Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Verslag van de Commissie over de toepassing van Richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten"

(2001/C 116/25)

De Commissie heeft op 17 april 2000 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde verslag.

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 november 2000 goedgekeurd; rapporteur was de heer Ataíde Ferreira.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 377e zitting van 29 en 30 november 2000 (vergadering van 30 november) met 85 stemmen vóór en 38 stemmen tegen, bij 11 onthoudingen, het volgende advies uitgebracht.

1. Inleiding

1.1. De klassieke beginselen betreffende wils- en contractvrijheid en gelijkheid van contractpartijen (samengevat in het Romeinsrechtelijke adagium "pacta sunt servanda"), die al dan niet via het Napoleontische recht voor een billijk verbintenissenrecht in de meeste lidstaten zorgden, kwamen op het hoogtepunt van het industriële tijdperk door de opkomst van "standaardcontracten" of "adhesiecontracten"(1) sterk in het gedrang. Dit soort overeenkomsten wordt op hoofdlijnen gekenmerkt door de "economische superioriteit van een der partijen op grond waarvan deze partij contractuele bepalingen aan de andere partij kan opleggen, eenzijdigheid van de bepalingen, waarbij het belang van de machtigste partij voorop staat, en onveranderlijkheid van de overeenkomst, waarbij de zwakste partij voor het dilemma van 'te nemen of te laten' komt te staan"(2); zij leveren qua wilsovereenstemming, inhoud en standaardvoorwaarden problemen op.

1.2. In diverse Europese landen werden in aparte wetten of in het burgerlijk recht normen vastgelegd om het onrechtvaardige gebruik van bepaalde soorten clausules, vooral in de "algemene voorwaarden" van standaardcontracten, tegen te gaan. Door dergelijke clausules worden de verhoudingen tussen de contractpartijen namelijk scheefgetrokken. De Deense wet inzake handelspraktijken stamt uit 1974, het Duitse "ABC-Gesetz" uit december 1976, de Engelse "Unfair Contract Terms Act" uit 1980, de Luxemburgse wet inzake twintig verschillende soorten oneerlijke bedingen uit 1983, en de Portugese wet inzake algemene contractuele bedingen uit 1985.

1.3. De Raad van Europa kwam op 16 november 1976 met een aanbeveling over oneerlijke bedingen(3). In EU-verband kwam de kwestie voor het eerst aan de orde in het eerste programma voor een consumentenbeleid(4). In het tweede programma uit 1981 kreeg de Commissie van de Raad de opdracht om er een discussiestuk over op te stellen(5). Door middel van haar mededeling aan de Raad van 14 februari 1984(6) gaf zij hieraan gehoor.

1.4. Op 27 juli 1990 kwam de Commissie met een officieel voorstel, dat op 5 april 1993(7) als Richtlijn 93/13/EG werd gepubliceerd.

1.5. In de preambule en in artikel 1 van Richtlijn 93/13/EG wordt het doel hiervan duidelijk omschreven, namelijk "de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten betreffende oneerlijke bedingen in overeenkomsten tussen een verkoper en een consument", en indien nodig het schrappen van oneerlijke bedingen aan de hand van beoordelingscriteria of uniforme regels "ten einde de totstandkoming van de interne markt te vergemakkelijken en de burger in zijn rol als consument bescherming te bieden bij het kopen van goederen en bij dienstverrichtingen op basis van overeenkomsten waarop de wetgeving van een andere lidstaat dan de zijne van toepassing is".

1.6. De Richtlijn heeft uitdrukkelijk geen betrekking op:

- overeenkomsten tussen verkopers

- overeenkomsten tussen consumenten

- arbeidsovereenkomsten

- overeenkomsten betreffende erfopvolgingsrechten en overeenkomsten met betrekking tot het familierecht

- overeenkomsten met betrekking tot de oprichting en de statuten van vennootschappen.

1.7. Als gevolg van het minimalistische karakter van artikel 8 van de Richtlijn kregen de lidstaten de mogelijkheid om bij de omzetting hiervan de volgende zaken buiten beschouwing te laten:

- overeenkomsten waarover afzonderlijk is onderhandeld

- bedingen waarin dwingende rechtelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn overgenomen dan wel beginselen of voorschriften uit internationale overeenkomsten

- bedingen inzake de bepaling van het onderwerp van de overeenkomst of de juiste prijs/prestatieverhouding met betrekking tot zowel goederen als diensten, voor zover die bedingen duidelijk en begrijpelijk zijn geformuleerd.

1.8. De Richtlijn bevat verder een indicatieve en "niet-uitputtende" lijst van bedingen die als "oneerlijk" kunnen worden aangemerkt als zij, conform art. 3, 1e alinea, "in strijd met de goede trouw, het evenwicht tussen de uit de overeenkomst voortvloeiende rechten en verplichtingen van de partijen ten nadele van de consument aanzienlijk verstoren" (grijze lijst).

1.9. Ten slotte dienen de lidstaten krachtens de Richtlijn te zorgen voor wettelijke bepalingen waarbij "personen of organisaties die volgens de nationale wetgeving een legitiem belang hebben bij de bescherming van de consument, overeenkomstig het nationale recht een beroep kunnen doen op de rechtbanken of de bevoegde administratieve instanties om te oordelen of contractuele bedingen die zijn opgesteld met het oog op een algemeen gebruik, oneerlijk zijn, en de passende en doeltreffende middelen aan te wenden om een eind te maken aan het gebruik van deze bedingen".

