VERKLARENDE WOORDENLIJST

Breedband : zeer snelle datatransmissie waarbij de bandbreedte door meer dan één simultaan signaal wordt gedeeld

DG INFSO : directoraat-generaal Informatiemaatschappij en media van de EC

DG REGIO : directoraat-generaal Regionaal beleid van de EC

EIF : European Interoperability Framework (Europees interoperabiliteitskader)

EFRO : Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling

ICT : informatie- en communicatietechnologie

IDA : Interchange of Data between Administrations (uitwisseling van gegevens tussen overheidsdiensten) — programma gericht op de bevordering van de ontwikkeling en werking van trans-Europese ICT-netwerken voor de uitwisseling van gegevens tussen overheidsdiensten van de lidstaten en/of de EU-instellingen

IDABC : Interoperable Delivery of European e-Government Services to public Administrations, Businesses and Citizens (interoperabele levering van Europese e-overheidsdiensten aan overheidsdiensten, ondernemingen en burgers). Opvolger van het IDA-instrument

Interoperabiliteit : de mogelijkheid van verschillende programma’s om gegevens uit te wisselen via gemeenschappelijke uitwisselingsformaten, dezelfde bestandsformaten te lezen en te schrijven, en dezelfde protocollen te gebruiken

IM : informatiemaatschappij

ISA : nieuw programma voor de periode 2010-2015 "Interoperability Solutions for European Public Administrations" (interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten)

NOP : nationaal ontwikkelingsplan

Openbron-software : brede, algemene soort softwarelicentie die de broncode toegankelijk maakt voor het grote publiek met geen of weinig auteursrechtelijke beperkingen

Open standaard : elk communicatie-, interconnectie- of uitwisselingsprotocol en elk interoperabel gegevensformat waarvan de specificaties openbaar zijn en waarbij geen beperkingen gelden voor de toegang ertoe of de implementatie

PLN : officiële valutacode van de Poolse złoty volgens ISO-norm 4217

PMM : een Project Management Methodology (projectbeheersmethodiek) is een procesmatige methode om projecten doeltreffend te beheren. Een PMM maakt het mogelijk om projecten binnen een duidelijk omschreven kader te beheren. Zij beschrijft de procedures om middelen en activiteiten bij een project te coördineren, en geeft zo aan hoe het project ontworpen moet worden, hoe er toezicht op moet worden gehouden en hoe moet worden gehandeld als het project moet worden aangepast naar aanleiding van wijzigingen

SF : structuurfondsen

SMART : Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Timely (specifiek, meetbaar, haalbaar, realistisch en tijdgebonden)

SAMENVATTING

I. In de door dit verslag bestreken periode zagen overheden e-overheid ("e-Government") als een middel om de administratieve lasten van burgers, bedrijven en andere overheden te verlagen. Het kan ook bijdragen tot een verbetering van de diensten die zij verlenen. Dit is in overeenstemming met de verwezenlijking van de doelstellingen van Lissabon (concurrentievermogen en innovatie), het wegnemen van belemmeringen voor de interne markt, de mobiliteit van burgers in heel Europa en de regionale ontwikkeling.

II. De controle van de Rekenkamer was gericht op de EFRO-uitgaven van de programmeringsperiode 2000-2006 in vier lidstaten: Frankrijk, Italië, Polen en Spanje. De Rekenkamer onderzocht de relevante strategische en programmeringsdocumenten en bezocht 28 administratieve projecten tot ontwikkeling van e-overheid. Dit werk werd aangevuld met een aan een steekproef van projectbeheerders gestuurde online-enquête.

III. De Rekenkamer onderzocht of deze e-overheidsprojecten:

a) zijn geselecteerd op basis van geraamde behoeften;

b) goed zijn ontworpen en zijn uitgevoerd zoals gepland;

c) nuttig en duurzaam zijn.

IV. De Rekenkamer kwam tot de conclusie dat de e-overheidsprojecten die gesteund werden uit het EFRO hebben bijgedragen tot de ontwikkeling van elektronische overheidsdiensten. Maar ondanks het feit dat de meerderheid van de projecten technisch operationeel is, heeft onvoldoende gerichtheid op de projectresultaten ertoe geleid dat de verkregen voordelen veel geringer zijn dan verwacht had mogen worden.

V. Meer bepaald constateerde de Rekenkamer het volgende:

a) ondanks het feit dat de programmering voor e-overheid op nationaal niveau geleidelijk verbeterde in de programmeringsperiode 2000-2006, zorgden tekortkomingen in de eerste strategieën ervoor dat de projecten er niet op gericht waren te voldoen aan de prioritaire behoeften voor de ontwikkeling van e-overheid;

b) de projecten leverden in het algemeen hun output. Maar deze werd vaak te laat opgeleverd of de reikwijdte ervan was beperkt wegens een slecht ontwerp of een gebrek aan een degelijke uitvoeringsmethode;

c) de meeste gecontroleerde projecten waren technologisch gezien degelijk en ontwikkelden IT-toepassingen die elektronische diensten boden aan overheidsinstanties, ondernemingen en burgers. In het algemeen werden de uit het EFRO gecofinancierde systemen behoorlijk onderhouden en waren zij in financieel opzicht duurzaam. Bij gebrek aan meting van de werkelijke voordelen van projecten is het echter niet mogelijk projecten te evalueren of kennis te verzamelen voor latere programma’s.

VI. De Rekenkamer doet derhalve de volgende aanbevelingen:

a) de lidstaten moeten strategieën voor e-overheid ontwikkelen die zijn gebaseerd op vastgestelde behoeften, duidelijke doelstellingen kennen en duidelijk verantwoordelijkheden toekennen aan de instanties die verantwoordelijk zijn voor de verwezenlijking van deze doelstellingen;

b) de beheersautoriteiten moeten e-overheidsprojecten selecteren voor EFRO-steun op basis van een beoordeling van de waarschijnlijke kosten en baten van de projecten;

c) de beheersautoriteiten in de lidstaten moeten verzekeren dat de e-overheidsprojecten die worden geselecteerd voor financiering uit het EFRO niet alleen zijn gericht op de projectoutput, maar ook op wijzigingen in de processen of de organisatie die nodig zijn om ten volle profijt te trekken van de ontwikkelde systemen;

d) de beheersautoriteiten moeten de praktische toepassing van de beste praktijken benadrukken en het gebruik van een geschikte projectbeheersmethodiek voor e-overheidsprojecten die EFRO-financiering ontvangen, sterk aanbevelen;

e) de Commissie moet verzekeren dat bij de projecten waarvoor financiering uit het EFRO wordt ontvangen, rekening wordt gehouden met de EU-beginselen en -aanbevelingen die trans-Europese interoperabiliteit mogelijk maken, met name de EIF-principes, om de Europese meerwaarde van een project te vergroten en verdere integratie van systemen in de gehele EU te vergemakkelijken;

f) de beheersautoriteiten moeten verzekeren dat bij de selectie van e-overheidsprojecten alle significante kosten, waaronder onderhoud, voldoende zijn verdisconteerd in de kosten-batenanalyse waarop het financieringsbesluit moet worden gebaseerd;

g) de Commissie moet verzekeren dat de beheersautoriteiten de resultaten en impact van projecten monitoren en evalueren om aan te tonen dat de EU-middelen doeltreffend worden besteed en belangrijke feedback te geven teneinde het ontwerp van toekomstige programma’s te verbeteren.

