Beheer van Natura 2000-gebieden

De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEG)

(2019/C 33/01)

INHOUDSOPGAVE

VOORWOORD 4

1. Inleiding 5

1.1. Plaats binnen de algehele structuur van de habitatrichtlijn en de vogelrichtlijn en in een breder kader 5

1.2. Relatie met het hoofdstuk „Bescherming van de soorten” 7

1.3. Het verwerken van artikel 6 in nationale wetgeving: de plicht tot omzetting 7

1.4. Tijdstip van toepassing van artikel 6: vanaf welke datum gelden de verplichtingen van artikel 6? 8

1.4.1. Op grond van de vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones 8

1.4.2. Op grond van de habitatrichtlijn aangewezen gebieden 9

2. Artikel 6, lid 1 10

2.1. Tekst 10

2.2. Werkingssfeer 10

2.3. Wat moeten de „nodige instandhoudingsmaatregelen” inhouden? 11

2.3.1. Specifieke instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau bepalen 11

2.3.2. Het vaststellen van de nodige instandhoudingsmaatregelen 13

2.3.3. De ecologische vereisten 14

2.4. Welke vorm kunnen de nodige instandhoudingsmaatregelen aannemen? 15

2.4.1. Beheersplannen 15

2.4.2. Wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen 16

3. Artikel 6, lid 2 17

3.1. Tekst 17

3.2. Werkingssfeer 17

3.3. Wat wordt bedoeld met „treffen passende maatregelen”? 19

3.4. Verschilt de tenuitvoerlegging voor verslechtering en verstoring? 20

3.5. Indicatoren van verslechtering en verstoring 20

3.5.1. Verslechtering van habitattypen en habitats van soorten 21

3.5.2. Verstoring van soorten 22

4. Artikel 6, lid 3 22

4.1. Tekst 22

4.2. Werkingssfeer 23

4.3. De relatie tussen artikel 6, lid 2, en artikel 6, lid 3 23

4.4. Wat wordt bedoeld met „plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied”? 24

4.4.1. Project 25

4.4.2. Plan 25

4.4.3. Dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer… 26

4.5. Hoe kan worden vastgesteld of een plan of project „afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben” voor een gebied? 27

4.5.1. Kan hebben… 27

4.5.2. Significante gevolgen 29

4.5.3. … afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten 29

4.6. Wat wordt bedoeld met „passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied”? 30

4.6.1. Wat wordt bedoeld met „passende” beoordeling? 30

4.6.2. Inhoud van de passende beoordeling 32

4.6.3. … rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied 33

4.6.4. Het begrip „natuurlijke kenmerken van het gebied” 33

4.6.5. De gevolgen voor het gebied beoordelen 34

4.6.6. Geschikte verzachtende maatregelen overwegen om de gevolgen te voorkomen of reduceren 35

4.7. Besluitvorming 36

4.7.1. De „bevoegde nationale instanties” 36

4.7.2. Wanneer is het passend om inspraakmogelijkheden te bieden? 37

4.7.3. Een besluit nemen op grond van de passende beoordeling 37

5. Artikel 6, lid 4 38

5.1. Tekst 38

5.2. Werkingssfeer 38

5.3. Inleidende overwegingen 39

5.3.1. Onderzoek van alternatieve oplossingen 39

5.3.2. Onderzoek van dwingende redenen van groot openbaar belang 40

5.4. Vaststelling van compenserende maatregelen 42

5.4.1. Wat wordt bedoeld met „compenserende maatregelen” en wanneer dienen deze te worden overwogen? 42

5.4.2. „Algehele samenhang” van het Natura 2000-netwerk 43

5.4.3. Doel en algemene inhoud van compenserende maatregelen 44

5.4.4. Belangrijke aspecten die in aanmerking moeten worden genomen in de compenserende maatregelen 46

5.5. Criteria voor het ontwerpen van compenserende maatregelen 46

5.5.1. Gerichte compensatie 46

5.5.2. Effectieve compensatie 47

5.5.3. Technische haalbaarheid 47

5.5.4. Reikwijdte van de compensatie 48

5.5.5. Locatie voor compenserende maatregelen 48

5.5.6. Timing van de compensatie 49

5.5.7. Toepassing op lange termijn 49

5.6. Wie draagt de kosten van de compenserende maatregelen? 50

5.7. Kennisgeving van de compenserende maatregelen aan de Commissie 50

5.8. Wat gebeurt er met gebieden waar prioritaire habitats en/of soorten voorkomen? 51

5.8.1. De betrokken gebieden 51

5.8.2. De begrippen „menselijke gezondheid”, „openbare veiligheid” en „voor het milieu wezenlijke gunstige effecten” 51

5.8.3. Vaststelling van het advies van de Commissie en de gevolgen daarvan 52

Bijlage I Vergelijking van procedures voor Passende beoordeling en MEB/SMB 53

Bijlage II Beschouwing van plannen en projecten die van invloed zijn op Natura 2000-gebieden 56

Bijlage III Formulier voor het indienen van gegevens bij de Europese Commissie overeenkomstig artikel 6, lid 4 57

VOORWOORD

DOEL EN AARD VAN DIT DOCUMENT

Artikel 6 van habitatrichtlijn (92/43/EEG) speelt een essentiële rol bij het beheer van de gebieden die het Natura 2000-netwerk vormen. In dit artikel worden de verschillende taken benoemd die nodig zijn om het behoud van de natuur in deze gebieden veilig te stellen, al dan niet als onderdeel van meer omvattende plannen.

Dit document beoogt de lidstaten richtsnoeren te verschaffen betreffende de interpretatie van bepaalde belangrijke begrippen die worden gebruikt in artikel 6 van de habitatrichtlijn.

In het kader van het actieplan voor de natuur, de mensen en de economie (1) streeft de Commissie naar „het bijwerken van het interpretatieve richtsnoer betreffende bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn inzake de instandhouding en het beheer van Natura 2000”. Dit document komt daarom in de plaats van de oorspronkelijke versie van dit document, die is uitgegeven in april 2000 (2).

In het onderhavige bijgewerkte document zijn de vele uitspraken verwerkt die het Hof van Justitie van de EU in de loop van de jaren gedaan heeft betreffende artikel 6 (3). Tevens bouwt het document voort op een reeks nota’s van de Commissie inzake Natura 2000-beheer, evenals andere relevante richtsnoeren betreffende artikel 6 die in samenhang met dit document dienen te worden gelezen (4).

Het document is in de eerste plaats gericht op de autoriteiten van lidstaten. Daarnaast moet het echter beter inzicht bieden in de werking van de habitatrichtlijn aan iedereen die betrokken is bij het beheer van Natura 2000-gebieden en de vergunningprocedure op grond van artikel 6.

Het document is opgesteld in overleg met de autoriteiten voor natuurbescherming van de lidstaten en met belanghebbenden. Het beoogt de autoriteiten van lidstaten, evenals iedereen die is betrokken bij het beheer van Natura 2000-gebieden en de vergunningprocedure op grond van artikel 6, bij te staan bij de toepassing van de habitatrichtlijn. Alleen het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft de bevoegdheid om een bindende interpretatie van het recht van de Unie te geven.

De door de Commissie verstrekte interpretaties kunnen niet verder reiken dan de richtlijn. Dit geldt in het bijzonder voor deze richtlijn omdat deze werkt op grond van het subsidiariteitsbeginsel. De richtlijn laat de lidstaten dan ook veel ruimte over voor de praktische tenuitvoerlegging van specifieke maatregelen die samenhangen met de verschillende gebieden van het Natura 2000-netwerk. In ieder geval staat het de lidstaten vrij de passende manier te kiezen waarop zij de praktische maatregelen wensen uit te voeren, mits met de maatregelen de doelstellingen van de richtlijn bereikt worden.

Dit document is weliswaar interpretatief van aard, maar beoogt geen absolute antwoorden over specifieke natuurgebieden te geven. Dergelijke zaken dienen per geval behandeld te worden, waarbij rekening wordt gehouden met de strekking van dit document.

STRUCTUUR VAN HET DOCUMENT

Na een inleidende opmerking over de algehele inhoud en logica van artikel 6 volgt een gedetailleerde uitweiding over elk lid (1, 2, 3 en 4) afzonderlijk volgens dezelfde algemene structuur. Dit betreft een inleiding op het lid, de werkingssfeer ervan en een bespreking van de belangrijkste begrippen en kwesties die in het lid aan de orde komen, op basis van de kennis van de Commissie, bestaande rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU en andere EU-wetgeving, waar van toepassing.

Aan het einde van elke paragraaf hebben wij (in vette tekst) de belangrijkste punten uit de analysen van de Commissie samengevat, zodat snel kennis genomen kan worden van de conclusies ter zake.

1. INLEIDING

Artikel 6 in context

1.1. PLAATS BINNEN DE ALGEHELE STRUCTUUR VAN DE HABITATRICHTLIJN EN DE VOGELRICHTLIJN EN IN EEN BREDER KADER

Voordat we in detail op artikel 6 ingaan, loont het de moeite de plaats van het artikel binnen de algehele structuur van Richtlijn 92/43/EEG (5) (hierna „habitatrichtlijn” genoemd) en van Richtlijn 2009/147/EG (6) (hierna „vogelrichtlijn” genoemd) evenals de relatie ervan met een breder rechtskader in herinnering te brengen.

Het eerste hoofdstuk van de habitatrichtlijn omvat de artikelen 1 en 2 en heeft als titel „Definities”. In dit hoofdstuk wordt het doel van de richtlijn beschreven, namelijk „bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is” (7). Tevens wordt een algemene richting voor de implementatie van de richtlijn bepaald. Hierbij wordt er enerzijds op gewezen dat alle maatregelen die op grond van de richtlijn worden genomen, moeten beogen bepaalde habitats en soorten „in een gunstige staat van instandhouding” (8) te behouden of te herstellen, en anderzijds dat in maatregelen die overeenkomstig de richtlijn worden genomen, rekening moet worden gehouden met „de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden” (9).

De belangrijkste specifieke vereisten van de habitatrichtlijn staan gegroepeerd onder de twee daarop volgende hoofdstukken. Het eerste heet „Instandhouding van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten” en omvat de artikelen 3 tot en met 11. Het tweede heet „Bescherming van de soorten” en omvat de artikelen 12 tot en met 16.

In het hoofdstuk „Instandhouding van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten” wordt ingegaan op het vaststellen en in stand houden van gebieden die zijn aangewezen als habitattypen en soorten van communautair belang die zijn vermeld in de bijlagen I en II bij de richtlijn. Samen met de gebieden die zijn aangewezen op grond van de vogelrichtlijn, vormen deze gebieden het Natura 2000-netwerk (artikel 3, lid 1). Binnen dit hoofdstuk bevat artikel 6 bepalingen betreffende de instandhouding en het beheer van Natura 2000-gebieden. In deze context bezien is artikel 6 een van de belangrijkste van de 24 artikelen van de richtlijn. Artikel 6 is namelijk het meest bepalend voor de relatie tussen instandhouding en andere sociaaleconomische activiteiten.

De bepalingen van het artikel omvatten drie belangrijke terreinen. Artikel 6, lid 1, behandelt de vaststelling van de nodige instandhoudingsmaatregelen en is gericht op positieve en proactieve maatregelen voor het in een gunstige staat behouden of herstellen van de natuurlijke habitats en de populaties van soorten van wilde flora en fauna. Artikel 6, lid 2, voorziet in het tegengaan van verslechtering van habitats en significante verstoring van soorten, en is daarom vooral preventief van aard. In artikel 6, leden 3 en 4, wordt een reeks procedurele en materiële waarborgen beschreven die van toepassing zijn op plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied.

Binnen deze structuur kan onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds artikel 6, leden 1 en 2, waarin een algemene regeling wordt bepaald, en anderzijds artikel 6, leden 3 en 4, waarin een procedure wordt bepaald die van toepassing is op specifieke omstandigheden.

