COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 22.5.2002
COM(2002) 247 definitief
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE
EEN ONTWERP VOOR DE EUROPESE UNIE
2INHOUDSOPGAVE
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE EEN ONTWERP VOOR DE EUROPESE UNI E...1
1. Eénproject, driefundamenteletaken.........................................................................51.1. De Unie moet haar modelvaneconomische ensociale ontwikkeling consolideren:
welvaart ensolidariteit..............................................................................................5
1.2. De Unie moet haar ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid verder
ontwikkelen..............................................................................................................9
1.3. De Unie dient de verantwoordelijkheden van een wereldmacht op zich te nemen .....12
2. Een grondwettelijke tekst ........................................................................................19
2.1. Een grondwettelijke tekst opstellen .........................................................................19
2.2. De wijze waarop de Unie haar bevoegdheden uitoefent en uitvoert duidelijker maken212.3. Deeerbiediging vanhet subsidiariteits- enevenredigheidsbeginselgaranderen.........25
3EEN ONTWERP VOOR DE EUROPESE UNIE
De opbouw van Europa heeft vijftig jaar vrede en voorspoed gebracht. De democratie, de
inachtneming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden zijn de fundamenten vandeze unie van staten en volkeren. De Unie, gebaseerd op deze democratische waarden, heeftonmiskenbaar een grote aantrekkingskracht, wat blijkt uit het huidige uitbreidingsproces; dekomende uitbreiding is het beste bewijs vanhaar succes.
In december 2000 hebben de lidstaten in Nice de nodige beslissingen genomen om de
toetreding van nieuwe lidstaten te verzekeren. Bij die gelegenheid is evenwel niet gesprokenover de zin van de Europese integratie, noch over de omvang van wat we samen willenondernemen. In de nabije toekomst zal het aantal lidstaten wellicht nagenoeg verdubbelen. Deinzet vandit proces is de toestand vanvrede, samenhorigheid en economische ontwikkeling diewij op het ogenblik genieten, uit te breiden tot de aangrenzende Europese landen door hen opte nemen in een passend institutioneel kader, dat de sleutel vormt voor het welslagen van hetEuropese project.
De vraag waarmee wij worden geconfronteerd is dus hoede uitgebreide Unie haar
fundamentele takenzalkunnenuitvoerenenhoe ze haar slagvaardigheid enhaar samenhang zalkunnen behouden om ervoor te zorgen dat ook de verdieping van Europa mogelijk blijft.
Hoewel er over het algemeen "vraag is naar Europa", willen de burgers de Europese integratie
beter begrijpen. De Europese burgers stellen duidelijke eisen aan de Unie. Vrede en veiligheidverzekeren, de werkloosheid en de georganiseerde misdaad en illegale handel bestrijden, dearmoede terugdringen, ge lijke kansen voor vrouwen garanderen, het milieu beschermen, de
kwaliteit en de veiligheid van producten waarborgen enz. Ze verwachten van de Unie meerveiligheid en stabiliteit op intern vlak, en meer inzet op internationaal vlak. Ze vragen meerduidelijkheid en meer democratische controle en willen een Unie die de nationale identiteitenrespecteert, een Unie die aanmoedigt en beschermt, een nieuwe vorm van organisatie die ververwijderd is vande mythische "superstaat".
Met de euro heeft een ruime meerderheid van de Europese burgers, weloverwogen en
met overtuiging, een onomkeerbare stap gezet in het proces van de Europese integratie.
De Unie moet luisteren naar deze verwachtingen, moet tonen dat zij over het vermogen en de
wilbeschikt omnieuwe uitdagingenaante gaan.
Omdat de economieën van de lidstaten niet in staat zijn zich te consolideren, nieuwe banen te
creëren en het sociale evenwicht te bewaren zonder een sterk gemeenschappelijk beleid en
intensievere coördinatie op Europees niveau, moeten wij samen werken aan de
voorbereiding van de economische en sociale toekomst van de komende generaties.
Omdat de geïsoleerde inspanningen van individuele lidstaten niet meer voldoende zijn om de
controle van de grenzen helemaal te verzekeren, noch om de internationale misdaad te
bestrijden, moet er een gemeenschappelijke reactie op migratieverschijnselen ontwikkeld
worden. Omdat het lidmaatschap van de Unie vrijheid, democratie en respect voor
fundamentele waarden inhoudt, moet de Europese ruimte van vrijheid en rechtvaardigheid
tot stand gebracht worden. Ook moet het Europese burgerschap , dat het nationale
burgerschap versterkt maar niet vervangt, zijn volledige betekeniskrijgen .
Omdat de eenzame stem van een individuele lidstaat niet ver meer draagt, moet de Unie haar
verantwoordelijkheden als wereldmacht op zich nemen ; zij moet een actieve rol spelen in
4het proces van de mondialisering , op basis van haar eigen waarden; zij moet een extern
beleid voeren dat open staat voor dialoog tussen beschavingen, culturen en godsdiensten,
dat gericht is op samenwerking met de landen aan haar buitengrenzen, en dat niet aanvaardtdat ereenklooftussenNoordenZuidontstaat.
Deze taken zijn onze nieuwe grenzen. Om ze optimaal te kunnen verrichten, moeten we
voortbouwen op de opgedane ervaringen en de communautaire methode met behulp
waarvan wij op democratische wijze en geleidelijk de integratie tot stand gebracht hebben,
vernieuwen omhet hoofd te biedenaandeze nieuwe eisen.
Nu Europa een rol speelt in het dagelijkse leven van de burgers, willen die burgers ook beter
ingelicht worden over wie wat doet in Europa, wie de verantwoordelijkheden draagt en aanwie zij kunnen vragen verantwoording af te leggen. Zij voelen zich overwegend Europeaan,maar willen dat hun identiteiten worden gerespecteerd, en dat hun keuzemogelijkhedenbewaard blijven waar dat noodzakelijk is.
We moeten deze bijzonderheid in stand houden waarbij de Unie zeer concrete
gemeenschappelijke beleidsmaatregelen uitvoert en tegelijkertijd bepaalde essentiële taken vanfederale staten op zich neemt, zonder een staat te worden. Want de opbouw van Europa volgtgeen reeds bestaand model, en het zijn juist deze bijzondere kenmerken die het succes ervanv erkl arenenerdev oorwaardenv oorzi j n .
Geïnspireerd door het geslaagde experiment dat geleid heeft tot de opstelling van het Handvest
van de Grondrechten heeft de Europese Raad een Conventie opdracht gegeven de hoofdlijnen
van de toekomst van de Unie uit te zetten. Na een jaar van gezamen lijke arbeid van
vertegenwoordigers van de regeringen, de nationale en Europese parlementariërs en de ledenvan de Commissie, afkomstig uit achtentwintig Europese staten, na een jaar van
gedachtewisselingen met iedereen in Europa die aan de debatten deel wil nemen, zal de
Conventie naar de Commissie hoopt een werkelijk constitutionele tekst voorleggen,
waarin de Europese burgers zichzelf en hun gemeenschappelijke project kunnenherkennen .
Op basis van dat project moet vervolgens het institutioneel stelsel worden hervormd. De
Commissie wenst dan ook bijte dragen tot de werkzaamheden van de Conventie, in een eerstefase door na te denken over de fundamentele opdrachten van de Unie en over hetconstitutionele kader die het de Unie mogelijk moet maken het te ontwikkelen.
51. EÉNPROJECT ,DRIE FUNDAMENTELE TAKEN
Welk ontwerp voor Europa ? De verwachtingen van de burgers wijzen in de richting van drie
fundamentele kwesties: hoe kan een solidair en duurzaam ontwikkelingsmodel wordenbevestigd en rondom de eenheidsmunt een georganiseerd en geloofwaardig economisch ensociaal geheel gebouwd worden? hoe kan een echte Europese ruimte van vrijheid, veiligheid enrechtvaardigheid tot stand gebracht worden? hoe kan de doelmatigheid van het Europeseexterne beleid verzekerd worden, via de handels-, diplomatieke en militaire componentenervan, envia de financiële bijstand ende ontwikkelingshulp?
1.1. De Unie moet haarmodelvan economische en sociale ontwikkeling
consolideren: welvaart en solidariteit
De invoering van de euro, de verdere uitwerking van de interne markt, de coördinatie van het
economisch beleid, de onderlinge aanpassing van het fiscale en sociale beleid, de solidariteittussen de landen en regio's van Europa, de ontwikkeling van een ambitieus milieubeleid en debevestiging van een Europees samenlevingsmodelzijn alle ontwikkelingen die een meerderheidvan de burgers wenst, en die noodzakelijk zijn voor het evenwicht van het Europese project.De Unie moet een project verdiepen waarin haar burgers zich terugvinden en dat hen welvaarten solidariteit brengt, en dat ook een bepaalde levenskwaliteit respecteert die steunt opmilieubehoud, kwalitatief hoogstaande diensten van algemeen nut voor iedereen en een hoogniveau van sociale bescherming.
Om dit evenwicht te bewaren en om de steun van de burgers voor het Europese project te
behouden, dient de Unie haarintegratie dus te consolideren en verderte ontwikkelen .
De ontwikkeling en de vernieuwing van het gemeenschappelijk beleid
De gemeenschappelijke beleidsmaatregelen vormen het fundament van de Europese
integratie . Zij bereiden voor de komende generaties het Europa van morgen voor. Zij zijn
essentieel voor de voltooiing van het economische en sociale moderniseringsprogrammawaartoe de Europese Unie tijdens de Europese Raad van Lissabon in het voorjaar van 2000besloten heeft en versterken de coherentie van de economische en menselijke ruimte die deeuro nodig heeft.
Het grootste succes van Europa, de interne markt , moet worden bewaard. Hij brengt de
burgers van Europa welvaart, groei, nieuwe banen en meer vrijheden. Hij helpt de Europeseondernemingen hun concurrentievermogen te ontwikkelen. Ook na de uitbreiding dient hetbeheer van de interne markt een centrale taak van de Unie te blijven, met name van deCommissie, die verantwoordelijk is voor het uitwerken van de noodzakelijke regels voor debescherming van het algemeen belang en voor eerlijke concurrentie. Het Hof van Justitie vande EG oefent het uiteindelijke toezicht uit op de geïntegreerde rechtsorde.
