Brussel, 2.2.2005

SEC(2005) 150 definitief

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Italië voor de periode 2004-2008

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1] is bepaald dat deelnemende lidstaten, dat wil zeggen de lidstaten die de eenheidsmunt hebben aangenomen, vóór 1 maart 1999 bij de Raad en de Commissie een stabiliteitsprogramma moesten indienen. Overeenkomstig artikel 5 van deze verordening diende de Raad elk stabiliteitsprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties door de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité bracht de Raad vervolgens advies uit na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd stabiliteitsprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedure door de Raad kan worden onderzocht.

Het eerste stabiliteitsprogramma van Italië voor de periode 1998-2001 werd op 22 december 1998 ingediend en op 8 februari 1999 door de Raad beoordeeld. Daarna is er jaarlijks een geactualiseerd programma gepresenteerd. Op 1 december 2004 heeft Italië zijn meest recente actualisering van het stabiliteitsprogramma ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit geactualiseerde programma verricht en daarbij rekening gehouden met de economische najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, de gedragscode[2], de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van de potentiële productie en de conjunctuurgezuiverde saldi, de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2003-2005 en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid[3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

- Het programma voldoet gedeeltelijk aan de gegevensvereisten van de gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s. Voor 2006 en de daaropvolgende jaren wordt alleen de omvang van de toekomstige begrotingsaanpassing aangegeven, niet de samenstelling ervan. Voor die jaren is ook de uitsplitsing van de begroting niet consistent met de begrotingsdoelstellingen die in het programma worden vermeld.

- In het in het programma gepresenteerde macro-economische scenario wordt uitgegaan van een onder impuls van de binnenlandse vraag optredende geleidelijke versnelling van de economische activiteit tot 2006, wanneer de reële BBP-groei zich naar verwachting zal stabiliseren rond een jaarpercentage van 2,3%. In dit scenario is rekening gehouden met de medio 2004 beschikbare informatie. De ontwikkelingen die zich na de presentatie eind juli 2004 van het economisch-financieel kader op middellange termijn ( Documento di programmazione economico-finanziaria – DPEF ) hebben voorgedaan, zijn niet in aanmerking genomen. Dit heeft tot gevolg dat de groeihypothese voor de korte termijn enigszins optimistischer lijkt dan in de najaarsprognoses 2004 van de Commissie. Hetzelfde geldt voor de vooruitzichten op middellange termijn. Volgens overeenkomstig de algemeen aanvaarde methode uitgevoerde berekeningen van de diensten van de Commissie zou de potentiële productiegroei circa 1¾% per jaar bedragen, terwijl in de najaarsprognoses 2004 van de Commissie werd uitgegaan van een cijfer van 1¼%.

- Het programma mikt op een geleidelijke reductie van het verwachte feitelijke nominale begrotingstekort van 2,9% van het BBP in 2004 tot 0,9% van het BBP in 2008, waarbij voor 2005 een tekortdoelstelling van 2,7% van het BBP wordt gehanteerd. Met het programma wordt derhalve niet langer een begrotingssituatie nagestreefd die op middellange termijn vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont. In vergelijking met het vorige geactualiseerde programma liggen de tekortcijfers ruim een procentpunt hoger en is de geplande aanpassing tegen de achtergrond van een iets minder gunstig macro-economisch scenario naar het einde van de programmaperiode verschoven. Aangezien het conjunctuurklimaat, zoals gemeten aan de hand van de output gap, echter vrijwel ongewijzigd blijft, mag ervan uit worden gegaan dat het grootste deel van de herziening van het tekortcijfer van structurele aard is.

- Voorspeld wordt dat het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo er in de loop van de programmaperiode met 1,1 procentpunt op vooruit zal gaan, waarbij wordt aangenomen dat de aanpassing overwegend in 2006 zal plaatsvinden (0,5 procentpunt). In 2005 wordt geen verbetering van het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo verwacht.

