TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

De broeikasgasemissies van luchtvaartactiviteiten nemen aanzienlijk toe. Als er geen extra maatregelen worden genomen, zullen de kooldioxide-emissies (CO2-emissies) van de internationale luchtvaart tegen 2050, in vergelijking met 2010, naar schatting nagenoeg verviervoudigen. Diverse studies tonen aan dat technische en operationele maatregelen alleen, zoals CO2-normen voor luchtvaartuigen of het gebruik van duurzame biobrandstoffen, niet volstaan om de emissies van de luchtvaart te beteugelen. Vandaar dat er behoefte is aan marktgebaseerde maatregelen om de toename ervan aan banden te leggen. De sterke stijging van de broeikasgasemissies van de luchtvaartsector dreigen de inspanningen die door de EU en wereldwijd worden geleverd om de klimaatverandering doeltreffend aan te pakken, te ondermijnen.

In 2008 heeft de EU met de aanpak van de broeikasgasemissies van de luchtvaart het voortouw genomen door vluchten tussen luchtvaartterreinen in de Europese Economische Ruimte (hierna „vluchten binnen de EER”) en vluchten tussen luchtvaartterreinen in de EER en luchtvaartterreinen in derde landen (hierna „vluchten buiten de EER”) in de EU-regeling voor de handel in emissierechten (hierna „EU-ETS”) op te nemen. Dit heeft een grote rol gespeeld om in de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) overeenstemming te bereiken over een proces met het oog op een wereldwijde marktgebaseerde maatregel (hierna „de maatregel”) voor de internationale luchtvaart, een proces dat in 2013 is ingeleid. Zo heeft ook de luchtvaart kunnen bijdragen aan de klimaatdoelstelling van de EU om de emissies tegen 2020 ten opzichte van de niveaus van 1990 met 20 % te doen dalen. In afwachting van een akkoord in de ICAO en ter bevordering van de ontwikkeling van een wereldwijde maatregel om de emissies van de internationale luchtvaart in het kader van de ICAO te reguleren, heeft de EU het toepassingsgebied van de EU-ETS tot 2016 tijdelijk beperkt tot vluchten binnen de EER, totdat de ICAO het toepassingsgebied met betrekking tot vluchten buiten de EER herziet. Indien de EU-ETS-richtlijn niet wordt gewijzigd, zal de EU-ETS vanaf 2017 automatisch naar haar volledige toepassingsgebied terugkeren.

De Europese Raad heeft in oktober 2014 het beleidskader voor klimaat en energie voor 2030 vastgesteld. Een centraal element van dat beleidskader is de bindende doelstelling om tegen 2030 in de EU de totale broeikasgasemissies ten opzichte van de niveaus van 1990 met minstens 40 % te reduceren. Om dit doel op kosteneffectieve wijze te bereiken, zullen de bedrijfstakken die onder de EU-ETS vallen, hun emissies ten opzichte van 2005 met 43 % moeten verminderen, terwijl bedrijfstakken die daar niet onder vallen, hun emissies ten opzichte van 2005 met 30 % zullen moeten verminderen. Zo heeft de EU haar bijdrage krachtens de Overeenkomst van Parijs als een verbintenis van de hele economie, met inbegrip van de luchtvaartemissies, kunnen voorleggen. Zij verbindt er zich namelijk toe een passende bijdrage te leveren aan de klimaatdoelstelling volgens de overeenkomst van Parijs, namelijk de opwarming van de aarde ruim onder 2 °C boven de pre-industriële niveaus houden, inspanningen blijven leveren om de temperatuurstijging tot 1,5 °C te beperken, alsook bijdragen aan de ambitieuze doelstelling van de ICAO om de wereldwijde netto CO2-emissies van de internationale luchtvaart de niveaus van 2020 niet te laten overschrijden ("koolstofneutrale groei vanaf 2020").

In oktober 2016 heeft de ICAO tijdens haar 39e Algemene Vergadering een resolutie inzake een wereldwijde marktgebaseerde maatregel aangenomen om de toename van de emissies van de internationale luchtvaart vanaf 2021 over de hele wereld aan te pakken door middel van een compensatieregeling met als ambitieus doel die emissies op het niveau van 2020 te handhaven. In de eerste fase van de wereldwijde marktgebaseerde maatregel (2021-2026) is de deelname expliciet vrijwillig. Vanaf het begin van de tweede fase in 2027 zijn alle grote luchtvaartlanden echter verplicht de maatregel toe te passen. De EU en haar lidstaten hebben te kennen gegeven dat zij de maatregel al tijdens de vrijwillige fase zullen toepassen. Ook al is men het over het ambitieuze doel en de wezenlijke aard van de maatregel als compensatieregeling eens, toch moet een aantal belangrijke kenmerken van de maatregel die voor de doeltreffendheid en milieu-integriteit ervan uit het oogpunt van het klimaat essentieel zijn, in de ICAO nog verder worden uitgewerkt en overeengekomen voordat de maatregel in 2021 kan worden uitgevoerd. Elke vertraging in het bereiken van overeenstemming over deze elementen dreigt de inwerkingtreding van de maatregel te vertragen. Dit zou ook de omzetting door de lidstaten in nationaal recht kunnen vertragen, wat van cruciaal belang is omdat de concrete toepassing van de maatregel op die nationale en regionale maatregelen berust.

