MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S - Naar een thematische strategie voor het stadsmilieu

1. INLEIDING EN OVERZICHT

Circa 80% van de burgers van Europa woont in stedelijk gebied [1] en de gevolgen van veel milieuproblemen worden hier het sterkst gevoeld. Lawaai, slechte luchtkwaliteit, zwaar verkeer, verwaarlozing van de gebouwde omgeving, gebrekkig milieubeheer en het ontbreken van strategische planning leiden tot gezondheidsproblemen en een lagere levenskwaliteit. Als wij de belangrijkste milieugerelateerde gezondheidsproblemen in Europa willen aanpakken, dan moeten we ook een significante verbetering teweegbrengen in het stadsmilieu en de kwaliteit van het leven in stedelijke gebieden. In veel gebieden keren burgers hun steden de rug toe en geven zij er de voorkeur aan om, in plaats van in het centrum, aan de rand van de stad te wonen, omdat zij met recht menen dat hun welzijn wordt aangetast door stedelijke verontreiniging. Dit wegtrekken naar de buitenwijken van de stad heeft meer verkeer tot gevolg en vervolgens versterken de problemen elkaar doordat de periferie en niet het verzwakkende centrum van de stad het middelpunt van activiteiten wordt. Een steeds groter aantal stedelijke gebieden vertoont deze symptomen van bovenmatige belasting. Het hoeft dan ook geen verbazing te wekken dat "verontreiniging in kleine en grote steden" het thema is dat Europeanen het vaakst met het milieu associëren [2].

[1] Stedelijk gebied in brede zin (agglomeratie), met inbegrip van alle soorten stedelijke nederzettingen.

[2] Eurobarometer 58.0 "Attitudes towards the environment" ("Houdingen tegenover het milieu") december 2000

De voornaamste oorzaken voor de huidige situatie zijn onder meer gelegen in het feit dat besluiten onvoldoende worden doordacht op hun gevolgen voor het milieu en dat niet stelselmatig wordt toegewerkt naar een gezond stadsmilieu, wat gevolgen heeft voor zowel het milieu als de economie van de stad en voor haar burgers. Een van de belangrijkste voorwaarden om een duurzame ontwikkeling van steden te bereiken en een hoge levenskwaliteit te kunnen verschaffen aan de stadsbewoners van Europa is dat planmatig wordt gewerkt aan een hoog niveau van milieubescherming.

De thematische strategie voor het stadsmilieu vormt een belangrijke stap op weg naar de verwezenlijking van deze doelstelling en bouwt voort op een reeks initiatieven die hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van het Europees beleid inzake het stadsmilieu (zie bijlage 1). De strategie is onderdeel van het zesde milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap "Milieu 2010: onze toekomst, onze keuze" [3], en is een van de zeven thematische strategieën in het programma die zijn opgezet om een holistische benadering te bieden van belangrijke milieuvraagstukken die gekenmerkt worden door hun complexiteit, de verscheidenheid aan betrokken actoren en de behoefte aan innovatieve en meervoudige oplossingen. Zoals beschreven in het zesde milieuactieprogramma heeft de thematische strategie voor het stadsmilieu ten doel dat het:

[3] Besluit nr. 1600/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juli 2002 tot vaststelling van het Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap (PB L 242 van 10.9.2002, blz. 1)

"... een geïntegreerde horizontale aanpak op alle communautaire beleidsterreinen bevordert en de kwaliteit van het stedelijk milieu verbetert, waarbij rekening wordt gehouden met de vorderingen bij de toepassing van het bestaande samenwerkingskader, dat waar nodig herzien wordt, en gericht is op:

- de bevordering van de lokale Agenda 21;

- de beperking van de koppeling tussen economische groei en de vraag naar reizigersvervoer;

- de noodzaak van een groter aandeel in het verkeer van openbaar vervoer, spoorwegvervoer, vervoer over de binnenwateren, en verplaatsing te voet en per fiets;

- de noodzaak om het hoofd te bieden aan de toenemende omvang van het vervoer en om de groei van het vervoer in verregaande mate los te koppelen van die van het BBP;

- de noodzaak het gebruik van voertuigen met een lage emissie in het openbaar vervoer te bevorderen;

- overweging van indicatoren voor het stedelijk milieu."

Algehele doelstelling van de thematische strategie voor het stadsmilieu

Verbetering van de milieuprestaties en de kwaliteit van het milieu in stedelijke gebieden en verwezenlijking van een gezonde leefomgeving voor de stadsbewoners van Europa door versterking van de milieuaspecten van duurzame stadsontwikkeling, terwijl rekening wordt gehouden met de daarmee samenhangende economische en sociale kwesties.

Alle steden van Europa moeten het hoofd bieden aan de milieuproblemen waarvoor zij zich gesteld zien en het voornaamste doel van de strategie is dat dit op een systematische wijze gebeurt. De strategie schrijft echter geen oplossingen of doelstellingen voor, aangezien geen twee stedelijke gebieden gelijk zijn. In plaats daarvan zal de strategie een krachtig kader verschaffen voor een beter beheer van het stadsmilieu en een wijdverbreide toepassing van beste praktijken. Tegelijkertijd zal zij steden ondersteunen in hun moeilijke, maar cruciale rol van belangrijkste actoren die het meest betrokken zijn bij de problemen en die kunnen putten uit de ervaring, de initiatieven en technologische vernieuwingen van hen die al verder gevorderd zijn.

Veel van de problemen waarmee Europese steden te maken hebben komen algemeen voor en er bestaan duidelijke mogelijkheden op Europees niveau om geschikte oplossingen te ontwikkelen, te delen en de uitvoering ervan te vergemakkelijken. Er is een breed scala aan communautaire beleidsmaatregelen, acties en financieringsprogramma's waarmee deze problemen kunnen worden aangepakt, maar in het algemeen betreft het hier afzonderlijke instrumenten waarbij geen rekening wordt gehouden met de bijzondere behoeften van stedelijke gebieden of met de mogelijke synergieën tussen de verschillende maatregelen. Er kan veel gewonnen worden door een meer geïntegreerde en geconcentreerde benadering waarbij gebruik wordt gemaakt van reeds bestaande instrumenten en initiatieven, en door een nauwere samenwerking en een betere coördinatie op alle overheidsniveaus. De thematische strategie zal daarom een consequente en geïntegreerde aanpak stimuleren, waarin een Europese visie ten behoeve van duurzame steden wordt ontwikkeld (zie bijlage 2) en rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van de toetredende landen en kandidaat-lidstaten.

Europese steden moet weer nieuw leven worden ingeblazen. Ze moeten een aantrekkelijke, gezonde, goede woonomgeving bieden waarin gemeenschappen en economieën kunnen floreren. Het milieu moet centraal staan in dit proces. De strategie is gericht op het stadsmilieu, waarbij tevens rekening wordt gehouden met de onderling samenhangende en dynamische verbanden met economische en sociale vraagstukken. Daarnaast worden de milieuaspecten van de duurzame ontwikkeling van stedelijke gebieden versterkt. De strategie zal betrekking hebben op het stadsmilieu in zo breed mogelijk zin, en ook de daarmee in verband gebrachte belangrijke gevolgen van milieuproblemen voor de gezondheid zullen aan de orde komen. De mededeling van de Commissie over milieu en gezondheid [4], die hiermee nauw samenhangt, zal een belangrijke rol spelen in het vaststellen van de oorzakelijke verbanden tussen deze aspecten. In de strategie zal tevens rekening gehouden worden met vraagstukken op het gebied van de levenskwaliteit van stadsbewoners en hun gemeenschappen en zal een benadering worden gehanteerd die uitgaat van ecosystemen [5]. Ofschoon de nadruk onvermijdelijk zal liggen op het stedelijk gebied zelf, zal het belang van de bredere, regionale en nationale context niet uit het oog worden verloren.

[4] COM(2003) 338 definitief

[5] In het denken vanuit ecosystemen wordt de nadruk gelegd op de stad als een complex systeem dat wordt gekenmerkt door voortdurende verandering en ontwikkeling. Factoren als energie, natuurlijke rijkdommen en afvalproductie worden beschouwd als stromen of ketens. Het onderhouden, herstellen, stimuleren en indammen dan wel verbreken van de stromen of ketens draagt bij aan duurzame ontwikkeling.

De voorliggende mededeling "Naar een thematische strategie voor het stadsmilieu" vormt de eerste fase van de voorbereiding van de definitieve strategie die naar verwachting in de zomer van 2005 zal worden gepresenteerd. De eerste ideeën en benaderingen die hier worden beschreven zijn het resultaat van overleg met steden en andere belanghebbenden, onafhankelijke deskundigenwerkgroepen en de Deskundigengroep Stedelijk Leefmilieu van de Europese Unie. De door deze groepen geleverde bijdragen zijn beschikbaar op het 'Urban Environment'-gedeelte van de website van de Commissie [6].

[6] www.europa.eu.int/comm/environment/urban/thematic_strategy.htm

Overzicht van de voorgestelde maatregelen voor de onderhavige thematische strategie

Wat volgt is een overzicht van de resultaten van uitvoerig overleg. Deze mededeling en de maatregelen die daarin worden voorgesteld zullen onderwerp zijn van een tweede raadplegingsronde in 2004, waarin onder meer overleg met de EU-instellingen, de Deskundigengroep Stedelijk Leefmilieu van de Europese Unie en diverse betrokkenen zal plaatsvinden, alsmede een open overleg via internet. Daarnaast zullen technische werkgroepen, bestaande uit deskundigen en belanghebbenden, in het leven worden geroepen om de voornaamste voorgestelde maatregelen meer in detail te bestuderen, alsmede de haalbaarheid ervan en de wijze waarop zij zouden bijdragen aan de verbetering van het stadsmilieu te onderzoeken. De definitieve thematische strategie, waarin het overleg met de belanghebbenden en de resultaten van de genoemde werkgroepen zal zijn verwerkt, zal halverwege 2005 ter tafel worden gebracht.

Doel is op EU-niveau een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van een sterk kader voor het ontplooien van plaatselijke initiatieven op basis van beste praktijken, waarbij de keuze van oplossingen en doelstellingen wordt overgelaten aan de plaatselijke beleidsmakers. Belangrijke elementen van dit kader zijn dat hoofdsteden en agglomeraties met meer dan 100.000 inwoners (d.w.z. de grootste vijfhonderd steden van de Unie van 25) een stedelijk milieubeleidsplan dienen aan te nemen met het oog op een duurzaam stadsmilieu, en dat zij een passend milieubeheersysteem dienen in te voeren aan de hand waarvan dit beleidsplan gerealiseerd wordt. Daarnaast moeten deze steden een plan voor duurzaam stadsvervoer opstellen en ten uitvoer leggen. De Commissie is van mening dat daartoe op EU-niveau voorwaarden kunnen worden gesteld. Over deze punten zal nader gesproken worden tijdens de raadplegingsronde in 2004, onder meer in het kader van de hierboven genoemde speciale werkgroepen.

Alle lidstaten zullen, met het oog op ondersteuning en een betere integratie, worden aangemoedigd nationale en regionale strategieën voor het stadsmilieu aan te nemen die aansluiten op nationale programma's voor duurzame ontwikkeling, alsook nationale en/of regionale coördinatiecentra voor het stedelijk milieu op te richten die de toepassing van beste praktijken stimuleren en steden helpen een duurzaam en gezond stadsmilieu te creëren.

De Commissie zal steun blijven verlenen aan initiatieven op het gebied van het stadsmilieu en tevens blijven werken aan de ontwikkeling van aanbevelingen, richtsnoeren, indicatoren, gegevens, normen, beoordelingsmethoden, opleidingen en maatregelen van meer technisch-ondersteunende aard, teneinde steden te helpen de verschillende aspecten van hun omgeving te beoordelen en te beheren.

Het Europees Milieuagentschap zal verslag uitbrengen van de toestand van het stadsmilieu en gegevens daaromtrent toegankelijk maken. Op die manier wordt beleidsmakers, burgers en andere belangrijke actoren betere informatie verschaft, wordt sturing gegeven aan de uitvoering van de thematische strategie en wordt toezicht gehouden op de geboekte vooruitgang.

In de nadere uitwerking van de thematische strategie zal de Commissie nauw samenwerken met alle belanghebbenden en de dialoog met hen bevorderen. De strategie moet stoelen op de gemeenschappelijke wil van de Gemeenschap, de lidstaten, de regio's en natuurlijk de steden zelf om het stadsmilieu te verbeteren. Het doel van de onderhavige mededeling is deze eerste analyse voor te leggen zodat daarover in een tweede raadplegingsronde in 2004 van gedachten kan worden gewisseld. De Commissie verwelkomt aanvullingen op de hier gepresenteerde ideeën en benaderingen. Om die reden zal in 2004 een aantal raadplegingsbijeenkomsten met belanghebbenden plaatsvinden en zullen technische werkgroepen worden opgezet om de voorgestelde maatregelen nader te bestuderen, alsmede de haalbaarheid ervan en de wijze waarop zij zouden bijdragen aan de verbetering van het stadsmilieu te onderzoeken (zie paragraaf 6). Een grote verscheidenheid aan belanghebbenden en deskundigen, met inbegrip van de lidstaten, toetredende landen en kandidaat-lidstaten, regio's, steden, ondernemingen, NGO's en wetenschappers, zal bij dit proces worden betrokken. Belanghebbenden kunnen ook rechtstreeks commentaar leveren [7] (vóór 15 april 2004). De definitieve thematische strategie, waarin het overleg met de belanghebbenden en de resultaten van de genoemde werkgroepen zal zijn verwerkt, zal halverwege 2005 ter tafel worden gebracht.

