[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 6.11.2007

SEC(2007) 1422

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Bijlage bij de Voorstel voor een

KADERBESLUIT VAN DE RAAD

over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor wetshandhavingsdoeleinden SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

{COM(2007) 654 definitief}{SEC(2007) 1453}

1. PROCEDURELE ZAKEN EN RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN

De Europese Raad heeft de Europese Commissie in zijn Verklaring betreffende de bestrijding van terrorisme van maart 2004 opgeroepen om een voorstel in te dienen " voor een gemeenschappelijke EU-aanpak van het gebruik van passagiersgegevens ten behoeve van grensbeveiliging en luchtvaartbeveiliging, alsmede voor andere wetshandhavingsdoeleinden". In de mededeling van de Commissie "Doorgifte van passagiersgegevens (PNR-gegevens): een allesomvattende EU-aanpak" van 16 december 2003 werd een Europees beleid op dit gebied aangekondigd. Het verzoek om Europese actie op het gebied van PNR-gegevens is verschillende malen door de Europese Raad herhaald.

De diensten van de Commissie hebben uitgebreide raadplegingen gehouden met de relevante belanghebbenden, te weten de lidstaten, de nationale gegevensbeschermingsautoriteiten van de lidstaten, de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS), de Air Transport Association of America (ATA), de International Air Carrier Association (IACA), de Association of European Airlines (AEA), de European Regions Airline Association (ERA) en de International Air Transport Association (IATA).

Het idee om deze kwestie aan te pakken door de samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen, is in eerste instantie overwogen, maar is verworpen. Een dergelijke samenwerking zou de vorm kunnen hebben van uitwisseling van beste praktijken, maar uiteindelijk is geoordeeld dat deze optie niet zou leiden tot verwezenlijking van de gewenste doelstelling, het vergroten van de veiligheid, en bovendien zeer kostbaar zou worden.

2. PROBLEEMOMSCHRIJVING

Het terrorisme vormt op dit moment een van de grootste bedreigingen voor de veiligheid, vrede, stabiliteit, democratie en fundamentele rechten, waarden waarop de Europese Unie is gebouwd, evenals een directe bedreiging voor de Europese burgers. De terroristische dreiging is niet beperkt tot specifieke geografische zones. In de afgelopen jaren hebben de Europese Unie en de wereld meer dan ooit ervaren hoe sterk de georganiseerde criminaliteit geografisch is verspreid. Criminelen hebben gretig geprofiteerd van de gevolgen van de globalisering en maken gebruik van de almaar toenemende mogelijkheden om te reizen, informatie uit te wisselen en onderling te communiceren bij het ontplooien van hun activiteiten. De lidstaten van de Europese Unie realiseren zich steeds meer dat het noodzakelijk is om het bewustzijn ten aanzien van deze bedreiging te vergroten. In dit verband lijkt het passend om wetgeving inzake PNR-gegevens in te voeren en de lidstaten geven aan dat de EU niet alleen reactieve, maar ook proactieve maatregelen moet nemen om het terrorisme en de zware criminaliteit effectief te kunnen bestrijden.

Het doel van deze effectbeoordeling is om vast te stellen of er op het niveau van de Europese Unie een voorstel moet worden geformuleerd voor de ontwikkeling van een wettelijk kader voor de verplichting van luchtvervoerders om PNR-gegevens over te dragen aan de relevante bevoegde autoriteiten ter voorkoming en bestrijding van terroristische misdrijven en georganiseerde crimilatiteit. Een dergelijke maatregel zou moeten bijdragen aan het verzamelen van inlichtingen over terroristen en criminelen en het in kaart te brengen van hun gedragspatronen.

Luchtvervoerders hebben op grond van Richtlijn 2004/82/EG[1] van de Raad de verplichting om op voorhand af te geven passagiersgegevens (Advance Passenger Information - API) over te dragen aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, welke gegevens worden gebruikt voor de bestrijding van de illegale immigratie. Bovendien kunnen die autoriteiten de informatie die is vervat in de PNR-gegevens van een passagier op een internationale vlucht verkrijgen door het bekijken van zijn ticket en de instapkaart die hij moet invullen ten behoeve van de grenscontrole. De toegevoegde waarde van het voorstel is dat de bevoegde autoriteiten de gegevens in elektronische vorm en ruim voor de aankomst van de vlucht kunnen ontvangen. Hierdoor zullen de autoriteiten de mogelijkheid krijgen om de gegevens elektronisch te verwerken, in aanzienlijk minder tijd dan bij handmatige verwerking. En dat is weer voordelig voor zowel de autoriteiten als de passagiers omdat de grenscontroles daardoor sneller zullen verlopen.

