Advies van het Economisch en Sociaal Comité over een "Voorstel voor een besluit van de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma ter bevordering van de integratie van vluchtelingen"

(1999/C 368/08)

De Raad heeft op 5 juli 1999 besloten uit hoofde van artikel 262 van het EU-Verdrag het Economisch en Sociaal Comité om advies te vragen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 30 september 1999 goedgekeurd; rapporteur was mevrouw Zu Eulenburg.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 367e zitting van 20 en 21 oktober 1999 (vergadering van 20 oktober 1999) het volgende advies uitgebracht, dat met 107 stemmen vóór, en 1 stem tegen, bij 2 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Algemene opmerkingen

Onderwerp van dit advies is een communautair actieprogramma ter bevordering van de integratie van erkende vluchtelingen of personen "die afhankelijk van de betrokken lidstaat een andere vorm van bescherming genieten op grond waarvan zij in het land kunnen blijven en bijgevolg als kandidaten kunnen worden beschouwd voor volledige assimilatie in de samenleving van de lidstaten" (zie blz. 3 van het voorstel). Op verzoek van het Europees Parlement heeft de Europese Commissie in december 1998 hiervoor een voorstel voor een besluit van de Raad ingediend.

Het Economisch en Sociaal Comité verheugt zich buitengewoon over het feit dat de Europese Commissie, op aandringen van het Europees Parlement, een "Voorstel voor een besluit van de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma ter bevordering van de integratie van vluchtelingen" heeft voorgelegd. Het Comité steunt zowel de motivering als ook het voorstel zelf en beschouwt het actieprogramma als een noodzakelijk instrument om de positieve resultaten van de proefprojecten voor de toekomst niet alleen veilig te stellen maar ook voort te zetten, en daarmee op een samenhangende wijze op de uitdagingen te kunnen reageren, die de Europese Unie en de lidstaten met het oog op de integratie van vluchtelingen zijn aangegaan. Tegen deze achtergrond benadrukt het Comité hoe belangrijk het is dat het actieprogramma zo snel mogelijk na de beëindiging van de proefprojecten wordt opgezet en ervoor wordt gezorgd dat het zo snel mogelijk in werking treedt. Dat het programma een looptijd van 18 maanden heeft, is volgens het Comité absoluut noodzakelijk.

Het Comité kan dus in grote lijnen instemmen met het Commissievoorstel, en stelt daarop slechts enkele wijzigingen voor die hieronder worden uiteengezet en toegelicht.

1.1. Het steunkader van het voorgestelde actieprogramma

1.1.1. De integratie van vluchtelingen die in de lidstaten een onderkomen en bescherming hebben gevonden, heeft in de Europese Unie de laatste jaren een grotere betekenis gekregen. In 1997 en 1998 werd op verzoek van het Europees Parlement onder begrotingslijn B3-4113 een aantal experimentele acties gefinancierd die gericht waren op het bevorderen van de integratie van vluchtelingen. Het actieprogramma dat hier ter discussie staat, werd op basis van de ervaringen met deze proefprojecten in december 1998 door de Commissie aangenomen.

1.1.2. De Commissie heeft op 13 januari 1999 bovendien een aanvullend voorstel voor communautaire maatregelen goedgekeurd om daarmee de vrijwillige repatriëring en opvang van vluchtelingen, ontheemden en asielzoekers te ondersteunen (COM(1998) 733 def.). Dit voorstel is gebaseerd op werkzaamheden die in dezelfde periode onder de begrotingslijnen B5-803 en B7-6008 plaatsvonden.

1.1.3. Onder begrotingslijn B3-4113 heeft de begrotingsautoriteit van de Europese Unie voor het jaar 1999 5 miljoen euro uitgetrokken voor voorbereidende activiteiten met het oog op de integratie van vluchtelingen. Doel van deze activiteiten is de voorbereiding van de voorstellen die in het actieprogramma worden genoemd en de beoordeling van hun eventuele uitvoerbaarheid.

1.1.4. Indien het voorstel voor een actieprogramma in de loop van 1999 door de Raad wordt aangenomen, mag men ervan uitgaan dat het programma in het jaar 2000 operationeel zal zijn.

