Speciaal verslag Lessen uit de 
ontwikkeling van het 
Schengeninformatie­
systeem van de tweede 
generatie (SIS II) door de 
Europese CommissieNL 2014  NR. 03
EUROPESE
REKENKAMER

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2014
ISBN 978-92-9241-945-5
doi:10.2865/83014
© Europese Unie, 2014
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Printed in Luxembourg
NL 2014  NR. 03
Speciaal verslag Lessen uit de 
ontwikkeling  van het 
Schengeninformatie ­
systeem van de tweede 
generatie (SIS II) door de 
Europese  Commissie
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, 
VWEU )
02
 Inhoud
Paragraaf
 Lijst van termen
I–VII  Samenvatting
1–3 Inleiding
4–7 Reikwijdte en aanpak van de controle
4–6 Reikwijdte van de controle
7 Aanpak van de controle
8–69  Opmerkingen
8–32  Deel 1 — De Commissie leverde SIS II op, zij het ruim zes jaar te laat
8 Controlecriteria
9–12  De aanvankelijke projecttermijn was onrealistisch
13–20  Tot 2007 zette de Commissie onvoldoende personeel in met de expertise voor een doeltreffend beheer van 
de uitbestede ontwikkelingswerkzaamheden
21–25  De werkrelatie tussen bepaalde lidstaten en de Commissie was aanvankelijk slecht en de Commissie 
slaagde er niet in gebruik te maken van de ervaring van alle eindgebruikers totdat zij de Raad voor 
algemeen projectbeheer oprichtte
26–28  Het was niet voor alle belanghebbenden duidelijk wie belangrijke beslissingen nam
29–32  De systeemeisen werden pas in de eindfase van het project stabiel genoeg
33–49  Deel 2 — De kosten voor de ontwikkeling van het centrale systeem en het netwerk stegen van 
23 miljoen euro tot 189 miljoen euro
33 Controlecriteria
34–37  De Commissie heeft haar totale projectbegroting van 2003 pas in 2010 bijgewerkt
38 De vertraagde oplevering van SIS II leidde tot kostenstijging
39–41  De voornaamste ontwikkelingscontractant leverde in het eerste deel van het project een ondermaats 
presterend systeem
42–43  Veranderde systeemeisen veroorzaakten hogere kosten
03 Inhoud
44–49  De Commissie verhoogde de waarde van het hoofdcontract voor ontwikkeling van 20 miljoen euro tot 
82 miljoen  euro door wijziging na onderhandelingen
50–63  Deel 3 — De Commissie verzekerde niet dat in de zakelijke aanpak van SIS II ook een grondige 
herbeoordeling werd gemaakt van de kosten en verwachte baten, bijgewerkt om rekening te 
houden met grote veranderingen
50 Controlecriteria
51–54  Nadat de Commissie de verantwoordelijkheid voor het project had gekregen, omvatte haar bijgewerkte 
zakelijke aanpak voor SIS II geen grondige herbeoordeling van alle kosten, verwachte baten en 
alternatieven
55–63  De Commissie heeft de zakelijke aanpak tijdens de looptijd van het project niet grondig herzien ondanks 
grote veranderingen in de kosten en de verwachte baten
64–69  Deel 4 — De Commissie trok lering uit haar ervaring tijdens de eerste fase van het project om SIS II 
te voltooien en latere projecten voor te bereiden
64 Controlecriteria
65 De Commissie paste het uit de beginfase van het project geleerde toe in de eindfase
66–69  De Commissie heeft het bij SIS II geleerde reeds toegepast op andere projecten
70–72  Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage  — SIS II — Chronologie
 Antwoord van de Commissie
04
 Lijst van termen
Belanghebbenden : Degenen die invloed hebben op of ondervinden van het project. Voor het zakelijke aspect zijn 
dat de systeemeigenaar, de zakelijk beheerder en de gebruikers. Voor het IT‑aspect zijn het de systeemleverancier, 
de projectbeheerder en het projectteam.
Bestuur : De wijze waarop besluiten worden genomen.
DG Informatica : Het directoraat‑generaal van de Commissie dat verantwoordelijk is voor IT.
Eindfase van het project : In december 2010 met de voornaamste ontwikkelingscontractant overeengekomen 
wijziging van het SIS II‑contract om het systeem uiterlijk maart 2013 af te ronden; ze bevat nieuwe eisen inzake 
capaciteit, prestaties en tests.
eu­LISA : Europees Agentschap voor het operationele beheer van grootschalige IT‑systemen op het gebied van 
vrijheid, veiligheid en recht.
HPS : De voornaamste ontwikkelingscontractant: een consortium van Hewlett‑Packard en Steria.
Interface ­controledocument : Document waarin de interface tussen het centrale Schengeninformatiesysteem en 
de nationale systemen wordt beschreven.
ISPMB : De raad Projectbeheer Informatiesystemen. Deze wordt voorgezeten door DG Informatica en onderzoekt 
voorstellen voor nieuwe IT‑projecten.
Lidstaten : De 26 landen van het Schengengebied. Het VK en Ierland zijn geen deel van het Schengengebied, maar 
werken mee aan het Schengeninformatiesysteem, behalve voor zover de signaleringen staatsburgers van landen 
buiten het Schengengebied betreffen.
Mijlpaaltests : Op verzoek van de Raad van juni 2009 ingevoerde tests die SIS II met succes moest doorstaan 
voordat het project werd voortgezet.
Planningsfase : Tweede fase van een project, waarin de diverse projectplannen worden opgesteld.
Product : Een document, hardware, software of een ander product dat wordt opgeleverd zoals overeengekomen.
Register van besluiten : Bevat een samenvatting van de genomen beslissingen. Het zorgt voor zichtbaarheid en 
verantwoording met betrekking tot de kwestie hoe en door wie beslissingen worden genomen.
05 Lijst van termen
Schengengebied : Een gebied dat bestaat uit de 26 Europese landen die paspoort ‑ en immigratiecontroles aan 
hun gemeenschappelijke grenzen hebben afgeschaft. Het omvat 22 EU‑lidstaten en 4 lidstaten van de Europese 
Vrijhandelsassociatie (EVA).
Signalering : Informatie over personen of voorwerpen, door bevoegde nationale autoriteiten ingevoerd in het 
Schengeninformatiesysteem.
SISVIS ­comité : Een comité dat de Commissie helpt bij de ontwikkeling van SIS II en het Visuminformatiesysteem; 
het omvat alle lidstaten en wordt voorgezeten door de Commissie.
Startfase : De eerste fase van een project, waarin de projectdoelstelling wordt bepaald en de zakelijke aanpak 
wordt gepland.
Stuurgroep : Bepaalt de hoofdoriëntatie en coördineert de hoofdtaken van het project. Hij keurt de aan het project 
toegewezen middelen en de voornaamste producten ervan goed.
Systeemeigenaar : Is verantwoordelijk voor het vaststellen van de zakelijke doelstellingen en prioriteiten en zit 
doorgaans de stuurgroep voor.
Systeemeisen : Beschrijving van de gewenste werking van het te ontwikkelen systeem.
Systeemleverancier : Levert het IT‑systeem overeenkomstig de afgesproken eisen, timing en begroting.
Uitvoeringsfase : De fase van een project waarin de in de projectplannen genoemde activiteiten worden 
uitgevoerd en de projectproducten worden gecreëerd.
Unisys : De contractant voor kwaliteitsborging.
Visuminformatiesysteem (VIS) : Een grootschalig IT‑systeem dat door DG Binnenlandse Zaken tegelijk met SIS II 
werd ontwikkeld binnen hetzelfde hoofdcontract voor ontwikkeling.
Zakelijk beheerder : Bepaalt namens de systeemeigenaar de zakelijke doelstellingen en prioriteiten.
Zakelijke aanpak : Verklaart de redenen voor het project en onderzoekt kosten, risico’s, baten en alternatieven. 
Wordt gevormd in de startfase van het project, en in de loop van het project geactualiseerd bij wijziging van 
kosten, risico’s, baten en alternatieven.
06
 Samenvatting
I
Het Schengeninformatiesysteem (SIS) wordt gebruikt 
door grenswachters, politie, douane ‑, visum ‑ en 
gerechtelijke autoriteiten in het hele Schengengebied. 
Het bevat informatie (signaleringen) over personen 
die mogelijk betrokken waren bij ernstige criminaliteit 
of mogelijk niet het recht hebben de EU binnen te 
komen of er te verblijven. Het bevat ook signaleringen 
van vermiste personen en gestolen of verloren eigen ‑
dommen zoals bankbiljetten, voertuigen, vuurwapens 
en identiteitsdocumenten. Signaleringen worden in 
het systeem ingevoerd door nationale autoriteiten (zie 
paragraaf 1).
II
Het eerste Schengeninformatiesysteem (SIS 1), dat 
werd ontwikkeld en benut in een intergouvernemen ‑
teel kader, was operationeel van 1995 tot de lancering 
van SIS II in 2013. In 2001 besloot de Raad het te ver ‑
vangen door de versie van de tweede generatie (SIS II). 
De Raad belastte de Commissie met de ontwikkeling 
ervan; de streefdatum voor de lancering was eind 
2006 en het project werd beheerd door DG Binnen ‑
landse Zaken1. De hoofdreden voor de ontwikkeling 
van SIS II was aanvankelijk de aansluiting van meer 
lidstaten. Bovendien zou SIS II het voordeel bieden 
van de nieuwste technologische ontwikkelingen en 
bijkomende functies zoals nieuwe soorten signalerin ‑
gen, de mogelijkheid signaleringen te koppelen en de 
capaciteit om documenten in verband met een signa ‑
lering op te slaan (zie de paragrafen 2 en 3).
III
De Europese Rekenkamer onderzocht of de Commis ‑
sie SIS II tijdig en binnen de aanvankelijke kostenra ‑
mingen opleverde. Zij onderzocht ook of er voor de 
hele looptijd van het SIS II‑project een solide zakelijke 
aanpak was waarin rekening werd gehouden met 
grote veranderingen van de kosten en de verwachte 
baten. Ten slotte onderzocht de Rekenkamer of de 
Commissie lering had getrokken uit haar beheer van 
het project en deze lessen had toegepast (zie de 
paragrafen 4 ‑7).
1 Destijds heette dit DG Justitie, Vrijheid en Veiligheid.IV
Uit de controle bleek dat de Commissie het centrale 
systeem had opgeleverd, maar ruim zes jaar later dan 
oorspronkelijk was gepland en dat de kosten achtmaal 
hoger waren dan oorspronkelijk begroot. De vertra ‑
ging en begrotingsoverschrijding waren deels het 
gevolg van de moeilijke bestuurlijke context die de 
mogelijkheden van de Commissie beperkte om opera ‑
tionele kwesties aan te pakken en deels van gebreken 
in het beheer door de Commissie. Dit was vooral het 
geval tijdens het eerste deel van het project tot 2009:
a) de aanvankelijke projecttermijn was onrealistisch 
(zie de paragrafen 9 ‑12);
b) de Commissie heeft haar totale projectbegro ‑
ting uit 2003 pas bijgewerkt in 2010 (zie de 
paragrafen 34 ‑37);
c) de systeemeisen evolueerden in de loop van het 
project om te voldoen aan de behoeften van de 
gebruikers en waren pas voldoende stabiel in de 
eindfase van het project vanaf 2010. Het nu ge ‑
bruikte systeem heeft een veel grotere capaciteit 
dan het in 2001 geplande (zie de paragrafen 29 ‑32, 
42 en 43);
d) tot 2007 heeft de Commissie onvoldoende perso ‑
nele middelen ingezet met de expertise voor een 
doeltreffend beheer van de uitbestede ontwikke ‑
lingswerkzaamheden (zie de paragrafen 13 ‑20);
e) de voornaamste ontwikkelingscontractant 
 leverde in de eerste fase van het project een 
onder de maat presterend systeem af (zie de 
paragrafen 39 ‑41);
f) de werkrelatie tussen bepaalde lidstaten en de 
Commissie was aanvankelijk slecht en tot zij de 
Raad voor algemeen projectbeheer oprichtte 
in 2009 slaagde zij er niet in gebruik te maken 
van de ervaring van alle eindgebruikers (zie de 
paragrafen 21 ‑25);
Samenvatting 07
g) het was niet voor alle belanghebbenden dui ‑
delijk wie belangrijke beslissingen nam (zie de 
paragrafen 26 ‑28);
h) de Commissie verhoogde de waarde van het hoofd ‑
contract voor ontwikkeling van 20 miljoen euro tot 
82 miljoen  euro via onderhandelde wijzigingen; 
in die procedure is wel voorzien in het Financieel 
Reglement, maar elke onderhandelingsprocedure 
houdt het risico in dat niet‑concurrerende prijzen 
worden betaald (zie de paragrafen 44 ‑49).
V
Tijdens de looptijd van het project waren er grote 
veranderingen in de kosten en de verwachte baten. 
In de initiële indicatieve ramingen van wat het cen ‑
trale systeem de EU‑begroting zou kosten, werd de 
werkelijke omvang van de vereiste investering sterk 
onderschat. De totale kostprijs van SIS II beliep tegen 
het einde van het project ongeveer 500 miljoen euro: 
189 miljoen euro voor het centrale systeem en — naar 
schatting — ruim 330 miljoen euro voor de nationale 
systemen. Tegelijk werd het voornaamste voordeel dat 
aanvankelijk van SIS II werd verwacht, minder relevant 
omdat SIS 1 in 2007 met succes was uitgebreid tot 
nieuwe lidstaten via SISone4all. Ondanks deze veran ‑
deringen in de kosten en baten heeft de Commissie de 
zakelijke aanpak voor het project niet grondig herzien 
om te kunnen aantonen dat SIS II een organisatorische 
prioriteit bleef waarbij de investering meer opleverde 
dan andere mogelijkheden (zie de paragrafen 50 ‑63).
VI
De Commissie heeft wel lering getrokken uit haar 
ervaringen tijdens de eerste fase van het project, 
waardoor zij haar aanpak in de eindfase van het 
project vanaf 2010 kon wijzigen en SIS II kon ople ‑
veren in april 2013. Bovendien heeft de Commissie 
zonder het project formeel te evalueren toch reeds 
bepaalde lessen uit SIS II toegepast bij de voorberei ‑
ding van andere grootschalige IT‑projecten (zie de 
paragrafen 64 ‑69).VII
Op grond van deze bevindingen zijn de voornaamste 
aanbevelingen van de Rekenkamer dat de Commis ‑
sie bij het beheer van de ontwikkeling van dergelijke 
IT‑systemen (zie de paragrafen 70 ‑72):
a) het tijdschema baseert op een technische analyse 
van de te verrichten taken;
b) ervoor zorgt dat alle projecten vallen onder orga ‑
nisatiebrede regelingen voor IT‑governance van 
de Commissie en ten volle gebruik maken van de 
interne expertise om het werk van de contractan ‑
ten doeltreffend te beheren;
c) verzekert dat bij de besluitvorming voldoende 
reke ning wordt gehouden met de zakelijke be ‑
hoeften en opvattingen van de eindgebruikers;
d) ervoor zorgt dat de zakelijke aanpak wordt goed ‑
gekeurd voordat een project van de startfase over ‑
gaat naar de planningsfase en opnieuw bij grote 
wijzigingen van de projectkosten, de verwachte 
baten, de risico’s of alternatieven;
e) ervoor zorgt dat belangrijke beslissingen over het 
project worden geregistreerd zodat ze gemakke ‑
lijk terug te vinden zijn;
f) zorgt voor een doeltreffende algehele coördinatie 
wanneer een project de ontwikkeling vergt van 
verschillende maar onderling afhankelijke syste ‑
men door verschillende belanghebbenden;
g) grootschalige IT‑systemen ontwikkelt met uitwis ‑
selbare en gemakkelijk herbruikbare bouwblokken 
die gebondenheid aan een bepaalde contractant 
(„lock‑in”) voorkomen;
h) de uit de controle van de Rekenkamer getrokken 
lering doorgeeft aan de DG’s en aan de instellin ‑
gen, agentschappen en andere organen van de 
EU. De Commissie moet beoordelen of de ver ‑
wachte voordelen van SIS II werden gerealiseerd.
08
 Inleiding
01 
Het Schengeninformatiesysteem 
wordt gebruikt door grenswachters, 
politie, douane ‑, visum ‑ en gerechte ‑
lijke autoriteiten in het hele Schen ‑
gengebied2. Het bevat informatie 
(signaleringen) over personen die 
mogelijk betrokken waren bij ernstige 
criminaliteit of mogelijk niet het recht 
hebben de EU binnen te komen of er 
te verblijven. Het bevat ook signalerin ‑
gen van vermiste personen en verlo ‑
ren of gestolen eigendommen zoals 
bankbiljetten, voertuigen, vuurwapens 
en identiteitsdocumenten. Signalerin ‑
gen worden in het systeem ingevoerd 
door nationale autoriteiten. Het eerste 
 Schengeninformatiesysteem (SIS 1) 
werd ontwikkeld als een intergouver ‑
nementeel project dat werd geleid 
door Frankrijk en operationeel werd 
in 1995. Die situatie bleef bestaan tot 
mei 2013, toen SIS 1 werd vervangen 
door SIS II. Beide systemen bestaan 
uit nationale systemen die werden 
ontwikkeld door de lidstaten en via 
een netwerk zijn verbonden met een 
centraal systeem (zie figuur 1 ).
02 
De Schengenstaten besloten aan ‑
vankelijk in december 1996 een 
Schengeninformatiesysteem van de 
tweede generatie (SIS II) in te voeren. 
In december 2001 legde de Raad de 
verantwoordelijkheid voor de ontwik ‑
keling van dit systeem bij de Commis ‑
sie, met als streeftermijn eind 2006. DG 
Binnenlandse Zaken van de Commissie 
beheerde het project en besteedde de 
ontwikkeling van het centrale systeem 
uit.03 
De hoofdreden voor het ontwikkelen 
van SIS II was het aansluiten van een 
groter aantal lidstaten na de uitbrei ‑
ding van de Europese Unie in 2004. 
Bovendien zou SIS II het voordeel 
bieden van de nieuwste technologi ‑
sche ontwikkelingen en bijkomende 
functies.2 De 26 landen van het 
Schengengebied zijn België, 
Denemarken, Duitsland, 
Estland, Finland, Frankrijk, 
Griekenland, Hongarije, 
IJsland, Italië, Letland, 
Liechtenstein, Litouwen, 
Luxemburg, Malta, Nederland, 
Noorwegen, Oostenrijk, Polen, 
Portugal, Slovenië, Slowakije, 
Spanje, Tsjechische Republiek, 
Zweden en Zwitserland.
09 Inleiding Figuur 1Overzicht van het Schengeninformatiesysteem
 Bron:  DG Binnenlandse Zaken.Nationaal  
systeemNationaal  
systeem
Gebruikers GebruikersGebruikers Gebruikers
Centraal 
systeemNationaal 
systeemNationaal 
systeem
Centraal domeinnationale
interfacenationale
interfacenationale
interfacenationale
interface
10
 Reikwijdte en aanpak van 
de controle
Reikwijdte van de 
controle
04 
Bij de controle werd onderzocht of de 
Commissie de ontwikkeling van SIS II 
goed beheerde en werd antwoord 
gezocht op de volgende vier vragen:
a) Heeft de Commissie SIS II tijdig 
opgeleverd?
b) Heeft de Commissie SIS II opge ‑
leverd binnen de aanvankelijke 
kostenramingen?
c) Was er over de hele looptijd van 
het SIS II‑project een solide zake ‑
lijke aanpak waarin rekening werd 
gehouden met grote wijzigingen 
van de kosten en de verwachte 
baten?
d) Heeft de Commissie lering ge ‑
trokken uit haar beheer van het 
SIS II‑ontwikkelingsproject en 
heeft zij deze lessen toegepast?05 
Binnen de Commissie als geheel is er 
aanzienlijke ervaring beschikbaar wat 
betreft de ontwikkeling van IT‑projec ‑
ten; tevens zijn er richtsnoeren voor 
DG’s voor een succesvol beheer van 
dergelijke projecten3. De Commis ‑
sie erkent ook dat het nodig is lering 
te trekken uit de ontwikkeling van 
specifieke IT‑projecten en die lessen 
te delen met de hele organisatie4. Zo 
heeft de dienst Interne Audit van de 
Commissie in 2011 lering getrokken uit 
onderzoek van de opzet van IT‑projec ‑
ten in verscheidene DG’s van de Com ‑
missie5. De controle van SIS II door de 
Rekenkamer bood de gelegenheid om 
binnen een enkel project de oorzaken 
van vertraging en begrotingsover ‑
schrijding te achterhalen en ook de 
veranderingen te noteren waardoor 
de Commissie uiteindelijk het systeem 
kon opleveren.
06 
Dit was geen IT‑controle die zeker ‑
heid moest bieden over de kwaliteit 
van SIS II en er werd niet onderzocht 
hoe de nationale instanties de ont ‑
wikkeling van hun SIS II‑systemen 
beheerden.3 De standaardmethodologie 
voor softwareontwikkeling 
binnen de Commissie was 
het „Rational Unified Process” 
(RUP@EC), vastgesteld in 
de mededeling van 2004 
over de verbetering van 
de IT‑governance in de 
Commissie, SEC(2004) 
1267. In 2011 werd dit 
aangevuld met de 
projectbeheersmethodologie 
PM2.
4 Het beste halen uit de IT in de 
Commissie, SEC(2010) 1182 
definitief van 7 oktober 2010.
5 Dienst Interne Audit, 
Management letter 
van 1.2.2011, Opzet van 
IT‑projecten in de Commissie.
