Voorstel voor een VERORDENING (EG, EGKS, Euratom) VAN DE RAAD houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen

(ingediend door de Commissie)

INHOUD

TOELICHTING

1. INLEIDING

2. FORMELE ASPECTEN VAN HET VOORSTEL

3. FUNDAMENTELE ASPECTEN VAN HET VOORSTEL

Voorstel voor een VERORDENING (EG, EGKS, Euratom) VAN DE RAAD houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen

Deel I: Gemeenschappelijke bepalingen

Titel I - Algemene bepalingen

Hoofdstuk 1: Eenheidsbeginsel

Hoofdstuk 2: Jaarperiodiciteitsbeginsel

Hoofdstuk 3: Evenwichtsbeginsel

Hoofdstuk 4: Rekeneenheidsbeginsel

Hoofdstuk 5: Universaliteitsbeginsel

Hoofdstuk 6: Specialiteitsbeginsel

Hoofdstuk 7: Beginsel van goed financieel beheer

Hoofdstuk 8: Doorzichtigheidsbeginsel

Titel II - Opstelling en structuur van de begroting

Hoofdstuk 1 - Opstelling van de begroting

Hoofdstuk 2 - Structuur en inrichting van de begroting

Titel III - Uitvoering van de begroting

Hoofdstuk 1 - Algemene bepalingen

Hoofdstuk 2: Wijze van uitvoering

Hoofdstuk 3 - Financiële actoren

Afdeling 1: Beginsel van scheiding van functies

Afdeling 2: Ordonnateur

Afdeling 3: Rekenplichtige

Afdeling 4 - Beheerder van gelden ter goede rekening

Hoofdstuk 4 - Verantwoordelijkheid van de financiële actoren

Afdeling 1 - Algemene regels

Afdeling 2 - Regels betreffende de rekenplichtigen en de beheerders van gelden ter goede rekening

Hoofdstuk 5 - Ontvangsten

Afdeling 1: Beschikbaarstelling van de eigen middelen en de bijdragen

Afdeling 2: Raming van schuldvorderingen

Afdeling 3: Invorderingsopdracht

Afdeling 4: Invordering

Hoofdstuk 6 - Uitgaven

Afdeling 1: Vastlegging

Afdeling 2: Betaalbaarstelling

Afdeling 3: Betalingsopdracht

Afdeling 4: Betaling van de uitgaven

Afdeling 5: Termijnen voor de uitgavenverrichtingen

Hoofdstuk 7 - Gegevens over de uitvoering van de begroting

Hoofdstuk 8 - Computersystemen

Hoofdstuk 9 - Interne controleur

Titel IV - Plaatsing van overheidsopdrachten

Hoofdstuk 1 - Algemene bepalingen

Afdeling 1: Toepassingsgebied

Afdeling 2: Bekendmaking

Afdeling 3: Procedures voor het plaatsen van opdrachten

Afdeling 4: Uitsluiting

Afdeling 5: Gunning

Afdeling 6: Indiening, opening en beoordeling van de offertes

Afdeling 7: Zekerheidstelling

Hoofdstuk 2: Bepalingen betreffende de door de communautaire instellingen voor eigen rekening geplaatste opdrachten

Titel V - Subsidies

Hoofdstuk 1 - Algemene bepalingen

Hoofdstuk 2 - Beginselen voor de toekenning van subsidies

Hoofdstuk 3 - Toekenningsprocedure

Hoofdstuk 4 - Betaling

Hoofdstuk 5 - Tenuitvoerlegging

Titel VI - Boekhouding - Rekening en verantwoording

Hoofdstuk 1 - Rekening en verantwoording

Hoofdstuk 2 - Boekhouding

Hoofdstuk 3 - Inventaris van de vaste activa

Titel VII - Externe controle en kwijting

Hoofdstuk 1 - Externe controle

Hoofdstuk 2 - Kwijting

Deel II - Bijzondere bepalingen

Titel I - Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, Afdeling Garantie

Titel II - Structuurfondsen

Titel III - Onderzoek

Titel IV - Externe maatregelen

Hoofdstuk 1: Algemene bepalingen

Hoofdstuk 2: Uitvoering van de maatregelen

Hoofdstuk 3: Plaatsing van overheidsopdrachten

Hoofdstuk 4: Toekenning van subsidies

Hoofdstuk 5: Nazien van de rekeningen

Titel V - Bureau voor Officiële Publicaties der Europese Gemeenschappen

Titel VI - Europees Bureau voor fraudebestrijding

Titel VII -Administratieve kredieten

Deel III - Overgangs- en slotbepalingen

Titel I - Overgangsbepalingen

Titel II - Slotbepalingen

Bijlage - Concordantietabel

Trefwoordenregister (per artikel)

TOELICHTING

1. INLEIDING

De Commissie heeft de administratieve hervorming tot een essentiële prioriteit gemaakt. Daar het Financieel Reglement de regels voor het financieel beheer, de controle en de audit bevat, is de omwerking van het Financieel Reglement onlosmakelijk verbonden met dit proces van administratieve hervorming. De voornaamste elementen van deze hervorming, zoals de bevestiging van de verantwoordelijkheid van de ordonnateurs, onder toezicht van de dienst voor interne audit, en, daartegenover, de opheffing van de gecentraliseerde controles vooraf (met name het visum van de financieel controleur op ontvangsten en uitgaven) kunnen niet ten uitvoer worden gelegd zonder het Financieel Reglement ingrijpend te wijzigen.

De omwerking gaat evenwel verder dan de bij de interne hervorming van de Commissie vastgestelde doelstellingen. Zij bestrijkt alle thema's die momenteel worden beoogd door het Financieel Reglement, het instrument dat het kader vormt van alle aspecten van de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, vanaf de opstelling tot de kwijting.

De huidige tekst van het Financieel Reglement werd meer dan 20 jaar geleden goedgekeurd in een context die sterk is geëvolueerd met de opeenvolgende uitbreidingen, het door de financiële vooruitzichten aan de begroting opgelegde kader en de institutionele veranderingen die tot de Europese Unie hebben geleid. De tekst van 1977 heeft 14 specifieke wijzigingen ondergaan die bedoeld waren om rekening te houden met, enerzijds, de institutionele veranderingen (Verdragen van Maastricht en Amsterdam, cofinanciering van de EVA-landen voor de EER) en, anderzijds, het streven naar een strenger beheer van de communautaire financiën.

Beklemtoond moet trouwens worden dat het huidige artikel 140 van het Financieel Reglement in elk geval in een driejaarlijks onderzoek ervan voorziet om het continu aan te passen aan de institutionele context en de eisen op beheersgebied.

De Commissie heeft ook rekening gehouden met advies nr. 4/97 van de Rekenkamer, volgens hetwelk het stadium van specifieke wijzigingen van het Financieel Reglement plaats dient te maken voor een voorstel tot algemene herziening van de tekst.

Gezien het technisch karakter en de omvang van de opdracht, die alle terreinen van communautaire activiteiten en alle Instellingen betreft, heeft de Commissie het wenselijk geacht vóór dit voorstel een werkdocument in te dienen dat bedoeld is om een interinstitutionele discussie op gang te brengen over de oplossingen die de Commissie overweegt (SEC(1998)1228 def. van 22 juli 1998), hierna het werkdocument van de Commissie genoemd.

Deze procedure werd gunstig onthaald door het Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer. De eerste twee Instellingen hebben aan de discussie belangrijke bijdragen [1] geleverd, die werden gevoegd bij advies nr. 4/97 van de Rekenkamer.

[1] Conclusies van de Raad van 25 januari 1999, doc. 13807/98, en Rapport Dell'Alba (PE 229.419 van 17 maart 1999).

2. FORMELE ASPECTEN VAN HET VOORSTEL

A. Vereenvoudiging van het Financieel Reglement

De Commissie acht het noodzakelijk het Financieel Reglement te beperken tot de essentiële beginselen en in reglementen van lagere orde de bijzonderheden vast te stellen.

Dit voorstel werd overigens door het Europees Parlement goedgekeurd in zijn resolutie over het tweede verslag van het Comité van onafhankelijke deskundigen. Het lijkt immers de mogelijkheid te bieden om de doeltreffendheid van de interinstitutionele werking te verhogen door de wetgever ertoe in staat te stellen zich op het essentieel regelgevend kader te concentreren en aan de Commissie de vaststelling van de technische bijzonderheden in nauw overleg met de andere Instellingen over te laten. Het verbetert bovendien de leesbaarheid van de teksten en vermindert het risico van overlappingen of tegenstrijdigheden.

De Commissie stelt voor het Financieel Reglement en de verordening houdende uitvoeringsvoorschriften betreffende een aantal bepalingen van het Financieel Reglement (hierna uitvoeringsvoorschriften genoemd) opnieuw in te richten en beter op elkaar te doen aansluiten om een strengere en logischere verdeling van de bepalingen te verkrijgen. Het eerste bevat de basisvoorschriften en in de tweede worden de concrete toepassingsbepalingen gegeven.

Het voornaamste criterium voor de verdeling tussen een basisbesluit, hier het Financieel Reglement, en het uitvoeringsbesluit, hier de uitvoeringsvoorschriften, is dat de verordening van de Raad beperkt moet blijven tot de algemene principes en de hoofdelementen van de te regelen materie, terwijl de details - regels van technische aard of uitvoerende en operationele aanvullingen - in de uitvoeringsvoorschriften moeten worden vastgesteld, welke door de Commissie worden aangenomen overeenkomstig de haar door de Raad gegeven delegatie.

De precieze scheidingslijn tussen basisverordening en uitvoeringsverordening is in bepaalde gevallen moeilijk te trekken. Daarom heeft de Commissie in geval van twijfel bepaalde voorschriften in het corpus van het Financieel Reglement behouden.

Door deze criteria toe te passen heeft de Commissie:

a) het Verdrag gerespecteerd, voor zover dit eist dat bepaalde materies in het Financieel Reglement zelf worden behandeld (bijvoorbeeld artikel 271, tweede en derde alinea, artikel 277, artikel 271, eerste alinea);

b) de uitzonderingen op de budgettaire basisbeginselen (eenheid, jaarperiodiciteit) als "essentiële elementen" behandeld;

c) in het Financieel Reglement de regels betreffende de Instellingen als zodanig behouden, met name wat betreft de betrekkingen tussen de Instellingen, om het Verdragsprincipe van interinstitutioneel evenwicht te behouden.

Op grond van deze criteria en beperkingen heeft de Commissie een belangrijke verlichting van het Financieel Reglement voorgesteld in de titel uitvoering van de begroting (verdeling en wijze van uitoefening van de functies van de verschillende financiële actoren). Daarentegen is de verwijzing naar de uitvoeringsvoorschriften - in vergelijking met het huidige Financieel Reglement - zeer gering en zelfs minimaal wanneer het gaat om de begrotingsprincipes, de procedures voor de opstelling van de begroting en de rekening en verantwoording.

B. Verbetering van opzet en duidelijkheid van de tekst

Wat de structuur van de tekst betreft: het voorstel verdeelt het reglement in drie delen. Het eerste deel bevat de bepalingen die het "gemeen recht" vormen (begrotingsbeginselen, opstelling, uitvoering en controle van de begroting, overheidsopdrachten, subsidies, boekhouding en indiening van de rekeningen), terwijl de meer specifieke bepalingen (onderzoek, externe steun, EOGFL, Structuurfondsen, OLAF, administratieve uitgaven, Publicatieblad) worden behandeld in een tweede deel. Het derde deel heeft betrekking op de overgangs- en slotbepalingen.

In het eerste deel is titel I, betreffende de algemene beginselen, meer didactisch opgezet door een uiteenzetting van de beginselen gevolgd door de uitzonderingen erop. De redactie van de tekst werd herzien uitgaande van de resolutie van de Raad van 8 juni 1993 betreffende de redactionele duidelijkheid van de communautaire wetgeving en verklaring nr. 39 van het Verdrag van Amsterdam over hetzelfde onderwerp (schrapping van herhalingen, indeling in titels, hoofdstukken, afdelingen, artikelen en leden). De tekst wordt door een inhoudsopgave en een index voorafgegaan om de raadpleging ervan te vergemakkelijken.

Wat onduidelijke formuleringen betreft: de Commissie heeft dubbelzinnige uitdrukkingen ("in beginsel", "met name", "als algemene regel") weggelaten wanneer deze geen afwijking op een beginsel of een om didactische redenen gerechtvaardigd voorbeeld inhouden, en ook geen betrekking hebben op de moeilijkheid om een feitelijke situatie juridisch te begrijpen.

