WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Samenvatting van de effectbeoordeling Begeleidend document bij de Mededeling Een EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering /* SWD/2013/0131 final */





WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Samenvatting van de effectbeoordeling Begeleidend document bij de Mededeling Een EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering 1. Procedurele kwesties en raadpleging van belanghebbenden De aanpassingsstrategie van de EU maakt deel uit van het werkprogramma van de Commissie voor 2013[1]. Het bouwt voort op het witboek "Aanpassing aan de klimaatverandering: naar een Europees actiekader"[2]. De effectbeoordeling is door het directoraat-generaal Klimaat opgesteld. Daarbij is goed gebruik gemaakt van de aanbevelingen van de Raad voor effectbeoordeling. Bij de voorbereiding op het verslag is er onder meer overleg geweest met de Stuurgroep aanpassing, die bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de belanghebbenden, is er een online openbare raadpleging geweest, en zijn diverse workshops met de lidstaten en de belanghebbenden gehouden. De belanghebbenden waren over het algemeen positief over verdere, door de EU gesteunde maatregelen op het gebied van aanpassing, maar zij erkenden dat de meeste gevolgen van de klimaatverandering op het lokale niveau zullen moeten worden aangepakt. Integratie van de aanpassing in de belangrijkste initiatieven van de EU wordt door iedereen als een prioriteit gezien, alsook het verstrekken van het juiste kader, de voorlichtingsinstrumenten, en de EU-middelen die het mogelijk zullen maken kwesties die met aanpassing verband houden op alle niveaus van de overheid effectief te integreren. Sommige lidstaten zouden zich verzetten tegen een wetgevingsinstrument van de EU ter bevordering van de toepassing van nationale aanpassingsstrategieën. 2. Aard van het probleem, beleidscontext en subsidiariteit 2.1. Achtergrond Zelfs als vandaag alle broeikasgasuitstoot zou stoppen, zouden wij alsnog geconfronteerd worden met ingrijpende veranderingen van het klimaat. Wij kunnen dan ook niet nalaten iets te doen aan de onvermijdelijke gevolgen en de economische, ecologische en sociale kosten daarvan. Het nu nemen van maatregelen betekent een minder grote schadepost later. Het beheer van de risico’s van klimaatverandering impliceert het aan elkaar koppelen van reductie- en aanpassingsmaatregelen, omdat het resultaat van de reductie-inspanningen bepalend is voor de mate van aanpassing die in de toekomst nodig zal zijn. Daarnaast moet reductie ervoor zorgen dat de negatieve gevolgen niet zo'n ernstige vorm aannemen dat aanpassing daaraan onmogelijk wordt. Aanpassing aan de klimaatverandering is een horizontale kwestie, die in uiteenlopende mate van invloed is op alle economische sectoren, ecologische systemen en burgers. Europa is heel divers, waardoor de gevolgen van en de kwetsbaarheid voor klimaatverandering van regio tot regio verschillen en ook zeer locatiespecifiek zijn. 2.2. Beleidscontext Het witboek over aanpassing van 2009 bevatte 33 actiepunten. De meeste van die actiepunten zijn intussen uitgevoerd. Verdere inspanningen zijn vereist om de lacunes in de kennis aan te pakken, en om aanpassing sterker te integreren in de belangrijkste EU-beleidsmaatregelen. Per januari 2013 hadden 15 EU-lidstaten een aanpassingsbeleid (dat wil zeggen, een aanpassingsstrategie en/of -plan) goedgekeurd. Hoewel deze strategieën en actieplannen ongetwijfeld een goed uitgangspunt zijn voor aanpassingsmaatregelen, worden ze vaak niet of slechts gedeeltelijk in de praktijk gebracht. Het voorstel van de Commissie van 2011 voor het volgende meerjarig financieel kader (MFK) voor 2014-2020 geeft aan dat in het meerjarig kader de voorkeur uitgaat naar integratie als middel om de noodzakelijke bijdrage te leveren aan een koolstofarme en klimaatbestendige economie[3]. 