Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Letland voor de periode 2004-2007

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [1] wordt bepaald dat niet-deelnemende lidstaten (d.w.z. de lidstaten die de euro niet hebben aangenomen) met het oog op het regelmatige multilaterale toezicht overeenkomstig artikel 99 van het Verdrag een convergentieprogramma moeten indienen bij de Raad en de Commissie.

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties van de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité moet de Raad advies uitbrengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedures door de Raad kan worden beoordeeld.

Voor de tien landen die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, geldt een derogatie, hetgeen betekent dat zij nog niet deelnemen aan de euro. Ze hebben toegezegd hun convergentieprogramma uiterlijk 15 mei 2004 en een eerste actualisering ervan tegen het eind van 2004 in te dienen.

Op 14 mei 2004 heeft Letland zijn eerste convergentieprogramma voor de periode 2004-2007 ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit programma verricht en daarbij rekening gehouden met de voorjaarsprognoses 2004, de gedragscode [2] en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid [3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 10 juli 2001 bekrachtigd.

[3] COM(2002) 668 definitief van 27.11.2002.

Op 14 mei heeft Letland zijn eerste convergentieprogramma voor de periode 2004-2007 ingediend. In het programma wordt melding gemaakt van plannen om begin 2005, kort nadat op 1 januari de vaste koppeling van de munt aan de SDR is opgegeven ten gunste van een vaste koppeling aan de euro, tot het WKM II toe te treden. Er wordt gestreefd naar invoering van de euro in 2008, nadat in 2007 is voldaan aan de convergentiecriteria. In het document, dat gebaseerd is op het uit augustus 2003 daterende economische pretoetredingsprogramma (EPP) voor de periode 2003-2006, zijn de maatregelen uit de begroting van 2004 opgenomen.

Het programma voldoet slechts ten dele aan de datavereisten van de herziene gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's. Met name zijn een aantal gegevens nog niet volledig in overeenstemming met de normen van het ESR 1995 en moeten de cijfers van de overheidsschuld en het overheidstekort met de nodige voorzichtigheid worden gehanteerd omdat Eurostat de gegevens in de begrotingskennisgeving van maart 2004 niet heeft gevalideerd. Überhaupt bestaan er ernstige twijfels over de kwaliteit en de samenhang van de onderliggende gegevens.

Na een indrukwekkende groei van gemiddeld 6,2% in de vijf jaar van 1999 tot en met 2003, waarbij de groei in 2003 zelfs 7,5% bedroeg, gaat het macro-economische scenario uit van een jaarlijkse BBP-groei van gemiddeld 6,6% in de programmaperiode. Voor 2004 en 2005 zijn de Letse autoriteiten in vergelijking met de voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie optimistischer gestemd over de BBP-groei, die zij op 6,7% per jaar ramen, terwijl de Commissie uitgaat van 6,2% per jaar. Het verschil is met name toe te schrijven aan de zeer sterke groei van de particuliere consumptie en de investeringen waarop de Letse autoriteiten rekenen. Naar verwachting zal de binnenlandse vraag op middellange termijn fors blijven groeien. Hoewel dit op zich niet als onrealistisch kan worden aangemerkt, lijkt het niet volledig in overeenstemming met de verwachting dat het grote tekort op de lopende rekening in de programmaperiode op een stabiel niveau blijft (8,5-9,0% van het BBP). In de laatste twee jaar van het programma vlakt de verwachte groei iets af tot 6,5%, hetgeen als basis voor een begrotingsplanning op middellange termijn ook aannemelijk, maar niet behoedzaam genoeg mag worden geacht. Naast de gevoeligheid voor schokken in de externe vraag kan de groei in gevaar komen door structurele beperkingen. Over het geheel genomen zijn de macro-economische prognoses aannemelijk, maar wel iets aan de optimistische kant.