11 Reikwijdte en aanpak van de controle
Aanpak van de controle
07 
De controle was gebaseerd op:
a) gestructureerde gesprekken met 
belanghebbenden bij SIS II. Er 
werd onder meer gesproken met 
de volgende belanghebbenden:
i) Commissiepersoneel in DG 
Binnenlandse Zaken, verant ‑
woordelijk voor de ontwikke ‑
ling van SIS II;
ii) Commissiepersoneel in het 
Secretariaat‑generaal en in de 
DG’s Begroting, Informatica en 
Belastingen en Douane‑unie, 
voor kwesties inzake IT‑  
governance bij de Commissie 
en de ontwikkeling van andere 
grootschalige IT‑systemen;
iii) de voornaamste contractant 
voor de SIS II‑ontwikkeling 
(een consortium van Hew ‑
lett‑Packard en Steria) en de 
contractant voor kwaliteitsbor ‑
ging (Unisys);
iv) personeelsleden van het secre ‑
tariaat van de Raad van de EU 
en het Europees Parlement die 
de SIS II‑ontwikkeling hadden 
gevolgd;v) vertegenwoordigers van be ‑
langhebbenden uit zes lidsta ‑
ten (Duitsland, Spanje, Frank ‑
rijk, Luxemburg, Hongarije 
en Portugal). De zes lidstaten 
werden geselecteerd om een 
brede dwarsdoorsnede van 
opvattingen te verkrijgen;
b) een enquête onder belangheb ‑
benden die betrokken waren bij 
de ontwikkeling van SIS II uit alle 
lidstaten, het secretariaat van de 
Raad van de EU, de Commissie en 
de voor de Commissie werkende 
contractanten. Bij de enquête werd 
de belanghebbenden gevraagd 
naar hun opvattingen over diverse 
aspecten van de ontwikkeling van 
SIS II. 91 van de 144 geselecteerde 
belanghebbenden antwoordden 
op de enquête (een respons van 
63 %). 81 van de respondenten 
kwamen uit lidstaten of van de 
Raad, de tien andere van de Com ‑
missie en haar contractanten. Drie 
kwart van de respondenten was 
reeds sinds 2009 of eerder betrok ‑
ken bij het project;
c) onderzoek van documenten en 
procedures met betrekking tot 
SIS II.
12
 Opmerkingen
Deel 1 — De Commissie 
leverde SIS II op, zij het 
ruim zes jaar te laat
Controlecriteria
08 
Bij de controle werd onderzocht of:
a) voor het project een realistisch 
tijdschema bestond;
b) de Commissie bij het project 
voldoende deskundig personeel 
had ingezet voor een doeltreffend 
toezicht op de uitvoering en op de 
contracten;
c) de Commissie een goede werk ‑
relatie had met de belangheb ‑
benden en rekening had gehou ‑
den met de opvattingen van de 
eindgebruikers;
d) er duidelijke regelingen bestonden 
voor de besluitvorming;
e) de systeemeisen voldoende stabiel 
waren voor een efficiënte ontwik ‑
keling ervan.De aanvankelijke project­
termijn was onrealistisch
09 
In december 2001 werd bij verorde ‑
ning van de Raad6 een aanvankelijke 
projecttermijn vastgesteld op eind 
 december 2006. Dit moest de landen 
die in 2004 tot de EU zouden toetre ‑
den in staat stellen eind 2006 deel 
te gaan uitmaken van het Schengen ‑
gebied. Die termijn was in de levens ‑
vatbaarheidsstudie van de Commissie 
van 2003 wel haalbaar geacht, maar 
hield in dat de eisen stabiel moes ‑
ten blijven en dat de specificaties 
snel moesten worden ontwikkeld7. 
Eind 2003 erkende de Commissie dat 
de oorspronkelijke termijn moeilijk 
haalbaar zou zijn8. Toch werd die pas 
eind 2006 herzien. In de controle‑  
enquête van de Rekenkamer onder de 
voornaamste belanghebbenden bij 
SIS II achtten de meeste responden ‑
ten (69 %) de aanvankelijke termijn 
onrealistisch. Een chronologie van de 
ontwikkeling van SIS II is te vinden in 
de bijlage .
10 
In de controle‑enquête werd de res ‑
pondenten gevraagd, een relatief ge ‑
wicht toe te kennen aan de oorzaken 
van de vertraging met 75 maanden. De 
respondenten achtten de vertraging 
ten dele te wijten aan het feit dat de 
aanvankelijke termijn niet was geba ‑
seerd op een realistische technische 
analyse. Zij gaven deze oorzaak een 
relatief gewicht van 16 % (zie figuur 2 ).6 Verordening (EG) 
nr. 2424/2001 van de Raad van 
6 december 2001 betreffende 
de ontwikkeling van een 
Schengeninformatiesysteem 
van de tweede generatie 
(SIS II) (PB L 328 van 
13.12.2001, blz. 4) en 
Besluit 2001/886/JBZ van de 
Raad van 6 december 2001 
betreffende de 
ontwikkeling van een 
Schengeninformatiesysteem 
van de tweede generatie 
(SIS II) (PB L 328 van 13.12.2001, 
blz. 1).
7 Levensvatbaarheidsstudie 
SIS II, Deloitte, 7 april 2003.
8 COM(2003) 771 definitief van 
11 december 2003.
13 Opmerkingen
11 
Omdat de Commissie SIS II niet tijdig 
opleverde, werd SIS 1 in decem ‑
ber 2007 aangepast om de nieuwe 
lidstaten te kunnen aansluiten. Deze 
wijziging was een kopie van het Por ‑
tugese nationale systeem en kreeg de 
naam SISone4all. Het bracht een op ‑
lossing voor negen van de tien toetre ‑
dende landen9, en dat was de hoofd ‑
doelstelling van SIS II. De volgende 
verlengingen van de oorspronkelijke 
termijn werden goedgekeurd maar 
evenmin gehaald, waardoor het risico 
van veranderde systeemeisen toenam:
a) in december 2006 werd de termijn 
verlengd tot december 200810;
b) in oktober 2008 werd de termijn 
verlengd tot juni 201011.9 Cyprus slaagde er niet in de 
Schengenregels in te voeren 
en trad dus niet toe tot het 
Schengengebied.
10 Besluit 2006/1007/JBZ van de 
Raad van 21 december 2006 
tot wijziging van Besluit 
2001/886/JBZ betreffende 
de ontwikkeling van een 
Schengeninformatiesysteem 
van de tweede generatie 
(SIS II) (PB L 411 van 30.12.2006, 
blz. 78) en Verordening (EG) 
nr. 1988/2006 van de Raad 
van 21 december 2006 tot 
wijziging van Verordening 
(EG) nr. 2424/2001 betreffende 
de ontwikkeling van een 
Schengeninformatiesysteem 
van de tweede generatie (SIS II) 
(PB L 411 van 30.12.2006, blz. 1).
11 Verordening (EG) nr. 1104/2008 
van de Raad van 24 okto ‑
ber 2008 over de migratie 
van het Schengeninforma ‑
tiesysteem (SIS 1+) naar het 
Schengeninformatiesysteem 
van de tweede generatie (SIS II) 
(PB L 299 van 8.11.2008, blz. 1) 
en Besluit 2008/839/JBZ van de 
Raad van 24 oktober 2008 over 
de migratie van het Schengen ‑
informatiesysteem (SIS 1+) naar 
het Schengeninformatiesys ‑
teem van de tweede generatie 
(SIS II) (PB L 299 van 8.11.2008, 
blz. 43).Figuur 2Oorzaken van de vertraging bij SIS II
Bron:  Controle‑enquête bij belanghebbenden van SIS II.Andere 4 %Onstabiele 
systeemeisen 22 %Onbevredigende regelingen 
inzake besluitvorming 11 %Gebrek aan inzet van bepaalde landen 
en slechte werkrelaties 17 %Gebrek aan deskundigheid voor
doeltreﬀend toezicht op contracten 30 %
Oorspronkelijke termijn niet
gebaseerd op een realistischetechnische analyse 16 %
14 Opmerkingen
12 
In juni 2010 produceerde de Com ‑
missie een laatste tijdschema voor de 
voltooiing van SIS II en dit werd goed ‑
gekeurd door de Raad12. De termijn 
van maart 2013 werd gehaald13 en SIS II 
ging van start in april 2013, ruim zes 
jaar later dan was gepland. Na een één 
maand durende periode waarin SIS II 
intensief werd gemonitord, werd het 
volledig operationeel en verving het 
SIS 1 in mei 2013.
Tot 2007 zette de Commis ­
sie onvoldoende personeel 
in met de expertise voor een 
doeltreffend beheer van de 
uitbestede ontwikkelings ­
werkzaamheden
13 
De respondenten van de enquête 
achtten de vertraging deels te wijten 
aan het feit dat de Commissie perso ‑
neel miste met de nodige expertise 
voor een doeltreffend toezicht op de 
contracten. Zij gaven deze oorzaak 
een relatief gewicht van 30 %14 (zie 
figuur 2 ).14 
In 2002 telde het SIS II‑projectteam bij 
de Commissie vier personeels  leden 
onder leiding van een eenheids ‑
hoofd15. In 2003 kwamen daar nog vier 
personeelsleden bij16. In de begintijd 
van het project nam een vertegen ‑
woordiger van DG Informatica deel 
aan enkele vergaderingen. Slechts 
10 % van de respondenten vond dat de 
Commissie bij de start van het project 
voldoende personeel met de nodige 
bekwaamheden en ervaring had 
ingezet om SIS II met succes te kunnen 
opleveren.
15 
In 2005 werd aan het hogere manage ‑
ment een verzoek17 gericht om meer 
middelen, waarin een situatie werd 
beschreven van permanent crisisbe ‑
heer en de onmogelijkheid te reageren 
op door lidstaten aangekaarte kwes ‑
ties. Personeelsleden met kortlopende 
contracten ontbrak het aan relevante 
deskundigheid en technische vaardig ‑
heden. Het gebrek aan expertise bij 
de Commissie werd bevestigd door de 
contractant voor kwaliteitsborging18. 
Bijna de helft van het voor dit project 
ingezette personeel had contracten 
die in het volgende jaar afliepen. 
Hoewel geen van de Commissie ‑
medewerkers die de controle‑enquête 
beantwoordden het sterke personeels ‑
verloop beschouwde als een hinder ‑
paal voor goede betrekkingen met de 
belanghebbenden, achtte 49 % van de 
respondenten uit de lidstaten dat wel 
het geval. Bij een audit in 2006 stelde 
de dienst Interne Audit van de Com ‑
missie (DIA)19 vast dat het projectper ‑
soneel toegewijd en competent maar 
constant overbelast was. Na deze audit 
wees DG Binnenlandse Zaken meer 
personeel toe aan het project. Eind 
2007 telde de SIS II‑afdeling van DG 
Binnenlandse Zaken 12 vaste perso ‑
neelsleden en in 2012 was dit aantal 
gestegen tot 1720.12 Bij Verordening (EU) 
nr. 541/2010 van de Raad 
van 3 juni 2010 tot wijziging 
van Verordening (EG) 
nr. 1104/2008 van de Raad 
over de migratie van het 
Schengeninformatiesysteem 
(SIS 1+) naar het Schengen ‑
informatiesysteem van de 
tweede generatie (SIS II) 
(PB L 155 van 22.6.2010, 
blz. 19) en Verordening (EU) 
nr. 542/2010 van de Raad 
van 3 juni 2010 tot wijziging 
van Besluit 2008/839/JBZ 
over de migratie van het 
Schengeninformatiesysteem 
(SIS 1+) naar het Schengen ‑
informatiesysteem van de 
tweede generatie (SIS II) (PB 
L 155 van 22.6.2010, blz. 23) 
werd de projecttermijn tot 
maart 2013 verlengd.
13 SEC(2010) 1138 definitief van 
21 september  2010.
14 Dit bestond uit de volgende 
elementen:
a) te weinig Commissie ‑
personeel met ervaring 
inzake grootschalige 
IT‑projecten en Schen ‑
genaangelegenheden 
(9 %);
b) slechte prestaties van de 
voornaamste ontwikke ‑
lingscontractant (9 %);
c) contractgeschillen (5 %);
d) de Commissie hield geen 
doeltreffend toezicht 
op de resultaten van de 
voornaamste ontwikke ‑
lingscontractant (4 %);
e) de Commissie maakte de 
behoeften niet duidelijk 
genoeg aan de voor ‑
naamste ontwikkelings ‑
contractant (3 %).
15 SEC(2003) 206 definitief van 
18 februari  2003.
16 COM(2003) 771 definitief.
17 Nota van de programma ‑
beheerder aan de bevoegde 
directeur bij DG Justitie, 
Vrijheid en Veiligheid van 
16 september 2005.
18 Specifiek follow‑upverslag 
van de contractant voor 
kwaliteitsborging van 
augustus 2005.
19 Rapport van de dienst Interne 
Audit over het IT‑beheer 
bij DG Justitie, Vrijheid en 
Veiligheid (8 juni 2006).
15 Opmerkingen
16 
De zes bij de controle gecontacteerde 
lidstaten wezen alle op het gebrek aan 
personeel met relevante deskundig ‑
heid bij de Commissie vóór 2009. Twee 
van hen en de voornaamste ontwik ‑
kelingscontractant gaven aan dat het 
project baat zou hebben gehad bij 
meer IT‑expertise, die elders in de 
Commissie beschikbaar was, bijvoor ‑
beeld bij DG Informatica. De Commis ‑
sie had onvoldoende expertise om het 
contract doeltreffend te beheren en de 
productkwaliteit te verzekeren21.
17 
Op 22 oktober 2004 werd het contract 
voor de ontwikkeling van SIS II en het 
visuminformatiesysteem VIS gegund 
aan HPS. Maar op 18 november 2004 
moest HPS de contractuele werk ‑
zaamheden opschorten en tot 31  ja‑
nuari 2005 wachten op de uitspraak 
over een beroep door een afgewezen 
inschrijver. Deze eerste vertraging 
was te wijten aan de door de Commis ‑
sie gevolgde methode ter evaluatie 
van de inschrijvingen, waarbij niet 
overtuigend was aangetoond dat de 
beste offerte was geaccepteerd (zie 
tekstvak  1). Het Hof van Justitie oor ‑
deelde in het kader van een procedure 
in kort geding dat de Commissie fou ‑
ten had gemaakt bij de beoordeling 
van de inschrijvingen, maar wees het 
verzoek van de afgewezen inschrijver 
om voorlopige maatregelen af, omdat 
niet ten volle was bewezen dat laatst ‑
genoemde ernstige en onherstelbare 
schade zou lijden22.20 Eind 2008 telde de 
SIS II‑afdeling nog steeds 
12 personeelsleden, en dit 
aantal steeg tot 14 eind 2009. 
Eind 2010 telde de afdeling 
13 personeelsleden en 
dit steeg tot 16 eind 2011. 
Bovendien omvatte het team 
arbeidscontractanten en 
gedetacheerde nationale 
deskundigen. Zo werd in 
het jaarlijks beheersplan 
2008 van DG Justitie, 
Vrijheid en Veiligheid 
melding gemaakt van negen 
arbeidscontractanten en zes 
gedetacheerde nationale 
deskundigen.
21 Volgens het rapport van 
de dienst Interne Audit van 
juni 2006 over het IT‑beheer 
bij DG Justitie, Vrijheid en 
Veiligheid was er onvoldoende 
personeel voor het beheer van 
de toenemende uitbesteding.
22 Beschikking van de president 
van het Gerecht van eerste 
aanleg van 31 januari 2005 in 
zaak T ‑447/04R.
16 Opmerkingen
18 
De Commissie beschikte niet over 
voldoende personeel om behoorlijk 
toezicht te houden op het contract en 
om een slechte prestatie van de voor ‑
naamste ontwikkelingscontractant te 
voorkomen23. De dienst Interne Audit 
(DIA) van de Commissie had in zijn au ‑
dit van 2006 kritiek op het beheer van 
het SIS II‑project omdat niet was ge ‑
zorgd voor een tijdige en aan de spe ‑
cificaties voldoende oplevering door 
de voornaamste ontwikkelingscontrac ‑
tant. Vijf van de zes tijdens de controle 
gecontacteerde lidstaten vonden dat de Commissie te weinig ervaring had 
om de productkwaliteit te beoordelen 
en de prestaties van de contractant te 
monitoren. Slechts 20 % van de res ‑
pondenten van de controle‑enquête 
oordeelde dat de Commissie vóór 2009 
doeltreffend toezicht had gehouden 
op de resultaten van de voornaamste 
SIS II‑ontwikkelingscontractant. Vanaf 
2009 steeg dat cijfer tot 72 %, hetgeen 
erop wijst dat de Commissie in de 
eindfase van het project beter in staat 
was de kwaliteit te monitoren.23 Het negende verslag van 
het comité voor de Europese 
Unie bij het House of Lords, 
zittingsjaar 2006 ‑2007, 
Schengeninformatiesysteem II 
(SIS II), onderbouwd verslag 
van 2 maart 2007. De 
Commissie betreurde dat 
zij in haar betrekkingen 
met de voornaamste 
ontwikkelingscontractant 
niet naar beste vermogen 
toezicht had gehouden. 
De Commissie verklaarde 
dat zij met het toenmalige 
personeelsbestand niet in 
staat was behoorlijk toezicht 
te houden op de uitvoering 
van het contract en zo slechte 
prestaties van de voornaamste 
ontwikkelingscontractant te 
voorkomen.De Commissie achtte de winnende offerte goedkoper hoewel deze in werkelijkheid 
duurder was
De offertes werden eerst beoordeeld op kwaliteit (technische evaluatie) en daarna op prijs (financiële 
evaluatie).
Van de zeven ontvangen offertes werden die van HPS en de afgewezen inschrijver die beroep aantekende, 
technisch de beste geacht. Hun scores waren nagenoeg gelijk. Die van HPS was 0,4 % hoger dan die van de 
afgewezen inschrijver.
Beide ondernemingen gingen door naar de financiële evaluatie en de resultaten daarvan werden gecombi ‑
neerd met de technische score tot een totaalscore.
Bij de financiële evaluatie werd de offerte van HPS 43 % goedkoper bevonden. Hierdoor kreeg HPS een 
 hogere totaalscore en dus ook het contract.
In werkelijkheid was de HPS‑offerte echter 3,5 % duurder dan die van de afgewezen inschrijver (38,1 mil ‑
joen euro tegenover 36,8 miljoen euro).
De Commissie noemde de HPS‑offerte, die in feite duurder was, goedkoper doordat zij de inschrijving had 
gesplitst in 15 delen. De Commissie berekende voor elk deel een aparte score op basis van vergelijking tussen 
beide offertes. Al die scores werden dan opgeteld (zonder weging of onderscheid tussen vaste prijzen en even ‑
tueel apart te bestellen zaken) tot een financiële score die nog weinig verband hield met de totale offerte.Tekstvak 1
17 Opmerkingen
19 
De Commissie keurde testresultaten 
goed op basis van feedback van de 
voornaamste ontwikkelingscontrac ‑
tant en de contractant voor kwaliteits ‑
borging. De mislukte operationele 
tests eind 2008 (de eerste tests van 
het centrale systeem en de nationale 
systemen waarbij de lidstaten waren 
betrokken) brachten de problemen 
in het systeem aan het licht. In de 
eindfase van het project verbeterde 
de capaciteit van de Commissie om de 
productkwaliteit te beoordelen door 
middel van systeemacceptatietests24 
(zie figuur 3 ).20 
De zes gecontacteerde lidstaten 
oordeelden alle dat het beheer en 
de communicatie door de Commis ‑
sie vanaf 2009 waren verbeterd. Het 
team dat de eindfase van het project 
beheerde, omvatte meer personeels ‑
leden met ervaring in het ontwikkelen 
van grootschalige IT‑projecten en ken ‑
nis van het Schengeninformatiesys ‑
teem (bijvoorbeeld uit DG Belastingen 
en Douane‑unie, uit lidstaten of uit 
een eerdere fase van het SIS II‑project 
zelf). Een derde van de respondenten 
van de controle‑enquête vond dat de 
Commissie over de hele levensduur 
van het project voldoende personeel 
met de nodige bekwaamheden en 
ervaring had ingezet om SIS II met suc ‑
ces te kunnen opleveren. Dit was een 
aanzienlijke verbetering tegenover het 
cijfer van amper 10 % bij de start van 
het project (zie paragraaf 14).24 De Raad voor Justitie en 
Binnenlandse Zaken was 
in zijn conclusies van 26 en 
27 februari  2009 ingenomen 
met de herziene benadering 
van het testen van het SIS II, 
die de lidstaten in sterkere 
mate bij het ontwerp en het 
beheer van de tests betrok.Figuur 3Verbeterde testprocedures vanaf 2009
Bron:  Controle‑enquête bij belanghebbenden van SIS II.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Respondenten die instemmen
Vanaf 2009 Voor 2009De criteria ter beoordeling van de 
testresultaten waren duidelijk 
omschrevenDe verdeling van de taken voor de Commis-
sie en voor de lidstaten was duidelijk 
omschrevenDe testspeciﬁcaties waren duidelijk 
omschreven
18 Opmerkingen
De werkrelatie tussen 
bepaalde lidstaten en de 
Commissie was aanvanke ­
lijk slecht en de Commissie 
slaagde er niet in gebruik te 
maken van de ervaring van 
alle eindgebruikers totdat 
zij de Raad voor algemeen 
projectbeheer oprichtte
21 
De respondenten van de enquête 
meenden dat de vertraging tot op 
 zekere hoogte te wijten was aan 
slechte werkrelaties met belangheb ‑
benden en het gebrek aan inzet van 
bepaalde lidstaten. Zij gaven deze 
oorzaak een relatief gewicht van 17 %25 
(zie figuur 2 ).22 
In gesprekken wezen vertegenwoor ‑
digers van de lidstaten op de moei ‑
lijke werkrelatie met de Commissie. 
Zij beschreven bijvoorbeeld hoe het 
SISVIS‑comité (zie paragraaf 27) het 
toneel werd van een reeks discussies. 
Bij de enquête gaf slechts 15 % van de 
respondenten, waaronder geen uit de 
Commissie, aan dat de vergaderingen 
over het SIS II‑project vóór 2009 ver ‑
liepen in een constructieve sfeer (zie 
figuur 4 ).
