[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 15.11.2005

COM(2005) 568 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Verslag over de vorderingen die worden gemaakt bij de totstandbrenging van de interne markt voor gas en elektriciteit

{SEC(2005) 1448}

A. CONTEXT EN VOORNAAMSTE CONCLUSIES

Europa zoekt momenteel naar middelen om zijn economisch prestatievermogen een nieuwe impuls te geven en zo zijn groei en concurrentievermogen op een hoger peil te brengen. Een betrouwbare gas- en elektriciteitslevering tegen aanvaardbare prijzen is hiertoe de sleutel, en bedrijven en huishoudens moeten op een efficiënte energievoorziening kunnen rekenen. Dit is een fundamenteel onderdeel van de strategie van Lissabon.

Om dit doel te verwezenlijken, heeft de EU besloten de energiesector, door een geleidelijke introductie van mededinging, met de concurrentiële delen van haar economie op één lijn te brengen. Op basis van de tweede gas- en elektriciteitsrichtlijnen[1] heeft de EU thans de unieke kans de grootste geïntegreerde concurrentiële gas- en elektriciteitsmarkt ter wereld te creëren. De EU kan zich niet veroorloven zo’n gelegenheid om deze markt tot een succes te maken voorbij te laten gaan. Dit is onlangs nog op de topconferentie van Hampton Court door de Europese Raad onderstreept.

De nieuwe richtlijnen hadden een jaar geleden door de lidstaten moeten zijn geïmplementeerd, en over anderhalf haar zullen de markten volledig voor concurrentie open zijn. In dit verslag wordt de balans opgemaakt van de huidige situatie en worden gebieden aangeduid waarop verdere verbeteringen vereist zijn.

Hoewel de eerste openstellingsperiode van de energiemarkten tot op heden voor een groot deel een succes is, met bijvoorbeeld elektriciteitsprijzen die thans in reële termen, ondanks recente prijsstijgingen voor olie, gas en kolen, lager liggen dan in 1997, luidt de voornaamste conclusie van dit verslag dat er meer moet worden gedaan om te verzekeren dat industrie en burgers het volle profijt van de marktopening krijgen. Deze zienswijze wordt gedeeld door de regelgevers op energiegebied en de meeste belanghebbende partijen die tijdens de voorbereidingen voor dit verslag zijn geraadpleegd.

Het meest hardnekkige probleem is het gebrek aan integratie van de nationale markten. Sleutelindicatoren zijn hier het ontbreken van prijsconvergentie op het niveau van de EU en de geringe hoeveelheid grensoverschrijdende handel. Dit is in het algemeen te wijten aan het bestaan van invoerbelemmeringen, een inadequaat gebruik van de bestaande infrastructuur en - in het geval van elektriciteit – onvoldoende interconnectiecapaciteit tussen de lidstaten, waardoor congestie ontstaat. Bovendien is er op tal van nationale markten een hoge mate van concentratie van de industrie waar te nemen, hetgeen een hinderpaal voor de ontwikkeling van effectieve concurrentie vormt. De gasmarkt blijft onder een gebrek aan liquiditeit en transportcapaciteit gebukt gaan. Wat dit betreft, zal er hier met de gevolgen van langetermijncontracten rekening moeten worden gehouden, zowel op het stuk van mededinging als in verband met het feit dat dergelijke contracten nodig kunnen zijn ter ondersteuning van de financiering van belangrijke nieuwe gasinfrastructuren[2]. Nog een indicator voor het gebrek aan echte mededinging is dat klanten in de meeste lidstaten maar weinig van leverancier veranderen en dat het kiezen van een nieuwe leverancier uit een andere lidstaat slechts bij uitzondering voorkomt.

Aldus laat dit verslag zien dat de gas- en elektriciteitsmarkten in de EU, in economische termen, op een zeer klein aantal uitzonderingen na, nationaal georiënteerd blijven. Er heeft zich nog niet voldoende grensoverschrijdende mededinging ontwikkeld om een volledig effectieve remmende invloed op de economische macht van bedrijven op elke nationale markt uit te oefenen. Deze kwestie moet resoluut door de Commissie, de lidstaten, de regelgevende instanties en het bedrijfsleven worden aangevat.

De voornaamste stap die onmiddellijk moet worden genomen is een volledige en effectieve tenuitvoerlegging van de tweede gas- en elektriciteitsrichtlijnen. Het feit dat de meeste lidstaten de nieuwe richtlijnen met vertraging hebben omgezet, en sommige dit nog helemaal niet hebben gedaan, is bijzonder nadelig. De Commissie zal erop blijven aandringen dat de lidstaten zich aan de bestaande regels met betrekking tot de omzetting van richtlijnen conformeren, en zal hiertoe zo nodig inbreukprocedures hanteren. In het bijzonder moeten de lidstaten er nauwlettend op toezien dat zij bij de praktische tenuitvoerlegging van de richtlijnen niet naar de letter, maar naar de geest ervan te werk gaan De richtlijnen verschaffen een gemeenschappelijk minimum aan voor alle lidstaten geldende beginselen en maatregelen. Het kan evenwel gebeuren dat er op bepaalde gebieden bijkomende maatregelen nodig zullen zijn, om rekening te houden met specifieke situatie van bepaalde landen, en zo te verzekeren dat het tussen de - afzonderlijke - markten van deze landen en die van hun buurlanden tot een echte integratie komt. De ontwikkeling van het Noordpool-gebied verschaft in dit opzicht een aantal voorbeelden. Sommige lidstaten hebben reeds zulke actieve bijkomende stappen ondernomen; voorbeelden hiervan zijn de intensivering van de in de richtlijnen aangegeven minimumontvlechtingsmaatregelen, een versterking van de bevoegdheden en de onafhankelijkheid van de regelgevers, het vrijmaken van bestaande en de bouw van nieuwe interconnectiecapaciteit, en maatregelen ter bevordering van de liquiditeit op de gasmarkten.

