WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij het voorstel voor een verordening ter bevordering van het vrije verkeer van burgers en bedrijven door vereenvoudigde aanvaarding van bepaalde openbare akten in de Europese Unie en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1024/2012 /* SWD/2013/0145 final */





WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij het voorstel voor een verordening ter bevordering van het vrije verkeer van burgers en bedrijven door vereenvoudigde aanvaarding van bepaalde openbare akten in de Europese Unie en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1024/2012 INHOUDSOPGAVE 1........... Probleemstelling.............................................................................................................. 3 2........... Subsidiariteit................................................................................................................... 4 3........... Belangrijkste beleidsdoelstellingen................................................................................... 5 4........... Beleidsopties.................................................................................................................. 5 5........... Beoordeling van het effect van de beleidsopties............................................................... 6 6........... Voorkeursoptie.............................................................................................................. 8 7........... Toezicht en evaluatie....................................................................................................... 8 1. Probleemstelling Wanneer EU-burgers en bedrijven hun rechten van vrij verkeer of hun vrijheden van de interne markt willen uitoefenen door zich te vestigen respectievelijk zaken te doen in een andere lidstaat, hebben zij grote moeite om alle openbare akten in de betrokken lidstaat over te leggen en gedaan te krijgen dat deze worden aanvaard. Zij krijgen te maken met buitensporige en omslachtige administratieve formaliteiten om de echtheid van verscheidene openbare akten aan te tonen en rechtszekerheid te verkrijgen. Deze formaliteiten zijn legalisatie, apostille en gewaarmerkte kopieën en gewaarmerkte vertalingen. Het doel van de voorgestelde maatregel is tweevoudig: (1) het beperken van de rechtsonzekerheid, de kosten en de langdurige procedures die deze formaliteiten meebrengen en waardoor burgers en bedrijven in de EU worden beknot in de uitoefening van respectievelijk het recht van vrij verkeer en de vrijheden van de interne markt; en (2) het zorgen voor de nodige waarborgen om te voorkomen dat binnen de EU gebruik wordt gemaakt van nagemaakte openbare akten. Openbare akten fungeren hoofdzakelijk als feitelijk bewijs voor de erin vermelde handelingen van een overheidsinstantie. Terwijl openbare akten in de lidstaat van afgifte zonder nader bewijs echt worden geacht te zijn, worden openbare akten uit andere lidstaten alleen aanvaard als de echtheid ervan wordt aangetoond door middel van apostille, legalisatie of een specifieke vorm van echtverklaring, zoals gewaarmerkte kopieën en gewaarmerkte vertalingen. Typische voorbeelden van openbare akten betreffende EU-rechten van EU-burgers en bedrijven die aan de hierboven bedoelde administratieve formaliteiten moeten voldoen, zijn: · akten van de burgerlijke stand (zoals uittreksels betreffende geboorte, overlijden en burgerlijke staat); · akten betreffende woonplaats, burgerschap en nationaliteit; · akten betreffende onroerend goed; · akten betreffende de rechtsvorm en vertegenwoordiging van een vennootschap of andere onderneming; · akten betreffende intellectuele-eigendomsrechten; · verklaringen van goed gedrag. Legalisatie, apostille, gewaarmerkte