23 
De omgeving waarin SIS II werd 
ontwikkeld vóór 2009 contrasteert 
met die waarin DG Belastingen en 
Douane‑unie een ander grootschalig 
IT‑systeem ontwikkelde in die periode 
(zie tekstvak 2 ).25 Dit bestond uit de volgende 
elementen:
a) verzet tegen of gebrek 
aan inzet voor het project 
van bepaalde lidstaten 
(8 %);
b) slechte werkrelaties 
tussen belanghebbenden 
(5 %);
c) SIS II was niet van 
strategisch belang, zeker 
na de invoering van 
SISone4all (4 %).Figuur 4Slechte relatie tussen de Commissie en bepaalde lidstaten vóór 2009
Bron:  Controle‑enquête bij belanghebbenden van SIS II.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Respondenten die instemmen 
Vanaf 2009 Voor 2009Belanghebbenden voldoende betrokken
bij besluitvormingConstructieve sfeer bij vergaderingenDe Commissie had doeltreﬀend contact met 
lidstaten op basis van wederzijds vertrouwenDe Commissie benutte voorstellen
van belanghebbenden ter verbeteringDe Commissie werkte goed samen met de lidstaten 
bij de ontwikkeling van nationale systemen
19 Opmerkingen
24 
Een aantal factoren beïnvloedden het 
gebrek aan inzet van bepaalde lidsta ‑
ten en de slechte werkrelatie:
a) De Commissie was geen gebrui ‑
ker van het systeem en hoewel zij 
enkele deskundigen uit lidstaten 
rekruteerde, miste zij de gedetail ‑
leerde kennis van de praktijken 
van een eindgebruiker die nodig is 
om de zakelijke behoeften en wen ‑
sen van gebruikers te begrijpen.b) De Commissie slaagde er niet in 
gebruik te maken van de ervaring 
van alle lidstaten die eindgebrui ‑
kers waren en het bestaande 
systeem kenden. Ondanks ver ‑
scheidene vergaderingen waarbij 
de lidstaten eindgebruikersideeën 
konden mededelen aan de Com ‑
missie (vergaderingen van na ‑
tionale projectbeheerders, het 
SIS II‑comité, de SIS II‑vrienden en 
de taskforce SIS II) had de Commis ‑
sie vóór 2009 geen doeltreffend 
contact met de lidstaten, die zich 
uitgesloten voelden van de be ‑
sluitvorming (zie  figuur 4 ). De zes 
gecontacteerde lidstaten oordeel ‑
den alle dat onvoldoende rekening 
was gehouden met de opvattingen 
van de eindgebruikers.Tekstvak 2 — Voornaamste succesfactoren bij de ontwikkeling van IT ­systemen bij 
DG Belastingen en Douane ­unie
DG Belastingen en Douane‑unie heeft met succes een aantal grote IT‑systemen voor deelnemende landen 
ontwikkeld door toepassing van zijn methodologie Tempo26. Het verslag van de dienst Interne Audit van de 
Commissie uit 2006 over grote IT‑systemen bij DG Belastingen en Douane‑unie noemde de ontwikkeling van 
het nieuw geautomatiseerd systeem voor douanevervoer (NCTS) een voorbeeld van goede praktijk inzake 
projectbeheer. Met dit systeem wisselen douanekantoren van deelnemende landen elektronisch informatie 
uit over ingevoerde goederen om mede ervoor te zorgen dat de douanerechten worden betaald op de eind ‑
bestemming. De Commissie vond dat het NCTS in omvang vergelijkbaar was met het SIS II‑project27.
Volgens DG Belastingen en Douane‑unie was de belangrijkste succesfactor bij de ontwikkeling van grootscha ‑
lige IT‑projecten zoals het NCTS de communicatie en het uitbouwen van formele en informele relaties met 
deelnemende landen om zo te komen tot een klimaat van vertrouwen, samenwerking en een gedeelde wil 
om resultaten te bereiken.
26 TAXUD (DG Taxation and Customs Union) electronic management for projects online (Tempo): elektronisch beheer van onlineprojecten door 
TAXUD (DG Belastingen en Douane‑unie)): een methodologie voor projectbeheer ontwikkeld door DG Belastingen en Douane‑unie.
27 COM(2001) 720 definitief van 18 december 2001, bijlage 1, punt 5.1.2 en COM(2003) 771, bijlage 3, punt 5.1.2.
Bron:  Europese Rekenkamer op basis van gesprekken bij DG Belastingen en Douane‑unie.Tekstvak 2
20 Opmerkingen
c) De Commissie bood een kader 
waarin de lidstaten konden com ‑
municeren met de voornaamste 
ontwikkelingscontractant. Dit werd 
echter door vijf van de zes gecon ‑
tacteerde lidstaten ondoeltreffend 
geacht. Ondanks talrijke verzoeken 
uit de lidstaten bezorgde de Com ‑
missie hen geen exemplaar van het 
hoofdcontract voor ontwikkeling 
tot dit in 2009 door haar Juridische 
Dienst werd geadviseerd.
d) Bepaalde lidstaten waren niet 
overtuigd van de noodzaak van 
SIS II.
e) De geringe productkwaliteit be ‑
invloedde het vertrouwen van de 
lidstaten dat de Commissie SIS II 
zou kunnen opleveren (zie para ‑
graaf 16).
25 
Uit de enquête bleek dat de relaties 
met de lidstaten verbeterden na 2009 
(zie figuur 4 ). Deze verandering had 
een aantal oorzaken:
a) De oprichting van de Raad voor 
projectbeheer (GPMB) door de 
Commissie in 2009 stelde de eind ‑
gebruikers uit de lidstaten in staat 
hun opvattingen en ervaring in te 
zetten in de eindfase van het pro ‑
ject. De wekelijkse vergaderingen 
van de GPMB werden bijgewoond 
door de Commissie, deskundigen 
uit maximaal acht lidstaten (die 
niet hun land maar wel de eindge ‑
bruikers vertegenwoordigden) en 
de contractanten. Door die verga ‑
deringen was er vaker interactie 
tussen de lidstaten en de voor ‑
naamste ontwikkelingscontractant.b) Het beheer door de Commissie en 
haar communicatie verbeterden 
(zie paragraaf 20).
c) De vergelijking met een ander 
scenario in 2009 bood enige bij ‑
komende rechtvaardiging voor de 
voortzetting van het SIS II‑project 
(zie paragraaf 63).
d) De voornaamste ontwikkelings ‑
contractant leverde betere resulta ‑
ten in de eindfase vanaf 2010 (zie 
paragraaf 41).
Het was niet voor alle 
belanghebbenden duidelijk 
wie belangrijke beslissingen 
nam
26 
In 2011 bestudeerde het Centrum voor 
Europese Beleidsstudies (CEPS) de 
ontwikkeling van SIS II28 en beschreef 
het het bestuurskader voor het project 
(zie figuur 5 ).
27 
Krachtens de regelgeving van 2001 
was de Commissie verantwoordelijk 
voor het ontwikkelen van SIS II, met 
de hulp van het SISVIS‑comité. Was 
het comité het niet eens met bepaalde 
door de Commissie voorgestelde 
maatregelen, dan kon de Raad van de 
Commissie eisen dat deze haar voor ‑
stel opnieuw in behandeling nam29. De 
dienst Interne Audit van de Commissie 
stelde bij zijn audit in 2006 vast dat de 
mogelijkheden van de Commissie tot 
ingrijpen in operationele aangelegen ‑
heden werden beperkt door de aan ‑
sturingsmechanismen van het project.28 The Difficult Road to the 
Schengen Information System 
II, Joanna Parkin, Centrum 
voor Europese Beleidsstudies, 
april 2011.
29 Het SISVIS‑comité hielp 
de Commissie bij het 
ontwikkelen van het 
Schengeninformatiesysteem 
van de tweede 
generatie (SIS II) en het 
Visuminformatiesysteem (VIS). 
Bij Besluit 2001/886/JBZ van de 
Raad werden twee procedures 
voor besluitvorming 
vastgesteld:
i) een regelgevings  proce ‑
dure voor belangrijke 
beslissingen inzake de 
SIS II‑architectuur, de 
gegevensbescherming, 
kwesties met aanzienlijke 
financiële of technische 
gevolgen voor de 
lidstaten en beveiliging. 
Stemt het comité niet 
in met de door de 
Commissie voorgestelde 
maatregelen, dan kan 
de Raad eisen dat de 
Commissie haar voorstel 
opnieuw in behandeling 
neemt;
ii) een beheersprocedure 
voor alle andere 
aangelegenheden. 
Stemt het comité niet 
in met de door de 
Commissie voorgestelde 
maatregelen, dan kan de 
Raad anders besluiten.
21 Opmerkingen Figuur 5SIS II ­bestuurskader vanaf 2010
Noten:
De pijlen tonen rapportagelijnen
MC Schengenlidstaten 
FoSIS  Vrienden van SIS II
SIS II TF SIS II‑taskforce
SIS TECH Werkgroep over Schengenaangelegenheden (formatie SIS TECH)
SIS IRENE Werkgroep over Schengenaangelegenheden (formatie SIS IRENE)
CATS  Comité van artikel 36
NPM  Vergadering van nationale projectbeheerders
GPMB  Raad voor algemeen projectbeheer
MDC  Voornaamste ontwikkelingscontractant
QAC  Contractant voor kwaliteitsborging
TAG  Testadviesgroep (adviserende werkgroep van het SISVIS‑comité)
CMB  Raad voor wijzigingsbeheer (adviserende werkgroep van het SISVIS‑comité)
SISVIS -comité Comité dat de Commissie helpt bij de ontwikkeling van SIS II en het Visuminformatiesysteem  
 (VIS)
SIS II TECH  SIS II TECH‑formatie van het SISVIS‑comité
SIRENE SIRENE‑formatie van het SISVIS‑comité
Bron:  Centrum voor Europese Beleidsstudies en DG Binnenlandse Zaken.SIS
TECHSIS II TFFoSISEUROPEES 
PARLEMENT
SIS
SIRENECATSRAAD
(COREPER)
MCMCMC
MCTAG CMB NPMSIRENESIS II
TECHGPMBCOMMISSIE
DG Binnen-
landse ZakenQACMDC
SISVIS-comité
Europol
Eurojust
22 Opmerkingen
28 
Het was niet voor alle belangheb ‑
benden bij SIS II duidelijk wie in de 
praktijk belangrijke beslissingen nam. 
Hoewel de vergaderingen van het 
SISVIS‑comité werden genotuleerd, 
was er geen register waarin de grond ‑
slag voor belangrijke beslissingen vlot 
kon worden nagetrokken en begrepen. 
De helft van de respondenten van de 
controle‑enquête dacht dat belangrij ‑
ke beslissingen in de periode tot 2009 
werden genomen door de Commissie 
(zie figuur 6 ). Na de oprichting van de 
Raad voor algemeen projectbeheer in 
2009 daalde dit cijfer tot 24 %. Hoewel 
de raad eerder een adviesorgaan was 
dan een besluitvormingsorgaan dacht 
34 % van de respondenten dat deze 
de belangrijke beslissingen nam. De 
respondenten van de enquête vonden 
dat de vertragingen deels te wijten 
waren aan de complexe en onduide ‑
lijke besluitvorming. Zij gaven deze 
oorzaak een relatief gewicht van 11 % 
(zie figuur 2 ).De systeemeisen werden pas 
in de eindfase van het pro ­
ject stabiel genoeg
29 
De respondenten van de enquête 
achtten de vertragingen bij het project 
deels te wijten aan de onstabiele sys ‑
teemeisen. Zij gaven deze oorzaak een 
relatief gewicht van 22 % (zie figuur 2 ).Figuur 6Beeld van belanghebbenden over wie in de praktijk belangrijke beslissingen nam
Bron:  Controle‑enquête bij belanghebbenden van SIS II.0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %
Vanaf 2009 Voor 2009Respondenten van de controle-
enquête volgens wie belangrijke
beslissingen werden genomen door:
Andere Onduidelijk GPMB Ontwikkelings-
contractantSISVIS-
comitéCommissie en 
Raad samenRaad Commissie
23 Opmerkingen
30 
Het in juni 2003 gepubliceerde be ‑
stek bevatte een eerste beschrijving 
van de systeemarchitectuur alsook 
functionele, technische, prestatie ‑ en 
migratie‑eisen. Op basis van dit bestek 
werd het contract ter ontwikkeling van 
het centrale systeem in oktober 2004 
gegund aan HPS. Deze onderneming 
begon dan aan fase I30, de opstelling 
van gedetailleerde specificaties. Latere 
wijzigingen van de systeemeisen 
maakten echter verandering van het 
ontwikkelingscontract noodzakelijk, 
hetgeen bijdroeg tot de vertraging.
31 
Bij de wetgeving van december 2006 
betreffende de instelling, de werking 
en het gebruik van SIS II werd bij ‑
voorbeeld een bijkomende mogelijk ‑
heid ingevoerd om te voldoen aan 
de behoeften van de gebruikers: de 
„gegevensamnestie”. Hierdoor hadden 
de lidstaten drie jaar de tijd om ervoor 
te zorgen dat de uit SIS 1 overgebrach ‑
te signaleringen voldeden aan de 
bepalingen van de wetgeving31. Deze 
gegevensamnestie maakte geen deel 
uit van het bestek, maar werd verwerkt 
in een wijziging van het contract32.32 
Bepaalde wijzigingen, bijvoorbeeld de 
capaciteitsverhoging, hielden gedeel ‑
telijk verband met de onverwacht 
langere duur van het project. Volgens 
het eerste contract van 2004 moest in 
2006 een systeem worden gelanceerd 
met een capaciteit van 15 miljoen 
signaleringen, zonder technische in ‑
grepen te verhogen tot 22 miljoen sig ‑
naleringen. Na 2007 werd de groei van 
het aantal signaleringen aanzienlijk 
sterker, zodat de eisen inzake systeem ‑
capaciteit veranderden. De wijziging 
in de eindfase van het project betrof 
een systeem dat 70 miljoen signale ‑
ringen kon verwerken en kon worden 
uitgebreid tot 100 miljoen signalerin ‑
gen, waarbij werd uitgegaan van de 
verwachtingen in een volumestudie 
van de Commissie van 2009. Ten tijde 
van de migratie in april 2013 waren 
er 46 miljoen signaleringen. Figuur 7  
toont het verloop van het aantal regis ‑
traties in de SIS‑databank.30 Het contract was opgedeeld 
in twee fasen: fase I betrof het 
technisch ontwerp, fase II de 
ontwikkeling en oplevering 
van het systeem.
31 Artikel 54, lid 1, van 
Verordening (EG) 
nr. 1987/2006 van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 20 december 2006 
betreffende de 
instelling, de werking 
en het gebruik van het 
Schengeninformatiesysteem 
van de tweede generatie 
(SIS II), (PB L 381 van 
28.12.2006, blz. 4) en artikel 70, 
lid 1, van Besluit 2007/533/JBZ 
van de Raad van 12 juni 2007 
betreffende de instelling, de 
werking en het gebruik van het 
Schengeninformatiesysteem 
van de tweede generatie 
(SIS II), (PB L 205 van 7.8.2007, 
blz. 63).
32 Wijziging nr. 4 van contract 
JAI‑C3 ‑2003 ‑01 van 
30 april 2008.Figuur 7Verloop van het aantal registraties in de SIS ­databank
Bron:  Europese Rekenkamer, op basis van statistieken van de Raad, SIS II‑documentatie en de volumestudie van de Commissie 
van 2009.Geplande capaciteit voor SIS II 
Verwachtingen volumestudie 2009 Reëel in SIS 1001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025020406080100120140
2Miljoen registraties
24 Opmerkingen
Deel 2 — De kosten voor 
de ontwikkeling van het 
centrale systeem en het 
netwerk stegen van 
23 miljoen  euro tot 
189  miljoen  euro
Controlecriteria
33 
Bij de controle werd onderzocht of:
a) de Commissie had gezorgd voor 
een realistische oorspronkelijke 
begroting;
b) de Commissie kostenverhogende 
vertraging had vermeden;
c) de Commissie ervoor had gezorgd 
dat de contractant tijdig produc ‑
ten van de gewenste kwaliteit 
leverde;d) de eisen stabiel waren gebleven;
e) eventueel bijkomend werk kosten ‑
effectief was.
De Commissie heeft haar 
totale projectbegroting van 
2003 pas in 2010 bijgewerkt
34 
In juni 2001 schatte de Raad dat 
de ontwikkeling van SIS II 14,6 mil ‑
joen euro zou kosten. In haar medede ‑
ling van december 200133 verhoogde 
de Commissie dit bedrag tot 23 mil ‑
joen euro. Twee jaar later schatte de 
Commissie de kosten op 35,3 mil ‑
joen euro34. Aan het einde van het 
project in 2013 beliepen de geschatte 
kosten voor de ontwikkeling van 
het systeem 188,6 miljoen euro (zie 
figuur 8 ).33 COM(2001) 720 definitief.
34 COM(2003) 771 definitief.Figuur 8Ontwikkeling van de SIS II ­begroting
Bron:  Europese Rekenkamer, op basis van SIS II‑documenten.(miljoen euro)
Verordening en 
Beschikking van de 
Raad 2001Mededeling van de 
Commissie 2001Mededeling van de 
Commissie 2003Werkdocument van 
de diensten van de 
Commissie 2010Vastleggingen tot 
april 2013 (einde 
project)
Ontwerp, ontwikkeling en 
migratie 14,617, 2 31,3124,5122,8
Netwerk 1,0 45,3
Totaal contracten 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Personeels- en administra -
tieve uitgaven Commissieniet beschikbaar 4,8 4,0 20,520,5  
(volgens raming 2010)
Totaal 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Opmerkingen
35 
De Commissie beklemtoonde dat haar 
eerste kostenraming van 2001 berustte 
op de toen beschikbare informatie en 
dus voorlopig was, en omschreef deze 
als een werkhypothese. In decem ‑
ber 2003 werd de raming bijgewerkt 
op grond van nieuwere informatie 
waaronder de haalbaarheidsstudie. 
Toch bleef het een werkhypothese die 
onderhevig kon zijn aan stijgingen ten 
gevolge van beslissingen over gebrui ‑
kerseisen of de behoefte aan externe 
steun om het strakke tijdschema aan 
te houden.
36 
De Commissie presenteerde geen 
herziene en realistischere raming 
toen zij beschikte over volledigere 
informatie inzake het ontwerp van het 
systeem en het netwerk en toen zij de 
moeilijkheid en de complexiteit van 
het project en zijn omgeving inzag. Zo 
werden de kosten voor het netwerk 
in 2001 geraamd op 1 miljoen euro en 
niet vermeld in de ramingen van 2003 
omdat de kosten werden gedekt uit 
een ander deel van de communautaire 
begroting. In mei 2005 presenteerde 
de Commissie een begroting van 
132 miljoen euro voor de exploita ­
tiekosten  van SIS II in de periode 
2007 ‑2013 vanaf de geplande lancering 
begin 200735. Hierin werd vermeld dat 
de netwerkkosten voor een speciale 
verbinding met de nationale toe ‑
gangspunten tot SIS II jaarlijks 6  mil ‑
joen  euro zouden belopen. Er volgde 
echter geen presentatie van een totale 
projectbegroting voor de ontwikke ­
ling  van SIS II tot de Commissie in 2010 
de tot die tijd gedane vastleggingen 
beschreef en de vermoedelijke kosten 
voor de voltooiing van SIS II36.37 
Hoewel de meeste respondenten 
van de enquête in 2001 niet bij het 
SIS II‑project waren betrokken, vond 
57 % van hen dat de aanvankelijke 
projectbegroting van 23  miljoen  euro 
onrealistisch was op basis van de 
toen beschikbare informatie. Er werd 
bijvoorbeeld uitgegaan van een onre ‑
alistische termijn (zie de paragrafen 9 
en 10), net als bij de herziene raming 
in 2003. Aan de respondenten van de 
controle‑enquête werd gevraagd, een 
relatief gewicht toe te kennen aan de 
oorzaken van de stijging van de kosten 
voor de ontwikkeling van het centrale 
systeem. Zij vonden dat die stijging 
ten dele te wijten was aan het feit 
dat de aanvankelijke begroting niet 
steunde op een realistische technische 
analyse. Zij gaven deze oorzaak een 
relatief gewicht van 24 % (zie figuur 9 ).35 COM(2005) 236 definitief 
van 31 mei 2005 en 
COM(2005) 236 definitief/2 
van 23 augustus 2005. 
De begrotingspost van 
132 miljoen euro in de 
financiële staten dekte de 
exploitatiekosten voor het 
centrale SIS II‑systeem en 
het netwerk, en omvatte 
ook 40 miljoen euro voor de 
ontwikkeling en werking van 
een zoekmachine op basis van 
een biometrische indicator.
36 SEC(2010) 436 definitief van 
12 april 2010.
26 Opmerkingen
De vertraagde opleve ­
ring van SIS II leidde tot 
kostenstijging
38 
Volgens de eerste plannen zou SIS II 
tegen december 2006 zijn voltooid en 
voldoen aan de behoeften van nieuwe 
lidstaten, maar het systeem werd ruim 
zes jaar te laat opgeleverd in april 2013 
(zie de paragrafen 9 ‑32). De respon ‑
denten van de enquête vonden dat de 
kostenstijging deels te wijten was aan 
de sterke verlenging van de termijn. 
Zij gaven deze oorzaak een relatief gewicht van 31 % (zie figuur 9 ). Door 
de langere looptijd van het project 
stegen bepaalde kosten zoals die voor 
kwaliteitsborging en netwerkgebruik. 
Hoewel SIS II volgens het hoofdcon ‑
tract tegen een vaste prijs zou worden 
ontwikkeld, maakte de vertraging bij ‑
voorbeeld opwaardering noodzakelijk 
(zie paragraaf 43) en meer capaciteit 
om de sterke stijging van het aantal 
signaleringen sinds 2007 te verwer ‑
ken (zie paragraaf 32). De factoren die 
bijdroegen tot de vertragingen bij 
SIS II speelden dus ook een rol in de 
kostenstijging.Figuur 9 Oorzaken van de kostenstijging voor het centrale SIS II
Bron:  Controle‑enquête bij belanghebbenden van SIS II.Het project duurde langer 
dan verwacht 31 %Oorspronkelijke begroting berustte 
niet op een realistische technische 
analyse 24 %
Sterke onderhandelings -
positie van contractant 5 %Gewijzigde eisen 27 %Andere 3 %
Slecht presterende contractant  10 %
27 Opmerkingen
De voornaamste ontwikke ­
lingscontractant leverde in 
het eerste deel van het pro ­
ject een ondermaats preste ­
rend systeem
39 
De Commissie had onvoldoende 
middelen voor een doeltreffend 
toezicht op de voornaamste ontwik ‑
kelingscontractant (zie paragraaf 18). 
