Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie - De diensten van algemeen belang in Europa"

(97/C 287/18)

De Commissie heeft op 20 november 1996 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde mededeling.

Tijdens zijn Zitting van 28 november 1996 heeft het Comité, overeenkomstig de bepalingen van artikel 19, lid 1 van het Reglement van Orde, besloten een Subcomité in te stellen om de werkzaamheden ter zake voor te bereiden.

Het Subcomité heeft op 18 april 1997 zijn ontwerp-advies goedgekeurd. Rapporteur was de heer van Dijk.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 346e Zitting (vergadering van 29 mei 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 44 stemmen vóór, 26 stemmen tegen, bij 18 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In september 1996 heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd, waarin zij aandacht vraagt voor de diensten van algemeen belang.

1.2. In deze mededeling geeft de Commissie een definitie van diensten van algemeen belang en van universele diensten; de Commissie maakt onderscheid tussen deze beide begrippen.

1.3. Onder diensten van algemeen belang worden verstaan alle dienstverlenende activiteiten, die door de overheid als van algemeen belang worden beschouwd.

1.4. Het begrip "universele dienst" houdt volgens de Commissie een geheel van eisen in waaraan overal in de Europese Unie moet worden voldaan door de bedrijven of lichamen die bepaalde diensten van algemeen belang verlenen. Daarbij staat het streven centraal toegang tot essentiële diensten tegen betaalbare prijzen te waarborgen. Het begrip is buiten het Verdrag om sectorgewijze ontwikkeld door middel van uitgebreide discussies tussen de Europese Instellingen en het wordt toegepast in verschillende onderdelen van de Europese wetgeving die specifiek op de desbetreffende sectoren betrekking hebben.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het begrip "universele dienst"

2.1.1. Het Comité vraagt zich af of dit onderscheid relevant is. Het lijkt alsof er een onderscheid zou bestaan tussen post en telecommunicatie enerzijds en radio/televisie, energie en vervoer anderzijds. In de tweede plaats vraagt het Comité zich af in hoeverre dit een essentieel onderscheid is. Het Comité vindt dat de term "universele dienst" niet van zelf spreekt en dat noch het begrip noch het pan-Europese karakter ervan voldoende uit de verf komen. De term kan worden verward met "diensten van algemeen belang" of met "openbare dienst". Het Comité heeft recentelijk in zijn advies over "de verplichtingen tot openbare dienstverlening op de interne energiemarkt" () de Commissie verzocht dergelijke termen te verduidelijken en te definiëren.

2.1.2. Het Comité neemt er kennis van dat de Commissie in deze Mededeling inderdaad de gevraagde definities geeft en termen verduidelijkt. Het Comité erkent dat de Commissie onderscheid maakt tussen de letterlijke betekenis van de term "diensten van algemeen belang" enerzijds en het evoluerende begrip "universele dienst" anderzijds.

2.1.3. Er zijn door het Comité al adviezen uitgebracht over sector-specifieke voorstellen voor de ontwikkeling op communautair niveau van universele diensten m.b.t. telecommunicatie, post, elektriciteit, omroep en de informatiemaatschappij. Daarbij heeft het er een aantal keren op gewezen dat de toepassing van dit begrip dient bij te dragen tot de versterking van de economische en sociale samenhang, tot gelijke behandeling van burgers. Dit vereist dat voor de nodige financiering wordt zorg gedragen.

2.1.4. De omschrijving van "universele dienst" in de Mededeling van de Commissie is aanvaardbaar in de context van de Mededeling, en het begrip wordt in dit advies zo gehanteerd. Het dient echter in de praktijk ruimer te worden toegepast, zoals het Comité in eerdere adviezen heeft bepleit.

2.2. Diensten van algemeen belang

2.2.1. De Commissie reserveert in deze Mededeling de term "diensten van algemeen belang" uitsluitend voor de telecommunicatie, posterijen, vervoer, elektriciteit, radio en televisie. Het Comité vraagt zich af of ook niet andere diensten als diensten van algemeen belang kunnen worden beschouwd.

