Brief aan het Voorzitterschap van de Raad en aan de Commissie van het Ministerie van Binnenlandse Veiligheid (DHS) van de Verenigde Staten van Amerika, betreffende de interpretatie van een aantal bepalingen van de verplichtingen die op 11 mei 2004 door het DHS zijn aangegaan in verband met de overdracht van persoons–gegevens van passagiers (PNR-gegevens) door luchtvaart–maatschappijen (1)

(2006/C 259/01)

„Deze brief vormt de neerslag van onze bevindingen in verband met de interpretatie van een aantal bepalingen uit de Verbintenissen inzake de persoonsgegevens van passagiers (PNR), die op 11 mei 2004 door het ministerie van Binnenlandse Veiligheid (DHS) zijn aangegaan. In deze brief wordt met DHS bedoeld, het Bureau of Customs and Border Protection, de U.S. Immigration and Customs Enforcement, het Office of the Secretary en de entiteiten die het DHS rechtstreeks ondersteunen, met uitzondering van andere componenten van het DHS, zoals de Citizenship and Immigration Services (Diensten voor staatsburgerschap en immigratie), de Transportation Security Administration (Dienst voor vervoersveiligheid), de geheime dienst van de VS, de kustwacht van de VS en de federale instantie voor rampenbestrijding. Wij zien ernaar uit deze en andere aangelegenheden verder te bekijken in het kader van toekomstige besprekingen over een alomvattende, op wederkerigheid en gemeenschappelijke beginselen gestoelde overeenkomst.

Uitwisseling en openbaarmaking van PNR

De wet van 2004 inzake de hervorming van de inlichtingendiensten en de preventie van terrorisme bepaalt dat de president ten behoeve van informatie-uitwisseling een structuur opzet „that facilitates the sharing of terrorism information.” Nadat deze wet op 25 oktober 2005 was bekrachtigd, werd presidentieel besluit 13388 uitgevaardigd, dat bepaalt dat het DHS en andere instanties „promptly give access to … terrorism information to the head of each other agency that has counterterrorism functions”, en waarbij een mechanisme werd ingevoerd om de informatie-uitwisselingsstructuur te implementeren.

Op grond van punt 35 van de verbintenissen („geen enkele bepaling in deze verbintenissen belet het gebruik of de openbaarmaking van PNR-gegevens bij strafrechtelijke procedures of in andere wettelijk voorgeschreven gevallen”, en het DHS zal „de Europese Commissie informeren over de goedkeuring van VS-wetgeving waardoor de verklaringen in deze verbintenissen substantieel worden beïnvloed”) hebben de VS de EU er thans op gewezen dat enkele bepalingen van de verbintenissen die de informatie-uitwisseling tussen instanties van de VS beperken, met name de punten 17, 28, 29, 30, 31, en 32, volledig dan wel gedeeltelijk, in de weg kunnen staan aan de totstandbrenging van de in bovengenoemde wet en bovengenoemd uitvoeringsbesluit bedoelde informatie-uitwisselingsomgeving.

In het licht van deze ontwikkelingen en in overeenstemming met het navolgende, dienen de verbintenissen zo te worden geïnterpreteerd en toegepast dat zij niet in de weg staan aan de uitwisseling van PNR-gegevens tussen het DHS en andere overheidsinstanties van de VS die verantwoordelijk zijn voor het voorkomen en bestrijden van terrorisme en daarmee samenhangende misdrijven, als bepaald in punt 3 van de verbintenissen.

Het DHS zal derhalve de openbaarmaking faciliteren van PNR-gegevens aan overheidsinstanties van de VS die voor de uitoefening van hun terrorismebestrijdingsfunctie PNR-gegevens nodig hebben met het oog op het voorkomen en bestrijden van terrorisme en daarmee samenhangende misdrijven in gevallen die zij onderzoeken (waaronder dreigingen, vluchten, personen, en routes die zorgen baren); van onvoorwaardelijke, directe elektronische toegang is evenwel geen sprake. Het DHS zal erop toezien dat die instanties gegevensbeschermingsnormen naleven die vergelijkbaar zijn met die van het DHS, met name wat betreft beperking van het doel, bewaring van gegevens, doorgifte van gegevens, bewustmaking en opleiding, veiligheidsnormen en sancties in geval van misbruik, en informatie-, klachten- en rectificatieprocedures. Voordat wordt overgegaan tot gefaciliteerde openbaarmaking, moet elke ontvangende instantie het DHS een schriftelijke bevestiging sturen dat zij de betrokken normen naleeft. Het DHS zal de EU vóór het verstrijken van de overeenkomst schriftelijk in kennis stellen van de implementatie van de gefaciliteerde openbaarmaking en de naleving van de toepasselijke normen.

Toegang tot PNR in een vroeg stadium

Punt 14 houdt een beperking in van het aantal keren dat PNR kunnen worden opgevraagd, doch bevat geen restricties wat de toelevering van gegevens aan het DHS betreft. Het toeleveringssysteem wordt door de EU minder indringend geacht uit het oogpunt van gegevensbescherming. Het toeleveringssysteem verleent luchtvaartmaatschappijen evenwel geen discretionaire bevoegdheid inzake het tijdstip en de wijze van toelevering en de aard van de toe te leveren gegevens. Die bevoegdheid komt op grond van het VS-recht toe aan het DHS. Derhalve zal het DHS een toeleveringsmethode gebruiken waarmee het de PNR-gegevens verkrijgt die nodig zijn om een doeltreffende risicobeoordeling uit te voeren, rekening houdend met de economische gevolgen voor de luchtvaartmaatschappijen.

