over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Bulgarije en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2018 van Bulgarije

(2)Op 7 maart 2018 is het landverslag 2018 voor Bulgarije gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Bulgarije bij de tenuitvoerlegging van de op 11 juli 2017 door de Raad vastgestelde landspecifieke aanbevelingen heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de aanbevelingen die in de jaren voordien werden goedgekeurd, en de vooruitgang die Bulgarije in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt. Het landverslag bevatte ook een op grond van artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 uitgevoerde diepgaande evaluatie, waarvan de uitkomsten ook op 7 maart 2018 zijn bekendgemaakt. Op basis van haar analyse concludeert de Commissie dat Bulgarije met macro-economische onevenwichtigheden wordt geconfronteerd. Kwetsbaarheden in de financiële sector gaan gepaard met hoge schulden en niet-renderende leningen in de vennootschapssector, in een omgeving van onvoltooide arbeidsmarktaanpassingen.

(1)Op 22 november 2017 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2018 voor coördinatie van het economisch beleid. Zij heeft terdege rekening gehouden met de Europese pijler van sociale rechten, die in november 2017 gezamenlijk is afgekondigd door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 22 maart 2018 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 22 november 2017 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Bulgarije heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zouden worden onderworpen.

Gezien Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid, en met name artikel 9, lid 2,

over het nationale hervormingsprogramma 2018 van Bulgarije en met een advies van de Raad over het convergentieprogramma 2018 van Bulgarije

(3)Op 19 april 2018 heeft Bulgarije zijn nationale hervormingsprogramma 2018 en zijn convergentieprogramma 2018 ingediend. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma's rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd. Het nationale hervormingsprogramma van Bulgarije bevat toezeggingen op korte en middellange termijn en bestrijkt de uitdagingen die zijn genoemd in het landverslag 2018. In dat programma worden met name maatregelen aangekondigd om het toezicht op banken en niet-bancaire financiële instellingen te versterken, het insolventiekader te verbeteren en de resterende zwakke punten die aan het licht zijn gekomen tijdens de stresstesten van 2016 verder te beperken. Het programma bevat ook maatregelen om de inning van belastingen te versterken en de schaduweconomie aan te pakken, de doelgerichtheid van actief arbeidsmarktbeleid te verbeteren, de sociale bescherming te versterken en diverse uitdagingen in de sectoren gezondheidszorg en onderwijs aan te pakken. In het algemeen zal de effectieve tenuitvoerlegging van het nationale hervormingsprogramma de correctie van onevenwichtigheden ondersteunen.

(4)Relevante landspecifieke aanbevelingen zijn verwerkt in de programmering van de Europese structuur- en investeringsfondsen voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de desbetreffende programma's te herzien, en wijzigingen daarop voorstellen, indien dit nodig is om de uitvoering van de betrokken aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft in richtsnoeren met betrekking tot de toepassing van de maatregelen die de effectiviteit van de Europese structuur- en investeringsfondsen koppelen aan gezonde economische governance nader aangegeven hoe zij van die bepaling zou gebruikmaken.

(5)Bulgarije valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact. Uitgaande van een nominaal overschot van 0,9 % van het bbp in 2017 mikt de regering in haar convergentieprogramma 2018 op een begroting in evenwicht in 2018 en een overschot van 0,3 % van het bbp in 2019, 0,5 % in 2020 en 0,2 % in 2021. Voorzien wordt dat de begrotingsdoelstelling op middellange termijn — een structureel tekort van 1 % van het bbp — met een marge zal blijven worden verwezenlijkt gedurende de hele programmaperiode. In het convergentieprogramma 2018 wordt ervan uitgegaan dat de overheidsschuldquote geleidelijk zal dalen van 25,4 % van het bbp in 2017 naar 19,4 % in 2021. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel. Volgens de voorjaarsprognoses 2018 van de Commissie zal er sprake zijn van een structureel saldo, maar zal dit dalen van 0,9 % van het bbp in 2017 tot 0,6 % van het bbp in 2018 en 2019. Volgens de prognose zal het structureel saldo in beide jaren boven de begrotingsdoelstelling op middellange termijn blijven. Al met al is de Raad van oordeel dat Bulgarije in 2018 en 2019 volgens de voorspellingen aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact zal voldoen.

