NL Publicatieblad van de Europese Unie C 325/3

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het onderwerp „Praktijken van en betrekkingen tussen de EU en de nationale overheden”

(2006/C 325/03)

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 19 januari 2006 besloten om overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde een advies op te stellen over het onderwerp: Praktijken van en betrekkingen tussen de EU en de nationale overheden.

De afdeling Interne markt, productie en consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 14 november 2006 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Van Iersel.

Het Comité heeft tijdens zijn op 13 en 14 december 2006 gehouden 431e zitting (vergadering van 14 december) onderstaand advies uitgebracht, dat met 102 stemmen vóór en 5 stemmen tegen, bij 48 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Samenvatting

1.1 De Raad van Ministers heeft een doorslaggevende rol in de besluitvorming op EU-niveau. Over de coördinatie en de beleidsvorming in de lidstaten is op dit niveau echter nooit uitvoerig gesproken. Uniek voor de EU is haar gedeelde soevereiniteit. Om die reden is een transparant en gelaagd bestuur op een groot aantal gebieden een vereiste. Duidelijke, effectieve bestuurlijke en beleidsprocedures in de lidstaten zijn samen met betere (uitvoering en handhaving van) wetgeving een onlosmakelijk onderdeel van een goede EU-governance. Een en ander is ook goed voor de transparantie en maakt duidelijk welke impact de EU-wetgeving en het EU-beleid op de hele samenleving hebben. De lidstaten blijken EU-aangelegenheden in politiek en bestuurlijk opzicht onderling heel verschillend aan te pakken. Dit zou aanleiding moeten geven tot een discussie over de bestuurlijke en beleidsprocedures die de regeringen in dit verband in hun interactie met de EU toepassen. De meest interessante en navolgenswaardige voorbeelden zouden dan de nodige aandacht kunnen krijgen. Een open discussie in heel Europa over de beste manier waarop Europese aangelegenheden op nationaal niveau kunnen worden aangepakt zal ook ten goede komen aan de discussie over betere (uitvoering en handhaving van) wetgeving. Het EESC stelt voor om nationale bestuurspraktijken en -procedures voortdurend te bestuderen.

2. Inleiding

2.1 In 2005 heeft het EESC onder meer twee adviezen uitgebracht over enerzijds betere wetgeving en anderzijds uitvoering en handhaving van de wetgeving. Beide adviezen huldigden het beginsel dat een goede wet een wet is die uitvoerbaar is en gehandhaafd wordt (1). De EU-wetgeving moet tot stand komen via een transparant, democratisch en toegankelijk proces dat aldus de legitimiteit van de EU schraagt. Interne praktijken van regeringen maken deel uit van dit proces.

2.2 Hoewel de Europese integratie inmiddels alweer een jarenlange geschiedenis kent, zijn de EU-wetgeving en het EU-beleid in een aantal lidstaten helaas nog altijd niet een volwaardig politiek en bestuurlijk onderdeel van de beleidsvorming op die gebieden waar deze landen zich verplicht hebben tot het uitvoeren van EU-beleid en van EU-besluiten.

2.3 Bij de ontwikkeling, omzetting en uitvoering van wetgeving spelen de lidstaten een sleutelrol. Hun aanpak hierbij is dan ook van cruciaal belang: hoe beter georganiseerd zij optreden, hoe beter het resultaat voor de EU zal zijn, wat uiteindelijk ook in het belang van de lidstaten zelf en van de samenleving als geheel is.

2.4 Een effectieve en transparante aanpak van EU-aangelegenheden door de lidstaten is onontbeerlijk: 25 lidstaten, die elk hun eigen bestuurscultuur en -tradities en procesbeheermethoden hebben, moeten zich houden aan hetzelfde acquis, met dezelfde eisen inzake de ontwikkeling, omzetting, uitvoering en handhaving van EU-wetgeving.

2.5 De coördinatie en de beleidsvorming in de lidstaten zijn op EU-niveau nooit uitvoerig aan de orde gekomen, enerzijds door de werking van het subsidiariteitsbeginsel, anderzijds omdat de besluitvormende organen in Brussel en in de nationale hoofdsteden er niet echt geïnteresseerd in zijn. Vreemd genoeg heeft de academische wereld, op een paar uitzonderingen na, ook nooit blijk gegeven van veel belangstelling voor deze onderwerpen. Niettemin is het duidelijk dat de structuur en werking van de nationale coördinatie en beleidsvorming de besluitvorming in Brussel en de omzetting en uitvoering van de EU-wetgeving mogelijk sterk beïnvloeden. Dus bij de discussie over een betere ontwikkeling en uitvoering van wetgeving moet de aandacht ook uitgaan naar de manier waarop de nationale coördinatie en beleidsvorming zijn geregeld.

