VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD - Verslag over de tenuitvoerlegging van het Fiscalis-programma (1998-2002)

INHOUDSOPGAVE

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD - Verslag over de tenuitvoerlegging van het Fiscalis-programma (1998-2002)

Samenvatting

Deel 1 : Verslag over de tenuitvoerlegging van de gezamenlijke activiteiten van het Fiscalis-programma (1998-2002)

1. Inleiding

1.1. Het Fiscalis-programma

1.1.1. Voorgeschiedenis van het programma

1.1.2. Organisatiestructuren van het programma

1.2. Aard en doel van het verslag

1.2.1. Afbakening van het onderzoeksveld

1.2.2. De gevolgde aanpak

1.2.3. Doelstellingen van het programma

1.2.4. Gegevensobservatie

2. Begroting

3. Studiebijeenkomsten

3.1. Overzicht van de verrichtingen

3.2. Bevindingen

3.3. Wenselijke verbeteringen

4. Uitwisselingen

4.1. Overzicht van de verrichtingen

4.2. Bevindingen

4.3. Wenselijke verbeteringen

5. Multilaterale controles

5.1. Verrichtingen

5.2. Bevindingen

5.3. Wenselijke verbeteringen

6. Opleiding

6.1. Overzicht van de verrichtingen

6.2. Bevindingen

6.3. Wenselijke verbeteringen

7. Beheer van het programma en doelmatigheid

8. Mogelijkheid van deelneming aan het programma door kandidaat-lidstaten

9. Resultaten en effecten van de gezamenlijke activiteiten

9.1. Verbetering van de administratieve procedures : vereenvoudiging en modernisering van de wetgeving.

9.1.1. Directe resultaten

9.1.2. Effecten op middellange en lange termijn

9.1.3. Bevindingen

9.2. Het op een hoog peil brengen van het begrip van het Gemeenschapsrecht bij de ambtenaren en eenvormige toepassing van de Gemeenschapswetgeving.

9.2.1. Effect op korte termijn

9.2.2. Effecten op middellange en lange termijn

9.2.3. Bevindingen

9.3. Een doeltreffende, daadwerkelijke en uitgebreide administratieve samenwerking tussen de lidstaten en fraudebestrijding.

9.3.1. Effecten op korte termijn

9.3.2. Effecten op middellange en lange termijn

9.3.3. Bevindingen

10. Algemene conclusies en aanbevelingen op basis van de gezamenlijke activiteiten

Deel 2 : Verslag over de tenuitvoerlegging van het Fiscalis-programma op informatiseringsgebied (1998-2002)

1. Inleiding

1.1. Achtergrond

1.2. Gegevensbronnen

1.3. Tussentijdse evaluatie

1.4. Opbouw van de analyse

2. Begroting

3. Gemeenschappelijk deel van de programma's Fiscalis en Douane 2002

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/Common System Interface)

3.1.1. Beschrijving

3.1.2. Evaluatie van de installatie en de ontwikkeling van CCN/CSI

3.1.3. Resultaten

3.1.3.1. Kwalitatieve beoordeling door de gebruikers

3.1.3.2. Kwantitatieve gegevens

3.1.3.3. De studie van Gartner Group (2002).

3.1.4. Effecten

3.2. Hulpmiddelen bij het beheer van het programma

3.2.1. Project Support Office (PSO)

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Beschrijving

3.2.2.2. Aandeel van TEMPO

4. Applicaties op het gebied van BTW en accijnzen

4.1. Evaluatie van de ontwikkeling, de installatie en het gebruik van de fiscale applicaties als geheel

4.1.1. Ontwikkeling en installatie

4.1.2. Gebruik

4.2. Nut/ Duurzaamheid

4.3. VIES-applicatie (VAT Information Exchange System)

4.3.1. Beschrijving van het systeem

4.3.2. Resultaten

4.3.2.1. Kwalitatieve beoordeling door de lidstaten

4.3.2.2. Kwantitatieve gegevens

4.3.3. Effecten

4.4. Elektronische formulieren SCACform 2001

4.4.1. Beschrijving

4.4.2. Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten

4.5. SEED-gegevensbank

4.5.1. Beschrijving

4.5.2. Resultaten

4.5.3. Effect

4.6. SIPA-applicatie (Système d'information préalable en matière d'accises)

4.6.1. Beschrijving

4.6.2. Resultaten

4.6.3. Effecten

4.7. Elektronische formulieren MVS

4.7.1. Beschrijving

4.7.2. Resultaten

4.7.3. Effecten

4.8. BTW voor e-commerce

4.9. Haalbaarheidsstudie EMCS (Excise Movement and Control System)

5. Conclusies

5.1. Gemeenschappelijk deel van de programma's Douane 2002 en Fiscalis

5.2. Applicaties op het gebied van BTW en accijnzen

ACRONIEMEN - GLOSSARIUM

BIBLIOGRAFIE

BIJLAGEN

Bijlage 1 Fiscalis-seminars

Bijlage 2 Antwoorden van de deelnemers aan de seminars 2000 en 2001 op de individuele evaluatievragenlijsten.

Bijlage 3 Antwoorden van de deelnemers aan de seminars 2000 en 2001 op de individuele evaluatievragenlijsten

Bijlage 4 uitwisselingen in het kader van Fiscalis

Bijlage 5 Antwoorden van de deelnemers aan de uitwisselingen 2000 en 2001 op de individuele evaluatievragenlijsten

Bijlage 6 uitwisselingen per lidstaat

Bijlage 7 multilaterale controles in het kader van Fiscalis

Bijlage 8 aantal multilaterale controles in 1998 en 1999

Bijlage 9 aantal multilaterale controles in 2000 en 2001

Bijlage 10 aantal voorgestelde multilaterale controles in 2002

Bijlage 11 Opleidingen in het kader van Fiscalis en externe activiteiten

Bijlage 12 verbetering van de persoonlijke administratieve procedures

Bijlage 13 informatiseringsbegroting in het kader van Fiscalis

Bijlage 14 Evaluatie door de lidstaten van de ontwikkeling, het toepassen en het functioneren van het systeem CCN/CSI

Bijlage 15 Evaluatie door de lidstaten van de toepassing en het functioneren van de nationale onderdelen van de in het kader van het Fiscalis-programma ontwikkelde systemen

Bijlage 16 Evaluatie door de lidstaten van de kwaliteit van de door het Fiscalis-systeem geleverde informatie

Bijlage 17 Evaluatie door de lidstaten van de volledigheid van de door het Fiscalis-systeem geleverde informatie

Bijlage 18 Evaluatie door de verantwoordelijken van het centrale verbindingsbureau van de toepassingen op het gebied van de BTW

Bijlage 19 Evaluatie door de verantwoordelijken van het verbindingsbureau accijnzen van de toepassingen op het gebied van accijnzen

Bijlage 20 Evalutie door de lidstaten van het gebruik van de in het kader van het Fiscalis-programma ontwikkelde systemen

Bijlage 21 Evaluatie door de deelnemers aan de gezamenlijke activiteiten in het kader van Fiscalis, van het nut van de communicatie- en informatie-uitwisselingssystemen

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Verslag over de tenuitvoerlegging van het Fiscalis-programma (1998-2002)

Samenvatting

Het Fiscalis-programma is een meerjarig communautair actieprogramma ter verbetering van de stelsels van indirecte belastingen van de interne markt.

Het onderhavige verslag, dat is opgesteld ingevolge artikel 12, lid 3, van Beschikking nr. 888/98/EG van 30 maart 1998, betreft de tenuitvoerlegging van het programma en bestaat uit twee delen:

(1) Deel 1 heeft betrekking op de tenuitvoerlegging van de gezamenlijke activiteiten (studiebijeenkomsten, uitwisselingen, multilaterale controles en opleidingsinitiatieven).

(2) Deel 2 betreft het informatiseringsgebied.

I) In het eerste deel komen de gezamenlijke activiteiten en de desbetreffende financiële gegevens aan bod. Per instrument zal worden ingegaan op de verrichtingen, het nut daarvan in het kader van het programma (bevindingen) en de wenselijke verbeteringen.

Overeenkomstig het bepaalde in artikel 7 van de Fiscalis-beschikking staat het programma open voor deelneming van de geassocieerde landen van Midden- en Oost-Europa in overeenstemming met de voorwaarden die in de associatieovereenkomsten of de aanvullende protocollen zijn vastgelegd met betrekking tot hun deelneming aan het programma. De financiering vindt plaats uit hoofde van andere programma's dan Fiscalis, in het kader van de pretoetredingsstrategie.

In het verslag zullen de verrichte activiteiten en de formele of strategische doelstellingen van het programma naast elkaar worden gezet. De formele doelstellingen van het programma (artikel 3 van de Fiscalis-beschikking) zijn:

(1) Het op een hoog gemeenschappelijk peil brengen van het begrip van het Gemeenschapsrecht bij de ambtenaren;

(2) De verbetering van de administratieve procedures;

(3) Een doeltreffende, daadwerkelijke en uitgebreide samenwerking tussen de lidstaten en tussen deze en de Commissie.

De strategische doelstellingen van het programma zijn:

- Vereenvoudiging en modernisering van de wetgeving;

- Modernisering van de administratie;

- Eenvormige toepassing van de Gemeenschapswetgeving;

- Verbetering van de administratieve samenwerking en de fraudebestrijding.

- Begroting

De financiële toewijzing voor Fiscalis bedraagt 40 miljoen euro, waarvan 35% van de jaarlijkse vastleggingen is bestemd voor de gezamenlijke activiteiten.

- Evaluatiemethode

In het verslag worden effecten op drie niveaus onderscheiden: effecten op korte termijn of directe resultaten van de activiteit; effecten op middellange termijn wanneer de ambtenaren voor wie de activiteit rechtstreeks is bedoeld, het 'acquis' toepassen binnen hun eigen overheidsdienst; effecten op lange termijn wanneer het 'acquis' van de programma-activiteiten wordt verbreid binnen de overheidsdienst van de lidstaat en wordt toegepast door ambtenaren die niet rechtstreeks aan de activiteiten hebben deelgenomen.

Wat de effecten op korte termijn betreft hebben de lidstaten op een schaal van 1 (nutteloos) tot 4 (zeer nuttig) aangegeven wat hun oordeel is over de bijdragen van elke activiteit aan de programmadoelstellingen. De deelnemers aan de activiteiten hebben aangegeven in hoeverre zij tevreden zijn over de verbetering van hun kennis van de Gemeenschapswetgeving op het gebied van de indirecte belastingen, de vaststelling van "goede praktijken" en de verbetering van de administratieve samenwerking.

De effecten op middellange termijn zijn gemeten op basis van de eindverslagen van de lidstaten, die ingaan op de veranderingen binnen de eigen overheidsdienst naar aanleiding van de deelneming van hun ambtenaren aan de programma-activiteiten.

Wat de effecten op lange termijn betreft waren er slechts weinig indicatoren aan de hand waarvan de mate van die verbreiding kon worden gemeten. Van deze effecten is een schatting gemaakt op basis van de verslagen van de lidstaten. Uit deze verslagen blijkt dat er activiteiten ter verbreiding zijn georganiseerd (speciale bijeenkomsten, vergaderingen met andere diensten, interne publicaties, presentaties op intranet, enz.) om zoveel mogelijk mensen te informeren over de resultaten van de programma-activiteiten, met name die van de studiebijeenkomsten. De verbreiding met betrekking tot de andere gezamenlijke activiteiten is, naar het zich laat aanzien, in mindere mate van de grond gekomen. In dit verband zullen er resultaat- en effectindicatoren worden ontwikkeld in het kader van het nieuwe Fiscalis-programma voor 2003-2007.

- Resultaten en effecten van de gezamenlijke activiteiten

In de eindconclusies over de gezamenlijke activiteiten wordt allereerst benadrukt dat de verbeteringen die bij de tussentijdse evaluatie van juni 2001 werden voorgesteld, in vergaande mate zijn aangebracht en dat de richtsnoeren van de nieuwe BTW-strategie eveneens in vergaande mate zijn opgenomen in de actieplannen voor 2001 en 2002.

Uit het verslag blijkt dat elke gezamenlijke activiteit bij de deelnemers heeft geleid tot de verbetering van de kennis en het begrip van specifieke onderwerpen op het terrein van de indirecte belastingen. Dit programma heeft "goede praktijken" verbreid (met name op het vlak van procedures voor fraudecontrole, organisatie van fraudebestrijdingseenheden, methoden van risicoanalyse en identificatie van soorten fraude) die een betere fraudebestrijding mogelijk hebben gemaakt. Het programma heeft de deelnemende ambtenaren de mogelijkheid geboden zich nieuwe werkmethoden eigen te maken door samen te werken met de andere fiscale overheidsdiensten. Ook heeft het programma bijgedragen tot de vereenvoudiging van de instrumenten die de vervulling van de belastingverplichtingen van de marktdeelnemers vergemakkelijken.

