Advies van het Comité van de Regio's over "Daklozen en huisvesting"

(1999/C 293/07)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het besluit van zijn Bureau van 16 september 1998 om overeenkomstig artikel 198 C, vierde alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap een advies over daklozen en huisvesting uit te brengen en commissie 4 "Ruimtelijke ordening, stadsbeleid, energie en milieu" met de voorbereidende werkzaamheden terzake te belasten;

gezien het ontwerpadvies (CDR 376/98 rev.1) dat door commissie 4 op 4 februari 1999 is goedgekeurd (rapporteur: de heer Geindre),

heeft tijdens zijn 29e zitting van 2 en 3 juni 1999 (vergadering van 3 juni) het volgende advies met eenparigheid van stemmen goedgekeurd.

1. Inleiding

Het Comité van de Regio's wil zich hierbij over het probleem van de daklozen buigen - een verschijnsel dat in de landen van de Europese Unie verschillende vormen aanneemt en waarvoor de Gemeenschap op het eerste gezicht niet bevoegd is. De aanwezigheid van daklozen in de steden vormt echter een van de meest flagrante uitingen van sociale uitsluiting in de Europese Unie - een kwestie, die in eerste instantie de territoriale overheden aangaat en in dit advies voornamelijk vanuit hun standpunt wordt bekeken.

1.1. Grondslag voor de communautaire acties voor daklozen

1.1.1. Het daklozenvraagstuk is een van de punten die aan de orde worden gesteld bij de communautaire bespreking van de huisvestingsproblematiek. Het sluit ook aan bij de inspanningen die worden geleverd om het Europees sociaal beleid te versterken en past in het kader van communautaire initiatieven en programma's ter bestrijding van uitsluiting, alsmede van richtsnoeren voor het stadsbeleid.

1.1.2. Er kunnen verschillende wettelijke grondslagen worden aangevoerd om acties voor steun en opvang van daklozen te rechtvaardigen.

1.1.3. Titel XIV van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Maastricht (d.i. de artikelen 130 A tot 130 E) handelt over de economische en sociale samenhang en regelt het optreden van de Gemeenschap ten einde de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's te verkleinen (bepalingen betreffende de inschakeling van de structuurfondsen).

1.1.4. Artikel 13 van het Verdrag van Amsterdam, dat van kracht zal worden als het Verdrag is geratificeerd, is gericht op bestrijding van ongelijkheid en discriminatie inzake toegang tot de arbeidsmarkt. Krachtens dit artikel zal steun kunnen worden verleend aan projecten die sociale uitsluiting beogen te voorkomen of te beperken. Bij artikel 137 van het Verdrag van Amsterdam wordt aan de Gemeenschap expliciet bevoegdheid verleend om tegen sociale uitsluiting op te treden. Nu kan de Europese Unie zich alleen beroepen op artikel 235 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, dat de Raad in staat stelt met eenparigheid van stemmen maatregelen te nemen zonder dat dit Verdrag in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet. Een en ander vormt een ernstige belemmering voor een communautair optreden op sociaal gebied.

1.1.5. De thans door de lidstaten en de Commissie besproken hervorming van de structuurfondsen zou een betere bestrijding van de werkloosheid en de sociale uitsluiting op Europees niveau mogelijk moeten maken. De (in het ontwerp van kaderverordening) voorgestelde maatregelen zijn o.m. ook uitdrukkelijk gericht op bevordering van sociale integratie en gelijke kansen. Het ontwerp pleit voor een geïntegreerde aanpak van de ontwikkeling en met name voor de nodige samenhang tussen de activiteiten van de verschillende fondsen, de communautaire prioriteiten, de werkgelegenheidsstrategie, het sociaal-economische en het regionale beleid van de lidstaten.

1.1.6. Ook de volgende twee overwegingen spelen een rol. Eerst en vooral heeft de Commissie (op 15 oktober 1998) de verslagen over de Europese werkgelegenheidsstrategie goedgekeurd, waarbij de richtsnoeren voor 1999 op vijf hoofdpunten toegespitst zijn, waaronder openstelling van de arbeidsmarkt voor iedereen, met inbegrip van gehandicapten en etnische minderheden. Voorts heeft op 17 oktober 1998 de internationale dag tegen de armoede plaatsgevonden, waarbij de heer Flynn, Europees commissaris belast met sociale vraagstukken, erop heeft gewezen dat het communautaire beleid moet worden verbeterd krachtens de daarvoor in artikel 137 geleverde rechtsgrondslag, met het oog op arbeidsinpassing van een groter aantal mensen; het inkomen van 17 % van de huishoudens in de Europese Unie ligt thans namelijk onder de armoedegrens.

1.1.7. De situatie van de minstbedeelden, waaronder de daklozen, krijgt geleidelijk aan steeds meer aandacht in de beschouwingen en het beleid van de Europese Unie.

1.2. Aanbevelingen van het Comité van de Regio's

1.2.1. In onderhavig advies wordt een analyse gemaakt van het daklozenprobleem in de Europese Unie in al zijn aspecten. Daarbij worden vijf aanbevelingen en opmerkingen geformuleerd, waarop nu reeds de aandacht wordt gevestigd.

1.2.2. Gezien de ernst en complexiteit van het daklozenprobleem neemt het Comité van de Regio's het volgende standpunt in:

(i) het beveelt de Europese Unie aan haar steun te blijven geven aan de inspanningen voor onderzoek terzake;

(ii) het stelt voor op communautair niveau en op basis van bestaande netwerken een beter systeem uit te bouwen om kennis en inlichtingen over desbetreffende initiatieven tussen lokale gemeenschappen uit te wisselen;

(iii) het beveelt aan dat deze problematiek uitdrukkelijk wordt meegenomen in de doelstellingen van het ESF;

(iv) het verzoekt de Europese instanties het principe van het recht op een passend onderkomen uit te diepen;

(v) het wil in het licht van het nabuurschap met minder begunstigde landen de nadruk leggen op het vraagstuk van samenhang en Europese integratie.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Sinds het midden van de jaren '80 zijn daklozen een duidelijk zichtbaar verschijnsel op openbare plaatsen in steden van de Europese Unie. Het probleem is niet nieuw maar heeft een nieuwe dimensie gekregen, met name omdat extreme vormen van armoede voor iedereen in onze welvaartsmaatschappij onaanvaardbaar zijn. De toestand en levensomstandigheden van daklozen worden overal beschouwd als een schending van de mensenrechten.

