P6_TA(2007)0078

Naleving van het Handvest van de grondrechten in de wetgevingsvoorstellen van de Commissie

Resolutie van het Europees Parlement van 15 maart 2007 over de naleving van het Handvest van de grondrechten in wetgevingsvoorstellen van de Commissie: methodologie voor een systematische en grondige controle (2005/2169(INI))

Het Europees Parlement,

- gezien de mededeling van de Commissie over de naleving van het Handvest van de grondrechten in wetgevingsvoorstellen van de Commissie (COM(2005)0172),

- gelet op de artikelen 6 en 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie,

- gezien het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [1], plechtig afgekondigd te Nice op 7 december 2000,

- gelet op het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (grondwettelijk verdrag), ondertekend op 29 oktober 2004 in Rome, dat de bepalingen van het Handvest van de grondrechten overneemt om hen zo juridisch bindend te maken,

- onder verwijzing naar zijn resolutie van 20 april 2004 over de mededeling van de Commissie over artikel 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie: Eerbiediging en bevordering van de waarden waarop de Unie is gegrondvest [2],

- onder verwijzing naar zijn resolutie van 26 mei 2005 over de bevordering en bescherming van de grondrechten: de rol van de nationale en Europese instellingen, met inbegrip van het Bureau voor de grondrechten [3],

- gezien het jaarverslag 2005 van het netwerk van onafhankelijke deskundigen van de Europese Unie over de situatie van de grondrechten in de Europese Unie,

- gezien Verordening (EG) nr. 168/2007 van de Raad van 15 februari 2007 tot oprichting van een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten [4] en de verklaring van de Raad over de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken,

- gezien de toespraak van de heer José Manuel Barroso als aangewezen voorzitter van de Commissie tijdens de plenaire vergadering van het Europees Parlement op 17 november 2004,

- gelet op de artikelen 45, 34 en 91 van zijn Reglement,

- gezien het verslag van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken en het advies van de Commissie constitutionele zaken (A6-0034/2007),

A. overwegende dat de Unie gegrondvest is op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben (artikel 6 van het EU-Verdrag),

B. overwegende dat het Parlement als rechtstreeks verkozen vertegenwoordiging van de burgers van de Unie een bijzondere verantwoordelijkheid draagt bij de eerbiediging van deze grondrechten,

C. overwegende dat deze verantwoordelijkheid des te groter is omdat in de huidige situatie met betrekking tot de verdragen:

- het recht van rechtstreeks beroep op de Europese rechter door individuele burgers zeer beperkt blijft [5];

- er geen mogelijkheid is voor collectieve beroepen ("collective action");

- op verschillende gebieden de bevoegdheden van het Hof beperkt zijn (Titel IV van het EG-Verdrag en artikel 35 van het EU-Verdrag), of zelfs geheel onbestaand (tweede pijler — Titel V van het EUVerdrag [6]),

hetgeen de Europese wetgever des te meer verplicht tot voorzichtigheid wanneer hij wetgeving uitvaardigt op gebieden waar de bescherming van de grondrechten aangetast zou kunnen worden,

D. overwegende dat de instelling van een procedure waarbij wordt onderzocht of alle wetgevingsvoorstellen verenigbaar zijn met het Handvest van de grondrechten een van de dwingende gevolgen is van de goedkeuring van het Handvest van de grondrechten door het Parlement, de Raad, de Commissie en de lidstaten, alsmede van de plechtige proclamatie ervan ten overstaan van de burgers van de Unie op 7 december 2000 in Nice,

E. erop wijzend dat de daadwerkelijke draagwijdte van de grondrechten, zoals die resulteert uit de toepassing van artikel 6, lid 2 van het EU-Verdrag, ook heden nog vooral het resultaat is van de jurisprudentiële interpretatie, maar dat de Europese wetgever ook de interpretatie die aan deze rechten moet worden gegeven, duidelijk zou moeten maken,

F. erop wijzend dat het Parlement, de Raad en de Commissie bij de proclamatie van het Handvest van de grondrechten definities van deze rechten hebben vastgesteld en dat zij, om evidente redenen van coherentie en goede trouw, voortaan daaraan moeten refereren bij de opstelling van wetgeving van de Unie (zie de eerder genoemde mededeling van de Commissie COM(2005)0172),

G. akte nemend van het feit dat de rechten zoals beschreven in het Handvest, wanneer zij eenmaal zijn opgenomen in wetgeving van de Unie, een dwingend karakter krijgen via de Europese wetgeving die erop geïnspireerd is,

