NL    NL NL 
 
NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 25.3.2009 
SEC(2009) 359  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
bij het 
 
Voorstel voor een 
  
KADERBESLUIT VAN DE RAAD 
  
inzake de voorkoming en bestrijding van  mensenhandel en de bescherming van 
slachtoffers, en tot intrekking  van Kaderbesluit 2002/629/JBZ 
  
SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING
 
  
{COM(2009) 136 definitief} 
{SEC(2009) 358}
 
NL 2   NL SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING  
1. W AT IS HET PROBLEEM ? 
Mensenhandel wordt beschouwd als een van de meest ernstige vormen van criminaliteit ter 
wereld, een grove schending van de mensenrechten, een moderne vorm van slavernij1, en een 
zeer winstgevende bezigheid voor de georganis eerde misdaad. Het misdrijf bestaat in het 
werven, overbrengen of opnemen van personen, me t gebruik van dwang, misleiding of andere 
onrechtmatige middelen, met het oog op seksuele  of arbeidsuitbuiting, gedwongen arbeid, 
huishoudelijke slavernij of andere vormen van uitbuiting.  
Hoewel mensenhandel in de EU vaak met illeg ale immigratie en mensensmokkel in verband 
wordt gebracht, is er een duidelijk verschil. Me nsenhandel is een strafb aar feit dat een inbreuk 
op de fundamentele rechten van personen inhoudt , terwijl het bij smokkel om een schending 
van wetgeving ter bescherming van de grenzen gaat. In het geval van illegale migratie met 
behulp van een smokkelaar, is er een overeenkoms t tussen de migrant en de smokkelaar, en 
eindigt de relatie tussen de twee op het moment dat de migrant het grondgebied van de 
ontvangende staat binnengaat. Bij mensenhand el worden op een bepaald moment onwettige 
middelen gebruikt zoals dwang, bedrog of misb ruik van een kwetsbare positie. Bovendien 
wordt de overdracht van de persoon uitge voerd met het oog op verdere uitbuiting, die 
doorgaans start in het land van bestemming.  
Sociale kwetsbaarheid zou de hoofdoorzaak va n mensenhandel zijn. Kwetsbaarheid vloeit 
voort uit economische en sociale factoren zo als armoede, discriminatie op grond van het 
geslacht, gewapende conflicten, huiselijk geweld, een verstoord gezinsleven en persoonlijke omstandigheden zoals leeftijd, gezondheidstoestand of handicaps. Die kwetsbaarheid wordt 
door internationale georganiseer de misdaadnetwerken misbruikt om  migratie te bevorderen en 
vervolgens mensen ernstig uit te buiten door middel van geweld, bedreiging, dwang of diverse 
vormen van misbruik zoals verplichte dienstba arheid om schulden af te betalen. De hoge 
winsten die zo worden gegenereerd, vormen in feite een belangrijke onderliggende drijfveer, 
net als de vraag naar seksuele  diensten en goedkope arbeid skrachten in de landen van 
bestemming.  
Een persoon kan het slachtoffer worden van me nsenhandel met het oog op seksuele uitbuiting 
of andere onwettige doeleinden zoals arbeidsu itbuiting of huiselijke dienstbaarheid. Hoewel 
er ook jonge mannen het slachtoffer worden  van mensenhandel, meestal met het oog op 
arbeidsuitbuiting, zijn de slachtoffers van mensenhandel nog steeds voornamelijk vrouwen en meisjes. Discriminatie op basis van het geslacht  en huiselijk geweld behoren inderdaad tot de 
hoofdoorzaken van mensenhandel, dat daar om wordt beschouwd als een vorm van 
genderspecifiek geweld. Kinderen worden he t slachtoffer van mensenhandel met het oog op 
uitbuiting voor activiteiten die verband houden met bedelarij of a ndere illegale activiteiten. 
Zowel meisjes als jongens worden het slachto ffer van mensenhandel met het oog op seksuele 
uitbuiting. Het wegnemen van organen kan ook de drijfveer van me nsenhandel zijn.  
Het is niet eenvoudig om de omvang van deze vorm van criminaliteit in te schatten, omdat 
criminele activiteiten die verband houden me t mensenhandel verscholen zitten achter 
wijdverspreide fenomenen zoals prostitutie of immigratie. De enige schattingen rond 
mensenhandel en gedwongen arbeid die aan de  hand van een transparante en aanvaarde 
                                                
