I
(Mededelingen)
REKENKAMER
ADVIES Nr. 2/2004
van de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen over het model „single audit” (en een
voorstel voor een communautair internecontrolekader)
(2004/C 107/01)
DE REKENKAMER V AN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeen-
schap, en met name op artikel 248, lid 4, tweede alinea,
Gezien punt 48 van het besluit van het Europees Parlement van
10 april 2002 over het verlenen van kwijting voor de uitvoeringvan de algemene begroting van de Europese Unie voor het begro-tingsjaar 2000 (Commissie), waarin het Parlement de Rekenka-mer verzoekt advies uit te brengen over de haalbaarheid van deinvoering van één enkel auditmodel voor de Europese begrotingwaarbij elk controleniveau voortbouwt op het voorgaande met alsdoel de last voor de gecontroleerde te verminderen en de kwaliteitvan de audit op te voeren, maar zonder de onafhankelijkheid vande betrokken auditorganen te ondergraven,
Overwegende dat de Commissie in genoemd besluit werd ver-
zocht over hetzelfde onderwerp een verslag uit te brengen, maardat zij dit nog niet heeft gedaan;
Overwegende dat het advies van de Rekenkamer bedoeld is als
een bijdrage aan de beschouwingen van de communautaire instel-lingen, maar het recht van de Rekenkamer onverlet laat, naderadvies uit te brengen overeenkomstig artikel 248, lid 4, van hetVerdrag;
Overwegende dat artikel 27 4 van het Verdrag tot oprichting van
de Europese Gemeenschap bepaalt dat de Commissie verantwoor-delijk is voor de uitvoering van de begroting volgens het beginselvan goed financieel beheer en dat de lidstaten met de Commissiemoeten samenwerken om te verzekeren dat de kredieten volgens
dat beginsel worden gebruikt;Overwegende dat de Commissie de begroting kan uitvoeren op
verschillende wijzen overeenkomstig artikel 53 van Verordening(EG, Euratom) nr. 1 605/2002 van de Raad van 25 juni 2003 hou-dende het Financieel Reglement van toepassing op de algemenebegroting van de Europese Gemeenschappen (
1);
Overwegende dat er niet een enkele, erkende definitie van „single
audit” bestaat;
Overwegende dat er behoefte bestaat aan een efficiënte en doel-
treffende interne controle van de begroting van de Europese Unie;
Overwegende dat, hoewel er aanzienlijke vooruitgang is geboekt
met de verbetering van de internecontrolesystemen, de opzetervan verder kan worden verbeterd door duidelijke en consistentedoelen te stellen, een doeltreffende coördinatie te organiseren,informatie te verstrekken over kosten en baten en te zorgen vooreen consistente toepassing van de regels;
Overwegende dat de internecontrolesystemen voor de ontvang-
sten en uitgaven van de Europese Unie redelijke zekerheid moetenbieden dat die ontvangsten en uitgaven voldoen aan de wettelijkevoorschriften en zo worden beheerd dat de doelmatigheid isgewaarborgd;
Overwegende dat de Europese Rekenkamer als externe auditor
van de Europese Unie geen deel uitmaakt van de interne controle;
Overwegende dat internationale controlenormen — met name
die welke zijn uitgevaardigd door de Internationale Federatie vanAccountants en door Intosai — een kader bieden voor de relatietussen externe audit en interne controle en voor het benutten vanhet werk van anderen;
(1) PB L 248 van 1 6.9.2002, blz. 1.30.4.2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 107/1
Gezien de opmerkingen en conclusies over de werkzaamheden ter
voorbereiding van het advies, die zijn opgenomen in het bijge-voegde document „Informatie ter onderbouwing van het adviesnr. 2/2004 van de Rekenkamer over het model „single audit” (eneen voorstel voor een communautair internecontrolekader)”,
BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:
I. Teneinde een doeltreffende en doelmatige interne controlevan de EU-middelen te verzekeren, moet er een communautairinternecontrolekader met gemeenschappelijke beginselen en nor-men worden gevormd dat als grondslag moet dienen voor de ont-wikkeling van nieuwe of bestaande internecontrolesystemen opalle administratieve niveaus.
II. De controles moeten worden uitgevoerd volgens een
gemeenschappelijke norm en worden gecoördineerd om dubbelwerk te voorkomen. De totale kosten van de controles moeten inverhouding staan tot de totale voordelen op financieel en beleids-gebied.
III. De controles moeten worden verricht, gedocumenteerd
en gerapporteerd op een open en doorzichtige wijze, zodat deresultaten voor alle deelnemers aan het systeem bruikbaar enbetrouwbaar zijn. De „eigendom” ervan moet berusten bij deEuropese Unie en niet bij de individuele controleorganisaties.
IV. De controles kunnen slechts doeltreffend en efficiënt zijn
als de regelgeving die aan het beleid en de processen ten grondslagligt, duidelijk en ondubbelzinnig en niet nodeloos ingewikkeld is.
V. De internecontrolesystemen moeten berusten op een keten
van controleprocedures waarin elk niveau zijn eigen welomschre-ven doelstellingen heeft waarbij het werk van anderen in aanmer-king wordt genomen. Bij uitgaven- of kostendeclaraties boven eenbepaald maximum moet een certificaat van een onafhankelijkeauditor worden gevoegd en een verslag op basis van gemeen-
schappelijke normen voor aanpak en inhoud.
VI. De Commissie moet minimumeisen voor de interne-
controlesystemen vaststellen, rekening houdend met de specifiekekenmerken van de verschillende begrotingssectoren. In elke sectormoeten de systemen vergezeld gaan van een gecoördineerdeinformatiecampagne om ervoor te zorgen dat de begunstigdenzich terdege bewust zijn van de doelstellingen en gevolgen vancontroles.
VII. De internecontrolesystemen moeten mechanismen bevat-
ten om ervoor te zorgen dat gebreken in de systemen zelf, evenalsfouten en onregelmatigheden in de verrichtingen, worden ontdekten gecorrigeerd en dat er zo nodig terugvorderingen plaatsvinden.
VIII. Bij internecontrolesystemen moet een juist evenwicht
worden gevonden tussen de kosten voor het controleren van eenbepaalde begrotingssector en de baten van de verificaties om hetrisico van verlies en onregelmatigheden op een acceptabel niveaute houden.
IX. De Commissie moet er verantwoordelijk voor zijn om de
verbetering van de internecontrolesystemen in samenwerking metde lidstaten te stimuleren. De Raad en het Parlement moeten ver-antwoordelijk zijn voor de goedkeuring van de kosten-batenbalansvoor de verschillende begrotingssectoren.
X. Duidelijk omschreven normen en doelstellingen voor de
internecontrolesystemen zouden de Rekenkamer een objectievebasis leveren om bij de controle van die systemen de opzet enwerking ervan te beoordelen.
XI. Vele van de voorgestelde beginselen en normen worden al
geheel of gedeeltelijk nageleefd, andere moeten nog worden ont-wikkeld en ingevoerd. In de regelgeving en werkmethoden zullenwijzigingen moeten worden aangebracht die zowel van de Euro-pese instellingen als van de lidstaten aanzienlijke inspanningenzullen vergen.
Dit advies werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 1 8 maart 2004.
V oor de Rekenkamer
Juan Manuel FABRA VALLÉS
PresidentC 107/2 NL Publicatieblad van de Europese Unie 30.4.2004
INFORMATIE TER ONDERBOUWING V AN ADVIES Nr. 2/2004 V AN DE REKENKAMER OVER
HET MODEL „SINGLE AUDIT” (EN EEN VOORSTEL VOOR EEN COMMUNAUTAIR
INTERNECONTROLEKADER)
INHOUD
Paragraaf Bladzijde
INLEIDING ................................................................. 1 - 5 4
HET BESTAANDE CONTROLEKADER ............................................ 6-33 4
Interne controle ......................................................... 8 - 1 3 5
Externe audit ............................................................ 1 4 - 1 5 6
Bestaande sterke en zwakke punten .......................................... 1 6-30 6
Onduidelijke en inconsistente doelstellingen ................................ 1 9 - 2 1 6
Gebrek aan coördinatie ................................................ 22-23 7
Geen informatie over kosten en baten .................................... 2 4-26 7
Inconsistente toepassing ............................................... 2 7-30 7
Effect van de administratieve hervorming van de Commissie ...................... 3 1-33 8
KENMERKEN V AN EEN DOELTREFFEND EN DOELMATIG INTERNECONTROLEKADER
VOOR DE EUROPESE UNIE .................................................... 3 4-56 8
Doelstellingen ........................................................... 35-36 8
V o o r w a a r d e n............................................................ 3 7-38 9
Structuur ............................................................... 39-44 9
Toepassing .............................................................. 45-49 10
K o s t e ne nb a t e n ......................................................... 50-53 10
Taken en verantwoordelijkheden ............................................ 5 4-56 1 1
CONCLUSIE ................................................................ 5 7-59 1 1
Lijst van termen en begrippen .............................................................. 1 2
BIJLAGE I — „Single audit” in de Verenigde Staten en in Nederland ................................. 1 3
BIJLAGE II — Internecontroleregelingen in de verschillende sectoren van de EU-begroting ............... 1 6
BIJLAGE III — Voorbeeld van een model voor een controleketen voor uitgaven onder gedeeld beheer ...... 1 830.4.2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 107/3
INLEIDING
1. In maart 2002 verzocht het Europees Parlement de Com-
missie een verslag op te stellen over de mogelijkheid om één enkelauditmodel voor de Europese begroting in te voeren waarbij „ elk
controleniveau voortbouwt op het voorgaande met als doel de last voorde gecontroleerde te verminderen en de kwaliteit van de audit op te voeren,maar zonder de onafhankelijkheid van de betrokken auditorganen teondergraven ”. Tevens verzocht het Parlement de Rekenkamer over
dit onderwerp een advies uit te brengen (
1).