(6)Het is van het allergrootste belang dat de efficiëntie van het fiscale beleid wordt verbeterd. De belastinginkomsten en de naleving van de belastingregels vertonen beterschap, maar eerder dankzij de economische opleving dan door een verbetering van het beheer en de inning van de belastingen. De efficiëntie van de overheidsuitgaven is zeer laag in Bulgarije. Hervormingen op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën zijn belangrijk in dit opzicht, en de huidige economische en fiscale omstandigheden zijn zeer gunstig om dergelijke hervormingen door te voeren. De economische prestaties van overheidsbedrijven zijn zwak in vergelijking met andere landen in de regio en ten opzichte van de privésector, en vormen een bron van onzekerheid en risico's voor de overheidsfinanciën omdat de achterstallen van die bedrijven voorwaardelijke verplichtingen vertegenwoordigen. De corporate governance van staatsbedrijven voldoet niet aan de internationale normen en blijft dus een uitdaging. Hervormingen op dit gebied zijn bovendien zeer belangrijk voor het ondernemingsklimaat.

(7)De financiële sector is aan de beterhand, maar is op bepaalde punten nog steeds kwetsbaar. De niet-renderende leningen van bedrijven zijn gedaald, maar blijven nog steeds hoog. Gemiddeld genomen zijn de kapitaalbuffers comfortabel, wat dus mogelijkheden biedt voor een sanering van de balans. Wat het toezicht op de financiële sector betreft, is merkbare vooruitgang geboekt, maar sommige belangrijke maatregelen zijn nog steeds niet volledig ten uitvoer gelegd. Het is van cruciaal belang dat de risico's die gepaard gaan met blootstellingen aan verbonden partijen worden beperkt en dat de waardering van activa wordt verbeterd om de balans van banken en verzekeringsmaatschappijen te versterken en ze veerkrachtiger te maken.

(8)Het gebrek aan doeltreffendheid van het insolventiekader vertraagt de afbouw van de schuldenlast van de particuliere sector en de herschikking van oninbare leningen. De procedures zijn lang en het terugvorderingspercentage is laag. Er ontbreken nog steeds elementen om van een functionerend kader te kunnen spreken, met name regels voor schuldkwijtschelding en regels om ondernemers binnen een redelijke termijn na een faillissement een tweede kans te geven. Het gebrek aan gegevensverzameling en passende instrumenten voor monitoring verhindert een beoordeling van de effectiviteit van oudere of nieuwe procedures, met inbegrip van de procedures voor de herstructurering van bedrijven.

(9)Er is nog steeds veel zwartwerk, met aanzienlijke gevolgen voor de belastinginkomsten, de werkomstandigheden en het inkomensniveau na pensionering. Bulgarije heeft recent een aantal maatregelen genomen om de situatie te verbeteren, zoals dagcontracten in de landbouw, betere samenwerking tussen de fiscale en arbeidsautoriteiten en extra inspanningen om werknemers beter bewust te maken van de negatieve gevolgen. De efficiëntie van deze maatregelen hangt af van de effectieve toepassing ervan. Een snellere overgang naar de formele economie is van essentieel belang om tot inclusieve groei te komen en billijke arbeidsomstandigheden voor iedereen te garanderen.

