NL Publicatieblad van de Europese Unie C 318/57

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „Rapport van de groep-De Larosière” (initiatiefadvies)

2009/C 318/11

Rapporteur: NYBERG

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 23 maart 2009 besloten om overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde een initiatiefadvies op te stellen over het

„Rapport van de groep-De Larosière”.

De afdeling Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 11 september 2009 goedgekeurd. Rapporteur: Lars NYBERG

Tijdens zijn op 30 september en 1 oktober 2009 gehouden 456e zitting (vergadering van 30 september) heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité onderstaand advies uitgebracht, dat met 152 stemmen vóór en 37 stemmen tegen, bij 15 onthoudingen, werd goedgekeurd:

1. Samenvatting en aanbevelingen

1.1 De financiële en economische crisis is van een omvang die sinds de jaren dertig in vredestijd zijn weerga niet kent. Dit advies gaat echter alleen over de financiële crisis en over eventuele maatregelen om herhaling te voorkomen. Dat was immers de opdracht van de zogeheten groep-De Larosière, die een rapport heeft uitgebracht dat door het EESC in het onderhavige advies wordt behandeld. Dat het hier om een belangrijke materie gaat, blijkt o.m. uit het feit dat de Commissie reeds diverse voorstellen op dit vlak heeft gepresenteerd, bijv. over ratingbureaus, over specifieke financiële activiteiten en over financieel toezicht, dat het hoofdthema van het rapport-De Larosière is.

1.2 De belangrijkste oorzaak van de crisis was een te hoge liquiditeit, die volgens de groep-De Larosière deels het gevolg was van een expansionistisch monetair beleid in de VS en onevenwichtigheden in de wereldeconomie, die het duidelijkst naar voren kwamen in de betrekkingen tussen de VS en China. Een andere denkbare verklaring is, volgens het Comité, dat er een verschuiving heeft plaatsgevonden van inkomen uit arbeid naar inkomen uit kapitaal. De inkomensverdeling is ongelijker geworden. De meest vermogenden gingen op zoek naar beleggingsmogelijkheden voor hun toegenomen kapitaal. Beleggingen in reële activa leverden niet hetzelfde rendement op als effecten, waarvan de koers omhoog werd gestuwd. Het rapport-De Larosière maakt een grondige analyse van de financiële zeepbel, maar om te bepalen welke politieke besluiten in de toekomst moeten worden genomen is verder onderzoek geboden.

1.3 In algemene zin hecht het Comité zijn steun aan de 31 aanbevelingen van de groep-De Larosière maar het wil wel de invalshoek verruimen en een aantal opmerkingen en aanvullingen formuleren.

1.3.1 De groep-De Larosière stelt voor om in goede tijden strengere kapitaaleisen voor banken te hanteren en in slechte tijden soepeler eisen. Dit zou een riskant voorstel kunnen zijn omdat het moeilijk is om in geval van conjunctuurschommelingen economische voorspellingen te doen. Toch bewijst Spanje dat een systeem met variabele kapitaaleisen kan werken. Het Comité is derhalve van mening dat moet worden nagedacht over de vraag wanneer een dergelijke maatregel kan worden ingevoerd.

1.3.2 Het Comité is van oordeel dat strengere kapitaaleisen en transparantie absoluut noodzakelijk zijn voor transacties die buiten de balans worden gehouden. De Spaanse overheden hadden de strengste regels voor posten buiten de balans en de Spaanse banken hebben het minst te lijden gehad onder de crisis.

1.3.3 Er is vaak misbruik gemaakt van „posten buiten de balans” en „special purpose vehicles”. Banken hebben risicovolle activa niet op hun balans vermeld om de kapitaalvereisten te omzeilen en soms ook om belasting te ontduiken. Het Comité vindt dan ook dat hier strengere regels voor moeten komen.

1.3.4 Het risicogehalte van bankactiva moet duidelijker worden aangegeven. Dat is volgens het Comité een eerste vereiste bij de follow-up van het rapport. Net als de groep-De Larosière vindt het Comité dat banken en financiële instellingen altijd een deel van het risico in hun boeken moeten blijven vermelden wanneer zij riskante activa doorverkopen. De risico's van financiële producten moeten duidelijk worden aangegeven. Transparantie van financiële producten is noodzakelijk om het vertrouwen in de financiële markten te herstellen. Ook hier wil het Comité weer naar Spanje verwijzen. Nieuwe producten mogen niet op de financiële markt worden gebracht voordat zij door een monetaire autoriteit zijn gecontroleerd. Over de invoering van dergelijke controles moet worden overlegd. De vraag is of de controles nationaal moeten worden uitgevoerd of dat er een gemeenschappelijk controlesysteem voor de hele EU moet komen. Gezien het grensoverschrijdende karakter van financiële activiteiten valt het meest te zeggen voor een Europees systeem.

1.3.5 Het zogeheten parallelle banksysteem bestaat uit diverse vormen van ongereguleerde kredietverstrekking. Deze nieuwe vormen van financiële activiteit hebben zich kunnen ontwikkelen zonder enige regulering, zelfs niet op het vlak van kapitaalreserves. Het Comité vindt het een goede zaak dat ook hier regels voor worden ingevoerd. Ook voor beleggingsfondsen wil de groep-De Larosière gemeenschappelijke regels, definities van verschillende producten en strengere controle invoeren. Daar valt eveneens niets tegen in te brengen.

1.3.6 Het is noodzakelijk dat de eisen voor bedrijfsvoering van banken en auditing worden aangescherpt. Het Comité is van oordeel dat de rol van auditors onderbelicht is gebleven in de aanbevelingen van de groep-De Larosière. Als de auditors hun werk goed hadden gedaan, dan had de verspreiding van risicovolle activa kunnen worden beperkt. Managers van financiële instellingen moeten kunnen vertrouwen op auditors wat de waardering van activa betreft. De rol van auditors en de boekhoudkundige methoden moeten worden meegenomen in de aanpassing van Basel II.

