MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - Pan-Europese samenwerking op milieugebied na de conferentie van Kiev in 2003

INHOUD

1. Inleiding

2. Overzicht van het "Milieu voor Europa"-kader

3. Gevolgen van het nieuwe politieke landschap voor de toekomst van het 'Milieu voor Europa '-proces

4. Doelstellingen van EU-samenwerking op milieugebied in een groter Europa

5. Van doelstelling tot praktijk: prioriteiten voor samenwerking op milieugebied met de Europese buurlanden

5.1 De 13 kandidaat-lidstaten van de EU

De groep van 10 nieuwe lidstaten van de EU in 2004

Bulgarije en Roemenië

Turkije

5.2 De westelijke Balkanlanden

5.3 De westelijke NOS en de Kaukasus

5.4 De NOS van Centraal-Azië

6. Toekomstige samenwerking van de Commissie met het "Milieu voor Europa"-proces

6.1 Meer aandacht voor de NOS

6.2 Werkzaamheden inzake juridische instrumenten

6.3 Rol van de regionale milieucentra 16

7. Conclusies 16

1. Inleiding

Europese samenwerking ter bescherming van het milieu en ter bevordering van duurzame ontwikkeling heeft in de afgelopen drie decennia een hoge vlucht genomen. De eerste stappen werden ondernomen met de ontwikkeling van communautaire milieuwetgeving in de jaren zeventig en begin van de jaren tachtig. De eerste Europese verdragen [1] en subregionale initiatieven, zoals de verdragen van Oslo en Parijs voor de Noordzee dateren eveneens uit die tijd.

[1] Met name het Verdrag betreffende grensoverschrijdende luchtverontreiniging over lange afstand en de Protocollen van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (UNECE).

In het midden van de jaren tachtig is de samenwerking in een stroomversnelling geraakt, vooral onder impuls van drie factoren:

* de ontwikkeling van een EU-milieubeleid na de opneming van het milieu in het EU-Verdrag, te beginnen met de Europese Akte van 1986 en verder met de verdragen van Maastricht en Amsterdam, en de goedkeuring van de achtereenvolgende milieuactie programma's van de Commissie (MAP's), met als meest recente het zesde MAP (2001-10);

* de onthulling van aanzienlijke problemen en uitdagingen op milieugebied na de ineenstorting van het socialistische blok in de landen van Midden- en Oost-Europa (LMOE) en in de nieuwe onafhankelijke staten (NOS) [2], met als gevolg daarvan het ontstaan van nieuwe mogelijkheden voor gezamenlijk optreden;

[2] Deze groep landen heeft onlangs de wens te kennen gegeven te worden genoemd: 'de landen van Oost-Europa, de Kaukasus en Centraal-Azië' (OEKCA-landen).

* de verbintenis die op de wereldtop van Rio in 1992 is aangegaan om naar duurzame ontwikkeling te streven en de onderhandelingen over wereldverdragen, zoals de verdragen betreffende de ozonlaag, klimaatverandering en biodiversiteit.

Sinds het begin van de jaren negentig wordt getracht deze toenemende interactie in te passen in een gecoördineerde en coherente benadering van de pan-Europese samenwerking op milieugebied. In 1991 werd in het kasteel van Dobris (Tsjechië) de eerste conferentie van Europese milieuministers gehouden, teneinde een algemeen politiek kader te scheppen voor een gezamenlijk optreden dat tot verbetering van het milieu en duurzame ontwikkeling in de Europese regio moet leiden alsook tot integratie van het milieuaspect in de opkomende democratische, marktgerichte maatschappijen van de LMOE/NOS, die de krachten bundelen om prioritaire milieuproblemen in die regio aan te pakken.

De conferentie in het kasteel van Dobris heeft het proces "Milieu voor Europa" op gang gebracht om in deze behoeften te voorzien en deze opdracht werd later nog bevestigd op de conferenties in Luzern (1993), Sofia (1995) en Aarhus (1998). De vijfde conferentie van Europese milieuministers zal van 21 tot en met 23 mei 2003 te Kiev plaatsvinden.

