[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 16.3.2006

COM(2006) 121 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD

betreffende het verhogen van de status van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie binnen de Internationale Organisatie voor atoomenergie {SEC(2006)341}

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD

betreffende het verhogen van de status van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie binnen de Internationale Organisatie voor atoomenergie

1. Inleiding

De Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom, hierna"de Gemeenschap") heeft de status van waarnemer bij de Internationale Organisatie voor atoomenergie (IAEA[1]), het agentschap van de Verenigde Naties (VN) dat belast is met de bevordering van een veilig, goed beveiligd en vreedzaam gebruik van kernenergie. Tot dusverre is lidmaatschap van de IAEA beperkt tot staten[2].

De status van waarnemer beperkt de invloed en zichtbaarheid van Euratom binnen de IAEA. Dit staat niet in verhouding tot de bevoegdheden van de Gemeenschap op de gebieden waarop de organisatie actief is en tot het legitieme recht van de Gemeenschap om die uit te oefenen op het internationale toneel, zoals herhaaldelijk erkend door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.

Die situatie noopt tot actie om de status van Euratom binnen de IAEA te verhogen, als bedoeld in onderhavige mededeling. In dit stadium is het voorbarig om de exacte aard van een dergelijke verhoogde status te omschrijven, maar het is duidelijk dat volwaardig lidmaatschap van de IAEA een belangrijke optie is.

2. Bevoegdheden van de Gemeenschap overeenkomstig het Euratom-Verdrag

Overeenkomstig artikel 1 van het Euratom-Verdrag (hierna "het Verdrag" genoemd) is de voornaamste taak van de in 1957 opgerichte Gemeenschap "door het scheppen van de voorwaarden noodzakelijk voor de snelle totstandkoming en groei van de industrie op het gebied van de kernenergie, bij te dragen tot de verhoging van de levensstandaard in de lidstaten en de ontwikkeling van de betrekkingen met andere landen". Om die taak te kunnen vervullen zijn aan de Gemeenschap soevereine rechten verleend, die de lidstaten aan de Gemeenschap hebben overgedragen bij ondertekening van het Verdrag, en dit op de volgende hoofdgebieden: onderzoek, gezondheid en veiligheid (bescherming van de werkers en de bevolking tegen de gevaren van ioniserende straling), voorziening van grondstoffen, nucleaire veiligheidscontrole en externe relaties.

De bepalingen van het Verdrag hebben de vaststelling en tenuitvoerlegging van een belangrijk corpus van wetten mogelijk gemaakt, dat de voor deze sector vereiste nationale regels afbakent (voor een nadere omschrijving, zie bijlage 4).

De Commissie is belast[3] met de bevordering en coördinatie van nucleair onderzoek in de Gemeenschap teneinde onnodig dubbel werk te voorkomen. Daartoe kan de Commissie: financiële bijstand verlenen; de nodige grondstoffen verstrekken; installaties, uitrustingen of bijstand van deskundigen ter beschikking stellen; gemeenschappelijke financiering bevorderen. Via de achtereenvolgende Euratom-kaderprogramma's voor onderzoek zijn aanzienlijke financiële middelen verstrekt ter bevordering van nucleair onderzoek voor vreedzame toepassingen. Vandaag is het onderzoek vooral toegespitst op de technologie voor kernfusie en op nucleaire veiligheid en beveiliging, inclusief milieuaspecten zoals afvalbeheer en stralingsbescherming. Het zesde Euratom-kaderprogramma, dat betrekking heeft op de periode 2002-2006, beschikt over een totale financiering van 1,230 miljard euro, waarvan 750 miljoen euro is toegekend voor onderzoek op het gebied van fusie-energie. In april 2005 heeft de Commissie een voorstel aangenomen voor het zevende Euratom-kaderprogramma voor de periode 2007-2011 (met eventueel een verlenging tot 2013), waarvoor een totaal bedrag zal worden uitgetrokken van 3 092 miljoen euro (2 159 miljoen euro voor fusieonderzoek, 394 miljoen euro voor kernsplijting en stralingsbescherming en 539 miljoen euro voor de nucleaire activiteiten van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek).

