Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad ertoe strekkende in de Gemeenschap een minimum van effectieve belastingheffing op inkomsten uit spaargelden in de vorm van rente te garanderen"(1)

(1999/C 116/05)

De Raad heeft op 3 juli 1998 besloten, het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 100 van het EG-Verdrag om advies te vragen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling "Economische en monetaire unie - economische en sociale samenhang", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 februari 1999 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Geuenich.

Het Comité heeft tijdens zijn 361e Zitting van 24 en 25 februari 1999 (vergadering van 24 februari) het volgende advies uitgebracht, dat met 93 stemmen vóór, 22 stemmen tegen en bij 15 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Doel van de Commissie

Met dit richtlijnvoorstel wordt beoogd, een minimum aan effectieve belastingheffing te garanderen op rente-ontvangsten van natuurlijke personen die in een EU-lid-staat zijn gevestigd maar die hun fiscale woonplaats in een andere lid-staat hebben. De Commissie streeft naar een pragmatische minimumoplossing om complicaties zoveel mogelijk te vermijden. Problemen in verband met de belastingheffing op pensioenen en verzekeringsuitkeringen zullen apart worden behandeld eventueel met het oog op de totstandbrenging van specifieke wetgeving op dat gebied.

Ook de belastingheffing op inkomsten uit kapitaal bij verbonden ondernemingen is een aangelegenheid die buiten het toepassingsgebied van onderhavig richtlijnvoorstel valt.

1.2. Inhoud van het Commissievoorstel

1.2.1. Om te garanderen dat een minimum aan belasting wordt geheven op rentebetalingen aan natuurlijke personen die woonachtig zijn in een lid-staat, dienen de lid-staten naar keuze een bronbelasting te heffen op rentebetalingen aan ontvangers die in een andere lid-staat gevestigd zijn ("bronbelastingstelsel"), dan wel een systeem in te voeren voor het melden van dergelijke renteontvangsten aan de lid-staat waar de ontvanger zijn woonplaats heeft ("informatiestelsel"). Deze keuzemogelijkheid tussen twee verschillende modellen wordt het "coëxistentiemodel" genoemd. De verplichting geldt voor rentebetalingen door een "uitbetalende agent" binnen de EG (de woonplaats van de debiteur is niet maatgevend).

1.2.2. Het minimumtarief van de bronbelasting dient 20 % te bedragen. Dit staat evenwel niet in de weg dat lid-staten die dat wensen, een hoger tarief mogen toepassen. Met de belasting wordt uitsluitend beoogd, een eenmalige belastingheffing zeker te stellen (minimumbelasting op rente). Deze belasting zou daarom niet geheven moeten worden wanneer de ontvanger van rente de uitbetalende agent een certificaat voorlegt van de belastingdienst van zijn lid-staat van vestiging waarin bevestigd wordt dat deze dienst geïnformeerd is over de hoogte van de uit te betalen rente. Is het bedrag van de uitbetaalde rente hoger dan het op het certificaat vermelde bedrag, dan wordt op het verschil een bronbelasting geheven.

1.2.3. Op het certificaat dienen de identiteit van de rente-ontvanger en van de uitbetalende agent alsmede het bedrag van de uit te betalen rente en de datum van betaling te worden vermeld. Het certificaat wordt aan de ontvanger van rente die erom heeft verzocht, binnen een termijn van twee maanden na diens verzoek afgegeven. Over verdere details in samenhang met het certificaat zal volgens de Commissie nog moeten worden overlegd.

1.2.4. De inkomsten uit de bronbelasting blijven in het land van heffing. In het geval van het in de vorige paragraaf genoemde certificaat van de belastingdienst van het land van vestiging, krijgt laatstgenoemd land logischerwijs de beschikking over de desbetreffende opbrengst van de belasting op rente.

1.2.5. In haar richtlijnvoorstel van 10 februari 1989(2) had de Commissie nog als optie voorgesteld om de Euro-obligaties buiten het toepassingsgebied te laten. In het onderhavige richtlijnvoorstel is dat niet langer het geval. Nu is het de bedoeling dat rente-opbrengsten van Euro-obligaties op dezelfde wijze als andere rente-ontvangsten worden belast.

1.2.6. De Gemeenschap verplicht zich tot het aanknopen van onderhandelingen met haar belangrijkste handelspartners om te kunnen garanderen dat effectief belasting wordt geheven op rente-inkomsten die door uitbetalende agenten in derde landen worden uitgekeerd aan personen die hun fiscale woonplaats in een EU-lid-staat hebben.