C. Betere koppeling tussen het Financieel Reglement en de andere teksten inzake financieel recht

De Commissie stelt voor het huidige format van de tekst te handhaven, waarin derhalve niet zijn opgenomen:

-de verordening "eigen middelen" [2] (die handelt over een specifieke materie),

[2] Verordening nr. 1552/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van het besluit betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen.

-de interinstitutionele akkoorden, met uitzondering van het akkoord over de rechtsgrondslagen (akkoord van 6 mei 1999 over de begrotingsdiscipline) en de verklaring van 1975 over de overlegprocedure, waarvan de elementen in het voorstel zijn vervat,

-de sectorale regelgeving. Deze is wat de specifieke elementen betreft voortaan duidelijk verankerd in het tweede deel van het voorstel.

3. FUNDAMENTELE ASPECTEN VAN HET VOORSTEL

Wat de fundamentele aspecten betreft, wijzigt het voorstel het huidige Financieel Reglement op zes gebieden die overeenkomen met de thema's die werden ontwikkeld in het werkdocument van de Commissie en de nieuwe punten die tijdens het interinstitutioneel overleg naar voren kwamen, alsook in het kader van het beraad over de administratieve hervorming.

-Herbevestiging van de beginselen inzake begrotingsrecht

-Uitvoering van de begroting, behelzende de rol van de actoren, de externalisering en het gedeelde of gedecentraliseerde beheer, de vastleggingen, de betalingstermijnen en de inningsopdrachten

-Overheidsopdrachten, subsidies

-Boekhouding en rekening en verantwoording

-Externe acties

-Overige vraagstukken: EOGFL-Garantie, Structuurfondsen, Onderzoek, oprichting van het Bureau voor fraudebestrijding, Administratieve uitgaven, Overgangsbepalingen.

A. Herbevestiging van de beginselen van het begrotingsrecht (Eerste deel - titels I en II van het voorstel)

A. 1. Uitdagingen

Het Verdrag maakt een onderscheid tussen zeven beginselen van begrotingsrecht [3], die het kader vormen voor de opstelling van de begroting en de uitvoering ervan. Deze beginselen zijn:

[3] De Rekenkamer noemt in haar advies nr. 4/97 inzake het Financieel Reglement de beginselen eenheid, universaliteit, jaarperiodiciteit en specialiteit, aangevuld met de beginselen evenwicht en doorzichtigheid.

-eenheid van de begroting (artikel 268: "Alle ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschappen (...) moeten in de begroting worden opgenomen")

-jaarperiodiciteit (artikel 271: "De op de begroting opgevoerde uitgaven worden toegestaan voor de duur van één begrotingsjaar")

-evenwicht (artikel 268: "De ontvangsten en uitgaven van de begroting moeten in evenwicht zijn")

-rekeneenheid (artikel 277: "De begroting luidt in de rekeneenheid (...)")

-universaliteit van de begroting (artikel 268: "Alle ontvangsten en uitgaven van de Gemeenschappen (...) moeten in de begroting worden opgenomen")

-specialiteit (artikel 271, derde alinea: "De kredieten worden ingedeeld in hoofdstukken (...) en voor zover nodig onderverdeeld")

-goed financieel beheer (artikel 274: "De Commissie voert de begroting uit (...) overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer. De lidstaten werken met de Commissie samen om te verzekeren dat de toegekende kredieten volgens het beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt").

Het Verdrag voegt evenwel meestal uitzonderingen aan deze beginselen toe, behalve voor het beginsel van goed beheer, waarop geen afwijkingen mogelijk zijn. Het Verdrag kan de uitzonderingen uitdrukkelijk definiëren, dan wel verwijzen naar het "reglement ter uitvoering van artikel 279", te weten het Financieel Reglement.

Het Financieel Reglement bevat derhalve in de eerste titel een systeem van beginselen en uitzonderingen erop.

De verschillende uitzonderingen die bij de achtereenvolgende wijzigingen van het Financieel Reglement op de beginselen werden aangebracht hebben het, zoals de Rekenkamer heeft onderstreept, "mogelijk gemaakt een groot aantal faciliteiten te behouden of te laten ontstaan die nuttig werden geacht door de beheerder - hetgeen van geval tot geval zou moeten worden aangetoond - maar die afbreuk doen aan de striktheid en die het boekhoudkundig en financieel beheer, en met name de informatica-aspecten daarvan, enorm bemoeilijken" (advies nr. 4/97, punt 14). Het huidige Financieel Reglement definieert geen beginselen en preciseert niet duidelijk dat bepaalde uitvoeringstechnieken die het toestaat (hergebruik, terugbetaling van vooruitbetalingen) uitzonderingen vormen en derhalve restrictief moeten worden geïnterpreteerd.

Wat deze uitzonderingen betreft, mogen in het bijzonder worden genoemd:

-de negatieve bedragen: de negatieve ontvangsten en uitgaven alsook de negatieve reserves maken het mogelijk het totaalbedrag van de begroting te handhaven op een niveau dat lager ligt dan de som van de toegewezen bedragen per begrotingsonderdeel;

-de veelvuldigheid en de complexiteit van de overdrachten doen afbreuk aan het jaarperiodiciteitsbeginsel.

Derhalve heeft de Commissie elke uitzondering opnieuw bekeken, om de gegrondheid van elk ervan te onderzoeken en ze zo nodig ter discussie te stellen.

A. 2. Het voorstel

a) Uitzonderingen op het eenheidsbeginsel

De Commissie herhaalt dat zij het op prijs zou stellen dat het Europees Ontwikkelingsfonds in de begroting wordt opgenomen. Zij stelt echter niet voor om de opneming van dit Fonds in de begroting in het Financieel Reglement te behandelen, omdat dit niet het gepaste juridische instrument is. Hetzelfde geldt voor de operationele begroting van de EGKS.

De opgenomen/verstrekte leningen worden in het huidige Financieel Reglement reeds vermeld met het oog op doorzichtigheid (opstelling van de begroting: artikel 20, jaarrekening: artikel 135). De Commissie acht het niet wenselijk deze activiteit in de begroting op te nemen: alleen de leningsgaranties worden in de begroting opgenomen.

Voorgesteld wordt te bepalen dat het Financieel Reglement van toepassing is op de uitgaven van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) en de pijler justitie en binnenlandse zaken (JBZ) wanneer deze ten laste van de communautaire begroting komen. Hierbij is het de bedoeling te komen tot expliciete overeenstemming tussen het Financieel Reglement en het Verdrag van Amsterdam (artikel 268, 2e alinea, van het Verdrag).

Er zijn ten slotte goede redenen om de begrotingsautoriteit de personeelsformaties van de agentschappen voor te leggen. Dit zijn gedecentraliseerde eenheden met rechtspersoonlijkheid en budgettaire zelfstandigheid. De Commissie is van oordeel dat de verrichtingen van de agentschappen niet in de algemene begroting van de Gemeenschappen moeten worden verwerkt, gezien hun budgettaire autonomie. De agentschappen brengen evenwel vaste kosten voor de begroting mee via de evenwichtssubsidie die de meeste ervan ontvangen. Bovendien keurt de wetgever de belastingen en heffingen goed die de eigen middelen van bepaalde agentschappen vormen, evenals hun personeelsstatuut. Het is dus wenselijk, ook al vallen de pensioenen van bepaalde zelfgefinancierde agentschappen ten laste van de begroting van de agentschappen wat de werkgeversbijdrage betreft, hun personeelsformatie voor te leggen aan de begrotingsautoriteit, teneinde de ontwikkeling ervan, die tot een sterke uitbreiding van het aantal communautaire ambtenaren leidt, alsook de budgettaire gevolgen ervan, van dichtbij te volgen.

De opneming van de lijst van het aantal ambten van de agentschappen in de algemene begroting maakt het nodig tegelijk de verordeningen te wijzigen die op hen van toepassing zijn.

b) Uitzonderingen op het universaliteitsbeginsel

Voorgesteld wordt de verschillende uitzonderingen op deze principes te rationaliseren en te vereenvoudigen. Daarom wordt gesuggereerd de bestemmingsontvangsten te handhaven maar de terugbetalingen van vooruitbetalingen af te schaffen, welke een onduidelijke structuur hebben [4], waardoor het mogelijk is bij besluit van de Commissie aanzienlijke bedragen opnieuw toe te wijzen aan het begrotingsonderdeel ten laste waarvan de oorspronkelijke betaling heeft plaatsgevonden. Toch blijven zij bij wijze van uitzondering mogelijk op het gebied van het structuurbeleid. Op dit terrein zijn de kredieten immers een uitgavenstreefcijfer en de sectorale regelgeving bepaalt dan ook dat aan de begroting terugbetaalde vooruitbetalingen opnieuw kunnen worden gebruikt. In de overige sectoren zullen bedragen die uit terugbetalingen van vooruitbetalingen voortkomen, als diverse ontvangsten worden behandeld.

[4] Dit is in het bijzonder het geval met het begrip "begunstigden van communautaire steun", bedoeld in het huidige artikel 7, lid 7.

Hergebruik is een techniek die de ordonnateur ertoe kan aanzetten een inningsopdracht af te geven wanneer hij weet dat het teruggekregen bedrag opnieuw kan worden gebruikt. Deze uitzondering is strikt beperkt en moet op doorzichtige wijze worden toegepast. De begrotingstoelichtingen moeten het in de meeste gevallen toestaan (huidig artikel 27, lid 5, van het Financieel Reglement).

De Commissie is evenwel van oordeel dat hetzelfde resultaat met meer doorzichtigheid kan worden verkregen via het mechanisme van de bestemmingsontvangsten, aangezien in dit geval de begrotingsautoriteit in de staat van de ontvangsten een begrotingsonderdeel moet opnemen voor ontvangsten waaraan een bestemming kan worden gegeven. Daarom wordt voorgesteld hergebruik af te schaffen en te vervangen door bestemmingsontvangsten, behoudens de regels die gelden voor de Structuurfondsen [5]. Bij deze gelegenheid worden de huidige gevallen van hergebruik beperkt [6].

[5] Op dit gebied vormen de kredieten uitgavenstreefcijfers en voorziet de regelgeving evenwel in hergebruik van teruggevorderde bedragen.

[6] In geval van onverschuldigd betaalde bedragen (huidig artikel 27, lid 2, sub a), vergoeding van prestaties voor rekening van derden (huidig artikel 27, lid 2, sub b), ontvangen verzekeringsuitkeringen en ontvangsten uit huurvergoedingen (huidig artikel 27, lid 2, sub c en d) en opbrengst van de verkoop van publicaties en films (huidig artikel 27, lid 2, sub e)).

c) Uitzonderingen op het specialiteitsbeginsel

De Commissie acht het wenselijk over de flexibiliteit te beschikken die nodig is voor het beheer van de beleidskredieten, vooral in het kader van de nieuwe geïntegreerde inrichting van de toewijzing van de financiële en administratieve middelen per bestemming ("activity based budgeting"). Deze inrichting van de begroting naar beleidsterrein en activiteit zou leiden tot de opheffing van de huidige verwijzing in het Financieel Reglement naar de verdeling tussen de delen A en B van de begroting.

Deze structuur zou het mogelijk maken de werkelijke kosten van elke beleidsmaatregel weer te geven en een betere informatie te verschaffen over de middelen die aan elk beleidsterrein zijn toegewezen.

De nieuwe structuur zou titels per beleidsterrein omvatten die grotendeels overeenstemmen met de organisatie in directoraten-generaal. Elke titel zou worden onderverdeeld in hoofdstukken (in totaal ongeveer 200) die als regel overeenstemmen met de activiteiten van de directoraten-generaal en diensten. Een van die hoofdstukken zou voor elke titel de administratieve middelen voor het betrokken beleidsterrein bevatten.

De hoofdstukken zelf zouden worden verdeeld in artikelen. In het geval van de hoofdstukken voor de administratieve middelen zal de structuur hetzelfde zijn voor alle titels en bestaan uit vier artikelen: kredieten voor statutair personeel, kredieten voor extern personeel en andere gedecentraliseerde uitgaven, kredieten voor gebouwen en infrastructuuruitgaven en kredieten van administratieve aard die thans in deel B zijn opgenomen zoals de kredieten voor technische expertises. De overige hoofdstukken zijn dan uitsluitend bestemd voor de beleidskredieten en worden verdeeld in artikelen die overeenkomen met de programma's en andere financiële interventies.

