1.Inleiding

De staatshoofden en regeringsleiders van de EU hebben zich er op 11 maart in Versailles toe verbonden de Europese defensievermogens te versterken in het licht van de Russische militaire agressie tegen Oekraïne. Zij kwamen overeen om: 1) de defensie-uitgaven te verhogen; 2) door middel van gezamenlijke projecten intensiever samen te werken; 3) tekorten te dichten en doelstellingen inzake vermogens te halen; 4) de innovatie te stimuleren, onder meer door civiel/militaire synergieën; en 5) onze defensie-industrie, met inbegrip van kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s), te versterken en te ontwikkelen. Daarnaast hebben zij de Commissie verzocht om “in coördinatie met het Europese Defensieagentschap, uiterlijk medio mei met een analyse te komen van de lacunes op het gebied van defensie-investeringen en alle verdere initiatieven voor te stellen die nodig zijn om de Europese industriële en technologische defensiebasis te verstevigen.” Deze taakstelling is ook opgenomen in het in maart 2022 door de Raad aangenomen en door de Europese Raad bekrachtigde strategisch kompas inzake veiligheid en defensie.

Deze gezamenlijke mededeling voorziet in de door de Europese Raad gevraagde analyse om ervoor te zorgen dat de toegenomen defensie-uitgaven van de lidstaten leiden tot een veel sterkere technologische en industriële defensiebasis van de EU, met een betere conventionele afschrikking ten opzichte van elke potentiële vijand tot resultaat. Met name voortbouwend op de mededeling van 15 februari 2022 in het kader van het “defensiepakket”, wijst zij de lidstaten op nieuwe mogelijkheden om de gezamenlijke aanbestedingen op te voeren en samen te werken met de industrie aan het vergroten van de productiecapaciteit zodat er op basis van een geconsolideerde en meer voorspelbare vraag aan de toegenomen behoeften kan worden voldaan. In het eindverslag van de Conferentie over de toekomst van Europa wordt gewezen op de perceptie van de burgers dat er behoefte is aan een krachtiger optreden van de EU op het gebied van defensie.

Dergelijke stappen zijn van cruciaal belang in het licht van de aanzienlijke gevolgen die de niet-uitgelokte militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne heeft voor de Europese defensie. Nu de oorlog terug is in Europa worden de gevolgen van jarenlange onderbesteding op defensiegebied duidelijk: de lacunes en tekorten in de collectieve militaire inventarissen hebben zich opgehoopt en de industriële productiecapaciteit is teruggelopen. Hogere defensie-uitgaven zijn nodig, zowel om deze situatie te verbeteren als om op korte termijn te voldoen aan de dringende behoefte aan aanvulling en uitbreiding van de defensievoorraden, onder meer om de militaire bijstand aan Oekraïne te compenseren.

De lidstaten hebben aangekondigd hun defensiebegroting de komende jaren te verhogen met een bedrag dat volgens de laatste stand van zaken in de orde van grootte van 200 miljard EUR ligt. Hoewel deze verhogingen cruciaal zijn, is er een aanzienlijke kans dat deze de bestaande tekorten niet zullen kunnen compenseren als de uitgaven op niet-gecoördineerde wijze plaatsvinden. De EU-lidstaten moeten daarom niet alleen meer uitgeven, maar ook beter investeren en daarbij meer gezamenlijk optreden, zoals in de verklaring van Versailles en in het strategisch kompas van de EU wordt erkend. Alleen door samen te werken, kunnen de lidstaten de schaalvoordelen maximaliseren en het hoofd bieden aan de hoge kosten van geavanceerde vermogens, en tegelijkertijd concurrentie om beperkte leveringscapaciteit en onnodige overlappingen te vermijden.

Uit de ervaringen in het verleden is niettemin gebleken dat het risico bestaat dat de lidstaten uit industriepolitieke overwegingen en om redenen van voorzieningszekerheid kiezen voor nationale oplossingen, of, wanneer die niet beschikbaar zijn, vanwege de ervaren urgentie de voorkeur geven aan “off-the-shelf”-oplossingen van buiten de EU boven mogelijke EU-oplossingen die wellicht een vergelijkbare aanlooptijd hebben. De defensie-industrie zou geneigd kunnen zijn een voorkeursbehandeling toe te kennen aan de nationale regeringen in plaats van aan een meer Europabrede klantenkring. Zonder coördinatie en samenwerking zouden de toegenomen investeringen de versnippering van de Europese defensiesector vergroten, het potentieel voor samenwerking gedurende de gehele levenscyclus van de uitrusting beperken, de externe afhankelijkheid versterken en de interoperabiliteit waarschijnlijk belemmeren. Aankopen voor de korte termijn zullen in dit opzicht op de langere termijn effecten hebben die zullen leiden tot vermindering van de marktmacht en gederfde kansen over de komende decennia.

