NL Publicatieblad van de Europese Unie CE 184/119

Vrijdag, 24 april 2009

Opstellen van profielen, met name op basis van etnische afstamming en ras, in het kader van de bestrijding van terrorisme, rechtshandhaving, immigratie, douane- en grenscontrole

P6_TA(2009)0314

Aanbeveling van het Europees Parlement aan de Raad van 24 april 2009 betreffende het vraagstuk van het opstellen van profielen, met name op basis van etnische afstamming en ras, in het kader van de bestrijding van terrorisme, rechtshandhaving, immigratie, douane- en grenscontrole (2008/2020(INI))

2010/C 184 E/25

Het Europees Parlement,

gezien de ontwerpaanbeveling aan de Raad, ingediend door Sarah Ludford namens de ALDE-fractie, betreffende het vraagstuk van het opstellen van profielen, met name op basis van etnische afstamming en ras, in het kader van de bestrijding van terrorisme, rechtshandhaving, immigratie, douane- en grenscontrole (B6-0483/2007),

gezien de internationale, Europese en nationale instrumenten inzake de mensenrechten, met name het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (ICCPR), het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), het Verdrag betreffende de Europese Unie, het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag), het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) en de grondwetten van de lidstaten, alsmede de hierin aan het individu verleende rechten en waarborgen op het gebied van de persoonlijke levenssfeer, gegevensbescherming, non-discriminatie en vrij verkeer,

gezien de maatregelen inzake gegevensbescherming van de Raad van Europa, te weten artikel 8 van het EVRM, Verdrag nr. 108 van de Raad van Europa inzake de bescherming van natuurlijke personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, de aanbevelingen van het Comité van Ministers van de Raad van Europa aan de lidstaten, te weten R(87)15 tot regeling van het gebruik van persoonsgegevens op politieel gebied (1), R(97)18 inzake de bescherming van voor statistische doeleinden verzamelde en verwerkte persoonsgegevens (2), en R(2001)10 inzake de Europese code voor politie-ethiek (3),

gezien de voorschriften inzake gegevensbescherming van de EU, te weten de artikelen 7 en 8 van het Handvest, Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (4) en Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad van 27 november 2008 over de bescherming van persoonsgegevens die worden verwerkt in het kader van de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (5),

gezien de maatregelen tegen rassendiscriminatie, te weten het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie, artikel 14 van en Protocol 12 bij het EVRM, artikel 13 van het EG-Verdrag en Richtlijn 2000/43/EG van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelĳke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (6),

gezien de instrumenten van de EU op het gebied van de veiligheid en de bestrijding van het terrorisme, met inbegrip van de politiële en justitiële samenwerking en de uitwisseling van informatie en inlichtingen tussen lidstaten, zoals Besluit 2005/671/JBZ van de Raad van 20 september 2005 betreffende informatie-uitwisseling en samenwerking in verband met strafbare feiten van terroristische aard (7), Kaderbesluit 2006/960/JBZ van de Raad van 18 december 2006 betreffende de vereenvoudiging van de uitwisseling van informatie en inlichtingen tussen de rechtshandhavingsautoriteiten van de lidstaten van de Europese Unie (8), Besluit 2008/615/JBZ van de Raad van 23 juni 2008 inzake de intensivering van de grensoverschrijdende samenwerking, in het bijzonder ter bestrijding van terrorisme en grensoverschrijdende criminaliteit (9) en Besluit 2008/616/JBZ van 23 juni 2008 betreffende de uitvoering van Besluit 2008/615/JBZ (10),

gezien de bestaande en geplande databanken van de EU, zoals het Schengeninformatiesysteem, Eurodac en het visuminformatiesysteem, maatregelen inzake het verzamelen van biometrische gegevens, zoals die voor verblijfsvergunningen en paspoorten, en de mededeling van de Commissie van 30 november 2006„Over de versterking van het beheer van de zuidelijke maritieme grenzen van de Europese Unie” betreffende het oprichten van een permanent netwerk van kustpatrouilles voor de zuidelijke maritieme buitengrenzen (COM(2006)0733), alsmede voorgestelde toezichtsprojecten zoals Eurosur (Europees toezichtssysteem voor de grenzen),

gezien het voorstel om „e-grenzen” in het leven te roepen, zoals vermeld in de mededeling van de Commissie van 13 februari 2008 getiteld „De voorbereiding van de volgende stappen in het grensbeheer in de Europese Unie”, waarin geïntegreerd grensbeheer wordt voorgesteld middels de invoering van automatische grenscontroles, met inbegrip van een programma voor geregistreerde reizigers en een inreis-/uitreissysteem (COM(2008)0069),