Globaal gezien zijn de bepalingen van artikel 6 een afspiegeling van de algemene benadering die is beschreven in artikel 2 en de overwegingen van de richtlijn. Het gaat hierbij om de noodzaak biodiversiteit te bevorderen door bepaalde habitats en soorten in stand te houden of te herstellen in een „gunstige staat van instandhouding” in hun hele natuurlijke verspreidingsgebied in de EU. Hierbij moet rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met regionale vereisten, als middel voor het verwezenlijken van duurzame ontwikkeling.

Afgezien van de plaats die artikel 6 binnen de algehele structuur van de habitatrichtlijn inneemt, is het ook relevant om de relatie ervan met de structuur van de vogelrichtlijn te vermelden:

— Ten eerste is de structuur van de vogelrichtlijn globaal vergelijkbaar met die van de habitatrichtlijn. Met name het hoofdstuk „Instandhouding van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten” van de habitatrichtlijn is analoog aan artikelen 3 en 4 van de vogelrichtlijn.

— Ten tweede is de structuur van beide richtlijnen in hoge mate samengevoegd. Speciale beschermingszones (SBZ’s) die zijn aangewezen op grond van de vogelrichtlijn (SBZ’s voor vogels), vormen tegenwoordig een integraal onderdeel van het Natura 2000-netwerk (10). Daarnaast zijn de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de habitatrichtlijn van toepassing verklaard op SBZ’s voor vogels (11).

Artikel 6 dient ook te worden beschouwd in het bredere kader van het biodiversiteitsbeleid van de EU (12) en is essentieel voor het behalen van de doelstellingen hiervan. Ook andere acties die in dat kader ondernomen zijn, kunnen gunstig zijn voor de implementatie van artikel 6. Met name werk dat is ondernomen voor het meten van de staat van ecosystemen op grond van MAES (het in kaart brengen en beoordelen van ecosystemen en hun diensten) (13) levert nuttige en relevante (sectorspecifieke) richtsnoeren op betreffende het aanpakken van kwesties als het meten en beoordelen van de staat van typen ecosystemen die overeenkomen met de habitattypen die globaal in de habitatrichtlijn zijn omschreven; het meten van belasting van ecosystemen; het kwantificeren van ecologische vereisten evenals verslechtering en natuurlijke kenmerken van gebieden.

In een ruimere context — het Verdrag betreffende de Europese Unie — bezien kan artikel 6 worden beschouwd als een centraal kader dat het beginsel van integratie verwezenlijkt omdat het de lidstaten aanspoort de Natura 2000-gebieden op een duurzame manier te beheren, en de grenzen stelt voor de activiteiten die negatieve gevolgen kunnen hebben voor beschermde gebieden, terwijl er in specifieke omstandigheden ruimte is voor afwijkingen. Ook synergieën met andere relevante onderdelen van milieubeleid van de EU, bijv. op het gebied van water, zeevaart of visserij, kunnen gunstig zijn voor maatregelen krachtens artikel 6.

Maatregelen krachtens artikel 6 van de habitatrichtlijn kunnen tot gevolg hebben dat maatregelen moeten worden vastgesteld die vallen onder het gemeenschappelijk visserijbeleid (Verordening (EU) nr. 1380/2013). Met name kunnen de bepalingen uit hoofde van artikel 11 van het GVB betreffende instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor de naleving van de verplichtingen krachtens de milieuwetgeving van de Unie van toepassing zijn; deze bepalingen worden verduidelijkt in het werkdocument van de Commissie „on the establishment of conservation measures under the Common Fisheries Policy for Natura 2000 sites and for the Marine Strategy Framework Directive purposes” (SWD(2018)288 final). De Commissie heeft reeds een aantal gedelegeerde handelingen vastgesteld overeenkomstig artikel 11 van het GVB (beschikbaar op https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_nl).

In een internationale context bezien draagt artikel 6 bij aan het behalen van de doelstellingen van relevante internationale verdragen tot natuurbehoud zoals het Verdrag van Bern (14) en het Verdrag inzake biologische diversiteit (15), terwijl het tegelijkertijd een kader voor instandhouding en bescherming van gebieden schept dat gedetailleerder is dan deze verdragen.

Artikel 6 is een centraal onderdeel van het hoofdstuk „Instandhouding van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten” van de habitatrichtlijn. Het artikel verschaft het kader voor instandhouding en bescherming van gebieden, en omvat proactieve, preventieve en procedurele vereisten. Dit betreft speciale beschermingszones die zijn aangewezen op grond van de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn. Het kader vormt een belangrijke ondersteuning van de algehele doelstellingen van de twee richtlijnen en de doelstellingen van het EU-biodiversiteitsbeleid. Ook draagt het in hoge mate bij aan de integratie van het milieu in ander EU-beleid, wat uiteindelijk moet leiden tot duurzame ontwikkeling.

1.2. RELATIE MET HET HOOFDSTUK „BESCHERMING VAN DE SOORTEN”

Het hoofdstuk „Bescherming van de soorten” van de habitatrichtlijn omvat, zoals hierboven vermeld, de artikelen 12 tot en met 16 en handelt over strikt beschermde dier- en plantensoorten die zijn vermeld in bijlage IV bij de richtlijn (16), evenals soorten waarvoor bijzondere beheersmaatregelen nodig zijn, zoals vermeld in bijlage V.

De artikelen 12, 13 en 14 behandelen bepaalde planten- en diersoorten die mogelijk eveneens zijn vermeld in bijlage II bij de richtlijn en die bijgevolg eveneens baat kunnen hebben bij de bepalingen van artikel 6 binnen de Natura 2000-gebieden waarin zij voorkomen (17). Als gevolg hiervan kan een activiteit tegelijkertijd onder de werkingssfeer van beide hoofdstukken vallen.

De vernieling van een rustplaats van de bruine beer, Ursus arctos, bijvoorbeeld is mogelijk in strijd met het verbod in artikel 12, lid 1, onder d), maar daarnaast in strijd met artikel 6 indien de rustplaats zich bevindt binnen een Natura 2000-gebied dat voor de soort is aangewezen.

Hoewel hier sprake lijkt te zijn van duplicatie, moeten de volgende punten in aanmerking worden genomen:

— Ten eerste worden bepaalde soorten planten of dieren waarop de artikelen 12, 13 en 14 van toepassing zijn, niet vermeld in bijlage II en hebben deze soorten dan ook niet rechtstreeks baat bij de instandhouding en bescherming van gebieden in verband met Natura 2000.

— Ten tweede is voor kwetsbare soorten, zoals grote carnivoren, die baat hebben bij zowel het hoofdstuk over instandhouding van natuurlijke habitats en habitats van soorten als het hoofdstuk over de bescherming van de soorten, de bescherming die hun wordt verleend uit hoofde van artikel 6 beperkt tot gebieden binnen het Natura 2000-netwerk, terwijl de bescherming die wordt verleend uit hoofde van het hoofdstuk over bescherming van de soorten, niet beperkt is tot gebieden. Artikel 6 handelt derhalve over de instandhouding en bescherming van gebieden die voor de soort zijn aangewezen binnen het Natura 2000-netwerk, terwijl het hoofdstuk over de bescherming van de soort gericht is op de soorten waar dan ook binnen hun natuurlijke verspreidingsgebied in de EU (met inbegrip van specifieke gebieden buiten Natura 2000 waar de soorten voorkomen, met name voortplantings- en rustplaatsen voor deze dieren).

Bepaalde planten- en diersoorten hebben baat bij zowel het hoofdstuk over de instandhouding van natuurlijke habitats en habitats van soorten als het hoofdstuk over de bescherming van de soorten, maar de werkingssfeer en de aard van de bepalingen in kwestie zijn verschillend.

1.3. HET VERWERKEN VAN ARTIKEL 6 IN NATIONALE WETGEVING: DE PLICHT TOT OMZETTING

Het is belangrijk om op te merken dat de bepalingen van artikel 6 moeten worden omgezet in nationale wetgeving (d.w.z. onderwerp moeten zijn van bepalingen van de nationale wetgeving waarmee de vereisten worden verwezenlijkt). In dit opzicht is op de bepalingen artikel 23 van de richtlijn van toepassing, waarin onder meer het volgende is bepaald: „De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn aan deze richtlijn te voldoen”. Afhankelijk van de lidstaat was de uiterste datum voor omzetting 10 juni 1994 of de datum van toetreding tot de EU.

Dit sluit aan bij het gebruikte type rechtsinstrument, namelijk een richtlijn. Een richtlijn is bindend wat betreft het te bereiken resultaat, maar laat een lidstaat de keuze wat betreft de vorm en methoden voor het bereiken van dat resultaat.

Volgens vaste rechtspraak moet de omzetting duidelijk en nauwkeurig, getrouw en met onbetwistbare dwingende kracht zijn (zie Hof van Justitie van de EU (hierna „Hof”) zaken C-363/85, C-361/88, C-159/99, punt 32, C-415/01, punt 21, C-58/02, C-6/04, punten 21, 25, 26, C-508/04, punt 80) (18).

Afhankelijk van de desbetreffende lidstaat moest artikel 6 uiterlijk in nationale wetgeving omgezet zijn op 10 juni 1994 voor de eerste twaalf lidstaten of de datum van toetreding tot de EU voor de overige lidstaten.

1.4. TIJDSTIP VAN TOEPASSING VAN ARTIKEL 6: VANAF WELKE DATUM GELDEN DE VERPLICHTINGEN VAN ARTIKEL 6?

In het algemeen moet onderscheid worden gemaakt tussen de uiterste datum voor omzetting van de bepalingen van artikel 6 in nationale wetgeving en de datum vanaf wanneer deze bepalingen van toepassing zijn op afzonderlijke gebieden.

Wat betreft afzonderlijke gebieden moet onderscheid worden gemaakt tussen op grond van de vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones (SBZ’s voor vogels) en andere gebieden, namelijk gebieden van communautair belang (GCB’s) en op grond van de habitatrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones (SBZ’s voor habitats).

1.4.1. Op grond van de vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones

De eisen inzake bescherming met betrekking tot SBZ’s voor vogels worden vermeld in artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn, waarin voor deze gebieden het volgende wordt bepaald: „De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de leefgebieden … te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.”

Nadat de habitatrichtlijn in werking is getreden, worden bovenstaande verplichtingen vervangen overeenkomstig artikel 7 van deze richtlijn, waarin het volgende is bepaald:

„De uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen komen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste zin, van Richtlijn 79/409/EEG, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt.”

Bijgevolg zijn de bepalingen van artikel 6, lid 1, niet op SBZ’s voor vogels van toepassing. Op SBZ’s voor vogels zijn echter analoge bepalingen van toepassing op grond van artikel 3 en artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn. De datum vanaf welke deze soortgelijke bepalingen in beginsel van toepassing moeten zijn op SBZ’s voor vogels, is de datum met ingang waarvan de vogelrichtlijn van kracht is geworden in de lidstaten (zaken C-355/90 Commissie tegen Spanje „Moerassen van Santoña”, C-166/97 Commissie tegen Frankrijk „Estuarium van de Seine”).

Wat betreft de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4, blijkt uit de bepalingen van artikel 7 dat deze van toepassing zijn op SBZ’s voor vogels die al zijn aangewezen ten tijde van de inwerkingtreding van de habitatrichtlijn. Gezien de formulering van artikel 7 rijst echter de vraag of de bepalingen van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn van toepassing blijven na de „datum van toepassing van de onderhavige richtlijn” (10 juni 1994 voor de toenmalige lidstaten en de datum van toetreding voor latere lidstaten) voor gebieden die ten onrechte niet als SBZ voor vogels zijn aangewezen.

In de zaak Moerassen van Santoña (C-355/90, punt 22) stelde het Hof vast dat artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn van toepassing was op een niet-aangewezen gebied dat als SBZ voor vogels had moeten zijn aangewezen vanaf de datum van toepassing van de vogelrichtlijn (d.w.z. 7 april 1981 voor de toenmalige lidstaten en de datum van toetreding voor latere lidstaten).