1.3.7 Het rapport bevat goede aanbevelingen voor bonusregelingen. Deze moeten op meerdere jaren betrekking hebben en resultaatafhankelijk zijn en mogen niet al op voorhand worden toegezegd. Het Comité vindt dat de kortetermijnvisie plaats moet maken voor een langetermijnvisie, waarbij bonussen niet zijn gebaseerd op speculatieve transacties. In dit verband staat het Comité achter het idee om belasting te gaan heffen op financiële transacties en de opbrengst daarvan eventueel aan ontwikkelingshulp te besteden. Een extra eis moet zijn dat bonussen niet mogen worden gebaseerd op algemene ontwikkelingen maar op de vraag of de bank een betere prestatie heeft neergezet dan de algemene trend. Bovendien zouden deze bonussen aan een maximum moeten worden gebonden om excessen en onverantwoorde risico's te voorkomen. In een zogeheten exit-strategie moet worden opgenomen dat de enorme bedragen die financiële instellingen uit de staatskas hebben ontvangen, moeten worden terugbetaald en niet opnieuw naar hoge winsten en bonussen gaan.

1.4 Het toezicht op de financiële markten was de hoofdopdracht van de groep-De Larosière. Toezicht is volgens het Comité ook van fundamenteel belang om te voorkomen dat zich nog eens een financiële crisis voordoet. Maar toezicht vergt regels. Daarom zijn de voorstellen voor wijziging en aanscherping van de regels, die in het eerste deel van het rapport-De Larosière uiteengezet worden, net zo belangrijk.

1.4.1 De groep-De Larosière pleit voor een Europees orgaan voor macroprudentieel toezicht op het financiële systeem dat, indien nodig, waarschuwt voor financiële risico's. Voorgesteld wordt de verantwoordelijkheid hiervoor bij de ECB/het ESCB te leggen en een speciale raad in het leven te roepen die een en ander in de praktijk brengt. Dat deze raad administratief aan de ECB wordt gekoppeld is goed, maar formeel gezien moet het toezicht worden uitgeoefend door het ESCB. Het toezicht moet op alle nationale financiële systemen van toepassing zijn en ook het bestuur van die nieuwe raad moet door het ESCB worden benoemd.

1.4.2 Het rapport stelt een nieuw systeem voor microprudentieel toezicht voor dat in twee fases wordt geïmplementeerd. Voor het toezicht op banken, beleggingsfondsen en effectenhandelaren zijn verschillende autoriteiten verantwoordelijk. In de eerste fase moeten gemeenschappelijke regels voor toezicht worden vastgesteld en moeten verschillen in nationale uitvoering uit de weg worden geruimd. Ook de sanctiemogelijkheden moeten in dit stadium worden geharmoniseerd. Het Comité ziet niet in waarom met deze eerste fase zou worden gewacht en stelt het derhalve op prijs dat de Commissie in haar mededeling voorstelt om vaart te zetten achter de voorbereiding van het systeem voor microprudentieel toezicht.

1.4.3 Volgens het Comité zal het zonder de noodzakelijke harmonisering erg moeilijk zijn om colleges van nationale toezichthouders, die controle uitoefenen op internationaal opererende banken, te managen. Als de verschillen in regelgeving voor nationale toezichthouders blijven bestaan, zullen de drie nieuwe autoriteiten in de praktijk genoodzaakt zijn om een deel van dit toezicht voor hun rekening te nemen.

1.4.4 In het bestuur van die autoriteiten mogen niet alleen bankiers zetelen. Ook vakbonden, rekeninghouders en het EESC, als vertegenwoordiger van het maatschappelijk middenveld, zouden hierin een plaats moeten krijgen.

1.5 Op mondiaal niveau wordt in het rapport gepleit voor versterking van Basel II, voor internationale boekhoudregels, voor mondiale regulering van ratingbureaus en derivaatmarkten, voor een ander bestuursbeleid in de financiële sector en voor een grotere rol voor het IMF. Ook moet een eind worden gemaakt aan de mogelijkheid om bepaalde activiteiten te ontplooien door gaten in de regelgeving voor de financiële sector. Diverse voorstellen van de groep-De Larosière zijn inmiddels al door de G20 in Londen overgenomen. Het Financial Stability Forum, dat in 1999 werd opgericht voor wereldwijde financiële stabiliteit, wordt omgevormd tot een Financial Stability Board. Het Comité hoopt dat deze Board meer inzicht heeft en over voldoende middelen, kennis en macht beschikt om in te grijpen. Het Comité juicht het toe dat het IMF meer middelen krijgt maar, plaatst vraagtekens bij de eisen die het IMF stelt en die belangrijke aspecten van het Europese sociale model op de helling zetten. Zowel om deze als om andere redenen is het essentieel dat de EU binnen het IMF met één stem spreekt.

1.5.1 In discussies over de financiële markt wordt tegenwoordig de term „stresstest” gebruikt: een onderzoek waaruit blijkt hoe stressbestendig het banksysteem van een land is in geval van een financiële crisis. Gezien de huidige financiële crisis ligt het belang van een dergelijke test voor de hand. De hamvraag is echter of de resultaten van die test bekend moeten worden gemaakt. Indien het IMF de resultaten publiceert van een test waaruit blijkt dat het banksysteem van een land niet opgewassen is tegen een crisis, dan kan hierdoor juist een crisis ontstaan.