2. Deels omdat er van het begrip „single audit” geen erkende
definitie bestaat en deels omdat het concept — waar het wordttoegepast — een vrij beperkt bereik heeft, werd dit advies opge-steld vanuit een ruimer perspectief, namelijk het hele proces van
interne controle en externe audit van de EU-begroting (
2).
3. De Rekenkamer wees in haar verslagen op de noodzaak
om de controle van de EU-begroting te verbeteren om te komentot efficiënte en doeltreffende systemen voor de interne controlevan de ontvangsten en uitgaven van de Europese Unie. Dit advieslanceert het idee van een communautair internecontrolekader(hierna „CICK” genoemd) als rationele grondslag voor de ontwik-keling van nieuwe of bestaande internecontrolesystemen op basisvan gemeenschappelijke beginselen en normen. Het advies isbedoeld als een bijdrage aan de beschouwingen van de com-munautaire instellingen, maar laat het recht van de Rekenkameronverlet, nader advies uit te brengen overeenkomstig artikel 248,lid 4, van het Verdrag.
4. Bij het opstellen van dit advies heeft de Rekenkamer:
— de bestaande regelingen voor de interne controle van de
begroting van de Europese Unie geanalyseerd en
— de grote beginselen aangedragen die in het CICK kunnen
worden opgenomen.Verder heeft de Rekenkamer elders toegepaste concepten van ver-
gelijkbare aard geanalyseerd en gewezen op elementen die in deEU-context zouden kunnen worden toegepast (zie bijlage I).
5. Het advies is gericht op de aspecten van de internecontrole-
systemen die de wettigheid en regelmatigheid van de ontvangstenen uitgaven garanderen, maar niet op de aspecten die borg staanvoor de doeltreffendheid of de doelmatigheid (
3).
HET BESTAANDE CONTROLEKADER
6. Als organisatie is de Europese Unie uniek wegens haarpolitieke en juridische context, haar omvang en complexiteit. Bijhet beheer van de begroting zijn de Europese instellingen en delidstaten (en de begunstigde staten buiten de Unie) betrokken enhet is ingewikkeld wegens de veelheid en verscheidenheid van deregelingen, de miljoenen begunstigden en de bemoeienis van veleverschillende organen in de lidstaten, die vaak uiteenlopendeadministratieve culturen weerspiegelen.
7 . Bij het toezicht op en de controle van de EU-begroting spe-
len niet alleen de Commissie, de Rekenkamer en de andere com-munautaire instellingen een rol, maar ook de nationale parlemen-ten en controle-instanties (zie grafiek I). Aangezien dit adviesvooral betrekking heeft op de interne controle en de externe auditin de onmiddellijke communautaire omgeving, wordt de rol vandie andere instanties niet gedetailleerd behandeld.
(1) Punt 48 van Besluit 2002/444/EG, EGKS, Euratom van het Europees
Parlement over het verlenen van kwijting voor het begrotingsjaar2000 (PB L 158 van 17 .6.2002, blz. 1).
(
2) Soortgelijke overwegingen gelden voor de interne controle van de
Europese ontwikkelingsfondsen.(3) In het beheer zijn doelmatigheidsaspecten iets heel anders dan wet-
tigheid en regelmatigheid en de aanpak van de interne controle ver-schilt dienovereenkomstig. Zo zijn overwegingen op hoog niveau,zoals de algemene structuur en het beheer van de uitgavenschema’sdoor de Commissie en de lidstaten, belangrijk, maar ook uitvoerings-aspecten zoals de procedures voor projectselectie en aanbestedingen.C 107/4 NL Publicatieblad van de Europese Unie 30.4.2004
Interne controle
8. In samenwerking met de lidstaten is de Commissie verant-
woordelijk voor de uitvoering van de begroting (1) en dus ook
voor de ontwikkeling en toepassing van doeltreffende controle-
systemen om zekerheid te verschaffen over een goed financieelbeheer. Meer dan 80 % van de EU-begroting wordt beheerd inpartnerschap met lidstaten of begunstigde staten (
2). Partnerschap
betekent dat — hoewel de Commissie de algemene verantwoor-delijkheid voor de begroting behoudt — de lidstaten (of begun-stigde staten) verantwoordelijk zijn voor het dagelijkse beheer ende controle van deze regelingen volgens door de Unie vastgestelderegels. Dat beheer houdt in dat begunstigden worden geïdentifi-ceerd en geselecteerd en dat zij worden betaald. De rest van debegroting (intern beleid, rechtstreeks beheerde onderdelen vanexterne maatregelen (
3) en de administratie) wordt rechtstreeks
beheerd door de Commissie, ook wat betreft de selectie van en debetaling aan begunstigden of leveranciers.9. De Commissie heeft een interneauditfunctie die het mana-
gement helpt ervoor te zorgen dat zijn procedures worden toege-past en zijn doelstellingen worden bereikt. De dienst Interne audit(IAS) is een centrale dienst die onderwerpen betreffende de heleinstelling, maar ook afzonderlijke aandachtsgebieden controleerten technische bijstand verleent aan de interneauditeenheden in dedirectoraten-generaal.
10. De Commissie is opgedeeld in directoraten-generaal die
belast zijn met de uitvoering van beleid op specifieke terreinen envan de overeenkomstige begrotingsonderdelen. Operationele een-heden zorgen voor voorafgaande verificatie en goedkeuring vanbetalingen, controle-eenheden verifiëren achteraf of uitgaven zowelbij de Commissie als in de lidstaten correct worden verricht eninterneauditeenheden helpen het management van het directoraat-generaal ervoor te zorgen dat de interne controles doeltreffendwerken.
1 1. Begrotingsbeheer is ingewikkeld. Er zijn terreinen onder
gedeeld beheer met vele administratieve lagen, vanaf de Commissie-
diensten, via verschillende combinaties van centrale, regionale enlokale bestuursinstanties (of betaalorganen voor de landbouw) inde lidstaten, tot aan de betaling van EU-steun aan de individuelebegunstigden. Elk niveau heeft zijn eigen taken en verantwoorde-lijkheden, maar het algemene doel blijft hetzelfde: betalingen uitde EU-begroting aan de eindbegunstigden verrichten. De tussen-liggende niveaus worden gecontroleerd door diverse organen,waaronder Commissiediensten, lokale of nationale controle-instanties, de interneauditeenheden van de betrokken organisa-ties, overheidsdiensten en certificerende instanties.
(1) Artikel 27 4 van het EG-Verdrag bepaalt: „De lidstaten werken met de
Commissie samen om te verzekeren dat de toegekende kredieten vol-gens het beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt”.
(
2) Landen buiten de Europese Unie die gelden ontvangen uit de com-
munautaire begroting.
(3) Het beheer van de externe maatregelen, inclusief de hulp aan ontwik-
kelingslanden, wordt momenteel verplaatst van de centrale dienstenvan de Commissie naar de delegaties in derde landen.Grafiek I
Schema van de interne controle en de externe audit van de EU-begroting30.4.2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 107/5
12. Wat betreft de wettigheid en regelmatigheid van de ver-
richtingen is het cruciale punt in het proces de grenslijn waar de
betaling aan de eindbegunstigde wordt gedaan. Als betalingenworden gedaan aan begunstigden die onjuiste aangiften hebbengedaan of niet aan de desbetreffende criteria voldoen, dan blijvende fouten in het systeem zitten, tenzij ze bij latere controles wor-den bemerkt en gecorrigeerd.
13. Gedetailleerde informatie over internecontrolesystemen
in specifieke begrotingssectoren is opgenomen in bijlage II.
Externe audit
14 . D e Europese Rekenkamer is de instantie voor de externe
audit van de Europese Unie en dus geen element van interne con-trole. De Rekenkamer is verantwoordelijk voor het onafhankelijketoezicht op het financiële beheer van de EU-middelen en rappor-teert aan de begrotingsautoriteit (het Europees Parlement en deRaad). Zij beoordeelt hoe de Commissie zich van haar taak totordelijk begrotingsbeheer heeft gekweten. Bij haar werkzaamhe-den controleert de Rekenkamer of de financiële staten volledig encorrect zijn, of de verrichtingen wettig en regelmatig zijn en of demiddelen goed zijn beheerd. De Rekenkamer besteedt bijzondereaandacht aan het evalueren van controlesystemen en doet aanbe-velingen voor corrigerende maatregelen.
15. Elke lidstaat heeft een nationale controle-instantie (hierna
„NCI” genoemd) die belast is met de onafhankelijke externe auditvan de nationale begroting. Hoewel de NCI’s formeel geen rol spe-len in de interne controle (
1) of externe audit van de EU-begroting,
moeten zij krachtens het Verdrag samenwerken met de Rekenka-mer bij de uitvoering van haar taken. Hoewel de meeste NCI’s deEU-middelen niet rechtstreeks controleren, zijn ze vaak belast metde controle van de nationale middelen ter cofinanciering van doorde Europese Unie gefinancierde projecten. Bovendien bestaan erin de bestuursinstanties van de lidstaten vaak controle-eenhedenen interneauditdiensten die het gebruik van EU-middelen of denationale cofinanciering kunnen controleren.
Bestaande sterke en zwakke punten
1 6. De doeltreffendheid van de systemen voor beheer en con-
trole van de ontvangsten en uitgaven van de Europese Unie — quaopzet en/of tenuitvoerlegging — geeft sinds jaren aanleiding totbezorgdheid. Sinds haar oprichting heeft de Rekenkamer al velegevallen geconstateerd waarin de controle onvoldoende was ofniet bestond, hetgeen nog werd verergerd door het grote inhe-rente foutenrisico van Europese uitgavenprogramma’s; dit leiddetot fouten en onregelmatigheden, dan wel tot ondoelmatig ofondoeltreffend gebruik van de middelen.17 . Hoewel recentelijk heel wat vooruitgang is geboekt met
de verbetering van de systemen, blijft de kwaliteit ervan toch wis-selend. Er is geen algehele visie op of coördinatie van de vele ver-schillende systemen en ook geen mechanisme om ervoor te zor-gen dat verbeteringen aan één systeem worden benut voor deverbetering van de andere.
