MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

De EU-strategie inzake vrijwillige terugkeer en re-integratie

Inleiding

Het nieuwe migratie- en asielpact voorziet in een alomvattende en geïntegreerde aanpak waarin alle gerelateerde beleidsterreinen worden samengebracht om een doeltreffend en duurzaam migratie- en asielstelsel voor de lange termijn tot stand te brengen. Het doel is structuur aan te brengen in de capaciteit van de EU om mensen in nood bescherming te bieden, hen te integreren wanneer zij in de EU wonen en werken en te zorgen voor doeltreffende en humane processen voor de terugkeer van mensen die niet het recht hebben om te blijven. Een gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer is een essentieel onderdeel van een alomvattend en geïntegreerd systeem voor migratiebeheer. Vrijwillige en gedwongen terugkeer zijn beide sleutelelementen van een doeltreffend terugkeerbeleid.

Het succes van terugkeerbeleid wordt vaak gemeten aan de hand van het aantal personen die daadwerkelijk naar hun land van herkomst terugkeren. Momenteel is dat aantal in de EU nog steeds laag: slechts ongeveer een derde van de personen die het bevel kregen om de EU te verlaten, keert ook daadwerkelijk terug . Wil een gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer doeltreffend zijn, dan moet het binnen de EU over krachtiger structuren beschikken via een versterkt juridisch en operationeel kader voor snelle een eerlijke terugkeerprocedures die de grondrechten eerbiedigen overeenkomstig het Handvest van de grondrechten van de EU, en een sterker beheer op EU- en nationaal niveau, zoals voorgesteld in het nieuwe migratie- en asielpact. Dit moet worden gecombineerd met een doeltreffender samenwerking met partnerlanden op het gebied van terugkeer, overname en re-integratie, zoals uiteengezet in de recente mededeling van de Commissie over “Verbetering van de medewerking inzake terugkeer en overname in het kader van een eerlijk, doeltreffend en alomvattend EU-beleid inzake migratie”. Om het werkelijke succes van een terugkeerbeleid te meten, is het niettemin belangrijk niet alleen de terugkeerpercentages in aanmerking te nemen, maar ook de situatie van de betrokkenen, zodat zij op waardige wijze kunnen terugkeren en rekening kan worden gehouden met hun re-integratievooruitzichten na hun terugkeer naar hun land van herkomst.

In combinatie met het nieuwe rechtskader dat in het nieuwe pact is voorgesteld, is vrijwillige terugkeer een cruciaal onderdeel van het gemeenschappelijke EU-systeem voor terugkeer. Naast doeltreffende re-integratiemaatregelen, is vrijwillige terugkeer ook gericht op de humane, doeltreffende en duurzame terugkeer van irreguliere migranten. Bij vrijwillige terugkeer, die doorgaans als kosteneffectiever wordt beschouwd dan gedwongen terugkeer, krijgen repatrianten echte kansen en wordt rekening gehouden met hun behoeften, verwachtingen en vooruitzichten na hun terugkeer. In het kader van een breed partnerschap zouden landen van terugkeer ook meer geneigd zijn deel te nemen aan en zelf een inbreng te doen in het proces wanneer terugkeer vrijwillig plaatsvindt. Deze elementen vergroten het vertrouwen in het systeem, waardoor het geloofwaardiger en doeltreffender wordt.

Als essentieel onderdeel van een gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer kan een doeltreffend en ambitieus beleid voor re-integratie helpen de sociaal-economische en psychosociale problemen te overwinnen waarmee migranten worden geconfronteerd wanneer zij terugkeren naar hun gemeenschap, en hun terugkeer duurzamer te maken. De re-integratie moet worden opgezet met medewerking van nationale en lokale autoriteiten, lokale gastgemeenschappen en het maatschappelijk middenveld, om de repatriant en de lokale gemeenschap tastbare toekomstperspectieven te bieden. Een ambitieus re-integratiebeleid moet zowel bijdragen tot als voordeel halen uit de ontwikkeling van voor beide partijen voordelige en alomvattende partnerschappen met partnerlanden die centraal staan in de externe dimensie van het nieuwe pact. Duurzame re-integratie moet ook bijdragen tot bredere ontwikkelingsstrategieën in partnerlanden om voordelen op het gebeid van ontwikkeling te genereren en een aantal onderliggende oorzaken van irreguliere migratie aan te pakken.

