NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 18.10.2005 
COM(2005) 514 definitief 
  
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN H ET EUROPEES PARLEMENT EN DE 
RAAD 
Bestrijding van mensenhandel – een geïntegre erde benadering en voorstellen voor een 
actieplan 
 
NL 2   NL BESTRIJDING VAN MENSENHANDEL – EEN  GEÏNTEGREERDE BENADERING EN 
VOORSTELLEN VOOR EEN ACTIEPLAN 
I. Inleiding ................................................................................................................... .... 3 
II. DE KERN VAN DE ZAAK: BESCHE RMING VAN DE MENSENRECHTEN...... 3 
III. GEORGANISEERDE CRIMINALITEIT................................................................... 4 IV. ILLEGALE MIGRATIE.............................................................................................. 6 V. SPECIFIEKE GROEPEN, MET NA ME VROUWEN EN KINDEREN.................... 8 
VI. BETROUWBARE GEGEVENS ................................................................................. 9 VII. COÖRDINATIE EN SAMENWERKING ................................................................ 10 BIJLAGE........................................................................................................................ .......... 13 
 
NL 3   NL I. I NLEIDING  
Deze mededeling 1 moet ertoe leiden dat de Europese Unie2 en de lidstaten zich nog meer 
inzetten om mensenhandel die plaatsvindt met he t oog op seksuele uitbuiting of uitbuiting op 
arbeidsgebied in de zin va n het kaderbesluit van 19 juli 2002 inzake bestrijding van 
mensenhandel3, te voorkomen en te bestrijden en de slachtoffers ervan te beschermen en te 
ondersteunen zodat zij hun leven weer kunnen oppakken.  
Uitgangspunt is dat mensenhandel alleen ka n worden bestreden met een geïntegreerde 
benadering die gebaseerd is op eerbiediging van de mens enrechten en mensenhandel 
beschouwt als een wereldwijd fenomeen. Deze be nadering vereist beleidscoördinatie op het 
gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en r echt, externe betrekkingen, 
ontwikkelingssamenwerking, werkgelegenheid4, gelijkheid van mannen en vrouwen en non-
discriminatie. De mededeling is ook bedoeld om de dialoog tussen overheid en samenleving 
op dit gebied te stimuleren. 
In het Haags programma5, waaraan de Europese Raad in november 2004 zijn goedkeuring 
heeft gehecht, wordt de Raad en de Commissi e verzocht in 2005 een plan op te stellen voor 
gemeenschappelijke normen, beproefde met hoden en mechanismen om mensenhandel te 
voorkomen en te bestrijden en de strijd  tegen illegale immi gratie op te voeren6.  
De mededeling, die werd aangekondigd in het Ac tieplan van de Raad en de Commissie ter 
uitvoering van het Haags programma7, moet bijdragen tot dit plan. De mededeling is 
gebaseerd op het alge meen plan ter bestr ĳding van illegale immigratie  en mensenhandel in de 
Europese Unie van 2002 en op de overwegingen en aanbevelingen in het verslag dat in december 2004
8 is uitgebracht door de Deskundigengroep mensenhandel9 die de Commissie 
eind 2003 heeft opgericht. 
II. DE  KERN  VAN  DE ZAAK:  BESCHERMING  VAN  DE MENSENRECHTEN 
De betrokken personen en hun behoeften en rech ten moeten centraal staan in het EU-beleid 
tegen mensensmokkel. Dit vereist in de eerste pl aats van de EU-instellingen en de lidstaten 
dat zij zich duidelijk uitsprek en voor een benadering met de mensenrechten als richtsnoer en 
dat zij daar in hun externe betrekkingen  en hun ontwikkelingsbeleid ook op aandringen. 
Artikel 5, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de EU10 verbiedt mensenhandel in 
het kader van de onschendbaarheid van de mens elijke waardigheid, die ten grondslag ligt aan 
de nationale grondwetten en de internationa le mensenrechteninstrumenten waaraan de 
lidstaten zijn gebonden. 
Volgens internationaal recht en internat ionale verplichtingen schenden staten die 
mensenhandel gedogen of er niets tegen ondernemen, de mensenrechten11. 
De EU-instellingen en de lidstaten di enen hun beleid actief te richten op 
verscherping van het verbod op mensenhandel, onder andere door daadwerkelijke en potentiële slacht offers van mensenhandel zowel op EU-
niveau als op regionaal en intern ationaal niveau te beschermen. 
 
NL 4   NL Onderdanen van derde landen die het slachtoffer z ijn van mensenhandel maar niet legaal in de 
EU verblijven, mogen niet van di e bescherming worden uitgesloten12, zeker niet wanneer zij 
met de bevoegde instanties van de lidstaten hebben meegewerkt door te  getuigen tegen de 
mensenhandelaars van wie zij het slachtoffer zijn geworden. Deze personen mag het evenmin 
de facto  onmogelijk worden gemaakt om hun rechten uit te oefenen, zoals het recht om een 
rechtszaak tegen de dader te beginnen, om scha devergoeding te eisen of om asiel aan te 
vragen. 
Geregelde deskundige en poli tiek controle en follow-up  om ervoor te zorgen dat deze 
beginselen in de gehele EU worden  nageleefd, is van wezenlijk belang. 
De Raad dient in nauwe samenwerking me t de Commissie en op basis van een 
diepgaande dialoog met het maatschappelijk middenveld13 ten minste eenmaal 
per jaar een politiek debat te organis eren over het antimensenhandelbeleid van 
de EU, om dit beleid te toetsen aan de mensenrechten en na te gaan of er verdere maatregelen moeten worden genomen, b.v. om programma's voor hulp, 
bescherming en sociale integratie te verbeteren
14. 
In de politieke dialoog met derde landen ka n de mensenhandelproblematiek aan de orde 
worden gesteld in het kader van de 'essentieel element'-clausule in de handels- en samenwerkingsovereenkomsten van de EG, en ook in multilaterale fora kan deze 
problematiek worden besproken
15. 
De Gemeenschap dient met haar partnerl anden een intensievere bilaterale en 
multilaterale politieke dialoog te vo eren over het mensenrechtenaspect van 
mensenhandel en antimensenhandelbeleid en  deze kwestie in de desbetreffende 
regionale en multilaterale fora aan  de orde te blijven stellen.  
In het kader van het Europees initiatief voor de  democratie en de mensenrechten wordt deze 
problematiek in 2005/2006 speciaal belicht en is  specifieke steun gepland met de campagne 
ter bevordering van een cultuur van mensenrechten.  
De EU-instellingen en de lidstaten di enen hun inspanningen om mensenhandel 
te bestrijden op te voeren, zowel in de  E U  a l s  i n  d e  b e t rekkingen met derde 
landen, bijvoorbeeld door voort te bouwen  op initiatieven om mensenhandel te 
bestrijden via ontwikkelingssamenwerking. 
III. GEORGANISEERDE  CRIMINALITEIT 
Mensenhandel is een ernstig strafbaar feit tegen personen16 en moet worden beschouwd als 
een vorm van georganiseerde criminaliteit die verband houdt met andere ernstige strafbare 
feiten en als een duidelijke wetshandhavingsprioriteit. Grote winsten uit arbeidsuitbuiting en seksuele uitbuiting
17 worden vaak witgewassen en kunnen mensenhandelaars in staat stellen 
andere criminele activiteiten te ontplooien en economische, sociale of zel fs politieke macht te 
verwerven18.  
Mensenhandel moet voor de georganiseerde crim inaliteit in plaats van een activiteit met een 
laag risico en een hoge opbrengst19, een activiteit met een hoog ri sico en een lage opbrengst 
worden. Wetshandhavingsinstanties mo eten alle beschikbare middelen20 gebruiken om het 
verbod op mensenhandel af te dw ingen, te zorgen dat er geen enkel economisch voordeel mee 
 