De conferentie van Kiev zal plaatsvinden tegen de achtergrond van ingrijpende veranderingen in Europa en nieuwe uitdagingen. Enkele opvallende factoren:

* de uitbreiding van de Europese Unie van 12 lidstaten in 1991 tot 25 lidstaten op 1 mei 2004 en de ontwikkeling van belangrijke bilaterale partnerschappen tussen de EU en de overige buurlanden in Zuidoost-Europa, de NOS en het Middellandse-Zeegebied;

Deze ontwikkelingen bevestigen de EU als de belangrijkste drijvende kracht die de kwaliteit van het milieu en duurzame ontwikkeling in de ruimere Europese regio bevordert.

* de noodzaak van een antwoord op de zorgen en uitdagingen die zich in het decennium tussen de wereldtoppen over duurzame ontwikkeling in Rio in 1992 en Johannesburg in 2002 hebben ontwikkeld. Met name de doelstellingen van het implementatieplan en de in Johannesburg goedgekeurde partnerschappen zullen hier van groot belang zijn;

* inachtneming van de doelstellingen van de ontwikkelingsagenda van Doha en met name de handels- en milieudimensie ervan;

* een groeiende erkenning van de noodzaak het snel toenemende aantal milieuprocessen in Europa te stroomlijnen en de pan-Europese governance op milieugebied te verbeteren (o.a. ontoereikende rechtsgrondslag, zwak institutioneel kader, gebrekkige tenuitvoerlegging, enz.), met name gezien de beperkte middelen, uit een oogpunt van politiek engagement op hoog niveau, administratieve steun en kredieten, die ter ondersteuning daarvan beschikbaar zijn.

Deze mededeling bevat een uiteenzetting van de wijze waarop volgens de Europese Commissie de samenwerking op milieugebied tussen de uitgebreide EU en de buurlanden in de komende jaren moet worden opgevat, als een bijdrage aan de discussies op de Kiev-conferentie over de toekomstige ontwikkeling van die samenwerking, met inbegrip van de toekomst van het 'Milieu voor Europa'-proces.

2. Overzicht van het "Milieu voor Europa"-kader

Het "Milieu voor Europa"-proces vervult twee belangrijke rollen. In de eerste plaats vormt dit het politieke pan-Europese kader voor samenwerking op milieugebied via de minister conferenties die door de UNECE [3] worden gecoördineerd. De door het Europese milieu agentschap opgestelde verslagen over de toestand van het Europese milieu zijn van essentieel belang voor de beoordeling van de vooruitgang en het vaststellen van de prioritaire kwesties. Het volgende (derde) verslag zal worden voorgelegd op de Kiev-conferentie. De tweede rol is de verbetering van het milieu in de LMOE/NOS te bevorderen op basis van een milieuactie programma (MAP) dat in 1993 is vastgesteld en door latere ministerconferenties is bevestigd.

[3] Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (http://www.unece.org/ ).

Als belangrijkste facilitaire instanties voor het 'Milieu voor Europa'-proces fungeren:

- de task force voor het milieuactieprogramma (MAP-task force) die gezamenlijk wordt voorgezeten door de Europese Commissie en een milieuminister uit de NOS-regio (thans Georgië). Deze streeft ernaar milieuaspecten te integreren in het proces van economische en politieke hervorming door de institutionele en personele mogelijkheden voor milieu beheer te verbeteren en door het efficiënte gebruik van financiële middelen aan te moedigen. In 1993 hebben de ministers de in Parijs gevestigde Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) gevraagd als secretariaat te fungeren;

- het Project Preparation Committee (PPC - projectvoorbereidingscomité), dat in 1993 is opgericht om milieu-investeringen in LMOE/NOS te mobiliseren. Het wordt gevormd door de donors en IFI's en wordt momenteel voorgezeten door het Britse ministerie voor internationale ontwikkeling. Het secretariaat is gevestigd in de Europese Bank voor wederopbouw en ontwikkeling (EBWO) in Londen;