De gemeenschappelijke beleidsmaatregelen moeten langs twee hoofdlijnen verder worden
verdiept: de ontwikkeling van een welvarende economie, gebaseerd op een sterke en
duurzame groei en debevestiging van de noodzakelijke solidariteit voor een samenleving
en een Europese ruimte zonderuitsluiting .
Voorbeelden van deze beleidsterreinen zijn het milieubeleid , dat de lidstaten helpt om
gezamenlijk het erfgoed van toekomstige generaties te beheren, waarbij, zowel in Oost- als in
6West-Europa, naar duurzame ontwikkeling moet worden gestreefd. Een beleid tot
aanmoediging van het concurrentievermogen van de Europese economieën en bedrijven, van
onderwijs, onderzoek eninnovatie, met de bedoeling het Europa vande kennis te versterken.
Hetlandbouwbeleid , dat een economische kracht moet blijven, maar ook moet bijdragen tot
een evenwichtige ontwikkeling van het Europese grondgebied. De economische en sociale
cohesie, die de lidstaten en de regio's de middelen verschaft om zich aan te passen aan de
concurrentiedruk van de eenheidsmarkt en om hun groei en reële convergentie te verzekeren.
Hetenergie- en hetvervoerbeleid, die vectoren zijn van de economische integratie. Het
fiscale en sociale beleid – want in een geïntegreerde markt moeten de economische actoren
met gelijke wapens concurreren. De fiscale dimensie kan niet langer buiten beschouwingworden gelaten. Noch ook de noodzaak om op Europees niveau een sociaal acquis op tebouwendat aansluit bijde manier waarop onze democratieën over het algemeen functioneren –een acquis dat gebaseerd is op solidariteit, dialoog en economische en sociale vooruitgang. Alsdat niet gebeurt, zullen er aanpassingen plaatsvinden die juist afbreuk doen aan het Europesesamenlevingsmodelende door de Europese democratieënerkende waarden.
Vernieuwing van de werkmethoden
De Europese Gemeenschap heeft solidariteit op uiteenlopende gebieden opgebouwd rondom
gemeenschappelijk beleid. De uitgebreide Unie , met al haar nieuwe leden, zal behoefte
hebben aan krachtig gemeenschappelijk beleid – vanwege de politieke en economische
banden die daardoor tussen de lidstaten worden geknoopt, en vanwege de belangrijkevoordelendie de gehele Unie daaraanontleent intermenvaneconomische ensociale cohesie.
De beleidsmaatregelen moeten worden vernieuwd om ze aan te passen aan de nieuwe
context van de uitgebreide Unie. Bij het ontwikkelen ervan moet het idee van de toegevoegdewaarde van de communautaire actie centraal staan. Bij de besluitvormingsprocedures in de
Raadmoet de stemming bij gekwalificeerde meerderheid altijd de regel zijn . Het is niet
langer mogelijk om waar het bijvoorbeeld de fiscale en sociale dimensie van de interne marktbetreft de regel van unanimiteit toe te passen, a fortiori in het vooruitzicht van de uitbreiding,
met het gevaar voor blokkeringeningevolge het grotere aantallidstaten.
Deuitvoering van het gemeenschappelijke beleid dient zo gedecentraliseerd mogelijk te zijn.
De Commissie heeft al het initiatief genomen om enkele zeer belangrijke stappen in die zinvoor te stellen, zoals het instellen van een netwerk op het gebied van de controle op afsprakenen misbruik van overheersende posities, waarvan de nationale autoriteiten voorconcurrentievrijwaring en de Commissie deel uitmaken. Zij bestudeert momenteelmogelijkheden om het beheer van de structuurfondsen sterk te vereenvoudigen. In die contextzou de Conventie moeten bestuderen onder welke voorwaarden de verantwoordelijkheid voorde uitvoering van de begroting gedeeld zou kunnen worden als de lidstaten het grootste deelvanhet beheer vande kredietenover zoudennemen.
Verder geeft het Witboek over governance bepaalde richtsnoeren met betrekking tot het beter
rekening houden met de diversiteit van plaatselijke situaties – de Commissie besteedt dan
ook veelaandacht aanregionale enlokale ervaringenbijhet ontwikkelenvanbeleid, envoor detoepassing van bepaalde communautaire wetgeving zal het mogelijk zijn tripartieteovereenkomsten te sluiten tussen de Commissie, de lidstaten, en regio's of lokale overheden,met inachtneming van de grondwettelijke stelsels van de lidstaten.
7Versterking van de coördinatie van het economische beleid
Deeuro, die ontegenzeglijk een groot succes is, heeft geholpen de inflatie te bedwingen, de
langetermijnrente te drukken, de toestand van de nationale financiën te verbeteren en een
economisch beleid in te voeren dat gunstig is voor de groei en de werkgelegenheid. De Unie
moet voortbouwen op deze verworvenheden, rekening houdend met de sociale dimensie
en de levensvatbaarheid van de economische ontwikkeling.
Het monetaire beleid valt onder de uitsluitende bevoegdheid van de Europese Centrale Bank.
Het economische en begrotingsbeleid valt onder de bevoegdheid van de lidstaten. Nu is het zodat in een geïntegreerde monetaire en economische zone individuele begrotings-overschrijdingen, bij het ontbreken van middelen om de inflatie op nationaal niveau tebeheersen, collectieve kosten met zich brengen die worden gedragen door alle staten die
dezelfde munt delen. Een striktere coördinatie is dus nodig om te verzekeren dat de
Europese economie correct bestuurd wordt , met het oog op de tweeledige doelstelling van
de macro-economische stabiliteit en sterke groei bij hoge werkgelegenheid.
De coördinatie van het economisch beleid moet het mogelijk maken om g ezamenlijk de
economische situatie te evalueren, de te volgen beleidslijnen vast te stellen en op detenuitvoerlegging toe te zien. Deze coördinatie moet permanent zijn en mag zich niet totuitzonderlijke omstandigheden beperken. Ze moet er aldus voor zorgen dat het structuurbeleidde doelstellingen inzake groei en het scheppen van werkgelegenheid stimuleert.
Het nationale economische en begrotingsbeleid moet een communautair kader respecteren, dat
is vastgelegd in het Verdrag en in specifieke wetgeving. Twee instrumenten verzekerenmomenteel de coördinatie van het economisch beleid, de algemene richtsnoeren voor het
economisch beleid en hetpact voor stabiliteit en groei ; deze twee instrumenten hebben hun
taak bevredigend vervuld inde loop vande eerste jarenvan de economische en monetaire unie.
De ervaring leert echter dat het raadzaamzou zijn de coördinatie te versterken .
Bovendien zal de komende uitbreiding de parameters van het functioneren van de
instrumenten voor de coördinatie van het economisch beleid radicaal veranderen. Gezien het
aantal leden en de diversiteit van hun economieën zal de uitgebreide Unie deze nieuwe
uitdaging met versterkte capaciteiten moeten aangaan . Bepaalde aanpassingen betreffen
veranderingen van de praktijken en werkmethoden, voor andere zal een wijziging van hetVerdrag nodig zijn.
Volgens het Verdrag maakt de coördinatie van het economisch beleid deel uit van het
gemeenschappelijke beleid. Net als bij ander g ezamenlijk nagestreefd beleid is het van
essentieel belang dat er zich in het centrum van het systeem een instantie bevindt die belast ismet het formuleren van het algemeen belang en met het verzekeren van de onderlingesamenhang van de door de lidstaten goedgekeurde bepalingen, en die over de middelenbeschikt om een algemene visie te presenteren en te doen aanvaarden en om degeloofwaardigheid en de eenheid van het systeem te vergroten ten aanzien van de dreigingendie op de hele eurozone kunnen wegen. Deze functie komt natuurlijk de Commissie toe en
haar rol dient te worden versterkt .
Zo zouden bijvoorbeeld de coördinatieinstrumenten voor het economisch beleid ,e ni nh e t
bijzonder de algemene richtsnoeren voor het economisch beleid en de adviezen over het
stabiliteits- en het convergentieprogramma, opgesteld moeten worden op basis van
voorstellen van de Commissie , in plaats van simpele aanbevelingen waar de Raad bij
gekwalificeerde meerderheid van kan afwijken. Als het economische beleid van een lidstaat
8afwijkt van de goedgekeurde algemene richtsnoeren, of het goede functioneren van de
economische en monetaire unie bedreigt, mag de rol van de Commissie niet beperkt blijven tot
het richten van een aanbeveling aan de Raad. Als zich een dergelijke situatie voordoet, moet
de Commissie doelmatig kunnen optreden, binnen het door het Verdrag bepaalde kader :
door waarschuwingen, die zij rechtstreeks aan de betreffende lidstaat richt, en doorvoorstellen, waarvande Raad alleenmet algemene stemmenzou kunnenafwijken.
Ook het functioneren van de eurogroep moet worden aangepast . Het belang van een
dergelijke instantie, waarin alleen de lidstaten van de eurozone vertegenwoordigd zijn, isduidelijk. Het zou echter nuttig zijn als er ook een instantie met formelebeslissingsbevoegdheid betreffende de eurozone bestond, beperkt tot de lidstaten die de eurohebben ingevoerd, die werkt als een Raad "ecofin-eurozone". Daardoor zouden de instellingenhun rolvolledig kunnen vervullen, van het bestuderen van de voorstellen tot het nemen van eenbeslissing.
Het democratisch evenwicht van het systeem moet worden onderzocht. Het staat natuurlijk aan
elke regering omde geschikte betrekkingenmet het nationaalparlement tot stand te brengen.
