TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

In Verordening (EEG) nr. 95/93 (de “slotverordening”) zijn de regels vastgesteld voor de toewijzing van slots op EU-luchthavens. In artikel 10 is bepaald dat luchtvaartmaatschappijen ten minste 80 % van de slots in een toegewezen slotreeks in een bepaalde dienstregelingsperiode (zomer of winter) moeten gebruiken om hun recht op dezelfde slotreeks in de volgende overeenkomstige dienstregelingsperiode (d.w.z. historische rechten) te behouden (de zogenaamde de “use-it-or-lose-it”-regel).

De COVID-19-pandemie heeft een plotse en ongekende daling van de vraag naar passagiersvluchten veroorzaakt (het dieptepunt werd bereikt in april 2020, met een daling van 89 % ten opzichte van dezelfde weken in 2019). Aangezien luchtvaartmaatschappijen niet langer aan de normale “use-it-or-lose-it”-regel konden voldoen zonder aanzienlijke financiële of milieuschade te riskeren, heeft de EU de slotverordening tweemaal gewijzigd om deze regel aan te passen. De gewijzigde verordening gaf de Europese Commissie ook gedelegeerde bevoegdheden om de ontheffing van de slotbepalingen te verlengen en de gebruiksdrempel aan te passen als de afname van het luchtverkeer als gevolg van COVID-19 aanhield en waarschijnlijk zou blijven voortduren. De Commissie heeft drie keer gebruik gemaakt van deze bevoegdheden. De huidige regels inzake ontheffing van de slotbepalingen lopen af op 29 oktober 2022. De gedelegeerde bevoegdheden van de Commissie zijn op 21 februari 2022 verstreken en daarom kan de Commissie de ontheffing van de EU-slotbepalingen niet verlengen tot na de zomerdienstregelingsperiode 2022.

De “use-it-or-lose-it”-regel werd volledig opgeschort van 1 februari 2020 tot en met 27 maart 2021 (d.w.z. een volledige ontheffing). Gezien het daaropvolgende herstel van de vraag naar luchtvervoer, dankzij de vaccinatiecampagne en de invoering van het digitale EU-covidcertificaat, heeft de EU gekozen voor een aanpak waarbij de ontheffing van de slotbepalingen wordt toegespitst op wat noodzakelijk is en bepaalde concurrentiebevorderende aspecten worden ingevoerd. De ontheffing van de slotbepalingen heeft per definitie tot gevolg dat gevestigde luchtvaartmaatschappijen een bepaald voordeel genieten ten nadele van nieuwkomers die luchtdiensten zouden kunnen verlenen, maar geen toegang hebben tot luchthavencapaciteit. Om het risico op concurrentieverstorende effecten te beperken, werd het slotgebruikspercentage geleidelijk verhoogd van 0 % tot 64 % (voor de zomerdienstregelingsperiode 2022). Toen het slotgebruikspercentage werd verhoogd tot meer dan 0 %, werd een aantal nieuwe gerechtvaardigde uitzonderingen voor het niet gebruiken van slots (JNUS-uitzonderingen) ingevoerd als aanvullende waarborg. Deze uitzonderingen voorzien in extra verlichting in specifieke gevallen waarin een luchtvaartmaatschappij geen vlucht kan uitvoeren als gevolg van door overheidsinstanties opgelegde maatregelen om de verspreiding van COVID-19 te beperken (bijvoorbeeld vliegverboden of lockdowns aan het start- of eindpunt van de route).

Er werden ook andere regels ingevoerd om efficiënt en concurrentiebevorderend gebruik van de luchthavencapaciteit te maximaliseren (bv. een teruggavetermijn van 3 weken voor slots die niet bestemd zijn voor gebruik, prioriteit voor ad-hocslotgebruikers onder bepaalde omstandigheden, enz.). Deze regels zijn erop gericht zoveel mogelijk voordelen op te leveren voor zoveel mogelijk gebruikers, en passagiers in staat te stellen de vruchten te plukken van een concurrerende luchtvaartmarkt en connectiviteit.