Noodzakelijk gevolg van deze inrichting van de begroting naar communautair beleidsterrein zou moeten zijn dat de Commissie wordt toegestaan overschrijvingen van administratieve kredieten met dezelfde omschrijving van de ene titel naar de andere te verrichten. Ook moet de Commissie kunnen overgaan tot overschrijvingen tussen hoofdstukken binnen eenzelfde titel met een maximum van 10% van de kredieten voor beleidsuitgaven. Overschrijvingen van administratieve kredieten met een verschillende omschrijving (bijvoorbeeld: huur vs computerapparatuur) of die meer dan 10% van het krediet vertegenwoordigen, zullen voor besluit aan de begrotingsautoriteit blijven worden voorgelegd.

Dit systeem maakt een gepast beheer van de administratieve middelen mogelijk, alsook een presentatie per beleidsterrein.

Wat de afdelingen van de overige Instellingen betreft, wordt voorgesteld de procedures voor overschrijvingen van administratieve kredieten voor alle Instellingen te harmoniseren: overschrijvingen van de ene titel naar de andere vallen onder de verantwoordelijkheid van de begrotingsautoriteit en overschrijvingen binnen de titels onder die van elke Instelling.

De vorming van reserves door de begrotingsautoriteit zou beperkt worden tot twee hypothesen: ontbreken van een rechtsgrond en onzekerheid omtrent de toereikendheid of de noodzakelijkheid van de kredieten. Ook moet melding worden gemaakt van de mogelijkheid voor de Commissie om voorlopig kredieten of een deel ervan te blokkeren als de uitvoering niet bevredigend lijkt.

De in artikel 19, lid 5, van het huidige Financieel Reglement bedoelde negatieve reserve zal behouden blijven. Zij maakt deel uit van de afdeling "Commissie" van de begroting, het bedrag ervan is beperkt tot 200 miljoen euro en zij zou vóór het einde van het begrotingsjaar via overschrijvingen moeten worden gebruikt. De negatieve reserve werd door de begrotingsautoriteit ingevoerd als onderhandelingsmiddel ter vergemakkelijking van de sluiting van een akkoord tussen de aan de begrotingsprocedure deelnemende Instellingen, en de ervaring heeft geleerd dat zij nuttig is.

Tenslotte zouden de Instellingen over een zekere flexibiliteit moeten beschikken bij het beheer van hun personeelsformatie, die een limiet blijft, zowel wat het bedrag van de kredieten als het totale aantal toegekende posten betreft, maar binnen welke elke Instelling wijzigingen zou kunnen aanbrengen tot ten hoogste 10%, behalve met betrekking tot de rangen A1 en A2.

d) Uitzonderingen op het beginsel van de jaarperiodiciteit

Het voorstel generaliseert de gesplitste kredieten. De gesplitste kredieten zullen derhalve ook gelden voor het EOGFL, dat overigens zijn eigen technische beheerkenmerken zal behouden (zie punt F2 hierna).

De regeling van de overdrachten van kredieten, een onontbeerlijk beheerinstrument dat door de Verdragen is erkend, wordt eenvoudiger door de afschaffing van de niet-gesplitste kredieten in de begroting. De overdrachten van vastleggingskredieten zullen ook in de toekomst door de Commissie worden vastgesteld; deze kredieten zullen vóór 31 maart van het lopende begrotingsjaar moeten worden aangewend.

De overdrachten van betalingskredieten zullen eveneens door de Commissie worden vastgesteld. Zij zijn slechts toegestaan om bestaande verplichtingen na te komen en wanneer een in de begroting voor het volgende begrotingsjaar uitgetrokken krediet niet toereikend is. De Commissie zal in de eerste plaats van de nieuwe kredieten gebruik maken teneinde een sneeuwbaleffect te vermijden dat het resultaat zou zijn van opeenvolgende overdrachten.

De aanvullende perioden worden afgeschaft om te komen tot een sneller voorleggen van de rekeningen, behalve met betrekking tot het EOGFL, op welk gebied de aanvullende periode vastgesteld is op 31 januari van het volgende begrotingsjaar. Het behoud van de aanvullende periode voor het EOGFL-Garantie wordt gerechtvaardigd door de bijzondere kenmerken van het betalingssysteem (voorfinanciering van de uitgaven door de lidstaten) dat op dit gebied van toepassing is. Eén extra maand is nodig voor de opname van de uitgaven van het EOGFL-Garantie in de boekhouding in verband met de tijd die het vergt om de door de lidstaten verstrekte cijfers te verwerken en de vereiste overschrijvingen aan het einde van het jaar te verrichten.

Het mechanisme van de wederopvoering van kredieten als gevolg van een weggevallen betalingsverplichting wordt als algemene uitzondering opgeheven met het oog op vereenvoudiging van de procedures, meer doorzichtigheid in de financiële staten en meer discipline bij de planning en de tenuitvoerlegging van de programma's. Het blijft evenwel in de titel betreffende de Structuurfondsen gehandhaafd in de gevallen die worden genoemd in de verklaring van de Commissie bij de verordening op de Structuurfondsen, d.w.z. gevallen van door de Commissie begane fouten en overmacht.

e) Doorzichtigheidsbeginsel

Voorgesteld wordt dit beginsel aan de genoemde zeven toe te voegen en het toe te passen vanaf de publicatie van de door het Europees Parlement vastgestelde begroting, met vaststelling van een uiterste termijn van twee maanden, tot het voeren van de boekhouding en de procedures voor de voorlegging van de rekeningen (zie hierna punt E). Dit beginsel wordt ook neergelegd in de bepalingen betreffende overheidsopdrachten en subsidies, waarvoor in het bijzonder procedures voor collectieve selectie gelden naast publiciteit voor en na.

De publicatie van de informatie betreffende de opgenomen en verstrekte leningen en de operaties van het Garantiefonds voor externe acties in een bijlage van de begroting valt ook onder dit doorzichtigheidsbeginsel.

Bovendien wordt voorgesteld de "negatieve uitgaven", die momenteel op landbouwgebied bestaan, tot ontvangsten met een bepaalde bestemming om te vormen om aldus te komen tot meer doorzichtigheid op het gebied van de inrichting van de begroting en de boeking, zonder dat daarbij de capaciteit inzake landbouwuitgaven wordt geschaad. Deze negatieve uitgaven worden genoemd in de sectorale regelgeving voor de landbouw en kunnen in vijf categorieën worden ingedeeld:

-bedragen die werden teruggevorderd na fraude of onregelmatigheden (60 miljoen euro in 1999);

-correcties op voorschotten op grond van artikel 15 van het interinstitutioneel akkoord over de begrotingsdiscipline (126 miljoen euro in 1999);

-"baten" op verkopen in het kader van de openbare opslag (286 miljoen euro in 1999);

-extra heffing op melk (498 miljoen euro in 1999);

-financiële gevolgen van de besluiten inzake goedkeuring van de rekeningen (606 miljoen euro in 1999).

Het Financieel Reglement zal derhalve voortaan twee categorieën ontvangsten met een bepaalde bestemming bevatten: de in het Financieel Reglement zelf vastgestelde en die van de specifieke verordeningen, zoals de huidige negatieve uitgaven. Een wijziging van Verordening nr. 1258/1999 van de Raad (EOGFL) zou dus moeten worden voorgesteld samen met het voorstel tot omwerking van het Financieel Reglement.

Punt 10 van het interinstitutioneel akkoord van 6 mei 1999 over de begrotingsdiscipline bepaalt dat in de financiële vooruitzichten geen rekening wordt gehouden met begrotingsonderdelen die worden gefinancierd door ontvangsten met een bepaalde bestemming in de zin van artikel 4 van het Financieel Reglement. De voorgestelde afschaffing van de negatieve uitgaven zou derhalve geen problemen meebrengen voor de financiering van de landbouw. Om de duidelijkheid verzoekt de Commissie het Europees Parlement en de Raad een interpreterende verklaring aan te nemen tot bevestiging van de toepasbaarheid van punt 10.2 van het akkoord op de aldus gecreëerde bestemmingsontvangsten.

Tenslotte zal worden overgegaan tot afschaffing van de negatieve ontvangsten, welke bedragen de inningskosten vormen die door de lidstaten worden ingehouden op de traditionele eigen middelen (momenteel 10%, 25% in het ontwerp voor een nieuw besluit betreffende de eigen middelen).

Deze techniek dient om erop te wijzen dat deze bedragen niet als uitgaven mogen worden behandeld, aangezien zij aan de bron door de lidstaten van de ontvangsten worden afgetrokken en in de begroting bij wijze van informatie worden vermeld. Deze bedragen behandelen als uitgaven zou de begroting kunstmatig doen toenemen.

Derhalve wordt voorgesteld in de begroting slechts netto ontvangsten op te nemen. Om hieraan een rechtsgrond te geven, zou in het Financieel Reglement een bijzondere bepaling moeten worden opgenomen, met inachtneming van de doorzichtigheid van de als inningskosten in mindering gebrachte ontvangsten.

f) Beginsel van goed financieel beheer

Het voorstel definieert dit beginsel door verwijzing naar de beginselen zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid.

In operationeel opzicht zullen door middel van meetbare indicatoren te verifiëren doelstellingen worden vastgesteld, om over te gaan van een eerder op de middelen toegespitst beheer naar een op de resultaten georiënteerd beheer.

In het algemeen zal de rol van de evaluatie gedurende het hele verloop van een programma worden versterkt. Beklemtoond moet worden dat evaluatie niet alleen vooraf doch ook tijdens en na de uitvoering moet plaatsvinden. Dit houdt in dat, met behulp van ABB, de toewijzing van de middelen naar activiteit het mogelijk zal maken de kosten van de activiteiten vast te stellen en de doelstellingen ervan te bepalen.

g) Evenwichtsbeginsel

Het voorstel geeft de concrete betekenis van dit beginsel aan, te weten dat de Gemeenschappen geen leningen mogen aangaan om een begrotingstekort te financieren. Het bepaalt evenwel dat zij gemachtigd zijn leningen op te nemen om vastgoedinvesteringen voor de Instellingen te financieren. De rentebetalingen en de aflossingen op deze leningen worden jaarlijks ten laste van de begroting gebracht.

B. Uitvoering van de begroting (Deel I, titel III van het voorstel)

B. 1. Rol van de actoren

De Commissie heeft van de verbetering en de modernisering van het financieel beheer, alsook van de ontwikkeling van een nieuwe cultuur die gericht is op de resultaten van het gebruik van de communautaire middelen, een kernelement van haar interne hervorming gemaakt.

De systemen voor beheer en controle vooraf zijn niet aangepast aan de aard en het aantal van de verrichtingen die zij moet behandelen. Het systeem van beheer, audit en financiële controle zal volledig worden hervormd, bijgewerkt en afgestemd op de normen van de beste praktijk. De ordonnateurs moeten de volledige verantwoordelijkheid op zich nemen voor de kwaliteit, juistheid en doeltreffendheid van hun beheer. Zin voor verantwoordelijkheid op het gebied van goed financieel beheer stimuleren betekent dat de te vervullen taken moeten worden vastgesteld en kwaliteitscontroles in het beheerproces moeten worden geïntegreerd. De resultaten van het beheer moeten bovendien worden beoordeeld op basis van de risico's van de betrokken verrichtingen, en op een geïntegreerde wijze wat betreft de verwachte resultaten en de gestelde doelen.

Het huidige systeem van financiële controle vooraf bestaat uit verificatie en gecentraliseerde goedkeuring van de financiële verrichtingen volgens hoofdzakelijk procedurele regels. Bijgevolg geeft het de ordonnateurs een gevoel van valse zekerheid, wat aan de oorsprong ligt van een cultuur die de beheerders "deresponsabiliseert". Hetzelfde geldt voor de controle van de kwijting voor de betalingen door de rekenplichtige, die verifieert of de juiste bedragen aan de juiste begunstigde zijn betaald en dat de Instelling derhalve bevrijd is van haar schuld.

Dezelfde overwegingen inzake responsabilisering van de ordonnateurs wettigen de afschaffing van het gecentraliseerde onderzoek door de Raadgevende Commissie voor aankopen en overeenkomsten (CCAM) (zie punt C 1).

Bovendien kent het huidige Financieel Reglement de financieel controleur tegelijkertijd de verantwoordelijkheid voor het onderzoek vooraf van de individuele verrichtingen ("visum" vooraf) en de evaluatie achteraf van de systemen ("audit") toe. Deze dubbele functie kan een mogelijk belangenconflict verhelen en maakt het niet mogelijk een optimaal evenwicht te garanderen, en evenmin een verdergaande specialisatie ervan. Dit is de reden waarom de Commissie reeds door een afzonderlijke procedure ("fast track") heeft voorgesteld ze te scheiden en een onafhankelijke controleur aan te stellen aan wie de functie audit van de systemen voor interne controle zou worden toevertrouwd.