Het programma heeft de deelnemers geholpen contacten te leggen binnen overheidsdiensten van andere lidstaten, hetgeen heeft bijgedragen tot de vergemakkelijking van de informatie-uitwisseling en de verbetering van de administratieve samenwerking. Voor de lidstaten is dit het belangrijkste resultaat van de programma-activiteiten, ondanks de tekortkomingen van de desbetreffende regelgeving. Wat dit aangaat is er een verbetering van het huidig juridisch kader ophanden met de indiening, door de Commissie, van een voorstel voor een verordening [1] betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde. Dit voorstel schept één enkel, doeltreffend juridisch kader voor fraudebestrijding door de invoering van een systeem voor rechtstreekse, snelle informatie-uitwisseling tussen de lidstaten.

[1] COM(2001) 294 def. van 18.6.2001.

Al met al dragen de gezamenlijke activiteiten van het programma ertoe bij dat de belastingstelsels van de interne markt beter functioneren. Wil het effect ervan echter nog groter zijn, dan zal het aanvullend karakter van de programma-activiteiten moeten verbeteren (de resultaten van een controle zouden bijvoorbeeld het onderwerp kunnen zijn van een studiebijeenkomst, of er zouden uitwisselingen georganiseerd kunnen worden op basis van een thema dat is besproken tijdens een studiebijeenkomst, enz.). Diverse, in dit verslag genoemde aanbevelingen zijn al meegenomen in het kader van het nieuwe Fiscalis-programma voor 2003-2007.

II) Het tweede deel, dat betrekking heeft op de informatisering, vult het verslag over de gezamenlijke activiteiten van het programma aan. In dit deel komen naast de resultaten en effecten van de verschillende, door de programma's gefinancierde computerapplicaties ook de hulpmiddelen bij het beheer van informatiseringsprojecten aan bod.

- Informatiseringsbegroting

In totaal is er met het Fiscalis-programma voor de periode 1998-2002 een bedrag gemoeid van 19.622.659 euro. Aangezien de computersystemen zowel communautaire als nationale componenten omvatten, wordt alleen de communautaire component betaald uit het Douane 2002-programma, terwijl de lidstaten zorg dragen voor de financiering van de nationale componenten.

Het communicatienetwerk CCN/CSI [2] vergde een investering van 23.801.472 euro, die voor de helft werd betaald uit het Fiscalis-programma en voor de andere helft uit het Douane 2002-programma. De hoogte van het bedrag voor CCN/CSI is terug te voeren op het feit dat het hierbij gaat om ontwikkelings- en installatiekosten.

[2] Common Communication Network / Common System Interface.

De VIES [3]-applicatie slokt het grootste deel van de "FITS"-begroting op (Fiscalis Information Technology System), die 5.547.267 euro bedraagt, en is daarmee de belangrijkste applicatie van de Fiscalis-begroting. De voor VIES bestemde middelen behelzen gebruiks- en onderhoudskosten, aangezien het systeem al was ontwikkeld en in gebruik genomen vóór aanvang van het Fiscalis-programma.

[3] VAT Information Exchange System.

In tegenstelling tot het oorspronkelijke plan is de EMCS [4]-applicatie (geïntegreerd computersysteem betreffende het verkeer van en de controle op accijnsgoederen) niet betaald uit het Fiscalis-programma, omdat de daarvoor benodigde financiële middelen (geschat op 35 miljoen euro en de tijdsplanning (geschat op 6 jaar voor de ontwikkeling) de mogelijkheden van het programma (toewijzing van 40 miljoen euro) te boven gingen.

[4] Excise Movement and Control System.

- Gemeenschappelijk deel van de programma's Fiscalis en Douane 2002.

Deze programma's hebben de ontwikkeling en installatie van het netwerk en de interface van CCN/CSI mogelijk gemaakt.

De door CCN/CSI geboden diensten zijn zeer compleet, het netwerk functioneert goed en wordt intensief gebruikt. De installatie-, ontwikkelings- en gebruikskosten zijn het gevolg van het feit dat CCN/CSI compatibel gemaakt moest worden met de verschillende bestaande nationale systemen. Ook de gedecentraliseerde technische architectuur van CCN/CSI houdt in dat elke nieuwe verbinding een specifieke infrastructuur vereist, en eventueel ook bepaalde ontwikkelingsactiviteiten om aan te sluiten bij mogelijk afwijkende technieken ter plaatse.

Dankzij de introductie van de TEMPO [5]-methode konden de doelmatigheid en doeltreffendheid van de organisatie betreffende het beheer van informatiseringsprojecten door de Commissie worden verbeterd.

[5] Taxud Electronic Management of Projects Online.

Desalniettemin beschikken de afgevaardigden van de lidstaten in de comités die zijn belast met de uitvoering van de projecten, niet over alle informatie betreffende de middelen (budgettaire en personele) die beschikbaar zijn voor de realisering van de "nationale" delen van de projecten, hetgeen een realistische projectplanning in de weg staat.

- Applicaties op het gebied van BTW.

Het programma heeft de financiële middelen verschaft voor het onderhoud van VIES en het ontwerp van elektronische formulieren voor informatie-uitwisseling (SCACform 2001).

De technische doeltreffendheid van VIES is gebleken: snelle antwoorden, omvangrijke volumes en hoge aantallen uitgewisselde berichten. In de programmaperiode zijn meer dan 100 miljoen verzoeken gedaan (inlichtingen over BTW-nummers en inlichtingen op niveau 1 en 2 over intracommunautaire verwervingen van goederen). Door de recente plaatsing van VIES op internet zal dit aantal alleen nog maar toenemen.

Eind 2002 werd nog met de elektronische formulieren voor informatie-uitwisseling tussen de lidstaten geëxperimenteerd in het kader van een proeffase; het heeft er alle schijn van dat zowel de verzending als de formulieren zelf nog vatbaar zijn voor technische verbetering. Door het gebruik van deze formulieren wordt de termijn voor het geven van antwoorden door de lidstaten gemakkelijker gehaald.

Volgens de lidstaten zijn VIES en de elektronische formulieren zeer goede hulpmiddelen bij de administratieve samenwerking. Wel tekenen zij hierbij aan dat de juistheid en nauwkeurigheid van de uitgewisselde informatie nog verbeterd zouden kunnen worden. Deze verbeteringen vallen echter buiten het bestek van het Fiscalis-programma, dat slechts één van de componenten van de administratieve samenwerking is.

- Applicaties op het gebied van accijnzen.

Dankzij het programma kon het onderhoud van de systemen SEED en SIPA [6] worden bekostigd, konden er elektronische formulieren voor informatie-uitwisseling worden ontworpen en kon er een studie worden verricht naar de haalbaarheid van het EMCS-programma.

[6] Système d'information préalable en matière d'accises.

Gezien het voorlopige karakter van beide systemen had de verbetering van de doeltreffendheid van SEED en SIPA geen prioriteit binnen het Fiscalis-programma. Op termijn zullen de SEED- en SIPA-activiteiten immers worden ondergebracht bij het EMCS-project. De in het kader van het Fiscalis-programma gefinancierde studie naar de haalbaarheid van EMCS heeft in dit verband zeer gunstige resultaten opgeleverd, die ten grondslag liggen aan de voorstellen [7] van de Commissie betreffende de informatisering op accijnsgebied.

[7] COM(2001) 466.

Bij de SEED-applicatie doen zich enige technische en organisatorische problemen voor, met name vanwege het feit dat de overheidsdiensten van de lidstaten achter zijn met het bijwerken van de gegevensbank, hetgeen betrouwbaarheidsproblemen oplevert.

Het oordeel van de lidstaten over de bijdrage van SIPA aan de fraudebestrijding is positief, hoewel het feit dat er geen onderscheid is tussen een waarschuwingsbericht en een kennisgevingsbericht, volgens sommige lidstaten afbreuk doet aan de doeltreffendheid van het systeem. Zij dringen erop aan dat het bericht daadwerkelijk vóór het vertrek van de goederen wordt verstuurd, zodat er controle kan plaatsvinden in de lidstaat waar de goederen aankomen. Dit zijn echter procedurele problemen die niets afdoen aan de applicatie op zich.

Met de elektronische MVS-formulieren (Movement Verification System) werd eind 2002 nog geëxperimenteerd in het kader van een proeffase. Het is dan ook moeilijk om de resultaten of effecten van deze applicatie te meten. Desalniettemin tonen de lidstaten unaniem belangstelling voor de ontwikkeling van dit systeem.

Deel 1 : Verslag over de tenuitvoerlegging van de gezamenlijke activiteiten van het Fiscalis-programma (1998-2002)

1. INLEIDING

Overeenkomstig artikel 12, lid 3, van Beschikking nr. 888/98/EG [8] van 30 maart 1998 (hierna Fiscalis-beschikking genoemd) legt de Commissie het Europees Parlement en de Raad uiterlijk op 30 juni 2003 een eindverslag voor over de tenuitvoerlegging en de uitwerking van het Fiscalis-programma.

[8] Beschikking nr. 888/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 maart 1998, PB L 126 van 28.4.1998, blz. 1.

Overeenkomstig artikel 12, lid 2, van de Fiscalis-beschikking is dit verslag door de diensten van de Commissie opgesteld op basis van de eindverslagen die door de lidstaten zijn ingezonden, de evaluatieformulieren van de deelnemers aan de activiteiten (bijlage II van de beschikking tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Fiscalis), het tussentijdse-evaluatieverslag (2001) en de follow-updocumenten.

1.1. Het Fiscalis-programma

Dit meerjarig communautair actieprogramma ter verbetering van de stelsels van indirecte belastingen van de interne markt sluit aan bij de behoeften die zijn genoemd in de Fiscalis-beschikking:

Enerzijds de totstandbrenging van een communautaire infrastructuur en de stimulering van goede praktijken, in aansluiting op de invoering, in 1993, van een zogeheten overgangsstelsel voor de BTW en een definitieve accijnzenregeling;

Anderzijds de voorbereiding van de landen van Midden- en Oost-Europa, Malta en Cyprus op de werking van de stelsels van BTW en accijnzen, in het kader van de uitbreiding.

1.1.1. Voorgeschiedenis van het programma

Hoewel de goederencontroles aan de binnengrenzen op 1 januari 1993 werden afgeschaft, zijn nog niet alle fiscale belemmeringen voor de interne markt opgeheven. Met het oog op een betere werking van de nieuwe Gemeenschapswetgeving werden er diverse gelijktijdige maatregelen getroffen: de invoering van instrumenten voor administratieve samenwerking en informatie-uitwisseling, en het "Matthaeus-Tax" [9]-programma voor de beroepsopleiding van ambtenaren die zijn belast met de indirecte fiscaliteit.

[9] Beschikking 93/588/EEG van de Raad van 29 oktober 1993, PB L 280 van 13.11.1993.

De financiering van deze maatregelen werd vervolgens ondergebracht in één enkel instrument, het op 30 maart 1998 goedgekeurde Fiscalis-programma. De financiële toewijzing voor dit programma, dat betrekking heeft op de periode van 1 januari 1998 tot en met 31 december 2002, bedroeg 40 miljoen euro.

1.1.2. Organisatiestructuren van het programma

Het Fiscalis-programma wordt aangestuurd door een Permanent Comité inzake administratieve samenwerking (SCAC) [10]. De rol van dit comité, dat is ingesteld bij Verordening nr. 218/92 van de Raad [11] betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen (BTW), is tweeledig: het fungeert als regelgevend comité voor de administratieve samenwerking en de wederzijdse bijstand, en als beheerscomité voor het Fiscalis-programma.

[10] Standing Committee on Administrative Cooperation.

[11] Verordening (EEG) nr. 218/92, PB L 024 van 1.2.1992.

De specifieke onderwerpen worden behandeld door verschillende subcomités: het Subcomité informatisering (SCIT), het Subcomité fraudebestrijding (SCAF) en het Subcomité administratieve opleidingen (SCAT).

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

1.2. Aard en doel van het verslag

Dit verslag behelst de actualisering, tot en met 2002, van werkdocument SEC(2001) 1328 (hierna "tussentijds verslag" genoemd), dat halverwege de looptijd van het programma werd opgesteld door de diensten van de Commissie op basis van de interimverslagen van de lidstaten.

De conclusie van het tussentijds verslag luidde dat het wenselijk was het programma na 2002 voort te zetten, hetgeen de basis heeft gevormd voor het voorstel betreffende het Fiscalis-programma voor 2003-2007. Het voorliggende document is derhalve een verslag over de voortgang van de tenuitvoerlegging van het Fiscalis-programma tot en met 2002. Hierbij wordt de MEANS [12]-methode gevolgd, die wordt toegepast ter beoordeling van communautaire programma's en dient ter verduidelijking van de doeltreffendheid en effectiviteit van de maatregelen, de realisering van de verwachte effecten en de duurzaamheid van resultaten en effecten.

[12] Méthode d'Evaluation des Actions de Nature Structurelle, methode die wordt toegepast ter beoordeling van communautaire programma's.

1.2.1. Afbakening van het onderzoeksveld

Betrokken periode. Het onderhavige verslag betreft de tenuitvoerlegging van het gehele programma tussen 1 januari 1998 en 31 december 2002.Met de beschikbare gegevens over 2000, 2001 en 2002 voorziet het verslag in de aanvulling van het tussentijds verslag, dat betrekking had op de periode van 1 januari 1998 tot en met 30 juni 2000 en waarin de verrichtingen over 1998 en 1999 werden geanalyseerd.

