OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

INLEIDING

7.1. Dit hoofdstuk bevat onze bevindingen met betrekking tot „Natuurlijke hulpbronnen”. In dit hoofdstuk worden de resultaten van de toetsing van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en die voor andere uitgaven (Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij) in het kader van de rubriek van het meerjarig financieel kader(MFK) afzonderlijk gepresenteerd. Essentiële informatie over de samenstelling van deze MFK-rubriek is weergegeven in figuur 7.1 .

Figuur 7.1 — MFK-rubriek 2 „Natuurlijke hulpbronnen” — Essentiële informatie 2015 (miljard euro) Totaal aan betalingen over het jaar 58,0 – voorschotten (48) 2,4 + verrekening van voorschotten (48) 2,9 Totaal gecontroleerde populatie 58,5

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

7.2. Naast onze bevindingen ten aanzien van de regelmatigheid met betrekking tot de specifieke beoordelingen, bevat dit hoofdstuk, in een apart deel, de resultaten van enkele prestatiegerelateerde kwesties voor een steekproef van plattelandsontwikkelingsprojecten.

Korte beschrijving van „Natuurlijke hulpbronnen”

7.3. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) vormt de basis voor de EU-uitgaven voor landbouw. De Commissie, en met name directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling (DG AGRI), en betaalorganen in de lidstaten delen het beheer van de uitvoering van het GLB (zie paragraaf 7.31). Zij betalen begunstigden door middel van twee fondsen (1): het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF), waaruit de rechtstreekse steun en marktmaatregelen van de EU volledig worden gefinancierd (2), en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), waaruit programma's voor plattelandsontwikkeling worden medegefinancierd met de lidstaten.

7.4. De voornaamste uit het ELGF gefinancierde maatregelen zijn:

— De regelingen voor rechtstreekse steun „bedrijfstoeslagregeling” (BTR), 29,3 miljard euro in 2015, en „regeling inzake een enkele areaalbetaling” (REAB), 7,8 miljard euro in 2015. Deze oppervlaktegerelateerde regelingen voorzien in ontkoppelde (3) inkomenssteun.

— Overige regelingen voor rechtstreekse steun (4), 5,1 miljard euro in 2015, en interventies op de landbouwmarkten (5), 2,7 miljard euro in 2015.

7.5. Het Elfpo cofinanciert uitgaven voor plattelandsontwikkeling via programma's voor plattelandsontwikkeling van de lidstaten. De uitgaven betreffen zowel oppervlaktegerelateerde maatregelen (6) als niet-oppervlaktegerelateerde maatregelen (7). In 2015 was het Elfpo goed voor 11,8 miljard euro aan uitgaven.

7.6. De voornaamste risico’s voor de regelmatigheid zijn dat:

— rechtstreekse steun wordt betaald voor niet-subsidiabele grond, of aan niet-subsidiabele begunstigden;

— steun voor interventies op de landbouwmarkten wordt verleend voor niet-subsidiabele kosten, of aan niet-subsidiabele aanvragers;

— uitgaven voor plattelandsontwikkeling niet subsidiabel zijn vanwege niet-conformiteit met vaak complexe regelgeving (met inbegrip van aanbestedingsregels) en subsidiabiliteitsvoorwaarden, met name voor investeringsmaatregelen.

7.7. Dit hoofdstuk ziet ook op het EU-beleid inzake milieu, klimaatactie en het gemeenschappelijk visserijbeleid. Voor deze terreinen zijn de grootste risico's voor de regelmatigheid dat steun wordt verleend voor niet-subsidiabele of te hoog opgegeven kosten.

Reikwijdte en aanpak van de controle

7.8. In bijlage 1.1 worden de belangrijkste elementen van onze controleaanpak en -methodologie beschreven. Ten aanzien van de controle van „Natuurlijke hulpbronnen” dienen de volgende specifieke zaken te worden opgemerkt:

a) Wij onderzochten een steekproef van 180 verrichtingen voor het ELGF en 179 verrichtingen voor „Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij” zoals gedefinieerd in bijlage 1.1 , paragraaf 7. Elke steekproef is zodanig opgezet dat deze representatief is voor alle soorten uitgaven binnen de MFK-rubriek van elk van de twee specifieke beoordelingen (8). In 2015 omvatte de steekproef met betrekking tot het ELGF verrichtingen uit 18 lidstaten (9). Voor de tweede specifieke beoordeling bestond de steekproef uit 159 verrichtingen voor plattelandsontwikkeling en 20 andere verrichtingen, waaronder voor milieu, klimaatactie en visserij, uit 17 lidstaten (10).

b) Wij beoordeelden een selectie van internebeheersingssystemen aan de hand van stukken van 24 controles van de Commissie voor het ELGF en het Elfpo. Wij hebben deze werkzaamheden aangevuld door zes van de controles van de Commissie in de betreffende lidstaten (11) te herhalen. In deze zes lidstaten hebben wij aanvullende controlewerkzaamheden uitgevoerd voor een beperkt aantal risicogebieden voor het ELGF en het Elfpo, en voor de randvoorwaarden (12). Daarnaast hebben wij vijf controles van de Commissie op het gebied van het gemeenschappelijk visserijbeleid geëvalueerd, en één controle overgedaan (13).

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

c) Wij onderzochten de jaarlijkse activiteitenverslagen van DG AGRI en DG MARE.

7.9. Voor zowel het ELGF als het Elfpo was 2015 het laatste jaar waarin de meeste betalingen aan eindbegunstigden werden verricht op basis van de regels die golden vóór de hervorming van het GLB in 2013 (14).

DEEL 1 — ONZE BEOORDELING VAN DE REGELMATIGHEID

Regelmatigheid van de verrichtingen

7.10. Bijlage 7.1 bevat een samenvatting van de resultaten van de toetsing van verrichtingen voor „Natuurlijke hulpbronnen” als geheel, alsmede voor elk van de twee specifieke beoordelingen (ELGF en plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij). Van de 359 getoetste verrichtingen vertoonden er 121 (34 %) fouten. Op basis van de 87 door ons gekwantificeerde fouten bedraagt het geschatte foutenpercentage voor „Natuurlijke hulpbronnen”2,9 % (15). 7.10. De Commissie neemt nota van de door de Rekenkamer geraamde meest waarschijnlijke fout, die min of meer overeenkomt met die van afgelopen jaar als de randvoorwaarden buiten beschouwing worden gelaten. De Commissie is van mening dat de financiële nettocorrecties die voortvloeien uit meerdere jaren bestrijkende conformiteitsprocedures, plus de bij de begunstigden teruggevorderde en geïnde bedragen die naar de EU-begroting zijn teruggevloeid, een corrigerend vermogen vormen waarmee rekening moet worden gehouden bij een brede beoordeling van het algehele systeem van interne controle. De Commissie merkt ook op dat haar corrigerend vermogen in 2015, zoals gemeld in het jaarlijks activiteitenverslag 2015 van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling, 1 065,710 miljoen euro heeft bedragen (1,87 % van de totale GLB-uitgaven).

7.11. In figuur 7.2 is de uitsplitsing van de verschillende soorten fouten weergegeven die hebben bijgedragen tot het door ons geschatte foutenpercentage voor 2015.

Figuur 7.2 — Uitsplitsing van het geschatte foutenpercentage — „Natuurlijke hulpbronnen” Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

7.12. De aard en het patroon van de fouten verschillen aanzienlijk tussen de twee specifieke beoordelingen, zoals uiteen wordt gezet in de volgende paragrafen. 7.12. De Commissie merkt op dat er duidelijke verschillen bestaan in de opzet, reikwijdte en doelstellingen van beide GLB-pijlers, hetgeen de verklaring is voor deze verschillen in het patroon van de GLB-gerelateerde fouten.

ELGF — Marktondersteuning en rechtstreekse steun

7.13. De resultaten van de toetsing van verrichtingen zijn samengevat in bijlage 7.1 . Van de 180 door ons onderzochte verrichtingen voor het ELGF vertoonden er 52 (29 %) fouten. Op basis van de 47 door ons gekwantificeerde fouten bedraagt het geschatte foutenpercentage 2,2 % (16). 7.13. De Commissie neemt nota van de door de Rekenkamer geraamde meest waarschijnlijke fout, die min of meer overeenkomt met die van afgelopen jaar als de randvoorwaarden buiten beschouwing worden gelaten. De Commissie merkt ook op dat de foutenfrequentie in de afgelopen drie jaar gestaag is gedaald.

7.14. In figuur 7.3 is de uitsplitsing van de verschillende soorten fouten weergegeven die hebben bijgedragen tot het door ons geschatte foutenpercentage voor 2015.

Figuur 7.3 — Uitsplitsing van het geschatte foutenpercentage — ELGF Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

7.15. In vier gevallen van door eindbegunstigden gemaakte kwantificeerbare fouten beschikten de nationale autoriteiten over voldoende informatie (17) om deze te kunnen voorkomen, ofwel opsporen en corrigeren voordat de uitgaven bij de Commissie werden gedeclareerd. Indien al deze informatie was gebruikt om fouten te voorkomen of op te sporen en te corrigeren, zou het geschatte foutenpercentage voor deze specifieke beoordeling 0,3 procentpunt lager zijn geweest. Daarnaast hebben wij geconstateerd dat de door ons ontdekte fout in vier andere gevallen door de nationale autoriteiten was gemaakt. Deze fouten droegen 0,6 procentpunt bij aan het geschatte foutenpercentage. In figuur 7.5 geven wij een voorbeeld van fouten van de nationale autoriteiten. 7.15. De Commissie neemt met tevredenheid kennis van het oordeel van de Rekenkamer over de rol van de lidstaten, maar is van mening dat de lidstaten meer hadden moeten doen om de fouten te beperken. De Commissie blijft samen met de lidstaten werken aan een terugdringing van de fouten.

7.16. De meeste kwantificeerbare fouten hebben betrekking op het te hoog opgeven van de subsidiabele oppervlakte (zie figuur 7.3 ). In 2015 hebben wij dergelijke fouten in twaalf van de achttien bezochte lidstaten aangetroffen. Ongeveer de helft van deze kwantificeerbare fouten was kleiner dan 2 % (zie paragraaf 7.18) en had dus slechts een beperkte impact op het geschatte foutenpercentage. Voor een ander kwart lagen deze fouten tussen 2 % en 5 %. 7.16-7.18. De Commissie neemt er nota van dat het bij de meeste fouten die de Rekenkamer in dit verband heeft ontdekt (te hoge opgaven) om betrekkelijk kleine fouten gaat, en zij is ingenomen met het oordeel van de Rekenkamer dat de betrouwbaarheid van de gegevens van het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS) is verbeterd. De Commissie acht het onmogelijk om kleine fouten te voorkomen en tegelijk de opsporingskosten binnen de perken te houden. De Commissie dringt er bij de lidstaten op aan om hun LPIS regelmatig te actualiseren zodat veel te hoge aangiften in elk geval kunnen worden opgespoord. De Commissie vindt dat het feit dat de overgrote meerderheid van de door de Rekenkamer gemelde fouten minder dan 5 % bedroeg, aantoont dat het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS), waarvan het LPIS een essentieel onderdeel is, goed werkt. Aangezien grond in de tijd aan veranderingen onderhevig is, kunnen er zich verschillen voordoen tussen het LPIS en de echte situatie ter plaatse. Niettemin kan het risico worden beperkt wanneer het systeem regelmatig wordt geactualiseerd. Om frequente actualiseringen van het LPIS te stimuleren, heeft de Commissie bepaald dat het aantal controles ter plaatse bij een aantal regelingen inzake rechtstreekse betalingen mag worden teruggebracht van 5 % naar 1 % wanneer het LPIS ten minste om de drie jaar wordt bijgewerkt met orthofotografische afbeeldingen van minder dan 15 maanden oud (terwijl de actualisering jaarlijks betrekking moet hebben op ten minste 25 % van de subsidiabele hectaren). In 2010 is ook een kwaliteitsbeoordeling van het LPIS ingevoerd, een verplichting die voor de huidige periode is gehandhaafd (Verordening (EU) nr. 640/2014). Deze jaarlijkse exercitie wordt door de overheden van de lidstaten uitgevoerd en door de Commissie gemonitord. Het gaat om een kwaliteitscontroleproces dat uiteindelijk tot doel heeft de kwaliteit en betrouwbaarheid van het LPIS te verbeteren door de opgespoorde technische zwakke punten te analyseren en corrigerende actie te ondernemen. Daarnaast zijn de steekproefsgewijs verrichte jaarlijkse controles ter plaatse nog een manier om tot een nauwkeurig en actueel LPIS te komen.

