gebieden slechts voor een relatief korte 
periode EU-steun ontvingen, waardoor het risico toenam dat de potentiële impact 
ervan werd beperkt. Bovendien hebben wij geconstateerd dat het EU-optreden voor 
het verlenen van steun zeer brede doelstellingen had, en dat de financiële steun dus 
werd verspreid over een groot aantal gebieden, of dat niet werd beantwoord aan en -
kele prioritaire behoeften. Hoewel de structuur van de donorcoördinatie in Hon  duras 
goed is, was de daadwerkelijke samenwerking vrij beperkt, hetgeen in sommige 
specifieke gevallen heeft geleid tot overlapping van steun. Toch blijft de Commissie 
zich inzetten voor een gezamenlijke programmering met EU-lidstaten vanaf 2018 (zie 
de paragrafen 12-20).
Aanbeveling 1 — Versterking van de EU-aanpak door een 
grotere consistentie en sterkere focus
Voor de volgende veranderingen in haar strategie voor de ondersteuning van priori -
taire sectoren in Honduras moet de Commissie haar aanpak versterken door:
a) ervoor te zorgen dat de steun aan prioritaire sectoren lang genoeg wordt ver -
leend om de gestelde doelen te bereiken;
b) haar maatregelen toe te spitsen op minder duidelijk afgebakende gebieden die 
betrekking hebben op de ondersteuning van een beperkt aantal instellingen;
c) naar een gezamenlijke programmering met de EU-lidstaten te blijven streven en 
haar aanpak beter te coördineren met andere donoren.
34 Conclusies en aanbevelingen 
65 
De Commissie heeft een aanzienlijk deel van haar financiële bijstand verleend in de 
vorm van begrotingssteun, waarbij zij over het algemeen relevante en geloofwaar -
dige nationale strategieën heeft gesteund. Het ontbrak de EU-delegatie echter aan 
de nodige expertise voor het beheer ter plaatse van begrotingssteunmaatregelen op 
het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën en macro-economisch beheer. 
Bovendien brengt het verstrekken van begrotingssteun in Honduras aanzienlijke risi -
co’s met zich in verband met het instabiele macro-economisch kader en het beheer 
van de overheidsfinanciën. De Commissie kon deze risico’s gedeeltelijk beperken 
door middel van een dialoog en technische bijstand, en door voorwaarden te stellen 
waaraan moest zijn voldaan vóór de uitbetaling van begrotingssteun. De Commissie 
heeft niet op voldoende gestructureerde wijze de subsidiabiliteit met betrekking tot 
begrotingssteun beoordeeld om aan te tonen of de verwachte vooruitgang werd ge -
boekt in overeenstemming met de nagestreefde duidelijk omschreven benchmarks. 
In één geval heeft zij begrotingssteun toegezegd terwijl zij tegelijkertijd betalingen 
opschortte vanwege niet-naleving van de algemene subsidiabiliteitsvoorwaarden. 
Daardoor kreeg het partnerland inconsistente signalen waardoor de doeltreffend -
heid van de steun in gevaar werd gebracht (zie de paragrafen 21-31).
Aanbeveling 2 — Versterk het beheer van 
begrotingssteunmaatregelen
De Commissie moet het beheer van haar begrotingssteunmaatregelen verder ver -
sterken door:
a) de consistentie waarborgen van mededelingen die worden gedaan wanneer er 
besluiten worden genomen over nieuwe overeenkomsten voor begrotingssteun. 
De Commissie moet met name vermijden dat zij vastleggingen voor begrotings -
steun doet en tegelijkertijd betalingen opschort omdat er niet is voldaan aan de 
subsidiabiliteitsvoorwaarden met betrekking tot het macro-economische kader 
en/of het beheer van de overheidsfinanciën;
b) haar toekomstige beoordelingen van de subsidiabiliteitscriteria voor begro -
tingssteun beter te structureren om aan te tonen of de verwachte vooruitgang 
wordt geboekt in overeenstemming met de beoogde duidelijk omschreven 
benchmarks;
c) toe te zien op de volgende roulatie van het personeel in de delegaties, zodat de 
EU-delegatie in Honduras beschikt over meer deskundigheid op het gebied van 
macro-economie en het beheer van overheidsfinanciën.
66 
Het grootste deel van de activiteiten en outputs voor de door de Commissie geplan -
de maatregelen zijn uitgevoerd, zij het met aanzienlijke vertraging die hoofdzake -
lijk was te wijten aan exogene factoren. De monitoring door de Commissie van de 
prestaties werd beïnvloed door tekortkomingen bij de selectie en het gebruik van 
indicatoren, de planning van bezoeken ter plaatse, de timing van de resultaatgerich -
te monitoring en de follow-up van de aanbevelingen die daaruit voortkwamen (zie 
de paragrafen 32-38).
35 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 3 — Versterking van de meting van de 
resultaten van de EU-acties
De Commissie moet de prestatiemeting van toekomstig EU-optreden verder verbe -
teren door tijdige selectie van toereikende, relevante en kwantificeerbare indica -
toren en het vaststellen van de uitgangswaarden daarvoor. In dit verband moet zij 
overwegen om nationale systemen voor het verzamelen van betrouwbare gegevens 
over demografische en andere trends te versterken en dan met name het nationaal 
instituut voor de statistiek. Zij moet de timing van haar resultaatgerichte monitoring 
verbeteren en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen systematisch volgen.
67 
De Commissie heeft dialoogstrategieën ontwikkeld voor de structurering van haar 
beleidsdialoog op verschillende gebieden met de regering van Honduras. Dit is een 
goede praktijk, hoewel deze strategieën vaak nogal algemeen zijn en niet alle rele -
vante gebieden afdekken, zoals armoedebestrijding, veiligheid en recht. Bovendien 
heeft de Commissie nooit een schriftelijke evaluatie gemaakt van de mate waarin de 
in haar dialoogstrategieën vastgelegde doelstellingen werden bereikt. De Commissie 
heeft over het algemeen op alle niveaus een aanzienlijke inspanning geleverd voor 
een relevante en constructieve beleidsdialoog, die heeft bijgedragen tot de verwe -
zenlijking van de doelstellingen van het EU-optreden (zie de paragrafen 39-45).
Aanbeveling 4 — Versterking van de beleidsdialoog in de 
prioritaire sectoren
De Commissie moet haar beleidsdialoog in de prioritaire sectoren vóór 2018 verder 
versterken door op grote schaal gebruik te maken van strategieën voor dialogen op 
alle relevante gebieden. Dit moet een duidelijke definitie van de verwachte resul -
taten/uitkomsten van de dialoog omvatten. De Commissie moet verder schriftelijke 
evaluaties opstellen van de mate waarin de in haar dialoogstrategieën vastgelegde 
doelstellingen werden bereikt.
Dit verslag werd door kamer III onder voorzitterschap van de heer Karel PINXTEN, lid 
van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 25 oktober 
2016.
 Voor de Rekenkamer
 Klaus-Heiner LEHNE
 President

36
 Bijlagen
Kaart van HondurasBijlage I
Caribische Zee 
Stille Oceaan 
Administratieve grenzen: © EuroGeographics © UN-FAO © Geonames   km  km 
Cartografie: Eurostat - GISCO, juni 2016 
37 Bijlagen 
Indicatieve toewijzingen aan prioritaire sectoren in Honduras voor de perioden 
2007-2013  en 2014-2020
Periode 2007-2013 2014-2020
Prioritaire sector Armoedebestrijding Voedselzekerheid
Betroffen gebiedenNIP 1 (2007-2010) NIP 2 (2011-2013)
Onderwijs Water en sanitaire voorzieningen Familielandbouw
Gezondheidszorg Versterking van de 
kwaliteitssystemen
Bedrag prioritaire sector 
(miljoen)65,5 45,5
111 100
Prioritaire sector Natuurlijke hulpbronnen
Betroffen gebiedenNIP 1 (2007-2010) NIP 2 (2011-2013)
Bosbouw Bosbouw
Hernieuwbare energiebronnen
Energie-efficiëntie
Bedrag prioritaire sector 
(miljoen)21 47
68
Prioritaire sector Recht en openbare veiligheid Rechtsstatelijkheid
Betroffen gebiedenNIP 1 (2007-2010) NIP 2 (2011-2013)Corruptiebestrijding
Vergroten van de participatie van 
burgersBeveiliging Feitelijke verandering van Veiligheid 
(PASS - Veiligheidsonderzoek na 
toelating) naar Recht (Eurojusticia).