1.10. De lidstaten moesten de Richtlijn uiterlijk op 31 december 1994 hebben omgezet.

1.11. Bijna vijf jaar later, van 1 tot en met 3 juli 1999, organiseerde de Commissie in Brussel een conferentie over de (toekomstige) toepassing van de Richtlijn, waaraan zo'n 300 deskundigen op het gebied van verbintenissen- en consumentenrecht, vertegenwoordigers van de lidstaten en van beroeps- en consumentenorganisaties en EU-ambtenaren deelnamen(8).

1.12. Krachtens artikel 9 van de Richtlijn diende de Commissie uiterlijk op 31 december 1999 verslag uit te brengen over de toepassing hiervan. Over dit verslag, dat de Commissie op 27 april 2000 afrondde, gaat dit advies.

1.13. Het verslag van de Commissie bevat onder meer de volgende twee onderdelen: enerzijds een kritische analyse van de geharmoniseerde regeling om oneerlijke bedingen in consumentencontracten te voorkomen en het gebruik ervan te bestraffen (waarbij ook de nationale definities van het begrip "oneerlijk beding" worden gelijkgetrokken), én van de omzetting en toepassing hiervan in de lidstaten; anderzijds punten van overweging voor een openbaar debat en een oproep om bij te dragen aan de eventuele herziening en eventuele herformulering van de regeling.

2. Korte samenvatting en beoordeling van het verslag van de Commissie

2.1. Het verslag is niet alleen degelijk gedocumenteerd en in technisch opzicht onberispelijk, maar komt ook op een geschikt moment. Wel is het zo dat sommige lidstaten, die de Richtlijn pas zeer onlangs hebben omgezet, nog maar weinig ervaring met de toepassing van de regeling hebben kunnen opdoen.

2.2. Het ESC neemt er ook kennis van dat de Commissie in haar verslag de verschillende bijdragen aan bovengenoemde conferentie probeert samen te vatten. Deze komen erop neer dat de fundamentele kwesties beter uit de verf moeten komen.

2.3. Het ESC is zeer te spreken over het werk dat de Commissie de afgelopen jaren heeft verzet: niet alleen heeft zij een sectorale analyse gemaakt van de besluiten van de bevoegde nationale instanties die zich over de oneerlijke werking van bepaalde bedingen hebben uitgesproken (en wier werkzaamheden in het verslag de revue passeren), maar ook heeft zij de CLAB-databank(9) in het leven geroepen. Dit is nu al een nuttig middel om in EU-verband een beeld van een en ander te geven. In zijn advies van 1991(10) over het richtlijnvoorstel wees het ESC erop dat er een analysemethode diende te komen om de toepassing van de in te voeren regeling te kunnen evalueren. Het is dan ook verheugd dat de Commissie hier gehoor aan heeft gegeven.

2.4. Het ESC is het in beginsel eens met de kritische benadering die de bij de Richtlijn ingevoerde regeling van de Commissie krijgt (ook al gaat het niet met alle punten akkoord): de diverse vragen worden door haar op een nauwkeurige, verstandige en zorgvuldige manier geformuleerd.

2.5. Ondanks de vertraging waarmee sommige lidstaten de Richtlijn hebben omgezet, kan het volgende worden vastgesteld:

a) de omzetting heeft niet echt tot een harmonisatie van de nationale bepalingen geleid;

b) de lidstaten interpreteren de reikwijdte en de aard van de bepalingen van de Richtlijn niet allemaal op dezelfde manier;

c) de omzettingsnormen worden niet door alle lidstaten even efficiënt toegepast.

2.6. Als gevolg van de verschillende wetten inzake consumentenovereenkomsten loopt de mate van consumentenbescherming van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen. Dit wordt nog eens verergerd door het feit dat het om een minimumregeling gaat, waardoor bepaalde lidstaten strengere, maar niet geharmoniseerde beschermingsregelingen hebben ingevoerd. Een en ander draagt bepaald niet bij aan de voltooiing van de interne markt.

2.7. Het ESC moet niet zozeer beschrijven hoe de regeling momenteel wordt toegepast, als wel ingaan op voorstellen tot wijziging of herformulering van deze regeling. Daarbij moet het onder meer - niet uitsluitend dus - de vragen van de Commissie(11) als leidraad nemen en zijn eerdere standpunten over dit onderwerp(12) bekrachtigen of herroepen.

2.8. Het ESC houdt vast aan zijn al bij eerdere gelegenheden ingenomen standpunt dat de consumentenbescherming er niet, onder het mom van een herziening van de Richtlijn, op achteruit mag gaan als deze gepubliceerd wordt, temeer daar dat bij de artt. 2 en 153, lid 1, van het EG-Verdrag verboden is.

2.9. In dit verband komen in het advies de volgende essentiële punten aan de orde:

a) de reikwijdte van de richtlijn

b) de definitie van de algemene beginselen die eraan ten grondslag liggen

c) de soorten als oneerlijk beschouwde bedingen en de aard van de desbetreffende lijst

d) aard van de inbreuken en juridische gevolgen ervan

e) de sanctiemiddelen en het gebruik ervan

f) de rol die de dialoog tussen verkopers en consumenten kan spelen

g) het belang en de toekomst van de CLAB-databank.

3. Reikwijdte van de Richtlijn

3.1. De eerste vraag betreft uiteraard de reikwijdte van de regeling.

Historisch gezien is het te begrijpen dat de bescherming tegen oneerlijke bedingen aanvankelijk uitsluitend betrekking had op overeenkomsten tussen consumenten en bedrijven. Het Verdrag van Amsterdam bevat echter een rechtsgrondslag voor een uitgebreidere bescherming (art. 65(13)).