Betrokken partijen. Partnerschap lidstaten - Commissie. De verwezenlijking van de programmadoelstellingen is afhankelijk van de wijze waarop de overheidsdiensten van de lidstaten de door het programma geboden mogelijkheden benutten. In samenwerking met de lidstaten vervult de Commissie met betrekking tot de activiteiten een faciliterende en coördinerende rol.

Kandidaat-lidstaten. Het Fiscalis-programma staat open voor deelneming van de kandidaat-lidstaten teneinde hun voorbereiding op de toetreding te vergemakkelijken. Deze deelneming is gefinancierd met middelen die niet onder het Fiscalis-programma vallen.

1.2.2. De gevolgde aanpak

De aanpak steunde voornamelijk op de eindverslagen van de lidstaten, die werden toegezonden in de vorm van beantwoorde vragenlijsten. De vragen nodigden uit tot het geven van een mening, terwijl bij 29 vragen op een schaal van 1 (nutteloos) tot 4 (zeer nuttig) moest worden aangegeven in hoeverre een bepaalde activiteit, of het programma in zijn geheel, had bijgedragen tot een bepaald resultaat of effect. Deze gegevens zijn aangevuld met de antwoorden van de individuele evaluatieformulieren, die gedurende de volledige looptijd van het programma (5 jaar) werden verzameld. Uitgangspunt bij de interpretatie van de beoordelingen waren de geconstateerde verrichtingen en de opmerkingen van de deelnemers.

Bij elke component van de gezamenlijke activiteiten (studiebijeenkomsten, uitwisselingen, multilaterale controles, opleidingen) werden de beschikbare gegevens gebruikt om antwoord te krijgen op de volgende vragen:

- Is de activiteit uitgevoerd tegen redelijke kosten (doelmatigheid)?

- Wat waren de directe resultaten [13] van die activiteit en de effecten op langere termijn [14] ervan op de overheidsdiensten waarvoor de activiteit was bedoeld?

[13] Naar aanleiding van een studiebijeenkomst zijn bijvoorbeeld de problemen met de praktijktoepassing van regels die ontstonden door de afschaffing van de belastingvrije verkopen aan intracommunautaire reizigers, in kaart gebracht, en zijn er oplossingen aangedragen.

[14] Naar aanleiding van de multilaterale controle is er bijvoorbeeld een controleanalysesysteem aangepast en heeft de betrokken nationale overheidsdienst betere resultaten geboekt bij de fraudebestrijding.

- Op welke wijze heeft de activiteit bijgedragen tot de verwezenlijking van de programmadoelstellingen (doeltreffendheid), en is de relevantie van die doelstellingen verbeterd?

1.2.3. Doelstellingen van het programma

Volgens artikel 3 van de Fiscalis-beschikking [15] heeft het programma ten doel door middel van communautaire maatregelen de inspanningen van de lidstaten te ondersteunen met het oog op:

[15] Beschikking nr. 888/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30.3.1998.

- Het op een hoog gemeenschappelijk peil brengen van het begrip van het Gemeenschapsrecht bij de ambtenaren, in het bijzonder op het gebied van de indirecte belastingen, en van de uitvoering ervan in de lidstaten;

- Een doeltreffende, daadwerkelijke en uitgebreide samenwerking tussen de lidstaten en tussen deze en de Commissie;

- De voortdurende verbetering van de administratieve procedures, met het oog op de behoeften van de overheidsdiensten en belastingbetalers, door de ontwikkeling en verbreiding van goede administratieve praktijken.

In het verslag betreffende de criteria voor het welslagen van Fiscalis [16] werd de verwezenlijking van bepaalde doelstellingen aanbevolen, terwijl in de tussentijdse evaluatie [17] van 2001 werd benadrukt dat er meetbare doelstellingen moesten zijn. De algemene doelstellingen van het programma zijn in het actieplan voor 2002 vertaald in de volgende specifieke doelstellingen:

[16] SCAC-document nr. 279.

[17] SEC(2001) 1328 van 31.7.2001.

- Vereenvoudiging en modernisering van de wetgeving;

- Modernisering van de administratie;

- Eenvormige toepassing van de wetgeving;

- Verbetering van de administratieve samenwerking en de belastingfraudebestrijding.

1.2.4. Gegevensobservatie

- Het onderhavige verslag steunt voornamelijk op de tussentijdse evaluatie van 2001 en op de in artikel 12, lid 2, onder a), van de Fiscalis-beschikking bedoelde eindverslagen van de lidstaten.

- Hoewel in het tussentijdse-evaluatieverslag ten aanzien van de gezamenlijke activiteiten werd gesteld dat elk type instrument nuttig was, werden er met name op de volgende punten ook suggesties voor verbetering gedaan:

- De omschrijving van de specifieke doelstellingen van elke activiteit,

- De effectindicatoren,

- De mate van verbreiding onder de overheidsdiensten van de lidstaten,

- Het aan de Commissie toezenden van de individuele evaluatieformulieren.

- Teneinde een bepaalde homogeniteit in de eindverslagen te bewerkstelligen werden er vragenlijsten naar de lidstaten gestuurd, waarin zij werden uitgenodigd de gezamenlijke activiteiten te toetsen aan vooraf gedefinieerde resultaten en effecten, alsmede om het nut van die activiteiten en de mate waarin er sprake is van verbetering, te beoordelen.

- Verder zijn er gegevens ontleend aan de individuele evaluatieformulieren (die gemiddeld door ongeveer 30% van de potentiële respondenten werden ingevuld) en de follow-updocumenten van het programma (actieplannen, SCAC-documenten, documenten die bij de gezamenlijke activiteiten zijn opgesteld: rapporten, verslagen en overzichten van verrichtingen).

2. BEGROTING

De financiële toewijzing voor Fiscalis bedraagt 40 miljoen euro voor een periode van vijf jaar, waarvan 35% van de jaarlijkse vastleggingen is bestemd voor de gezamenlijke activiteiten.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

(In 2002 zijn de vastleggingen voor de computerapplicaties aan het eind van het jaar gedaan; de betalingen zullen in 2003 plaatsvinden)

In 1998 waren de vastleggingen gelijkelijk verdeeld over de gezamenlijke activiteiten en het informatiseringsdeel. In 1999 echter zijn de vastgelegde middelen, als gevolg van de invoering van het CCN/CSI-platform, die meer dan 55% van de vastleggingen opslokte, voor het informatiseringsdeel gestegen tot 67% , tegen 33% voor de gezamenlijke activiteiten. Deze verdeling is daarna in grote lijnen dezelfde gebleven.

Wat de verdeling van de kosten over de gezamenlijke activiteiten betreft vormen de uitwisselingen de grootste post met circa 60%, gevolgd door de studiebijeenkomsten met 28%, de multilaterale controles met 10% en de opleidingsactiviteiten met 2%. Deze verdeling is gemaakt op basis van de vastleggingen. Er bestaan in dit verband plannen voor de ontwikkeling van een geïnformatiseerd beheerssysteem, "ART" [18], waarmee de werkelijke kosten per activiteit met grotere nauwkeurigheid zullen kunnen worden vastgesteld in het Fiscalis-programma voor 2003-2007.

[18] Activity Reporting Tool.

De verklaring voor de onderbesteding van de begrotingsmiddelen (30,799 miljoen euro is vastgelegd, terwijl de toewijzing 40 miljoen bedroeg), is grotendeels gelegen in het besluit om het computersysteem EMCS [19] niet te bekostigen uit de Fiscalis-begroting, aangezien de financiële ramingen en de tijdsplanning de mogelijkheden van het programma te boven gingen. Anderzijds heeft een wijziging van de BTW-strategie van de Commissie in 2001 het opstellen van een actieplan voor de twee laatste jaren van het programma vertraagd. Bepaalde activiteiten zijn dan ook niet uitgevoerd. Op zich kan uit deze onderbesteding van middelen overigens geen enkel oordeel in welke zin dan ook worden afgeleid over de doelmatigheid van het programma.

[19] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM.

3. STUDIEBIJEENKOMSTEN

De beschikking tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Fiscalis voorziet [20] in de organisatie van niet meer dan 15 studiebijeenkomsten per jaar, waaraan mag worden deelgenomen door twee vertegenwoordigers per lidstaat. Met het oog op de toetreding kon elke kandidaat-lidstaat één vertegenwoordiger sturen in overeenstemming met de voorwaarden die in de associatieovereenkomsten of de aanvullende protocollen zijn vastgelegd.

[20] Artikel 8 van Beschikking 98/467/EG.

De onderwerpen van de studiebijeenkomsten worden gekozen binnen het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking, waarbij het voornaamste criterium is dat die onderwerpen moeten aansluiten bij de algemene doelstellingen [21] van het programma. Organisatorisch gezien bestaan de studiebijeenkomsten uit plenaire bijeenkomsten en workshops in kleine groepen. Deze formule, die al werd toegepast in het kader van het Matthaeus-Tax-programma, is zeer doeltreffend gebleken met het oog op de actieve deelneming van alle afgevaardigden.

[21] Artikel 3 van Beschikking nr. 888/98/EG.

3.1. Overzicht van de verrichtingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.2. Bevindingen

- Het aantal studiebijeenkomsten is van een minimum van 7 in 1998 gestegen tot een maximum van 14 in 2001. Volgens de lidstaten is dit een zeer doeltreffend instrument voor de verdieping van de kennis over specifieke onderwerpen op het terrein van indirecte belastingen, de vaststelling van "goede praktijken" en de verbetering van de administratieve samenwerking. Deze mening wordt door vrijwel alle deelnemers aan de studiebijeenkomsten gedeeld.

- Ook in cijfers drukken de verslagen van de lidstaten uit dat de tevredenheid over het nut van de studiebijeenkomsten over het algemeen zeer hoog is: een beoordeling van 3,29 [22]. Tien lidstaten beschouwen deze activiteit als "nuttig", terwijl vier lidstaten haar zelfs als "zeer nuttig" beschouwen (bijlage 1). De deelnemers aan de studiebijeenkomsten zijn nóg positiever en vinden de keuze van de onderwerpen en doelstellingen van de studiebijeenkomsten "zeer goed" (53,9%) of "goed" (43,3%) (bijlage 2).

[22] Cijfers: 1 (nutteloos), 2 (nauwelijks nuttig), 3 (nuttig), 4 (zeer nuttig).

- De deelnemende ambtenaren zijn van mening dat de kwaliteit van de presentaties op de studiebijeenkomsten "zeer goed" (44,9%) of "goed" is (52,7%); de kwaliteit van de plenaire debatten en de debatten in de werkgroepen is "zeer goed" (34%) of "goed" (60%); (bijlage 2) de prestaties van de voorzitters en rapporteurs van de studiebijeenkomsten zijn "zeer goed" (60,9%) of "goed" (38,8%).

- Alle lidstaten hebben daadwerkelijk deelgenomen aan deze activiteit; zowel qua vergaderlocaties als deelnemers was deze activiteit geografisch gezien gelijkelijk gespreid over de lidstaten.

- Wat gelijke kansen betreft kan worden opgemerkt dat het aantal vrouwen dat in 2000 en 2001 deelnam aan de studiebijeenkomsten en uitwisselingen, licht is toegenomen ten opzichte van de jaren daarvoor. Zowel bij de studiebijeenkomsten als de uitwisselingen in 1998 en 1999 was de uitsplitsing van de deelnemers naar sekse 69% mannen en 31% vrouwen, terwijl de verdeling in 2000 en 2001 66% mannen en 34% vrouwen was.

- Uit de jaarlijkse planning blijkt dat de studiebijeenkomsten bijna uitsluitend in het tweede halfjaar werden georganiseerd. Sommige lidstaten hebben in hun verslag aangegeven dat het aantal deelnemers per studiebijeenkomst te hoog is (gemiddeld 38 personen per bijeenkomst). Dit zal nog moeilijker worden in een Europa met 25 lidstaten.

3.3. Wenselijke verbeteringen

Over het geheel genomen ervaren de lidstaten en de deelnemers dit instrument als positief en staat het nut ervan niet ter discussie. Toch hebben de lidstaten een aantal punten genoemd die vatbaar zijn voor verbetering:

- Betere planning van de studiebijeenkomsten,

- Vroegtijdige verzending van de documentatie door de organiserende lidstaat,

- De selectie van de deelnemers en hun aantal,

- Betere verbreiding van de informatie na de studiebijeenkomsten.

Een evenwichtiger planning van de studiebijeenkomsten tijdens het jaar is inderdaad wenselijk. Hiervoor zou het jaarlijkse actieplan op zodanige wijze moeten worden aangenomen dat de bijeenkomsten ook inderdaad al aan het begin van het jaar georganiseerd kunnen worden. Een mogelijk alternatief is het gebruik van een "rolling plan".