2.6 Dit is allerminst louter een technische aangelegenheid. Het is ook politiek: er zou een discussie moeten komen over de verbetering van de organisatie en de interne procedures in de lidstaten en over een eventuele herdefinitie van de wederzijdse verantwoordelijkheden tussen de lidstaten en de Commissie. Verder moeten deze processen in de lidstaten ook transparant en toegankelijk zijn; dat komt de communicatie tussen de EU en de samenleving ten goede en helpt verwarring en achterdocht onder de bevolking weg te nemen.

2.7 Uiteraard heeft de Commissie zich bij het leveren van commentaar op nationale procedures zeer terughoudend getoond. Niettemin wees zij in 2001 terecht op het volgende (2): „De tijd is gekomen om te erkennen dat in de Unie een verschuiving heeft plaatsgevonden van diplomatie naar democratie met een beleid dat diep doordringt in de nationale maatschappij en het dagelijkse leven. De Raad moet zijn capaciteit ontwikkelen om alle aspecten van het EU-beleid zowel binnen de Raad als in de lidstaten te coördineren.”

2.8 Wat de omzetting van EU-wetgeving betreft: in 2004 deed de Commissie de lidstaten een aantal praktische voorstellen voor een goede uitvoering en handhaving van EU-wetgeving aan de hand (3). Een aantal van deze voorstellen zou zeker ook ten goede kunnen komen aan de nationale mechanismen voor de coördinatie en beleidsvorming ter voorbereiding van EU-wetgeving en de uitvoering van onderling afgesproken beleid.

2.9 De noodzaak om bestuurlijke en beleidsprocedures in de lidstaten te stroomlijnen is gezien de volgende punten onmiskenbaar dringender geworden: — de invoering van scoreborden om de stand van de uitvoering bij te houden; — de betrokkenheid van de EU op een steeds groter aantal gebieden; — de onderhandelingen over het grondwettelijk verdrag; — de recente uitbreiding van de EU en de verwachte toetreding van nieuwe landen. Maar er moet nog heel wat gebeuren.

3. Algemene context

3.1 De EU is geen staat en zal dat ook niet worden. De Commissie is een orgaan met initiatiefrecht op duidelijk afgebakende gebieden. De Raad voert de boventoon als het om de besluitvorming over wetgeving en de begroting gaat, al oefenen het EP — als medewetgever — en het Hof van Justitie — als hoeder van het EU-recht — hier vaak wel invloed op uit. Er is geen duidelijk leiderschap. De EU is eerder een zeer complex geheel, met tal van actoren die van elkaar afhankelijk zijn. Uniek aan de EU is het netwerk van nationale en federale verantwoordelijkheden.

3.2 Uniek aan de EU is de gedeelde soevereiniteit. Om die reden is een transparant en gelaagd bestuur op een groot aantal gebieden een vereiste, maar de implicaties hiervan voor het management en het bestuur van haar samenstellende delen, de lidstaten, zijn verre van duidelijk (4). Dit geldt voor aangelegenheden waarvoor de lidstaten en „Brussel” een gedeelde verantwoordelijkheid hebben, maar ook als het gaat om ongedeelde verantwoordelijkheden van de lidstaten zelf, bijvoorbeeld voor de uitvoering van de Lissabonstrategie.

3.3 In de afgelopen decennia heeft de invloed van de EU zich uitgebreid. Dit is een dynamisch proces, waarbij nationale hoofdsteden en ook in steeds sterkere mate regionale overheden, sociale en economische actoren en het maatschappelijk middenveld zijn betrokken. Sinds kort wordt beleid uitgevoerd dat onder de derde pijler — Justitie en Binnenlandse zaken — valt. De Commissie kan vooralsnog echter geen inbreukprocedures aanspannen tegen lidstaten die bij de uitvoering van dit beleid tekortschieten (5).

3.4 Ondanks de rechtstreekse consequenties van de EU-wetgeving en EU-besluiten voor de individuele burger, bedrijven en organisaties, wordt de EU in veel lidstaten nog altijd gezien als een internationaal orgaan dat buiten het nationale staatsbestel valt; sommige lidstaten beschouwen de EU zelfs als buitenlands beleid. Dit werkt verwarring in de hand en schept afstand. De politieke en bestuurlijke problemen waar de EU op stuit zijn grotendeels het gevolg van deze manier van denken.

3.4.1 In de politieke arena zijn de positie en de rol van de nationale parlementen van eminent belang. Ongeacht de mate waarin zij geïnformeerd zijn en de Europese zaak zijn toegedaan, gaapt er nog vaak een kloof tussen hen en de besluitvorming op EU-niveau. Hierdoor wordt ook de afstand tussen de EU en de samenleving vergroot.

3.4.2 Ten tweede is in dit verband van belang dat politici, nationale overheden en bedrijven een andere kijk op de Europese zaak hebben en deze ook in verschillende mate zijn toegedaan.

