De verordening heeft OLAF in staat gesteld zijn mandaat te vervullen en concrete resultaten voor te leggen. Uit de evaluatie bleek duidelijk dat de onderzoeken als gevolg van verschillende specifieke bepalingen van de verordening doeltreffender worden verricht. De samenwerking en de uitwisseling van informatie tussen OLAF en zijn partners is versterkt door de invoering van bepalingen die gestructureerde samenwerking mogelijk maken. De oprichting van de coördinatiediensten fraudebestrijding in de lidstaten, bijvoorbeeld, werd belangrijk bevonden voor het versterken van de banden tussen OLAF en de lidstaten.

Uit de evaluatie is gebleken dat deze specifieke doelstellingen relevant zijn en blijven voor de overkoepelende doelstelling, namelijk de financiële belangen van de Unie te beschermen. Hiertoe verricht OLAF specifieke taken op EU-niveau die niet kunnen worden uitgevoerd op nationaal niveau alleen. De toegevoegde waarde van de OLAF-onderzoeken werd bevestigd tijdens de raadpleging van belanghebbenden op nationaal en Unieniveau. De evaluatie heeft tevens bevestigd dat deze doelstellingen nog steeds relevant zijn in de context van de instelling van het Europees Openbaar Ministerie.

De gedetailleerde bevindingen van de evaluatie en de gebruikte methode worden beschreven in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat bij dit verslag is gevoegd. Voor de voorbereiding van het werkdocument van de diensten van de Commissie werd gebruikgemaakt van een door een externe contractant opgestelde studie.

De evaluatie is gebaseerd op een brede raadpleging van een groot aantal belanghebbenden. Als onderdeel van het evaluatieproces heeft OLAF op 1 en 2 maart 2017 een conferentie georganiseerd over de evaluatie van de verordening . De bijna 250 deelnemers kwamen uit de coördinatiediensten fraudebestrijding van de lidstaten, de nationale administratieve instanties voor het beheer van de EU-middelen, wetshandhavings- en vervolgingsinstanties, justitiële autoriteiten, IBOA's, internationale organisaties, de academische wereld en niet-gouvernementele organisaties. Deze groepen belanghebbenden, alsook de personeelsleden van OLAF, werden eveneens geraadpleegd via interviews en enquêtes.

De evaluatie was gericht op vier belangrijke aspecten: doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie, relevantie. De meerwaarde van de EU is niet geëvalueerd aangezien OLAF de bescherming van de financiële belangen van de EU, in het kader van de artikelen 317 en 325 VWEU, waarborgt door specifieke taken op EU-niveau uit te voeren die niet kunnen worden uitgevoerd op nationaal niveau. Wel behandeld zijn aspecten in verband met de doelmatigheid van de verordening in de toekomst en in verband met ontwikkelingen op het gebied van fraude en fraudebestrijdingsbeleid.

Dit verslag gaat vergezeld van een advies van het Comité van toezicht van OLAF over de toepassing van de verordening. Dit advies is vastgesteld krachtens artikel 19 van de verordening. Het evaluatieverslag van de Commissie en het advies van het comité staan los van elkaar en zijn parallel opgesteld.

Dit is de achtergrond waartegen in dit verslag de resultaten worden gepresenteerd van de bij artikel 19 vereiste evaluatie van de toepassing van Verordening nr. 883/2013 betreffende onderzoeken door OLAF (hierna "de verordening" genoemd). Voorts wordt in het verslag uiteengezet hoe het wettelijk kader voor OLAF-onderzoeken zo nodig kan worden aangepast en versterkt, rekening houdend met de voornaamste resultaten van de evaluatie en met de verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie, die naar verwachting door de Raad zal worden goedgekeurd.

Al deze onderdelen zijn belangrijk in de aanloop naar het volgend meerjarig financieel kader. De Commissie bezint zich momenteel op de vraag welke begroting het Europa van de toekomst nodig heeft. Een efficiënte en correcte besteding van de Uniebegroting is essentieel voor het vertrouwen van de burgers in de EU en voor de sterkte en de meerwaarde van het Europese project. Fraude en corruptie betekenen minder middelen die ten behoeve van de Europese burgers kunnen worden ingezet en vormen soms de voedingsbodem voor andere criminele activiteiten (zoals terrorisme en georganiseerde misdaad). Zij moeten daarom krachtig en doeltreffend worden bestreden. Het uiteindelijke doel is een hoog en gelijkwaardig niveau van bescherming van de EU-begroting op het hele grondgebied van de EU te garanderen.

