MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD

Beoordeling van de maatregelen die Spanje heeft getroffen in reactie op de aanbeveling van de Raad van 10 juli 2012 om het buitensporige overheidstekort te verhelpen

1. Buitensporigtekortprocedure: achtergrond

De Raad heeft op 27 april 2009 overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG) besloten dat er in Spanje een buitensporig tekort bestond, en overeenkomstig artikel 104, lid 7, VEG en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten een aanbeveling gedaan om het buitensporige tekort uiterlijk in 2012 te corrigeren.

Op 2 december 2009 heeft de Raad overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 vastgesteld dat doeltreffende actie was ondernomen, maar dat er zich na de vaststelling van die aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën hadden voorgedaan. Aansluitend heeft de Raad een herziene aanbeveling uit hoofde van artikel 126, lid 7, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) gedaan om het buitensporige tekort uiterlijk in 2013 op geloofwaardige en duurzame wijze terug te dringen door maatregelen binnen een middellangetermijnkader te nemen.

De Commissie heeft op 15 juni 2010 geconcludeerd dat Spanje doeltreffend gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 om zijn overheidstekort tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, en achtte daarom geen verdere stap in de buitensporigtekortprocedure (BTP) noodzakelijk.

Op 10 juli 2012 heeft de Raad overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad vastgesteld dat doeltreffende actie was ondernomen, maar dat er zich na de vaststelling van de herziene aanbeveling in 2009 onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën hadden voorgedaan. Daarom heeft de Raad een herziene aanbeveling op grond van artikel 126, lid 7, VWEU (de "herziene BTP-aanbeveling") vastgesteld en Spanje aanbevolen het buitensporige tekort uiterlijk in 2014 te corrigeren. Om het nominale overheidstekort uiterlijk in 2014 tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, diende Spanje een verbetering van het structurele saldo met 2,7 % van het bbp in 2012, 2,5 % van het bbp in 2013 en 1,9 % van het bbp in 2014 te realiseren. Uitgaande van de geactualiseerde voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie zijn de nominale tekortdoelstellingen die met de verlangde verbeteringen van het structurele begrotingssaldo overeenstemmen 6,3 % van het bbp voor 2012, 4,5 % van het bbp voor 2013 en 2,8 % van het bbp voor 2014.

De Spaanse autoriteiten werden ook aanbevolen de maatregelen ten uitvoer te leggen die in de begroting 2012 en in de herbalanceringsplannen van de autonome gemeenschappen zijn vastgesteld, en uiterlijk eind juli 2012 het aangekondigde meerjarige begrotingsplan voor 2013-2014 goed te keuren, waaronder een budgettaire middellangetermijnstrategie met de nodige, volledig uitgewerkte structurele maatregelen die volgens de geactualiseerde voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie noodzakelijk zijn om het buitensporige tekort uiterlijk in 2014 te corrigeren. Zij dienden tevens in 2012 onverwijld aanvullende maatregelen vast te stellen mochten de risico's voor de begrotingsplannen werkelijkheid worden. Voorts werd Spanje gevraagd de in de wet inzake begrotingsstabiliteit opgenomen nieuwe bepalingen betreffende transparantie en controle van de begrotingsuitvoering strikt toe te passen. Conform de landenspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees semester heeft de Raad Spanje ook gevraagd een onafhankelijke begrotingsinstelling op te richten die het begrotingsbeleid analyseert, daarover advies uitbrengt en de uitvoering ervan volgt, vast te houden aan het dwingende karakter van zijn budgettaire middellangetermijnkader en er het gehele jaar door nauwlettend op toe te zien dat de begrotingsdoelstellingen op alle overheidsniveaus in acht worden genomen.

2. Beoordeling van de doeltreffendheid van de actie

Deze beoordeling is gebaseerd op de najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie. Er is rekening gehouden met de economische en budgettaire ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na 10 juli 2012, de datum waarop de laatste aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU is vastgesteld.

