Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De toekomst van de cohesie en de gevolgen op lange termijn voor de Structuurfondsen"

(96/C 153/03)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 30 maart 1995 besloten overeenkomstig de bepalingen van artikel 23 (derde alinea) van zijn Reglement van Orde een advies uit te brengen over " De toekomst van de cohesie en de gevolgen op lange termijn voor de Structuurfondsen".

De Afdeling voor regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening en urbanisme, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op

20 februari 1996 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Van Dijk.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 333e Zitting (vergadering van 28 februari 1996) het volgende advies uitgebracht, dat met meerderheid van stemmen bij 7 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In dit advies worden de toekomst van de (economische en sociale) samenhang binnen de Europese Unie en de gevolgen daarvan voor de Structuurfondsenregeling onder de loep genomen. Al in verschillende vorige adviezen () heeft het Comité gewezen op het belang van het cohesiebeginsel als uiting van politieke solidariteit tussen de EU-regio's en van de Structuurfondsen als communautair beleidsinstrument bij uitstek om de economische verschillen binnen de Unie te doen afnemen. Dit is ook het uitgangspunt van het onderhavige advies.

Het Comité gaat hierbij uit van artikel 2 van het Verdrag van Rome, waarin wordt gesteld dat de Europese Gemeenschap tot taak heeft:

" ... de harmonische ontwikkeling van de economische activiteit binnen de gehele Gemeenschap, een gestadige en evenwichtige expansie, een grotere stabiliteit, een toenemende verbetering van de levensstandaard en nauwere betrekkingen tussen de in de Gemeenschap verenigde staten (te bevorderen)."

Met dit grondbeginsel in gedachten moet de huidige discussie over de cohesie worden voortgezet.

1.2. Nu de verdieping en uitbreiding van de Unie in het middelpunt van de belangstelling staat, denkt het Comité er goed aan te doen de gevolgen hiervan voor de samenhang binnen de Unie en voor het instrumentarium ter versterking van deze samenhang aan een kritisch onderzoek te onderwerpen. Sinds de hervorming van 1988 heeft het communautaire structuurbeleid zich namelijk ontpopt tot een doeltreffend instrument om de economische en sociale samenhang binnen de Unie te verbeteren. Zonder de Structuurfondsen zou de economische groei in de economisch zwakste regio's aanzienlijk lager zijn uitgevallen dan de groei die nu sinds halverwege de jaren '80 wordt opgetekend. Ook de economische vooruitzichten in de regio's van de doelstellingen 2 en 5b zijn volgens welingelichte bronnen aanzienlijk verbeterd sinds de Structuurfondsen in werking zijn getreden, maar deze zijn moeilijker in cijfers uit te drukken.

1.2.1. Het principe van versterking van de economische en sociale samenhang tussen de EU-regio's is het duidelijkst en ook het krachtigst onder woorden gebracht in de Europese Akte. In artikel 130A van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt in dit verband bepaald dat de economische en sociale samenhang moet worden versterkt door:

" ... het verschil tussen de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's te verkleinen."

Bovendien wordt in artikel 130B van het Verdrag betreffende de Europese Unie het volgende bepaald:

" De lid-staten voeren hun economisch beleid en cooerdineren dit mede met het oog op het verwezenlijken van de doelstellingen van artikel 130A."

" Bij de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk beleid en het verwezenlijken van de interne markt worden de doelstellingen van artikel 130A (...) in aanmerking genomen (...)."

In het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt dus duidelijk gesteld dat zowel de nationale als de communautaire instanties bij het uitstippelen en uitvoeren van hun economisch beleid rekening dienen te houden met de gevolgen van dat beleid voor de economische en sociale samenhang.

1.2.2. Met het oog op de Intergouvernementele Conferentie van 1996 en de gevolgen van het convergentiebeleid voor het economisch beleid in sommige lid-staten (EMU-normen!) acht het Comité het wenselijk de bepalingen van artikel 130B nog eens duidelijk onder de aandacht te brengen. De aanzienlijke vooruitgang die sinds 1988 op het gebied van de versterking van de economische en sociale samenhang is geboekt, mag in geen geval door nationaal of communautair beleid weer teniet worden gedaan.

1.2.3. Het verbeteren van de economische en sociale samenhang blijft voor de Europese beleidsmakers de grootste uitdaging. In een recent onderzoeksrapport van het Europees Parlement () wordt "cohesie" omschreven als "een situatie waarin de (economische en sociale) verschillen tussen regio's en groepen in de Gemeenschap politiek en economisch aanvaardbaar zijn". Dit betekent dat er in de Unie geen politieke stabiliteit te verwachten valt als er grote verschillen in economisch en sociaal welzijn blijven bestaan. Het gevaar is immer aanwezig dat, naarmate de Economische en Monetaire Unie dichterbij komt, de dynamische industriegebieden van de Unie hier meer vruchten van zullen plukken dan de minder ontwikkelde gebieden. Dit gevaar, waaraan uiteindelijk geen enkele lid-staat kan ontkomen, kan alleen worden afgewend indien de Unie adequate maatregelen blijft nemen om de cohesie te versterken.

1.2.4. De mechanismen bij uitstek voor het verbeteren van de economische en sociale samenhang zijn de Structuurfondsen en het Cohesiefonds. Overeenkomstig de bepalingen van de Europese Akte werden de Structuurfondsen in 1988 hervormd om er een efficiënter instrument voor het versterken van de samenhang van te maken. Een van de belangrijkste motieven voor deze hervorming was het besef dat de totstandkoming van één grote Europese markt misschien alleen de dynamische industriegebieden ten goede zou komen en de economische problemen van de zwakkere regio's wellicht nog zou vergroten. Met het voortschrijden van het economische integratieproces is deze bezorgdheid er niet minder op geworden, zodat dringend adequate maatregelen moeten worden genomen.

1.2.5. De nieuwe Structuurfondsenregeling van 1988 was op vier principes gebaseerd: a) concentratie van de steunverlening in de meest achteropgeraakte regio's; b) partnerschap bij het uitstippelen en uitvoeren van het regionaal beleid; c) programmering van de steunverlening; d) additionaliteit t.o.v. de steunverlening van de lid-staten zelf. Verder voorzag de hervorming in een reële verdubbeling van het Structuurfondsenbudget tegen 1993.

1.2.6. Het is moeilijk te voorspellen hoe de kaarten zullen liggen na de Intergouvernementele Conferentie van 1996 en hoe de lid-staten dán tegen de cohesieproblematiek zullen aankijken. Het Comité vindt echter dat bij een eventuele herziening van het structuurbeleid in geen geval mag worden getornd aan de vier principes die in 1988 zijn goedgekeurd en door de Europese Raad in Lissabon en Edinburgh zijn bekrachtigd. Deze vier principes - concentratie, partnerschap, programmering en additionaliteit - vormen immers de kern van het structuurbeleid en zijn van doorslaggevend belang voor het welslagen van de programma's die door de Structuurfondsen worden gefinancierd. Daarom moeten zij ook in de toekomst als leidraad blijven fungeren en moeten zij door de lid-staten beter worden toegepast.

1.2.7. Het Comité heeft deze vier principes al in diverse vroegere adviezen () uitvoerig besproken, maar wil toch nog het volgende onder de aandacht brengen:

(i) Wat het programmeringsbeginsel betreft wijst het erop dat, naarmate de veranderingen sneller gaan, meer flexibiliteit moet worden betracht bij de toewijzing van middelen uit de Fondsen.

