NL    NL NL 
 
NL 1   NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 2.9.2009 
SEC(2009) 1128 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
bij de 
   
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE  
betreffende de vaststelling van een gemeen schappelijk hervestigingsprogramma van de 
EU  
 
en het voorstel voor een  
 
BESCHIKKING VAN HET EUROP EES PARLEMENT EN DE RAAD 
  
tot wijziging van Beschikking nr. 573/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad 
van 23 mei 2007 tot instelling van het Europ ees Vluchtelingenfonds voor de periode 
2008-2013 als onderdeel van het algemeen prog ramma "Solidariteit en beheer van de 
migratiestromen" en tot intrekking van  Beschikking 2004/904/EG van de Raad 
 
Samenvatting van de effectbeoordeling 
  
{COM(2009) 447 definitief} 
{COM(2009) 456 definitief} 
{SEC(2009) 1127}  
 
NL 2   NL 1. A CHTERGRONDINFORMATIE  
Hervestiging is het overbrengen van vluchtelin gen van wie door het UNHCR erkend is dat ze 
internationale bescherming behoeven, van het land van eerste opvang (meestal in de derde 
wereld) naar een ander land, w aar zij blijvend bescherming kr ijgen. Hervestiging biedt een 
oplossing voor vluchtelingen di e niet naar hun land van herkom st kunnen terugkeren en die 
niet lokaal geïntegr eerd kunnen worden in het land van eerste opvang.  
Bij hervestiging worden vluchtelingen overgeb racht van buiten het EU grondgebied naar een 
EU-lidstaat. 
Het aantal vluchtelingen bedraagt wereldwijd circa 10 miljoen. Ongeveer 5% van hen heeft 
behoefte aan hervestiging. Slechts een klein deel van deze vluc htelingen wordt daadwerkelijk 
hervestigd. Er gaapt dan ook een structurele kloof tussen de be hoeften en de humanitaire 
respons. 
Slechts een klein percentage van de vluchtel ingen die elk jaar worden hervestigd, wordt 
hervestigd in de EU. Van de 65 596 vluchtelin gen die in 2008 werden  hervestigd, gingen er 
4 378 naar de EU. Dit staat in schril contrast met de aantallen hervestigde vluchtelingen die 
werden opgenomen door de VS en andere traditionele hervestigingslanden in de 
geïndustrialiseerde wereld. 
2. H ERVESTIGING IN DE EU:  HUIDIGE TOESTAND (UITGANGSSITUATIE ) 
Er zijn op dit ogenblik tien EU-lidstaten di e jaarlijks aan hervestiging doen. Zweden, 
Denemarken, Finland, Nederland, het Verenigd K oninkrijk en Ierland hebben reeds meerdere 
jaren een hervestigingsprogramma lopen. Sinds  2007 hebben Portugal, Frankrijk, Roemenië 
en Tsjechië besloten nationale hervesti gingsprogramma's op te zetten. Deze gunstige 
ontwikkeling is te danken aan diverse factore n. Om te beginnen wordt er sinds 2007 door het 
Europees Vluchtelingenfonds (EVF III) forse fina nciële steun verleend voor hervestiging. In 
de tweede plaats werden in de loop va n de laatste jaren vele project- en 
samenwerkingsactiviteiten opgezet met belanghe bbenden uit verschillende lidstaten. Een 
derde gunstige ontwikkeling is de grote po litieke belangstelling op EU-niveau. Deze 
belangstelling was hoofdzakelijk gericht op de noodzaak om Iraakse vluchtelingen uit Syrië 
en Jordanië te hervestigen in de EU. In 2008 heeft de Raad JBZ conclusies aangenomen 
betreffende de hervestiging van vluchtelingen uit Irak, waarin  duidelijk werd gemaakt dat 
hervestiging bijdraagt to t de instandhouding van de beschermi ngssituatie in Syrië en Jordanië. 
Op basis van de conclusies van de Raad hebb en vier lidstaten die zich tot voor kort niet 
bezighielden met hervestiging, zich ertoe verb onden vluchtelingen uit Irak te hervestigen 
(Duitsland, Italië, België en Luxemburg). 
Het Europees Ondersteuningsburea u voor asielzaken (EASO), dat naar verwachting in 2010 
operationeel zal worden, zal de lidstaten en  andere belanghebbende n ondersteunen op het 
gebied van praktische samenwerking, onder andere met betrekking tot hervestiging. 
 