[7] WWW.EUROPA.EU.INT/COMM/ENVIRONMENT/URBAN/THEMATIC_STRATEGY.HTM

2. PRIORITAIRE ONDERWERPEN

Teneinde het mandaat te vervullen dat in het zesde milieuactieprogramma wordt uiteengezet, zal in de thematische strategie voor het stadsmilieu de nadruk liggen op vier transversale onderwerpen die van essentieel belang zijn voor de duurzaamheid van steden op de lange termijn, die duidelijk samenhangen met de economische en sociale pijlers van duurzame ontwikkeling en ten aanzien waarvan de grootste vooruitgang kan worden geboekt. Deze thema's, die zijn vastgesteld in overleg met de Deskundigengroep Stedelijk Leefmilieu van de Europese Unie en andere belanghebbenden, zijn: duurzaam stadsbeheer, duurzaam stadsvervoer, duurzaam bouwen en duurzame stadsplanning. De onderwerpen worden afzonderlijk behandeld, maar het behoeft geen betoog dat zij sterk met elkaar samenhangen. Andere prioritaire onderwerpen zullen in een later stadium worden vastgesteld en besproken, overeenkomstig de geleidelijke aanpak van de thematische strategieën.

2.1. Duurzaam stadsbeheer

2.1.1. Wat duurzaam stadsbeheer tot een prioriteit maakt

Stedelijke gebieden vervullen vele functies voor hun bewoners en voor degenen die er gebruik van maken. Te denken valt aan huisvesting, werkgelegenheid, toegang tot goederen en diensten, culturele activiteiten en sociale interactie. Voor het vervullen en ondersteunen van deze functies bevatten stedelijke gebieden enerzijds veel verschillende statische elementen zoals gebouwen, infrastructuur, groene ruimte, braakliggende en verlaten terreinen, en anderzijds dynamische elementen zoals vervoer, water, lucht, energie en afval.

Elk van deze functies en elementen heeft een invloed op het milieu die zal bijdragen aan de totale invloed van de stad op het milieu. De verschillende beleidsmaatregelen van de diverse bestuurslagen ten aanzien van deze elementen staan echter vaak op zichzelf, omdat zij door verschillende administratieve diensten ten uitvoer worden gelegd. Vaak wordt onvoldoende stilgestaan bij de gevolgen die beleidsbesluiten hebben voor het milieu. Het beperken van deze milieueffecten en tegelijkertijd het bevorderen van een vitale economie en een gezonde, rechtvaardige samenleving is een van de doelen van duurzame ontwikkeling. Veel gemeenten geven evenwel te weinig prioriteit aan het verbeteren van de milieuprestaties en de kwaliteit van het milieu van hun stad.

Het is niet waarschijnlijk dat de veelheid aan besluiten die onafhankelijk van elkaar genomen worden door de verschillende overheden, ondernemingen en personen die in de verschillende sectoren van een stedelijk gebied werkzaam zijn, vanzelf een kwalitatief hoogwaardig en gezond stadsmilieu oplevert. Een heldere visie, een overkoepelende strategie en een allesomvattend actieplan om overeengekomen doelstellingen te verwezenlijken zijn noodzakelijk om tot een kader te komen dat richting geeft aan de beleidsbeslissingen die van dag tot dag genomen worden. Deze moeten niet gezien worden als extra taken naast de normale verantwoordelijkheden, maar centraal staan in de activiteiten van een gemeente. Dit betekent dat besluiten op een andere wijze moeten worden genomen, zodat de traditionele grenzen tussen zowel buurgemeenten als administratieve eenheden binnen plaatselijke overheden worden geslecht, teneinde een meer geïntegreerde besluitvorming te bewerkstelligen. Mentaliteitsveranderingen zijn evenzeer van belang en de actieve betrokkenheid van de burger, transparantie van de besluitvorming en aansprakelijkheid zijn essentiële elementen van duurzaam stadsbeheer. In bijlage 2 wordt een Europese visie op duurzaam stadsbeheer voorgesteld.

Een voorbeeld van goede praktijken in het plannen van milieubeheer

Halverwege de jaren zeventig nam Stockholm zijn eerste milieuprogramma aan. In 2003 werd het vijfde [8] goedgekeurd na een uitgebreid milieuonderzoek in Stockholm en uitvoerige raadpleging van de overheidsorganen, burgers, bedrijven en organisaties. Het programma wordt beheerd binnen het geïntegreerde managementsysteem van Stockholm en regelmatig vindt controle en verslaglegging plaats. In het programma worden zes prioritaire doelstellingen vastgelegd die verband houden met het milieu en de volksgezondheid, en die worden onderverdeeld in 43 kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen in totaal, die vóór 2006 bereikt dienen te zijn. Voor elk van deze doelstellingen is bepaald welke instanties verantwoordelijk zijn en wat de belangrijkste voortgangsindicatoren zijn. De prioritaire doelstellingen zijn: milieuefficiënt vervoer, veilige producten, duurzaam energieverbruik, ecologisch verantwoord plannen en beheren, milieuefficiënte afvalverwerking en een gezond binnenmilieu. Een secundaire doelstelling is bijvoorbeeld dat het verbruik van fossiele brandstoffen ten behoeve van verwarming met 20% wordt teruggedrongen door aansluiting op stadsverwarming.

[8] www.tyckom.stockholm.se

Het belang van duurzaam stadsbeheer op lokaal niveau wordt nu al enige tijd ingezien. Tijdens de Top van Rio in 1992, de zogeheten "Aarde-top", werd erkend dat lokale overheden een specifieke rol spelen bij het helpen bereiken van duurzame ontwikkeling en is de lokale Agenda 21 (LA 21) vastgesteld. Daarin worden gemeenten opgeroepen om via een dialoog met hun burgers, ondernemingen en andere belanghebbenden strategieën op te stellen voor de duurzame ontwikkeling van hun omgeving. Europa loopt wat LA 21 betreft voorop in vergelijking met de rest van de wereld: meer dan vijfduizend gemeenten zetten zich in voor het proces [9]. Uit het onderzoeksproject waarmee de lokale overheden hun eigen tenuitvoerlegging van de lokale Agenda 21 beoordelen (LASALA, Local Authorities' Self Assessment of Local Agenda 21) [10], en waarbij meer dan tweehonderdvijftig plaatselijke overheden in heel Europa betrokken zijn, komt naar voren dat het LA 21-proces buitengewoon effectief is gebleken in het teweegbrengen van een verandering in mentaliteit, inzicht en praktijk op lokaal niveau, met inbegrip van een betere tenuitvoerlegging van milieuwetgeving.

[9] Second Local Agenda 21 Survey (ICLEI) 2002

[10] http://www.iclei.org/europe/LASALA/

Dit relatieve succes ten spijt bestaan er echter grote verschillen in de mate waarin LA 21 op verschillende plaatsen in Europa wordt toegepast en zijn er aanwijzingen dat zelfs in landen waar LA 21 de meest enthousiaste steun genoot de uitvoering van LA 21-strategieën begint te haperen. De milieuprestaties van Europese steden verschillen aanzienlijk (zie tabel 1) [11], en veel lokale overheden pakken hun milieuproblemen niet op een systematische wijze aan. De LA 21-processen die wel worden uitgevoerd laten grote variaties zien in reikwijdte en ambitieniveau, terwijl de effectiviteit ervan nauwelijks wordt gecontroleerd. Slechts enkele lidstaten (Denemarken en het VK bijvoorbeeld) hebben de LA 21-aanpak in wetgeving neergelegd teneinde een aantal van deze tekortkomingen te verhelpen en te zorgen voor geïntegreerde beheerstrategieën voor het stadsmilieu.

[11] Gemelde onderzoeksresultaten betreffende ecologische voetafdrukken, verzameld door Best Foot Forward (www.bestfootforward.com). Des te duurzamer de stad, des te kleiner de ecologische voetafdruk per inwoner.

Om het milieubeheer van de grootste steden van Europa nieuw leven in te blazen en te veralgemeniseren is dus een robuuster kader op Europees niveau vereist. Dit zal ook de overige drie prioritaire onderwerpen ten goede komen (zie paragrafen 2.2-4).

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

2.1.2. Huidige communautaire initiatieven inzake duurzaam stadsbeheer

De EU heeft een uitgebreid beheersinstrument voor het milieu ontwikkeld: het vrijwillige milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS) [12]. Sinds de herziening ervan in 2001 zijn meer dan 500 overheidsorganisaties, waarvan er 110 lokale overheden zijn, in het EMAS-register opgenomen. Ofschoon EMAS oorspronkelijk is ontwikkeld met het oogmerk een voortdurende verbetering van de milieuprestaties van organisaties te bewerkstelligen wat betreft hun dagelijkse werkzaamheden, biedt het in het geval van de lokale overheden ook een systeem dat het beheer van hun wettelijke milieuverplichtingen en niet-verplichte initiatieven vergemakkelijkt op een gecoördineerde, systematische en controleerbare wijze. Het stelt hen in staat te analyseren wat de directe en indirecte invloed op het milieu is van de besluiten die zij nemen, bijvoorbeeld ten aanzien van ruimtelijke ordening of de aannemers waarmee zij werken. De verordening bepaalt ook dat de lokale overheden rekening dienen te houden met de door belanghebbenden geformuleerde punten van zorg (bijv. wijkverenigingen) en meer verantwoording aan belanghebbenden dienen af te leggen door verslag te doen van hun milieuactiviteiten.

[12] Verordening (EG) nr. 761/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2001 inzake de vrijwillige deelneming van organisaties aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS) (PB L 114 van 24.4.2001, blz. 1).

De Commissie en de Raad der Europese Gemeenten en regio's (REGR) hebben een campagne op touw gezet om de lokale overheden aan te moedigen gebruik te maken van EMAS. De eerste ervaringen hebben uitgewezen dat het een uitvoerbaar en nuttig instrument is voor gemeenten, en dat het voldoende flexibel is om de voornaamste milieuproblemen van steden het hoofd te bieden, prioriteiten helpt stellen, stimuleert tot het zich meer verdiepen in de milieuvraagstukken, de verslaglegging verbetert en bijdraagt aan de uitvoering van LA 21.

Voorbeelden van goede praktijken in het gebruik van milieubeheersystemen

De gemeenteraad van Leicester [13] (VK) maakt sinds 1997 gebruik van EMAS om zijn eigen milieuprestatie te verbeteren. Sinds 2003 past de gemeenteraad het systeem ook toe op het beheer van de milieuprestatie van de stad Leicester zelf, waarbij het accent met name ligt op aspecten die op grote belangstelling van de bevolking kunnen rekenen. Zij hebben ambitieuze doelen gesteld ten aanzien van het beoordelen van de energie-efficiëntie van woningen, het terugdringen van het autoverkeer richting binnenstad, het terugdringen van het gebruik van de auto om kinderen naar school te brengen, het verhogen van het milieubewustzijn, het verminderen van bouwafval, het ontwikkelen van een plaatselijke standaard voor duurzaam bouwen en het opruimen van straatvuil.

[13] www.leicester.gov.uk/

Nederland heeft zich tot doel gesteld dat alle overheden, ook de plaatselijke, vóór 2004 werken met een milieubeheersysteem (EMAS, ISO 14001 of een gelijkwaardig systeem) [14]. In november 2002 behaalde Den Bosch als eerste Nederlandse stad een ISO 14001-certificaat.

[14] "Met preventie naar duurzaam ondernemen - een programma voor en door overheden 2001-2005".

De Commissie steunt een aantal onderzoeksprojecten waarmee stadsbesturen de instrumenten in handen krijgen die zij nodig hebben om hun stedelijke gebieden te beheren, met name via het onderzoeksprogramma 'De stad van morgen en het culturele erfgoed' [15] (bijlage 3). Daarnaast stimuleert de Commissie dat de lokale Agenda 21 wordt aangenomen door financiële steun te bieden aan diverse netwerken van steden die zich inzetten voor het initiatief en de verspreiding ervan in heel Europa (zie paragraaf 5.1).

[15] www.cordis.lu/eesd/ka4/home.html

De Commissie spant zich tevens in om gemeenten van andere beheersinstrumenten te voorzien, bijvoorbeeld de Europese gemeenschappelijke indicatoren en het instrument van de ecologische voetafdruk (zie ook paragraaf 4). Enkele Europese richtlijnen scheppen ook verplichtingen ten aanzien van het beheer van verschillende onderdelen van het stadsmilieu, zoals lucht, lawaai en water. Een samenvatting daarvan wordt gegeven in bijlage 6.