(ii)

Concentratie van de beschikbare middelen blijft van essentieel belang. Dit beginsel moet dan ook worden gehandhaafd zodat de Structuurfondsen ten volle kunnen bijdragen aan het wegwerken van regionale verschillen.

(iii)

Als men wil bereiken dat de Structuurfondsen werkelijk vruchten afwerpen, dan moeten de lid-staten ook in de toekomst het additionaliteitsbeginsel in acht blijven nemen. Het gevaar is echter niet denkbeeldig dat de Fondsen minder effect zullen gaan sorteren als sommige lid-staten hun uitgaven moeten terugschroeven om aan de convergentiecriteria te kunnen voldoen. De noodzaak aan de Maastricht-normen te voldoen mag niet ten koste gaan van het streven naar een grotere economische en sociale samenhang.

(iv)

Het Comité heeft er in de afgelopen jaren, en met name in enkele recente adviezen (), duidelijk op gewezen dat de sociaal-economische kringen in alle stadia van de steunverlening een constructieve rol kunnen spelen. Het staat dan ook volledig achter artikel 4 van de nieuwe Kaderverordening, waarin wordt bepaald dat de sociaal-economische kringen bij het uitwerken en uitvoeren van regionale economische plannen moeten worden betrokken. Daar sommige lid-staten het met deze verplichting helaas niet zo nauw nemen, wijst het Comité nogmaals op het belang van het partnerschapsbeginsel en dringt het erop aan dat voor doorzichtiger procedures wordt gezorgd omdat zo het best kan worden gegarandeerd dat dit principe ook écht wordt nageleefd. Voorts verzoekt het de Commissie een gedetailleerd verslag op te stellen over de wijze waarop de lid-staten het partnerschapsbeginsel in praktijk brengen en de voorschriften van artikel 4 van de Kaderverordening naleven.

(v) De Structuurfondsen zijn van cruciaal belang voor het stimuleren van de werkgelegenheid in de Unie. Daarom moet bij het evalueren van het structuurbeleid bijzondere aandacht worden geschonken aan het werkgelegenheidseffect van de doorgevoerde maatregelen en moeten de lid-staten voorrang geven aan maatregelen die tot een duurzame economische groei en extra werkgelegenheid in hun achteropgeraakte regio's leiden. Dit kan betekenen dat sommige lid-staten de verdeling van de structurele steun tussen infrastructuurprojecten en maatregelen met een meer direct effect op de werkgelegenheid opnieuw moeten bekijken.

(vi)

Het principe van economische en sociale samenhang is de kurk waarop de institutionele eenheid en de politieke solidariteit van de Europese Unie drijft. De kans is dus groot dat een vermindering van de belangstelling van de rijkere lid-staten voor de cohesieproblematiek van de weeromstuit tot een grotere politieke afkeer van de Unie bij de zwakkere lid-staten leidt. In een Europese Unie met nóg meer lid-staten, waarvan bovendien een aantal naar verwacht tegen het eind van dit decennium een monetaire unie zal vormen, bestaat het gevaar dat de institutionele cohesie barsten gaat vertonen, d.w.z. dat er een Unie met een "variabele geometrie" zal ontstaan. "Variabele geometrie" wil zeggen dat de lid-staten kunnen beslissen om slechts aan bepaalde onderdelen van de Unie deel te nemen. Voorbeelden van integratie met een variabele geometrie zijn de "opt out"-clausules op grond waarvan Groot-Brittannië van het Sociale Protocol uitgezonderd blijft en Groot-Brittannië noch Denemarken aan de Monetaire Unie deelnemen. Het gevaar van een Europese Unie met een variabele geometrie is dat dergelijke afwijkingen weleens een permanent karakter zouden kunnen krijgen. In ieder geval zou de druk op de sterkere lid-staten om de zwakkere landen te helpen bij het inhalen van hun achterstand - een druk die momenteel, en ook in het geval van een Unie van "meerdere snelheden", wèl aanwezig is - flink afnemen.

1.2.8. In 1993 werd de Structuurfondsenregeling opnieuw herzien. Die herziening vloeide voort uit de bepalingen van de Verordening zelf, maar moet ook worden gezien tegen de achtergrond van de uitwerking van het nieuwe begrotingskader voor de Unie, het zgn. "pakket-Delors II", dat tijdens de Top van Edinburgh werd goedgekeurd. Bij deze nieuwe herziening werden de grondbeginselen van het structuurbeleid herbevestigd en werden de selectiecriteria integraal gehandhaafd. Het BBP per hoofd van de bevolking blijft de belangrijkste indicator van regionale economische ontwikkeling. Zo wordt in het kader van doelstelling 1 steun verleend aan regio's waar het BBP slechts 75 % - of nog minder - van het EU-gemiddelde bedraagt en wordt via het Cohesiefonds hulp geboden aan lid-staten waarvan het BBP slechts 90 % of minder van het EU-gemiddelde bedraagt. In het geval van doelstelling 2 - ondersteuning van achterop rakende industriegebieden - is het belangrijkste criterium evenwel nog steeds de geregistreerde werkloosheid.

1.2.9. De steunmaatregelen in het kader van doelstelling 5b zijn nog steeds bedoeld voor plattelandsgebieden met een gering BBP die niet onder doelstelling 1 vallen en op het vlak van de werkgelegenheid sterk afhankelijk zijn van de landbouwsector. Ook perifeer gelegen gebieden kunnen een beroep doen op steun in het kader van doelstelling 5b.

Ten slotte zij erop gewezen dat ten behoeve van de nieuwe lid-staten Finland en Zweden een zesde doelstelling is gecreëerd. Met dit aspect van de steunverlening is echter nog geen praktische ervaring opgedaan door het feit dat de programma's nog maar pas van start zijn gegaan.

De herziening van 1993 vond plaats nadat er een akkoord was bereikt over het pakket-Delors II, waarbij o.m. het Structuurfondsenbudget voor de periode tot 1999 is vastgelegd. Tegen 1999 zal het Structuurfondsenbudget 35 % van de totale EU-begroting voor zijn rekening nemen, wat slechts ongeveer 0,45 % van het totale BBP van de Unie vertegenwoordigt.

1.2.10. Het is de bedoeling dat de lid-staten vóór 1999 nagaan hoe het verder moet met het cohesiebeleid van de Unie. Op dat moment zal de situatie er waarschijnlijk heel anders uitzien dan aan het eind van de jaren '80. Ten eerste zal de Monetaire Unie tussen de lid-staten die voor deelname aan de Europese munt in aanmerking komen dan bijna een feit zijn, zodat de besprekingen over het cohesiebeleid dan grotendeels zullen worden beheerst door de economische situatie in de overige lid-staten. Ten tweede zal tegen die tijd meer duidelijkheid bestaan over een eventuele uitbreiding van de Unie met de landen van Midden- en Oost-Europa en zal er dan misschien al een concrete termijn afgesproken zijn; het is duidelijk dat een uitbreiding van de werkingssfeer van de Fondsen tot deze landen aanzienlijke financiële gevolgen zal hebben. Ten derde zal de Commissie tegen die tijd meer kunnen vertellen over wat bijna tien jaar steunverlening door de Structuurfondsen heeft opgeleverd, wat beslist van invloed zal zijn op de toekomst van het cohesiebeleid.