NL 3   NL 3. P ROBLEEMOMSCHRIJVING  
De huidige toestand is in het algemeen gunstig en is in gele idelijke ontwikkeling, met name 
gelet op de verwachte oprichting van het EASO . Er zijn evenwel een aantal belangrijke 
tekortkomingen en structurele beperkingen. 
Het belangrijkste probleem is het huidige lage niveau van solidariteit van de EU met derde 
landen in verband met de opvang van vluchtelin gen. Het aantal opgevangen vluchtelingen is 
te klein, gelet op de omvang van de wereldwijde behoefte aan hervestiging. Een tweede probleem is dat te weinig lidstaten deelne men aan hervestiging. Momenteel doen slechts 
10 lidstaten (Zweden, Finland, Denemarken, he t Verenigd Koninkrijk, Nederland, Portugal, 
Frankrijk, Roemenië en Tsjechië) jaarlijks aan  hervestiging van vlucht elingen. De EU neemt 
op het gebied van hervestiging onvoldoende een in ternationale rol op. Dit heeft een negatieve 
invloed op de ambitie van de EU om op mondiaal  niveau een prominente rol te spelen in 
humanitaire aangelegenheden en op de invloed die de EU in internationale fora kan doen 
gelden. 
Er is tussen de EU-lidstaten die aan hervesti ging doen weinig coördinatie met betrekking tot 
de hervestigingsprioriteiten, d.w .z. de nationaliteiten en sp ecifieke groepen die worden 
hervestigd. Die prioriteiten worden thans door de lidstaten op nationaal niveau vastgesteld, in 
nauw bilateraal overl eg met het UNHCR, zonder voorafgaa nde bespreking of besluitvoering 
op EU-niveau. Daardoor wordt er ook te weinig strategisch ge bruik gemaakt van hervestiging 
als een instrument van het buite nlands beleid van de EU. Herv estiging dient niet alleen een 
humanitair doel ten aanzien van de personen di e daadwerkelijk worden hervestigd, maar is 
tevens een middel om het betrokken derde land te bevrijden van de last die de opvang van een 
groot aantal vluchtelingen meebrengt. Hervesti ging kan derhalve een belangrijke rol spelen 
als onderdeel van het externe asielbeleid van de EU en van het buitenlands beleid van de EU 
in het algemeen. Het effect van hervestiging in st rategische termen zou gr oter zijn indien de 
prioriteiten met betrekking tot de te hervesti gen nationaliteiten en specifieke categorieën 
grotendeels op EU-niveau zouden worden vast gesteld. Het huidige fi nanciële kader houdt 
beperkingen in. Het EVF III voorziet in extra fi nanciële steun voor lidstaten die specifieke 
categorieën vluchtelingen herves tigen. De criteria daarvoor wo rden als te star beschouwd. 
Een derde reeks problemen in de huidige s ituatie heeft te maken met het gebrek aan 
gestructureerde praktische sa menwerking tussen de lidstaten op het gebied van hervestiging. 
Er is momenteel te weinig uitwisseling van informatie en te weinig coördinatie met betrekking tot hervestigingsactiviteiten. Dit heeft een ongunstige invloe d op de kwaliteit van 
de hervestiging. Een ander gevolg is dat onv oldoende schaalvoordelen worden behaald. 
Hervestiging vereist veel logi stieke voorbereiding, zoals sel ectie- en oriëntatiereizen, 
medische en veiligheidsscreenings, re is- en visumafspraken, opvang- en 
integratieprogramma's. Sommige van deze act iviteiten zouden eventueel gezamenlijk door, of 
in nauwe samenwerking tussen de li dstaten kunnen worden uitgevoerd. 
4. S
UBSIDIARITEIT  
– De rol van de Gemeenschap op asielgebied vloeit voort uit de noodzaak van solidariteit 
tussen de lidstaten bij he t aangaan van een uitdagin g waar, in een EU zonder 
binnengrenzen, op zichzelf handelende lidstat en geen doeltreffend antwoord op hebben. 
 