(10)Op de arbeidsmarkt is er beterschap, maar er zijn nog steeds uitdagingen. De werkgelegenheid bevindt zich op het niveau van vóór de crisis en de werkloosheid ligt onder het EU-gemiddelde. De bevolking in de werkende leeftijd profiteert echter niet in gelijke mate van deze positieve ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Langdurig werklozen, werkloze jongeren, Roma en mensen in armere regio's en plattelandsgebieden ondervinden nog steeds aanzienlijke moeilijkheden om voor het eerst of opnieuw aan het werk te gaan. De vergrijzing en daling van de bevolking, in combinatie met een activiteitsgraad onder het EU-gemiddelde, leiden tot tekorten aan arbeidskrachten en vaardigheden, wat ten koste gaat van de langetermijnvooruitzichten van de economie. Het zou dus gerechtvaardigd zijn om meer aandacht te besteden aan bijscholing en opleiding. De arbeidsmarktparticipatie en inzetbaarheid kunnen worden bevorderd via een mix van effectieve begeleidingsmaatregelen, een actief arbeidsmarktbeleid en sociale dienstverlening.

(11)De ongelijkheid van inkomens en toegang tot diensten (onderwijs, gezondheidszorg en huisvesting) en het risico op armoede of sociale uitsluiting behoren nog steeds tot de hoogste in de EU. In 2016 liep twee vijfde van de bevolking het risico op armoede of sociale uitsluiting, terwijl het inkomen van de rijkste 20 % van de gezinnen bijna acht keer zo hoog was als dat van de armste 20 %. De uitgaven voor sociale bescherming, met inbegrip van de algemene minimuminkomensregeling, zijn laag. Doordat die regeling ontoereikend is en slechts een beperkte groep dekt, heeft ze slechts een kleine impact op het terugdringen van de armoede en ongelijkheid. Er bestaat geen objectief mechanisme om het uitkeringsniveau te herzien. Ondanks recente verbeteringen om de sociale uitkeringen en minimumpensioenen op te trekken, biedt het systeem van sociale bescherming onvoldoende steun aan de meest kwetsbare of achtergestelde groepen, zoals Roma, kinderen, ouderen, gehandicapten en mensen op het platteland. De sociale dienstverlening blijft zwak en onvoldoende geïntegreerd met de arbeidsmarkt en andere diensten.

(12)Er is geen duidelijk en transparant mechanisme om het minimumloon vast te stellen en het percentage werknemers die aan het minimumloon werken, is de laatste zes jaar meer dan verdubbeld. Het ontbreken van een dergelijk mechanisme kan tot gevolg hebben dat er geen goed evenwicht wordt bereikt tussen de doelstellingen om enerzijds de werkgelegenheid en het concurrentievermogen te ondersteunen en anderzijds het inkomen uit arbeid te beschermen. Bovendien zorgt het voor onzekerheid, wat een negatief effect kan hebben op de voorspelbaarheid van de bedrijfsomstandigheden. Om deze tekortkoming weg te werken, heeft de regering voorstellen ingediend voor een mechanisme om het minimumloon vast te stellen. De sociale partners zijn het echter niet eens over deze kwestie. De regering heeft verhogingen van het minimumloon tot 2020 opgenomen in haar begrotingsprognose. Bulgarije heeft in 2018 het Verdrag van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende de vaststelling van minimumlonen geratificeerd. Dit kan een goede basis vormen voor de vaststelling van een objectief mechanisme.

(13)De beperkte toegang tot gezondheidszorg door lage overheidsuitgaven, de ongelijke verdeling van de beperkte middelen en de lage ziektekostendekking blijven grote uitdagingen. De lage overheidsuitgaven moeten worden gecompenseerd door hoge privé-uitgaven, hoofdzakelijk in de vorm van betalingen uit eigen zak. Het aandeel van Bulgaren zonder ziekteverzekering is hoog in vergelijking met de meeste EU-lidstaten. Ook de regionale verschillen in de spreiding van dokters en het lage aantal verpleegkundigen blijven voor problemen zorgen. Positief is dan weer dat het aantal dokters dat Bulgarije verlaat recent is gedaald. Maatregelen als de nationale gezondheidsstrategie moeten worden gebruikt om deze zwakke punten weg te werken.