2. Samenhang in ruime zin

2.1. Het begrip "economische en sociale samenhang" wordt in het Verdrag niet duidelijk gedefinieerd. Men kan stellen dat met "verbetering van de economische samenhang" een vermindering van de economische verschillen tussen de diverse EU-regio's wordt bedoeld. Voor het meten van regionale economische verschillen worden doorgaans twee criteria gehanteerd: a) het bruto nationaal produkt per hoofd van de bevolking en b) het werkloosheidspercentage. Het effect van de Structuurfondsen wordt hoofdzakelijk beoordeeld in het licht van de vooruitgang die bij het wegwerken van de regionale verschillen op deze twee gebieden is geboekt.

2.1.1. "Samenhang" of "cohesie" kan echter - en móet eigenlijk ook - in ruimere zin worden opgevat. Men kan cq. moet namelijk ook naar de sociale verschillen tussen de regio's kijken, uitgaande van welzijnsfactoren als gezondheid, kwaliteit van het milieu, opleidingsniveau, onderwijsmogelijkheden, criminaliteit, migratie enz. Het lijdt geen twijfel dat deze sociale aspecten op de een of andere manier samenhangen met het proces van economische ontwikkeling, zij het op een indirecte en niet meteen voor de hand liggende manier. Toch zijn deze sociale indicatoren vaak mede bepalend voor de economische ontwikkeling van een streek: investeerders zijn immers eerder geneigd te investeren in gebieden met een hoge sociale standaard en goede voorzieningen, vooral wanneer het om geavanceerde technologische activiteiten gaat.

2.1.2. Door het feit dat de economische en de sociale ontwikkeling van een regio nauw met elkaar verweven zijn, raken regio's met ernstige economische problemen of een economische ontwikkelingsachterstand vaak ook op sociaal vlak sterk achterop.

Sociale problemen zijn echter niet altijd aan een gebrek aan economische activiteit toe te schrijven. Zij kunnen ook te wijten zijn aan "sociale dumping", b.v. als men de economische ontwikkeling van een regio tracht te bevorderen door de arbeidskosten te verlagen om nieuwe investeerders aan te trekken. Ook het sociaal beleid van de Unie is dus mede bepalend voor de verdere ontwikkeling van de samenhang binnen de Unie.

2.1.3. Een onderwerp dat nauw aansluit bij het cohesiedebat is de communautaire aanpak van de hoge werkloosheid waarmee alle lid-staten momenteel te kampen hebben en die in 1994 gemiddeld 11,1 % bedroeg, wat aanmerkelijk méér is dan bij de belangrijkste concurrenten van de Unie. Achter dit gemiddelde gaan evenwel grote verschillen tussen de lid-staten schuil. Zorgwekkend is vooral dat meer dan 45 % van het totale aantal werklozen in de Unie langdurig (d.w.z. langer dan 12 maanden) werkloos is. Uit onderzoek is gebleken dat de kans op het vinden van een nieuwe baan kleiner wordt naarmate een werkloze langer zonder werk zit. Kennis en vaardigheden raken verouderd en het wordt voor werklozen steeds moeilijker om opnieuw de arbeidsmarkt te betreden. Het zijn overigens vaak jongeren en vrouwen die door werkloosheid worden getroffen.

2.1.4. Zoals gezegd bedroeg de gemiddelde werkloosheid in de Unie in 1994 11,1 %, maar zijn er grote verschillen tussen de lid-staten. Zo zitten in Spanje 45 % van de jongeren en 31,4 % van de vrouwen zonder werk, terwijl in Luxemburg slechts 6,5 % van de jongeren en 4 % van de vrouwen geen baan heeft ().

2.1.5. Het is van essentieel belang dat in de discussies over de werkloosheidsproblematiek ook terdege aandacht wordt geschonken aan de economische en sociale samenhang. Er mogen in geen geval maatregelen worden genomen die de regionale verschillen per saldo nog groter maken in plaats van ze te verkleinen. Op het eerste gezicht lijkt het hier te gaan om een conflict tussen economische efficiëntie en sociale rechtvaardigheid. Feit is echter dat geen enkele lid-staat er ooit in zal slagen op grond van lagere arbeidskosten de concurrentieslag op de wereldmarkt te winnen. Er zullen altijd landen zijn waar mensen bereid zijn tegen nóg lagere lonen te werken. Het conflict tussen efficiëntie en rechtvaardigheid is dus wellicht meer schijn dan werkelijkheid.

2.1.6. Als de samenhang binnen de Unie niet alleen aan economische maar ook aan sociale factoren wordt getoetst, krijgt de cohesieproblematiek er een belangrijke politieke dimensie bij. Het cohesiebeleid wordt dan een integrerend onderdeel van het streven naar een "steeds hechtere Unie" en de samenhang zelf kan dan zonder meer als een "bouwsteen" van de Europese Unie worden beschouwd. Als de aandacht voor de cohesie afneemt is de kans namelijk groot dat ook de steun van de bevolking voor het economische en politieke integratieproces afneemt, met name in de armere lid-staten. In het verleden is immers gebleken dat de houding van de bevolking tegenover het integratieproces sterk afhankelijk is van het materiële welzijn van de burgers.

3. Reeds bereikte resultaten

3.1. De Structuurfondsen zijn het belangrijkste communautaire instrument om de cohesie binnen de Unie te versterken. Uit recente verslagen van de Commissie blijkt dat sinds de hervorming van 1988 al heel wat vooruitgang is geboekt bij het dichten van de economische kloof tussen de armste en de rijkste regio's binnen de Unie.

3.2. De vooruitgang is het grootst in regio's die steun ontvangen uit hoofde van doelstelling 1, en dan vooral in Ierland, Spanje en Portugal (in Griekenland zijn de Structuurfondsen minder succesvol geweest). Aangezien dit de regio's met de grootste ontwikkelingsachterstand zijn, is er hier niet alleen méér ruimte voor verbetering dan in andere regio's, maar wordt voor deze gebieden bovendien op grond van het concentratiebeginsel het grootste deel van het beschikbare budget gereserveerd (ongeveer 60 à 70 %, wat in verhouding tot de omvang van de betrokken economieën een aanzienlijk bedrag vertegenwoordigt).

3.3. De Commissie verklaart in haar vijfde periodiek verslag () dat de jaarlijkse economische groei van Ierland, Spanje en Portugal sinds halverwege de jaren '80 gemiddeld 0,75 % tot 1,75 % boven het EU-gemiddelde ligt en dat dit gedeeltelijk aan de Structuurfondsen te danken is. Ondanks deze gunstige trend lag in 1993 het gemiddelde BBP per hoofd van de bevolking tegen koopkrachtpariteiten in Spanje en Ierland toch nog 22 à 24 % en in Portugal zelfs 40 % onder het EU-gemiddelde.

In feite zijn de resultaten tot nog toe dus vrij mager. Dat het structuurbeleid niet de verwachte bijdrage aan de cohesie heeft geleverd moet wellicht voornamelijk aan de volgende drie factoren worden toegeschreven:

(i) De Structuurfondsenverordeningen voorzien niet in een regeling om doeltreffend te kunnen reageren op onverwachtse economische tegenslagen in een regio of sector, noch op een algemene afname van de economische activiteit tijdens een recessie. Als een bepaalde sector zó zwaar wordt getroffen dat de economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid in de regio drastisch teruglopen, is het niet mogelijk compenserende financiële steun te verlenen om de vraag op peil te houden en de werkgelegenheid te beschermen. De ervaring heeft geleerd dat dergelijke regio's de grootste moeite hebben om weer hun oorspronkelijke niveau van economische activiteit te bereiken. De kans is groot dat zij de klap nooit meer te boven zullen komen, hoe lang de Europese Unie hun ook met structurele steun te hulp komt.