1.1.5. Het actieprogramma vormt de juridische grondslag voor de voortzetting van de activiteiten en moet voor een soepele overgang naar communautaire acties ter bevordering van de sociale integratie zorgen, daar uit hoofde van artikel 137 van het in Amsterdam gewijzigde EG-Verdrag op middellange termijn maatregelen ten gunste van vluchtelingen worden opgenomen in de communautaire actie ter bestrijding van sociale uitsluiting (blz. 4 van het voorstel).

1.1.6. Het voorgestelde actieprogramma dient dus een vlotte overgang tussen de voorbereidende werkzaamheden van het begrotingsjaar 1999 en de geplande communautaire acties ter bevordering van de sociale integratie tot stand te brengen en ervoor te zorgen dat de meerwaarde van reeds bestaande meerjarige projecten niet verloren gaat.

1.1.7. Een goedkeuring van het besluit had reeds in het eerste halfjaar van 1999 moeten plaatsvinden, maar kon tijdens het Duitse voorzitterschap niet worden gerealiseerd.

1.2. Het steunbeleid en het actieprogramma

1.2.1. Goedkeuring van het besluit door de Raad van de Europese Unie is vanuit het oogpunt van het steunbeleid in meer dan één opzicht welkom:

- de proefprojecten die onder begrotingslijn B3-4113 in 1998 en 1999 werden en gedeeltelijk nog worden uitgevoerd, hebben in alle lidstaten geleid tot de opbouw en/of verbetering van de structuren voor de integratie van vluchtelingen;

- in heel Europa zijn doeltreffende publiekscampagnes en integratienetwerken opgezet en NGO's hebben hun samenwerking ten gunste van vluchtelingen systematisch en doelgericht kunnen intensiveren(1);

- de continuïteit van de steun dient met het oog op de duurzaamheid van het vluchtelingenverschijnsel en de resultaten van het project te worden gewaarborgd.

1.2.2. Een onderbreking op dit belangrijke werkterrein zou ertoe kunnen leiden dat de positieve aanzet die van de door de EU gesteunde projecten uitgaat, verloren gaat en dat in veel lidstaten op grond van gebrekkige nationale steunprogramma' s geen financiële middelen voor een voortzetting van deze activiteiten worden gereserveerd.

1.2.3. Om deze redenen is voortzetting van de EU-steun noodzakelijk. Het actieprogramma dient daarom zo snel mogelijk aangenomen te worden, opdat zonder problemen van de voorbereidende werkzaamheden naar het actieprogramma kan worden overgeschakeld.

1.3. Het integratiebeleid en het voorgenomen actieprogramma

1.3.1. Het voorstel voor een besluit van de Raad voor een communautair actieprogramma ter bevordering van de integratie van vluchtelingen pleit voor een globale aanpak betreffende vluchtelingen, ontheemden en asielzoekers (blz. 2). Het Europees Parlement heeft de Commissie verzocht om op basis van de reeds bestaande maatregelen een dergelijk programma uit te werken, dat nu in de vorm van twee elkaar aanvullende voorstellen beschikbaar is:

- een voorstel voor een gemeenschappelijk optreden dat maatregelen behelst inzake praktische steun voor de opvang en de vrijwillige repatriëring van vluchtelingen, ontheemden en asielzoekers (uit hoofde van artikel K.3 van het EU-Verdrag) (COM(1998) 733);

- een voorstel voor een besluit van de Raad voor een communautair actieprogramma ter bevordering van de integratie van vluchtelingen (uit hoofde van artikel 235 van het EG-Verdrag) (COM(1998) 731).

1.3.2. "Personen die erkend zijn als vluchtelingen of, die afhankelijk van de betrokken lidstaat, een andere vorm van bescherming genieten op grond waarvan zij (...) als kandidaten kunnen worden beschouwd voor volledige assimilatie in de samenleving van de lidstaten" (blz. 3), vormen de doelgroep van de integratiemaatregelen die in het actieprogramma worden voorgesteld.