Bedrag prioritaire sector 
(miljoen) 41 3
44 40
Prioritaire sector Werkgelegenheid
Betrokken gebiedenBehoorlijke werkgelegenheid en 
sociale bescherming
Bedrag prioritaire sector 
(miljoen)85
Steunmaatregelen
10
Totaalbedrag (miljoen) 223  235
Bron:  Europese Commissie.Bijlage II
38 Bijlagen Bijlage IIIBilaterale steun aan Honduras: besluiten in de periode 2007-2015 (in euro)
Jaar van de 
beslissing ProgrammanaamAanvankelijke 
toewijzing Gecontracteerd  
per 31.12.2015Betaald  
per 31.12.2015
Programma’s 2007-2013 219  100  000,00 180 704 286,95 116  339  650,22
Armoedebestrijding 102  600  000,00 81 004 660,17 68 906 315,17
2008 Apoyo Presupuestario al Plan de Nación (APN) 60 500  000,00 38 921 310,17 38 921 310,17 
2011 Programa de Apoyo Presupuestario Sectorial Agua y Calidad 
(PAPSAC)42 100  000,00 42 083 350,00 29 985 005,00 
Natuurlijke hulpbronnen 68 000  000,00 66 387 310,95 26 655 622,36 
2010 Modernización del sector forestal (MOSEF) 47 000  000,00 46 420 000,00 11 781 637 ,00 
2012 Programa de Apoyo Europeo al Sector Forestal — EuroFor 21 000  000,00 19 967 310,95 14 873 985,36 
Veiligheid en recht 36 500  000,00 19 148 940,82 10 306 872,92 
2007 Programa de Apoyo al Sector Seguridad en Honduras (PASS) Fase 1 9 000  000,00 6 811 509,16 6 588 572,38 
2013 Promoviendo una Justicia Rápida y Accesible en Honduras 
(Eurojusticia)27 500  000,00 12 337 431,66 3 718 300,54 
Andere programma’s 2007-2013 12 000  000,00 14 163 375,01 10 470 839,77 
2008Proyecto de Apoyo a la Modernización de la Administración Pública 
y a la Integración Regional (PAAPIR)5 000  000,00 7 548 932,69 6 264 996,94 
2009Phasing Out - Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria en 
Honduras (PASAH)  2 000  000,00 1 978 008,79 1 978 008,79 
2011 Programa de Apoyo a los Derechos Humanos (PADH) 5 000  000,00 4 636 433,53 2 227 834,04 
Programma’s 2014-2020 53 200  000,00 13 395 500,00 2 479 100,00
Voedselzekerheid 30 000  000,00 3 997 700,00 799 540,00 
2014 Seguridad Alimentaria, Nutrición y Resiliencia en el Corredor Seco 
(EUROSAN)30 000  000,00 3 997 700,00 799 540,00 
Werkgelegenheid 11 600  000,00 4 698 900,00 839  780,00 
2014 Fortalecimiento Institucional del Empleo Decente y la Seguridad 
Social en Honduras (EURO +LABOR)11 600  000,00 4 698 900,00 839 780,00 
Rechtsstatelijkheid - - -
 — - - -
Andere programma’s 2014-2020 (Technische bijstand) 10 000  000,00 5 952 150,00 1 187 830,00 
2014 Medidas de Apoyo al Desarrollo Institucional y a la Gestión de 
Políticas (MADIGEP)10 000  000,00 5 952 150,00 1 187 830,00 
TOTALEN 272  300  000,00 194 099 786,95 118  818  750,22
Bron:  Europese Commissie.
39 Bijlagen Bijlage IVVoorwaarden die zijn vastgelegd in financieringsovereenkomsten voor EU-optreden
ActieBeheer van de 
overheidsfinanciënBudgettaire trans -
parantie en toezichtMacro-economische 
stabiliteitArmoedebestrijding Bosbouw
APN Bevredigende voortgang bij 
de tenuitvoerlegging van het 
programma voor het beheer 
van de overheidsfinanciën. 
Gebaseerd op de conclusies 
van de evaluatie van de 
overheidsuitgaven en de 
financiële verantwoording, 
de presentatie en uitvoering 
van een meerjarig program -
ma voor het beheer van de 
overheidsfinanciën, dat het 
volgende omvat:
 • politieke prioriteiten;
 • programma’s en 
projecten;
 • beleidsmaatregelen 
(hervormingen);
 • specifieke, meetbare, 
haalbare, relevante 
en tijdgebonden 
objectieve indicato -
ren, streefdoelen en 
uitgangswaarden;
 • een 
meerjarenbegroting.
In het derde en vierde jaar: 
de uitvoering en publicatie 
van een evaluatie van de 
overheidsuitgaven en de 
financiële verantwoording.Een positieve beoordeling 
door de Commissie van het 
bestaan van een macro-eco -
nomisch beleid om de 
economische stabiliteit te 
waarborgen. Gebaseerd op:
de jaarlijkse presentatie 
van een geactualiseerde 
macro-economische strategie, 
met vermelding van de 
belangrijkste macro-eco -
nomische en monetaire 
maatregelen en de resultaten 
en de ontwikkeling van de 
voornaamste macro-economi -
sche variabelen.
Bevredigende tenuitvoerleg -
ging van het macro-econo -
misch en monetair beleid, met 
bijzondere aandacht voor:
 • inflatie;
 • niveau van de 
brutoreserves;
 • saldo van de lopen -
de rekening van de 
betalingsbalans
 • belastingontvangsten;
 • overheidsschuld.Een bevredigende beoordeling 
door de Commissie van de voort -
gang van de tenuitvoerlegging 
van het plan van de regering. 
Gebaseerd op:
In het eerste jaar: de presentatie 
en publicatie van het plan van de 
regering.
De bekendmaking en jaarlijkse 
indiening van een verslag 
over de uitvoering van het 
regeringsplan met de volgende 
informatie:
 • de mate waarin streef -
doelen en indicatoren zijn 
verwezenlijkt;
 • de mate waarin beleid is 
verwezenlijkt;
 • de begrotingsuitvoering.
40 Bijlagen 
ActieBeheer van de 
overheidsfinanciënBudgettaire trans -
parantie en toezichtMacro-economische 
stabiliteitArmoedebestrijding Bosbouw
Papsac Bevredigende voortgang bij 
de tenuitvoerlegging van het 
plan voor het beheer van de 
overheidsfinanciën en/of her -
vorming van het beheer van 
de overheidsfinanciën, met 
bijzondere aandacht voor:
 • het belasting -
beleid en de 
belastingadministratie;
 • het geïntegreerde 
systeem voor financieel 
beheer;
 • de geloofwaardig -
heid, transparantie, 
controle en audit van de 
begroting;
 • de uitvoering van een 
alomvattend corruptie -
bestrijdingsbeleid;
 • aankoopsystemen;
 • passende budgettering 
van tranches.Bevredigende vooruitgang 
bij de handhaving van een 
stabiel macro-economisch 
beleid, met bijzondere 
aandacht voor:
 • de controle van de 
uitgaven voor salarissen 
en lonen;
 • de controle van de 
vlottende schuld;
 • het overheidstekort;
 • de schuldendienst;
 • voortgang bij de 
tenuitvoerlegging van 
de wet betreffende de 
overheidsdiensten;
 • het niveau aan interna -
tionale reserves.In de sector water en sanitaire 
voorzieningen, de presentatie 
van verslagen over voortgang op 
de volgende gebieden:
 • versterking van de leiding 
van de nationale raad voor 
drinkwater en sanitaire 
voorzieningen;
 • goedkeuring en voortgang 
bij de tenuitvoerlegging 
van het sectoraal beleid;
 • reactivering en werking 
van het tripartiete sectora -
le comité;
 • uitwerking en goedkeuring 
van het nationale plan voor 
drinkwater en sanitaire 
voorzieningen;
 • voortgang bij de tenuit -
voerlegging van de nieuwe 
algemene wet inzake 
water;
 • voortgang bij de tenuit -
voerlegging van de kader -
wet inzake drinkwater en 
sanitaire voorzieningen.
