NL    NL NL 
NL 1   NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 17.6.2008 
SEC(2008) 2027 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
 
Begeleidend document bij de 
 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE 
RAAD, HET EUROPEES EC ONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ 
VAN DE REGIO’S 
 
Een gemeenschappelijke immigratiebeleid vo or Europa: beginselen, maatregelen en 
instrumenten 
 
SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING 
{COM(2008) 359 definitief} 
{SEC(2008) 2026} 
NL 2   NL 1. INLEIDING 
Dit verslag is opgesteld door het directoraat-generaal Ju stitie, vrijheid en ve iligheid, mede op 
basis van bijdragen van een aantal andere diensten van de Commissie. Het is een 
effectbeoordeling in vereenvoudigde vorm, in die zin dat het alle en bestaat uit een 
beschrijving van het probleem op basis van het bestaande ac quis, een overzicht van de 
hoofdpunten (toelichting) en een schets van de toekomstige methode. De komende 
maatregelen ter uitvoering van de gemeenschappe lijke beginselen zullen aan een volledige 
effectbeoordeling worden onderworpen. 
Immigratie is een complex verschijnsel en een van de meest zichtbare problemen die de 
globalisering voor de EU-lidstaten met zich bre ngt. Toen de EU-leiders zich realiseerden dat 
er een nieuwe aanpak van migratiebeheer nodig was, hebben zij in oktober 1999 tijdens de Europese Raad van Tampere de bouws tenen voor een gemeenschappelijk 
EU-immigratiebeleid aangedrage n, op basis van de nieuwe be palingen van het Verdrag van 
Amsterdam. De aanpak die in Tampere werd overeengekomen kreeg zijn beslag in het Haags programma (2004-2009). In 2007 heeft de Eur opese Raad aangedrongen op een hernieuwd 
politiek elan om het beleid verd er te ontwikkelen en vorderingen te boeken in de richting van 
een algemeen EU-immigratiebeleid.  
2. PROBLEMEN
 EN VRAAGSTUKKEN  DIE  MOETEN  WORDEN  OPGELOST  
(PROBLEEMSTELLING ) 
2.1. KRIMPENDE EU-BEVOLKING EN VERGRIJZING 
Als gevolg van verschillende demografische veranderingen en het verdwijnen van de 
babyboomers van de arbeidsmarkt, zal de bero epsgeschikte bevolking de komende jaren 
aanzienlijk slinken. Prognoses g aan uit van een verdubbeling van de afhankelijkheidsratio van 
ouderen, toenemende druk op de gezondheidszor g en het systeem voor langdurige zorg, 
groeiende pensioenuitgaven en een afnemende ge middelde jaarlijkse potentiële BBP-groei in 
de EU-25. In deze context is migratie een bepalende factor geworden voor de demografische 
ontwikkeling in de EU, die de afgelopen ja ren zwaarder woog dan de  natuurlijke aanwas. 
2.2. TEKORT AAN ARBEIDSKRACHTEN,  KENNIS EN VAARDIGHEDEN 
Een aantal lidstaten heeft al te maken met te korten aan bepaalde arbeidskrachten, die nog 
worden verergerd door de geringe mobiliteit va n arbeidskrachten in de EU. Volgens recente 
middellangetermijnvoorspellingen blijft de vraa g naar diverse hoogopgeleide arbeidskrachten 
stijgen, maar die naar bepaalde lager opgele ide arbeidskrachten ook. Niet-EU-onderdanen 
voorzien al in een belangrijke behoefte op de arbeidsmarkt: migr anten uit derde landen zijn 
licht oververtegenwoordigd in de categorie va n het hoogste opleidingsni veau, en duidelijk 
oververtegenwoordigd in de laagste categorieën . Om de tekorten op de arbeidsmarkt op te 
vangen, moet de positie van niet-EU-onderdanen  op de arbeidsmarkt worden verbeterd en 
moeten, op korte termijn, strategieën worden ont wikkeld om nieuwe arbeidsmigranten aan te 
trekken.  