7.17. Het belangrijkste controle-instrument van de lidstaten voor oppervlaktesteun is het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS), een database met subsidiabiliteitsgegevens voor alle percelen landbouwgrond. Het bevat geautomatiseerde grafische informatie, waaronder orthobeelden (luchtfoto’s), die de lidstaten ten minste elke vijf jaar moeten actualiseren (18). Mits de grafische informatie correct is geactualiseerd en geanalyseerd, levert het LPIS een belangrijke bijdrage tot de preventie en opsporing van aan oppervlakte gerelateerde fouten in steunaanvragen. Dankzij de actieplannen van de Commissie en de lidstaten is de betrouwbaarheid van de gegevens in het LPIS de afgelopen jaren voortdurend verbeterd.

7.18. Niettemin komen wij nog steeds aan oppervlakte gerelateerde fouten tegen. Dit komt doordat de administratieve controles inzake de subsidiabiliteit van grond zijn gebaseerd op dezelfde LPIS-gegevens die de landbouwers vaak overnemen in hun steunaanvragen (19). Dus als de LPIS-gegevens verkeerd zijn, zijn fouten inzake de subsidiabiliteit in de aanvraag normaliter niet op te sporen door middel van dergelijke controles. Vanwege de voor orthofotografische afbeeldingen (20) voorgeschreven technische norm zijn de landbouwers en betaalorganen doorgaans niet in staat om kleine fouten (minder dan 2 %, zie paragraaf 7.16) op te sporen, waarbij het grotendeels onmogelijk is om deze fouten tegen redelijke kosten te vermijden. De grotere aan oppervlakte gerelateerde fouten waren over het algemeen echter te ontdekken. In dergelijke gevallen was de in het LPIS geregistreerde en door de landbouwer opgegeven subsidiabele oppervlakte substantieel onjuist, hetgeen voornamelijk was te wijten aan het volgende:

— in het geval van op de orthofotografische afbeeldingen zichtbare niet-subsidiabele vegetatie en kenmerken van het perceel in kwestie hebben de betaalorganen de betalingen niet, of niet voldoende verminderd bij de beoordeling van de subsidiabele oppervlakte in het kader van de actualisering van het LPIS, of — de nationale definities van subsidiabel blijvend grasland voldoen niet aan de definitie van de EU. Wanneer een nationale definitie van blijvend grasland niet aan de EU-definitie voldoet, wordt gerichte corrigerende actie ondernomen en wordt zo nodig een actieplan opgesteld om daar iets aan te doen. Om de EU-begroting te beschermen, worden betalingen ook verlaagd en opgeschort door de Commissie en legt zij in het kader van conformiteitsgoedkeuringsprocedures financiële nettocorrecties op wanneer dat nodig is.

7.19. In figuur 7.4 geven wij een voorbeeld van onjuiste subsidiabiliteitsgegevens in het LPIS.

Figuur 7.4 — Voorbeeld van onregelmatige betalingen als gevolg van onjuiste gegevens in het LPIS Blijvend grasland wordt gedefinieerd als grond met een vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen. In ons Jaarverslag 2014 hebben wij gerapporteerd dat het LPIS in Spanje, ondanks aanzienlijke corrigerende maatregelen, nog steeds belangrijke tekortkomingen kent met betrekking tot de subsidiabiliteit van blijvend grasland en dat verdere corrigerende maatregelen zijn genomen in 2014 en 2015 (21). Wij hebben in Spanje (Madrid) een perceel van 48 hectare gecontroleerd dat op het ogenblik dat de landbouwer de aanvraag indiende, in het LPIS was geregistreerd als volledig subsidiabel blijvend grasland. Op de orthofotografische afbeeldingen waren evenwel dichte struiken en bomen te zien. In zijn steunaanvraag voor 2014 heeft de landbouwer het perceel opgegeven op basis van de in het LPIS geregistreerde subsidiabele oppervlakte en hij ontving voor het gehele perceel BTR-steun. Wij hebben geconstateerd dat het perceel niet in aanmerking kwam voor BTR-steun. In 2015 hebben de Spaanse autoriteiten hun LPIS geëvalueerd op basis van nieuwe orthofotografische afbeeldingen en met gebruikmaking van nieuwe technologieën, waarbij zij het betrokken perceel hebben aangemerkt als niet-subsidiabel. Ook hebben wij geconstateerd dat er in Griekenland, Spanje (Aragon, Castilië la Mancha, Castilië y León, Extremadura), Italië (Calabrië) en het Verenigd Koninkrijk (Engeland) oppervlaktesteun werd aangevraagd en betaald op basis van onjuiste subsidiabiliteitsgegevens in het LPIS, hetgeen uit de orthofotografische afbeeldingen kon worden opgemaakt. Figuur 7.4 — Voorbeeld van onregelmatige betalingen als gevolg van onjuiste gegevens in het LPIS De Commissie heeft vóór 2014 al bepaalde problemen rond blijvend grasland gesignaleerd. In de betrokken lidstaten zijn actieplannen ten uitvoer gelegd. In Spanje hebben de nationale autoriteiten alle percelen die door de begunstigden zijn aangegeven en door de Rekenkamer zijn geauditeerd, opnieuw gemeten en is een terugvorderingsprocedure gestart waar dat nodig was. Voorts blijkt uit het feit dat het onderzochte perceel in 2015 als niet-subsidiabel is geregistreerd, dat de actualiseringsprocedure voor het LPIS in Spanje werkt. Bij audits van de diensten van de Commissie in voorgaande jaren waren tekortkomingen aan het licht gekomen die betrekking hadden op de subsidiabiliteit van blijvend grasland in Griekenland en Spanje. Deze zijn aangepakt met gerichte actieplannen die tot verbeteringen hebben geleid (zie het jaarverslag van de Rekenkamer van 2014, tekstvak 7.8). In zowel Griekenland als Spanje is het in het LPIS als subsidiabel geregistreerde areaal blijvend grasland duidelijk teruggelopen: in Griekenland van 3,6 miljoen hectare in 2012 naar 1,5 miljoen hectare in aanvraagjaar 2014 en in Spanje van 18,5 miljoen hectare in 2013 naar 6,4 miljoen hectare in 2016. In het VK (Engeland) loopt op dit moment een corrigerend actieplan dat nauwlettend wordt gemonitord door de Commissie. Voorts zorgen conformiteitsgoedkeuringsprocedures ervoor dat het risico voor de EU-begroting adequaat wordt afgedekt met financiële nettocorrecties.

7.20. In figuur 7.5 geven wij een voorbeeld van nationale subsidiabiliteitscriteria die niet voldoen aan EU-wetgeving.

Figuur 7.5 — Voorbeeld van nationale subsidiabiliteitscriteria die niet voldoen aan EU-wetgeving In ons Jaarverslag 2013 (22) hebben wij gerapporteerd dat de Franse autoriteiten steun verlenen voor begraasbare heide, hoewel deze gebieden zowel subsidiabele grasachtige vegetatie als niet-subsidiabele struiken, dichte bossen enz. omvatten. In 2015 hebben wij zes van dit soort percelen aangetroffen die volledig of ten dele niet-subsidiabel waren, omdat zij dichte bossen en struiken bevatten, die door de Franse autoriteiten als volledig subsidiabel waren aangemerkt. Figuur 7.5 — Voorbeeld van nationale subsidiabiliteitscriteria die niet voldoen aan EU-wetgeving Bij audits van de Commissie van vóór 2013 waren in Frankrijk al soortgelijke tekortkomingen aan het licht gekomen. De lidstaat heeft daarop gereageerd met een gericht actieplan, waarvan de uitvoering nauwlettend wordt gevolgd door de Commissie. Dergelijke gebreken worden verder behandeld in het kader van conformiteitsgoedkeuringsprocedures die ervoor zorgen dat het risico voor de EU-begroting adequaat wordt afgedekt met financiële nettocorrecties. Tegelijk blijft de Commissie erop letten dat het actieplan in acht wordt genomen en tot verbetering leidt. Omdat vertragingen waren ontstaan, zijn verdere maatregelen op basis van artikel 41, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 getroffen.

Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij:

7.21. De resultaten van de toetsing van verrichtingen zijn samengevat in bijlage 7.1 . Voor „Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij” vertoonden 69 (39 %) van de 179 door ons onderzochte verrichtingen fouten. Op basis van de 40 door ons gekwantificeerde fouten bedraagt het geschatte foutenpercentage 5,3 % (23). 7.21. De Commissie neemt nota van de door de Rekenkamer geraamde meest waarschijnlijke fout, die lager is dan vorig jaar.

7.22. In figuur 7.6 is de uitsplitsing van de verschillende soorten fouten weergegeven die hebben bijgedragen tot het door ons geschatte foutenpercentage voor 2015.

Figuur 7.6 — Uitsplitsing van het geschatte foutenpercentage — Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

7.23. Voor plattelandsontwikkeling waren 78 van de 159 door ons onderzochte verrichtingen oppervlaktegerelateerd en 81 niet-oppervlaktegerelateerd. Van deze 159 verrichtingen bevatten er 64 (40 %) fouten, waaronder 38 kwantificeerbare fouten. Met betrekking tot milieu, klimaatactie en visserij vertoonden vijf (26 %) van de 19 gecontroleerde verrichtingen fouten, waaronder twee kwantificeerbare fouten. Voor de enige resterende verrichting (24) hebben wij geen fouten aangetroffen. 7.23. Bij plattelandsontwikkeling is de door de Rekenkamer vastgestelde foutenfrequentie (gekwantificeerd én niet-gekwantificeerd) in de loop der tijd gestaag gedaald.

7.24. In dertien gevallen van door eindbegunstigden gemaakte kwantificeerbare fouten beschikten de nationale autoriteiten over voldoende informatie (25) om deze te kunnen voorkomen, of opsporen en corrigeren voordat de uitgaven bij de Commissie werden gedeclareerd. Indien al deze informatie was gebruikt om fouten te voorkomen, of op te sporen en te corrigeren, zou het geschatte foutenpercentage voor deze specifieke beoordeling 1,7 procentpunt lager zijn geweest. Daarnaast hebben wij geconstateerd dat de door ons ontdekte fout in zes gevallen door de nationale autoriteiten was gemaakt. Deze fouten droegen 1,5 procentpunt bij aan het geschatte foutenpercentage. In figuur 7.7 geven wij een voorbeeld van een fout van de nationale autoriteiten. 7.24. De Commissie is zich ervan bewust dat de nationale autoriteiten tal van door de Rekenkamer geconstateerde fouten zelf hadden kunnen opmerken. De GLB-regelgeving stelt de lidstaten alle instrumenten ter hand die nodig zijn om de meeste foutenrisico's te beperken. In het geval van het in figuur 7.7 gegeven voorbeeld is de Commissie in maart 2016 gestart met een conformiteitsgoedkeuringsprocedure. Er zal alle nodige actie worden ondernomen om de EU-begroting te beschermen.