PNR-gegevens kunnen door de wetshandhavingsautoriteiten op vijf manieren worden gebruikt:

- PNR-gegevens kunnen worden gecontroleerd in waarschuwingssystemen om bekende terroristen en criminelen te identificeren.

- Wanneer een bekende terrorist of crimineel eenmaal is geïdentificeerd, kunnen PNR-gegevens worden gebruikt om andere passagiers te identificeren die connecties hebben met de bekende terrorist of crimineel. Dit kan door de PNR-gegevens van de bekende terrorist of crimineel te vergelijken met die van andere passagiers en vervolgens personen te identificeren die op hetzelfde adres wonen, dezelfde creditkaart gebruiken en/of dezelfde contactgegevens hebben. Dit is zeer nuttig bij het verkrijgen van bewijs door associatie en bij het identificeren van voorheen onverdachte passagiers.

- PNR-gegevens kunnen worden vergeleken met een combinatie van kenmerken en gedragspatronen, teneinde een risicobeoordeling te maken. Wanneer een passagier binnen een bepaalde risicobeoordeling past, kan hij worden geïdentificeerd als een passagier met een hoog risico.

- PNR-gegevens kunnen worden vergeleken met inlichtingen over risico’s die op een bepaald moment relevant zijn, teneinde passagiers met een hoog risico te identificeren. Wanneer er bijvoorbeeld informatie voorhanden is dat een reisbureau in een bepaald land connecties heeft met een specifieke terroristische organisatie of criminele groep, kunnen met behulp van PNR-gegevens de passagiers worden geïdentificeerd die hun ticket bij het verdachte reisbureau hebben gekocht.

- PNR-gegevens kunnen informatie over reispatronen en onderlinge verbanden opleveren na een terroristisch misdrijf.

De grondgedachte achter het identificeren van onbekende passagiers met een hoog risico is dat het hierdoor mogelijk wordt om deze passagiers bij aankomst aan een tweede controle te onderwerpen en door veiligheidspersoneel te laten ondervragen, en in specifieke omstandigheden, in combinatie met andere informatie, de toegang tot het grondgebied van het land van bestemming te weigeren. Tegelijkertijd kan hiermee voor alle andere passagiers de tijd die de grenscontroles in beslag nemen worden verkort.

De EU heeft in de context van de strijd tegen het terrorisme en de grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit overeenkomsten voor de overdracht van PNR-gegevens gesloten met de Verenigde Staten van Amerika en Canada. Deze overeenkomsten beperken zich tot het reizen per luchtvervoer. Verwacht kan worden dat luchtvervoerders die vluchten uitvoeren vanuit de EU in de toekomst door meer derde landen om de overdracht van PNR-gegevens zullen worden gevraagd.

Het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Denemarken hebben al primaire wetgeving aangenomen voor het vastleggen en gebruiken van PNR-gegevens en zijn momenteel aan het nadenken over secundaire wetgeving voor de tenuitvoerlegging van nationale PNR-systemen. Deze nationale maatregelen verschillen in diverse opzichten van elkaar.

Andere aspecten van het probleem zijn onder meer de vraag of de persoonsgegevens van passagiers voldoende worden beschermd en de praktische facilitering van de grenscontroles, die een steeds groter probleem vormen vanwege de hoge aantallen passagiers. Het elektronisch verzamelen en gebruiken van PNR-gegevens zal bijdragen aan een efficiënter beheer van dit probleem. De mogelijkheid om veiligheidscontroles uit te voeren op de PNR-gegevens van een reiziger voordat deze aankomt in het land van bestemming zal de controle van reizigers aan de grens versnellen.