2.3. Wat zijn de specifieke problemen en toegevoegde waarde van EU-maatregelen De aanpassingsmaatregelen van de EU kunnen opgevoerd worden door de volgende kwesties aan te pakken: de EU kan helpen met informatie over aanpassing op alle niveaus door toegevoegde waarde en schaalvoordelen te bieden bij het aanvullen van ontbrekende kennis en het delen van kennis; de EU kan aanpassingsmaatregelen op nationaal en/of regionaal niveau ondersteunen, om zo het gehele grondgebied van de EU te bestrijken; tot slot moet de EU ervoor zorgen dat aanpassing in haar eigen beleid en financiële programma’s wordt geïntegreerd. 3. Doelstellingen – De algemene doelstelling van de aanpassingsstrategie van de EU is effectief bij te dragen aan het vergroten van de klimaatbestendigheid van Europa. Daarbij is er in het bijzonder aandacht voor grensoverschrijdende kwesties en sectoren die op EU-niveau door middel van gemeenschappelijk beleid nauw met elkaar verbonden zijn. Dit houdt in dat de volgende specifieke doelstellingen moeten worden bereikt. Een beter onderbouwde besluitvorming: de aanpassingsstrategie van de EU moet ervoor zorgen dat aanpassing beter wordt begrepen, het kennisbestand wordt verbeterd en verbreed en dat de verspreiding van informatie op het gebied van aanpassing wordt versterkt. Operationele doelstelling 1a: ervoor zorgen dat de in 2013 geconstateerde prioritaire kennislacunes tegen 2020 zijn verholpen. Operationele doelstelling 1b: ervoor zorgen dat er tegen 2020 communicatiehulpmiddelen zijn die de beschikbare informatie over aanpassing aan klimaatverandering gemakkelijker toegankelijk maken voor besluitvormers, waaronder de lidstaten, lokale overheden en bedrijven. Het vergroten van de klimaatbestendigheid op het grondgebied van de EU: de aanpassingsstrategie van de EU moet aanpassingsmaatregelen op niveaus onder het EU-niveau bevorderen, en uitwisseling en coördinatie ondersteunen en vergemakkelijken. In de strategie zal er aandacht moeten zijn voor de grensoverschrijdende gevolgen van klimaatverandering en voor aanpassingsmaatregelen. Operationele doelstelling 2a: ervoor zorgen dat alle lidstaten tegen 2017 een (of meerdere) aanpassingsstrategie(ën) hebben aangenomen, aangevuld met regionale of lokale aanpassingsstrategieën, voor zover van toepassing. Operationele doelstelling 2b: ervoor zorgen dat alle steden met meer dan 150 000 inwoners tegen 2020 een aanpassingsstrategie hebben. Het vergroten van de klimaatbestendigheid van belangrijke kwetsbare sectoren: de aanpassingsstrategie van de EU moet via gemeenschappelijk beleid initiatieven ontwikkelen voor een consequente en veelomvattende integratie van de aanpassing aan de klimaatverandering in sectoren die op EU-niveau nauw met elkaar verbonden zijn. Operationele doelstelling 3a: ervoor zorgen dat aanpassingsoverwegingen tegen 2020 op een consistente en allesomvattende wijze in de voornaamste EU‑beleidsmaatregelen zijn geïntegreerd. Operationele doelstelling 3b: ervoor zorgen dat de belangrijkste nieuwgefinancierde infrastructuur tegen 2020 klimaatbestendig is. 4. Beleidsopties De beleidsopties omvatten een brede verscheidenheid aan mogelijke interventiemiddelen, van zachte middelen tot wetgeving, en met inbegrip van directe interventie. Tabel 1: Lijst van opties die bij de opstelling van dit