NL Publicatieblad van de Europese Unie C 327/15

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité over douanerisicobeheer en beveiliging van de toeleveringsketen

COM(2012) 793 final

2013/C 327/04

Rapporteur: de heer PEZZINI

De Europese Commissie heeft op 18 maart 2013 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) te raadplegen over de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité over douanerisicobeheer en beveiliging van de toeleveringsketen

COM(2012) 793 final.

De afdeling Interne Markt, Productie en Consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 27 juni 2013 goedgekeurd.

Het Comité heeft tijdens zijn op 10 en 11 juli 2013 gehouden 491e zitting (vergadering van 10 juli) het volgende advies uitgebracht, dat met 168 stemmen vóór en 1 stem tegen is goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1 Volgens het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is een gemeenschappelijke aanpak van de douanerisico's en de veiligheid van de toeleveringsketen geboden om een uniforme en niet-discriminerende toepassing van de Europese regelgeving door de betrokken autoriteiten te waarborgen op het hele grondgebied van de douane-unie, die krachtens artikel 3 VWEU uitsluitend onder de bevoegdheid van de Europese Unie valt.

1.2 Het is een krachtig voorstander van de voorstellen van de Commissie, die erop gericht zijn een grotere doeltreffendheid en efficiëntie van het risicobeheer en de goederenstromen over de grenzen van de EU heen te garanderen aan de hand van een gemeenschappelijke strategie en passende informatiesystemen voor risicobeheer op EU-niveau.

1.3 Het is erg bezorgd over het feit dat de douane-unie – die is opgericht bij het Verdrag van Rome in 1957 en sinds 1968 ten uitvoer wordt gelegd als gemeenschappelijk beleid ter waarborging van één handelsruimte van vrij verkeer van personen en goederen, waarbij een één-loket-systeem wordt gehanteerd voor de douanepraktijken van alle marktdeelnemers die in de hele EU op gelijke wijze worden behandeld – nog op uiteenlopende wijze wordt geïnterpreteerd en ten uitvoer wordt gelegd, hetgeen een doeltreffend en efficiënt beheer van douanerisico's verhindert, en aldus ook de handelsstromen en het vrije verkeer van goederen in de EU vertraagt.

1.4 Het is van cruciaal belang dat de douanecapaciteiten overal op het Europese grondgebied worden verbeterd om een hoog niveau van risicobeheer in de hele douane-unie te garanderen. Een en ander betreft de uniforme toepassing van definities, classificaties, gegevensverzameling en –overdracht aan de EU-databank, aan de hand van ondubbelzinnige gemeenschappelijke criteria, die via één systeem ter waarborging van de kwaliteit worden geverifieerd en gemonitord, en waarbij overtreders worden gestraft.

1.5 Het EESC zou graag zien dat gemeenschappelijke bindende technische normen worden ontwikkeld zodat aan alle buitengrenzen van de Unie een kwaliteitsvol risicobeheer op uniforme wijze wordt toegepast. Een en ander moet gepaard gaan met communautaire inspanningen ter ontwikkeling van een hoge deskundigheid, waarbij ook rekening wordt gehouden met de verschillende verplichtingen die gekoppeld zijn aan de specifieke situatie op nationaal vlak.

1.6 Tussen de verschillende databanken van het Europese systeem voor markttoezicht moet volledige interoperabiliteit worden verzekerd, op basis van een gemeenschappelijke strategie en via krachtige ondersteuning van de communautaire programma's voor technologische ontwikkeling, zodat de autoriteiten op de verschillende niveaus realtime-uitwisseling van informatie wordt gegarandeerd en het mogelijke gevaar van dumping op gezondheids-, milieu- en sociaal gebied krachtiger kan worden bestreden.

1.7 De communautaire inspanningen ter ontwikkeling van gekwalificeerd personeel en ter versterking van de beheerscapaciteit moeten worden opgevoerd, ook via maatregelen om het evenwicht in de verdeling van de controletaken te herstellen en door de oprichting van een gemeenschappelijke centrale douane-taskforce die, op verzoek, snel kan optreden in probleemsituaties.