Dit probleem heeft in potentie gevolgen voor alle EU-burgers, lidstaten en luchtvervoerders. Deze gevolgen kunnen zowel direct zijn, in de vorm van slachtoffers van een terroristische aanslag, als indirect, in de vorm van gevolgen voor de samenleving en de economie, bijvoorbeeld door de verstoring van bepaalde diensten na een aanslag die tot de ontwrichting van die diensten leidt, evenals tot aantasting van de privacy van burgers.

Het recht van de EU om op dit gebied actie te ondernemen is neergelegd in titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Vanwege de aard van de dreiging die uitgaat van het terrorisme en de georganiseerde criminaliteit zijn onderzoeken die door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten worden uitgevoerd in hoge mate afhankelijk van internationale en grensoverschrijdende samenwerking. De lidstaten kunnen onmogelijk zelf de noodzakelijke harmonisatie realiseren van de wettelijke verplichtingen op dit terrein, waaronder de aan alle luchtvervoerders die vluchten vanuit of naar de Europese Unie uitvoeren op te leggen verplichting om geharmoniseerde categorieën passagiersgegevens te verstrekken. Bovendien zal actie op EU-niveau eraan bijdragen dat er geharmoniseerde bepalingen zullen worden aangenomen op het gebied van de bescherming van de privacy, terwijl het wellicht moeilijker wordt om tot harmonisatie van die bescherming te komen als het aan de lidstaten wordt overgelaten om hier onafhankelijk van elkaar wetgeving over aan te nemen.

3. BELEIDSOPTIES

DE VOORGESTELDE ACTIES OMVATTEN HET VERZAMELEN, VERWERKEN, UITWISSELEN EN GEBRUIKEN VAN ENKELE PERSOONSGEGEVENS VAN BURGERS DIE NAAR EN VANUIT DE EU REIZEN. ALS ZODANIG KUNNEN DEZE ACTIES IN BOTSING KOMEN MET HET RECHT OP BESCHERMING VAN HET PRIVÉLEVEN EN GEZINS- EN FAMILIELEVEN EN DE BESCHERMING VAN PERSOONSGEGEVENS ZOALS VASTGELEGD IN HET HANDVEST VAN DE GRONDRECHTEN VAN DE EUROPESE UNIE EN HET EUROPEES VERDRAG INZAKE DE RECHTEN VAN DE MENS. HET RECHT OP RESPECT VOOR HET PRIVÉLEVEN EN HET GEZINS- EN FAMILIELEVEN LEVEN IS ECHTER NIET ABSOLUUT. UITZONDERINGEN ZIJN TOEGESTAAN INDIEN DIT " in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen" is, op voorwaarde dat deze inmenging plaatsvindt op een wijze die "bij de wet is voorzien" en "in een democratische samenleving noodzakelijk is". Aangezien de voorgestelde acties bedoeld zijn om het terrorisme en de georganiseerde criminaliteit te bestrijden, vallen ze duidelijk onder de uitzonderingen.

De maatregel zal vallen onder titel VI van het VEU. Op het moment van opstellen van de onderhavige effectbeoordeling was het voorstel van de Commissie voor een kaderbesluit van de Raad over de bescherming van persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken nog niet aangenomen. Met het oog hierop moet het doel zijn om de normen met betrekking tot de bescherming van gegevens in acht te nemen die zijn vastgelegd in Europese instrumenten als Conventie 108 voor de bescherming van individuen met betrekking tot de automatische verwerking van persoonlijke gegevens van de Raad van Europa. In de praktijk moeten alle lidstaten al nationale wetgeving hebben aangenomen om de verwerking van persoonsgegevens door wetshandhavingsautoriteiten te regelen.

De doelstellingen van het voorstel zullen zijn:

- De bestrijding van terroristische misdrijven en georganiseerde criminaliteit door het gebruik van PNR-gegevens en door de bescherming van het leven en de lichamelijke integriteit van burgers, de EU als geheel en elke individuele lidstaat,

- Het bieden van rechtszekerheid aan luchtvervoerders met betrekking tot de wettelijke verplichtingen die aan hen worden opgelegd, waarbij moet worden voorkomen dat er verstoring van de interne markt plaatsvindt door uiteenlopende wettelijke verplichtingen,

- Het beschermen van de fundamentele rechten van burgers, in het bijzonder het recht op privacy, met erkenning van de noodzaak dat relevante persoonsgegevens breder moeten worden gedeeld voor wetshandhavingsdoeleinden,

- De ontwikkeling van een EU-standpunt op dit gebied, ter bevordering van een mondiale aanpak van het gebruik van passagiersgegevens in de bestrijding van terroristische misdrijven en georganiseerde criminaliteit.