(ii)

Het structuurbeleid van de Unie moet aansluiten bij het economisch beleid van de betrokken lid-staten zelf en bij dat van de andere lid-staten. Daar wijzigingen in het economisch beleid of in de bestedingen van een land het effect van het structuurbeleid teniet kunnen doen, moeten de gevolgen van de structuurmaatregelen voor de samenhang ook tegen de achtergrond van het gevoerde economisch beleid worden bekeken. In dit verband wordt in artikel 130B gesteld dat nationale en communautaire beleidsmaatregelen moeten worden beoordeeld in het licht van hun effect op de cohesie, maar het is nog maar de vraag of het ueberhaupt mogelijk is te bepalen of en wanneer een beleidsmaatregel nadelig uitpakt voor de cohesie.

(iii)

Het structuurbeleid sorteert pas op langere termijn het beoogde effect en de resultaten zullen dan ook pas op langere termijn zichtbaar worden. De bedoeling is immers in de eerste plaats de economische kansen van minder ontwikkelde regio's te vergroten door de economische infrastructuur en de investeringsmogelijkheden uit te breiden en de kwalificaties van de beroepsbevolking te verbeteren. Het is dan ook niet realistisch om een incidentele daling of stijging van de werkloosheid als maatstaf voor het succes van structurele maatregelen te hanteren, ook al is het werkloosheidspercentage een van de criteria aan de hand waarvan wordt bepaald of een regio voor steun uit de Structuurfondsen in aanmerking komt. Als de Structuurfondsenregeling in de eerste plaats zou moeten dienen om de werkloosheid uit de wereld te helpen, zou zij vrijwel zeker moeten worden aangepast.

3.4. In het vijfde periodiek verslag worden niet alleen de recente ervaringen met de Structuurfondsen besproken, maar wordt ook nagegaan hoe het stimuleren van de ontwikkeling van de regio's in de toekomst op een coherente manier kan worden aangepakt. Het Comité stelt in zijn advies over dit verslag () dat terecht de nadruk wordt gelegd op infrastructuur, ontwikkeling van het menselijk potentieel, plaatselijke investeringen en O& TO. Dit zijn inderdaad doorslaggevende factoren voor een succesvolle ontwikkeling van de regionale economieën en, bijgevolg, voor het verkleinen van de ontwikkelingskloof.

3.5. Ook vanuit een andere hoek is de laatste tijd onderzoek gedaan naar het effect van het structuurbeleid. In een aan D.-G. XVI van de Commissie gericht verslag () gaat Prof. J. Beutel na wat regio's van doelstelling 1 in de periode tot 1999 van de steunverlening via de Structuurfondsen te verwachten hebben.

3.5.1. De studie van Beutel bevat een betrouwbare inschatting van het mogelijke effect van de lopende structuurmaatregelen in de regio's van doelstelling 1. Aan de hand van een kosten-batenanalyse worden uitspraken gedaan over de verwachte resultaten in termen van regionale werkgelegenheid en inkomenseffecten. Door deze analyse kan de invloed van structurele maatregelen op de regionale economieën worden losgekoppeld van andere factoren die mede bepalend zijn voor het regionaal inkomen en de werkgelegenheid. De algemene vooruitzichten voor het effect van de structuurmaatregelen in "doelstelling 1"-regio's op de cohesie zijn gunstig. De auteur verwacht dat de combinatie van een reële verdubbeling van de beschikbare middelen voor doelstelling 1 en een concentratie van de steunverlening in een relatief klein aantal regio's tot een aanzienlijke verbetering van de economische vooruitzichten voor "doelstelling 1"-regio's zal leiden.

3.5.2. Beutel maakt bij zijn bespreking van de effecten van structurele maatregelen een keurig onderscheid tussen "aanbodzijde" en "vraagzijde". Het effect op de vraagzijde heeft te maken met de onmiddellijke economische gevolgen van de financiële injectie door de Structuurfondsen en de daaraan verwante steun. In rechtstreeks gesteunde sectoren - b.v. de bouw- en dienstensector - zal deze financiële injectie al meteen voor extra werkgelegenheid zorgen. Maar het belangrijkste effect zal zich op langere termijn aan de aanbodzijde van de regionale economie voordoen: wanneer de structuurprogramma's volledig zijn uitgevoerd zal het concurrentievermogen van de regio er dankzij de verbeterde infrastructuur, het beter gekwalificeerde personeel en de nieuw ontwikkelde produktiecapaciteit op vooruit zijn gegaan. Het zal van deze lange-termijneffecten afhangen of de achtergebleven regio's een betere toekomst tegemoet gaan en of de ontwikkelingskloof zal verdwijnen.

3.5.3. In de studie van Beutel wordt duidelijk aangetoond dat de Structuurfondsen van groot belang zijn voor het wegwerken van de ontwikkelingsachterstand van "doelstelling 1"-regio's. Zonder steun zouden deze regio's er in de periode 1994-1999 niet in slagen hogere groeicijfers te halen dan de Europese Unie als geheel, wat nodig is om hun achterstand op de meer welvarende gebieden in te halen. Dit illustreert goed het cruciale belang van de Structuurfondsen als instrument om de cohesie te vergroten.

3.6. Ook het Cohesiefonds werd ingesteld om de convergentie te bespoedigen, maar over de economische en sociale effecten van dit instrument kan nog geen definitief oordeel worden geveld door het feit dat het Cohesiefonds nog maar pas in werking is getreden ().

3.7. De Rekenkamer heeft onlangs kritiek geuit op de Structuurfondsen (), maar haar bezwaren golden hoofdzakelijk procedures en niet-nagekomen verplichtingen, waarvoor niet de Commissie maar de lid-staten zelf verantwoordelijk zijn. Ook de Commissie is trouwens van mening dat meer aandacht moet worden besteed aan toezicht en evaluatie en dat strikter de hand moet worden gehouden aan de basisbeginselen van de Structuurfondsenregeling (concentratie, partnerschap, programmering, evaluatie en additionaliteit). Als zij in het verleden kritiek had op de manier waarop de lid-staten de Structuurfondsenregeling toepasten, ging het meestal juist om deze aspecten.

Het Comité is bang dat de regeling voor de steunverlening in de komende jaren (tot 1999 in het geval van doelstelling 1 en tot 1996 in het geval van doelstelling 2) het voor de Commissie nog moeilijker zal maken om op een adequate manier in te grijpen indien de toepassing van de Structuurfondsenregeling niet volgens de regels verloopt. De Commissie beschikt namelijk niet over voldoende bevoegdheden om in te grijpen wanneer de lid-staten de middelen niet volgens de bepalingen van de Verordening besteden.

4. Vooruitzichten voor de volgende herziening

4.1. Zoals gezegd zal de volgende herziening van de Structuurfondsenregeling in een heel andere context plaatsvinden dan de vorige, maar toch is het zeer waarschijnlijk dat de regio's die nú met structurele problemen kampen ook dán nog steun uit de Structuurfondsen nodig zullen hebben om hun sociaal-economische achterstand verder te kunnen wegwerken. Er moet zelfs voor worden gewaakt dat eventuele beleidswijzigingen de reeds bereikte resultaten niet weer tenietdoen.