 
1 Georgina Vaz Cabral, La traite des êtres humains. Réalités de l'esclavage contemporain , Parijs, 2006. 
 
NL 3   NL methodologie zijn verkregen, zijn globale sc hattingen en werden uitgevoerd door de 
Internationale Arbeidsorganis atie (IAO). Ermee rekening houde nde dat gedwongen arbeid en 
diensten in de meeste gevallen verbonden zi jn met traditionele op slavernij gelijkende 
praktijken, waarmee bedoeld wordt dat de  persoon niet wordt verplaatst maar in loco wordt 
uitgebuit, vertegenwoordigt gedwongen arbeid in het kader van mensenhandel volgens de 
IAO2 ongeveer 20% van de tota le gedwongen arbeid. Daarom  wordt aangenomen dat er 
wereldwijd minstens 2,45 miljoen mensen ge dwongen arbeid verrichten als gevolg van 
mensenhandel. Daarvan worden er jaarlijks 1,22 5 miljoen mensen vervoerd in het kader van 
mensenhandel met het oog op gedwongen arbeid. Deze schattingen omvatten zowel grensoverschrijdende mensenhandel als mensenha ndel binnen de grenzen van een land. In de 
meeste gevallen worden mensen het slachto ffer van mensenhandel met het oog op gedwongen 
arbeid met als doel commerciële seksuele uitbuiting (43%) of om een combinatie van redenen (25%). De overige 32% zijn slachtoffers  van mensenhandel met het oog op economische 
uitbuiting. 56% van de slachtoffers van gedwonge n economische uitbuiting zijn vrouwen en 
meisjes, tegenover 44% mannen en jongens. De overgrote meerderheid van de slachtoffers 
van gedwongen commerciële seksuele uitbuiting  (98%) zijn vrouwen en meisjes. Kinderen 
beneden 18 jaar vertegenwoordi gen tussen de 40 en 50% van alle slachtoffers van gedwongen 
arbeid
3.  
Mensenhandel in de EU is voornamelijk een van derde landen afkomstig crimineel 
verschijnsel, maar sinds de laatste uitbreid ing zijn er ook binnen de EU stromen van 
mensenhandel. Er wordt ook melding gemaakt va n gevallen van interne mensenhandel door 
nationale monitoringmechanismen4. Er zijn slechts weinig en onbetrouwbare schattingen 
gemaakt voor Europa. Gezien Europa een van de  belangrijkste bestemmingen ter wereld is, 
kan op basis van de beschikbare cijfers echter redelijkerwijs worden geschat dat er jaarlijks 
verscheidene honderdduizenden mensen het slach toffer worden van mensenhandel naar de 
EU of binnen de EU.  
Mensenhandel moet derhalve krachtig worden bestreden; het doel moet daarbij zowel de 
vervolging van het misdrijf als de be scherming van de slachtoffers zijn. 
Op internationaal vlak was he t VN-Protocol inzake de voorkom ing, bestrijding en bestraffing 
van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenha ndel en kinderhandel, tot aanvulling van het 
Verdrag van de Verenigde Naties tegen grens overschrijdende georganiseerde misdaad van 
20005 het eerste internationale instrument dat mensenhandel in zijn geheel behandelde. Het 
Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel6 wordt momenteel 
beschouwd als de hoogste internat ionale norm. Op EU-niveau benadrukte het Kaderbesluit 
                                                 
2 Patrick Belser, Michaelle De  Cock, Fahrad Mehran, ILO Minimum Estimate of Forced Labour in the 
World, ILO, Genève, april 2005. 
3 Deze percentages komen overeen met tussen 4,9 en 6,15 miljoen kinderen. De laatste schatting wordt 
consistent beschouwd met de schatting uit het algemeen verslag van de IAO van 2002 "A future without 
child labour" waarin aan de hand van een andere methodologie werd geschat dat er 5,7 miljoen 
kinderen het slachtoffer zijn van dwangarbeid. 
4 Gevallen van interne mensenhandel werden bijvoorbeeld gemeld door de zesde rapportage van de 
Nationale Rapporteur Mensenhandel van Nederland, 2008. 
5 Protocol van de Verenigde Naties inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, 
in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde 
Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad, 2000. 
6 Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel (CETS nr. 197). 
 