Volgens de zaak Basses Corbières (C-374/98, punten 43 tot en met 57; zie ook C-141/14) blijven gebieden die ten onrechte niet als SBZ voor vogels zijn aangewezen, onder de specifieke regeling vallen van de eerste zin van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn. Deze regeling is strenger dan die van artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de habitatrichtlijn omdat zij geen bepaling betreffende afwijking omvat. Door de dualiteit van de stelsels hebben de lidstaten een prikkel om aanwijzingen te verrichten, voor zover zij hierdoor beschikken over de mogelijkheid van een procedure waarmee zij, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en onder voorbehoud van bepaalde voorwaarden, plannen of projecten kunnen vaststellen die een SBZ voor vogels aantasten.

Artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn is niet van toepassing op SBZ’s voor vogels. Er zijn echter analoge bepalingen in artikel 3, artikel 4, lid 1, en artikel 4, lid 2, van de vogelrichtlijn en deze zijn van toepassing vanaf de datum van implementatie van deze richtlijn. Wat betreft de datum van toepassing van artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de habitatrichtlijn op SBZ’s voor vogels, zijn deze van toepassing op alle gebieden die zijn aangewezen als SBZ voor vogels krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn vanaf de datum van implementatie van de habitatrichtlijn. Gebieden die ten onrechte niet als SBZ voor vogels zijn aangewezen, blijven vallen onder de beschermingsregeling van de eerste zin van artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn, die strenger is dan de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4, van de habitatrichtlijn.

1.4.2. Op grond van de habitatrichtlijn aangewezen gebieden

Artikel 6, lid 1, is van toepassing op SBZ’s voor habitats. Volgens artikel 4, lid 4, van de richtlijn ontstaat een SBZ voor habitats wanneer deze door een lidstaat als zodanig wordt aangewezen. Dit kan alleen gebeuren nadat een gebied in overeenstemming met artikel 4, lid 2, van de richtlijn is vastgesteld als GCB. Een GCB moet zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar worden aangewezen als SBZ voor habitats.

In feite wordt bij de aanwijzing van een GCB als SBZ voor habitats de implementatie van artikel 6, lid 1, in werking gesteld omdat alle andere maatregelen krachtens artikel 6 — waaronder de verplichting om verdere verslechtering te voorkomen (artikel 6, leden 2, 3 en 4) — al op GCB’s van toepassing zijn voordat deze als SBZ voor habitats worden aangewezen.

In artikel 4, lid 5, van de habitatrichtlijn is het volgende bepaald:

„Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.”

Bijgevolg, en in tegenstelling tot de bepalingen van artikel 6, lid 1, die alleen van toepassing zijn wanneer een GCB is aangewezen als SBZ voor habitats, zijn de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4, van toepassing zodra een gebied een GCB wordt (d.w.z. voordat het als SBZ voor habitats is aangewezen). Artikel 6, lid 1, is ook van toepassing op GCB’s die, in strijd met artikel 4, lid 4, na afloop van de termijn van zes jaar nog niet als SBZ voor habitats zijn aangewezen. Met andere woorden, de uiterste datum voor het instellen van de nodige instandhoudingsmaatregelen is de datum waarop de termijn van zes jaar afloopt.

In de besluiten van de Commissie tot goedkeuring van de GCB’s staat duidelijk het volgende vermeld: Er zij … nadrukkelijk op gewezen dat de uit artikel 4, lid 4, en artikel 6, lid 1, van Richtlijn 92/43/EEG voortvloeiende verplichtingen zo spoedig mogelijk, en uiterlijk zes jaar na de vaststelling van de initiële lijst respectievelijk de bijgewerkte lijsten van gebieden van communautair belang voor de biogeografische regio, van toepassing zijn, waarbij de toepasselijke termijn afhankelijk is van de lijst waarin een gebied van communautair belang voor het eerst als zodanig is opgenomen.

Dit betekent dat de termijn van zes jaar begint te lopen op de datum waarop het gebied voor het eerst in het besluit van de Commissie is opgenomen. Als bij latere besluiten details van het gebied worden gewijzigd, mag dit niet worden gebruikt als uitvlucht om de aanwijzing als SBZ voor habitats uit te stellen. Deze nieuwe wijzigingen moeten echter in het aanwijzingsproces van de SBZ voor habitats worden opgenomen en bij het vaststellen van de nodige instandhoudingsmaatregelen in aanmerking worden genomen.

In de zaak Draggagi (C-117/03, punt 29) heeft het Hof geoordeeld dat „de lidstaten met betrekking tot de gebieden die kunnen worden aangewezen als gebieden van communautair belang, die zijn opgenomen in de aan de Commissie toegezonden nationale lijsten, waartoe in het bijzonder gebieden met prioritaire typen natuurlijke habitats of prioritaire soorten kunnen behoren, op grond van de richtlijn verplicht zijn om beschermingsmaatregelen vast te stellen die het vermelde ecologisch belang kunnen waarborgen”.

Verder heeft het Hof in de zaak Bund Naturschutz (C-244/05, punt 47) geoordeeld dat „de regeling inzake de passende bescherming van de gebieden die ingevolge artikel 4, lid 1, van de richtlijn zijn opgenomen in de aan de Commissie toegezonden nationale lijst, verlangt dat de lidstaten geen ingrepen toestaan die de ecologische kenmerken van die gebieden ernstig kunnen aantasten”.

Gezien het voorgaande moeten de autoriteiten van de lidstaten waarborgen dat gebieden op hun nationale lijst van voorgestelde GCB’s niet verslechteren en zijn beschermd om het ecologisch belang ervan te waarborgen nog voordat de lijst van de Unie van GCB’s is vastgesteld. Wanneer de nationale lijst onvolledig blijft, wordt de lidstaten ook aangeraden het ecologisch belang te waarborgen van gebieden die, volgens wetenschappelijk bewijs op grond van de criteria van bijlage III bij de habitatrichtlijn, op de nationale lijst behoren te staan. Eén praktische suggestie daartoe is naar behoren gebruik te maken van de procedure van milieueffectbeoordeling (MEB) op grond van Richtlijn 2011/92/EU (19) voor projecten die significant effect op het milieu kunnen hebben (voor zover deze richtlijn hierop betrekking heeft). Het Hof heeft reeds bevestigd dat bij het besluiten of projecten op grond van deze richtlijn een MEB moeten ondergaan, belang moet worden gehecht aan kwetsbare natuurgebieden (C-392/96, punt 66).

Bovenstaande overwegingen zijn samen te vatten in de volgende tabel:

Status van gebied Voorgesteld GCB GCB SBZ voor habitats SBZ voor vogels Gebieden die ten onrechte niet zijn aangewezen als SBZ voor vogels Artikel 6, lid 1 Facultatief Facultatief (verplicht na afloop van de termijn van zes jaar) Verplicht Niet van toepassing, maar analoge bepalingen in artikel 3 en artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn zijn van toepassing. Niet van toepassing. Artikel 6, leden 2, 3 en 4 Facultatief, maar de lidstaten moeten beschermingsmaatregelen nemen die passend zijn ten behoeve van het waarborgen van het ecologisch belang van de gebieden (20). Verplicht Verplicht Verplicht Niet van toepassing, maar deze gebieden blijven vallen onder de beschermingsregeling van artikel 4, lid 4, eerste zin, van de vogelrichtlijn.

Artikel 6, leden 2, 3 en 4, zijn van toepassing op GCB’s en SBZ’s op grond van de habitatrichtlijn. Artikel 6, lid 1, is van toepassing op SBZ’s op grond van de habitatrichtlijn. De artikelen zijn niet van toepassing op gebieden die op een nationale lijst staan die aan de Commissie is toegezonden krachtens artikel 4, lid 1, van de richtlijn. Niettemin moeten de lidstaten beschermingsmaatregelen nemen die passend zijn om het ecologische belang van deze gebieden te waarborgen. Dit houdt onder meer in het niet toestaan van ingrepen die de ecologische kenmerken van die gebieden ernstig kunnen aantasten. In gevallen waarin geen volledige nationale lijst is ingediend, wordt de lidstaten geadviseerd een soortgelijke benadering te volgen voor gebieden die, op grond van de wetenschappelijke criteria in de richtlijn, duidelijk op de nationale lijst behoren te staan.

2. ARTIKEL 6, LID 1

Verduidelijking van de begrippen de nodige instandhoudingsmaatregelen; instandhoudingsdoelstellingen; ecologische vereisten; beheersplannen en wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen

2.1. TEKST

„De lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijkeordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.”

2.2. WERKINGSSFEER

In artikel 6, lid 1, is een algemene instandhoudingsregeling vastgelegd die door de lidstaten moet worden vastgesteld voor alle speciale beschermingszones (SBZ’s voor habitats).

Artikel 6, lid 1:

— voorziet in positieve instandhoudingsmaatregelen, waaronder, zo nodig, beheersplannen en wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen. In dit opzicht onderscheidt artikel 6, lid 1, zich van de overige drie leden van artikel 6, die voorzien in preventieve maatregelen waarmee verslechtering, verstoring en significante gevolgen in de Natura 2000-gebieden worden tegengegaan;

— is waardevol als referentie voor de logica en het algehele begrip van artikel 6 en de overige drie leden;

— stelt een algemene instandhoudingsregeling vast die van toepassing is op alle SBZ’s voor habitats in het Natura 2000-netwerk zonder uitzondering en op alle typen natuurlijke habitats van bijlage I evenals de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen, met uitzondering van de soorten die in het Natura 2000-standaardgegevensformulier (SGF) zijn omschreven als „aanwezig maar verwaarloosbaar” (21);

— betreft specifiek de SBZ’s voor habitats: In tegenstelling tot artikel 6, leden 2, 3 en 4, is artikel 6, lid 1, niet van toepassing op de speciale beschermingszones uit hoofde van de vogelrichtlijn (SBZ’s voor vogels). Op deze manier heeft de wetgever: — een stelsel van „speciale beschermingsmaatregelen” vastgesteld voor de SBZ’s voor vogels, volgens artikel 3 en artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn; — een stelsel van „nodige instandhoudingsmaatregelen” vastgesteld voor de SBZ’s voor habitats, volgens artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn;

— is ook van toepassing op GCB’s die, in strijd met artikel 4, lid 4, na afloop van de termijn van zes jaar nog niet als SBZ voor habitats zijn aangewezen. Met andere woorden, de uiterste datum voor het instellen van de nodige instandhoudingsmaatregelen is de datum waarop de termijn van zes jaar afloopt.

— heeft betrekking op artikel 1, onder a), waar instandhouding wordt omschreven als een geheel van maatregelen die nodig zijn voor het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding;

— heeft betrekking op artikel 2, lid 2, waarin wordt bepaald dat de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.

— heeft betrekking op artikel 2, lid 3, waarin wordt bepaald dat in de maatregelen rekening moet worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.

Voor alle SBZ’s voor habitats moeten de lidstaten instandhoudingsmaatregelen opstellen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen vaststellen. Deze maatregelen moeten uiterlijk zes jaar na vaststelling van de Unielijsten van GCB’s zijn ingesteld. Deze maatregelen zijn positief en gebiedspecifiek; ze zijn van toepassing op alle typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen, met uitzondering van de soorten die volgens het Natura 2000-standaardgegevensformulier aanwezig maar verwaarloosbaar zijn. De maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen, waarbij rekening worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.

2.3. WAT MOETEN DE „NODIGE INSTANDHOUDINGSMAATREGELEN” INHOUDEN?

2.3.1. Specifieke instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau bepalen (22)

Het begrip „instandhoudingsdoelstellingen” wordt verschillende keren genoemd in de preambule van de richtlijn en wordt uitdrukkelijk vermeld in artikel 6, lid 3. De noodzaak van dit begrip wordt tevens benadrukt door artikel 4, lid 4, en artikel 6, lid 1, van de richtlijn. Het loont dan ook de moeite om te onderzoeken wat met „instandhoudingsdoelstellingen” wordt bedoeld en hoe het begrip zich verhoudt tot het vaststellen van de nodige instandhoudingsmaatregelen voor SBZ’s voor habitats uit hoofde van artikel 6, lid 1.

