MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Over de gevolgen van de arresten van het Hof van 5 november 2002 inzake het Europese luchtvervoersbeleid

1. DE HUIDIGE SITUATIE EN PROBLEMATIEK

1.1. Inleiding

1. De afgelopen tien jaar heeft de Europese Unie haar positie op wereldvlak geleidelijk verbeterd. Vanuit een toenemende bewustwording van het communautair belang op een groot aantal punten zijn er in het kader van vele internationale en multilaterale besprekingen communautaire standpunten aangenomen. De communautaire aanpak heeft goed gewerkt bij de internationale handelsbesprekingen; zij heeft nieuwe waardevolle mogelijkheden geschapen voor bedrijven en consumenten, en heeft bijgedragen tot de totstandkoming van een opener handelsomgeving voor alle landen.

2. Het ontbreekt de Europese Unie echter nog aan een coherent beleid voor het internationaal luchtvervoer. Vanaf de totstandkoming van de Europese interne markt in 1992, toen voor het laatst voorstellen werden gedaan voor een Europese benadering van de internationale betrekkingen in deze bedrijfstak, is de Commissie erop blijven aandringen dat de vijftien lidstaten bij het beheer van de internationale luchtdiensten via de Europese instellingen zouden werken. De Commissie is er steeds van overtuigd geweest dat een samenhangende communautaire aanpak, gegrondvest op de beginselen en procedures van het oprichtingsverdrag en aan de hand van gemeenschappelijke doelstellingen, in het voordeel van het luchtvervoer zou werken. Nu de meeste aspecten van het luchtvervoer, van veiligheid, beveiliging en bescherming van de passagiers, onder communautaire initiatieven vallen, wordt het steeds meer misplaatst dat de lidstaten individueel de internationale betrekkingen regelen.

3. In haar Witboek - Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen [1] zegt de Commissie dat het de hoogste tijd was voor ontwikkeling van een samenhangend buitenlands beleid voor de luchtvaart, gezien de negatieve effecten van een versnipperde aanpak voor de ontwikkeling van onze luchtvaart.

[1] COM (2001) 0370

1.2. Het integratieproces

4. De afgelopen vijftien jaar heeft de Commissie een omvangrijk programma voor liberalisering en integratie van het luchtvervoer doorgevoerd. De Gemeenschap heeft een reeks afzonderlijke markten samengesmolten tot één "binnenlandse" luchtvaartmarkt. Op wereldschaal is deze markt alleen kleiner dan die van de Verenigde Staten, en de totstandkoming daarvan heeft duidelijk gemaakt met welke middelen de traditionele handelsbelemmeringen in het luchtvervoer kunnen worden doorbroken, en welke voordelen dat oplevert.

5. Het is nu tien jaar geleden dat het "derde pakket" maatregelen voor de luchtvaart werd vastgesteld, waarmee de beginselen van het interne markt-programma van de EG op de luchtvaartindustrie werd toegepast. Eindelijk werden de beperkingen afgeschaft die tientallen jaren lang hebben gegolden voor de luchtvaartmarkten van Europa, die grensoverschrijdende investeringen soor Europese luchtvaartmaatschappijen verhinderden en tot in de details de marktwerking zelf regelden.

6. Door het "derde pakket" werden alle zich in handen van EG-burgers bevindende luchtvaartmaatschappijen, ongeacht in welke lidstaat zij legaal gevestigd waren, tot "communautaire luchtvaartmaatschappijen" met gelijke toegangsrechten tot de gehele interne markt en gelijke wettelijke verantwoordelijkheden. De bestaande luchtvaartmaatschappijen kregen toegang tot markten die vroeger voor hen gesloten waren en er konden nieuwe luchtvaartmaatschappijen worden opgericht op basis van gemeenschappelijke beginselen en regels. Kortom de luchtdiensten konden worden afgestemd op de wensen en behoeften van de passagiers en werden vrijgesteld van van protectionistische regelgeving en overheidsbemoeienis. Alleen de internationale vluchten van en naar de EU werden nog steeds geregeld in traditionele bilaterale luchtvaartovereenkomsten.

7. De activiteiten van de Gemeenschap in deze sector beperken zich echter niet tot de markttoegangproblematiek. Integratie betekende ook de invoering van kaderwetgeving met gemeenschappelijke niveau's voor veiligheid en beveiliging, bescherming van passagiers en luchtverkeersbeheer. De communautaire luchtvaartmaatschappijen opereren dus niet alleen op basis van gemeenschappelijke markttoegangsrechten, maar veeleer op de bredere basis van gemeenschappelijke normen.

8. In 1999 heeft de Commissie een analyse gepresenteerd van de werking van de interne markt [2]. De gebeurtenissen van 1 september 2001 hebben de sector in de problemen gebracht en de luchtvaartmarkt in het algemeen gedrukt, maar toch belevne de Europese luchtvaartmaatschappijen een herstelperiode door en de algemene trends blijven ook nu nog steeds geldig. De belangrijksste conclusies waren:

[2] Mededeling van de Commissie :"De Europese luchtvaartsector: van eenheidsmarkt naar uitdagingen op mondiale schaal" (COM(1999)182)

- Evenals in de rest van de wereld maakte de EG-markt in de negentiger jaren een sterke groei door, met vooral een sterke verkeerstoename op de nieuwe routes tussen de afzonderlijke lidstaten.

- De productiviteit van de communautaire luchtvaartmaatschappijen is verhoogd.

- Het totaal aantal luchtvaartmaatschappijen dat in de Gemeenschap geregelde diensten onderhield is bijna verdubbeld tot 140.

- Sommige gevestigde maatschappijen hebben met ernstige moeilijkheden te kampen gehad, met banenverlies en zware tijden voor sommige mensen als gevolg. Over het algemeen genomen is de werkgelegenheid in de sector echter gegroeid, dankzij aanwerving van personeel bij nieuwe maatschappijen en aanzienlijke uitbreidingen bij sommige nationale maatschappijen.