gezien de overeenkomst tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika inzake de verwerking en overdracht van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) door luchtvaartmaatschappijen aan het ministerie van Binnenlandse Veiligheid van de Verenigde Staten (PNR-overeenkomst 2007) (11), het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor wetshandhavingsdoeleinden (COM(2007)0654), alsmede de adviezen over dat voorstel van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten, de Europese toezichthouder voor gegevensbescherming, de Groep artikel 29 en de Groep politie en justitie,

gezien de desbetreffende nationale jurisprudentie, zoals de uitspraak van de Duitse constitutionele rechter (Bundesverfassungsgericht)over polizeiliche präventive Rasterfahndung (preventieve registervergelijking door de politie) (12), het oordeel van het Britse Hogerhuis over de Tsjechische Roma (13) en de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM), met name in de zaken Timishev tegen Rusland (14), Nachova e.a. tegen Bulgarije (15), D.H. e.a. tegen de Tsjechische Republiek (16), en S. en Marper tegen het Verenigd Koninkrijk (17), alsmede de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, met name in de zaak Huber tegen Duitsland (18),

gezien het rapport over de bevordering van de naleving en de bescherming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden in de strijd tegen het terrorisme (19) van Marin Scheinin, speciaal rapporteur van de VN, het document „Protecting the Right to Privacy in the Fight against Terrorism” (20) van Thomas Hammarberg, commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa, de algemene beleidsaanbevelingen nr. 8 inzake het bestrijden van racisme in de strijd tegen terrorisme (21) en nr. 11 over het bestrijden van racisme en rassendiscriminatie in het politiewerk (22) van de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI) van de Raad van Europa en het rapport over „Ethnic Profiling” van het EU-Netwerk van onafhankelijke deskundigen inzake de grondrechten (23),

gelet op artikel 114, lid 3, en artikel 94 van zijn Reglement,

gezien het verslag van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken en het advies van de Commissie buitenlandse zaken (A6-0222/2009),

A. overwegende dat de lidstaten steeds vaker overgaan op nieuwe technologieën, met gebruikmaking van programma's en systemen voor het verwerven, gebruiken, opslaan of uitwisselen van informatie over afzonderlijke personen, bij wijze van terrorismebestrijding of om het hoofd te bieden aan andere bedreigingen op het gebied van de bestrijding van criminaliteit,

B. overwegende dat er op Europees niveau een duidelijke definitie moet komen van het opstellen van profielen, waarbij rekening wordt gehouden met het concrete doel dat wordt nagestreefd; overwegende dat het opstellen van profielen een onderzoekstechniek is die mogelijk wordt gemaakt door de nieuwe technologieën en veel wordt gebruikt in de commerciële sector, maar die ook steeds meer wordt gebruikt als instrument voor rechtshandhaving, vooral bij het opsporen en voorkomen van misdaden, maar ook bij grenscontroles,

C. overwegende dat de praktijk van het opstellen van profielen, dat vaak gebeurt via geautomatiseerde „mining” van gegevens in computers, onder de loep moet worden genomen en onderwerp van politieke debatten moet zijn, aangezien het aanvechtbaar afwijkt van de algemene regel dat besluiten inzake rechtshandhaving gebaseerd moeten zijn op het persoonlijk gedrag van het individu; overwegende dat het opstellen van profielen een onderzoekstechniek is waarbij uit diverse bronnen informatie over personen wordt ingewonnen die onder andere hun etnische afstamming, ras, nationaliteit en godsdienst kan betreffen, op basis waarvan wordt getracht die personen te identificeren en wellicht aan verbodsmaatregelen te onderwerpen, die van misdaden of terroristische activiteiten verdacht worden, een techniek die kan worden gedefinieerd als: „het systematisch leggen van verbanden tussen reeksen lichamelijke, psychologische of gedragskenmerken en bepaalde misdrijven, alsmede het gebruik hiervan als uitgangspunt voor het nemen van besluiten inzake de rechtshandhaving (24) ” of ter verduidelijking van het verband tussen datamining en het opstellen van profielen: „een techniek waarmee een reeks kenmerken van een bepaalde categorie personen wordt afgeleid uit ervaringen, waarna databanken worden afgezocht op individuen die nauw bij deze reeks kenmerken aansluiten (25) ”,