In 2005 wezen de lidstaten op de 
geringe kwaliteit van de eerste door 
HPS afgeleverde documenten37. Vijf 
van de zes gecontacteerde lidstaten 
en de contractant voor kwaliteitsbor ‑
ging vonden dat de aanvankelijk door 
HPS gegeven specificaties van geringe 
kwaliteit waren. De mislukking van de 
operationele systeemtests in decem ‑
ber 2008 toonde aan dat HPS een on ‑
der de maat presterend systeem had 
geleverd (zie paragraaf 19). Het niet tij ‑
dig leveren van de gewenste kwaliteit 
vertraagde het project ook, waardoor 
de kosten stegen (zie paragraaf 38). De 
respondenten van de enquête achtten 
de kostenstijging deels te wijten aan 
de slechte prestaties van de voor ‑
naamste ontwikkelingscontractant. 
Zij gaven deze oorzaak een relatief 
gewicht van 10 % (zie figuur 9 ).
40 
De Commissie kon aan HPS alleen 
een kwantificeerbare schadevergoe ‑
ding ten belope van 390 000 euro 
ofwel minder dan 0,5 % van de 
uiteindelijke contractwaarde van 
82,4 miljoen euro38 (zie paragraaf 44) 
opleggen, specifiek wegens het niet 
tijdig indienen van het verslag over 
de systeemtests. Voor andere presta ‑
tieproblemen konden geen financiële 
sancties worden opgelegd39.41 
De voornaamste ontwikkelingscon ‑
tractant slaagde bij de eerste mijlpaal ‑
test in maart 2010 en verrichtte met 
succes de eindfase van het project, 
inclusief de tweede mijlpaaltest in 
mei 2012 (zie paragraaf 63). Hoewel 
slechts 11 % van de respondenten van 
de enquête vond dat de Commissie 
in de periode vóór 2009 doeltreffend 
omging met de voornaamste ontwik ‑
kelingscontractant, werd dat 64 % 
voor de periode na 2009. Vier van de 
zes tijdens de controle gecontacteerde 
lidstaten wezen op het positieve effect 
van de wijziging in het beheersteam 
van de voornaamste ontwikkelings ‑
contractant voor het uitvoeren van de 
eindfase van het project vanaf 2010.
Veranderde systeemei ­
sen veroorzaakten hogere 
kosten
42 
De respondenten van de enquête 
vonden dat de kostenstijging deels te 
wijten was aan bijkomende of veran ‑
derde eisen zoals de invoering van de 
gegevensamnestie of de capaciteits ‑
verhoging (zie de paragrafen 31 en 
32). Zij gaven deze oorzaak een relatief 
gewicht van 27 % (zie figuur 9 ).37 Opmerkingen over het 
SIS II‑voortgangsverslag van 
de Commissie, Raad van de 
Europese Unie, nota 8861/05 
van de werkgroep SIS TECH 
aan de werkgroep SIS IRENE 
van 13 mei 2005.
38 Voor het VIS‑contract 
met HPS, dat samenging 
met het SIS II‑contract, 
legde de Commissie 
een kwantificeerbare 
schadevergoeding op van 
ongeveer 9  miljoen  euro 
ofwel ruim 20 % van de 
VIS‑contractwaarde.
39 In het verslag van de dienst 
Interne Audit van juni 2006 
over het IT‑beheer bij DG 
Justitie, Vrijheid en Veiligheid 
werd opgemerkt dat dit DG 
de kwaliteit van de producten 
ontoereikend achtte. Er werd 
aanbevolen de betaling van 
de producten beter af te 
stemmen op het geleverde 
werk en latere contracten te 
voorzien van een doeltreffend 
sanctiesysteem om te zorgen 
voor tijdige levering van 
producten die voldoen aan 
elementaire kwaliteitsnormen.
28 Opmerkingen
43 
De veranderde eisen maakten wij ‑
ziging van het hoofdcontract voor 
ontwikkeling noodzakelijk en hadden 
invloed op de kosten. De gegevensam ‑
nestie kostte 505 000 euro. De voor ‑
naamste wijziging was wijziging nr. 15 
in december 2010, die in de eindfase 
van het project 35,0 miljoen euro 
kostte. Deze wijziging vergde een aan ‑
zienlijke herontwikkeling40 en omvatte 
nieuwe eisen inzake systeemcapaciteit, 
prestaties, teststrategie, interfacecon ‑
troledocumentatie, bijwerking van de 
software en systeemmigratie41.De Commissie verhoogde de 
waarde van het hoofdcon ­
tract voor ontwikkeling van 
20 miljoen  euro tot 82  mil ­
joen  euro door wijziging na 
onderhandelingen
44 
De waarde van het eerste contract met 
HPS voor de ontwikkeling van SIS II 
in oktober 2004 bedroeg 20,3 mil ‑
joen euro42. Het contract kende een 
vaste prijs en vermeldde geen prijzen 
voor kleinere, zorgvuldig omschreven 
werkpakketten, die konden worden 
gebruikt om het project aan te passen 
zonder nieuwe onderhandelingen. 
Door de wijzigingen verviervoudig ‑
de de waarde van het contract tot 
82,4 miljoen euro in 201343. Figuur 10  
toont het waardeverloop van het 
hoofdcontract voor de ontwikkeling 
van SIS II.40 Conclusies van de eerste 
vergadering van het comité 
voor de evaluatie van 
onderhandelingsprocedure 
C2‑2009 ‑01 SIS II van 
17 september  2010.
41 SEC(2010) 1138 definitief.
42 3,3 miljoen euro voor fase I 
(gedetailleerd technisch 
ontwerp) en 17,0 miljoen euro 
voor fase II (ontwikkeling en 
oplevering van het systeem).
43 In totaal waren er 
27 wijzigingen van het 
hoofdcontract voor de 
ontwikkeling van SIS II en 
VIS (de contracten voor 
de twee systemen waren 
samengevoegd in een enkele 
overeenkomst).Figuur 10Waarde van het hoofdcontract voor de ontwikkeling van SIS II
Bron:  Europese Rekenkamer, op basis van SIS II‑contractwijzigingen.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013miljoen euro (cumulatief)Nrs 24, 25, 27
Nrs 12, 13, 15   
  (Eindfase project)
Nrs 9, 11Nr. 5Nr. 4Wijziging nr. 2
29 Opmerkingen
45 
Door de tussen 2006 en 2008 overeen ‑
gekomen wijzigingen steeg de waarde 
van het contract met de voornaamste 
ontwikkelingscontractant met 14,1  mil ‑
joen euro (69 %) tot 34,4 miljoen euro 
(zie figuur 10 ). Voor de eerste verho ‑
ging met 4 miljoen euro in decem ‑
ber 2006 (wijziging nr. 2) overlegde DG 
Binnenlandse Zaken met DG Begroting 
of er met de contractant kon worden 
onderhandeld over verhoging van 
de contractwaarde. DG Begroting liet 
 weten dat DG Binnenlandse Zaken 
krachtens artikel 126, lid 1, onder e), 
van de uitvoeringsvoorschriften bij het 
Financieel Reglement kon onderhan ‑
delen over wijzigingen voor aanvul ‑
lende diensten die niet waren opge ‑
nomen in het oorspronkelijke contract 
maar noodzakelijk waren geworden. 
Krachtens dit artikel mag de totale 
waarde van de wijzigingen niet hoger 
zijn dan 50 % van het bedrag van het 
oorspronkelijke contract44. De oor ‑
spronkelijke waarde van het SIS II‑con ‑
tract was 20,3 miljoen euro, dus mocht 
de totale waarde van de wijzigingen 
krachtens artikel 126, lid 1, onder e), 
niet hoger zijn dan 10,2 miljoen euro.
46 
In 2008 bereikte de totale waarde van 
de wijzigingen de grens van 50 %. DG 
Binnenlandse Zaken onderhandelde 
over volgende wijzigingen op grond 
van artikel 126, lid 1, onder b), van de 
uitvoeringsvoorschriften bij het Finan ‑
cieel Reglement45. Deze bepaling bevat 
geen maximum voor de totale waarde 
van de wijzigingen. Ze geldt echter 
alleen voor opdrachten die slechts aan 
een bepaalde onderneming kunnen 
worden gegund („technical lock‑in”).47 
Door het bestek voor SIS II was het 
systeem niet opgezet als een aantal 
bouwblokken dat gemakkelijk door 
een andere contractant kon worden 
hergebruikt46. DG Binnenlandse Zaken 
besloot dat het contract inzake de 
wijziging van 2010 ter waarde van 
35,0 miljoen euro voor de eindfase 
van het project om technische rede ‑
nen alleen kon worden gegund aan 
de voornaamste ontwikkelingscon ‑
tractant HPS. Het DG oordeelde dat 
geen enkele andere contractant SIS II 
binnen de termijn met de vereiste 
kwaliteit en tegen dezelfde prijs had 
kunnen opleveren. Bovendien had een 
nieuwe inschrijvingsprocedure meer 
tijd gekost. De Commissie meende 
ook dat, daar het SIS II‑contract was 
gecombineerd met dat voor het 
visuminformatiesysteem, stopzetting 
van het SIS II‑contract de ontwikkeling 
van het visum informatiesysteem zou 
verstoren.
48 
De Commissie was van oordeel dat 
zij vanuit het oogpunt van goed 
financieel beheer een nieuwe open ‑
bare inschrijvingsprocedure niet kon 
rechtvaardigen. Daarom verhoogde 
zij de waarde van een contract met 
een contractant die in 2008 een 
ondermaats presterend systeem had 
opgeleverd van 20,3 miljoen euro tot 
82,4 miljoen euro47. Dit gebeurde via 
een reeks wijzigingen na onderhande ‑
ling. In die procedure is wel voorzien 
in het Financieel Reglement, maar elke 
onderhandelingsprocedure houdt het 
risico in dat niet‑concurrerende prijzen 
worden betaald.44 Artikel 126, lid 1, onder e), van 
de uitvoeringsvoorschriften 
bij het Financieel 
Reglement bepaalt dat de 
aanbestedende diensten 
gebruik kunnen maken van de 
onderhandelingsprocedure 
(dus zonder mededinging) 
voor aanvullende diensten 
die niet in het eerste contract 
waren opgenomen, maar 
die als gevolg van een 
onvoorziene omstandigheid 
noodzakelijk zijn geworden 
voor het verlenen van de 
diensten en die niet zonder 
grote moeite kunnen 
worden gescheiden van het 
hoofdcontract. De totale 
waarde van de bijkomende 
contracten mag niet hoger zijn 
dan 50 % van het bedrag van 
het oorspronkelijke contract.
45 Artikel 126, lid 1, onder b), van 
de uitvoeringsvoorschriften 
bij het Financieel Reglement 
bepaalt dat aanbestedende 
diensten gebruik 
kunnen maken van de 
onderhandelingsprocedure 
(dus zonder mededinging) 
wanneer het contract om 
technische of artistieke 
redenen of wegens de 
bescherming van uitsluitende 
rechten slechts aan een 
bepaalde onderneming kan 
worden toevertrouwd.
46 Deze aanpak per component 
wordt beschreven in de bij 
de Europese Commissie 
gebruikte methodologie voor 
software‑ontwikkeling  
RUP@EC.
47 In 2012 waren er wijzigingen 
ad 4,7 miljoen euro waardoor 
de totale waarde uitkwam op 
82,4 miljoen euro.
30 Opmerkingen
49 
Omdat de Commissie dit risico on ‑
derkende, trof zij bij de onderhande ‑
lingen over wijziging nr. 15 voor de 
projecteindfase maatregelen om enige 
zekerheid te verschaffen over de rede ‑
lijkheid van de prijs. In de eerste door 
HPS ingediende offerte was sprake van 
49,9 miljoen euro. Zodra consensus 
was bereikt over de inhoud van de of ‑
ferte maakte de Commissie een eigen 
schatting ad 25,8 miljoen euro. Dan 
vergeleek zij de prijzen in een steek ‑
proef van 10 % hardware‑artikelen 
met die in een door DG Informatica 
beheerde kaderovereenkomst48. De 
voorgestelde prijzen bleken tweemaal 
zo hoog en de Commissie kon genie ‑
ten van de „beste‑klantclausule” die 
haar de beste prijs garandeerde. Op 
grond van deze maatregelen ver ‑
laagde zij de initiële offerte van HPS 
met 30 % van 49,9 miljoen euro tot 
35,0 miljoen euro. Met een openbare 
inschrijvingsprocedure was misschien 
nog meer bespaard.Deel 3 — De Commissie 
verzekerde niet dat in de 
zakelijke aanpak van SIS II 
ook een grondige herbe ­
oordeling werd gemaakt 
van de kosten en ver ­
wachte baten, bijgewerkt 
om rekening te houden 
met grote veranderingen
Controlecriteria
50 
Bij de controle werd onderzocht of de 
Commissie de zakelijke aanpak van 
SIS II bijstuurde bij grote veranderin ‑
gen van de kosten en de verwachte 
baten.
Nadat de Commissie de 
verantwoordelijkheid voor 
het project had gekregen, 
omvatte haar bijgewerkte 
zakelijke aanpak voor 
SIS II geen grondige her ­
beoordeling van alle kos ­
ten, verwachte baten en 
alternatieven
51 
De Schengenstaten besloten in 
 december 1996 SIS II te ontwikkelen 
op grond van een vergelijking met de 
voor ‑ en nadelen van een uitbreiding 
van SIS 1. De kostenramingen voor 
SIS II omvatten ook een raming van de 
kosten voor de ontwikkeling van natio ‑
nale systemen en daarbij werd erkend 
dat deze veel hoger zouden liggen dan 
die van het centrale systeem49.48 Bericht van DG Binnenlandse 
Zaken aan de voornaamste 
ontwikkelingscontractant van 
7 september  2010.
49 In nota SCH/OR.SIS(96) 
165 van 15 december 1996 
van de voorzitter van de 
SIS‑stuurgroep werden de 
kosten voor het nieuwe 
centrale systeem geraamd op 
50 à 60 miljoen Franse frank 
(8‑9 miljoen euro) en die voor 
elk nieuw nationaal systeem 
op 20 à 25 miljoen Franse 
frank (3 ‑4 miljoen euro).
31 Opmerkingen
52 
In 2001 beschreef de Raad de kosten 
en baten van SIS II als volgt50:
a) De ontwikkeling van het centrale 
systeem zou 14,6 miljoen euro 
kosten.
b) De voornaamste reden voor de 
ontwikkeling van SIS II was de 
aansluiting van een groter aantal 
lidstaten na de uitbreiding. SIS II 
zou ook het voordeel bieden van 
de nieuwste technische ontwikke ‑
lingen en nieuwe functies.
53 
De meeste respondenten van de 
enquête (76 %) vonden deze aan ‑
vankelijke rechtvaardiging van SIS II 
overtuigend en oordeelden dat de 
baten de kosten rechtvaardigden. In 
2001 was niet voorgeschreven dat het 
SIS II‑project ter goedkeuring moest 
worden voorgelegd aan DG Informati ‑
ca. De organisatiebrede IT‑governance 
en ‑ controles binnen de Commissie 
werden in 2004 versterkt door middel 
van een mededeling ter zake51, waarin 
werd aanbevolen dat DG Informatica 
advies zou uitbrengen over de ontwik ‑
keling van nieuwe informatiesystemen 
die de DG’s wilden invoeren, waarbij 
de bron van de middelen (administra ‑
tieve of operationele kredieten) niet 
van belang was. In de praktijk werd 
deze procedure vanaf 2004 alleen 
toegepast voor projecten gefinancierd 
uit de administratieve begroting en 
doorgaans niet bij projecten zoals 
SIS II die werden gefinancierd uit de 
beleidsbegroting52.54 
Nadat de Commissie verantwoordelijk 
was geworden voor de ontwikkeling 
van SIS II, kwam zij in december 2001 
en december 2003 met mededelingen 
waarin werd voortgebouwd op de 
rechtvaardiging in de regelgeving van 
2001 en waarin de kostenraming werd 
herzien (zie figuur 8 ). Toch omvatte 
de herziene zakelijke aanpak van SIS II 
door de Commissie geen grondig 
onderzoek van de kosten, baten en 
alternatieven:
a) In de eerste indicatieve kosten ‑
ramingen, die pas in 2010 werden 
herzien, werd de ware omvang 
van de vereiste investering — on ‑
geveer 500 miljoen euro aan het 
einde van het project (189 mil ‑
joen euro voor de ontwikkeling 
van het centrale systeem (zie 
paragraaf 34) en naar schatting 
meer dan 330 miljoen euro voor de 
ontwikkeling van de nationale sys ‑
temen53) — sterk onderschat. De 
kosten voor de ontwikkeling van 
de nationale systemen werden wel 
gedekt uit de nationale begrotin ‑
gen, maar ook met 95 miljoen euro 
steun uit het Buitengrenzenfonds 
van de EU. De nationale systemen 
maken onverbrekelijk deel uit 
van het Schengeninformatiesys ‑
teem aangezien de voornaamste 
SIS II‑eindgebruikers toegang 
hebben tot het centrale systeem 
via hun nationale systeem (zie 
figuur 1 ). Hoewel de Commissie 
niet verantwoordelijk was voor 
de oplevering van de nationale 
SIS II‑projecten, was de coördinatie 
ervan wel van essentieel belang 
voor het succes van het project54. 
Dit werd erkend door de lidstaten 
in hun eerste voorstel voor SIS II 
uit 1996 (zie paragraaf 51). Toch 
werden de betrokken ontwikke ‑
lingskosten niet opgenomen in de 
initieel door de Commissie gepre ‑
senteerde raming noch in latere 
ramingen.50 Verordening (EG) 
nr. 2424/2001 van de Raad 
en Besluit 2001/886/JBZ van 
de Raad en het initiatief van 
het Koninkrijk België en het 
Koninkrijk Zweden met het 
oog op de vaststelling van 
een verordening van de Raad 
voor de ontwikkeling van het 
Schengeninformatiesysteem 
van de tweede generatie 
(SIS II) (9844/2001).
51 SEC(2004) 1267. De 
organisatiebrede 
IT‑governance en ‑ controles 
werden verder versterkt 
bij mededelingen in 
2010 en 2011, mede als 
reactie op het besef van het 
reputatierisico dat ontstaat 
door de uitvoering van 
grootschalige IT‑projecten. 
SEC(2010) 1182 en SEC(2011) 
1500 van 30 november 2011.
52 De werkgroep Methodologie, 
Architectuur en 
Portefeuillebeheer (MAP) 
moet onder voorzitterschap 
van DG Informatica de 
documenten met de 
projectomschrijving 
onderzoeken die de DG’s 
produceren voordat middelen 
uit de administratieve 
begroting beschikbaar 
worden gesteld.
53 In een verslag uit 2009 aan 
de werkgroep SIS‑TECH 
(nota 8708/09 van het 
voorzitterschap van 
19 mei 2009 over het 
document ter beoordeling van 
alternatieven voor SIS 1+RE) 
werden de investeringskosten 
van de lidstaten voor de 
nationale SIS II‑systemen 
tot mei 2009 geschat op 
170 miljoen  euro. Schattingen 
door de lidstaten in het 
kader van de tussentijdse 
evaluatie door de Commissie 
van het Buitengrenzenfonds 
vermeldden nog meer 
investeringen in nationale 
SIS II‑systemen tussen 
2009 en 2012 ten belope van 
ongeveer 160  miljoen  euro. 
Het totaal van de investeringen 
ligt aanzienlijk hoger daar 
geen cijfers beschikbaar 
waren voor Denemarken, 
Duitsland, Estland, 
Griekenland, Luxemburg, 
Nederland, Portugal, Spanje 
en Zwitserland. In deze totale 
investering in nationale 
systemen van meer dan 
330 miljoen euro eind 2012 
droeg de Commissie via 
het Buitengrenzenfonds 
76 miljoen euro bij, en in 2013 
nog eens 19 miljoen euro.
32 Opmerkingen
b) De voordelen van SIS II als factor in 
de bestrijding van misdaad en de 
versterking van de buitengrenzen 
kwamen niet aan de orde. Er werd 
niet aangegeven welke problemen 
SIS II moest aanpakken en hoe het 
succes van het project zou worden 
gemeten.
c) Er werden geen alternatieve scena ‑
rio’s overwogen. Zo werd niet ver ‑
klaard waarom het onmogelijk was 
SIS 1 uit te breiden tot bijkomende 
lidstaten. Vijf van de zes tijdens de 
controle gecontacteerde lidstaten 
oordeelden dat SIS 1 had kunnen 
worden uitgebreid tot de nieuwe 
lidstaten. Toen SIS II niet zoals 
gepland beschikbaar kwam eind 
2006, werd SIS 1 inderdaad gewij ‑
zigd en in december 2007 werd 
begonnen met SISone4all waarin 
de nieuwe lidstaten konden wor ‑
den opgenomen (zie paragraaf 11).
De Commissie heeft de zake ­
lijke aanpak tijdens de loop ­
tijd van het project niet gron ­
dig herzien ondanks grote 
veranderingen in de kosten 
en de verwachte baten
55 
Belangrijke beslissingen werden geno ‑
men binnen het besluitvormingskader 
van het project, bijvoorbeeld over het 
begin van een gedetailleerde planning 
in 2004, over de start van project ‑
fase II in 200555 en het doorgaan met 
SIS II na de vergelijking met SIS 1+RE 
in 2009 ‑2010 (zie de paragrafen 62 en 63). Het organisatiebrede mecha ‑
nisme dat vanaf 2010 bij de Commissie 
werd ingevoerd om te beslissen over 
het al dan niet voortzetten van een 
IT‑project was niet van toepassing op 
SIS II56. Beslissingen om door te gaan 
met de ontwikkeling van SIS II werden 
gefinancierd uit de goedgekeurde 
begroting voor de exploitatiekosten 
van SIS II nadat dit project was ge ‑
start (zie paragraaf 36)57. Beslissingen 
om het SIS II‑project voort te zetten 
gingen niet samen met een grondige 
herbeoordeling van de totale kosten 
en verwachte baten, hoewel deze sterk 
veranderden.