3.4.3 Ten derde zou er door een weinig transparante besluitvorming onduidelijkheid kunnen ontstaan over de manier en het beslissende moment waarop nationale standpunten in de lidstaten en op EU-niveau tot stand komen. Illustratief is het bestaan van Europese afdelingen binnen diverse ministeries die min of meer losstaan van de voor het binnenlands beleid verantwoordelijke afdelingen, hoewel ze zich bezighouden met fundamentele beleidsvraagstukken en niet alleen met coördinatie. Dit kan de gevoeligheid en aandacht van deze laatste afdelingen voor Europese aspecten ondermijnen. Soortgelijke coördinatieproblemen bestaan er tussen de vaste comités in de nationale parlementen.

3.4.4 Ten vierde gaat de besluitvorming over „Europa” te vaak buiten uitvoerende directoraten of instanties om en hebben ook lokale en regionale overheden er veel te weinig invloed op.

3.5 Lidstaten blijken weinig genegen te zijn om hun bestuurlijke en beleidsprocedures aan te passen. Worden deze echter niet afgestemd op de groeiende complexiteit en het toenemende belang van de EU, dan zou dat kunnen leiden tot voortdurende onenigheid op verschillende besluitvormingsniveaus.

3.6 Gewoonlijk is er sprake van — nationale en partijpolitieke — tradities, politieke belangen en retoriek, waardoor er een kunstmatige kloof dreigt te ontstaan tussen in Brussel genomen besluiten en wat de lidstaten als hun eigen belangen beschouwen.

3.7 Dit is de belangrijkste oorzaak van de vreemde situatie dat regeringen aan de ene kant in EU-verband — in „Brussel” — instemmen met beleidsdoelstellingen en wetgeving, maar deze vaak afwijzen zodra ze in de nationale politiek ter sprake komen.

3.8 Deze kloof kan zeer verwarrend werken voor belanghebbende partijen en het grote publiek en maakt de ernstige legitimiteitscrisis van de EU alleen maar dieper. Er bestaat namelijk een rechtstreeks verband tussen enerzijds de kwaliteit en de betrouwbaarheid waarmee EU-beleid door de lidstaten wordt uitgevoerd en anderzijds de opinie van het publiek en de verwachtingen die het koestert.

3.8.1 Het EESC wijst er in dit verband echter ook op dat een mogelijke legitimiteitscrisis van de EU niet in eerste instantie aan communicatieproblemen mag worden geweten. De belangrijkste manier om het vertrouwen van de burgers in de EU terug te winnen, is nog altijd het oplossen van de meest urgente Europese problemen.

3.9 Gezegd moet worden dat bij een aantal werkgevers-werknemersorganisaties en het maatschappelijk middenveld in het algemeen een soortgelijke discrepantie is te bespeuren tussen de manier waarop zij met „Brussel” omgaan en de manier waarop zij met nationale aangelegenheden omgaan.

3.10 De reputatie van de EU kan worden ondermijnd als nationale critici vrijwel altijd „Brussel” en de Commissie op de korrel nemen en haast nooit de lidstaten zelf, die niettemin de drijvende krachten achter de Europese integratie zijn.

3.11 Nationale lobby's geven vaak blijk van een vergelijkbare houding als het op omzetting en uitvoering aankomt. Soms komt dat doordat in de Raad compromissen zijn gesloten die hun enige ruimte laten voor het uitoefenen van hun discretionaire bevoegdheden. Andere keren maken nationale lobby's simpelweg gebruik van de mogelijkheden die ten onrechte worden gecreëerd door de nationale wetgevers, en pikken ze de krenten uit de pap.

3.12 Het is bovendien mogelijk dat zo'n op nationale belangen gebaseerde houding tegenover EU-aangelegenheden wordt versterkt door de neiging om in plaats van strikte wettelijke instrumenten zachtere instrumenten te hanteren, zoals de opencoördinatiemethode: Hoe meer ruimte de lidstaten krijgen voor hun eigen interpretaties, des te groter worden de verschillen tussen deze interpretaties.

4. Coördinatie op nationaal niveau

4.1 De indruk bestaat dat in veel lidstaten de stroomlijning van processen en procedures tot voor kort gebeurde via spontane acties binnen en tussen ministeries zonder dat werd gestreefd naar een goed gestructureerde aanpak. Alle lidstaten zijn weliswaar bezig met de ontwikkeling van een min of meer gestructureerde coördinatieprocedure (en bijbehorende instanties), maar die heeft vaak alleen maar betrekking op de eindfase van de nationale besluitvorming. De fases daarvóór zijn in het algemeen minder goed georganiseerd.