1.2.7. De Commissie adviseert de in de Raad verenigde vertegenwoordigers van de regeringen van de lid-staten het volgende besluit te nemen: "Lid-staten die afhankelijke of geassocieerde gebieden hebben of die een bijzondere verantwoordelijkheid of fiscale voorrechten in andere gebieden hebben, verbinden zich ertoe in voorkomend geval in het kader van hun constitutionele bepalingen de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat bepalingen betreffende rente-uitkeringen aan ingezetenen van de Gemeenschap die gelijkwaardig zijn met de bepalingen van de richtlijn wanneer deze eenmaal is vastgesteld, in die gebieden kunnen worden toegepast."

1.2.8. Het is de bedoeling dat de lid-staten uiterlijk op 31 december 1999 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen invoeren en bekend maken, zodat de richtlijn vanaf 1 januari 2001 van kracht kan worden.

Vóór 1 januari dient de Commissie de Raad een verslag voor te leggen over de werking van de richtlijn. Op grond hiervan stelt de Commissie, indien nodig, de Raad wijzigingen op de richtlijn voor welke nodig zouden zijn om voor een betere effectieve belastingheffing op inkomsten uit spaargelden alsook voor eliminatie van ongewenste concurrentieverstoringen te zorgen.

2. Belastingvlucht

2.1. Invoering in de EU van een bronbelasting of een informatieplicht bij grensoverschrijdende rentebetalingen zou een belastingvlucht naar landen met een laag belastingniveau buiten de EU op gang kunnen brengen. Het Comité wenst ten aanzien van een aantal belangrijke vraagstukken in dit verband het volgende op te merken:

2.2. Zwitserland kan geen belang hebben bij een grootschalige extra belastingvlucht uit de EU-landen. Dat zou de koers van de overgewaardeerde Zwitserse frank nog verder opdrijven. De huidige overwaardering is op zich al een zware last voor de internationale concurrentiepositie van Zwitserland. Het land zou uit eigen belang dan wellicht gedwongen zijn om maatregelen te nemen ten einde een verdere sterke toestroom van belastingvluchtkapitaal tegen te gaan.

In dit verband moet worden opgemerkt dat Zwitserland in beginsel aangewezen is op een reeks bilaterale verdragen met de EU om geen nadeel te ondervinden van het feit dat het geen lid van de EU is. De hoop is dan ook gewettigd dat beide partijen tot een bevredigend akkoord zullen komen inzake het streven van de EU naar een minimum aan effectieve belasting op rente-inkomsten in de EU.

2.3. Op de Cayman-eilanden b.v. bevinden zich naast alle namen die een reputatie hebben in de internationale financiële wereld ook bijna 28000 off-shore-holdings (stand per 6 november 1998: 27640) en ongeveer evenveel trusts (stichtingen) die door de nulbelasting en het groeiende vertrouwen in de interne stabiliteit naar deze eilanden zijn gelokt.

Dat b.v. op de Cayman-eilanden ook op grote schaal witwasoperaties worden bedreven, is een publiek geheim. Voor zover hierop enige controle wordt uitgeoefend, geschiedt dit door de plaatselijke autoriteiten, die daarbij met geen enkele buitenlandse autoriteit samenwerken. Indien een buitenlandse autoriteit toch de medewerking van de plaatselijke autoriteiten wenst, dan moet daarvoor door de lokale rechter eerst toestemming worden gegeven. Er zijn geen gevallen bekend dat dit al eens gebeurd is.

Het probleem in verband met de consequenties van een eventueel groeiende belastingvlucht naar belastingoases kan waarschijnlijk het best worden aangepakt via het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Daarbij zouden eventuele onderhandelingen tussen de EU en de OESO met medewerking van de VS een aanvullende of ondersteunende functie kunnen hebben. Het IMF zou banken die nog niet eens een minimum aan discipline in acht nemen, de toegang tot het internationale systeem van interbancaire overschrijvingen kunnen ontzeggen.

In ieder geval is het niet aanvaardbaar dat de fiscale situatie op de Cayman-eilanden - een Brits protectoraat - op termijn het streven van de EU naar een minimum aan effectieve belastingheffing op rente-ontvangsten binnen de Gemeenschap zou kunnen dwarsbomen.

2.4. De Cayman-eilanden worden wel "het Liechtenstein van het Caribisch gebied" genoemd. Daarmee wordt ook de rol van Liechtenstein als "belastingoase" belicht. Het "probleem Liechtenstein" moet echter in een geheel ander licht worden gezien dan de Cayman-eilanden omdat Liechtenstein, naast Noorwegen, lid is van de Europese Economische Ruimte (EER).