2. Inleiding

2.1 De financiële en economische crisis is van een - in vredestijd - nooit eerder geziene omvang. De depressie van de jaren dertig speelde zich af in een tijd dat de economieën in de wereld niet zo onderling verweven waren als nu. Toen waren het vooral de VS en Europa die werden getroffen. Nu is het in hoge mate een wereldwijde crisis.

2.2 Wat begon als een financiële crisis is uitgegroeid tot een economische crisis met recessie in grote delen van de wereld, met als vermoedelijk gevolg een sociale crisis met hoge werkloosheid. Hoe groot die wordt zal afhangen van het beleid dat wordt gevoerd om de crisis te bestrijden. Tegelijkertijd is een politieke crisis ontstaan, waardoor regeringen ten val zijn gekomen.

2.3 Dit advies gaat echter alleen over de financiële crisis en over eventuele maatregelen om herhaling te voorkomen. Het beperkt zich tot slechts een onderdeel van deze allesomvattende crisis: het gaat niet over de economische crisis of over maatregelen om de huidige financiële crisis het hoofd het bieden, zoals overheidssteun voor de financiële sector. Het gaat hier alleen over de toekomst en met name over het toezicht op de financiële sector.

2.4 Dat was namelijk de opdracht van de groep-De Larosière, die een rapport heeft uitgebracht dat door het Comité in het onderhavige advies wordt behandeld. De groep-De Larosière heeft haar taak ruim opgevat. Dat was nodig om een volledig beeld van de situatie te schetsen en goed doordachte voorstellen te kunnen presenteren.

2.5 De huidige crisis begon in de financiële sector. Voordat de groep-De Larosière haar rapport uitbracht, had de crisis al dusdanig ernstige vormen aangenomen dat de Europese Commissie diverse voorstellen voor aanpassing van de wetgeving had geformuleerd. Het belangrijkste daarvan is waarschijnlijk het voorstel om een kredietbeoordelingsinstantie op te richten. Ook is een voorstel voor een richtlijn inzake bepaalde soorten van financiële activiteiten gepresenteerd. Op 27 mei 2009 verscheen een mededeling over het gedeelte van het rapport-De Larosière dat over financieel toezicht gaat. Volgens bijlage 1 bij de mededeling verschilt deze op slechts vijf punten met het rapport-De Larosière. Dit wordt toegelicht in de paragrafen 6.2.4, 6.3.1 en 6.3.5. Het Comité zal een apart advies uitbrengen over de concrete voorstellen voor aanpassing van de wetgeving. Hoewel de Europese Commissie in die mededeling niet verder ingaat op de rest van het rapport-De Larosière, is het Comité van mening dat ook die onderdelen van essentieel belang zijn voor de toekomst van de financiële sector.

2.6 Het rapport-De Larosière is geschreven door bankiers voor bankiers en moet in essentie worden uitgevoerd door financiële deskundigen van de Commissie en ministers van Financiën van de lidstaten. Het Comité steunt de 31 aanbevelingen van het rapport, maar vindt dat de blik moet worden verruimd. Degenen die de financiële crisis feitelijk veroorzaakt hebben, kunnen niet als enigen de verantwoordelijkheid krijgen voor het oplossen van de huidige problemen. De consumenten van financiële diensten zijn burgers en bedrijven die hun geld op de bank zetten en lenen om hun investeringen te bekostigen. Het is de taak van de financiële markt om deze groepen, d.w.z. het maatschappelijk middenveld, zo goed mogelijk te bedienen. Daarom willen wij enkele opmerkingen plaatsen en aanvullingen voorstellen, hetgeen overigens niets afdoet aan onze algemene steun aan het rapport.

3. Oorzaken van de financiële crisis

3.1 Het liquiditeitsoverschot in de financiële sector leidde niet tot maatregelen van de centrale banken. Alle aandacht ging uit naar het prijsniveau en dat gaf geen aanleiding tot het verhogen van de rente. Goedkope liquide middelen leidden tot stijgende effectenprijzen. Het staat buiten kijf dat de liquiditeit te groot was toen de crisis uitbrak en dat zij nu, ten gevolge van de crisis, te klein is. Feit is echter dat het moeilijk is om te bepalen wat onder normale omstandigheden een adequate liquiditeitsratio en ideale geldhoeveelheid is. Het Comité wijst ook op het dilemma dat ontstaat wanneer zowel inflatie als een bepaalde geldhoeveelheid als indicatoren voor het monetaire beleid worden gebruikt. Als er te veel geld in omloop is, dan verhogen de centrale banken de rente. Maar als tegelijkertijd de inflatie laag is, dan zou de rente eigenlijk moeten worden verlaagd. Het Comité is derhalve van mening dat, als de geldhoeveelheid als indicator wordt gebruikt, zelfs in dergelijke complexe situaties rekening moet worden gehouden met de mogelijke effecten daarvan op de reële economie.

3.2 Het promoten van eigenhuisbezit door de politiek, ongeacht de financiële draagkracht van de koper, goedkope leningen en financiële instellingen die effecten bundelden en als nieuwe producten doorverkochten hebben het bestaan van risicovolle leningen (subprimes) verborgen gehouden. Deze effecten zijn overal ter wereld op financiële markten verhandeld omdat de particuliere spaarquote in de VS in de periode 2005-2006 zelfs onder nul zakte. Het EESC zei daarover in juli 2008 (1) het volgende: „De recente Amerikaanse crisis met de zogeheten subprime hypotheken heeft aangetoond dat de volatiliteit van de prijzen van onroerend goed, samen met de oppervlakkige beoordeling van het cliëntenrisico (niet-betaling van veel te hoge aflossingen ten opzichte van de waarde van het in onderpand gegeven goed) een financiële crisis kan veroorzaken die het gehele systeem aan het wankelen brengt. Elke communautaire maatregel dient uit deze ervaring lering te trekken.”