De voorgestelde wijzigingen zijn er op gericht aan de ordonnateurs de volle verantwoordelijkheid voor de interne controles in hun diensten en de financiële beslissingen die zij nemen in het kader van de uitoefening van hun functies te geven.

Bovendien wordt voorgesteld bij elke Instelling een interne controleur aan te stellen die verantwoordelijk is voor de dienst interne audit en die de werking van de interne controlesystemen moet verifiëren.

Deze interne controleur zal onafhankelijk advies uitbrengen over de kwaliteit van de beheer- en controlesystemen die door de ordonnateurs werden ingevoerd en de resultaten van het beheer in relatie met de risico's die aan de verrichtingen verbonden zijn, alsook aanbevelingen doen ter verbetering van de doeltreffendheid van de verrichtingen en ter bevordering van een gebruik van de middelen dat strookt met de doelstellingen. De interne controleur oefent de functie van financieel controleur in de zin van de Verdragen uit overeenkomstig de bepalingen van het Financieel Reglement.

Ten slotte is het logische gevolg van de verdergaande verantwoordelijkheid van de financiële actoren dat zij moeten kunnen beschikken over billijke en zekere middelen en procedures voor het behandelen van inbreuken op de geldende regels.

Wat de financiële verantwoordelijkheid betreft, bevat het huidig Financieel Reglement regels (artikelen 73 tot en met 76) waarin de gevallen van fouten van ordonnateurs en rekenplichtigen worden gedefinieerd, waarvoor zij tuchtrechtelijk en geldelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld. Voor de procedures en sancties verwijst het echter naar het "Statuut". Daar het hoofddoel van de hervorming is het bevoegdheidsterrein van de ordonnateurs uit te breiden, zou het niet wenselijk zijn een verantwoordelijkheid van bijzondere aard op financieel gebied te suggereren, te meer daar de tenuitvoerlegging van de procedures om iemand statutair aansprakelijk te stellen zal worden bijgewerkt en kan leiden tot sancties met aanzienlijke financiële gevolgen voor de betrokken ambtenaren. Algemene regel blijft dus dat de personeelsleden tuchtrechtelijk verantwoordelijk zijn voor nalatigheden en geldelijk aansprakelijk voor ernstige persoonlijke fouten.

Bovendien voorziet het Financieel Reglement voortaan in de mogelijkheid elke ordonnateur, rekenplichtige en beheerder van zijn functies te ontheffen.

Het is evenwel gerechtvaardigd bij wijze van voorbeeld de fouten te definiëren van rekenplichtigen en beheerders van gelden ter goede rekening, wegens de aard van hun opdrachten (bijvoorbeeld betalingen en beheer van bankrekeningen); de voorwaarden en procedures ter zake blijven echter ook voor hen geregeld in het Statuut.

B. 2. Vastlegging

De huidige definitie van het begrip vastlegging is een constante bron van moeilijkheden voor de uitvoering van de begroting en de boekhouding. Het voorstel bevat een duidelijker definitie van budgettaire vastlegging (reservering van de kredieten) en juridische verbintenis (verplichtingen jegens derden). De budgettaire vastlegging is de eerste fase van een uitgavenoperatie. Het begrip vastlegging kan worden gebruikt in twee verschillende stadia van deze operatie. Het eerste stadium (globale vastlegging) betreft de bedoeling een operatie uit te voeren waarvan de begunstigde niet is vastgesteld of die een reeks individuele vastleggingen betreft ook al zijn de begunstigden bekend. In het tweede stadium (individuele vastlegging) is de begunstigde vastgesteld. De globale vastlegging is een budgettair programmeringsinstrument. Daarom stelt de Commissie voor het instrument te behouden, maar duidelijker dan in het huidige artikel 36, lid 2, van het Financieel Reglement de termijn te bepalen voor het aangaan van de individuele juridische verbintenissen. Deze zouden uiterlijk aan het einde van het volgende begrotingsjaar (n+1) aangegaan moeten zijn.

Alleen voor de externe maatregelen zou de periode voor het aangaan van de individuele juridische verbintenissen (behalve contracten voor audit en evaluatie) in het kader van financieringsovereenkomsten kunnen worden verlengd tot het einde van het begrotingsjaar n+3. Financieringsovereenkomsten worden gelijkgesteld met individuele juridische verbintenissen, en moeten worden gesloten vóór het einde van het begrotingsjaar dat volgt op de budgettaire vastlegging (artikel 71, lid 2).

In het voorstel wordt ook de mogelijkheid behouden om de budgettaire verplichtingen te verdelen in tranches, voor zover deze techniek waarin is voorzien in de desbetreffende rechtsgrond, te weten de sectorale regelgeving op de Structuurfondsen en de visserij-overeenkomsten.

B. 3. Externalisering

Met het oog op een goed financieel beheer en de oplossing van de moeilijkheden in verband met de bureaus voor technische en administratieve bijstand, definieert het voorstel de verschillende mogelijke wijzen van gebruik van de communautaire kredieten, zowel op het gebied van het interne beleid als op dat van het externe beleid.

In het voorstel worden als uitvoeringswijze genoemd:

-gecentraliseerd beheer door de Commissie, en wel rechtstreeks binnen haar diensten of indirect via "externalisering", waarvan de grenzen duidelijk worden aangegeven;

-beheer gedeeld met de lidstaten, in het bijzonder op landbouwgebied en voor de Structuurfondsen, of gedecentraliseerd naar staten die externe steun ontvangen.

Binnen het communautair systeem gelden voor externalisering de volgende beperkingen:

-de «prerogatieven» van de Instellingen, d.w.z. de overheidstaken op grond van het Verdrag, die een ruime beoordelingsbevoegdheid inhouden welke door politieke keuzen kan zijn ingegeven, moeten rechtstreeks door hen worden uitgeoefend. Elke delegatie van deze taken aan externe instanties zou het evenwicht tussen de bevoegdheden van de Instellingen en de ermee verbonden garanties in het gedrang brengen;

-bepaalde taken van openbare macht, waaronder handelingen in verband met de uitvoering van de begroting, mogen worden gedelegeerd aan publiekrechtelijke organen of aan organen die met een openbaredienstopdracht onder garantie van de lidstaten zijn belast, met inachtneming van de grondbeginselen wettelijkheid, doorzichtigheid en goed financieel beheer.

Tot deze categorie behoren de uitvoeringsagentschappen, organen naar communautair recht waarvan het statuut zal worden gepreciseerd in een afzonderlijke verordening en verduidelijkt in het kader van de lopende administratieve hervorming. Aan deze nieuwe structuren zou de uitvoering van een programmacyclus geheel of gedeeltelijk kunnen worden toevertrouwd zonder dat de Commissie haar vat op de werking ervan verliest. Aldus zou de Commissie haar verantwoordelijkheden jegens de instanties voor begrotingscontrole kunnen blijven opnemen wat betreft de correcte besteding van de communautaire middelen.

Externe privaatrechtelijke organen, exclusief die welke met een openbaredienstopdracht onder garantie van de lidstaten belast zijn, zouden in dit verband niet aan de uitvoering van de Gemeenschapsbegroting mogen deelnemen. Aan hen zullen derhalve taken mogen worden gedelegeerd inzake technische bijstand, alsook administratieve, voorbereidende en bijkomende taken (technische deskundigheid of werkzaamheden van repetitieve aard), met uitsluiting van elke taak van openbare macht of die een discretionaire beoordelingsbevoegdheid impliceert.

Ten slotte zal elk extern orgaan dat voor de Commissie opdrachten uitvoert, doorzichtig te werk moeten gaan, wat in het bijzonder vereist dat doorzichtige systemen voor het plaatsen van opdrachten en voor doeltreffende interne controle en voorlegging van de rekeningen worden toegepast die losstaan van de rest van hun activiteiten. Zij zullen aan de controle van de Commissie en de Rekenkamer worden onderworpen. De Commissie kan de gelijkwaardigheid tussen haar procedures inzake controle, boekhouding en aanbestedingen en die van de delegatieverkrijgers erkennen. In dat geval kan zij bij haar controles rekening houden met deze gelijkwaardigheid.

B. 4. Gedeeld beheer

De geleidelijke uitbreiding van de taken van de Commissie, de uitbreiding van de Europese Unie en de groeiende omvang van de te beheren begrotingen hebben de Commissie ertoe gebracht uiteenlopende beheermethoden te ontwikkelen, waarbij gedeeld beheer een belangrijke plaats inneemt [7].

[7] Gedeeld beheer kan, volgens het tweede verslag van het Comité van onafhankelijke deskundigen, worden omschreven als beheer van communautaire programma's waarvoor de Commissie en de lidstaten verschillende doch onderling samenhangende en via wetgeving vastgestelde administratieve taken hebben, van welke taken zij zich moeten kwijten om de goede tenuitvoerlegging van het beleid van de Gemeenschap te garanderen.

Gedeeld beheer wordt slechts onvolledig erkend door het Verdrag, dat bepaalt dat «de Commissie de begroting onder haar eigen verantwoordelijkheid uitvoert», ook al voegt het eraan toe dat «de lidstaten met de Commissie samenwerken om te verzekeren dat de toegekende kredieten volgens het beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt» (artikel 274, ex artikel 205). De kwijting wordt immers enkel aan de Commissie verleend (artikel 276 ex artikel 206).

Deze formulering van het beginsel van samenwerking van de lidstaten bestrijkt het gedeelde beheer, dat wordt toegepast voor het grootste deel van de begroting, namelijk het EOGFL-Garantie (48% van de begroting) en de Structuurfondsen (36% van de begroting). Hoewel gedeeld beheer reeds lang bestaat, gelden daarvoor slechts bepalingen van een overvloedig afgeleid recht, verordeningen die voor elke sector de respectieve rol van de Commissie en de nationale autoriteiten bepalen.

De Rekenkamer heeft aangedrongen op meer betrokkenheid van de lidstaten bij de verbetering van het gedeelde beheer, en heeft het Europees Parlement de concretisering van de verplichting tot samenwerking van de lidstaten met de Commissie tijdens de gehele kwijtingsprocedure geëist. In hun tweede verslag hebben de onafhankelijke deskundigen gewezen op de principiële kwestie van het evenwicht tussen de verantwoordelijkheden van de Commissie en de juridische en materiële middelen die haar ter beschikking staan om ze uit te oefenen.

Gedeeld beheer komt in het huidige Financieel Reglement voor in de titel betreffende het EOGFL-Garantie. Volgens dit voorstel zal het ook gelden voor de nieuwe titel betreffende de Structuurfondsen en de gewijzigde titel betreffende externe controle en kwijting. Voorts bevestigt het voorstel in titel III van het eerste deel betreffende de uitvoering van de begroting de beginselen van de goedkeuring van de rekeningen of de financiële correcties in geval van gedeeld beheer.

De Commissie is zich ten volle van de uitdagingen bewust. Daar het Verdrag haar de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting toekent, ongeacht de wijze van beheer, is het op het niveau van de bepalingen betreffende de kwijting die het Financieel Reglement bevat, dat de Commissie voorstelt de lidstaten bij een en ander meer te betrekken. Haar voorstellen blijven in de lijn van de bepalingen van het Verdrag, versterkt sinds het Verdrag van Amsterdam, die de lidstaten reeds verplichtingen opleggen bij de uitvoering van de begroting: bestrijding van fraude (artikel 280) en samenwerking met de Commissie met het oog op goed financieel beheer (artikel 274).

De eerste maatregel bestaat erin in artikel 48 van het voorstel het bepaalde van artikel 274 van het Verdrag over te nemen.

Bovendien wordt in het kader van de titel betreffende de kwijting voorgesteld dat:

-de lidstaten voortaan moeten antwoorden op het commentaar in het jaarverslag van de Rekenkamer betreffende gedeeld beheer; dit antwoord zal aan de Rekenkamer worden toegezonden via de Commissie, die de enige gesprekspartner van de Rekenkamer blijft als gevolg van haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting;

-de lidstaten gedurende de hele kwijtingsprocedure met de Commissie samenwerken;

-de lidstaten de Commissie op de hoogte brengen van de maatregelen die werden genomen naar aanleiding van de opmerkingen bij het kwijtingsbesluit, zodat zij er in haar vervolgverslagen rekening mee kan houden.

B. 5. Betalingsvormen

Verschillende instrumenten van financieel recht gebruiken de begrippen voorschot en vooruitbetaling door mekaar. Zij moeten worden verduidelijkt, want het verschil is essentieel voor de boekhouding (blijft het betaalde bedrag een tegoed van de Gemeenschappen-) en de voortgebrachte rente (rente op bedragen die nog het bezit zijn van de Gemeenschappen wordt in de begroting opgenomen).

