Brussel, 1.3.2006

SEC(2006) 281 definitief

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Polen, 2005-2008

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

Achtergrond

Het stabiliteits- en groeipact, dat op 1 juli 1998 in werking is getreden, gaat uit van gezonde openbare financiën als middel ter versterking van de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een sterke en duurzame groei die bevorderlijk is voor de werkgelegenheidschepping. In 2005 is het pact voor de eerste maal gewijzigd. Het heeft weliswaar zijn nut bewezen bij het verankeren van begrotingsdiscipline, maar er werd een hervorming van het pact nodig geacht om de doeltreffendheid en de economische onderbouwing ervan te versterken en tevens de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te waarborgen.

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1], die deel uitmaakt van het pact, is bepaald dat de lidstaten stabiliteits- of convergentieprogramma's en jaarlijkse actualiseringen daarvan aan de Raad en de Commissie moeten voorleggen (de lidstaten die de eenheidsmunt reeds hebben aangenomen, moeten (geactualiseerde) stabiliteitsprogramma's indienen en de lidstaten die de eenheidsmunt nog niet hebben aangenomen, moeten (geactualiseerde) convergentieprogramma's indienen). Het eerste convergentieprogramma van Polen werd in mei 2004 ingediend. Overeenkomstig de verordening bracht de Raad op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité op 5 juli 2004 hierover advies uit. Geactualiseerde stabiliteits- en convergentieprogramma's worden volgens dezelfde procedure door de Commissie beoordeeld en door hogervermeld Comité onderzocht, terwijl ook de Raad over de mogelijkheid beschikt deze programma's te evalueren.

In de programma's moeten de lidstaten aangeven wat hun middellangetermijndoelstelling voor de begrotingssituatie is, met welke beleidsmaatregelen zij deze doelstelling willen verwezenlijken en daaraan willen vasthouden, en welke economische veronderstellingen eraan ten grondslag liggen. Na de hervorming van het pact moet de middellangetermijndoelstelling voor de individuele lidstaten worden gedifferentieerd om rekening te houden met de economische en budgettaire heterogeniteit in de Unie, ook wat het begrotingsrisico voor de houdbaarheid van de openbare financiën betreft. Andere elementen van de hervorming zijn dat moet worden gestreefd naar een meer symmetrische aanpak van het begrotingsbeleid gedurende de gehele cyclus door een sterkere begrotingsdiscipline in economisch goede tijden, terwijl "grote structurele hervormingen" met een verifieerbare positieve invloed op de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn in aanmerking moeten worden genomen bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van de middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject met het oog op het bereiken van deze doelstelling.

Rekening houdende met de najaarsprognoses 2005 van haar diensten, de gedragscode[2], de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van de potentiële productie en de conjunctuurgezuiverde saldi, alsmede met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die zijn vervat in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008, heeft de Commissie het onlangs ingediende geactualiseerde convergentieprogramma van Polen onderzocht en, op basis van de onderstaande evaluatie, een aanbeveling voor een advies van de Raad aangenomen.

Evaluatie

1. Het convergentieprogramma van Polen werd op 19 januari 2006 bij de Commissie ingediend, meer dan anderhalve maand na de in de gedragscode vastgestelde uiterste datum. Deze vertraging werd veroorzaakt door een regeringswissel in november 2005 na de parlementsverkiezingen en het aantreden van een nieuwe minister van Financiën begin januari 2006. Het programma, dat op 18 januari 2006 door de Poolse regering werd aangenomen, bestrijkt de jaren 2005 tot en met 2008. Het omvat de overheidsbegroting 2006, zoals gewijzigd in december 2005 door de nieuwe regering. Het programma volgt in grote lijnen de in de nieuwe gedragscode aangegeven modelstructuur en gegevensvereisten voor stabiliteits- en convergentieprogramma's[3].

2. Op 5 juli 2004 besloot de Raad dat er in Polen een buitensporig tekort bestond. Volgens de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, van dezelfde datum moet het buitensporig tekort uiterlijk in 2007 gecorrigeerd zijn. In zijn advies van 17 februari 2005 over de vorige actualisering van het convergentieprogramma, dat betrekking had op de periode 2004-2007, heeft de Raad er bij Polen op aangedrongen om "i) de aanpassing van de begroting na 2005 te intensiveren en de tekortdoelstelling voor 2007 te verlagen; ii) de in het plan-Hausner vervatte structurele maatregelen integraal uit te voeren en, als de risico's die de uitvoering bedreigen, bewaarheid worden, extra inspanningen te leveren om alternatieve maatregelen te nemen".