3.3 Tegelijkertijd ontstonden door een gebrek aan evenwicht in de wereldhandel in sommige landen (vooral China) grote overschotten, waarmee Amerikaanse staatsobligaties werden gekocht. Nieuwe complexe financiële producten (waaronder subprimes) gaven een hoog rendement en de hele financiële markt was op zoek naar steeds hogere rendementen. Deze nieuwe producten fungeerden als onderpand voor nieuwe leningen en stuwden de omzet van de financiële markten tot grote hoogte, een omzet die was gebaseerd op meer risicovolle beleggingen. En dat terwijl risicospreiding juist een van de achterliggende gedachten was bij het creëren van deze nieuwe, complexe financiële producten. Door de toename van het aantal transacties op de financiële markten ontstond de indruk dat de bomen tot in de hemel groeiden.

3.4 Risicovolle hypotheken, die in het banksysteem maar moeilijk konden worden doorverkocht, werden herverpakt in nieuwe producten (via securitisering) en aldus alsnog doorverkocht. Toen de VS in 2008 in een recessie belandde en de werkloosheid toenam, kwam hieraan een eind en werd de crisis in gang gezet. Veel huiseigenaren konden hun hypotheekrente niet meer betalen. Banken moesten afschrijvingen inboeken op hun activa en ze verkopen. Het onderpand van de leningen daalde in waarde en de neerwaartse spiraal was ingezet. Het vertrouwen nam af.

3.5 Het rapport-De Larosière wijst diverse factoren aan die hiertoe hebben bijgedragen: — toen dit allemaal begon, moesten internationaal opererende banken zich houden aan de regels van het Basel I-akkoord. Deze regels werkten de praktijk in de hand dat risicovolle leningen niet op de balans werden weergegeven. Een en ander is gedeeltelijk gecorrigeerd in het Basel II-akkoord; — de enorme toename van nieuwe, complexe financiële producten die „over the counter” werden verkocht, waardoor de risico's buiten beeld bleven; — de regulering van financiële activiteiten is gebaseerd op risicobeoordeling door ratingbureaus; — ratingbureaus vonden deze producten, die later vrijwel waardeloos bleken te zijn, net zo kredietwaardig als staatsobligaties. Deze instanties worden gefinancierd door de financiële instellingen wier producten zij beoordelen! — de bestuursvoorzitters en managers van de financiële instellingen begrepen niet welke risico's verbonden waren aan de nieuwe, complexe financiële producten; — gebrekkige regulering en gebrekkig toezicht, zonder coördinatie, in combinatie met felle concurrentie tussen financiële centra.

3.6 In het rapport-De Larosière wordt impliciet kritiek geleverd op de centrale banken, die niet in actie zijn gekomen om de sterk toegenomen liquiditeit in te dammen.

3.7 Het Comité wil in zijn analyse echter nog een paar stappen verder gaan. De liquiditeitstoename was deels toe te schrijven aan het gebrek aan evenwicht in de wereldeconomie. Dit komt het duidelijkst tot uiting in de betrekkingen tussen de VS en China: terwijl China een overschot op zijn handelsbalans en een spaarquote van 30 tot 40 procent had, als buffer tegen ziekte en pensioen, hadden de VS een tekort op de handelsbalans en vrijwel geen spaartegoeden. Een andere denkbare verklaring, die niet door de groep-De Larosière wordt gesignaleerd, is dat er een verschuiving heeft plaatsgevonden van inkomen uit arbeid naar inkomen uit kapitaal. De inkomensverdeling is ongelijker geworden. Niet alleen de IAO maar ook de OESO heeft aangegeven dat deze ontwikkeling moet worden stopgezet.

3.8 De meest vermogenden gingen op zoek naar beleggingsmogelijkheden voor hun toegenomen kapitaal. Beleggingen in reële activa leverden niet hetzelfde rendement op als effecten, waarvan de koers omhoog werd gestuwd. Maar met nieuwe regels voor de financiële markten alleen komen we er niet; er is ook een politieke koerswijziging nodig. Het rapport-De Larosière maakt weliswaar een grondige analyse van de financiële zeepbel, maar om te bepalen welke politieke besluiten in de toekomst nodig zijn is verder onderzoek geboden.

3.9 De financiële context die hier wordt beschreven heeft bijgedragen tot een wildgroei aan speculatieve transacties die weinig te maken hadden met de ontwikkelingen in de reële economie en die niet aan banden werden gelegd door internationale fiscale en monetaire instrumenten. De financiële instellingen en internationale organisaties hebben de roep om regelgeving (waaronder de „Tobin tax”), die vanuit vele hoeken van de samenleving regelmatig was te horen, genegeerd.

4. Beleid en regelgeving

4.1 Volgens het rapport is de crisis te wijten aan een falende markt, internationaal gebrek aan evenwicht, gebrekkige regelgeving en zwak toezicht. Al deze problemen kunnen niet worden opgelost met regels, maar goede regelgeving is wel een essentiële vereiste. Volgens het rapport moeten alle problemen worden aangepakt, maar het is de vraag in hoeverre de voorgestelde aanpak toereikend is. Bovendien wordt gesteld dat meer regelgeving de financiële innovatie kan afremmen. Het Comité wil er echter op wijzen dat subprime leningen en zogeheten securitisering juist voortkomen uit financiële innovatie. Misbruik van bepaalde vormen daarvan ligt aan de basis van de huidige financiële problemen. Soms kan regulering ook bijdragen tot financiële innovatie, zoals in het geval van de SEPA (Single European Payments Area).