1 8. Voor de eigen middelen en de sectoren onder gedeeld
beheer (landbouw, structurele acties, pretoetredingssteun) verschil-len de systemen qua opzet en uitvoering en vele aspecten wordenaan de lidstaten overgelaten. Zelfs bij systemen die tamelijk bevre-digend worden geacht, zoals het geïntegreerd beheers- en controle-systeem (hierna „GBCS” genoemd) dat de meeste landbouw-uitgaven dekt, constateert de Rekenkamer gevallen waarinverbeteringen nodig zijn (
2).
Onduidelijke en inconsistente doelstellingen
1 9. De huidige internecontrolekaders in de diverse begrotings-
sectoren zijn stukje bij beetje en op verschillende momenten ont-staan, waarbij nauwelijks blijkt van enige coördinatie door deCommissie (
3). Er is geen duidelijk omlijnde strategie met alge-
mene of specifieke doelstellingen voor de diverse systemen (bij-voorbeeld wat ze moeten bereiken), zodat het moeilijk is syste-men op te zetten die de nodige kwaliteit hebben, te bepalenhoeveel middelen er nodig zijn, de verkregen resultaten te beoor-delen en een basis voor latere audit te verschaffen.
20. Zonder duidelijke doelstellingen zou bijvoorbeeld kun-
nen worden aangenomen dat de internecontrolesystemen de vol-ledige wettigheid en regelmatigheid van alle verrichtingen moetengaranderen of verzekeren. Dat is onrealistisch wegens de oneven-redige kosten voor de gedetailleerde verificaties ter plaatse waar-toe de aard van de uitgaven noopt (bijvoorbeeld bij informatie ver-strekt door de begunstigde) en wegens het grote aantal en degeografische spreiding van de betalingen.
21. Zowel voor de landbouw als voor de structurele acties
gelden controlesystemen die bij verordening zijn voorgeschreven.Het cruciale punt van beide systemen is de intensiteit van de con-trole bij de eindbegunstigde, omdat daar de meeste fouten optre-den. Voor beide sectoren is in de regelgeving een vergelijkbaarcontroleniveau voorgeschreven, maar uit niets blijkt waarop dit isgebaseerd.
(1) In sommige gevallen hebben de NCI’s besloten op te treden als certi-
ficerende instantie voor de betaalorganen in de landbouw, een speci-fieke taak die valt onder het ressort van de interne controle van deEU-begroting.(2) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2002, hoofd-
stuk 4, bijlage II (PB C 286 van 28.1 1.2003).
(3) Bijvoorbeeld door vast te stellen en mee te delen wat de beste prak-
tijken zijn.C 107/6 NL Publicatieblad van de Europese Unie 30.4.2004
Gebrek aan coördinatie
22. De verificaties van de ontvangsten en uitgaven van de
Europese Unie berusten op een aantal verschillende grondslagen:het Verdrag, dat de algemene verantwoordelijkheid voor de uit-voering van de begroting legt bij de Commissie in samenwerkingmet de lidstaten, het Financieel Reglement, dat bepaalt hoe deEU-middelen moeten worden beheerd, besluiten van het EuropeesParlement en de Raad, specifieke verordeningen van de Raad ende Commissie voor bepaalde begrotingssectoren, en nationaleregels en praktijken in de lidstaten.
23. De controleorganen zijn niet formeel verplicht de plan-
ning van die verificaties te coördineren of rekening te houden metde verificaties van anderen. Onvoldoende coördinatie leidt tot hetrisico dat de middelen niet op de meest doeltreffende wijze wor-den gebruikt. Het kan voorkomen dat verschillende controle-functies hetzelfde werk doen, hetgeen leidt tot energieverspilling,overlast voor de gecontroleerde en een slechte indruk van hetbeheer van de EU-middelen. Bepaalde categorieën uitgaven kun-nen buiten elk effectief controleressort vallen. Door de lidstatenverstrekte informatie over de resultaten van de verificaties is somsontoereikend of inconsistent (
1).
Geen informatie over kosten en baten
24. In sectoren onder gedeeld beheer (goed voor ruim 80 %
van de uitgaven) worden de kosten voor het verrichten van con-troles goeddeels gedragen door de lidstaten of de begunstigde sta-ten. Maar die controles zijn van nut voor de EU-begroting en dusslechts indirect voor de lidstaat zelf. Dit zet de lidstaten er nietbepaald toe aan om aan de controle van de EU-middelen vol-doende middelen te besteden en verklaart waarom de Commissiede aard en intensiteit van de controleprocedures bij verordeningmoest vastleggen.
25. Aangezien van geen enkel systeem redelijkerwijs kan
worden verwacht dat het de absolute juistheid van alle verrich-tingen garandeert, moeten bereik en intensiteit van de verificatieszo worden gekozen dat de totale kosten voor het verrichten ervanin evenwicht zijn met de totale voordelen (
2). Als een voordeel kan
worden beschouwd dat het voorkomen van fouten, onregelma-tigheden en ondoeltreffend gebruik van middelen wordt vermin-
derd of gestabiliseerd, of nog dat de EU-begroting in de ogen vande burgers van de Unie goed wordt beheerd.26. In het bestaande kader is momenteel geen informatie
beschikbaar over de door de lidstaten of de Commissie gedragen
kosten van de controles, of van de baten ervan. Het feit dat demeeste kosten worden gedragen door de lidstaten, maar dat debaten ten goede komen van de EU-begroting leidt er bovendientoe dat het geheel ondoorzichtig is en dat het evenwicht tussenbeide moeilijk is te bewaren.
Inconsistente toepassing
27 . De controlekaders in de regelgeving voor de landbouw en
voor de structurele acties schrijven voor dat de gedetailleerde veri-ficaties van de onderliggende verrichtingen zowel op risicobasisals op een aselecte basis moeten plaatsvinden. Maar die tweebenaderingen hebben sterk verschillende en onderling onverenig-bare doelstellingen (zie paragraaf 48) en als ze in de voorschriftenonvoldoende zijn gedefinieerd, leidt dit tot verwarring en verliesvan doeltreffendheid (
3). Zelfs wanneer de regels duidelijk zijn
omschreven, ontdekt de Rekenkamer bij haar controlewerk noguitvoeringsproblemen (
4).
28. Zowel de Commissie als de lidstaten hebben de controle-
procedures sterk gedecentraliseerd, maar in de praktijk is nietaltijd gezorgd voor consistentie betreffende fundamentele kwes-ties zoals aanpak, omvang, timing, bereik, marges en follow-up.Dit resulteert in kwaliteitsverschillen tussen de controles (
5).
29. In sommige begrotingssectoren worden onafhankelijke
audits van uitgaven- of kostendeclaraties verricht. Soms is niettoereikend aangegeven hoe het werk moet worden verricht en hoedaarover moet worden gerapporteerd (
6). Ook zijn er niet altijd
standaardprocedures voor de selectie van de controleurs (7).
(1) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2002, para-
graaf 4.23.
(2) Wanneer een bepaald foutenniveau wordt geconstateerd, moeten er
meer GBCS-controles worden verricht dan bij verordening minimaalis voorgeschreven; dit illustreert dat bij het zoeken naar evenwichttussen kosten en baten rekening moet worden gehouden met verschil-lende inherente risico’s in de diverse begrotingssectoren.(3) Speciaal verslag nr. 10/2001 van de Rekenkamer, paragraaf 20
(PB C 31 4 van 8.1 1.2001).
(4) Zie bijvoorbeeld het jaarverslag van de Rekenkamer over het begro-
tingsjaar 2002, paragraaf 4.51.
(5) Zie bijvoorbeeld het jaarverslag van de Rekenkamer over het begro-
tingsjaar 2002, paragrafen 4.27 en 5.32.
(6) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2002, para-
grafen 7 .24, 7 .27 en 8.1 1; speciaal verslag nr. 1/2004 van de Reken-kamer, paragrafen 44 en 45 (PB C 99 van 23.4.2004); speciaal verslagnr. 1 1/2003 van de Rekenkamer, paragrafen 7 6 en 77 (PB C 292 van2.12.2003); jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar2001, paragrafen 3.57 en 3.58 (PB C 295 van 28.1 1.2002).
(
7) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2002, para-
grafen 7 .24 en 7 .25.30.4.2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 107/7
30. De publiciteit betreffende verificaties varieert naar gelang
van de regelingen en de lidstaten, en begunstigden zijn zich vaaknauwelijks bewust van de kans te worden gecontroleerd en degevolgen daarvan. Dat maakt het systeem minder afschrikwek-kend. Sancties om begunstigden te weerhouden van onjuiste aan-vragen bestaan bij de landbouwuitgaven en bij intern beleid, tebeginnen bij het zesde kaderprogramma voor onderzoek en tech-nologische ontwikkeling (OTO) (
1) ,m a a rn i e ti nd ea n d e r e
begrotingssectoren (2).
Effect van de administratieve hervorming van de Commissie
31. Het grootschalige programma voor administratieve her-
vorming van de Commissie (3) is toegespitst op verbetering van
het beheer in het algemeen en het financiële beheer in het bijzon-der. De kernbeginselen van de hervorming zijn vereenvoudiging,decentralisatie en grotere verantwoordelijkheid van de afdelings-hoofden (
4). Er werd een centrale dienst Interne audit opgericht,
maar ook interneauditeenheden binnen elk directoraat-generaal.Er kwam een herzien Financieel Reglement en de boekhoudingondergaat een fundamentele hervorming.
32. Parallel met deze maatregelen werden grote inspanningen
gedaan om de internecontrolesystemen binnen de Commissie teverbeteren, waarbij werd gekeken naar de reikwijdte en de kwali-teit van de controleprocedures zelf, maar ook werd getracht in dehele organisatie een controlecultuur ingang te doen vinden. Ditproces mondde uit in een serie van 24 normen voor de internecontrole (
5) die het kader moeten vormen voor de controle-
omgeving en de internecontrolesystemen. De normen zijn vanalgemene aard en alleen van toepassing op het niveau van deCommissie.