kopieën en gewaarmerkte vertalingen zijn achterhaalde en disproportionele mechanismen voor de authenticatie van openbare akten. Bij gegronde twijfel zou voor doeltreffender mechanismen kunnen worden gekozen, die het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten zouden kunnen bestendigen. De huidige internationale en EU-rechtsinstrumenten bieden onvoldoende mogelijkheden om de aanvaarding van openbare akten in de lidstaten te vereenvoudigen. Het EU-recht benadert de echtheid van openbare akten op sectorale basis, soms uitdrukkelijk, maar in de regel op inconsistente wijze. Over het algemeen kunnen drie benaderingen worden onderscheiden: (1) het relevante EU-rechtsinstrument voorziet in een uitdrukkelijke vrijstelling van de authenticatievereiste voor de akten (bv. civielrechtelijke instrumenten voor gerechtelijke stukken); (2) het relevante EU-rechtsinstrument bevat geen uitdrukkelijke verwijzing naar authenticatie, maar voorziet in andere middelen om de echtheid van openbare akten uit andere lidstaten te controleren (bv. wederzijdse erkenning van beroepskwalificaties); en (3) het instrument bevat noch een uitdrukkelijke verwijzing naar de afschaffing van authenticatie, noch een alternatief middel (zoals vrij verkeer van personen). Wat gewaarmerkte kopieën en gewaarmerkte vertalingen betreft, bevat de huidige EU-wetgeving (zoals Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt) voorbeelden van bepalingen op grond waarvan het de lidstaten niet is toegestaan om te vragen dat een akte in haar oorspronkelijke vorm, als gewaarmerkte kopie of als gewaarmerkte vertaling wordt overgelegd. Deze aspecten van openbare akten komen verder op zeer uiteenlopende wijze aan bod in tal van internationale rechtsinstrumenten, waaronder het Apostilleverdrag, het Verdrag betreffende de afschaffing van de legalisatie van akten in de lidstaten van de Europese Gemeenschappen, en verschillende verdragen van de Internationale commissie voor de burgerlijke stand. Deze instrumenten hebben de administratieve lasten voor EU-burgers en bedrijven echter niet kunnen verlichten, waardoor de uitoefening van de grondrechten nog steeds aan beperkingen onderhevig is. Als gevolg van deze gebreken krijgen EU-burgers en bedrijven in menige situatie nog altijd te maken met tijdrovende en dure procedures. Naar schatting geven EU-burgers en bedrijven jaarlijks 25 miljoen EUR uit aan apostilles voor gebruik binnen de EU. Jaarlijks wordt naar verwachting tussen de 2,3 en 4,6 miljoen EUR besteed aan de legalisatie van openbare akten. De jaarlijkse kosten voor gewaarmerkte kopieën voor EU-burgers en bedrijven worden geraamd op 75 à 100 miljoen EUR. Gewaarmerkte vertalingen kosten de EU-burgers en bedrijven in totaal ongeveer 100 à 200 miljoen EUR per jaar. Er is dan ook een horizontale aanpak nodig om de uitoefening van het recht van vrij verkeer van EU-burgers te vereenvoudigen en te verbeteren. Hetzelfde geldt voor de vrijheid van vestiging en de vrijheid van bedrijven in de EU om diensten te verrichten binnen de interne markt. 2. Subsidiariteit De EU is beter dan de lidstaten in staat om legalisatie en apostille af te schaffen en het vereiste van gewaarmerkte kopieën en gewaarmerkte vertalingen te vereenvoudigen, en tegelijkertijd een grens- en sectoroverschrijdend EU-kader te waarborgen voor doeltreffender opsporing van fraude met en vervalsing van openbare akten. EU-optreden zou EU-burgers en bedrijven helpen om verschillende categorieën openbare akten in grensoverschrijdende situaties te gebruiken zonder overdreven, omslachtige en dure administratieve formaliteiten te hoeven vervullen. EU-optreden zou een doeltreffender gang van zaken waarborgen. Een rechtstreeks toepasselijke vereenvoudigingsmaatregel met horizontale beginselen inzake het vrije verkeer van openbare akten tussen de lidstaten heeft duidelijk toegevoegde waarde. Optreden op EU-niveau zou in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel; het gaat slechts om de afschaffing en vereenvoudiging van voornoemde administratieve formaliteiten. 