2.5. Het Comité stelt vast dat aan de oplossing van de problemen in verband met belastingvlucht hard wordt gewerkt. In eerste instantie verwijst het daarbij naar artikel 11 van het richtlijnvoorstel, waarin staat dat de Gemeenschap met haar voornaamste handelspartners buiten de EU bi- of multilaterale onderhandelingen moet openen ten einde de mogelijkheid van effectieve belastingheffing op rente-opbrengsten veilig te stellen.

Voorts stelt het Comité tot zijn tevredenheid vast dat de Europese Raad het vaste voornemen heeft, deze verplichting na te komen. In de Conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van 11 en 12 december 1998 te Wenen staat ten aanzien van het belastingbeleid o.m. het volgende te lezen:

- "De Europese Raad spreekt zijn voldoening uit over het verslag van de Raad over versterkte samenwerking inzake het belastingbeleid en wijst erop dat schadelijke belastingconcurrentie moet worden bestreden. Samenwerking op het gebied van het belastingbeleid is niet gericht op uniforme belastingtarieven en is niet onverenigbaar met eerlijke belastingconcurrentie, maar is vereist om de voortdurende verstoringen op de interne markt te verminderen, om buitensporige verliezen aan belastinginkomsten te voorkomen of om te bewerkstelligen dat de belastingstructuren zich ontwikkelen op een meer werkgelegenheidsvriendelijke manier."

De Europese Raad:

- verzoekt de Raad voort te gaan met de bespreking van de voorstellen voor een richtlijn betreffende de belasting op spaargelden en voor een richtlijn betreffende interest en royalty's opdat er voor de Europese Raad van Helsinki overeenstemming wordt bereikt over deze teksten;

- juicht het voornemen van de Commissie en de Raad toe om met derde landen besprekingen te beginnen over problemen in verband met de belasting over rente-inkomsten;

2.6. Ook ten aanzien van lid-staten die afhankelijke of geassocieerde gebiedsdelen hebben of die een bijzondere verantwoordelijkheid of fiscale voorrechten hebben in andere gebieden, wordt hard gewerkt aan een politieke oplossing voor het belastingvluchtprobleem. Een voorbeeld daarvan is de gemeenschappelijke verklaring van de Britse premier Blair en de Duitse Bondskanselier Schröder van 10 december 1998 gericht aan het Oostenrijkse voorzitterschap, de overige staats- en regeringsleiders en Commissievoorzitter Santer. In die verklaring van beide regeringsleiders staat:

- "We staan ten volle achter de noodzaak om tot meer samenwerking bij de bestrijding van belastingfraude en -ontduiking te komen(3)".

2.7. Men moet bedenken dat het risico van een belegging in samenhang met kapitaalvlucht groter is naarmate het beleggingsland "exotischer" is. Voor de veiligheid van beleggingen in het buitenland spelen met name zaken een rol als een goed geregeld intern economisch verkeer en de aanwezigheid van een echte reële economie. Bovengemiddelde risico's bij beleggingen kunnen ook niet tot in het oneindige worden afgedekt door dienovereenkomstige risicopremies, want iedere rente inclusief de risicopremie moet uiteindelijk op de markt worden verdiend. In dit verband stelt de kapitaalmarkt uit zichzelf al natuurlijke grenzen aan belastingvlucht naar risicolanden.

2.8. Tenslotte wijst het Comité erop dat de mogelijkheid van belastingvlucht de afzonderlijke EU-lid-staten er niet van hebben weerhouden om rente-ontvangsten van hun eigen ingezetenen te belasten. Deze algehele belastingheffing moet nu worden aangevuld met een minimum belastingheffing op rente die wordt uitbetaald aan spaarders in een andere EU-lid-staat.

3. Aanbevelingen van het Comité

3.1. Het Comité heeft zich reeds uitgesproken over de kwestie in verband met de belastingheffing op grensoverschrijdende rentebetalingen in de EU, namelijk in zijn advies "Directe en indirecte belastingen"(4) en in zijn advies over het thema "Belastingheffing in de Europese Unie - Verslag over de ontwikkeling van de belastingstelsels"(5). Het Comité verwijst hier naar deze adviezen.

3.2. Het Comité is ingenomen met dit richtlijnvoorstel. Na volledige omzetting ervan door de lid-staten zal het een goed instrument zijn om oneigenlijke concurrentie op het niveau van de belastingen te beteugelen, om tot het verwerven van de voor het creëren van arbeidsplaatsen benodigde middelen bij te dragen, en (door de verplichting om doelmatige onderhandelingen met belangrijke handelspartners te voeren) om de Europese Unie op de internationale kapitaalmarkten niet te benadelen.