D. overwegende dat het opstellen van etnische profielen, dat berust op een specifieke raciale of etnische basis en derhalve ernstige bezorgdheid doet rijzen over de strijdigheid met regels inzake non-discriminatie, kan worden gedefinieerd als: „de systematische aanwending van „ras” of etnische afstamming, godsdienst of nationale herkomst, hetzij als enige factor, hetzij als één van meerdere factoren in besluiten inzake rechtshandhaving, ongeacht of de betrokken individuen al dan niet aan de hand van automatische middelen worden geïdentificeerd (26) ” of „het zonder objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond teruggrijpen door de politie op uitgangspunten zoals ras, huidskleur, taal, godsdienst, nationaliteit of nationale of etnische afstamming bij controle, toezicht en onderzoeksactiviteiten (27) ”,

E. overwegende dat het opstellen van profielen, via datamining of praktijken van de politie en andere instanties, steeds meer wordt ingezet als instrument bij rechtshandhaving en grenscontroles, en dat niet genoeg aandacht wordt besteed aan de evaluatie van de doelmatigheid ervan en aan de ontwikkeling en toepassing van juridische waarborgen voor de naleving van de rechten inzake privacy en het voorkomen van discriminatie,

F. overwegende dat profielen: i) beschrijvend kunnen zijn, voor zover zij gebaseerd zijn op getuigenverklaringen en andere informatie over daders of kenmerken van de begane misdaden en aldus de arrestatie van specifieke verdachten of de opsporing van gangbare criminele activiteiten die hetzelfde patroon te zien geven, ondersteunen, of ii) voorspellend kunnen zijn, voor zover hiermee een verband wordt gelegd tussen waarneembare variabelen van voorbije gebeurtenissen enerzijds en actuele gegevens en inlichtingen anderzijds teneinde conclusies te trekken waarmee men degenen denkt te kunnen identificeren die wellicht bij een toekomstige of nog niet ontdekte misdaad betrokken zijn (28),

G. overwegende dat datamining en het opstellen van profielen de grenzen doen vervagen tussen toelaatbare gerichte controle en problematische grootschalige observatie waarbij gegevens eerder worden verzameld omdat zij nuttig zijn dan dat dit gebeurt met het oog op vooraf bepaalde doelstellingen, zodat er mogelijk sprake is van onwettige inmenging in de persoonlijke levenssfeer,

H. overwegende dat ongerechtvaardigde reisbeperkingen en indringende controlemethoden negatieve gevolgen kunnen hebben voor de essentiële economische, wetenschappelijke, culturele en sociale uitwisseling met derde landen; overwegende derhalve hoe belangrijk het is dat het risico dat bepaalde groepen, gemeenschappen of nationaliteiten worden onderworpen aan objectief niet te rechtvaardigen discriminerende praktijken of maatregelen, tot een minimum wordt beperkt,

I. overwegende dat het gevaar bestaat dat onschuldige mensen worden blootgesteld aan willekeurige aanhoudingen, ondervragingen, reisbeperkingen, observatie of veiligheidsalarmen, omdat een ambtenaar informatie aan hun profiel heeft toegevoegd, en overwegende dat, als deze informatie niet direct wordt verwijderd, dit door uitwisseling van persoonsgegevens en wederzijdse erkenning van besluiten kan leiden tot visumweigeringen, weigering van toestemming om te reizen of aan de grens te worden toegelaten, plaatsing op „watch lists”, opneming in databanken, een verbod op werken of bankieren, arrestatie of vrijheidsontneming of ontzegging van andere rechten, waarbij wellicht in geen enkel geval beroep mogelijk is,

J. overwegende dat bij rechtshandhaving altijd de grondrechten moeten worden gerespecteerd, met inbegrip van de rechten op een privé- en gezinsleven, de bescherming van persoonsgegevens en non-discriminatie; overwegende dat, hoewel nauwe internationale samenwerking onontbeerlijk is in de strijd tegen terrorisme en zware misdaad, deze samenwerking moet stroken met de internationale wetgeving alsmede met de Europese normen en waarden inzake gelijke behandeling en behoorlijke rechtsbescherming, niet in het minst opdat de Europese Unie haar geloofwaardigheid als verdedigster van de mensenrechten binnen haar eigen grenzen en op internationaal niveau niet ondermijnt,

K. overwegende dat de EU moet voorkomen dat bij onderzoek benaderingen worden gehanteerd, die onnodig schade kunnen toebrengen aan de diplomatieke betrekkingen, die dergelijke internationale samenwerking kunnen belemmeren of die haar imago in de wereld en haar geloofwaardigheid als voorvechtster van het internationale recht kunnen aantasten; overwegende dat de Europese normen inzake gelijke behandeling, non-discriminatie en rechtsbescherming hun voorbeeldfunctie moeten behouden,