3. Tussen 1994 en 2004 bedroeg de reële BBP-groei van Polen gemiddeld 4,5% per jaar, meer dan 2 procentpunten boven het gemiddelde van 2,4% voor de EU-25. Na een periode van sterke economische expansie vertraagde de reële BBP-groei tot 1,0% in 2001. Deze vertraging was het gevolg van zowel binnenlandse als externe conjuncturele factoren. Sedertdien is de groei opnieuw aangetrokken tot 5,3% in 2004. Het inkomen per hoofd van de bevolking in termen van koopkrachtstandaarden (KKS) bedroeg 46,5% van het gemiddelde voor de EU-25 in 2004. In de afgelopen tien jaar is de HICP-inflatie met gemiddeld 7,0% hoog gebleven maar in 2005 heeft zich een aanzienlijke daling ervan voorgedaan tot ongeveer 2%. De arbeidsmarktsituatie blijft het grootste probleem vormen. Als gevolg van economische herstructureringen steeg het werkloosheidscijfer van 13,2% in 1994 tot 18,8% in 2004, terwijl de totale werkgelegenheid in dezelfde periode met meer dan 7 procentpunten daalde. Structurele problemen op de arbeidsmarkt, in het bijzonder de geringe geografische mobiliteit van werknemers en de mismatch tussen gevraagde en aangeboden vaardigheden, blijven een belangrijke belemmering vormen voor de economische groei. In de afgelopen tien jaar had Polen te kampen met een negatief overheidssaldo. Het tekort schommelde tussen 1,4% en 4,8%[4] van het BBP tot 2003, waarna het begon te verbeteren en in 2004 werd teruggebracht tot 3,8% van het BBP.

4. Na de toename van het reële BBP met 3,3% in 2005 zou de economische groei volgens het in het programma vervatte macro-economische scenario geleidelijk aantrekken van 4,3% in 2006 tot 5,0% in 2008, hetgeen in grote trekken overeenstemt met de najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie voor de periode 2005-2007. Voor het jaar 2008 overtreft de in het programma opgenomen groeiprognose de raming van de potentiële productie door de diensten van de Commissie. De groeihypothesen waarvan in het programma wordt uitgegaan, kunnen derhalve als aannemelijk worden beschouwd, zij het dat zij voor het laatste jaar iets aan de optimistische kant zijn.

5. In de afgelopen jaren heeft Polen de inflatie met succes beteugeld, met slechts twee korte periodes waarin zich een tijdelijke scherpe stijging van de inflatie heeft voorgedaan (in 2000 en 2004). Het geharmoniseerde indexcijfer voor de consumentenprijzen (HICP) daalde van 15% in 1997 tot ongeveer 2% in 2005. In de afgelopen jaren hebben grote schommelingen van de wisselkoers plaatsgevonden, waarbij er zich vanaf maart 2004 een algemene opwaartse trend van de zloty leek af te tekenen, die in het voorjaar 2005 tijdelijk werd onderbroken. In mei 2005 hervatte de appreciatie van de zloty. Ondanks een toegenomen volatiliteit bleef deze koersstijging voor de rest van het jaar aanhouden. De sinds augustus 2004 vastgestelde geleidelijke afname van het verschil ten opzichte van de eurozone wat het rendement van langlopende overheidsobligaties betreft, werd onderbroken wegens de onzekerheid waarmee de verkiezingen van september 2005 en de economische agenda van de nieuwe regering waren omgeven. Het Poolse monetaire beleid blijft gebaseerd op een directe inflatiedoelstelling in combinatie met een zwevende wisselkoers van de zloty. Sedert 2004 is de inflatiedoelstelling vastgesteld als een continue CPI-inflatie op jaarbasis van 2,5%. Polen is voornemens het huidige monetaire beleid voort te zetten tot een mogelijke toetreding tot ERM II, waarvan de datum momenteel nog niet is aangekondigd.

6. Wat de uitvoering van de begroting in 2005 betreft, wordt in de actualisering van het convergentieprogramma van januari 2006 een overheidstekort van 2,9% van het BBP voorspeld (tegenover 3,6% van het BBP in de najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie en een in de vorige actualisering van het convergentieprogramma opgenomen tekortdoelstelling van 3,9% van het BBP). Een vergelijking met voorgaande convergentieprogramma's is evenwel niet eenvoudig, omdat de gegevens als gevolg van methodologische veranderingen aanzienlijk zijn bijgesteld. Dat de resultaten beter uitvielen dan verwacht, was hoofdzakelijk het gevolg van de begrotingsresultaten van de centrale overheid, en met name van de overheidsbegroting, die gekenmerkt werd door hoger dan verwachte inkomsten uit directe belastingen (op kasbasis) en geringer dan verwachte uitgaven, waardoor het tekort ongeveer 0,7 procentpunt lager uitkwam dan in de begrotingsplannen voor 2005 was aangenomen.