NL 4   NL 2002/629/JBZ inzake bestrijding van mensenhandel7 voornamelijk de noodzaak strafrecht en 
sancties onderling aan te passen8.  
Hoewel de lidstaten globaal genomen de ba sisvoorschriften van het kaderbesluit reeds 
naleven, zal de uitvoering van een alomvattend en doeltreffend beleid ter bestrijding van 
mensenhandel nog meer inspanningen vergen.  
2. W AT WORDT BEOOGD MET HET EU- OPTREDEN ? 
Er bestaat reeds een solide internationaal juri disch kader voor de strijd tegen mensenhandel. 
Volgens belanghebbenden is de tenuitvoerlegging van dit huidige kader in de lidstaten echter 
ontoereikend en niet vo ldoende systematisch. 
In het rapport van de Commi ssie betreffende de uitvoering  van het Kaderbesluit inzake 
bestrijding van mensenhandel van 20069 en het werkdocument inzake het EU-actieplan van 
200810 werd gesteld dat de lidstaten de voorschr iften van het kaderbesluit wat omzetting van 
wetgeving betreft, grotendeels hebben nage leefd. De naleving door de lidstaten van de 
basisregels van het huidige kade rbesluit vloeit in feite  voort uit reeds best aande wetgeving, of 
nieuwe wetgeving ter omzetting van het kaderbeslu it. Aangezien een aantal bepalingen in het 
kaderbesluit uitzonderingen of voorbehoud moge lijk maken, en het kaderbesluit enkel 
strafrechtsbepalingen bevat, is er in de lidstaten nog steeds geen toereikende uitvoering van 
een alomvattend beleid ter bestrijding van mensenhandel. In het bovengenoemd 
werkdocument van de Commissie wordt gestel d dat de uitvoering van het beleid ter 
bestrijding van mensenhandel m eer inspanningen zal vergen.  
Het Verdrag van de Raad van Europa inzake be strijding van mensenhand el van 2005 stelt een 
hogere internationale norm vast en vormt een belangrijke stap naar harmonisering van 
wetgeving, onder meer op het gebied van stra frecht, slachtofferondersteuning, preventie en 
monitoring. Het Verdrag bevat echter bindende en niet-bindende  bepalingen, en maakt het 
mogelijk voorbehoud aan te tekenen op cruciale vl akken zoals extraterritoriale rechtsmacht. 
Het Verdrag zelf vertoont dus een aantal gebreken.  
Het huidig juridisch kader met de instrumenten van de VN en de Raad van Europa en de EU-
wetgeving vertoont de volgende lacunes:  
– Criminelen die niet worden berecht  
• Momenteel worden er niet voldo ende strafprocedures opgestart11. In 2006 werden de 
hoogste cijfers qua onderzoek en vervolging van mensenhandel met het oog op seksuele 
uitbuiting opgetekend in AT (128), BE (291), BG (291), DE (353), IT (214), PT (65), en 
                                                 
7 2002/629/JBZ, cit.  
8 Rapport op basis van artikel 10 van het Kaderbesluit van de Raad van 19 juli 2002 inzake bestrijding 
van mensenhandel, COM(2006) 187 definitief. 
9 Rapport op basis van artikel 10 van het Kaderbesluit van de Raad van 19 juli 2002 inzake bestrijding 
van mensenhandel, COM(2006) 187 definitief. 
10 Werkdocument van de Commissie – Evaluatie van en toezicht op de uitvoering van het EU-plan inzake 
de beste praktijken, normen en procedures bij de voorkoming en bestrijding van mensenhandel, 
COM(2008) 657 definitief. Het document werd opgeste ld aan de hand van 24 antwoorden op een door 
de Commissie in december 2007 verz onden vragenlijst, en de van vers chillende organen, zoals Europol 
en Eurojust, verkregen informatie. 
11 Werkdocument van de Commissie COM(2008) 657, cit. is de bron van alle cijfers uit deze paragraaf.  
 