1.8 Volgens het EESC is het zaak het partnerschap tussen de douaneautoriteiten, de vervoerders en de geautoriseerde marktdeelnemers te versterken, door de status en de voordelen ervan kracht bij te zetten, teneinde optimale samenwerking bij het risicobeheer te verzekeren, via uitwisseling van data vanuit één centraal punt, zonder nutteloze bureaucratische overlappingen.

1.9 Er moet werk worden gemaakt van een vernieuwd governancesysteem, waarbij alle nationale en communautaire autoriteiten, Europese agentschappen, waarschuwings- en informatiesystemen worden betrokken, teneinde een beter gestructureerde en systematische samenwerking tussen douane- en andere relevante autoriteiten op de interne markt te verzekeren.

1.10 Het pakket maatregelen dat in het meerjarenplan voor markttoezicht is vastgesteld moet op samenhangende en gecoördineerde wijze ten uitvoer worden gelegd, om een eind te maken aan dubbele controles, verschillen in toegepaste criteria, herhaling van verzoeken om dezelfde gegevens, uiteenlopende interpretaties door de verschillende autoriteiten voor controle en markttoezicht, en gebrekkige interoperabiliteit.

2. Inleiding

2.1 De douane-unie valt krachtens artikel 3 VWEU onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie.

2.2 Reeds in 2004 heeft het EESC de noodzaak van een heroriëntering als volgt geformuleerd: "Terecht wordt aan de strategische zijde van het beleid inzake de douanediensten de laatste tijd extra nadruk gelegd op het feit dat de Unie na de uitbreiding nieuwe buitengrenzen zal hebben, met alle uitdagingen voor het gemeenschappelijke douanebeleid van dien. Daarnaast is ook de context van het douanebeleid veranderd, doordat er sinds de 11-septemberaanslagen een grotere bezorgdheid bestaat over de veiligheidsprocedures om burgers in de Unie te beschermen." (1)

2.3 Gelet op de ernstige werkingsproblemen waarmee de douane-unie door de uiteenlopende toepassing van de communautaire wetgeving te kampen heeft, die de algemene efficiëntie in het gedrang dreigen te brengen door ondoeltreffendheid, verspilling en gebrek aan afstemming tussen behoeften en beschikbare middelen, wijst het EESC erop dat er "één douanebeleid moet worden gevoerd op basis van uniforme, actuele, transparante, doeltreffende en vereenvoudigde procedures waarmee kan worden bijgedragen tot een Europese Unie die wereldwijd de economische concurrentie aankan …" (2).

2.4 Dankzij de douane-unie, die de operationele arm is voor een groot deel van de maatregelen van het EU-handelsbeleid, worden tal van internationale overeenkomsten die verband houden met de handelsstromen van de EU geïmplementeerd. Via de administraties van de lidstaten ontwikkelen zich belangrijke horizontale processen voor gegevensbeheer, beheer van de marktdeelnemers en "risicobeheer, met inbegrip van het in kaart brengen, evalueren, analyseren en inperken van de talloze verschillende soorten risico's en risiconiveaus die samenhangen met de internationale handel in goederen" (3).

2.5 De invoering van een gemeenschappelijke benadering voor geïntegreerd risicobeheer, op de plaatsen van binnenkomst en vertrek, zou kunnen bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen inzake: — een betere toewijzing van personele en financiële middelen door ze, waar nodig, te concentreren; — volledige en uniforme toepassing van de communautaire douanewetgeving; — een geïntegreerd samenwerkingssysteem voor overheden-bedrijven-vervoerders; — stroomlijning van praktijken en vermindering van transactietijden en –kosten.

3. Rol van de douane op veiligheidsgebied

3.1 Zoals in de Commissiemededeling over de stand van de douane-unie eind 2012 is aangegeven, "is de douaneadministratie de enige openbare overheid die bevoegd is voor het toezicht en de controle van alle goederen die de buitengrenzen van de EU overschrijden en die, eenmaal zij door de douaneautoriteiten op een bepaalde plek in de EU zijn toegelaten, vrij kunnen circuleren over het hele grondgebied van de Unie" (4).

