Aanbeveling voor een

AANBEVELING VAN DE RAAD

om het buitensporige overheidstekort in Spanje te verhelpen

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en met name artikel 126, lid 7,

Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Overeenkomstig artikel 126 van het VWEU dienen de lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.

(2) Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren.

(3) De Raad heeft op 27 april 2009 overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG) besloten dat er in Spanje een buitensporig tekort bestond, en overeenkomstig artikel 104, lid 7, VEG en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten een aanbeveling gedaan om het buitensporige tekort uiterlijk in 2012 te corrigeren.

(4) Op 2 december 2009 heeft de Raad overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad vastgesteld dat doeltreffende actie was ondernomen, maar dat er zich na de vaststelling van die aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën hadden voorgedaan. Daarom besloot de Raad tot de vaststelling van een herziene aanbeveling op grond van artikel 126, lid 7, VWEU om het buitensporige tekort uiterlijk in 2013 te corrigeren. Om het nominale overheidstekort in 2013 terug te dringen tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp, werd aanbevolen om in de periode 2010-2013 een gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van "meer dan 1,5 % van het bbp" te realiseren. Bij de berekening van de gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning werd het in de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie voorziene tekort voor 2011 als uitgangspunt gehanteerd. Vervolgens is berekend welke totale budgettaire aanpassing vereist zou zijn om binnen de gestelde termijn het nominale tekortdoel van 3 % te realiseren, waarbij is aangenomen dat de output gap geleidelijk zou verkleinen en in 2015 zou zijn verdwenen.

(5) De Commissie heeft op 15 juni 2010 vastgesteld dat Spanje doeltreffend gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 om zijn overheidstekort tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, en achtte daarom geen verdere stap in de buitensporigtekortprocedure noodzakelijk.

(6) Overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan de Raad, op grond van een aanbeveling van de Commissie, een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, VWEU vaststellen indien effectief gevolg is gegeven en er zich na de vaststelling van die aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën voordoen. Op basis van de in de aanbeveling van de Raad vervatte economische prognoses wordt beoordeeld of er sprake is van onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met zeer nadelige gevolgen voor de begroting.

(7) Overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad moet de Raad aanbevelingen richten tot de betrokken lidstaat opdat deze binnen een bepaalde termijn een einde maakt aan de buitensporigtekortsituatie. In de aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om het buitensporige tekort te corrigeren. Voorts moet de Raad in een aanbeveling om een buitensporig tekort te corrigeren, de betrokken lidstaat verzoeken dat hij jaarlijkse begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de prognoses die aan de aanbeveling ten grondslag liggen, stroken met een benchmark die overeenstemt met een minimale jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5 % van het bbp in het structurele saldo, d.w.z. het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen.

(8) Na een forse krimp van het reële bbp met 3,7 % in 2009 kromp de economie in 2010 opnieuw, zij het met slechts 0,1 %. In 2011 was er weer sprake van een positieve economische groei (0,7 %), die samenhing met de dynamiek van de Spaanse uitvoer die mede te danken was aan de verbetering van het concurrentievermogen van de Spaanse economie, en met een krimp van de invoer, die verband hield met de zwakke binnenlandse vraag. Volgens de meest recente door de diensten van de Commissie bijgewerkte economische vooruitzichten voor Spanje voor 2012 en 2013, welke een actualisering vormen van de voorjaarsprognoses 2012 en waarin rekening is gehouden met de eind mei 2012 op regionaal niveau genomen begrotingsmaatregelen en met de meest recente economische en begrotingsontwikkelingen, zal Spanje echter weer in een recessie belanden en in zowel 2012 als 2013 een negatieve economische groei op jaarbasis noteren. De omvangrijke werkloosheid en de schuldafbouw in de particuliere en publieke sector trekken een zware wissel op de binnenlandse vraag. Voorts wordt vanwege de verslechtering van het internationale klimaat de zwakke binnenlandse vraag niet geneutraliseerd door de externe vraag, met als gevolg een krimp van de Spaanse economie.