56 
De kosten voor het ontwikkelen van 
het centrale systeem lagen veel hoger 
dan aanvankelijk was geraamd (zie 
de paragrafen 34 ‑49). De onverwacht 
lange looptijd van het project veroor ‑
zaakte ook extra kosten voor de op ‑
waardering van SIS 1 (zie paragraaf 59). 
Door de vertraging en de wijzigingen 
in het ontwerp van SIS II steeg ook 
de kostprijs voor het ontwikkelen van 
nationale systemen. Vier van de zes 
gecontacteerde lidstaten beschreven 
hoe zij materiaal voor hun nationaal 
systeem hadden aangeschaft dat nooit 
was gebruikt omdat het verouderd 
was. Bij de controle‑enquête vond 
74 % van de respondenten uit lidstaten 
dat de noodzaak om bijkomende mid ‑
delen te vinden ter financiering van de 
herhaalde wijzigingen en verlengingen 
van de projecttermijn de ontwikkeling 
van hun nationale systemen in gevaar 
had gebracht.54 Volgens het SIS II‑projectplan 
van 3 maart 2008 omvatte 
het SIS II‑project ook de 
coördinatie van de nationale 
voorbereiding en elk aan SIS II 
deelnemend land. Er wordt 
gesteld dat de oplevering van 
deze projecten niet onder 
de verantwoordelijkheid van 
de Commissie valt, maar wel 
van essentieel belang wordt 
geacht omdat de nationale 
voorbereiding invloed heeft 
op het SIS II‑project.
55 Aanvankelijk betrof het 
ontwikkelingscontract 
alleen fase I (ontwerp). 
Over het starten van fase II 
(ontwikkeling en oplevering) 
besliste de Commissie op basis 
van de resultaten van fase I 
en de beschikbaarheid van 
middelen.
56 De Raad Projectbeheer 
informatiesystemen (ISPMB), 
voorgezeten door de 
directeur‑generaal van DG 
Informatica, bestudeert de 
jaarlijkse voortgangsverslagen 
van grote IT‑projecten 
en signaleert tijdig de 
ondervonden problemen. 
DG Binnenlandse Zaken 
besloot samen met de 
IT‑bestuursorganen van de 
Commissie de ISPMB niet te 
betrekken bij het SIS II‑project.
57 COM(2010) 633 definitief van 
5 november 2010, COM(2011) 
391 definitief van 29 juni 2011.
33 Opmerkingen
57 
Terwijl de kosten voor SIS II stegen, 
werd het grootste verwachte voordeel 
(aansluiting van een groter aantal 
lidstaten na de uitbreiding) minder 
belangrijk door de invoering van SIS ‑
one4all in 2007 (zie paragraaf 11). In de 
controle‑enquête werd de responden ‑
ten gevraagd een relatief gewicht toe 
te kennen aan de rechtvaardigingen 
voor de ontwikkeling van SIS II bij het 
begin en het einde van het project. 
Als belangrijkste rechtvaardiging bij 
het begin van het project noemden 
de respondenten het aansluiten van 
meer lidstaten. Aan het einde van het 
project was het belang van deze recht ‑
vaardiging echter gedaald van 36 % 
tot 15 % (zie figuur 1 1 ). Andere rede ‑
nen voor de ontwikkeling van SIS II 
 waren aan het einde van het project 
ook anders dan aan het begin. Zo wa ‑
ren het vermijden van reputatieschade 
voor de EU58 en de bescherming van 
reeds gedane investeringen belangrijk 
aan het einde van het project.58 In het jaarlijks 
activiteitenverslag 2011 
van DG Binnenlandse 
Zaken werd voorbehoud 
gemaakt in verband met 
de reputatieschade voor de 
Commissie door SIS II.Figuur 11Rechtvaardiging voor de ontwikkeling van SIS II
Bron:  Controle‑enquête bij belanghebbenden van SIS II.0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
Einde project Begin projectAndereGedane
investeringen 
beschermenReputatieschade 
voor EU vermijdenOverdracht SIS 
aan 
EU-instellingenCapaciteit en 
prestatiesNieuwe 
functiesMeer 
lidstaten
34 Opmerkingen
58 
De op één na belangrijkste rechtvaar ‑
diging voor SIS II bij het begin van 
het project (nieuwe functies bieden) 
werd aan het einde de belangrijkste 
rechtvaardiging. SIS II biedt de eindge ‑
bruikers nieuwe functies zoals nieuwe 
categorieën van signaleringen (ge ‑
stolen vliegtuigen, boten, containers, 
betaalmiddelen), de mogelijkheid tot 
koppeling van signaleringen (bijvoor ‑
beeld een persoon en een voertuig) 
en de mogelijkheid tot opslag van 
documenten in verband met een 
signalering (bijvoorbeeld Europese ar ‑
restatiebevelen) inclusief biometrische 
informatie. Volgens 82 % van de res ‑
pondenten had SIS II belangrijke bijko ‑
mende functies die de eindgebruikers 
onmiddellijke, zichtbare en praktische 
voordelen boden ten opzichte van 
SIS 1 (zie figuur 12 ).59 
Aan het einde van het project waren   
de respondenten echter minder 
zeker over de voordelen van SIS II ten 
opzichte van SIS 1, behalve dan de 
nieuwe functies. De respondenten 
van de enquête noemden als op één 
na belangrijkste rechtvaardiging voor 
SIS II aan het einde van het project de 
niet‑functionele voordelen zoals de 
verbetering van capaciteit en presta ‑
ties. Toch vond slechts 52 % van de 
respondenten dat SIS II aanzienlijke 
niet‑functionele voordelen had ten 
opzichte van SIS 1 (zie figuur 12 ). Dat 
kwam doordat SIS 1 enkele keren was 
opgewaardeerd wegens de vertra ‑
ging bij de ontwikkeling van SIS II (zie 
het chronologische overzicht in de  
bijlage ):Figuur 12Voordelen van SIS II ten opzichte van SIS 1
Bron:  Controle‑enquête bij belanghebbenden van SIS II.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Eens Neutraal OneensEr bestond een doeltref-
fend mechanisme om te 
beslissen over het al dan 
niet voortzetten van SIS 
II op basis van de 
rechtvaardiging voor 
het projectDe baten van 
SIS II
rechtvaardigen 
de kostenSIS II heeft belangrijke 
bijkomende functies 
die praktisch voordeel 
opleveren ten opzichte 
van SIS 1SIS II heeft
niet-functionele
voordelen ten opzichte
van SIS 1 (capaciteit
en prestaties)Respondenten
35 Opmerkingen
a) In 2006 werd de hardware ver ‑
nieuwd en werden functies toege ‑
voegd, en de naam werd SIS 1+R.
b) In 2007 werden extra lidstaten 
aangesloten via SISone4all.
c) In 2011 waren de onderhoudscon ‑
tracten afgelopen en dus werd 
SIS 1+R anders ontworpen en 
geprogrammeerd in Java in plaats 
van C++. Twee van de zes bij de 
controle gecontacteerde lidsta ‑
ten vonden de prestaties van het 
nieuwe, modulaire systeem met de 
naam SIS 1+R2 gelijkwaardig aan 
die van SIS II.
60 
Tegen 2009 had SIS II reeds twee 
jaar vertraging op de initiële ter ‑
mijn; de kosten waren gestegen, de 
verwachte baten waren afgenomen 
en het systeem had gefaald bij de 
operationele systeemtests eind 2008. 
Ondanks de problemen, vertragingen 
en kostenstijgingen wilden de meeste 
belanghebbenden doorgaan met de 
bouw van SIS II. Slechts 19 % van de 
respondenten bij de controle‑enquête 
oordeelde dat de ontwikkeling van 
SIS II had moeten worden stilgelegd. 
Het project was niettemin op een keer ‑
punt gekomen, en in februari 2009 riep 
de voorzitter van de Raad op tot een 
zorgvuldige afweging van alternatieve 
scenario’s59.61 
Er kwam echter geen beslissing over 
het al dan niet voortzetten van het 
project op basis van een kosten‑baten ‑
analyse. Slechts 30 % van de respon ‑
denten van de enquête vond dat er 
voor het nemen van dergelijke be ‑
sluiten een doeltreffend mechanisme 
bestond (zie figuur 12 ). De Commissie 
maakte geen nieuwe schatting van 
de totale kosten (inclusief die voor 
de ontwikkeling van nationale syste ‑
men) en de verwachte baten van SIS II 
(inclusief de bijdrage ervan voor een 
veiligere EU). Zij toonde niet aan dat 
het project een organisatorische prio ‑
riteit bleef waarbij de investering meer 
opleverde dan andere mogelijkheden. 
Slechts 38 % van de respondenten bij 
de controle‑enquête vond dat de ver ‑
wachte baten van SIS II de uiteindelijke 
ontwikkelingskosten ervan rechtvaar ‑
digden (zie figuur 12 ).
62 
Hoewel de Commissie geen nieuwe 
schatting maakte van de totale 
kosten en baten van SIS II, werkte zij 
in mei 2009 wel mee aan de verge ‑
lijking met het alternatieve scenario 
van SIS 1+RE, waarbij SIS 1+R werd 
gewijzigd om de SIS II‑functies erin 
op te nemen60. Zo werd voor het eerst 
erkend dat er een alternatief voor SIS II 
bestond61. De Commissie erkende dat 
de financiële gevolgen voor de natio ‑
nale SIS II‑projecten van de lidstaten 
aanzienlijk waren, maar toch omvatte 
de vergelijking niet de kosten voor 
de ontwikkeling van nationale syste ‑
men62. Vijf van de zes tijdens de con ‑
trole gecontacteerde lidstaten vonden 
dat de vergelijking op oneerlijke wijze 
was gericht op voortzetting van SIS II. 
Zij vonden dat in de vergelijking de 
benodigde tijd en middelen voor de 
voltooiing van SIS II waren onderschat 
en de moeilijkheid om over te schake ‑
len op SIS 1+RE werden benadrukt.59 Document 6067/09 van de 
Raad van 3.2.2009, Nota 
van het voorzitterschap 
aangaande de uitvoerings ‑
maatregelen van SIS II.
60 Document 10005/09 van de 
Raad van 20 mei 2009, Nota 
van het voorzitterschap en de 
diensten van de Commissie 
aan het Comité van artikel 36: 
Verslag over de verder te 
volgen richting voor SIS II, en 
SEC(2010) 436 definitief.
61 De opties die bijvoorbeeld 
werden bekeken in het 
werkdocument van de 
diensten van de Commissie 
van 31 augustus 2006 over 
een algemene herschikking 
van SIS II omvatten alle een 
verdere ontwikkeling van 
SIS II. In november 2006 
verklaarde de Commissie dat 
het technisch onmogelijk was 
nieuwe functies toe te voegen 
aan SIS 1. Zie het negende 
verslag van het comité voor de 
Europese Unie bij het House of 
Lords, zittingsjaar 2006 ‑2007, 
Schengeninformatiesysteem 
II (SIS II), onderbouwd verslag 
van 2  maart  2007, antwoord 
op vraag 441.
62 Conclusies van de Raad Justitie 
en Binnenlandse Zaken van 26 
en 27  februari  2009.
36 Opmerkingen
63 
In juni 2009 besloot de Raad door te 
gaan met SIS II63. De Raad introdu ‑
ceerde echter twee mijlpaaltests en 
een mechanisme om het ontwikke ‑
lingscontract te verbreken en over te 
schakelen naar het alternatieve scena ‑
rio SIS 1+RE indien het systeem faalde 
in een van de tests64.Deel 4 — De Commissie 
trok lering uit haar erva ­
ring tijdens de eerste fase 
van het project om SIS II 
te voltooien en latere 
projecten voor te 
bereiden
Controlecriteria
64 
Bij de controle werd onderzocht of 
de Commissie een evaluatie van het 
SIS II‑project had verricht. Er werd 
nagegaan of de lering die werd getrok ‑
ken uit de ervaring van het beheer van 
SIS II werd toegepast in latere fasen 
van het project, op andere IT‑projec ‑
ten bij de Commissie en op het 
nieuwe agentschap voor grootschalige 
IT‑systemen (eu‑LISA).
De Commissie paste het uit 
de beginfase van het project 
geleerde toe in de eindfase
65 
De Commissie paste de in de begin ‑
fase van het project verworven kennis, 
ervaring en inzicht toe om de eindfase 
met succes af te ronden. De controle‑  
enquête wees op een duidelijk verschil 
tussen de beginfase van het project 
tot 2009 en de eindfase vanaf 2010. 
Figuur 13  geeft aan hoe de Commis ‑
sie in de eindfase van het project haar 
aanpak wijzigde om de oorzaken van 
de vertragingen en kostenstijgingen te 
verhelpen en SISI II te voltooien. Twee 
van de gecontacteerde lidstaten merk ‑
ten op dat de eindfase van het project 
werd beheerd zoals het hoort bij een 
grootschalig IT‑project.63 Document 10708/09 van 
de Raad van 5 juni 2009, 
Conclusies van de Raad over 
de verder te volgen richting 
voor SIS II.
64 Het systeem haalde de eerste 
mijlpaaltest in maart 2010 en 
de tweede in mei 2012.
37 Opmerkingen
De Commissie heeft het bij 
SIS II geleerde reeds toege ­
past op andere projecten
66 
De Commissie heeft geen formele 
evaluatie verricht om samen met 
vertegenwoordigers van alle belang ‑
hebbenden lering te trekken uit haar 
projectbeheer. Zij heeft echter wel 
bepaalde lessen uit SIS II toegepast op 
andere projecten bij de Commissie en 
wel als volgt:a) door richtsnoeren voor project ‑
beheer uit te brengen;
b) met mededelingen over algemene 
lessen uit SIS II die moeten worden 
gevolgd bij de ontwikkeling van 
latere IT‑systemen op het gebied 
van vrijheid, veiligheid en recht;
c) door reeds specifieke maatrege ‑
len te treffen bij de planning van 
latere grootschalige IT‑systemen.Figuur 13Lering uit het mislukte eerste deel van het project
Bron:  Europese Rekenkamer op basis van een enquête bij SIS II‑belanghebbenden.Oorzaken van vertragingen en 
kostenstijgingen bij SIS II Gewijzigde aanpak in de eindfase van het 
project vanaf 2010
Onrealistische termijnDe vanaf juni 2010 geldende eindtermijn voor het 
project van maart 2013 was realistisch en werd 
gehaald. 
Gebrek aan expertise bij de Commissie voor 
een doeltreffend beheer van de uitbestede 
ontwikkelingswerkzaamhedenDe Commissie wees meer middelen toe aan het 
project en kon personeel met relevante ervaring 
aanwerven, bijvoorbeeld uit SIS II zelf, uit DG Belas ‑
tingen en Douane‑unie en uit de lidstaten.
De verhoudingen tussen de Commissie en bepaalde 
lidstaten waren slecht en de Commissie zorgde niet 
dat zij zich inzetten voor het project.De vergelijking met SIS 1+RE in 2009 leverde enige 
bijkomende rechtvaardiging voor een voortgezette 
investering.
Door de oprichting van de Raad voor algemeen 
projectbeheer in 2009 kon de Commissie de ervaring 
van eindgebruikers in de lidstaten vollediger 
benutten.
Onstabiliteit van de systeemeisenIn de eindfase van het project bleven de systeem ‑
eisen stabiel.
38 Opmerkingen
67 
In haar nieuwste methodologie voor 
projectbeheer  (PM2) 65 legt de Com ‑
missie de nadruk op procedures die bij 
SIS II ontbraken, zoals:
a) de belangrijke rol van de zakelijk 
beheerder om ervoor te zorgen 
dat aan de gebruikersbehoeften 
wordt voldaan;
b) een project moet aan het einde 
van de start ‑, de plannings ‑ en de 
uitvoeringsfase telkens worden 
goedgekeurd door een stuurgroep.
68 
In Mededeling  2011(680) over Slimme 
grenzen66 wordt benadrukt dat bij de 
ontwikkeling van het inreis‑ /uitreis ‑
systeem (EES) en het programma voor 
geregistreerde reizigers (RTP) rekening 
moet worden gehouden met de lessen 
die zijn geleerd bij de ontwikkeling 
van grootschalige IT‑projecten zoals 
SIS II. In Mededeling  2010/385 (Over ‑
zicht van het informatiebeheer op 
het gebied van vrijheid, veiligheid en 
recht)67 wordt beschreven hoe de Com ‑
missie latere IT‑systemen zal ontwik ‑
kelen. Met SIS II als voorbeeld worden 
twee belangrijke lessen belicht:
a) de noodzaak, vereisten vast te leg ‑
gen in regelgeving voordat wordt 
begonnen met de ontwikkeling;
b) het belang van een doeltreffende 
bestuursstructuur.69 
Bij het plannen van het project Slimme 
grenzen ondernam de Commissie 
reeds de volgende concrete acties , 
die steunen op lering uit SIS II:
a) In het aan het wetgevingsvoorstel 
gehechte financieel memoran ‑
dum ten aanzien van het inreis ‑/
uitreissysteem en het programma 
voor geregistreerde reizigers is 
voorzien dat de kosten voor de 
ontwikkeling van nationale syste ‑
men zullen worden gedekt uit de 
EU‑begroting.
b) Het nieuwe agentschap voor 
grootschalige IT‑systemen 
(eu‑ LISA )68, dat bevoegd werd voor 
het beheer en het onderhoud van 
SIS II na de lancering ervan, moet 
de nodige expertise samenbren ‑
gen voor de ontwikkeling van 
latere systemen en aldus het risico 
beperken van problemen zoals die 
tijdens de ontwikkeling van SIS II69. 
Bij de controle‑enquête oordeelde 
68 % van de respondenten dat de 
oprichting van het nieuwe agent ‑
schap de ontwikkeling van latere 
grootschalige IT‑systemen zou 
vergemakkelijken. Alle tijdens de 
controle gecontacteerde lidsta ‑
ten wezen echter op het feit dat 
de grootste uitdaging voor het 
nieuwe agentschap zou liggen in 
zijn relatie met de lidstaten. Als 
regelgevend agentschap valt het 
niet onder de organisatiebrede 
regelingen voor IT‑governance van 
de Commissie70.65 PM2 is de methodologie voor 
projectbeheer die sinds 2011 
wordt aanbevolen door DG 
Informatica.
66 COM(2011) 680 definitief van 
25 oktober 2011.
67 COM(2010) 385 definitief van 
20 juli 2010.
78 Verordening (EU) nr. 1077/2011 
van 25 oktober 2011 tot 
oprichting van een Europees 
Agentschap voor het 
operationeel beheer van 
grootschalige IT‑systemen 
op het gebied van vrijheid, 
veiligheid en recht (PB L 286 
van 1.11.2011, blz. 1).
69 COM(2011) 680 definitief.
70 In SEC(2012) 492 
„e‑Commission 2012 ‑2015” 
wordt bepaald dat alle 
informatiesystemen van 
de Commissie, inclusief 
bureaus en uitvoerende  
agentschappen, ongeacht of 
ze uit de administratieve of 
de beleidsbegroting worden 
gefinancierd, vallen onder de 
regelingen van de Commissie 
voor IT‑governance.
39
 Conclusies en 
aanbevelingen
70 
De Raad belastte de Commissie met 
de ontwikkeling van SIS II en stelde 
als beoogde voltooiingstermijn de ‑
cember 2006. Dit moest de nieuwe 
lidstaten die in 2004 tot de EU zouden 
toetreden, in staat stellen deel te gaan 
uitmaken van het Schengengebied. De 
oplevering van het centrale systeem 
door de Commissie vond echter pas 
in april 2013 plaats, ruim zes jaar later 
dan gepland en tegen een kostprijs die 
acht keer hoger lag dan aanvankelijk 
was begroot. De vertraging en begro ‑
tingsoverschrijding waren deels het 
gevolg van de moeilijke bestuurlijke 
context die de mogelijkheden van de 
Commissie beperkte om operationele 
kwesties aan te pakken en deels van 
gebreken in het beheer door de Com ‑
missie. Dit was vooral het geval tijdens 
het eerste deel van het project tot 
2009:
a) de aanvankelijke projectter ‑
mijn was onrealistisch (zie de 
paragrafen 9 ‑12);
b) de Commissie heeft haar to ‑
tale projectbegroting uit 2003 
pas bijgewerkt in 2010 (zie de 
paragrafen 34 ‑37);
c) de systeemeisen evolueerden 
in de loop van het project om 
te voldoen aan de behoeften 
van de gebruikers en waren pas 
voldoende stabiel in de eindfase 
van het project vanaf 2010. Het nu 
gebruikte systeem heeft een veel 
grotere capaciteit dan het in 2001 
geplande (zie de paragrafen 29 ‑32, 
42 en 43);d) in het begin heeft de Commissie 
onvoldoende personele middelen 
ingezet met de expertise voor een 
doeltreffend beheer van de uit ‑
bestede ontwikkelingswerkzaam ‑
heden (zie de paragrafen 13 ‑20);
e) de voornaamste ontwikkelingscon ‑
tractant leverde in de eerste fase 
van het project een ondermaats 
presterend systeem af (zie de 
paragrafen 39 ‑41);
f) de werkrelatie tussen bepaalde lid ‑
staten en de Commissie was aan ‑
vankelijk slecht. Tot de Commissie 
de Raad voor algemeen project ‑
beheer oprichtte in 2009 slaagde 
zij er niet in gebruik te maken van 
de ervaring van alle eindgebrui ‑
kers (zie de paragrafen 21 ‑25);
g) het was niet voor alle belangheb ‑
benden duidelijk wie belang ‑
rijke beslissingen nam (zie de 
paragrafen 26 ‑28);
h) de Commissie verhoogde de 
waarde van het hoofdcontract 
voor ontwikkeling van 20 mil ‑
joen euro tot 82 miljoen euro via 
onderhandelde wijzigingen. In die 
procedure is wel voorzien in het 
Financieel Reglement, maar elke 
onderhandelingsprocedure houdt 
het risico in dat niet‑concurreren ‑
de prijzen worden betaald (zie de 
paragrafen 44 ‑49).
