MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD

Richtsnoeren voor het begrotingsbeleid voor 2023

1.Inleiding

De invasie van Oekraïne door Rusland heeft de Europese en wereldwijde veiligheid en stabiliteit ondermijnd. De recente gebeurtenissen zijn een keerpunt voor Europa en trekken onze vrede fundamenteel in twijfel. De EU is zowel politiek als economisch solidair met Oekraïne. Als reactie op de niet-uitgelokte en ongerechtvaardigde militaire acties van Rusland heeft de EU een pakket uitgebreide en gerichte sancties goedgekeurd die maximale gevolgen zullen hebben voor de Russische economie en de politieke elite. Tegelijkertijd wordt de EU geconfronteerd met een aantal onmiddellijke uitdagingen, met name op het gebied van vluchtelingenstromen, veiligheid en mogelijke tegenmaatregelen door Rusland. Deze crisis dreigt de groei negatief te beïnvloeden, onder meer door de gevolgen voor de financiële markten, verdere druk op de energieprijzen, aanhoudende knelpunten in de toeleveringsketen en gevolgen voor het vertrouwen.

Uitzonderlijke onzekerheid en risico’s vereisen een sterke coördinatie van het economisch en begrotingsbeleid om uit de COVID-19-crisis te komen. Een doortastende, gecoördineerde budgettaire beleidsrespons op de pandemie, ongeziene steun uit nieuwe EU-instrumenten en het accommoderende monetaire beleid hebben de economie van de EU geholpen de crisis het hoofd te bieden en ondersteunen het herstel. In het derde kwartaal van 2021 bevond de EU zich weer op het bbp-niveau van vóór de crisis; volgens de winterprognoses 2022 van de Commissie zou de output tegen eind 2022 in alle lidstaten het niveau van vóór de pandemie overschrijden. Het begrotingsbeleid moet nauw gecoördineerd blijven om de houdbaarheid van de begroting te waarborgen en, samen met een breder economisch beleid, het herstel te ondersteunen en de Europese economie te sturen in de richting van een sterkere en duurzame groei ondanks het verslechterende mondiale klimaat.

Begrotingsbeleid moet steeds kunnen worden aangepast aan snel veranderende omstandigheden. Het beleidsklimaat evolueert. In overeenstemming met de geleidelijke normalisering van de volksgezondheid zullen tijdelijke noodmaatregelen in verband met de pandemie in 2022 grotendeels worden afgebouwd(). De vooruitzichten voor de inflatie op korte termijn wijzen op een geleidelijke normalisering van het monetaire beleid. De invasie van Oekraïne zal naar verwachting echter een negatief effect hebben op de vooruitzichten, die met risico’s die neerwaarts neigen, nog onzekerder zijn geworden. De zogenoemde “algemene ontsnappingsclausule” van het stabiliteits- en groeipact (SGP)() zal in 2022 van toepassing blijven, Zo kan het begrotingsbeleid worden aangepast aan de veranderende situatie om de onmiddellijke uitdagingen van deze crisis aan te pakken. Op basis van de winterprognoses 2022 van de Commissie zal de algemene ontsnappingsclausule naar verwachting vanaf 2023 worden gedeactiveerd(). Gezien de grote onzekerheid zal dit opnieuw worden beoordeeld op basis van de voorjaarsprognose 2022 van de Commissie. Tot slot werd het debat over het kader voor economische governance in oktober 2021 hervat om een tijdige brede consensus over de te volgen koers voor 2023 op te bouwen().

Deze mededeling biedt de lidstaten richtsnoeren voor het voeren en coördineren van begrotingsbeleid, afhankelijk van de evolutie van de economische vooruitzichten. De richtsnoeren houden rekening met de positieve ervaring met de soortgelijke richtsnoeren van maart 2021, die hebben bijgedragen tot de voortdurende bespreking in de Raad, in de Eurogroep en met andere EU- en internationale belanghebbenden over de passende reactie in het begrotingsbeleid en de aanpassing daarvan. De beginselen weerspiegelen de winterprognoses 2022 van de Commissie en moeten als leidraad dienen voor de komende stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten. De richtsnoeren zullen worden aangepast aan de economische ontwikkelingen waar nodig en uiterlijk in het voorjaarspakket van het Europees Semester van de Commissie eind mei 2022.

De rest van de mededeling bestaat uit vier delen. In deel 2 worden de economische vooruitzichten voor 2022 en 2023 geschetst. In deel 3 worden vijf beginselen uiteengezet en worden op basis van de winterprognoses 2022 van de Commissie implicaties geschetst voor de begrotingsaanbevelingen die in mei 2022 aan de lidstaten moeten worden voorgesteld voor hun begrotingsplannen in 2023. Deel 4 bevat een samenvatting van de stand van zaken met betrekking tot de evaluatie van de economische governance. Deel 5 beschrijft de volgende stappen.

2.Economische situatie en vooruitzichten

Bij het ingaan van het derde jaar van de COVID-19-pandemie heeft de economie van de EU opnieuw de productieniveaus van vóór de pandemie bereikt. De economie van de EU herstelde zich in 2021 sterk en de werkloosheid was lager dan ooit, maar het tempo van de expansie daalde tegen het einde van het jaar. Het opduiken van de Omikron-variant leidde tot nieuwe mobiliteitsbeperkingen, zette de gezondheidszorg opnieuw onder druk en veroorzaakte een tekorten aan arbeidskrachten als gevolg van ziekte, quarantaine en zorgtaken. Langdurige verstoringen van het aanbod in combinatie met een sterke vraag hebben de grondstoffen- en energieprijzen doen stijgen. Deze ongunstige ontwikkelingen hebben de groeidynamiek in de EU gehinderd en de reële bbp-groei is in het laatste kwartaal van 2021 vertraagd.

