WOORDENLIJST

Assen : De plattelandsontwikkeling in de programmeringsperiode 2007-2013 wordt uitgevoerd in het kader van drie thematische assen — coherente groepen maatregelen voor plattelandsontwikkeling — en één horizontale as betreffende de Leader-aanpak (Leader-as).

Buitenkanseffect : een situatie waarin een gesubsidieerd project ook zonder de steun geheel of gedeeltelijk zou zijn uitgevoerd.

Communautaire strategische richtsnoeren : Met deze strategische richtsnoeren stelt de Raad de prioriteiten van de Europese Unie voor het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) vast. De Raad legt een verband met de doelstellingen die op de Europese Raden van Lissabon en Göteborg waren vastgesteld en zet deze om in beleid voor plattelandsontwikkeling. Doel is de consistentie tussen plattelandsontwikkeling en andere EU-beleidslijnen te waarborgen, met name wat betreft cohesie en milieu, alsook de tenuitvoerlegging van het nieuwe gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en de betrokken herstructurering te begeleiden.

Elfpo : Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling

GTEK : gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader

Maatregel 311 : de maatregel voor "diversificatie naar niet-agrarische activiteiten"

Maatregel 312 : de maatregel voor "oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen"

Maatregel 313 : de maatregel voor "bevordering van toeristische activiteiten"

Maatregel : Een steunregeling ter uitvoering van een beleidslijn. In een maatregel worden de regels vastgelegd voor de projecten die binnen een as kunnen worden gefinancierd.

MTE : tussentijds evaluatieverslag

NSP : Het nationale strategieplan is een door een lidstaat opgesteld document dat ervoor moet zorgen dat de communautaire steun voor plattelandsontwikkeling strookt met de strategierichtsnoeren van de Unie en dat de communautaire, nationale en regionale prioriteiten op elkaar aansluiten. Het nationale strategieplan dient als referentie bij het voorbereiden van de Elfpo-programmering. Het wordt ten uitvoer gelegd door middel van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s.

POP : Plattelandsontwikkelingsprogramma; een door een lidstaat opgesteld en door de Commissie goedgekeurd programmeringsdocument voor het plannen en uitvoeren van het EU-beleid op het gebied van plattelandsontwikkeling. Een POP kan worden opgesteld op regionaal of nationaal niveau.

Programmeringsperiode : Meerjarig kader voor het plannen en uitvoeren van EU-beleid zoals plattelandsontwikkelingsbeleid; de lopende programmeringsperiode voor plattelandsontwikkeling loopt van 2007 tot 2013.

Verplaatsing : De mate waarin een met overheidsmiddelen gesteunde activiteit teniet wordt gedaan door vermindering van activiteit elders.

VTE : Voltijdsequivalent, een eenheid om het aantal werknemers zodanig te tellen dat zij vergelijkbaar zijn, ondanks eventuele verschillen in de wekelijkse werkduur. De eenheid wordt verkregen door het gemiddelde aantal werkuren van een werknemer te vergelijken met dat van een voltijds werknemer.

SAMENVATTING

I. Het EU-beleid inzake plattelandsontwikkeling is gericht op het aanpakken van plattelandsproblemen zoals ontvolking, geringe economische mogelijkheden en werkloosheid. Het biedt financiering ter ondersteuning van groei, werkgelegenheid en duurzame ontwikkeling op het platteland.

II. Een van de drie thematische assen van het EU-plattelandsontwikkelingsbeleid betreft de verbetering van de leefkwaliteit op het platteland en de diversificatie van de plattelandseconomie; deze staat bekend als as 3. Deze as omvat drie specifieke maatregelen die moeten zorgen voor diversificatie van de plattelandseconomie:

- diversificatie naar niet-agrarische activiteiten (maatregel 311);

- steun voor de oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen, teneinde ondernemerschap te bevorderen en de economische structuur te ontwikkelen (maatregel 312); en

- bevordering van toeristische activiteiten (maatregel 313).

III. De EU-begroting voor deze maatregelen voor de periode 2007-2013 beloopt 5 miljard euro. Bij deze EU-financiering komt nog eens een geprogrammeerd bedrag van 2 miljard euro, afkomstig uit nationale middelen.

IV. Met deze controle onderzocht de Rekenkamer of de Commissie en de lidstaten met de maatregelen ter diversificatie van de plattelandseconomie kosteneffectiviteit hebben bereikt. Zij beoordeelde met name of deze drie maatregelen zodanig waren ontworpen en uitgevoerd dat deze op doeltreffende wijze bijdroegen aan de groei en werkgelegenheid, en of de meest doeltreffende en efficiënte projecten werden geselecteerd voor financiering. Tevens beoordeelde de Rekenkamer of de beschikbare toezicht- en evaluatiegegevens tijdig betrouwbare en volledige informatie opleverden over de resultaten van de maatregelen.

V. De Rekenkamer concludeert dat in het algemeen de Commissie en de lidstaten met de maatregelen ter diversificatie van de plattelandseconomie slechts in beperkte mate kosteneffectiviteit hebben bereikt, daar de steun niet systematisch werd gericht op de projecten die met de meeste waarschijnlijkheid de doelstellingen van de maatregelen zouden verwezenlijken. Dat kwam doordat duidelijke behoeften aan steun of specifieke doelstellingen ontbraken in de POP’s, doordat ruime subsidiabiliteitscriteria werden vastgesteld die de keuze van de projecten niet beperkten tot die welke waarschijnlijk de diversificatie zouden bewerkstelligen en doordat selectiecriteria werden gekozen die niet de meest doeltreffende projecten opleverden of die helemaal niet werden toegepast. Maar al te vaak, en vooral aan het begin van de programmeringsperiode, werd de selectie van projecten eerder ingegeven door de noodzaak om de toegewezen begroting te besteden dan door de kwaliteit van de projecten zelf. In sommige lidstaten werden alle subsidiabele projecten gefinancierd zolang er voldoende begrotingsmiddelen beschikbaar waren, ongeacht de beoordeling die een project had gekregen.

VI. De lidstaten deden te weinig aan de risico’s van buitenkanseffect en verplaatsing, en garandeerden dus niet dat de middelen op de meest doeltreffende wijze werden gebruikt. De controle van de redelijkheid van de kosten door de lidstaten beperkte onvoldoende het risico op buitensporige kosten en er waren voorbeelden van overmatige administratieve lasten voor aanvragers en vertraagde betalingen.

VII. Het ontbrak aan doeltreffend toezicht op en evaluatie van de maatregelen, zodat er een reëel risico bestaat dat de resultaten van de aan de projecten toegekende financiering onbekend blijven. De strategische EU-prioriteit werkgelegenheid werd onvoldoende nagestreefd en er was een gebrek aan actief beheer wanneer bleek dat de gekozen streefcijfers niet zouden worden gehaald.

VIII. Daarom doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen:

- In hun plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP’s) moeten de lidstaten duidelijk aangeven waarom en hoe de overheidssteun voor investeringen in niet-agrarische activiteiten kan helpen om bijvoorbeeld marktfalen in verband met belemmeringen voor werkgelegenheid en groei te verhelpen. Vervolgens moeten de lidstaten specifieke en meetbare doelstellingen kiezen die aansluiten bij deze behoeften. De Commissie mag alleen POP’s goedkeuren die concrete en complete strategieën presenteren met een duidelijke ratio die aantoont hoe de beleidssteun zal bijdragen tot de strategische doelstelling, voorwaarden voor groei en werkgelegenheidskansen te scheppen.

- De lidstaten moeten criteria vaststellen (en deze consequent toepassen) om ervoor te zorgen dat de meest doeltreffende en duurzame projecten worden geselecteerd in het licht van de specifieke doelstellingen van de lidstaten. De Commissie moet ervoor zorgen dat die criteria correct en continu worden toegepast, niet alleen wanneer de begrotingsmiddelen krap worden.

- De Commissie en de lidstaten moeten de toepassing van de beste praktijken aanmoedigen om de risico’s van buitenkanseffect en verplaatsing te beperken. De Commissie moet de lidstaten aansporen om de praktijk te volgen waarbij uitgaven voor investeringen pas subsidiabel zijn vanaf de datum waarop de subsidie wordt goedgekeurd.

- De Commissie moet ervoor zorgen dat de lidstaten beschikken over doeltreffende systemen om de redelijkheid van de kosten te verifiëren.

- De Commissie en de lidstaten moeten ervoor zorgen dat in de komende programmeringsperiode relevante en betrouwbare informatieve wordt verkregen om het beheer van en toezicht op de maatregel te vergemakkelijken en om aan te tonen in welke mate de verstrekte steun bijdraagt tot de verwezenlijking van de EU-prioriteiten. De streefcijfers voor de schepping van werkgelegenheid moeten realistisch zijn en op de aantallen gecreëerde banen moet nauwlettend toezicht worden gehouden; de maatregelen moeten gedurende de gehele programmeringsperiode beter worden beheerd, vooral wanneer duidelijk wordt dat de vastgestelde streefcijfers niet zullen worden gehaald.

- De Commissie en de lidstaten moeten zich meer inspannen om de administratieve last te verminderen en ervoor zorgen dat de betalingen binnen een redelijke termijn plaatsvinden.

INLEIDING

1. Het EU-beleid inzake plattelandsontwikkeling is gericht op het aanpakken van plattelandsproblemen zoals ontvolking, geringe economische mogelijkheden en werkloosheid. Het biedt financiering ter ondersteuning van groei, werkgelegenheid en duurzame ontwikkeling in platteland.

2. Het plattelandsontwikkelingsbeleid van de EU voor de periode 2007-2013 is opgebouwd rond drie thema’s (bekend als "thematische assen"):

as 1 — verbetering van het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector;

as 2 — verbetering van het milieu en het platteland;

as 3 — verbetering van de leefkwaliteit op het platteland en bevordering van diversificatie van de plattelandseconomie [1].

3. Voor de acht maatregelen van as 3 worden de volgende doelstellingen aangegeven [2]:

"... om naast landbouwactiviteiten ook niet-agrarische activiteiten te ontplooien en niet-agrarische sectoren te ontwikkelen, om de werkgelegenheid te bevorderen, om basisvoorzieningen te verbeteren, met inbegrip van de plaatselijke toegang tot informatie- en communicatietechnologieën (ITC) en om investeringen te verrichten die plattelandsgebieden aantrekkelijker maken, een en ander met het doel de trend van sociaal-economische achteruitgang en ontvolking van het platteland te keren […]".

4. Als onderdeel van as 3 wordt de EU-doelstelling van diversificatie van de plattelandseconomie gesteund met drie specifieke maatregelen:

i) diversificatie naar niet-agrarische activiteiten (maatregel 311);

ii) steun voor de oprichting en ontwikkeling van micro-ondernemingen, teneinde ondernemerschap te bevorderen en de economische structuur te ontwikkelen (maatregel 312), en

iii) bevordering van toeristische activiteiten (maatregel 313).

5. De door de Raad vastgestelde communautaire strategische richtsnoeren [3] bepalen de prioriteiten van de Europese Unie in het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo). Deze richtsnoeren geven aan wat met de uitgaven voor as 3 wordt beoogd:

"De middelen voor zwaartepunt 3 moeten ten dienste worden gesteld van de overkoepelende prioriteit werkgelegenheid en groeivoorwaarden te scheppen."

De richtsnoeren bepalen de strategische aanpak die de lidstaten moeten volgen bij het opstellen van hun nationale strategieplannen (NSP) en van de daaruit voortvloeiende plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP’s) voor de periode 2007-2013. De verwachte bijdrage aan groei en werkgelegenheid in plattelandsgebieden overeenkomstig de Lissabon-strategie komt ook tot uitdrukking in de resultaatindicatoren van de uitvoeringsbepalingen [4].

6. Voor diversificatiemaatregelen als onderdeel van het beleid inzake plattelandsontwikkeling geldt het systeem van gedeeld beheer tussen de Commissie en de lidstaten. De POP’s worden voorgesteld door de lidstaten en goedgekeurd door de Commissie. Vervolgens selecteren de lidstaten de projecten waaraan financiering wordt toegekend op basis van de ingediende programma’s. Figuur 1 toont hoe de financiering overeenkomstig de regelgeving aan diversificatieprojecten wordt toegewezen.

FIGUUR 1

+++++ TIFF +++++

7. Voor deze maatregelen was over de periode 2007-2013 een bedrag van 5 miljard euro aan EU-uitgaven gepland; ook was 2 miljard euro uit de nationale middelen van de lidstaten hiervoor bestemd. Wegens de geringer dan verwachte vraag naar bepaalde maatregelen werd de geprogrammeerde financiering voor de maatregelen in bepaalde lidstaten in de loop van de programmeringsperiode in totaal met 0,3 miljard euro verlaagd (zie bijlage I).

