[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 12.7.2006

SEC(2006) 926

WERKDOCUMENT VAN DE COMMISSIE - Samenvatting -

EFFECTENBEOORDELING VAN BELEIDSOPTIES MET BETREKKING TOT HET VOORSTEL VAN DE COMMISSIE VOOR EEN VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD BETREFFENDE ROAMING OP PUBLIEKE MOBIELE NETWERKEN BINNEN DE GEMEENSCHAP {COM(2006) 382 definitief} {SEC(2006) 925}

Samenvatting

ACHTERGROND

In dit verslag betreffende de effectenbeoordeling (EB) worden de diverse opties besproken met het oog op een aanzienlijke verlaging van de tarieven voor internationale roaming binnen de EU, alsook het effect van die opties op consumenten, gebruikers en industrie. De nationale regelgevende instanties (NRI's), de lidstaten, het Europees Parlement, de consumenten en de gebruikers zijn van mening dat bedoelde tarieven buitensporig hoog liggen. Er zijn weinig aanwijzingen dat de markt alleen dit probleem kan oplossen.

Reeds geruime tijd richt de Commissie haar aandacht op de tarieven voor internationale roaming. Overeenkomstig zowel artikel 81 ( ex-officio) als artikel 82 van het Verdrag buigt zij zich over de naleving van het mededingingsrecht. De wholesale-markt voor internationale roaming valt in de aanbeveling van de Commissie betreffende relevante markten onder het regelgevingskader voor de elektronische-communicatiesector. De Commissie heeft de NRI's in oktober 2004 ertoe aangespoord het proces van analyse van deze markten te versnellen. In een daarop volgend gemeenschappelijk standpunt van de European Regulators' Group (ERG) werd aangestipt dat de hoge retail-tarieven een gevolg lijken te zijn van de hoge wholesale-tarieven en de hoge retail-winstmarges, waarbij een verlaging van de aangerekende wholesale-tarieven doorgaans weinig effect heeft op het retail-tariefniveau. In december 2005 heeft de ERG de Commissie erop gewezen dat het moeilijk is het regelgevingskader te gebruiken om dit geval van benadeling van de consument op te lossen.

De Commissie heeft bij een aantal gelegenheden ook de aandacht gevestigd op de hoge roamingtarieven en heeft een website opgezet waarop de exorbitant hoge tarieven in het geheel van de EU worden bekendgemaakt.

Raadpleging

In de eerste raadplegingsronde over deze kwestie werd de aandacht van de Commissie voor de tarieven voor internationale roaming in ruime mate verwelkomd door de ministeries, NRI's, consumenten- en gebruikersorganisaties en sommige kleinere exploitanten van mobiele netwerken. De exploitantengroeperingen en de meeste afzonderlijke exploitanten waren gekant tegen regulering en beklemtoonden dat de roamingmarkten daadwerkelijk concurrerend zijn.

In de tweede raadplegingsronde werd een concreet reguleringsconcept voorgesteld (het 'thuistariefbeginsel') dat gebaseerd was op het 'vasthaken' van de retail-tarieven voor roaming aan de tarieven die de consument voor soortgelijke mobiele diensten thuis betaalt. Voorts zou de consument niet betalen voor de ontvangst van gesprekken. De meeste marktspelers waren in deze tweede ronde gekant tegen elke regulering. Zes exploitanten stelden evenwel regulering op wholesale-niveau voor. De ERG ondersteunde de doelstellingen van de Commissie, maar verzette zich tegen de in het raadplegingsdocument voorgestelde aanpak. De ERG was voorstander van wholesale-regulering met een 'wait and see'-benadering voor de retail-tarieven. De 10 lidstaten die een antwoord toezonden volgden de lijn van de ERG.

De aard van het probleem

De tarieven voor roaming in de gehele EU op zowel wholesale- als retail-niveau worden niet gerechtvaardigd door de onderliggende kosten voor de levering van de dienst. Dit probleem gaat gepaard met een gebrek aan transparantie van de retail-tariefstructuur en kan niet worden opgelost met gebruikmaking van de bestaande regelgevingsinstrumenten. De EU-markt voor internationale roaming wordt geraamd op ongeveer 8,5 miljard euro, wat neerkomt op 5,7% van de totale inkomsten van de sector van de mobiele telefonie (geraamd op ongeveer 150 miljard euro).

De roamingtarieven hebben een impact op ten minste 147 miljoen EU-burgers, waaronder 110 miljoen zakenklanten en 37 miljoen burgers die reizen voor vrijetijdsdoeleinden. Consumentenorganisaties geloven dat de voordelen van lagere roamingtarieven positief zouden worden onthaald door een brede dwarsdoorsnede van de consumentengroep, inclusief kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's).