4.2. Waarschijnlijk zullen de volgende maal vier nieuwe elementen meespelen: de geplande uitbreiding van de Unie met de landen van Midden- en Oost-Europa, de totstandkoming van de Economische en Monetaire Unie, de houding van de lid-staten tegenover structurele maatregelen en de bereidheid het institutionele en politieke integratieproces binnen de Unie voort te zetten.

4.2.1. Uitbreiding

4.2.1.1. Als, zoals alom wordt verwacht, tegen 1997/1998 de toetredingsonderhandelingen met een aantal landen van Midden- en Oost-Europa van start zullen zijn gegaan, zal dit ongetwijfeld van grote invloed zijn op het debat over de toekomst van de structurele maatregelen. Zelfs al gaat de economische ontwikkeling van deze landen in het huidige tempo door, dan nog zal het inkomen per hoofd van de bevolking er tegen het eind van dit decennium nog een flink stuk onder het EU-gemiddelde liggen. Uitbreiding van de Europese Unie zal dus onvermijdelijk gevolgen hebben voor de Structuurfondsen. De volgende punten verdienen daarbij de aandacht.

4.2.1.2. Indien de Unie wordt uitgebreid met armere landen daalt het gemiddelde inkomen, zo leert een eenvoudig rekensommetje. Het gevolg is dat sommige van de huidige "doelstelling 1"-regio's dan buiten de boot zullen vallen en hun "doelstelling 1"-status zullen verliezen. Dit zou de resultaten van de steunverlening in deze regio's weer in het gedrang kunnen brengen, vooral in regio's die nog dicht bij de 75 %-grens zitten. Bovendien bestaat de kans dat sommige steunontvangende lid-staten dan netto-betalers zullen worden, zodat de toch al benarde overheidsfinanciën van deze landen dan met een nieuw probleem te maken zullen krijgen en de vooruitzichten voor het verdwijnen van de ontwikkelingsverschillen er bijgevolg niet rooskleuriger op zullen worden.

4.2.1.3. Als de landen van Midden- en Oost-Europa tot de Unie toetreden, zal veel meer structurele steun moeten worden verleend. Uit alle statistische gegevens blijkt namelijk dat een groot aantal Midden- en Oosteuropese regio's aan de huidige Structuurfondsencriteria voldoen. Om al die steunaanvragen te kunnen inwilligen zal ofwel het Structuurfondsenbudget moet worden verhoogd ofwel de hoeveelheid steun per geval moeten worden verminderd.

4.2.1.4. Bij een verdere uitbreiding van de Unie zal het wellicht nodig zijn extra selectiecriteria vast te stellen. Dit zou het mogelijk maken gedurende een overgangsperiode, die vóór de officiële toetreding tot de EU begint en ook daarna nog voortduurt, specifieke hulpprogramma's ten behoeve van de regio's in Midden-en Oost-Europa op te stellen om de enorme problemen aldaar aan te pakken. Op deze manier kan worden voorkomen dat de toetreding van nieuwe lid-staten een buitensporig grote wissel trekt op de middelen die voor de versterking van de cohesie in de huidige vijftien lid-staten zijn bestemd. Bovendien zou een en ander in overeenstemming zijn met het concentratiebeginsel.

4.2.1.5. Als de Unie dus nieuwe landen toelaat en evenveel vooruitgang wil blijven boeken bij het versterken van haar interne samenhang, zullen de lid-staten naar alle waarschijnlijkheid hun eigen financiële inspanningen in het kader van het Structuurbeleid moeten opvoeren. Anders zal de ontwikkelingskloof waarschijnlijk nog groter worden, met alle gevolgen van dien voor de politieke solidariteit binnen de Unie en voor de toekomst van het integratieproces.

4.2.1.6. Deze conclusie geldt evenwel niet als er andere en meer efficiënte vormen van structurele steun worden gevonden, d.w.z. steunmaatregelen die het cohesieproces versnellen. Trouwens, als de hervormingen op andere beleidsgebieden - zoals de arbeidsmarkt - verandering brengen in de situatie van de achtergebleven gebieden, kunnen de huidige middelen misschien voor andere doeleinden worden gebruikt, zonder dat de ontwikkelingskloof daardoor weer groter wordt.

4.2.2. Economische en Monetaire Unie

4.2.2.1. Tegen het eind van dit decennium zal de Europese Unie goed op weg zijn om een heuse Economische en Monetaire Unie te worden. Op dit moment zijn alle ogen vooral op de Monetaire Unie gericht.

4.2.2.2. Het is heel waarschijnlijk dat de omvorming van de in december 1992 tot stand gekomen interne markt in een Economische Unie gevolgen zal hebben voor de economische en sociale cohesie binnen de Unie, terwijl omgekeerd het cohesiebeleid tot op zekere hoogte de weg effent voor de Economische Unie. Zolang de economische groei voor de Europese Unie als geheel mét de Economische Unie hoger uitvalt dan zónder Economische Unie het geval zou zijn geweest, kan worden aangenomen dat alle regio's er, absoluut gesproken, wel bij varen.

4.2.2.3. Toch blijft waakzaamheid geboden omdat de Economische Unie op langere termijn ook nadelige gevolgen met zich mee kan brengen. Zoals de zaken nu staan is het gevaar niet denkbeeldig dat er op den duur een economie van twee snelheden ontstaat, met een "kopgroep" (het centrum) en een "peloton" (de periferie). Het Comité heeft er in een recent advies () voor gewaarschuwd dat de Europese Unie weleens op een dergelijke "veelpolige" ontwikkeling zou kunnen gaan afstevenen, waarbij het integratieproces sommige regio's vooral voordelen en andere regio's vooral nadelen zou opleveren. Verwacht wordt dat de totstandkoming van één grote interne markt en de toenemende globalisering zullen leiden tot een rationalisering van de produktie, met als gevolg: minder maar wel grootschaliger bedrijven. Dit kan nadelige gevolgen hebben voor achtergebleven regio's, en met name voor gebieden die niet alleen met een ontwikkelingsachterstand kampen maar daarenboven ook nog eens perifeer gelegen zijn.

4.2.2.4. Als dit scenario werkelijkheid zou worden, zou het streven naar een betere economische en sociale samenhang steeds moeilijker te verwezenlijken zijn en zou de last op de schouders van de Structuurfondsen nog groter worden. Knelpunten op het vlak van ruimtelijke ordening moeten dan ook onmiddellijk worden aangepakt, voordat zij de kans krijgen zwakkere regio's met bijkomende problemen op te zadelen. Daaruit blijkt eens te meer hoe belangrijk het is dat het verloop van de reële convergentie tussen de diverse regio's en lid-staten op de voet wordt gevolgd. Uiteraard moet daarbij vooral naar produktie en werkgelegenheid worden gekeken.

4.2.2.5. Ook de ophanden zijnde Monetaire Unie doet een aantal belangrijke vragen rijzen in verband met de economische en sociale cohesie. Zoals het er nu naar uitziet, zal evenwel slechts een klein aantal lid-staten in staat en bereid zijn om over te gaan tot de derde fase van de Monetaire Unie. De andere landen zullen pas aan de Europese munt meedoen zodra zij aan de convergentiecriteria van Maastricht voldoen.