Krachtens de Verdragsbepalingen inzake stralingsbescherming [4] moeten er basisnormen worden vastgesteld voor de bescherming van de gezondheid van de bevolking en de werknemers tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren[5]. Deze zijn aangevuld met meer dan 20 afzonderlijke wetgevingsbesluiten waarin diverse aspecten worden behandeld, zoals medische blootstelling aan straling, bescherming van externe werknemers, overbrenging van radioactieve stoffen en radioactieve afvalstoffen, radioactiviteit in voedingsmiddelen en radiologische noodsituaties.

In de nabije toekomst zal de communautaire wetgeving verder worden aangevuld door de totstandbrenging van een communautair kader op het gebied van de nucleaire veiligheid en het beheer van radioactieve afvalstoffen. In zijn arrest van 10 december 2002 heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen expliciet de bevoegdheid erkend van de Gemeenschap, krachtens het Verdrag, om wetgeving vast te stellen op het gebied van nucleaire veiligheid. Bijgevolg heeft de Commissie in januari 2003 twee voorstellen aanvaard voor richtlijnen die betrekking hebben op respectievelijk de veiligheid van nucleaire installaties en het beheer van verbruikte splijtstof en radioactief afval[6].

Wat de voorziening [7] betreft, heeft het Voorzieningsagentschap van Euratom een optierecht op ertsen, grondstoffen en bijzondere splijtstoffen, voortgebracht op het grondgebied van de lidstaten, alsmede het uitsluitend recht om contracten te sluiten voor de levering van ertsen, grondstoffen of bijzondere splijtstoffen, herkomstig uit landen binnen of buiten de Gemeenschap. De doelstelling is een gelijke toegang tot nucleair materiaal te waarborgen voor alle gebruikers in de Gemeenschap.

Op het gebied van de veiligheidscontrole [8] is de tenuitvoerleggingsverordening van 1976 onlangs vervangen door een herziene verordening[9]. De veiligheidscontrole krachtens het Verdrag wordt gecoördineerd met het veiligheidscontrolesysteem dat wordt toegepast door de IAEA overeenkomstig drie trilaterale overeenkomsten die zijn gesloten tussen de lidstaten, de Gemeenschap en de IAEA. Door de lidstaten en de Gemeenschap in 1998 ondertekende aanvullende protocols bij deze overeenkomsten zijn vervolgens door alle lidstaten geratificeerd en zijn in werking getreden. Voor de nieuwe lidstaten die in 2004 tot de Euratom-Gemeenschap zijn toegetreden, is de inpassing in de veiligheidscontrole-overeenkomsten en de aanvullende protocols aan de gang.

3. De redenen voor het verhogen van de status van Euratom binnen de IAEA

De Gemeenschap heeft duidelijke externe bevoegdheden op bovengenoemde gebieden . Krachtens artikel 2, punt h), van het Verdrag moet de Gemeenschap voor de vervulling van haar taak betrekkingen tot stand brengen met andere landen en met internationale organisaties welke de vooruitgang in het vreedzame gebruik van kernenergie kunnen bevorderen. Te dien einde kan de Gemeenschap, binnen de grenzen van haar bevoegdheid en haar jurisdictie, verplichtingen aangaan door het sluiten van akkoorden of overeenkomsten met een derde staat, een internationale organisatie of een onderdaan van een derde staat (artikel 101 van het Verdrag).

De externe bevoegdheden van de Gemeenschap zijn bevestigd door jurisprudentie. In 1978 heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen zich, naar aanleiding van de geplande toetreding van de Gemeenschap tot het Verdrag inzake de fysieke bescherming van kernmaterialen, gebogen over de externe bevoegdheden van de Gemeenschap[10]. Verwijzend naar de jurisprudentie inzake externe bevoegdheden heeft het Hof opgemerkt dat naar gelang de Gemeenschap een stelsel van gemeenschappelijke interne regels ontwikkelt zij ook bevoegdheden verwerft voor externe onderhandelingen die een effect kunnen hebben op deze gemeenschappelijke regels[11]. Het Hof van Justitie heeft ook verklaard dat indien de Gemeenschap over interne bevoegdheden beschikt ter verwezenlijking van een specifieke doelstelling, dit impliciet inhoudt dat zij ter zake de exclusieve externe bevoegdheid heeft inzover deelneming van de Gemeenschap aan internationale akkoorden noodzakelijk is voor de verwezenlijking van die doelstelling[12]. Recentelijk werd, naar aanleiding van de toetreding van de Gemeenschap tot het Verdrag inzake nucleaire veiligheid, in het advies van Advocaat-generaal Jacobs, op basis waarvan het Hof op 10 december 2002 zijn arrest wees, bevestigd: "Overeenkomstig artikel 101, eerste alinea, van het Verdrag kan de Gemeenschap internationale akkoorden sluiten 'binnen de grenzen van haar bevoegdheid en jurisdictie'. De externe bevoegdheid van Euratom heeft daarom hetzelfde toepassingsgebied als haar interne bevoegdheid of, in andere woorden, Euratom heeft de bevoegdheid om internationale overeenkomsten te sluiten met betrekking tot alle kwesties waarover zij geacht wordt intern op te treden"[13].

