NL

Brussel, 19.12.2007

SEC(2007) 1724

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Begeleidend document bij het

VOORSTEL VAN DE COMMISSIE AAN

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

voor een verordening ter vermindering van de CO2-emissies van personenauto's

samenvatting van de effectbeoordeling

{COM(2007)856 final}

{SEC(2007)1723}

1. Probleemstelling

Het overkoepelende probleem dat in de mededelingen inzake de CO2-emissies van auto's [1] is geïdentificeerd, is dat de beleidsmaatregelen om de CO2-emissies te beperken en de brandstofefficiëntie van de nieuwe auto's die in de EU worden verkocht, te verbeteren, onvoldoende resultaten hebben opgeleverd om de doelstelling van een gemiddelde CO2-emissie voor nieuwe auto's van 120 g/km in 2012 te verwezenlijken. De Commissie heeft dan ook beslist een wetgevingskader voor te stellen om de "geïntegreerde benadering" ten uitvoer te leggen en de doelstelling van 120 g CO2/km in 2012 te verwezenlijken. Daarin wordt de nadruk gelegd op een verplichte vermindering van de CO2-uitstoot, zodat de gemiddelde uitstoot van nieuwe wagens wordt beperkt tot 130 g CO2/km dankzij verbeteringen van de motortechnologie, en een verdere vermindering van 10 g CO2/km, of gelijkwaardig indien technisch noodzakelijk, door andere technologische verbeteringen en een groter aandeel van biobrandstoffen. Het specifieke probleem is hoe een wetgevingsinstrument moet worden opgesteld dat de beginselen weerspiegelt die in de bovenvermelde mededelingen door de Commissie zijn uiteengezet.

2. Doelstellingen

2.1. Beleidsdoelstellingen

Met het voorstel worden de volgende algemene beleidsdoelstellingen nagestreefd:

· een hoog niveau van milieubescherming in de Europese Unie tot stand brengen en bijdragen tot het behalen van de Kyotodoelstellingen van de EU,

· de energievoorzieningszekerheid van de EU verbeteren,

· de concurrentiekracht van de Europese auto-industrie verbeteren en onderzoek naar brandstofefficiënte technologieën aanmoedigen.

De specifieke doelstellingen hebben betrekking op:

· de gevolgen van de klimaatverandering beperken en de brandstofefficiëntie van personenauto's verbeteren door de gemiddelde CO2-emissies van nieuwe auto's te beperken tot 130 g/km.

De operationele doelstellingen hebben betrekking op:

· het opstellen van een wetgevingskader voor de tenuitvoerlegging van de doelstelling inzake de gemiddelde CO2-emissies van nieuwe auto's door reductiedoelstellingen vast te stellen die concurrentieneutraal, sociaal rechtvaardig en duurzaam zijn, die billijk zijn ten aanzien van de diversiteit van de Europese autoconstructeurs en die ongewenste verstoringen van de concurrentie tussen de autoconstructeurs voorkomen. Het wetgevingskader moet verenigbaar zijn met de algemene doelstelling van het behalen van de Kyotodoelstellingen van de EU.

2.2. Samenhang met de horizontale doelstellingen van de Europese Unie

De beleidsdoelstellingen zijn gericht op het bevorderen van innovatie en technologische ontwikkeling om – gezien de olieschaarste en de wetgeving inzake brandstofefficiëntie die in andere landen van toepassing is - de EU-industrie in staat te stellen wereldwijd een leidinggevende positie in te nemen op het gebied van brandstofefficiënte technologieën, bij te dragen tot de agenda voor groei en werkgelegenheid en hooggekwalificeerde jobs in Europa aan te moedigen. De beleidsdoelstellingen sporen met de herziene strategie voor duurzame ontwikkeling die in juni 2006 door de Europese Raad is vastgesteld en waarin unaniem de volgende doelstelling is bevestigd [2]: "conform de EU-strategie inzake de CO2-uitstoot van personenauto's en lichte voertuigen ervoor zorgen dat nieuwe auto’s in 2008-2009 gemiddeld 140g/km CO2 uitstoten en in 2012 120g/km".