L. overwegende dat zowel het opstellen van beschrijvende als voorspellende profielen legitieme onderzoeksmiddelen kunnen zijn, wanneer zij zijn gebaseerd op specifieke, betrouwbare en tijdig beschikbare informatie en niet op ongeverifieerde veralgemeningen op basis van stereotypen, en wanneer de op basis van dergelijke profielen genomen maatregelen de wettelijke toets van noodzaak en evenredigheid doorstaan; overwegende dat er echter bij ontstentenis van adequate wettelijke beperkingen en waarborgen ten aanzien van het gebruik van data over etnische afstamming, ras, godsdienst, nationaliteit en politieke banden een groot risico bestaat dat het opstellen van profielen wellicht leidt tot discriminerende praktijken,

M. overwegende dat in de Europese code voor politie-ethiek als leidraad staat vermeld dat „politieonderzoek ten minste gebaseerd dient te zijn op een redelijk vermoeden van een daadwerkelijk of mogelijk vergrijp of misdrijf”, en overwegende dat wordt gesteld dat de mensenrechten waarschijnlijk zullen worden geschonden (29), hetgeen een bedreiging vormt voor de individuen en de samenleving als zodanig, indien een dergelijk redelijk vermoeden ontbreekt, wanneer het opstellen van profielen op stereotypen en vooroordelen gebaseerd is,

N. overwegende dat het opstellen van „voorspellende profielen” met gebruikmaking van brede profielen waarbij kruislings verbanden tussen databanken worden gelegd en wordt uitgegaan van ongeverifieerde veralgemeningen of gedragspatronen die worden geacht te wijzen op het plegen van een toekomstige of nog niet-ontdekte misdaad of terroristische handeling, ernstige bezorgdheid doet rijzen ten aanzien van de privacy en een inbreuk kan vormen op de rechten inzake de persoonlijke levenssfeer uit hoofde van artikel 8 van het EVRM en artikel 7 van het Handvest (30),

O. overwegende dat uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) blijkt dat afwijkingen van artikel 8, lid 2, van het EVRM slechts zijn toegestaan als zij bij wet voorzien zijn en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn (31), zoals bevestigd in zijn recente, bovengenoemde arrest in de zaak S. en Marper tegen het Verenigd Koninkrijk, waarin onder andere wordt geconcludeerd dat „de algemene en niet-selectieve aard van de bevoegdheden tot het opslaan van vingerafdrukken, celmonsters en DNA-profielen van personen die van misdrijven worden verdacht maar er niet voor zijn veroordeeld”, in strijd is met artikel 8 van het EVRM,

P. overwegende dat het bovengenoemde oordeel van het Europees Hof voor de rechten van de mens in de zaak S. en Marper tegen het Verenigd Koninkrijk dat er een „risico van stigmatisering” bestaat doordat in de Britse DNA-databank personen die niet voor een misdrijf zijn veroordeeld, op dezelfde wijze worden behandeld als veroordeelde criminelen, eveneens vragen moet oproepen over het legale karakter van het opstellen van profielen op basis van de verwerking van persoonsgegevens van personen die door de rechtbanken niet schuldig zijn bevonden (32),

Q. overwegende dat het Rasterfahndung-programma (programma voor registervergelijking) in het kader waarvan Duitse politieautoriteiten persoonsgegevens uit openbare en particuliere databanken verzamelden van mannen tussen de 18 en 40 jaar, die studenten zijn of waren en van wie werd aangenomen dat zij moslim zijn, in een (vruchteloze) poging om verdachten van terrorisme op te sporen, door de Duitse constitutionele rechter in strijd met de Grondwet werd geacht in zijn bovengenoemde uitspraak, waarin werd geoordeeld dat datamining een illegale inmenging is in de persoonsgegevens en de persoonlijke levenssfeer die niet kan worden gerechtvaardigd als een reactie op een algehele dreiging die sinds de terroristische aanvallen van 11 september 2001 voortduurt, en dat daarentegen moet worden aangetoond dat er een „concreet gevaar” bestaat, zoals het voorbereiden of begaan van terroristische aanvallen,