Wat de voorbereiding van de studiebijeenkomsten betreft lopen de antwoorden van de lidstaten en die van de deelnemers uiteen. De deelnemers hebben geen bedenkingen op dit punt. Organisatorisch is het een probleem om de termijn voor het versturen van de uitnodigingen voor een studiebijeenkomst (2 maanden) en die voor het verzenden van de werkdocumenten (2 weken) langer te maken. Volgens 60% van de deelnemers is de selectie van de deelnemers weliswaar goed, maar afhankelijk van de beschikbaarheid van de geselecteerde ambtenaren binnen hun nationale overheidsdiensten. Tot slot lijkt het erop dat de resultaten van de studiebijeenkomsten relatief goed hun weg vinden. Een groot aantal lidstaten heeft melding gemaakt van de organisatie van besprekingen of interne studiebijeenkomsten en de verspreiding van verslagen om ook de medewerkers binnen hun overheidsdiensten die niet hebben deelgenomen aan de studiebijeenkomsten, mee te laten profiteren van de toegevoegde waarde van deze bijeenkomsten.

4. UITWISSELINGEN

In de beschikking tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Fiscalis is bepaald dat elke lidstaat tijdens de looptijd van het programma gedurende twee weken ten minste drie ambtenaren naar elk van de andere lidstaten stuurt.

4.1. Overzicht van de verrichtingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(*Totaal van 11 lidstaten)

4.2. Bevindingen

- Gedurende de looptijd van het programma is er geen significante verandering opgetreden in het aantal uitwisselingen (ongeveer 400 per jaar). Over het algemeen zijn de lidstaten van oordeel dat de uitwisselingen hebben bijgedragen tot een beter begrip van bijzondere onderwerpen op het gebied van de indirecte belastingen (3,08) en tot de totstandbrenging van contacten in de lidstaten die een rol kunnen spelen bij de verbetering van de administratieve samenwerking tussen belastingdiensten (3,14) (bijlage 4, vragen 5.1. en 5.3).

- Ook in cijfers drukken de verslagen van de lidstaten uit dat de tevredenheid over het nut van de uitwisselingen over het algemeen hoog is: een beoordeling van 3,43. Zes lidstaten beschouwen de uitwisselingen als "zeer nuttig", terwijl acht lidstaten deze als "nuttig" beschouwen (bijlage 4).

- De individuele antwoorden van de deelnemers aan de uitwisselingen wijzen in dezelfde richting: 53 % van hen is van mening dat zij de Gemeenschapswetgeving op het gebied van indirecte belastingen veel beter (en 22% duidelijk beter) begrijpen (bijlage 5). Wat het werkterrein betreft is 60% van de deelnemers aan de uitwisselingen actief op BTW-vlak en 9% op het gebied van accijnzen (bijlage 5).

- Ten aanzien van de geografische spreiding geldt dat landen als Zweden, het Verenigd Koninkrijk en Nederland veel vaker uitwisselingen hebben georganiseerd dan andere lidstaten (bijlage 6). De in de uitvoeringsbeschikking vervatte eis dat een zeker geografisch evenwicht tussen de ontvangende lidstaten gewaarborgd moet zijn, stuit niet alleen op taalproblemen, maar ook op administratieve starheid (minimale duur van de uitwisseling, aantal beschikbare ambtenaren, problemen bij de volledige integratie in de overheidsdiensten).

- Wat de planning betreft zij nog opgemerkt dat de meeste uitwisselingen in het tweede halfjaar worden georganiseerd: dit geldt voor 90% van de uitwisselingen in 2000 en voor 81% in 2001 (bijlage 6).

- Het algemene oordeel van de deelnemers over de organisatie van de uitwisselingen is zeer positief. 79,6% van de deelnemers vindt dat de inspanningen van de ontvangende overheidsdienst zeer bevredigend zijn (bijlage 5). Er is actie ondernomen om de doeltreffendheid van dit instrument te verbeteren. Een voorbeeld hiervan is de studiebijeenkomst van Snekkersten [23] in Denemarken, die het beheer, de resultaten en de effecten van de uitwisselingen als specifiek thema had.

[23] Studiebijeenkomst van Snekkersten, 26-28 juni 2000.

4.3. Wenselijke verbeteringen

Op één uitzondering na (één land heeft verzocht om een hoger aantal) hebben de lidstaten geen opmerkingen gemaakt over het aantal georganiseerde uitwisselingen. De lidstaten hebben verschillende suggesties ter verbetering gedaan:

- De doelstellingen van de uitwisselingen moeten vooraf worden bepaald, worden verduidelijkt en betrekking hebben op nauwkeurig omschreven aspecten;

- De flexibiliteit wat betreft de duur en de praktijkgerichtheid van het werk moet hoger worden;

- De deelnemers moeten beter zijn voorbereid op het niveau van talenkennis; De lidstaten moeten ervoor zorgen dat hun ambtenaren een adequate taalopleiding krijgen zodat ze effectief kunnen deelnemen aan de activiteiten.

- Een evenwichtiger toepassing van dit instrument. De toepassing door alle lidstaten zou aangemoedigd moeten worden. De doelstellingen van de uitwisseling moeten het uitgangspunt zijn bij de keuze van de ontvangende lidstaat, niet de geografische spreiding. Ook moeten er problemen worden overwonnen van administratieve aard (duur van ten minste twee weken) en juridische aard (deelneming van de uit te wisselen ambtenaren aan onderzoeken op het grondgebied van de ontvangende lidstaat);

- Diverse lidstaten concentreren de uitwisselingen van de ambtenaren in een vaste periode. De redenen hiervoor zijn de vereiste minimumduur van 14 dagen per uitwisseling en de mogelijkheid om de organisatielasten voor de ontvangende lidstaat zo te beperken. Het nadeel van dit systeem is echter dat het weinig op het individu is gericht. De ontvangende lidstaat zou door moeten kunnen gaan met het organiseren van uitwisselingen in een sterk afgebakende periode van het jaar, mits er programma's worden opgesteld die op de individuele deelnemers zijn toegesneden;

- Het nieuwe Fiscalis-programma biedt meer flexibiliteit in het beheer van de uitwisselingen, met name op het vlak van de eis van de gemiddelde duur van 14 dagen en de geografische spreiding.

5. MULTILATERALE CONTROLES

Multilaterale controles zijn een vorm van samenwerking van ten minste drie nationale overheidsdiensten met het oog op de coördinatie van de door hen verrichte controles van belastingplichtigen met fiscale verplichtingen in meerdere lidstaten (artikel 2 van de Fiscalis-beschikking).

De belanghebbende lidstaten sturen de Commissie voorstellen voor multilaterale controles die uit het programma betaald zouden kunnen worden. Het besluit om een multilaterale controle te financieren wordt genomen binnen het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking, waarbij de programmadoelstellingen als uitgangspunt gelden. Deze controles hebben betrekking op fiscale verplichtingen inzake BTW en/of accijnzen.

5.1. Verrichtingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De geselecteerde bedrijven kwamen uit allerlei sectoren (voedingsmiddelenindustrie, diepvriesproducten, gezondheid, beauty- en cosmeticaproducten, telecommunicatie, tabaksproducten, elektronica, petrochemische producten, etc.).

5.2. Bevindingen

Uit de verslagen van de lidstaten blijkt dat de multilaterale controles doeltreffende fraudebestrijdingsinstrumenten zijn. Omdat zij grootschalig van opzet zijn, kunnen zij duidelijkheid verschaffen over de vraag of bedrijven die actief zijn op het grondgebied van meerdere lidstaten, aan hun fiscale verplichtingen voldoen. Ook dragen zij bij tot de verbetering van de administratieve samenwerking tussen de deelnemende landen.

Bovendien hebben de deelnemers aan de controles aangegeven dat de multilaterale controles hebben bijgedragen tot een beter inzicht in de wijze waarop de indirecte belastingen in de Europese Unie worden ingericht en toegepast.

Ook in het tussentijds verslag was al aangegeven dat de (concrete financiële) resultaten van deze controles zeer bevredigend waren. Bovendien fungeerden zij niet alleen als fraudepreventie-instrument, maar ook als instrument van administratieve samenwerking.

- In cijfers uitgedrukt wordt het nut van deze activiteit door de lidstaten onderkend (gemiddelde beoordeling 3,43). Zeven lidstaten beschouwen de multilaterale controles als "zeer nuttig", zes als "nuttig" (bijlage 7). De door de lidstaten genoemde voordelen zijn een beter begrip van de Gemeenschapswetgeving - met name van de auditsystemen - en een betere administratieve samenwerking.

- Sommige landen passen dit instrument vaker toe dan andere. Terwijl vier lidstaten nog nooit het initiatief tot een controle hebben genomen, heeft één lidstaat zes van de zeventien in 2000 verrichte multilaterale controles voorgesteld. De financiële armslag voor de toepassing van dit instrument is beperkt, aangezien de multinationale controles meer personele middelen vergen dan een controle op nationaal niveau (bijlage 8, bijlage 10 en bijlage 11).

- Organisatorisch gezien is de selectie van de te controleren bedrijven, welke fase cruciaal is voor het welslagen van een controle, door sommige lidstaten uitgevoerd op basis van de verschillen tussen de opgegeven activiteiten en de activiteiten die zijn gereconstrueerd aan de hand van de informatie van VIES. De multilaterale controles vereisen echter een zware en verplichte administratieve procedure, waardoor dit instrument met name in het laatste programmajaar weinig is toegepast (bijlage 10).Uit het bij het SCAC ingediende verslag [24] blijkt dat naast de complexiteit van de procedure van de multilaterale controles (door de meeste lidstaten genoemd) ook de te korte duur van de controles als problematisch wordt ervaren.

[24] SCAC-document nr. 314, 24 oktober 2001.

- Een groot probleem dat door de lidstaten wordt genoemd, is de belemmering van de snelle uitwisseling van informatie. De huidige wetgeving betreffende administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand op het gebied van BTW steunt op twee rechtsinstrumenten: Verordening (EEG) nr. 218/92, die voorziet in een gemeenschappelijk informatie-uitwisselingssysteem, en Richtlijn 77/799/EEG [25] betreffende de wederzijdse bijstand van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten op het gebied van de directe belastingen. Binnen dit juridisch kader moet alle informatie-uitwisseling verlopen via de "bevoegde autoriteiten", waardoor het systeem te langzaam is. Wel is er rechtstreekse uitwisseling mogelijk als er een bilaterale overeenkomst is gesloten tussen beide bevoegde autoriteiten. De richtlijn voorziet ook in de mogelijkheid voor de lidstaten om toe te stemmen in de aanwezigheid van ambtenaren van andere lidstaten om deel te nemen aan bepaalde controles, maar in de praktijk wordt daar door de lidstaten nauwelijks gebruik van gemaakt.

[25] PB L 336 van 27.12.1977.

5.3. Wenselijke verbeteringen

Gezien de problemen met dit instrument zijn er in Finland [26] twee studiebijeenkomsten gewijd aan de uitwerking en bijstelling van een handboek voor multilaterale controles om ze soepeler te laten verlopen en doeltreffender te maken. Van de andere mogelijke aanbevelingen zijn er verschillende overgenomen in het kader van het Fiscalis-programma voor 2003-2007.

[26] Studiebijeenkomsten van Helsinki in 2000 en 2001.

De lidstaten hebben de volgende punten genoemd in hun evaluatieverslagen:

- De selectiecriteria voor de controles zouden moeten worden opgesteld op basis van een risicoanalyse van de te controleren bedrijven.

- De procedure moet minder star worden. Informele, aan de multilaterale controle voorafgaande voorbereidende bijeenkomsten zouden deze doeltreffender moeten maken. Ook moet de duur van de controle afgestemd kunnen worden op de complexiteit ervan.

- Het huidige juridische kader moet worden aangepast. De Commissie heeft onlangs een voorstel ingediend voor een verordening [27] betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde. Dit voorstel schept één enkel juridisch kader voor de fraudebestrijding door de invoering van een systeem voor rechtstreekse, snelle informatie-uitwisseling tussen nationale overheidsdiensten. Ook bevat het nieuwe procedures die de aanwezigheid van ambtenaren van belastingdiensten van andere lidstaten, en gelijktijdige controles, mogelijk maken. Deze verordening zou in 2004 in werking kunnen treden.

[27] COM(2001) 294 def. van 18.6.2001.

- Tot slot moeten de nationale overheidsdiensten worden aangemoedigd meer personeel in te zetten bij deze multilaterale controles.

6. OPLEIDING

Artikel 6 van de Fiscalis-beschikking voorziet in opleidingsinitiatieven van de lidstaten in samenwerking met de Commissie teneinde een gemeenschappelijke basisopleiding tot stand te brengen voor de met de indirecte fiscaliteit belaste ambtenaren. Deze initiatieven zijn gericht op:

- De ontwikkeling van de bestaande opleidingsprogramma's of het opstellen van nieuwe opleidingsprogramma's;

- Het voor de ambtenaren van de andere lidstaten openstellen van de opleidingen die elke lidstaat voor zijn eigen ambtenaren verzorgt;

- Het ontwikkelen van de nodige gemeenschappelijke hulpmiddelen voor de opleiding op het gebied van de indirecte belastingen, met name hulpmiddelen voor het talenonderricht.

De lidstaten moeten er zorg voor dragen dat hun eigen ambtenaren de nodige beginopleiding en na- en bijscholing ontvangen om de gemeenschappelijke beroepskennis te verkrijgen. Deze ambtenaren moeten voldoende talenkennis verwerven.

