NL    NL NL 
 
NL    NL  EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 20.9.2010 
SEC(2010) 1041 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING 
  
Begeleidend document bij de 
VERORDENING VAN HET EUROP EES PARLEMENT EN DE RAAD 
 
over het op de markt brengen en het ge bruik van precursoren van explosieven 
  
COM(2010) 473 
 SEC(2010) 1040 
 
 
 
 
NL 2   NL WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING 
  
Begeleidend document bij de 
VERORDENING VAN HET EUROP EES PARLEMENT EN DE RAAD 
 
over het op de markt brengen en het ge bruik van precursoren van explosieven 
   
 
NL 3   NL 1. A CHTERGROND  
Overeenkomstig het EU-actieplan voor het verbet eren van de beveiliging van explosieven, dat 
in april 2008 door de Raad Justitie en binnenl andse zaken werd goedgekeurd en waarin de 
Commissie werd verzocht ‘een permanent co mité in te stellen voor de bespreking van 
maatregelen en de opstelling van aanbevelin gen voor regelgeving inzake in de handel 
verkrijgbare precursoren  van explosieven, rekening houdend met de kosteneffectiviteit’, is de 
Commissie voornemens om in september 2010 maat regelen te nemen inzake het op de markt 
brengen en het gebruik van pr ecursoren van explosieven.  
De algemene doelstelling van de maatregelen is  een geharmoniseerde aanpak vast te stellen 
om het op de markt brengen en het gebruik va n bepaalde stoffen die veelvuldig worden 
gebruikt voor het illegaal vervaardigen van expl osieven te beperken te neinde de verspreiding 
en het misbruik ervan te voorkomen. Deze maatre gelen zijn erop gericht concrete uitvoering 
te geven aan het onderdeel ‘voorkomen’ van de terrorismebestrijdingsstrategie van de 
Europese Unie die de JBZ-Raad op 1 december 2005 heeft goedgekeurd. 
Het voorgestelde beleid bouwt voort op het we rk en de aanbevelingen van het Permanent 
Comité precursoren, een raadgeve nd comité ad hoc dat is samengesteld uit deskundigen van 
de autoriteiten van de lidstaten en vertegenw oordigers van de privésect or en op een diepgaand 
onderzoek, getiteld ‘ Preparatory Study to Inform an Impact Assessment of Potential 
Legislative and Non-legislative Restricti ons on Chemical Precursors to Explosives  (studie ter 
voorbereiding van een effectbeoor deling over eventuele wetgeve nde en andere beperkingen 
van chemische precursoren van explosieven)’, dat door een externe contractant is opgesteld. 
De in de loop van de werkzaamheden over de studie ingediende verslagen werden ook 
regelmatig besproken in het Permanent Comité precursoren en in een interne werkgroep van 
de Commissie over kwestie s inzake explosieven.  
2. O MSCHRIJVING VAN HET PROBLEEM  
In de voorbije jaren hebben de  landen van de EU en de EER collectief een groot aantal 
terroristische en criminel e aanslagen ondergaan waarbij explosieven, zelfgemaakte 
explosieven en geïmproviseerde explosiemidde len werden gebruikt. Een nog groter aantal 
aanslagen werd ver ijdeld of mislukte1. Om aanslagen te plegen worden meestal zelfgemaakte 
explosieven gebruikt.  
2.1. Beoordeling van specifieke problemen 
 
Grote beschikbaarheid van precursoren in  de handel en gemakkelijke toegang voor 
particulieren  
Een grote verscheidenheid van precursoren is thans voor particulieren gemakkelijk te 
verkrijgen. Ook via internet kunnen gemakkelijk  precursoren worden gekocht. Nog grotere 
hoeveelheden precursoren kunnen worden verkrege n bij of via commerciële of anderszins 
legitieme eindgebruikers. 
                                                 
1 Zoals blijkt uit het EU Terrorism Situation and Trend Reports van Europol. 
 
NL 4   NL Groot ‘potentieel’ van precursoren 
De concentratieniveaus van precursoren in be paalde producten die voor particulieren en voor 
legitieme eindgebruikers beschikbaar zijn, volst aan in veel gevallen om een explosief te 
vervaardigen. 
 
