Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Een gemeenschappelijk BTW-stelsel - Een programma voor de interne markt"

(97/C 296/10)

De Commissie heeft op 18 februari 1997 besloten, overeenkomstig artikel 198 van het EG-Verdrag het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over "Een gemeenschappelijk BTW-stelsel - een programma voor de interne markt".

De Afdeling voor economische, financiële en monetaire vraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 10 juni 1997 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Walker.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 347e Zitting (vergadering van 9 juli 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 78 stemmen vóór, zeven tegen, bij vier onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Sinds de invoering van het zogenaamde overgangsstelsel voor de BTW in 1993 hebben op Gemeenschapsniveau substantiële veranderingen plaatsgevonden. Weliswaar vormde de afschaffing van de grenzen tussen de EU-lid-staten een belangrijke stap vooruit, maar dit weerspiegelt slechts ten dele de vooruitgang die op het gebied van het economische-integratieproces is geboekt.

1.2. Het interne-marktbeleid moet worden versterkt om de desbetreffende uitgangspunten volledig te realiseren en hiervan volledig profijt te trekken. Dit geldt met name voor een belasting als de BTW, die wordt geheven op goederen en diensten. Het vrije verkeer daarvan vormt immers een van de hoekstenen van de interne markt en de BTW is qua opzet en wetgevingstechnische uitwerking een Gemeenschapsbelasting. Het bestaan van 15 verschillende regelingen en controlesystemen is onverenigbaar met de interne markt en vormt een belemmering voor een goede concurrentiepositie van Europa op de wereldmarkt.

1.3. Het spreekt voor zich dat grensoverschrijdende transacties (die aan minimaal twee nationale juridische en fiscale stelsels zijn onderworpen) niet op dezelfde wijze kunnen worden belast als binnenlandse transacties (waarop slechts één rechtsstelsel van toepassing is) zolang 15 afzonderlijke nationale belastingdiensten de BTW innen op basis van uiteenlopende juridische en bestuurlijke tradities, interpretaties, procedures, systemen en talen. Zelfs de invoering van de gemeenschappelijke munt zal hierin geen verandering brengen. Daarom moeten stelselwijzigingen zijn gericht op het minimaliseren van distorsies, alsook van de administratieve lasten, zowel voor bedrijfsleven als overheid.

1.4. Stel dat A en B, tijdelijk gevestigd in Oostenrijk respectievelijk in België, maar met vaste vestiging in Portugal respectievelijk Italië, via in Spanje en Luxemburg gelokaliseerde computers een elektronische transactie uitvoeren met betrekking tot producten die uit Griekenland afkomstig zijn en Zweden als eindbestemming hebben. In een dergelijk geval valt moeilijk uit te maken welke lid-staat BTW over de transactie mag heffen, wie belastingplichtig is en hoe de BTW moet worden geïnd. Dergelijke situaties worden nog complexer wanneer de transactie over een of meer derde landen loopt.

1.5. Wat administratieve verplichtingen voor het bedrijfsleven, alsook mogelijke fraude en belastingontwijking betreft, spelen de praktische details van de BTW een grote rol. Het is daarom wezenlijk dat voorstellen tot wijziging van het stelsel zorgvuldig worden onderzocht ten einde de uitvoeringseffecten op bedrijfsleven en consument, alsook de gevolgen daarvan voor het financiële overheidsbeleid te evalueren.

1.6. Met het overgangsstelsel voor de BTW zijn grenscontroles verminderd is het vrije verkeer van goederen vergemakkelijkt; daarmee is de verwezenlijking van de interne markt een flink stuk op weg geholpen. Het stelsel is echter ingewikkeld, werkt in bepaalde gevallen verhoogde rechtsonzekerheid in de hand, vergroot het frauderisico en discrimineert tussen nationale en intra-EU-transacties. Daarom merkt de Commissie terecht op dat het wenselijk is, dit stelsel zo snel mogelijk te verbeteren.

1.7. Het huidige systeem is niet objectief en de belastingplichtige wordt opgezadeld met onaanvaardbaar hoge administratieve kosten vanwege de uiteenlopende factoren waarmee hij rekening dient te houden. Daartoe behoren de fiscale gevolgen van:

- de plaats waar koper en verkoper voor belastingdoeleinden zijn gevestigd;

- de fiscale status van degene die goederen of diensten afneemt;

- het BTW-nummer van de koper;

- de lokalisatie van de goederen op het moment van levering;

- de vervoerder en het punt van vertrek of aankomst;

- de aard van de desbetreffende goederen of diensten;

- de omzet van de verkoper in de lid-staat van levering;

- de plicht om intra-EU-aankopen, en de desbetreffende BTW, apart aan te geven;

- de algemene verplichting om een transfer van eigen activa naar een andere lid-staat te behandelen als een koop- en verkooptransactie.

1.7.1. Daarnaast kent het huidige stelsel nog andere belangrijke gebreken.

1.7.1.1. Afdrachtplichtigen ondervinden problemen bij het verkrijgen van aftrek of terugbetaling van BTW die in een andere lid-staat dan hun lid-staat van vestiging is betaald en moeten soms bewijzen dat de BTW ook werkelijk betaald is.

1.7.1.2. Tevens kan in sommige gevallen van ondernemingen worden geëist dat zij zich in andere lid-staten dan hun lid-staat van vestiging laten registreren terwijl zij daar geen commerciële vestiging hebben.

1.7.1.3. Voorts kunnen kleine bedrijven die in een bepaalde lid-staat geen BTW in rekening hoeven te brengen, en daarom niet aan BTW-formaliteiten in hun lid-staat hoeven te voldoen omdat hun relevante omzet onder een bepaalde drempel blijft, nog altijd worden verplicht om intra-EU-transacties aan te geven en op gezette tijden lijsten over te leggen. Ook kan het voorkomen dat zij in hun lid-staat registratie- en afdrachtplichtig zijn omdat zij boven een bepaalde drempelwaarde goederen van leveranciers uit andere lid-staten betrekken. Voorts zijn er gevallen denkbaar waarin zij een beroep moeten doen op diensten van een fiscale vertegenwoordiger om te voldoen aan hun betalings- en aangifteverplichtingen in lid-staten waarin zij geen feitelijke vestiging hebben.

1.7.1.4. Hierdoor kunnen middelgrote en kleine ondernemingen, en vooral de allerkleinste, niet volledig profiteren van de mogelijkheden die de interne markt hun zou moeten bieden.

1.7.1.5. In het huidige stelsel kan zelfs gelijke behandeling door één belastingdienst niet worden gegarandeerd. Zo worden in sommige lid-staten aftrekmogelijkheden in verband met het aantrekken van fondsen voor zakelijke doeleinden meer door de financieringsmethode dan door de fiscale status van de desbetreffende onderneming bepaald.

1.7.1.6. Handel en industrie in de EU worden gehinderd door het ontbreken van een gemeenschappelijk stelsel en de uiteenlopende uitleg en toepassing van de bestaande BTW-richtlijnen door de lid-staten.