Het is bekend dat de OESO zich traditiegetrouw sterk maakt voor uitwisseling van informatie op het gebied van belastingheffing tussen de OESO-landen. Men mag aannemen dat de OESO op onderhavig voorstel van de Commissie voor het garanderen van een minimum aan effectieve belastingheffing op rente-inkomsten binnen de EU gewacht heeft om in aansluiting daarop verdere initiatieven te ontwikkelen.

3.3. Het voorstel van de Commissie om in plaats van een gemeenschappelijk stelsel de mogelijkheid in te voeren, tussen bronbelasting en informatiestelsel te kiezen, zal het volgende probleem in de hand werken.

Lid-staten die voor de bronbelasting opteren, zullen de belastingopbrengst over rentebetalingen zelf houden. Lid-staten met een informatiestelsel zullen de andere lid-staten over rentebetalingen aan hun ingezetenen informeren en daarmee deze betalingen als heffingsbron "exporteren". Om de daardoor ontstane herverdeling van belastinginkomsten te voorkomen, dient in het Commissievoorstel een regel te worden opgenomen waardoor de door het coëxistentiemodel veroorzaakte effecten op de belastinggrondslag worden geëlimineerd.

3.4. Het Comité stelt vast dat het garanderen van een minimumbelasting op grensoverschrijdende rentebetalingen geen beletsel betekent voor de afzonderlijke lid-staten om b.v. kleine spaarders te stimuleren door invoering van een bepaald vrijstellingsbedrag. Ook dat sluit aan bij de wensen van het Comité.

3.5. De bronbelasting heeft weliswaar geen delgend karakter, maar zou dat in feite wel krijgen indien de begunstigde de ontvangen rente niet aangeeft in het land waar hij woonachtig is. Daarom wijst het Comité erop dat het "informatiestelsel" een zeer doeltreffend instrument is om ervoor te zorgen dat de belasting op uitbetaalde rente strookt met het inkomstenbelastingtarief waaronder de rente-ontvanger valt.

Wel is het Comité zich ervan bewust dat op faire wijze rekening moet worden gehouden met de verschillende rechtssituaties in de afzonderlijke lid-staten. Zo zou een "informatiestelsel" in Luxemburg in strijd zijn met de grondwet.

3.6. Het Comité gaat ervan uit dat het "informatiestelsel" bij de huidige stand van de elektronische communicatietechnologie beheerstechnisch vrij probleemloos kan functioneren.

Wil men naast het "coëxistentiemodel", dus naast het informatiestelsel en het bronbelastingstelsel, nog andere systemen invoeren, dan zou dat de beheersbaarheid echter navenant bemoeilijken.

3.7. Het Comité is ingenomen met voorstel van de Commissie voor een besluit van de Raad om onderhandelingen te beginnen over een regularisatie van de Europese exclaves buiten de Unie en van de exotische "off-shore"-centra.

3.8. Het Comité adviseert, de minimum belasting op rente uit te breiden tot inkomsten uit financiële producten die vrijwel hetzelfde karakter hebben als vastrentende beleggingen. De vraag of Euro-obligaties al dan niet onder het toepassingsgebied moeten vallen, is een belangrijk probleem. De Euro-obligatiemarkt is qua omvang van grote betekenis en wordt gekenmerkt door bijzonderheden die een specifiek onderzoek naar zijn fiscale behandeling vereisen. In ieder geval is het zo dat op deze markt vele beleggers opereren die niet in de Europese Unie zijn gevestigd. Het gaat hier om een markt die zeer geconcentreerd is en waar de emissie-activiteit zich voor verreweg het grootste deel in Londen afspeelt.

Het Comité erkent de grote betekenis van deze kwestie en schaart zich om de volgende redenen achter het standpunt van de Commissie in het richtlijnvoorstel:

Uitsluiting van Euro-obligaties zou een zeer vergaande beperking van het toepassingsgebied van het richtlijnvoorstel zijn. Voorts zou dit type belegging dan extra worden bevoordeeld in vergelijking met andere beleggingsvormen.