4.2 In het rapport wordt gepleit voor betere coördinatie tussen de centrale banken en de beleidsorganen die verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de financiële markten. De centrale banken moeten zich meer bezighouden met macroeconomische aspecten in de vorm van beter toezicht op de financiële markten. Ook het IMF moet een grotere rol spelen als toezichthouder. Dat zijn volgens het Comité twee essentiële zaken.

4.3 In het rapport wordt gesteld dat overheidsregulering en zelfregulering door de financiële sector elkaar moeten aanvullen. Aangezien de interne controle niet heeft gewerkt, wordt gezegd dat zelfregulering aan toezicht moet worden onderworpen. Hiermee verdwijnt in feite het onderscheid tussen overheidsregulering en zelfregulering.

4.4 In de praktijk is er van dat onderscheid al helemaal geen sprake. Door middel van de Basel I- en Basel II-akkoorden stellen de banken in feite zelf de regels vast voor de financiële sector. Of die regels worden nageleefd moet door de banken en andere financiële instellingen zélf, of door de overheid wanneer het om wetgeving gaat, worden gecontroleerd. (Basel II trad op 1 januari 2008 in werking in de EU en wordt pas op 1 april 2010 van kracht in de VS). In het rapport wordt niet serieus aandacht besteed aan het organisatorisch en democratisch deficit van zelfregulering op de financiële markten. Moeten wij ons, gezien de wereldwijde markt, niet met zijn allen afvragen of de politieke organen wel voldoende invloed hebben?

5. Aanbevelingen van de groep-De Larosière

5.1 De kapitaaleisen voor banken moeten geleidelijk worden aangescherpt. Aangezien de banken door de crisis nu slechts mondjesmaat krediet verstrekken, moet een dergelijke verscherping nog even worden uitgesteld. Volgens het Comité is dit een essentiële voorwaarde om te voorkomen dat de samenleving in de toekomst geld moet stoppen in banken met liquiditeitsproblemen. Het Comité vindt ook dat de EU definities voor kapitaaleisen moet vaststellen.

5.2 Kapitaaleisen die variëren naar gelang van de conjunctuur. Volgens het rapport moeten de centrale banken niet alleen oog hebben voor de inflatie, maar ook voor de ontwikkelingen op de geld- en kredietmarkten in het algemeen. Als er te veel krediet wordt verstrekt, moeten zij eveneens bereid zijn om het monetair beleid aan te scherpen. Voorgesteld wordt om in goede tijden strengere kapitaaleisen voor banken te hanteren en in slechte tijden soepeler eisen. Maar omdat het moeilijk is om economische voorspellingen te doen, zou dit riskant kunnen zijn. Als men de kapitaaleisen aanscherpt na een periode van economische bloei en kredietexpansie, dan kan dat de conjuncturele neergang versnellen als de goede tijden voorbij zijn. Toch bewijst Spanje dat een systeem met variabele kapitaaleisen kan werken. Het Comité vindt dat moet worden nagedacht over de risico's qua timing voordat een dergelijke maatregel wordt ingevoerd.

5.3 Strengere regels voor verplichtingen buiten de balans in de vorm van grotere kapitaalreserves en meer transparantie. De Spaanse overheden hadden de strengste regels voor posten buiten de balans en de Spaanse banken hebben het minst te lijden gehad onder de crisis.

5.3.1 Wanneer banken transacties buiten hun balans willen houden, dan gebruiken zij daar meestal een innovatief financieel product voor, een „special purpose vehicle”. Doel hiervan is vaak risicovolle activa buiten de eigen balans van de bank te houden om de bank zelf niet in gevaar te brengen. Belastingontwijking kan een andere reden zijn. Gezien het misbruik dat hiervan gemaakt is, vindt het Comité het noodzakelijk dat strengere regels worden gehanteerd voor zowel „het buiten de balans houden van bepaalde posten” als „special purpose vehicles”. De essentie van deze regels moet zijn dat het voortaan niet meer mogelijk is om op deze manier bepaalde activiteiten verborgen te houden.

5.4 Het risico van bankactiva moet duidelijker worden. Dat moet volgens het Comité een van de voornaamste doelstellingen zijn van de maatregelen die de Commissie hopelijk naar aanleiding van het rapport zal nemen om bankactiva echt transparant te maken.

5.4.1 Het rapport gaat over securitisering, de derivatenmarkt, beleggingsfondsen en het „parallelle banksysteem”. Het Comité wil een totaaloplossing waarbij geen enkel probleem in verband met risicovolle beleggingen buiten schot blijft. Het parallelle banksysteem omvat diverse vormen van ongereguleerde kredietverstrekking. Het rapport beveelt aan dat Basel II ook voor dit soort, door hedgefondsen en investeringsbanken ontplooide, activiteiten gaat gelden. Dit lijkt vanzelfsprekend en een besluit hiertoe moet onmiddellijk worden genomen. Deze nieuwe vormen van financiële activiteit, die zich veelal parallel aan het banksysteem afspelen, hebben zich kunnen ontwikkelen zonder enige vorm van regulering, zelfs niet op het vlak van kapitaalreserves. Zelfs voor beleggingsfondsen wil de groep-De Larosière gemeenschappelijke regels, definities voor verschillende producten en strengere controle invoeren. Ook daar valt weinig op aan te merken. Men wil dat banken en financiële instellingen altijd een deel van het risico houden wanneer zij riskante leningen doorverkopen.