Op Europees niveau speelt het Parlement momenteelgeen enkele formele rolbijde coördinatievan het economisch beleid. De versterking van de instrumenten voor de economische
coördinatie moet samengaan met meer betrokkenheid van het Europees Parlement, die
nader moet worden bepaald afhankelijk van de overwogen instrumenten en rekening houdendmet het feit dat het economische beleid niet op het terrein van de wetgeving ligt. In dezelfde
geest dient ook de samenwerking tussen het Europees Parlement en de nationale
parlementen te worden geïntensiveerd .
Ten slotte dient de eenstemmige externe vertegenwoordiging van de eurozone bij de
internationale economische en financiële instanties te worden verzekerd. Om ervoor te zorgendat de Europese Unie internationale discussies op monetair en financieelterrein coherent voert,en dat de Unie krachtig en vooral met standvastigheid spreekt, zou het raadzaam zijn deeurozone op termijn door de Commissie te laten vertegenwoordigen, in nauwe samenwerkingmet alle betrokken instanties.
DeCommissiestelt danookvoorom:
−de ontwikkeling van gemeenschappelijk beleid voort te zetten;
−de gemeenschappelijke beleidsmaatregelen te vernieuwen, de tenuitvoerlegging
ervante decentraliseren, enbesluitvorming bijgekwalificeerde meerderheid totde vaste regelte maken;
−de coördinatie vanhet economischbeleid te versterkenende eenstemmige
externe vertegenwoordiging vande eurozone te verzekeren.
1.2. De Unie moet haarruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid verder
ontwikkelen
Sinds het Verdrag van Amsterdam maakt de totstandbrenging van een coherente en
evenwichtige ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid onderdeel uit van dedoelstellingen van de Europese Unie, en het lijkt zelfs een van haar hoofdtaken, nu en in het
9vooruitzicht van de uitbreiding. Deze doelstelling, complementair aan de totstandbrenging van
eengeïntegreerde economische ruimte zonder binnengrenzen, verleent betekenis aan het begrip
Europees burgerschap . Deze notie, die nu nog als hoofdzakelijk politiek van aard wordt
beschouwd, zal juridisch concreet vorm moeten krijgen door een corpus van duidelijkomschrevenrechtenenplichten.
De taken van de Europese Unie
Vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid zijn bij de opbouw van Europa essentiële en
complementaire verworvenheden.
Vrijheid is het eenmakende beginsel, de kern van het Europese project. Maar zonder veiligheid,
zonder een rechtsstelsel en een rechtspraak die door de burgers erkend worden, zouden deuitoefening van de vrijheden en de inachtneming van de democratische waarden niet verzekerd
zijn. De Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid biedt allereerst de
garantie dat de democratische beginselen en de mensenrechten gerespecteerd zullen
worden. De gemeenschappelijke erkenning van deze beginselen, van essentieel belang voor het
burgerschap van de Unie, is nu vastgelegd in het Handvest van de Grondrechten, en vormt hetvoetstuk van de integratie voor al wie in de Unie verblijft.
De collectieve actie beantwoordt hier aaneen sterke verwachting van het publiek en aan een
duidelijke aangetoonde behoefte , overwegende dat criminele activiteiten veelal
grensoverschrijdend zijn en dat deze kwesties binnen een ruimte van vrij verkeer vangemeenschappelijk belang zijn. De afschaffing van de economische grenzen en het vrije verkeergaan samen met bepaalde rechten en garanties en verdragen zich niet met de handhaving vanpolitionele of judiciaire grenzen waarachter de bedrijvers van illegale activiteiten zich kunnenverschuilen.
De externe dimensie van deze acties is van bijzonder groot belang en is complementair aan de
nauwe enbevoorrechte betrekkingendie de Unie met de buurlandenwilontwikkelen.
De Unie kaneenwezen lijke bijdrage leveren op vier terreinen:
•De collectieve actie moet leiden tot gemeenschappelijke maatregelen inzake controle en
bewaking aan de buitengrenzen , op basis van regels voor gemeenschappelijk beheer,
mechanismen van financiële solidariteit, gemeenschappelijke controlenormen enmechanismen voor samenwerking, uitwisseling van informatie, opleiding en evaluatie. Oplangere termijn moet worden gestreefd naar een gemeenschappelijk Europees korps datverantwoordelijk is voor de controle van de buitengrenzen en dat, in nauwe samenwerkingmet de verschillende nationale diensten, verzekert dat overal aan de gemeenschappelijkebuitengrens een gelijkwaardig niveau van controle gehandhaafd wordt.
•De tenuitvoerlegging van een werkelijk gemeenschappelijk beleid inzake immigratie en
asielverlening maakt eveneens deel uit van de fundamentele doelstellingen van de Unie.
Gemeenschappelijk beheer van de migratiestromen is duidelijk noodzakelijk. Het gaat er omeen doelmatige coördinatie van het integratiebeleid te verzekeren en het hoge niveau vanbescherming van vluchtelingen te handhaven dat de Europese Unie tot een voorbeeld maaktvoor het internationale systeem van bescherming van vluchtelingen. Een vorm vanharmonisatie van de wetgeving is noodzakelijk om de gemeenschappelijke doelstellingen teverwezen lijken, vooral met betrekking tot het bepalen van een Europese asielregeling en een
gemeenschappelijke rechtspositie voor immigranten in de Europese ruimte.
10•Wat de bestrijding van de georganiseerde misdaad en het terrorisme betreft,is
doelmatige actie alleen op Europees niveau mogelijk, met name door de ontwikkeling vaneen gemeenschappelijk kader voor de judiciaire en politionele samenwerking tussen delidstateninzake onderzoekenenvervolgingen.
Voor die drie terreinen – controle van de grenzen, asiel en immigratie, bestrijding van
georganiseerde misdaad en terrorisme – moet dus gestreefd worden naar een Europese
openbare orde die de nationale systemen van openbare orde doelmatiger maakt en de
fundamentele waarden van de Unie volledig respecteert . Dit is een van de vereisten die het
begrip Europees burgerschap met zichbrengt.
•Actie van de kant van de Unie is evenzeer noodzake lijk voor de totstandbrenging van een
echte Europese gerechtelijke ruimte, die is gebaseerd op judiciaire samenwerking op
civielrechtelijk en strafrechtelijk gebied , en die in de toekomst zal moeten worden
onderworpen aan één enkel institutioneel en juridisch kader . In die context zij gewezen
op de noodzaak van aanvu lling van de bepalingen van het Verdrag betreffende de
bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, door middel van een
rechtsgrondslag die een Europese officier van justitie invoert en de goedkeuring mogelijkmaakt van regels betreffende strafrechtelijke vervolging van transnationale fraude.
De instrumenten van een meer doelmatige en beter gecoördineerde collectieve actie
Daar waar de individuele lidstaten hun verantwoordelijkheden niet meer kunnen nakomen,
moet de collectieve actie het overnemen. Om dat op geloofwaardige wijze te kunnen doen,
moeten de instrumenten waarover de Unie beschikt en de huidige
besluitvormingsmechanismen gemoderniseerd worden , waardoor de ontwikkeling waarin
het Verdrag van Amsterdam voorzag, wordt verleng in de richting van een geleidelijkecommunautarisering.
Om deze gemeenschappelijke doelstellingen te verw ezenlijken, zullen zowel de lidstaten als
de Europese Unie actie moeten ondernemen , want beide niveaus moeten hun deel van de
verantwoordelijkheid op zich nemen. Verschillende instrumenten zullen moeten wordengemobiliseerd: harmonisatie en onderlinge aanpassing van de wetgevingen, wederzijdseerkenning, coördinatie van het beleid van de lidstaten, mechanismen voor de uitwisseling vaninformatie of samenwerkingsorganen, en financiële steun, met name voor opleidings- enuitwisselingsacties envoor de ontwikkeling vanproefprojecten.
Bij de goedkeuring van wetgevingsnormen moet de communautaire methode onverkort
wordentoegepast, met de uniciteit van het initiatiefrecht ,d emedebeslissingsprocedure ,d e
gekwalificeerde meerderheid en decontrole door het Hof van Justitie . De ervaring leert
namelijk dat de versnippering van de initiatieven en de unanimiteit schadelijk zijn voor decoherentie, de doelmatigheid en de kwaliteit van de beslissing.
Nieuwe wetgeving zal evenwel niet altijd noodzakelijk zijn. Het niet dwingende overleg in
het kader vande open coördinatiemethode kannuttig zijn.
Een onmisbare voorwaarde voor de totstandbrenging van een judiciaire ruimte zonder grenzen
is dat de nationale stelsels vertrouwen kunnen hebben in de gerechtelijk organen van eenandere lidstaat. Zonder eventuele harmonisatie om redenen van doelmatigheid te willenuitsluiten, meent de Commissie dat op het gebied van de civielrechtelijke en strafrechtelijkesamenwerking wederzijdse erkenning de voorkeur dient te genieten.
11De wenselijke sterkere mate van harmonisatie van het burgerlijk recht hangt samen met het
grensoverschrijdende karakter van bepaalde operaties en de noodzaak het goede functioneren
van de interne markt te verzekeren. De harmonisatie van het materiële strafrecht dient
daarentegen beperkt te blijven tot bepaalde bijzonder ernstige of transnationale
wetsovertredingen . Deze harmonisatie dient vergezeld te gaan van een gemeenschappe lijke
vastlegging van de garanties betreffende gerechtelijke procedures, met name de essentiëleelementen van een eerlijk proces.
Inzake de politionele samenwerking kunnen de meeste gestelde doelen bereikt worden door
administratieve samenwerking tussen de politionele autoriteiten van de lidstaten. De potentiëleactie van de Unie zou beperkt moeten blijven, op het niveau van het Verdrag, tot hetvaststellen van de voorwaarden voor het opzetten van mechanismen met behulp waarvan denationale autoriteiten informatie kunnen uitwisselen en doelmatig kunnen samenwerken.EUROPOL moet even operationeel worden als EUROJUST, om een doelmatige engecoördineerde uitvoering van politie- en gerechtelijke onderzoeken op Europese schaal tegaranderen. Ook de kwestie van de democratische controle van EUROPOL moet aan de ordewordengesteld.