2.2. In de context van het sociale-uitsluitingsproces hebben daklozen de laatste 15 jaar in de lidstaten reacties losgeweekt bij de bevolking (vijandige reacties of gastvrijheid), de aandacht getrokken van media en wetenschap (toename van artikels, reportages, onderzoeken en studies) en ook op institutioneel gebied belangstelling gewekt (bevestiging van het recht op een passend onderkomen, ontwikkeling van structurele en/of gerichte maatregelen).

2.3. Het daklozenprobleem treft de fundamentele sociaal-economische en culturele veerkracht van elk Europees land. Het moet op lokaal vlak worden aangepakt en lokt daarbij reacties uit die steeds weer schommelen tussen repressie en solidariteit. Hoewel in de verschillende landen massaal gepleit wordt voor een openbaar optreden ten gunste van de daklozen, moet niettemin ook rekening worden gehouden met een zekere dubbelzinnigheid van gevoelens van de lokale bevolking, die zich nu eens voor opvang en dan weer voor het wegzenden van daklozen kan uitspreken.

2.4. Alle problemen die met daklozen verband houden (toegang tot huisvesting, bedelarij, onbetamelijk gedrag, integratie op de arbeidsmarkt, toegang tot gezondheidszorg) kunnen niet alleen door lokale instanties worden aangepakt. Een en ander is immers een kwestie van samenwerking tussen verschillende regio's, die thans met het wegvallen van de grenzen vanuit een ruimer perspectief moet worden bekeken.

2.5. De daklozenproblematiek is niet van bijkomend of ondergeschikt belang. Het is een cruciaal probleem dat op zeer korte termijn niet zal kunnen worden opgelost. Om een grotere economische en sociale samenhang in de Europese Unie te verzekeren, zal zonder meer rekening moeten worden gehouden met deze gevoelige kwestie, die ongetwijfeld ook nog de dagelijkse realiteit in de Europese steden in het begin van de 21e eeuw zal kenmerken. Het Comité van de Regio's dringt erop aan dat alles in het werk wordt gesteld om te verhinderen dat men zich bij de toestand neerlegt, en wil dat alle nodige initiatieven worden genomen om deze problemen te voorkomen.

3. Een nog onvoldoende bekende bevolkingsgroep

3.1. Een bekommernis van alle landen van de Europese Unie

3.1.1. De Europese instellingen lijken zich niet met de daklozenproblematiek bezig te houden. In het Witboek over het Europees sociaal beleid werd niet specifiek verwezen naar daklozen. Niettemin hebben diverse communautaire initiatieven en programma's ter bestrijding van armoede en uitsluiting (Urban, Integra, actie ter bestrijding van de armoede, ESF-projecten) gezorgd voor ondersteuning van innoverende maatregelen voor opvang van daklozen in de lidstaten. Voorts blijkt uit de recente ontwikkeling van de debatten op Europees niveau dat de belangstelling voor deze problematiek toeneemt.

3.1.2. In alle lidstaten van de Europese Unie is men het erover eens dat het bestaan van het daklozenprobleem voor, over het algemeen welvarende, landen een schande is. Tevens wordt overal vastgesteld dat deze kwestie alhoewel. bestaat uit een opeenhoping van sociale problemen en problemen i.v.m. leven in de stad. Daklozen vormen aldus de meest zichtbare symptomen van het fenomeen van uitsluiting dat in Europa de kop heeft opgestoken en zich nog steeds blijft ontwikkelen.

3.1.3. Armoede en uitsluiting komen in verschillende vormen voor. Gedwongen zijn op straat te leven wordt evenwel door burgers overal in de Unie beschouwd als een teken bij uitstek van armoede. In een context van ongerustheid, toename van langdurige werkloosheid en onzekerheid i.v.m. de ontwikkeling van de sociale uitsluiting, neemt de daklozenproblematiek in de meeste lidstaten een centrale plaats in.

3.1.4. Sinds het einde van de jaren '80 is het aantal personen dat dakloos is, alarmerend hoog opgelopen. De objectieve uitbreiding van het fenomeen gaat gepaard met een toename van de druk die op lokale overheidsdiensten of verenigingen wordt uitgeoefend. Niettemin weet men eigenlijk niet veel over de omvang van het verschijnsel, zoals men over het algemeen evenmin over precieze gegevens over de daklozen beschikt. Door recent onderzoek is evenwel aanzienlijke vooruitgang ter zake geboekt.

3.1.5. Bekend is dat sommige daklozen in grote armoede leven en dat er onder hen verhoudingsgewijs zeer veel alleenstaande mannen zijn. Uit studies in tal van EU-steden blijkt duidelijk dat er onder de daklozen ook steeds meer vrouwen en jongeren voorkomen. Het hoge alcohol- en drugsgebruik, de slechte gezondheidstoestand, die met name tot uiting komt in het aantal geregistreerde tuberculosegevallen en gevallen van zwakke geestelijke gezondheid (ook al dient hierbij niet te worden overdreven), vormen belangrijke problemen voor de volksgezondheid. Ten slotte wordt ook een toename vastgesteld, die weliswaar van land tot land verschilt, van het aantal dakloze vreemdelingen uit andere landen van de Unie, maar ook uit Maghreb-landen, zwart Afrika en Oost-Europa. De toename van het aantal migranten onder de daklozen is dus een factor van weliswaar uiteenlopend belang voor de verschillende landen, maar waar in ieder geval rekening mee moet worden gehouden.

3.1.6. De zichtbaarheid en vormen van het probleem verschillen aanmerkelijk naar gelang van het land, het soort verzorgingsstaat en de betrokken stad, maar in de meeste lidstaten konden in de jaren '90 soortgelijke fenomenen worden waargenomen: het ontstaan van "daklozenkranten" die zowat overal door daklozen te koop worden aangeboden, toename van de vraag van burgers naar overheidsoptreden, ontwikkeling van initiatieven door verenigingen.

3.1.7. Het daklozenprobleem staat thans bovenaan op de gemeentelijke en nationale politieke agenda's. In bepaalde perioden van het jaar, met name 's winters wanneer de harde weersomstandigheden een zeker gevaar vormen, komen er terecht bewegingen van medeleven op gang. In andere perioden, waarin er meer toeristen zijn, lokken daklozen meer vijandige reacties uit, die in zeker opzicht begrijpelijk zijn, maar in andere opzichten toch ook erg verwerpelijk.