Tevens moet worden onderstreept dat de Euro-obligaties een substantieel deel van de obligatiemarkt in het Verenigd Koninkrijk uitmaken. Zou worden afgezien van toepassing van de in de ontwerprichtlijn van de Commissie voorgestelde belastingregeling, dan zou dat er in de praktijk op neerkomen dat het Verenigd Koninkrijk van de toepassing van de richtlijn zou worden uitgesloten. Het gaat hier om een zeer delicaat probleem van politieke aard waarvoor een oplossing moet worden gevonden die binnen de Raad kans op de vereiste meerderheid maakt.

Brussel, 24 februari 1999.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) PB C 212 van 8.7.1989, blz. 13.

(2) COM(89) 60 def., PB C 141 van 7.6.1989, blz. 5.

(3) Bron: Agence Europe nr. 7361 (N.S.) van 11 december 1998.

(4) PB C 82 van 19.3.1996.

(5) PB C 296 van 29.9.1997.

BIJLAGE

bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

(art. 47, lid 3, R.v.O.)

Onderhavig wijzigingsvoorstel, waarvoor ten minste één vierde van de stemmen werd uitgebracht, werd tijdens de beraadslagingen verworpen:

Wijzigingsvoorstel van de heren Levitt en Walker

De huidige tekst integraal vervangen door wat volgt:

"1.1. Het Comité kan zich vinden in het idee, een uniforme bronbelasting in de Unie in te voeren, maar vindt dat de Commissie op het verkeerde moment met voorstellen daartoe komt die bovendien qua opzet ongelukkig zijn.

1.2. Zolang er geen overeenkomsten met derde landen zijn gesloten, staat het nagenoeg vast dat eenzijdige invoering van de voorgestelde regeling zal resulteren in massale kapitaalvlucht naar landen met gunstigere fiscale regelingen en lagere administratieve kosten. In het verleden stuitten individuele lid-staten die een soortgelijke regeling wilden invoeren reeds op dit probleem en indien de ontwerprichtlijn nu wordt goedgekeurd, zal de kapitaalvlucht nog veel grotere vormen aannemen. Het is bekend dat banken de verplaatsing van fondsen naar Zwitserland, Liechtenstein en andere Europese belastingoases reeds voorbereiden, en deze landen zullen bepaald niet rouwig om een dergelijke instroom van kapitaal zijn.

1.2.1. Het Comité denkt dan ook dat onderhavige regeling pas na onderhandelingen met derde landen moet worden ingevoerd, al was het alleen al omdat de EU-onderhandelingsdelegaties anders met lege handen zullen staan.

1.3. Het voorstel, de regeling ook op uitstaande Euro-obligaties toe te passen, zal een funeste uitwerking op de Euro-obligatiemarkt hebben. De obligatiehouder kan namelijk veelal rekenen op een vaste opbrengst na belastinginhouding en om dat zo te houden, zullen de emittenten gedwongen worden, de brutorente te verhogen. Daardoor stijgen de kapitaalkosten, hetgeen vervolgens de werkgelegenheidsperspectieven verslechtert. Indien de emissievoorwaarden dat toelaten, zullen de emittenten uitstaande obligatieleningen vervroegd aflossen en nieuwe leningen met een lagere rente uitschrijven, wat een massale vermogensherverdeling van obligatiehouders, inclusief pensioenfondsen, naar emittenten tot gevolg zal hebben.

1.3.1. Per saldo zullen de EU-kapitaalmarkten hierdoor in een nadelige positie ten opzichte van de concurrentie uit derde landen komen te verkeren, met alle bijkomende werkloosheid van dien.

1.4. Het is in ieder geval onwaarschijnlijk dat de richtlijn veel zal bijdragen tot het terugdringen van belastingontwijking. Heft een lid-staat bronbelasting, dan vloeit de belastingopbrengst in de eigen schatkist. Opteert een lid-staat voor het informatiestelsel, d.w.z. brengt hij de lid-staat van vestiging van belastingplichtige op de hoogte van de rentebetaling, dan vloeit de belastingopbrengst in de schatkist van die andere lid-staat. Op die manier zullen alle lid-staten uiteraard bronbelasting gaan heffen en zal dus geen enkele lid-staat voor het informatiestelsel kiezen. Het coëxistentiemodel is daarom een mythe.

1.4.1. Bijgevolg zal het minimumtarief van 20 % tegelijkertijd het maximum zijn. Immers, de lid-staat van vestiging zal in onwetendheid blijven verkeren over transacties die zijn belastingplichtigen elders verrichten en die dus ontsnappen aan het hogere tarief waartegen zou zijn geheven indien het informatiestelsel zou gelden."

Motivering

Spreekt voor zich.

Uitslag van de stemming

Vóór: 40, tegen: 72, onthoudingen: 7.