De IAEA-activiteiten hebben voornamelijk betrekking op gebieden die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen. Deze wederzijdse betrokkenheid bij nucleaire kwesties blijkt ook uit het feit dat de door de IAEA uitgewerkte aanbevelingen, regelingen, verdragen en overeenkomsten de relevante beleidslijnen als ontwikkeld door de Gemeenschap ondersteunen.

Overeenkomstig de in Wenen ondertekende Overeenkomst inzake de samenwerking tussen de Gemeenschap en de IAEA[14], die op 1 januari 1976 van kracht is geworden, is een vertegenwoordiger van de Gemeenschap als waarnemer met spreekrecht uitgenodigd op de jaarlijkse zittingen van de Algemene Conferentie van de IAEA en de Raad van Gouverneurs daarvan, waarbij de vertegenwoordigers van de Commissie mogen deelnemen aan de besprekingen voor wat betreft de agendapunten die van belang zijn voor de Gemeenschap. De vertegenwoordigers van de Gemeenschap mogen echter pas hun standpunt mededelen nadat alle Staten hun mening hebben uiteengezet en kunnen geen voorstellen doen of amendementen voorstellen. De Gemeenschap heeft geen stemrecht, zelfs niet bij kwesties die onder haar exclusieve of onder een gedeelde bevoegdheid vallen.

Aangezien de Gemeenschap, alléén wanneer zij de exclusieve bevoegdheid heeft, of samen met de lidstaten als het een gedeelde bevoegdheid betreft, gemachtigd is om ten opzichte van derde landen en internationale organisaties verplichtingen aan te gaan op gebieden die tot de werkingssfeer van de Gemeenschap behoren, zou zij in staat moeten zijn de Gemeenschap volledig te vertegenwoordigen binnen de IAEA. Voorts zou de Gemeenschap in een positie moeten zijn om voorstellen in te dienen tijdens overleg ter voorbereiding van internationale overeenkomsten op het terrein van bevoegdheden die haar krachtens het Verdrag zijn verleend.

Er is bijgevolg een duidelijk onevenwicht tussen de feitelijke bevoegdheden van de Gemeenschap en de status die de Gemeenschap binnen de IAEA heeft verkregen , wat de daadwerkelijke uitoefening van de bevoegdheden van de Gemeenschap belemmert. Het is dus volkomen gerechtvaardigd om te trachten de status van Euratom bij de Organisatie te verbeteren en op termijn volledig lidmaatschap na te streven.

Een van de belangrijke taken van de Gemeenschap krachtens het Verdrag is de vaststelling en tenuitvoerlegging van veiligheidsnormen voor de bescherming van het grote publiek en de werknemers op het gebied van stralingsbescherming en nucleaire veiligheid. De IAEA heeft dezelfde opdracht. Het is dan ook logisch dat de Gemeenschap met één stem spreekt binnen de IAEA teneinde een meer gestroomlijnde en coherente aanpak te waarborgen en de Gemeenschap ten volle te betrekken bij de uitwerking van deze normen.

Voorts is het Euratom-veiligheidscontrolesysteem gecoördineerd met het veiligheidscontrolesysteem dat door de IAEA wordt toegepast en dat gebaseerd is op driepartijenovereenkomsten zoals bedoeld in artikel 77 van het Verdrag. Dit is een gebied waarop de Gemeenschap een exclusieve bevoegdheid heeft en waar zij een sterkere rol zou moeten krijgen ten opzichte van de IAEA[15].