NL 5   NL te behalen valt en, bij eventuee l financieel voordeel, eventu ele vermogensbestanddelen in 
beslag te nemen en ve rbeurd te verklaren21. Het onderzoek naar mensenhandel moet dezelfde 
prioriteit krijgen als andere vormen van georga niseerde criminaliteit, in die zin dat er 
gespecialiseerde onderzoekstechnieken en stra tegieën om netwerken te ontrafelen moeten 
worden toegepast.  
De lidstaten moeten zorgen dat hun we tshandhavingsinstanties over de nodige 
organisatorische structuren22, gespecialiseerd personeel23 en voldoende 
financiële middelen beschikken om me nsenhandel doeltreffend te bestrijden24. 
De Raad dient op basis van evaluati es van de Commissie en binnen de 
bevoegdheden van de Unie voor regelmatig toezicht te zorgen en normen en 
toetsingscriteria te ontwikkelen.  
Bestrijding van mensenhande l met het oog op arbeidsuitbuiting vereist nieuwe 
vormen van specialisatie en samenwerkin g met nieuwe partners, zoals bureaus 
die belast zijn met de controle op ar beidsomstandigheden en met financiële 
onderzoeken in verband met illegale arbeid25. 
Corruptiebestrijding moet een vast onderdeel zijn van 
antimensenhandelbeleid26. 
De EU-instellingen en de lidstaten di enen er in hun betrekkingen met derde 
landen op het gebied van wetshandhaving op aan te dringen dat de bestrijding 
van mensenhandel als prioriteit wordt beschouwd27. 
De getuigenverklaring van het slachtoffer is zeer belangrijk als bewijs tegen 
mensenhandelaars. Omdat slachtoffers die als getuige optreden risico's lopen28, moet worden 
gezocht naar een manier om slachtoffers te la ten getuigen en tegelijk ertijd hun veiligheid te 
garanderen, zonder dat zij of  hun familie gevaar lopen29.  
Als onderdeel van een doeltreffend vervolgingsbeleid dienen de lidstaten 
slachtoffers die als getuige optreden be scherming en bijstand te verlenen en 
daarnaast zelf op inlichtingen gebaseerde onderzoeken te verrichten, die los staan van het getuigenis van het slachtoffer
30. 
Europese organen hebben specifieke be voegdheden en gespecialiseerd personeel. 
Mensenhandel valt onder de bevoegdheid van Eurojust31. Europol speelt een heel belangrijke 
rol32. Het kan toegang verschaffen tot gegevensba nken en operationele ondersteuning bieden 
in de vorm van gegevensuitwisseling en deskundig advies33. Europol dient 
gegevensuitwisseling gemakkelijker te maken en de lidstaten operationele analyses en strategische verslagen te verschaffen op basis van informatie van de lidstaten, van Europol 
zelf of uit andere bronnen. De informatiestro om van de lidstaten naar Europol is echter 
beperkt, in verhouding tot het aantal onderzoe ken. Het lijkt erop dat bij onderzoeken eerder 
sprake is van spontane bi- of multilaterale samenwerking en da t de opgezette structuren en 
mechanismen als opties worden beschouwd. Europol beheert namens  de lidstaten slechts een 
enkel onderzoeksdossier dat specif iek op mensenhandel is gericht
34. 
De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de nationale wetshandhavingsinstanties 
Europol regelmatig betrekken bij de uitw isseling van informatie, gezamenlijke 
operaties en gemeenschappelijke onderz oeksteams, en gebruik maken van de 
 
NL 6   NL mogelijkheden van Eurojust om mens enhandelaars gemakk elijker te kunnen 
vervolgen. 
De Europese hoofden van politie dienen toezicht te houden op de operationele 
samenwerking tussen de lidstaten en zo nodig aanbevelingen te doen voor de 
verbetering daarvan. 
CEPOL dient regelmatig specifieke  opleidingen voor personeel van 
wetshandhavingsinstanties te blijven organiseren. 
De EU-instellingen en organen en de lidstaten dienen regionale vormen van 
politiesamenwerking te bevorderen, me t name door middel van programma's 
zoals AGIS. 
Op 4 augustus 2005 waren slechts 15 lidstaten partij bij het VN-mensenhandelprotocol en 
slechts 13 bij het VN-migrantensmokkelprotocol.  De Commissie heeft de  sluiting van deze 
protocollen door de Europese Gemeenschap35 voorgesteld in augustus 200336, maar de Raad 
heeft het desbetreffende besluit niet goedge keurd omdat er onenigheid bestond over de 
bevoegdheid van de Gemeenschap ten aanzien van de bepalingen van deze protocollen. 
De Raad dient zo snel mogelijk37 zijn goedkeuring te hechten aan het voorstel 
voor een Besluit van de Raad betreffende  de sluiting, namens de Europese 
Gemeenschap, van het mensenhandelprotocol van de VN, dat de Commissie op 22 augustus 2003 heeft ingediend
38. 
De EG-instrumenten tegen het witwassen van geld, met name de instrumenten die op een 
meer strafrechtelijke aanpak zijn gericht, zoal s de nieuwe richtlijn die onlangs door de 
Commissie is voorgesteld, bieden  een basis voor het aanpakken van de financiële aspecten 
van mensenhandel39. Er moet ten volle gebr uik worden gemaakt van he t nieuwe Kaderbesluit 
van de Raad inzake de confiscatie van opbrengs ten van misdrijven, alsmede van de daarbij 
gebruikte hulpmiddelen en de door middel daarvan ve rkregen voorwerpen40. De 
werkzaamheden van de Financial Action Task Fo rce, met name van de Werkgroep typologie 
(WGTYP), die zich onder andere richt op witwasmethoden die verband houden met 
mensenhandel , moeten worden gevolgd en geëvalueerd teneinde de politieke en operationele 
mogelijkheden om mensenhandel te be strijden, verder te ontwikkelen.  
IV. ILLEGALE  MIGRATIE 
Mensenhandel is een strafbaar feit dat vaak ee n transnationale dimens ie heeft, omdat veel 
slachtoffers van mensenhandel de buitengrenzen  oversteken of over worden gebracht. Het 
voorkomen en bestrijden van mensenhandel is dan ook een belangrijke dr ijfveer van de EU 
bij haar inspanningen om de controle aan en de  bewaking van de buitengrenzen te verbeteren 
en de strijd tegen illegale  immigratie op te voeren. 
De overeenkomst tussen migrantensmokkel en mensenhandel is dat beide vaak worden 
georganiseerd door internationa al opererende criminele netw erken en verband houden met de 
vraag naar goedkope en i llegale diensten. Richtl ĳn 2002/90/EG van de Raad van 28 
november 200241 tot omschr ĳving van hulpverlening b ĳ illegale binnenkomst, illegale 
doortocht en illegaal verbl ĳf, en het kaderbesluit van dezelfde datum42 spelen al een 
belangrijke rol bij het voorkomen  van deze criminele activiteiten. 
 