40 Conclusies en aanbevelingen
71 
Nadat de Commissie in 2001 de verant ‑
woordelijkheid voor het project had 
gekregen, omvatte haar bijgewerkte 
zakelijke aanpak voor SIS II geen 
grondig onderzoek van alle kosten en 
verwachte baten. Tijdens de looptijd 
van het project veranderden deze 
echter aanzienlijk. In de oorspron ‑
kelijke indicatieve ramingen van de 
kosten van het centrale systeem voor 
de EU‑begroting werd de werkelijke 
omvang van de vereiste investering 
sterk onderschat (zie figuur 8 ). Reke ‑
ning houdend met de kosten voor de 
nationale systemen komt het totaal 
aan het eind van het project uit op 
ongeveer 500 miljoen euro. SIS II biedt 
wel nieuwe functies en een grotere 
capaciteit, maar het voornaamste 
aanvankelijk verwachte voordeel — 
de aansluiting van een groter aantal 
lidstaten na de uitbreiding — werd 
minder relevant door de invoering 
van SISone4all in 2007. Ondanks deze 
veranderingen werd toch besloten 
het project voort te zetten zonder de 
zakelijke aanpak voor SIS II opnieuw 
grondig te bekijken en aan te tonen 
dat het project een organisatorische 
prioriteit bleef waarbij de investering 
meer opleverde dan andere mogelijk ‑
heden (zie de paragrafen 50 ‑63).72 
De Commissie trok lering uit haar 
ervaringen tijdens de eerste fase van 
het project om haar aanpak te wijzigen 
tijdens de eindfase van het project en 
om SIS II te voltooien. Bovendien heeft 
de Commissie zonder het project for ‑
meel te evalueren toch reeds bepaalde 
lessen uit SIS II toegepast bij de voor ‑
bereiding van andere grootschalige 
IT‑projecten (zie de paragrafen 64 ‑69).
41 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 1
De Commissie moet het tijdschema 
voor de ontwikkeling van grootscha ‑
lige IT‑systemen baseren op een tech ‑
nische analyse van de te verrichten 
taken, risico’s en de complexiteit van 
het project.
Aanbeveling 2
De Commissie moet alle onder haar 
verantwoordelijkheid staande groot ‑
schalige IT‑projecten onder haar 
organisatiebrede regelingen inzake 
IT‑governance laten vallen. Er zou 
geen onderscheid moeten worden ge ‑
maakt tussen IT‑projecten die worden 
gefinancierd uit de beleidsbegroting 
en die met financiering uit de admi ‑
nistratieve begroting. De Commissie 
moet IT‑deskundigen uit DG Informa ‑
tica of uit andere DG’s vanaf het begin 
betrekken bij grootschalige IT‑projec ‑
ten. Zij moet ook een vertegenwoor ‑
diger van DG Informatica opnemen 
in de projectstuurgroep. Wanneer de 
Commissie ontwikkelingswerk uitbe ‑
steedt, moet zij ervoor zorgen dat zij 
ten volle gebruikmaakt van interne 
expertise om het contract te beheren 
en om doeltreffend toezicht te houden 
op het werk van de ontwikkelingscon ‑
tractant zodat het risico van slechte 
prestaties wordt beperkt.
Aanbeveling 3
De Commissie moet ervoor zorgen 
dat vertegenwoordigers van de 
systeemgebruikers inzicht hebben in 
en rekening houden met de zakelijke 
behoeften en met de eisen van de 
eindgebruikers.Aanbeveling 4
De projectstuurgroep moet telkens 
goedkeuren dat een project doorgaat 
naar de volgende belangrijke fase. 
Vóór de overgang van start ‑ naar plan ‑
ningsfase moet de zakelijke aanpak 
van een project worden goedgekeurd 
door de projectstuurgroep en het 
betrokken IT‑bestuursorgaan van de 
Commissie.
De zakelijke aanpak moet ook moge ‑
lijke alternatieven omvatten, een com ‑
plete kosten‑batenanalyse waarin de 
totale kosten van het project worden 
vastgesteld en een middelenplan dat 
de personeelsbehoeften bij de IT en bij 
de gebruikers aangeeft.
De zakelijke aanpak moet worden ge ‑
actualiseerd en opnieuw goedgekeurd 
bij grote veranderingen in de project ‑
kosten, de verwachte baten, de risico’s 
of alternatieven.
Aanbeveling 5
De Commissie moet belangrijke beslis ‑
singen over een project registreren zo ‑
dat ze gemakkelijk zijn terug te vinden.
Aanbeveling 6
Wanneer een project de ontwikkeling 
vergt van verschillende maar onderling 
afhankelijke systemen door verschil ‑
lende belanghebbenden, dan moet de 
Commissie zorgen voor een doeltref ‑
fend algemeen projectbeheer om het 
hele project te coördineren.
42 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 7
De Commissie moet ervoor zorgen 
dat contracten voor de ontwikkeling 
van grootschalige IT‑systemen prijzen 
bevatten voor kleinere, zorgvuldig om ‑
schreven werkpakketten die kunnen 
worden gebruikt om het project aan 
te passen zonder nieuwe onderhande ‑
lingen. Bovendien moet de Commissie 
grootschalige IT‑systemen ontwik ‑
kelen door middel van onderling 
verbonden bouwblokken die gemak ‑
kelijk herbruikbaar zijn, bijvoorbeeld 
om afgewerkte delen aan een andere 
contractant door te geven. Deze op 
componenten gebaseerde aanpak van 
de ontwikkeling van software vraagt 
investeringen voor het ontwerp, maar 
beperkt de weerslag van veranderin ‑
gen in de eisen en helpt om techno ‑
logische vooruitgang te benutten en 
technische lock‑in met contractanten 
te vermijden.Aanbeveling 8
De Commissie moet de uit de controle 
van de Rekenkamer getrokken les ‑
sen doorgeven aan de DG’s en aan 
de instellingen, agentschappen en 
andere organen van de EU. De Com ‑
missie moet beoordelen of de ver ‑
wachte voordelen van SIS II werden 
gerealiseerd.
Dit verslag werd door kamer IV onder voorzitterschap van de heer Louis GALEA, 
lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 
18 maart  2014.
Voor de Rekenkamer
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

43
 Bijlage
SIS II — Chronologie
Bron:  ERK.Bijlage
1985
Ondertekening 
Schengen- 
akkoord
Juni 2010
Bijgestelde 
geplande 
eindtermijn Dec. 2008
Bijgestelde 
geplande 
eindtermijn 
SIS II in opbouwSIS II in opbouwSIS 1+R2Juni 2010
Raad stemt in 
met eindfase 
projectDec. 2006
Aanvankelijk 
geplande 
eindtermijn
2011
 Herprogrammering 
in Java van
SIS 1+R22006
Vernieuwing 
hardware SIS 1+R1996
Schengenlanden 
besluiten SIS II te
ontwikkelen 
SIS I+RESIS 1+RSIS 1
Mei 2012
Tweede mijlpaaltest: 
geslaagdMaart 2010
Eerste mijlpaaltest: 
geslaagdSIS II in opbouwSIS II in opbouwSIS II in opbouwSIS 1+SIS 1+RACHTERGROND
START VAN SIS II
April
2013
lancering
van SIS IIOkt. 2011
Verordening (EU) nr. 1077/2011 tot 
oprichting van het Europees
agentschap voor operationeel beheer
van grootschalige IT-systemen2009
Commissie richt Raad voor 
algemeen projectbeheer op
Juni 2009 
Conclusies van de 
Raad SIS 1+RE 
goedgekeurd als 
reserveplanDecember 2007
SISone4all gestart 
om 9 nieuwe 
lidstaten op te 
nemenMoezel
Prinses Marie-Astrid1990
Overeenkomst ter uitvoering 
Schengenakkoord –
 voorziet in het Schengenin-
formatiesysteem (SIS)
2006
Verordening (EG) nr. 1987/2006 
betreﬀende de instelling, de 
werking en het gebruik van SIS II2001
Bij Verordening (EG) 
nr. 2424/2001 
Commissie verant-
woordelijk voor 
ontwikkeling SIS II
2001
SIS 1+ omvat Scandinavische 
landenNov. 2004 – Jan. 2005
Project opgeschort 
wegens beroep door 
afgewezen inschrijverOktober 2004
Contract 
ondertekend 
met Hewlett 
Packard SteriaSIS 11995
Schengengebied 
gevormd en SIS 1 wordt
operationeel
Dec. 2008
Mislukte operationele systeemtests
44
IV b)
De Commissie heeft, toen zij eenmaal over vol ‑
ledige informatie beschikte over met name de 
systeemvereisten, in 2010 een realistische ontwerp ‑
begroting ingediend.
IV c)
Dat de systeemvereisten constant veranderden 
(voornamelijk als gevolg van verzoeken daartoe 
van de lidstaten) was een van de oorzaken van de 
vertraging en de kostenstijging. Het had ook een 
gigantische impact op het contractbeheersaspect 
van het project, aangezien dit betekende dat het 
contract verscheidene malen moest worden her ‑
zien, waardoor de relatie met de contractant, die 
constant met veranderende eisen werd geconfron ‑
teerd, niet bepaald gemakkelijker werd. 
IV d)
Het gebrek aan personeel deed zich op het gehele 
beleidsterrein, dat zeer snel groeide, voelen.
IV f)
De werkrelatie tussen de Commissie en enkele 
lidstaten was in de beginfase van het SIS II ‑project 
bij momenten gespannen. DG Binnenlandse Zaken 
heeft echter op basis van hetzelfde contract en 
met dezelfde contractanten nog een grootschalig 
IT‑systeem (VIS) geleverd, waarbij sprake was van 
een constructieve en harmonieuze werksfeer met 
de lidstaten, en waarbij het besluitvormingsproces 
gevrijwaard bleef van ambiguïteiten/uitdagingen. 
Hetzelfde kan worden gezegd over de ontwikkeling 
van Eurodac.
De relatie met de SIS ‑gemeenschap was minder 
gemakkelijk om een aantal redenen, zoals een 
oud systeem, een complexe bestuursstructuur, en 
beleidsoverwegingen die samenhangen met de 
algehele houding van enkele lidstaten ten aanzien 
van de uitbreiding van het Schengengebied.
De bestuursstructuur was complex, omdat deze 
aan zowel de juridische eisen als de zich ontwik ‑
kelende behoeften van de belanghebbenden 
tegemoetkwam. Samenvatting
II
De ontwikkeling van SIS II is gestart in een zeer bij ‑
zonder juridisch en institutioneel kader dat destijds 
voor dit beleidsterrein gold. De Raad heeft op eigen 
initiatief besloten om SIS II te ontwikkelen, maar de 
Commissie heeft geen voorstel daartoe gedaan.
Vele eisen waren niet vanaf het begin voorzien, 
maar werden pas later toegevoegd. De Raad heeft 
daarom geen adequate inschatting gemaakt bij de 
vaststelling van de streefdatum voor lancering of de 
begroting.
III
Dat SIS II niet is geleverd binnen de in 2001 vastge ‑
stelde termijn en binnen de kostenramingen, lijdt 
geen enkele twijfel en is al enige tijd bekend. Het 
uiteindelijk geleverde systeem wijkt sterk af van het 
oorspronkelijk voorziene systeem. De Commissie 
is van oordeel dat SIS II adequaat functioneert en 
voldoet aan de behoeften van de gebruikers.
IV
De Commissie heeft herhaaldelijk een volledig rap ‑
port uitgebracht dat het systeem later zou worden 
geleverd tegen hogere kosten dan oorspronke ‑
lijk gepland. Zij heeft eveneens verklaard dat de 
belangrijkste oorzaak hiervan de ingrijpend veran ‑
derende eisen aan het systeem waren. 
IV a)
De aanvankelijke projecttermijn was door de Raad 
vastgesteld op basis van zijn eigen analyse en zon ‑
der inbreng van de Commissie.
De Commissie heeft de lidstaten in haar mede ‑
delingen van 2001 en 2003 gewezen op de risico’s 
die die termijn behelsde, en heeft hen laten weten 
aan welke voorwaarden zou moeten worden vol ‑
daan (waaraan uiteindelijk niet is voldaan) als die 
termijn moest worden gehandhaafd. Antwoord van de 
Commissie
Antwoord van de Commissie 45
VII h)
De Commissie kan met deze aanbeveling instem ‑
men. De lessen die uit de audit door de Rekenkamer 
zijn geleerd, zullen met de andere directoraten ‑
generaal worden gedeeld op zowel technisch als 
beheersniveau; ook wordt die kennis via de gepaste 
kanalen gedeeld met de relevante agentschappen, 
waaronder eu ‑LISA.
Overeenkomstig de vereisten van de rechtsgrond ‑
slag (artikel 50, leden 4 en 5, van Verordening (EG) 
nr. 1987/2006, en artikel 66, leden 4 en 5, van Besluit 
2007/533/JBZ) wordt de impact van SIS II in 2016 
geëvalueerd (drie jaar nadat SIS II in werking is 
getreden). 
Inleiding
01
Het eerste Schengeninformatiesysteem (SIS 1) werd 
ontwikkeld als een intergouvernementeel project 
dat werd geleid door Frankrijk en operationeel 
werd in 1995 (ook aanmerkelijk later dan aanvan ‑
kelijk gepland). Het is tot mei 2013 operationeel 
gebleven en werd door Frankrijk beheerd. Toen is 
het vervangen door SIS II. Zowel de architectuur als 
de functies van beide systemen verschillen echter 
aanzienlijk. 
De Commissie is van mening dat bij de vergelijking 
tussen de oorspronkelijke termijn en de feitelijke 
leveringsdatum rekening moet worden gehouden 
met het grote verschil tussen de aard van het oor ‑
spronkelijk geplande en het uiteindelijk geleverde 
systeem.
02
Een jaar nadat SIS 1 operationeel werd, hebben 
de Schengenlanden in december 1996 besloten te 
beginnen met het vaststellen van de onderdelen en 
de eisen voor SIS II. De Raad heeft zijn besluit om 
SIS II te bouwen genomen op basis van een in 1998 
uitgevoerde haalbaarheidsstudie en een aantal 
raadplegingen onder lidstaten die uitmondden in 
het Zweeds/Belgische initiatief dat de basis vormde 
voor de eerste rechtsgrondslag voor SIS II.IV g)
Tijdens het hele SIS II ‑project heeft de Commis ‑
sie de regels van het Financieel Reglement steeds 
gevolgd en bij de onderhandelingen steeds de 
belangen van de begroting van de Unie in het oog 
gehouden.
V
Aanvankelijk is het dossier binnen de Raad geana ‑
lyseerd en speelde de Commissie geen formele rol. 
In de loop van het project zijn er vaker gezamenlijk 
besluiten genomen en is door alle medewetgevers 
bevestigd dat SIS II een absolute prioriteit bleef, 
ondanks de problemen die zich voordeden. 
De Commissie heeft de kostenramingen systema ‑
tisch opnieuw beoordeeld bij belangrijke mijlpalen 
van het project, wanneer dat gerechtvaardigd was 
op grond van nieuwe elementen, en heeft altijd 
transparant gecommuniceerd over begrotingszaken 
(zie het antwoord op paragraaf 70, onder b), voor 
nadere details). 
De Commissie is nooit opgedragen de nationale 
uitgaven voor SIS II te ramen of te volgen.
VI
De Commissie heeft uit de ontwikkeling van dit 
systeem enkele belangrijke lessen getrokken, en 
die ook toegepast. Niettemin moet worden erkend 
dat de ontwikkeling en de invoering van SIS II een 
zeer specifieke onderneming vormt, die moeilijk in 
andere IT ‑systemen te herhalen is.
VII
De meeste aanbevelingen van de Rekenkamer 
komen overeen met de IT ‑beheersregelingen van 
de Commissie die sinds 2010 worden toegepast. 
Antwoord van de Commissie 46
Opmerkingen
09
De Raad heeft zijn besluit om SIS II te bouwen 
genomen op basis van een in 1998 uitgevoerde 
haalbaarheidsstudie en een aantal raadplegingen 
onder lidstaten die uitmondden in het Zweeds/Bel ‑
gische initiatief dat de basis vormde voor de eerste 
rechtsgrondslag voor SIS II. Bij het besluit van de 
Raad is de startdatum op eind 2006 vastgesteld. 
De Commissie was niet formeel betrokken bij het 
wetgevingsproces.
Behalve de rapportage in elk jaarlijks activiteiten ‑
verslag sinds 2001 over de voortgang en de voor ‑
naamste moeilijkheden van het project, heeft de 
Commissie de lidstaten in haar mededelingen van 
2001 en 2003 gewezen op de risico’s die die termijn 
behelsde, en heeft hen laten weten aan welke voor ‑
waarden zou moeten worden voldaan (waaraan 
uiteindelijk niet is voldaan) als die termijn moest 
worden gehandhaafd. 
Zowel in de mededeling uit 2001 (COM(2001) 720) 
als daarna in de volledig uitgewerkte haalbaarheids ‑
studie door een externe contractant is zorgvuldig 
beoordeeld aan welke operationele behoeften het 
nieuwe systeem moet voldoen, welke technische 
keuzes kunnen worden gemaakt en wat de gevol ‑
gen daarvan zijn, alsmede de risico’s en beperkin ‑
gen die met de ontwikkeling samenhangen. 
Op basis daarvan heeft de Raad gekozen voor een 
van de voorgestelde uitvoeringsopties (maar niet 
degene die door de haalbaarheidsstudie was aan ‑
bevolen) om in 2003 met het project door te gaan. 
Het wettelijk kader voor SIS II was pas eind 2006 
definitief vastgesteld.
10
De aanvankelijk door de Raad vastgestelde termijn 
was niet realistisch, aangezien die vooral door poli ‑
tieke overwegingen was ingegeven, en niet door 
een stabiele reeks systeemvereisten en een gede ‑
gen technische analyse van de werklast.De lidstaten werkten binnen een intergouverne ‑
menteel kader en de Commissie was er niet bij 
betrokken.
Zodra de ontwikkeling van SIS II aan de Commissie 
was toevertrouwd, heeft zij een haalbaarheidsstu ‑
die gedaan om na te gaan aan welke operationele 
behoeften het nieuwe systeem moest voldoen, 
welke technische keuzes konden worden gemaakt 
en wat de gevolgen daarvan zouden zijn, alsmede 
welke risico’s en beperkingen met de ontwikkeling 
samenhangen. Deze haalbaarheidsstudie is in 2003 
uitgevoerd door een consultancybedrijf. Op basis 
daarvan heeft de Raad gekozen voor een van de 
voorgestelde uitvoeringsopties (maar niet degene 
die door de haalbaarheidsstudie was aanbevolen) 
om met het project door te gaan. 
03
Weliswaar was de eerste reden voor de ontwikke ‑
ling van SIS II dat de nieuwe Schengenlidstaten 
moesten worden verbonden en dat de laatste 
technologische ontwikkelingen moesten worden 
benut, maar de reikwijdte van de projecten is veran ‑
derd door belangrijke politieke ontwikkelingen als 
de terroristische aanvallen van september 2001, 
waardoor het uiteindelijke systeem sterk verschilt 
van het aanvankelijk geplande. 
Reikwijdte en aanpak van de controle
05
De redenen voor de vertraging en de hogere uitga ‑
ven dan oorspronkelijk gepland, alsmede de moei ‑
lijkheden die tijdens het project zijn ondervonden, 
zijn aan de Commissie gerapporteerd, onder meer 
in elk jaarlijks activiteitenverslag van DG Justitie, 
Vrijheid en Veiligheid en later die van DG Binnen ‑
landse Zaken (sinds 2001).
Antwoord van de Commissie 47
16
Ten aanzien van de deskundigheid in het team zou 
de Commissie eraan willen herinneren dat de des ‑
kundigheid van het SIS II ‑team voornamelijk afkom ‑
stig was van personeel dat ofwel van oorsprong uit 
voormalige SIS 1 ‑projecten uit de lidstaten kwam, 
of personen die voor IT ‑bedrijven hadden gewerkt 
voor ze bij de Commissie kwamen werken. Dezelfde 
expertise was beschikbaar voor het VIS ‑project. De 
DG’s Informatica, Informatiemaatschappij en Onder ‑
nemingen en Industrie hebben DG Binnenlandse 
Zaken van enige ondersteuning voorzien, met 
name tijdens de eerste jaren van het project. Boven ‑
dien is in een zeer vroeg stadium van het project 
(april 2002) een speciaal contract met Unisys onder ‑
tekend ter compensatie van het gebrek aan interne 
middelen op het gebied van kwaliteitsbeheer.
De Commissie houdt vol dat het contract doeltref ‑
fend werd beheerd. Zo heeft de Commissie bijvoor ‑
beeld van meet af aan tijdens de wekelijkse verga ‑
dering met contractanten haar teleurstelling geuit 
over de kwaliteit van de prestaties, en correcties 
geëist. Reeds in oktober 2005 heeft de Commissie 
een verandering van de projectbeheerder van het 
contract geëist en gekregen. Zoals echter is opge ‑
merkt in het onderbouwd verslag van het House 
of Lords dat in voetnoot 22 is aangehaald, bete ‑
kende de personeelsbezetting dat niet kon worden 
vooruitgelopen op de slechte prestaties van de 
contractant. Zoals opgemerkt in voetnoot 21, heeft 
de dienst Interne Audit (DIA) van de Commissie 
geconstateerd dat daar onvoldoende personeel was 
om in de toenemende mate van outsourcing van 
personeel te voorzien.
17
De opschorting van het contract met een paar 
maanden was het gevolg van een inschrijver die 
gebruikmaakte van zijn recht om het gunnings‑
besluit aan te vechten voor het Hof van Justitie. De 
evaluatie van de inschrijvers was verricht volgens 
de bekendgemaakte criteria en methode die bij alle 
inschrijvers bekend was en die ze bewust hadden 
aanvaard. 11
Elk tijdsschema voor de oplevering van SIS II was 
gebaseerd op de op dat moment beschikbare, 
meest betrouwbare informatie die eerder met de 
lidstaten was besproken. 
