Speciaal verslag nr. 1/2004

over het beheer van OTO-werkzaamheden onder contract binnen het vijfde kaderprogramma (KP5) op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling (1998-2002), vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht overeenkomstig artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2004/C 99/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. In december 1998 werd door het Europees Parlement en de Raad het vijfde kaderprogramma van de Europese Gemeenschap (EG) voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (KP5) vastgesteld met een totaal budget van 13700 miljoen euro. De jaarlijkse financiering voor de zeven thematische en horizontale programma's in de periode tot 2002 was goed voor ongeveer een vierde van de openbare financiering voor onderzoeksprojecten in de Europese Unie (zie de paragrafen 1-5).

II. De krachtens KP5 gefinancierde onderzoeksactiviteiten worden uitgevoerd door middel van contracten met derden en ten dele gefinancierd uit de begroting van de Gemeenschap. Zowel de uitvoeringsverordening als de modelcontracten werden te laat goedgekeurd. Het grote aantal verschillende modelcontracten maakte het contractbeheer onnodig ingewikkeld (zie de paragrafen 9-20).

III. De financiële bijdragen uit de communautaire begroting zijn gebaseerd op terugbetaling van werkelijk gemaakte en behoorlijk gemotiveerde kosten. De ingewikkelde regels voor het bepalen van de financiële deelneming van de Gemeenschap hinderen een doeltreffend beheer van de financiële en administratieve aspecten door de Commissie en vormen een onnodige complicatie voor de deelnemers. De invoering van het vergoedingssysteem van forfaitaire kosten in KP5 was bedoeld als vereenvoudiging maar zette de deelnemers ertoe aan over te schakelen op een voordeliger financieringsmechanisme (zie de paragrafen 21-35).

IV. Een Commissievoorstel ter vereenvoudiging van de kostensystemen voor KP6 (2002-2006), dat aansloot bij eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer, werd verworpen door de Raad en het Parlement. De later door de Raad en het Europees Parlement vastgestelde regels voor het bepalen van de financiële bijdrage van de Gemeenschap komen slechts ten dele tegemoet aan de zorgen van de Rekenkamer. De Rekenkamer staat positief tegenover de invoering in KP6 van zichtbare en afschrikwekkende sancties en van de eis dat de financiële staten door een extern controleur moet worden gecertificeerd (zie de paragrafen 36-45).

V. De zeven specifieke programma's van KP5 worden gezamenlijk beheerd door vijf directoraten-generaal. De versnippering van de programma's heeft geleid tot verwatering van de verantwoordelijkheden, verdubbeling van functies en een grotere behoefte aan coördinatie en overleg. Bovendien is de basisopzet van de programma's, bestaande uit kernactiviteiten, niet voldoende terug te vinden in de organisatiestructuur van de Commissie (zie de paragrafen 46-57).

VI. In de beginfase kende KP5 aanzienlijke organisatorische problemen en vertragingen, te beginnen met de te late vaststelling van het besluit door de Raad en het Parlement. Wegens wettelijke voorschriften, de interne regels van de Commissie en bepaalde administratieve praktijken verliepen er acht à negen maanden tussen de ontvangst van een voorstel en de ondertekening van een contract voor OTO-werkzaamheden onder contract door de Commissie. De Commissie had nog steeds moeite met de aanstelling van personeel met de gewenste capaciteiten en de werving van vaste ambtenaren. Eind 2001 verrichtten ongeveer 2000 personeelsleden werkzaamheden in verband met KP5 en ongeveer één derde daarvan hield zich bezig met het beheer van voorstellen, contracten en projecten voor OTO-werkzaamheden onder contract. Per jaar waren er voor het wetenschappelijk toezicht op elk van die werkzaamheden gemiddeld slechts vier à vijf werkdagen beschikbaar. De procedures en administratieve praktijken voor de selectie van OTO-werkzaamheden onder contract leidden samen met de cyclische aard van de in de modelcontracten beschreven aflevering van projectrapporten tot een ongelijke werkdruk op Commissieniveau. De daaruit voortvloeiende knelpunten waren niet bevorderlijk voor een efficiënte werking van het beheerssysteem en waren mede oorzaak van administratieve vertragingen en tekortkomingen in de interne controle (zie de paragrafen 58-77).

VII. De beschikkingen van de Raad tot vaststelling van specifieke programma's bepaalden maxima voor administratieve uitgaven: tussen 6,5 en 9,8 % van de totale uitgaven van elk specifiek programma. Die maxima werden bij alle programma's gerespecteerd. Een andere manier van meten - de voor OTO-werkzaamheden onder contract gedane uitgaven vergelijken met de totale begroting - toont aan dat over de totale looptijd van KP5 voor het beheer van de OTO-kaderprogramma's 837,4 miljoen euro werd uitgegeven (6,4 % van de totale uitgaven voor KP5). De Commissie houdt toezicht op de toewijzing van middelen met behulp van het activiteitsgeoriënteerd begrotingssysteem (Activity Based Budgeting, ABB). Om methodologische redenen en wegens de toepassing van het ABB door de Commissie is dit niet de beste manier om de beheerskosten voor de OTO-kaderprogramma's te berekenen (zie de paragrafen 78-81).

VIII. De Commissie heeft nog geen gemeenschappelijk of geïntegreerd IT-systeem ontwikkeld, hoewel het beheerssysteem in wezen gelijk is voor alle diensten die OTO-werkzaamheden onder contract uitvoeren. De IT-systemen die de Commissie toepaste voor het beheer van voorstellen, contracten en projecten waren ontoereikend, niet in het minst wegens onvoldoende investeringen. Tegen het einde van de KP5-programmeringsperiode werden verbeteringen vastgesteld, maar de meeste directoraten-generaal bleven kampen met technische en operationele problemen (zie de paragrafen 82-86).

IX. Terwijl de OTO-kaderprogramma's moeten worden uitgevoerd met behulp van een gemeenschappelijk stelsel van beginselen en procedures, is de administratieve hervorming van de Commissie gericht op decentralisatie en verlening van eigen verantwoordelijkheid aan de beheersdiensten. De tegenstrijdigheden van deze twee benaderingen liggen ten grondslag aan vele problemen die de directoraten-generaal ondervonden bij het gezamenlijk beheer van KP5. Een doelmatige coördinatie binnen het kaderprogramma is te meer belangrijk wegens de complexiteit van de interventiemechanismen en de regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap. De verificaties van de belangrijkste controles in een steekproef van contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract toonden aan dat sommige controles niet doeltreffend waren verricht en dat andere controles ontbraken. In het algemeen liep het controleniveau in de diverse directoraten-generaal die KP5 uitvoeren zeer sterk uiteen (zie de paragrafen 87-95).

X. Een controle van de wettigheid en regelmatigheid van betalingen op basis van kostendeclaraties voor OTO-werkzaamheden onder contract van KP5 op het niveau van de begunstigde bracht talrijke fouten aan het licht, voornamelijk als gevolg van overdeclaratie van kosten door de uiteindelijke begunstigden. In vergelijking met de resultaten van controles betreffende eerdere kaderprogramma's was geen algemene verbetering merkbaar (zie de paragrafen 96-100).

XI. De beheersinformatiesystemen en de rapportage aan de directeuren en de (adjunct-)directeuren-generaal moeten nog worden verbeterd. Geen van de vijf directoraten-generaal voor onderzoek kende procedures en praktijken om ervoor te zorgen dat de informatie voor het management tijdig werd verzameld of in een standaardformaat toegankelijk was. De rapportage aan het management over de kaderprogramma's voldeed in 2002 nog niet volledig aan de eisen gesteld in de internecontrolenormen van de Commissie (zie de paragrafen 101-110).

INLEIDING

KP5 bestaat uit vier thematische en drie horizontale programma's

1. Het vijfde kaderprogramma voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (KP5) werd bij Besluit nr. 182/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 december 1998 vastgesteld voor de periode 1998-2002(1).

2. KP5 bestaat uit zeven programma's die alle door de Raad werden vastgesteld op 25 januari 1999(2). Het gaat om vier thematische programma's:

- "Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbronnen" (QoL),

- "Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij" (IST),

- "Concurrerende en duurzame groei" (Growth),

- "Energie, milieu en duurzame ontwikkeling" (EESD), met de onderdelen Milieu (EESD-ENV) en Niet-nucleaire energie (EESD-NNE);

en drie horizontale programma's voor activiteiten op alle onderzoeksgebieden:

- "Bevestiging van de internationale rol van het communautaire onderzoek" (INCO),

- "Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het midden-en kleinbedrijf" (SME),

- "Verhoging van het menselijk onderzoekspotentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal-economisch gebied" (IHP).

3. De in het kader van KP5 gefinancierde onderzoeksactiviteiten omvatten:

- werkzaamheden onder contract binnen de thematische en horizontale programma's die worden uitgevoerd door middel van contracten met derden en gecofinancierd uit de communautaire begroting, en

- eigen werkzaamheden, uitgevoerd door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Commissie en volledig gefinancierd uit de communautaire begroting.

Het deel Europese Gemeenschap (EG) van KP5 wordt gezamenlijk beheerd door vijf directoraten-generaal, namelijk die voor Onderzoek, Informatiemaatschappij, Energie en vervoer, Ondernemingen en Visserij.

Toenemend belang van het Europees onderzoeksbeleid vanuit budgettair oogpunt

4. Het communautair onderzoeksbeleid wordt sinds het begin van de jaren '80 uitgevoerd door middel van kaderprogramma's. Het toenemende belang van deze programma's komt tot uiting in de opeenvolgende budgetten die eraan worden toegewezen. KP5 is met een totale begroting van 14960 miljoen euro in geld uitgedrukt 13 % groter dan zijn voorganger KP4 (1994-1998). Van die totale begroting werd 13700 miljoen euro toegewezen aan het EG-deel en daarvan was 12961 miljoen (95 %) bestemd voor OTO-werkzaamheden onder contract (zie bijlage 1)(3). Eind 2002 waren de voor KP5 beschikbare vastleggingskredieten voor 99 % benut (zie bijlage 2A). Voor KP6, dat de periode 2002-2006 dekt, is er een verdere stijging met 17 %.

5. KP5 vertegenwoordigt slechts 6 % van de 61809 miljoen euro die in de 15 lidstaten van de Europese Unie jaarlijks wordt uitgeven voor niet-militaire OTO-werkzaamheden van de regeringen. Wordt institutionele financiering niet meegeteld, dan vormt het bedrag voor OTO-werkzaamheden onder contract van KP5 ongeveer een kwart van de totale middelen voor door de overheid gefinancierde onderzoeksprojecten in de Europese Unie(4). De totale KP5-uitgaven bedragen jaarlijks minder dan 10 euro per burger van de Europese Unie.

CONTROLEDOELSTELLINGEN EN AANPAK

6. Tijdens de controle van de Rekenkamer werd de opzet van het beheers- en controlesysteem onderzocht, de bijdrage ervan aan een zuinige, doelmatige en doeltreffende uitvoering van KP5 geëvalueerd en de consistente, doorlopende en doeltreffende werking van de interne controles geverifieerd(5). Bij de controle werd bijzondere aandacht besteed aan de consistente toepassing van deze interne controles in alle onderzochte diensten. Daarbij werd rekening gehouden met de in december 2000 door de Commissie vastgestelde 24 normen voor de interne controle, die alle Commissiediensten bij het beheer van hun middelen moeten naleven(6).

7. De controle had specifiek tot doel, na te gaan:

- of de interventiemechanismen en de regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap een zuinige en efficiënte uitvoering van KP5 mogelijk maken;

- of en in hoeverre met de aanbevelingen die de Rekenkamer deed in haar jaarverslagen over 2000 en 2001 en in haar speciale verslagen over specifieke programma's van KP4 (1994-1998) rekening is gehouden bij de vaststelling van de regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap in KP6 (2002-2006)(7);

- of de beheersstructuur, procedures en methoden van KP5 zodanig zijn ontworpen dat een zuinig, doelmatig en doeltreffend beheer van OTO-werkzaamheden onder contract wordt gewaarborgd;

- of de door de Commissie gehanteerde systemen voor informatietechnologie (IT) de nodige steun bieden voor het beheer van de voorstellen, contracten en projecten betreffende KP5;

- of de interne controles van de Commissie op basis van systeemgerichte controles van een steekproef van contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract krachtens KP5 voldoende zekerheid bieden inzake de wettigheid en regelmatigheid van verrichtingen, ook ten aanzien van de werkelijkheid en de subsidiabiliteit van de door de uiteindelijke begunstigde gedeclareerde kosten, en

- of de rapportage aan het management volstaat voor een deugdelijk toezicht op de algemene programma-uitvoering van KP5 en voor een doeltreffende en efficiënte werking van de interne controles.