3. Beleidsopties

(1) Uniforme doelstelling: er wordt een gemeenschappelijke CO2-emissiegrenswaarde vastgesteld voor elke constructeur; de gemiddelde CO2-emissies van alle auto's die een constructeur in 2012 verkoopt, moet onder deze grenswaarde blijven. Deze optie is alleen uitvoerbaar op basis van een handelsmechanisme dat, rekening houdend met de huidige diversiteit van het productengamma van de autoconstructeurs - in de nodige flexibiliteit voorziet;

(2) Grenswaardecurve, gebaseerd op de parameter "nut": een lineaire curve waarop de CO2-grenswaarde wordt voorgesteld als een functie van het nut van het voertuig (massa of voetafdruk). Wanneer massa wordt gebruikt, moeten prognoses worden opgesteld betreffende de toekomstige autonome stijging van de massa, teneinde rekening te houden met de ontwikkeling van het wagenpark. Er zijn vier scenario's opgesteld: 0%, 0,82%, 1,5% en 2,5% autonome stijging van de massa per jaar. De hellingshoek van de lineaire curve ("procentuele helling") heeft een invloed op de verdeling van de lasten tussen de constructeurs en op de gevolgen voor het milieu;

(3) Procentuele reductiedoelstelling: van alle constructeurs wordt een vaste reductie geëist die overeenstemt met het verschil tussen het niveau van 2006, namelijk 160 g CO2/km, en de doelstelling voor 2012, namelijk 130 g CO2/km (ongeveer 19%).

Wat flexibiliteit betreft, worden de mogelijkheden van gemiddelde emissies van één constructeur, gemiddelde emissies van meerdere constructeurs (groepering) en volledige handel tussen constructeurs onderzocht. [Voor alle opties worden, op basis van de kostenraming in de studie, bijdragen voor overtollige emissies van €7/gram, €10/gram, €25/gram, €95/gram en €150/gram in overweging genomen, en wordt ook de mogelijkheid overwogen om de bijdragen progressief te verhogen in de loop van de tijd.

4. Effectbeoordeling

4.1. Economische gevolgen

De economische gevolgen voor de maatschappij zijn grotendeels afhankelijk van de doelstellingen die de Commissie heeft vastgesteld in eerdere mededelingen en effectbeoordelingen [3]. De optie die de kosten van de constructeurs in totaal het minst doet toenemen, is optie 2: als de curve een hellingshoek van 123% heeft, is er geen grote variatie wanneer wagenparkgemiddelden worden toegestaan voor andere hellingshoeken of opties. Daarom kan worden gekozen voor een andere optie dan die welke de kosten het minst doet stijgen, om zo andere doelstellingen te verwezenlijken. Een uniforme grenswaarde van 130 g CO2/km voor alle constructeurs (optie 1) betekent dat de constructeurs van kleiner auto's gemakkelijker gemakkelijker onder deze grenswaarde kunnen blijven dan die van grote auto's. Dit kan de diversiteit van de Europese autoconstructeurs in het gedrang brengen en is niet concurrentieneutraal omdat het enerzijds de constructeurs van grotere auto's benadeelt en anderzijds, aangezien deze optie niet voorziet in een handelssysteem, de constructeurs van kleinere auto's onvoldoende aanmoedigt om hun CO2emissies tot minder dan 130 g/km te verlagen. Optie 2 zorgt voor de meest gelijke verkoopsgecorrigeerde verdeling [4] van de relatieve stijging van de kleinhandelsprijzen per constructeur, bij hellingshoeken van 74 tot 80% voor massa en 64 tot 68% voor voetafdruk; de meest gelijke niet-gewogen verdeling van de relatieve stijging van de kleinhandelsprijzen per constructeur vindt plaats bij hellingshoeken van 39 tot 47% voor massa en 18 tot 27% voor voetafdruk (afhankelijk van de autonome toename van de massa). Optie 3 leidt tot lagere gemiddelde kosten dan opties 1 en 2 en tot een schijnbaar gelijke verdeling van de relatieve stijging van de kleinhandelsprijzen over alle constructeurs. Ze heeft echter tot gevolg dat constructeurs van kleine auto's verplicht zijn hun aanbod tot dit marktsegment te beperken, terwijl constructeurs van grote auto's hun emissiedoelstellingen kunnen halen door hun aanbod te diversifiëren. Bovendien zullen de kosten hoger zijn voor de eerste constructeurs die maatregelen nemen. Handel zorgt voor een gelijkere verdeling van de relatieve prijsstijgingen en heeft tot gevolg dat de constructeurs minder gevoelig zijn voor de hellingshoek van optie 2. De liquiditeit van de markt is echter niet gegarandeerd en waarschijnlijk zullen de transactiekosten hoger liggen dan bij groepering.