- De concurrentie is toegenomen; op vele belangrijke routes werd door drie of meer maatschappijen gevlogen. De tarieven op deze routes lagen gemiddeld 10 tot 25% lager dan op de routes met een monopolie. Sinds de Mededeling worden op nog groter schaal lagere tarieven gehanteerd.

- Het totale aantal luchtvaartroutes is toegenomen.

9. Afgezien van deze veranderingen en trends, valt echter ook op hoeveel ontwikkelingen er op de Europese binnenlandse markt zijn uitgebleven. Tegen de verwachtingen in en in contrast met de situatie in vele andere dienstensectoren zoals de telecommunicatie, het bank- en verzekeringswezen is er bij de belangrijkste spelers heel weinig veranderd. De meeste grote luchtvaartmaatschappijen in Europa blijven versnipperd binnen nationale grenzen en dankten hun groei meer aan versterking van hun positie op hun thuismarkt, en niet zozeer aan nieuwe investeringen in andere lidstaten of fusies en aankopen.

10. De communautaire luchtvaartmarkt is levendig en innovatief genoeg, maar zolang zij nationaal versnipperd blijft wat de internationale betrekkingen betreft, zullen de meest succesvolle maatschappijen zich niet volledig kunnen ontwikken, en zal de consument bepaalde voordelen van extra concurrentie moeten ontberen.

- De huidige betrekkingen tussen de lidstaten en derde landen

11. In het kader van het Verdrag van Chicago heeft zich een mondiaal regelgevend kader ontwikkeld, op basis van bilaterale luchtvervoersovereenkomsten (ASAs). In deze overeenkomsten zijn de marktvoorwaarden vastgelegd waaronder luchtvaartmaatschappijen luchtvervoer mogen verrichten. Na de invoeing van de interne markt in de Gemeenschap zijn de lidstaten doorgegaan met het sluiten van bilaterale luchtvaartovereenkomsten in de traditionele vorm. Het merendeel heeft een aanzienlijk aantal ASAs met derde landen - gemiddeld 60-70 per lidstaat.

12. Genoemde overeenkomsten verschillen qua vorm niet zoveel. De algemene beginselen zijn vastgelegd in het dispositief, terwijl de bijlagen de nadere bepalingen bevatten over vliegroutes, capaciteit en frequenties die kunnen worden aangeboden en eventuele bijkomende verkeersrechten die mogen worden uitgeoefend - zoals bijvoorbeeld de "vijfde vrijheid"-rechten, op grond waarvan luchtvaartmaatschappijen hun routes vanuit bestemmingen in beide overeenkomstsluitende landen met bestemmingen in andere landen. kunnen verlengen. Vaak zijn er ook geheime memoranda over zaken als commerciële regelingen tussen luchtvaartmaatschappijen en andere financiële kwesties. Het dispositief blijft in de meeste ASAs jarenlang onveranderd, maar de bijlagen en de memoranda van overeenstemming (MOU's) worden wel wat vaker gewijzigd, om ze aan te passen aan de ontwikkelingen van de markt.

13. Inhoudelijk variëren de ASAs sterk, van zeer liberaal tot erg restrictief. Soms is vrije concurrentie tussen meerdere maatschappijen van beide partijen toegestaan, terwijl in andere overeenkomsten de concurrentie tussen maatschappijen zo ongeveer wordt opgeheven.

14. De gewoonlijk met de Verenigde Staten gesloten "open skies" overeenkomsten zijn traditionele bilaterale overeenkomsten, waarbij verkeersrechten strict worden voorbehouden aan de luchtvaartmaatschappijen van de twee partijen bij de overeenkomst. De overeenkomsten voorzien echter ook in opheffing van kwantitatieve beperkingen wat betreft de frequentie van de vluchten, het capaciteitsaanbod en het aantal toegelaten luchtvaartmaatschappijen. Van belang voor de EU is dat zij de luchtvaartmaatschappijen van beide partijen ook toestaan de routes tussen hen te verlengen, om onbeperkte vijfde vrjheid-rechten aan andere landen aan te bieden. Vijfde vrijheid-rechten zijn aan de Amerikaanse kant van de Atlantische Oceaan van weinig waarde, omdat het aantal waardevolle verdere bestemmingen betrekkelijk gering is. In delen van de wereld waar vele internationale markten dicht bij elkaar liggen, zoals in de EU, zijn ze nuttiger. In feite krijgen daardoor de Amerikaanse maatschappijen toegang tot de Europese binnenlandse markt, terwijl de Amerikaanse binnenlandse markt potdicht blijft voor buitenlandse bedrijven. Deze rechten worden momenteel onder meer door Amerikaanse bevrachters gebruikt voor verlening van pakjesdiensten binnen de EU.

15. Als geheel is het netwerk van bilaterale ASA's een uiterst complexe structuur die over het algemeen zeer restrictief is vergeleken met de internationale handelsregels die andere dienstensectoren zoals het zeevervoer, telecommunicatie en het bankwezen beheersen.

1.3. Bestaande relaties tussen de Gemeenschap en derde landen

(a) Totstandbrenging van een regionale luchtvaartruimte

16. Een recente prioriteit van de EU inzake buitenlandse betrekkingen op het gebied van het luchtvervoer is de uitbreiding van de interne luchtvaartmarkt tot een volwaardige regionale luchtvaartruimte. De Commissie heeft voor dit initiatief de steun van de lidstaten gekregen en heeft onderhandelingen gevoerd op basis van door de Raad verleende mandaten.

17. Het doel is een grote markt die bestaat uit een dertigtal landen die alle op basis van het Gemeenschapsrecht opereren. Binnen die markt zouden alle luchtvaartmaatschappijen dezelfde vrijheden genieten als die welke thans voor de communautaire luchtvaartmaatschappijen gelden.