In kwaliteitssystemen voor 
verbetering van het concurren -
tievermogen, de presentatie van 
verslagen over vooruitgang op 
de volgende gebieden:
 • tenuitvoerlegging van de 
wet inzake gegevenskwali -
teit en de consolidatie van 
de activiteiten van het na -
tionale kwaliteitssysteem;
 • tenuitvoerlegging van de 
concurrentiestrategie;
 • consolidatie van de 
werkzaamheden in het 
kader van het strategische 
plan voor de volksgezond -
heid van de nationale 
agrovoedingsdienst.Bijlage IV
41 Bijlagen 
ActieBeheer van de 
overheidsfinanciënBudgettaire trans -
parantie en toezichtMacro-economische 
stabiliteitArmoedebestrijding Bosbouw
EuroFor Bevredigende vooruitgang 
geboekt met de aantoonbare 
uitvoering van het program -
ma voor de verbetering en de 
hervorming van het beheer 
van de overheidsfinanciën, 
met bijzondere aandacht 
voor:
 • het belasting -
beleid en de 
belastingadministratie;
 • het geïntegreerde 
systeem voor financieel 
beheer;
 • de geloofwaardig -
heid, transparantie, 
controle en audit van de 
begroting;
 • de uitvoering van een 
alomvattend corruptie -
bestrijdingsbeleid;
 • aankoopsystemen;
 • passende budgettering 
van tranches.Regelmatig beschik -
bare samenhangende 
en alomvattende 
begrotingsgegevens.Bevredigende vooruitgang 
in het onderhoud van 
een aantoonbaar stabiel 
 macro-economisch beleid, 
met bijzondere aandacht 
voor:
 • controle van de uitgaven 
voor salarissen en lonen;
 • controle van de vlotten -
de schuld;
 • tekort van de centrale 
overheid;
 • schuldendienst;
 • voortgang bij de 
tenuitvoerlegging van 
de wet betreffende de 
overheidsdiensten;
 • hervormingen van 
pensioenregelingen en 
sociale zekerheid;
 • hervormingen van 
overheidsbedrijven.Behoorlijke vooruitgang bij de uitvoering 
van de strategie en sectoraal beleid, 
onder meer via verslagen waaruit blijkt 
dat op de volgende gebieden vooruitgang 
is geboekt:
 • versterking van het leiderschap van 
het instituut voor bosbehoud;
 • verbetering van de organisatorische 
structuur van het instituut voor 
bosbehoud;
 • voortgang bij de uitvoering van het 
landelijk bosbouwprogramma;
 • de werking van de nationale advies -
raad voor bosbouw in samenwer -
king met regio’s en gemeenten;
 • vorderingen bij de uitvoering van de 
bosbouwwetgeving;
 • verlaging van de gemiddelde kosten 
voor de goedkeuring van formali -
teiten, berekend per kubieke meter 
hout;
 • voortgang bij de tenuitvoerlegging 
van de nationale strategie ter be -
strijding van illegale houtkap, in het 
bijzonder het IT-systeem voor het 
bosbouwregister en de administra -
tie en controle daarvan;
 • vorderingen in de vrijwillige 
partnerschapsovereenkomst tussen 
de EU en Honduras inzake de hand -
having van bosbouwwetgeving, 
bestuur en handel;
 • het verhogen van de kwaliteit en 
kwantiteit van de informatie over 
de sector en algemeen beschikbare 
informatie over het beheer door het 
instituut voor bosbehoud.Bijlage IV
42 Antwoorden  
van de Commissie
Samenvatting
III
De Commissie doet haar uiterste best om Honduras te helpen zijn ontwikkeling op een hoger peil te brengen. Zij is van 
mening dat de ontwikkelingshulp van de EU onder moeilijke omstandigheden een aantoonbare reële impact op de 
betrokken terreinen heeft gesorteerd.
Aan de hand van de suggesties van de Rekenkamer zal de Commissie blijven werken aan het verbeteren van de zwakke 
punten in het beheer van haar steun die aan het licht zijn gekomen. Wel wenst zij erop te wijzen dat niet kan worden 
vastgesteld in hoeverre de „tekortkomingen in het beheer” een negatief effect hebben gehad op de impact van de ont -
wikkelingshulp van de EU, zeker omdat ook allerlei externe factoren een rol hebben gespeeld.
Wat het bosareaal betreft, benadrukt de Commissie dat het verlies aan bosgronden in de eerste plaats te wijten is aan 
exogene factoren. Zo is 11 % van de bossen in het land verloren gegaan door toedoen van de schorskever.
IV
Bij de aandachtsgebieden in Honduras moest een zekere flexibiliteit worden betracht, zodat ze aangepast konden wor -
den aan de veranderende behoeften van het land.
De meerjarige indicatieve programma’s van de EU (MIP’s) waarborgen coherentie, maar bieden ook de nodige flexibiliteit 
om nieuwe ontwikkelingen en nationale beleidsopties in aanmerking te nemen. Het is dan ook zaak een zorgvuldig even -
wicht te vinden tussen een starre samenwerkingsagenda die geen ruimte laat voor nationale prioriteiten en een agenda 
waarbij wordt getracht in te spelen op veranderende omstandigheden in de desbetreffende landen, zonder dat dit ten 
koste gaat van de haalbaarheid van langetermijndoelstellingen.
Mettertijd is de Commissie zich gaan richten op enger omschreven sectoren, hetgeen ook blijkt uit het feit dat de priori -
teiten veranderingen ondergingen tussen het MIP voor de periode 2014-2020 en het LSD voor de periode 2007-2013. In 
deze context werd er bij de onderhandelingen over het MIP voor de periode 2014-2020 overeenstemming met de rege -
ring over bereikt dat niet gebroken zou worden met het LSD voor de periode 2007-2013. De mate waarin een en ander 
aansloot op de nationale prioriteiten werd door de belanghebbende partijen van Honduras zeer gewaardeerd.
Bovendien is de Commissie van mening dat zij een breed scala aan adequate instrumenten voor prestatiemonitoring tot 
haar beschikking heeft, waaronder beleidsdialoog, monitoringmissies en resultaatgerichte monitoring.
V
De donorcoördinatiegroep in Honduras, G16, is van groot nut voor de coördinatie tussen donoren. De groep is sinds 
haar oprichting in 1998 onafgebroken aan het werk geweest en heeft daarbij de beginselen van effectieve hulpverlening 
toegepast.
Het is de verdienste van de G16 dat de regering van Honduras en de belangrijkste donoren een politieke langetermijndia -
loog voeren. De donorcoördinatie in Honduras is dan ook goed opgebouwd en gestructureerd; de samenwerking kent zo 
min mogelijk overlappingen.
Met de gezamenlijke programmering, die in 2018 van start moet gaan, zal de samenwerking verder worden geïntensi -
veerd en naar een hoger niveau worden getild.
Antwoorden van de Commissie 43
VI
Voor sectoren waaraan begrotingssteun wordt verleend zijn beleidsdialoogstrategieën uitgewerkt, naast tal van andere 
instrumenten (financiële ondersteuning, technische bijstand, monitoring, enz.).
De mate waarin de doelstellingen voor de sector zijn verwezenlijkt wordt in elk dossier over de uitbetaling van de 
begrotingssteun schriftelijk geëvalueerd. De bereikte impact is het resultaat van alle verschillende soorten instrumenten 
tezamen, niet alleen van de beleidsdialoog.
Dit neemt niet weg dat de Commissie haar beleidsdialoogmechanismen verder zal versterken, met name de evaluatie en 
monitoring van de voortgang van de beleidsdialoog en de adequate documentatie daarvan.
VII
Aan de hand van een kosten-batenaanpak zorgt de Commissie ervoor dat al haar delegaties te allen tijde beschikken over 
macro-economische expertise. De delegatie had tot voor kort geen deskundige ter plaatse op het gebied van macro-  
economisch beheer en het beheer van overheidsfinanciën, maar kreeg wel technische ondersteuning van de delegatie in 
Nicaragua.
Bovendien heeft de EU-delegatie in Honduras kunnen profiteren van een ruime expertise m.b.t. het beheer van over -
heidsfinanciën en macro-economische aangelegenheden: vanuit het hoofdkantoor, door middel van bezoeken ter 
plaatse, technische bijstand (het steunprogramma voor overheidsadministratie en regionale integratie Paapir) en dage -
lijkse contacten met het hoofdkantoor over specifieke kwesties.