2.1.3. Verder benodigde maatregelen ter veralgemenisering van duurzaam stadsbeheer

In het rapport "Europese duurzame steden" [16] wordt sterk gepleit "voor de ontwikkeling van strategieën voor duurzame ontwikkeling op het niveau van de stad". Evenzo werd in het LASALA-project opgeroepen de lokale Agenda 21 een steviger basis te geven en ook voor de langere termijn te gebruiken zodat LA 21 kan worden verankerd in de praktijken en procedures van de Europese plaatselijke overheden. Voorts wordt in het tenuitvoerleggingsplan van de Wereldtop over duurzame ontwikkeling gepleit voor maatregelen ter versterking van de institutionele bepalingen aangaande duurzame ontwikkeling, ook op lokaal niveau, binnen het kader van Agenda 21.

[16] ISBN 92-827-8259-X (1996)

Een actief en geïntegreerd beheer van milieukwesties voor het gehele stedelijk gebied is op de lange termijn de enige manier om een hoogwaardig en gezond stadsmilieu tot stand te brengen. Er is behoefte aan expliciete milieudoelstellingen, maatregelen en controleprogramma's die milieubeleid koppelen aan economisch en sociaal beleid.

Stadsbesturen moeten derhalve een milieubeheerplan ontwikkelen. Om ervoor te zorgen dat dit plan ten uitvoer wordt gelegd en toezicht wordt gehouden op de voortgang ervan, moeten zij tevens een passend milieubeheersysteem aannemen.

De Commissie is van mening dat op EU-niveau een overeenkomstige bepaling kan worden vastgelegd die van toepassing zou moeten zijn op alle hoofdsteden en steden met meer dan 100.000 inwoners, en daarmee op de grootste vijfhonderd steden in de Unie van 25 lidstaten. Hierover zal in de raadplegingsronde in 2004 nader gesproken worden, onder meer in het kader van een speciale werkgroep van deskundigen en belanghebbenden.

Met de voorgestelde bepaling zou de aanneming van een dergelijk plan en de tenuitvoer legging van een passend milieubeheersysteem verplicht gesteld worden. Onderdelen van de procedures kunnen onder meer zijn: het raadplegen van de burgers, bedrijven en andere belanghebbenden, het stellen van doelen (waarover op lokaal niveau besloten wordt) en het controleren en bekendmaken van de gemaakte vorderingen. De Commissie heeft niet de intentie toezicht te houden op de details van deze beheerplannen, maar beoogt veeleer dat deze een integrerend deel van het stadsbeheer gaan vormen.

Bestaande EU-richtlijnen schrijven reeds voor dat de autoriteiten van agglomeraties de luchtkwaliteit [17] en omgevingslawaai [18] moeten beheren, alsmede moeten deelnemen aan het beheer van hun stroomgebied [19] (zie bijlage 6). De voorgestelde bepaling biedt het stadsbestuur de gelegenheid om binnen een uniform milieubeheerplan het naleven van deze verplichtingen te combineren met het beheer van andere milieuzaken.

[17] Richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (PB L 296 van 21.11.1996, blz. 55)

[18] Richtlijn 2002/49/EG/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni 2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai (PB L 189 van 18.7.2002, blz. 12)

[19] Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB L 327 van 22.12.2000, blz. 1)

In het plan kunnen de belangrijkste vraagstukken aan de orde komen, zoals energieverbruik, broeikasgasemissies, watergebruik en waterbehandeling, afval, lawaai, luchtkwaliteit, natuur en biodiversiteit, vervoer en mobiliteit, planning, natuurlijke en door de mens veroorzaakte risico's, duurzaam bouwen, met het stadsmilieu in verband gebrachte gezondheidsproblemen en de levenskwaliteit in het algemeen. Aangezien stedelijke gebieden dikwijls niet ophouden bij de administratieve grenzen van een stad, zou het plan betrekking moeten hebben op het gehele gebied en is wellicht samenwerking vereist tussen de aan elkaar grenzende gemeenten (zie ook paragraaf 3.3).

In overeenstemming met de EU-agenda voor beter bestuur zou door deze milieubeheerplannen niet alleen de samenwerking versterkt worden tussen verschillende overheidslagen (lokaal, regionaal en nationaal), tussen verschillende diensten binnen lokale overheden en tussen de stadsbesturen van naburige gemeenten, maar zou ook de betrokkenheid van burgers en belanghebbenden worden vergroot. Ook andere lacunes en tekortkomingen in het huidige milieubeheer zouden erdoor ondervangen worden, zoals het gebrek aan gegevens en beheersinstrumenten of het te lage gebruik daarvan, de te grote nadruk op projectmatige ontwikkeling ten koste van een samenhangend beleid voor duurzame ontwikkeling en de kloof tussen planning en tenuitvoerlegging.

Deze plannen zouden ertoe bijdragen dat een einde wordt gemaakt aan de kortetermijnplanning op basis van politieke overwegingen en daarmee tussen opeenvolgende besturen de continuïteit verschaffen die noodzakelijk is voor het milieubeleid van een gemeente. Problemen die zich over een langere termijn voordoen, zoals de gevolgen van de klimaatverandering, moeten eveneens in aanmerking worden genomen en vereisen een geïntegreerde langetermijnplanning, zodat rekening gehouden kan worden met alle relevante factoren en de gecompliceerde wijze waarop zij elkaar beïnvloeden, en duurzame oplossingen kunnen worden aangereikt.

Dankzij milieubeheerplannen zouden de grootste vijfhonderd Europese steden beter met elkaar vergeleken kunnen worden wat betreft hun initiatieven en verplichtingen op milieugebied. Thans is het zo dat deze zeer uiteenlopend zijn; sommige steden zijn bijvoorbeeld aanmerkelijk proactiever dan andere en lidstaten stellen verschillende eisen waarvan ook de bindende kracht varieert. De aanneming en tenuitvoerlegging van milieubeheerplannen in een groot aantal steden zou betekenen dat de bevordering van een gezond stadsmilieu minder belemmerd zou worden door de onderlinge economische concurrentie. In plaats daarvan zouden steden juist steeds meer bedrijven en nieuwe inwoners aantrekken door de levenskwaliteit die zij bieden.

Het milieubeheerplan zou vergezeld moeten gaan van een alomvattend milieubeheersysteem aan de hand waarvan de analyses, controles en voorspellingen kunnen worden uitgevoerd die nodig zijn om het plan regelmatig te kunnen herzien. Dit systeem zou tevens een hulpmiddel voor gemeenten zijn bij het naleven van de nationale en Europese milieuwetgeving (zoals de wetgeving inzake luchtkwaliteit en lawaai) en zorgen voor een effectieve tenuitvoerlegging, iets wat van oudsher een zwak punt van milieuwetgeving is. In dit opzicht wijst een alomvattend systeem, zoals EMAS, lokale overheden de weg in een voortdurend proces waarin het milieubeleid wordt bepaald, doelen worden gesteld, toezicht wordt gehouden, controles worden verricht en verslag wordt uitgebracht. De milieusituatie wordt geëvalueerd, hetgeen leidt tot het vaststellen van een milieubeleid in overleg met de werknemers, burgers, economische actoren en andere belanghebbenden. Vervolgens wordt het beheersysteem geïnstalleerd. Dit brengt met zich mee dat de verantwoordelijkheden worden verdeeld, werknemers worden getraind in het gebruik, documentatie wordt samengesteld, een reeks milieudoelstellingen wordt gekozen (die zo ambitieus kunnen zijn als de betreffende overheid passend acht), een actieprogramma wordt vastgesteld waarmee deze doelstellingen verwezenlijkt kunnen worden, middelen worden toegewezen en een controlesysteem wordt opgezet waarmee de relevante gegevens worden verzameld en toezicht kan worden gehouden op het functioneren van het systeem en de mate waarin de doelstellingen worden gehaald. Daarna wordt een jaarlijks bij te werken milieuverklaring gepubliceerd. Het is van belang dat een milieubeheersysteem dat wordt geïnstalleerd in overeenstemming met EMAS of ISO 14001 deugdelijk wordt verklaard door een onafhankelijke externe verificateur of certificeerder.

Zoals in het rapport "Europese duurzame steden" wordt benadrukt, zijn verschillende maatregelen nodig om de politieke, structurele en technische hinderpalen uit de weg te ruimen die een holistische en geïntegreerde aanpak belemmeren. Ofschoon milieubeheerplannen en -systemen al een grote stap in de goede richting zouden zijn, zijn er nog andere maatregelen noodzakelijk. Een geïntegreerde besluitvorming vraagt een andere werkwijze van gemeenten en dit kan een aanzienlijke wijziging betekenen in de manier waarop besluiten tot stand komen. Het is eveneens van belang dat voldoende wordt aangesloten bij regionale en nationale strategieën en dat steden van betere informatie en ondersteuning worden voorzien. Paragraaf 3.3 bevat voorstellen voor maatregelen op dit gebied. De rol van indicatoren bij het meten van de vooruitgang en het beïnvloeden van de besluitvorming wordt in paragraaf 4 behandeld.

Om inzicht te creëren in vraagstukken op het gebied van het stadsmilieu en hun verband met sociale en economische factoren is het belangrijk dat functionarissen en daartoe aangewezen vertegenwoordigers in gemeenten worden opgeleid. De Commissie zal onderzoeken of opleidingsprogramma's als Leonardo da Vinci kunnen worden gebruikt om de ontwikkeling van de relevante vaardigheden en inzichten te ondersteunen. Ook zal zij andere mechanismen bestuderen om goede praktijken alsmede het uitwisselen van ervaringen te blijven bevorderen (zie ook paragraaf 5.1).

Voorgestelde maatregelen voor de onderhavige thematische strategie (deze voorstellen zullen besproken worden tijdens de raadplegingsronde in 2004) Duurzaam stadsbeheer

Iedere hoofdstad en elke andere stad met meer dan 100.000 inwoners dient een milieubeheerplan aan te nemen voor het stedelijk gebied in zijn geheel, alsook doelstellingen ten aanzien van de belangrijkste milieueffecten vast te leggen en een milieubeheersysteem in te voeren om dit proces te bewaken en de gekozen doelstellingen te verwezenlijken. De Commissie is van mening dat daartoe op EU-niveau een bepaling kan worden vastgelegd. Hierover zal in de raadplegingsronde in 2004 nader gesproken worden, onder meer in het kader van een speciale werkgroep van deskundigen en belanghebbenden.

De Commissie zal richtsnoeren ontwikkelen voor de invoering van dergelijke beheersystemen door lokale overheden. De lidstaten zullen worden aangemoedigd de lokale overheden de noodzakelijke ondersteuning te bieden, waarbij te denken valt aan opleiding en advies bij het invoeren van een milieubeheersysteem.

De Commissie zal onderzoeken welke mogelijkheden er zijn voor opleiding, onderzoek en het uitwisselen van ervaringen op het gebied van duurzaam stadsbeheer.

2.2. Duurzaam stadsvervoer

2.2.1. Wat duurzaam stadsvervoer tot een prioriteit maakt

Het stadsvervoer is een cruciaal onderdeel van de stedelijke structuur. Dankzij het stadsvervoer hebben mensen toegang tot goederen, diensten, werkgelegenheid en recreatiemogelijkheden, worden vrachtgoederen op efficiënte wijze verspreid en kunnen plaatselijke economieën floreren. Maar al is de hoge dichtheid van gebouwen het eerste kenmerk van steden, het tweede is op dit moment de grote hoeveelheid verkeer. Verkeer heeft belangrijke gevolgen voor het milieu, voor de gezondheid van stadsbewoners en voor de algehele levenskwaliteit in steden. De mobiliteit wordt belemmerd door de toenemende congestie, wat tot stijgende kosten leidt voor de economie (0,5% van het BBP van de Gemeenschap ten gevolge van congestie van het wegverkeer, stijgend tot 1% tegen 2010 [20]).

[20] COM(2001) 370 Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen

Bijna alle (97%) stadsbewoners van Europa worden blootgesteld aan luchtverontreinigingsniveaus die de kwaliteitsdoelstellingen van de EU voor deeltjes overschrijden, 44% voor ozon op leefniveau en 14% voor NO2 [21]. Gemotoriseerd verkeer is een belangrijke bron van deze en andere luchtverontreinigende stoffen. Er is aanzienlijke vooruitgang geboekt in het terugdringen van de emissies van afzonderlijke motorvoertuigen, hetgeen heeft bijgedragen tot een vermindering van de concentraties van PM10 (deeltjes met een diameter van minder dan 10 micrometer), NOx en andere ozonprecursoren. Gebieden met hoge concentraties, de zogenaamde "hotspots", blijven echter een probleem en het groeiende totale volume van gemotoriseerd vervoer in stedelijke gebieden doet de genoemde vooruitgang gedeeltelijk teniet. De PM10-concentratie neemt sinds 1999 niet langer af en op dit ogenblik nemen de ozonconcentraties toe [22]. Het Europees Milieuagentschap wijst in zijn rapport over 2002 in het kader van het Transport and Environment Reporting Mechanism (TERM) op het volgende: "De huidige maatregelen zullen de luchtkwaliteit van steden verder verbeteren, maar in 2010 zal de bevolking van Europese steden nog steeds regelmatig worden blootgesteld aan hoge concentraties luchtvervuilende stoffen". Het effect van inspanningen ter beperking van broeikasgasemissies zal tevens worden opgeheven door toename van het stadsverkeer. Indien niets wordt gedaan om de trend dat het verkeer toeneemt te keren, ligt het in de lijn der verwachting dat CO2-emissies van het verkeer tegen 2010 circa 40% zullen zijn toegenomen ten opzichte van 1990. Stadsverkeer is verantwoordelijk voor 40% van vervoersgerelateerde CO2-emissies.