3.2. Bij sommige contracten stelt de ene partij de inhoud voor en mag de andere alleen maar instemmen of de bedingen afwijzen; dan is er dus sprake van een ongelijkwaardige relatie tussen de partijen. Zoiets doet zich niet alleen voor in de betrekkingen tussen bedrijven en consumenten, maar in alle gevallen waarin één van de partijen niet echt de mogelijkheid heeft om op voet van gelijkheid de inhoud van het contract te beïnvloeden. Een en ander heeft vooral betrekking op kleine en middelgrote handels- en industriebedrijven en op andere beroepsgroepen en verenigingen. Bovendien bestaat in sommige lidstaten al wetgeving over oneerlijke bedingen in contracten waarvan de werkingssfeer veel groter is dan die van de huidige Richtlijn; zij geldt namelijk ook voor betrekkingen tussen particulieren die geen consumentenkarakter hebben, alsmede voor betrekkingen tussen verkopers.

3.3. De regeling om het gebruik van zulke bedingen te verbieden en te vernietigen zou zich dan ook niet moeten beperken tot contracten met consumenten, maar dienen te gelden voor alle contracten met die kenmerken. Het ESC wees hier al op in zijn hierboven genoemde advies van 1991(14).

3.4. Mocht de Commissie de werkingssfeer van de Richtlijn niet op deze manier substantieel vergroten, dan moet ze bij wijze van eerste stap toch in ieder geval zorgen voor de verplichte automatische toepassing in de hele distributieketen, in de gevallen waarin een oneerlijk beding in een contract tussen consument en bedrijf ook voorkomt in een contract tussen bedrijven in een eerdere schakel van de keten.

3.5. Dit neemt echter niet weg dat voor consumentencontracten een aparte behandeling dient te gelden. Er kunnen verschillen optreden met betrekking tot het soort als oneerlijk beschouwde bedingen en de aard van de bescherming (absoluut of relatief) of ten aanzien van met de manier waarop de oneerlijkheid van een beding wordt vastgesteld (ambtshalve door de bevoegde overheidsinstantie dan wel met omkering van de bewijslast).

3.6. Verder wijst de Commissie erop dat de huidige regeling ten onrechte bepaalde uitsluitingen bevat(15).

3.6.1. Het gaat met name om uitsluiting m.b.t. bedingen waarover door de consument afzonderlijk is onderhandeld, om uitsluiting in verband met dwingende bedingen en om uitsluiting in verband met de prijs en het voorwerp van de overeenkomst. Al deze bepalingen zijn overigens door de meeste lidstaten niet omgezet in nationale wetgeving, wat de bescherming van de consument uiteraard alleen maar ten goede komt(16).

3.6.2. Dat de meeste lidstaten deze bepalingen niet hebben omgezet leidt in EU-verband tot nog verder uiteenlopende wetgevingen (onderling niet geharmoniseerde nationale wetgevingen). Dit bemoeilijkt de werking van de interne markt, vooral wat concurrentie betreft.

4. Algemene beginselen

4.1. Wat de algemene beginselen van de regeling betreft, vraagt het ESC zich af welk belang moet worden toegekend aan een aantal kernbegrippen in verband met contracten.

4.1.1. De precieze betekenis en functie van bijvoorbeeld het begrip transparantie wordt niet helemaal duidelijk in de huidige Richtlijn; het is met name niet duidelijk welke gevolgen een gebrek aan transparantie voor een contract heeft.

4.1.2. De Richtlijn zou aan duidelijkheid winnen als ondubbelzinnig wordt bepaald dat

a) bedingen waarover niet afzonderlijk is onderhandeld uitsluitend als door de consument aanvaard mogen worden beschouwd als deze er kennis van heeft kunnen nemen en weet wat ze betekenen voordat de overeenkomst wordt gesloten;

b) bedingen leesbaar, duidelijk, ondubbelzinnig en op een voor de gemiddelde consument, met de normale zorgvuldigheid van een "goede huisvader" handelend, begrijpelijke manier geformuleerd moeten zijn; anders worden ze als nietig beschouwd(17).

4.1.3. In 1991 probeerde het ESC zonder succes de aandacht van de Raad en de Commissie erop te vestigen dat de consument conform het transparantiebeginsel het recht moet hebben om vóór het sluiten van een contract informatie te krijgen over de voorwaarden, over de verplichtingen die hieruit voor beide partijen voortvloeien en over de consequenties bij niet-naleving. Dit moet aanleiding geven tot algemene contractbepalingen waarvan niet kan worden afgeweken(18)(19), met name wat de televerkoop - vooral met gebruikmaking van nieuwe technologie - betreft.

4.2. Vooral ook het beginsel van goede trouw en het verband tussen dit beginsel en de ongelijkheid van contractpartijen moeten op EU-niveau worden verduidelijkt, om te voorkomen dat de omzetting leidt tot - wat nu het geval is - ten dele en soms zelfs volledig uiteenlopende regelingen in de nationale wetgevingen.

4.2.1. Tijdens de conferentie van 1-3 juli 1999 werd uitvoerig van gedachten gewisseld over de mogelijke betekenissen van de zinsnede in strijd met de goede trouw (art. 3, 1e alinea van de Richtlijn). In de verschillende versies van de Richtlijn zijn deze woorden verschillend en soms zelfs op tegengestelde wijze vertaald(20).

4.2.2. Ook is niet duidelijk wat precies bedoeld wordt met de woorden "het evenwicht (...) aanzienlijk verstoort", die naast het beginsel van goede trouw als criterium worden gehanteerd.

4.2.3. Ten slotte verschilt de betekenis van het begrip "goede trouw" al naar gelang van de rechtsstelsels van de lidstaten. De vraag is dan ook - een uiterst theoretische kwestie, zij het met onmiskenbare gevolgen voor de rechtspraktijk - of dit beginsel nog langer gebruikt moet worden in de definitie van het begrip oneerlijk beding.