Internationale roamingdiensten verschillen van andere telecomdiensten in die zin dat de klant betaalt voor diensten die worden geleverd in een lidstaat, maar wanneer hij reist in het buitenland verbonden is met het netwerk van een buitenlandse netwerkexploitant. Die laatste factureert de 'thuisexploitant' voor deze 'wholesale'-dienstverlening. De meeste exploitanten beklemtonen dat de concurrentie in de wholesale-markt goed werkt en bijdraagt tot een verlaging van de tarieven. Met een tarief van 1,15 euro per minuut ligt het gemiddelde retail-tarief voor een gesprek waarbij van roaming gebruik wordt gemaakt (residentieel) echter meer dan vijf keer hoger dan de feitelijke kost voor de levering van bedoelde dienst en 50% hoger dan de gemiddelde IOT's. De roamingtarieven op retail-niveau liggen ruwweg vier keer hoger dan de tarieven voor binnenlands telefoonverkeer.

De transparantie is nog steeds een belangrijk probleem. Voorts zijn vele consumenten zich niet bewust van de hoge tarieven die zij moeten betalen voor de ontvangst van oproepen, tarieven die waarschijnlijk oplopen tot ten minste vier keer de gemiddelde kostprijs voor de exploitant.

Ontwikkeling van de economie en de markt

Een aantal technologische ontwikkelingen kan een impact hebben op de roamingtarieven, onder meer internettelefonie (voice over IP). Mobiele IP-telefonie kan echter alleen op middellange termijn een realiteit worden. Verkeersgeleiding, waarmee het voor exploitanten mogelijk is om de consument voor ongeveer 80% van de gesprekken met roaming te richten naar het door hen gekozen netwerk, heeft enig effect gehad, maar de wholesale-tarieven blijven hoog.

De noodzaak van actie op EU-niveau (subsidiariteitstest)

De NRI's zijn niet goed uitgerust om op dit probleem op nationaal niveau aan te pakken. Bovendien hebben pogingen om de tariefstructuren doorzichtiger te maken, niet echt tot lagere tarieven geleid. In deze omstandigheden staan de lidstaten onder druk om maatregelen te treffen om die roaming-tarieven omlaag te krijgen. Gezien de specifieke grensoverschrijdende kenmerken van de diensten in kwestie kan elk van die maatregelen echter afwijkende resultaten hebben en ondoeltreffend blijken te zijn. Het regelgevingskader moet derhalve worden aangepast om een geharmoniseerde aanpak te waarborgen.

DOELSTELLINGEN

De doelstelling van EU-actie is de ontwikkeling te bevorderen van een interne markt voor roamingdiensten in het geheel van de EU, waarbij de roamingtarieven die op reizen in het buitenland binnen de Gemeenschap worden betaald niet onverantwoord hoger liggen dan de tarieven die de consumenten betalen wanneer zij in eigen land bellen.

BELEIDSOPTIES EN ANALYSE

Geen beleidswijziging

Bij ongewijzigd beleid zal er verder worden gebouwd op de bestaande regelgevingsinstrumenten, kan de druk van de overheid worden gehandhaafd en kunnen technologische en marktontwikkelingen op hun beloop blijven.

Het huidige beleid in stand houden resulteert naar alle waarschijnlijkheid niet in een aanzienlijke verlaging van de roamingtarieven. Ondanks recente maatregelen van de exploitanten blijven de consumenten geconfronteerd met ongerechtvaardigde tarieven. De NRI's hebben al bevestigd dat zij van oordeel zijn dat de regelgevingsinstrumenten niet volstaan om dit probleem aan te pakken. Voorts gelden besluiten van de Commissie overeenkomstig het mededingingsrecht van de EU alleen voor de geadresseerden en hebben zij geen direct juridisch effect op andere exploitanten die soortgelijk gedrag vertonen.

Zelfregulering

Zelfregulering in de context van roaming houdt de mogelijkheid in voor de exploitanten of organisaties om onderling gemeenschappelijke richtsnoeren op Europees niveau uit te werken (met name codes van goede praktijken).

De Commissiediensten hebben geen algemene voorstellen voor zelfregulering ontvangen van de industrie. Voorts moet een dergelijke aanpak altijd voldoen aan de mededingingsregels. Zelfregulering moet gegarandeerde substantiële tariefverlagingen in het geheel van de sector opleveren, naar alle waarschijnlijkheid op wholesale- én retail-niveau. Dit lijkt moeilijk te bewerkstelligen gezien het feit dat vele exploitanten gewoon ontkennen dat er een probleem is met de roaming-tarieven.