2.2.2. Het ESC kan zich indenken dat naast deze diensten ook andere diensten als van algemeen belang worden beschouwd. Men zou kunnen denken aan bijvoorbeeld de gezondheidszorg en het onderwijs.

2.2.3. In de Mededeling van de Commissie wordt het aan de overheid overgelaten om te bepalen welke diensten als van algemeen belang worden beschouwd. Het ESC vraagt zich af of dit niet een te enge benadering is. Evenmin is duidelijk welke overheid wordt bedoeld: de nationale of de Europese overheid?

2.2.4. In paragraaf 26 van de Mededeling wordt duidelijk gemaakt dat de Europese instellingen zich "laten leiden door de eerbiediging van de nationale definities van algemeen belang, zoals deze voortvloeien uit hun socio-culturele eigenheden of hun maatschappelijke keuzen" ().

2.2.5. Tegelijkertijd stelt de Commissie dat de lid-staten vrij zijn om bijkomende taken van algemeen belang vast te stellen, "mits de gebruikte middelen in overeenstemming zijn met het Gemeenschapsrecht" ().

2.2.6. Het Comité meent dat op Gemeenschapsniveau een kader moet worden vastgelegd aan de hand waarvan lid-staten vaststellen welke diensten als van algemeen belang worden beschouwd. Daarna is het aan lid-staten om vast te stellen welke diensten onder dat begrip vallen. Het Comité gaat er daarbij vanuit dat hierover overleg met betrokken groeperingen, zoals onder andere sociale partners en consumentenorganisaties, zal plaatsvinden. Het Comité meent dat zo op een goede manier invulling is gegeven aan het begrip subsidiariteit, conform artikel 3 B van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

2.3. Doel en strategie

2.3.1. Het Comité is het met de Commissie eens dat diensten van algemeen belang bijdragen tot economische en sociale samenhang en tot economische prestaties en dus een rol kunnen spelen bij de verwezenlijking van de algemene doelstellingen van de Europese Unie.

2.3.2. In het kader van haar strategie ter bevordering van diensten van algemeen belang, wil de Commissie doorgaan met de gedifferentieerde benadering en de markten sectorgewijze openstellen alsmede per sector universele-dienstverleningseisen invoeren. Het Comité staat achter deze strategie en stemt in met deze benadering, onder voorbehoud van de bovengemaakte opmerkingen.

3. Moet er een verankering van de diensten van algemeen belang in het Verdrag komen?

3.1. De Commissie stelt, aan het einde van haar mededeling, de vraag in hoeverre er een verankering van de diensten van algemeen belang in het Verdrag moet komen. Ze doet zelf de suggestie om artikel 3 uit te breiden met:

"- een bijdrage tot de bevordering van de diensten van algemeen belang."

3.2. Alvorens in te gaan op de formulering van een dergelijke tekst, stelt het Comité de vraag of er een verankering in het Verdrag moet komen.

3.3. De Verdragen streven een vergaande mededinging na. Volgens het Verdrag is elk besluit dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt negatief kan beïnvloeden in strijd met de gemeenschappelijke markt. Dit betreft met name de bepaling van de prijzen, de controle op de productie, de afzet, de technische ontwikkeling en de investeringen en het verdelen van markten of voorzieningsbronnen ().

3.4. Op basis van het Verdrag acht de Commissie het misbruik maken van een machtspositie op de gemeenschappelijke markt of op een wezenlijk deel daarvan als onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt ().

3.5. Daarnaast mag er geen in de tijd ongelimiteerde overheidssteun plaatsvinden. Alleen in de volgende omstandigheden mag daarvan afgeweken worden:

- steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst;

- steunmaatregelen om belangrijke gemeenschappelijke Europese projecten te realiseren;

- steunmaatregelen om de ontwikkeling van een bepaalde economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken;

- steunmaatregelen om cultuur en cultureel erfgoed te behouden ().