In de effectbeoordeling worden twee hoofdopties met een aantal variabelen onderzocht: de optie "geen wijziging" en de optie om een wetgevend voorstel in te dienen.

De optie om een wetgevend voorstel in te dienen is verdeeld in twee subopties: gedecentraliseerde en gecentraliseerde verzameling van gegevens over het luchtvervoer.

De opties zijn beoordeeld met betrekking tot hun effecten op de veiligheid in de EU, de bescherming van de privacy, de kosten voor luchtvervoerders, de kosten voor de publieke autoriteiten, de betrekkingen met derde landen, de concurrentie in de interne markt en het gemak voor passagiers.

De conclusie van de effectbeoordeling is dat de voorkeursoptie een wetgevend voorstel met een gedecentraliseerd systeem voor de verwerking van gegevens is. De "geen wijziging"-optie biedt geen echt sterke punten voor de verbetering van de veiligheid in de EU. Integendeel, gezien de manier waarop dit gebied zich momenteel ontwikkelt, wordt verwacht dat deze optie negatieve effecten zal hebben, in de zin dat het naast elkaar bestaan van veel verschillende systemen tot administratieve problemen en hogere kosten zal leiden omdat al die systemen moeten worden nageleefd, evenals tot verstoring van de concurrentie.

De beleidsoptie van een wetgevend voorstel heeft het duidelijke voordeel dat de veiligheid er door wordt vergroot, aangezien met deze optie de kans kleiner wordt dat er op het grondgebied van de EU terroristische aanslagen worden gepleegd of georganiseerde criminaliteit plaatsvindt. Bovendien heeft deze optie als voordeel dat er geen verstoring van de concurrentie optreedt, omdat aan alle luchtvervoerders die vluchten uitvoeren vanuit en naar de EU dezelfde eisen worden gesteld. De kosten voor de luchtvervoerders en de administratieve lasten zullen uiteindelijk veel lager zijn dan wanneer de lidstaten hun eigen systemen ontwikkelen. Het gemak voor de passagier zal toenemen, omdat de tijd die de grenscontroles in beslag nemen zal afnemen. Tot slot zal deze beleidsoptie leiden tot harmonisatie van de verschillende aspecten van de systemen voor de uitwisseling en het gebruik van PNR-gegevens en van de waarborgen die aan passagiers worden gegeven om hun recht op privacy te beschermen.

Vergeleken met de optie "geen wijziging" heeft de optie van een wetgevend voorstel duidelijke voordelen.

Van de twee opties voor een wetgevend voorstel heeft de optie van een gedecentraliseerde verzameling van gegevens duidelijke voordelen boven die van een gecentraliseerde verzameling als het gaat om het vergroten van de veiligheid in de EU. Bij de optie van een gecentraliseerde verzameling van gegevens bestaat er een grote kans op mislukking, zowel op politiek niveau, wanneer er geen adequate samenwerking tussen de lidstaten tot stand wordt gebracht, als op praktisch niveau, wanneer het systeem niet werkbaar en betrouwbaar is.

4. VOORKEURSOPTIE

De voorkeursoptie houdt in dat een nieuw wetgevend voorstel, dat van toepassing is op het luchtvervoer en waarbij de verzameling van gegevens gedecentraliseerd plaatsvindt, de beste beleidsoptie is. Deze optie biedt betere manieren om de veiligheid in de EU te vergroten, terwijl hiermee tegelijkertijd voor een betere gegevensbescherming wordt gezorgd en de kosten van het opzetten en de tenuitvoerlegging van het systeem worden geminimaliseerd. Opgemerkt dient te worden dat deze optie niet wordt gezien als de definitieve oplossing van het probleem, maar als de beste oplossing op dit moment. Deze optie vormt een goed uitgangspunt en zal bijdragen aan het opdoen van ervaring op dit zeer nieuwe terrein. Voorzien wordt dat het voorstel in een latere fase zal worden geëvalueerd en de toepassing ervan, indien mogelijk, zal worden uitgebreid. Het moet aan de lidstaten worden overgelaten om het toepassingsgebied van een wetgevend voorstel uit te breiden naar vervoersmodaliteiten. Bovendien moeten de lidstaten bilaterale of multilaterale overeenkomsten of regelingen kunnen aangaan om de uitvoering van de bepalingen van een wetgevend voorstel te versterken of te vergemakkelijken.

