Brussel, 3.9.2004

COM(2004) 581 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Versterking van de economische governance en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van het stabiliteits- en groeipact

1. Naar een betere economische governance en gezonde overheidsfinanciën

De Europese Raad heeft op 18 juni 2004 een Verklaring inzake het stabiliteits- en groeipact (SGP) aangenomen waarin wordt benadrukt dat versterken van het groeipotentieel en zorgen voor een gezonde begrotingssituatie de twee pijlers zijn van het economisch en het begrotingsbeleid van de Unie en de lidstaten. De voorliggende mededeling van de Commissie volgt op de stelling van de Europese Raad dat de lidstaten wachten op de voorstellen van de Commissie voor de versterking en de verduidelijking van de tenuitvoerlegging van het SGP. Voortbouwend op de in de vorige mededeling van 24 juni 2004, "Openbare financiën in de EU – 2004", vervatte ideeën geeft dit document de lidstaten een eerste idee van de strekking van de voorstellen voor de toekomstige inrichting en de werking van het begrotingskader van de EU.

Zoals tot hiertoe is gebeurd, moet erop worden toegezien dat strikt de hand wordt gehouden aan de begrotingsdiscipline, die haar doeltreffendheid heeft bewezen. De desbetreffende verdragsbepalingen, onder andere de referentiewaarden voor het overheidstekort en de overheidsschuld van respectievelijk 3% en 60% van het BBP, blijven in dat verband de ruggengraat van het begrotingskader en de sluitsteen van het hele stelsel. Buitensporige tekorten moeten worden vermeden en in het andere geval zo snel mogelijk worden aangezuiverd om de prijsstabiliteit niet in het gedrang te brengen en de houdbaarheid van de openbare financiën te waarborgen. Het begrotingskader is een samenstel van gemeenschappelijke regels, die op dezelfde wijze op alle lidstaten moeten worden toegepast. De ervaring van vijf jaar EMU leert dat in een Europese Unie met 25, gekenmerkt door sterk heterogene en diverse situaties, door middel van een meer genuanceerd gemeenschappelijk kader met een prominentere rol voor de economische redenering achter de regels beter recht kan worden gedaan aan economische verschillen tussen de EU-lidstaten. De bedoeling is dan ook om door versteviging van de economische onderbouwing van het bestaande kader tot een geloofwaardiger en beter afdwingbaar geheel te komen. Het is niet de bedoeling de huidige regels te verscherpen of te versoepelen, maar wel ze doeltreffender te maken.

Tegen deze achtergrond wordt in deze mededeling vooreerst onderzocht hoe het begrotingskader – en in het bijzonder het stabiliteits- en groeipact – de tot dusver ondervonden tekortkomingen kan verhelpen door in de aanbevelingen meer aandacht te schenken aan de economische ontwikkelingen en het waarborgen van de houdbaarheid van de openbare financiën centraler te stellen .

Ten tweede wordt bekeken hoe de instrumenten van economische governance in de EU beter op elkaar kunnen worden afgestemd om de bijdrage van het begrotingsbeleid aan de economische groei te vergroten en de volledige verwezenlijking van de Lissabon-strategie te bevorderen . Ten derde worden suggesties geformuleerd voor een betere eerbiediging en handhaving van het kader .

Hierbij houdt de Commissie rekening met de gevolgen van het arrest van het Europees Hof van Justitie van 13 juli[1], waarin de respectieve rollen en bevoegdheden van de Commissie en de Raad bij de tenuitvoerlegging van het EU-begrotingskader worden verduidelijkt. Dit arrest heeft ook bevestigd dat een op regels gebaseerd stelsel de beste garantie biedt dat verbintenissen worden nagekomen en dat alle lidstaten gelijk worden behandeld.