- De beoordeling van het stabiliteitsprogramma wijst uit dat er een duidelijk risico bestaat dat de begrotingsresultaten slechter uitvallen dan verwacht. Zo liggen aan de begrotingsdoelstellingen enigszins optimistische macro-economische vooruitzichten ten grondslag, vooral wat 2005 betreft. Tegelijkertijd is ook de tenuitvoerlegging van de begroting voor 2005 met tal van onzekerheden omgeven, zoals onder meer de indeling van de met het wegenonderhoud belaste onderneming ANAS en een aantal maatregelen die in een tijdelijke verhoging van de inkomsten resulteren. Tevens bestaan er onzekerheden ten aanzien van 2006, het jaar waarin de ingrijpendste verbetering van het conjunctuurgezuiverde saldo moet plaatsvinden en waarin de regering voornemens is alle eenmalige maatregelen te vervangen door maatregelen met een permanent karakter. In het programma wordt geen informatie verschaft over de wijze waarop de regering de aanpassing denkt te verwezenlijken. Gezien de in het verleden opgedane ervaring kan niet worden uitgesloten dat in 2006 en in de daaropvolgende jaren het verschil tussen het op basis van de ongewijzigde wetgeving bepaalde tekort en de in het programma opgenomen tekortdoelstelling een onderschatting van de vereiste begrotingsconsolidatie vormt.

- Al met al bieden de in het programma opgenomen begrotingsdoelstellingen geen toereikende veiligheidsmarge om ten minste tot 2006 te voorkomen dat bij normale conjunctuurschommelingen de tekortdrempel van 3% van het BBP wordt overschreden. Gezien de neerwaartse risico’s die aan het macro-economische scenario verbonden zijn en gelet op de risico’s die met de tenuitvoerlegging van de begroting voor 2005 samenhangen, kunnen aanvullende maatregelen vereist zijn om de nominale tekortdoelstelling te halen en, meer in het bijzonder, om te voorkomen dat het nominale tekort in 2005 de referentiewaarde van 3% van het BBP overtreft. Ook in 2006 en in de daaropvolgende jaren kunnen aanvullende maatregelen noodzakelijk blijken.

- In 2004 zou de schuldquote, die nog steeds 106% van het BBP bedraagt, slechts een geringe daling te zien hebben gegeven ondanks hoge privatiseringsopbrengsten. Het feit dat de schuldquote in vergelijking met 2003 vrijwel niet is afgenomen, is te wijten aan een verslechtering van het primaire saldo en aanzienlijke schuldverhogende operaties die niet in het tekort zijn meegenomen. Verwacht wordt dat het tempo van de schuldreductie in de periode 2005-2008 wederom zal aantrekken als gevolg van de voorspelde verbetering van het primaire saldo, de tenuitvoerlegging van een ambitieus privatiseringsprogramma en de geleidelijke versnelling van de economische groei. Het positieve effect van de verwachte privatiseringsopbrengsten wordt echter grotendeels tenietgedaan door niet nader gespecificeerde, schuldverhogende operaties onder de lijn. Aangenomen wordt dat de schuldquote pas in 2007 zal dalen tot onder de drempel van 100%, hetgeen vier jaar later is dan de uiterste termijn van 2003 waartoe Italië zich in 1998 met het oog op de toetreding tot de EMU had verbonden.

- De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie staat in het teken van de noodzaak om de lopende primaire uitgaven fors te verminderen teneinde de begroting te consolideren en tegelijkertijd een verlaging van de belastingen mogelijk te maken. Hoewel officieel wordt aangenomen dat de belastinghervorming van 2005 geen gevolgen zal hebben voor het tekort, is het gevaar niet denkbeeldig dat zij wel een negatief effect sorteert op het begrotingssaldo. Ook worden het voor de jaarlijkse stijging van de primaire uitgaven vastgestelde maximum van 2% en de verdere bijstelling van het interne stabiliteitspact niet meteen kracht bijgezet door geloofwaardige handhavingsmechanismen. De in 2004 aangenomen kaderwet op de pensioenhervorming betekent een belangrijke stap in de richting van het opvangen van de budgettaire gevolgen van de vergrijzing. De onverkorte tenuitvoerlegging van de hervorming zal naar verwachting resulteren in een vermindering van de uitgaven met ongeveer 0,6 à 0,7% van het BBP tussen 2011 en 2033 als gevolg van de verstrenging van de toelatingsvoorwaarden, die pas in 2008 is gepland en de vorm aanneemt van een plotselinge en forse verhoging van de leeftijd om voor een anciënniteitspensioen in aanmerking te komen. Het programma bevat tevens een plan voor de afstoting van financiële activa in een tempo van gemiddeld 1,6% van het BBP per jaar, zonder dat evenwel nadere bijzonderheden terzake worden verstrekt. Ten slotte gaat van tal van begrotingsmaatregelen op korte termijn een positief effect uit, dat in de toekomst echter geleidelijk negatief wordt.