Daarnaast werden vanuit het hoofdkantoor van de Commissie bezoeken aan Honduras en Washington afgelegd om de 
situatie te monitoren; daarbij werd niet alleen de regering van Honduras maar ook het IMF betrokken.
Algemeen dient te worden opgemerkt dat de Commissie het van het hoogste belang acht dat de juiste kandidaten voor 
de delegaties worden aangeworven. Het personeel van de delegaties volgt ook regelmatig opleidingsprogramma’s en 
opfriscursussen.
Bij de beoordeling van de subsidiabiliteitscriteria houdt de delegatie zich ook altijd strikt aan de richtsnoeren inzake 
begrotingssteun.
De verstrekte begrotingssteun is coherent en consistent geweest. Er vond nauw overleg plaats met het partnerland, als -
ook een continue beleidsdialoog en aanpassing aan moeilijke omstandigheden.
Bovendien zijn alle uitbetalingsdossiers zorgvuldig geanalyseerd en werden de definitieve besluiten door de stuurgroep 
Begrotingssteun (BSSC — Budget Support Steering Committee) genomen. De stuurgroep Begrotingssteun is een besluit -
vormingsorgaan dat de besluiten die door zijn leden worden genomen altijd documenteert.
De richtsnoeren inzake begrotingssteun bieden ruimte voor de dynamische aanpak, zoals geïntroduceerd in de Medede -
ling over begrotingssteun (COM(2011) 638 final) en de desbetreffende conclusies van de Raad: „De EU zal voor alle vormen 
van begrotingssteun een dynamische, op het land toegesneden aanpak volgen, die zich zal toespitsen op vooruitgang bij 
de toepassing van geloofwaardige en relevante hervormingsstrategieën, teneinde de impact op het terrein te maximali -
seren” (conclusies van de Raad 9371/12).
Antwoorden van de Commissie 44
Opmerkingen
13
Wat betreft de steun op het vlak van hernieuwbare energie en energie-efficiëntie vonden in de periode 2011-2013 geen 
samenwerkingsactiviteiten plaats. De in het nationaal indicatief programma voor de periode 2007-2013 voorziene acties 
op deze gebieden werden voorgesteld als follow-up van eerdere acties in de elektriciteitssector, d.w.z. van Guaree- en 
Guaree 2-projecten (‘Guaree’ staat voor autonome opwekking en rationeel gebruik van elektrische energie).
Bij de tussentijdse herziening (2009) gaf de regering via de voor de elektriciteitssector verantwoordelijke minister echter 
aan dat steun ten behoeve van hernieuwbare energie en energie-efficiëntie niet nodig was. Volgens de autoriteiten die 
verantwoordelijk waren voor de energiesector had de wet ter stimulering van hernieuwbare energie geleid tot nieuwe 
bronnen van hernieuwbare energie via private investeringen.
Om deze reden bracht de EU-delegatie acties m.b.t. hernieuwbare energie en energie-efficiëntie onder in haar bosbouw -
programma’s (Mosef en Clifor). Deze activiteiten zijn uitgevoerd bij wijze van mechanismen voor aanpassing aan klimaat -
verandering en stimulansen voor bosbeheer (niet bij wijze van maatregelen in de energiesector).
Wat de kwaliteitssystemen voor vergroting van het concurrentievermogen betreft zij erop gewezen dat deze sector een 
aanvullend onderdeel uitmaakte van de strategie van de Commissie ter ondersteuning van de tenuitvoerlegging van de 
EU-overeenkomst met Midden-Amerika.
De acties die de EU in dit verband heeft ondernomen, worden ook gerechtvaardigd door de ondertekening van de 
 EU-associatieovereenkomst met Midden-Amerika op 29 juni 2012 en de voorlopige toepassing van deel IV van de associa -
tieovereenkomst met ingang van 1 augustus 2013.
14
De EU leverde bijstand in deze sectoren omdat zij in de strategie van de regering ter bestrijding van armoede als prioritair 
werden beschouwd.
Bovendien nam de delegatie in 2006 deel aan de gezamenlijke besprekingen tussen donoren en regering binnen de 
adviesraad voor de armoedebestrijdingsstrategie ( Consejo Consultivo de la ERP ) met het oog op een herziening van de 
strategie. De begrotingsinvesteringen (binnenlandse en externe middelen) richtten zich op de volgende sectoren: onder -
wijs, gezondheid en voeding, sociale bescherming, infrastructuur, productie en toegang tot activa, en governance). Als 
gevolg daarvan kregen deze sectoren ook prioriteit bij de samenwerkingsacties van de EU.
Wat betreft de korte periode dat steun werd verleend, was een zekere mate van flexibiliteit in de EU-programma’s nood -
zakelijk om te kunnen reageren op de veranderende situatie na de politieke crisis in de nasleep van de staatsgreep in 
2009 en om de activiteiten daaraan te kunnen aanpassen (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf IV).
15
(a)
De Commissie benadrukt dat het beheer van water en sanitaire voorzieningen alsook bodembescherming verband 
houden met de bosbouwsector. In dit licht oordeelde de delegatie dat de door Mosef aan gemeenten verleende steun in 
overeenstemming was met de doelstellingen van het project.
Antwoorden van de Commissie 45
Mosef is het belangrijkste project binnen de internationale gemeenschap van donoren dat zorgt voor een betere coördi -
natie tussen de drie instellingen die eigendomsbewijzen voor bosgrond verstrekken.
Grondbezit is van nature een politieke kwestie en een bron van grote zorg in heel Latijns Amerika. Aangezien samenwer -
kingsprojecten alleen niet volstaan om deze kwestie op te lossen, wordt een combinatie van andere kanalen en instru -
menten ingezet: (i) FLEGT (handhaving, governance en handel in de bosbouwsector), een initiatief onder leiding van de 
EU en het doeltreffendste instrument om hervormingen te bevorderen, (ii) beleidsdialoog in de context van onderhan -
delingen voor een bilaterale vrijwillige FLEGT-partnerschapsovereenkomst met de EU, en (iii) specifieke contracten voor 
bijstandsverlening (bijv. het Procorredor-project  – Gestión Sostenible de Recursos Naturales y Cuencas del Corredor Biológico 
Mesoamericano en el Atlántico Hondureño ).
Bovendien wijst de Commissie erop dat conflicten over grond in een land dat een rijke culturele verscheidenheid met 
een waardevol erfgoed kent, op twee manieren aangepakt kunnen worden: regulering van grond en raadpleging 
van inheemse gemeenschappen. De steun van de EU t.b.v. de regulering van grond volgt dan ook een „stapsgewijze” 
benadering.
(b)
De wijziging van de onderwijswet waarmee het aantal klassen in het basisonderwijs werd uitgebreid tot negen, vond pas 
tijdens de gecontroleerde periode plaats. De donoren hebben hun steun dienovereenkomstig aangepast.
16
Wat de technische bijstand betreft, was er altijd meer vraag dan aanbod. De prioritering vond plaats via technische comi -
tés waaraan werd deelgenomen door de EU, de Hondurese regering en relevante instanties (op het vlak van gezondheid, 
kwaliteit, water en sanitaire voorzieningen).
De donorcoördinatie was goed gestructureerd. Relevante behoeften die niet werden aangepakt, werden dan ook aan 
dezelfde kosteneffectiviteitsanalyse onderworpen.
Relevante terreinen die geen financiering ontvingen, zullen zorgvuldig geanalyseerd worden om na te gaan welke alter -
natieve ondersteunende acties/maatregelen mogelijk zijn.
Antwoord van de Commissie op de paragrafen 16 (a) t/m (c):
Via het vraaggestuurde Paapir-programma was de Commissie in staat om sectoren met cruciale behoeften technische 
bijstand te verlenen, op basis van een zorgvuldige beoordeling en prioritering.
De Commissie wijst erop dat het onmogelijk was om alle verzoeken te honoreren.
(a)
In het specifieke geval van de gezondheidszorg was het onderzoek naar een gebrek aan vitaminen en mineralen door het 
Technische Comité van Paapir in 2013 weliswaar goedgekeurd, maar werd het vervolgens niet uitgevoerd.
Antwoorden van de Commissie 46
18
De Commissie is van mening dat er goede vooruitgang is geboekt op weg naar een effectieve taakverdeling tussen 
 donoren. Zo boog het GiZ zich over kwesties die verband houden met klimaatverandering en bosbouw terwijl Spanje 
governance en hervormingen in het rechtswezen voor zijn rekening nam.
