Achtergrond

De economische ontwikkelingen en het beleid in Griekenland worden gemonitord in het kader van het Europees Semester voor de coördinatie van het economisch beleid en in het kader van het raamwerk voor verscherpt toezicht overeenkomstig Verordening (EU) nr. 472/2013 ( ). Bij de activering van verscherpt toezicht voor Griekenland ( ) is rekening gehouden met het feit dat Griekenland op middellange termijn maatregelen moet blijven nemen om de oorzaken of potentiële oorzaken van de economische en financiële moeilijkheden aan te pakken, en tegelijkertijd structurele hervormingen moet doorvoeren om krachtige en duurzame economische groei te ondersteunen.

Verscherpt toezicht omvat een uitgebreid kader voor monitoring van de economische ontwikkelingen en het voeren van het beleid dat nodig is om te zorgen voor een duurzaam economisch herstel. Het voorziet in een regelmatige beoordeling van de recente economische en financiële ontwikkelingen in Griekenland, in monitoring van de overheidsfinancieringsvoorwaarden en in een actualisering van de schuldhoudbaarheidsanalyse. Verscherpt toezicht vormt tevens de basis voor de beoordeling van de algemene toezegging van Griekenland van 22 juni 2018 aan de Eurogroep om de hervormingen die in het kader van het ESM (Europees Stabiliteitsmechanisme)-programma zijn goedgekeurd voort te zetten en te voltooien en ervoor te zorgen dat de doelstellingen van de belangrijke hervormingen die in het kader van het programma voor financiële bijstand zijn goedgekeurd worden zekergesteld. Griekenland heeft deze toezeggingen herhaald in de verklaring van de Eurogroep van 5 april 2019 ( ). In dat verband biedt verscherpt toezicht de basis voor de monitoring van de uitvoering van specifieke toezeggingen om de in het kader van het programma aangevangen essentiële structurele hervormingen op zes sleutelgebieden binnen de overeengekomen termijnen half 2022 te voltooien, namelijk: i) budgettair en budgettair-structureel beleid, ii) sociale zekerheid, iii) financiële stabiliteit, iv) arbeids- en productmarkten, v) privatisering en vi) modernisering van het openbaar bestuur( ). Voor vijftien specifieke toezeggingen geldt de termijn van half 2019, en de vooruitgang op dat gebied wordt in dit verslag beoordeeld.

Dit is het derde verscherpt-toezichtverslag voor Griekenland. Het wordt uitgebracht naast de beoordeling van het stabiliteitsprogramma van Griekenland en de aanbeveling van de Commissie voor landspecifieke aanbevelingen aan Griekenland in het kader van het Europees Semester. Dit verslag is gebaseerd op de bevindingen van een missie die de Commissie tussen 6 en 8 mei 2019 in samenwerking met de ECB in Athene heeft uitgevoerd ( ). Het IMF heeft deelgenomen in de context van zijn toezichtcyclus van artikel IV in 2019, terwijl het ESM heeft deelgenomen .in de context van zijn systeem voor vroegtijdige waarschuwing en in overeenstemming met het memorandum van overeenstemming van 27 april 2018 over de werkrelaties tussen de Europese Commissie en het ESM.

De Eurogroep is op 22 juni 2018 overeengekomen dat het pakket schuldverlichtingsmaatregelen voor Griekenland stimulansen moet omvatten om te zorgen voor een krachtige en ononderbroken uitvoering van de in het kader van het programma overeengekomen hervormingsmaatregelen. Daartoe zal een aantal van de overeengekomen schuldmaatregelen ten behoeve van Griekenland worden toegepast, mits uit positieve verslagen in het kader van het verscherpt toezicht blijkt dat de toezeggingen inzake voortzetting en afronding van de hervormingen in halfjaarlijkse tranches tot half 2022 worden nagekomen. Na de Eurogroep van 5 april 2019 is de eerste tranche van beleidsafhankelijke schuldmaatregelen vrijgegeven, waarbij rekening is gehouden met de beoordeling van de nakoming van de toezeggingen van Griekenland voor eind 2018 in een geactualiseerd verscherpt-toezichtverslag van de Commissie van 3 april 2019 ( ).

