TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

Oekraïne ontwikkelt sinds 2014 een sterk partnerschap met de Europese Unie: het gaat verder dan louter bilaterale samenwerking en evolueert steeds meer in de zin van politieke associatie en economische integratie. De associatieovereenkomst tussen de EU en Oekraïne, die op 1 september 2017 in werking is getreden en een diepe en brede vrijhandelsruimte omvat, is het belangrijkste instrument om Oekraïne en de EU dichter bij elkaar te brengen. De overeenkomst bevordert niet alleen diepere politieke banden, sterkere economische banden en de eerbiediging van gemeenschappelijke waarden, maar biedt ook een solide kader om een ambitieuze hervormingsagenda na te streven, die gericht is op corruptiebestrijding, een onafhankelijk rechtsstelsel, de rechtsstaat en een beter ondernemingsklimaat. De EU heeft blijk gegeven van voortdurende steun voor deze hervormingen, die van cruciaal belang zijn om investeringen aan te trekken, de productiviteit te verhogen en de levensstandaard op middellange termijn te verbeteren. Naast andere steuninstrumenten heeft de EU Oekraïne ondersteund door middel van vijf opeenvolgende pakketten voor macrofinanciële bijstand (MFB) voor een totaal van 5 miljard EUR aan leningen in de periode 2014-2021.

Ondanks de strategische politieke oriëntatie op lange termijn en het engagement om hervormingen door te voeren, heeft Oekraïne nog steeds te maken met aanzienlijke uitdagingen. Sinds de uitbraak van de COVID-19-pandemie hebben meer dan 3,8 miljoen besmettingen geleid tot bijna 100 000 doden. Het herstel van de economische groei in 2021 verliep traag, voornamelijk onder invloed van de detailhandel en de bouwnijverheid, en de vooruitzichten zijn niet gespeend van aanzienlijke risico’s. De inflatie is versneld en bereikte 10 % eind 2021. De toenemende geopolitieke spanningen aan de grens met Rusland hebben aanzienlijke gevolgen gehad voor het vertrouwen, met name van buitenlandse investeerders. De nationale munt heeft sinds medio november 2021 9 % van haar waarde ten opzichte van de USD verloren, ondanks interventies van de Nationale Bank van Oekraïne voor ongeveer 1,6 miljard USD in dezelfde periode, waardoor de officiële reserves met 5,5 % is afgenomen.

In dit verband zijn de rendementen op de euro-obligaties van de Oekraïense overheid medio januari 2022 gestegen tot een buitensporig niveau. Er is dus niet langer houdbare particuliere financiering beschikbaar voor het onderliggende betalingsbalanstekort van Oekraïne. Op basis van de meest recente prognoses van het Internationaal Monetair Fonds in zijn eerste evaluatie van het programma, die op 8 november werd afgerond en op 22 november 2021 werd goedgekeurd, zou het gebrek aan toegang tot de kapitaalmarkten betekenen dat het financieringstekort van het land in 2022 met het equivalent van ten minste 2,5 miljard USD zou toenemen. Voorts hebben de escalerende geopolitieke spanningen een negatief effect op de reeds precaire economische en financiële stabiliteit van Oekraïne. Aanhoudende veiligheidsdreigingen hebben al geleid tot een aanzienlijke uitstroom van kapitaal. Het negatieve effect op toekomstige investeringen, waarbij Oekraïne reeds achterblijft ten opzichte van soortgelijke landen in de regio, vermindert de veerkracht van het land in geval van economische en politieke schokken. Bovendien staan de instellingen, door de vele bedreigingen waarmee het land momenteel te kampen heeft, onder zware druk om hun burgers te beschermen, wat aanzienlijke extra risico’s met zich meebrengt voor de algemene stabiliteit van het land en de samenleving in het algemeen.

Tegen de achtergrond van de tanende toegang tot de internationale kapitaalmarkten ten gevolge van de toegenomen geopolitieke onzekerheid en de effecten daarvan op de economische situatie in Oekraïne dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een voorstel in voor een nieuwe MFB van 1,2 miljard EUR in de vorm van leningen ter bevordering van de stabiliteit in het land.