1.7.1.7. Er bestaan aanwijzingen dat de fiscale desintegratie tot erosie van de BTW-opbrengsten leidt.

1.8. Het Comité pleit daarom voor een eenvoudiger en duidelijker stelsel, en in zijn initiatiefadvies over directe en indirecte belastingen () schaarde het zich, onder bepaalde voorwaarden, in beginsel achter een definitief BTW-stelsel dat op het oorsprongsbeginsel is gebaseerd en merkte op dat "een veralgemeende toepassing van dit principe ... echter niet verenigbaar (is) met té grote verschillen inzake BTW-tarieven ...". Voorts concludeerde het dat "zonder een volledige harmonisatie van de tarieven ... na te streven, moet toch worden bereikt dat de tarieven zich binnen een nauwere marge gaan bewegen ...".

1.8.1. Harmonisatie van de tarieven is echter zinloos wanneer niet tegelijkertijd de belastinggrondslag wordt geharmoniseerd.

1.9. In bijlage 1 zijn de BTW-tarieven opgenomen die momenteel in de lid-staten gelden.

1.10. Het stelde zich verder in dat advies op het volgende standpunt: "een definitief stelsel mag er pas komen wanneer duidelijke voordelen, (zowel in het begin alsook daarna) in het verschiet liggen die ruimschoots opwegen tegen de kosten van de verandering."

1.10.1. De voorgestelde wijzigingen dienden en dienen aan de hand van de volgende criteria te worden beoordeeld:

- vermindering van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven;

- verlaging, en geen verhoging, van frauderisico's;

- een minimum aan mededingingsverstoringen;

- vermindering van het onderscheid tussen binnenlandse en intra-EU-transacties;

- instandhouding van het huidige niveau van de belastingopbrengsten van de lid-staten;

- fiscale neutraliteit, in termen van concurrentievermogen, dient zoveel mogelijk te worden gehandhaafd.

2. Het programma van de Commissie voor de invoering van een gemeenschappelijk BTW-stelsel

2.1. Het werkprogramma van de Commissie is gericht op de invoering van een gemeenschappelijk BTW-stelsel dat op drie pijlers is gebaseerd:

- modernisering van het huidige stelsel;

- uniforme toepassing van het gemeenschappelijke stelsel in de hele EU;

- de heffing vormt het nieuwe stelsel in sensu stricto.

2.1.1. Zij wil de dringendste aangelegenheden het eerst aanpakken; het bestaande stelsel moet worden gemoderniseerd om de heffing aan te passen aan recente ontwikkelingen op technische en andere gebieden.

2.2. De overstap naar de toepassing van het oorsprongsbeginsel wordt volgens het werkprogramma als laatste gemaakt. De Commissie baseert het nieuwe stelsel op interne-marktoverwegingen. De BTW wordt immers geheven over goederen en diensten, en het vrije verkeer daarvan vormt het hart van de interne markt.

2.2.1. Om de BTW op de interne-marktvereisten af te stemmen, streeft de Commissie er naar:

- een einde te maken aan de opdeling van de interne markt in 15 verschillende belastinggebieden;

- het stelsel te vereenvoudigen en te moderniseren, zodat de uitdagingen van de 21e eeuw kunnen worden aangegaan;

- te garanderen dat alle binnen de Europese Unie uitgevoerde transacties gelijk worden behandeld;

- te zorgen voor waterdichte regelingen en adequate controle, waar niveau van de BTW-inkomsten wordt gehandhaafd.

2.3. Daartoe stelt zij als wezenlijke kenmerken van het onderhavige systeem het volgende voor:

- geen onderscheid tussen binnenlandse en intra-EU-transacties;

- belastingen van alle binnen de EU uitgevoerde transacties op basis van het oorsprongsbeginsel;

- invoering van een nieuw mechanisme om de plaats van levering van goederen en diensten vast te stellen.

2.4. De fundamentele elementen van haar programma zijn op deze kenmerken gericht.

2.4.1. Een belastingplichtige hoeft zich slechts in een lid-staat te laten registreren en die registratie strekt zich uit tot al zijn transacties binnen de EU.

2.4.1.1. Het BTW-tarief van de lid-staat van registratie is van toepassing op al zijn transacties, waar dan ook in de EU verricht, en hij doet aangifte van zijn uit deze transacties voortvloeiende belastingschuld bij de belastingdienst en in de munt van die lid-staat.

2.4.1.2. Deze benadering impliceert dat het recht op belastingaftrek uitsluitend in de lid-staat van registratie kan worden uitgeoefend.

2.4.1.3. Heeft belastingplichtige in meerdere lid-staten vestigingen, dan dient hij zich slechts te laten registreren in één lid-staat; de criteria aan de hand waarvan moet worden gekozen, zijn evenwel niet aangegeven.

2.4.1.4. Heeft belastingplichtige een filiaal in een andere lid-staat dan de lid-staat van registratie, dan valt dit filiaal ook onder de registratie en wordt over de transacties van het filiaal BTW geheven volgens het tarief dat in de lid-staat van registratie geldt. Hierbij doet het er niet toe in welke lid-staat/lid-staten het filiaal/de filialen is/zijn gevestigd. De BTW zal worden afgedragen in de munteenheid van de lid-staat van registratie aan de autoriteiten aldaar. Is de vestiging een dochteronderneming of anderszins een zelfstandige rechtspersoon, dan wordt deze als afzonderlijke onderneming aangemerkt die zich in de lid-staat van vestiging moet laten registreren, BTW naar het daar geldende tarief betaalt en de BTW in de munteenheid van die lid-staat moet afdragen.

2.4.2. De BTW zal worden geïnd door de nationale belastingdiensten die daarbij hun eigen tarieven hanteren, van de in hun belastinggebied geregistreerde belastingplichtigen, maar het aldus verzamelde geld vloeit in een enkel fonds dat tussen de lid-staten zal worden herverdeeld naar rato van de nationale consumptie. De nationale overheden heffen dus namens dit centrale fonds waaraan zij verantwoording moeten afleggen betreffende de geïnde bedragen.

2.4.2.1. De Commissie benadrukt dat de BTW-aangiften van de belastingplichtigen niet als basis voor de herverdeling tussen de lid-staten kunnen dienen. Haars inziens verdient het de voorkeur om de op basis van de belaste nationale consumptie aan de lid-staten uit te keren bedragen aan de hand van statistieken vast te stellen.

2.4.2.2. Zij stelt zich op het standpunt dat de jaarlijkse consumptie per afzonderlijke economische sector, zoals de particuliere en de overheidssector, onderverdeeld naar functie en nader uitgesplitst, met behulp van de nationale rekeningen, adequate in-/output tabellen en andere informatiebronnen als statistische overzichten en jaarverslagen kan worden berekend. Zij gaat ervan uit dat dergelijke informatie ook beschikbaar is met betrekking tot andere (sub)sectoren zoals de particuliere non-profit-organisaties, de krediet- en verzekeringssector, alsook de gezondheidszorg.

2.4.2.3. Niet belaste eindconsumptie moet worden genegeerd bij de berekening van het per lid-staat verschuldigde bedrag. Met andere woorden, de cijfers die in verband met het zwarte circuit voor de berekening van het BNP zijn gebruikt, moeten weer worden afgetrokken. Hetzelfde geldt voor consumptie die van BTW-heffing is vrijgesteld, zoals leveringen door personen die op grond van hun bescheiden omzet geen BTW-nummer hoeven aan te vragen en verlening van diensten die krachtens de Zesde Richtlijn zijn vrijgesteld of sowieso niet aan BTW-heffing zijn onderworpen.