2.3. GEBREKKIGE INTEGRATIE VAN LEGALE MIGRANTEN  
Goede informatie-uitwisseling, coördinatie tu ssen alle instanties en belanghebbenden en 
voldoende aandacht voor de genderproblem atiek en de specifieke behoeften van 
migrantenjongeren en –kinderen, zijn nog steed s hard nodig. Er is onvoldoende capaciteit om 
gegevens over integratie te verzamelen, analys eren en verspreiden, en ook het toezicht op en 
de evaluatie van integratiebele id en de ontwikkeling van specif ieke indicatoren laten nog te 
NL 3   NL wensen over. Het ontbreekt in het nationale be leid nog steeds aan struct urele initiatieven om 
de gastsamenleving beter te le ren omgaan met diversiteit en i mmigranten meer te betrekken 
bij de ontwikkeling van het integratiebeleid. Het integratiebeleid kent nog een aantal hoofdpunten: zo moeten het scholingsniveau va n niet-onderdanen, hun integratie op de 
arbeidsmarkt en hun kennis van de gastsamenlev ing en de taal worden verbeterd, moet ervoor 
worden gezorgd dat alle immigranten het volle dige scala van waarden en rechten dat is 
verankerd in het Gemeenschapsrecht en het rech t van de lidstaten begr ijpen, eerbiedigen en 
genieten, moet discriminatie worden tegeng egaan en moeten gelijke kansen worden 
bevorderd.  
2.4. VOORTDURENDE DRUK VAN ILLEGALE IMMIGRATIE 
Uit veiligheidsoogpunt bezien, kan illegale immigratie verband houden met terrorisme, 
mensenhandel, drugs- en wapensmokkel, uitb uiting, slavernijachtige arbeidsomstandigheden 
en andere ernstige strafbare feiten. Bovendien gaat illegale immigratie vaak gepaard met 
humanitaire tragedies bij pog ingen de EU binnen te kome n met behulp van criminele 
netwerken. Illegale binnenkomst, illegale doorre is en illegaal verblijf ondermijnen de 
geloofwaardigheid van het immigrat iebeleid van de EU en van de lidstaten en brengen allerlei 
sociale kosten met zich. Illegale immigratie  wordt in stand gehouden zolang er onvoldoende 
terugkeermaatregelen zijn, criminele netwerken actief zijn op het gebied van mensensmokkel 
en mensenhandel, en er uitzicht is op werk en regularisatie.  
2.5. ONVOLDOENDE SAMENWERKI NG MET DERDE LANDEN 
De afgelopen decennia is de Europese Unie de bestemming geworden  van immigranten uit 
alle streken van de were ld; tot enkele jaren terug kwamen deze in steeds grotere getale naar 
ons continent. Alle migratie beslissingen worden op econom ische gronden genomen; niettemin 
is migratie een complex proces waarin ook a ndere factoren een rol spelen, zoals slechte 
leefomstandigheden, gebrekkig bestuur, slecht o ndernemingsklimaat als gevolg van corruptie 
en instabiliteit, ontwrichte arbeidsmarkten, na tuurrampen en conflicten, enz. Het wegnemen 
van de migratiebevorderende factoren is een belangrijk onderdeel van de  integrale aanpak van 
migratie.  
2.6. GRENSBEHEER EN VISUMBELEID O NVOLDOENDE AFGESTEMD OP DE 
GLOBALISERING  
Omdat toezicht aan de grens cr uciaal is voor de be strijding van illega le immigratie en 
grensoverschrijdende criminaliteit, is het ab soluut noodzakelijk dat er een efficiënte en 
grondige grensbewaking is. Daarbij zijn twee p unten van bijzonder bela ng: identificatie van 
personen die te lang in de EU verblijven en sc herpere grensbewaking. Tege lijkertijd is het zo 
dat de meeste reizigers geen enkele bedreigi ng vormen voor de veiligheid en vlot en zonder 
veel problemen de grens moeten kunnen passere n. Bovendien maken de nationale visa voor 
het gehele Schengengebied een gelijke behandeling van alle visumaanvragers, evenals een volledig geharmoniseerde toepassing van de criteria voor veiligheid scontroles onmogelijk. 