Deze maatregelen vormen een aanvulling op het institutionele en wettelijke kader voor de bescherming van de begroting van de Unie, dat thans op EU-niveau steunt op de werkzaamheden van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), de Europese Rekenkamer, andere EU-instellingen, -organen, -bureaus en -agentschappen ("IBOA's") en op het niveau van de lidstaten op verschillende nationale administratieve en gerechtelijke autoriteiten. Deze instanties vervullen stuk voor stuk noodzakelijke taken ter bescherming van de Uniebegroting overeenkomstig de verplichting als vastgesteld in artikel 325 VWEU. OLAF is in 1999 door de Commissie opgericht om fraude, corruptie en andere onwettige activiteiten ten nadele van de financiële belangen van de EU administratief te onderzoeken en de lidstaten bij te staan in de strijd tegen fraude .

De Commissie voert een ambitieuze agenda uit om de financiële belangen van de Unie krachtiger te beschermen en in 2017 zijn in dat verband belangrijke stappen gezet. In juli is de richtlijn inzake de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt (de "PIF-richtlijn") door het Parlement en de Raad goedgekeurd. Voorts wordt verwacht dat de Raad binnenkort, in het kader van nauwere samenwerking tussen 20 lidstaten, de verordening tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie ("EOM") zal aannemen.

OLAF gaat dankzij de verordening, in combinatie met interne organisatorische maatregelen, aantoonbaar veel doeltreffender te werk bij het selecteren en onderzoeken van zaken. Dit wordt geïllustreerd door de stijging van het aantal onderzoeken dat het onderzoekspersoneel in behandeling heeft, van het aantal aanbevelingen en van de voor terugvordering aanbevolen bedragen.

De beoordeling heeft echter ook een aantal tekortkomingen in het verrichten van de onderzoeken aan het licht gebracht die van invloed zijn op de doeltreffende en efficiënte toepassing van de verordening.

(1)De onderzoeksbevoegdheden van OLAF vloeien voort uit verschillende rechtshandelingen van de Unie, waaronder de verordening. In een aantal gevallen bepalen deze rechtshandelingen echter dat de uitoefening van deze bevoegdheden onderworpen is aan nationaalrechtelijke voorwaarden, met name wat betreft controles en verificaties ter plaatse van marktdeelnemers en digitaal forensisch onderzoek op het grondgebied van de lidstaten. Uit de evaluatie blijkt dat niet helemaal duidelijk is in welke mate Verordening 883/2013 het nationale recht toepasselijk maakt. Verschillen in de interpretatie van de relevante bepalingen en in het nationale recht leiden tot versnippering bij de uitoefening van de bevoegdheden van OLAF in de lidstaten en maken het voor OLAF in sommige gevallen moeilijk om een degelijk onderzoek te verrichten en om overeenkomstig de in het Verdrag vastgestelde doelstelling de financiële belangen in de gehele Unie doeltreffend te beschermen.

(2)De verordening stelt OLAF geen handhavingsinstrumenten ter beschikking om de uitoefening van zijn bevoegdheden af te dwingen ingeval van weigering of obstructie door bij een onderzoek betrokken personen en getuigen. Hierdoor kan de doeltreffendheid van de OLAF-onderzoeken worden beperkt. De mate waarin dat gebeurt, verschilt van lidstaat tot lidstaat en hangt af van het vermogen van de bevoegde nationale autoriteiten om OLAF met hun eigen handhavingsinstrumenten te ondersteunen, en tevens van het toepasselijke nationale recht.

(3)De evaluatie wees op de noodzaak om, uitgaande van de bijdragen van sommige belanghebbenden, te overwegen de onderzoeksbevoegdheden van OLAF op bepaalde punten te wijzigen. Er moet worden onderzocht in hoeverre het noodzakelijk en mogelijk is de toegang tot informatie over bankrekeningen onder passende voorwaarden te verbeteren. Dit zou een centrale rol kunnen spelen in het opsporen van talrijke gevallen van fraude of onregelmatigheden. Deze bevoegdheid houdt ook verband met de onderzoeksmogelijkheden op het gebied van btw, waar het mandaat van OLAF, zo blijkt uit de evaluatie, verduidelijking en versterking behoeft.