Het voorstel moet de vorm krijgen van een kaderbesluit op grond van titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

Bovendien zijn in de effectbeoordeling de verschillende andere parameters van de voorkeursoptie onderzocht. De conclusies zijn de volgende:

- Het toepassingsgebied van het voorstel met betrekking tot de vervoersmodaliteiten : de meerderheid van de geraadpleegde partijen is het erover eens dat het toepassingsgebied van het voorstel in eerste instantie moet worden beperkt tot het luchtvervoer, met de mogelijkheid om dit in een latere fase uit te breiden naar ander vervoersmodaliteiten. Deze aanpak is globaal gebaseerd op het feit dat luchtvaartmaatschappijen al over systemen beschikken waarmee ze PNR-gegevens vastleggen, waardoor het voor hen gemakkelijker is om aan het voorstel te voldoen.

- Het geografische toepassingsgebied van het voorstel : de meeste geraadpleegde partijen zijn van mening dat het geografische toepassingsgebied moet worden beperkt tot vluchten uit derde landen naar de EU en vanuit de EU naar derde landen. In deze fase wordt het buitenproportioneel geacht om het toepassingsgebied van het voorstel uit te breiden naar vluchten van de ene EU-lidstaat naar de andere en naar interne vluchten binnen een lidstaat.

- Het gebruik en het doel van het verzamelen van PNR-gegevens: het verzamelen van PNR-gegevens mag uitsluitend worden gebruikt voor de doeleinden van titel VI, dat wil zeggen voor het voorkomen en bestrijden van terroristische misdrijven en georganiseerde criminaliteit.

- De bewaringstermijn : er is gemeenschappelijk overeengekomen dat om het systeem effectief te laten zijn, de gegevens voor een periode van vijf jaar bewaard moeten blijven, tenzij ze zijn gebruikt in een strafrechtelijk onderzoek of een criminele-inlichtingenoperatie.

- De instantie die de PNR-gegevens zal ontvangen : een meerderheid van de lidstaten is voorstander van het idee om de gegevens te laten ontvangen door een passagiersinformatie-eenheid die binnen elke lidstaat wordt aangewezen, terwijl andere lidstaten voorstander zijn van een gecentraliseerde EU-eenheid die de gegevens ontvangt van luchtvervoerders uit alle lidstaten.

- De methode voor de overdracht van gegevens : de "push"-methode voor de overdracht van gegevens heeft bij alle geraadpleegde partijen de voorkeur boven de "pull"-methode. Het belangrijkste verschil tussen deze twee methoden is dat bij de "push"-methode de gegevens door de luchtvervoerder worden overgedragen aan de nationale autoriteit, terwijl bij de "pull"-methode de nationale autoriteit toegang krijgt tot het boekingssysteem van de luchtvervoerder en de gegevens zelf overneemt.

- Verdere overdrachten van de PNR-gegevens : de meeste geraadpleegde partijen zijn er voorstander van dat de PNR-gegevens worden doorgegeven aan de nationale bevoegde autoriteiten en aan de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten. Enkele lidstaten zijn er voorstander van dat de gegevens ook aan de bevoegde autoriteiten van derde landen worden doorgegeven.

- IT-beveiliging : de meeste partijen zijn het erover eens dat voor de beveiliging van de gegevensoverdracht de gebruikelijke versleutelingsstandaarden kunnen worden toegepast om deze beveiliging te waarborgen.

De voorgestelde maatregel zal eveneens bepalingen voor de monitoring en evaluatie bevatten.

[1] PB L 261 van 6.8.2004, blz. 24