33. De sleutelelementen van het hervormingsproces zijn wat
het controlekader betreft de jaarlijkse activiteitenverslagen en deverklaringen van de directeuren-generaal, die sinds 2001 door elkdirectoraat-generaal worden afgegeven. Deze bevatten een zelf-evaluatie van de toepassing van de internecontrolenormen en zijnbedoeld om redelijke zekerheid te verschaffen dat de ingevoerdecontroleprocedures de nodige garanties bieden betreffende dewettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingenen dat de middelen zijn besteed voor de gekozen bestemming. Bijhaar onderzoek over de eerste twee jaar van deze procedure con-stateerde de Rekenkamer dat de directeuren-generaal meestal welin staat zijn tot een oordeel te komen over de systemen binnen de
Commissie, maar niet over de systemen in de lidstaten voor desectoren onder gedeeld beheer (
6). Bovendien had de Commissie
moeite om personeel met de vereiste financiële ervaring te wervenen om binnen de instelling een passende controlecultuur ingangte doen vinden (
7).
KENMERKEN V AN EEN DOELTREFFEND EN DOELMATIG
INTERNECONTROLEKADER VOOR DE EUROPESE UNIE
34. Teneinde de burger van de Europese Unie de zekerheid te
geven dat de begroting van de Europese Unie een doeltreffende endoelmatige interne controle ondergaat, stelt de Rekenkamer vooreen communautair internecontrolekader te creëren voor de ont-wikkeling van nieuwe en bestaande internecontrolesystemen (
8)
op basis van gemeenschappelijke concepten die moeten zorgenvoor een doorzichtig en optimaal gebruik van de middelen.
Doelstellingen
35. Het is van essentieel belang dat de doelstellingen van de interne-
controlesystemen duidelijk en volledig zijn gedefinieerd en gepubliceerd.Algemene doelstellingen moeten gelijk zijn voor alle internecontrole-systemen, terwijl meer gedetailleerde doelstellingen afhangen van de ken-merken van de betrokken sector. In de doelstellingen moeten worden
beschreven: de reikwijdte (de begrotingssector), het voorwerp(wettigheid en regelmatigheid en/of goed financieel beheer (
9), de
betrokkenen (beheersniveaus vanaf de Commissie tot aan dege-nen die de eindbegunstigden betalen), de inhoud (controle-procedures op basis van gemeenschappelijke beginselen en nor-men), het doel (efficiënte controle van de sector), beperkingen (elkrisico van onregelmatigheid willen uitsluiten is niet realistisch enniet economisch), de omvang (aard en intensiteit van de verifica-ties bepaald door een acceptabel evenwicht tussen kosten enbaten) en de manier (open en doorzichtig, informatie-uitwisseling,controleketen).
36. De internecontrolesystemen moeten actief bijdragen tot een beter
beheer van de EU-begroting door zekerheden in te bouwen dat er cor-recties worden aangebracht en terugvorderingen worden gedaan. Controle-
procedures kunnen het financieel beheer alleen doeltreffend ver-beteren als fouten in verrichtingen en gebreken in de systemenzelf volledig en tijdig worden gecorrigeerd.
(1) Speciaal verslag nr. 1/2004 van de Rekenkamer, paragraaf 43.
(2) Als er geen sancties zijn en pas vanaf de datum van de invorderings-
opdracht rente moet worden betaald, beschikken begunstigden diecommunautaire steun moeten terugbetalen, over renteloze middelen.Dit verhoogt het risico van onregelmatige aanvragen.
(
3) COM(2000) 200.
(4) De regels inzake de uitgaven zijn vereenvoudigd en daardoor gemak-
kelijker te beheren en de centrale goedkeuring vooraf van de finan-ciële controle werd vervangen door een gedecentraliseerd systeemwaarin zij die uitgaven en betalingen goedkeuren, verantwoordelijkworden voor hun daden.
(
5) SEC(2001) 2037/4 vermeldt de internecontrolenormen, die zijn geïn-
spireerd door het COSO-systeem (zie de lijst van termen). Een belang-rijk element van dit systeem is dat het erkent dat interne controles eenredelijke — maar niet absolute — zekerheid verschaffen over debetrouwbaarheid van financiële staten, de wettigheid en regelmatig-heid van verrichtingen en de deugdelijkheid van het financieel beheer.(6) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2002, para-
graaf 1.97 .
(7) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2002, para-
graaf 0.8.
(8) Het CICK betreft de interne controle van de communautaire begro-
ting, ook al worden sommige procedures audits genoemd en doorauditors toegepast (bv. de audit van kostendeclaraties door onafhan-kelijke auditors; zie paragraaf 43).
(
9) Zie paragraaf 5.C 107/8 NL Publicatieblad van de Europese Unie 30.4.2004
Voorwaarden
37. Controles moeten op een open en doorzichtige manier worden
verricht, zodat de resultaten voor alle deelnemers aan het systeem bruik-baar en betrouwbaar zijn. De „eigendom” ervan moet berusten bij deEuropese Unie en niet bij de individuele controleorganisaties. De con-
troles moeten een toereikend niveau halen en het verrichte werk,de resultaten en de bewijsstukken moeten beschikbaar wordengesteld voor kwaliteitscontrole. Dit is een basisvereiste voor eendoeltreffend geschakeld systeem en benadrukt de communautaireaard van de systemen meer dan het werk van afzonderlijkecontrole-eenheden of -organisaties.
38. De internecontrolesystemen kunnen pas doeltreffend en efficiënt
zijn als de regelgeving die aan het beleid en de processen ten grondslagligt, duidelijk en ondubbelzinnig is en volstaat om een correct gebruikvan de middelen te verzekeren, maar niet nodeloos ingewikkeld is. De
controles van de wettigheid en regelmatigheid hebben ten doel, teverzekeren dat de regels en voorschriften op het gebied van deontvangsten en uitgaven van de Europese Unie worden nageleefd.Die regels en voorschriften moeten uiteenlopende interpretatieszoveel mogelijk voorkomen en mogen geen eisen stellen die ach-teraf niet door controleurs of accountants kunnen worden geve-rifieerd. Hoe strenger en lastiger voorschriften zijn, des te groteris het risico dat ze opzettelijk of onvrijwillig niet worden nage-leefd. Goed opgestelde regels en voorschriften dragen bij tot deverwezenlijking van de gekozen doelstellingen, verminderen hetrisico van fouten, vereenvoudigen de voorgeschreven controles enverminderen het aantal en de kosten van de controles die nodigzijn om een bepaald niveau van „aanvaardbaar risico” te bereiken.Bovendien moet de regelgeving de begunstigden aansporen cor-recte aanvragen in te dienen door boeten en sancties te verzwaren
en deze in alle begrotingssectoren te gaan toepassen.
Structuur
39. V oor een optimaal gebruik van de middelen moeten de interne-
controlesystemen berusten op een doeltreffende keten van controles vol-gens gemeenschappelijke normen, waarin elk niveau welomschreven doel-stellingen heeft waarbij het werk van anderen in aanmerking wordtgenomen. Binnen elke lidstaat moet iemand ermee belast zijn
zekerheid te geven dat de op lokaal niveau verrichte controles vol-doende niveau en kwaliteit hebben, zodat daarop kan worden ver-trouwd (
1). Het toezicht op het niveau van de Commissie moetervoor zorgen dat de niveaus in de lidstaten doeltreffend en vol-
gens plan werken. Een voorbeeld van een model van een controle-keten wordt gegeven in bijlage III.
40. In de opbouw van de afzonderlijke systemen zal rekening
moeten worden gehouden met de specifieke kenmerken van debegrotingssector en van de organisaties in de lidstaat. Maar allesystemen en structuren moeten sporen met de gemeenschappe-lijke beginselen: een consistent minimumniveau voor alle verifi-caties, vertrouwen op controles door anderen, doorzichtigheid enbeschikbaarheid van resultaten en een deugdelijk evenwicht tus-sen kosten en baten.
41. In de internecontrolesystemen moet worden onderkend
dat de controles op het niveau van de begunstigde, die het fysiekebestaan en de juistheid van de onderliggende verrichtingen enkosten bewijzen, een essentieel onderdeel ervan vormen. Bij deuitgaven zijn de betalingen aan de eindbegunstigden afhankelijkvan de vervulling van een aantal voorwaarden die fysiek (bv. aan-tal, omvang, bedrag) of monetair (gemaakte kosten) kunnen zijn.Doorslaggevend bij de verificatie van de wettigheid en regelmatig-heid van de verrichtingen zijn de realiteit en de juistheid van dedoor de begunstigden als vervuld opgegeven voorwaarden, waar-van er vele alleen kunnen worden gecontroleerd door fysiekeinspectie op het niveau van de eindbegunstigde.
42. In de internecontrolesystemen moet worden onderkend
dat het moeilijk is een ondoeltreffende controle op het niveau vande eindbegunstigde te compenseren met verificaties op een cen-traler niveau. Zo is het niet erg waarschijnlijk dat een controle vaneen lijst met aanvragen door een nationaal ministerie alle mate-riële fouten door onjuiste of bedrieglijke aanvragen aan het lichtzal brengen. Sommige kunnen worden ontdekt door middel vancontroles van stukken op basis van gegevens, maar vele kunnenalleen ter plaatse worden opgespoord. De sleutel tot een goedbeheerd systeem ligt derhalve bij een doeltreffende primaire con-trole ter plaatse wanneer de betaling wordt verricht, en eveneensbij op dit niveau verrichte secundaire controles. Aanvragen gede-tailleerd ter plaatse controleren is vaak tamelijk duur in verhou-ding tot de waarde van de gemiddelde betaling, maar de algemene
doeltreffendheid van de controleprocedures is in grote mate even-redig aan het aantal verificaties op dit niveau.