NL 7   NL In 2002 heeft de Raad een algemeen actieplan  vastgesteld ter best rijding van illegale 
immigratie en mensenhandel in de Europese Unie43, met een breed scala van maatregelen en 
acties op het gebied van visumbeleid, informatie -uitwisseling, grensmaatre gelen, teru gkeer en 
strafrechtelijke sancties tegen mensenhandelaars. Een aantal maat regelen die in het actieplan 
van 2002 werden voorgesteld, zijn al uitgevoerd44, zoals: (1) Richtlijn 2004/81/EG van 29 
april 200445, waarin wordt vastgesteld onder welk e voorwaarden onderdanen van derde 
landen die het slachtoffer zijn van mense nhandel of hulp hebben gekregen bij illegale 
immigratie een verblijfstitel krijgen in ruil voor samenwerki ng met de bevoegde autoriteiten, 
en (2) Verordening (EG) nr. 491/2004 van 10 maart 200446 tot instelling van het Aeneas-
programma voor financiële en technische b ĳstand aan derde landen op het gebied van 
migratie en asiel, dat uitdrukkelijk mogelij kheden biedt voor medefinanciering van projecten 
op het gebied van de voorkoming en bestrijding van mensenhandel.  
Deze algemene aanpak is ook typerend voor  het migrantensmokkelprotocol en het 
mensenhandelprotocol van de VN47, die het probleem als een wereldwijd probleem 
beschouwen en die zo spoedig mogelijk door alle EU-betrokkenen zouden moeten worden 
geratificeerd. 
Om harder op te treden tegen mensenhandel mo eten de volgende maatregelen op het gebied 
van grenscontrole en migratiebeheer worden getroffen: 
De lidstaten dienen vaart te zetten achter de omzetting van Richtlijn 
2004/81/EG teneinde de positie van slachtoffers van mensenhandel te 
verbeteren48. 
De Commissie zal nagaan of regelmatig bijeenkomsten van nationale 
deskundigen kunnen worden georganiseerd om informatie uit te wisselen over 
middelen en methoden die worden gebrui kt bij migrantensmokkel, om hieruit 
praktische conclusies te trekken voor het voorkomen en bestrijden van 
mensenhandel, bijvoorbeeld ten aanzien van het werven en vervoeren van 
slachtoffers. Het Europees Agentschap voor de buitengrenzen (Frontex) en de 
EPA dienen in hun opleidingsprogramma's  specifieke aandacht te besteden aan 
deze verschijnselen.  
De lidstaten dienen ervoor te zorgen  dat op basis van de toekomstige 
verordening tot vaststelling van een communautaire code betreffende de 
overschrijding van de grenzen door personen49, aan de buitengrenzen van de 
EU doeltreffender en gerich ter wordt gecontroleerd op  mogelijke slachtoffers 
van mensenhandel. Het Frontex-agentscha p zal de lidstaten daarin bijstaan. 
Frontex dient zich bij de coördinatie en  organisatie van gezamenlijke operaties 
en modelprojecten aan de buitengrenzen en  bij het opstellen van risicoanalyses 
mede te richten op de bestrijding van mensenhandel. Europol en Frontex dienen 
op dit gebied samen te werken binnen het kader van hun respectieve bevoegdheden.  
De Raad dient zo snel moge lijk biometrische identifi catiemiddelen in te voeren 
voor EU-visa en verblijfstitels, omdat met beter beveiligde documenten slachtoffers van mensenhandel eerder kunnen worden ontdekt. 
De Raad, het Europees Parlement
50 en de Commissie dienen zo spoedig 
mogelijk binnen hun resp ectieve bevoegdheden de ontwikkeling van een 
gemeenschappelijk vi suminformatiesysteem te voltooien. 
 
NL 8   NL Personeel van consulaire posten in lande n van herkomst dient samen te werken 
en ervaringen uit te wisselen, en te worden opgeleid in het herkennen van 
visumaanvragen waarbij sprake zo u kunnen zijn van mensenhandel51. 
V. SPECIFIEKE  GROEPEN,  MET  NAME  VROUWEN  EN KINDEREN 
Bevordering van non-discriminatie in de vorm van gelijkheid van mannen en vrouwen en 
eerbiediging van de rechten van kinderen, inheemse volken en minderheidsgroepen52 is van 
groot belang, omdat het bij veel slachtoffers of potentiële slac htoffers van mensenhandel gaat 
om vrouwen, kinderen en personen die tot een etnische of een andere minderheidsgroep 
behoren, die in hun plaats van herkomst wellicht  gediscrimineerd worden. Mensenhandel is 
niet noodzakelijk een genderspecifiek delict , want mannen en vooral jongens zijn ook 
slachtoffers van seksuele en arbeidsuitbuiting. Maar de handel in vrouwen en meisjes voor 
commerciële seksuele uitbuiting is een wijdverbreid verschijnsel.  
De EU-instellingen en de lidstaten di enen het gebruik van genderspecifieke 
preventiestrategieën te bevorderen als belangrijk instrument voor de 
bestrijding van vrouwen- en me isjeshandel. Dit houdt in dat 
gendergelijkheidsbeginselen moeten worden  toegepast en dat de vraag naar alle 
vormen van uitbuiting, ook seksuele uit buiting en uitbuiting voor huishoudelijk 
werk, moet worden weggenomen53. 
Binnen de EU moeten programma's zoal s Daphne ook in de toekomst worden 
gebruikt voor financiële  steun aan projecten waar in mensenhandel wordt 
beschouwd als geweld tegen kinderen, vr ouwen en andere risicogroepen, terwijl 
tegelijkertijd meer aandacht aan mense nhandel moet worden besteed in het 
kader van de ontwikkelingssamenwerking.  
Er moet meer aandacht komen voor kinderhandel in Europa en er moet meer 
onderzoek naar worden gedaan. Gemeenten die met het probleem van 
kinderarbeid worden geconfronteerd (" sweatshops", bedelen, zakkenrollen, 
prostitutie) moeten actief worden ge steund. Oplossingen voor het probleem 
moeten in nauw overleg met de landen van herkomst van de kinderen worden 
ontwikkeld.  
Strafbare feiten die verband houden met kinderh andel, zoals een kind dwingen tot prostitutie 
of seksuele activiteiten met kinderprostituees ontplooien vallen al onder de kaderbesluiten 
inzake de bestrijding van me nsenhandel en van seksuele uitbuiting van kinderen en 
kinderpornografie54. Maar de harmonisatie blijft nogal beperkt.  
De Commissie zal zich in 2006 bij de eval uatie van de kaderbesluiten van de 
Raad betreffende de bestrijding van  mensenhandel en van de seksuele 
uitbuiting van kinderen en kinderpornogr afie vooral richten op versterking van 
het wettelijk kader voor het aanpakke n van kinderhandel en aanverwante 
delicten, zoals het dwingen van een kind tot prostitutie of het ontplooien van 
seksuele activiteiten met kinderprostituees, en zono dig voorstellen indienen. 
Kinderhandel55 moet ook worden aangepakt op basis van het Handvest van de grondrechten 
van de EU, dat stelt dat bij al le handelingen betreffende kinderen de belangen van het kind de 
eerste overweging vormen56. Het Verdrag inzake de rechten van het kind van 198957 is het 
belangrijkste internationale  kinderrechteninstrument en bevat ook bepalingen over 
 
NL 9   NL kinderhandel58. Het kinderrechtenverdrag is van toepa ssing op alle kinderen onder de 18, een 
uitgangspunt waar de Commissie achter staa t. Het VN-mensenhandelprotocol moet worden 
gelezen in het licht van het kinderrechtenverdrag, waarbij tevens rekening moet worden 
gehouden met andere internationale instrument en, zoals het Facultatief Protocol inzake 
kinderhandel, prostitutie en pornografi e van 25 mei 2000, het Verdrag van Den Haag 
betreffende het verbod op en de onmiddellijke actie voor de uitbanning van de ergste vormen 
van kinderarbeid59 en het Verdrag inzake de internati onale samenwerking en de bescherming 
van kinderen op het gebied van de interlandelijk e adoptie. Voorts moet worden gekeken naar 
de acties op dit gebied waartoe de 46 landen van de Raad van Europa hebben besloten tijdens de top in Warschau, met name naar het drie jarig actieprogramma ove r kinderen en geweld. 
De EU-instellingen en de lidstaten dienen ervoor te zorgen dat het 
antimensenhandelbeleid van de EU tevens  een kinderrechtenbeleid is, gebaseerd 
op universeel erkende beginselen, met name in het VN-Verdrag inzake de 
rechten van het kind. Dit beleid moet van to epassing zijn op iedereen die jonger 
is dan 18 jaar. Er moet ook worden  gezorgd voor coördinatie met het 
actieprogramma over kinderen en geweld (2006-2008) van de Raad van Europa
60. 
In het kader van het grensbeheer moet in  het bijzonder aandacht worden besteed aan 
alleenstaande minderjarigen61 of kinderen die zonder naaste familie reizen, zoals ook is 
gebeurd in de onlangs goedgekeurde verordening tot vaststelli ng van een communautaire 
code betreffende de overschrij ding van de grenzen door personen62.Binnenkort63 komt de 
Commissie met een mededeling waarin zij ingaat op de bescherming van kinderen. 
Ontwikkelingssamenwerking moet een doeltreffende  bijdrage leveren aa n de verbetering van 
de positie van kinderen in ontwikkelingsland en die het slachtoffer zijn geworden van 
mensenhandel. 
De Commissie dient ervoor te zorgen dat in de nationale en regionale 
strategiedocumenten waar nodig en mogelijk meer wordt gedaan om de 
factoren die bijdragen tot kinderh andel, zoals het ontbreken van 
geboorteregisters of basisonderwijs, aan te pakken64. 
VI. BETROUWBARE  GEGEVENS 
Het antimensenhandelbeleid van de EU moet ge baseerd zijn op een duidelijk beeld van de 
omvang van het probleem in de EU en in de wereld65. Nauwkeurige cijfers zijn echter niet 
beschikbaar66 en wetshandhavingsgegevens zijn welis waar belangrijk, maar  niet toereikend67. 
In 2003 heeft de Raad de Commi ssie en de lidstaten verzocht werk te maken van maatregelen 
om een systeem voor het volgen van mensenhandel op te zetten, waarmee permanent gegevens worden verkregen van de bevoegde na tionale instanties, zoadat altijd actuele 
gegevens beschikbaar zijn
68. Zoals blijkt uit het actieplan voor de verzameling en analyse van 
communautaire statistieken van 200369 en uit de Eurostatgegevens over migratie70, die 
betrekking hebben op sommige aspecten van deze problematiek, is de eerste stap naar een 
coherent statistisch systeem het op centraal nationaal niveau stelselmatig op basis van 
gemeenschappelijke richtsnoeren verzamelen en analyseren van gegevens uit verschillende  
bronnen, uitgesplitst naar leeftijd, ge slacht en andere relevante aspecten71. Het is zeer 
belangrijk om gegevens die op nationaal niveau  op de juiste manier zijn verzameld, op 
Europees niveau te verzamelen72 en te vergelijken en om op EU- en wereldniveau samen te 
 
