[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 23.1.2008

SEC(2008) 53

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Begeleidend document bij het Ontwerp-voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

{COM(2008) 16 definitief}{SEC(2008) 52}

Samenvatting

INLEIDING EN POLITIEKE CONTEXT

Overeenkomstig artikel 30 van Richtlijn 2003/87/EG (de "EU-ETS-richtlijn") heeft de Commissie in haar mededeling "De totstandbrenging van een wereldwijde koolstofmarkt - verslag overeenkomstig artikel 30 van Richtlijn 2003/87/EG"[1] vier belangrijke onderwerpen geïdentificeerd waarop de herziening van de EU-regeling voor de handel in emissierechten (de EU-ETS) zich moet toespitsen: 1) het toepassingsgebied van de richtlijn, 2) strenge naleving en handhaving, 3) verdere harmonisatie en grotere voorspelbaarheid, 4) koppeling met emissiehandelsregelingen in derde landen en passende middelen om ontwikkelingslanden en landen met een overgangseconomie bij de regeling te betrekken. Deze kwesties zijn uitgebreid besproken, met name tijdens het toetsingsproces dat in de eerste helft van 2007 werd georganiseerd in het kader van het Europees programma inzake klimaatverandering (European Climate Change Programme - ECCP). Voorts komen deze kwesties sinds de invoering van de EU-ETS in 2005 ook aan bod tijdens de regelmatige contacten met de betrokken partijen.

De herziening vindt plaats op een moment dat de klimaatverandering vooraan staat op de politieke agenda. In maart 2007 heeft de Europese Raad de door de Europese Commissie in januari 2007 voorgestelde nieuwe energie- en klimaatveranderingsstrategie goedgekeurd. Daarin is bepaald dat de groep van ontwikkelde landen hun broeikasgasemissies in het kader van een toekomstige internationale overeenkomst tegen 2020 moeten verminderen met 30% ten opzichte van de niveaus van 1990. Ongeacht of er een internationale overeenkomst wordt gesloten, zal de EU haar eigen emissies tegen 2020 met minstens 20% verminderen.

ALGEMENE DOELSTELLINGEN

De Raad heeft erkend dat de EU-ETS een van de belangrijkste instrumenten van de EU is en blijft voor de realisatie van haar strategische doelstelling, nl. de stijging van de gemiddelde temperatuur in de wereld tot maximaal 2 graden Celsius boven de pre-industriële niveaus beperken.

In deze context kunnen drie algemene doelstellingen van de herziening worden vermeld:

1. De mogelijkheden van de EU-ETS ten volle benutten, opdat de EU haar verbintenissen om haar broeikasgasemissies te verlagen op economisch efficiënte wijze kan nakomen

2. De EU-ETS in het licht van de opgedane ervaringen verfijnen en verbeteren

3. Bijdragen tot de overgang van de EU-economie naar een koolstofarme economie en de juiste stimulansen bieden voor investeringen die weinig gevolgen hebben voor de CO2-uitstoot door een duidelijk en niet-vertekend koolstofprijssignaal te geven voor de lange termijn.

TOEPASSINGSGEBIED VAN DE RICHTLIJN

Het huidige toepassingsgebied stroomlijnen

Afwijkende interpretaties van het begrip "stookinstallatie" door de lidstaten hebben geleid tot concurrentievervalsing, een gebrek aan bepalingen inzake procesemissies en juridische onzekerheid over het toepassingsgebied van de richtlijn.

De meest belovende van alle opties is om overeenkomstig de mededeling van de Commissie "Verdere richtsnoeren betreffende de toewijzingsplannen voor de handelsperiode 2008-2012 van het Europese systeem van verhandelbare emissierechten"[2] een ruime interpretatie van het begrip "stookinstallatie" te codificeren, die een nieuwe definitie van het begrip stookinstallatie omvat en wordt aangevuld met een lijst van emissies veroorzakende activiteiten. Een dergelijke benadering zou zorgen voor een consistente invulling van het toepassingsgebied - ook wat procesemissies betreft - en zou de lidstaten juridische zekerheid bieden. Voorts zou een codificatie bijdragen tot de milieueffectiviteit van de EU-ETS door het toepassingsgebied van de regeling uit te breiden.

