Achtergrond

Het Fiscalis 2020-programma is vastgesteld bij Verordening (EU) nr. 1286/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot vaststelling van een actieprogramma voor “het verbeteren van het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt door de samenwerking tussen de deelnemende landen, hun belastingdiensten en hun ambtenaren te versterken”. Het programma is een vervolg op eerdere vergelijkbare programma’s. Van 2014 tot 2020 was het een van de belangrijkste middelen voor de ondersteuning van de coherente toepassing van het EU-recht op belastinggebied en de bestrijding van belastingfraude, belastingontduiking en agressieve belastingplanning door uitwisseling van informatie te verzekeren, administratieve samenwerking te ondersteunen en de bestuurlijke capaciteit van de deelnemende landen te versterken.

Overeenkomstig artikel 17 van de verordening heeft de Commissie, met de hulp van onafhankelijke externe beoordelaars, een studie uitgevoerd ter onderbouwing van de eindevaluatie van het programma, net als zij bij de tussentijdse evaluatie heeft gedaan. De gedetailleerde resultaten van de evaluatie staan in het werkdocument van de diensten van de Commissie bij dit verslag en vormen de basis ervan. Het doel van de eindevaluatie is om de prestaties van het programma tussen 2014 en 2020 te beoordelen , evenals de mate waarin de behaalde resultaten op de lange termijn behouden blijven. De evaluatie heeft betrekking op de jaren dat het programma liep (2014-2020) en de bevindingen van de tussentijdse evaluatie uit 2018 zijn er in opgenomen. In de eindevaluatie wordt beoordeeld in hoeverre die bevindingen zijn uitgevoerd en voor verbeteringen hebben gezorgd. De evaluatie had betrekking op alle deelnemende landen, d.w.z. de lidstaten van de EU, kandidaat-lidstaten (Albanië, Noord-Macedonië, Montenegro, Servië en Turkije) en potentiële kandidaat-lidstaten (Bosnië en Herzegovina en Kosovo*). In de evaluatie is rekening gehouden met alle gefinancierde en beheersactiviteiten en alle relevante belanghebbenden (nationale overheden, diensten van de Commissie en marktdeelnemers) van alle deelnemende landen.

Met dit verslag worden de resultaten van de eindevaluatie gepresenteerd over: i) de doeltreffendheid, d.w.z. de mate waarin het doel van het programma is bereikt, ii) de efficiëntie, d.w.z. de mate waarin het doel van het programma is bereikt in verhouding tot de gebruikte middelen, iii) de samenhang van het programma met het bredere beleid en de bredere prioriteiten van de EU, iv) de toegevoegde waarde van dit optreden op EU-niveau en hoe dit een verschil heeft gemaakt en v) de relevantie van het programma.

1.Doeltreffendheid: de mate waarin het doel van het programma is bereikt

Met het programma wordt het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt ondersteund door uitwisseling van informatie te verzekeren, administratieve samenwerking te ondersteunen en de bestuurlijke capaciteit van de deelnemende landen te versterken, wat weer kan helpen bij de coherente toepassing van het EU-recht op belastinggebied en de bestrijding van belastingfraude, belastingontduiking en agressieve belastingplanning.

Met het bewijs dat in het kader van de evaluatie is verzameld, werd bevestigd dat het Fiscalis 2020-programma een belangrijk instrument was bij het verwezenlijken van deze doelstellingen. Het programma was essentieel voor: a) de ontwikkeling en het functioneren van de Europese informatiesystemen (EIS) voor een gemeenschappelijke/geharmoniseerde basis voor de automatische en veilige uitwisseling van informatie, en de standaardisering en vereenvoudiging van procedures; b) het bieden van veel verschillende gezamenlijke acties waarmee een klimaat is ontstaan waarin autoriteiten samenwerkten, kennis uitwisselden en beste praktijken vaststelden met betrekking tot administratieve procedures en richtsnoeren, EU-wetgeving en IT-systemen; en c) het verstrekken van opleiding waarmee de vaardigheden en competenties van het personeel en de bestuurlijke capaciteit zijn verbeterd.

