Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde, wat de procedure voor het treffen van afwijkende maatregelen alsmede de verlening van uitvoeringsbevoegdheden betreft"

(COM(2003) 335 def. - 2003/0120 (CNS))

(2004/C 32/26)

De Raad heeft op 20 juni 2003 besloten om overeenkomstig art. 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De gespecialiseerde afdeling "Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang" die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 16 oktober 2003 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Pezzini.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 403e zitting van 29 en 30 oktober 2003 (vergadering van 30 oktober) het volgende advies met 62 stemmen vóór en geen stemmen tegen, bij 2 onthoudingen, goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Doel van het voorstel tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG van de Raad betreffende de invoering van een gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (Zesde BTW-richtlijn), is maatregelen in te voeren die de procedures, zoals vermeld in de artt. 27 en 30 van de richtlijn, transparanter moeten maken, alsmede procedures in te stellen waardoor de Raad uitvoeringsmaatregelen met betrekking tot de BTW kan goedkeuren.

2. De regeling krachtens de artikelen 27 en 30

2.1. Krachtens de genoemde artikelen 27 en 30 kan de Raad een lidstaat toestaan bijzondere, van de bepalingen van de Zesde Richtlijn afwijkende wettelijke maatregelen te treffen, teneinde met name de BTW-belastingheffing te vereenvoudigen, bepaalde vormen van belastingfraude of -ontwijking te voorkomen, en het sluiten van overeenkomsten met derde landen of internationale organisaties te bevorderen.

2.2. Volgens de procedure moet een lidstaat die overweegt dergelijke bijzondere afwijkende maatregelen te treffen, de Commissie daarvan op de hoogte stellen en haar daartoe alle relevante informatie terzake verstrekken. Anderzijds is bepaald dat het besluit hoe dan ook wordt geacht te zijn genomen indien noch de Commissie, noch een lidstaat binnen twee maanden nadat de andere lidstaten van het verzoek in kennis zijn gesteld, om behandeling van de zaak door de Raad heeft verzocht.

2.3. Krachtens de vermelde bepalingen kan de Raad dus stilzwijgend een besluit nemen zonder dat de zaak hem ooit formeel werd voorgelegd. Terwijl het verzoek in een eerder stadium van de procedure door de aanvragende lidstaat wordt ingediend bij de Commissie, die de andere lidstaten daarvan op de hoogte stelt, rust er op de Commissie geen enkele verplichting om een voorstel in te dienen bij de Raad, die op die manier dus wel de verantwoordelijkheid draagt voor het besluit zonder eerder bij de procedure betrokken te zijn geweest.

2.4. Mede vanwege zijn vereenvoudigd karakter biedt de procedure echter geen garanties voor de kenbaarheid en de transparantie van de besluiten van de Raad, waarmee de goede werking van de interne markt mogelijk in gevaar wordt gebracht. In geval van stilzwijgende goedkeuring van een besluit door de Raad kunnen de belastingplichtigen thans geen kennis nemen van de precieze inhoud van de verleende toestemming of van de redenen op grond waarvan de Raad tot dit besluit gekomen is.

3. Commissievoorstellen m.b.t. de in de artikelen 27 en 30 geformuleerde procedure voor de goedkeuring van afwijkende maatregelen

3.1. In het belang van alle betrokken partijen stelt de Commissie voor dat bijzondere, van de bepalingen van de Zesde Richtlijn afwijkende en op de bepalingen van de artt. 27 en 30 gebaseerde maatregelen worden genomen in het kader van een wetgevingsprocedure die de transparantie van de besluiten moet verzekeren, en ervoor moet zorgen dat de maatregelen in overeenstemming zijn met de bepalingen van het Verdrag en de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht.

3.2. Met het oog daarop moeten de bepalingen met betrekking tot stilzwijgende goedkeuring van besluiten door de Raad volgens de Commissie dan ook zo worden gewijzigd dat besluiten over verzoeken tot afwijking moeten worden genomen op basis van een voorstel van de Commissie en een formeel besluit van de Raad.

