1.Inleiding

De afgelopen maanden en jaren is een aantal grote schandalen aan het licht gekomen, zoals LuxLeaks, Panama Papers, Paradise Papers, dieselgate en Cambridge Analytica. Door die schandalen is onder de aandacht gekomen dat misstanden binnen organisaties en bedrijven, zowel in de openbare sector als de privésector, het algemeen belang ernstige schade kunnen toebrengen. In veel gevallen zijn deze schandalen en de resulterende schade aan het milieu, de volksgezondheid, de openbare veiligheid en de nationale of Europese openbare financiën in de openbaarheid gekomen dankzij mensen die niet bleven zwijgen toen zij bij hun werk geconfronteerd werden met misstanden. Deze „klokkenluiders” riskeren dikwijls hun loopbaan en hun inkomen en ondervinden in sommige gevallen ernstige en langdurige gevolgen voor hun financiën, gezondheid, reputatie en persoonlijke leven. Het is, om wangedrag te voorkomen het algemeen belang te beschermen, essentieel dat wie een misstand meldt, naar behoren wordt beschermd.

Klokkenluiders zijn een essentiële bron voor de onderzoeksjournalistiek. Klokkenluiders wenden zich vaak tot journalisten als er niets wordt gedaan met hun melding van misstanden en zij niet anders kunnen dan de zaak in de openbaarheid te brengen. De waakhondfunctie die onderzoeksjournalistiek in een democratische samenleving vervult, vereist niet alleen dat de vertrouwelijkheid van bronnen wordt beschermd, maar ook dat klokkenluiders bescherming wordt geboden tegen represailles, als hun identiteit bekend wordt.

De Commissie zet daarom een beleidskader op ter versterking van de bescherming van klokkenluiders op EU-niveau en stelt een richtlijn voor inzake de bescherming van personen die melding maken van inbreuken op het Unierecht. Zij baseert zich daarbij op de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over het recht op vrijheid van meningsuiting en op de aanbeveling betreffende de bescherming van klokkenluiders die de Raad van Europa in 2014 heeft vastgesteld. Deze aanbeveling bevat beginselen die als leidraad dienen voor staten die regels willen vaststellen of herzien voor klokkenluiders die informatie melden of openbaar maken over dreigingen of schade voor het algemeen belang. De beginselen omvatten een aantal punten die essentieel zijn voor doeltreffende en evenwichtige regels ter bescherming van bonafide klokkenluiders, en tegelijkertijd waarborgen en rechtsmiddelen bieden voor slachtoffers van onjuiste of kwaadwillige meldingen.

Sommige van deze normen zijn de afgelopen jaren door een aantal lidstaten van de EU overgenomen. Een aantal lidstaten heeft de bescherming van klokkenluiders bij de wet uitgebreid geregeld. Andere lidstaten bieden alleen sectorale bescherming, bijvoorbeeld ten aanzien van de strijd tegen corruptie of alleen voor de openbare sector. Sommige lidstaten overwegen nieuwe wetgeving om klokkenluiders te beschermen of de bescherming te verbeteren.

Elementen van de bescherming van klokkenluiders zijn al ingevoerd in het kader van specifieke EU-instrumenten op het gebieden als financiële diensten, vervoersveiligheid en milieubescherming, wanneer er een dringende noodzaak was om ervoor te zorgen dat het EU-recht naar behoren wordt uitgevoerd. De richtlijn bedrijfsgeheimen beschermt klokkenluiders die een bedrijfsgeheim ter bescherming van het algemeen belang openbaar maken, door hen vrij te stellen van aansprakelijkheid.

In het algemeen loopt de bescherming van klokkenluiders in de EU van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen en is de bescherming niet op alle beleidsgebieden even goed. De recente schandalen met grensoverschrijdende gevolgen, die door toedoen van klokkenluiders aan het licht zijn gekomen, illustreren dat ontoereikende bescherming in één land niet alleen negatieve gevolgen kan hebben voor de werking van het EU-beleid in dat land, maar ook haar weerslag heeft op andere landen en de EU in haar geheel.

Volgens de speciale Eurobarometer inzake corruptie van 2017 is ongeveer een op de drie (29%) Europeanen van mening dat corruptie soms niet wordt gemeld omdat melders niet worden beschermd. In een openbare raadpleging die de Commissie in 2017 heeft gehouden, waren angst voor juridische en financiële gevolgen de meest genoemde redenen waarom werknemers ervan afzagen misstanden te melden.

De vrees voor represailles is vaak gegrond. Uit de in 2016 gehouden Global Business Ethics Survey, waarbij meer dan 10 000 werknemers in de particuliere sector, de openbare sector en de non-profitsector in dertien landen werden bevraagd, kwam naar voren dat 33% van de respondenten wangedrag had opgemerkt; 59% had daar melding van gemaakt, en van die groep had 36% represailles ondervonden.

