Samenvatting Het Duitse rechtsstelsel wordt gekenmerkt door de federale structuur van het land en de belangrijke rol van de deelstaten in de rechtsbedeling. De perceptie van de rechterlijke onafhankelijkheid is hoog. Over de waarborgen voor de onafhankelijkheid van aanklagers is recent gedebatteerd. Het Duitse rechtsstelsel werkt meestal efficiënt, maar enkele indicatoren wijzen op een achteruitgang van de algemene prestaties. Er worden bijzondere inspanningen gedaan om de digitalisering van het rechtsstelsel verder te ontwikkelen, want dat zou ook bijdragen aan het verbeteren van de efficiëntie en de kwaliteit ervan. Het “Pact voor de rechtsstaat” van 2019 tussen het federale niveau en de deelstaten zal tegen eind 2021 leiden tot aanvullende financiering voor het rechtsstelsel en de aanstelling van 2 000 extra rechters en aanklagers. Dit is ook relevant in het licht van het toenemende aantal rechters en aanklagers die de komende jaren met pensioen gaan. Het juridische, regelgevende en institutionele kader voor corruptiebestrijding is over het algemeen operationeel en de uitvoering van een repressief anticorruptiebeleid en de vervolging van misdrijven ligt bij de deelstaten. Op het federale niveau en in de meeste deelstaten is er beleid tegen “draaideurpraktijken”. Wat lobbyactiviteiten betreft, ontbreekt de verplichte registratie van contacten met leden van de Bondsdag en leden van de Bondsregering, maar er wordt wel overwogen om hervormingen door te voeren op dit gebied. De bescherming van klokkenluiders in Duitsland is gebaseerd op een systeem dat in bedrijven is geïntegreerd en waarbij personen een extra meldkanaal, naast het institutionele, kunnen gebruiken. Duitsland beschikt over een duidelijk vastgelegde regelgeving met betrekking tot mediavrijheid en -pluriformiteit, die voornamelijk onder de bevoegdheid van de deelstaten valt. De veertien regelgevende instanties voor de media zijn openbare instellingen, met een wettelijke garantie dat zij onafhankelijk zijn van politieke en commerciële invloeden. Er is een grote mate van transparantie op het gebied van eigendom van de mediakanalen en er zijn waarborgen die politieke inmenging in de media voorkomen. In de grondwet en in de secundaire wetgeving wordt het recht van journalisten om de vertrouwelijkheid van hun bronnen te beschermen uitdrukkelijk gewaarborgd en worden regels vastgesteld inzake het recht op toegang tot informatie. De afgelopen jaren is bezorgdheid ontstaan over het stijgende aantal aanvallen op journalisten. Het systeem van controles en waarborgen functioneert goed. Het kader voor effectbeoordelingen en de betrokkenheid van belanghebbenden dragen bij tot de kwaliteit van het wetgevingsproces. Grondwettelijke toetsing gebeurt zowel op het federale niveau als op het niveau van de deelstaten. Een stimulerend kader voor het maatschappelijk middenveld en een beleid om informatie toegankelijk te maken voor burgers zijn operationeel. Maatschappelijke organisaties kunnen vrij functioneren in Duitsland. Regelmatige besprekingen over onderwerpen met betrekking tot de rechtsstaat, zowel vanuit nationaal als vanuit Europees oogpunt, worden bevorderd, onder andere door middel van een voorlichtings- en publiciteitscampagne die in 2019 in het hele land werd gevoerd in het kader van het “Pact voor de rechtsstaat” en waarin werd gefocust op het communiceren van het belang van de rechtsstaat en de garanties die deze biedt voor de individuele burger en voor de democratische samenleving.

I.Justitieel stelsel

Het stelsel van rechtbanken in Duitsland is federaal gestructureerd. De rechtsmacht wordt uitgeoefend door de federale rechtbanken en door de rechtbanken van de 16 deelstaten (Länder). Het grootste deel van de bevoegdheden en de werklast met betrekking tot de rechtsbedeling ligt bij de deelstaten. De rechtbankstructuur is onderverdeeld in de gewone jurisdictie en gespecialiseerde rechtbanken. De gewone jurisdictie bestaat uit de civiele en de stafrechtelijke rechtspraak. De gespecialiseerde rechtbanken zijn de administratieve rechtbanken, de financiële rechtbanken, de arbeidsrechtbanken en de sociale rechtbanken. De rechtbanken van de deelstaten worden doorgaans beheerd door hun respectieve ministeries van justitie. De benoeming van rechters en aanklagers, behalve voor de federale rechtbanken, valt binnen de bevoegdheid van de deelstaten. De details van de benoemingsprocedures verschillen tussen de deelstaten, maar de belangrijkste elementen, met name het verdienstebeginsel (Leistungsprinzip) , zijn wel overal dezelfde, evenals de rechterlijke toetsing van de procedure en de beslissing betreffende de benoeming. Voor de federale rechtbanken selecteert het selectiecomité (Richterwahlausschuss) de rechters die worden benoemd door de uitvoerende macht, en de raad van rechters (Präsidialräte) van de relevante rechtbanken moet tijdens deze procedure worden geraadpleegd . Momenteel maken 638 lokale rechtbanken, 115 regionale rechtbanken en 24 hogere regionale rechtbanken deel uit van de gewone jurisdictie. Verder zijn er 51 administratieve rechtbanken, 15 hogere administratieve rechtbanken, 18 financiële rechtbanken, 108 arbeidsrechtbanken, 18 hogere arbeidsrechtbanken, 68 sociale rechtbanken en 14 hogere sociale rechtbanken, verspreid over de 16 deelstaten . Op federaal niveau is de minister van Justitie verantwoordelijk voor het federaal hof van justitie, de federale bestuursrechtbank en de federale rechtbank in belastingzaken. Het ministerie van Arbeid en Sociale Zaken is verantwoordelijk voor de federale arbeidsrechtbank en de federale rechtbank in sociale zaken. Grondwettelijke toetsing wordt gewaarborgd door het federaal Grondwettelijk Hof en door de grondwettelijke hoven van de deelstaten. Het Openbaar Ministerie maakt in Duitsland deel uit van de uitvoerende macht, op federaal niveau met de procureur-generaal in het federaal hof van justitie. Op het niveau van de deelstaten heeft elke deelstaat zijn eigen Openbaar Ministerie. Er zijn 27 regionale balies in Duitsland . De overkoepelende organisatie van de 28 ordes in Duitsland, is de Duitse federale orde van advocaten in Berlijn.