Artikel 1 stelt dat in deze richtlijn wordt verstaan onder „instandhouding: een geheel van maatregelen die nodig zijn voor het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat …”.

Zoals gesteld in artikel 2 is het overkoepelende doel van de habitatrichtlijn bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het in stand houden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Met de maatregelen die uit hoofde van de richtlijn worden genomen, wordt beoogd dat de soorten en habitattypen in kwestie een „gunstige staat van instandhouding” bereiken, d.w.z. dat hun voortbestaan op lange termijn in hun hele verspreidingsgebied in de EU gewaarborgd is.

Elk gebied draagt bij aan het bereiken van een gunstige staat van instandhouding, maar deze algehele doelstelling kan alleen worden bepaald en bereikt op het niveau van het natuurlijke verspreidingsgebied van een soort of habitattype (zie artikel 1, onder e) en i), van de richtlijn). Een brede instandhoudingsdoelstelling die is gericht op het bereiken van een gunstige staat van instandhouding kan daarom slechts worden beschouwd op een passend niveau, bijvoorbeeld nationaal, biogeografisch of Europees.

De algemene doelstelling van het bereiken van een gunstige staat van instandhouding voor alle habitattypen en soorten die zijn vermeld in de bijlagen I en II bij de habitatrichtlijn, moet echter worden omgezet in instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau. Het is van belang onderscheid te maken tussen de instandhoudingsdoelstellingen van afzonderlijke gebieden en de algehele doelstelling van het bereiken van een gunstige staat van instandhouding.

Instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau zijn een reeks specifieke doelstellingen waaraan een gebied moet beantwoorden om te waarborgen dat het gebied zo goed mogelijk bijdraagt tot het bereiken van een gunstige staat van instandhouding op het passende niveau (rekening houdend met het natuurlijke verspreidingsgebied van de betreffende soorten of habitattypen).

Instandhoudingsdoelstellingen moeten niet alleen worden vastgesteld voor speciale beschermingszones uit hoofde van de habitatrichtlijn (SBZ’s voor habitats) maar ook voor speciale beschermingszones uit hoofde van de vogelrichtlijn (SBZ -vogels) teneinde te voldoen aan de vereisten van artikel 2, artikel 3, en artikel 4, leden 1, 2 en 4, van die richtlijn.

In principe moeten instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau worden bepaald voor alle soorten en habitattypen van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn en voor vogelsoorten in bijlage I bij de vogelrichtlijn of geregeld voorkomende trekvogels met een beduidende aanwezigheid in een gebied. Het is echter niet nodig specifieke instandhoudingsdoelstellingen of instandhoudingsmaatregelen vast te stellen voor soorten of habitattypen die volgens het Natura 2000-SGF aanwezig maar verwaarloosbaar resp. weinig waardevol zijn (23).

Instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau moeten zijn gebaseerd op de ecologische vereisten van deze natuurlijke typen habitats en de soorten die in het gebied voorkomen (zie paragraaf 2.3.3) en moeten omschrijven wat de gewenste staat van instandhouding in het gebied inhoudt. De doelstellingen moeten een afspiegeling vormen van het belang van het gebied voor het behoud of herstel van de habitattypen en soorten die in het gebied voorkomen en voor de samenhang van Natura 2000. Daarnaast moeten ze een afspiegeling vormen van de dreigingen van achteruitgang of vernietiging waaraan de habitats en soorten in het gebied zijn blootgesteld, met inbegrip van de dreigingen als gevolg van klimaatverandering.

Instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau moeten de gewenste staat van instandhouding van de soorten en habitattypen in het gebied omschrijven teneinde de bijdrage van het gebied aan het bereiken van een gunstige staat van instandhouding op het passende niveau te maximaliseren. Soms worden de doelstellingen omschreven als een reeks doelen die in de loop van een bepaalde periode moeten worden bereikt. Deze doelen moeten worden vastgesteld in samenhang met de instandhoudingsbeoordeling van elke soort en elk type habitat in het gebied zoals gerapporteerd op het SGF.

Instandhoudingsdoelstellingen kunnen een afspiegeling zijn van de prioriteiten in een gebied. In zaak C-241/08 concludeerde het Hof dat „de vaststelling van de instandhoudings- en hersteldoelstellingen in het kader van Natura 2000, zoals de advocaat-generaal in punt 71 van haar conclusie terecht heeft opgemerkt, kan vereisen om bij conflicten tussen verschillende doeleinden een beslissing te nemen.”

Het is belangrijk om duidelijk onderscheid te maken tussen doelstellingen en maatregelen. Het is bijvoorbeeld aannemelijk dat instandhoudingsdoelstellingen in de loop van de tijd redelijk stabiel blijven: in de meeste gevallen moeten het zelfs langetermijndoelen zijn. Tegelijkertijd ligt het voor de hand dat de instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn om deze doelstellingen te bereiken veranderen, onder meer als reactie op veranderende patronen van dreigingen voor gebieden en, uiteraard, de hopelijk positieve gevolgen van reeds genomen instandhoudingsmaatregelen.

Wanneer de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied eenmaal zijn omschreven, is er enige flexibiliteit wat betreft het omschrijven en vaststellen van de instandhoudingsmaatregelen. Er zijn meerdere opties denkbaar (bijvoorbeeld een combinatie van wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen), waarbij rekening wordt gehouden met andere sociaaleconomische activiteiten in de gebieden.

Voorbeelden van instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau 1. Gebied x is aangewezen vanwege het belang ervan voor het type habitat: halfnatuurlijke grasformaties (6210). Volgens het SGF is de kwaliteit van instandhouding van het type habitat gering (op het SGF aangemerkt als klasse C). De instandhoudingsdoelstelling voor dit gebied kan daarom bestaan in het verbeteren van de staat van instandhouding van het type habitat tot klasse A (uitstekend) binnen tien jaar, in aanmerking genomen dat het type habitat binnen de regio in een zeer ongunstige staat van instandhouding verkeert. De nodige instandhoudingsmaatregelen die zijn vastgesteld krachtens artikel 6, lid 1, zijn met het oog op dit doel opgesteld. 2. Gebied y is aangewezen omdat het een groot oppervlak aan actief hoogveen (7110) herbergt. Volgens het SGF verkeert het type habitat in uitstekende staat (op het SGF aangemerkt als klasse A). De instandhoudingsdoelstelling voor dit gebied is daarom eenvoudigweg het behouden van deze staat, ook al verkeren de habitattypen in de regio in een ongunstige staat van instandhouding. Er zijn geen instandhoudingsmaatregelen krachtens artikel 6, lid 1, vastgesteld omdat het gebied geen maatregelen voor actief beheer vereist om deze staat te behouden. In principe moeten instandhoudingsdoelstellingen worden bepaald voor elk gebied en voor alle soorten en habitattypen met een significante aanwezigheid in elk gebied. De doelstellingen moeten zijn gebaseerd op de ecologische vereisten van de aanwezige soorten en habitats, en moeten de gewenste staat van instandhouding van deze soorten en habitattypen in het gebied omschrijven. De doelstellingen moeten worden vastgesteld in samenhang met de instandhoudingsbeoordeling van elke soort en elk type habitat zoals gerapporteerd op het standaardgegevensformulier. Tevens moeten de doelstellingen een afspiegeling zijn van het belang van het gebied voor de samenhang van Natura 2000 zodat elk gebied op het passende geografische niveau zo goed mogelijk bijdraagt tot het bereiken van een gunstige staat van instandhouding binnen het natuurlijke verspreidingsgebied van de respectieve soorten of habitattypen.

2.3.2. Het vaststellen van de nodige instandhoudingsmaatregelen (24)

Instandhoudingsmaatregelen zijn de feitelijke mechanismen en acties die voor een Natura 2000-gebied moeten worden vastgesteld teneinde de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied te behalen en de gevaren en dreigingen ten aanzien van de soorten en habitats in het gebied aan te pakken.

Volgens artikel 6, lid 1, treffen de lidstaten „de nodige instandhoudingsmaatregelen” die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de habitats en de aanwezige soorten van communautair belang. Dit moet worden opgevat in die zin dat alle nodige instandhoudingsmaatregelen moeten worden genomen.

Dit wordt bevestigd door het Hof, dat als volgt heeft geoordeeld: „De richtlijn stelt de vaststelling van de nodige instandhoudingsmaatregelen dus verplicht, hetgeen in dit opzicht elke beoordelingsmarge voor de lidstaten uitsluit en de eventuele regelgevende of beslissingsbevoegdheden van de nationale autoriteiten ter zake beperkt tot de in het kader van die maatregelen uit te voeren middelen en te maken technische keuzes. De gemeenschapswetgever [heeft] met de in artikel 6, lid 1, van de richtlijn gebruikte bewoordingen de lidstaten ertoe willen verplichten, de nodige instandhoudingsmaatregelen vast te stellen die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats en soorten als bedoeld in respectievelijk de bijlagen I en II bij de richtlijn” (zaak C-508/04, punten 76, 87).

Daarnaast heeft het Hof geoordeeld: „Uit artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn en artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn volgt noodzakelijkerwijs, willen deze bepalingen niet worden uitgehold, dat de instandhoudingsmaatregelen die nodig zijn voor het behouden van een gunstige staat van instandhouding van de beschermde habitats en soorten in het betrokken gebied niet alleen worden vastgesteld, maar ook, en bovenal, daadwerkelijk worden uitgevoerd” (zaak C-441/17, punt 213).

De verplichting houdt in dat de nodige instandhoudingsmaatregelen moeten worden vastgesteld, ongeacht of deze maatregelen worden toegepast binnen afzonderlijke gebieden of in sommige gevallen zelfs buiten de gebiedsgrenzen of in meerdere gebieden. In sommige gevallen is het mogelijk dat reeds in aanzienlijke mate in de naleving van artikel 6, lid 1, wordt voorzien door middel van maatregelen met een ruimere werkingssfeer die niettemin bijdragen tot gebiedspecifieke instandhoudingsdoelstellingen en zijn afgestemd op de ecologische vereisten van beschermde habitats en soorten in de SBZ. Dit kan met name relevant zijn voor mariene gebieden waar bijvoorbeeld een veelomvattender regeling van visserijactiviteiten (25) een significant element vormt van de naleving van artikel 6, lid 1.