Op het niveau van de delegatie is een routekaart voor gezamenlijke programmering na 2018 ontwikkeld. In de loop van 
2016 zal een analyse van de desbetreffende nationale context in Honduras worden uitgevoerd.
19
De Commissie streeft er voortdurend naar de samenwerking met de Hondurese regering en alle andere donoren te inten -
siveren. De belangrijkste coördinatie vindt plaats met de EU-lidstaten. De EU-delegatie zet zich ook binnen de G16 zeer 
actief in om tot een zo goed mogelijke coördinatie met de belangrijkste donoren in Honduras te komen.
Tekstvak 3 — Overlapping in de financiering
De Commissie is van mening de benaderingen van de donoren elkaar kunnen aanvullen, ook al verschillen zij van elkaar.
In de sector water en sanitaire voorzieningen ontvingen alle bij het project betrokken gemeenten steun, maar werd niet 
in alle gemeenten in infrastructuur geïnvesteerd. Bovendien werd voorzien in de oprichting van Comas (gemeentelijke 
commissies voor water en sanitaire voorzieningen) en USCL (lokale eenheden voor toezicht en controle), die alle gemeen -
ten bestrijken. De steun voor gemeenten was gericht op capaciteitsopbouw via deze twee instanties.
20
De delegatie maakt veel werk van de coördinatie met andere donoren, waardoor er minder gevaar is voor overlappingen. 
Het in kaart brengen van de donoren kost veel tijd, terwijl het niet altijd het doeltreffendste instrument is. Coördinatie 
door de begunstigde, op basis van empowerment en beleidsdialoog, lijkt betere resultaten op te leveren.
23
De subsidiabiliteit van de sector werd volledig beoordeeld aan de hand van de richtsnoeren inzake begrotingssteun. Op 
basis daarvan werd geconcludeerd dat het sectorbeleid geloofwaardig en relevant genoeg was voor een bevredigend 
begrotingssteunprogramma.
Zolang het voldoende geloofwaardig en relevant is kan een sectorbeleid mettertijd verbeterd en uitgebouwd worden. 
Dat gebeurt als onderdeel van een doorlopend begrotingssteunprogramma en is het resultaat van beleidsdialoog en 
technische bijstand.
Bovendien merkt de Commissie op dat steun voor kwaliteitssystemen werd verleend in de context van de EU-associatie -
overeenkomst met Midden-Amerika en door de regering werd gevalideerd.
26
De Commissie is van mening dat een gestructureerde analyse van de macro-economische stabiliteit als criterium voor 
toekenning van begrotingssteun belangrijk is en moet worden uitgevoerd aan de hand van de richtsnoeren inzake 
begrotingssteun.
Antwoorden van de Commissie 47
In de door de Rekenkamer genoemde gevallen was de vooruitgang gebaseerd op een aantal specifieke indicatoren. Uit 
de ontwikkeling van deze indicatoren een ontwikkeling bleek dat er vorderingen werden gemaakt en de situatie niet 
verslechterde, ondanks de zeer complexe conjunctuur.
Wat het ontbreken van een overeenkomst tussen de regering van Honduras en het IMF betreft, wordt in de richtsnoeren 
inzake begrotingssteun naar een dergelijke situatie verwezen. In paragraaf 5.1.2 van de richtsnoeren staat dat het ontbre -
ken van een IMF-programma niet automatisch impliceert dat niet aan het criterium van macro-economische stabiliteit 
wordt voldaan;  waar de tenuitvoerlegging onbevredigend is of geen IMF-programma van kracht is omdat daarover geen 
overeenstemming met het IMF kon worden bereikt, kan een land nog steeds in aanmerking komen indien de doelstellin -
gen van het begrotingssteunprogramma niet in gevaar zijn, met name wat overeenkomsten inzake sectorale hervormin -
gen betreft.
Met inachtneming van het besluit van het IMF concludeerde de Commissie dat dit gebrek aan overeenstemming over 
een zeer technisch, minder belangrijk punt een algehele positieve beoordeling en verdere steun aan de regering bij haar 
inspanningen om de macro-economische stabiliteit te herstellen niet in de weg stond.
27
Het is mogelijk dat in een specifieke sector wordt gewerkt aan een begrotingssteunprogramma terwijl bij andere pro -
gramma’s geen uitbetalingen worden verricht. Dit past binnen de doorlopende beleidsdialoog en ondersteuning van de 
Hondurese regering in verschillende sectoren en op verschillende beleidsterreinen. De algemene boodschap is dat het 
partnerland door middel van begrotingssteun wordt bijgestaan, ondanks het feit dat zich in meer dan een sector proble -
men voordoen.
Bovendien zette de delegatie de beleidsdialoog in de in de voetnoot vermelde periodes voort; er was dus geen sprake 
van een tegenstrijdige boodschap in die zin dat de begrotingssteun werd opgeschort.
Daar komt nog bij dat ondertekening van een financieringsovereenkomst inzake begrotingssteun de EU ook een extra 
handelsmogelijkheid biedt.
De Commissie ziet geen tegenstrijdigheid in de ondertekening van Eurofor. Er zij op gewezen dat dit programma een zeer 
krachtige technischebijstandscomponent bevatte, die via de gedelegeerde samenwerking werd beheerd. Hiermee moest 
onmiddellijk een aanvang worden gemaakt en via de beleidsdialoog werd duidelijk gemaakt dat er geen uitbetalingen 
zouden plaatsvinden totdat de macro-economische situatie was hersteld.
28
De Commissie heeft de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën in Honduras krachtig gesteund en zeer 
nauwlettend, doorlopend overleg gevoerd om de verbeteringen en vorderingen op dit vlak te ondersteunen.
Op de verbetering van de overheidsfinanciën wordt toezicht gehouden middels opeenvolgende beoordelingen in het 
kader van het PEFA, waarbij alle donoren en de regering met elkaar samenwerken.
29
De Commissie erkent dat er zwakke punten zijn, maar wijst erop dat er zichtbaar vooruitgang wordt geboekt en de situa -
tie geleidelijk verbetert.
Door de macro-economische en politieke conjunctuur in het land liepen de hervormingsinspanningen vertraging op. Er 
was echter wel vooruitgang te zien. Deze positieve ontwikkeling is in een complexe omgeving als Honduras des te rele -
vanter, belangrijker en moeilijker te realiseren.
Antwoorden van de Commissie 48
Bovendien is de Commissie van mening dat het zeer moeilijk is om te beantwoorden aan de verwachtingen die men 
van het tempo van de hervormingen heeft. Ondanks de uitdagingen zijn belangrijke mijlpalen bereikt, met name door 
middel van de steun van de EU, zoals de invoering van certificaten inzake de beschikbaarheid van begrotingsmiddelen, 
die moeten voorkomen dat vakministeries afwijken van de geplande uitgaven. Deze nieuwe regeling werd ingevoerd na 
bezoeken van het hoofdkantoor en overleg met plaatselijke TB-verleners en het IMF.
Antwoord van de Commissie op de paragrafen 29 (a) t/m (c):
De Commissie onderschrijft de bevindingen van de Rekenkamer en spant zich tot het uiterste in om zowel het beleid als 
de prestaties op dit gebied in het oog te houden.
Zoals de Rekenkamer in paragraaf 30 opmerkt heeft deze nauwkeurige beoordeling de Commissie in staat gesteld om de 
beleidsdialoog en de initiatieven ter ontwikkeling van de capaciteit in coördinatie met andere donoren af te stemmen op 
die onderdelen van het beheer van de overheidsfinanciën die de meeste aandacht vergen.
Zo biedt de Commissie op consistente en coherente wijze ondersteuning aan de inspanningen van de regering om de 
prestaties bij het beheer van de overheidsfinanciën te verbeteren.
(d)
Op grond van de meest recente PEFA-beoordeling kunnen een aantal acties worden ondernomen om verbetering in deze 
situatie aan te brengen. Deze kwestie wordt aangepakt in het kader van de beleidsdialoog tussen de Commissie en de 
regering van Honduras.
(e)
Deze kwestie wordt aangepakt in het kader van de beleidsdialoog tussen de Commissie en de regering van Honduras.
(f)
Corruptie vormt een uitdaging voor het democratisch bestuur en de rechtsstaat.
