[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 14.2.2008

SEC(2008) 193

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE bij het Voorstel voor een BESCHIKKING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

tot wijziging van Richtlijn 76/769/EEG van de Raad betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten (dichloormethaan) (wijziging van Richtlijn 76/769/EEG van de Raad) Samenvatting van de effectbeoordeling {COM(2008) 80 definitief} {SEC(2008) 192}

Leidend DG: Ondernemingen en industrie

Andere betrokken diensten: AGRI, ENV, SANCO, JRC, EMPL, ECFIN, TRADE, JLS, MARKT, RTD, SJ, TREN, SG

Referentie agendaplanning of werkprogramma: 2007/ENTR/016

ACHTERGROND

Deze samenvatting van het effectbeoordelingsverslag[1] hoort bij het voorstel voor een beschikking tot wijziging van Richtlijn 76/769/EEG inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van dichloormethaan (DCM) in verfafbijtmiddelen.

DCM is niet opgenomen in de prioriteitenlijsten in het kader van Verordening (EEG) nr. 793/93 inzake de beoordeling en de beperking van de risico's van bestaande stoffen. De risico's van DCM in verfafbijtmiddelen[2] zijn echter vastgesteld in verscheidene studies waarin werd geconcludeerd dat maatregelen ter vermindering van het risico in de hele EU noodzakelijk zijn.

De effectbeoordeling analyseert en beoordeelt de verschillende maatregelen op doeltreffendheid, uitvoerbaarheid, economische effecten en toezicht, teneinde de risico's bij industrieel, beroepsmatig en consumentengebruik van DCM-houdende verfafbijtmiddelen te verminderen.

PROCEDURELE KWESTIES EN RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN

Over mogelijke beperkingen op het gebruik van DCM in verfafbijtmiddelen is gesproken tijdens verscheidene vergaderingen van de Werkgroep voor de tenuitvoerlegging van Richtlijn 76/769/EEG, waaraan vertegenwoordigers van de Commissie, de lidstaten en de Europese Raad van de verenigingen van de chemische industrie (CEFIC) deelnamen. De Europese consumentenorganisatie (BEUC), de Europese federatie van de vakverenigingen in de sector mijnbouw, chemie en energie (EMCEF) en het Europees verbond van vakverenigingen (ETUC) zijn ook geraadpleegd.

Tijdens deze vergaderingen bleken de lidstaten verdeeld te zijn in twee kampen met sterk verschillende standpunten: enerzijds betoogden UK, IE, IT, EL en PL weliswaar dat extra controles op de werkplek noodzakelijk waren, maar zagen zij geen reden voor een verbod op beroepsmatig of consumentengebruik. Deze lidstaten zijn van oordeel dat sterke beperkingen onevenredig zijn met de vastgestelde risico's en dat andere maatregelen voldoende zijn om deze te verminderen.

Anderzijds betwistten DE, FR, SE, DK deze zienswijze en betoogden zij dat de verdovende effecten van DCM bijzonder gevaarlijk zijn en dat uit de vastgestelde ongevallen en sterfgevallen blijkt dat de huidige maatregelen (zoals de verdampingsvertragers) niet voldoende zijn. Daarom pleiten zij voor het nemen van strenge maatregelen voor industrieel gebruik en een volledig verbod op beroepsmatig en consumentengebruik.

Andere voorschriften, zoals de Richtlijn Algemene productveiligheid en de wetgeving op het gebied van werknemersbescherming zijn onderzocht om eventuele overlappingen of tegenstrijdigheden te vermijden.

PROBLEEMSTELLING EN DOELSTELLINGEN VAN HET BELEIDSINITIATIEF

In bijlage I bij Richtlijn 67/548/EEG is DCM ingedeeld als kankerverwekkend van categorie 3.

Het potentiële gevaar van DCM ligt in de eerste plaats in het verdovende effect ervan en de daaruit voortvloeiende depressie van het centraal zenuwstelsel bij hoge concentraties. Hoewel de acute toxische effecten op het centraal zenuwstelsel omkeerbaar zijn, zijn er verschillende sterfgevallen gemeld.[3] Tussen 1989 en 2007 zijn er 18 sterfgevallen (9 bij industrieel gebruik; 8 bij beroepsmatig gebruik; 1 bij consumentengebruik) en 56 niet-dodelijke letsels (6 bij industrieel gebruik; 26 bij beroepsmatig gebruik; 10 bij zowel industrieel als beroepsmatig gebruik; 14 bij consumentengebruik) in de EU geregistreerd.