3.6. De ondernemingen die diensten van algemeen belang voortbrengen, vallen onder de Verdragsregels, met name onder de mededingingsregels, voor zover dat de vervulling van hun bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden verstoord ().

3.7. In de afgelopen jaren heeft de Europese Unie verschillende initiatieven genomen om de volledige mededinging binnen verschillende sectoren door te voeren, zoals de post en de telecommunicatie. Deze beide sectoren beschouwt de Commissie als diensten van algemeen belang.

3.7.1. Zonder wettelijke regelingen bestaat, als gevolg van deze ontwikkeling de angst dat het onder bepaalde omstandigheden niet meer mogelijk kan zijn om bepaalde diensten te verlenen, tegen de in paragraaf 1.4 genoemde voorwaarden. Alle bedrijven moeten opereren op een gemeenschappelijke markt en moeten zich houden aan de vrije mededingingsregels. Dat betekent dat bedrijven die vroeger een monopoliepositie innamen, nu concurrentie moeten dulden.

3.7.2. Het Comité meent dat concurrentie kan leiden tot effectievere en efficiëntere dienstverlening, maar dat deze ook bepaalde problemen met zich kan brengen. Minder rendabele onderdelen van bedrijven zullen als gevolg van de toegenomen concurrentie ter discussie komen te staan.

3.7.2.1. Afstoting van deze onderdelen of vermindering van de dienstverlening aan bepaalde regio's of groepen zouden het gevolg kunnen zijn. Zo staan verschillende "minder rendabele" treintrajecten ter discussie, waarbij geen vervangend openbaar vervoer wordt aangeboden of openbaar vervoer met een veel lagere frequentie. Zo zouden bijvoorbeeld als gevolg van de snelle opmars van de commerciële televisie de publieke omroepen ter discussie kunnen komen te staan, zeker wanneer zij minder inkomsten ontvangen. De overgang naar betaaltelevisie is dan nog maar een kleine stap.

3.8. Binnen het Comité wordt erkend dat bovenstaande ontwikkeling voorkomen kan worden door regelgevende maatregelen van de competente instellingen. De vraag die overblijft is op welk niveau dat zou moeten gebeuren: het nationale niveau of het Europese niveau?

3.8.1. Voorstanders van het nationale niveau wijzen op artikel 90, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Volgens hen biedt dit voldoende waarborgen om op nationaal niveau adequate maatregelen te kunnen nemen om de toegang tot de diensten van algemeen belang voldoende te beschermen. Tevens menen zij dat de bescherming van de diensten van algemeen belang op een zo laag mogelijk niveau moet plaatsvinden. Diensten van algemeen belang kunnen het beste door maatregelen op nationaal niveau worden beschermd.

3.8.2. Voorstanders van maatregelen op Europees niveau menen dat Europese maatregelen, voortvloeiende uit het Verdrag betreffende de Europese Unie, de bedreiging vormen van de diensten van algemeen belang. Vanwege de Europese bedreigingen pleiten ze ervoor dat er op Europees niveau maatregelen worden getroffen ten einde de Europese bedreigingen teniet te doen.

3.9. Het Comité ondersteunt laatstgenoemde lijn en bepleit derhalve een verankering in het Verdrag.

4. Verankering in het Europese Verdrag

4.1. Het Comité is van oordeel dat "diensten van algemeen belang" in het nieuwe Verdrag zouden moeten worden vermeld mits zulks niet indruist tegen de artikelen 77 en 90 en bedoeld is om de kwaliteit van de dienstverlening veilig te stellen of te verbeteren. In dit verband neemt het Comité nota van een voorstel van het voorzitterschap dat op deze beginselen gebaseerd is.

Brussel, 29 mei 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB C 56 van 24. 2. 1967, blz. 83.

() Paragraaf 26 van de Mededeling van de Commissie over de diensten van algemeen belang in Europa.

() Paragraaf 30 van de Mededeling van de Commissie over de diensten van algemeen belang in Europa.

() Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 85.

() Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 86.

() Zie hiervoor de artikelen 92 tot 94 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

() Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 90.

BIJLAGE bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

(cfr. artikel 47 RvO)

Het volgende wijzigingsvoorstel, ingediend door de heer Little, werd tijdens de beraadslagingen verworpen:

Bladzijden 4 en 5

De tekst vanaf paragraaf 3.8 tot het einde in het geheel te schrappen en te vervangen door de volgende nieuwe tekst:

"3.7.2. De mededingingsregels kunnen echter niet van toepassing worden verklaard op grond van artikel 90, lid 2 van het EG-Verdrag, voor ondernemingen die belast zijn met het verlenen van diensten van algemeen economisch belang indien de toepassing van die regels de uitvoering van bijzondere aan deze ondernemingen opgelegde taken zou verhinderen.

3.7.3. Hoewel de in paragraaf 3.7.2.1 verwoorde vrees ten dele gerechtvaardigd is, kunnen de meeste bezwaren worden weggenomen met passende en doeltreffende maatregelen die door de instellingen met regelgevende bevoegdheid die belast zijn met de bescherming van de gebruikers van dergelijke diensten van algemeen belang, te treffen zijn. Het Comité steunt de suggestie van de Commissie ervoor te zorgen dat de coördinatie op Europees niveau van regelgeving wordt geïntensifieerd i.v.m. de mate van Europese integratie in sommige sectoren.

3.8. De analyse van de Commissie toont aan dat de huidige bepalingen van het Verdrag en de sectorgewijze benadering die tot nog toe is gehanteerd, zonder meer adequaat zijn om aan de behoeften aan universele diensten tegemoet te komen zonder inbreuk te hoeven maken op de mededingingsvoorschriften.

3.8.1. Niets wijst erop dat de Commissie niet in staat is invloed op een lid-staat uit te oefenen wat de naleving van het beginsel betreft dat een staat verantwoordelijkheden draagt op het vlak van diensten van algemeen belang. Integendeel, de Commissie erkent dat daar waar het begrip 'Europese universele dienst' en de criteria daarvoor zijn ingevoerd, die vorm van dienstverlening zich positief ontwikkeld heeft. Beslissingen over details, zoals de locatie van installaties en de frequentie van dienstverlening, worden genomen en zullen onvermijdelijk ook blijven worden genomen op nationaal niveau.

3.9. Het voorstel van de Commissie voor een Verdragswijziging zou het huidige precaire evenwicht tussen het verwezenlijken van een concurrerende markt voor diensten van algemeen economisch belang en de ruimere vereisten van een dergelijke dienstverlening verstoren.

3.9.1. De Commissie geeft toe dat haar voorstel geen nieuwe wettelijke basis zou scheppen en dat diensten van algemeen belang in de eerste plaats een terrein blijven waarop de lid-staten actie moeten ondernemen. Het Comité is van mening dat de voorgestelde toevoeging aan artikel 3 zou kunnen conflicteren met de artikelen 3 b) en 90.

3.10. Volgens het Comité dient het Commissievoorstel om artikel 3 te wijzigen, te worden ingetrokken. Het Comité vindt dat dit voorstel niet wordt gerechtvaardigd door de analyse die in de Mededeling wordt gemaakt, dat het bovendien niet nodig is, dat een dergelijke uitbreiding de belangen van de burgers bij dergelijke dienstverlening niet zou versterken of beschermen en dat deze in strijd zou kunnen zijn met de bestaande bepalingen van het Verdrag. Volgens het Comité behoeft het Verdrag niet te worden gewijzigd om de geformuleerde doelstellingen voor de toekomst te kunnen verwezenlijken."

Motivering

Spreekt voor zich. De conclusie die in paragraaf 3.10 wordt getrokken volgt uit hetgeen in de paragrafen 3.7.3 tot en met 3.9.1 wordt betoogd.

Uitslag van de stemming

Vóór: 32, tegen: 43, onthoudingen: 18.