NL 10   NL werken met derde landen, internationale orga nisaties en NGO's. De lidstaten dienen te 
beschikken over onafhankelijke instanties, zoal s nationale rapporteurs of nationale bureaus, 
die stelselmatig gegevens verzamelen, ook va n NGO's, en toezicht hou den op het effect van 
nationale actieplannen.  
De Commissie zal, uitgaande van de bestaande instanties op EU-niveau en de 
mogelijke toekomstige rol van Eurostat, nagaan welke mogelijk heden er zijn om 
relevante nationale gegevens te verzam elen en te vergelijken, zodat de 
ontwikkelingen op EU-niveau goed kunnen worden gevolgd. 
Het toekomstige EU-bureau voor de grondrechten73 dient, binnen de grenzen 
van zijn mandaat en in nauwe samenw erking met het toekomstige Europese 
migratienetwerk (EMN)74 en met de deskundigengroep mensenhandel, gegevens 
over mensenhandel te verzamelen en te analyseren. Het bureau dient in samenwerking met de Commissie en de lid staten methoden te ontwikkelen om 
de vergelijkbaarheid en de betrouwbaarhe id van gegevens op Europees niveau 
te verbeteren.  
De Gemeenschap en de lidstaten dienen  in hun betrekkingen met derde landen 
(vooral ontwikkelingslanden) en internat ionale organisaties aan te dringen op 
deze manier van werken. 
VII. COÖRDINATIE
 EN SAMENWERKING 
Coördinatie- en samenwer kingsstructuren zijn nodig75, maar kunnen per land verschillen 
zolang ze het mogelijk maken de hoofddoelstell ingen van het antimensenhandelbeleid te 
verwezenlijken: slachtoffers van mensenhandel herkennen en bescherming en ondersteuning 
bieden. De structuren moeten zorgen voor een goed evenwicht tussen de verschillende 
belangen van de betrokken inst ellingen of organisaties. 
Dialoog tussen overheid en samenleving 
Zowel binnen als buiten de EU spelen maatschapp elijke organisaties een belangrijke rol in de 
opvang van slachtoffers van mensenhandel76. De betrekkingen tussen deze organisaties, 
werkgeversorganisaties en we tshandhavingsinstanties, moeten zijn gebaseerd op wederzijds 
begrip en vertrouwen.  
De lidstaten dienen de samenwerking tussen overheid en maatschappelijke 
organisaties die zich bezighouden me t het voorkomen en bestrijden van 
mensenhandel vaste vorm te geven, bi jvoorbeeld door in onderling overleg 
regels op te stellen die zorgen voor wede rzijds begrip en vertrouwen. Zo nodig 
dienen daarbij ook werkgeversorganisaties  en vertegenwoordigers van bepaalde 
sectoren te worden betrokken.  
De Commissie dient de dialoog met maatsc happelijke organisaties op dit gebied 
in intensievere vorm voort te zetten, met name via de Deskundigengroep 
mensenhandel en het forum voor de bestrijding van georganiseerde criminaliteit.  
 
NL 11   NL De Raad dient op basis van een bijdr age van de Commissi e EU-richtsnoeren 
en/of een Europees modelsamenwerkingsprotocol77 vast te stellen om deze 
samenwerking in de gehele EU en in  derde landen mogelijk te maken. 
Nationale samenwerking De deskundigengroep legt de klemtoon op nationale doorverwijzi ngsmechanismen als  
instrument van nationale samenwerking
78, in navolging van de aanbevelingen in het OVSE-
actieplan ter bestrijd ing van mensenhandel79. 
De lidstaten dienen te overwegen nationale doorverwijzingsmechanismen te 
ontwikkelen die ervoor zorgen dat slac htoffers van mensenhandel als zodanig 
worden herkend en worden doorverwezen naar de juiste instanties. Daarnaast 
zou een coördinatieorgaan van de ov erheid kunnen worden belast met de 
ontwikkeling, coördinatie en evaluati e van het nationale beleid en kunnen 
bijdragen aan procedures voor de be handeling van individuele klachten. 80 
Samenwerking op EU-niveau 
Nationale samenwerkings- en coördinatie mechanismen moeten de basis vormen voor 
eenzelfde mechanisme op EU-niveau dat kan zo rgen voor deskundig advies en een brede 
dialoog tussen overheid en samenleving81. 
De Commissie zal zich buigen over goede coördinatie- en 
samenwerkingsmechanismen op EU-niveau in het kader waarvan minimumnormen en toetsingscrit eria kunnen worden vastgesteld, het 
antimensenhandelbeleid van de lidstaten kan worden geëvalueerd en prioritaire 
actiepunten kunnen worden aangewez en, met name op het gebied van 
slachtofferhulp en –bescherming. 
Samenwerking met derde landen van he rkomst, doorreis en bestemming
82 
De Commissie zal in het kader van Aeneas, en waar nodig en mogelijk ook van andere 
thematische of geografische programma's van de Gemeenschap, geld blijven besteden aan 
acties in derde landen die erop gericht zijn mensenhandel te voorkomen en te bestrijden, 
slachtoffers te beschermen en te ondersteunen en samenwerking tussen de ze landen en de EU 
te bevorderen.  
De Commissie dient erop toe te zien dat mensenhandel en de beleidskaders en 
strategieën ter voorkoming en bestrijd ing daarvan, aan de orde komen in 
strategiedocumenten voor armoedebestrijdi ng en in de nationale en regionale 
strategiedocumenten en indicatieve progr amma's en de herzieningen daarvan. 
De Gemeenschap dient – met name via he t ontwikkelingsbeleid, dat in de eerste 
plaats is gericht op armoedebestrijding  en op de verwezenlijking van de 
millenniumdoelstellingen voor ontw ikkeling – maatregel en te blijven 
financieren die de factoren wegnemen die mensen kwetsbaar maken voor mensenhandel, zoals armoede, gebrek  aan basis- en hoger onderwijs, 
ongelijkheid van mannen en vrouwen, ontz egging van het recht op nationaliteit, 
discriminatie en het ontbreken van toegan g tot diensten en van gelijke kansen.  
 