R. overwegende dat er in diverse Amerikaanse studies twijfel is gerezen over het nut van datamining en het opstellen van profielen, waaronder: i) een studie in opdracht van het Cato Institute waarin het volgende wordt opgemerkt: „Hoewel datamining op vele waardevolle manieren kan worden gebruikt, is het niet goed afgestemd op het vraagstuk van het opsporen van terrorisme. Het zou betreurenswaardig zijn als datamining bij het opsporen van terrorisme opgeld zou doen in kringen van de nationale veiligheid, de rechtshandhaving en de technologie, omdat dit zou leiden tot de verspilling van belastinggeld, tot onnodige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer en de burgerlijke vrijheden en het verkwisten van de waardevolle tijd en energie van mannen en vrouwen die werkzaam zijn in dienst van de nationale veiligheid (33) ”, ii) een studie van de Amerikaanse National Research Council in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Veiligheid over technieken voor datamining en gedragsobservatie, waarin men tot de volgende conclusie komt: „de geautomatiseerde identificatie van terroristen via datamining … is noch haalbaar als doelstelling noch wenselijk vanuit het oogpunt van het streven naar technologie-ontwikkeling (34) ”,

S. overwegende dat de doeltreffendheid van datamining wordt uitgehold door het „naald-in-een-hooiberg”-probleem waarmee analisten worden geconfronteerd, die de grote hoeveelheid beschikbare data moeten filteren; overwegende dat de omvang van „digitale sporen” die door ordelievende burgers worden achtergelaten, zelfs groter is dan die van misdadigers en terroristen, die aanzienlijke inspanningen doen om hun identiteit te verbergen; overwegende dat er significante percentages „ten onrechte positieve resultaten” zijn waardoor niet alleen volkomen onschuldige personen worden verdacht, hetgeen resulteert in een potentiële inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, maar tegelijkertijd echte verdachten onopgespoord blijven,

T. overwegende dat het tegenovergestelde probleem erin bestaat dat daders die niet in het profiel passen, niet worden geïdentificeerd, zoals de leider van de bomaanslagen van 7 juli 2005 in Londen die „door de inlichtingendiensten was gesignaliseerd als een bondgenoot van andere mannen die werden verdacht van betrokkenheid bij een terroristisch complot om bommen te leggen, maar niet werd vervolgd omdat hij niet genoeg scoorde op het profiel van terreurverdachten dat vóór juli 2005 was opgesteld” (35),

U. overwegende dat het opstellen van profielen waarmee de goede gemeenschapsbetrekkingen worden verstoord en bepaalde gemeenschappen worden ontmoedigd om met rechtshandhavingsinstanties samen te werken, contraproductief zou zijn, omdat aldus het verzamelen van inlichtingen en het doeltreffend optreden tegen misdaad en terrorisme zouden worden belemmerd (36),

V. overwegende dat het efficiënt verzamelen van informatie over bepaalde verdachten en het natrekken van bepaalde aanwijzingen de beste benadering vormen om terrorisme op te sporen en te voorkomen, en overwegende dat, ter aanvulling hierop, steekproeven en willekeurige controles die iedereen gelijkelijk treffen en onmogelijk door terroristen kunnen worden ontlopen, wellicht doelmatiger zijn dan het opstellen van profielen in het kader van inspanningen op het gebied van de preventieve bestrijding van het terrorisme (37),

W. overwegende dat het gebruik maken van etnische kenmerken, nationale herkomst of godsdienst als factoren in het kader van het onderzoek met het oog op de rechtshandhaving niet uitgesloten is, mits een dergelijk gebruik strookt met de normen inzake non-discriminatie, met inbegrip van artikel 14 van het EVRM, en het de toets doorstaat van doeltreffendheid, noodzaak en evenredigheid waaruit blijkt dat het gaat om een legitiem verschil in behandeling en niet om discriminatie,

X. overwegende dat het opstellen van profielen op basis van stereotiepe veronderstellingen vijandige en xenofobe gevoelens bij de bevolking kan aanwakkeren jegens personen van een bepaalde etnische, nationale of religieuze achtergrond (38),

Y. overwegende dat in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens wordt gesteld, dat wanneer ras de enige basis voor maatregelen inzake rechtshandhaving is, dit neerkomt op verboden discriminatie (39); overwegende dat in de praktijk niet altijd duidelijk is of ras of etnische afkomst de enige of doorslaggevende basis voor dergelijke maatregelen is en dat vaak pas na een analyse van de patronen van de rechtshandhaving duidelijk wordt dat aan deze factoren een doorslaggevend gewicht is toegekend,

Z. overwegende dat, hoewel er geen internationale of Europese regel bestaat die het opstellen van etnische profielen uitdrukkelijk verbiedt, de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens wel op deze conclusie lijkt te duiden, en dat zowel het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie en de Europese Commissie tegen racisme en intolerantie duidelijk hebben gemaakt dat dergelijke praktijken een schending inhouden van het verbod op discriminatie (40),