2.4.2.4. Het aandeel van een lid-staat in de op die manier berekende totale theoretische BTW-inkomsten binnen de EU vormt dus de basis voor de herverdeling. De consumptie per lid-staat zal worden gewogen om rekening te houden met de uiteenlopende nationale BTW-tarieven en met verschillen in de mate waarin per lid-staat voor bepaalde goederen en diensten een verlaagd tarief geldt.

2.4.2.5. De lid-staten houden de geïnde bedragen, maar maandelijks vinden aanpassingen plaats op basis van het verschil tussen het door een lid-staat geïnde bedrag en het bedrag waarop deze krachtens de statistische consumptiecijfers recht heeft. Het is de bedoeling dat deze statistieken één jaar geldig zijn en op de meest recente cijfers zullen worden gebaseerd. Deze cijfers lopen echter altijd twee jaar achter. Met het recente besluit om de versie van 1995 van het Europese stelsel van economische rekeningen (ESER) vanaf 2000 te hanteren, wordt beoogd om dit tijdvak tot één jaar terug te brengen. Achteraf zullen, wanneer de cijfers voor de desbetreffende periode beschikbaar zijn, aanpassingen worden doorgevoerd om de feitelijke en de theoretische verplichte uitkeringen aan de lid-staten met elkaar in lijn te brengen.

2.4.3. Alle leveringen van EU-BTW-plichtigen aan EU-klanten zullen aan BTW zijn onderworpen, ongeacht de vraag in welke lid-staat feitelijk wordt geleverd.

2.4.4. De Commissie ziet in dat de standaardtarieven veel nader tot elkaar moeten worden gebracht.

2.4.5. De Commissie vindt dat de gereduceerde tarieven op grond van zuiver technische overwegingen qua aantal en toepassingsgebied moeten worden geharmoniseerd en is ervan overtuigd dat met het oog op vereenvoudiging slechts een gering aantal tarieven moet worden toegestaan.

2.4.6. Invoering van het voorgestelde systeem noopt ertoe, de BTW-regels in de EU te uniformeren. Hoewel de Zesde Richtlijn reeds geharmoniseerde regels bevat, bestaan er veel praktische verschillen. In de eerste plaats ontlenen de lid-staten aan deze richtlijn op verschillende gebieden discretionaire bevoegdheid. In de tweede plaats werden vrijstellingen verleend aan lid-staten die met moeilijkheden te kampen hadden. In de derde plaats worden de bepalingen van de richtlijn niet in alle lid-staten op dezelfde manier uitgelegd of toegepast. De Commissie stelt voor om het toepassingsgebied van de EU-regels voor de BTW uit te breiden door alle vrijstellingen en afwijkingsmogelijkheden in het kader van het huidige stelsel kritisch tegen het licht te houden.

2.4.6.1. Vergaande harmonisatie is noodzakelijk ten aanzien van een groot aantal onderwerpen, zoals aftrekmogelijkheden, vrijstellingen, fiscale behandeling van kleine ondernemingen, registratiedrempels, aangifteperiodes, speciale regelingen, niet-aftrekbare kosten en de door de belastingdiensten te hanteren methoden.

2.4.6.2. De Commissie wil zorgen voor een meer uniforme uitleg van de wetgeving. Daartoe stelt zij voor het BTW-Comité om te vormen tot een regelgevend comité en haarzelf bevoegd te maken voor het nemen van maatregelen ter uitvoering van door de Raad goedgekeurde besluiten.

2.4.7. In het beoogde systeem wordt de individuele verantwoordelijkheid van de afzonderlijke lid-staten voor beheer, controle en inning van de BTW vervangen door een collectieve verantwoordelijkheid. Alle lid-staten worden gezamenlijk en hoofdelijk verantwoordelijk voor de totale BTW-inkomsten die aan ieder van hen naar rato van de nationale consumptie zijn verschuldigd. De efficiency waarmee een lid-staat zijn taken uitvoert, zal derhalve de nationale begroting van iedere andere lid-staat rechtstreeks raken.

2.4.7.1. Dit noopt tot meer samenwerking tussen de lid-staten; en voorts dienen nieuwe instrumenten en methoden voor coördinatie te worden ontwikkeld. Wat bevoegdheden, taken en uitvoering betreft, zullen de lid-staten meer vertrouwen in elkaar moeten hebben, en iedere lid-staat moet ervan op aankunnen dat:

- iedere andere lid-staat over voldoende controle- en inningsbevoegdheden beschikt;

- voldoende gemeenschappelijke controle- en inningstaken zullen worden uitgevoerd;

- de kwaliteit van de uitvoering van deze taken aan aanvaardbare normen voldoet.

2.4.8. De Commissie publiceert tevens een werkprogramma, alsook een gefaseerd tijdschema voor het doen van voorstellen, op grond waarvan de stelselwijzigingen fasegewijs tussen nu en medio 1999, met daarna een tweejarige overgangsperiode, zullen worden ingevoerd, nadat deze door de Raad zijn goedgekeurd.

3. Algemene opmerkingen

3.1. In zijn advies over "De voltooiing van de interne markt: aanpassing van de tarieven en harmonisatie van de structuren van de directe belastingen" () toonde het Comité zich "er volledig mee eens dat per 1 januari 1993 alle grenzen en alle grenscontroles moeten zijn opgeheven met inbegrip van de controles die momenteel uitgevoerd worden in verband met de inning van indirecte belastingen (BTW en accijnzen). Binnen de Gemeenschap zal er dan geen sprake meer zijn van 'uitvoer' en 'invoer'."

3.1.1. Het is daarom ingenomen met veel van de bedoelingen van de Commissie die een verdere stap vormen in de richting van de, zij het vertraagde, verwezenlijking van dat ideaal, en schaart zich met name achter de volgende doelstellingen:

- een einde maken aan de opdeling van de interne markt in 15 verschillende belastinggebieden;

- het systeem vereenvoudigen en moderniseren teneinde de uitdagingen van de 21e eeuw aan te kunnen gaan;

- alle in de EU afgesloten transacties gelijk behandelen;

- zorgen voor waterdichte fiscale regelingen en adequate controle; en

- de administratieve lasten voor het bedrijfsleven verminderen.

3.1.2. Het Comité stelde in zijn advies over het gemeenschappelijke BTW-stelsel (minimumtarief voor het normale tarief) () van april 1996 (rapporteur: de heer Walker) dat "de overgang naar een definitief stelsel de ogen niet mag sluiten voor de noodzaak om tussentijds hervormingen aan te brengen in het huidige overgangsstelsel." Deze hervormingen dienen dan later te worden verwerkt in het definitieve stelsel.

3.1.2.1. Daarom beschouwt de Commissie de modernisering van het huidige stelsel terecht als eerste pijler van haar werkprogramma en geeft zij de desbetreffende maatregelen een prioritaire plaats in haar tijdschema.