NL 12   NL Regionale en wereldwijde samenwerking 
Er moet wereldwijd meer worden samengewerkt83, waarbij in het bijzonder derde landen 
moeten worden aangespoord en geholpen het mensenhandelprotocol van de VN snel te 
ratificeren en toe te passen, en ook het we rk van de speciale VN-rapporteur die zich 
bezighoudt met mensenhandel, met name vr ouwen- en kinderhandel, moet worden 
ondersteund. 
De Commissie zal blijven samenwerken met de Raad van Europa84 en met de OVSE, in het 
bijzonder met de alliantie tegen mensenhandel  die door de speciale vertegenwoordiger van 
OVSE voor de bestrijding van mense nhandel in het leven is geroepen. 
De EU-instellingen en de lidstaten moeten 
– blijven samenwerken met de internationa le organisaties die actief zijn op 
dit gebied, zoals de VN, de OVSE en de Raad van Europa; de Unie dient 
met name ten volle gebruik te make n van de deskundigheid van de Raad 
van Europa wanneer zij actie moet o ndernemen in het kader van haar 
bevoegdheden85. 
– blijven werken aan de ontwi kkeling van coördinatie- en 
samenwerkingsmechanismen op basis van internationale instrumenten;  
– regionale initiatieven die als aanvulling of inspiratie voor EU-
samenwerking kunnen dienen, blijve n stimuleren, zoals de noords-
Baltische taskforce tegen mensenhandel86, het Zuidoost-Europees 
samenwerkingsinitiatief87, het pan-Europese Boedapestproces88, de "5+5 
dialoog" tussen de landen van het westelijke Middellandse-Zeegebied89 en 
de Mediterraanse dialoog over transitmigratie90. 
***
 
NL 13   NL BIJLAGE  
Endnotes 
                                                 
1 Regarding previous measures at EU level reference ha s to be made to three communications in 1996, 1998 and 
2000 - COM (96) 567 final of 20.11.1996; COM (98) 726 final of 9.12.1998; COM (2000) 85 final, Brussels, 
21.12.2000 - as well as to a number of legislative proposals from the Commission, which formed the basis of 
important EU/EC legislation: Council Framework Decision 2002/629/JHA of 19 July 2002 on combating trafficking in human beings (OJ L 
203, 1.8.2002, p. 1); 
Council Framework Decision  2004/68/JHA of 22 Decem ber 2003 on combating the sexual exploitation of 
children and child pornography (OJ L 13, 20.1.2004, p. 44);  
Council Directive 2004/81/EC of 29 April 2004 on the re sidence permit issued to third country nationals who are 
victims of trafficking in human beings or who have been the subject of an action to facilitate illegal immigration, 
who cooperate with the competent authorities (OJ L 261, 6.8.2004, p. 19). 
Other legal acts that strengthened the standing of victims in criminal proceedings and compensation procedures are particularly relevant for the fight against trafficking in human beings: 
Council Framework Decision 2001/220/JHA of 15 March 2001 on the standing of victims in criminal 
proceedings (OJ L 82, 22.3.2001, p. 1);  Council Directive 2004/80/EC of 29 April 2004 relating to compensation to crime victims (OJ L 261, 6.8.2004, 
p. 15). 
The Council Resolution of 20 October 2003 on initiatives to combat trafficking in human beings, in particular women stressed the need to, inter alia, eradicate ge nder inequalities (OJ C 260, 29.10.2003, p. 4).  
Furthermore, the EU counter-trafficking policy has become an essential part not only in the area of freedom, 
security and justice but also regarding employment and social affairs, EU enlarg ement, external relations 
(Stabilisation and Association Process, Partnership and Cooperation Agreements with NIS, Action Plans against 
Organised Crime with Russia (2000) and on Justice an d Home Affairs with Ukraine (2002), the European 
Neighbourhood Policy, the Euro-Mediterranean Partnership) and development (such as the Cotonou Agreement (2000) and the EU-Africa Dialogue).  
Since 1996 considerable funding has be en allocated to projects promoting the prevention of and the fight against 
trafficking in human beings in EU Member States and third countries, but to a lesser extent in Developing 
Countries: 
STOP (1996-2000) and STOP II (2001-2002), a programme of incentives, exchanges, training and cooperation for persons responsible for combating trade in human beings and the sexual exploitation of children (OJ L 322, 
12.12.1996, p. 7; OJ L 186, 7.7.2001, p. 7): 
AGIS (2003-2007), a framework programme on police and judicial cooperation in criminal matters (OJ L 203, 1.8.2002, p. 5): 
Daphne (2000-2003) and Daphne II (2004-2008) programme of Community action (2004 to 2008) to prevent 
and combat violence against children, young people and women and to protect victims and groups at risk (OJ L 
34, 9.2.2000, p. 1; OJ L 143, 30.4.2004, p. 1): 
EQUAL: Guidelines for the second round. Communication from the Commission establishing the guidelines for 
the second round of the Community Initiative EQUAL co ncerning transnational co-operation to promote new 
means of combating all forms of discrimination and in equalities in connection with the labour market - Free 
movement of good ideas (COM/2003/840), in particular Chapter 7.2. 
For instance: Under the Tacis programme (NIS) about € 10M have been allocated over the period 2002-2004 (Belarus, Moldova, Ukraine, Russia, for specific anti- trafficking of human beings projects focussing on 
prevention, prosecution and protection. Under the 8th ACP programme, Benin has benefited from a € 2M project 
against trafficking in children. € 5M have been allocated for South Africa. 
2 Hereinafter referred to as EU. 
3 Article 1(1) of the Council Framework Decision of 19 July 2002 on combating trafficking in human beings (OJ 
L 203, 1.8.2002. p. 1):  
“1….the recruitment, transportation, transfer, harbouring, subsequent reception of a person, including exchange 
or transfer of control over that person, where:  (a) use is made of coercion, force or threat, including abduction, or  
(b) use is made of deceit or fraud, or  
(c) there is an abuse of authority or of a position of vulnerability, which is su ch that the person has no real and 
acceptable alternative but to subm it to the abuse involved, or 
(d) payments or benefits are given or received to achieve  the consent of a person having control over another 
 
NL 14   NL                                                                                                                                                          
person for the purpose of exploitation of that person’s labour or services, including at least forced or compulsory 
labour or services, slavery or practices similar to slavery or servitude, or for the purpose of the exploitation of the 
prostitution of others or other forms of sexual exploitation, including in pornography. 
2. The consent of a victim of trafficking in human beings to the exploitation, intended or actual, shall be irrelevant where any of the means set forth in paragraph 1 have been used. 
3. When the conduct referred to in paragraph 1 involves a child, it shall be a punishable trafficking offence even 
if none of the means set forth in paragraph 1 have been used.” This definition reflects the elements of the definition of the UN Protocol to Prevent, Suppress and Punish 
Trafficking in Persons, Especially Women and Children, supplementing the United Nations Convention against 
Transnational Organised Crime (UN Trafficking Protocol) but excludes trafficking in human beings for the 
removal of organs. This aspect will be looked at by the Commission in more detail in the light of a Europol 
report on trafficking in human organs. 
4 More and more attention is paid to trafficking in human beings for the purpose of labour exploitation. See 
Report (Note 6, below), e.g. Recommendations 29, 73 and Chapter 2, especially page 52; furthermore ILO: A 
Global Alliance against Forced Labour - Global Repo rt under the Follow-up to the ILO Declaration on 
Fundamental Principles and Rights at Work, Geneva 2005. 
5 The Hague Programme on strengthening the area of freedo m, security and justice; (OJ C 053, 03/03/2005 p.1). 
6  The Hague Programme on strengthening the area of fr eedom, security and justice - paragraph 1.7.1 in fine ; (OJ 
C 053, 03/03/2005, p.7). 
7 Council and Commission Action Plan implementing the Hague Programme on strengthening 
freedom, security and justice in the European Union – 5th hyphen letter c) (OJ C 198, 12.08.2005, p.14).  
8 Report of Experts Group on Traffi cking in Human Beings (Brussels, 22  December 2004); he reinafter referred 
to as Report; published on the website of the Commission, DG JLS: 
http://europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/crime/tr afficking/fsj_crime_hum an_trafficking_en.htm .  
9 Established by the Commission in 2003 (OJ L 79, 26.3.2003, p. 25; OJ C 205, 30.8.2003, p. 3.) further to the 
Brussels Declaration of 2002 on Preventing and Combating Trafficking In Human Beings (OJ C 137, 12.6.2003, 
p. 1.); hereinafter referred to as Experts Group. 
10 OJ C 364, 18.12.2000, p. 9. According to Explanations  relating to the Charter, Article 5 (3) stems directly 
from human dignity and takes into account of recent developments in organised crime, such as the organisation 
of lucrative illegal immigration or sexual exploitation networks. On the other hand, one has to take into account 
the non-binding legal status of the Charter and that accor ding to a classical doctrine only States could violate 
individual human rights. The Charter’s provisions are addr essed to the Member States only insofar as they are 
implementing Union law. The Charter does not extend the field of application of Union law beyond the powers 
of the Union or establish any new power or task for the Union.  
11 At least seven International Conventions related to th e prevention of human trafficking have been signed and 
mostly ratified by EU Member States (Convention on the Rights of the Child with the Optional Protocol, The 
Hague Convention on the Protection of Children and Co-operation in Respect of Inter-Country Adoption, 
Palermo Convention against Transnational Organised Crime and Trafficking Protocol, ILO Convention No 182 and the Convention on Eradication on all forms of Discrimination Against Women). and advocate for further 
provisions not ratified as yet e.g. addressing trafficking in human organs and tissues. A  reference has to be made 
as well to “The European Convention on Human Rights and Biomedicine, 1997” and the Additional protocol concerning Transplantation of Organs and Tissues of Human Origin (2002), whose  Article 22 concerns 
trafficking in organs and tissues. 
Furthermore the Rome Statute of the International Criminal Court extends the jurisdiction of the Court on the enslavement as a crime agains t humanity. Enslavement is defined as “the  exercise of any or all of the powers 
attaching to the right of ownership over a person and in cludes the exercise of such power in the course of 
trafficking in persons, in particular  women and children” (Article 7.2).
 
