EUROPESE COMMISSIE Brussel, 8.3.2018 COM(2018) 118 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT over de effecten van de artikelen 199 bis en 199 ter van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad op de fraudebestrijding



1ACHTERGROND Op grond van artikel 199 bis, lid 1, van Richtlijn 2006/112/EG (hierna "de btw-richtlijn" genoemd) kunnen de lidstaten bepalen dat de btw ter zake van de in dit artikel genoemde goederenleveringen en diensten moet worden voldaan door de belastingplichtige aan wie de prestatie wordt geleverd (de verleggingsregeling). Dit mechanisme is beperkt in de tijd en kan tot en met 31 december 2018 worden toegepast. Op basis van artikel 199 bis, lid 3, van de btw-richtlijn leggen de lidstaten die het mechanisme toepassen op grond van de in lid 2, onder c), van artikel 199 bis bedoelde evaluatiecriteria de Commissie uiterlijk op 30 juni 2017 een verslag voor. Dientengevolge legt de Commissie vóór 1 januari 2018 een algemeen evaluatieverslag voor over de effecten van het in artikel 199 bis, lid 1, van de btw-richtlijn vastgelegde mechanisme op de fraudebestrijding. Op grond van artikel 199 ter, lid 1, van de btw-richtlijn kunnen lidstaten de ontvanger als tot voldoening van de btw gehouden persoon voor specifieke leveringen van goederen en diensten aanwijzen in het kader van het snellereactiemechanisme (hierna "QRM" genoemd) tegen plotse en grootschalige btw-fraude die tot aanzienlijke en onherstelbare financiële verliezen zou kunnen leiden. Deze maatregel is van toepassing tot en met 31 december 2018. Overeenkomstig artikel 2 van Richtlijn 2013/42/EU tot wijziging van de btw-richtlijn legt de Commissie een algemeen evaluatieverslag voor over het effect van het QRM, en wel vóór 1 januari 2018. Dientengevolge richt dit verslag zich op de effecten van de in artikel 199 bis van de btw-richtlijn vastgelegde maatregelen en de effecten van het in artikel 199 ter van de btw-richtlijn vastgelegde mechanisme. 2REIKWIJDTE VAN HET VERSLAG De maatregelen als bedoeld in de artikelen 199 bis en 199 ter hebben tot doel de lidstaten in staat te stellen de problematiek van de ploffraude in het intracommunautaire handelsverkeer (MTIC) snel aan te pakken: artikel 199 bis voorziet in een optie om de verleggingsregeling toe te passen op de genoemde goederenleveringen en diensten en artikel 199 ter voorziet in een snellere procedure om de verleggingsregeling in te voeren in het geval van plotse en grootschalige fraude. Er is sprake van intracommunautaire ploffraude wanneer een handelaar goederen vanuit een andere lidstaat btw-vrij aankoopt en bij het doorverkopen van deze goederen btw in rekening brengt aan de afnemer. Nadat een dergelijke handelaar het bedrag aan btw van de afnemer heeft ontvangen, verdwijnt hij voordat hij de verschuldigde btw aan de belastingautoriteiten betaalt. Tegelijkertijd kan de afnemer, al dan niet te goeder trouw, de door hem aan de leverancier betaalde btw aftrekken via zijn btw-aangifte. De facultatieve verleggingsregeling op grond van artikel 199 bis van de btw-richtlijn lijkt een nuttig instrument voor de lidstaten om deze vorm van fraude in de vooraf gedefinieerde gevoelige gebieden te bestrijden, wanneer hun grondgebied erdoor wordt getroffen. Wanneer de handelaar verplicht is om de verleggingsregeling voor dergelijke binnenlandse leveringen te gebruiken, kan hij geen btw in rekening brengen en zal hij geen bedrag aan btw van zijn afnemer ontvangen: dientengevolge kan hij niet met het bedrag aan ontvangen btw verdwijnen. Het QRM van artikel 199 ter is een proceduremaatregel op grond waarvan lidstaten een tijdelijke verleggingsregeling kunnen invoeren voor prestaties waarbij plotse en grootschalige fraude heeft plaatsgevonden, inclusief voor prestaties die niet in artikel 199 bis zijn vermeld. Door dit mechanisme te gebruiken, kunnen de lidstaten de periode overbruggen die nodig is om