4.2.2.6. Een monetaire unie leidt in zwakkere landen tot een aantal algemene problemen, die gevolgen hebben voor de cohesie:

(i) Convergentie op het vlak van de overheidsfinanciën

Om mee te mogen doen aan de gemeenschappelijke munt moet een land voldoen aan twee "budgettaire" convergentie-criteria (hoewel hierbij wel enige soepelheid aan de dag wordt gelegd): het jaarlijks begrotingstekort mag niet meer dan 3 % van het BBP bedragen en de overheidsschuld mag niet hoger zijn dan 60 % van het BBP (). In heel wat zwakkere lid-staten liggen deze percentages momenteel veel hoger en is een combinatie van hoge economische groei en een restrictief begrotingsbeleid vereist om op middellange termijn aan de convergentie-criteria te kunnen voldoen. Om de Maastricht-normen te kunnen halen zullen de betrokken lid-staten zich echter aanzienlijke offers moeten getroosten en waarschijnlijk heel wat onpopulaire economische beleidsmaatregelen moeten nemen. Als zij hun overheidsuitgaven zouden terugschroeven, zou dit echter negatieve gevolgen kunnen hebben voor de financiering van regionale ontwikkelingsprogramma's. Zonder compensatie vanuit de Unie (d.w.z. zonder extra steun uit de Structuurfondsen) is het dan niet te vermijden dat de ontwikkelingskloof nog groter wordt.

(ii)

Asymmetrische groei

Als de baten van de Monetaire Unie werkelijk zo groot zijn als sommigen willen doen geloven, zal dit ertoe leiden dat de deelnemers aan de Europese munt een hogere economische groei zullen kennen dan de landen die niet meedoen. Zo zullen deze laatste steeds meer moeite hebben om aan de convergentiecriteria te voldoen, met name de criteria die worden gekoppeld aan de resultaten van de best presterende economieën. Daar de meeste cohesielanden wel niet tot de eerste leden van de Monetaire Unie zullen behoren, zal ieder verschil in groeitempo tussen wèl en niet aan de Europese munt deelnemende lid-staten de ontwikkelingsverschillen verder vergroten, zelfs als de economische groei van de zwakkere regio's gewoon doorgaat.

(iii)

Wisselkoersschommelingen

Lid-staten die niet vanaf het begin aan de Europese munt kunnen meedoen, kunnen hun economische doelstellingen in principe proberen te verwezenlijken met behulp van het instrumentarium waarover zij in het kader van hun nationaal monetair beleid beschikken (waaronder de wisselkoers). In de praktijk kan hiervan echter slechts in beperkte mate gebruik worden gemaakt. Als een lid-staat niet aan de convergentiecriteria voldoet, zullen de internationale kapitaalmarkten daar misschien uit concluderen dat kredietverlening aan dit land extra risico's met zich meebrengt, wat tot gevolg kan hebben dat het land in kwestie een "rentepremie" in rekening wordt gebracht. Dergelijke lid-staten zullen dan tot de conclusie komen dat de Monetaire Unie, waaraan zij niet mogen deelnemen, hen met een hogere nominale rentevoet heeft opgezadeld. Bovendien kan het hanteren van de wisselkoers als middel om de binnenlandse economische activiteit te stimuleren - althans op korte termijn - door andere lid-staten als onaanvaardbaar worden beschouwd omdat dit gevolgen heeft voor hun concurrentiepositie.

(iv)

Externe economische schokken

Iedere lid-staat - ongeacht of hij wel of niet aan de Monetaire Unie meedoet - loopt het gevaar in een bepaalde sector of zelfs in de gehele economie nadelige gevolgen te ondervinden van externe economische veranderingen, b.v. een daling van de vraag naar exportgoederen als gevolg van een recessie op een buitenlandse markt. Als een lid-staat deelneemt aan een monetaire unie - of zich opmaakt om daaraan deel te nemen -beschikt hij over minder mogelijkheden om op dergelijke veranderingen te reageren. Als hij al deel uitmaakt van de monetaire unie, kan hij de wisselkoers uiteraard niet meer in de strijd werpen; maar zelfs als hij pas later lid wordt, zal hij zijn wisselkoers niet zo gauw aanpassen, omdat een stabiele wisselkoers juist een van de criteria voor deelname aan de Monetaire Unie is. Door externe veranderingen getroffen lid-staten zullen dus met een toename van de werkloosheid en een daling van het inkomen te kampen krijgen, met alle gevolgen vandien voor de samenhang binnen de Unie. In dat geval zal het van de beschikbare begrotingsspeelruimte (convergentiecriteria!) afhangen of overheidsmiddelen kunnen worden ingezet om de nadelige gevolgen van dergelijke externe schokken te verzachten. Het gevaar bestaat dus dat deelname aan een monetaire unie of het streven hiernaar de effecten van plotselinge economische veranderingen in het buitenland nog versterkt.

4.2.2.7. In theorie zijn er drie middelen om de kans op een verdere toename van de ontwikkelingsverschillen als gevolg van de totstandkoming van de Monetaire Unie, of van de pogingen om aan de criteria voor deelname te voldoen, te verkleinen.

4.2.2.8. In de eerste plaats kan gedacht worden aan een financieel herverdelingsmechanisme waardoor rijkere lid-staten bijdragen aan de ontwikkeling van armere lid-staten. Dit herverdelingsmechanisme bestaat in ieder samenwerkingsverband van regio's, staten of landen die een gemeenschappelijke munt hebben en een gemeenschappelijk economisch en monetair beleid voeren. Zonder een dergelijk mechanisme is een samenwerkingsverband op den duur onhoudbaar. Het geeft uitdrukking aan de solidariteit tussen de rijkere en armere lid-staten.

4.2.2.9. In de tweede plaats zou, althans in theorie, een aantal van deze problemen kunnen worden opgelost door middel van een grotere regionale loonflexibiliteit binnen de Unie. Er is echter weinig kans dat het ooit zover komt. De ervaring leert immers dat de loonschalen in een monetaire unie eerder de neiging hebben naar elkaar toe te groeien dan uit elkaar te groeien. Hoe het ook zij, vergroting van de inkomensverschillen is in geen geval te rijmen met het streven naar meer economische en sociale samenhang.

4.2.2.10. In de derde plaats zou een grotere arbeidsmobiliteit ervoor kunnen zorgen dat werklozen sneller wegtrekken naar streken waar zij meer kans hebben een baan te vinden. Ook dit is waarschijnlijk alleen maar op papier een mogelijk oplossing voor de problemen die hier te berde zijn gebracht. De kans is immers groot dat, als werknemers massaal zouden wegtrekken, op de plaats van bestemming nieuwe problemen zouden ontstaan (overbevolking, sociale moeilijkheden).

4.2.2.11. Het Comité is dan ook bang dat de invoering van een monetaire unie er onder de huidige institutionele omstandigheden en met het huidige beleid weleens toe zou kunnen leiden dat de ontwikkelingskloof binnen de Unie nog groter wordt.

4.2.2.12. Dit gevaar is vooral aanwezig als maar van één of twee van bovengenoemde drie mogelijkheden gebruik wordt gemaakt.

4.2.3. De houding van de lid-staten tegenover het structuurbeleid

4.2.3.1. De verdere uitbouw van het structuurbeleid hangt voor een deel af van de politieke steun hiervoor in de lid-staten. Volgens het partnerschapsbeginsel moeten publieke en particuliere marktdeelnemers op lokaal en nationaal niveau, m.i.v. de economische en sociale partners, samen met de Commissie de structuurmaatregelen uitwerken en uitvoeren. Structuurprogramma's worden door de lokale marktdeelnemers in het algemeen met open armen ontvangen. In ieder geval zal de houding van deze kringen van cruciaal belang zijn voor de toekomst van het structuurbeleid.