Economische vooruitzichten

Het economische herstel van Griekenland zal naar verwachting in 2019 worden voortgezet. Na een jaargroei van 1,9% in 2018, zal de reële bbp-groei zowel in 2019 als in 2020 naar verwachting 2,2% bedragen, voornamelijk ondersteund door de binnenlandse vraag. De private consumptie heeft gestaag bijgedragen tot het herstel en zal het naar verwachting in 2019 opnieuw goed doen. Volgens de begrotingsplannen kan de overheidsconsumptie dit jaar de groei ondersteunen, hoewel de habituele onderbesteding in Griekenland een neerwaarts risico inhoudt. Hetzelfde geldt voor de overheidsinvesteringen, terwijl een opleving van de woningbeleggingen doet vermoeden dat de woningmarkt zich op een normaliseringstraject bevindt bij tegenwind van het nog steeds krimpende aanbod van bankkrediet in dit marktsegment. Een sterke exportprestatie was een essentiële groeifactor in 2018, maar zal naar verwachting in 2019 gematigder worden door een vertraging van de externe omgeving. Toch wordt nog steeds verwacht dat de uitvoer van goederen en diensten in 2019 met bijna 5% en in 2020 met bijna 4% zal toenemen in reële termen.

De arbeidsmarkt vertoont verdere verbeteringen, hoewel de daling van de werkloosheid in oktober 2018 is gestagneerd op 18,6% en tot februari 2019 rond dat niveau is blijven hangen. De arbeidsparticipatie is in februari nog met 2,4% op jaarbasis gegroeid, hoewel daarin veeleer een eerdere toename van de arbeidsparticipatie dan recente verbeteringen tot uitdrukking komen. Er is gedetailleerde monitoring gepland om de impact van de recente verhoging van het minimumloon en de afschaffing van het subminimumloon op het tempo van het herstel van de arbeidsmarkt te beoordelen. Verwacht wordt dat de inflatie in de loop van 2019 gematigd zal blijven en pas na 2020 zal aantrekken naarmate de outputkloof kleiner wordt.

Negatieve risico's domineren de prognoses op korte en middellange termijn. De prognoses steunen in hoge mate op technische aannames met betrekking tot de volledige besteding van de begrotingsplafonds voor investeringen en gewone uitgaven. De kwetsbaarheid van de banksector en de stijgende loonkosten kunnen het herstel van de binnenlandse vraag en met name van de investeringen verder in de weg staan. Bij een sterker dan verwachte verslechtering van het externe klimaat of een grotere doorwerking in Griekenland kan het herstel trager uitvallen.

Begrotingsbeleid en vooruitzichten

Griekenland heeft de overeengekomen doelstelling van een primair overschot van 3,5% van het bbp in 2018 overtroffen, grotendeels als gevolg van aanhoudende onderbesteding van de uitgavenplafonds, met name voor publieke investeringen. Het nominale overheidssaldo vertoonde voor het derde jaar op rij een overschot (1,1% van het bbp), terwijl het in het kader van het verscherpte toezicht gemonitorde primaire overschot 4,3% van het bbp bedroeg en daarmee ruim boven de doelstelling lag. Het primaire overschot had nog groter kunnen zijn, maar de ontstane begrotingsruimte stelde de autoriteiten in staat om onvoorziene verplichtingen als gevolg van een arrest van het Hof van Justitie af te wikkelen en eind 2018 een uitkering met middelentoets aan de huishoudens te betalen. De onderbesteding is grotendeels het gevolg van de vaststelling van begrotingsplafonds die boven de feitelijke bestedingscapaciteit van de begrotingseenheden liggen en onderstreept de noodzaak van passende beoordelingen van de stand van zaken met betrekking tot grote uitgavenprojecten en realistische ramingen van de kosten van nieuw beleid. Deze problemen doen zich al een aantal jaren voor. De Europese instellingen ondersteunen de autoriteiten om de oorzaken van de systematische onderbesteding aan te pakken, teneinde de begrotingspraktijken te verbeteren en de middelen die beschikbaar zijn voor publieke investeringen uit zowel EU- als nationale bronnen volledig te benutten om de groei te ondersteunen.