NL 5   NL UK (54)12. In totaal werden er in de EU 195 zaken behandeld in 2001, 453 in 2003, 1060 
in 2005, en 1569 in 200613. Ondanks de opwaartse trend staa t zoals hierboven beschreven 
het aantal strafprocedures nog steeds niet in  verhouding tot de vermoedelijke omvang van 
deze vorm van criminaliteit.  
– Slachtoffers die geen adequat e bijstand, bescherming of schadeloosstel ling krijgen 
• Cijfers over het aantal slachtoffe rs aan wie in de laatste ja ren bijstand werd verleend, 
werden enkel verstrekt door AT (162), BE (121 ), BG (81), CZ (14), FI (9), IT (2143), LT 
(96), PL (10), SL (40), en NO (37)14. Gegeven de vermoedelijke omvang van 
mensenhandel in Europa moet worden geconcludeerd dat sl echts enkele landen 
maatregelen hebben getroffen waarmee werkel ijk iets aan het probleem wordt gedaan. 
Overigens liggen de cijfers van het aantal strafprocedures in landen met een aanzienlijk aantal geholpen slachtoffers zoals AT, BE, IT, BG en UK, ook hoger.  
– Onvoldoende monitoring 
• Er is een algemeen gebrek aan cijfers en schattingen inzake mens enhandel. De meeste 
landen hebben simpelweg geen cijfers als het gaat over rechten van en bijstand aan 
slachtoffers. Het nationale apparaat lijkt nog steeds niet te beschikken over passende monitoringmechanismen. Twee landen (NL en SE) hebben nationale rapporteurs 
aangesteld en acht landen geven aan dat verg elijkbare mechanismen werden opgezet (BE, 
BG, CY, CZ, DK, FI, PT, UK). Deze gebrekkige situatie kan een nega tief effect hebben op 
de kwaliteit van de verzamelde gegevens. 
Om bovengenoemde redenen pleiten belanghebbe nden voor meer doeltreffende, specifieke en 
bindende maatregelen, vooral op de  bovengenoemde kritieke gebieden. 
3. W
AT ZIJN DE DOELSTELLINGEN ? 
Het algemene doel van dit initiatief is om, ove reenkomstig artikel 29 van het EU-Verdrag, de 
- al dan niet georganiseerde - misdaad, in he t bijzonder mensenhandel en misdrijven jegens 
kinderen, te bestrijden, door binnen de derde pi jler een meer samenhangend kader tot stand te 
brengen voor de strijd tegen mensenhandel, en de doeltreffendheid ervan te verhogen.  
A Specifieke doelstelling: he t strafbare feit vervolgen 
– Operationele doelstellingen: 
– A1 doeltreffende, evenredige en af schrikkende sancties opleggen; 
– A2 de samenwerking van slachtoffers met de justitiële autoriteiten 
bevorderen; 
                                                 
12 In sommige landen is mensenhandel met het oog op arbeidsuitbuiting opgenomen in de cijfers. Het is 
mogelijk dat een aantal zaken van mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting nog steeds worden 
vervolgd als prostitutiezaken, vanwege de moeilijkheid bewijs te verzamelen.  
13 Het aantal zaken die tot een vonnis hebben geleid is veel lager. In 2006 zijn in totaal in 284 zaken tot 
een vonnis gekomen op basis van mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting. 
14 Deze cijfers kunnen niet worden vergel eken met deze uit de IOM-databank.  
 
NL 6   NL – A3 hindernissen voor internationale  samenwerking wegwerken en het 
gebruik van onderzoeksinstrumenten die doeltreffend blijken bij georganiseerde misdaadzaken en grensoverschrijdende zaken, veralgemenen; 
– A4 de vervolging van mensenhandela ars bevorderen wanneer het strafbare 
feit buiten het grondgebied van de staat werd gepleegd. 
B Specifieke doelstelling: de rechte n van de slachtoffers beschermen  
– Operationele doelstellingen:  
– B1 elk vermoedelijk slachtoffer voor, tijdens en na de strafprocedure 
onvoorwaardelijke en geïndividual iseerde bijstand verlenen; 
– B2 slachtoffers beschermen tegen opsluiti ng en vervolging voor strafbare feiten 
waartoe ze werden aangezet, zoals de schending van immigratiewetgeving; 
– B3 de bescherming van slachtoffers tege n secundaire victimisatie, die voortvloeit 
uit de manier waarop de bevoegde autorite iten de procedure uitvoeren, verhogen; 
– B4 specifieke middelen vaststellen om doeltreffende bescherming en 
schadeloosstelling te verzekeren.  
C Specifieke doelstelling: mensenhandel voorkomen  
– Operationele doelstellingen: 
– C1 kwetsbaarheidsfactoren in la nden van oorsprong terugdringen;  
– C2 de vaardigheden van ambtenaren di e in contact kunnen komen met potentiële 
slachtoffers, ontwikkelen; 
– C3 de vraag naar seksuele diensten en goedkope arbeidsk rachten doen afnemen. 
– D Specifieke doelstelling: doeltreffende  toezichtsystemen tot stand brengen  
– Operationele doelstellingen: 
– D1 consistente nationale mechanisme n zoals nationale rapporteurs of 
gelijkwaardige mechanismen tot stand brengen;  
– D2 nauwe samenwerking tussen nationale  rapporteurs of gelijkwaardige 
mechanismen tot stand brengen. 
4. W
AT ZIJN DE BELEIDSOPTIES ? 
Voor verschillende beleidsopties werd nageg aan of ze de vastgestel de doelstellingen konden 
helpen verwezenlijken. 
• Beleidsoptie (1): geen ni euwe maatregelen op EU-niveau  
 