1.3.3. Het voorstel van de Commissie noemt als reden voor het opzetten van een actieprogramma ter bevordering van de integratie van vluchtelingen "de behoefte aan actie op Europees niveau als gevolg van het onder de bevolking groeiende besef dat vreemdelingenhaat, onvoldoende integratie en sociale uitsluiting fundamentele problemen zijn voor democratische samenlevingen" (blz. 3). Tevens worden de omvang van het vluchtelingenprobleem en de toenemende gevolgen daarvan voor de lidstaten onderstreept (ibidem).

1.3.4. De Commissie spreekt zich in haar voorstel uit voor specifieke integratiemaatregelen ten behoeve van vluchtelingen aangezien het hier om een bijzonder kwetsbare bevolkingsgroep gaat. Deze maatregelen dienen met het leven in ballingschap en in het bijzonder met de eerste integratiefase in het gastland rekening te houden.

1.3.5. Overdraagbaarheid, innovatie, participatie en partnerschap worden als de pijlers van het actieprogramma gezien. Partnerschap dient door middel van een multidimensionale aanpak gerealiseerd te worden op basis van samenwerking tussen twee of meer partners. Wat de participatie betreft, zijn de samenwerkingspartners verantwoordelijk voor de rechtstreekse deelname van vluchtelingen.

1.3.6. Het Europese karakter van het programma moet zorgen voor een synergie-effect en de overdracht van ervaringen en goede praktijken en die aan de ene kant in een Europese context meer rendement opleveren dan in een zuiver nationaal kader, maar die aan de andere kant niet onder bestaande EU-programma's vallen. Dergelijke maatregelen, die een brug kunnen slaan naar "mainstream"-acties ter bevordering van de integratie, vallen op dit moment niet rechtstreeks onder andere communautaire steunmaatregelen van de Commissie, zoals die tegen racisme en sociale uitsluiting of van de structuurfondsen (blz. 4).

1.3.7. Het voorstel van de Europese Commissie is sinds de indiening ervan op 16 december 1998 door verschillende Europese en nationale organen besproken. In de commissie "Vrijheden en rechten van de burgers, justitie en binnenlandse zaken" van het Europees Parlement werd op 18 maart 1999 gedebatteerd over de verschillende EU-maatregelen op het terrein van asiel en migratie. Met het oog op de komende ratificatie van het Verdrag van Amsterdam legden de leden van het Comité de nadruk op het feit dat het hier om een zuiver Europees werkterrein gaat omdat het immigratie- en asielbeleid voortaan onder de competentie van de Gemeenschap zouden gaan vallen. Op basis van een rapport van Europees Parlementslid Zimmermann werd de instelling van een vergelijkend onderzoek naar de situatie van vluchtelingen in de EU-lidstaten voorgesteld. Het Europees Parlement plant bovendien op middellange termijn de oprichting van een "Europees Vluchtelingenfonds" waarbij alle in de EU-begroting opgenomen begrotingslijnen op dit terrein in één begrotingslijn worden samengevoegd. Op deze wijze moeten acties en de toekenning van financiële middelen op het gebied van de vluchtelingenproblematiek worden gestroomlijnd(2).

1.3.8. Tijdens het Duitse voorzitterschap van de Raad werd in de herziene "Richtsnoeren voor een Europese strategie inzake migratie" (laatste versie d.d. 23 juni 1999) gewezen op het belang van integratie van personen uit derde landen, inclusief erkende vluchtelingen. "De integratie van personen uit derde landen die legaal en voor langere tijd woonachtig zijn in één van de lidstaten, inclusief zij die een vluchtelingenstatus hebben, is van het grootste belang. De Europese Raad is zich bewust van het feit dat het Europese continent gekenmerkt wordt door migratiebewegingen (...) en wijst erop dat het de taak van de Europese Unie en haar lidstaten is om zich blijvend in te zetten voor de integratie van personen uit derde landen die voor langere tijd in Europa verblijven"(3). In dit document wordt eveneens de noodzaak onderstreept van een allesomvattende, geïntegreerde strategie van het Europese migratie- en asielbeleid.