7.25. De soorten fouten zijn vergelijkbaar met die welke wij in eerdere jaren hebben aangetroffen en met die welke wij hebben vastgesteld in ons speciaal verslag waarin wij de oorzaken van fouten in de uitgaven voor plattelandsontwikkeling analyseren (26). Evenals in voorgaande jaren had het belangrijkste deel (82 %) van het in paragraaf 7.21 vermelde geschatte foutenpercentage betrekking op niet-oppervlaktegerelateerde maatregelen. 7.25. De Commissie kent de oorzaken van de fouten en werkt met de lidstaten aan een oplossing voor de problemen. Daartoe verstrekt zij richtsnoeren of vraagt zij om een actieplan. Zo is het de Commissie bekend dat niet-areaalgerelateerde maatregelen gevoeliger zijn voor fouten. Om die reden worden systemische oplossingen gepromoot, zoals een eenvoudiger opzet van maatregelen en minder complexe berekeningsmethoden, bijvoorbeeld vereenvoudigde kostenopties of vaste bedragen. De Commissie is van mening dat de onregelmatigheden bij de plaatsing van overheidsopdrachten, en dus ook openbare aanbestedingen, niet noodzakelijkerwijs betekenen dat álle uitgaven niet subsidiabel waren. Om het financiële risico van fouten bij onder meer openbare aanbestedingen te beoordelen, heeft de Commissie in december 2013 richtsnoeren vastgesteld voor de bepaling van financiële correcties bij niet-naleving van de regelgeving voor de plaatsing van overheidsopdrachten bij projecten die onder gedeeld beheer worden uitgevoerd.

7.26. Voor 15 (19 %) van de 81 onderzochte niet-oppervlaktegerelateerde verrichtingen was er niet voldaan aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden (zie voor een voorbeeld figuur 7.7 ). Voor milieu, klimaatactie en visserij waren de twee kwantificeerbare fouten het gevolg van niet-subsidiabele uitgaven.

Figuur 7.7 — Voorbeeld van niet-subsidiabele uitgaven of activiteiten Door middel van de plattelandsontwikkelingsmaatregel „dierenwelzijnsbetalingen” wordt steun verleend aan landbouwers die vrijwillig verbintenissen op het gebied van dierenwelzijn aangaan. De betalingen worden jaarlijks verricht en dekken de extra kosten en de gederfde inkomsten die voortvloeien uit de aangegane verbintenissen, zoals meer ruimte voor dieren. Dit is een voorbeeld van het gebruik van vereenvoudigde kostenopties, die de administratieve lasten voor de lidstaten en de begunstigden kunnen verminderen. Dergelijke opties moeten worden gebaseerd op een deugdelijke methodologie, met name een nauwkeurige berekening van de vereenvoudigde kosten. In Roemenië hebben wij uitgaven aangetroffen die niet subsidiabel waren omdat de nationale autoriteiten bij de berekening van de vereenvoudigde kosten niet naar behoren rekening hadden gehouden met het aantal productiecycli. Als gevolg daarvan werden de betalingen aan alle begunstigden systematisch te hoog opgegeven. Wij hebben alle soorten verbintenissen gecontroleerd voor de betalingen voor dierenwelzijn in Roemenië, met inbegrip van die welke niet in de steekproef zijn opgenomen, teneinde vast te stellen in welke mate de verkeerde berekeningen de totale uitgaven voor dierenwelzijn in Roemenië hebben beïnvloed. Wij hebben vastgesteld dat de totale niet-subsidiabele uitgaven vanaf het moment waarop de maatregel inging (2012) tot en met oktober 2015 152 miljoen euro zouden kunnen bedragen (op een totaal van 450 miljoen euro). Wij hebben ook fouten inzake de subsidiabiliteit aangetroffen in België (Wallonië), Duitsland (Rijnland-Palts), Spanje (Andalusië, Galicië, Castilië-La Mancha), Griekenland, Italië (het nationale plattelandsnetwerk, Sicilië en Campanië), en Polen. Figuur 7.7 — Voorbeeld van niet-subsidiabele uitgaven of activiteiten De Commissie steunt de lidstaten volledig in hun streven om waar mogelijk gebruik te maken van vereenvoudigde kostenopties als middel om fouten te voorkomen, zoals de Rekenkamer heeft erkend in haar Speciaal verslag nr. 23/2014 (zie paragraaf 86). Wat de Roemeense gevallen betreft, is het Commissie het ermee eens dat de voor de betalingen gehanteerde vereenvoudigde kosten foutief zijn berekend. Naar aanleiding van de bevindingen van de Rekenkamer is de Commissie in 2016 een conformiteitsgoedkeuringsprocedure gestart om het risicobedrag nauwkeurig te berekenen. Dit kan resulteren in een financiële correctie.

7.27. Bij 27 onderzochte verrichtingen moesten de begunstigden zich aan de regels inzake overheidsopdrachten houden. Deze regels zorgen ervoor dat goederen en diensten worden aangeschaft tegen de gunstigste voorwaarden, waarbij gelijke toegang tot overheidsopdrachten en naleving van de beginselen van transparantie en non-discriminatie zijn verzekerd. Wij hebben geconstateerd dat één of meer van deze regels in zes gevallen waren overtreden. In figuur 7.8 geven wij een voorbeeld van een dergelijke fout. 7.27. De Commissie heeft geconstateerd dat de plaatsing van overheidsopdrachten, onder meer via openbare aanbestedingen, een belangrijke bron van fouten is, en heeft haar auditwerkzaamheden om de EU-begroting te beschermen, uitgebreid. Naleving van de regelgeving voor de plaatsing van overheidsopdrachten is ook een van de centrale elementen in de actieplannen voor plattelandsontwikkeling. In 2015-2016 zijn in vier lidstaten grondige audits op dit gebied verricht. In 2016 wordt de naleving van deze regels ook in andere lidstaten aan een grondige controle onderworpen. Om het financiële risico van fouten bij dergelijke openbare aanbestedingen te beoordelen, heeft de Commissie in december 2013 richtsnoeren vastgesteld voor de bepaling van financiële correcties bij niet-naleving van de regelgeving voor de plaatsing van overheidsopdrachten bij projecten die onder gedeeld beheer worden uitgevoerd.

Figuur 7.8 — Voorbeeld van niet-naleving van de regels inzake overheidsopdrachten Een gemeente in Italië (Campanië) ontving steun voor de bouw van een monorail: infrastructuur die landbouwers moest helpen hun olijven over de heuvels te vervoeren. De opdracht werd door middel van een openbare aanbestedingsprocedure aan een particuliere onderneming gegund. Om de verschillende offertes te beoordelen, stelde de gemeente een reeks criteria op met verschillende wegingsfactoren (uitgedrukt in punten). De aankondiging van de opdracht verplichtte de inschrijvers ertoe om in hun offertes aanbiedingen op te nemen voor aanvullende werken voor nieuwe wegen, riolering en een aquaduct. Deze bijkomende werkzaamheden waren goed voor 75 % van het totale aantal punten waarop de gemeente haar gunningsbesluit baseerde. Ter vergelijking was de prijs slechts goed voor 10 % van het totale aantal punten. Aangezien de EU-steun werd toegekend voor de bouw van de monorail, schond de begunstigde de Italiaanse wetgeving inzake openbare aanbesteding door criteria vast te stellen (de aanleg van wegen, riolering en een aquaduct) die geen verband hielden met het voorwerp, de aard en de kenmerken van de aankondiging van de opdracht. Volgens de Italiaanse regelgeving inzake overheidsopdrachten waren dergelijke criteria dus onregelmatig. We hebben ook gevallen van niet-naleving van de regels inzake overheidsopdrachten aangetroffen in Duitsland (Rijnland-Palts), Griekenland en Roemenië. Figuur 7.8 — Voorbeeld van niet-naleving van de openbare aanbestedingsregels Naar de Commissie begrijpt, hadden de gunningscriteria van de aanbesteding niet volledig betrekking op de aard van de werken. Wel wijst de Commissie erop dat de investering volgens plan is uitgevoerd. De Italiaanse autoriteiten hebben het dossier aan een evaluatie onderworpen en zijn een terugvorderingsprocedure gestart vanwege overtreding van de regels voor openbare aanbestedingen. De Italiaanse autoriteiten hebben een financiële correctie van 10 % toegepast. De Commissie ziet dit als een nuttige corrigerende actie om de EU-begroting te beschermen. In het jaarlijks activiteitenverslag 2015 zijn punten van voorbehoud gemaakt voor plaatsingen van overheidsopdrachten, waaronder openbare aanbestedingen, zoals de Rekenkamer erkent in paragraaf 7.60.

7.28. Onze steekproef omvatte 45 verrichtingen voor agromilieubetalingen, waarbij het ging om de toepassing van landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de bescherming van het milieu, het landschap en de natuurlijke hulpbronnen. Wij constateerden dat de landbouwers in drie gevallen niet hadden voldaan aan alle betalingsvoorwaarden. 7.28. De Commissie wil in dit verband benadrukken dat alle drie begunstigden aan een breed scala van uiteenlopende agromilieuverbintenissen moesten voldoen en het merendeel ervan volgens de regels ten uitvoer hebben gelegd. Slechts een paar verbintenissen zijn niet volledig in acht genomen of niet naar behoren gedocumenteerd.

7.29. In de 78 oppervlaktegerelateerde verrichtingen hebben wij 15 gevallen (19 %) aangetroffen waarin de subsidiabele oppervlakte te hoog was opgegeven. Het merendeel van de door ons vastgestelde te hoge opgaven was relatief klein en had dus slechts een beperkte impact op het algehele geschatte foutenpercentage. Zie ook paragraaf 7.18. 7.29. De Commissie neemt er nota van dat het bij de meeste fouten die de Rekenkamer in dit verband heeft ontdekt (te hoge opgaven) om betrekkelijk kleine fouten gaat, en zij is ingenomen met het oordeel van de Rekenkamer dat de betrouwbaarheid van de LPIS-gegevens is verbeterd (zie paragraaf 7.17). De Commissie acht het onmogelijk om kleine fouten te voorkomen en tegelijk de opsporingskosten binnen de perken te houden.

7.30. Nationale autoriteiten moeten de redelijkheid van de kosten controleren. Voor 24 investeringsprojecten hadden de nationale autoriteiten dit niet naar behoren gecontroleerd. Wij hebben deze gevallen gerapporteerd als fouten. Over het algemeen is het echter niet mogelijk om het bedrag van de niet-subsidiabele uitgaven te bepalen, waardoor wij de fout niet kunnen kwantificeren. In de afdeling „toetsing van prestatiecriteria” geven wij aanvullende informatie over de redelijkheid van de kosten (zie paragraaf 7.71). 7.30. Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 7.71.

