1.Inleiding

Het was de wens van de Commissie Juncker een ander beleid te gaan voeren en de zaken anders aan te pakken. Met een vastberaden focus op tien beleidsprioriteiten hebben wij concrete resultaten geboekt inzake de aangelegenheden die de Europeanen het belangrijkst vonden. Een van die prioriteiten was democratische verandering en in de loop van de voorbije ambtsperiode hebben we de beginselen van betere regelgeving in onze beleidsvormingsprocessen centraal gesteld omdat een meer open en participatieve empirisch onderbouwde beleidsvorming een belangrijke rol te spelen heeft bij de versterking van de legitimiteit van het EU-optreden. Wij hebben onze interne werkmethoden en planningsprocessen omgevormd om het streven naar betere regelgeving in alle stadia van de plannings- en programmeringscyclus te integreren en om gestroomlijnde jaarlijkse werkprogramma’s op te stellen.

De invoering van de beginselen van betere regelgeving vloeide voort uit het verlangen naar een betere Europese governance en naar een verankering van duurzame ontwikkeling in de beleidsvorming van de Unie door tegelijkertijd aandacht te hebben voor economische, sociale en milieueffecten. Betere regelgeving heeft te maken met een meer professionele aanpak in alle aspecten van onze beleidsvorming waarbij we onze regelgeving geschikt moeten houden voor de wereld van vandaag. Het gaat niet om een duistere bureaucratische procedure. Betere regelgeving heeft te maken met het aannemen van wetgeving wanneer die nodig is om gedeelde doelstellingen te bereiken die alleen maar doeltreffend kunnen worden verwezenlijkt door een gemeenschappelijk optreden op Europees niveau. Het is geen verborgen agenda om regelgeving af te schaffen. Betere regelgeving heeft ook te maken met alternatieve manieren om resultaten te boeken, want wetgeving mag nooit een doel op zichzelf zijn. Het Europese optreden moet altijd een toegevoegde waarde hebben ten opzichte van wat op nationaal, regionaal of lokaal niveau kan worden gedaan.

Deze Commissie is dus ambitieus geweest wanneer dat nodig was, en bescheiden waar dat ook maar mogelijk was. Wij hebben naar betere resultaten gestreefd voor onze bevolking en voor onze bedrijven. Wij hebben ernaar gestreefd vertrouwen op te bouwen in de instellingen van de Unie. En wij hebben geprobeerd burgers en stakeholders actief te betrekken bij het vormgeven van wat de Unie doet, moet doen, anders moet doen of niet langer hoeft te doen. Door het opstellen van een kader om te komen tot transparantie, verantwoording en een empirisch onderbouwde besluitvorming, hebben de inzet van de Commissie voor betere regelgeving en de uitvoering van de in mei 2015 aangekondigde belangrijke maatregelen ons in staat gesteld daadwerkelijk vorderingen te maken met het bereiken van deze doelstellingen.

Kader 1. Belangrijke maatregelen voor betere regelgeving die in mei 2015 werden aangekondigd ·betere participatie van belanghebbenden door middel van (i) mogelijkheden om feedback te geven gedurende de hele beleidscyclus, onder meer over ontwerpen van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen; (ii) de verbintenis om alle nieuwe voorstellen en evaluaties gedurende een termijn van 12 weken ter raadpleging voor te leggen; en (iii) een nieuwe gemeenschappelijke portaalsite waar alle belanghebbenden informatie over nieuwe initiatieven kunnen verkrijgen en hun mening te kennen kunnen geven; ·geïntegreerde richtsnoeren en een uitgebreide toolbox voor het personeel van de Commissie om betere regelgeving toe te passen gedurende de hele beleidscyclus; ·een hernieuwde verbintenis om bestaande wetgeving te evalueren voordat wijzigingen worden voorgesteld ("evaluate first"); ·een onafhankelijke Raad voor regelgevingstoetsing die de kwaliteit van alle effectbeoordelingen en alle grote evaluaties moet beoordelen, bestaande uit zeven voltijdse leden die niet betrokken zijn bij het beleidsvormingsproces, waaronder drie leden die buiten de Europese instellingen worden aangewezen; ·het aangaan van een nieuwe verbintenis de mogelijkheden voor vereenvoudiging en grotere efficiëntie systematisch te onderzoeken bij de herziening van de bestaande wetgeving, zonder afbreuk te doen aan het doel daarvan; ·een Refit-platform om de Commissie vanaf de basis steun te verlenen bij de genoemde opdracht, alsook ·een voorstel op basis waarvan op 13 april 2016 een nieuw Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven is aangenomen tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie.

