TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

De Commissie heeft van een diepere en eerlijkere eengemaakte markt een topprioriteit gemaakt; het beleid dat zorgt voor groei en werkgelegenheid staat centraal in de beleidsagenda. Volgens de Europese Raad is "[e]en diepere en eerlijkere eengemaakte markt [...] essentieel voor het scheppen van nieuwe banen, het bevorderen van de productiviteit en het creëren van een aantrekkelijk klimaat voor investeringen en innovatie". De belangrijke rol die de professioneledienstensector voor de economie van de EU speelt, kan niet hoog genoeg gewaardeerd worden, en tal van onderzoeken tonen aan welke onbenutte voordelen de ontwikkeling van de eengemaakte markt voor diensten biedt.

Door het ontbreken van geharmoniseerde vereisten op EU-niveau blijft de reglementering van de professionele dienstverlening het prerogatief van de lidstaten. Zij bepalen zelf of het nodig is om in te grijpen en voorschriften of beperkingen vast te stellen voor de toegang tot of de uitoefening van een beroep, zolang het non-discriminatiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel worden geëerbiedigd. In de meeste gevallen is reglementering gerechtvaardigd en zelfs wenselijk, bijvoorbeeld wanneer het gaat om gezondheid en veiligheid. Om te waarborgen dat de regelgeving geschikt is voor het beoogde doel en geen onnodige lasten meebrengt, moet zij evenwel grondig worden onderzocht, om een duidelijk beeld te krijgen van de gevolgen daarvan voor de belanghebbenden en het bredere bedrijfsleven. In overeenstemming met de prioriteiten van de Commissie op het gebied van banen en groei, is het van cruciaal belang om te zorgen voor een optimaal regelgevingskader. Daarom zijn in het kader van de strategie voor de eengemaakte markt maatregelen aangekondigd om bij de hervorming van de reglementering van de professionele dienstverlening een ex-ante "evenredigheidstoets" in te voeren.

Het recht te werken in de zin van de vrijheid om een gekozen beroep uit te oefenen of de vrijheid van ondernemerschap is verankerd in het Handvest van de grondrechten van de EU. Tot de belangrijkste voordelen van de eengemaakte markt van de EU behoren de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Het is voor kleine en middelgrote ondernemingen bijzonder lastig beperkingen van deze vrijheden te ondervangen. Regelgevingsmaatregelen moeten als zodanig naar behoren worden gemotiveerd, en wel door middel van een grondige beoordeling van de evenredigheid.

"Gereglementeerde beroepen" hebben betrekking op activiteiten waarvoor een bepaalde beroepskwalificatie is vereist en zijn in alle sectoren van het economisch leven te vinden. In de loop der tijd zijn door de lidstaten uiteenlopende regelgevingen geïntroduceerd die sinds lang gevestigde tradities weerspiegelen, hetzij in de vorm van regulering door de overheid hetzij in de vorm van zelfregulering door de beroepsverenigingen. Over het algemeen waren er goede redenen voor regelgeving, die waren gebaseerd op de noodzaak van bescherming van primaire doelstellingen van algemeen belang, en blijkt regelgeving van waarde voor de samenleving, doordat bijvoorbeeld duidelijkheid wordt verschaft over de technische kennis, opleiding en competenties waarover beroepsbeoefenaars zouden moeten beschikken om ervoor te zorgen dat burgers beschermd worden. Inadequate regelgeving kan echter een last leggen op beroepsbeoefenaars, bedrijfsleven en consumenten; hierbij kan het gaan om buitensporige kwalificatievereisten, omvangrijke voorbehouden activiteiten, verplicht lidmaatschap van beroepsverenigingen of andere maatregelen. In dit verband is het vaste rechtspraak van het Hof van Justitie dat de nationale reglementering van beroepen en eventuele kwalificatievereisten, ook al worden zij zonder discriminatie toegepast, de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden door burgers en ondernemingen in de EU kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken. Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat het feit dat een lidstaat minder strenge bepalingen vaststelt dan een andere lidstaat, niet betekent dat de bepalingen van laatstbedoelde lidstaat onevenredig en onverenigbaar met het EU-recht zijn. De lidstaten moeten per geval, rekening houdend met het volledige regelgevingskader voor dat beroep, beoordelen of beperkingen moeten worden gesteld aan de toegang tot en de uitoefening van beroepsactiviteiten, en welke beperkingen het best passen om tegemoet te komen aan de specifieke bezwaren in verband met het algemeen belang.

In 2013 is Richtlijn 2005/36/EG (de richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties) gewijzigd bij Richtlijn 2013/55/EU, met het oog op modernisering van het recht van de Unie op het gebied van gereglementeerde beroepen. Die richtlijn wil voor meer transparantie zorgen en heeft tevens een wederzijdse beoordeling door de lidstaten van al hun gereglementeerde beroepen ingevoerd. Op basis van de informatie die door de betrokken bevoegde autoriteiten in het kader van de wederzijdse beoordeling is verstrekt, lijkt het erop dat die beoordeling voor veel lidstaten problematisch was. Het feit dat de beoordelingen voor het overgrote deel ontoereikend zijn gemotiveerd, duidt op een onderliggend probleem met betrekking tot de wijze waarop de noodzaak van reglementering en de gevolgen daarvan voor het bredere bedrijfsleven worden geëvalueerd. De wederzijdse beoordeling heeft aan het licht gebracht dat regelgevingsbesluiten momenteel niet altijd op een gedegen en objectieve analyse zijn gebaseerd of op open en transparante wijze worden uitgevoerd. Voorts, en ondanks de tot dusver gevoerde diepgaande discussies en de door de Commissie verstrekte leidraad, is met dit proces niet verhinderd dat sinds die tijd nieuwe beperkende maatregelen zijn ingevoerd zonder dat een objectieve en uitvoerige analyse is verricht. De lidstaten hebben nieuwe regelgeving ingevoerd, bijvoorbeeld voor de uitoefening van juridische beroepen, of hebben meer of nieuwe activiteiten voorbehouden, bijvoorbeeld voor belastingadviseurs of voor toeristengidsen, zonder of slechts een zeer oppervlakkige evenredigheidsbeoordeling te hebben verricht.

