WERKDOCUMENT VAN DE COMMISSIE - VERSLAG OVER DE MELKQUOTA

INHOUDSOPGAVE

1. Woord vooraf

2. De betekenis van melk voor de landbouweconomie van de EG

2.1. Bijdrage van de zuivelsector aan de totale landbouwproductie van de EG

2.2. Belangrijkste kenmerken van de wereldmarkt voor zuivelproducten

2.3. Belangrijkste marktinstrumenten van de EG voor melk en zuivelproducten

2.3.1. Reikwijdte en doel van de instrumenten

2.3.2. Marktmaatregelen

2.3.3. Handel

2.3.4. Melkquotastelsel

3. Ontwikkeling van de zuivelsector van de EG onder het melkquotastelsel

3.1. Productie en marktevenwicht

3.2. Begrotingsuitgaven

3.3. Structurele ontwikkelingen onder het quotastelsel

3.4. Economische effecten van het melkquotastelsel van de EG

3.4.1. Het begrip "quotumoverwinst"

3.4.2. Verhandeling van de quota en doelmatigheid

3.4.3. Het effect van de quota op de concurrentiepositie van de in de EG geproduceerde melk.....

3.5. Tenuitvoerlegging en beheer van het quotastelsel

4. Vooruitzichten voor de zuivelsector van de EG op basis van Agenda 2000

4.1. Doel van de Agenda 2000-hervorming

4.2. Verwachte marktontwikkelingen als gevolg van Agenda 2000

4.2.1. Achtergrondinformatie

4.2.2. Markttendensen voor zuivelproducten op basis van Agenda 2000

4.2.3. Impacts op productieniveau

4.2.4. De inkomsten in de melksector

4.3. Beoordeling van de vooruitzichten voor de sector als gevolg van Agenda 2000

5. Opties voor de melksector van de EG in de periode 2008-2015

5.1. Status-quo: een gewone voortzetting van het Agenda 2000-scenario

5.1.1. Achtergrond

5.1.2. Markttendensen voor zuivelproducten

5.1.3. Impacts op productieniveau

5.1.4. Beoordeling van de optie

5.2. Lagere steunprijzen en hogere quota: herhaling van de Agenda 2000-aanpak

5.2.1. Achtergrond

5.2.2. Markttendensen voor zuivelproducten

5.2.3. Impacts op productieniveau

5.2.4. Beoordeling van de optie

5.3. Vergroting van het concurrentievermogen voor uitvoer: invoering van een duaal quotastelsel

5.3.1. Achtergrond

5.3.2. Markttendensen voor zuivelproducten

5.3.3. Impacts op productieniveau

5.3.4. Beoordeling van de optie

5.4. Vrije melkproductie: afschaffing van de quota

5.4.1. Achtergrond

5.4.2. Markttendensen voor zuivelproducten

5.4.3. Impacts op productieniveau

5.4.4. Beoordeling van de optie

5.5. Vergelijking van de vier opties

5.5.1. Inkomsten in de melksector

5.5.2. Budgettaire aspecten

5.5.3. Milieuaspecten

6. Slotopmerkingen

BIJLAGE: Quotumoverwinsten

BIJLAGE: Beschrijving van het econometrische model dat de marktprognoses oplevert

FIGUREN

1. WOORD VOORAF

Toen in mei 1999 de Agenda 2000-maatregelen voor de zuivelsector werden aangenomen, heeft de Raad ook besloten om "in 2003 een toetsing halverwege uit te voeren, op basis van een verslag van de Commissie, met het oog op een mogelijke beëindiging van de huidige quotaregelingen na 2006" [1]. In het licht van dit tijdschema werd het in dit stadium niet dienstig geacht om bij deze exercitie in welk opzicht ook aandacht te besteden aan het melkquotastelsel in de LMOE's.

[1] Artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1256/1999 van de Raad houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 3950/92 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 160, blz. 73).

Met dit verslag wordt beoogd een basis te verschaffen voor die toetsing halverwege van de zuivelsector. Eerst wordt een beknopt overzicht gegeven van de huidige situatie op de zuivelmarkt van de EG en van het instrumentarium in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor zuivel. Het melkquotastelsel wordt geëvalueerd en aangegeven wordt welke problemen zich in de loop van de tijd hebben voorgedaan. Vervolgens wordt beoordeeld wat de vooruitzichten voor de zuivelsector van de EG zijn op basis van de in het kader van Agenda 2000 vastgestelde regelingen.

Het verslag vervolgt met een verkenning welke mogelijkheden er bij vier verschillende scenario's zijn voor de toekomst van de zuivelmarkt van de EG. De eerste optie is een gewone handhaving van Agenda 2000 en bekeken wordt hoe de markt zich bij een dergelijke status-quo zou ontwikkelen. De volgende twee opties zijn een duaal quotastelsel in te voeren of de Agenda 2000-aanpak verder door te trekken. Onderzocht wordt hoe de markt zou kunnen reageren op deze twee beleidsopties, waarbij de huidige quotaregelingen verder worden versoepeld maar niet volledig worden afgeschaft. Ten slotte worden de marktvooruitzichten bij een scenario zonder quota gepresenteerd en beoordeeld.

2. DE BETEKENIS VAN MELK VOOR DE LANDBOUWECONOMIE VAN DE EG

2.1. Bijdrage van de zuivelsector aan de totale landbouwproductie van de EG

In de meeste lidstaten en in de EG als geheel is de melkproductie de belangrijkste agrarische bedrijfstak. Op EG-niveau neemt de zuivelsector in zijn eentje ongeveer 14 % van de totale waarde van de landbouwproductie op producentenniveau voor zijn rekening, namelijk ongeveer EUR 38.000 miljoen [2].

[2] Door de invoering van de nieuwe methodologie voor de landbouwrekeningen is de bijdrage van melk aan de totale finale output van de landbouw naar beneden bijgesteld. Zo bedroeg bijvoorbeeld in 1995 het aandeel van melk in de output van de landbouw volgens de oude methodologie 18,2 % vergeleken met 14,4 % volgens de nieuwe methodologie. Dit is toe te schrijven aan het feit dat bij de nieuwe methodologie de waarde van de productie tegen basisprijzen wordt gewaardeerd.

Het aandeel van de melkproductie in de output van de landbouw verschilt sterk per lidstaat en per regio. De melkproductie maakt in sommige productiegebieden zoals Galicië (Spanje), Lombardije (Italië), West Midlands (Verenigd Koninkrijk) en Haute-Normandie en Bretagne (Frankrijk) tussen 20 % en 30 % van de totale output uit en draagt zelfs meer dan 50 % in de finale output van de landbouw bij in de Spaanse regio Cantabrië en ook in het uiterste noorden van Zweden en Finland en op de Azoren. Daarentegen speelt de melkproductie in de meeste zuidelijke regio's van de EG een zeer beperkte rol met een aandeel in de totale output dat varieert tussen 1 % en 2 %.

In het jaar 2000 heeft de EG ongeveer 121,7 miljoen ton koemelk geproduceerd. De twee grootste producenten, namelijk Duitsland (23 %) en Frankrijk (20 %), nemen samen met het VK, Nederland en Italië ongeveer 75 % van de productie van koemelk in de EG voor hun rekening.

Uit het gebruik te kruisen met vleesrassen of het bestaan van traditionele melkvleesrassen, vooral in Spanje, Portugal, Griekenland en Frankrijk en in mindere mate in België, het Verenigd Koninkrijk en Ierland, blijkt dat er in sommige lidstaten sprake is van een vrij belangrijke gerichtheid op rundvlees. In de EG als geheel is circa tweederde van het rundvlees direct of indirect afkomstig van melkveestapels. Deze sterke koppeling met de rundvleessector heeft tot gevolg dat tot de totale output van de landbouw ook nog eens 10 % wordt bijgedragen door vlees dat zijn oorsprong in de melkveestapels vindt.

Volgens de jongste beschikbare resultaten van de Eurostat-enquêtes naar de structuur van de landbouwbedrijven, die betrekking hebben op 1997, waren er in dat jaar in totaal 1,7 miljoen rundveebedrijven (d.w.z. melk- en mestveebedrijven samen) in de EG die 24,3 % uitmaakten van de in totaal 7,0 miljoen bedrijven. Per rundveebedrijf waren er gemiddeld 24,9 melkkoeien vergeleken met 15,4 andere koeien (in hoofdzaak zoogkoeien).

Achter die gemiddelde omvang van de melkveestapels gaan echter grote verschillen tussen de lidstaten schuil. In Oostenrijk heeft slechts 1 % van de melkveebedrijven meer dan 30 melkkoeien en komt het bedrijfsgemiddelde op acht melkkoeien. De melkveestapels in Griekenland en Portugal hebben een vergelijkbare omvang. De grootste melkveestapels (gemiddeld meer dan 100 dieren per bedrijf) zijn te vinden in Oost-Duitsland, Noord-Engeland en Schotland, Denemarken, Spanje (Catalonië en Aragon) en delen van Frankrijk (Bourgogne en Champagne-Ardenne).

Op regionaal niveau zijn in absolute cijfers de grootste melkkoeienpopulaties te vinden in Duitsland (Beieren, Nedersaksen, Baden-Württemberg, Noord-Rijnland-Westfalen en Sleeswijk-Holstein) en in Frankrijk (Bretagne, Pays de la Loire en Basse Normandie). In Nederland is er een hoge melkkoeiendichtheid in alle regio's met uitzondering van het zuidoosten van het land. In Italië worden grote aantallen melkkoeien aangetroffen in Lombardije en Emilia-Romagna, terwijl in Spanje het grootste melkveebestand te vinden is in Galicië. In Zuidwest-Engeland is er een grote melkkoeienpopulatie en ook in Ierland, Schotland en Noord-Ierland is dit het geval.

2.2. Belangrijkste kenmerken van de wereldmarkt voor zuivelproducten

In 2001 bedroeg de wereldproductie van koemelk 585 miljoen ton [3]. Van dit totaal nam de EG 21,3 % voor haar rekening, India 14,7 %, de Verenigde Staten 13,1 %, Rusland 5,5 % en Brazilië 3,9 %. Nieuw-Zeeland (2,2 %) nam de zevende positie in, en Australië (1,9 %) de elfde.

[3] Bron: FAO.

Ook de vraag naar melk en zuivelproducten is geconcentreerd in Europa. De EG is de grootste consument ter wereld met een aandeel van 21 % en wordt gevolgd door India (13 %) en de Verenigde Staten (12 %).

Op wereldniveau vertoont het verbruik een stijgende tendens, vooral in Azië, waar het in het afgelopen decennium met meer dan 20 % is toegenomen (hoofdzakelijk door de groei in India en Pakistan). In veel ontwikkelingslanden is de productiestijging voor het grootste deel een reactie op de toegenomen binnenlandse vraag. Omdat de binnenlandse productie echter nauwelijks gelijke tred kan houden met de stijging van de vraag, die hoofdzakelijk wordt veroorzaakt door de sterke bevolkingsgroei, is er in ontwikkelingslanden steeds meer vraag naar ingevoerde zuivelproducten, vooral bulkproducten met een geringe toegevoegde waarde.

Volgens FAO-statistieken werd in 2001 40,8 miljoen ton melk verhandeld op de wereldmarkt. Slechts 6,9 % van de wereldproductie van melk komt op de wereldmarkt, wat het gevolg is van gezondheidsvoorschriften die verband houden met de korte houdbaarheid van zuivelproducten, en van het feit dat in de meeste landen de markt nationaal is georganiseerd. Vloeibare melk wordt nauwelijks verhandeld op de wereldmarkt en de echte handel heeft betrekking op zuivelproducten zoals boter, kaas en melkpoeder. Voorts is door het feit dat op zo'n dunne markt betrekkelijk weinig handelsnaties aanwezig zijn, ook prijsbewegelijkheid op korte termijn een typisch kenmerk van de wereldhandel in zuivelproducten.

In 1999 was de EG nog steeds de grootste exporteur van zuivelproducten. In de drie voorafgaande jaren ging het gemiddeld om 11,8 miljoen ton melkequivalent. Nieuw-Zeeland volgde met 7,9 miljoen ton en daarna kwam Australië met gemiddeld 5 miljoen ton. De Verenigde Staten exporteren gemiddeld circa 2,2 miljoen ton per jaar.

De botermarkt wordt gedomineerd door Nieuw-Zeeland, dat in de periode 1997-1999 gemiddeld ongeveer 0,31 miljoen ton exporteerde. De uitvoer van de EG, die in totaal 0,18 miljoen ton bedroeg, was groter dan die van Australië (0,12 miljoen ton). De EG heeft in het afgelopen decennium terrein verloren op de wereldbotermarkt (- 16 %), welk gat werd gevuld door Nieuw-Zeeland, dat zijn invoer tussen 1992-1994 en 1997-1999 met 35 % verhoogde, en door Australië (+ 75 %).

Momenteel is de EG wereldmarktleider voor kaas met een aandeel van 37 % in de wereldhandel. Australië, Nieuw-Zeeland en zelfs de Verenigde Staten hebben hun uitvoer echter verdubbeld in de periode tussen 1992-1994 en 1997-1999. In volume heeft de EG hierdoor circa 5 % van haar aandeel in de kaasmarkt verloren, maar in waarde heeft zij haar uitvoer vergroot dankzij een stijging van de eenheidswaarde van die uitvoer met 20 %.

