Samenvatting Het Ierse rechtsstelsel, dat wordt gekenmerkt door een hoge mate van gepercipieerde onafhankelijkheid, maakt belangrijke ontwikkelingen door. Een nieuw wetsontwerp heeft tot doel het systeem voor rechterlijke benoemingen en bevorderingen te hervormen, wat bepaalde eerdere bezwaren wegneemt. De hervorming laat de regering echter nog steeds een ruime discretionaire bevoegdheid, aangezien er geen rangorde van de kandidaten is en de regering niet gebonden is aan deze lijst, hoewel haar besluiten moeten worden bekendgemaakt. Het is van belang dat deze hervorming de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht garandeert, rekening houdend met de Europese normen. Er wordt een tuchtregeling ingesteld om de verantwoordingsplicht van rechters te verbeteren en het comité voor rechterlijk gedrag (Judicial Conduct Committee) werkt aan ontwerp-richtsnoeren inzake gedrag en ethiek en aan een klachtenprocedure. Overeenkomstig de grondwet blijft de eindbeslissing over het ontslag van rechters, dat alleen is voorzien in gevallen van wangedrag of onbekwaamheid, voorbehouden aan het parlement, hetgeen aanleiding zou kunnen geven tot bezorgdheid over de politisering van de procedure. De onlangs opgerichte raad voor de rechtspraak (Judicial Council) heeft zijn werkzaamheden met betrekking tot een aantal richtsnoeren voortgezet. Er wordt nagedacht over de beperking van de gerechtskosten en de verbetering van de regelingen voor rechtsbijstand, waardoor de toegang tot de rechter zou kunnen worden verbeterd. Er worden maatregelen genomen om de problemen in verband met de digitalisering, het lage aantal rechters per inwoner en de lengte van de procedures aan te pakken. Ierland is bezig met een grondige herziening van zijn structuren ter bestrijding van corruptie en fraude, alsook van zijn strategieën om economische misdrijven en corruptie te voorkomen, te onderzoeken en te berechten. De regering heeft toegezegd nieuwe structuren ter bestrijding van corruptie en fraude in te voeren, nieuwe wetgeving in te voeren om te voorzien in regiezittingen, en de wet van 2018 inzake het strafrecht (corruptiedelicten) (Criminal Justice (Corruption Offences) Act 2018) te wijzigen. Door de beperkte middelen en de institutionele versnippering blijft Ierland voor grote uitdagingen staan wat betreft het ontmoedigen en bestraffen van corruptie. Er zijn maatregelen getroffen voor corruptiepreventie en integriteitsbevordering, maar er blijven problemen op het gebied van handhaving, met name wat betreft de openbaarmaking van vermogensbestanddelen, lobbyactiviteiten en draaideurpraktijken. Er is bezorgdheid geuit over het feit dat de commissie voor gedragsnormen voor de overheidssector (Standards in Public Office Commission), als toezichthoudende autoriteit die de openbaarmaking van belangen en de regelingen voor belastingvrijstelling van ambtenaren beheert, wellicht niet over voldoende middelen beschikt. Er is een capaciteitsherziening gepland om deze kwestie te onderzoeken. De toezichthouder voor de omroepmedia (Broadcasting Authority of Ireland) zal naar verwachting een ingrijpende reorganisatie ondergaan in het kader van het nieuwe wetsontwerp inzake onlineveiligheid en mediaregulering, gericht op de omzetting van de herziene richtlijn audiovisuele mediadiensten. Het is de bedoeling dat het nieuwe wetsontwerp eind 2021 wordt aangenomen. Tot de recente ontwikkelingen ter vergroting van de transparantie in de sector behoort de beschikbaarstelling van de gegevensbank over media-eigendom, die naar verwachting regelmatig zal worden bijgewerkt. Verwacht wordt dat de wijzigingen in de smaadwet (Defamation Act), die naar verwachting in de komende maanden zullen worden goedgekeurd, een positief effect zullen hebben op het functioneren van journalisten. De regering heeft een adviescommissie voor de toekomst van de media (Future of Media Commission) in het leven geroepen om een dialoog op gang te brengen over nieuwe beleidsmaatregelen en mogelijke langetermijnacties ter ondersteuning van de sector. Wat controles en waarborgen betreft, is voor wetgeving om de COVID-19-pandemie aan te pakken verder de gewone wetgevingsprocedure gevolgd, maar is er bezorgdheid geuit over het beperkte parlementaire toezicht op ministeriële maatregelen. Hoewel Ierland een goed ontwikkelde wetgevingsprocedure heeft, is er de laatste tijd veel gebruik gemaakt van de mogelijkheden om de behandeling in het parlement te bekorten. De Ierse commissie voor mensenrechten en gelijkheid (Irish Human Rights and Equality Commission) blijft haar werk doeltreffend uitvoeren en is in juni 2021 opnieuw geaccrediteerd. Ierland heeft een levendig en divers maatschappelijk middenveld, hoewel financieringsbeperkingen van ngo’s reden blijven tot enige bezorgdheid. Er zijn plannen om deze problemen aan te pakken in het kader van de lopende hervorming van het kiesstelsel.

