[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 3.10.2007

SEC(2007) 1267

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij de MEDEDELING VAN DE COMMISSIE HET EUROPEES PARLEMENT, AAN DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Communiceren over Europa in partnerschap SAMENVATTING EFFECTBEOORDELING

{COM(2007) 568 definitief}{COM(2007) 569 definitief}{SEC(2007) 1265}

Samenvatting

De Commissie heeft een voorstel voor een Europees Communicatiebeleid ingediend ter consolidering van de hervormingen van de interne communicatiestructuren van de Commissie onder het Actieplan[1], met het oog op voortzetting van de onder Plan D begonnen dialoog met de burgers[2], en om de tijdens het raadplegingsproces over het witboek geformuleerde verwachtingen met concrete actie te beantwoorden[3].

In de mededeling over "Communiceren over Europa in partnerschap" wordt gebruik gemaakt van de resultaten van bovengenoemde initiatieven om de lopende activiteiten te consolideren en om een reeks van concrete voorstellen te formuleren, die als basis moeten dienen voor een beter Europees communicatiebeleid. De mededeling geeft de doelstellingen en de voornaamste actieterreinen aan voor een geïntegreerd en toekomstgericht EU-communicatiebeleid, met inbegrip van burgergerichte beleidsinhoud op basis van luisteren en openbare raadpleging, het versterken van een partnerschapsaanpak met andere EU-instellingen en -organen en de lidstaten, en het betrekken daarvan bij het communiceren over Europese thema's.

De Commissie stelt daarom voor om langs drie met elkaar verbonden wegen voorwaarts te gaan:

- versterking van haar communicatieactiviteiten door duidelijke informatie te verstrekken, die aangepast is aan nationale, regionale en lokale omstandigheden en achtergronden, en door het bevorderen van actief Europees burgerschap;

- ontwikkeling van een Europese publieke ruimte door versterking van de grensoverschrijdende communicatie over Europees beleid en door het bevorderen van structuren die het Europese politieke debat en de berichtgeving daarover in de media kunnen stimuleren;

- versterking van partnerschappen en coördinatie onder de EU-instellingen en -organen en de lidstaten.

Tenslotte bevat de mededeling inleidende voorstellen voor het institutionele kader voor de coherente ontwikkeling en uitvoering van dit beleid, waaronder een voorstel voor een interinstitutioneel akkoord (IIA).

SECTIE 1

Procedurele kwesties en raadpleging van belanghebbenden

In de periode vanaf de publicatie van het witboek tot januari 2007 (30 september 2006 voor raadpleging via internet) konden individuele burgers en instellingen commentaren indienen en discussiëren over de voornaamste ideeën in de vijf hoofdstukken van het witboek. De meeste bijdragen, zowel via internet als tijdens de stakeholderconferenties, betroffen praktische aanbevelingen die de Commissie in haar toekomstige communicatiestrategie zou kunnen verwerken. Bovendien voorzag het witboek in een reeks opinieonderzoeken, als aanvulling op en ter vergelijking met de opinies die in het kader van de openbare raadpleging zijn geuit.

1.1. Institutionele procedure

Er is een interdienstengroep opgericht, en de ontwerp-mededeling met de bijlagen is bij verschillende gelegenheden uitvoerig besproken. Daarnaast zijn er verschillende discussierondes met de betrokken diensten gehouden in bilaterale vergaderingen, en ook in het kader van het externe communicatienetwerk (ECN) van de Commissie.

1.2. Opinie van de IAB

Een ontwerp-effectbeoordeling is op 17 april 2007 voorgelegd aan de Impact Assessment Board (het comité voor effectbeoordeling). Met de commentaren die DG COMM ontvangen heeft van de IAB is volledig rekening gehouden, en de IAB heeft op 15 mei 2007 zijn definitieve advies uitgebracht.

1.3. Gebruikte gegevens

De in de effectbeoordeling gebruikte gegevens zijn afkomstig van de twee Flash Eurobarometer-onderzoeken van november 2006, online-raadpleging van het publiek, en de vier stakeholderconferenties.

SECTIE 2

Probleemstelling

Het voornaamste probleem is een gebrek aan kennis van de Europese Unie, wat vaak te wijten is aan de te geringe inspanningen van de EU-instellingen en de lidstaten in dit opzicht. Dit feit staat in contrast met de groeiende behoefte aan informatie van de burgers; de informatie die hen geboden wordt is kwalitatief en kwantitatief onbevredigend.