Recentere maar nog onvolledige statistieken beginnen aan te geven dat de toenemende omvang van de uitvoer uit Nieuw-Zeeland en Australië samen genomen nu de EG van de eerste plaats heeft verdrongen voor de meeste producten met uitzondering van kaas.

2.3. Belangrijkste marktinstrumenten van de EG voor melk en zuivelproducten

2.3.1. Reikwijdte en doel van de instrumenten

Net als bij de meeste gemeenschappelijke marktordeningen (GMO's) heeft de Raad ook bij de GMO voor de zuivelsector een "richtprijs" vastgesteld die moet worden behaald door de producenten, in dit geval de producenten die melk verkopen. De verschillende instrumenten van de GMO, die bestaan uit interventiemaatregelen aan de aanbod- en de consumptiekant, worden gebruikt om die richtprijs te bereiken door voor marktevenwicht te zorgen. Aan de consumptiekant bestaat er een aantal uiteenlopende afzetregelingen, terwijl aan de aanbodkant ook is voorzien in marktregelingen. Vanaf 1984 hebben deze maatregelen gefunctioneerd in combinatie met een maatregel voor aanbodbeheersing, de zogenoemde "quotering", die is ingesteld om de markt en de prijzen te stabiliseren door de productie in overeenstemming met het verbruik te houden.

De GMO voor melk en zuivelproducten gaat terug tot 1968, toen Verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad werd vastgesteld, die in het kader van het Agenda 2000-pakket van hervormingen is vervangen door Verordening (EG) nr. 1255/1999 [4]. Deze GMO geldt voor een breed scala van zuivelproducten, die het voorwerp zijn van allerlei marktinstrumenten, waaronder openbare interventie en particuliere opslag, interne consumptiesteun en uitvoerrestituties. Een aantal afzonderlijke verordeningen bevat regelingen voor consumptiemelk (Verordening (EG) nr. 2579/97 van de Raad) en voor het melkquotastelsel. In het laatste geval gaat het om Verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad en Verordening (EEG) nr. 857/84 van de Raad, welke laatste verordening is vervangen door Verordening (EEG) nr. 3950/92, die dan op haar beurt later in het kader van Agenda 2000 is gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1256/1999.

[4] PB L 160 van 26.6.1999, blz. 48.

2.3.2. Marktmaatregelen

Openbare en particuliere opslag en afzetmaatregelen

De Raad heeft in de GMO-verordening een "richtprijs" voor koemelk vastgesteld (momenteel EUR 309,8/ton bij 3,7 % vet) en alle andere marktinstrumenten hebben in beginsel tot doel ervoor te zorgen dat de marktprijs voor melk dicht bij die richtprijs ligt.

Wanneer de marktprijzen voor boter in een of meer lidstaten gedurende een representatieve periode lager zijn 92 % van de interventieprijs, moeten de interventiebureaus in de betrokken lidstaat of lidstaten boter aankopen. De door de Commissie vastgestelde aankoopprijs mag niet lager zijn dan 90 % van de interventieprijs.

Het door elke lidstaat aangewezen interventiebureau moet in de periode van 1 maart tot en met 31 augustus van elk jaar mageremelkpoeder aankopen tegen de interventieprijs. De Commissie kan de aankoop van mageremelkpoeder schorsen zodra de aangeboden hoeveelheden 109 000 ton overschrijden.

Er kan steun voor de particuliere opslag van mageremelkpoeder en kaas worden toegekend, met name indien uit de ontwikkeling van prijzen en voorraden een ernstig gebrek aan evenwicht op de markt blijkt, dat door seizoenopslag zou kunnen worden opgeheven of verminderd. Het bedrag van de steun voor particuliere opslag moet worden vastgesteld op basis van de opslagkosten. Wanneer de marktsituatie dit noodzakelijk maakt, kan de Commissie besluiten dat het interventiebureau de opgeslagen hoeveelheden producten voor een deel of in hun geheel weer op de markt moet brengen.

Toen dit verslag werd samengesteld, bevonden zich in de EG-interventiepakhuizen ongeveer 85 000 ton boter en 27 000 ton mageremelkpoeder. De botervoorraden hebben in de afgelopen acht jaar rond de 96 000 ton geschommeld en het is voor het eerst sinds twee jaar dat er weer voorraden mageremelkpoeder zijn. Figuur 1 laat zien hoe belangrijk de voorraden zijn uit marktoogpunt; uit die grafiek kan worden afgelezen dat de verhouding tussen de voorraden mageremelkpoeder en het totale verbruik is gedaald van circa 53,0 % in 1983-1986 tot minder dan 20 % in de afgelopen jaren. Ook voor boter is deze verhouding gedaald van een piek van 83 % in 1983 tot circa 7 % (figuur 2).

De zuivel-GMO omvat ook een aantal steunmaatregelen om het verbruik van zuivelproducten binnen de EG te stimuleren, de zogenoemde afzetmaatregelen. De steun bedraagt momenteel ongeveer EUR 900/ton voor boter en EUR 700/ton voor mageremelkpoeder en in 2000 bedroegen de jaaruitgaven voor die steun respectievelijk EUR 449 miljoen en EUR 708 miljoen. Wat de rol van deze steun in kwantitatief opzicht betreft, valt uit figuur 3 af te lezen dat het gesteunde verbruik in de sector mageremelkpoeder als percentage van het totale verbruik is gedaald van een piek van 89,4 % in 1984 tot 53,0 % in recente jaren. Het gesteunde verbruik van boter maakt nu 27,0 % van het totale verbruik uit en bedroeg in 1988 33,4 % (figuur 4).

2.3.3. Handel

Voor alle invoer in en de meeste uitvoer uit de EG van basiszuivelproducten moet een invoercertificaat, respectievelijk een uitvoercertificaat worden overgelegd. Tenzij in Verordening (EG) nr. 1255/1999 anders is bepaald, gelden voor zuivelproducten de rechten van het gemeenschappelijk douanetarief. In 2000 heeft de EG in totaal 105 000 ton boter en 78 000 ton mageremelkpoeder ingevoerd.

Om het mogelijk te maken dat zuivelproducten worden uitgevoerd op basis van de prijzen voor die producten in de wereldhandel, kunnen uitvoerrestituties worden toegekend om het verschil te overbruggen tussen de wereldmarktprijzen en de prijzen in de EG. Restituties zijn in de hele EG gelijk. Zij kunnen variëren naar gelang van de bestemming wanneer de situatie op de wereldmarkt dat noodzakelijk maakt. Figuur 5 laat zien dat de prijzen van mageremelkpoeder in de EG en die op de markt van de Verenigde Staten elkaar niet veel ontliepen in de afgelopen jaren, maar wel ongeveer 25 % hoger waren dan de prijzen in de andere belangrijke exportlanden zoals Nieuw-Zeeland en Australië. Uit figuur 6 komt een soortgelijk beeld naar voren wat de ontwikkeling van de boterprijzen betreft behalve dat het prijsverschil tussen de EG en Nieuw-Zeeland/Australië veel groter is (in de afgelopen tien jaar wel 50 %) en dat de prijzen in de Verenigde Staten pas onlangs dichter bij die in de EG zijn beginnen te liggen, vooral als gevolg van wisselkoersbewegingen.

2.3.4. Melkquotastelsel

Nadat de zuivel-GMO was ingesteld, nam het melkaanbod voortdurend toe als gevolg van het prijssteunbeleid. Tegen het einde van de jaren zeventig streefde de melkproductie het totale melkverbruik voorbij, terwijl de vraag naar de belangrijkste zuivelproducten, namelijk boter en mageremelkpoeder, aan het dalen was.

Aanvankelijk werd een medeverantwoordelijkheidsheffing ingesteld om de stijging van de melkproductie een halt toe te roepen. Toen dit niet bleek te werken, werd spoedig een punt bereikt waarop de EG-uitgaven voor de opslag van zuivelproducten "het bestaan zelf van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in gevaar brengen" [5]. Bovendien begon de toenemende hoeveelheid die met uitvoersubsidies op de wereldmarkt werd afgezet, te worden beschouwd als een oorzaak van een belangrijke verstoring van die wereldmarkt.

[5] Derde overweging van Verordening (EEG) nr. 856/84.

Het was dus met het doel het evenwicht in de sector koemelk te herstellen dat de EG in april 1984 besloot een afschrikkende "extra heffing" of superheffing [6] toe te passen voor de hoeveelheden melk die worden geleverd boven een "gegarandeerde totale hoeveelheid", d.i. het EG-melkquotum, dat over de individuele producenten in de lidstaten wordt verdeeld door middel van "referentiehoeveelheden" of individuele quota.

[6] De heffing, die 115 % van de richtprijs voor melk bedraagt, moet worden geïnd voor alle hoeveelheden melk die worden geproduceerd boven de referentiehoeveelheden die de Raad voor elke lidstaat voor een bepaald tijdvak van twaalf maanden heeft vastgesteld. Deze heffing wordt verdeeld over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.

Door het melkquotastelsel goed te keuren, was de Gemeenschap in feite overgestapt op een zeer administratief en restrictief instrument om het noodzakelijke doel te bereiken dat erin bestaat de producentenprijzen op peil te houden en tegelijk de productie en de uitgaven te beheersen. Destijds werd er echter ondanks de verwachte administratieve moeilijkheden bij de invoering van uitgegaan dat een quoteringsbeleid "niet alleen het meest efficiënt is maar ook het minst abrupt op het inkomen van de producenten inwerkt" [7] omdat het de mogelijkheid bood de bestaande prijssteungaranties te handhaven.

[7] Vierde overweging van dezelfde verordening.

De gegarandeerde totale hoeveelheid melk voor de EG-10 [8] werd in 1984 vastgesteld op 103,7 miljoen ton, waarvan 99,8 miljoen ton bestemd was voor leveranties aan zuivelfabrieken. In feite kwam dit totaal erop neer dat de melkproductie in het melkprijsjaar 1984/1985 met 3,5 % moest worden verlaagd ten opzichte van het voorgaande jaar. Het toenmalige interne verbruik in melkequivalent wordt geschat op circa 94,9 miljoen ton, dat is 8,8 miljoen ton minder dan het totale quotum.

[8] HET TOTAAL WAS GEBASEERD OP DE PRODUCTIENIVEAUS IN 1981 PLUS 1 %. DE QUOTA WERDEN AAN DE PRODUCENTEN TOEGEWEZEN OP BASIS VAN DE IN 1981, 1982 OF 1983 GECONSTATEERDE MELKLEVERANTIES OF VAN HET GEMIDDELDE OVER DIE DRIE JAAR. DE VERMELDE HOEVEELHEID IS EXCLUSIEF EEN "EU-RESERVE" VAN 0,39 MILJOEN TON.

3. ONTWIKKELING VAN DE ZUIVELSECTOR VAN DE EG ONDER HET MELKQUOTASTELSEL

Om de huidige stand van zaken met betrekking tot het quotastelsel te beoordelen heeft de Commissie niet alleen eigen analyses van het DG Landbouw gebruikt, maar heeft zij daarnaast ook een aantal onafhankelijke studies geraadpleegd. Voorts wordt de aandacht gevestigd op het meest recente verslag van de Rekenkamer over de melkquota [9] en de antwoorden van de Commisie op dat verslag.

[9] Speciaal Verslag nr. 6/2001 over de melkquota, oktober 2001.

3.1. Productie en marktevenwicht

Wegens de verdere aanwezigheid van aanzienlijke voorraden in de eerste jaren van het quotastelsel besloot de Raad tot verdere verlagingen van de totale hoeveelheid, zodat binnen dat totaal het totale quotum van de oorspronkelijke EG-10 tegen het melkprijsjaar 1992/1993 was verlaagd met 10,5 %.

De toetreding van Spanje en Portugal tot de EG in 1986 vond plaats op basis van de volgende onderhandelingsresultaten: Spanje kreeg een nationaal quotum van 5,4 miljoen ton, terwijl voor Portugal een overgangsperiode gold waardoor dit land tot het melkprijsjaar 1990/1991 was vrijgesteld van toepassing van zijn quotum van 1,9 miljoen ton. Eén jaar later ging na de Duitse hereniging de integratie van de nieuwe Duitse deelstaten in de EG gepaard met een extra quotum voor die gebieden ten belope van 6,5 miljoen ton. Al deze ontwikkelingen samen resulteerden in een totaal quotum van circa 106,9 miljoen ton in 1992/1993 (figuur 7).

Tegen een achtergrond van een verbeterd marktevenwicht en afnemende interventievoorraden in het begin van de jaren negentig (zie de figuren 1 en 2) kon de Raad ingaan op de reeds lang lopende verzoeken van Italië, Spanje en Griekenland en verhoogde hij hun quota met in totaal 1,6 miljoen ton met ingang van het melkprijsjaar 1993/1994. Deze concessie betekende dat de totale verlaging voor de EG-10 uiteindelijk slechts 8,7 % bedroeg ten opzichte van de in 1984 vastgestelde hoeveelheid. Afgezien van de tijdens de onderhandelingen door de Gemeenschap toegestane nationale referentiehoeveelheden ten belope van in totaal 8,4 miljoen ton voor de drie lidstaten die in 1995 zijn toegetreden (Oostenrijk, Zweden en Finland), waren dat de laatste aanpassingen van de quota totdat in het melkprijsjaar 2000/2001 de in het kader van Agenda 2000 overeengekomen quotumverhogingen in werking traden.