Recital 3 of the Council Framework Decision of 19 July 2002 on combating trafficking in human beings points 
out that it comprises serious violations of fundamental human rights; OJ L 203, 1.8.2002, p. 1. 
12 See also Report, recommendations 17, 114. 
13 See Report, recommendation 10 concerning the development of a “human rights impact assessment model” in 
cooperation working with trafficked persons and human rights institutions. 
14 See Report, recommendations 89 – 115. 
15 Such as the UN Commission on Human Rights (CHR) and UN General Assembly Third Committee. At the 
annual sessions of the Third Committee and CHR in 2004, the EU co-sponsored resolutions on Trafficking in women and girls and the resolution on the rights of the ch ild which incorporates aspect s relating to trafficking. 
The CHR also appointed a new Speci al Rapporteur on Trafficking. 
 
NL 15   NL                                                                                                                                                          
16 See endnote 1, which refers to the definition in Artic le 1 of the Council Framework Decision on combating 
trafficking in human beings. 
17 See also: Trafficking in human beings for sexual exploitation : A Europol perspective 
http://www.europol.eu.int/publications /SeriousCrimeOverviews/2004/THB.pdf ;  
Furthermore, for labour exploitation: ILO, A Global A lliance against Forced Labour - Global Report under the 
Follow-up to the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, Geneva 2005, e.g. page 46, 
no. 221. 
18 Further to the Framework Decision on combating trafficking in human beings and the one on sexual 
exploitation of children and child pornography (OJ L 203, 1.8.2002, p. 1; OJ L 13, 20.1.2004, p. 44) Member 
States are adapting their legislation, including punishment by terms of imprisonment if the offence has been 
committed in aggravated circumstances: Article 3 of the Council Framework Decision on combating trafficking 
in human beings; Article 5 of the Council Framework Decision on combating the sexual exploitation of children and child pornography. Different approach es prevail regarding the legalisation or criminalization of the purchase 
of sexual services in general or the criminalisation of th e purchase of sexual services  of forced prostitutes (see 
f.i. Sweden: Law That Prohibits the Purchase of Sexu al Services, see also Gunilla Ekberg, The Swedish Law 
That Prohibits the Purchase of Sexual Services, in Viol ence Against Women, Vol. 10 No. 10 October 2004, p. 
1187-1218.). 
19 Trafficking in Human Beings: A Europol Perspective – January 2004, p. 1. Published: 
http://www.europol.eu.int/publications/Serio usCrimeOverviews/2004/OverviewTHB2004.pdf 
20 The Experts Group (Report, recommendation 118) advises to continuously devote a certain percentage of these 
resources to the fight against trafficking in human beings. 
21 Report, p. 118. 
22 The Experts Group refers to the Italian Direzione Invest igativa Antimafia and the Fren ch Office central pour la 
repression de la traite des êtres humains (OCRTEH) as best practices. Report, p. 122. 
23 For possible guidance see Report, p. 122. 
24 Report, recommendations 117, 118. 
25 Report, recommendation 116. 
26 Report, p. 125 and recommendation 122. 
27 Notably in line with the so-called “Libreville Declaration,” http://www.acpsec.org/fiji/gabon/final_gb.htm.  
28 Stressed on several occasions, e.g. in No. 14, fourth, sixth and last indent, of the Brussels Declaration (OJ C 
137, 12.6.2003, p. 7, 8); Report, p.119. 
29 Report, p. 111-114, 119. 
30 However, relevant measures should not be misinterpreted and used to legitimise or suggest a disregard for the 
need to protect and assist a victim of trafficking. Report, p. 123 and recommendation 119. 
31 Council Decision of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious 
crime, Article 4(1); OJ L 63, 6.3.2002, p. 1. 
32 The general competence of Europol covers trafficking in human beings (Art. 2(2) of the Europol Convention). 
33 At international level Interpol offers similar services, see http://www.interpol.int/Public/THB/default.asp . 
34 Within another Analytical Work File there is a possibility fir Europol to collect and store data depending upon 
the nationality of the trafficker. 
35 Hereinafter referred to as EC. 
36 COM (2003) 512 final of 22.8.2003. 
37 On the basis of Articles 62 (2) and 63 (3), in conjunction with 300 (2) and (3) TEC. 
38 COM (2003) 512 final of 22.8.2003. 
39 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the prevention of the use of the 
financial system for the purpose of money laundering, including terrorist financing (COM(2004) 448 final, 
Brussels, of 30.6.2004). 
40 OJ L 68, 15.3.2005, p. 49. Article 3, which provides for extended powers of confiscation under certain 
conditions, refers to the Framework Decision on combating trafficking in human beings. 
41 OJ L 328, 5.12.2002, p. 17. 
42 OJ L 328, 5.12.2002, p. 1. 
43 OJ C 142, 14.6.2002, p. 23. 
44 The most recent overview on the st ate of implementation is to be foun d in the Commissi on’s 2004 annual 
report on the development of a co mmon policy on illegal immigration, smuggling and trafficking of human 
beings, external borders, and the return of illega l residents, SEC (2004) 1349 final of 25.10.2005. 
45 OJ L 261, 6.8.2004, p. 19. 
46 OJ L 80, 18.3.2004, p.1. 
 