2. Herijking van het stabiliteits- en groeipact

Vijf jaar ervaring met het stabiliteits- en groeipact heeft duidelijk getoond dat het pact in de begrotingscoördinatie een sleutelrol vervult. Het SGP heeft bijgedragen tot macro-economische stabiliteit, wat ook blijkt uit de begrotingstrends tijdens de recente conjunctuurverzwakking, die gunstig afsteken bij die van vergelijkbare perioden in het verleden toen de groeivertragingen doorgaans gepaard gingen met een meer geprononceerde verslechtering van de onderliggende begrotingssituaties. De afgelopen jaren heeft de toepassing van het SGP evenwel in toenemende mate tot spanningen geleid, met verlies aan geloofwaardigheid, bevoegdheidsgeschillen en institutionele onzekerheid tot gevolg. Daarnaast is in de praktijk gebleken dat er nog andere verbeteringen mogelijk zijn.

In haar mededeling van juni 2004 gaf de Commissie verschillende elementen ter versterking van het SGP aan: i) meer de nadruk leggen op de schuldpositie en de houdbaarheid ervan bij het begrotingstoezicht; ii) bij de vaststelling van de doelstelling op middellange termijn van een begroting "die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont" meer landspecifieke factoren in aanmerking nemen; iii) rekening houden met economische omstandigheden en ontwikkelingen bij de toepassing van de buitensporigtekortprocedure; iv) vroeger optreden om ongewenste begrotingsontwikkelingen bij te sturen.

Het is zaak om bij het versterken en verduidelijken van het werkkader te zorgen voor een juist evenwicht tussen, enerzijds, meer manoeuvreerruimte bij het toezicht op en de coördinatie van het begrotingsbeleid en, anderzijds, eenvoud en transparantie van de regels. Deze regels moeten billijk en consequent worden toegepast op alle lidstaten en begrijpelijk zijn voor het publiek. De twee nominale maatstaven – de 3-procentsnorm voor het tekort in verhouding tot het BBP en de 60-procentsnorm voor de overheidsschuld in verhouding tot het BBP – hebben hun deugdelijkheid bewezen en blijven de kern van het multilateraal toezicht uitmaken.

Een versterkt stabiliteits- en groeipact zou de beginselen en de algemene criteria van het begrotingstoezicht kunnen vastleggen, die op hun beurt het basiskader voor de begrotingscoördinatie zouden vormen. Daarnaast zouden in een gedragscode die het herziene SGP vergezelt andere, specifiekere economische analyse-instrumenten kunnen worden vastgelegd om de uitvoering van het begrotingstoezicht te toetsen en een consequente toepassing van het pact te waarborgen. De voornaamste elementen van de herziene aanpak kunnen als volgt worden beschreven:

i) Meer de nadruk leggen op de overheidsschuld en de houdbaarheid ervan bij het begrotingstoezicht. Nadrukkelijker letten op houdbaarheid betekent meer toezicht uitoefenen op zowel de actuele schuldontwikkeling als factoren die het schuldverloop op middellange en lange termijn kunnen beïnvloeden. De sterkere focus op de schuldontwikkeling zou echter niet leiden tot verslapping van de aandacht voor de ontwikkeling van het tekort, maar deze complementeren.

De sterkere focus op overheidsschuld en houdbaarheid van de openbare financiën weerspiegelt zich ook in drie suggesties voor herziening van het SGP: landspecifieke begrotingsdoelen op middellange termijn stellen (zie onder ii) hierna), het schuldcriterium van het Verdrag operationeel maken en het naar aanleiding van de buitensporigtekortprocedure te volgen aanpassingstraject onder andere op basis van houdbaarheidsrisico’s uitstippelen (zie onder iii) hierna).

Wat betreft het schuldcriterium, zou in het stabiliteits- en groeipact kunnen worden verduidelijkt op welke grondslag het bij het Verdrag voorgeschreven “bevredigend tempo” van schuldafbouw moet worden beoordeeld. Bij de bepaling van het tempo waarin de schuld moet worden afgebouwd, moet rekening worden gehouden met de noodzaak een prudente schuldquote te bereiken voordat de volle impact van de vergrijzing zich doet gevoelen en moet worden uitgegaan van landspecifieke initiële schuldniveaus en potentiële groeifactoren. Dit laatste moet eventueel worden aangevuld met een analyse van andere factoren die verband houden met de vergrijzing en van voorwaardelijke verplichtingen.