I.Justitieel stelsel

Ierland heeft een commonlaw-stelsel, waarvan de rechterlijke macht is verdeeld in een civielrechtelijke en een strafrechtelijke tak. Het gerechtelijk apparaat bestaat uit een hoogste beroepsinstantie (Supreme Court), een hof van beroep (Court of Appeal) en rechtbanken van eerste aanleg waaronder een High Court die volledig bevoegd is voor alle strafzaken en civielrechtelijke zaken en rechtbanken met een beperkte jurisdictie: de arrondissementsrechtbank (Circuit Court) en de districtsrechtbank (District Court), die op geografische basis zijn georganiseerd. De speciale strafrechtbanken (Special Criminal Courts) zijn rechtbanken zonder jury en behandelen strafzaken inzake paramilitaire, subversieve en georganiseerde misdrijven. Daarnaast zijn een aantal gespecialiseerde rechtbanken actief op verschillende gebieden, waaronder arbeidsverhoudingen. In 2019 is een raad voor de rechtspraak (Judicial Council) ingesteld. Rechters worden benoemd door de president van Ierland, die op advies van de regering handelt. Een adviesorgaan voor rechterlijke benoemingen is belast met de selectie van geschikte kandidaten voor benoemingen. Het Openbaar Ministerie maakt geen deel uit van de rechterlijke macht. De procureur-generaal is de juridisch adviseur van de regering. De advocatuur heeft twee soorten advocaten – solicitors, vertegenwoordigd door de Law Society, en barristers, van wie de meesten worden vertegenwoordigd door de Bar of Ireland. In Ierland is de Legal Services Regulatory Authority, een onafhankelijk orgaan dat in 2016 is opgericht, de nationale regulerende instantie voor beide takken van de advocatuur.

Onafhankelijkheid

De perceptie van de onafhankelijkheid van rechtbanken en rechters bij het grote publiek en bij bedrijven blijft hoog. De onafhankelijkheid van de rechtbanken en rechters wordt door 73 % van de algemene bevolking en bij 77 % van de ondernemingen gezien als “redelijk goed” of “zeer goed”. Deze hoge mate van gepercipieerde onafhankelijkheid van de rechterlijke macht is sinds 2016 constant gebleven.

De onlangs opgerichte raad voor de rechtspraak (Judicial Council) heeft zijn werkzaamheden voortgezet om een aantal richtsnoeren uit te vaardigen, onder meer door middel van onderzoek en een ontwerp van de richtsnoeren. Er is een begin gemaakt met een modern programma voor scholing en opleiding voor rechters; de benoeming van een rechter in functie tot directeur Gerechtelijke Studies draagt daartoe bij. De Groep van staten tegen corruptie van de Raad van Europa (Greco) was ingenomen met de oprichting van de raad voor de rechtspraak, wat in overeenstemming is met zijn eerdere aanbevelingen. De raad voor de rechtspraak verricht momenteel onderzoek dat als leidraad moet dienen bij het opstellen van richtsnoeren voor het opleggen van vonnissen. De richtsnoeren inzake letselschade, die algemene richtsnoeren bevatten voor de in letselschadevorderingen toe te kennen of te beoordelen bedragen, zijn in maart 2021 door de raad voor de rechtspraak vastgesteld en in april 2021 van kracht geworden, zodra de wetgeving in werking was getreden. Bij de uitvoering van die richtsnoeren moet de nodige aandacht worden besteed aan de eerbiediging van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.

Een nieuw wetsontwerp inzake de benoeming en bevordering van rechters is in voorbereiding. Na het vervallen van het wetsontwerp van 2017 inzake rechterlijke benoemingen aan het einde van de vorige zittingsperiode, heeft de nieuwe regering in december 2020 een nieuwe algemene opzet (general scheme) gepresenteerd. Het wetsontwerp zal naar verwachting in het derde kwartaal van 2021 aan het parlement worden voorgelegd.