NL 4   NL – De noodzaak om op te treden met betrekking tot het gemeenschappelijk Europees 
asielstelsel (CEAS) is reeds beoordeeld in recente effectbeoordelingsrapporten.  
– De Europese Raad en het Europees Parlem ent hebben bij herhaling opgeroepen om het 
CEAS, met inbegrip van het extern e aspect ervan, te ontwikkelen.  
5. D OELSTELLINGEN  
Algemene beleidsdoelstellingen : 
a) de internationale bescherming van vl uchtelingen ondersteunen  via hervestiging; 
b) de invloed en inspanningen van de EU op humanitair gebied opvoeren door een 
grotere gemeenschappelijke betr okkenheid bij hervestiging. 
Specifieke doelstellingen : 
c) zorgen voor een grotere solidariteit van de EU met derde landen inzake de opvang 
van vluchtelingen; 
d) ervoor zorgen dat meer EU-lidst aten deelnemen aan hervestiging; 
e) ervoor zorgen dat de herves tigingsinspanningen in de EU permanent beter gericht zijn 
op die personen of groepen van personen (bv. bijzonder kwetsbare personen, waaronder 
kinderen, of personen uit specifieke geografis che gebieden) die het meest behoefte hebben 
aan bescherming;  
f) het strategische gebruik van herv estiging op EU-niveau intensiveren;  
g) de internationale rol van de EU in het algemeen versterken, voor wat betreft 
hervestiging specifiek door hervestiging te ontwikkelen als een integrerend en coherent 
onderdeel van het buitenla ndse beleid van de EU; 
h) door samenwerking de kwaliteit van de herv estigingsprocedures in de EU verbeteren; 
i) door samenwerking de economische en financ iële kostprijs van he rvestiging in de EU 
verlagen;  
j) de verschillen tussen de EU-lidstaten inzake beschermingsnormen verkleinen en de 
efficiëntie verhogen door het doen conve rgeren van de hervestigingscriteria.  
6. B ELEIDSOPTIES  
Op basis van de probleemanalyse kunnen drie grote onderdelen van het hervestigingsbeleid 
op EU-niveau worden onderscheiden: de praktische samenwerking , een politiek  en een 
financieel  beleidsaspect. Deze vormen het u itgangspunt voor het uitwerken van de 
beleidsopties. 
 
NL 5   NL 6.1. Eerste beleidsoptie: behoud van het status quo 
Het Europees Ondersteuningsburea u voor asielzaken zal een kader bieden voor praktische 
samenwerking  op asielgebied, ook met betrekking tot herv estiging. Er zijn potentieel heel wat 
vormen van praktische samenw erking die het EASO zou kunnen opzetten op het gebied van 
hervestiging, zoals het aanwijzen van be ste praktijken, opleidingsinitiatieven, 
samenwerkingsafspraken met lidstaten die zich  nog niet bezighouden met hervestiging, en het 
opzetten van gezamenlijke activiteiten en opera ties met de huidige hervestigingslanden. 
Indien het status quo wordt gehandhaafd, word en de politieke en financiële aspecten  niet 
verder uitgewerkt.  
6.2. Tweede beleidsoptie: tussenoptie (het dynamische proces) 
Bij deze optie zal er eveneens praktische samenwerking  worden opgezet door het EASO. Het 
onderscheid tussen praktische samenwerking in het kader van deze optie en optie 1 heeft vooral te maken met de band tussen deze praktis che samenwerking en de verdere uitwerking 
van de politieke en financiële aspecten. Het aspect praktische samenwerking zal naar verwachting worden gestimuleer d en versterkt door de uitwerking van de beide andere 
beleidsaspecten. 
Binnen het bestek van deze optie wordt ern aar gestreefd een structurele politieke 
samenwerking uit te bouwen door de to tstandbrenging van een politiek kader
 en door dit via 
het financiële beleid te ondersteunen . 
Naar verwachting zal een politiek kader worden  gecreëerd, dat politieke en strategische 
prioriteiten met betrekking tot hervestiging vaststelt. Alle betr okken belanghebbenden 
(deskundigen van de lidstaten, de Commissie, het UNHCR en de ngo's) zullen deel uitmaken 
van dit politieke kader. Dit zal de volgende taken hebben: 
1. Vaststellen van de gemeenschappelijke EU-jaarprioriteiten inzake hervestiging, 
zowel op basis van nationaliteiten als van specifieke categorieën te hervestigen 
vluchtelingen. Dit zal het mogelijk maken op doeltreffende en soepele wijze in te 
spelen op nieuwe behoeften die zich aandienen. 
2. De lidstaten zouden op grond van artike l 13 van EVF III extra financiële steun 
krijgen als zij in overeenstemming met deze EU-jaarprioriteiten hervestigen. Het 
blijft de lidstaten evenwel nadrukkelijk  vrij staan om andere categorieën 
vluchtelingen te hervestigen. 
3. Zorgen voor een geïntegreerde aanpak van hervestiging, het externe asielbeleid en 
het buitenlandse beleid van de EU als geheel. 
4. Binnen dit politieke kader zal ook meer in het algemeen over hervestiging worden 
gediscussieerd. De totstandbrenging van een po litiek kader zal leiden tot een sterkere 
sturing van de praktische samenwer king die door het EASO wordt opgezet. 
Extra financiële steun wordt aan de lidst aten toegekend voor de hervestiging van 
vluchtelingen die onder de jaarlijks overeengekom en EU-prioriteiten ressorteren. Dit 
veronderstelt een wijziging van de EVF-beschikk ing. Er wordt niet voorzien in een structurele 
 