5.5 Op 13 mei 2009 presenteerde de Commissie een voorstel voor een richtlijn inzake beheerders van alternatieve beleggingsfondsen, die van toepassing is op veel van deze nieuwe instrumenten. Het Comité brengt later advies uit over dit voorstel. In 2006 bracht het Comité echter al advies uit over een groenboek inzake investeringsfondsen. (2)

5.6 De groep-De Larosière stelt voor dat de International Accounting Standard Board (IASB) o.m. regels opstelt voor nieuwe complexe financiële producten. De zogeheten mark-to-market-boekhoudmethode heeft de crisis nog verergerd. Toen de activa in waarde daalden, werden zij tegen dagwaarde geboekt. Door de crisis daalde de koers van de activa zelfs tot ver onder hun substantiële waarde. De alternatieve methode – activa boeken tegen hun oorspronkelijke aankoopwaarde – biedt evenmin soelaas in dergelijke omstandigheden. Hier moeten volgens het Comité dringend vernieuwingen worden doorgevoerd.

5.7 Men kan zich afvragen waarom activa met een verborgen risico worden doorverkocht in het banksysteem. Het is wellicht tijd om de bezem door deze instrumenten te halen. Bankiers hebben het vaak over het belang van financiële innovatie. Is men daarin te ver gegaan? Het Comité verzoekt de Commissie om de bestaande instrumenten eens kritisch tegen het licht te houden, te kijken hoe nuttig en riskant zij zijn en voor te stellen welke instrumenten eventueel in de ban moeten worden gedaan en welke moeten worden behouden en in welke vorm. De verantwoordelijkheid hiervoor kan niet worden overgelaten aan de bankiers. De Commissie moet het pad effenen voor relevante besluiten van het Europees Parlement en de Raad. Financiële producten mogen niet onnodig complex worden gemaakt. Het moet duidelijk zijn welke risico's eraan zijn verbonden. Transparantie van financiële producten is wellicht een eerste vereiste om het vertrouwen in de financiële markten te herstellen.

5.7.1 Ook hier verwijst het Comité weer naar Spanje. Nieuwe producten mogen niet op de financiële markt worden gebracht voordat zij zijn goedgekeurd door een monetair orgaan. De Commissie moet in haar evaluatie aandacht besteden aan de verschillen tussen de instrumenten die in Spanje en in de andere lidstaten gebruikt worden. Bovendien moet worden bekeken of dergelijke controles op brede schaal moeten worden ingevoerd en of de controles op nationaal niveau moeten worden uitgevoerd of dat er een Europees controlesysteem moet komen. Gezien het grensoverschrijdende karakter van financiële activiteiten valt het meeste te zeggen voor een Europees systeem.

5.8 Het Comité staat achter de aanbeveling van de groep met betrekking tot het risicomanagement van banken dat dit een onafhankelijke functie moet zijn, dat dit werk hoog moet worden ingeschat en dat men niet te veel moet vertrouwen op externe beoordelingen (ratingbureaus). Het voorstel voor crisismanagement binnen financiële instellingen verdient uiteraard alle steun. De hamvraag is echter of aanbevelingen op dit vlak ooit méér kunnen zijn dan aanbevelingen. In hoeverre is het mogelijk de interne gang van zaken van een financiële instelling te regelen? Het enige wat op dit gebied kan worden bereikt, is wellicht dat toezichthouders de betreffende organisaties in de gaten kunnen houden en hun kritiek openbaar kunnen maken.

5.9 Toen de crisis losbrak, scherpten veel lidstaten de Europese eisen aangaande bankgaranties verder aan. De groep-De Larosière pleit nu voor harmonisering van de depositogarantiestelsels, zodat rekeninghouders overal in de EU even veel en even goed worden beschermd. Er moet een oplossing worden gevonden voor het probleem van bankfilialen in andere landen, maar waar moet het geld voor de garantie van deze banktegoeden vandaan komen? Het Comité deelt de mening van de Commissie op dit punt en verzoekt haar om zo snel mogelijk met een voorstel te komen voor nieuwe Europese regels voor depositogaranties.

5.10 Strengere eisen voor bedrijfsvoering van banken en auditing. In het licht van wat er gebeurd is, is dit een noodzakelijke eis. Ook financiële instellingen hebben een ethische code, maar die lijkt in sommige gevallen niet veel invloed gehad te hebben op het feitelijke gedrag. Wanneer het gaat om persoonlijke vaardigheden kan het echter moeilijk zijn om met praktische voorstellen te komen. Met nieuwe regels en het eventueel uit de markt nemen van bepaalde instrumenten zou de bedrijfsvoering van banken eenvoudiger moeten worden. Met instrumenten die tot doel hebben de risico's te verbergen is het erg moeilijk om een bank te runnen. Afgezien daarvan vindt het Comité dat het rapport-De Larosière niet voldoende aandacht besteedt aan de rol van auditors. Als de auditors hun werk goed hadden gedaan, dan had de spreiding van risicovolle instrumenten kunnen worden beperkt. Managers van financiële instellingen moeten kunnen vertrouwen op auditors wat de waardering van activa betreft. De rol van auditors en boekhoudmethoden moet worden meegenomen in de aanpassing van Basel II. Het zou ook een goede zaak zijn als bepaalde belanghebbenden (stakeholders) zouden worden betrokken bij het vaststellen van het beleid en de instrumenten van de financiële instellingen, door middel van ad-hoccomités.

5.10.1 Een bonussysteem dat kortlopende risicovolle beleggingen beloont, heeft het gedrag van bankiers in hoge mate beïnvloed. Het rapport bevat goede aanbevelingen voor bonusregelingen, nl. dat zij op meerdere jaren betrekking moeten hebben en resultaatafhankelijk moeten zijn en niet al op voorhand mogen worden toegezegd. Het Comité vindt dat de kortetermijnvisie plaats moet maken voor een langetermijnvisie, waarbij bonussen niet zijn gebaseerd op speculatieve transacties. In dit verband staat het Comité achter het idee om belasting te gaan heffen op financiële transacties en de opbrengst daarvan eventueel aan ontwikkelingshulp te besteden. Een extra eis moet zijn dat bonussen niet mogen worden gebaseerd op algemene ontwikkelingen maar op de vraag of de bank een betere prestatie neerzet dan de algemene trend. Bovendien zouden deze bonussen aan een maximum moeten worden gebonden om excessen, die onverantwoorde risico's in de hand werken, te voorkomen.