Een met de administratieve opleidingen belast subcomité (SCAT), dat twee- tot driemaal per jaar bijeenkomt, legt de doelstellingen vast en coördineert de verwezenlijking daarvan middels opleidings- en gezamenlijke activiteiten.

6.1. Overzicht van de verrichtingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

In 2000 heeft een groep leiders van opleidingsprojecten onderzoek gedaan naar de opleidingen in de lidstaten op het gebied van de indirecte belastingen om de opleiders binnen de lidstaten te helpen bij de verbetering van hun eigen opleidingssysteem. Er is een database opgezet met gegevens over opleidingsmaterieel en -materiaal.

In de laatste twee jaren van het programma zijn er complete opleidingsmodules (in de vorm van cd-roms) ontwikkeld:

- Project geïnformatiseerde opleiding (CBT), waarin wordt ingegaan op de verschillende manieren waarop een computertool voor taalonderwijs kan worden gemaakt.

- Opleidingsproject geïnformatiseerde audit. In dit project wordt een analyse gemaakt van de door de deelnemende landen gebruikte systemen voor geïnformatiseerde audits, waarbij de beste praktijken worden aangegeven. Dit is nuttig, temeer daar er op Europees niveau geen enkele opleiding bestaat op dit terrein.

- VISAFIN is een hulpmiddel voor taalonderwijs met terminologie op het gebied van belastingen en procedures voor inkomstenbelasting en BTW. Het doel van deze software is tweeledig: belastingonderwijs (30 uur) en taalonderwijs. VISAFIN is beschikbaar het Engels, Spaans, Frans en Duits.

- Glossarium met meer dan 1500 technische termen op het gebied van BTW en indirecte belastingen. Dit glossarium zal ook op cd-rom worden uitgebracht.

6.2. Bevindingen

- Qua opleiding zijn de laatste jaren van het programma zeer productief geweest, aangezien de meeste opleidingsprojecten zijn afgerond in 2001 en 2002.

- In cijfers uitgedrukt wordt het nut van opleidingen positief beoordeeld door de lidstaten (beoordeling van 2,92) (bijlage 11), hoewel de beoordelingen op dit vlak sterk uiteenlopen, van 1 tot 4 voor sommige lidstaten. De opmerkingen over het nut weerspiegelen de verschillen in visie en administratieve cultuur. Volgens sommige lidstaten zijn de verrichtingen onvoldoende, terwijl andere hun eigen opleidingen, en dan met name die op taalgebied, dankzij het programma hebben kunnen verbeteren.

- Terwijl een grote meerderheid van de deelnemende ambtenaren het binnen hun eigen overheidsdienst genoten taalonderwijs als onvoldoende beschouwt, waren er juist lovende woorden over de taalprojecten die in het kader van het programma zijn ontwikkeld en die hebben bijgedragen tot de verbetering van deze situatie.

- Sommige lidstaten wijzen op de zwakke punten in organisatorisch opzicht, wijzend op de noodzaak van een "betere afstemming van de doelstellingen op de doelgroep" of een "betere structurering van de samenwerking" teneinde die ook op langere termijn veilig te stellen.

6.3. Wenselijke verbeteringen

De lidstaten hebben de volgende mogelijke verbeteringen genoemd:

- Het opstellen van communautaire normen, die moeten worden opgenomen in de nationale opleidingen;

- Ontwikkeling van de samenwerking tussen scholen of opleidingscentra in de lidstaten;

- Directe organisatie van onderwijs uit de programmabegroting, met onderwijsdeskundigen uit de verschillende lidstaten.

Andere voorbeelden van verbeteringen zijn de ontwikkeling van gemeenschappelijke opleidingsmodules in de drie werktalen door drietalige teams en de vertaling van bestaand materiaal.

7. BEHEER VAN HET PROGRAMMA EN DOELMATIGHEID

- Het SCAC was het beheerscomité van het Fiscalis-programma. Gaandeweg is de organisatie van dit comité zeer complex geworden vanwege de oprichting van steeds meer subcomités en werkgroepen, wat tot een toename van het werk heeft geleid. Door de nieuwe verordening betreffende de administratieve samenwerking met het SCAC als regelgevend comité (welke naar verwachting zal worden aangenomen) en de opheffing van een aantal subcomités zou de nieuwe organisatie aan slagvaardigheid moeten winnen.

- De programma-activiteiten zijn vastgelegd in het jaarlijkse actieplan. De indeling van het actieplan is in 2001 gewijzigd om de verbanden tussen de activiteiten per jaar en de beoogde doelstellingen duidelijker te maken. De voorgestelde activiteiten worden per prioritair gebied aangegeven in het plan. De organisatoren van de gezamenlijke activiteiten worden verzocht aan te geven welke deze gebieden zijn, alsmede welke resultaten zij per activiteit verwachten.

- Wat de organisatie betreft zijn de lidstaten en de deelnemers aan de activiteiten van mening dat de activiteiten goed zijn gecoördineerd. De enige tijdens het programma beschikbare indicatoren waren echter indicatoren voor het beheer. Deze hebben als voordeel dat ze eenvoudig en continu meetbaar zijn, maar de werkelijke doeltreffendheid van de activiteiten valt er niet uit af te leiden. Er zullen dan ook resultaatindicatoren worden ontwikkeld in het kader van het nieuwe Fiscalis-programma voor 2003-2007, waarmee de effecten voortdurend beoordeeld kunnen worden. Een zekere homogeniteit in de presentatie van de documenten van de gezamenlijke activiteiten is nodig. De diensten van de Commissie zouden de lidstaten kunnen voorstellen één enkel document te gebruiken, hetgeen de analyse van de bijdragen van de gezamenlijke activiteiten aan de programmadoelstellingen zou vergemakkelijken.

- Een versterking van de follow-up van de activiteiten lijkt noodzakelijk. Er worden drie soorten resultaten verwacht: het delen van de informatie over de verrichte werkzaamheden met de landen die niet aan de desbetreffende activiteit deelnemen; het up-to-date houden van de resultaten van beëindigde activiteiten, die anders hun relevantie dreigen te verliezen (opleidingsmodules bijvoorbeeld); en vóór alles het geven van informatie over de concrete verbeteringen als gevolg van de tenuitvoerlegging van de resultaten van de gezamenlijke activiteiten.

- In 2002 is een nieuw hulpmiddel met de naam CIRCA in het programma opgenomen. Het gaat hier om een beperkt toegankelijke website, die de programmabeheerders rechtstreeks toegang biedt tot de organisatorische documenten (agenda's, werkdocumenten, rapporten, enz.) en tot de verslagen die zijn opgesteld naar aanleiding van de georganiseerde activiteiten. Dit hulpmiddel is een aanzienlijke verbetering ten opzichte van het vorige systeem van informatie-uitwisseling tussen de nationale delegaties en de Commissie. CIRCA zou nog opgewaardeerd kunnen worden als instrument voor het delen van informatie door het snel on line beschikbaar stellen van documenten binnen een heldere en samenhangende indeling.

8. MOGELIJKHEID VAN DEELNEMING AAN HET PROGRAMMA DOOR KANDIDAAT-LIDSTATEN

Overeenkomstig artikel 7 van de Fiscalis-beschikking staat het programma open voor deelneming van de geassocieerde landen van Midden- en Oost-Europa, alsmede van Cyprus in overeenstemming met de voorwaarden die in de Europa-overeenkomsten of de aanvullende protocollen daarbij zijn vastgelegd met betrekking tot hun deelneming aan het programma. Malta en Turkije kwamen dus niet in aanmerking voor deelneming aan het programma.

De deelneming van deze landen aan communautaire programma's maakt deel uit van een pretoetredingsstrategie, die gericht is op ondersteuning van deze landen en op de voorbereiding van hun toetreding tot de Europese Unie. Deze deelneming werd niet bekostigd door het Fiscalis-programma, maar door de kandidaat-lidstaten zelf.

De rechtsinstrumenten (associatiebeschikkingen van de Raad) waarin de voorwaarden voor deelneming van de kandidaat-lidstaten aan het programma zijn vastgelegd, werden pas in 2002 aangenomen door 8 van de 11 betrokken landen. Cyprus, Polen en Letland hebben de terzake vereiste rechtsinstrumenten nog niet ingevoerd.

Middels een aan de officiële deelneming voorafgaande 'proefactiviteit', die werd betaald uit een externe begrotingslijn van het Douane 2002-programma (aan de evaluatie van dit programma is een hoofdstuk gewijd in het verslag over de tenuitvoerlegging van het programma Douane 2002), kon één vertegenwoordiger per land deelnemen aan een beperkt aantal studiebijeenkomsten en uitwisselingen (bijlage 11). Vervolgens werd deze deelneming betaald uit de nationale begrotingen van de betrokken landen.

De deelnemende ambtenaren hebben naar aanleiding van deze activiteiten verklaard dat hun kennis van de Gemeenschapswetgeving is verbeterd en dat zij baat hebben gehad bij de uitwisseling van ervaringen met de lidstaten.

9. RESULTATEN EN EFFECTEN VAN DE GEZAMENLIJKE ACTIVITEITEN

Met een opzichzelfstaande activiteit, welke dan ook, kan geen gegeven doelstelling worden gehaald. De combinatie van activiteiten daarentegen levert wél effecten op die bijdragen tot de verwezenlijking van de programmadoelstellingen.

In het onderhavige verslag worden effecten op drie niveaus onderscheiden : effecten op korte termijn of directe resultaten van de activiteit, effecten op middellange termijn wanneer de ambtenaren waarvoor de activiteit rechtstreeks is bedoeld, het acquis toepassen binnen hun eigen overheidsdienst, en effecten op lange termijn wanneer het acquis van de programma-activiteiten wordt verbreid binnen de overheidsdiensten van de lidstaten en wordt toegepast door ambtenaren die niet rechtstreeks aan de activiteiten hebben deelgenomen. Deze laatste effecten zijn het moeilijkst meetbaar.

De resultaten en effecten van de gezamenlijke activiteiten worden hieronder beschreven, alsmede de bijdrage ervan tot de verwezenlijking van de in het programma vastgelegde doelstellingen, te weten:

- Verbetering van de administratieve procedures;

- Het op een hoog gemeenschappelijk peil brengen van het begrip van het Gemeenschapsrecht bij de ambtenaren;

- Een doeltreffende, daadwerkelijke en uitgebreide samenwerking tussen de lidstaten en tussen deze en de Commissie.

Deze drie algemene doelstellingen zijn vertaald in specifieke doelstellingen (boomdiagram van de programmadoelstellingen).

9.1. Verbetering van de administratieve procedures : vereenvoudiging en modernisering van de wetgeving.

9.1.1. Directe resultaten

Er zijn drie directe resultaten aan te wijzen:

- De vereenvoudiging van de nationale en communautaire wetgeving op het gebied van de indirecte belastingen en de accijnzen: het resultaat van de studiebijeenkomst van Salzburg [28] is de vereenvoudiging van het administratief geleidedocument (AGD) voor accijnsgoederen.

[28] Studiebijeenkomst van Salzburg, 20-23 april 2000.

- De vereenvoudiging en modernisering van de instrumenten die de vervulling van de fiscale verplichtingen van belastingbetalers en marktdeelnemers vergemakkelijken: de studiebijeenkomst van Madrid [29] was gewijd aan het gebruik van internet ter vergemakkelijking van de relaties met de belastingbetalers, die van Chester [30] aan de vereenvoudiging en vermindering van de BTW-rompslomp voor bedrijven.

[29] Studiebijeenkomst van Madrid, 15-17 november 2000.

[30] Studiebijeenkomst van Chester, 3-5 oktober 2001.

- De vereenvoudiging en verbetering van de administratieve procedures, volgens de lidstaten een van de belangrijkste effecten van het programma. De gemiddelde beoordeling van de verbetering van de werkmethoden en de vaststelling van "goede administratieve praktijken" dankzij de deelneming van hun ambtenaren aan de studiebijeenkomsten is 3,29 (bijlage 1, vraag 2.3.). Vijf lidstaten maken in hun verslag expliciet melding van dit punt. De beoordeling van de uitwisselingen is iets minder goed, hetgeen verband houdt met het feit dat elke verandering op dit in hoge mate gereguleerde terrein uiterst langzaam haar beslag krijgt. Volgens elf landen (gemiddelde beoordeling 2,79) hebben die uitwisselingen geleid tot nieuwe werkmethoden in de eigen overheidsdienst (bijlage 4, vraag 5.2.). Andere landen hebben gewezen op de verbetering van de persoonlijke werkmethoden van de deelnemers. Ten aanzien van de multilaterale controles (gemiddelde beoordeling 2,71) zijn vijf landen van mening dat dit instrument betere controlemethoden mogelijk heeft gemaakt (bijlage 7, vraag 8.4.). Wat de opleidingsactiviteiten betreft maken vier landen melding van verbeteringen in de werkmethoden (gemiddelde beoordeling 2,31) (bijlage 11, vraag 11.2.). Tot slot is 37% van de deelnemers aan een uitwisseling en 34% van de deelnemers aan een studiebijeenkomst van oordeel dat de administratieve procedures binnen hun eigen overheidsdienst duidelijk zijn verbeterd door de deelneming aan een van deze activiteiten (bijlage 12).