Derhalve wordt voorgesteld de onduidelijke terminologie van voorschotten en vooruitbetalingen op te heffen en vier soorten betalingen te onderscheiden:

-betaling van het volledige verschuldigde bedrag,

-voorfinanciering,

-tussentijdse betaling ter vergoeding van subsidiabele uitgaven,

-betaling van het saldo, op overlegging van bewijsstukken, tot afsluiting van de budgettaire verplichting.

De boekhouding zal deze verschillende soorten betalingen moeten onderscheiden, en de betaling van voorfinancieringen waarbij geen eigendomsoverdracht aan de begunstigde plaatsvindt, zal worden opgenomen bij de activa van de balans.

Niet-gebruikte bedragen brengen rente voor de begroting op zolang zij niet zijn gestort aan de eindbegunstigden, behalve wanneer de betalingen worden beheerd door de autoriteiten van de lidstaten.

De Commissie zal er tijdens de begrotingsprocedure vooral op toezien dat deze typologie, alsook het begrip bewijsstukken, het voorwerp zijn van een akkoord vanwege de Rekenkamer.

B. 6. Betalingstermijnen

Het voorstel voegt een bepaling toe die in de mededeling over de betalingstermijnen werd aangekondigd en die voorschrijft dat de betalingen moeten worden gedaan binnen een bepaalde termijn, die zal worden vastgesteld in de uitvoeringsvoorschriften. Bij het verstrijken van deze termijn is achterstandsrente verschuldigd door de Instelling.

B. 7. Inningsopdrachten en afzien van schuldvorderingen

Het voorstel behoudt de mogelijkheid voor de ordonnateur om van een vastgestelde schuldvordering af te zien voor zover de criteria van goed financieel beheer zijn nageleefd. In de uitvoeringsvoorschriften zullen de gevallen worden aangegeven waarin van een schuldvordering mag worden afgezien (ontdekking van nieuwe elementen, kosten van invordering hoger dan het schuldbedrag, insolventie van de schuldenaar) en zal worden bepaald dat dergelijke annuleringen alleen kunnen uitgaan van een gedelegeerde ordonnateur (die bij de Commissie als algemene regel een directeur-generaal is), die bij twijfel een en ander kan voorleggen aan zijn hiërarchische meerderen.

C. Overheidsopdrachten en subsidies (Eerste deel, titels IV en V van het voorstel)

C. 1. Overheidsopdrachten

a) Uitdagingen

Het voorstel is bewust beperkt tot de essentiële beginselen voor deze opdrachten, die momenteel het voorwerp zijn van over verschillende titels van het Financieel Reglement verspreide en soms onvolledige bepalingen.

b) Structuur van de titel overheidsopdrachten

De titel betreffende de opdrachten definieert het toepassingsgebied ervan, en vervolgens de algemene beginselen en de procedures die op alle overheidsopdrachten van toepassing zijn (hoofdstuk I).

Hoofdstuk II bevat de bijzondere bepalingen die van toepassing zijn op Instellingen die voor eigen rekening optreden.

Het bijzondere geval van de overeenkomsten voor externe steun blijft, wat de afwijkende bepalingen ervan betreft, deel uitmaken van de titel betreffende het externe beleid.

c) Inhoud van de titel overheidsopdrachten

De Commissie heeft, ook op dit gebied, ervoor gekozen zich te houden aan de essentiële beginselen die alle Instellingen moeten naleven, waarbij voor de bijzonderheden naar de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement wordt verwezen.

Overigens is de Commissie van mening dat de communautaire richtlijnen op de door de Instellingen zelf geplaatste overheidsopdrachten moeten worden toegepast en dat de uit deze richtlijnen voortvloeiende beginselen ook gelden voor de opdrachten die de Commissie plaatst als gevolmachtigde van externe begunstigden van de communautaire middelen.

De communautaire richtlijnen betreffende overheidsopdrachten mogen, wegens de juridische aard ervan, niet rechtstreeks worden toegepast en moeten dus worden omgezet. Deze omzetting, die het trouwens mogelijk maakt de in verschillende teksten vervatte beginselen te vereenvoudigen en samen te brengen, zal plaatsvinden door middel van de twee rechtsinstrumenten Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften, welke laatste zo spoedig mogelijk zullen worden vastgesteld. Het geheel, Financieel Reglement en uitvoeringsvoorschriften, zal dus de omzetting in extenso vormen van de richtlijnen die aldus duidelijk zowel voor de Instellingen als voor de lidstaten zullen gelden.

Daarom worden in dit document de beginselen overgenomen van de communautaire richtlijnen voor diensten [8], leveringen [9] en werken [10] [11] die de Instellingen moeten naleven. In hoofdstuk I worden de regels uiteengezet die uit deze richtlijnen voortvloeien en die van toepassing zijn op alle geheel of gedeeltelijk door de Gemeenschapsbegroting gefinancierde opdrachten. Gezien de specifieke kenmerken en de eigen behoeften van de communautaire instellingen kunnen deze regels verder gaan dan datgene waarin de richtlijnen voorzien.

[8] Richtlijn 92/50/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening.

[9] Richtlijn 93/36/EEG van de Raad van 14.06.1993 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen.

[10] Richtlijn 93/37/EEG van de Raad van 14.06.1993 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken.

[11] Deze drie richtlijnen werden gewijzigd door Richtlijn 97/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13.10.1997 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening, overheidsopdrachten voor leveringen, respectievelijk overheidsopdrachten voor de uitvoering van werken.

Als antwoord op de kritiek betreffende het ontbreken van definities en de onzekerheid over de betekenis van bepaalde termen worden thans definities gegeven, met name van de term «opdrachten» (eerste artikel van de nieuwe titel) en de verschillende plaatsingsprocedures ervan. Andere aanvullende definities zullen worden opgenomen in de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement.

In de algemene context van de responsabilisering van de ordonnateurs en de afschaffing van de regels inzake validering vooraf van hun handelingen stelt de Commissie ook voor de Raadgevende Commissie voor aankopen en overeenkomsten (CCAM) af te schaffen. Het zou wenselijk zijn dat de Instellingen bij hun diensten een informatieloket installeren waar de ordonnateurs technische ondersteuning kunnen vragen voor de plaatsing van opdrachten.

Ten slotte vereist een streng en gezond financieel beheer meer bestrijding van praktijken die tot doel of gevolg hebben dat communautaire middelen worden verduisterd. Een van de aspecten van de voorkoming van onregelmatigheden en de fraude- en corruptiebestrijding bestaat erin in het Financieel Reglement een maatregel op te nemen om gegadigden of inschrijvers die zich schuldig maken aan fraude of corruptie uit te sluiten van de gunning van de overheidsopdracht. Een dergelijke bepaling komt reeds voor in de handleiding van de procedures betreffende de vereenvoudiging van de systemen voor het beheer van opdrachten die worden geplaatst in het kader van de programma's voor externe samenwerking, als onderdeel van de deontologische clausules.

In dezelfde geest wordt deze maatregel ook toegepast in gevallen van belangenconflicten.

C. 2. Subsidies

a) Uitdagingen

Subsidies zijn geleidelijk een belangrijk interventie-instrument van de Gemeenschappen geworden, zowel binnen het grondgebied van de Unie als daarbuiten. Het huidig Financieel Reglement bevat geen specifieke bepalingen betreffende de toekenning van subsidies. Deze zijn dan ook tot ontwikkeling gekomen zonder een precies normatief raamwerk.

Sinds 1998 beschikt de Commissie, die zich van deze leemte bewust was, over een vademecum [12] ten behoeve van de diensten. Het was noodzakelijk geworden in het Financieel Reglement een algemeen raamwerk te creëren voor de toekenning en controle van subsidies. De omwerking biedt de gelegenheid om deze zwakke punten te verhelpen door de invoering van een specifieke titel betreffende subsidies.

[12] Vademecum inzake het beheer van de subsidies, 14 juli 1998.

b) Inhoud van de titel subsidies

Met deze titel wordt in de eerste plaats beoogd een duidelijk onderscheid te maken tussen overheidsopdrachten en subsidies, en vervolgens het kader vast te stellen voor toekenning, betaling en gebruik van de subsidies onder doorzichtige voorwaarden.

Om aan deze vereisten te voldoen, worden in deze titel de volgende thema's behandeld:

-definitie van het begrip subsidie als directe bijdrage van de Gemeenschappen aan een actie of een orgaan die erop is gericht of dat tot taak heeft een beleid van de Unie of een doel van algemeen Europees belang te bevorderen, met inbegrip van internationale organisaties. Deze definitie omvat de financiële bijdragen, maar sluit de personeelsuitgaven van de Instellingen, de leningen en participaties en de overheidsopdrachten uit;

-bevestiging van de beginselen doorzichtigheid en gelijke behandeling, via de programmering en de bekendmaking van de verstrekte subsidies, alsook het collectieve karakter en de motivering van de toekenningsbesluiten;

-bevestiging van de beginselen non-cumulatie, non-retroactiviteit en medefinanciering;

-oplegging van dezelfde uitsluitingscriteria als voor de overheidsopdrachten, d.w.z. in het bijzonder in geval van fraude of belangenconflict;

-ten slotte, naast de controle door de Rekenkamer ten aanzien van de begunstigden van een subsidie, invoering van een evaluatie van de programma's door elke Instelling.

De nadere voorwaarden voor de toepassing van deze beginselen en regels zullen worden opgenomen in de uitvoeringsvoorschriften.

In afwijkingen van de procedures is ook voorzien wat betreft het principe van jaarprogrammering en oproepen tot indiening van voorstellen, wanneer de hoogdringendheid, de aard van de actie of de kenmerken van de begunstigden het onmogelijk maken ze te respecteren. Het gaat hier vooral om de sector humanitaire hulp.

D. Boekhouding en voorlegging van de rekeningen (Eerste deel, titel VI van het voorstel)

De Commissie wil ter gelegenheid van de omwerking van het Financieel Reglement de boekhoudregels verbeteren die van toepassing zijn op de algemene begroting van de Gemeenschappen.

In dit verband wenst de Commissie de doorzichtigheid van de economische en financiële gegevens te verbeteren die de Gemeenschappen zowel aan de controle-instanties als aan het publiek in het algemeen mededelen, om te bewerkstelligen dat alle informatie over het gebruik van de middelen en de vermogenspositie van de Instellingen duidelijk en begrijpelijk is.

Om dit doel te bereiken is het nodig dat de boekhoudkundige informatie die de basis van de financiële staten vormt, wordt samengesteld volgens internationaal erkende boekhoudmethoden, dat alle met het beheer van de boekhouding belaste instanties dezelfde methoden toepassen en dat de samenstelling en structuur van de financiële staten dienstig is voor degenen voor wie zij bestemd zijn.

Harmonisatie maakt deel uit van de rol van de rekenplichtige van de Commissie, die is belast met het uitvaardigen van de boekhoudnormen (boekhoud- en consolidatiemethoden) die van toepassing zijn op de boekhouding van alle Instellingen.

Bovendien moeten alle door de Gemeenschappen toegepaste boekhoudnormen gebaseerd zijn op de internationaal erkende boekhoudbeginselen voor de overheidssector, die formeel in dit voorstel zijn opgenomen, te weten:

-de continuïteit van de werkzaamheden, die vereist dat de rekeningen worden ingediend in permanent perspectief, met informatie over de werkzaamheden van voorafgaande begrotingsjaren en vergelijkende gegevens van het vorige begrotingsjaar in de balans;

-het voorzichtigheidsbeginsel, dat vereist dat de activa niet te hoog worden geschat en de passiva niet te laag;

-het beginsel van bestendigheid van de boekhoudmethoden, dat behelst dat dezelfde regels worden toegepast ongeacht het terrein en dat zij niet elk begrotingsjaar worden gewijzigd, ermee rekening houdend dat elke wijziging van regels ter kennis van de lezer van de financiële staten moet worden gebracht om hem in staat te stellen de wijzigingen op te merken en te begrijpen;

-ten slotte het beginsel dat de informatie authentiek, volledig, relevant en begrijpelijk moet zijn zodat de lezer een getrouw beeld van het vermogen, de financiële situatie en het resultaat van het begrotingsjaar krijgt.

Verder worden de beginselen non-compensatie, onafhankelijkheid van de begrotingsjaren en voorrang van de werkelijkheid op de schijn toegepast.

Wat de boekhoudmethoden betreft, wordt in het voorstel duidelijk gesteld dat de technieken verschillen naar gelang van de informatie die moet worden verstrekt.