  Niet overal in de EU dezelfde spelregels 
Op internationaal, EU- en nationaal niveau bestaan er weliswaar wetgevende en andere 
maatregelen, maar ofwel zijn deze niet speci fiek gericht op de beveiligingsrisico's van 
bepaalde chemische stoffen ofwel bestrijken deze niet de hele EU. Dat impliceert dat 
precursoren waarvoor in één land beperkinge n of controles gelden, in een ander land 
gemakkelijk verkrijgbaar zijn. Naast de gevolgen voor de beveiliging kan een dergelijke situatie ook aanleiding ge ven tot marktverstoringen die belette n dat er op dit gebeid in de EU 
gelijke voorwaarden gelden. 
De belangrijkste groepen precursoren die dringend aandacht behoeven, zijn:
 
NL 5   NL  
Groep precursoren Chemische stof Belangrijkste geassocieerd gebruik 
Ammoniumnitraat  
Kaliumnitraat  
Natriumnitraat  
Nitraten/ 
Stikstofmeststoffen  
Calciumnitraat  Ammoniumnitraat (gemengd met een brandstof, bv. dieselolie (ANFO) of suiker 
(ANIS) is een van de meest voorkomende 
bestanddelen van grootschalige geïmproviseerde explosiemiddelen. Andere 
nitraten kunnen ook  als oxiderende 
bestanddelen van geïmproviseerde explosiemiddelen worden gebruikt.
 
Waterstofperoxide  Waterstofperoxide en aceton
 
Aceton (propanon)  Door verscheidene terroristische groeperingen gebruikt om triaceton-t riperoxide (TATP) te 
maken.
 
Nitromethaan  Nitromethaan en hexamine  
Hexamine (methenamine)
 Nitromethaan: door ETA en mogelijk door 
andere groeperingen gebruikt. Explosief in combinatie met ammoniumnitraat of 
salpeterzuur.
 
Hexamine: gebruikt om explosieven te maken 
in combinatie met waterstofperoxide.  
Salpeterzuur  
Zoutzuur  
Sterke zuren  
Zwavelzuur  Salpeterzuur wordt gebruikt in de synthese 
van zelfgemaakte explosieven zoals 
ureumnitraat.  
Natriumchloraat  
Natriumperchloraat  
Kaliumchloraat  
Chloraten en perchloraten  
Kaliumperchloraat  Gebruikt als oxidatiemiddel / zuurstofgenerator voor zelfgemaakte 
explosieven. Een mengsel van chloraten kan 
op zichzelf een zelfgemaakt explosief zijn zonder dat een ontsteker / donorlading nodig 
is. Chloraten kunnen ook als donorlading 
dienen.
 
2.2. Beginselen van subsidia riteit en evenredigheid 
De EU is zo veilig als haar zwakste schakel.  Derhalve zijn activiteiten op EU-niveau en een 
gecoördineerde EU-aanpak nodig en komen de ze alle betrokken belanghebbenden ten goede. 
Het subsidiariteitsbeginsel  wordt nageleefd aangezien de via maatregelen over precursoren 
van explosieven te bereiken doelstellingen ni et door enige afzonderlijke EU-lidstaat kunnen 
worden bereikt en daarom op EU-n iveau moeten worden aangepakt.  
Het grote aantal aanslagen of pogingen tot aans lagen, zoals blijkt uit de verslagen van 
Europol, onderstreept de omvang en de urgentie van het probleem. 
Bovendien is ook de interne markt een sterke reden  voor regelgeving op EU-niveau aangezien 
de huidige situatie, waarin de chemische industr ie aan verschillende re gelgevingsstelsels is 
onderworpen, de markt verstoort en extra aanp assingskosten voor de privésector met zich 
brengt. In deze omstandigheden is EU-regelgeving over het op de markt brengen en het 
gebruik van precursoren van expl osieven evenredig met het doel. 
 