De samenstelling van de beoogde commissie voor de benoeming van rechters is gewijzigd. De nieuwe algemene opzet voorziet in de oprichting van een commissie voor de benoeming van rechters (Judicial Appointments Commission), bestaande uit negen leden, ter vervanging van de huidige adviesraad voor de benoeming van rechters (Judicial Appointments Advisory Board, JAAB). De commissie zal bestaan uit de opperrechter (als voorzitter), twee door de raad voor de rechtspraak benoemde rechters (van wie er één solicitor en één barrister is geweest), één rechtbankpresident (de president van de rechtbank waarvoor de commissie is gevraagd personen voor benoeming aan te bevelen) en vier lekenleden (van wie er drie via een algemeen vergelijkend onderzoek worden geselecteerd door de dienst voor overheidsbenoemingen (Public Appointments Service), en één wordt benoemd door de Ierse commissie voor mensenrechten en gelijkheid (Irish Human Rights and Equality Commission)). De procureur-generaal zal in de commissie zitting nemen als ambtshalve lid zonder stemrecht. De samenstelling van de beoogde commissie voorziet niet in een duidelijke meerderheid van door hun gelijken gekozen rechters, hoewel rekening wordt gehouden met bepaalde bezwaren die zijn geuit met betrekking tot de eerdere plannen voor een lekenmeerderheid en een lekenvoorzitter. Het lidmaatschap, ook al is het zonder stemrecht, van de procureur-generaal, die tevens de belangrijkste juridisch adviseur van de regering is en deelneemt aan kabinetsvergaderingen, zou aanleiding kunnen geven tot bezorgdheid over de onafhankelijkheid van de commissie ten opzichte van de regering, zoals gerapporteerd door de commissie voor mensenrechten en gelijkheid en de Law Society. De algemene opzet voorziet ook in een adviescomité voor benoemingen van hogere rechters (Senior Judicial Appointments Advisory Committee), dat personen aanbeveelt voor benoeming tot opperrechter, president van het hof van beroep en president van de nationale rechtbank. Dit comité zal bestaan uit de opperrechter, een lekenlid en de procureur-generaal. De procureur-generaal zou derhalve een belangrijke rol spelen bij de benoemingen van de hoogste functies binnen het gerechtelijk apparaat, hetgeen ook aanleiding zou kunnen geven tot bezorgdheid over de onafhankelijkheid. Het is van belang dat de uiteindelijke hervorming de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht garandeert, overeenkomstig het EU-recht en rekening houdend met de Europese normen, en dat zij wordt uitgevoerd in volledig overleg met de belanghebbenden en de Commissie van Venetië. Volgens de aanbevelingen van de Raad van Europa moet een dergelijk onafhankelijk benoemingsorgaan voor een aanzienlijk deel uit rechters bestaan en moet het gemachtigd zijn aanbevelingen te doen of adviezen uit te brengen die het bevoegde tot aanstelling bevoegde gezag in de praktijk opvolgt.

De beoogde procedure voor rechterlijke benoemingen en bevorderingen geeft aanleiding tot bezorgdheid. In het huidige systeem beveelt de JAAB de minister van Justitie voor elke vacature ten minste zeven kandidaten aan. De kandidaten op de lijst zijn niet in volgorde van voorkeur gerangschikt en de regering is niet verplicht om alleen uit de lijst te kiezen. Promoties van rechters worden door de Ierse president op advies van de regering gedaan en zijn niet onderworpen aan de door de JAAB gevoerde procedure. Er is bezorgdheid geuit over de uitgebreide bevoegdheid van de uitvoerende macht in het huidige systeem. De algemene opzet bepaalt dat alle rechterlijke benoemingen en bevorderingen moeten worden onderworpen aan de beoogde nieuwe procedure, die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht kan versterken. De algemene opzet bepaalt dat de commissie vijf niet-gerangschikte kandidaten aan de regering voorstelt, waardoor de discretionaire bevoegdheid van de regering beter wordt beperkt dan in het huidige systeem met een lijst van zeven kandidaten. Het wetsontwerp van 2017 voorzag echter in een nog grotere beperking en stelde een lijst van slechts drie gerangschikte kandidaten voor. Het aantal voor te dragen kandidaten en het ontbreken van een rangorde waarin de nieuwe algemene opzet voorziet, bieden de regering een ruime discretionaire bevoegdheid inzake rechterlijke benoemingen, hetgeen aanleiding heeft gegeven tot kritiek. Deze discretionaire bevoegdheid wordt nog verruimd door de mogelijkheid voor de regering om een kandidaat te selecteren die niet op de door de commissie opgestelde lijst voorkomt, zonder dat daarvoor redenen hoeven te worden opgegeven. De regering is van mening dat deze discretionaire bevoegdheid vereist is door de grondwettelijke bepalingen die bepalen dat rechters door de president worden benoemd. Niettemin is het van belang dat bij deze hervorming rekening wordt gehouden met de aanbevelingen van de Raad van Europa met betrekking tot de noodzaak voor de uitvoerende macht om in de praktijk gevolg te geven aan de aanbevelingen van onafhankelijke autoriteiten.