Belangrijke aspecten van de vaststelling van de nodige instandhoudingsmaatregelen (26) Deugdelijke informatie over de huidige toestand van het gebied, de toestand van de soorten en de habitats en de belangrijkste gevaren en bedreigingen daarvoor, de bestaande vormen van landgebruik, de belangen van de belanghebbenden enz. Deze informatie moet de precieze locatie van de belangrijkste natuurlijke kenmerken (habitattypen en soorten) omvatten; welke belangrijke vormen van landgebruik en activiteiten van invloed kunnen zijn op de staat van instandhouding van relevante habitats en soorten; welke belanghebbenden moeten worden betrokken bij of geraadpleegd in het beheerplanningsproces; potentiële conflicten en mogelijke oplossingen daarvoor. Inspraak, raadpleging en communicatie bij de planning en voorbereiding van het beheer van een Natura 2000-gebied, teneinde rekening te houden met de standpunten van de mensen die in het gebied wonen of werken of het gebied gebruiken, en de belanghebbenden te betrekken bij het beheer van het gebied, zodat de kans van slagen groter wordt. De inspraak kan gedurende de beheersplanning plaatsvinden, te beginnen bij vroegtijdige raadpleging en betrokkenheid van de belanghebbenden teneinde informatie te geven over de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied en het belang hiervan en teneinde de stappen voor goed beheer te verduidelijken. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door middel van stuurgroepen of commissies waarbij lokale autoriteiten en vertegenwoordigers van landeigenaren en -gebruikers en de belangrijkste bedrijven in het Natura 2000-gebied betrokken zijn. Dit vereist efficiënte procesorganisatie, medewerking van verschillende beleidsniveaus, voldoende personele en financiële middelen en doeltreffende communicatie-instrumenten en -middelen; ook doelgerichte training en doeltreffende conflictoplossingsmethoden evenals bevordering van het hele proces door een daarvoor aangestelde „gebiedsaanjager” kunnen van grote toegevoegde waarde zijn. Voldoende nauwkeurige vaststelling van de nodige instandhoudingsmaatregelen (wie doet wat en hoe) bevordert de uitvoering ervan en kan mogelijke conflicten voorkomen. De maatregelen moeten realistisch, meetbaar, beheersbaar en helder geformuleerd zijn, op basis van het juiste niveau van technische expertise, waarbij wordt vastgesteld welke maatregelen essentieel zijn en voor welke er alternatieve uitvoeringsopties bestaan, die zijn aangepast aan lokale belangen. De exacte locatie en de middelen en instrumenten die nodig zijn voor de uitvoering, moeten worden vermeld, bijv. aan de hand van een werkplan dat flexibel genoeg is om waar nodig herziening en aanpassing mogelijk te maken. Het is van belang om een tijdlijn te bepalen voor de beoordeling van de uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen, waarbij wordt bekeken hoe geschikt ze zijn en in hoeverre ze bijdragen tot het verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstellingen. De benodigde middelen voor uitvoering van de instandhoudingsmaatregelen moeten in aanmerking worden genomen in ieder beheersinstrument voor Natura 2000-gebieden, waaronder informatie over de geraamde kosten voor de uitvoering en monitoring, de administratie, de betaling van vergoedingen enz., evenals over de vereiste personele middelen en vaardigheden, en mogelijke financiële instrumenten. Bijgevolg moeten de talrijke voordelen die de ecosysteemdiensten bieden en die het resultaat zijn van investeringen in Natura 2000 volledig in aanmerking worden genomen. Ook moet een analyse worden gemaakt van de verschillende sociaaleconomische activiteiten en hun wisselwerking met de natuurlijke omgeving om te bepalen wat de mogelijke kosten en baten van het gebiedsbeheer zijn en wat de feitelijke behoefte aan financiële steun is. Doeltreffende uitvoering en communicatie moet worden gewaarborgd door een mechanisme dat aantoont dat de nodige maatregelen niet alleen zijn vastgesteld maar ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. De maatregelen moeten voor het publiek beschikbaar zijn (bijv. op websites of in officiële registers) als informatiebron voor alle betrokkenen.

Artikel 6, lid 1, van de habitatrichtlijn legt een verplichting op om de nodige instandhoudingsmaatregelen vast te stellen en uit te voeren die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats en de soorten in bijlage I en bijlage II, hetgeen in dit opzicht elke beoordelingsmarge voor de lidstaten uitsluit.

2.3.3. De ecologische vereisten

Artikel 6, lid 1, bepaalt dat de nodige instandhoudingsmaatregelen moeten beantwoorden aan „de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen”. Daarom moeten de lidstaten de instandhoudingsmaatregelen vaststellen met betrekking tot de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats en de soorten.

De „ecologische vereisten” worden in de richtlijn niet gedefinieerd, maar uit het doel en de context van artikel 6, lid 1, blijkt dat hiermee alle ecologische behoeften worden bedoeld, waaronder zowel abiotische als biotische factoren, die noodzakelijk worden geacht voor het waarborgen van de instandhouding van de habitattypen en soorten, met inbegrip van hun relatie met de fysieke omgeving (lucht, water, grond, vegetatie enz.) (27).

Deze vereisten zijn gebaseerd op wetenschappelijke kennis en kunnen alleen per geval worden omschreven, in overeenstemming met de typen natuurlijke habitats van bijlage I, de soorten in bijlage II en de gebieden waarin de soorten voorkomen. Dergelijke kennis is essentieel om het per geval opstellen van de instandhoudingsmaatregelen mogelijk te maken.

De ecologische vereisten kunnen niet alleen per soort verschillen, maar ook per gebied voor dezelfde soort. Zo zijn voor de vleermuizen in bijlage II bij de richtlijn de ecologische vereisten anders voor de periode van overwinteren (wanneer ze rusten in ondergrondse omgevingen, holle schachten of woningen) dan voor de actieve periode, vanaf de lente (wanneer ze hun overwinteringsplaats verlaten en weer op insecten gaan jagen). Voor de amfibie Triturus cristatus in bijlage II veranderen de ecologische vereisten gedurende de levenscyclus. De soort overwintert in de grond (holten, spleten) en legt in de lente en het begin van de zomer zijn eitjes in vijvers. Vervolgens verlaat hij zijn aquatische omgeving en leeft hij gedurende de zomer en de herfst op het land. Bijgevolg kunnen voor dezelfde soort de ecologische vereisten verschillen naargelang de betrokken gebieden (aquatisch of land). Deze soort heeft tevens een wijd verspreidingsgebied in heel Europa, wat betekent dat de ecologische vereisten van de soort ook kunnen verschillen tussen delen van het verspreidingsgebied.

Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om de ecologische vereisten te bepalen van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen. Het kan wenselijk zijn dat de lidstaten hun kennis op dit gebied uitwisselen, met ondersteuning van de Europese Commissie en het Europees Milieuagentschap — Europees Thematisch Centrum Biodiversiteit.

De instandhoudingsmaatregelen moeten beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen. De ecologische vereisten van deze typen natuurlijke habitats en deze soorten zijn alle ecologische behoeften die noodzakelijk worden geacht voor het waarborgen van de instandhouding van de habitattypen en soorten. Deze kunnen alleen per geval en met behulp van wetenschappelijke kennis worden vastgesteld.

2.4. WELKE VORM KUNNEN DE NODIGE INSTANDHOUDINGSMAATREGELEN AANNEMEN?

De instandhoudingsmaatregelen kunnen de vorm aannemen van „passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen” en „zo nodig” de vorm van „passende beheersplannen”.

Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel wordt de keuze aan de lidstaten overgelaten. In de richtlijn worden de te bereiken resultaten beschreven; het is aan de lidstaten om te bepalen hoe zij die denken te behalen. Vaak worden de verschillende opties in artikel 6, lid 1, in combinatie gebruikt voor het beheer van Natura 2000-gebieden.

In alle gevallen moeten de verantwoordelijkheden voor het uitvoeren van instandhoudingsmaatregelen helder worden omschreven, evenals de desbetreffende financiële middelen.

2.4.1. Beheersplannen

De nodige instandhoudingsmaatregelen kunnen „zo nodig passende specifieke of van ruimtelijkeordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen” behelzen. Alle bestaande activiteiten, met inbegrip van regelmatige bestaande activiteiten zoals dagelijkse landbouwwerkzaamheden, moeten in dergelijke beheersplannen aan de orde komen; op nieuwe plannen en projecten zijn daarentegen artikel 6, leden 3 en 4 van toepassing.

In het algemeen worden beheersplannen op gebiedsniveau gebruikt om de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied te formuleren, op basis van een analyse van de staat van instandhouding van soorten en habitats in het gebied en de gevaren en dreigingen ten aanzien van de soorten en habitats, evenals de maatregelen die nodig zijn om deze doelstellingen te bereiken. Beheersplannen worden vaak gebruikt als leidraad voor beheerders en andere belanghebbenden voor het in stand houden van Natura 2000-gebieden, en voor het betrekken van de verschillende sociaaleconomische belanghebbenden en autoriteiten, waaronder lokale gemeenschappen, landeigenaren, landbouwers, vissers en andere belangengroepen, bij het uitvoeren van de nodige instandhoudingsmaatregelen die zijn omschreven.

Beheersplannen zijn een nuttig instrument om te waarborgen dat de uitvoering van de bepalingen van artikel 6, lid 1, op een heldere en transparante manier plaatsvindt, en dat alle belanghebbenden zich op de hoogte kunnen stellen van wat de doelstellingen van Natura 2000 inhouden en inzicht hebben in hoe zij zich actief in deze discussie kunnen mengen. Ook kunnen beheersplannen bijdragen aan het vaststellen van de financieringsbehoeften voor de maatregelen en aan het verwezenlijken van betere integratie in andere plannen.

De woorden „zo nodig” geven aan dat de beheersplannen niet altijd noodzakelijk zijn. Indien een lidstaat beheersplannen kiest, is het vaak zinvol om deze vast te stellen vóór de andere maatregelen die in artikel 6, lid 1, worden genoemd, met name de op een overeenkomst berustende maatregelen. Op een overeenkomst berustende maatregelen betreffen vaak een relatie tussen de bevoegde instanties en individuele landeigenaren en zijn beperkt tot afzonderlijke grondbezittingen die doorgaans kleiner zijn dan het gebied. In dergelijke omstandigheden verschaft het op het gebied gerichte beheersplan een breder kader en verschaft de inhoud ervan een handig uitgangspunt voor de specifieke details van op een overeenkomst berustende maatregelen.

De beheersplannen moeten „passend” en „specifiek” voor de gebieden zijn, d.w.z. gericht op de gebieden van het Natura 2000-netwerk. Bestaande beheersplannen voor andere categorieën beschermde gebieden (bijv. nationale parken, natuurparken enz.) volstaan niet altijd voor het beheer van Natura 2000-gebieden en moeten daarom worden aangepast of ondersteund door verdere maatregelen om te voldoen aan de specifieke doelstellingen voor instandhouding van de soorten en habitattypen van communautair belang in het gebied. Bovendien is het mogelijk dat de grenzen van andere typen beschermde gebieden niet samenvallen met die van de Natura 2000-gebieden.

Beheersplannen kunnen op zichzelf staande documenten zijn of kunnen deel uitmaken van ruimtelijkeordeningsplannen, in overeenstemming met het beginsel van integratie van het milieu in ander EU-beleid. In het geval van een geïntegreerd plan is het van belang te waarborgen dat er heldere instandhoudingsdoelstellingen en -maatregelen zijn bepaald voor de desbetreffende in het gebied voorkomende habitats en soorten.

Beheersplannen voor de Natura 2000-gebieden zijn een nuttig instrument om te waarborgen dat de uitvoering van de bepalingen van artikel 6, lid 1, op een heldere en transparante manier plaatsvindt en dat alle belanghebbenden bij de uitvoering worden betrokken. Deze plannen zijn niet altijd nodig, maar als ze worden gebruikt, moeten ze specifiek voor de gebieden zijn of deel uitmaken van andere ruimtelijkeordeningsplannen, voor zover aanwezig. Alle bestaande activiteiten moeten in deze plannen aan de orde komen; op nieuwe plannen en projecten zijn daarentegen de artikel 6, leden 3 en 4, van toepassing.

2.4.2. Wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen

De woorden „zo nodig” hebben alleen betrekking op de beheersplannen en niet op de wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die in alle gevallen nodig zijn (zaak C-508/04, punt 71). Dergelijke maatregelen moeten dus worden genomen, zelfs als een beheersplan door een lidstaat onnodig wordt geacht.

De verdeling in deze drie categorieën van maatregelen moet ruim worden opgevat. Verschillende maatregelen kunnen als passend worden beschouwd om de instandhoudingsdoelstellingen voor elk gebied te bereiken. Vaak houdt dit actief beheer in, maar in sommige gevallen kan het meer passieve preventieve maatregelen (bijv. niet-interveniërend beheer) inhouden. Anderzijds hoeft het niet om nieuwe maatregelen te gaan, omdat bestaande maatregelen, indien deze passend zijn, als voldoende kunnen worden beschouwd.

— Wettelijke maatregelen volgen gewoonlijk een wettelijk vastgelegd patroon en kunnen specifieke eisen stellen met betrekking tot activiteiten die in het gebied worden toegestaan, beperkt dan wel verboden.