Ten slotte moeten visumaanvragers in sommig e landen grote afstanden afleggen om naar een 
consulaat van een lidstaat te gaan. 
2.7. ONBEVREDIGEND MIGRATIEBEHEER 
Als de ene lidstaat maatregelen op het gebied va n asiel en immigratie n eemt, heeft dat beslist 
gevolgen voor de andere lidstate n. Dat is een gevolg van het ont breken van grenscontroles in 
het Schengengebied, het gemeenschappelijk visu mbeleid, de nauwe economische en sociale 
banden tussen de EU-lidstaten en de ontwikke ling van een gemeenschappelijk immigratie- en 
NL 4   NL asielbeleid sinds de inwerkingtreding van he t Verdrag van Amsterdam. Als gevolg van het 
grensoverschrijdende karakter van de migratie problematiek, zijn nationa le maatregelen niet 
afdoende en moet actie worden ondernomen op  EU-niveau, bijvoorbeeld in de vorm van 
gemeenschappelijke regels voor Europa, een gemeenschappelijke boodschap aan potentiële 
migranten en onderhandelingen met derde landen. Daarvoor is een parallelle en harmonieuze 
ontwikkeling van het nationale en  het communautaire asiel- en immigratiebeleid nodig. Tot 
nu toe waren er een aantal fact oren die dit verhinderden, zoal s de unanimiteitsregel in de 
Raad, de beperkte wederzijdse informatie voorziening, het ontbreken van vergelijkbare 
communautaire statistieken, een ongelijke taakverdeling, een onvoldoende algemene 
benadering van migratie en zwakke toezicht- en evaluatiemechanismen. 
3. WAT  ZIJN  DE HOOFDPUNTEN  EN DE DOELSTELLINGEN? 
Op basis van de hierboven geschetste behoeft e- en probleemanalyse en uitgaande van het 
juridische en politieke kade r van de Gemeenschap op het gebied van immigratie en 
grensbeheer moeten er doelstellingen voor de verdere ontwikkeling van het 
gemeenschappelijk beleid word en geformuleerd. De Europese  Raad heeft al een aantal 
doelstellingen en beleidsopties vastgest eld: met uitzondering van twee punten – de 
regularisatiekwestie en de actieve betrokkenheid van de soci ale partners en de regionale en 
lokale autoriteiten – zijn alle doelstellingen van dit beleid al op het hoogste politieke niveau 
vastgesteld. 
De Commissie heeft deze doelstellingen sameng evat in elf beginselen. Elk beginsel zal 
worden vertaald in concrete beleidsopties en praktische maatregelen, die tevens de bijdrage 
van de Commissie vormen voor he t grote beleidsdebat dat in  2009 zal worden gevoerd over 
de invulling van het vervolg op het Haag s programma (2004-2009) op het gebied van 
immigratie. 
Beginsel 1 – Duidelijke regels  
Duidelijke en transparante regels zijn een voorwaarde voor  een efficiënt en effectief 
migratiebeleid. Migranten moeten objectieve en duidelijke informatie krijgen over de 
verschillende legale manieren om tot de EU te worden toegelaten en over hun toekomstige rechten en plichten, zoals de eerbieding van de  kernwaarden van de Europese Unie. Tevens 
moeten zij in het land van herkomst en in  het land van bestemmi ng concrete en reële 
mogelijkheden krijgen om te voldoen aan de voor waarden voor het verk rijgen van een visum 
en een verblijfsvergunning. Ook de integratie za l beter verlopen als onderdanen van derde 
landen meer rechten krijgen, die zoveel mo gelijk overeenkomen met de rechten van 
EU-burgers. 
