1. INLEIDING

Bij de toetreding van Bulgarije tot de Europese Unie in 2007 werd het mechanisme voor samenwerking en toetsing ingesteld om de tekortkomingen op het vlak van justitiële hervorming en corruptiebestrijding weg te werken. Sedertdien is met de verslagen over het mechanisme ernaar gestreefd de inspanningen van de Bulgaarse autoriteiten doelgerichter te maken door middel van specifieke aanbevelingen en is de geboekte vooruitgang in kaart gebracht. Zoals bepaald door de Raad loopt het mechanisme voor samenwerking en toezicht af wanneer door Bulgarije in voldoende mate is voldaan aan alle zes ijkpunten.

In haar verslag over het mechanisme voor samenwerking en toetsing van januari 2017 maakte de Commissie de balans op van hetgeen tot dusver is verwezenlijkt, van de resterende problemen en de stappen die moeten worden gezet om de doelstellingen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing te bereiken. Daartoe heeft de Commissie 17 aanbevelingen geformuleerd die, indien zij worden uitgevoerd, zullen leiden tot de afsluiting van de procedure van het mechanisme voor samenwerking en toetsing. De in januari 2017 geformuleerde aanbevelingen kunnen dus als toereikend worden beschouwd om deze doelstelling te behalen (tenzij er zich ontwikkelingen voordoen die de gemaakte vorderingen duidelijk zouden terugdraaien). In het verslag werd erop gewezen dat de snelheid van het proces zal afhangen van het tempo waarmee Bulgarije de aanbevelingen op een onomkeerbare wijze omzet.

In deze fase van het mechanisme voor samenwerking en toetsing presenteert dit verslag derhalve de vooruitgang die is geboekt met de aanbevelingen uit het verslag van januari 2017. Evenals voorgaande jaren is ook dit verslag het resultaat van een zorgvuldige analyse van de Commissie, waarbij zij gebruik maakt van nauwe samenwerking met de Bulgaarse autoriteiten en van de inbreng van maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden, inclusief andere lidstaten.

In zijn Staat van de Unie-toespraak van september 2017 heeft voorzitter Juncker het belang van de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht benadrukt. Dit is een dwingende noodzaak voor alle lidstaten van de EU, niet alleen voor de landen die bij het mechanisme voor samenwerking en toetsing betrokken zijn.

Op grond van haar analyse van de vooruitgang in Bulgarije tijdens de gehele looptijd van het mechanisme voor samenwerking en toetsing sedert 2007 en van de vooruitgang die sinds het verslag van januari 2017 is geboekt, blijft de Commissie van oordeel dat Bulgarije, met aanhoudend krachtige politieke sturing en de vaste wil om hervormingen door te voeren, in de nabije toekomst in staat zou moeten zijn om te voldoen aan de resterende aanbevelingen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing. In de analyse werd het belang onderstreept van het aanpakken van de resterende problemen in een geest van goede samenwerking tussen de instellingen.

De Commissie is derhalve voornemens de vooruitgang eind 2018 te evalueren en is bereid om verdere bijstand te verlenen om de onomkeerbaarheid van de geboekte vooruitgang te versterken en aldus ervoor te zorgen dat het mechanisme kan worden afgesloten.

2. ALGEMENE STAND VAN ZAKEN

Zoals vermeld in het verslag van januari 2017, heeft de politieke instabiliteit in de loop der jaren een belangrijke impact gehad op de capaciteit voor hervormingen. De nieuwe regering kwam in mei aan het bewind en heeft de verschillende werkzaamheden die reeds onder de vorige regering in 2016 waren aangevat, nieuw leven ingeblazen, waardoor de hervormingen met een bepaalde continuïteit van het beleid konden worden voortgezet, voortbouwend op het werk van de vorige regering. De nieuwe regering heeft zich vastberaden getoond om de verloren tijd in te halen door snel vorderingen maken met wetgevende initiatieven, gericht op de voltooiing van een aantal belangrijke hervormingen tegen het eind van het jaar. In sommige gevallen heeft dit geleid tot bezorgdheid bij de belanghebbenden over de kwaliteit van de wetgeving of over hun betrokkenheid bij het proces. Belangrijke wetgevingsinitiatieven zijn nog in voorbereiding of gepland en deze dienen versneld te worden behandeld in een geest van een breed maatschappelijk debat en in overleg met de belanghebbenden. De Commissie is van mening dat inclusieve wetgevingsprocessen op basis van beginselen van betere regelgeving cruciaal zijn voor de duurzaamheid van de hervorming.