Figuur 8 laat zien hoe de productie, het verbruik en het overschot op de EG-markt in melkequivalent zich hebben ontwikkeld in de context van dit veranderende scenario wat de quota betreft. Duidelijk kan worden afgelezen dat de uitvoer tussen 1973 en 1984 geleidelijk toenam als gevolg van een stijgende EG-productie bij een nagenoeg gelijkblijvend verbruik. Vanaf de invoering van de quota heeft de productie voornamelijk de quotumniveaus gevolgd en is het overschot in melkequivalent geleidelijk gedaald nadat het in 1983 een absoluut record van 22,3 miljoen ton had bereikt.

3.2. Begrotingsuitgaven

Wat de begroting betreft, blijkt uit figuur 9 dat de GLB-uitgaven in de zuivelsector sinds de invoering van de quota zijn gedaald van circa EUR 5 224 miljoen in 1984 (28,5 % van een GLB-totaal van EUR 18 330 miljoen) tot EUR 2 800 miljoen in de afgelopen jaren (6,5 % van een GLB-totaal van EUR 40 447 miljoen).

Bovendien heeft sinds de invoering van de quota het superheffingmechanisme, dat ervoor moet zorgen dat de quota in acht worden genomen, ongeveer EUR 3.200 miljoen opgeleverd voor de EG-begroting, terwijl in de periode 1977-1993 de medeverantwoordelijkheidsheffing in totaal circa EUR 6 000 miljoen in het laatje heeft gebracht zonder een duidelijke invloed te hebben wat het aan banden leggen van de productie betreft.

Zoals blijkt uit figuur 10, is binnen de uitgaven voor de zuivelsector sprake van de volgende ontwikkelingen: terwijl de kosten van interventieopslag zijn gedaald van een hoogste niveau van EUR 1 972 miljoen in 1985 tot restbedragen nu, zijn de uitgaven voor uitvoerrestituties en voor steun voor het interne verbruik gehalveerd ten opzichte van hun maximumniveaus in 1987/1988. De jaarlijkse uitgaven voor uitvoerrestituties bedragen nu nog ongeveer EUR 1 500 miljoen en die voor steun voor het interne verbruik ongeveer EUR 1 300 miljoen.

De Rekenkamer heeft in punt VI van haar verslag over de melkquota deze terugkerende uitgaven voor uitvoerrestituties en voor steun voor het interne verbruik bekritiseerd door op te merken dat de quota "de melkproductie niet op het peil van de niet-gesubsidieerde interne consumptie en de niet-gesubsidieerde uitvoer hebben gebracht".

Volgens andere onafhankelijke studies hebben de consumptiesubsidies niet alleen bijgedragen tot het bereiken van het doel producten uit de interventiepakhuizen te houden, maar zijn zij ook een doeltreffende stimulans geweest voor het gebruik van zuivelproducten uit de EG bij specifieke interne afzetmogelijkheden en voor de handhaving van een strategische positie voor zuivelproducten uit de EG op de wereldmarkt.

3.3. Structurele ontwikkelingen onder het quotastelsel

Toen het quotastelsel werd ingevoerd, mochten de quota niet tussen producenten worden overgedragen zonder de bijbehorende grondoverdracht voor een minimumduur. Er werden echter regelingen voor vervroegde uittreding en andere regelingen voor de opkoop van quota ingesteld om oudere producenten te stimuleren de melkproductie te beëindigen. Ook kregen de lidstaten die quota hadden toegewezen aan producenten in probleemgebieden, waar de melkproductie als een belangrijk onderdeel van de landbouweconomie werd beschouwd, toestemming om voorschriften vast te stellen waarmee werd voorkomen dat productie uit dergelijke gebieden zou verdwijnen.

Naarmate de jaren verstreken werden enige aanvullende maatregelen genomen om het hoofd te bieden aan speciale situaties waarin een starre koppeling tussen het quotum en de grond niet wenselijk was, bijvoorbeeld in samenhang met herstructurerings- of milieuprogramma's. Zeer belangrijk is een in 1999 toegevoegde bepaling die de lidstaten de mogelijkheid biedt om de koppeling tussen grond en quotum te verbreken in het geval dat de eigenaar van het quotum niet langer een actieve producent is [10].

[10] Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad (PB L 405 van 31.12.1992, blz. 1.) zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1256/1999.

Deze maatregelen, gecombineerd met de geleidelijke verlaging van het quotumniveau in de EG-10 tot 1992, gingen gepaard met belangrijke effecten op de structurele ontwikkeling van de sector.

De daling van het aantal melkveebedrijven in de EG tussen 1975 en 1997 is weergegeven in figuur 11. Als bijvoorbeeld voor de EG-9 de situatie vóór de invoering van de quota wordt vergeleken met de situatie onder het quotastelsel, blijkt het tempo van de daling van het aantal melkveebedrijven onder de quota te zijn versneld tot ongeveer -4,6 %/jaar vergeleken met een tempo van -4,1 %/jaar in de periode 1975-1985.

De ontwikkeling van de melkkoeienpopulatie in de EG is weergegeven in figuur 12. Tussen 1975 en 1985 bleef het aantal koeien nagenoeg stabiel, maar met de invoering van de quota daalde het scherp, namelijk gemiddeld met -2,7 %/jaar in de EG-9 in de periode tot 1993, doordat de producenten probeerden om hun productiekosten in het kader van betrekkelijk vaste quota te verlagen door minder koeien te houden en de melkproductie per koe te verhogen. Vanaf 1993 is de daling van het aantal melkkoeien iets vertraagd tot -1,3 %/jaar als gevolg van de quotumverhogingen in sommige lidstaten en een kleinere stijging van de gemiddelde productie per koe.

Een combinatie van deze twee tendensen is weergegeven in figuur 13, waaruit blijkt dat de gemiddelde melkveestapel per melkveebedrijf in de EG onder de quota verder is gestegen, doordat de producenten die de melkveehouderij zijn blijven beoefenen, hebben gepoogd te reageren op de noodzaak van een betere kostenstructuur voor hun bedrijven. Deze verandering in de structuur van de bedrijven was vooral opmerkelijk bij de kleinere bedrijven. Uit figuur 14 blijkt dat in de EG-9 het aandeel van de bedrijven met minder dan 19 koeien is gedaald van 66,0 % in 1985 tot 41,7 % in 1997, terwijl het aandeel van de bedrijven met meer dan 50 koeien in dezelfde periode is gestegen van 7,7 % tot 18,0 %.

Op regionaal niveau is binnen de context van de daling van het totale aantal melkveebedrijven gedurende de betrokken periode het aandeel van de in de probleemgebieden gevestigde melkproducenten in het totale aantal melkproducenten gestegen van 39 % in 1983 tot 49 % in 1993, waarna het gelijk is gebleven. Van een vergelijkbare tendens is sprake bij het aandeel van de probleemgebieden in de totale melkveestapel, dat is gestegen van 25 % tot 36 % [11] (figuur 15, alle gegevens betreffen de EG-9). Sindsdien is het aandeel van de probleemgebieden in het aantal melkveehouders en het aantal melkkoeien stabiel gebleven.

[11] Volgens beschikbare schattingen voor 1997 wordt één derde van alle melk uit de EU geproduceerd in de probleemgebieden.

In de verwerkende industrie heeft het proces van concentratie en consolidatie dat reeds vóór de invoering van het quotastelsel kon worden geconstateerd, zich onder de quota voortgezet. In verband met de noodzaak om bij een beperkt melkaanbod toch de marges te handhaven, hebben talrijke belangrijke overnames en fusies van bedrijven plaatsgevonden. Deze ontwikkelingen zijn weergegeven in figuur 16, waaruit blijkt dat het aantal zuivelfabrieken onder de quota voortdurend is gedaald en dat de capaciteit van de resterende zuivelfabrieken is gestegen, namelijk gemiddeld van 19 711 ton in 1985 tot 29 710 ton in 1997. Een indicatie van de huidige mate van concentratie is dat 40 zuivelfabrieken in de EG momenteel circa 65 % van de geproduceerde rauwe melk verwerken.

Hoewel in de sector nog steeds aanzienlijke uitgaven worden gedaan om het interne verbruik en de uitvoer te bevorderen, zijn onder de quota de saldi voor melk per kg in wezen gelijk gebleven of iets gedaald [12]. In deze situatie zijn het alleen de verdere structurele verandering en de stijging van het quotum per bedrijf geweest die hebben geleid tot de positieve ontwikkeling van de producenteninkomens, uitgedrukt in netto bedrijfstoegevoegde waarde en in netto bedrijfstoegevoegde waarde per arbeidsjaareenheid, welke ontwikkeling voor de periode 1989-1999 is weergegeven in figuur 17.

[12] Ontleend aan de analyse van het brutosaldo in de door de Commissie gefinancierde onafhankelijke studie "Les coûts de production des principaux produits agricoles de la Communauté européenne", september 1990 en maart 2001 (contract AGRI/A-3/2000/002).

3.4. Economische effecten van het melkquotastelsel van de EG

3.4.1. Het begrip "quotumoverwinst"

Melkquota beperken de productie. Het totale quotum heeft in combinatie met gesubsidieerde uitvoer en bescherming tegen invoer tot doel het aanbod op de interne markt schaars te houden in verhouding tot de totale (niet-gesubsidieerde en gesubsidieerde) interne vraag. Het quotum maakt het daardoor mogelijk om in de EG steun- en marktprijzen te handhaven die hoger zijn dan het marktruimingsniveau, zonder dat openbare interventievoorraden zich ophopen.

In een situatie waarin het aanbod niet door middel van quota wordt beperkt, zal van betrekkelijk hoge gegarandeerde interventieprijzen echter een productiestimulans uitgaan die zo krachtig is dat veel melkveehouders meer zullen produceren. Omdat de mogelijkheden om de uitvoer en/of het interne verbruik met behulp van subsidies uit te breiden uiteindelijk op beperkingen stuiten, zullen de openbare interventievoorraden dan toenemen. Als in die situatie de interventieprijsgaranties worden verminderd of afgeschaft, leidt de gestegen productie tot prijsdalingen. Die prijsdalingen stimuleren de vraag en maken de productie minder rendabel, waardoor de productiestimulans afneemt. Op een bepaald punt wordt een evenwicht tussen interne vraag en intern aanbod bereikt.

Volgens schattingen zou het prijsniveau waarop een dergelijk evenwicht zich in de EG naar verwachting zou kunnen voordoen, veel lager zijn dan de huidige steunprijsniveaus. Op dat niveau zouden alleen de economisch meest doelmatige producenten, d.w.z. de producenten met de laagste productiekosten, de markt bevoorraden en zouden de kopers van melk en zuivelproducten profiteren van veel lagere prijzen.

Aangezien het quotastelsel, gecombineerd met de prijssteun, de prijzen op betrekkelijk hoge niveaus helpt te houden, kan worden gesteld dat het op quotum en prijssteun gebaseerde mechanisme de producenten een "economische overwinst" bezorgd voor elke kg melk die zij binnen de quota produceren en verkopen.

Nauwkeuriger uitgedrukt in economische termen, wordt het "producentensurplus binnen de quota", dat is de zogenoemde "quotumoverwinst", gedefinieerd als het verschil, in EUR/kg, tussen de huidige marktprijs binnen de quota en de geschatte "kostprijs" of "schaduwprijs" van melk. De "schaduwprijs van melk" is gelijk aan de extra variabele kosten die zijn gemoeid met de productie van één extra kg melk binnen de quota in een bepaald productiegebied.

De "quotumoverwinst" kan worden geschat voor de sector als geheel en geeft zo een ruwe indicatie van het effect van het quotastelsel en van de prijssteun die door dit stelsel wordt mogelijk gemaakt [13].

[13] Voor nadere bijzonderheden over het begrip "quotumoverwinst" en een schatting van de orde van grootte ervan wordt verwezen naar een bijlage.

3.4.2. Verhandeling van de quota en doelmatigheid

Zolang een producent verwacht dat het produceren of verkopen van meer melk rendabel zal zijn, zal hij geïnteresseerd zijn in uitbreiding van zijn productie. Hoe doelmatiger een producent is, hoe lager zijn productiekosten zullen zijn; en hoe hoger de marktprijs is, hoe meer hij van een uitbreiding van zijn productie zal profiteren.

Sinds de oorspronkelijke toewijzing van de quota aan de producenten in 1984 hebben de lidstaten verschillende systemen toegepast om ongebruikte of nieuwe quota te herverdelen of te verdelen (b.v. onder nieuwkomers of uitbreiders). Binnen het kader van de communautaire regelgeving terzake hebben sommige lidstaten ervoor gekozen om volledig op de marktwerking te vertrouwen, terwijl andere hebben besloten om de quota door de staat te laten beheren of quotumveilingen op nationaal of regionaal niveau hebben georganiseerd. Bovendien staan sommige lidstaten een tijdelijke overdracht (verhuur op jaarbasis) van ongebruikte quota toe.

Bij een quotastelsel zijn de "productierechten" van elke producent beperkt, maar in het geval dat quota mogen worden verhandeld, kan een producent bereid zijn om voor extra rechten van andere producenten te betalen als hij verwacht dat hij na aftrek van de kosten van de extra rechten nog altijd voldoende winst zal maken. Andere producenten die bij hun melkveehouderijactiviteit veel lagere winsten maken of deze activiteit willen beperken of stopzetten om andere redenen, b.v. om buiten de landbouw te gaan werken of met pensioen te gaan, kunnen geïnteresseerd zijn in het verkopen of verhuren van hun quotum om zo een aanvullend inkomen te verwerven.

