NL Publicatieblad van de Europese Unie C 175/78

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 98/26/EG betreffende het definitieve karakter van de afwikkeling van betalingen en effectentransacties in betalings- en afwikkelingssystemen en Richtlijn 2002/47/EG betreffende financiëlezekerheidsovereenkomsten wat gekoppelde systemen en kredietvorderingen betreft”

COM(2008) 213 def. — 2008/0082 (COD)

(2009/C 175/13)

De Raad van de Europese Unie heeft op 22 mei 2008 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 95 van het EG-Verdrag te raadplegen over het:

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 98/26/EG betreffende het definitieve karakter van de afwikkeling van betalingen en effectentransacties in betalings- en afwikkelingssystemen en Richtlijn 2002/47/EG betreffende financiëlezekerheidsovereenkomsten wat gekoppelde systemen en kredietvorderingen betreft

COM(2008) 213 final — 2008/0082 (COD).

De gespecialiseerde afdeling Interne markt, productie en consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden terzake was belast, heeft haar advies op 6 november 2008 goedgekeurd; rapporteur was de heer BURANI.

Tijdens zijn op 3 en 4 december 2008 gehouden 449e zitting (vergadering van 3 december 2008) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 172 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 5 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Samenvatting en conclusies

1.1 De voorgestelde regeling op het gebied van betalingssystemen, die op verzoek van de Raad werd uitgewerkt en door de markt gunstig werd ontvangen, beoogt de normen voor het definitieve karakter van afwikkelingen en voor financiëlezekerheidsovereenkomsten actueler en veiliger te maken. Als zodanig verdient de regeling ook de steun van het EESC. Een terrein als het onderhavige, dat zeer gespecialiseerd is, roept onvermijdelijk twijfels en vragen op over de technische aspecten van het voorstel, waarover specialisten en besluitvormingsorganen zich tijdens de diverse onderzoeksfasen van het Commissievoorstel hebben gebogen. Het EESC wil deze vragen slechts aanstippen en als handvat gebruiken om het communautaire beleid inzake betalingssystemen eens tegen het licht te houden.

1.2 Dit initiatief van de Commissie dateert van ruim een jaar geleden, voordat de Amerikaanse hypotheekcrisis uitbrak, die zich vervolgens over de gehele financiële wereld met de bekende gevolgen verspreid heeft. De eerste symptomen van de crisis kwamen aan het licht toen een aantal instellingen te kampen kregen met liquiditeitsproblemen, die al snel in solvabiliteitsproblemen veranderden: de situatie was zo ernstig dat de overheid in de VS, maar ook in Europa wel moest ingrijpen. In de huidige omstandigheden dient de markt te worden gegarandeerd met deugdelijke onderpanden; nieuwe vormen van onderpand zijn welkom, mits zij de kwaliteit van de garanties niet aantasten.

1.3 Men kan zich afvragen of de regel die stelt dat kredietvorderingen geschikt zijn als onderpand in financiëlezekerheidsovereenkomsten in het voorstel zou zijn opgenomen als de vraag nu aan de orde was, en niet een jaar geleden. In diverse landen worden deze vorderingen al geaccepteerd en komen zij de liquiditeit ten goede, wat een gunstige ontwikkeling is. Met de huidige zwakke en wispelturige markten zou de verspreiding van deze vorderingen in alle lidstaten, zonder voorafgaande harmonisatie van de desbetreffende voorschriften, echter moeten aanzetten tot meer voorzichtigheid, waarbij elke centrale bank de eigen markt blijft „controleren” volgens eigen inzicht en behoefte.

1.4 Een andere overweging betreft niet zozeer de rechtszekerheid die het voorstel tot stand wil brengen, wat prijzenswaardig is, als wel de geldigheidsduur van de voorgestelde voorschriften. De Legal Certainty Group heeft zijn werk nog niet afgerond; het initiatief van Unidroit bevindt zich inmiddels in de eindfase, maar is nog niet ondertekend en al helemaal niet geratificeerd; de harmonisatie van de voorschriften voor netting is onderdeel van toekomstige programma's; de harmonisatie van faillissementsprocedures is nog een langetermijndoel. Hiermee wil het EESC niet beweren dat de inspanningen van de Commissie niet zinvol zijn of geen steun verdienen, maar benadrukt het dat de markt behoefte heeft aan regels die niet alleen betrouwbaar maar ook gedurende lange tijd blijven gelden. Vandaar de noodzaak om meer vaart te zetten achter de wet- en regelgevingswerkzaamheden.