Alle lidstaten moeten zich daarom zorgvuldig bezinnen op manieren om de richtlijn op zodanige wijze ten uitvoer te leggen dat een en ander snel tot grotere, meer open en meer concurrentiële markten zal leiden. In het bijzonder betekent dit dat men er niet alleen voor moet zorgen dat de bepalingen van de richtlijnen betreffende een effectieve non-discriminatoire netwerktoegang, ontvlechting en een doeltreffende regulering in de praktijk echt werken, maar ook dat men daadwerkelijk het nodige doet om te bereiken dat er een adequate en ook beschikbare interconnectiecapaciteit is. Tevens moeten de lidstaten ervoor zorgen dat prijsregulering niet tot gevolg heeft dat mededinging onmogelijk wordt gemaakt. Terzelfder tijd zullen de Commissie en de nationale regelgevende instanties, meer haast maken met hun inspanningen uit hoofde van de gas- en elektriciteitsverordeningen om een oplossing te vinden voor aantal technische vraagstukken, zoals grensoverschrijdende handelsmechanismen, balancering, enz.

Het is daarom nog te vroeg om de beslissen of er aanvullende wetgevingsmaatregelen op communautair niveau nodig zullen zijn, zoals soms gesuggereerd is in antwoord op de vragen van de Commissie bij de voorbereiding van dit verslag; voorbeelden van deze suggesties zijn een verdergaande ontvlechting of verdere bevoegdheden voor regelgevende instanties. Maar eerst moeten wij zien welke resultaten de tweede gas- en elektriciteitsrichtlijnen in de praktijk opleveren. De Commissie zal derhalve, naast een strikt toezicht op de formele, wettelijk vereiste naleving van de richtlijnen, per land uitvoerige evaluaties verrichten van de praktische doeltreffendheid van de wet- en regelgevingsmaatregelen, met inbegrip van specifieke bijkomende nationale maatregelen. Een en ander zal tegen eind 2006 dan resulteren in een verder verslag en, zo nodig, in voorstellen betreffende eventuele nog in 2007 resterende problemen.

Naast deze maatregelen zijn er nog een aantal ondersteunende acties noodzakelijk. Door de introductie van mededinging zal er over het algemeen een neerwaartse druk op de prijzen worden uitgeoefend. Dalende energieprijzen zijn echter op zich niet genoeg om een zorgvuldig energieverbruik of investeringen in energie-efficiëntie aan te moedigen, nog een gebied waarop de EU verder vooruitgang moet maken, zoals de Commissie onlangs in haar Groenboek over energie-efficiëntie heeft benadrukt[3]. Naar aanleiding van dit dilemma heeft de Commissie in december 2003 een richtlijn betreffende energie-efficiëntie bij het energie-eindgebruik en energiediensten voorgesteld, met als doel een kaderstructuur voor de ontwikkeling van een echte markt voor energie-efficiëntie tot stand te brengen.

Bovendien moet het groeiende aandeel van hernieuwbare elektriciteit in de interne elektriciteitsmarkt worden geïntegreerd, en dit zowel technisch, door het verschaffen van voldoende netwerkcapaciteit, als commercieel. De Europese Unie heeft voor 2010 een streefcijfer van 21% aan hernieuwbare elektriciteit vastgesteld[4]. De lidstaten steunen de ontwikkeling van hernieuwbare elektriciteit door middel van specifieke programma’s. In een afzonderlijk verslag van de Commissie zal worden nagegaan wat het effect van deze programma’s op de werking van de interne markt is. Het is nodig de situatie in het oog te houden en het gebruik van beste praktijken aan te moedigen, daar het aandeel van hernieuwbare elektriciteit, om het streefcijfer van 21% te kunnen halen, nog verder zal moeten toenemen.

Wat ten slotte het klimaatveranderingsbeleid betreft, is in januari 2005 een nieuw instrument – het EU-systeem voor emissiehandel – ingevoerd. Sedertdien is de prijs van emissierechten, om verscheidene complexe redenen, scherp omhooggegaan. De Commissie zal de ontwikkelingen rond de nieuwe en nog niet geheel gestabiliseerde markt zeer nauwlettend blijven volgen, zal in haar medio 2005 te verwachten verslag over emissiehandel de werking van het systeem, alsook het mogelijke effect ervan op de energieprijzen onderzoeken, en, indien noodzakelijk, veranderingen voorstellen om te verzekeren dat de markt behoorlijk functioneert.

Dit verslag en alles wat er dientengevolge wordt ondernomen maken deel uit van een coherente strategie van de Commissie om een doeltreffende werking van de interne energiemarkt te verzekeren. Deze strategie hangt in het bijzonder nauw samen met het onderzoek naar de mededinging in de sector, waarvan de eindresultaten eveneens in 2006 worden verwacht.

B. DE HUIDIGE STAND VAN DE INTERNE MARKT – ONTWIKKELINGEN OP KERNGEBIEDEN EN RESTERENDE TEKORTEN

1. Tenuitvoerlegging van de nieuwe richtlijnen

De meeste lidstaten hebben de uiterste termijn voor de omzetting van de nieuwe gas- en elektriciteitsrichtlijnen, 1 juli 2004, overschreden. In de meeste lidstaten is de wetgeving tot uitvoering van de richtlijnen nog geen jaar van kracht en sommige lidstaten hebben de richtlijnen in het geheel nog niet geïmplementeerd[5].

Deze vertraging staat haaks op de door de Europese Raad aangegane verbintenis om de interne energiemarkt snel tot stand te brengen. Een en ander heeft tot gevolg dat een aantal van de structurele maatregelen later in werking zal treden dan in de richtlijn werd bepaald. Bijzonder belangrijk in dit verband zijn de regels inzake regelgeving en de ontvlechtingsbepalingen.