(14)Ondanks maatregelen om het onderwijssysteem te moderniseren, zijn de onderwijsresultaten slecht en worden ze sterk beïnvloed door de sociaaleconomische status. Kinderen uit kansarme gezinnen, met name Roma, hebben geen gelijke kansen. Het hoge niveau van voortijdig schoolverlaten heeft negatieve gevolgen voor de toekomstige inzetbaarheid en arbeidsmarktprestaties. Om inclusief regulier onderwijs van goede kwaliteit te kunnen aanbieden, moeten kinderdagverblijven, scholen en klassen etnisch gemengd zijn. Met een hervorming van de leerplannen wordt getracht de onderwijsresultaten en digitale vaardigheden te verbeteren. Het digitale vaardigheidsniveau behoort nog steeds tot de laagste in de EU en varieert tussen de verschillende sociaaleconomische groepen. Ondanks recente maatregelen zijn het beroepsonderwijs en de beroepsopleiding nog steeds onvoldoende relevant voor de arbeidsmarkt. De hervorming van het hoger onderwijs is aan de gang, maar de aanpak van vaardigheidstekorten blijft een uitdaging, gezien de onevenwichtige profielen van afgestudeerden per sector. De deelname aan het volwassenenonderwijs is zeer laag, ondanks de behoefte aan bijscholing. Gezien de uitgesproken veroudering van de lerarenpopulatie, zijn maatregelen genomen om tekorten in de toekomst te vermijden. Ondanks recente verbeteringen moeten de programma's voor lerarenopleiding verder worden versterkt.

(15)Veel van de maatregelen in de nationale strategie inzake overheidsopdrachten zijn opgestart. De nationale autoriteiten moeten echter meer inspanningen leveren om ervoor te zorgen dat ze effectief ten uitvoer worden gelegd. Volgens bedrijven en niet-gouvernementele organisaties is er in het algemeen al beterschap merkbaar op het gebied van overheidsopdrachten. Corruptie en een gebrek aan transparantie geven echter nog steeds aanleiding tot bezorgdheid. De toename van het aantal onderhandse gunningen en het hoge aantal afzonderlijke offertes kunnen de transparantie en effectiviteit van het systeem aanzienlijk ondermijnen. Er is een eerste onafhankelijke evaluatie aan de gang van de nieuwe controlefuncties van het agentschap voor overheidsopdrachten. Er zijn regelmatige updates nodig om de controlefuncties van het agentschap verder te optimaliseren. Om de resterende problemen met de administratieve capaciteit, onder meer op gemeentelijk niveau, op te lossen, moeten verdere inspanningen worden geleverd op het gebied van professionalisering en standaardisering en moet ernstig worden nagedacht over de mogelijkheden van aankoopcentrales. De effectiviteit en rendabiliteit van de aankopen in de gezondheidzorg kunnen ook worden verbeterd door een bundeling van de vraag. Er moet ook verder worden nagedacht over een oplossing om vertragingen bij grote openbare projecten te voorkomen.

(16)Structurele tekortkomingen en een grote versnippering beperken de bijdrage van het systeem voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie aan de productiviteit en groei. De maaksector wordt nog steeds gedomineerd door laagtechnologische segmenten en de innovatiegraad is zeer laag. Het niveau van openbare en particuliere uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling is bijzonder laag. De trage hervormingen verhinderen de overgang naar een innovatiegericht systeem. Bulgarije telt veel universiteiten en onderzoeksinstellingen, maar slechts enkele daarvan leveren wetenschappelijk werk van hoge kwaliteit. De commercialisering van onderzoek blijft een belangrijk zwak punt. Het systeem voor financiering van onderzoek maakt geen gebruik van aanbestedingen, internationale evaluatie en prestatiegebaseerde financiering. Er is weinig publiek-private samenwerking in onderzoek en ontwikkeling. Het vlaggenschipproject "Sofia Tech Park" wordt nog steeds met een aantal uitdagingen geconfronteerd, waaronder: inefficiënt beheer, onstabiel management, onderbenutte wetenschappelijke infrastructuur en gebrek aan financieel engagement van de regering op lange termijn. In combinatie met effectief beheer en stabiele overheidsmiddelen voor onderzoek en innovatie kan een structurele hervorming een maximaal effect hebben op de productiviteit en groei en de overgang van de economie naar activiteiten met een hogere meerwaarde ondersteunen, overeenkomstig de strategie voor slimme specialisatie.