Er wordt gewerkt aan de invoering van een tuchtregeling voor rechters, terwijl het parlement verantwoordelijk blijft voor de ontzetting van rechters uit hun ambt. Het comité voor rechterlijk gedrag (Judicial Conduct Committee) van de raad voor de rechtspraak, dat in 2020 is opgericht om klachten in verband met rechterlijk wangedrag te behandelen, werkt aan de richtsnoeren voor rechterlijk gedrag, de procedures voor de informele afhandeling van klachten en procedures over de ontvankelijkheid van klachten en de werking van de klachtenregeling. De klachtenprocedure moet tegen de zomer van 2022 kunnen worden ingevoerd. Ondanks de vooruitgang op dit gebied werd het huidige gebrek aan formele tuchtprocedures voor rechters als een punt van zorg aangekaart, onder meer door het maatschappelijk middenveld. De verwachte richtsnoeren en procedures zouden derhalve kunnen leiden tot een betere verantwoordingsplicht van rechters; het is van belang dat bij deze wetswijzigingen de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt gewaarborgd, in overeenstemming met het EU-recht en rekening houdend met de aanbevelingen van de Raad van Europa. Het parlement blijft verantwoordelijk voor beslissingen over de ontzetting van rechters uit hun ambt en behoudt op dat punt zijn discretionaire bevoegdheid, waardoor bezorgdheid zou kunnen ontstaan over de politisering van de procedure, ook al is deze procedure nooit toegepast.

Kwaliteit

Het aantal rechters blijft laag en de beschikbare middelen voor de opleiding van rechters lijken beperkt. Het aantal rechters per inwoner blijft het laagste in de EU, wat ook gevolgen kan hebben voor de efficiëntie van het Ierse rechtsstelsel. Hoewel de regering heeft toegezegd het aantal en het soort rechters dat nodig is voor een efficiënte rechtsbedeling in de komende vijf jaar opnieuw te bezien, zouden meer onmiddellijke maatregelen een oplossing kunnen bieden voor de bezorgdheid die ook door belanghebbenden is geuit. Het budget per hoofd van de bevolking voor het justitieel stelsel is de afgelopen jaren voortdurend gestegen en behoort tot de hoogste in de EU, terwijl het budget als percentage van het bbp stagneerde en onder het EU-gemiddelde bleef. Wat de opleiding voor rechters betreft, is in 2020 een deeltijds directeur gerechtelijke studies (die rechter in functie is) aangesteld. Het opleidingsprogramma kon niet worden uitgebreid, hoewel onlangs vooruitgang is geboekt bij het verkrijgen van de nodige administratieve ondersteuning om de ontwikkeling van dat programma te faciliteren. In 2021 is een onderzoek naar de opleidingsbehoeften van rechters verricht.

Het beraad over de kosten van rechtszaken en het stelsel van rechtsbijstand wordt voortgezet en zou kunnen leiden tot een betere toegang tot de rechter. De evaluatie van de rechtsbedeling in civiele zaken is in oktober 2020 gepubliceerd en bevat aanbevelingen om de toegang tot de civiele rechter te verbeteren, geschillenbeslechting in een vroeg stadium te bevorderen, de kosten van rechtszaken te verminderen, een responsiever en evenrediger systeem tot stand te brengen en betere resultaten voor de gebruikers van de rechtbanken te waarborgen. In de evaluatie werd aanbevolen niet-bindende richtsnoeren inzake proceskosten op te stellen. De regering is begonnen met een evaluatie van dit voorstel, onder meer van de vraag of de proceskosten op bindende wijze moeten worden vastgesteld. Aanbevelingen hierover worden eind 2021 verwacht. De regering heeft ook toegezegd dit jaar te beginnen met een evaluatie van de regeling voor rechtsbijstand in civiele zaken. Deze initiatieven zouden kunnen bijdragen tot het wegnemen van de problemen in verband met de toegang tot de rechter en, in het bijzonder, het stelsel van civiele rechtsbijstand. Wat de rechtsbijstand in strafzaken betreft, is de regering voornemens de uitvoering van de regeling over te dragen aan de raad voor rechtsbijstand (Legal Aid Board). Hoewel de regeling voor rechtsbijstand in strafzaken over het algemeen als goed functionerend wordt beschouwd, heeft de Bar of Ireland haar bezorgdheid geuit over de lage vergoeding die in het kader van de regeling aan barristers wordt betaald. Versterking van de systemen voor rechtsbijstand en beperking van de proceskosten lijken belangrijk om de toegang tot de rechter te verbeteren. Voorts kunnen het bevorderen en stimuleren van het gebruik van alternatieve methoden van geschillenbeslechting verder worden verbeterd.