AA. overwegende dat in het actieprogramma, dat werd goedgekeurd tijdens de Wereldconferentie tegen racisme in 2000, de staten ertoe werden opgeroepen „doeltreffende maatregelen uit te werken, uit te voeren en op te leggen om een einde te maken aan het opstellen van rassenprofielen” (41); overwegende dat de Europese Commissie tegen racisme en intolerantie in haar bovengenoemde aanbeveling nr. 8 over het bestrijden van racisme in de strijd tegen terrorisme de regeringen heeft verzocht ervoor te zorgen dat wetgeving en regelgeving of de tenuitvoerlegging hiervan op het stuk van rechtshandhaving niet leiden tot discriminatie; overwegende dat het EU-Netwerk van onafhankelijke deskundigen inzake de grondrechten van oordeel is dat terroristenprofielen op basis van kenmerken zoals nationaliteit, leeftijd of geboorteplaats „een ernstig risico van discriminatie in zich bergen” (42),

AB. overwegende dat een allesomvattende evaluatie nodig is van de onderzoekspraktijken en gegevensverwerkingssystemen in de EU en de lidstaten die de basis voor technieken voor het opstellen van profielen gebruiken of leveren, teneinde te waarborgen dat de nationale, Europese en internationale wettelijke verplichtingen terzake volledig worden nagekomen en om ongerechtvaardigde discriminerende en in op de persoonlijke levenssfeer ingrijpende gevolgen,

AC. overwegende dat op dergelijke operaties de volgende richtsnoeren moeten worden toegepast en dat een combinatie van al deze beschermingsmaatregelen nodig is om voor een volledige en doeltreffende bescherming te zorgen,