Ondanks een uitdagende context wordt nu echter gewerkt aan herziening van het wetboek van strafrecht ( Código Penal ); 
dit gebeurt met steun van Spanje en in het kader van het Eurojusticia-programma (door middel van maatschappelijke 
inspraak bij het nieuwe ontwerp van het wetboek van strafrecht). Bovendien wordt in het kader van het MIP voor de 
 periode 2014-2020 een project opgezet om corruptie te bestrijden.
De Commissie steunt daarnaast een initiatief dat erop gericht is dat jongeren zich bewust worden van hun rechten en 
corruptiepraktijken afwijzen ( Participación e incidencia a multinivel y multiactor en el marco de procesos de veeduría social 
en Honduras, en tema de violaciones, promoción y defensa de los derechos fundamentales de la juventud , referentienummer 
EIDHR/2015/369-295).
30
(c)
De Commissie zal zich blijven inspannen om nauwkeuriger omschreven benchmarks vast te stellen aan de hand waarvan 
vorderingen gemeten moeten worden.
Bij sommige criteria (met name het beheer van de overheidsfinanciën) is het bijzonder belangrijk dat er vorderingen zijn 
gemaakt ten opzichte van de hervormingsmijlpalen die aanvankelijk zijn vastgesteld; bij andere (bijv. macro-economische 
stabiliteit) geldt handhaving van een op stabiliteit gericht beleid als toereikend.
Antwoorden van de Commissie 49
Bovendien zal het hervormingsproces geflankeerd worden door de doorlopende beleidsdialoog, waarbinnen de 
 verwachtingen verduidelijkt kunnen worden.
Tekstvak 4 — Voorbeelden van niet-specifieke verwachtingen van de hervorming
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 27.
31
Het voor samenwerking verantwoordelijke hoofd en de projectmanagers die bij de verlening van de begrotingssteun 
betrokken waren, hebben een technisch opleidingsprogramma op het vlak van begrotingssteun gevolgd en kunnen voor 
de noodzakelijke deskundigheid m.b.t. het beheer van overheidsfinanciën bogen op hun professionele ervaring.
Daarnaast had men de beschikking over een gedegen technische bijstand (Paapir) ter ondersteuning van begrotings -
steunactiviteiten (zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf VII).
Bovendien kan de delegatie terugvallen op een ruime deskundigheid wat het beheer van overheidsfinanciën en het 
macro-economisch beheer betreft: vanuit het hoofdkantoor, door middel van bezoeken ter plaatse, technische bijstand 
en regelmatige contacten met het hoofdkantoor over punten van zorg.
33
Wat de sectoren veiligheid en recht betreft werden ondanks de specifieke problemen die zich daarin voordeden, enkele 
zeer positieve resultaten bereikt.
Zo was de start van de interinstitutionele opleidingen voor medewerkers van politie en justitie (zoals rechters en open -
bare aanklagers) een groot succes. Voor het eerst was hier sprake van formele opleidingscursussen die door de academi -
sche wereld geaccrediteerd worden.
Ook werd de steun die via PASS aan de ngo’s werd verleend, met succes ten uitvoer gelegd, net als de component om de 
begunstigde van het nodige te voorzien.
35
Vanwege de staatsgreep in 2009 was het voor de delegatie geen haalbare kaart om het project nader uit te werken, met 
name omdat de regering pas medio 2010 officieel werd erkend.
De vertraging bij de uitvoering van het Mosef-project was deels te wijten aan de brand in de kantoren van het ICF 
 (Instituut voor bosbehoud), waar Mosef was gevestigd.
36
(a)
De Commissie is van mening dat moet worden gekeken naar de context waarin PASS uitgewerkt en goedgekeurd werd. 
Toen het programma in 2008 werd goedgekeurd, waren de doelstellingen ervan zonder enige twijfel wel ambitieus, maar 
ook realistisch. De acties werden in die context als passend beschouwd.
Antwoorden van de Commissie 50
Door de institutionele crisis in 2009 die tot de staatsgreep leidde veranderde de situatie drastisch en het nieuwe bestuur 
richtte zich volledig op herstel van het institutionele bestel van Honduras. Bovendien benutte de georganiseerde mis -
daad de staatsgreep en de nasleep daarvan om zijn invloed te vergroten. De regeringsinstanties waren aanmerkelijk 
verzwakt; met name bij het ministerie van Veiligheid ontbrak het aan capaciteit en politieke wil.
Gezien al deze uitdagingen kan worden gesteld dat PASS ondanks de lastige omstandigheden als gevolg van de 
politieke instabiliteit in 2009 belangrijke resultaten opleverde, ook al beantwoordde het niet aan de oorspronkelijke 
verwachtingen.
(b)
Niet alle onderdelen van een sectorbeleid hoeven in specifieke indicatoren vertaald te worden. Slechts een beperkt aan -
tal komt daarvoor in aanmerking. Bovendien wordt de algehele vooruitgang binnen een bepaalde sector — en daarmee 
ook alle doelstellingen van de maatregelen — gemonitord in het kader van de voortgangsevaluatie van het sectorbeleid.
In het geval van de APN werd de voortgang van de maatregelen gemonitord, maar werd op basis van de indicatoren van 
het Hondurese Nationale Plan verslag uitgebracht over de resultaten van het begrotingssteunprogramma.
(c)
Aangezien de indicatoren van nationale strategieën destijds nog in het validatieproces verkeerden en niet gedetailleerd 
genoeg waren om gemeten te worden, moest er noodzakelijkerwijs een ad-hocindicator in de sector water en sanitaire 
voorzieningen worden voorgesteld.
(d)
De Commissie verleende specifieke steun om de statistische gegevens te verbeteren.
(e)
De Commissie probeert die situatie samen met de regering op te lossen.
(f)
In het geval van de APN was het vanwege de politieke situatie van het land niet mogelijk om ten tijde van de onderteke -
ning van de financieringsovereenkomst indicatoren vast te stellen en goed te keuren.
Dit werd door de delegatie ook aangegeven in de standaardtoelichting i.v.m. de goedkeuring van Rider 1 bij de financie -
ringsovereenkomst van de APN, waarin wordt verklaard dat het in 2008 en 2009 vanwege de politieke en economische 
crisis in het land onmogelijk was over een operationele financieringsovereenkomst te onderhandelen, aangezien kort 
nadat de Commissie had besloten de overeenkomst te financieren geen sprake meer was van de noodzakelijke voorwaar -
den voor een begrotingssteunprogramma.
Nadat de rechtsstaat in Honduras was hersteld, werden dan ook onderhandelingen gevoerd om de indicatoren volledig 
op basis van de strategieën van de nieuwe regering vast te stellen.
Antwoorden van de Commissie 51
37
Bezoeken ter plaatse worden gepland op basis van verschillende criteria, waaronder prioritering van bezoeken aan 
 projecten/programma’s met problemen, teneinde te voorzien in een nauwlettend toezicht om de risico’s te beperken.
Het KPI-dashboard voor 2015 geeft aan dat 100 % van de problematische projecten aan monitoring of een evaluatie werd 
onderworpen.
De Commissie zal alle projecten waarbij zwakke punten of risico’s aan het licht zijn gekomen, nauwlettend in het oog 
houden, o.a. door middel van gerichte bezoeken te plaatse.
38
De Commissie heeft de afgelopen jaren een methodologie voor de monitoring van begrotingssteun als onderdeel van de 
resultaatgerichte monitoring ontworpen. Deze methodologie is voor het eerst in Honduras uitgetest.
Hoewel de resultaatgerichte monitoring voor de APN in september 2013 geen specifieke aanbevelingen voor de APN 
opleverde, werden de waarnemingen van de deskundigen door de delegatie van nut geacht voor het vaststellen en uit -
werken van begrotingssteunmaatregelen in het kader van het MIP voor de periode 2014-2020.
De Commissie zal de aanbevelingen in het kader van de resultaatgerichte monitoring systematisch in haar lopende 
 programma’s integreren.
41
Armoedebestrijding vormt de context van alle dialoogstrategieën die door de EU-delegatie worden uitgewerkt.
De delegatie zal haar beleidsdialoog in de toekomst verder verfijnen.
42
Strategieën voor beleidsdialoog worden vastgesteld voor sectoren die begrotingssteun ontvangen en worden door de 
EU-delegatie regelmatig bijgewerkt. Er wordt ook voorafgaand aan iedere uitbetaling van begrotingssteun naar gekeken.