4.3. Over deze vraagstukken neemt de Commissie in haar verslag geen uitgesproken standpunt in. Hoewel het om lastige technisch-juridische kwesties gaat, zou zij zich er toch over moeten uitspreken, zodat er meer duidelijkheid komt over deze basisbegrippen. Pas dan is een duidelijke en uniforme omzetting mogelijk.

4.4. Verder zouden de Commissie en de lidstaten samen een nieuwe aanpak van een en ander moeten overwegen, waarbij met name de kaderwetten of uniforme wetten in de VS als voorbeeld kunnen dienen. Op die manier is namelijk - in ieder geval op sectorspecifiek gebied (zoals verzekeringen, bankactiviteiten, vervoer, essentiële diensten) - een betere coördinatie mogelijk bij de echte harmonisatie van de nationale voorschriften en behoren de problemen als gevolg van het hanteren van op uiteenlopende rechtsstelsels gebaseerde begrippen tot het verleden.

5. Soorten oneerlijke bedingen en aard van de lijsten

5.1. De lijst van verboden algemene clausules is aan herziening toe, waarbij onderscheid moet worden gemaakt tussen absoluut verboden bedingen (zwarte lijst) en in bepaalde gevallen verboden bedingen (grijze lijst).

5.1.1. Het aantal voorbeelden van bedingen moet niet worden uitgebreid; het is eerder zaak deze beter en eenvoudiger te formuleren.

5.1.2. De zwarte lijst zou uitsluitend bedingen moeten bevatten (ongeacht het soort overeenkomst waarin deze zijn opgenomen) waarvan het oneerlijke karakter op grond van de verbodsbepalingen in alle lidstaten onomstotelijk vaststaat omdat ze algemeen aanvaarde rechtsbeginselen schenden.

5.2. Of de zwarte dan wel de grijze lijsten nu bindend of indicatief van aard zijn, ze dienen 'qua tale' in het nationale recht te worden opgenomen.

5.3. Ook dient er in de tekst meer duidelijkheid te komen over de precieze aard van de bindende zwarte lijst en de indicatieve grijze lijst. De huidige situatie is onbevredigend, iets waar het ESC al eerder op heeft gewezen(21).

5.4. Verder dient de inhoud van de lijsten in het licht van de opgedane ervaring te worden herzien. Nagegaan moet worden of het mogelijk is om de lijsten van bedingen aan de hand van de belangrijkste contractonderwerpen (zoals bankdiensten, verzekeringen, timesharing(22), georganiseerde reizen)(23) op te stellen.

6. Aard van de inbreuk en gevolgen

6.1. Wat de juridische kwalificatie van het misbruik van oneerlijke bedingen en de gevolgen hiervan betreft, laat de huidige regeling danig te wensen over. In haar verslag erkent de Commissie dit zelf al.

In art. 6 van de richtlijn staat alleen maar dat oneerlijke bedingen "de consument niet binden". Als gevolg van de verschillende juridische tradities heeft dit ertoe geleid dat de lidstaten uiteenlopende sanctieregelingen hebben ingevoerd. Deze variëren van het "onbestaand, nietig, vernietigbaar, niet werkzaam, niet tegenwerpbaar of niet toepasbaar" verklaren van de bedingen.

6.2. Niet alleen de civielrechtelijke sancties verschillen, ook het effect hiervan loopt uiteen. Dit geldt met name voor de mate waarin een contract de partijen bindt, het tijdstip waarop sancties in werking treden en de mogelijkheid van toetsing ambtshalve door de rechter(24).

6.3. Er moet daarom in de nieuwe tekst van de Richtlijn duidelijkheid komen over de aard van de civielrechtelijke sancties tegen het gebruik van oneerlijke bedingen, het effect hiervan op de desbetreffende contracten (gehele of gedeeltelijke nietigheid, krachteloosheid, beperkte geldigheid, enz.), en de mogelijkheid van toetsing ex officio door de rechter.

6.4. Het ESC kan in de huidige omstandigheden niet instemmen met de suggestie van de Commissie om de civielrechtelijke sancties uit te breiden. Maar aangezien alleen het gebruik van een oneerlijk beding al schadelijk is voor de belangen van de tegenpartij, is er veel voor te zeggen om voor het aantonen van een causaal verband tussen het betrokken beding en de daadwerkelijk geleden schade de bewijslast om te keren. In dat geval moet de gelaedeerde echter aantonen hoe groot de geleden schade is.

6.5. Ten slotte zijn extra sancties waarschijnlijk alleen te rechtvaardigen als het om "dwangsommen" gaat. Deze zouden kunnen worden opgelegd aan opstellers van bedingen waartegen een verbodsactie is ingesteld en die inbreuk maken op dit verbod om door de rechter verboden contractbedingen te gebruiken of aan te bevelen(25).

7. Hoe oneerlijke bedingen te voorkomen en uit te bannen

7.1. Grenzen van het rechtsstelsel en mogelijke verbeteringen

7.1.1. In bijna alle lidstaten kan het gebruik van oneerlijke bedingen alleen langs juridische weg worden voorkomen. Tijdens de conferentie van 1 tot 3 juli 1999 waren vrijwel alle deskundigen het erover eens dat het in diverse landen gebruikte stelsel van juridische controle tekort schiet en niet efficiënt genoeg is om het gebruik van oneerlijke bedingen uit te bannen.

7.1.2. Dit komt met name door het volgende:

a) het trage verloop van gerechtelijke procedures, zelfs van conservatoire maatregelen of spoedprocedures;

b) de reikwijdte en werking van vonnissen; deze hebben in beginsel alleen betrekking op het contract of het beding in kwestie en op de betrokken verkoper;

c) het is mogelijk dat de verkoper het contract tijdens de gerechtelijke procedure formeel verandert, waardoor deze "zonder voorwerp" raakt. Na elke wijziging die hij doorvoert in de formulering van de bedingen of zelfs in de nummering van de bedingen in de algemene voorwaarden is dan steeds weer een nieuwe verbodsactie nodig.