Volgens de najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie zal het reële bbp in zowel 2012 als 2013 met 1,4 % krimpen en in 2014 een groei van 0,8 % te zien geven. Ten tijde van de laatste aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU werd aangenomen dat het reële bbp in 2012 en 2013 met respectievelijk 1,9 % en 0,3 % zou afnemen. Aangezien werd verwacht dat het herstel vroeger zou inzetten en iets krachtiger zou zijn, werd voor 2014 een reële bbp-groei van +1,1 % voorspeld. De iets minder negatieve groeiprognose voor 2012 is vooral toe te schrijven aan de enigszins veerkrachtiger binnenlandse vraag doordat het effect van de begrotingsconsolidatie zich geleidelijker heeft laten voelen dan ten tijde van de laatste aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU werd aangenomen. Wat 2013 en 2014 betreft, werd er in de aanbeveling van de Raad van uitgegaan dat het beleid ongewijzigd zou blijven, terwijl in de najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie ook rekening is gehouden met de aanvullende consolidatiemaatregelen die in het begrotingsplan 2013-2014 en in de begroting voor 2013 zijn opgenomen.

Volgens de najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie zal het overheidstekort teruglopen van 9,4 % van het bbp in 2011 (of 8,9 % van het bbp indien het effect van de in 2011 verrichte kapitaalinjecties in banken buiten beschouwing wordt gelaten) tot 8,0 % van het bbp in 2012 (of 7,0 % ongerekend de in 2012 verrichte kapitaalinjecties in banken). Ter vergelijking: de door de overheid nagestreefde en in de herziene BTP-aanbeveling vervatte doelstelling bedraagt 6,3 % van het bbp. Ondanks de voorspelde afwijking van de doelstelling zal de verwachte daling van het nominale saldo in de hand worden gewerkt door een aanzienlijke verbetering van het primaire saldo ter grootte van ongeveer 2½ procentpunten (exclusief in 2012 verrichte kapitaalinjecties in banken), tegen de achtergrond van een bijna met 1½ procent krimpende economie. Ter compensatie van de waarschijnlijke afwijking van de tekortdoelstelling en conform de aanbeveling van de Raad heeft Spanje op 13 juli 2012 aanvullende consolidatiemaatregelen ter grootte van ongeveer 1¼ % van het bbp getroffen. Samen met de eerdere consolidatiemaatregelen die in het pakket van december 2011, de begrotingswet 2012 en de regionale herbalanceringsplannen zijn vervat, gaat het om een totaal maatregelenpakket van circa 5¼ % van het bbp voor 2012. Een groot deel van deze maatregelen (meer dan 1½ % van het bbp) heeft echter geen permanent karakter. Diverse belastingverhogingen zijn immers slechts van tijdelijke aard of kwamen neer op een vervroeging van belastingbetalingen in de tijd. Ook de afschaffing van de kerstbonus in de overheidssector gold alleen voor 2012. De bovenbeschreven aanzienlijke consolidatie-inspanning zou ten dele ongedaan worden gemaakt door grote tegenvallers aan de ontvangstenzijde als gevolg van een minder belastingontvangsten genererende samenstelling van de groei en een sterkere verslechtering van de arbeidsmarktsituatie, hogere rentebetalingen en hogere sociale overdrachten wegens de in december 2011 goedgekeurde verhoging van de pensioenen. Bovendien zijn er net als de vorige jaren tekenen die erop duiden dat een aantal regio's hun begrotingsdoelstellingen weer niet zullen halen.

Als conjunctuurgebonden factoren en eenmalige en andere tijdelijke maatregelen buiten beschouwing worden gelaten, zal er volgens de najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie sprake zijn van een verbetering van het structurele saldo met 1,2 procentpunten tot -6,3 % van het bbp in 2012, terwijl in de herziene BTP-aanbeveling een verbetering van het structurele saldo met 2,7 % van het bbp werd verlangd. Indien wordt gecorrigeerd voor de neerwaartse herziening van de potentiële productiegroei na de laatste aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU, dan zou de geraamde structurele inspanning in 2012 ongeveer 0,1 procentpunt groter zijn. Bovendien werd de verandering van het structurele saldo ook sterk in ongunstige zin beïnvloed door tegenvallers aan de ontvangstenzijde (ten opzichte van de bbp-ontwikkelingen op basis van standaardelasticiteiten voor de ontvangsten), die ongeveer 1½ procentpunten van het bbp vertegenwoordigen. Als met deze tegenvallers aan de ontvangstenzijde rekening wordt gehouden, zou de totale structurele aanpassing met naar schatting nog eens 2¾ procentpunten toenemen en daarmee in de lijn liggen van de inspanning die in de aanbeveling van de Raad werd verlangd.