Co-regulering

Deze aanpak houdt regulering in waarbij een algemeen kader wordt opgezet waarin de rol van de exploitanten en de andere spelers wordt vastgelegd. In de context van internationale roaming kunnen streefcijfers voor tariefverlagingen worden vastgesteld via regelgeving.

Bij een dergelijke aanpak kan regulering op wholesale-niveau worden gecombineerd met een duidelijke transparantie van de retail-tariefstructuur. Tarieftransparantie is echter een heikel punt en kan door de exploitanten gemakkelijk worden omzeild. Bovendien kan het bereiken van een overeenkomst, die de basis legt voor een co-reguleringsaanpak, eventueel botsen met de mededingingsregels.

Zachte regulering

De Commissie kan een aanbeveling publiceren inzake geschikte tariefniveaus voor internationale roaming, eventueel gebaseerd op via benchmarking aangewezen beste tariefpraktijken.

Hoewel een zachter reguleringsaanpak met gebruikmaking van benchmarking in het verleden succesvol is geweest, verloopt het desbetreffende proces altijd traag, is toezicht van de NRI's vereist en is het resultaat, gezien het feit dat de hele procedure niet-bindend is, onzeker.

Gerichte regulering

Regulering kan worden gebruikt om de wholesale-tarieven, de retail-tarieven of beide tarieven aan te pakken. Wholesale-regulering kan worden gebaseerd op aan de kosten gerelateerde tarieven of op een vastgestelde bovengrens voor de tarieven. Voor de retail-sector zijn er verschillende opties, zoals tarieven die gelinkt worden aan de thuistarieven, prijszetting overeenkomstig de tarieven van het bezochte land of vaststelling van een bovengrens voor de retail-tarieven (gebaseerd op gereguleerde wholesale-tarieven).

Gerichte regulering kan ook de vorm aannemen van maatregelen ter stimulering van de concurrentie, met gebruikmaking van een soortgelijk concept als de preselectie bij vaste netwerken.

Regulering uitsluitend op wholesale-niveau

Dit is de aanpak die wordt voorgesteld door de ERG, die van mening is dat de wholesale-tarieven voor roaming in de hand moeten worden gehouden met behulp van een algemene Europese bovengrens. Een index van de retail-tarieven moet dan tonen of de tariefreducties op wholesale-niveau worden doorberekend aan de eindgebruikers. In een later stadium kan een vorm van tariefcontrole noodzakelijk zijn.

De Commissiediensten zijn van mening dat een gewijzigde ERG-aanpak, die echter nog steeds is gebaseerd op het gebruik van de MTR's (mobile termination rates) als benchmark, eventueel noodzakelijk is op wholesale-niveau. Zij geloven ook dat de invoering van een trigger-mechanisme voor retail-regulering voor het geval de baten niet worden doorgegeven aan de consument, uiterst complex zal zijn en aanleiding zal geven tot belangrijke procedurele en juridische problemen.

In hun antwoorden bij de raadpleging hebben sommige exploitanten in de EU zich bezorgd getoond over de mogelijkheid dat zij krachtens de GATS-overeenkomst wholesale-tarieven voor roaming zullen moeten aanbieden aan niet in de EG gevestigde exploitanten op een niveau dat dan niet hoger mag liggen dan het gereguleerde niveau. Overeenkomstig GATS moeten soortgelijke diensten en dienstenleveranciers immers de nationale behandeling krijgen.

Regulering uitsluitend op retail-niveau

Deze optie heeft zin indien de wholesale-tarieven laag zijn en de geldende retail-marges het mogelijk maken om via regulering uitsluitend op retail-niveau tot een verlaging van de tarieven voor de klant te komen zonder voor bepaalde netwerkexploitanten een 'price squeeze' te veroorzaken.

Als uitsluitend op retail-niveau wordt opgetreden, bestaat de mogelijkheid dat sommige exploitanten verplicht worden om roamingdiensten beneden de kostprijs aan te bieden. Een dergelijke regulering bevoordeelt waarschijnlijk de grotere exploitanten die al lager-dan-gemiddelde IOT's hebben en zou geen oplossing bieden voor de problemen van kleinere spelers.

Regulering op zowel wholesale- als retail-niveau

De ERG erkent dat als de marktkrachten niet blijken te volstaan om een voelbare doorberekening van wholesale-winsten naar het retail-niveau te bewerkstelligen, prijscontrole op dat laatste niveau noodzakelijk kan zijn. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat tariefverlagingen op wholesale-niveau niet automatisch doorsijpelen naar het consumentenniveau. Ondanks bepaalde verlagingen op wholesale-niveau zijn de gemiddelde retail-tarieven hoog gebleven, met marges die ver boven de 200% liggen voor gesprekken welke geïnitialiseerd worden door klanten in het buitenland.