3.3. Dit door de Commissie geformuleerde voorstel tot wijziging schrijft met name voor dat de procedure in gang wordt gezet op verzoek van een lidstaat, die een verzoek indient bij de Commissie en haar alle nodige beoordelingsgegevens verstrekt. Indien de Commissie van mening is dat zij over alle beoordelingsgegevens beschikt en geen verdere toelichting nodig heeft, deelt zij dat de betrokken lidstaat mee. In het andere geval verzoekt zij de bevoegde overheden van de betrokken lidstaat om aanvullende inlichtingen.

3.4. Uiterlijk drie maanden nadat de Commissie haar onderzoek heeft afgerond of de betrokken lidstaat heeft meegedeeld dat zij geen verdere informatie meer behoeft, legt zij de Raad een voorstel voor een besluit voor, of een mededeling waarin zij haar bezwaren uiteenzet tegen de eventuele goedkeuring van de door de lidstaat gevraagde bijzondere afwijkende maatregelen.

4. Uitvoeringsmaatregelen

4.1. Uit de ervaring die is opgedaan tijdens de overgangsregeling voor belastingheffing op grensoverschrijdende transacties, is gebleken dat de huidige verschillen in nationale voorschriften m.b.t. belastingdruk of administratieve procedures, de uniformiteit van de BTW-regeling in het gedrang brengen, alsmede de internationale ontwikkeling van bedrijven en de volledige totstandkoming van de interne markt belemmeren. Het is merkwaardig dat de afzonderlijke lidstaten het gemeenschappelijk BTW-stelsel op basis van de Zesde Richtlijn van de Raad verschillend blijven interpreteren en toepassen.

4.2. Voor de totstandbrenging van de interne markt is het van cruciaal belang dat de nationale wetgevingen op elkaar worden afgestemd en dat met name wat de BTW betreft, maatregelen worden goedgekeurd die een uniforme toepassing van de belastingheffing binnen de Unie kunnen garanderen. Dergelijke uitvoeringsmaatregelen zijn evenwel bij de goedkeuring van de Zesde Richtlijn niet genomen.

4.3. Teneinde een uniforme toepassing van de bepalingen van de richtlijn te bevorderen en de lidstaten en de Commissie doeltreffender te laten samenwerken, werd het BTW-comité opgericht. Als adviserend orgaan heeft dit comité tot taak richtsnoeren goed te keuren betreffende de manier waarop de bepalingen van de Zesde BTW-richtlijn toegepast moeten worden; bijzondere aandacht gaat daarbij naar de problemen m.b.t. het verschil tussen goederen en diensten en hun classificatie, de vaststelling van de plaats en de eventuele voorwaarden van belastingheffing.

4.4. Het BTW-comité beschikt echter niet over de noodzakelijke wettelijke bevoegdheden op basis waarvan het de Commissie kan bijstaan bij het nemen van bindende besluiten. De door het comité overeengekomen richtsnoeren hebben ook geen wettelijke status. De lidstaten zijn derhalve niet wettelijk gebonden aan deze richtsnoeren. Er kan evenmin beroep op worden gedaan tijdens een rechtszaak bij een nationale rechter of het Hof van Justitie.

4.5. In die zin wordt niet tegemoet gekomen aan de met de instelling van het BTW-comité beoogde doelstellingen en komen derhalve ook de goede werking van de interne markt en de nagestreefde rechtszekerheid in het gedrang.

4.6. Om ervoor te zorgen dat de gemeenschappelijke BTW-regeling op uniforme wijze toegepast wordt, is het zaak de richtsnoeren van het BTW-comité een wettelijke status te geven.

5. Voorstellen van de Commissie m.b.t. de uitvoeringsbepalingen

5.1. Volgens de Commissie zou het een goede zaak zijn het BTW-comité om te vormen tot een regelgevend comité dat de Commissie bijstaat bij het uitvoeren van de bestaande bepalingen. De Commissie heeft zich ook in die zin uitgesproken in haar voorstel van 1997 tot wijziging van de Zesde Richtlijn(1)

5.2. De Commissie is er zich niettemin van bewust dat tal van lidstaten van mening zijn dat de wetgevende bevoegdheid, wat de belasting op de toegevoegde waarde betreft, alleen bij de Raad moet blijven berusten.