3.1.8. Op het niveau van de Europese Unie zijn er een aantal niet-gouvernementele organisaties die zich met de daklozenproblematiek bezighouden. Zij ondersteunen onderzoek en oefenen druk uit op overheidsinstellingen. Zij kunnen aanwijzingen geven over gelijkenissen en verschillen in de diverse landen. De in 1989 opgerichte Europese Bond van nationale verenigingen die met daklozen werken (FEANTSA) is in 1991 door de Commissie belast met het beheer van een Europese waarnemingspost voor daklozen, die met een universitair netwerk van nationale correspondenten werkt. Aldus konden gegevens worden verzameld en verspreid inzake identificatie, omvang en analyse van een bevolkingsgroep die ontsnapt aan de traditionele procedures van statistische onderzoek, dat doorgaans uitgaat van gezinnen met een vaste woonplaats.

3.2. Een heterogene bevolking

3.2.1. De sinds de laatste tien jaar toegenomen zichtbaarheid van het daklozenprobleem is eerst en vooral toe te schrijven aan het feit dat een vooralsnog niet precies vast te stellen aantal personen op een specifieke manier gebruik is gaan maken van de openbare ruimte in de steden. Bepaalde vormen van collectieve actie hebben de daklozen zelf ook meer zichtbaar gemaakt: kraakacties, het opkomen en zich ontwikkelen van daklozenkranten, het lobbywerk van militante verenigingen, manifestaties, bezetting van openbare ruimtes of onbewoonde panden.

3.2.2. Hoewel het zeer eenvoudig kan lijken een bevolkingsgroep die de Europese burgers in de straten van hun stad dagelijks kunnen tegenkomen, te typeren, is het in werkelijkheid zeer moeilijk deze groep te leren kennen, met name omdat niet alle daklozen als dusdanig op straat herkenbaar zijn.

3.2.3. Over de daklozen is in feite weinig bekend, eerst en vooral omdat er geen precieze omschrijving of juridische kwalificatie van deze groep bestaat die voor alle landen geldt. De term "dakloze" komt in elk land overeen met een andere realiteit. Uiteenlopende definities, normen en praktijken in de verschillende lidstaten maken de zaak nog ingewikkelder. Op het niveau van de Europese Unie zijn er, ondanks de inspanningen om op dit gebied klaarheid te scheppen, ook geen vaste definities.

3.2.4. In bepaalde studies en nationale voorschriften worden rondtrekkende reizigers zonder vaste woonplaats doorgaans gelijkgesteld met daklozen. Door dermate verschillende groepen in één categorie onder te brengen, wordt er een nog groter amalgaam geschapen. Niettemin is het zo dat de kwestie van de opvang van en verdraagzaamheid ten opzichte van rondtrekkende reizigers in velerlei opzicht vergelijkbaar is met de problematiek van de huisvesting van daklozen.

3.2.5. De daklozen vormen eigenlijk een bijzonder heterogene groep van personen die in zeer uiteenlopende omstandigheden leven; deze groep omvat zowel langdurig dakloze mannen (de traditionele "clochard") als bijvoorbeeld ook jonge vrouwen die kort geleden uit hun woning zijn gezet. Uit onderzoek is gebleken dat de toestand van een dakloze erg kan veranderen in de tijd. Het kan een overgangsfase, een chronische of een permanente toestand zijn. Sommigen leven reeds geruime tijd op straat en dat zal ook nog lang zo blijven, anderen zijn slechts even dakloos en zullen het daarna nooit meer zijn, nog anderen komen af en toe opnieuw zonder huisvesting te zitten. In elk van deze gevallen verschilt het collectieve beeld van deze bevolkingsgroep en is de aanpak van de overheid ook niet noodzakelijkerwijs dezelfde.

3.2.6. Het probleem van de daklozen is dus in de eerste plaats verbonden met een betekenisprobleem. De term "dakloze" verwijst in zijn gewone betekenis meer naar een bepaalde sociale positie dan naar een huisvestingskwestie. Dakloze, landloper, clochard, thuisloze en bedelaar worden doorgaans als synoniemen beschouwd. De discussies over het daklozenprobleem gaan aldus heel vaak over in discussies over bedelarij. Nochtans zijn alle bedelaars niet dakloos, en vice versa. Het probleem van de daklozen is niettemin nauw verbonden met de huisvestingsproblematiek. En toch is het bestaan van daklozen in de Europese steden niet alleen maar een huisvestingsprobleem.

3.2.7. In het algemeen verwijst de term "daklozen" naar een geheel van problemen waarmee degenen die met daklozen omgaan of die aan de opvang van deze mensen meewerken, dagelijks geconfronteerd worden. De problemen houden daarbij verband met zeer uiteenlopende verschijnselen (het ontbreken van een onderkomen, het aantreffen van vereenzaamde personen op openbare plaatsen, bedelarij, landloperij, extreme vormen van armoede, veranderingen in de huisvestingsmarkt en het huisvestingsbeleid, enz.).

3.2.8. Bij de omschrijvingen die doorgaans worden gehanteerd maar die voor wijzigingen vatbaar blijven, wordt de klemtoon gelegd op het voorlopig of blijvend ontbreken van een vaste woonplaats. Uit alle analyses blijkt dat het daklozenprobleem een geheel van situaties bestrijkt waarin mensen op straat, in opvangcentra, provisorische onderkomens of precaire woongelegenheden leven. Het probleem betreft dus niet alleen de zichtbaar dramatische levensomstandigheden van mensen die op straat overnachten of de eenvoudige registratie van personen die bij overheidsdiensten of verenigingen komen aankloppen.

3.2.9. In de meeste studies wordt meer de nadruk gelegd op de sociale processen die daarbij een rol spelen, dan alleen maar op het verlies van onderdak. Het daklozenprobleem wordt aldus meer bekeken in het licht van de verschillende processen van uitsluiting dan vanuit de eenvoudige vaststelling van het gebrekkig functioneren van de woningmarkt.

3.2.10. Bij de meest diepgaande onderzoeken wordt steeds ertoe aangespoord te denken in termen van uitsluiting en zich niet te beperken tot een zuiver statistische beschrijving van de situatie. In dezelfde zin vormen de daklozen ook geen vast omlijnde groep. Om een beter inzicht in de werkelijkheid te krijgen, moet rekening worden gehouden met bepaalde fluctuaties, met de persoonlijke levensloop van iedereen, met de wijze waarop men in de toestand van dakloze komt en er weer uit raakt. Het gaat daarbij om een complexe situatie, die moet worden beschouwd als een van de laatste en meest pijnlijke etappes in het proces van sociale uitsluiting.

