Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven"

(COM(2001) 257 def. - 2001/0111 (COD))

(2002/C 149/12)

De Raad heeft op 30 augustus 2001 besloten om het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 27 februari 2002 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Rodríguez García Caro.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 390e zitting op 24 en 25 april 2002 (vergadering van 24 april 2002) het volgende advies uitgebracht, dat met 89 stemmen voor en 1 tegen, bij 12 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het vrije verkeer van personen houdt in dat de burgers van de Unie het recht hebben tot het grondgebied van alle lidstaten te worden toegelaten, zich er te verplaatsen, er te verblijven en zich er eventueel te vestigen, ongeacht hun nationaliteit.

1.2. Het recht om zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven, hebben alle EU-burgers op grond van art. 18 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

1.3. Dit recht, dat bij het Verdrag van Maastricht aan álle burgers van de lidstaten is gegeven (ex artikel 8A), maakt deel uit van het juridisch erfgoed van de burgers en moet daarom door middel van één communautair rechtsinstrument, d.w.z. in één enkele tekst, worden gereguleerd.

1.4. Het acquis communautaire betreffende dit recht bestaat momenteel uit twee verordeningen en negen richtlijnen waarin de voorwaarden zijn bepaald voor het recht van toegang en verblijf van bepaalde categorieën burgers: zelfstandige ondernemers, werknemers, studenten, gepensioneerden, niet-werkenden en hun gezinsleden. In al deze teksten is vastgelegd onder welke voorwaarden burgers in de verschillende situaties hun recht van binnenkomst en verblijf in de lidstaten kunnen doen gelden.

De twee EEG-verordeningen zijn:

- 1612/68 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap;

- 1251/70 betreffende het recht van werknemers om verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat na er een betrekking te hebben vervuld.

De negen richtlijnen zijn:

- 64/221/EEG voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid;

- 68/360/EEG inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap;

- 72/194/EEG betreffende uitbreiding van de werkingssfeer van Richtlijn 64/221/EEG tot werknemers die het recht uitoefenen om verblijf te houden op het grondgebied van een lidstaat na er een betrekking te hebben vervuld;

- 73/148/EEG inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de lidstaten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten;

- 75/34/EEG betreffende het recht van onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verblijf te houden na er een werkzaamheid anders dan in loondienst te hebben uitgeoefend;

- 75/35/EEG houdende uitbreiding van de werkingssfeer van Richtlijn 64/221/EEG;

- 90/364/EEG betreffende het verblijfsrecht;

- 90/365/EEG betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd;

- 93/96/EEG inzake het verblijfsrecht voor studenten.

1.5. De "Groep op hoog niveau inzake het vrije verkeer van personen" heeft al in maart 1997 op verzoek van de Commissie tachtig aanbevelingen geformuleerd om de problemen inzake het vrije verkeer van EU-burgers op te lossen. Deze aanbevelingen zijn over zeven hoofdgebieden verdeeld. Eén daarvan betreft de inreis en het verblijf in de lidstaten.

1.6. Aanvankelijk had het inreis- en verblijfsrecht alleen betrekking op personen die om arbeidsredenen naar een andere lidstaat trokken. Later ging het echter voor alle burgers gelden. Deze uitbreiding, zo wordt gesteld in de "Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de follow-up van de aanbevelingen van de Groep op hoog niveau inzake het vrije verkeer van personen"(1) had evenwel "een compartimentering van degenen die deze rechten genieten tot gevolg die niet meer aansluit bij de moderne mobiliteitsvormen of bij de instelling van een EU-burgerschap".

1.7. De huidige regelgeving is vooral gericht op werknemers die zich met hun gezin blijvend in een andere lidstaat vestigen, en is niet goed afgestemd op het vrije personenverkeer zoals dit de laatste jaren gestalte krijgt.

1.8. In bovengenoemde Mededeling worden de grote lijnen geschetst van het wetgevingskader voor vrij verkeer en verblijf, uitgaande van de volgende beginselen:

- totstandbrenging, voor zover mogelijk, van een voor alle burgers van de Unie en hun gezinnen geldende regeling voor het vrije verkeer van personen overeenkomstig artikel 8A;

- nieuwe benadering van het verblijfsrecht, met name door een verblijfsvergunning alleen verplicht te stellen in gevallen waarin dat niet anders kan;

- verduidelijking van de status van gezinsleden van een EU-burger, als deze onderdaan zijn van een derde land;

- betere afbakening van de omstandigheden waaronder het verblijfsrecht van een burger van de Unie kan worden ingetrokken.