8. De controle betrof alle procedures vanaf de indiening van het voorstel tot de levering van de projectrapporten en in voorkomend geval de beëindiging van het contract. De Rekenkamer selecteerde in totaal 53 contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract met het oog op een nalevingsgerichte en systeemgerichte verificatie van de interne controles van de Commissie die zijn geïdentificeerd op basis van een complete beschrijving van het KP5-beheerssysteem. Deze steekproef omvatte alle vijf directoraten-generaal en alle thematische en horizontale programma's en moest brede conclusies mogelijk maken. De controle omvatte ook een onderzoek van de rechtsgrondslag van KP5 en van de door de Commissie gebruikte modelcontracten. Verder bestudeerde de Rekenkamer de personeelsbezetting in de Commissiediensten die KP5 beheren en analyseerde ze statistieken over contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract. Bijkomende studies betroffen IT-aspecten en rapportage aan het management voor KP5.

CONTROLEBEVINDINGEN

Interventiemechanismen en regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap

Interventiemechanismen voor OTO-werkzaamheden onder contract in het kader van KP5

9. KP5 omvat vijf verschillende types werkzaamheden binnen de thematische en horizontale programma's(8): werkzaamheden voor gezamenlijke rekening (type 1); opleidingsbeurzen (type 2); steun voor onderzoeksopleidingsnetwerken en thematische netwerken (type 3); gecoördineerde werkzaamheden (type 4) en begeleidende maatregelen (type 5). Alle werkzaamheden worden uitgevoerd door middel van contracten die de Commissie met derden sluit. Voorstellen voor OTO-werkzaamheden onder contract worden ingediend door een deelnemer of een consortium van deelnemers in antwoord op in het Publicatieblad gepubliceerde oproepen daartoe. Deze voorstellen worden door externe experts beoordeeld en gerangschikt overeenkomstig in de rechtsgrondslag vastgestelde criteria. Indien de middelen zoals bepaald in de oproep voor het indienen van voorstellen beschikbaar zijn, worden de hoogst gerangschikte voorstellen door de Commissie geselecteerd voor onderhandelingen. Tijdens de onderhandelingen bekijken de diensten van de Commissie en het consortium van deelnemers de wetenschappelijke en financiële aspecten van de voorstellen in het licht van de evaluatieresultaten. Voorstellen waarover met succes is onderhandeld, worden bij beschikking van de Commissie geselecteerd en de Commissie en de deelnemers ondertekenen vervolgens contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract.

10. Uit grafiek 1 en bijlage 3A blijkt dat de Commissie in de periode 1999-2003 15223 contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract heeft gesloten. De werkzaamheden voor gezamenlijke rekening (type 1) waren met 7212 ondertekende contracten goed voor 47 % van het totaal, gevolgd door opleidingsbeurzen (type 2) en begeleidende maatregelen (type 5), met respectievelijk 3689 en 3286 contracten. Daarnaast waren er 857 contracten voor steun aan netwerken (type 3) en 170 contracten voor gecoördineerde werkzaamheden (type 4). Behalve wat de programma's "Verhoging van het menselijk onderzoekspotentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal-economisch gebied" en "Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het midden- en kleinbedrijf" betreft, zijn in het kader van alle programma's contracten voor alle types ondertekend.

Grafiek 1

Aantal contracten en financiële bijdrage van de Europese Unie per type werkzaamheden

>PIC FILE= "C_2004099NL.000601.TIF">

Bron:

Europese Commissie, januari 1999-juli 2003 (niet gecontroleerd).

Uitvoeringsverordening en modelcontracten werden te laat vastgesteld

11. In Besluit 1999/65/EG van de Raad en Verordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie ter uitvoering daarvan zijn de algemene beginselen neergelegd betreffende contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract(9). Omdat de uitvoeringsverordening pas in mei 1999 werd vastgesteld, kwamen die algemene beginselen pas beschikbaar na de publicatie van de eerste oproepen voor KP5-voorstellen in april 1999.

12. Evenals bij eerdere kaderprogramma's werden in een latere fase meer specifieke regels voor de verschillende OTO-werkzaamheden vastgelegd in gestandaardiseerde modelcontracten. KP5 ging in december 1998 officieel van start, maar pas in september 1999 werden de modelcontracten bij beschikking van de Commissie vastgesteld. Vervolgens werden op een lager niveau "afgeleide" modelcontracten overeengekomen, en sommige ervan kwamen pas in oktober 1999 beschikbaar. De precieze formulering van de contractbepalingen, die de algemene beginselen in de regels voor deelneming en in de uitvoeringsverordening van de Commissie nader omschreven, was bijgevolg niet bekend in juni 1999, de tijdslimiet van de eerste oproepen voor het indienen van voorstellen, maar pas tijdens de onderhandelingen over de eerste KP5-contracten. Dit bezorgde de deelnemers extra moeilijkheden bij de voorbereiding en onderhandelingen betreffende de kostenraming bij hun voorstellen voor OTO-werkzaamheden onder contract in het eerste jaar van KP5.

13. Anders dan bij KP4 heeft de Commissie nu voor alle types OTO-werkzaamheden onder contract modelcontracten opgesteld. In totaal maakte zij twintig verschillende modelcontracten voor de vijf types OTO-werkzaamheden van KP5, afgezien van verscheidene subtypes van wetenschappelijke conferenties of verschillende versies voor acties met één of meerdere partners en voor één of meerdere contractanten (zie grafiek 2). De modelcontracten zijn precies, duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerd. Met uitzondering van het in de Commissie algemeen gebruikte modelcontract voor type 5 "subsidieovereenkomsten" hebben alle KP5-modelcontracten een soortgelijke basisstructuur en inhoud. De voornaamste verschillen zitten in de algemene voorwaarden, die de bepalingen voor de respectieve financiële bijdragen bevatten.

Grafiek 2

Types modelcontracten voor OTO-werkzaamheden onder contract van KP5

>PIC FILE= "C_2004099NL.000701.TIF">

Bron:

CORDIS.

(10)

14. Niet alle KP5-modelcontracten waren echter in alle officiële talen beschikbaar; sommige zijn alleen gepubliceerd in het Frans, Engels en Duits. Bovendien is het meeste informatiemateriaal - met name dat op de website van de Commissie CORDIS (www.cordis.lu) - alleen in het Engels beschikbaar. Wegens de gespecialiseerde aard van vele technische en financiële termen in de contractbepalingen had dit een extra moeilijkheid kunnen opleveren voor niet-Engelstaligen, vooral voor deelnemers die nog nooit te maken hebben gehad met de Europese OTO-kaderprogramma's (zie paragraaf 29).

15. Bepaalde modelcontracten en afgeleide documenten werden slechts zelden gebruikt (zie bijlage 3A). Het contract voor type 1 "Gecombineerde projecten voor OTO en demonstratie" werd moeilijk toepasbaar geacht omdat er verschillende cofinancieringspercentages zijn voor onderzoek en voor demonstratie, zodat er in sommige gevallen aparte contracten werden gesloten voor elke soort activiteiten. Het grote aantal modelcontracten maakte het contractbeheer onnodig ingewikkeld en bracht bijkomende kosten mee voor de opname ervan in de centrale en lokale IT-systemen van de Commissie (zie paragraaf 82).

Een groter aantal deelnemers aan werkzaamheden voor gezamenlijke rekening

16. Tussen 1999 en 2003 sloot de Commissie contracten met meer dan 77000 contractanten(11). Een entiteit die deelneemt aan meerdere OTO-werkzaamheden onder contract wordt bij elk ondertekend contract apart geteld(12). Ongeveer 67 % van alle contractanten neemt deel aan werkzaamheden voor gezamenlijke rekening (type 1). OTO-projecten van type 1, die goed zijn voor het grootste deel van de totale jaarlijks overeengekomen financiële bijdrage van de Europese Unie, tellen gemiddeld 7,2 contractanten per contract (zie bijlage 3A).

17. Anders dan bij eerdere kaderprogramma's wordt een KP5-contract niet alleen door de hoofdcontractanten, maar ook door de nevencontractanten ondertekend. Deze wijziging veroorzaakte een aanzienlijk grotere administratieve werklast voor de Commissie, alsook binnen het consortium. Activiteiten in verband met de onderhandelings- en ondertekeningsprocedure en wijzigingen in een contract, zoals de herschikking van bedragen (die de handtekening van alle contractanten behoeven) of de beëindiging van de deelneming van een bepaalde contractant, zijn ingewikkelder en omslachtiger geworden omdat alle leden van enig consortium dat de OTO-werkzaamheden onder contract uitvoert de facto een vetorecht hebben. Voor toekomstige kaderprogramma's zou een eenvoudiger structuur kunnen worden overwogen, waarin de Commissie alleen met de coördinatoren van OTO-werkzaamheden onder contract overeenkomsten sluit. De coördinator zou dan door zijn contract met de Commissie verplicht zijn de OTO-werkzaamheden onder contract uit te voeren met de in het voorstel genoemde onderzoekspartners (of entiteiten met een gelijkwaardig wetenschappelijk of technisch profiel). Dit zou de rol en de verantwoordelijkheid van de coördinator, ook in het wetenschappelijk beheer van OTO-werkzaamheden onder contract, aanzienlijk versterken.

Begeleidende maatregelen kunnen zowel OTO-werkzaamheden onder contract als overheidsopdrachten zijn

18. In de periode 1999-2003 waren de begeleidende maatregelen (type 5) goed voor een financiële bijdrage van de Europese Unie van 1080 miljoen euro (9 % van het totaal)(13). Bij begeleidende maatregelen gelden in vergelijking met andere types van OTO-werkzaamheden onder contract verschillende procedures voor indiening, beoordeling en selectie. Voorstellen voor begeleidende maatregelen worden ingediend na oproepen voor voorstellen of oproepen tot inschrijving, maar kunnen in bepaalde gevallen ook spontaan worden ingediend als aanvragen voor subsidies, die dan meestal niet door externe experts worden geëvalueerd. Voor begeleidende maatregelen is bepaald dat subsidiabele bijkomende kosten voor 100 % worden vergoed en indirecte kosten forfaitair tot 80 % van de directe personeelskosten(14). Ze worden vaak gebruikt voor maatregelen die op de grens tussen OTO-werkzaamheden onder contract en overheidsopdrachten door de Commissie liggen. Daardoor kan het risico ontstaan dat OTO-werkzaamheden onder contract de normale openbare aanbestedingsprocedure omzeilen en dit kan het dan weer moeilijk maken, na te gaan of de Commissie zich heeft gehouden aan het voor elk programma opgelegde maximum voor administratieve uitgaven (zie paragraaf 78).

19. De rechtsgrondslag bepaalt dat de financiële deelneming van de Gemeenschap bestaat uit de gehele of gedeeltelijke terugbetaling van de voor de OTO-activiteit onder contract gemaakte kosten (zie paragraaf 22). Maar alle mechanismen die voorzien in volledige terugbetaling van subsidiabele bijkomende kosten plus een forfaitaire terugbetaling van indirecte kosten bieden de mogelijkheid, winst te maken met de overheadkosten wanneer het forfaitaire bedrag hoger is dan de werkelijke kosten. Buiten de begeleidende maatregelen (type 5) zijn zulke bepalingen ook terug te vinden bij de steun voor netwerken (type 3) of bij gecoördineerde werkzaamheden (type 4). Wanneer deelnemers hoofdzakelijk deze contracten hanteren, kan dit leiden tot situaties waarin deelnemers financieel afhankelijk worden van de Commissie.

Subsidies aan associaties waarin de Commissie deelneemt

20. De begeleidende maatregelen werden ook toegepast om ad-hocleningen toe te staan aan associaties waarin de Commissie actief deelneemt. Een voorbeeld is INTAS, de internationale associatie ter bevordering van samenwerking met wetenschappers uit de nieuwe onafhankelijke staten van de voormalige Sovjet-Unie, die in juni 1993 werd opgericht als onafhankelijke internationale vereniging naar Belgisch recht(15). Hoewel de Raad daarom had verzocht, was de Commissie in feite niet bevoegd, een externe entiteit op te zetten en als lid deel te nemen aan de activiteiten ervan. Ook de delegatie van Commissieverantwoordelijkheden aan INTAS overschreed de in de Verdragen vastgelegde grenzen. Bovendien veronachtzaamde de Commissie belangrijke elementen van haar administratieve procedures voor begeleidende maatregelen bij het verlenen van de steun aan INTAS en bij het goedkeuren van betalingen(16).