Volgens de bestaande wetgeving moet de Commissie de resultaten van de 39e Algemene Vergadering van de ICAO evalueren en op basis daarvan het toepassingsgebied van de EU-ETS voor vluchten naar en vanuit de EER herzien. Zonder wijziging van de bestaande wetgeving zou het oorspronkelijke toepassingsgebied van de EU-ETS (d.w.z. inclusief vluchten buiten de EER) weer van toepassing zijn. Gezien het akkoord over de maatregel bij de ICAO, de steun van de EU voor de voltooiing en tijdige inwerkingtreding ervan en het voornemen van de EU om de maatregel vanaf 2021 uit te voeren, wordt het noodzakelijk geacht de EU-ETS-wetgeving te herzien.

Om een extra impuls te geven aan de internationale discussies over de overige regelgeving en governance die voor de uitvoering van de maatregel nodig zijn, wordt voorgesteld het beperkte toepassingsgebied van de EU-ETS (d.w.z. voor vluchten tussen luchtvaartterreinen in de EER, zoals bepaald in Verordening (EU) nr. 421/2014) na 2016 aan te houden. Zodra er meer duidelijkheid is over de aard en inhoud van de juridische instrumenten die door de ICAO voor de uitvoering van de maatregel zijn vastgesteld, alsook over het voornemen van onze internationale partners met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de maatregel, zal een nadere beoordeling en herziening van de EU-ETS voor de periode na 2020 worden verricht. Hierbij zal ook terdege rekening worden gehouden met de noodzakelijke samenhang met de door de EU voor de gehele economie aangegane verbintenis in het kader van de Overeenkomst van Parijs en de overeengekomen doelstelling om de broeikasgasemissies binnen de Unie tegen 2030, in vergelijking met het niveau van 1990, met 40 % te verminderen.

Om rechtszekerheid te bieden voor de naleving van de ETS in 2017, is het van belang dat er over dit voorstel tussen het Europees Parlement en de Raad spoedig en liefst vóór eind 2017 overeenstemming wordt bereikt.

•Samenhang met bestaand beleid op het betrokken gebied

Dit voorstel behelst in het algemeen de handhaving van de voor de ETS-sectoren bestaande beleidsbepalingen die in de EU-ETS-richtlijn zijn vastgelegd, en houdt rekening met nieuwe en verdere ontwikkelingen in de ICAO en voornamelijk met het akkoord dat over de maatregel is bereikt. De Europese Raad heeft uitdrukkelijk verzocht het huidige beleidskader voor de EU-ETS voort te zetten en heeft advies gegeven over specifieke kwesties die voor de periode 2021 tot en met 2030 moeten worden aangepakt. Ingevolge dat advies heeft de Europese Commissie in juli 2015 een wetgevingsvoorstel gedaan tot herziening van de EU-ETS voor vaste installaties voor de periode na 2020. Dat voorstel had geen betrekking op kwesties in verband met de voor de luchtvaart geldende bepalingen in de EU-ETS, omdat het niet passend werd geacht deze vóór de 39e Algemene Vergadering van de ICAO in oktober 2016 aan te snijden. Overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad wordt met dit voorstel over luchtvaartemissies de aanpak van de emissies van intra-Europese vluchten in het kader van de EU-ETS gehandhaafd. Dit voorstel vormt een aanvulling op de meer algemene toetsing van de ETS die door de Commissie in juli 2015 is voorgesteld en momenteel de medebeslissingsprocedure doorloopt.

•Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het voorstel voorziet in de uitvoering van een deel van het beleidskader voor 2030 voor klimaat en energie als een essentieel element voor de totstandbrenging van een veerkrachtige energie-unie met een toekomstgericht klimaatbeleid. Aanvullende wetgevingsvoorstellen zijn al gedaan om de verschillende, door de Europese Raad vastgestelde doelstellingen te helpen realiseren. Deze voorstellen moeten aan de verwezenlijking van de ETS- en niet-ETS-klimaatdoelstellingen bijdragen. Voorts beogen de luchtvaartstrategie van de Commissie en de strategie voor emissiearme mobiliteit maatregelen om de broeikasgasemissies in het vervoer verder te verminderen als onderdeel van ruimere inspanningen die de EU heeft geleverd en toegezegd om het vervoer koolstofvrij te maken, ook voor de periode tot 2030.

2.RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•Rechtsgrondslag

De artikelen 191 tot en met 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) bevestigen en specificeren de bevoegdheden van de EU op het gebied van klimaatverandering. De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 192 VWEU.

•Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De EU-ETS-richtlijn is een bestaand beleidsinstrument van de EU dat na 2020 blijft bestaan. In overeenstemming met het in artikel 5 van het VWEU vastgestelde subsidiariteitsbeginsel kunnen de doelstellingen van het voorstel tot wijziging van dat instrument enkel worden bereikt door middel van een voorstel van de Commissie op het niveau van de EU.