18. Er zijn reeds belangrijke stappen in deze richting gezet. Noorwegen en IJsland maken reeds deel uit van deze markt door hun lidmaatschap van de Europese Economische Ruimte (EER). Dit betekent dat alle communautaire wetgeving van toepassing is op deze landen en dat hun luchtvaartmaatschappijen precies dezelfde rechten genieten als communautaire maatschappijen.

19. Door een overeenkomst tussen de EG en Zwitserland is het luchtvervoer aanzienlijk geliberaliseerd op basis van de communautaire wetgeving. Zoals ook voor Noorwegen en IJsland geldt is de communautaire wetgeving op het gebied van het luchtvervoer van toepassing op Zwitserse luchtvaartmaatschappijen en is Zwitserland een integrerend onderdeel van de interne luchtvervoersmarkt. Het belangrijkste verschil is dat de overeenkomst niet in cabotage binnen individuele lidstaten en binnen Zwitserland zelf voorziet.

20. Tenslotte zijn de onderhandelingen tussen de Gemeenschap en de huidige kandidaat-landen over hun volledige toetreding tot de interne markt grotendeels afgerond. Een nieuwe overeenkomst inzake de totstandbrenging van een gemeenschappelijk Europees luchtruim zal alle kandidaat-landen de mogelijkheid bieden deel uit te maken van de interne luchtvaartmarkt, hetgeen bijzondere voordelen biedt aan landen waarvan de toetreding tot de Gemeenschap niet voor meteen is.

(b) Algemene betrekkingen met derde landen en aanpak van handelsbarrières

21. Op het niveau van de Gemeenschap is actie ondernomen om voor een aantal specifieke kwesties een meer uniforme en gecoördineerde aanpak te ontwikkelen. Bij meningsverschillen over de behandeling van communautaire luchtvaartmaatschappijen in buitenlandse markten en door buitenlandse overheden moet de Commissie van tijd tot tijd optreden om de belangen van de Gemeenschap als geheel te behartigen. Dit optreden vindt tot dusver plaats op een ad-hoc basis wanneer zich problemen voordoen.

22. De Commissie heeft voorts met een aantal landen algemene gesprekken over de luchtvaart aangeknoopt. Zij is onder andere in gesprek met de Verenigde Staten, en in dat verband wordt regelmatig overleg gepleegd dat beide partijen in staat stelt kwesties van gemeenschappelijk belang te inventariseren en te bespreken. Dit overleg biedt ook ruimte voor de bespreking van potentiële handelsbarrières voor luchtvervoersdiensten. Gedachtenwisselingen over de luchtvaart met de diverse andere handelspartners van de Gemeenschap vinden af en toe plaats binnen de verschillende paritaire comités die zijn ingesteld bij de bestaande overeenkomsten voor handel en samenwerking.

(c) Multilaterale activiteit

23. De Gemeenschap heeft geen formele status bij de belangrijkste mondiale organisatie voor het luchtvervoer, de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO). Veel kwesties die thans binnen dat forum worden besproken zijn echter reeds in het Gemeenschapsrecht geregeld. In dergelijke gevallen is enige mate van coördinatie nuttig gebleken.

24. Bij de herziening binnen de Wereldhandelsorganisatie van de bijlage luchtvervoer bij de Algemene Overeenkomst inzake de Handel in Diensten heeft de Gemeenschap aangedrongen op een uitgebreide regelgeving voor luchtvervoersdiensten. Het is vaste praktijk bij de Wereldhandelsorganisatie dat de Gemeenschap namens alle lidstaten spreekt op basis van een overeengekomen standpunt en het is mogelijk gebleken de luchtvaartproblematiek binnen dit kader te behandelen. Verdere onderhandelingen zullen eveneens op deze basis plaatsvinden wanneer de volgende ronde handelsbesprekingen in de komende jaren van start gaat.

(d) Technische bijstand

25. Via haar programma's voor technische bijstand in Midden-Europa en projecten op veiligheidsgebied in Azië en Latijns Amerika heeft de Commissie zich ingezet om de veiligheidsnormen in de hele luchtvaartsector op een hoger peil te helpen brengen. De steun gaat vooral naar overheidsinstanties en moet deze beter in staat stellen toezicht te houden op de tenuitvoerlegging en handhaving van steeds strengere veiligheidsnormen. De Commissie heeft haar aanpak uiteengezet in haar mededeling van 2001 "Een bijdrage van de Europese Gemeenschap tot een verbetering van de veiligheid van de luchtvaart in de wereld" [3] .

[3] COM (2001)390 def. van 19.07.2001

(e) Concurrentiebeleid in de internationale luchtvaart

26. Het aantal internationale allianties en andere samenwerkingsvormen waarbij communautaire luchtvaartmaatschappijen en luchtvaartmaatschappijen uit derde landen betrokken zijn is de afgelopen jaren sterk toegenomen en lijkt nog groter te zullen worden als gevolg van het arrest van het Hof. Een effectieve en efficiënte handhaving van de communautaire concurrentieregels is bijgevolg een essentieel onderdeel van een gecoördineerd internationaal luchtvervoersbeleid. De communautaire concurrentieregels gelden weliswaar onverkort voor de vervoerssector, maar de huidige regeling biedt noch de sector, noch de lidstaten voldoende rechtszekerheid, aangezien de Commissie ten aanzien van het internationale verkeer naar en van de EU niet over dezelfde bevoegdheden voor een effectieve handhaving van de concurrentieregels beschikt als op het gebied van het luchtvervoer binnen de EU [4].

[4] OPGEMERKT DIENT ECHTER TE WORDEN DAT DE EU-REGELING VOOR TOEZICHT OP FUSIES VOLLEDIG VAN TOEPASSING IS OP DE INTERNATIONALE LUCHTVAART.