3.2.11. Er moet dus steeds voor ogen worden gehouden dat de groep van daklozen zeer heterogeen is en niet kan worden beschouwd als een vast omlijnde sociale categorie. Het daklozenprobleem bestrijkt een aantal situaties die zeer uiteenlopen qua sociale banden, huisvesting of sociale bescherming van de betrokken personen.

3.3. Onzekere gegevens

3.3.1. Ondanks deze moeilijkheden en mogelijke onnauwkeurigheden bestaan er toch in elk land, alsook op het niveau van de Europese Unie statistieken over de daklozen. Zoals de onderzoekers en waarnemers die de gegevens hebben verzameld en verspreid, er zelf op wijzen, moeten deze echter met de nodige omzichtigheid worden geïnterpreteerd.

3.3.2. Om de beleidsmakers te overtuigen en de publieke opinie bewust te maken is een met cijfers gestaafde raming thans onontbeerlijk. Wanneer men vroeger via bepaalde maatregelen de aandacht op de daklozen wilde vestigen, werden vaak cijfers genoemd zonder dat daarbij de nodige uitleg werd gegeven (Over wie gaat het? Waar? Hoe lang?) of bij tellingen of steekproeven nauwkeurig te werk werd gegaan. In de huidige ramingen wordt het aantal personen dat tijdens een bepaald jaar dakloos is, aldus vaak gelijkgesteld met het aantal personen dat op een bepaald moment van dat jaar dakloos is. Ook wordt vaak geen onderscheid gemaakt tussen het totale aantal daklozen en het aantal door hulpdiensten opgevangen daklozen. Het tellen wordt bemoeilijkt door het feit dat verschillende instanties, naar gelang van hun belangen, deze bevolkingsgroep anders gaan karakteriseren. In sommige gevallen wordt een ruime interpretatie gehanteerd (waarbij ook mensen in slechte woonomstandigheden bij de daklozen in strikte zin worden gerekend), in andere gevallen is een restrictieve definitie van toepassing, waaronder alleen de meest marginale armen vallen.

3.3.3. In alle landen van de Unie hebben tellingen plaatsgevonden, vaak op basis van de cijfers van verenigingen en soms van overheidsdiensten. Zij werden verzameld en verspreid door FEANTSA, die erop wijst dat ze met het nodige voorbehoud moeten worden bekeken (Tabel A). Zij geven meer een beeld van het opvangsysteem in elke lidstaat dan een gedegen evaluatie van de realiteit. Bovendien hangt een en ander af van de plaatselijk gehanteerde omschrijving van het probleem. Daar de cijfers niet altijd met dezelfde nauwgezetheid werden verzameld en niet overal op dezelfde groep personen slaan, zijn diepgaande grensoverschrijdende vergelijkingen onmogelijk. Niettemin geven zij een aanwijzing over de omvang van het fenomeen en geven zij een beeld van de diversiteit van situaties.

TABEL A

Raming van het jaarlijks gemiddeld aantal personen dat in het begin van de jaren '90 een beroep heeft gedaan op verenigingen of overheidsdiensten voor opvang van daklozen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.3.4. Iedere dag doen ongeveer 1,1 miljoen burgers van de Europese Unie een beroep op opvangdiensten voor daklozen. Over een periode van een jaar bekeken, loopt dit cijfer op tot 1,8 miljoen. Volgens de ramingen van FEANTSA leven circa 18 miljoen burgers van de Europese Unie in woningen van zeer bedenkelijke kwaliteit of in "niet-gebruikelijke" onderkomens met andere woorden die niet voor huisvesting zijn bestemd.

3.3.5. Opgemerkt zij dat de gegevens in bepaalde landen (Duitsland, België, Denemarken, Finland, Verenigd Koninkrijk, Zweden) recent een daling van het aantal personen dat door hulpdiensten is opgevangen, laten zien; daaruit valt evenwel niet te concluderen of het totale aantal daklozen is afgenomen, gelijk gebleven of toegenomen.

3.3.6. Hoe dan ook tonen de cijfers aan dat het probleem in de landen van de Europese Unie sterk uiteenloopt, zonder dat daarbij overigens een nauw verband met de aard van de verzorgingsstaat kan worden gelegd. Het probleem stelt zich statistisch gezien in mindere mate in bepaalde zuidelijke (Spanje, Griekenland, Portugal) en enkele noordelijke landen (Denemarken, Finland, Zweden). Het is ook in Oostenrijk een marginaal verschijnsel, maar het is veel sterker aanwezig in Duitsland, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk.

3.3.7. Tal van wetenschappelijke studies zijn recent tegemoet gekomen aan de dringende noodzaak van ramingen, en behandelen de kwestie van het aantal daklozen. Aldus kon worden vastgesteld waar het bij deze tellingen op aan komt, konden de methodologische en ethische moeilijkheden van rondvragen bij daklozen worden blootgelegd, en konden methodes worden uitgetest waardoor het voor de opvangdiensten mogelijk wordt niet langer met vage gegevens te werken.

3.3.8. Aangezien het belang van louter cijfermateriaal relatief is, gaan deze studies dan ook verder en schenken zij aandacht aan de kenmerken en de levensloop van de betrokken personen. Aldus werden methodes uitgewerkt en getest om de groep van daklozen te tellen en meer algemeen te evalueren (peilingen, rondvragen bij een aantal steekproefsgewijze gekozen diensten, raming van de verhouding tussen daklozen die op straat leven en daklozen in opvangcentra). Binnenkort zullen in bepaalde landen van de Europese Unie enquêtes worden georganiseerd volgens procedures die een zekere betrouwbaarheid moeten garanderen. Op het niveau van de Europese Unie zijn er evenwel geen precieze gegevens bekend over migraties van daklozen van het ene naar het andere land. Het fenomeen, dat met name voorkomt bij jongeren die bijvoorbeeld van het ene festival naar het andere trekken, is echter welbekend bij opvangdiensten en zou beter moeten worden bestudeerd.

4. Complexe problemen en diverse oplossingen

4.1. Een bijzonder complex sociaal probleem

4.1.1. Tal van studies wijzen op de politieke en sociale veranderingen die de toename van het aantal daklozen het meest in de hand hebben gewerkt. Hierbij zij bijvoorbeeld gedacht aan: de verandering van de vormen van armoede, de toename van de onzekerheid en de langdurige werkloosheid, de ontmanteling van psychiatrische instellingen, het drugs- en alcoholverbruik, de toename van het aantal éénoudergezinnen, de vermindering van de sociale uitkeringen in bepaalde landen, de onterecht geachte ontwikkeling van deze uitkeringen elders, de moeilijkheden inzake toegang tot huisvesting.