Regels voor de financiële deelneming van de Gemeenschap

De internationale overeenkomsten inzake overheidssteun beperken die steun op onderzoeksgebied

21. De communautaire kaderregeling voor overheidssteun voor onderzoek en ontwikkeling bepaalt dat de brutosteunintensiteit voor industrieel onderzoek in de regel niet hoger mag zijn dan 50 % van de subsidiabele kosten van een project(17). In bijlage IV bij Besluit 182/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad wordt bepaald dat de Gemeenschap doorgaans maximaal 50 % van de subsidiabele kosten van OTO-werkzaamheden voor gezamenlijke rekening (type 1) vergoedt(18).

22. Besluit 1999/65/EG van de Raad en Verordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie bepalen de regels inzake de financiële deelneming van de Gemeenschap en definiëren welke kosten in het kader van KP5 subsidiabel zijn. Financiële bijdragen zijn gebaseerd op werkelijk gemaakte kosten die noodzakelijk en in het contract vastgelegd waren. De werkelijk gemaakte kosten moeten door de uiteindelijke begunstigde worden gestaafd.

Drie systemen tot staving van de gemaakte kosten

23. Bij OTO-projecten voor gezamenlijke rekening, demonstratieprojecten en combinaties daarvan kunnen de contractanten kiezen uit drie verschillende systemen voor kostenvergoeding(19):

- het systeem van de extra kosten (Additional Cost - AC), waarbij 100 % van de kosten die bovenop de doorlopende kosten komen wordt vergoed;

- het systeem van de totale kosten (Full Cost - FC), waarbij 50 % van de totale in aanmerking komende kosten wordt vergoed;

- het systeem van de totale kosten met forfaitaire vergoeding (Full cost Flat rate - FF), waarbij 50 % van de totale in aanmerking komende directe kosten wordt vergoed met een forfaitair bedrag voor de indirecte kosten, overeenkomend met 80 % van de subsidiabele personeelskosten (zie de paragrafen 30-32).

24. Het wordt nog ingewikkelder omdat in KP5 nog andere systemen van extra kosten mogelijk zijn, waarvan de precieze specificaties afhangen van het soort werkzaamheden en het gebruikte modelcontract(20). Voor de steun voor netwerken (type 3) en voor gecoördineerde werkzaamheden (type 4) moeten alle deelnemers systemen van extra kosten toepassen, ongeacht hun boekhoudmethodes. Bij contracten voor type 1 - "Steun voor transnationale toegang tot grote onderzoeksinfrastructuren" worden twee verschillende systemen voorgesteld, namelijk dat van de extra kosten en een gebruiksvergoedingssysteem. In al deze gevallen worden de subsidiabele kosten anders gedefinieerd dan in het AC-systeem voor type 1 - "OTO-projecten".

Met de extrakostensystemen is het aandeel van de begunstigden in de cofinanciering onverifieerbaar

25. In alle extrakostensystemen, inclusief het AC-systeem voor OTO-projecten van type 1, behoeven alleen uitgaven bovenop de doorlopende kosten bij de Commissie te worden gedocumenteerd en gemotiveerd. Bij contractanten die dit kostenvergoedingssysteem toepassen (meestal universiteiten en openbare onderzoeksinstellingen) is een verificatie van de werkelijkheid en de omvang van hun cofinanciering van OTO-werkzaamheden onder contract dan ook per definitie onmogelijk(21).

26. Besluit 1999/65/EG van de Raad bepaalt dat het toegepaste systeem voor kostenvergoeding moet overeenkomen met de boekhoudkundige mogelijkheden van de contractant. Met name kan alleen het AC-systeem worden toegepast(22) wanneer volgens de Commissie het gebruikte boekhoudsysteem niet de mogelijkheid biedt de totale kosten van de OTO-werkzaamheden onder contract met voldoende nauwkeurigheid vast te stellen, of het aandeel van directe en indirecte met het project verband houdende kosten te onderscheiden. De Commissie verifieert echter niet systematisch de boekhoudkundige mogelijkheden van elke deelnemer, ook al wordt er in de onderhandelingsfase in sommige gevallen relevante informatie verzameld(23) (zie paragraaf 92).

Gedetailleerde subsidiabiliteitscondities maken het beheer van OTO-werkzaamheden onder contract ingewikkeld

27. Overeenkomstig de artikelen 12-14 van Verordening (EG) nr. 996/1999 van de Commissie worden in de KP5-contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract zowel niet als wel in aanmerking komende kosten gespecificeerd. Er zijn acht verschillende categorieën directe kosten(24), één categorie indirecte kosten ("overheads") en een specifieke categorie "coördinatiekosten" voor het declareren van de gemaakte in aanmerking komende kosten. Dat er nu tien categorieën zijn tegen acht bij KP4 komt door de toevoeging van de categorieën "kennisbescherming" en "coördinatie" in KP5. De kostencategorie "coördinatie", die is gereserveerd voor financiële en administratieve coördinatoren, omvat alle andere genoemde kostencategorieën, behalve onderaanneming(25). In het algemeen maakte het grote aantal verschillende kostencategorieën de financiële verslaglegging aan de Commissie niet doorzichtiger. Wel maakte dit de administratie van de OTO-werkzaamheden onder contract van KP5 ingewikkeld.

28. De tabel "Indicatieve uitsplitsing van subsidiabele kosten" in de contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract geeft per kostencategorie voor elke contractant maxima aan. Boven het aan de begunstigden toegewezen totaalbedrag worden geen kosten terugbetaald en overschrijvingen van middelen tussen contractanten of kostencategorieën moeten boven bepaalde drempelwaarden door de Commissie worden goedgekeurd. Omdat het moeilijk is voor een OTO-actie onder contract die over meerdere jaren loopt de geraamde kosten per categorie, per jaar en per contractant correct te voorspellen, vergen de strikte maxima in de "Indicatieve uitsplitsing van subsidiabele kosten" in een aanzienlijk aantal gevallen contractwijzigingen voor de overschrijving van middelen, hetgeen zowel de contractanten als de Commissiediensten nog meer werk bezorgt.

29. De deelnemers waren vaak onzeker over de interpretatie van de financiële en administratieve verplichtingen die in de contracten waren vastgelegd. Zo dachten vele contractanten ten onrechte dat de gebudgetteerde bedragen (voor personeelskosten of indirecte kosten), die waren overeengekomen bij de vaststelling van de maximale financiële bijdrage van de Gemeenschap, ook in latere perioden in rekening moesten of konden worden gebracht. En contractanten die gemiddelde tarieven toepasten - bijvoorbeeld uurlonen voor personeel - begrepen niet dat van deze tarieven moet worden aangetoond dat ze overeenkomen met de werkelijk gemaakte kosten. In deze gevallen zouden meer gedetailleerde richtlijnen van de Commissie nuttig zijn geweest.

Het systeem van de totale kosten met forfaitaire vergoeding (Full cost - Flat rate (FF)) zet alle deelnemers ertoe aan over te schakelen op een voordeliger financieringsmechanisme

30. Een der belangrijkste initiatieven ter vereenvoudiging in KP5 was de invoering van de optie van een forfaitaire vergoeding in het systeem van de totale kosten bij acties voor gezamenlijke rekening (type 1). Forfaitaire bedragen, zoals de 20 % overhead op de directe kosten (behalve onderaanneming) bij het traditionele extrakostensysteem, of het overheadpercentage van (maximaal) 7 % op de directe kosten bij type 5 "subsidieovereenkomsten" waren reeds toegepast onder voorgaande kaderprogramma's. Bij KP5 introduceerde de Commissie bovendien de optie van totale kosten met forfaitaire vergoeding (FF), met een forfaitair bedrag voor indirecte kosten ad 80 % van de directe personeelskosten (zie paragraaf 23)(26). De Commissie probeerde wel een objectieve basis te vinden ter onderbouwing van de forfaitaire vergoeding van overheads in het nieuwe kostenvergoedingssysteem, maar de door haar toegepaste methodologie bood geen rechtvaardiging voor de 70 % die aanvankelijk werd voorgesteld door een werkgroep die KP5 voorbereidde, noch voor de uiteindelijk ingevoerde 80 %. Dit werd door de Commissie impliciet toegegeven bij de vaststelling van het forfait voor KP6 (zie paragraaf 38).

31. Hoewel het systeem totale kosten forfaitair (FF) volgens de verklaringen van de Commissie bedoeld was als alternatief ten behoeve van entiteiten die deelnamen in het kader van het systeem extra kosten (AC), was het in de praktijk beschikbaar voor alle entiteiten die deelnamen aan werkzaamheden voor gezamenlijke rekening. Door het FF-systeem open te stellen voor alle soorten deelnemers bood de Commissie aan entiteiten die voordien deelnamen in het systeem totale kosten (FC) met werkelijke overheads van minder dan 80 % de mogelijkheid, voor dezelfde onderliggende kosten een grotere financiële deelneming van de Gemeenschap te krijgen. Eind 2002 had de Commissie nog niet in detail onderzocht welk soort entiteiten voor het systeem totale kosten forfaitair (FF) opteerde (zie paragraaf 40).

32. Bij de onderhandelingen over OTO-werkzaamheden onder contract stemden sommige Commissiediensten in met percentages van minder dan 80 % van de directe subsidiabele personeelskosten voor deelnemers die het FF-systeem toepasten. In het licht van de uitvoeringsverordening voor KP5 was deze aanpak alleen acceptabel als het lagere percentage door de deelnemers was aangevraagd op basis van hun interne regels(27). De communautaire middelen zouden efficiënter zijn gebruikt als de rechtsgrondslag een algemene praktijk had voorgeschreven waarin de percentages (tot een zeker niveau) werden overeengekomen op basis van de gemotiveerde gemiddelde percentages van de deelnemende entiteit (zie paragraaf 36).

33. Ook bij de begeleidende maatregelen (type 5) werd voor de forfaitaire vergoeding van indirecte kosten - maximaal 80 % van de subsidiabele personeelskosten - meestal een lager percentage bedongen. Deze forfaits waren meestal echter gemiddelde percentages voor het hele consortium, onafhankelijk van de werkelijke kostenstructuur van de afzonderlijke deelnemers. De vaststelling van de percentages leek bovendien eerder te zijn ingegeven door de beschikbaarheid van begrotingsmiddelen dan door een beoordeling van de onderliggende kostenstructuur. Doorgaans kon de Commissie niet motiveren waarom de onderhandelingen tot de keuze van een bepaald percentage hadden geleid.

Extra administratie en praktische problemen door overlapping van verschillende kaderprogramma's

34. Het is eigen aan opeenvolgende kaderprogramma's dat hun uitvoeringsfasen elkaar onvermijdelijk overlappen. De meeste contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract lopen over een periode van 36 tot 48 maanden, andere duren 60 maanden of zelfs langer. OTO-werkzaamheden onder contract waarvoor het contract wordt getekend in het laatste jaar van de KP5-programmeringsperiode (1998-2002) kunnen dus uitlopen tot in 2007. Eind 2002 was slechts 51,5 % van alle vastgelegde kredieten werkelijk gebruikt voor betalingen (zie de bijlagen 2A en 2B). Dit brengt mee dat het contractbeheer van de OTO-werkzaamheden onder contract van KP5 zal doorlopen tijdens de programmeringsperiode van KP6 (2002-2006). Dat gebeurde ook met KP4 (1994-1998), dat samen met KP5 moest worden beheerd en nog steeds niet volledig is afgesloten. Een van de voornaamste gevolgen van deze overlapping van kaderprogramma's is dat zowel de Commissie als de betrokken deelnemers parallelle systemen moeten hanteren ten aanzien van de administratieve en financiële bepalingen en de contractuele verplichtingen. Ingeval de wetgever en de Commissie de basisregels veranderen van de ene programmeringsperiode tot de andere, moeten zij dus meer rekening houden met het effect van die wijzigingen op het beheer door de Commissie van de OTO-werkzaamheden onder contract en op de administratieve belasting van de deelnemer (zie paragraaf 50).

Tijdens de hele looptijd van KP5 bestonden er verschillen in juridische interpretatie van de bepalingen van de uitvoeringsverordening

35. De Commissie heeft reeds in haar jaarlijkse activiteitenverslagen erkend dat beheer en controle van de OTO-werkzaamheden onder contract voor KP5 gebreken vertonen(28). Procedures en bepalingen uit de uitvoeringsverordening en de modelcontracten - bijvoorbeeld de contractuele verplichting een gecertificeerde tijdsregistratie bij te houden, de verwerking van contractwijzigingen, het gebruik van de kostenvergoedingssystemen en de terugbetaling van de belasting over de toegevoegde waarde - werden door de Commissiediensten inconsistent toegepast (zie de paragrafen 32 en 51). Deze inconsistente toepassing bleef tijdens de hele KP5-programmeringsperiode bestaan. De verschillen in de juridische interpretatie van contractbepalingen en subsidiabiliteitsregels werden nog verergerd door het ontbreken van een gecentraliseerde specifieke ondersteuning "Procedureel en juridisch advies" (zie paragraaf 122).