NL 16   NL                                                                                                                                                          
47 UN Protocol to prevent, suppress and punish trafficking in persons, especially women and children, 
supplementing the UN Convention against Transnational Organised Crime; signed in Palermo on 12 to 15 
December 2000 by all EU Member St ates and the European Community. 
48 Deadline for transposition according to the act: 6 August 2006. 
49 A new regulation (“Border Code”), which will be based on the Commission proposal COM (2004) 391 final of 
26 May 2004, will seek to clarify, restructure, consolid ate and develop existing legislation on border controls on 
persons, which have been developed within the Schengen  intergovernmental framework and integrated into the 
Treaty since May 1999.  
50 Hereinafter referred to as EP. 
51 See Report, Recommendations 68 and 76. 
52 The UN Committee on the Rights of the Child has stressed  in several occasions the vulnerability of children 
belonging to minorities notably because of poor access to education and lack of birth registration. The Permanent 
Forum on Indigenous Issues in its se ssion of 2003 recommended to the UN system to address the issue of 
trafficking of indigenous women and girls as a matter of concern. 
53 See UN Trafficking Protocol, Article 9 (5); furthermore: Resolution of the UN Commission on the Status of 
Women (CSW) of 11 March 2005 on Eliminating Demand for Trafficked Women and Girls for All Forms of 
Exploitation. 
54 OJ L 203, 1.8.2002, p. 1; OJ L 13, 20.1.2004, p. 44. 
55 Seriousness and extent of child trafficking for sexual and economic exploitation (child labour, prostitution, 
pornography, cheap labour, begging, pick pocketing, drug selling, organ trafficking, etc.) as well as for illegal 
adoption (Report, p. 67, 68) became cl ear, inter alia, at a Roundtable on EU  Action against Child Trafficking and 
Related Forms of Exploitation, on 26 May 2004 under the auspices of the EU Forum for the Prevention of 
Organised Crime (Supported by the UNICEF Innocenti Res earch Centre, the International Federation Terre des 
Hommes, Save the Children and Child Focus, which were able to base their presentations on a number of research projects, for example, International Fede ration Terre des Hommes, Kids as commodities? Child 
Trafficking and What to about it, by Mike Dottridge, 2004, and Lost Kids, Lost Futures, The European Union’s 
Response to Child Trafficking, by Mirjam van Reisen and Ana Stefanovic, 2004; ECPAT, Joint East West Research on Trafficking in Children for Sexual Purpos es in Europe: The Sending Countries, by Murieann 
O’Briain, Anke van den Borne, Theo Noten, 2004; IOM Report on Trafficking in Unaccompanied Minors in 
Ireland, by Dr. Pauline Conroy, 2004; UNICEF Innocenti, Trafficking in Human Beings, Especially Women and 
Children, in Africa, 2003, and Child Trafficking in West Africa: Policy Responses, 2002. Presentations and 
conclusions of the Roundtable are published on the website of the Commission, DG JLS:  http://europa.eu.int/comm/justice_home/fs j/crime/forum/fsj_crime_forum_en.htm
  
More recently, developments caused by HIV/AIDS epidemic and complex emergencies and natural disasters like 
the Tsunami disaster in the Indian Ocean in December 2004 have recalled the specific vulnera bility of children 
to trafficking. For further information: UNICEF Innocenti, http://www.childtrafficking.org/ ; Save the Children, 
http://www.savethechildren.org/ ; or Terre des homes, http://tdh.ch/cms/index.php?&L=0 .  
56 Article 24 (2) of the Charter. Moreover, anti trafficking legislation as adopted in the first and the third pillar of 
the EU includes specific provisions on children. Articles 1 (3) and (4), 3 (2)(b), 7 (2) and (3) of the Council 
Framework Decision on combating trafficking in human beings; Council Framework Decision on combating the 
sexual exploitation of children and child pornography; Ar ticles 2 (f) and 10 of Council Directive 2004/81/EC of 
29 April 2004. These provisions recognise the more limited capacities of children to fully understand the 
consequences of their actions. Even when a child agrees to be trafficked and/or exploited, consent cannot be 
assumed and should never be used against the child. In  the case of children the us e of force, coercion or 
deception is not required fo r a trafficking offence. 
The Commission, within its competencies, will strengthen the financial support for projects specifically 
addressing child trafficking. In particular, the Daphne  II Programme will up to 2008 continue to support 
European organisations that develop measures and actions to prevent or to combat all types of violence against 
children and to protect the victims and groups at risk. 
57 Hereinafter referred to as CRC. More detailed information concerning contents and status of ratification on the 
websites of UNHCHR ( http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/treaties/crc.htm ) or UNICEF 
(http://www.unicef.org/crc/crc.htm ). 
58 According to the CRC children are not only (real or potentia l) victims in need of protection but they also have 
rights that are clearly set out in the CRC: the promoti on of the best interests of the child (Art. 3), the non-
discrimination principle (Art. 2), the right to participate (Art. 12), the right to survival and development (Art. 6). The views of the child must be given due weight in accordance with his/her age and maturity in consistence with 
Article 12 of the CRC. The CRC contains specific prov isions (Articles 32, 33, 34, 35, 36) dealing with 
exploitation, abuse and trafficking. With regard to the definition of “exploitation” the CRC states the right of the 
 
NL 17   NL                                                                                                                                                          
child to be protected from “economic e xploitation and from performing any work  that is likely to be hazardous 
or to interfere with the child’s education, or to be harmful to the child’s health or physical, mental, spiritual, 
moral or social development” as well as from all forms of sexual exploitation and sexual abuse, in particular the 
exploitation of children in prostitution or pornography. Other relevant articles include the right to protection of children deprived of their family (Art. 20) and the non use of detention (Art. 37). 
59 Report, p. 69. Other relevant international instruments are: 
Optional Protocol on the sale of children, child prostitu tion and child pornography of 25 May 2000. Contents and 
status of ratifications: http://www.unhchr.ch/h tml/menu2/dopchild.htm . The Report (p. 68) points out that it goes 
further than the UN Trafficking Protocol as it includes crim es that are not of a transn ational nature and that do 
not involve organised criminal groups and it also covers the transfer of organs and illegal adoption. Additionally, 
it states that the consent of the child is not relevant as lo ng as the overall objective is the exploitation of the child. 
ILO Convention concerning the Prohibition and Immediate Action for the Elimination of the Worst Forms of Child Labour No. C182 (1999). Full text and status/ratifications of the Convention on the ILO website under:  
http://www.ilo.org/public/english/standard s/ipec/ratification/convention/text.htm
. Child forced labour is one of 
the main causes and consequences of Human trafficking. Harmonisation of relevant legislation at regional level might also be beneficial for freeing child labourers and stop trafficking. On this sp ecific aspect an important 
initiative, the Libreville Declaration, supported by  the European Commission and by the ILO IPEC 
(International Programme for the Elim ination of Child labour) took place in February 2003. Ministers from 
Benin, Burkina Faso, Cameroon, Ivory Coast, Gabon, Mali and Togo joined forces to denounce the issue of 
child-trafficking in French-speaking West and Centra l Africa. The meeting focused on the necessity of 
harmonising legislations at national level in those specific African regions in order to fight trafficking of children and child labour. 
60 We will take specific action to eradicate all forms of vi olence against children. We therefore decide to launch a 
three year programme of action to address social, legal, health and educational dimensions of various forms of violence against children. We shall al so elaborate measures to stop sexual  exploitation of children, including 
legal instruments if appropriate and involve civil so ciety in this process.” (W arsaw Summit Action Plan). 
61 See Report, recommendations 85, 86. 
62 See FN 60. In the new “Border Code” , the provisions on external border controls have been strengthened, by 
specifying that further investigation shall be carried out by border guards when “there are serious grounds for 
suspecting that they may have been unlawfully removed from the custody of the person(s) legally exercising 
parental care over them”. 
63 End 2005/beginning 2006 
64 The EU can rely on a solid framework of international obligations and commitments as a basis for such 
engagement: in addition to the almost universal ratifi cation of the CRC and substantial ratifications of other 
instruments by third countries, 190 national delegations to the UN General Assembly Special Assembly made specific commitments to elim inate trafficking and sexual  exploitation of children. 
65 See Report, Recommendations 35 – 42. 
66 Neither the Commission nor Europol nor any other EU mechanism, such as CIREFI (Centre for Information, 
Discussion and Exchange on the Crossing of Frontiers and Immigration, set up by a decision of the Ministers 
responsible for immigration on 30 November and 1 December 1992..), is  able to publish pr ecise figures about 
the EU-wide extent of trafficking in human beings. Although the CIREFI data collection contains a category on facilitated aliens including, but not solely relating to, thos e who have been trafficked, it is currently impossible to 
distinguish between trafficked and non-trafficked person s and so the usefulness of this data collection for 
tracking the human trafficking phenomenon is rather low. Europol stated that the nature of the crime makes it 
difficult to estimate exactly how many victims are trafficked  in the EU as well as the rest of the world but there 
are reasons to believe that they should be counted in the hundreds of thousands of thousands. The assumptions 
underlying present estimates of the ex tent at European or global level ar e however unclear. See Frank Laczko 
(IOM), Human Trafficking: The Need for Better Data, November 1, 2002, Migration Information Source, 
published under: http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=66
 
67 Data on trafficking in human beings should not only f acilitate an assessment of law enforcement activities but 
of the entire anti-trafficking policy including measures rela ted to prevention, to protection and support of victims 
or to the impact of voluntary or forced return. Therefore, it is also important to know, for example, how many trafficked persons benefited from support provided by civil society organisations, how many benefited from a 
residence permit and under what conditions, how many returned to their countries of origin and what happened 
to them after three, five or even more  years. Finally, it might be useful to know the financial implications of anti-
trafficking measures. 
68 OJ C 260, 29.10.2003, p. 4. 
69 COM (2003) 179 final of 15.4.2003. 
 