Het effect van de gezamenlijke activiteiten op de modernisering van de administratie is minder duidelijk dan dat van de nieuwe technologieën die door het programma zijn gefinancierd. Dankzij deze computersystemen kon er meer informatie-uitwisseling plaatsvinden tussen de nationale overheidsdiensten onderling en tussen die diensten en de Commissie. De resultaten die zijn behaald met het CCN/CSI-communicatienetwerk en de computerapplicaties op het gebied van BTW en accijnzen, komen aan bod in het als bijlage bijgevoegde informatiseringsverslag.

9.1.2. Effecten op middellange en lange termijn

- De gezamenlijke activiteiten hebben effecten op middellange termijn gesorteerd, doordat ze de vereenvoudiging van de administratieve procedures en de integratie van nieuwe werkmethoden in de nationale overheidsdiensten mogelijk hebben gemaakt. Ondanks het feit dat twee lidstaten nieuwe administratieve procedures hebben ingevoerd naar aanleiding van de deelneming van ambtenaren aan de programma-activiteiten, blijft het vermogen van de deelnemers om een en ander te doen vertalen in significante wijzigingen in de nationale wetgeving, toch beperkt, gezien de gemiddelde beoordeling van 2,73 wat betreft de studiebijeenkomsten en 2,36 wat betreft de uitwisselingen. (bijlage 1, vraag 3.3. en bijlage 4, vraag 6.2.).

- De effecten op lange termijn zijn moeilijker te meten. De lidstaten geven aan dat de resultaten van de activiteiten, en dan met name die van de studiebijeenkomsten en uitwisselingen, kenbaar worden gemaakt binnen de nationale overheidsdiensten (intranet, studiebijeenkomsten, besprekingen, verspreiding van verslagen over werkzaamheden, enz.) en dat de ambtenaren die niet aan de activiteiten hebben deelgenomen, deze informatie hebben ontvangen en gebruikt. (bijlage 1 en bijlage 5). Desalniettemin kan de mate van deze effecten niet worden gemeten bij gebrek aan gericht onderzoek.

9.1.3. Bevindingen

- De gezamenlijke activiteiten hebben bijgedragen tot de vereenvoudiging en harmonisatie van de controlemethoden en -procedures dankzij de verschillende hulpmiddelen die bij de gezamenlijke activiteiten zijn geïntroduceerd (risicoanalysemodel, geïnformatiseerde audit, enz.). Toch moet er op dit terrein nog vooruitgang worden geboekt.

- De lidstaten verklaren dat zij ervoor zullen zorgen dat de informatie die bij de verschillende gezamenlijke activiteiten wordt uitgewisseld, kenbaar wordt gemaakt binnen de eigen betrokken overheidsdienst.

9.2. Het op een hoog peil brengen van het begrip van het Gemeenschapsrecht bij de ambtenaren en eenvormige toepassing van de Gemeenschapswetgeving.

In het tussentijds verslag werden twee resultaten van de gezamenlijke activiteiten genoemd die bijdragen tot de eenvormige toepassing van de Gemeenschapswetgeving: de verbetering van het begrip van specifieke onderwerpen van de Gemeenschapswetgeving op het gebied van de indirecte belastingen en de verbetering van de kennis van de indirecte belastingen in andere lidstaten.

9.2.1. Effect op korte termijn

- In het eindverslag wordt bevestigd dat de gezamenlijke activiteiten hebben bijgedragen tot een beter begrip van specifieke onderwerpen op het terrein van de indirecte belastingen. De gemiddelde beoordeling van de lidstaten ten aanzien van de verwezenlijking van deze doelstelling komt namelijk uit op 3. Vier lidstaten benadrukken dit punt in hun evaluatieverslag. Andere lidstaten brengen onder de aandacht dat de informele discussies buiten het directe kader van de activiteiten om eveneens hebben bijgedragen tot dit resultaat. (bijlage 1, vraag 2.1.); (bijlage 4, vraag 5.1.); (bijlage 7, vraag 8.2.).

- Bovendien is 45% van de deelnemers aan de studiebijeenkomsten van mening dat zij de communautaire wetgeving op het gebied van de indirecte belastingen nu veel beter beheersen, terwijl 12% spreekt over "zeer veel beter". Slechts 3% van de deelnemers heeft zich hier negatief over uitgelaten. Voor de uitwisselingen is de verhouding respectievelijk 47%, 25% en 1%. (bijlage 5).

- Wat de kennis van de indirecte belastingen in de andere lidstaten betreft hebben de meeste lidstaten geantwoord dat de gezamenlijke activiteiten tot verbeteringen hebben geleid. De tevredenheid van de lidstaten over de bijdrage van de studiebijeenkomsten en uitwisselingen aan deze doelstelling komt tot uitdrukking in de beoordeling 3,08 (bijlage 1 en bijlage 5). De lidstaten onderstrepen dat de kennis van de verschillende auditsystemen is verbeterd door de multilaterale controles (gemiddelde beoordeling 3,29), (bijlage 7, vraag 8.2.). Zeven landen hebben expliciet melding gemaakt van de verbetering van de kennis van de auditoren dankzij de deelneming aan een multilaterale controle. Tot slot hebben ook de opleidingsactiviteiten ertoe bijgedragen dat deze doelstelling kon worden gehaald (gemiddelde beoordeling 2,31) (bijlage 11). In dit verband kan het project "Opleiding geïnformatiseerde audit" worden genoemd, dat tijdens de studiebijeenkomst van Luxemburg in november 2002 werd gepresenteerd. In de eerste fase van dit project werden de verschillende soorten audits die in de lidstaten worden toegepast onder de loep genomen, waarna het opleidingsprogramma geïnformatiseerde audit werd ontwikkeld.

- Tijdens de studiebijeenkomst van Breukelen [31] is een "internationale belastinggids" gepresenteerd, waarin informatie kan worden gevonden over de belastingstelsels en controlemethoden van alle lidstaten.

[31] Studiebijeenkomst van Breukelen, 14 -16 september 2000.

9.2.2. Effecten op middellange en lange termijn

- De lidstaten hebben de verbreiding, binnen de desbetreffende overheidsdienst, van de kennis die is opgedaan door de deelnemers aan de studiebijeenkomsten en uitwisselingen, gemiddeld beoordeeld met 2,93 en 2,92. Vijf lidstaten hebben de verzamelde informatie verbreid via studiebijeenkomsten op intranet of via lezingen en besprekingen. Volgens sommige lidstaten blijft het effect van de uitwisselingen echter tot de deelnemers beperkt.

- De effecten van de multilaterale controles krijgen een beoordeling van 2,58, waaruit blijkt dat de verbreiding van de resultaten van deze activiteit beperkter is dan bij de andere activiteiten.

9.2.3. Bevindingen

- De gezamenlijke activiteiten van het programma hebben geleid tot een betere kennis van de Gemeenschapswetgeving bij de deelnemers, met name op het gebied van een aantal specifieke onderwerpen die tijdens de studiebijeenkomsten aan bod kwamen.

- De kennis van de andere belastingstelsels heeft een vergelijking mogelijk gemaakt van de manieren waarop een aantal specifieke vraagstukken op fiscaal gebied worden behandeld.

9.3. Een doeltreffende, daadwerkelijke en uitgebreide administratieve samenwerking tussen de lidstaten en fraudebestrijding.

De verbetering van de administratieve samenwerking wordt door de lidstaten beschouwd als het belangrijkste resultaat van de gezamenlijke activiteiten van het programma. Er zijn twee kortetermijneffecten vastgesteld: de totstandbrenging van contacten binnen andere nationale overheidsdiensten en de verbetering van de informatie-uitwisseling op fraudebestrijdingsgebied.

9.3.1. Effecten op korte termijn

- Totstandbrenging van contacten. De bijdrage van de studiebijeenkomsten aan de totstandbrenging van contacten binnen andere nationale overheidsdiensten wordt als zeer positief beoordeeld (gemiddelde beoordeling 3,62). Zes lidstaten hebben expliciet aangegeven dat de totstandbrenging van contacten heeft bijgedragen tot een betere administratieve samenwerking. Hetzelfde geldt voor de uitwisselingen (gemiddelde beoordeling 3,15), waarbij vijf landen zelfs hebben aangegeven dat de totstandbrenging van contacten het voornaamste resultaat is van de uitwisselingen. Bovendien verwacht 47% van de deelnemers aan de uitwisselingen veel doeltreffender en diepgaander te gaan samenwerken met ambtenaren van de andere lidstaten, en 28% zelfs zeer veel doeltreffender en diepgaander. De multilaterale controles hebben eveneens een bijdrage geleverd aan deze doelstelling (gemiddelde beoordeling 3,23). Volgens vier lidstaten vormen deze contacten voor de deelnemers een middel dat de controlewerkzaamheden in een later stadium gemakkelijker maakt, en krijgen zij door die contacten meer besef van de Europese dimensie van hun functie.

- Informatie-uitwisseling op fraudebestrijdingsgebied. Wat de gezamenlijke activiteiten betreft wordt de bijdrage van de studiebijeenkomsten en multilaterale controles aan de verbetering van de controlemethode positiever beoordeeld (gemiddelde beoordeling 2,7) dan die van de uitwisselingen (gemiddelde beoordeling 2,38). Toch wordt door de lidstaten onderkend dat de informatie-uitwisseling op fraudebestrijdingsgebied behoorlijk wordt gehinderd door de restrictieve interpretatie van de rechtsinstrumenten en vooral door het feit dat antwoorden vaak lang op zich laten wachten. De deelnemers aan de studiebijeenkomsten zijn van mening dat zij veel beter (30%) of wat beter (47%) in staat zijn belastingfraude en -ontduiking te voorkomen en op te sporen. Bij de deelnemers aan de uitwisselingen liggen deze percentages respectievelijk op 6 en 36% .

Risicoanalyse. De lidstaten maken in hun opmerkingen melding van zeer duidelijke verbeteringen op het gebied van risicoanalyse. Volgens hen is dit controleselectie-instrument de beste oplossing voor een doeltreffende fraudebestrijding, aangezien de personele middelen beperkt zijn [32]. De studiebijeenkomsten hebben het gebruik van dit instrument aangemoedigd. Tijdens de studiebijeenkomst van Helsinki is als model het in Zweden ontwikkelde geautomatiseerde-selectiesysteem PUMA [33] gepresenteerd, waarmee tegen lage kosten in kaart kan worden gebracht welke bedrijven een risico inhouden op het gebied van de in- en uitvoer van goederen.

[32] De lidstaten besteden het grootste deel van hun middelen aan het onderzoek en de administratie van BTW-aangiften.

[33] Studiebijeenkomst van Helsinki, 15 -16 mei 2000.

Fraudebestrijding. Een aantal studiebijeenkomsten was gewijd aan fraudeonderzoek [34] en de bestudering van concrete gevallen [35]. In het kader van het Subcomité fraudebestrijding [36] zijn er verschillende studies verricht om de soorten fraude en de daaraan ten grondslag liggende mechanismen te identificeren. Bij deze studies zijn meer dan 1000 fraudegevallen onder de loep genomen, waarbij de belangrijkste methoden die door de fraudeurs worden gehanteerd, in kaart zijn gebracht. Werkgroepen hebben verslagen over carrouselfraude uitgebracht en gidsen met goede praktijken samengesteld ter bestrijding van deze soort fraude.

[34] Studiebijeenkomst van Porto in november 2001, Studiebijeenkomst van Snekkersten in november 2001.

[35] Studiebijeenkomst in Ierland, 20-22 november 2002.

[36] Subcomité fraudebestrijding.

9.3.2. Effecten op middellange en lange termijn

- De administratieve samenwerking is verbeterd door het gebruik van netwerken die tot stand zijn gebracht in het kader van de gezamenlijke activiteiten. Volgens de lidstaten is het aandeel van de studiebijeenkomsten in dit effect zeer belangrijk (gemiddelde beoordeling 3,21) (bijlage 1, vraag 3.2.). De meeste lidstaten erkennen dat er wél veelvuldige contacten zijn tussen de vertegenwoordigers van de ELO/CLO [37], maar niet tussen andere vertegenwoordigers. Het aandeel van de uitwisselingen wordt iets minder goed beoordeeld (gemiddelde beoordeling 2,92) (bijlage 4, vraag 6.3.). Verschillende lidstaten maken slechts melding van sporadische of informele contacten. De lidstaten die hebben deelgenomen aan de multilaterale controles, zijn van mening (gemiddelde beoordeling 2,64) dat die tot een aanzienlijke verbetering van de samenwerking hebben geleid (bijlage 7, vraag 9.3.).

[37] Excise Liaison Office, verbindingsbureau voor accijnzen/Central Liaison Office, centraal verbindingsbureau.

- De antwoorden van de lidstaten wijzen op een verbreiding van "goede praktijken" binnen de nationale overheidsdiensten en vooral op een groeiend besef van het belang van informatie-uitwisseling op fraudebestrijdingsgebied. Eind 2002 is door een aantal lidstaten een overeenkomst gesloten inzake automatische en spontane uitwisselingen van inlichtingen over verkopen van nieuwe vervoermiddelen.