Wij hebben mededelingen over de resultaten van de voorbije jaren gepubliceerd en hebben sinds 2017 jaarlijks verslag uitgebracht over de vermindering van de lasten.

Figuur 1. Overzicht van activiteiten op het gebied van betere regelgeving, 2015-2018

·Meer dan 70 % van de openbare raadplegingen vertaald in alle officiële talen in 2018. ·Meer dan drie kwart van de effectbeoordelingen bij de voorstellen tot herziening van wetgeving voldoen aan het beginsel van eerst evalueren ("evaluate first").

Nu is het tijd geworden om de balans op te maken en te onderzoeken hoe de verschillende instrumenten en processen voor betere regelgeving functioneren. Het doel is na te gaan welke onderdelen goed werken, wat problematisch is en welke belangrijke lessen we hieruit kunnen trekken. Over het algemeen kunnen we een positieve boodschap brengen: betere regelgeving heeft de manier waarop het beleid wordt gevormd, verbeterd en moet in de toekomst centraal blijven staan bij onze werkmethoden. Maar er is ruimte voor verdere verbetering en wij hebben dan ook gebieden aangewezen waarover breder moet worden gediscussieerd met het oog op toekomstige verbeteringen. Deze zullen afhankelijk zijn van een krachtigere gedeelde inspanning van allen die betrokken zijn bij het ontwerpen en het uitvoeren van beleidsoplossingen.

Bij het opmaken van deze balans hebben wij gekeken wat hierover gepubliceerd is, hebben wij openbare raadplegingen gehouden en hebben wij de mening gevraagd van de andere instellingen en organen alsook van de diensten van de Commissie die betere regelgeving in hun dagelijkse werk integreren. Er is ook rekening gehouden met de conclusies van de taskforce subsidiariteit, evenredigheid en minder en efficiënter optreden (hierna "taskforce" genoemd) en met de verbintenissen die de Commissie in reactie hierop is aangegaan.

Graag onderstrepen wij het belang van de bijdragen die belanghebbenden hebben geleverd. Bij het opmaken van de balans hebben zij rijkelijk feedback gegeven over de wijze waarop betere regelgeving op dit moment werkt. De gedetailleerde resultaten van deze exercitie worden gepresenteerd in het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie. In deze mededeling wordt in de eerste plaats ingegaan op de algemene lessen die kunnen worden getrokken en wordt vervolgens een aantal specifieke gebieden van betere regelgeving bekeken waar verdere verbeteringen mogelijk zijn.

2.Algemene lessen

In het algemeen wordt erkend dat er sinds 2015 op verschillende vlakken vooruitgang is geboekt. Alom wordt ook gevraagd te blijven werken aan betere regelgeving als integraal onderdeel van de werkmethode van de Commissie, met een aanhoudende inzet om in de toekomst nog meer verbeteringen tot stand te brengen.

Deze zienswijze, die verder gaat dan een specifieke individuele bezorgdheid, wordt in grote lijnen gedeeld door alle groepen van belanghebbenden. Dit staat in contrast met de meer gepolariseerde standpunten uit het verleden en weerspiegelt de alomvattende en evenwichtige aanpak van het systeem van de Commissie voor betere regelgeving. Volgens de personeelsleden van de Commissie die hierover zijn ondervraagd, zijn de verschillende instrumenten en beginselen inzake betere regelgeving de juiste: er worden dan ook tal van nuttige suggesties aangereikt die in aanmerking genomen zullen worden in het kader van onze reflectie over manieren om de instrumenten voor betere regelgeving in de toekomst te verbeteren en ook beter te gebruiken. Uit een literatuurstudie is ook gebleken dat de experts zich tevreden tonen over het krachtiger engagement van de Commissie om haar beleid op empirische gegevens te baseren en over de adviezen die in de richtsnoeren en toolbox voor betere regelgeving worden verstrekt, alsmede over de waarde van het beginsel eerst evalueren en de aanzienlijk toegenomen kansen om aan de Europese beleidsvorming deel te nemen. Ten slotte blijkt ook uit een vergelijkende studie van de OESO van 2018 waarin de stelsels voor betere regelgeving in haar lidstaten worden beoordeeld, dat de hervormingen die de Commissie in 2015 heeft doorgevoerd, aanzienlijke verbeteringen hebben opgeleverd. In haar geheel genomen haalt het beleid van de Commissie inzake regelgeving nu een van de allerbeste scores van de OESO.