Het huidige niveau van het luchtverkeer in de staten die lid zijn van Eurocontrol bedraagt ongeveer 86 % van het niveau in dezelfde periode in 2019. Uit cijfers van Eurocontrol blijkt ook dat het verkeer naar andere continenten zich in vergelijkbare mate herstelt. Het luchtverkeer naar Noord-Amerika ligt slechts 8 % onder het niveau van 2019 en naar Afrika 37 % onder dat van 2019 (de daling is kleiner voor verbindingen met Noord-Afrikaanse landen). Het luchtverkeer naar Zuid-Amerika ligt 20 % en dat naar het Midden-Oosten 8 % onder het niveau van 2019. De markt die het sterkst achterblijft, is EU-Azië, waar het verkeer op 65 % van het niveau van 2019 ligt. Dit is toe te schrijven aan de resterende reisbeperkingen, met name in China, wegens COVID-19 (slots op de getroffen routes worden beschermd door JNUS-uitzonderingen) en het feit dat veel luchtvaartmaatschappijen rond het Russische luchtruim moeten vliegen om Aziatische landen te bereiken. Dit verlengt aanzienlijk de duur van de vluchten op de betrokken routes, waardoor luchtvaartmaatschappijen de vluchtfrequentie moeten verlagen.

Volgens de verkeersvooruitzichten van Eurocontrol (basisscenario, dat momenteel wordt overtroffen) zal het verkeer aan het begin van de winterdienstregelingsperiode 2022/2023 90 % bedragen. Op basis van dezelfde prognose zal het luchtverkeer eind 2022 uitkomen op 92 % (basisscenario), 96 % (hoog scenario) of 83 % (laag scenario). In juni 2022 bedroeg het luchtverkeer van jaar tot jaar 75 % van het niveau van 2019, maar de tendens was stijgend. In mei 2022 heeft de Airports Council International Europe zijn prognose inzake passagiersaantallen naar boven bijgesteld: de eerder voorspelde daling van het passagiersverkeer met -32 % voor het hele jaar, is bijgesteld tot -22 %. In een analyse die in mei 2022 is gepubliceerd, voorspelt het CAPA — Centre for Aviation (dat marktinformatie verstrekt) dat de aangeboden zitplaatscapaciteit in het derde kwartaal van 2019 het niveau van 2022 kan bereiken. Hoewel het aantal passagiers nog steeds lager is, wordt de kloof tussen de aangeboden zitplaatscapaciteit en het aantal passagiers stilaan gedicht. Gezien dit robuuste herstel van het luchtverkeer wordt voorgesteld het standaardgebruikspercentage van 80 % niet te wijzigen voor de winterdienstregelingsperiode 2022/2023.

De ervaring tijdens de pandemie heeft geleerd dat de situatie met betrekking tot de COVID-19-epidemie onstabiel en onvoorspelbaar is. Sommige volksgezondheidsautoriteiten hebben al gewaarschuwd dat het aantal COVID-19-gevallen in het herfst- en winterseizoen opnieuw kan toenemen in het noordelijke halfrond. Het is niet mogelijk in te schatten welke gevolgen eventuele nieuwe varianten of een toename van het aantal besmettingen zullen hebben voor het vermogen van passagiers om te reizen. Voorts kan de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne ook nog altijd een ontwrichtende rol spelen.

Om de mogelijke negatieve gevolgen voor het luchtverkeer te beperken indien deze scenario’s zich voordoen, is het belangrijk dat het rechtskader voor de toewijzing van slots voldoende veerkrachtig is om evenredige, concurrentiebevorderende en snelle slotontheffing mogelijk te maken. Daarom wordt voorgesteld de Commissie gedurende een beperkte periode gedelegeerde bevoegdheden te verlenen om het slotgebruikspercentage zo nodig aan te passen indien het luchtverkeer aanhoudend onder een bepaalde drempel blijft als gevolg van COVID-19 of de directe gevolgen van de militaire agressie van Rusland.

Voorts moeten luchtvaartmaatschappijen gebruik blijven maken van de JNUS-uitzonderingen indien overheidsinstanties sanitaire maatregelen opleggen die het luchtvervoer beperken of het vermogen van passagiers om te reizen ernstig belemmeren. Ook wordt voorgesteld de uitzondering uit te breiden tot maatregelen die worden opgelegd in reactie op alle epidemiologische situaties (niet alleen COVID-19), natuurrampen en politieke onrust die luchthavens treffen. Deze voorgestelde uitbreiding van de JNUS-uitzonderingen kon rekenen op brede steun van alle categorieën belanghebbenden (zie hieronder).