4.1.2. Naar gelang van het door de verschillende sociale actoren gekozen oogpunt is het daklozenprobleem eerst en vooral een huisvestingsprobleem, een werkgelegenheidsprobleem, een demografische probleem, een probleem van mentale zwakheid, een probleem van gebruik van verboden middelen of alcohol, een probleem van geweld in het gezin, een probleem dat te wijten is aan besnoeiingen in de sociale begroting of aan een al te hoge opvoering ervan, een probleem dat verband houdt met de uitholling van de solidariteit tussen familieleden, een probleem gekoppeld aan de toename of ontwikkeling van de armoede.

4.1.3. Er kunnen twee grote lijnen worden gevolgd bij de verklaring van het daklozenverschijnsel. Men kan zich toespitsen op de analyse van structurele verschijnselen (werkloosheid, verandering van de huisvestingsmarkt, enz.) of men kan zoeken naar meer persoonlijke redenen die ervoor zorgen dat een individu dakloos wordt (emotionele schok, ziekte, minder begunstigde sociale afkomst, enz.). De voorstanders van verklaringen op grond van individueel variabele factoren hebben bedenkingen bij structurele benaderingen waarbij volgens hen onvoldoende rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden. Omgekeerd hebben voorstanders van een structurele aanpak kritiek op waarnemers en onderzoekers die zich op individuele gevallen concentreren, omdat zij naar hun mening tot stigmatisering van de betrokken personen zouden bijdragen.

4.1.4. De oplossing voor dit dilemma tussen een structurele dan wel een individuele aanpak ligt ongetwijfeld in het midden. In de meest grondige analyses wordt erop aangedrongen dat er een verband wordt gelegd tussen de ontwikkeling van de huisvestingsmarkt, de hulpverlening, de arbeidsmarkt en meer individuele factoren als het losser worden van sociale en met name familiale banden, bepaalde persoonlijke tekortkomingen en een zeer ongunstige sociale afkomst. Het fenomeen van de daklozen wordt niet veroorzaakt door louter structurele problemen en evenmin in louter individuele factoren, maar berust wellicht op een interactie tussen de twee. Deze combinatie van factoren zorgt voor een neerwaartse spiraal, waarbij het ene probleem het andere doet ontstaan en ten slotte bepaalde personen op straat doet belanden.

4.1.5. Het daklozenvraagstuk is in feite zowel een probleem van structurele onaangepastheid van de instellingen als een probleem van het ondervangen van bepaalde persoonlijke zwakheden.

4.1.6. Ook de concrete vorm die het daklozenprobleem in de dagelijkse realiteit aanneemt, is een ingewikkelde kwestie. Naast het huisvestingsprobleem is er ook, en soms vooral, nog een probleem van werkloosheid, gezondheid, onaangepast gedrag. Sommige daklozen verblijven in opvangcentra of hebben voorlopig onderdak en hebben als belangrijkste probleem werk te vinden. Anderen hebben ernstige gezondheidsproblemen waardoor zij moeilijk onderdak kunnen vinden of behouden. Nog anderen zijn hinderlijk door de wijze waarop zij zich gedragen op openbare plaatsen die voor hen een toevluchtsoord zijn, of een plek waar zij wat geld kunnen bijeenzamelen. De al dan niet geoorloofde activiteiten die zij er ontplooien om te overleven, kunnen in zekere zin worden bestempeld als onbetamelijk gedrag (samenscholing, bedreiging, agressieve bedelarij) en kunnen bijdragen tot een verslechtering van de kwaliteit van het leven in de stad en een toename van het gevoel van onveiligheid.

4.1.7. Het huisvestingsbeleid voor daklozen dient in het kader van meer algemene maatregelen ter bestrijding van sociale uitsluiting te worden ingebed, zodat armen geïntegreerde diensten kunnen worden geboden, en de dienstverlening op het stuk van gezondheidszorg en toegang tot de arbeidsmarkt zijn gewaarborgd.

4.2. Dagelijkse zorg voor het beheer van openbare plaatsen

4.2.1. Voor de lokale gemeenschappen en de beheerders van openbare ruimten (stations, winkelcentra, openbare parken, enz.) is de behandeling van het daklozenprobleem een dagelijks probleem van opvang en ordehandhaving op plaatsen waarvoor zij verantwoordelijk zijn.

4.2.2. Vaak wordt gezegd dat daklozen (alleen al door hun aanwezigheid op bepaalde plaatsen of door hun gedrag) een gevoel van onveiligheid in de hand werken. Zelf leven daklozen overigens ook in een bijzonder gewelddadige en gevaarlijke omgeving.

4.2.3. In het kader van de zeer actuele problematiek van de onveiligheid ligt de vraag naar de rol van de daklozen daarbij voor de hand. De tegen bedelarij gerichte gemeenteverordeningen die in bepaalde steden in de Europese Unie (in Duitsland, België, Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk) sinds het midden van de jaren '90 zijn uitgevaardigd, hebben de politieke discussies en belangrijke debatten over de vrijheid van meningsuiting en de bewegingsvrijheid doen oplaaien. Deze zeer omstreden gemeentelijke maatregelen, waarop vaak een aanzienlijk deel van de bevolking aandringt, getuigen van een gemeenschappelijk syndroom dat in het Engels "NIMBY" (= not in my back yard) of "NIMEY" (= not in my electoral yard) wordt genoemd; een en ander betekent dat men een angstige of afwijzende houding aanneemt ter attentie van de aanwezigheid van daklozen of de levering van diensten aan daklozen in zijn buurt. Dit is ook een struikelblok voor de behandeling van het daklozenprobleem, daar er over het algemeen wel sympathie voor daklozen bestaat en men zelfs voor opvang ervan pleit, zolang het maar niet meteen naast de deur is.

4.2.4. De collectieve verontwaardiging van bepaalde buurten of steden tegen over de aanpak van het probleem, toont aldus aan dat de zogenaamd algemene sympathie voor de daklozen moet worden gerelativeerd. De afwijzende reacties getuigen vaak van een gemakzuchtig ostracisme; niettemin maken zij ook duidelijk dat een onrealistische aanpak, waarbij vooral de ellende wordt belicht, niet op zijn plaats is. Het daklozenprobleem is ook een probleem van veiligheid en sociaal gedrag. In die zin hangt het ook samen met het politioneel beleid en met de ordehandhaving op openbare plaatsen.