- Wat de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn betreft, lijkt Italië enig risico te lopen. Indien de begrotingsdoelstellingen volledig worden gerealiseerd en de onlangs goedgekeurde pensioenhervorming onverkort ten uitvoer wordt gelegd, zou Italië een houdbare positie bereiken. In het licht van de risico’s waaraan de begrotingsdoelstellingen onderhevig zijn, is het derhalve van essentieel belang dat elke afwijking van de strategie van het boeken van omvangrijke lopende primaire overschotten onmiddellijk wordt gecorrigeerd om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te waarborgen.

- Het economisch beleid zoals dat in het geactualiseerde programma wordt uiteengezet, spoort gedeeltelijk met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën. Ten eerste wordt met het programma geen begrotingssituatie nagestreefd die op middellange termijn vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont. Ten tweede garanderen de begrotingsdoelstellingen niet dat het conjunctuurgezuiverde saldo met ten minste 0,5 procentpunt per jaar verbetert. Ten derde wordt de geplande belastingverlaging in 2005 niet volledig gefinancierd door middel van structurele besparingen op de lopende primaire uitgaven. Ten slotte verstrekt het programma geen informatie genoeg over de werking van de mechanismen voor de versterking van de uitgavendiscipline en vermeldt het geen duidelijke financieringsbron voor regionale uitgaven.

- In het licht van de bovenstaande evaluatie verdient het aanbeveling dat Italië i) het nodige doet om het voor 2005 vastgestelde streefcijfer voor het tekort te verwezenlijken; ii) in 2006 en in de daaropvolgende jaren de nodige structurele inspanningen levert om tegen het einde van de programmaperiode een begrotingssituatie tot stand te brengen die vrijwel in evenwicht is; iii) ervoor zorgt dat de schuldquote in een sneller tempo afneemt in de richting van de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan andere factoren dan het vorderingentekort die tot de verandering in het schuldniveau bijdragen.

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma van Italië vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Italië voor de periode 2004-2008

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[4], en met name op artikel 5, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [17 februari 2005] heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Italië voor de periode 2004-2008 behandeld. Het programma voldoet gedeeltelijk aan de gegevensvereisten van de gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s. Voor 2006 en de daaropvolgende jaren wordt alleen de omvang van de toekomstige begrotingsaanpassing aangegeven, niet de samenstelling ervan. Voor die jaren is ook de uitsplitsing van de begroting niet consistent met de begrotingsdoelstellingen die in het programma worden vermeld. Italië wordt dan ook verzocht zich naar de voorschriften van de gedragscode te voegen.

In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt rekening gehouden met de medio 2004 beschikbare informatie. Verwacht wordt dat de reële BBP-groei zal aantrekken van 1,2% in 2004 tot 2,1% in 2005 en gedurende de rest van de programmaperiode gemiddeld ongeveer 2,3% zal bedragen. Afgaande op de thans voorhanden zijnde informatie lijkt dit scenario op een wat te rooskleurige groeihypothese te zijn gebaseerd omdat i) de voor 2005 voorspelde groei zich in de buurt van de bovengrens van de thans gangbare prognoses bevindt, en ii) de verwachte groei-ontwikkeling op middellange termijn vrij optimistisch lijkt te zijn ingeschat. De programmaprognoses voor het aan de hand van de deflator van het BBP gemeten prijsverloop lijken realistisch[5].