43. Aanvragen tot terugbetaling van uitgaven of kosten boven een
bepaalde drempel moeten vergezeld gaan van een controlecertificaat datis afgegeven door een onafhankelijke externe auditor of, bij overheids-organen, door een bevoegde overheidsambtenaar. Van de begunstigden
moet een certificaat worden geëist waarin wordt bevestigd dat dekostendeclaraties reëel en juist zijn en voldoen aan de relevanteregels en voorschriften (
2). Begunstigden moeten controle-
certificaten voorleggen voor alle aanvragen of periodieke reeksenaanvragen boven een bepaalde drempelwaarde. Die waarde moetspecifiek voor elk interventiemechanisme door de Commissieworden vastgesteld op basis van de kosten-batenverhouding.
(1) Voorbeelden van organisaties die in de bestaande systemen die functie
vervullen: specifieke afdelingen in elke lidstaat om de bij Verordening(EEG) nr. 4045/89 van de Raad ((PB L 388 van 30.12.1 989, blz. 1 8).Verordening laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2154/2002(PB L 328 van 5.12.2002, blz. 4)) voorgeschreven controles te coör-dineren en te volgen en erover te rapporteren; de certificerendeinstanties in elke lidstaat voor elke steunverlening van de structuur-fondsen, die zijn opgericht bij Verordening (EG) nr. 1260/1 999 van deRaad (PB L 1 61 van 26.6.1 999, blz. 1).
(2) Zoals momenteel wordt gedaan voor maatregelen van intern beleid
van het zesde kaderprogramma voor onderzoek en technologischeontwikkeling.30.4.2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 107/9
44. In het procesbeheer moet rekening worden gehouden
met het feit dat de auditors worden geselecteerd, aangeworven enbetaald door de begunstigde, maar direct of indirect (via de lid-staat) rapporteren aan de Commissie. De reikwijdte en omvangvan de controlewerkzaamheden, evenals de minimumeisen betref-fende het materiële belang en het vertrouwensniveau, de docu-mentatie van de verificaties, vorm en inhoud van het controle-verslag en het recht van toegang tot werkdocumenten moetenworden gedefinieerd en gestandaardiseerd.
Toepassing
45. De Commissie moet op alle niveaus binnen het proces mini-
mumeisen voor de controlesystemen vaststellen die sporen met de speci-fieke kenmerken van de verschillende begrotingssectoren. Dat vergt een
analyse en een gemeenschappelijke definitie van de elementairebouwstenen van de systemen en controleprocedures. Wat betreftde wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen moet reke-ning worden gehouden met aspecten zoals administratieve veri-ficaties, scheiding van taken, het bijhouden van registers, verifi-catie van input, controlerekeningen, aansluitingen en verificatiester plaatse.
46. De controleprocedures moeten worden uitgevoerd volgens een
passende gemeenschappelijke norm; het werk moet worden verricht en deresultaten moeten worden gedocumenteerd volgens een gemeenschappelijkmodel en ze moeten worden geregistreerd in een database die toegankelijkis voor andere schakels in de controleketen, die daarop moeten kunnenvertrouwen. Een systeem is slechts efficiënt als de verificaties van
verrichtingen en systemen voldoen aan toereikende gemeenschap-pelijke normen betreffende methode, bereik en kwaliteit, onge-acht door wie en waar ze worden verricht. Controles volgens eengemeenschappelijke norm moeten ervoor zorgen dat controleursop centraal niveau kunnen vertrouwen op het werk van anderenin de controleketen.
47 . Die gemeenschappelijke norm moet tot uiting komen in
een gemeenschappelijke aanpak van het documenteren, onder-bouwen en rapporteren van alle aspecten van het proces, inclusiefde reden voor de selectie van de verrichting of het systeem, hetdoel van de verificaties, de beschrijving van de verrichte verifica-ties, de bewijsstukken, de resultaten, de reactie van de gecontro-leerde en de follow-up. Die informatie moet worden bewaard incentrale databases die toegankelijk zijn voor alle deelnemers aanhet controleproces mits aan passende veiligheidseisen wordt vol-daan.
48. In de controlesystemen moet steekproefneming worden toege-
past met welomschreven doelen: op risicoanalyse gebaseerde steekproevenom onregelmatigheden te ontdekken en te corrigeren, representatievesteekproeven om de doeltreffendheid van de systemen te kunnen bevesti-gen. Steekproefneming is een wijdverbreide techniek om grote
populaties van verrichtingen te controleren, met name wanneerde auditor kenmerken zoals het gemiddelde onregelmatigheids-niveau wil schatten. Bij steekproefneming wordt erkend dat er nietgenoeg middelen beschikbaar zijn om elk item aan een audit (ofcontrole) te onderwerpen; deze techniek kan worden toegepastop een aantal verschillende niveaus, bijvoorbeeld om verrichtin-gen binnen een populatie te selecteren of om in een verrichtingitems voor een gedetailleerde audit te selecteren. Er zijn twee
hoofdcategorieën steekproefneming — op basis van risicoanalyseen representatieve — met verschillende oogmerken.
49. De internecontrolesystemen moeten vergezeld gaan van een
doeltreffende en gecoördineerde informatiecampagne. Hoe meer begun-
stigden bekend zijn met het bestaan en de gevolgen van een doel-treffend controlesysteem, hoe meer zij zich zullen inspannen omervoor te zorgen dat de aanvragen wettig en regelmatig zijn. Aanalle begunstigden moet op een gecoördineerde en coherentemanier informatie over het controlesysteem worden geboden,waarbij meer de nadruk wordt gelegd op het communautaire doelvan de verificaties dan op de controlerende instanties.
Kosten en baten
50. Bij het bepalen van de aard en intensiteit van de verificaties bin-
nen de internecontrolesystemen moet rekening worden gehouden met kos-ten en baten. Elk controlesysteem is een compromis tussen de prijs
die moet worden betaald om verificaties de voorgeschreven inten-siteit te kunnen geven, en het voordeel dat deze kunnen opleve-ren. In communautair verband is het voordeel onder meer dat hetrisico van verspilling van middelen afneemt en het foutenrisicoop een aanvaardbaar niveau wordt gehouden. Het niveau van deaanvaardbare fouten of onregelmatigheden zal wellicht perbegrotingssector variëren naarmate zowel de kosten voor de con-troles verschillen alsook het inherente risico dat de verrichtingenfouten of onregelmatigheden bevatten.
51. Praktisch gezien moet tegelijkertijd worden vastgesteld
welk foutenrisico aanvaardbaar is en hoe intensief moet wordengeverifieerd op het niveau van de eindbegunstigde om dat resul-taat te bereiken (
1). De controleresultaten moeten worden gevolgd
en de intensiteit van de verificaties moet dienovereenkomstig wor-den aangepast voor het volgende jaar of de volgende periode. Inde praktijk is het hoogst onwaarschijnlijk dat het gewenste even-wicht tussen kosten en baten onmiddellijk wordt bereikt: daar-voor is een fijnafstemming gedurende een aantal jaren nodig opbasis van informatie over de kosten en van de resultaten en dedoeltreffendheid van controles van verschillende aard en intensi-teit.
52. Het systeem moet informatie registreren over de kosten voor het
verrichten van controles en over de baten wat betreft het restrisico oponregelmatigheden. Die kosten moeten betrekkelijk gemakkelijk
meetbaar zijn en de invoering van een op activiteiten georiënteerdbeheer zal het gemakkelijker maken die informatie aan de Com-missie te verstrekken. Een nauwkeurige raming van de kostenvoor de lidstaten zal waarschijnlijk moeilijker realiseerbaar zijn.Een andere mogelijkheid zou zijn de verificaties te financieren uitde EU-begroting, zodat de kosten bekend zijn en het proces ookafdoende doorzichtig wordt gemaakt.
(1) Het aanvaardbare risico kan bijvoorbeeld worden vastgesteld aan de
hand van een acceptabel foutenpercentage en de controle-intensiteitop basis van het aantal verrichtingen dat moet worden geverifieerdom een restrisico van dat niveau te bereiken.C 107/10 NL Publicatieblad van de Europese Unie 30.4.2004
53. Het nut van de controleprocedures kan ook worden geme-
ten en gevolgd door middel van aselecte representatieve steek-proeven, waarbij het resterende niveau van onwettigheid en onre-gelmatigheid wordt geschat en afgezet tegen het voor de sectorvastgestelde aanvaardbare risico.
Taken en verantwoordelijkheden
54. De Commissie moet er verantwoordelijk voor zijn om de verbe-
tering van de internecontrolesystemen in samenwerking met de lidstatente stimuleren en daarna zekerheid te geven dat die systemen doeltreffendwerken. De Commissie zou de gemeenschappelijke kenmerken van
de systemen voor de diverse begrotingssectoren moeten vaststel-len en passende maatregelen moeten nemen om de kosten voorcontroles te volgen en de voordelen ervan te evalueren.
55. De begrotingsautoriteiten (Parlement en Raad) moeten verant-
woordelijk zijn voor de goedkeuring van de kosten-batenbalans voor deverschillende beleidssectoren. Het compromis tussen de kosten en de
baten van controles is een cruciaal aspect van de controlestrategieen moet dus open en doorzichtig zijn. Gezien het belang ervanmoet het gewenste evenwicht worden goedgekeurd door de beleids-instanties van de Unie op basis van een gedetailleerd voorstel vande Commissie en rekening houdend met de kosten voor het veri-fiëren van ontvangsten en uitgaven en met de aanvaardbare risico’s.Waarschijnlijk zullen verschillende begrotingssectoren verschil-lende evenwichtspunten vinden overeenkomstig de aard en derisico’s van de betrokken verrichtingen.