Een verhoogde status van de Gemeenschap binnen de IAEA zou ten voordele zijn van de Euratom-lidstaten, aangezien hun stem, geharmoniseerd op communautair niveau, van grotere invloed zou zijn bij de opstelling van IAEA-aanbevelingen en -normen.

Als gevolg van een dergelijke verhoogde status zouden derde landen voortaan kunnen onderhandelen met één enkele instantie die alle Euratom-lidstaten vertegenwoordigt en gedurende 50 jaar een unieke deskundigheid heeft opgebouwd op die gebieden waar de bevoegdheid is overgedragen aan de Gemeenschap. De samenwerking bijvoorbeeld op het gebied van de veiligheidscontrole, waarvoor aan de Gemeenschap de exclusieve bevoegdheid is verleend, heeft aangetoond dat de door Euratom verworven deskundigheid een aanzienlijke toegevoegde waarde inhoudt zowel voor derde landen als voor de IAEA. Omgekeerd zal Euratom in staat zijn het standpunt van haar leden naar voren te brengen in verband met kwesties die tot haar exclusieve bevoegdheid behoren.

4. Het proces van verhoging van de status van Euratom in de IAEA

Een wijziging van de status van Euratom binnen de IAEA is op zich een ingewikkelde zaak om ten minste twee redenen: a) het heeft een impact op de lidstaten, met name wanneer dit binnen de IAEA een overdracht zou inhouden van stemrechten naar Euratom; b) het vergt een wijziging van de IAEA-Statuten, wat langdurige inhoudelijke en procedurele discussies zal vergen binnen de IAEA.

Bovengenoemde moeilijkheden zijn vervlochten met het feit dat de lidstaten en de derde Staten het verzoek om versterking van de Euratom-status niet uitsluitend op zijn eigen waarde zullen beoordelen, maar binnen de bredere context van de status van de Europese Gemeenschappen (EG) in de verschillende organisaties en instanties van het VN-systeem.

Het is echter al een lange tijd een doelstelling van de Commissie om de huidige EG-status van waarnemer in de diverse organisaties en instanties van het VN-systeem op te waarderen en dit naar gelang van het geval en naarmate de Gemeenschapsbevoegdheden dit rechtvaardigen. In verscheidene instanties is dit beleid succesvol gebleken. Met name is een volledig lidmaatschap van de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO) en de Codex Alimentarius verkregen, terwijl de status van volwaardige deelnemer is verleend binnen de Commissie voor Duurzame ontwikkeling.

De Commissie is zich ook ervan bewust dat, ondanks de grotendeels technische aspecten van het IAEA-werk, deze organisatie tevens een forum is voor de bespreking van hoogst gevoelige beleids- en veiligheidskwesties. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de discussie zich uitbreidt tot non-proliferatieaspecten, zoals onlangs in de resolutie van de Raad van Gouverneurs inzake Iran[16]. Momenteel worden kwesties zoals het non-proliferatieprobleem behandeld als "tweede pijler"-kwesties, waar het de nationale bevoegdheden zijn veeleer dan de communautaire regels die gelden. In die zin is het belangrijk te beklemtonen dat het verzoek van de Gemeenschap om een verhoogde status beperkt is tot die gebieden van de IAEA-activiteit die, zoals boven aangegeven, tot de bevoegdheden van de Gemeenschap behoren.

Gezien de politieke aard van het proces van verhoging van de Euratom-status binnen de IAEA, wat ingewikkelde en langdurige discussies tussen de Commissie en de EU-lidstaten, alsook met de IAEA en de leden daarvan, zal meebrengen, wordt de volgende tweefasenaanpak voorgesteld:

- eerst moet de Commissie overgaan tot een raadpleging van de EU-lidstaten binnen de Raad, alsmede van de IAEA en de leden daarvan, wat het mogelijk moet maken de nodige verkennende contacten te leggen, de motivering toe te lichten en inleidende activiteiten te ontwikkelen, in het licht van de bovenstaande overwegingen;

- op basis van deze raadpleging moet de Commissie vervolgens bij de Raad een voorstel indienen voor onderhandelingsrichtsnoeren met het oog op (a) onderhandelingen over een verhoogde status van Euratom binnen de IAEA; (b) een passende herziening van de IAEA-Statuten.