5.11 Het Committee of European Securities Regulators moet volgens de groep opdracht krijgen om vergunningen te verstrekken aan ratingbureaus. De Commissie heeft al een voorstel gepresenteerd voor een verordening inzake ratingbureaus. Het Comité heeft hierover een advies opgesteld, waarin het voorstel van de Commissie wordt onderschreven (3). Volgens het rapport is de financiering van ratingbureaus aan revisie toe. Voor het Comité is het zo klaar als een klontje dat deze bureaus niet mogen worden gefinancierd door de instellingen wier kredietinstrumenten zij beoordelen.

6. Toezicht

6.1 Het toezicht op de financiële markten was de hoofdopdracht van de groep-De Larosière. Toezicht is volgens het Comité ook van fundamenteel belang om te voorkomen dat zich nog eens een financiële crisis voordoet. Maar toezicht vergt regels. Daarom kunnen de voorstellen voor wijziging en aanscherping van de regels, die in het eerste deel van het rapport-De Larosière uiteengezet worden, allemaal als even belangrijk worden bestempeld.

6.2 Een Europees systeem voor macroprudentieel toezicht

6.2.1 In het rapport wordt kritiek geuit op het huidige toezicht, dat te veel gericht zou zijn op individuele financiële instellingen, en wordt voorgesteld om het toezicht meer toe te spitsen op het hele financiële systeem. Voorgesteld wordt om de verantwoordelijkheid hiervoor bij de ECB/het ESCB (Europees systeem van centrale banken) te leggen. In geval van grensoverschrijdend toezicht (voor financiële instellingen met filialen in andere landen) moet het mogelijk zijn om bindend in te grijpen.

6.2.2 De groep-De Larosière constateert dat er een Europees orgaan nodig is dat officieel wordt belast met macroprudentieel toezicht op het financiële systeem en dat, indien nodig, waarschuwt voor financiële systeemrisico's. Binnen de ECB/het ESCB moet hiertoe een speciale, onafhankelijke raad (European Systemic Risk Board) worden opgericht. Behalve de centrale banken zou deze raad vertegenwoordigers moeten bevatten van de drie autoriteiten die, volgens het voorstel, met het microprudentiële toezicht worden belast. Het Comité stelt vast dat er vandaag de dag waarschijnlijk geen enkel orgaan bestaat dat over de noodzakelijke kennis beschikt om macroprudentieel toezicht te kunnen uitoefenen. Het is dan ook zaak de nodige knowhow bijeen te brengen ter ondersteuning van deze raad. In het rapport wordt bovendien vastgesteld dat ook de Commissie hierbij moet worden betrokken als zich grote risico's voordoen in het financiële systeem.

6.2.3 Het Comité stemt in met de door ECOFIN en de Europese Raad voorgestelde aanvullingen op de mededeling van de Commissie van 27 mei, die erop neerkomen dat de Algemene Raad van de ECB net als de nationale toezichthouders als waarnemer gaat deelnemen aan de ERSR, dat elk land een stem krijgt en dat eventuele aanbevelingen via ECOFIN gaan. De Europese Raad heeft ook voorgesteld dat de voorzitter van de ERSR door de Algemene Raad wordt gekozen. Het Comité vindt dat een goed idee aangezien alle 27 lidstaten deel uitmaken van die raad. De Europese Raad heeft aanbevolen dat de nieuwe Europese toezichthouders ook toezicht uitoefenen op de kredietbeoordelingsinstanties. Het Comité steunt dit voorstel, dat voortvloeit uit de discussie over het voorstel voor een richtlijn inzake ratingbureaus, maar wil erop wijzen dat slechts een van deze drie instanties deze verantwoordelijkheid mag dragen.

6.3 Een Europees systeem voor microprudentieel toezicht

6.3.1 Met het oog op het dagelijks toezicht wil men de Level 3 Comités voor toezicht op banken, verzekeraars en beleggingsinstellingen versterken door er autoriteiten van te maken. De regelgeving op deze drie terreinen is dermate verschillend dat een samenvoeging tot één autoriteit niet aan de orde is.

6.3.2 Volgens het rapport wordt alleen de financiële sector in die nieuwe autoriteiten vertegenwoordigd. Het Comité heeft al eerder gezegd dat het vindt dat financiële activiteiten niet alleen een zaak voor de rechtstreeks betrokkenen zijn. Zij zijn ook een zaak voor werknemersorganisaties en voor de consumenten die gebruik maken van de diensten van banken, verzekeringsmaatschappijen en effectenhandelaren, en die ook in die autoriteiten vertegenwoordigd zouden moeten zijn. Ter vergelijking zij gewezen op de voorstellen van de regering-Obama in de VS. Daar zal een speciale raad voor rekeninghouders worden opgericht, die de activiteiten van banken zal volgen. Ook het Comité zou natuurlijk, als vertegenwoordiger van het maatschappelijk middenveld, moeten worden gevraagd om deel te nemen.

6.3.3 Eén van de aanbevelingen in het rapport luidt dat deze nieuwe autoriteiten o.m. moeten vaststellen op welke punten de toepassing van de Europese regels door de lidstaten verschilt. In het verlengde daarvan zou de Commissie volgens het Comité met voorstellen voor aanpassing van de regels moeten komen zodat deze verschillen uit de weg worden geruimd.