op grond van artikel 395 van de btw-richtlijn een normale derogatie te verkrijgen. Een verzoek hiervoor moet gelijktijdig worden ingediend. De Commissie heeft onlangs twee wetgevingsvoorstellen ingediend die de lidstaten moeten helpen om btw-fraude te bestrijden. Het eerste is een voorstel voor administratieve samenwerking op het gebied van de btw ter versterking van de samenwerking tussen de lidstaten om grensoverschrijdende fraude efficiënt te bestrijden. Het tweede is een voorstel voor een definitief btw-stelsel waarmee het risico op ploffraude uiteindelijk wordt beperkt, omdat wordt voorgesteld belasting te heffen op de plaats waar het vervoer van de goederen aankomt, zodat vrijgestelde intracommunautaire leveringen en verwervingen van goederen worden afgeschaft. Dit verslag is gebaseerd op de feedback die de lidstaten en belanghebbenden hebben gegeven op de effectiviteit van de sectorale verleggingsregeling om fraude te bestrijden, zoals in de richtlijn is vereist. Bij het opstellen van het verslag zijn de lidstaten uitgenodigd om hun deskundigheid en hun oordeel over de maatregelen te geven. Om ervoor te zorgen dat er rekening wordt gehouden met de feedback van bedrijven, hebben belanghebbenden uit het bedrijfsleven via de btw-deskundigengroep het verzoek gekregen om hun mening te geven. 3DE BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN 3.1 Het gebruik van de maatregel in artikel 199 bis, lid 1, van de btw-richtlijn Artikel 199 bis, lid 1, van de btw-richtlijn is facultatief en staat de lidstaten toe om de verleggingsregeling toe te passen op een reeks aan leveringen van goederen en diensten. Sommige lidstaten hebben uitgebreid gebruikgemaakt van de mogelijkheden en passen de verleggingsregeling op een groot aantal prestaties toe, terwijl andere helemaal geen gebruikmaken van de mogelijkheden. Bijlage I bevat door de lidstaten en belanghebbenden verstrekte gegevens en biedt een overzicht van het gebruik door de lidstaten van de verleggingsregeling op basis van artikel 199 bis, lid 1, van de btw-richtlijn. 3.2De maatregel in artikel 199 bis van de btw-richtlijn

Om de maatregel in artikel 199 bis te beoordelen, waren met name de volgende vijf vragen van belang: 1) Vindt u dat de toegepaste maatregel effectief en efficiënt is/was bij de bestrijding van fraude? 2) Vindt u dat de maatregel noodzakelijk was om de fraude te bestrijden? Welke gevolgen zou het hebben gehad voor de btw-fraude als uw lidstaat de maatregel niet had ingevoerd? 3) Zijn de frauduleuze activiteiten verplaatst naar andere leveringen van goederen of diensten na invoering van de maatregel? 4) Heeft de btw-fraude zich verplaatst naar andere landen nadat de maatregel nationaal is ingevoerd? 5) Zijn de nalevingskosten voor belastingplichtigen als gevolg van de invoering van de maatregel gestegen en als dit het geval is, vindt u de kosten dan in verhouding staan tot de voordelen van de maatregel? Bijna alle lidstaten hebben de vragenlijst beantwoord en een oordeel gegeven over de maatregel. Ook belanghebbenden, zoals een aantal grote bedrijven, adviesbureaus, kleinere accountantskantoren en enkele academici, hebben hun mening gegeven. 3.2.1De effectiviteit van de maatregel met het oog op de bestrijding van fraude 3.2.1.1Beoordeling door de lidstaten De lidstaten beschouwen de maatregel doorgaans als een zeer effectief en efficiënt instrument om fraude in de vastgestelde sectoren te bestrijden of om deze fraude voor te zijn. Een aantal lidstaten gaf aan dat door het invoeren van de verleggingsregeling de intracommunautaire ploffraude (MTIC) aanzienlijk is afgenomen of in de omschreven sectoren volledig is verdwenen. Door de invoering van de verleggingsregeling in de nader bepaalde sectoren konden de lidstaten de inkomstenverliezen als gevolg van de intracommunautaire ploffraude aanzienlijk terugdringen, wat weer zorgde voor een betere btw-inning. De maatregel