Voorstel voor een VERORDENING DE RAAD tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

1. Inleiding

Na de tragische gebeurtenissen van 11 september 2001 werd de Commissie door de lidstaten verzocht onmiddellijk maatregelen te nemen om de beveiliging van documenten te verbeteren. Het werd duidelijk van belang geacht dat personen konden worden opgespoord die pogen met vervalste officiële documenten toegang te verkrijgen tot het grondgebied van de Europese Unie. De beste manier om te voorkomen dat gebruik wordt gemaakt van een fictieve of valse identiteit, is te zorgen voor een betrouwbaardere methode om na te gaan of de persoon die een document overlegt dezelfde is als de persoon aan wie het document is afgegeven.

Een van de zwakke plekken van het op dat ogenblik gebruikte systeem was dat noch het visum, noch de verblijfstitel in de vorm van een stikker, een foto of een ander betrouwbaar identificatiemiddel bevatte. Bijgevolg werd besloten dat het op zijn minst dringend noodzakelijk was dat maatregelen werden genomen om in beide documenten een foto op te nemen die aan hoge veiligheidsnormen voldoet.

In september 2001 werden voorstellen bij de Raad en het Europees Parlement ingediend. Vervolgens werd op 18 februari 2002 bij Verordening (EG) nr. 334/2002 [1] van de Raad (tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1683/95 betreffende de invoering van een uniform visummodel) de wijziging van het uniform visummodel goedgekeurd, waarna op 13 juni 2002 Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen [2] werd aangenomen. Op 3 juni 2002 keurde de Commissie de aanvullende technische specificaties betreffende de visa goed en op 14 augustus 2002 die betreffende de verblijfstitel [3]. De lidstaten zijn verplicht deze nieuwe specificaties vóór de uiterste data, respectievelijk 3 juni 2007 en 14 augustus 2007, toe te passen.

[1] PB L 53 van 23.2.2002, blz. 7.

[2] PB L 157 van 15.6.2002, blz. 1.

[3] Besluiten C(2002) 2002 en C(2002) 3069 van de Commissie - nog niet gepubliceerd.

De lidstaten hebben evenwel te kennen gegeven dat zij gaarne zouden zien dat de normen voor de beveiliging van het uniform visummodel en voor reisdocumenten in het algemeen nog verder worden aangescherpt. Zij hebben duidelijk aangegeven dat zij er voorstander van zijn dat in het visum en in de verblijfstitel voor onderdanen van derde landen biometrische identificatiegegevens worden opgenomen teneinde een duidelijker verband te leggen tussen de houder, het paspoort en het visum.

Op de informele bijeenkomst van de Raad Justitie en binnenlandse zaken in Veria, die plaatshad op 28 en 29 maart 2003, drongen de lidstaten opnieuw aan op een voorstel van de Commissie om biometrische identificatiegegevens in het uniform visummodel en de uniforme verblijfstitel voor onderdanen van derde landen op te nemen. Commissielid Vitorino verbond zich ertoe een voorstel in te dienen en legde er tegelijk de nadruk op dat een coherente aanpak nodig was voor alle reisdocumenten, inclusief het paspoort van de burgers van de EU. Dit is des te noodzakelijker gezien de behoefte aan een gemeenschappelijke benadering van de nieuwe voorschriften van de VS, overeenkomstig welke in het paspoort van burgers van landen waaraan vrijstelling van de visumplicht is verleend, vanaf 26 oktober 2004 biometrische elementen moeten worden opgenomen.

Op de Europese Raad van Thessaloniki van 19 en 20 juni 2003 werd bevestigd dat "in de EU een coherente aanpak nodig (is) inzake biometrische identificatiemiddelen of biometrische gegevens, om te komen tot geharmoniseerde oplossingen voor documenten ten behoeve van onderdanen van derde landen, paspoorten voor EU-burgers, en voor informatiesystemen (VIS en SIS II)" en werd de Commissie verzocht "de passende voorstellen voor te bereiden, in de eerste plaats op visumgebied".

Aldus wordt een nauwe band gecreëerd tussen het uniforme visummodel, de verblijfstitel voor onderdanen van derde landen en het visuminformatiesysteem.

Op de Europese Raad van Laken en van Sevilla en in het kader van het algemeen plan ter bestrijding van illegale immigratie en mensenhandel is een hoge prioriteit gegeven aan de invoering van een gemeenschappelijk visuminformatiesysteem (VIS). De Raad heeft in juni 2002 richtsnoeren voor de invoering van een dergelijk systeem aangenomen en de Commissie verzocht op grond van de vastgestelde richtsnoeren een haalbaarheidsstudie te verrichten. De doelstellingen van het VIS, zoals deze in de richtsnoeren van de Raad zijn neergelegd, zijn met name de vergemakkelijking van fraudebestrijding, het helpen voorkomen van "visum shopping", het verbeteren van de raadplegingsprocedures in verband met het visum, het vergemakkelijken van identificaties voor de toepassing van de verordening Dublin II en van terugkeerprocedures, het verbeteren van de administratie van het gemeenschappelijk visumbeleid en het verlenen van een bijdrage aan de binnenlandse veiligheid en aan de bestrijding van terrorisme. Het VIS zou moeten bestaan uit een centraal visuminformatiesysteem (C-VIS - Central Visa Information System) en een nationaal visuminformatiesysteem (N-VIS - National Visa Information System) in elke lidstaat. De haalbaarheidsstudie is thans klaar en geeft een analyse van de technische en financiële aspecten van het VIS. Het belang van biometrische gegevens voor de algemene doeltreffendheid van het systeem moet worden onderstreept, in het bijzonder omdat het gebruik van biometrische gegevens op een dergelijke nooit eerder gezien schaal, zowel uit technisch als uit financieel oogpunt, een aanzienlijke impact op het systeem zal hebben.