8. De financiering wordt verstrekt in de vorm van subsidies ter ondersteuning van ingediende projecten en komt dus bovenop de middelen die de begunstigden zelf inbrengen. Typische projecten die worden gefinancierd krachtens maatregelen van as 3 zijn:

voor maatregel 311: dienstverlenende activiteiten ("bed and breakfast", agrotoerisme, onderwijs en sociale activiteiten op de boerderij...), ambachtelijk werk (pottenbakkerij, fabricage van lokale producten...) en handelsactiviteiten (opening van boerderijwinkels waar producten [5] rechtstreeks aan de klant worden verkocht...);

voor maatregel 312: steun voor de ontwikkeling van bestaande micro-ondernemingen of aan personen die een nieuwe micro-onderneming (minder dan 10 werknemers en minder dan 2 miljoen euro omzet) willen opzetten buiten de landbouwsector;

voor maatregel 313: constructie of renovatie van toeristische infrastructuur, faciliteiten en/of attracties voor bezoekers, faciliteiten voor vrije tijd, ontwikkeling en afzet van toeristische producten, ontwikkeling van toeristische marketingstrategieën, voorlichtingsmateriaal.

9. Tekstvak 1 geeft voorbeelden van krachtens de drie diversificatiemaatregelen gefinancierde projecten die door de Rekenkamer werden gecontroleerd.

10. De totale kosten van de gecontroleerde projecten beliepen 10000 euro tot 3 miljoen euro, en de overheidssteun varieerde van 2500 euro tot 1,1 miljoen euro. Voor deze maatregelen waren in Verordening (EG) nr. 1698/2005 geen maxima vastgesteld wat betreft de toegestane subsidiabele bedragen of de steunintensiteit. De lidstaten bepalen het steunpercentage en het maximale subsidiabele bedrag in hun POP’s overeenkomstig de algemene EU-regels inzake staatssteun.

TEKSTVAK 1

VOORBEELDEN VAN KRACHTENS DE DIVERSIFICATIEMAATREGELEN GEFINANCIERDE SOORTEN INVESTERINGEN

+++++ TIFF +++++

© Europese Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

© Europese Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

© Europese Rekenkamer

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

11. De Rekenkamer wilde nagaan of de gecontroleerde maatregelen zodanig waren ontworpen en uitgevoerd dat ze kosteneffectief waren, en ook of de gecontroleerde gefinancierde projecten overeenkwamen met de doelstellingen van de maatregelen. De Rekenkamer onderzocht tevens of het toezicht op en de evaluatie van de resultaten van de maatregelen de lidstaten en de Commissie in staat stelden eventuele problemen te ontdekken en hierop in te spelen, en objectieve informatie te verstrekken over de resultaten van de maatregelen.

12. De controle was gericht op het beantwoorden van de volgende vraag:

Hebben de lidstaten en de Commissie ervoor gezorgd dat de maatregelen ter diversificatie van de plattelandseconomie kosteneffectief waren?

De voornaamste subvragen waren:

Zijn de diversificatiemaatregelen zodanig opgezet en uitgevoerd dat ze doeltreffend bijdragen aan de groei en werkgelegenheid?

Werden de risico’s voor de efficiëntie en zuinigheid voldoende beperkt?

Werden er daadwerkelijk doeltreffende en doelmatige projecten gefinancierd?

13. In het kader van de controle werden de Commissie en zes lidstaten bezocht: de Tsjechische Republiek, Frankrijk (Aquitaine), Italië (Campania), Polen, Zweden (Västra Götaland) en het Verenigd Koninkrijk (Engeland — Yorkshire en Humber) [6]; tevens werd gekeken naar de opzet en de uitvoering van de maatregelen, de bereikte resultaten van voltooide projecten en het toezicht op de financiële steun uit de diversificatiemaatregelen. Daarbij werd een steekproef onderzocht van 129 projectdossiers betreffende de drie diversificatiemaatregelen. 57 van de projecten werden ter plaatse bezocht, waarbij onder meer de onderliggende documentatie werd geanalyseerd en gesprekken werden gevoerd met de begunstigden van de steun. Voor 72 projecten werd onderzoek op stukken verricht.

OPMERKINGEN

DEEL ÉÉN — ZIJN DE DIVERSIFICATIEMAATREGELEN ZODANIG OPGEZET EN UITGEVOERD DAT ZE DOELTREFFEND BIJDRAGEN AAN DE GROEI EN WERKGELEGENHEID?

14. De maatregelen van as 3 moeten bijdragen aan de overkoepelende prioriteit van werkgelegenheidsschepping in niet-agrarische activiteiten en diensten op het platteland. Dit in reactie op de trends van economische en sociale teruggang en ontvolking van het platteland die zich in vele delen van Europa aftekenen. Diversificatie is noodzakelijk voor groei, werkgelegenheid en duurzame ontwikkeling in plattelandsgebieden en draagt bij tot een beter territoriaal evenwicht, zowel economisch als sociaal [7].

15. De lidstaten moeten hun structurele en territoriale behoeften uitdrukken in duidelijke en specifieke, met hun nationale strategieplannen overeenkomende doelstellingen [8] in hun POP’s. Vervolgens moeten zij maatregelen nemen die gericht zijn op het verwezenlijken van deze doelstellingen.

16. Om een doeltreffend en gericht beleid te kunnen voeren, moeten de lidstaten inzicht hebben in hetgeen werkgelegenheid en groei op het platteland stimuleert en belemmert. Ook moeten zij ervoor zorgen dat in de beweegredenen voor het optreden duidelijk wordt aangegeven hoe de overheidsfinanciering kan helpen, bijvoorbeeld door het ondervangen van marktfalen. Verder moeten de lidstaten nader aangeven welke resultaten zij denken te bereiken (hoe de diversificatie kan/zal bijdragen aan duurzame groei en welke veranderingen moeten worden bereikt), zodat voor het lopende beheer van het programma (bijvoorbeeld het bepalen wanneer eventueel verbeteringen noodzakelijk zijn) kan worden gesteund op een duidelijk kader en duidelijke richtsnoeren.

17. De Rekenkamer bestudeerde de EU-regelgeving en de systemen, procedures en documenten van de lidstaten om te kunnen vaststellen of de opzet en de uitvoering van de diversificatiemaatregelen waarschijnlijk zouden zorgen voor een efficiënte financiering van doeltreffende projecten die aansloten op de prioriteit van groei en schepping van werkgelegenheid. Met name werd bij de controle onderzocht of in de beredenering van de maatregelen door de lidstaten wordt aangetoond dat overheidssteun nodig was, dat duidelijke doelstellingen en relevante subsidiabiliteitscriteria zijn gekozen en doeltreffende selectieprocedures zijn vastgesteld. Bovendien werd met de controle vastgesteld in welke mate de Commissie en de lidstaten bij het beheer van de maatregelen rekening houden met de geleverde prestaties.

DE GEKOZEN DOELSTELLINGEN WAREN RUIM EN HIELDEN NIET ALTIJD VERBAND MET HET SCHEPPEN VAN VOORWAARDEN VOOR GROEI EN WERKGELEGENHEIDSKANSEN

18. Zoals voorgeschreven in artikel 16 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 [9], waren in de gecontroleerde nationale/regionale POP’s wel een aantal sterke en zwakke punten in hun plattelandseconomie vastgesteld. Maar in hun POP’s en andere programmeringsdocumenten werden de oorzaken van die problemen niet verder geanalyseerd om aldus te kunnen bepalen waarop de steun moest worden gericht [10] (zie tekstvak 2).

19. Hoewel in de onderzochte POP’s een aantal mogelijke voordelen van de maatregelen 311, 312 en 313 worden vermeld, is nergens een duidelijke interventielogica beschreven volgens het schema vastgestelde behoeften — specifieke doelstellingen — vereiste activiteit om die doelstellingen te verwezenlijken. Zo werden in het POP van Zweden een aantal thema’s genoemd waarbij overheidssteun nodig kan zijn voor de diversificatie van de plattelandseconomie en de ondersteuning van de groei (belemmeringen voor de deelname van vrouwen wegnemen, kredietgarantieverenigingen oprichten enz.), maar er werden geen specifieke doelstellingen gekozen en geen specifieke soorten te financieren activiteiten vastgesteld om aan die behoeften te voldoen.

TEKSTVAK 2

VOORBEELD VAN EEN POP WAARIN DE NOODZAAK VAN FINANCIERING VAN DIVERSIFICATIEMAATREGELEN NIET DUIDELIJK IS AANGETOOND

Verenigd Koninkrijk — Engeland: Volgens het POP moet elke regio bij de uitvoering van de maatregelen speciaal letten op tekortschietende economische prestaties en nadelen. In het regionaal uitvoeringsplan voor Yorkshire en Humber wordt verklaard dat het aantal gediversifieerde landbouwbedrijven in de regio naar verhouding onder het nationale gemiddelde ligt, maar er wordt niet aangetoond dat meer diversificatie van de plattelandseconomie noodzakelijk is uit een oogpunt van bedrijfsinkomen, levensvatbaarheid, onzekerheid van ontvangsten of andere factoren; evenmin wordt er nagegaan waarom deze regio minder diversificatie kent of hoe overheidssteun zou kunnen helpen.

20. In alle gecontroleerde nationale/regionale POP’s, behalve bij een specifiek voorbeeld in Italië (zie paragraaf 21), waren de genoemde doelstellingen zo algemeen en vaag dat het voor de nationale/regionale instanties onmogelijk was meetbare doelen te bepalen (zie tekstvak 3). De bijdrage van elke maatregel aan de operationele doelstellingen werd dan ook enkel afgemeten aan de streefdoelen voor de toezichtsindicatoren die zijn opgenomen in het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader van de EU [11]. Deze doelen werden echter bepaald door berekening van de verwachte resultaten op basis van het volume van de geplande uitgaven, en niet door eerst de gewenste resultaten te bepalen om te voldoen aan een behoefte of een doelstelling te verwezenlijken, en vervolgens na te gaan in hoeverre een bepaald doel kon worden bereikt met de beschikbare middelen.

21. Maatregel 311 in Italië (Campania) was een uitzondering omdat daarbij een specifieke doelstelling was gekozen ("volledige tewerkstelling nastreven voor de leden van het landbouwhuishouden"), en deze werd gekoppeld aan een bijkomende gekwantificeerde indicator (dus met een streefdoel): "aantal leden van het landbouwhuishouden dat werk vindt in de gesteunde activiteiten".

TEKSTVAK 3

VOORBEELD VAN TE RUIME DOELSTELLINGEN VOOR DIVERSIFICATIEMAATREGELEN

In de Tsjechische Republiek werden voor alle drie de maatregelen identieke doelstellingen aangegeven: "diversificatie van landbouwactiviteiten naar niet-agrarische productie, ontwikkeling van niet-agrarische productie en steun voor werkgelegenheidsschepping", "diversiteit in de plattelandseconomie", "verbetering van de leefkwaliteit op het platteland en economische diversificatie". Deze doelstellingen zijn zonder verdere specificatie overgenomen uit overweging 46 van de considerans bij Verordening (EG) nr. 1698/2005, en zijn vaag en dubbelzinnig. Zo is bij de doelstelling "diversiteit van de plattelandseconomie" niet aangegeven welke mate van verbetering van de bestaande situatie wordt beoogd met de maatregel, en dus kan die niet worden omgezet in een kwalitatieve of kwantitatieve indicator.

In het POP van Polen werden de doelstellingen van maatregel 313 (toerisme) slechts in grote lijnen aangegeven in het kader van een geïntegreerde maatregel [12], en wel als volgt: "De maatregel zal de levensomstandigheden op het platteland verbeteren"; "Dit zal bijdragen tot de identiteitsontwikkeling van de bevolking op het platteland"; "Dit zal bijdragen tot het behoud van (…) de specificiteit van het platteland". Deze algemene formulering maakt niet duidelijk hoe de maatregel zal helpen om toeristische activiteiten te bevorderen.

22. Het feit dat de gecontroleerde lidstaten en regio’s niet duidelijk aangeven wat zij willen bereiken, wijst op een strategie die eerder vraaggestuurd is dan dat zij door doelstellingen wordt ingegeven. Dat heeft tot gevolg dat veel verschillende activiteiten en sectoren subsidiabel blijven, met het risico dat de steun onvoldoende zal zijn gericht op de vastgestelde behoeften en structurele nadelen (de beweegredenen achter de steunverlening) die onder meer de groei en werkgelegenheid belemmeren.

DE COMMISSIE KEURDE POP’S GOED ONDANKS TEKORTKOMINGEN

23. Verordening (EG) nr. 1974/2006 bepaalt dat de lidstaten de beweegredenen voor de steunverlening, de doelstellingen, reikwijdte en acties van de maatregelen moeten vermelden. Bovendien moeten de POP’s ervoor zorgen dat de steun voor investeringsmaatregelen "gericht is op duidelijk omschreven doelstellingen die betrekking hebben op onderkende territoriale behoeften en structurele nadelen". Voordat de Commissie de POP’s van de lidstaten goedkeurt, moet zij dan ook nagaan of de POP-doelstellingen consistent zijn met de nationale en EU-strategieën en met de onderkende behoeften en tekortkomingen.

24. Omdat de doelstellingen in de gecontroleerde POP’s echter zo algemeen waren omschreven, konden de verrichte controles van de consistentie slechts een beperkt nut hebben. Toch keurde de Commissie POP’s goed ondanks deze tekortkomingen en maakte zij geen kritische beoordeling van de argumenten vóór steun. Evenmin heeft zij in overweging genomen hoe doeltreffend of doelmatig de voorgestelde maatregelen kunnen zijn om groei en duurzame werkgelegenheid te creëren.