Veranderingen voor KP6 (2002-2006)

Voorstellen ter vereenvoudiging van de kostensystemen verworpen door de Raad en het Parlement

36. Teneinde het risico te vermijden dat de uiteindelijke begunstigden al dan niet met opzet niet-subsidiabele uitgaven declareren, en te komen tot een nauwkeuriger en doeltreffender financieel beheer van de OTO-werkzaamheden onder contract, deed de Rekenkamer in haar jaarverslag 2001 de aanbeveling, de kostensystemen fundamenteel te vereenvoudigen. De drie hoofd systemen voor kostenvergoeding (AC, FC en FF) moeten worden vervangen door één enkel systeem en de tien categorieën teruggebracht tot drie (personeels-, coördinatie- en specifieke kosten), waarbij veel meer wordt gewerkt met forfaitaire bedragen(29). Met toepassing van een maximum moet over de percentages worden onderhandeld op basis van door de deelnemende entiteit onderbouwde gemiddelden (zie paragraaf 32).

37. In haar antwoord bevestigde de Commissie dat een zo drastisch vereenvoudigd kostenvergoedingssysteem het voordeel biedt dat het een reële vereenvoudiging van procedures inhoudt "en [...] tegelijkertijd een grotere financiële en rechtszekerheid aan de Gemeenschap en aan de contractanten [biedt]." De Commissie legde een dergelijk systeem voor aan de wetgever toen zij de regels inzake deelneming en verspreiding van de resultaten voor KP6 (2002-2006) opstelde, maar het voorstel werd verworpen door de Raad en het Europees Parlement.

38. Op grond van het bepaalde in bijlage III van Besluit nr. 1513/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende KP6, behield de Commissie uiteindelijk evenals bij KP5 drie modellen voor kostendeclaraties: declaratie van de totale kosten met de werkelijke indirecte kosten (FC), van de totale kosten met forfaitaire indirecte kosten (FCF) en van de extra kosten met forfaitaire indirecte kosten (AC)(30). Het grootste verschil met KP5 is de verlaging van het forfait voor indirecte kosten in het declaratiemodel Totale kosten met forfaitaire indirecte kosten (FCF) van 80 % van de subsidiabele personeelskosten tot 20 % van alle directe kosten behalve onderaanneming. Bovendien wordt in het modelcontract thans voorgeschreven welk soort entiteit specifieke modellen voor kostendeclaraties mag of moet toepassen(31). Maar dit leverde voor KP6 geen grote vereenvoudiging op wat betreft het aantal verschillende systemen.

De schrapping van kostencategorieën vermindert de mogelijkheden tot doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap

39. Afgezien van het onderscheid tussen directe en indirecte kosten zijn er in het KP6-modelcontract geen aparte kostencategorieën meer(32). De directe kosten worden dus niet langer gerechtvaardigd op basis van hun aard ("personeel", "onderaanneming", "duurzame goederen", enz.)(33). Dit lijkt een vereenvoudiging, maar de volledige schrapping van de kostencategorieën heeft volgens de Rekenkamer de volgende nadelen:

- het maakt de presentatie van financiële informatie door de contractant minder duidelijk en vergelijkbaar en bemoeilijkt zo het verificatiewerk van de externe controleur dat nodig is voor de afgifte van een controlecertificaat bij de financiële verantwoording (zie ook de paragrafen 44 en 45);

- het vermindert aanzienlijk de mogelijkheden om de volledigheid en nauwkeurigheid van gegevens op doeltreffende wijze te verifiëren bij het verwerken van financiële staten en betalingen. Omdat de essentiële gegevens over personeelskosten en werkuren niet meer worden opgegeven, wordt het voor de wetenschappelijke coördinatoren, de externe experts en de Commissie ingewikkelder om de gerealiseerde wetenschappelijke vooruitgang met het project te volgen en te toetsen aan de gemaakte kosten.

In vergelijking met het vereenvoudigde model voor kostenvergoeding dat aanvankelijk was voorgesteld, vermindert de volledige schrapping van de categorieën de mogelijkheid tot effectieve bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, zoals voorgeschreven in artikel 20 van Verordening (EG) nr. 2321/2002.

Terugbetaling van uitgaven die reeds door overheidsinstanties werden gefinancierd

40. De documenten die als rechtsgrondslag dienen voor KP5, de uitvoeringsverordening en de modelcontracten, vermelden niet uitdrukkelijk dat reeds uit de nationale begrotingen gefinancierde recurrente kosten niet in aanmerking komen. Dat is bijvoorbeeld wel het geval bij de bepalingen betreffende de Structuurfondsen(34). Bij een aantal OTO-werkzaamheden onder contract betaalde de Commissie voor kosten die reeds waren gedekt door een lidstaat of een van zijn overheidsorganen. Dit probleem werd nog verergerd doordat de Commissie het systeem van de totale kosten (FC) en dat van de totale kosten met forfaitaire vergoeding (FF) openstelde voor overheidsorganen en de toepassing ervan tijdens KP5 actief aanmoedigde (zie ook paragraaf 31). In deze systemen konden overheidsorganen personeelskosten declareren voor overheidspersoneel of ambtenaren, zelfs als de betrokkenen niet expliciet waren gedetacheerd voor het project, hetgeen in de nationale wetgeving wel vereist zou zijn geweest. Die kosten werden niet rechtstreeks door de deelnemer gedragen en mochten dan ook niet in aanmerking komen voor communautaire steun.

41. Binnen KP6 kunnen reeds uit de nationale begrotingen gefinancierde uitgaven worden terugbetaald als subsidiabele kosten indien die middelen vrij ter beschikking staan van de deelnemende juridische entiteit(35). Op lange termijn bestaat bij terugbetaling van reeds door een lidstaat gefinancierde kosten het risico dat de financiële bijdrage van de Gemeenschap de nationale onderzoeksfinanciering niet aanvult maar vervangt.

Het door de Commissie aanvankelijk voorgestelde beginsel van gezamenlijke en hoofdelijke aansprakelijkheid is door de Raad en het Parlement beperkt

42. De Rekenkamer gaf ook in overweging, elke deelnemer in een consortium gezamenlijk en hoofdelijk aansprakelijk te stellen voor het gebruik van de financiële bijdrage van de Gemeenschap aan OTO-werkzaamheden onder contract (met uitzondering van deelnemers zoals openbare universiteiten, die om juridische redenen niet gezamenlijk en hoofdelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld)(36). Het beginsel van gezamenlijke en hoofdelijke aansprakelijkheid van de deelnemers werd expliciet vermeld in artikel 13 van het gewijzigde Commissievoorstel voor regels inzake de deelneming en de verspreiding van resultaten van KP6. Nadien werd die aansprakelijkheid op verzoek van de Raad en het Parlement beperkt. Evenals in KP5 blijft de technische uitvoering van OTO-werkzaamheden onder contract in KP6 onder de gezamenlijke verantwoordelijkheid van de deelnemers vallen en is de financiële aansprakelijkheid van elke deelnemer beperkt tot de betalingen die hij heeft ontvangen(37).

De aanbeveling van de Rekenkamer inzake sancties is gevolgd door de Raad en het Parlement

43. KP6 geeft ten volle uitvoering aan de aanbeveling van de Rekenkamer om de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te versterken door de mogelijkheid te creëren tot het opleggen van sancties overeenkomstig Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad(38). Artikel 20 van Verordening (EG) nr. 2321/2002 geeft de Commissie het recht, het onverschuldigd betaalde bedrag terug te vorderen en bovendien een contractant waarvan gebleken is dat hij zijn kosten te hoog heeft aangegeven en bijgevolg een niet-gerechtvaardigde financiële bijdrage heeft ontvangen, te beboeten.

Belangrijke problemen in verband met de controlecertificaten blijven onopgelost

44. Artikel 14 van Verordening (EG) nr. 2321/2002 sluit aan bij eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer door certificering voor te schrijven van de financiële staten over OTO-werkzaamheden onder contract van KP6 door een extern controleur of in het geval van overheidsinstanties, door een bevoegd ambtenaar(39). Volgens het modelcontract voor KP6 is deze controle erop gericht te certificeren dat de in die periode gemaakte kosten voldoen aan de in het contract genoemde voorwaarden. De controleurs worden geselecteerd en betaald door de contractant, en het afgegeven controlecertificaat wordt vervolgens aan de Commissie voorgelegd. De kosten van deze controlecertificaten worden - binnen de contractueel vastgelegde grenzen - volledig terugbetaald door de Gemeenschap. De Commissie verrichtte tijdens de looptijd van KP5 twee testacties betreffende de controlecertificaten. Maar de Commissie beoordeelde de doeltreffendheid en betrouwbaarheid van de certificaten niet tijdig genoeg om daaruit lering te trekken voor de voorbereiding van KP6.

45. Anders dan in KP5 moeten de deelnemers aan OTO-werkzaamheden onder contract van KP6 alleen de totale kosten per activiteit aangeven, zonder de aard van de uitgaven te specificeren (bijvoorbeeld personeelskosten en werkuren). Bijgevolg kan de Commissie bijna uitsluitend steunen op controlecertificaten voor het beoordelen van de realiteit, subsidiabiliteit en nauwkeurigheid van de gedeclareerde KP6-kosten. Die steun is momenteel echter wankel, omdat er nog niet is voldaan aan een aantal essentiële voorwaarden:

- in het KP6-modelcontract worden alleen de minimumkwalificaties van de controleur gespecificeerd(40). Maar de Commissie heeft bereik en omvang van het te verrichten controlewerk nog niet duidelijk omschreven(41). Zonder omschrijving van de andere essentiële elementen is het gevaar groot dat de controlecertificaten ontoereikend zullen zijn voor een doeltreffende controle van de betalingen op basis van financiële staten;

- de controlecertificaten kunnen slechts een doeltreffend controlemechanisme worden als de Commissie zekerheid heeft dat de externe controleurs bij hun verificaties onafhankelijk werken; met name moet de Commissie een strategie bedenken om voor elk geval apart te kunnen nagaan of bij de opstelling van de ingediende certificaten die minimumeisen en algemeen toepasselijke beroepsnormen werden gerespecteerd.

Beheersstructuur, -procedures en -methoden voor de uitvoering van KP5

Samenhang tussen programma en organisatiestructuur

Vijf directoraten-generaal beheren gezamenlijk de zeven KP5-programma's

46. De KP5-werkzaamheden onder contract worden beheerd door vijf directoraten-generaal exclusief het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek van de Commissie (zie paragraaf 3). Deze vijf directoraten-generaal rapporteren aan vier commissarissen, want de directoraten-generaal Informatiemaatschappij en Ondernemingen worden geleid door dezelfde commissaris. Dit staat tegenover de zeven directoraten-generaal die samen de OTO-werkzaamheden onder contract van KP4 beheerden(42). Historisch werd met dit gezamenlijk beheer beoogd de beleidsdoelstellingen van de Commissie in de diverse sectoren te ondersteunen en de resultaten van onderzoeksactiviteiten ten goede te laten komen van toekomstige initiatieven van de Gemeenschap.

47. Behalve het programma "Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij" en het milieu-onderdeel van het programma "Energie, milieu en duurzame ontwikkeling" worden alle thematische programma's uitgevoerd door meer dan één directoraat-generaal(43). Bij de voorbereiding van KP5 was het de bedoeling van de Commissie dat KP5 zou worden uitgevoerd door twee directoraten-generaal, Onderzoek en Informatiemaatschappij, waarbij delen van de thematische programma's echter mede werden beheerd door andere directoraten-generaal. De thematische programma's werden dus versnipperd over meerdere Commissiediensten. De verdeling van het contract- en projectbeheer voor één programma tussen de directoraten-generaal veroorzaakte een grote toename van ondersteunende functies, maar er werd geen bewijs aangetroffen dat deze organisatorische structuur voor het beheer van de wetenschappelijke aspecten van deze programma's een toegevoegde waarde opleverde.