Een belangrijk element is in dat verband de definitie van een “bevredigend tempo van schuldafbouw” waarmee binnen een redelijke termijn een prudente schuldquote tot stand kan worden gebracht. Deze referentiewaarde kan worden gebruikt als toetssteen voor de jaarlijkse beoordeling van de schuldontwikkeling, zij het met inachtneming van het landspecifieke, op dat moment heersende groeiklimaat. Het zou er in de praktijk op neerkomen dat de regeling een trager respectievelijk sneller dan voorzien schuldafbouwtempo zou toestaan wanneer de groei onder respectievelijk boven het potentieel ligt.

De toepassing van de buitensporigtekortprocedure is een eerste; daarnaast moet meer inzicht worden verkregen in de factoren die de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn beïnvloeden, zoals pensioenen en voorwaardelijke verplichtingen en activa. Een beter begrip van de desbetreffende ontwikkelingen zal ertoe bijdragen dat deze gemakkelijker in het begrotingsproces kunnen worden verdisconteerd. Ook een beter inzicht in de discrepanties tussen de schuld- en de tekortcijfers zou het mogelijk maken om de begrotingstendensen beter te duiden.

ii) Bij de vaststelling van de doelstelling op middellange termijn van een begroting "die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont" meer landspecifieke factoren in aanmerking nemen. De in aanvulling op de verdragsbepalingen gestelde doelen op middellange termijn beogen in hoofdzaak twee dingen: ten eerste, inzake het begrotingstekort voldoende bewegingsruimte laten om, zonder dat een procyclisch begrotingsbeleid moet worden gevoerd, te vermijden dat de 3-procentsnorm wordt overschreden wanneer er sprake is van een conjunctuurverzwakking; ten tweede, het mogelijk te maken de schuldquote te verkleinen en te anticiperen op de begrotingsimpact van de vergrijzing. Hoe de doelstelling op middellange termijn van een begroting "vrijwel in evenwicht of met overschot" concreet moet worden verwezenlijkt, laat het SGP in het midden; momenteel wordt in de praktijk van de meeste lidstaten geëist dat hun conjunctuurgezuiverde begroting in elk jaar van de cyclus een evenwicht vertoont. Vanwege de toenemende economische verscheidenheid in een Europese Unie met 25 is het ondoelmatig en indruisend tegen de economische logica om voor alle lidstaten uniforme doelen te stellen.

De begrotingsdoelstellingen op middellange termijn zouden kunnen worden gebaseerd op de actuele schuldniveaus en rekening houden met de ontwikkeling ervan op middellange en lange termijn. In concreto zou de doelstelling op middellange termijn strenger zijn (vrijwel in evenwicht of met overschot) naarmate de schuld hoger is. De toegestane begrotingssituaties moeten zodanig worden vastgesteld, dat de 3-procentsnorm in normale omstandigheden niet wordt overschreden. Landen die een gering tekort mogen boeken, zouden bij een conjunctuurvertraging evenwel meer risico lopen om de norm te overschrijden.

Bij de beoordeling van de afwijking van de doelstelling op middellange termijn of van het te doorlopen traject om deze doelstelling te bereiken, zouden andere factoren zoals potentiële economische groei, inflatie, latent aanwezige verplichtingen in verband met de vergrijzing, de impact van structurele hervormingen of de nood aan additionele netto-investeringen in aanmerking kunnen worden genomen.