[21] Europees Milieuagentschap, TERM 2002-rapport

[22] Europees Milieuagentschap, 'Air Pollution in Europe 1990-2000'

Uit een aantal onderzoeken lijkt naar voren te komen dat de gevolgen voor de gezondheid van stadsbewoners aanzienlijk zijn. In een onderzoek [23] waarin PM10 gebruikt wordt als indicator van het niveau van luchtverontreiniging, wordt geconcludeerd dat in Oostenrijk, Frankrijk en Zwitserland meer dan 21.000 voortijdige sterfgevallen per jaar kunnen worden toegeschreven aan verkeersgerelateerde luchtvervuiling, evenals meer dan 25.000 nieuwe gevallen van chronische bronchitis onder volwassenen, meer dan 290.000 gevallen van bronchitis bij kinderen, meer dan een half miljoen astma-aanvallen en meer dan 16 miljoen mensdagen van beperkte activiteit. De economische kosten die verkeersgerelateerde luchtverontreiniging met zich meebrengt worden geschat op 1,7% van het BBP [24]. Dit onderzoek is gebaseerd op gegevens die verzameld zijn in het kader van een serie onderzoeken uit de jaren negentig; de recente, substantiële vooruitgang dankzij emissiebeheersingsmaatregelen is derhalve niet in deze studie verwerkt. Dat neemt niet weg dat het onderzoek een idee geeft van de mogelijke reikwijdte en omvang van de gevolgen. In het onderzoeksproject van APHEIS [25] dat in 26 steden in 12 Europese landen is uitgevoerd, werd geschat dat ongeveer 19 voortijdige sterfgevallen per 100.000 inwoners per jaar - anderhalf maal het jaarlijks aantal verkeersdoden - voorkomen zouden worden indien langdurige blootstelling aan concentraties van PM10 in de buitenlucht met slechts 5 µg/m3 verminderd werd. Het terugdringen van de emissies van stadsverkeer heeft dan ook aanmerkelijke voordelen voor de gezondheid en de economie.

[23] The Lancet, vol. 356, nr. 9232, 2 september 2000, titel: Public-health impact of outdoor and traffic-related air pollution: a European assessment, auteurs: N. Künzli, R. Kaiser, S. Medina, M. Studnicka, O. Chanel, P. Filliger, M. Herry, F. Horak jr, V. Puybonnieux-Texier, P. Quénel, J. Schneider, R. Seethaler, J.-C. Vergnaud, H. Sommer.

[24] "Health costs due to road traffic related air pollution. An impact assessment project for Austria, France and Switzerland." WHO, juni 1999.

[25] www.apheis.net; Air Pollution and Health: A European Information System - Health impact assessment of air pollution in 26 cities, 2e jaarverslag 2000-2001.

Het hoge niveau van gemotoriseerd stadsverkeer versterkt tevens de ontwikkeling dat mensen steeds meer een zittend bestaan leiden, wat diverse negatieve gevolgen heeft voor de gezondheid en de levensverwachting, met name in verband met cardiovasculaire aandoeningen. Dertig minuten fietsen per dag kan het risico van cardiovasculaire aandoeningen tot de helft verminderen, maar meer dan de helft van de afstanden onder de 5 km worden per auto afgelegd. In een recent onderzoek is berekend dat in Londen ieder jaar honderd vroegtijdige sterfgevallen en duizend ziekenhuisopnames voorkomen zouden kunnen worden wanneer men in 10% van de gevallen niet de auto zou nemen, maar zou fietsen of lopen [26].

[26] Transport in London and the Implications for Health, Soderland N., Ferguson J., McCarthy M. (1999).

Het aantal gewonden en doden ten gevolge van verkeersongevallen in steden is nog altijd onaanvaardbaar hoog. Tweederde van de 1,3 miljoen verkeersongevallen in de EU in 2000 die verwondingen tot gevolg hadden en één op de twee dodelijke verkeersongevallen vond plaats in stedelijke gebieden [27]. Naar schatting kosten verkeersongelukken de Gemeenschap 2% van haar BBP.

[27] International Road Traffic and Accident Database (OESO), april 2002.

Lawaai in stedelijke gebieden is eveneens een ernstig en groeiend probleem en 80% daarvan is afkomstig van het wegverkeer. Ten minste 100 miljoen mensen in Europa die in agglomeraties of in de buurt van vervoersinfrastructuren wonen worden blootgesteld aan geluidsniveaus van meer dan de door de Wereldgezondheidsorganisatie aanbevolen 55 dB(A) [28]. Dit veroorzaakt ernstige irritatie en heeft een negatieve invloed op de slaap en de levenskwaliteit. Ongeveer 40 miljoen mensen worden blootgesteld aan niveaus van meer dan 65 dB(A), het geluidsniveau dat zeer schadelijk is voor de gezondheid. De geluidsniveaus in stedelijke gebieden zouden significant afnemen indien het verkeersvolume zou worden teruggebracht, de doorstroom zou worden verbeterd en strengere geluidslimieten zouden worden gesteld aan de bron.

[28] Europees Milieuagentschap 2001 Traffic noise, exposure and annoyance.

Verkeer wordt beschouwd als een van de voornaamste factoren die de levenskwaliteit in steden aantasten. In een in 1995 gehouden enquête onder stadsbewoners in de EU gaf 51% verkeer aan als de belangrijkste reden voor klachten over hun omgeving, en werden twee andere vervoersgerelateerde onderwerpen, namelijk luchtkwaliteit en lawaai, door respectievelijk 41% en 31% van de ondervraagden genoemd [29]. Hoge verkeersvolumes weerhouden mensen ervan om op straat te lopen en hun kinderen daar te laten spelen, hetgeen de toenemende vermindering van de gemeenschapszin in wijk en buurt verder in de hand werkt.

[29] Eurobarometer

De toenemende mobiliteit in stedelijke gebieden is een belangrijke motor van de ontwikkeling daarvan, doordat zij bevordert dat steden uitgebreid worden naar de omliggende plattelandsgebieden ("ongebreidelde stadsuitbreiding"). Zoals onverstandige besluiten op het gebied van ruimtelijke ordening kunnen leiden tot meer verkeersbewegingen, kan een toename van het verkeer en de mobiliteit tot gevolg hebben dat onverstandige besluiten inzake ruimtelijke ordening worden genomen in een poging tegemoet te komen aan de roep om een oplossing voor bijvoorbeeld congestieproblemen. De twee elementen zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden (zie ook paragraaf 2.4.1 over stadsplanning).

Mobiliteit in steden is tevens een belangrijke factor in de maatschappelijke gelijkheid. Diensten, onderwijs, werkgelegenheid, recreatie en goederen horen toegankelijk te zijn voor alle burgers van een stad, ongeacht of zij een auto bezitten. Het autobezit is het laagst onder burgers in de armste delen van de stad. Openbaar vervoer kan de benodigde toegankelijkheid verschaffen en heeft daarnaast duidelijke voordelen voor het milieu.

Er dient opnieuw te worden nagedacht over mobiliteit in steden met het oogmerk deze negatieve gevolgen teniet te doen en tegelijkertijd het potentieel voor economische groei te behouden en de bewegingsvrijheid en levenskwaliteit van stadsbewoners te ondersteunen. Het lijkt derhalve noodzakelijk op Europees niveau een kader vast te stellen voor het bevorderen van duurzaam stadsvervoer.

2.2.2. Huidige communautaire initiatieven inzake stadsvervoer

In 2001 heeft de Raad Vervoer van de Europese Unie een definitie van een 'duurzaam vervoerssysteem' aangenomen (bijlage 4) die gebruikt is bij de voorbereiding van deze mededeling.

In het in 2001 gepubliceerde Witboek over het Europese vervoersbeleid [30] wordt beklemtoond dat het Europese vervoersbeleid een kritiek punt heeft bereikt waarop schone, goed functionerende stadsvervoerssystemen die minder gebruik maken van fossiele brandstoffen als absolute voorwaarde worden beschouwd om de overkoepelende doelstelling van de Commissie te bereiken, namelijk duurzame mobiliteit in Europa. De Commissie wijst in haar witboek twee gebieden aan van communautaire actie op het gebied van schoon stadsvervoer: het steunen van diversificatie van energiebronnen voor het vervoer en het bevorderen van goede praktijken. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel zal de Commissie er niet naar streven om door middel van wetgeving alternatieven op te leggen voor het gebruik van auto's in steden.

[30] 'Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen', COM(2001) 370.

De noodzaak het privé-gebruik van de auto efficiënter te maken en het stadsvervoer - een sector die een belangrijk deel van het energieverbruik voor zijn rekening neemt - te verbeteren, wordt eveneens belicht in het Groenboek van de Commissie over continue energievoorziening [31]. In het groenboek wordt een ambitieuze doelstelling voorgesteld: 20% van de in de sector van het wegvervoer gebruikte diesel en benzine moet tegen 2020 zijn vervangen door alternatieve brandstoffen. In de daarop aansluitende mededeling van de Commissie over alternatieve brandstoffen voor het wegvervoer [32] wordt een "optimistisch ontwikkelingsscenario" voorgesteld dat gebaseerd is op drie soorten brandstof die een significant marktaandeel zouden kunnen behalen en die, over het geheel genomen, ook aanzienlijke voordelen met zich meebrengen voor het stadsmilieu: biobrandstof, aardgas en waterstof. Er zijn maatregelen getroffen om biobrandstoffen breder ingang te doen vinden in de markt. In mei 2003 hebben de Raad en het Europees Parlement een richtlijn aangenomen waarin doelen worden gesteld voor het marktaandeel van deze brandstoffen en in oktober 2003 is een richtlijn aangenomen waarin ontheffingen worden geregeld. De Contactgroep "alternatieve brandstoffen" die in 2002 in het leven is geroepen, heeft in 2003 een rapport opgesteld waarin deskundige aanbevelingen worden gedaan aangaande de verdere ontwikkeling van aardgas en waterstof.

[31] 'Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening', COM(2000) 769.

[32] COM(2001) 547 definitief

De Commissie legt momenteel een werkprogramma ten uitvoer met doelgerichte en praktische maatregelen ten behoeve van schoon stadsvervoer, bijvoorbeeld via het CIVITAS-initiatief. Voorts geeft zij uitvoering aan diverse projecten op het gebied van onderzoek, benchmarking, demonstraties en bewustmaking (zie bijlage 3).

Een voorbeeld van goede praktijken in duurzaam stadsvervoer

Aan het einde van de jaren tachtig is de Oostenrijkse stad Graz [33] begonnen met de invoering van een geïntegreerd vervoersplan met als doel een "gematigde mobiliteit" te verwezenlijken, waarbij veiligheid, milieuefficiëntie en een grotere aantrekkelijkheid van de openbare ruimte kernbegrippen vormden. In 1992 is een voor de gehele stad geldende snelheidslimiet van 30 km/u ingevoerd, die niet alleen heeft bijgedragen tot een daling van het aantal ongevallen met 20%, maar ook tot een forse vermindering van de emissie van luchtvervuilende stoffen en lawaai. Tegelijkertijd beperkte het stadsbestuur het aantal parkeerplaatsen en verhoogde het de tarieven voor parkeren in het centrum. De opbrengsten werden vervolgens gebruikt om het openbaar vervoer te verbeteren. Met behulp van prikkels wordt het gebruik van uitstootarme voertuigen gestimuleerd. Het aantal fietspaden is uitgebreid tot een totale lengte van meer dan 100 km, er zijn fietsstallingen gebouwd en diverse voorzieningen voor fietsers ontwikkeld. De kwaliteit van de trottoirs is aanzienlijk verbeterd, voetgangersgebieden zijn uitgebreid en in de totale planning wordt rekening gehouden met belangrijke voetgangersroutes en verbindingswegen. Scholen en bedrijven krijgen hulp bij het aannemen van mobiliteitsbeheerplannen om het gebruik van auto's terug te dringen. Door de burgers goed voor te lichten en hen bij de vervoersplannen te betrekken heeft het stadsbestuur zich ten aanzien van het vervoersbeleid verzekerd van brede steun onder de bevolking; ook twee op de drie autorijders staat achter het beleid.

[33] www.graz.at

Met het oog op het vergemakkelijken van tolheffing op wegen, zoals deze thans met succes wordt toegepast in Londen en door andere steden, bijvoorbeeld Stockholm, wordt overwogen, heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een richtlijn betreffende systemen voor elektronische heffingen waarmee de interoperabiliteit van de heffingssystemen in heel Europa gewaarborgd zal worden.