Als zodanig maken zij deel uit van een breed scala aan instrumenten (zoals technische bijstand en financiële ondersteu -
ning). Het effect dat zij sorteren is dus het gecombineerde resultaat van alle soorten instrumenten; zij mogen niet op 
zichzelf worden beschouwd.
Dit neemt niet weg dat de Commissie zich zal blijven inspannen om haar beleidsdialoog en de beoordeling daarvan beter 
te documenteren.
44
Het hefboomeffect is van vele factoren afhankelijk, waaronder financiële bijdrage en politieke, sociale, culturele en han -
delsaspecten. Het effect kan niet louter aan de hand van financiële en handelsvoorwaarden met andere landen worden 
vergeleken.
Hoewel de middelen van de EU een gering aandeel in de regeringsbegroting uitmaken, beschouwt de Commissie het 
effect dat daadwerkelijk is gerealiseerd in het licht van de technische capaciteit die de EU wist te leveren.
Deze steun was bijvoorbeeld in het geval van bijvoorbeeld het beheer van overheidsfinanciën en macro-economische 
stabiliteit zowel belangrijk als nuttig voor Honduras en stelde de EU in staat een omvangrijk beleidseffect te sorteren.
Antwoorden van de Commissie 52
45
(a)
Er vonden bilaterale ontmoetingen plaats om de gebieden die door de APN worden gesteund, door middel van beleids -
dialoog aan te pakken. De EU-beleidsdialoog over onderwijs vond plaats in de context van Merece, de donorwerkgroep 
voor onderwijs. Over de hele betrokken periode werd een groot aantal keren bijeengekomen. Het aantal bijeenkomsten 
werd toereikend geacht en was afgestemd op de beschikbare middelen.
Zowel de nationale strategie voor statistiek als de hervorming van het ambtenarenapparaat maakten deel uit van de 
indicatoren in het kader van het APN-programma. Zij moesten dan ook worden meegenomen in de beleidsdialoog met 
de Hondurese autoriteiten.
(b)
De oprichting van een ander waarnemingscentrum liep gevaar met de komst van Maccih, de missie ter ondersteuning 
van de bestrijding van corruptie en straffeloosheid in Honduras. Dankzij de grote betrokkenheid van de EU-delegatie bij 
de coördinatie met andere donoren werd het gevaar voor overlapping van inspanningen verkleind.
De EU is nu een van de donoren van Maccih en bevindt zich in een leidende positie om te waarborgen dat de inspannin -
gen in de sector elkaar aanvullen.
47
Bij de ontwikkeling van de armoede dienen ook externe factoren in aanmerking genomen te worden.
Er zou moeten worden nagegaan hoe de armoedeniveaus zich zonder de impact van de samenwerkingsprogramma’s van 
de EU ontwikkeld zouden hebben.
De Commissie is van mening dat het effect van de wereldwijde financiële crisis van 2008 op de armoede zonder de steun 
van de EU veel ernstiger zou zijn geweest.
49
De indicatoren werden met de regering op basis van een nationale strategie voor sectorale hervorming overeengekomen.
De Commissie maakt gebruik van technische bijstand en beleidsdialoog om deze kwesties aan te pakken.
50
De Commissie is van mening dat de daling van de loonkosten van 55 % tot 49 % in het onderwijs een niet geringe presta -
tie is in een land dat zulke uitdagingen met zich meebrengt als Honduras.
Aangezien een systematische evaluatie van de APN en het effect ervan op het onderwijs ontbreekt, is het vrij moeilijk om 
de impact van begrotingssteun objectief te beoordelen.
Antwoorden van de Commissie 53
51
De Commissie is van mening dat de APN een van de meest succesvolle maatregelen in de gezondheidszorg is geweest. 
De doelstellingen van de financieringsovereenkomst, die gelijk waren aan die voor het nationale ontwikkelingsplan ( Plan 
de Nación ) werden in de periode 2010-2014 gehaald. De volgende resultaten werden behaald:
— 66 % van het aantal geboortes in 2013 vond plaats in gezondheidsinstellingen (in 2009 was dit nog 53 %). Deze stij -
ging komt neer op 20 555 geboortes.
— In 2013 had 61 % van de nieuwe moeders toegang tot postnatale zorg tijdens de eerste zes weken na de bevalling (in 
2009 was dit nog 51 %).
— Het aantal gevallen (per duizend) van diarree bij kinderen onder de vijf jaar daalde van 148 in 2009 tot 126 in 2013.
— Het aantal gevallen (per duizend) van acute infecties van de luchtwegen (longontsteking/bronchopneumonie) bij 
kinderen onder de vijf jaar daalde van 49 in 2009 tot 45 in 2013.
52
De Commissie is van mening dat de aantoonbare vooruitgang in de sector zeer bemoedigend is, ondanks de genoemde 
hardnekkige zwakke punten.
54
De Commissie is op basis van het Gemeenschappelijk monitoringprogramma ( Joint Monitoring Programme , dat onder 
leiding van de VN elke twee jaar wordt uitgevoerd) actief geweest in deze sector, waar de beschikbaarheid op het 
platteland van water een stijging van 24 % en van sanitaire voorzieningen een stijging van 45 % liet zien. Deze signifi -
cante verbetering van de toegang tot drinkwater en sanitaire voorzieningen op het platteland vond plaats in de periode 
1990-2015.
55
Deze indicatoren hebben betrekking op officiële activiteitenverslagen voor specifieke indicatoren van Papsac. Zij geven 
niet alle resultaten van de bijdrage van de EU aan de sector weer.
Er zij gewezen op de resultaten die met EU-steun zijn bereikt in het beleidskader voor de sector, zoals de goedkeuring 
van nationaal beleid voor water en sanitaire voorzieningen en operationele plannen.
Bovendien heeft de technische bijstand van de EU een bijdrage geleverd aan diverse studies ter ondersteuning van de 
instellingen binnen de sector.
56
Beïnvloeding van de omvang van de Hondurese export naar de EU is een zeer ambitieuze doelstelling, aangezien externe 
factoren daarbij een bepalende rol spelen. Pas op langere termijn zullen de effecten van de associatieovereenkomst 
volledig te zien zijn.
Antwoorden van de Commissie 54
58
Uit dit overzicht van de sector blijkt duidelijk hoe groot de uitdagingen zijn bij het verbeteren van de bosbouwsector in 
een land dat zeer kwetsbaar is voor klimaatverandering. Het staat buiten kijf dat niet alleen het analyseren van de situatie 
voor en na de uitvoering van het project, maar ook het verbeteren van de governance in de sector een belangrijke kwes -
tie is, gezien het scenario en risico van non-interventie.
De situatie is nog verslechterd door de schorskevercrisis, die de inspanningen in deze sector in de weg heeft gestaan.
59
(a)
Het feit dat het instituut niet op volle operationele sterkte was, was te wijten aan vertragingen rond de wetgeving 
waarop de Commissie geen invloed heeft. Bovendien draagt de EU bij aan de institutionele versterking in de sector, het -
geen een betere tenuitvoerlegging van het bosbeleid oplevert.
(b)
Begrotingssteun wordt gegeven om de inachtneming van de indicatoren te monitoren, niet noodzakelijkerwijs om de 
instelling van extra begrotingsmiddelen te voorzien. Om een sectorale strategie van de regering uit te kunnen voeren 
hoeft de betrokken instelling niet per se over extra begrotingsmiddelen te beschikken.
60
Geweld, straffeloosheid en corruptie behoren in ieder land tot de problemen die het moeilijkst aan te pakken zijn. De 
Commissie is van mening dat PASS en EuroJusticia een beter gecoördineerde institutionele reactie helpen vormgeven. 
De Commissie onderschrijft dat er nog geen sprake is van één nationaal veiligheids- en justitiebeleid, maar doet er door 
middel van programma’s in uitvoering en algemene inspanningen in de sector alles aan om dit te helpen realiseren.
Ook al is de interinstitutionele coördinatie nog steeds beperkt, de EU zet zich bovendien wel als enige donor in voor 
coördinatie tussen de drie instellingen in de sector: het ministerie van Mensenrechten, Justitie, Bestuur en Decentralisatie 
(Secretaría de Derechos Humanos, Justicia, Gobernación y Descentralización ), de rechterlijke macht ( Poder Judicial ) en het 
openbaar ministerie ( Ministerio Público ).