Onderzoek van de jaarlijkse activiteitenverslagen en andere elementen van internebeheersingssystemen

Systemen van DG AGRI met betrekking tot de regelmatigheid van verrichtingen voor landbouw

7.31. De Commissie en de lidstaten delen het beheer van bijna alle landbouwuitgaven. Ongeveer 80 betaalorganen in de lidstaten verdelen de steun onder landbouwers en andere begunstigden, en de Commissie vergoedt deze kosten iedere maand (voor het ELGF) of ieder kwartaal (voor het Elfpo) aan de lidstaten. De Commissie verricht conformiteitscontroles om te beoordelen of de systemen van een lidstaat ervoor zorgen dat de steunbetalingen aan begunstigden wettig en regelmatig zijn. De vastgestelde systeemgebreken kunnen leiden tot financiële correcties, die aan de lidstaten worden opgelegd door middel van conformiteitsbeschikkingen. Financiële correcties zijn veelal forfaitair en hebben betrekking op uitgaven in verband met verschillende begrotingsjaren. Deze leiden zelden tot terugvorderingen van de betalingen bij de eindbegunstigden en worden dus betaald uit de nationale begrotingen (27). 7.31. In het verleden waren de correcties merendeels forfaitair, maar in het nieuwe rechtskader worden de lidstaten aangemoedigd om met een berekening te komen van het risico voor het Fonds. Wanneer in het kader van een conformiteitsgoedkeuringsprocedure van de Commissie onterechte betalingen worden geconstateerd die rechtstreeks kunnen worden gekoppeld aan een begunstigde, dan moeten de lidstaten de nodige actie ondernomen om dit geld terug te vorderen bij de eindbegunstigde.

7.32. Om te controleren of de conformiteitscontroles van de Commissie in overeenstemming waren met de internationale controlestandaarden (28) en de voornaamste regelgevende bepalingen, hebben wij controles aan de hand van stukken uitgevoerd van een steekproef van 24 (29) van de 120 conformiteitscontroles (30) die in 2015 door DG AGRI werden gerapporteerd. Ook hebben wij 6 van deze 24 (31) controles opnieuw verricht. In 2015 heeft de Commissie haar controleprocedures geactualiseerd naar aanleiding van een eigen beoordeling van haar controlemethodologie en haar beleid inzake kwaliteitsborging. Wij hebben deze geactualiseerde procedures geëvalueerd en er rekening mee gehouden bij onze beoordeling.

7.33. De conformiteitscontroles van de Commissie zijn in het algemeen in overeenstemming met de relevante standaarden. In gevallen waarin de Commissie echter geen bevindingen opmerkt, moet zij de wijze waarop zij de controlewerkzaamheden die een dergelijke conclusie ondersteunen beter documenteren. 7.33. De Commissie streeft bij haar audits naar inachtneming van de ISSAI. Onder meer om die reden is voor een zelfbeoordeling van haar auditprocedures gebruikgemaakt van de diensten van een externe onderneming. De auditverslagen van elk auditbezoek vormen de basis voor de bevindingen van de Commissie. Als er geen bevindingen zijn gedaan (bijvoorbeeld omdat er geen probleem te melden was of omdat er geen materiële zwakke punten waren aangetroffen), dan wordt dit aangegeven in het auditverslag.

7.34. In voorgaande jaarverslagen (32) hebben wij de aandacht gevestigd op het probleem dat conformiteitsprocedures te veel tijd in beslag namen, waardoor de achterstand bij de openstaande dossiers aanzienlijk is (33). In 2015 heeft de Commissie het aantal oude openstaande dossiers aanzienlijk teruggebracht: van 192 tot 34. Veranderingen in de wetgeving voor de periode 2014-2020, die in het geval van het GLB van kracht werden op 1 januari 2015, waren bedoeld om de procedure voor de conformiteitsgoedkeuring te stroomlijnen door wettelijke termijnen in te voeren. Daardoor houdt de Commissie nu nauwlettender toezicht op de controlecyclus, om aan de interne en externe termijnen te voldoen. 7.34. De Commissie volgt de auditdossiers met een achterstand (de „oude openstaande dossiers”) nauwlettend; inmiddels is het aantal in juni 2016 teruggebracht van 34 naar 20. De Commissie streeft ernaar om alle auditdossierachterstanden eind 2016 weg te werken.

7.35. In de nieuwe regelgeving voor de periode 2014-2020 werd ook sterker de nadruk gelegd op de rol van de lidstaten bij de vaststelling van het risicobedrag, dat de Commissie kan gebruiken voor de berekening van de financiële correctie die moet worden opgelegd. Door de richtsnoeren van de Commissie te onderzoeken en zes financiële correcties te controleren die in 2015 werden vastgesteld of voorbereid, zijn wij nagegaan of de Commissie de gegevens van de lidstaten op de juiste wijze heeft gevalideerd en gebruikt. 7.35-7.36. Zoals door de Rekenkamer in voorgaande jaren is aanbevolen, heeft de Commissie een kader ontwikkeld dat ervoor moet zorgen dat meer berekende financiële correcties en dus minder forfaitaire correcties worden toegepast. In dossiers met een groot aantal transacties is dat uiteraard lastig. Daarom zijn in de basishandeling adequate rechtsbepalingen opgenomen, zoals het principe dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de aanlevering van de nodige informatie en dat er sprake moet zijn van een evenredige inspanning. De gedelegeerde handeling bevat nadere voorschriften voor de berekende en geëxtrapoleerde financiële correcties. De richtsnoeren van de Commissie voor financiële correcties zijn dienovereenkomstig bijgewerkt. Dit geldt met name voor de criteria en methodiek die de Commissie moet hanteren om te bepalen of de door de lidstaat ingediende berekening of extrapolatie van het risico voor de EU-begroting al dan niet moet worden aanvaard. Volgens de Commissie bevat de audithandleiding wél informatie over de verificatie van de gegevens die de lidstaten leveren. Mededeling C(2015) 3675 bij de audithandleiding beschrijft duidelijk aan welke eisen de lidstaten in elk geval moeten voldoen wanneer zij aanvullende gegevens bij de Commissie indienen voor de berekening van de financiële correcties, en welke criteria en methodiek de Commissie moet hanteren om te bepalen of de berekening of extrapolatie van de financiële correctie al dan niet wordt aanvaard. Het is bij de Commissie standaardpraktijk om de gegevens van de lidstaten grondig te controleren. Dit blijkt ook uit de bevindingen van de Rekenkamer in vier van de zes onderzochte financiële correcties. Wat betreft de overige twee financiële correcties die worden genoemd, wordt gewezen op het volgende: — bij één correctie ging het om een betrekkelijk gering bedrag en is aanvullende informatie bij de lidstaat opgevraagd; — bij de financiële correctie van 5,8 miljoen euro heeft de Commissie de validiteit van de gegevens van de lidstaat gecontroleerd zonder dit echter naar behoren te documenteren. De Commissie wil in dit verband graag onderstrepen dat de controle-spanningen voor de cijfers die de lidstaten verstrekken, in verhouding moeten staan tot de potentiële financiële gevolgen. De Commissie kan ook gebruikmaken van het werk van de certificerende instanties.

7.36. De controlehandleiding van de Commissie bevat geen gedetailleerde controleprocedures of documentatievereisten voor de verificatie van de door de lidstaten verstrekte gegevens. Voor vier van de zes onderzochte financiële correcties hebben wij geconstateerd dat de Commissie controlebezoeken had afgelegd om de gegevens die zij van de betrokken lidstaten had ontvangen te verifiëren. Voor de overige twee financiële correcties heeft de Commissie ons niet voldoende en geschikt bewijsmateriaal voor haar controles of verificaties verschaft. In een van deze gevallen was de financiële correctie betrekkelijk gering. Maar voor de overige gevallen bedroeg de financiële correctie 5,8 miljoen euro. Het gebruik van niet-gecontroleerde gegevens leidt tot een financieel risico voor de EU-begroting, aangezien het in het belang van de lidstaten is om de financiële correcties te verlagen.

Systemen van de lidstaten met betrekking tot de regelmatigheid van verrichtingen voor landbouw

7.37. De autoriteiten van de lidstaten zijn verantwoordelijk voor de opzet en het beheer van:

a) adequate administratieve en controleprocedures ter waarborging van de nauwkeurigheid van door de aanvragers ingediende declaraties en de inachtneming van de subsidiabiliteitsvereisten;

b) controles ter plaatse die, afhankelijk van het steunprogramma, ten minste 5 % van alle begunstigden of van de betrokken uitgaven dienen te omvatten.

7.38. Wij hebben ons onderzoek naar de systemen gebaseerd op door de Commissie (DG AGRI) verrichte controles. In de door ons geëvalueerde steekproef van 24 conformiteitscontroles (zie paragraaf 7.32) heeft de Commissie voor 17 van de betreffende systemen aanzienlijke gebreken gerapporteerd (34). Aangezien wij hebben vastgesteld dat het werk van de Commissie over het algemeen bevredigend was (zie paragraaf 7.33), kunnen we afgaan op de beoordeling door de Commissie van deze systemen. 7.38. De Commissie is ingenomen met de verklaring van de Rekenkamer dat het werk van de Commissie over het algemeen bevredigend was en dat de Rekenkamer kan vertrouwen op de beoordeling door de Commissie van het systeem van de lidstaten.

7.39. In de zes door ons bezochte lidstaten (zie paragraaf 7.32) hebben wij ook aanvullende controlewerkzaamheden verricht voor een beperkt aantal risicogevoelige gebieden (35). Onze bevindingen met betrekking tot het ELGF, plattelandsontwikkeling en de randvoorwaarden worden in de volgende paragrafen uiteengezet.

Systemen van de lidstaten met betrekking tot de regelmatigheid van ELGF-verrichtingen

7.40. Het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS) is het voornaamste beheers- en controlesysteem voor rechtstreekse steunbetalingen (36). Het systeem bestaat uit een databank met landbouwbedrijven en steunaanvragen, een landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS, zie ook de paragrafen 7.17 en 7.18), dierendatabanken en een databank met rechten in de lidstaten die de BTR toepassen. De betaalorganen verrichten administratieve kruiscontroles tussen deze databanken om te zorgen dat betalingen worden verricht voor het juiste bedrag, aan subsidiabele begunstigden voor subsidiabele grond of dieren. 7.40-7.41. De Commissie vindt dat het GBCS, waarvan het LPIS deel uitmaakt, een betrouwbaar systeem is en dat de kwaliteit en dekking van het GBCS van essentieel belang is om de regelmatigheid van de rechtstreekse steunbetalingen en de Elfpo-uitgaven, en met name de uitgaven voor agromilieumaatregelen en de probleemgebieden, te waarborgen. Wanneer zwakke punten aan het licht komen, moeten de lidstaten corrigerende actie ondernemen en onder meer een gericht actieplan opzetten om deze te verhelpen. De Commissie houdt de situatie dan nauwlettend in het oog.

7.41. In ons Jaarverslag 2014 hebben wij aangegeven dat het GBCS een aanzienlijke bijdrage levert tot de voorkoming en vermindering van de foutenniveaus in de steunregelingen waarop het van toepassing is (37). Dit jaar onderzochten wij de betrouwbaarheid van geselecteerde essentiële controlefuncties in het GBCS bij de zes bezochte betaalorganen (zie paragraaf 7.32). Zonder iets af te doen aan de GBCS-bijdrage tot de voorkoming en vermindering van de foutenniveaus, hebben wij geconstateerd dat sommige van de door ons onderzochte essentiële controlefuncties gebreken vertoonden. Deze hielden verband met het LPIS, de administratieve controles, de kwaliteit van de inspecties ter plaatse en de procedures voor de invordering van onterechte betalingen (38). In figuur 7.9 geven wij een voorbeeld van de door ons geconstateerde tekortkomingen.