DE DOOR DE GECONTROLEERDE LIDSTATEN GESTELDE VOORWAARDEN/CRITERIA VOOR SUBSIDIABILITEIT BEPERKEN DE REIKWIJDTE VAN DE STEUN VOOR DIVERSIFICATIE NIET

25. Zodra de lidstaten hun doelstellingen hebben gekozen, moeten zij de subsidiabiliteitsvoorwaarden bepalen (bijvoorbeeld soorten investering, categorieën van begunstigden en de aard van de steun) om ervoor te zorgen dat de steun gericht is op het verwezenlijken van de gekozen doelstellingen.

26. Deze subsidiabiliteitsvoorwaarden moeten de reikwijdte van de steun beperken. De Rekenkamer ontdekte dat ook de subsidiabiliteitscriteria van de lidstaten zeer ruim waren, zodat er middelen werden toegewezen aan projecten die niet echt voldeden aan de bedoeling van de specifieke maatregelen, hoewel ze eventueel enigszins ten goede komen aan de plaatselijke bevolking (zie tekstvak 4). De Rekenkamer trof in de Tsjechische Republiek en Zweden zelfs projecten aan die volgens de EU-verordeningen niet subsidiabel waren (zie bijlage II).

DE SELECTIEPROCEDURES RICHTTEN DE FINANCIERING NIET OP DE BESTE PROJECTEN

27. Na de vaststelling van hun doelstellingen en subsidiabiliteitscriteria moeten de lidstaten procedures opstellen voor de selectie van activiteiten en projecten uit de populatie van subsidiabele projecten. Door die selectiecriteria moeten de lidstaten in staat zijn de beschikbare middelen vast te stellen en te besteden aan de activiteiten en projecten die het meest zullen bijdragen aan de doelstellingen. Een doeltreffende toepassing van de selectiecriteria wordt voorgeschreven door de relevante EU-regelgeving [13].

TEKSTVAK 4

DE RUIME SUBSIDIABILITEITSCRITERIA RESULTEERDEN IN FINANCIERING VOOR BEPAALDE PROJECTEN DIE NIET VOLDEDEN AAN DE DOELSTELLINGEN VAN DE MAATREGELEN

Polen: Hoewel met maatregel 311 diversificatie van de landbouwbedrijven naar niet-agrarische activiteiten en de bevordering van werkgelegenheid op het platteland buiten de landbouw wordt beoogd, heeft 42 % van de begunstigden in de regio Malopolska uitrusting (bijvoorbeeld tractoren) gekocht om daarmee aan derden elementaire agrarische diensten te kunnen verlenen die ook op hun eigen landbouwbedrijven worden verricht, zonder dat dit enige bijdrage leverde aan de diversificatie van de plattelandseconomie.

Eveneens in Polen had ten tijde van de controle 68 % van de uit maatregel 313 (toerisme) gefinancierde projecten betrekking op de aanleg van gemeentelijke sportfaciliteiten of speelvelden voor kinderen. Zo werd een voetbalveld naast een school gemoderniseerd in het kader van maatregel 313. Dat project moest de leefkwaliteit voor de plattelandsgemeenschap verbeteren door moderne infrastructuur voor sport en vrije tijd te creëren en de kinderen van de basisschool sportfaciliteiten te bieden. Het is echter weinig waarschijnlijk dat dit soort projecten diversificatie zal brengen in de economie door het aantrekken van toeristen, een doelstelling van de maatregel [14].

28. De selectiecriteria moeten het mogelijk maken de relatieve voordelen van projectvoorstellen op objectieve en doorzichtige wijze te beoordelen; ook moeten zij ervoor zorgen dat kostenineffectieve projecten worden verworpen. Zelfs als de projecten aan de voorwaarden voldoen, zijn sommige ervan beter afgestemd op de doelstellingen die werden gekozen om aan de behoeften in plattelandsgebieden te voldoen. Gezien de beperkte middelen moet bijvoorbeeld de voorkeur worden gegeven aan een investeringsproject dat onder overigens gelijke omstandigheden meer werkgelegenheid schept in plattelandsgebieden.

29. Twee van de gecontroleerde lidstaten bepaalden geen selectiecriteria en steunden alleen op hun ruime subsidiabiliteitscriteria voor het opstellen van de lijst van te financieren projecten. Dat was het geval in Frankrijk (Aquitaine) en Polen tijdens de eerste jaren van de programmeringsperiode (2007-2010). In Polen werden de projecten in die periode zelfs willekeurig [15] gekozen of volgens het principe "wie het eerst komt, het eerst maalt". In een andere lidstaat, Zweden (Vastra Götaland) leverde de toegepaste selectieprocedure geen score of rangschikking op waarmee een objectieve vergelijking van projecten in de loop der tijd mogelijk was en ervoor werd gezorgd dat consequent projecten met de hoogste prioriteit werden geselecteerd.

30. De drie overige lidstaten — Italië (Campania), de Tsjechische Republiek en het Verenigd Koninkrijk (Engeland) — pasten selectiecriteria toe en een aantal verschillende puntensystemen, maar de Tsjechische Republiek schortte de toepassing van zijn selectiecriteria op in 2009. Die criteria waren echter zinloos in Italië (Campania) en de Tsjechische Republiek omdat deze regio, respectievelijk lidstaat, geen echte minimumscore had bepaald voor de selectie van een project. Dat betekent dat, zolang er middelen beschikbaar waren, projecten konden worden geselecteerd zelfs wanneer ze niet bijzonder relevant werden geacht gezien de nationale/regionale prioriteiten (zie tekstvak 5).

31. Vier van de gecontroleerde lidstaten — Frankrijk (Aquitaine), Italië (Campania), Zweden (Vastra Götaland) en de Tsjechische Republiek — selecteerden zoveel subsidiabele projecten als met de beschikbare middelen mogelijk was, ongeacht hun eventuele bijdrage aan de doelstellingen van de maatregelen. Uit de controle bleek echter dat de lidstaten later, wanneer de begroting ontoereikend was voor alle ontvankelijke aanvragen, de projecten strenger selecteerden. Dat bracht mee dat betere projecten op een later moment louter om budgettaire redenen werden verworpen (zie tekstvak 6).

TEKSTVAK 5

VOORBEELDEN VAN SELECTIESYSTEMEN DIE GEEN RELEVANTE PROJECTEN SELECTEERDEN

In Italië (Campania): Het ontwerp van het systeem leek een voorbeeld van een goede praktijk, want de subsidiabele investeringsprojecten werden getoetst aan een schema met selectiecriteria dat een algemene minimumscore (drempel) omvatte die de subsidiabele projecten moesten halen, en zelfs een drempel inzake de projectkwaliteit. Volgens het systeem werden echter ook punten toegekend aan projecten die niet aan de criteria voldeden.

In de categorie "projectkwaliteit" krijgt een project dat aan geen enkel criterium voldoet toch 20 punten (de vereiste minimumscore) en dus ontvangt het toch nog financiering. Zo wordt de selectie op projectkwaliteit praktisch zinloos, want alle projecten komen automatisch in aanmerking, mits er voldoende middelen beschikbaar zijn.

Frankrijk (Aquitaine): Bij gebreke van selectiecriteria hield de beschikbaarheid van middelen in dat een subsidiabel project ook zou worden geselecteerd. Zo werd een project voor een nieuwe wijnproeverij gefinancierd hoewel er al dergelijke gelegenheden bestonden. Het project leverde geen verdere diversificatie of verruiming van de bedrijvigheid op, en was dus geen bijdrage aan de doelstellingen van de financierende maatregel.

TEKSTVAK 6

VOORBEELDEN VAN ONDOELTREFFENDE SELECTIEPROCESSEN

Tsjechische Republiek: Tijdens de eerste twee jaren (2007 en 2008) was er geen minimum en was de begroting toereikend om alle ontvankelijke aanvragen te financieren, en dus werden de voorgestelde projecten niet echt gerangschikt volgens voorkeurscriteria. Daardoor werden zelfs projecten gefinancierd met scores van 0 op 35 en 1 op 106. Sinds 2010 moeten subsidiabele projecten een veel hogere score behalen om te worden gefinancierd: respectievelijk 25 op 40 en 54 op 101.

Italië (Campania): Voor maatregel 312 werden in de eerste aanvraagperiode (juli/augustus 2009) alle 163 ontvankelijke aanvragen gehonoreerd. In de tweede periode (september/oktober 2009) waren er 322 ontvankelijke aanvragen, maar daarvan werden er slechts 70 gehonoreerd omdat de gehele begroting voor de maatregel reeds opgebruikt was. Dat betekent dat projecten uit de tweede periode werden uitgesloten hoewel ze veel beter scoorden dan andere projecten die gedurende de eerste periode waren gefinancierd. Het best gerangschikte van al de projecten die in de tweede periode waren uitgesloten wegens gebrek aan middelen, had bijvoorbeeld een hogere score dan 85 % van de in de eerste periode gefinancierde projecten.

Zweden: Tot 2011 waren er geen gevallen waarin aanvragen voor subsidiabele projecten werden afgewezen wegens een lage prioriteit. Het ontbreken van prioriteiten leidde ertoe dat de maatregelen in 2011 gedeeltelijk werden afgesloten wegens begrotingstekorten en dat projecten werden verworpen met het argument: "het geld voor projecten is beperkt en we moeten prioriteiten stellen". De rest van de begroting werd dan ook strenger toegekend, maar het grootste deel ervan was reeds uitgegeven.

WERKGELEGENHEID WAS EEN DEEL VAN DE OVERKOEPELENDE PRIORITEIT VOOR DE MAATREGELEN, MAAR DAT WAS NIET ALTIJD MERKBAAR IN DE TOEWIJZING VAN DE MIDDELEN

32. Zoals werd aangegeven in paragraaf 14, maakt het scheppen van werkgelegenheid deel uit van de overkoepelende prioriteit van as 3. Bij het bepalen van de prioriteit van projecten die voldoen aan de POP-doelstellingen, moeten de lidstaten dus trachten de projecten met het beste werkgelegenheidspotentieel te selecteren. Zij moeten niet alleen streven naar meer werkgelegenheid, maar ook de nodige aandacht hebben voor de financiële doelmatigheid en doeltreffendheid van de steun, bijvoorbeeld door rekening te houden met de kosten per baan en de werkkwaliteit.

33. Bij de controle bleek dat alle gecontroleerde lidstaten — behalve Frankrijk — bij hun beoordeling van de projectvoorstellen rekening hielden met het potentieel om werkgelegenheid te scheppen. Door de voornoemde tekortkomingen in de selectiesystemen leidde dat echter in de praktijk in sommige lidstaten niet tot het prioriteren van projecten die werkgelegenheid brachten (zie de paragrafen 30 en 31). Zo kon in Italië (Campania) met het selectiesysteem voor maatregel 311 wel prioriteit worden gegeven aan projecten die bevorderlijk waren voor de volledige tewerkstelling van een lid van het landbouwhuishouden (zie paragraaf 21), maar vertoonde de toepassing van dit criterium gebreken (zie tekstvak 7).

TEKSTVAK 7

EEN GOED SYSTEEM OP PAPIER, MAAR NIET IN DE PRAKTIJK

In Italië (Campania) wordt het criterium in verband met de doelstelling van volledige tewerkstelling van het lid van het huishouden omschreven aan de hand van de ratio investeringskosten/aantal werknemers. Voor de beoordeling moest echter worden berekend welk percentage van de leden van het landbouwhuishouden volledig tewerkgesteld wordt en moest dat percentage worden omgezet in punten.

De oproep tot het indienen van voorstellen bevatte geen instructies voor de berekening van dat percentage. Die berekening werd dan ook niet gemaakt en de punten werden toegekend op basis van ongefundeerde beweringen in het technisch verslag.

Bij een project voor agrotoerisme vermeldde de begunstigde bijvoorbeeld "toename van het aantal werkuren voor de leden van het gezin" als een verwacht resultaat en op grond daarvan werd aan het project het maximumaantal punten toegekend. De inachtneming van dat criterium werd door de instanties niet gecontroleerd tijdens de verrichte inspecties ter plaatse die voorafgingen aan de saldobetaling, en de begunstigde kon de controleurs geen bewijzen voorleggen ter onderbouwing van deze bewering.

34. Bij op werkgelegenheidsschepping gerichte projecten vormen de kosten per gecreëerde baan een indicator voor hun financiële doelmatigheid. De Rekenkamer berekende die indicator [16] voor de 26 gecontroleerde projecten die inderdaad nieuwe banen opleverden (zie bijlage II). Uit de berekening bleek dat de kosten per gecreëerde nieuwe baan van project tot project sterk verschilden, namelijk van 3000 euro tot 215000 euro. Hoewel de Rekenkamer erkent dat projecten andere doelstellingen kunnen hebben die eveneens in aanmerking moeten worden genomen bij het selectieproces, tonen de grote verschillen in kosten per nieuwe baan binnen/voor vergelijkbare activiteiten toch dat dit aspect meer aandacht verdient.

35. Drie van de gecontroleerde lidstaten beoordeelden de financiële doelmatigheid van de ingediende projectvoorstellen op kosten per gecreëerde baan. Bij hun beoordeling van de projecten gaven de Britse instanties een oordeel over en een score voor het kwalificatieniveau van de geplande banen in verband met het project en voor hun kosteneffectiviteit ("value for money" — de kosten per baan en per kwalificatieniveau in relatie tot de subsidie).