4.2 Deze situatie vormt een afspiegeling van een complex intergouvernementeel samenwerkingsmodel i.p.v. het meer dynamische Europese wetgevingsproces met bijbehorende gecompliceerde politieke onderhandelingen. In werkelijkheid heeft de Europese integratie geleid tot zeer omvangrijke, intensieve en ontelbare contacten tussen al diegenen binnen de overheid en in het bedrijfsleven die betrokken zijn bij het Europese wetgevingsproces en bij bestuurlijke onderhandelingen en procedures. Er zijn talrijke onderlinge betrekkingen bij de voorbereiding van EU-wetgeving (inclusief contacten met deskundigen en belanghebbenden), tijdens de onderhandelingen daarover, bij de omzetting, uitvoering en handhaving van goedgekeurde wetgeving, bij de handhaving van de Europese wetgeving door nationale rechtsinstanties en het Europese Hof van justitie, en ten slotte bij de discussies met de Europese wetgever over nationale ervaringen met het EU-recht. Dit alles vereist een groot professionalisme in de algehele organisatie van de nationale overheden.

4.3 Er is steeds meer behoefte aan zowel adequate aansturing en coördinatie op nationaal niveau als effectieve internationale samenwerking, omdat de besluitvorming en beleidsdoelstellingen van de EU nauw verstrengeld zijn met nationale beleidsdoelstellingen. De Lissabonstrategie is hiervan een goed voorbeeld: bedacht op EU-niveau, maar in de praktijk besluit de EU slechts in beperkte mate over de uitvoering ervan: de lidstaten zijn voor de belangrijkste aspecten van deze strategie verantwoordelijk. Het eindresultaat is echter twijfelachtig als de lidstaten de afgesproken doelstellingen niet of slechts gedeeltelijk realiseren omdat verplichte procedures voor de afstemming van het Europees en nationaal beleid ontbreken.

4.4 De steeds verdergaande Europese integratie, waartoe tijdens achtereenvolgende Europese toppen en talrijke Raadsvergaderingen in nauwe samenwerking met de Commissie is besloten, zou in de politieke en bestuurlijke organisatie van de lidstaten tot uitdrukking moeten komen. Maar er bestaan tussen de lidstaten substantiële verschillen, die als gevolg van uiteenlopende historische gebeurtenissen ook bijna overal op politiek en bestuurlijk vlak zijn terug te vinden. (6)

4.5 Deze verschillen hebben o.a. betrekking op bestuurlijke procedures en fundamentele bestuursconcepten, de hiërarchie tussen en kwaliteit van ministeries, en de mate van (de)centralisatie.

4.6 Meer specifiek wat de EU betreft bestaan er duidelijke politieke verschillen tussen de lidstaten t.a.v.: — de positie en macht van de minister-president of de regeringsleider; — de rol en functie van de belangrijkste ministers in het kabinet; — de verhouding tussen de minister-president en de minister van buitenlandse zaken en/of de staatssecretaris voor Europese zaken; — coalitieregeringen of meerderheidsregeringen en hun prioriteiten; — de verhouding tussen de regering en het parlement en de rol van het nationale parlement in het Europese integratieproces; — de mate waarin het verbeteren van de Europese wetgeving en de uitvoering daarvan serieus worden genomen.

4.7 Wat de machtsverhoudingen en werkmethoden tussen en binnen ministeries betreft bestaan er vergelijkbare verschillen t.a.v.: — de organisatie van het kabinet van de minister-president/regeringsleider en de institutionele positie daarvan; — de mate waarin er „Chinese muren” bestaan tussen de „Europese” en andere afdelingen van ministeries; — het moment waarop in de ministeries echte belangstelling ontstaat voor een specifiek voorstel; — de mate en het niveau van coördinatie als het gaat over „Brussel”; — het moment vanaf wanneer een specifiek voorstel wordt gecoördineerd; — de rol van het ministerie van buitenlandse zaken en daarmee samenhangend de mate van onafhankelijkheid van de andere ministeries; — de (continue) bijscholing van ambtenaren; — de manier waarop maatschappelijke belanghebbenden tijdens de onderhandelings- en uitvoeringsfase worden geraadpleegd; — de manier waarop richtlijnen worden uitgevoerd: via formele nationale wetgeving of via iets minder zware gouvernementele verordeningen.

4.8 De verdeling van taken tussen nationale ministeries kan ernstige gevolgen hebben voor de Raad. In de Raad Concurrentievermogen bijvoorbeeld zijn soms vier of vijf ministeries per lidstaat van de partij, hetgeen een lange-termijnstrategie in de weg staat, krachtige aansturing verhindert en versnippering van het beleid in de hand werkt.

4.9 De situatie wordt er nog complexer op als de bevoegdheden ook tussen het nationale en regionale niveau zijn verdeeld, zoals in federale staten. Door ingewikkelde en soms ondoorzichtige betrekkingen tussen de nationale en regionale bestuursniveaus kan er gemakkelijk nog meer onduidelijkheid ontstaan.