H. overwegende dat de systematiek, de grondigheid, de objectiviteit, de openheid en de transparantie van de procedure van toezicht op de eerbiediging van de grondrechten in wetgevingsvoorstellen des te belangrijker zijn naarmate het Handvest van de grondrechten jammer genoeg tot nu toe geen dwingende rechtskracht heeft; onderstrepend dat het Handvest van de grondrechten in de loop van de jaren een referentietekst is geworden voor de Europese gerechten, zoals het Gerecht van eerste aanleg, het Hof van Justitie [7], het Europees Hof voor de rechten van de mens van Straatsburg, alsmede voor talrijke constitutionele gerechtshoven,

I. overwegende dat de Europese wetgever bij de evaluatie vooraf van het effect van nieuwe Europese wetgeving op de grondrechten zowel de nationale wetgever als de civiele samenleving en de academische wereld in zijn overwegingen moet betrekken en gebruik moet maken van de expertise van andere internationale organisaties, zoals de Raad van Europa en de Verenigde Naties; van oordeel dat de Europese wetgever op deze wijze het ontstaan van een steeds meer verbreide cultuur van grondrechten zou bevorderen, zoals dat het geval is geweest bij de uitwerking van bepaalde rechtsbesluiten op het gebied van de bescherming van het privé-leven, het gezinsleven, het recht op transparantie,

J. overwegende dat het voorstel van de Commissie om de procedure van toezicht op de eerbiediging van de grondrechten in wetgevingsvoorstellen, die al sinds 2001 wordt gevolgd, te verdiepen en ze beter bekend te maken bij het publiek een onmiskenbare vooruitgang betekent in haar voornemen om in de Unie een echte "cultuur op het gebied van de Grondrechten" te bevorderen,

K. overwegende dat deze procedure echter een te intern karakter vertoont, de criteria te restrictief zijn en de rol van het Parlement ontoereikend is en dat bovendien geen rekening is gehouden met voorstellen, zoals dat van het Britse Hogerhuis [8], om de parlementen van de lidstaten, erbij te betrekken, noch met de behoefte aan een permanente dialoog tussen de Europese instellingen, en het inschakelen van onafhankelijke organisaties om de objectiviteit van de procedure te verbeteren,

L. overwegende dat een waarachtige "grondrechtencultuur" in de Unie de totstandkoming van een omvattend stelsel van toezicht op de naleving van de grondrechten vereist, waarbij de Raad wordt betrokken en rekening wordt gehouden met de besluiten in het kader van de intergouvernementele samenwerking,

M. overwegende dat een waarachtige "grondrechtencultuur" niet alleen bestaat in een passieve naleving van de regels, maar ook in actieve bevordering van de grondrechten en in optreden in geval van schending of onvoldoende bescherming van de grondrechten door de lidstaten,

N. overwegende dat dit omvattende stelsel van toezicht op de eerbiediging van de grondrechten moet voorzien in een jaarlijks debat, waaraan de drie instellingen en de nationale parlementen deelnemen, met name wanneer het Europees Parlement de balans opmaakt van de geboekte vooruitgang en de geconstateerde problemen bij de ontwikkeling van de EU als ruimte van vrijheid, veiligheid en recht,

O. overwegende dat het bij gelegenheid van een dergelijk debat mogelijk zou zijn aandacht te besteden aan:

- het jaarlijks verslag van het Bureau voor de grondrechten;

- een specifiek verslag van de Commissie in het kader van haar algemeen verslag over de toepassing van het communautaire recht;

- een verslag van de Raad over de aspecten die naar zijn oordeel in het afgelopen jaar significant waren in verband met de naleving van de grondrechten binnen de Unie en haar lidstaten,

P. erop wijzend dat de instellingen bij gelegenheid van deze jaarlijkse debatten zouden moeten nagaan of het gewenst is wetgevende teksten die de uitoefening van de vrijheden om redenen van openbare veiligheid eventueel hebben ingeperkt, te herzien,

Q. overwegende dat het bestaan van geheime gevangenissen en de illegale ontvoeringen door de CIA in het kader van de terrorismebestrijding, de moeizame informatie en de gebrekkige samenwerking tussen een aantal regeringen, of nog het doorspelen zonder enige rechtsgrondslag van persoonsgegevens van vliegtuigpassagiers en van bankgegevens via SWIFT, het vertrouwen van de burgers in het vermogen en de wil van de Europese instellingen om de grondrechten te beschermen en schendingen ervan te bestraffen, kunnen ondermijnen;

1. onderstreept de historische taak om bij "de totstandbrenging van een steeds hechter verbond" (artikel 1 van het EU-Verdrag) instrumenten in het leven te roepen, niet alleen voor de veiligheid en het recht en de economische en sociale vooruitgang maar ook op het gebied van de vrijheid;