3.1.2.2. Het Comité meent in dit verband dat de Zesde richtlijn moet worden gemoderniseerd, ongeacht de uiteindelijke vorm van het definitieve stelsel. Veel lid-staten maken zich zorgen over het feit dat dubbelzinnigheden in deze richtlijn aanleiding hebben gegeven tot een uitleg van het Hof van Justitie die afweek van hetgeen zij oorspronkelijk over bepaalde voorschriften dachten. Grote bron van ongerustheid is het feit dat deze arresten alle terugwerkende kracht hebben. Dit kan grote verliezen in de hand werken, alsook complexe situaties. Reeds lang gangbare praktijken moeten immers worden veranderd. Het is hoogst wenselijk dat dubbelzinnigheden uit de richtlijn worden verwijderd, zodat de toepassing van Europees en nationaal recht door de lid-staten van onzekerheid verschoond blijft. Het is nog beter, de richtlijn als een BTW-codex van de EG te herschrijven.

3.1.2.3. Ook vinden de meeste lid-staten het lastig dat het lang duurt om de materiële bepalingen van de richtlijn te wijzigen. De lid-staten willen dat er snel maatregelen worden genomen om misbruik te stoppen of vereenvoudiging door te voeren. Artikel 27 biedt daartoe een instrument, maar de reikwijdte ervan is beperkt. De bepaling zou, samen met artikel 29, flexibeler moeten worden geformuleerd.

3.1.3. Het Comité merkte in zijn initiatiefadvies over directe en indirecte belastingen het volgende op: "Er zouden samen met de sociale partners en het bedrijfsleven gedetailleerde voorstellen moeten worden uitgewerkt. Er dient vanaf het begin breed overleg plaats te vinden over de behoeften van het bedrijfsleven en de kosten van alternatieve opties, met inbegrip van de additionele kosten en administratieve lasten van maatregelen tegen belastingontwijking."

3.1.3.1. Het is daarom tevreden over het werkprogramma van de Commissie als basis voor breed overleg ter zake en hoopt dat het programma optimaal wordt benut.

3.1.4. Het Comité steunt het uitgangspunt van de Commissie dat geen onderscheid mag worden gemaakt tussen binnenlandse en intra-EU-transacties, maar benadrukt dat gelijke behandeling door middel van vereenvoudiging van laatstgenoemde transacties moet worden bereikt en niet door verhoging van de administratieve lasten in verband met de eerstgenoemde.

3.2. Het vreest voorts dat de uitvoering van bepaalde details in hun huidige vorm tot praktische problemen zal leiden, en vindt dat deze aangelegenheden verder moeten worden onderzocht, alvorens de Commissie met concrete voorstellen voor wetgeving komt.

3.2.1. Het Comité schaart zich achter de hoofdlijnen van het Commissie-idee om de BTW-inkomsten in een gemeenschappelijk fonds te doen vloeien en vervolgens over de lid-staten te verdelen op basis van de nationale consumptie. Op die manier hoeft geen lastig te beheren clearing house te worden opgezet ten behoeve van een eerlijke verdeling van de belastinginkomsten tussen de lid-staten.

3.2.1.1. De voorgestelde statistische basis voor het meten van de consumptie per lid-staat is echter niet overtuigend. Statistieken zijn altijd volstrekt onbetrouwbaar. De door de lid-staten voor te leggen statistieken zouden erop moeten worden getoetst of deze:

- geschikt zijn voor het doel waarvoor zij worden gebruikt;

- nauwkeurig genoeg zijn;

- geregeld en snel genoeg worden geactualiseerd; en

- op vergelijkbare bases zijn opgesteld.

3.2.1.2. Wat de geschiktheid betreft, moet worden opgemerkt dat de grondslag waarop statistieken momenteel worden samengesteld, niet volledig voldoet voor de nieuwe toepassing. Statistieken zijn nuttig om trends in kaart te brengen, en een bepaalde mate van afwijking kan aanvaardbaar zijn, mits deze voor alle cijfers geldt. In dit geval zijn afwijkingen evenwel uit de boze, omdat absolute waarden moeten worden vastgesteld. Voorts zijn statistieken wellicht voldoende nauwkeurig voor hun huidige toepassing, maar staat het niet vast of dat ook voor de nieuwe toepassing geldt. Verder valt niet uit te sluiten dat de mate van nauwkeurigheid per lid-staat verschilt. Voorts bestaan er grote verschillen tussen de lid-staten op het gebied van regelmaat en snelheid waarmee statistieken worden gepubliceerd, en varieert de manier waarop de cijfers worden opgesteld en gepresenteerd. De Commissie vindt niet ten onrechte dat aanzienlijke vooruitgang is geboekt, maar daadwerkelijke vergelijkbaarheid kan slechts op de lange termijn worden verwezenlijkt.

3.2.1.3. Beseft moet b.v. worden dat niet belaste transacties (zwarte sector) niet mogen worden meegerekend en dat dit onderdeel van het BNP in de meeste lid-staten goeddeels via giswerk wordt gekwantificeerd.

3.2.1.4. De Commissie merkt op dat het mogelijk is om de jaarlijkse consumpties van de diverse economische sectoren vast te stellen. De consumptiecijfers moeten echter worden gewogen op basis van het BTW-tarief per lid-staat. Daarom moet een onderscheid worden gemaakt tussen consumptie tegen het standaard- of het gereduceerde tarief, vrijgestelde consumptie of consumptie die, hoewel in beginsel aan heffing onderworpen, niet wordt belast omdat geleverd wordt door, overigens legaal, ongeregistreerde leveranciers. Ook moeten de effecten van niet-belaste transacties (zwarte sector) met redelijke nauwkeurigheid worden berekend. Het Comité twijfelt of dit alles wel haalbaar is.

3.2.1.5. Zo is het b.v. moeilijk in te zien hoe grensoverschrijdende transacties tussen geregistreerde BTW-plichtigen en eindconsumenten, dan wel tussen eerstgenoemden onderling nauwkeurig kunnen worden weergegeven in de statistieken van de lid-staat van consumptie.

3.2.1.6. Het voorgestelde systeem behoeft een zorgvuldig gestructureerd en strikt regime van onafhankelijke controle ten einde distorsies te voorkomen die worden veroorzaakt door het gebruik van statistieken die wegens onoplettendheid of om andere redenen misleidend zijn.

3.2.1.7. Het is onwaarschijnlijk dat op basis van overheids- of andere gegevens berekeningen kunnen worden gemaakt die een voldoende nauwkeurige grondslag bieden voor een eerlijke herverdeling en, belangrijker nog, die alom vertrouwen inboezemen.

3.2.2. Het Comité begrijpt en steunt het streven om de BTW voor het bedrijfsleven te vereenvoudigen volledig. Daarom heeft het reserves t.a.v. het voorstel dat een belastingplichtige zich slechts op één plaats hoeft te laten registreren en dat al zijn transacties overal in de EU onderworpen zijn aan het BTW-tarief van de lid-staat van registratie. Het ziet niet in dat vereenvoudiging per se door middel van dit voorstel zou geschieden en vreest voor complicaties elders die zwaarder wegen dan de verwachte voordelen.