Hiermee heeft het programma bijgedragen aan de bestrijding van belastingfraude, belastingontduiking en agressieve belastingplanning, omdat op basis van de kwaliteit en de omvang van de informatie die mogelijk zijn gemaakt dankzij de door Fiscalis gefinancierde IT-infrastructuur en IT-systemen grensoverschrijdende controles konden worden gehouden waarmee potentiële frauduleuze transacties konden worden opgespoord, wat leidde tot gezamenlijke acties van de autoriteiten. Geïnterviewden zeiden ook dat de automatische uitwisseling van informatie dankzij EIS frauduleus gedrag afschrikte en zo bijdroeg aan de bestrijding van belastingfraude, belastingontduiking en agressieve belastingplanning. Met de EIS werden voor marktdeelnemers bovendien de nalevingskosten lager en de rechtszekerheid hoger, waardoor de algemene naleving door belastingbetalers steeg en autoriteiten en marktdeelnemers minder tijd en middelen hoefden te besteden aan de uitvoering van hun activiteiten. Bovendien hield ongeveer 44 % van alle voorstellen voor gezamenlijke acties verband met de bestrijding van belastingfraude, belastingontduiking en agressieve belastingplanning. Uit casestudies kwam naar voren dat Fiscalis als gevolg daarvan mogelijk heeft bijgedragen aan hogere belastinginkomsten.

Het programma heeft ook gezorgd voor meer en gedeeld begrip van het belastingrecht van de EU onder belastingdiensten en marktdeelnemers, wat heeft bijgedragen aan de soepelere en coherente toepassing ervan. Gezamenlijke acties en opleidingsmodules die direct bedoeld waren om het begrip en de toepassing van het belastingrecht van de Unie te verbeteren, werden als zeer nuttig beschouwd en het beoogde resultaat werd hiermee bereikt. Het programma heeft meer in het algemeen ook gezorgd voor vertrouwen tussen ambtenaren, door uitwisselingen te bevorderen die ook buiten de specifieke activiteiten van het programma bleven doorgaan. Het heeft over het algemeen bijgedragen aan het goede functioneren van belastingstelsels in de EU.

Geïnterviewde niet-EU-landen waren ook blij met de netwerkmogelijkheden van de gezamenlijke acties, maar ze hadden het gevoel dat deze niet voldoende aan hun behoeften voldeden, omdat EU-landen prioriteit hadden bij de acties en deze waren gericht op EIS waartoe kandidaat-lidstaten geen toegang hebben.

2.Efficiëntie: de mate waarin het doel van het programma is bereikt in verhouding tot de gebruikte middelen

Bij het evalueren van de efficiëntie werd in de externe studie gekeken naar de mate waarin met de middelen van het programma op de goedkoopste manier de beoogde resultaten zijn gehaald. Er is een poging gedaan om de kosten en baten te schatten en deze waar mogelijk te monetariseren. Hoewel de kosten beschikbaar zijn, is het moeilijker om de baten te kwantificeren. In de gesprekken met de belanghebbenden van het programma is ook een definitie van de baten gegeven.

Voor het Fiscalis 2020-programma is een begroting van circa 222 miljoen EUR vastgelegd voor de periode 2014-2020. Ongeveer 75 % van de begroting is uitgegeven aan het ontwikkelen, onderhouden en laten functioneren van EIS voor belastingdoeleinden (168 miljoen EUR). Bovendien hebben de lidstaten ook kosten gemaakt voor het verwerven, ontwikkelen, installeren, onderhouden en het dagelijks laten functioneren van de nationale componenten van de EIS. Andere belanghebbenden (zoals bedrijven en financiële instellingen) kunnen indirecte kosten voor deze systemen maken. Deze gemeenschappelijke IT-infrastructuur en -systemen kosten duidelijk veel geld. Zij zijn echter onmisbaar voor het dagelijkse werk van de belastingdiensten en bieden tal van voordelen op alle gebieden van hun activiteiten. Uit de casestudies die als onderdeel van deze evaluatie zijn uitgevoerd, kwamen voor specifieke systemen concrete voorbeelden naar voren van baten die opwogen tegen de kosten. Met de EIS zijn procedures gestandaardiseerd en vereenvoudigd en is de administratieve last voor overheden en bedrijven verminderd, zijn de nalevingskosten voor bedrijven gedaald en zijn potentiële frauduleuze transacties opgespoord. Door het ontwikkelen en laten functioneren van de gemeenschappelijke componenten voor de EIS heeft het programma op EU-niveau geleid tot grote schaalvoordelen, is de interoperabiliteit gewaarborgd en is dubbel werk voor lidstaten voorkomen. Als gevolg daarvan hebben de EIS gezorgd voor de veilige uitwisseling van informatie en de administratieve samenwerking en bestuurlijke capaciteit ondersteund, waardoor het EU-recht op belastinggebied en de bestrijding van belastingfraude, belastingontduiking en agressieve belastingplanning doeltreffender werden uitgevoerd en consistenter werden toegepast. De evaluatie gaf een overwegend positief beeld van de efficiëntie ervan.