5.3. Hoewel de hervorming van het BTW-comité volgens de Commissie in theorie de beste oplossing blijft, ziet de Commissie ook in dat dit voorstel in de huidige omstandigheden niet haalbaar is. Toch is zij van mening dat op korte termijn een overgangsprocedure zou moeten worden ingesteld waardoor de Raad uitvoeringsmaatregelen met betrekking tot de BTW kan goedkeuren.

5.4. Gelet op de huidige stand van zaken is het volgens haar wenselijk dat de Raad aan bepaalde bevoegdheden vasthoudt. De Commissie weet immers maar al te goed dat het innen van belastingen, en met name van de BTW, een van de basisinstrumenten van de lidstaten op het gebied van economisch en begrotingsbeleid is.

5.5. Zij stelt daarom voor dat de maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van de bestaande bepalingen, door de Raad, op voorstel van de Commissie, met eenparigheid van stemmen worden goedgekeurd, volgens de procedure die voorzien is in de artikelen 27 en 30 van de richtlijn.

5.6. De Commissie stelt met name vast in welke sectoren maatregelen moeten worden genomen aan de hand van vragen van de lidstaten of van haarzelf die in het BTW-comité zijn gesteld. Ten aanzien van kwesties waarvoor door het BTW-comité unaniem overeengekomen richtsnoeren zijn geformuleerd, moet de Commissie nagaan of deze richtsnoeren al dan niet in wettelijk bindende instrumenten kunnen worden omgezet. Bij dit onderzoek moet ook het BTW-comité worden betrokken, dat hoe dan ook geraadpleegd worden voordat de Commissie enig voorstel voorlegt aan de Raad.

5.7. Wanneer uit het debat binnen het comité blijkt dat het een goede zaak zou zijn te voorzien in wettelijk bindende uitvoeringsmaatregelen teneinde een uniforme interpretatie van het gemeenschappelijk BTW-stelsel te verzekeren, legt de Commissie hiertoe een voorstel aan de Raad voor die daarover een besluit moet nemen.

6. Conclusies

6.1. De regeling krachtens de artikelen 27 en 30

6.1.1. Het EESC is het ermee eens dat de correcte toepassing van het gemeenschappelijk BTW-stelsel een voorwaarde is voor de goede werking van de interne markt.

6.1.2. Het EESC is dan ook van mening dat procedures die erop gericht zijn bijzondere, van de bepalingen van de Zesde Richtlijn afwijkende maatregelen in de nationale wetgeving op te nemen, gebaseerd moeten zijn op formele besluiten van de Raad en van de nodige transparantie moeten getuigen, zodat de belastingplichtigen in staat zijn kennis te nemen van de precieze inhoud van de verleende toestemming en van de motivering ervan.

6.1.3. Het EESC valt het standpunt van de Commissie bij dat de procedures krachtens de artikelen 27 en 30 van de richtlijn niet aan de doorzichtigheidseisen voldoen. Het betreurt met name dat de Raad stilzwijgend besluiten kan goedkeuren over zaken die hem nooit formeel zijn voorgelegd, en dat deze implicite goedkeuring van besluiten de betrokkenen (belastingplichtigen, lidstaten, enz.) niet in staat stelt kennis te nemen van de inhoud van de afwijkende maatregel of van de redenen op grond waarvan de Raad tot dat besluit gekomen is.

6.1.4. Het EESC stemt dan ook in met het voorstel van de Commissie om de bepalingen met betrekking tot stilzwijgende goedkeuring van besluiten door de Raad te wijzigen en in de plaats daarvan voor te schrijven dat besluiten over verzoeken tot afwijking moeten worden genomen op basis van een voorstel van de Commissie en een formeel besluit van de Raad.