36. In Polen verschilt het toegewezen bedrag naargelang van het aantal nieuwe banen waartoe de begunstigde zich verbindt, terwijl in Italië de kosten per baan alleen worden verdeeld in het kader van maatregel 312 en alle uitgaven (dus de totale investeringskosten) worden meegeteld en afgezet tegen een gemiddelde, door de instanties bepaalde waarde. Extra punten worden toegekend op basis van de berekening van de kosten per baan.

37. Alleen in Polen, de Tsjechische Republiek en het Verenigd Koninkrijk werd de subsidie afhankelijk gesteld van het creëren van werkgelegenheid, als het project die in het vooruitzicht had gesteld. In Polen en het Verenigd Koninkrijk moesten bewijzen worden ingediend samen met het verzoek om betaling (maar het Verenigd Koninkrijk aanvaardde ook verwachte resultaten), terwijl in de Tsjechische Republiek de projectontwikkelaars na de uitvoering van de projecten werden onderworpen aan gerichte controles. Duidelijke regels over de duur waarvoor werd toegezegd dat de gecreëerde banen in stand zouden blijven, bestonden in Polen en de Tsjechische Republiek: respectievelijk twee jaar na de saldobetaling en tot het einde van de vijfjarige verbintenisperiode [17].

38. Daarentegen vertrouwden de instanties in Italië (Campania) louter op de raming van te creëren banen die de begunstigde aangaf in zijn/haar aanvraag. Het scheppen van die banen was geen voorwaarde voor betaling en werd noch bij de saldobetaling, noch bij latere toezichtsactiviteiten gecontroleerd. Uit de controle bleek dat de schepping van nieuwe werkgelegenheid slechts voor vier van de negen gecontroleerde projecten een doelstelling was en dat deze voor twee ervan ver achterbleef bij de verwachtingen.

GEEN PROACTIEF BEHEER VAN DE MAATREGELEN

39. Hoewel uit de toezicht- en evaluatiegegevens bleek dat de doelstellingen van de maatregelen niet werden gerealiseerd, hebben de instanties van de lidstaten hun acties niet bijgesteld voor een optimale impact door meer doelmatige en doeltreffende projecten te steunen die reële resultaten konden opleveren met betrekking tot de gekozen doelen.

40. Dat was met name zichtbaar in de Tsjechische Republiek: hoewel de beoogde werkgelegenheidsschepping bij lange na niet werd gerealiseerd, mede doordat de door de instanties gestelde doelen onrealistisch/ambitieus waren, werd er niets ondernomen om meer voorkeur te geven aan projecten die banen creëerden. In Zweden werd bij de gedeeltelijke herschikking van de middelen van as 3 over de regio’s rekening gehouden met het uitgavenniveau, maar niet met de vorderingen in het bereiken van resultaten. In Italië werd een hoog steunpercentage verstrekt om de opname te verbeteren, maar er werd geen verband gelegd met de verwezenlijking van resultaten (zie tekstvak 8).

TEKSTVAK 8

VOORBEELD VAN ONTBREKEND PROACTIEF BEHEER

Tsjechische Republiek: Bij de in 2010 uitgebrachte tussentijdse evaluatie werd gewezen op het beperkte effect van de drie gecontroleerde maatregelen. De beoordelaar stelde vast dat voor maatregel 311 slechts 0,8 % van de indicator voor het brutoaantal te creëren banen was gerealiseerd. Met maatregel 312 werd slechts 1,4 % van de aanvankelijk gestelde werkgelegenheidsdoelstelling behaald en met maatregel 313 werd slechts 1 % behaald na drie jaar programma-uitvoering. Ondanks het uitblijvende succes heeft de Tsjechische Republiek de maatregelen niet aangepast. Daarentegen hebben de Tsjechische instanties weliswaar het niveau van de geprogrammeerde uitgaven per maatregel gehandhaafd, maar het streefcijfer voor de resultaatindicator "brutoaantal gecreëerde banen" met meer dan 90 % verlaagd van 29000 tot 2700.

Italië (Campania): Om de financiële tenuitvoerlegging van de maatregelen te stimuleren, verhoogden de instanties in 2010 het maximum van de overheidssteun tot 100 % voor projectbedragen tot 50000 euro voor de maatregelen 311 en 312. Dat onthief de begunstigde van de verplichting om bij te dragen aan het project, maar werd niet gekoppeld aan een hogere kosteneffectiviteit van de projecten ten aanzien van de te bereiken resultaten.

Zweden: Ondanks het feit dat de GTEK-resultaatindicator voor werkgelegenheid in 2010 slechts 6,6 % van het streefcijfer aanwees, werden de maatregelen of de selectiecriteria niet aangepast om ze doeltreffender te maken, zodat het streefcijfer zou worden gehaald. Bovendien werd de regio’s meegedeeld dat, als zij tegen oktober 2011 niet ten minste 50 % hadden vastgelegd, hun middelen zouden worden toegewezen aan andere regio’s die ze sneller konden besteden.

DE COMMISSIE MAAKTE TE WEINIG GEBRUIK VAN PRESTATIEGEGEVENS OM DE DOELMATIGHEID EN DOELTREFFENDHEID VAN DE DIVERSIFICATIEMAATREGELEN TE VERBETEREN

41. De Commissie monitort de uitvoering van de programma’s, met name door deelname aan de vergaderingen van de toezichtcomités [18], bestudering van de jaarlijkse voortgangsverslagen en controlebezoeken aan de lidstaten. Bovendien moet de Commissie als verantwoordelijke voor een goed financieel beheer de programma-uitvoering in die zin verbeteren. Artikel 77, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 stelt de Commissie in de gelegenheid om deel te nemen aan de vergaderingen van het toezichtcomité "met raadgevende stem".

42. Tijdens de gehele programmeringsperiode heeft de Commissie aangedrongen op de noodzakelijke grotere selectiviteit en gerichtheid in de uitvoering van de maatregel, ongeacht de "toereikendheid van de begroting". Toch bleek uit de controle dat de Commissie er niet altijd voor heeft gezorgd dat de lidstaten geschikte selectiecriteria kozen en/of deze consequent toepasten. De Commissie nam geen doeltreffende maatregelen ondanks het feit dat Frankrijk, Polen en de Tsjechische Republiek (in 2009) geen enkel selectiecriterium toepasten. In verband met andere maatregelen voor plattelandsontwikkeling heeft de Commissie wel maatregelen getroffen tegen soortgelijke gebreken door financiële correcties voor te stellen.

43. Evenmin ondernam de Commissie in het toezichtcomité of bij het jaarlijkse onderzoek van de voortgang van de programma’s [19] het nodige om ervoor te zorgen dat de lidstaten op doeltreffende wijze projecten selecteerden en goedkeurden die bijdroegen tot de verwezenlijking van de gekozen doelstellingen. Voor het in tekstvak 8 vermelde geval heeft de Commissie niet geëist dat de doeltreffendheid van de diversificatiemaatregelen in de Tsjechische Republiek zouden worden verbeterd, maar heeft zij geaccepteerd dat de streefcijfers voor het brutoaantal gecreëerde banen eenvoudigweg werden verlaagd.

DEEL TWEE — WERDEN DE RISICO’S VOOR DE EFFICIËNTIE EN ZUINIGHEID VOLDOENDE BEPERKT?

44. Kosteneffectiviteit houdt optimale besteding in van middelen voor het verwezenlijken van de beoogde resultaten. In het algemeen betreffen de risico’s voor een goed financieel beheer, naast de doeltreffendheid, ook de efficiëntie en zuinigheid.

45. Het risico voor de efficiëntie is de kans dat een activiteit:

- niet de maximale output levert voor een gegeven input, of dat wel doet, maar zonder dat voldoende aandacht wordt besteed aan een behoorlijke kwaliteit, of

- niet de kleinst mogelijke input vraagt voor een gegeven output, of dat wel doet, maar zonder dat voldoende aandacht wordt besteed aan een behoorlijke kwaliteit.

46. Het risico voor de zuinigheid is de kans dat een activiteit:

- de kosten niet tot een minimum beperkt, of dat wel doet, maar zonder dat voldoende aandacht wordt besteed aan een behoorlijke kwaliteit.

47. De risico’s voor de efficiëntie en zuinigheid kunnen al aanzienlijk worden beperkt door een goede programmering. Dat ontheft de instanties echter niet van de verantwoordelijkheid om relevante controles te verrichten op de uitvoering.

48. Om die reden en overeenkomstig de beginselen van efficiëntie en zuinigheid waarvan sprake is in artikel 30, lid 2, van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 [20] meent de Rekenkamer dat de lidstaten:

- moeten wachten met het toewijzen van financiering tot de aanvragers hebben kunnen aantonen dat hun projecten financieel levensvatbaar en duurzaam zijn;

- procedures moeten toepassen om de risico’s op buitenkanseffect en verplaatsing te beperken [21];

- ervoor moeten zorgen dat de kosten van de projecten binnen de perken blijven;

- ervoor moeten zorgen dat de projecten kunnen worden uitgevoerd binnen een redelijke termijn en zonder onnodige administratieve rompslomp en kosten.

EFFICIËNTIE

DE CONTROLES VAN DE LIDSTATEN GEVEN WEINIG ZEKERHEID OVER DE FINANCIËLE DUURZAAMHEID VAN PROJECTEN

49. Om te voorkomen dat overheidsfinanciering wordt verspild aan projecten die vroegtijdig mislopen, moeten de lidstaten door middel van proportionele levensvatbaarheidscontroles de soliditeit onderzoeken van de financiële situatie en bedrijfsplanning van de aanvrager, en hun oordeel documenteren.

50. De bestaande regelgeving schrijft zulke levensvatbaarheidscontroles niet uitdrukkelijk voor [22] en slechts drie van de gecontroleerde lidstaten (Polen, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) verrichtten systematisch onderzoek naar de financiële draagkracht van de aanvragers. Vooral in Polen en Zweden trof de Rekenkamer echter een aantal tekortkomingen aan, die voornamelijk oppervlakkige en ontoereikende beoordelingen en onvoldoende documentatie betroffen. De overige gecontroleerde lidstaten verrichtten geen enkele levensvatbaarheidscontrole (Frankrijk — Aquitaine en Italië — Campania) of hadden die opgeschort (Tsjechische Republiek) (zie tekstvak 9).

TEKSTVAK 9

CONTROLES VAN DE LEVENSVATBAARHEID: VOORBEELDEN VAN GOEDE PRAKTIJKEN EN TEKORTKOMINGEN

Verenigd Koninkrijk — Engeland: De instanties passen al naargelang de hoogte van de subsidie verschillende procedures toe die als goede praktijken kunnen worden beschouwd: de financiële ratio’s worden berekend op basis van boekhoudinformatie en kasstroomprognoses, een accountant geeft een onafhankelijk oordeel, en er moet een bedrijfsplan worden voorgelegd met verkoopprognoses en een marktanalyse. De onderliggende veronderstellingen worden bekeken door de beoordelaar en het management, en er wordt rekening gehouden met leveringsrisico’s.

Polen: In één geval vertoonde het aanvankelijke bedrijfsplan van een begunstigde een negatieve netto actuele waarde (NAW), waardoor het project niet-subsidiabel werd. Toen de Poolse instanties de begunstigde om uitleg vroegen over de negatieve NAW, presenteerde hij gewoon een nieuw plan waarin de verkoopprognoses aanzienlijk naar boven waren bijgesteld; de NAW ging van negatief naar positief en het project werd aanvaard. De Rekenkamer ontdekte dat de projectresultaten aanzienlijk achterbleven bij zowel de aanvankelijke als de herziene verwachtingen.

Frankrijk (Aquitaine): Financiële analyses en haalbaarheidsstudies zijn voor bepaalde projecten vereist, maar op basis van die documenten wordt geen formele controle van de levensvatbaarheid verricht. In één geval werd een project goedgekeurd en gefinancierd, hoewel in de haalbaarheidsstudie werd benadrukt dat de onderneming financiële problemen verwachtte door haar geringe solvabiliteit, met aanzienlijke kortetermijnrisico’s en een zeer beperkte financiële autonomie. Uit de controle van de Rekenkamer bleek dat de gesteunde onderneming failliet was.

Tsjechische Republiek: Aanvankelijk werd de kredietwaardigheid van de aanvragers gecontroleerd bij projecten met subsidiabele kosten van meer dan 2 miljoen CZK (ongeveer 78000 euro). Wegens de economische crisis en om in crisistijd het aantal in aanmerking komende aanvragers niet te zien dalen, besloten de Tsjechische instanties vanaf medio 2009 de kredietwaardigheid van de begunstigden niet meer te beoordelen.

DE PROGRAMMERING EN UITVOERING VAN DE MAATREGEL DOOR DE LIDSTATEN BEPERKEN HET RISICO VAN BUITENKANSEFFECT NIET OP DOELTREFFENDE WIJZE…

51. Het buitenkanseffect is de mate waarin een begunstigde ook zonder subsidies de investering zou hebben verricht. In die gevallen maakt subsidiëring de Europese en nationale begrotingsmiddelen minder efficiënt, aangezien de overheidsuitgaven niet nodig zijn om het beoogde effect te bereiken.