— Bestuursrechtelijke maatregelen kunnen relevante bepalingen vastleggen met betrekking tot de uitvoering van instandhoudingsmaatregelen of de verlening van vergunningen voor andere activiteiten in het gebied.

— Op een overeenkomst berustende maatregelen behelzen overeenkomsten die gewoonlijk worden gesloten tussen beheersautoriteiten en eigenaren of gebruikers van land in het gebied.

Landbouwmilieu- of bosbouwmilieumaatregelen zijn een goed voorbeeld van een op een overeenkomst berustende maatregel waarbij sociaaleconomische vereisten in aanmerking worden genomen bij het vastleggen van overeenkomsten die ten goede komen aan Natura 2000-gebieden. Deze maatregelen moeten in overeenstemming zijn met de instandhoudingsmaatregelen die zijn vastgesteld voor het gebied en met het oog op het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen. — Landbouwmilieuovereenkomsten met landbouwers in het kader van de programma’s voor plattelandsontwikkeling kunnen worden gebruikt als op een overeenkomst berustende maatregel met het oog op behoud of verbetering van de staat van instandhouding van bepaalde habitattypen (bijv. graslanden, weiden) en soorten over een reeks gebieden. — Bosbouwmilieumaatregelen kunnen worden gebruikt voor het vastleggen van overeenkomsten met eigenaren van bossen over het beheer van het bos ten gunste van de instandhouding van habitats en soorten.

Vanuit dit standpunt bezien moeten alle geschikte EU-fondsen (bijv. fondsen voor plattelandsontwikkeling, regionale fondsen en het LIFE-programma (28)) in aanmerking worden genomen als middel voor het uitvoeren van deze maatregelen (29).

De keuze tussen wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen wordt aan de lidstaten overgelaten. Dit is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. De lidstaten moeten echter ten minste één van de drie categorieën kiezen, dus ofwel wettelijk, ofwel bestuursrechtelijk, ofwel op een overeenkomst berustend.

Er is geen hiërarchie in deze drie categorieën. De lidstaten hebben dan ook de keus om in een Natura 2000-gebied gebruik te maken van slechts één categorie maatregelen (bijv. alleen op een overeenkomst berustende maatregelen) of van gecombineerde maatregelen (bijv. combinatie van wettelijke en op een overeenkomst berustende maatregelen afhankelijk van de instandhoudingskwesties van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in het gebied voorkomen). Bovendien kunnen de lidstaten bovenop de geselecteerde dwingende maatregelen beheersplannen vaststellen en uitvoeren.

De drie categorieën van maatregelen worden gekwalificeerd als „passend”. Dit attribuut wordt in de richtlijn niet omschreven. In het geval van artikel 6, lid 1, maken de wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen echter deel uit van het concept van instandhoudingsmaatregelen. Het bijvoeglijk naamwoord „passend” heeft geen ander doel dan eraan te herinneren dat welk type maatregel de lidstaten ook kiezen, zij de verplichting hebben om te waarborgen dat de maatregelen beantwoorden aan de ecologische vereisten van de beoogde kenmerken van bepaalde Natura 2000-gebieden en in overeenstemming zijn met het algemene doel van de richtlijn, dat is omschreven in artikel 2, leden 1 en 2.

De lidstaten moeten passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen voor SBZ’s voor habitats vaststellen en uitvoeren. De maatregelen moeten a) beantwoorden aan de ecologische vereisten van habitats van bijlage I en soorten van bijlage II die in de gebieden voorkomen en b) het overkoepelende doel van de richtlijn realiseren: het behouden of herstellen van een gunstige staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en de dier- en plantensoorten van communautair belang.

3. ARTIKEL 6, LID 2

Verduidelijking van de begrippen passende maatregelen, verslechtering en storende factoren

3.1. TEKST

„De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.”

3.2. WERKINGSSFEER

Het artikel gaat uit van het preventiebeginsel: „De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit … in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden …”.

Deze maatregelen gaan verder dan de beheersmaatregelen die nodig zijn voor instandhoudingsdoeleinden, aangezien deze al worden gedekt door artikel 6, lid 1. De preventieve aard van de te nemen maatregelen blijkt uit de woorden „ervoor te zorgen” en „een significant effect zouden kunnen hebben”. Het is niet aanvaardbaar om te wachten totdat verslechtering of verstoring zich voordoet alvorens maatregelen te nemen (zaak C-418/04; zie ook paragraaf 4.5.1 voor de interpretatie van „significante gevolgen kan hebben” in artikel 6, lid 3).

Dit artikel moet worden opgevat als vereiste dat de lidstaten alle passende maatregelen en acties uitvoeren om te waarborgen dat er geen verslechtering of verstoring optreedt. Volgens het artikel moet worden voorkomen dat door menselijke of voorzienbare natuurlijke oorzaken verslechtering optreedt van natuurlijke habitats en habitats van soorten.

De werkingssfeer van dit artikel is ruimer dan die van artikel 6, leden 3 en 4, die alleen van toepassing zijn op plannen en projecten. Het artikel is ook van toepassing op alle lopende activiteiten, zoals landbouw, visserij of waterbeheer, die mogelijk niet onder artikel 6, lid 3, vallen (30), evenals plannen en projecten waarvoor in het verleden al een vergunning is verleend en die naderhand toch een verslechtering of verstoring blijken mee te brengen (31). Tevens kan het van toepassing zijn op de uitvoering van plannen of projecten waarvoor een vergunning is verleend voordat artikel 6, lid 3, toepasselijk werd (C-399/14, punt 33).

Artikel 6, lid 2:

— is permanent van toepassing in SBZ’s voor habitats, GCB’s en SBZ -vogels en kan activiteiten of gebeurtenissen in het verleden, het heden of de toekomst betreffen. Als een reeds bestaande activiteit in een SBZ voor habitats of SBZ voor vogels kan leiden tot verslechtering van natuurlijke habitats of verstoring van soorten waarvoor de zone is aangewezen, dan moeten voor de activiteit de passende maatregelen gelden die zijn voorzien in respectievelijk artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn of artikel 4, lid 4, van de vogelrichtlijn, waar van toepassing. Hiervoor kan het nodig zijn om in voorkomend geval het negatieve effect tot staan te brengen door de activiteit te beëindigen en/of door verzachtende of herstellende maatregelen te nemen. Dit kan gebeuren door middel van een beoordeling achteraf. Dit wordt ondersteund door de zaak Owenduff (C-117/00, punten 28-30) (32), waarin het Hof oordeelde dat inbreuk was gemaakt op artikel 6, lid 2, omdat er geen maatregelen waren genomen om in een SBZ voor vogels verslechtering te voorkomen van de habitats van de soorten waarvoor de SBZ voor vogels was aangewezen. Tevens oordeelde het Hof dat, door in het algemeen te bepalen dat bepaalde activiteiten die onder de in de wet- en regelgeving geldende voorwaarden en in de in die wet- en regelgeving toegestane gebieden worden bedreven, geen activiteiten zijn die storend zijn of storende gevolgen hebben, een lidstaat de verplichtingen niet nakomt die op hem rusten krachtens artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn (zaak C-241/08, punt 76).

— is niet beperkt tot opzettelijke handelingen, maar kan ook betrekking hebben op toevallige gebeurtenissen die zich voordoen (brand, overstroming enz.), zolang deze voorspelbaar zijn, bijvoorbeeld als deze zich met enige regelmaat voordoen (33). In geval van rampen betreft dit alleen de verplichting om (relatieve) voorzorgsmaatregelen te nemen om het risico van dergelijke rampen te verminderen zolang deze het doel van de richtlijn in gevaar kunnen brengen. — is niet beperkt tot menselijke activiteiten. In de zaak C-6/04, punt 34, overwoog het Hof dat „het voor de uitvoering van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn noodzakelijk kan zijn zowel maatregelen te nemen om externe, door de mens veroorzaakte aantastingen en verstoringen te vermijden, als maatregelen om natuurlijke ontwikkelingen af te remmen die de staat van instandhouding van de soorten en natuurlijke habitats in de SBZ’s kunnen verslechteren”. In het geval van gevolgen van natuurlijke successie of klimaatverandering zouden er bijvoorbeeld maatregelen genomen moeten worden om dit proces te stoppen of tegen te gaan indien dit naar verwachting een negatief gevolg heeft voor de soorten en habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen. Bijgevolg moeten omstandigheden die van nature dynamisch zijn, evenals veranderingen die samenhangen met klimaatverandering (bijv. stijging van de zeespiegel, het verdwijnen of voor het eerst verschijnen van soorten) per geval worden beoordeeld (34).

De wetgever heeft bepaalde beperkingen ten aanzien van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voorzien:

— Ruimtelijke beperking: de maatregelen zijn alleen gericht op soorten en habitats die zich „in de SBZ’s” bevinden. Anderzijds is het mogelijk dat maatregelen buiten de SBZ voor habitats genomen moeten worden als de kans bestaat dat externe gebeurtenissen gevolgen hebben voor de soorten en habitats in de SBZ voor habitats. In geval van een giflozing die gevolgen voor een watergebied heeft bijvoorbeeld volgt uit de toepassing van artikel 6, lid 2, dat alle preventieve maatregelen genomen moeten zijn om weglekken naar het watergebied te voorkomen, ook al heeft de lozing op grote afstand plaatsgevonden. Het artikel bepaalt zelfs niet specifiek dat maatregelen in de SBZ voor habitats genomen moeten worden, maar dat de maatregelen gericht moeten zijn op het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van de habitats in de SBZ voor habitats. Dezelfde redenering geldt voor SBZ’s voor vogels.

— Beperking van betrokken habitats en soorten: de passende maatregelen betreffen alleen habitats en soorten „waarvoor de zones zijn aangewezen”. De habitats en soorten die het voorwerp zijn van de genomen maatregelen, zijn met name de habitats en soorten die worden vermeld op het Natura 2000-standaardgegevensformulier (zie paragrafen 2.2 en 4.6.3). Het doel is daarom niet het nemen van algemene beschermingsmaatregelen maar het nemen van maatregelen die gericht zijn op de soorten en habitats op grond waarvan het gebied is geselecteerd (d.w.z. de soorten en habitats die op het SGF als beduidend aanwezig zijn gerapporteerd en in het aanwijzingsbesluit zijn omschreven). De verstoring en/of verslechtering wordt dan ook vastgesteld met betrekking tot de gegevens die door de lidstaten zijn meegedeeld, en gebruikt om de samenhang van het Natura 2000-netwerk voor de betrokken soorten en habitats te waarborgen.

De lidstaten moeten preventieve maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat er geen verslechtering of verstoring optreedt die verband houdt met gebeurtenissen, activiteiten of processen die te voorzien zijn. Deze maatregelen zijn van toepassing op alle soorten en habitats waarvoor de gebieden zijn aangewezen en moeten waar nodig ook buiten de gebieden worden uitgevoerd.

3.3. WAT WORDT BEDOELD MET „TREFFEN PASSENDE MAATREGELEN”?

Artikel 6, lid 2, verplicht de lidstaten om „passende maatregelen” te treffen. Het type stelsel van wettelijke bescherming dat in het kader van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn moet worden ingesteld, is in een aantal bij het Hof ingeleide procedures verduidelijkt. Daarin werd met name benadrukt dat het wettelijke stelsel concreet, coherent en volledig moet zijn en dat daarmee het duurzame beheer en de doeltreffende bescherming van de betrokken zones moeten kunnen worden verzekerd (zaak C-293/07, punten 26-29) (35).

Het Hof heeft ook inbreuken vastgesteld in zaken waarbij het ingevoerde stelsel „te algemeen was en niet specifiek de SBZ en de daarin levende soorten betrof” (C-166/04, punt 15), zaken waarbij bepalingen pas in beeld komen „nadat de betrokken activiteiten reeds zijn begonnen en dus nadat de eventuele verslechteringen zich reeds hebben voorgedaan” (C-418/04, punt 208), of zaken waarbij de SBZ’s voor vogels waren onderworpen aan „heterogene rechtsstelsels die de SBZ’s geen voldoende bescherming verleenden” (C-293/07, punt 26).