1.5 Last but not least zijn er de implicaties van prudentiële aard: het EESC plaatst vraagtekens bij diverse aspecten van het systeemrisico die deel uitmaken interoperabele systemen, en bij de wisselwerking tussen systemen. Verder vraagt het zich af of de toezichthoudende autoriteiten wel alle deelnemers behoorlijk hebben gecontroleerd en of zij direct betrokken zijn geweest bij de formulering van de voorstellen. Het EESC beklemtoont in dit advies dat de soliditeit van de markten op de eerste plaats staat.

1.6 Bij het opstellen van dit advies is geen rekening gehouden met de huidige bijzondere omstandigheden. In „normale” omstandigheden dienen de operationele regels voor deelnemers en systemen, evenals de kwaliteit van het onderpand, strikt te zijn, maar in noodsituaties moeten zij versoepeld worden zonder daarom aan strengheid in te boeten. De richtlijn zou de mogelijkheid moeten bieden om, onder verantwoordelijkheid van de toezichthoudende autoriteiten, buitengewone maatregelen te nemen om noodsituaties het hoofd te bieden.

2. Inleiding

2.1 Het initiatief van de Commissie beoogt een aanpassing van de richtlijn over het definitieve karakter van betalingssystemen en effectentransacties, en van de richtlijn betreffende financiëlezekerheidsovereenkomsten aan de laatste marktontwikkelingen. De bestaande en nieuw in te voeren regels worden uitgebreid tot de nachtelijke afwikkeling en de afwikkeling tussen gekoppelde systemen.

2.2 De onderlinge verwevenheid van de markten, die geruime tijd geleden is ingezet, neemt nog steeds toe: door de invoering van Richtlijn 2004/39/EG en de Europese gedragscode voor clearing en afwikkeling („de Gedragscode”), beschikt de sector over duidelijke en precieze regels die deze ontwikkeling nog in de hand werken. Het Commissievoorstel introduceert niet alleen nieuwe vormen van afwikkeling, maar breidt ook de lijst van mogelijke als zekerheid te verschaffen financiële activa uit met als waarborg voor kredietverrichtingen van de centrale banken geaccepteerde kredieten („kredietvorderingen”). Vanaf januari 2007 beschouwt de ECB deze vorderingen als geschikte garanties voor kredietverrichtingen in het Eurosysteem. Enkele centrale banken hebben dit initiatief al zelfstandig ingevoerd, maar het schortte nog aan een wettelijk kader dat grensoverschrijdende circulatie mogelijk zou maken.

2.3 Het huidige wettelijke kader, dat dit voorstel wil veranderen, is vervat in twee EG- richtlijnen: Richtlijn 98/26/EG betreffende het definitieve karakter van de afwikkeling (SFD, Settlement Finality Directive) en Richtlijn 2002/47/EG betreffende financiëlezekerheidsovereenkomsten (FCD, Financial Collateral Directive).

2.4 De Commissie grijpt de gelegenheid ook aan om een aantal zaken te vereenvoudigen en te verduidelijken — zoals gebruikelijk is bij aanpassingsrichtlijnen — en om de regelgeving aan te passen aan de ontwikkelingen op de markt, een uiterst welkome maatregel gezien de recente turbulente ontwikkelingen, met wellicht heel belangrijke gevolgen in verband met de globalisering.

2.5 Aan het initiatief van de Commissie ging een voorbereiding vooraf van ruim een jaar. Het verslag over de evaluatie van de invoering van de richtlijn over het definitieve karakter van de afwikkeling concludeert dat „het systeem correct werkt”, ook al wordt aangetekend dat nadere analyse wenselijk is. Het voorstel is geformuleeerd op basis van een reeks raadplegingen met de ECB, nationale centrale banken en allerlei actoren en organisaties in de sector. Met name is stilgestaan bij de rechten van de consument; de conclusie luidde dat „het geenszins de bedoeling (is) dat de bepalingen betreffende kredietvorderingen afbreuk doen aan de consumentenrechten, en met name de rechten uit hoofde van de (…) Richtlijn Consumentenkrediet”, voorzover de kredietvorderingen beleenbaar zijn voor krediettransacties van centrale banken, „waardoor kredietvorderingen op individuele consumenten in beginsel (…) zijn uitgesloten”.