Met het oog op de prijsstabiliteit die de centrale bank van Letland nastreeft, is de munteenheid (de lats) sinds 1994 vast gekoppeld aan de SDR, waarbij een bandbreedte van ±1% wordt gehanteerd. Daardoor is de lats vanaf begin 2002 ten opzichte van de euro in waarde gedaald, een daling die sinds begin dit jaar ten dele is omgeslagen. De vaste koppeling aan de SDR heeft in Letland bijgedragen tot de succesvolle bestrijding van de inflatie. Tussen 1999 en 2002 lag de HICP-inflatie met gemiddeld 2,3% per jaar op een bescheiden niveau, maar oonder invloed van hogere door de overheid gereguleerde prijzen (met name hogere energietarieven, huren en kosten in de gezondheidszorg), aanpassingen van de indirecte belastingen en een vertraagde doorwerking van wisselkoersontwikkelingen vertoont de inflatie sinds de zomer van 2003 weer een stijgende lijn. In 2003 is de HICP-inflatie uitgekomen op 2,9%, tegen 2,0% in 2002. In de eerste drie maanden van 2004 is de inflatie nog verder gestegen om in mei op 6,2% uit te komen, waardoor de inflatieprognose van het programma en van de Commissie van respectievelijk 4,5% en 4,% waarschijnlijk niet zal uitkomen. Toch zal de inflatie naar verwachting weer geleidelijk afnemen en vanaf 2006 ongeveer 3% bedragen. Hoewel de Letse autoriteiten het aantrekken van de inflatie in 2003 en 2004 van tijdelijke aard achten, omdat dit voornamelijk het gevolg is van een combinatie van eenmalige factoren, heeft de centrale bank van Letland onlangs de herfinancieringsrente met 0,5 procentpunt verhoogd tot 3,5%, om een negatieve uitwerking van de momenteel hoge inflatiecijfers op de inflatieverwachtingen te voorkomen. Het korte-renteverschil met de eurozone blijft boven de 200 basispunten liggen, terwijl het verschil in rendement op langlopende obligaties ongeveer 100 basispunten bedraagt.

Met de begrotingsdoelstellingen in het programma wordt ernaar gestreefd te voldoen aan de in het Verdrag vastgelegde verplichtingen inzake overheidstekorten, en het tekort uiteindelijk zo ver terug te dringen dat op lange termijn een begroting wordt gerealiseerd die in evenwicht is. Desalniettemin wordt ervan uitgegaan dat het overheidstekort tijdens de programmaperiode op ongeveer 2% van het BBP blijft steken en dat dit door een slechter saldo van de centrale overheid in 2004 iets ongunstiger uitvalt dan in 2003. Een forse tekortreductie wordt in het programma vanwege de vereiste uitgaven in verband met het lidmaatschap van de EU en de NAVO en vanwege de vereiste investeringen in menselijk en fysiek kapitaal uitgesloten geacht. In het programma wordt voor de periode tot 2007 gerekend op een geringe daling van de inkomsten- en de uitgavenquote. Voor de daling aan de inkomstenzijde wordt, met name voor 2006 en 2007, geen volledige verklaring gegeven, omdat na de belastingverlagingen in 2004 geen verdere ingrepen in het belastingstelsel op het programma staan, gerekend wordt op een doelmatigere inning van de belastingen in de programmaperiode en aan het eind van de periode waarschijnlijk aanzienlijke EU-bijdragen zullen worden ontvangen. Aan de uitgavenzijde zijn de extra kosten in verband met het NAVO-lidmaatschap en de uitvoering van ten dele door de EU gefinancierde bestedingsplannen in 2004 goed voor ongeveer 0,7 procentpunt van het BBP netto. Deze stijging wordt naar verwachting meer dan goedgemaakt door een strakke op een vermindering van de overdrachten gerichte beheersing van de uitgaven.