52. Het voornaamste middel om het risico op het buitenkanseffect te beperken, bestaat erin de maatregelen 311-313 zo op te zetten en te programmeren dat de openbare middelen dienen om in een onderkende behoefte te voorzien (bijvoorbeeld marktfalen) of om het bieden van positieve externe effecten of collectieve goederen te stimuleren (bijvoorbeeld door tegemoetkoming in de kosten van invoering van ecologisch duurzame technologieën of projecten die meer voordeel bieden voor het publiek). Maar ook als het de opzet van het systeem was de levering van collectieve goederen te stimuleren door steun aan particuliere begunstigden, werd de potentiële positieve impact in bepaalde gevallen tenietgedaan in de praktijk (zie tekstvak 10).

53. De lidstaten kunnen het risico op buitenkanseffect ook beperken met het projectselectieproces. Zij hadden de aanvragers kunnen vragen, op basis van de voor de levensvatbaarheidscontrole verstrekte financiële, marketing- en beheersinformatie, aan te tonen dat zij de subsidie nodig hebben. Wanneer een aanvrager beschikt over voldoende (toegang tot) kapitaal om het volledige project te financieren, of de vooruitzichten van het project op succes zeer goed zijn, zou de investering normaliter ook zonder steun hebben plaatsgevonden. Dat is geen efficiënt gebruik van de schaarse openbare middelen.

TEKSTVAK 10

EEN VOORBEELD WAARIN MOGELIJK POSITIEVE IMPACT WORDT TENIETGEDAAN IN DE PRAKTIJK

Italië — Campania: In het systeem voor projectbeoordeling werd een score berekend volgens milieucriteria. Bij de controle bleek echter dat tien punten voor het criterium "waterbesparing" of vijf punten voor "meer dan gewone afvalverwerking" reeds werden toegekend als de meest elementaire investeringen werden beloofd, bijvoorbeeld toiletten met dubbele spoeling of een goedkope compostemmer (in één voorbeeld kostte de compostemmer 350 euro en het totale project 247000 euro). Algemene waterbesparing hoefde niet te worden beloofd en werd ook niet beoordeeld. Zo kon een project 15 punten krijgen (in vele gevallen een doorslaggevend cijfer) zonder dat er werd gestreefd naar waterbesparing van betekenis of enig milieueffect.

54. In de plattelandsontwikkelingsprogramma’s van twee van de zes gecontroleerde lidstaten (Zweden en het Verenigd Koninkrijk — Engeland) wordt gewezen op het feit dat het buitenkanseffect een ernstig risico inhoudt voor een goed financieel beheer. Toch eisen alleen de Britse instanties dat de begunstigden de noodzaak van subsidie aantonen, en verwerpen zij projecten waarbij de noodzakelijkheid van overheidsfinanciering niet is bewezen. De Britse instanties houden bij de projectbeoordeling rekening met de volgende elementen: hoe overtuigend wordt in de aanvraag de noodzaak van subsidie aangetoond, welk marktfalen wordt door het project aangepakt, het bestaan van een financieringskloof (bijvoorbeeld door vergelijking van de kasstroomprognoses bij een lening enerzijds en bij overheidssteun anderzijds) en de waarde van de projectresultaten voor de regio door een schatting welk gedeelte van de output ook zonder de subsidie zou zijn gerealiseerd.

55. De Rekenkamer heeft reeds eerder (bijvoorbeeld in haar verslagen over de Leader-aanpak, maatregel 121 en maatregel 123 [23]) opgemerkt dat gevallen waarin de investeringen reeds aangevat of zelfs volledig zijn afgerond voordat een besluit wordt genomen, een sterke aanwijzing voor het buitenkanseffect vormen. In deze omstandigheden toont het aanvankelijke investeringsbesluit van de begunstigde reeds aan dat hij/zij bereid en in staat was de investering ook zonder steun te doen. Bijgevolg wordt het als een goede praktijk beschouwd als lidstaten projecten pas in aanmerking nemen voor financiering vanaf de datum waarop de subsidie is goedgekeurd.

56. Deze goede praktijk werd gevolgd in het Verenigd Koninkrijk (Engeland). In de andere gecontroleerde lidstaten waren investeringen meestal subsidiabel vanaf de datum waarop de aanvraag was ingediend. De controleurs stelden vast dat 25 van de 57 bezochte projecten (44 %) waren begonnen voordat het subsidiebesluit was genomen (zie tabel).

57. Het risico op het buitenkanseffect werd verder beoordeeld op basis van gesprekken met begunstigden en bestudering van stukken over de gebruikte financieringsbronnen ter voltooiing van het project, de rentabiliteit van de investering en de timing van de investering ten opzichte van het subsidiebesluit. Uit de analyse blijkt dat 35 van de 57 projecten (61 % van de steekproef) hoe dan ook zou zijn uitgevoerd, zij het in sommige gevallen op kleinere schaal of over langere tijd (zie bijlage II). Dat was met name het geval wanneer subsidiebedragen zeer gering waren, zoals in Zweden waar meer dan een op drie toegekende subsidies ongeveer 10000 euro of minder bedroegen. Bovendien trof de Rekenkamer in Zweden zelfs een geval aan waarin een project was goedgekeurd nadat het was voltooid (zie tekstvak 11).

TABEL

PROJECTEN GESTART VÓÓR DE GOEDKEURING VAN DE SUBSIDIE

Lidstaat | Totaalaantal ter controle bezochte projecten | Gecontroleerde projecten gestart vóór goedkeuring |

Tsjechische Republiek | 11 | 4 |

Frankrijk (Aquitaine) | 10 | 8 |

Italië (Campania) | 9 | 3 |

Polen | 8 | 3 |

Zweden (Västra Götaland) | 10 | 7 |

Verenigd Koninkrijk — Engeland (Yorkshire en Humber) | 9 | 0 |

Totaal | 57 | 25 |

TEKSTVAK 11

STERKE AANWIJZING VOOR BUITENKANSEFFECT: EU-FINANCIERING VERLEEND VOOR EEN REEDS VOLTOOID PROJECT

In Zweden werd een subsidie van 240000 SEK (22000 euro) verleend voor de uitbreiding van de werkplaats van een bestaand bedrijf voor onderhoud en reparatie van bosbouwmachines. De begunstigde diende in mei 2008 een onvolledige subsidieaanvraag in met een één regel lange beschrijving van het project zonder bedrijfsplan. Begin mei 2009 vulde hij zijn subsidieaanvraag aan met door de regionale raad gevraagde informatie. Het besluit tot subsidieverlening werd een week later genomen en nog in dezelfde maand diende de begunstigde een betalingsaanvraag in. Het project was reeds in april 2009 afgerond, nog voor de volledige aanvraag was ingediend.

Tijdens het controlebezoek van de Rekenkamer verklaarde de begunstigde dat hij reeds had besloten het project te ondernemen nog voordat hij iets had gehoord over mogelijke subsidies. Hij had bij de bank een lopende leningovereenkomst van maximaal 1,2 miljoen SEK (ongeveer 110000 euro), en zou deze hebben gebruikt om het gehele project te financieren als er geen subsidie was verleend.

… EN VERPLAATSING

58. Verplaatsing is de mate waarin de voordelen van een met overheidsmiddelen gesteunde activiteit teniet worden gedaan door een afgenomen activiteit elders. Een subsidie waardoor een begunstigde zijn marktaandeel kan vergroten ten nadele van een concurrent, zal wellicht geen netto-effect hebben op beleidsdoelstellingen zoals werkgelegenheidsschepping. Dergelijke subsidies vormen dus a priori geen efficiënte besteding van EU-middelen en kunnen leiden tot plaatselijke marktverstoring. Enige verplaatsing kan echter gerechtvaardigd zijn als het netto-effect op de beleidsdoelstellingen groot genoeg is.

59. Net als bij het buitenkanseffect is het voornaamste middel om het risico op ongerechtvaardigde verplaatsing te beperken, de opzet van de maatregelen. In het POP moet de noodzakelijkheid van de uitgaven worden vastgesteld (bijvoorbeeld door analyse van de verwachte vraag en door uitsluiting van sectoren waar de markt verzadigd lijkt), behoeften worden ontdekt die sterk genoeg zijn om eventueel optredende verplaatsingen te rechtvaardigen, en op die behoeften afgestemde doelstellingen en subsidiabiliteitsvoorwaarden worden bepaald. Zoals in het eerste deel van dit verslag werd aangetoond, is dat in de gecontroleerde lidstaten niet gebeurd. Wel wordt in de plattelandsontwikkelingsprogramma’s van Zweden en het Verenigd Koninkrijk verplaatsing onderkend als een potentieel risico voor een goed financieel beheer.

60. De instanties van de lidstaten moeten in de projectgoedkeuringsfase het verplaatsingsrisico in de projectvoorstellen beoordelen. Waar zich waarschijnlijk verplaatsing zal voordoen, moeten zij ervoor zorgen dat de bijdrage van het project aan de doelstellingen van de maatregel groot genoeg is om subsidiëring te rechtvaardigen.

61. Alleen het Verenigd Koninkrijk [24] had passende maatregelen getroffen om de verplaatsing te beoordelen en te beperken; met name hun uitvoeringsregels sluiten voorstellen uit in economische sectoren die het verzadigingspunt hebben bereikt, die leiden tot een aanbodoverschot, die de productiviteit benadelen of leiden tot verplaatsing van soortgelijke bedrijven. Bovendien ontdekte de Rekenkamer in het Britse beoordelingssysteem de volgende elementen van goede praktijken: de eis dat de begunstigde het bestaan van de marktvraag bewijst en de impact op zijn concurrenten beschrijft, de evaluatie van het verplaatsingsrisico in het kader van de projectbeoordeling en -selectie, en de afwijzing van projecten waarbij waarschijnlijk verplaatsing zou optreden.

62. De Rekenkamer beoordeelde het verplaatsingsrisico in de 57 bezochte projecten en steunde daarbij op onderzoek van stukken en op gesprekken met begunstigden over de producten van hun ondernemingen, over markten en concurrenten en over het effect van de investering op deze factoren. Bij 19 projecten waren er aanwijzingen voor het risico op verplaatsing (zie bijlage II). Voorbeelden van aanwijzingen voor verplaatsing zijn opgenomen in tekstvak 12. Bij drie projecten werd het verplaatsingsrisico niet van toepassing geacht en voor vier projecten beschikte de Rekenkamer niet over voldoende bewijzen voor een beoordeling.

ZUINIGHEID

63. Volgens het zuinigheidsbeginsel moeten financiële middelen tijdig, in een passende hoeveelheid en kwaliteit en tegen de best mogelijke prijs beschikbaar worden gesteld. Het risico bestaat dat begunstigden niet trachten projecten met de vereiste kwaliteit tegen zo laag mogelijke kosten uit te voeren. In dat geval worden de kosten voor de Europese en nationale begrotingen wellicht nodeloos opgedreven. Dat is oneconomisch en ondoelmatig, en gaat ten koste van de voor andere projecten beschikbare middelen. De Commissie en de lidstaten moeten ervoor zorgen dat de door aanvragers voor de maatregelen 311-313 voorgedragen projectkosten redelijk zijn en dat de administratieve procedures zo eenvoudig mogelijk zijn om projecten ten behoeve van plattelandsgebieden zo doeltreffend en efficiënt mogelijk uit te voeren.

TEKSTVAK 12

VOORBEELD VAN VERPLAATSINGSRISICO

Zweden: Uit maatregel 313 werd de aanleg gesteund van conferentiezalen voor een bezoekerscentrum. De begunstigde organiseert tweedaagse conferenties waarbij ongeveer 15 deelnemers worden ondergebracht in een nabijgelegen hotel. In een nieuw, door het bezoekerscentrum gepromoot en met EU-middelen ondersteund investeringsproject werd ook een gastenverblijf voor maximaal 20 personen gebouwd. Bij de goedkeuring van de subsidie dacht de Zweedse overheid niet aan de factor verplaatsing, ondanks het feit dat het project waarschijnlijk omzetverlies betekent voor het nabijgelegen hotel waar de deelnemers tegenwoordig overnachten.

Toch werden bij de controle ook voorbeelden van goede praktijken aangetroffen

Verenigd Koninkrijk — Engeland: In het geval van een boerderijwinkel onderzocht het bureau voor regionale ontwikkeling in het kader van de projectbeoordeling hoe dichtbij de concurrentie zich bevond en of de nieuwe winkel waarschijnlijk hun omzet zou beïnvloeden. De lichte verplaatsing werd gerechtvaardigd geacht op grond van de positieve beoordeling door de regionale toeristische diensten.

GEBREKKIGE CONTROLES OP DE REDELIJKHEID VAN DE KOSTEN

64. Op grond van artikel 24, lid 2, onder d), van Verordening (EG) nr. 65/2011 [25] moeten de lidstaten in het kader van de administratieve controle van de steunaanvragen de redelijkheid verifiëren van de ingediende projectkosten. Die evaluatie moet plaatsvinden met behulp van een geschikt systeem aan de hand van referentiekosten, vergelijking van een aantal offertes of een evaluatiecomité.