3.2 Vanuit deze unieke positie hebben de douaneautoriteiten voornamelijk als opdracht toezicht te houden op het internationale handelsverkeer van de EU en dragen zij bij tot de uitvoering van de externe aspecten van de interne markt, van het gemeenschappelijk handelsbeleid en van andere maatregelen die verband houden met de handel en de veiligheid van de hele toeleveringsketen.

3.3 Het EESC beklemtoont dat "een goed functionerende douane-unie een conditio sine qua non is voor het Europese integratieproces, die op uniforme wijze op het hele grondgebied van de EU moet zorgen voor een efficiënt, veilig en transparant vrij verkeer van goederen, een optimale bescherming van de consument en het milieu, en een doeltreffende aanpak van fraude en vervalsing" (5). Het pleit dan ook voor één douanebeleid op basis van uniforme, bijgewerkte, transparante, doeltreffende en vereenvoudigde procedures.

3.4 Hoewel de operationele werking van de douane-unie gebaseerd is op gemeenschappelijke wetgeving en beleid, is ze toch erg complex en wordt ze nog ten uitvoer gelegd door 27 verschillende administratieve diensten in de EU. Een en ander vergt de inzet van zowel menselijke, technische als financiële middelen op verschillende niveaus, wat de toepassing van douaneafhandelings- en controleprocedures betreft maar ook voor het beheer en de verwerking van de gegevens en de marktdeelnemers, de beheersing van de verschillende niveaus van risico's die verbonden zijn met internationaal goederenverkeer en met de veiligheid van de toeleveringsketen.

3.5 Er moet worden vermeden dat de lidstaten in een "keurslijf" worden gedwongen wat de toepassing van de douanewetgeving betreft, zodat zij kunnen blijven rekening houden met de grootte van de betrokken handelsstromen. De lidstaten hebben in dit verband de voorzieningen uitgebreid om het handelsverkeer te vergemakkelijken: dematerialisatie van de formaliteiten, vereenvoudigde procedures en toepassing van de status van geautoriseerde marktdeelnemer.

3.6 Iedere harmonisatie moet gebaseerd zijn op "beste praktijken" en niet op het Europese gemiddelde niveau.

3.7 Wil men de kosten rationaliseren, de werkzaamheden richten op het behalen van resultaten, ook wat het financieel aspect, de inkomsten betreft, en concrete vooruitgang boeken, dan moet volgens het EESC bij de controles niet zozeer gebruik worden gemaakt van een methodologie voor afzonderlijke acties maar wel van een "systemische methodologie" (systems-based approach) op basis van risicobeoordeling.

4. Risicobeheer van de toeleveringsketen

4.1 In een context van voortdurend groeiende handelsstromen en steeds complexere nieuwe modellen die in een steeds hoger tempo opgang maken, staat de operationele werking van de douane-unie ook onder steeds toenemende druk, daar er steeds meer taken moeten worden verricht en de betrokken partijen steeds meer verwachtingen creëren. Voor de modernisering van de operationele taken in een geïnformatiseerde douanecontext wordt uitgegaan van: — de toepassing van nieuwe procedures op Europese schaal; — grotere investeringen in nieuwe informatietechnologie; — nieuwe vaardigheden van het betrokken personeel.

4.2 Met het oog op doeltreffende gemeenschappelijke strategieën voor analyse, controle en beheer van risico's is in alle betrokken administraties een culturele heroriëntatie nodig naar gemeenschappelijke strategische doelstellingen en methodes, in een kader van gezamenlijke risicobeheersing met andere internationale agentschappen en partners, vooral op het gebied van veiligheid, gezondheid en milieu.

4.3 Met het oog op een doeltreffend risicobeheer is nauwere samenwerking geboden tussen de douaneautoriteiten en de autoriteiten voor markttoezicht op nationaal en Europees niveau, zo niet zal het erg moeilijk zijn gemeenschappelijke risicocriteria en specifieke risicoprofielen op te stellen.