Volgens de voorjaarsprognoses 2019 die de Commissie vóór de vaststelling van nieuwe begrotingsmaatregelen op 15 mei 2019 heeft gepubliceerd, zou het primaire overschot in 2019 3,6% van het bbp bereiken, wat aanzienlijk lager is (0,5% van het bbp) dan de prognoses van de Griekse autoriteiten in hun stabiliteitsprogramma. Het verschil in de prognoses is vooral het gevolg van het gunstiger macro-economisch scenario van de autoriteiten en hun benadering van de allocatie van het budget voor publieke investeringen t.b.v. entiteiten buiten en binnen de overheid. Meer in het bijzonder houdt dit in dat een deel van de uitgaven die voorheen waren uitgetrokken voor investeringen, wordt herbestemd t.b.v. subsidies aan staatsbedrijven, waarbij de subsidies door de begunstigden ervan niet worden gebruikt voor extra uitgaven. Deze boekhoudkundige operatie heeft een saldo verbeterend effect in de prognoses van de autoriteiten (0,3% van het bbp in 2019 en 0,2% van het bbp in 2020). Vanwege onvoldoende informatie over de aard of de specifieke ontvangers van de extra subsidies komt deze herbestemming van de uitgaven niet tot uitdrukking in de prognoses van de Europese instellingen. In de door de Europese instellingen opgestelde begrotingsprognoses wordt er daarentegen van uitgegaan dat de plafonds volledig worden besteed overeenkomstig de standaardpraktijk.

In hun stabiliteitsprogramma hebben de Griekse autoriteiten aangekondigd dat zij niet voornemens zijn het eerder in wetgeving vastgelegde pakket inkomstenbelastingkrediet, dat in januari 2020 in werking zou treden, uit te voeren. Dit betekent dat geen verdere maatregelen worden genomen die de belastinggrondslag verbreden en begrotingsruimte van 1% van het bbp opleveren voor groeibevorderende hervormingen van het belastingstelsel.

Op 15 mei 2019 en zodoende na de indiening van het stabiliteitsprogramma hebben de autoriteiten een pakket permanente begrotingsmaatregelen aangenomen waarvan de Europese instellingen de begrotingskosten in 2019 en daarna op meer dan 1% van het bbp ramen. De maatregelen omvatten nieuwe afbetalingsregelingen voor belastingschulden en schulden aan socialezekerheidsfondsen en gemeenten, verlagingen van bepaalde btw-tarieven, de invoering van een 13e maand pensioen en een terugdraaiing van een eerdere hervorming van het nabestaandenpensioen. Uit prognoses van de Europese instellingen blijkt dat de goedkeuring van de begrotingsmaatregelen op 15 mei 2019 een risico inhoudt voor de verwezenlijking van de overeengekomen doelstelling van een primair overschot van 3,5% van het bbp in 2019 en daarna. De omvang zal afhangen van de mate waarin gebruik wordt gemaakt van de nieuwe afbetalingsregelingen en de impact ervan op de bestaande. Zoals in de beoordeling van het Griekse stabiliteitsprogramma is geschetst, geven de maatregelen bovendien ook aanleiding tot zorgen over de verwezenlijking van de middellangetermijnbegrotingsdoelstelling in structurele termen in 2020. In het najaar van 2019 zal opnieuw worden beoordeeld of de vereisten van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact in acht worden genomen, en zal de toepasselijke benchmark voor de netto uitgavengroei in 2020 worden herzien.