Figuur 7.9 — Voorbeeld van de in het LPIS aangetroffen tekortkomingen Uit de jaarlijkse kwaliteitsbeoordeling van het LPIS in het Verenigd Koninkrijk (Noord-Ierland) bleek gedurende zes opeenvolgende jaren (2010-2015) dat het niet aan verschillende door de EU-wetgeving voorgeschreven kwaliteitseisen voldeed. Ondanks de wettelijke verplichting om in dergelijke situaties corrigerende maatregelen te nemen, bleek uit de kwaliteitsbeoordeling voor 2015 dat er geen sprake was van een consistente verbetering: in totaal was de oppervlakte van de in het Noord-Ierse LPIS geregistreerde subsidiabele gebieden ruim 2 % te hoog opgegeven, waardoor een risico op onregelmatige betalingen ontstaat. De tekortkomingen in het Noord-Ierse LPIS hebben wij reeds gerapporteerd in ons Jaarverslag 2012 (bijlage 3.2). Figuur 7.9 — Voorbeeld van de in het LPIS aangetroffen tekortkomingen Vanaf 2013 hebben de Noord-Ierse autoriteiten naar aanleiding van audits van de Commissie corrigerende actie ondernomen. De raming van het subsidiabele areaal in de kwaliteitsbeoordeling (KB) van het LPIS was „niet-conform” voor 2010, 2011, 2012 en 2015. De Noord-Ierse autoriteiten hebben in de desbetreffende KB-jaarverslagen uitgelegd wat de redenen daarvoor waren. In de jaren waarin is begonnen met de driejaarlijkse LPIS-verversing (2013, 2014), is het aantal niet-conforme percelen teruggelopen. In 2015 constateerden de Noord-Ierse autoriteiten echter een stijging van het aantal niet-subsidiabele percelen dat niet via het verversingsprogramma was ontdekt. De Commissie blijft de situatie nauwlettend volgen.

Systemen van de lidstaten met betrekking tot de regelmatigheid van verrichtingen op het gebied van plattelandsontwikkeling

7.42. Voor vijf van de zes bezochte betaalorganen (zie paragraaf 7.32) hebben wij tekortkomingen vastgesteld in de administratieve controles met betrekking tot de subsidiabiliteitsvoorwaarden, en met name die in verband met openbare aanbesteding. Deze systeemgebreken vertoonden grote gelijkenis met de in voorgaande jaren geconstateerde en gerapporteerde gebreken (39). Systeemgebreken vormen een belangrijke oorzaak van de fouten die werden ontdekt tijdens het toetsen van verrichtingen (zie paragraaf 7.24). 7.42. De Commissie voert conformiteitsaudits uit in de lidstaten om na te gaan of de verrichte uitgaven in overeenstemming zijn met de voorschriften. In deze audits heeft de Commissie ook zwakke punten in administratieve controles aangetroffen die betrekking hadden op de subsidiabiliteitsvoorwaarden en de plaatsing van overheidsopdrachten. Er is corrigerende actie ondernomen waarbij ook de nodige actieplannen ten uitvoer zijn gelegd. Daarnaast zijn in het jaarlijks activiteitenverslag 2015 punten van voorbehoud gemaakt. Er zijn in dit verband ook financiële correcties verricht. Er lopen momenteel nog conformiteitsgoedkeuringsprocedures die waarschijnlijk tot verdere financiële correcties zullen leiden. In 2015 is in vier lidstaten een speciale audit van de plaatsing van overheidsopdrachten verricht. Andere lidstaten worden in 2016 geauditeerd.

7.43. Met betrekking tot openbare aanbesteding onderzochten wij een steekproef van 41 projecten (naast onze toetsing van verrichtingen), waarvan er acht (20 %) fouten vertoonden. In drie van de acht gevallen hebben wij niet-subsidiabele uitgaven vastgesteld die in totaal goed waren voor ruim 1,5 miljoen euro aan Elfpo-steun.

7.44. In een poging het foutenniveau in de bestedingen voor plattelandsontwikkeling te verminderen, voeren de Commissie en de lidstaten actieplannen uit ter identificatie van de oorzaken van fouten en om gerichte corrigerende maatregelen uit te voeren ter vermindering van het risico dat zich fouten voordoen. Voor regelmatig voorkomende fouten zijn wij nagegaan of de oorzaken van deze fouten werden behandeld in het actieplan van de betrokken lidstaat.

7.45. Wij hebben daarbij gekeken naar 14 van de aanzienlijkste kwantificeerbare fouten die tijdens onze toetsing van verrichtingen van 2015 zijn ontdekt in acht lidstaten. Wij hebben opgemerkt dat zeven van de acht hun actieplannen al in februari 2016 hadden geactualiseerd, waarbij zij maatregelen hebben opgenomen om enkele van de door ons geconstateerde kwesties aan te pakken. Tijdens ons onderzoek naar de systemen van de lidstaten hebben we echter vastgesteld dat de vier betaalorganen waarbij wij tekortkomingen hadden vastgesteld in de administratieve controles voor de openbare aanbestedingsprocedures, in hun actieplannen geen enkele actie hadden opgenomen om deze kwestie aan te pakken. Hoewel wij van oordeel zijn dat de actieplannen in het algemeen een goed instrument zijn om de oorzaken van fouten aan te pakken, is er nog ruimte voor verdere verbeteringen op het gebied van openbare aanbesteding. 7.45. Wanneer bij conformiteitsaudits en audits van de Rekenkamer zwakke punten aan het licht komen, verzoekt de Commissie de lidstaten altijd om corrigerende actie, die de vorm van een actieplan kan aannemen. Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Rekenkamer in Speciaal verslag nr. 23/2014 heeft de Commissie alle lidstaten geadviseerd om speciaal te letten op de plaatsing van overheidsopdrachten en zo nodig corrigerende actie te ondernemen. In het jaarlijks activiteitenverslag 2015 zijn punten van voorbehoud gemaakt voor plaatsingen van overheidsopdrachten, waaronder openbare aanbestedingen, zoals de Rekenkamer erkent in paragraaf 7.60.

Systemen van de lidstaten met betrekking tot de randvoorwaarden

7.46. Wij onderzochten het systeem dat ervoor moet zorgen dat er wordt voldaan aan de randvoorwaarden bij de zes bezochte betaalorganen (zie paragraaf 7.32). Wij hebben met name geanalyseerd hoe betrouwbaar de controlestatistieken en de ingestelde procedures zijn die ervoor moeten zorgen dat de lidstaten passende controles verrichten van de naleving van de randvoorwaarden voor de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten (nitratenrichtlijn (40)) en voor kennisgevingen met betrekking tot vee (41). Daarnaast hebben wij 63 controleverslagen geëvalueerd. 7.46. De Commissie merkt op dat de randvoorwaarden geen verband houden met de beoordeling van de wettigheid en regelmatigheid van de achterliggende „verrichtingen” (transacties).

7.47. In vijf van de zes bezochte lidstaten hebben wij tekortkomingen geconstateerd; deze hebben voornamelijk betrekking op de betrouwbaarheid van de controlestatistieken en de steekproeftrekking. In 13 van de 63 geëvalueerde controleverslagen hebben wij problemen geconstateerd (bijv. onjuiste berekening van sancties, of het ontbreken van controles inzake bepaalde eisen). In Litouwen en het Verenigd Koninkrijk (Noord-Ierland) waren de sancties in 4 van de 24 onderzochte controleverslagen bovendien niet correct opgenomen in de controlestatistieken. In figuur 7.10 geven wij een ander voorbeeld van de door ons vastgestelde tekortkomingen. 7.47. De Commissie kan zich vinden in de waarneming van de Rekenkamer en besteedt bij haar audits speciale aandacht aan deze vereisten. In een groot aantal daarvan heeft de Commissie zwakke punten in de reikwijdte en kwaliteit van de controles op de naleving van de randvoorwaarden waargenomen. Wanneer een systemische niet-naleving wordt vastgesteld, vraagt de Commissie altijd om corrigerende actie en zo nodig een actieplan en zorgt zij ervoor dat de EU-begroting wordt beschermd door middel van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

Figuur 7.10 — Voorbeeld van ontoereikende controles van de randvoorwaarden In Litouwen hebben wij geconstateerd dat de nationale autoriteiten de vereisten met betrekking tot de randvoorwaarden voor de bescherming van water tegen nitraten, die van toepassing zijn op alle landbouwers, onvoldoende hebben gecontroleerd. De lidstaat gebruikte meerdere drempels waaronder de landbouwers niet werden onderworpen aan controles inzake de randvoorwaarden met betrekking tot uit de nitratenrichtlijn voortvloeiende vereisten. Zo zijn landbouwers met cultuurgrond met een oppervlakte van 10 hectare of minder niet verplicht om aan te geven hoeveel meststoffen zij gebruiken. Dergelijke landbouwers vertegenwoordigen meer dan 70 % van alle landbouwers en hebben 14 % van het landbouwareaal in gebruik. Een ander voorbeeld is dat veehouders die minder dan tien grootvee-eenheden op één plaats houden niet verplicht zijn om een opslagtank voor dierlijke mest van daarmee overeenkomende grootte te hebben. Dergelijke landbouwers vertegenwoordigen 87 % van alle veehouders en houden 28 % van de grootvee-eenheden in Litouwen. De nitratenrichtlijn is gericht op de bescherming van het milieu en de gezondheid van de burgers. Hoewel het gebruik van drempelwaarden de administratieve last voor kleinere landbouwers kan verminderen, is het uitsluiten van landbouwers van de controles inzake de randvoorwaarden onregelmatig, en kan dit bovendien een negatieve invloed hebben op de verwezenlijking van de doelstellingen van de nitratenrichtlijn. Figuur 7.10 — Voorbeeld van ontoereikende controles van de randvoorwaarden De Commissie neemt kennis van de bevinding van de Rekenkamer. Hoewel de audit van de Commissie van 2014 in Litouwen alleen betrekking had op diergerelateerde RBE's, zijn soortgelijke tekortkomingen gevonden in de steekproeftrekking. Deze tekortkomingen worden verder behandeld in een conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

Systemen van DG MARE en de lidstaten met betrekking tot de regelmatigheid van verrichtingen op het gebied van visserij

7.48. De beheersautoriteiten doen betalingen aan de begunstigden en declareren de uitgaven bij de Commissie, die vervolgens de lidstaten vergoedt. De Commissie gebruikt de jaarlijkse controleverslagen en jaarlijkse adviezen van de auditautoriteiten om te beoordelen of de lidstaten beheers- en controlesystemen hebben opgezet die in overeenstemming zijn met de wettelijke voorschriften. De Commissie voert ook haar eigen controles uit om te verifiëren of de systemen doeltreffend functioneren.

7.49. Ons onderzoek naar de systemen op dit terrein was gericht op door de Commissie (DG MARE) verrichte controles. Daarnaast hebben wij een controle op stukken uitgevoerd van een steekproef van vijf van de door de Commissie verrichte conformiteitscontroles. De Commissie rapporteerde aanzienlijke gebreken in de systemen van twee van de vijf betrokken lidstaten (Italië en Roemenië).

7.50. Wij hebben de controlewerkzaamheden van de Commissie geëvalueerd, alsmede de wijze waarop zij de internationale controlestandaarden naleeft. De vijf door ons geëvalueerde controles waren niet volledig in overeenstemming met de standaarden en wij hebben tekortkomingen vastgesteld in het toezicht op de controle en de controledocumentatie. 7.50. De Commissie heeft erkend dat verbeteringen nodig waren op het gebied van het audittoezicht en de auditdocumentatie, en heeft haar procedures dienovereenkomstig aangescherpt. De geauditeerde dossiers dateren van vóór deze wijzigingen.

7.51. Wij hebben ook een controle door de Commissie in Roemenië herhaald. Wij hebben tekortkomingen vastgesteld in de administratieve controles van de beheersautoriteit, met name in verband met de aanbestedingsprocedures (zie figuur 7.11 ).