Ten slotte zal het Verdrag , op basis van de complexe opsomming van de op dit moment
voorziene acties en procedures, de prioritaire doelstellingen van de Unie moeten
vastleggen en expliciteren ; het zal moeten aangeven voor welke doelstellingen de
wederzijdse erkenning kan worden toegepast en voor welke doelstellingen een vorm van
harmonisatie van de nationale wetgevingen noodzakelijk is, en het zal de proceduresmoeten vaststellen die moeten worden toegepast om de doelmatigheid en de snelheid vanhet besluitvormingsproces te garanderen . Deze aanpak zal het mogelijk maken om a
contrario de grenzenvande normatieve actie vande Unie aante geven.
12DeCommissiestelt danookvoorom:
−het Europese burgerschap een concrete juridische inhoud te geven;
−de collectieve actie te intensiveren, met name op de volgende gebieden:
controle en bewaking van de buitengrenzen, vaststelling van de algemenevoorwaardenvanhet asielrecht envande rechtspositie vanimmigranten,bestrijding vangeorganiseerde misdaad enterrorisme, met eendoelmatigecoördinatie vande activiteitenvanEUROJUST enEUROPOL;enjudiciairesamenwerking op civielrechtelijk en strafrechtelijk gebied, daar waartransnationale activiteitendat rechtvaardigen;
−de prioritaire doelstellingen van de Unie beter te omschrijven in het Verdrag,
met het oog op het gevenvanmeer inhoud aanhet begrip Europeesburgerschap enhet verzekerenvande inachtneming vande fundamentelerechten en vrijheden die zijn vastgelegd in het Handvest van de Grondrechten ;
−de bepalingenvanhet verdrag inzake de bescherming vande financiële
belangenvande Gemeenschap aante vullendoor de functie vaneenonafhankelijke Europese officier van justitie in te stellen;
−vast te stellen welke instrumenten gemobiliseerd moeten worden voor de
tenuitvoerlegging van deze gemeenschappelijke doelstellingen, aan te geven inhoeverre de wetgevingengeharmoniseerd zullenmoetenworden, endoelmatige ensnelwerkende besluitvormingsprocedures inte voeren.
1.3. De Unie dient de verantwoordelijkheden van een wereldmacht op zich te nemen
De Europese Unie heeft een steeds meer geïntegreerde markt tot stand gebracht die haar een
sterke economische macht verleent. Met de economische en monetaire unie en de Europeseeenheidsmunt heeft de Unie het vermogen verworven een sterke invloed uit te oefenen op deinternationale monetaire enfinanciële betrekkingen.
Dat Europa macht heeft, valt niet te betwisten. Nu gaat het erom daaraan richting te geven, en
dit potentieel tot een daadwerkelijke kracht te maken. Dat zal niet mogelijk zijn zonder eensterke politieke wil en een open gedachtewisseling over de structuren, de instrumenten en debesluitvormingsprocedures.
De taken van de Europese Unie
De opbouw van Europa, gebaseerd op de historische verzoening van de Europese naties en
volkeren, heeft gezorgd voor vrede en stabiliteit in West-Europa. En nu exporteert de Unie
deze stabiliteit. De uitbreiding is zonder twijfel de meest zichtbare politieke actie die de Unie inde komende jaren zal volbrengen, en de meest beslissende voor de veiligheid van het continent.De buurlanden van de Unie, in het zuiden en in het oosten, vormen bij uitstek een terrein waareen gemeenschappelijk extern beleid gevoerd moet worden, even afgezien van het belang vande al lang bestaande transatlantische relatie en van het partnerschap met de landen van Afrika,de Caraïben en de Stille O ceaan(de ACS-landen).
13Om meer effect te hebben, dient het buitenlands beleid van de Unie ook een zekere
beslissingsbevoegdheid inzake veiligheid en defensie te omvatten, vooral in dit tijdperk van
na de koude oorlog, nu het uitzenden van militaire eenheden naar andere landen enwerelddelen, in dienst van de vrede, een even belangrijke rol speelt als de notie vangemeenschappelijke verdediging. Deze evolutie heeft vanzelfsprekend geen invloed op despecifieke positie van bepaalde lidstaten ten aanzien van de acties met gevolgen opdefensiegebied.
De Europese Unie heeft een bijzondere rol te vervullen ten aanzien van de mondialisering .
Hoewelveeleconomische actoren in Europa voordeelhebben van de mondialisering, is er tochook ongerustheid over dit als ongecontroleerd ervaren verschijnsel, waar de keuzes vanbepaalde landen of bepaalde economische entiteiten effecten hebben waarop kennelijk niemandmeer enige invloed heeft. Deze algemene indruk heeft bepaalde gevolgen voor het functionerenvan de democratieën en voor de legitimiteit van de overheden. Voor de burgers gaat het eromhun invloed op de ontwikkelingen en hun vermogen tot democratische controle te behouden ofte heroveren. Ook moeten er vaak regels worden vastgesteld om datgene te bewaren wat doorde gemondialiseerde markt niet optimaal wordt geregeld – de sociale doelstellingen, het milieu,de diversiteit vanculturenenleefwijzen.
Na de uitbreiding zal de Unie de grootste economie ter wereld zijn. Daardoor zal ze meer
invloed hebben op de mondiale economische governance, waardoor ze bij haar economischebeleidskeuzes nog meer dan nu rekening zal moeten houden met de belangen van de rest vande wereld.
De Unie zal in staat zijn resoluter en doeltreffender op te treden ten gunste van de duurzame
ontwikkeling en zal nieuwe risico's, die over het algemeen verband houden met ernstigeeconomische en sociale onevenwichten in de wereld, die nog steeds bestaan of nog ergerworden, te pareren: structurele tekorten op de handelsbalans en overmatige schuldenlasten vangrote industrielanden en van de ontwikkelingslanden, financiële instabiliteit, onlusten bij debevolking en regionale conflicten die vluchtelingenstromen veroorzaken en niet zondergevolgen blijven voor het terrorisme, de illegale handel, de clandestiene immigratie en devernietiging van het milieu op lokaal en planetair niveau. De Unie moet iets doen aan de verreen nabije oorzaken van deze nieuwe bedreigingen voor haar veiligheid en welvaart. Zo moet deUnie een strategie voor duurzame ontwikkeling verdedigen, die gebaseerd is op eenmultilaterale en multipolaire organisatie van de wereldeconomie en zich verzet tegen elkehegemonie ofunilaterale benadering.
En in veel opzichten is het door de Europese Unie , door het onderlinge afstemmen van hun
politieke actie, dat de Europeanen hun samenlevingsmodel zullen kunnen verdedigen en
hun democratische rechten beter en vollediger zullen kunnen uitoefenen . Europa, als een
van de belangrijkste acteurs op het internationale toneel, zal beter dan anderen kunnenbijdragen tot de governance en de stabilisering van het internationale systeem.
Het gemeenschappelijk buitenlands beleid moet d ezelfde doelmatigheid verwerven die het
gemeenschappelijke handelsbeleid al heeft. In de afgelopen jaren is aanzienlijke vooruitganggeboekt, vooralook door het vaak beslissende optreden van de Hoge vertegenwoordiger voorhet gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Dat geldt voor het gemeenschappelijkoptreden in de Balkan en voor de ontwikkeling van het Europees veiligheids- endefensiebeleid. Maar veel mogelijkheden waardoor de Unie zich op internationaal vlak zoukunnen doen gelden, blijven nog onbenut. Het extern beleid dient coherenter te worden, op
14basis van duidelijker richtsnoeren en door middel van mobilisatie van alle instrumenten
waarover de Unie ende lidstatenbeschikken.
Naar een doelmatiger buitenlands beleid, naar een coherenter extern beleid
Het externe beleid van de Unie is niet gemakkelijk op te delen. Het gaat verder dan de
traditionele diplomatieke en militaire aspecten en betreft eveneens justitie en politie, milieu,handel, douane, ontwikkeling en de externe vertegenwoordiging van de eurozone. Het doelmoet erin bestaan die verschillende gebieden te integreren en een doeltreffende synthese vanalle beschikbare middelen te verzekeren. Het is dus niet de bedoeling het buitenlands beleid te'communautariseren' door de klassieke communautaire procedures toe te passen, watonverenigbaar zou zijn met de totstandkoming van een Europese militaire dimensie; noch hetexterne beleid meer 'intergouvernementeel' te maken door een uitbreiding van debevoegdheden van de lidstaten of van de hoge vertegenwoordiger ten nadele van deCommissie.
Met een volledige communautarisering zou het momenteel namelijk niet mogelijk zijn de hele
politieke dimensie van het externe beleid, dat niet beperkt blijft tot een geheel vanbevoegdheden, instrumenten en beleidsgebieden, te omvatten, noch alle militaire aspecten tedekken.
Door het huidige evenwicht daarentegen te behouden of sterker te benadrukken, kan de
spreiding vande impuls-, besluitvormings- enactiecentra wordenbestendigd.
Het is evenwelvanessentieelbelang eenrealistischantwoord te gevenop de dubbele eis inzake
coherentie endoelmatigheid:
– coherentie: door te beschikken over een zwaartepunt dat het politieke initiatief
beheerst en het gemeenschappelijk belang vaststelt en uitdrukt;
– doelmatigheid: door de procedures aan te passen aan de aard van het buitenlands
beleid en in het bijzonder aan de specificiteit van het militaire instrument.
•uniciteit vanhet initiatiefencoherentie vande maatregelen
Een van de kenmerken van de communautaire methode is het uitsluitende wetgevende
initiatiefrecht van de Europese Commissie. Op die manier wordt gewaarborgd dat devoorstellen die de Commissie in alle onafhankelijkheid aan het Europees Parlement en de Raadvoorlegt, het Europese algemene belang weerspiegelen en niet de belangen van bepaaldelandenofgroepen.