Beginsel 2 – Economische migratie 
 
Migratie biedt grote mogelijkheden als re kening wordt gehouden met de economische 
behoeften van de gastsamenleving, waarbij uiteraard andere vormen van migratie dan 
arbeidsmigratie mogelijk moeten blijven . Bij economische migratie moeten de 
toelatingsvoorwaarden, voor zover mogelijk, zijn  gebaseerd op een behoefteanalyse, waaraan 
de komende analyse van de toekomstige behoeften aan kennis en vaardigheden in Europa tot 2020 een bijdrage kan leveren, op immigra tieprofielen en op een op afstemming van 
arbeidsvraag en –aanbod gericht beleid, waarb ij opleiding in het land van herkomst mogelijk 
een rol kan spelen. Dit beleid gaat dan ook hand in hand met werkgelegenheids- en 
scholingsbeleid gericht op het aanwenden van he t bestaande potentieel en het terugdringen 
NL 5   NL van de werkloosheid onder derdelanders die al legaal in de EU verblijven, dit met 
inachtneming van het beginsel va n communautaire preferentie. 
Beginsel 3 – Integratie  
De integratie van derdelanders is een proces van wederzijdse aanpassing van de 
gastsamenleving en de immigranten en een e ssentiële factor voor het benutten van alle 
mogelijkheden die immigratie biedt. Op basis van de gemeenschappelijke agenda voor integratie wordt al rekening gehouden met de  integratieproblematiek op alle verwante 
beleidsterreinen, maar dit mo et nog verder worden uitgeb reid. De gastlanden moeten 
specifieke programma's opzetten voor nieuwkom ers, de openbare diensten aanpassen aan de 
behoeften van migranten, discriminatie bestr ijden, aandacht besteden aan het omgaan met 
diversiteit op het werk, en alle betrokkenen bewust maken van de integratieproblematiek. 
Genderkwesties verdienen bijzondere aandacht.  Ook het ontwikkelen van indicatoren en 
regelmatige evaluatie zijn noodzakelijk  om de situatie te verbeteren. 
Beginsel 4 – Politieke solidariteit, wederz ijds vertrouwen, transparantie, gedeelde 
verantwoordelijkheid en gegevensuitwisseling  
Om een efficiënt en coherent migratiebeleid op nationaal en EU-niveau tot stand te brengen, 
moet de coördinatie tussen de verschillende bevoegde partijen worden verbeterd. Goede 
coördinatie is alleen mogelijk wanneer zowel op het niveau van de lid staten als op EU-niveau 
het migratiebeleid op transparantie wijze wordt uitgestippeld en uitgevoerd, met volledige inachtneming van de bevoegdheden van elk niv eau. Daarom moet meer gebruik worden 
gemaakt van het systeem voor wederzijdse inform atie, dat in 2006 is opgezet, en moet het 
uitwisselen van beproefde methoden worden bevorderd, zodat wederzijds vertrouwen kan 
groeien en er duidelijke en ondubbelzinnige  informatie kan worden verstrekt. 
Beginsel 5 – Solidariteit 
 
Financiële solidariteit is een waardevol in strument dat kan zorgen voor een uniforme 
toepassing van het Gemeenschapsrecht en -belei d zonder dat bepaalde lidstaten onevenredig 
worden belast. Deze solidariteit leidt ook tot wederzijds vertrouwen, samenwerking, 
verspreiding van beproefde methoden en kenn isvergroting. Het kaderp rogramma is opgezet 
als flexibel instrument en de toepassing erva n moet regelmatig worden geëvalueerd. In het 
kader van de begrotingsevaluatie  2009 zullen de totale kredie ten van het programma, evenals 
de verdeelsleutel voor de middelen die aan de  lidstaten worden toegewezen, opnieuw worden 
bekeken en eventueel worden aangepast aan veranderde nationale omstandigheden. 