De hier gedane voorstellen zullen een beslissende invloed hebben op de keuze van de in het VIS te gebruiken biometrische identificatiegegevens, aangezien het voor de coherentie noodzakelijk is dat het in beide gevallen dezelfde gegevens betreft. Voorts moet de enrolment (vastlegging/registratie) van de biometrische identificatiegegevens in overeenstemming zijn met de vereisten van het VIS, teneinde identificatie mogelijk te maken (één-op-veel vergelijking).

2. Doel van de voorstellen

De Commissie dient thans, bij wijze van eerste stap, deze voorstellen in tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1683/95 betreffende de invoering van een uniform visummodel en Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen.

De tweede stap, met betrekking tot de documenten voor EU-burgers, volgt later dit jaar.

De voorstellen van de Commissie hebben een tweeledig doel:

- de uiterste datum voor de integratie van de foto vervroegen van 2007 tot 2005, en tegelijk

- de lidstaten verzoeken op geharmoniseerde wijze biometrische identificatiegegevens in het visum en de verblijfstitel voor onderdanen van derde landen te integreren en aldus de interoperabiliteit te waarborgen.

De digitale foto moet niet alleen worden geïntegreerd in het visum, maar ook worden gebruikt voor de integratie van de gezichtsopname als het belangrijkste interoperabele biometrische identificatiemiddel, dat samen met andere gegevens op een informatiedrager met voldoende capaciteit moeten worden opgeslagen. Het voorstel om de uiterste datum voor de integratie van de foto te vervroegen, is daarvan een logisch gevolg. Een aantal lidstaten hebben reeds op de uiterste datum voor de integratie van de foto geanticipeerd door vervroegd, d.w.z. vóór 2007, uitvoering te geven aan de verordeningen.

3. Keuze van de biometrische gegevens

De voorstellen van de Commissie voorzien in de verplichte opslag van de opname van het gezicht als een belangrijk biometrisch identificatiemiddel om de interoperabiliteit te garanderen. Een bijkomend biometrisch identificatiemiddel moet worden toegevoegd, namelijk de vingerafdruk, aangezien deze de beste oplossing biedt voor de zogenoemde "background checks", d.w.z. de identificatie van personen (door middel van "één-op-veel vergelijkingen" van gegevens met in een database opgeslagen gegevens). Het hoofddoel bij de keuze van de identificatiemiddelen is tot een oplossing te komen, die een zeer hoog beveiligingsniveau en de beste technische resultaten garandeert. Er wordt aangenomen dat de bestaande veiligheidsnormen nog verder zullen worden verbeterd door de integratie van twee biometrische identificatiemiddelen waarbij gebruik wordt gemaakt van moderne technologieën om niet alleen fraude met documenten, maar ook het frauduleuze gebruik ervan te bestrijden door een duidelijker verband tot stand te brengen tussen het uniforme visum, of de uniforme verblijfstitel, en de houder ervan.

Bij de keuze van de meest aangewezen biometrische identificatiemiddelen is rekening gehouden met de resultaten van de werkzaamheden van de ICAO (de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie), die het voortouw heeft genomen bij de ontwikkeling van internationale normen in dit verband, en met de haalbaarheidsstudie inzake het visuminformatiesysteem (VIS). Het is ook van belang dat niet uit het oog wordt verloren dat een juist evenwicht moet worden gevonden tussen de versterking van de veiligheid en de eerbiediging van de individuele rechten van de betrokken personen.

De ICAO heeft de gezichtsopname gekozen als het belangrijkste interoperabele biometrische identificatiemiddel en het vingerafdrukbeeld en/of het beeld van de iris als facultatief biometrisch identificatiemiddel voor landen die een dergelijk beeld voor hun opzoekingen in databases nodig hebben.

Overeenkomstig de benadering die in de haalbaarheidsstudie inzake het VIS werd gekozen, zouden van elke visumaanvrager de tien vingerafdrukken worden genomen (punt 3.3.5.1, blz. 45), aangezien alleen deze een bewezen, hoog niveau van nauwkeurigheid kunnen garanderen. Vingerafdrukken zijn het oudste en meest ontwikkelde identificatiemiddel en worden reeds in alle lidstaten voor nationale databases gebruikt.

Het eerste biometrische identificatiemiddel, de elektronische foto met hoge resolutie, is reeds voorhanden, aangezien deze vanaf 2007 op het visum moet worden afgedrukt. Dit is een extra argument ten gunste van de vervroeging van de datum waarop de foto in het visum en de verblijfstitel moet worden opgenomen. De beveiliging van het uniforme model zal hierdoor worden verbeterd. Aan de grenzen zou gebruik kunnen worden gemaakt van de elektronische gegevens om het beeld op het scherm op te roepen en een aanvullende visuele controle te verrichten, zelfs indien geen beroep wordt gedaan op gezichtsherkenningstechnieken. Het zou hier gaan om een basistoepassing van de digitale foto. Een meer geavanceerde toepassing zou het gebruik van gezichtsherkenningssystemen met de digitale foto zijn. Hiervoor dienen aan de grensovergangen de nodige technologie en apparatuur beschikbaar te zijn. Aan de lidstaten wordt de keuze gelaten of zij alleen de foto op het scherm wensen op te roepen of dat zij gebruik willen maken van een gezichtsherkenningsprogramma. Ook de door de ICAO voor de digitale foto vastgestelde kwaliteitsnormen moeten worden nageleefd, teneinde de interoperabiliteit te waarborgen. De keuze van de te gebruiken techniek zou door de Commissie aan de lidstaten worden overgelaten.