1. beveelt de Raad het volgende aan: a) de gehele verwerking van persoonsgegevens met het oog op de rechtshandhaving en de bestrijding van het terrorisme moet gebaseerd zijn op openbaar gemaakte wettelijke regels die het gebruik beperken, duidelijk, specifiek en bindend zijn, en zijn onderworpen aan zowel een nauw en doeltreffend toezicht door onafhankelijke autoriteiten voor de gegevensbescherming als strenge straffen op niet-naleving; het op grote schaal opslaan van gegevens om preventieve redenen is onevenredig in verhouding tot de basisvereisten voor een doeltreffende bestrijding van terrorisme; b) er moet een juridisch kader worden vastgesteld waarin duidelijk wordt gedefinieerd waaruit het opstellen van profielen, hetzij via de geautomatiseerde „mining” van computergegevens hetzij op andere wijze, bestaat, teneinde duidelijke regels te formuleren voor het wettige gebruik van die gegevens en de grenzen die daaraan worden gesteld, terwijl daarnaast de nodige waarborgen voor het indivivue voor de gegevensbescherming, en mechanismen voor de vaststelling van de verantwoordelijkheid moeten worden geboden; c) het verzamelen en bewaren van persoonsgegevens en het aanwenden van technieken voor het opstellen van profielen van personen die niet van een specifieke misdaad worden verdacht of waarvan niet een specifieke dreiging uitgaat, moeten zeer streng worden getoetst op „noodzaak” en „evenredigheid”; d) er moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen feitelijke gegevens en gegevens van inlichtingendiensten enerzijds en gegevens over verschillende categorieën personen waarop deze gegevens betrekking hebben anderzijds; e) de inzage in dossiers van de politie en veiligheidsdiensten mag slechts van geval tot geval worden toegestaan voor specifieke doeleinden en moet onder rechterlijk toezicht in de lidstaten staan; f) het opstellen van profielen mag geen afbreuk doen aan doelgericht onderzoek door de politiediensten van de lidstaten, en restrictieve wetgeving inzake het opstellen van profielen mag de legitieme toegang tot databanken als onderdeel van dergelijke onderzoeken niet in de weg staan; g) het bewaren van persoonsgebonden informatie moet aan tijdslimieten gebonden zijn; h) etnische statistieken zijn een essentieel instrument om vormen van rechtshandhaving op te sporen die een onevenredige, ongegronde en ongerechtvaardigde mate van aandacht richten op etnische minderheden; het creëren van een hoge mate van bescherming van persoonsgegevens (gegevens die aan een bepaalde persoon gebonden zijn) vormt derhalve geen beletsel voor het genereren van anonieme statistische gegevens, waaronder variabelen betreffende etnische afkomst, „ras”, religie, en nationale hetkomst, dat nodig is voor het opsporen van indirecte discriminatie bij de rechtshandhaving; de Groep artikel 29 moet om richtsnoeren over deze kwesties worden verzocht; i) het verzamelen van gegevens over individuen enkel en alleen op basis van het feit dat zij tot een bepaald ras behoren, een bepaalde etnische herkomst, religieuze overtuiging, seksuele geaardheid of gedrag of bepaalde politieke meningen hebben of lid zijn van bepaalde bewegingen of organisaties die niet door de wet verboden zijn, moet worden verboden; er moeten waarborgen voor bescherming worden vastgelegd en mogelijkheden van beroep tegen het discriminerend gebruik van instrumenten van rechtshandhaving; j) het vertrouwen door particuliere of openbare instanties op de computer voor het nemen van beslissingen over individuen, zonder dat een evaluatie door mensenhand plaatsvindt, mag slechts bij uitzondering en met strenge waarborgen worden toegestaan; k) bij wet moeten strikte waarborgen worden ingevoerd met het oog op een passend en doeltreffend toezicht door de rechterlijke en parlementaire macht op de activiteiten van de politie en de veiligheidsdiensten, met inbegrip van activiteiten ter bestrijding van het terrorisme; l) met het oog op de mogelijke gevolgen voor het individu moet worden voorzien in doeltreffende en toegankelijke beroepsmogelijkheden met duidelijke informatie over de toepasselijke procedures aan de persoon waarop de gegevens betrekking hebben, vergezeld van rechten inzake toegang tot en rectificatie van de gegevens; m) er moeten criteria worden geformuleerd waarmee de doelmatigheid, de wettigheid en de consistentie met de waarden van de Europese Unie van het opstellen van profielen kunnen worden geëvalueerd; de bestaande en voorgestelde nationale en EU-wetgeving inzake het gebruik van profielen moet worden doorgelicht om na te gaan of deze wetgeving strookt met de wettelijke vereisten van het Gemeenschapsrecht en internationale verdragen; zo nodig moet een herziening van het EU-recht worden overwogen teneinde bindende regelgeving op te stellen waarmee inbreuken op de grondrechten worden voorkomen en waarbij rekening wordt gehouden met de verwachte aanbeveling van de Raad van Europa over het opstellen van profielen; n) er moet worden onderzocht in welke mate Richtlijn 2000/43/EG maatregelen en praktijken inzake het opstellen van profielen verbiedt of reguleert, en er moet een zodanige herziening van de richtlijn worden overwogen dat de werkingssfeer zich tevens uitstrekt tot luchthavens en havens; o) de Raad moet de opdracht geven tot een studie, op basis van het desbetreffende regelgevingskader en de huidige praktijken, onder verantwoordelijkheid van de Commissie en met raadpleging van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en de Europese toezichthouder voor gegevensbescherming, waar nodig, en in overleg met de rechtshandhavingsinstanties en inlichtingendiensten, naar de huidige en mogelijke toepassing van technieken voor het opstellen van profielen, hun doeltreffendheid bij het identificeren van verdachten en de verenigbaarheid ervan met burgerlijke vrijheden, mensenrechten en privacyvoorschriften; de lidstaten dient te worden verzocht cijfers te verstrekken over aanhoudingen en fouilleringen, alsook elke andere vorm van optreden voortvloeiend uit technieken voor het opstellen van profielen;

2. verzoekt zijn Voorzitter deze aanbeveling te doen toekomen aan de Raad en, ter informatie, aan de Commissie, alsmede aan de regeringen en parlementen van de lidstaten.

(1) Goedgekeurd door het Comité van Ministers op 17 september 1987 tijdens de 410de bijeenkomst van de afgevaardigden van de ministers.

(2) Goedgekeurd door het Comité van Ministers op 30 september 1997 tijdens de 602de bijeenkomst van de afgevaardigden van de ministers.

(3) Goedgekeurd door het Comité van Ministers op 19 september 2001 tijdens de 765ste bijeenkomst van de afgevaardigden van de ministers.

(4) PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31.

(5) PB L 350 van 30.12.2008, blz. 60.

(6) PB L 180 van 19.7.2000, blz. 22.

(7) PB L 253 van 29.9.2005, blz. 22.

(8) PB L 386 van 29.12.2006, blz. 89.

(9) PB L 210, van 6.8.2008, blz. 1.

(10) PB L 210 van 6.8.2008, blz. 12.

(11) PB L 204 van 4.8.2007, blz. 18.