56. Als externe auditor van de Europese Unie controleert de Reken-
kamer de internecontrolesystemen. Volgens de internationale controle-
normen moeten auditors bij de vaststelling van aanpak en bereikvan hun verificaties de betrouwbaarheid van de interne controleevalueren (
1) en benutting van het werk van andere controleurs
overwegen (2). Dit veronderstelt dat dit werk een aanvaardbaar
professioneel niveau heeft en beschikbaar is voor beoordeling enonderzoek. Duidelijk omschreven normen en doelstellingen voorde internecontrolesystemen zouden de Rekenkamer een objec-tieve basis geven om bij de controle van die systemen de opzet enwerking ervan te beoordelen, zodat haar werk doeltreffenderwordt.CONCLUSIE
57 . De Rekenkamer spoort aan tot invoering van coherenteen complete internecontrolesystemen voor de EU-begroting opbasis van een logisch kader met gemeenschappelijke beginselenen normen (het communautaire internecontrolekader), dat zowelbij de instellingen als in de lidstaten op alle administratieve niveauswordt toegepast. Zij is van oordeel dat de interne controle rede-lijke zekerheid moet bieden dat de verrichtingen wettig en regel-matig zijn en voldoen aan de beginselen van zuinigheid, doelma-tigheid en doeltreffendheid. De kosten van de controles moeten inverhouding staan tot de voordelen op financieel en beleidsgebied.Het systeem moet worden opgebouwd rond een logische gescha-kelde structuur waarin de verificaties worden verricht, geregis-treerd en gerapporteerd volgens een gemeenschappelijke norm,zodat alle deelnemers erop kunnen vertrouwen. Vele bouwstenenvoor de vorming van een dergelijk kader zijn in de bestaande sys-temen al geheel of gedeeltelijk voorhanden, terwijl andere nogmoeten worden toegevoegd.
58. Het bestaan van een efficiënt en doeltreffend systeem van
interne controles betreffende de ontvangsten en uitgaven van deEuropese Unie zou voor de Rekenkamer een grote steun beteke-nen bij het vervullen van haar taak als externe auditor van deEuropese Unie, die het Verdrag haar oplegt. Als de Rekenkamerkan vertrouwen op goed ontworpen en toegepaste controle-systemen, zal zij haar eigen middelen optimaal kunnen gebruikenen daarmee de uitvoering van haar taken kunnen verbeteren.
59. De EU-begroting is een complex instrument met vele ver-
schillende aspecten en administratieve lagen. Het opzetten en toe-passen van een systeem van gemeenschappelijke controles zalzowel van de Europese instellingen als van de lidstaten en begun-stigde staten een grote inzet eisen. Het vergt de actieve medewer-king van alle partijen die betrokken zijn bij de financiële controlevan de EU-begroting, wijzigingen in de regelgeving en werk-methoden en een ongekende graad van openheid en doorzichtig-heid in het beheer van de EU-begroting. Als de instellingen en delidstaten van de Europese Unie samen werken aan een doelmatigeen doeltreffende controle van de EU-begroting, tonen zij hun inzetvoor een gemeenschappelijk doel ten voordele van de burgers.
(1) Intosai-controlenorm 3.3.1.
(2) Internationale controlenorm 600 van de Internationale Federatie van
Accountants (IFAC).30.4.2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 107/1 1
LIJST V AN TERMEN EN BEGRIPPEN
Aselectieve representatieve steekproefneming: Op statistieken gebaseerde steekproeftechniek die erop gericht is tot een
schatting te komen van een bepaalde eigenschap van een populatie van verrichtingen — bijvoorbeeld het gemiddelde per-centage van onregelmatigheden. De techniek is niet geschikt om afzonderlijke fouten op te sporen en te corrigeren, maarkan wel worden gehanteerd om gebieden met bijzondere risico’s te ontdekken.
Benutting van controles: Een aanpak waarbij een auditor of controleur vertrouwt op het werk van andere auditors of
controleurs voor het vormen van zijn oordeel. Daarbij moet hij bew ijs verkrijgen dat het werk van de ander is verricht
volgens adequate normen.
Controleprocedures : De procedures waarmee wordt gecheckt of geverifieerd of verrichtingen of systemen accuraat zijn en
voldoen aan de terzake geldende regels en voorschriften. Het kan gaan om administratieve controles (bijvoorbeeld van de
coherentie en schijnbare juistheid van aanvragen) of om controles ter plaatse (bijvoorbeeld van het werkelijke bestaan van
gedeclareerde kosten of vermelde aspecten).
COSO: Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission — een organisatie uit de particuliere sector,
op vrijwillige basis opgericht door professionele accountants en auditors, die ernaar streeft de kwaliteit van de financiëlerapportage te verbeteren door bedrijfsethiek, doeltreffende interne controles en ondernemingsbestuur. Zie www.coso.org.
Externe audit: Een onafhankelijk onderzoek van het financieel beheer van een organisatie die aan de belanghebbenden
verslag uitbrengt over de volledigheid en juistheid van de financiële staten en objectieve rapporten produceert over beheers-aspecten. De Europese Rekenkamer is de externe auditor van de Europese Unie.
Indirect of gedeeld beheer: De Commissie is verantwoordelijk voor beheer, administratie en controle van sectoren van de
EU-begroting in partnerschap met de lidstaten.
Interne audit: Een onafhankelijke functie binnen een organisatie die het management helpt ervoor te zorgen dat systemen
ingevoerd zijn en doeltreffend werken. Interne audit is een onderdeel van de interne controle.
Interne controle: Het hele systeem van financiële en andere controles, waaronder de organisatorische opbouw, methoden,
procedures en interne audit van de organisatie, ingesteld door het management als hulpmiddel om de activiteiten van deentiteit op een regelmatige, zuinige, efficiënte en doeltreffende manier te verrichten, waarbij wordt gezorgd voor nalevingvan het beleid van het management, beveiliging van activa en middelen, verzekering van de boekhoudkundige juistheid envolledigheid en tijdige productie van betrouwbare financiële en beheersinformatie.
Internecontrolesysteem: Een systeem van controleprocedures die door het management zijn ingevoerd om fouten en onre-
gelmatigheden te voorkomen dan wel te ontdekken en corrigeren en om ervoor te zorgen dat de doelstellingen van de entiteitworden gerealiseerd.
Intosai: International Organisation of Supreme Audit Institutions — een internationaal en onafhankelijk orgaan dat ten doel
heeft de uitwisseling van ideeën en ervaringen tussen hoge controle-instanties op het gebied van de overheidscontrole testimuleren. Zie www.intosai.org.
Nationale controle-instantie (NCI): De overheidsinstantie van een staat, die rapporteert aan het nationale parlement en
een onafhankelijke externe audit van de nationale begroting verricht.
Rechtstreeks beheer: De Commissie is als enige verantwoordelijk voor beheer, administratie en controle van bepaalde
sectoren van de EU-begroting.
Risicoanalyse : Techniek om verrichtingen te selecteren die waarschijnlijk fouten bevatten.
Risicogerichte steekproefneming : Steekproeven gebaseerd op risicoanalyse.
Systeem : Een geheel van procedures en processen van beheer, administratie en/of controle die op een georganiseerde en
eenvormige wijze worden toegepast op een welbepaalde categorie verrichtingen of een begrotingssector.
Voorgeschreven controles: Controlesystemen en -produres die in de regelgeving zijn vastgesteld.C 107/12 NL Publicatieblad van de Europese Unie 30.4.2004
BIJLAGE I
„SINGLE AUDIT” IN DE VERENIGDE STATEN EN IN NEDERLAND
De term (en het concept) „single audit” wordt gebruikt in de Verenigde Staten („Single Audit Act”) en in Nederland („Single
Audit approach”). Deze bijlage beschrijft beide voorbeelden en de parallellen die kunnen worden getrokken met de situatiein de Europese Unie.
Verenigde Staten
Ongeveer een zesde (300 miljard dollar) van de federale begroting van de Verenigde Staten wordt uitgegeven door organisaties
die niet tot de federatie of een staat behoren. Zulke organisaties krijgen soms veelvuldig subsidies voor verschillende thema’s.In het verleden leidde dit tot meerdere controles van eenzelfde organisatie, die elkaar soms overlapten in de tijd en vaakhetzelfde materiaal betroffen. Dit dreef de totale controlekosten op en betekende een onnodige belasting voor de gecontro-leerden. Om dit probleem aan te pakken werd in de „Single Audit Act” van 1 984 bepaald dat de organisatie als geheel slechtsaan één audit hoefde te worden onderworpen (bijvoorbeeld van de jaarrekening) in plaats van aan afzonderlijke audits vanafzonderlijke middelen; in die wet werden ook uniforme auditnormen vastgesteld.
„Single audit is bedoeld als kostenverantwoorde audit van niet-federale entiteiten. Aanzienlijke besparingen zijn mogelijk als in plaats
van meerdere controles van de afzonderlijke federale programma’s een audit van de hele organisatie, ofwel „single audit”, wordt verricht.
De betrokkenen weten vooraf wat er wordt verwacht en wat de controleproducten zullen zijn. Bovendien is het feit dat een gecontroleerdeherhaaldelijk wordt onderworpen aan een gestructureerd auditproces, bevorderlijk voor de discipline in zijn financiële organisatie.
De auditor geeft zijn verklaring over de vraag of de jaarrekening van de gecontroleerde een getrouw beeld geeft en dus kan dienen als
instrument om de financiële situatie van de gecontroleerde te beoordelen.
Audit op risicobasis verzekert controledekking van de federale programma’s met een groot budget en grote risico’s en biedt mogelijkheden
om ook programma’s met een klein budget, maar grote risico’s te controleren. ”
„„Single-audit”-verslagen zijn niet bedoeld om de audit van alle federale subsidies gedetailleerd te beschrijven of gedetailleerde financiële
informatie te verstrekken over de afzonderlijke toelagen. Dit zou prohibitieve kosten met zich brengen ”(1).
Kenmerken van de toepassing van „single audit” in de Verenigde Staten zijn:
— „Single audit” is vereist bij een ontvangende organisatie die in een begrotingsjaar meer dan 300 000 dollar uitgeeft.
Organisaties die jaarlijks minder dan dit bedrag uitgeven, moeten hun boekhouding beschikbaar stellen voor een onder-zoek of audit.
— Ontvangende organisaties moeten doeltreffende interne controles verrichten en aan alle toepasselijke regels en voor-
schriften voldoen.
— De ontvangende organisatie is verantwoordelijk voor het organiseren van een audit (waaronder de selectie van een
auditor), het behoorlijk uitvoeren ervan, het voorleggen van het verslag op verzoek en het nemen van corrigerendemaatregelen op basis van de controlebevindingen.