7. Deze actualisering van het convergentieprogramma mikt op een geleidelijke vermindering van het overheidstekort om tegen het einde van legislatuur - dus impliciet eind 2009 - aan de convergentiecriteria te voldoen. De tekortdoelstelling voor 2009 is niet gekwantificeerd. De tekortdoelstelling voor 2007 blijft ongewijzigd op 2,2% van het BBP, waarbij open pensioenfondsen tot de overheidssector worden gerekend. De uitsluiting van open pensioenfondsen van de overheidssector resulteerde in een opwaartse herziening van de tekortdoelstelling, die in vergelijking met de vorige actualisering werd opgetrokken van 3,9% van het BBP tot 4,1% van het BBP, omdat de geraamde kosten van de pensioenhervorming zijn toegenomen van 1,7% tot 1,9% van het BBP. Verwacht wordt dat het primair saldo (waarbij de open pensioenfondsen in de overheidssector zijn opgenomen) zal omslaan van een tekort van 0,3% van het BBP in 2005 in een overschot van 0,6% van het BBP in 2008. Deze langzame aanpassing is het gevolg van gunstige ontvangstenontwikkelingen in 2006 en enkele uitgavenbeperkingen in 2007 en 2008. In vergelijking met de vorige actualisering wordt in deze actualisering voor 2006 een ambitieuzere tekortdoelstelling vastgesteld, maar nadien zijn de aanpassingsinspanningen geringer en worden de uitgavenhervormingen tot in 2007 en 2008 uitgesteld.

8. In het licht van de berekeningen die de diensten van de Commissie volgens de algemeen aanvaarde methode op basis van het programma hebben verricht, wordt verwacht dat gelijkelijk verspreid over de programmaperiode het structurele saldo met slechts 0,25% van het BBP per jaar zal verbeteren. In de actualisering wordt een middellangetermijndoelstelling voor de begrotingssituatie in de zin van het stabiliteits- en groeipact vastgesteld van een tekort van ongeveer 1% van het BBP, dat naar verwachting na 2010 – dus ruim na afloop van de programmaperiode – tot stand zou komen.

9. Aangezien de middellangetermijndoelstelling van het programma ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van circa 1,5% van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden. In de middellangetermijndoelstelling van het programma worden de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn in aanmerking genomen.

10. De risico's die aan de begrotingsprognoses zijn verbonden, houden elkaar niet in evenwicht, waarbij de balans doorslaat naar de negatieve zijde. Enerzijds lijken de begrotingsprognoses aan de voorzichtige kant daar de in de vorige programma's vervatte begrotingsdoelstellingen steeds ruimschoots werden gehaald. Anderzijds zijn de veronderstellingen met betrekking tot de belastingelasticiteiten vrij optimistisch, in het bijzonder voor 2006. Voorts lijken de groeiprognoses voor het laatste jaar van de programmaperiode (dus 2008) optimistisch. In het huidige politieke klimaat zijn aan de mijnwerkers speciale pensioenrechten toegekend, hetgeen andere sociale groepen ertoe heeft aangezet om eveneens speciale regelingen te eisen, waardoor de pensioenhervorming wordt ondergraven. Ook op politiek vlak zijn er risico's aan de begrotingsprognoses verbonden. In het verleden is het al moeilijk gebleken om grote delen van het zogeheten plan-Hausner voor de herstructurering van de overheidsfinanciën uit te voeren, omdat de regering niet op de steun van het parlement kon rekenen. De huidige politieke situatie (een minderheidsregering) is niet bevorderlijk voor het treffen van maatregelen met het oog op de vermindering van het overheidstekort en het waarborgen van de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn. Het in het convergentieprogramma opgenomen nominale anker van 30 miljard zloty voor de overheidsbegroting lijkt niet te volstaan om de oorzaak van de grote tekorten in Polen weg te nemen, namelijk een te snelle stijging van de overheidsuitgaven.

11. In het programma wordt het door de Raad in zijn aanbeveling overeenkomstig artikel 104, lid 7, omschreven traject voor de vermindering van het tekort niet gevolgd. Zelfs bij een eerste blik valt op dat de begrotingsstrategie niet lijkt te sporen met een correctie van het buitensporig tekort binnen de door de Raad gestelde termijn. De risico's die aan de begrotingsprognoses zijn verbonden, versterken deze conclusie. De tekortdoelstellingen voor 2005 en 2006 zijn lager dan in de vorige actualisering en voldoen aan de nominale tekortdoelstellingen die in de aanbeveling van de Raad van 5 juli 2004 waren vastgesteld, dankzij de beter dan verwachte tenuitvoerlegging van de begroting 2005 met overloopeffecten in 2006. Een vergelijking van de doelstellingen wordt evenwel bemoeilijkt door de wijzigingen in de methode voor de opstelling van de nationale rekeningen en de bijstellingen van de gegevens. Voor het cruciale jaar 2007 wordt in het programma gerekend op een terugdringing van het tekort tot 2,2% van het BBP. Indien de op kapitaaldekking berustende pensioenregelingen die overeenkomstig het besluit van Eurostat van 2 maart 2004 deel uitmaken van de tweede pijler, niet bij de overheidssector worden ingedeeld, bedraagt het beoogde tekort in 2007 4,1% van het BBP. Om het buitensporig tekort tegen de vastgestelde termijn te corrigeren, zou een substantiële extra aanpassingsinspanning noodzakelijk zijn.