De algemene boekhouding, waarin de verrichtingen worden geregistreerd met het oog op de opstelling van de balans van de Gemeenschappen, is een boekhouding op transactiebasis ("accrual accounting").

Wat de verstrekte informatie en degenen waarvoor zij is bestemd betreft, bevat het voorstel duidelijke formules om zowel de samenstelling als het proces van voorlegging van de financiële staten te definiëren.

Deze staten zijn de jaarrekening, de financiële balans en de bijlagen, waarmee telkens welbepaalde doelstellingen worden beoogd: de jaarrekening geeft een beschrijving van de uitvoering van de begroting, de financiële balans schetst de vermogenspositie van de Gemeenschappen (voor zover mogelijk uitgaande van het format vervat in de IVe Richtlijn van de Raad), en de bijlagen bevatten alle informatie die nodig is om een beter inzicht te krijgen in de in de balans opgenomen gegevens.

Wat het proces van voorlegging van de financiële staten betreft, wordt in het voorstel opnieuw bevestigd dat de rekenplichtige van elke Instelling zijn financiële staten opmaakt en ze aan de rekenplichtige van de Commissie toezendt opdat deze kan overgaan tot consolidatie ervan. Deze geconsolideerde staten worden onderzocht door de Rekenkamer en de kwijtingsautoriteit en, na zo nodig te zijn gecorrigeerd in het licht van de opmerkingen van de Rekenkamer, bekendgemaakt in het Publicatieblad na 30 november tegelijk met de Betrouwbaarheidsverklaring en het verslag van de Rekenkamer.

E. Externe acties (Tweede deel, titel IV van het voorstel)

Het voorstel vereenvoudigt de titel betreffende externe acties door hem te beperken tot de van het gemene recht afwijkende beginselen van het communautair beheer. De titel is aangepast aan de recente verordeningen van de Raad die gericht zijn op de decentralisatie van het beheer van de steun, met name om de kandidaat-lidstaten beter voor te bereiden en te responsabiliseren.

De tekst verduidelijkt derhalve de verschillende wijzen van beheer van de externe acties, terwijl het geldend Financieel Reglement slechts het gecentraliseerde beheer van de Commissie behandelt, eventueel aangevuld met voorschriften inzake delegatie aan de begunstigde landen met voorafgaande goedkeuring van de acties. Hij specificeert de verschillende soorten controle vooraf en achteraf van het beheer van acties die zijn gedelegeerd aan steun ontvangende derde landen of aan internationale organisaties.

In alle gevallen van delegatie (zie artikel 53 van het voorstel) kunnen de met de Commissie gesloten overeenkomsten de clausule bevatten dat de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten, de vormen van interne controle en de audit van de medeondertekenaars worden erkend als zijnde van toepassing op het gebruik van de communautaire middelen, mits de met de Commissie overeengekomen minimumnormen worden gerespecteerd.

In het voorstel wordt volledige of gedeeltelijke decentralisatie van het beheer van de externe steun aan de begunstigde landen toegestaan, op voorwaarde dat deze de Commissie bewijzen dat zij een minimum aan normen inzake goed beheer naleven (doorzichtige procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten, doeltreffend systeem voor interne controle en afzonderlijke voorlegging van de rekeningen, externe controles, het geheel onder de verantwoordelijkheid van het begunstigde land).

Wat betreft de overheidsopdrachten die rechtstreeks worden geplaatst door de begunstigde landen of een door hen gemachtigde instantie, dan wel door de Commissie in hun naam en voor hun rekening, deze moeten conform zijn aan de algemene beginselen en procedures voor communautaire opdrachten, onder voorbehoud van bijzondere regels, met name inzake ontvankelijkheid van de inschrijvers en drempelbedragen, die in de uitvoeringsvoorschriften zullen worden opgenomen. Daar de financieringsovereenkomsten moeten worden voorafgegaan door een globale budgettaire vastlegging, waardoor de kredieten worden gereserveerd, is er geen beletsel dat de offerteaanvragen een schorsingsclausule bevatten met betrekking tot de beschikbaarheid van de kredieten.

F. Overige vraagstukken

F. 1. Kwijting (Eerste deel, titel VII, hoofdstuk 2)

In het voorstel is rekening gehouden met de kaderovereenkomst over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Commissie.

F. 2. EOGFL, Afdeling Garantie (Tweede deel, titel I)

Titel I van het tweede deel bundelt de bijzondere bepalingen die van toepassing zijn op de gesplitste kredieten van het "Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, Afdeling Garantie" (titel VIII van het huidige Financieel Reglement). Deze bijzondere regeling behelst:

-de vastleggingskredieten zijn gelijk aan de betalingskredieten, met automatische overdracht van niet-aangewende betalingskredieten naar het volgende begrotingsjaar om vroegere verplichtingen te dekken;

-de uitgaven worden door de lidstaten voorgefinancierd en door de Commissie vergoed;

-het tijdschema voor het beheer houdt een aanvullende periode in, naast de mogelijkheid tot overschrijving van kredieten tot 31 januari van het volgende begrotingsjaar.

Het beheer van de kredieten voor plattelandsontwikkeling zal evenwel aan het gemeen recht inzake beheer worden onderworpen vanaf het einde van de huidige financiële vooruitzichten, d.w.z. 1 januari 2007.

Bovendien worden de verwijzingen naar de relevante sectorale regelgeving aangepast.

F. 3. Structuurfondsen (Tweede deel, titel II)

De sectorale regelgeving voor de structurele maatregelen en de cohesieacties bevatten financiële bepalingen waardoor specifieke regels worden ingevoerd ten opzichte van de algemene regeling die door het Financieel Reglement werd ingesteld. Dit is het geval met de vastleggingen (in jaartranches), de betalingsregeling, de terugbetalingen van vooruitbetalingen, de vrijmaking en wederopvoering van kredieten, alsook de overschrijvingssystemen.

Het Financieel Reglement moet met deze specifieke kenmerken rekening houden. Daarom wordt voorgesteld, ter verbetering van de samenhang tussen de sectorale regelgeving en het Financieel Reglement, in het tweede deel een nieuwe titel "Structuurfondsen" in te voegen.

De sectorale regelgeving moet coherent zijn met het Financieel Reglement. De Commissie zal voor deze samenhang zorgen wanneer zij sectorale voorschriften voorstelt.

F. 4. Onderzoek (Tweede deel, titel III)

Titel III van het tweede deel, die gewijd is aan de bijzondere bepalingen van toepassing op de kredieten voor "onderzoek en technologische ontwikkeling" (titel VII van het huidige Financieel Reglement), werd aanzienlijk vereenvoudigd door de generalisatie van de inrichting van de begroting naar activiteit. De in het huidige Financieel Reglement erkende flexibiliteit van 15 % voor de overschrijvingen van beleidskredieten van het GCO (artikel 95) blijft behouden.

De in titel IV van het eerste deel genoemde regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten zijn niet van toepassing op het GCO in het kader van zijn activiteiten voor rekening van derden. Het besluit van de Raad tot vaststelling van het kaderprogramma voor onderzoek regelt ook de procedures voor de aanwerving van deskundigen die uit de onderzoekkredieten worden bezoldigd.

Het huidige artikel 92, lid 4, dat bepaalde kredieten van het GCO gelijkstelt met ontvangsten uit werken voor rekening van derden - en dus met bestemmingsontvangsten - is niet aangehouden in het voorstel. Dit zal echter niet vóór de afsluiting van het 5e kaderprogramma van kracht worden, zodat dit programma kan worden uitgevoerd op basis van het huidige Financieel Reglement en dus het huidige artikel 92.

F. 5. OLAF (Tweede deel, titel VI)

De oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) bij het besluit van de Commissie [13] van 28.4.1999 en de Verordening van de Raad [14] van 25.5.1999 en de Verordeningen (EG) nr. 1073/99 van het Europees Parlement en de Raad [15] en (Euratom) nr. 1074/99 van de Raad [16] heeft specifieke gevolgen voor de opstelling van de begroting: de kredieten voor het OLAF worden vermeld in een bijlage bij de afdeling van de begroting van de Commissie en worden aangegeven bij de besteding van de kredieten die ter beschikking van de Commissie worden gesteld om de autonomie van het Bureau te garanderen. Deze specifieke kenmerken moeten terug te vinden zijn in het Financieel Reglement.

[13] Besluit 352/1999 van de Commissie van 28.4.1999 (PB L 136 van 31.5.1999, blz. 20).

[14] Verordening nr. 1074/1999 van de Raad van 25.5.1999 (PB L 136 van 31.5.1999, blz. 8).

[15] PB L 136 van 31 mei 1999, blz. 1.

[16] PB L 136 van 31 mei 1999, blz. 8.

Daarom wordt voorgesteld een nieuwe titel in te lassen die de structuur voor de opneming in de begroting van de OLAF-kredieten (in een bijlage gedetailleerd begrotingsonderdeel, lijst van het aantal ambten) bevat, naast de specifieke kenmerken van de begrotingsuitvoering (delegatie van de uitvoeringsbevoegdheden aan de Directeur van het Bureau, regeling van de overschrijvingen) en de voorlegging van de rekeningen van het OLAF.

F. 6. Administratieve kredieten (Tweede deel, titel VII)

Het voorstel bevat een nieuwe titel met specifieke bepalingen die gelden voor de administratieve kredieten: uitgaven voor lopend beheer (huidig artikel 8, lid 2) en vervroegde betalingen voor uitgaven die, zoals de huren, vooraf moeten worden betaald (huidig artikel 8, lid 3), gelijkheid van vastleggings- en betalingskredieten en aanrekening, op de begroting van het lopende begrotingsjaar, van de huishoudelijke uitgaven voor een periode die de duur van het begrotingsjaar overschrijdt (huidig artikel 1, lid 3).

F. 7. Geschrapte titels

De huidige titel IX bis van het Financieel Reglement betreffende de bepalingen van toepassing op sancties die worden opgelegd aan lidstaten met een buitensporig tekort, wordt geschrapt, omdat deze sancties reeds in artikel 17 van het Financieel Reglement worden behandeld onder de ontvangsten met een bepaalde bestemming.

De huidige titel X van het Financieel Reglement betreffende de "bijzondere bepalingen voor het beheer van de kredieten betreffende het personeel van de bureaus en de buitenkantoren in de Gemeenschap, alsook van de delegaties buiten de Gemeenschap" bevat slechts een eenvoudige verwijzing naar de uitvoeringsvoorschriften voor de plaatsing van opdrachten, het bijhouden van de inventarissen, de boekhouding en de gelden ter goede rekening. Deze verwijzing is overbodig aangezien de bepalingen betreffende deze thema's in het Financieel Reglement reeds uitvoeringsvoorschriften vereisen. Deze titel wordt derhalve geschrapt.

Het huidige deel 2 van het Financieel Reglement, dat de bepalingen bevat van toepassing op opgenomen en verstrekte leningen van de Europese Gemeenschappen, wordt ook geschrapt. De artikelen 134 en 135 worden opgenomen in titel V "Boekhouding" van het eerste deel, en artikel 137 wordt in titel VIII "Externe controle en kwijting" van hetzelfde deel toegevoegd aan de bepalingen betreffende de bevoegdheden van de Rekenkamer. Artikel 136 betreffende de door de financieel controleur op deze verrichtingen uitgevoerde interne controle wordt afgeschaft in het kader van de nieuwe bepalingen inzake interne controle.

F. 8. Derde deel

Het derde deel ("Overgangs- en slotbepalingen") bevat in de eerste plaats twee overgangsbepalingen. De eerste betreft de monetaire reserve, waarvan de afschaffing wordt aangekondigd in het voorstel voor een beschikking betreffende de begrotingsdiscipline dat binnenkort zal worden goedgekeurd. De tweede overgangsbepaling onderwerpt de kredieten voor plattelandsontwikkeling aan de specifieke titel van het EOGFL-Garantie, zoals de huidige financiële vooruitzichten (2000-2006) dat doen, zonder te raken aan de regeling die op dit gebied na 31 december 2006 van toepassing zal zijn.

De slotbepalingen nemen de huidige artikelen 138 tot en met 143 met twee aanpassingen over. De eerste aanpassing betreft de omwerking, en dus de intrekking van het Financieel Reglement van 21 december 1977. De tweede aanpassing betreft de verwijzing naar de overlegprocedure bedoeld in het huidige artikel 140. De bepalingen van de Gemeenschappelijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie inzake de instelling van een procedure van overleg van 4 maart 1975 worden opgenomen in artikel 174. De Commissie herinnert in dit verband eraan dat zij in haar advies aan de intergouvernementele conferentie voorgesteld heeft het Financieel Reglement voortaan volgens de medebeslissingsprocedure te doen vaststellen.