— De kosten van de „single audit” worden gedekt door de federale subsidie.— De audit wordt verricht overeenkomstig de controlenormen van de regering en de auditor moet: i) een verklaring afge-
ven over de jaarrekening en het uitgavenschema voor de federale subsidie; ii) inzicht krijgen in de interne controles vande federale programma’s en die testen; iii) een verklaring afgeven over de naleving van de programmavoorschriften.
(1) Uit „Highlights of the Single Audit Process”, in oktober 2001 gepubliceerd door het Grants Management Committee of
the Chief Financial Officers Council.30.4.2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 107/13
— Na ontvangst van het „single audit”-verslag heeft het federale bureau dat de subsidie heeft verstrekt, zes maanden de
tijd om voor elke controlebevinding een managementbesluit te nemen. Hierin worden de noodzakelijke corrigerendemaatregelen gespecificeerd, inclusief terugbetaling van middelen. De gecontroleerde kan beroep aantekenen.
— Teneinde ervoor te zorgen dat de „single audits” het vereiste niveau hebben, kunnen de werkdocumenten worden onder-
worpen aan een kwaliteitscontrole door federale instanties.
In de context van de Europese Unie zijn de volgende elementen relevant:
— De Amerikaanse structuur is eenvoudiger dan de Europese. De federale departementen hebben direct contact met de
uitvoerende organisaties, zodat de beheers- en controlestructuur veel platter is (niet echt „getrapt”). De „single audit” isdus beperkter en gemakkelijker te definiëren en te hanteren aangezien er geen tussengeschakelde organisaties zijn.
— In de Amerikaanse aanpak zijn er geen gemeenschappelijke normen voor de interne controles , hoewel een onderzoek
daarvan een integrerend deel vormt van de taak van degene die de „single audit” verricht. In verband met de schaal(aantal begunstigden en relatief geringe waarde van de aanvragen) moet in de EU-context speciale aandacht wordenbesteed aan dit aspect.
— Er wordt niet specifiek rekening gehouden met het werk van interne auditors (vermoedelijk wordt alleen hun plaats in de
internecontrolestructuur als geheel geëvalueerd).
— Bij een belangrijk deel van de EU-begroting (bijvoorbeeld de landbouw) zijn er veel meer individuele begunstigden , waarvan
er weinigen hoge subsidies zullen ontvangen. Bij de structuurfondsen zijn er meer individuele begunstigden met hogesubsidies, maar slechts enkelen krijgen meerdere subsidies.
— De Amerikaanse situatie is meer verwant met die van de rechtstreeks beheerde uitgaven in de Europese Unie. Een gestan-
daardiseerde controleaanpak en met name een gestandaardiseer d verslag zouden van bijzonder belang zijn, evenals het
systeem van „managementbesluiten”.
— Selectie van een auditor door de gecontroleerde brengt een zeker risico mee (ondergekwalificeerde of onvoldoende onaf-
hankelijke auditors), maar dit risico is beheersbaar als er is gezorgd voor een uitvoerige taakomschrijving, gedetail-leerde verslaglegging en review van werkdocumenten.
— Dat er speciale aandacht wordt besteed aan corrigerende maatregelen getuigt van de positieve en dynamische aard van het
proces.
— Financiering van de audit uit de federale subsidie verbetert aanzienlijk de doorzichtigheid en beheersbaarheid van de
procedure.
Nederland
Definitie en toepassing van „single audit” zijn in Nederland enigszins anders en heel wat ruimer dan in de Verenigde Staten. In
de eerste fase werden de ministeries gecontroleerd door de externe auditor, de Nederlandse Algemene Rekenkamer (hierna„ARK” genoemd). Daarvoor moest de ARK vertrouwen op het werk van de interne auditors van de ministeries nadat zij voorhun activiteiten gemeenschappelijke normen en richtlijnen had opgesteld. De tweede fase betreft een lager niveau in decontroleketen, waarbij de auditors van een ministerie vertrouwen op het werk van de auditors van lokale autoriteiten metbetrekking tot het gebruik van door hen beheerde overheidsmiddelen. Het ministerie publiceert taakomschrijvingen die aan-geven welke kwesties de regionale of lokale auditor in zijn verklaring moet behandelen.
De eerste fase werd ingevoerd in het kader van een grootscheepse verbetering van de kwaliteit van de financiële controle en
audit van de ministeries, inclusief de invoering van een deugdelijk systeem van internecontroleprocedures. De dienst Centrale
audit van het ministerie van Financiën speelde een belangrijke rol door toezicht te houden op de ministeries en het parlementregelmatig te informeren over de geboekte vooruitgang. Onder politieke druk en dankzij de steun van de ARK was hetmogelijk aanzienlijke verbeteringen aan te brengen. Een van die verbeteringen was dat er werd gezorgd voor het tijdig enefficiënt doen doorstromen van informatie en voor deugdelijke en compatibele gecomputeriseerde boekhoud- en informa-tiesystemen. Er werd bijzondere aandacht besteed aan de oprichting in elk ministerie van sterke en effectieve interneaudit-eenheden en er kwam een formele verplichting om jaarlijks een accountantsverklaring voor te leggen. Die verklaring berustop financiële audits, die op hun beurt gebaseerd zijn op risicoanalyse. Er werden interneauditnormen vastgesteld en bekend-gemaakt die verenigbaar waren met de normen van de ARK. Laatstgenoemde stelde normen op voor de controle van hetwerk van de interneauditafdeling.C 107/1 4 NL Publicatieblad van de Europese Unie 30.4.2004
De tweede fase was gericht op het lagere niveau van financieel overheidsmanagement in Nederland, namelijk de regionale en
lokale autoriteiten. Die hebben hun eigen structuren voor het afleggen van verantwoording, inclusief lokale audit- enkwijtingsprocedures. „Single audit” betrof hier de door die instanties beheerde middelen van de regering, zoals de subsidiesvoor specifieke doeleinden die goed zijn voor ongeveer 20 % van de nationale begroting. Onder de voorgaande regelingwerden voor alle subsidies controlecertificaten verlangd, maar evenals in de Verenigde Staten leidde dit tot een massa onge-coördineerde eisen inzake verslaglegging en controle, gesteld door de voor de diverse subsidies verantwoordelijke ministeries,met de bijbehorende belasting voor de gecontroleerden.
In een kabinetsbesluit uit 1 989 werden de doelstellingen van het Nederlandse beleid aangaande „single audit” op lagere niveaus
als volgt verwoord:
— de auditwerkzaamheden stroomlijnen;— efficiënte en doeltreffende informatiestromen tot stand brengen;— voldoende zicht krijgen op de wettigheid/regelmatigheid en de doeltreffendheid van het financiële beheer bij gedeelde
beheerstaken;
— de belemmeringen voor decentralisatie en deregulering wegnemen.
Bij de „single audit” op dit niveau gaat het erom dat de lokale overheid of een andere instantie jaarlijks slechts één set finan-
ciële staten hoeft te produceren en dat het over die staten afgegeven controlecertificaat een verificatie bevat, of de subsidiesvan de centrale regering aan de betrokken verplichtingen voldoen. De audit op het lagere niveau wordt zodanig verricht datook aan de desbetreffende eisen op een hoger niveau is voldaan.
Een belangrijk uitvloeisel van de „single audit” in Nederland was dat er behoefte bleek te bestaan aan coherente, praktische
en toepasbare wetgeving betreffende het gebruik van nationale middelen. Naleving van ontoereikende of ongeschikte wetge-
ving kan niet doeltreffend worden gecontroleerd, noch door middel van „single audit”, noch anderszins. Zodoende had„single audit” het effect dat het aanzette tot meer duidelijkheid, doeltreffendheid en relevantie in de wetgeving. Een andererecente ontwikkeling was de verschuiving naar financiële staten die niet alleen elementaire financiële en boekhoudgegevensbevatten, maar die ook de nadruk leggen op het realiseren van beleidsdoelstellingen en prestatie-indicatoren.
Over de relevantie voor de context van de Europese Unie moet het volgende worden opgemerkt:
— het concept „single audit” is niets meer of minder dan een auditconcept, en dekt als zodanig niet rechtstreeks de definitie
en toepassing van controleprocedures;
— de administratieve structuur is wat ingewikkelder dan in de Verenigde Staten, maar minder dan de structuur betref-
fende de ontvangsten en uitgaven van de Europese Unie;
— in het Nederlandse „single audit”-concept staat de ARK boven en buiten het proces. De ARK heeft doeltreffende maat-
regelen genomen om het werk van andere controleurs op betrouwbaarheid te testen;
— de invoering van „single audit” in Nederland verliep niet snel en gemakkelijk, hoewel een vrij kleine nationale context
werd ingevoerd.
In het Nederlandse „single audit”-concept wordt een grote verantwoordelijkheid en zware werklast gelegd op de interneau-
diteenheden van de ministeries en moeten er voldoende middelen beschikbaar zijn om de betrokken taken uit te voeren.30.4.2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 107/15
BIJLAGE II
INTERNECONTROLEREGELINGEN IN DE VERSCHILLENDE SECTOREN V AN DE EU-BEGROTING
Eigen middelen zijn de ontvangsten waarmee de EU-begroting wordt gefinancierd. Ruim 80 % ervan wordt maandelijks
door de lidstaten overgemaakt op basis van hun BNP en BTW. De overige eigen middelen zijn douanerechten, landbouw- ensuikerheffingen. Deze worden geïnd door instanties in de lidstaten (bijvoorbeeld de douane), die passende controles moetenverrichten om de volledigheid en juistheid van de geïnde bedragen te verzekeren. De directoraten-generaal van de Commis-sie houden toezichtcontroles om na te gaan of de lidstaten aan hun verplichtingen voldoen. In verband met de traditioneleeigen middelen bestaat er sinds 1 994 een gemeenschappelijke auditregeling voor samenwerking tussen de Commissie en deinterneauditeenheden in de meeste lidstaten. Die regeling resulteerde in de opstelling van gemeenschappelijke auditplannenen -instrumenten, waarmee met name de geschiktheid moest worden beoordeeld van de controlesystemen die de vaststel-ling en betaling van eigen middelen betreffen. Drie lidstaten (Oostenrijk, Denemarken en Nederland) hebben deze metho-dologie volledig ingevoerd, waarbij de interneauditdienst van de nationale douaneautoriteiten auditprocedures toepast diehij met de Commissie is overeengekomen. De kosten van de controles worden gedragen door de lidstaat; 25 % van de geïnde douane-
rechten worden door de instanties van de lidstaat ingehouden.