Ondertussen hebben de recente gebeurtenissen in het nationale parlement opnieuw de aandacht gevestigd op de gevolgen van een onvoorspelbaar legislatief besluitvormingsproces. In juli werd door parlementsleden een pakket voorstellen voor wijzigingen van de wet inzake het justitiële stelsel op de agenda van het nationale parlement geplaatst zonder openbaar debat of raadpleging van belanghebbenden. De voorgestelde amendementen hebben geleid tot wijdverbreide kritiek, omdat zij door velen binnen de rechterlijke macht en het maatschappelijk middenveld als een rechtstreekse aanval op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht werden beschouwd. Terwijl de meest verreikende amendementen werden ingetrokken voordat het tot een stemming kwam, werden sommige aangenomen amendementen bekritiseerd omdat zij mogelijk een aantasting zijn van de onafhankelijkheid van de rechter en door sommige waarnemers worden beschouwd als mogelijk in strijd met de grondwet. Aanvullende amendementen op de wet inzake het justitiële stelsel werden op dezelfde wijze begin oktober door individuele parlementsleden ingediend zonder openbaar debat of raadpleging van belanghebbenden, hetgeen andermaal werd bekritiseerd door waarnemers als een inbreuk op essentiële elementen van de hervorming van 2016. Bulgarije moet ervoor zorgen dat het proces voor justitiële hervorming onomkeerbaar en geloofwaardig is door de totstandbrenging van een klimaat van wederzijds vertrouwen en samenwerking tussen de instellingen, dat van essentieel belang is voor de succesvolle uitvoering van de hervormingen. Hoewel er een duidelijke behoefte is om meer vaart te zetten achter de hervorming, mag dit niet leiden tot het omzeilen van raadplegingsprocedures, hetgeen kan leiden tot een klimaat van onzekerheid en een gebrek aan draagvlak.

Op het gebied van justitie heeft de pasverkozen Hoge Raad van Justitie (HRJ) nu de kans om het over het algemeen negatieve debatklimaat binnen de rechterlijke macht onder de vorige Hoge Raad aan te pakken, dat had geleid tot duidelijke verdeeldheid en onderlinge verdachtmakingen die een belemmering vormen voor een onafhankelijk besluitvormingsproces. De recente hervormingen hebben onbetwistbare voordelen geboden, met name de oprichting van afzonderlijke kamers binnen de HRJ voor rechters en aanklagers. Toch kan de voortsluimerende bezorgdheid over mogelijke ongewenste beïnvloeding van rechters door de Hoge Raad van Justitie afbreuk doen aan de indruk van een onafhankelijk besluitvormingsproces binnen deze belangrijke instelling. Gezien deze problematiek is het daarom van belang dat met de Hoge Raad van Justitie in zijn nieuwe samenstelling wordt gezorgd voor een sfeer van open debat en transparantie over belangrijke besluiten om opnieuw vertrouwen te scheppen tussen de magistratuur en het grote publiek, hetgeen van essentieel belang is voor een goed functionerende rechterlijke macht.

3. BEOORDELING VAN DE VOORUITGANG MET DE IJKPUNTEN OP BASIS VAN DE AANBEVELINGEN VAN HET VERSLAG VAN JANUARI 2017

3.1 IJkpunt één: De onafhankelijkheid van het gerecht

Aanbeveling 1: Transparante verkiezingen garanderen voor de toekomstige Hoge Raad van Justitie, met een openbare hoorzitting in het nationale parlement vóór de verkiezing van de leden van het parlementaire quotum, en met de mogelijkheid voor maatschappelijke organisaties om kanttekeningen te maken bij de kandidaten. Aanbeveling 2: Een staat van dienst opbouwen van transparante en op merites gebaseerde benoemingen op hoge posten in het rechtswezen, onder meer de komende benoeming van een nieuwe voorzitter van het Administratief Hooggerechtshof. Aanbeveling 3: Ter verbetering van de praktische werking van de inspectiedienst van de Hoge Raad van Justitie (ISJC) en de vervolgcontrole door de Hoge Raad van Justitie van de bevindingen van de inspectiedienst, meer bepaald inzake integriteit, zou externe steun moeten worden overwogen, bijvoorbeeld van de Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen en/of de Raad van Europa.