2.6 De nieuwe Europese regels lijken onder normale omstandigheden geschikt voor de aanpak van noodsituaties: de stabiliteit van de markt zou gebaat moeten zijn bij het groeiend aantal onderlinge verbindingen tussen de bestaande betalingssystemen en systemen voor de afwikkeling van effectentransacties, die alle betrouwbaar en liquide genoeg zijn en ogenschijnlijk goed gecontroleerd worden. Voorts heeft de Gedragscode (eind 2006 aangepast) een vorm van concurrentie ingevoerd — en dus meer efficiëntie — in de clearing- en afwikkelingssystemen, hetgeen de gebruikers ten goede komt.

3. Algemene opmerkingen

3.1 De sector beschouwt dit initiatief als een belangrijke stap op weg naar een Europese financiële ruimte met geharmoniseerde regels omdat de nieuwe richtlijn een adequaat kader vormt voor het in praktijk brengen van de aanbevelingen van de door de Commissie opgerichte deskundigengroep (de „Werkgroep Rechtszekerheid”), die de wettelijke barrières uit de weg moet ruimen voor de integratie van de markten in de Unie. Ook kan zij een belangrijke bijdrage leveren aan de uitvoering van het initiatief UNIDROIT, waarmee gestreefd wordt naar het vastleggen, op internationaal niveau, van uniforme normen voor materieel recht voor effecten die via een tussenpersoon worden aangehouden, waaronder ook normen voor financiëlezekerheidsovereenkomsten.

3.2 Anderzijds is een harmonisatie op Europees en internationaal niveau pas afgerond als er ook een aantal bijkomende en complementaire maatregelen wordt genomen. Het EESC neemt dan ook aan dat de Commissie daar in haar toekomstige werkprogramma's de nodige aandacht zal besteden. Als bijkomende maatregel valt bijvoorbeeld te denken aan de harmonisatie van de normen die netting-overeenkomsten regelen, d.w.z. overeenkomsten om kasstromen tussen partijen te salderen, inclusief clearingovereenkomsten waarbij de verplichtingen van beide partijen direct opeisbaar zijn („close out netting”).

3.3 Wat complementaire maatregelen wijst het EESC erop dat, zeker vanuit een langetermijnperspectief, een optimale integratie van de financiële markten erop gericht zou moeten zijn de nationale regelingen voor faillissementsprocedures meer op één lijn te brengen: deze lopen momenteel zo sterk uiteen dat dit negatief kan uitpakken voor de financiëlezekerheidsovereenkomsten en de transacties voor clearing en afwikkeling, met een grotere kans op instabiliteit van het systeem.

4. Opmerkingen bij de voorstellen betreffende Richtlijn 98/26/EG (SFD)

In artikel 2 wordt een reeks preciseringen en verduidelijkingen ingevoerd, waarvan sommige van puur administratieve aard zijn en andere een vrij ingrijpend karakter hebben. Zo wordt met name sub b) de positie van instellingen voor elektronisch geld verduidelijkt. Ondubbelzinnig wordt bepaald dat dergelijke instellingen in het kader van deze richtlijn volledig gelijk worden gesteld met kredietinstellingen.

4.1.1 Het EESC beseft dat instellingen voor elektronisch geld als deelnemers aan de betalingssystemen vergelijkbaar zijn met kredietinstellingen, maar tekent aan dat de normen voor het toezicht op dergelijke instellingen niet of slechts deels dezelfde zijn als bij kredietinstellingen. Het staat te bezien of dit bij ernstige marktverstoringen de betrouwbaarheid van deze instellingen kan beïnvloeden: destijds betwijfelde het EESC of het wel een goede zaak was om hen als deelnemers tot de betalingssystemen toe te laten. Het EESC wil hoe dan ook een reeds eerder gedane aanbeveling herhalen, nl. dat op het scheppen van gelijke concurrentieomstandigheden gerichte beleidsmaatregelen in geen geval voorrang mogen krijgen op maatregelen die voornamelijk tot doel hebben de stabiliteit van de markten veilig te stellen, en dus de consument (als eindinvesteerders) te beschermen.