In die gevallen waarin de quota samen met de grond worden overgedragen, raakt de quotumprijs geïntegreerd in de grondprijs. Grond is echter een immobiele economische productiefactor en doordat grondmarkten vaak star zijn, zijn zij verre van perfect als instrument voor de overdracht van melkquota. In die lidstaten waar verhandeling van quota is toegestaan, is het huren of kopen van quotum om meer melk te kunnen produceren tot een begrip geworden. Daardoor is men de voor dergelijk quotum te betalen prijs gaan zien als hogere materiële variabele kosten in het geval van de huur van een quotum, en als hogere vaste kosten in het geval van de aankoop van quota.

De variabele kosten van het huren van een quotum zijn afhankelijk geworden van de melkprijs, de verwachting inzake een mogelijke overschrijding van het nationale quotum in de betrokken lidstaat en de veranderlijkheid van de regelingen voor de overdracht van quota. Dergelijke omstandigheden betekenen dat de voor het gehuurde quotum betaalde prijs sterk van jaar tot jaar kan verschillen.

Bij de aankoop van quota zijn de producenten de vaste kosten gaan inpassen in hun zakelijke strategie op middellange en lange termijn en zijn zij die kosten gaan behandelen als investeringskosten die op verschillende manieren kunnen worden afgeschreven, afhankelijk vooral van de verwachtingen wat de duurzaamheid van de huidige quotumprijs en de looptijd van het huidige quotastelsel betreft en van de belastingvoorschriften van de betrokken lidstaat.

Al met al mag worden verwacht dat het vergemakkelijken van de overdracht van quota door huur en aankoop geleidelijk zal leiden tot een situatie waarin de economisch doelmatigste producenten hun productie zullen uitbreiden, terwijl minder doelmatige producenten hun productie zullen inkrimpen of beëindigen. Hoewel het begrip "quotumoverwinst" wordt toegepast op de sector als geheel en de individuele transacties overstijgt, hebben die transacties tegelijk het effect dat zij op zijn minst een deel van de "quotumoverwinst" zichtbaar maken als de kosten die voor een producent zijn verbonden aan het huren van extra quota of, omgekeerd, als de winst of het inkomen van een quotumeigenaar die quota verhuurt.

Daarentegen valt in het geval dat de verhandeling van quota niet is toegestaan, de waarde van de "quotumoverwinst" niet via de markt te onderkennen omdat deze waarde per definitie niet als een handelsprijs kan worden uitgedrukt. In dit geval komt de waarde van de "quotumoverwinst" neer op de (door het administratieve overdrachtsysteem verhulde) verborgen kosten die de zuivelsector heeft als gevolg van het bestaan van restrictieve quota.

Ten slotte kan hieruit worden opgemaakt dat in het geval dat een quotum is aangekocht van een quotumeigenaar die de melkproductie heeft beëindigd, of een quotum is verhuurd door een quotumeigenaar die niet actief de melkproductie beoefent, een deel van de "quotumoverwinst" van de sector is of wordt onttrokken aan de melkeconomie. Daarom zijn in 1999 nieuwe regels vastgesteld die niet-actieve quotumeigenaren beletten om een quotum te verhuren.

Als conclusie kan worden gesteld dat de "quotumoverwinst" of het "producentensurplus binnen de quota", de beperkingen van dit begrip in acht genomen, niet alleen een rechtstreekse impact heeft op de producenten en hun percepties, maar ook een nuttige maatstaf vormt van de mate waarin, gezien de door de quota geschapen aanbodschaarste, de kosten die voor de sector aan de productie van melk zijn verbonden en de melkprijs zelf hoger worden opgedreven dan zonder de quota het geval zou zijn. Dit maakt het noodzakelijk om te analyseren welke implicaties de quota-economie heeft voor de welvaart van de zuivelsector in de EG en voor de rol die deze sector speelt in de landbouw van de EG.

3.4.3. Het effect van de quota op de concurrentiepositie van de in de EG geproduceerde melk

Voorzover het quotastelsel er samen met andere prijssteunmechanismen toe bijdraagt om de prijzen in de EG dicht bij de door de Raad vastgestelde richtprijs te houden, kan ook worden betoogd dat de quota er mede de oorzaak van zijn dat de zuivelproducten uit de EG minder goed kunnen concurreren zowel op de interne markt ten opzichte van melkvervangingsproducten als op de uitvoermarkten.

Het is echter belangrijk om er in dit verband op te wijzen dat de hoge prijs voor melk uit de EG niet volledig aan het quotastelsel is toe te schrijven. Voor een deel ervan kan de verklaring heel goed liggen in andere economische factoren [14] en een deel ervan betreft de kosten die zijn gemoeid met het via het quotastelsel verschaffen van bepaalde niet-economische voordelen aan de samenleving als geheel.

[14] Met betrekking tot deze kwestie bereidt de Commissie een belangrijke studie over de prijstransmissie bij landbouwproducten voor.

In de eerste plaats is in het verleden gebleken dat de producenten zelfs bij geliberaliseerde marktverhoudingen veel potentiële doelmatigheden in de praktijk niet realiseren omdat zij er niet in slagen manieren te vinden om hun productie tegen lage kosten uit te breiden. Er bestaat met andere woorden altijd een verschil tussen de theoretische doelmatigheidswinst en de winst die in het veld wordt behaald.

Zo is het bijvoorbeeld heel goed mogelijk dat in een bepaalde regio het streven naar een doelmatiger productie wordt beperkt door een andere vaste productiefactor (zoals grond, de bedrijfsinfrastructuur of de machines) en dat in een andere regio de kansen voor een uitbreiding tegen lage kosten te niet worden gedaan door vormen van inertie van het landbouwsysteem zoals een gebrek aan ondernemingsgeest of het niet doorgeven van "marktsignalen" aan potentieel doelmatige producenten.

Voor een moderne melkveehouderij zijn veel zakelijk gevoel en managementkennis en hoge specifieke investeringen op lange termijn in gebouwen, machines en de veestapel nodig. Voor economisch duurzame systemen moet ook kunnen worden beschikt over voldoende grondoppervlakte waarop bij evenwichtige veebezettingsniveaus goedkoop eigen voer van hoge kwaliteit kan worden geteeld.

Het spreekt vanzelf dat een beperking van deze economische factoren dan ook zou betekenen dat een deel van kosteninefficiency bij de melkproductie in de EG niet op korte en zelfs niet op middellange termijn zou worden verholpen.

In samenhang met de stelling dat de economische levensvatbaarheid op langere termijn van melkveebedrijven afhangt van voldoende grondoppervlakte, dient er in de tweede plaats op te worden gewezen dat in veel lidstaten, en in specifieke regio's binnen hun grondgebied, de toepassing van de Europese milieuregelgeving leidt tot steeds strengere milieueisen (b.v. met betrekking tot de mestbelasting van de bodem) die de uitbreiding van de melkproductie zouden kunnen beperken in wat nu de economisch meest kostenefficiënte zuivelgebieden van de EG zijn. Ook zou echter een sterkere concentratie van melkkoeien in andere lidstaten of regio's dreigen doordat landbouwers andere productiesystemen door melkveehouderij vervangen en zo de milieudruk vergroten.

Bovendien zouden steeds strengere ruimtelijke-ordeningsvoorschriften voor de plattelandsgebieden in het algemeen eveneens de mate kunnen beperken waarin een doelmatiger melkproductie zou worden gerealiseerd doordat deze voorschriften van invloed zijn op de zakelijke beslissingen van de producenten waar het gaat om de omvang en de kosten van bedrijfsverbeteringen, de verplaatsing van gebouwen en infrastructurele overwegingen. Bovendien zouden de toenemende kosten die zijn gemoeid met de naleving van de EG-normen inzake melkhygiëne, voedselveiligheid en dierenwelzijn, aan welke normen momenteel wordt voldaan binnen de door de quota gestelde capaciteitsbeperkingen, in de toekomst een belemmering kunnen vormen voor de meer kostenefficiënte melkproducenten in de EG.

Ten slotte is het een kenmerk van het quotabeleid dat de melkproductie behouden dient te blijven in de probleemgebieden, die zoals gezegd in 1997 ongeveer 33 % van de totale melkproductie van de EG voor hun rekening namen. In vele probleemgebieden betekent de extensieve melkproductie een zeer waardevolle vorm van grondgebruik en landschapsbeheer.

Voor de probleemgebieden gelden specifieke bepalingen inzake plattelandsontwikkeling omdat het per definitie gebieden betreft waar belemmeringen bestaan voor het agrarische productiesysteem. Daarom maakt de bescherming van de toewijzing van melkquota in de probleemgebieden ondanks de daaraan verbonden economische kosten deel uit van dit beleid, bij welk beleid de relatie wordt onderkend tussen de productie, de werkgelegenheidsdynamiek en het multifunctionele karakter van de melkveehouderij in de probleemgebieden.

In de probleemgebieden is bovendien vaak sprake van belangrijke natuur- en landschapswaarden. De rol die de landbouw, en vooral de melkveehouderij, speelt als verschaffer van die publieke goederen zou worden veronachtzaamd als voor de beoordeling van de bijdrage die de probleemgebieden leveren aan de "ondoelmatigheid" van de melkproductie in de EG, criteria zouden worden gebruikt die zijn gebaseerd op veel te enge economische concepten.

3.5. Tenuitvoerlegging en beheer van het quotastelsel

De vorenstaande beschouwingen over de economische ontwikkeling van de zuivelmarkt bij toepassing van het quotastelsel geven een overzicht van de manier waarop het quotabeleid, dat oorspronkelijk een eenvoudig doel had (namelijk de overschotten onder controle en de prijzen op peil te houden met lagere uitgaven), belangrijke en complexe gevolgen heeft gehad voor alle aspecten van de zuivelindustrie.

Met als uitgangspunt dat het quotabeleid een beleid voor aanbodbeheersing is, is de allereerste uitdaging de doeltreffende tenuitvoerlegging van het superheffingmechanisme geweest. Terwijl de Commissie haar mening handhaaft dat de fouten bij de toepassing van de melkquotavoorschriften van de EG in sommige lidstaten "nooit zodanig zijn geweest dat de werking van het stelsel erdoor in gevaar werd gebracht" [15], blijft er sprake van een totale inzet om een uniforme toepassing van de superheffing te garanderen ter voorkoming van de verstorende effecten die laksheid op dit gebied kan hebben.

[15] Antwoord van de Commissie op Speciaal Verslag van de Rekenkamer nr. 6/2001 over de melkquota, oktober 2001.

Het spreekt echter vanzelf dat het melkquotabeleid, dat ten uitvoer wordt gelegd via een stringente financiële ontmoedigingsmaatregel om de producent van overproductie af te houden, wel moeilijk toe te passen moet zijn omdat het totale voordeel van het quotastelsel voor de producenten in de Gemeenschap als geheel niet onmiddellijk duidelijk is voor de betrokken producent. Bovendien blijkt uit de voortdurende geschillen over de toepassing van het superheffingmechanisme nog maar eens dat het nagestreefde beleidsdoel wordt gekenmerkt door een inherente complexiteit van de inspanningen die nodig zijn om het te bereiken.

Wat de overdracht van quota betreft, heeft de Raad vanaf de invoering van het quotastelsel beseft dat de vaststelling van een gemeenschappelijk stel regels voor de verdeling van rechten om melk te produceren waarbij een nieuwe economische waarde werd gecreëerd, het nodig zou maken over uitvoeringsbepalingen met enige flexibiliteit te beschikken om de toepassing te kunnen aanpassen aan de talrijke structurele en regionale verschillen binnen de lidstaten.

Sommige lidstaten hebben van meet af aan een uitsluitend administratief systeem voor de verdeling van de quota opgezet. De meeste lidstaten hebben ervoor gekozen om economische actoren te betrekken bij de verdeling van de quota.

In het licht van de in het vorenstaande punt 3.4 beschreven ontwikkeling van de verdeling van de quota valt bovendien gemakkelijk in te zien dat er bij het quotabeleid behoefte is geweest aan een toenemende mate van flexibiliteit wat de uitvoeringsbepalingen betreft, waarvoor is gezorgd in 1992 en in het kader van Agenda 2000 [16].

[16] Verordening (EG) nr. 1392/2001 van de Commissie, die pas op 31 maart 2002 in werking is getreden.

Door de noodzaak om een dergelijke flexibele aanpak te handhaven, maar ook de beperkingen daarvan binnen de context van de "administratieve" en "commerciële" benaderingen te definiëren, is onvermijdelijk een complex geheel van EG- en nationale regelgeving ontstaan om een eerlijke verdeling van de melkquota over de producenten mogelijk te maken.

4. VOORUITZICHTEN VOOR DE ZUIVELSECTOR VAN DE EG OP BASIS VAN AGENDA 2000

4.1. Doel van de Agenda 2000-hervorming

Hoewel het interne marktevenwicht tegen het einde van de jaren negentig ongetwijfeld was verbeterd, bleef er ten tijde van de voorbereidingen voor de Agenda 2000-voorstellen twijfel bestaan over de vooruitzichten inzake het marktevenwicht omdat het moeilijk was om consistente vraagtendensen voor de belangrijkste zuivelproducten te schatten [17] en om die tendensen door te trekken in de toekomst.

[17] CAP 2000, Situatie en perspectieven in de zuivelsector, april 1997.

Onder die omstandigheden was de Commissie van mening dat quota noodzakelijk bleven "om de markt voldoende in evenwicht te houden". Er werd echter slechts een verlenging met zes jaar van het quotastelsel voorgesteld omdat werd geoordeeld dat het misleidend zou zijn geweest de landbouwers de indruk te geven dat "de huidige [quota]regeling met haar gebrek aan flexibiliteit, voor altijd van kracht zal blijven" [18].