heeft niet alleen aan het verdwijnen van de ploffers bijgedragen, maar er ook voor gezorgd dat het aantal handelaren op de zwarte markt is verminderd en er weer sprake is van eerlijke concurrentie in de sector. Sommige lidstaten wezen er wel op dat de verleggingsregeling niet volledig fraudebestendig is, aangezien zij de deur openzet voor andere methoden om btw te ontwijken. Zij gaven echter tegelijkertijd aan dat de regeling de fraude in bepaalde gebieden kan terugdringen. Alle lidstaten die de binnenlandse verleggingsregeling voor emissierechten toepasten, gaven aan dat de regeling zeer doeltreffend was om deze bijzonder agressieve vorm van fraude een halt toe te roepen. Er werd op gewezen dat de markt voor broeikasgasemissierechten bij uitstek fraudegevoelig is door de hoge mobiliteit van de rechten en de grote bedragen die ermee zijn gemoeid, en dat lidstaten deze vorm van btw-fraude mede dankzij de maatregel konden voorkomen. De maatregel werd ook effectief bevonden voor het beperken van toekomstige verliezen aan btw-inkomsten en daarom pasten sommige lidstaten de maatregel preventief toe als er voldoende signalen waren dat in een vastgestelde sector zou kunnen worden gefraudeerd. 3.2.1.2Beoordeling door belanghebbenden Volgens de belanghebbenden is de maatregel doeltreffend bij de bestrijding van btw-fraude, met name van carrouselfraude en intracommunautaire ploffraude. Het lijkt erop dat dankzij de maatregel de fraude in een aantal gevallen is verdwenen, het risico van bedrijven om onderdeel uit te gaan maken van de btw-carrouselfraude is verminderd en de sector is gevrijwaard van onverklaarbaar lage prijzen, waardoor weer een gelijk speelveld is ontstaan voor eerlijke bedrijven. Enkele belanghebbenden benadrukten wel dat de verleggingsregeling alleen effectief is als kortetermijnmaatregel en geen langetermijnoplossing biedt. Het gaat om een algemene fraudebestrijdingsmaatregel die van toepassing is op alle bedrijven in een sector waar complexe nalevingsregels in acht moeten worden genomen. Aangezien de tenuitvoerlegging op EU-niveau niet uniform is, krijgen handelaren die in verschillende lidstaten werken daarnaast te maken met extra lasten omdat de regels voor het factureren verschillen naargelang de vraag of de betreffende lidstaat ervoor heeft gekozen een binnenlandse verleggingsregeling in te voeren voor de goederen en diensten waarin het bedrijf handelt. Deze belanghebbenden dringen aan op een gestandaardiseerde en geharmoniseerde omzetting van de EU-btw-richtlijn in de nationale wetgeving en de noodzaak van een robuuster en fraudebestendiger EU-btw-stelsel. Enkele belanghebbenden wezen erop dat de maatregel erg doeltreffend was om fraude met broeikasgasemissierechten te bestrijden. 3.2.2De noodzaak van de maatregel om de fraude te bestrijden 3.2.2.1Beoordeling door de lidstaten De lidstaten zijn over het algemeen van mening dat de invoering van de verleggingsregeling in de vastgestelde sectoren noodzakelijk en essentieel was om de fraude te bestrijden. Als de maatregel in de specifieke gevallen niet was ingevoerd, zou het risico op fraude en grootschalige derving aan overheidsbegrotingen groot zijn geweest. Een aantal lidstaten gaf aan dat de maatregelen voor een reguliere audit in de meeste gevallen onvoldoende waren en dat de verleggingsregeling nodig was om de fraude in de specifieke sectoren te kunnen bestrijden. Sommige lidstaten wezen erop dat zonder de verleggingsregeling aanzienlijke operationele middelen zouden moeten worden ingezet, waarbij de uitkomst vaak achteraf wordt gerealiseerd en geen garantie op succes biedt. De lidstaten benadrukten met name ten aanzien van de leveringen van broeikasgasemissierechten dat de verleggingsregeling noodzakelijk was om de btw-fraude te bestrijden en te voorkomen dat overheidsbegrotingen nog meer verliezen zouden lijden. Het is aannemelijk dat de fraude zonder de binnenlandse verleggingsregeling zou hebben voortgeduurd omdat de conventionele controlemiddelen en -maatregelen onvoldoende zouden zijn geweest om de fraude aan te pakken. Sommige lidstaten gaven aan dat het tegengaan van internationale fraude bij broeikasgasemissierechten alleen mogelijk was door op een breder niveau gemeenschappelijke regels in te voeren: de invoering van de verleggingsregeling in één of enkele lidstaten zou niet hetzelfde effect hebben gehad. 3.2.2.2Beoordeling door belanghebbenden