De Commissie steunt tevens de ontwikkeling van hoogwaardig en toegankelijk openbaar vervoer in Europa via haar onderzoeksprogramma's en met haar voorstel voor het tot stand brengen van open markten. Zij bereidt momenteel een richtlijn voor inzake de bevordering van energie-efficiënte en schone voertuigen en legt onderzoeks- en demonstratieactiviteiten ten uitvoer met betrekking tot alternatieve brandstoffen voor het vervoer over de weg. Het wetgevingsvoorstel van de Commissie inzake het invoeren van gecontroleerde concurrentie in het openbaar vervoer [34] is hier eveneens relevant. In de jaren negentig werd in een aantal Europese steden bij wijze van experiment gecontroleerde concurrentie ingevoerd, en deze steden slaagden erin het gebruik van het openbaar vervoer gemiddeld met 1,7% per jaar te verhogen (ter vergelijking: in steden zonder concurrentie was sprake van een afname van 0,2% per jaar) [35].

[34] Gewijzigd voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van openbare-diensteisen en de gunning van openbare-dienstcontracten op het gebied van het personenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren - COM(2002) 107 definitief

[35] "Good practice in contracts for public passenger transport", Colin Buchanan and Partners, onderzoek in opdracht van de Europese Commissie, 2002

De Commissie steunt de ontwikkeling van de trans-Europese vervoersnetwerken (TEN's), die van grote betekenis zijn voor de verbindingen met stedelijke gebieden. Het TEN-programma ondersteunt bijvoorbeeld het gebruik van intelligente verkeersmanagementsystemen, de ontwikkeling van knooppunten zoals luchthavens en havens, waarvan de meeste zich in of in de omgeving van stedelijke gebieden bevinden, en de ontwikkeling van infrastructuur die belangrijke stedelijke gebieden in Europa met elkaar verbindt, met name via spoorlijnen en waterwegen.

Een aanzienlijke hoeveelheid EU-wetgeving is gericht op het verbeteren van de technische kwaliteit van voertuigen. Zo worden in een aantal richtlijnen emissieplafonds voor verschillende categorieën voertuigen vastgelegd, alsmede normen voor de brandstofkwaliteit (na de Auto-Olieprogramma's I en II) [36], maximale geluidsniveaus [37] en technische controle [38]. De emissienormen Euro 3 en Euro 4 voor verontreinigende stoffen zullen op de korte termijn belangrijke voordelen opleveren wanneer de oudere vloot vernieuwd wordt en de Commissie buigt zich thans over de toekomstige Euro 5-emissienormen waarmee een verdere, aanzienlijke beperking beoogd wordt van de emissies van NOx en deeltjes. De richtlijnen inzake de luchtkwaliteit en lawaai (zie bijlage 6) zullen een meer directe en aanzienlijke invloed hebben op het stadsvervoer, aangezien de lokale overheden een actief vervoersbeleid zullen moeten voeren om aan de vereisten van deze richtlijnen te kunnen voldoen.

[36] Richtlijnen 98/69, 2001/1, 2002/80, 99/96, 2001/27, 97/24, 2002/51, 98/70

[37] Richtlijnen 70/157, 92/97, 92/61, 97/24, 2001/43, 2000/14

[38] Richtlijn 96/96

In het Witboek over het Europese vervoersbeleid wordt als doel voorgesteld het aantal verkeersdoden tegen 2010 met de helft te verminderen. In 2003 heeft de Commissie een Europees actieprogramma voor verkeersveiligheid [39] aangenomen dat zal bijdragen tot het verminderen van het aantal dodelijke slachtoffers in het stadsverkeer. De voornaamste maatregelen zijn onder meer dat weggebruikers worden gestimuleerd hun rijgedrag te verbeteren, voertuigen veiliger worden gemaakt (bijv. veiligere voorzijden van auto's voor voetgangers en fietsers) en de wegeninfrastructuur, alsook de veiligheid van beroepsgoederen- en personenvervoer wordt verbeterd. Alle overheden, met inbegrip van de lokale autoriteiten, worden uitgenodigd het Europees handvest over de verkeersveiligheid te ondertekenen en zich te verplichten tot het invoeren van specifieke maatregelen; de aldus aangegane verbintenissen zullen openbaar worden gemaakt en de naleving ervan zal gecontroleerd worden. Er zullen speciaal voor de stedelijke gebieden prestatie-indicatoren voor de verkeersveiligheid worden opgesteld om de geboekte vorderingen te controleren en te beoordelen in hoeverre de getroffen maatregelen effect hebben.

[39] COM(2003) 311 definitief

Het eSafety-initiatief [40] dat in 2002 is gelanceerd, vormt een aanvulling op het Europees actieprogramma voor verkeersveiligheid in de zin dat ermee beoogd wordt de ontwikkeling, de inzet en het gebruik te bespoedigen van veiligheidssystemen waarin gebruik gemaakt wordt van geavanceerde informatie- en communicatietechnologieën teneinde het aantal verkeersdoden te verminderen. Actieve veiligheidsvoorzieningen, geavanceerde hulpsystemen voor de bestuurder en actuele verkeers- en reisinformatie zullen het bijvoorbeeld mogelijk maken ongevallen te voorkomen en bieden weggebruikers een hogere kans een eventueel ongeval te overleven. De eSafety Working Group heeft een verslag uitgebracht met 28 aanbevelingen en er is een eSafety Forum opgericht dat deze aanbevelingen verder moet uitwerken. Daarnaast heeft de Commissie in september 2003 een mededeling aangenomen over informatie- en communicatietechnologie voor veilige en intelligente voertuigen [41] waarin de door de Commissie te nemen maatregelen naar aanleiding van deze aanbevelingen worden uiteengezet. Het eSafety-initiatief heeft tot doel te zorgen dat alle belangrijke belanghebbenden die nodig zijn om de geavanceerde systemen tot een succes te maken, bij het proces worden betrokken. Te denken valt aan de automobielindustrie, de telecommunicatiesector, alsmede netwerkexploitanten en dienstenverstrekkers. Er is derhalve een cruciale rol weggelegd voor de eigenaars en exploitanten van de vervoersinfrastructuur in steden.

[40] http://europa.eu.int/information_society/ programmes/esafety/index_en.htm

[41] COM(2003) 542 definitief

2.2.3. Verder benodigde maatregelen ter veralgemenisering van duurzaam stadsvervoer

Veel negatieve aspecten van het stadsvervoer worden uitgebreid aangepakt door middel van communautaire maatregelen. Het blijft van vitaal belang de technische kwaliteit van motorvoertuigen te verbeteren en de aankoop van motorvoertuigen van hoge technische kwaliteit te stimuleren door voorkeursregelingen, en dit beleid zal dan ook worden voortgezet.

De verbeteringen die deze huidige initiatieven hebben opgeleverd dienen echter te worden afgezet tegen de voorspelde toename van verkeer en congestie in stedelijke gebieden. Voorspeld wordt dat het aantal kilometers dat in stedelijke gebieden wordt afgelegd tussen 1995 en 2030 met 40% zal stijgen. Er komen in Europa 3 miljoen auto's per jaar bij en het totale aantal is de afgelopen dertig jaar verdrievoudigd. Naar verwachting zal het autogebruik fors toenemen in de toetredende landen en de kandidaat-lidstaten. Het is dan ook duidelijk dat maatregelen vereist zijn om de groeiende verkeersvolumes in goede banen te leiden en dat tevens nadere emissienormen moeten worden vastgesteld. De motoren van voertuigen zijn schoner dan voorheen, maar alleen al door hun aantal veroorzaken zij hoge niveaus van luchtverontreiniging in stedelijke gebieden, hetgeen een groot aantal voortijdige sterfgevallen tot gevolg heeft. De economische kosten van congestie zijn nog altijd hoog, zelfs als het schone voertuigen betreft. Zoals in het Witboek over het Europese vervoersbeleid wordt benadrukt: "Het grootste probleem dat deze overheden veel sneller dan wordt gedacht moeten oplossen, is de beheersing van het verkeer en met name de plaats van de eigen auto in grote agglomeraties. ... De eigen auto [is] bij gebrek aan een geïntegreerde aanpak van stedenbouwkundig beleid en vervoersbeleid nog steeds nagenoeg heer en meester".

Om die reden wordt overwogen dat alle hoofdsteden van de lidstaten en alle steden met meer dan 100.000 inwoners een plan voor duurzaam stadsvervoer opstellen, aannemen en ten uitvoer leggen. Sommige lidstaten (bijv. Finland, Frankrijk, Italië, Nederland en het VK), hebben reeds een aanvang gemaakt met het invoeren van vergelijkbare voorschriften, maar de Commissie huldigt de opvatting dat thans regulering kan worden ontwikkeld op communautair niveau. Hierover zal in de raadplegingsronde in 2004 nader gesproken worden, onder meer in het kader van een speciale werkgroep van deskundigen en belanghebbenden.

Het plan voor duurzaam stadsvervoer zou betrekking moeten hebben op het gehele stedelijk gebied, erop gericht moeten zijn de negatieve gevolgen van vervoer te temperen en een halt toe te roepen aan de stijgende verkeersvolumes en congesties, en zou moeten aansluiten op regionale en nationale plannen en strategieën. Het moet van toepassing zijn op alle soorten vervoer en beogen de marktaandelen van vervoersmodaliteiten te wijzigen ten gunste van efficiëntere vormen van vervoer, zoals openbaar vervoer, fietsen en lopen. Een van de fundamentele doelstellingen van het plan zou moeten zijn een milieuefficiënter transportsysteem tot stand te brengen dat gebruikt kan worden door alle burgers van de stad, die op hun beurt een belangrijke rol te vervullen hebben door de keuzes die zij van dag tot dag maken, bijvoorbeeld ten aanzien van vervoermiddelen. Het is van essentieel belang dat in het plan een koppeling wordt gemaakt naar ruimtelijke ordening.

Specifieke doelstellingen, oplossingen en maatregelen dienen niet op communautair niveau te worden voorgeschreven, maar moeten worden vastgesteld op lokaal niveau, met inachtneming van de omstandigheden ter plaatse en in overleg met de burgers, economische actoren en andere relevante belanghebbenden. Het plan dient aan te sluiten op de algemene plannen en doelstellingen van de stad ten aanzien van economische, sociale en milieuontwikkeling. De belangrijke en omvangrijke milieueffecten, alsmede de sterke economische en sociale dimensies van het stadsvervoer vereisen de ontwikkeling van een op de situatie toegesneden en gedetailleerd plan voor duurzaam stadsvervoer. Noodzakelijkerwijs zou het plan echter in het bijzonder een centrale plaats innemen in het overkoepelende milieubeheerplan dat in paragraaf 2.1.3 wordt voorgesteld, en daarmee volledig in overeenstemming moeten zijn.

De voorgestelde regulering kan betrekking hebben op de verplichting een dergelijk plan en de daarmee samenhangende procedures aan te nemen. Voorbeelden zouden kunnen zijn de noodzaak een breed scala aan mogelijke oplossingen te onderzoeken (zie de visie op duurzaam stadsvervoer in bijlage 2), planning op het gebied van vervoer en ruimtelijke ordening te integreren, doelen te stellen (op lokaal niveau), de vorderingen te controleren en bekend te maken, alsmede de verplichting burgers, bedrijven en andere belanghebbenden voor te lichten.

Met behulp van dergelijke plannen zouden de grootste vijfhonderd steden van de Unie van 25 kunnen voldoen aan de vereisten van de richtlijnen inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit en lawaai, en zou de verwezenlijking van de doelstellingen van 'Kyoto' een stap dichterbij komen. Onderzoek in de Zwitserse hoofdstad Bern heeft uitgewezen dat het aldaar gevoerde verkeersbeleid, waardoor de emissies van eigen auto's met meer dan 10% zijn teruggedrongen, zal resulteren in een aanzienlijke vermindering van de luchtverontreiniging in deze stad [42].

[42] www.ecoplan.ch/Projekte/citaire.html

De plannen zouden er in belangrijke mate toe bijdragen dat de huidige gebruiksniveaus van efficiëntere vervoersmodaliteiten in de toetredende landen gehandhaafd worden. In voornoemde landen maakt een veel groter gedeelte van de bevolking gebruik van het openbaar vervoer dan in de lidstaten, maar dit gebruik neemt af, terwijl het autobezit snel toeneemt. In Praag, bijvoorbeeld, is het aantal gebruikers van het openbaar vervoer tussen 1991 en 1999 met 30% gedaald.

Alle lidstaten zullen worden aangemoedigd om, ter aanvulling en ondersteuning van deze lokale plannen, tegelijkertijd een helder beleid voor het stadsvervoer aan te nemen ter bevordering van de duurzaamheid ervan, waarbij er in beginsel naar gestreefd wordt externe kosten van vervoer te internaliseren middels maatregelen als belastingheffing, tolheffing en het invoeren van licentierechten. Teneinde beter inzicht te krijgen in de effecten van nieuwe infrastructuurprojecten voor het stadsvervoer, zullen de lidstaten worden aangemoedigd de projecten na afloop te beoordelen op hun gevolgen voor de duurzaamheid van het vervoerssysteem van de betreffende stad.