2. onderstreept de noodzaak om de crisis in verband met het grondwettelijk verdrag op te lossen, de kernverwezenlijkingen van het grondwettelijk verdrag te consolideren en de rechtskracht van het Handvest van de grondrechten te verankeren;

3. juicht de voorstellen van de Commissie toe om meer diepgang en zichtbaarheid te verlenen aan de procedure van controle op de verenigbaarheid van haar wetgevingsvoorstellen met de grondrechten en beschouwt dit als een eerste positief resultaat van de door Commissievoorzitter José Manuel Barroso op 17 november 2004 in het Parlement aangekondigde ambitieuze maatregelen ter bescherming van de grondrechten en de door hem daarvoor ingestelde werkgroep;

4. verzoekt de Commissie de bewakingsprocedure van toezicht transparanter te maken en overleg te plegen met de relevante actoren in de civiele samenleving, vooral diegenen die het onderhavige Commissievoorstel mogelijks aangaat;

5. wijst erop dat de door de Commissie voorgestelde "systematische" controle absoluut vereist dat werkelijk ieder afzonderlijk wetgevingsvoorstel grondig gecontroleerd wordt en het resultaat van die controle met redenen wordt omkleed;

6. verzoekt de Commissie steeds te verifiëren of de wetgevingsvoorstellen in overeenstemming zijn, niet alleen met het Handvest van de grondrechten, maar ook met alle Europese en internationale instrumenten betreffende grondrechten en met de rechten die als algemene beginselen van Europees recht, voortvloeien uit de gemeenschappelijke grondwetsoverlevering van de lidstaten;

7. onderstreept dat voor een werkelijk systematisch en strikt toezicht op de fundamentele rechten meer nodig is dan alleen een onderzoek naar eventuele rechtsfouten bij de afweging tussen de vrijheid van het individu enerzijds en de vereisten van het algemeen belang anderzijds, maar dat ook altijd een politieke analyse moet worden gemaakt, om onder de verschillende oplossingen die vrij zijn van rechtsfouten bij de genoemde afweging die oplossing te vinden die de beste verhouding biedt tussen doelstelling en beperking van de grondrechten (optimalisering op het gebied van de grondrechten);

8. acht het zinvol dat het toezicht wordt geconcentreerd op de specifieke grondrechten waarom het in een bepaald geval gaat en acht het absoluut noodzakelijk de betreffende grondrechten steeds uitdrukkelijk en elk afzonderlijk in de overwegingen te vermelden;

9. spreekt de hoop uit dat de aangegeven methode, waarmee de Commissie in haar wetgevingsvoorstellen het Handvest van de grondrechten in werkelijkheid denkt om te zetten, praktische en concrete aanwending vindt;

10. wijst erop hoe belangrijk het is dat de stelselmatige interne controle op de grondrechten tijdens de uitwerking van wetgevingsvoorstellen zijn neerslag vindt in een specifiek verslag, waarin de eerbiediging van de grondrechten juridisch in detail wordt uiteenzet;

11. verzoekt de Commissie haar besluit om bij haar effectbeoordeling de overwegingen over de grondrechten in de drie bestaande categorieën — economische, sociale en milieu-impact — in te delen, nogmaals te overpeinzen en een nieuwe categorie "gevolgen voor de grondrechten" in het leven te roepen, aangezien alleen hierdoor gewaarborgd kan worden dat aan alle aspecten van de grondrechten aandacht wordt besteed;

12. wijst erop dat de Commissie op elk moment van de gehele wetgevingsprocedure het recht heeft om, indien een wijziging indruist tegen een grondrecht, haar voorstel in te trekken vooraleer het door de Raad wordt goedgekeurd;

13. wijst het voorbehoud van de Commissie van de hand om beroepen tot nietigverklaring in te stellen na "een politiek onderzoek van elk individueel geval" en onderstreept dat de bescherming van de grondrechten en de vrijheid onvoorwaardelijk voorrang heeft op welke politieke overwegingen dan ook;

14. acht het noodzakelijk de controle op de naleving van het Handvest van de grondrechten uit te breiden tot de gehele wetgevingsprocedure en de comitologie, de positie van het Parlement te versterken, de rol van het Bureau voor de rondrechten nauwkeuriger af te bakenen en vaker een beroep te doen op zijn steun;