4.1.2 Bovenstaande overwegingen winnen aan gewicht wanneer men bedenkt dat de interoperabele systemen (omschreven in de nieuwe letter n van artikel 2) toegang bieden aan deelnemers van clearing- en afwikkelingssystemen, dankzij de tussen hen gemaakte verbindingen, wat onvermijdelijk leidt tot een toename van het systeemrisico. Hiervan is met name sprake in de systemen voor de afwikkeling van effectentransacties ten gevolge van de relaties tussen centrale effectenbewaarinstellingen (CSD), belast met de centrale en immateriële opslag (1) van uitgewisselde financiële instrumenten, en de centrale tegenpartijen (CCP), die als enige tegenpartij optreden voor instellingen die deelnemen aan een systeem voor overboekingen van uitgewisselde financiële instrumenten. Verder zou het goed zijn om in de richtlijntekst te verduidelijken dat het opnemen van een definitie van „interoperabele systemen” niet de invoering van een nieuw „supersysteem” beoogt, maar veeleer gericht is op het uitbreiden van de wettelijke bescherming van het definitieve karakter van de afwikkeling tot transacties tussen systemen onderling.

4.2 Zorgwekkend is ook dat het voorstel de mogelijkheid biedt dat een systeem gaat deelnemen aan een ander systeem. Hier is enige verduidelijking geboden: een systeem, zoals vastgelegd in Richtlijn 98/26, is een overeenkomst of een stel voorschriften zonder rechtspersoonlijkheid, zulks in tegenstelling tot de deelnemers aan het systeem, die wèl rechtspersoonlijkheid bezitten. Ten behoeve van een grotere rechtszekerheid lijkt het zinvol dit onderscheid te verduidelijken om de aansprakelijkheid van de diverse partijen af te bakenen, met name wat betreft de faillisementsregels.

4.3 Artikel 3 bevat een wijziging die nodig is „om alle onzekerheid omtrent de status van nachtelijke afwikkeling weg te nemen”: het nu vermelde woord „dag” wordt vervangen door „ werkdag”, om weer te geven dat de meeste markten continu actief zijn, dus ook 's nachts. Deze maatregel is noodzakelijk, maar zou gepaard moeten gaan met een harmonisatie van overeenkomsten voor „netting”. Verder zou er iets gedaan moeten worden aan de reeds vermelde verschillen tussen faillisementsregels, die gevolgen kunnen hebben voor de bepalingen voor financiëlezekerheids- en clearingovereenkomsten: de harmonisatie van deze materie, die wenselijk maar ingewikkeld is, overstijgt echter de betalingssystemenproblematiek en moet daarom in het kader van een breder opgezet harmonisatie-initiatief worden aangepakt.

5. Opmerkingen bij de voorstellen betreffende Richtlijn 2002/47/EG (FCD)

5.1 Uitbreiding van Richtlijn 2002/47 tot kredietvorderingen (wijziging van artikel 1, lid 4, sub a) is een goede zaak omdat er zo meer financiële zekerheden beschikbaar komen, hetgeen de liquiditeit van de markt ten goede kan komen. De omschrijving „kredietvorderingen die beleenbaar zijn voor krediettransacties van centrale banken” geeft echter aanleiding tot enige twijfel: elke centrale bank heeft nu vrijwel vrij spel om te bepalen wat„beleenbaarheid”inhoudt, waarbij onduidelijk blijft wie al dan niet gekwalificeerd is. Die twijfel kan worden weggenomen door in de tekst van artikel 2, lid 4, sub a) de woorden „of kredietvorderingen die beleenbaar zijn voor krediettransacties van centrale banken” te schrappen.

Brussel, 3 december 2008 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité M. SEPI De secretaris-generaal van het Europees Economisch en Sociaal Comité M. WESTLAKE

(1) Bijna alle gegroepeerde effecten worden tegenwoordig in immateriële vorm aangehouden; papieren effecten zijn gegroepeerd tot certificaten van grote omvang (globale of maxicertificaten) in centrale effectendepots.