Het gebrek aan vertrouwen in het nut van melding komt ook naar voren in de bevindingen van speciale Eurobarometer 470. De twee vaakst genoemde redenen waarom corruptie niet werd gemeld, zijn: i) het is moeilijk aan te tonen (45% van de respondenten); en ii) zelfs als de corruptie kan worden bewezen, zouden de verantwoordelijken niet worden gestraft (32%).

Het kan bovendien zo zijn dat potentiële klokkenluiders die illegale activiteiten opmerken en niet bang zijn om daar melding van te maken, dat niet doen omdat zij simpelweg niet weten hoe en bij wie zij dergelijke activiteiten moeten melden. 49% van de respondenten van de speciale Eurobarometer inzake corruptie van 2017 gaf aan niet te weten waar zij corruptie zouden kunnen melden als zij ermee te maken zouden krijgen of er getuige van zouden zijn. Slechts 15% van alle respondenten van de openbare raadpleging van de Commissie was op de hoogte van de regels voor de bescherming van klokkenluiders in het eigen land.

Ook sociaal-culturele factoren, met name een diepgewortelde negatieve maatschappelijke perceptie van klokkenluiders, dragen ertoe bij dat misstanden niet altijd worden gemeld. Vrees voor een slechte reputatie is de op twee na belangrijkste reden in de raadpleging van de Commissie waarom werknemers wangedrag niet melden.

De EU-instellingen en veel belanghebbenden pleiten al enige tijd voor een betere bescherming van klokkenluiders op EU-niveau. In januari en oktober 2017 heeft het Europees Parlement de Commissie verzocht om tegen eind 2017 een voorstel in te dienen voor een horizontaal rechtskader dat garanties biedt voor een hoog niveau van bescherming van klokkenluiders in de EU, zowel in de openbare als in de particuliere sector en bij de nationale en Europese instellingen. De Raad heeft in zijn conclusies over belastingtransparantie van 11 oktober 2016 de Commissie aangemoedigd te onderzoeken of maatregelen op EU-niveau mogelijk zijn. Maatschappelijke organisaties en vakbonden hebben consequent aangedrongen op EU-brede wetgeving ter bescherming van klokkenluiders die in het algemeen belang handelen.

2.Toegevoegde waarde van de bescherming van klokkenluiders op EU-niveau

Overeenkomstig de toezegging van Commissievoorzitter Juncker in de intentieverklaring bij de Staat van de Unie 2016 is de Commissie nagegaan of er ruimte is voor verdere maatregelen om de bescherming van klokkenluiders op EU-niveau te versterken.

Krachtiger handhaving van het EU-recht en bescherming van de vrijheid van meningsuiting

Uit de beoordeling van de Commissie blijkt dat de bestaande lacunes en de ongelijke bescherming van klokkenluiders afbreuk doen aan de handhaving van de EU-regels. Op gebieden waar schendingen van het Unierecht vaak moeilijk zijn op te sporen, kunnen klokkenluiders een cruciale rol spelen. Door ervoor te zorgen dat klokkenluiders in alle veiligheid melding kunnen doen, kunnen inbreuken op het Unierecht die anders tot ernstige schade voor het algemeen belang zouden kunnen leiden, effectief worden opgespoord, onderzocht en vervolgd.

De bestaande EU-regels inzake de bescherming van klokkenluiders zijn opgesteld als reactie op schandalen en naar aanleiding van gebleken tekortkomingen op het gebied van de handhaving in specifieke sectoren. De EU is bijvoorbeeld klokkenluiders in de sector financiële diensten gaan beschermen na de financiële crisis, die ernstige tekortkomingen in de handhaving van de EU-regels aan het licht bracht. Uit de beoordeling van de Commissie blijkt dat het hoog tijd is om proactief op te treden en dat de bescherming van klokkenluiders moet worden gezien als een integrerend aspect van de handhaving van het Unierecht, niet alleen op die gebieden waar het openbaar belang al ernstig is geschaad, maar ook preventief.

Versterking van de bescherming van klokkenluiders geeft uitvoering aan de verbintenis van de Commissie om een sterkere nadruk te leggen op handhaving teneinde het algemeen belang te dienen, zoals uiteengezet in haar mededeling van 2016 „EU-wetgeving: betere resultaten door betere toepassing”. Betere bescherming van klokkenluiders is gunstig voor het dagelijks leven en het welzijn van alle Europeanen, omdat mede daardoor ernstige risico’s voor het algemeen belang, die zich ook voorbij de nationale grenzen kunnen voordoen, kunnen worden voorkomen. Bovendien is uit de door de Commissie gehouden raadpleging gebleken dat er veel steun is voor het opnemen in het Unierecht van juridisch bindende minimumnormen inzake de bescherming van klokkenluiders, met name als het gaat om de bestrijding van fraude, corruptie, belastingontduiking en belastingontwijking, en de bescherming van het milieu, de volksgezondheid en de openbare veiligheid.