Wat het buitenlands beleid betreft, zijn de uniciteit van het initiatief en de coherentie van de
maatregelen even belangrijk. Momenteelzijn er twee zwaartepunten. Het ene zwaartepunt, datintergouvernementeel getint is en blijkt geeft van een intergouvernementele logica, organiseerteen eerste uitdrukking van de gemeenschappe lijke wil van de lidstaten rond de hoge
vertegenwoordiger, waardoor een gemeenschappelijke cultuur kon worden ontwikkeld en hetwederzijdse vertrouwen kon worden aangemoedigd. Het tweede zwaartepunt is gebaseerd opde communautaire methode en beschikt over de nodige eigenschappen om op termijn hetalgemeen belang van de Unie te definiëren, van de fase van de analyse en het initiatief tot devrijmaking van gemeenschappelijke middelen en instrumenten.
15Die tweedeling is een bron van ondoelmatigheid en moet op termijn worden overstegen, zodat
één enkel zwaartepunt structureel en op lange termijn kan verzekeren dat rekening wordtgehouden met het algemeen belang. Er moet een onpartijdige en permanente instantie zijn, metvoldoende technische deskundigheid, die de situatie bestudeert, de verhouding tussen dedoelstellingen en de beschikbare middelen beoordeelt, en voorstellen voor actie doet. In dehuidige situatie kunnen alle lidstaten plus de Europese Commissie voorstellen doen, met alleverwarring die daaruit voortvloeit en het risico dat het gemeenschappelijk belangveronachtzaamd wordt inhet stadiumvande ontwikkeling vande initiatieven.
Daarom zou het goed zijn indien het zwaartepunt van het politieke initiatief en van het op
elkaar afstemmen van de verschillende maatregelen bij de Commissie zou liggen.
•vertegenwoordiging enactiemiddelen
De uniciteit van het initiatief en de coherentie verzekeren, zonder de specificiteit van het
gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te miskennen, veronderstelt dat eenmiddenweg wordt gevolgd tussen de status-quo en de communautarisering. Die syntheseberust op twee elementen.
In de eerste plaats moet het vermogen tot het nemen van politieke initiatieven worden
gecombineerd met het vermogen van de Europese Commissie om de instrumenten voorexterne actie te ontwikkelen en te mobiliseren. Met het oog op de geloofwaardigheid en decoherentie van het externe beleid zou het geen goede zaak zijn als de hoge vertegenwoordigervoorstellen zou doen zonder de middelen voor de tenuitvoerlegging daarvan te kunnennoemen. Anderzijds is het ook niet goed voorstelbaar dat een instantie buiten de Commissienaar eigen goeddunken zou kunnen beschikken over de middelen en instrumenten die deCommissie beheert en waarover zij vanuit politiek en begrotingsoogpunt verantwoordingverschuldigd is.
Om doeltreffend en operationeel te zijn, veronderstelt deze synthese evenwel in de tweede
plaats de gefaseerde samensmelting van de functies van hoge vertegenwoordiger en van
commissaris voor buitenlandse betrekkingen . Als lid van de Commissie zou de hoge
vertegenwoordiger beschikken over een dubbele legitimiteit, ontleend aan een akkoord tussende lidstaten en aan de bevestiging van het college door het Europees Parlement. Door zijnverantwoordelijkheid voor het onderhandelen over overeenkomsten met derde landen, doordathij in staat zou zijn verschillende instrumenten te mobiliseren, richtsnoeren voor externe steunvoor te stellen, en voorstellen voor handels- of financiële sancties te doen, zou hij ook in staatzijn om, wat de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van de politieke initiatieven van de Uniebetreft, bij te dragen tot een betere politieke samenhang met andere gemeenschappelijkebeleidsterreinen met een belangrijke externe dimensie.
De hoge vertegenwoordiger/commissaris voor externe betrekkingen zou ook een leidende rol
moeten krijgen bij het van dag tot dag beheren van crisissituaties . Vanuit dat oogpunt
moet worden erkend dat de formule van het Verdrag van Nice, volgens welke het aan hetpolitiek en veiligheidscomité – dat binnenkort een dertigtal leden zal tellen – is om, onderverantwoordelijkheid van de Raad, de politieke controle en de strategische leiding vancrisisbeheersingsoperaties op zich te nemen, nog geen voldoening geeft.
De voorwaarden voordeze fusie van functies zullen verduidelijkt moeten worden:
– bijzonder statuut: de hoge vertegenwoordiger/commissaris voor externe
betrekkingen zal in overleg tussen de aangewezen voorzitter van de Commissie en
16de Raad (op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders) specifiek
geselecteerd moeten worden om deze functie onder het gezag van deCommissievoorzitteruit teoefenen;
– een ingrijpende aanpassing van de procedures: de samensmelting van de functies
van hoge vertegenwoordiger en van commissaris voor buitenlandse betrekkingenbetekent niet dat alle aspecten van het buitenlands, veiligheids- en defensiebeleidvolgens identieke procedures zullen worden behandeld. Wat het veiligheidsbeleidbetreft, moet een onderscheid worden gemaakt tussen de strategische ofdiplomatieke functies, de economische functie, met name wat hetbewapeningsbeleid betreft, en de strikt militaire functie die bestaat in hetvoorbereidenenuitvoerenvande operaties;
– een ingrijpende aanpassing van de besluitvorming van de Commissie: er zullen
uiteenlopende interne procedures ingevoerd moeten worden, afhankelijk van devraag of het gaat over initiatieven op het gebied van buitenlands beleid, initiatievenop andere gebieden, zoals externe steun of handelsbeleid, of over initiatieven ophet gebied van veiligheid en defensie, waarbij een bijzondere werkwijze,gekenmerkt door vertrouwelijkheid en snelheid, noodzakelijk is;
– tijdschema voor de uitvoering: de aanpassingenmoeteneen tijdschema met etappes
volgen, zoals voor de economische en monetaire unie.
Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Unie moet kunnen beschikken
overvoldoende middelen binnen de communautaire begroting ,w a to pd i tm o m e n tn i e th e t
geval is. Verder moeten alle voor de tenuitvoerlegging noodzakelijke middelen snel
gemobiliseerd kunnen worden , veel sneller dan nu het geval is, hetgeen vereist dat er een
bijzondere dialoog met de begrotingsautoriteit wordt ingesteld en dat de nodige stappenworden genomen omde communautaire regels aan te passen aan de specifieke kenmerken vandeze sector. De hoge vertegenwoordiger/commissaris voor externe betrekkingen zal
ondersteundmoetenwordendooreenversterkt netwerkvan externe delegaties .
Devertegenwoordiging van het algemeen belang door één enkele instantie moet de
grondregel worden. De wirwar van stemmen die zich laat horen bij internationale crisesondermijnt de geloofwaardigheid van de Unie. De hoge vertegenwoordiger/commissaris voorexterne betrekkingenmoet de controle over deze functie van woordvoerder hebben, wat echterniet belet dat hij deze of gene lidstaat kan verzoeken gemeenschappelijke stan dpunten te
verdedigenofde rolvanbemiddelaar op zichte nemenals daar objectieve redenenvoor zijn.
•besluitvormingsprocedure
Aangezienbijde samensmelting vande functies zowelrekening moet worden gehouden met de
noodzakelijke coherentie als met bepaalde eigenschappen van het buitenlands beleid, die in hetbijzonder verband houdt met de militaire dimensie, moeten de besluitvormings- enuitvoeringsprocedures worden aangepast aan de gewenste mate van integratie, met debedoeling de Europese Raad over één enkele gesprekspartner te laten beschikken voor decoherente en snelle uitvoering van zijn beleidslijnen.
Om een politiek initiatief van de hoge vertegenwoordiger/commissaris voor externe
betrekkingen te valideren als initiatief van de Unie, zal de instemming van een bepaald aantallidstaten noodzakelijk zijn. Er zal namelijk rekening gehouden moeten worden met het feit datop dit speciale terrein de geografische situatie, de geschiedenis en de vermogens tot militaire
17interventie verschillende lidstaten in een bijzondere positie plaatsen ten aanzien van derde
landen en conflicten aan de grenzen van Europa. De hoge vertegenwoordiger/commissarisvoor externe betrekkingen zal dan ook, bij het ontwerpen van politieke initiatieven, bijzondergoed rekening moeten houden met de bijzondere posities en uiteenlopende doelstellingen vande lidstaten.
Als bij de conceptie van initiatieven , wanneer bepaald wordt wat het algemeen belang van
de Unie is, voldoende rekening is gehouden met deze dimensie, zal een beslissing bij
gekwalificeerde meerderheid voldoen aan de voorwaarden van doelmatigheid en
legitimiteit . Maarvan de eis van unanimiteit moet worden afgestapt , onverminderd de
procedures die inzake veiligheid en defensie van toepassing kunnen zijn. De methoden die nunog min of meer functioneren, zullen een verdubbeling van het aantal lidstaten niet kunnenoverleven.
Het is namelijk zo dat, wat het buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid betreft, het
gemeenschappelijk belang op dynamische wijze bepaald moet worden. Niet door zich aan tesluiten bij de terughoudendheid van enkelen, maar door te streven naar een geloofwaardig endoelmatig beleid dat ook buiten de grenzen van de Unie bepaalde waarden verdedigt dieessentieel zijn voor onze democratieën. Voor de uitgebreide Unie zal unanimiteit inzake hetbuitenlands beleid even weinig noodzakelijk zijn als unanimiteit in handelskwesties nu is.
Door het initiatiefrecht inzake gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, de
vertegenwoordiging, de actiemiddelen en de besluitvormingsprocedures aldus te wijzigen, zoude Conventie rekening houden met de ervaring die sinds de verdragen van Maastricht enAmsterdam is verworven en met het belang van een versterkte institutionele driehoek. Devoorgestelde wijzigingen maken het mogelijk de coherentie van het systeem te verzekeren metde integratie van de hoge vertegenwoordiger in de Commissie; rond het optreden van de Raadeen sterk consensus- en legitimiteitselement te behouden; en rond het Parlement detransparantie en de democratische controle te versterken. Een andere aanpak, nu de Unie haarledenaantal zal verdubbelen, zou de collectieve actie verzwakken en de Unie het risico doenlopenvaneenfragmentering vanhaar constitutionele organisatie.