Kosteneffectiviteit m.b.t. kleine installaties

Op dit moment zijn ongeveer 10 800 installaties opgenomen in de EU-ETS. De 7% grootste installaties in de EU-ETS zijn goed voor 60% van de totale emissies, terwijl de 14% kleinste installaties slechts 0,14% van de emissies vertegenwoordigen. De kosten-batenverhouding is dus duidelijk niet in evenwicht. Teneinde de kosteneffectiviteit van de EU-ETS te verhogen, bleek de beste optie de voorwaardelijke uitsluiting (opt-out) van stookinstallaties met een nominaal thermisch vermogen dat meer dan 20 MW en minder dan 25 MW bedraagt en waarvan de jaarlijkse emissies niet meer dan 10 kt bedragen. Deze optie levert immers de beste verhouding op tussen de emissies die worden uitgesloten van de EU-ETS en het aantal uitgesloten kleine installaties.

Opneming van nieuwe sectoren en gassen

Op basis van de in 2005 vastgestelde emissies en de EU-inventaris van broeikasgasemissies zijn in de EU-ETS 41% van de totale broeikasgasemissies van de Europese Unie opgenomen. Door nieuwe sectoren en gassen in de EU-ETS op te nemen en zo het huidige aandeel van 41% te verhogen, zou de milieueffectiviteit van de regeling toenemen en zouden extra mogelijkheden worden gecreëerd voor de reductie van broeikasgasemissies. Bovendien zou het reductiepotentieel alsmaar groter worden tegen steeds lagere reductiekosten.

Bij de beslissing over de opneming van nieuwe sectoren en gassen moeten een aantal technische criteria in acht worden genomen, teneinde een goede bewaking van broeikasgasemissies te garanderen. Er moet ook rekening worden gehouden met de doelstelling om bij te dragen tot de overgang van de EU-economie naar een koolstofarme economie. Het reductiepotentieel en de reductiekosten kunnen hierbij een rol spelen. Dat een dergelijk potentieel niet voorhanden is, mag daarentegen geen reden zijn om een sector niet in de EU-ETS op te nemen.

- Wat CO2-emissies betreft, blijkt uit analyse dat CO2-emissies van petrochemische en andere chemicaliën en van de productie van ammoniak en aluminium geschikt zouden zijn voor opneming.

- Wat emissies van andere broeikasgassen dan CO2 betreft, wordt aanbevolen dat de N2O-emissies van de productie van salpeter-, adipine- en glyoxylzuur en de PFK-emissies van de productie van aluminium in de EU-ETS worden opgenomen.

- CCS-projecten kunnen reeds worden erkend in de EU-ETS door unilaterale opneming krachtens artikel 24 van de richtlijn. Met het oog op de enorme mogelijkheden van deze technologie[3] en om het vertrouwen van de investeerders te winnen, worden alle CCS-activiteiten bij voorkeur onmiddellijk in de EU-ETS opgenomen door er expliciet naar te verwijzen in bijlage 1 bij de richtlijn.

- Wat de opneming van het wegvervoer en de scheepvaart betreft, zullen meer onderzoek en gedetailleerde analyses nodig zijn. Er dient met name een alomvattende kosten-batenanalyse te worden uitgevoerd, waarin een vergelijking met alternatieve maatregelen wordt gemaakt, teneinde tot een gefundeerde en gemotiveerde conclusie te komen ten aanzien van de vraag of deze sectoren al dan niet in de EU-ETS moeten worden opgenomen.

- Het verdient geen aanbeveling om het toepassingsgebied van de richtlijn uit te breiden met het oog op de erkenning van LULUCF-projecten.

Mogelijk effect van een combinatie van beleidsopties op het toepassingsgebied van de EU-ETS

Het gezamenlijk effect van een ruime interpretatie van het begrip stookinstallatie, de hierboven besproken uitbreiding van de regeling tot andere sectoren en gassen en de toegenomen kosteneffectiviteit m.b.t. kleine installaties is – uitgaande van een emissiegrenswaarde van 10 kt voor de facultatieve uitsluiting van kleine installaties – een nettotoename van de onder de EU-ETS vallende emissies met 5,8% - 6,3% (tot 121-131 Mt CO2-eq)[4] en een daling van het aantal onder de regeling vallende installaties met ongeveer 40%, zonder dat de milieueffectiviteit van het systeem met betrekking tot de uitgesloten installaties in het gedrang komt.