Het gevolg is dat de actieve participatie van de burgers in Europese zaken gering blijft en dat de steun voor de Europese Unie is het recente verleden gestaag is afgebrokkeld. De opkomst bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2004 bijvoorbeeld kwam niet boven de 45,6% uit. De kern van dit probleem, afgezien van het feit dat er tegenwoordig weinig belangstelling is voor actieve deelname aan politieke activiteiten van welke aard dan ook, lijkt vooral van logistieke aard te zijn. De structuur van de EU is onduidelijk voor de Europese burgers, en zij weten niet tot wie zij zich zouden kunnen wenden met eventuele problemen of zorgen. Zij weten niet wie de beslissingen neemt. Twee derde van de Europeanen weet niet door wie zij vertegenwoordigd worden in het Europees Parlement. Desalniettemin menen meer dan acht van de tien Europeanen dat het belangrijk is goed geïnformeerd te zijn over Europese kwesties. In 25 lidstaten meent een meerderheid van de burgers dat het de taak van de nationale regering is hen te informeren over wat de EU doet en hoe dat van invloed is op hun dagelijks leven. Driekwart van de burgers van de EU meent dat hun regering meer en betere informatie over EU-aangelegenheden zou moeten verstrekken.

Hetzelfde geldt voor de media. Bijna twee derde van de Europeanen deelt de mening dat de door de nationale media geboden informatie over de EU "onvoldoende" is. Slechts ongeveer een kwart meent dat de ontvangen informatie wel ongeveer voldoende is. Slechts een kleine minderheid meent overdreven veel informatie over de EU te ontvangen.

SECTIE 3

Doelstellingen

De centrale doelstelling is de burgers in staat te stellen om zich beter te informeren over de Europese Unie en hun mening over Europese kwesties te geven. De Commissie zal daartoe haar communicatieactiviteiten versterken door informatie te verstrekken die aan de nationale, regionale en lokale omstandigheden is aangepast, actief Europees burgerschap te bevorderen, en bij te dragen tot de ontwikkeling van een Europese publieke ruimte.

Intern streeft de Commissie naar effectieve en geïntegreerde actie van al haar diensten en optimale benutting van de beschikbare middelen, op coherente wijze, om een optimaal effect te bereiken.

Extern wil de Commissie – met volledige handhaving van haar institutionele prerogatieven – in nauw partnerschap met de andere EU-instellingen, de lidstaten en alle andere geïnteresseerde stakeholders en "multipliers" samenwerken, op basis van geselecteerde jaarlijkse communicatieprioriteiten.

SECTIE 4

Beleidsopties

Momenteel zijn de communicatieactiviteiten Commissie gebaseerd op de institutionele bevoegdheden van de Commissie, die de rechtsgrondslag vormen voor de uitvoering van de begroting. In het witboek werden twee maatregelen voorgesteld om richting te geven aan de informatie- en communicatieactiviteiten met betrekking tot Europese thema's, en om alle actoren gemeenschappelijke verplichtingen op te leggen: een handvest of een gedragscode inzake communicatie. De lidstaten, het Europees Parlement en de maatschappelijke organisaties hebben aangedrongen op het verankeren van toekomstige communicatieactiviteiten in een meer structureel kader. Op de "Communicating Europe Together"-conferentie te Berlijn werden de volgende opties geformuleerd:

- Op dezelfde voet doorgaan op basis van de bevoegdheden van de Commissie;

- Een interinstitutioneel akkoord sluiten (gebaseerd op de bestaande bevoegdheden);

- Een communautair programma opzetten met een wettelijke grondslag.

SECTIE 5

5.1. De gekozen optie: een interinstitutioneel akkoord (Inter-Instutional Agreement, IIA)

Om verbetering te brengen in de huidige situatie, waarin de EU-communicatieactiviteiten van de verschillende actoren ongecoördineerd verlopen, is besloten dat een interinstitutioneel akkoord een passend institutioneel kader zou kunnen bieden voor betere samenwerking met betrekking tot het communicatieproces, met inachtneming van de autonomie van de instellingen en organen van de EU en de lidstaten. Dit akkoord zou een bevestiging zijn van de politieke wil van de instellingen en organen van de EU en de lidstaten om de verantwoordelijkheid voor het informeren van en het communiceren met de burgers over EU-aangelegenheden op zich te nemen. In een dergelijk politiek akkoord zouden verder de voornaamste beginselen en de te respecteren rechten bij het communiceren over Europa vastgelegd worden, zou synergie verzekerd worden, zouden de modaliteiten van de samenwerking tussen de betrokken partners vastgelegd worden, en zouden passende monitoring en de politieke verantwoordelijkheid gereld worden.