48. De oprichting van een tweede, goeddeels onafhankelijke "pool" in het directoraat-generaal Informatiemaatschappij werd door de Commissie gerechtvaardigd door te verwijzen naar de snelle ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie en de koppeling daarvan aan normen, regels en voorschriften die eveneens door die dienst worden beheerd. Het argument van de wetenschappelijke specificiteit en de koppeling aan specifieke regelingen geldt echter ook voor andere onderzoeksterreinen, zoals de menswetenschappen. Bovendien staan de eisen voor het beheer van onderzoeksprogramma's goeddeels los van het behandelde wetenschapsgebied.

De splitsing van programma's druist in tegen de geplande opzet van enkelvoudige onderzoeksprogramma's

49. Elk thematisch programma was opgezet als één geheel waaromheen de passende beheersstructuren zouden worden opgetrokken. Maar zoals hiervoor werd opgemerkt, werden bijna alle thematische programma's door meerdere directoraten-generaal beheerd, zodat er in feite gescheiden beheersstructuren ontstonden. Bovendien waren de specifieke programma's bij de directoraten-generaal Onderzoek(44), Informatiemaatschappij(45) en Energie en Vervoer(46) nog eens verdeeld over de directoraten.

50. De splitsing van programma's druist in tegen de geplande opzet van enkelvoudige onderzoeksprogramma's. Het grootste nadeel ervan is ondoelmatigheid als gevolg van dubbel werk. Zo leidde de reorganisatie van directoraat-generaal Onderzoek in 2001, waarbij goeddeels autonome directoraten ontstonden die delen van specifieke programma's gingen beheren, tot een toename van het aantal administratieve en financiële eenheden van vijf tot negen. Dit betekent dat de beschikbare ambtenaren bij directoraat-generaal Onderzoek met de nodige bekwaamheden in administratieve en financiële zaken werden verspreid over bijna tweemaal zoveel eenheden. Bovendien vergde de verdeling van de programma's meer coördinatie op gebieden die van belang zijn voor het programma als geheel (zoals programmacomités, externe adviesgroepen of werkprogramma's). Dit probleem werd nog verergerd doordat binnen de directoraten ook nog de werkzaamheden ter voltooiing van eerdere kaderprogramma's moeten worden verricht(47) (zie paragraaf 34).

51. Het gemeenschappelijk beheer van KP5 door vijf directoraten-generaal en de spreiding van programma's over goeddeels autonome directoraten maken de communicatie tussen de Commissie en de entiteiten die deelnemen aan OTO-kaderprogramma's moeilijker en incoherenter. Deelnemers moeten vergelijkbare kwesties binnen eenzelfde programma bespreken met ambtenaren die behoren tot verschillende eenheden of directoraten. In verscheidene gevallen werd vastgesteld dat diensten van de Commissie uiteenlopende interpretaties en onduidelijke (of zelfs tegenstrijdige) instructies aan de deelnemers gaven. Dit illustreert de tekortkomingen van de interne richtsnoeren en onderstreept de behoefte aan aanvullende opleiding in de administratieve en financiële aspecten van het beheer van OTO-werkzaamheden onder contract (zie paragraaf 35). Dit probleem wordt versterkt door het feit dat de onderzoekssector sterk afhankelijk is van tijdelijk personeel en dus een groot verloop kent (zie de paragrafen 72 en 73).

De kernactiviteiten worden niet voldoende weerspiegeld in de organisatiestructuur van de Commissie

52. Een belangrijke nieuwigheid in KP5 tegenover KP4 was de opbouw van de thematische (en in mindere mate ook de horizontale) programma's rond kernactiviteiten (zie grafiek 3)(48). Deze kernactiviteiten zijn gericht op de OTO-prioriteiten en de beleidsdoelstellingen van de Gemeenschap, terwijl acties van generieke aard en de steun voor onderzoeksinfrastructuur bedoeld zijn om kennis op langere termijn op een bepaald gebied op te bouwen. Deze concentratie van activiteiten was erop gericht in elke sector waar OTO-werkzaamheden plaatsvinden het effect van de ingezette middelen te optimaliseren(49). De bevoegdheid voor het beheer van de kernactiviteiten was echter niet duidelijk toegekend aan organisatorische eenheden zoals een directoraat of een bepaalde eenheid in een directoraat, behalve voor het programma "Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij" dat door directoraat-generaal Informatiemaatschappij werd uitgevoerd. Bij programma's onder gezamenlijk beheer waren sommige kernactiviteiten zelfs verdeeld over meerdere directoraten-generaal.

Grafiek 3

Opbouw van thematische en horizontale programma's rond kernactiviteiten

>PIC FILE= "C_2004099NL.001601.TIF">

Bron:

Besluit nr. 182/1999/EG, bijlage II.

53. Andere onderzoeksactiviteiten die specifieke sociaal-economische onderwerpen en doelgroepen betreffen, zoals de programma's "Bevestiging van de internationale rol van het communautaire onderzoek" en "Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het midden- en kleinbedrijf", kunnen worden geïntegreerd in de thematische programma's om het kaderprogramma verder te stroomlijnen. In feite waren de acties ten gunste van het midden- en kleinbedrijf al sinds het begin van KP5 een deel van het programma "Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij". En bij de reorganisatie van het directoraat-generaal Onderzoek in januari 2001 werden de wetenschappelijke elementen van het programma "Bevestiging van de internationale rol van het communautaire onderzoek" ondergebracht bij de operationele directoraten die de thematische programma's uitvoerden welke het nauwst aansluiten bij het wetenschappelijk gebied van de betrokken OTO-werkzaamheden onder contract.

Ontoereikende coördinatiemechanismen voor KP5

54. Oorspronkelijk was de Commissie voornemens een horizontale structuur voor overleg en coördinatie op te zetten in de vorm van een "raad van bestuur" bestaande uit vertegenwoordigers van alle vijf directoraten-generaal(50). Deze groep werd echter pas aan het einde van de KP5-programmeringsperiode (1998-2002) gevormd. Overleg over en coördinatie van de beheersaspecten zoals het platform voor gezamenlijke evaluatie, de behandeling van contractwijzigingen of de voor KP5 gevolgde controlestrategie, vonden plaats op ad-hocbasis en meestal op een technisch niveau waar de nodige bevoegdheid voor zulke regelingen ontbrak.

55. Voor alle programma's, ook die welke door verscheidene directoraten-generaal gemeenschappelijk werden beheerd, werden specifieke "directeursgroepen" gevormd als bijkomend coördinatiemechanisme. Enkele van deze groepen, zoals de directeursgroep voor het programma "Concurrerende en duurzame groei", vergaderden pas voor het eerst eind 2001, in het derde jaar van de programmeringsperiode van KP5. Deze bijeenkomsten van de groepen hadden plaats naast de gewone managementvergaderingen van de directeuren binnen elk directoraat-generaal. De Commissie verwachtte dat de bijeenkomsten van deze groepen het overleg tussen de diensten zouden vervangen(51). Maar dat overleg bleef bestaan, zodat er dubbele overlegprocedures ontstonden.

56. Uit de notulen van de managementvergaderingen van directeuren op het directoraat-generaal Onderzoek blijkt dat deze wekelijkse vergaderingen veelal andere onderwerpen behandelden dan de dagelijkse managementproblemen van de operationele programma's, met uitzondering van de begrotingsplanning en de follow-up van de begrotingsuitvoering. Met name sinds medio 2000 hebben de planning en de voorbereiding van KP6 aan belang gewonnen. Voor geen enkele vergadering vermelden de notulen discussies over activiteiten in verband met de voltooiing van eerdere programma's of over de wetenschappelijke resultaten van door de Commissie gecofinancierde OTO-werkzaamheden onder contract.

57. De tekortkomingen in de coördinatie van de KP5-werkzaamheden - zelfs binnen de directoraten-generaal - werden erkend door de Commissie. Op aanbeveling van de Rekenkamer centraliseerde het directoraat-generaal Onderzoek in 2001 de beheersbevoegdheid voor de onder zijn controle vallende (delen van) programma's bij de adjunct-directeur-generaal. In dat jaar werd ook voorzien in de tot dan toe bestaande vacature voor het overeenkomstige ambt in het directoraat-generaal Informatiemaatschappij.

Aantal contracten, duur van de procedures en aan KP5 toegewezen middelen

De grote meerderheid van de contracten wordt beheerd door de directoraten-generaal Onderzoek en Informatiemaatschappij

58. Van de 15223 contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract van KP5 (goed voor ongeveer 91 % van de financiële deelneming van de Gemeenschap) wordt 92 % beheerd door de directoraten-generaal Onderzoek en Informatiemaatschappij, en de rest door de directoraten-generaal Energie en Vervoer, Ondernemingen en Visserij (zie grafiek 4).

Grafiek 4

Aantal ondertekende contracten en financiële bijdrage van de Europese Unie per directoraat-generaal

>PIC FILE= "C_2004099NL.001801.TIF">

Bron:

Europese Commissie, januari 1999-juli 2003 (niet gecontroleerd).

59. Het belangrijkste programma, gelet op de totale contractueel overeengekomen financiële bijdrage van de Europese Unie, is het programma "Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij" met 3428 miljoen euro; daarna komen de programma's "Concurrerende en duurzame groei" met 2673 en "Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbronnen" met 2339 miljoen euro. Het programma "Energie, milieu en duurzame ontwikkeling" is goed voor 944 miljoen euro voor het onderdeel niet-nucleaire energie en 1046 miljoen euro voor het onderdeel milieu. In de horizontale programma's "Verhoging van het menselijk onderzoekspotentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal-economisch gebied", "Bevestiging van de internationale rol van het communautaire onderzoek" en "Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het midden- en kleinbedrijf" gaat respectievelijk 1235, 403 en 236 miljoen euro om (zie de bijlagen 3A en 3B en grafiek 5).

Grafiek 5

Totale financiële bijdrage waartoe de Europese Unie zich per programma heeft verplicht

>PIC FILE= "C_2004099NL.001901.TIF">

Noot:

De omvang van de cirkels komt overeen met de totale bijdrage waartoe de EU zich voor OTO-werkzaamheden onder contract in elk programma heeft verplicht.

Bron:

Europese Commissie, januari 1999-juli 2003 (niet gecontroleerd).

De procedures voor KP5 nemen bijna twaalf maanden in beslag voordat het contract wordt ondertekend

60. Een controle van een steekproef van contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract wees uit dat de contractsluitingstijd - vanaf de publicatie van de oproep tot het indienen van een voorstel tot aan de ondertekening van een contract door de Commissie - gemiddeld 348 kalenderdagen bedroeg. Vanaf de ontvangst van een voorstel tot aan de ondertekening van een contract voor OTO-werkzaamheden onder contract door de Commissie verliepen gemiddeld 263 kalenderdagen(52) (zie grafiek 6).

61. Dat de procedures tot aan de ondertekening van het contract zo lang duren, is ten dele het gevolg van voorschriften in de teksten die de rechtsgrondslag van KP5 vormen (bijvoorbeeld de vaste datum voor de indiening van voorstellen of de verplichte raadpleging van de programmacomités), in het reglement van orde van de Commissie (bijvoorbeeld de limiet van tien werkdagen voor overleg tussen de diensten voordat de geselecteerde en besproken voorstellen aan het secretariaat-generaal worden voorgelegd) of in het Financieel Reglement (zoals de jaarperiodiciteit van de begroting). Verdere vertragingen vloeien voort uit administratieve praktijken waarover de diensten van de Commissie mogen beslissen (bijvoorbeeld het selecteren en goedkeuren van voorstellen in pakketten(53) of de frequentie van het overleg tussen de diensten). Voor het programma "Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij" slaagde het directoraat-generaal Informatiemaatschappij erin met dezelfde procedures de gemiddelde contractsluitingstijd, die bij de eerste vijf oproepen 274 kalenderdagen na de sluiting van de oproep beliep, voor de drie volgende oproepen in 2001 en 2002 terug te brengen tot 138 kalenderdagen. Dit toont aan dat er bij andere programma's nog veel ruimte is voor verbetering(54).

Grafiek 6

Contractsluitingstijd

>PIC FILE= "C_2004099NL.002001.TIF">

Noot:

Gebaseerd op een gecontroleerde steekproef van OTO-werkzaamheden onder contract.

Bron:

Rekenkamer.

62. Bij de voorbereiding van KP5 stelde de Commissie aanvankelijk voor, de raadpleging van de programmacomités te beperken tot strategische kwesties zoals de opstelling van werkprogramma's, de oproepen voor het indienen van voorstellen of de goedkeuring van wijzigingen in de indicatieve lijst van financieringsbronnen binnen elk programma(55). Maar de wetgever gaf de programmacomités een belangrijkere rol, want de Commissie moet een positief advies krijgen voordat zij enig besluit neemt inzake de selectie van OTO-werkzaamheden onder contract waarvan de financiering wordt voorgesteld (onverminderd specifieke programmalimieten)(56). Uitschakeling van de programmacomités zou de gemiddelde duur van de contractsluitingstijd voor OTO-werkzaamheden onder contract wel een maand kunnen verkorten zonder de kwaliteit van de selectieprocedure te schaden.