De belangrijkste ontwikkeling dit jaar met betrekking tot het gerechtelijk apparaat is de verkiezing van een nieuwe Hoge Raad van Justitie, die aantrad op 3 oktober. De verkiezing van het justitiële quotum werd in juni afgerond in overeenstemming met het "één magistraat-één stem"-beginsel, waarop in het verleden door de Commissie is gewezen, en ondanks enkele vroegere bedenkingen werd het proces over het algemeen beschouwd als billijk. Dit is een belangrijke verbetering ten opzichte van de vorige verkiezing van de Hoge Raad van Justitie in het najaar van 2012. De verkiezing van de leden van het parlementaire quotum werd op 20 september door het nationale parlement afgerond, waarbij de geslaagde kandidaten ruim boven de vereiste tweederdemeerderheid werden verkozen. Er werd kritiek geuit in de media en het maatschappelijk middenveld over het feit dat het resultaat vooraf was vastgesteld via overeenkomsten tussen de belangrijkste politieke partijen, en dat het beperkte debat geen open bespreking van de relatieve verdiensten van de kandidaten mogelijk maakte. Een bijzonder punt van kritiek was dat de voorafgaande openbare hoorzitting in de commissie juridische zaken geen tijd bood om te antwoorden op cruciale vragen van het maatschappelijk middenveld, hoewel deze werden geregistreerd en voor het publiek beschikbaar gesteld op de website van het nationale parlement. Over het algemeen is echter uit de verkiezingen voor de nieuwe Hoge Raad van Justitie de deugdelijkheid van het in 2016 ingevoerde nieuwe wettelijke kader gebleken. Het is nu aan de Hoge Raad van Justitie in zijn nieuwe samenstelling in de praktijk blijk te geven van onafhankelijkheid door een staat van dienst op te bouwen van onpartijdige en professionele besluitvorming op belangrijke terreinen.

Een belangrijke verantwoordelijkheid van de Hoge Raad van Justitie is de aanstelling van hoge magistraten in de rechterlijke macht. Het zal van belang zijn erop toe te zien dat dergelijke beslissingen worden genomen op basis van verdienste en op transparante wijze. Een zeer belangrijke beslissing in 2017 was de benoeming van de nieuwe voorzitter van het Administratief Hooggerechtshof. Hoewel dit besluit had kunnen worden genomen door de Hoge Raad van Justitie in zijn nieuwe samenstelling, besloot de uittredende Hoge Raad van Justitie zijn kandidaat op 11 september aan te wijzen en hem ter bevestiging bij de president van de Republiek voor te dragen . Ondertussen heeft de president de voordracht afgewezen op grond van het argument dat het legitiemer zou zijn geweest indien de nieuwe Hoge Raad van Justitie de benoemingsprocedure zou hebben afgerond. Hierdoor kon de Hoge Raad van Justitie in zijn nieuwe samenstelling tijdens een bijeenkomst op 19 oktober de voordracht opnieuw in overweging nemen, waarbij de gekozen kandidaat in een tweede stemming met een ruime meerderheid werd bevestigd.

De andere belangrijke instelling die krachtens de grondwet is opgericht ter bescherming van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, is de Inspectiedienst. Door de grondwettelijke wijzigingen van 2015 kreeg de Inspectiedienst grotere bevoegdheden op cruciale gebieden zoals integriteit, met inbegrip van controles inzake belangenconflicten en particuliere bezittingen van magistraten, en een meer centrale rol bij de voorbereiding van tuchtprocedures. Hoewel de definitieve besluiten over deze procedures bij de Hoge Raad van Justitie blijven berusten, blijft dit onvermijdelijk een gevoelig punt — disciplinaire besluiten van de Hoge Raad van Justitie hebben in het verleden aanleiding gegeven tot controverse — en moeten dergelijke besluiten daarom zorgvuldig worden uitgevoerd. Rekening houdend met deze achtergrond werd in het verslag van januari 2017 aanbevolen dat de Bulgaarse autoriteiten een beroep doen op externe deskundigheid om de praktische werking van het nieuwe systeem voor inspectie en tuchtsancties te verbeteren. In oktober heeft de commissie van Venetië een advies over Bulgarije goedgekeurd dat belangrijke elementen bevat die de basis zouden kunnen vormen voor verdere beoordeling in het kader van een dergelijke herziening.