6.3.4 In het rapport wordt gepleit voor nationale toezichthoudende autoriteiten die afschrikkende maatregelen kunnen nemen. Het Comité kan hier alleen maar mee instemmen en beklemtonen hoe belangrijk het is dat deze autoriteiten onafhankelijk zijn van banken en financiële instellingen. De Commissie wordt verzocht om hiervoor Europese regelgeving op te stellen.

6.3.5 De groep-De Larosière wil dat de nationale toezichthoudende organen het dagelijks toezicht blijven uitoefenen, maar dat de drie nieuwe autoriteiten de normen vaststellen en de activiteiten coördineren. Nagegaan moet worden of de nationale autoriteiten daadwerkelijk onafhankelijk zijn. Wanneer een financiële instelling in meerdere landen actief is, moeten de verschillende nationale toezichthouders colleges of supervisors opzetten. Gezien de ervaringen tot dusver zouden de nationale instanties verplicht moeten zijn om informatie uit te wisselen.

6.3.6 Het rapport beveelt aan om het nieuwe systeem voor microprudentieel toezicht in twee fases te implementeren. In de eerste fase moeten gemeenschappelijke regels voor toezicht worden vastgesteld en moeten verschillen in nationale uitvoering uit de weg worden geruimd. Ook de sanctiemogelijkheden moeten in dit stadium worden geharmoniseerd. Het Comité ziet niet in waarom met deze eerste fase zou worden gewacht en stelt het derhalve op prijs dat de Commissie in haar mededeling voorstelt om vaart te zetten achter de voorbereiding van het systeem voor microprudentieel toezicht.

6.3.6.1 Volgens het Comité zal het zonder de noodzakelijke harmonisering erg moeilijk zijn om colleges van nationale toezichthouders te managen. Door fundamentele verschillen in de regelgeving voor nationale toezichthouders zullen de drie nieuwe autoriteiten in de praktijk genoodzaakt zijn om een deel van het toezicht op de financiële instellingen die grensoverschrijdend opereren voor hun rekening te nemen.

6.3.6.2 Het EESC kan zich volledig vinden in het verzoek van de Europese Raad aan de Commissie om aan te geven hoe het Europees systeem van financiële toezichthouders in crisissituaties een belangrijke rol zou kunnen spelen bij de coördinatie onder toezichthouders, met volledige eerbiediging van de bevoegdheden van de nationale autoriteiten voor het vrijwaren van de financiële stabiliteit en voor crisisbeheer met betrekking tot mogelijke budgettaire gevolgen, alsmede met volledige eerbiediging van de bevoegdheden van de centrale banken, in het bijzonder wat de verstrekking van noodliquiditeitssteun betreft.

7. Maatregelen op mondiaal niveau

7.1 De groep-De Larosière constateert dat ook op mondiaal niveau regels moeten worden vastgesteld voor de financiële sector, financieel toezicht en crisismanagement en dat een passend raamwerk hiervoor ontbreekt. Voorts wordt gepleit voor versterking van Bazel II en voor internationale boekhoudregels, voor mondiale regulering van ratingbureaus, voor een ander bestuursbeleid in de financiële sector en voor een grotere rol voor het IMF. Ook moet een eind worden gemaakt aan de mogelijkheid om bepaalde activiteiten te ontplooien door gaten in de regelgeving voor de financiële sector. Colleges van banktoezichthouders zijn vooral belangrijk in het geval van mondiaal opererende banken.

7.2 Het zal naar verwachting moeilijk zijn om veranderingen op mondiaal niveau tot stand te brengen. Diverse voorstellen van de groep-De Larosière zijn inmiddels al door de G20 in Londen onderschreven. Het Financial Stability Forum, dat in 1999 werd opgericht, is omgevormd tot een Financial Stability Board met meer leden (alle G20-landen, inclusief Spanje en de Europese Commissie), meer bevoegdheden en een grotere verbondenheid met het IMF. Deze veranderingen sluiten nauw aan bij de aanbevelingen van de groep-De Larosière. Het Forum is in de huidige crisis tot dusver niet in staat gebleken om financiële systeemrisico's tijdig te signaleren. Het Comité hoopt dat de nieuwe Board meer inzicht heeft en over meer middelen, kennis en macht beschikt om in te grijpen. Er zij ook op gewezen dat het merendeel van de besluiten die in Londen zijn genomen, nog moet worden uitgevoerd.

7.3 In discussies over de financiële markt wordt de term „stresstest” gebruikt: een onderzoek waaruit blijkt hoe stressbestendig het banksysteem van een land is in geval van een financiële crisis. Gezien de huidige financiële crisis ligt het belang van een dergelijke test voor de hand. De hamvraag is echter of de resultaten van die test bekend moeten worden gemaakt. Indien het IMF de resultaten publiceert van een test waaruit blijkt dat het banksysteem van een land niet opgewassen is tegen een crisis, dan kan juist dít gegeven de crisis doen ontstaan. Toch moeten dergelijke testen zoveel mogelijk worden uitgevoerd omdat zij een belangrijk middel kunnen zijn om toezicht te houden op de financiële systemen van landen.

7.4 Ook de aanbeveling om het IMF meer middelen te geven om landen met acute problemen te helpen kreeg bijval in Londen. Het Comité vindt dit een goede zaak maar plaatst vraagtekens bij de eisen die het IMF stelt en die belangrijke aspecten van het Europese sociale model op de helling zetten. Om deze en om andere redenen is het essentieel dat de EU binnen het IMF met één stem spreekt.

Brussel, 30 september 2009 De voorzitter Van het Europees Economisch en Sociaal Comité Mario SEPI

(1) PB C 27 van 3.2.2009, blz. 18

(2) PB C 110 van 9.5.2006, blz. 19

(3) PB C 277 van 17.11.2009 (ECO/243 – Ratingbureaus)