De opslag van het tweede biometrische identificatiemiddel mag niet aan de lidstaten worden overgelaten, aangezien alleen een minimum van twee identificatiemiddelen een toereikend niveau van overeenstemming van de resultaten kan opleveren. Een tweede biometrisch identificatiemiddel is in ieder geval nodig, wanneer enrolment van een ervan om uiteenlopende redenen niet mogelijk is. De aanvullende opslag van vingerafdrukken levert het hoogste niveau van overeenstemming op en maakt opzoekingen in databases mogelijk.

In de voorstellen wordt het aantal in het document te integreren vingerafdrukbeelden beperkt tot twee. In de beginfase zullen zij alleen voor verificatiedoeleinden (één-op-één vergelijkingen) worden gebruikt en zullen geen opzoekingen in het VIS worden gedaan. Ingeval in het licht van de opgedane ervaring mocht blijken dat het faalpercentage te hoog is voor verificatie, moet het aantal vingerafdrukken worden herzien.

Voorts is de opslagcapaciteit van een contactloze chip - althans in de eerste fase - tot twee vingerafdrukken beperkt.

De kwaliteitsnormen voor de vingerafdrukbeelden moeten worden vastgesteld door het bij artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1683/95 ingestelde comité. De vingerafdrukken moeten echter worden genomen van "platte" vingers en niet worden "gerold". Voor gerolde vingerafdrukken is de hulp van een tweede persoon nodig. Teneinde lichamelijk contact tussen consulaire ambtenaren en de aanvragers van een visum te voorkomen, moeten "gerolde" vingerafdrukken worden uitgesloten.

Het kan echter nodig worden geacht dat de lidstaten in de praktijk over meer speelruimte beschikken. De gezichtsopname moet om redenen van interoperabiliteit als het eerste biometrische identificatiemiddel worden ingevoerd. De verplichte vingerafdrukken hoeven niet noodzakelijk op hetzelfde ogenblik te worden ingevoerd, aangezien nog niet is besloten of in het VIS vanaf het begin biometrische gegevens zullen worden opgenomen. De integratie van vingerafdrukken zou gefaseerd kunnen geschieden, tegelijk met de ontwikkeling van het visuminformatiesysteem, aangezien het mogelijk is dat de infrastructuur niet op hetzelfde ogenblik in alle consulaire posten beschikbaar is.

Irisherkenning is niet als biometrisch identificatiemiddel geselecteerd, aangezien het om een leverancierseigen technologie gaat waarvan het octrooi in handen is van één enkele onderneming in de Verenigde Staten. Aangezien het om een vrij recente technologie gaat (die sinds 1992 wordt ontwikkeld), is zij nog niet voldoende tot wasdom gekomen om in het kader van grootschalige databases te worden toegepast.

4. Autoriteiten die toezicht houden op de gegevensbescherming

De twee verordeningen verschaffen alleen de rechtsgrondslag die het de lidstaten mogelijk moet maken biometrische gegevens op het uniforme visummodel en het uniforme model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen op te slaan. De tenuitvoerlegging van deze maatregel wordt aan de lidstaten overgelaten, overeenkomstig de technische specificaties van het comité dat is ingesteld bij artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1683/95 betreffende een uniform visummodel. De lidstaten zullen zorgen voor de verwerking van de biometrische gegevens.

Richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van gegevens [4] is van toepassing op de binnen de werkingssfeer van het Gemeenschapsrecht vallende verwerking van persoonsgegevens - inclusief biometrische gegevens - door de autoriteiten van de lidstaten.

[4] PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31.

Overeenkomstig artikel 28 van Richtlijn 95/46/EG hebben de lidstaten toezichthoudende autoriteiten in het leven geroepen, die belast zijn met het toezicht op de toepassing op hun grondgebied van de ter uitvoering van Richtlijn 95/46/EG door de lidstaten vastgestelde bepalingen. Deze autoriteiten moeten de hun opgedragen taken in volledige onafhankelijkheid vervullen.

Een ieder kan in eigen persoon of door middel van een vereniging die als zijn vertegenwoordiger optreedt bij deze autoriteiten een verzoek indienen met betrekking tot de bescherming van gegevens.

Deze autoriteiten beschikken over

* onderzoeksbevoegdheden, zoals

- het recht van toegang tot gegevens die het voorwerp vormen van een verwerking en

- het recht alle inlichtingen in te winnen die voor de uitoefening van haar toezichtstaak noodzakelijk zijn;

* effectieve bevoegdheden om in te grijpen, zoals

- voorafgaand aan de uitvoering van de verwerking advies uit te brengen, en

- te zorgen voor een passende bekendmaking van deze adviezen,

- afscherming, uitwissing of vernietiging van gegevens te gelasten,

- een verwerking voorlopig of definitief te verbieden of de bevoegdheid tot de voor de verwerking verantwoordelijke een waarschuwing of berisping te richten, of

- de bevoegdheid de nationale parlementen of andere politieke instellingen in te schakelen;

* de bevoegdheid om in rechte op te treden in geval van inbreuken of ter uitvoering van Richtlijn 95/46/EG vastgestelde nationale bepalingen, of om die inbreuken onder de aandacht van het gerecht te brengen.

Tegen beslissingen van de toezichthoudende autoriteit kan beroep bij de rechter worden aangetekend.

Voorts zijn deze toezichthoudende autoriteiten verplicht op gezette tijden een verslag op te stellen over haar activiteiten en kunnen zij door een autoriteit van een andere lidstaat worden verzocht haar bevoegdheden uit te oefenen.

Zoals in het eerste verslag van de Commissie over de toepassing van Richtlijn 95/46/EG is aangegeven [5], beschikken deze autoriteiten momenteel over te weinig middelen voor hun zeer gevarieerde taken. Aangezien het toezicht op de verwerking van biometrische gegevens hun werkbelasting zal doen toenemen, zal het nodig zijn deze autoriteiten aanvullende middelen te verschaffen.

[5] COM(2003) 265 definitief van 15.5.2003.