65. De Rekenkamer constateerde dat Frankrijk dergelijke procedures niet toepaste. Dat was des te ernstiger daar de Commissie de Franse overheid reeds (in 2008) had verzocht een systeem in te voeren om de redelijkheid van de kosten te verifiëren in het kader van hun administratieve controles en omdat zij in het verleden al een financiële correctie heeft opgelegd wegens dergelijke tekortkomingen bij andere investeringsmaatregelen.

66. De overige gecontroleerde lidstaten pasten relevante systemen toe, zoals specifieke regels voor overheidsopdrachten, toetsing aan standaardkosten of een combinatie van beide. Die toetsingen waren echter van wisselende kwaliteit. De Rekenkamer ontdekte gevallen van niet-naleving van de Europese regels in Zweden en significante tekortkomingen in de Tsjechische Republiek, Italië (Campania) en Polen, waaronder onvolledige, oppervlakkige en slecht gedocumenteerde toetsingen (zie tekstvak 13). Na het bezoek van de Rekenkamer gaven de Italiaanse instanties opdracht tot terugvordering van de aan een gemeente verleende steun (46780 euro), deels wegens problemen in verband met de geselecteerde offerte en de geaccepteerde prijs voor de gefinancierde diensten.

TEKSTVAK 13

IN DE LIDSTATEN AANGETROFFEN VOORBEELDEN VAN SLECHTE EN GOEDE PRAKTIJKEN INZAKE REGELS EN VERIFICATIES

Zweden: De meest gebruikelijke methode ter beoordeling van de redelijkheid van de kosten is van de aanvragers twee prijsopgaven te vragen die goed zijn voor ten minste 25 % van de totale kosten. Dat betekent dat een projectontwikkelaar voor 75 % van het voorgestelde totaal de redelijkheid van de kosten niet hoeft aan te tonen.

Subsidiabele uitgaven zijn niet beperkt tot de genoemde bedragen en dus kunnen begunstigden kosten opgeven boven de (als redelijk geaccepteerde) bedragen en toch de volledige subsidie ontvangen door lagere prijzen te bedingen voor andere artikelen (waarvan de redelijkheid niet werd getest) of door in de aanvraag genoemde artikelen niet te kopen. Dat levert geen besparing voor de EU-begroting op, aangezien de begunstigde het bespaarde kan gebruiken om meer artikelen te kopen tot het goedgekeurde maximum van de totale projectkosten.

Bij een van de gecontroleerde projecten werden geen quota vermeld voor 2,5 miljoen SEK (290000 euro) voor de bouw en inrichting van een nieuw restaurant en een apart gastenverblijf (subsidie: 900000 SEK of 94000 euro, subsidiepercentage: 30 %). In het projectdossier was niets vermeld over maatregelen om de redelijkheid van de kosten te verifiëren.

Italië (Campania): In Italië hield de enige door de provinciale instanties verrichte verificatie van de redelijkheid van de algemene uitgaven in dat het bedrag ervan niet hoger mocht zijn dan de in de oproep tot het indienen van voorstellen vermelde maxima, zonder in detail de aard en omvang van de verstrekte diensten (meestal consultancy) te bekijken. Voor een eenvoudig project — de aankoop van een nieuwe bus — vroeg de consulent bijvoorbeeld een vergoeding van 15000 euro (5,1 % van de prijs van de bus); deze vergoeding kon in de vorm van overheidssteun worden verkregen.

Ook werden de machines en/of uitrusting voor bepaalde projecten geleverd door andere ondernemingen dan die welke de onafhankelijke expert had geselecteerd en de deskundige beoordelaar had goedgekeurd. In één geval verklaarde de begunstigde dat hij het contract voor het opzetten van een website had gegund aan een vriend die dit kon uitvoeren voor dezelfde prijs als de door de expert gekozen onderneming. De controleurs constateerden echter dat de website ten tijde van de controle (maart 2012) niet volledig operationeel was, hoewel de factuur op 9 augustus 2010 was betaald. De onvolledige website werd niet opgemerkt tijdens het bezoek in het kader van de verificaties vóór de betaling.

De Rekenkamer noteerde de volgende goede praktijken: in Engeland omvatten de inspecties overeenkomstig de artikelen 27 en 30 van Verordening (EG) nr. 1975/2006 (5 % bij de betaling en 1 % achteraf) ook controle van kredietnota’s of kortingen. In Italië (Campania) eiste de regionale overheid in haar oproep tot het indienen van voorstellen van 2011 dat de verkoper bij de offerte zijn officiële prijslijst zou voegen en eventueel geboden kortingen zou vermelden.

ADMINISTRATIEVE LAST BELEMMERT EEN DOELTREFFENDE EN DOELMATIGE UITVOERING VAN DE PROGRAMMA’S

67. Zoals aangegeven in paragraaf 63, mogen de procedures van de lidstaten niet overmatig lang en omslachtig zijn, zodat ze aanvragers niet weerhouden van het indienen van projectvoorstellen. Dat risico is bijzonder duidelijk wanneer potentiële begunstigden zich niet kunnen veroorloven dat hun subsidieaanvraag wordt afgewezen zodat zij het hele project zelf moeten financieren, ofwel de investering moeten uitstellen en mogelijk zakelijke kansen mislopen.

68. De administratieve last en de daarmee verbonden kosten en vertragingen komen naar voren als belemmeringen voor het verwezenlijken van de doelstellingen van de programma’s, met name wanneer dat niet wordt gerechtvaardigd door de selectie van doeltreffender projecten (zie tekstvak 14).

TEKSTVAK 14

EEN SYSTEEM DAT DE DRUK OP DE AANVRAGER VERMINDERT, EN ÉÉN DAT DIT NIET DOET

Verenigd Koninkrijk — Engeland: De Britse instanties onderzochten wekelijks de beknopte formulieren voor blijken van belangstelling en informeerden de aanvragers over de vermoedelijke subsidiabiliteit van hun project en over de mate waarin het overeenkwam met de prioriteiten van de regio. Met deze procedure bespaarden zij de aanvragers de kosten voor een volledige aanvraag die waarschijnlijk zou worden afgewezen en verminderden zij de administratieve last voor de beoordeling enz. Voor elk project werd een contactpersoon ter facilitering van plattelandsondernemingen aangewezen om de betrokkene te steunen bij de aanvraag.

Nadat een projectontwikkelaar zijn aanvraag had ingediend, werd het selectieproces binnen ongeveer negen weken afgerond. Bij de beoordeling werd gelet op de strategische overeenstemming met de regionale prioriteiten, innovatie, het hefboomeffect, de vraag naar het product of de dienst, de financiële levensvatbaarheid, de redelijkheid van de kosten, de outputs en resultaten van het voorstel, het buitenkanseffect en de kosteneffectiviteit van de overheidsfinanciering.

Polen: In Polen liep de goedkeuringsprocedure voor de meeste aanvragen langer dan zes maanden, en zelfs langer dan een jaar voor 55 % van de aanvragen in het kader van maatregel 312. Dat lag voornamelijk aan de geringe kwaliteit of de onvolledigheid van de aanvragen en aan de soepele regels waardoor de begunstigden hun aanvraag in elke beoordelingsfase tweemaal konden wijzigen. De door de Poolse overheid gekozen selectiecriteria leidden niet tot de beoordeling van de kwaliteit van de afzonderlijke projecten, want ze betroffen kwantificeerbare indicatoren inzake de kenmerken van het bedrijf (omvang, geen eerdere gebruikmaking van EU-middelen) of van het gebied van vestiging. De relatieve verdiensten van de projectvoorstellen werden niet beoordeeld.

69. In Frankrijk, Italië (Campania), Polen en Zweden nam de behandeling van de subsidieaanvragen zeven à acht maanden [26] in beslag (zie grafiek 1). Bovendien hadden de Franse instanties ongeveer vijf maanden nodig voor de verwerking van de betalingsaanvragen en het verrichten van de saldobetalingen, en in extreme gevallen meer dan een jaar. De Rekenkamer vindt dit buitensporig lang, gezien het feit dat de meeste in het kader van de maatregelen 311-313 gesteunde projecten een geringe waarde en een geringe complexiteit hadden.

GRAFIEK 1

VERWERKING VAN AANVRAGEN EN BETALINGSVERZOEKEN (IN KALENDERDAGEN)

+++++ TIFF +++++

70. Vertraagde projectgoedkeuring en betaling kan een negatieve impact hebben op de tijdige uitvoering en de reikwijdte van de gefinancierde projecten en uiteindelijk ook op de economische toestand van de aanvrager (zie tekstvak 15).

71. In Italië (Campania), Frankrijk (Aquitaine) en de Tsjechische Republiek vonden de geïnterviewde projecteigenaars de procedures in eigen land te belastend. Tevens zij opgemerkt dat de Rekenkamer alleen met succes afgeronde projecten controleerde, en dus niet heeft gekeken naar aanvragers die door de administratieve druk of de vertraging waren afgeschrikt. Ook werkten de meeste begunstigden bij de opstelling van hun aanvragen met adviseurs, soms tegen aanzienlijke kosten, omdat zij zichzelf niet in staat achtten om dat te doen.

TEKSTVAK 15

BETALINGSSYSTEMEN HELPEN OF BELEMMEREN DE BEGUNSTIGDEN

Verenigd Koninkrijk — Engeland: In het Verenigd Koninkrijk bood het systeem de begunstigden betrekkelijke zekerheid over de goedkeurings- en betalingsdata, hetgeen financiering op korte termijn mogelijk maakte en subsidieaanvragen stimuleerde van ondernemingen die anders wellicht de projectkosten niet hadden kunnen dragen. Bovendien werden de aanvragers vooraf ingelicht over de vergaderdata van het selectiecomité en werd de indiening van een aanvraag gepland voor een specifieke vergadering. Bij betalingsaanvragen werd de projectontwikkelaars meegedeeld dat zij de betaling van hun subsidie konden verwachten in de maand na de indiening van de aanvraag. De Rekenkamer beschouwt dit als voorbeelden van goede praktijken.

Italië (Campania): Om een voorschotbetaling te kunnen ontvangen, moet de begunstigde een verzekeringspolis voorleggen die het gevraagde bedrag garandeert. De procedure van het Italiaanse betaalorgaan AGEA voor het verwerken van die garanties was pas vanaf mei 2010 volledig operationeel, hoewel de oproep tot het indienen van voorstellen dateerde van 2008. Dat leidde tot ernstig vertraagde voorschotbetalingen, met gevolgen voor de uitvoering van het programma. Van de 430 projecten die in de periode 2008-2011 werden goedgekeurd, hadden er slechts 27 (6 %) het stadium van de saldobetaling bereikt in 2012. De begunstigden kregen ook nog problemen met de vrijgave van de zekerheden, hetgeen leidde tot gevallen waarin bepaalde begunstigden ten tijde van de controle in maart 2012 nog aanzienlijke aan de zekerheden verbonden kosten hadden, hoewel ze hun saldobetaling in 2011 hadden ontvangen.

DEEL DRIE — WERDEN ER DAADWERKELIJK DOELTREFFENDE EN DOELMATIGE PROJECTEN GEFINANCIERD?

72. Er is informatie over de prestaties inzake doeltreffendheid en efficiëntie van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling nodig om aan te tonen wat er met de EU-begroting is bereikt en dat die middelen goed waren besteed (verantwoording); deze informatie is tevens nodig om de efficiëntie en doeltreffendheid van de EU-begroting te verbeteren door middel van informatieverstrekking aan het huidige management (oproepen tot het indienen van voorstellen of subsidiebesluiten), om verbeteringen tijdens de lopende programmeringsperiode vast te stellen en als basis voor de besluitvorming over het toekomstige beleid.

73. Om aan te tonen wat er werd bereikt met de EU-middelen die werden uitgegeven voor de diversificatiemaatregelen dienen de lidstaten gegevens te verzamelen over de resultaten van de projecten. Binnen het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader (GTEK) moeten de lidstaten ten minste over de gemeenschappelijke impact- en resultaatindicatoren informatie verzamelen (zie voetnoot 11). De twee gemeenschappelijke resultaatindicatoren voor de maatregelen 311-313 moeten informatie opleveren over de prestaties van de projecten wat betreft de gestegen niet-agrarische bruto toegevoegde waarde [27] en het brutoaantal gecreëerde banen.

74. De Rekenkamer onderzocht de systemen voor het verzamelen en monitoren van gegevens in de zes lidstaten en constateerde, evenals in eerdere verslagen [28], dat het ontbrak aan relevante en betrouwbare informatie voor een conclusie over de doeltreffendheid van deze maatregelen. Daarom hebben de controleurs de projectresultaten afgemeten aan de twee voornoemde GTEK-indicatoren en maten zij waar mogelijk de verwezenlijking van de specifieke projectresultaten op basis van de bij hun projectbezoek verkregen controle-informatie.