NL 6   NL 3. D OELSTELLINGEN  
In tabel 3 hieronder worden de  beleidsdoelstelli ngen weergegeven in  verband met de 
vastgestelde problemen. 
Tabel 3: Algemene, specifieke en operationele doelstellingen  
Algemene 
doelstelling Specifieke doelstellingen Operationele doelstellingen 
1.1.1 De beschikbaarheid van 
bepaalde precursoren op de EU-
consumentenmarkt voor particulieren 
beperken  1.1 De beschikbaarheid van bepaalde precursoren voor particulieren beperken
 1.1.2 Bepaalde soorten bevoorradingskanalen / manieren om 
toegang te krijgen tot precursoren, 
beperken 
 
1.2.1 Geschikte additieven ontwikkelen en het gebruik ervan 
bevorderen om het gebruik van 
precursoren in explosieven te voorkomen
 1.2 De betrouwbaarheid en de kracht van zelfgemaakte explosieven of 
bestanddelen, die gemaakt zijn voor 
kwaadaardige of criminele doeleinden, verkleinen
 1.2.2 De concentraties van bepaalde voor particulieren beschikbare precursoren beperken
 
1.3.1 Meer controle en toezicht op 
transacties en verkoop van bepaalde 
precursoren  
1.3.2 Meer controle en toezicht op vervoer, distributie, invoer / uitvoer, 
etc.
 1.3 De beveiliging en de bewustmaking van de hele toeleveringsketen van 
precursoren verbeteren
 
1.3.3 Betere bewustmaking in de toeleveringsketen van de risico's in het algemeen en van verdachte 
transacties
 Het aantal en de 
omvang van 
terroristische en 
andere criminele incidenten in de EU 
waarbij explosieven 
worden gebruikt, verkleinen door 
terroristen en 
andere criminelen te beletten 
precursoren te 
gebruiken om 
explosieven te 
vervaardigen en hun de toegang tot 
precursoren te 
ontzeggen. 
 
1.4 Voorkomen dat terroristen en andere 
criminelen in bepaal de landen gebruik 
maken van lagere controleniveaus en 
minder beperkingen inzake chemische 
stoffen
 1.4.1 Gemeenschappelijke maatregelen op EU- / internationaal niveau vaststellen
 
 
De beleidsdoelstellingen zijn vo lledig in overeenstemming met de 
terrorismebestrijdingsstrategie van de Euro pese Unie, met het EU-actieplan voor de 
versterking van de beveiliging van explos ieven en met het programma van Stockholm2, dat 
                                                 
2 17024/09. 
 