3.2.2.1. Stel dat een winkelketen in Duitsland is geregistreerd en vestigingen in verschillende andere lid-staten heeft. De keten zou dan in al deze lid-staten het Duitse BTW-tarief moeten berekenen. Dit zou uitmonden in de situatie dat b.v. in de belangrijkste winkelstraat van een grote stad in het Verenigd Koninkrijk aldaar geregistreerde winkels het Britse BTW-tarief rekenen, terwijl in diezelfde straat de Nederlandse buurman het Nederlandse, de Deense buurman het Deense, de Zweedse buurman het Zweedse, de Franse buurman het Franse en de Belgische buurman het Belgische tarief hanteert.

3.2.2.2. Zolang de prijzen inclusief BTW worden aangegeven, wordt de consument wellicht niet beïnvloed omdat concurrentiedruk de winkels ertoe dwingt, de prijzen voor gelijksoortige producten niet te ver uiteen te laten lopen. Maar de winkel die in een lid-staat met een hoog BTW-tarief staat geregistreerd ondervindt hierdoor een concurrentienadeel. Vanwege de smalle marges waarmee de detailhandel vaak werkt, zou zelfs een bandbreedte van 2 % voor het standaardtarief een belangrijk verschil opleveren. Op die manier kunnen bedrijven die in lid-staten met een hoog BTW-tarief zijn geregistreerd, worden ontmoedigd om vestigingen in andere lid-staten te openen of worden zij gedwongen, bestaande vestigingen tot afzonderlijke rechtspersonen om te vormen, wat ingaat tegen de doeleinden van de interne markt.

3.2.2.3. Ondernemingen uit derde landen die de Europese markt willen penetreren, zijn vrij om het land van registratie te kiezen en zullen ertoe neigen om zich in lid-staten met een laag tarief te vestigen. Dit levert een voordeel op ten opzichte van de Europese concurrentie die op dit gebied met gedetailleerdere voorschriften te maken heeft.

3.2.2.4. Op het eerste gezicht lijkt enkelvoudige registratie een vereenvoudiging, maar er kleven aspecten aan die de zaken wel degelijk kunnen compliceren. Immers, de belastingplichtige moet al zijn transacties binnen de EU aangeven bij de belastingdienst van de lid-staat van registratie in de munteenheid van dat land.

3.2.2.5. Dit betekent dat transacties die in een andere munteenheid worden uitgevoerd, dienen te worden teruggerekend naar de munteenheid van de lid-staat van registratie. Zolang niet alle lid-staten dezelfde munt hebben, gaat deze verplichting met veel lasten gepaard en biedt zij de mogelijkheid tot manipulaties op kosten van de fiscus.

3.2.2.6. Ook kan het nodig zijn om geld naar de lid-staat van registratie terug te sluizen, hetgeen, zelfs als de gemeenschappelijke munt werkelijkheid is, bijkomende kosten en administratieve lasten in de hand werkt.

3.2.3. Ook laten de voorstellen behoorlijk wat ruimte voor belastingontwijkende manoeuvres. Zo kan een bedrijf dat is gevestigd in een lid-staat met een hoog BTW-tarief een dochter oprichten in een lid-staat met een laag BTW-tarief. De dochter, een afzonderlijke rechtspersoon, heeft in dit geval een eigen registratie en betaalt BTW naar het tarief in de lid-staat waar zij is gevestigd. De moeder kan vervolgens haar hele productie "uitvoeren" naar de lid-staat van de dochter en haar het hoge BTW-tarief in rekening brengen, terwijl de goederen de lid-staat van de moeder nooit hebben verlaten. De dochter voert het door haar betaalde hoge tarief op als aftrekpost in de lid-staat waar zij is gevestigd en draagt de goederen op haar beurt vervolgens over aan vestigingen die zij in de lid-staat met het lage tarief heeft opgezet. Ook kan een fictief bedrijf in een lid-staat met een laag tarief worden opgezet met het oog op invoer van goederen uit derde landen. De goederen worden besteld en betaald door dit bedrijf, maar worden rechtstreeks geëxpedieerd naar vestigingen in lid-staten met een hoog tarief. Concurrentiedistorsies worden dus niet tegengegaan.

3.2.3.1. Grote organisaties kunnen dergelijke operaties gemakkelijker aan dan kleine. De voorstellen zullen er uiteindelijk dan ook toe leiden dat grote bedrijven voordeel behalen op kosten van mkb's (met name de kleinste) en dat bedrijven uit derde landen worden bevoordeeld ten opzichte van EU-bedrijven.

3.2.4. Ondernemingen die geregistreerd staan in een lid-staat met een laag tarief zullen sterk worden geprikkeld om hun operaties in lid-staten met een hoog BTW-tarief via onzelfstandige vestigingen te laten lopen, terwijl ondernemingen uit lid-staten met een hoog tarief ertoe zullen worden aangezet, hun transacties in lid-staten met een laag tarief over zelfstandige rechtspersonen te laten lopen. Deze nagenoeg zekere toekomstige gang van zaken werkt verlaging van de totaal te innen BTW in de hand en voldoet dus niet aan het beginsel dat de inkomsten van de lid-staten niet mogen dalen.

3.2.5. Een ander belangrijk punt is dat de belastingdienst van de lid-staat van registratie moet vertrouwen op de belastingdiensten van andere lid-staten voor het verifiëren van transacties die buiten zijn grenzen zijn uitgevoerd. Dit maakt het er niet gemakkelijker op belastingontwijking te voorkomen, en bedrijven zouden uiteindelijk toch met twee of meer fiscale stelsels te maken krijgen. De opdeling van de interne markt in vijftien toch afzonderlijke fiscale jurisdicties zou op die manier slechts gedeeltelijk kunnen worden tegengegaan, en evenmin is er dan sprake van een waterdichte belasting en adequate controle. Voorts zouden rekeningen van leveranciers uit andere lid-staten in de taal van de lid-staat van ontvangst moeten worden vertaald, zodat deze kunnen worden gecontroleerd.

3.2.6. De enkelvoudige-registratieregeling is uitsluitend van toepassing wanneer alle vestigingen in andere lid-staten een onzelfstandig onderdeel van de hoofdorganisatie zijn. Zo niet, hetgeen het geval is met de meeste productie- en handelsbedrijven met uitzondering van de detailhandel, vrije beroepen en sommige ondernemingen in de financiële sector, dan moet minstens twee maal worden geregistreerd. Hierdoor wordt een tweesporensysteem in het leven geroepen op basis waarvan bedrijven in gelijksoortige sectoren vanwege hun uiteenlopende juridische structuur verschillend worden behandeld. Dit is in strijd met de doelstelling van de Commissie dat alle in de EU verrichte transacties gelijk worden behandeld en vormt tevens een afwijking van de interne-marktbeginselen.

3.2.7. Gegeven de hierboven beschreven complicaties in verband met de transacties van een filiaal in een andere lid-staat, zouden de meeste bedrijven ertoe gedwongen worden, dergelijke vestigingen een eigen rechtsvorm (b.v. BV) te geven, hetgeen afbreuk doet aan de toepassing van het beginsel van enkelvoudige registratie. Dit druist in tegen de doelstelling, het systeem te vereenvoudigen en te moderniseren.

3.3. De meeste bedrijven verrichten geen grensoverschrijdende transacties en zullen dat in de nabije toekomst waarschijnlijk ook niet doen. Deze meerderheid, die een groot aantal mkb's en, in het bijzonder, zeer kleine bedrijven omvat, mag door het voorgestelde systeem niet worden benadeeld.

