1. Zoals vooropgesteld in het Verdrag van Lissabon heeft de Europese Unie (EU) het EU-vrijwilligersinitiatief voor humanitaire hulp (hierna "het initiatief" genoemd) opgericht in 2014. Aan het initiatief liggen drie wetshandelingen ten grondslag: Verordening (EU) nr. 375/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 (hierna "de verordening" genoemd), Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1244/2014 van de Commissie van 20 november 2014 en Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 1398/2014 van de Commissie van 24 oktober 2014. Het initiatief heeft tot doel meer capaciteit te creëren op het niveau van de Unie om op behoeften gebaseerde humanitaire hulp te leveren en de capaciteit en weerbaarheid van kwetsbare of door rampen getroffen gemeenschappen in derde landen te helpen vergroten, en tevens de Europese burgers de mogelijkheid te bieden om bij te dragen aan humanitaire acties in derde landen en blijk te geven van solidariteit met mensen in nood.

3. Om het initiatief ten uitvoer te leggen, is een bedrag van 147 936 000 EUR toegewezen voor de periode van 1 januari 2014 tot en met 31 december 2020. Hoewel het initiatief steeds meer resultaten voortbrengt, blijft de tenuitvoerlegging ervan met betrekking tot de uitvoering van de begroting en het aantal opgeleide en ingezette vrijwilligers aanzienlijk onder de ramingen uit het meerjarig financieel kader 2014-2020.

4. Dit verslag beschrijft de resultaten van de tussentijdse evaluatie (hierna "de evaluatie" genoemd) van het EU-vrijwilligersinitiatief voor humanitaire hulp en gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie dat de gedetailleerde bevindingen van de evaluatie bevat. Het bouwt voort op het bewijsmateriaal van de externe evaluatie en de in de gesprekken met belanghebbenden en een openbare raadpleging verstrekte feedback. Daarnaast duidt het verslag mogelijke gebieden voor verdere ontwikkeling aan, waarbij rekening is gehouden met de aanbevelingen en de noodzaak om het initiatief op grotere schaal uit te voeren.

2. Doelstelling en reikwijdte van de evaluatie

5. Zoals bepaald in artikel 27, lid 4, onder b), van de verordening moet de Commissie een verslag over de tussentijdse evaluatie bij het Europees Parlement en de Raad indienen. De tussentijdse evaluatie heeft tot doel een onafhankelijke beoordeling te verstrekken van de behaalde resultaten en de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de tenuitvoerlegging van de verordening, waaronder ook het effect van het initiatief op de humanitaire sector en de kosteneffectiviteit van het programma gedurende de eerste drie jaar sinds de oprichting in 2014. De evaluatie heeft dus betrekking op de tenuitvoerlegging van het initiatief van medio 2014 tot medio 2017.

6. De externe evaluatie liep van mei tot november 2017. De onderzoeksfase omvatte een uitgebreid documentenonderzoek en tal van raadplegingen met belanghebbenden (onder meer op het niveau van de Commissie en met vertegenwoordigers van de lidstaten, uitzendende organisaties, ontvangende organisaties, EU Aid Volunteers). Er zijn verschillende instrumenten gebruikt, zoals online-enquêtes en halfgestructureerde telefoon- of persoonlijke interviews. Er zijn zes gerichte enquêtes en drie veldmissies uitgevoerd in Latijns-Amerika en het Caribische gebied, het Midden-Oosten en Zuidoost-Azië. Gedurende drie maanden (augustus-oktober 2017) was een publieke raadpleging online beschikbaar. Daarop kwamen dertig reacties. Het sluitstuk van de methodologische benadering bestond uit drie casestudy's over verschillende projecten die in het kader van het initiatief waren uitgevoerd (certificering, inzet en technische bijstand en capaciteitsopbouw).