- het Regional Environment Centre (REC - regionaal milieucentrum) voor Midden- en Oost-Europa [4], dat in 1990 in Boedapest is opgericht door de Europese Commissie, de VS en Hongarije als een onpartijdige organisatie zonder winstoogmerk met als taak bijstand te verlenen bij het oplossen van milieuproblemen in Midden- en Oost-Europa (LMOE). Het centrum vervult zijn taak door het stimuleren van samenwerking onder niet-gouvernementele organisaties, regeringen en bedrijven, door het steunen van vrije gegevensuitwisselingen en door het bevorderen van publieke inspraak in de besluitvorming op milieugebied. Sinds 1998 zijn ook in Moldavië, Oekraïne, de Kaukasus, Centraal-Azië en Rusland regionale milieucentra met een soortgelijke taak opgericht.

[4] (http://www.rec.org/ )

Op de jongste ministerconferentie van het 'Milieu voor Europa' in Aarhus in 1998 werd besloten dat met het oog op de komende uitbreiding van de Europese Unie de MAP-task force en het PPC hun werkzaamheden moeten bijsturen en zich meer moeten toespitsen op de NOS en de LMOE die niet in het toetredingsproces zijn betrokken. Het REC in Boedapest heeft dan de secretariaatsfuncties van de MAP-task force voor de LMOE (inclusief de vijf westelijke Balkanlanden) overgenomen.

3. Gevolgen van het nieuwe politieke landschap voor de toekomst van het 'Milieu voor Europa'-proces.

Sinds 1998 is het politieke landschap rond het samenwerkingsproces "Milieu voor Europa" aanzienlijk veranderd. Van deze veranderingen zal de komende uitbreiding van de EU ongetwijfeld het sterkste effect hebben op de toekomst ervan. Na de formele opening van de onderhandelingen in 1998 hebben de kandidaat-landen hun inspanningen om de EU-wetgeving op milieugebied over te nemen en ten uitvoer te leggen, versneld. Ook de institutionele capaciteit is versterkt, terwijl de investeringen op milieugebied zijn opgevoerd.

In april 2003 worden toetredingsverdragen met tien landen ondertekend en na bekrachtiging zal de EU op 1 mei 2004 zijn nieuwe lidstaten verwelkomen. Vanaf de toetreding zullen al deze landen wettelijk verplicht zijn de milieuwetgeving van de EU ten uitvoer te leggen en toe te passen. Bulgarije, Roemenië en Turkije zullen in het kader van hun voorbereidingen op de toetreding hun wetgeving verder aanpassen aan die van de EU.

Buiten de huidige kandidaat-landen zijn de landen van Zuidoost-Europa eveneens bezig met het harmoniseren van hun wetgeving met die van de EU. Het herstel van de vrede en de politieke veranderingen in Zuidoost-Europa sinds 1998 hebben de vooruitzichten op nauwere samenwerking op milieugebied ingrijpend veranderd. Het stabilisatie- en associatieproces van de EU dat in 1999 werd opgezet, heeft de structuur geleverd voor de daarbij als duidelijk doel gestelde harmonisatie met EU-normen, ook op milieugebied.

Buiten de LMOE hebben de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten tussen de EU en de meeste NOS, die in de periode 1997-99 van kracht zijn geworden, eveneens de verbetering van de wetgeving naar convergentie met EU-milieunormen als prioriteit gesteld. Zij voorzien in een mechanisme voor een regelmatige dialoog op hoog niveau over milieuzaken via de PSO-topconferenties, samenwerkingsraden en in het geval van Rusland en Oekraïne specifieke subcomités op milieugebied. Deze tot ontwikkeling komende betrekkingen tussen de EU en andere Europese buurlanden vormen thans een belangrijke drijvende kracht voor het verhogen van de milieunormen, het ontwikkelen van samenwerking op essentiële gebieden zoals klimaatverandering en het stimuleren van milieu-investeringen op het continent.