De huidige ongelijke toetsing van de reglementering van beroepen in de hele EU heeft een negatief effect op de verrichting van diensten en de mobiliteit van beroepsbeoefenaars. Maatregelen van de afzonderlijke lidstaten zijn op zich niet voldoende om een samenhangend EU-rechtskader voor de beoordeling van de evenredigheid van de beoogde nationale reglementering te waarborgen en de door de nationale autoriteiten ondervonden bestaande problemen aan te pakken. De belangrijkste doelstellingen die worden nagestreefd met de maatregelen om meer duidelijkheid over de toepasselijke criteria te scheppen, namelijk de betrouwbaarheid, transparantie en vergelijkbaarheid ervan in alle lidstaten versterken en ervoor zorgen dat de regels zonder onderscheid worden toegepast om te voorkomen dat er verdere lasten ontstaan voor de eengemaakte markt en deze verder versnipperd raakt, zouden vanwege de omvang en de gevolgen ervan beter op EU-niveau kunnen worden verwezenlijkt, door de invoering van een gemeenschappelijk EU-breed beoordelingsmechanisme dat door alle lidstaten en op vergelijkbare wijze wordt toegepast. Gelet op de veelvuldige aanpassingen die de reglementering van beroepen bij het ontbreken van EU-maatregelen ondergaat, bestaat het gevaar dat de kloof tussen de lidstaten die reeds goede regelgevingspraktijken hanteren en pas na een grondige beoordeling van de evenredigheid besluiten of zij regelgeving vaststellen, en de lidstaten waar dit niet gebeurt, groter zal worden, waardoor de verschillen in kwaliteit van de regelgeving alleen maar zullen toenemen. Dit heeft uiteindelijk een negatieve uitwerking op de toegang tot beroepen en brengt zowel voor de consumenten als voor de economie negatieve gevolgen mee.

Om hier verbetering in te brengen, heeft de Commissie in de strategie voor de eengemaakte markt een initiatief aangekondigd tot vaststelling van een evenredigheidstoets die de lidstaten moeten uitvoeren voordat zij nationale regels voor beroepen vaststellen of wijzigen. De lidstaten beschikken over aanzienlijke mogelijkheden om meer groei te genereren en meer banen te scheppen door de transparantie van hun gereglementeerde beroepen te vergroten en de evenredigheid van nieuwe regels vóór de goedkeuring daarvan grondiger te analyseren, en tegelijkertijd hervormingen van hun gereglementeerde beroepen door te voeren met het oog op modernisering van de vereisten daarvoor. Zoals beschreven in de effectbeoordeling bij dit voorstel, blijkt uit een groot aantal onderzoeken hoe verkeerde regelgevingskeuzes de mededinging kunnen verstoren doordat de markttoegang wordt beperkt, en dus kunnen resulteren in aanzienlijk verlies aan werkgelegenheid, hogere prijzen voor consumenten en belemmeringen van het vrije verkeer. Alleen al wat de werkgelegenheid betreft, zouden volgens een wetenschappelijk onderzoek door het vermijden van onnodige en onevenredige regelgeving in de EU ongeveer 700 000 extra banen kunnen worden gecreëerd.

De evenredigheidstoets is derhalve ontworpen om voor betere regelgevingspraktijken en uiteindelijk voor betere resultaten te zorgen. De toets wordt toegepast bij de invoering of de wijziging van vereisten inzake de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep. De toets is een consolidatie van de rechtspraak van het Hof van Justitie over de evenredigheid van vereisten waardoor de toegang tot of de uitoefening van gereglementeerde beroepen wordt beperkt, maar laat het besluit over het wat en hoe van reglementering aan de lidstaten over, zolang dit besluit empirisch is onderbouwd en op basis van een grondige, transparante en objectieve beoordeling wordt genomen. Bij de toets wordt volledig rekening gehouden met de specifieke aard van elke beroep en het regelgevingskader ervan. De voordelen van dit initiatief voor beroepsbeoefenaars, consumenten en overheidsdiensten zijn vooral gelegen in het feit dat het garant zou staan voor betere reglementering van beroepen doordat het voorkomt dat onevenredige voorschriften worden vastgesteld. Dit voorstel heeft grotendeels tot doel de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie te codificeren. Afwijking van deze rechtspraak zou het voorstel zijn eigen aard kunnen ontnemen. In dat geval kan de Commissie het voorstel intrekken.

Een EU-richtlijn zou het voor de lidstaten aanzienlijk makkelijker maken te voldoen aan hun verplichting het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen en zou waarborgen dat de lidstaten de evenredigheidstoets op alle regelgevingsniveaus op equivalente wijze uitvoeren, teneinde versnippering van de eengemaakte markt te voorkomen.

Het initiatief heeft tot doel duidelijkheid te scheppen en bevordert objectieve, betrouwbare en uitvoerige evenredigheidstoetsen om door middel van de periodieke evaluatie van de nationale reglementering van beroepen het vertrouwen te vergroten en de innovatie te versterken. Het onderliggende doel is niet alleen de lidstaten te helpen deze gemeenschappelijke doelstellingen te verwezenlijken, maar ook dit op een gestructureerde en gestroomlijnde manier te doen, zodat hun administratieve taken worden verlicht.