12. Verwacht wordt dat de overheidsschuld tussen 2005 en 2008 met 3,25 procentpunt van het BBP zal stijgen en in 2008 45,5% van het BBP zal bedragen, waardoor zij ruim onder de referentiewaarde van 60% van het BBP blijft. Indien de open pensioenfondsen niet in de overheidssector worden opgenomen, zal de schuldquote evenwel 52,6% bedragen. Naar verwachting zal een aanzienlijke schuldverhogende stock-flow adjustment de effecten van een primair overschot en een gunstig sneeuwbaleffect (waarmee wordt bedoeld dat de negatieve bijdrage van de impliciete rente ruimschoots gecompenseerd wordt door een aanhoudende hoge nominale BBP-groei) teniet doen.

13. Wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft, lijkt het risico voor Polen gering te zijn in het licht van de verwachte budgettaire lasten van de vergrijzing. De schuld ligt momenteel onder de referentiewaarde van 60% van het BBP en dit zou ook zo blijven mits de uit de volledige tenuitvoerlegging van de pensioenhervorming van 1999 voortvloeiende besparingen worden gerealiseerd. Recentelijk door de regering genomen maatregelen die ertoe strekken dat het hervormde pensioenstelsel niet van toepassing wordt op specifieke beroepsgroepen, kunnen evenwel leiden tot een afzwakking van de resultaten van de hervorming op lange termijn, vooral indien nog meer uitzonderingen op de pensioenregelingen worden verleend. Als gevolg van de realisatie van latente verplichtingen en het huidige hoge structurele tekort zou de schuldquote op middellange termijn sneller dan voorzien kunnen toenemen. Om de risico’s voor de houdbaarheid op lange termijn tegen te gaan, zou de voorgenomen consolidatie van de openbare financiën op middellange termijn rigoureus ten uitvoer moeten worden gelegd.

14. De voorgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën zijn grotendeels in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen. De voorgenomen aanpassing is evenwel onvoldoende om het buitensporig tekort onverwijld te corrigeren.

15. In het nationale hervormingsprogramma van Polen, dat op 5 januari 2006 werd ingediend in het kader van de hernieuwde Lissabon-strategie voor groei en werkgelegenheid, worden de volgende uitdagingen genoemd die verstrekkende gevolgen hebben voor de openbare financiën: begrotingsconsolidatie in het licht van de grote tekorten, verbetering van de onderontwikkelde infrastructuur voor transport en milieubescherming, versterking van O&O en innovatie in de overheidssector, het bevorderen van een krachtdadiger aanpak met het oog op een verhoging van de arbeidsparticipatie door middel van een vermindering van de arbeidslasten voor de laagbetaalde werknemers. De gevolgen voor de begroting van de in het nationale hervormingsprogramma beschreven maatregelen zijn niet terug te vinden in de budgettaire prognoses van het convergentieprogramma. Van de in het nationale hervormingsprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën worden in het convergentieprogramma het tekortanker en het meerjarig begrotingskader vermeld.

In het licht van de bovenstaande evaluatie is de Commissie van oordeel dat het convergentieprogramma niet tot doel heeft het buitensporig tekort in 2007 te corrigeren, zoals in de aanbeveling van de Raad van 5 juli 2004 werd verlangd. Bijgevolg is de Commissie voornemens verdere stappen in het kader van de buitensporigtekortprocedure aan te bevelen, zoals het stabiliteits- en groeipact voorschrijft. Ondertussen is het aangewezen dat Polen:

- de aanpassing in 2006 versterkt, in het bijzonder door hoger dan verwachte ontvangsten of uitgavenmeevallers aan te wenden om het tekort te verminderen;

- de houdbaarheid op lange termijn van het hervormde pensioenstelsel verbetert;

- het institutionele kader van de openbare financiën versterkt door de invoering van een begrotingsregel voor de uitgaven op middellange termijn.