Uit het verslag blijkt dat "de toezichthoudende autoriteiten zelf in de lidstaten ... hierover ook bezorgd (zijn), met name over hun gebrek aan middelen. De moeilijkheden in verband met de beschikbare middelen kunnen de onafhankelijkheid in het gedrang brengen. Onafhankelijkheid bij het nemen van beslissingen is een conditio sine qua non voor het correct functioneren van het systeem. Dit aspect moet verder worden onderzocht. Indien deze tendensen worden bevestigd, zijn er ernstige redenen tot bezorgdheid en moet tussen de Commissie, de lidstaten en de toezichthoudende autoriteiten overleg worden gepleegd om de oorzaken daarvan te bepalen en haalbare oplossingen te bedenken. Het feit dat de drie aspecten met elkaar verbonden zijn, betekent dat, indien een ervan met succes wordt aangepakt, dit een positief effect op de andere twee kan hebben. Door een doortastender en effectievere rechtshandhaving zal de naleving van de wetgeving worden verbeterd. Een betere naleving zal ertoe leiden dat de voor de verwerking verantwoordelijken meer en betere informatie verstrekken aan de betrokkenen over het bestaan van de verwerking en hun rechten op grond van de wetgeving, hetgeen een gunstig effect zal hebben op het niveau van geïnformeerdheid over gegevensbescherming bij de burgers in het algemeen.

Technologische producten moeten in ieder geval overeenkomstig de toepasselijke voorschriften inzake gegevensbescherming worden ontwikkeld. Maar de voorschriften naleven is nog maar de eerste stap. Het doel moet zijn te beschikken over producten die niet alleen aan de privacyregels voldoen en privacyvriendelijk zijn, maar indien mogelijk ook de privacy verbeteren.... Privacyconforme producten zijn producten die met volledige inachtneming van de richtlijn worden ontwikkeld, privacyvriendelijke producten gaan een stap verder door enkele elementen te introduceren die de privacyaspecten gemakkelijker toegankelijk maken voor de gebruikers, bijvoorbeeld door de betrokkene zeer gebruikersvriendelijke informatie te verstrekken of zeer gemakkelijke manieren te bieden om zijn rechten uit te oefenen. Privacyverbeterende producten zijn producten die zijn ontworpen met het doel een zo ruim mogelijk gebruik van echt anonieme gegevens te verwezenlijken".

De Groep die bij artikel 29 van Richtlijn 95/46/EG is ingesteld om de Commissie te adviseren over de bescherming van gegevens, heeft op 1 augustus 2003 een werkdocument over biometrie (Werkdocument over biometrie, nr. WP 80) goedgekeurd. Dit betreft het beginsel van doelbinding en evenredigheid, alsmede de verstrekking van informatie aan de betrokkene, de aanmelding, beveiligingsmaatregelen en regelingen voor gevoelige gegevens.

Bij de integratie van de biometrische identificatiemiddelen door de lidstaten overeenkomstig de twee verordeningen, moeten bovenstaande overwegingen in aanmerking worden genomen. In het kader van maatregelen die ten doel hebben de openbare veiligheid te verbeteren, moeten de grondrechten en vrijheden van de betrokken personen worden gerespecteerd. Dit impliceert in dit verband dat het aantal personeelsleden bij de nationale toezichthoudende autoriteiten die met de gegevensbescherming zijn belast, moet worden verhoogd, teneinde een doeltreffend toezicht en een keuze aan technologieën die in overeenstemming zijn met de bepalingen van Richtlijn 95/46/EG te waarborgen.

De Commissie is daarom ook voornemens de voorstellen aan de bij artikel 29 van Richtlijn 95/46/EG ingestelde Groep voor te leggen voor raadpleging overeenkomstig artikel 30 van genoemde richtlijn.

Het lijkt echter raadzaam de behandeling van gegevensbeschermingsvraagstukken in de toekomst te centraliseren. Indien in het kader van het VIS en het SIS wordt besloten een agentschap op communautair niveau op te zetten, zal de bij Verordening (EG) nr. 45/2001 ingestelde onafhankelijke toezichthoudende autoriteit worden belast met de taken met betrekking tot de gegevensbeschermingsvraagstukken.

5. Structuur van de voorstellen

Bij de onderhavige verordeningen worden de twee bestaande verordeningen gewijzigd teneinde het juridische kader vast te stellen dat het de lidstaten mogelijk moet maken de gezichtsopname en de vingerafdrukken in het uniforme visummodel en het uniforme model voor de verblijfstitel te integreren.

In de voorstellen wordt alleen bepaald om welke biometrische identificatiemiddelen het gaat. Er wordt niet nader ingegaan op technische details.

De uitvoeringsbevoegdheden op technisch niveau moeten voor de beide voorstellen worden toegekend aan de Commissie, die zal worden bijgestaan door het comité dat is ingesteld bij artikel 6 van Verordening nr. 1683/95 betreffende de invoering van een uniform visummodel, en wel volgens de procedure van artikel 5 van Besluit 1999/468/EG [6] en overeenkomstig artikel 7 van genoemd besluit. Volgens deze procedure zullen de technische specificaties om de documenten in overeenstemming te brengen met de vereiste veiligheidsnormen worden vastgesteld. Het comité moet bijvoorbeeld een beslissing nemen over de ontwikkeling van een norm met betrekking tot de keuze van het opslagmedium, zijn capaciteit en de wijze van beveiliging van de opgeslagen informatie door bijvoorbeeld gebruik te maken van een passende PKI (Public Key Infrastructure) en een digitale handtekening. Voorts moet het worden belast met de vaststelling van de vereisten waaraan moet zijn voldaan om de twee vingerafdrukken te verkrijgen die op het uniforme visummodel en op het uniform model voor de verblijfstitel zullen worden opgeslagen. Dit heeft het voordeel dat de behoeften door de technische deskundigen kunnen worden vastgesteld en dat de vereiste maatregelen sneller kunnen worden genomen. Het comité kan ook sneller rekening houden met nieuwe technische ontwikkelingen.