De kwaliteit van de op 15 mei 2019 goedgekeurde begrotingsmaatregelen is zorgwekkend, gezien de doelstelling om de publieke financiën groeivriendelijker te maken en een groter deel van de sociale uitgaven te bestemmen voor groepen waarbij armoede het frequentst optreedt. Zo is de looptijd van de nieuwe afbetalingsregelingen zeer lang (120 maandelijkse termijnen) en bevatten de regelingen slechts beperkte bepalingen om de betalingscapaciteit te beoordelen; er zij aan herinnerd dat een sleutelhervorming die in 2013 is aangenomen alle eerdere afwikkelingsregelingen heeft vervangen door één enkele "basis"regeling die toegankelijk is op basis van strikte toelatingscriteria. Lagere btw-tarieven voor levensmiddelen, restaurants en voedseldiensten, elektriciteit en gas steken af bij belangrijke maatregelen die in juli 2015 werden aangenomen, terwijl het zeer hoge standaardtarief van 24% ongewijzigd blijft en de btw-kloof, die nu al de op een na hoogste in de EU is, verder vergroot. Door de invoering van een permanente 13e maand pensioen en versoepeling van de toelatingscriteria voor een nabestaandenpensioen worden bovendien maatregelen die in 2012 respectievelijk 2016 zijn vastgesteld gedeeltelijk gewijzigd. Deze hervormingen zullen leiden tot een stijging van de publieke uitgaven voor pensioenen, die als percentage van het bbp nu al de hoogste in de EU zijn, en staan in contrast met de maatregelen die in het kader van de begroting 2019 zijn vastgesteld, waarbij een groter deel van de uitgaven voor sociale uitkeringen bestemd wordt voor de jongeren en de bevolking in de beroepsgeschikte leeftijd die veel hogere risico's op armoede lopen. Globaal genomen zijn de goedgekeurde maatregelen op het gebied van pensioenen en btw gericht op consumptie en zullen zij beslag leggen op een aanzienlijk deel van de begrotingsruimte die in in 2017 aangenomen wetgeving t.b.v. groeibevorderende verlagingen van de arbeids- en vennootschapsbelastingtarieven bestemd werd.

De Griekse autoriteiten hebben aangekondigd dat zij voornemens zijn in het najaar van dit jaar een reeks extra expansieve begrotingsmaatregelen voor 2020 te nemen. Daartoe behoren onder meer verlagingen van de belastingtarieven, alsmede de invoering van een reeks vrijstellingen en belastingkortingen of -subsidies. De autoriteiten hebben slechts een gedeeltelijke raming verstrekt van de budgettaire impact van deze maatregelen, die oploopt tot 1,2 miljard EUR of 0,6% van het bbp. Voorlopig blijven deze aankondigingen verklaringen van toekomstige beleidsvoornemens; een beoordeling van de kwaliteit van de maatregelen en hun impact op de verwezenlijking van de overeengekomen begrotingsdoelstellingen zou alleen worden uitgevoerd als daadwerkelijk gedetailleerde voorstellen worden ingediend.

De Griekse autoriteiten hebben ook aangekondigd dat zij voornemens zijn het in juni 2018 met de Europese partners bereikte akkoord met betrekking tot de doelstelling inzake een jaarlijks primair overschot van 3,5% van het bbp tot 2022 opnieuw te bekijken. In verband hiermee overwegen de autoriteiten om een deel van de cashreserves als gevolg van de meevallers in 2016-2018 over te boeken naar een escrowrekening. Elk voorstel dat het akkoord dat in juni 2018 met de Europese partners is bereikt wijzigt, zou in de Eurogroep moeten worden besproken in het kader van een geactualiseerde schuldhoudbaarheidsanalyse.

De Griekse publieke financiën blijven grote budgettaire risico's vertonen in verband met lopende rechtszaken en de mogelijke uitbreiding van het aantal vrijstellingen van de uniforme loonschaal. Sinds de publicatie van het tweede verscherpt-toezichtverslag is geen nieuwe informatie over de hangende zaak in verband met de pensioenen beschikbaar gekomen, en de uitspraak van de Raad van State over de grondwettigheid van de verlagingen van de seizoensbonussen moet nog worden gepubliceerd. Bovendien zijn al risico's voor de integriteit van de uniforme loonschaal gaan intreden en blijven deze een bron van zorg. Zij vloeien hoofdzakelijk voort uit het besluit om bepaalde ambtenaren van het ministerie van Financiën in oktober 2018 vrij te stellen van de uniforme loonschaal, een besluit dat sindsdien is uitgebreid tot andere publieke entiteiten. Hoewel de kosten van deze maatregel relatief beperkt zijn, verhoogt hij de kans dat andere groepen publieke functionarissen juridische stappen ondernemen en/of dat er verdere discretionaire uitbreidingen komen. De vaststelling van een uniforme loonschaal was een van de sleutelhervormingen die op grond van de programma's voor financiële bijstand zijn doorgevoerd. Indien structurele sleutelelementen van op grond van het programma overeengekomen hervormingen door rechterlijke uitspraken worden tenietgedaan, moeten de recurrente budgettaire implicaties van die uitspraken grotendeels worden aangepakt door acties binnen hetzelfde beleidsdomein.

Budgettair-structureel beleid