4.2.5. De wijze waarop met het daklozenprobleem in een stad wordt omgegaan, toont aan hoe moeilijk het is voor de overheid om ingewikkelde problemen aan te pakken en om passende maatregelen te treffen die op een billijke manier tegemoet komen aan de diverse, en in velerlei opzicht dubbelzinnige verzoeken van burgers die medelijden hebben met óf verontrust zijn over de daklozen die hun straten en openbare ruimten bevolken. De daarbij te volgen gulden middenweg ligt tussen ostracisme enerzijds en onrealistische ontferming anderzijds. Sommige mensen moeten steeds opnieuw aan hun plicht worden herinnerd, anderen moet wat meer verdraagzaamheid worden bijgebracht.

4.2.6. Er is duidelijk geen wondermiddel om dit soort dilemma billijk en doeltreffend op te lossen. Door ondernemingen, veiligheidsdiensten en gemeentelijke overheden zijn evenwel overal in de Europese Unie positieve experimenten in verband met openbare ruimten, hun gebruikers en de daar aanwezige daklozen uitgewerkt. Het zou volgens het Comité van de Regio's interessant zijn deze praktijken via een netwerk voor de uitwisseling van ervaringen te evalueren en na te gaan of zij doeltreffend, billijk en voor herhaling vatbaar zijn.

4.3. Een kwestie van regionale samenwerking

4.3.1. Het daklozenprobleem is een sociale realiteit. Het is voornamelijk een zaak van samenwerking tussen de verschillende steden van eenzelfde gebied. Een kort historisch overzicht kan het belang van een en ander aantonen.

4.3.2. Sinds het ontstaan van de steden werden overheden van lokale gemeenschappen overal in Europa geconfronteerd met het prangende probleem van de landloperij. In de Middeleeuwen konden steden steun aan landlopers verlenen, die naar gelang van de plaatselijke sociaal-politieke omstandigheden verschillende vormen kon aannemen. Geen enkele stad kon evenwel in haar eentje instaan voor de steunverlening op regionaal niveau. Voor de steden waren er maar twee oplossingen: de armen die zich aan hun poorten aanboden, opvangen of terugsturen. Als een gemeenschap om religieuze of politieke redenen besloot ze op te vangen, kon ze hoegenaamd niet weten of andere gemeenschappen hetzelfde zouden doen of, integendeel, van deze gastvrijheid gebruik zouden maken om haar andere landlopers toe te sturen. Er bestond ook een zekere spanning tussen het regionale karakter van de landloperij en het plaatselijke karakter van de steun. Met de stijging van het aantal armen en landlopers is deze spanning na de Middeleeuwen nog gaan toenemen. De centrale overheid heeft toen overal in Europa stappen ondernomen om de armen aan een bepaald grondgebied te binden. De opvangmogelijkheden schoten evenwel tekort en het systeem kon gemakkelijk door een oorlog, een epidemie of een slechte oogst aan het wankelen worden gebracht.

4.3.3. Met de ontwikkeling van de steden en hun onderlinge afhankelijkheid, zijn de centrale overheden opgetreden om de voortaan ontoereikende plaatselijke liefdadigheidsinitiatieven aan te vullen via een evenwichtig regionaal steunsysteem. De armen werden niet langer gewoon maar opgesloten om te worden verzorgd of gestraft. Er werd hen een taak toebedeeld om hen op andere gedachten te brengen, te straffen, te genezen of her op te voeden. Liefdadigheidscentra boden onderdak aan allerhande mensen; de wijzen waarop zij daarbij tot werken werden gedwongen of verplicht, liepen sterk uiteen. Het principe was dat armen in goede gezondheid werden ingeschakeld in een zelfbedruipend steunsysteem. De centrale overheden speelden daarbij een cruciale rol in de ondersteuning van de steden. Dankzij geringe steunverlening aan lokale opvangstructuren kon de algemene samenhang worden verzekerd. De bijdrage van de Europese staten aan de bestrijding van landloperij en steunverlening aan de armen is aldus blijven toenemen. De autonomie van de lokale gemeenschappen verloor aan belang met de opkomst van staten die steeds meer macht kregen om de gemeenschappen van hun grondgebied te besturen.

4.3.4. De centrale overheden dachten eerst dat de mobiliteit van de armen zou worden afgeremd door iedere parochie te verplichten zijn inwoners van voedsel te voorzien. Daarop koesterde men de illusie dat gedwongen tewerkstelling een oplossing zou zijn, totdat men erachter kwam dat het systeem uiteindelijk niet werkte.

4.3.5. De geschiedenis van de opvang van landlopers kan een licht werpen op de actuele verschijnselen. De lering die uit dit model kan worden getrokken, is dat autonome gemeenschappen zonder centraal regulerend gezag geen collectieve actie kunnen ondernemen om de landloperij aan te pakken. De maatregelen van de staat hebben in deze context tot doel het toezicht op de mobiliteit en de samenwerking tussen de steden te organiseren. Dit optreden van de centrale overheid kan evenwel geen definitief einde maken aan de dilemma's waarmee gemeenten geconfronteerd worden.

4.3.6. Ook nu nog is iedere plaatselijke gemeenschap ertoe geneigd alleen de armen op te vangen voor wie zij zich verantwoordelijk acht en vraagt zij zich steeds af welke houding de naburige steden in dit verband aannemen. De collectieve aanpak van het daklozenprobleem is nog steeds een kwestie van evenwicht en regionale organisatie. Het komt er voor de lokale overheden op aan de sociale en electorale "kosten" die met opvang van daklozen verbonden zijn, zo veel mogelijk te beperken zonder daarbij aan hun wettelijke en morele verplichtingen te verzaken. Zij moeten dus uitmaken welke daklozen moeten worden opgevangen en welke naar andere instanties moeten worden doorgestuurd. Deze nog steeds zeer willekeurige selectie gebeurt op basis van het van oudsher gehanteerde onderscheid tussen "verdienstelijke" armen en anderen.

4.3.7. Het daklozenprobleem is dus steeds een probleem van samenwerking tussen lokale overheden in een tijd waarin de bestuursrechtelijke systemen beter aan de actuele territoriale realiteit moeten worden aangepast. De collectieve aanpak van het daklozenprobleem lijkt in dit verband wel een spel waarbij mensen steeds weer van het kastje naar de muur worden gestuurd en de verantwoordelijkheid steeds weer naar iemand anders wordt doorgeschoven. Met het openstellen van de grenzen tussen de lidstaten en de immigratie van armen uit met name minder begunstigde buurlanden wordt het probleem nog verscherpt. Het Comité van de Regio's wijst erop dat de Europese instanties zonder meer tot taak hebben te trachten een beter inzicht in dit probleem te verkrijgen, om er aldus een billijke en doeltreffende oplossing voor te bieden. Het communautaire niveau is het passende niveau om moeilijkheden met belangrijke grensoverschrijdende aspecten aan te pakken.