4.4 Bij de invoering van een gemeenschappelijke aanpak van het risicobeheer op plaatsen van binnenkomst en vertrek moet ermee rekening worden gehouden dat de controlebevoegdheid thans krachtens ruim 60 rechtshandelingen (6) aan de douanediensten gedelegeerd is, terwijl de markttoezichtautoriteiten een gedelegeerde bevoegdheid hebben voor een reeks van onderling afhankelijke processen, gaande van steekproefsgewijze inspectie, laboratoriumproeven, interpretatie van resultaten, beoordeling van risico's tot corrigerende en bestraffende maatregelen, teneinde de veiligheid van de producten op de markt te verbeteren, zoals is voorgeschreven in de Single Market Act I (7) en II (8).

4.5 Voor het uitstippelen van de methodologie voor de risicobeoordeling zou er een gemeenschappelijk systeemplatform - ook via administratieve samenwerkingsgroepen - van douaneautoriteiten en markttoezichtautoriteiten op verschillende niveaus moeten komen, dat profijt moet kunnen trekken van de verschillende gegevensbanken die in uiteenlopende contexten actief zijn.

4.6 De douane- en markttoezichtautoriteiten zouden hun middelen en vaardigheden moeten bundelen om "kmo-vriendelijke methoden toe te passen" (9), ook door richtsnoeren aan te reiken vanwege de twee autoriteiten. Tegelijkertijd is een versterking nodig van de coördinatie en de samenwerking, de uitwisseling van informatie en gemeenschappelijke activiteiten, teneinde zendingen met een verhoogd veiligheidsrisico op gerichte wijze te beheren.

5. Rol van het partnerschap douane-marktdeelnemers-vervoerders

5.1 Het partnerschap tussen douaneautoriteiten, marktdeelnemers en vervoerders is van cruciaal belang om de integriteit van de toeleveringsketen te waarborgen voor burgers, bedrijven en overheden.

5.2 Een dergelijk partnerschap moet gebaseerd zijn op solide mechanismen van wederzijds vertrouwen waarbij ervan wordt uitgegaan dat: — de algemene verplichtingen van de marktdeelnemers op elkaar worden afgestemd, teneinde de veiligheid van de producten en duidelijke verantwoordelijkheden van fabrikanten, invoerders en distributeurs te waarborgen, aan de hand van doortastende maatregelen met het oog op de beveiliging van de toeleveringsketen; — de marktdeelnemers gecodificeerde kwaliteitsgegevens meedelen, ten behoeve van alle overheden die betrokken zijn bij het risicobeheer, waarbij goederen en betrokken reële personen identificeerbaar en traceerbaar zijn; — de marktdeelnemers in de hele Unie en op gelijk welke plek aan haar buitengrenzen gegarandeerd gelijk behandeld worden wat risicobeheer betreft, zodat verschillen in behandeling vermeden worden; — er nauwer wordt samengewerkt met bedrijven die goederen over de grenzen vervoeren; — de administratieve, procedurele en bureaucratische lasten voor de marktdeelnemers en met name de kmo's beperkt worden gehouden.

5.3 Reeds in de overeenkomst van Kyoto van de Werelddouaneorganisatie (WDO) (10) betreffende de (herziene) vereenvoudiging van de douanecontrole is voorzien in een beperking van hinderlijke controles, zoals dat ook het geval was bij de WTO-onderhandelingen over de facilitering van het handelsverkeer (11), ook al is er na de gebeurtenissen van 11 september 2001 een tendens ontstaan om systematische controles te verscherpen.

5.4 Er moet een eind worden gemaakt aan de versnippering van de informatiestromen en een oplossing worden gevonden voor de problemen die samenhangen met de capaciteitsverschillen tussen de lidstaten op het gebied van risicobeheer, teneinde een gelijk niveau van elektronisch beheer en risicoanalyse te garanderen. Fundamenteel gaat het erom een gemeenschappelijke Europese cultuur inzake risicobeheer en beveiliging van de toelevering te ontwikkelen.