De belangrijkste factoren die tot sterfgevallen bij ongevallen met DCM-houdende verfafbijtmiddelen hebben geleid, zijn:

- ondeugdelijke ventilatie;

- ongeschikte persoonlijke beschermingsmiddelen;

- gebruik van ondeugdelijke baden;

- gebruik van de stof in situaties waarin deze niet had moeten worden gebruikt;

- ongevallen in verband met hitte;

- (mogelijk) alcoholmisbruik;

- langdurige blootstelling;

- onbekende oorzaken.

Op basis van deze factoren zijn bij de effectbeoordeling de verschillende mogelijke controlemaatregelen ter vermindering van het aantal ongevallen en de kans op sterfgevallen geanalyseerd.

Het doel van het voorstel is, de onderkende risico's te verminderen of weg te nemen teneinde een hoog niveau van gezondheidsbescherming voor alle gebruikers (industrieel, beroepsmatig en consumenten) van DCM-houdende verfafbijtmiddelen te bereiken, en geharmoniseerde voorschriften voor de hele EU op te stellen om belemmeringen van intracommunautaire handel in DCM-houdende verfafbijtmiddelen te vermijden.

HANDELINGSBEVOEGDHEID VAN DE COMMISSIE

Richtlijn 76/769/EEG van de Raad is bedoeld om door middel van geharmoniseerde voorschriften een hoog beschermingsniveau voor de menselijke gezondheid en het milieu in de hele Gemeenschap te verwezenlijken en te vermijden dat de nationale voorschriften onderling verschillen en zo de intracommunautaire handel belemmeren.

Gezien de onderling verschillende opvattingen van de lidstaten over de noodzaak om te handelen en de uiteenlopende maatregelen die door sommige (AT, DK, SE) maar niet alle lidstaten zijn genomen, kan de beheersing van deze risico's niet worden bereikt door de verantwoordelijkheid om te handelen uitsluitend bij de lidstaten te leggen. Een maatregel op Gemeenschapsniveau is de meest efficiënte en evenredige manier om de onderkende risico's weg te nemen of te verminderen en tegelijkertijd de interne markt in stand te houden. Artikel 95 van het EG-Verdrag is een passende rechtsgrond voor dit voorstel.

VERGELIJKING VAN DE VERSCHILLENDE BELEIDSOPTIES

De mogelijkheden om de beoogde vermindering van de risico's tijdens de toepassing van DCM-houdende verfafbijtmiddelen te verwezenlijken, zijn uitgewerkt op basis van de informatie en de conclusies afkomstig van de voor de Commissie verrichte studies. Verder is rekening gehouden met nadere informatie van de lidstaten, de bedrijfstak en andere belanghebbenden. De volgende tabel bevat een overzicht van de resultaten van de beoordeling.

OPTIE | Doeltreffendheid | Doelmatigheid |

Status quo ante | Zeer laag: Deze optie voorkomt geen (al dan niet dodelijke) ongevallen; deze zullen bij alle vormen van gebruik blijven gebeuren. De lidstaten kunnen nationale wetten blijven invoeren en daarbij verschillende beperkende maatregelen toepassen met belemmeringen voor de interne markt als gevolg. | Laag: Geen extra kosten voor de bedrijfstak, maar de doelstelling om de risico's voor de drie vormen van gebruik te verminderen, wordt niet bereikt. |

Vrijwillige maatregelen van de bedrijfstak | Zeer laag: Het bereiken van een door de bedrijfstak breed gesteunde overeenkomst is problematisch omdat de opvattingen binnen de bedrijfstak sterk uiteenlopen. Voor de lidstaten is het moeilijk de nakoming van de vrijwillige maatregelen door de bedrijfstak te verifiëren. Geen garanties voor de gezondheid van de consument. | Zeer laag: Aanzienlijke administratiekosten voor de bedrijfstak voor het bereiken van overeenstemming over, het opzetten van, het handhaven van en het toezicht houden op een vrijwillige overeenkomst die veel kmo's zou moeten binden. |