NL 7   NL bepaalt: ' er dient ook een regelgevingskader te worden uitgewerkt om het hoofd te bieden aan 
de dreiging die uitgaat van precursoren '.  
4. B ELEIDSOPTIES  
Tabel 4 bevat de overwogen beleidsopties. Bele idsopties 0 – 4 hebben alleen betrekking op 
verkoop aan particulieren  en zullen daarom geen directe invloed hebben op professioneel 
gebruik. Personen die de betrokken precursoren  professioneel gebruiken, kunnen indirect 
gevolgen ondervinden, aangezien zij so ms gebruik maken van de gewone 
kleinhandelskanalen, die in de beleidoptie s aan bepaalde beperkingen kunnen worden 
onderworpen. Alleen beleids optie 5 heeft betrekking op een breder spectrum van 
belanghebbenden uit de toeleveringsketen.  
Tabel 4: Overzicht v an de beleidsopties  
Beleidsoptie 0 — 
status quo  Geen maatregelen. Deze optie betekent geen wijziging ten 
opzichte van de huidige situatie . De basis is een combinatie 
van bestaand beleid, wetgevings acquis , vrijwillige 
maatregelen en andere relevante activiteiten. 
Beleidsoptie 1  Een totaal verbod op de verkoop van de stoffen aan 
particulieren, ongeacht de concentratieniveaus. 
Beleidsoptie 2  Een verkoopsverbod voor de sto ffen in alle concentraties en 
hoeveelheden over het internet. 
Beleidsoptie 3  Een verbod op de verkoop aan pa rticulieren wanneer de stof 
een specifiek concentratie niveau overschrijdt.  
Beleidsoptie 4  Optie 3 met extra maatregelen: 
Beleidsoptie 4a  een verbod op de verkoop aan minderjarigen. 
Beleidsoptie 4b  verkoop van de stoffen in hogere concentraties dan die 
welke zijn toegestaan onder optie 3 via een handelaar of een vergunningssysteem voor consumenten. 
Beleidsoptie 4c  vaststellen van een systeem voor het melden van verdachte 
transacties. 
Beleidsoptie 4d  een regeling voor het labelen va n precursoren met een code 
die specificeert da t de aankoop aan regi stratie onderworpen 
kan zijn, met een systeem voor het registreren van de identiteit van de koper (met i nbegrip van internetverkoop). 
De registraties moeten aan de bevoegde rechtshandhavingsinstanties ter beschikking worden gesteld. 
Beleidsoptie 5  Maatregelen om het toezicht op legitiem en professioneel 
gebruik te verbeteren, inclusief subopties als: 
 
NL 8   NL bevorderen van gedragscodes, 
onderwijs en opleiding, bewustmaking van personeel, maatregelen voor doorsneegebruiker s en kleine gebruikers in 
het bijzonder 
 
5. D E VERKOZEN OPTIE  
De verkozen beleidsoptie kan als volgt worden geformuleerd: 
het vaststellen van concentratiegrenswaarden voor de verkoop van bepaalde precursoren aan 
particulieren, met een systeem om voor bepaalde  precursoren verdachte transacties te melden. 
Het ontwikkelen van een vergunningssysteem voor  consumenten om de verkoop van hogere 
concentraties mogelijk te maken. Aanvullende vrijwillige maatregelen ter ondersteuning van 
de melding van verdachte transacties en de  uitvoering van het vergunningssysteem voor 
consumenten, alsook andere relevante m aatregelen om de bewustmaking in de 
toeleveringsketen te vergroten.  
5.1. Belangrijkste effecten van de verkozen beleidsoptie 
5.1.1. Financiële en economische effecten De geschatte waarde van de goe deren die thans jaarlijks aan pa rticulieren worden verkocht 
boven de voorgestelde concentratiegrenswaarden bedraagt ongeveer 450-1150 miljoen euro. Ongeveer de helft van deze goederen zal nog steeds worden verkocht en gekocht via het verkrijgen van persoonlijke vergunningen. Cons umenten zullen ook kunnen overschakelen op 
vervangende producten, die beschikbaar zij n. De geraamde daling van de verkoop aan 
consumenten bedraagt maximaal 115-280 miljoen euro.  
Aangezien geen volledig verbod wordt beoogd en het totale niet-professionele verbruik van 
de betrokken precursoren slechts 1-5
 % van het totale verbruik va n deze chemische stoffen in 
de EU bedraagt, zullen de gevol gen voor de producenten van ba sischemicaliën uiterst beperkt 
zijn. 
Wat de kosten betreft voor bedrijven en overh eden om de bepalingen van de verkozen 
beleidsoptie na te leven, kunnen de totale kosten van de nodige regelingen maximaal 
ongeveer 100-140 miljoen euro per jaar bedragen  (waarvan ongeveer 65 miljoen euro door de 
overheid wordt gedragen), plus aanvullend 80-126 miljoen eenmalige kosten. Legitieme gebruikers zullen een aantal administratieve kos ten moeten dragen wanneer zij zich moeten 
identificeren en het legitieme gebruik moeten  bewijzen: een vergunnin g, registratie of het 
overleggen van bedrijfsdocumenten kunnen worden  geëist. Consumenten zullen echter in het 
algemeen verdunde versies of  — wanneer dat geen haalba re optie is — geschikte 
alternatieven kunnen verk rijgen (behalve voor enkele producten zoals 
hexaminebrandstoftabletten) wanneer zij ervoor kiezen geen vergunning te vragen.  
 