6. Nieuwe technologieën: interoperabiliteit van de systemen en informatie-uitwisseling

6.1 De meerjarige O&O-programma's van de Europese Unie - met name het zevende kaderprogramma, maar ook IDABC (12) en ISA (13) voor de interoperabiliteit van overheidsadministraties - hebben de grondslag gelegd voor de ontwikkeling van verschillende gemeenschappelijke projecten op het gebied van risicobeheer, aan de hand van nieuwe instrumenten waarmee kan worden voorkomen dat nationale processen en domeinen van de informatica-infrastructuur of -toepassingen van de ene tot de andere lidstaat sterk verschillen.

6.2 Het is van essentieel belang dat de inspanningen op het gebied van innovatie en O&O ten aanzien van risicobeheer en beveiliging van de toeleveringsketen door de EU worden gecoördineerd, om ervoor te zorgen dat de technologieën snel worden verspreid en op de markt worden gebracht. Met name demonstratieprojecten ("proof-of-concept") en proefproductielijnen vormen een onontbeerlijke voorwaarde om technologieën op industriële schaal te kunnen verspreiden. Dergelijke initiatieven kunnen worden gefinancierd door publiek-private partnerschappen via de structuurfondsen, Horizon 2020 of andere EU-programma's.

7. Gestructureerde en systematische samenwerking en coördinatie tussen douane- en andere overheden

7.1 Kort geleden nog heeft het EESC beklemtoond dat het "een nauwere samenwerking tussen de douanediensten, de markttoezichtautoriteiten, de diensten van de Commissie en de Europese agentschappen noodzakelijk acht, zodat er meer controle kan worden uitgeoefend op de kwaliteit van de ingevoerde goederen" (14). Daarbij wees het ook op de noodzaak passende informatie en daarmee samenhangende opleiding te verstrekken.

7.2 Volgens de Commissie "moeten de capaciteit en de middelen van de lidstaten beter worden samengevoegd om de EU-doelstellingen inzake risicobeheer effectiever te verwezenlijken aan de hele buitengrens", ook via "het gebruik van een realtime elektronisch risicosysteem … om de nationale technische capaciteit aan te vullen".

7.3 De kwestie van de samenwerking en de coördinatie op het gebied van risicobeheer is volgens het EESC een van de heikele punten in het Commissievoorstel, niet alleen wat de systematische coördinatie van de overheden van de lidstaten betreft, maar ook op het niveau van de Unie zelf, tussen de verschillende directoraten-generaal en operationele agentschappen.

8. Algemene opmerkingen

8.1 Het EESC juicht het initiatief van de Commissie toe om de efficiëntie en doeltreffendheid van het risicobeheer en de handelsstromen over de EU-grenzen heen te waarborgen, middels een gelaagde gemeenschappelijke strategie om de aard en het niveau van het risico en de verschillende mogelijke oplossingen vast te stellen, binnen een Europees kader van coördinatie tussen verschillende instanties en op basis van een uniforme aanpak en vooraf vastgestelde en overeengekomen criteria.

8.2 Het EESC is ervan overtuigd dat het noodzakelijk is het proces van elektronische douaneafhandeling te centraliseren en de Commissie passende computersystemen voor Europees risicobeheer ter beschikking te stellen, op basis van een netwerk van interoperabele gegevensbanken en met systematisch gebruik van gestandaardiseerde werkmethoden die de werknemers, de consumenten en de bedrijven beschermen tegen de risico's van dumping op sociaal, milieu- en gezondheidsgebied.

8.3 Volgens het EESC moet de douanecapaciteit absoluut worden versterkt, zodat op gelijk welke plaats van het Europese grondgebied een passend niveau van risicobeheer wordt gegarandeerd op basis van ondubbelzinnige gemeenschappelijke criteria, die aan de hand van een gemeenschappelijk systeem voor kwaliteitsbewaking worden geverifieerd en gemonitord en waarbij inbreuken worden bestraft.