(9) Het overheidstekort is in 2010 uitgekomen op 9,3 % van het bbp, tegen 11,2 % in 2009. De verbetering van het begrotingssaldo kwam tot stand door zowel een verlaging van de totale uitgaven als een stijging van de totale ontvangsten, zulks voornamelijk als gevolg van discretionaire maatregelen. In 2011 is het tekortresultaat met 8,5 % van het bbp duidelijk slechter uitgevallen dan de beoogde 6 % van het bbp. Op 17 mei 2012 heeft Spanje Eurostat meegedeeld dat het overheidstekort over 2011 mogelijk met circa 0,4 % van het bbp naar boven wordt bijgesteld op basis van nieuwe informatie over een aantal uitgavenrubrieken van de autonome regio's waarmee geen rekening was gehouden in de BTP-kennisgeving van maart 2012. De afwijking van de begrotingsdoelstelling heeft zich in 2011 qua omvang voor circa twee derde op regionaal niveau voorgedaan, terwijl de centrale overheid en de sociale zekerheid daar in veel geringere mate voor verantwoordelijk waren. Zij was voornamelijk toe te schrijven aan tegenvallers bij de ontvangsten die te wijten waren aan een minder gunstig economisch klimaat dan in het stabiliteitsprogramma 2011 was verwacht, en aan een minder belastingontvangsten genererende samenstelling van de groei, terwijl de uitgavenoverschrijdingen binnen de perken bleven.

(10) Volgens de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie zal het overheidstekort in 2012 6,3 % van het bbp bedragen, tegen een verwacht tekort van 5,3 % van het bbp in het stabiliteitsprogramma 2012 en in de ontwerpbegrotingswet 2012. Dit laatste cijfer berust op ontvangstenverhogende maatregelen, waaronder vooral maatregelen om de directe belastingen te verhogen via bijvoorbeeld wijzigingen in de inkomsten- en de vennootschapsbelasting, en een belastingamnestie. Sommige van deze maatregelen zijn aangekondigd als tijdelijke maatregelen, bijvoorbeeld de verhoging van de inkomstenbelasting (alleen in 2012 en 2013), of zullen een eenmalig effect sorteren, zoals de wijziging van het systeem van belastingtermijnen voor de vennootschapsbelasting in 2012 en de belastingamnestie. In de ontwerpbegrotingswet en het programma wordt ervan uitgegaan dat de totale uitgaven teuglopen door forse bezuinigingen op de lopende en de kapitaaluitgaven in onder meer de gezondheidszorg en het onderwijs op regionaal niveau. De verwachte afwijking van het streefcijfer voor 2012 hangt voornamelijk samen met tegenvallende ontvangsten, met name in de sociale zekerheid, en met een stijging van de sociale uitgaven die is toe te schrijven aan de verslechtering van de macro-economische vooruitzichten, aan een minder belastingontvangsten genererende samenstelling van de groei en aan een nog sterkere verslechtering van de situatie op de arbeidsmarkt. Niettemin is ook deze begrotingsprognose aan grote risico's onderhevig. Door een verdere verdieping van de economische crisis en door uitvoeringsrisico's op regionaal niveau die verband houden met het feit dat tal van begrotingsmaatregelen slechts voor een deel van het jaar zullen gelden, kan de afwijking nog hoger uitvallen. De noodzakelijke, thans aan de gang zijnde herbalancering van de Spaanse economie waarbij een verschuiving van niet-verhandelbare naar verhandelbare producten plaatsvindt, brengt ook het gevaar mee dat de economische groei minder belastingontvangsten zal genereren. Zeer recente begrotingscijfers over de eerste maanden van 2012 wijzen op een aanhoudende neerwaartse druk op de ontvangsten en dus op de noodzaak om onverwijld verdere structurele maatregelen door te voeren.