INLEIDING

DEFINITIE EN DOELSTELLINGEN VAN e-OVERHEID

1. Met elektronische overheid (e-overheid) wordt gedoeld op elektronische transacties tussen de overheid en burgers of ondernemingen, of tussen verschillende overheidsdiensten. Hiertoe is toepassing van informatie- en communicatietechnologie (ICT) vereist in combinatie met organisatorische veranderingen en nieuwe vaardigheden om overheidsdiensten van een betere kwaliteit te leveren [1].

2. In de door dit verslag bestreken periode zagen overheden e-overheid als een middel om de administratieve lasten en wachttijden te verminderen terwijl de kosteneffectiviteit wordt verbeterd en de productiviteit vergroot. Het was in overeenstemming met de doelstellingen van de Lissabon-strategie op het gebied van concurrentievermogen en innovatie, ondersteuning van de regionale ontwikkeling en beperking van belemmeringen voor de interne markt. Ook kan de mobiliteit van burgers in heel Europa hierdoor worden vergemakkelijkt.

3. Om het ontstaan van zogenaamde elektronische belemmeringen [2] te voorkomen, deed de Commissie de aanbeveling dat de Europese overheidsdiensten zich aan een aantal algemene principes zouden houden die in het in november 2004 gepubliceerde Europese Interoperabiliteitskader [3] (EIF) waren uiteengezet.

LISSABON-STRATEGIE, eEUROPE EN i2010

4. Tijdens de Europese Raad van Lissabon in 2000 werd het ambitieuze doel gesteld om Europa’s werelds meest concurrerende en dynamische economie te maken en werd erop gewezen dat Europa de kansen moet grijpen die de nieuwe economie en in het bijzonder internet bieden.

5. De Europese Commissie lanceerde twee opeenvolgende eEurope-actieplannen voor de periode 2000-2005 die erop gericht waren diensten, toepassingen en internetinhoud te stimuleren en betrekking hadden op zowel onlineoverheidsdiensten als elektronisch zakendoen. De actieplannen waren er tevens op gericht om tekortkomingen in de breedbandinfrastructuur en veiligheidsmaatregelen aan te pakken. Deze acties moesten worden versterkt door activiteiten zoals de verspreiding van goede praktijken en benchmarking [4] van de ICT-ontwikkeling in de lidstaten.

6. Van meet af aan [5] vond de Commissie e-overheid belangrijk en de transformatie van overheidsdiensten werd een hoeksteen van het ICT-beleid. In vervolg op het eEurope-actieplan 2002 bracht de Commissie een mededeling [6] uit die de in het actieplan opgenomen acties op het gebied van e-overheid nader omschreef en de stappen die nodig zijn voor de transformatie van overheidsdiensten met gebruikmaking van ICT in detail beschreef.

7. In 2005 werden de eEurope-actieplannen vervangen door een nieuw strategisch kader, i2010 — de Europese informatiemaatschappij 2010 — met de brede beleidsoriëntaties [7]. In dit vernieuwde strategische kader kwam nog meer nadruk te liggen op e-overheid. Volgens recente onderzoeken [8] is er ook een sterk verband tussen een moderne en efficiënte overheid en het nationale concurrentievermogen en innovatie. In een mededeling van de Commissie uit 2006 [9] werd beschreven wat in het verleden al was bereikt en werden nieuwe doelstellingen voor het e-overheidsbeleid vastgesteld. Het politieke engagement van de lidstaten en andere belanghebbenden is belangrijk voor dergelijke acties en op een aantal conferenties [10] toonden de lidstaten dit door verklaringen van die strekking te tekenen. Het eerste belangrijke wettelijke instrument [11], de in 2006 gepubliceerde "Dienstenrichtlijn" (zie tekstvak 1), die in 2009 in werking moest zijn, schrijft voor dat bepaalde overheidsdiensten voor bedrijven elektronisch beschikbaar moeten zijn.

8. Naast de actieplannen ontwikkelde de Commissie een aantal initiatieven [12] op specifieke terreinen met verscheidene doelstellingen zoals het wegnemen van technologische knelpunten of het vergemakkelijken van de uitwisseling van beste praktijken. Van de meer gespecialiseerde programma’s en initiatieven dient het IDABC [13]-programma genoemd te worden, aangezien dit de samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten makkelijker maakte bij het uitwerken van gemeenschappelijke interoperabele normen [14].

TEKSTVAK 1

DE DIENSTENRICHTLIJN

De richtlijn bepaalt dat de lidstaten de procedures en formaliteiten waaraan dienstverleners moeten voldoen, moeten vereenvoudigen. In het bijzonder zijn lidstaten verplicht ongerechtvaardigde en disproportionele lasten weg te nemen en het veel makkelijker te maken om:

een bedrijf te vestigen, d.w.z. gevallen waarin een natuurlijke of rechtspersoon een permanente vestiging in een lidstaat wil oprichten, en

grensoverschrijdend diensten te verrichten, d.w.z. gevallen waarin een bedrijf diensten wil verlenen over de grens in een andere lidstaat, zonder zich daar te vestigen.

Krachtens de richtlijn zijn de lidstaten verplicht een "één-loket" op te zetten waar de dienstverleners alle relevante informatie kunnen verkrijgen en alle administratieve formaliteiten kunnen afwikkelen zonder dat zij in contact moeten treden met meerdere autoriteiten. Een "één-loket" moet op afstand en via elektronische middelen toegankelijk zijn.

FINANCIËLE EU-STEUN

9. In de programmeringsperiode 2000-2006 was ongeveer 11 miljard euro [15] aan EU-steun bestemd voor de informatiemaatschappij. Tot de doelstellingen ervan behoorde de ontwikkeling van nieuwe veilige technologieën, van infrastructurele capaciteit en van connectiviteit tussen regio’s door breedband. 6,7 miljard euro (61 %) hiervan betrof EFRO-financiering. Er zijn geen geaggregeerde gegevens voor e-overheidsacties beschikbaar.

DE BEGINSELEN VAN HET EFRO-BEHEER IN DE PROGRAMMERINGSPERIODE 2000-2006

10. De beginselen van subsidiariteit en partnerschap [16] vinden hun neerslag in het EFRO-beheerssysteem, waarin de verantwoordelijkheden en het beheer worden gedeeld tussen de Europese Commissie en de regeringen van de lidstaten. De EFRO-programmering en het uitvoeringsproces van gecofinancierde acties die van kracht waren in de gecontroleerde programmeringsperiode 2000-2006, worden in vereenvoudigde vorm weergegeven in figuur 1.

11. De meerjarenprogramma’s werden door de lidstaten opgesteld na een dialoog met de betrokken overheden en de economische en sociale partners. De lidstaten bepaalden de algemene prioritaire zwaartepunten van het programma en, na overleg, keurde de Commissie alle programmeringsdocumenten goed. De algemene omschrijving van de maatregelen was opgenomen in de operationele programma’s terwijl de lidstaten de gedetailleerde maatregelen opstelden en de projecten kozen.

12. De programma’s bevatten de vastgestelde en goedgekeurde prioritaire zwaartepunten die gedurende de programmaperiode moeten worden uitgevoerd. Bij elk operationeel programma of enkelvoudig programmeringsdocument hoort een programmacomplement dat de programmamaatregelen in detail beschrijft. De maatregelen kunnen specifieke acties voor de ontwikkeling van e-overheid omvatten.

FIGUUR 1

VEREENVOUDIGD EFRO-BEHEERSPROCES VOOR 2000-2006

+++++ TIFF +++++

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

13. Het hoofddoel van de controle was, te beoordelen of de gecontroleerde administratieve e-overheidsprojecten die steun kregen uit het EFRO:

a) zijn geselecteerd op basis van geraamde behoeften;

b) goed zijn ontworpen en zijn uitgevoerd zoals gepland;

c) nuttig en duurzaam zijn.