STRENGE NALEVING EN HANDHAVING

Bewaking en rapportering, verificatie en accreditatie

Om de juistheid van de gegevens te garanderen, moet op consistente wijze aan de vereisten inzake bewaking en rapportering worden voldaan. Zonder geloofwaardige en betrouwbare verificatie van de bewakingsverslagen zouden exploitanten de milieu-integriteit van de regeling kunnen aantasten. De huidige praktijken van de lidstaten en bevoegde autoriteiten maken echter duidelijk dat de meest uiteenlopende methodes worden gebruikt wat de bewaking, rapportering, verificatie en accreditatie van verificateurs betreft. Als gevolg daarvan komen de milieu-integriteit en de geloofwaardigheid van de regeling in het gedrang.

Uit analyse blijkt dat de meest belovende optie met het oog op naleving zou zijn om twee verordeningen in te voeren, één inzake de bewaking en rapportering en een tweede inzake de verificatie en accreditatie. Dat zou leiden tot meer consistentie en transparantie en niet alleen de kosteneffectiviteit van de normen inzake bewaking en rapportering op lange termijn verbeteren, maar ook een consistent en vergelijkbaar niveau voor verificatie en accreditatie verzekeren en op de Europese interne markt geharmoniseerde voorwaarden creëren voor de verificatie- en accreditatiediensten van de EU. Daardoor zou de kwaliteit van de verificaties stijgen, alsmede de capaciteit om fouten op te sporen en te verbeteren. Dat zou dan weer de kwaliteit van de gegevens ten goede komen.

De vaststelling van regels voor de hele EU zou, na een beginperiode waarin de nationale richtsnoeren en regelgeving worden herzien, aanzienlijke kostenbesparingen kunnen opleveren voor de lidstaten.

Registers

Aan het huidige registratiesysteem, bestaande uit de registers van de 27 lidstaten en het Onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap (Community Independent Transaction Log – CITL), waren geen technische problemen verbonden. Aan het begin van de eerste verbintenisperiode van het Protocol van Kyoto in 2008 moeten de registers van de lidstaten evenwel ook worden gekoppeld aan het internationaal transactielogboek ("ITL"), dat in het kader van het Protocol van Kyoto wordt beheerd door het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC). Dat zou betekenen dat elk handelsstelsel dat zich wil aansluiten bij de EU-ETS, gegevens zou moeten versturen via het ITL, dat onder toezicht staat van de Partijen bij het Protocol van Kyoto. Deze ontwikkelingen zorgen ervoor dat aan het gebruik van het registratiesysteem technische, politieke en administratieve risico's verbonden zijn. Die zouden kunnen worden geëlimineerd met behulp van het bestaande register van de Gemeenschap, waarin de EU-emissierechten zijn opgenomen.

VERDERE HARMONISATIE EN GROTERE VOORSPELBAARHEID

Aftopping

Gedurende de eerste en tweede fase was het algemene emissieplafond van de EU-ETS gelijk aan de som van de nationale emissieplafonds, die door de lidstaten werden vastgesteld overeenkomstig de bepalingen van de Commissie. Deze aanpak bezorgde de lidstaten dan wel veel ruimte voor flexibiliteit bij het rekening houden met specifieke en nationale omstandigheden, maar veroorzaakte ook heel wat problemen. Zo golden niet voor iedereen dezelfde concurrentievoorwaarden, was er een gebrek aan voorspelbaarheid en transparantie en werden de betrokken partijen met heel wat administratieve last opgezadeld.

Uit analyse blijkt dat de doelstelling om de effectiviteit en de voorspelbaarheid van het systeem te verhogen, het best kan worden bereikt door in de richtlijn een EU-breed emissieplafond vast te stellen. Deze aanpak beperkt de administratieve last die met de aftopping van de emissies gepaard gaat tot een minimum en is de meest eenvoudige en transparante manier om het plafond vast te stellen en de internationale geloofwaardigheid van de EU te garanderen. Ten slotte is het ook de gemakkelijkste optie om het emissieplafond van de EU-ETS aan te passen aan de reductiedoelstelling van 30% waartoe de EU zich bij het sluiten van een internationale overeenkomst inzake klimaatverandering zal moeten verbinden.