15. overweegt in dat opzicht de mogelijkheid artikel 34 van zijn Reglement te wijzigen om de bevoegdheid voor de beoordeling van de gevolgen van wetgevingsvoorstellen, maatregelen en voorschriften waarbij een bijzondere samenhang met de grondrechten bestaat toe te vertrouwen aan zijn commissie burgerlijke vrijheden, alsook de artikelen 91 en 115 van zijn Reglement aan te passen zodat de resoluties van het Parlement ook betrekking kunnen hebben op de situatie in de lidstaten zodat het Parlement tijdig zijn verantwoordelijkheid krachtens de artikelen 6 en 7 van het EU-Verdrag op kan nemen;

16. benadrukt dat het van belang is, in weerwil van het feit dat er algemene raadplegingsprocedures voorhanden zijn, onafhankelijke externe organisaties en instanties die zich specifiek met problemen in verband met de grondrechten bezighouden, ruimere inspraak te geven, en vraagt de Commissie daarom om voor wetgevende voorstellen die gevolgen hebben voor de grondrechten, een speciale werkwijze in te voeren om deze organisaties en instanties in de loop van de behandelingsprocedure te raadplegen;

17. verzoekt de Raad de systematische controle op de naleving van de grondrechten ook te versterken op de gebieden die binnen de intergouvernementele samenwerking vallen, de resultaten bekend te maken en ook hier zich te verzekeren van de steun van het Bureau voor de grondrechten;

18. onderstreept nogmaals dat het Parlement en andere instellingen van de Europese Unie binnen het kader van het wetgevingsproces gebruik kunnen maken, wanneer zulks passend is en op vrijwillige basis, van de door het Bureau voor de grondrechten verworven deskundigheid op het gebied van de grondrechten, alsmede op de gebieden van politiële en justitiële samenwerking;

19. wijst erop dat noch de verdragen, noch de Verordening (EG) nr. 168/2007 de mogelijkheid uitsluiten dat het Parlement het Bureau voor de grondrechten om assistentie verzoekt wanneer het gaat om de toepassing van artikel 7 van het EU-Verdrag; verwacht dat de Commissie en het Bureau voor de grondrechten in het meerjarige kader, alsmede in het jaarlijks werkprogramma, de noodzakelijke financiële en personele middelen zullen voorzien, zodat het Bureau voor de grondrechten in staat is adequaat te reageren op verzoeken van het Parlement in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheden uit hoofde van artikel 7 van het EU-Verdrag;

20. acht het van uitzonderlijk belang dat wordt gezorgd voor adequate middelen waarmee de burgers en de Europese instellingen kunnen worden geïnformeerd en voorgelicht over het intern toezicht op de eerbiediging van de grondrechten, o.a. door er op gezette tijden verslag over uit te brengen;

21. verzoekt de parlementen van de lidstaten de verenigbaarheid van alle besluiten en maatregelen met het Handvest van de grondrechten te controleren vooral op de gebieden van de politiële en justitiële samenwerking en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, om de ondeelbaarheid van de grondrechten te garanderen en ervoor te zorgen dat alle beleidslijnen van de Unie aan een systematische en grondige controle op de naleving van de grondrechten worden onderworpen;

22. verzoekt de Raad en de Commissie overeenkomstig artikel 4 van het EU-Verdrag en de artikelen 200 en 212 van het EG-Verdrag een jaarlijks verslag in te dienen bij het Europees Parlement en de nationale parlementen over het grondrechtenbeleid van de Unie en een systematische, open en permanente dialoog aan te gaan over de naleving van de grondrechten in de Unie;

23. verzoekt de Commissie en de Raad aan het Parlement te rapporteren over het gevolg dat is gegeven aan de verslagen van het netwerk van nationale deskundigen;

24. verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie te doen toekomen aan de Raad en de Commissie, alsmede aan de regeringen en de parlementen van de lidstaten, en de kandidaat-lidstaten.

[1] PB C 364 van 18.12.2000, blz. 1.

[2] PB C 104 E van 30.4.2004, blz. 408.

[3] PB C 117 E van 18.5.2006, blz. 242.

[4] PB L 53 van 22.2.2007, blz. 1.

[5] Arrest van het Hof van 25 juli 2002 in Zaak C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores vs. Raad van de Europese Unie, Jur. 2002, I-6677.

[6] Beschikking van het Gerecht van Eerste Aanleg van 7 juni 2004 in Zaak T-338/02, Segi e.a. vs. Raad van de Europese Unie, Jur. 2004, II-1647.

[7] Arrest van het Hof van Justitie van 27 juni 2006 in Zaak C-540/03, Europees Parlement vs. Raad van de Europese Unie over het recht van minderjarige kinderen van ingezetenen van derde landen op gezinshereniging (Richtlijn 2003/86/EG).

[8] House of Lords, European Union Committee, 16th Report of Session 2005-2006, "Human Rights proofing EU Legislation", 29 november 2005, paragraaf 149.

--------------------------------------------------