5. Conclusies

De waarnemersstatus van de Gemeenschap binnen de IAEA doet de hierboven beschreven problemen en tekortkomingen ontstaan. Een sterkere rol van de Gemeenschap is noodzakelijk geworden om de samenhang en de doeltreffendheid van de communautaire standpunten te waarborgen. Gezien de bevoegdheden van de Gemeenschap op nucleair gebied is een versterkte rol van Euratom binnen de IAEA gerechtvaardigd. Volledig lidmaatschap van de Gemeenschap binnen de Organisatie blijft het uiteindelijke doel.

In dit verband streeft de Gemeenschap ernaar om, voor de kwesties die tot haar bevoegdheid behoren, op gelijke voet te komen met de Staten die lidstaat zijn van de IAEA, zodat zij:

a) tijdens onderhandelingen of op elke vergadering van de organen van de IAEA haar standpunt kan geven,

b) kan stemmen namens haar lidstaten bij kwesties die tot de bevoegdheden van de Gemeenschap behoren,

c) uit eigen naam ermee kan instemmen de rechten en verplichtingen op zich te nemen die voortvloeien uit de instrumenten (verdragen, overeenkomsten, …) die onder de auspiciën van de IAEA worden gesloten.

In het licht van het bovenstaande verzoekt de Commissie de Raad om in te stemmen met het opzetten van voorafgaande raadplegingen door de Commissie met de IAEA, met het doel:

a) manieren te verkennen om de status van de Gemeenschap binnen de IAEA te verhogen,

b) een inventaris op te maken van alle daartoe vereiste wijzigingen van de IAEA-Statuten en van andere internationale regels.

De Commissie zal op gezette tijden rapporteren over de voortgang van deze besprekingen. Zodra een bevredigende oplossing is gevonden zal de Commissie de Raad om een onderhandelingsmandaat verzoeken, teneinde te onderhandelen over een nieuwe status van Euratom binnen de IAEA en over de daartoe vereiste wijzigingen van de Statuten van deze Organisatie .

6. Bijlage

Werkdocument van de Commissie. Bijlagen voor de Mededeling van de Commissie aan de Raad betreffende het verhogen van de status van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie binnen de Internationale Organisatie voor atoomenergie.

[1] Een korte omschrijving van de IAEA en van de taken daarvan is gegeven in bijlage 3.

[2] In januari 2006 telde de IAEA 139 lidstaten, waaronder alle 25 lidstaten van Euratom.

[3] Hoofdstuk 1 van het Verdrag.

[4] Hoofdstuk 3 van het Verdrag.

[5] Voor een volledige lijst van de wetgeving, zie bijlage 4.

[6] COM(2003) 32 def. – De Commissie heeft gewijzigde voorstellen aangenomen in 2004 (COM(2004) 526).

[7] Hoofdstuk 6 van het Verdrag.

[8] Hoofdstuk 7 van het Verdrag.

[9] Verordening (Euratom) nr. 302/2005 van de Commissie van 8 februari 2005 betreffende de toepassing van de veiligheidscontrole van Euratom.

[10] Arrest van het Hof van 14 november 1978, Arrest 1/78.

[11] Zaak nr. 22/70 van 31.3.1971, Commissie v Raad, Jurispr. 1971, blz. 263 - AETR.

[12] Advies 1/76 van 26.4.1977, Ontwerp-akkoord betreffende de instelling van een Europees oplegfonds voor de binnenscheepvaart, Jurispr. 1977, blz. 741.

[13] Advies van Advocaat-generaal Jacobs van 13 december 2001, Zaak C-29/99. Jurispr. 2002, blz. I-11221.

[14] PB L 329 van 23.12.1975, blz. 28.

[15] De ervaring wijst uit dat de IAEA veel meer bereid is rekening te houden met het standpunt van de Gemeenschap wanneer dit wordt ingediend door de Commissie dan wanneer de argumenten uitsluitend naar voren worden gebracht door de lidstaten.

[16] Resolutie GOV/2005/77 van 24 september 2005.