De begrotingsdoelstellingen zullen waarschijnlijk worden gehaald, maar het budgettaire middellangetermijnscenario is niet van risico's ontbloot. Deze risico's houden vooral verband met een mogelijk tegenvallende productiegroei. Bovendien wordt, gezien de aantoonbaar onbetrouwbare statistische grondslag en de in sommige opzichten gebrekkig functionerende overheidsdiensten, algemeen betwijfeld of men er wel in zal slagen de strategie ten uitvoer te leggen. Vooral vanwege de hoge investeringsbehoefte, de overgangskosten in verband met de hervormingen in de publieke sector en vanwege de noodzaak tot cofinanciering van EU-bijstand zullen de uitgaven naar verwachting onder een sterkere opwaartse druk komen te staan. In dit verband lijken maatregelen om de begrotingsplannen en de beleidsprogramma's op elkaar af te stemmen, bij de uitgaven prioriteiten te stellen en het beheer van de gemeentelijke financiën en de gezondheidszorg te verbeteren, op hun plaats. Daarentegen kan als positief worden aangemerkt dat dde tekortramingen voor 2004 en 2005 in grote lijnen in overeenstemming zijn met de voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie, hoewel de vooruitzichten voor de inkomsten, zoals hierboven aangegeven, op langere termijn misschien iets te pessimistisch worden ingeschat: aan het eind van de periode zou in de begroting immers ook rekening moeten worden gehouden met de aanzienlijke netto-inkomsten in verband met EU-financiering. Over het geheel genomen lijken de risico's die aan de begrotingsdoelstellingen kleven, evenwichtig. Aan de andere kant bevatten deze doelstellingen geen veiligheidsmarge die moet voorkomen dat de drempel van 3% van het BBP wordt overschreden, en lijken de stappen op weg naar een sluitende begroting niet ambitieus genoeg. Zo zijn de groeiverwachtingen in vergelijking met het EPP van 2003 naar boven bijgesteld, terwijl het traject van budgettaire consolidatie ongewijzigd is gebleven. Als de groeiprognoses van het programma uitkomen, zou het overheidstekort, met name gezien het huidige tekort op de lopende rekening en de druk die uitgaat van de binnenlandse vraag, sneller moeten worden teruggedrongen. Bij een snellere overgang naar een begroting die overeenkomstig het stabiliteits- en groeipact vrijwel in evenwicht is, blijft ook ruimte om de automatische stabilisatoren hun werk te laten doen, mocht de groei afvlakken.

In het programma wordt gerekend op een stijging van de schuldquote van 15,3% in 2003 naar 17,7% in 2007. De voornaamste drijvende kracht achter deze stijging is het primaire tekort. Met uitzondering van 2004 blijven de stock-flow adjustments naar verwachting beperkt. In de gehele programmaperiode blijft de bijdrage van de rentebetalingen ongeveer op het niveau van 2003, terwijl de nominale BBP-groei de stijging van de schuldquote aanzienlijk afremt. Gezien de andere hypothesen in het programma kan deze schuldprognose aannemelijk worden geacht.

Het programma bevat een kort overzicht van het regeringsprogramma van structurele hervormingen, dat gericht is op verbetering van het ondernemings- en investeringsklimaat, op vergroting van de flexibiliteit van de arbeidsmarkt en op uitbreiding van de werkgelegenheid. Ook worden maatregelen geschetst die in grote lijnen aansluiten op de desbetreffende globale richtsnoeren voor het economisch beleid. Verder worden in het programma de prioritaire maatregelen vermeld die aan de budgettaire consolidatie ten grondslag liggen, namelijk vergroting van de budgettaire doelmatigheid, verbetering van de begrotingsprocedures en een strakkere beheersing van de uitgaven. Om de voorgenomen maatregelen nauwkeuriger te kunnen beoordelen, is evenwel aanvullende informatie vereist.

Letland bevindt zich in een relatief goede uitgangspositie om de budgettaire kosten van de vergrijzing op te vangen, maar het risico kan niet worden uitgesloten dat zich op lange termijn budgettaire onevenwichtigheden voordoen. Door de invoering van een op drie pijlers gebaseerd pensioenstelsel zijn de vooruitzichten voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn verbeterd. Dit wordt nog versterkt door de zeer lage overheidsschuld. Wel moeten de risico's in verband met de inkomstenderving als gevolg van de hervorming van het pensioenstelsel en in verband met de herstructurering van de gezondheidszorg in het oog worden gehouden om zo nodig direct te kunnen ingrijpen mocht er een opwaartse druk op het tekort ontstaan. Ook moet de consolidatie worden voortgezet als men via het primaire saldo de stijging van de overheidsschuld binnen de perken wil houden.

Tabel: Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Letland vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Letland voor de periode 2004-2007

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [4], en met name op artikel 9, lid 3,

[4] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. De documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [5 juli] 2004 heeft de Raad het convergentieprogramma van Letland voor de periode 2004-2007 onderzocht. Het programma voldoet slechts ten dele aan de datavereisten van de herziene gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's. Met name zijn een aantal gegevens nog niet volledig in overeenstemming met de normen van het ESR 1995 en moeten de cijfers van de overheidsschuld en het overheidstekort met de nodige voorzichtigheid worden gehanteerd omdat Eurostat de gegevens in de begrotingskennisgeving van maart 2004 niet heeft gevalideerd.