14. De controle van de Rekenkamer was gericht op de programmeringsperiode 2000-2006 en vier lidstaten: Frankrijk, Italië, Polen en Spanje, die gezamenlijk 3,0 miljard euro (45 %) ontvingen van de uitgaven uit het EFRO voor de informatiemaatschappij.

15. De controlewerkzaamheden omvatten:

a) een beoordeling van het strategisch kader van de Commissie over het e-overheidsbeleid;

b) een onderzoek van de nationale en relevante regionale strategische documenten betreffende de e-overheid voor de periode 2000-2006 in de bezochte landen in combinatie met een analyse van de nationale ontwikkelingsplannen, relevante operationele programma’s en aanvullende programmacomplementen;

c) bezoeken aan de nationale en regionale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling van de e-overheid en de selectie van projecten in de bezochte lidstaten;

d) een onderzoek van 28 regionale projecten waaraan in totaal 216,9 miljoen euro was besteed, waarvan ongeveer 127,2 miljoen euro afkomstig was uit het EFRO. De waarde van een bezocht e-overheidsproject bedroeg gemiddeld 7,8 miljoen euro, waaraan het EFRO gemiddeld 4,5 miljoen euro bijdroeg. Tien projecten kostten minder dan één miljoen euro en de grootste vier projecten varieerden van 27 tot 50 miljoen euro. Zie de tabel en tekstvak 2 voor de soorten projecten die onderzocht werden;

e) een online-enquête die werd gestuurd naar 363 projectbeheerders van uit het EFRO gecofinancierde e-overheidsprojecten in de bezochte landen. Van 212 beheerders (58,4 %) werd een antwoord ontvangen.

TABEL

SOORTEN TER PLAATSE GECONTROLEERDE e-OVERHEIDSPROJECTEN

Soort project | Spanje | Frankrijk | Italië | Polen | Totaal |

Geografisch informatiesysteem | 1 | 3 | 3 | 1 | 8 |

Workflowsysteem | 3 | 1 | 2 | 4 | 10 |

Belastingdiensten | 1 | 0 | 0 | 1 | 2 |

Referentiële database | 0 | 0 | 1 | 1 | 2 |

Overige | 2 | 3 | 1 | 0 | 6 |

Totaal | 7 | 7 | 7 | 7 | 28 |

TEKSTVAK 2

VOORBEELDEN VAN PROJECTEN DIE e-OVERHEIDSDIENSTEN LEVEREN

Geografisch informatiesysteem (GIS) – regio Toscane, Italië

De ontwikkeling van een GIS dat online toegankelijk is voor burgers, overheidsinstanties en vakmensen was een van de doelstellingen van de projecten in het enkelvoudig programmeringsdocument van Toscane. Binnen dit kader steunde de provinciale overheid van Florence de ontwikkeling van een ruimtelijke database die verband hield met hydrogeologie, alsmede de ontwikkeling van software voor het beheer van de administratie betreffende het gebruik van het land en het oppervlaktewater. Zij wilde ook de indiening van aanvragen om naar grondwater te zoeken en de afgifte van vergunningen geheel online beheren.

Workflowsysteem - regio Warmia i Mazury, Polen

De hoofddoelstelling van het project was om een internetportaal te creëren waarmee online contact tussen het publiek en 112 instanties mogelijk werd. Er werden procedures voor de verspreiding van elektronische documenten ontwikkeld voor drie lokale bestuurslagen; deze waren erop gericht de operationele efficiëntie te verbeteren en tegelijkertijd de volledige interoperabiliteit van door de overheid verwerkte gegevens te waarborgen.

OPMERKINGEN

ZIJN DE PROJECTEN GESELECTEERD OP BASIS VAN GERAAMDE BEHOEFTEN?

16. Het doel van e-overheid is de toegang tot overheidsdiensten en informatie voor het publiek, het bedrijfsleven en andere overheden te verbeteren en daardoor de kwaliteit van de diensten te verbeteren en de doeltreffendheid en efficiëntie te verhogen.

17. Om dit te realiseren is een algemene strategie nodig die is gebaseerd op een beoordeling van de behoeften, de vaststelling van prioriteiten en een afweging van de vermoedelijke kosten en baten van de strategie.

18. De Rekenkamer onderzocht of:

a) het nationale of regionale strategisch kader was ontwikkeld op basis van vastgestelde behoeften en kennis van wat de bestaande IT-systemen leverden, waarbij rekening werd gehouden met de door de Commissie gegeven richtsnoeren;

b) de procedures voor projectselectie waren gebaseerd op consistente en coherente selectiecriteria die waren gericht op de dringendste behoeften en een meerwaarde voor de belanghebbenden opleverden; tevens moeten de doelstellingen van de afzonderlijke projecten overeenkomen met de prioriteiten van het strategisch kader.

EERSTE STRATEGIEËN WAREN NIET GEBASEERD OP VASTGESTELDE BEHOEFTEN

19. In de periode 2000-2006 ontwikkelden de communicatiepatronen zich van op telefoon en papier gebaseerde patronen tot uitgebreid gebruik van internet en breedband. Een aantal landen begon hun overheidsdiensten hieraan aan te passen.

20. In de Europese Unie werd in de eEurope-actieplannen de prioriteit gelegd bij initiatieven in verband met e-overheid die regionaal concurrentievermogen en een doeltreffende overheid aan elkaar koppelden. Tijdens de gehele periode verplichtten de lidstaten zich er in ministeriële verklaringen toe om op nationaal niveau relevante maatregelen voor te stellen, hetgeen leidde tot de opstelling van nationale strategieën die in overeenstemming waren met het eEurope-initiatief.

21. Aan het begin van de programmeringsperiode waren de strategieën met betrekking tot de e-overheid in de bezochte lidstaten als brede verklaringen opgesteld en niet gebaseerd op echte, vastgestelde behoeften.

22. De Rekenkamer onderzocht de relevante strategische documenten voor de bezochte lidstaten en constateerde de volgende tekortkomingen:

a) de behoeften van de burgers, het bedrijfsleven en de overheid werden niet vooraf bepaald en de strategische doelstellingen waren te algemeen en kenden geen specifieke doelen. Er was onvoldoende onderzocht wat daadwerkelijk nodig was. In sommige landen ontbraken bijv. de wettelijke bepalingen die elektronische verrichtingen toestonden;

b) de verantwoordelijkheden voor de verwezenlijking van de doelstellingen waren niet duidelijk toegewezen aan de verantwoordelijke overheidsinstanties (zie tekstvak 3) of deze instanties hadden niet voldoende gezag voor een doeltreffende tenuitvoerlegging. Er werden geen toezichtsystemen ingesteld waardoor niet tijdig corrigerende maatregelen konden worden genomen en waardoor er geen ervaring werd opgebouwd voor toekomstige verbeteringen.

TEKSTVAK 3

VOORBEELD VAN EEN ONDUIDELIJKE TOEKENNING VAN VERANTWOORDELIJKHEDEN

De strategie "e-Polen voor de jaren 2004-2006"

De grootste tekortkoming van de strategie was dat in geen enkel geval duidelijk verantwoordelijkheidsterreinen werden bepaald. Er waren 83 specifieke taken aan verscheidene ministeries en agentschappen opgedragen en 30 daarvan kenden meer dan één entiteit die verantwoordelijk was voor de uitvoering ervan. In deze gevallen werd echter niet aangegeven wie verantwoordelijk was voor de coördinatie. In de eindevaluatie van de strategie werd onvoldoende coördinatie en samenwerking tussen de ministeries genoemd als een van de factoren die de verwezenlijking van de doelstellingen had belet.