De geplande nood-MFB, die wordt voorgesteld om in een situatie van acute crisis snel steun te verlenen en de veerkracht van het land te versterken, zal een looptijd van 12 maanden hebben en uit twee uitbetalingen bestaan. De vrijgave van de eerste tranche, afhankelijk van de politieke voorwaarde en een bevredigende uitvoering van het IMF-programma, zou snel volgen op de goedkeuring van dit voorstel, na de inwerkingtreding van het memorandum van overeenstemming (MoU) betreffende specifieke structurele beleidsmaatregelen, waarover de Europese Commissie namens de EU en Oekraïne overeenstemming hebben bereikt. De uitbetaling van de tweede tranche zou gekoppeld zijn aan de voortdurende bevredigende uitvoering van een IMF-programma en van de in het memorandum van overeenstemming afgesproken beleidsmaatregelen. Het memorandum van overeenstemming dat aan deze noodoperatie van macrofinanciële bijstand ten grondslag ligt, zal waarschijnlijk gericht zijn op een beperkt aantal haalbare kortetermijnbeleidsmaatregelen op de meest urgente prioritaire gebieden, zoals de versterking van de economische veerkracht en stabiliteit, de governance en de rechtsstaat, en energie. Een daaropvolgende MFB op langere termijn kan verder gaan dan de onmiddellijke crisis en toegespitst worden op een ruimere reeks hervormingsprioriteiten. De uitvoering van de voorgestelde operatie zal naar verwachting gepaard gaan met de steun in het kader van begrotingsmaatregelen die worden gefinancierd door het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI). De aangekondigde aanvullende toewijzing van 120 miljoen EUR voor NDICI-subsidies zal belangrijk zijn om de inspanningen van Oekraïne op het gebied van staatsopbouw en veerkracht verder te versterken. Voorts zal de EU nauw samenwerken met Oekraïne om gevolg te geven aan zijn verzoek om een volgend, normaal MFB-pakket wanneer de situatie stabiliseert.

Zoals nader uitgelegd in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat dit voorstel vergezelt, is de Commissie van mening, mede op basis van de door de Europese Dienst voor extern optreden verrichte beoordeling van de politieke situatie, dat aan de politieke en economische randvoorwaarden voor de voorgestelde macrofinanciële bijstand is voldaan.

•Algemene context

De risico’s die verbonden zijn aan de huidige geopolitieke spanningen en de veiligheidsproblemen aan de grens met Rusland, nemen sinds medio november gestaag toe. Zij hebben zwaar gewogen op het vertrouwen van beleggers, zoals blijkt uit een gestage uitstroom van kapitaal en het wegvloeien van officiële externe reserves. De verzwakking van de hryvnia, ondanks aanhoudende interventies van de Nationale Bank van Oekraïne ter ondersteuning van de binnenlandse munt, en het feitelijk verlies van toegang tot kapitaalmarkten voor de regering, versterken in aanzienlijke mate de risico’s voor de macro-economische vooruitzichten van Oekraïne. Na in 2020 een minder zware recessie dan verwacht van slechts 4 % te hebben doorgemaakt, is het bruto binnenlands product in het eerste kwartaal van 2021 met 2,2 % op jaarbasis gekrompen. Het herstel met 5,7 % op jaarbasis in het tweede kwartaal is teleurstellend, gezien de omvang van de eerdere krimp, en werd gevolgd door een vertraging van de groei tot 2,7 % in het derde kwartaal. De zwakke punten in de groei zijn het gevolg van de aanhoudende moeilijke pandemische situatie (met een toename van het aantal COVID-19-gevallen en een relatief laag vaccinatiepercentage van 33 % eind januari 2022), de escalerende spanningen die wegen op het vertrouwen, alsook de beperkende structurele factoren, waaronder een chronisch laag investeringspercentage. Onder de aanzienlijke structurele belemmeringen voor investeringen blijven de nog steeds wijdverbreide corruptie en de onafgewerkte administratieve hervorming van het dichte netwerk van staatsbedrijven prioritaire punten voor de toekomstige beleidsvoering.

Rekening houdend met het toenemende geldaanbod en de versnelling van de inflatie heeft de Nationale Bank van Oekraïne haar belangrijkste beleidsrente tussen juni 2021 en januari 2022 met 400 basispunten verhoogd tot 10 %. Na een aanzienlijke desinflatie in de eerste helft van 2020 begon de inflatie in november 2020 opnieuw te versnellen. De gemiddelde stijging van de prijzen voor consumptiegoederen bedroeg 11 % in september 2021, alvorens te dalen tot 10 % in december. De prijsinflatie van de producentengoederen is nog steeds aan het versnellen en bereikte een spectaculaire 62,2 % in december 2021. Hoewel de piek van de inflatie volgens de Nationale Bank van Oekraïne is bereikt, moet in de loop van 2022 verdere monetaire verkrapping worden verwacht, met name om de inflatie te beperken tot de doelstelling van 4 % tot 6 %. In de huidige context van een geleidelijke wereldwijde verkrapping van de financieringsvoorwaarden, en als opkomende markt, is Oekraïne ook extra kwetsbaar als gevolg van een herbeoordeling van de mondiale risico’s.