Na de goedkeuring van de wettelijke basis was 
de enige parameter van de specificaties die nog 
veranderde, de omvang van het systeem, omdat 
die verband houdt met het gebruik dat de lidstaten 
van het systeem maken. Dit risico, dat gedurende 
het hele project is beoordeeld in het licht van het 
gebruik van SIS 1+ door de nieuwe lidstaten, werd 
bewaarheid als gevolg van een intensiever gebruik 
dan aanvankelijk verwacht. Zelfs als SIS II zou zijn 
geleverd overeenkomstig de oorspronkelijke plan ‑
ning die in 2001 door de Raad was goedgekeurd, 
dan nog had het systeem evenveel moeten worden 
uitgebreid als in 2010 in het kader van de uitbrei ‑
ding van het project is gedaan (zie figuur 7 ) (defini ‑
tief „delta” ‑contract).
14
Met ingang van 16 december 2002 is een nieuwe 
eenheid „Grootschalige informatiesystemen” 
opgezet binnen DG Justitie, Vrijheid en Veiligheid 
om de synergieën tussen de grote IT ‑projecten 
op het beleidsterrein van Justitie en Binnen ‑
landse Zaken te benutten: SIS II, Eurodac en VIS 
(Visuminformatiesysteem).
15
De Commissie is het ermee eens dat er onvol ‑
doende personeel was voorzien voor het project 
in de eerste jaren, en dat het personeel voor het 
project SIS II toegewijd en competent was, maar 
permanent overbelast. In opeenvolgende jaarlijkse 
activiteitenverslagen van DG Justitie, Vrijheid en 
Veiligheid is gewezen op het algemene gebrek aan 
personeel bij dat DG en met name bij SIS II. 
De Commissie is echter niet van mening dat het 
personeelsverloop afweek van dat in vergelijkbare 
diensten van de Commissie. Belangrijke personeels ‑
leden, zoals de programmabeheerder, zijn van het 
begin tot het eind in dienst gebleven. 
Antwoord van de Commissie 48
19
De operationele systeemtests in 2008 (die misluk ‑
ten) betroffen slecht één fase in de SIS II ‑systeem ‑
tests. De structuur van de SIS II ‑systeemtests was zo 
ontworpen dat het mogelijk was om de mate van 
complexiteit geleidelijk te verhogen. Met een der ‑
gelijke testbenadering is het per definitie mogelijk 
om in een gegeven fase problemen aan te duiden 
die niet eerder waren ontdekt (louter als gevolg van 
de aard van de tests die tot op dat moment waren 
uitgevoerd). De bedoeling is nu juist om gebruik 
te maken van de verschillende fasen om (idealiter 
alle) mogelijke problemen te identificeren voordat 
het systeem in productie gaat. Dit was in 2008 het 
geval, en ook tijdens de eindfase van het project ná 
2009 (aangezien de testaanpak ongewijzigd bleef 
gedurende het hele project). 
De extra personeelsformatie die vanaf 2007 
beschikbaar kwam, stelde het projectteam in staat 
om meer personeel met relevante ervaring in dienst 
te nemen.
22
De Commissie merkt op dat het SISVIS ‑comité 
zich ook met VIS bezighoudt, waardoor de tijd 
die beschikbaar was voor de bespreking van SIS II 
beperkt was. De SIS II ‑deskundigen vonden dit frus ‑
trerend. De meeste problemen die normaliter in het 
SISVIS ‑comité hadden moeten worden besproken, 
werden in werkelijkheid in de SIS ‑TECH ‑werkgroep 
van de Raad besproken, die verantwoordelijk was 
voor de kwesties in verband met SIS 1. Veel tech ‑
nische problemen in verband met SIS II zouden 
invloed kunnen hebben op SIS 1. Daarom wilden 
veel lidstaten per se dat die problemen ook in SIS ‑
TECH werden besproken.De president van het Hof van Justitie heeft zijn 
conclusies getrokken in een rechtsvordering waarin 
het Hof van Justitie per definitie geen definitief 
standpunt inneemt tot na een volledige tegen ‑
spraakprocedure, maar een voorlopig standpunt in 
moet nemen om een gerechtelijk bevel af te geven, 
en dat moet doen zonder een volledige behande ‑
ling ten gronde. Conclusies zijn dus alleen relevant 
voor de inbreukprocedure, maar het uiteindelijke 
standpunt van het Hof van Justitie kan daaruit niet 
worden afgeleid, en het loopt in geen geval vooruit 
op een definitieve uitspraak. De evaluatiemethode 
is dus nooit aan het Hof van Justitie voorgelegd, 
aangezien de eiser zijn eis introk.
De evaluatie van de inschrijvers vond plaats volgens 
de bekendgemaakte criteria en methode.
Er is geen bewijs dat de berekening van een gewo ‑
gen gemiddelde (of niet) voor de scores van de 
artikelen met een vaste prijs een ander resultaat 
zou hebben opgeleverd. Vanuit methodologisch 
oogpunt is er geen perfecte oplossing voor het 
nemen van besluiten op basis van keuzes met meer ‑
dere criteria.
De Commissie wil er met nadruk op wijzen dat zij 
twee goede offertes had gekregen die dichtbij 
elkaar lagen, en dat vervolgens een besluit is geno ‑
men met inachtneming van de regels. Misschien 
hadden andere regels tot een ander besluit geleid, 
maar de Commissie was gehouden tot toepassing 
van de gekozen regels. 
Antwoord van de Commissie 49
24 c)
De Commissie heeft rechtstreeks contact tussen 
de voornaamste ontwikkelingscontractant en de 
lidstaten aangemoedigd en georganiseerd, maar, 
zoals wordt aanbevolen door de IT ‑projectmetho ‑
dologie en beste praktijken op dat gebied, moest 
dat contact/die interactie in een kader plaats ‑
vinden. De contractanten waren aanwezig bij de 
vergaderingen van het comité met de nationale 
project  beheerders, die ten minste eenmaal per 
maand plaatvonden. Er bestond ook een formele 
cyclus voor de herziening van documenten, waarbij 
nationale deskundigen de mogelijkheid kregen de 
technische specificaties te beoordelen die vervol ‑
gens formeel aan het SISVIS ‑comité werden voorge ‑
legd om te worden goedgekeurd. 
Ten aanzien van de openbaarmaking van het con ‑
tract moet worden opgemerkt dat één lid van het 
HP/S ‑consortium daartegen bezwaar maakte. 
24 d)
De Raad heeft in 2001 besloten dat SIS II nodig 
was, en heeft in dat standpunt volhard in opeen ‑
volgende conclusies van de Raad, waarin de ten ‑
uitvoerlegging van SIS II voortdurend als „absolute 
prioriteit” werd omschreven.
25 a)
Naar aanleiding van de opschorting van de ope ‑
rationele systeemtests in 2008 vanwege een 
reeks problemen met het centrale systeem, heeft 
de Commissie vanaf januari 2009 een algemene 
aanpak voor het programmabeheer voor SIS II 
ingesteld. Dit is gedaan om ervoor te zorgen dat de 
nodige overeenstemming tussen de ontwikkeling 
van het centrale systeem en de nationale systemen 
werd gegarandeerd (COM(2009) 133). Een informele 
instantie die bestaat uit een beperkt aantal (acht) 
deskundigen uit de lidstaten, is aangeduid als „Raad 
voor algemeen projectbeheer”, opgericht om de 
samenwerking te versterken en om rechtstreekse 
steun van de lidstaten aan het centrale SIS II ‑project 
te bieden. De algemene aanpak is door de Raad 
verwelkomd in de conclusies inzake SIS II van 26 en 
27 februari 2009. 23
De omgeving waarin het SIS II ‑project is ontwik ‑
keld, was minder gemakkelijk dan de omgeving 
die DG Belastingen en Douane ‑unie ervoer. Dit 
had een aantal oorzaken, zoals het feit dat SIS II op 
een oud systeem was gebaseerd, een complexe 
bestuursstructuur kende, de beleidsoverwegingen 
die samenhangen met de algehele houding van 
enkele lidstaten ten aanzien van de uitbreiding 
van het Schengengebied, en steeds veranderende 
systeemvereisten.
Tekstvak 2 
De context waarin NCTS werd ontwikkeld, ver ‑
schilde in belangrijke mate van die waarin SIS II 
werd ontwikkeld, wat politieke en institutionele uit ‑
dagingen betreft. Bovendien vond de ontwikkeling 
van NCTS plaats in een omgeving met een lange 
traditie op het gebied van samenwerking met de 
lidstaten (die aan het begin van de jaren 90 begon). 
Bij alle betrokken partners bestond vertrouwen op 
basis van reeds lang bestaande netwerken.
24 a)
De Commissie aanvaardt de kritiek dat zij in het 
beginstadium onvoldoende personele middelen 
voor het project heeft uitgetrokken. Dit is reeds 
vroeg bekendgemaakt in het jaarlijkse activiteiten ‑
verslag van het directoraat ‑generaal. 
De Commissie bevestigt dat zij geen eindgebruiker 
van het systeem was, noch van VIS en Eurodac. 
Daarom moest zij vertrouwen op de input van de 
lidstaten, die afkomstig was van afgevaardigden 
van de lidstaten in de vergaderingen van de natio ‑
nale projectbeheerders en de ad ‑hocwerkgroepen, 
alsmede van bij de Commissie gedelegeerde natio ‑
nale deskundigen van de lidstaten. 
Antwoord van de Commissie 50
30
De Commissie is het ermee eens dat latere wijzigin ‑
gen van de systeemeisen verandering van het ont ‑
wikkelingscontract noodzakelijk maakten, hetgeen 
bijdroeg tot de vertraging. De Commissie had geen 
invloed op de tijd die nodig was om overeenstem ‑
ming te bereiken over de systeemeisen en om de 
overeenkomstige wettelijke instrumenten goed te 
keuren. 
32
De capaciteitsverhoging van het systeem werd niet 
veroorzaakt door de vertragingen. Wel integendeel: 
zij droeg bij tot die vertragingen. De capaciteits ‑
verhoging werd voornamelijk veroorzaakt doordat 
de lidstaten een hoger aantal transacties indienden 
dan zij aanvankelijk hadden voorzien (waarmee zij 
indirect de meerwaarde van SIS aantoonden). Deze 
verzevenvoudiging van de capaciteit (de huidige 
systeemcapaciteit kan tot 100 miljoen bestanden 
worden uitgebreid) moest ook wel gevolgen heb ‑
ben voor de termijn en de kosten. Nogmaals: dit 
toont aan dat de instabiliteit van de systeemeisen 
de voornaamste oorzaak was van de vertragingen 
en de hogere kosten.
34
De Commissie is van mening dat de kostenontwik ‑
keling in de context moet worden gezien. Elke 
raming was gebaseerd op een veranderde reeks 
eisen: in de loop van het project zijn de eisen en de 
omvang van SIS II in belangrijke mate veranderd, 
meestal naar aanleiding van verzoeken van de 
lidstaten/eindgebruikers:
• SIS II was oorspronkelijk bedoeld voor maximaal 
15 miljoen bestanden en is uitgebreid tot een ca ‑
paciteit van 70 miljoen bestanden (met een ver ‑
dere mogelijkheid tot uitbreiding tot 100 miljoen 
bestanden, indien nodig).
• De testaanpak is herzien; er is een conformiteits ‑
test in opgenomen voor elk systeem van elke 
lidstaat.25 b)
Na 2007 kwam meer personeel beschikbaar, dat de 
Commissie aan het project heeft toegewezen en 
waardoor zij in staat was het projectbeheer en de 
projectvoorlichting te verbeteren.
26
De Commissie ondersteunt de bevindingen van het 
Centrum voor Europese beleidsstudies (CEPS) ten 
aanzien van de complexe bestuursstructuur voor 
SIS II. Volgens het CEPS waren (sommige) lidstaten, 
zelfs nadat de Europese Commissie de beheers ‑
bevoegdheid over het SIS II ‑project had gekregen 
en de medebeslissingsprocedure was uitgebreid 
waardoor de rol van de Commissie en het Europees 
Parlement als medewetgever verder werd versterkt, 
niet bereid de zeggenschap over een instrument 
dat zo belangrijk was voor het veiligheids ‑ en 
migratiebeheer, te delegeren. Er zijn strategieën 
opgedoken om de controle over het project vast 
te houden. In dat licht moeten de wildgroei aan 
deskundigengroepen en het SIS 1+RE‑ voorstel als 
„intergouvernementeel” alternatief voor SIS II wor ‑
den gezien.
28
De Commissie kan het slechts betreuren dat een 
groot deel van de respondenten van de enquête 
niet op de hoogte was van de besluitvormingsstruc ‑
tuur waarmee de lidstaten hadden ingestemd.
29
De Commissie is van mening dat het feit dat de sys ‑
teemvereisten constant veranderden (voornamelijk 
als gevolg van verzoeken daartoe van de lidstaten) 
de belangrijkste oorzaak was van de vertraging 
en de kostenstijging. Ook had het een gigantische 
impact op de contractbeheersaspecten van het 
project, aangezien het betekende dat het contract 
verscheidene malen moest worden herzien, waar ‑
door de relatie met de contractant, die constant 
met veranderende eisen werd geconfronteerd, niet 
bepaald gemakkelijker werd. Ook is de werkbelas ‑
ting van de Commissie, bestaande uit het contract ‑
beheer, erdoor vergroot.
Antwoord van de Commissie 51
41
Vóór 2009 was de programma ‑ en projectbeheers ‑
structuur van de voornaamste ontwikkelingscon ‑
tractant herhaaldelijk haar contractuele verbinte ‑
nissen niet nagekomen. De Commissie heeft niet 
geaarzeld verschillende malen de wijziging van de 
samenstelling van het projectmanagement van de 
voornaamste contractant te eisen.
42
De Commissie is het ermee eens dat de veranderde 
systeemeisen hogere kosten veroorzaakten. Ook 
resulteerde dat in vertragingen.
43
Het voorbeeld van de Rekenkamer toont goed 
aan wat het effect is van de instabiliteit van de 
systeemeisen. 
44
Het grootste deel van de toename van de kosten 
die het gevolg waren van deze wijzigingen (num ‑
mers 12, 13 en 15), komt overeen met de grote 
veranderingen in de eisen die aan het project 
worden gesteld, namelijk: de omvang en de capaci ‑
teit van SIS II, de prestaties, de migratieaanpak, de 
testaanpak en de ondersteunende diensten aan de 
lidstaten tijdens de testfase, of de steun die moet 
worden gegeven voor het operationele beheer 
van het systeem. De Commissie is van mening dat 
de voorgestelde werkpakkettenaanpak alleen kan 
werken wanneer alle eisen van meet af aan bekend 
zijn. Door de instabiliteit van de systeemeisen was 
hiervan in dit geval geen sprake. Een werkpak ‑
kettenaanpak zou de toename van de kosten in 
verband met een ander netwerkontwerp of nieuwe 
capaciteitseisen niet hebben voorkomen.• De aanvullende „Mijlpaal 1” ‑ en „Mijlpaal 2” ‑tests 
die door de Raad zijn opgelegd, moesten aan het 
bestaande testplan worden toegevoegd, waar ‑
door de duur langer werd en de extra taken tot 
meer uitgaven leidden.
• De door de Raad aangevraagde nieuwe migratie ‑
aanpak na 2010 omvatte een tijdelijke reserveop ‑
tie waarvoor een omzetter nodig was, niet alleen 
om SIS 1 ‑gegevens om te zetten voor SIS II, maar 
ook om dat in omgekeerde richting te doen, wat 
ook weer tot extra kosten leidde.
36
De Commissie heeft er altijd naar gestreefd op basis 
van de beschikbare informatie een duidelijk beeld 
te geven van de kosten. Dit werd met name gedaan 
in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedure, 
maar ook in dat van het SIS II ‑voortgangsverslag. De 
Rekenkamer geeft het voorbeeld van de netwerk ‑
kosten: de omschakeling, op verzoek van de lid ‑
staten, naar een speciale netwerkinfrastructuur op 
basis van een virtueel particulier netwerk (VPN) op 
s‑TESTA in plaats van gebruik te maken van de reeds 
bestaande infrastructuur op s ‑TESTA (eurodomein) 
zoals aanvankelijk voorgesteld, had zeer belang ‑
rijke gevolgen voor de begroting. Het eurodomein 
gebruiken, zoals aanvankelijk de bedoeling was van 
de Commissie en zoals voor Eurodac ook is gedaan, 
zou veel minder hebben gekost. Pas in 2005, toen 
het uiteindelijke ontwerp van het netwerk bekend 
was, kon de Commissie de netwerkkosten opnieuw 
evalueren, hetgeen zij dan ook deed in COM(2005) 
236. Niettemin werden de netwerkkosten elk jaar 
bekendgemaakt in de ieder jaar door de begro ‑
tingsautoriteit voorgestelde ontwerpbegroting.
40
De hoeveelheid kwantificeerbare schadevergoe ‑
ding die aan de contractant is opgelegd, is bere ‑
kend aan de hand van een diepgaande evaluatie 
van de situatie met betrekking tot het contract door 
zowel de Juridische Dienst van de Commissie als 
een extern advocatenkantoor: op dat moment was 
dit juridisch het hoogst mogelijke bedrag. 
Antwoord van de Commissie 52
49
De Commissie is van mening dat de onder ‑
handelingen over wijziging nr. 15 zijn uitge ‑
voerd overeenkomstig de beste praktijken voor 
onderhandelingsprocedures.
Of de prijzen die oorspronkelijk door de contractant 
waren voorgesteld tweemaal zo hoog waren of 
niet, doet niet ter zake. Wat er wel toe doet, is het 
uiteindelijke prijsniveau dat na onderhandelingen 
tot stand is gekomen, en de wettelijke garantie van 
„beste ‑klantprijzen” wanneer tijdens de uitvoering/
aflevering sprake zou zijn van afwijkingen. Het feit 
dat de Commissie de prijzen van een steekproef 
controleerde met die welke door DG Informatica in 
zijn kadercontracten worden gebruikt, is een ver ‑
dere garantie dat de procedure de best mogelijke 
prijs heeft opgeleverd.
De Commissie herhaalt dat zij van mening is dat de 
gekozen oplossing financieel correct was. 
53
Zoals de Rekenkamer stelt, viel SIS II, gezien het feit 
dat het een voor de lidstaten en niet voor de Com ‑
missie ontwikkeld IT ‑project is, niet onder de wer ‑
kingssfeer van de IT ‑beheersregeling van de Com ‑
missie die na 2004 is ingevoerd. Desondanks nam 
DG Informatica tot eind 2008 systematisch deel aan 
de maandelijkse vergaderingen van de Raad voor 
projectbeheer, slechts met één onderbreking in de 
periode mei tot en met oktober 2008. Bovendien 
is jaarlijks informatie verstrekt aan DG Informatica 
over de ontwikkeling van SIS II in het kader van de 
„Schéma Directeur” ‑exercitie. 
54
Nadat de Commissie verantwoordelijk was gemaakt 
voor het project, moest zij de ontwikkeling van 
SIS II starten op basis een door de Raad opgesteld 
dossier, waarvan een gedegen beoordeling van alle 
kosten, verwachte voordelen en alternatieven geen 
deel uitmaakten.Gezamenlijk antwoord op de 
paragrafen 45 en 46
Reeds ten tijde van de eerste wijziging van het 
contract had de Commissie de technische rede ‑
nen (namelijk een technische lock ‑insituatie met 
degene aan wie het aanvankelijke contract was 
gegund) aangevoerd als grond voor de wijziging 
van het contract door middel van een onderhan ‑
delingsprocedure. Voor de eerste wijziging waren 
de twee opties van het Financieel Reglement (de 
„optie maximaal 50 % aanvullende diensten” en de 
„technische lock ‑inoptie”) even gerechtvaardigd en 
relevant. In dat verband heeft de Commissie ervoor 
gekozen de eerste optie toe te passen voor de eer ‑
ste wijzigingen. Pas toen de tweede optie de enige 
nog openstaande optie was, heeft de Commissie 
daarvoor gekozen.
47
De Commissie is van mening dat, terwijl een „bouw ‑
blokkenaanpak” de voorkeur verdient wanneer 
die kan worden toegepast, en met name wanneer 
de systeemeisen stabiel zijn, dit niet opging in het 
geval van SIS II. Bovendien is SIS II een zeer com ‑
plex, op maat gemaakt systeem dat onder meer 
de migratie van een oud systeem behelst. Een 
„bouwblok” ‑aanpak zou tot aanzienlijke problemen 
hebben geleid voor overdrachten, en uiteindelijk 
tot een aansprakelijkheidsprobleem wanneer een 
contractant voor één bouwblok die aansprake ‑
lijkheid zou kunnen vermijden door technische 
problemen of vermeende tekortkomingen van 
andere bouwblokken de schuld te geven. Daarom is 
bewust niet voor de bouwblokaanpak gekozen (en 
deze keuze was geheel en al transparant aangezien 
de aanbesteding ook door de deskundigen uit de 
lidstaten is onderzocht). Bovendien moet worden 
opgemerkt dat ten tijde van de start van het project 
de RUP ‑methodologie bij de Commissie nog niet 
was ingevoerd.
48
De prestaties van de contractant waren voor 
bepaalde fasen van het contract beneden de maat, 
en daarvoor heeft hij overeenkomstig het contract 
boetes betaald. 
Antwoord van de Commissie 53
56
Ten aanzien van de financiering van nationale 
ontwikkelingen heeft de Commissie in 2011 aan ‑
zienlijke inspanningen verricht om de risico’s van 
het uitstel als gevolg van een gebrek aan finan ‑
ciële middelen voor de lidstaten te verzachten 
door de nationale autoriteiten op te roepen hogere 
prioriteit aan SIS II te geven in het kader van hun 
bestaande nationale toewijzingen uit het Buiten ‑
grenzenfonds en door middel van het organiseren 
van een oproep tot het indienen van voorstellen 
voor noodmaatregelen in het kader van de commu ‑
nautaire maatregelen van het Buitengrenzenfonds, 
waaronder het verstrekken van 7,5  miljoen  euro aan 
de acht lidstaten die de extra middelen het hardst 
nodig hebben (landen met zeer lage toelagen uit 
het Buitengrenzenfonds, of landen waar die mid ‑
delen reeds door andere belangrijke prioriteiten op 
het gebied van de buitengrenzen zijn opgemaakt). 