2. Marktintegratie

Er zij aan herinnerd dat het met de opening van de markt nagestreefde doel de totstandbrenging van één enkele gas- en elektriciteitsmarkt is, en niet een juxtapositie van 25 nationale markten. Dit is een zware opgave en een integratie van alle nationale markten zal dan ook niet van de ene dag op de andere tot stand komen. Vooralsnog is er sprake van een onvoldoende mate van marktintegratie. Deze conclusie is gebaseerd op twee sleutelindicatoren:

- de significante prijsverschillen op de interne markt

- het geringe volume aan grensoverschrijdende handel.

Wanneer de handel op een geïntegreerde markt gemakkelijk verloopt, heeft de hieruit resulterende mededinging op EU-niveau tot gevolg dat de prijzen in de gehele EU, of ten minste tussen aan elkaar grenzende lidstaten of regio’s, dicht bij elkaar blijven. Met gas en elektriciteit is dit nog niet het geval[6]. Wat industriële afnemers in de EU betreft, lopen de prijsverschillen voor elektriciteit in sommige gevallen op tot meer dan 100%. Anderzijds moet moeten gezegd dat de prijsniveaus voor de groothandel in sommige aan elkaar grenzende landen zijn beginnen te convergeren. Hoewel dit veelbelovende eerste stappen zijn, staat de ontwikkeling van regionale markten, met als uitzondering de betrekkelijk goed ontwikkelde Noordse groothandelsmarkt voor elektriciteit, als tussenstap op de weg naar een uiteindelijke integratie op EU-niveau, nog in haar kinderschoenen.

Door grensoverschrijdende handel neemt de concurrentiedruk op de prijzen toe. Op de interne energiemarkt is de handel momenteel onderontwikkeld. Grensoverschrijdende elektriciteitstromen, bijvoorbeeld, maakten in 2004 ca. 10,7 % van het totale verbruik uit[7], een toename van maar 2 procentpunten ten opzichte van 2000 (8-9%). Hoewel commerciële handelsactiviteiten in stromen niet noodzakelijkerwijs volledig tot uiting komen, mag wel worden verwachten dat stromen bij een significante uitbreiding van het handelsverkeer in omvang toenemen.

Evenzo is het bij fusieprocedures uit hoofde van de mededingingswetgeving van de EU in het algemeen niet mogelijk geweest een “relevante markt” te definiëren als een markt die breder van opzet is dan de nationale.

In het geval van elektriciteit is het gebrek aan marktintegratie voor een groot deel te wijten aan het feit dat de voor de markt tussen tal van lidstaten beschikbare interconnectiecapaciteit nog steeds globaal gezien onvoldoende is om een behoorlijke integratie van nationale markten en concurrentiedruk van importen mogelijk te maken. En aan vele grenzen in de EU komt congestie dan ook veelvuldig voor. Er zij aan herinnerd dat in 2002 de Europese Raad van Barcelona de doelstelling heeft goedgekeurd dat alle lidstaten een interconnectiecapaciteit moeten hebben van minstens 10% van hun nationaal verbruik, en dat deze doelstelling nog niet gerealiseerd is. In onderstaande afbeelding wordt de samenhang geïllustreerd tussen ontbrekende interconnecties en prijsverschillen op de interne markt[8].

[pic]

Hardnekkige knelpunten in de elektriciteitsinfrastructuur moeten worden verwijderd en er is behoefte aan een stabiel voor investeerders aantrekkelijk regelgevingskader. Voor de regelgevende instanties is er in dit opzicht een cruciale rol weggelegd. Effectief ontvlechte transmissiesysteemexploitanten moeten blijk geven van hun onafhankelijkheid en de rol van marktfacilitators op zich nemen door in ontbrekende aansluitnetten te investeren, ook al wordt de concurrentie voor de aanverwante toeleveringssector daardoor verhevigd.

Een even belangrijke rol spelen hier de planningprocedures. Wat dit betreft, moeten de lidstaten om, in het algemeen belang, een concurrentiële en veilige energievoorziening voor de Europese burgers te verzekeren, een redelijke mate van evenwicht tot stand brengen. Tevens is het nodig innovatief te zijn en oplossingen te ontwikkelen die minder waarschijnlijk een weerslag op de belangen van de lokale bevolking zullen hebben, zoals de integratie van elektriciteitsleidingen in nieuwe spoorwegtunnels.

De aanleg van prioritaire gas- en elektriciteitsinfrastructuren heeft steun gekregen in het kader van het programma TEN-Energie (TEN-E). Gezien het aanhoudende gebrek aan infrastructuren, is het belangrijk dat het TEN-E-programma verder wordt uitgebouwd. De Commissie heeft in het kader van de nieuwe financiële vooruitzichten (2007-2013) een aanzienlijke verhoging van het budget voor dit programma voorgesteld.

De voordelen van het bestaan van voldoende fysieke infrastructuren zullen pas echt merkbaar worden wanneer de capaciteit op niet-discriminerende wijze voor alle marktdeelnemers toegankelijk is. Dit is echter vaak niet het geval, zodat er hier nog grote verbeteringen nodig zullen zijn[9].

Een belangrijke kwestie is capaciteitsreservering ten gunste van historisch gegroeide langetermijncontracten. In een recente uitspraak[10] over een zaak betreffende capaciteitsreservering in de nutssector heeft het Europees Hof van Justitie, zonder langetermijncontracten als zodanig in het geding te stellen, een systeem waarbij historisch gegroeide contracten per se prioriteit krijgen boven andere aanvragen om interconnectiecapaciteit, onverenigbaar met het non-discriminatiebeginsel verklaard. In het licht van dit arrest moeten de regelgevende instanties en de transmissiesysteemexploitanten, in overleg met de van capaciteitsreservering profijt trekkende bedrijven, zich nog eens afvragen hoe wettig de huidige praktijk van capaciteitsreservering voor zowel gas als elektriciteit nu wel is. De Commissie zal erop aandringen dat de capaciteitstoewijzing overeenkomstig de wetgeving van de EU geschiedt en zal haar visie op de gevolgen van het arrest van het Hof publiceren.