4.4. Bevordering van het recht op huisvesting

4.4.1. Door de toegenomen zichtbaarheid van het daklozenprobleem en de druk van verenigingen en publieke opinie hebben de nationale regeringen in alle landen werk gemaakt van de bevordering van het recht op huisvesting.

4.4.2. De 15 lidstaten hebben alle internationale teksten met betrekking tot de menselijke waardigheid geratificeerd. Zij erkennen impliciet het recht op een passend onderkomen als een van de fundamentele mensenrechten, daar het respect van de menselijke waardigheid dit vereist. Sinds de Habitat II-conferentie van juni 1996, waarbij de Verenigde Staten en de Europese Unie enigszins tegenstrijdige standpunten ten aanzien van het recht op huisvesting hebben ingenomen, is er een Europees concept van het recht op huisvesting gegroeid, waarbij de lidstaten, ondanks de nationaal uiteenlopende situaties, benaderingen en wetgevingen, er ook naar streven dit recht toe te passen.

4.4.3. In sommige lidstaten (België, Spanje, Finland, Nederland, Portugal, Zweden) is het recht op huisvesting opgenomen in de grondwet. In Frankrijk is het een doelstelling met grondwettelijke waarde. In het Verenigd Koninkrijk en Ierland, waar het recht op huisvesting niet wordt erkend, wordt het daklozenprobleem aangepakt via specifieke regelingen waarbij plaatselijke overheden worden verplicht bepaalde prioritaire bevolkingscategorieën onderdak te bezorgen (in het Verenigd Koninkrijk) of de daklozen te registreren en woonprioriteiten vast te stellen (in Ierland). In Duitsland dienen de deelstaten erop toe te zien dat niemand op straat slaapt. Voor de goede openbare orde kunnen zij leegstaande woningen opeisen. In Denemarken moeten de gemeenten alle burgers een degelijk onderkomen bezorgen.

4.5. Initiatieven in noodsituaties

4.5.1. Daar daklozen thans zichtbaarder zijn geworden en zeer vaak in de media komen, hebben zij bij de publieke opinie en de overheid reacties van ergernis en verontwaardiging uitgelokt, waardoor het (controversiële) thema van sociale noodsituaties op de agenda is komen te staan.

4.5.2. De laatste tien jaar zijn tal van maatregelen voor de opvang van daklozen genomen, vooral in noodsituaties. Daklozen zijn aldus de doelgroep geworden van specifieke maatregelen en instrumenten. Traditionele maatregelen als het verstrekken van onderdak en maaltijden, werden versterkt en vormen thans een ingewikkeld systeem van door verenigingen en overheid aangeboden diensten. Daarbij zijn recent nog een aantal nieuwe diensten gekomen (mobiele hulpteams, dagopvang, aangepaste woonformules, enz.). Zeer verschillende actoren, waaronder personen die beroepshalve of op vrijwillige basis met daklozen werken, dragen thans bij tot een geheel van zeer uiteenlopende maatregelen.

4.5.3. Binnen dit ingewikkeld juridisch kader met veel bevoegdheidsgeschillen en financieringsmoeilijkheden hebben de steden en verenigingen een innoverende aanpak geïntroduceerd. Vooral op lokaal vlak werden deze vernieuwende maatregelen en regelingen beproefd, op basis van partnerschappen tussen gemeenten en verenigingen.

4.5.4. Hoe dan ook blijft het overheidsoptreden ten gunste van de daklozen in alle landen grotendeels beperkt tot een geheel van maatregelen voor het verstrekken van onderdak en opvang in noodsituaties, en is het niet gebaseerd op een reële strategie die een huisvestingsbeleid en een beleid voor sociale integratie moet onderbouwen.

4.5.5. Het is thans zaak de diverse maatregelen die deel uitmaken van het opvang- en huisvestingssysteem in noodsituaties nauwkeurig te evalueren om een beeld te krijgen van de moeilijkheden en resultaten ervan. Bepaalde centra en bepaalde maatregelen voorzien immers blijkbaar in een waardige en doeltreffende opvang, die door de personen in moeilijkheden op prijs wordt gesteld. In andere gevallen wijzen daklozen de geboden hulp af omdat het gebrek aan privacy en de gewelddadige omgeving niet uit te houden zijn.

4.5.6. Waarnemers en betrokkenen zijn het eens over de noodzaak maar ook over het beperkte karakter van de noodmaatregelen, die uit hun aard slechts lapmiddelen zijn. Zij stellen ook vast dat er een zekere tendens bestaat om deze noodhulp te institutionaliseren, waarbij de als voorlopig bedoelde maatregelen een permanent karakter krijgen zonder dat de financiële steun daarbij ook noodzakelijkerwijs wordt bestendigd of de daklozen werkelijk een definitieve uitweg uit het proces van sociale uitsluiting kunnen vinden. Hiermee zij gewezen op het gevaar van een zekere dualiteit in het overheidsoptreden op het gebied van gezondheid, huisvesting, werkgelegenheid en sociale bescherming. Dit is een belangrijk pijnpunt dat niet uit het oog mag worden verloren in het vooruitzicht van een versterking van het Europese beleid inzake economische en sociale samenhang.

5. Conclusies

Het Comité van de Regio's heeft krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap niet alleen de taak gekregen de regionale en plaatselijke overheden te vertegenwoordigen, maar werd daarbij ook bevoegd verklaard voor kwesties m.b.t. de economische en sociale samenhang en inzake de specifieke mechanismen van de structuurfondsen en het cohesiefonds.

Uit hoofde daarvan formuleert het Comité van de Regio's de volgende vijf aanbevelingen en opmerkingen.

5.1. Ondersteuning van een programma voor onderzoek van het daklozenprobleem

5.1.1. Het onderzoek van het daklozenprobleem houdt bepaalde tegenstrijdigheden in. Weinig bevolkingsgroepen krijgen immers zoveel aandacht van media, politici en wetenschap. Zeer talrijk zijn de artikelen in de pers, de colloquia, de boeken, enquêtes en lezingen terzake. Het onderzoek werd daarbij o.m. op drie aspecten gericht: daklozen als sociaal fenomeen, de levensstijl van daklozen, daklozen als doelgroep van hulpverlening.