Deze optie heeft duidelijk de steun van het Europees Parlement (Rapport-Herrero) en van de diensten van de Commissie, en is ontwikkeld in nauwe samenwerking met het SG, de SJ en DG BUDG.

5.2. Toegevoegde waarde van een interinstitutioneel akkoord

De toegevoegde waarde van een IIA ligt in de volgende aspecten:

- het opzetten van een gestructureerde dialoog tussen de Commissie het Parlement en de lidstaten over communicatieactiviteiten en -prioriteiten,

- het richting geven aan het communicatieproces op langere termijn (meerjarenplanning),

- het versterken van het engagement van alle geïnteresseerde lidstaten en instellingen,

- het verbeteren van de zichtbaarheid van de communicatieactiviteiten van alle actoren.

5.3. Inspraak voor de burgers

Er bestaat een algemeen verlangen naar een meer open debat, waarin burgers het recht hebben hun mening te uiten en gehoord te worden. Daarnaast dient de Europese Unie passende structuren, middelen en competenties te ontwikkelen om te kunnen voldoen aan haar verplichting te verzekeren dat er voldoende informatie beschikbaar is.

De ervaringen met de tenuitvoerlegging van het Actieplan en Plan D hebben aangetoond dat aan plaatselijke omstandigheden aangepaste actie op lokaal niveau essentieel is om passende informatie te verstrekken en burgers bij een Europees debat te betrekken. Het proefproject in het kader waarvan meer personeel voor communicatietaken naar elf vertegenwoordigingen van de Commissie in de lidstaten en vier van de regionale kantoren gedetacheerd werd, heeft een kwantitatieve en kwalitatieve sprong vooruit betekend voor hun activiteiten ter bevordering van een Europees debat binnen de nationale politieke culturen. Dat zal ook gelden voor de Europese publieke ruimtes die in de vertegenwoordigingen van de Commissie en de informatiebureaus van het Europees Parlement ingericht zullen worden.

In aansluiting op de conclusies van Berlijn zal de mededeling ook ingaan op het thema netwerken. Nauwer tussen netwerken gecoördineerde actie zal het vermogen van de Commissie om te communiceren verbeteren, aangezien dit type horizontale communicatie – de uitwisseling van standpunten en ervaringen binnen (en tussen) sociale groepen, beroepsgroepen, sectoren, en regionale of lokale actoren – een nuttige aanvulling kan zijn op de verticale (top-down) informatiestroom.

5.3.1. Het stimuleren van actief Europees burgerschap

Het vermogen om de beleidsvorming op Europees niveau te begrijpen en daaraan bij te dragen, is iets anders dan het vermogen om aan het lokale of nationale politieke leven deel te nemen. Contacten leggen tussen burgers en openbare instellingen, door de EU meer "burgervriendelijk", open en toegankelijk te maken, is in dit verband essentieel, zoals ook bevestigd werd bij de raadpleging van het publiek en in het bijzonder op de stakeholderconferentie met de maatschappelijke organisaties te Bergamo.

Onderwijs en opleiding voor actief burgerschap valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten. In 10 lidstaten maken de rechten en plichten van Europese burgers deel uit van het schoolonderwijsprogramma, en in 20 lidstaten komt de geschiedenis van de Europese integratie aan de orde. De Commissie ondersteunt al Europees burgerschapsonderwijs door middel van "Europa voor de burgers", "Grondrechten en burgerschap", en andere programma's die actief Europees burgerschap bevorderen en meer participatie in het democratisch leven van de EU aanmoedigen.

5.4. Ontwikkeling van een Europese publieke ruimte

De communicatie en de debatten dienen de nationale grenzen te overstijgen. Dit werd ook erkend in de Verklaring van Laken, waarmee de Europese staatshoofden en regeringsleiders het grondwetgevende proces gelanceerd hebben, en waarin de noodzaak onderstreept werd "een Europese publieke ruimte te ontwikkelen", teneinde de democratie, de transparantie en de efficiëntie van de Unie te waarborgen.

De ontwikkeling van een dergelijke Europese publieke ruimte stuit echter op een aantal obstakels, die verband houden met cultuur, taal en geschiedenis. Er zijn dan ook grensoverschrijdende communicatiekanalen nodig om het debat en de dialoog te bevorderen over kwesties van gemeenschappelijk belang, aan de hand van een Europese agenda die aansluit bij de werkzaamheden van de Commissie, het Parlement en de Raad.