ONTBREKENDE TOEZICHTINFORMATIE EN WISSELENDE PROJECTRESULTATEN WAT BETREFT DE DOELTREFFENDHEID EN DOELMATIGHEID

75. Wegens het cofinancieringselement en ongeacht het feit dat het GTEK bepaalde toezicht- en evaluatiewerkzaamheden voorschrijft, hebben de instanties van de lidstaten zelf belang bij projecttoezicht, een belangrijk instrument om de vorderingen van de projecten in het oog te houden en om te zien of deze de verwachte resultaten en de POP-doelstellingen realiseren. Dat kunnen de lidstaten doen door gebruikmaking van de beschikbare beheers- en controle-informatie en door regelmatig relevante informatie in te winnen bij de begunstigden, ten minste tot het einde van de vijfjarige periode die bij artikel 72 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 wordt voorgeschreven voor de instandhouding van de activa.

76. Uit de controle bleek dat de lidstaten geen toezicht hielden op het succes op korte en middellange termijn van de projecten, wat betreft de resultaten ervan bij de verwezenlijking van de POP-doelstellingen of wat betreft de gekozen doelstellingen voor het project zelf. Dat werd belemmerd door het ontbreken van duidelijke, specifieke en realistische doelstellingen en streefcijfers in de aanvraag en/of het subsidiebesluit (zie tekstvak 16). Frankrijk (Aquitaine) had ten tijde van de controle zelfs de door het GTEK voorgeschreven toezichtinformatie niet voorgelegd.

77. De controleurs stelden vast dat de door de lidstaten verstrekte toezichtinformatie niet betrouwbaar was. De door de lidstaten verzamelde gegevens berustten goeddeels op ramingen ten tijde van de aanvraag (Italië, Zweden en de Tsjechische Republiek) of van de saldobetalingsaanvraag (Verenigd Koninkrijk). Bovendien werden gegevens in de toezichtverslagen niet gecheckt door de instanties (Polen en de Tsjechische Republiek). De controleurs ontdekten verscheidene tegenstrijdigheden en fouten in de gemelde gegevens, met name verschillen tussen prognoses en reële waarden (zie de voorbeelden in tekstvak 17).

78. Hoewel de instanties van de lidstaten tijdens verificaties ter plaatse en inspecties achteraf betrouwbare informatie hadden kunnen verzamelen over de verwezenlijkte doelstellingen en resultaten van projecten, bleek uit de controle dat een dergelijke toetsing geen deel uitmaakte van de procedures. Hoewel bij een project in Italië na de uitvoering ervan de realiteit van aankopen en werken herhaaldelijk was geverifieerd, werd er nooit gewezen op het feit dat de reële ontvangsten veel lager waren dan in de aanvraag was voorzien.

79. Aangezien er geen betrouwbare toezichtinformatie beschikbaar was en er op programmaniveau weinig zekerheid bestond dat de steun van de as 3-maatregelen naar de projecten gaat die het best beantwoorden aan de doelstellingen van de maatregelen, beoordeelden de controleurs van de Rekenkamer de efficiëntie en doeltreffendheid van de 57 gecontroleerde projecten aan de hand van tijdens de controlebezoeken verstrekte informatie. Uit de analyse bleek dat de meeste projecten hun doelstellingen inzake fysieke output en positief effect op de bruto toegevoegde waarde wel verwezenlijkten, maar projecten waarmee schepping van werkgelegenheid werd beoogd, waren hier slechts matig in geslaagd (zie bijlage II).

TEKSTVAK 16

DE ALGEMENE AARD VAN DE DOELSTELLINGEN LEIDT TOT EEN SITUATIE WAARIN "VERSTERKING VAN DE BIODIVERSITEIT" WORDT GEACCEPTEERD ALS DOELSTELLING VOOR EEN BANKETBAKKERIJ

Voor een project in Italië (Campania) — renovatie van een banketbakkerij (maatregel 312) — vermeldde de aanvraag de volgende doelstellingen, klaarblijkelijk zonder onderling verband: compensatie van risicovolle situaties zoals de ontvolking van het platteland, vermindering van de achterstand tegenover meer ontwikkelde gebieden, versterking van de biodiversiteit en van traditionele landbouwkennis. Voor een dergelijk project zijn deze doelstellingen niet kwantificeerbaar of meetbaar.

TEKSTVAK 17

VOORBEELDEN VAN INCONSISTENTIES IN DE DOOR DE LIDSTATEN VERZAMELDE TOEZICHTGEGEVENS

Zweden: De gegevens voor de GTEK-indicatoren werden gehaald uit projectinformatie die bij de begunstigden in de aanvraagfase was verzameld (bedrijfsplan en financiële vooruitzichten), en werden niet bijgewerkt op basis van de echte resultaten. Voor een project voor een restaurant met gastenverblijf bleek uit tijdens het bezoek verzamelde controle-informatie dat de GTEK-gegevens inzake de bruto toegevoegde waarde waren overschat op 1800000 SEK (202000 euro), tegenover een werkelijk resultaat van 238000 SEK (27000 euro); in de GTEK-databank werden drie voltijdsequivalenten gemeld, maar in werkelijkheid was met de gesteunde investering een baan met één voltijdsequivalent gecreëerd.

Verenigd Koninkrijk — Engeland: De tijdens de projectbezoeken verzamelde controle-informatie toont aan dat de in de GTEK-databank opgenomen resultaten onjuist zijn. In vijf van de negen gecontroleerde gevallen waren de gegevens over de gecreëerde en behouden banen overschat, in de andere gevallen waren ze onderschat.

Polen: Het door een begunstigde in het toezichtverslag opgegeven cijfer voor de niet-agrarische bruto toegevoegde waarde kwam niet overeen met de tijdens het controlebezoek verzamelde inkomenscijfers. De gedeclareerde bruto toegevoegde waarde was hoger dan de totale output van de gesteunde onderneming, hetgeen volgens de definitie van de bruto toegevoegde waarde onmogelijk is.

80. Hoewel de projecten wel de verwachte fysieke output bleken te hebben gerealiseerd (oprichting van een gebouw, aankoop van een voertuig), werden toch niet noodzakelijk de doelstellingen van de maatregelen ter diversificatie van de plattelandseconomie verwezenlijkt. Dat was het geval als het doel van de investering niet (of slechts deels) overeenkwam met de doelstellingen van de maatregel (elf projecten in totaal: drie in Frankrijk en Polen, twee in Zweden en Italië en één in de Tsjechische Republiek) en/of bij sterke aanwijzingen dat deze niet duurzaam was (twee gevallen in de Tsjechische Republiek) of als de onderneming failliet was gegaan (één project in Frankrijk).

81. De Rekenkamer ontdekte in twee gevallen aanwijzingen dat EU-middelen voor de ontwikkeling van het toerisme of voor de ondersteuning van micro-ondernemingen waren uitgegeven aan investeringen die ten minste ten dele waren bedoeld voor privégebruik (zie de voorbeelden in tekstvak 18).

TEKSTVAK 18

INVESTERINGEN DIE NIET DOELTREFFEND BIJDROEGEN AAN DE ONTWIKKELING VAN HET TOERISME EN DE ONDERSTEUNING VAN ONDERNEMERSINITIATIEVEN

Italië (Campania): Ten tijde van het bezoek ter plaatse aan een project voor agrotoerisme werd een met middelen van maatregel 311 gerenoveerd appartement gebruikt door een gezinslid van de begunstigde, waardoor het niet ten volle bijdroeg aan de doelstelling van de maatregel om de niet-agrarische bruto toegevoegde waarde te verhogen door diversificatie van de activiteiten.

Polen: Aanwijzingen voor privégebruik werden ontdekt bij een project voor de aankoop van kantooruitrusting dat werd gesteund uit maatregel 312. Een lederen bankstel werd gefinancierd voor het ontvangen van klanten in het huis van de begunstigde (dat ook diende als vestiging van de onderneming), en gebruikt in de woonkamer. Dat project werd niet bezocht vóór de betaling plaatsvond, hoewel het bij de inspecteurs vragen kon oproepen in verband met mogelijk privégebruik van de gefinancierde goederen.

DIVERSIFICATIEPROJECTEN KUNNEN DE FINANCIËLE PRESTATIES VAN LANDBOUWERS HELPEN VERBETEREN…

82. 33 van de gesteunde ondernemingen (58 %) konden hun niet-agrarische bruto toegevoegde waarde verhogen, maar voor acht ervan hield dit weinig verband met de gesubsidieerde investering. De bruto toegevoegde waarde kon niet worden berekend voor vijf gecontroleerde projecten in Polen en de Tsjechische Republiek omdat voor deze projecten vereenvoudigde boekhoudregels golden. Desondanks hadden de instanties geen systeem ingevoerd om betrouwbare gegevens te verzamelen. De verhoging van de bruto toegevoegde waarde kon evenmin worden beoordeeld bij zes andere projecten (in Polen en Italië) omdat het te vroeg was voor een beoordeling van hun financiële impact of omdat de begunstigde de betrokken financiële gegevens niet had verstrekt. Zes projecten leidden niet tot een verhoging van de niet-agrarische bruto toegevoegde waarde.

… MAAR ZE ZIJN SLECHTS DEELS DOELTREFFEND ALS WERKGELEGENHEIDSSCHEPPING WORDT BEOOGD…

83. Bij slechts 13 van de 27 projecten die banen moesten scheppen, werd het streefcijfer gerealiseerd (en in twee gevallen heeft de Rekenkamer twijfels over de duurzaamheid van de gecreëerde banen); met negen projecten werd slechts een deel van het geplande aantal banen gecreëerd en met vijf projecten helemaal geen banen. Uit de controle bleek dat de banen goeddeels volgens plan waren gecreëerd in de lidstaten waar dit een voorwaarde voor subsidie was, en er werden gerichte controles verricht om de vervulling van deze voorwaarde te garanderen. Dat was het geval in Polen, de Tsjechische Republiek (voor bepaalde submaatregelen) en het Verenigd Koninkrijk (zie paragraaf 37). Daarentegen constateerden de controleurs minder impact op werkgelegenheidsschepping voor de gecontroleerde projecten in Frankrijk, Italië en Zweden, waar die voorwaarde niet werd gesteld en geen gerichte controles werden verricht (zie bijlage II).

… EN HUN EFFECT OP HET BEHOUD VAN BANEN IS ONBEKEND

84. Hoewel misschien niet met alle projecten werkgelegenheidsschepping wordt beoogd, kunnen de investeringen banen behouden of beschermen. Van de lidstaten wordt in het toezicht- en evaluatiekader echter niet geëist dat zij die gegevens verzamelen. Alleen in de GTEK-database van het Verenigd Koninkrijk (Engeland) is er een bijkomende indicator vastgesteld die het aantal "veiliggestelde" banen meet, dus banen die zonder de gesubsidieerde investering verloren waren gegaan; deze definitie werd echter niet consistent toegepast. Bij één project werd de veiligstelling van twee banen gemeld, maar de Rekenkamer constateerde dat het gemelde aantal eigenlijk nul moest zijn. In Polen bleek uit de controle dat in de verslagen de gegevens over de behouden banen en die over de gecreëerde banen door elkaar waren gehaald. Daardoor konden de controleurs geen conclusie trekken over de impact van de projecten op de veiligstelling of het behoud van banen, aangezien er op het niveau van de lidstaat en op dat van de begunstigde geen bewijsstukken waren om dat te beoordelen.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

85. In het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid kunnen de lidstaten de EU-begroting gebruiken om projecten te financieren ter diversificatie van de plattelandseconomie door ondersteuning van groei, werkgelegenheid en duurzame ontwikkeling op het platteland. Dat gebeurt door middel van cofinanciering van projecten door de EU en de lidstaten ter diversificatie naar niet-agrarische activiteiten, de oprichting van micro-ondernemingen en de stimulering van het toerisme.

86. Bij deze controle werd de volgende vraag gesteld: "Hebben de lidstaten en de Commissie kosteneffectiviteit bereikt met de maatregelen ter diversificatie van de plattelandseconomie?" De Rekenkamer concludeert dat in het algemeen de Commissie en de lidstaten met de maatregelen ter diversificatie van de plattelandseconomie slechts in beperkte mate kosteneffectiviteit hebben bereikt, daar de steun niet systematisch werd gericht op de projecten die met de meeste waarschijnlijkheid de doelstellingen van de maatregelen zouden verwezenlijken. Dat kwam doordat duidelijke behoeften aan steun of specifieke doelstellingen ontbraken in de POP’s, doordat ruime subsidiabiliteitscriteria werden vastgesteld die de keuze van de projecten niet beperkten tot die welke waarschijnlijk de diversificatie zouden bewerkstelligen en doordat selectiecriteria werden gekozen die niet de meest doeltreffende projecten opleverden of helemaal niet werden toegepast.

87. Maar al te vaak, en vooral aan het begin van de programmeringsperiode, werd de selectie van projecten eerder bepaald door de noodzaak om de toegewezen begroting te besteden dan door de kwaliteit van de projecten zelf. In sommige gecontroleerde lidstaten werden alle subsidiabele projecten gefinancierd zolang er voldoende begrotingsmiddelen beschikbaar waren, ongeacht de beoordeling die een project in hun selectiesystemen had gekregen. De overkoepelende prioriteit werkgelegenheidsschepping werd niet voldoende in acht genomen, het toezicht liet niet toe om het juiste aantal gecreëerde banen te bevestigen en waar duidelijk werd dat de gekozen streefcijfers niet zouden worden gehaald, ontbrak een actief beleid.

