MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, DE EUROPESE CENTRALE BANK, HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ, HET COMITÉ VAN DE REGIO'S EN DE EUROPESE INVESTERINGSBANK

betreffende de evaluatie van de flexibiliteit binnen het stabiliteits- en groeipact

Op 13 januari 2015 heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd over het "optimaal benutten van de flexibiliteit binnen de bestaande regels van het stabiliteits- en groeipact". Daarin heeft zij nieuwe richtsnoeren verstrekt over de manier waarop de bestaande regels van het stabiliteits- en groeipact (hierna "het pact" genoemd) moeten worden toegepast om de drie kernelementen van de economische strategie van de Commissie, namelijk investeringen, structurele hervormingen en begrotingsdiscipline ter ondersteuning van banen en groei, beter aan elkaar te koppelen, en om beter rekening te houden met veranderingen in de economische situatie. De nieuwe verduidelijkingen door de Commissie werden uitvoerig besproken met de lidstaten. Dit resulteerde in de bekendmaking van een gemeenschappelijk standpunt dat door het Economisch en Financieel Comité werd overeengekomen en op 12 februari 2016 door de Raad Ecofin werd bekrachtigd.

In de punten 2.2 en 5 van het gemeenschappelijk overeengekomen standpunt over flexibiliteit wordt de Commissie gevraagd om tegen eind juni 2018 de doeltreffendheid van de nieuwe verduidelijkingen te evalueren. In de evaluatie moeten met name twee kernelementen aan bod komen, namelijk de doeltreffendheid van de aanpassing van de begrotingsinspanning gedurende de conjuncturele cyclus en de toepassing van de flexibiliteit voor structurele hervormingen en investeringen. Een technische bijlage presenteert de berekeningen en de nodige bijzonderheden waarop de bevindingen van deze evaluatie gebaseerd zijn.

1. Wat zijn de belangrijkste elementen van de flexibiliteit binnen het stabiliteits- en groeipact?

De mededeling van januari 2015 werd aangenomen toen Europa uit de economische recessie begon te komen die in 2008 was begonnen, maar het herstel nog altijd zwak en broos was, met grote verschillen tussen de landen. Met name de werkloosheid bleef hardnekkig hoog, de particuliere en overheidsinvesteringen waren zwak en een aantal lidstaten had te kampen met een hoog schuldniveau ten gevolge van de crisis. De inflatie bleef gematigd en veel lager dan het streefcijfer van de Europese Centrale Bank.

Tegen die achtergrond verstrekten de mededeling van de Commissie en het gemeenschappelijk overeengekomen standpunt operationele richtsnoeren om de bestaande regels op een verantwoordelijke, gedifferentieerde en groeivriendelijke manier toe te passen.

De verduidelijkingen betreffen alleen het preventieve deel van het pact, dat tot doel heeft in alle lidstaten een gezonde begrotingssituatie te waarborgen op middellange termijn. Dit fundamentele beginsel van begrotingsverantwoordelijkheid werd opnieuw bevestigd door de Commissie. Tegelijkertijd maakte de Commissie het mogelijk dat het begrotingsaanpassingsvereiste dat aan de lidstaten wordt aanbevolen, varieert volgens i) de schommelingen in het economische klimaat en ii) het gegeven dat structurele hervormingen en overheidsinvesteringen moeten worden bevorderd.

Om de aanpassing van de begrotingsaanpassing gedurende de conjuncturele cyclus te bepalen, werd de zogenaamde "matrix van vereisten" vastgesteld (hierna "de matrix" genoemd). Op basis daarvan worden van lidstaten in economisch goede tijden en/of met een hoge overheidsschuld grotere begrotingsinspanningen gevraagd, terwijl van lidstaten in economisch slechte tijden en/of met een lage overheidsschuld kleinere begrotingsinspanningen worden gevraagd (zie het tekstvak).

Een tijdelijke en beperkte versoepeling van de vereiste begrotingsaanpassing is mogelijk om structurele hervormingen en investeringen te ondersteunen. Het pact staat toe dat een lidstaat van zijn gezonde begrotingssituatie (of van het convergentietraject in die richting) afwijkt om de kortetermijnkosten in aanmerking te nemen die gepaard gaan met de implementatie van structurele hervormingen die op lange termijn zullen opbrengen, met name in de zogenaamde "clausule inzake structurele hervormingen". Het begrotingstraject van een lidstaat kan ook significante overheidsinvesteringen opvangen die op nationaal niveau worden gedaan met medefinanciering van de Unie, met name op grond van de zogenaamde "investeringsclausule". Voor beide clausules zijn waarborgen ingevoerd om de flexibiliteit in evenwicht te houden met het gegeven dat het begrotingsbeleid prudent moet blijven. In onderstaand tekstvak wordt extra informatie gegeven over de werking van de twee clausules.