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Polen, 2005-2008

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[5], en met name op artikel 9, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

16. Op [14 maart 2006] heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Polen voor de periode 2005-2008 behandeld.

17. Tussen 1994 en 2004 bedroeg de reële BBP-groei van Polen gemiddeld 4,5% per jaar, meer dan 2 procentpunten boven het gemiddelde van 2,4% voor de EU-25. Na een periode van sterke economische expansie vertraagde de reële BBP-groei tot 1,0% in 2001. Deze vertraging was het gevolg van zowel binnenlandse als externe conjuncturele factoren. Sedertdien is de groei opnieuw aangetrokken tot 5,3% in 2004. Het inkomen per hoofd van de bevolking in termen van koopkrachtstandaarden (KKS) bedroeg 46,5% van het gemiddelde voor de EU-25 in 2004. In de afgelopen tien jaar is de HICP-inflatie met gemiddeld 7,0% hoog gebleven, maar in 2005 heeft zich een aanzienlijke daling ervan voorgedaan tot ongeveer 2%. De arbeidsmarktsituatie blijft het grootste probleem vormen, met een werkloosheidscijfer van 18,8% in 2004 en de laagste arbeidsparticipatie in de EU (51,7% in 2004). In de afgelopen tien jaar had Polen steeds te kampen met een negatief overheidssaldo. Het tekort schommelde tussen 1,4% en 4,8%[6] van het BBP tot 2003, waarna het begon te verbeteren en in 2004 werd teruggebracht tot 3,8% van het BBP.

18. Op 5 juli 2004 besloot de Raad dat er in Polen een buitensporig tekort bestond. Volgens de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, van dezelfde datum moet het buitensporig tekort uiterlijk in 2007 gecorrigeerd zijn. In zijn advies van 17 februari 2005 over de vorige actualisering van het convergentieprogramma, dat betrekking had op de periode 2004-2007, heeft de Raad er bij Polen op aangedrongen om "i) de aanpassing van de begroting na 2005 te intensiveren en de tekortdoelstelling voor 2007 te verlagen; ii) de in het plan-Hausner vervatte structurele maatregelen integraal uit te voeren en, als de risico's die de uitvoering bedreigen, bewaarheid worden, extra inspanningen te leveren om alternatieve maatregelen te nemen".

19. Wat de uitvoering van de begroting in 2005 betreft, wordt in de najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie een overheidstekort van 3,6% van het BBP voorspeld, terwijl in de vorige actualisering van het convergentieprogramma een tekortdoelstelling van 3,9% van het BBP was opgenomen. De vergelijking met het vorige convergentieprogramma wordt bemoeilijkt omdat de gegevens als gevolg van methodologische veranderingen aanzienlijk zijn bijgesteld. Dat de resultaten beter uitvielen dan verwacht, was hoofdzakelijk het gevolg van de begrotingsresultaten van de centrale overheid, en met name van de overheidsbegroting, die gekenmerkt werd door hoger dan verwachte inkomsten uit directe belastingen (op kasbasis) en geringer dan verwachte uitgaven, waardoor het tekort ongeveer 0,7 procentpunt lager uitkwam dan in de begrotingsplannen voor 2005 werd aangenomen.

20. Het programma volgt in grote lijnen de in de nieuwe gedragscode aangegeven modelstructuur en gegevensvereisten voor stabiliteits- en convergentieprogramma's[7]. Polen heeft de actualisering van zijn convergentieprogramma ingediend op 19 januari 2006, zeven weken na de in gedragscode vastgestelde uiterste datum van 1 december 2005. Deze vertraging werd veroorzaakt door de vorming van een nieuwe regering in november 2005 na de parlementsverkiezingen en de vervanging van de minister van Financiën begin januari 2006.

21. Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zou de jaarlijkse reële BBP-groei aantrekken van 3,3% in 2005 tot 4,3% in 2006 en in 2008 5,0% bedragen. De groeihypothesen waarvan in het programma wordt uitgegaan, kunnen derhalve als aannemelijk worden beschouwd, zij het dat zij voor het laatste jaar iets aan de optimistische kant zijn. Ook de inflatieprognoses van het programma lijken realistisch, met uitzondering voor 2006 wanneer zij aan de lage kant lijken.

22. Deze actualisering van het convergentieprogramma mikt op een geleidelijke vermindering van het overheidstekort om tegen het einde van de legislatuur - dus impliciet eind 2009 - aan de convergentiecriteria te voldoen. De tekortdoelstelling voor 2009 is niet gekwantificeerd. De tekortdoelstelling voor 2007 blijft ongewijzigd op 2,2% van het BBP, waarbij de op kapitaaldekking berustende pensioenregelingen die deel uitmaken van de tweede pijler, bij de overheidssector worden ingedeeld. Indien de pensioenregelingen niet bij de overheidssector worden ingedeeld, neemt de tekortdoelstelling in vergelijking met de vorige actualisering toe van 3,9% van het BBP tot 4,1% van het BBP, omdat de kosten van de pensioenhervorming dan op 1,9% van het BBP worden geraamd. Verwacht wordt dat het primair saldo (waarbij de op kapitaaldekking berustende pensioenregelingen die deel uitmaken van de tweede pijler, bij de overheidssector worden ingedeeld) zal omslaan van een tekort van 0,3% van het BBP in 2005 in een overschot van 0,6% van het BBP in 2008. Deze langzame aanpassing is hoofdzakelijk het gevolg van gunstige ontvangstenontwikkelingen in 2006 en enkele uitgavenbeperkingen in 2007 en 2008. In vergelijking met de vorige actualisering wordt in deze actualisering voor 2006 een ambitieuzere tekortdoelstelling vastgesteld dankzij het overloopeffect van de meevallers bij de ontvangsten in 2005, maar nadien zijn de aanpassingsinspanningen geringer en worden de hervormingen aan de uitgavenzijde tot in 2007 en 2008 uitgesteld.