3. Concentratie en consolidatie van de bedrijfstak

Bij gebrek aan een goed ontwikkelde grensoverschrijdende mededinging vereist de structuur van de bedrijfstak op de nationale markten speciale aandacht. De openstelling van de markten begon in tal van lidstaten vanuit een monopolistische of althans oligopolistische marktstructuur. Door bedrijven aan concurrentie vanuit de gehele EU bloot te stellen, wilde men een einde aan deze situatie maken. Op de meeste markten is dit nog niet gelukt. De concentratiegraad blijft op vele markten hoog en de bedrijfstak heeft zich, sinds de openstelling van de markt, nog verder geconsolideerd.

In het geval van gas is er nog steeds een gebrek aan marktliquiditeit, hetgeen voor een groot deel te wijten is aan het feit dat nieuwkomers op de markt slechts in beperkte mate toegang tot gasvoorraden hebben, alsmede aan de beperkte mogelijkheden die er zijn om gas over het Europese netwerk te verplaatsen.

Het aantal echte nieuwkomers op de markt heeft onlangs een daling te zien gegeven en het is dan, bijvoorbeeld, ook zo dat slechts een heel klein gedeelte van de nieuwe elektriciteitsopwekkingprojecten in opdracht van nieuwe marktdeelnemers werd uitgevoerd.

Een indicator voor de mate van mededinging op de nationale markten is het totale marktaandeel van de drie grootste producenten (elektriciteit) en groothandelaars (gas) (zie onderstaande afbeelding)[11].

[pic]Bovenstaande afbeelding geeft de omzet van de grootste energiebedrijven in de EU.

[pic]

Naast de hoge concentratieniveaus op de nationale markten kan er nog een toenemend aantal grensoverschrijdende acquisities worden waargenomen. Op bepaalde elektriciteitsmarkten lijkt er ook een tendens naar een groeiende verticale integratie tussen opwekkings- en leveringsactiviteiten te zijn, hetgeen tot een verminderde liquiditeit van de betrokken groothandelsmarkten zou kunnen leiden, waardoor de aan concentratie verbonden risico’s nog worden verergerd. En dan zijn er nog de pogingen van gevestigde nutsbedrijven om te fuseren. Door dergelijke fusies kan het voor concurrenten minder aantrekkelijk worden nieuwe gasgevuurde installaties te bouwen. De Commissie volgt deze ontwikkelingen op de voet en houdt – waar zulks van toepassing is – strikt de hand aan haar fusieregels[12]. Bij de mededingingsproblematiek besteedt de Commissie bijzondere aandacht aan oplossingen die voor de openstelling van de markten en integratie bevorderlijk zijn. De Commissie is momenteel, als onderdeel van het lopende, in juni 2005 begonnen onderzoek naar de mededinging in de sector, bezig met een grondiger analyse van concentratie en consolidatie in de bedrijfstak.

Een stringente toepassing van de mededingingsregels, m.i.v. fusiebeheersing, is noodzakelijk, zowel op nationaal als op EU-niveau. Bovendien zouden de lidstaten actieve beleidsmaatregelen ter stimulering van mededinging moeten overwegen, zoals behoorlijk uitgewerkte release-programma’s voor gas- en elektriciteitscapaciteit.

De lidstaten dienen scherper toezicht te gaan houden op de complexe elektriciteitsmarkten, waar, door de hoge mate van marktconcentratie, een groot gevaar van manipulatie bestaat. Er moeten passende regels inzake transparantie, alsook een verplichting tot het onthullen van belangrijke informatie, zoals over de beschikbare opwekkingscapaciteit, komen. Een situatie waarin enkel de gevestigde maatschappijen over de nodige informatie beschikken om effectief handel te kunnen drijven is onaanvaardbaar.

Het is noodzakelijk gas van nieuwe bronnen naar de EU over te brengen, ten einde de mededinging te stimuleren en de energievoorziening verder veilig te stellen. De onlangs door investeerders genomen beslissing, hierin gesteund door de nationale regelgevende instanties en de Europese Commissie, om een aantal nieuwe terminalprojecten voor vloeibaar aardgas (LNG) in de EU op te zetten, vormen in dit opzicht een belangrijk stuk vooruitgang.

4. Hoe de klant reageert

Het aantal klanten dat van leverancier verandert is een natuurlijke indicator voor de doeltreffendheid van concurrentie. Als er maar weinig afnemers zijn die op een andere leverancier overstappen, is er waarschijnlijk een probleem met het functioneren van de markt, ook al zijn er wel degelijk voordelen verbonden aan de mogelijkheid om met de huidige leverancier over nieuwe voorwaarden te onderhandelen.

Terwijl steeds meer grotere elektriciteitsafnemers op een andere leverancier overstappen, blijven gasconsumenten, kleine ondernemers en huishoudens in lidstaten waar men uit een aantal leveranciers kan kiezen, aarzelen om deze keuzevrijheid te benutten[13]. Er zijn tal van factoren die hiertoe bijdragen. Het gebeurt vaak dat concurrerende offertes ontbreken of zo dicht bij elkaar liggen dat er van een echte keuze eigenlijk geen sprake is. Dominante marktposities en een onvoldoende mate van ontvlechting, vooral op distributieniveau, lijken de klant ervan te weerhouden van leverancier te veranderen, hetgeen vaak nog als een riskante stap wordt beschouwd[14].