In sommige gevallen volstaat het slechts inleiden van strafprocedures tegen of het opleggen van geldboeten aan de partij die verantwoordelijk is voor de verslechtering/verstoring, niet om aan artikel 6, lid 2, te voldoen (C-504/14, punten 55 en 56).

Volgens het Hof „impliceren de termen „passende maatregelen” in artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn … dat de lidstaten bij de toepassing van deze bepaling beschikken over een beoordelingsmarge. Evenwel zij in herinnering gebracht dat een activiteit slechts in overeenstemming is met artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn indien is gegarandeerd dat zij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen” (arrest Commissie/Spanje, C-404/09, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Verder stelt het Hof: „Indien in casu een ex-post-beoordeling, op basis van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn, een „passende maatregel” in de zin van deze bepaling zou blijken, moet die beoordeling dus gedetailleerd omschrijven welke risico’s van verslechtering of verstoringen die een significant effect kunnen hebben in de zin van die bepaling, verbonden zijn aan de uitvoering van het betrokken plan of project, en in overeenstemming zijn met de vereisten van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn” (C-399/14, punten 40, 41, 54).

Het rechtsstelsel uit hoofde van artikel 6, lid 2, moet concreet, coherent en volledig zijn, en de doeltreffende bescherming van de betrokken gebieden moet ermee kunnen worden verzekerd. Bij het nemen van passende maatregelen voor de implementatie van artikel 6, lid 2, beschikken de lidstaten over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Indien een beoordeling van een plan of project nodig is om aan de bepalingen van artikel 6, lid 2, te voldoen, moet die beoordeling worden uitgevoerd in overeenstemming met de vereisten van artikel 6, lid 3.

3.4. VERSCHILT DE TENUITVOERLEGGING VOOR VERSLECHTERING EN VERSTORING?

In termen van verstoring van soorten bepaalt artikel 6, lid 2, dat passende maatregelen moeten worden getroffen om deze te voorkomen „voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben”.

De verstoring in kwestie moet betrekking hebben (effect hebben) op de staat van instandhouding van de soort, afgemeten aan de doelstellingen van de richtlijn. De lidstaat moet dan ook in het licht van deze doelstellingen vaststellen of de verstoring significant is.

In termen van verslechtering van habitats (zowel natuurlijke habitats als habitats van soorten) wordt het aan de doelstellingen van de richtlijn afgemeten gevolg echter niet uitdrukkelijk in de tekst van artikel 6, lid 2, genoemd. Er is slechts bepaald dat verslechtering van habitats moet worden tegengegaan.

Het beoordelen van verslechtering in absolute zin zonder de afbakening daarvan in meetbare termen lijkt wellicht een lastige opgave. Door verslechtering te koppelen aan de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau, die bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen van de richtlijn, wordt het echter mogelijk te interpreteren wat de grenzen van verslechtering zijn (zie paragraaf 3.5.1).

Artikel 6, leden 2 en 3, van de habitatrichtlijn moeten worden uitgelegd als een coherent geheel en beogen hetzelfde niveau van bescherming van habitattypen en habitats van soorten te waarborgen (C-258/11, punt 32; C-521/12, punt 19; C-387/15 en C-388/15). Daarom moet verslechtering, indien nodig, worden beoordeeld volgens soortgelijke criteria en methoden als die welke zijn gebruikt bij het toepassen van artikel 6, lid 3 (zie ook C-399/14, punt 54).

De staat van instandhouding van een type habitat of een habitat van een in een gebied aanwezige soort kan worden beoordeeld ten opzichte van de staat van instandhouding zoals voorzien op het Natura 2000-standaardgegevensformulier, mits dit actueel is.

De staat van instandhouding in een bepaald gebied moet een afspiegeling zijn van de dynamische aard van de betrokken habitats en soorten.

Verstoring van een soort moet worden voorkomen voor zover deze significant kan zijn met betrekking tot de doelstellingen van de richtlijn. Storende factoren voor een natuurlijke habitat of een habitat van een soort worden daarentegen niet gekwalificeerd door het vereiste dat deze significant zijn met betrekking tot de doelstellingen van de richtlijn, maar moeten hoe dan ook worden vermeden. Verslechtering en verstoring moeten worden beoordeeld ten opzichte van de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied en de staat van instandhouding van de in het gebied aanwezige soorten en habitattypen, aan de hand van dezelfde criteria als voor de procedure van artikel 6, lid 3. Dit idee moet op een dynamische manier worden uitgelegd, in overeenstemming met de ontwikkeling van de staat van instandhouding van de habitat of van de in dit gebied aanwezige soorten.

3.5. INDICATOREN VAN VERSLECHTERING EN VERSTORING

De lidstaten moeten passende maatregelen nemen om de ecologische kenmerken van een Natura 2000-gebied te behouden vanaf het moment dat een voorstel tot aanwijzing als gebied van communautair belang is gedaan.

Dit is door het Hof bevestigd in de zaak Bund (C-244/05, punt 45): „… zij eraan herinnerd dat de ecologische kenmerken van een door de bevoegde nationale instanties aangewezen gebied overeenkomstig bijlage III, fase 1, van de richtlijn een afspiegeling zijn van de daarin vermelde criteria, namelijk de mate van representativiteit van het type habitat, de oppervlakte ervan, de structuur en functies ervan, de omvang en dichtheid van de populatie van de soorten in het gebied, de elementen van de habitat die van belang zijn voor de betrokken soorten, de mate van isolatie van de populaties van de in het gebied aanwezige soorten en de betekenis van het gebied voor de instandhouding van het type habitat en de betrokken soorten”.

Hieruit volgt dat de ecologische kenmerken van het gebied niet slechter mogen worden dan het niveau ten tijde van de aanwijzing als beschermingszone. Indien een betere staat is bereikt, moet deze verbeterde staat als referentie dienen. In de regel wordt verstoring of verslechtering van een bepaald gebied beoordeeld per geval, aan de hand van indicatoren (zie hieronder) met betrekking tot de significantie van hun verandering in waarde (36).

3.5.1. Verslechtering van habitattypen en habitats van soorten

Verslechtering houdt iedere vorm van achteruitgang van een habitat in. De lidstaat moet rekening houden met alle invloeden op de omgeving waarin de habitats gelegen zijn (ruimte, water, lucht, bodem). Indien deze invloeden tot gevolg hebben dat de instandhoudingsparameters voor de habitat ongunstiger zijn dan voorheen, is er sprake van verslechtering.

Het is belangrijk om in gedachte te houden dat het vereiste om verslechtering tegen te gaan niet alleen van toepassing is op de habitattypen die worden genoemd in bijlage I bij de habitatrichtlijn waarvoor het gebied is aangewezen, maar ook op de habitats van de soorten die worden genoemd in bijlage II bij de habitatrichtlijn en bijlage I bij de vogelrichtlijn, en de habitats van de trekvogels waarop artikel 4, lid 2, van de vogelrichtlijn van toepassing is, waarvoor het gebied is aangewezen.

Voor de beoordeling van deze verslechtering kan worden verwezen naar de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied en de ecologische kenmerken van het gebied die aanleiding zijn geweest voor de selectie van het gebied als GCB (in overeenstemming met de selectiecriteria van bijlage III bij de richtlijn) of als SBZ voor vogels.

Deze ecologische kenmerken voor habitattypen worden op het SGF gerapporteerd met de volgende parameters (37):

— De mate van representativiteit van het type habitat, die aangeeft hoe „typisch” een type habitat is. Dit moet worden gekoppeld aan de interpretatiehandleiding van de habitattypen van bijlage I (38) omdat deze handleiding een definitie van elk type habitat geeft, samen met een indicatie van kenmerkende soorten en andere relevante elementen. Alle gebeurtenissen, activiteiten of processen waardoor het type habitat zijn representativiteit verliest, moeten als verslechtering worden beoordeeld.

— De oppervlakte van de habitat in het gebied en de relatieve oppervlakte ervan ten opzichte van de totale door dit type natuurlijke habitat op het nationale grondgebied bestreken oppervlakte. Alle gebeurtenissen, activiteiten of processen die in dit gebied bijdragen aan de verkleining van het type habitat of de habitat van de soort waarvoor dit gebied is aangewezen, moeten worden beschouwd als verslechtering.

— De behoudsstatus (mate van instandhouding) van de structuur en de functies van het betrokken type natuurlijke habitat en de herstelmogelijkheden daarvan.

Soortgelijke overwegingen kunnen van toepassing zijn in het geval van habitats van soorten, bijv. watergebieden voor vogels. Iedere aantasting van een van deze factoren die nodig zijn voor het behoud op lange termijn van de habitattypen en de habitats van soorten kan worden beschouwd als verslechtering. Verslechtering is dus niet alleen de verkleining van de omvang van de habitat, maar ook het niet langer geschikt zijn als broed-, foerageer-, rust- of pleisterplaats voor de soort.

De functies die nodig zijn voor de instandhouding op lange termijn hangen uiteraard af van de betrokken habitat. De lidstaten moeten deze vereisten kennen (door middel van studies, het verzamelen van gegevens enz.) omdat artikel 6, lid 1, bepaalt dat zij maatregelen moeten nemen „die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II”.

Er is sprake van verslechtering van een habitat in een gebied wanneer de door het habitattype of de habitat van de soort bestreken oppervlakte in dit gebied kleiner wordt, of wanneer de specifieke functies die nodig zijn voor de instandhouding op lange termijn van deze habitat of de staat van de soorten die met deze habitat zijn verbonden, beperkter worden dan hun oorspronkelijke of herstelde staat. Deze beoordeling vindt plaats in overeenstemming met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied en de bijdrage van het gebied aan de samenhang van het netwerk.

3.5.2. Verstoring van soorten

In tegenstelling tot verslechtering heeft verstoring niet rechtstreeks invloed op de fysieke omstandigheden van een gebied. Verstoring betreft de soort en kan in de tijd beperkt zijn (geluid, lichtbron enz.). De intensiteit, tijdsduur en frequentie waarmee de verstoring optreedt, zijn daarom belangrijke parameters.

Of een verstoring significant is met betrekking tot de doelstellingen van de richtlijn, kan worden beoordeeld aan de hand van de definitie van de gunstige staat van instandhouding in artikel 1, onder i). Van een gunstige staat van instandhouding is sprake wanneer

— „ uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitats waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven”. Alle gebeurtenissen, activiteiten of processen die bijdragen aan de achteruitgang op lange termijn van de populatie van de soort in het gebied, kunnen worden beschouwd als significante verstoring.

— „het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden”. Alle gebeurtenissen, activiteiten of processen die bijdragen aan de verkleining of het risico op verkleining van het verspreidingsgebied van de soort in het gebied, kunnen worden beschouwd als significante verstoring.

— „er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.” Alle gebeurtenissen, activiteiten of processen die bijdragen aan de verkleining van de omvang van de beschikbare habitat van de soort, kunnen worden beschouwd als significante verstoring.

In dat opzicht kunnen effecten zoals geluidshinder, trillingen en isolering van deelpopulaties van een soort significante verstoring voor die soort veroorzaken. Als een lidstaat bijgevolg geen passende maatregelen neemt om verstoring te voorkomen, vormt dit een inbreuk op artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn (zaak C-404/09).

Voor het bepalen van de significantie van de verstoring kunnen factoren zoals de intensiteit, frequentie en tijdsduur van de verstoring in aanmerking worden genomen. Deze factoren kunnen per soort, per tijdstip en per omstandigheid (bijv. voedselbronnen of de aanwezigheid van voldoende niet-verstoorde gebieden in de omgeving) verschillen.