In paragraaf 3.1 wordt ingegaan op de rol van communautaire financieringsmechanismen zoals de cohesiefondsen. In bestaande richtsnoeren inzake het gebruik van structuurfondsen wordt reeds aandacht besteed aan duurzaamheidsbeginselen en deze richtsnoeren dienen zorgvuldig te worden nageleefd.

De Commissie zal tevens voortgaan met de verdere ontwikkeling van de verschillende soorten steun die reeds beschikbaar zijn (zie bijlage 3) en met behulp waarvan steden deze plannen kunnen opstellen. Daarbij kan gedacht worden aan het ontwikkelen van passende indicatoren en voorlichtingsmateriaal, het steunen van demonstratieprojecten en de uitwisseling van beste praktijken, alsmede bewustmakingscampagnes.

Voorgestelde maatregelen voor de onderhavige thematische strategie (deze voorstellen zullen besproken worden tijdens de raadplegingsronde in 2004) Duurzaam stadsvervoer

Iedere hoofdstad en elke stad met meer dan 100.000 inwoners dient een plan voor duurzaam stadsvervoer te ontwikkelen, aan te nemen, ten uitvoer te leggen en regelmatig te herzien, waarin doelstellingen zijn opgenomen voor de korte, middellange en lange termijn. De Commissie is de mening toegedaan dat op communautair niveau een bepaling van die strekking kan worden aangenomen. Hierover zal in de raadplegingsronde in 2004 nader gesproken worden, onder meer in het kader van een speciale werkgroep van deskundigen en belanghebbenden.

Alle lidstaten zullen worden aangemoedigd:

- een helder beleidskader voor duurzaam stadsvervoer vast te stellen;

- een beoordeling te maken van de effecten van nieuwe infrastructuurprojecten voor stadsvervoer op de duurzaamheid van het vervoerssysteem van de betreffende stad;

- de richtsnoeren inzake het gebruik van structuurfondsen zorgvuldig na te leven.

In het kader van het Witboek over het Europese vervoersbeleid bereidt de Commissie een richtlijn voor inzake de aanschaf door overheden van emissiearme motorvoertuigen met een laag energieverbruik. Doel hiervan is de aanschaf van schonere en efficiëntere voertuigen te stimuleren; er worden echter geen nieuwe normen voor voertuigen vastgesteld, noch zal inbreuk gemaakt worden op de binnen de motorrijtuigenbelasting bestaande kaders voor fiscale prikkels.

In het kader van de strategie voor alternatieve brandstoffen zal de Commissie een actieprogramma voorstellen ter bevordering van de ontwikkeling van de markt voor alternatieve brandstoffen, met name aardgas en waterstof.

De Commissie blijft werken aan de ontwikkeling en uitbreiding van het CIVITAS-programma, initiatieven op het gebied van stadsonderzoek en het uitwisselen van goede praktijken en ervaringen.

De Commissie zal de met het vervoer samenhangende capaciteiten van de 250 of meer plaatselijke en regionale energieagentschappen en andere instanties in Europa uitbreiden teneinde de invoering van duurzaam stadsvervoer te ondersteunen en beste praktijken te bevorderen.

De Commissie zal een aantal basisindicatoren voor duurzaam stadsvervoer vaststellen met gebruikmaking van het werk van de Europese Conferentie van ministers van Vervoer op dit terrein.

De Commissie zal promotionele activiteiten blijven ontplooien zoals de Europese Autoloze Dag en de Europese Mobiliteitsweek. Onderzocht zal worden in hoeverre behoefte bestaat aan begeleiding en opleiding ten aanzien van vraagstukken op het gebied van het stadsvervoer en in welke mate nieuwe werkmethoden als telewerken een bijdrage leveren.

2.3. Duurzaam bouwen

2.3.1. Wat duurzaam bouwen tot een prioriteit maakt

Gebouwen en de gebouwde omgeving zijn kenmerkend voor het stadsmilieu. Zij zorgen voor het karakter en de herkenningspunten die een stad zijn specifieke eigenheid geven en zij kunnen steden tot aantrekkelijke plaatsen maken waarin mensen graag wonen en werken. De kwaliteit van de gebouwde omgeving is dan ook van grote invloed op de kwaliteit van het stadsmilieu, maar deze invloed gaat het zuiver esthetische aspect verre te boven.

Het leeuwendeel van de totale energie wordt gebruikt voor het verwarmen en verlichten van gebouwen (42%, waarvan 70% voor verwarming) en daarmee gaat 35% van alle broeikasgasemissies gepaard. De helft van de materialen die uit de aardkorst worden gedolven is bestemd voor gebouwen en de gebouwde omgeving en 450 megaton bouw- en sloopafval per jaar is afkomstig van gebouwen en de gebouwde omgeving (meer dan een kwart van al het geproduceerde afval). In haar tussentijdse mededeling "Naar een thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling" [43] merkt de Commissie op dat de hoeveelheid bouw- en sloopafval toeneemt en dat het afval complexer van aard wordt doordat in gebouwen een steeds grotere variatie aan materialen wordt toegepast. Gevolg is dat de mogelijkheden om dit afval te recyclen of te hergebruiken beperkt zijn (momenteel slechts circa 28%), waardoor een toenemende behoefte ontstaat aan stortplaatsen en aan het winnen van nog meer delfstoffen.

[43] COM(2003) 301 definitief

In Europa brengt men bijna 90% van de tijd in gebouwen door. Gebrekkige ontwerp- en constructiemethoden kunnen belangrijke gevolgen hebben voor de gezondheid van de gebruikers van gebouwen en kunnen gebouwen opleveren die hoge onderhouds-, verwarmings- en koelingskosten met zich meebrengen, waarvan ouderen en minder welvarende sociale groepen buitenproportioneel de dupe zijn. Slecht ontworpen woongebouwen en dergelijke kunnen crimineel gedrag in de hand werken. Door verandering van de wijze waarop gebouwen en de gebouwde omgeving worden ontworpen, gebouwd, gerenoveerd en gesloopt, kunnen de economische en milieuprestaties van steden, alsook de levenskwaliteit voor stadsbewoners, er aanzienlijk op vooruitgaan (zie de voorgestelde visie op duurzaam bouwen in de stad in bijlage 2).

Een voorbeeld van goede praktijken in duurzaam bouwen

Het stadsbestuur van Lille [44] (Frankrijk) organiseerde in 2003 een wedstrijd ter aanmoediging van bouwprojecten die vanuit sociaal, economisch en milieuoogpunt aan hoge kwaliteitsnormen voldeden. Een voorbeeld is de nieuwe schoolkantine te Lompret, die zeer energie-efficiënt zal zijn, ten minste 20% hernieuwbare energie zal gebruiken en regenwater zal opslaan en hergebruiken. De materialen zijn geselecteerd op hun milieuvriendelijkheid teneinde in het gebouw een goede luchtkwaliteit te garanderen die de gezondheid van de schoolkinderen niet aantast. Het project beoogt de gezamenlijke kosten van de bouw en het gebruik gedurende de totale levensduur van het gebouw (50-60 jaar) zoveel mogelijk te beperken. Daarnaast organiseert de stad opleidingen in duurzame bouwmethoden ten behoeve van plaatselijke bouwbedrijven, in samenwerking met hun vakorganisaties, om er aldus voor te zorgen dat meer gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheid van duurzaam bouwen en dat de praktijk van het duurzaam bouwen zich uitbreidt. Deze nieuwe aanpak wordt geformuleerd en gefinancierd in het kader van een publiek-privaat partnerschap (MIEL21) en zal geleidelijk worden uitgebreid.

[44] www.mairie-lille.fr

Ofschoon de kennis over het op duurzame wijze bouwen voorhanden is, worden de meeste nieuwe gebouwen niet gebouwd volgens deze beproefde methoden. Zelfs als dat wel het geval zou zijn, zou slechts na een aanzienlijke tijd enig effect van betekenis waarneembaar zijn, gezien het lage tempo waarin bestaande gebouwen vervangen worden (tussen de 0,5 en 2% per jaar). Zoals de derde Europese ministeriële conferentie over duurzame huisvesting [45] heeft benadrukt, dienen bestaande gebouwen eveneens duurzamer te worden gemaakt door verbeteringen aan te brengen of ervoor te zorgen dat wanneer gebouwen worden opgeknapt nadrukkelijk rekening wordt gehouden met duurzaamheid. Een van de meest kostenefficiënte manieren om het verdrag van Kyoto inzake klimaatverandering na te leven is het verbeteren van de energie-efficiëntie van bestaande gebouwen. De CO2-emissies van gebouwen en de daarmee samenhangende energiekosten zouden met maar liefst 42% kunnen worden teruggedrongen door de oudere gebouwen van Europa te isoleren [46]. Renovatie is gecompliceerder dan nieuwbouw, aangezien verschillende gebouwen om verschillende oplossingen vragen, hetgeen zelfs in nog hogere mate geldt voor beschermde gebouwen, maar duurzame renovatie heeft verscheidene milieuvoordelen ten opzichte van sloop en herbouw; de materialen blijven bijvoorbeeld behouden en derhalve gaat de bij de productie daarvan gebruikte energie niet verloren. De renovatie en het herstel van historische gebouwen draagt daarnaast bij aan een gevoel van trots en aan historisch besef in plaatselijke gemeenschappen.

[45] 27-28 juni 2002

[46] "The contribution of mineral wool and other thermal insulation materials to energy savings and climate protection in Europe", rapport van Ecofys voor de European Insulation Manufacturers Association, 2003.

De nadruk op bestaande gebouwen zal in het bijzonder van belang zijn na de uitbreiding. Meer dan 40% van de inwoners van de grotere steden van de toetredende landen en kandidaat-lidstaten woont in grote, massaal geproduceerde geprefabriceerde woongebouwen. In Boekarest ligt dit percentage zelfs op 80%. Door hun grote omvang en de dringende noodzaak de lage energie-efficiëntie, het slechte onderhoud en de daarmee samenhangende gezondheidsproblemen aan te pakken, vormen zij een probleem voor de stedelijke duurzaamheid. Ofschoon de gegevens nog zeer onvolledig zijn, moet volgens eerste schattingen waarschijnlijk een vijfde van de flats in lichte mate gerenoveerd worden, is drievijfde toe aan ingrijpende renovatie en moet een vijfde volledig worden herbouwd. De woongebouwen op zich moeten ook geherstructureerd worden met het oog op een betere verdeling van economische, sociale en woonvoorzieningen, opdat duurzame gemeenschappen gecreëerd worden en de huidige uniformiteit van functies, ten gevolge waarvan lange afstanden moeten worden afgelegd om diensten te bereiken, wordt doorbroken.

Dankzij het duurzaam bouwen van nieuwe gebouwen en infrastructuur en het duurzaam renoveren van bestaande gebouwen kan zich halverwege deze eeuw een belangrijke verbetering in de milieuprestaties van onze steden en in de levenskwaliteit van stadsbewoners gaan aftekenen.

2.3.2. Huidige communautaire initiatieven inzake duurzaam bouwen

In haar mededeling uit 1997 over het concurrentievermogen van de bouwnijverheid [47] zette de Commissie uiteen waarom het van belang was het milieu in alle aspecten van de bouw te laten meewegen en welke voordelen daaraan verbonden waren. De Werkgroep duurzaam bouwen, waarin de Commissie, de lidstaten en de bouwsector vertegenwoordigd waren, heeft in 2001 een uitgebreid rapport ter tafel gebracht met de titel "An agenda for sustainable construction in Europe" ("Een agenda voor duurzaam bouwen in Europa") [48], waarin een actieprogramma wordt voorgesteld en een aantal doelgerichte aanbevelingen wordt gedaan.

[47] COM(97) 539 definitief

[48] europa.eu.int/comm/enterprise/construction/suscon/sustcon.htm. De werkzaamheden van de groep spitsten zich toe op milieuvriendelijke bouwmaterialen, energie-efficiëntie in gebouwen, het beheer van bouw- en sloopafval, en het ramen van de levensduur van de gebouwde omgeving.

Dit alles hielp de weg bereiden voor de onlangs aangenomen richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen [49], waarin bepaald wordt dat nieuwe gebouwen dienen te voldoen aan minimumnormen voor energieprestatie die door elke lidstaat worden vastgesteld volgens een gemeenschappelijke methode. Bestaande gebouwen van meer dan 1000m2 die ingrijpend worden gerenoveerd zullen eveneens aan deze minimumnormen moeten voldoen en wanneer gebouwen worden gebouwd, verkocht of verhuurd dient een energieprestatiecertificaat te worden verstrekt.

[49] Richtlijn 2002/91/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2002 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PB L 1 van 4.1.2003, blz. 65).

Diverse communautaire financieringsprogramma's ondersteunen de ontwikkeling, demonstratie en de tenuitvoerlegging van het beheer van de vraag naar energie en het gebruik van hernieuwbare energiebronnen in zowel afzonderlijke gebouwen als in 'groepen' gebouwen, alsmede van andere aspecten van duurzaam bouwen (zie bijlage 3).