(4)Wat interne onderzoeken betreft, is de verordening van toepassing in samenhang met de interne besluiten die door elke IBOA worden vastgesteld, met als gevolg dat OLAF verschillende mogelijkheden heeft om op te treden. Uit de evaluatie bleek dat wanneer de verordening meer duidelijkheid zou verschaffen over de voorwaarden voor het verrichten van interne onderzoeken die in alle IBOA's van toepassing zijn, zij betere waarborgen voor een uniforme bescherming zou bieden en als kader zou kunnen fungeren voor het beoordelen van specifieke, in de interne besluiten vastgelegde regelingen. Bovendien zouden de regels voor interne en externe onderzoeken beter op elkaar kunnen worden afgestemd (wanneer uiteenlopende regels niet gerechtvaardigd zijn) om te zorgen voor een coherenter onderzoekskader.

(5)Volgens de evaluatie kan OLAF meer gebruikmaken van de mogelijkheden om in een vroege fase informatie aan andere IBOA's door te geven wanneer de feiten in een nog lopend onderzoek al gedeeltelijk vaststaan en eventueel onmiddellijk voorzorgsmaatregelen vereisen nog voordat het onderzoek wordt afgerond.

Wat betreft de follow-up van de onderzoeken, zijn er grote verschillen tussen de geadresseerden van de OLAF-aanbevelingen en gaapt er soms een grote kloof tussen de aanbevelingen en de follow-up. Volgens de evaluatie hebben kwaliteit en tijdigheid van de eindverslagen van OLAF een invloed op de mate waarin gevolg wordt gegeven aan de aanbevelingen en zijn er, ten aanzien van de financiële aanbevelingen, verschillen tussen OLAF en de IBOA's wat de beoordeling van de schade aan de EU-begroting betreft.

De belangrijkste tekortkoming in de follow-up van de aanbevelingen heeft echter betrekking op de regels inzake de toelaatbaarheid van door OLAF verzameld bewijsmateriaal in nationale gerechtelijke procedures. Krachtens de verordening zijn de verslagen van OLAF toelaatbare bewijsmiddelen, op dezelfde wijze en onder dezelfde voorwaarden als de door de nationale administratieve controleurs opgestelde administratieve verslagen. Uit de evaluatie komt naar voren dat deze regel de doeltreffendheid van de werkzaamheden van OLAF in sommige lidstaten onvoldoende waarborgt.

De in 2013 ingevoerde nieuwe bepaling inzake procedurewaarborgen werd tijdens de evaluatie algemeen aangemerkt als een verbetering op het gebied van de bescherming van de rechten van personen tegen wie een OLAF-onderzoek is ingesteld. De bij de verordening ingevoerde wettigheidstoetsing en de nieuwe interne klachtenprocedure hebben de procedurewaarborgen voor personen tegen wie een onderzoek is ingesteld, verder versterkt. Sommige geraadpleegde belanghebbenden hadden twijfels bij de toegevoegde waarde van de nieuwe bepalingen, anderen beschouwden het evenwicht tussen de bevoegdheden van OLAF en de procedurerechten als passend, weer anderen pleitten voor een versterking van de procedurele rechten. Uit de evaluatie komt niet naar voren dat de procedurewaarborgen in de verordening ontoereikend zijn in de context van de bestaande onderzoeksbevoegdheden en -instrumenten van OLAF. Wat de bepalingen van de verordening inzake toezicht en controle betreft, wijst de evaluatie erop dat het werk van het Comité van toezicht en de samenwerking tussen het comité en OLAF gevolgen hebben ondervonden van de verschillende standpunten en praktijken ten aanzien van deze bepalingen, met name wat betreft de rol en het mandaat van het comité en de toegang van het comité tot informatie over zaken die in het bezit is van OLAF.

De evaluatie heeft ook de vinger gelegd op enkele kwesties die te maken hebben met de interne en externe samenhang van de verordening.

(1)De verordening voorziet OLAF van een rechtsgrondslag om de lidstaten bijstand te verlenen bij het organiseren van een nauwe, regelmatige samenwerking tussen hun bevoegde autoriteiten met het oog op coördinatie van hun maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de EU. Dit is een essentieel onderdeel van de opdracht van OLAF om grensoverschrijdende samenwerking tussen de lidstaten te ondersteunen. De verordening bevat echter geen nadere bepalingen over coördinatiemethoden of de procedures voor deze zogenaamde "coördinatiezaken". Dit leidt tot een gebrek aan rechtszekerheid voor OLAF en de lidstaten die gebruikmaken van de bijstand van OLAF. De restrictieve gevolgen hiervan zijn vooral voelbaar op beleidsterreinen (zoals de structuurfondsen) waarvoor geen andere rechtshandelingen van de Unie zijn vastgesteld die voorzien in een ondersteunende en coördinerende rol voor OLAF. Op beleidsterreinen waar zulke bepalingen wel bestaan (bijvoorbeeld op het gebied van douane en intellectuele eigendom), kan de verhouding tussen Verordening 883/2013 en deze andere rechtshandelingen aanleiding geven tot praktische moeilijkheden bij de toepassing.