23. Uit een vergelijking van de eerste strategieën met de strategieën die aan het eind van de gecontroleerde periode werden opgesteld, blijkt duidelijk enige kwaliteitsverbetering. Daarnaast gaven sommige landen prioriteit aan de e-overheid, omdat zij onderkenden dat het een manier was om de overheidsdiensten te moderniseren. Op lidstaatniveau werd er echter weinig methodologische ondersteuning geboden aan de instanties die verantwoordelijk waren voor de oplevering van de projecten, met name wat betreft technieken voor projectbeheer en technische richtsnoeren. Zie tekstvak 4 voor een voorbeeld waarin er wel methodologische ondersteuning werd gegeven.

TEKSTVAK 4

EEN VOORBEELD VAN METHODOLOGISCHE ONDERSTEUNING

Het Italiaanse nationale centrum voor informatiesystemen in de overheidssector (CNIPA) werd in juni 2003 opgericht als een openbaar agentschap onder auspiciën van het Italiaanse ministerie van openbaar bestuur en innovatie.

CNIPA werd verantwoordelijk voor het in werking stellen van de e-overheidsplannen die het ministerie ontworpen had, en was met name belast met:

a) het vaststellen van regels, normen en technische richtsnoeren voor de invoering van ICT binnen de overheidsdiensten;

b) het beoordelen van en toezicht houden op de door lokale, regionale en nationale overheden ontwikkelde projecten;

c) het opstellen van adviezen voor de overheidsdiensten over de strategische samenhang van projecten.

BIJ DE PROJECTSELECTIE WERD ZELDEN BEOORDEELD OF DE GESELECTEERDE PROJECTEN WAARSCHIJNLIJK DE BESTE KOSTEN-BATENVERHOUDING ZOUDEN BIEDEN

24. De procedures voor de projectselectie werden georganiseerd en beheerd door de nationale instanties die belast zijn met het EFRO-beheer en verliepen gewoonlijk overeenkomstig een van onderstaande modellen:

a) model A — de projecten werden voorgeselecteerd en benoemd in de EFRO-programmeringsdocumenten (bijv. het programmacomplement), waarin ook de reikwijdte ervan werd aangegeven;

b) model B — na een oproep tot het indienen van voorstellen werden de projecten geselecteerd op basis van mededinging waarbij de subsidies werden aangeboden aan de projecten die het best aan de doelstelling van de maatregel voldeden. Er werden specifiek bedragen beschikbaar gesteld voor maatregelen zoals de ontwikkeling van de elektronische overheid.

25. De Rekenkamer analyseerde 28 projecten die waren geselecteerd op basis van een van de twee volgende procedures (11 A, 17 B):

a) de gecentraliseerde aanpak (model A), waarbij EFRO-subsidies vooraf toegewezen worden aan met name genoemde projecten. Er was weinig aandacht voor kosten-batenanalyses en vrij vaak was er geen formele subsidieaanvraagprocedure;

b) de andere benadering (model B), bedoeld om de beste projecten te selecteren. Hierbij wordt ingespeeld op de in de programmeringsdocumenten bepaalde prioriteiten op basis van een vergelijking van de projectinhoud door onafhankelijke experts. Een kosten-batenanalyse maakte een verplicht deel uit van de aanvraagprocedure in Polen. De instanties die verantwoordelijk waren voor de selectie bepaalden geen tijdschema voor de gehele procedure maar alleen een uiterste termijn voor het indienen van aanvragen. Als er veel aanvragers waren, duurde de beoordeling van de aanvragen zeer lang, en in Polen moest de oorspronkelijke aanvangsdatum van vier van de bezochte projecten worden uitgesteld vanwege de langere selectieprocedure.

26. De instanties neigden soms naar de selectie van ambitieuze projecten qua doelen, reikwijdte en ramingen van het aantal potentiële gebruikers zonder voldoende na te gaan of de projectontwikkelaars in staat waren om ingewikkelde IT-projecten te beheren of zonder vast te stellen of ze over voldoende en passend gekwalificeerd personeel beschikten. Bij één project in Polen werd de eerste projectbeheerder in 2006 aangesteld, 17 maanden na de toekenning van de financiering. Gedurende 2007 waren vijf verschillende projectbeheerders verantwoordelijk voor de taak, terwijl de samenstelling van de stuurgroep die toezicht hield op het project vier keer werd gewijzigd. Dit gebrek aan stabiliteit was volgens een intern auditverslag deels de reden voor de vertragingen van het project. In een eindbeoordelingsverslag over een Italiaans project werden de vertragingen bij de uitvoering toegeschreven aan de wijzigingen in het projectbeheersteam en een gebrek aan coördinatie tussen de lokale instanties die aan het project deelnamen.

27. In feite waren de meeste projecten die hun oorspronkelijke doelstellingen niet verwezenlijkten, zeer ingewikkeld wat betreft het aantal betrokkenen en de complexiteit van de geboden diensten. Deze situatie zorgde er samen met de noodzaak om het project vóór de afsluiting van het programma af te ronden, voor dat de reikwijdte in een aantal gevallen aanzienlijk werd beperkt (zie paragraaf 37).

WAREN DE PROJECTEN GOED ONTWORPEN EN WERDEN ZIJ UITGEVOERD ZOALS GEPLAND?

28. Een e-overheidsproject moet zoals elk IT-project tot in detail worden gepland om een soepele uitvoering te verzekeren. Het plan moet duidelijke doelstellingen bevatten met een gedetailleerde beschrijving van de acties die nodig zijn voor de voltooiing van het project, en een schatting van de beperkingen qua tijd en middelen.

29. Het doel van de Rekenkamer was om na te gaan of de projecten werden uitgevoerd zoals dat oorspronkelijk gepland was en om de oorzaken van grote afwijkingen te bepalen. Bij elk gecontroleerd project werden de fundamentele elementen van het project onderzocht:

a) planning en ontwerp — er werd in het bijzonder gelet op het op juiste wijze bepalen van doelstellingen en doelen van het project in de vorm van SMART-indicatoren en het toepassen van de beste praktijken, zoals het hanteren van een erkende projectbeheersmethodiek (PMM);

b) inachtneming van de principes van het Europees interoperabiliteitskader (EIF) — er werd onderzocht of de EIF-principes in het projectontwerp waren verwerkt;

c) uitvoering — het proces werd onderzocht wat betreft het beheer van tijd, budget en projectreikwijdte;

d) beschikbaarheid voor gebruik — het bestaan van de projectactiva (bijv. IT-software, servers, platforms) en geplande diensten werd ter plaatse gecontroleerd.

DE PROJECTDOELSTELLINGEN WAREN TE ALGEMEEN EN IN HET PROJECTONTWERP WERD NIET ADEQUAAT INGEGAAN OP NIET-TECHNISCHE ZAKEN

30. Overheidsinstanties die een EFRO-subsidie aanvroegen, waren verplicht gedetailleerde projectdoelstellingen vast te stellen. Projecten werden echter gewoonlijk beschreven in algemene termen in verband met de nationale of regionale strategieën en de in de EFRO-programmeringsdocumenten opgenomen doelstellingen. De meerwaarde van het project werd zelden bepaald, aangezien er — behalve voor de projecten in Polen — geen kosten-batenanalyses werden gemaakt.

31. De kwaliteit van de projectdocumentatie verschilde aanzienlijk per project en in extreme gevallen was er geen documentatie beschikbaar voor onderzoek. De verantwoordelijke autoriteiten hadden geen minimumstandaarden met betrekking tot onder meer documentatie vastgesteld.