4. Doelstellingen van de EU-samenwerking op milieugebied in een groter Europa

Milieu-achtergrond

De oostelijke buren van de EU worden nog steeds geconfronteerd met aanzienlijke uitdagingen op milieugebied. Als prioritaire problemen zijn reeds vastgesteld: centra van grote industriële vervuiling, sterk verontreinigende en inefficiënte productie- en distributie systemen voor verwarming, toenemende vervuiling door het wegvervoer, slechte kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater, onderontwikkelde gemeentelijke infrastructuur op milieugebied en inefficiënt gebruik van natuurlijke hulpbronnen.

In de landen van Midden- en Oost-Europa (LMOE) heeft de toetreding tot de Europese Unie als katalysator voor de meeste initiatieven op milieugebied gefungeerd. De snelle goedkeuring en goed vorderende tenuitvoerlegging van de EU-milieuwetgeving in combinatie met financiering door de EU en uit andere bronnen leveren reeds vruchten op en op korte tot middellange termijn kunnen nog aanzienlijke verbeteringen van het milieu worden verwacht.

In de westelijke Balkanlanden heeft een decennium van regionale conflicten in combinatie met ontoereikende institutionele infrastructuur, industriële systemen in verval en een erfenis van jaren van ongecontroleerde vervuiling het milieu in de regio in een staat van ernstige verwaarlozing achtergelaten. De institutionele en administratieve capaciteit van de nationale en lokale regeringen op het gebied van milieubeleid is zwak. Luchtvervuiling, de slechte kwaliteit van het water en afvalproblemen vergroten nog het aantal "kritieke plekken" in het milieu die rechtstreeks kunnen worden toegeschreven aan de nalatenschap van de conflicten. De combinatie van deze factoren vormt een voortdurende bedreiging voor de gezondheid van de plaatselijke bevolking.

Gedurende de economische overgangsperiode is in veel landen van de NOS-regio de verontreiniging enigszins teruggedrongen. Het meest opmerkelijk is de autonome vermindering van bepaalde belangrijke verontreinigingsfactoren, die gepaard ging met de massale achteruitgang van de industriële productie in de eerste overgangsjaren. Die vermindering van de verontreiniging kan tijdelijk zijn, tenzij ervoor wordt gezorgd dat een nieuwe economische groei niet langer gepaard gaat met toenemende verontreiniging.

Verschillende milieuproblemen die rechtstreeks van invloed zijn op de volksgezondheid in de NOS, blijven evenwel bestaan. Voor afvalwaterbehandeling zijn aanzienlijke investeringen vereist en de EU-steun wordt daaraan besteed. Veel bekende stortplaatsen van gevaarlijk afval zijn overbelast en niet afdoende geïsoleerd van het milieu - waardoor zij een risico voor het milieu en de volksgezondheid inhouden. Een belangrijk probleem is de beschikbaarheid en de kwaliteit van het drinkwater, vooral uit een oogpunt van microbiologie en toxische bestanddelen. Vervuiling door pesticiden is een algemeen voorkomend verschijnsel. De rivieren vertonen talrijke kritieke plekken. Vooral kinderen kunnen het slachtoffer worden van de verslechterende toestand van het milieu. Er lijkt een verband te zijn tussen de hoge kindersterfte, de beperkte beschikbaarheid van drinkwater, dat dan nog van slechte kwaliteit is, en de verzwakte voorzieningen voor de volksgezondheid.

Er is een grote behoefte aan een efficiënter milieubeleid dat beter ten uitvoer wordt gelegd en toegepast. In de NOS-regio wordt dat geleidelijk ingevoerd.

Doelstellingen van de EU-samenwerking

De EU-doelstellingen voor toekomstige pan-Europese samenwerking dienen te worden gezien in samenhang met de bredere doelstellingen van de internationale activiteit.

De EU-strategie inzake 'Duurzame ontwikkeling voor een betere wereld' (2001) stelt dat de EU een sleutelrol heeft in het tot stand brengen van duurzame ontwikkeling, in Europa en ook op wereldniveau, waar een brede internationale actie is vereist. Er wordt beklemtoond dat de EU in zowel zijn interne als externe beleid actieve steun moet verlenen aan het streven van andere landen naar een duurzamere ontwikkeling.