De toekomst voorbereidenNa jaren van politieke samenwerking die vooral uit verklaringen bestond, is de overgang naar
de huidige methoden van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid moei zaam
geweest. De werkmethoden zijn meer communautair van aard geworden, maar nog ver
verwijderd van de vereiste doelmatigheid. Deze werkmethoden zullen pas veranderen
wanneer de structuren, de instrumenten en de procedures van de besluitvorming op een
coherente manierveranderen .
Zonder de herziening van het verdrag af te wachten, acht de Commissie het noodzakelijk de
werkmethodes te verbeteren:
– nauwere samenwerking tussen de hoge vertegenwoordiger en de Commissie door
de oprichting van bepaalde gemeenschappelijke diensten;
– ontwikkeling vande politieke rolvande externe delegaties;– nauwere coördinatie tussen de hoge vertegenwoordiger en de Commissie wat
betreft de inzet vanbegrotingsmiddelenvoor de externe maatregelenvande Unie;
18– gezamen lijke deelname aan bepaalde werk zaamheden van de Commissie en de
Raad;
– gecoördineerde deelname aandebattenvanhet Europees Parlement;– presentatie vangezamen lijke initiatieven en documenten.
DeCommissiestelt danookvoorom, volgensnogvast testellenmodaliteitenen
tijdschema's,:
−de hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en
veiligheidsbeleid de bevoegdheid voor de algemene coherentie van politiekeinitiatieveneneensturende rolbijhet beherenvancrises te verlenen;
−de functies vanhoge vertegenwoordiger envancommissaris voor externe
betrekkingente combinerenende voorwaardenvoor de integratie vande hogevertegenwoordiger inde Commissie te bepalen;
−het buitenlands beleid de nodige middelente verschaffen: begroting,
aangepaste procedures, netwerk vanexterne delegaties;
−de eis van unanimiteit te laten vallen en beslissingen bij meerderheid mogelijk
te maken, onverminderd de specifieke bepalingen die inzake veiligheid endefensie gelden;
−eerste de coherentie envervolgens de vertegenwoordiging vande
gemeenschappelijke belangen door één stem, namelijk die van de hogevertegenwoordiger/commissaris voor externe betrekkingen, te verzekeren.
**
*
192. EENGRONDWETTELIJKBASISVERDRAG
De institutionele structuur, instrumenten en besluitvormingsprocedures die in de huidige
verdragen zijn opgenomen met het oog op verdieping van de Europese eenwording, zijn somsontoereikend en niet afgestemd op een Unie van bijna dertig lidstaten. De Conventie moethelpende Unie democratischer endoeltreffender te maken.
Er moet opnieuw worden nagedacht over het Gemeenschapsstelsel en de wijze waarop
de Europese Unie haarbevoegdheden uitoefent .
2.1. Opstellen van een grondwettelijkbasisverdrag
Tegenwoordig is de Europese Unie gebaseerd op vier oprichtingsverdragen en voert zij haar
beleid via verschillende procedures, afhankelijk van het gebied. Zij heeft niet één bepaalderechtspersoonlijkheid. Bepaalde lidstaten nemen een uitzonderingspositie in en nemen niet deelaan al het gemeenschappelijk beleid.
Deze situatie is het gevolg vanvijftig jaar Europese eenwording. Vandaag de dag leidt deze tot
verwarring en gebrek aan samenhang en belemmert zij een doeltreffend optreden van de Unie.Aan de vooravond van een uitbreiding van ongekende omvang moeten elementen vanrationalisering indit gehele proces wordengebracht.
Samenvoeging van de verdragen
Om de institutionele architectuur te vereenvoudigen en te rationaliseren, moet het Verdrag
betreffende de Europese Unie met de communautaire verdragen worden samengevoegd
en mag er geen onderscheid meer bestaan tussen het communautaire gebied en de bepalingenvan de verdragen inzake buitenlands beleid en gemeenschappelijke veiligheid (de tweede pijler)en inzake politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (derde pijler). De Europese Unie
moetéén rechtspersoonlijkheid krijgen.
Dit wilniet zeggen dat de communautaire procedures per se op identieke wijze van toepassing
zouden zijn op gebieden die momenteel onder de tweede en derde pijler vallen. Binnen ééninstitutionele structuur is het belangrijk dat de rol van de instellingen en de geldendebesluitvormingsprocedures worden bepaald, afhankelijk van de aard van de beoogde actie.
Heroverweging van de noodzaak van de uitzonderingsregelingen
De uitzonderingen die middels specifieke protocollen aan bepaalde lidstaten zijn toegestaan,
vloeien voort uit nationale keuzes en blijven grotendeels in overeenstemming met het huidigerechtskader vande Unie, bestaande uit verdragen tussen soevereine lidstaten. Als de Conventiezich vóór een grondwettelijk basisverdrag zou moeten uitspreken, dat op termijn zou kunnenleiden tot de goedkeuring van een echte grondwet door de Europese burgers, zouden demeeste van deze uitzonderingen moeilijk ontvankelijk zijn. Ze zouden in w ezen een breuk in de
gelijkheid tussen de Europese burgers betekenen. Het vermogen van de instellingen om beleidop te stellen, goed te keuren en uit te voeren zou al snel in twijfel kunnen worden getrokken –tenzij de samenstelling van de instellingen afhankelijk van de behandelde onderwerpen zouworden aangepast, hetgeen voor de Raad begrijpelijk is, maar voor de hand liggendeproblemenoplevert voor de Commissie enhet Europees Parlement.
20Na de uitbreiding zal een van de grootste uitdagingen voor de Unie zijn een manier te
vinden om de verscheidenheid aan voorkeuren en bekwaamheden te hanteren zonder deinstellingen te verzwakken. De bepalingen van de verdragen inzake nauwere samenwerking
bieden voornamelijk theoretische antwoorden, die misschien wel bruikbaar zijn voor gerichteacties die losstaan van de beleidsvisie van de Unie en een aanpassing van hetgemeenschappelijke institutionele kader zouden kunnen verantwoorden, maar niet opgewassenzijn tegen een groeiende verscheidenheid tussen de lidstaten.
Puur operationeel gezien maken bepaalde uitzonderingen acties die door de meerderheid
van de lidstaten worden uitgevoerd ingewikkeld , wanneer men er rekening mee houdt dat
de lidstaten van de Unie feitelijk van elkaar afhankelijk zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor deuitzonderingen die betrekking hebben op het beleid inzake het vrije verkeer van personen,waardoor de samenwerking met bepaalde derde landen makkelijker wordt dan die metsommige lidstaten.
Dit zijn twee sterke argumenten voor een kritische heroverweging van deze
uitzonderingsregelingen. De Conventie moet bevestigen dat een E u r o p aàl ac a r t e geen
optie blijft in de toekomstige ontwikkeling van de Unie. Bij het opstellen van een
grondwettelijk basisverdrag moet een politieke discussie worden aangezwengeld over wat hetlidmaatschap van de Unie betekent in vergelijking met andere formules, zoals die welkebijvoorbeeldvoordeEuropeseEconomischeRuimtewordengehanteerd.
Vereenvoudiging van de verdragen
Als de fundamentele beleidsvisie op deze twee punten eenmaal vastligt – één institutionele
structuur en heroverweging van bepaalde uitzonderingsregelingen – kan het echte werk aan devereenvoudiging van de verdragen beginnen, op het niveau dat de burgers verwachten.
De verdragen omvatten honderden bepalingen, die meer of minder belangrijk of verstrekkend
zijn. Naar aanleiding van de resultaten van een onderzoek dat het Europees UniversitairInstituut in Florence in opdracht van de Commissie had uitgevoerd en zonder zich uit tespreken over de invulling van de ingediende voorstellen, stelde de Commissie in 2000
1voor de
verdragen in twee delen op te splitsen. Een hiërarchische indeling van de verschillendebepalingen van de verdragen zou de mogelijkheid bieden de belangrijkste bepalingen van deverdragen (grondrechten, organisatie van de bevoegdheden, beginselen van hetgemeenschappelijk beleid) te onderscheiden van de toepassingsbepalingen, die middels minderdwingende procedures kunnenwordengewijzigd dande huidige verdragen.
Daarmee zal de Europese Unie over een grondwettelijke tekst beschikken – een tekst die
naast de nationale grondwetten bestaat, die de oorspronkelijke organisatie van de Europeseoverheden verduidelijkt en waarvan de Europese burgers begrijpen dat deze voor de Uniedezelfde waarde heeft als eengrondwet voor eenlidstaat.
De vraag over de ratificatie van dit toekomstige rechtsinstrument en de gevolgen van het
eventueelniet-ratificeren door eenofmeer lidstatenvande Unie moeten in dit licht worden
bezien.
1Een basisverdrag voor de Europese Unie, mededeling van de Commissie van 12 juli 2000 (COM
(2000) 434)
21DeCommissiestelt danookvoorom:
−de Europese Unie en de Gemeenschappen samen te voegen en de Europese
Unie één rechtspersoonlijkheid te geven;
−de rol van de instellingen en de geldende besluitvormingsprocedures
afhankelijk van de aard van de beoogde actie vast te stellen;
−de uitzonderingsregelingen voor bepaalde lidstaten aan een kritisch onderzoek
te onderwerpen;
−op grond vanhet voorgaande de verdragensterk te vereenvoudigen;
−een grondwettelijk basisverdrag gebaseerd op het Handvest van de
grondrechten op te stellen, waarin de belangrijkste bepalingen van deverdragen zijn opgenomen, en andere herzieningsprocedures voor de overigebepalingen vast te stellen;
−de procedure voor de goedkeuring van dit grondwettelijk basisverdrag en de
voorwaardenvoor de inwerkingtreding te bestuderen.