effectbeoordelingsverslag zijn overwogen Probleem || Oorzaak || Specifieke doelstelling || Operationele doelstelling || Opties Het verstrekken van informatie en richtsnoeren || Rechtstreekse interventie || Regulering Kennis en toegang tot informatie-lacunes || Ongecoördi-neerde onderzoeks-activiteiten || Een beter ONDER-BOUWDE besluit-vorming || Ervoor zorgen dat de in 2013 geconstateerde prioritaire KENNIS-LACUNES tegen 2020 zijn verholpen || 1A: ontwikkeling van een gemeenschappelijke klimaatkwetsbaar-heidsbeoordeling in de EU || 1B: vaststelling van een kenniskloof-strategie || Ontoereikende instrumenten voor verspreiding van kennis || Ervoor zorgen dat er tegen 2020 COMMUNICATIE-HULPMIDDELEN zijn die de beschikbare informatie over aanpassing aan klimaatverandering gemakkelijker toegankelijk maken voor besluitvormers, waaronder de lidstaten, lokale overheden en bedrijven || 1C: Climate-Adapt nog meer verbeteren dan waarin reeds is voorzien || 1D: ondersteuning van de uitwisseling tussen wetenschappers en beleidsmakers op het gebied van aanpassing || 1E: verplichte invoering van nationale informatie-platforms over aanpassing (voorstel) Lacunes in de aanpassings-maatregelen onder het EU-niveau || Kennisbarrières en financiële en politieke terughoudendheid Het verzuimen rekening te houden met grensover-schrijdende effecten || Het vergroten van de klimaatbe-stendigheid van het grondgebied van de EU || Ervoor zorgen dat alle lidstaten tegen 2017 een aanpassingsstrategie hebben aangenomen || 2A: richtsnoeren voor de ontwikkeling van nationale aanpassings-strategieën || 2B: gebruikmaking van LIFE+- financiering ter ondersteuning van de aanpassings-strategieën en van vuurtoren-projecten inzake aanpassing || 2C: voorstel van de Commissie over de vaststelling van nationale aanpassings-strategieën. Drie subopties: i/niet-juridische; ii/wetgeving later; iii/wetgeving nu Ervoor zorgen dat alle STEDEN en REGIOS tegen 2020 een aanpassings-strategie hebben || 2D: de ondersteuning van de campagne "klimaatbestendige steden" van de UNISDR in steden van de EU || 2E: integratie van aanpassing in het kader van het burgemeesters-convenant || Lacunes in de integratie van aanpassing in belangrijke sectoren || Onvolledige en inconsistente integratie Financierings- en informatiebelemmeringen voor klimaat-bestendige investeringen en zakelijke besluitvorming || Het vergroten van de klimaat-bestendigheid van kwetsbare SECTOREN || Ervoor zorgen dat aanpassing tegen 2020 op een consistente en allesomvattende wijze in EU-beleids-maatregelen zijn GEÏNTEGREERD || 3A: richtsnoeren voor het klimaatbestendig maken van het cohesiebeleid en het GLB || 3B: opstelling van een lijst van integratie-prioriteiten in het EU-beleid en overleg met de voornaamste belang-hebbenden || 3C: vaststelling van een nieuw tijdschema voor de herziening van de belangrijkste EU-wetgeving als onderdeel van de integratie; Ervoor zorgen dat de belangrijkste nieuw-gefinancierde INFRA-STRUCTUUR klimaatbestendig is || 3D: richtsnoeren voor project-ontwikkelaars inzake de klimaatbestendig-heid van kwetsbare investeringen || 3E: integratie aanpassing aan de klimaat-verandering in de relevante infrastructuurs-normen || 3F: voorstel voor verplichte eisen voor klimaat-bestendigheid van infrastructuur-projecten 5. Analyse van de effecten en vergelijking van de opties 5.1. Opties die deel uitmaken van het pakket van beleidsmaatregelen waarnaar de voorkeur uitgaat, zijn hieronder cursief weergegeven. 