(11) In de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie, waarin wordt uitgegaan van ongewijzigd beleid en van een krimp van het reële bbp met 0,3 % in het jaar daarvoor, komt het overheidstekort voor 2013 uit op 6,1 % van het bbp, terwijl het oorspronkelijke streefcijfer 3 % van het bbp was. In het stabiliteitsprogramma 2012 wordt gerekend op een forse stijging van de ontvangsten uit de belasting op productie en invoer, terwijl een en ander nog niet is onderbouwd met concrete maatregelen en deze stijging ook deels wordt geneutraliseerd door de verlaging van de belasting op arbeid. Voorts vermeldt het programma uitgavenbeperkingen in met name het onderwijs en de gezondheidszorg op regionaal niveau, welke echter tot dusver nog niet volledig zijn gespecificeerd. De beoogde verdere consolidatie is voor 2014 en 2015 nog niet voldoende geschraagd met maatregelen om het voorgestelde tekortdoel te halen: in het stabiliteitsprogramma worden slechts een paar concrete maatregelen genoemd.

(12) Volgens de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie bedroeg het structurele tekort over 2009, 2010 en 2011 respectievelijk 8,7 %, 7,3 % en 7,0 % van het bbp. In 2012 komt het naar verwachting uit op 4,3 % van het bbp. Dit komt neer op een gemiddelde budgettaire inspanning van 1,5 % van het bbp in de periode 2010-2012, hetgeen min of meer strookt met de ten minste vereiste gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van "meer dan 1,5 %" van het bbp die de Raad voor de periode 2010-2013 had gespecificeerd. Gecorrigeerd voor de verandering in het macro-economisch scenario die is opgetreden tussen de projecties die ten grondslag lagen aan de aanbevelingen van de Raad van 2 december 2009, en de huidige prognoses, valt de geraamde gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van 2010 tot en met 2012 0,5 procentpunt van het bbp hoger uit. Spanje heeft derhalve tot dusver doeltreffende actie ondernomen wat het traject voor het structurele tekort tot en met 2012 betreft.

(13) Volgens de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie, die aan de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, VWEU ten grondslag lagen, zou de Spaanse economie in 2010 met 0,8 % krimpen en in 2011 met 1 % groeien. De jaren 2012 en 2013 vielen buiten de tijdshorizon van de prognoses, maar omdat aangenomen werd dat de omvangrijke negatieve output gap tot 2015 geleidelijk zou afnemen, werd voor 2012 en 2013 een hogere groei verwacht dan voor 2011. Het reële bbp van 2010 en 2011 is uiteindelijk iets gunstiger uitgevallen dan in de najaarsprognoses 2009. Niettemin is uiteindelijk minder belasting ontvangen dan verwacht, dit vanwege de samenstelling van de economische groei: de geaccumuleerde bijdrage van de binnenlandse vraag in 2010 en 2011 bedroeg door de sneller dan verwachte afslanking van de niet-verhandelbare sector ‑2,7 procentpunt van het bbp, terwijl was gerekend op ‑1,1 percent. Uit de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie voor 2012 en 2013 blijkt dat de Spaanse economie waarschijnlijk te maken krijgt met een forse economische tegenwind, die nog niet was verwacht in de najaarsprognoses 2009. Terwijl de najaarsprognoses 2009 nog uitgingen van een groei van ruim 1 % per jaar in 2012 en 2013, wijzen de meest recente prognoses op een groei van respectievelijk -1,9 % en ‑0,3 % bij ongewijzigd beleid. Voorts zal de netto externe vraag waarschijnlijk een groter aandeel houden in de samenstelling van de groei, hetgeen weer ongunstig uitpakt voor de belastingontvangsten.

(14) De bruto overheidsschuld is in 2011 opgelopen tot 68,5 % van het bbp en zal volgens de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie bij ongewijzigd beleid nog verder stijgen tot 80,9 % van het bbp in 2012 en 86,8 % in 2013, zodat de referentiewaarde van het Verdrag in al deze jaren wordt overschreden. Deze stijging van de schuldquote hangt voornamelijk samen met een toename van de rentebetalingen en in mindere mate met de dynamiek van het primaire tekort. In 2012 zal er sprake zijn van een forse stock-flow adjustment, die de schuld 5,4 percent van het bbp doet oplopen en verband houdt met het plan om de facturen van de leveranciers van publieke organen te vereffenen, en met andere lopende verrichtingen. Vanwege de risico's waarmee het macro-economische scenario en de begrotingsdoelen zijn omgeven, en vanwege aanvullende financiële reddingsmaatregelen kan de overheidsschuld nog verder oplopen.