3.3.1. De meerderheid van de grensoverschrijdende transacties vindt plaats tussen geregistreerde BTW-plichtigen, en de door de leverancier in rekening gebrachte BTW kan door de koper worden afgetrokken. Daarom zullen onder het voorgestelde systeem voor de herverdeling op basis van een consumptie-index uiteenlopende tarieven geen mededingingsdistorsies in verband met deze transacties veroorzaken. Individuele consumenten en bedrijven die de door hen betaalde BTW niet kunnen aftrekken, zouden uit fiscale overwegingen echter wel tot grensoverschrijdende aankopen kunnen besluiten.

3.3.1.1. Uiteenlopende tarieven kunnen ook een impuls vormen voor postordertransacties tussen bedrijven die in lid-staten met een laag tarief zijn gevestigd en consumenten in lid-staten met een hoger tarief. Om deze redenen zijn ver uiteenlopende tarieven op den duur niet houdbaar in een systeem dat is gebaseerd op het oorsprongsbeginsel.

3.4. Is eenmaal overeenstemming bereikt over de marges voor het standaard- en het verlaagde tarief dan wel over de hoogte van bepaalde tarieven of een bepaald tarief, dan zal het zeer moeilijk zijn om deze daarna nog te wijzigen. De Commissie stelt zich op het standpunt dat daardoor naleving en handhaving van de convergentiecriteria van Maastricht door de lid-staten worden vergemakkelijkt.

3.4.1. De handelingsvrijheid die de lid-staten aan een marge ontlenen, zal waarschijnlijk een illusie blijken te zijn. Immers, hanteert een lid-staat een hoger tarief dan het minimumtarief, dan manoeuvreert deze zijn economische actoren in een nadelige positie ten opzichte van concurrenten die in lid-staten met lagere tarieven zijn geregistreerd.

3.4.2. Dit geeft voeding aan de gedachte dat het voorgestelde stelsel slechts bevredigend kan functioneren wanneer er sprake is van één tarief dat de geplande bandbreedte in relatief korte tijd zal gaan vervangen.

3.4.2.1. De Commissie merkt ter zake het volgende op: "voor het normale tarief vormt de invoering van één enkel tarief weliswaar een oplossing waarmee elke concurrentieverstoring ten gevolge van de belasting zou kunnen worden vermeden en vooral een eenvoudige en uniforme toepassing van de belasting in de Unie zou kunnen worden gegarandeerd, maar niettemin zou een onderlinge aanpassing binnen een marge voldoende kunnen blijken."

3.4.3. Deze opmerkingen zijn juist, maar is de marge erg smal, dan werkt dat moeilijkheden in de hand voor de lid-staten met een hoog tarief. Zij moeten hun inkomstenderving namelijk door middel van verhoging van andere belastingen compenseren. Zelfs in het onwaarschijnlijke geval dat op het niveau van de hoogste tarieven zou worden geharmoniseerd, blijven deze lid-staten in een zeer nadelige positie. De lid-staten met lage tarieven kunnen dan immers de toename van de BTW-inkomsten gebruiken om sociale en andere (niet-loongebonden) heffingen op arbeid te verlagen, hetgeen hun een concurrentievoordeel oplevert.

3.4.3.1. Daarom is het nog maar de vraag of deze voorstellen momenteel politiek haalbaar zijn, omdat voor een Raadsbesluit ter zake eenparigheid is vereist. Tariefharmonisatie zal waarschijnlijk het beste fasegewijs kunnen worden verwezenlijkt. Vergaande harmonisatie is echter een voorwaarde voor de integrale tenuitvoerlegging van het nieuwe stelsel.

3.4.3.2. Deze opmerkingen gelden ook voor de bandbreedte voor het verlaagde tarief.

3.4.3.3. In zijn advies over het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (minimumtarief voor het normale tarief) () stelde het Comité vast dat de Commissie opmerkte dat "onder de overgangsregeling voor de belastingheffing op het intracommunautaire handelsverkeer geen belangrijke concurrentieverstoringen waren vastgesteld die konden worden toegeschreven aan de toepassing van verschillende soorten verlaagde BTW-tarieven (extra verlaagde tarieven, nultarieven, stand still-tarieven, enz.)." Er bestaat dus geen reden om afstand te doen van de verlaagde tarieven.

3.4.3.4. Het Comité is het dus eens met de Commissievoorstellen in dit verband en vindt dat deze zaak het beste kan worden geregeld via een relatief smalle, voor alle lid-staten geldende bandbreedte voor het verlaagde tarief.

3.4.3.5. De BTW is een onontkoombare belasting die door alle eindgebruikers, arm of rijk, op basis van dezelfde tarieven wordt betaald. Bijgevolg worden de zwaksten in de samenleving het zwaarst aangeslagen. Daarom moet het verlaagde tarief op een zeer laag niveau worden vastgesteld en dient het te gelden voor producten en diensten die betrekking hebben op basisbehoeften.

3.4.3.6. Het Comité herhaalt zijn in het reeds genoemde advies over directe en indirecte belastingen () gemaakte opmerking dat bij de harmonisatie van de belastingtarieven het handhaven van een verlaagd en een normaal tarief van belang is. Uitbreiding van producten en diensten die onder het verlaagd tarief mogen vallen, kan zowel op grond van werkgelegenheids-, als uit milieu- en inkomenspolitieke motieven worden overwogen.

3.5. De Commissie vindt op goede gronden dat de BTW-regels in de EU moeten worden geharmoniseerd aangaande aangelegenheden als drempels, vrijstellingen, aftrekmogelijkheden, fiscale behandeling van kleine bedrijven en speciale regelingen. Wel moet de Commissie haar voorstellen gedetailleerder toelichten. Ten einde de kleinste bedrijven te ontzien, pleit het Comité voor een relatief hoge drempel in verband met de registratieplicht.

3.6. De Commissie zal een nieuwe dienst moeten instellen voor het (tijdig) verzamelen en controleren van de consumptiestatistieken en de in de lid-staten verzamelde BTW-cijfers. Vervolgens zal de cruciale berekening van het maandelijks aan of door iedere lid-staat te betalen bedrag plaatsvinden, waarschijnlijk gevolgd door correcties en aanpassingen. Het kan gebeuren dat een lid-staat te laat aan het fonds betaalt. Dit zal aanleiding geven tot discussie over de tegen de nalatige lid-staat te nemen sancties en tot bijkomende twist wanneer de desbetreffende lid-staat claimt, zijn achterstand te hebben goedgemaakt.

3.6.1. De nieuwe dienst zou tevens namens de lid-staten moeten toezien op de effectiviteit waarmee iedere lid-staat het volledige BTW-bedrag weet te innen. Deze taak veronderstelt controlesystemen en verificatie ter plaatse. Deze aanzienlijke bijkomende werklast kost geld en het is onredelijk te verwachten dat de Commissie dit uit haar huidige middelen financiert. Het is van het grootste belang dat de rekeningen van de Commissie daarom op nauwkeurigheid en redelijkheid worden gecontroleerd.