5.2. Opties ter bevordering van beter onderbouwde besluitvorming Optie 1A — het alleen maar ontwikkelen van een gemeenschappelijke klimaatkwetsbaarheidsbeoordeling — zou onvoldoende gebruik maken van de rijkdom aan benaderingen en methodologieën die momenteel beschikbaar zijn, en zou in bepaalde omstandigheden ongeschikt zijn. Optie 1B — vaststelling van een kenniskloofstrategie — houdt in dat met belanghebbenden wordt samengewerkt om onderzoeksprioriteiten op het gebied van aanpassing voor de komende zeven jaar vast te stellen. Hierdoor wordt de ontwikkeling van kennis versterkt, met name met betrekking tot de bestaande, op nationaal en sectoraal niveau kenbaar gemaakte beleidsbehoeften. Het maakt een betere stroomlijning van de bestaande middelen mogelijk. Optie 1C — bevordering van de interactie tussen Climate-Adapt en andere databanken — draagt bij tot betere besluitvorming door te zorgen voor de verspreiding van informatie, waarbij de aandacht specifiek gericht is op beter gegevensbeheer en de integratie van gegevens en diensten. Naar verwachting zal dit efficiëntievoordelen opleveren voor de eindgebruikers, die kunnen profiteren van een "one-stop-shop" als Climate-Adapt het centrale aanspreekpunt wordt voor informatie over aanpassing in Europa. Optie 1D — ondersteuning van de uitwisseling tussen wetenschappers en beleidsmakers — draagt bij tot een betere verspreiding van kennis. Hierdoor is directe uitwisseling tussen de lidstaten, de Commissie en de belanghebbenden mogelijk, wat de capaciteitsopbouw kan vergroten en bij kan dragen tot een beter begrip van de aanpassing. Optie 1E — verplichte nationale aanpassingsportalen — zou slechts een beperkt effect hebben, in vergelijking met een ongewijzigd beleid. 5.3. Opties voor de bevordering van aanpassing onder het EU-niveau Naar verwachting zal optie 2A — EU-richtsnoeren voor een aanpassingsbeleid — kostenbesparingen voor iedere lidstaat opleveren omdat daarin wordt voorzien in diverse werktuigen en informatiebronnen over alle kwesties die bij het opstellen van aanpassingsstrategieën moeten worden aangekaart. Preventieve maatregelen zullen het incasseringsvermogen vergroten en de potentiële schadekosten verlagen. De richtsnoeren zullen op zichzelf echter nog niet alle belemmeringen voor doeltreffende aanpassing aanpakken, zoals de financiële beperkingen waarmee de lidstaten of de regionale overheden geconfronteerd worden bij de ontwikkeling van aanpassingsstrategieën. Optie 2B — gebruik van LIFE+-financiering — zal een directe bijdrage leveren aan de aanvullende aanpassingsmaatregelen door de overdracht van ervaring tussen lidstaten te vergemakkelijken en aanpassingsstrategieën te ondersteunen. Bovendien zorgt deze optie ook voor een beter onderbouwde besluitvorming door de relevante sector- en grensoverschrijdende vuurtorenprojecten op te sporen en te ondersteunen. Optie 2C — voorstel van de Commissie over de vaststelling van aanpassingsstrategieën — omvat drie benaderingen: niet-juridisch, wetgeving later, en wetgeving nu. Bij de beoordeling van de doelmatigheid, efficiëntie en samenhang van de drie benaderingen moet rekening worden gehouden met de tenuitvoerlegging van optie 2A (richtsnoeren) en optie 2B (zie hierboven). De niet-juridische aanpak is een voortzetting van de aanpak zoals omschreven in het Witboek voor 2009. De aanvullende doeltreffendheid daarvan zal naar verwachting klein zijn. Wetgeving later biedt de lidstaten de mogelijkheid om gebruik te maken van de richtsnoeren en LIFE+-financiering bij het uitwerken van hun aanpassingsstrategie en levert bovendien een de politieke stimulans, met name om het proces te versnellen in de lidstaten die momenteel aanpassingsmaatregelen nemen. Het risico is dat de politieke stimulans