4.2.3.2. De lokale marktdeelnemers kunnen niet alleen het cohesiebeleid helpen "promoten", maar zijn ook de aangewezen instanties om concrete suggesties voor de verdere uitbouw van dit beleid te doen. Zij zijn immers beter dan wie ook op de hoogte van zaken als beschikbaar kapitaal, ter plaatse aanwezige O& TO-capaciteit, tekortkomingen op het gebied van infrastructuur, onderwijsbehoeften, aard van de milieuproblemen en mogelijke oplossingen voor de bestaande problemen. Dankzij deze kennis kunnen zij ervoor zorgen dat het cohesiebeleid zo goed mogelijk op de plaatselijke behoeften wordt afgestemd.

4.2.3.3. Het is natuurlijk onmogelijk te voorspellen welk standpunt elke lid-staat bij de volgende herziening van de Structuurfondsenregeling zal innemen. In de periode tussen de onderhandelingen over het pakket-Delors I (1988) en die over het pakket-Delors II (1992) zijn sommige lid-staten over deze kwestie anders gaan denken. Zo is er geleidelijk aan meer verzet gerezen tegen een substantiële verhoging van het Structuurfondsenbudget, wat deels kan worden toegeschreven aan de verslechtering van het economisch klimaat sinds eind 1992, maar wellicht ook voor een deel te wijten is aan het feit dat sommige netto-betalers zich harder zijn gaan opstellen ten aanzien van de steunverlening ter verbetering van de interne samenhang van de Unie.

5. Aanbevelingen

5.1. Het is duidelijk dat de nagestreefde versterking van de economische en sociale samenhang tussen de EU-regio's niet zonder slag of stoot gerealiseerd zal kunnen worden. Dat wil echter niet zeggen dat zich onoverkomelijke problemen zullen voordoen. Wel zal het de Unie meer moeite kosten om de ontwikkelingskloof te dichten.

5.2. Er is geen enkele reden om het cohesiebeleid op een lager pitje te zetten, want:

- als de cohesiekloof niet wordt gedicht zullen vele werknemers misschien naar meer welvarende gebieden in de Unie trekken in de hoop dat de levensomstandigheden daar beter zijn, met als gevolg dat ook die gebieden met ernstige economische en sociale problemen te kampen krijgen; cohesiemaatregelen komen het Europese integratieproces dus ten goede;

- financiële steun ter verbetering van de cohesie kan de economische efficiency verhogen, omdat hierdoor marktgebreken zoals ontoereikende informatie of plaatselijke tekorten aan personeel met specifieke kwalificaties geheel of gedeeltelijk kunnen worden weggewerkt;

- cohesiemaatregelen kunnen de economische en sociale stabiliteit bevorderen door het effect van ingrijpende externe veranderingen op inkomen en werkgelegenheid in achtergebleven gebieden af te zwakken;

- cohesiemaatregelen kunnen het Europese integratieproces helpen consolideren door ervoor te zorgen dat diegenen die het mínst van de interne markt profiteren steun krijgen van diegenen die er het méést van profiteren; bij gebrek aan dergelijke steun zouden de zwakkere regio's kunnen gaan twijfelen aan de economische en sociale voordelen van integratie.

5.3. In het licht van deze overwegingen formuleert het Comité de volgende aanbevelingen voor de verdere invulling van het cohesiebeleid.

(i) De lid-staten moeten zich met nimmer aflatende overgave blijven inzetten voor meer economische en sociale samenhang tussen de regio's en voor een grotere verbondenheid tussen de burgers van de Unie.

(ii)

Het principe van gestadige en evenwichtige expansie (vastgelegd in het Verdrag van Rome) en het cohesiebeginsel (verankerd in de Europese Akte) moeten op de komende Intergouvernementele Conferentie opnieuw worden bevestigd. Dat geldt ook voor de verplichtingen waaraan zowel de Unie als de lid-staten overeenkomstig de artikelen 130A en 130B bij het uitstippelen van hun economisch beleid moeten voldoen.

(iii)

Bij de uitwerking en uitvoering van het toekomstige structuurbeleid moet strikt de hand worden gehouden aan de vier basisprincipes: concentratie, partnerschap, programmering en additionaliteit. Het Comité deelt de bezorgdheid van de Rekenkamer dat bepaalde lid-staten geen acht slaan op de regels voor de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsenregeling en dat zij met name het partnerschaps- en additionaliteitsbeginsel niet serieus nemen. Samen met de Rekenkamer dringt het er dan ook bij de Commissie en de lid-staten op aan de bepalingen van de Structuurfondsenverordeningen strikt na te leven.

(iv)

Gezien de steeds grotere vraag naar cohesiesteun zal in de toekomst vooral het concentratiebeginsel strikt moeten worden toegepast om de steunverlening vooral op de regio's of delen van regio's met de grootste problemen te kunnen richten. Dat geldt voor alle doelstellingen, alsook voor maatregelen op het vlak van ruimtelijke ordening. Sinds 1988 blijken de economische prestaties van de meeste "doelstelling 1"-regio's aanmerkelijk te zijn verbeterd, wat duidelijk aantoont dat concentratie van steun wel degelijk méér resultaat kan opleveren.

(v) Het Comité pleit voor meer cooerdinatie tussen nationale en communautaire beleidsmaatregelen die van invloed zijn op de cohesie. Dit is vooral van belang wanneer het gaat om maatregelen die het economisch groeipotentieel van regio's kunnen beïnvloeden, zoals b.v. onderwijs- en opleidingsprogramma's, steun voor onderzoek en ontwikkeling, milieu-actieprogramma's, infrastructuurprojecten, maatregelen ter bevordering van binnenlandse investeringen en programma's voor plattelandsontwikkeling.

(vi)

De economische ontwikkeling en groei in agrarische gebieden ligt lager dan in gebieden waar het accent op industriële en dienstverleningsactiviteiten ligt. Ten einde binnen de minst welvarende regio's een lokaal ontwikkelingsproces op gang te brengen en zo de economische en sociale samenhang te vergroten, is het raadzaam de steun niet alleen op traditionele activiteiten te richten. Diversificatie kan het groeipotentieel van de regio's vergroten.

(vii)

Het Comité verzoekt de Commissie zo snel mogelijk gedetailleerd verslag uit te brengen over het effect van de steunverlening in het kader van de nieuwe doelstelling 4. Dit beleidsinstrument kan de omschakeling van de industrie soepeler doen verlopen door het personeel te helpen zich aan nieuwe technologieën en nieuwe werkmethoden aan te passen. Het is zaak de werking van dit onderdeel van de Structuurfondsenregeling te gelegener tijd te evalueren om na te gaan of hiervoor wel voldoende middelen worden uitgetrokken.

(viii)

Regionale economische verschillen kunnen nog groter worden als gevolg van het beleid dat in de meer welvarende gebieden van de Unie wordt gevoerd. Het Comité herinnert de Commissie eraan dat het mededingingsbeleid van de Unie de lid-staten verbiedt hun eigen industrie met staatssteun en andere concurrentievervalsende maatregelen te hulp te komen. Dit soort beleid moet op de voet worden gevolgd om te voorkomen dat de ontwikkelingskansen van ondernemingen en regio's in andere lid-staten hierdoor afnemen.

