"De Europese Unie moet ook sterker staan in de strijd tegen het terrorisme. De afgelopen drie jaar hebben we reële vooruitgang geboekt. Maar we hebben nog niet de nodige middelen om snel te handelen bij grensoverschrijdende terreurdreigingen. [...] Er valt ook veel voor te zeggen om het nieuwe Europees Openbaar Ministerie te belasten met de vervolging van grensoverschrijdende terreurmisdrijven."

Jean-Claude Juncker in zijn State of the Union op 13 september 2017

1.Inleiding

Terrorisme blijft een van de belangrijkste uitdagingen waarmee onze samenlevingen worden geconfronteerd. Terroristische daden vormen een van de ernstigste vormen van criminaliteit en schenden de waarden waarop de Europese Unie is gegrondvest.

Een sterker Europa moet zijn burgers beschermen en ervoor zorgen dat terroristen snel voor de rechter worden gebracht. In zijn State of the Union van september 2017 heeft voorzitter Juncker een aantal maatregelen uiteengezet met het oog op een sterkere, meer verenigde en meer democratische Unie in 2025. Als follow-up presenteert de Commissie dit initiatief om de bevoegdheid van het Europees Openbaar Ministerie (hierna "EOM" genoemd) uit te breiden tot onderzoek naar en vervolging van terrorisme.

De afgelopen jaren is de terroristische dreiging in de Europese Unie hoog gebleven en heeft zij zich verder ontwikkeld. Naast het ontstaan van nieuwe vormen van terroristische aanslagen, zijn onlinepropaganda en netwerken via sociale media krachtige instrumenten geworden waarmee terroristen in de EU kunnen aanwerven, radicaliseren en fondsen werven . De terroristische dreiging is aanwezig en vormt een uitdaging op lange termijn, die een alomvattende en structurele reactie van de Unie vereist, waaronder het onderzoek naar en de vervolging van terroristische misdrijven in de hele EU.

De Europese Unie heeft, met inachtneming van de beperkingen van het Verdrag, doortastende maatregelen genomen om terroristische dreigingen aan te pakken, met name in het kader van de Europese Veiligheidsagenda van 2015 en de werkzaamheden voor een echte en doeltreffende Veiligheidsunie . Zij heeft maatregelen genomen om terroristen de ruimte en de middelen voor het plegen van aanslagen te ontnemen, terroristische misdrijven in de hele Unie strafbaar te stellen, de uitwisseling van rechtshandhavingsinformatie tussen de lidstaten te verbeteren, radicalisering tegen te gaan en het beheer van de buitengrenzen van de Unie te versterken. De agentschappen van de Unie, met name Eurojust en Europol, zijn versterkt in hun rol bij het vergemakkelijken van de justitiële en politiële samenwerking in de EU, met inbegrip van de coördinatie en uitwisseling van informatie in terrorismezaken op verzoek van de nationale autoriteiten. Samen met deze mededeling is een voorstel voor een verordening vastgesteld om de verspreiding van terroristische online-inhoud te voorkomen.

Hoewel er aanzienlijke vooruitgang is geboekt en er succesvolle voorbeelden van grensoverschrijdende samenwerking zijn, is er in de Unie op dit gebied geen sprake van vervolging op Europees niveau die alle stappen omvat, te beginnen met het onderzoek naar en de vervolging van grensoverschrijdende terroristische misdrijven en eindigend met het voor de rechter brengen ervan. Hoewel niet alle lidstaten in de afgelopen jaren op dezelfde wijze zijn blootgesteld aan terroristische dreigingen , kunnen binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht lacunes in onderzoek en vervolging in de ene lidstaat leiden tot slachtoffers of risico’s in een andere lidstaat of in de Unie als geheel.

Het onlangs opgerichte EOM is belast met het instellen van onderzoek naar, het vervolgen en het voor de rechter brengen van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden . Het oprichtingsbesluit van het EOM, Verordening (EU) 2017/1939, is op 20 november 2017 in werking getreden, met twintig deelnemende lidstaten . Sindsdien hebben nog twee lidstaten zich aangesloten bij de nauwere samenwerking . Er wordt verder gewerkt om ervoor te zorgen dat het EOM eind 2020 volledig operationeel wordt. Dit initiatief zal geen gevolgen hebben voor het opzetten van het EOM krachtens de bestaande Verordening (EU) 2017/1939.

2.Het initiatief van de Commissie

De Commissie presenteert dit initiatief, dat een wijziging van het Verdrag met zich zou brengen, teneinde de bevoegdheden van het EOM uit te breiden tot terroristische misdrijven die verscheidene lidstaten schaden, als onderdeel van de alomvattende en versterkte Europese reactie op terroristische dreigingen.

Deze mededeling gaat vergezeld van een bijlage met een initiatief van de Commissie voor de mogelijke goedkeuring van een besluit van de Europese Raad tot wijziging van artikel 86, leden 1 en 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) met het oog op de uitbreiding van de bevoegdheid van het EOM tot terroristische misdrijven die verscheidene lidstaten schaden.

Artikel 86, lid 4, VWEU voorziet in de mogelijkheid om de bevoegdheden van het EOM uit te breiden. Overeenkomstig artikel 86, lid 4, VWEU is de Europese Raad bevoegd om een besluit vast te stellen tot wijziging van artikel 86 VWEU teneinde de bevoegdheden van het EOM uit te breiden wat betreft zware misdrijven die verscheidene lidstaten schaden. De Europese Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door het Europees Parlement en na raadpleging van de Commissie.

De term "eenparigheid van stemmen" in artikel 86, lid 4, VWEU verwijst niet alleen naar de lidstaten die aan het EOM deelnemen, maar omvat ook de andere lidstaten. Hoewel deze vereenvoudigde procedure tot wijziging van het Verdrag niet bepaalt dat de Europese Raad op voorstel van de Commissie optreedt, belet dit de Commissie niet om een initiatief te presenteren.

De Europese Raad kan artikel 86, leden 1 en 2, VWEU wijzigen om de materiële bevoegdheid van het EOM uit te breiden tot alle, sommige of slechts één vorm van "ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie". Dit begrip omvat de in artikel 83, lid 1, VWEU bedoelde vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie. Als aanvullend vereiste voor de uitbreiding van de bevoegdheid van het EOM geldt dat deze alleen mogelijk is wat betreft "zware misdrijven die verscheidene lidstaten schaden".

Na een besluit van de Europese Raad tot wijziging van artikel 86 VWEU zou de Commissie een wetgevingsvoorstel indienen tot wijziging van Verordening (EU) 2017/1939 teneinde het EOM de betrokken bevoegdheid te verlenen en alle mogelijke aanpassingen in te voeren die nodig zouden kunnen zijn voor de doeltreffendheid van de activiteiten van het EOM op het gebied van onderzoek naar en vervolging van terrorisme. Bij de wijziging van de verordening zou een variabele geometrie binnen het EOM, in de zin dat de lidstaten zouden deelnemen aan verschillende onderdelen van zijn bevoegdheid, niet mogelijk zijn. Op dezelfde wijze zouden niet-deelnemende lidstaten die zich later bij het EOM zouden willen aansluiten, aan het EOM als geheel moeten deelnemen.