De afbeeldingen hieronder laten zien hoe deze indicator van lidstaat tot lidstaat verschillende resultaten aan het licht brengt.

Elektriciteit

[pic]

Gas

[pic]

Klanten moeten echt uit verschillende leveranciers kunnen kiezen. De lidstaten en de nationale regelgevende instanties moeten ervoor zorgen dat er passende regels betreffende informatie en transparantie en eenvoudige procedures om van leverancier te veranderen zijn, om de consument het nodige vertrouwen te geven.

5. Prijstrends

Bijzondere aandacht moeten worden geschonken aan het verloop van de gas- en elektriciteitsprijzen op de interne energiemarkt[15]. Bepaalde energie-intensieve industrieën hebben onlangs hun bezorgdheid geuit over de ontwikkeling van de prijzen, die in sommige lidstaten wel bijzonder sterk zijn gestegen. Dit was een van redenen waarom de Commissie in juni 2005 heeft besloten een onderzoek in te stellen naar de nutssector, om na te gaan of de mededinging op de gemeenschappelijke markt beperkt of vervalst is. Mocht dit onderzoek bevestigen dat er van echte mededinging geen sprake is, dan zal de Commissie niet aarzelen de nodige stappen te ondernemen.

Wel zij hier opgemerkt dat de elektriciteitsprijzen, ondanks recente prijsstijgingen, de afgelopen 10 jaar in reële termen omlaag zijn gegaan. Tevens is het zo dat de prijzen van andere, voor bepaalde industrieën even belangrijke brandstoffen, zoals gas en olie, de afgelopen drie jaar een grotere stijging te zien hebben gegeven dan de elektriciteitsprijzen. Er zal echter nog meer moeten worden gedaan om te verzekeren dat de burger het volle profijt uit de opening van de markten kan halen.

6. Onafhankelijkheid van netexploitanten

Een effectieve ontvlechting van de netexploitatie en de concurrentiële delen van het bedrijf is essentieel om een onafhankelijke netexploitatie en voor alle marktdeelnemers non-discriminatoire nettoegang te verzekeren.

Op het ogenblik zijn de aangescherpte ontvlechtingsregels in de nieuwe richtlijnen in de praktijk nog niet volledig effectief. In vele gevallen is het ontvlechtingsproces nog niet door de netexploitanten afgerond[16], hetgeen voor een deel te wijten is aan het feit dat de meeste lidstaten de richtlijnen met vertraging hebben geïmplementeerd. In het bijzonder geldt dit voor gastransmissie en in het algemeen ook voor de distributiesysteemexploitanten. Anderzijds zijn steeds meer lidstaten met betrekking tot transmissiesysteemexploitanten (TSE) verder gegaan dan de richtlijnen en tot eigendomsontvlechting overgegaan. Thans is het zo dat in ongeveer de helft van de lidstaten de eigendom van het elektriciteits- en/of gastransmissienet ontvlecht is, zoals in onderstaande tabel wordt geïllustreerd[17]

Elektriciteitstransmissie | Gas transmissie |

Oostenrijk | wettelijk | wettelijk |

België | wettelijk | wettelijk |

Denemarken | eigendom | eigendom |

Finland | eigendom |

Frankrijk | wettelijk | wettelijk |

Duitsland | wettelijk | deels wettelijk |

Griekenland | wettelijk |

Ierland | wettelijk | ontvlechting niet geïmplementeerd |

Italië | eigendom | wettelijk |

Luxemburg | wettelijk | ontvlechting niet geïmplementeerd |

Nederland | eigendom | eigendom |

Portugal | wettelijk |

Spanje | eigendom | wettelijk |

Zweden | eigendom | eigendom |

VK | eigendom | eigendom |

Noorwegen | eigendom |

Estland | wettelijk | ontvlechting niet geïmplementeerd |

Letland | wettelijk | ontvlechting niet geïmplementeerd |

Litouwen | eigendom | ontvlechting niet geïmplementeerd |

Polen | wettelijk | ontvlechting niet geïmplementeerd |

Tsjechië | eigendom | ontvlechting niet geïmplementeerd |

Slowakije | wettelijk | ontvlechting niet geïmplementeerd |

Hongarije | eigendom | wettelijk |

Slovenië | eigendom | ontvlechting niet geïmplementeerd |

Cyprus |

Malta |

Wat distributie betreft, wordt door de meeste lidstaten, bij de uitvoering van de ontvlechtingsbepalingen van de richtlijnen ten volle van alle mogelijke afwijkingen gebruik gemaakt, bijvoorbeeld door kleinere distribuanten van zowel wettelijke als functionele ontvlechting vrij te stellen en de wettelijke ontvlechting voor grotere distribuanten tot juli 2007 uit te stellen. Bovendien gaan de lidstaten met hun uitvoeringswetgeving in het algemeen niet verder dan de minimumvereisten van de richtlijnen. Deze vrij onambitieuze nationale implementatie van de ontvlechtingsbepalingen in de richtlijnen heeft nog niet het gewenste effect “in het veld” opgeleverd[18].

Wat de toegang tot de netten betreft, blijven de marktdeelnemers over de hieraan verbonden hoge kosten klagen[19]. In het geval van gas is er geen duidelijke kaderregeling voor de aan toegang tot het net te stellen voorwaarden, vooral voor transacties tussen TSE-gebieden. Met de toepassing van de nieuwe verordening inzake toegang tot gasnetten vanaf juli 2006 zal er, dank zij de invoering van zo’n kaderregeling, verbetering in deze situatie worden gebracht.

7. Effectieve regulering door regelgevende instanties

Na de aanwijzing van een regelgevingsautoriteit in Duitsland in juli 2005 hebben thans alle lidstaten regelgevende instanties op dit gebied. De ervaringen met de werkzaamheden van de regelgevende instanties, die mettertijd aan deskundigheid en slagkracht hebben gewonnen, zijn in het algemeen goed.