4.2. Sociale gevolgen

Uitgaande van een prijselasticiteit tussen 0 en -1 (betrekkelijk onelastisch) voor de verkoop van nieuwe auto's, zal een prijsstijging met 6% leiden tot een afname van de verkoop met minder dan 6%, d.w.z. dat de totale waarde van de verkoop licht stijgt. Vanuit het oogpunt van de werkgelegenheid zal een daling van de verkoop dus niet noodzakelijk een verlies aan banen in de autosector tot gevolg hebben. Het zou zelfs kunnen leiden tot een stijging van de directe werkgelegenheid, afhankelijk van welk gedeelte van de extra kosten naar extra werkgelegenheid gaat. Het heeft er alle schijn van dat de directe gevolgen betrekkelijk klein zullen zijn. Bovendien spelen de toeleveranciers een steeds belangrijker rol in de waardeketen. Hogere prijzen zullen een groot multiplicatoreffect veroorzaken hogerop in de toeleveringsketen, en een gedeelte daarvan zou zich moeten vertalen in extra werkgelegenheid. De herlokalisering van productiecapaciteit buiten Europa ten gevolge van de hogere kosten geeft wel aanleiding tot bezorgdheid. Autoconstructeurs zijn evenwel geneigd nieuwe productiefaciliteiten te vestigen op de markten waarvoor de voertuigen bestemd zijn en alle constructeurs, zowel de Europese als de niet-Europese, moeten de wetgeving respecteren. Wat sociale rechtvaardigheid betreft, zal de stijging van de kleinhandelsprijs van auto's meer dan gecompenseerd worden door de brandstofbesparing tijdens de levensduur van de auto. Voor optie 1 is de relatieve stijging van de kleinhandelsprijzen voor kleine auto's ongeveer even groot als voor grote auto's, maar nog steeds groter dan voor middelgrote auto's. Voor dieselauto's is dit zowel voor optie 1 als optie 2 het geval. In het geval van optie 2 zou op constructeursniveau, bij hellingshoeken van minder dan 80%, voor 80% of meer van de in Europa verkochte voertuigen een gemiddelde of lager dan gemiddelde stijging van de kleinhandelsprijs plaatsvinden. In het geval van massa, worden bij hellingshoeken van meer dan 70% gevolgen voor bepaalde constructeurs van kleine auto's vastgesteld. Op het niveau van de auto's moeten kleine benzineauto's, bij hellingshoeken van minder dan 60% en zonder wagenparkgemiddelden/met kruissubsidiëring, geconfronteerd worden met lagere relatieve stijgingen van de kleinhandelsprijzen dan middelgrote en grote benzineauto's. In het geval van optie 3 is de relatieve stijging van de kleinhandelsprijs groter voor constructeurs van kleine/lichte/weinig CO2 uitstotende auto's, wat dan weer vragen opwerpt betreffende de betaalbaarheid en eerlijkheid.