Bij het bepalen van het tijdstip waarop de eerste toelevering van gegevens dient plaats te vinden, heeft het DHS de discretionaire bevoegdheid om meer dan 72 uur vóór het vertrek van een vlucht PNR-gegevens te verlangen, zolang er maatregelen nodig zijn om een misdrijf als bedoeld in punt 3 te voorkomen. Daarnaast kunnen zich gevallen voordoen waarin de regering van de VS over specifieke informatie beschikt met betrekking tot een specifieke dreiging, maar de beschikbare inlichtingen minder definitief zijn; dan kan het nodig zijn een breder net uit te werpen om de aard van de dreiging en de betrokkenen te achterhalen. Punt 14 wordt derhalve zo uitgelegd dat er buiten de periode van 72 uur toegang tot PNR-gegevens mogelijk is, indien er aanwijzingen zijn dat toegang in een vroeg stadium kan helpen het hoofd te bieden aan een specifieke dreiging voor één vlucht, voor meerdere vluchten of voor een route, dan wel aan andere omstandigheden die verband houden met de in punt 3 van de verbintenissen omschreven misdrijven. Bij de uitoefening van deze discretionaire bevoegdheid zal het DHS behoedzaamheid en evenredigheid betrachten.

In overeenstemming met de verbintenissen zal het DHS zo spoedig mogelijk overstappen op een toeleveringssysteem voor de overdracht van PNR-gegevens, en zal het uiterlijk eind 2006 de nodige tests verrichten voor ten minste één systeem dat momenteel wordt ontwikkeld, indien het te testen ontwerp aan de technische eisen van het DHS voldoet. Zonder af te wijken van de verbintenissen, en om te voorkomen dat eisen die mogelijkerwijs in de toekomst aan het systeem moeten worden gesteld, vooraf moeten worden ingeschat, moeten de in een toeleveringssysteem gebruikte filters en het systeemontwerp zelf de toelevering van PNR-gegevens uit de boekings- of vertrekcontrolesystemen aan het DHS mogelijk maken in uitzonderlijke omstandigheden, indien een ruimere openbaarmaking absoluut noodzakelijk is om het hoofd te bieden aan een bedreiging van de vitale belangen van de betrokkene of van anderen.

Bewaring van gegevens

PNR-gegevens kunnen voor verschillende belangrijke doeleinden worden gebruikt om potentiële terroristen te helpen identificeren; zelfs gegevens die meer dan 3,5 jaar oud zijn, kunnen van cruciaal belang zijn om verbanden te leggen tussen vermeende terroristen. De Overeenkomst zal zijn verstreken, voordat de gegevens op grond van artikel 15 van de verbintenissen moeten worden vernietigd; of en hoe de overeenkomstig de verbintenissen verzamelde PNR-gegevens moeten worden vernietigd, zal in de toekomst door de Verenigde Staten en de Europese Unie worden besproken.

Gemeenschappelijke evaluatie

In het licht van de uitvoerige gemeenschappelijke analyse van de verbintenissen in september 2005 en van het feit dat de overeenkomst vóór de volgende gemeenschappelijke evaluatie verstrijkt, zal de vraag of er in 2007 een gemeenschappelijke evaluatie wordt verricht, en hoe zulks dan zou moeten gebeuren, aan de orde worden gesteld in het kader van de besprekingen over een toekomstige overeenkomst.

Gegevenselementen

Het „frequent flyer”-veld kan adressen, telefoonnummers en e-mailadressen bevatten; al die gegevens, alsmede het „frequent flyer”-nummer, kunnen cruciale bewijzen zijn van banden met het terrorisme. Evenzo kan informatie over het aantal tassen dat een passagier bij zich draagt, in een context van terrorismebestrijding van betekenis zijn. De verbintenissen laten het DHS toe om gegevens toe te voegen aan de 34 gegevens die zijn opgesomd in bijlage A van de verbintenissen, indien zulks nodig is om de in punt 3 omschreven doeleinden te verwezenlijken.

Met deze brief wensen de VS de EU op grond van punt 7 te raadplegen in verband met punt 11 van bijlage A, wat betreft de noodzaak voor het DHS om het „frequent flyer”-nummer en de in bijlage A van de verbintenissen opgesomde gegevens in handen te krijgen, ongeacht waar deze zich bevinden.

Vitale belangen van de betrokkene en van anderen

Het DHS onderkent het potentiële belang van PNR-gegevens in de context van besmettelijke ziekten en andere risico's voor de passagier, en bevestigt nogmaals dat de toegang tot die informatie is toegestaan krachtens punt 34, dat bepaalt dat de verbintenissen niet in de weg mogen staan aan het gebruik van PNR-gegevens ter bescherming van de vitale belangen van de betrokkene of van anderen, en aan de directe beschikbaarheid van PNR-gegevens voor de bevoegde autoriteiten met het oog op de in punt 3 van de verbintenissen omschreven doeleinden. „Vitale belangen” slaat op omstandigheden waarin het leven van de betrokkene of van anderen in gevaar zou kunnen zijn, en omvat toegang tot informatie die nodig is om degenen die mogelijk een gevaarlijke overdraagbare ziekte hebben of die daaraan zijn blootgesteld, snel te kunnen identificeren en lokaliseren en onverwijld op de hoogte te brengen. Dergelijke gegevens zullen op passende wijze worden beschermd en uitsluitend worden gebruikt voor de doeleinden waarvoor zij zijn opgevraagd.