Figuur 7.11 — Tekortkomingen op het gebied van aanbesteding in Roemenië Wij onderzochten een steekproef van zeven aanbestedingsprocedures, waarvan er vijf (twee openbare en drie particuliere) fouten vertoonden. De drie particuliere gevallen waren niet ontdekt door de Commissie. Ook hebben wij in twee van de zes onderzochte gevallen tekortkomingen geconstateerd met betrekking tot de selectieprocedure. Figuur 7.11 — Tekortkomingen op het gebied van aanbesteding in Roemenië De standaardchecklists van de Commissie zijn gericht op de naleving van de regelgeving voor de plaatsing van opdrachten door de overheid, en dus ook openbare aanbestedingen, en niet zozeer op de plaatsing van opdrachten door particulieren. De zeven procedures hadden betrekking op de plaatsing van opdrachten door particulieren op basis van instructies van de Roemeense autoriteiten (vijf zaken) én op de plaatsing van opdrachten door de overheid (twee zaken die verband hielden met technische bijstand) waarbij de Commissie al op de hoogte was van de zwakke punten. Voorts had de Commissie eerder al zwakke punten in de projectselectie geconstateerd.

7.52. Op basis van de 24 controles die DG MARE in 2014 en 2015 verrichtte en die waren afgerond op het moment van onze controle, stelde het twee financiële correcties voor. Uit onze evaluatie van een steekproef van vijf van deze controles is gebleken dat de financiële correcties in twee gevallen (Italië en Roemenië) geen betrekking hadden op alle tekortkomingen die van invloed waren op de internebeheersingssystemen van de beheersautoriteiten. 7.52. De Commissie stelt financiële correcties voor wanneer zij duidelijke tekortkomingen constateert. Zij vindt dat op basis van haar eigen analyse passende correcties zijn toegepast bij zowel Italië als Roemenië. In het geval van Roemenië zal zij echter nagaan of aanvullende correcties op basis van de bevindingen van de Rekenkamer nodig zijn.

Jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI

7.53. In zijn JAV 2015 beoordeelt DG AGRI voor de belangrijkste bestedingsterreinen welke uitgaven risico lopen. De door de lidstaten (voor elk betaalorgaan) in hun controlestatistieken gerapporteerde foutenniveaus vormen het uitgangspunt van deze beoordeling. De Commissie past die foutenniveaus vervolgens aan, waarbij zij hoofdzakelijk gebruikmaakt van controles die zij en de Rekenkamer gedurende de voorgaande drie jaar hebben verricht, alsmede van de adviezen van de certificerende instanties inzake de wettigheid en de regelmatigheid voor het begrotingsjaar 2015. De daaruit voortvloeiende aangepaste foutenpercentages worden dan samengevoegd en gebruikt om te berekenen hoeveel uitgaven er in totaal risico lopen; dit is het foutenpercentage dat volgens de schatting van de Commissie invloed heef op de EU-begroting. Wij zijn van mening dat dit over het algemeen een valide aanpak is die een toereikende basis kan bieden voor punten van voorbehoud op het niveau van individuele betaalorganen. Wij merken echter het volgende op:

7.54. In 2015 waren de certificerende instanties voor het eerst verplicht om zich, aan de hand van een representatieve steekproef, te verzekeren van de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven waarvoor om terugbetaling was verzocht door de betaalorganen van de Commissie. Zo spelen de certificerende instanties een sleutelrol in het zekerheidsmodel van de Commissie voor de periode 2014-2020. In 2015 kon DG AGRI slechts in zeer beperkte mate gebruikmaken van de adviezen van de certificerende instanties inzake de wettigheid en regelmatigheid, doordat sprake was van significante tekortkomingen in de methodologie en de tenuitvoerlegging (zoals vertragingen bij de aanwijzing van de certificerende instanties in de lidstaten, ontoereikende controlestrategieën, te geringe steekproeven voor de gegevensgerichte toetsing, en onvoldoende technische vaardigheden en juridische deskundigheid om tekortkomingen te kunnen vaststellen in de door de betaalorganen uitgevoerde administratieve controles en controles ter plaatse). 7.54. De Commissie is van mening dat de beheers- en controlesystemen van de lidstaten mettertijd zullen verbeteren en meer zekerheid zullen bieden over de door de lidstaten gemelde fouten wanneer een oordeel van een nationale onafhankelijke professionele auditinstantie over de wettigheid en regelmatigheid beschikbaar is. Aangezien begrotingsjaar 2015 het eerste jaar was waarvoor deze nieuwe aanpak is gevolgd, konden de vruchten van de nieuwe werkzaamheden van de certificerende instanties nog niet volledig worden geplukt. Niettemin kan voor de toekomst een aantal bemoedigende lessen worden getrokken uit de exercitie van 2015.

7.55. De Commissie verrichtte aanpassingen om het aangepaste foutenpercentage vast te stellen voor het deel van de uitgaven waarvoor haar eigen of onze controleresultaten beschikbaar waren. In zijn JAV maakte DG AGRI echter niet bekend welk deel van de uitgaven niet is aangepast omdat dergelijke controleresultaten ontbraken. In dergelijke gevallen vertrouwt de Commissie op de controlestatistieken van de lidstaten, wat een te lage inschatting van het aangepaste foutenpercentage tot gevolg kan hebben. 7.55. De Commissie onderzoekt de situatie voor elk betaalorgaan niet alleen op basis van haar eigen auditbevindingen en die van de Rekenkamer over de drie voorgaande jaren, maar ook op basis van de oordelen die voor het betrokken begrotingsjaar zijn ontvangen van de certificerende instantie van elk betaalorgaan. Er zijn dus altijd auditresultaten beschikbaar. De certificerende instanties moesten in 2015 voor het eerst een oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de achterliggende transacties geven. Dit leverde nog meer details en informatie op die van belang zijn om uit te maken of de gemelde foutenpercentages aanpassing behoeven.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

7.56. Figuur 7.12 geeft de essentiële gegevens (42) weer die werden gebruikt voor de beoordeling van het JAV 2015 van DG AGRI.

Belangrijkste uitgaventerrein JAV (begrotingsjaar) Uitgaven 2015 (miljoen euro) Gemiddeld door de lidstaten gerapporteerd foutenpercentage Geaggregeerd aangepast foutenpercentage Corrigerend vermogen Gemiddelde aan financiële correcties gedurende de afgelopen drie jaar Gemiddelde aan terugvorderingen gedurende de afgelopen drie jaar Totaal (miljoen euro) (miljoen euro) ELGF 2014 44 137,85 0,55 % 2,61 % 536,44 1,22 % 117,83 0,27 % 1,49 % 2015 44 834,52 0,68 % 1,47 % 665,36 1,48 % 107,41 0,24 % 1,72 % Elfpo 2014 11 186,00 1,52 % 5,09 % 113,58 1,02 % 95,64 0,85 % 1,87 % 2015 9 843,14 1,78 % 4,99 % 177,99 1,81 % 114,95 1,17 % 2,98 % Bron: Europese Rekenkamer, op basis van de jaarlijkse activiteitenverslagen van DG AGRI.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

7.57. Ondanks een stijging van het door de lidstaten gemelde gemiddelde foutenpercentage van 0,55 % in 2014 tot 0,68 % in 2015, concludeert de Commissie voor het ELGF dat het aangepaste foutenpercentage is gedaald van 2,61 % in 2014 tot 1,47 % in 2015. De Commissie heeft verklaard dat deze verlaging van het aangepaste foutenpercentage vooral het gevolg is van: — verbeteringen in de controlesystemen van de lidstaten als gevolg van corrigerende maatregelen die zijn genomen met ingang van het aanvraagjaar 2014; — het feit dat de Commissie over meer actuele informatie beschikt waarmee zij de eerder berekende aanpassingen kan verlagen. 7.57. De Commissie vindt dat uit een stijging van het gemiddelde niveau van de gemelde fouten blijkt dat de beheers- en controlesystemen van de lidstaten beter werken op het gebied van de opsporing en melding van fouten. Daaruit volgt dat het gemelde foutenpercentage betrouwbaarder wordt geacht en dus minder aanpassingen nodig zijn. De door de Rekenkamer genoemde factoren hebben positief uitgewerkt op de ontwikkeling van het aangepaste foutenpercentage.

7.58. Voor het ELGF is in de jaarlijks activiteitenverslagen vermeld dat het samengevoegde aangepaste foutenpercentage is gedaald van 2,61 % in 2014 tot 1,47 % in 2015. Wanneer de kwantificering van fouten inzake de randvoorwaarden buiten beschouwing worden gelaten, blijkt uit onze controleresultaten dat het geschatte foutenpercentage stabiel is gebleven (zie bijlage 7.1 ).

7.59. Voor het Elfpo heeft de Commissie het door de lidstaten gemelde gemiddelde foutenpercentage van 1,78 % bijna verdrievoudigd voor de berekening van het aangepaste foutenpercentage van 4,99 %. Voor 56 van de 72 betaalorganen die Elfpo-uitgaven declareren, heeft de Commissie het door hen gemelde foutenpercentage aangepast. Wij zijn van oordeel dat het gecorrigeerd foutenpercentage van 4,99 % in grote lijnen overeenkomt met het door ons geschatte foutenpercentage. De Commissie heeft de afgelopen jaren meer conformiteitscontroles van Elfpo-uitgaven verricht en zij heeft ook horizontale controles gestart die zijn gericht op maatregelen/betaalorganen met gelijksoortige risico’s. Een voorbeeld daarvan is een controle van een openbare aanbesteding die ertoe heeft bijgedragen dat er algemene punten van voorbehoud zijn gemaakt voor Duitsland en Spanje.

7.60. De Commissie omschrijft het corrigerend vermogen als een mechanisme voor het corrigeren van gemaakte fouten en voor de bescherming van de EU-begroting. De jaarlijkse stijging van het berekende corrigerend vermogen voor het ELGF (tot 1,72 %) en voor het Elfpo (tot 2,98 %) is het resultaat van de recente inspanningen van de Commissie om het aantal oude openstaande conformiteitscontroles terug te brengen (zie paragraaf 7.34). Dit had een effect op het totaalbedrag van de vastgestelde financiële correcties, met name in 2015. 7.60. Zoals uitgelegd in het jaarlijks activiteitenverslag 2015 van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling, is het corrigerend vermogen een raming van de bedragen van toekomstige correcties, berekend als een historisch gemiddelde van de financiële nettocorrecties.

7.61. Het corrigerend vermogen van de Commissie wordt berekend op basis van een driejarig gemiddelde van de ontvangen financiële correcties en houdt geen rechtstreeks verband met de in 2015 gedane uitgaven, die in de komende jaren zullen worden gecorrigeerd. Dit verklaart de afwijking van dit jaar dat de Commissie rapporteert dat haar jaarlijkse corrigerend vermogen voor ELGF-uitgaven hoger is dan het aangepaste foutenpercentage. Voor het Elfpo is er geen zekerheid dat het resterende financiële risico tegen het einde van de programmeringsperiode onder de materialiteitsdrempel zal blijven. De Commissie heeft dit bevestigd in haar JAV over 2015 (43). 7.61. Het corrigerend vermogen en het aangepaste foutenpercentage zijn twee ramingen die samen een indicator vormen voor de zekerheid omtrent de doeltreffendheid van het meerjarig controlesysteem bij de bescherming van de EU-begroting. In zijn jaarlijks activiteitenverslag 2015 geeft de directeur-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling zekerheid voor de GLB-uitgaven van 2015 als geheel, waarbij rekening wordt gehouden met zowel het aangepaste foutenpercentage als het corrigerend vermogen.