Tot slot moet worden aangetekend dat er een duidelijke wisselwerking is tussen de economische relevantie van de definitie en de complexiteit ervan. Bij het opstellen van de richtsnoeren voor de vaststelling van de doelen op middellange termijn moet met deze wisselwerking terdege rekening worden gehouden.

iii) Rekening houden met economische omstandigheden en ontwikkelingen bij de toepassing van de buitensporigtekortprocedure. Dat kan hoofdzakelijk geschieden bij twee aspecten van de procedure:

- Langere perioden van zwakke groei in aanmerking nemen via de "bijzondere omstandigheden"-bepaling. Het huidige EU-begrotingskader houdt onvoldoende rekening met situaties waarin de economie een trage maar toch nog positieve groei vertoont. Verbeteringen op dit vlak kunnen worden bewerkstelligd door middel van een herziening van het aanpassingstraject dat lidstaten moeten afleggen wanneer de 3-procentsnorm voor het tekort wordt overschreden (zie hierna) en/of een herformulering van de bepaling voor "bijzondere omstandigheden". Binnen het huidige kader is een langere periode van zwakke groei met een aanzienlijk gecumuleerd productieverlies en tekorten boven 3 procent van het BBP geen grond voor toepassing van de bepaling inzake bijzondere omstandigheden waarmee een lidstaat de kwalificatie van zijn begrotingstekort als "buitensporig" kan afwenden.

Op het algemeen beginsel dat een nationaal tekort of nationale schuld boven de norm als "buitensporig" moet worden aangemerkt, staat het Verdrag een paar uitzonderingen toe. Daarvoor moet zijn voldaan aan een dubbele voorwaarde (het tekort moet van uitzonderlijke en tijdelijke aard zijn en zich in de buurt van de referentiewaarde bevinden). Verordening 1467/97 bepaalt deze uitzonderingen nader wat betreft het tekort en stelt daarbij een aantal betrekkelijk restrictieve voorwaarden voor toepassing van de "bijzondere omstandigheden"-bepaling. In het bijzonder wordt de toepassing van deze bepaling door de verordening beperkt tot gevallen van negatieve groei, waarbij de lidstaten ondersteunende informatie moeten verstrekken tenzij de krimp meer dan 2% bedraagt. Mogelijke verbeteringen, om rekening te houden met perioden waarin de groei nog positief, maar gedurende langere tijd zeer laag is, en met het onverwacht optreden van dergelijke ontwikkelingen, zijn: herdefiniëring van wat een "ernstige economische neergang" vormt en nadere omschrijving van "het abrupte karakter van de neergang" en "productieverlies in vergelijking met de trend in het verleden". De overige twee voorwaarden (tekort van tijdelijke aard en in de buurt van de referentiewaarde) zouden gehandhaafd worden.

Alle wijzigingen in de formulering van deze bepaling moeten worden onderzocht in samenhang met wijzigingen in het aanpassingstraject om met langere perioden van conjunctuurvertraging rekening te houden. Het belangrijkste verschil tussen langere perioden van conjunctuurvertraging in aanmerking nemen via, enerzijds, een verruiming van de "bijzondere omstandigheden"-bepaling en, anderzijds, door middel van het aanpassingstraject, is dat in het eerste geval tegen de lidstaat die de 3-procentsnorm overschrijdt geen buitensporigtekortprocedure zou worden ingeleid en de betrokken lidstaat dus niet onder verscherpt toezicht zou komen te staan, wat het risico dat de dynamiek verloren gaat die wordt teweeggebracht wanneer op het juiste moment het nodige toezicht wordt uitgeoefend.

- Rekening houden met landspecifieke elementen bij het afdwingen van de correctie van buitensporige tekorten (het aanpassingstraject). Overeenkomstig de huidige bepalingen moet een lidstaat met een tekort van meer dan 3% BBP dit "behoudens bijzondere omstandigheden, binnen het jaar nadat het is geconstateerd" corrigeren (Verordening 1467/97, art. 3, lid 4). In de verordening worden nog andere termijn vastgesteld, met name voor het effectief gevolg geven aan de aanbeveling (vier maanden vanaf het begin van de procedure) en voor sancties als een lidstaat zich niet voegt naar de besluiten van de Raad (tien maanden vanaf het begin van de procedure).