4.3. Gevolgen voor het milieu

Omdat in optie 1 de emissiedoelstelling per definitie dezelfde is voor alle constructeurs (130 g), zijn de gevolgen voor het milieu afhankelijk van de liquiditeit van de markt en van de efficiëntie van het handhavingsmechanisme. Het is onduidelijk of het handelsmechanisme efficiënt zou werken, d.w.z. of er genoeg credits in de handels zouden worden gebracht. Als we verder kijken dan de marktstrategieën, zal het niveau van de bijdragen van cruciaal belang zijn voor de efficiëntie van de regeling. In het geval van optie 2, de "nutsparameter", zijn de verwachtingen betreffende de autonome toename van de massa van cruciaal belang voor het vaststellen van de lineaire functie, teneinde te garanderen dat de doelstelling van 130 g CO2/km wordt behaald en dat niet minder of niet meer wordt bereikt. Om te vermijden dat de constructeurs worden gestimuleerd om de massa van hun voertuigen te verhogen (om zo aan minder strenge verplichtingen inzake CO2-emissies te hoeven voldoen), moet de hellingshoek van een op massa gebaseerde grenswaardecurve minder dan 80% zijn. Uitgaande van de hypothese dat de marktpositie van de diverse constructeurs gelijk blijft, zowel in termen van segmentering als van marktaandeel, zullen in het geval van optie 3, "procentuele reductie", de gevolgen voor het milieu vooral afhankelijk zijn van het niveau van de bijdragen. In het geval van grondige wijzigingen op de markt is het mogelijk dat autoconstructeurs hun CO2-doelstelling halen, maar dat de algemene doelstelling van 130 g CO2/km niet wordt gehaald.

4.3.1. Handhavingsmechanisme: bijdragen en de gevolgen voor het milieu

Figuur 1 geeft de mogelijke gevolgen weer van het gekozen bijdrageniveau op de autosector in haar geheel, uitgaande van de veronderstelling dat de CO2-emissies 1 tot 10 g/km boven de doelstelling blijven. Figuur 2 geeft de verwachte gemiddelde CO2-emissie van auto's weer, bij verschillende bijdrageniveaus.

Figuur 1 – Gecumuleerde jaarlijkse betalingen van bijdragen (bron van de winstcijfers: financiële verslagen van de sector)

(...PICT...)

Figuur 2 – Gemiddelde CO2-emissie van auto's bij verschillende bijdrageniveaus

(...PICT...)

5. Vergelijking van de opties

5.1. Vergelijking van de drie opties

| Optie 1Uniforme grenswaarde | Optie 2Op nut gebaseerde benadering | Optie 3Procentuele beperking |

CO2-vermindering | 624 miljoen ton CO2-equivalent | 634 tot 638 miljoen ton CO2-equivalent | 626 miljoen ton CO2-equivalent |

Kosteneffectiviteit [5] | € 16 tot 46/ton CO2 | € 32 tot 40/ton CO2 | € 29 tot 34/ton CO2 |

Concurrentieneutraliteit/ ongerechtvaardigde concurrentieverstoringen vermijden | Positief voor constructeurs van auto's met lage emissies, negatief voor constructeurs van auto's met hoge emissies, aangezien voor iedereen dezelfde grenswaarde geldt | /Bij hellingshoeken van 74 tot 80% voor massa en 64 tot 67% voor voetafdruk wordt de meest gelijke verdeling van de verkoopsgewogen stijging van de gemiddelde kleinhandelsprijs bereikt. De meest gelijke niet-gewogen verdeling wordt bereikt bij hellingshoeken van 39 tot 47% voor massa en 18% tot 27% voor voetafdruk. Voor massa kan de curve resulteren in vereiste beperkingen tot minder dan 130 g CO2/km, afhankelijk van de prognoses bij het opstellen van de curve die de ontwikkeling van de massa van het wagenpark weergeeft | Constructeurs van kleine auto's zijn verplicht hun aanbod tot dit marktsegment te beperken, terwijl constructeurs van grote auto's de CO2-emissies van hun huidige wagenpark kunnen beperken of actief kunnen worden in het marksegment van kleine en middelgrote auto's |