Voor 2013 wordt in de najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie een daling van het overheidstekort tot 6 % van het bbp voorspeld, terwijl zowel door de regering als in de herziene BTP-aanbeveling melding werd gemaakt van een doelstelling van 4,5 % van het bbp. Verwacht wordt dat het primaire saldo (ongerekend herkapitalisatiemaatregelen in de banksector) met 1,8 procentpunten zal verbeteren tegen de achtergrond van een vermoedelijk met 1,4 % krimpende economie. Naar aanleiding van de laatste aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU heeft de Spaanse regering in augustus 2012 een meerjarig begrotingsplan voor 2013-2014 gepresenteerd. Voor 2013 voorzag het plan echter niet in veel andere maatregelen aan de ontvangstenzijde dan die welke reeds in het kader van het pakket van juli 2012 waren aangekondigd. De in september gepresenteerde ontwerpbegrotingswet 2013 bevatte dan ook weinig nieuwe maatregelen die niet al eerder waren aangekondigd (bv. verlenging van de vermogensbelasting met een jaar). Aangenomen wordt dat het effect van de discretionaire maatregelen op de begroting in 2013 in totaal ongeveer 1¼ % van het bbp aan de uitgavenzijde en circa 1 % van het bbp aan de ontvangstenzijde zal bedragen. De verwachte budgettaire afwijking van 1½ % van het bbp in 2013 valt ten dele te verklaren door de slechtere uitgangspositie die aan het jaar voordien is te wijten. Dat neemt echter niet weg dat de begrotingswet 2013 ook op optimistische macro-economische aannamen is gebaseerd: er wordt voorspeld dat het reële bbp met slechts 0,5 % zou krimpen en dat de werkgelegenheid zich zou stabiliseren. Dat houdt een duidelijk risico in dat de ontvangsten wederom bij de verwachtingen achterblijven en dat de sociale overdrachten hoger uitvallen dan verwacht. Daarnaast lijkt de ontwerpbegrotingswet ook de stijging van de sociale uitkeringen, zoals onder meer pensioenen en werkloosheidsuitkeringen, te onderschatten. Voor de regio's zijn de voornaamste consolidatiemaatregelen in 2013 de in het begrotingsplan 2013-2014 opgenomen bezuinigingen op gezondheidszorg en onderwijs. Momenteel is echter geen informatie beschikbaar over de wijze waarop deze geplande maatregelen effectief zullen worden uitgevoerd in het kader van de regionale begrotingen.

Volgens de najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie zal het structurele tekort verder teruglopen, namelijk met 2,3 procentpunten tot 4,0 % van het bbp in 2013, waarmee het vrijwel in de lijn ligt van de laatste aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU, waarin een structurele verbetering ter grootte van 2,5 % van het bbp wordt verlangd. Gecorrigeerd voor de verandering in de geraamde potentiële productiegroei tussen de aan de herziene BTP-aanbevelingen ten grondslag liggende projecties en de najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie zou de structurele inspanning 0,1 à 0,2 procentpunt groter zijn.

Voor 2014 wordt in de najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie een verbetering van de economische vooruitzichten voorspeld, waarbij de reële bbp-groei wederom positief zou uitvallen. Deze ontwikkeling zou echter niet volstaan om een verdere vermindering van het nominale tekort teweeg te brengen: dit zou naar verwachting toenemen tot 6,4 % van het bbp, tegen een doelstelling van 2,8 % van het bbp. Afgezien van het basiseffect is de verwachte afwijking vooral toe te schrijven aan het aflopen van tijdens de voorgaande jaren genomen tijdelijke maatregelen, het feit dat de voor 2014 geplande consolidatiemaatregelen onvoldoende waren gespecificeerd in het in augustus aangekondigde meerjarige begrotingsplan en dus niet in de prognoses van de diensten van de Commissie konden worden meegenomen, en het feit dat de samenstelling van de economische groei weinig belastingopbrengsten blijft genereren, waarbij de belastingontvangsten niet volledig evenredig stijgen met het nominale bbp. Ook de rentebetalingen zouden blijven toenemen als gevolg van een hogere uitstaande schuld.