[18] Punt 7.1 van de toelichting bij document COM(1998)158 def.

Bijgevolg heeft de Commissie haar Agenda 2000-voorstellen voorbereid met als algemeen doel iets te ondernemen tegen de onzekere vooruitzichten voor de sector en tegelijk opties voor toekomstige ontwikkelingen open te laten. De marktprijzen moesten dalen als gevolg van een verlaging van de interventiesteunprijzen in vier geleidelijke stappen met in totaal 15 %, terwijl de quota moesten worden verhoogd met 2 % [19]. Economisch gezien mag van een dergelijke aanpak ook worden verwacht dat deze effect zal beginnen te hebben en dat de markt aldus wordt bevrijd van de economische last van de quota, de "quotumoverwinst" kleiner wordt en het concurrentievermogen van de sector toeneemt.

[19] Deze verhoging zou worden toegespitst op de producenten in de berggebieden en op jonge landbouwers die met melkproductie wilden beginnen of deze wilden uitbreiden.

Om een compensatie te bieden voor de verwachte prijsdalingen stelde de Commissie ook voor om aan de producenten rechtstreekse steun te betalen op basis van de individuele referentiehoeveelheid, gedeeld door de gemiddelde melkproductie per koe in de Gemeenschap. Deze voorkeur voor rechtstreekse betalingen hield verband met het feit dat deze een doelmatiger middel zijn om de producenteninkomens te ondersteunen, verenigbaar zijn met ander EG-beleid (b.v. de rechtstreekse betalingen voor rundvlees) en via randvoorwaarden ("cross-compliance") zouden kunnen worden gekoppeld aan andere beleidsdoelstellingen.

Als gevolg van de conclusies die de Europese Raad in maart 1999 in Berlijn heeft goedgekeurd, werd echter besloten om de inwerkingtreding van de belangrijkste onderdelen van de hervorming als volgt uit te stellen [20]:

[20] Verordening (EG) nr. 1255/1999 van de Raad.

- de interventieprijzen zouden vanaf het melkprijsjaar 2005/2006 in drie gelijke stappen met 15 % worden verlaagd tot EUR 2 798,7/ton voor boter EUR 1 746,9/ton voor mageremelkpoeder;

- met ingang van het melkprijsjaar 2005/2006 zouden in drie gelijke stappen rechtstreekse betalingen worden ingevoerd in de vorm van een melkpremie (die zou stijgen van EUR 5,75 tot EUR 17,24 per ton quotum) en extra betalingen (premietoeslagen en areaalbetalingen);

- de quota zouden ten opzichte van de referentiehoeveelheden in 1999/2000 worden verhoogd met circa 2,4 % tot 120,3 miljoen ton, dit in de vorm van specifieke nationale verhogingen voor sommige lidstaten in de periode van 2000/2001 tot en met 2001/2002 en een forfaitaire verhoging met 1,5 % voor de overige lidstaten in de periode van 2005/2006 tot en met 2007/2008.

4.2. Verwachte marktontwikkelingen als gevolg van Agenda 2000

4.2.1. Achtergrondinformatie

Met het oog op de opstelling van dit verslag voor de tussentijdse toetsing van de ontwikkelingen in de zuivelsector na Agenda 2000 en op de bijbehorende beoordeling van de beleidsimpact hebben de diensten van de Commissie een beroep gedaan op technische hulp van deskundigen die gebruik maken van een econometrisch model [21]. In hoofdzaak leveren de met elkaar in wisselwerking tredende elementen van het model prognoses op van marktontwikkelingen, inclusief aanbod, vraag en prijs voor alle belangrijke zuivelproducten [22], voor de zuivelmarkt van de EU op het niveau van de lidstaten. Om deze reden is het model niet geschikt om veranderingen op micro-economisch niveau, regionaal niveau of het niveau van de probleemgebieden te voorspellen.

[21] Door de Commissie gefinancierde onafhankelijke studie met als titel "Study to assess the impact of future options for the reform of the present milk quota system and the common market organisation for milk and milk products", welke studie oorspronkelijk is ontworpen in het kader van het door de Commissie gefinancierde onderzoeksprogramma FAIR-5-PL-3481. Een beknopte beschrijving van het model is opgenomen in bijlage 2.

[22] Het actieterrein van deze studie betreft de primaire productie van melk en de verwerking van melk in vooral basiszuivelproducten en enkele primaire verwerkte producten. De meegenomen producten zijn boter, magere- en vollemelkpoeder, caseïne, vloeibare melk, gecondenseerde melk, verse producten, zachte kaas, blauwe kaas, halfharde kaas, harde kaas, verse kaas en verwerkte kaas. De marktprognoses voor verwerkte producten zoals gearomatiseerde yoghurt, chocolade, consumptie-ijs, babyvoeding, met room bereide likeur, bereidingen en ingrediënten op basis van melk, bakkerswaren, enz. zijn niet in het model opgenomen voor deze exercitie. Bijgevolg is welke impact ook op de economie van de levensmiddelenbedrijven in de EU die dergelijke producten produceren, niet beoordeeld.

Op deze plaats dient erop te worden gewezen dat deze studie is verricht onafhankelijk van de analyses van de Commissie inzake de vooruitzichten op middellange termijn voor de belangrijkste landbouwmarkten van de EG, met inbegrip van de zuivelmarkt [23]. De navolgende prognoses van de marktontwikkelingen vloeien voort uit de interpretatie door de Commissie van de resultaten van de onafhankelijke op een model gebaseerde studie. Elk verschil tussen de prognoses op middellange termijn van de Commissie en die welke hierna worden beschreven, kan worden toegeschreven aan het feit dat de gebruikte modellen uiteenlopen ten aanzien van sommige van de basishypothesen die erin worden gehanteerd.

[23] "Prospects for Agricultural Markets", een werkdocument van het DG Landbouw dat jaarlijks wordt gepubliceerd.

Zo is bijvoorbeeld, om de EG-markt in haar mondiale context te plaatsen, bij het voor dit verslag gebruikte model voorzichtigheidshalve aangenomen dat de wereldvraag naar zuivelproducten uit de EG niet zal toenemen, ook al zou volgens andere voorspellingen sprake zijn van een gunstiger ontwikkeling van de totale vraag op de wereldmarkt [24]. In de hier behandelde studie is de voorkeur gegeven aan een conservatieve schatting wegens de onzekerheid met betrekking tot dergelijke hypothesen en de impact ervan op de uitvoer van zuivel uit de EG [25]. Ten aanzien van het effect van mogelijke toekomstige ontwikkelingen in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) op de door het model geproduceerde voorspellingen van de toekomst van de EG-markt, was de gebruikte werkhypothese een eenvoudige herhaling van de tijdens de Uruguayronde geboekte resultaten voor de aan de gang zijnde ronde, die in 2004 moet worden afgesloten [26].

[24] OESO, FAPRI. Voor de hier besproken studie is het onderzoek beperkt gebleven tot vier uitvoermarktgebieden (de Verenigde Staten van Amerika, het Gemenebest van Onafhankelijke Staten, de LMOE's en de rest van de wereld) en zijn belangrijke uitvoerlanden zoals Nieuw-Zeeland en Australië niet expliciet in het model opgenomen.

[25] Bovendien heeft deze schatting, toen zij werd onderworpen aan een sensitiviteitsanalyse die een co-variabele voor de groei van de wereldbevolking bevatte, laten zien dat zij zelf slechts een geringe algemene impact heeft op de door het model voortgebrachte resultaten.

[26] Daarom wordt bij alle scenario's in het model verondersteld dat de maximaal toegestane gesubsidieerde uitvoer zal worden verlaagd (met ten hoogste 26,5 %), de minimumtoegang zal worden uitgebreid (verdubbeling) en de invoertarieven buiten de contingenten zullen worden verlaagd.

Een belangrijk kenmerk van het voor deze exercitie gebruikte simulatiemodel is de mogelijkheid om voorspellingen te doen voor verschillende productieparameters zoals het aantal melkkoeien en de complementaire activiteit in de vorm van productie met zoogkoeien. Dankzij deze mogelijkheid kunnen de te verwachten veranderingen in de rundvleesproductie worden voorspeld.

Bovendien was het model ontworpen voor de productie van simulaties met inachtneming van de milieuparameters die zijn vastgesteld bij de nitraatrichtlijn van de EG zoals deze momenteel door de lidstaten op regionaal en nationaal niveau wordt toegepast. Het mee opnemen van een dergelijke modelcomponent is bijzonder belangrijk bij de interpretatie van scenario's die leiden tot een stijging van het aantal koeien.

In een eerste fase zijn de resultaten van het hierboven beschreven simulatiemodel gebruikt om inzicht te verschaffen in de vooruitzichten voor de zuivelsector van de EG in de periode 2000-2008 op basis van Agenda 2000. De vermelde gegevens omvatten gemiddelde waarden voor alle kaassoorten, verse zuivelproducten (d.w.z. yoghurt en andere gefermenteerde melkproducten), mageremelkpoeder en boter. Volledigheidshalve worden ook gegevens verstrekt betreffende vollemelkpoeder, doch zonder begeleidende toelichtingen om de tekst leesbaarder te maken. Bij de rauwe melk gaat het om alle in de handel gebrachte melk die op het niveau van de producent wordt geleverd of verkocht, exclusief het verbruik in de eigen huishouding. In heel het verslag wordt met het jaar 2000 bedoeld "2000/2001" [27] en staat het jaar 2008 voor "2008/2009" en het jaar 2015 voor "2014/2015". In hoofdstuk 5 wordt met behulp van hetzelfde model gepoogd om verschillende opties voor mogelijke toekomstige beleidskoersen in de EG-zuivelsector in de periode 2008-2015 te verduidelijken.

[27] Op te merken valt dat hierdoor reeds voor het basisjaar 2000 rekening is gehouden met de verhoging met 0,7 % van de EU-melkquota voor 2000/2001.

4.2.2. Markttendensen voor zuivelproducten op basis van Agenda 2000

Tabel 1 bevat een samenvatting van de prognoses van het model ten aanzien van de vooruitzichten voor de EG-zuivelmarkt tot het jaar 2008 op basis van Agenda 2000.

Tabel 1. Impact van Agenda 2000 op de EG-zuivelmarkt, 2000-2008

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Voor kaas wordt verwacht dat het verbruik groot zal blijven en zal stijgen met circa +1,1 %/jaar, wat iets minder is dan de geconstateerde langetermijnontwikkeling van de vraag naar kaas in de EG, die in de afgelopen jaren constant met + 2,0 %/jaar is gestegen.

Voorspeld wordt dat deze groei van de interne vraag zal worden opgevangen niet alleen door een stijging van de interne productie (+ 7,1 % tegen 2008), maar ook door een belangrijke invoer op de EG-markt van laagwaardiger producten (+ 48,7 % tegen 2008, dat is tot de grens die volgens de WTO-veronderstellingen in het model mogelijk is). De uitvoer van kaas uit de EG zal naar verwachting met - 1,4 %/jaar dalen omdat bij dergelijke positieve tendensen van het interne verbruik de interne kaasprijzen, die stabiel zullen blijven en tegen het jaar 2008 95,4 % van hun waarde in het jaar 2000 zullen bedragen, aantrekkelijker zullen zijn voor de handelaren in de EG dan de prijzen die op de externe markt kunnen worden verkregen.

Voor verse zuivelproducten voorspelt het model een groei van het verbruik met circa + 2,8 %/jaar in de beschouwde periode, die wegens de beperkte houdbaarheid van deze producten gepaard zal gaan met een vergelijkbare stijging van de productie. Door de positieve tendens van de vraag handhaven de voorspelde prijzen zich op de niveaus van het jaar 2000 ondanks de verlaging van de marktsteunprijzen.

Voor mageremelkpoeder zijn de voorspellingen van het model iets minder positief dan voor kaas. Verwacht wordt dat het totale verbruik van mageremelkpoeder in 2008 9,0 % kleiner zal zijn dan in 2000. Weliswaar wordt een kleine stijging van de menselijke consumptie verwacht doordat meer mageremelkpoeder zal worden verwerkt in kaas en in andere verse producten, maar het gebruik voor voederdoeleinden zal naar verwachting in een sneller tempo afnemen, dit in verband met het minimumpercentage mageremelkpoeder dat moet worden verwerkt in kunstmelkproducten, de concurrerende prijs van andere voervervangers en de afnemende productie van kalfsvlees. Daarom zullen, hoewel de verwachting is dat de afzetsteun voor het verbruik van mageremelkpoeder tegen 2008 zal zijn gedaald tot ongeveer 30 % van zijn waarde per ton in 2000, consumptiesubsidies nog steeds nodig zijn om het ontstaan van interventievoorraden te voorkomen.

De beschreven verbruiks- en prijsprognoses zullen samen met de verwachte grotere vraag naar rauwe melk voor de productie van kaas en verse zuivelproducten gevolgen hebben voor de interne productie van mageremelkpoeder, die naar verwachting in de periode 2000-2008 met 16,2 % zal dalen. Als gevolg van het kleinere interne overschot zal de uitvoer naar verwachting tegen 2008 zijn gedaald tot 89,7 % van zijn niveau in het jaar 2000. Voorspeld wordt dat het feit dat deze uitvoerhoeveelheden van de wereldmarkt zullen verdwijnen op zichzelf een positief effect zal hebben op de wereldmarktprijzen. Verwacht wordt dan ook dat de EG-prijzen als gevolg van de lagere steunprijs voor het uitgevoerde mageremelkpoeder zullen dalen tot niveaus die zoveel concurrerender zijn (tot 83,4 % van het in 2000 bereikte niveau tegen 2008) dat na 2008 nog slechts geringe uitgaven voor uitvoerrestituties nodig zullen zijn [28].