Voorstel voor een

VERORDENING (EG, EGKS, Euratom) VAN DE RAAD

houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 279,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, en met name op artikel 78 novies,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, en met name op artikel 183,

Gezien het voorstel van de Commissie [17],

[17] PB L ... van..., blz. ...

Gezien het advies van het Europees Parlement [18],

[18] PB L ... van..., blz. ...

Gezien het advies van de Rekenkamer [19],

[19] PB L ... van..., blz. ...

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Aangezien de context waarin het Financieel Reglement van 21 december 1977 [20] van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen is vastgesteld, sterk is geëvolueerd, onder meer als gevolg van de opeenvolgende uitbreidingen, het door de financiële vooruitzichten aan de begroting opgelegde kader en de institutionele veranderingen, heeft dat reglement verschillende wijzigingen ondergaan. Bij de nieuwe wijzigingen die nodig zijn om in het bijzonder de vereisten van een vereenvoudiging van de wetgeving en de administratie en van een nog strenger beheer van de communautaire financiën in acht te nemen, dient omwille van de duidelijkheid tot een omwerking van het Financieel Reglement van 21 december 1977 te worden overgegaan.

[20] PB L 356 van 31.12.1977, blz. 1; laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG, EGKS, Euratom) nr. 2673/1999 (PB L 326 van 18.2.1999, blz. 1).

(2) Deze verordening moet zich beperken tot de grote beginselen en basisregels voor alle door het Verdrag beoogde begrotingsaangelegenheden, en de nadere bepalingen moeten worden opgenomen in een verordening houdende uitvoeringsvoorschriften, hierna "uitvoeringsvoorschriften" genoemd, zodat een betere hiërarchie van de normen wordt gegarandeerd en de leesbaarheid van het Financieel Reglement wordt verbeterd.

(3) Op het punt van de begrotingsbeginselen, moeten bij de opstelling en de uitvoering van de begroting de vier grondbeginselen van het begrotingsrecht (eenheid, universaliteit, specialiteit, jaarperiodiciteit) worden geëerbiedigd, alsook het beginsel van goed financieel beheer, het evenwichtsbeginsel en het doorzichtigheidsbeginsel.

(4) Deze verordening moet deze beginselen opnieuw bevestigen en de uitzonderingen beperken tot wat absoluut noodzakelijk is; deze uitzonderingen moeten strikt worden geregeld.

(5) Wat het eenheidsbeginsel betreft, moet deze verordening vermelden dat zij ook van toepassing is op de uitgaven voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en voor de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, wanneer deze ten laste van de begroting komen. De lijst van het aantal ambten van de communautaire organen moet in het kader van de begrotingsprocedure door de begrotingsautoriteit worden vastgesteld, rekening houdend met de reële en potentiële gevolgen ervan voor het personeelsbestand van de Europese openbare dienst en voor de algemene begroting via de door deze organen betaalde of voorziene toelagen, of de pensioenen die aan hun personeel zullen worden uitbetaald.

(6) Op het punt van het universaliteitsbeginsel, moeten de mogelijkheden tot terugbetaling van vooruitbetalingen en tot hergebruik worden afgeschaft; deze laatste mogelijkheden zullen gedeeltelijk worden vervangen door bestemmingsontvangsten. Deze wijzigingen gelden niet voor de bijzondere regeling voor de Structuurfondsen.

(7) Wat het specialiteitsbeginsel betreft, geldt dat een zekere beheerflexibiliteit voor de Commissie onontbeerlijk is met betrekking tot overschrijvingen van kredieten voor personeelskosten en huishoudelijke uitgaven tussen titels van verschillende beleidsterreinen, alsook tussen hoofdstukken van de beleidsuitgaven. Deze verordening moet immers een geïntegreerde weergave van de toewijzing van de financiële en administratieve middelen naar bestemming mogelijk maken. Bovendien moeten de procedures voor de overschrijving van administratieve kredieten voor alle overige Instellingen worden geharmoniseerd, met dien verstande dat overschrijvingen van de ene titel naar de andere tot de bevoegdheid van de begrotingsautoriteit behoren, en overschrijvingen binnen dezelfde titel tot de bevoegdheid van elke Instelling. De mogelijkheid van de begrotingsautoriteit om reserves aan te leggen moet overigens worden beperkt tot twee gevallen: wanneer een rechtsgrondslag ontbreekt en wanneer onzekerheid bestaat omtrent de toereikendheid en noodzakelijkheid van de kredieten.

(8) Wat de jaarperiodiciteit betreft: voor de gehele begroting moet gebruik worden gemaakt van gesplitste kredieten, evenwel met behoud van de technische regeling die momenteel van toepassing is op de kredieten van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL). De besluiten tot overdracht van vastleggings- en betalingskredieten moeten door de Instelling worden genomen omdat de zaken zijn vereenvoudigd door de afschaffing van de niet-gesplitste kredieten. Aanvullende perioden moeten beperkt blijven tot de absoluut noodzakelijke gevallen, te weten EOGFL-betalingen.

(9) Op het punt van de doorzichtigheid, moet worden gezorgd voor een betere informatievoorziening met betrekking tot de uitvoering van de begroting en de boekhouding. Ook moet er een vaste datum voor de publicatie van de begroting komen. Bovendien worden de negatieve uitgaven en ontvangsten afgeschaft; de eerste zullen voortaan als bestemmingsontvangsten worden behandeld.

(10) Wat ten slotte het beginsel van goed financieel beheer betreft: dit beginsel moet worden gedefinieerd onder verwijzing naar de beginselen zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid, en de eerbiediging ervan moet worden gewaarborgd door de bereikte resultaten te beoordelen aan de hand van meetbare indicatoren. Een programma moet gedurende de hele looptijd worden geëvalueerd.

(11) Op het punt van de opstelling en de inrichting van de begroting moeten de begrotingsprocedures worden geharmoniseerd en vereenvoudigd door het onderscheid tussen aanvullende en gewijzigde begrotingen, dat geen praktisch nut heeft, op te heffen.

(12) De afdeling van de begroting betreffende de Commissie moet een indeling naar bestemming ("activity based budgeting") van de kredieten en middelen mogelijk maken met het oog op een betere doorzichtigheid van het begrotingsbeheer ten aanzien van de doelstellingen goed financieel beheer en met name efficiëntie en doeltreffendheid.

(13) De Commissie moet bij het beheer van het personeelsbestand over een zekere flexibiliteit beschikken ten aanzien van de budgettaire goedkeuringen, vooral in het kader van de nieuwe aanzet tot een op resultaten en niet op middelen gericht beheer. Deze vrijheid zal evenwel begrensd blijven door de dubbele limiet die wordt gevormd door de begrotingskredieten en het aantal toegestane ambten; de rangen A1 en A2 zullen hiervan uitgesloten blijven.

(14) Wat de uitvoering van de begroting betreft, moeten de verschillende mogelijke wijzen van uitvoering van de begroting worden verduidelijkt: gecentraliseerd door de Commissie, dan wel gedeeld of gedecentraliseerd met de lidstaten of derde landen die externe steun ontvangen. Het gecentraliseerde beheer moet ofwel rechtstreeks door de diensten van de Commissie kunnen worden uitgevoerd, dan wel kunnen worden gedelegeerd aan nationale, internationale of communautaire publiekrechtelijke organen, in het bijzonder de door de Gemeenschappen ingestelde uitvoeringsorganen. Deze laatste moeten een programma geheel of gedeeltelijk kunnen uitvoeren, onder verantwoordelijkheid en controle van de Commissie.

(15) De verantwoordelijkheid van de Commissie voor de uitvoering van de begroting brengt mee dat het haar verboden is overheidstaken die een discretionaire beoordelingsbevoegdheid inhouden te delegeren. Deze verordening moet dit beginsel onderstrepen en de delegeerbare taken afbakenen. Bovendien moet duidelijk worden dat privaatrechtelijke organen, behalve die welke met een openbare dienstverleningstaak onder garantie van de lidstaten zijn belast, geen enkele handeling op het gebied van de uitvoering van de begroting mogen verrichten; zij kunnen slechts diensten op het gebied van technische of administratieve deskundigheid verstrekken en voorbereidende of bijkomende taken vervullen.

(16) Eerbiediging van het doorzichtigheidsbeginsel en het beginsel van goed financieel beheer impliceert dat publiekrechtelijke organen of organen belast met een openbare dienstverleningstaak onder garantie van de staat, waaraan uitvoeringstaken voor rekening van de Commissie worden gedelegeerd, moeten beschikken over doorzichtige procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten, doeltreffende interne controlesystemen, een systeem van voorlegging van de rekeningen dat losstaat van de rest van hun werkzaamheden en een externe controle.

(17) Wat de rol van de verschillende actoren betreft, moeten de ordonnateurs een grotere verantwoordelijkheid krijgen door de gecentraliseerde controles vooraf op te heffen, in het bijzonder het voorafgaand visum van de financieel controleur op de ontvangsten- en uitgavenverrichtingen en de verificatie van de kwijting door de rekenplichtige. Daarentegen moet de interne controle van de door de ordonnateurs ingevoerde beheer- en controlesystemen worden uitgebreid. De interne controleur is de financieel controleur in de zin van de Verdragen.

(18) De verantwoordelijkheid van de ordonnateurs, rekenplichtigen en beheerders van gelden ter goede rekening verschilt niet van die van de andere ambtenaren en personeelsleden en moet in het kader van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen, hierna "Statuut" genoemd, worden onderworpen aan de reeds bestaande tuchtrechtelijke en geldelijke maatregelen. Een aantal specifieke bepalingen inzake de bijzondere fouten die rekenplichtigen en beheerders van gelden ter goede rekening wegens de aard van hun opdrachten kunnen begaan, moet daarentegen gehandhaafd blijven; de regeling inzake de vergoeding en de bijzondere verzekering wordt afgeschaft. Bovendien moet in deze verordening worden verwezen naar de geldende bepalingen aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen en de bestrijding van corruptie waarbij ambtenaren van de Europese Gemeenschappen of van de lidstaten van de Europese Unie zijn betrokken.

(19) De begrippen vastlegging/begrotingsverplichting en juridische verplichting en de voorwaarden voor de tenuitvoerlegging ervan moeten worden gedefinieerd. Teneinde het potentiële begrotingseffect van de besluiten van de Commissie in de tijd te beperken en de omvang van de slapende verplichtingen minimaal te houden, is het van belang de termijn gedurende welke individuele juridische verplichtingen kunnen worden aangegaan op basis van globale begrotingsverplichtingen, te beperken.

(20) Deze verordening moet omschrijven welke betalingen de ordonnateurs kunnen verrichten.

(21) Deze verordening moet bepalen dat de verrichtingen betaalbaarstelling, betalingsopdracht en betaling moeten geschieden binnen een termijn die in de uitvoeringsvoorschriften zal worden vastgesteld, en dat schuldeisers bij overschrijding van deze termijn recht hebben op achterstandsrente ten laste van de begroting.

(22) Wat de overheidsopdrachten betreft dienen de richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad tot coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en diensten en de uitvoering van werken van toepassing te zijn op door de Instellingen voor eigen rekening geplaatste overheidsopdrachten; de beginselen ervan moeten ook het uitgangspunt zijn van de regels die gelden voor alle opdrachten voor rekening van derden.

(23) Ter voorkoming van onregelmatigheden en ter bestrijding van fraude en corruptie, mede ter bevordering van een gezond en doeltreffend beheer, moeten worden uitgesloten dat opdrachten worden gegund aan gegadigden of inschrijvers die zich aan dergelijke handelingen schuldig hebben gemaakt of bij wie sprake is van belangenverstrengeling.

(24) Bovendien moeten met het oog op doorzichtigheid de gegadigden en inschrijvers op passende wijze op de hoogte worden gebracht van de gunning van de opdrachten.

(25) Ten slotte moet in verband met de grotere verantwoordelijkheid van de ordonnateurs de huidige Raadgevende Commissie voor aankopen en overeenkomsten worden afgeschaft.

(26) Wat de subsidies betreft, dient de toekenning en follow-up van communautaire subsidies te worden geregeld in specifieke bepalingen die uitvoering geven aan de beginselen rechtsgrondslag, doorzichtigheid, programmering, medefinanciering, collectieve beoordeling en controle.

(27) Om cumulatie van subsidies te vermijden, mogen deze niet worden toegekend indien eenzelfde actie tweemaal zou worden gefinancierd of indien acties zouden worden gefinancierd die reeds vóór de subsidieaanvraag zijn uitgevoerd.