Hoewel het aan slotcoördinatoren is om de slotverordening uit te voeren, heeft de ervaring geleerd dat nauwere samenwerking tussen coördinatoren noodzakelijk is om de doelstellingen van de slotverordening te verwezenlijken, te zorgen voor een consistente toepassing van de EU-regels op vergelijkbare situaties en een gelijk speelveld te handhaven. Daarom wordt voorgesteld de rol van de Europese vereniging van luchthavencoördinatoren bij het uitbrengen van richtsnoeren te versterken. Transparantie bij de toepassing van JNUS-uitzonderingen is van groot belang voor luchtvaartmaatschappijen, en daarom moeten de coördinatoren bekendmaken op welke bestemmingen de uitzonderingen van toepassing zijn. Wanneer een coördinator de uitzondering aan de ene kant van de route toepast, moet de coördinator aan de andere kant bovendien nagaan of hij deze ook moet toepassen, op voorwaarde dat dit de luchthavenactiviteiten en/of de eerlijke toegang tot beperkte luchthavencapaciteit niet onnodig schaadt. Voorts wordt voorgesteld dat, als een meerderheid van de EU-bevolking getroffen wordt door maatregelen die vliegreizen ernstig belemmeren, alle slotcoördinatoren JNUS-uitzonderingen op alle slots kunnen toestaan.

Tijdens haar regelmatige contacten met belanghebbenden is de Commissie zich bewust geworden van de noodzaak om bepaalde gevolgen van de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne voor het luchtverkeer aan te pakken. Het verbod op luchtvaartmaatschappijen uit de Unie en andere landen om gebruik te maken van het luchtruim van Belarus, Rusland en Oekraïne, heeft gevolgen voor geregelde vluchten. De noodzaak om vluchten via een andere route te laten vliegen, kan de vliegtijd aanzienlijk verlengen, waardoor het onmogelijk is om aan de oorspronkelijk toegewezen slottijden te voldoen. Ten eerste is de Commissie het er volledig mee eens dat coördinatoren gebruik maken van de flexibiliteit die artikel 8, lid 4, van de slotverordening biedt om de tijden te wijzigen van slots voor rechtstreekse routes die getroffen worden door de sluiting van het Russische, Belarussische en Oekraïense luchtruim. Ten tweede wordt voorgesteld te verduidelijken dat, zodra het Oekraïense luchtruim weer wordt opengesteld, luchtvaartmaatschappijen waarvan de slots op routes tussen de EU en Oekraïne beschermd zijn door artikel 10, lid 4, punt a), een aanvullende herstelperiode van 16 weken moeten krijgen alvorens de eisen inzake slotgebruik opnieuw van toepassing worden. Ten derde wordt voorgesteld de Commissie te machtigen gedelegeerde handelingen vast te stellen om het slotgebruikspercentage op die specifieke routes tussen luchthavens in de EU en Oekraïne te verlagen, om het herstel van Oekraïne te ondersteunen en luchtvaartmaatschappijen aan te moedigen de connectiviteit tussen de EU en Oekraïne te herstellen. Tot slot wordt voorgesteld expliciet te verduidelijken dat luchtvaartmaatschappijen die onderworpen zijn aan beperkende maatregelen die zijn vastgesteld op grond van artikel 215 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) of die op de EU-veiligheidslijst staan, niet in aanmerking komen voor de toepassing van artikel 10, lid 4 en lid 4 bis, van de slotverordening. Hun slots moeten worden ingetrokken om capaciteit vrij te maken op de luchthavens.

De Commissie heeft van 26 april tot en met 24 mei 2022 een verzoek om input georganiseerd en de belanghebbenden uitgenodigd te reageren op het voorgestelde initiatief om de slotontheffing te verlengen. De Commissie heeft in totaal 43 antwoorden ontvangen, waarvan er 29 openbaar beschikbaar zijn op het portaal voor betere regelgeving .