[6] PB L 184 van 17.7.1999, blz. 23.

6. Rechtsgrondslag

Het voorstel inzake visa is gebaseerd op artikel 62, punt 2), letter b), onder iii), van het EG-Verdrag, overeenkomstig hetwelk de Commissie voorstellen betreffende een uniform visummodel kan indienen.

Het voorstel betreffende de verblijfstitel voor onderdanen van derde landen is gebaseerd op artikel 63, punt 3), onder a), van het EG-Verdrag.

Wijzigingen van deze beide voorstellen moeten op dezelfde bepalingen worden gebaseerd.

Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen werd beschouwd als een ontwikkeling van het Schengen-acquis. Dat geldt ook voor elke verordening tot wijziging ervan.

7. Gevolgen ten aanzien van de diverse aan het verdrag gehechte protocollen

De rechtsgronden van de voorstellen inzake door de lidstaten aan onderdanen van derde landen afgegeven documenten, het uniform visummodel en de verblijfstitel voor onderdanen van derde landen, vallen onder Titel IV van het Verdrag en leiden derhalve tot de variabele toestand die voortvloeit uit de protocollen betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken.

7.1 Verenigd Koninkrijk en Ierland

Overeenkomstig artikel 2 van het protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland dat aan het Verdrag is gehecht "zijn de bepalingen van titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, de overeenkomstig die titel aangenomen maatregelen... niet bindend voor, noch van toepassing in het Verenigd Koninkrijk en Ierland".

Artikel 3 van genoemd protocol luidt echter als volgt: "Binnen een termijn van drie maanden na de indiening van een voorstel of een initiatief bij de Raad overeenkomstig titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland de voorzitter van de Raad er schriftelijk van in kennis stellen dat zij wensen deel te nemen aan de aanneming en toepassing van de voorgestelde maatregel, waarna deze staten daartoe gerechtigd zijn".

Overeenkomstig artikel 3 van het protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, heeft het Verenigd Koninkrijk bij brief van 3 juli 2001 kennisgegeven van zijn wens deel te nemen aan de aanneming en toepassing van Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen.

7.2 Denemarken

a) Verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1683/95 betreffende de invoering van een uniform visummodel.

Volgens het door het Verdrag van Amsterdam bij het EU- en het EG-Verdrag gevoegde protocol betreffende de positie van Denemarken neemt Denemarken niet deel aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig titel IV van het EG-Verdrag voorgestelde maatregelen, met uitzondering echter van "maatregelen tot bepaling van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum of ... maatregelen betreffende een uniform visummodel" (ex artikel 100 C).

Uit deze passage van het protocol blijkt dat Denemarken ernaar streeft zich te houden aan de communautaire verbintenissen die het bij het Verdrag van Maastricht op zich heeft genomen (artikel 100 C EG-Verdrag en Verordeningen (EG) nr. 1683/95 en nr. 574/99). De Commissie is op grond van haar interpretatie van artikel 100 C van oordeel dat artikel 62, punt 2, letter b), onder iii), van het EG-Verdrag geen vernieuwingen bevat ten aanzien van artikel 100 C, maar slechts de erin vervatte doelstelling bevestigt en verduidelijkt. Denemarken zal bijgevolg in alle opzichten deelnemen aan de wetgevingsprocedure die voortvloeit uit de indiening van de voorstellen voor een op artikel 62, punt 2, letter b), onder iii), gebaseerde verordening, zoals de wijziging van Verordening nr. 1683/95.

b) Verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen

Wanneer de voorstellen evenwel, zoals in dit geval, een ontwikkeling vormen van het Schengen-acquis, beslist Denemarken overeenkomstig artikel 5 van het protocol "binnen een termijn van 6 maanden nadat de Raad een besluit heeft genomen over een voorstel of een initiatief tot uitwerking van het Schengen-acquis uit hoofde van de bepalingen van titel IV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, of het dit besluit in zijn nationale wetgeving zal omzetten".

7.3 Noorwegen en IJsland

Overeenkomstig artikel 6, eerste alinea, van het Protocol van Schengen is op 18 mei 1999 een overeenkomst ondertekend tussen de Raad, Noorwegen en IJsland teneinde deze beide landen te betrekken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengen-acquis [7].

[7] PB L 176 van 10.7.1999, blz. 35.

In artikel 1 van deze overeenkomst is bepaald dat Noorwegen en IJsland betrokken worden bij de werkzaamheden van de EG en de EU op alle gebieden die worden bestreken door de in de bijlagen A (bepalingen van het Schengen-acquis) en B (bepalingen van besluiten van de Europese Gemeenschap die overeenkomstige bepalingen van de overeenkomst van Schengen hebben vervangen of op grond daarvan zijn genomen) bij deze overeenkomst genoemde bepalingen en de verdere ontwikkeling daarvan.

Overeenkomstig artikel 2 van de overeenkomst worden de bepalingen van alle besluiten of maatregelen welke door de Europese Unie worden vastgesteld tot wijziging of ontwikkeling van het geïntegreerde Schengen-acquis (bijlagen A en B) door Noorwegen en IJsland uitgevoerd en toegepast.

In bijlage B is Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad van 29 mei 1995 betreffende de invoering van een uniform visummodel opgenomen. De verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen ontwikkelt het Schengen-acquis zoals omschreven in bijlage A bij de overeenkomst.

Bijgevolg moet deze aangelegenheid worden besproken in het in artikel 4 van de overeenkomst bedoelde "gemengd comité" om Noorwegen en IJsland de mogelijkheid te bieden "de problemen die zij ondervinden met betrekking tot ... een bepaalde maatregel" uiteen te zetten en zich uit te spreken "over alle vraagstukken betreffende de ontwikkeling of de uitvoering van bepalingen die zij van belang achten".