Tekstvak: de belangrijkste elementen van de mededeling van januari 2015 De mededeling van 13 januari 2015 bestaat uit twee belangrijke onderdelen. Er worden richtsnoeren verstrekt voor de toepassing van de flexibiliteit in het kader van het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact om i) rekening te houden met conjuncturele schommelingen van de economie en ii) ruimte te creëren voor de implementatie van structurele hervormingen en investeringen. Conjuncturele aanpassing van de vereiste begrotingsaanpassingen De omvang van de jaarlijks vereiste begrotingsaanpassing wordt bepaald aan de hand van de zogenaamde "matrix van vereisten". De matrix geeft een gedetailleerde uitsplitsing van de vereiste jaarlijkse aanpassing rekening houdend met de conjunctuurcyclus, het schuldniveau en de houdbaarheidsbehoeften van elke lidstaat, en de richting waarin de economie zich beweegt. De economische conjunctuur komt voornamelijk tot uitdrukking in de outputgap, dat wil zeggen het verschil tussen de werkelijke output en de geraamde potentiële output. Hoe groter de positieve (negatieve) outputgap, hoe hoger (lager) de vereiste begrotingsinspanning. Ongunstige algemene begrotingssituaties vragen om een snellere begrotingsaanpassing, specifiek wanneer de houdbaarheid van de begroting in gevaar is of de schuldquote hoger is dan de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 60 % van het bbp. Flexibiliteit om structurele hervormingen en investeringen te bevorderen Het preventieve deel van het pact voorziet in de nodige flexibiliteit binnen de regels, zonder de begrotingsverantwoordelijkheid in het gedrang te brengen. Met betrekking tot structurele hervormingen en investeringen neemt flexibiliteit de vorm aan van een begrotingsmarge (technisch een tijdelijke afwijking van de middellangetermijndoelstelling of het traject in die richting) die overeenstemt met hun gevolgen voor de begroting op korte termijn. Zowel structurele hervormingen als investeringen moeten positieve langetermijneffecten voor de begroting hebben en de potentiële groei verhogen. Structurele hervormingen moeten groot zijn en volledig worden geïmplementeerd. Investeringen moeten in grote mate door de Unie medegefinancierd zijn, maar alleen het nationaal gefinancierde deel wordt in aanmerking genomen. Voor beide clausules betreffende structurele hervormingen en investeringen gelden waarborgen om het begrotingsbeleid prudent te houden. Zo kunnen ze maar eenmaal worden toegepast per periode van aanpassing in de richting van een gezonde begrotingssituatie. Een beroep op de clausules mag niet leiden tot een afwijking van de tekortdrempel van 3 % van het bbp en er moet een veiligheidsmarge met betrekking tot die drempel in acht worden genomen. Alleen lidstaten in economisch slechte tijden kunnen verzoeken om toepassing van de investeringsclausule. Voorts mogen de totale overheidsinvesteringen niet dalen.

2. De belangrijkste bevindingen van de evaluatie

Overeenkomstig het mandaat dat aan de Commissie is gegeven, beantwoordt de evaluatie twee vragen. De eerste vraag is of de matrix die de jaarlijkse begrotingsaanpassing bepaalt, doeltreffend is geweest voor het aanpassen van de vereiste begrotingsaanpassing gedurende de conjuncturele cyclus. De tweede vraag is of verdere flexibiliteit effectief tot meer structurele hervormingen en investeringen leidt. De belangrijkste bevindingen van de evaluatie (zie de bijlage voor de volledige analyse) kunnen als volgt worden samengevat.

De conjuncturele aanpassing van de vereiste begrotingsaanpassingen is doeltreffend geweest. De matrix is de basis geweest voor het vaststellen en becijferen van de begrotingsaanpassingsvereisten in de landspecifieke aanbevelingen die de Commissie in het kader van het Europees semester sinds 2015 voorstelt. Het ontwerp van de matrix bevordert een werkelijke aanpassing van de vereiste begrotingsinspanning volgens de conjuncturele cyclus en het niveau van de overheidsschuld in de lidstaten. Die aanpassing vertraagt het gewone tempo van de nodige begrotingsaanpassing niet. De matrix ondersteunt dus het bereiken van een gezonde begrotingssituatie op middellange termijn en bevordert schuldvermindering in een bevredigend tempo.

Sinds 2015 hebben vier lidstaten verzocht om toepassing van de clausule inzake structurele hervormingen en/of de investeringsclausule: Italië, Letland, Litouwen en Finland voor structurele hervormingen, Italië en Finland voor investeringen. Ongeveer de helft van de lidstaten zou in aanmerking zijn gekomen voor een beroep op de clausule inzake structurele hervormingen maar de meeste hebben niet om toepassing van de clausule verzocht. Een beroep op die clausule wordt immers significant beperkt door de voorwaarde dat een lidstaat moet af te rekenen hebben met economisch slechte tijden. Ook het feit dat een veiligheidsmarge ten aanzien van het tekortplafond van 3 % in acht moet worden genomen, is een beperking gebleken voor sommige lidstaten.

Het positieve effect van de hervormingen en investeringen op de houdbaarheid van de begroting strekt zich uit over een langere periode dan die waarop deze evaluatie betrekking heeft. Er moet ook worden opgemerkt dat het complex is om het effect op de volumes overheidsinvesteringen nauwkeurig te beoordelen.

3. Conclusie: de nieuwe aanpak heeft gewerkt en heeft resultaten opgeleverd

Al met al blijkt uit de evaluatie dat de kerndoelstellingen van de mededeling van de Commissie en het gemeenschappelijk overeengekomen standpunt over flexibiliteit in grote mate zijn behaald. Er is gezorgd voor een voorspelbaar en transparant kader waarbinnen de Commissie de bestaande regels van het pact op een landspecifieke en evenwichtige manier kan toepassen. Het eerste jaarverslag van het Europees Begrotingscomité wees ook op een evenwichtige implementatie van het pact.