Als gevolg van een terugkeer naar groei en hogere belastinginkomsten wordt het overheidstekort voor 2021 geraamd op 3,1 % van het bruto binnenlands product, wat 200 basispunten lager is dan het oorspronkelijk geplande tekort. De overheidsinkomsten stegen met 24 % in 2021, wat 2,8 procentpunten hoger is dan gepland, terwijl de uitgaven met 11 % stegen, wat 1,5 procentpunten lager is dan het streefcijfer. In het licht van deze resultaten hebben de overheidsfinanciën vorig jaar goed gepresteerd. Het begrotingstekort voor 2022 wordt momenteel geraamd op 3,5 % van het bruto binnenlands product, maar de werkelijke opbrengst is zeer onzeker, kan opmerkelijk lager uitvallen en zal met name afhangen van de ontwikkeling van de internationale geopolitieke context.

Na de hervatting van de economische groei is het aanzienlijke overschot op de lopende rekening in 2020, als gevolg van de inkrimping van de vraag, in 2021 veranderd in een tekort. Na een overschot van 5,3 miljard USD in 2020, vertoonde de lopende rekening in de periode januari-augustus 2021 een tekort van 830 miljoen USD, ofwel 0,5 % van het bruto binnenlands product. In dezelfde periode stegen de uitvoer en de invoer van goederen met respectievelijk 36 % en 30 % op jaarbasis, wat resulteerde in een handelstekort op de goederenbalans van 3 miljard USD. De dienstenbalans, waarin de uitvoer en de invoer met respectievelijk 12 % en 21 % stegen, vertoonde een overschot van 2,3 miljard USD. Het primaire inkomen veranderde in een aanzienlijk tekort van 3 miljard USD, in tegenstelling tot een overschot van 3,2 miljard USD in januari-augustus 2020, ondanks de stijging in de overmakingen met 18 % tot 8,9 miljard USD. De omvang van de buitenlandse directe investeringen herstelde zich ook opmerkelijk in de eerste helft van 2021, met name als gevolg van de herinvestering van winsten.

De stand van de officiële deviezenreserves bleek stabiel tijdens de pandemie in 2020 en bereikte in augustus 2021 zelfs een recordhoogte van 31,6 miljard USD, met inbegrip van de extra toewijzing van bijzondere trekkingsrechten (SDR’s) door het IMF voor het equivalent van 2,73 miljard USD. Ondanks een lichte daling in september 2021 bleven de reserves verder groeien en lagen zij in december vorig jaar nog rond 31 miljard USD, wat nog steeds 6 % hoger is dan een jaar eerder. Na de recente verandering in het vertrouwen van de beleggers en de geruststellende interventies van de centrale bank op de valutamarkt voor meer dan 700 miljoen USD begin 2022 wordt verwacht dat de officiële reserves afgenomen zijn.

•Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Besluit nr. 701/2020/EU waarbij eerder macrofinanciële bijstand van 1,2 miljard EUR aan leningen aan Oekraïne werd verstrekt (als onderdeel van het MFB-pakket voor de uitbreidings- en nabuurschapslanden in het kader van de COVID-19-pandemie), werd op 25 mei 2020 vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad. De bijstand is volledig uitbetaald in de periode 2020–2021.

•Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De voorgestelde macrofinanciële bijstand sluit tevens aan bij de doelstellingen van het Europees nabuurschapsbeleid. Hij ondersteunt mee de doelstellingen van de Europese Unie van economische stabiliteit en ontwikkeling in Oekraïne en, meer in het algemeen, de veerkracht van de oostelijke Europese nabuurschap. Door de autoriteiten te ondersteunen bij hun inspanningen om een stabiel macro-economisch kader in te voeren en ambitieuze structurele hervormingen ten uitvoer te leggen, verhoogt de voorgestelde operatie de meerwaarde van de totale EU-inbreng in Oekraïne en draagt deze bij tot de doeltreffendheid van andere financiële bijstand van de EU aan het land, waaronder begrotingssteunmaatregelen en subsidies die beschikbaar worden gesteld via externe financiële instrumenten in het kader van het huidige meerjarig financieel kader voor 2021-2027. De voorgestelde nood-MFB maakt deel uit van een EU-pakket dat ook een subsidie-element bevat, via de extra inzet van 120 miljoen EUR in het kader van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking – Europa in de wereld (NDICI-Global Europe), en maakt integrerend deel uit van de algemene internationale steun aan Oekraïne. De MFB zal een aanvulling blijven vormen op de bijstand van andere multilaterale en bilaterale donoren.