2. DE ARRESTEN VAN HET HOF OVER "OPEN SKIES"

27. Tegen de hierboven geschetste achtergrond is de internationale luchtvaart zich grotendeels binnen een kader van bilaterale ASA's blijven ontwikkelen. De aard van het systeem en de specifieke wijze waarop het door individuele lidstaten wordt toegepast leidt echter tot conflicten met de geharmoniseerde regelgeving die binnen de Gemeenschap is ontwikkeld. De groeiende bezorgdheid van de Commissie over deze conflicten heeft haar ertoe gebracht een juridische procedure in te leiden tegen acht lidstaten die bilaterale overeenkomsten met de Verenigde Staten hadden gesloten - zeven van hen (België, Denemarken, Duitsland, Luxemburg, Oostenrijk, Finland en Zweden) hebben overeenkomsten van het "open skies"-type zoals hierboven beschreven ondertekend, en één land (het Verenigd Koninkrijk) een restrictievere bilaterale overeenkomst.

28. Op 5 november 2002 heeft het Europees Hof van Justitie een uitspraak gedaan in de tegen deze acht lidstaten aangespannen zaken [5].

[5] Zaken C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 en C-476/98 tegen het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Zweden, Finland, België, Luxemburg, Oostenrijk, Duitsland

2.1. Onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallende gebieden

29. De arresten van het Hof bevestigen nadrukkelijk de toepasselijkheid van het zogenoemde "AETR"-principe in de luchtvaart; dit geeft de Gemeenschap een externe bevoegdheid op grond van de uitoefening van haar interne bevoegdheid "wanneer de internationale verbintenissen binnen de werkingssfeer van de gemeenschappelijke regels vallen", of "in elk geval binnen een gebied dat reeds grotendeels door dergelijke regels wordt bestreken". Het Hof preciseert in dit geval dat "wanneer de Gemeenschap dus in haar interne wettelijke voorschriften bepalingen heeft opgenomen betreffende de behandeling van onderdanen van derde landen, of wanneer zij haar instellingen uitdrukkelijk de bevoegdheid heeft verleend om met derde landen te onderhandelen, zij een exclusieve externe bevoegdheid op het door die voorschriften bestreken gebied verkrijgt." Het Hof heeft drie specifieke gebieden genoemd waarop de Gemeenschap exclusieve bevoegdheid geniet: luchthavenslots, elektronische boekingssystemen en intracommunautaire tarieven.

30. In deze context dient te worden opgemerkt dat ook in de gevallen waarin lidstaten hebben gepoogd de tekst van hun bilaterale overeenkomsten een directe afspiegeling te laten zijn van de desbetreffende bepalingen van het Gemeenschapsrecht het Hof heeft geconcludeerd dat zij desondanks hun verplichtingen niet waren nagekomen, daar de lidstaten niet langer de bevoegdheid hebben in dit verband welke verbintenissen dan ook aan te gaan.

31. Ook moet worden benadrukt dat het acquis communautaire sterk is uitgebreid in de jaren sinds de onderhandelingen over de betrokken overeenkomsten. Bijgevolg is de Commissie van mening dat, naast de door het Hof genoemde gebieden, er thans veel meer aspecten zijn die traditioneel in bilaterale overeenkomsten inzake luchtvaartdiensten worden geregeld, waarvoor de Gemeenschap thans exclusief bevoegd is. Deze zijn:

- Veiligheidsaspecten (zie Verordening (EG) nr. 1592/2002 van 15 juli 2002 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart [6])

[6] PB L240/1 van 7.9.2002

- Commerciële kansen (inclusief grondafhandeling, zie Richtlijn 96/67/EG van 15 oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt op de luchthavens van de Gemeenschap [7], en gecombineerd vervoer, dat toegang geeft tot de interne markt voor vervoer over land.)

[7] PB L 272 van 25.10.1996

- Douanerechten en heffingen ( de toepassing van accijnsrechten, die is geregeld bij Richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsprodukten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop [8] en de vrijstelling van vliegtuigbrandstof van accijnsrechten, die is geregeld bij Richtlijn 92/81/EEG van de Raad van 19 oktober 1992 betreffende de harmonisatie van de structuur van de accijns op minerale oliën [9])

[8] PB L 076 van 23.03.1992

[9] PB L 316 van 31.10.1992

- Beperkingen voor vliegtuigen om milieuredenen, die vaak onder het aspect eerlijke concurrentie vallen (zie Richtlijn 92/14/EEG van de Raad van 2 maart 1992 betreffende de beperking van de exploitatie van de vliegtuigen van bijlage 16 van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, boekdeel I, deel 2, hoofdstuk 2, tweede uitgave [10] en Richtlijn 2002/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 maart 2002 betreffende de vaststelling van regels en procedures met betrekking tot de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap)

[10] PB L 76 van 23.3.1992

32. Ook kan het voorkomen dat voor andere kwesties die niet altijd rechtstreeks worden aangepakt in internationale overeenkomsten nog steeds aan regeling bestaat in de communautaire wetgeving die van toepassing is op buitenlandse luchtvaartmaatschappijen. Dit soort zaken bepaalt onvermijdelijk de handelsomgeving waarin het internationale luchtvervoer plaatsvindt en is beslist het onderwerp van internationale besprekingen en afspraken. De desbetreffende wetgeving heeft onder andere betrekking op:

- Compensatie bij instapweigering (Verordening (EEG) nr. 295/91 van de Raad van 4 februari 1991 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels voor compensatie bij instapweigering in het geregeld luchtvervoer; [11]

[11] PB L 36 van 8.2.1991

- Aansprakelijkheid van luchtvervoerders (Verordening (EG) nr. 2027/97 van de Raad van 9 oktober 1997 betreffende de aansprakelijkheid van luchtvervoerders bij ongevallen zoals gewijzigd [12].