Aan uniforme termijnen voor het corrigeren van buitensporige tekorten kleven een aantal fundamentele beperkingen, zoals het feit dat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen landen met een verschillend conjunctuurverloop en verschillende schuldniveaus. Hierdoor kunnen verkeerde beleidsadviezen worden gegeven, bijvoorbeeld om aanpassingen aan te brengen die te ver gaan en procyclisch werken of een beroep te doen op eenmalige maatregelen om een termijn te halen.

Om te bepalen wat voor een lidstaat die de 3-procentsnorm overschrijdt een adequaat aanpassingstraject is, is het beter dat het SGP rekening houdt met de specifieke economische omstandigheden en basisfactoren. Dat neemt niet weg dat onverminderd tot inleiding van de buitensporigtekortprocedure zou worden overgaan als een lidstaat de norm overschrijdt en dat spoedige correctie verlangd zou blijven worden. Het tempo van aanpassing zou echter van land tot land kunnen verschillen en het meest geschikte aanpassingstraject zou worden uitgestippeld op basis van de economische situatie en het schuldniveau. Bij het beoordelen van de situatie moet worden gekeken naar de redenen voor de buitensporige tekorten en de doelmatigheid van het beleid. In de praktijk zijn binnen het kader dat door het Verdrag is afgebakend verschillende benaderingen mogelijk. Een eerste mogelijkheid bestaat erin een termijn voor correctie van een jaar vanaf de vaststelling als basisregel aan te houden, waarbij op grond van de "bijzondere omstandigheden"-bepaling van het SGP een langer aanpassingstraject zou kunnen worden toegestaan. Een tweede mogelijkheid is dat landspecifieke termijnen de regel worden. In elk geval is het zaak om een maximumtermijn voor het corrigeren van buitensporige tekorten te stellen en slecht beleid niet te belonen.

Voorts moeten de toezichttermijnen opnieuw worden bekeken en beter worden afgestemd op de nationale begrotingsprocessen. Tevens moet de evaluatie van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s een scharniermoment worden voor de toetsing van de begrotingsontwikkelingen en beleidsmaatregelen. Zonder afbreuk te doen aan het beginsel dat landen waartegen een buitensporigtekortprocedure loopt onder verscherpt toezicht staan, lijkt in het kader van de jaarlijkse programma-evaluaties een prominentere plaats te moeten worden ingeruimd voor het aanpassingstraject, hetgeen de bestaande procedures kan helpen vereenvoudigen.

De grotere aandacht voor het schuldaspect is eveneens een sterkere stimulans om in goede tijden een voorzichtig beleid te voeren en de schuld versneld af te bouwen. De schuld in aanmerking nemen bij het uitstippelen van een doelmatig aanpassingstraject om buitensporige tekorten te corrigeren, beloont landen die hun schuld tot een prudent niveau hebben afgebouwd door hen in slechte tijden meer bewegingsruimte te gunnen.

iv) Vroeger optreden om ongewenste begrotingsontwikkelingen bij te sturen. De in de aanloop naar de recente langdurige periode van laagconjunctuur opgedane ervaring benadrukt de noodzaak van een prudent en over de gehele cyclus symmetrisch beleid en van het opbouwen van overschotten in goede tijden. Het begrotingstoezicht moet zorgen voor de nodige "collegiale" pressie om tot het verwezenlijken van de doelstellingen op middellange termijn aan te sporen. Hiertoe moet in het SGP worden bevestigd dat de lidstaten zich ertoe verbinden gedurende de gehele cyclus een symmetrisch begrotingsbeleid te voeren om te anticiperen op de vergrijzing, een toereikende buffer op te bouwen voor perioden van economische neergang en voor een adequate beleidsmix gedurende de gehele cyclus te zorgen. Een hernieuwd, gezamenlijk engagement inzake deze doelstellingen zou het draagvlak voor het SGP bij de lidstaten moeten vergroten.