(12) Arrest van de Duitse constitutionele rechter, BVerfG, 1 BvR 518/02 van 4 april 2006, paragraaf nr. (1-184).

(13) Hogerhuis, 9 december 2004, R v. Immigration Office at Prague Airport and another (Respondents) ex parte European Roma Rights Centre and other (Appellants) [2004], UKHL 55, paragraaf 101.

(14) Timishev tegen Rusland, 13 december 2005, nrs. 55762/00 en 55974/00, ECHR 2005-XII.

(15) Nachova e.a. tegen Bulgarije [GC], 26 februari 2004, nrs. 43577/98 en 43579/98, ECHR 2005-VII.

(16) D.H. e.a. tegen de Tsjechische Republiek, 13 november 2007, nr. 57325/00.

(17) S. en Marper tegen het Verenigd Koninkrijk, 4 december 2008, nrs. 30562/04 en 30566/04.

(18) Arrest van 16 december 2008 - Zaak C-524/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.

(19) VN-document A/HRC/4/26, 29 januari 2007.

(20) CommDH/Issue Paper (2008)3, Straatsburg, 17 november 2008.

(21) CRI (2004) 26, goedgekeurd op 17 maart 2004.

(22) CRI (2007) 39, goedgekeurd op 29 juni 2007.

(23) CFR-CDF, Advies 4.2006, beschikbaar op http://ec.europa.eu/justice_home/cfr_cdf/doc/avis/2006_4_en.pdf.

(24) Advies van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten van 28 oktober 2008 over een voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor wetshandhavingsdoeleinden, paragraaf 35.

(25) Rapport van het Hogerhuis: Clarke R, „Profiling: A Hidden Challenge to the Regulation of Data Surveillance”, 1993, paragraaf 33, voetnoot 41.

(26) De Schutter, Oliver en Ringelheim, Julie (2008), „Ethnic Profiling: A Rising Challenge for European Human Rights Law,”Modern Law Review, 71(3):358-384.

(27) Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI), bovengenoemde algemene beleidsaanbeveling nr. 11, paragraaf 1.

(28) Rapport van de Speciaal rapporteur van de VN over de bevordering van de naleving en de bescherming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden in de strijd tegen het terrorisme, paragraaf 33.

(29) Idem. paragraaf 33. Zie tevens het bovengenoemde rapport over „Ethnic Profling” van het EU-Netwerk van de Europese Unie van onafhankelijke deskundigen inzake de grondrechten, blz. 9-13.

(30) Advies van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten van 28 oktober 2008 over het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor wetshandhavingsdoeleinden, paragraaf 4.

(31) Voor een kort overzicht van de desbetreffende jurisprudentie, zie E. Brouwer, „Towards a European PNR System?”, een onderzoek in opdracht van beleidsafdeling C Rechten van de burger en constitutionele zaken, van het Europees Parlement, document PE 410.649, januari 2009, paragraaf 5, blz. 16-17.

(32) Arrest van het Europees Hof voor de rechten van de mens in bovengenoemde zaak S. en Marper tegen het Verenigd Koninkrijk, paragraaf 125.

(33) Beleidsanalyse nr. 584 van het Cato Institute, 11 december 2006, „Effective Terrorism and the Limited Role of Predictive Data-mining” van Jeff Jonas en Jim Harper.

(34) „Protecting Individual Privacy in the Struggle Against Terrorists: A Framework for Program Assessment”. Gratis samenvatting beschikbaar op http://www.nap.edu/catalog/12452.html, blz. 4.

(35) „Detectives Draw up New Brief in Hunt for Radicals”, The Times, 28 december 2005.

(36) Verslag van de Speciaal rapporteur van de VN over de bevordering en bescherming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden in de strijd tegen het terrorisme, paragraaf 62.

(37) Idem, paragraaf 61.

(38) Idem, paragraaf 40.

(39) Zie bovengenoemd arrest van het Europees Hof voor de rechten van de mens in de zaak Timishev tegen Rusland.

(40) Advies van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten van 28 oktober 2008 over een voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor wetshandhavingsdoeleinden, paragraaf 39.

(41) Rapport van de Wereldconferentie tegen racisme, „Racial Discrimination, Xenophobia and Related Intolerance” (A/CONF. 189/12), actieprogramma, paragraaf 72.

(42) EU-Netwerk van onafhankelijke deskundigen inzake de grondrechten, „The Balance between Freedom and Security in the Response by the European Union and its Member States to the Terrorist Threats” (2003), blz. 21.