62
De ontwikkeling van PASS vond plaats onder bijzondere politieke omstandigheden. Na de staatsgreep van 2009 werd de 
samenwerking een jaar opgeschort. Toen de samenwerking werd hervat, waren de politieke omstandigheden en priori -
teiten ingrijpend veranderd. Door een toename van het aantal moorden bleef dat gedurende van het programma ook zo. 
Het project werd in praktische zin flink aangepast door het projectschema te vereenvoudigen.
Antwoorden van de Commissie 55
Conclusies en aanbevelingen
63
De Commissie neemt nota van de positieve beoordeling van haar optreden door de Rekenkamer.
De resultaten en de impact van het optreden van de Commissie worden beïnvloed door externe factoren waarover de 
EU geen controle heeft. De politieke crisis van 2009 heeft zijn weerslag gehad op alle activiteiten in het land. Als de EU 
de prioritaire sectoren geen steun had verleend, dan zouden de omstandigheden in deze sectoren nog penibeler zijn 
geweest.
Wat de ontbossing in de periode 2000-2014 betreft, zal eind 2016 een nieuwe evaluatie worden gepubliceerd. De afname 
van het bosareaal is grotendeels te wijten aan exogene factoren (zoals de schorskevercrisis), waar de Commissie niets aan 
kan doen.
64
De Commissie is van mening dat de samenwerking bemoedigend was.
De huidige programmering, waarbij onder leiding van dezelfde instellingen in elke sector maatregelen op middellange 
en lange termijn worden voorzien, waarborgt consistentie in de EU-samenwerking en verkleint de kans dat het effect 
ervan ondermijnd wordt. Dergelijke risico’s worden mede beperkt doordat een belangrijke plaats is ingeruimd voor gede -
legeerde samenwerking en gezamenlijke programmering met lidstaten (Duitsland en Spanje).
Aanbeveling 1 — Versterking van de EU-aanpak door een grotere consistentie en 
sterkere focus
(a)
De Commissie neemt de aanbeveling over.
(b)
De Commissie neemt de aanbeveling over. Zij zal zich blijven inzetten om een goede balans te vinden en zal zich blijven 
richten op die gebieden die de grootste impact opleveren.
(c)
De Commissie neemt de aanbeveling over.
De delegatie werkt reeds aan een gezamenlijke programmering en zal zich nog meer inspannen om dit in 2018 te 
verwezenlijken.
Er is al sprake van gezamenlijke programmering, in overeenstemming met de routekaart. Meerdere acties worden via 
gedelegeerde samenwerking uitgevoerd onder leiding van dezelfde instellingen: UTSAN (technische eenheid voor voed -
selzekerheid en voeding) in de sector voedselzekerheid (EU en FAO), het ministerie van Werkgelegenheid in de werkgele -
genheidssector (EU en Spanje), het ministerie van Milieu in de bosbouwsector (EU en Duitsland).
Antwoorden van de Commissie 56
65
De richtsnoeren inzake begrotingssteun bevatten zeer gedetailleerde instructies op het vlak van risicobeheer en aan -
verwante instrumenten. Het belangrijkste instrument is het kader voor risicobeheer, dat geleidelijk is ingevoerd in het 
beheer van de begrotingssteunprogramma’s in Honduras.
Wat de beoordeling van de subsidiabiliteit betreft, zijn de begrotingssteunregels voor uitbetalingen strikt en duidelijk. 
Om tot uitbetaling te kunnen overgaan moet aan vier subsidiabiliteitscriteria worden voldaan, waaronder vorderingen en 
ontwikkelingen in het beleid ten behoeve van macro-economische stabiliteit.
Uit een uitvoerige analyse van de delegatie is gebleken dat de regering zich heeft ingespannen om een op macro-eco -
nomische stabiliteit gericht beleid te handhaven en te ondersteunen en daarbij ook vooruitgang heeft geboekt. Dit werd 
gedocumenteerd in de verstrekte subsidiabiliteitsverslagen.
Aanbeveling 2 — Versterk het beheer van begrotingssteunmaatregelen
(a)
De Commissie neemt de aanbeveling over, aangezien zij van mening is dat de boodschappen aan de Hondurese regering 
reeds consistent zijn. Het is momenteel zo dat de stuurgroep Begrotingssteun de strategische opties bekrachtigt en de 
delegatie alleen toestemming geeft voor begrotingssteunprogramma’s waarbij de korte, middellange en lange termijn 
op consistente wijze in overweging worden genomen.
De Commissie volgt een brede aanpak bij de beleidsdialoog met Honduras. Een cruciaal onderdeel van de beleidsdialoog 
en de verlening van begrotingssteun is dat de regering voor hervormingen toezegt.
(b)
De Commissie neemt de aanbeveling over.
De Commissie is van mening dat reeds gehoor wordt gegeven aan deze aanbeveling.
De richtsnoeren inzake begrotingssteun bevatten instructies voor een gestructureerde beoordeling alsook gedetail -
leerde modellen, en worden ten volle en consistent toegepast.
De richtsnoeren bieden ook ruimte voor de dynamische aanpak, zoals geïntroduceerd in de Mededeling over begrotings -
steun (COM(2011) 638 final) en de desbetreffende conclusies van de Raad: „ De EU zal voor alle vormen van begrotingssteun 
een dynamische, op het land toegesneden aanpak volgen, die zich zal toespitsen op vooruitgang bij de toepassing van geloof -
waardige en relevante hervormingsstrategieën, teneinde de impact op het terrein te maximaliseren ” (conclusies van de Raad 
9371/12).
(c)
De Commissie neemt de aanbeveling over.
Expertise op macro-economisch vlak en op het gebied van het beheer van overheidsfinanciën speelt een rol bij de selec -
tie van personeel tijdens het rouleringsproces.
Antwoorden van de Commissie 57
Met ingang van 1 september 2016 zal een deskundige met expertise op het gebied van begrotingssteun voor de delega -
tie in Honduras gaan werken.
Bovendien zal de Commissie ook op andere manieren aanvullende expertise op macro-economisch vlak en op het gebied 
van het beheer van overheidsfinanciën blijven waarborgen.
Aanbeveling 3 — Versterking van de meting van de resultaten van de EU-acties
De Commissie neemt de aanbeveling over en zal deze ook in haar nieuwe programma’s ter versterking van sectorale 
monitoring- en evaluatiesystemen in aanmerking nemen. Zo zal Eurosan Budget de nationale telling van landbouwactivi -
teiten steunen. De capaciteit van het nationale instituut voor de statistiek (INE) zal hierdoor versterkt worden.
67
De sectorale strategieën, die door de delegatie worden uitgewerkt, worden gebruikt als instrumenten om de EU-beleids -
dialoog in de kernsectoren te ondersteunen. Iedere beleidsdialoog wordt gedocumenteerd in een schriftelijk verslag. 
Evaluaties van de mate waarin de doelstellingen zijn bereikt vinden plaats in het kader van sectoranalyses die i.v.m. uitbe -
talingen worden verricht.
Aanbeveling 4 — Versterking van de beleidsdialoog in de prioritaire sectoren
De Commissie neemt de aanbeveling over.

Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU/hyphen.capPUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Gebeurtenis Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle 17.11. 2015
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) 20.7.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure 25.10.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere 
gecontroleerde)3.11.2016
Wij beoordeelden de doeltreffendheid van de bilaterale 
ontwikkelingshulp van de EU aan prioritaire sectoren in 
Honduras. Daartoe onderzochten wij het beheer door de 
Commissie en de verwezenlijking van de EU-doelstellingen 
op het gebied van ontwikkelingshulp. De controle had 
betrekking op de periode 2007-2015. De onderzochte 
prioritaire sectoren waren armoedevermindering, 
bosbouw, veiligheid en recht.
Wij concludeerden dat de EU-ontwikkelingshulp aan 
prioritaire sectoren in Honduras tijdens de gecontroleerde 
periode gedeeltelijk doeltreffend was. Zij heeft 
bijgedragen tot een aantal positieve ontwikkelingen in 
deze sectoren, maar de impact ervan werd belemmerd 
door moeilijke omstandigheden in het land en een aantal 
tekortkomingen in het beheer. De algemene situatie in het 
land blijft zorgwekkend. De armoede is toegenomen, de 
hoeveelheid bosgrond is afgenomen en er is nog altijd 
sprake van wijdverbreid geweld en een zeer hoog aantal 
moorden.
EUROPESE
REKENKAME R