te gering zou kunnen zijn om lidstaten die nog geen aanpassingsmaatregelen hebben getroffen, over te halen dat wel te gaan doen. Het nu doen van een wetgevingsvoorstel gecombineerd met de vaststelling van richtsnoeren en het beschikbaar stellen van LIFE+-financieringsmogelijkheden vergroot de waarschijnlijkheid dat alle lidstaten tegen 2017 een aanpassingsstrategie zullen hebben ontwikkeld. Toch hebben sommige lidstaten zich uitgesproken tegen een wetgevingsinstrument, met als argument dat het te vroeg is voor wetgevende benaderingen, aangezien veel van deze landen al werkprogramma’s aan het ontwikkelen zijn en binnenlandse maatregelen nemen. Optie 2D — ondersteuning van de campagne "klimaatbestendige steden" van de UNISDR — wordt geacht minder doeltreffend te zijn in het bevorderen van aanpassingsactiviteiten in alle steden in de EU dan optie 2E — integratie van aanpassing in het kader van het burgemeestersconvenant. Laatstgenoemde zal bijdragen tot een grotere klimaatbestendigheid op lokaal niveau, waarbij wordt gezocht naar synergieën tussen aanpassing en uitstootvermindering. Dat het burgemeestersconvenant-initiatief doeltreffend is wat betreft verbintenissen op het gebied van de beperking van broeikasgasemissies, staat al vast. 5.4. Opties voor de bevordering van aanpassing in belangrijke sectoren Optie 3A — richtsnoeren voor het klimaatbestendig maken van het GLB en het cohesiebeleid — zal de integratie van aanpassing aan de klimaatverandering in operationele programma’s voor plattelandsontwikkeling en -projecten vergemakkelijken, in overeenstemming met de voorstellen van de Commissie voor het volgende meerjarige financiële kader. Dit zal de klimaatbestendigheid van belangrijke kwetsbare sectoren helpen vergroten, zoals de landbouw, de bosbouw, de energievoorziening, het vervoer en de bouw. Om volledig doeltreffend te zijn, moet deze benadering worden aangevuld met extra inspanningen van de beheersautoriteiten op regionaal of lokaal niveau aan de ene kant en van de Commissie aan de andere kant, ter vergroting van de capaciteitsopbouw. Optie 3B — opstelling van een lijst van integratieprioriteiten en overleg met belanghebbenden — helpt na te gaan in welke gebieden en sectoren (gezondheidszorg, energie, vervoer, verzekeringen, infrastructuur, visserij, handel, toerisme, onderwijs- en sociaal beleid) behoefte bestaat aan verdere integratie. Intensievere samenwerking met de financiële sector en het verzekeringswezen zal helpen mensen bewuster te maken van aanpassing en bijdragen tot de overdracht van informatie over aanpassing. Een nieuw tijdschema voor de herziening van de belangrijkste EU-wetgeving, optie 3C, zou wellicht moeilijk uit te voeren zijn, gezien de politieke aard ervan. Bovendien kunnen vrijwillig genomen maatregelen het onnodig maken de wetgeving in een vroeger stadium te herzien, zoals de ontwikkelingen op het gebied van het waterbeleid in de EU hebben laten zien. – Optie 3D — richtsnoeren voor projectontwikkelaars — en 3E — integratie van aanpassing in normen — zijn belangrijke eerste stappen om de klimaatbestendigheid van belangrijke nieuwgefinancierde infrastructuur te vergroten. Integratie van de aanpassing aan klimaatverandering in CEN-Cenelec-normen zal alleen doeltreffend zijn als de normen worden gewijzigd om eindelijk rekening te houden met de potentiële gevolgen van de klimaatverandering. Dit zal tijd en meer interactie met belanghebbenden in de getroffen sectoren vergen. De onzekerheid in klimaatmodellering en het potentiële gebrek aan gegevens en informatie over de klimaateffecten voor specifieke projectlocaties maakt het moeilijk Optie 3F — verplichte aanpak — in de praktijk te brengen. 