7.1.3. De Commissie staat daarom het volgende te doen:

a) zij moet er sterker bij de lidstaten op aandringen dat deze voor snellere, efficiëntere juridische procedures zorgen om oneerlijke bedingen daadwerkelijk te verbieden en dus te garanderen dat deze niet gebruikt worden;

b) zij moet, overeenkomstig de nieuwe richtsnoeren op het gebied van procesrecht in civiele zaken die de lidstaten momenteel ontwikkelen, nagaan of het mogelijk is aan te geven onder welke voorwaarden een rechterlijke uitspraak inzake één type als oneerlijk geldend beding bindend kan worden verklaard voor alle identieke contracten van dezelfde verkoper of van andere verkopers in dezelfde sector of zelfs van alle contractpartijen in het algemeen; die moeten dan wel naar de rechter kunnen stappen;

c) zij moet verkopers die voor het gebruik van oneerlijke bedingen veroordeeld zijn, al naar gelang van het besluit van de rechter en rekening houdend met de voordelen die de inbreuk heeft opgeleverd, ertoe verplichten de strekking hiervan in de pers openbaar te maken, voor zover dit het gebruik van oneerlijke bedingen bijtijds kan helpen voorkomen en het de informatievoorziening aan de betrokken partijen ten goede komt;

d) zij moet zorgen voor een adequate financiële ondersteuning van deze maatregelen.

7.2. Administratief toezicht

7.2.1. Onverminderd hetgeen in de vorige paragraaf is uiteengezet, moet de EU echter een onafhankelijk administratief orgaan oprichten dat bevoegd is om zich uit te spreken over het al dan niet oneerlijke karakter van bedingen en dat het gebruik van zulke bedingen kan verbieden. Partijen moeten dan wel het recht hebben om zo'n administratief besluit bij de rechter aan te vechten.

7.2.2. Uit de ervaring die is opgedaan in de lidstaten waar dergelijke organen al bestaan, zoals het Verenigd Koninkrijk (Office of Fair Trading), Frankrijk en België (commissies inzake oneerlijke bedingen) of de Noordse landen (ombudsman voor consumenten) blijkt duidelijk dat dit een goede zaak zou zijn. De Commissie zou bijgevolg een besluit in die zin moeten nemen.

7.2.3. Het ESC blijft echter bij het standpunt dat het al in 1991 innam(26), nl. dat er wat dit aangaat geen Europese ombudsman moet komen. Die zou namelijk te ver afstaan van de dagelijkse praktijk van de bedrijven en vooral van de consumenten in de verschillende landen en regio's, en daarom geen bijdrage kunnen leveren aan een snelle, efficiënte oplossing van door het gebruik van oneerlijke bedingen veroorzaakte geschillen.

7.3. Het tot toetsing bevoegde orgaan zou ook raad moeten kunnen geven over wat dan wel een eerlijk beding is(27).

8. Het belang van een goede dialoog tussen verkopers en consumenten

8.1. Aangezien het beter is om oneerlijke bedingen te voorkomen dan er sancties tegen te moeten treffen en omdat contracten op de interne markt steeds vaker tussen partijen uit verschillende lidstaten worden gesloten (waarbij de algemene voorwaarden in de diverse contracten steeds dezelfde zijn), zou er een EU-regeling moeten komen aan de hand waarvan consumentenorganisaties en bedrijven - en deze ook onderling - buiten de rechter om in de vorm van collectieve overeenkomsten overeenstemming kunnen bereiken(28).

8.1.1. Zulke overeenkomsten mogen echter geen inbreuk maken op de concurrentieregels, al kan een systematische en doelgerichte interpretatie van de relevante Verdragsbepalingen moeilijk leiden tot een veroordeling ervan op basis van het Verdrag.

8.1.2. Van groot belang zijn in dit verband vrijwillige regelingen. Deze moeten worden bevorderd, zodat ze kunnen leiden tot gedragscodes die standaardcontracten zonder oneerlijke bedingen omvatten. Dit geldt vooral voor de meer problematische sectoren, zoals diensten van algemeen belang of financiële diensten, en met name als hierover op afstand, niet in de laatste plaats via internet, wordt onderhandeld.

8.2. Er zouden echter ook bemiddelings- of zelfs arbitrageregelingen moeten komen voor geschillen over het gebruik van algemene contractbepalingen, met name in "grensoverschrijdende" contracten, en vooral voor geschillen naar aanleiding van via elektronische weg tot stand gekomen overeenkomsten. Vrijwillige mechanismen kunnen gemakkelijker worden gestart of verwezenlijkt als zij hand in hand gaan met buitengerechtelijke bemiddelings- of arbitrageregelingen.

8.2.1. Als er geen diensten van algemeen belang in het spel zijn, gaat het niet aan om contracten vóór hun inwerkingtreding door een administratieve regelgevingsautoriteit te laten controleren. Niet alleen brengt dit bureaucratische rompslomp met zich mee, het is ook heel goed mogelijk dat zulke contracten oneerlijke bedingen bevatten.

8.2.2. Mochten echter de in par. 7.2.1 genoemde organen worden opgericht, dan zouden zij de bevoegdheid moeten krijgen om hun goedkeuring te hechten aan de algemene contractvoorwaarden die de verkopers hun vrijwillig voorleggen(29).