Verstoring van een soort vindt in een gebied plaats als gevolg van gebeurtenissen, activiteiten of processen die in het gebied bijdragen aan achteruitgang op lange termijn in de populatie van de soort, aan verkleining of het risico op verkleining van het verspreidingsgebied van de soort, of aan verkleining van de beschikbare habitat van de soort. Deze beoordeling vindt plaats in overeenstemming met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied en de bijdrage van het gebied aan de samenhang van het netwerk.

4. ARTIKEL 6, LID 3

Verduidelijking van de begrippen plan of project, waarschijnlijkheid van significante gevolgen, passende beoordeling, instandhoudingsdoelstellingen van het gebied, cumulatieve effecten, bevoegde instanties, inspraakmogelijkheden, natuurlijke kenmerken van het gebied

4.1. TEKST

„Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.”

4.2. WERKINGSSFEER

Wat betreft doel en context moet de functie van artikel 6, leden 3 en 4, worden beschouwd met betrekking tot die van het eerste (of, in het geval van SBZ’s voor vogels, die van het eerste en tweede lid van de artikelen 3 en 4 van de vogelrichtlijn) en tweede lid van artikel 6. Er dient met name op te worden gewezen dat, zelfs als wordt vastgesteld dat een initiatief of activiteit niet onder artikel 6, lid 3, valt, het initiatief of de activiteit nog altijd verenigbaar moet worden gemaakt met de andere voornoemde bepalingen.

Opgemerkt kan worden dat activiteiten die bijdragen aan of verenigbaar zijn met instandhoudingsdoelstellingen van gebieden mogelijk al binnen het kader van artikel 6, leden 1 en 2, vallen, bijvoorbeeld traditionele landbouwmethoden die bepaalde habitattypen en soorten in stand houden. De bepalingen van artikel 6, leden 3 en 4, vormen een soort van vergunningsstelsel, waarbij de omstandigheden worden omschreven waaronder plannen en projecten met waarschijnlijk significante negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden al of niet worden toegestaan. Hiermee wordt gewaarborgd dat economische en andere niet-ecologische vereisten volledig in aanmerking kunnen worden genomen in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied.

In artikel 6, lid 3, wordt een stapsgewijze procedure voor het overwegen van plannen en projecten omschreven (39).

a) De eerste fase van deze procedure is een voorbeoordeling („screening”) om ten eerste vast te stellen of het plan of project direct verband houdt met of noodzakelijk is voor het beheer van het gebied, en ten tweede of het significante gevolgen voor het gebied kan hebben. Op deze fase is artikel 6, lid 3, eerste zin, van toepassing.

b) De tweede fase van de procedure, waarop artikel 6, lid 3, tweede zin, van toepassing is, heeft betrekking op de passende beoordeling en het besluit van de bevoegde nationale instanties.

Een derde fase van de procedure (waarop artikel 6, lid 4, van toepassing is) komt in beeld indien, ondanks een negatieve beoordeling, wordt voorgesteld een plan of project niet af te wijzen maar nader te overwegen. In dit geval laat artikel 6, lid 4, onder bepaalde voorwaarden afwijkingen toe van artikel 6, lid 3.

Of en in welke mate de procedure toepasselijk is, hangt af van een aantal factoren en de opeenvolging van stappen, waarbij elke stap van invloed is op de volgende stap. Voor de juiste toepassing van artikel 6, lid 3, is de volgorde van de stappen dan ook essentieel.

Wat het geografische toepassingsgebied betreft, beperken de bepalingen van artikel 6, lid 3, zich niet tot plannen en projecten die uitsluitend worden uitgevoerd in of betrekking hebben op een beschermd gebied; ze zijn ook gericht op plannen en projecten die weliswaar buiten het gebied plaatsvinden maar er significante gevolgen voor kunnen hebben, ook al bevinden ze zich op afstand van het gebied in kwestie (zaken C-98/03, punt 51 en C-418/04 punten 232, 233).

Bovendien heeft het Hof verklaard dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn geen beletsel vormt voor verdergaande nationale beschermingsmaatregelen, waarmee bijvoorbeeld een absoluut verbod op een bepaald type activiteit zou worden ingesteld, zonder dat een beoordeling van de milieueffecten van het specifieke project of plan voor het Natura 2000-gebied in kwestie hoeft te worden gemaakt (C-2/10, punten 39-75).

In artikel 6, lid 3, wordt een stapsgewijze procedure omschreven voor het overwegen van plannen en projecten die significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kunnen hebben. Activiteiten die niet onder artikel 6, lid 3, vallen, moeten wel verenigbaar zijn met de bepalingen van artikel 6, lid 1, — of, in het geval van SBZ’s voor vogels, artikel 3 en artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn — en artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn.

4.3. DE RELATIE TUSSEN ARTIKEL 6, LID 2, EN ARTIKEL 6, LID 3

Zowel artikel 6, lid 2, als artikel 6, lid 3, beoogt negatieve gevolgen voor een gebied te voorkomen. Artikel 6, lid 2, heeft tot doel verslechtering of storende factoren die een significant effect zouden kunnen hebben, te voorkomen. In het geval van artikel 6, lid 3, is het doel te voorkomen dat plannen of projecten worden goedgekeurd die de natuurlijke kenmerken van het gebied aantasten. De doelstellingen komen dan ook in grote lijnen overeen. Er dient echter aan te worden herinnerd dat de bepalingen van artikel 6, lid 2, te allen tijde voor het gebied gelden, terwijl die van artikel 6, lid 3, pas in beeld komen indien een plan of project wordt voorgesteld dat significante gevolgen voor het gebied kan hebben. Omdat beide leden hetzelfde algemene doel dienen, ligt de conclusie voor de hand dat een plan of project dat is goedgekeurd in overeenstemming met artikel 6, lid 3, ook in overeenstemming is met de bepalingen van artikel 6, lid 2, tenzij naderhand blijkt dat het waarschijnlijk is dat als gevolg ervan de habitat zal verslechteren en/of de soorten waarvoor het gebied is aangewezen zullen worden verstoord.

Dit is bevestigd door het Hof (zaak C-127/02, punten 35-37): „Het feit dat voor een plan of project toestemming is verleend volgens de procedure van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, maakt het overbodig dat voor de in het plan of project bedoelde ingreep in het beschermde gebied tegelijkertijd de algemene beschermingsnorm van artikel 6, lid 2, wordt toegepast. De toestemming die krachtens artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voor een plan of project is verleend, veronderstelt immers noodzakelijkerwijs dat het wordt beschouwd als een plan of project dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast, en bijgevolg ook geen verslechtering of verstoring van betekenis zal meebrengen in de zin van artikel 6, lid 2.

Niettemin valt niet uit te sluiten dat het plan of project, ook als dat niet te wijten is aan fouten van de bevoegde nationale autoriteiten, naderhand toch een verslechtering of verstoring blijkt mee te brengen. In die omstandigheden maakt de toepassing van artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn het mogelijk te voldoen aan het hoofddoel, behoud en bescherming van de kwaliteit van het milieu, met inbegrip van de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, zoals in de eerste overweging van de considerans van die richtlijn wordt beschreven.”

Aan de andere kant kan, wanneer toestemming voor een plan of project is verleend zonder dat is voldaan aan artikel 6, lid 3, een inbreuk op artikel 6, lid 2, worden geconstateerd wanneer is vastgesteld dat er sprake is van verslechtering van een habitat of verstoring van de soorten waarvoor het gebied in kwestie is aangewezen (C-304/05, C-388/05, C-404/09, C-141/14).

Hetzelfde geldt voor alle projecten en activiteiten die zijn goedgekeurd voordat de gebieden zijn opgenomen op de lijst van GCB’s of zijn aangewezen als SBZ voor vogels, en waarvan volgens artikel 6, lid 3, de gevolgen niet hoeven te worden beoordeeld voor de habitattypen en soorten maar waarvan de gevolgen de natuurlijke kenmerken van deze gebieden aantasten. Artikel 6. leden 2 en 3, van de habitatrichtlijn moeten worden uitgelegd als een coherent geheel en beogen hetzelfde niveau van bescherming van natuurlijke habitats en habitats van soorten te garanderen (C-258/11, C-521/12, C-399/14, C-387 en C-388/15).

Waar artikel 6, lid 2, een verplichting tot gevolg heeft om een ex-post-beoordeling uit te voeren van de gevolgen voor het betrokken gebied van een plan of project, moet die beoordeling bijgevolg worden verricht in overeenstemming met de vereisten van artikel 6, lid 3 (zaak C-399/14, punt 54).

Artikel 6, lid 3, is niet van toepassing met betrekking tot acties die goedgekeurd hadden moeten worden maar die zonder toestemming en derhalve onrechtmatig zijn uitgevoerd. Dergelijke acties kunnen echter een inbreuk op artikel 6, lid 2, opleveren, en de lidstaat is verplicht in overeenstemming met deze bepaling te handelen (zaak C-504/14).

4.4. WAT WORDT BEDOELD MET „PLAN OF PROJECT DAT NIET DIRECT VERBAND HOUDT MET OF NODIG IS VOOR HET BEHEER VAN HET GEBIED”?

Aangezien de habitatrichtlijn geen definitie van „plan” of „project” bevat, moet rekening worden gehouden met de algemene beginselen van interpretatie, met name het beginsel dat een afzonderlijke bepaling van EU-recht moet worden geïnterpreteerd op basis van de bewoording en het doel van de bepaling evenals de context waarin de bepaling voorkomt.

Er zijn twee argumenten voor een ruime interpretatie van „plan” en „project”:

— Ten eerste bevat de richtlijn geen omschrijving van de reikwijdte van „plan” of „project” door verwijzing naar een bepaalde categorie van een van beide. In plaats daarvan is de belangrijkste beperkende factor de vraag of ze significante gevolgen hebben voor een gebied.

— Ten tweede brengt de voortgezette toepasselijkheid van artikel 6, lid 2, op activiteiten die zijn uitgesloten van de werkingssfeer van artikel 6, leden 3 en 4, ook met zich mee dat, hoe beperkter „plan” en „project” worden omschreven, hoe minder mogelijkheden er kunnen zijn om een afweging te maken tussen een instandhoudingsbelang en een schadelijke niet-instandhoudingsbelang, en bijgevolg om de juiste toepassing te waarborgen van artikel 6, lid 2, d.w.z. verslechtering en verstoring te vermijden.

4.4.1. Project

Uitgaande van Richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (40), hierna de „MEB-richtlijn” genoemd, valt er nóg meer te zeggen voor een ruime omschrijving van „project”. Deze richtlijn werkt in een soortgelijke context en stelt regels voor de beoordeling van projecten die significante gevolgen voor het milieu kunnen hebben. In artikel 1, lid 2, van de MEB-richtlijn is bepaald dat „project” betekent:

„— de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken, — andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten.”

Dit is een zeer ruime omschrijving (C-72/95 Kraaijeveld, punten 30 en 31) die niet is beperkt tot fysieke bouwwerken maar zich ook uitstrekt tot andere ingrepen in het natuurlijke milieu, waaronder regelmatige activiteiten die zijn gericht op het gebruik van natuurlijke hulpbronnen (41). Het kan bijvoorbeeld gaan om een significante intensivering van landbouw die het halfnatuurlijke karakter van een gebied bedreigt of vernietigt (42).

Het Hof heeft een aantal uitspraken gedaan betreffende het type ingrepen waarop artikel 6, lid 3, moet worden toegepast.

In de zaak Waddenzee (C-127/02, punten 25-29) werd verduidelijkt dat activiteiten die al vele jaren periodiek worden uitgeoefend in het betrokken gebied maar waarvoor elk jaar een vergunning voor een beperkte periode wordt verleend, waarbij telkens opnieuw wordt beoordeeld of en zo ja in welk gebied de activiteit mag worden uitgeoefend, bij elke aanvraag moet worden beschouwd als een apart plan of project in de zin van de habitatrichtlijn.

In de zaak Papenburg (C-226/08, punten 50-51) oordeelde het Hof verder als volgt: „doorlopende onderhoudswerkzaamheden i