6. Discussie Voor aanpassing is — nu al — behoefte aan input uit O&O-programma’s om het hoofd te kunnen bieden aan de huidige gevolgen van de klimaatverandering, maar ook voor de korte- of middellangetermijnplanning en de besluitvorming. Extra inspanningen ter bevordering van de coördinatie van kennisontwikkeling en ‑verspreiding (opties 1B en 1D) zal leiden tot een veel efficiënter gebruik van de EU-middelen voor onderzoek inzake de aanpassing aan de klimaatverandering. Kennislacunes zullen sneller worden gedicht en de besluitvorming zal vergemakkelijkt worden. Tenuitvoerlegging van optie 1C zal van Climate-Adapt de belangrijkste bron maken van informatie over de aanpassing aan de klimaatverandering in Europa. Beslissingen over aanpassing zullen beter onderbouwd zijn, wat een positief effect zal hebben op de klimaatbestendigheid van de economische, sociale en ecologische systemen. Het verstrekken van ondersteunende instrumenten voor de ontwikkeling van aanpassingsstrategieën in alle lidstaten betekent dat de meest fundamentele instrumenten die nodig zijn ter verbetering van de klimaatbestendigheid van Europa beschikbaar zijn, dat er ten minste een minimum aan risico- en kwetsbaarheidsbeoordeling wordt uitgevoerd en dat aanpassingsmaatregelen voor het grondgebied van de EU als geheel worden gepland. Aanvaardbaarheidskwesties zouden de keuze van een wetgevingsvoorstel op dit moment kunnen belemmeren. Toch kan de combinatie van richtsnoeren (optie 2A) met LIFE+‑ financieringsmogelijkheden (optie 2B) de nodige ondersteuning kunnen bieden aan lidstaten die zich in willen zetten voor de aanpassing aan de klimaatverandering, in het bijzonder wanneer zij reeds een aanvang hebben gemaakt met het opzetten van hun aanpassingskader. Tijdens de fase van de herziening van de aanpassingsstrategie zal duidelijker worden of een wetgevingsinstrument moet worden gebruikt om de naleving van de algemene doelstellingen van de Europese aanpassingsstrategie te bevorderen. De EU zal ook lokale en regionale maatregelen ondersteunen en zal de overdracht van ervaring en de verbreiding van innovatieve oplossingen bevorderen via grens- en sectoroverschrijdende demonstratieprojecten, met name in de meest kwetsbare gebieden en sectoren. De belangrijke rol die steden zouden moeten spelen bij de aanpassing aan de klimaatverandering wordt ook benadrukt en de EU zal bijdragen tot de bevordering en vergemakkelijking van de aanpassing op lokaal niveau (optie 2D). Tegen 2020 zullen alle relevante herziene EU-beleidsgebieden rekening houden met de aanpassing aan klimaatverandering, en zal de Commissie er samen met de voornaamste belanghebbenden voor hebben gezorgd dat aanpassing is geïntegreerd (optie 3B), zelfs zonder herziening. Bovendien zullen EU-fondsen klimaatbestendige investeringen bevorderen, met name op het gebied van landbouw, energie, vervoer, en de infrastructuur van gebouwen (opties 3D en 3E), en op die manier bijdragen tot een duurzame en klimaatbestendige EU-economie (optie 3A). Meer interactie met de verzekerings- en financiële sectoren zal leiden tot een efficiëntere marktwerking en vergroting van het aanpassingsvermogen van Europese bedrijven. 7. Toezicht en evaluatie Een herziening van de aanpassingsstrategie van de EU is gepland voor 2018. Daarbij wordt nagegaan of aanvullende maatregelen nodig zijn om de doelstellingen van de strategie te bereiken. [1] COM(2012) 629 final, vol. 2/2. [2] COM(2009) 147 definitief. [3] http://ec.europa.eu/budget/mff/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.cfm