1.4. Beoordeling van de mogelijke gevolgen van het actieprogramma voor het integratiebeleid

1.4.1. Het voorstel voor een actieprogramma vormt een belangrijke pijler van het Europese communautaire asiel- en migratiebeleid. Het is zeer zeker niet alleen vanuit het oogpunt van NGO's die werkzaam zijn op het terrein van de vluchtelingenhulp toe te juichen, dat vluchtelingen nu als een uiterst kwetsbare bevolkingsgroep met specifieke behoeften aan integratie beschouwd worden en de Europese Unie de politieke wil tot uitdrukking heeft gebracht om deze integratie te bevorderen. Dit is des te belangrijker daar migratie- en vluchtelingenstromen zeker geen tijdelijk, maar veeleer een permanent verschijnsel zijn, dat onder andere voor de lidstaten een duurzame uitdaging vormt. Het voorstel van het Europees Parlement voor de oprichting van een "Europees Vluchtelingenfonds" waarin alle relevante begrotingslijnen worden samengevoegd, verdient tegen deze achtergrond bijzondere aandacht.

1.4.2. Het is onder andere de bedoeling van het Commissievoorstel, de Europese bereidheid om vluchtelingen op te nemen te stimuleren. Tegen deze achtergrond is het niet op zijn plaats om van een "toenemende omvang van de vluchtelingenproblematiek" (zie blz. 4) te spreken.

1.4.3. De uitdagingen die ontstaan doordat de Europese Unie en de lidstaten nu en in de toekomst, mogelijk in toenemende mate, vluchtelingen asiel zullen verlenen, rechtvaardigen een voortzetting van EU-steunmaatregelen.

2. Voorstellen voor wijzigingen van en toevoegingen aan het voorstel voor een besluit van de Raad

2.1. Samenwerking en participatie

2.1.1. Zoals reeds in de inleidende opmerkingen werd gezegd, dienen vluchtelingen volgens het voorstel van de Commissie rechtstreeks bij de uitvoering van het actieprogramma te worden betrokken. Organisaties en zelfhulpgroepen van vluchtelingen zouden daartoe actief bij de ontwikkeling en uitvoering van projecten moeten worden ingeschakeld en aan het actieprogramma moeten deelnemen.

2.1.2. Voorstel: Punt 3.2 dient met de volgende zin te worden aangevuld: "Zelfhulpgroepen van vluchtelingen, maar ook andere migrantenorganisaties die zich inzetten voor de integratie van vluchtelingen, moeten actief als actoren bij de ontwikkeling, uitvoering en beoordeling van projecten worden betrokken. De samenwerking tussen alle betrokken organisaties die de participatiemaatschappij vertegenwoordigen dient dan ook te worden bevorderd."

2.2. Punt 2 van de Overwegingen

2.2.1. Zoals reeds in de algemene opmerkingen werd vermeld, is het totale aantal vluchtelingen in heel Europa toegenomen; dat geldt echter niet voor alle lidstaten afzonderlijk. Vandaar het voorstel om deze uitspraak te nuanceren.

2.2.2. Voorstel: "... dat het aantal vluchtelingen in een aantal lidstaten in Europa de afgelopen jaren sterk is gestegen".

2.3. Artikel 1

2.3.1. Door de vertraging die bij de goedkeuring van het actieprogramma en de invoering van de voorbereidende maatregelen voor de periode van 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 is opgelopen, dient het tijdschema voor het actieprogramma te worden aangepast en de periode van 1 juli 2000 tot en met 31 december 2001 te omvatten.

2.3.2. De deelname van vluchtelingen aan het maatschappelijk leven in de lidstaten is een belangrijke wens van veel actoren op het gebied van de integratie van vluchtelingen. In dit artikel dient nadrukkelijker te worden gesteld dat het programma tot doel heeft bij te dragen "tot een doeltreffende integratie en een intensievere participatie in de samenleving van vluchtelingen in de lidstaten, onder andere door het verlenen van medewerking in netwerken (...)".