Alle respondenten steunen de voortzetting van de slotontheffing, met name: i) de blijvende beschikbaarheid van JNUS-uitzonderingen; ii) coördinatie tussen slotcoördinatoren bij de toepassing van deze uitzonderingen; en iii) het verlenen van gedelegeerde bevoegdheden aan de Commissie om het gebruikspercentage te verlagen (gesteund door bijna alle belanghebbenden). Van alle respondenten vroegen 5 belanghebbenden (3 luchtvaartmaatschappijen en 2 verenigingen, die de meeste luchthavens in de EU vertegenwoordigen) uitdrukkelijk om het gebruikspercentage van 80 % opnieuw in te voeren, terwijl 26 belanghebbenden uitdrukkelijk vroegen om een lager gebruikspercentage (luchtvaartmaatschappijen vroegen voornamelijk om het huidige gebruikspercentage van 64 % te behouden). Sommige belanghebbenden, voornamelijk lidstaten, gaven geen voorkeur aan een bepaald gebruikspercentage, maar steunden het voorstel om de Commissie te machtigen gedelegeerde handelingen vast te stellen. Voorts waren de meeste belanghebbenden het erover eens dat luchtvaartmaatschappijen die tijdens de periode van slotontheffing ad-hocslots gebruikten, prioritaire toegang tot deze slots moeten krijgen, indien daarvoor capaciteit beschikbaar is.

De Commissie erkent dat het verzoek om een lager gebruikspercentage te handhaven verband houdt met onzekerheden over COVID-19 en de militaire agressie van Rusland tegen Oekraïne en de daaruit voortvloeiende economische gevolgen. COVID-19-gevallen kunnen opnieuw toenemen tijdens de winterdienstregelingsperiode; in deze periode is de vraag over het algemeen lager. Eurocontrol verwacht echter dat het luchtverkeer aan het begin van de winterdienstregelingsperiode 90 % van het niveau van 2019 zal bereiken. Daarom is het niet gerechtvaardigd om in dit stadium een lager gebruikspercentage aan te kondigen. De Commissie is van mening dat er voldoende waarborgen zijn tegen onvoorziene ongunstige ontwikkelingen, namelijk de mogelijkheid om het gebruikspercentage te allen tijde te verlagen door gedelegeerde handelingen vast te stellen (indien nodig door gebruik te maken van de spoedprocedure), in combinatie met de blijvende beschikbaarheid van JNUS-uitzonderingen. De Commissie heeft ook herhaaldelijk verklaard dat het luchtverkeer niet hoeft terug te keren naar het verkeersniveau van 2019 om de normale regels voor slotgebruik opnieuw in te voeren, aangezien het waarschijnlijk is dat de voorkeuren van de consument zullen zijn veranderd; de markt moet zich daaraan aanpassen. Het is van essentieel belang dat de luchthavencapaciteit efficiënt en concurrentiebevorderend wordt gebruikt ten behoeve van de consumenten en de connectiviteit.

Veel luchtvaartmaatschappijen waren er voorstander van om de JNUS-uitzonderingen niet alleen toe te passen op rechtstreeks getroffen routes, maar ook op feederverkeer, en om deze uitzonderingen ook toe te staan in geval van onbeschikbaarheid van essentiële grondafhandelingsdiensten of andere activiteiten die essentieel zijn om de luchtvaartactiviteiten te ondersteunen, zoals gevallen waarin overheden reizen afraden.

De Commissie herinnert eraan dat de JNUS-uitzonderingen een uitzondering vormen op de normale regels en derhalve beperkt moeten blijven tot hetgeen strikt noodzakelijk is, teneinde de concurrentie niet onnodig te beperken, hetgeen op zijn beurt de consument schade zou kunnen berokkenen. Wanneer overheden reizen afraden, kan dit een invloed hebben op de bereidheid van passagiers om te reizen; op zich vormt dit echter geen ernstige belemmering voor reizen en wordt er nog steeds gereisd. Als er aan de andere kant van de route strenge beperkingen gelden, zoals verplichte quarantaine, lockdowns enz., is de uitzondering van toepassing en biedt zij dus passende bescherming.