Deze projecten zijn eind 2011 van start gegaan. 
57
De lidstaten rapporteerden dat SIS II heeft gezorgd 
voor aanzienlijke voordelen op het gebied van pres ‑
tatie en capaciteit. 
De Commissie bevestigt dat het risico op repu ‑
tatieschade in het geval van een mislukking van 
de ontwikkeling tegen het einde van het project 
belangrijker werd, zoals blijkt uit het voorbehoud 
dat is gemaakt in de jaarlijkse activiteitenverslagen 
van DG Binnenlandse Zaken en de jaarlijkse activi ‑
teitenverslagen tussen 2008 en 2012. Dit geeft weer 
dat de overwegingen zijn ingegeven door goed 
financieel beheer (waarbij geen investeringen die 
reeds zijn gedaan, worden tenietgedaan).
58
Evenals de overgrote meerderheid van de respon ‑
denten was de Commissie ook van mening dat SIS II 
belangrijke bijkomende functies had die de eind ‑
gebruikers onmiddellijke, zichtbare en praktische 
voordelen boden tegenover SIS 1.54 a)
In de wettelijke instrumenten van SIS II staat dat de 
lidstaten verantwoordelijk zijn voor de ontwikkeling 
van nationale systemen. De Raad heeft in de loop 
van het project twee groepen in het leven geroe ‑
pen om toezicht te houden op de nationale ontwik ‑
kelingen en erover te rapporteren (onder meer over 
de kosten): de SIS II ‑taskforce en „vrienden van SIS 
II”: de Commissie was lid van deze beide groepen en 
heeft steeds geprobeerd informatie te verzamelen 
over nationale projecten, maar zonder succes. 
In de mededeling uit 2003 werd uitgebreid inge ‑
gaan op de basis voor de verdeling van de kosten 
voor de ontwikkeling van SIS II tussen de Unie en de 
lidstaten. Ook is daarin uiteengezet wat het budget 
was voor de ontwikkeling van de centrale systemen, 
maar er is geen kostenraming gemaakt voor de 
ontwikkeling van nationale systemen, aangezien 
die ontwikkelingen buiten haar mandaat vielen. De 
Commissie had geen controle of informatie over 
deze kosten (behalve voor zover zij door het Buiten ‑
grenzenfonds werden meegefinancierd).
54 b)
De Commissie is het er niet mee eens dat zij een 
nieuwe kosten ‑batenanalyse van het project had 
moeten indienen nadat de Raad zijn besluit had 
genomen. Toentertijd had de Raad de exclusieve 
bevoegdheid over de goedkeuring van de aanvan ‑
kelijke rechtsgrondslag voor SIS II. 
54 c)
De Raad had zelf de mogelijkheid van een uitbrei ‑
ding van SIS 1 uitgesloten in zijn Besluit 2001/886/
JBZ van 6 december 2001 betreffende de ontwik ‑
keling van een Schengeninformatiesysteem van de 
tweede generatie (SIS II). De Commissie was niet 
formeel betrokken bij dit wetgevingsproces.
Antwoord van de Commissie 54
61
De Raad heeft in februari 2009 opnieuw bevestigd 
dat de snelle inwerkingtreding van SIS II een abso ‑
lute prioriteit was (zie voetnoot 63). 
In juni 2009 heeft de Raad op basis van een gede ‑
tailleerd verslag van het voorzitterschap en de 
Commissie over de verdere ontwikkeling van SIS II, 
waarin een analyse was opgenomen van het effect 
van twee scenario’s over onder meer de uitgaven 
voor de EU ‑begroting, technische haalbaarheid en 
risico’s, besloten de ontwikkeling van SIS II voort te 
zetten.
62
Zoals de Commissie reeds in SEC(2010) 436 final 
heeft uiteengezet, zou de ontwikkeling van SIS II 
op basis van de SIS 1+RE ‑oplossing waarschijnlijk 
een aanzienlijk effect hebben op de nationale 
projecten. Deze kosten konden door de lidsta ‑
ten alleen voor ieder afzonderlijk project worden 
geraamd en maakten derhalve geen deel uit van 
het vergelijkingsverslag. 
63
De Commissie zou erop willen wijzen dat het 
opnemen van twee mijlpaaltests, zoals de Raad 
in zijn conclusies van juni 2009 had gevraagd, 
zowel de duur als de kosten van het project deden 
toenemen.
66
De Commissie heeft lering getrokken uit het SIS 
II‑project in haar mededeling uit 2010 (COM(2010) 
385, blz. 27) en in het voorstel om een agentschap 
op te richten dat zich speciaal bezighoudt met het 
beheer en de ontwikkeling van grootschalige IT ‑
systemen op het gebied van beleid (COM(2010) 93).59
De Commissie is van mening dat SIS II de gebruikers 
in vergelijking met het vorige systeem aanzienlijke 
functionele en niet ‑functionele voordelen heeft 
geboden.
Als gevolg van een zeer veel rijkere inhoud (zoals 
foto’s en kopieën van het Europees aanhoudings ‑
bevel), is de omvang van een signalering in SIS 
II gemiddeld aanzienlijk groter dan die in SIS 1. 
Dergelijke signaleringen worden echter zonder enig 
verlies aan prestatie uitgezonden. SIS 1 was niet 
gebouwd om met dergelijke signaleringen om te 
gaan.
Tot slot biedt SIS II de mogelijkheid een groot aan ‑
tal rechtstreekse zoekopdrachten aan de centrale 
gegevensbank af te handelen (240 zoekopdrachten 
per seconde), terwijl SIS 1 niet over een dergelijke 
functie beschikte. Er zijn vijf lidstaten die voor al 
hun SIS II ‑transacties uitsluitend op die functie 
vertrouwen.
60
De omvang van de problemen waarmee het SIS 
II‑project te maken kreeg, werd pas duidelijk in 
de fase van de operationele systeemtest (eind 
2008), toen het centrale systeem begon interacties 
aan te gaan met een aantal nationale systemen. 
De Commissie heeft ten aanzien van SIS II in het 
jaarlijkse activiteitenverslag van DG Binnenlandse 
Zaken een voorbehoud gemaakt en een actieplan 
aangekondigd.
In een aanpak die door alle belanghebbenden 
gezamenlijk is overeengekomen, heeft de Com ‑
missie samen met de lidstaten, en geholpen door 
de overkoepelende programmabeheersraad, alle 
omvangsspecificaties, de uitgevoerde technische 
wijzigingen, gericht op verbetering van de robuust ‑
heid en betrouwbaarheid van het systeem, alsmede 
op de doorgevoerde wijzigingen van de manier 
waarop SIS II zou worden getest en de migratie zelf 
zou worden uitgevoerd.
Aan het einde van dit proces, waarvoor tijd nodig 
was, maar dat zo snel mogelijk is uitgevoerd, heeft 
de Commissie een nieuw, door alle belanghebben ‑
den gesteund, realistisch tijdsschema vastgesteld 
en de ontwikkeling van het SIS II ‑project volgens dit 
tijdsschema afgerond.
Antwoord van de Commissie 55
— in april 2010 in het Report on the global schedule 
and budget for the entry into operation of the se ‑
cond generation Schengen Information System 
(SIS II) (SEC(2010) 436);
— in september 2010 in het Report on the global 
schedule and budget for the entry into operation 
of the second generation Schengen Information 
System (SIS II) (SEC(2010) 1138).
Verder is in elk voortgangsverslag sinds 2003 een 
onderdeel opgenomen over de uitvoering van de 
begroting.
70 d)
Dat de systeemvereisten constant evolueerden 
(voornamelijk als gevolg van verzoeken van de 
lidstaten) was een oorzaak van de vertraging en de 
kostenstijging. Het had ook een gigantische impact 
op het contractbeheersaspect van het project, aan ‑
gezien dit betekende dat het contract verscheidene 
malen moest worden herzien, waardoor de relatie 
met de contractant, die constant met veranderende 
eisen werd geconfronteerd, niet bepaald gemak ‑
kelijker werd. 
70 d)
Het gebrek aan personeel deed zich voor op het 
gehele beleidsterrein, dat zeer snel groeide.
70 f)
Dezelfde eenheid van DG Binnenlandse Zaken die 
aan het SIS II ‑project heeft gewerkt, heeft op basis 
van hetzelfde contract en met dezelfde contractan ‑
ten nog een grootschalig IT ‑systeem (VIS) gele ‑
verd, waarbij sprake was van een constructieve en 
harmonieuze werksfeer met de lidstaten, en waarbij 
het besluitvormingsproces gevrijwaard bleef van 
ambiguïteiten/uitdagingen. Hetzelfde kan worden 
gezegd over de ontwikkeling van Eurodac. 
Er waren onderliggende redenen voor de slechte 
relatie met de SIS ‑gemeenschap (zoals een oud 
systeem, een complexe bestuursstructuur, onrealis ‑
tische politieke aansturing van het project enz.)67
De Commissie zou willen benadrukken dat toen het 
SIS II van start ging, het PM² of dergelijke methodo ‑
logieën niet bestonden.
68 a)
De Verdragsherziening betekent dat alle nieuwe 
wetgeving over de ontwikkeling van grootschalige 
IT‑projecten wordt vastgesteld door de Raad en het 
Parlement op basis van een voorstel van de Com ‑
missie. Dat was in 2001 niet het geval.
69 a)
De voorstellen van de Commissie uit 2011 voor het 
meerjarenkader 2014 ‑2020 (COM(2011) 749, blz. 8) 
voorziet in de financiering van de ontwikkeling en 
het gebruik van centrale en nationale systemen.
Conclusies en aanbevelingen
70 a)
De Commissie heeft de lidstaten in haar beide 
mededelingen uit 2001 en 2003 gewezen op de 
risico’s die die termijn behelsde, en heeft hen laten 
weten aan welke voorwaarden zou moeten worden 
voldaan (waaraan uiteindelijk niet is voldaan) als die 
termijn moest worden gehandhaafd. 
70 b)
De Commissie heeft de kostenramingen sys ‑
tematisch opnieuw beoordeeld bij belangrijke 
mijlpalen van het project, wanneer dat gerecht ‑
vaardigd was op grond van nieuwe elementen, 
en heeft altijd transparant gecommuniceerd over 
begrotingszaken:
— in 2005 toen de netwerkkosten opnieuw zijn ge ‑
evalueerd (COM(2005) 236);
— in mei 2009 in het gezamenlijk verslag van de 
Commissie en het voorzitterschap over de verder 
te volgen richting voor SIS II (document van de 
Raad 10005/09);
Antwoord van de Commissie 56
De Commissie kan het cijfer van 500 miljoen euro 
dat de Rekenkamer noemt, niet bevestigen. Er was 
geen reden om de nationale kosten die buiten de 
ontwikkelingskring vallen die centraal uit de EU ‑
begroting wordt gefinancierd, op te nemen in het 
financieel memorandum dat aan het wetgevings ‑
voorstel was gehecht. De Commissie is nooit opge ‑
dragen de nationale uitgaven voor SIS II te ramen of 
te volgen. 
De Commissie heeft de kostenramingen systema ‑
tisch opnieuw beoordeeld bij belangrijke mijlpalen 
van het project, wanneer dat gerechtvaardigd was 
op grond van nieuwe elementen, en heeft altijd 
transparant gecommuniceerd over begrotingszaken 
(zie het antwoord op paragraaf 70, onder b), voor 
nadere details).
72
De Commissie bevestigt dat zij verschillende 
belangrijke lessen heeft geleerd uit de ontwikkeling 
van grootschalige IT ‑systemen, en heeft die reeds 
uitgevoerd, met name in het ontwerp van het pak ‑
ket „slimme grenzen”. Dit project moet echter wor ‑
den beschouwd als een bijzonder project, om rede ‑
nen die in de paragrafen hiervoor is uiteengezet.
Aanbeveling 1
De Commissie kan deze aanbeveling, waarin haar 
sinds 2010 geldende IT ‑beheersregelingen tot uit ‑
drukking komen, aanvaarden. Meer in het bijzon ‑
der: gedurende de analyse van IT ‑projecten door 
de Raad projectbeheer informatiesystemen (eind 
2010 opgericht) werden dergelijke overwegingen 
nauwgezet onderzocht. Het directoraat ‑generaal 
dat belast is met IT (DG Informatica) wordt in de 
effectbeoordelingsfase ook geraadpleegd, wanneer 
een nieuw initiatief van de Commissie een IT ‑com ‑
ponent bevat.70 g)
De Commissie kan het feit dat de vele belangheb ‑
benden over het algemeen niet veel erkenning 
hebben voor de besluitvorming in verband met het 
SIS II ‑project slechts betreuren.
De complexe bestuursstructuur brengt problemen 
voor het projectbeheer met zich mee. 
70 h)
Tijdens het hele SIS II ‑project heeft de Commis ‑
sie de regels van het Financieel Reglement steeds 
gevolgd en bij de onderhandelingen steeds de 
belangen van de begroting van de Unie in het oog 
gehouden.
71
De Commissie herinnert eraan dat de lidstaten het 
dossier hebben opgebouwd en de nodige voor ‑
bereidende beoordelingen hebben uitgevoerd in 
het intergouvernementele kader. De Raad heeft 
zijn besluit om SIS II te bouwen genomen op basis 
van een in 1998 uitgevoerde haalbaarheidsstudie 
en een aantal raadplegingen onder lidstaten die uit ‑
mondden in het Zweeds/Belgische initiatief dat de 
basis vormde voor de eerste rechtsgrondslag voor 
SIS II.
De Commissie was niet bevoegd om die wetgeving, 
die van de Raad afkomstig was, wettelijk aan te 
vechten of te herzien. De enige verplichting voor de 
Commissie was het besluit van de Raad uit te voe ‑
ren. Er moet ook aan worden herinnerd dat de Raad 
herhaaldelijk heeft bevestigd dat de inwerkingtre ‑
ding van SIS II een absolute prioriteit was.
Zodra de ontwikkeling van SIS II aan de Commissie 
werd toevertrouwd, heeft zij een haalbaarheids ‑
studie gedaan om na te gaan aan welke operatio ‑
nele behoeften het nieuwe systeem moet voldoen, 
welke technische keuzes kunnen worden gemaakt 
en wat de gevolgen daarvan zijn, alsmede de 
risico’s en beperkingen die met de ontwikkeling 
samenhangen. 
Antwoord van de Commissie 57
Aanbeveling 4
De Commissie kan deze aanbeveling, waarin haar 
sinds 2010 geldende IT ‑beheersregelingen tot uit ‑
drukking komen, aanvaarden. De Commissie volgt 
de PM² ‑projectbeheersmethode, en projectarte ‑
facten bieden reeds aanzetten voor alternatieven, 
kostenramingen, middelen enz. Voor alle projecten 
met een totale kostprijs van meer dan 500 000 euro 
(in vijf jaar tijd) moet een dossier/visiedocument 
worden ingediend bij de Raad projectbeheer 
informatiesystemen en een jaarverslag worden 
opgesteld.
Aanbeveling 5
De Commissie kan deze aanbeveling, waarin 
haar sinds 2010 geldende IT ‑beheersregelingen 
tot uitdrukking komen, aanvaarden. De PM² ‑
projectartefacten omvatten reeds vier soorten logs 
die door projectmanagers kunnen worden gebruikt: 
risicoregister, probleemregister, besluitenregister 
en veranderingsregister. Bovendien zijn de docu ‑
menten van elk project (dossier, visiedocument, 
voortgangsverslagen) toegankelijk via een centraal 
systeem, GOVIS genaamd.
Aanbeveling 6
De Commissie kan deze aanbeveling, waarin 
haar sinds 2010 geldende IT ‑beheersregelingen 
tot uitdrukking komen, aanvaarden. Dit komt tot 
uitdrukking in de „domein” ‑benadering die sinds 
de rationalisering van de IT in 2010 is gevolgd. 
Systemen zijn gegroepeerd volgens zakendomei ‑
nen (zoals „subsidiebeheer”, „financieel beheer”, 
„aanbesteding” enz.). Er zijn momenteel 19 domei ‑
nen, die elk worden geleid door een domeinleider, 
die verantwoordelijk is voor de convergentie en de 
rationalisering van zijn domein. Nieuwe systemen 
moeten het groen licht krijgen van de domeinlei ‑
der voordat zij worden ontwikkeld, waarbij ervoor 
wordt gezorgd dat zij voldoen aan de domeinstrate ‑
gie en coherent zijn met de bestaande systemen. Aanbeveling 2
De Commissie kan deze aanbeveling, waarin haar 
sinds 2010 geldende IT ‑beheersregelingen tot 
uitdrukking komen, aanvaarden. Het rationalise ‑
ringsproces voor IT, dat de Commissie in 2010 heeft 
opgestart, omvat reeds alle door de Commissie 
beheerde IT ‑projecten, ongeacht hun financierings ‑
bron. In Mededeling SEC(2011) 1500 wordt eraan 
herinnerd dat behalve het consolidatieproject 
infrastructuur (ITIC), dat in alle diensten zal worden 
ingevoerd, alle informatiesystemen  van de Com ‑
missie, met inbegrip van kantoren en uitvoerende 
agentschappen die uit zowel operationele als 
administratieve middelen  worden gefinancierd, 
onderworpen zijn aan het rationalisatieproces. 
Ten aanzien van grootschalige IT ‑projecten van de 
Commissie zorgen de beheersmechanismen die 
in 2010 zijn ingevoerd ervoor dat zij nauwgezet 
worden onderzocht, niet alleen door DG Informa ‑
tica, maar ook door de Raad projectbeheer informa ‑
tiesystemen, waarvan niet alleen de andere hori ‑
zontale DG’s, maar ook vijf DG’s die verschillende 
beleidsterreinen vertegenwoordigen, lid zijn. Meer 
in het bijzonder op het beleidsgebied „trans ‑Euro ‑
pese systemen” (zie ook het antwoord op aanbeve ‑
ling 6) wordt toezicht gehouden door het IT-comité 
op hoog niveau . 
Aanbeveling 3
De Commissie kan deze aanbeveling, waarin haar 
sinds 2010 geldende IT ‑beheersregelingen tot 
uitdrukking komen, aanvaarden. Voor de start van 
een project zijn directoraten ‑generaal verplicht om 
in het kader van de IT ‑beheersregels die in 2010 
zijn ingevoerd, een dossier of een visiedocument 
in te dienen bij de Raad projectbeheer informatie ‑
systemen, waarin onder meer is verwoord hoe de 
beheersstructuur van het project wordt opgezet. 
De raad geeft bijzondere aandacht aan de juiste 
vertegenwoordiging van de gebruikers in het pro ‑
jectbeheer. Bovendien moeten over alle projecten 
jaarlijks aan de raad worden gerapporteerd, waarbij 
wordt gezorgd voor een nauwgezet toezicht op 
de uitgevoerde werken van mogelijke afwijkin ‑
gen van de aanvankelijke reikwijdte, termijnen en 
begrotingen. 
Antwoord van de Commissie 58
Aanbeveling 7
De Commissie kan deze aanbeveling, waarin haar 
sinds 2010 geldende IT ‑beheersregelingen tot uit ‑
drukking komen, aanvaarden. De diensten van de 
Commissie werken momenteel aan de vaststelling 
van een vennootschapsarchitectuur, op basis van 
een samenhangende reeks herbruikbare bouwblok ‑
ken. Verscheidene van dergelijke bouwblokken 
zijn reeds vastgesteld, en, zodra deze beschikbaar 
zijn, is het gebruik ervan verplicht voor nieuwe 
systemen of voor systemen die grote herzieningen 
ondergaan. Momenteel wordt nagegaan welke 
bouwblokken ontbreken, maar noodzakelijk zijn. 
DG Informatica heeft recentelijk een „Architectuur ‑
bureau” opgezet. Het ISA ‑programma en, onlangs 
nog, het initiatief Connecting Europe Facility  (finan ‑
cieringsfaciliteit voor Europese verbindingen) 
bevelen ook aan dat meer gebruik wordt gemaakt 
van sectoroverschrijdende gemeenschappelijke 
diensten om aan algemene behoeften te voldoen 
(bijvoorbeeld veilige transmissie, elektronische 
handtekeningen, semantische instrumenten).
Aanbeveling 8
De Commissie kan met deze aanbeveling instem ‑
men. De lessen die uit de audit door de Rekenkamer 
zijn geleerd, zullen met de andere directoraten ‑
generaal worden gedeeld op zowel technisch als 
beheersniveau; ook wordt die kennis via de gepaste 
kanalen gedeeld met de relevante agentschappen.
Overeenkomstig de vereisten van de rechtsgrond ‑
slag (artikel 50, leden 4 en 5, van Verordening (EG) 
nr. 1987/2006, en artikel 66, leden 4 en 5, van 
Besluit 2007/533/JBZ) wordt de impact van SIS II in 
2016 geëvalueerd (drie jaar nadat SIS II in werking is 
getreden).
WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Gratis publicaties:
•  één exemplaar:  
via EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu ); 
•  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie ( http://ec.europa.eu/represent_nl.htm ),  
bij de delegaties in niet ‑EU‑landen ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm ),  
door contact op te nemen met Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm ), 
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
• via EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu ).
Betaalde abonnementen:
•  bij een van de verkoopkantoren van het Bureau voor publicaties van de Europese Unie  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_nl.htm ).
QJ‑AB‑14‑003‑NL‑C ISSN 1831 ‑0915
Het Schengeninformatiesysteem bevat 
informatie over personen en eigendommen die 
wordt gebruikt door grenswachters en politie in 
het gehele Schengengebied. In dit verslag 
onderzoekt de Rekenkamer het beheer door de 
Commissie van het project ter ontwikkeling van 
een nieuw Schengeninformatiesysteem van de 
tweede generatie (SIS II). In het verslag wordt 
uitgelegd waarom het systeem zes jaar later dan 
gepland werd opgeleverd en waarom de kosten 
achtmaal hoger waren dan oorspronkelijk 
begroot.
EUROPESE
REKENKAMER