NL 18   NL                                                                                                                                                          
70 See the Commission’s proposal for a Regulation on Community statistics on International migration and 
asylum, COM (2005) xxx of xx July 2005. 
71 For instance, data disaggregated by ethnicity may prov ide empirical evidence to what extent ethnic minorities 
or indigenous peoples fall more easily victim to human trafficking and may allow conclusions regarding the discrimination of such groups. Furthermore, UNICEF has stressed that when traditional community bonds are 
eroded by lack of effective official protection and economic marginalization, indigenous women and children 
may be particularly at risk, especially those in remote  rural areas or close to national borders (“Ensuring the 
rights of indigenous children”, Innocenti Research Centre, 2004)  
72 Report, chapter 3.8, p. 76 and chapter 3.8.1, p. 77, in particular recommendations 35-37. 
73 Communication from the Commission, The Fundamental Rights Agency, A public consultation document, 
Brussels, 25.10.2004, COM (2004) 693 final. 
74 Project under preparatio n of Commission services. 
75 Report, Chapter 3.6. Stressed in the Brussels Declaration (OJ C 137, 12.6.2003, p. 3) and recognised by UN 
(Articles 10 and 11 of the UN Trafficking Protocol), OSCE (Ministerial Council, Decision No. 2/03, Combating 
Trafficking in Human Beings, 2 December 2003; Decision  No. 13/04 The Special Needs for Child Victims of 
Trafficking for Protection and Assist ance, 7 December 2004), Council of Eu rope Convention on  Action against 
Trafficking in Human Beings adopted by the Committee of Ministers on 3 May 2005 
(http://www.coe.int/T/E/human_rights/trafficking/ ). 
76 The useful role of victim support organisations has already been recognised in Article 13 of the Council 
Framework Decision of 15 March 2001 on the standing of victims in criminal proceedings (OJ L 82, 22.3.2001, 
p. 4.). In number 6 (d) of its Conclusions of 8 May 2003 the Council urges Member States to provide assistance, where appropriate, in close cooperation between state authorities and independent specialised organisations 
(NGOs) and to encourage further development of the sharing of best practices (OJ C 137, 12.6.2003, p. 1). A 
workshop under the auspices of the EU Forum for the Prevention of Organised Crime on 30 June 2003 demonstrated that both trafficked persons and law enforcement agencies can benefit from the involvement of 
civil society organisations  
(http://europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/ crime/forum/fsj_crime_forum2003_en.htm
). Some Member States 
have established mechanisms based on specific criteri a to formally recognise or register civil society 
organisations that are involved in relevant public-private cooperation and entrusted with particular task. In other 
Member States the cooperation is less regulated. Ho wever, replies to a questionnaire of the Commission 
(Council Working Document 11793/03 CRIMORG 57 MIGR 73) showed that in many EU Member States 
competent authorities cooperate in a more or less systematic and regular way with civil society organisations. 
77 See also no. 13, ninth indent of the Brussels Declaration, OJ C 137, 12.6.2003, p. 7.as well as G. Vermeulen 
and H. De Pauw, Cooperation between civil society orga nisations and law enforcement services in the area of 
missing sexually exploited children, Possibilities and limit s from a European perspective, Antwerp-Apeldoorn 
2004, in particular p. 85-94. Although focusing on sexually exploited and missing children the proposals made 
for such protocols should be taken into account in the context of trafficking in human beings. 
78 See Report, Chapter 3.6.1 and Recommendations 35-37. 
79 Endorsed by the OSCE, Ministerial Council, Decision No. 2/03, Combating Trafficking in Human Beings, 2 
December 2003; more detailed information in: National Referral Mechanisms: Joini ng Efforts to Protect the 
Rights of Trafficked Persons. A Practical Handbook, Warsaw 2004. 
80 See Report, recommendations 30, 31, 34. 
81 The Experts Group proposed a European Anti Trafficking Network. See Report, recommendation 33 and 
Explanatory Paper 6. Such network sh all consist of contact points designat ed by each Member State and by the 
Commission, include governmental and non-governmental ag encies and cover the areas of prevention and victim 
assistance as well as law enforcement and police and ju dicial cooperation. The Experts Group refers to the 
example of the European Crime Prevention Network (Coun cil Decision of 28 May 2001 setting up a European 
crime prevention network, OJ L 153, 8.6.2001, p.1; more detailed information: 
http://europa.eu.int/comm/ju stice_home/eucpn/home.html ). Other options are the use of existing bodies such as 
Experts Group itself or the EU Forum for the Prevention of Organised Crime. 
82 See also European Parliament resolution of 28 April 2005 on the Annual Report on Human Rights in the 
World 2004 and the EU's policy on the matter (2004/2151(INI))”, in particular no. 184, 185 
83 A tripartite plus meeting in 2003, convened by UNOG,  was extremely helpful and facilitate the coordination 
between all the organisations that are active in  this area. For more detailed information: 
http://www.unhchr.ch/huricane/huricane.nsf/0 /6031593A6D26A507C1256CD1003BA09D?opendocument  
http://www2.unog.ch/news2/documents/newsen/dg0310e.htm  
84 In this regard it has to be recalled that, on 3 May 2005, the Committee of Ministers of the Council of Europe 
adopted a Convention on action against trafficking in human being. This Convention has been opened for 
 
NL 19   NL                                                                                                                                                          
signature at the Summit of Council of Europe Heads of State and Government held in Warsaw on 16 and 17 May 
2005. It has so far (July 2005) been signed by 15 States, including 8 EU Member States (Austria, Cyprus, Italy, 
Luxembourg, Malta, Poland, Portugal, Sweden). It is not yet in force which requires 10 ratifications, including 
by 8 Council of Europe Member States . 
85 Guidelines on the relations between the Council of Euro pe and the European. Union, adopted as part of an 
Action Plan in the Third Summit of the Counc il of Europe in Warsaw, 16 – 17 May 2005. 
86 This initiative was set up in 2002at political level with emphasis on practical measures and the achievement of 
tangible results. According to the terms of reference a st ate secretary or the equivalent should represent each 
participating country as enhancing the treatment of th e issue on a political level belongs to the three main 
objectives of the initiative. More detailed information,  including the terms of reference and already adopted 
recommendations, on website of the Task Force: http://www.against-
trafficking.org/templates/news.aspx?page_id=251 . 
87 SECI, for more detailed information: http://www.secicenter.org/html/index.htm.  
88 For more information: 
http://www.icmpd.org/default.asp?nav=budapest&folderid=376&id=49&subfolderId=245.  
89 This dialogue, which has been launched in 1990, brings together the Governments of France, Italy, Spain, 
Portugal, Malta, Mauritania, Morocco, Algeria, Tunisia and Ly bia, and it serves the purpose to hold annual 
meetings at ministerial level to discuss trans-mediterranean  issues of mutual interest. At their annual meeting in 
Malta on 30 June 2005, it was agreed to deepen and sp eed-up the cooperation on combating illegal immigration. 
90 For more information : http://www.icmpd.org/default.asp?nav=budapest&folderid=362&id=-1.