2.4. Artikel 3 en 4 en punt 4 van de toelichting

2.4.1. De acties die onder punt 4 worden gepresenteerd, hebben op alle Europese niveaus betrekking. Van aanvragers wordt de bereidheid verwacht om in Europees verband samen te werken (acties II en III) of om op nationaal niveau grote multidimensionale projecten met een duidelijke Europese meerwaarde op te zetten (actie I). Hiermee kan in principe worden ingestemd. Eventuele benadeling van kleinere organisaties en instanties voor vluchtelingenhulp, vooral organisaties gericht op zelfhulp en hun nationale overkoepelende organen, moet zo worden tegengegaan, daar deze, zoals reeds gezegd, uitdrukkelijk bij de planning, ontwikkeling en uitvoering van Europese projecten betrokken of als verantwoordelijke instanties voor multidimensionale projecten aangewezen dienen te worden.

2.4.2. Voorstel: Actie I: In deze zin moet worden bevorderd dat de gelijke kansen bij de aanvraag óók voor kleinere organisaties door de deelname aan netwerken, worden gewaarborgd.

2.5. Artikel 6

2.5.1. Daar de integratie van vluchtelingen in veel lidstaten met behulp van speciale programma's en initiatieven van NGO's wordt ondersteund, zouden deze programma's en initiatieven hier voor zover mogelijk expliciet moeten worden genoemd.

2.5.2. Overeenkomstig de door de Commissie genoemde beginselen van samenwerking en participatie zouden ook zelfhulporganisaties van vluchtelingen als relevante samenwerkingspartners moeten worden vermeld.

2.5.3. Voorstel: "2. De Commissie werkt samen met instellingen en organisaties die werkzaam zijn op het gebied van de integratie van vluchtelingen, in het bijzonder met NGO's. Een versterkte participatie van zelfhulporganisaties van vluchtelingen is wenselijk".

2.6. Artikel 7

2.6.1. In lijn met artikel 6 dienen een vertegenwoordiger van NGO's en een vertegenwoordiger van de sociale partners - uit de gelederen van het ESC - deel uit te maken van het hier voorgestelde comité. Het ESC is zich er echter van bewust dat het comitologiebesluit momenteel een uitbreiding van het geplande comité met ESC-leden uitsluit.

2.6.2. Voorstel: Toevoeging van de volgende zin aan de eerste paragraaf: "Bij de samenstelling van het comité dient de medewerking van vertegenwoordigers van NGO's en sociale partners te worden gegarandeerd".

2.7. Artikel 8

2.7.1. Ter wille van de duidelijkheid zij hier gepreciseerd dat de te verlenen steun bedoeld is voor maatregelen die gericht zijn op de integratie van vluchtelingen.

2.7.2. Voorstel: Punt a als volgt aanvullen: "a) de algemene richtsnoeren voor de door de Gemeenschap te verlenen steun voor maatregelen die gericht zijn op de bevordering van de integratie van vluchtelingen".

3. Conclusie

3.1. Het voorstel voor een besluit van de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma ter bevordering van de integratie van vluchtelingen verdient in zijn geheel ondersteuning. Het is vooral belangrijk aan te sturen op een vlotte goedkeuring van het besluit, zodat de steunverlening niet hoeft te worden onderbroken en de desbetreffende plannen voor het opzetten van projecten kunnen worden voortgezet. Alleen op deze manier kan worden gegarandeerd dat de reeds ontwikkelde structuren en de verworven inzichten ook in de toekomst hun vruchten afwerpen. Aangezien immigratie en integratie voor de Europese Unie en de lidstaten ook in de komende jaren een zeer belangrijk vraagstuk zullen vormen, zal het ESC dit programma aandachtig blijven volgen en aansturen op de invoering van adequate instrumenten ter bevordering van de integratie van vluchtelingen in de Europese Unie.

Brussel, 20 oktober 1999.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) Report on action taken on the selection of projects in 1998, Budgetline B3-4113 - Integration of refugees, The European Commission, DG V. Zie ook de informatie over de projecten "Join Force for Integration" van het Platvorm voor Samenwerking van het Europese Rode Kruis voor vluchtelingen, asielzoekers en migranten en "Task Force on Integration" van de Europese Vluchtelingenraad.

(2) Vgl. News Report van 18.3.1999 van het Europees Parlement.

(3) Nota van de Voorzitter aan het Strategisch Comité voor Immigratie, Grenzen en Asiel, Doc. Nr. 8815/99 ASIM 23, Brussel, 23 juni 1999.