[12] PB L 285 van 17.10.1997

- Richtlijn 90/314/EEG van de Raad van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten [13];

[13] PB L 158 van 23.6.1990

- Gegevensbescherming (Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens [14]

[14] PB L 281 van 23.11.1995

33. In gevallen waarin de lidstaten zijn overeengekomen dat het zinvol is gemeenschappelijke regels voor de hele Gemeenschap vast te stellen, moeten zij daar bijgevolg de consequenties uit trekken en via de instellingen van de EG optreden bij besprekingen met derde landen over de desbetreffende onderwerpen.

2.2. Eigendom en zeggenschap

34. Hof heeft geconcludeerd dat de acht betrokken overeenkomsten elementen bevatten die communautaire luchtvaartmaatschappijen van hun uit het Verdrag voortvloeiende rechten beroven, aangezien de nationaliteitsbepalingen in de overeenkomsten een duidelijke schending vormen van het in artikel 43 neergelegde recht van vestiging. Hoewel het Hof die overeenkomsten krachtens het internationale recht niet nietig zou hebben kunnen verklaren, vormen zij een inbreuk op het Gemeenschapsrecht waarvoor de lidstaten verantwoordelijk zijn ten aanzien van de begunstigden van het recht van vestiging.

35. Zoals de meeste traditionele ASA's, bevatten de aangevochten overeenkomsten strikte clausules inzake eigendom en zeggenschap die ervoor zorgen dat alleen luchtvaartmaatschappijen die eigendom zijn en onder de zeggenschap vallen van onderdanen van de twee partijen bij de overeenkomst in aanmerking komen voor de verleende verkeersrechten. Dit betekent dat communautaire luchtvaartmaatschappijen waarin belanghebbenden van buiten de lidstaat van vestiging een meerderheidsaandeel bezitten geen toegang hebben tot internationale routes naar en van dat land. Bovendien kunnen communautaire luchtvaartmaatschappijen die hun zetel in een lidstaat hebben, maar ook in een andere lidstaat gevestigd zijn, geen gebruik maken van hun uit het Verdrag voortvloeiende rechten om vanuit beide landen op internationale routes te vliegen. Deze bepalingen maken bijgevolg elke fusie en acquisitie waarbij communautaire luchtvaartmaatschappijen met internationale netwerken betrokken zijn, onmogelijk. Ook verhinderen zij de ontwikkeling van communautaire luchtvaartmaatschappijen met systemen die meerdere hubs omvatten, zoals die welke door de Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen worden geëxploiteerd.

36. Op grond van het Gemeenschapsrecht moet dat type discriminatie thans als illegaal worden beschouwd en alle communautaire luchtvaartmaatschappijen, zolang zij in een lidstaat gevestigd zijn, moeten van daaruit op internationale routes kunnen vliegen, ongeacht waar in de Gemeenschap zij hun hoofdvestiging hebben en ongeacht de plaats van herkomst in de Gemeenschap van hun eigenaars.

37. De begunstigden van een internationale luchtvervoersovereenkomst op communautaire niveau zijn de "communautaire luchtvaartmaatschappijen". De enige definitie van in de Gemeenschap gevestigde luchtvaartmaatschappijen is opgenomen in Verordening (EEG) nr. 2407/92 van 23 juli 1992 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen [15] en EG nr. 2408/92 van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes.

[15] PB L 240 van 24.8.1992

2.3. Implicaties voor andere overeenkomsten en het algemeen beleid

38. Voorzover andere bilaterale overeenkomsten inzake luchtvaartdiensten dezelfde aspecten bestrijken als de betrokken "open skies"-overeenkomsten, zijn deze evenmin in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht. Dit geldt niet alleen voor andere overeenkomsten met de Verenigde Staten waarover nog geen procedure voor het Hof is gevoerd, maar ook voor alle bilaterale overeenkomsten inzake luchtvaartdiensten die een vergelijkbare nationaliteitsbepaling bevatten of die inbreuk maken op de exclusieve externe bevoegdheid van de Gemeenschap.

39. De juridische duidelijkheid die door de arresten van het Hof wordt verschaft bevestigt de noodzaak een allesomvattend internationaal beleid voor de luchtvaartsector te ontwikkelen dat de Commissie in staat stelt deze problemen te verhelpen.

3. ONTWIKKELING VAN EEN COMMUNAUTAIR BELEID

40. Afgezien van de juridische situatie, zou een gecoördineerde aanpak de Gemeenschap, haar luchtvaartmaatschappijen en consumenten ook uit economisch en politiek oogpunt sterk ten goede komen. De Gemeenschap is een van de belangrijkste spelers in de internationale luchtvaartsector. Zij heeft een van de grootste markten en haar luchtvaartsector behoort tot de meest succesvolle. Zij telt enkele van de meest invloedrijke en ervaren luchtvaartlanden in de wereld. Aangezien een groot aantal kwesties via individuele bilaterale overeenkomsten van de lidstaten is geregeld, verkeert de Gemeenschap in de onmogelijkheid de belangen van haar luchtvaartmaatschappijen en consumenten afdoende te behartigen en is zij niet in staat hun verdediging op zich te nemen, bijvoorbeeld door op een gecoördineerde en effectieve wijze op te treden tegen discriminerende of oneerlijke praktijken ten aanzien van communautaire luchtvaartmaatschappijen in een aantal derde landen.

41. Via een nieuwe geharmoniseerde aanpak zal de Gemeenschap op een veel doeltreffender wijze dan ooit tevoren haar belangen kunnen verdedigen, voor zichzelf kunnen opkomen en haar visie op de mondiale luchtvaart kunnen ontvouwen. De ontwikkeling van een gemeenschappelijk extern beleid zal zorgen voor een flexibeler regelgevingskader voor de Europese luchtvaartmaatschappijen en zal zodoende niet alleen de oprichting en consolidatie van sterkere maatschappijen vergemakkelijken, maar ook een efficiënter gebruik van de luchthavencapaciteit bevorderen.