23. Gedurende de programmaperiode zou het door de diensten van de Commissie op basis van de in het programma vervatte gegevens volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele saldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) naar verwachting met gemiddeld 0,25% van het BBP per jaar verbeteren. Het programma houdt als middellangetermijndoelstelling voor de begrotingssituatie een structureel tekort aan van 1,0% van het BBP, dat overigens niet in de programmaperiode zal worden bereikt. Aangezien de middellangetermijndoelstelling van het programma ambitieuzer is dan de minimumbenchmark (geraamd op een tekort van circa 1,5% van het BBP), mag worden aangenomen dat de verwezenlijking ervan een veiligheidsmarge tegen het ontstaan van een buitensporig tekort zal bieden. In de middellangetermijndoelstelling van het programma worden de schuldquote en de gemiddelde potentiële productiegroei op lange termijn in aanmerking genomen.

24. Het begrotingsresultaat zou slechter kunnen uitvallen dan in het programma wordt aangenomen. Hoewel de in de vorige programma's vervatte begrotingsdoelstellingen ruimschoots werden gehaald en de begrotingsprognoses bijgevolg aan de voorzichtige kant lijken te zijn, kunnen verscheidene factoren de voorgenomen aanpassing negatief beïnvloeden. De veronderstellingen met betrekking tot de belastingelasticiteiten zijn bovendien vrij optimistisch, in het bijzonder voor 2006. Voorts lijken de groeiprognoses voor het laatste jaar van de programmaperiode (2008) aan de hoge kant te zijn. In het huidige politieke klimaat zijn aan de mijnwerkers speciale pensioenrechten toegekend, hetgeen andere sociale groepen ertoe heeft aangezet om eveneens speciale regelingen te eisen, waardoor de in 1999 ten uitvoer gelegde pensioenhervorming wordt ondergraven. Gezien de naar aanleiding van de in het najaar 2005 gehouden verkiezingen ontstane situatie zijn de begrotingsprognoses aan een groter politiek risico onderhevig. Het voor vier jaar vastgestelde nominale anker van 30 miljard zloty voor de overheidsbegroting dat in het convergentieprogramma is opgenomen, lijkt niet te volstaan om de oorzaak van de grote tekorten in Polen weg te nemen, namelijk een te snelle stijging van de overheidsuitgaven. Een alternatieve of aanvullende begrotingsregel waarmee wordt beoogd de stijging van de overheidsuitgaven in de hand te houden, zou bijgevolg een positief effect hebben.

25. In het programma wordt het door de Raad in zijn aanbeveling overeenkomstig artikel 104, lid 7, omschreven traject voor de vermindering van het tekort niet gevolgd. Zelfs bij een eerste blik valt op dat de begrotingsstrategie niet lijkt te sporen met een correctie van het buitensporig tekort binnen de door de Raad gestelde termijn. De risico's die aan de begrotingsprognoses zijn verbonden, versterken deze conclusie. De tekortdoelstellingen voor 2005 en 2006 zijn lager dan in de vorige actualisering en voldoen aan de nominale tekortdoelstellingen die in de aanbeveling van de Raad van 5 juli 2004 waren vastgesteld, dankzij de beter dan verwachte tenuitvoerlegging van de begroting 2005 met overloopeffecten in 2006. Een vergelijking van de doelstellingen wordt evenwel bemoeilijkt door de wijzigingen in de methoden voor de opstelling van de nationale rekeningen en de bijstellingen van de gegevens. Voor het cruciale jaar 2007 wordt in het programma gerekend op een terugdringing van het tekort tot 2,2% van het BBP. Indien de op kapitaaldekking berustende pensioenregelingen die overeenkomstig het besluit van Eurostat van 2 maart 2004 deel uitmaken van de tweede pijler, niet bij de overheidssector worden ingedeeld, bedraagt het beoogde tekort in 2007 4,1% van het BBP. Om het buitensporig tekort tegen de vastgestelde termijn te corrigeren, zou een substantiële extra aanpassingsinspanning noodzakelijk zijn.