Onafhankelijkheid

De perceptie van de onafhankelijkheid van rechtbanken en rechters bij het grote publiek en bij bedrijven blijft hoog. In totaal beschouwen 76 % van de bevolking en 73 % van de bedrijven de mate van onafhankelijkheid van rechtbanken en rechters als “redelijk goed of zeer goed” . Deze hoge perceptie van de rechterlijke onafhankelijkheid is de afgelopen jaren stabiel gebleven . Dit werd ook bevestigd door belanghebbenden, zoals de Duitse vereniging van rechters en aanklagers, de Duitse orde van advocaten en de Duitse federale orde . De onafhankelijkheid van het Duitse rechtsstelsel wordt op meerdere manieren gewaarborgd, onder andere met name door rechterlijke toetsing van de wettigheid van beslissingen met betrekking tot justitie, zoals benoemingen, professionele beoordelingen, bevorderingen, disciplinaire sancties en ontslagen . Bovendien bevat het Duitse rechtsstelsel een aantal elementen van gerechtelijk zelfbestuur .

Het recht van de ministers van Justitie om aanklagers te instrueren in individuele zaken staat ter discussie. Er werd een wijziging voorgesteld om een einde te maken aan dit recht, als reactie op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie betreffende de toepassing van het Europees aanhoudingsbevel , waarin werd gesteld dat de Duitse openbare ministeries onvoldoende waarborgen bieden voor de onafhankelijkheid van de uitvoerende macht met het oog op de uitvaardiging van een Europees aanhoudingsbevel. Deze wijziging werd op 28 mei 2020 verworpen door de Bondsdag . Structureel gezien zijn de openbare ministeries onderdeel van de uitvoerende macht. Daarom en zoals is vastgelegd in de relevante bepalingen van de wet op de rechterlijke organisatie , kunnen de ministers van Justitie van de deelstaten en de federale minister van Justitie aanklagers instructies geven in individuele zaken. Voor deze bevoegdheid gelden juridische waarborgen. Naast het legaliteitsbeginsel , waarin elke activiteit van de openbare ministeries is omschreven, en het constitutionele beginsel van de rechtsstaat , zijn er nog aanvullende waarborgen op federaal niveau en op het niveau van de deelstaten . De algemene bedoeling is ervoor te zorgen dat eventuele instructies in een specifieke zaak in geen geval verder kunnen gaan dan wat in de wet is vastgesteld . Bovendien verklaarden zowel de autoriteiten als de belanghebbenden dat dit recht op instructie in werkelijkheid slechts in zeer zeldzame gevallen wordt uitgeoefend . Deze praktijk, in combinatie met de bestaande juridische waarborgen, blijkt het risico op misbruik van het recht op instructie te beperken .

Kwaliteit

De digitalisering van het stelsel van rechtbanken maakt vorderingen, maar blijft op langere termijn een uitdaging. Op 1 januari 2018 trad de wet betreffende de invoering van elektronische dossiers in justitie en de verdere verbetering van de elektronische communicatie omtrent juridische zaken in werking. Volgens deze wet zijn rechtbanken en openbare aanklagers verplicht om uiterlijk vanaf 1 januari 2026 de gerechtelijke en procedurele dossiers uitsluitend elektronisch te bewaren. De belanghebbenden gaven aan dat het gebruik van IT-instrumenten momenteel per rechtbank verschilt, ongeacht de deelstaat waarin die zich bevindt . De deelstaten werken aan drie grootschalige netwerken om de gerechtelijke dossiers volledig te digitaliseren (“elektronische Akte”) . Het federale niveau is betrokken bij sommige van deze netwerken, afhankelijk van de respectieve federale rechtbank. Verdere digitalisering zal ervoor zorgen dat meer inspanningen worden geleverd om de kwaliteit van het rechtsstelsel te bevorderen. Duitsland voorziet met name in regelingen voor de productie van machineleesbare rechterlijke beslissingen, de bevordering van en stimulansen voor het gebruik van alternatieve geschillenbeslechting, regelingen om het rechtsstelsel kindvriendelijker te maken, opleidingen voor rechters en het gebruik en de follow-up van enquêtes voor gebruikers van het rechtsstelsel . Duitsland blijkt evenwel relatief hoge gerechtskosten te hanteren voor bepaalde soorten zaken, zoals vorderingen van consumenten met een lage waarde of specifieke handelszaken met een grensoverschrijdend element .