8. Subsidiariteit en proportionaliteit

Krachtens artikel 5 van het EG-Verdrag gaat het optreden van de Gemeenschap "niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van dit verdrag te verwezenlijken". Voor het optreden van de Gemeenschap moet de eenvoudigste vorm worden gekozen die het mogelijk maakt de doelstelling van het voorstel te verwezenlijken en dit zo doeltreffend mogelijk ten uitvoer te leggen.

Aangezien de voorgestelde initiatieven tot ontwikkeling van het Schengen-acquis erop zijn gericht twee verordeningen te wijzigen, die een geharmoniseerde toepassing moeten garanderen in alle lidstaten die het Schengen-acquis uitvoeren, werd voor een verordening gekozen.

De harmonisatie van de modellen voor documenten en van de veiligheidskenmerken ervan zal waarborgen bieden tegen namaak. Door vervalsing en namaak van reis- en verblijfsdocumenten te verhinderen wil de Commissie het reeds hoge niveau van veiligheid nog verhogen overeenkomstig het zowel door het verdrag als door de Europese Raad van Thessaloniki gestelde doel. Dit niveau van harmonisatie kan alleen worden bereikt door een optreden van de Gemeenschap, zoals reeds is bewezen door de goedkeuring van verschillende andere instrumenten die ertoe strekken documenten beter te beveiligen.

De voorstellen betreffende de integratie van biometrische gegevens in de uniforme modellen voor het visum en de verblijfsvergunning strekken ertoe deze beter te beveiligen, ze wettelijk bindend te maken en gemakkelijk aanpasbaar aan nieuwe situaties gezien het risico van namaak en vervalsing van de twee documenten, die moeten zijn aangepast aan bijzondere situaties van overschrijding van de buitengrenzen van de Europese Unie en die derhalve in de hele EU dezelfde moeten zijn. Bovendien zorgen zij voor een duidelijker verband tussen het document en de houder ervan. De voornaamste reden om gebruik te maken van verordeningen in plaats van richtlijnen is dat het voorstel een volledige harmonisatie van de lay-out van dergelijke documenten en van hun veiligheidskenmerken beoogt, zodat er geen ruimte voor discretionaire beslissingen van de lidstaten wordt gelaten.

9. Financiële gevolgen

Het is vrij moeilijk de exacte financiële gevolgen van deze wetgevingsmaatregelen in te schatten, aangezien de exacte vereisten nog niet bekend zijn en zullen worden vastgesteld door het comité dat is ingesteld bij artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1683/95 betreffende de invoering van een uniform visummodel.

Er moet hoe dan ook in gedachten worden gehouden dat de nodige technische apparatuur moet worden geïnstalleerd voor de integratie volgens hoge veiligheidsnormen van de foto in het visum en de verblijfstitel voor onderdanen van derde landen en voor het VIS-systeem. Deze zou de volgende technische kenmerken moeten hebben:

- Opslagmedium

Momenteel is het meest geschikte opslagmedium een contactloze microchip. De microchip is nodig voor het opslaan van de biometrische informatie en de veiligheidscode (digitale handtekening in het kader van de PKI). De ICAO beveelt als minimumnorm een chip aan van 32 K. Aangezien echter een opname van het gezicht en van twee vingerafdrukken moeten worden opgeslagen, is een chip van 64 K meer aangewezen, in het bijzonder wanneer lidstaten wensen alfanumerieke gegevens toe te voegen.

De kostprijs van een dergelijke chip is nog niet bekend. De technologie kent een snelle ontwikkeling en door de vraag naar chips van 25 lidstaten zal de prijs aanzienlijk dalen. De Commissie kan ook een "gezamenlijke bestelling" doen na een aanbesteding, teneinde een betere prijs te verkrijgen.

- Enrolment-apparatuur

De lidstaten moeten enrolment-apparatuur (vastleggings- of registratie-apparatuur) installeren op de plaats waar de gegevens zullen worden geproduceerd. Twee biometrische kenmerken (gezicht en vingerafdruk) wil zeggen twee enrolment-systemen of een gecombineerd systeem (bij voorbeeld een desktop-oplossing met een camera en een apparaat voor het vastleggen van vingerafdrukken). De prijs van een apparaat voor het enrollen van één vingerafdruk ligt veel lager dan die voor apparatuur waarmee het mogelijk is meer vingers te enrollen. Om de gegevens lange tijd (tot 10 jaar) te kunnen gebruiken, moet de apparatuur van hoge kwaliteit zijn.

- Verificatiesystemen

In de grensposten moeten verificatiesystemen worden geïnstalleerd. Deze moeten de informatie "snel" verwerken, aangezien de lidstaten bij de grenscontrole geen urenlange wachttijden wensen. Zij moeten niet alleen geschikt zijn voor positieve scenario's (d.w.z. voor gevallen waarin alles naar behoren functioneert), maar ook solide genoeg om problemen te kunnen opvangen.

- Gegevensbeheer

Veiligheid is een beslissende factor voor het welslagen en de acceptatie van het systeem.

10. Artikelsgewijze toelichting

10.1 Artikel 1

Artikel 1, punt 1), voegt twee punten toe aan artikel 2 van beide verordeningen, waardoor het comité dat is ingesteld bij artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1683/95 betreffende een uniform visummodel de bevoegdheid krijgt aanvullende technische specificaties vast te stellen met betrekking tot de integratie van biometrische identificatiemiddelen.

Punt 2) wijzigt artikel 4 van beide verordeningen. Deze wijziging is nodig teneinde de integratie van biometrische elementen mogelijk te maken, doch tegelijk de op het visum opgeslagen persoonsgegevens te beperken tot die welke zijn genoemd in de verordening zelf, in de bijlage bij deze verordening of in het paspoort van de betrokken persoon. Er moet worden voorkomen dat andere gegevens kunnen worden opgeslagen.