Beginsel 6 - Een echt partnerschap met derde landen  
Voor een effectief beheer van de migr atiestromen is een echt partnerschap  met derde landen 
nodig. Dit betekent dat de EU de  komende jaren veel nauwer met partnerlanden moet gaan 
samenwerken als het gaat om mogelijkhe den voor legale mobiliteit, de opbouw van 
migratiebeheerscapaciteit, betere afstemming va n de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en de 
ontwikkeling van menselijk kapita al, de bescherming van de gr ondrechten en de bestrijding 
van illegale immigratie. Tevens  zullen meer middelen worden ingezet om ervoor te zorgen dat 
de arbeidsvoorwaarden in overeen stemming zijn met de normen en zal de EU verder werken 
aan beleid op het gebied van ethisch verant woorde aanwerving, voorkoming en beperking van 
braindrain en brainwaste, mogelijkheden voor ci rculaire migratie, gebruikmaking van het 
ontwikkelingspotentieel van het geld dat migr anten overmaken naar hun land van herkomst, 
en het vereenvoudigen van het opzetten van onde rnemingen voor repatrianten. Er worden 
voorbereidende werkzaamheden verricht op he t gebied van mobiliteitspartnerschappen, die 
NL 6   NL het pad moeten effenen voor degelijke overeen komsten voor het beheer  van arbeidsmigratie, 
met bepaalde strategische langetermijnpartners.  
Beginsel 7 - Verhoging van de veiligheid  en vereenvoudiging van de toelating van 
bonafide reizigers  
Er moet worden voortgebouwd op de behaalde re sultaten in de vorm van meer harmonisatie, 
door middel van de voorgestelde visumcode en intensievere samenwerking tussen de 
lidstaten. Gelijke behandeling van alle visum aanvragers kan alleen worden bereikt door 
middel van een echt Europees visum voor kort verb lijf. Als we naar een Europees visum gaan, 
is het logisch en noodzakelijk dat er ook geme enschappelijke Europese visumcentra komen 
waar deze visumaanvragen worden be handeld. De bundeling van middelen en de 
schaalvergroting die daaruit voortvloeien, hebben ook tot gevolg dat visumaanvragers 
gemakkelijk toegang krijgen tot de plaats waar dergelijke visa worden verstrekt. 
Beginsel 8 – Integritei t van het Schengengebied  
Er zijn verschillende maatregelen nodig, bij voorbeeld voor de verder e ontwikkeling van de 
grensbewaking, de verbetering van de operationele  coördinatie tussen de lidstaten via Frontex, 
en de invoering van een inreis/uitreissysteem om de inreis- en uitreisgegevens te registreren 
van iedere onderdaan van een de rde land die tot het Schengengebi ed wordt toegelaten. Ook de 
coherentie tussen het interne en het externe bele id op het gebied van grensbeheer moet in het 
oog worden gehouden. Daarvoor is een meer strate gische keuze van de belangrijkste partners 
nodig en moeten de algemene langetermijndoel stellingen duidelijker worden geformuleerd. 
Ook de mechanismen voor lastenverdeling en soli dariteit tussen de lidstaten bij het beheer van 
de buitengrenzen van de EU moet en voortdurend worden bijgesteld. 
Beginsel 9 – Strengere bestrijding van  illegale tewerkstelling en zwartwerk  
De initiatieven op dit gebied moeten gericht zijn op preventie, sanctie s en rechtshandhaving, 
en moeten door de Europese instellingen, de lidstaten en de  belangrijkste betrokkenen, zoals 
de sociale partners, samen worden genomen . De goedkeuring van het voorstel voor een 
richtlijn van het Europees Parlement en de Raad  tot vaststelling van sancties voor werkgevers 
van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen1 zal een grote stap vooruit betekenen. 
Stimuleringsmaatregelen om witwerk te bevord eren moeten worden onde rsteund en er moeten 
meer maatregelen worden genomen om daadwerk elijk sancties op te le ggen. Daarvoor zijn 
meer nationale financiële en personele midde len nodig, onder andere voor gespecialiseerde 
controle-instanties, risicoanalyses, meer coördi natie en betere evaluatie van de controles. 
Bovendien moeten de wetgeving en de toezicht-  en sanctieregelingen worden aangepast aan 
nieuwe soorten fraude, zoals onderaa nbesteding en schijnzelfstandigheid. 