5.1.2. Dankzij deze inspanningen werd ongetwijfeld meer inzicht verkregen in deze bevolkingsgroep, die in het begin van de jaren '90 nieuw, vaag omlijnd, ongrijpbaar leek. De verzamelde kennis werd evenwel weinig verspreid en door de overheid weinig gebruikt en kon nauwelijks bijdragen tot een antwoord op de vele vragen die vaak door beleidsmakers, journalisten of buurtbewoners werden gesteld.

5.1.3. Een nieuw programma kan alleen worden opgezet op basis van hetgeen reeds is gerealiseerd, in nauwe samenwerking met de betrokken institutionele actoren. Bepaalde tot dusver verwaarloosde kwesties moeten worden onderzocht, zoals bijvoorbeeld de migratiestromen van daklozen in de verschillende landen van de Europese Unie; ook de opvangmaatregelen moeten nog worden geëvalueerd. Andere vraagstukken, waarover reeds enkele studies zijn verricht, zoals de toename van het aantal vrouwen onder de daklozen, of de familiebanden van daklozen, moeten nauwgezet worden onderzocht.

5.1.4. Dit programma zou aanleiding kunnen geven tot een Europees forum, dat door een invloedrijke instantie zou moeten worden georganiseerd met deelneming van belangrijke politieke vertegenwoordigers, lokale gemeenschappen en niet-gouvernementele organisaties. Een en ander zou kunnen worden ingepast in het kader van de werkzaamheden van de Europese Commissie met betrekking tot de steden van de toekomst.

5.2. Versterken van maatregelen voor het uitwisselen van ervaring

5.2.1. Door tal van waarnemers die zich met het daklozenprobleem bezig houden, werd gewezen op het grote gebrek aan uitwisseling van ervaringen tussen steden en actoren op Europees niveau. Talrijke netwerken, met name van verenigingen, wisselen reeds informatie en ervaring uit en zorgen er aldus voor dat er op Europees niveau over het probleem wordt nagedacht. Hierbij zij bijvoorbeeld gedacht aan FEANTSA, het Europees netwerk van verenigingen ter bestrijding van armoede en sociale uitsluiting (EAPN), of het netwerk dat tot stand is gekomen in het kader van het Europees Handvest voor het recht op wonen en de bestrijding van uitsluiting.

5.2.2. Op basis van de kennis en de methoden van deze organisaties stelt het Comité van de Regio's voor dat op het niveau van de Europese Unie een bescheiden structuur wordt gecreëerd voor de registratie en verspreiding (via publicaties, seminars en Internet-sites) van initiatieven, goede praktijkvoorbeelden en lokale analyses. Het is hierbij zaak het door FEANTSA verrichte werk te ondersteunen en aan te vullen, rekening houdend met het standpunt van de lokale overheden.

5.2.3. De uitwisseling van ervaringen en initiatieven dient plaats te vinden in het kader van een geleidelijke harmonisatie van de instellingen en instrumenten uit de nationale wetgevingen waarmee het recht op een passend onderkomen wordt gewaarborgd.

5.3. Gerichtheid van de structuurfondsen op economische en sociale uitsluiting

5.3.1. Het Comité van de Regio's acht het van belang dat de Europese Unie maatregelen neemt op het gebied van de daklozenproblematiek en beveelt aan dat deze ook uitdrukkelijk wordt meegenomen in de doelstellingen van het ESF, dat steun kan verlenen voor projecten ter bestrijding van economische en sociale uitsluiting. Op die manier zouden de kansen op het vinden van werk moeten toenemen. Tevens zouden in het kader van het EFRO en communautaire initiatieven als Urban en Interreg maatregelen moeten worden genomen ter bevordering van de integratie van daklozen. Voorts is het inderdaad belangrijk dat het Europees Sociaal Fonds in de toekomst effectief initiatieven ondersteunt die genomen worden ten gunste van mensen die in moeilijkheden verkeren. Er wordt in EU-teksten dan wel vaak gesproken van werkgelegenheid en arbeidsmarkt, maar het is een feit dat de territoriale overheden maatregelen nemen die aan daaraan voorafgaande behoeften voldoen (huisvesting, gezondheidszorg, alfabetisering) en die op den duur opneming in het arbeidsproces mogelijk maken. Met die maatregelen moet dan ook rekening worden gehouden in de nationale werkgelegenheidsplannen die als uitgangspunt dienen voor de nationale programma's ter verwezenlijking van doelstelling 3.

5.3.2. De steunverlening moet volgens het Comité van de Regio's tamelijk soepel kunnen verlopen, zodat het makkelijker wordt plaatselijke initiatieven te ontplooien waarmee de integratie en de samenwerking in Europa worden bevorderd.

5.4. Uitdieping van het principe van het recht op huisvesting op het niveau van de Europese Unie

5.4.1. Volgens het Comité van de Regio's is huisvesting voor elk individu een absolute voorwaarde om zich op sociaal en beroepsgebied te kunnen integreren; het verzoekt de Europese instanties dan ook dieper in te gaan op het beginsel van het recht op een passend onderkomen.

5.5. Opmerking betreffende het nabuurschap van arme landen en het vraagstuk van nieuwe migraties

5.5.1. Het Comité van de Regio's vestigt de aandacht op het probleem van de migratie van armen van het ene land naar het andere.

5.5.2. De daklozenproblematiek stelt het probleem van armoede in rijke landen aan de orde, alsmede dat van de opvang van en verdraagzaamheid ten aanzien van immigranten uit de onmiddellijke buurlanden van de Europese Unie. In sommige landen van de Unie telt de groep daklozen steeds meer vreemdelingen, met name politieke en sociale vluchtelingen uit Oost-Europa. Deze migraties, waarvan de proporties weliswaar niet mogen worden overdreven, vormen niettemin een reëel probleem.

5.5.3. Aan deze gevoelige kwestie dient zonder meer bijzondere aandacht te worden geschonken in het vooruitzicht van de uitbreiding van de Unie en met de fundamentele doelstelling van economische en sociale samenhang voor ogen. Nu de immigratie vanuit minder welvarende landen problemen doet rijzen, moet tevens worden nagedacht over de toekomstige integratie van deze landen, over de vraag hoe in de praktijk met het verschijnsel immigratie moet worden omgegaan, en over de pijnlijke vraag wat er gedaan kan worden aan de in dit advies besproken sociale problemen, die in het geval van - soms zeer jonge - kinderen die in de straten van Europese steden rondzwerven, voor iedereen duidelijk zichtbaar zijn.

Brussel, 3 juni 1999.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Manfred DAMMEYER