[28] Volgens de deskundige mening van de ontwerpers van het model zou het zelfs zo kunnen zijn dat er na 2008 helemaal geen uitvoerrestituties voor mageremelkpoeder en consumptiesteun voor boter meer nodig zijn.

Voor boter wordt voorspeld dat ondanks de daling van de marktprijs tot ongeveer 84,5 % van het in 2000 bereikte niveau tegen 2008 in overeenstemming met de prijsverlaging met 15 % op grond van Agenda 2000, het totale boterverbruik de neiging zal hebben om in de periode 2000-2008 iets te dalen (- 0,1 %/jaar) doordat het industriële verbruik naar verwachting zal afnemen. Omdat rauwe melk steeds minder voor de productie van boter en mageremelkpoeder en steeds meer voor die van kaas en verse zuivelproducten zal worden gebruikt, is de verwachting dat de boterproductie tegen 2008 zal dalen tot 91 % van het in het jaar 2000 bereikte niveau.

Het lagere interne aanbod en de lagere prijzen zullen belangrijke gevolgen hebben voor de interne afzetsteun en de uitvoerrestituties voor boter.

Doordat de prijzen en het aanbod dalen, wordt interne afzetsteun minder noodzakelijk en het model voorspelt een met enige toeneming van goedkopere invoer gepaard gaande ontwikkeling waarbij tegen 2008 de meeste boter in de EG zou kunnen worden verbruikt tegen de heersende interne marktprijzen. Aangezien wordt voorspeld dat de uitvoer, die naar verwachting tegen 2008 zal dalen tot 36,5 % van het in 2000 bereikte niveau, tegen concurrerender prijzen zal plaatsvinden dan vóór Agenda 2000, is de verwachting dat de handelaren minder afhankelijk zullen worden van uitvoersubsidies. Het model voorspelt dan ook dat de geringere uitvoer mogelijk zou kunnen zijn met restituties die tegen 2008 circa 60 % bedragen van de waarde die zij in 2000 hadden.

4.2.3. Impacts op productieniveau

Voor de productie van rauwe melk wordt verwacht dat het netto-effect van de voorspelde wisselwerking tussen de bovenvermelde consumptie- en productietendensen voor zuivelproducten zal zijn dat de productie van de landbouwbedrijven stijgt tot het niveau van het nieuwe quotum. Dit betekent een totale stijging met + 2,4 %, namelijk + 1,7 % tussen 2000 en 2008 bovenop de stijging met + 0,7 % die plaatsvond in het tijdvak 2000/2001. De verwachting is dat onder deze omstandigheden de prijs af boerderij voor rauwe melk beter stand zal houden dan zou mogen worden verwacht op grond van de verlaging met 15 % van de interventieprijzen voor boter en mageremelkpoeder, en tegen 2008 zal zijn gedaald met 12,3 % ten opzichte van het niveau in het jaar 2000.

Wat het aantal melkkoeien betreft, voorspelt het model dat de melkveestapel van de EG verder zal afnemen en tegen 2008 een daling met - 6 % te zien zal geven. Verwacht wordt namelijk dat ondanks de vergroting van het totale quotum de melkproductie per koe in de beschouwde periode verder traag zal stijgen doordat voortdurend vorderingen op het gebied van de veefokkerij en de veehouderij worden gemaakt.

Voorspeld wordt dat deze daling van het aantal melkkoeien een kleine stijging van het aantal zoogkoeien zal bevorderen, met als uiteindelijk resultaat dat de totale rundvleesproductie in de periode tot 2008 naar verwachting iets zal dalen als gevolg van Agenda 2000.

4.2.4. De inkomsten in de melksector

Aan de hand van de in het voorgaande beschreven verwachte marktresultaten kan de impact van Agenda 2000 op de inkomsten in de melksector in de periode 2000-2008 worden berekend. Voor deze exercitie worden de inkomsten in de melksector gedefinieerd als het totale sectorinkomen uit melk en rundvlees minus de totale variabele kosten (b.v. veevoer, betaalde arbeid en andere inputs).

Het is echter belangrijk om bij de beoordeling van de omvang van de veranderingen in de inkomsten in de melksector niet te vergeten dat, doordat het simulatiemodel op macro-economisch niveau functioneert, het geen voorspellingen oplevert van de structurele veranderingen in de sector. Met dit model kunnen dus geen schattingen worden gemaakt van de mogelijke impacts op het niveau van de producenten. De prognose van de inkomsten mag daarom slechts worden beschouwd als een indicator van de verwachte verandering in het inkomen van de sector als geheel en niet als een indicator van het inkomen per landbouwbedrijf of per arbeidseenheid.

Deze beperkingen in gedachten houdend, is de verwachting dat de financiële gevolgen van de uit Agenda 2000 voortvloeiende lagere melkprijzen en hogere quota zullen zijn dat de inkomsten in de melksector tegen 2008 EUR 5 600 miljoen onder het niveau van het jaar 2000 zullen liggen. Gezien de overeengekomen bedragen om de producenten voor de verlagingen van de interventieprijzen te compenseren, kan echter worden berekend dat het verlies aan totaal inkomen in de melksector in 2008 EUR 2 664 miljoen zal bedragen ten opzichte van de situatie in 2000.

4.3. Beoordeling van de vooruitzichten voor de sector als gevolg van Agenda 2000

Over het geheel genomen zijn de voorspelde resultaten van het Agenda 2000-scenario heel gunstig:

- het marktevenwicht wordt beter en verwacht wordt dat de interventievoorraden zich zullen stabiliseren op lage niveaus;

- de afhankelijkheid van uitvoerrestituties en interne afzetsteun zou kleiner worden en bijgevolg zouden de betrokken uitgaven dalen;

- de daling van het aantal koeien, en dus van de rundvleesproductie, zou de druk op de rundvleessector kunnen helpen verlichten;

- verwacht wordt dat er een diversificatie in de richting van de zoogkoeienhouderij zal plaatsvinden, zij het in beperkte mate, welke ontwikkeling in overeenstemming zou zijn met een tendens in de verwachtingen van de consumenten, die extensievere methoden voor de productie van rundvlees willen. Samen met de daling van het aantal koeien zou dit gunstige effecten op het milieu kunnen hebben;

- een hoger quotum en lagere prijzen zullen normaliter leiden tot een daling van de "quotumoverwinst" en zo de sector gedeeltelijk bevrijden van de last van de quota. Zo zal een eerste stap zijn gezet naar een uiteindelijke afschaffing van het quotastelsel.

Al deze elementen in aanmerking genomen, lijken de prognoses erop te duiden dat de Agenda 2000-hervorming reeds in aanzienlijke mate het uitzicht heeft geopend op de door de Rekenkamer verlangde "fundamentele hervorming van de zuivelsector met als doel een evenwicht te verwezenlijken tussen de gehele melkproductie en de niet-gesubsidieerde interne consumptie plus de potentiële niet-gesubsidieerde uitvoer en tegelijkertijd de melkveehouders een redelijke levensstandaard te verzekeren en het quotastelsel aan zijn eind te brengen" [29]. Door de volledige tenuitvoerlegging van de maatregelen waartoe in het kader van de Agenda 2000-hervorming is besloten, zal er op veel van de recente kritiek van de Rekenkamer een bevredigend antwoord komen.

[29] Een van de mogelijke scenario's, namelijk het in het verslag van de Rekenkamer geïmpliceerde scenario van een quotumverlaging tot het niveau van de huidige niet-gesubsidieerde consumptie, is gesimuleerd, maar gezien de resultaten van het Agenda 2000-scenario is het in dit verslag niet nader onderzocht. In het algemeen gesproken heeft een verlaging van de quota aanzienlijke prijsstijgingen en een beëindiging van de uitvoer tot gevolg. De inkomens in de melksector stijgen en de overheidsuitgaven zijn per definitie gelijk aan nul, maar het gevolg is dat het de consumenten zijn die zelfs nog meer betalen voor de melk die zij kopen. Bovendien zou een dergelijk scenario, doordat het de "quotumoverwinst" nog groter zou maken dan deze nu is, uiterst moeilijk ten uitvoer te leggen zijn en ertoe leiden dat elke toekomstige liberalisatie van de sector een onrealistische mogelijkheid wordt.

Helaas zullen de volledige voordelen van de Agenda 2000-hervorming niet eerder dan omstreeks 2008 en in de daaropvolgende jaren worden gevoeld. Dit doet de vraag rijzen of het niet beter zou zijn geweest om al in 2000 met de tenuitvoerlegging van de hervorming te beginnen, zoals de Commissie oorspronkelijk had voorgesteld. Door het uitstel tot 2005 van de inwerkingtreding van de steunprijsverlagingen in het kader van Agenda 2000 is kostbare tijd verloren gegaan en zal nog verder kostbare tijd verloren gaan.

Ondanks de vooruitgang die ontegenzeggelijk zal worden geboekt dankzij de Agenda 2000-hervorming, blijven er nog enkele vragen open. In de eerste plaats blijft de melksector functioneren onder een quotastelsel, met de bijbehorende economische ondoelmatigheden en problemen wat de verdeling en het beheer van de quota betreft. Voorts betekent het afremmen van de melkproductie op een moment dat de interne vraag stijgt, dat de exportpositie van de EG verhoudingsgewijs zal achteruitgaan. Ten slotte zullen er nog steeds uitvoerrestituties en afzetsteun nodig zijn, ook al zullen die op veel lagere niveaus zijn.

Een specifieke vraag met betrekking tot de verlagingen van de steunprijzen voor boter en mageremelkpoeder is of het juist was om op die prijzen een uniforme verlaging met 15 % toe te passen dan wel of het niet beter zou zijn geweest om te kiezen voor een asymmetrische verlaging, bijvoorbeeld met 25 % voor boter en met 5 % voor mageremelkpoeder. Het voordeel van een dergelijke asymmetrische verlaging van de interventieprijzen zou zijn geweest dat een begin zou zijn gemaakt met een betere afstemming van de EG-prijzen op de wereldmarktprijzen en dat daardoor de afhankelijkheid van marktinterventie in de EG kleiner zou zijn geworden en meer in overeenstemming zou zijn gebracht met de realiteit op de markt. In feite is het verschil tussen de EG-prijs en de wereldmarktprijs veel groter voor boter dan voor mageremelkpoeder, zoals kan worden afgelezen van de figuren 5 en 6.

Vanuit deze gedachtegang is binnen de analyse die is gemaakt van de vooruitzichten voor de zuivelsector op basis van Agenda 2000, ook het effect van de invoering van een asymmetrische prijsverlaging gemodelleerd. Enigszins tegen de oorspronkelijke verwachting in voorspelde het simulatiemodel dat de boterprijzen een verlaging van de interventieprijs met 25 % slechts gedeeltelijk zouden volgen en tegen 2008 op 77,3 % van de in 2000 bereikte prijs zouden uitkomen. Dit valt grotendeels te verklaren uit de grotere vraag naar boter dan oorspronkelijk in de context van Agenda 2000 was verwacht. Wat mageremelkpoeder betreft, bleek uit resultaten van het model dat een prijsverlaging met 5 % onvoldoende was om een significante impact op de marktinterventie te kunnen hebben, en voorspeld werd dat meer uitvoerrestituties en interne consumptiesteun nodig zouden zijn dan bij de verlaging met 15 % volgens het Agenda 2000-scenario.

Deze aanvullende analyse lijkt uit te wijzen dat een asymmetrische verlaging van de interventieprijzen zeer relevant en effectief wordt zodra de interventieprijs voor mageremelkpoeder in de EG in de buurt van de wereldmarktprijs ligt. Dit punt zou dankzij de Agenda 2000-hervorming moeten worden bereikt. Om deze reden is, nadat bij het hierboven beschreven Agenda 2000-scenario de toepassing van de uniforme prijsverlaging met 15 % was gesimuleerd, met een asymmetrische prijsverlaging gewerkt bij de hierna besproken optie die erin bestaat om de Agenda 2000-aanpak in de periode 2008-2015 te herhalen (zie punt 5.2). Uit het bovenstaande blijkt duidelijk dat de kwestie van de afstemming van de interventieprijzen op de wereldmarktprijzen specifieke aandacht verdient en dat het daarom nodig kan zijn om deze kwestie te zijner tijd nader te onderzoeken en te bespreken.

5. OPTIES VOOR DE MELKSECTOR VAN DE EG IN DE PERIODE 2008-2015

Ondanks de aanzienlijke vooruitgang die dankzij de Agenda 2000-hervorming zal worden geboekt, zoals in het vorenstaande is beschreven, blijven er nog enkele belangrijke vragen open en daarom zal de EG moeten beslissen welk zuivelbeleid het best zal voldoen aan haar doelstellingen voor de periode na 2008.

In dit hoofdstuk worden vier basisopties gepresenteerd als uitgangspunt en achtergrond voor het debat. Er is een eerste beoordeling van de respectieve impacts ervan verricht met behulp van modelsimulaties, waarbij hetzelfde model en dezelfde basishypothesen zijn gehanteerd als voor de analyse van Agenda 2000 in hoofdstuk 4.