NL 6   NL herschikking van de financiering op grond va n EVF III, die een invloed zou hebben op de 
financiering van andere asie lgerelateerde activiteiten. 
Binnen de tweede optie worden twee subopties onderscheiden . Het onderscheid tussen 
deze twee subopties heeft uitsluitend betrekking op het mechanisme voor het creëren van het 
politieke kader. Suboptie 2A voorziet in  de oprichting van een nieuw comité voor 
hervestiging, overeenkomstig de comitologie voorschriften. Bij suboptie  2B wordt gebruik 
gemaakt van bestaande structuren. 
6.3. Derde beleidsoptie: maximale optie 
In deze optie wordt er van uitgegaan dat er  een volwaardige herves tigingsregeling voor de 
hele EU komt. Niet alleen het vaststellen va n prioriteiten maar ook de uitvoering van de 
hervestiging zou gemeenschappelijk worden aangepakt. Een volwaardi ge gemeenschappelijke 
EU-hervestigingsregeling zou uit de volgende elementen kunnen bestaan. 
(1) Alle lidstaten zouden aan de regeli ng deelnemen door een bepaald aantal 
opvangplaatsen ter beschikking te  stellen. Het tot aal aantal binnen de EU beschikbare 
hervestigingsplaatsen zou op EU-niveau worden vastgesteld en opgevuld. De 
prioriteiten voor hervestiging zouden op EU-n iveau worden vastgesteld. Er zou ook op 
EU-niveau voor worden gezorgd dat herves tiging geïntegreerd wordt in het externe 
asielbeleid en het buitenlandse beleid van de EU als geheel. 
(2) Buiten de gemeenschappelijke hervestigi ngsregeling zou door de lidstaten geen 
hervestiging worden uitgevoerd. Er zou ook een volledige harmonisatie plaatsvinden 
van de hervestigingscriteria en van de st atus die hervestigde vluchtelingen na hun 
aankomst zouden krijgen. 
(3) Het selectieproces voor de hervestig ing zou volledig op EU-niveau worden 
gecentraliseerd. Alle verrichtingen vóór het vertrek zouden gezamenlijk worden 
uitgevoerd. Het EASO zou waarschijnl ijk een toonaangevende rol spelen op 
organisatorisch gebied. Dit zou een verhoging van de ca paciteit van het EASO met 
betrekking tot hervestiging vereisen. 
(4) Het financiële aspect zou volledig moeten worden herbekeken. 
7. B EOORDELING VAN DE OPTIES  
Voor een beoordeling van de verschillende  effecten, zie de tabel op bladzijde 5. 
1. De uitgangssituatie is in ontwikkeling, met name wegens de verwach te oprichting van het 
Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) in 2010. Om de verwachte effecten 
van de oprichting van het EASO  te kwantificeren, hebben wij een onderscheid gemaakt tussen 
de statische uitgangssituatie (toestand voorjaar 2009) en de u itgangssituatie in ontwikkeling 
(verwachte toestand na de oprichting van het EASO, zonder extra maatregelen van de EU).  
2. Aangezien het resultaat van subopties 2A en 2B  naar verwachting hetzelfde zal zijn, is de 
beoordeling van zowel de doeltreffendheid voor het bereiken van de doelstellingen als de 
gevolgen gezamenlijk verricht voor de subopties 2A en 2B. Wat suboptie 2A onderscheidt 
van suboptie 2B is de beoordeling van de pol itieke haalbaarheid en de evenredigheid. 
 