32. Voor het merendeel van de bezochte projecten werden te algemene en niet-gekwantificeerde doelen gesteld. Zo werden zeer vage doelstellingen geformuleerd zoals "het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening". En als er wel streefwaarden waren vastgesteld, dan hadden die hoofdzakelijk betrekking op de output (bijv. het aantal gekochte servers) in plaats van op de voordelen voor de entiteit of de eindgebruiker (bijv. de exploitatiekosten van de afdeling met x % verlagen). Volgens de bevraagde projectontwikkelaars (figuur 2) waren voor slechts 42 % van de projecten impactindicatoren bepaald.

FIGUUR 2

WAT VOOR SOORT PROJECTDOELEN WERDEN GESTELD?

+++++ TIFF +++++

De doelen qua output en resultaat waren in de meeste gevallen duidelijk gesteld, maar er werden minder vaak doelstellingen wat betreft de impact bepaald.

Bron: Enquête van de Europese Rekenkamer.

33. De planning van projecten was sterk gericht op de technische aspecten, waarbij belangrijke kwesties zoals het herontwerp van administratieve processen om de nieuwe technologieën beter te benutten vaak werden verwaarloosd, waardoor de potentiële impact van de projecten werd verminderd.

34. Het gebrek aan aandacht voor de coördinatie tussen afdelingen of organisatorische kwesties zoals de aanpassing van processen en de workflow bij verschillende projecten leidde tot doublures van procedures, vertragingen van projecten en problemen met gegevensuitwisseling en in bepaalde gevallen werden projecten niet ontwikkeld zoals verwacht, werden zij onderbenut of zelfs afgelast (zie tekstvakken 5, 7 en 9).

PROJECTEN VOLDOEN GROTENDEELS AAN DE EIF-PRINCIPES

35. Het Europees interoperabiliteitskader (EIF) werd in november 2004 gepubliceerd en bevat een reeks richtsnoeren voor e-overheidsdiensten om overheden, ondernemingen en burgers in staat te stellen grensoverschrijdend met elkaar om te gaan in een pan-Europese context. De 15 bezochte projecten die in 2005 of later startten, werden onderzocht om na te gaan in hoeverre deze richtsnoeren in aanmerking waren genomen.

TEKSTVAK 5

VOORBEELD VAN TEKORTSCHIETENDE COÖRDINATIE EN DE IMPACT DAARVAN

Geïntegreerd breedbandplatform voor Sicilië, Italië

Een van de doelstellingen van dit project was de ontwikkeling van een webportaal voor toeristen met specifieke interactieve functies zoals het online boeken en betalen van pakketreizen.

Het gebrek aan coördinatie tussen verschillende directoraten binnen de regionale overheid zorgde voor aanzienlijke vertraging en beperking van de reikwijdte, waarbij sommige geplande functies niet werden ontwikkeld.

36. De Rekenkamer beoordeelde deze projecten op de naleving van de principes:

a) toegankelijkheid — toegang werd vooral geboden via internet en in een paar gevallen werden andere communicatiekanalen, zoals de mobiele telefoon, gebruikt. Bij de meeste projecten werden de aanbevolen richtsnoeren [17] voor het ontwerp van webpagina’s en interfaces gehanteerd;

b) meertaligheid — de front-officediensten waren gewoonlijk beperkt tot de landstaal/-talen en slechts 17 % ervan verstrekte informatie in meer dan een taal;

c) veiligheid en privacy — de Rekenkamer constateerde dat voldoende aandacht was besteed aan de problemen van veiligheid en privacy van gegevens, dat het veiligheidsniveau adequaat was en dat de relevante wetgeving werd nageleefd;

d) het gebruik van open standaarden en open software — open standaarden worden vaak gebruikt en veel projecten konden gegevens produceren en uitwisselen in verschillende open formats. Open software werd zeer vaak gebruikt, aangezien IT-aannemers hiermee concurrerender prijzen kunnen bieden. Voor de ontwikkeling van de onderzochte systemen was een combinatie van commerciële en opensoftware gebruikt.

DE MEESTE PROJECTEN VERLIEPEN NIET VOLGENS DE PLANNING

37. De Rekenkamer onderzocht de projectdocumentatie van alle 28 bezochte projecten en beoordeelde de voortgang van het project ten opzichte van de planning, de uitvoeringsprocedures en de kwaliteit van het projectbeheer.

38. Het overgrote deel van de gecontroleerde projecten leverde de geplande output, maar 82 % (23) werd niet overeenkomstig de in de subsidieaanvraag opgenomen planning uitgevoerd (figuur 3). De voornaamste redenen voor de afwijkingen waren:

a) planning en ontwerp — wegens ondeugdelijke of onnauwkeurige planning moesten zaken als de verduidelijking van de doelstellingen en verantwoordelijkheden of de werving van extra personeel tijdens de uitvoering aangepakt worden;

b) procedureel — bepaalde procedures duurden langer dan voorzien in de oorspronkelijke planning; veelal kwesties in verband met aanbesteding of coördinatie. Er waren ook algemene administratieve vertragingen die verband hielden met bureaucratische procedures, onvoldoende slagkracht van de projectteams of juridische kwesties;

FIGUUR 3

WERD HET PROJECT OP TIJD OPGELEVERD?

+++++ TIFF +++++

Slechts 35 % van de projecten werd op tijd afgerond, en 17 % had meer dan één jaar vertraging.

Bron: Steekproefonderzoek van de Europese Rekenkamer.

c) personele middelen — van de weinige overheden die hadden besloten zelf systemen te ontwikkelen, hadden er twee onvoldoende personeel met ervaring met IT-projectbeheer, hetgeen leidde tot vertraging van het project en een groot verloop bij personeelsleden met een sleutelpositie;

d) exogeen — factoren met een impact op de termijnen die de projectbegunstigden niet kunnen controleren (bijv. het gedrag van aannemers en hun vermogen om de producten te leveren, veranderingen in de nationale regelgeving)

39. Het merendeel van de vertragingen beliep minder dan één jaar, had geen invloed op de projectresultaten en deed de totale kosten niet significant stijgen, omdat de meeste contracten een vaste prijsclausule bevatten die beschermde tegen kostenstijgingen. Vertragingen van meer dan één jaar hadden echter, in combinatie met de noodzaak om het project vóór de afsluiting van het programma af te ronden, een nadelige invloed op drie projecten en leidden tot een beperking van de reikwijdte (zie tekstvak 6).

40. Bij 10 (36 %) van de 28 bezochte projecten werd een projectbeheersmethodiek gehanteerd. Uit de resultaten van de enquête bleek dat slechts 23 % van de projecten was uitgevoerd overeenkomstig PMM-beginselen. De Rekenkamer constateerde dat 50 % van de bezochte projecten waarbij een erkende PMM was gehanteerd, op tijd was voltooid en dat 90 % binnen de begroting was gebleven. Bij de 18 projecten waar geen PMM was gebruikt, was slechts 22 % op tijd klaar en was 56 % binnen de begroting gebleven.

TEKSTVAK 6

VOORBEELD VAN BEPERKING VAN DE REIKWIJDTE DOOR VERTRAGINGEN

Elektronisch bureau - onlineprocedures op de Canarische eilanden, Spanje

De regels voor de programmeringsperiode 2000-2006 schreven voor dat alle uit het EFRO gecofinancierde projecten vóór eind 2008 moesten zijn afgerond. Door ondeugdelijke planning had het project vijf jaar vertraging opgelopen, waardoor het risico ontstond dat de EFRO-subsidie zou moeten worden terugbetaald. Om het verlies van de EU-cofinanciering te vermijden, moest de oorspronkelijke reikwijdte van het project significant worden aangepast. Hoewel ze van plan waren geweest meer dan 50 procedures elektronisch te verwerken, besloten de projectbeheerders het project te richten op de belangrijkste twee, die goed waren voor ongeveer 75 % van het totale aantal verwerkte dossiers.