Verondersteld wordt dat elke optie ten uitvoer wordt gelegd vanaf 2008. Het uitgangspunt is het resultaat van de simulatie van het Agenda 2000-scenario in 2008. Het eindresultaat in 2014/2015 (Agenda 2000-scenario tot 2008 plus optie van 2008/2009 tot 2014/2015) wordt dan met de situatie in 2000/2001 vergeleken aan de hand van de prognoses van verbruik, prijs, productie, uitvoer en invoer voor zuivelproducten en melk. Aan het einde van dit hoofdstuk wordt het criterium van de inkomsten in de melksector gebruikt om de impacts van de scenario's samen te vatten. Het bij elk scenario verkregen inkomen aan het einde van de periode in 2015 wordt vergeleken met de situatie aan het einde van de Agenda 2000-periode in 2008 zoals deze reeds is beschreven in punt 4.2.4.

De eerste optie die werd onderzocht, was een gewone voortzetting van het Agenda 2000-scenario, d.w.z. een ongewijzigde handhaving van de Agenda 2000-maatregelen tot 2015 (status-quo). De tweede onderzochte optie betrof een algemene verlaging van de interventieprijzen en een verhoging van de quota op soortgelijke wijze als bij de Agenda 2000-aanpak. Met het oog op de mogelijke voordelen voor de uitvoer was de derde optie die werd onderzocht, de invoering van een duaal quotastelsel waarbij interne quota worden vastgesteld om te voldoen aan de interne vraag en er daarnaast onbeperkte, dus niet-bindende, quota zijn voor niet-gesubsidieerde uitvoer. Ten slotte werd beoordeeld wat het effect zou zijn van een zodanige verhoging van de producentenquota dat deze voor de hele productie niet langer bindend zouden zijn (d.w.z. afschaffing van de quota), met de daarbij behorende verlaging van de interventieprijzen.

5.1. Status-quo: een gewone voortzetting van het Agenda 2000-scenario

5.1.1. Achtergrond

Voor een beter inzicht in de gevolgen die de Agenda 2000-besluiten zullen hebben op de ontwikkelingen op langere termijn op de melkmarkt van de EG uit het oogpunt van marktevenwicht, prijstendensen en uitvoerprestaties, zijn prognoses gemaakt van de vooruitzichten voor de sector bij een eenvoudige voortzetting van de economische parameters van het Agenda 2000-scenario.

5.1.2. Markttendensen voor zuivelproducten

In het algemeen gesproken zouden bij een voortzetting van het Agenda 2000-scenario tot 2015 de voor de periode 2000-2008 verwachte consumptie- en productietendensen nog verder doorzetten, maar zou sprake zijn van een algemeen prijsherstel doordat het quotumniveau tegen het einde van de periode steeds restrictiever zou worden.

In tabel 2 zijn de verwachtingen voor 2015 bij voortzetting van het Agenda 2000-scenario samengevat.

Tabel 2. Impact van een verlenging van Agenda 2000 op de zuivelmarkt van de EG

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Voor kaas wordt verwacht dat het verbruik in de periode 2008-2015 verder zal groeien, zij het iets trager (slechts + 0,8 %/jaar). De productie zou een vergelijkbare stijging te zien gegeven aangezien de invoer zich zou blijven bewegen op het hoogste peil dat mogelijk is bij de veronderstelde bescherming aan de buitengrenzen, terwijl de uitvoer naar verwachting nog iets meer zal dalen dan in de periode 2000-2008. Bij een dergelijk marktevenwicht zullen de kaasprijzen naar verwachting traag stijgen en tegen 2015 99,0 % van het in het jaar 2000 bereikte niveau bedragen.

Voor verse zuivelproducten wordt verwacht dat het verbruik sterk zal blijven stijgen (+ 2,6 %/jaar) en dat de prijzen op peil zullen blijven zodat zij tegen 2015 2,8 % hoger zullen liggen dan in 2000.

Voor mageremelkpoeder zal de verdere daling van het verbruik voor voederdoeleinden niet worden gecompenseerd door een stijging van de menselijke consumptie, zodat het totale verbruik tegen 2015 zal uitkomen op 82,3 % van het in 2000 bereikte niveau. Doordat meer rauwe melk zal worden gebruikt voor de productie van kaas en verse producten, zal de productie van mageremelkpoeder verder dalen, zij het in een veel trager tempo dan vóór 2008. Door een verdere daling met 3,6 % zal de productie tegen 2015 uitkomen op 76,1 % van het in 2000 bereikte niveau. In deze situatie zullen de prijzen naar verwachting stabiel blijven op ongeveer 84,3 % van het in 2000 bereikte niveau, wat in de buurt ligt van de interventieprijs.

Door de toegenomen menselijke consumptie van mageremelkpoeder ten koste van het verbruik voor voederdoeleinden zullen naar verwachting tegen 2015 ondanks de betrekkelijk hoge prijs de uitgaven voor interne steun voor het gebruik van mageremelkpoeder voor voederdoeleinden sterk zijn gedaald omdat de mate waarin mageremelkpoeder in voer wordt verwerkt in de buurt zal zijn gekomen van het in de voederformulering benodigde technische minimum en slechts zeer lage steunniveaus nodig zullen zijn om het verbruik te stimuleren. Als gevolg van een en ander wordt verwacht dat de uitvoer van mageremelkpoeder zich tegen het einde van de periode zal stabiliseren op ongeveer 87,9 % van het in 2000 bereikte niveau, zodat er - gezien de hogere wereldmarktprijs die het gevolg zal zijn van de kleinere aanwezigheid van de EG op de markt - nog steeds slechts weinig uitgaven voor uitvoerrestituties nodig zullen zijn om het marktevenwicht te handhaven.

Voor boter wordt een kleine prijsstijging (+ 2,7 % over de periode 2008-2015, zodat de prijs uiteindelijk 87,2 % van het in 2000 bereikte niveau zal bedragen) voorspeld, die naar verwachting de daling van het verbruik zal versnellen tot - 0,3 %/jaar. Hierdoor zal het verbruik, dat vanaf 2008 voor het grootste deel ongesubsidieerd zal zijn, tegen 2015 zijn gedaald tot 95,9 % van het in 2000 bereikte niveau.

De verwachting is dat de productie van boter ondanks de kleine prijsstijging verder zal dalen tot 84,6 % van het in 2000 bereikte niveau en dat ook de uitvoer verder zal teruglopen doordat steeds meer rauwe melk nodig zal zijn voor de productie van kaas en van verse zuivelproducten. Als de economische voorwaarden van Agenda 2000 worden gehandhaafd, zal de uitvoer van boter uit de EG naar verwachting nagenoeg stilvallen tegen 2015, in welk jaar die uitvoer nog slechts 5,4 % van het in 2000 bereikte niveau zou bedragen.

5.1.3. Impacts op productieniveau

Voor rauwe melk wordt geen verandering van de productie verwacht omdat de quota vastgesteld blijven op de niveaus van 2008. Voorspeld wordt echter dat de verdere stijging van de interne vraag naar melk de prijzen af boerderij zal doen oplopen, welke prijzen tegen 2015 ondanks de afnemende uitvoer van zuivelproducten zouden uitkomen op 93,7 % van het in 2000 bereikte niveau.

Verwacht wordt dat bij vaste quota het aantal melkkoeien verder zal dalen in overeenstemming met de onderliggende tendens van een autonome groei van de melkproductie per koe. De verwachting is dat, hoewel het aantal zoogkoeien iets meer zal toenemen dan in de periode 2000-2008 om de kans aan te grijpen die zich op de rundvleesmarkt voordoet doordat er minder van de melkveestapel afkomstig rundvlees zou zijn, het netto-effect van een iets kleinere rundvleesproductie dan in 2000 zal blijven bestaan.

5.1.4. Beoordeling van de optie

Geconcludeerd kan worden dat de belangrijkste positieve aspecten voor de toekomst van de sector bij voortzetting van Agenda 2000 zouden zijn:

- het marktevenwicht op lange termijn is gewaarborgd in die zin dat er niet opnieuw interventievoorraden ontstaan;

- de uitgaven voor uitvoerrestituties en consumptiesteun voor zowel boter als mageremelkpoeder dalen sterk;

- aangezien de daling van het aantal melkkoeien nog steeds niet volledig wordt gecompenseerd door de stijging van het aantal zoogkoeien, wordt verder bijgedragen aan een beter marktevenwicht voor rundvlees dankzij een lagere totale productie van rundvlees.

Wat de negatieve aspecten van deze optie betreft, kan het volgende worden geconcludeerd:

- na 2008 daalt de uitvoer verder; voor niet-concurrerende producten zoals boter verdwijnt de uitvoer nagenoeg volledig, maar wat veel belangrijker is, is dat ook de uitvoer van hoogwaardige producten zoals kaas tot veel lagere niveaus daalt;

- doordat de quota na 2008 constant blijven, raakt het positieve effect van de Agenda 2000-hervorming uitgewerkt en keert de sector terug naar een toestand waarin deze de gevangene is van de quota.

5.2. Lagere steunprijzen en hogere quota: herhaling van de Agenda 2000-aanpak

5.2.1. Achtergrond

Herhaling van de Agenda 2000-aanpak zou tot doel hebben de concurrentiepositie van de sector op zowel de interne als de uitvoermarkten verder te verbeteren, waardoor dan weer de situatie inzake het marktevenwicht beter zou worden, de uitgaven voor marktsteunmaatregelen verder zouden dalen en de uitvoercapaciteit van de EG op zijn minst voor een deel zou worden hersteld.

Voor het onderzoek van een dergelijk scenario is uitgegaan van een verhoging van de quota met 3 % in drie stappen tussen 2008/2009 en 2010/2011. De interventieprijzen zouden verder worden verlaagd met gemiddeld 10 %, waarbij het zou gaan om een asymmetrische prijsverlaging van - 15 % voor boter en - 5 % voor mageremelkpoeder, in overeenstemming met de verhogingen van de quota. Deze extra verlaging van de interventieprijzen betekent dat de voor dit scenario te gebruiken interventieprijzen zijn bepaald op 70 % van het niveau van 2000 voor boter (twee verlagingen met telkens 15 %) en op 80 % van het niveau van 2000 voor mageremelkpoeder (de Agenda 2000-verlaging met 15 % plus een verdere verlaging met 5 %). Verondersteld werd dat de in dit scenario gebruikte prijsverlaging zou worden gecompenseerd voor 58 %, dit in de vorm van soortgelijke rechtstreekse steun als die welke resulteerde uit Agenda 2000.

5.2.2. Markttendensen voor zuivelproducten

De algemene verwachting is dat een tweede Agenda 2000-scenario over het geheel genomen een positief effect op het marktevenwicht zou hebben, waarbij de toegestane extra melkproductie veeleer zou worden gebruikt voor het handhaven van de producten met een marktleiderspositie zoals kaas en verse zuivelproducten en niet zozeer voor de productie en uitvoer van bulkproducten. De betere prestaties zouden kunnen worden geleverd dankzij het feit dat de prijs van rauwe melk concurrerender zou zijn dan bij de status-quo aan het einde van de periode het geval zou zijn.

De voor 2015 verwachte resultaten na een herhaling van de Agenda 2000-aanpak in de periode 2008-2015 zijn samengevat in tabel 3.

Tabel 3. Impact op de zuivelmarkt van de EG van verdere prijsverlagingen en quotumverhogingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Voor kaas wordt verwacht dat de in het algemeen positieve markttendensen zich zullen handhaven, waarbij het verbruik naar verwachting verder zal stijgen met circa 0,9 %/jaar, wat een iets trager tempo is dan de stijging die tussen 2000 en 2008 op basis van Agenda 2000 plaatsvond. Voorspeld wordt dat de productie zal toenemen om aan deze groeiende vraag te kunnen voldoen, zodat de prijzen stabiel zullen blijven en in 2015 zullen uitkomen op circa 95,1 % van het in 2000 bereikte niveau. Dankzij de extra melk die op de markt beschikbaar zal zijn, zal het uitvoervolume naar verwachting stabiel blijven en tegen 2015 uitkomen op 89,4 % van het in 2000 bereikte niveau.

Ook voor verse zuivelproducten worden betere vooruitzichten voorspeld. Het verbruik zou met een gezonde 2,6 %/jaar toenemen en de productie zou een vergelijkbare ontwikkeling te zien geven. Verwacht wordt dat de prijzen iets trager zullen stijgen dan bij het status-quoscenario het geval zou zijn, en tegen 2015 101,3 % van het in 2000 bereikte niveau zullen bedragen.

Voor mageremelkpoeder zal de verdere verlaging van de interventieprijs samen met de quotumverhoging leiden tot een daling van de marktprijs met 5 % tot 79,3 % van het in 2000 bereikte niveau en het product relatief aantrekkelijker maken voor gebruik voor voederdoeleinden. Verwacht wordt dan ook dat de eerdere daling van het verbruik voor voederdoeleinden in de periode 2008-2015 zal vertragen en de consumptiesteun verhoudingsgewijs zal teruglopen. De verwachting is dat tegen 2015 het totale verbruik 87,0 % van het in 2000 bereikte niveau zal bedragen, en de productie 81,4 %. De uitvoer, die volledig ongesubsidieerd zal verlopen, zal zich naar verwachting stabiliseren op circa 93,5 % van het in 2000 bereikte niveau.