Met de begrotingsstrategie die aan het programma ten grondslag ligt, wordt ernaar gestreefd te voldoen aan de in het Verdrag vastgelegde verplichtingen inzake overheidstekorten, en het tekort uiteindelijk op lange termijn vrijwel weg te werken. Desalniettemin wordt voor de programmaperiode ervan uitgegaan dat het tekort op ongeveer 2% van het BBP blijft steken en dat dit door een slechter saldo van de centrale overheid in 2004 iets ongunstiger uitvalt dan in 2003. In het programma wordt gerekend op een primair tekort in de orde van grootte van 1% van het BBP in combinatie met een geringe daling van de inkomsten- en uitgavenquote in de programmaperiode. Voor de daling aan de inkomstenzijde wordt, met name voor 2006 en 2007, geen volledige verklaring gegeven, omdat na de belastingverlagingen in 2004 geen verdere ingrepen op het programma staan en gerekend wordt op een doelmatigere inning van de belastingen in de programmaperiode. De daling aan de uitgavenzijde zou het gevolg zijn van een strakke, op een vermindering van de overdrachten gerichte beheersing van de uitgaven. Wel zijn extra uitgaven mogelijk in verband met het NAVO-lidmaatschap en de uitvoering van ten dele door de EU gefinancierde bestedingsplannen (in 2004 opgeteld goed voor 0,7 procentpunt van het BBP netto). De schuldquote stijgt, maar blijft met 17,7% in 2007 wel op een zeer laag niveau.

Het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, is gebaseerd op tamelijk optimistische groeiramingen. Met name kan de in het programma verwachte ontwikkeling van de groei op middellange termijn gezien de structurele beperkingen en de gevoeligheid van de economie voor externe schokken enigszins aan de hoge kant zijn. De inflatieprognose zal voor 2004 waarschijnlijk te laag blijken, maar de prognoses voor de jaren daarna kunnen als realistisch worden aangemerkt.

De in het programma vermelde streefcijfers voor het overheidstekort liggen voor elk jaar onder de referentiewaarde van 3% van het BBP. Ze hebben evenwel geen ambitieus karakter en zijn evenmin in overeenstemming met het streven de begroting in de programmaperiode vrijwel in evenwicht te brengen. Over het geheel genomen lijken de risico's die aan de begrotingsprognoses kleven, evenwichtig. De bovengenoemde, mogelijk te optimistische groeiprognoses kunnen een gevaar vormen voor de begrotingsdoelstellingen en de aantoonbaar gebrekkige kwaliteit van de gegevens ondermijnt het vertrouwen in het programma. Daar staat tegenover dat de inkomsten met name voor de latere programmajaren duidelijk enigszins pessimistisch zijn ingeschat. Afgaande op de in het programma uitgestippelde budgettaire koers is de veiligheidsmarge bij de gebruikelijke macro-economische schommelingen niet groot genoeg om te voorkomen dat de drempel van 3% van het BBP wordt overschreden.

Letland bevindt zich in een relatief goede uitgangspositie om de budgettaire kosten van de vergrijzing op te vangen. Door de invoering van een op drie pijlers gebaseerd pensioenstelsel zijn de vooruitzichten voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn verbeterd. Dit wordt nog versterkt door de zeer lage overheidsschuld. Toch kan niet worden uitgesloten dat zich op lange termijn budgettaire onevenwichtigheden voordoen. Willen de overheidsfinanciën op lange termijn houdbaar blijven, is het van essentieel belang dat maatregelen om leeftijdsgebonden uitgaven binnen de perken te houden, tijdig worden uitgevoerd en de begroting wordt geconsolideerd om een adequaat primair overschot veilig te stellen.

Als de groeiprognoses in het programma uitkomen, wordt Letland aanbevolen om de begroting sneller vrijwel in evenwicht te brengen, met name gezien het grote tekort op de lopende rekening en de druk die van de binnenlandse vraag uitgaat. Verder wordt er bij Letland op aangedrongen de betrouwbaarheid en soliditeit van de brongegevens en methodieken te verbeteren om ervoor te zorgen dat de normen van het ESR 1995 beter worden nageleefd. Ten slotte worden de Letse autoriteiten aangespoord om door te gaan met de op de overheidsdiensten gerichte hervormingen in de publieke sector, die het mogelijk maken de belastingen doelmatiger te innen en de uitgaven beter te beheersen.

Voornaamste prognoses in het convergentieprogramma van Letland

>RUIMTE VOOR DE TABEL>