Sociale rechtvaardigheid | /Deze optie beloont constructeurs van kleine en middelgrote auto's met lage emissies, en zorgt er dus voor dat de meeste auto's die in Europa worden verkocht, betaalbaar blijven. Bij een hoog niveau van wagenparkgemiddelden/zonder kruissubsidiëring, kunnen grotere relatieve prijsstijgingen ontstaan voor kleine benzineauto's | /Bij hellingshoeken van minder dan 80% worden de meeste mainstreamconstructeurs van kleine/middelgrote auto's, die 80% van de verkoop vertegenwoordigen, blootgesteld aan lager dan gemiddelde stijgingen van de kleinhandelsprijs. In het geval van massa kan bij hellingshoeken van meer dan 70% een invloed ontstaan op bepaalde constructeurs van kleine auto's. Bij hellingshoeken van minder dan 60% en zonder wagenparkgemiddelden/kruissubsidiëring zal de relatieve stijging van de kleinhandelsprijzen voor kleine benzineauto's lager zijn dan voor middelgrote en grote benzineauto's | Omdat alle constructeurs dezelfde relatieve reductie tot stand moeten brengen, worden constructeurs van kleine auto's (die al weinig emissies veroorzaken) met relatief hoge kosten geconfronteerd |

Duurzaamheid/verenigbaarheid met de Kyotodoelstellingen | /Aangezien de doelstelling 130 g CO2/km bedraagt voor alle constructeurs, zal het al dan niet halen van deze doelstelling afhangen van het feit of het handelssysteem in de praktijk goed werkt en van het niveau van de financiële bijdragen | /Bij hellingshoeken van minder dan 80% wordt het ongewenste effect van massaverhogingen vermeden. In het geval van massa kan de curve echter tot gevolg hebben dat de doelstelling van 130 g CO2/km niet wordt gehaald, afhankelijk van de prognoses bij het opstellen van de curve die de ontwikkeling van de massa van het wagenpark weergeeft | /Het resultaat is afhankelijk van de ontwikkeling van het marktaandeel van de constructeurs, dat niet kan worden gecontroleerd |

Billijk voor de diversiteit van de Europese constructeurs | Zie opmerking over concurrentieneutraliteit | Gunstige benadering, groepering versterkt dit effect | Gunstige benadering, groepering versterkt dit effect |

Optie 2 lijkt het meest veelbelovend, maar er blijven een aantal hiaten in de onderliggende veronderstellingen voor het opstellen van de curve, de hellingshoek van de curve en de functie van de gekozen parameter.

5.2. Nutsparameter (optie 2)

| Massa | Voetafdruk | Bespreking |

Geschiktheid als maatstaf van nut | = | + | Massa is een benaderende maatstaf voor andere nutsparameters, zoals de grootte van het voertuig, bijzondere kenmerken. Voetafdruk is direct gekoppeld aan het nut (bv. gezinsauto's tegenover kleine stadsauto's). |

Beschikbaarheid van gegevens | ++ | =/- | Gegevens over massa zijn algemeen beschikbaar en worden vrij meegedeeld. Gegevens over voetafdruk, gedefinieerd als het oppervlak tussen de wielen, worden nog niet meegedeeld. Gegevens over voetafdruk, gedefinieerd als het totale oppervlak (lengte maal breedte, ook het volledige oppervlak genoemd), zijn beschikbaar maar worden nog niet meegedeeld. |

Gevolgen voor de constructeurs | = | = | Beide parameters hebben vergelijkbare gevolgen wat de relatieve prijsstijgingen voor constructeurs betreft. Massa zorgt voor een betere verdeling van de lasten tussen alle constructeurs. Voetafdruk is iets gunstiger voor constructeurs van kleine auto's. |

Begrijpelijkheid | + | =/- | De definitie van voetafdruk als het oppervlak tussen de vier wielen is minder gemakkelijk te begrijpen. |

Het vermijden van ongewenste effecten/manipulatie | - | = | Het ongewenste effect van massaverhogingen wordt voorkomen door een hellingshoek van minder dan 80% te kiezen. Waarschijnlijk minder manipulatie in het geval van voetafdruk. |

Internationale compatibiliteit | + | = | Massa wordt gebruikt voor personenauto's in China en Japan, terwijl voetafdruk in de VS wordt gebruikt voor lichte vrachtwagens. |

Het mogelijk maken van alle mogelijke productietechnieken | --/- | ++ | Een verlaging van de massa maakt een vermindering van de CO2-emissies mogelijk. Een gedeelte van dit "reductiepotentieel" wordt tenietgedaan door een op massa gebaseerde curve, afhankelijk van de hellingshoek van de lijn. |

In voorlopige conclusies wordt de voorkeur gegeven aan een op massa gebaseerd systeem, voor zover de ongewenste effecten worden vermeden en rekening wordt gehouden met de toekomstige autonome stijging van de massa.