42. Als gevolg van de arresten van het Hof hebben noch de Gemeenschap noch de lidstaten nog volledige vrijheid om luchtvervoersovereenkomsten te sluiten. Het is van belang dat zij bij overeenkomsten over verkeersrechten nu ook garanties bieden voor een reeks aspecten zoals veiligheid, concurrentie en milieu. De bevoegdheid voor deze brede scala aan vraagstukken is verdeeld tussen de lidstaten en de Gemeenschap. Bovendien is het van belang ervoor te zorgen dat op samenhangende wijze opnieuw wordt onderhandeld over clausules inzake eigendom en zeggenschap, zodat communautaire luchtvaartmaatschappijen over hun volledige rechten kunnen beschikken. De enige mogelijke benadering is een gecoördineerde aanpak waarbij alle instellingen van de Gemeenschap worden ingeschakeld.

43. Zoals reeds vermeld heeft de Gemeenschap reeds over een breed front actie ondernomen; zij heeft onder andere een aantal internationale onderhandelingen gevoerd op basis van door de Raad verleende mandaten. In haar Witboek "Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen" [16] is vanwege de effecten van een versnipperde aanpak op de ontwikkeling van onze luchtvaartsector het opzetten van een samenhangend extern luchtvaartbeleid als een belangrijke prioriteit aangemerkt. Nu zij geconfronteerd wordt met de noodzaak maatregelen te nemen ten aanzien van een veel bredere scala aan partners en kwesties, moet de Gemeenschap haar basisprincipes en hoofdprioriteiten vaststellen.

[16] COM (2001) 0370

44. Deze basisprincipes worden ingegeven door noodzaak - de dringende behoefte aan maatregelen van de Gemeenschap om bestaande juridische problemen op te lossen - en de behoefte aan een visie op het luchtvervoer die de positie van de sector op de wereldmarkt versterkt en de Europese consumenten ten goede komt.

3.1. Hoofdprincipes

45. De hoofddoelstelling van de Gemeenschap bestaat erin ten behoeve van de Europese burgers een veilig, betrouwbaar en efficiënt luchtvervoer te bevorderen. Deze doelstelling valt uiteen in vier kernopdrachten:

a) Overeenkomsten af te stemmen op het Gemeenschapsrecht met het oog op een maximaal potentieel voor de interne markt;

b) Op internationaal niveau voortgang te maken met hervormingsinitiatieven die erop gericht zijn de luchtvervoersdiensten een impuls te geven en internationale investeringen in de sector te bevorderen;

c) Ervoor te zorgen dat daadwerkelijke concurrentie in stand gehouden en bevorderd wordt teneinde de consumenten mee te laten profiteren van de economische baten;

d) Een hoog niveau van veiligheid, beveiliging en milieubescherming te garanderen in de EG en dit wereldwijd te bevorderen.

(a) Afstemming van overeenkomsten op het Gemeenschaprecht en daarmee gepaard gaande maximalisering van het potentieel van de interne markt

46. De hoofddoelstelling moet zijn bestaande bilaterale overeenkomsten op één lijn te brengen met het Gemeenschaprecht - met name op het gebied van eigendom en zeggenschap, waar de arresten van het Hof maatregelen dringend noodzakelijk maken. Het is de bedoeling te werken aan een nieuwe generatie van op communautair niveau gesloten overeenkomsten die door de individuele lidstaten gesloten overeenkomsten moeten vervangen. Zo zullen de betrekkingen met de handelspartners worden gemoderniseerd en zal tevens volledige verenigbaarheid met het communautaire juridische kader worden gegarandeerd.

47. Zoals reeds vermeld heeft de bilaterale opzet van overeenkomsten verhinderd dat de communautaire luchtvaartmaatschappijen volledig konden profiteren van de interne markt van de EU en van de Verdragsbepalingen inzake het vestigingsrecht. De Gemeenschap zal ernaar streven hun deze voordelen ten goede te laten komen door overeenkomsten af te sluiten waarin hun recht op een niet-discriminerende behandeling in de hele EU, zowel wat betreft internationale verkeersrechten als interne routes, wordt erkend.

48. Veel communautaire luchtvaartmaatschappijen hebben de economische moeilijkheden van het afgelopen jaar redelijk goed doorstaan - in ieder geval beter dan hun Amerikaanse tegenhangers - maar missen nog steeds de vrijheid die zij nodig hebben om hun activiteiten uit te breiden en te herstructureren. Qua financiële situatie en aantal langeafstandsvluchten kunnen de grotere communautaire maatschappijen de vergelijking met hun mondiale concurrenten goed doorstaan. Op de wereldmarkt kan de absolute omvang van het netwerk van een luchtvaartmaatschappij echter van belang zijn, en de grote Amerikaanse maatschappijen verslaan hun EU-tegenhangers met gemak wat betreft het aantal passagiers (40.000.000 voor de nummer één in Europa - Lufthansa - en 110.000.000 voor de nummer één in de VS - American Airlines), het aantal door hen geëxploiteerde hubs en de grootte van hun luchtvloot (800+ vliegtuigen voor American Airlines tegen 280 voor British Airways - de grootste vloot binnen de EU). De Gemeenschap zal een nieuwe generatie overeenkomsten moeten sluiten die haar maatschappijen die vrijheid verschaffen.