8.4 Een en ander moet correct worden ingepast in het meerjarig actieplan voor markttoezicht waarbij 20 concrete acties (15) worden voorgesteld die tegen 2015 moeten worden uitgevoerd en die met name betrekking hebben op het: — ondersteunen door de douane- en de markttoezichtautoriteiten van de uitvoering van de richtsnoeren in de lidstaten (actie 17); — verbeteren van de efficiëntie van grensveiligheids- en conformiteitscontroles (actie 18); — in kaart brengen van de verschillen in aanpak van veiligheids- en conformiteitscontroles voor producten die in de Unie binnenkomen (actie 19); — ontwikkelen van een gemeenschappelijke risicobenadering van douanecontroles op het gebied van productveiligheid en –conformiteit (actie 20).

8.5 Het EESC is van mening dat het beheer van de douanecontroles en van het markttoezicht niet afzonderlijk kunnen worden benaderd en dat gezamenlijk moet worden gestreefd naar een gemeenschappelijke Europese aanpak, volledige interoperabiliteit van de instrumenten voor analyse, verzameling en verwerking van online gegevens, door de verschillende betrokken overheden.

8.6 Het is voorstander van een systeem ter versterking van de capaciteit van de lidstaten op het gebied van risicobeheer, teneinde uniforme kwaliteitsstandaarden te waarborgen aan de hand van een gemeenschappelijk verificatie-, controle-, monitoring- en eventueel bestraffingsmechanisme, maar ook via een grotere gemeenschappelijke inspanning voor de opleiding van deskundig personeel, dat vooral daar nodig is waar het werk het zwaarst en de kosten het hoogst zijn, bv. aan de grenzen van de Schengen-zone.

8.7 De communautaire inspanningen ter ontwikkeling van gekwalificeerd personeel en ter versterking van de beheerscapaciteit moeten in dit verband worden opgevoerd, ook door de oprichting van een gemeenschappelijke centrale douane-taskforce voor snelle interventie in probleemsituaties.

8.8 Om duidelijke en samenhangende communautaire normen in de hele interne markt en overeenkomstige veiligheidsniveaus te garanderen moet absoluut nauwer worden samengewerkt en moet informatie worden uitgewisseld - op basis van hoge gemeenschappelijke standaarden - tussen douane-administraties, markttoezichtautoriteiten, de Commissiediensten en de Europese agentschappen, teneinde de kwaliteit van de goederen die de grenzen overschrijden beter te controleren.

8.9 Het EESC onderschrijft de conclusies van de Raad betreffende de vorderingen die zijn gemaakt in het kader van de strategie voor de ontwikkeling van de douane-unie (16) ten aanzien van de verbetering van de governance van die douane-unie, van haar capaciteit haar eigen impact te meten en uniforme toepassing van de wetgeving te bevorderen, samenwerking tussen de agentschappen te verbeteren en vooral "een bredere aanpak van de internationale toevoerketen te hanteren", het handelsverkeer te faciliteren en "reële en tastbare voordelen te bieden voor geautoriseerde marktdeelnemers".

Brussel, 10 juli 2013 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Henri MALOSSE

(1) PB C 110 van 30.4.2004, blz. 72.

(2) PB C 229 van 31.7.2012, blz. 68.

(3) COM(2012) 791 final.

(4) COM(2012) 791 final.

(5) PB C 229 van 31.7.2012, blz. 68.

(6) Bijlage 2 van SEC(2011) 1317 final "Impact Assessment of an action programme for customs and taxation in the European Union for the period 2014-2020" (programma FISCUS).

(7) COM(2011) 206 final.

(8) COM(2012) 573 final.

(9) COM(2013) 76 final, actie 9.

(10) WDO 2003.

(11) Art. III van de GATT ter beperking van de noodzakelijke procedures voor invoer- en uitvoeracties.

(12) Interoperable Delivery of Pan-European e-Government Services to Public Administrations, Businesses and Citizens (interoperabele levering van pan-Europese e-overheidsdiensten aan overheidsdiensten, ondernemingen en burgers). IDABC draagt bij aan het i2010-initiatief ter modernisering van de Europese overheidssector.

(13) Interoperability Solutions for European Public Administrations Program (Interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten) 2010–15.

(14) PB C 229 van 31.7.2012, blz. 68.

(15) COM(2013) 76 final.

(16) PB C 80 van 19.3.2013, blz. 11.