Jaarlijks activiteitenverslag van DG MARE

7.62. Wij hebben het jaarlijks activiteitenverslag 2015 van DG MARE onderzocht, waarbij wij ons hebben gericht op de vragen of alle belangrijke informatie openbaar was gemaakt, of de verstrekte informatie met onze eigen bevindingen overeenkwam en of de door de Commissie voor de berekening van de foutenpercentages gebruikte ramingen redelijk waren.

7.63. DG MARE heeft voor drie operationele programma’s drie aankondigingen van afsluiting verstuurd met het voorstel een bedrag van 53,6 miljoen euro terug te vorderen. Dit materiële bedrag wordt niet vermeld in het jaarlijks activiteitenverslag. Het JAV bevat punten van voorbehoud voor vijf lidstaten, waaronder Roemenië, wat in overeenstemming is met onze controlebevindingen. Onze controle heeft geen aanleiding gegeven om te twijfelen aan de berekening door DG MARE van de foutenpercentages. 7.63. Dit bedrag is niet vermeld omdat de Commissie het niet als een risicobedrag beschouwt. Bij één van de drie programma's is een terugvorderingsopdracht uitgeschreven voor het verwachte bedrag. Bij de twee andere programma's hadden de lidstaat en het directoraat-generaal Maritieme Zaken en Visserij ten tijde van de opstelling van het jaarlijks activiteitenverslag al grotendeels overeenstemming bereikt over de door de Commissie terug te vorderen bedragen. De eventuele aanpassingen van dit bedrag (en het bijbehorende financiële risico) zullen derhalve minimaal zijn.

Conclusie en aanbevelingen

De conclusie voor 2015

7.64. Over het geheel genomen wijst de informatie erop dat de uitgaven voor „Natuurlijke hulpbronnen” en de beide terreinen waarvoor een specifieke beoordeling is opgesteld (zie de paragrafen 7.13 en 7.21) een materieel foutenpercentage vertonen.

7.65. Op het terrein van deze MFK-rubriek wijst de toetsing van verrichtingen uit dat het geschatte foutenpercentage in de populatie 2,9 % is (zie bijlage 7.1 ). 7.65. De Commissie neemt nota van de door de Rekenkamer geraamde meest waarschijnlijke fout, die min of meer overeenkomt met die van afgelopen jaar als de randvoorwaarden buiten beschouwing worden gelaten.

Aanbevelingen

7.66. Bijlage 7.2 toont de resultaten van onze beoordeling van de vooruitgang bij het opvolgen van de in voorgaande jaarverslagen gedane aanbevelingen. In de Jaarverslagen 2012 en 2013 deed de Rekenkamer twintig aanbevelingen. De Commissie en de lidstaten hebben vier aanbevelingen volledig uitgevoerd, terwijl er vijf in de meeste opzichten en tien in enkele opzichten werden uitgevoerd. 7.66. De Commissie neemt nota van de meest recente beoordeling door de Rekenkamer van de vooruitgang die is geboekt bij het opvolgen van de aanbevelingen van de voorgaande jaarverslagen. De Commissie blijft samen met de lidstaten werken aan een verdere verbetering van de wijze waarop zij de aanbevelingen van de Rekenkamer opvolgen.

7.67. Naar aanleiding van deze beoordeling en de bevindingen en conclusies voor 2015 bevelen wij de Commissie voor het ELGF aan:

— Aanbeveling 1: dat zij haar inspanningen voortzet om follow-up te geven aan gevallen waarin de nationale wetgeving niet in overeenstemming is met de EU-wetgeving, met inbegrip van alle haar ter beschikking staande rechtsmiddelen, met name opschorting van betalingen (zie paragraaf 7.20 en figuur 7.5 ) De Commissie stemt in met deze aanbeveling. De Commissie is van mening dat een en ander al concreet gestalte krijgt met haar lopende auditwerkzaamheden en met de verstrekking van de nodige richtsnoeren. Ook zet zij in het kader van het gedeeld beheer de nodige stappen om de auditinstanties van de lidstaten bij te staan in een doeltreffende kwijting van hun taken. Bovendien worden tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten zo nodig aangepakt middels gerichte en omvattende actieplannen. Wanneer de Commissie zulke problemen bij haar monitoring of audits constateert, verzoekt zij de lidstaat corrigerende maatregelen te nemen. Is het probleem acuut, dan moet de lidstaat een corrigerend actieplan ten uitvoer leggen, hetgeen nauwlettend door de diensten wordt gevolgd. Tot dusver zijn dergelijke plannen zeer doeltreffend gebleken. Wanneer de uitvoering van het actieplan niet effectief wordt geacht, kunnen de betalingen worden verlaagd of opgeschort om de EU-begroting te beschermen.

— Aanbeveling 2: de resultaten van de door de lidstaten verrichte LPIS-kwaliteitsbeoordelingen jaarlijks te monitoren, en te controleren dat alle lidstaten met negatieve beoordelingen daadwerkelijk de nodige corrigerende maatregelen nemen (zie figuur 7.9 ); De Commissie stemt in met deze aanbeveling. De resultaten van de LPIS-kwaliteitsbeoordeling worden op jaarbasis gemonitord. Bij deze jaarlijkse exercitie gaat het om een kwaliteitscontroleproces dat uiteindelijk tot doel heeft de kwaliteit en betrouwbaarheid van het LPIS te verbeteren door de opgespoorde technische zwakke punten te analyseren en corrigerende actie te ondernemen.

voor plattelandsontwikkeling:

— Aanbeveling 3: ervoor te zorgen dat alle actieplannen van de lidstaten voor de aanpak van fouten bij de uitgaven voor plattelandsontwikkeling doeltreffende maatregelen omvatten inzake overheidsopdrachten (zie paragraaf 7.45); De Commissie stemt in met deze aanbeveling. De Commissie houdt zich al volop bezig met de verstrekking van gerichte en doeltreffende richtsnoeren waarin wordt aangegeven hoe onregelmatigheden in procedures voor de plaatsing van overheidsopdrachten kunnen worden voorkomen. In dit verband wordt gewezen op de dit jaar uitgebrachte studie over de bestuurlijke capaciteit in de EU op het gebied van de plaatsing van overheidsopdrachten („Public Procurement — a study on administrative capacity of the EU”), waarin landspecifieke aanbevelingen zijn opgenomen, en op een leidraad uit 2015 voor professionals ter vermijding van veelvoorkomende fouten bij projecten die door Europese structuur- en investeringsfondsen worden gefinancierd („Guidance for practitioners on the avoidance of the most common errors in public procurement of projects funded by the European Structural and Investment Funds”). In december 2015 heeft de Commissie erop gewezen dat alle lidstaten speciaal moeten letten op de regelgeving voor de plaatsing van overheidsopdrachten en zo nodig corrigerende actie moeten ondernemen. De Commissie werkt intensief met de lidstaten samen om de oorzaken van fouten bij de tenuitvoerlegging van het beleid te achterhalen en weg te nemen. Er zal worden voortgewerkt aan een verdere aanpak van gesignaleerde tekortkomingen, waarbij ook om een actieplan kan worden gevraagd. De Commissie neemt geen genoegen met onvolledige of tekortschietende actieplannen. De lidstaten wordt verzocht corrigerende actie te ondernemen wanneer bij conformiteitsaudits, de audit van de Rekenkamer of in de bevindingen van de certificerende instantie of het betaalorgaan zwakke punten worden geconstateerd. Tot slot worden zo nodig financiële nettocorrecties toegepast.

voor het ELGF en plattelandsontwikkeling:

— Aanbeveling 4: te monitoren en actief te ondersteunen dat de certificerende instanties hun werkzaamheden en methodologie verbeteren ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven, zodat zij betrouwbare informatie aanleveren voor de raming door de Commissie van het restfoutenpercentage (zie paragraaf 7.54); De Commissie stemt in met deze aanbeveling. De Commissie blijft de lidstaten ondersteuning bieden bij de verbetering en consolidatie van het werk van de certificerende instantie zodat de komende jaren een grotere zekerheid kan worden verkregen op basis van hun werk.

— Aanbeveling 5: het controlehandboek van DG AGRI bij te werken door daarin gedetailleerde controleprocedures en documentatievereisten op te nemen voor de verificatie van de door de lidstaten verstrekte gegevens, welke worden gebruikt voor de berekening van financiële correcties (zie paragraaf 7.36); De Commissie stemt in met deze aanbeveling. De Commissie zal bij het bijwerken van haar audithandboek aandacht besteden aan deze kwestie en daarbij voortbouwen op de opgedane ervaring.

voor visserij:

— Aanbeveling 6: ervoor te zorgen dat de conformiteitscontroles van DG MARE meer in overeenstemming zijn met de internationale controlestandaarden (zie paragraaf 7.50). De Commissie stemt in met deze aanbeveling. Opgemerkt zij dat bij de procedurele verbeteringen die hebben plaatsgevonden na de periode waarop de audit van de Rekenkamer betrekking heeft, al tal van problemen zijn aangepakt die hier onder de aandacht worden gebracht (met name wat betreft het auditbewijs en het auditspoor). Voorts wordt thans gewerkt aan de invoering van een kwaliteitscontroleprocedure.

DEEL 2 — PRESTATIEGERELATEERDE KWESTIES OP HET GEBIED VAN PLATTELANDSONTWIKKELING

Beoordeling van de prestaties van projecten

7.68. Vorig jaar hebben wij gerapporteerd (44) over onze werkzaamheden op het gebied van prestatiegerelateerde kwesties voor geselecteerde verrichtingen op het gebied van plattelandsontwikkeling. Dit jaar hebben we deze werkzaamheden voortgezet. Van de 159 verrichtingen op het gebied van plattelandsontwikkeling waarvan wij de regelmatigheid hebben getoetst, hebben wij voor 59 projecten die investeringen in materiële activa omvatten een beoordeling van prestatiegerelateerde kwesties gemaakt.

7.69. Van deze 59 investeringsprojecten waren er op het moment van ons controlebezoek 34 afgerond. Voor deze afgeronde investeringsprojecten hebben wij gecontroleerd of de investering volgens plan was uitgevoerd. De meeste projecten (95 %) voldeden aan dit criterium.

7.70. Voor de 59 investeringsprojecten hebben wij de volgende belangrijke doelmatigheidskwesties geconstateerd: — er is onvoldoende bewijs waaruit blijkt dat de kosten redelijk zijn; — tekortkomingen ten aanzien van de doelgerichtheid van maatregelen en de selectie van projecten, inclusief zwakke koppelingen met de Europa 2020-doelstellingen.

Onvoldoende bewijs waaruit blijkt dat de kosten redelijk zijn

7.71. Voor 33 van de 59 investeringsprojecten (56 %) hebben wij voldoende bewijs aangetroffen waaruit blijkt dat de kosten van het project redelijk waren. Voor 26 investeringsprojecten (44 %) was dit echter niet het geval. Vorig jaar waren de cijfers respectievelijk 69 % en 31 %. Voor beide jaren werden de onderzochte projecten uitgevoerd gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 en volgens dezelfde regels. Figuur 7.13 bevat twee voorbeelden van investeringsprojecten voor dezelfde maatregel voor plattelandsontwikkeling, waarbij de kosten van één project naar onze mening redelijk zijn, maar de kosten van het andere project niet. In 2014 hebben wij een speciaal verslag gepubliceerd waarin dit onderwerp uitvoerig wordt onderzocht (45). 7.71. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de beoordeling van de redelijkheid van de kosten (zie artikel 48 van Verordening (EU) nr. 809/2014). De Commissie beschermt de EU-begroting wanneer bij conformiteitsprocedures zwakke punten aan het licht komen, en verstrekt richtsnoeren voor de verbetering van de bestaande systemen (zie de richtsnoeren voor controles en sancties in het kader van plattelandsontwikkeling, waarin een checklist voor de beoordeling van de redelijkheid van de kosten is opgenomen). Voorts organiseert het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling opleidingen en de uitwisseling van goede praktijken. Tot slot moedigt de Commissie het gebruik van vereenvoudigde kostenopties in de lidstaten aan.