1.9. Voorts wordt in het "Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de toepassing van de Richtlijnen 90/364, 90/365 en 93/96"(2) onder meer geconcludeerd dat het Gemeenschapsrecht inzake vrij personenverkeer leesbaarder moet worden gemaakt en aan het concept "burgerschap van de Unie" moet worden aangepast, en dat moet worden nagedacht over fundamentele wijzigingen van de bestaande wetgeving.

1.10. Tegen deze achtergrond en in het licht van de jurisprudentie van het Hof van Justitie heeft de Commissie onderhavig richtlijnvoorstel ingediend, waarover het EESC om advies is gevraagd.

2. Inhoud van het Commissievoorstel

2.1. De rechtsgrondslag van het voorstel wordt gevormd door de volgende artikelen van het Verdrag tot oprichting van de EG:

- art. 12, dat elke discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt;

- art. 18, waarin het recht van EU-burgers om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en er te verblijven, is verankerd, en op grond waarvan de Raad besluiten kan nemen over het recht van verkeer en verblijf;

- art. 40, waarin is bepaald dat maatregelen moeten worden genomen om tot een vrij verkeer van werknemers te komen;

- art. 44, dat vrije vestiging garandeert;

- art. 52, dat betrekking heeft op de liberalisering van diensten.

2.2. De voorgestelde richtlijn bestaat uit zeven hoofdstukken met in totaal 39 artikelen.

2.2.1. Hoofdstuk I bevat algemene bepalingen over het voorwerp van de richtlijn, definities, de personen op wie de richtlijn van toepassing is, en het non-discriminatiebeginsel.

2.2.2. Het tweede hoofdstuk gaat over het recht van verplaatsing en van verblijf tot zes maanden.

2.2.3. In hoofdstuk III wordt het recht van verblijf voor een termijn van meer dan zes maanden geregeld.

2.2.4. Hoofdstuk IV heeft betrekking op de administratieve formaliteiten die verricht moeten worden om een duurzaam verblijfsrecht te verkrijgen.

2.2.5. Hoofdstuk V bevat gemeenschappelijke bepalingen inzake verblijfsrecht en duurzaam verblijfsrecht, waar het gaat om de territoriale werkingssfeer, bijbehorende rechten, gelijke behandeling, controles door de autoriteiten van de lidstaten, en procedurele waarborgen voor de burgers.

2.2.6. In hoofdstuk VI wordt gesproken over de beperkingen op dit recht, de te doorlopen procedure, waarborgen voor de burgers en de gevolgen van een verbod op het grondgebied te verblijven.

2.2.7. Hoofdstuk VII bevat een aantal slotbepalingen, o.a. over de intrekking van de negen geldende richtlijnen die in het begin van dit advies zijn opgesomd.

2.3. Met de thans voorgestelde richtlijn worden deze negen richtlijnen vervangen. Het gaat dus om een echte vereenvoudiging van de communautaire wetgeving inzake verkeer en verblijf, waarmee niet alleen het wetgevingskader wordt vereenvoudigd, maar ook paal en perk wordt gesteld aan de administratieve formaliteiten die burgers moeten verrichten om de rechten in kwestie te kunnen uitoefenen.

2.4. De voorgestelde richtlijn perkt de bestaande regelgeving in, vat deze samen, en introduceert tevens nieuwe elementen en verbeteringen op het gebied van verkeer en verblijf die rechtstreeks van invloed zijn op burgers die verhuizen naar een andere lidstaat dan die waarvan zij onderdaan zijn. Het gaat met name om de volgende innovaties en verbeteringen:

- het begrip "familielid" wordt uitgebreid: ook bloedverwanten in opgaande en neergaande lijn die ouder zijn dan 21 jaar en niet ten laste van de EU-burger komen, en ongehuwde partners vallen hieronder;

- de periode dat iemand zonder wettelijke formaliteiten in een andere lidstaat mag verblijven, wordt uitgebreid van drie tot zes maanden;

- een verblijfsvergunning is niet langer noodzakelijk, behalve voor familieleden van een EU-burger die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben;

- EU-burgers moeten via een verklaring bevestigen dat zij ofwel een economische activiteit uitoefenen, ofwel over voldoende bestaansmiddelen en een ziektekostenverzekering beschikken;

- na een ononderbroken verblijf van vier jaar wordt het duurzame verblijfsrecht toegekend;

- administratieve formaliteiten en termijnen voor de uitoefening van het verblijfsrecht worden vereenvoudigd.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité is ingenomen met het richtlijnvoorstel en stemt er in grote lijnen mee in, mits aandacht wordt geschonken aan onderstaande specifieke opmerkingen.