De Commissie heeft een ontwerprichtlijn [50] aangenomen inzake het bevorderen van energie-efficiënt eindgebruik en energiediensten teneinde de algehele ontwikkeling te steunen van energie-efficiëntie en energieleveranciers die niet slechts energie verkopen, maar hun afnemers helpen hun energie-efficiëntie te verbeteren en hun energiebehoeften te beheren. Op de lange termijn zou de wijze waarop energie verhandeld wordt ingrijpend worden veranderd door deze richtlijn, hetgeen zou leiden tot aanzienlijke besparingen in het energieverbruik.

[50] COM(2003)739

De richtlijn inzake voor de bouw bestemde producten [51] heeft onder meer betrekking op gezondheids- en milieuvraagstukken en er zijn mandaten voor de Europese Commissie voor normalisatie (CEN) in voorbereiding om geharmoniseerde normen en testmethoden voor de kwaliteit van de binnenlucht te ontwikkelen.

[51] Richtlijn 89/106/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake voor de bouw bestemde producten (PB L 40 van 11.2.89, blz. 15)

2.3.3. Verder benodigde maatregelen ter veralgemenisering van duurzaam bouwen

Ondanks het feit dat beproefde methoden voorhanden zijn, worden de meeste gebouwen niet op duurzame wijze gebouwd of gerenoveerd. De grootste barrière is het gebrek aan belangstelling van bouwers en kopers die ten onrechte menen dat duurzaam bouwen duur is en die wantrouwig staan tegenover nieuwe technologieën, waarvan zij de betrouwbaarheid en prestaties op de lange termijn betwijfelen. De voordelen van duurzaam bouwen op de langere termijn, zoals lagere onderhouds- en gebruikskosten, een grotere duurzaamheid en hogere wederverkoopprijs zijn op de korte termijn of bij de eerste koop niet direct duidelijk (gemiddeld kost het gebruiken van een gebouw gerekend over de totale levensduur ervan tot tienmaal zoveel als de bouw gekost heeft). Er moeten derhalve maatregelen worden getroffen om deze voordelen voor de langere termijn te benadrukken, opdat kopers, banken en hypotheekmaatschappijen onderscheid kunnen maken tussen gebouwen die volgens standaardtechnieken zijn ontworpen en gebouwd enerzijds en gebouwen waarvoor duurzame methoden zijn gebruikt anderzijds.

De richtlijn inzake de energieprestaties van gebouwen heeft veel gedaan om de ecologische prestatie op de lange termijn onder de aandacht te brengen. De gehanteerde benadering zou geleidelijk naar kleinere gebouwen moeten worden uitgebreid. Belangrijker nog, er zouden andere fundamentele milieu- en duurzaamheidsaspecten in moeten worden opgenomen, zoals de kwaliteit van de binnenlucht, toegankelijkheid, geluidsniveaus, comfort, milieuvriendelijkheid van de materialen en de verbruikskosten, gerekend over de levensduur van het betreffende gebouw. Ook zou rekening moeten worden gehouden met de mate waarin gebouwen bestand zijn tegen milieurisico's, bijvoorbeeld overstromingen, stormen of aardbevingen, afhankelijk van hun locatie.

Hiervoor is het in de eerste plaats nodig dat op Europees niveau een gemeenschappelijke methodologie ontwikkeld wordt voor het beoordelen van de totale duurzaamheidsprestatie van gebouwen en van de bouwsector, met inbegrip van het berekenen van de verbruikskosten over de gehele levensduur van de gebouwen. Deze methodologie zou voortbouwen op de bestaande methode voor het beoordelen van de geïntegreerde energieprestatie van gebouwen en andere bestaande initiatieven, en zou worden ontwikkeld in samenwerking met alle relevante belanghebbenden. De methodologie zou niet alleen van toepassing zijn op bestaande gebouwen, maar ook op de plannen voor nieuwe gebouwen en ingrijpende renovaties, teneinde te bevorderen dat duurzame technieken reeds in het ontwerpstadium worden geïntegreerd. Besluiten die in het ontwerpstadium worden genomen zijn bepalend voor de totale verbruikskosten, het energieverbruik, de kwaliteit van de binnenlucht en de mate waarin sloopafval gerecycled en hergebruikt kan worden.

De gemeenschappelijke methodologie, als deze eenmaal waar nodig is aangepast en aangenomen in de lidstaten, alsmede de daaruit voortvloeiende beoordelingen en berekeningen van de kosten tijdens de levensduur moeten vervolgens gebruikt worden om beste praktijken te bevorderen, met behulp van een reeks stimulansen. Zo zou een hoog niveau van duurzaamheid kunnen leiden tot lagere belastingtarieven, terwijl verzekerings bedrijven en leeninstellingen gunstigere voorwaarden zouden kunnen aanbieden. Gebouwen zouden aantrekkelijker moeten worden voor kopers en financiële instellingen wanneer aangetoond kan worden dat de verbruikskosten, verdisconteerd over de totale levensduur, lager zijn. Zodra de geschikte methodologie zich in de praktijk voldoende bewezen heeft, zal de Commissie vervolgens voorstellen doen voor nadere, niet met energie samenhangende eisen ten aanzien van de milieuprestatie ter aanvulling van Richtlijn 2002/91.

Daarnaast dienen diverse andere maatregelen te worden genomen om de integratie van duurzame technieken te ondersteunen. Verscheidene lidstaten hebben een programma voor duurzaam bouwen met daaraan verbonden actieprogramma's aangenomen, en deze positieve initiatieven verdienen algemene navolging en zouden stelselmatig ten uitvoer gelegd moeten worden. Evenzo dienen plaatselijke overheden duurzaam bouwen te bevorderen. Het aspect 'duurzaamheid' dient te worden opgenomen in nationale bouwcodes, -normen en -voorschriften en daarbij dient, waar mogelijk, niet zozeer te worden voorgeschreven welke specifieke technieken of oplossingen moeten worden gebruikt, als wel een op prestatie gebaseerde aanpak te worden gehanteerd. De lidstaten en lokale overheden dienen voorts zelf het goede voorbeeld te geven wat betreft hun eigen aankoopverplichtingen en de wijze waarop overheidsfinanciën worden aangewend voor woningbouw en andere bouwwerkzaamheden, zoals bepleit is door de derde Europese ministeriële conferentie over duurzame huisvesting.

Er is op gewezen dat het van prioritair belang is personen die beroepsmatig betrokken zijn bij het ontwerpen en bouwen van gebouwen te trainen in het gebruik van duurzame bouwmethoden en -technieken. Daarnaast bestaat de noodzaak dat de bouwploeg op een andere wijze te werk gaat zodat de traditionele professionele en institutionele barrières en de obstakels op ontwerpgebied uit de weg worden geruimd, die verhinderen dat duurzaam bouwen wordt toegepast. Ook verschillen in terminologie kunnen een belemmering vormen. De Commissie zal derhalve onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om daarmee samenhangende training en begeleiding aan te bieden.

Demonstratieprojecten moeten worden blijven gesteund door middel van communautaire programma's, waarbij de nadruk dient te liggen op "normale" bouw- en renovatieprojecten, zoals standaard stadswoningen, scholen, ziekenhuizen en kantoren. Onderzoek is eveneens nodig om betere duurzame methoden en technieken te kunnen ontwikkelen voor de bouw van bepaalde infrastructuren, bijvoorbeeld wegen en netwerken van nutsvoorzieningen.

In het kader van de thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalverwerking zal de Commissie maatregelen overwegen ter bestrijding van de stijgende hoeveelheden bouw- en sloopafval.

Er is betere en meer systematische informatie over de milieukenmerken van bouwmaterialen nodig om ontwerpers, bouwers en hun cliënten te helpen bij hun materiaalkeuze, en de Commissie zal de milieuetikettering van bouwmaterialen nader uitwerken in het kader van milieuverklaringen voor producten ("environmental product declarations", EPD's) en/of de Europese milieukeur, waar dit van toepassing is. Teneinde de gebruikers de weg te wijzen ten aanzien van gebouwen en bouwdiensten zal de Commissie een overeenkomstige Europese milieukeur en/of geharmoniseerde EPD voorstellen, waarbij gebruik wordt gemaakt van de gemeenschappelijke methodologie voor het beoordelen van de duurzaamheid. Ook zal worden nagedacht over andere bewustmakingsactiviteiten, bijvoorbeeld het instellen van architectuurprijzen waarbij duurzaamheid het criterium is.

Voorgestelde maatregelen voor de onderhavige thematische strategie (deze voorstellen zullen besproken worden tijdens de raadplegingsronde in 2004) Duurzaam bouwen

De Commissie zal een gemeenschappelijke methodologie ontwikkelen voor het beoordelen van de algehele duurzaamheid van gebouwen en de gebouwde omgeving, met inbegrip van indicatoren voor de verbruikskosten, gerekend over de totale levensduur van gebouwen. Deze methodologie zal tevens van toepassing zijn op de plannen voor nieuwbouw en ingrijpende renovaties. Alle lidstaten zullen worden aangemoedigd deze methodologie aan hun situatie aan te passen, haar aan te nemen en vervolgens te gebruiken ter ondersteuning van beste praktijken. Vervolgens zal de Commissie voorstellen doen voor nadere, niet met energie samenhangende eisen ten aanzien van de milieuprestatie, ter aanvulling van richtlijn 2002/91 betreffende de energieprestaties van gebouwen, waarbij rekening zal worden gehouden met de in deze richtlijn beschreven methodologie.

Zoals aangegeven in richtlijn 2002/91 zal de Commissie, bijgestaan door het bij de richtlijn aangestelde comité, onderzoeken op welke wijze de renovatie van kleinere gebouwen kan worden aangepakt, alsmede algemene stimulansen bestuderen ter bevordering van de energie-efficiëntie van gebouwen.

Alle lidstaten zullen worden aangemoedigd een nationaal programma voor duurzaam bouwen te ontwikkelen en ten uitvoer te leggen en hoge prestatie-eisen te stellen aan de hand van Europese geharmoniseerde normen en de Eurocode. Evenzo zullen lokale overheden worden aangemoedigd duurzaam bouwen te bevorderen.

Alle lidstaten, lokale overheden en andere aanbestedende overheidsdiensten zullen worden aangemoedigd eisen aangaande duurzaamheid te stellen in hun eigen aanbestedingsprocedures voor gebouwen en andere bouwwerken en ten aanzien van het gebruik van openbare middelen voor gebouwen en andere bouwwerken. Zij zullen worden gestimuleerd fiscale prikkels voor duurzamere gebouwen te ontwikkelen.

De Commissie zal bestuderen welke mogelijkheden er zijn voor training, begeleiding, uitwisseling van ervaringen en verder onderzoek op het gebied van duurzaam bouwen.

De Commissie zal in het kader van de thematische strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling maatregelen overwegen ter bestrijding van de groeiende hoeveelheid bouw- en sloopafval.

De Commissie zal de milieuetikettering voor bouwmaterialen nader uitwerken (EPD's en/of de Europese milieukeur), en voorstellen doen voor een Europese milieukeur en/of geharmoniseerde EPD voor gebouwen en/of bouwdiensten.

2.4. Duurzame stadsplanning

De term 'duurzame stadsplanning' verwijst naar ruimtelijke ordening binnen het stedelijk gebied.

2.4.1. Wat duurzame stadsplanning tot een prioriteit maakt

De wijze waarop in een stedelijk gebied gebruik wordt gemaakt van de bodem is van fundamentele invloed op het karakter en de milieuprestatie van de stad en op de levenskwaliteit die deze zijn burgers biedt. Beslissingen aangaande ruimtelijke ordening moeten ertoe bijdragen dat de identiteit, het culturele erfgoed, het historische stratenpatroon, de groene ruimte en de biodiversiteit van een stad behouden blijft. Slechte besluiten ten aanzien van ruimtelijke ordening hebben geleid tot onaantrekkelijke woongebieden en niet-duurzame vestigingspatronen.

Bovenaan de lijst met dringende problemen op het vlak van stadsplanning staat ongebreidelde stadsuitbreiding. Steden breiden zich in een hoger tempo uit naar plattelandsgebieden dan hun bevolking groeit (in de afgelopen 20 jaar was sprake van een uitbreiding met 20%, terwijl de bevolking in dezelfde periode slechts met 6% groeide). Groene ruimte (waardevolle landbouwgrond en natuurgebieden) wordt ingenomen door woningbouw met een lage dichtheid en gebruikt voor commerciële doeleinden. De ongebreidelde stadsuitbreiding versterkt de noodzaak tot reizen en daarmee de afhankelijkheid van eigen gemotoriseerd vervoer, hetgeen vervolgens leidt tot meer verkeersopstoppingen en een toename van het energieverbruik en emissies van verontreinigende stoffen. Deze problemen zijn het meest urgent waar de woningen in een lage dichtheid zijn gebouwd en de dagelijkse activiteiten (thuis, op het werk, in winkelcentra) verricht worden op ver uit elkaar liggende locaties. Er is een sterke toename van het autogebruik te zien op plaatsen waar de dichtheid van het bodemgebruik lager ligt dan 50-60 personen per hectare (zie tabel 2).