3. Belangrijkste beleidsdoelstellingen Uit de probleemstelling kunnen de volgende algemene en specifieke doelstellingen worden afgeleid: Algemene doelstelling: · vereenvoudigen en verbeteren van de volledige uitoefening van de EU-rechten van vrij verkeer door EU-burgers en bedrijven. Specifieke doelstellingen: · beperken van problemen die het gevolg zijn van administratieve formaliteiten in verband met de aanvaarding van openbare akten die uit andere lidstaten afkomstig zijn; · vereenvoudigen van het versnipperde rechtskader voor het vrij verkeer van openbare akten tussen de lidstaten; · zorgen van een doeltreffender opsporing van fraude met en vervalsing van openbare akten; · uitsluiten van mogelijke discriminatie tussen EU-burgers en bedrijven. 4. Beleidsopties Er zijn vijf opties (waarvan één met zeven subopties) grondig onderzocht. Beleidsoptie 1: Handhaving van status quo (nulscenario). Beleidsoptie 2: Niet-wetgevende maatregel die de beste praktijken onder de lidstaten bevordert om het grensoverschrijdend verkeer van openbare akten te vereenvoudigen. Beleidsoptie 3: Hiertoe gestimuleerd door de Commissie, ratificeren alle lidstaten het Verdrag van Brussel van 1987, dat voor tal van openbare aktes tot de afschaffing van legalisatie en apostille strekt en een vorm van administratieve samenwerking voorschrijft. Beleidsoptie 4: Een wetgevende maatregel die het vrij verkeer van burgers en bedrijven bevordert door administratieve formaliteiten in verband met het gebruik en de aanvaarding van bepaalde openbare akten in de EU te vereenvoudigen, aangevuld met verbeterde administratieve samenwerking tussen de lidstaten en meertalige modelformulieren. Dit instrument zou legalisatie en apostille overbodig maken, maar ook voorzien in bepalingen die het grensoverschrijdend gebruik van gewaarmerkte kopieën en gewaarmerkte vertalingen vereenvoudigen. Er zij drie subopties om de administratieve samenwerking te verbeteren: Suboptie 4A: Administratieve samenwerking als bij beleidsoptie 3. Suboptie 4B: Administratieve samenwerking op basis van het informatiesysteem interne markt (IMI) bij gegronde twijfel over de echtheid van openbare aktes. Suboptie 4C: De totstandbrenging van een netwerk van registers van burgerlijke stand, op basis van het European Civil Registry Network (ECRN). Wat betreft de meertalige modelformulieren zijn er vier subopties: Suboptie 4D: Handhaven van de status quo, wat inhoudt dat er geen modelformulieren komen. Suboptie 4E: De invoering van verplichte modelformulieren voor gebruik bij grensoverschrijdende gevallen. Suboptie 4F: De invoering van facultatieve modelformulieren als bijlagen bij nationale openbare akten voor gebruik in andere lidstaten. Suboptie 4G: De invoering van facultatieve modelformulieren voor onafhankelijk gebruik in grensoverschrijdende gevallen. De overeenkomstige nationale openbare akte blijft op nationaal niveau bestaan. Beleidsoptie 5: Volledige harmonisatie van openbare akten en regels betreffende het verkeer daarvan binnen de EU. 5. Beoordeling van het effect van de beleidsopties Beleidsoptie 1: Deze beleidsoptie draagt naar verwachting niet bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen. Beleidsoptie 2: Er wordt van uitgegaan dat deze beleidsoptie heel weinig zal uithalen. Dat de authenticatie van openbare akten uit andere lidstaten minder lang op zich laat wachten en de informatie-uitwisseling erop vooruit gaat, zorgt weliswaar voor een indirect