Door punt 3) wordt een artikel 4bis toegevoegd, dat betrekking heeft op de biometrische identificatiemiddelen die zullen worden opgenomen en dat de integratie daarvan in de twee modellen mogelijk maakt. In dit artikel wordt tevens gepreciseerd dat het/de biometrische identificatiemiddel(en) wordt/worden opgeslagen op een opslagmedium met voldoende capaciteit. Het kan daarbij gaan om een contactloze chip, maar ook om een ander opslagmedium met de vereiste capaciteit: de beslissing dienaangaande zal worden genomen door de technische deskundigen in het bevoegde comité. Voorts krijgt dit comité de bevoegdheid de technische vereisten voor twee vingerafdrukbeelden vast te stellen.

In punt 4) wordt de tekst van de bestaande verordeningen aangepast teneinde de datum voor de integratie van de foto te vervroegen. De Commissie heeft het besluit betreffende de integratie van de foto in het visum genomen op 3 juni 2002 en dat betreffende de verblijfstitel op 14 augustus 2002. De uiterste datum voor de integratie van de foto wordt voor het visum bijgevolg vastgesteld op 3 juni 2005 en voor de verblijfstitel voor onderdanen van derde landen op 14 augustus 2005.

Aangezien de lidstaten spoed achter de tenuitvoerlegging van deze maatregel wensen te zetten, wordt vastgesteld dat de integratie van de gezichtsopname plaatsvindt twee jaar na de goedkeuring van de technische specificaties en die van de vingerafdrukken drie jaar na de goedkeuring van de technische specificaties, teneinde enige extra speelruimte te bieden.

10.2 Artikel 2

In dit artikel is een standaardformule betreffende de inwerkingtreding opgenomen.

Glossarium

Biometrie

// (International Scientific Vocabulary, datum: 1831): onder biometrie wordt de statistische analyse van biologische waarnemingen en verschijnselen verstaan; de term is afgeleid van het Grieks bios (leven) en metron (meeting). Een biometrisch element is een lichaamskenmerk of een gedragseigenschap van een levend wezen, in het bijzonder een dat kan worden gebruikt om iemands identiteit vast te stellen of een geclaimde identiteit te verifiëren. Aangezien een biometrisch kenmerk uitsluitend aan één enkele persoon gebonden is, vormt het een beslissende factor voor de authentificatie (authenticatie) van de gebruiker.

Enrolment van vingerafdrukken

// De procedure voor de vastlegging, registratie van biometrische gegevens in de vorm van vingerafdrukken met het oog op het verdere gebruik ervan in biometrische systemen.

Gezichtsopname

// Een gedigitaliseerde foto van het gezicht - in tegenstelling tot de template

Gezichtsherkenning

// Het systeem zoekt het menselijke gelaat op een door een videocamera vastgelegd beeld of digitale foto, haalt dat gezicht eruit en isoleert het van de andere op het beeld voorkomende objecten. Met behulp van software worden vervolgens de gemaakte beelden geanalyseerd en de algemene gezichtsstructuren (zoals ogen en neus) vastgesteld, waarna de andere elementen van het gezicht worden gemeten en vastgesteld. Andere beeldvormende technieken zijn o.m. driedimensionale mapping (waarbij een laserscanner wordt gebruikt, in plaats van een camera) en warmtebeelden van de bloedvaten onder de huid. Dit resultaat wordt vergeleken met het gezicht van de betrokkene, waarbij gebruik wordt gemaakt van dezelfde procedure voor het vastleggen van het beeld om de geclaimde identiteit te verifiëren.

Elektronisch portret met hoge resolutie

// Een digitale foto van zeer hoge kwaliteit.

Interoperabiliteit

// De verschillende systemen zullen kunnen functioneren met hetzelfde digitale beeld (zodat een digitaal beeld van een vingerafdruk die in Duitsland is vastgelegd, in Frankrijk kan worden gelezen en omgekeerd), zodat dit onafhankelijk is van de leveranciers van de apparatuur.

One-to-many checks (één-op-veel vergelijkingen)

// Ook: identificatie: het proces waarbij de identiteit van een persoon wordt vastgesteld door middel van opzoekingen in een database en vergelijking met verschillende templates of beelden

One-to-one checks (één-op-één vergelijkingen)

// Ook: verificatie: een vergelijking van twee templates of beelden om vast te stellen of een geclaimde identiteit correct is. Het proces waarbij een identiteit wordt geclaimd en de geclaimde identiteit vervolgens wordt geverifieerd.

PKI (Public Key Infrastructure - publieke-sleutelinfrastructuur)

// Bij asymmetrische cryptografische systemen wordt gebruik gemaakt van twee sleutels teneinde de gegevens te beveiligen: een publieke (openbare) en een geheime (private) sleutel. Het mathematisch verband tussen de twee sleutels is van die aard dat een bekende sleutel niet kan worden gebruikt om de andere ervan af te leiden. Een van de sleutels (de publieke sleutel) kan bijgevolg openbaar worden gemaakt, terwijl de andere geheim blijft (de private sleutel)

Template

// Specifieke gecodeerde bestanden, die zijn gecreëerd op basis van de bijzondere kenmerken van een biometrische steekproef of biometrische gegevens (afhankelijk van de software van de leveranciers).

2003/0218 (CNS)

Voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1030/2002 betreffende de invoering van een uniform model voor verblijfstitels voor onderdanen van derde landen

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met name op artikel 63, punt 3, onder a),

Gezien het voorstel van de Commissie [8],

[8] PB C [...] van [...], blz. [...].

Gezien het advies van het Europees Parlement [9],

[9] PB C [...] van [...], blz. [...].