(15) Door de tegenvallende economische vooruitzichten, die bovendien resulteren in minder belastingontvangsten, is de begrotingssituatie sterk verslechterd ten opzichte van de situatie die bestond ten tijde van de opstelling van de aanbeveling van de Raad. Bovendien heeft de forse krimp van de economie een zeer negatieve uitwerking gehad op de werkgelegenheid en de werkloosheid. Dit heeft een weerslag op zowel de ontvangsten als de uitgaven omdat de sociale bijdragen lager en de sociale overdrachten hoger uitvallen. Gelet op al deze factoren, en met name de duidelijke verslechtering van de budgettaire vooruitzichten die is opgetreden na de oorspronkelijke aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU, is het billijk om een extra jaar te verlenen voor de correctie van het buitensporige tekort.

(16) Door het extra jaar voor de correctie van het buitensporige tekort moet nu een tussentijds nominaal tekort van 6,3 % van het bbp in 2012, 4,5 % van het bbp in 2013 en 2,8 % van het bbp in 2014 worden gerealiseerd. Uitgaande van de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie is op basis van deze nominale streefcijfers een verbetering van het structurele saldo tot 2,7 % van het bbp in 2012, 2,5 % van het bbp in 2013 en 1,9 % van het bbp in 2014 vereist. Gezien de zeer recente begrotingsgegevens over de eerste maanden van 2012 zullen aanvullende maatregelen nodig zijn om het tekortdoel voor 2012 te halen. De situatie zal nauwlettend in het oog moeten worden gehouden en er zal, mochten er zich verdere overschrijdingen voordoen, vroegtijdig actie moeten worden ondernomen.

(17) Gezien de zware druk die de markt op de Spaanse overheidsschuld uitoefent, moet de geloofwaardigheid van de consolidatie-inspanning kracht worden bijgezet met de vaststelling uiterlijk eind juli 2012 van het aangekondigde meerjarige begrotingsplan voor 2013 en 2014. Daartoe moeten alle structurele maatregelen die nodig zijn om de begrotingsdoelen voor 2013 en 2014 te bereiken, in detail worden uitgewerkt en moet het tekort sneller worden teruggedrongen, als de economische of de budgettaire situatie gunstiger uitvalt dan thans wordt verwacht. Aangezien het van groot belang is dat tijdig actie op dit gebied wordt ondernomen om eventuele toekomstige overschrijdingen te voorkomen, moet de termijn om doeltreffende actie te ondernemen, worden verkort tot drie maanden.

(18) Op 10 juli heeft de Raad landenspecifieke aanbevelingen tot Spanje gericht, waarvan de eerste onder meer berustte op de beoordeling van het Spaanse nationale hervormingsprogramma en het Spaanse stabiliteitsprogramma voor 2012-2015. In deze aanbeveling wordt gevraagd om een strikte handhaving van de wet inzake begrotingsstabiliteit en om de vaststelling van krachtige begrotingsmaatregelen op regionaal niveau. Daarmee wordt het risico van overschrijdingen op regionaal niveau beperkt. De gedecentraliseerde overheidsfinanciën in Spanje vragen om een sterk budgettair en institutioneel kader. Dit kader kan nog verder worden verstevigd met een onafhankelijke begrotingsinstelling die het begrotingsbeleid analyseert, daarover advies uitbrengt en de uitvoering ervan volgt. De begrotingsdiscipline van de regionale overheden, die gezien hun povere prestaties in het recente verleden te wensen heeft overgelaten, en daarnaast een grotere gevoeligheid van de inkomsten voor de lopende structurele aanpassingen, de onzekerheid over de gevolgen van de belastingamnestie voor de ontvangsten, en mogelijke nieuwe financiële reddingsoperaties vormen risico's voor de begrotingsstrategie.