Deze strategie bevordert vrijwillige terugkeer en re-integratie als integraal onderdeel van een gemeenschappelijk EU-systeem voor terugkeer. In de loop van de jaren heeft de Commissie vrijwillige terugkeer en re-integratie ondersteund via verschillende nationale regelingen en door de EU gefinancierde projecten. Dit is echter de eerste keer dat de Commissie een strategie voor vrijwillige terugkeer en re-integratie presenteert, met nieuwe benaderingen voor het opzetten, bevorderen en uitvoeren van vrijwillige terugkeer en re-integratie. Deze strategie heeft als doel een meer uniforme en gecoördineerde aanpak tussen de lidstaten te ontwikkelen, teneinde het volledige potentieel van vrijwillige terugkeer en re-integratie te ontsluiten. Er wordt een aanpak voorgesteld die coherent optreden bevordert, nauwere banden met ontwikkelingsinitiatieven en nationale strategieën in partnerlanden tot stand brengt, hun capaciteit versterkt en hun eigen inbreng bij de terugkeer, overname en re-integratie van hun onderdanen bevordert. Het doel is de doeltreffendheid en duurzaamheid van het gemeenschappelijke EU-systeem voor terugkeer te bevorderen ten behoeve van de repatrianten, de EU en de derde landen.

Deze strategie ondersteunt de succesvolle uitvoering van de belangrijkste onderdelen van het nieuwe migratie- en asielpact, met name de duidelijke regels en procedures voor terugkeer aan de grens, terugkeersponsoring en de nieuwe beheersstructuren, door de snelle vrijwillige terugkeer van afgewezen asielzoekers aan de buitengrenzen te vergemakkelijken en door een gemeenschappelijk kader voor vrijwillige terugkeer en re-integratie op te zetten dat de uitvoering van solidariteitsmaatregelen kan vergemakkelijken.

1.Voortbouwen op resultaten

Deze nieuwe strategie bouwt voort op initiatieven die in voorgaande jaren zijn genomen en op de ervaring die is opgedaan bij de uitvoering van nationale en gezamenlijke programma’s voor vrijwillige terugkeer en re-integratie en van door de EU gefinancierde initiatieven in derde landen. Verscheidene initiatieven lopen nog en vormen de basis voor de ontwikkeling van het coherente kader dat in deze strategie wordt voorgesteld.

Het Europees netwerk voor terugkeer en re-integratie is een door de EU gefinancierd netwerk van verschillende lidstaten en geassocieerde Schengenlanden dat de samenwerking tussen migratieautoriteiten vergemakkelijkt. Het netwerk is een belangrijke stakeholder in het proces van begeleide vrijwillige terugkeer en re-integratie geworden. Het biedt repatrianten bijstand door gezamenlijk contracten te sluiten met aanbieders van re-integratiediensten in de landen van terugkeer en door innovatieve oplossingen te onderzoeken en uit te voeren in samenwerking met zijn leden en derde landen. Sinds zijn oprichting medio 2018 heeft het netwerk (samen met zijn voorganger, het Europees re-integratienetwerk) de deelnemende lidstaten ondersteund bij de succesvolle terugkeer en re-integratie van bijna 25 000 migranten.

Operationeel kader voor re-integratie en ontwikkeling Sinds 2015 worden de ontwikkelingsbudgetten gebruikt om de inspanningen voor de re-integratie van terugkerende migranten uit Europa en doorreislanden te intensiveren. Het Europees netwerk voor terugkeer en re-integratie heft de nationale autoriteiten en de Commissie bijeengebracht in het kader van een innovatief initiatief om mogelijkheden te verkennen om nauwer samen te werken en doelstellingen op elkaar af te stemmen. Het netwerk heeft een operationeel kader gecreëerd waarin wordt beschreven hoe praktische manieren kunnen worden ontwikkeld om in het veld samen te werken. Momenteel test het netwerk het kader met verschillende lidstaten in Nigeria en Bangladesh.

Op basis van zijn versterkt mandaat ontwikkelt het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) zijn capaciteit om vrijwillige terugkeer en re-integratie te ondersteunen. In 2020 is het agentschap de lidstaten beginnen te ondersteunen op het gebied van vrijwillige terugkeer. Ongeveer 18 % van de terugkeeroperaties die het agentschap in 2020 heeft georganiseerd, had betrekking op vrijwillige terugkeer, en dat aandeel neemt toe. Medio 2022 zal Frontex de activiteiten van het Europees netwerk voor terugkeer en re-integratie overnemen. Dit zal ervoor zorgen dat de voordelen van het netwerk gelijkelijk worden uitgebreid tot alle lidstaten en dat Frontex zijn mandaat op het gebied van terugkeer volledig doeltreffend kan vervullen, door naadloze ondersteuning te bieden bij het organiseren van op repatrianten toegesneden terugkeer- en re-integratiebijstand, met name via aanbieders van re-integratiediensten in derde landen. Het eerste Frontex-proefproject voor individuele gezamenlijke re-integratiesteun voor repatrianten uit de EU zal in mei 2021 van start gaan, hetgeen de weg vrijmaakt voor de volledige operationalisering van het mandaat van het agentschap inzake begeleide vrijwillige terugkeer en re-integratie.