positief effect, maar de administratieve formaliteiten blijven en het rechtskader is nog steeds versnipperd. Bovendien valt er voor de opsporing van fraude bijzonder weinig te verwachten van deze optie. Beleidsoptie 3: Deze beleidsoptie leidt niet per se tot een verbetering ten opzichte van de huidige situatie, omdat de lidstaten niet wettelijk verplicht zijn het Verdrag te ratificeren. Ratificatie door alle lidstaten houdt in dat legalisatie en apostille bij grensoverschrijdend verkeer van openbare akten worden afgeschaft. In dat geval wordt het gemakkelijker voor EU-burgers om hun recht van vrij verkeer uit te oefenen en voor bedrijven in de EU om gebruik te maken van de vrijheden van de interne markt. Waar het erom gaat de volledige uitoefening van de EU-rechten van vrij verkeer te vereenvoudigen, blijft de algehele toegevoegde waarde van deze beleidsoptie echter uiterst beperkt, aangezien nog steeds in alle gevallen kan worden gevraagd om gewaarmerkte kopieën en gewaarmerkte vertalingen. Beleidsoptie 4: Deze beleidsoptie pakt naar verwachting zeer doeltreffend uit doordat legalisatie en apostille worden afgeschaft en verder gewaarmerkte kopieën en gewaarmerkte vertalingen worden vereenvoudigd. Dit komt zowel het verkeer van openbare akten tussen de lidstaten als de mobiliteit van burgers en bedrijven binnen de EU sterk ten goede. De burgers en bedrijven sparen jaarlijks tussen de 25,8 en 26,2 miljoen EUR uit aan apostilles en tussen de 2,3 en 4,6 miljoen EUR aan legalisatie. De vereenvoudiging van gewaarmerkte kopieën is goed voor nog eens een bedrag van 100 à 200 miljoen EUR per jaar. Bovendien leidt de afschaffing van gewaarmerkte vertalingen ook tot een kostenbesparing van 75 à 100 miljoen EUR voor burgers en bedrijven in de EU, uitgaande van een prijs per pagina van 30 EUR. De overheden van de lidstaten besparen jaarlijks tussen de 5 en 7 miljoen EUR aan apostilles en tussen de 500 000 EUR en één miljoen EUR aan legalisaties. Betere administratieve samenwerking Suboptie 4A: Deze suboptie is weinig doeltreffend, doordat dit soort administratieve samenwerking niet elektronisch wordt ondersteund en de lidstaten vrij worden gelaten om te bepalen in hoeverre zij willen meewerken. Suboptie 4B: Bij gegronde twijfel over de echtheid van een openbare akte uit een andere lidstaat komt deze suboptie de doeltreffendheid ten goede. Het IMI biedt snelle en veilige communicatiekanalen voor grensoverschrijdende informatie-uitwisseling en elektronische versies van openbare akten. Daarnaast is de verwachting dat de administratieve samenwerking en veilige informatie-uitwisseling via het IMI de fraudebestrijding ten goede komen. Bovendien krijgen de autoriteiten hetzelfde mechanisme tot hun beschikking om zekerheid te verschaffen over gewaarmerkte kopieën. Suboptie 4C: De positieve effecten voor ambtenaren van de burgerlijke stand, die bij twijfel over de echtheid van een openbare akte rechtstreeks kunnen overleggen, blijven beperkt tot één categorie openbare akten, namelijk akten van de burgerlijke stand. Verder moet rekening worden gehouden met een sterk negatief economisch effect en nalevingskosten op EU- en lidstaatniveau, omdat een nieuw IT-systeem moet worden opgezet en beheerd. Meertalige modelformulieren Suboptie 4D: Deze optie draagt niet bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen. Suboptie 4E is redelijk doeltreffend, maar een aantal moeilijkheden en kosten in verband met de vertaling en het begrip van openbare akten uit een andere lidstaat blijft bestaan. Suboptie 4F wordt even doeltreffend geacht als suboptie 4E. De beoogde gebruikers mogen echter zelf bepalen of zij de modelformulieren benutten en het systeem zou wel eens al te complex kunnen overkomen. Bovendien moeten