Een doeltreffende werking van de "collegiale toetsing" bij het preventieve gedeelte van het begrotingstoezicht is essentieel voor de totstandkoming van adequaat beleid en de gewenste resultaten, en bijgevolg ter voorkoming van het correctieve gedeelte van het SGP (de sancties).

De mogelijkheid voor de Commissie om een "vroegtijdige waarschuwing" te geven (zie punt 4 hierna) moet ertoe bijdragen dat noodzakelijk geachte bijsturingen van de begrotingsontwikkeling vroeg genoeg worden gesignaleerd, ook wanneer het goed gaat en wanneer de tekorten nog niet in de buurt van 3% komen.

Ook zouden de globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB) efficiënter kunnen worden gebruikt om het belang van goed beleid in goede tijden te benadrukken. Indien nodig zouden aanbevelingen voor de uitvoering van de GREB kunnen worden gegeven wanneer het gevoerde begrotingsbeleid daarmee niet lijkt te sporen.

Als het door een lidstaat gevoerde beleid de naleving van de referentiewaarden van het Verdrag of de houdbaarheid van de openbare financiën in gevaar brengt, dan moeten vroegtijdig waarschuwingen worden gegeven.

3. COÖRDINATIE VAN HET BEGROTINGSBELEID

Als men het EU-toezicht op het begrotingsbeleid in een ruimer kader wil plaatsen, kan het aspect discipline op EU-niveau niet los van andere elementen worden gezien: het economisch beleid en het begrotingsbeleid moeten goed de prioriteiten aangeven inzake economische hervormingen, innovatie, concurrentiekracht en aanmoediging van particuliere investeringen en consumptie. Dit zou bijdragen tot het boeken van vooruitgang op weg naar het verwezenlijken van de economische doelstellingen van de Lissabon-strategie.

Het versterken van de samenhang tussen de globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB), het SGP en de nationale begrotingsprocessen zou tot een effectievere coördinatie van het economisch beleid leiden. In het bijzonder zou het Europese toezicht eenvoudiger en doeltreffender kunnen bijdragen aan de nationale beleidsvoering bij een herziening van het tijdpad voor het preventieve deel van het SGP, gekoppeld aan de indiening en beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s, en een betere afstemming ervan op de nationale begrotingsprocessen.

De stabiliteits- en convergentieprogramma’s zouden een belangrijkere rol toebedeeld kunnen krijgen. In de eerste plaats kunnen nieuwe regeringen aan het begin van de kabinetsperiode daarin hun begrotingsstrategie op middellange kunnen uitstippelen. Het actualiseren van deze programma’s zou dan een echte ex-ante exercitie aan het begin van het jaar kunnen worden. Daardoor zouden de regeringen bij de opstelling van de nationale begrotingen rekening kunnen houden met de GREB en de over de programma’s uitgebrachte adviezen . De beoordeling van de tenuitvoerlegging van de GREB aan het begin van het daaropvolgende jaar zou de jaarlijkse cyclus afronden en de basis leggen voor de volgende.

