NL Publicatieblad van de Europese Unie C 175/65

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „Groenboek — De modernisering van het arbeidsrecht met het oog op de uitdagingen van de 21e eeuw”

COM(2006) 708 final

(2007/C 175/17)

De Commissie heeft op 22 november 2006, overeenkomstig art. 262 van het EG-Verdrag, besloten om het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het „Groenboek — De modernisering van het arbeidsrecht met het oog op de uitdagingen van de 21e eeuw”.

De gespecialiseerde afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 2 mei 2007 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Retureau.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 30 en 31 mei 2007 gehouden 436e zitting (vergadering van 30 mei 2007) het volgende advies uitgebracht, dat met 140 stemmen vóór en 82 stemmen tegen, bij 4 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1 Met het Groenboek over de modernisering van het arbeidsrecht wil de Commissie: — de belangrijkste uitdagingen in kaart brengen die onbetwistbaar het gevolg zijn van de kloof tussen de huidige wetgeving en arbeidsovereenkomsten enerzijds en de feitelijke situatie in de arbeidswereld anderzijds. Daarbij legt zij het accent vooral op het individuele aspect van het arbeidsrecht en in mindere mate op het collectieve arbeidsrecht; — een discussie opstarten over de vraag hoe het arbeidsrecht, los van contractsvormen, kan bijdragen tot de bevordering van zowel flexibiliteit als arbeidszekerheid en tot meer werkgelegenheid; — een discussie op gang brengen over de mogelijkheid om door middel van verschillende vormen van arbeidsrelaties, in combinatie met voor alle werknemers geldende arbeidsrechten, het creëren van banen te bevorderen en zowel werknemers als ondernemingen de helpende hand te bieden door de overstap naar een andere baan te vereenvoudigen, levenslang leren te stimuleren en de creativiteit van de gehele beroepsbevolking te bevorderen; — een bijdrage leveren aan de verbetering van de regelgeving door de modernisering van het arbeidsrecht te bevorderen, waarbij de daaraan verbonden kosten en baten in aanmerking worden genomen en vooral ook de problemen waarop het MKB kan stuiten.

1.2 Daarbij gaat zij in op uiteenlopende onderwerpen als driehoeksverhoudingen, zelfstandigen die in wezen economisch afhankelijk zijn van één bedrijf, de herziening van de richtlijn inzake arbeidstijden en de ernstige problematiek van zwartwerk.

1.3 Wat de mogelijke opties voor de modernisering van het arbeidsrecht betreft, een terrein waarop de Gemeenschap het optreden van de lidstaten kan aanvullen, wordt in het Groenboek opgemerkt dat de standaardovereenkomst (voor voltijdswerk en onbepaalde duur) en de beschermingsmechanismen waarmee dit contract is omgeven voor een groot aantal werkgevers en werknemers wel eens ontoereikend zouden kunnen zijn omdat zij snelle aanpassing van bedrijven en ontwikkelingen op de markt bemoeilijken en daarom het creëren van nieuwe banen zouden kunnen belemmeren. Dus moet deze materie worden herzien.

1.4 De Commissie wil met het Groenboek, naast de kwestie van het individuele arbeidsrecht, de discussie over flexizekerheid aanzwengelen en hoopt dat die discussie zal bijdragen aan een voor juni 2007 geplande mededeling over flexizekerheid. Dat document is bedoeld om een reeds in meerdere lidstaten bestaand concept uit te bouwen dat, naar het schijnt, de externe en interne flexibiliteit van arbeidskrachten verbindt met zekerheid, waarvan de reikwijdte en financiering in dit stadium nog niet erg duidelijk zijn. Tijdens de tweede helft van 2007 zal de discussie dus op een breder front worden gevoerd en daarbij zal het, zonder zich op het ene of andere model blind te staren, moeten gaan over flexibiliteitsvormen die reeds uit de wet of collectieve onderhandelingen zijn voortgevloeid, en over de financiering van die flexizekerheid.

2. Algemene opmerkingen

2.1 Het Comité neemt met belangstelling kennis van het Commissie-initiatief om een denkproces op te starten over de wijze waarop het arbeidsrecht aan de doelstellingen van de Lissabonstrategie voldoet. In die doelstellingen wordt, los van sociale cohesie en duurzame ontwikkeling, duurzame groei met meer en kwalitatief hoogwaardige banen verbonden. Helaas is het tijdpad voor de raadpleging erg kort en ook is de voorbereiding niet optimaal.

2.2 In het in november 2003 uitgebrachte „Rapport Kok” (Rapport van de Task Force Werkgelegenheid) wordt benadrukt dat de flexibiliteit op de arbeidsmarkt in samenhang met arbeidszekerheid bevorderd dient te worden door voornamelijk de arbeidsorganisatie te verbeteren en zowel typische als atypische arbeidsovereenkomsten voor werknemers en werkgevers aantrekkelijker te maken ten einde een tweedeling op de arbeidsmarkt te voorkomen. Voorts werd opgemerkt dat het begrip arbeidszekerheid moet worden gemoderniseerd en uitgebreid, zodat dit niet alleen betrekking heeft op bescherming van de arbeidsplaats, maar ook op het vermogen van de arbeidskrachten om werk te houden en zich daarin te ontwikkelen. Daarbij gaat het erom zoveel mogelijk banen te creëren en de productiviteit te verhogen door belemmeringen voor het oprichten van nieuwe bedrijven te reduceren en het anticiperen op en een beter beheer van herstructureringen te bevorderen.

2.3 Het is nuttig om nog eens de aandacht te vestigen op al deze verschillende onderdelen van de door de Raad goedgekeurde conclusies van de Task Force, want daarin wordt een completer beeld gegeven dan in het Groenboek het geval is van de hervormingen die bedoeld zijn om tegemoet te komen aan de herziene Lissabonstrategie. In het Groenboek bestaat namelijk slechts beperkt aandacht voor op het individu gerichte kwesties van het arbeidsrecht. Het Groenboek gaat maar gedeeltelijk in op de door de Task Force behandelde elementen en evenmin behandelt het de in de Sociale Agenda genoemde werkzekerheid.

2.4 Een beperkte benaderingswijze brengt het gevaar met zich mee dat de Europese burger, die steeds sceptischer tegenover het „sociaal Europa” komt te staan, nog meer vertrouwen verliest. De Commissie acht het gepast om over te gaan tot herziening van de flexibiliteit die wordt geboden in standaardarbeidsovereenkomsten (voor onbepaalde duur en voltijds werk) op het gebied van opzeggingstermijnen, kosten en procedures bij individueel of collectief ontslag en de definitie van „ongerechtvaardigd ontslag”. Deze elementen vormen evenwel van oudsher de hoeksteen van de arbeidszekerheid van de werknemers.

2.5 Het Comité maakt zich zorgen over de impliciete bewering dat het arbeidsrecht momenteel onverenigbaar is met de herziene strategie van Lissabon en een obstakel voor de werkgelegenheid vormt. Ook zou dit recht onvoldoende kunnen garanderen dat bedrijven en werknemers over voldoende aanpassingsvermogen beschikken.

2.6 De in 2000 ontworpen strategie heeft niet tot verwezenlijking van alle doelstellingen geleid. Bij de analyse van de oorzaken daarvan moet echter zorgvuldig te werk worden gegaan en mag niet alles op het bordje van het arbeidsrecht worden geschoven. De herziene strategie van Lissabon moet erop gericht zijn om Europa concurrentiekrachtiger te maken, maar ook in staat te stellen om voor volledige werkgelegenheid te zorgen in een samenleving die meer is toegesneden op respect voor evenwicht tussen het beroeps- en het gezinsleven, carrièrekeuzes, aanpassingsvermogen en bestrijding van sociale uitsluiting. De modernisering van het arbeidsrecht is slechts één middel om dat doel te bereiken.

2.7 Het Comité wil dus eerst een reeks overwegingen of initiatieven van de Commissie in perspectief plaatsen, zoals het aan prof. Supiot gevraagde rapport, dat veel te weinig weerklank heeft gevonden, en ook bijv. de conclusies van de Raad EPSCO van 30 november en 1 december 2006 over waardig werk voor iedereen. Pas daarna zal het zich uitspreken over de richtsnoeren voor de modernisering van het arbeidsrecht in Europa. De Supiot-studie betrof een alomvattend en constructief onderzoek naar de toekomst van de werkgelegenheid en het arbeidsrecht in een communautair, intercultureel en interdisciplinair kader, maar het Groenboek lijkt er onvoldoende door geïnspireerd te zijn.

2.8 Verder kan men zich afvragen welke conclusies men op basis van overheidsstatistieken kan trekken ten aanzien van het voldoen van de beschermende functie van het arbeidsrecht en met de doelstelling „more and better jobs” voor ogen.

2.9 In het eindverslag van de studie wordt een serie onderwerpen aangesneden in het kader waarvan pertinente vragen met betrekking tot de arbeidsverhouding worden gebundeld. Het gaat daarbij om globalisering van de mededinging en van economische activiteiten, de gevolgen van houding en gewoonten op het gebied van consumptie, liberalisering van markten, technologische veranderingen, het feit dat de arbeidskrachten zelf veranderen (ze zijn beter opgeleid en gekwalificeerd, zelfstandiger en mobieler en individualistischer) en om nieuwe praktijken in het bedrijfsleven met betrekking tot personeelsbeheer, loon en vereisten betreffende veelzijdigheid of flexibele arbeidstijden. In de studie wordt aandacht besteed aan flexizekerheid en het belangrijke onderwerp overgang naar ander werk, en daarbij wordt het einde van het model „lineaire loopbaan” aangekondigd.

2.10 Het sociaal recht is op sociaal-economisch vlak aan veel specifieke democratische eisen tegemoetgekomen. De studie belicht de volgende vier punten daarvan, die in de op het Groenboek gebaseerde discussie hun actualiteit behouden (1): — gelijkheid, tussen man en vrouw, en meer in het algemeen het non-discriminatiebeginsel, blijft actueel want op basis daarvan kunnen oplossingen voor problemen in verband met onzekerheid en tweedeling op de arbeidsmarkt beter worden ingeschat; — vrijheid, waardoor de werknemer tegen afhankelijkheid wordt beschermd, blijft een oplossing voor kwesties in verband met verhulde arbeidsrelaties, schijnzelfstandigen en zwartwerk; — individuele zekerheid blijft een antwoord op de toenemende maatschappelijke onzekerheid in de brede zin des woords die werknemers of ontvangers van sociale uitkeringen ervaren; — collectieve rechten, die concreet gestalte krijgen via participatie van de werknemers aan de invulling van het begrip „arbeid”, de doelen ervan en economische ontwikkeling.

2.11 De Commissie zou zich bij de discussie over de modernisering van het arbeidsrecht en beschermingsmechanismen die doorgaans nauw verband houden met de arbeidsovereenkomst (onder meer gezondheid, veiligheid, arbeidsongevallen, indeling van arbeidstijden, betaalde vakantie, enz.) moeten laten leiden door genoemde eisen.

2.12 Zij belicht in het Groenboek de in de meeste landen bestaande kloof tussen enerzijds de bestaande wetgeving en contractuele regelingen en anderzijds de realiteit van de arbeidswereld, die sinds het eind van de jaren 80 en het begin van de jaren 90 in een relatief kort tijdsbestek veranderd is. Nergens wordt echter blijk gegeven van de beschermende en emanciperende rol van het arbeidsrecht in de brede zin des woords, d.w.z. inclusief de resultaten van collectieve onderhandelingen, met al zijn nationale culturele, sociale, economische en juridische specificiteiten.

2.13 Niet alleen het arbeidsrecht, maar ook de sociale dialoog zorgt voor respect voor een zeker evenwicht tussen partijen.

2.14 Verder kan het Comité zich niet vinden in standpunten als zou beschermend arbeidsrecht een belemmering vormen voor groei en werkgelegenheid. Die zijn het gevolg van een beperkte redenering waarin het arbeidsrecht wordt teruggebracht tot een eenvoudig instrument van arbeidsmarktbeleid of een economische variabele.

2.15 Aangezien werknemers altijd in een afhankelijke positie ten opzichte van werkgevers verkeren, moet de fundamenteel beschermende en emanciperende rol van het arbeidsrecht juist opnieuw worden bevestigd. Ook moet dit recht beter worden toegepast om uit de uitdagingen van globalisering en vergrijzing voortvloeiende druk op de werknemers te vermijden. Hier is wel degelijk een rol voor de EU weggelegd.

2.16 In 2000 heeft de Commissie een initiatief opgestart dat had moeten uitmonden in discussies over de behoefte om de essentiële onderdelen van het wettelijke systeem en cao's te evalueren, ten einde te verzekeren dat deze overeen kwamen met een moderne organisatie maar ook met een verbetering van de arbeidsverhoudingen.

2.17 Dit verbeteringsinitiatief is niet doorgezet, terwijl het toch voor de hand ligt dat zulks wel had moeten gebeuren om de ambities met betrekking tot modernisering en verbetering van de arbeidsvoorwaarden concreet gestalte te geven. Jaren later heeft de huidige Commissie dit onderwerp weer opgepakt maar vanuit een ander gezichtspunt.

2.18 Het Comité moet dan ook op een aantal belangrijke lacunes wijzen die de in het Groenboek vervatte redenering en perspectieven verzwakken. Het vestigt met name de aandacht op de volgende punten, die onvoldoende zijn belicht: — het streven naar forse economische groei strijdt niet met de sociale dimensie in het integratieproces en de uitbouw daarvan; — het arbeidsrecht betreft niet alleen de individuele arbeidsovereenkomst maar ook het collectieve arbeidsrecht; — het concept van waardig werk, dat deel uitmaakt van de verplichtingen tot samenwerking tussen de EU en de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), en de positieve inspanningen waarvan de lidstaten en kandidaat-lidstaten van de Unie in juni 2006 blijk gaven bij de goedkeuring van IAO-Aanbeveling 198 inzake de arbeidsverhoudingen, waarin goede definities en operationele principes worden gehanteerd voor het wegnemen van onzekerheden over het bestaan van een arbeidsverhouding om op die manier te zorgen voor eerlijke concurrentie en efficiënte bescherming van de werknemers in de arbeidsverhouding. Dit alles mag geen dode letter blijven (2); — de sociale partners hebben zowel op nationaal als op Europees niveau middels akkoorden en collectieve overeenkomsten reeds bijgedragen tot het veiligstellen van nieuwe (zelfs atypische) contractsvormen en daarmee blijk gegeven van hun vermogen om de arbeidsverhoudingen aan de nieuwe werkelijkheid aan te passen en toe te werken naar versoepelingen die met passende garanties zijn omgeven; — de sociale dialoog als instrument van coregulering, dat juist daarom moet worden bevorderd en efficiënter dient te worden gemaakt om de arbeidsovereenkomst flexibeler te maken; — zekerheid in de arbeidsverhouding is een voorwaarde voor productiviteitsstijging, want onzekerheid schept geen nieuwe banen. Mobiliteit en flexibiliteit kunnen leiden tot meer productiviteit en zekerheid, maar veranderingen mogen niet een groter aantal arme werknemers tot gevolg hebben; — oplossingen worden niet gevonden door verdeeldheid onder de werknemers te zaaien en hen verantwoordelijk te maken voor het oplossen van het werkloosheidsprobleem en het dichten van de kloof tussen opleiding en de vraag naar vaardigheden; — het nieuwe type flexibel standaardcontract strekt ertoe om tegemoet te komen aan het beweerde conflict tussen „insiders” en „outsiders”, maar mag de last om keuzes te maken om de tweedeling op de arbeidsmarkt te beëindigen niet op de schouders van de werknemers leggen. Mocht dit contract er komen, dan zal het niet bijdragen tot eliminatie van de werkelijke obstakels voor werkgelegenheidscreatie.

2.19 Het Comité is van mening dat de tijd gekomen is om over te gaan tot een complete en serieuze analyse, die hoofdzakelijk gebaseerd is op: — een inventarisatie van de rechtsstelsels van de lidstaten met betrekking tot beschermingsmechanismen, de doelstellingen en efficiëntie ervan, toegang tot instanties en procedures voor gerechtelijke en buitengerechtelijke conflictbeslechtingen; — de bijdrage van de sociale dialoog tot de modernisering en verbetering van het arbeidsrecht, waardig werk en de bestrijding van zwartwerk, het functioneren van de arbeidsmarkt en de organisatie van de arbeid, op de juiste niveaus, binnen de bedrijven (naargelang het geval Europees, nationaal, regionaal, binnen bedrijven en groepen of grensoverschrijdend); — besef van het belang van openbare diensten en de actieve rol die efficiënte en kwalitatief hoogwaardige openbare diensten spelen ten behoeve van groei en werkgelegenheid; — oog voor corporate governance, participatie van de werknemers en mechanismen voor controle en waarschuwing voor de representatieve werknemersorganisaties (met name binnen ondernemingsraden) in verband met aanpassingen en herstructureringen; — erkenning van de positie van echte zelfstandigen, die een cruciale rol vervullen ten behoeve van de bevordering van de ondernemersgeest en oprichting van mkb's, en invoering van adequate bescherming voor schijnzelfstandigen, waarbij rekening wordt gehouden met de speciale situatie van bepaalde zelfstandigen (bijv. degenen die rechtstreeks producten verkopen); — het „promoten” van IAO-Aanbeveling 198 inzake arbeidsverhoudingen (2006); — de impact van zwartwerk en de bestrijding ervan middels betere coördinatie tussen de bevoegde instanties in Europa: een Europol voor sociale kwesties? — de gevolgen van migratiestromen, die beter moeten worden gecoördineerd; — „win-win”-oplossingen, d.w.z. een juist gebruik van flexibiliteit met het oog op de behoeften van de ondernemingen en de behoeften en eisen van de werknemers, die daardoor meer zeggenschap over de indeling van hun leven krijgen; — het denkproces en initiatieven op het gebied van onderwijs en basis- en permanente opleiding voor werknemers die actief zijn, door herstructureringen worden bedreigd of die nadat zij om persoonlijke redenen hun loopbaan hebben onderbroken weer tot de arbeidsmarkt willen toetreden. Verder moeten loopbanen met meer zekerheid worden omgeven in plaats van te vertrouwen op bepaalde voorstellen voor een hypothetisch „eenheidscontract”.

2.20 De agenda van het Duitse voorzitterschap, de tijdens de informele ontmoeting van de ministers van Werkgelegenheid en Sociale Zaken (januari 2007) geventileerde nieuwe kijk op de „kwaliteit” van de arbeid en de recente brief van 9 ministers van Werkgelegenheid betreffende een nieuw elan voor een sociaal Europa, en met name de in de bijlage daarbij geschetste wegen voor beleid ten behoeve van werkgelegenheid en flexizekerheid, hebben perspectieven geopend voor de door het Comité gewenste diepgaande analyse en voor de heropleving van de sociale component van het Europese integratieproces.

3. Bijzondere opmerkingen: antwoorden en commentaar op de door de Commissie gestelde vragen

3.1 Wat zijn volgens u de prioriteiten voor een agenda voor een zinvolle hervorming van het arbeidsrecht?

3.1.1 Het arbeidsrecht heeft zijn beschermingsfunctie ten behoeve van werknemers en werkgevers niet verloren. Het verschaft de werknemers een billijke basis voor het sluiten van een rechtsgeldige arbeidsovereenkomst die wordt gekenmerkt door evenwicht tussen rechten en plichten in het licht van de leidinggevende bevoegdheden van hun werkgever. Verder verschaft het de werkgevers uitermate belangrijke rechtszekerheid in die zin dat de verschillende standaardovereenkomsten duidelijk zijn geformuleerd en de belangrijkste clausules van geval tot geval, eenzijdige opzegging inbegrepen, zijn vastgesteld of ingebed. Bovendien biedt het arbeidsrecht op bijv. het gebied van civielrechtelijke aansprakelijkheid werknemers en werkgevers garanties en rechtszekerheid met betrekking tot schadevergoeding en erkenning van eventuele arbeidsongeschiktheid van de werknemer en beperking van de aansprakelijkheid van de werkgever indien veiligheidsnormen zijn nageleefd. Voorts dragen collectieve onderhandelingen en adviesorganen bij aan goede arbeidsrelaties en, indien noodzakelijk, aan het zoeken tot de juiste oplossing voor geschillen.

3.1.2 Wat de gewenste prioritaire wijzigingen betreft, verdient het aanbeveling dat de nieuwe flexibele contractsvormen, met respect voor de in de respectieve lidstaten bestaande wetten en praktijken, ook in het arbeidsrecht geregeld worden, zodat dit recht ook hier zorgt voor bescherming en evenwichtige arbeidsverhoudingen, alsook voor rechtszekerheid voor partijen in geval van gemotiveerd ontslag, arbeidsongevallen of beroepsziekten. Voorts zou modern arbeidsrecht rechten voor de werknemers moeten bevatten die zij gedurende hun gehele loopbaan kunnen genieten. Daarbij gaat het om mogelijkheden tot afwisseling van permanente scholing, om verschillende contractsvormen waarmee op een gegeven moment tegemoet kan worden gekomen aan individuele behoeften in verband met aanpassing van werk en privé-leven, bevordering of omscholing, enz., en die de werkgevers op de lange termijn het voordeel bieden van werk dat wordt afgeleverd door tevreden werknemers.

3.1.3 Hervormingen van de arbeidswetgeving dienen maatregelen mogelijk te maken die ten goede komen aan degenen die buiten de arbeidsmarkt staan. Zonder onzekere banen te creëren, moeten de hervormingen deze mensen daarom helpen om de arbeidsmarkt op te gaan. Zo zouden zij toegang moeten krijgen tot levenslang-leren-projecten en in aanmerking moeten komen voor sociaal-economische initiatieven voor arbeidsintegratie.

3.1.4 Verder moeten, ook op het gebied van civiel- of strafrechtelijke aansprakelijkheid, de rechten en plichten van alle partijen bij driehoeksverhoudingen beter worden aangegeven. Ook dienen de juiste beschermingsmechanismen te worden gevonden voor arbeidskrachten die economisch afhankelijk zijn van één hoofdafnemer en aan wie zij dus de facto ondergeschikt zijn. Hierbij moet met name worden gedacht aan arbeidsongevallen, beroepsziekten en sociale bescherming. Bij alle veranderingen die in de betreffende bepalingen worden doorgevoerd, dient echter grote omzichtigheid te worden betracht en moet rekening worden gehouden met de specifieke situatie van de verschillende groepen zelfstandigen die in genoemde afhankelijkheidssituatie verkeren (bijv. zij die rechtstreeks goederen verkopen). Men dient te voorkomen dat deze personen beroofd worden van hun bron van inkomsten en van de mogelijkheid om door te gaan met de activiteiten die aan hun eigen verwachtingen beantwoorden.

3.1.5 Bovendien moet zwartwerk worden bestreden en dienen arbeidsverhoudingen binnen het wettelijk kader te worden geformaliseerd. Het opvoeren van arbeidsinspecties is niet alleen hier wenselijk maar ook meer in het algemeen om ervoor te zorgen dat wettelijke of contractuele bepalingen worden nageleefd.

3.1.6 De in juni 2006 door de IAO goedgekeurde aanbeveling 198 betreffende de arbeidsverhouding vormt een belangrijke inspiratiebron voor de lidstaten met het oog op de aanpassing van het arbeidsrecht aan de technologische, economische en maatschappelijke ontwikkelingen waardoor productie, diensten en de mondiale handel sinds meer dan 20 jaar ingrijpend worden gewijzigd (3).

3.2 Kan een aanpassing van het arbeidsrecht en de collectieve arbeidsovereenkomsten bijdragen tot meer flexibiliteit en arbeidszekerheid en tot een geringere arbeidsmarktsegmentering? Zo ja, hoe?

3.2.1 De praktijk leert dat zonder adequate regelgeving marktsegmentatie en onzekerheid toenemen. Dit geldt bijv. voor lagere inkomens bij de meest voorkomende contracten (deeltijdarbeid) waardoor niet op bevredigende wijze tegemoet kan worden gekomen aan basisbehoeften en ook de sociale bescherming te wensen overlaat (toegangsdrempels tot werkloosheidsuitkeringen, aanvullende pensioenen of permanente opleiding). Verder dient oog te bestaan voor het deel van de dag dat door het werk in beslag wordt genomen want in geval van versnippering van deeltijd- of voltijdarbeid over de gehele dag bestaat de mogelijkheid dat de werknemers in de praktijk de niet gewerkte uren niet voor privé-doeleinden kunnen aanwenden.

3.2.2 Voorts blijkt dat de meest voorkomende flexibele contracten (voor bepaalde duur en deeltijds) dikwijls aan personen worden aangeboden die liever voltijds zouden willen werken. Ook al kunnen voor jonge mensen dit soort contracten een goede opstap zijn voor hun verdere loopbaan en ook een kans om gezin of studie en werk te combineren, toch is dit niet altijd een vrije keus. Oudere arbeidskrachten vinden vaak moeilijk een baan, zelfs niet voor bepaalde duur. De marktfragmentatie is niet aan de werknemers te wijten, maar vloeit voort uit de keuze van de werkgevers. Zij beslissen uiteindelijk over het soort contract dat zij aanbieden. Het arbeidsrecht dient gericht te zijn op voorkoming van discriminatie van jongeren, vrouwen en ouderen op het gebied van toegang tot de arbeidsmarkt en lonen.

3.2.3 Het arbeidsrecht moet grondig worden hervormd, overeenkomstig het op de eerste vraag gegeven antwoord en in de eerste plaats, afhankelijk van het land in kwestie, via de sociale dialoog of de dialoog tussen twee of drie partijen die op het juiste niveau moet worden gevoerd; zulks om ervoor te zorgen dat flexibiliteit een werkelijke keuze vormt, niet discriminerend is, dat er meer zekerheid komt en de arbeidskrachten in staat zijn om hun leven autonoom te organiseren (men denke aan jongeren met arbeidsovereenkomsten voor bepaalde duur die gedwongen zijn om bij hun ouders te wonen omdat een eigen woonruimte te duur is, of eenoudergezinnen waarin de ouder geen andere mogelijkheid heeft dan op basis van een deeltijdcontract te werken en vaak in armoede vervalt).

3.3 Hebben de bestaande regelingen, hetzij in de vorm van wetten of van collectieve arbeidsovereenkomsten, een remmend of een stimulerend effect op bedrijven en werknemers die de kansen tot verhoging van de productiviteit willen benutten en zich aan de invoering van nieuwe technologieën en met de internationale concurrentie verband houdende veranderingen willen aanpassen? Hoe kunnen de regelingen die relevant zijn voor het MKB verbeterd worden, zonder dat er afbreuk aan de doelstellingen ervan wordt gedaan?

3.3.1 Het Comité kan niet voor 27 lidstaten antwoorden. Wel maakt het enkele bijzondere opmerkingen. Het hoofd bieden aan concurrentie betekent meestal innoveren of op kwaliteit spelen.

3.3.2 In werkelijkheid wordt de productiviteit bepaald door de vaardigheden van de arbeidskrachten en dus door hun opleiding en ervaring, alsook door het gebruik van nieuwe technologie. Dit hangt weer af van investeringen in onderwijs, opleiding, onderzoek en ontwikkeling door zowel de publieke als de particuliere sector (met name de laatste sector schiet in dit verband in Europa tekort).

3.3.3 De wettelijke of contractuele regelingen (zoals het actiekader van de sociale partners betreffende opleiding) dienen dus gericht te zijn op het voortzetten van onderwijs en opleiding, en op aanpassing aan nieuwe technologieën in het kader van de arbeidsrelatie of de loopbaan. Ook dienen de desbetreffende inspanningen rechtvaardig over de verschillende categorieën werknemers te worden verdeeld. Wil een bedrijf werknemers opleiden en hen behouden, dan kost dat inspanningen die met de overheid en andere betrokken instanties worden gedeeld, maar dat levert een bedrijf wel een concurrentievoordeel op en de werknemer wordt inzetbaarder. Via wetgeving kan worden gezorgd voor vergemakkelijking van het bijbrengen van vaardigheden en kwalificaties door meer ruimte te maken voor financiering en opleidingsstructuren, waarbij de rechten en prikkels in verband met opleiding (opleidingsverlof, uren sparen) voor de gehele loopbaan (middels contracten en bij opeenvolgende werkgevers) nauwkeurig worden aangegeven overeenkomstig de geldende of in te voeren praktijken en collectieve onderhandelingen (4).

3.3.4 Verder kan worden gedacht aan stimulering van gezamenlijke inspanning op het gebied van kwalificaties en opleiding via wetgeving en lokale financiering ten behoeve van bijv. het MKB. Op die manier kunnen de kosten binnen een bepaald gebied worden gespreid. Het is voor micro-ondernemingen en zelfstandigen namelijk onmogelijk om, buiten de ervaring die op de werkplek wordt opgedaan, opleidingen voor bepaalde duur te organiseren en te financieren.

3.3.5 Ook het arbeidsrecht in brede zin kan slechts tot op zekere hoogte inspelen op onontbeerlijke behoeften (permanente vorming, participatie van de werknemers) in verband met de beheersing van nieuwe technologieën en de aanpassing aan industriële en maatschappelijke veranderingen. Hoger onderwijs, onderzoek, risicokapitaal, „business angels” en innovatiepools hebben ook een rol te spelen in het kader van een competitief en gecoördineerd regionaal, nationaal en Europees industriebeleid.

3.4 Hoe kan de aanstelling van personeel met vaste en tijdelijke arbeidsovereenkomsten in wettelijk opzicht of in het kader van een collectieve arbeidsovereenkomst worden vereenvoudigd, zodat deze contracten meer flexibiliteit bieden, maar tegelijkertijd ook een adequate arbeidszekerheid en sociale bescherming voor allen gegarandeerd wordt?

3.4.1 Een dergelijke aanpak kan moeilijk genade vinden als flexibiliteit meer aanstellingsvormen met minder zekerheid inhoudt. Flexizekerheid wordt omschreven als de mogelijkheid om verschillende vormen van arbeidsmarktflexibiliteit en zekerheid te combineren om op evenwichtige wijze het aanpassingsvermogen van werknemers en bedrijven te vergroten en hen tegelijkertijd te beschermen tegen risico's. Flexizekerheid is dus meer dan een evenwicht tussen externe flexibiliteit en socialezekerheidsstelsels. Hoe flexibeler een contract is, hoe onzekerder de arbeidsplaats en daarom moet er dus meer bescherming komen (sociale bescherming of bescherming van de loopbaan of het beroepsleven gedurende de gehele actieve periode) (5).

3.4.2 De vraag impliceert dat flexibiliteit arbeidsplaatsen creëert, maar dat wordt op geen enkele wijze aangetoond of bewezen. Zekerheid hangt veel meer af van het sociaal recht, dat in het Groenboek niet wordt behandeld.

3.5 Zou het nuttig zijn om een combinatie van flexibelere wetgeving inzake werkgelegenheidsbescherming en goed georganiseerde steun voor werklozen te overwegen, zowel in de vorm van een inkomensvergoeding (d.w.z. passief arbeidsmarktbeleid) als van actief arbeidsmarktbeleid?

3.5.1 Goed georganiseerde bijstand voor werklozen dient in ieder geval, en los van het niveau van „bescherming” van de arbeidsplaats, te worden begeleid door serieuze opleidings- of omscholingsfaciliteiten. Voorts houdt dit op maat gesneden steun in aan bedrijven die bereid zijn om mensen in dienst te nemen die zich in de marge van de arbeidsmarkt bevinden (bijv. langdurige werklozen). Een „actief arbeidsmarktbeleid” betekent niet dat „iedere aangeboden baan, zelfs indien minder gekwalificeerd en slechter betaald, moet worden geaccepteerd op straffe van verlies van iedere vorm van uitkering”.

3.5.2 Van oudsher variëren de sociale situatie, de plaats van collectieve onderhandelingen en oplossingen van land tot land. Daarom speelt subsidiariteit een belangrijke rol op het gebied van het arbeidsrecht, incl. de tenuitvoerlegging van Europese richtlijnen, waarbij het er niet toe doet of deze voortvloeien uit een Europese kaderovereenkomst of een EG-initiatief. Het staat vast dat ook het Europese bestuursniveau zijn verantwoordelijkheden moet nemen, onderhandeling moet stimuleren, op het gebied van zijn bevoegdheden met concrete voorstellen moet komen en „beter wetgeven” niet met „deregulering” mag verwarren.

3.6 Welke rol kunnen wetten en/of door de sociale partners overeengekomen collectieve overeenkomsten spelen bij de bevordering van de toegang tot scholing en de overgang naar andere contractvormen met het oog op opwaartse mobiliteit gedurende het volledige werkzame leven?

3.6.1 Solide en duurzame ondersteuning van permanente scholing en overgang naar ander werk zijn essentieel. Het gewicht van een regel of cao varieert afhankelijk van de in de lidstaten bestaande „modellen”, wetgevings- en maatschappelijke voorwaarden en de kracht van representatieve organisaties. Ook lopen tradities en praktijken uiteen afhankelijk van de sociale historie en de middelen om op de zeer lange termijn te zorgen voor naleving van door de sociale partners bereikte compromissen. Dat zou betekenen dat loonarbeid echt een beschermde status krijgt.

3.6.2 Het in te voeren systeem ligt tegelijkertijd in de lijn van de arbeidsovereenkomst, en dient concreet gestalte te krijgen middels instellingen die zorgen voor ondersteuning bij overgang, financiële hulp (waarover onderhandeld dient te worden), en invoering van publieke (of door mutualiteiten verzorgde) opleidingsfaciliteiten dan wel leercontracten waarbij de binnen een bedrijf opgedane ervaringen d.m.v. een certificaat worden erkend.

3.6.3 Op die manier kan het arbeidsrecht efficiënt tot verwezenlijking van de doelstellingen van Lissabon bijdragen. Dat geldt zowel voor de kennismaatschappij als voor meer zekerheid ten behoeve van het zelf invullen van het leven met alle toekomstambities van dien. Voorts komt dat de productiviteit en de kwaliteit van de arbeid direct ten goede.

3.7 Moeten de in de lidstaten geldende juridische definities van arbeid in loondienst en zelfstandige arbeid nader worden verduidelijkt om een bonafide overgang van arbeid in loondienst naar zelfstandige arbeid en vice versa te vereenvoudigen?

3.7.1 Op basis van voldoende diepgaande vergelijkende studies zou daarover kunnen worden nagedacht. De zaak lijkt evenwel nogal theoretisch omdat er geen aandacht wordt besteed aan harmonisatie van het arbeidsrecht of sociale bescherming. De nationale definities en de desbetreffende jurisprudentie gelden, en dat moet zo blijven met het oog op een duidelijk onderscheid tussen arbeidsrecht enerzijds en civiel- en handelsrecht anderzijds.

3.8 Is er een minimum aan basisrechten tot regeling van de arbeidsvoorwaarden van alle werknemers noodzakelijk, ongeacht de vorm van hun arbeidscontract? Hoe zou volgens u het effect van dergelijke minimumvoorschriften zijn op het scheppen van werkgelegenheid en op de bescherming van de werknemers?

3.8.1 Alles hangt af van wat men onder een „minimum aan basisrechten tot regeling van de arbeidsvoorwaarden” verstaat. Kwesties als arbeidsduur, wijziging van de arbeidstijden of loon worden geregeld via de arbeidsovereenkomst of algemene wettelijke bepalingen.

3.8.2 Participatierechten, fundamentele vrijheden, het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel, risicobescherming (ongevallen, ziekte, werkloosheid, enz.) worden in de hoedanigheid van grondrechten per definitie niet middels een arbeidsovereenkomst geregeld. Uitdrukkingen als een minimum aan basisrechten of flexibiliteit zijn hier dan ook niet op hun plaats.

3.9 Moeten volgens u de verantwoordelijkheden van de diverse partijen in het kader van meervoudige arbeidsrelaties zodanig worden verduidelijkt dat bepaald wordt wie verantwoordelijk is voor de naleving van de arbeidsrechten? Zou subsidiaire aansprakelijkheid een doeltreffend en haalbaar middel zijn om de verantwoordelijkheid in het geval van onderaannemers vast te leggen? Zo niet, ziet u dan andere mogelijkheden om een adequate bescherming van werknemers in „driehoeksverhoudingen” te garanderen?

3.9.1 Het arbeidsrecht stoelt op de sociale component van de openbare orde, die voor alle partijen bindend is. Opdrachtgevers (hoofdaannemers) moeten over bepaalde controle- of toezichtbevoegdheden beschikken t.a.v. hun onderaannemers en dienen een aantal beginselen (bijv. naleving van sociale en technische regels) in contracten op te nemen. Doen zij dat niet, dan lopen zij het risico, zich ongewild medeschuldig te maken aan inbreuk op het arbeidsrecht of andere nationale normen die voor de arbeidsplaats gelden.

3.9.2 Het lijkt het beste om de werknemersrechten te beschermen via hoofdelijke aansprakelijkheid van de hoofdaannemer, die zich vervolgens op zijn onderaannemers kan verhalen. Werknemers kunnen bij de behartiging van hun rechten namelijk op grote moeilijkheden stuiten wanneer zij geconfronteerd worden met een in een ander (derde!) land gevestigde onderaannemer, terwijl zij toch op een werkterrein van de hoofdaannemer werken, die daar ook de directie voert. Wat arbeidsvoorwaarden en loonbetaling betreft, dient hoofdelijkheid, ongeacht de status van de opdrachtgever (privaat-, publiekrechtelijk of gemengd orgaan), regel te zijn.

3.9.3 Werknemers die in het buitenland werken moeten beter worden beschermd. Onderaannemers uit een ander land moeten bijdragen aan de fondsen of instellingen die ertoe dienen om in geval van tekortschieten van de werkgever, aan de vorderingen van de werknemers te voldoen. Ook moet in de lidstaten wettelijk worden geregeld dat de opdrachtgever voor repatriëring zorgt wanneer onderaannemers in gebreke blijven.

3.9.4 Aan driehoeks- of zelfs verbonden arbeidsrelaties kleeft vooral het risico, voor zowel werknemers als werkgevers, dat een van de schakels in de ketting het laat afweten en dat verantwoordelijkheden nauwelijks nog in kaart te brengen zijn. Respect voor rechten en betaling van verschuldigd loon en sociale bijdragen kunnen in geval van onderaannemers uit een ander land uitsluitend worden gegarandeerd door wettelijk geschraagde hoofdelijke aansprakelijkheid tussen opdrachtgever en al zijn onderaannemers. Voorts dienen de nationale garantiestelsels, die op basis van de richtlijn inzake de bescherming van de vorderingen van werknemers in geval van in gebreke blijven van de werkgever worden ingevoerd, afdoende te zijn en zelfs te worden uitgebreid tot in derde landen gevestigde bedrijven als de garantieregelingen aldaar ontoereikend zijn of niet bestaan. Zo niet, dan zou er wel eens weinig over kunnen blijven van die hoofdelijke aansprakelijkheid van de opdrachtgever. Daarnaast zou er in de wetgeving van de lidstaten een mechanisme moeten worden ingebouwd waarmee een deel van de betalingen van de opdrachtgever aan zijn buitenlandse onderaannemers kan worden aangewend om te voldoen aan de financiële verplichtingen die die onderaannemers nog jegens hun werknemers hebben (6).

3.10 Moet de arbeidsstatus van uitzendkrachten worden verduidelijkt?

3.10.1 Het ontbreken van EG-regels opent mogelijkheden voor misbruik, zoals het omzeilen van de regelingen voor tijdelijke detachering. Er zijn intensieve inspanningen nodig om te komen tot een consensus binnen de Raad met het oog op de regeling van de werkzaamheden van uitzendbureaus op Europees niveau.

3.11 Hoe zouden de minimumeisen ten aanzien van de organisatie van de arbeidstijden zodanig veranderd kunnen worden dat voor zowel werkgever als werknemer meer flexibiliteit ontstaat, terwijl tegelijkertijd een hoge mate van bescherming van de gezondheid en veiligheid van de werknemers gewaarborgd wordt? Welke aspecten van de organisatie van de arbeidstijd dient de Gemeenschap met voorrang te behandelen?

3.11.1 De huidige, uit 1993 stammende, richtlijn biedt, onder voorbehoud van invoeging van de rechtspraak van het HvJ, bescherming die zonodig in de lidstaten en vooral middels collectieve onderhandelingen op verschillende niveaus kan worden bijgesteld en aangevuld.

3.11.2 De vraag impliceert dat er een direct verband bestaat tussen het aantal uren dat er per dag gewerkt wordt en risico's betreffende ongevallen of ziektes. Dat is inderdaad het geval, en middels verkorting van de reële arbeidstijd zou op langere termijn de gezondheidstoestand van de werknemers kunnen verbeteren (voornamelijk omdat ze minder stress hebben en minder te lijden hebben onder aanhoudende vermoeidheid) en zouden er tegelijkertijd nieuwe banen kunnen worden gecreëerd.

3.12 Hoe kunnen de arbeidsrechten van in een transnationale context werkzame arbeidskrachten, met name van de grensarbeiders, in de gehele Gemeenschap worden gegarandeerd? Bestaat er volgens u behoefte aan meer uniforme definities van het begrip „werknemer” in de EU-richtlijnen om te waarborgen dat deze werknemers hun arbeidsrechten kunnen uitoefenen, ongeacht de lidstaat waar zij werken? Of bent u van mening dat de lidstaten hun bevoegdheid op dit gebied moeten behouden?

3.12.1 Zie het antwoord op vraag 1 en IAO-aanbeveling 198. Gegeven de bestaande verschillen is het beter dat de lidstaten bevoegd blijven voor de definities. Het gaat namelijk niet alleen om arbeidsovereenkomsten maar ook om de toepassing van het sociaal recht (men denke aan definities van uitkeringsgerechtigde, voorwaarden voor recht op een uitkering).

3.12.2 De EG-richtlijnen schijnen geen werkelijke problemen op te leveren omdat de doelgroep daarin steeds in het licht van de wetgeving wordt gedefinieerd. Waarschijnlijk moet er eerst een diepgaande studie worden verricht alvorens een eventueel noodzakelijke wijziging door te voeren.

3.13 Vindt u een intensievere bestuurlijke samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten nodig om het communautaire arbeidsrecht effectiever te kunnen handhaven? Is er bij deze samenwerking een rol voor de sociale partners weggelegd?

3.13.1 Tegen de achtergrond van de sociale dialoog en de strekking van het Verdrag en het Handvest zijn de sociale partners onmisbaar bij het onderzoek naar de tenuitvoerlegging en handhaving van het communautaire arbeidsrecht.

3.14 Zijn er naar uw mening op EU-niveau verdere initiatieven noodzakelijk om de maatregelen van de lidstaten ter bestrijding van zwartwerk te ondersteunen?

3.14.1 De rol van Eurostat moet worden vergroot om de zich in de lidstaten voordoende verschijnselen goed te kunnen begrijpen. Het schijnt dat de omvang van informeel en zwartwerk bij de bepaling van het nationale BBP wordt onderschat. Uit bepaalde studies zou blijken dat de oorzaken vooral uit de specifieke nationale situatie voortvloeien en in dat geval is het vooral zaak om de lidstaten tot het nemen van maatregelen aan te moedigen en hen daarbij te ondersteunen.

3.14.2 Ter zake van weinig bekende verschijnselen moet echter het verband tussen dergelijke arbeidsvormen en namaak worden opgehelderd, alsook de rol van criminele circuits ten aanzien van zwartwerk en het verband met clandestiene immigratie. Als deze vormen bovendien afbreuk doen aan de interne markt of de mededinging, dan zou dat een aanleiding kunnen zijn voor actieve gerechtelijke samenwerking binnen de Unie en een rolverzwaring voor de EU.

3.14.3 De sociale partners komt een centrale rol toe bij het bestrijden van zwartwerk en het terugdringen van de informele economie. De sociale partners in de lidstaten zouden m.b.v. maatregelen op EU-niveau moeten worden aangemoedigd op nationale en sectorale grondslag projecten op te starten, zowel in onderlinge samenwerking als samen met de autoriteiten, om deze problemen op te lossen. De sociale partners zouden op EU-niveau gezamenlijk de goede praktijken in de lidstaten kunnen analyseren en verspreiden.

3.14.4 Bestrijding van zwartwerk vraagt erom dat er door de nationale autoriteiten op doeltreffende wijze grensoverschrijdend wordt samengewerkt, toezicht wordt uitgeoefend en informatie wordt uitgewisseld over de sancties die volgen als zwartwerk wordt aangeboden en verricht.

Brussel, 30 mei 2007. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité D. DIMITRIADIS

(1) Au délà de l'emploi, editions Flammarion 1999, p. 294 e.v.

(2) De groep Werkgevers was gekant tegen de goedkeuring van deze IAO-aanbeveling.

(3) Zie voorgaande voetnoot.

(4) Zie de OESO-documenten PISA 2003 en 2006 over de doeltreffendheid van onderwijsstelsels. De noordelijke landen van Europa zijn in dit verband zeer goed geklasseerd, Finland als eerste.

(5) Gezien dit alles is het belangrijk eraan te herinneren dat in Europa 78 % van de arbeidsovereenkomsten voltijds zijn en voor onbepaalde tijd, en dat 18,4 % van de arbeidscontracten voor onbepaalde tijd deeltijdbanen betreffen. 14,5 % van de werknemers hebben een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd en slechts 2 % van de werkgelegenheid in het Europa van de 27 betreft uitzendwerk. Toch is meer dan 60 % van de nieuwe arbeidsovereenkomsten flexibel van aard.

(6) Richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der Lid-Staten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB L 283 van 28.10.1980, blz. 23).