Om de kwaliteit van de advisering bij terugkeer te verbeteren, heeft de Commissie in het kader van het Europees migratienetwerk een EU-kader voor advisering bij terugkeer ontwikkeld dat de organisaties van de lidstaten begeleidt bij het opzetten, beheren en ontwikkelen van adviesstructuren in de EU-lidstaten. Dit kader is een referentie voor het opzetten of uitvoeren van nationale programma’s voor advisering bij terugkeer en pakt de problemen inzake advisering aan door goede praktijken te bevorderen en aanbevelingen te doen. Bovendien ontwikkelt het Europees netwerk voor terugkeer en re-integratie samen met het Internationaal Centrum voor de ontwikkeling van het migratiebeleid (ICMPD) en Frontex een gemeenschappelijk curriculum voor terugkeeradviseurs, waarbij de nadruk ligt op de vaardigheden en competenties die de adviseurs nodig hebben. Het betrekken van Frontex bij het opstellen van dit curriculum zorgt voor complementariteit met de werkzaamheden van het agentschap om deskundigen op het gebied van terugkeerbeleid op te leiden als leden van het permanente korps.

De EU en haar lidstaten hebben op strategisch en operationeel niveau gewezen op de noodzaak om samen te werken en gezamenlijke instrumenten te ontwikkelen ter ondersteuning van begeleide vrijwillige terugkeer en duurzame re-integratie. Sommige van de belangrijkste instrumenten ter ondersteuning van de uitvoering van de strategie in de praktijk bevinden zich reeds in een vergevorderd ontwikkelingsstadium.

Het instrument voor re-integratiebijstand (Reintegration Assistance Tool – RIAT) faciliteert onderlinge informatie-uitwisseling en doorverwijzing door terugkeeradviseurs en aanbieders van re-integratiediensten in een veilige digitale omgeving en stelt gebruikers in staat programma’s voor begeleide vrijwillige terugkeer en re-integratie te monitoren. De Commissie heeft ook een inventaris van terugkeer- en re-integratiebijstand (Return and Reintegration Assistance Inventory – RRAI) opgezet, waarin informatie wordt verzameld over het soort bijstand (d.w.z. niveau en soort bijstand in geld of in natura), potentiële begunstigden, betrokken organisaties en de fasen van de procedure waarin bijstand wordt aangeboden. Deze instrumenten zullen een betere coördinatie op EU- en nationaal niveau mogelijk maken – ook in het kader van terugkeersponsoring –, de toewijzing van middelen verbeteren en de uitwisseling van beste praktijken bevorderen.

Het gezamenlijk initiatief van de EU en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) inzake de bescherming en re-integratie van migranten, dat door het EU-trustfonds voor Afrika wordt gefinancierd, is in december 2016 van start gegaan. Het gezamenlijk initiatief heeft onder meer steun verleend voor begeleide vrijwillige terugkeer en duurzame re-integratie in de Sahel en de regio rond het Tsjaadmeer, de Hoorn van Afrika en Noord-Afrika, en heeft bijgedragen tot de versterking van de structuren voor migratiebeheer in derde landen. Van april 2017 tot oktober 2020 heeft het 93 110 migranten bijstand bij opvang na aankomst geboden en 75 182 migranten re-integratiesteun verleend. Het heeft ook steun verleend bij 34 646 gevallen van humanitaire terugkeer vanuit Libië naar de landen van herkomst. Het gezamenlijk initiatief heeft op het gebied van terugkeer tot goede resultaten geleid. Wat re-integratie betreft, werden met name problemen vastgesteld inzake de eigen inbreng en capaciteit van de nationale autoriteiten, de coördinatie met andere actoren die soortgelijke operaties uitvoeren en de kwaliteit van de monitoring. Toekomstige gezamenlijke inspanningen ter ondersteuning van re-integratie moeten worden ingebed in de alomvattende aanpak en worden afgestemd zijn op de in dit verband vastgestelde geografische prioriteiten.

2.Aan te pakken problemen

Ondanks de resultaten van de afgelopen jaren zijn er nog steeds mogelijkheden om de voordelen van vrijwillige terugkeer en re-integratie te maximaliseren. Momenteel keert 27 % van alle uit de EU vertrekkende migranten vrijwillig terug. Een aantal tekortkomingen belemmert de volledige doeltreffendheid en uitbreiding van het optreden van de EU op het gebied van vrijwillige terugkeer en re-integratie in de EU, alsook de duurzaamheid van de re-integratie in derde landen.