Alle belanghebbenden die op dit punt feedback gaven, meenden dat de maatregel nodig was om btw-fraude te bestrijden. Zonder de maatregel zouden de frauduleuze activiteiten met deze goederen en diensten hoogstwaarschijnlijk worden voortgezet. Veel bedrijven zouden gedwongen worden om geen contracten meer te sluiten met bedrijven als ze niet zeker zouden weten of het om eerlijke bedrijven zou gaan, wat een weerslag zou hebben op de zakelijke activiteiten in algemene zin. Bedrijven zouden ook vanuit commercieel oogpunt worden getroffen, niet alleen omdat de commerciële teams lange processen zouden moeten doorlopen om de tegenpartij goedgekeurd te krijgen, maar ook omdat het belastingteam meer tijd zou moeten besteden aan het auditen van hun activiteiten. 3.2.3Verschuiving van fraude naar andere sectoren 3.2.3.1Beoordeling door de lidstaten De lidstaten zijn tamelijk verdeeld over de kwestie van de verschuiving van fraude naar andere sectoren. Terwijl sommige lidstaten die de maatregel toepassen, van mening zijn dat er geen verschuiving van de fraude naar andere goederen of diensten heeft plaatsgevonden, beweerden evenveel lidstaten dat dit wel het geval was. De lidstaten die vaststelden dat er sprake was van een verschuiving van fraude naar andere sectoren, wezen erop dat de fraudeurs zich aanpassen en zich inderdaad op andere goederen richtten, die niet onder de verleggingsregeling vallen. Eén lidstaat stelde in verband met de invoering van de verleggingsregeling vast dat vaak wordt waargenomen dat bedrijven die bij intracommunautaire ploffraude zijn betrokken, in de frauduleuze keten van transacties van plaats veranderen (bv. van makelaar naar dekmantelbedrijf). Een andere lidstaat benadrukte dat fraudeurs na de invoering van de verleggingsregeling anders te werk gaan. Zij gaan bijvoorbeeld meer dan één goed (product) gebruiken in de frauduleuze keten zodat het moeilijker wordt om na te gaan om welk getroffen goed het gaat en wat de financiële gevolgen zijn van de fraude. In het geval van de verleggingsregeling voor broeikasgasemmissierechten wees één lidstaat op de verschuiving van de btw-fraude naar de elektriciteitssector. Sommige lidstaten stelden een verschuiving vast van frauduleuze activiteiten in het geval van elektronische goederen die snel worden vervangen door goederen die net buiten de omschrijving vallen van de producten die in de bepaling zijn opgenomen. Enkele lidstaten gaven aan dat na de invoering van de verleggingsregeling in de sectoren van de mobiele telefoons, microprocessoren, tablets, pc's, en laptops een verschuiving van frauduleuze activiteiten plaatsvond naar een reeks van vergelijkbare producten, zoals camera's, playstations, monitoren, printercartridges of consumentenelektronica en huishoudelijke elektronische apparaten. Eén lidstaat ontdekte fraude in de sector meel, voedergewassen en plantaardige oliën, mogelijk als gevolg van een verschuiving door de invoering van de verleggingsregeling in de graansector. Tot slot lieten enkele lidstaten weten geen informatie te hebben over de verschuiving naar andere sectoren. 3.2.3.2Beoordeling door belanghebbenden De feedback van belanghebbenden op dit punt was tamelijk beperkt omdat de meeste belanghebbenden niet over informatie op dit gebied lijken te beschikken. Enkele belanghebbenden vinden het logisch dat als de verleggingsregeling in één sector wordt ingevoerd, fraudeurs hun aandacht naar elders verleggen. 