9. De CLAB-databank

9.1. Het ESC wijst nogmaals op het belang van de CLAB-databank; de Commissie probeert de informatie in kwestie steeds actueel te houden. Niet alleen wetenschappers kunnen er gebruik van maken en er hun voordeel mee doen, maar ook de EU-instellingen, de rechterlijke macht, advocaten en andere administratieve autoriteiten die belast zijn met de interpretatie en toepassing van de in nationaal recht omgezette richtlijn. Dit is van essentieel belang voor het vergelijkend onderzoek naar de verschillende wetgevingen en opent de weg naar het uitwerken van uniforme wetten (zie par. 4.4).

9.2. Wat deze databank betreft, zou echter meer moeten worden gedaan dan alleen maar het verzamelen en beschikbaar stellen van gegevens. De Commissie zou meer moeten doen met de gegevens waarover ze nu al beschikt, vooral door deze in alle EU-talen beschikbaar te stellen(30) en door algemeen, sectoraal of thematisch onderzoek te doen naar de ontwikkeling van de Europese jurisprudentie op dit gebied(31).

9.3. De Commissie zou op gezette tijden een rapport over het functioneren van de CLAB-databank moeten opstellen en aan Raad, Parlement en ESC moeten voorleggen.

10. Conclusies

10.1. Een toekomstige, en bij voorkeur spoedige herziening van Richtlijn 93/13/EG zou er niet alleen op gericht moeten zijn de verschillen tussen de nationale wetgevingen weg te werken; het belangrijkste doel hiervan zou moeten zijn een echte harmonisering door te voeren en, op fundamentele punten zoals de betekenis van het begrip "oneerlijk beding" zelf of het opstellen van een "zwarte lijst" van bedingen, in alle lidstaten tot een uniforme regelgeving te komen.

10.2. Bij deze herziening is het van cruciaal belang dat het toepassingsgebied van de Richtlijn wordt uitgebreid tot contracten tussen verkopers waarbij de verhoudingen tussen de verdragspartijen duidelijk worden scheefgetrokken, vooral in het geval van "standaardcontracten" of "adhesiecontracten".

10.3. Verder moet er een einde worden gemaakt aan de uitsluiting van bedingen. De Richtlijn moet dus ook gaan gelden voor bedingen waarover individueel is onderhandeld, voor algemene voorwaarden die voortvloeien uit "dwingende" bepalingen, en voor clausules in verband met de prijs en het voorwerp van de overeenkomst, als blijkt dat deze als oneerlijk dienen te worden beschouwd.

10.4. Ook de vereiste transparantie dient de nodige consequenties te hebben; voor tweeërlei uitleg vatbare, onbegrijpelijke of onleesbare bedingen dienen nietig te worden verklaard. Een en ander dient afgestemd te worden op andere richtlijnen waarin al bepalingen over het verplicht verschaffen van informatie zijn opgenomen (bijvoorbeeld de richtlijnen over verkoop op afstand en elektronische handel).

10.5. Het begrip "oneerlijk" moet opnieuw worden gedefinieerd in termen van "verstoord evenwicht tussen de contractpartijen"; hierbij dient duidelijk te worden gemaakt of, en zo ja in hoeverre, het begrip "oneerlijk beding" wordt bepaald door het begrip "kwade trouw".

10.6. Wat de lijst van als oneerlijk beschouwde bedingen betreft wijst het ESC op het volgende:

10.6.1. Er moet een "zwarte lijst" komen van bedingen die altijd als oneerlijk gelden; wat contracten of contractpartijen betreft, kan hierbij dus niet worden verwezen naar concrete verzachtende omstandigheden.

10.6.2. Er moet een herziene, indicatieve "grijze lijst" van bedingen worden bijgehouden voor de overheidsorganen die over het oneerlijke karakter hiervan dienen te beslissen, al naar gelang van de contracten in kwestie.

10.6.3. Er moeten, afhankelijk van de sectoren of van de diensten van algemeen belang die in het geding zijn, verschillende lijsten worden opgesteld voor contracten tussen bedrijven en voor consumentenovereenkomsten.

10.6.4. Deze lijsten moeten met behoud van de precieze terminologie in de nationale wetgeving worden opgenomen.

10.7. Er moet duidelijkheid worden verschaft over de onrechtmatigheid van het gebruik van oneerlijke bedingen, de daaruit voortvloeiende rechtsregeling en de toetsing ambtshalve door de rechter.

10.8. Nagegaan moet worden of het mogelijk is dat een rechterlijk besluit waarbij één type beding als oneerlijk word bestempeld, bindend kan worden verklaard voor alle contracten met dergelijke bedingen; de betrokkenen moeten dan wel de mogelijkheid hebben om naar de rechter te stappen

10.9. De lidstaten moeten nog sterker worden aangespoord om te zorgen voor efficiënte en snelle juridische mechanismen waarmee het gebruik van oneerlijke bedingen kan worden verboden.

10.10. Rechterlijke besluiten waarbij het gebruik van oneerlijke bedingen wordt verboden, moeten al naargelang van het besluit van de rechter in de pers worden gepubliceerd, mits dit het gebruik ervan helpt voorkomen.

10.11. De EU moet de lidstaten ertoe verplichten een onafhankelijk administratief orgaan op te richten dat bevoegd is om zich uit te spreken over het al dan niet oneerlijke karakter van algemene bedingen, het gebruik van zulke bedingen kan verbieden en een juiste formulering hiervan kan aanbevelen. Partijen moeten dan wel het recht hebben om zo'n besluit bij de rechter aan te vechten.

10.12. Er zouden op nationaal en communautair niveau ook buitengerechtelijke bemiddelingsregelingen moeten komen om de dialoog tussen vertegenwoordigers van de betrokken partijen te bevorderen, het gebruik van oneerlijke of minder eerlijke bedingen uit de algemene contractvoorwaarden te bannen, en zo te zorgen voor standaardcontracten of gedragscodes. Dit geldt vooral voor diensten van algemeen belang of financiële diensten, en met name als hierover op afstand, niet in de laatste plaats via internet, wordt onderhandeld.