6.1.5. Het Comité merkt verder op dat tot dusver tal van bijzondere afwijkende maatregelen zijn goedgekeurd(2) en dat er bij de toekomstige uitbreiding van de Unie hoogstwaarschijnlijk weer nieuwe verzoeken tot afwijking zullen worden voorgelegd.

6.1.6. Het hoopt niettemin dat de Commissie de talrijke thans geldende afwijkende regelingen(3) kan rationaliseren en dat een betere administratieve samenwerking(4) in de toekomst tevens zal bijdragen tot fraudebestrijding en vereenvoudiging van de wetgeving, zoals overigens wordt bepleit in het voorstel voor een richtlijn betreffende belastingontduiking en -ontwijking(5).

6.2. Uitvoeringsmaatregelen

6.2.1. Het EESC is het ermee eens dat de verschillen tussen de lidstaten op het gebied van administratieve procedures en voorschriften de uniformiteit van de belastingheffing in het gedrang brengen en een grote belemmering vormen voor de voltooiing van de interne markt. De uniforme toepassing van de maatregelen is dan ook van cruciaal belang voor de verbetering van de overgangsregeling.

6.2.2. Het Comité is daarom van mening dat het van bijzonder belang is maatregelen te treffen om de uniforme toepassing van het gemeenschappelijk BTW-stelsel op communautair niveau te verzekeren.

6.2.3. Volgens het Comité is het zaak om, overeenkomstig de op andere wetgevingsgebieden gehanteerde procedure, het BTW-comité om te vormen tot een regelgevend comité dat de Commissie bijstaat bij de goedkeuring van maatregelen voor het uitvoeren van de bestaande bepalingen. Hiervoor heeft het EESC overigens reeds gepleit in zijn advies over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (Comité voor de belasting over de toegevoegde waarde)"(6).

6.2.4. Het EESC is er zich terdege van bewust dat tal van lidstaten van mening zijn dat, wat de BTW betreft, de wetgevende bevoegdheid uitsluitend bij de Raad moet blijven berusten. Het begrijpt dan ook de voorzichtigheid van de Commissie die voorstelt om in de huidige omstandigheden aan de Raad de bevoegdheid te laten uitvoeringsmaatregelen met betrekking tot de BTW goed te keuren.

6.2.5. Het Comité hoopt niettemin dat de Commissie op middellange termijn de maatregelen kan nemen waarvan zij gewag maakt in haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement betreffende de strategie ter verbetering van de werking van het BTW-stelsel in de interne markt en dat ze aldus het voorstel van 1997 tot wijziging van de Zesde Richtlijn(7) opnieuw kan voorleggen.

6.2.6. Het EESC zou in ieder geval graag zien dat er in het kader van de hervorming van de instellingen die door de Europese Conventie is behandeld, aan de Commissie uitvoeringsbevoegdheden voor EU-wetgeving worden toegekend en dat tegelijk voor kwesties die de indirecte BTW-belastingheffing betreffen (de vaststelling van tarieven uitgezonderd totdat er een passende compensatieregeling wordt ingevoerd), niet langer unanimiteit wordt vereist, zodat daarvoor goedkeuring met gekwalificeerde meerderheid volstaat.

Brussel, 30 oktober 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) COM(97) 325 def.

(2) Tot dusver zijn er 147 bijzondere afwijkende maatregelen goedgekeurd, waarvan er 2 betrekking hebben op Oostenrijk, 15 op België, 8 op Denemarken, 2 op Finland, 17 op Frankrijk, 20 op Duitsland, 1 op Griekenland, 12 op Ierland, 11 op Italië, 13 op Luxemburg, 18 op Nederland, 3 op Portugal, 20 op het Verenigd Koninkrijk, 3 op Spanje en 2 op Zweden (bron: diensten van de Commissie).

(3) Zie ook COM(2000) 348 def.

(4) Zie PB C 116 van 20.4.2001, blz. 59.

(5) COM(2003) 446 def. van 31.7.2003, blz. 2.

(6) PB C 19 van 21.1.1998, blz. 56.

(7) COM(97) 325 def.