De landbouwuitgaven beliepen in 2002 43 521 miljoen euro, hetgeen meer dan 50 % van de EU-uitgaven uitmaakt. Daarbij
zijn vele miljoenen vrij kleine bedragen die krachtens een groot aantal regelingen aan miljoenen individuele landbouwersworden betaald door betaalorganen. Deze worden door de lidstaten opgericht en gefinancierd volgens door de Commissievastgestelde regels en worden jaarlijks onderworpen aan een onafhankelijke audit door een certificerende instantie, die nagaatof de financiële claims bij de Commissie correct zijn of de voorgeschreven controlesystemen zijn ingevoerd en de nodigecontroles zijn verricht. De betaalorganen moeten een aantal verificaties verrichten binnen het geïntegreerde beheers- encontrolesysteem (hierna „GBCS” genoemd), dat geldt voor betalingen op basis van aangiften van grondoppervlakten of aan-tallen dieren. Het GBCS omvat zowel administratieve verificaties van de aanvragen als controles ter plaatse bij de begun-stigden. Uitgaven die niet onder het GBCS vallen, zoals de steun voor productie en verwerking of de uitvoerrestituties, zijnonderworpen aan verificaties (
1) door een coördinerend orgaan van de lidstaat op basis van risicoanalyse en de betrokken
bedragen. De kosten van de controles worden gedragen door de lidstaat.
De uitgaven voor structurele acties beliepen in 2002 23 499 miljoen euro, hetgeen 28 % van de EU-uitgaven uitmaakt.
Die uitgaven omvatten betalingen voor subsidiabele projecten in het kader van operationele programma’s, vaak terugbeta-lingen van kosten aan overheidsinstanties die betrokken zijn bij bouw- of opleidingsprojecten. De uitgaven worden beheerd
door de overheden in de lidstaten (beheers- en betalingsinstanties (
2) die projecten selecteren en begunstigden betalen. In
eerste instantie zijn de lidstaten verantwoordelijk voor de financiële controle van de EU-uitgaven. In de tweede helft van dejaren negentig stelde de Commissie als reactie op kritiek over de kwaliteit van het beheer een verordening vast (
3) met eisen
inzake beheer en controle van de uitgaven voor structurele acties. Een van die eisen was dat een onafhankelijk orgaan eenafsluitende verklaring zou afgeven over de juistheid, wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven die ter terugbetaling bijde Commissie werden gedeclareerd. Zulke verklaringen berusten goeddeels op onderzoek van een vastgestelde waarde (5 %)van de onderliggende uitgaven, waarbij wordt gekeken naar de doeltreffendheid van de beheers- en controlesystemen en naarde verrichtingen zelf. In november 2002 stelde de Commissie aan de technische groep van de structuurfondsen een zoge-heten „ vertrouwenscontract ” voor. Dit bevat geen nieuwe voorschriften, maar berust op een doeltreffende coördinatie tussen
communautaire en nationale controles, de invoering van een deugdelijke controlestrategie door de lidstaten en het uitbren-gen van jaarverslagen met een uitvoerige beschrijving van de resultaten van de controlewerkzaamheden. Hiervoor krijgende lidstaten van de Commissie de toezegging dat er minder wordt geverifieerd. De kosten van de verificaties worden gedragen
door de lidstaat .
Pretoetredingssteun is een andere begrotingssector waarin veelvuldig medebeheer door de begunstigde staten voorkomt.
Deze uitgaven, die in 2002 in totaal 1 752 miljoen euro beliepen, moeten landen helpen bij de voorbereiding van hun toe-treding tot de Unie en lopen via drie hoofdprogramma’s: Sapard, dat gericht is op plattelandsontwikkeling, alsmede Phareen Ispa, die de structurele ontwikkeling betreffen. De uitgaven dienen ter financiering van investeringsprojecten en van maat-regelen voor institutionele versterking zoals twinning, en worden gedaan door organen in de betrokken landen die zijnerkend door de Commissie. De kosten van de verificaties worden gedragen door de lidstaat.
(1) Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad (PB L 388 van 30.12.1 989, blz. 1 8), laatstelijk gewijzigd bij Verordening
(EG) nr. 2154/2002 (PB L 328 van 5.12.2002, blz. 4).
(2) Artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1260/1 999 van de Raad (PB L 1 61 van 26.6.1 999, blz. 1).
(3) Verordening (EG) nr. 2064/97 van de Commissie, vervangen door Verordening (EG) nr. 438/2001 (PB L 63 van 3.3.2001,
blz. 21).C 107/1 6 NL Publicatieblad van de Europese Unie 30.4.2004
Voor uitgaven op het gebied van intern beleid zorgt de Commissie voor gedeeltelijke terugbetaling van de kosten van
particuliere of openbare rechtspersonen die deelnemen aan communautaire acties. In 2002 beliepen de betalingen 6 567 mil-joen euro. De cofinanciering bestaat uit het terugbetalen van subsidiabele uitgaven of door de eindbegunstigde gemaakte enonderbouwde kosten. De Commissie verricht financiële en andere verificaties, waaronder financiële audits achteraf, op hetniveau van de eindbegunstigde. Voor de OTO-kaderprogramma’s, waaraan de helft van de uitgaven voor intern beleid wordtbesteed, geeft de Commissie onafhankelijke auditors opdracht in haar naam een deel van deze audits te verrichten overeen-komstig gestandaardiseerde richtlijnen. In 1 999 stelde de Commissie als doel, bij 10 % van de contractanten die deelnamenaan OTO-werkzaamheden voor het vijfde kaderprogramma (1 998-2002) audits te verrichten. Vanaf het zesde kader-programma (2002-2006) moeten de financiële staten betreffende OTO-werkzaamheden onder contract vergezeld gaan vaneen auditcertificaat waarin wordt verklaard dat de gedeclareerde kosten subsidiabel zijn en werkelijk zijn gemaakt. Toch blijftde Commissie verantwoordelijk voor de beoordeling of die kosten noodzakelijk waren om de actie te kunnen uitvoeren. De
kosten voor afgifte van auditcertificaten worden als subsidiabele kosten beschouwd en worden tot een bepaald maximum volledig terug-betaald door de Europese Unie.
Externe maatregelen worden rechtstreeks door de Commissie beheerd en omvatten betalingen ter financiering van sub-
sidiabele ontwikkelingsprojecten buiten de Unie, meestal in ontwikkelingslanden. In 2002 beliepen de betalingen 4 424 mil-joen euro. In het kader van de decentralisatie wordt een steeds groter deel van de uitgaven beheerd door de delegaties van deCommissie die verantwoordelijk zijn voor het verrichten van betalingen en het controleren van projecten. Andere uitgavenlopen via niet-gouvernementele organisaties en weer andere worden rechtstreeks gedaan door de centrale diensten van deCommissie (die ook verificaties verrichten). Bij sommige projecten vindt er een onafhankelijke audit van de uitgaven-declaraties plaats. De kosten van de controles worden gedragen door de EU-begroting.
Administratieve uitgaven dienen voor het functioneren van de EU-instellingen en worden rechtstreeks beheerd door de
Commissie (of de betrokken instelling). De uitgaven — ongeveer 5 212 miljoen euro in 2002 — bestaan goeddeels in beta-lingen van salarissen en andere personeelskosten, evenals van kosten voor accommodatie. Die uitgaven worden gecontro-leerd door de betrokken diensten van de instelling en de kosten worden gedragen door de EU-begroting .30.4.2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 107/17
BIJLAGE III
VOORBEELD V AN EEN MODEL VOOR EEN CONTROLEKETEN VOOR UITGA VEN ONDER GEDEELD
BEHEER
Dit voorbeeld toont hoe een model van een controleketen zou kunnen worden toegepast op uitgaven onder gedeeld beheer. De structuren
moeten worden aangepast aan de specifieke begrotingssectoren en de organisatorische structuren van de lidstaat.
Primaire controles zijn die waarbij het betaalorgaan de steunaanvraag of declaratie controleert (lokaal niveau). Ze omvatten
meestal administratieve verificaties en — bij declaraties waarvan wordt vermoed dat ze risico’s inhouden — fysieke controlester plaatse.
Secundaire controles worden eveneens op lokaal niveau verricht, maar dan door een functioneel gescheiden controle-
eenheid of -organisatie; deze gaat na of de primaire systemen en controles doeltreffend werken en verricht dan risicogerichtecontroles van verrichtingen overeenkomstig het aanvaardbare risico.
Centrale controles worden door een lidstaat uitgevoerd op centraal of regionaal niveau; daarbij wordt de werking nagegaan
van de primaire en secundaire controles en wordt een representatieve steekproef van verrichtingen onderzocht om het rest-risico in de populatie te schatten.
Toezicht controles: Hiermee houdt de Commissie toezicht op het proces in de lidstaat om te verzekeren dat dit correct wordt
uitgevoerd, en de kosten-batenverhouding te volgen.
Zie de grafieken II en III.C 107/1 8 NL Publicatieblad van de Europese Unie 30.4.2004
Grafiek II
CICK — Internecontroleniveaus in een model van een controleketen
NB: Structuur af te stemmen op de specifieke begrotingssectoren en de organisatie van de lidstaat.30.4.2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie C 107/1 9
Grafiek III
CICK — Overzicht van verantwoordelijkheden en takenC 107/20 NL Publicatieblad van de Europese Unie 30.4.2004