26. Verwacht wordt dat de overheidsschuld tussen 2005 en 2008 met 3,25 procentpunt van het BBP zal stijgen en in 2008 45,5% van het BBP zal bedragen, waardoor zij ruim onder de referentiewaarde van 60% van het BBP blijft. Naar verwachting zullen aanzienlijke schuldverhogende stock-flow adjustments de effecten van een primair overschot en een gunstig sneeuwbaleffect (waarmee wordt bedoeld dat de negatieve bijdrage van de impliciete rente ruimschoots gecompenseerd wordt door een aanhoudende hoge nominale BBP-groei) teniet doen.

27. De voorgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën zijn grotendeels in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die in de geïntegreerde richtsnoeren voor de periode 2005-2008 zijn opgenomen. De voorgestelde maatregelen zijn evenwel onvoldoende om het buitensporig tekort onverwijld te corrigeren.

28. In het nationale hervormingsprogramma van Polen, dat op 5 januari 2006 werd ingediend in het kader van de hernieuwde Lissabon-strategie voor groei en werkgelegenheid, worden de volgende uitdagingen genoemd die verstrekkende gevolgen hebben voor de openbare financiën: begrotingsconsolidatie in het licht van de grote tekorten, verbetering van de onderontwikkelde infrastructuur en vermindering van de arbeidslasten om de hoge werkloosheid in Polen te doen dalen. De gevolgen voor de begroting van de in het nationale hervormingsprogramma beschreven maatregelen zijn evenwel niet terug te vinden in de budgettaire prognoses van het convergentieprogramma. Van de in het nationale hervormingsprogramma opgenomen maatregelen op het gebied van de openbare financiën worden in het convergentieprogramma het tekortanker en het meerjarig begrotingskader vermeld.

29. Wat de houdbaarheid van de openbare financiën betreft, lijkt het risico voor Polen gering te zijn gezien de verwachte budgettaire lasten van de vergrijzing. De schuld ligt momenteel onder de referentiewaarde van 60% van het BBP en dit zou ook zo blijven mits de uit de volledige tenuitvoerlegging van de pensioenhervorming van 1999 voortvloeiende besparingen worden gerealiseerd. Recentelijk door de regering genomen maatregelen die ertoe strekken dat het hervormde pensioenstelsel niet van toepassing wordt op specifieke beroepsgroepen, kunnen evenwel leiden tot een afzwakking van de resultaten van de hervorming op lange termijn, vooral indien nog meer uitzonderingen op de pensioenregelingen worden verleend. Als gevolg van de realisatie van latente verplichtingen en het huidige hoge structurele tekort zou de schuldquote op middellange termijn sneller dan voorzien kunnen toenemen. Om de risico’s voor de houdbaarheid op lange termijn tegen te gaan, zou de voorgenomen consolidatie van de openbare financiën op middellange termijn rigoureus ten uitvoer moeten worden gelegd[8].

In het licht van de bovenstaande evaluatie is de Raad van oordeel dat het convergentieprogramma niet tot doel heeft het buitensporig tekort in 2007 te corrigeren, zoals in de aanbeveling van de Raad van 5 juli 2004 werd verlangd en stelt de Raad vast dat Commissie voornemens is om verdere stappen in het kader van de buitensporigtekortprocedure aan te bevelen, zoals het stabiliteits- en groeipact voorschrijft. Ondertussen acht de Raad het aangewezen dat Polen:

- de aanpassing in 2006 versterkt, in het bijzonder door hoger dan verwachte ontvangsten of uitgavenmeevallers aan te wenden om het tekort te verminderen;

- de houdbaarheid op lange termijn van het hervormde pensioenstelsel verbetert;

- het institutionele kader van de openbare financiën versterkt door de invoering van een begrotingsregel voor de uitgaven op middellange termijn.

Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses 1

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Reëel BBP (Verandering in %) | CP jan 2006 | 5,3 | 3,3 | 4,3 | 4,6 | 5,0 |

COM nov 2005 | 5,3 | 3,4 | 4,3 | 4,5 | n.b. |

CP dec 2004 | 5,7 | 5,0 | 4,8 | 5,6 | n.b. |

HICP-inflatie (%) | CP jan 2006 | 3,6 | 2,2 | 1,5 | 2,2 | 2,5 |

COM nov 2005 | 3,6 | 2,2 | 2,3 | 2,5 | n.b. |

CP dec 2004 | 3,5 | 3 | 2,7 | 2,5 | n.b. |

Output gap (% van het potentiële BBP) | CP jan 20062 | 0,4 | 0,1 | 0,3 | 0,3 | 0,6 |

COM nov 20055 | 0,4 | 0,2 | 0,4 | 0,6 | n.b. |

CP dec 20042 | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. |

Overheidssaldo (% van het BBP) | CP jan 2006 | -3,8 | -2,9 | -2,6 | -2,2 | -1,9 |