4.10 Het besluitvormingsproces in de lidstaten wordt ook onmogelijk gemaakt door inefficiënte procedures die worden gehanteerd door de Commissie en het secretariaat van de Raad. Zo worden zelfs de beste nationale besluitvormingsprocedures gedwarsboomd door de gewoonte om de definitieve versie van documenten die door de Raad worden behandeld pas vlak voor de betreffende raadsvergadering naar de betrokkenen door te sturen.

4.11 De uiteenlopende taakverdelingen in de lidstaten tussen ministers en departementen belemmeren vaak effectieve internationale samenwerking en langdurige persoonlijke contacten tussen verantwoordelijke ambtenaren in heel Europa.

4.12 Dagelijks blijkt nog steeds dat de juridische wereld in het algemeen en de nationale rechters in het bijzonder, die worden verondersteld de Europese wet- en regelgeving volledig in hun oordeelsvorming te betrekken, vaak onvoldoende kennis hebben van het EU-recht. Nationale overheden zijn hierdoor niet direct genegen om de EU te accepteren als een politiek bestuursniveau waar in de nationale beleidsvorming rekening mee moet worden gehouden.

5. Actuele ontwikkelingen

5.1 Door de onophoudelijke stroom inbreukprocedures — een sleutelinstrument van de Commissie om tekortkomingen bij de omzetting van Europese wetgeving door de lidstaten te verhelpen — en de uitbreiding van de succesvolle Europese scoreborden (waarop de omzetting van Europese regelgeving in nationale wetten wordt bijgehouden) is men gaan inzien dat nationale procedures moeten worden aangepast aan de door de EU gestelde vereisten.

5.2 De in 2003 voltooide overname van het acquis communautaire door tien nieuwe lidstaten heeft een soortgelijk effect gehad.

5.3 Met het voorstel voor grondwettelijk verdrag werd onder meer beoogd om de beleidsprocedures in de lidstaten af te stemmen op de voorbereiding van Europese wetgeving, o.a. door de nationale parlementen vroegtijdig bij het Europese wetgevingsproces te betrekken.

5.4 Ondanks enkele verbeteringen in de coördinatie moet worden erkend dat de meeste nationale overheden er weinig voor voelen om interne bureaucratische procedures te veranderen en zeker om hun werkwijze met hun Europese evenknieën te bespreken. Subsidiariteit is het toverwoord.

5.5 Daarnaast is het een gegeven, en vaak een complicerende factor in de betrekkingen tussen de EU en de lidstaten, dat de Europese besluitvorming en de nationale beleidsvorming meestal niet met elkaar in de pas lopen.

5.6 Weliswaar wordt in de lidstaten gesproken over aanpassingen in de coördinatieprocedures (7), maar werkwijzen en manieren van aanpak blijven verschillen.

5.6.1 In Denemarken bijvoorbeeld wordt het parlement al in een vroeg stadium betrokken bij de voorbereiding van Europese wetgeving en Europees beleid, waardoor dat wat op EU-niveau gebeurt stelselmatig zichtbaar wordt en er dus meer transparantie is. Bovendien zijn al geruime tijd geleden effectieve aanpassingen in de bestuurlijke procedures doorgevoerd en zijn de behandeling van nationale en die van Europese wetgeving op verschillende manieren aan elkaar gekoppeld.

5.6.2 In het Verenigd Koninkrijk zijn bestuurlijke procedures vastgesteld om EU-onderwerpen en nationale beleidsvorming meer met elkaar in verband te brengen. Zo is er nu een effectieve coördinatie tussen de ministeries, waarbij de Cabinet Office wat de EU-wetgeving betreft ruime bevoegdheden heeft gekregen. Het House of Commons heeft de mogelijkheid om Europese wetgeving kritisch tegen het licht te houden en het House of Lords is actief betrokken bij de beoordeling van EU-wetgeving en -beleid.

5.6.3 In Frankrijk en Spanje daarentegen wordt het parlement pas in een laat stadium bij de totstandkoming van Europese wetgeving betrokken, hetgeen gevolgen heeft voor de aandacht die de EU in het publieke debat krijgt. In het algemeen houden alleen de nationale overheid en de politieke leiders zich bezig met EU-wetgeving en -beleid. Wel moet vermeld worden dat de hoofdzetel van de Ecole nationale d'administration (ENA) is verplaatst van Parijs naar Straatsburg, waaruit blijkt dat de EU in Frankrijk steeds belangrijker wordt.