3.2.4Verschuiving van de fraude naar andere lidstaten 3.2.4.1Beoordeling door de lidstaten Er waren evenveel lidstaten die na de invoering van de maatregel een verschuiving van fraude naar andere lidstaten vaststelden als lidstaten die een dergelijke verschuiving niet constateerden. Volgens enkele lidstaten is het waarschijnlijk dat de fraude verschuift naar een lidstaat die de verleggingsregeling niet heeft ingevoerd, omdat fraudeurs zoeken naar nieuwe mogelijkheden om te frauderen. Sommige lidstaten wezen op de risico's op fraude in eigen land na de invoering van de verleggingsregeling in een naburige lidstaat. In het geval van de broeikasgasemmissierechten gaven enkele lidstaten aan dat de fraude naar andere lidstaten is verschoven. Een klein aantal lidstaten stelde vast dat de reden voor het niet-verschuiven van de fraude naar andere lidstaten gedeeltelijk kan worden toegeschreven aan het feit dat toen de fraude in een specifieke sector werd ontdekt, andere lidstaten op deze btw-fraude reageerden door de verleggingsregeling in de respectieve sector in te voeren, zodat de mogelijkheden om de fraude naar hun grondgebied te verplaatsen, werden beperkt. 3.2.4.2Beoordeling door belanghebbenden De feedback van belanghebbenden op dit punt was beperkt, omdat de meeste belanghebbenden niet over informatie op dit gebied lijken te beschikken. Enkele belanghebbenden hebben de Commissie laten weten dat zij geen verschuiving van fraude naar andere lidstaten hebben waargenomen.

3.2.5Gevolgen voor de nalevingskosten en de evenredigheid van de maatregel 3.2.5.1Beoordeling door de lidstaten Volgens de meeste lidstaten stegen de nalevingskosten iets als gevolg van de invoering van de maatregel. De extra kosten hadden te maken met wijzigingen in de boekhoudsystemen, kasregisters, het factureren, het opleiden van personeel enz. Hoewel enkele lidstaten van mening zijn dat de stijging van de kosten aanzienlijk is, menen alle lidstaten dat deze stijging proportioneel is en ruimschoots wordt gecompenseerd door de voordelen van de invoering van de maatregel, zoals de toename van btw-inkomsten, vermindering van oneerlijke concurrentie, lagere kosten voor het beoordelen van mogelijke risico's voor de btw bij transacties, lagere kosten voor fiscale geschillen en een betere kasstroom. Volgens sommige lidstaten stegen de nalevingskosten als gevolg van de invoering van de maatregel niet. 3.2.5.2Beoordeling door belanghebbenden Volgens de meeste belanghebbenden stegen de kosten in verband met de invoering van de verleggingsregeling in de omschreven sectoren enigszins. Tot de grootste kostenposten voor de bedrijven behoorden over het algemeen de verandering in de btw-kasstroom en eenmalige uitvoeringskosten (bv. inclusief een analyse van onder de verleggingsregeling vallende producten). Daarnaast wordt ervan uitgegaan dat het door de invoering van de verleggingsregeling ingewikkelder wordt om de correcte vaststelling van de btw, het factureren en de controle op facturen van andere leveranciers vorm te geven. Er kunnen ook nieuwe risico's ontstaan voor leveranciers en afnemers, bijvoorbeeld als de leverancier de verleggingsregeling ten onrechte toepast en er geen btw in rekening wordt gebracht, of als de afnemer een factuur aanvaardt die ten onrechte met de btw erop is afgegeven, in plaats van de vermelding dat de verleggingsregeling moet worden toegepast, en dientengevolge btw aan zijn leverancier betaalt. Tegelijkertijd zijn de belanghebbenden absoluut van mening dat de kosten in verhouding staan tot de verkregen voordelen. Er werd op gewezen dat legitieme bedrijven van oordeel zijn dat de invoering van de verleggingsregeling zorgt voor een gelijk speelveld en als zodanig de hogere nalevingskosten onmiskenbaar rechtvaardigt. Volgens sommige bedrijven waren de gemaakte kosten nodig om de markt te stabiliseren. Een aantal belanghebbenden meende dat er geen sprake was van een stijging van de nalevingskosten. Sommigen beweren dat de verleggingsregeling interne procedures vereenvoudigt en onnodige kasstromen voor belastingplichtigen en belastingdiensten vermindert. 