41. In een van die gevallen leidde de ontoereikende aandacht voor organisatorische zaken ertoe dat het ontwikkelde IT-systeem niet kon worden gebruikt. De contracten voor het verkrijgen van de gegevens die in het systeem moesten worden ingevoerd, waren niet tijdig gesloten en dus was het systeem — dat technisch operationeel was — overbodig.

42. Een andere factor die invloed heeft op het gebruik van uit e-overheidsprojecten voortkomende systemen was de inzet van het management om de nieuwe oplossingen en diensten te benutten. Deze systemen boden vaak nieuwe functies die de overheidsinstanties vanouds niet verschaften, zoals elektronische aanbestedingen of persoonlijke gebruikersprofielen voor de bevolking. Dergelijke functies vormen de voornaamste meerwaarde van de nieuwe elektronische systemen en maken het mogelijk de overheid te moderniseren. In sommige gevallen werden de voordelen van de nieuwe technologie echter niet gerealiseerd (zie tekstvak 7).

TEKSTVAK 7

VOORBEELD VAN ONGEBRUIKTE FUNCTIES VAN IT-SYSTEMEN

Internetportaal van het maritiem bureau in Gdynia, Polen

Het computersysteem was ontworpen om online toegang te bieden tot diensten voor de klanten van het maritieme bureau. Het systeem omvatte een aanbestedingsmodule die elektronisch aanbesteden mogelijk maakte. Volgens de raming in een haalbaarheidsstudie leverde de toepassing van het elektronisch aanbesteden voordelen op, en er werd een doel gesteld om 30 onlineveilingen per jaar te organiseren, maar hoewel het systeem volledig was geïmplementeerd, hadden ten tijde van het controlebezoek nog geen internetveilingen plaatsgevonden.

ZIJN DE PROJECTEN NUTTIG EN DUURZAAM?

43. Onderhoud van een IT-product heeft betrekking op de processen die nodig zijn om het in stand te houden gedurende de operationele levenscyclus, waaronder de opleiding van het belangrijkste personeel en acties die nodig zijn om gebruikers te ondersteunen, zoals het voorzien in een helpdesk.

44. Voor dit gedeelte van de controle richtte de Rekenkamer zich op de volgende zaken:

a) nut — de eindfase van het project werd onderzocht en hierbij ging de aandacht met name uit naar de vraag hoe nuttig de projectoutput was, waarbij de daadwerkelijke benutting van de nieuwe diensten en de daarmee samenhangende economische voordelen die het project oplevert, werden beoordeeld;

b) onderhoud — een beoordeling van behoorlijk projectonderhoud in de nabije toekomst zonder tussenkomst van de EU en een evaluatie van de financiële en operationele duurzaamheid van de projecten, rekening houdend met onderhoud.

VERWACHTE VOORDELEN WERDEN DEELS GEREALISEERD

45. Bijna alle gecontroleerde projecten [18] werden kort na de afronding in gebruik genomen, en vervingen en digitaliseerden veel bestaande interne procedures. Ondanks het feit dat de output werd geleverd, hadden de projecten minder succes wat betreft het opleveren van verbeterde resultaten of positieve impact (figuur 4).

FIGUUR 4

ZIJN ALLE IN DE AANVRAAG OPGENOMEN PROJECTDOELSTELLINGEN BEREIKT?

+++++ TIFF +++++

In het algemeen werden de outputdoelstellingen bereikt, maar er was minder succes wat betreft de resultaat- en vooral de impactdoelstellingen

Bron: Enquête van de Europese Rekenkamer.

46. Binnen de overheidsinstellingen is er duidelijk belangstelling voor de ontwikkeling van e-overheidsdiensten, maar de benutting door het bedrijfsleven of het grote publiek bleef achter bij de in de projectaanvragen opgenomen ramingen. De Rekenkamer is van mening dat er een aantal door de projectontwikkelaars tijdens de gesprekken genoemde redenen zijn die dit kunnen verklaren:

a) elektronische identificatie — voor de meeste door overheidsinstanties uitgevoerde diensten is identificatie nodig. Voor digitale diensten is normaliter een elektronische identificatie nodig, maar het gebruiksniveau ervan verschilt per land. In sommige lidstaten, zoals Spanje, is de elektronische handtekening verankerd in de nationale identiteitskaart, dus de toegang tot identiteitskaartlezers kan een belemmering worden voor het gebruik ervan. Maar in bijv. Polen wordt de e-handtekening verkocht als apart certificaat en dus kunnen de kosten de toegang tot digitale diensten beperken;

b) regelgeving — op papier gebaseerde transacties zijn verankerd in onze overheidscultuur. Er bestaat nog steeds uitvoeringsregelgeving die de overlegging van originele papieren documenten voorschrijven, waardoor de volledig elektronische verwerking van aanvragen onmogelijk is en de potentiële voordelen van elektronische communicatie worden verminderd;

c) toegang — hoewel het in sommige landen en in stedelijke gebieden geen probleem vormt, heeft het ontbreken van toegang tot computers en breedbandnetwerken nog steeds invloed op de benutting van de diensten. Computervaardigheden kunnen ook een probleem vormen dat de vraag naar elektronische diensten nadelig beïnvloedt.

47. Volgens de ondervraagde projectontwikkelaars zijn de voordelen vooral merkbaar in organisaties waar IT-systemen een aanzienlijk deel van hun standaardprocessen vervingen en waar zij worden gebruikt door het merendeel van de operationele afdelingen. De genoemde voordelen waren (figuur 5):

a) vereenvoudiging van procedures — IT-systemen maken centrale toegangs- of contactpunten mogelijk vanwaar vragen automatisch naar de juiste personen binnen de organisatie worden gestuurd, en dit maakt de toegang eenvoudiger voor de eindgebruiker;

b) beter toezicht op dossiers — meer ontwikkelde backoffice-systemen zijn een krachtig toezichtinstrument voor overheidsinstanties. Betere informatie over de werklast en de beschikbare middelen maakt een accuratere planning en een betere benutting van personele middelen mogelijk;

c) tijdsbesparingen — de toegang tot gecentraliseerde dossiers en digitale documenten maakt het mogelijk de reactietijd te verkorten en maakt een einde aan het tijdsverloop dat verband houdt met de circulatie van documenten. Het vergemakkelijkt ook de toegang tot lopende en gearchiveerde dossiers (zie tekstvak 8);

d) nieuwe communicatiekanalen — internet en e-mail boden nieuwe communicatiekanalen voor de uitwisseling van informatie en zorgden dat de bevolking gemakkelijker en op meer gebruikersvriendelijke wijze toegang kreeg tot de diensten.

TEKSTVAK 8

VOORBEELD VAN EFFICIËNTIEWINST

Landinformatiesysteem voor de stad Łódź - fase V, Polen

Dit project bestond uit het opzetten van een modern portaal en een systeem van databases met geografische informatie om online informatie te verstrekken over de grond en onroerende zaken in de stad Łódź.

Uit de berekeningen van het management bleek dat het project had geleid tot een aanzienlijke verhoging van de efficiëntie (20 % tot 52 % over de verschillende afdelingen), ter waarde van naar schatting ongeveer 4,5 miljoen PLN in 2009 (circa 1,1 miljoen euro). Dit lag boven de in de haalbaarheidsstudie voor 2009 geschatte 3,2 miljoen PLN (circa 0,8 miljoen euro).