(ix)

Er zijn aanwijzingen dat de doeltreffendheid van de communautaire structuurmaatregelen na de hervorming van 1988 is toegenomen. De hervorming heeft de Commissie beter in staat gesteld haar eigen stempel te drukken op het beleid ter bevordering van de economische ontwikkeling van de regio's. Het Comité is van mening dat de Commissie ook nu nog een cruciale rol te spelen heeft, omdat alleen zij het effect van de diverse steunmaatregelen op de cohesie binnen de Unie kan overzien. Bovendien is zij de aangewezen instantie om uit te maken welk beleid en welke maatregelen de cohesie het meest ten goede komen. Het Comité acht het dan ook van essentieel belang dat de Commissie ook in de toekomst als cooerdinator en, indien nodig, als initiatiefnemer blijft optreden.

(x) Verder valt er veel voor te zeggen om voortaan een deel van de steun uit de Structuurfondsen te besteden aan grote verstedelijkte gebieden in regio's die onder de doelstellingen 1 en 2 vallen. Een toename van de welvaart in deze stedelijke centra zal de bedrijvigheid in de hele regio ten goede komen doordat de groeidynamiek in het centrum uitwaaiert naar de aangrenzende gebieden. Wel moet ervoor worden gewaakt dat dergelijke steun niet tot gevolg heeft dat steeds meer werknemers met onzekere arbeidsvooruitzichten naar de grote stad trekken, waardoor weer nieuwe problemen zouden ontstaan als gevolg van overbevolking en sociale wantoestanden.

(xi)

Volgens de huidige regelgeving zullen de landen van Midden- en Oost-Europa, als zij eenmaal lid zijn van Unie, in aanmerking komen voor steun uit de Structuurfondsen. Tenzij de middelen van de EU-begroting flink worden verhoogd, kunnen deze extra steunaanvragen enkel worden gehonoreerd indien minder geld wordt toegekend aan de regio's die thans structuursteun ontvangen, ondanks het feit dat het nog wel even zal duren voordat zij hun achterstand hebben ingehaald. Men kan zich overigens afvragen of de Structuurfondsen in hun huidige vorm wel het aangewezen instrument zijn om de specifieke noden van de landen van Midden- en Oost-Europa na hun toetreding te lenigen. Daarom stelt het Comité voor dat de Commissie samen met de lid-staten nagaat of het mogelijk is tijdelijke (en degressieve) overgangsinstrumenten in het leven te roepen om de economische en sociale ontwikkeling van de landen van Midden- en Oost-Europa voor én na hun toetreding tot de Unie te bevorderen. Anders bestaat het gevaar dat enerzijds de economische en sociale samenhang tussen de huidige EU-lid-staten zal afnemen zodra de Structuurfondsen zich op andere gebiedsdelen gaan concentreren en anderzijds geen noemenswaardige vooruitgang wordt geboekt bij het wegwerken van de ontwikkelingsverschillen tussen de (vier?) nieuwe lid-staten uit Midden- en Oost-Europa en de huidige lid-staten.

(xii)

Het gevaar is niet denkbeeldig dat het streven naar convergentie de ontwikkelingsverschillen binnen de Unie nog vergroot. Daarom is ook het Comité van oordeel dat de Unie na het ingaan van de derde fase van de Monetaire Unie op 1 januari 1999 de niet-deelnemende cohesielanden steun uit het - eventueel aangepaste - Cohesiefonds zou moeten blijven verlenen om hen te helpen aan de convergentiecriteria van Maastricht te voldoen.

(xiii)

Het is niet uitgesloten dat landen die zonder de steun uit het Cohesiefonds nooit in staat waren geweest om aan de convergentiecriteria te voldoen, ook ná de aanvang van de derde fase van de EMU nog financiële steun nodig zullen hebben. Daarom moet ofwel de huidige regelgeving van het Cohesiefonds worden gewijzigd zodat de steunverlening aan deze landen gewoon door kan gaan, ofwel een aanvullend financieel instrument in het leven worden geroepen dat op hun specifieke problemen is gericht.

(xiv)

Het Comité is bang dat de doeltreffendheid van de Structuurfondsen in sommige gevallen in het gedrang kan komen als de lid-staten in hun regionaal beleid zoveel nadruk blijven leggen op investeringen in infrastructuurvoorzieningen. Aangezien de Fondsen in de eerste plaats zijn bedoeld om via een verbetering van de economische en sociale samenhang duurzame werkgelegenheid te helpen creëren, dient het Structuurfondsenbudget vooral te worden gebruikt voor het stimuleren van produktieve investeringen en het verbeteren van de opleiding van werknemers.

(xv)

Dit advies heeft tot doel aan te geven aan welke uitdagingen de Structuurfondsen in de toekomst het hoofd zullen moeten bieden. Uit de analyse blijkt in ieder geval dat in de komende jaren, als de Unie verder is uitgebreid en de Economisch en Monetaire Unie eenmaal een feit is, een groter beroep zal worden gedaan op het instrumentarium van het regionaal beleid. Daar de doelstellingen van het cohesiebeleid dan nog lang niet gerealiseerd zullen zijn, is er veel voor te zeggen om het budget van de Structuurfondsen te verhogen. Momenteel vertegenwoordigen de Structuurfondsen minder dan 0,5 % van het BBP van de Unie. Gelet op de nagestreefde doelstellingen is dit maar een betrekkelijk klein bedrag, waarmee de Fondsen dan ook slechts in beperkte mate kunnen bijdragen tot de verbetering van de economische en sociale samenhang. Ingrijpende externe economische veranderingen met nadelige gevolgen voor een bepaalde regio kunnen de economische ontwikkeling van dat gebied jarenlang ontwrichten. In het kader van de huidige regeling kunnen die regio's alleen met "communautaire initiatieven" worden geholpen, maar voor dit soort initiatieven zijn slechts zeer weinig middelen ter beschikking gesteld. Aangezien de economische en sociale cohesie door sterk veranderlijke factoren wordt bepaald, is er volgens het Comité alle reden toe om de financiële slagvaardigheid en de flexibiliteit van de Structuurfondsen te vergroten en de Fondsen beter in staat te stellen in te spelen op de specifieke problemen in achtergebleven regio's.

Brussel, 28 februari 1996.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 304 van 10. 11. 1993; PB nr. C 236 van 11. 9. 1995.

() "A new strategy for social and economic cohesion", Europees Parlement, Ian Begg en David Mayes (1991).

() PB nr. C 201 van 26. 7. 1993; PB nr. C 195 van 18. 7. 1994; PB nr. C 236 van 11. 9. 1995.

() PB nr. C 127 van 7. 5. 1994; PB nr. C 393 van 31. 12. 1994.

() Werkloosheid in Europa in 1995 (doc. COM(95) 381 def.).

() Doc. COM(94) 322 def.

() PB nr. C 236 van 11. 9. 1995.

() "Het economisch effect van de communautaire bestekken in de regio's van doelstelling 1, 1994-1999."

() Doc. CES 1449/95.

() PB nr. C 303 van 14. 11. 1995.

() Advies over "Ruimtelijke ordening en interregionale samenwerking in het Middellandse-Zeegebied" (rapporteur: de heer Cal), PB nr. C 133 van 31. 5. 1995.

() Overeenkomstig artikel 104 C, lid 2, mag in beperkte mate van deze referentiewaarden worden afgeweken.