De komende jaren zal het rechtsstelsel te maken krijgen met een groot aantal rechters en aanklagers die de pensioenleeftijd bereiken. Zowel de autoriteiten als de belanghebbenden gaven aan dat in veel deelstaten, met name in het oosten, het aantal pensioneringen de komende jaren aanzienlijk zal stijgen. Het ministerie van Justitie en het ministerie van Financiën moeten hier aandacht aan besteden en ervoor zorgen dat er voldoende nieuwe rechters en aanklagers worden aangeworven. De belanghebbenden hebben bezorgdheid geuit over het gebrek aan competitieve aanvangssalarissen voor nieuwe rechters en aanklagers, met name in vergelijking met de particuliere praktijk, waardoor het moeilijker wordt om voldoende, gekwalificeerde afgestudeerden te vinden voor de rechtbanken en de openbare ministeries . Deze uitdaging is mogelijk meer uitgesproken in bepaalde delen van het land, aangezien de salarisniveaus tussen de deelstaten tot 17 % kunnen verschillen .

Om het rechtsstelsel en de rechtsstaat te versterken, voert Duitsland een “Pact voor de rechtsstaat” in, met daarin bijkomende middelen, zowel op het federale niveau als op het niveau van de deelstaten. Het federale niveau en de deelstaten bereikten op 31 januari 2019 overeenstemming over een “Pact voor de rechtsstaat”. Hiermee wordt een bijkomende financiering van 220 miljoen EUR van het federale niveau toegekend aan de deelstaten, zodat uiterlijk 31 december 2021 2 000 extra banen voor rechters en aanklagers, met inbegrip van het noodzakelijke administratieve personeel, kunnen worden gecreëerd. Daarnaast creëert het federale niveau, voor zover dat hiertoe bevoegd is, 24 extra banen in het federaal hof van justitie en 71 banen bij de procureur-generaal van het hof van justitie, om zo het rechtsstelsel te versterken . Het “Pact voor de rechtsstaat” wordt zeer positief ontvangen door de belanghebbenden, met name door de Duitse vereniging van rechters en aanklagers, aangezien het een antwoord biedt op de vele stemmen die reeds lang opgingen om de middelen in het rechtsstelsel uit te breiden , hetgeen ook relevant is in het licht van de verwachte bijkomende uitdagingen met betrekking tot de komende golf van pensioneringen.

Efficiëntie

Het Duitse rechtsstelsel werkt meestal efficiënt, maar enkele indicatoren wijzen op een achteruitgang van de algemene prestaties. De rechtbanken in eerste aanleg voor litigieuze burgerlijke en handelszaken slagen er grotendeels in om hun werklast de baas te blijven, zoals ook uit het afhandelingspercentage van bijna 100 % blijkt. In 2018 daalde het afhandelingspercentage evenwel tot 97,2 % . De duur van de procedures voor litigieuze burgerlijke en handelszaken in eerste aanleg is sinds 2012 gestaag toegenomen . Dit werd ook aangegeven door de belanghebbenden . De administratieve rechtbanken werken doorgaans efficiënt, met name in derde aanleg, waar de tijd die nodig is om de zaken op te lossen duidelijk korter is dan in de administratieve rechtbanken in eerste en tweede aanleg . De administratieve rechtbanken hebben evenwel te maken gekregen met een relatief hoog aantal binnenkomende zaken , hetgeen zich ook vertaalt naar een relatief hoog aantal hangende zaken .

II.Corruptiebestrijding

In Duitsland zijn verscheidene autoriteiten verantwoordelijk voor de preventie en de vervolging van corruptie, waaronder het federale ministerie van Binnenlandse Zaken, Bouw en Gemeenschap, het federale ministerie van Justitie en Consumentenzaken, de Rekenkamer, de financiële inlichtingendienst, het federaal bureau voor Justitie, de federale recherche-informatiedienst en de bevoegde autoriteiten (openbare ministeries en rechtbanken) van de deelstaten. In sommige deelstaten zijn gespecialiseerde openbare ministeries voor corruptiemisdrijven voorhanden, in andere deelstaten zit de specifieke expertise op het gebied van corruptie verspreid over alle openbare ministeries. In de richtlijn met betrekking tot de preventie van corruptie binnen de federale overheid is het rechtskader inzake de preventie vastgesteld. Dat wordt aangevuld met gedetailleerde richtsnoeren en uitvoerige gedragscodes ter preventie van corruptie op het federale niveau.