5.6.4 In Nederland heeft een aantal slechte ervaringen met de uitvoering van Europese regelgeving geleid tot meer belangstelling voor de uitvoering en de procedures t.a.v. Europees beleid. In ministeries worden interne procedures momenteel herzien, waarbij de „nationale” en „Europese” beleidsgebieden op elkaar worden afgestemd. In de praktijk blijkt dat niet eenvoudig te zijn. Het laatste geldt ook voor pogingen om parlementen efficiënter en eerder te betrekken bij Europese vraagstukken. In Luxemburg zijn de parlementaire procedures met succes aangepast.

5.6.5 In de „nieuwe” lidstaten werpen de procedures die werden ingevoerd of aangepast met het oog op de toetreding tot de EU en de integratie van het acquis communautaire in het nationaal recht hun vruchten af, voor zover ze althans in de tussentijd niet zijn herzien. Een omvangrijk uitwisselingsprogramma voor deskundigen uit de „oude” en de „nieuwe” lidstaten maakt het voor die laatste gemakkelijker om goede praktijkvoorbeelden t.a.v. de omzetting van Europese wetgeving na te volgen; wellicht is dit voor hen ook een stimulans om EU-onderwerpen vroegtijdig in de besluitvorming te betrekken.

5.6.6 In federale staten, zoals Duitsland en Spanje, is het geenszins gemakkelijk om de kloof tussen de regio's — Länder en provincies — en „Europa” te overbruggen. Ernstige problemen kunnen zich met name voordoen wanneer de regio's exclusief bevoegd zijn voor de uitvoering van Europese wetgeving — wat in ieder geval voor Duitsland geldt. Alle Länder hebben een vertegenwoordiging in Brussel om zich directer te kunnen bezighouden met voor hen relevant EU-beleid.

5.7 De invoering en het wijdverbreide gebruik van het systeem van „nationale deskundigen” — wat neerkomt op een continue interactie tussen de nationale overheden en de Commissie — zal wellicht leiden tot meer vruchtbare betrekkingen tussen het nationale niveau en „Brussel”.

5.8 De Commissie verleent steun aan een aantal succesvolle samenwerkingsverbanden tussen overheidsinstanties uit de lidstaten en tussen haarzelf en nationale overheden (bijv. Solvit en het consumentennetwerk). Ze is ook een informatiesysteem voor de interne markt (IMI) aan het opzetten, dat de lidstaten moet helpen om zonder problemen de interne-marktregels toe te passen.

5.9 Het systeem van „nationale regelgevingsinstanties” voor een groot aantal beleidsterreinen, zoals mededinging, telecommunicatie en energie, zorgt voor meer convergentie bij de uitvoering van overeengekomen EU-beleid in de lidstaten.

5.10 Meer in het algemeen blijven er verschillen bestaan tussen enerzijds de lidstaten die nieuwe procedures uitwerken voor een betere interactie met de EU bij de aanpak van beleidsvraagstukken, en anderzijds de lidstaten die tot nu toe hun structuren en procedures niet hebben veranderd. Dit is voornamelijk een kwestie van politieke wil.

6. Conclusies en aanbevelingen

6.1 Conclusies

6.1.1 De manier waarop nationale overheden zijn georganiseerd is het resultaat van de historische ontwikkelingen in ieder land. Bijgevolg zijn de verschillen tussen landen bijna overal in de politiek en het maatschappelijk leven terug te vinden. Dit zal in de toekomst grotendeels zo blijven. Maar deze verschillen hoeven niet noodzakelijkerwijs een obstakel te vormen voor aanpassing of zelfs convergentie van procedures en werkmethodes t.a.v. de voorbereiding en uitvoering van overeengekomen EU-wetgeving en -beleid.

6.1.2 Het EESC is van mening dat duidelijke en effectieve nationale politieke en bestuurlijke procedures evenals beter wetgeven, uitvoeren en handhaven onlosmakelijk deel uitmaken van goed Europees bestuur.

6.1.3 Daarom zou het zeer wenselijk zijn dat aanpassingen en verbeteringen van nationale procedures worden beoordeeld in het licht van Europese procedures en de prioriteiten beter wetgeven op EU-niveau en betere uitvoering en handhaving van de Europese wet- en regelgeving. In hoeverre die doelstellingen worden gerealiseerd, hangt namelijk voor een groot deel af van de door de lidstaten gekozen nationale aanpak.

6.1.4 De lidstaten beslissen zelf hoe zij Europees beleid uitvoeren. Het zou echter een grote stap vooruit zijn als de politiek in de lidstaten en de nationale overheden Europese vraagstukken zouden beschouwen als onlosmakelijk onderdeel van de nationale beleidsvorming, als zij openlijk zouden erkennen dat zij zelf de EU vormen en als zij daarnaar zouden handelen. De politieke wil om dat te doen is hier doorslaggevend.

6.1.5 Een dergelijke stap zou ook goed zijn gezien het bijzondere verband dat er bestaat tussen steeds meer Europese en nationale beleidsmaatregelen — maatregelen die nauw vervlochten zijn en elkaar beïnvloeden. Daarnaast zou de erkenning van de EU als een politiek en bestuurlijk niveau binnen de nationale beleidsvorming voor betere wetgeving helpen zorgen.