(b) Invulling van geplande hervormingen op internationaal niveau

49. De Gemeenschap dient zich te blijven inzetten voor internationale hervormingen teneinde te komen tot een flexibeler economische regeling voor de luchtvaartsector die zowel communautaire als buitenlandse luchtvaartmaatschappijen meer kansen geeft om te herstructureren en een stabiele financiële positie op te bouwen, indien nodig met gebruikmaking van internationaal kapitaal en internationale expertise.

50. Een verder algemeen principe is dat de Gemeenschap ernaar moet streven het huidige systeem van bilaterale overeenkomsten van de lidstaten te vereenvoudigen zowel wat het aantal partijen als het aantal beperkingen op activiteiten betreft. Aangezien met de belangen van vijftien lidstaten rekening moet worden gehouden, is het om praktische redenen zinvol overeenkomsten te sluiten die niet voorzien in beperkingen op het aantal routes waarop wordt gevlogen of het aantal aangewezen luchtvaartmaatschappijen. Het doel moet zijn overeenkomsten te vermijden die moeilijk toe te passen zijn of aanleiding kunnen geven tot geschillen tussen lidstaten.

51. Wat betreft de verdeling van verkeersrechten onder communautaire luchtvaartmaatschappijen, leveren overeenkomsten van het "open skies"-type en andere liberaliseringsovereenkomsten, waarbij geen beperkingen gelden voor het aantal maatschappijen of vluchten, weinig problemen op. Bij meer restrictieve overeenkomsten echter, waarbij de verkeersrechten beperkt zijn en moeten worden toegewezen op basis van wederkerigheid tussen de luchtvaartmaatschappijen van de partijen, is het duidelijk dat er behoefte zal bestaan aan een niet-discriminerende regeling op EU-niveau voor de verdeling van de verkeersrechten onder de communautaire luchtvaartmaatschappijen.

52. Uiteindelijk dient de Gemeenschap, gezien haar economische prioriteiten en voorkeur voor breed opgezette overeenkomsten op regionaal en mondiaal niveau, op langere termijn toe te werken naar een multilaterale oplossing voor de regulering van het luchtvervoer. Hoewel er niet meteen uitzicht op vooruitgang bestaat, dient de integratie van de sector binnen de Wereldhandelsorganisatie of een vergelijkbare structuur op mondiaal niveau als doelstelling te worden aangemerkt.

(c) Instandhouding en bevordering van effectieve concurrentie

53. Effectieve handhaving van de concurrentieregels is een essentieel onderdeel van een gecoördineerd internationaal EU-luchtvaartbeleid. Daarvoor dient de EU voor de internationale luchtvaart te beschikken over dezelfde effectieve instrumenten voor handhaving van de concurrentieregels als voor het luchtvervoer binnen de EU. De Commissie heeft reeds herhaaldelijk bij de Raad voorstellen ingediend, het recentste in 1997, om haar dergelijke bevoegdheden te verlenen. [17] Binnen de logica van het arrest van het Hof kan worden geconcludeerd dat deze voorstellen dringend opnieuw moeten worden bezien. Alleen door de beperkingen van de bestaande onderzoeks- en handhavingsregeling weg te nemen kan een volledig effectief gecoördineerd beleid voor het luchtvervoer tot stand worden gebracht.

[17] Onder andere om het toepassingsgebied van de Verordeningen (EEG) Nrs. 3975/87 en 3976/87 uit te breiden tot het vervoer tussen de Gemeenschap en derde landen

(d) Garanties voor een hoog niveau van veiligheid, beveiliging en milieubescherming

54. De geïntegreerde markt van de Gemeenschap steunt op stringente veiligheids-, beveiligings- en milieubeschermingsnormen. De EG en haar lidstaten hebben een lange staat van dienst op het gebied van de invoering en handhaving van stringente veiligheids-, beveiligings- en milieubeschermingsnormen. De EU heeft op internationaal niveau steeds aangedrongen op de best mogelijke bepalingen met betrekking tot deze aspecten en heeft waar nodig gepoogd andere landen, met inbegrip van toekomstige lidstaten en ontwikkelingslanden, te helpen hun systemen zodanig te verbeteren dat zij aan die bepalingen kunnen voldoen.

55. Deze strenge normen mogen op internationaal niveau niet worden uitgehold en de EU moet haar inspanningen opvoeren om de normen wereldwijd aan te scherpen. De verhoogde concurrentiedruk en de grotere vrijheid bij internationale investeringen die het gevolg kunnen zijn van overeenkomsten mogen er nooit toe leiden dat deze normen onder druk komen te staan. De Gemeenschap zal deze lijn willen doortrekken met haar nieuwe overeenkomsten en zal daarbij voortbouwen op bestaande regels om maximaal effect te sorteren met de middelen waarover zij beschikt en haar invloed zoveel mogelijk te doen gelden binnen internationale fora.

3.2. Onderhandelingen over prioriteiten

56. Wat het aanknopen van onderhandelingen betreft, moeten de vier prioriteiten van de EG zijn:

(a) onderhandelingen te openen met belangrijke bilaterale partners;

(b) de betrekkingen met de buurlanden verder te ontwikkelen;

(c) betrekkingen met ontwikkelingslanden op te bouwen;

(d) het standpunt van de Gemeenschap binnen multilaterale fora met kracht naar voren te brengen en op internationaal niveau te werken aan hervormingen.

(a) Onderhandelingen met belangrijke bilaterale partners

57. De relatie met de Verenigde Staten staat centraal in de door de Europese Unie onderhouden betrekkingen op het gebied van het luchtvervoer. Het is van het grootste belang dat de Gemeenschap onderhandelingen begint in het kader waarvan problemen met bilaterale overeenkomsten waarover het Hof arresten heeft geveld kunnen worden gecorrigeerd, en een beter evenwicht binnen de Trans-Atlantische relatie kan worden gecreëerd. Beide partijen moeten toewerken naar een open omgeving voor dienstverlening en investeringen die steunt op een kader van stringente normen. De Commissie is van mening dat de Raad zo spoedig mogelijk op basis van de reeds verrichte voorbereidingen een onderhandelingsmandaat moet goedkeuren dat niet alleen betrekking heeft op de voorwaarden voor markttoegang, maar ook op het regelgevingskader.