er kopieën beschikbaar worden gesteld van de nationale openbare akten waaraan deze formulieren worden toegevoegd; daar kunnen kosten aan verbonden zijn. Suboptie 4G pakt voor de burger en het bedrijfsleven van de EU waarschijnlijk positief uit. Deze aanpak leidt tot meer praktische voordelen en minder moeilijkheden bij het overleggen van openbare akten in grensoverschrijdende situaties. Beleidsoptie 5: Bij deze 'extreme' beleidsoptie worden de doelstellingen naar verwachting slechts in beperkte mate verwezenlijkt, vooral omdat zij een veel te grote inbreuk maakt op de nationale rechtsstelsels en administratieve praktijken. Hoewel deze aanpak burgers en bedrijven in de EU wellicht uit het oogpunt van kosten, tijd en rechtszekerheid ten goede komt en het gemakkelijker maakt de in het Verdrag en het Handvest verankerde rechten uit te oefenen, leveren de volledig geharmoniseerde openbare akten in de lidstaten ongetwijfeld moeilijkheden op wat betreft de aanvaardbaarheid. Dit hangt nauw samen met een ander nadeel van deze beleidsoptie, namelijk de hoge nalevingskosten op nationaal en EU-niveau. 6. Voorkeursoptie De effectbeoordeling wijst uit dat de doelstellingen het best worden verwezenlijkt door de wetgevende maatregel waarbij legalisatie en apostille worden afgeschaft en het gebruik van gewaarmerkte kopieën en gewaarmerkte vertalingen wordt vereenvoudigd (beleidsopie 4), gekoppeld aan verbeterde administratieve samenwerking tussen de lidstaten door middel van een modern communicatienetwerk op basis van het bestaande informatiesysteem interne markt (suboptie 4B) en de ontwikkeling van meertalige modelformulieren voor onafhankelijk gebruik in grensoverschrijdende gevallen (suboptie 4G). Optie 4 verdient de voorkeur, omdat de beleidsdoelstellingen hiermee zonder hoge uitvoeringskosten kunnen worden verwezenlijkt. Ook kunnen de buitensporige en omslachtige administratieve formaliteiten voor de burger en het bedrijfsleven van de EU aanzienlijk worden beperkt. De burgers en bedrijven in de EU kunnen met name grote besparingen door de afschaffing van legalisatie en apostille tegemoetzien, alsook door de vereenvoudigingen inzake gewaarmerkte kopieën en gewaarmerkte vertalingen. Geen van de andere opties leidt tot evenveel besparingen. Voorkeurssuboptie 4B, waarbij de bestaande IT-infrastructuur wordt gebruikt en de gevolgen voor de begroting minimaal zijn, is een doeltreffend en betrouwbaar middel voor het beoordelen van de echtheid van openbare akten of gewaarmerkte kopieën daarvan, het voorkomen van fraude en vervalsing, en voor het verlichten van de administratieve druk op burgers en bedrijven in de EU. Veilige elektronische middelen en lagere taaldrempels maken het eenvoudiger om in een andere lidstaat contact te leggen met de juiste gesprekspartner. Voorkeurssuboptie 4G bespaart burgers, bedrijven en nationale ambtenaren tijd en geld, bevordert het wederzijdse begrip van openbare akten in de lidstaten, beperkt door middel van meertalige formulieren de behoefte aan vertalingen en laat toe dat de onderliggende nationale openbare akten ook op lidstaatniveau blijven bestaan. Wat de rechtsvorm van het instrument betreft, lijkt die van een verordening het geschiktst, gelet op de problemen en doelstellingen. 7. Toezicht en evaluatie Een gedegen toezicht- en evaluatiemechanisme is van cruciaal belang voor de praktische handhaving van de bepalingen van het instrument. Het instrument voorziet in een overgangsperiode waarin de lidstaten zich op de tenuitvoerlegging kunnen voorbereiden en de Commissie de verzochte informatie kunnen meedelen. Ook wordt in het instrument een herzieningsclausule opgenomen om evaluatie van de toepassing door de lidstaten alsmede eventuele wijzigingen mogelijk te maken.