Wat het niveau van het plafond betreft, kan de algemene emissiereductie uitsluitend worden gerealiseerd tegen zo laag mogelijke kosten indien wordt geopteerd voor een benadering waarin effectiviteit centraal staat. Teneinde de voorspelbaarheid te verhogen , is het van belang een trendlijn op te stellen voor een handelsperiode van acht jaar, omdat daardoor meer zekerheid en voorspelbaarheid met betrekking tot reducties na 2020 ontstaat. Een trendlijn is ook de meest effectieve optie voor het verhogen van de geloofwaardigheid van de EU ten aanzien van derde landen.

Toewijzing

Tijdens de eerste en tweede periode werden de meeste emissierechten gratis toegewezen. De lidstaten pasten een breed gamma van specifieke regels toe voor de toewijzing van emissierechten, waardoor steeds meer problemen ontstonden (bv. negatieve effecten op de economische rentabiliteit, concurrentievervalsing tussen de lidstaten, ongewenste verdelingseffecten en een gebrek aan transparantie).

De nieuwe regels voor de toewijzing van emissierechten moeten komaf maken met deze problemen en daarnaast rekening houden met het beginsel dat de vervuiler betaalt en met het beginsel van de internalisering van externe kosten.

Veilingen versus gratis toewijzing

In de meeste gevallen zorgt een volledige veiling van de emissierechten voor het meeste effectiviteit en transparantie en worden dankzij deze methode ongewenste verdelingseffecten vermeden. Veilingen zijn eveneens volledig in overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt en belonen vroege instappers. Veilingen voldoen dan ook aan de algemene doelstellingen van de herziening.

Gratis toewijzing tijdens de overgangsperiode: benchmarking

Het zou nodig kunnen zijn om de emissierechten gratis toe te wijzen in afwachting van een systeem van volledige veiling. De eventuele negatieve effecten moeten echter tot een minimum worden beperkt. Uit analyse blijkt dat benchmarking in de gehele EU de beste resultaten oplevert.

Handelsgerelateerde maatregelen: bescherming tegen eventuele koolstoflekken

In afwachting van een internationale overeenkomst inzake klimaatverandering en voor bepaalde energie-intensieve industrieën die de internationale concurrentie moeten aangaan met landen die minder inspanningen doen om hun broeikasgasemissies te verminderen, bestaat het risico op koolstoflekken. Om hieraan het hoofd te bieden, werden een aantal handelsgerelateerde maatregelen onderzocht. Aangezien een internationale overeenkomst wordt verwacht, verdient het aanbeveling om nu een duidelijk signaal te geven en slechts in een later stadium maatregelen te overwegen, teneinde derde landen de kans te geven om relevante en passende verbintenissen aan te gaan.

KOPPELING MET EMISSIEHANDELSREGELINGEN IN DERDE LANDEN EN PASSENDE MIDDELEN OM ONTWIKKELINGSLANDEN EN LANDEN MET EEN OVERGANGSECONOMIE BIJ DE REGELING TE BETREKKEN

Koppeling met andere regelingen

Bij de koppeling van de EU-ETS met andere emissiehandelsregelingen moet rekening worden gehouden met alle modaliteiten van de betrokken regelingen. In deze context zal waarschijnlijk een aparte effectbeoordeling moeten worden uitgevoerd. Voor een aantal algemene beschouwingen wordt daarom verwezen naar de volledige effectbeoordeling.

Compensatieregelingen

Rechten

Het gebruik van externe compensatieregelingen zou echte veranderingen binnen de EU in de weg kunnen staan. Dat zou in de toekomst dan weer kunnen leiden tot hogere reductiekosten binnen de EU en tot hogere kosten voor de realisatie van de EU-doelstellingen inzake emissies en hernieuwbare energie tegen 2020. Als de EU niet in staat blijkt om haar emissies te reduceren, zal het moeilijk worden om ontwikkelingslanden met een hoge uitstoot te overtuigen om ook na 2012 verbintenissen inzake emissiereductie aan te gaan. Als derde landen de kans krijgen om geld te verdienen dankzij de EU-ETS zonder een internationale overeenkomst te ondertekenen, zou hen dat kunnen stimuleren om niet in te stemmen met een nieuwe overeenkomst. Ten slotte zou een ongelijke toegang tot credits in de verschillende lidstaten de concurrentievoorwaarden van bedrijven op de interne markt scheef kunnen trekken.