De Commissie kan een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van deze kanalen door voorstellen ter stimulering van de activiteiten van Europese politieke partijen en door de nationale parlementen meer bij Europese kwesties te betrekken, door haar werk met verschillende media, en door haar vermogen om naar de grensoverschrijdende publieke opinie te luisteren en erop te reageren, te verbeteren.

5.5. Het versterken van de partnerschapsaanpak

De nationale regeringen hebben een centrale rol bij het informeren van de burgers over hun beleid. Uit enquêtes blijkt dat burgers van hun nationale regering verwachten dat die hen informeert over wat de EU doet en hoe dit hun dagelijks leven beïnvloedt. Regeringen worden ook geacht in eerste instantie verantwoordelijk te zijn voor het rekening houden met de meningen van de burgers over de EU. De Commissie kan en moet daarbij echter waardevolle steun bieden.

Uit de raadpleging in verband met het witboek bleek duidelijk dat er steun is voor bredere partnerschappen tussen de instellingen van de EU en de lidstaten op nationaal, regionaal en lokaal niveau. De Commissie zal dan ook trachten haar partnerschappen met actoren op alle niveaus te versterken. Het "managementpartnerschap" zal het voornaamste instrument worden voor gezamenlijke initiatieven van de EU en de lidstaten. Deze aanpak zal, op vrijwillige basis, de coördinatie van communicatieactiviteiten met betrekking tot EU-kwesties verbeteren, synergieën creëren door personele en budgettaire middelen te combineren, en overlapping voorkomen, en zal daarnaast ook helpen de communicatie aan plaatselijke omstandigheden aan te passen en aan de nationale politieke agenda te koppelen.

SECTIE 6

Analyse van effecten

Deze nieuwe benadering behelst een kwalitatieve verschuiving in de richting van decentralisatie van de communicatieactiviteiten van de EU, een intensievere dialoog met de belangrijkste stakeholders, en op de burger gerichte communicatie, met het oog op het verhogen van de participatie van de burgers op Europees niveau. De acties dienen dan ook effect te hebben op een zo groot mogelijk aantal EU-burgers.

Het initiatief zal in dit opzicht een wezenlijk effect hebben op de bewustwording van de burgers, hun kennis van de Europese Unie, en hun participatie in EU-kwesties. De betrokkenheid van stakeholders bij raadpleging over het beleid zal aangemoedigd worden teneinde de kwaliteit van het beleidvormingsproces te verbeteren. Partnerschappen en coördinatie van belangrijke actoren op alle niveaus – EU-instellingen en -organen, lidstaten, maatschappelijke organisaties, media en netwerken – zullen versterkt worden. De diversiteit en autonomie van alle actoren en stakeholders zullen gerespecteerd worden.

De tenuitvoerlegging van de voorgestelde maatregelen zal een positief effect hebben op overheidsinstellingen en -diensten. De rechten van individuele burgers en hun relaties met de overheid zullen versterkt worden. De "lokaal gerichte" benadering zal de public relations van de EU-instellingen op regionaal en lokaal niveau verbeteren, vooral ook omdat daardoor het vermogen van de Commissie om taalkundige diversiteit te bevorderen in de context van de EU verbeterd zal worden. Het publiek zal dus beter geïnformeerd worden over EU-kwesties en gemakkelijker toegang krijgen tot informatie.

6.1. Duur van de actie en van de financiële gevolgen

De acties zijn gepland voor de periode 2007-2013. Gedurende deze periode zullen de financiële gevolgen niet zodanig zijn dat de begrotingsprogrammering voor titel 16 onder rubriek 3b van de financiële vooruitzichten, als aangegeven in het VOB 2008, herzien zal moeten worden.

6.2. Overzicht van de middelen

De middelen blijven binnen het kader van de financiële meerjarenprogrammering, zoals vastgelegd in de documenten SEC(2007) 500 en SEC(2007) 530.

SECTIE 7

Monitoring en evaluatie

Het interne operationele rapportagesysteem voor bestaande activiteiten zal worden uitgebreid tot de nieuwe acties. Verslagen aan het College en discussies in het Parlement en binnen de IGI zijn denkbaar. De naleving van het interinstitutioneel akkoord zal gecontroleerd worden volgens de in dat akkoord zelf vastgelegde procedure.

[1] Zie bijlage I.

[2] Zie bijlage II.

[3] Zie bijlage III.