7. Globaal genomen hebben de enquêtes en de opmerkingen uit de interviews nuttige informatie over de tenuitvoerlegging van het initiatief opgeleverd. Doordat de definitieve projectverslagen tijdens de evaluatie nog niet beschikbaar waren en aangezien het initiatief in de eerste jaren slechts beperkt werd uitgevoerd, kan de tussentijdse evaluatie enkel een indicatie geven van de algemene effecten op lokale gemeenschappen, de verbetering van de capaciteiten van belanghebbenden, de ontwikkeling van vaardigheden en de potentiële effecten van EU Aid Volunteers op de humanitaire sector.

3. Belangrijkste bevindingen

8. Uit de interviews die de externe evaluator met de verschillende groepen belanghebbenden heeft uitgevoerd, bleek dat de vijf doelstellingen van het initiatief die zijn vastgelegd in de verordening relevant zijn voor de begunstigden, de uitzendende en ontvangende organisaties en de vrijwilligers. Lokale gemeenschappen vinden de activiteiten die lokaal vrijwilligerswerk en capaciteitsopbouw aanmoedigen bijzonder nuttig om ter plaatse de vaardigheden te verbeteren met het oog op paraatheid bij rampen. Algemeen gesteld zijn de in het kader van het initiatief uitgevoerde acties relevant voor de doelstellingen ervan. Het overbrengen van de beginselen van de Unie inzake humanitaire hulp werd echter door slechts een klein aantal belanghebbenden (voornamelijk vrijwilligers) als relevant gezien. Dat wil zeggen dat meer aandacht aan dit punt moet worden besteed in de communicatieactiviteiten van het initiatief. De belangstelling van gevestigde humanitaire partners bij de partnerschapskaderovereenkomst blijft erg laag, wat problematisch is voor een initiatief dat tot doel heeft ten dienste van de humanitaire sector te staan. Uitzendende en ontvangende organisaties die aan het initiatief deelnemen, zijn gematigd positief over de mogelijkheden ervan om hun behoeften in te vullen. Ze slagen erin vrijwilligers in te zetten met de juiste profielen afgestemd op de behoeften van de ontvangende organisaties.

9. Het initiatief is er nog niet in geslaagd om zijn vijf doelstellingen te bereiken en de vastgelegde streefcijfers in het meerjarig financieel kader 2014-2020 zijn nog lang niet behaald. In de eerste drie jaar werd de begroting niet volledig gebruikt, maar de cijfers voor 2017 duiden wel op een sterke toename in de financiering van capaciteitsopbouw/technische bijstand. Het aantal vrijwilligers neemt toe, maar blijft sterk onder het streefcijfer. Er zijn meer dan 200 EU Aid Volunteers ingezet voor humanitaire projecten in derde landen. Dit aantal is echter veel lager dan het streefcijfer van 4 000 EU Aid Volunteers tegen 2020. De obstakels voor deelname, zoals de certificering van organisaties of de noodzaak om partnerschappen met andere organisaties aan te gaan om financiering van de Unie aan te vragen, worden als de belangrijkste reden daarvoor gezien. Met name voor organisaties die geen deel uitmaken van gevestigde netwerken, vormen deze obstakels uitdagingen. De zoektocht naar consortiumpartners en de administratieve procedures om een consortium te leiden, staan de doeltreffendheid in de weg. Het wervingsproces zou ook doeltreffender kunnen worden door de procedures te versnellen. Gezien de kleine begroting en het trage tempo waarmee het initiatief wordt uitgevoerd, heeft het tot nu toe slechts in beperkte mate bijgedragen aan de verbetering van de EU-capaciteit om humanitaire hulp te bieden. Uit aanwijzingen in de evaluatie-enquêtes blijkt dat vrijwilligers vinden dat hun vaardigheden zijn verbeterd doordat ze zijn ingezet. Het beperkte aantal plaatsen dat in de eerste jaren van het initiatief is geboden, heeft mensen meer kansen gegeven om aan humanitaire hulp bij te dragen. Tot nu toe zijn er geen aanwijzingen dat de normen voor vrijwilligerswerk die in het initiatief zijn vastgelegd een positief effect hebben gehad op de nationale normen van de EU-lidstaten. Sommige organisaties vinden het moeilijk om consortia te vormen, in het bijzonder wanneer ze niet met gevestigde netwerken werken.