NL 9   NL Alle kostenramingen zijn gemaakt met het uitga ngspunt dat de effecten zich aan de bovenkant 
van de schaal bevinden en dat zij in werkelijkheid veel kleiner kunnen zijn.  
5.1.2. Sociale effecten 
De maatregelen van de verkozen beleidsoptie zullen naar verwachting geen ernstige sociale 
effecten hebben. Niettemin is het echter duidelij k dat het succesvol tegengaan van de dreiging 
van aanslagen met zelfgemaakte explosieven, als algemeen positief sociaal effect tot betere 
beveiliging leidt en een vermindering van het aantal slachtoffers en langdurige 
gezondheidsproblemen, minder angst en een groter veiligheidsgevoel. 
Aan de andere kant kunnen de beperkingen ook een aantal nadelen hebben voor consumenten, 
die nog steeds precursoren in hogere concen traties zullen kunnen ve rkrijgen, maar een 
vergunning zullen moeten vragen. Er  is ook een kleine kans dat verkopers een tr ansactie te 
snel als verdacht zullen beschouwen en zullen weigeren te verkopen. Dit kan echter worden 
tegengegaan met duidelijke rich tsnoeren, voorlichting en opleiding. De kans bestaat ook dat 
bevoegde autoriteiten beslissen geen ver gunningen te aanvaarden van personen die hun 
wettelijke verblijfplaats ni et hebben in het land waar zij de aankoop wensen te doen, 
aangezien zij geen toegang hebben tot eventu eel relevante informatie over die persoon. 
Bovendien mag het systeem voor de melding va n verdachte transactie s niet leiden tot 
‘overijverige’, discriminerende  reacties van bedrijv en, bijvoorbeeld op basis van specifieke 
fysieke kenmerken of een buitenlands accent. 
5.1.3. Effect op de grondrechten 
De verkozen beleidsoptie vereist de verw erking van persoonsgegevens en de verdere 
bekendmaking ervan aan derden (bv. rechtshandha vingsinstanties) in het geval van verdachte 
transacties. Dit kan het privéleven en het r echt op bescherming van persoonsgegevens op een 
ernstige manier aantasten en derhal ve moet het internationale en EU-
gegevensbeschermingsrecht worden nageleefd alsook het nationale 
gegevensbeschermingsrecht ter uitvoering van het EU-gegevensbeschermingsrecht.  
De vrijheid van ondernemerschap wordt niet aangetast, aangezien ondernemingen alle 
precursoren zullen kunnen blijve n verhandelen (met enkele u itzonderingen zoals producenten 
van hexaminebrandstoftabletten), ook al zouden er een aantal beperkingen gelden gelet op het 
feit dat zij een nieuw meldingssysteem moeten vaststellen en extra controles van vergunningen moeten uitvoere n. Het eigendomsrecht wordt niet aangetast, aangezien 
bewerking, verkoop en bezit van precursoren in beginsel nog mogelijk blijven.  
5.2. Voordelen van de verkozen beleidsoptie 
5.2.1. De beschikbaarheid van bepaalde precu rsoren voor particulieren wordt beperkt 
Onder een bepaald concentratie niveau zouden chemische stoffe n vrij beschikbaar zijn voor 
consumenten. De beschikbaarheid van hogere concentraties wordt ni et verboden, maar 
beperkt en gecontroleerd.  
5.2.2. De betrouwbaarheid en de kracht van zelfgemaakte explosieven of bestanddelen, die 
gemaakt zijn voor kwaadaardige of cr iminele doeleinden, wordt verkleind 
Het vaststellen van concentr atiegrenswaarden zou ten mins te als gevolg hebben dat het 
moeilijker wordt om zelf betrouwbare en krac htige explosieven te maken. Het melden van 
 