48. De Rekenkamer is echter van mening dat in het algemeen te weinig aandacht was besteed aan de mogelijke voordelen van het project en dat de voordelen van geavanceerde technologie niet ten volle werden benut. Bij één Italiaans project werd de ontwikkelde software enkel voor interne administratieve doeleinden gebruikt, hoewel de geplande doelstelling van het project was, de elektronische dienst tot de eindgebruiker te laten reiken. Daarnaast bleven bij bepaalde bezochte projecten in Frankrijk en Polen parallel aan de IT-workflowsystemen op papier gebaseerde processen lopen zonder vastgestelde eindtermijn, hetgeen tot doublures leidde en de potentiële voordelen van de IT-ontwikkeling verminderde.

FIGUUR 5

WAT WAREN DE VOORDELEN VAN HET PROJECT EN VOOR WIE?

+++++ TIFF +++++

Naar het oordeel van de projectbeheerders leverden de projecten een uiteenlopende reeks voordelen voor de gebruikers op.

Bron: Enquête van de Europese Rekenkamer.

49. In het algemeen is het bij gebrek aan monitoring van het project of meting van de werkelijke voordelen niet mogelijk om te bepalen in welke mate de nieuwe diensten de kwaliteit van de overheidsdiensten hebben verbeterd. Er was slechts één project in de steekproef dat de tastbare voordelen die voortvloeiden uit de toegekende steun kon kwantificeren. Zonder zo’n meting wordt er geen waardevolle kennis op basis van feedback opgebouwd en de met deze projecten opgedane ervaring, die kan leiden tot een betere planning van toekomstige projecten, gaat verloren.

IN DE MEESTE GEVALLEN WAS HET ONDERHOUD VAN HET PROJECT VERZEKERD

50. Voor een grote meerderheid van de projecten was behoorlijk technisch en organisatorisch (bijv. helpdesk) onderhoud voor de ontwikkelde systemen verzekerd. Tijdens de garantieperiode van één tot drie jaar werden onderhoud en opwaardering gewoonlijk uitgevoerd door de contractanten. Hierna werd toezicht gehouden op de IT-systemen door interne IT-afdelingen of werd het onderhoud uitbesteed, afhankelijk van de beschikbaarheid van intern IT-personeel. Het resultaat van de enquête geeft eenzelfde beeld als dat van de bezochte projecten (figuur 6).

FIGUUR 6

LOOPT ER EEN ONDERHOUDSCONTRACT VOOR UW IT-PRODUCT?

+++++ TIFF +++++

Voor 86 % van de projecten werd het onderhoud verzekerd door interne IT-afdelingen of externe experts.

Bron: Enquête van de Europese Rekenkamer.

51. Wanneer de planning van de volledige levenscyclus van het project was opgenomen in een kosten-batenanalyse, waren de onderhoudskosten begroot. In die gevallen was het risico voor de continuïteit van het project beperkt, aangezien de begunstigden rekening hadden gehouden met de benodigde middelen. In drie gevallen vormde de onderschatting van de onderhoudskosten echter een risico voor de ingebruikneming of voortzetting van het project. Doordat de onderhoudskosten niet ingecalculeerd waren, konden de begunstigden de operationele kosten geheel of gedeeltelijk niet financieren en in één geval moest het project worden beëindigd na afloop van de garantietermijn (zie tekstvak 9).

TEKSTVAK 9

INVLOED VAN DE ONDERHOUDSKOSTEN OP DE DUURZAAMHEID VAN HET PROJECT

E-overheid: dienstencentrum voor burgers en bedrijven en infrastructuurdiensten op Sicilië, Italië

Het doel van het project was om een technologische infrastructuur aan te leggen die zou worden gedeeld door 57 deelnemende instanties, en om een aantal IT-toepassingen te implementeren voor het gedeelde beheer van een grote groep e-overheidsdiensten.

Het systeem werd ontwikkeld en in april 2007 in gebruik genomen. Aangezien er in de planningsfase geen aandacht was besteed aan de onderhoudskosten of de verdeling ervan tussen de deelnemende instanties, werd de toepassing in mei 2008 beëindigd.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

52. De Rekenkamer concludeerde dat de e-overheidsprojecten die gesteund werden uit het EFRO, hebben bijgedragen tot de ontwikkeling van elektronische overheidsdiensten in de vier geselecteerde lidstaten. Maar ondanks het feit dat de meerderheid van de projecten technisch operationeel is, heeft onvoldoende gerichtheid op de projectresultaten ertoe geleid dat de verkregen voordelen veel geringer zijn dan verwacht.

53. Onderstaande aanbevelingen zijn relevant voor de Europese Commissie als verantwoordelijke voor de uitvoering van de begroting en voor de toepassing van het beginsel van goed financieel beheer, en de beheersautoriteiten van de lidstaten in het kader van de e-overheidsacties voor de rest van de programmeringsperiode 2007-2013 en voor het ontwerp van toekomstige e-overheids- of soortgelijke programma’s.

54. De conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer met betrekking tot elk van de subvragen van de controle luiden als volgt.

ZIJN DE GECOFINANCIERDE PROJECTEN GESELECTEERD OP BASIS VAN GERAAMDE BEHOEFTEN?

55. Ondanks het feit dat de programmering voor e-overheid op nationaal niveau geleidelijk verbeterde in de programmeringsperiode 2000-2006, zorgden tekortkomingen in de eerste strategieën ervoor dat de gecofinancierde projecten er niet op waren gericht te voldoen aan de prioritaire behoeften voor de ontwikkeling van e-overheid.

56. Dit is voornamelijk te wijten aan het volgende:

a) de eerste e-overheidsstrategieën waren voornamelijk opgesteld als reactie op politieke verklaringen in plaats van op een grondige behoeftenraming. Als gevolg hiervan konden de strategieën en hun doelstellingen niet de belangrijkste en dringendste zaken aanpakken die de ontwikkeling van de e-overheid in gang konden zetten en stimuleren (zie paragraaf 18);

b) bij de gecentraliseerde voorselectie van projecten werden de kosten en baten van de projecten of hun mogelijke impact en resultaten weinig of niet beoordeeld (zie paragraaf 23);

c) als onvoldoende aandacht was besteed aan de capaciteit van de projectteams, wat betreft vaardigheden en middelen, om de e-overheidssystemen op te leveren zoals gepland, leidde dit tot aanzienlijke beperkingen van de reikwijdte (zie paragraaf 24).

AANBEVELING 1

a) De lidstaten moeten strategieën voor e-overheid ontwikkelen die zijn gebaseerd op vastgestelde behoeften, duidelijke doelstellingen kennen en verantwoordelijkheden toekennen aan de instanties die verantwoordelijk zijn voor de verwezenlijking van deze doelstellingen.

b) De beheersautoriteiten moeten e-overheidsprojecten selecteren voor EFRO-steun op basis van een beoordeling van de waarschijnlijke kosten en baten van de projecten.

57. De gecontroleerde projecten zorgden voor resultaten op het gebied van de toename van de beschikbaarheid van elektronische overheidsdiensten, en de ontwikkeling van technische middelen binnen overheidsinstanties.