10. De procedures en voorschriften die een sterk effect op de efficiëntie van het initiatief hebben, zijn in detail vastgelegd in drie wetgevingshandelingen. Hoewel deze procedures en voorschriften voor de organisaties een bepaalde administratieve last met zich meebrengen, zorgen zij voor een positief effect op de ervaring van vrijwilligers omdat een transparant wervingsproces wordt opgelegd en hun opleiding en ontwikkeling wordt ondersteund wanneer zij worden ingezet. Nieuwe Europese regels en procedures voor het beheer van vrijwilligerswerk kunnen met name zwaar zijn voor organisaties die parallel met het initiatief een nationaal vrijwilligersprogramma te leiden hebben. Sommige organisaties vinden het proces ontmoedigend, omdat er tot 18 maanden kunnen verstrijken: tussen de bekendmaking van een oproep tot het indienen van voorstellen tot de selectieprocedure, de bekendmaking van vacatures voor vrijwilligers, de opleiding van de vrijwilligers en het inzetten van deze vrijwilligers. Binnen dit wettelijke kader tracht de Commissie voortdurend processen te vereenvoudigen en te versnellen om het initiatief aantrekkelijker te maken voor de belanghebbenden. De procedures voor aanvraag, selectie en rapportage blijken bijzonder zwaar te zijn voor organisaties die zich voornamelijk bezighouden met EU-projecten voor humanitaire hulp (respons bij noodsituaties), waarop andere procedures voor subsidiebeheer van toepassing zijn. Er is een efficiënt controlesysteem opgezet dat verder kan worden ontwikkeld om naast kwantitatieve gegevens ook kwalitatieve gegevens en ad-hocverslagen te kunnen verwerken. Een analyse van de kostenefficiëntie kan enkel een voorlopige beoordeling opleveren, aangezien er in deze fase nog geen definitieve projectverslagen of bijbehorende financiële gegevens beschikbaar zijn. De externe evaluatie wees uit dat de Commissie kostenbewust was met betrekking tot dienstenovereenkomsten, die zijn gebaseerd op het aantal opgeleide en verzekerde vrijwilligers. Het initiatief heeft eenvoudigere procedures nodig, alsook een groter bereik en meer communicatie over de werkwijze en over de mogelijke positieve effecten ervan voor organisaties in de Unie en derde landen, en sterkere banden met de humanitaire en ontwikkelingsdoelstellingen en -financiering van de Unie.

11. Wat de samenhang van het initiatief met instrumenten voor humanitaire hulp, ontwikkeling en civiele bescherming betreft, is er ruimte voor verbetering. Het initiatief is niet verankerd in de bestaande EU-instrumenten voor humanitaire hulp, maar is afzonderlijk opgezet. Aangezien vrijwilligers niet mogen worden ingezet in regio's waar een gewapend conflict heerst, zijn er enkele derde landen waar een aanzienlijk deel van de humanitaire hulp wordt verleend, uitgesloten van dit initiatief. Wat de samenhang met het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Unie betreft, laat de brede definitie van humanitaire hulp in de verordening synergieën toe, aangezien vrijwilligers kunnen worden ingezet in erg diverse projecten waaronder activiteiten die de samenhang van noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling versterken, en die de algemene weerbaarheid van lokale gemeenschappen ondersteunen en ontwikkelen. Ook al is er geen formeel verband tussen het initiatief en de doelstellingen voor duurzame ontwikkeling, toch verklaart de meerderheid van de deelnemende ontvangende organisaties dat ze op het gebied van zowel humanitaire hulp als ontwikkeling actief zijn. De interne samenhang van de uitgevoerde acties kan in deze fase van het initiatief nog niet ten gronde worden beoordeeld, maar het ontwerp ervan wijst erop dat ze consistent met elkaar zouden moeten zijn.