Aan een dergelijke herziening van de economisch-politieke kalender zijn diverse voordelen verbonden. Vooreerst zou het feit dat de stabiliteits- en convergentieprogramma’s gaan fungeren als instrument voor strategische planning in plaats van als toelichting op het jaarlijkse begrotingsplaatje ertoe leiden dat sterker de nadruk wordt gelegd op de middellange termijn. Ten tweede zou de introductie van een halfjaarlijkse periodiciteit in het economisch beleid op Europees niveau, en de daarmee gepaard gaande intensievere interactie tussen het Europese en het nationale niveau voorafgaand aan de opstelling van de ontwerp-begroting voor het volgende jaar, het draagvlak voor de EU-beleidscoördinatie bij de lidstaten vergroten en het integreren van gemeenschappelijke oriëntaties in het nationale beleid vergemakkelijken. Ten derde zou deze koerswijziging kunnen helpen om de nationale parlementen beter en in een vroeger stadium van de meerjarige begrotingsplanning bij het gebeuren te betrekken, met een grotere legitimiteit van het EU-begrotingskader als waarschijnlijk gevolg. Tot slot zou zij kunnen bijdragen tot een betere evaluatie van de tenuitvoerlegging van zowel de GREB als de programma’s, door de analyse die op het einde van het jaar is gemaakt van de belangrijkste onderdelen van de kort daarvoor goedgekeurde begroting te koppelen met de in de GREB vervatte aanbevelingen betreffende de kwaliteit van de openbare financiën en de begrotingsaspecten van andere aanbevelingen.

4. Een betere handhaving van de regels

Een herziening van de Europese regels en processen zou de economische logica van het kader, de geloofwaardigheid ervan en het draagvlak bij de lidstaten vergroten. Het aanpakken van een aantal andere kwesties betreffende het preventieve, het ontradende en het correctieve aspect van het economisch en begrotingstoezicht en de samenhang ervan met het institutionele kader zou tevens de handhaving van de gemeenschappelijke regels ten goede komen. Een betere handhaving van het EU-kader en van de daarmee verband houdende richtsnoeren en aanbevelingen kan op nationaal en Gemeenschapsniveau worden bewerkstelligd door de respectieve rollen van de betrokken instellingen te verduidelijken, de nationale begrotingsprocedures doeltreffender te maken en alle nationale actoren erbij te betrekken. Overeenkomstig het Verdrag is de handhaving echter een zaak van de lidstaten, en van hun politieke wil om de nodige druk uit te oefenen op hun medelidstaten.

De Commissie ziet erop toe dat de doelstellingen van de Unie gerealiseerd worden en dat het Verdrag en de aanbevelingen van de Raad nageleefd worden, en doet aan de Raad passende voorstellen of aanbevelingen voor actie. Met inachtneming van de door het wettelijk kader opgelegde bevoegdheidsbeperkingen neemt de Raad dan in laatste instantie, na het maken van politieke afwegingen, een besluit over gemeenschappelijke beleidsrichtsnoeren of over de reikwijdte van haar aanbevelingen om kennelijke fouten te corrigeren. Deze beginselen zijn door het arrest van het Hof van 13 juli 2004 bevestigd. De in de nieuwe grondwet opgenomen bepalingen, betreffende bijvoorbeeld de " vroegtijdige waarschuwing " die rechtstreeks door de Commissie wordt gegeven en de besluiten van de Raad waarmee de buitensporigtekortprocedure wordt ingeleid op voorstel i.p.v. aanbeveling van de Commissie, versterken beide de economische governance en verduidelijken de respectieve, complementaire rollen van de Raad en de Commissie.

De tenuitvoerlegging van het begrotingskader en de geloofwaardigheid ervan zijn ook afhankelijk van de kwaliteit, de tijdige beschikbaarheid en de betrouwbaarheid van begrotingsstatistieken en de beoordeling van de begrotingssituaties. Een verbeterde controle op EU-niveau van de verstrekte gegevens draagt daartoe bij: overeenkomstig de conclusies van de Raad (Ecofin) van 2 juni 2004 zal de Commissie Europese minimumnormen opstellen wat betreft de institutionele inrichting van statistische autoriteiten. Er moet worden op toegezien dat de status en de rechten van de nationale statistische autoriteiten evenredig zijn aan hun plicht garant te staan voor de betrouwbaarheid en tijdige beschikbaarheid van de noodzakelijke gegevens. Volledige transparantie zal de financiële markten in staat stellen om de kredietwaardigheid van de verschillende lidstaten beter te beoordelen.