6.1.6 In een aantal lidstaten, zoals Denemarken en sinds kort ook in Luxemburg, worden voorstellen van de Europese Commissie vroegtijdig op de politieke agenda geplaatst. In Denemarken is in dit verband ook stelselmatig een rol weggelegd voor het parlement. In andere lidstaten wordt een soortgelijke aanpak voorgesteld. Het is echter wel zo dat de meeste nationale parlementen zich er niet gemakkelijk bij voelen als zij zo harmonieus worden betrokken bij de Europese beleidsvorming.

6.1.7 Het voorgestelde grondwettelijk verdrag beoogde onder meer om de nationale parlementen vroegtijdig bij de Europese besluitvorming te betrekken. In lijn hiermee ontvangen de parlementen de laatste tijd voorstellen voor EU-wetgeving en -beleid direct van de Commissie. (8) Deze procedurele veranderingen zullen er ongetwijfeld toe leiden dat in de meeste lidstaten discussies over Europees beleid en EU-wetgeving en de gevolgen daarvan eerder van de grond komen dan voorheen.

6.1.8 Door op nationaal niveau in een vroeg stadium meer nadruk te leggen op politieke discussies en raadpleging kan het engagement van regeringen bij onderhandelingen over concrete thema's worden vergroot.

6.1.9 De maatschappij in het algemeen dringt aan op transparantie, hetgeen kan leiden tot meer vertrouwen en legitimiteit. Het is daarom wenselijk dat de bestuurlijke en politieke procedures van de lidstaten voor Europees beleid transparanter worden gemaakt. Efficiënte en transparante procedures zullen niet alleen de rechtsstaat, maar ook de communicatie tussen de EU en het bedrijfsleven, de sociale partners en het maatschappelijk middenveld ten goede komen. Dergelijke procedures leiden namelijk tot beter onderling begrip en uiteindelijk tot meer participatie en betrokkenheid. (9)

6.1.10 Transparantie en communicatie zijn ook van het allergrootste belang voor bestaande of pas opgezette raadplegingsprocessen met particuliere belanghebbenden in de lidstaten, aan wie soms te weinig belang wordt gehecht.

6.1.11 Verbetering van het regelgevingskader is een prioriteit van alle EU-instellingen. Hetzelfde geldt voor de bevordering van de samenhang op de interne markt en, sinds 2000, voor de uitvoering van de Lissabon-strategie. Al deze doelstellingen zullen beter kunnen worden verwezenlijkt als de nationale en Europese besluitvorming goed op elkaar worden afgestemd.

6.1.12 Het subsidiariteitsbeginsel is verankerd in de Europese theorie en praktijk, maar men dient zich altijd te realiseren dat de behandeling en uitvoering van Europese wetten en regels in de lidstaten en hun verplichtingen vaak consequenties heeft voor andere landen en samenlevingen in de EU. Dit betekent dat overheid en bedrijfsleven belang hebben bij de wijze waarop iedere lidstaat afzonderlijk invulling geeft aan zijn relatie met de EU. De organisatiestructuren en werkmethoden van de nationale overheden zijn met andere woorden deels bepalend voor de manier waarop de EU in zijn geheel wordt bestuurd.

6.1.13 Daarnaast zouden effectieve (toezichts)procedures voor de uitvoering van Europees beleid in de lidstaten de Commissie zeer helpen en de kwaliteit van haar werkzaamheden ten goede komen.

6.2 Aanbevelingen

6.2.1 In aanvulling op de voorstellen die het EESC reeds deed in zijn advies Betere implementatie van de Europese wetgeving (10) beveelt het aan om de nationale en regionale procedures en praktijken inzake Europees beleid in alle 25 lidstaten grondig te analyseren om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van de betrekkingen tussen de EU en de nationale overheden.

6.2.2 Speciale aandacht dient daarbij uit te gaan naar de manieren waarop nationale politieke en bestuurlijke besluitvormers bij het Europees beleid worden betrokken (zie hoofdstuk 4 „Coördinatie op nationaal niveau”). De Commissie kan in dit verband een stimulerende en ondersteunende rol spelen, naast haar groeiend aantal activiteiten op het vlak van beter wetgeven, uitvoeren en handhaven.

6.2.3 Deze analyse zal een goed uitgangspunt zijn voor verdere discussie over de effectiviteit van politieke en bestuurlijke procedures voor de behandeling met Europees beleid. De meeste aandacht zou moeten gaan naar wenselijke en goede praktijken. Zo zou de basis moeten worden gelegd voor een open Europees debat over de vraag hoe op nationaal niveau het beste met Europees beleid kan worden omgegaan. Dat zou tevens de discussie over beter wetgeven, uitvoeren en handhaven ten goede komen.