2.2. Verduidelijking van de wijze waarop de Unie haar bevoegdheden uitoefent en
uitvoert
De Europese regelgeving, die er vaak van beschuldigd wordt te gedetailleerd te zijn, lijkt in
bepaalde gevallen geen rekening te houden met de nationale gebruiken en de specifieke manierwaarop elke lidstaat zijn beleid uitvoert. De regels botsen dan met de tradities en de identiteitvan een volk, kortom met de manier waarop het door de eeuwen heen zijn natie heeftopgebouwd. Verder houden de regels vanwege hun aard geen rekening met de wijze waaropbepaalde lidstaten de bevoegdheden op nationaal en regionaal niveau hebben verdeeld, metname in landen waar regio's wetgevende bevoegdheden hebben.
Het punt vande bevoegdhedenlegt eenaantallacunes inhet functionerenvande Unie bloot:
– een gebrek aan duidelijkheid, vanwege de complexe procedures en het grote aantal
instrumenten;
– een gebrek aan verantwoordelijkheid: wanneer het besluitvormingsproces zo
ingewikkeld is dat het ondoorzichtig wordt, wanneer degenen die door de burgerster verantwoording kunnen worden geroepen, niet altijd degenen zijn die debesluiten nemen of hun verantwoordelijkheid ten opzichte van de ki ezer nemen,
komt de democratie niet tot haar recht;
– een te grote afstand tot de burger, doordat het subsidiariteitsbeginsel niet altijd
wordt gerespecteerd;
– een gebrek aan doelmatigheid: trage besluitvorming en een kloof tussen het
Europese optredenende hooggespannenverwachtingenvande burgers.
22Duidelijkheid, verantwoordelijkheid, een kortere afstand tot de burger en doelmatigheid: de
doelstellingen zijn helder. Nu moet alleen nog worden bepaald hoe deze bereikt kunnenworden.
Bevestiging van de fundamenten van het huidige systeem
De beginselen voor collectieve actie zijn relevanter dan ooit. De Unie oefent slechts
bevoegdheden uit omdat de verdragen, die elke lidstaat volgens zijn nationale procedures heeftgeratificeerd, haar taken hebben toegekend en middelen om deze uit te voeren. Vooronderwerpenwaarbijzijniet over een exclusieve bevoegdheid beschikt, moet de Unie rekeninghoudenmet het subsidiariteits- enhet evenredigheidsbeginsel, d.w.z. weldoordacht optreden enalleen handelen in zoverre nodig is om de doelstellingen te bereiken.
Het zou zinvol zijn dat in het toekomstige basisverdrag van de Europese Unie duidelijk
wordt aangegeven op welke beginselen het optreden van de Unie is gebaseerd :
– de Unie mag alleen optreden als haar een bevoegdheid is toegekend (het beginsel
van de verlening van bevoegdheden);
– de Unie mag alleen optreden als zij het subsidiariteits- en het
evenredigheidsbeginselzoals vastgelegd inde verdragenvolledig respecteert;
– het recht vande Unie gaat bovenhet nationaalrecht.
Classificatie van de bevoegdheden?
Aangezien de Europese Unie geen staat is maar verschillende landen en volkeren in een unieke
vormvan politieke integratie bijeenbrengt, bevat bijna alhet beleid zoweleen Europees als eennationaal element. Uit een analyse van de verdragen blijkt dat maar zeer weinig gebieden
uitsluitend onder de Europese bevoegdheid vallen. Voor de meeste beleidsterreinen is men heter algemeenover eens dat de Unie gedeelde ofaanvullende bevoegdhedenheeft.
Wanneer de bepalingen van het verdrag en de wetgeving die sinds het begin van de Europese
eenwording is aangenomen voor elk van de beleidsgebieden zou bestuderen, zou men wellicht
eenlijst met de huidige bevoegdheden van de Unie kunnen opstellen. Maar een nadeel van
het codificeren van een dergelijke opsomming in het verdrag zou natuurlijk zijn dat de
actiemogelijkheden van de Unie op een rigide en kunstmatige manier zouden worden
ingeperkt , hetgeen vooral ongewenst zou zijn gezien de razendsnelle mondiale
ontwikkelingen. Deze aanpak zou vooral een beperkte duidelijkheid verschaffen over de
concrete verdeling vande gedeelde ofaanvullende bevoegdheden:
– het is onmogelijk de actiegebieden aan één besluitvormingsniveau toe te wijzen, of
dit nu nationaal of Europees is. Het vervoersbeleid, asiel- en immigratiebeleid en
sociaal beleid zijn tegelijk Europees en nationaal: het hangt ervan af om welkemaatregelen het gaat. Op Europees niveau mogen geen wetten op het gebied vanculturele actie worden opgesteld, maar het concurrentiebeleid kan wel invloedhebben op de nationale besluitvorming: het hangt ervan af om welke maatregelenhet gaat;
23– wat maatregelen betreft, is het onmogelijk om meer dan heel algemene beginselen
vast te leggen (het belang van gemeenschappelijk optreden) om te besluiten of een
specifieke actie onder het nationaalofhet Europees niveau valt.
In veel gevallen zal de verwachte verduidelijking dus niet het resultaat zijn van een
classificatie van de bevoegdheden .
Rationalisering van de actiemiddelen
Om de concepten subsidiariteit en evenredigheid een stevige, werkbare basis te geven, is het
zinvolin het verdrag precies aan te geven hoede Unie optreedt, met welke intensiteit en
met welkbeoogd resultaat .
Sommige bepalingenvanhet verdrag zijndirect van toepassing op de lidstaten, andere vereisen
wetgeving of de goedkeuring van uitvoerende maatregelen. Soms vraagt het beoogde effectom zeer intensieve actie op Europees niveau, die weinig ruimte overlaat voor nationaleinitiatieven. Dit is het geval bij wetgeving of besluiten die uniform in alle lidstaten moetenworden toegepast. In andere gevallen laat de intensiteit van de Europese actie genoegspeelruimte aan de nationale autoriteiten, bijvoorbeeld als het verdrag voorziet in een niet-bindende coördinatie van het nationaal beleid. De laatste jaren zijn ook nieuwe vormen vanovereenkomsten geïntroduceerd, zoals de open coördinatiemethode waarmee
gemeenschappelijke richtlijnen kunnen worden vastgesteld voor bepaalde acties die buiten dewetgevende bevoegdhedenvande Unie vallen.
Uniform toegepaste regelingen, volledige of minimale harmonisatie, wederzijdse erkenning,
meer of minder bindende coördinatie... het gebruik van deze verschillende actiemiddelen
moet worden gerationaliseerd . Ook moet worden opgemerkt dat sommige bepalingen van
het verdrag iedere vorm van harmonisatie uitsluiten, bijvoorbeeld op het gebied van cultuur ofonderwijs, terwijl collectieve actie op deze gebieden goede resultaten heeft opgeleverd.Waarschijnlijk kan deze aanpak worden voortg ezet en kan, op basis van een in het verdrag
opgenomen lijst met actiemiddelen, voor bepaalde gebieden de gewenste intensiteit worden
gepreciseerd, zodat de uitoefening van de nationale bevoegdheden behouden blijft .
Behoud van een marge van flexibiliteit
Artikel 308 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap biedt de Raad de
mogelijkheid met eenparigheid van stemmen en na raadpleging van het Europees Parlement, depassende maatregelen te nemen om een doelstelling van de Gemeenschap te verw ezenlijken.
Dit artikelwordt soms bekritiseerd.
Hierbij moet worden aangetekend dat artikel 308 niet de mogelijkheid biedt nieuwe
bevoegdheden te creëren. Moeten de mogelijkheden om een beroep te doen op artikel 308
worden uitgebreid, om de reikwijdte van de bevoegdheden van de Unie uit te breiden hetzij in
te perken? Waarschijnlijk niet, want de normale en democratische manier om de
bevoegdheden van de Unie aan te passen blijft een wijziging van het verdrag .
Moet de mogelijkheid om een beroep te doen op artikel 308 dan worden beperkt? In de
debatten van de Conventie is gebleken dat velen vinden dat het systeem enige flexibiliteit
moet behouden . Om de – overigens zeer beperkte – toepassing van deze bepaling te
verduidelijken, verdient het dus de voorkeur eerst de gemeenschappelijke doelstellingen
24o n d e rd el o e pt en e m e n , zoals deze in artikel 3 van het Verdrag tot oprichting van de
Europese Gemeenschap zijnomschreven en dan, indien nodig, de actiebevoegdheden die nodigzijnomdeze te verwezen lijken te specificeren.
Vereenvoudiging van de goedkeuring en uitvoering van besluiten van de Unie
De Commissie heeft vaak gezegd dat zij de wetgevende rol van het Europees Parlement wil
consolideren. In feite moet medebeslissing de algemene regel worden voor de
uitvaardiging van Europese wetten – wetten waarvan overigens, in de toekomstige
grondwettelijke tekst, de reikwijdte zou moeten worden verduidelijkt, zodat de Europesewetgever verplicht is algemene normen vast te stellen zonder de wijze van uitvoering daarvanindetailte codificeren.
De wetpraktijk is erbij gebaat dat de Europese wetgever zich op de algemene
beleidsdoelstellingen concentreert en dat de nationale wetgever zoveel mogelijk vrijheid
krijgt bij de keuze van de middelen om de Europese wetten ten uitvoer te leggen. Wetgevingkan ook worden gecombineerd met andere, minder dwingende maatregelen, zoalsaanbevelingen, richtsnoeren of zelfs zelfregulering binnen een overeengekomengemeenschappelijk kader.
Voor een goede uitvoering van het gemeenschappelijk beleid zou de mogelijkheid om
bepaalde wetgeving te handhaven opnieuw kunnen worden bestudeerd , zodat deze
eventueel kan worden ingetrokken als de acties beter door de lidstaten kunnen wordenuitgevoerd.