Krachtens de nieuwe gas- en elektriciteitsrichtlijnen kunnen de regelgevende autoriteiten in elke lidstaat thans over een minimum aan bevoegdheden beschikken. Wel zijn er per lidstaat verschillen in de mogelijkheden voor sectorale regelgevers om besluiten te nemen en uit te voeren[20]. Bovendien hebben sommige lidstaten een aantal regelgevende instanties op nationaal en regionaal niveau in het leven geroepen, en zijn in enkele gevallen de bevoegdheden over de sectorale regelgevers, de mededingingsautoriteit en het bevoegde ministerie verdeeld. De Commissie zal, bij de ontwikkeling van concurrentiële markten uiterst nauwlettend aandacht blijven besteden aan het machtsniveau en de mate van onafhankelijkheid van alle regelgevende instanties.

Beslissingen van nationale regelgevende instanties hebben een uitwerking op het functioneren van de Europese markt als geheel. Daarom moeten regelgevende instanties op Europa georiënteerd te zijn en moet samenwerking en coördinatie tussen regelgevende instanties worden aangemoedigd. De Europese Raad van regelgevingsinstanties op energiegebied (CEER) heeft reeds aanzienlijke vorderingen op dit terrein gemaakt. In december 2003 heeft de Commissie de Europese Groep van regelgevingsinstanties voor elektriciteit en gas (ERGEG) opgericht. Gedurende de eerste twee jaar van haar bestaan heeft de Groep aanzienlijke bijdragen geleverd, bijvoorbeeld op het stuk van grensoverschrijdende elektriciteitskwesties en gasopslag.

Bovendien hebben de Europese fora van regelgevende instanties voor gas en elektriciteit (het “Forum van Florence” en het “Forum van Madrid”), welke een discussieplatform voor alle belanghebbende partijen verschaffen, prima werk verricht met de ontwikkeling van innoverende oplossingen voor een aantal fundamentele vraagstukken, zoals de onlangs tot stand gekomen vrijwillige overeenkomst betreffende voorwaarden voor de toegang tot opgeslagen gasvoorraden.

Aldus hebben de CEER, de Europese Groep van regelgevingsinstanties en de Fora van Florence en Madrid significante bijdragen geleverd aan de ontwikkeling van de interne markt, zulks overeenkomstig het beleid van de Commissie ter bevordering van co-regulering en betere regelgeving.

Regelgevende instanties dienen toereikende en duidelijke verantwoordelijkheden op het vlak van de nationale wetgeving, evenals een behoorlijke mate van onafhankelijkheid te krijgen, om hun taken te kunnen vervullen. De coördinatie en samenwerking tussen nationale regelgevende instanties moet verder worden verbeterd.

8. Dienstverlening aan gebruikers/consumenten en overwegingen van openbare dienstverlening

Het met de gas- en elektriciteitsrichtlijnen nagestreefde doel - de dienstverlening aan de klant op peil houden en verbeteren - wordt gerealiseerd. Enquêtes naar de beleving van de consument hebben uitgewezen dat men over het algemeen tevreden is met de kwaliteit van de dienstverlening door nutsbedrijven[21]. De vrees dat de intrede van mededinging tot een achteruitgang van de dienstverleningsstandaard of tot problemen bij de universele dienstverlening zou leiden, is ongegrond gebleken.

De Commissie zal ook aandacht besteden aan het vraagstuk van de kwetsbare klanten. In het bijzonder zouden voor kwetsbare klanten speciale regelingen moeten gelden, zo nodig om te verzekeren dat deze klanten de nodige bescherming genieten.

Bovendien zal de Commissie de nodige waakzaamheid blijven betrachten, met name ten aanzien van de sociale en werkgelegenheidseffecten van de herstructurering van energiebedrijven, de gevolgen van concurrerende energieprijzen voor de werkgelegenheid in energie-intensieve industrieën en de bescherming van de consument tegen oneerlijke verkooppraktijken. Hoe tevreden de klant met de dienstverstrekking is zou op gezette tijden moeten worden nagegaan, teneinde tekortkomingen in de markt tijdig op het spoor te kunnen komen, terwijl de lidstaten en de regelgevende instanties aandacht moeten blijven besteden aan kwesties die voor de consument van belang zijn.

De Commissie is voornemens een handvest van rechten van gas- en elektriciteitsafnemers voor te stellen, dat in voege zou moeten zijn voordat de markt op 1 juli 2007 overal in de EU volledig open wordt.

C. CONTINUÏTEIT VAN DE VOORZIENING

Ook al hebben de elektriciteitsbedrijven de beschikbare overcapaciteit naar aanleiding van de introductie van mededinging in de sector verminderd, toch heeft, sinds de markt is opengesteld, het elektriciteitsaanbod in de Europese Unie een bevredigende ontwikkeling te zien gegeven. Men heeft lering getrokken uit de moeilijkheden die zijn veroorzaakt door de hittegolf in de zomer van 2003. En ondanks het feit dat in de zomer van 2005 de vraag in sommige Zuid-Europese landen opnieuw tot recordhoogten steeg, deden er zich geen noemenswaardige problemen met de stroomvoorziening voor[22]. Het Parlement en de Raad zullen binnenkort een richtlijn goedkeuren over de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening en de ontwikkeling van de hiertoe benodigde infrastructuren. Krachtens deze richtlijn, welke tegen eind 2007 moet worden geïmplementeerd, moeten de lidstaten voorzien in een betrouwbaar regelgevingskader dat voor nieuwe investeringen in zowel elektriciteitsopwekking als infrastructuur bevorderlijk zal zijn.