10.13. De lidstaten zouden op eigen initiatief of op instigatie van de Commissie uniforme normen of "kaderwetten" voor sectorale standaardcontracten kunnen invoeren. Deze mogelijkheid moet nader onderzocht worden.

10.14. Ten slotte moet ervoor worden gezorgd dat de CLAB-databank voortdurend actueel blijft, waarbij het hele potentieel hiervan benut dient te worden. De databank zou beter toegankelijk moeten worden gemaakt, vooral wat de beschikbaarheid van de informatie in verschillende talen betreft.

Brussel, 30 november 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) De grote Franse jurist Saleilles bedacht in 1901 deze thans in het continentale privaatrecht gebruikelijke benaming voor overeenkomsten waarvan de inhoud vooraf vaststaat en niet meer voor discussie vatbaar is; in de common law-stelsels spreekt men van "standard form contracts".

(2) Carbonnier, "Droit Civil", 6e uitgave, T4, 1969, blz. 53.

(3) Resolutie 76 (47) van de Raad van Europa van 16.11.1976.

(4) Door de Raad door middel van een resolutie goedgekeurd op 14.4.1975.

(5) Punt 30: De Commissie dient allereerst een discussiestuk te publiceren waarin zij de problemen in kwestie beschrijft en de diverse mogelijkheden om de voor de verschillen op dit gebied gevoelige concurrentievoorwaarden te harmoniseren (Bulletin EG 5-81).

(6) COM(84) 55 def., PB suppl. 1-84.

(7) PB L 95 van 21.4.1993.

(8) Zie de website (http://europa.eu.int/comm/dgs/health_consumer/events/event_29_01.pdf), die 356 bladzijden omvat. De door de toenmalige chef van eenheid C van D.-G. XXIV samengevatte conclusies staan op blz. 232 e.v.

(9) Met gegevens over oneerlijke bedingen.

(10) PB C 159 van 17.6.1991, blz. 34 en verder, par. 2.1.4.

(11) Met haar 22 vragen (bij nadere beschouwing eigenlijk 33) zwengelt de Commissie de discussie weer aan en nodigt zij de betrokken partijen uit om met voorstellen en suggesties te komen. Zoals gezegd hoeft het ESC niet op elke vraag in te gaan, maar alleen een standpunt te bepalen over de belangrijkste aangeroerde kwesties.

(12) Zie met name het initiatiefadvies "De consument en de verzekeringsmarkt", PB C 95 van 30.3.1998.

(13) De maatregelen op het gebied van samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen en die in overeenstemming met artikel 67 en voorzover nodig voor de goede werking van de interne markt moeten worden genomen, omvatten:

a) de verbetering en vereenvoudiging van:

- het systeem van grensoverschrijdende betekeningen kennisgeving van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken;

- samenwerking bij het vergaren van bewijsmiddelen;

- de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, met inbegrip van beslissingen in buitengerechtelijke zaken;

b) de bevordering van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende regels voor collisie en jurisdictiegeschillen;

c) de afschaffing van hinderpalen voor de goede werking van burgerrechtelijke procedures, zo nodig door bevordering van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende bepalingen van burgerlijke rechtsvordering.

(14) PB C 159 van 17.6.1991, par. 2.3.3.

(15) Zie par. 1.7.

(16) Dit is dus een bevestigend antwoord op vraag 1. Bovendien neemt het ESC zo een duidelijk standpunt in ten aanzien van de uitbreiding van het toepassingsgebied van de Richtlijn tot alle overeenkomsten, of een van de partijen nu wel of niet uit consumenten bestaat. Dit is in overeenstemming met diverse suggesties die tijdens de genoemde conferentie van 1 tot 3 juli 1999 werden geuit.

(17) Het ESC wees hier al op in paragraaf 2.5.3 van zijn advies van 24.9.1991.

(18) Op. cit. par. 2.5.

(19) Hiermee zijn ook de vragen 3, 4 en 5 van het Commissieverslag (blz. 19) beantwoord.

(20) Tijdens de conferentie zei de Portugese jurist Pinto Monteiro hierover: "Wat betekent nu eigenlijk in strijd met de goede trouw? (...) Wordt de subjectieve goede trouw of de objectieve goede trouw bedoeld? Is het laatste het geval, kunnen bedingen dan voldoen aan het beginsel van goede trouw en tegelijkertijd oneerlijk zijn omdat ze het evenwicht (...) ten nadele van de consument aanzienlijk verstoren?"

(21) Op. cit. par. 2.8.

(22) Zie het al eerder geciteerde ESC-advies uit 1998, dat in het verslag de nodige aandacht krijgt.

(23) Hiermee is ook vraag 2 van het Commissieverslag (blz. 17) beantwoord.

(24) Hiermee zijn ook de vragen 6, 7 en 8 (blz. 21 en 22) en 13 en 14 (blz. 25) van het Commissieverslag beantwoord.

(25) Zie het belangrijke arrest van het Hof van Justitie van 27.7.2000 (zaken C-240/98 en 244/98).

(26) Op. cit., par. 2.1.7.

(27) Hiermee zijn de vragen 9, 10, 11 en 12 (blz. 25), 16 (blz. 27) en 17 (blz. 29) beantwoord.

(28) Zie par. 2.5.4 van het advies uit 1991.

(29) Hiermee zijn ook vraag 15 (blz. 27) en vragen 18, 19 en 20 (blz. 30) van het Commissieverslag beantwoord.