Beginsel 10 – Bestrijding van migr antensmokkel en mensenhandel  
Het nationale en het Gemeenschapsrecht moeten worden herzien om beter rekening te houden 
met nieuwe criminele verschijnselen en om sl achtoffers beter te beschermen. Zo moet het 
bestaande rechtskader inzake hulp bij illegale binnenkomst en ille gaal verblijf en inzake de 
seksuele uitbuiting van kinderen worden aa ngescherpt en aangepast aan de huidige 
omstandigheden. Tevens moet erop worden to egezien dat de lidstaten voldoende middelen 
vrijmaken voor onderzoekstechnieken, de financ iering van maatschappelijke organisaties en, 
meer in het algemeen, onderzoeks- en beschermingsmaatregelen. Anderzijds moeten, gezien 
                                                 
1 COM(2007) 249 definitief van 16.5.2007. 
NL 7   NL het grensoverschrijdende karakter van de verschijnselen, meer EU-maatregelen worden 
genomen op regionaal en intern ationaal niveau, waarbij in he t bijzonder gebruik moet worden 
gemaakt van de internationale in strumenten tegen mensenhandel. 
Beginsel 11 – Duurzaam en doeltre ffend terugkeerbeleid – regularisaties  
Een effectief overname- en terugkeerbeleid dat is gebaseerd op eerbiediging van de 
mensenrechten en de fundamentele vrijhede n van de betrokkenen,  vraagt om meer 
operationele samenwerking tussen de lidstate n, een grotere rol van Frontex bij gezamenlijke 
terugkeeroperaties, inte nsievere samenwerking en partners chap met derde landen en de 
ontwikkeling van gemeenschappelijke normen. Ov erigens heeft de ervaring geleerd dat we 
verder moeten gaan dan de Beschikking va n de Raad van 5 oktober 2006 betreffende de 
instelling van een mechanisme voor wederzijdse informatie over maatregelen van de lidstaten 
op het gebied van asiel en immigratie, zeker  als het gaat om regularisatiemaatregelen, 
waarvan het effect merkbaar ka n zijn in andere lidstaten.  
4. TOEKOMSTIGE  METHODE:  BETER  BEHEER  VAN  IMMIGRATIE 
Immigratie is een complex en veelzijdig vers chijnsel, waarop moet worden ingespeeld met 
een waaier van beleidsmaatregelen op versch illende gebieden: demografische knelpunten, 
economische behoeften, sociale ve rwachtingen, gezondheidseffecten, 
handelsovereenkomsten, ontwikkelingsbehoefte n, onderwijsmogelijkheden, veiligheid, enz. 
Omdat het bovendien een beleidsterrein is dat on der de gedeelde bevoegdheid van de EU en 
de lidstaten valt, moet veel meer aandacht wo rden besteed aan de coördinatie tussen beide 
niveaus, met name op het gebied van het economis ch, het sociaal en het ontwikkelingsbeleid. 
Alle belanghebbenden moeten tijd ig, transparant en systematisch worden geraadpleegd over 
verdere beleidsontwikkelingen. 
Bij elke verdere beleidsontwikkeling moet  rekening worden gehouden met het aantal 
aanwezige en aankomende immigranten in elk van de lidstaten. Daarom moet voor elke 
lidstaat afzonderlijk een immigratieprofiel wo rden ontwikkeld, zodat duidelijk wordt welke 
kennis en vaardigheden de bestaande immigr antenpopulatie te bieden  heeft, en welke 
arbeidsbehoeften in de toekomst kunnen ontstaan. Op basis van de afzonderlijke immigratieprofielen moeten meerjarige richts noeren en doelstellingen worden geformuleerd. 
Voorts moeten er evaluatie- en toezichtsmech anismen komen die de beleidsmakers regelmatig 
van feedback voorzien. Om het be leid te kunnen verbet eren zijn kwantificeerbare indicatoren 
en ijkpunten nodig. De ontwikkeli ng van een evaluatiesysteem  staat of valt met de 
beschikbaarheid van statistieken  en analysecapaciteit. De Eur opese Commissie dient jaarlijks 
een immigratieverslag op te stellen met een al gemene situatieschets en een analyse van 
mogelijke arbeidsmarktbehoeften, op basis waar van de Raad een politieke evaluatie kan 
verrichten en beleidsaanbevelingen kan doen.