De exploitanten hebben ook retail-marges van 300% tot 400% gehanteerd voor de ontvangst van gesprekken terwijl de klant in het buitenland verblijft, ook al hadden zij de desbetreffende tarieven kunnen verlagen zonder dat daarvoor regulering op wholesale-niveau nodig was. De economische theorie bevestigt dat marktdeelnemers niet noodzakelijk stimulansen voelen om op wholesale-niveau gemaakte monopoliewinsten te gebruiken voor het aantrekken en vasthouden van klanten in het thuisland.

Het risico is derhalve reëel dat als regulering uitsluitend op wholesale-niveau inwerkt, het uiteindelijke doel ervan niet wordt bereikt.

Thuistariefbeginsel

Het 'thuistariefbeginsel' houdt in dat de retail-tarieven voor roaming worden vastgehaakt aan de tarieven die de consument voor soortgelijke mobiele diensten thuis betaalt. Om te vermijden dat er marktdistorsies ontstaan, is er dan een parallelle actie nodig op wholesale-niveau in de vorm van aan de kosten gerelateerde verplichtingen of een maximumgrensmechanisme.

Het thuistariefbeginsel was het startpunt voor de tweede raadplegingsronde van de Commissie. Aangezien ongeveer 80% van de roaminggesprekken aan het thuisfront zijn gericht, zouden dergelijke gesprekken overeenkomstig dit beginsel worden gelijkgesteld met internationale gesprekken. De impact op de exploitanten zou dus niet erg groot zijn, aangezien er geen groot verschil is tussen de tarieven voor gewone internationale gesprekken en de tarieven voor internationale roaminggesprekken. Voor de consumenten zijn de baten om dezelfde reden vrij beperkt. Bovendien doet het thuistariefbeginsel een aantal problemen qua tenuitvoerlegging rijzen.

'Bezocht land'-aanpak

Bij deze aanpak zou een consument voor gesprekken binnen het bezochte land het feitelijke thuistarief worden aangerekend, terwijl voor internationale gesprekken het internationale tarief zou gelden dat binnenlandse klanten in het bezochte land doorgaans voor dergelijke gesprekken betalen.

Hoewel deze optie voordelen heeft, rijzen er ook een aantal problemen wat de handhaving en transparantie betreft.

Europe se-thuismarktaanpak

Teneinde rekening te houden met de ontvangen opmerkingen en de praktische tenuitvoerleggingsproblemen kan een verdere ontwikkeling van het thuistariefbeginsel, namelijk de Europese-thuismarktaanpak, worden overwogen. In die aanpak moet roaming in het geheel van de EU mogelijk worden tegen tarieven die vergelijkbaar zijn met die welke thuis worden betaald.

Er worden dan maximum-wholesale-tarieven vastgelegd uitgaande van een benchmark die gebaseerd is op een veelvoud van de gemiddelde tarieven voor mobiele gespreksafgifte (Mobile Termination Rate - MTR) in de EU als vastgesteld voor exploitanten met aanmerkelijke marktmacht. Zoals de ERG heeft opgemerkt, vormt de MTR qua transparantie, eenvoud en duidelijkheid een uitstekende benchmark voor wholesale-tarieven.

Om te waarborgen dat lagere wholesale-tarieven hun weerslag krijgen op retail-niveau, wordt op dat laatste niveau vervolgens als plafond een 30%-marge boven het wholesale-tarief vastgelegd. Een dergelijke marge is redelijk en garandeert tegelijkertijd een verlaging van de tarieven. Een overgangsperiode van 6 maanden maakt het voor de exploitanten mogelijk zich aan te passen. Het staat hen voorts vrij om de concurrentie aan te gaan door lagere tarieven dan de vastgestelde maximumgrenzen te hanteren. Ter bescherming van de consument wordt er een maximumgrens vastgelegd voor de ontvangst van gesprekken, nl. op het niveau van de MTR plus een marge van 30%.

Deze aanpak verhelpt de tenuitvoerleggingsproblemen van het thuistariefbeginsel en brengt meer profijt voor de consument.

Transparantie

De transparantie van de tarieven blijft voor de consument een heel belangrijke kwestie. Recente initiatieven van de Commissie en de NRI's waren positief, maar er moet meer worden gedaan. Deze maatregelen kunnen worden aangevuld met de eis voor de exploitanten van mobiele netwerken om roamende klanten, via short message service (SMS) of via een mobiel telefoongesprek, kostenvrije toegang te geven tot gepersonaliseerde informatie over de internationale roamingtarieven.