Volgens de winterprognose 2022 van de Commissie zal een robuuste economische expansie van de Europese economie blijven duren, zij het in een lager tempo in 2022 en 2023. Verwacht werd dat dat de economische expansie na een kleine terugval weer zou aantrekken in het tweede kwartaal van 2022 en gedurende de prognoseperiode robuust zou blijven. De fundamentals die aan de expansie ten grondslag liggen, bleven sterk. Een verbeterende arbeidsmarkt, hoge spaartegoeden van huishoudens, nog steeds gunstige financieringsvoorwaarden en de uitrol van de middelen uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit (RRF) moesten zorgen voor een robuuste expansiefase die blijft aanhouden. Volgens de winterprognose zou de reële bbp-groei in de EU in 2022 op 4,0 % uitkomen, 1,3 procentpunt lager dan in 2021 maar nog steeds ruim boven het langetermijngemiddelde. Nog volgens de winterprognose() zou de “normalisering” zich in 2023 voortzetten, terwijl de groei naar verwachting zou afnemen tot 2,8 %.

In de winterprognoses is echter geen rekening gehouden met de invasie van Oekraïne en de daaruit voortvloeiende geopolitieke spanningen. Dit heeft een negatief effect op de groeivooruitzichten en brengt een tendens van neerwaarts gerichte risico’s mee. Zo kan de inflatie hoger uitvallen dan verwacht door de kostendruk als gevolg van de verstoringen aan de aanbodzijde. Dat producenten de hogere energieprijzen in grotere mate doorberekenen in de consumentenprijzen, kan wegen op de totale vraag. Wereldwijd zullen naar verwachting tot ruim in 2022 knelpunten in de toelevering blijven bestaan. Bovendien kunnen loonstijgingen die mogelijk hoger zijn dan de productiviteit, zorgen voor tweede-ronde-effecten die hoger uitvallen dan verwacht, waardoor de inflatie gedurende een langere periode hoog kan blijven. Positief is dat investeringen die worden gestimuleerd door de herstel- en veerkrachtfaciliteit en de middelen uit het meerjarig financieel kader, met inbegrip van de fondsen voor het cohesiebeleid, een sterkere impuls kunnen geven aan de bedrijvigheid.

3.Voornaamste beginselen en implicaties voor begrotingsrichtsnoeren

In dit deel worden de belangrijkste beginselen uiteengezet waarop de Commissie zich zal baseren voor haar beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten. De implicaties voor de begrotingsaanbevelingen die in mei 2022 aan de lidstaten moeten worden voorgelegd voor hun begrotingsplannen voor 2023, zijn gebaseerd op de winterprognose. De Commissie zal de economische situatie nauwlettend volgen en zo nodig haar beleidsrichtsnoeren aanpassen.

De begrotingsaanbevelingen voor 2023 zullen worden geformuleerd in kwalitatieve termen met een kwantitatieve onderbouwing. Gezien de specifieke economische omstandigheden en de daaruit voortvloeiende moeilijkheden bij het ramen van zowel de output gaps als de structurele saldi zal de Commissie in het voorjaar, net als vorig jaar, landspecifieke richtsnoeren voor het begrotingsbeleid voorstellen die voortbouwen op de aanpak voor de begrotingsaanbeveling voor 2022 en op het beperken van de groei van de lopende uitgaven, en kijken naar de kwaliteit en samenstelling van de overheidsfinanciën. Op basis hiervan zal de Commissie de begrotingsresultaten toetsen aan de aanbevelingen. De begrotingen 2023 van de lidstaten van de eurozone zullen in het najaar worden beoordeeld in de adviezen van de Commissie over de ontwerpbegrotingsplannen.

Beginsel 1: Beleidscoördinatie en een consistente beleidsmix waarborgen

De coördinatie van het begrotingsbeleid blijft cruciaal. De gecoördineerde budgettaire respons van de lidstaten op de ernstige economische neergang in verband met COVID-19 werd gefaciliteerd door de activering van de algemene ontsnappingsclausule en geflankeerd door acties op EU-niveau; hierdoor zijn de economische gevolgen met succes verzacht. De coördinatie van het begrotingsbeleid blijft nodig om een soepele overgang naar een nieuw en duurzaam groeipad en budgettaire houdbaarheid te waarborgen.

De gepaste begrotingskoers voor de eurozone moet het resultaat zijn van een goed evenwicht tussen houdbaarheids- en stabiliseringsoverwegingen. Een dergelijke afstemming moet plaatsvinden op het niveau van het land en rekening houden met de eurozone-/EU-dimensie. Hoewel de economie nog steeds profiteert van solide fundamentals en steun van de EU, met name uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit, zal de geleidelijke afschaffing van de maatregelen ter ondersteuning van de economie tijdens de pandemie in 2023 een belangrijke stimulans op geaggregeerd niveau wegnemen. Bij het bepalen van de timing en het tempo van de normalisering van het begrotingsbeleid moet ook rekening worden gehouden met de interacties met het monetaire en financiële beleid en met de begrotingsimpuls van de herstel- en veerkracht faciliteit().

Op basis van de winterprognoses is de Commissie van mening dat de overgang van een geaggregeerde ondersteunende begrotingskoers in 2020-2022 naar een in grote lijnen neutrale geaggregeerde begrotingskoers in 2023 gepast lijkt, maar zij is klaar om te reageren op de veranderende economische situatie.