Vertragingen bij het opzetten van het gemeenschappelijke evaluatieplatform

63. De Commissie trachtte op diverse manieren ook de doelmatigheid en doeltreffendheid van de KP5-beheersstructuur te verbeteren, namelijk door het opzetten van gezamenlijk te gebruiken ondersteunende systemen, zoals een gemeenschappelijk evaluatieplatform, en het uitbesteden van administratieve en logistieke diensten ter evaluatie van de ingediende voorstellen voor de thematische en horizontale KP5-programma's. De externe dienstverlener die het evaluatieplatform beheerde, hielp bij de evaluatie van voorstellen door de ontvangst, registratie en behandeling van documenten, het beheer van de installaties en de logistieke organisatie over te nemen. Meningsverschillen tussen diverse Commissiediensten leidden tot aanzienlijke vertragingen bij het opzetten van het evaluatieplatform. Deze vertragingen droegen bij tot organisatorische problemen in de eerste jaren van de KP5-programmeringsperiode(57). Ondanks deze tekortkomingen in de beginfase heeft het gezamenlijk evaluatieplatform de doelmatigheid en doeltreffendheid van het KP5-beheer aanzienlijk verbeterd.

64. Behalve het gemeenschappelijk evaluatieplatform en CORDIS (www.cordis.lu), een door directoraat-generaal Ondernemingen beheerde geëxternaliseerde informatiedienst, heeft de Commissie voor KP5 geen andere gemeenschappelijke ondersteunende functies ontwikkeld, hoewel daarvoor ruime mogelijkheden bestonden. De Rekenkamer stelde vast dat er vier grote gebieden zijn waarop de bestaande ondersteunende functies kunnen worden gecentraliseerd, waardoor het beheer van het kaderprogramma als geheel doelmatiger en doeltreffender kan worden (zie paragraaf 122).

De KP5-procedures hervormen en stroomlijnen

65. Anders dan bij eerdere kaderprogramma's vonden de onderhandelingen over de wetenschappelijke, administratieve en financiële aspecten van OTO-werkzaamheden onder contract op basis van de resultaten van een evaluatie door externe experts plaats vóór de vaststelling bij formeel besluit van de Commissie(58). Door deze procedurewijziging kon overeenstemming worden bereikt over een welomlijnde raming van de noodzakelijke kosten en de maximale financiële bijdrage van de Gemeenschap aan een project voordat de Commissie een besluit nam, hetgeen de onderhandelingspositie van de Commissiediensten aanzienlijk versterkte (zie paragraaf 92).

66. Overeenkomstig de aanbevelingen van de Rekenkamer is de Commissie begonnen met de stroomlijning van haar procedures. In de eerste drie jaar van KP5 werden voorstellen voor OTO-werkzaamheden onder contract aangenomen bij schriftelijke procedure. In 2002 begon de Commissie haar besluiten te nemen door de nodige bevoegdheden te delegeren aan het lid van de Commissie, met subdelegatie aan de directeur-generaal overeenkomstig artikel 13 van het reglement van orde van de Commissie(59). Deze procedurewijziging biedt de mogelijkheid vaker voorstellen te selecteren en aldus de proceduretijd verder te verkorten.

Late start van KP5 en zeer ongelijke werkdruk blijkens contractstatistieken

67. De besluiten die de rechtsgrondslag van KP5 vormen, werden met aanzienlijke vertraging genomen. Het besluit van het Europees Parlement en de Raad werd uitgesteld tot december 1998 en de beschikkingen van de Raad over de specifieke programma's werden pas eind februari 1999 gegeven. Toch had de Commissie zich beleidsmatig ertoe verbonden, de begroting 1999 volgens plan uit te voeren. Daarom werden de eerste oproepen voor het indienen van voorstellen gedaan in april 1999, waarbij de grote meerderheid juni 1999 als tijdslimiet had. Wegens de gemiddelde duur van de contractsluitingstijd kon de procedure voor de contractondertekening pas in het volgende jaar worden afgerond (zie grafiek 7).

68. Niet alleen is KP5 laat begonnen, de statistieken over de ondertekening van contracten tonen ook een cyclisch patroon waarbij een groot aantal contracten in het vierde kwartaal van elk jaar wordt ondertekend. Het laatste kwartaal van 2001 was bijvoorbeeld goed voor 47 % van alle in dat jaar ondertekende contracten en voor 49 % van de contractueel overeengekomen financiële bijdrage van de Europese Unie (zie grafiek 7). Dit cyclisch patroon met pieken voor het aantal ondertekende contracten aan het eind van het jaar, doet zich bij alle zeven programma's van KP5 voor.

Grafiek 7

Ondertekening van contracten en financiële bijdrage waartoe de Europese Unie zich per kwartaal heeft verplicht (1999-2003)

>PIC FILE= "C_2004099NL.002201.TIF">

Bron:

Europese Commissie, januari 1999-juli 2003 (niet gecontroleerd).

69. De procedures voor de selectie van OTO-werkzaamheden onder contract en het cyclische patroon van de planning leiden tot activiteitspieken bij de evaluatie van en de onderhandelingen over voorstellen(60). Bovendien doet het jaarlijkse patroon van de contracten wat betreft de indiening ter goedkeuring van projectrapporten (met name kostendeclaraties en periodieke verslagen met informatie over de voortgang van het wetenschappelijk werk) deze pieken voortbestaan na de ondertekening van de contracten(61). Tenzij een project vertraging heeft, zorgt een piek in de contractondertekeningen dus altijd voor pieken bij de ontvangst en verificatie van de projectrapporten, alsook bij de betalingen in latere jaren. Deze pieken voor welbepaalde activiteiten leiden tot knelpunten en verhogen het risico van fouten en onregelmatigheden doordat aan elke verrichting minder tijd wordt besteed. Naar het oordeel van de Rekenkamer is de overmatige werkdruk in piekperioden mede de oorzaak van administratieve vertragingen en van de tekortkomingen die zij ontdekte bij haar verificaties van de uitvoering van de interne controle door de Commissie (zie de paragrafen 90-95).

Ongewoon veel vacatures en grote afhankelijkheid van tijdelijk personeel

70. Sinds het begin van de jaren zeventig worden de personele middelen voor het beheer van de onderzoekswerkzaamheden gefinancierd met huishoudelijke en onderzoekskredieten (respectievelijk deel A en deel B van de algemene begroting)(62). Met het oog op de beperkte looptijd van de OTO-kaderprogramma's krijgt het personeel dat wordt betaald uit onderzoekskredieten doorgaans contracten voor bepaalde tijd(63). De mededelingen van de Commissie in 1994 en 1996 waren erop gericht gedurende de periode 1996-2005 de samenstelling van het onderzoekspersoneel opnieuw in evenwicht te brengen, om te komen tot een verhouding van 40 % ambtenaren, 35 % tijdelijke functionarissen en 25 % andere personeelsleden(64). Zes jaar na dit besluit zijn de percentages respectievelijk 28, 50 en 22 %, hetgeen aangeeft dat er nog meer inspanningen moeten worden geleverd om deze doelstelling te bereiken(65).

71. In november 2001 waren er in de directoraten-generaal die de OTO-kaderprogramma's uitvoeren 1935 voltijdse personeelsleden die werkzaamheden in verband met KP5 verrichtten(66). Dit aantal omvat niet de personeelsleden die zich bezig hielden met het beheer van eerdere kaderprogramma's, de voorbereiding van KP6 (2002-2006) of, met name in de directoraten-generaal Energie en vervoer, Ondernemingen en Visserij, andere niet op onderzoek gerichte werkzaamheden.

72. Tijdens de hele looptijd van KP5 hadden de vijf directoraten-generaal die de OTO-kaderprogramma's uitvoeren moeite om personeel met specifieke kennis (bijvoorbeeld IT of algemeen beheer) te vinden en om vaste ambtenaren (dus mensen die waren geslaagd voor algemene vergelijkende onderzoeken) te werven voor tijdelijke onderzoeksposten. In 2001 was 8 tot 12 % van het totale aantal ambten vacant. Dat is bijna het dubbele van het gemiddelde van 5 à 6 % voor de hele Commissie en vier tot zes maal meer dan het door de Commissie verklaarde doel van 2 %. Uit de controle bleek ook dat het percentage vacante posten tegenover 1999 licht is gestegen(67). Overeenkomstig aanbevelingen in het Witboek over de hervorming van de Commissie heeft die instelling in december 2001 een nieuw beleid voor het wetenschappelijk personeel vastgesteld om de situatie te verbeteren(68).

73. Meer dan één op de vier personeelsleden is uitzendkracht of hulpambtenaar, door de nationale overheden gedetacheerde experts of contractueel personeel dat IT-ondersteuning levert. Een sterke afhankelijkheid van tijdelijk personeel, vooral bij de administratieve en financiële eenheden en in de IT-diensten, is nadelig voor de kwaliteit en continuïteit van het werk door de vele personeelswisselingen en het daaruit voortkomende verlies van kennis. Anderzijds acht de Rekenkamer contracten voor bepaalde tijd geschikt voor het personeel dat de wetenschappelijke aspecten van de onderzoeksprogramma's behandelt. Deze contractvorm geeft de Commissie de nodige flexibiliteit bij de benutting van haar personele middelen in een constant evoluerende sector.

Een derde van het personeel wordt ingezet voor de administratie van voorstellen, contracten en projecten

74. Op het equivalent van 1935 voltijdse personeelsleden hield 35 % zich bezig met het beheer van voorstellen, contracten en projecten (zie grafiek 8)(69). Die verdeling kan verschillen per Commissiedienst en per programma, met name bij het directoraat-generaal Onderzoek, dat aanzienlijk minder personele middelen inzette voor het beheer van voorstellen, contracten en projecten.

Grafiek 8

Verdeling van personele middelen per administratieve activiteit

>PIC FILE= "C_2004099NL.002401.TIF">

Bron:

Europese Commissie, statistieken over personeelsbezetting, november 2001 (niet gecontroleerd).

Zware werkdruk gemeten naar het aantal contracten dat per personeelslid wordt beheerd

75. Voor het hele KP5 waren er tot juli 2003 in totaal 15223 contracten ondertekend (zie de bijlagen 3A en 3B). Met het equivalent van 1935 voltijdse personeelsleden die aan KP5 waren toegewezen, betekent dit globaal 7,9 contracten per personeelslid. Neemt men het aantal personeelsleden dat rechtstreeks verbonden is aan het beheer van voorstellen, contracten en projecten dan stijgt het gemiddelde echter tot 20 à 25 contracten per personeelslid.

76. Gesteld dat de helft van de voor deze activiteiten bestemde personele middelen gaat naar wetenschappelijke follow-up en projectbeheer, dan moeten de wetenschappelijke ambtenaren gemiddeld 40 à 50 projecten tegelijkertijd beheren. Met 200 werkdagen per jaar zijn er dus maximaal vier tot vijf werkdagen per jaar beschikbaar voor elk project. De Rekenkamer acht dit ontoereikend voor een deugdelijk wetenschappelijk toezicht op zeer complexe multinationale projecten voor onderzoek en demonstratie.

77. Er was ook een onevenwichtige spreiding van het personeel over de programma's in vergelijking met het aantal ondertekende contracten. Zo wordt voor het programma "Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij" aanzienlijk meer personeel ingezet dan voor andere KP5-programma's, hoewel de projecten niet ingewikkelder zijn. De Rekenkamer constateerde dat de interne controles doeltreffender waren in Commissiediensten die in vergelijking meer personele middelen toewezen voor de administratie van voorstellen, contracten en projecten (zie de paragrafen 90-95).