Bij het opmaken van deze balans is duidelijk gebleken dat er waardering bestaat voor betere regelgeving en dat er behoefte is aan voortgezette toepassing en verdere verbeteringen daarvan. De motieven voor betere regelgeving zijn nu in feite nog sterker dan in het verleden. In een "post-factuele" wereld waarin feiten er niet meer toe doen, en waarin een combinatie van valse informatie, echokamers van sociale media en regelrechte propaganda het democratische debat en het wetenschappelijk gezag aantast, is een beleid op basis van empirische feiten niet slechts een prioriteit uit het verleden noch de dagelijkse normale beroepspraktijk. Het blijft een absolute noodzaak voor de toekomst.

Instrumenten voor betere regelgeving worden toegepast in een steeds veranderende wereld waar beleidsuitdagingen en prioriteiten voortdurend evolueren. Het wordt steeds dringender onze klimaatdoelstellingen te halen en de VN-doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling te verwezenlijken. Tegelijkertijd versnelt het tempo van de technologische transformaties. In deze steeds complexere wereld wordt het steeds belangrijker sectoroverschrijdende effecten te begrijpen en na te gaan welke mogelijkheden er bestaan voor synergieën om de passende beleidsantwoorden te ontwikkelen en uit te voeren in de loop van de gehele beleidscyclus, van evaluatie tot uitvoering. Het is bijvoorbeeld belangrijk over regelgeving te beschikken die innovatie bevordert en deze tegelijkertijd aanwendt ten behoeve van het milieu, de economie en de Europese burger, of om de digitale dimensie van onze wetgeving verder te ondersteunen. Dit zijn enkele van de veranderingen die de manier waarop wij beleid voeren en onze voorstellen onderbouwen met gegevens uit evaluaties en effectbeoordelingen, op de proef zullen stellen.

Beginselen inzake betere regelgeving moeten integraal deel uitmaken van de institutionele cultuur van elke overheidsinstantie die het soort taken verricht waarmee de Europese Commissie is belast. Uit de inventarisatie, en met name de interviews met het personeel, blijkt duidelijk dat er zich binnen de Commissie de afgelopen jaren een dergelijke culturele verandering heeft voorgedaan. Deze verandering is echter nog niet onomkeerbaar.. Om deze laatste stap te verwezenlijken, zal de Europese Commissie nog enige tijd lang intern en extern moeten blijven hameren op het belang van betere regelgeving.

Instrumenten en procedures voor betere regelgeving zijn er om de politieke besluitvorming te ondersteunen en niet om deze te vervangen. Hun voornaamste functie bestaat erin een optimale basis te bieden voor tijdige en degelijke beleidsbeslissingen. Dit in de praktijk brengen kan soms moeilijk zijn omdat er steeds nieuwe en dringende beleidsbehoeften opduiken en processen voor betere regelgeving lange aanloopperiodes nodig hebben. In de praktijk zijn dus aanpassingen van en uitzonderingen op de procedures voor betere regelgeving nodig gebleken en realistisch gezien zal dat ook in de toekomst het geval zijn. De Commissie heeft getracht de uitzonderingen op de algemene regels inzake de noodzaak van evaluatie, openbare raadpleging en effectbeoordeling tot een minimum te beperken, de uitzonderingen daarop op een duidelijke en transparante wijze ten aanzien van de buitenwereld te rechtvaardigen en alles in het werk te stellen om in de specifieke omstandigheden de beginselen van betere regelgeving zoveel mogelijk te respecteren. Uit de inventarisatie blijkt dat dit doorgaans het geval is geweest, maar niet altijd. Voor zover dit mogelijk is, is een grotere inspanning gerechtvaardigd om, wanneer een initiatief wordt genomen, te plannen en beter te communiceren over de aspecten daarvan die betrekking hebben op betere regelgeving.

Aan betere regelgeving zijn kosten verbonden. Betere regelgeving vergt investeringen in middelen en mensen en verlengt de termijn die nodig is om de goedkeuring van een initiatief voor te bereiden, gelet op de formele vereisten van het beleidsproces. Deze investering wordt gerechtvaardigd door de voordelen, niet in het minst omdat hiermee snellere en beter geïnformeerde besluiten van de medewetgevers over de voorstellen van de Commissie worden bevorderd. De kosten moeten echter evenredig blijven. Uit de resultaten van de inventarisatie blijkt dat er manieren bestaan om processen van betere regelgeving efficiënter te maken zonder dat afgedaan wordt aan de doelstellingen ervan. Wij moeten de ervaring en de deskundigheid van het personeel in de Commissie en in de Raad voor regelgevingstoetsing beter waarderen, delen en benutten.