Technische maatregelen: ventilatie en baden | Hoog tot gemiddeld bij industrieel gebruik: De risico's bij industrieel gebruik zullen afnemen maar er zijn extra persoonlijke beschermingsmiddelen noodzakelijk om de werknemers te beschermen. Gemiddeld tot laag bij beroepsmatig gebruik: Praktische problemen voor beroepsmatige gebruikers die buiten industriële installaties werken om de mate van blootstelling aan DCM te controleren en voldoende ventilatie toe te passen. Maatregelen voor baden zijn slechts voor bepaalde vormen van beroepsmatig gebruik van toepassing. Zeer laag voor consumentengebruik: Een goede ventilatie is moeilijk te verwezenlijken wanneer de consument de verfafbijtmiddelen binnenshuis of bij slecht weer moet gebruiken. Maatregelen voor baden zijn niet van toepassing. | Hoog tot gemiddeld bij industrieel gebruik: De installatie van mechanische ventilatie kan veranderingen aan bestaande apparatuur vergen, met kosten m.n. voor kmo's. De efficiëntie van wijzigingen aan baden kan hoog zijn voor kleine artikelen maar wordt – gezien de hogere investeringen – lager naarmate het grotere artikelen betreft. Gemiddeld tot laag bij beroepsmatig gebruik: De kosten voor de noodzakelijke apparatuur zijn hoog en hangen af van de specifieke beroepsmatige toepassing. In specifieke gevallen kan dure extra apparatuur en specifieke deskundigheid voor correct gebruik ervan nodig zijn. Zeer laag voor consumentengebruik: De noodzakelijke apparatuur om altijd goede ventilatie te verzekeren zou onevenredig duur zijn. |

Hanteringsmaatregelen: 1. Persoonlijke beschermingsmiddelen (pbm) 2. Voorschriften voor de maximumgrootte en het model van de verpakking 3. Voorschriften voor de productsamenstelling | Hoog voor industrieel gebruik: Bescherming tegen huidcontact wordt verzekerd door het gebruik van handschoenen van geschikt materiaal. Bescherming tegen inademing wordt verzekerd door geschikte maskers of beademingsapparatuur. Gemiddeld bij beroepsmatig gebruik: Het is moeilijk de geschiktheid van het handschoenmateriaal te beoordelen (o.m. afhankelijk van de mate van blootstelling, de intensiteit en duur van de mechanische arbeid) voor alle specifieke arbeidsomstandigheden, vooral voor zelfstandigen en voor werkzaamheden buiten industriële installaties. Zeer onwaarschijnlijk dat de eventueel noodzakelijke beademingsapparatuur wordt gedragen. Laag bij consumentengebruik: Geen garantie dat de consumenten pbm zullen dragen en deze zo nodig vervangen. Geen garanties voor de gezondheidsbescherming van de consument. | Gemiddeld voor industrieel gebruik: Extra kosten voor de ondernemingen om doelmatige pbm te verschaffen, die moeten worden gekozen op basis van de specifieke arbeidsomstandigheden en de bestaande technische maatregelen ten aanzien van ventilatie en baden. Gemiddeld tot laag bij beroepsmatig gebruik: Extra kosten voor ondernemingen voor het kiezen en aanschaffen van geschikte apparatuur om doeltreffende beveiliging onder vaak veranderende arbeidsomstandigheden te verzekeren. Laag bij consumentengebruik: Kosten voor noodzakelijke pbm zijn onevenredig, vooral voor kleine klussen. |

Laag bij industrieel, beroepsmatig en consumentengebruik: Door kleinere flacons met smalle halzen wordt de blootstelling door ongewild morsen verminderd, maar verandert de toepassingswijze van het product niet en nemen de daarmee samenhangende risico's niet af. Bij flacons met een smalle hals kunnen de gebruikers de kwast niet in het product dopen en zullen ze het product overgieten in grotere bakken, waardoor het gevaar van blootstelling van DCM-dampen toeneemt. | Laag bij industrieel, beroepsmatig en consumentengebruik: Er zijn aanzienlijke hoeveelheden verfafbijtmiddel nodig voor toepassingen in baden voor industrieel en beroepsmatig gebruik. Door de extra kosten ten gevolge van de tijd die nodig is om meerdere flacons te gebruiken en de grotere hoeveelheid verpakkingsafval is deze optie minder efficiënt. |

