1.INLEIDING

Additionaliteit is een beginsel van het cohesiebeleid van de Europese Unie en moet ervoor zorgen dat de structuurfondsen gelijkgestelde overheidsuitgaven van een lidstaat aanvullen zonder ze te vervangen.

In artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad is bepaald dat de Commissie uiterlijk eind 2016 in samenwerking met elke betrokken lidstaat nagaat of de additionaliteit voor de convergentiedoelstelling in acht is genomen en dat zij de resultaten van deze toetsing publiceert. Hoewel in de regelgeving is bepaald dat Kroatië voor deze toetsing over een extra jaar beschikt, hebben de Kroatische autoriteiten besloten alle documentatie één jaar vroeger in te dienen.

Met dit verslag wordt de toetsing van de additionaliteit voor de programmeringsperiode 2007-2013 afgerond, na de voorafgaande toetsing in 2007 en de toetsing halverwege in 2011-2012.

De additionaliteit wordt geacht te zijn nageleefd als het gemiddelde peil van de structurele uitgaven van de lidstaat in de periode 2007-2013 in reële termen ten minste gelijk is aan het bij het begin van die periode vastgestelde peil of aan het peil zoals dat bij de toetsing halverwege in 2011 en 2012 werd herzien op grond van de aanzienlijk gewijzigde economische situatie ("het referentiepeil").

In dit verslag zijn de resultaten samengevat van de in 2016 uitgevoerde toetsing achteraf voor de volledige programmeringsperiode 2007-2013 . Naleving van de additionaliteit is waarschijnlijk nog nooit zo moeilijk geweest als in deze periode, aangezien de EU in deze jaren de ergste economische neergang sinds meerdere decennia heeft gekend. De aanzienlijke inkrimping van de economische activiteit, die in 2008 begon, had een groot effect op de overheidsfinanciën in de lidstaten en heeft geleid tot strikte plannen voor begrotingsconsolidatie, die vooral bedoeld zijn om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verzekeren. Als gevolg daarvan zijn de overheidsinvesteringen aanzienlijk gedaald .

Uit de toetsing achteraf komen drie belangrijke bevindingen naar voren:

In de eerste plaats lag het geaggregeerde peil van de structurele uitgaven van de lidstaten in de convergentieregio's in de periode 2007-2013 (jaarlijks gemiddeld 94,4 miljard EUR in 2007-2013) ongeveer 1,2 miljard lager dan het vooraf vastgestelde peil (95,6 miljard EUR) en 13 miljard EUR hoger dan het bij de toetsing halverwege vastgestelde geaggregeerde peil (81,4 miljard EUR), ongeacht een aantal aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten. Over het algemeen worden de grootste verschillen aangetroffen in de lidstaten die het zwaarst werden getroffen door de economische neergang en de crisis van de overheidsfinanciën.

In de tweede plaats eerbiedigden alle lidstaten behalve Griekenland hun referentiepeil met betrekking tot de additionaliteit voor de periode 2007-2013, zoals dat vooraf in de nationale strategische referentiekaders (NSRK's) werd vastgesteld of zoals het bij de toetsing halverwege werd herzien. In zes landen werd het bij de voorafgaande toetsing vastgestelde referentiepeil niet behaald, maar wel het definitieve referentiepeil (Tsjechië, Duitsland, Italië, Litouwen, Hongarije en Portugal), als gevolg van de neerwaartse herziening bij de toetsing halverwege.

In de derde plaats werden de tekortkomingen van de methode om de additionaliteit te toetsen, die al bij de toetsing halverwege waren vastgesteld, bij de toetsing achteraf bevestigd. De omvang van de in te dienen informatie vormt een aanzienlijke belasting voor de lidstaten en bemoeilijkt voor de Commissie de toetsing, temeer omdat de officiële in de EU beschikbare statistieken en de uiteenlopende methoden voor de toetsing van de additionaliteit die in de lidstaten worden gebruikt, niet gemakkelijk met elkaar kunnen worden vergeleken. Onder meer om deze redenen is de additionaliteitstoetsing voor de periode 2014-2020 aanzienlijk vereenvoudigd en op de economische governance van de EU afgestemd. Ondanks deze aanpassing blijft de additionaliteit een centraal element van het cohesiebeleidskader voor de periode 2014-2020 om groeistimulerende investeringen aan te moedigen.

2.DE ECONOMISCHE CONTEXT IN DE PROGRAMMERINGSPERIODE 2007-2013

De uitvoering van het cohesiebeleid in 2007-2013 vond plaats in de moeilijkste economische context sinds de invoering van het cohesiebeleid van de EU. Het reële bbp in de EU was in 2013 nog steeds lager dan in 2007 door de grote invloed van de economische neergang die in 2008 van start ging en daarna nog verergerde. De bbp-groei op jaarbasis was negatief in 2009 (- 4,4 %) en 2012 (- 0,5 %) en stagneerde bijna in 2008 (0,4 %) en 2013 (0,2 %). De verwachte gemiddelde bbp-groei op jaarbasis voor de EU-27 in de periode 2007-2009 bedroeg bij de vaststelling van het referentiepeil 2,6 %, terwijl het waargenomen percentage - 0,3 % bedraagt.