4. Conclusies

4.1. Het Comité is tevreden over de strekking van het werkprogramma van de Commissie, en vooral over de voordelen die de BTW-plichtigen zouden moeten genieten wanneer:

- de lid-staat van herkomst van de koper, het feit of hij al dan niet geregistreerd staat en zijn eventuele BTW-nummer niet meer hoeven te worden gevraagd;

- de verkoper niet meer hoeft aan te tonen dat de goederen zijn lid-staat van vestiging hebben verlaten;

- niet langer alle binnen de EU gedane leveringen en aankopen hoeven te worden aangegeven;

- er geen gedetailleerde lijst van verkopen binnen de EU meer hoeft te worden overgelegd;

- binnen de EU verrichte aankopen niet meer van de overige aankopen gescheiden hoeven te worden aangegeven;

- transfer van eigen activa naar een andere lid-staat niet meer als een koop- en verkooptransactie hoeft te worden behandeld;

- een uniforme BTW-regeling in de hele Unie op dezelfde wijze wordt uitgevoerd.

4.1.1. Het is op zich een goede zaak dat de BTW-plichtigen minder gedetailleerde informatie op hun BTW-aangifteformulieren hoeven te verstrekken, maar de in de lid-staten beschikbare consumptiestatistieken zijn juist deels op deze informatie gebaseerd. Mondt de vereenvoudiging van de BTW-aangifte slechts uit in meer verzoeken om statistische informatie om andere redenen, dan wint het bedrijfsleven daar niets bij. Het Comité is er daarom niet volledig van overtuigd dat de administratieve lasten voor het bedrijfsleven tot het gewenste niveau worden teruggebracht.

4.1.1.1. Bepaalde vormen van lastenvermindering zijn echter hoogst welkom en het Comité is dan ook ingenomen met de initiatieven van de Commissie in dit verband.

4.2. Het Comité kan zich zeer wel vinden in het voorstel dat de BTW-inkomsten op basis van de nationale consumptie over de lid-staten worden verdeeld, maar gelooft niet dat een statistische basis kan worden gevonden die voldoende nauwkeurig is, of als zodanig zal worden geaccepteerd.

4.2.1. Daarom moet een andere op de consumptie gebaseerde empirische formule voor de verdelingskwestie worden gevonden.

4.2.2. Het Comité denkt niet dat een op statistieken gebaseerd systeem het frauderisico zal verminderen. Het gebruik van statistisch materiaal voor de berekening van de consumptie per lid-staat leidt waarschijnlijk tot een ongewenste foutenmarge en fraudemogelijkheden. Zo vallen de aanpassingen in verband met het effect van niet-belaste transacties op de consumptiecijfers (zwarte circuit) moeilijk met enige mate van nauwkeurigheid te berekenen, ongeacht of de desbetreffende cijfers impliciet in de berekening van het BNP zijn meegenomen dan wel expliciet daaraan zijn toegevoegd.

4.3. De enkelvoudige registratie zal in de praktijk, aantrekkelijk op het eerste gezicht, meer problemen creëren dan oplossen. Daaraan kleven namelijk de volgende nadelen, zelfs in geval van volledige harmonisatie van de tarieven:

- belastingplichtigen met vestigingen in meer dan één lid-staat moeten hun transacties in meerdere munteenheden aangeven;

- waarschijnlijk zullen vaak fondsen moeten worden teruggesluisd naar de lid-staat van registratie ten einde de BTW te kunnen betalen;

- rekeningen moeten worden vertaald; en

- de greep op belastingontwijking wordt bemoeilijkt omdat transacties over veel lid-staten lopen en de toezichthouders in de lid-staat van registratie op de autoriteiten van de andere lid-staten moeten vertrouwen om deze te controleren.

4.3.1. Daarom zal de toepassing van het stelsel van enkelvoudige registratie waarschijnlijk beperkt blijven, omdat de meeste BTW-plichtigen ertoe zullen neigen, hun vestigingen in andere lid-staten als zelfstandige rechtspersonen op te zetten, zelfs in (het kleine aantal) gevallen waarin zij nu nog via niet-afgescheiden vestigingen opereren. Vestigingen met en zonder eigen rechtspersoonlijkheid dienen gelijk te worden behandeld en daarom dient ieder nieuw stelsel te zijn gebaseerd op het beginsel dat BTW-plichtigen zich moeten laten registreren in iedere lid-staat waar zij een feitelijke vestiging hebben. Voorts dienen zij alle in dat land uitgevoerde transacties, inclusief verkoop aan klanten in andere lid-staten, aan de belastingdienst en in de munt van die lid-staat aan te geven.

4.3.1.1. Op het eerste gezicht zullen de aangifteplichtigen hierdoor met meer administratieve lasten worden opgezadeld, maar het oprichten van een vestiging in een andere lid-staat vereist reeds verschillende soorten registraties, en door deze bijkomende verplichting kunnen de in paragraaf 4.2 geschetste problemen worden vermeden. Zo dienen bedrijven zich in iedere lid-staat met het oog op de vennootschapsbelasting te laten registreren, en in veel lid-staten vallen deze belasting en de BTW onder dezelfde dienst. Het Comité denkt overigens dat de grote meerderheid van bedrijven naar aanleiding van het door de Commissie voorgestelde stelsel ertoe zal neigen, vestigingen in andere lid-staten als separate rechtspersonen op te richten, hetgeen automatisch impliceert dat deze moeten worden geregistreerd.

4.4. Ook het Comité vindt dat een op het oorsprongsbeginsel gebaseerde stelsel uitsluitend met een smalle bandbreedte voor het normale tarief, en het beste met één enkel tarief, kan functioneren. Bij de desbetreffende werkzaamheden in die richting moet goed op het standpunt van de afzonderlijke lid-staten worden gelet.

4.5. Het Comité schaart zich achter de voorgestelde smalle bandbreedte voor het gereduceerde tarief en vindt dat deze op een laag niveau moet worden vastgesteld. Wat de voor het gereduceerde tarief in aanmerking komende goederen en diensten betreft, moet volledig worden geharmoniseerd.

4.6. De Commissie is terecht van mening dat de besluiten over het niveau van de tarieven of bandbreedten (zowel normaal als verlaagd), alsook met betrekking tot de producten en diensten die voor de verlaagde bandbreedte in aanmerking komen, van politieke aard zijn. Daarbij moet erop worden gelet dat de belastinginkomsten voldoende zijn en worden gegenereerd via enerzijds de meest gangbare soorten wettelijke heffingen en bijdragen (directe en indirecte belastingen, sociale heffingen) en anderzijds instrumenten van fiscaal beleid op de middellange termijn. Een en ander dient ook te worden bekeken vanuit het oogpunt van het sociaal en werkgelegenheidsbeleid (b.v. lagere tarieven voor eerste levensbehoeften en zeer arbeidsintensieve produkten of diensten).

4.7. De nationale overheden zullen een gedeelte van de controle verliezen over hun BTW-tarieven, die een van de instrumenten van het financiële overheidsbeleid vormen. Zij hebben echter in verband met de gemeenschappelijke munt reeds geaccepteerd, gedeeltelijk afstand te doen van hun controlebevoegdheden op monetair gebied, en wellicht wordt het logisch geacht, zulks ook t.a.v. hun financiële beleid te doen.