De ontradende werking van de begrotingscoördinatie, die voornamelijk bestaat uit het gebruik van pressie van de medelidstaten als sanctie-instrument, aangevuld met financiële boeten als ultiem middel, is een essentieel onderdeel van het EU-begrotingskader.

De effectiviteit van "collegiale" pressie om lidstaten ervan te weerhouden hun wettelijke verplichtingen niet na te komen, door ze met naam te noemen en desnoods publiekelijk te vermanen, zou kunnen worden vergroot. Het besef bij de binnenlandse publieke opinie dat het gevoerde economisch beleid ondeugdelijk is, zou grotere reputatieschade veroorzaken en aansporen tot het nemen van passende maatregelen, waarbij terzelfder tijd de neiging om in de aanloop naar de verkiezingen het tekort te laten oplopen, zou verminderen. Het effect van reputatieschade op de publieke opinie of de financiële markten is in het huidige kader beperkt te noemen, zoals uit recente gevallen is gebleken. Bovendien zou het versterken van ontrading en collegiale pressie in de Raad de coördinatie van het begrotingsbeleid een stuk effectiever maken.

Er moeten maatregelen worden overwogen om het begrotingsbeleid van de lidstaten doorzichtiger en verantwoordelijker te maken. Bij wijze van aanzet zou het begrotingstoezicht op Europees niveau doorzichtiger kunnen worden gemaakt. De Commissie is daarmee vorig jaar begonnen door het leeuwendeel van de informatie in het kader van de beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s, maar ook betreffende de tenuitvoerlegging van de buitensporigtekortprocedure te verzamelen en vrij te geven. De Commissie kan verdere stappen zetten om de verstrekte informatie kwantitatief en kwalitatief te verbeteren en om de collegiale pressie op de lidstaten te vergroten. Zo zou zij bijvoorbeeld haar beoordelingen van de begrotingssituaties periodiek aan het Europees Parlement kunnen presenteren om het debat aan te zwengelen. Op deze manier zou het Europees Parlement ertoe kunnen bijdragen dat het besef bij de burger toeneemt.

Het is noodzakelijk de Europese verplichtingen een betere invulling te geven op nationaal niveau. Het Verdrag erkent ten volle het belang van de nationale begrotingsinstellingen en -procedures voor het voeren van een gezond begrotingsbeleid waar het bepaalt dat de lidstaten "ervoor zorgen dat de nationale procedures op begrotingsgebied hen in staat stellen hun verdragsverplichtingen op dit gebied na te komen"[2]. De begrotingsinstellingen dienen de landspecifieke constitutionele en institutionele context naar behoren te weerspiegelen.

In dit verband lijkt een belangrijke rol te zijn weggelegd voor de in sommige lidstaten bestaande equivalenten van de toezichthoudende instantie die de Commissie op EU-niveau is. Zich inspirerend op bestaande voorbeelden van onafhankelijke nationale instellingen die op een succesvolle manier toezicht houden op het economisch en begrotingsbeleid en adviezen publiceren over de tenuitvoerlegging ervan, dienen de lidstaten te bestuderen hoe dergelijke instellingen in hun nationale institutionele bestel kunnen worden ingepast. Voorts zou een grotere participatie van de nationale parlementen in het coördinatieproces het afleggen van rekenschap op nationaal niveau kunnen bevorderen en aldus de effectiviteit van de collegiale pressie kunnen vergroten.

* * *

In de komende maanden zal de Commissie, in overleg met de lidstaten, deze ideeën verder uitwerken en concretiseren. In aansluiting daarop zal zij wetgevingsvoorstellen formuleren om de ideeën inzake het versterken van de economische governance in praktijk te brengen, teneinde bij te dragen tot de houdbaarheid van gezonde openbare financiën en het economisch groeipotentieel van de EU te stimuleren.

[1] Arrest van het Europees Hof van Justitie in Zaak C-27/04, Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Raad van de Europese Unie.

[2] Artikel 3, VEG Protocol nr. 20. De procedure bij buitensporige tekorten.