9.3.3. Bevindingen

- De verbetering van de administratieve samenwerking en de fraudebestrijding is een positief effect van het programma. Desalniettemin kunnen de gegevens binnen het huidige kader voor wederzijdse bijstand [38] niet zo snel worden uitgewisseld als nodig is voor een tijdige ontdekking of behandeling van fraude. Het voorstel van de Commissie voor een verordening [39] betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde zal de doeltreffendheid van de wederzijdse bijstand verbeteren.

[38] RICHTLIJN 77/799/EEG (PB L 336 VAN 27.12.1977) EN VERORDENING (EEG) NR. 218/92 (PB L 24 VAN 1.2.1992)

[39] COM(2001) 294 DEF. VAN 18.6.2001.

10. ALGEMENE CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN OP BASIS VAN DE GEZAMENLIJKE ACTIVITEITEN

1 Bij de tussentijdse evaluatie zijn suggesties gedaan voor de verduidelijking van de eventuele ombuigingen van de programmadoelstellingen in het licht van de richtsnoeren van de nieuwe BTW-strategie van de Commissie; de verduidelijking van de verbanden tussen de doelstellingen van artikel 3 van de Fiscalis-beschikking en de strategische fraudebestrijdingsdoelstellingen; de ontwikkeling van effectindicatoren om de verbreiding van het acquis van de programma-activiteiten binnen de nationale overheidsdiensten te meten en de uitvoering van veldonderzoek om de noodzakelijke gegevens te verzamelen.

Het programma is deze weg ingeslagen aan de hand van de actieplannen voor 2001 en 2002, waarin de richtsnoeren van de nieuwe BTW-strategie en de vier prioritaire gebieden van het programma zijn opgenomen. Het idee om ter plekke de mate van verbreiding bij de nationale overheden te meten kon niet worden uitgevoerd wegens gebrek aan middelen. In plaats daarvan werden in 2002 proefformulieren geïntroduceerd, maar daar konden geen gegevens aan worden ontleend omdat ze nauwelijks zijn gebruikt door de lidstaten. De ontwikkeling van effectindicatoren en de verzameling van de desbetreffende gegevens zijn uitgesteld en opgenomen in het Fiscalis-programma voor 2003-2007.

2 Wat de begroting betreft is ongeveer 35% van de in totaal vastgelegde middelen naar de gezamenlijke activiteiten gegaan en circa 65% naar de computerapplicaties. Deze verhouding is zowel terug te voeren op de ontwikkelings- en gebruikskosten van het CCN/CSI-communicatienetwerk als op de onderbesteding van de begrotingsmiddelen in het algemeen en die van de middelen voor de studiebijeenkomsten en multilaterale controles in het bijzonder. Daar beide instrumenten echter bijzonder nuttig blijken te zijn voor de verwezenlijking van de programmadoelstellingen, moet het gebruik ervan worden versterkt en aangemoedigd.

3 De studiebijeenkomsten dienden vooral ter verdieping van de kennis van de deelnemers over specifieke onderwerpen op het gebied van de indirecte belastingen, ter vaststelling van "goede praktijken" en ter verbetering van de administratieve samenwerking tussen de lidstaten. Het aandeel van deze bijeenkomsten in de uitgaven voor de gezamenlijke activiteiten was ruim 25%. De toegevoegde waarde van dit instrument kan nog worden verhoogd door:

- Een betere spreiding van de studiebijeenkomsten over het jaar, waardoor de desbetreffende documentatie gemakkelijker op tijd verzonden zou kunnen worden en

- Een betere verbreiding van de resultaten.

4 Door de uitwisselingen is de kennis van de indirecte belastingen in de andere lidstaten verbeterd en konden er informele contacten tot stand worden gebracht die kunnen bijdragen tot een betere administratieve samenwerking tussen de belastingdiensten. Met een aandeel van circa 60% vormen de uitwisselingen de grootste uitgavenpost van de gezamenlijke activiteiten. Om ze nog doeltreffender te maken moet(en):

- De doelstellingen van de uitwisselingen vooraf worden bepaald, worden verduidelijkt en worden gekoppeld aan nauwkeurig omschreven aspecten;

- De flexibiliteit wat betreft de duur en de praktijkgerichtheid van het werk hoger worden;

- De deelnemers over een grotere talenkennis beschikken;

- De programma's worden toegesneden op de individuele deelnemende ambtenaren, vooral wanneer de uitwisselingen in een sterk afgebakende periode van het jaar worden geconcentreerd.

5 Het aandeel van de multilaterale controles in de begroting van de gezamenlijke activiteiten is ongeveer 10%. Zij vormen het meest doeltreffende fraudebestrijdingsinstrument van het programma. Omdat zij grootschalig van opzet zijn, bewerkstelligen zij dat bedrijven die op het grondgebied van meerdere landen actief zijn, aan hun fiscale verplichtingen voldoen. Zij dragen bij tot een betere administratieve samenwerking tussen de deelnemende landen en tot een beter begrip bij de deelnemers van de verschillende controlesystemen binnen de Europese Unie.

Het aantal multilaterale controles is echter teruggelopen in de laatste jaren van het programma. Het gebruik ervan moet dan ook worden gestimuleerd, met name bij de lidstaten die er geen of nauwelijks gebruik van maken. Het is wenselijk om:

- Te zorgen voor wat meer souplesse in de procedure voor de goedkeuring van multilaterale controles en in de duur ervan;

- Bij de selectie van te onderzoeken organisaties uit te gaan van risicoanalysecriteria.

6 De opleidingsinitiatieven zijn in 2000 gestart; het merendeel van de opleidingsprojecten is in 2001 en 2002 afgerond. Het opleidingsaandeel in de begroting van de gezamenlijke activiteiten was 2%. Dankzij deze initiatieven is de kennis van de deelnemers verbeterd, met name op het gebied van taal en geïnformatiseerde audits. De belangrijkste mogelijke verbeteringen zijn:

- Het opstellen van communautaire normen, die moeten worden opgenomen in de nationale opleidingen;

- Ontwikkeling van de samenwerking tussen scholen of opleidingscentra in de lidstaten;

- Organisatie van onderwijs met deskundigen uit de verschillende lidstaten.

7 De deelneming van de kandidaat-lidstaten aan het programma was gebaseerd op de pretoetredingsstrategie, die gericht is op ondersteuning van deze landen en op de voorbereiding van hun toetreding tot de Europese Unie. Zij hebben deelgenomen aan studiebijeenkomsten en uitwisselingen. De ambtenaren van deze landen vinden dat hun kennis van de Gemeenschapswetgeving is verbeterd en dat zij baat hebben gehad bij de uitwisseling van beroepsmatige ervaringen met de lidstaten.

8 In het verslag zijn de effecten op korte en middellange termijn (toepassing van het acquis van de activiteiten binnen de nationale overheidsdienst) vastgesteld en gemeten op basis van de eindverslagen van de lidstaten, die ingaan op de veranderingen binnen de eigen overheidsdienst naar aanleiding van de deelneming van hun ambtenaren aan de programma-activiteiten. Wat de effecten op lange termijn betreft (verbreiding van het acquis binnen de nationale overheidsdienst) waren er slechts weinig indicatoren aan de hand waarvan de mate van die verbreiding kon worden gemeten. Van deze effecten is enkel en alleen een schatting gemaakt op basis van de verslagen van de lidstaten: er zijn activiteiten ter verbreiding georganiseerd (speciale bijeenkomsten, vergaderingen met andere diensten, interne publicaties, presentaties op intranet, enz.) om zoveel mogelijk mensen te informeren over de resultaten van de programma-activiteiten, met name die van de studiebijeenkomsten. De verbreiding met betrekking tot de andere gezamenlijke activiteiten is, naar het zich laat aanzien, in mindere mate van de grond gekomen. In dit verband zullen er resultaat- en effectindicatoren worden ontwikkeld in het kader van het nieuwe Fiscalis-programma voor 2003-2007.

9 De gezamenlijke activiteiten hebben bijgedragen tot de verbetering van de administratieve procedures (en dan met name de controle- en fraudeopsporingsprocedures), de vereenvoudiging van de instrumenten die de vervulling van de belastingverplichtingen van de marktdeelnemers vergemakkelijken, de verbetering van het begrip van specifieke onderwerpen op het gebied van de indirecte belastingen, de eenvormige toepassing van de Gemeenschapswetgeving, de verbreiding van "goede praktijken" (risicoanalyse en identificatie van de ernstigste soorten fraude, zoals carrouselfraude) en tot slot de verbetering van de administratieve samenwerking. Dit laatste wordt door de lidstaten beschouwd als het belangrijkste resultaat van de programma-activiteiten. Dit zal nog duidelijker naar voren komen als het voorstel voor een verordening [40] betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde zal worden aangenomen. Het voorstel schept één enkel, doeltreffend juridisch kader voor fraudebestrijding door de invoering van een systeem voor rechtstreekse, snelle informatie-uitwisseling tussen de lidstaten. Ook bevat het nieuwe procedures die, in het kader van controles, de aanwezigheid van ambtenaren van andere lidstaten op het grondgebied van een lidstaat, en gelijktijdige controles, mogelijk maken.

[40] COM(2001) 294 def. van 18.6.2001.

10 De gezamenlijke activiteiten van het Fiscalis-programma hebben zowel de verwezenlijking van de doelstelling die gericht is op de verbetering van de werking van de belastingstelsels binnen de interne markt, als de intensivering van de samenwerking tussen ambtenaren van verschillende nationale overheidsdiensten mogelijk gemaakt. In het Fiscalis-programma voor 2003-2007 zijn al talrijke suggesties van de lidstaten verwerkt, maar wil men bereiken dat de activiteiten diepgaander effecten sorteren, dan zal het aanvullend karakter ervan moeten verbeteren (de resultaten van een controle zouden bijvoorbeeld het onderwerp kunnen zijn van een studiebijeenkomst, of er zouden uitwisselingen georganiseerd kunnen worden op basis van een thema dat is besproken tijdens een studiebijeenkomst, enz.).

11 De lidstaten zijn zich bewust geworden van de wisselwerking tussen lidstaat- en Europees niveau. Op het vlak van de fraudebestrijding, waarvoor de operationele verantwoordelijkheid bij de lidstaten ligt en waarbij de Commissie een coördinerende en stimulerende rol vervult, zou het programma aan doeltreffendheid kunnen winnen door een sterkere betrokkenheid van de deelnemende lidstaten.

DEEL 2 : VERSLAG OVER DE TENUITVOERLEGGING VAN HET FISCALIS-PROGRAMMA OP INFORMATISERINGSGEBIED (1998-2002)

1. INLEIDING

1.1. Achtergrond

Het tweede deel van onderhavig verslag, dat is opgesteld overeenkomstig artikel 12, lid 3, van Beschikking nr. 888/98/EG van 30 maart 1998, is een verslag over de tenuitvoerlegging van het Fiscalis-programma op informatiseringsgebied en vult het verslag over de gezamenlijke activiteiten van het programma aan.

1.2. Gegevensbronnen

Voor deze evaluatie zijn de volgende bronnen gebruikt:

- De met behulp van een vragenlijst gepeilde opinie van de lidstaten. Met die vragenlijst is gepoogd de meningen van de lidstaten over de computerapplicaties in het kader van het programma zo objectief mogelijk te inventariseren. De responsie op de toegezonden vragenlijst was ongeveer 75%.

- Ook zijn er kwantitatieve gegevens over de door het programma gefinancierde applicaties in het onderzoek meegenomen.

Waar in het onderzoek gesproken wordt van de opinie van de lidstaten over de computerapplicaties, dient in het oog te worden gehouden dat die opinie betrekking heeft op de uiteindelijke applicatie zoals die wordt gezien door de gebruiker, dat wil zeggen met de componenten die door de Europese Unie zijn betaald (communautaire component) en die welke door de lidstaten zelf zijn betaald (nationale component).

1.3. Tussentijdse evaluatie

De conclusie van de tussentijdse evaluatie van Fiscalis was dat:

- Het programma het gebruik en de verbreiding van VIES [41] (BTW-informatiesysteem) binnen de lidstaten heeft gestimuleerd;

[41] VAT Information Exchange System.

- De doeltreffendheid van dit systeem voor informatie-uitwisseling op BTW-gebied kan worden verhoogd door een aanpassing van het wettelijk kader voor administratieve samenwerking.

Terwijl voor de evaluatie achteraf werd aanbevolen om:

- Vast testellen of VIES toereikend is gebleken voor de verwezenlijking van de fraudebestrijdingsdoelstelling (analyse van de doeltreffendheid);

- De doeltreffendheid van de computersystemen te evalueren, met inbegrip van het CCN/CSI [42]-platform;

[42] Common Communication Network / Common System Interface.

- Na te gaan of de administratieve samenwerking is verbeterd door het gebruik van de informatie-uitwisselingssystemen (aan de hand van de meting van de toename van het aantal verzoeken om inlichtingen door de lidstaten en de verbetering van de kwaliteit van de reacties).