(17)Het ondernemingsklimaat moet verder worden verbeterd. Er zijn een aantal hervormingen goedgekeurd, maar de praktische tenuitvoerlegging ervan hinkt achterop. Bedrijven maken zich nog steeds zorgen over corruptie, institutionele tekortkomingen en een tekort aan arbeidskrachten. De hervorming van de overheid en de invoering van e-overheid verloopt traag. Het bestuur in de publieke sector heeft baat bij meer transparantie, duidelijker regels en een perspectief op lange termijn. Ook de rol van het sociaal overleg kan worden versterkt. Dit kan in voorkomend geval worden gefaciliteerd door overheidsinstanties. Tekortkomingen op het gebied van infrastructuur worden weerspiegeld in de lage effectiviteit en prestaties van de vervoerssector. De markt voor passagiersvervoer per spoor lijdt onder een gebrek aan effectieve concurrentie. Bulgarije heeft geen gerichte en effectieve maatregelen genomen om de luchtvervuiling terug te dringen.

(18)In 2017 heeft Bulgarije zijn inspanningen voortgezet om zijn rechtsstelsel te hervormen en tekortkomingen bij de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad aan te pakken. De nieuwe verkiezingen voor het Hooggerechtshof bevestigden het positieve effect van de grondwettelijke en rechterlijke hervormingen van 2015 en 2016. De hervorming van het strafrecht die ervoor moet zorgen dat corruptie op hoog niveau beter wordt vervolgd, is goedgekeurd en verdere hervormingen worden overwogen. Begin 2018 is een wet goedgekeurd waarbij een nieuwe eengemaakte anti-corruptieautoriteit is opgericht, teneinde corruptie op hoog niveau te voorkomen en tegen te gaan. In het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing blijft de Commissie toezicht houden op de hervorming van justitie en de strijd tegen corruptie en georganiseerde misdaad in Bulgarije. Deze domeinen zijn dan ook niet opgenomen in de landspecifieke aanbevelingen voor Bulgarije, maar zijn relevant voor de ontwikkeling van een positief ondernemingsklimaat in het land.

(19)In de context van het Europees Semester 2018 heeft de Commissie een brede analyse van het economische beleid van Bulgarije verricht. Deze analyse is gepubliceerd in het landverslag 2018. Voorts heeft zij zowel het convergentieprogramma 2018 als het nationale hervormingsprogramma 2018 doorgelicht en onderzocht welk gevolg is gegeven aan de aanbevelingen die in eerdere jaren tot Bulgarije zijn gericht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een houdbaar begrotings- en sociaaleconomisch beleid in Bulgarije, maar is zij ook nagegaan of de Unieregels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak de algehele economische governance van de Unie te versterken door middel van een inbreng op Unieniveau in toekomstige nationale besluiten.

(20)In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het convergentieprogramma 2018 onderzocht en is hij van mening dat Bulgarije naar verwachting aan het stabiliteits- en groeipact zal voldoen.

(21)In het licht van de diepgaande evaluatie door de Commissie en van deze beoordeling heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma en het convergentieprogramma onderzocht. Zijn aanbevelingen op grond van artikel 6 van Verordening (EU) nr. 1176/2011 zijn in de onderstaande aanbevelingen 2 en 3 weergegeven,

BEVEELT AAN dat Bulgarije in 2018 en 2019 de volgende actie onderneemt: