1. Achtergrond

De douane-unie is een van de pijlers van de EU en is van cruciaal belang voor de werking van de eengemaakte markt. In het gebied van de Europese douane-unie gelden de gemeenschappelijke regels en procedures die zijn vastgelegd in het douanewetboek van de Unie (DWU) . Zij moeten correct en uniform worden uitgevoerd en toegepast in alle lidstaten. Bovendien moeten het douanebeleid en de douanediensten voortdurend worden aangepast aan de moderne handelsrealiteit, toenemende verantwoordelijkheden en moderne communicatiemiddelen. Het DWU is een mijlpaal in de modernisering van de douane van de EU en is bedoeld om een papierloze en volledig geautomatiseerde douane-unie tot stand te brengen. Het Douane 2020-programma van de EU, het meerjarige actieprogramma voor de douane in de EU, dat is vastgesteld bij Verordening (EU) nr. 1294/2013 , is onmisbaar voor de ondersteuning van de uitvoering ervan. Het programma biedt de noodzakelijke middelen voor de werking van de bestaande Europese informatiesystemen (EIS) voor de douane (en voor de ontwikkeling van nieuwe systemen die nodig zijn voor de uitvoering van het DWU) en voor de bevordering en versterking van de samenwerking tussen de nationale douanediensten.

Overeenkomstig artikel 18, leden 1 en 3, van Verordening (EU) nr. 1294/2013, op grond waarvan de Commissie bij het Europees Parlement en bij de Raad een tussentijds en een eindevaluatieverslag van het douaneprogramma moet indienen en waarin is bepaald dat die evaluaties door een onafhankelijke externe beoordelaar moeten worden uitgevoerd, is opdracht gegeven tot een extern onderzoek ter ondersteuning van de eindevaluatie van het programma. De resultaten van dit onderzoek worden gepresenteerd in het bijgaande werkdocument van de diensten van de Commissie en vormen de basis voor dit verslag.

Deze eindevaluatie bouwt voort op de tussentijdse evaluatie van het douaneprogramma die in 2019 is gepubliceerd. De eindevaluatie is bedoeld om het Douane 2020-programma te beoordelen vanaf de invoering op 1 januari 2014 tot het einde van de looptijd ervan op 31 december 2020. De evaluatie heeft betrekking op alle gefinancierde activiteiten en belanghebbenden van het programma.

In overeenstemming met artikel 18, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1294/2013 bevat het onderhavige verslag de resultaten van de eindevaluatie van: i) de voortgang van de verwezenlijking van de doelstellingen van het programma; ii) de kostenefficiëntie van de verschillende gefinancierde activiteiten; iii) de samenhang van het programma en de bijdrage ervan aan het algemene beleid en de prioriteiten van de EU; iv) de blijvende relevantie van het programma; en v) de toegevoegde waarde van actie op EU-niveau. In de gehele analyse is rekening gehouden met de langetermijneffecten en de duurzaamheid van de gevolgen van het programma.

2. Doeltreffendheid

De algemene doelstelling van het programma is ondersteuning van de werking en modernisering van de douane-unie door samenwerking tussen de deelnemende landen en hun douanediensten en -ambtenaren.

Uit de evaluatie is gebleken dat het Douane 2020-programma een belangrijk instrument was ter ondersteuning van de uitvoering en een consistentere toepassing van het nieuwe wetgevingskader inzake de douane (DWU). Het programma is vooral belangrijk geweest bij de geleidelijke ontwikkeling en werking van de Europese informatiesystemen (EIS) voor de douane, waardoor een op samenwerking gerichte IT-omgeving is ontstaan waarin douaneautoriteiten samenwerken en gegevens over de toeleveringsketens en risicorelevante informatie uitwisselen.

De gemeenschappelijke acties in het kader van het Douane 2020-programma waren een instrument voor de uitwisseling van kennis en goede praktijken tussen douaneautoriteiten en met andere overheidsinstanties binnen de deelnemende landen. Bij alle soorten acties, met inbegrip van deskundigenteams (een nieuw instrument waarmee op regionale of thematische basis betere operationele samenwerking wordt ondersteund), heeft het programma een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van richtsnoeren en het vinden, verspreiden en toepassen van beste praktijken, wat heeft geleid tot betere werkmethoden en een consistentere en meer geharmoniseerde toepassing van het Unierecht op douanegebied en aanverwante zaken. Gemeenschappelijke acties hebben ook geholpen bij de voorbereiding van nieuwe wetgevingsinitiatieven, zoals het voorstel voor een verordening betreffende de EU-éénloketomgeving voor de douane, en op deze manier bijgedragen aan de modernisering van de douane-unie en een betere werking van de eengemaakte markt.

De Douane 2020-opleidingsactiviteiten hebben een belangrijke rol gespeeld bij de ondersteuning van een coherentere toepassing van het nieuwe wetgevingskader voor de douane (DWU), dat tijdens de financieringsperiode in werking is getreden. Dit heeft zowel onder de douaneautoriteiten als onder de marktdeelnemers geleid tot meer inzicht, en daardoor bijgedragen aan een vlottere uitvoering. Bovendien hebben opleidingsactiviteiten in combinatie met verschillende gemeenschappelijke acties sturing geboden bij de voorbereiding van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie.

Het Douane 2020-programma heeft vertrouwen opgebouwd tussen douanediensten en hun ambtenaren en heeft werkrelaties en uitwisselingen bevorderd die verder gingen dan de specifieke programma-activiteiten. Deze mogelijkheden tot netwerkvorming, die altijd als een belangrijk onderdeel van het programma zijn beschouwd, zijn echter enigszins afgenomen door de COVID-19-pandemie, waardoor de noodzaak is ontstaan om opnieuw te beoordelen hoe het gebruik van persoonlijke en onlinevergaderingen kan worden geoptimaliseerd, evenals om geschiktere platforms en/of kanalen te verkennen die ervoor kunnen zorgen dat netwerkvorming via virtuele middelen wordt voortgezet, om gebruikelijke manieren van netwerkvorming te vervangen of aan te vullen.

Op basis van het bovenstaande is uit de evaluatie gebleken dat het Douane 2020-programma een positief effect heeft gehad op de werking en modernisering van de douane-unie en de interne markt, wat op zijn beurt het legale handelsverkeer heeft ondersteund en illegale activiteiten heeft voorkomen. Het programma heeft op verschillende manieren legale economische activiteiten ondersteund. Ten eerste heeft de digitalisering van de door het programma gefinancierde douaneprocedures gezorgd voor vereenvoudiging en harmonisatie van sommige ervan (en zal zij dit naar verwachting blijven doen naarmate meer systemen operationeel worden), waardoor de nalevingskosten afnemen en de rechtszekerheid voor handelaren toeneemt, en uiteindelijk het concurrentievermogen van de Europese ondernemingen wordt versterkt. Ten tweede werd die doelstelling ook ondersteund in het opleidingsmateriaal dat zowel voor de douaneautoriteiten als voor de marktdeelnemers beschikbaar is. Bovendien hebben de uit gemeenschappelijke acties voortvloeiende beste praktijken bijgedragen aan de verbetering van de voorwaarden en procedures voor het handeldrijven.

Zoals reeds vermeld, is de digitalisering echter een nog lopend proces en zijn sommige van de in het DWU beoogde IT-systemen nog niet ontwikkeld of geactualiseerd, waardoor de verwezenlijking van de verwachte voordelen wordt vertraagd. Geraadpleegde marktdeelnemers zien ruimte voor meer handelsfacilitering in het algemeen en hebben de uitdagingen genoemd die verband houden met de complexiteit van de IT-omgeving, de ongelijk verlopende ontwikkeling van nationale componenten door de lidstaten en de ontoereikende communicatie daarover. Hoewel deze kwesties voornamelijk verband houden met het beleid en hoofdzakelijk onder de verantwoordelijkheid van de EU-lidstaten vallen, wijzen ze op de mogelijkheid om in het kader van de volgende versie van het programma naar een betere samenwerking met marktdeelnemers te streven.

Uit de evaluatie is gebleken dat het programma de douaneautoriteiten heeft ondersteund bij het voorkomen van illegale activiteiten en daarmee bij de bescherming van de financiële en economische belangen van de Unie en de lidstaten. Het digitaliseringsproces, dat door Douane 2020 is ondersteund, voorziet in de middelen voor het uitvoeren van geautomatiseerde controles, kruiscontroles en gegevensvalidatie, wat mogelijk bijdraagt aan het verminderen van fraude en fouten. Bovendien hebben de activiteiten op het gebied van IT-capaciteitsopbouw en gemeenschappelijke acties (met name de nieuwe deskundigenteams) gezorgd voor meer samenwerking tussen de douaneautoriteiten en de Commissie op het gebied van fraudepreventie. Activiteiten voor competentieontwikkeling hebben de competenties van douaneambtenaren op het gebied van controles in het douanegebied van de Unie versterkt.

Ondanks deze positieve bevindingen zijn er aanwijzingen voor een inconsistente toepassing van douanecontroles, waaruit blijkt dat het nodig is om het risicobeheerkader aan te passen dat de Commissie met steun van het programma heeft opgezet om illegale activiteiten te voorkomen. Bovendien hebben verschillende geraadpleegde belanghebbenden fraude in e-commerce als een onopgelost probleem aangemerkt.

3. Efficiëntie

Voor het Douane 2020-programma is een begroting van 531,7 miljoen EUR vastgelegd voor de periode 2014-2020. Dit bedrag is aanzienlijk hoger dan de 272 miljoen die voor de vorige programmeringsperiode (2007-2013) werd vastgelegd, voornamelijk vanwege de sterkere gerichtheid op de ontwikkeling van de EIS in het kader van de uitvoering van het DWU. 87 % van het begrote bedrag is besteed aan de ontwikkeling, het onderhoud en de exploitatie van de EIS voor de douane. Deze gemeenschappelijke IT-systemen leggen dus een groot beslag op de middelen. Zij zijn echter onmisbaar voor het dagelijkse werk van de douanediensten en bieden tal van voordelen op alle gebieden van douaneactiviteiten. Hoewel het niet mogelijk was om deze voordelen te kwantificeren, hebben ze hoofdzakelijk betrekking op de vereenvoudiging en standaardisatie van douaneprocedures door middel van automatisering, een effectievere uitvoering en consistentere toepassing van het douanerecht en de toegenomen interoperabiliteit en informatie-uitwisseling tussen douaneautoriteiten. Door de ontwikkeling en exploitatie van gemeenschappelijke componenten voor de EIS zijn met het programma belangrijke schaalvoordelen behaald, waardoor dubbel werk voor de lidstaten is vermeden en de nalevingskosten en administratieve lasten voor marktdeelnemers zijn verminderd. Ondanks het feit dat de evaluatie de kosteneffectiviteit van de activiteiten voor IT-capaciteitsopbouw niet kon bevestigen (voornamelijk vanwege de moeilijkheden om de voordelen ervan te kwantificeren), schetste zij over het algemeen een positief beeld van de efficiëntie ervan.

Gemeenschappelijke acties vertegenwoordigden 11 % van de vastgelegde begroting en droegen in hoge mate bij tot de doelstellingen van het programma. De gemiddelde kosten per deelnemer per actie voor alle soorten gemeenschappelijke acties (behalve deskundigenteams) bedroegen ongeveer 742 EUR. Projectgroepen waren verantwoordelijk voor bijna de helft van de uitgaven voor gemeenschappelijke acties, maar zijn waarschijnlijk het meest kosteneffectieve type vanwege hun bereik (meer dan 33 000 deelnemers) en relatief lage kosten (de gemiddelde kosten per deelnemer bedroegen 676 EUR). Zij hebben de samenwerking en werkrelaties tussen de deelnemers verbeterd en de voorbereiding van nieuwe douanewetgeving en de effectieve uitvoering van de geldende wetgeving ondersteund door beste werkmethoden voor administratieve procedures vast te stellen. Uit de evaluatie is gebleken dat de tijdigheid van uitnodigingen voor de vergaderingen moet worden verbeterd om de deelname van de best mogelijke deskundigen tegen de laagst mogelijke kosten te garanderen. Vanwege de uiteenlopende aard van de nieuw ingestelde deskundigenteams (en dus verschillende monitoringgegevens) is het moeilijk om de kosteneffectiviteit van de deskundigenteams te vergelijken met de andere gemeenschappelijke acties. Tijdens de evaluatie werd evenwel gewezen op het potentieel van de teams om de kosten omlaag te brengen, aangezien zij de lidstaten de mogelijkheid bieden hun middelen en deskundigheid te bundelen in plaats van afzonderlijk te handelen.