Wat primaire energiebronnen betreft, is de Europese Unie sterk op invoer aangewezen. In het van 2000 daterende groenboek van de Commissie over de continuïteit van de energievoorziening[23] werd de structurele zwakte van de energievoorziening van de EU beklemtoond en werd gewaarschuwd tegen een nog grotere afhankelijkheid van import. Dit geldt in het bijzonder voor gas. In het geval van elektriciteit, zal de EU voor een deel gebruik kunnen blijven maken van endogene, waaronder hernieuwbare, energiebronnen en van brandstoffen waarvoor een gediversifieerde wereldmarkt bestaat (steenkool en uranium). In het geval van gas zal een globalisering van de markt en, bijgevolg, een diversifiëring van de invoer moeilijker te realiseren zijn. Zoals de zaken er thans voor staan, zijn bijna alle gasimporten in de EU afkomstig uit slechts drie landen: Rusland, Noorwegen en Algerije. Nu de eigen gasreserves beginnen te slinken en het gasverbruik overal ter wereld naar verwachting aanzienlijk zal toenemen, moet er wel wat aan de huidige zware afhankelijkheid van een klein aantal uitvoerlanden worden gedaan, in het bijzonder door een maximaal gebruik van alle Europese endogene energiebronnen, bijvoorbeeld door middel van een meer intensieve aardoliewinning in de Noordzee, hetgeen met name aan het mechanisme van koolstofsequestratie te danken is.

Terwijl Europa, met zo’n 80% van alle aardgasreserves in de wereld binnen economisch vervoersbereik, in vele opzichten in een gunstige positie verkeert, moeten er, om toegang tot nieuwe gasbronnen te krijgen, veelal nieuwe transportinfrastructuren, pijplijnen of speciale faciliteiten voor vloeibaar aardgas (LNG) worden aangelegd. Wat dit betreft, zal de EU zich meer en meer moeten gaan toeleggen op de strategische dimensie van haar energiebetrekkingen met derde landen, vooral met leveranciers, en de vraag hoe de verbetering hiervan de werking van de EU-energiemarkten ten goede kan komen. De recentelijk door investeerders genomen besluiten om een aantal nieuwe projecten voor LNG-terminals in de EU te lanceren, vormen in dit opzicht een stap vooruit. Deze initiatieven zouden door andere pijplijn- en LNG-projecten moeten worden gevolgd en de dialoog met de gasproducerende landen moet worden geïntensiveerd. LNG-importen uit nieuwe productieregio’s zijn in sommige gevallen al een concurrentieel alternatief aan het worden.

Gezien de voorspelde grote vraag naar gas en de fellere concurrentie om gasvoorraden overal ter wereld die hiervan het gevolg is, in het bijzonder op de evoluerende wereldmarkt voor vloeibaar aardgas, moet de gasmarkt van de EU aantrekkelijk blijven. Deze markt moet behoorlijk functioneren, onderbouwd zijn met een betrouwbaar en stabiel regelgevingskader en overal in de EU een vrije doorstroming van gas mogelijk maken, waardoor leveranciers en investeerders in staat worden gesteld van de door een open markt geboden zakenmogelijkheden profijt te trekken.

Met de Richtlijn betreffende een continue gasvoorziening[24] wordt een gascoördinatiegroep ingesteld die alle lidstaten vertegenwoordigt en voorziet in een bindende zekerheid voor voorzieningsnormen, met het doel de continuïteit van de gasvoorziening op een concurrentiële markt te verzekeren.

Kernenergie neemt meer dan een derde van de elektriciteitsproductie in de EU voor haar rekening. De totale hoeveelheid gegenereerde kernenergie is nooit groter geweest dan in 2004. Een aantal lidstaten (b.v. Frankrijk en Finland) hebben besloten verdere investeringen te doen in kernenergie, een energievorm waarbij bovendien geen CO2 vrijkomt en die een belangrijke rol bij de continuïteit van de energievoorziening in de EU vormt. De Commissie heeft voor de EU-25 een regelgevingskader voorgesteld op het vlak van nucleaire veiligheid en het beheer van kernafval. Het is belangrijk dat de lidstaten dit kader goedkeuren, en dit ongeacht de vraag of zij al dan niet van plan zijn zelf kernenergie te gebruiken.

D. CONCLUSIES

Met de goedkeuring van de tweede gas- en elektriciteitsrichtlijnen is thans de basisstructuur aanwezig voor de ontwikkeling van een echte interne markt. Het is nu aan de lidstaten om de richtlijnen effectief ten uitvoer te leggen en ervoor te zorgen dat de markt in de praktijk functioneert. Hierbij zal men zich moeten laten leiden door de geest van het met de richtlijnen nagestreefde doel, nl. de totstandbrenging van een werkende interne energiemarkt in het belang van de EU-burgers.

In dit verslag worden de redenen gegeven waarom deze doelstelling nog lang niet verwezenlijkt is.

Sommige lidstaten hebben in het licht van nationale of regionale omstandigheden bijkomende maatregelen genomen om het functioneren van de markt te verbeteren, zoals eigendomsontvlechting van transportnetten[25], “gas release”-programma’s[26], divestering van dominante bedrijven[27] of de totstandbrenging van een regionale groothandelsmarkt[28]. Over het algemeen neigen de lidstaten echter naar een minimalistische aanpak bij hun tenuitvoerlegging van de richtlijnen[29]. Een dergelijke terughoudendheid is nadelig. De lidstaten zullen zelf het initiatief moeten nemen om problemen op de gas- en elektriciteitsmarkten in de context van de richtlijnen op het spoor te komen en op te lossen.