3.2.6Andere kwesties en opmerkingen van de Commissie Hoewel er geen grote problemen zijn vastgesteld op het gebied van de verschuiving van de fraude naar andere lidstaten, benadrukte een aantal lidstaten wel dat het risico op een dergelijke verschuiving toeneemt en dat de verleggingsregeling ook als een preventieve maatregel wordt ingevoerd, vooral op het moment dat aangrenzende lidstaten de maatregel hebben ingevoerd. Het feit dat er geen verschuiving van fraude naar andere lidstaten is waargenomen, kan dus ook gedeeltelijk te maken hebben met het feit dat lidstaten de kans op verschuivende fraude beperken door de verleggingsregeling preventief in te voeren. Wat de verschuiving van fraude naar andere sectoren betreft, heeft de Commissie een aantal verzoeken van lidstaten ontvangen om de verleggingsregeling toe te passen op binnenlandse leveringen van bepaalde goederen die niet in artikel 199 bis zijn genoemd, maar die vaak nauw samenhangen met de goederen die wel onder dat artikel vallen. Als reden voor een dergelijk verzoek is vaak aangevoerd dat er een verschuiving in de frauduleuze transactieketen plaatsvond van goederen waarvoor het betreffende land opteerde om de verleggingsregeling toe te passen, naar goederen die niet in de lijst voorkwamen. Dit wijst erop dat de binnenlandse verleggingsregeling weliswaar een maatregel is waarmee op korte termijn een specifiek fraudeprobleem met de levering van bepaalde goederen of diensten kan worden opgelost, maar dat de fraude hiermee wel degelijk verschuift naar andere goederen, waarbij vaak dezelfde handelaren betrokken zijn. Dit is een bevestiging van wat bepaalde lidstaten in hun antwoorden aangaven. Daarom dringt de Commissie er bij het beoordelen van deze derogatieverzoeken altijd op aan dat de lidstaten tevens aangeven welke andere maatregelen zij nemen of van plan zijn te nemen om het probleem van de btw-fraude in de betreffende sector op te lossen. Tot slot kwam een aantal belanghebbenden uit het bedrijfsleven met algemene opmerkingen over de sectorale verleggingsregeling. Zij zijn over het algemeen van mening dat de facultatieve verleggingsregeling het zakendoen bemoeilijkt, de rechtszekerheid beperkt en de behoefte aan een gestandaardiseerde en geharmoniseerde uitvoering van de btw-richtlijn heeft benadrukt. Sommigen wezen erop dat de facultatieve verleggingsregeling slechts een snelle maatregel is die niet effectief is als langetermijnoplossing, omdat de btw-fraude wereldwijd in de loop van de jaren niet is afgenomen. Daarom zijn zij van mening dat een robuuster en fraudebestendiger stelsel nodig is. 3.3De minimumperiode van twee jaar voor de toepassing van de maatregel in artikel 199 bis van de btw-richtlijn Overeenkomstig artikel 199 bis, lid 1, van de btw-richtlijn kunnen de lidstaten de verleggingsregeling tot en met 31 december 2018 toepassen, en wel voor een minimumperiode van twee jaar. De eis van een minimumperiode van twee jaar voor de toepassing van de maatregel bleek belemmerend te werken voor enkele lidstaten die de verleggingsregeling in de loop van 2017 wilden invoeren ter bestrijding van een aantal recent ontdekte gevallen van btw-fraude bij de leveringen van goederen en/of diensten die in de lijst van artikel 199 bis waren opgenomen. De betreffende lidstaten moesten hun derogatieverzoek uiteindelijk indienden op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn en de procedure in dit artikel zorgde ervoor dat de reactie van de lidstaten op het fraudeprobleem vertraging opliep. In dit verband rijst de vraag in hoeverre de beperking tot twee jaar nuttig is. 3.4De beoordeling van de maatregel in artikel 199 ter van de btw-richtlijn