Aangenomen wordt dat het structurele tekort in 2014 met 1,3 procentpunten zal verslechteren, terwijl een verbetering met 1,9 % van het bbp was aanbevolen. Gecorrigeerd voor de verandering in de geraamde potentiële groei tussen de aan de laatste aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU ten grondslag liggende projecties en de najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie zou de geraamde structurele inspanning in 2014 0,1 à 0,2 procentpunt groter zijn. De structurele inspanning blijft daarmee ongeveer 3 procentpunten onder het in de aanbeveling van de Raad verlangde niveau. Correcties voor onverwachte tegenvallers aan de ontvangstenzijde zouden deze kloof wellicht kleiner doen uitvallen omdat sommige ontvangsten niet het groeipad volgen dat de nominale bbp-groei impliceert. Daar tot dusver echter weinig of bijna geen maatregelen voor 2014 zijn gespecificeerd, kan de doeltreffendheid van de voor 2014 geplande actie in dit stadium evenwel niet ten volle worden beoordeeld.

In de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU van juli 2012 werd Spanje ook gevraagd de in de wet inzake begrotingsstabiliteit opgenomen nieuwe bepalingen betreffende transparantie en controle van de begrotingsuitvoering strikt toe te passen en een onafhankelijke begrotingsinstelling op te richten die het begrotingsbeleid analyseert, daarover advies uitbrengt en de uitvoering ervan volgt, alsook erop toe te zien dat de begrotingsdoelstellingen op alle overheidsniveaus in acht worden genomen. Wat de wet inzake begrotingsstabiliteit betreft, zijn met name verbeteringen aangebracht in de rapportage van begrotingsgegevens voor regionale overheden, wat een stap voorwaarts betekent in de richting van meer budgettaire transparantie. Gezien de uitdaging om bij alle regionale overheden nieuwe rapportageprocedures in te voeren, blijft er echter nog heel wat werk te verzetten om tot goede prestaties te komen wat de kwaliteit en consistentie van de rapportage betreft. Een kritiek punt is dat de tenuitvoerlegging van het preventieve en het corrigerende gedeelte van de wet inzake begrotingsstabiliteit te wensen lijkt over te laten. Tot dusver is er nog geen officieel mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing in werking getreden of is er nog geen corrigerende maatregel in gang gezet, hoewel het risico niet denkbeeldig is dat diverse autonome gemeenschappen hun begrotingsdoelstellingen voor 2012 niet zullen halen. Wat de oprichting van een onafhankelijke begrotingsinstelling betreft, heeft de Spaanse regering op 27 september besloten een dergelijke instelling op te zetten. Momenteel worden het mandaat en de bestuursstructuur van deze instelling in definitieve vorm gegoten. De oprichting van de instelling is gepland voor 2013, zodra de desbetreffende organieke wet is aangenomen.

3. Conclusies

Afgaande op de momenteel beschikbare informatie lijkt Spanje adequate maatregelen te hebben genomen om het buitensporige tekort in 2012 en 2013 binnen de op 10 juli 2012 door de Raad vastgestelde termijnen te corrigeren. Spanje heeft met name omvangrijke consolidatiemaatregelen ter grootte van ongeveer 5¼ % van het bbp in 2012 en van 2¼ % van het bbp in 2013 goedgekeurd. Indien wordt gecorrigeerd voor herzieningen van de potentiële productiegroei en voor tegenvallers aan de ontvangstenzijde wegens de weinig belastingopbrengsten genererende groei, dan ligt de geraamde jaarlijkse verbetering van het structurele saldo in de lijn van de door de Raad verlangde inspanning voor 2012 en 2013. In 2012 zijn de bepalingen van de wet inzake begrotingsstabiliteit die op het mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing en het correctiemechanisme betrekking hebben en die bedoeld zijn om afwijkingen van de begrotingsdoelstellingen van de autonome gemeenschappen te beperken, niet effectief toegepast. Dit kan tot nieuwe begrotingsontsporingen op regionaal niveau leiden. Voor 2013 zijn er aan de verwezenlijking van de nominale doelstellingen duidelijke risico's verbonden, die ten dele terug te voeren zijn op het feit dat de begrotingswet 2013 op een optimistisch macro-economisch scenario is gebaseerd en dat de projecties voor de sociale zekerheid te optimistisch zijn.