(30) Zie in dit verband het "Voorstel voor een beschikking van de Raad tot vaststelling van een communautair meerjarenprogramma ter stimulering van de ontwikkeling en het gebruik van Europese digitale inhoud op de mondiale netten en ter bevordering van de taaldiversiteit in de informatiemaatschappij".

(31) Hiermee worden de vragen 2, 21 en 22 van de Commissie beantwoord.

BIJLAGE

bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Het volgende tijdens de discussie verworpen wijzigingsvoorstel heeft meer dan een kwart van de uitgebrachte stemmen gekregen:

Par. 3.1 t/m 3.5

Vervangen door de volgende tekst:

"De Richtlijn van 1993 heeft betrekking op oneerlijke bedingen in contracten met consumenten. De vraag is of voortaan ook contracten tussen bedrijven eronder moeten vallen. Dit is om diverse redenen niet wenselijk:

Tussen bedrijven dient contractvrijheid de regel te zijn. Ook moet vermeden worden dat het verbintenissenrecht buiten werking raakt. Bovendien zou het toch te ver gaan om een tekst die uitsluitend met de bescherming van de consument voor ogen is opgesteld voortaan ook voor bedrijven te laten gelden."

Motivering

Betrekkingen tussen bedrijven dragen een heel ander karakter dan betrekkingen tussen bedrijven en consumenten: de betrokken partijen staan op voet van gelijkheid met elkaar en het verbintenissenrecht dient op hun betrekkingen van toepassing te zijn.

Dat een enkele lidstaat van deze regel afwijkt is nog geen reden dat de hele EU dat voorbeeld maar moet volgen.

Zelfs als zo'n regeling wordt overwogen, dan is de richtlijn in kwestie daarvoor absoluut niet de aangewezen plaats; helemaal niet als bedingen waarover afzonderlijk is onderhandeld binnen de werkingssfeer zouden moeten vallen.

Stemuitslag

Vóór: 48 stemmen, tegen: 51 stemmen, onthoudingen: 4.

Par. 3.6 t/m 3.6.2

Door de volgende tekst vervangen:

"In dit verband is het ook de vraag of vast moet worden gehouden aan de uitsluiting van bedingen waarover afzonderlijk is onderhandeld.

De richtlijn heeft betrekking op contracten betreffende alle soorten producten en diensten, dus ook andere dan massaproducten.

Wat deze laatste categorie betreft kan de consument, gezien de manier waarop de markt in kwestie is georganiseerd, zelf onderhandelen over eventuele bedingen of zelfs de verkoper dwingen om in te stemmen met zijn eigen bedingen. Deze bedingen mogen niet onder de richtlijn vallen. Uitbreiding van de richtlijn tot alle bedingen kan er paradoxaal genoeg toe leiden dat de consument, als hij ziet dat de door hemzelf voorgestelde clausule op verschillende manieren kan worden uitgelegd, zich beroept op de interpretatie die hem het beste uitkomt, terwijl hijzelf de aanzet tot het - onduidelijke - beding heeft gegeven."

Stemuitslag

Vóór: 63 stemmen, tegen: 66 stemmen, onthoudingen: 2.

Par. 4.2 en 4.3

De paragrafen 4.2 en 4.3 te schrappen.

Motivering

Goede trouw is een fundamenteel rechtsbeginsel dat zeer bekend is in zowel het continentale als het Angelsaksische verbintenissenrecht. Het is dan ook niet nodig om in het kader van de voorgestelde richtlijn daar bijzondere aandacht aan te schenken. Overigens wordt in par. 4.3 verwezen naar "lastig technisch-juridische kwesties" en "basisbegrippen". Daarom neemt de Commissie ook geen standpunt in.

Stemuitslag

Vóór: 52 stemmen, tegen: 70 stemmen, onthoudingen: 7.

Par. 4.4

Te schrappen.

Motivering

De in de VS reeds opgedane ervaring met het opstellen van "kaderwetten" of "uniforme wetten" kunnen niet als zodanig op de EU worden geprojecteerd. In tegenstelling tot de EU kennen de VS namelijk wel uniforme rechtsbegrippen.

Bovendien dreigt het gevaar dat door een sectorale benadering de consument in sommige branches eerder met verwarring wordt opgezadeld dan dat hij meer duidelijkheid krijgt.

Stemuitslag

Vóór: 46 stemmen, tegen: 73 stemmen, onthoudingen: 6.

Par. 6.4

De tweede en derde zin te schrappen.

Motivering

Het gaat niet aan om de bewijslast betreffende causaliteit en het bestaan van schade ten gunste van de consument om te keren. Op die manier zou de voorgestelde richtlijn namelijk strijden met de aansprakelijkheidsregeling van de richtlijn inzake productaansprakelijkheid. In laatstgenoemde richtlijn is namelijk bepaald dat de gelaedeerde het bewijs moet leveren van het gebrek in het product, de schade en de causaliteit tussen beide.

Overigens is een dergelijke bepaling misplaatst in een richtlijn die geen betrekking op schadevergoeding heeft.

Stemuitslag

Vóór: 48 stemmen, tegen: 67 stemmen, onthoudingen: 8.

Par. 7.1.2 b) en 7.1.3

Te schrappen.

Motivering

De verschillende regelingen betreffende de kracht van gewijsde van vonnissen, die een belangrijke plaats in het recht van de meeste lidstaten innemen, dienen te worden gerespecteerd.

Overigens kan men de Commissie niet verzoeken om zich in deze materie te verdiepen want zij is eenvoudigweg niet bevoegd voor kwesties aangaande nationaal procesrecht (zie artikel 3, sub B, tweede en derde alinea van het EG-verdrag).

Stemuitslag

Vóór: 51 stemmen, tegen: 74 stemmen, onthoudingen: 6.