Compensatieregelingen in de EU-ETS moeten daarom worden vastgesteld op basis van de mate van stimulans die nodig is opdat EU-exploitanten hun emissies reduceren. Ze moeten voorts voldoende flexibel zijn, zodat ze aan de evolutie van de internationale onderhandelingen kunnen worden aangepast.

Normen

Het lijkt gerechtvaardigd om projecten die de milieu- of sociale integriteit van de regeling niet in het gedrang brengen, toegang te verlenen tot de EU-ETS, om zo het juiste evenwicht te vinden tussen een hoge mate van milieueffectiviteit enerzijds en een zeker verlies van economische doelmatigheid anderzijds. Een en ander zou kunnen worden aangevuld met andere maatregelen zoals de toepassing van gebruikscriteria in combinatie met een disconteringssysteem (gebaseerd op het verschil tussen projectbenchmarks en EU-benchmarks), al zou dat wel leiden tot een zekere verschuiving van de balans (grotere milieu-integriteit maar hogere administratieve kosten).

Overgang en voorspelbaarheid

Er moet duidelijkheid worden verschaft over hoe in de EU-ETS zal worden omgesprongen met credits die vóór 2012 zijn verworven (overdracht van opgespaarde credits) of vermoedelijk na 2012 zullen worden toegewezen voor projecten die vóór 2012 werden geregistreerd. Omdat niet bekend is hoe de internationale situatie er na 2012 zal uitzien, moeten in de bijgewerkte EU-ETS ook passende structuren en procedures worden opgenomen om in te spelen op de verschillende scenario's na 2012, met name met betrekking tot de emissiereductiedoelstellingen van 20% en 30%. De EU-richtlijn betreffende de handel in emissierechten na 2012 bepaalt dat toegewezen emissierechten kunnen worden overgedragen naar de periode na 2012. Het Protocol van Kyoto stelt grenzen aan de overdracht van ERU- of CER-gerelateerde emissiecredits naar een volgende handelsperiode. Een dergelijke overdracht wordt overgelaten aan Partijen die hun Kyoto-verbintenissen overtreffen. Van alle onderzochte opties haalde de vaststelling van geharmoniseerde bepalingen inzake de erkenning van de overdracht van ERU- of CER-gerelateerde credits na 2012 de beste score op basis van de evaluatiecriteria. Deze optie zorgt immers voor gelijkere concurrentievoorwaarden en een verhoogde markttransparantie.

Wat de overdracht van vóór 2012 via gezamenlijke uitvoering (JI) of via het mechanisme voor schone ontwikkeling (CDM) verworven emissierechten naar de periode na 2012 betreft, stelt de analyse een combinatie van verschillende opties voor. De EU kan een systeem invoeren voor de goedkeuring en/of afwijzing van bepaalde projecten of projecttypes, ze kan bilaterale of multilaterale akkoorden sluiten om projecten voor gezamenlijke uitvoering of schone ontwikkeling in bepaalde partnerlanden te erkennen tussen 2012 en de datum dat een internationale overeenkomst wordt gesloten, of zij kan zich ertoe verbinden credits te aanvaarden die zijn toegekend voor lopende projecten in landen die zich bij de overeenkomst voor de periode na 2012 zullen aansluiten. De relevantie van de drie opties is afhankelijk van hoe de internationale onderhandelingen evolueren.

BEWAKING EN EVALUATIE

De tenuitvoerlegging van de richtlijn zal worden bewaakt en geëvalueerd aan de hand van de in artikel 21 genoemde verslagen die de lidstaten elk jaar moeten uitbrengen over de toepassing van de richtlijn.

[1] COM(2006)676 definitief.

[2] http://ec.europa.eu/environment/climat/pdf/nap_2_guidance_nl.pdf

[3] Het IPCC schat het economische potentieel van CCS-activiteiten voor de cumulatieve mondiale emissiereductie in de 21ste eeuw op 220-2200 Gt CO2. Ter vergelijking: de huidige emissies die in de EU-ETS zijn opgenomen, bedragen zowat 2 Gt CO2 per jaar.

[4] Zoals aangegeven in de volledige effectbeoordeling, moet heel voorzichtig met deze cijfers worden omgesprongen. Bij gebrek aan betrouwbare gegevens, zijn ze immers gebaseerd op schattingen.