Het programma mikt op een geleidelijke reductie van het verwachte feitelijke nominale begrotingstekort van 2,9% van het BBP in 2004 tot 0,9% van het BBP in 2008, waarbij voor 2005 een tekortdoelstelling van 2,7% van het BBP wordt gehanteerd. Met het programma wordt derhalve niet langer een begrotingssituatie nagestreefd die op middellange termijn vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont. Voorspeld wordt dat het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo er in de loop van de programmaperiode met 1,1 procentpunt op vooruit zal gaan, waarbij wordt aangenomen dat de aanpassing overwegend in 2006 zal plaatsvinden (0,5 procentpunt). In 2005 wordt geen verbetering van het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo verwacht. In vergelijking met het vorige geactualiseerde programma liggen de nominale tekortcijfers ruim een procentpunt hoger en is de geplande aanpassing tegen de achtergrond van een iets minder gunstig macro-economisch scenario naar het einde van de programmaperiode verschoven. Aangezien het conjunctuurklimaat, zoals gemeten aan de hand van de output gap, echter vrijwel ongewijzigd blijft, mag ervan uit worden gegaan dat het grootste deel van de herziening van het tekortcijfer van structurele aard is.

Er bestaat een duidelijk risico dat de begrotingsresultaten slechter uitvallen dan in het programma wordt verwacht. Wat met name 2005 betreft, waarvoor de marges bijzonder eng zijn, is het niet uitgesloten dat wegens de lager dan geraamde economische groei, geringe afwijkingen van de geplande begrotingscorrectie ten belope van meer dan 2% van het BBP, de met sommige eenmalige maatregelen verband houdende risico’s en de waarschijnlijke herindeling van de met het wegenonderhoud belaste onderneming ANAS de referentiewaarde van 3% van het BBP wordt overschreden. Een volledige beoordeling van de begrotingsontwikkelingen in 2006 en in de daaropvolgende jaren wordt bemoeilijkt doordat het programma geen nadere omschrijving bevat van de maatregelen die nodig zijn om de begrotingsdoelstellingen te verwezenlijken. Gezien de in het verleden opgedane ervaring kan niet worden uitgesloten dat de omvang van de in de bovenbedoelde periode benodigde begrotingsaanpassing om de in het programma vervatte doelstellingen te halen, is onderschat.

In het licht van deze risicobeoordeling lijkt het in het programma beschreven begrotingsbeleid geen toereikende veiligheidsmarge te bieden om ten minste tot 2006 te voorkomen dat de tekortdrempel van 3% van het BBP bij normale macro-economische schommelingen wordt overschreden. De marge is evenmin groot genoeg om te waarborgen dat de in het stabiliteits- en groeipact vastgelegde middellangetermijndoelstelling van een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, tegen het einde van de programmaperiode wordt gehaald.

In 2004 zou de schuldquote naar schatting 106% van het BBP hebben bedragen, hetgeen slechts iets minder is dan in 2003 en aanzienlijk meer dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP. In het programma wordt voorspeld dat de schuldquote vooral als gevolg van een ambitieus privatiseringsplan in combinatie met een verbeterend primair saldo en een aantrekkende economische groei over de gehele programmaperiode met meer dan 8 procentpunt zal teruglopen. Schuldverhogende operaties onder de lijn ten belope van gemiddeld ruim 2 procentpunt van het BBP per jaar staan een sneller tempo van de schuldafbouw in de weg. De schuldontwikkeling kan minder gunstig uitvallen dan verwacht gezien i) de bovenbeschreven risico’s die aan de begrotingsdoelstellingen verbonden zijn, en ii) het zeer ambitieus lijkende privatiseringsprogramma.