(2)Verordening 883/2013 is van toepassing in samenhang met andere rechtshandelingen van de Unie, waarop de daadwerkelijke uitoefening van het mandaat van OLAF berust. De verordeningen 2185/96 en 2988/95, waarop een van de belangrijkste onderzoeksinstrumenten van OLAF – de controles en verificaties ter plaatse – is gebaseerd, dateren van vóór de vaststelling van Verordening 883/2013 en de voorgangers daarvan uit 1999. De evaluatie heeft een aantal incoherenties tussen deze nauw met elkaar verbonden rechtshandelingen aan het licht gebracht, die in sommige gevallen aanleiding kunnen geven tot onzekerheid en uiteenlopende interpretaties.

Ten slotte wordt in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat bij dit verslag is gevoegd, en in het verslag van de externe contractant aangegeven welke bepalingen van de verordening verduidelijkt of vereenvoudigd zouden kunnen worden in de verordening zelf of beter ten uitvoer zouden worden gelegd in het kader van uitvoeringsmaatregelen. In punt 5.3 worden er enkele vermeld die bijzondere aandacht verdienen.

Mogelijke verdere stappen met betrekking tot de follow-up van de evaluatie worden nader toegelicht in punt 5. Deze moeten enerzijds gebaseerd zijn op de ervaring die met de toepassing van de verordening wordt opgedaan en die beoordeeld wordt in het kader van de evaluatie. Anderzijds moet ook rekening worden houden met de toekomstige instelling van het Europees Openbaar Ministerie, dat de mechanismen om de financiële belangen van de EU op EU-niveau te beschermen, substantieel zal versterken en veranderen.

4De oprichting van het Europees Openbaar Ministerie (EOM) en de gevolgen ervan voor het mandaat en de onderzoeken van OLAF

De oprichting van het EOM is een van de belangrijkste prioriteiten van de Commissie op het gebied van het strafrecht en maakt deel uit van de algemene strategie ter bestrijding van fraude ten koste van de EU-begroting. Tijdens de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 8 juni 2017 hebben twintig lidstaten een algemene benadering goedgekeurd voor de verordening tot instelling van het EOM in het kader van nauwere samenwerking. Het EOM zal het eerste EU-orgaan worden dat de bevoegdheid krijgt om in de PIF-richtlijn omschreven strafbare feiten te vervolgen die de EU-begroting schaden, zoals fraude, corruptie of ernstige grensoverschrijdende btw-fraude. Verwacht wordt dat het EOM zal zorgen voor een coherenter en doeltreffender vervolgingsbeleid voor strafbare feiten die de EU-begroting schaden, wat zich zal vertalen in een groter aantal vervolgingen en veroordelingen en in een toename van het percentage teruggevorderde EU-middelen die door fraude verloren waren gegaan. Het kan tevens een oplossing bieden voor bepaalde tekortkomingen die bij de evaluatie zijn geconstateerd wat de deelnemende lidstaten betreft.

De Commissie heeft in het verleden reeds benadrukt dat fraude ten nadele van de begroting van de Unie krachtiger moet worden bestreden door middel van een geïntegreerd beleid inzake strafrechtelijke en administratieve onderzoeken. Dit geldt ook nu nog. Dankzij de oprichting van het EOM zal de Unie beschikken over instanties die beide soorten onderzoek kunnen verrichten en worden de mogelijkheden voor optreden op EU-niveau dus versterkt, ter aanvulling en intensivering van de maatregelen die de lidstaten in het kader van hun eigen verantwoordelijkheid nemen om de EU-begroting te beschermen.

OLAF behoudt na de instelling van het EOM weliswaar hetzelfde algemene mandaat, maar zal zijn werking op verschillende punten moeten aanpassen aan het bestaan van het EOM.

OLAF zal bevoegd blijven voor het administratieve onderzoek van vermoedelijk frauduleuze en niet-frauduleuze onregelmatigheden in de IBOA's en in alle lidstaten, met als doel aanbevelingen uit te vaardigen om gerechtelijke, disciplinaire, financiële of administratieve procedures in te leiden.