3.2. Volgens het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap omvat de interne markt een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag is gewaarborgd. Hoewel in de EU inmiddels ruimschoots voor een vrij verkeer van kapitaal, diensten en goederen is gezorgd, is van écht vrij personenverkeer en verblijf op het grondgebied van de Unie vooralsnog geen sprake. Dit recht is nochtans in art. 18 van het EG-Verdrag verankerd en wordt daarenboven in art. 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bekrachtigd. Met deze nieuwe stap worden de burgers beter in staat gesteld gebruik te maken van een recht waarvan de uitoefening tot dusverre door diverse obstakels werd belemmerd.

3.3. Hoewel art. 13 van het EG-Verdrag niet bij de rechtsgrondslagen van dit voorstel wordt genoemd, is het Comité van mening dat, overeenkomstig dit artikel, elke beperking of discriminatie bij de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf moet worden bestreden.

3.4. De voorgestelde richtlijn vormt een stap in de goede richting, omdat erin algemeen erkend wordt dat alle burgers van de Unie het recht hebben om zich in elke lidstaat vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven.

3.5. Het Comité heeft er waardering voor dat de regelgeving met de intrekking van negen verschillende richtlijnen wordt vereenvoudigd. Doordat de bestaande regels zo talrijk en zo ingewikkeld zijn en de burgers niet goed van hun rechten op de hoogte zijn, is het voor hen moeilijk om hun rechten te doen gelden. Daarom zou de Commissie maatregelen moeten treffen om de voorgestelde richtlijn onder de aandacht te brengen. Zij kan daarbij op de steun van het Comité rekenen.

3.6. De vereenvoudiging van de regelgeving gaat gepaard met een stroomlijning van de administratieve formaliteiten, procedures en termijnen. Dit is gunstig voor de burgers, omdat zij hierdoor gemakkelijker en met minder rompslomp van hun rechten gebruik kunnen maken.

3.7. Het Comité kan zich vinden in het voorstel van de Commissie om de definitie van "familielid" uit te breiden. De uitgebreidere definitie sluit beter aan bij de huidige realiteit en heeft meer oog voor omstandigheden waarmee alle EU-burgers te maken kunnen krijgen.

3.8. Het Comité is tevreden met de vernieuwingen uit het richtlijnvoorstel. Het vrije verkeer en verblijf in een andere lidstaat dan de lidstaat van herkomst dient uitsluitend te zijn gebaseerd op de vrije wil van de EU-burger. De uitoefening van dit recht mag niet negatief worden beïnvloed door eventuele gevolgen voor de verschillende bestuursstelsels. De EU in het algemeen en de lidstaten in het bijzonder moeten alle maatregelen treffen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de burgers het in de richtlijn toegelichte recht van vrij verkeer en verblijf zonder enig voorbehoud kunnen uitoefenen.

3.9. Een andere verbetering is dat de lidstaten niet langer een minimumbedrag aan financiële middelen mogen vaststellen waarover niet-werkenden en gepensioneerden moeten beschikken om op hun grondgebied te mogen verblijven. Het Comité stemt in grote lijnen in met hetgeen in de artikelen 7 en 21 van het richtlijnvoorstel is bepaald. Wanneer elke lidstaat een minimumbedrag vaststelt, wordt het vrije verkeer belemmerd en kunnen delen van de EU voor bepaalde burgers bij gebrek aan middelen ontoegankelijk worden.

3.10. Gezien de aard van onderhavig voorstel en de hiervoor geplande wetgevingsprocedure (co-decisie en unanimiteit voor de definitieve goedkeuring) zal het Comité, met art. 262 van het EG-Verdrag als rechtsgrondslag, besluiten hoe het de desbetreffende procedure het best kan blijven volgen.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Artikel 7, lid 1c)

4.1.1. Het recht om gedurende meer dan zes maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven, wordt ook toegekend aan studenten die toestemming hebben gekregen om er een beroepsopleiding te volgen.