De economische neergang heeft geleid tot een drastische verslechtering van de situatie op de arbeidsmarkt. De geharmoniseerde werkloosheidsgraad in de EU-28 nam gestaag toe van 7 % in 2008 tot 10,9 % in 2013. De gevolgen voor de arbeidsmarkt waren bijzonder ernstig in de lidstaten die het zwaarst werden getroffen door een inkrimping van de economische activiteit. Zo is de werkloosheidsgraad in Griekenland gestegen van 7,8 % in 2008 tot 27,5 % in 2013 en in Spanje van 8,2 % in 2007 tot 26,1 % in 2013. Ook zijn de sociale omstandigheden aanzienlijk verslechterd in de hele EU en in het bijzonder in bepaalde lidstaten. Het aandeel van de bevolking dat wordt bedreigd door armoede of sociale uitsluiting is gestegen van 23,7 % in 2008 tot 24,5 % in 2013. In bepaalde lidstaten lag dit aandeel aan het einde van de programmeringsperiode aanzienlijk hoger dan het EU-gemiddelde (bijvoorbeeld 48 % in Bulgarije, 41,9 % in Roemenië of 35,7 % in Griekenland).

De inkrimping van de economische activiteit en de verslechtering van de arbeidsmarktsituatie en sociale omstandigheden hebben geleid tot toenemende druk op de overheidsuitgaven. Deze zijn sterk toegenomen in 2008 en 2009 tot een gemiddelde totale uitgavenquote van de overheid van meer dan 50 % van het bbp in de EU, de hoogste sinds 1995. Dit is grotendeels het effect van de automatische stabilisatoren, waaruit ook blijkt waarom de overheidsinkomsten helemaal niet zijn gestegen: de voornaamste inkomstenbronnen van de overheid (belastingen en sociale bijdragen) zijn in absolute cijfers gedaald. Automatische stabilisatoren worden gewoonlijk gedefinieerd als de elementen van het begrotingsbeleid die de belastingdruk verminderen en de overheidsuitgaven doen stijgen zonder discretionaire overheidsmaatregelen. Zij zorgen bijvoorbeeld meteen voor inkomensvervanging zodra de werkloosheid begint te stijgen. De stijging van de overheidsuitgaven ten opzichte van het bbp komt vooral tot uiting in de socialezekerheidsuitgaven, die vanaf 2009 gemiddeld 2,5 procentpunten van het bbp hoger lagen dan vóór de crisis. De stijging van de socialezekerheidsuitgaven was zelfs nog hoger in sommige van de lidstaten die het zwaarst werden getroffen door de inkrimping van het bbp. De stijging van de rentelasten op de overheidsschuld was in deze landen ook aanzienlijk en bedroeg in een aantal van deze landen meer dan 2 procentpunten van het bbp in vergelijking met vóór de crisis.

De groeiende druk op de overheidsuitgaven en de stagnatie van de overheidsinkomsten hebben in de meeste lidstaten geleid tot een sterke stijging van het begrotingstekort in procent van het bbp. Dit is gedaald van - 0,9 % in 2007 tot een dieptepunt van - 6,6 % (EU-gemiddelde) in 2009 en lag nog steeds lager dan - 3 % (- 3,3 % van het bbp) in 2013. In 2010 waren meer dan 20 lidstaten onderworpen aan de buitensporigtekortprocedure, het corrigerende deel van het stabiliteits- en groeipact. De bruto-overheidsschuld steeg in de EU van 57,6 % van het bbp in 2007 tot 85,7 % in 2013. Door deze ontwikkelingen ontstond enige bezorgdheid over de duurzaamheid van de overheidsfinanciën in bepaalde landen. In een aantal gevallen heeft die geleid tot externe financiële bijstand van Europese en internationale instellingen mits uitvoering van economische aanpassingsprogramma's.

Figuur 1: Overheidsuitgaven en -investeringen en overheidstekort en -schuld

% van het bbp

De stijging van de overheidsuitgaven als percentage van het bbp hield niet in dat de overheidsinvesteringen in de EU gedurende de hele programmeringsperiode zijn gestegen. Integendeel, de overheidsinvesteringen zijn aanzienlijk gedaald in de lidstaten die het zwaarst werden getroffen door de inkrimping van de economische activiteit en de crisis van de overheidsfinanciën. In het algemeen zijn dit de lidstaten met de grootste afwijking ten opzichte van het oorspronkelijke referentiepeil (figuur 2, X-as). Van alle uitgavenposten vertoonden de overheidsinvesteringen bij uitstek de grootste inkrimping, zelfs nadat de maatregelenpakketten voor economisch herstel op Europees en nationaal niveau waren aangenomen om de negatieve gevolgen van de daling van het bbp en de werkgelegenheid in de eerste jaren van de crisis tegen te gaan. Dankzij deze maatregelenpakketten voor economisch herstel konden bepaalde lidstaten de additionaliteit in acht nemen zonder verlaging van hun referentiepeil bij de toetsing halverwege, ook al zijn de overheidsinvesteringen in het tweede deel van de programmeringsperiode aanzienlijk gedaald.