In aanmerking genomen dat in tal van lidstaten de wetgeving tot omzetting van de richtlijnen nog maar pas is goedgekeurd en dat de resultaten van het sectoronderzoek nog niet beschikbaar zijn, onthoudt de Commissie zich in dit verslag nog van definitieve conclusies over de behoefte aan bijkomende maatregelen op Europees niveau. Voor de lidstaten en de nationale regelgevende instanties is nu een cruciale rol weggelegd, namelijk ervoor zorgen dat de markt ook echt gaat functioneren.

Tegen deze achtergrond zal de Commissie:

- de tenuitvoerlegging van de nieuwe regels in de lidstaten op de voet volgen, op de naleving hiervan aandringen en, in de komende maanden, bij niet-naleving hiervan de desbetreffende inbreukprocedures inleiden;

- in de komende maanden per land gedetailleerde evaluaties van de praktische doeltreffendheid van de wet- en regelgevingsmaatregelen, inclusief bijkomende nationale maatregelen, verrichten; (De Commissie zal ervoor zorgen dat er voldoende middelen zijn om deze taak compleet en efficiënt af te wikkelen. Aan de hand van deze evaluatie zal de Commissie kunnen concluderen of er, en zo ja, welke bijkomende maatregelen er op nationaal en communautair niveau nodig zullen zijn. Tegen eind 2006 zal er een eindverslag over de resultaten van deze evaluatie en de conclusies van de Commissie worden gepubliceerd dat mogelijk in 2007 door eventueel noodzakelijke voorstellen zal worden gevolgd);

- de instrumenten waarin de gas- en elektriciteitsverordeningen voorzien gebruiken om uitvoeringsmaatregelen op kerngebieden goed te keuren, met het oogmerk een verdere marktintegratie aan te moedigen. (De Commissie zal bijvoorbeeld binnenkort nieuwe richtsnoeren inzake - een efficiënter - congestiebeheer bij elektriciteitstransmissie vaststellen waardoor de grensoverschrijdende handel zal worden vergemakkelijkt. Op gebieden waarop de bestaande instrumenten zich niet voor de goedkeuring van bindende geharmoniseerde regels op EU-niveau lenen, zal de Commissie de nationale regelgevende instanties vragen in de Europese Groep van regelgevende instanties voor gas en elektriciteit geharmoniseerde benaderingen voor fundamentele regelgevingskwesties, zoals balancering, uit te werken);

- druk op de lidstaten en de regelgevende instanties blijven uitoefenen om te bereiken dat de investeringen in transportinfrastructuren zo worden verbeterd dat grensoverschrijdende congestie in elektriciteitsnetten tot het verleden gaat behoren;

- haar onderzoek naar de stand van de mededinging in de sector afronden en hieruit de nodige conclusies voor te nemen maatregelen trekken.

[1] Richtlijnen 2003/54/EG en 2003/55/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markten voor elektriciteit en gas (LS)

[2] Zie voor bijzonderheden werkdocument van de diensten van de Commissie, Technische bijlagen (TB) bij deze mededeling, deel 5

[3] Groenboek inzake energie-efficiëntie "Meer doen met minder”, COM(2005) 265.

[4] Zie streefcijfer in Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt en de toetredingsakten van de nieuwe lidstaten.

[5] TB, deel 1.

[6] TB, deel 4.

[7] Stromen tussen de lidstaten van de Unie voor de coördinatie van het transport van elektriciteit (UCTE).

[8] TB, deel 5.

[9] TB, deel 6

[10] Zaak C-17/03

[11] TB, deel 4 en 5.

[12] Vgl. fusiezaken 3440 EDP/ENI/GDP. De verbodsbeslissing is bevestigd door het Gerecht van eerste aanleg in Zaak T-87/05 van 21 september 2005

[13] TB, deel 3.

[14] TB, deel 3 en 7.

[15] TB, deel 4 en 5.

[16] TB, deel 7.

[17] In de richtlijn wordt vereist dat transmissiesysteemexploitanten wettelijk en functioneel ontvlecht moeten zijn. Die lidstaten waar transmissiesysteemexploitanten qua eigendom ontvlecht zijn hebben besloten verder te gaan dan het bepaalde in de richtlijn om te kunnen verzekeren dat derden op niet-discriminerende wijze toegang krijgen. Voor lidstaten met zwarte banden in de kolom "Gastransmissie” gelden afwijkingen van de ontvlechtingsbepalingen.

[18] TB, deel 7.

[19] TB, deel 7.

[20] TB, deel 8.

[21] EUROBAROMETER, Prijzen en kwaliteit van diensten van algemeen belang, september 2005.

[22] TB, deel 10.

[23] Groenboek - Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening, COM (2000) 769

[24] Richtlijn 2004/67/EG van de Raad van 26 april 2004 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening

[25] Zie tabel op blz. 11

[26] B.v. in Duitsland, Italië, Frankrijk, Oostenrijk en Spanje.

[27] B.v. in Italië.

[28] B.v. Nordpool.

[29] TB, toelichting.

Gemiddelde locoprijs (of equivalent)

juli 2004 - juni 2005

geen prijsindex

boven ¬ 60

¬ 50 - ¬ 60

¬ 40 - ¬ 50

¬ 30 - ¬ 40

onder ¬ 30

Ontbrekende infrastructuurlinks

In aanbouw voltooid

Wordt overwogen

Geen vooruitgang t.a.v. nieuwe inboven € 60

€ 50 - € 60

€ 40 - € 50

€ 30 - € 40

onder € 30

Ontbrekende infrastructuurlinks

In aanbouw voltooid

Wordt overwogen

Geen vooruitgang t.a.v. nieuwe interconnectie

12,59

Omzet €

Electriciteit

Gas

andere

andere

Enel

RWE

26,90

12,59

12,15

36,49

18,47

18,06

46,93

42,14

49,13

10,07

Vattenfall

EON

GDF

EDF

Endesa

Electrabel

Centrica

Scottish Power