4.7.1. In ieder geval zijn grote verschillen in de BTW-tarieven onverenigbaar met de werking van de interne markt.

4.7.2. De BTW vormt slechts een onderdeel van de overheidsinkomsten en wijzigingen in de tarieven of de structuur ervan zullen gevolgen hebben voor de andere belastingen. De aanpassingen die de lid-staten in hun belastingstelsels zullen aanbrengen om de uit de nieuwe tarieven voortvloeiende verhoging of verlaging van de BTW-inkomsten te compenseren en hun tarieven te harmoniseren of nader tot elkaar te brengen, zullen effecten hebben op tal van groeperingen in de samenleving, zoals consumenten, werklozen, gepensioneerden, werknemers met een laag loon en kinderen. Daarom moeten de sociale partners en andere sociaal-economische belangengroeperingen over deze wijzigingen worden geraadpleegd.

4.7.3. Het aandeel van de BTW in de totale belastingopbrengst per lid-staat is opgenomen in bijlage 2.

4.8. Het Comité vindt dat bij de omschakeling naar het nieuwe stelsel aandacht moet worden geschonken aan een aantal overwegingen.

4.8.1. De positie van Europa op de wereldmarkten, met name die voor grondstoffen en financiële producten, moet onaangetast blijven.

4.8.1.1. Ten aanzien van holdings is een samenhangende en rationele aanpak geboden. Voorkomen moet worden dat de aantrekkelijkheid van Europa als vestigingsplaats voor deze ondernemingen vermindert vanwege administratieve lasten.

4.8.2. Er moet een centraal orgaan voor gemeenschappelijke interpretatie komen, zodat praktische problemen op een lager niveau dan het Hof van Justitie kunnen worden opgelost.

4.8.3. De Commissie besteedt in haar werkprogramma geen aandacht aan de regels voor het opsplitsen van BTW-afdrachten door de belastingplichtigen. Kennelijk gaat zij ervan uit dat alles bij het oude kan blijven. Het Comité vindt dat, ook al wordt besloten, alles bij het oude te laten, alternatieven dienen te worden overwogen. Sommige daarvan zouden de cashflow van mkb's zeer wel ten goede kunnen komen.

4.8.4. De praktische werking van controlemechanismen dient te worden bestudeerd. Daarin moeten een volledige audit van de nalevingslasten en een grondige analyse van de effecten van de verschillende controlesystemen op fraude worden meegenomen, alsook de invloed op de bedrijfskosten van de ondernemingen.

4.9. Wil er sprake zijn van een werkbaar systeem, dan moeten de autoriteiten van de lid-staten veel nauwer samenwerken en meer coördineren. In dit verband werd en wordt vooruitgang geboekt, maar gelet op de verscheidenheid aan systemen, tradities, usances, praktijken, werkmethoden, interpretaties, rechtsregelingen en talen die tussen de lid-staten bestaat, zou het wel eens behoorlijk wat tijd kunnen kosten alvorens voldoende conformiteit kan worden bereikt, en daarom vreest het Comité dat het systeem voorlopig zal blijven haperen.

4.9.1. De verdeling van de BTW-inkomsten over de lid-staten zal een lastige en tijdrovende exercitie worden. Niet alleen duurt het enige tijd voordat de statistieken over een gegeven jaar beschikbaar zijn, het is ook algemeen bekend dat deze vervolgens, meerdere malen, worden gewijzigd. Dit noodzaakt tot een langdurig proces van aanpassing en correcties achteraf in de hand, hetgeen niet alleen erg inefficiënt, maar ook weinig transparant is.

4.10. Het Comité is het met de Commissie eens dat op het gebied van de reikwijdte van de BTW en de belangrijkste regels (aftrekmogelijkheden, registratiedrempels, vrijstellingen, speciale aangifteregelingen) vergaand moet worden geharmoniseerd. Ook dienen belasting- en douanerecht in hoge mate op elkaar te worden afgestemd. Voorts dient ervoor te worden gezorgd, waarschijnlijk via rechtstreeks werkende verordeningen in plaats van richtlijnen, dat de regels op nationaal niveau uniform worden geïnterpreteerd en toegepast. De gevolgen van deze wijzigingen voor de accijnzen mogen niet over het hoofd worden gezien.

4.11. Speciale aandacht moet uitgaan naar het effect van de voorstellen op mkb's en micro-ondernemingen. De impact van de wijzigingen zal voor deze groep veel sterker zijn dan voor grote ondernemingen, en moet, indien mogelijk, worden gematigd door veel hogere registratiedrempels en uniforme tarieven. Ook moet worden nagedacht over meer mogelijkheden voor kleine bedrijven om de BTW-afdracht op cash-registers te baseren en/of jaarlijks aangifte te doen.

4.12. Het is wenselijk, het nieuwe systeem te vereenvoudigen door concerns die transacties in meerdere lid-staten verrichten, de mogelijkheid te geven, zich als groep te laten registreren, zodat intra-groepstransacties kunnen worden uitgevoerd zonder BTW in rekening te brengen, ongeacht de vraag of deze nationaal dan wel intra-EU zijn. Hiermee zou aan de doelstelling vereenvoudiging kunnen worden voldaan en deze verbetering dient in een vroeg stadium te worden aangebracht.

4.13. Het voorstel om het BTW-Comité om te vormen tot een regelgevend comité, betekent dat veel bevoegdheden worden overgedragen. Hetzelfde geldt voor het voorstel dat de Commissie zich gaat bezighouden met berekening, controle, toewijzing en beheer van de herverdeling tussen de lid-staten. In dit verband moet voor transparantie worden gezorgd door belastingconsulenten aan de werkzaamheden van het BTW-Comité te laten deelnemen en de resultaten ervan openbaar te maken.

4.14. De op handen zijnde ingrijpende stelselwijziging mag de ogen niet sluiten voor de noodzaak om tussentijdse hervormingen in het overgangsstelsel aan te brengen en deze later in het nieuwe stelsel op te nemen. Daarom wil de Commissie op goede gronden eerst het huidige stelsel moderniseren.

4.15. Het Comité wil, waar passend, worden geraadpleegd tijdens de verschillende fasen van de uitvoering van het werkprogramma, en zeker voordat de Commissie concrete voorstellen voor wetgeving formuleert.

4.16. Het door de Commissie opgestelde tijdschema is niet realistisch: de volledige uitvoering van het werkprogramma zal meer tijd vergen dan gepland.

4.17. Het Comité is tevreden over het initiatief van de Commissie en is het in beginsel eens met de brede opzet van haar werkprogramma. Het heeft zijn twijfels over een aantal praktische uitvoeringsaspecten en roept de Commissie op, de sociale partners en andere belanghebbenden te raadplegen alvorens met voorstellen voor wetgeving te komen. Het feit dat het Comité kritiek op een aantal specifieke aspecten heeft betekent evenwel niet dat het de strekking van het plan in twijfel trekt.

Brussel, 9 juli 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Advies van het Economisch en Sociaal Comité van 20. 12. 1995; PB C 82 van 19. 3. 1996, blz. 49.

() Juli 1988; PB C 237 van 12. 9. 1988, blz. 14.

() April 1996; PB C 204 van 15. 7. 1996, blz. 94.

BIJLAGE 1

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 2

>RUIMTE VOOR DE TABEL>