NL 10   NL verdachte transacties en een ve rgunningssysteem zullen beide een afschrikkend effect hebben 
en de kans vergroten dat terroristen en andere  criminelen opgespoord worden alvorens zij de 
explosieven kunnen vervaardigen. 
5.2.3. De beveiliging en de bewustmaking van de hele toeleveringsketen van precursoren 
wordt verbeterd 
De cumulatieve effecten van de verschillende onderdelen van de beleidsoptie zouden zeer 
positief zijn voor de beveiligi ng en voor de bewustmaking van de hele toeleveringsketen die 
met precursoren omgaat. In vergelijking met bestaande nationale en EU-maatregelen zal de klemtoon meer liggen op beveilig ing (tegenover veiligheid). 
5.2.4. Voorkomen wordt dat terroristen en andere  criminelen in be paalde landen gebruik 
maken van lagere controleniveaus en minde r beperkingen inzake chemische stoffen  
De cumulatieve effecten van het verlagen van concentratieniveau s in de vrije verkoop en een 
meldingssysteem voor verdachte transactie s en gecontroleerde verkoop van hogere 
concentratieniveaus zal op EU-n iveau voor gelijke spelregels zorgen, waardoor verstoringen 
van de interne markt worden vermeden en wordt voorkomen dat personen met slechte bedoelingen gebruik maken van lage re normen in andere lidstaten. 
5.3. Toegevoegde waarde van de EU 
De voorgestelde maatregelen hebben als doel ee n totaalaanpak op EU-niveau te ontwikkelen 
en zo de huidige verschillen tu ssen de nationale benaderingen zo  klein mogelijk te maken. Dat 
zal de werking van de interne markt verbeteren  en zal voorkomen dat terroristen en andere 
criminelen gebruik maken van minder strenge norm en in bepaalde lidstaten. Bovendien zullen 
die maatregelen de klemtoon van de EU op de beveiliging van precursoren (in tegenstelling 
tot de veiligheid alleen, zoals tot nu toe het geval was) versterk en en bijdragen tot een betere 
bewustmaking van marktdeelnemers in de toeleveringsketen en  van consumenten. 
Voorlichting en opleiding zullen helpen bij de uitvoering van de maatre gelen van de verkozen 
beleidsoptie. Onderzoek zal ertoe bijdragen da t precursoren minder schadelijk worden. Tot 
slot, maar niet minder belangrijk, zullen de lidstaten door een gemeenschappelijk EU-aanpak 
voor de ontwikkeling en de uitvoering van de rgelijke maatregelen ervaring en informatie 
kunnen uitwisselen. 
5.3.1. Verwachte acceptatie bij belanghebbenden 
Ook al hebben de deskundigen uit de lidstaten  geen formeel politiek standpunt ingenomen, 
toch waren zij in het algemeen te vinden voor de  combinatie van maatregelen in de verkozen 
beleidsoptie. Zij waren van oordeel dat de bele idsoptie grotendeels in  overeenstemming is met 
maatregelen die reeds in verscheidene lidstat en van kracht waren en die succesvol zijn 
gebleken of recentelijk zijn genomen al s reactie op een waargenomen noodzaak om de 
beveiliging van precursoren te verbeteren. Iedereen was het erover eens dat een aanpak voor 
de hele EU zou leiden tot ge lijke spelregels op EU-niveau. 
Ook de belanghebbenden uit de industrie steu nden de combinatie van maatregelen van de 
beleidsoptie, ook al waren zij in het algemeen  voorstanders van vrijwillige maatregelen.