NL 7   NL 8. V ERGELIJKING VAN DE OPTIES  
Gekwantificeerde effecten van de opties 1, 2 en 3  
• De doeltreffendheid van de opties voor het bereiken van het hoofddoel (zorgen voor een 
grotere solidariteit van de EU met derde lande n inzake de opvang van vluchtelingen) wordt 
als volgt ingeschat: optie 1 – toename met 5%, optie 2 – toename met 15%, optie 3 – 
toename met 10%; 
• Het primaire effect (rechtstreekse financiële  kosten in verband met hervestiging) van de 
opties wordt als volgt ingeschat: optie 1 – toename met 3 825 000 euro, optie 2 – toename 
met 11 475 000 euro, optie 3 – toename met 7 650 000 euro; 
• Het secundaire effect (rechts treekse financiële kosten / invloed van schaalvoordelen) van 
de opties wordt als volgt ingeschat: optie 1 – afname met 803 350 euro, optie 2 – afname 
met 1 759 000 euro, optie 3 – afname met 2 524 500 euro. 
Algemene beoordeling : 
1. Opties 2 en 3 scoren beter dan optie 1. Er  zijn twee grote bezwaren tegen optie 3: 
lagere score inzake het bereik en van het hoofddoel en politieke  haalbaarheid/evenredigheid.  
2. Een meerderheid van lidstaten is voorst ander van een aanpak via de weg van de 
geleidelijkheid, waarb ij de nadruk wordt gelegd op nauwer e samenwerking en het vertrouwd 
maken van nieuwe lidstaten met hervestigi ng, eerder dan op een harmonisatie van de 
hervestigingscriteria. Inzonderheid met betr ekking tot het vrijwillige karakter van de 
deelneming aan de regeling zijn de standpunten va n de lidstaten zeer duidelijk. Zelfs als er 
genoeg steun was voor de invoering van een volwaardige gemeenschappelijke EU-
hervestigingsregeling, valt te  betwijfelen of sommige lidstaten onder de huidige 
omstandigheden voldoende voorbereid zouden zijn om aan hervestiging te doen. Het is zeer 
de vraag of de invoering van een volwaardige gemeenschappeli jke EU-hervestigingsregeling 
in dit stadium noodzakelijk en evenredig is om de gestelde doelen te bereiken. 
• Bij vergelijking van de opties 1 en 2, komt  een duidelijke voorkeur voor optie 2 naar 
voren. 
• Om redenen van politieke haalbaarheid en evenredigheid wordt de voorkeur gegeven aan 
optie 2B. De meeste lidstaten hebben een uitgesproken voorkeur om voort te bouwen op 
bestaande overleg- en besluitvormingsmechanismen. Politiek is de algemene houding momenteel gunstig voor herves tiging, maar terughoudend ten aan zien van het creëren van 
nieuwe formele structuren, vanwege de burea ucratische rompslomp die dat allicht zou 
meebrengen en vanwege de vrees dat de vrije keu ze van de lidstaten om zelf prioriteiten te 
kiezen zou worden beperkt. Uit het oogpunt van evenredigheid wordt aan het gebruik van bestaande structuren de voorkeur gegeven voor zover dit even doeltreffend is om de 
doelstellingen te bereiken en naar ve rwachting dezelfde effecten zal hebben. 
• Daarom wordt de voorkeur gegeven aan suboptie 2B. 
 