Deze gedachte is niet nieuw. Een obstakelhierbijkan zijn dat de lidstaten vertrouwen in elkaar
moeten hebben om bepaalde normen te respecteren die zeer belangrijk zijn voor het vrijeverkeer van producten, bijvoorbeeld op het gebied van gezondheid of veiligheid. De Europeseinstellingen denken in elk geval al geruime tijd na over de vraag welke mechanismen en
werkmethodes zouden kunnen leiden tot een beter wetgevingsproces , waarin ook de
beginselen van subsidiariteit en evenredigheid geëerbiedigd worden en waarin een plaatsingeruimd wordt voor de nationale parlementen. Deze gedachte moet in het verdrag tot uiting
k o m e ni ne e n onderscheid tussen hetgeen onder de wet en hetgeen onder
uitvoeringsbepalingen valt.
Krachtens het verdrag (artikel 202) verleent de Raad, uitzonderingen daargelaten, de
Commissie de bevoegdheden ter uitvoering van de regels die hij stelt. Het Witboek over
Governance geeft enkele richtsnoeren om de concrete uitvoering van het beleid en de
wetgeving te herstellen als functie binnen het institutionele stelsel, waarbij rekening wordt
gehouden met de expertise die nodig is, met name van de kant van de nationale overheden diehet beleid vande Unie uitvoeren.
In het toekomstige grondwettelijke basisverdrag onderscheid maken tussen hetgeen onder de
wet en onder de uitvoeringsbepalingen valt; de medebeslissingsprocedure toepassen op degoedkeuring van alle wetgevende teksten en streven naar een beter wetgevingsproces; degoedkeuring van de uitvoeringsregels, binnen de voorwaarden en beperkingen die de wetoplegt, aan de Commissie toevertrouwen; een eenvoudig juridisch mechanisme vaststellenwaarmee het Europees Parlement en de Raad, als wetgevende macht, toezicht en controle ophet optreden van de Commissie kunnen uitoefenen wat betreft de beginselen enbeleidsrichtsnoeren die in de wetgeving zijn opgenomen: deze richtsnoeren moeten actiefworden nagestreefd, zodat het systeem begrijpelijker en transparanter wordt.
25DeCommissiestelt danookvoorom:
−de grondbeginselen voor de actie van de Unie in het toekomstige
grondwettelijke basisverdrag op te nemen;
−het gebruik van de verschillende actiemiddelen van de Unie te rationaliseren,
van harmonisatie tot coördinatie, afhankelijk van de gewenste intensiteit vande actie;
−een onderscheid aan te brengen tussen hetgeen onder de wet en hetgeen onder
uitvoeringsregels valt en de medebeslissingsprocedure toepassen op degoedkeuring vanalle wetgevende teksten;
−de goedkeuring van uitvoeringsmaatregelen aan de Commissie overlaten,
binnen de voorwaarden die in de wetgeving zijn vastgelegd en onder toezichtvan de wetgever.
2.3. Handhaving van de eerbiediging van het subsidiariteits- en
evenredigheidsbeginsel
Op nationaal niveau
De toepassing van de Europese regels leidt in sommige gevallen tot excessieve nationale
regelgeving, wat leidt tot onbegrip enafwijzing door de burgers.
Hier zijn vele voorbeelden van te geven, op het gebied van regionaal beleid of de toepassing
van de regels voor de interne markt. Deze situatie kan nadelig zijn voor de praktischedoelmatigheid van de Europese regelgeving. Hoewel het moeilijk hiervan een systematische
inventarisatie te maken, moet worden nagedacht over een manier om hier iets aan te doen ,
zodat Europa niet meer de schuld krijgt van excessen waar zij niet verantwoordelijk voor is.
Op Europees niveau
Als een actie beter op nationaal niveau kan worden uitgevoerd of verder gaat dan nodig is om
de gemeenschappelijke doelstellingen te bereiken, moet deze worden beëindigd of gewijzigd.Aangezieneenverdeling vande bevoegdhedentussenhet Europees enhet nationaalniveau niet
bleek te werken, moeten specifieke toetsingsprocedures worden ingevoerd om te
garanderen dat het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselworden nageleefd .
Bij het opstellen van deze toetsingsprocedures moet worden bedacht dat het Hof van Justitie
ook een toetsing verricht: elke communautaire maatregel met een bindend karakter kan doorhet Hof worden ingetrokken of ongeldig worden gemaakt, met name als deze in strijd is methet subsidiariteits- ofhet evenredigheidsbeginsel. Voor deze toetsing achteraf zou de wijze vanaanhangigmaking kunnenwordenherzienenuitgebreid.
Overigens is het in de eerste plaats de taak van de Europese instellingen – de Commissie als zij
een wettekst indient, het Europees Parlement en de Raad als zij deze goedkeuren – om hetsubsidiariteits- enhet evenredigheidsbeginselinacht te nemen.
26Om het besluitvormingsproces echter te verduidelijken zonder het te verzwakken, zou een
externetoetsing van de subsidiariteit en de evenredigheid kunnen verricht op het resultaat van
het wetgevingsproces, maar dan welvoordat de wettekst van kracht wordt, zodat de wetgevereen geplande actie kan beëindigen of wijzigen als deze strijdig met het subsidiariteits- en hetevenredigheidsbeginsel zou blijken te zijn.
Sommigen pleiten voor een politieke toetsing, anderen voor een rechterlijke toetsing. Beide
mogelijkheden moeten worden bestudeerd. Maar de Commissie meent in elk geval dat decontrole op de naleving van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel in de
grondwettelijke tekst moet worden vastgelegd en moet uitgaan van een beoordeling van het
algemeen belang eneenevaluatie vande naleving van het recht .
Deze toetsing hoeft niet systematisch plaats te vinden, maar alleen als er ernstige twijfels
zijn over de eerbiediging van het subsidiariteits- of het evenredigheidsbeginsel. De procedure
moet snelzijn en binnen twee tot vier weken zijn afgerond, zodat het besluitvormingsproces
niet wordt vertraagd .
Als de Conventie dit idee van externe toetsing voorafgaand aan de inwerkingtreding van een
wettekst inoverweging neemt, moet de toetsing achterafworden aangepast .
DeCommissiestelt danookvoorom:
−te bestuderenhoe kanwordenvoorkomendat de omzetting entoepassing van
de Europese regelgeving door nationale overhedenleidentot excessievenationale regelgeving;
−eenexterne toetsing vanconstitutionele aard inte stellenvande eerbiediging
vanhet subsidiariteits- enevenredigheidsbeginsel.
**
*
In de loop van de komende maanden zal de Europese Unie geconfronteerd worden met een
fundamentele keuze. Zullen de nieuwe taken die zij op zich moet nemen binnen het bestaandeinstitutionele kader worden uitgeoefend? Moet de communautaire methode beperkt blijven tothaar historische succes – de interne markt – of moeten de sterke kanten ervan ook op anderebeleidsterreinen worden benut?
Vaak wordt gewezen op het vernieuwende karakter en het bijzondere evenwicht van de
communautaire constructie, die niet de scheiding, maar de deling van machten organiseert. Zobehoort de wetgevende macht aan het Europees Parlement, maar ook aan de Raad; die zelfweer de uitvoerende macht deelt met de Europese Commissie, die als enige het initiatiefrecht
27bezit, terwijl de tenuitvoerlegging van het beleid grotendeels de taak van de nationale of
regionale overhedenis.
Deze unie van krachten en machten rondom het algemeen Europees belang moet
bewaard blijven . En de Europese Commissie dient, zoals de oprichters van Europa dat
hebben gewild, een onafhankelijke instelling te blijven, die de gelijke behandeling van delidstaten garandeert en concreet zorgt voor coherentie, synthese en inachtneming van hetalgemeenbelang.
Deze visie blijft juist. Voor bepaalde relatief nieuwe terreinen zoals het buitenlands beleid,
defensie, veiligheid, justitie en politie, of ook economische samenwerking, zullen systemenvoor bemiddeling en actie opgezet moeten worden waarin de doelmatigheid en de legitimiteitvan de communautaire methode terug te vinden is.
Deze methode, die berust op het evenwicht tussen de instellingen tijdens de verschillende fasen
van het besluitvormingsproces, van de fase van het ontwerp tot de fase van detenuitvoerlegging, met een specifieke rol voor de Commissie als hoedster van het algemeenbelang, garandeert de transparantie, de coherentie en de doelmatigheid van de ondernomenacties. De Commissie zal de gelegenheid hebben om dieper in te gaan op de institutioneleaspecten van de toekomstige hervormingen, op tijd om aan de werkzaamheden van deConventie op dit gebied bij te dragen.
Aanpassingen zullen noodzakelijk zijn. De instellingen zullen zich opnieuw op hun
fundamentele taken moeten concentreren en moeten aanvaarden dat zij diepgaand hervormd
moeten worden. De Commissie is klaar voor deze actie en is er al mee begonnen, met hetindienenvande eerste richtsnoerenvoor betere Europese governance.
De band tussen de Europese burgers en de communautaire begroting zal directer en
transparanter moeten gemaakt moeten worden opdat het Europees Parlement ,u i t
rechtstreekse algemene verkiezingen voortgekomen, op begrotingsterrein met zijn
democratische legitimiteit overeenkomende bevoegdheden kan uitoefenen bij de verdeling
van de uitgaven en de vaststelling van de middelen. De Unie dient de beschikking te krijgenover echte eigen middelen van voldoende omvang om het project dat haar is toevertrouwd enwaarvoor zij verantwoordelijk is, verder te ontwikkelen.
Ook de Europese Commissie zal haar democratische legitimiteit moeten consolideren ,
zonder de onafhankelijkheid ten aanzien van nationale en andere belangen te verli ezen waaraan
zijhaar legitimiteit ontleent.
Nu de werkzaamheden van de Conventie op gang komen, is het tijd na te denken over de
beperkingen van andere organisatievormen. De intergouvernementele samenwerking is eenbron van verlamming. De politieke sturing van de Unie door een directoraat van enkelelidstatenis eenbronvanspanningenenblokkades.
De Conventie moet een beeld van de Unie van morgen ontwerpen. Een Unie waarvan de
lidstaten, vereend door gemeenschappelijk beleid en bijeenkomend in sterke instellingen, instaat blijven om hun uiteenlopende opvattingen te overwinnen om, simpelweg, te voldoen aande verwachtingenvanhunvolkeren.