1.4. Opbouw van de analyse

Een deel van de computersystemen wordt zowel in het kader van Douane 2002 als Fiscalis toegepast; de overige worden ofwel binnen het ene, ofwel binnen het andere programma gebruikt. Daarom is de financiering van het gemeenschappelijk deel gelijkelijk over de twee programma's verdeeld.

Een overzicht van de verschillende applicaties is in onderstaande tabel opgenomen.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Na de uiteenzetting van de begrotingsgegevens zal eerst worden ingegaan op het gemeenschappelijk deel en daarna op de Fiscalis-applicaties.

2. BEGROTING

In de tabel van bijlage 13 zijn de vastgelegde bedragen (in euro) opgenomen voor de dienstverlening betreffende de computersystemen in het kader van het Fiscalis-programma. De vastleggingen komen in ieder geval voor de jaren 1998-2000 overeen met de betalingen. De betalingen in verband met een vastlegging zijn namelijk over meerdere jaren gespreid naargelang van de verleende diensten, terwijl de vastlegging plaatsvindt op het moment van de ondertekening van het dienstverleningscontract. De vastleggingen voor 2002 zijn aan het eind van het jaar uitrgevoerd en betreffen dienstverlening over 12 maanden (hoofdzakelijk in 2003 te betalen, het restant in 2004).

De in het kader van het Fiscalis-programma vastgelegde bedragen belopen in totaal 19.622.659 euro. Dit bedrag omvat de financiering van het CCN/CSI-netwerk en de hulpmiddelen bij het beheer van het programma (gezamenlijke financiering door de programma's Fiscalis en Douane 2002, waarbij beide 50% bijdragen) en de financiering van de applicaties op het gebied van BTW en accijnzen op zich.

Indien de computersystemen zowel een communautaire als nationale component hebben, wordt alleen de communautaire component uit het programma betaald en moeten de lidstaten de nationale component bekostigen.

Het CCN/CSI-communicatienetwerk vergde een investering van 23.801.472 euro, die voor de helft werd betaald uit het Fiscalis-programma. De hoogte van het bedrag voor CCN/CSI is terug te voeren op het feit dat het hierbij gaat om ontwikkelings- en installatiekosten.

De VIES-applicatie slokt het grootste deel van de "FITS"-begroting op (Fiscalis Information Technology System, informatietechnologiesysteem van Fiscalis), die 5.547.267 euro bedraagt, en is daarmee de belangrijkste applicatie van de Fiscalis-begroting. De voor VIES bestemde middelen behelzen gebruiks- en onderhoudskosten, aangezien het systeem al was ontwikkeld en in gebruik genomen vóór aanvang van het Fiscalis-programma.

De EMCS [43]-applicatie (geïntegreerd computersysteem betreffende het verkeer van en de controle op accijnsgoederen) kon niet worden betaald uit het Fiscalis-programma, omdat de financiële ramingen en de tijdsplanning de mogelijkheden van het programma te boven gingen.

[43] EXCISE MOVEMENT AND CONTROL SYSTEM.

3. GEMEENSCHAPPELIJK DEEL VAN DE PROGRAMMA'S FISCALIS EN DOUANE 2002

3.1. CCN/CSI (Common Communication Network/Common System Interface)

3.1.1. Beschrijving

De ontwikkeling van een gemeenschappelijk communicatienetwerk en een gemeenschappelijke systeeminterface, waartoe in december 1992 werd besloten door de directeuren-generaal douane en belastingen, is gericht op de harmonisatie van de overdracht van geïnformatiseerde gegevens binnen de Gemeenschap. De doelstelling is een gateway tot stand te brengen tussen de computersystemen van de lidstaten en die van de Commissie, die alle van elkaar verschillen, binnen één enkele infrastructuur die de interoperabiliteit van al deze systemen mogelijk maakt.

CCN/CSI is sinds 8 mei 1999 operationeel. De in het kader van de programma's Fiscalis en Douane 2002 voor dit netwerk verrichte activiteiten betreffen, naast de ontwikkeling en de installatie in de periode vóór 1999, in de periode daarna het op verdere ontwikkeling en op verbetering gerichte onderhoud en de uitbreidingen naar andere locaties (met name de landen die kandidaat zijn voor de toetreding).

De Commissie beheert haar computers en de poorten tot aan de nationale ingangspunten. De lidstaten beheren de opleiding van de ambtenaren en de ontplooiing van de informatica-instrumenten voor de nationale netwerken.

3.1.2. Evaluatie van de installatie en de ontwikkeling van CCN/CSI

De mening [44] van de lidstaten over de installatie van CCN/CSI is op een schaal van 1 tot 5 geplaatst (1 = zeer goed, 5 = slecht). Het blijkt dat de over het algemeen positieve mening wordt gedeeld door de douanediensten van de lidstaten en de nationale diensten op het gebied van de indirecte belastingen.

[44] Zie bijlage 14

De begrotingsmiddelen en tijdschema's voor de installatie en de ontwikkeling van CCN/CSI worden als realistisch beoordeeld. Hetzelfde geldt voor de steun van de Commissie in de vorm van bijstand, opleiding en documentatie. Over het algemeen vindt men dat lokale applicaties redelijk gemakkelijk met CCN/CSI verbonden kunnen worden.

In dat opzicht worden de resultaten van de studie bevestigd die in 2000 door Gartner Group in het kader van het "ATOS origin Integration" [45]-contract werd verricht naar de installatie van het systeem. De conclusie van deze studie luidde dat de technologie en de architectuur van CCN/CSI naar behoren functioneerden en dat vast was komen te staan dat ze berekend zijn op een nog groter aantal verbindingen. In de studie werd echter ook benadrukt dat de integratie van de systemen in CCN/CSI inhoudt dat ook de lidstaten die deel willen uitmaken van het netwerk, een belangrijke inspanning moeten leveren op het vlak van organisatie en ondersteuning.

[45] Op basis van het contract tussen de Commissie en de firma ATOS kon dit bedrijf de studie naar CCN/CSI uitbesteden aan Gartner Group.

3.1.3. Resultaten

De resultaten van CCN/CSI zijn als volgt beoordeeld:

- Kwalitatief (de mate van tevredenheid van de gebruikende nationale overheidsdiensten over de werking van het systeem);

- Kwantitatief;

- Middels een externe studie (Gartner Group 2002).

3.1.3.1. Kwalitatieve beoordeling door de gebruikers [46]

[46] Zie bijlage 14.

De nationale overheidsdiensten zijn zeer tevreden over de ondersteuning door de Commissie (algemene ondersteuning), de gebruikszekerheid en de beschikbaarheid van het netwerk.

De gebruiksvriendelijkheid van CCN/CSI (het gebruiksgemak en het gemak waarmee koppelingen met de nationale systemen tot stand kunnen worden gebracht) wordt ook gewaardeerd door de nationale overheidsdiensten.

Waar de douanediensten echter van mening zijn dat CCN/CSI goed voorziet in de informatie-uitwisselingsbehoeften en aanzienlijke besparingen oplevert, zijn de diensten op het gebied van de indirecte belastingen gereserveerder in hun oordeel.

3.1.3.2. Kwantitatieve gegevens

De beschikbaarheid van het netwerk is ten minste 99% (98% in het jaar van inwerkingtreding).

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Disponibilité de CCN = Beschikbaarheid van CCN

Disponibilité = Beschikbaarheid

De statistieken inzake gebruik van het CCN-netwerk laten een aanzienlijke groei zien. Onderscheid wordt gemaakt tussen het aantal berichten en de hoeveelheid verzonden informatie.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Volume et nbre de messages gérés par le réseau CNN = Volume en aantal van de berichten die worden beheerd door het CCN-netwerk

Volume = Volume

Nbre messages = Aantal berichten

Onderstaande figuur geeft een idee van het aantal berichten per applicatie. De VIES (VAT Information Exchange System)-applicatie, NSTI (Nouveau Système de Transit Informatisé)-applicatie en AFIS (Anti-Fraud Information System)-applicatie leveren per definitie een groot aantal berichten op, aangezien zij dienen voor de informatie-uitwisseling tussen de lidstaten. De NCTS-applicatie, die nog in de installatiefase verkeert, zal de komende jaren zorgen voor een toename van de berichten.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Trafic CCN par Nbr de messages = CCN-verkeer naar aantal berichten

3.1.3.3. De studie van Gartner Group [47] (2002).

[47] Op basis van het contract tussen de Commissie en de firma ATOS kon dit bedrijf de studie naar CCN/CSI uitbesteden aan Gartner Group.

Hoewel uit deze studie blijkt dat CCN/CSI goed functioneert, veel wordt gebruikt en dat de geboden diensten zeer complet zijn, zullen de kosten van het netwerk, die nu al relatief hoog zijn, nog sterk gaan toenemen naarmate er meer gebruiksmogelijkheden bijkomen.

Omdat het onmogelijk is een gemeenschappelijke norm op te leggen aan alle lidstaten, heeft de Commissie CCN/CSI aangepast om het netwerk compatibel te maken met de verschillende nationale systemen, hetgeen hoge ontwikkelingskosten met zich heeft gebracht voor de programma's Fiscalis en Douane 2002.

Technisch gezien kan het systeem nog gemakkelijk een groot aantal extra verbindingen aan, maar er zijn omvangrijke investeringen nodig voor die groei. De gedecentraliseerde technische architectuur van CCN/CSI houdt namelijk in dat elke nieuwe verbinding een specifieke infrastructuur vereist, en eventueel ook bepaalde ontwikkelingsactiviteiten om aan te sluiten bij mogelijk afwijkende technieken ter plaatse.

Eventuele nieuwe gebruiksmogelijkheden kunnen binnen deze technische architectuur eveneens hoge kosten met zich brengen, als het hoge niveau van de kwaliteit, beschikbaarheid en veiligheid tenminste gehandhaafd moet blijven.

3.1.4. Effecten

Aangezien het bestaan van het CCN/CSI-netwerk een conditio sine qua non is voor de ontwikkeling van diverse computerapplicaties voor informatie-uitwisseling tussen de lidstaten (met name NCTS), wordt het effect op de programmadoelstellingen afgemeten aan het effect van de andere applicaties. In die zin kunnen de investeringskosten en de kosten die noodzakelijk zijn om de kwaliteit van de diensten van CCN/CSI in stand te houden, worden verantwoord door de hogere productiviteit bij de ontwikkeling van de applicaties die hieruit zou moeten voortvloeien.

3.2. Hulpmiddelen bij het beheer van het programma

3.2.1. Project Support Office (PSO)

Doel van de oprichting van een PSO (projectondersteuningsbureau) is de verhoging van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beheer van informatiseringsprojecten, door de centralisatie van de taken die deze projecten gemeen hebben.

De onderzoeksfase is in 2002 afgesloten; voor 2003 is een proeffase gepland.

3.2.2. TEMPO (Taxud Electronic Management of Projects Online)

3.2.2.1. Beschrijving

TEMPO, een methode voor de ontwikkeling en het beheer van informatiseringsprojecten op basis van normen van erkende organisaties als PMI (Project Management Institute) en ISO (Internationale Organisatie voor Normalisatie), richt zich op de terugdringing van de projectrisico's op het gebied van kwaliteit, inachtneming van termijnen en budgetbewaking. De methode bestrijkt de gehele levenscyclus van een project, van de voorbereidende onderzoeken tot het contractbeheer.

3.2.2.2. Aandeel van TEMPO

De projecten zijn geconcentreerd rond drie kernen: NCTS, overige applicaties voor douanetarieven en de Fiscalis-applicaties. Bij elke kern zijn de diensten verdeeld over twee componenten: ontwikkeling en onderhoud enerzijds en operaties, training en helpdesk anderzijds. Deze rationalisering heeft zich vertaald in een vermindering van het aantal speciale bijeenkomsten (van 115 in 1999 naar 35 in 2003), beheersbesparingen en consolidatie van de goede praktijken op projectbeheergebied.

Uitgangspunt bij het opstellen van de offerteaanvragen is niet langer de te leveren inspanning (kosten in mandagen), maar de aan te bieden dienst (vaste kosten per dienstmodule) met een verplichting van kwantificeerbare resultaten.

Dankzij de toepassing van een gemeenschappelijke aanpak voor de ontwikkeling van computerapplicaties en voor het contractbeheer heeft TEMPO bijgedragen tot de verhoging van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de programma's.

4. APPLICATIES OP HET GEBIED VAN BTW EN ACCIJNZEN

4.1. Evaluatie van de ontwikkeling, de installatie en het gebruik van de fiscale applicaties als geheel

Alvorens elke computerapplicatie afzonderlijk te evalueren wordt in dit hoofdstuk ingegaan op het oordeel van de lidstaten over de organisatorische aspecten van de ontwikkeling, de installatie en het gebruik [48] van de applicaties.

[48] Zie bijlage 15.

4.1.1. Ontwikkeling en installatie

De lidstaten zijn zeer tevreden over de volledigheid van de specificaties, maar de beoordeling van de termijnen voor de installatie van de systemen haalt maar net de kwalificatie realistisch. De ondersteuning tijdens de installatie (cursussen, hulp) wordt als goed beoordeeld, hoewel sommige lid