NL 8   NL 9. M ONITORING EN EVALUATIE  
De Commissie zal binnen drie jaar na de invoering van de gemeenschappelijke 
EU-hervestigingsregeling een evaluatie make n. Deze evaluatie zal betrekking hebben op de 
vooruitgang die is geboekt met betrekking tot de politieke samenwer king, het financiële 
aspect en de praktische samenwerking. 
Er zijn acht kwantificeerbare indi catoren gekozen, die de diverse aspecten van de optie en de 
doelstellingen (politiek, financieel en praktische samenwerking) bestrijken. 
 
NL 9   NL Vergelijking van de effecten van de opties   
 Optie 1  Optie 2  Optie 3  
Doelstellingen   
nu geleidelijk  dynamisch  maximaal  
1 zorgen voor een grotere solidariteit van de EU met derde landen inzake de 
opvang van vluchtelingen  0 Laag/middel
matig  Middelmatig/hoog  Middelmatig  
2 ervoor zorgen dat meer EU-lidstaten deelnemen aan hervestiging  0 Laag/middel
matig  Middelmatig/hoog  Hoog  
3 ervoor zorgen dat de hervestigingsinspanningen permanent beter gericht zijn 
op diegenen (bv. kinderen, vluchtelingen uit specifieke regio's) die het het 
meest nodig hebben  0 Laag/middel
matig  Hoog  Hoog  
4 het strategische gebruik van herve stiging op EU-niveau intensiveren  0 Laag  Middelmatig  Middelmatig  
5 de internationale rol van de EU op het gebied van hervestiging versterken 
door hervestiging te ontwikkelen als ee n integrerend en coherent onderdeel 
van het buitenlandse beleid van de EU  0 Laag  Middelmatig  Middelmatig  
6 door samenwerking de kwaliteit van de hervestigingsprocedures in de EU 
verbeteren  0 Laag/middel
matig  Middelmatig/hoog  Hoog  
7 door samenwerking de economische en financiële kostprijs van hervestiging 
per capita in de EU verlagen  0 Laag/middel
matig  Middelmatig/hoog  Hoog  
8 de verschillen tussen de EU-lidst aten inzake beschermingsnormen 
verkleinen en de efficiëntie verhogen door het doen convergeren van de 
hervestigingscriteria  0 Laag  Middelmatig  Hoog  
Effecten  
 
NL 10   NL  1 Rechtstreekse financiële kostprijs van hervestiging (selectie, opvang, 
integratie)  0 Kleine 
toename  Middelmatige/grote toename
 Middelmatig  
 2 Rechtstreekse financiële kostprijs van hervestiging (selectie, opvang, 
integratie) per capita  0 Kleine 
afname  Middelmatige afname
 Aanzienlijke afname
 
 3 Economische en sociale kostprijs van de integratie van hervestigde 
vluchtelingen in ruime zin (totale kosten)  0 Kleine 
toename  Middelmatig/hoog  Middelmatig  
 4 Economische en sociale kostprijs van de integratie van hervestigde vluchtelingen in ruime zin (kosten per capita)
 0 Laag  Laag Laag 
 5 Effect van hervestiging voor derde la nden, specifieke categorieën en de 
buitenlandse betrekkingen van de EU  0 Laag  Middelmatig  Middelmatig  
 6 Grotere gelijkheid bij het verlenen van bescherming aan vluchtelingen  0 Laag  Middelmatig  Hoog  
 7 Effect op de grondrechten  0 Laag  Middelmatig/hoog  Middelmatig  
Politieke haalbaarheid en evenredigheid  2 A 2 B  
 1 Steun van belanghebbenden voor deze optie  0 Middelmatig  Laag/mid
delmatig  Middelmatig/Hoog
 Laag 
 2 Evenredigheid  0 Lichte 
bezorgdheid  Lichte bezorgdhe
id
 Vrijwel 
geen 
bezorgd
heid Grote bezorgdheid