5.3. Beoordeling van de verschillende hellingshoeken in het licht van de operationele doelstellingen

De oplossing die het minste kosten met zich meebrengt, is een hellingshoek van 123%; dit betekent dat kleinere auto's meer inspanningen moeten leveren dan grote omdat het "in het algemeen" goedkoper is om maatregelen te nemen voor kleine auto's, ook al zou dit aanleiding geven tot betaalbaarheidsproblemen. In absolute termen zijn de prijsvariaties bij andere hellingshoeken klein; andere hellingshoeken kunnen dus worden gerechtvaardigd uit hoofde van andere criteria. Wat de concurrentieneutraliteit betreft, wordt de meest gelijke verkoopsgewogen verdeling van de relatieve stijging van de kleinhandelsprijzen per constructeur bereikt bij hellingshoeken van 74 tot 80% voor massa en 64 tot 68% voor voetafdruk (afhankelijk van de autonome toename van de massa). de meest gelijke niet-gewogen verdeling van de relatieve stijging van de kleinhandelsprijzen per constructeur vindt plaats bij hellingshoeken van 39 tot 47% voor massa en 18 tot 27% voor voetafdruk (afhankelijk van de autonome toename van de massa). Wat duurzaamheid betreft, worden ongewenste effecten op de massa vermeden bij hellingshoeken van minder dan 80%; de prognoses betreffende de autonome toename van de massa zijn van cruciaal belang om te garanderen dat de doelstelling van 130 g CO2/km wordt behaald en dat niet minder of niet meer wordt bereikt. Wat sociale rechtvaardigheid betreft, worden - bij hellingshoeken van minder dan 80% - de meeste mainstreamconstructeurs van kleine/middelgrote auto's, die 80% van de verkoop vertegenwoordigen, blootgesteld aan lager dan gemiddelde stijgingen van de kleinhandelsprijs. In het geval van massa kan bij hellingshoeken van meer dan 70% een invloed ontstaan op bepaalde constructeurs van kleine auto's. Bij hellingshoeken van minder dan 60% en zonder wagenparkgemiddelden/kruissubsidiëring zal de relatieve stijging van de kleinhandelsprijzen voor kleine benzineauto's lager zijn dan voor middelgrote en grote benzineauto's. De diversiteit van de constructeurs wordt gerespecteerd door concurrentieneutraliteit en door groepering toe te staan. Uit een eerste analyse van de toepassing van deze criteria blijkt dat een hellingshoekbereik tussen 50 en 80% in deze fase verder moet worden overwogen om een evenwicht tussen de criteria te vinden.

6. Toezicht en beoordeling

De regelingen voor toezicht en beoordeling kunnen op twee criteria worden gebaseerd en door de Commissie ten uitvoer worden gelegd: de lidstaten moeten gegevens blijven indienen (zoals zij al deden uit hoofde van Beschikking 1753/2000/EG). Ook de constructeurs kunnen verplicht worden om gegevens in te dienen.

[1] COM(2007) 19 van 7.2.2007 en COM(2007) 22 van 7.2.2007.

[2] Vernieuwde EU-strategie inzake duurzame ontwikkeling, juni 2006.

[3] CO2-emissies van auto's: SEC(2007) 60 van 7.2.2007; CARS21: SEC(2007) 77 van 22.3.2007.

[4] Met uitzondering van Porsche en Subaru, gezien de specifieke kenmerken van hun wagenpark, namelijk benzineauto's met hoge emissies, waardoor optimalisering zinloos wordt.

[5] De berekeningen van de kosteneffectiviteit zijn gebaseerd op de periode 2006-2020.

--------------------------------------------------