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Tabel 2: Autogebruik neemt af bij hogere woningdichtheid (tabel met toestemming overgenomen [52])

[52] Newman PW en Kenworthy JR, 1989. Gasoline Consumption and cities: a comparison of US cities with a global survey, Journal of American Planning Association, 55(1): 24-37.

Anders dan in steden in de huidige lidstaten, vindt in bepaalde steden in de toetredende landen en kandidaat-lidstaten nog altijd migratie van het platteland naar de stad plaats. Dit alleen vormt echter geen verklaring voor het tempo waarin deze stedelijke gebieden zich uitbreiden. Ongebreidelde stadsuitbreiding is voor deze landen een ernstig probleem, dat wordt aangewakkerd door veranderingen in bodembestemming en door grote winkelcentra en commerciële projecten buiten de stad. In sommige steden bevindt zich zelfs dertig procent van het vloeroppervlak dat gebruikt wordt door winkels op dergelijke grootschalige terreinen, een veel hoger percentage dan in de lidstaten. De migratie van economische activiteit naar locaties buiten de administratieve gemeentegrenzen heeft voorts tot gevolg dat de belastinginkomsten van de gemeente dalen, waardoor haar vermogen om in de toekomst te investeren wordt ondermijnd.

Terwijl steden zich enerzijds uitbreiden, is er anderzijds sprake van grote hoeveelheden ongebruikte, braakliggende grond ('brownfield sites') en een groot aantal leegstaande percelen. Het gevaar van sociale segregatie dreigt wanneer welgestelde stadsbewoners wegtrekken uit deze onaantrekkelijke, minder welvarende gebieden. Ook hier staan de toetredende landen en de kandidaat-lidstaten voor grotere problemen dan de lidstaten. Braakliggende grond en lege percelen dienen weer productief te worden gemaakt opdat de druk afneemt om nieuwe projecten te ontwikkelen buiten het stedelijk gebied. Het ongebruikt laten van grond en gebouwen in een stadsgebied brengt hoge maatschappelijke, economische en milieukosten met zich mee.

De locatie van infrastructuur is eveneens van cruciaal belang in ruimtelijke ordening. In hun onderlinge wedijver om investeerders aan te trekken bieden steden aanlokkelijke voordelen zoals onbebouwde gebieden waar de bouwkosten voor nieuwe commerciële projecten lager zijn. Wanneer bedrijven, winkels en recreatieve centra echter niet binnen het stedelijk gebied, maar bijvoorbeeld in de buurt van verkeersknooppunten worden gebouwd, wordt de economische levensvatbaarheid van het stadscentrum als commercieel gebied ondergraven, wordt het autogebruik gestimuleerd en worden burgers die geen auto bezitten uitgesloten van de betreffende banen en diensten. Bij het bouwen van bedrijfsterreinen binnen het stedelijk gebied rijst voorts de vraag of de maatschappelijke gelijkheid niet in het geding is als vooral armere buurten als bouwlocatie worden aangewezen.

In eerdere beleidsdocumenten (zie bijlage 1) werd gehamerd op de noodzaak deze problemen tot een minimum te beperken door stedelijke gebieden te bouwen met een hoge woningdichtheid, een gemengde bestemming van de grond en een beperkte omvang. Door diverse strategieën die in steden in sommige toetredende landen en kandidaat-lidstaten worden toegepast, zoals het verdelen van een stad in sterk functionele districten, wordt de noodzaak tot reizen vergroot. Deze gebieden zullen moeten worden geherstructureerd of aangepast met het oog op een grotere duurzaamheid. Grote, buiten de stad gelegen wooncomplexen zonder basisvoorzieningen zullen moeten worden omgevormd tot duurzame gemeenschappen.

Een voorbeeld van goede praktijken in duurzame stadsplanning

Na de Tweede Wereldoorlog moest Warschau (Polen) in hoog tempo het aantal woningen weer op peil brengen om te voorzien in de behoefte van de snel groeiende bevolking. De wijk Natolin Wyzyny [53] is een voorbeeld van het soort woonwijken dat destijds gebouwd is. De wijk wordt gekenmerkt door hoge gebouwen met meerdere verdiepingen, een monotone ruimtelijke structuur en grote open ruimten. In 1994 werd begonnen met de renovatie en privatisering van de woonwijk. Bij de renovatie werden onder meer de voorgevels van de gebouwen geïsoleerd, de verwarmings- en afvoersystemen gemoderniseerd en werd meetapparatuur aangebracht waarmee het individuele verbruik kon worden gemeten. De overheid verstrekte een subsidie van 920.000 ECU voor het isoleren van de voorgevels. Tegen 1998 was ongeveer zestig procent van de woningen geprivatiseerd en negentig procent van het totale aantal huizen gerenoveerd of herbouwd. Daarnaast werd de functionele rangschikking van de gebouwen gewijzigd, zodat een gemengd gebruik van de grond ontstond en duurzame buurten in de plaats kwamen van de oorspronkelijke uniforme huizenblokken waarin nauwelijks voorzieningen voor de bewoners waren opgenomen. Er werden aanzienlijke nieuwe percelen gecreëerd voor detailhandel, winkels en kantoren. Dankzij het renovatieproject is de wijk nu een duurzamere, zeer energie-efficiënte gemeenschap waarin het aangenaam wonen is.

[53] www.ursynow.pl

De groeiende mobiliteit heeft geleid tot het ontstaan van nieuwe modellen van stadsontwikkeling. Zo kan één stedelijk gebied verschillende "stadskernen" hebben die elk een andere hoofdfunctie hebben (winkels, bedrijven, ontspanning) of die met elkaar concurreren. Er is ook een toenemend aantal verbanden tussen aan elkaar grenzende stedelijke gebieden die netwerken van steden vormen. Een van de moeilijke taken waarvoor steden zich gesteld zien is in hun stadsplanning zodanig in te spelen op deze nieuwe modellen dat men de negatieve gevolgen ervan ondervangt, zoals een bovenmatige afhankelijkheid van de eigen auto en ongebreidelde stadsuitbreiding (zie de voorgestelde visie op stadsplanning in bijlage 2). Voorts moet de samenwerking tussen de overheden van aan elkaar grenzende steden worden versterkt.

Groene ruimte in een stad is van grote invloed op de levenskwaliteit van de bewoners. Dergelijke ruimte biedt de gelegenheid tot sporten, sociale interactie, ontspanning en het genieten van rust. Goed beheerde groene ruimte, parken en bossen kunnen geliefde en kenmerkende onderdelen worden van een stedelijk gebied. Zij dienen te worden beschermd en daarnaast moet de mogelijkheid overwogen worden vervallen terreinen om te vormen tot nieuwe groene gebieden of andere openbare ruimten. Groene ruimte is tevens van belang voor de biodiversiteit in de stad. Door middel van stadsplanning dient te worden voorkomen dat belangrijke habitats worden verstedelijkt en dient de biodiversiteit te worden bevorderd door deze in de structuur van de stad te verweven. Stadsbewoners in staat stellen de natuur te ervaren is een belangrijke manier om een groter milieubewustzijn te stimuleren.

De ruimtelijke ordening in alle Europese steden zal voorts steeds belangrijker worden naarmate de demografische en milieusituatie verandert. De burgers van Europa leven steeds langer en de vraag naar individuele eenpersoonswoningen neemt toe. Ofschoon het totale bevolkingscijfer in Italië, Griekenland, Spanje en Portugal daalt, neemt het aantal huishoudens spectaculair toe. Deze vraag moet op een duurzame wijze worden beheerd. De uitbreiding van steden moet geen ongecontroleerd proces zijn dat uitloopt op ongebreidelde stadsuitbreiding, maar gepland worden en passen binnen een algemene strategie voor de lange termijn, waarbij de gevolgen voor het milieu vastgesteld en tot een minimum beperkt worden. Eventuele klimaatveranderingen in de toekomst kunnen betekenen dat bestaande plannen om nieuwe gebieden te bebouwen niet langer geschikt zijn, bijvoorbeeld doordat er een hoger risico van overstromingen ontstaat.

Een voorbeeld van goede praktijken in duurzame stadsplanning

Vitoria-Gasteiz (Spanje) heeft stelselmatig een beleid gevoerd van gemengd landgebruik, hoge dichtheid langs routes van het openbaar vervoer, wederopbouw van de historische districten van de stad, decentralisatie van sociale voorzieningen, evenwichtige verdeling van openbare groene ruimte, ontwikkeling van openbaar vervoer, fietspaden en voetgangersgebieden en andere beginselen die cruciaal zijn voor een duurzame stadsplanning en -ontwikkeling, zoals investeringen in sociale programma's. Ondanks het feit dat de bevolking van de stad sinds 1950 bijna verviervoudigd is, is de stad er op deze wijze in geslaagd een compacte stedelijke omgeving van hoge kwaliteit, omringd door een groene strook, te behouden en verder te ontwikkelen.

Om te voorkomen dat stadsbewoners, ondanks de voordelen die steden met een hoge dichtheid hebben voor het milieu, blijven wegtrekken naar de buitenwijken of het omringende platteland, zullen stadscentra aantrekkelijke woonlocaties moeten worden. In zowel de mededeling van de Commissie getiteld "Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie" (1999), als het rapport uit 2001 van de Deskundigengroep Stedelijk Leefmilieu van de Europese Unie "Towards More Sustainable Land Use" ("Naar een meer duurzame ruimtelijke ordening", zie bijlage 1) wordt onderstreept dat ruimtelijke ordening om de hierboven aangegeven redenen essentieel is voor het bereiken van een duurzaam stadsmilieu. Ook wat betreft de duurzaamheid van de gebouwde omgeving is een grote rol weggelegd voor ruimtelijke ordening, bijvoorbeeld door de oriëntatie van gebouwen dusdanig te plannen dat voor de verwarming ervan maximaal gebruik kan worden gemaakt van zonne-energie. Duurzame stadsplanning zal dan ook een essentieel onderdeel zijn van de thematische strategie voor het stadsmilieu.

2.4.2. Huidige communautaire initiatieven inzake stadsplanning

Het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief (EROP) [54] dat in 1999 is opgesteld door het Comité voor ruimtelijke ontwikkeling is door alle lidstaten op vrijwillige basis aangenomen. Het biedt doelstellingen en richtsnoeren voor een evenwichtige en duurzame ruimtelijke ontwikkeling en eenderde van de zestig overeengekomen beleidsopties heeft rechtstreeks betrekking op de vraag hoe de fysieke uitbreiding van steden onder controle kan worden gehouden. Met het programma van de Waarnemingspost voor de ruimtelijke ordening van het Europees grondgebied (ESPON), dat hierop voortbouwt, wordt onderzoek op het gebied van ruimtelijke ordening uitgevoerd en gecoördineerd, alsook een kader geschapen voor het verzamelen en analyseren van ruimtelijke gegevens.

[54] EROP: Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief - Op weg naar een evenwichtige en duurzame ontwikkeling van het grondgebied van de Europese Unie (1999) ISBN 92-828-7658-6

Verscheidene richtlijnen zijn van invloed op de ruimtelijke ordening van steden, met name de richtlijnen betreffende milieueffectbeoordelingen (MEB) [55] en strategische milieueffectbeoordelingen (SMEB) [56], alsook de kaderrichtlijn betreffende het waterbeleid [57]. In artikel 12 van de richtlijn betreffende de beheersing van de gevolgen van zware ongevallen [58] ("Seveso II") wordt bepaald dat de lidstaten er zorg voor moeten dragen dat de ten doel gestelde preventie van zware ongevallen en beperking van de gevolgen van dergelijke ongevallen in hun beleid inzake de bestemming of het gebruik van de grond en/of in andere toepasselijke beleidsvormen in aanmerking worden genomen. Een belangrijk aspect van deze procedures is dat de burgers worden betrokken bij de besluitvorming rond milieuvraagstukken, in overeenstemming met de Conventie van Aarhus.

[55] Richtlijn 85/337/EEG zoals gewijzigd bij richtlijn 97/11/EG

[56] Richtlijn 2001/42/EG

[57] Richtlijn 2000/60/EG

[58] Richtlijn 96/82/EG

De Commissie werkt momenteel aan de voorbereiding van een voorstel voor een kaderrichtlijn dat ten doel heeft een beleid en een rechtskader tot stand te brengen voor de oprichting en het functioneren van een Infrastructuur voor Ruimtelijke Informatie In Europa (INSPIRE [59]). Dankzij deze infrastructuur zal de beschikbaarheid worden vergroot van geharmoniseerde en hoogwaardige ruimtelijke (geografische) gegevens ten behoeve van het formuleren, uitvoeren, controleren en evalueren van communautair beleid, alsmede het verschaffen van informatie aan de burger in een breed scala aan sectoren op lokaal, regionaal, nationaal of internationaal niveau. De verscheidenheid en kwaliteit van de ruimtelijke gegevens die degenen die betrokken zijn bij stadsplanning en ruimtelijke ordening ter beschikking staan, zal hierdoor aanzienlijk verbeteren.

[59] www.ec-gis.org/inspire

In de verordeningen inzake de structuurfondsen en de richtlijn