58. De output van de projecten werd in het algemeen weliswaar opgeleverd, maar vaak te laat of met een geringere reikwijdte wegens een slecht ontwerp of het ontbreken van een uitvoeringsmethode. De belangrijkste systematische problemen die werden geconstateerd waren de volgende:

a) de meeste projectontwikkelaars bepaalden en kwantificeerden de voordelen van het project niet, met als gevolg dat vooral outputdoelstellingen werden geformuleerd. Bijgevolg werden de voordelen van het project (zie paragraaf 30) zelden volledig gerealiseerd en werden de mogelijkheden van de nieuwe technologieën niet volledig benut. Hierdoor werden de potentiële voordelen van de projecten voor de eindgebruikers verminderd (zie paragraaf 44). Organisatorische en administratieve vraagstukken bleken — als ze werden aangekaart — moeilijker op te lossen dan technische problemen (zie de paragrafen 33 en 34);

b) in veel gevallen had het ontbreken van een projectbeheersmethodiek in combinatie met een ondeugdelijke planning een nadelige invloed op de uitvoering van het project en zorgde het voor vertragingen of wijzigingen van de reikwijdte. De bezochte projecten die een PMM hanteerden, presteerden beter qua voltooiing binnen de termijn en binnen de begroting (zie paragraaf 38);

c) de meeste EIF-principes waren goed verwerkt in het ontwerp van de projecten, maar er moet aandacht komen voor de levering van diensten in meer dan één taal, wanneer dit aanzienlijke gebruikersgroepen ten goede komt (zie paragraaf 34).

AANBEVELING 2

a) De beheersautoriteiten in de lidstaten moeten verzekeren dat de e-overheidsprojecten die worden geselecteerd voor financiering uit het EFRO niet alleen zijn gericht op de projectoutput, maar ook op de wijzigingen in de processen of de organisatie die nodig zijn om ten volle profijt te trekken van de ontwikkelde systemen.

b) De beheersautoriteiten moeten de praktische toepassing van de beste praktijken benadrukken en het gebruik van een geschikte projectbeheersmethodiek voor e-overheidsprojecten die EFRO-financiering ontvangen, sterk aanbevelen.

c) De Commissie moet verzekeren dat bij de projecten waarvoor financiering uit het EFRO wordt ontvangen, rekening wordt gehouden met de EU-beginselen en -aanbevelingen die trans-Europese interoperabiliteit mogelijk maken — met name de EIF-principes — om de Europese meerwaarde van een project te vergroten en verdere integratie van systemen in de gehele EU te vergemakkelijken.

ZIJN DE PROJECTEN NUTTIG EN DUURZAAM?

59. De meeste gecontroleerde projecten waren technologisch gezien in orde en de ontwikkelde IT-toepassingen boden elektronische diensten aan overheidsinstanties, burgers en bedrijven. In het algemeen werden de uit het EFRO gecofinancierde systemen behoorlijk onderhouden en waren zij financieel duurzaam.

60. Veel projecten leverden de eindgebruikers echter niet alle verwachte voordelen op en een precieze kwantificering van de resultaten was gewoonlijk niet mogelijk. Deze situatie was hoofdzakelijk te wijten aan het volgende:

a) organisaties pasten hun processen of structuren zelden aan om maximaal profijt te trekken van de door de nieuwe systemen gecreëerde mogelijkheden. In sommige gevallen werd extra werk gecreëerd door papieren en elektronische versies van hetzelfde proces parallel te laten lopen (zie paragraaf 46);

b) doordat onderhoudskosten werden onderschat of er in het geheel geen rekening mee werd gehouden, drukte er een financiële last op projecten en in drie gevallen kwam de voortzetting ervan in gevaar (zie paragraaf 49);

c) er vond weinig of geen follow-up van projecten plaats die beheersinformatie over de projectresultaten verschafte. Het ontbreken van dergelijke gegevens maakt een deugdelijke projectevaluatie onmogelijk en zorgt ervoor dat geen ervaring wordt opgebouwd waarmee het ontwerp van e-overheidsprojecten in de toekomst kan worden verbeterd (zie paragraaf 49).

AANBEVELING 3

a) De beheersautoriteiten moeten verzekeren dat bij de selectie van e-overheidsprojecten alle significante kosten, waaronder onderhoud, voldoende zijn verdisconteerd in de kosten-batenanalyse waarop het financieringsbesluit moet worden gebaseerd.

b) De Commissie moet verzekeren dat de beheersautoriteiten de resultaten en impact van projecten monitoren en evalueren om aan te tonen dat de EU-middelen doeltreffend worden besteed en belangrijke feedback te geven teneinde het ontwerp van toekomstige programma’s te verbeteren.

Dit verslag werd door kamer II onder voorzitterschap van de heer Morten LEVYSOHN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 13 juli 2011.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] "De rol van de elektronische overheid (e-Government) voor de toekomst van Europa", COM(2003) 567 definitief van 26.9.2003, blz. 7.

[2] Een gebrek aan interoperabiliteit tussen IT-systemen kan bijv. een belemmering vormen die de uitwisseling van administratieve gegevens bemoeilijkt.

[3] Het Europese interoperabiliteitskader werd in juni 2002 door de 15 lidstaten goedgekeurd en werd bekrachtigd in de verklaringen van Manchester en Lissabon van respectievelijk 24 november 2005 en 19 september 2007.

[4] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/benchmarking/index_en.htm

[5] eEurope 2002 — Effecten en prioriteiten, COM(2001) 140 definitief van 13.3.2001.

[6] COM(2003) 567 definitief van 26.9.2003.

[7] i2010 — Een Europese informatiemaatschappij voor groei en werkgelegenheid, COM(2005) 229 definitief van 1.6.2005.

[8] World Economic Forum: "Global Competitiveness Reports" (verslagen over het wereldwijde concurrentievermogen van het Wereld Economisch Forum) — http://www.weforum.org/reports-results?fq=report%5Ereport_type%3A%22 Competitiveness%22, Citizen Advantage: Enhancing economic competitiveness through e-government (Het voordeel voor de burger: versterking van het economisch concurrentievermogen via e-overheid) — http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/apcity/unpan022639.pdf

[9] Het i2010-actieplan voor de elektronische overheid — Versnelde invoering van de elektronische overheid voor het nut van iedereen, COM(2006) 173 definitief van 25.4.2006.

[10] Ministeriële verklaringen, unaniem goedgekeurd te Brussel (2001), Como (2003), Manchester (2005) en Lissabon (2007).

[11] Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB L 376 van 27.12.2006, blz. 36).

[12] Programma’s zoals Modinis, eTEN, IDABC, CIP-PSP, ePractice.eu.

[13] Besluit 2004/387/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende de interoperabele levering van pan-Europese e-overheidsdiensten aan overheidsdiensten, ondernemingen en burgers (IDABC) (PB L 181 van 18.5.2004, blz. 25). Het programma liep in 2009 af.

[14] Terwijl het IDABC meer gericht was op de digitalisering van overheidsdiensten, is het doel van de opvolger ervan, ISA, om concrete generieke instrumenten en gemeenschappelijke diensten te ontwikkelen die direct kunnen worden toegepast door de belangstellende lidstaten. Besluit nr. 922/2009/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 inzake interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten (ISA).

[15] De berekening van de Rekenkamer is gebaseerd op de informatie die de Commissie gepubliceerd heeft op www.europa.eu.

[16] Voor de programmeringsperiode 2000-2006 werden de structuurfondsen en het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling gefinancierd op basis van de volgende verordeningen: Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen (PB L 161 van 26.6.1999, blz. 1) en Verordening (EG) nr. 1783/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 1999 met betrekking tot het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (PB L 213 van 13.8.1999, blz. 1).

[17] Het World Wide Web consortium (W3C) is een internationale gemeenschap die standaarden ontwikkelt om de groei van het internet op lange termijn te verzekeren. (http://www.w3.org/standards/)

[18] De enige uitzondering betrof twee gevallen waarin het gebruik van het systeem voor onbepaalde termijn werd opgeschort of er geheel van werd afgezien wegens coördinatiekwesties en het ontbreken van "ownership" van het project.

--------------------------------------------------