De maximumbedragen voor de administratieve uitgaven worden in acht genomen

78. Het beheer van de OTO-kaderprogramma's door de Commissie wordt gefinancierd uit zowel het huishoudelijk deel (deel A) als het beleidsdeel (deel B) van de algemene begroting(70). Voor de middelen uit deel B van de begroting is in artikel 2 van elke beschikking van de Raad tot vaststelling van een specifiek programma in de vorm van een percentage van de totale begroting een maximum voor de administratieve uitgaven van de Commissie voorgeschreven(71). Deze maxima moeten de huishoudelijke uitgaven voor lopende én eerdere kaderprogramma's dekken. Ze werden vastgesteld op 9,8 % van de totale uitgaven voor de horizontale programma's "Bevestiging van de internationale rol van het communautaire onderzoek" en "Verhoging van het menselijk onderzoekspotentieel en verdieping van de fundamentele kennis op sociaal-economisch gebied", 7,5 % voor het thematische programma "Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij", 7,4 % voor het horizontale programma "Bevordering van innovatie en stimulering van deelneming van het midden- en kleinbedrijf" en 6,5 % voor de thematische programma's "Kwaliteit van het bestaan en beheer van biologische hulpbronnen", "Concurrerende en duurzame groei" en "Energie, milieu en duurzame ontwikkeling". Bij alle programma's heeft men zich aan deze maxima gehouden. De Rekenkamer wijst er echter op dat deze maxima werden vastgesteld zonder dat extern onafhankelijk werd onderzocht welke middelen de Commissie werkelijk nodig heeft voor het beheer van de OTO-kaderprogramma's.

79. Welk deel van de begroting tussen 1999 en 2002 naar de administratie van de OTO-kaderprogramma's ging, kan ook worden gemeten door te kijken naar het percentage van de totale begroting dat aan OTO-werkzaamheden onder contract werd toegewezen. Aangezien de maximale financiële bijdrage voor de tussen 1999 en 2002 ondertekende contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract 12 303,6 miljoen euro beliep en er in totaal voor 13 141,0 miljoen euro verplichtingen werden aangegaan (zie de bijlagen 2A en 3A), bedroegen de administratieve kosten voor de OTO-kaderprogramma's 837,4 miljoen euro (6,4 % van de totale begroting). Daarbij is evenwel geen rekening gehouden met de huishoudelijke uitgaven voor het beheer van de OTO-kaderprogramma's die uit deel A van de algemene begroting zijn gefinancierd.

Ontoereikende instrumenten voor het toezicht op de werkelijke toewijzing van middelen

80. De Commissie houdt toezicht op de toewijzing van middelen, waaronder personele middelen, met haar activiteitsgeoriënteerd begrotingssysteem (Activity Based Budgeting, ABB). De algemene begroting 2004 zal als eerste officieel op dat systeem berusten. Voor het toezicht op de werkelijke kosten voor de uitvoering van specifieke programma's of van een volledig OTO-kaderprogramma vertoont het ABB-systeem echter de volgende gebreken:

- het meet de begrotingsuitgaven in plaats van de werkelijke kosten voor de uitvoering van een programma door de Commissie;

- personele middelen die aan het programma zijn toegewezen, maar worden gefinancierd uit deel A van de begroting (huishoudelijke kredieten) worden niet meegeteld, maar apart geregistreerd;

- het registreert begrotingsuitgaven voor werkzaamheden die - in het geval van de OTO-kaderprogramma's - niet noodzakelijk verband houden met specifieke programma's. Bovendien worden de kosten voor de afronding van een programma na het einde van de officiële programmeringsperiode geboekt onder het volgende kaderprogramma (zie paragraaf 34). Met de huidige specificaties van die werkzaamheden is het niet mogelijk vast te stellen welke uitgaven tijdens de hele duur van een specifiek programma of een kaderprogramma als geheel werden gedaan.

81. De Commissie beschikt nog niet over een systeem voor analytische kostprijsadministratie dat de mogelijkheid biedt de werkelijke kosten voor het beheer van een specifiek programma of OTO-kaderprogramma vast te stellen. Zo'n systeem zou onder meer een tijdregistratie moeten omvatten dat de personele middelen die worden ingezet voor specifieke administratieve taken registreert. Het zou de Commissie kunnen helpen om uit te maken waar personele middelen doelmatiger kunnen worden ingezet. Zoals het ABB-systeem momenteel wordt gebruikt, kan het de uitgaven uit deel B van de algemene begroting voor de OTO-kaderprogramma's als geheel meten, maar niet de exploitatiekosten van een thematisch of horizontaal programma of een specifiek OTO-kaderprogramma.

IT-ondersteuning voor het beheer van voorstellen, contracten en projecten

De IT-systemen van KP5: integratie, beschikbaarheid van functies, kwaliteit en kosten

De beheersinformatiesystemen binnen KP5 zijn niet geïntegreerd

82. De ontoereikendheid van de IT-ondersteuning voor de OTO-kaderprogramma's werd reeds herhaaldelijk bekritiseerd door de Rekenkamer en ook door externe experts(72). Het voornaamste gebrek van de IT-structuur voor KP5 is de onvoldoende integratie van de beheersinformatiesystemen onderling en met het boekhoudsysteem SINCOM. Dit gebrek aan integratie tussen de IT-systemen die door de vijf directoraten-generaal worden gehanteerd, verhindert een automatische en efficiënte consolidatie van informatie, bijvoorbeeld over de financiële en juridische situatie van deelnemers, de kostenvergoedingssystemen die een bepaalde contractant bij verschillende contracten toepast, de in de contractvoorbereidingsformulieren vermelde uurtarieven of de auditachtergrond van de contractanten. Dit verminderde de doelmatigheid en doeltreffendheid van de interne controles bij het onderhandelen over contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract, het verifiëren van kostendeclaraties of het goedkeuren van betalingen (zie de paragrafen 92, 93 en 95).

Ontoereikende IT-ondersteuning mede door onvoldoende investeringen

83. Niveau en kwaliteit van de IT-ondersteuning voor het beheer van de voorstellen, contracten en projecten van KP5 vertoonden gebreken gedurende de hele referentieperiode. De systemen en onderdelen verschillen op kleine punten, maar veruit de meeste IT-problemen in KP5 waren te wijten aan de onbeschikbaarheid of onbetrouwbaarheid van bepaalde functies. De centrale beheersinformatiesystemen in de meeste directoraten-generaal waren te laat beschikbaar en die welke bij het begin van KP5 wel beschikbaar waren, waren onvolledig of werden door de gebruikers ontoereikend geacht. In 1999 hebben de operationele directoraten van het directoraat-generaal Onderzoek lokale IT-ontwikkelingsprojecten opgezet om het ontbreken van een efficiënt en betrouwbaar centraal IT-systeem voor het beheer van voorstellen en contracten te compenseren. Tijdens de hele looptijd van KP5 waren er zulke IT-ontwikkelingsactiviteiten om specifieke tekortkomingen van centrale systemen te verhelpen en bijkomende lokale toepassingen op te zetten. Ook aan het einde van de programmeringsperiode van KP5 waren de centrale IT-systemen in sommige directoraten-generaal nog maar gedeeltelijk in gebruik (bijvoorbeeld het contract- en projectbeheer op het directoraat-generaal Ondernemingen), onvolledig (bijvoorbeeld ondersteuning van alle modelcontracten), overlapt door lokale toepassingen zonder interface met de centrale IT-systemen of verstoken van belangrijke functies (zoals de registratie van projectrapporten).

84. De Commissie gaf te kennen dat de late goedkeuring van de rechtsgrondslag (Besluit nr. 182/1999/EG, besluiten van de Raad tot vaststelling van specifieke programma's en regels voor deelneming) te weinig tijd overliet voor de ontwikkeling van passende IT-systemen, omdat de specifieke behoeften van elk programma pas in detail konden worden vastgesteld na de formele goedkeuring door de Raad en het Parlement(73). De vastgestelde tekortkomingen waren echter mede te wijten aan het ontbreken van een algemene IT-strategie voor KP5 en aan ontoereikende coördinatie tussen directoraten-generaal wat betreft IT-planning, aankopen, systeemontwikkeling en gegevensbeheer. Die problemen werden nog verergerd doordat bovendien verschillende IT-systemen in stand moesten worden gehouden voor het beheer van OTO-werkzaamheden onder contract die verband hielden met eerdere kaderprogramma's (zie paragraaf 34).

85. De Commissie schatte de totale kosten voor IT-ondersteuning in de periode 1999-2002 op minder dan 0,2 % van de totale KP5-begroting, exclusief de kosten in verband met CORDIS, de website van de Commissie. Dit investeringsniveau is ontoereikend met het oog op de omvang en de complexiteit van KP5. Het herziene Financieel Reglement bevordert een sterkere toepassing van de elektronische uitwisseling en opslag van gegevens(74). Een IT-systeem dat deze uitwisseling toepast in alle fasen van de procedure biedt mogelijkheden om de kostenefficiency van het beheer van het kaderprogramma aanzienlijk te verhogen.

Ontwikkeling van een geïntegreerd IT-systeem voor KP6

86. Overeenkomstig de aanbevelingen van de Rekenkamer heeft de Commissie zich ertoe verbonden vanaf het begin van KP6 (2002-2006) een gemeenschappelijk IT-systeem in te voeren voor de elektronische indiening van voorstellen, de identificatie en selectie van experts, de evaluatie van voorstellen en de selectie van voorstellen voor financiering(75). Volgens de Commissie zal dit nieuwe IT-systeem de mogelijkheid bieden, in elke fase van de procedure de transacties elektronisch af te handelen, inclusief de onderhandelingen over en de verzending van contracten, de ontvangst van projectrapporten (zoals verslagen en financiële staten) en de communicatie met de deelnemers. Naar het oordeel van de Rekenkamer zou er ook een centrale ondersteunende functie "Informatietechnologie" moeten zijn voor het beheer van dit gemeenschappelijk IT-systeem (zie paragraaf 122).

Internecontroleprocedures

Controleprocedures op Commissieniveau

Ontbrekende documentatie betreffende operationele procedures

87. De in 1999 gestarte administratieve hervorming van de Commissie is gericht op decentralisatie en de toekenning van een grotere verantwoordelijkheid aan de beheersdiensten. Anderzijds moet de uitvoering van een kaderprogramma berusten op een gemeenschappelijk stelsel van beginselen en procedures. De spanning tussen deze doelstellingen is de oorzaak van de problemen die de directoraten-generaal ondervinden bij hun gezamenlijk beheer van KP5.

88. De Raad en het Europees Parlement hebben voorzien in de behoefte aan geharmoniseerde procedures voor alle directoraten-generaal die KP5 beheren door de Commissie bij Besluit nr. 182/1999/EG te verzoeken een uitvoerige handleiding voor de operationele procedures vanaf de indiening van een voorstel tot de selectie van OTO-werkzaamheden onder contract op te stellen en te publiceren. Naar aanleiding hiervan heeft de Commissie bij het begin van KP5 een "evaluatiehandleiding" opgesteld. Dit "handboek" was echter niet gedetailleerd genoeg om te worden gebruikt als handleiding voor operationele procedures. Verder was het onvolledig omdat sommige procedures voor de selectie van OTO-acties, vooral de procedure voor het onderhandelen over voorstellen, slechts gedeeltelijk werden behandeld(76). De ontoereikende behandeling van de onderhandelingsfase was gedeeltelijk te wijten aan de herziening van de procedures in KP5, waardoor de onderhandelingsfase voorafgaat aan de formele vaststelling bij besluit van de Commissie (zie paragraaf 65).

89. In sommige gevallen werden gedetailleerdere handleidingen of uitgebreidere richtsnoeren opgesteld en toegepast binnen operationele eenheden en programma's of binnen directoraten-generaal. Zo zijn de directoraten-generaal Informatiemaatschappij en Energie en Vervoer reeds in 2000 begonnen met het documenteren van financiële circuits en procedures. De opstelling van handleidingen werd in 2001 voortgezet of - zoals bij het directoraat-generaal Onderzoek - in dat jaar pas begonnen(77). De handleiding van directoraat-generaal Onderzoek was in december 2002 nog zeer onvolledig, behalve inzake financiële circuits. Bovendien heeft de Commissie niets ondernomen om vorm en inhoud van deze handleidingen te standaardiseren, zoals de Rekenkamer had aanbevolen(78). Dit bracht mee dat de documentatie van de operationele procedures voor KP5 als geheel nog ontoereikend was om te voldoen aan de minimumeisen van de internecontrolenormen van de Commissie(79). Mede door deze tekortkoming bleven er tussen de diensten van de Commissie verschillen bestaan in de procedures en werkmethoden (zie paragraaf 51).

Verschillen in de omvang van interne controle binnen KP5

90. In de door de Rekenkamer gecontroleerde steekproef van OTO-werkzaamheden onder contract waren de controles door de diverse Commissiediensten die KP5 uitvoeren verschillend qua aard en omvang. Een aantal van de gebreken in de interne controle zijn te wijten aan verschillen in de toegepaste procedures, aan het ontbreken van bepaalde controles of aan uiteenlopende interpretaties van bestaande procedures en geplande controles (zie paragraaf 35).