(19) Parallel aan de periodieke evaluaties van het financiële herkapitalisatieprogramma voor Spanje, als bedoeld in de verklaring van de top van het eurogebied van 29 juni 2012, zal om de drie maanden worden toegezien op de vorderingen die gemaakt worden wat de naleving van de BTP-verplichtingen betreft.

(20) Spanje voldoet aan de voorwaarden voor de verlenging van de termijn voor de correctie van het buitensporige overheidstekort, zoals vastgelegd in artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten,

HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING VASTGESTELD:

(1) De Spaanse autoriteiten maken uiterlijk in 2014 een einde aan de thans bestaande buitensporigtekortsituatie.

(2) De Spaanse autoriteiten realiseren een verbetering van het structurele saldo tot 2,7 % van het bbp in 2012, 2,5 % van het bbp in 2013 en 1,9 % van het bbp in 2014 om het nominale overheidstekort in 2014 terug te dringen tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp, waarbij wordt uitgegaan van de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie. De nominale tekortdoelstellingen bedragen 6,3 % van het bbp voor 2012, 4,5 % van het bbp voor 2013 en 2,8 % van het bbp voor 2014.

(3) De Spaanse autoriteiten leggen de maatregelen ten uitvoer die in de begroting 2012 en in de herbalanceringsplannen van de autonome gemeenschappen zijn vastgesteld, en keuren uiterlijk eind juli 2012 het aangekondigde meerjarige begrotingsplan voor 2013-2014 goed, waaronder een budgettaire middellangetermijnstrategie met de nodige, volledig uitgewerkte structurele maatregelen om het buitensporige tekort in 2014 te corrigeren. Gezien de recente begrotingsgegevens over de eerste maanden van 2012 stellen zij in 2012 onverwijld aanvullende maatregelen vast om ervoor te zorgen dat de begrotingsplannen voor 2012 worden verwezenlijkt. Zij staan klaar om verdere maatregelen vast te stellen, mochten de risico's voor de begrotingsplannen werkelijkheid worden. Zij dringen het tekort in 2013 en 2014 sneller terug als de economische of de budgettaire situatie gunstiger uitvalt dan thans wordt verwacht.

(4) De Raad stelt een termijn van drie maanden vast waarbinnen de Spaanse autoriteiten effectieve maatregelen moeten nemen en overeenkomstig artikel 3, lid 4 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad gedetailleerd verslag moeten uitbrengen over de voorgenomen consolidatiestrategie om de doelen te realiseren.

Naast het verslag overeenkomstig aanbeveling (4) en parallel aan het financiële herkapitalisatieprogramma als bedoeld in de verklaring van de top van het eurogebied van 29 juni 2012 brengen de Spaanse autoriteiten om de drie maanden verslag uit over de vorderingen die bij de uitvoering van deze aanbevelingen zijn gemaakt; daaraan wordt ook een apart hoofdstuk gewijd in de stabiliteitsprogramma's die tot 2015 worden opgesteld.

Voorts passen de Spaanse autoriteiten de in de wet inzake begrotingsstabiliteit opgenomen nieuwe bepalingen betreffende transparantie en controle van de begrotingsuitvoering strikt toe. Conform de landenspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees semester verzoekt de Raad Spanje ook om een onafhankelijke begrotingsinstelling op te richten die het begrotingsbeleid analyseert, daarover advies uitbrengt en de uitvoering ervan volgt, vast te houden aan het dwingende karakter van zijn budgettaire middellangetermijnkader en er het gehele jaar door nauwlettend op toe te zien dat de begrotingsdoelstellingen op alle overheidsniveaus in acht worden genomen. Deze aanbeveling is gericht tot het Koninkrijk Spanje.

Gedaan te Brussel,

Voor de Raad

De voorzitter