58. Onderhandelingen met Rusland zijn ook een hoge prioriteit. De EU en Rusland zijn bezig hun samenwerking op alle gebieden te intensiveren en handelsbelemmeringen weg te nemen teneinde te komen tot een gezamenlijke economische ruimte. Net zoals met de VS hebben de EU en haar lidstaten ook met Rusland frequente contacten over een veelheid van met het luchtvervoer samenhangende kwesties, maar het oplossen van deze problemen is moeilijk zonder bredere onderhandelingen aan te gaan waarbij alle aspecten van de relatie op een gecoördineerde wijze aan bod komen.

59. Japan is een van de belangrijkste handelspartners van de EU en is een belangrijke internationale luchtvaartmarkt. De luchtvaartdiensten moeten expansiemogelijkheden krijgen en er moet voor worden gezorgd dat beide partijen ruime toegang tot de infrastructuur hebben. De bevestiging door het Hof dat de Gemeenschap bevoegd is voor de toewijzing van slots moet een helderder dialoog tussen beide partijen mogelijk maken.

(b) Ontwikkeling van betrekkingen met de buurlanden

60. Tijdens deze onderhandelingen moet de EU ook met haar naaste buren blijven samenwerken. Door de toetreding van nieuwe lidstaten in 2004 zal de interne markt verder worden uitgebreid. De plannen voor een gemeenschappelijk Europees luchtruim hebben de Gemeenschap in staat gesteld haar onderhandelingen met de kandidaat-landen over het luchtvervoer af te ronden en zullen het mogelijk maken de markt op korte termijn ook uit te breiden tot de kandidaat-landen waarvan het lidmaatschap van de EU nog verder weg is. Tevens zal het gemeenschappelijk Europees luchtruim de basis leggen voor de ontwikkeling van nauwere banden met onze andere belangrijke handelspartners rond de Middellandse Zee en in het Oosten.

(c) Opbouwen van betrekkingen met ontwikkelingslanden

61. De EU moet samenwerken met ontwikkelingslanden om ervoor te zorgen dat het luchtvervoer tussen Europa en die landen zich onbelemmerd en positief kan ontwikkelen zodat beide partijen meer kansen krijgen, echter zonder afbreuk te doen aan de normen. De EU zal doorgaan met de door haar gesponsorde programma's voor het verlenen van assistentie bij de toepassing van veiligheidsnormen.

(d) Het standpunt van de Gemeenschap binnen multilaterale fora met kracht naar voren brengen en op internationaal niveau werken aan hervormingen

62. Tenslotte moeten de EU en haar lidstaten, om ervoor te zorgen dat het Europese belang op samenhangende wijze voor het voetlicht wordt gebracht en wordt behartigd, de standpunten die zij binnen internationale organisaties naar voren brengen beter coördineren. De toetreding van de Europese Gemeenschap tot de ICAO moet een prioriteit worden en de Commissie heeft een voorstel in die zin ingediend. De Gemeenschap moet ook bij andere mondiale organisaties krachtige standpunten innemen over kwesties op het gebied van het luchtvervoer.

CONCLUSIES: GEVOLGEN VAN DE ARRESTEN VAN HET HOF

63. De arresten van het Hof van Justitie van 5 november 2002 inzake de zogenoemde "open skies"-zaken tegen 8 lidstaten hebben niet alleen gevolgen voor de 8 specifieke overeenkomsten met de Verenigde Staten, maar ook voor bestaande bilaterale luchtvaartovereenkomsten tussen lidstaten en andere derde landen, alsook voor alle toekomstige onderhandelingen over bilaterale regelingen voor luchtvaartdiensten.

64. Overeenkomstig artikel 10 van het Verdrag treffen de lidstaten alle algemene of bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit het Verdrag of uit handelingen van de instellingen van de Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.

65. Bovendien worden de lidstaten, zoals het Hof in zijn arresten van 5 november 2002 heeft gesteld, in geval van een uit een internationale overeenkomst voortvloeiende inbreuk verhinderd niet alleen nieuwe internationale verbintenissen aan te gaan, maar ook bestaande verbintenissen te handhaven.

66. Een en andere pleit sterk voor de spoedige ontwikkeling van een communautair beleid inzake buitenlandse betrekkingen op het gebied van het luchtvervoer; een dergelijk beleid zou hoe dan ook aanzienlijke economische en politieke voordelen bieden. De Commissie zal met alle nodige voorstellen komen voor een passende follow-up.

67. In het licht van bovenstaande overwegingen heeft de Commissie de acht direct betrokken regeringen verzocht de opzeggingsclausules in hun overeenkomsten met de Verenigde Staten te activeren teneinde zo snel mogelijk te voldoen aan de arresten van het Hof van Justitie.

68. De Commissie heeft de overige zeven lidstaten eveneens gevraagd de opzeggingsclausules in hun overeenkomsten met de Verenigde Staten te activeren teneinde hun overeenkomsten in overeenstemming te brengen met het Gemeenschapsrecht en verdere inbreukprocedures te voorkomen.

69. Meer algemeen heeft de Commissie alle lidstaten verzocht geen internationale verbintenissen van welke aard dan ook aan te gaan op luchtvaartgebied voordat vaststaat dat deze verenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht.

70. Tenslotte heeft de Commissie als eerste stap in de goede richting er bij de Raad van de Europese Unie op aangedrongen zo spoedig mogelijk overeenstemming te bereiken over een mandaat voor onderhandelingen over vervanging van de bestaande bilaterale overeenkomsten met de Verenigde Staten door een overeenkomst op communautair niveau.