91. Verificaties van de belangrijkste controles op de steekproef van 53 contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract toonden aan dat sommige controles niet doeltreffend en consistent werden uitgevoerd. Zo werden niet alle controles die in de "evaluatiehandleiding" expliciet worden genoemd - zoals de verificatie of de ontvangen voorstellen formeel aan de administratieve eisen voldoen, de voorafgaande machtiging van de experts die beoordelingen verrichten, de deelnemingsregel voor evaluatoren of de verificatie of er voor geen enkele expert een belangenconflict bestaat - voor het hele KP5 volledig uitgevoerd. In verscheidene gevallen waren de verrichte controles niet vastgelegd in een document of dossier dat vermeldt welke controles er waren verricht en door wie.

92. De interne controle op de onderhandelingen over de wetenschappelijke, administratieve en financiële aspecten van OTO-werkzaamheden onder contract vertoonde specifieke gebreken (zie paragraaf 65):

- bij de meeste gecontroleerde voorstellen was er te weinig documentatie over de wetenschappelijke, administratieve en financiële aspecten die na evaluatie door externe experts moesten worden gewijzigd wanneer de geselecteerde voorstellen na de evaluatie werden goedgekeurd. Aan het eind van de onderhandelingsfase documenteerden de meeste Commissiediensten de resultaten ervan niet (behalve het contract zelf), met details over de mate waarin het onderhandelingsmandaat was gerespecteerd; zij vroegen ook geen formele goedkeuring van het onderhandelingsresultaat aan de voor het programma bevoegde ambtenaar voordat de Commissie haar besluit nam tot goedkeuring van het programma. In één geval werd een OTO-actie onder contract opgenomen in een ontwerp-besluit van de Commissie, hoewel de onderhandelingen nog niet behoorlijk waren afgerond;

- de Commissiediensten onderzochten tijdens de onderhandelingen niet of de boekhoudsystemen van de contractant adequaat waren. Dat zou extra zekerheid hebben verschaft over de vraag of de deelnemer voldeed aan de contractbepalingen inzake de registratie van de werkelijk bestede tijd. De diensten onderzochten ook niet of de deelnemers een uniform systeem van kostenvergoeding toepasten (zie paragraaf 26). Ook de juridische en financiële levensvatbaarheid van de contractanten werd niet bij alle deelnemers aan OTO-werkzaamheden onder contract van KP5 geverifieerd. Directoraat-generaal Onderzoek heeft pas vanaf eind 2001 een preliminaire controle van de juridische en financiële levensvatbaarheid van de contractant uitgevoerd. Wanneer die controle werd verricht, was die niet gebaseerd op gestandaardiseerde regels en criteria. Vergelijkbare maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap werden niet voor heel KP5 geharmoniseerd. Deze controles zouden zijn vergemakkelijkt door een gecentraliseerde ondersteunende functie "Registratie en goedkeuring" voor de registratie van voorstellen en voor de verificatie van de juridische en financiële levensvatbaarheid van de contractanten (zie paragraaf 122).

93. Er waren andere tekortkomingen in de vastleggingsprocedure, de contractondertekening en de goedkeuring van voorschotbetalingen. Met name werden er hardnekkige problemen aangetroffen in het beheer van contractwijzigingen, vanaf de tijdige identificatie van contracten die wijziging behoefden tot de overmatige lengte van de wijzigingsprocedure. In verscheidene gevallen leidde dit tot een opeenstapeling van aanpassingen van de opzet van het consortium en het project voordat het contract uiteindelijk werd gewijzigd.

94. In sommige gevallen maakte de Commissie geen einde aan contracten hoewel duidelijk was dat het consortium de oorspronkelijke wetenschappelijke doelstellingen niet binnen de contractueel bepaalde termijn of helemaal niet kon realiseren. Het zou gemakkelijker zijn zulke gevallen te vermijden en het wetenschappelijk toezicht van de Commissie op OTO-werkzaamheden onder contract zou aanzienlijk kunnen verbeteren, indien binnen alle programma's periodieke (of ten minste tussentijdse) evaluaties van de lopende projecten werden gemaakt, zo nodig met de steun van externe experts. Bij KP5 waren die periodieke evaluaties gedurende de looptijd van een project alleen systematisch voorgeschreven voor het programma "Een gebruikersvriendelijke informatiemaatschappij".

95. In verband met de verificatie van de subsidiabiliteit en de juistheid van de door de uiteindelijke begunstigde gedeclareerde kosten en met de verwerking van de daarop gebaseerde betalingen waren er verscheidene gevallen waarin de door de Commissie verrichte controles niet uitgebreid en streng genoeg waren, zodat de Commissie te veel betaalde, hoewel dit niet van materieel belang was. Enkele voorbeelden: kostendeclaraties waarbij andere kostenvergoedingssystemen werden gebruikt dan in het contract was aangegeven, werden toch geaccepteerd; kostendeclaraties die onvoldoende gegevens bevatten over de gemaakte kosten of die in een onaanvaardbare vorm waren opgesteld (die bijvoorbeeld niet alle in het standaardmodel voorgeschreven informatie bevatten), werden toch behandeld; er waren kostendeclaraties die duidelijk niet-subsidiabele kosten bevatten. In één geval bleef de Commissie de in het budget opgenomen uurtarieven voor personeel accepteren die door een deelnemer waren gedeclareerd, hoewel ze er vooraf van in kennis was gesteld dat een financiële controle van dezelfde contractant door de Rekenkamer had aangetoond dat die te hoog waren (zie paragraaf 98). Dit geeft aan dat de procedures voor de follow-up van controlebevindingen nog onvoldoende zijn ontwikkeld (zie paragraaf 100).

Naleving van contractbepalingen op het niveau van de begunstigde

Talrijke onregelmatigheden op het niveau van de uiteindelijke begunstigden

96. Tot september 2001 hadden de Commissiediensten bij 28 van de 53 door de Rekenkamer steekproefsgewijs onderzochte OTO-werkzaamheden onder contract betalingen goedgekeurd voor ontvangen en geaccepteerde projectrapporten. Al deze contracten werden door de Rekenkamer gecontroleerd op het niveau van de uiteindelijke begunstigde. Met deze financiële controles werd nagegaan of de door de begunstigde gedeclareerde en door de Commissie geaccepteerde kosten werkelijk waren gemaakt, subsidiabel waren en overeenkomstig de contractuele verplichtingen waren gedeclareerd.

97. In een aanzienlijk aantal gevallen hielden de begunstigden zich niet aan de contractbepalingen, met name ten aanzien van de methodiek voor het berekenen van de gedeclareerde kosten of de onderbouwing van de gemaakte kosten. In andere gevallen werden kosten die buiten de periode werden gemaakt of niet-subsidiabel waren, toch gedeclareerd en door de Commissie terugbetaald. In sommige gevallen werden overeenkomsten met de nationale instanties die overheidsonderzoek financieren (bijvoorbeeld over gemiddelde salariskosten of uurtarieven voor algemene kosten) niet aangeboden aan de Commissie. Voorts werden er gevallen aangetroffen waarin procedures, die binnen de deelnemende organisaties werden gevolgd (en die zouden hebben geleid tot een lagere financiële bijdrage van de Gemeenschap) niet werden toegepast bij door de Commissie gefinancierde projecten.

Draagwijdte van de door de Rekenkamer ontdekte fouten

98. Bij de evaluatie van de draagwijdte van haar controlebevindingen, volgde de Rekenkamer een strikte interpretatie van de rechtsgrondslag en de contractbepalingen tot vaststelling van de financiële bijdrage van de Gemeenschap. De steekproef van contracten die de Rekenkamer op het niveau van de uiteindelijke begunstigden heeft gecontroleerd, omvatte twee gevallen waarin de contractant niet voor cofinanciering in aanmerking kwam. In 25 van de overige 26 KP5-contracten voor OTO-werkzaamheden onder contract, waarbij het ging om 33 kostendeclaraties, hadden de begunstigden de subsidiabele kosten te hoog opgegeven. In deze steekproef van 26 contracten was het overdeclaratiepercentage van materieel belang. Voor 25 van de 26 controles die de directoraten-generaal in januari 2004 als afgesloten beschouwden, verrichtten de Commissiediensten financiële correcties van gemiddeld 21,6 % van de door de begunstigden opgegeven kosten. Dat is ook het gemiddelde in de door de Rekenkamer gecontroleerde steekproef van OTO-werkzaamheden onder contract. Volgens de Rekenkamer kan dit percentage niet worden geëxtrapoleerd naar de hele KP5-begroting. Hoewel de meeste onregelmatigheden alleen door controles ter plaatse konden worden ontdekt, was er een aantal fouten dat de Commissiediensten hadden kunnen en moeten ontdekken toen zij de kostendeclaraties verifieerden vóór de goedkeuring van de betalingen. Dat gebeurde niet omdat de verificaties niet bestonden of ontoereikend waren (zie paragraaf 95).

Te late betalingen veroorzaakt door de coördinatoren en de Commissie

99. Het KP5-contract voor OTO-werkzaamheden onder contract bepaalt maximumtermijnen voor de betalingen door de Commissie (60 dagen na contractondertekening voor voorschotbetalingen en, voor periodieke betalingen, na goedkeuring van de projectrapporten), maar ook door de coördinator die de bijdrage van de Gemeenschap onder alle deelnemers verdeelt (30 dagen na ontvangst van de door de Commissie betaalde middelen). In meerdere gevallen had de coördinator gedraald met de overdracht van de bijdrage van de Europese Unie aan de andere deelnemers in het consortium. Daarnaast waren er enkele gevallen van te late betaling door de Commissie.

Tekortkomingen in de follow-up van controlebevindingen door de Commissie

100. Bij een aanzienlijk aantal door de Rekenkamer gecontroleerde contracten had de Commissie de feitelijke bevindingen geaccepteerd, maar niet tijdig passende corrigerende maatregelen genomen(80). In vele gevallen waarin ze dat wel deed, werd de terugvordering van onverschuldigd betaalde middelen vertraagd. Voor controlebevindingen in verband met systemen (zoals een door een begunstigde gehanteerde onjuiste berekeningsmethodiek) zouden de follow-upprocedures van de Commissie moeten voorzien in een verificatie van de mate waarin andere contracten met die deelnemer soortgelijke problemen bevatten.

Rapportage over de programma-uitvoering en interne controles

Toereikendheid en geschiktheid van de KP5-rapportage

Rapportage als instrument van toezicht op de uitvoering van programma's en interne controles moet nog worden ontwikkeld

101. Rapportage moet de directeuren en directeuren-generaal als (gesubdelegeerde) ordonnateurs helpen bij hun taak de uitvoering van de programma's te volgen en te zorgen voor een doeltreffend en doelmatig functioneren van de interne controles. Wil rapportage van nut zijn voor het dagelijks beheer van een programma, dan moet zij alle relevante gegevens bevatten over operationele en financiële aspecten en over de naleving. De informatie moet ook tijdig worden verstrekt en het management moet vertrouwen op de juistheid ervan.

102. Hoewel een groot aantal verschillende verslagen wordt uitgebracht, zijn er nog tekortkomingen in de rapportage over de programma-uitvoering en het internecontrolesysteem. In 2002 waren er voor vele programma's en bij vele directoraten nog rapportage-instrumenten voor KP5 in ontwikkeling en andere Commissiediensten hadden nog geen verslagen uitgebracht die meer inhielden dan statistieken over de begrotingsuitvoering.

103. In de meeste gevallen bestonden de verslagen uit statistieken zonder toelichting, commentaar of analyse. Slechts voor een klein aantal ervan werd aangetoond dat ze regelmatig waren voorgelegd aan en benut door het management. Geen enkel verslag verschafte beheersinformatie over KP5 als geheel. Waar delen van eenzelfde programma werden uitgevoerd door verschillende Commissiediensten waren er verschillen qua vorm en zelfs qua inhoud van de verslagen aan het management.

104. De verantwoordelijkheid voor het organiseren van de verslaglegging binnen de Commissie is onduidelijk en het ontbreken van een gecentraliseerde ondersteunende functie "controle en rapportage" voor KP5 brengt mee dat meermaals over dezelfde aspecten wordt gerapporteerd (zie paragraaf 122). Geen van de vijf directoraten-generaal voor onderzoek had procedures en praktijken om ervoor te zorgen dat de informatie aan het management tijdig wordt verzameld en meegedeeld en beschikbaar is in een standaardformaat. Behalve de internecontrolenorm 12 "Toereikende beheersinformatie" zijn er geen richtlijnen die voor de verslaglegging aan het management minimumeisen stellen inzake vorm, frequentie, inhoud of gedetailleerdheid. Vele bevindingen van de Rekenkamer op dit gebied worden door externe experts bevestigd(81).

De KP5-rapportage is hoofdzakelijk gericht op operationele en financiële aspec