6.2.4 Een analyse zoals hier bedoeld, waaruit werkbare conclusies moeten worden getrokken, is geen sinecure, maar beantwoordt wel aan een behoefte. Nationale en regionale overheden dringen steeds vaker aan op uitwisseling van opvattingen en kennis over een adequate omgang met Europees beleid. Het EESC stelt voor om nationale bestuurspraktijken en -procedures voortdurend te bestuderen. Het zou tevens bilaterale uitwisselingen tussen nationale overheden kunnen stimuleren, zoals bij het kenniscentrum IMPEL en bij Solvit gebeurt. (11)

6.2.5 Aan de op- en aanmerkingen van het bedrijfsleven, de sociale partners en het maatschappelijk middenveld over de omgang met Europees beleid zou systematisch aandacht moeten worden geschonken. Al deze partijen hebben veel belang bij betere wetgeving en een betere uitvoering en handhaving van wetgeving, hetgeen meteen vanaf het begin transparantie en effectieve raadpleging op nationaal niveau vereist.

6.2.6 Het informatiesysteem voor de interne markt (IMI), dat de uitwisseling van informatie tussen overheidsinstanties van de lidstaten moet vergemakkelijken met als doel een betere toepassing van de interne-marktregels, moet verder ontwikkeld en meer toegepast worden.

6.2.7 Ten slotte zou een vademecum van de EU over nationale procedures en praktijkvoorbeelden voor de omgang met Europees beleid nuttig zijn. Zo'n vademecum, waarin de bevindingen van het kenniscentrum moeten worden verwerkt, zou kunnen dienen als leidraad voor het goed laten functioneren van nationale procedures en voor beter wetgeven, uitvoeren en handhaven in het algemeen.

Brussel, 14 december 2006 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité D. DIMITRIADIS

(1) PB C 24 van 31.1.2006.

(2) Witboek Europese governance, COM(2001) 428 final.

(3) Aanbeveling van de Commissie van 12 juli 2004 betreffende de omzetting in nationaal recht van internemarktrichtlijnen (2005/309/EG).

(4) Coordinating European Union Affairs: How do different actors manage multilevel complexity?, Adriaan Schout en Andrew Jordan, 29 mei 2006. In deze studie worden de coördinatiepraktijken in de Commissie, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Nederland geanalyseerd. Er blijkt veel literatuur over de sectorale aspecten van dit algemene onderwerp te bestaan, waaruit tegelijkertijd uit op te maken valt dat het nog altijd schort aan een uitputtende analyse van de praktijken in alle 25 lidstaten.

(5) Zie de informele vergadering van de ministers van justitie en binnenlandse zaken (20 t/m 22 september 2006 in Tampere) over het onderwerp „De besluitvorming verbeteren op het gebied van justitie en binnenlandse zaken”.

(6) „De Omzetting van Europese richtlijnen: Instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken”, prof. dr. B. Steunenberg en prof. dr. W. Voermans, Universiteit van Leiden, Nederland, 2006. Deze studie omvat naast een uitvoerige bespreking van de Nederlandse situatie en aanbevelingen daarover een vergelijking van de situatie in Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Italië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk.

(7) Zie Steunenberg en Voermans, Leiden, 2006.

(8) Zie de conclusies van de Europese Raad van juni 2006.

(9) De eerste reactie van de publieke opinie in Denemarken op het grondwettelijk verdragwas overwegend positief, juist omdat dat verdrag voorzag in meer democratische en transparante procedures. Het Franse „Comité de dialogue”, een overlegplatform van regering en sociale partners voor Europese aangelegenheden, speelt daarentegen een rol van betekenis mee.

(10) PB C 24 van 31 januari 2006. Het EESC beargumenteert in dit advies dat „de lidstaten hun eigen implementatiemethoden en -procedures moeten kunnen blijven bepalen”, maar dat „de volgende stap in de samenwerking tussen de Europese instellingen en de nationale overheden […] de versterking of stroomlijning [is] van de nationale administratieve capaciteit voor beleidsuitvoering” (parr. 4.2.1 en 4.2.4). In hoofdstuk 4 zijn hieromtrent voorstellen gedaan.

(11) Het IMPEL („Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law”; netwerk voor de uitvoering en handhaving van milieuwetgeving) werd in 1992 opgericht en is een informeel samenwerkingsverband van Europese regelgevingsinstanties die zich bezighouden met de uitvoering en handhaving van milieuwetgeving. Aan het IMPEL wordt momenteel deelgenomen door de Europese Commissie en dertig landen: alle EU-lidstaten, de twee toetredingslanden Bulgarije en Roemenië, de twee kandidaat-lidstaten Kroatië en Turkije, en Noorwegen.