Het programma heeft financiële ondersteuning verleend aan een groot aantal gezamenlijke acties, ter waarde van circa 33 miljoen EUR (15 % van alle programmafinanciering). Op basis van de resultaten van enquêtes werd in de evaluatie geoordeeld dat de gezamenlijke acties over het algemeen een grote bijdrage hebben geleverd aan de doelstellingen van het programma. Voorbeelden van gezamenlijke acties waren seminars, workshops, projectgroepen, bilaterale of multilaterale controles, andere activiteiten op het gebied van administratieve samenwerking, werkbezoeken, aanwezigheid in administratiekantoren, activiteiten voor capaciteitsopbouw en deskundigenteams. Zoals gezegd, waren er in totaal meer dan 30 000 deelnemers. Om de volledige betrokkenheid van de deelnemende landen te waarborgen, was, met uitzondering van de deskundigenteams, een vergoeding van 100 % van de subsidiabele reis- en verblijfkosten, kosten in verband met het organiseren van evenementen en dagvergoedingen mogelijk indien dit nodig was om de doelstellingen van Fiscalis 2020 volledig te behalen. De gemiddelde kosten per deelnemer per actie voor alle soorten gezamenlijke acties (met uitzondering van deskundigenteams) bleef gedurende de periode relatief stabiel, waarbij in de recentste jaren een lichte daling te zien was, wat wellicht wijst op verbeterde efficiëntie. De resultaten van de reguliere peiling (enquête) van het Fiscalis-programma waren uiterst positief, wat doet denken dat de voordelen van de acties voor de betrokkenen groot zijn. De meeste belastingdiensten waren het ermee eens dat de voordelen opwogen tegen de kosten. Bij het beoordelen van de kosten ten opzichte van het behaalde resultaat werden de investeringen in gezamenlijke acties als lonend en kostenefficiënt beschouwd. De deelname aan deskundigenteams kon niet volledig worden vergoed door Fiscalis 2020 (reis- en verblijfkosten werden volledig vergoed, terwijl slechts 50 % van de personeelskosten werden vergoed). Deze deskundigenteams waren echter cruciaal bij de ontwikkeling van bepaalde IT-systemen van Fiscalis, die zonder hen wellicht niet bestonden. Zij bieden lidstaten de mogelijkheid hun middelen en deskundigheid te bundelen, in plaats van alleen te opereren. Daarom waren ze behoorlijk kostenefficiënt. Over het algemeen hebben gezamenlijke acties de administratieve samenwerking, bestuurlijke capaciteit en de werkrelaties tussen deelnemers verbeterd. Ze hebben bijgedragen aan de uitwisseling van ervaringen en het vaststellen van beste praktijken voor administratieve procedures en daarmee de effectieve uitvoering van de belastingwetgeving van de EU ondersteund en de naleving vergroot.

Er is circa 6,9 miljoen EUR beschikbaar gesteld voor gemeenschappelijke belastingopleiding. Het grootste deel van de opleidingsbegroting van Fiscalis 2020 (4,7 miljoen EUR) is toegewezen aan e-learningmodules. Met deze modules zijn 130 470 werknemers van belastingdiensten en nog eens 941 938 mensen van bedrijven en andere burgers opgeleid. De opleidingsmodules kosten daarmee 4,90 EUR per persoon, wat erg weinig is. De belastingdiensten beschreven e-learning als nuttig en doeltreffend voor het opbouwen van de capaciteit en als bruikbaar voor andere belanghebbenden. Andere opleidingsactiviteiten van Fiscalis die plaatsvonden als onderdeel van projectgroepen of activiteiten voor capaciteitsopbouw (voornamelijk IT-opleidingen) werden geacht hun bestuurlijke capaciteit te hebben vergroot en de coördinatie en samenwerking van belastingdiensten te hebben vergemakkelijkt.