4.1.2. Volgens het Comité is iedereen die bij een onderwijsinstelling wat voor opleiding dan ook volgt, een "student". In lid 1c) echter is uitsluitend sprake van "beroepsopleiding", waarmee alle andere studenten worden uitgesloten. Hiermee wordt het recht van vrij verkeer en verblijf ingeperkt en wordt voorbijgegaan aan het arrest Gravier, waarin "beroepsopleiding" zeer ruim wordt geïnterpreteerd.

4.1.3. Het Comité ziet geen enkele reden om onderscheid tussen verschillende soorten studenten te maken en verzoekt de Commissie derhalve om in dit artikel het woord "beroepsopleiding" door "opleiding" te vervangen.

4.2. Artikel 12, lid 3

4.2.1. Dit artikel gaat over het behoud van het verblijfsrecht van familieleden in geval van overlijden of vertrek van de EU-burger. Op grond van lid 3 leidt het vertrek van de EU-burger niet tot verlies van het verblijfsrecht van zijn kinderen die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, indien zij bij een onderwijsinstelling staan ingeschreven.

4.2.2. In lid 3 wordt niets gezegd over de moeder, de vader of de voogd ingeval deze personen evenmin onderdaan van een lidstaat zijn. Moet hieruit worden afgeleid dat de kinderen mogen blijven, maar dat moeder, vader of voogd het gastland moet verlaten als zijn/haar partner vertrekt, m.a.w. dat de kinderen helemaal alleen zonder bescherming van hun ouders of voogd in het gastland moeten achterblijven?

4.2.3. Het Comité vindt dat als de kinderen in het gastland verblijven voor een opleiding aan een onderwijsinstelling, de moeder, vader of voogd desgewenst bij hen moet kunnen blijven totdat zij de meerderjarige leeftijd bereiken. Het Comité hoopt dat zijn mening zal worden geschraagd door de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Baumbast.

4.3. Artikel 13, lid 2c)

4.3.1. Dit artikel gaat over het behoud van het verblijfsrecht van de familieleden in geval van scheiding of nietigverklaring van het huwelijk.

4.3.2. Op grond van lid 2c) leidt de scheiding of nietigverklaring van het huwelijk niet tot verlies van het verblijfsrecht van de familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten "wanneer bijzonder schrijnende situaties zulks vereisen".

4.3.3. Het Comité vindt deze formulering ambigu en weinig concreet. De Commissie merkt in de toelichting bij haar voorstel zelf op dat de gebruikte formulering vaag is en bedoeld is om situaties van gezinsgeweld te bestrijken. De bepaling moet duidelijker worden geformuleerd, waarbij moet worden aangegeven dat het onder andere om - psychisch of fysiek - gezinsgeweld of geweld in huiselijke kring gaat.

4.4. Artikel 14

4.4.1. In dit artikel worden algemene regels neergelegd voor het verwerven van een duurzaam verblijfsrecht. Dit recht wordt verworven na een continu verblijf van ten minste vier jaar in het gastland. Het gaat verloren als men gedurende een ononderbroken periode van vier jaar niet meer in het gastland verblijft.

4.4.2. Hoewel het Comité de vervanging van de bestaande regelgeving door deze richtlijn als een verbetering toejuicht, betreurt het dat het duurzaam verblijfsrecht in een lidstaat niet ook kan worden verworven als de betrokkene niet kan aantonen er een bepaalde periode te hebben verbleven.

4.5. Artikel 21, lid 2

4.5.1. Dit artikel valt onder de gemeenschappelijke bepalingen inzake verblijfsrecht en duurzaam verblijfsrecht, en heeft betrekking op het beginsel van gelijke behandeling van enerzijds EU-burgers en hun familieleden die geen onderdaan van een lidstaat zijn, en anderzijds burgers van die lidstaat.

4.5.2. Lid 2 bevat een uitzondering op de regel van gelijke behandeling, in die zin dat studenten en burgers die geen bezoldigd werk verrichten en in een andere lidstaat verblijven, daar niet automatisch recht hebben op sociale bijstand en een ziekteverzekering, en bijgevolg ook gezondheidszorg, voordat zij het duurzame verblijfsrecht verwerven.