Wat 2014 betreft, lijkt Spanje nog niet voldoende maatregelen te hebben genomen om de vereiste structurele inspanning te leveren. Het in augustus aangekondigde meerjarige begrotingsplan bevatte niet voldoende gespecificeerde maatregelen ter onderbouwing van de aanbevolen begrotingsinspanning. Er dienen derhalve nog aanvullende, permanente maatregelen voor 2014 te worden vastgesteld.

De bovenstaande evaluatie wijst uit dat in 2012 en 2013 weliswaar doeltreffende actie is ondernomen, maar dat de maatregelen voor 2014 tekortschieten ten opzichte van de herziene BTP-aanbeveling. Op basis van deze scherpe analyse acht de Commissie het momenteel niet noodzakelijk dat verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Spanje worden ondernomen. De Commissie zal de begrotingsontwikkelingen in Spanje van nabij blijven volgen in overeenstemming met het stabiliteits- en groeipact.

Voorts zij er in verband met de budgettaire governance op gewezen dat hoewel vooruitgang wordt geboekt bij de budgettaire rapportage op regionaal niveau, een meeromvattende, consistentere en tijdiger rapportage op geconsolideerde basis voor de overheid als geheel conform ESR 95 is vereist om tot een grotere budgettaire transparantie te komen. Ten slotte is het belangrijk dat de oprichting van de begrotingsraad volgens plan verloopt en dat de volledige institutionele en financiële onafhankelijkheid ervan wordt gewaarborgd.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014

Reëel bbp (verandering in %) || COM NP 12 || -3,7 || -0,3 || 0,4 || -1,4 || -1,4 || 0,8

COM VP 12 || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,9 || -0,3 || 1,1

SP || -3,7 || -0,1 || 0,7 || -1,7 || 0,2 || 1,8

Output gap1 (% van het potentiële bbp) || COM NP 12 || -4,2 || -4,8 || -4,2 || -4,6 || -4,8 || -2,7

COM VP 12 || -4,3 || -4,8 || -4,2 || -5,3 || -4,7 || -2,8

SP || - || - || -3,8 || -4,3 || -3,8 || -2,1

Overheidssaldo3 (% van het bbp) || COM NP 12 || -11,2 || -9,7 || -9,4 || -8,0 || -6,0 || -6,4

COM VP 12 || -11,2 || -9,3 || -8,9 || -6,3 || -6,1 || -6,4

SP || - || - || -8,5 || -5,3 || -3,0 || -1,1

Primair saldo (% van het bbp) || COM NP 12 || -7,7 || -7,0 || -5,0 || -2,2 || -2,5 || -2,1

COM VP 12 || -9,4 || -7,4 || -6,5 || -3,1 || -2,8 || -3,1

SP || - || - || -6,1 || -2,2 || 0,2 || 2,0

Conjunctuurgezuiverd saldo1 (% van het bbp) || COM NP 12 || -9,4 || -7,6 || -7,6 || -6,0 || -4,0 || -5,3

COM VP 12 || -9,3 || -7,3 || -6,9 || -4,1 || -4,1 || -5,1

SP || - || - || -6,9 || -3,4 || -1,4 || -0,2

Structureel saldo2 (% van het bbp) || COM NP 12 || -8,7 || -7,6 || -7,5 || -6,3 || -4,0 || -5,3

COM VP 12 || -8,7 || -7,3 || -7,0 || -4,3 || -4,1 || -5,1

SP || - || - || -7,3 || -4,4 || -2,2 || -0,2

Bruto overheidsschuld3 (% van het bbp) || COM NP 12 || 53,9 || -61,5 || 69,3 || 86,1 || 92,7 || 97,1

COM VP 12 || 53,9 || -61,2 || 68,5 || 80,9 || 86,8 || 91,8

SP || - || - || 68,5 || 79,8 || 82,3 || 81,5

Opmerkingen: 1 In de programma's vermelde "output gaps" en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie. 2 Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. 3 Het op 23 juli 2012 opgezette bijstandsprogramma ten behoeve van de financiële sector tot herkapitalisatie van het bankwezen heeft tot dusver nog geen gevolgen gehad voor de prognoses voor 2012-2014 met betrekking tot de overheidsschuld en het overheidstekort. Bron: COM NP 12 – najaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie; COM VP 12 – voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie; SP – stabiliteitsprogramma april 2012.