De regulerende instantie voor juridische dienstverlening neemt verdere maatregelen om de resterende belemmeringen in de juridische dienstverlening aan te pakken. De instantie is voornemens om vóór eind 2021 het kader voor juridische partnerschappen (legal partnerships) in te voeren (dat zowel partnerschappen tussen barristers onderling als partnerschappen tussen barristers en solicitors kan omvatten). De instantie is ook voornemens de invoering van multidisciplinaire praktijken (waarbij beoefenaars van juridische beroepen en andere beroepsbeoefenaars zijn betrokken, bv. architecten, accountants) opnieuw te bezien in aansluiting op de invoering van juridische partnerschappen. In 2020 heeft de instantie een verslag gepubliceerd waarin wordt nagegaan of de beroepen van solicitor en barrister moeten worden samengevoegd. In het verslag werd geconcludeerd dat er geen bewijsmateriaal was om de vereniging van de beroepen aan te bevelen, maar werd toegezegd dat de kwestie opnieuw zou worden bekeken zodra andere hervormingen in het kader van de wet waren geconsolideerd. De instantie heeft ook een verslag gepubliceerd over de opleiding en scholing van beoefenaars van juridische beroepen, waarin hervormingen worden aanbevolen om de bekwaamheid en normen te definiëren die vereist zijn om het beroep van solicitor of barrister te mogen uitoefenen. Ook wordt aanbevolen een wettelijk kader in te stellen voor de accreditatie van bestaande aanbieders van opleidingen voor beoefenaars van juridische beroepen, en voor de accreditatie van nieuwe aanbieders van opleidingen voor solicitors en barristers. De instantie werkt nu samen met het ministerie van Justitie aan de uitvoering van deze aanbevelingen. De instantie voert ook een onderzoeksproject uit naar mogelijke belemmeringen voor het starten van een loopbaan als barrister of solicitor, dat voor eind 2021 zal worden gepubliceerd. In 2020 heeft de instantie de regulering van reclame door beoefenaars van juridische beroepen overgenomen en nieuwe verordeningen ingevoerd. Het is belangrijk dat de instantie beoordeelt of en hoe de genomen maatregelen hebben bijgedragen tot het beperken van de gerechtskosten en het verbeteren van de toegang tot de rechter.

Er wordt verder gewerkt aan het wegwerken van de bestaande lacunes in de digitalisering van het justitiële stelsel. De Ierse gerechtelijke dienst (Irish Court Service) heeft een langetermijnstrategie uitgestippeld die de toegang tot de rechter beter moet ondersteunen. Tot de prioriteiten van het moderniseringsprogramma behoren eFiling, een systeem voor het beheer van rechtszaken, en het opzetten van de infrastructuur om eCourts mogelijk te maken. Tijdens de COVID-19-pandemie heeft een programma voor virtuele rechtszalen (Virtual Courtrooms) sinds maart 2020 meer dan 2 200 virtuele rechtszittingen mogelijk gemaakt. In alle rechtsgebieden zijn nog steeds rechtbanken op afstand actief, met name bij het hooggerechtshof, het hof van beroep en de nationale rechtbank, en het is de bedoeling dat zij hun activiteiten in de toekomst voortzetten. Ondanks de maatregelen van 2020 om meer gebruik te maken van zittingen op afstand in civiele zaken en in strafzaken, scoort Ierland onder het EU-gemiddelde wat betreft procedurele regels die digitale technologie in de rechtbanken mogelijk maken in civiele/commerciële zaken, bestuursrechtelijke zaken en strafzaken. Ierland scoort ook onder het gemiddelde wat betreft het gebruik van digitale technologie door de rechtbanken en het Openbaar Ministerie, elektronische communicatiemiddelen in de rechtbanken, digitale oplossingen om in strafzaken gerechtelijke procedures te voeren en te volgen en onlinetoegang tot gepubliceerde vonnissen voor het grote publiek. Verdere digitalisering van het Ierse justitiële stelsel is derhalve noodzakelijk om de bestaande lacunes op te vullen, en ook om gegevens te kunnen verzamelen over de duur van procedures volgens de methodologie van de Europese Commissie voor Efficiëntie in Justitie (Cepej) van de Raad van Europa.