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Het Verdrag van Amsterdam beoogt de geleidelijke totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid en kent de Commissie een gedeeld recht van initiatief toe met het oog op het nemen van de relevante maatregelen betreffende een geharmoniseerd immigratiebeleid.

(2) Het is van wezenlijk belang dat het uniforme model voor verblijfstitels alle noodzakelijke gegevens bevat en aan zeer hoge technische normen voldoet, in het bijzonder met betrekking tot de garanties tegen namaak en vervalsing; dit zal bijdragen tot de doelstelling illegale immigratie en illegaal verblijf te verhinderen en te bestrijden. Het moet tevens door alle lidstaten kunnen worden gebruikt.

(3) Door de integratie van biometrische identificatiemiddelen wordt een begin gemaakt met het gebruik van nieuwe elementen waarmee een duidelijker verband wordt gelegd tussen de houder en de verblijfstitel en wordt er in belangrijke mate toe bijgedragen dat de verblijfstitel tegen frauduleus gebruik wordt beveiligd. Er zal rekening worden gehouden met de specificaties die zijn opgenomen in document nr. 9303 van de ICAO betreffende machineleesbare visa.

(4) Deze verordening behelst slechts de niet-geheime specificaties van het model; deze dienen te worden aangevuld met bijkomende specificaties, die geheim moeten blijven teneinde namaak en vervalsing te verhinderen en die geen persoonsgegevens of verwijzingen naar dergelijke gegevens mogen omvatten. De bevoegdheid tot vaststelling van dergelijke bijkomende specificaties dient aan de Commissie te worden verleend, die wordt bijgestaan door het bij artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1683/95 van de Raad van 29 mei 1995 betreffende de invoering van een uniform visummodel [10] ingestelde comité.

[10] PB L 164 van 14.7.1995, blz. 1. Verordening gewijzigd bij de Verordening tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1683/95 betreffende de invoering van een uniform visummodel.

(5) Ten aanzien van de persoonsgegevens die in het kader van de uniforme verblijfstitel moeten worden verwerkt, is Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens [11] van toepassing. Er moet op worden toegezien dat geen andere informatie op de uniforme verblijfstitel wordt opgeslagen dan die welke is genoemd in deze verordening, in de bijlage bij deze verordening of in het corresponderende reisdocument.

[11] PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31.

(6) Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel is voor het bereiken van de fundamentele doelstelling, namelijk de invoering van interoperabele biometrische identificatiemiddelen, noodzakelijk en passend dat voorschriften worden vastgesteld voor alle lidstaten die de Schengen-uitvoeringsovereenkomst toepassen. Overeenkomstig artikel 5, derde alinea, van het Verdrag gaat deze verordening niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken.

(7) Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het protocol betreffende de positie van Denemarken, dat is gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, neemt Denemarken niet deel aan de aanneming van deze verordening, die derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing is in deze lidstaat. Aangezien met deze verordening wordt beoogd het Schengen-acquis uit te werken uit hoofde van de bepalingen van titel IV van het derde deel van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, beslist Denemarken op grond van artikel 5 van genoemd protocol binnen een termijn van zes maanden nadat de Raad deze verordening heeft aangenomen, of het deze in zijn nationale wetgeving zal omzetten.

(8) Wat IJsland en Noorwegen betreft, vormt deze verordening een verdere ontwikkeling van de bepalingen van het Schengen-acquis die vallen onder artikel 1, punt B, van Besluit 1999/437/EG van de Raad van 17 mei 1999 inzake bepaalde toepassingsbepalingen van de door de Raad van de Europese Unie en de Republiek IJsland en het Koninkrijk Noorwegen gesloten overeenkomst inzake de wijze waarop deze twee staten worden betrokken bij de uitvoering, de toepassing en de ontwikkeling van het Schengen-acquis [12].

[12] PB L 176 van 10.7.1999, blz. 31.

(9) Deze verordening vormt een rechtshandeling die voortbouwt op het Schengen-acquis of daaraan is verbonden als bedoeld in artikel 3, lid 1, van de Toetredingsakte,

HEEFT DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:

Artikel 1

Verordening (EG) nr. 1030/2002 wordt als volgt gewijzigd:

(1) Aan artikel 2, lid 1, worden de volgende punten d) en e) toegevoegd:

"d) de technische specificaties voor het medium voor de opslag van de biometrische gegevens en de beveiliging daarvan;

e) de kwaliteitsnormen voor de vingerafdrukbeelden".

(2) Artikel 4, lid 2, wordt vervangen door:

"De verblijfstitel bevat geen machineleesbare informatie dan die welke wordt genoemd in deze verordening, in de bijlage bij deze verordening of in het corresponderende reisdocument".

(3) Het volgende artikel 4bis wordt ingevoegd:

"Artikel 4bis

"De uniforme verblijfstitel bevat een gezichtsopname, die als interoperabel biometrisch identificatiemiddel zal fungeren, alsmede twee vingerafdrukken van de houder ervan. De vingerafdrukken worden genomen van platte vingers.

De biometrische informatie wordt bijgehouden op een sterk beveiligd opslagmedium met voldoende capaciteit".

(4) Artikel 9, derde alinea, wordt vervangen door:

"De integratie van de foto, als bedoeld in de bijlage, vindt uiterlijk op 14 augustus 2005 plaats. De opslag van de gezichtsopname als belangrijkste biometrisch identificatiemiddel vindt plaats uiterlijk twee jaar, en de opslag van de twee vingerafdrukken uiterlijk drie jaar na de vaststelling van de in artikel 2, lid 1, onder d) en e), bedoelde technische maatregelen".

Artikel 2

Deze verordening treedt in werking op de twintigste dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de Europese gemeenschap rechtstreeks toepasselijk in de lidstaten.

Gedaan te Brussel, op

Voor de Raad

De voorzitter