NL 7   NL • De EU zou geen maatregelen treffen ter best rijding van mensenhandel; lidstaten kunnen de 
ondertekenings- en ratificatiepr ocedure van het Verdrag van de Raad van Europa inzake de 
bestrijding van mensenhandel voortzetten.  
• Beleidsoptie (2): niet-wetgevende maatregelen   
 
Kaderbesluit 2004/629/JBZ zou niet worden ge wijzigd. Niet-wetgevende  maatregelen zouden 
kunnen worden genomen op het gebied van bijstand aan slachtoffers, monitoring, 
preventiemaatregelen in landen van bestemmi ng en in landen van oorsprong, opleiding, en 
samenwerking inzake rechtshandhaving.  
• Beleidsoptie (3): nieuwe wetgeving inzake vervolging, bijstand aan slachtoffers, preventie 
en toezicht  
Een nieuw kaderbesluit zou worden aangenomen  met daarin bepalingen van het bestaande 
kaderbesluit, een aantal bepalin gen van het Verdrag van de R aad van Europa en aanvullende 
elementen. Het nieuwe kaderbesluit zou met name bepalingen bevatten op het gebied van 
materieel strafrecht, rechtsmacht en vervolging, rechten van het slachtoffer in strafprocedures, 
bijstand aan slachtoffers, speciale beschermi ngsmaatregelen voor kinderen, preventie en 
toezicht.  
• Beleidsoptie (4): nieuwe wetgeving (zoals in optie 3) + niet-wetgevende maatregelen 
(zoals in optie 2)  
– Een nieuw kaderbesluit zou worden aangeno men met daarin de bepalingen van het 
bestaande kaderbesluit aangevuld met nieuwe  bepalingen. Het nieuwe kaderbesluit zou 
worden aangevuld met de in optie 2 bedoelde niet-wetgevende maatregelen. 
5. W ELKE BELEIDSOPTIES BIEDEN DE MEESTE VOORDELEN ? 
Optie 1 (status-quo)  kan een aanzienlijke verbetering bete kenen als lidstaten het Verdrag van 
de Raad van Europa CETS nr. 197 ondertekenen, ratificeren en uitvoere n. Door de langdurige 
nationale ratificatieprocedures en bij gebrek aan een Europees juridisch bindend kader, kan 
echter niet worden voorspeld wanneer en in we lke mate de positieve impact van dat Verdrag 
zichtbaar zal worden.  
Optie 2  zou de daadwerkelijke toep assing van het bestaande juridi sch kader sterk bevorderen, 
maar zou onvoldoende zijn om de  vervolging op een aantal terr einen waar een  specifieke 
rechtsgrond vereist is, te verbeteren. Bove ndien noopt de geringe uitvoering van niet-
bindende documenten uit het verleden niet  tot optimisme over de doeltreffendheid van 
optie 2. 
Optie 3  zou een verbetering zijn ten opzichte van de  huidige situatie. Dit zou de wetgeving op 
de terreinen die door de huidige EU-regelg eving inzake vervolging van daders en 
bescherming van slachtoffers worden bestreken, versterken. Preventie en toezicht zouden ook 
worden aangepakt. De sociale en economische bate n van efficiëntere maatregelen in de strijd 
tegen dit strafbaar feit, zouden de financiële kost goedmaken.  
Optie 4  zou de doeltreffendheid va n de maatregelen van opties 2 en 3 enorm verhogen door 
hen te combineren en de lidstaten aan te moedigen samen te werken bij het opzetten van 
 
NL 8   NL instrumenten en bij het verbeteren van de uit voering van het meer omvattende juridisch kader 
dat zal worden ingesteld. 
Volgens de economische en de sociale impactan alyse, en de analyse van de impact op de 
grondrechten, vormen opties 3 en 4 de beste aanpak van het probleem met het oog op het 
bereiken van de vooropgestel de doelstellingen. Optie 4 z ou de voorkeur genieten.