Figuur 7.13 — Voorbeelden van de controle van de redelijkheid van de kosten voor de modernisering van landbouwbedrijven Een begunstigde in Griekenland kocht een tractor die gedeeltelijk was gefinancierd uit middelen voor plattelandsontwikkeling. De begunstigde diende een van tevoren bepaalde formule toe te passen voor de berekening van het gepaste vermogen van de tractor, rekening houdend met de oppervlakte cultuurgrond van het terrein. De begunstigde verstrekte een offerte die door het betaalorgaan werd getoetst aan een referentieprijs die was overgenomen uit een gespecialiseerd tijdschrift over landbouwmachines. Het betaalorgaan concludeerde dat de prijs voor het specifieke model 10 % lager zou moeten zijn dan de voorgestelde prijs. Dit heeft ertoe geleid dat de begunstigde een goedkopere tractor kocht. In Slowakije hebben wij een project gecontroleerd voor de bouw van een opslagfaciliteit Het betaalorgaan heeft niet gecontroleerd of de kosten redelijk waren. Wij hebben echter afdoende bewijs verkregen dat de prijs van een van de belangrijkste bouwmaterialen (beton) zes keer hoger was dan de normale marktprijs. De totale kosten van het project hadden meer dan 50 % lager moeten zijn. Figuur 7.13 — Voorbeelden van de controle van de redelijkheid van de kosten voor de modernisering van landbouwbedrijven Over het Slowaakse geval merkt de Commissie op dat het project is uitgevoerd.

7.72. Van de 59 investeringsprojecten waren er 50 (85 %) in overeenstemming met de behoeften in zowel kwantitatief als kwalitatief opzicht. Zo hebben wij drie projecten bezocht die betrekking hebben op de bouw of de uitbreiding van gemeenschapscentra in kleine steden of dorpen in het kader van de maatregelen „dorpsvernieuwing en -ontwikkeling” en „uitvoering van plaatselijke ontwikkelingsstrategieën”. Op dat moment werden de investeringen volledig gebruikt: alle ruimtes waren in gebruik en er waren activiteiten voor de lokale gemeenschap gepland voor de daaropvolgende weken.

7.73. Bij negen projecten (15 %) was de projectoutput echter groter dan werkelijk nodig was. Een voorbeeld hiervan is de bouw van een opslagplaats waarin de ruimte verscheidene malen groter was dan nodig en daardoor voor een groot deel onbenut bleef. Figuur 7.14 bevat een ander voorbeeld van een project dat niet-essentiële onderdelen omvatte.

Figuur 7.14 — Voorbeeld van een project dat niet-essentiële onderdelen omvatte In Italië (Campanië) vernieuwde een gemeente een wandelweg met een lengte van één kilometer in een bergstreek, voor een bedrag van 441 000 euro. Tijdens de aanbestedingsprocedure verzocht de gemeente geïnteresseerde ondernemingen voorstellen te doen om de investering functioneler en milieuvriendelijker te maken. Het voorstel van het geselecteerde bedrijf omvatte extra elementen voor een bedrag van 80 000 euro, bovenop de kosten van de werkzaamheden aan de wandelweg. Deze extra elementen omvatten een mountainbike ter waarde van 4 000 euro, een panoramakijker ter waarde van 3 500 euro en een gift van 10 000 euro aan een plaatselijke kerk. In plaats van de opdracht te beperken tot de benodigdheden voor de renovatie van de wandelweg, werden aanvullende elementen toegevoegd, wat tot hogere kosten heeft geleid. Figuur 7.14 — Voorbeeld van een project dat niet-essentiële onderdelen omvatte Het project in kwestie, dat steun heeft ontvangen in het kader van bosbouwmaatregel 227 „niet-productieve investeringen”, wordt momenteel onderzocht door de regio. De regionale beheersautoriteit heeft het slotsaldo van het project nog niet betaald en wil naar aanleiding van de verrichte controle een verlaging toepassen.

Tekortkomingen ten aanzien van de doelgerichtheid van maatregelen en de selectie van projecten

7.74. Wij hebben getoetst of de steun was gericht op duidelijk omschreven doelstellingen die verband houden met structurele en territoriale behoeften en structurele nadelen. Bij 22 % van de onderzochte investeringsprojecten was niet aan dit criterium voldaan. Vorig jaar hebben wij een vergelijkbaar percentage gerapporteerd (21 %). Figuur 7.15 bevat voorbeelden van goede en slechte praktijken. In onze speciale verslagen hebben wij gerapporteerd over het gebrek aan behoorlijke doelgerichtheid van investeringen in het kader van plattelandsontwikkeling (46). 7.74. Voor de periode 2014-2020 zijn voor alle maatregelen, behalve de areaal- en de diergerelateerde maatregelen, selectiecriteria vastgesteld. De selectiecriteriabeginselen moeten aansluiten bij de strategie en doelstellingen van het beleid en moeten worden vastgesteld in het programma. Aanvragen worden vervolgens getoetst aan en gerangschikt op basis van specifieke selectiecriteria, waarover het monitoringcomité moet worden geraadpleegd. Bij de toepassing van selectiecriteria moet een minimumdrempel worden vastgesteld om te voorkomen dat povere projecten worden gefinancierd.

Figuur 7.15 — Voorbeelden van doelgerichtheid en selectie In Italië (Campanië) deed het betaalorgaan een oproep tot het indienen van voorstellen met een budget van 25 miljoen euro in het kader van de maatregel „modernisering van landbouwbedrijven”. Het betaalorgaan paste verschillende selectiecriteria toe met betrekking tot de begunstigde (bijv. criteria inzake jonge landbouwers en genderevenwicht), het bedrijf (bijv. bedrijven gevestigd in probleemgebieden of bedrijven die kwaliteitsproducten produceren), en het project (bijv. criteria inzake synergieën met andere maatregelen, innovatie enz.). De Italiaanse autoriteiten bepaalden vooraf ook een minimumdrempel waaraan een project moest voldoen om te worden geselecteerd. In dit geval hebben de Italiaanse autoriteiten het uitgeven ondergeschikt gemaakt aan de beginselen van goed financieel beheer. In Hongarije omvatten de doelstellingen van de maatregel „modernisering van landbouwbedrijven” drie brede thema’s (modernisering, diversificatie en naleving van normen). De gecontroleerde submaatregel was gericht op veehouderijen met een bepaalde minimumomvang. Er was geen sprake van andere prioritering of geografische concentratie van de steun. In het programma voor plattelandsontwikkeling werd het beschikbare budget verdeeld in bedragen die op gezette tijden beschikbaar worden gesteld aan de aanvragers. Hoewel de Hongaarse autoriteiten selectiecriteria hadden vastgesteld, hebben zij deze niet toegepast. De oproep tot het indienen van voorstellen voor het gecontroleerde project werd gedaan op 16 december 2013, met een begroting van 10 miljoen euro. De Hongaarse autoriteiten financierden projecten volgens het beginsel „wie het eerst komt, het eerst maalt”. Het laatste goedgekeurde project werd ingediend op 19 december 2013, slechts drie dagen na de publicatie van de oproep. In dit geval werd in de selectieprocedure geen rekening gehouden met de potentiële impact van de projecten. Volgens de benadering die in Hongarije werd waargenomen, mag het betaalorgaan projecten met minder toegevoegde waarde financieren om de eenvoudige reden dat zij eerder werden ingediend dan andere projecten met een hogere toegevoegde waarde. Figuur 7.15 — Voorbeelden van doelgerichtheid en selectie Met de toegevoegde waarde van projecten wordt rekening gehouden bij de subsidiabiliteitscontroles. Helemaal aan het eind van de programmeringsperiode 2007-2013, in december 2013, hebben de Hongaarse autoriteiten niet hetzelfde selectiesysteem toegepast als in de voorgaande jaren. Het doel was om investeringen te ondersteunen die nog vóór eind 2015 konden worden afgerond.

7.75. Voor de 59 onderzochte investeringsprojecten hebben we beoordeeld of de Europa 2020-doelstellingen, zoals innovatie of energie uit hernieuwbare energiebronnen, waren omgezet in operationele elementen van toespitsing van de maatregelen en de selectieprocedures (47). Wij hebben geconstateerd dat dit het geval was in slechts 51 % van de geëvalueerde projecten, ondanks het feit dat bijna alle daarvan (57 van de 59) waren goedgekeurd na de vaststelling van Europa 2020-doelstellingen. Figuur 7.16 bevat voorbeelden van goede en slechte praktijken. 7.75. Projecten die door de nationale autoriteiten in de programmeringsperiode 2007-2013 zijn geselecteerd, mogen niet worden getoetst aan de doelstellingen van Europa 2020 omdat die er nog niet waren bij de goedkeuring van het rechtskader voor die programmeringsperiode (in 2005). In dat licht bezien vindt de Commissie het juist een gunstig resultaat dat bij 51 % van de onderzochte projecten een verband bestond met de streefdoelen van Europa 2020. De Commissie ziet de plattelandsontwikkelingsprioriteiten voor 2014-2020 als een vertaling van de thematische doelstellingen van Europa 2020 naar de specifieke context van het plattelandsontwikkelingsbeleid. Het Elfpo-rechtskader is een duidelijke schakel: de bijdrage aan Europa 2020 wordt nagestreefd aan de hand van zes prioriteiten die zijn onderverdeeld in aandachtsgebieden. Dit vereiste komt volledig tot uiting in de structuur van de Elfpo-programma's. De voortgang in de richting van de streefdoelen van de prioriteiten/aandachtsgebieden wordt gemonitord in de jaarlijkse uitvoeringsverslagen. Om te zorgen voor samenhang met de thematische doelstellingen, zijn overeenstemmingstabellen gehecht aan de documenten met richtsnoeren.

Figuur 7.16 — Voorbeelden van koppelingen met EU-prioriteiten In Italië (Campanië) controleerden wij een project in het kader van de maatregel „niet-productieve investeringen” ter waarde van bijna 100 000 euro. Het project bestond uit de wederopbouw van stapelmuren met behulp van stenen die afkomstig waren van een vroegere muur met een soortgelijke omvang, en het was gericht op de wederopbouw van elementen van het rurale landschap. In dit geval hebben wij geen verband met een van de doelstellingen van de EU 2020-strategie kunnen vaststellen. In deze regio hebben wij ook een project gecontroleerd dat was geselecteerd op basis van de in figuur 7.15 beschreven procedure. Het project omvatte investeringen in een nieuw irrigatiesysteem, in een gebied voor de opvang van regenwater, en in fotovoltaïsche panelen. Het project draagt bij tot een van de vijf kerndoelen van de EU 2020-strategie: de aanpassing aan klimaatverandering en energie-efficiëntie. Figuur 7.16 — Voorbeelden van koppelingen met EU-prioriteiten De wederopbouw van stapelmuren is een actie die valt onder maatregel 216 van de programmeringsperiode 2007-2013 voor plattelandsontwikkeling. De doelstellingen ervan waren grondbescherming en instandhouding van de biodiversiteit. De investering is relevant voor deze doelstellingen en sluit aan bij de EU-biodiversiteitsstrategie tot 2020 (COM/2011/244 final). Biodiversiteit, hernieuwbare energie en waterbeheer zijn nauw met elkaar verbonden en kunnen een nuttige rol spelen in de aanpak van klimaatverandering.

Conclusie