Wat de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn betreft, lijkt Italië zich in een vrij gunstige positie te bevinden op voorwaarde dat de begrotingsdoelstellingen volledig worden gerealiseerd en de onlangs goedgekeurde pensioenhervorming de verwachte bezuinigingen oplevert. In het licht van de risico’s waaraan de begrotingsdoelstellingen onderhevig zijn, is het derhalve van essentieel belang dat elke afwijking van de strategie van het boeken van omvangrijke lopende primaire overschotten onmiddellijk wordt gecorrigeerd om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te waarborgen.

Het economisch beleid zoals dat in het programma wordt uiteengezet, spoort gedeeltelijk met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën. Ten eerste wordt met het programma geen begrotingssituatie nagestreefd die op middellange termijn vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont. Ten tweede garanderen de begrotingsdoelstellingen niet dat het conjunctuurgezuiverde saldo met ten minste 0,5 procentpunt per jaar verbetert. Ten derde wordt de geplande belastingverlaging in 2005 niet volledig gefinancierd door middel van structurele besparingen op de lopende primaire uitgaven. Ten slotte verstrekt het programma geen informatie genoeg over de werking van de mechanismen voor de versterking van de uitgavendiscipline en vermeldt het geen duidelijke financieringsbron voor regionale uitgaven.

* * *

Gezien deze beoordeling acht de Raad het wenselijk dat Italië:

i) het nodige doet om het voor 2005 vastgestelde streefcijfer voor het tekort te verwezenlijken;

ii) in 2006 en in de daaropvolgende jaren de nodige structurele inspanningen levert om tegen het einde van de programmaperiode een begrotingssituatie tot stand te brengen die vrijwel in evenwicht is; en

iii) ervoor zorgt dat de schuldquote in een sneller tempo afneemt in de richting van de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan andere factoren dan het vorderingentekort die tot de verandering in het schuldniveau bijdragen.

Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Reëel BBP (Verandering in %) | SP 2004 | 1,2 | 2,1 | 2,2 | 2,3 | 2,3 |

COM okt 2004 | 1,3 | 1,8 | 1,8 | - | - |

SP 2003 | 1,9 | 2,2 | 2,5 | 2,6 |

HICP-inflatie (%) | SP 20041 | 2,2 | 1,6 | 1,5 | 1,4 | 1,4 |

COM okt 2004 | 2,3 | 2,3 | 2,0 | - | - |

SP 2003 | 1,8 | 1,5 | 1,4 | 1,4 | - |

Overheidssaldo (% van het BBP) | SP 2004 | -2,9 | -2,7 | -2,0 | -1,4 | -0,9 |

COM okt 2004 | -3,0 | -3,0 | -3,6 | - | - |

SP 2003 | -2,2 | -1,5 | -0,7 | 0,0 | - |

Primair saldo (% van het BBP) | SP 2004 | 2,4 | 2,4 | 3,3 | 4,0 | 4,7 |

COM okt 2004 | 2,0 | 2,1 | 1,5 | - | - |

SP 2003 | 2,9 | 3,5 | 4,4 | 5,1 | - |

Conjunctuurgezuiverd saldo (% van het BBP) | SP 20042 | -2,1 | -2,1 | -1,6 | -1,2 | -1,0 |

COM okt 2004 | -2,4 | -2,6 | -3,4 | - | - |

SP 20032 | -1,6 | -1,0 | -0,4 | 0,1 | - |

Bruto overheidsschuld (% van het BBP) | SP 2004 | 106,0 | 104,1 | 101,9 | 99,2 | 98,0 |

COM okt 2004 | 106,0 | 104,6 | 104,4 | - | - |

SP 2003 | 105,0 | 103,0 | 100,9 | 98,6 | - |

Noten: 1 Geplande inflatie vanaf 2005. 2 Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie. Bronnen: Stabiliteitsprogramma (SP); najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie. |

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 10.7.2001 bekrachtigd.

[3] COM(2002) 668 van 27.11.2002.

[4] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[5] De in het programma opgenomen cijfers voor de HICP-inflatie zijn geen prognoses maar referentiewaarden die over het algemeen bedoeld zijn om te worden gebruikt in het kader van het loononderhandelingsproces.