Kortom, de aanhoudende onderbesteding en het gebrek aan samenwerking hebben geleid tot kritieke tekorten aan defensievermogens op alle gebieden, en met name aan de bovenkant van het spectrum, alsook tot de versnippering van de aanverwante bedrijfstakken in Europa. Het is van essentieel belang dat de EU de fouten uit het verleden die tot inefficiënties, overlappingen en afhankelijkheden hebben geleid, niet herhaalt en in plaats daarvan voortbouwt op de defensie-initiatieven en instrumenten voor vermogensontwikkeling van de EU die de afgelopen jaren zijn ontwikkeld om de samenwerking van de lidstaten op defensiegebied te intensiveren. Deze initiatieven zijn erop gericht de versnippering van de Europese defensiemarkt te verminderen — met name het Europees Defensiefonds (EDF) — en de coördinatie van het defensiebeleid, de planning en de vermogensontwikkeling van de lidstaten te verbeteren — met name door middel van de permanente gestructureerde samenwerking (PESCO), de gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (CARD) en het vermogensontwikkelingsplan (CDP). Bovendien roept het strategisch kompas op tot het houden, met ingang van 2022, van jaarlijkse bijeenkomsten van de ministers van Defensie over defensie-initiatieven van de EU inzake vermogensontwikkeling, die worden georganiseerd en voorgezeten door de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter van de Commissie/hoofd van het Europees Defensieagentschap, waarbij volop gebruik wordt gemaakt van alle bestaande formats. Dit zijn allemaal belangrijke stappen in de goede richting om de bestaande tekorten aan te pakken, die echter in het licht van de nieuwe situatie nog verder moeten worden versterkt, met name wat betreft gezamenlijke investeringen in en aanbestedingen voor defensievermogens. Dergelijke maatregelen zijn van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat Europa sterkere en meer interoperabele defensievermogens kan inzetten, en versterken tegelijkertijd de Europese technologische en industriële defensiebasis (EDTIB); beide aspecten zijn essentieel voor de veiligheid en de open strategische autonomie van Europa op de lange termijn.

Het algemene doel is derhalve te investeren, en wel:

·gezamenlijk, door schaalvoordelen te benutten door middel van samenwerkingsprojecten en gezamenlijke aanbestedingen. Gezamenlijk ontwikkelen en aankopen zorgt voor lagere prijzen en waarborgen tevens de solidariteit door te voorkomen dat de lidstaten concurreren om beperkte industriële hulpbronnen, waardoor de prijzen verder stijgen of kleinere of meer blootgestelde lidstaten worden verdrongen. Er zijn overeenkomsten met de COVID-vaccinsituatie in 2020-21;

·beter, door de lidstaten te helpen zich te concentreren op de vastgestelde vermogensprioriteiten van de EU. Deze zijn in overeenstemming met die van de NAVO en zullen ook worden herzien in het licht van de politiek-strategische sturing van het strategisch kompas. Deze analyse wijst op een aantal dringende lacunes in de defensievermogens in het licht van de veranderde strategische context; en

·Europees, door defensie-investeringen te stimuleren die de opschaling van de industrie, de industriële capaciteit op de langere termijn en de economische groei binnen de Unie versterken door de Europese defensie-industrie concurrender te maken. Het versterken van de Europese technologische en industriële defensiebasis (EDTIB) is van strategisch belang geworden in het licht van de verslechterende geostrategische omgeving.

Dit is ook in het belang van de NAVO, die het fundament van de collectieve verdediging van haar leden blijft. EU-initiatieven ter bevordering van defensiesamenwerking dragen ook bij tot een eerlijkere trans-Atlantische lastenverdeling en een effectievere Europese bijdrage in het kader van de NAVO. De lidstaten kunnen hun troepenmacht volgens het beginsel van “één set strijdkrachten” inzetten op nationaal niveau of binnen de EU, de NAVO, de VN of andere kaders. De prioriteiten van de EU op het gebied van de ontwikkeling van vermogens zijn in overeenstemming met die welke in het kader van de NAVO zijn overeengekomen, waarbij rekening wordt gehouden met het verschil in aard en verantwoordelijkheden tussen de twee organisaties en wordt gezorgd voor wederzijdse versterking van de respectievelijke inspanning. De ontwikkeling van defensievermogens is een belangrijke pijler van de versterkte dialoog en samenwerking tussen de EU en de NAVO die in het kader van de gezamenlijke verklaringen van 2016 en 2018 zijn overeengekomen.

In deze gezamenlijke mededeling wordt ingegaan op: a) defensie-uitgaven binnen de EU, b) de lacunes in de defensievermogens en -industrie die moeten worden aangepakt, met inbegrip van de meest dringende, c) manieren om deze aan te pakken, en d) opties om het aanbod van defensievermogens te versterken.

2.Defensie-uitgaven binnen de EU en het niveau van de onderinvesteringen

Als reactie op de nieuwe bedreigingen voor de veiligheid hebben de meeste lidstaten in 2022 aanzienlijke verhogingen van hun defensiebegroting aangekondigd, die in sommige gevallen zelfs meer dan 2 % van hun bbp bedragen, waarmee zich een opwaartse trend voortzet die enkele jaren geleden al is begonnen. In 2020 besteedden de lidstaten samen meer dan 200 miljard EUR aan defensie en in 2021 zijn hun gecombineerde uitgaven naar schatting gestegen tot 220 miljard EUR. Deze recente ontwikkelingen volgen echter op een langdurige periode van forse bezuinigingen op de defensie-uitgaven na de economische en financiële crisis van 2007-08; daarbij daalden de uitgaven van 183 miljard EUR in 2008 tot 159 miljard EUR in 2014, om pas in 2018-19 weer het niveau van voor de crisis te bereiken (zie onderstaande grafiek). Over de periode tussen 2009 en 2018 komen de bezuinigingen van de lidstaten neer op een onderinvestering van in totaal ongeveer 160 miljard EUR ten opzichte van het uitgavenniveau van 2008.

In combinatie met de structurele trend van kostenstijgingen voor defensiesystemen en de nadruk op expeditieoperaties in sommige lidstaten heeft dit geleid tot een sterke daling van de totale omvang van de nationale strijdkrachten, de hoeveelheid uitrusting en de voorraden — die nu nog verder zijn uitgeput door de steun aan Oekraïne. Als gevolg daarvan is de capaciteit voor operaties die het volledige spectrum bestrijken en met hoge intensiteit worden uitgevoerd, verwaarloosd, terwijl bestaande tekorten en ontbrekende geavanceerde vermogens waar nodig werden afgedekt door NAVO-bondgenoten van buiten de EU, met name door de VS.