COM nov 2005 | -3,9 | -3,6 | -3,6 | -3,4 | n.b. |

CP dec 2004 | -5,4 | -3,9 | -3,2 | -2,2 | n.b. |

Primair saldo (% van het BBP) | CP jan 2006 | -1,2 | -0,3 | -0,2 | 0,3 | 0,6 |

COM nov 2005 | -1,2 | -1,0 | -1,1 | -1,0 | n.b. |

CP dec 2004 | -2,6 | -1,3 | -0,5 | 0,4 | n.b. |

Conjuctuurgezuiverd saldo en structureel saldo3 (% van het BBP) | CP jan 2006 | -4,1 | -2,9 | -2,7 | -2,3 | -2,1 |

COM nov 20054 | -4,1 | -3,7 | -3,7 | -3,6 | n.b. |

CP dec 2004 | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. | n.b. |

Bruto overheidsschuld (% van het BBP) | CP jan 2006 | 41,9 | 42,5 | 45,0 | 45,3 | 45,4 |

COM nov 2005 | 43,6 | 46,3 | 47,0 | 47,3 | n.b. |

CP dec 2004 | 45,9 | 47,6 | 48,0 | 47,3 | n.b. |

Noten: 1 In de begrotingsprognoses is geen rekening gehouden met het effect van het besluit van Eurostat van 2 maart 2004 inzake de indeling van op kapitaaldekking berustende pensioenregelingen, dat tegen de kennisgeving van het voorjaar 2007 ten uitvoer moet worden gelegd. Wordt wel met dit effect rekening gehouden, dan bedraagt het overheidssaldo volgens het geactualiseerde programma -5,6% van het BBP in 2004, -4,7% in 2005, -4,6% in 2006, -4,1% in 2007 en -3,7% in 2008 en komt de bruto overheidsschuld uit op 45,9% van het BBP in 2004, 47,9% in 2005, 51,2% in 2006, 52,1% in 2007 en 52,6% in 2008. 2 Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie. 3 Het conjunctuurgezuiverde saldo en het structurele saldo stemmen overeen, aangezien de eenmalige en andere tijdelijke maatregelen uit het programma als onbeduidend kunnen worden beschouwd (0,04% van het BBP in 2005, met een tekortverminderend effect). 4 In de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie is er geen sprake van eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. 5 Op basis van een geraamde potentiële groei van respectievelijk 3,3%, 3,6%, 4,2% en 4,5% in de periode 2004-2007. Bronnen: Convergentieprogramma (CP); economische najaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie. |

[1] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Verordening gew3[pic]zigd b3[pic] Verordening (EG) nr. 1055/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 1). Alle documenten waarnaar in deze tekst wdening gewĳzigd bĳ Verordening (EG) nr. 1055/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 1). Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden geraadpleegd op de volgende website:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Specificaties inzake de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact en richtsnoeren inzake de vorm en de inhoud van stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 11 oktober 2005 bekrachtigd.

[3] Het programma bevat alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens die de nieuwe gedragscode voorschrijft. De gegevens over de werkgelegenheid in gewerkte uren en de arbeidsproductiviteit als percentage van het BBP per gewerkt uur werden niet verstrekt. Er ontbreken gegevens met betrekking tot per functie onderverdeelde overheidsuitgaven voor 2008. Voorts ontbreken gegevens over de verschillen tussen de liquide middelen en de transitorische posten en over de netto-accumulatie van financiële activa. Ook de totale ontvangsten en uitgaven in tabel 7 (houdbaarheid op lange termijn) zijn niet meegedeeld.

[4] BTP-definitie, alle pensioenfondsen ingedeeld bij de overheidssector, herziene gegevens.

[5] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Verordening gewĳzigd bĳ Verordening (EG) nr. 1055/2005 (PB L 174 van 7.7.2005, blz. 1). Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, kunnen worden geraadpleegd op de volgende website:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[6] BTP-definitie, alle pensioenfondsen ingedeeld bij de overheidssector, herziene gegevens.

[7] Het programma bevat alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens die de nieuwe gedragscode voorschrijft. De gegevens over de werkgelegenheid in gewerkte uren en de arbeidsproductiviteit als percentage van het BBP per gewerkt uur werden niet verstrekt. Er ontbreken gegevens met betrekking tot per functie onderverdeelde overheidsuitgaven voor 2008. Voorts ontbreken gegevens over de verschillen tussen de liquide middelen en de transitorische posten en over de netto-accumulatie van financiële activa. Ook de totale ontvangsten en uitgaven in tabel 7 (houdbaarheid op lange termijn) zijn niet meegedeeld.

[8] In de technische beoordeling van het programma door de diensten van de Commissie worden nadere bijzonderheden verstrekt over de houdbaarheid op lange termijn

(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).