88. De lidstaten deden te weinig ter beperking van de risico’s op buitenkanseffect en verplaatsing en garandeerden dus niet dat de middelen doeltreffend mogelijk werden gebruikt. De controle van de redelijkheid van de kosten door de lidstaten beperkte onvoldoende het risico van te hoge uitgaven en er waren voorbeelden van buitensporige administratieve lasten en vertraagde betalingen.

89. Hierna wordt nader ingegaan op deze gebreken en op de desbetreffende aanbevelingen van de Rekenkamer.

90. Het beter oriënteren van de steun voor plattelandsontwikkeling is van essentieel belang om de maatregel efficiënter te maken. Daar die oriëntatie berust op de vaststelling van prioritaire gebieden, begunstigden of soorten activiteiten of resultaten, is de doeltreffendheid ervan voornamelijk afhankelijk van de kwaliteit van de strategie achter het programma. Een verbeterde oriëntatie zal dus voortvloeien uit een verbeterde strategie en bovenal uit een duidelijk kader voor de mogelijke toekomstige bijdrage van diversificatie aan duurzame groei (d.w.z. de beweegreden voor de steun). In de meeste gecontroleerde POP’s werd echter niet aangegeven welke resultaten werden beoogd en werd niet verduidelijkt hoe de financiering van diversificatiemaatregelen de economische duurzaamheid op het platteland zou verbeteren. Toch heeft de Commissie deze POP’s goedgekeurd.

AANBEVELING 1

In hun POP’s moeten de lidstaten duidelijk aangeven waarom en hoe de overheidssteun voor investeringen in niet-agrarische activiteiten kan helpen om bijvoorbeeld marktgebreken zoals belemmeringen voor werkgelegenheid en groei te verhelpen.

De POP’s moeten specifieke en meetbare doelstellingen bevatten die aansluiten bij deze behoeften.

De Commissie mag alleen POP’s goedkeuren die concrete en complete strategieën bevatten met een duidelijke ratio die aantoont hoe het beleidsoptreden zal bijdragen aan de strategische doelstelling om voorwaarden voor groei en werkgelegenheidskansen te scheppen.

91. De door sommige lidstaten vastgestelde subsidiabiliteitsvoorwaarden beperkten de steun niet tot activiteiten ter diversificatie van de plattelandseconomie naar niet-agrarische activiteiten. Volgens de EU-regelgeving moeten de lidstaten selectiecriteria vaststellen die voorrang geven aan de meest doeltreffende en efficiënte subsidiabele projecten en een basis vormen voor het afwijzen van kostenineffectieve projecten. Slechts in vier van de zes gecontroleerde lidstaten/regio’s waren selectiecriteria vastgesteld en zelfs deze werden in de praktijk niet altijd toegepast.

92. Zolang de gecontroleerde lidstaten begrotingsmiddelen beschikbaar hadden, werden alle subsidiabele projecten gefinancierd, ongeacht hun doeltreffendheid en efficiëntie. Later in de periode, toen de financiering krap werd, werden "betere" projecten afgewezen.

AANBEVELING 2

De lidstaten moeten criteria vaststellen — en deze consequent toepassen — om ervoor te zorgen dat de meest doeltreffende en duurzame projecten worden geselecteerd in het licht van de specifieke doelstellingen van de lidstaten, teneinde niet-agrarische activiteiten te ontwikkelen en de werkgelegenheid te bevorderen. De mogelijke positieve effecten van de projecten op de werkgelegenheid en de inkomens moeten in aanmerking worden genomen in de opzet van later beleid en een grotere rol spelen in de systemen voor projectselectie van de lidstaten. In die selectiesystemen moet systematisch een minimum zijn bepaald wat betreft de kwaliteit van het project. Er moeten gerichte controles worden verricht om de inachtneming van die criteria te waarborgen, bijvoorbeeld tijdens controles ter plaatse en achteraf.

De Commissie moet ervoor zorgen dat die criteria correct en ononderbroken worden toegepast, en niet alleen wanneer de middelen krap worden.

93. De Rekenkamer ontdekte dat de lidstaten de financiering niet systematisch toekennen aan projecten waarbij de noodzaak van overheidssteun aantoonbaar is. Daardoor wordt het waarschijnlijker dat er een buitenkanseffect optreedt en zijn de resultaten van de projecten niet noodzakelijk te danken aan de subsidie. Die subsidies kunnen zelfs een verspilling zijn van de schaarse overheidsmiddelen als ze plaatselijk leiden tot marktverstoring (het verplaatsingseffect). Slechts één lidstaat hield bij de projectbeoordeling rekening met deze risico’s.

AANBEVELING 3

De Commissie en de lidstaten moeten de toepassing van beste praktijken aanmoedigen om de risico’s van buitenkanseffect en verplaatsing te beperken. Daartoe moeten de lidstaten projecten selecteren waarbij de noodzaak van overheidssteun aantoonbaar is (en die een toegevoegde waarde bieden). De lidstaten moeten zowel bij de opstelling van hun POP’s als bij de selectie van projecten rekening houden met de risico’s van buitenkanseffect en verplaatsing. De Commissie moet de lidstaten aanmoedigen om de praktijk te volgen waarbij de uitgaven voor investeringen pas subsidiabel zijn vanaf de datum waarop de subsidie wordt goedgekeurd.

94. De Rekenkamer ontdekte gebreken in de systemen die de lidstaten hebben ingevoerd om de redelijkheid van de projectkosten te beoordelen. Deze gebreken verhogen het risico dat overheidsmiddelen worden uitgegeven zonder de nodige aandacht voor het zuinigheidsbeginsel.

AANBEVELING 4

De lidstaten moeten het risico voor de zuinigheid beperken door een systematische kostenbeoordeling die verder gaat dan de subsidiabiliteitsvraag en de resultaten van die beoordeling moeten behoorlijk worden gedocumenteerd. Waar mogelijk moeten benchmarks worden ontwikkeld voor gemeenschappelijke posten, zodat de beoordeling van de kosten in de projectvoorstellen wordt vergemakkelijkt.

De Commissie moet ervoor zorgen dat de lidstaten beschikken over doeltreffende systemen om de redelijkheid van de kosten te beoordelen.

95. Het GTEK is opgezet als een toezicht- en evaluatie-instrument voor de lidstaten en de Commissie. De Rekenkamer constateerde dat het geen betrouwbare gegevens oplevert die kunnen worden gebruikt om de doeltreffendheid van de uitvoering van de maatregelen te meten en tijdig problemen op te sporen en oplossingen te vinden. Bovendien hebben de Commissie en de lidstaten de toezichtinformatie ook niet gebruikt voor een actief beheer van deze maatregelen ter verbetering van hun doeltreffendheid.

96. In verband met de werkgelegenheid, onderdeel van de overkoepelende prioriteit van as 3, konden de gecontroleerde lidstaten geen nauwkeurige informatie verstrekken over het aantal gecreëerde of behouden banen en waar de streefcijfers niet werden gehaald, hebben zij de uitgaven niet dienovereenkomstig aangepast.

AANBEVELING 5

De Commissie en de lidstaten moeten ervoor zorgen dat in de volgende programmeringsperiode relevante en betrouwbare informatie wordt verzameld om het beheer van en het toezicht op de maatregel te vergemakkelijken en om aan te tonen in welke mate de verstrekte steun bijdraagt tot de verwezenlijking van de EU-prioriteiten. Ook moeten de lidstaten ervoor zorgen dat duidelijke specifieke doelstellingen worden bepaald voor de projecten waaraan middelen worden toegewezen. Die doelstellingen moeten zo mogelijk worden gekwantificeerd om de uitvoering van en het toezicht op de projecten te vergemakkelijken en om de beheersautoriteit nuttige feedback te bezorgen.

De streefcijfers voor de werkgelegenheidsschepping moeten realistisch zijn en de aantallen gecreëerde banen moeten nauwgezet worden gevolgd; de maatregelen moeten gedurende de hele programmeringsperiode beter worden beheerd, vooral wanneer duidelijk wordt dat de streefcijfers niet zullen worden gehaald.

De lidstaten moeten worden aangemoedigd om voor hun eigen beheer en evaluatie op maat gesneden indicatoren te ontwikkelen die hun specifieke omstandigheden en behoeften weerspiegelen.

97. De administratieve last dient zo veel mogelijk te worden beperkt, vooral voor kleinere projecten; buitensporige vertraging in de betaling kan de begunstigden ontmoedigen.

AANBEVELING 6

De Commissie en de lidstaten moeten zich meer inspannen om de administratieve last te verminderen en ervoor te zorgen dat de betalingen binnen een redelijke termijn plaatsvinden. Er kan worden gedacht over een procedure voor snelle afhandeling van kleinschalige investeringen (kortere perioden voor het verwerken van de aanvragen) en van betalingen.

Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van de heer Ioannis SARMAS, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 5 juni 2013.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vitor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Artikel 4, onder c, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1), bepaalt als algemene doelstelling: "verbetering van de leefkwaliteit op het platteland en bevordering van diversificatie van de economische bedrijvigheid".

[2] Overweging 46 van Verordening (EG) nr. 1698/2005.

[3] Zoals voorgeschreven bij artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 bepaalt Besluit 2006/144/EG van de Raad van 20 februari 2006 inzake communautaire strategische richtsnoeren voor plattelandsontwikkeling (programmeringsperiode 2007-2013) (PB L 55 van 25.2.2006, blz. 20) de prioriteiten voor plattelandsontwikkeling, paragraaf 3.3 van de bijlage.

[4] Bijlage VIII, punt III bij Verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB L 368 van 23.12.2006, blz. 15).

[5] Om in aanmerking te komen voor maatregel 311, moet de winkel ook andere dan de eigen landbouwproducten verkopen.

[6] Deze lidstaten werden geselecteerd met het oog op een goede geografische spreiding en omdat ze elk van de drie diversificatiemaatregelen hadden uitgevoerd met een toereikend aantal voltooide projecten.

[7] Handbook on Common Monitoring and Evaluation Framework — Guidance note E — Measure fiches – setting out the rationale of the measures; DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling, 2006.

[8] Artikel 43 van Verordening (EG) nr. 1974/2006: "Bij investeringsmaatregelen zien de lidstaten erop toe dat de steun is gericht op duidelijk omschreven doelstellingen die verband houden met onderkende structurele en territoriale behoeften en structurele nadelen."

[9] "Elk programma voor plattelandsontwikkeling bevat: a) een analyse van de situatie wat de sterke en zwakke punten betreft, de strategie die op basis daarvan is gekozen, en de ex-ante- evaluatie als bedoeld in artikel 85."

[10] Bijlage II, punt A.5.2 bij Verordening (EG) nr. 1974/2006 schrijft voor: "Wat investeringsmaatregelen betreft, het bewijs dat de steun is gericht op duidelijk omschreven doelstellingen die betrekking hebben op onderkende territoriale behoeften en structurele nadelen."

[11] De uitvoeringsverordening noemt de volgende resultaatindicatoren binnen het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader (GTEK):

- stijging van de niet-agrarische bruto toegevoegde waarde bij de gesteunde ondernemingen (maatregelen 311, 312, 313);

- bruto aantal gecreëerde banen (indeling op/buiten de boerderij, naar geslacht of leeftijd) (maatregelen 311, 312, 313);

- extra aantal bezoekende toeristen (indeling naar aantal overnachtingen en aantal bezoekers overdag) (maatregel 313).

[12] De maatregelen 313 "Aanmoediging van toeristische activiteiten", 322 "Vernieuwing en ontwikkeling van dorpen" en 323 "Bescherming en opwaardering van landelijk erfgoed" werden versmolten tot één maatregel.

[13] Artikel 71, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 bepaalt: "Uitgaven komen slechts voor een bijdrage uit het Elfpo in aanmerking indien zij worden gedaan voor concrete acties waartoe door of onder verantwoordelijkheid van de beheersautoriteit van het betrokken programma is besloten volgens de door het bevoegd orgaan vastgestelde selectiecriteria".

[14] Artikel 55 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 bepaalt welk soort investering in aanmerking komt voor maatregel 313 — Bevordering van toeristische activiteiten — "De in artikel 52, onder a), iii), bedoelde steun wordt verleend voor: a) kleinschalige infrastructuur zoals informatiecentra en de bewegwijzering ten behoeve van toeristische trekpleisters; b) recreatieve infrastructuur zoals die welke natuurgebieden toegankelijk maakt, en kleinschalige logiesmogelijkheden; c) de ontwikkeling en/of marketing van toeristische diensten die betrekking hebben op plattelandstoerisme…".

[15] In Polen werden alleen selectiecriteria vermeld in de oproep van 2011 tot het indienen van voorstellen voor M311, in de oproepen van 2010 en 2011 tot het indienen van voorstellen voor M312 en in de oproepen van 2009 en 2010 tot het indienen van voorstellen voor M313.

[16] Berekening: totale aan de begunstigde betaalde overheidssteun, gedeeld door het aantal gecreëerde banen (in voltijdsequivalenten).

[17] Artikel 72 van Verordening (EG) nr. 1698/2005.

[18] Artikel 78 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 bepaalt: "Het toezichtcomité vergewist zich ervan dat het programma voor plattelandsontwikkeling doeltreffend wordt uitgevoerd". Dat gebeurt door afweging en herziening van selectiecriteria, het volgen van de vooru