Voor boter worden soortgelijke marktontwikkelingen verwacht als voor mageremelkpoeder. Voorspeld wordt dat de hogere quota en de lagere interventieprijs de marktprijs met gemiddeld 6,5 % zullen doen dalen tot 80,7 % van het in 2000 bereikte niveau [30]. Dit is dan weer gunstig voor het niet-gesubsidieerde industriële verbruik van boter, zodat naar verwachting het totale verbruik en de productie in de periode 2008-2015 stabiel zullen blijven. Voorspeld wordt dat de uitvoer zich tegen 2015 zal stabiliseren op 17,6 % van het in 2000 bereikte niveau, wat 12,2 % meer is dan bij het status-quoscenario, en dat voor die uitvoer slechts lage restituties nodig zullen zijn dankzij de betere wereldmarktprijs die het gevolg zal zijn van het kleinere volume van de uitvoer uit de EG.

[30] Dit betekent dat in 2015 de boterprijs in de EU ongeveer 10,7 % boven de interventieprijs zou liggen. Voor 2010 wordt echter een daling van de marktprijs tot 77,5 % voorspeld, waarna een herstel zou optreden als gevolg van de bij dit scenario verwachte marktomstandigheden.

5.2.3. Impacts op productieniveau

Voor rauwe melk is de verwachting ook weer dat de productie zal stijgen tot het nieuwe plafond dat resulteert uit de verhoging van de quota met 3 %, waardoor de productie tegen 2015 4,7 % hoger zou zijn dan het in 2000 bereikte niveau. In de verandering van de prijs af boerderij zal echter niet de volledige verlaging met 25 % tot uiting komen die de interventieprijzen sinds 2000 hebben ondergaan. Dankzij de grotere interne vraag naar melk zal de melkprijs tegen 2015 met slechts 15,6 % zijn gedaald ten opzichte van het niveau van 2000.

Volgens de verwachte impacts op de aantallen melk- en zoogkoeien zouden de aantallen koeien tegen 2015 slechts iets kleiner zijn dan zij in de Agenda 2000-periode waren, zodat de totale rundvleesproductie nagenoeg onveranderd zou blijven.

5.2.4. Beoordeling van de optie

Geconcludeerd kan worden dat de belangrijkste positieve aspecten voor de toekomst van de sector bij een herhaling van de Agenda 2000-aanpak zouden zijn:

- er wordt een belangrijke stap gezet in de richting van marktevenwicht op lange termijn. De verwerkende sector kan meer producten met een hogere economische waarde produceren, wat een positieve impact heeft op de producentenprijzen;

- er ontstaan niet opnieuw interventievoorraden en zowel voor boter als voor mageremelkpoeder zijn uitvoerrestituties en consumptiesteun veel minder noodzakelijk;

- de niet-gesubsidieerde uitvoer is veel groter dan bij het scenario van een gewone voortzetting van Agenda 2000, vooral voor hoogwaardiger producten zoals kaas;

- door de verdere verhogingen van het totale quotum en de lagere prijzen wordt de last van de "quotumoverwinst" minder, zodat de consumenten er via lagere prijzen belangrijk in welvaart op vooruitgaan;

- de vorderingen die worden gemaakt met betrekking tot het vermogen van de sector om meer op marktsignalen dan op steunmechanismen te reageren, betekenen een verdere stap in de richting van de afschaffing van het quotastelsel.

In de context van dit scenario is geschat wat de mogelijke impact zou zijn van de invoering van verhandelbaarheid van de quota tussen lidstaten om de gemiddelde "quotumoverwinst" in de EG verder te verlagen. Los van de politieke implicaties en de administratieve complicaties die zich bij een dergelijk precedent zouden voordoen, bleek uit de econometrische analyse dat een dergelijke verhandelbaarheid een relatief gering effect op de economie van de melkmarkt zou hebben, waarbij eventuele besparingen doorgaans van korte duur zouden zijn als gevolg van het algehele quotumtekort in de EG. Voor de periode 2008-2015 werden deze besparingen geschat op in totaal EUR 1000 miljoen.

Wat de negatieve aspecten van deze optie betreft, kan het volgende worden geconcludeerd:

- herhaling van het Agenda 2000-scenario doet de begrotingsuitgaven van de EG sterk stijgen als gevolg van een verdere ronde van rechtstreekse betalingen;

- het quotastelsel blijft de verschuiving van de productie naar de producenten met lage kosten beperken, zodat voor de sector als geheel potentiële toegevoegde waarde en inkomen verloren blijven gaan.

5.3. Vergroting van het concurrentievermogen voor uitvoer: invoering van een duaal quotastelsel

5.3.1. Achtergrond

Een andere manier om intern marktevenwicht te bereiken en tegelijk een uitvoerniveau mogelijk te maken waarbij kan worden geconcurreerd, bestaat erin het quotum voor de interne markt (het zogenoemde "A"-quotum) te verlagen tot het niveau van het niet-gesubsidieerde interne verbruik en toe te staan dat voor de uitvoer wordt gewerkt met een open, afzonderlijk beheerd quotum (het zogenoemde "C"-quotum).

Bij vergelijkbare quotastelsels in andere landbouwsectoren, zoals het stelsel van de suiker-GMO, draagt de sector zelf de operationele verantwoordelijkheid voor het quotum. Aangezien het interne quotum wordt geacht te worden vastgesteld op het niveau van het niet-gesubsidieerde verbruik, wordt bij een dergelijk stelsel uitsluitend gewerkt met bescherming aan de buitengrenzen en met particuliere opslag of interventie om zo nodig schommelingen in de vraag op te vangen. Bij dit scenario worden interne afzetsteun en uitvoerrestituties dus afgeschaft.

Bij het schrijven van dit verslag was de wettigheid van het Canadese duale melkquotastelsel echter nog steeds het voorwerp van een onderzoek in het kader van de WTO-regels, waarbij de bevindingen van een tweede panel dat zich hierover boog, waarschijnlijk niet eerder dan eind mei 2002 bekend zouden worden. Mocht daarna beroep worden aangetekend, dan zou het rapport van de beroepsinstantie niet vóór het najaar van 2002 beschikbaar zijn. Gezien deze omstandigheden, ziet de Commissie zich genoodzaakt om voorbehoud ten aanzien van de geschiktheid van deze mogelijke optie te maken totdat de WTO-besluitvorming over deze kwestie is afgerond.

5.3.2. Markttendensen voor zuivelproducten

Verwacht wordt dat de invoering van een duaal quotastelsel over het geheel genomen zal leiden tot een belangrijke stijging van de totale melkproductie in de EG bij lagere prijzen, wat een sterke uitbreiding van de uitvoer mogelijk zal maken. Zonder de beperkingen van een model en van de bij dit scenario gehanteerde hypothesen uit het oog te verliezen, laten de verwachte resultaten dus zien in hoeverre de melksector van de EG in staat zou zijn om opnieuw een concurrerende uitvoercapaciteit op te bouwen indien hij daartoe de vrijheid zou krijgen.

De voor 2015 verwachte resultaten van de invoering van een duaal mekquotastelsel in de periode 2008-2015 zijn samengevat in tabel 4.

Tabel 4. Impact van een duaal melkquotastelsel op de zuivelmarkt van de EG

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Voor kaas wordt voorspeld dat de verlaging met 5 % van het interne quotum van invloed zal zijn op de beschikbaarheid van melk voor de kaasvoorziening van de markt, zodat de verwachting is dat het verbruik trager zal toenemen (+ 0,9 %/jaar) dan in de periode 2000-2008. Verwacht wordt dan ook dat de relatieve schaarste bij het interne aanbod de kaasprijzen gedurende de periode stabiel zal houden. Naar verwachting zal 6,5 % van de totale kaasproductie voor uitvoer worden bestemd. Omdat bij dit scenario van een onbeperkt melkaanbod kan worden geprofiteerd voor de uitvoer van kaas, is de verwachting dat kaas voor uitvoer zal worden verkocht tegen een prijs die concurrerend genoeg is om een groei van de uitvoer met + 1,1 %/jaar mogelijk te maken, zodat de uitvoer tegen 2015 116,6 % van het in 2000 bereikte niveau zou bedragen.

Voor verse zuivelproducten is de verwachting dat het verbruik een groeitempo te zien zal geven dat vergelijkbaar is met dat alle andere scenario's (toeneming tot 142,7 % van het in 2000 bereikte niveau tegen 2015), zodat de prijzen op peil zullen blijven en de interne productie een even grote stijging zal ondergaan om te zorgen voor voldoende aanbod van verse producten.

Voor mageremelkpoeder wordt voorspeld dat het interne verbruik de daling ten opzichte van het niveau van 2000 gedeeltelijk weer zal goedmaken, zodat het tegen 2015 zal uitkomen op 91,8 % van het in 2000 bereikte niveau. De verwachting is dat van de gestegen totale productie 29,7 % zal worden bestemd voor de uitvoer, die aan het einde van de periode het in 2000 bereikte niveau zal overtreffen met 6,3 %. Het gecombineerde effect van de A- en C-stromen van het product naar hun gedifferentieerde markten zal naar verwachting de gemiddelde prijs van mageremelkpoeder doen dalen met 2,2 %/jaar over de periode tot 73,7 % van het in 2000 bereikte niveau.

Voor boter wordt voorspeld dat de verlaging met 5 % van het interne quotum een nadelig effect zal hebben op het verbruik, dat tegen 2015 zal zijn gedaald tot 90,6 % van het in 2000 bereikte niveau, zulks doordat de grotere vraag naar andere zuivelproducten tot een lager melkaanbod voor boterfabrikanten zal leiden. Verwacht wordt echter dat er aanzienlijke mogelijkheden zullen zijn voor de niet-gesubsidieerde uitvoer van boter (17,4 % van de totale boterproductie in de EG) tegen prijzen die dicht bij de wereldmarktprijs liggen. De verwachting is dan ook dat de uitvoer tegen 2015 zal zijn gestegen tot 143 % van het in 2000 bereikte niveau. Verwacht wordt dat door de wisselwerking tussen deze vraag- en aanbodrelaties de gemiddelde interne boterprijs tegen 2015 zal stijgen tot 96,0 % van het in 2000 bereikte niveau.

5.3.3. Impacts op productieniveau

Voor rauwe melk wordt voorspeld dat dit scenario de productie positief zal beïnvloeden omdat, hoewel het A-quotum per definitie is vastgesteld op 5 % minder dan het quotum in 2008, het uitvoerquotum kan schommelen om aan de vraag voor uitvoer te voldoen, wat tot gevolg zal hebben dat de totale productie tegen 2015 uitkomt op 108,8 % van het in 2000 bereikte niveau. De los van elkaar op de markt gebracht quota zullen gedifferentieerde prijzen tot gevolg hebben. Naar verwachting zal tegen 2015 het prijsniveau voor A-melk 85,8 % van het in 2000 bereikte niveau bedragen, en dat voor C-melk 49,0 %.

Voorspeld wordt dat de grotere melkproductie bij dit scenario zal leiden tot een stabiel aantal melkkoeien vergeleken met de situatie in de Agenda 2000-periode, zodat de rundvleesproductie weinig of geen verandering te zien zal geven ten opzichte van het niveau in 2000.

5.3.4. Beoordeling van de optie

Geconcludeerd kan worden dat de belangrijkste positieve aspecten voor de toekomst van de sector bij een aanpak met een duaal quotastelsel zouden zijn:

- het interne marktevenwicht wordt gewaarborgd door een beleid inzake het interne quotum dat zelfs nog restrictiever is dan nu;

- de uitvoercapaciteit van de EG, die in de Agenda 2000-periode is teruggelopen, wordt hersteld;

- de uitvoerrestituties en de consumptiesteun worden per definitie afgeschaft;

- de kosten van interventie en van steun voor particuliere opslag vallen veel lager uit.

Wat de negatieve aspecten van deze optie betreft, kan het volgende worden geconcludeerd:

- er blijft ernstige twijfel bestaan over de verenigbaarheid ervan met de WTO-regels;

- voor de tenuitvoerlegging van deze optie zouden uitgebreidere beheers- en controlemaatregelen ten aanzien van de melkquota en de melkdistributie nodig zijn dan nu het geval is;

- deze controles zouden in sterkere mate een last betekenen voor de economische actoren zelf. In dit opzicht zou ook zorgvuldig moeten worden nagegaan of een dergelijk quotastelsel uitvoerbaar zou zijn onder de commerciële omstandigheden die in de EG heersen.

5.4. Vrije melkproductie: afschaffing van de quota

5.4.1. Achtergrond

In het vorenstaande zijn opties voor het aanpassen van het bestaande quotastelsel onderzocht, waarbij het streven erop was gericht de interne prijzen te verlagen en de uitvoercapaciteit door verhoging van de quota in stand te houden.

De belangrijkste optie die nog moet worden onderzocht, betreft een zodanige verhoging van de quota dat deze niet langer bindend zijn (d.w.z. een afschaffing van het quotastelsel).

Bij de modellering van dit scenario is ervan uitgegaan dat de quota met ingang van 2008/2009 zouden verdwijnen. De verwachting is dat afschaffing van de quota zal leiden tot een onmiddellijke productiestijging doordat producenten met lage kosten zullen pogen om hun opbrengsten te verhogen hetzij door de productie per koe op te voeren, hetzij door hun aantal koeien uit te breiden. Voorspeld kan dan ook worden dat op macro-economische schaal de marktprijzen zullen dalen, althans op korte termijn.

Om deze reden wordt bij dit scenario verondersteld dat op de interventieprijzen voor boter en mageremelkpoeder tegelijk verlagingen bovenop de Agenda 2000-verlagingen zullen worden toegepast met