4.5.3. Het Comité beschouwt het recht op gezondheidszorg als een fundamenteel mensenrecht, dat met de desbetreffende bepaling in haar huidige vorm wordt geschonden. De in dit artikel genoemde beperkingen mogen geen betrekking hebben op het recht om indien nodig gezondheidszorg te ontvangen.

4.6. Artikel 25, lid 2

4.6.1. Dit artikel bevat de algemene beginselen voor de beperkingen op het inreis- en verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

4.6.2. In lid 2 is bepaald dat het loutere bestaan van strafrechtelijke veroordelingen niet automatisch aanleiding mag geven tot maatregelen om binnenkomst en verblijf van een EU-burger of zijn familieleden te weigeren.

4.6.3. Naar de mening van het Comité zijn er echter gevallen die zo ernstig zijn dat zij niet door bovengenoemd lid zouden mogen worden gedekt. Daarom moet deze bepaling, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, niet zonder meer worden toegepast wanneer het gaat om personen met een strafblad voor misdrijven in verband met terrorisme, wapen- of drugssmokkel en mensenhandel.

4.7. Artikel 25, lid 4

4.7.1. Op grond van deze bepaling mag het gastland de lidstaat van oorsprong en eventueel andere lidstaten om de nodige inlichtingen vragen over de antecedenten van een EU-burger of zijn familieleden, waarbij wel wordt opgemerkt dat deze raadpleging geen systematisch karakter mag dragen.

4.7.2. Het Comité vindt dat de lidstaten de mogelijkheid moeten hebben om, wanneer zij dat noodzakelijk achten, inlichtingen te vragen over de antecedenten van personen die tot hun grondgebied willen worden toegelaten of er willen verblijven.

4.8. Artikel 28, lid 1

4.8.1. In dit artikel gaat het erom hoe besluiten tot weigering van toelating tot of verwijdering van het grondgebied aan betrokkenen worden meegedeeld. Krachtens lid 1 moet dit op zodanige wijze gebeuren dat de betrokkenen in staat zijn de inhoud en de gevolgen van zulke besluiten te begrijpen.

4.8.2. De bewering in de toelichting - nl. dat het besluit niet per se vertaald hoeft te worden in de taal van de betrokkene, vooral wanneer het gaat om een minder verspreide taal - staat haaks op de inhoud van het artikel zelf.

4.8.3. Een besluit waarmee een recht wordt ingeperkt, kan het best worden begrepen in een taal die de betrokkene meester is. Daarom vindt het Comité dat EU-burgers het recht moeten hebben om de kennisgeving te ontvangen in de taal van de lidstaat die het besluit heeft genomen en in de taal van de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn.

4.9. Artikel 28, lid 2

4.9.1. Krachtens deze bepaling kunnen staatsveiligheidsredenen rechtvaardigen dat lidstaten het besluit niet schriftelijk aan de betrokkene meedelen.

4.9.2. Deze bepaling zou naar het oordeel van het Comité moeten worden geschrapt, omdat zij het voor de betrokkene onmogelijk maakt zich juridisch te verweren.

4.10. Artikel 30

4.10.1. In lid 1 van dit artikel is bepaald dat lidstaten ten aanzien van personen die onder deze richtlijn vallen, geen levenslang verbod mogen uitvaardigen om op hun grondgebied te verblijven. In lid 2 staat dat personen die van het grondgebied zijn verwijderd, een nieuwe aanvraag kunnen indienen om tot het grondgebied te worden toegelaten.

4.10.2. Volgens het Comité zouden deze bepalingen, net als die van art. 25, lid 2 (zie par. 4.6 hierboven), niet mogen gelden voor burgers die veroordeeld zijn voor misdrijven die zo ernstig zijn als de in par. 4.6 vermelde.

4.11. Artikel 31

4.11.1. In dit artikel is vastgelegd onder welke voorwaarden het gastland bij wijze van straf of bijkomende straf een maatregel tot verwijdering van het grondgebied kan nemen.

4.11.2. Ook hier vindt het Comité dat de garantie die met het richtlijnvoorstel wordt geboden niet zou mogen gelden voor personen die een veroordeling wegens de reeds genoemde ernstige misdrijven op zak hebben.

Brussel, 24 april 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) COM(98) 403 def.

(2) COM(1999) 127 def.