(28) Evenals bij de gunning van overheidsopdrachten moeten ter bestrijding van fraude en corruptie, de gronden worden vermeld die leiden tot uitsluiting van subsidie.

(29) Teneinde de rechten en plichten van de Instelling en de begunstigde van een subsidie te kunnen bepalen, dient de toekenning bij schriftelijke overeenkomst te geschieden.

(30) Wanneer een subsidie wordt toegekend, is de ordonnateur verplicht toe te zien op het gebruik dat ervan wordt gemaakt en per programma tot een algemene evaluatie van de bereikte resultaten over te gaan.

(31) Wat de boekhouding en de voorlegging van de rekeningen betreft, dient duidelijk te worden geregeld dat de boekhouding bestaat uit een algemene boekhouding en een begrotingsboekhouding, en dat de algemene boekhouding een boekhouding op transactiebasis is, terwijl de begrotingsboekhouding bedoeld is om de jaarrekening en de verslagen over de uitvoering van de begroting op te stellen.

(32) In deze verordening moeten, onder verwijzing naar de internationaal erkende boekhoudbeginselen en de richtlijnen van de Raad betreffende de jaarrekening van bepaalde vennootschapsvormen, voor zover zij in de context van de openbare dienstverlening relevant zijn, de beginselen worden omschreven waarop de algemene boekhouding gebaseerd is en volgens welke de financiële staten worden ingediend.

(33) De bepalingen inzake verstrekking van informatie over de uitvoering van de begroting moeten zodanig worden aangepast dat ook informatie over het gebruik van de overgedragen, wederopgevoerde en opnieuw gebruikte kredieten dient te worden verstrekt en de indiening van de maandelijkse gegevens en het verslag over de uitvoering, dat drie keer per jaar bij de begrotingsautoriteit zal worden ingediend, beter wordt georganiseerd.

(34) De door de Instellingen toegepaste boekhoudmethoden moeten worden geharmoniseerd, en op dit gebied moet de rekenplichtige van de Commissie een recht van initiatief worden toegekend.

(35) Nadrukkelijk moet worden gesteld dat het gebruik van computersystemen voor financieel beheer geen afbreuk mag doen aan het recht van toegang van de Rekenkamer tot de bewijsstukken.

(36) De onduidelijke begrippen voorschot en vooruitbetaling verdwijnen; de betalingen worden uitgevoerd in de vorm van voorfinancieringen, tussentijdse betalingen en betaling van het eindsaldo, wanneer het totale verschuldigde bedrag niet in een keer wordt betaald, en bepaald moet worden dat de door voorfinancieringen voortgebrachte rente een begrotingsontvangst vormt.

(37) Wat de externe controle en de kwijting betreft, geldt dat, hoewel de Commissie de volle verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting draagt, moet wegens het belang van het met de lidstaten gedeelde of naar derde landen gedecentraliseerde beheer ervoor worden gezorgd dat zij ten volle meewerken gedurende de hele procedure van de controle door de Rekenkamer, en vervolgens van de kwijting door de begotingsautoriteit.

(38) Ter verbetering van de interinstitutionele werking dient de Commissie het Europees Parlement desgevraagd alle informatie over het betrokken begrotingsjaar te verstrekken die nodig is voor het goede verloop van de kwijtingsprocedure, zulks met eerbieding van de grondrechten van de persoon, de bescherming van het zakengeheim, de belangen inzake de gerechtelijke en tuchtrechtelijke procedures en de belangen van de Unie.

(39) Voor bepaalde communautaire beleidsterreinen is een specifieke regeling nodig om de samenhang tussen deze verordening en de sectorale regelgeving te garanderen.

(40) Wat het EOGFL betreft, blijven de specifieke kenmerken van het beheer, met name de omstandigheid dat de vastleggings- en betalingskredieten gelijk zijn, en de regeling voor de overdracht van kredieten, gehandhaafd, met uitzondering van de kredieten voor plattelandsontwikkeling, en wel met ingang van 1 januari 2007.

(41) Om te garanderen dat de beschikbare kredieten volledig behouden blijven, moeten de ontvangsten met een bepaalde bestemming uit de afdeling Garantie van het EOGFL in hun geheel daaraan worden toegewezen.

(42) Er moet een mogelijkheid worden geschapen tot vervroegde vastlegging vanaf 15 november voorafgaande aan het betrokken begrotingsjaar.

(43) Wat de Structuurfondsen betreft, moeten de terugbetaling van vooruitbetalingen en de wederopvoering van kredieten onder de voorwaarden genoemd in de verklaring van de Commissie [niet gepubliceerd] bij Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen behouden blijven.

(44) Wat onderzoek betreft, moet de inrichting van de begroting in overeenstemming worden gebracht met de bepalingen betreffende indeling van de begroting naar activiteit ("activity-based budgetting").

(45) Met betrekking tot de externe acties moet decentralisatie van het beheer van de externe steun worden toegestaan, op voorwaarde dat de Commissie garanties krijgt voor een goed financieel beheer en dat de begunstigde staat tegenover de Commissie de verantwoordelijkheid voor de overgemaakte middelen op zich neemt.

(46) De financieringsovereenkomsten of contracten die met de begunstigde staat, een nationaal, communautair of internationaal publiekrechtelijk orgaan, dan wel natuurlijke personen of privaatrechtelijke rechtspersonen zijn gesloten, moeten de algemene beginselen voor het plaatsen van overheidsopdrachten eerbiedigen die zijn opgenomen in titel IV van deel I en titel IV van deel II van deze verordening betreffende het externe beleid.

(47) Wat het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) betreft, moeten de specifieke beheervoorschriften in een afzonderlijke titel worden samengebracht; dit geldt met name voor gegevens die in een bijlage bij de begroting worden verstrekt en de aan de directeur van het Bureau gedelegeerde bevoegdheden.

(48) Op het punt van de administratieve kredieten dienen de specifieke voorschriften eveneens in een afzonderlijke titel te worden samengebracht.

(49) Bij wijze van overgangsregeling dient de speciale monetaire reserve van het EOGFL te worden gehandhaafd totdat de verordening betreffende de begrotingsdiscipline in werking treedt, en wat het verloop van de programma's op het gebied van plattelandsontwikkeling en begeleidende maatregelen betreft, moet worden bepaald dat de bijzondere voorschriften voor de kredietregeling van het EOGFL, afdeling 'Garantie', slechts tot het einde van de lopende planningstermijn van toepassing zijn,

HEEFT DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:

Deel I:

Gemeenschappelijke bepalingen

Titel I

Algemene bepalingen

Artikel 1

Deze verordening regelt de opstelling van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen, hierna "de begroting" genoemd, en de uitvoering ervan met betrekking tot ontvangsten en uitgaven. Het bevat tevens de regels voor het voeren van de boekhouding, het plaatsen van overheidsopdrachten en het toekennen van subsidies door de Gemeenschappen. Voorts regelt zij de controle van de verantwoordelijkheid van de ordonnateurs, de rekenplichtigen en de interne controleurs. Tenslotte stelt zij de wijze van externe controle en de kwijtingsprocedure vast.

Voor de toepassing van deze verordening worden het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de Ombudsman gelijkgesteld met de Instellingen van de Gemeenschappen.

Artikel 2

Onder de in deze verordening bepaalde voorwaarden worden bij de opstelling en de uitvoering van de begroting het eenheids-, het jaarperiodiciteits-, het evenwichts-, het rekeneenheids-, het universaliteits- en het specialiteitsbeginsel, het beginsel van goed financieel beheer en het doorzichtigheidsbeginsel in acht genomen.

Hoofdstuk 1

Eenheidsbeginsel

Artikel 3

1. De begroting is het besluit waarbij ieder jaar de ontvangsten en de uitgaven van de Gemeenschappen worden geraamd en goedgekeurd.

2. De uitgaven en de ontvangsten van de Gemeenschappen omvatten:

a) de ontvangsten en de uitgaven van de Europese Gemeenschap, met inbegrip van de administratieve uitgaven van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en van de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, alsmede de daarop betrekking hebbende beleidsuitgaven wanneer deze ten laste van de begroting komen;

b) de administratieve uitgaven van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en de desbetreffende ontvangsten;

c) de uitgaven en de ontvangsten van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie.

3. In de begroting worden tevens opgenomen de garantie voor de leningsoperaties van de Gemeenschappen en de overmakingen aan het Garantiefonds voor externe maatregelen, waarvan de verrichtingen ter informatie in de jaarrekening en de balans van de Commissie worden vermeld.

Artikel 4

1. Behoudens het bepaalde in artikel 69, kunnen ontvangsten slechts worden geïnd en uitgaven slechts worden verricht door aanwijzing op een begrotingsonderdeel.

2. Voor geen enkele uitgave kan een verplichting worden aangegaan of een betalingsopdracht gegeven boven het bedrag van de goedgekeurde kredieten.

Hoofstuk 2

Jaarperiodiciteitsbeginsel

Artikel 5

De in de begroting opgenomen kredieten worden voor één begrotingsjaar toegestaan.

Artikel 6

1. De begroting bevat gesplitste kredieten, welke bestaan uit vastleggingskredieten en betalingskredieten.

Vastleggingskredieten dekken de totale kosten van de juridische verbintenissen die tijdens het begrotingsjaar worden aangegaan.

Betalingskredieten dekken de betalingen die voortvloeien uit de uitvoering van de juridische verbintenissen die in het begrotingsjaar en/of voorafgaande begrotingsjaren zijn aangegaan.

2. Lid 1 laat de bijzondere bepalingen van de titels I en VII van deel II onverlet. Het doet niets af aan de mogelijkheid kredieten in hun geheel vast te leggen of begrotingsverplichtingen in jaartranches te splitsen.

3. De kredieten worden als volgt in de begroting opgenomen:

a) de vastleggingskredieten die voor het begrotingsjaar zijn toegestaan en de betalingskredieten voor datzelfde begrotingsjaar worden opgenomen op het betrokken begrotingsonderdeel;

b) de per jaar geraamde bedragen van de in verband met de vastleggingskredieten voor latere begrotingsjaren benodigde betalingskredieten worden vermeld in een indicatief tijdschema in de toelichting van de begroting.

Artikel 7

1. Het begrotingsjaar begint op 1 januari en sluit op 31 december.

2. De ontvangsten worden in de rekening van het begrotingsjaar verantwoord aan de hand van de in dat jaar geïnde bedragen. De eigen middelen van de maand januari van het volgende begrotingsjaar kunnen evenwel vervroegd worden gestort op grond van de verordening van de Raad houdende toepassing van het besluit betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen.

3. De boekingen van de eigen middelen uit de belasting over de toegevoegde waarde, de aanvullende middelen op basis van het bruto nationaal product (BNP) en, in voorkomend geval, de financiële bijdragen kunnen worden aangepast overeenkomstig de bovengenoemde verordening.

4. De voor een begrotingsjaar uitgetrokken kredieten mogen alleen worden gebruikt ter dekking van uitgaven waarvoor verplichtingen zijn aangegaan en betalingen zijn verricht tijdens dat begrotingsjaar, behoudens de in titel I van deel II bedoelde afwijkingen, alsmede ter dekking van bedragen die verschuldigd zijn op grond van in voorafgaande begrotingsjaren aangegane verplichtingen.

5. De vastleggingen worden geboekt op basis van de juridische verplichtingen die tot 31 december zijn aangegaan.

6. De betalingen worden voor een begrotingsjaar geboekt op basis van de uiterlijk op 31 december van dat begrotingsjaar door de rekenplichtige verrichte betalingen.

7. In afwijking van de leden 5 en 6 worden de uitgaven van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in de rekening van een begrotingsjaar verantwoord volgens de voorschriften van titel I van deel II.

Artikel 8

1. Vastleggingskredieten en betalingskredieten die aan het einde van het begrotingsjaar waarvoor zij waren uitgetrokken niet zijn gebruikt, komen te vervallen.

Zij mogen evenwel worden overgedragen, doch uitsluitend naar het volgende begrotingsjaar, bij een uiterlijk op 15 februari door de betrokken Instelling overeenkomstig de leden 3 en 4 genomen besluit.

2. Bij de vastleggingskredieten kan de overdracht betrekking hebben op:

a) hetzij de bedragen van vastleggingsdossiers die op 31 december vrijwel zijn afgesloten;

b) hetzij de bedragen die nodig blijken wanneer de wetgevende autoriteit het basisbesluit in het laatste kwartaal van het begrotingsjaar heeft vastgesteld, zonder dat de Commissie vóór 31 december de daartoe in de begroting uitgetrokken kredieten heeft kunnen vastleggen.

De in de eerste alinea bedoelde bedragen moeten vóór 31 ma