Laag bij industrieel, beroepsmatig en consumentengebruik: Een verlaging van het DCM-gehalte maakt een toenemend gebruik van andere ingrediënten nodig, die tot andere risico's kunnen leiden (bv. brandbare componenten). Door de toevoeging van sterk ruikende stoffen kunnen gebruikers geneigd zijn "simpele" maskers te gebruiken die niet de noodzakelijke bescherming tegen DCM bieden. Verdampingsvertragers zijn al vele jaren gebruikt en bieden geen adequate bescherming tegen de blootstelling aan DCM tijdens het gebruik. | Laag bij industrieel, beroepsmatig en consumentengebruik: Door een verlaging van het DCM-gehalte kan de werkzaamheid van de betrokken verfafbijtmiddelen afnemen. Dit leidt tot een langere behandelingstijd en dus tot hogere kosten. |

Verplichte opleiding en vergunningen voor gebruikers | Gemiddeld tot laag bij industrieel gebruik: De wetgeving op het gebied van werknemersbescherming verplicht werkgevers al doeltreffende bescherming te verschaffen tegen risico's die samenhangen met de toepassing van DCM. Wellicht zijn lidstaten niet bereid of in staat om zich met opleidings- en vergunningenstelsels in te laten. Hoog bij beroepsmatig gebruik: Opleiding en vergunningverlening leidt tot een beter bewustzijn van de risico's en noodzakelijke beschermingsmaatregelen, vooral voor kmo's en zelfstandigen die niet onder de wetgeving voor werknemersbescherming vallen. Dit is bijzonder doeltreffend voor activiteiten buiten industriële installaties. Wellicht zijn lidstaten niet bereid of in staat om zich met opleidings- en vergunningenstelsels in te laten. Niet van toepassing op consumentengebruik. | Gemiddeld voor industrieel gebruik: Extra kosten voor ondernemingen die DCM- houdende verfafbijtmiddelen leveren of gebruiken; zij moeten opleidingen organiseren, informatie verspreiden, examens afnemen en vergunningen aanvragen voor hun werknemers. Meer verantwoordelijkheid en administratieve lasten voor de lidstaten om een opleidings- en vergunningenstelsel te controleren. Gemiddeld bij beroepsmatig gebruik: Extra kosten voor ondernemingen die DCM- houdende verfafbijtmiddelen leveren of gebruiken; zij moeten opleidingen organiseren, informatie spreiden, examens afnemen en vergunningen aanvragen voor hun werknemers. Meer verantwoordelijkheid en administratieve lasten voor de lidstaten om een opleidings- en vergunningenstelsel te controleren. Niet van toepassing op consumentengebruik. |

Algemeen verbod | Laag bij industrieel gebruik: Een algemeen verbod op DCM-houdende verfafbijtmiddelen neemt de risico's in verband met DCM weg, maar de extra risicovermindering door een algemeen verbod is laag aangezien andere risicoverminderingsmaatregelen even doeltreffend kunnen zijn. Gemiddeld bij beroepsmatig gebruik: Deze beschermingsmaatregel is zeer doeltreffend voor de beroepsmatige gebruikers, gezien het aantal geregistreerde sterfgevallen. Deze optie is echter minder doeltreffend in vergelijking met de situatie waarin beroepsmatige gebruikers doeltreffend worden opgeleid en bij hun werkzaamheden doeltreffende pbm gebruiken. Hoog bij consumentengebruik: Aangezien consumenten geen toegang hebben tot dezelfde uitrusting (met name technische veiligheidsmaatregelen en pbm) als beroepsmatige of industriële gebruikers en ook niet voor opleiding in aanmerking komen en aangezien de arbeidsomstandigheden soms veel slechter zijn dan voor beroepsmatige gebruikers, beschermt deze maatregel hen het best tegen blootstelling aan DCM. Een algemeen verbod vergemakkelijkt handhaving door de bevoegde autoriteiten, aangezien zij geen andere maatregelen aan consumenten kunnen opleggen. | Gemiddeld bij industrieel en beroepsmatig gebruik: Aanzienlijke verliezen voor DCM-producenten maar winst voor producenten van alternatieven. Redelijk neutraal voor fabrikanten van verfafbijtmiddelen; velen produceren reeds alternatieven producten. Een verbod heeft voor de gebruikende ondernemingen met name de volgende gevolgen: a) hogere kosten van alternatieven; b) investeringskosten om de bestaande installaties aan te passen voor gebruik met alternatieven en c) productiviteitsverliezen, aangezien de alternatieven een langere behandeling en herhaalde toepassing vergen. Aanzienlijke kosten voor kmo's die met lage winstmarges werken. Gemiddeld tot hoog bij consumentengebruik: Matige verliezen voor DCM- producenten maar winst voor producenten van alternatieven. Neutraal voor de producenten van verfafbijtmiddelen aangezien zij vaak zowel producten met als zonder DCM aanbieden. Het totale effect is daarom waarschijnlijk neutraal. In totaal lagere kosten voor de consumenten, gezien de kosten van de verfafbijtmiddelen en de vereiste persoonlijke pbm om DCM-houdende verfafbijtmiddelen te gebruiken. |