Economische effecten

Als vooral naar de baten voor de consument wordt gekeken, levert de optie van regulering op zowel wholesale- als retail-niveau (afgezien van afwijkende elasticiteitseffecten) de grootste baten op. Indicatieve cijfers doen vermoeden dat het consumentenprofijt in deze optie kan oplopen tot 5,28 à 5,96 miljard euro, vergeleken met 2,2 à 2,3 miljard euro en 1,50 à 1,55 miljard euro in de optie 'uitsluitend wholesale' respectievelijk 'geen beleidswijziging'.

Bredere effecten

Dynamische effecten

Aangezien regulering in het kader van een van de genoemde opties moet resulteren in een verlaging van de algemene inkomsten uit mobiele telefonie, is het redelijk te verwachten dat een verlaging van de roamingtarieven een beperkte vermindering van de investeringen meebrengt. Het is evenwel ook redelijk ervan uit te gaan dat er veeleer gerichte bezuinigingen komen dan wel een inkrimping over de hele linie.

Neveneffecten

Som mige respondenten van de raadpleging hebben opgemerkt dat de exploitanten in reactie op een verlaging van hun roaminginkomsten wel eens de tarieven voor andere diensten kunnen optrekken. Het is echter redelijk ervan uit te gaan dat, hoewel er marginaal enige herschikking van de tarieven kan volgen, een algemene stijging van de tarieven voor andere diensten gezien de hevige concurrentie op de grootste markten uiterst onwaarschijnlijk is.

Herverdelingsaspecten

Het klantensegment dat het meest zal profiteren van een verlaging van de roamingtarieven is dat van de frequente roamers. Onder gelijkblijvende omstandigheden zijn het zakenklanten die tot dusverre geen grootschalige voordeelcontracten konden afsluiten (zoals de meeste KMO's), mensen die in hun vrije tijd vaak reizen en mensen die in grensregio's wonen die het meest zullen profiteren van de maatregel.

Effecten op ondernemingsniveau

De impact van gereguleerde tariefwijzigingen op ondernemingen varieert naar gelang van, in de eerste plaats het belang van de roaminginkomsten voor de onderneming, in de tweede plaats de exacte aard van de gekozen reguleringsaanpak.

EVALUATIE VAN DE ADMINISTRATIEVE BELASTING

ALL e reguleringsopties die zijn voorgesteld in deze effectenbeoordeling brengen bepaalde administratieve kosten mee. Wholesale-regulering gebaseerd op een maximumgrens voor de tarieven, zoals voorgesteld door de ERG, vergt geregelde monitoring van zowel de wholesale- als de retail-roamingtarieven teneinde erop toe te zien dat verlagingen op wholesale-niveau daadwerkelijk resulteren in lagere retail-tarieven. Een dergelijke monitoring brengt administratieve kosten mee voor de exploitanten en de NRI's, die evenwel niet aanzienlijk verschillen van de kosten die zij nu hebben. Wholesale- en retail-regulering in de vorm van een maximumgrens voor de tarieven brengt vergelijkbare administratieve lasten mee.

EVALUATIE EN MONITORING

Wanneer optreden via regulering noodzakelijk blijkt, moeten de NRI's de naleving controleren en handhaven. De voornaamste indicator waarmee de daadwerkelijke toepassing van de voorgestelde verordening kan worden gecontroleerd is het retail-tariefniveau. De NRI's moeten de retail-roamingtarieven voor spraaktelefonie, SMS en multi-media-message-diensten (MMS) monitoren en op verzoek hun bevindingen aan de Commissie mededelen. Eén jaar voorafgaand aan de evaluatie van de toepassing van de regulering kan de Commissie een evaluatierapport opstellen waarin de impact van de maatregel op de markten en de consument wordt besproken.

CONCLUSIE

De voorgestelde optie van regulering op zowel het wholesale- als het retail-niveau overeenkomstig wat de Commissiediensten hebben genoemd een 'Europese-thuismarktaanpak' brengt uiteindelijk de grootste baten mee voor de consument. Elke andere van de besproken opties heeft specifieke voordelen, van minimale inbreuk op de vrije marktwerking tot maximale flexibiliteit voor de industrie. Alleen regulering overeenkomstig de 'Europese-thuismarktaanpak' echter biedt de zekerheid dat de consument overal waar hij zich ook bevindt binnen de EU zijn mobiele telefoon op dezelfde wijze kan gebruiken als thuis.