CONCLUSIES

De volgende combinatie van opties komt naar voren als het meest evenwichtig en evenredig:

- DCM-houdende verfafbijtmiddelen voor industrieel gebruik:

Tijdens industriële werkzaamheden moeten de volgende bindende voorschriften worden toegepast:

- gebruik van deugdelijke beschermingshandschoenen;

- gebruik van doeltreffende lokale ventilatie of onafhankelijke ademhalingsbeschermingsapparatuur;

- deugdelijke technische veiligheidsmaatregelen voor afbijtbaden.

Een algemeen verbod op industrieel gebruik zou onevenredig zijn, gezien de hoge kosten voor de bedrijfstak en de onvolledige informatie over alternatieven. De andere opties zoals kleinere verpakkingen en voorschriften voor de productsamenstelling zijn niet doeltreffend om blootstelling aan DCM te voorkomen en de risico's te verminderen.

- DCM-houdende verfafbijtmiddelen voor beroepsmatig gebruik:

Er moet een algemeen verbod op beroepsmatig gebruik buiten industriële installaties komen, maar de lidstaten moeten het gebruik door vakmensen met een specifieke opleiding en vergunning kunnen blijven toestaan. De desbetreffende ondernemingen in de betrokken lidstaten worden verantwoordelijk voor het opzetten van de noodzakelijke opleidings- en vergunningenstelsels en de lidstaten worden verantwoordelijk voor het toezicht erop.

Deze maatregel belast de lidstaten en de betrokken ondernemingen met de volledige verantwoordelijkheid en de administratieve lasten van het opzetten en het controleren van een opleidings- en vergunningensysteem en van passende toezichtsmaatregelen.

Andere opties zoals technische maatregelen, kleinere verpakkingen en voorschriften voor de productsamenstelling zijn niet doeltreffend om blootstelling aan DCM te voorkomen en de risico's bij veel vormen van beroepsmatig gebruik te verminderen.

- DCM-houdende verfafbijtmiddelen voor consumentengebruik:

Een verbod op het in de handel brengen van DCM-houdende verfafbijtmiddelen voor consumentengebruik is de enige doeltreffende maatregel om de risico's voor consumenten weg te nemen, aangezien het onmogelijk zou zijn volledig toezicht te houden op de gedragingen van de consument tijdens het doe-het-zelven en om een doeltreffende opleiding en het gebruik van de noodzakelijke beschermingsmiddelen te verzekeren.

Gezien de totale kosten en baten is deze maatregel evenredig.

Geen van de maatregelen zal gevolgen voor de EU-begroting hebben.

TOEZICHT EN EVALUATIE

De lidstaten beschikken al geruime tijd over de nodige mechanismen en hebben autoriteiten aangewezen om de naleving van de bij Richtlijn 76/769/EEG vastgestelde beperkingen te controleren. Deze structuren kunnen ook worden gebruikt op grond van Verordening (EG) 1907/2006. Bovendien zal het Europees Agentschap voor chemische stoffen een forum voor de uitwisseling van handhavingsinformatie beheren, dat zorgt voor de coördinatie van een netwerk van instanties van de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van deze verordening.

[1] De volledige Engelse tekst van de effectbeoordeling is te vinden op:

http://ec.europa.eu/enterprise/chemicals/studies_en.htm

[2] TNO-STB-studie, november 1999; verslag van ETVAREAD-deskundigengroep, april 2004; RPA-studie, april 2007. Deze studies zijn beschikbaar op

http://ec.europa.eu/enterprise/chemicals/studies_en.htm

[3] Advies van het wetenschappelijk comité

http://ec.europa.eu/health/ph_risk/committees/04_scher/scher_opinions_en.htm