Daartoe dient de EU effectief samen te werken met andere landen en internationale organisaties en leiding te geven bij het beantwoorden van deze uitdagingen.

Op de recente wereldtop voor duurzame ontwikkeling in Johannesburg (2002) hebben de EU en veel andere Europese landen zich vastgelegd op een implementatieplan dat doelstellingen, streefdata en partnerschappen bevat, die relevant zijn voor de pan-Europese regio, zoals:

* voor 2015 halvering van het aantal personen dat geen toegang heeft tot sanitaire basisvoorzieningen, als aanvulling op het ontwikkelingsstreven van het millennium inzake toegang tot schoon water;

* voor 2020 minimalisering van de schadelijke effecten van de productie en het gebruik van alle chemicaliën op de volksgezondheid en het milieu;

* een einde maken aan de achteruitgang van de visstand en uiterlijk in 2015 de visstand weer op een duurzaam niveau brengen;

* voor 2005 de nationale strategieën voor duurzame ontwikkeling ten uitvoer leggen;

* voor 2010 de snelheid van het huidige verlies aan biodiversiteit sterk doen afnemen;

* urgente actie voor een duidelijke verhoging van het gebruik van duurzame energiebronnen;

* een tienjarenkader voor programma's inzake duurzame consumptie en productie;

* zo spoedig mogelijk het Kyoto-protocol bekrachtigen en in werking doen treden;

* strategisch partnerschap op het gebied van water tussen de EU en de landen van Oost-Europa, de Kaukasus en Centraal-Azië;

* pan-Europees Oost-Westpartnerschap voor duurzame ontwikkeling.

In de context van de bilaterale en subregionale samenwerking legt de EU nog de nadruk op andere essentiële doelstellingen voor de pan-Europese regio:

* afstemming van de wetgeving op EU-normen, zowel ten behoeve van het milieu als om handel en investeringen te vergemakkelijken;

* actiegerichte partnerschappen ter bescherming en verbetering van het milieu in de grensgebieden van de uitgebreide EU, vooral via het regionale milieusaneringsprogramma voor Zuidoost-Europa, het milieupartnerschap voor de noordelijke dimensie, de task force Donau-Zwarte Zee en het Euro-mediterrane partnerschap;

* inachtneming van de ontwikkelingsagenda van Doha en met name de handels- en milieudimensie ervan.

5. Van doelstelling tot praktijk: prioriteiten voor samenwerking op milieugebied met de Europese buurlanden

Bij het uitstippelen van een strategie voor samenwerking op milieugebied met de Europese buurlanden zal de EU een regionaal gedifferentieerde aanpak in overweging moeten nemen, die rekening houdt met het feit dat verscheidene Europese landen in de komende jaren tot de Unie zullen toetreden of zich voorbereiden op een toetreding op langere termijn.

Bij een dergelijke regionaal gedifferentieerde aanpak kunnen de landen ten oosten van de Unie om praktische redenen in deze mededeling worden ingedeeld in vier verschillende groepen:

1. de 13 kandidaat-lidstaten van de EU;

2. de 5 westelijke Balkanlanden (Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en de Federale Republiek Joegoslavië (RFJ);

3 de westelijke NOS en de Kaukasus (Rusland, Oekraïne, Belarus, Moldavië, Armenië, Azerbeidzjan en Georgië);

4. de NOS van Centraal-Azië (Kazachstan, Kirgizië, Tadzjikistan, Turkmenistan en Oezbekistan), die aan de pan-Europese samenwerking deelnemen als leden van de Europese regio van de VN, de OVSE, enz.

Elk land en elke landengroep ten oosten van de huidige Unie heeft zijn eigen specifieke kenmerken en heeft verschillende vormen van politieke samenwerking met de Europese Unie ontwikkeld. De Unie zal gebruik maken van de met elk land of elke landengroep gesloten overeenkomsten om daarmee samen te werken en hen bij te staan bij het bevorderen van hun verdere duurzame ontwikkeling. Bevordering van het hieronder uiteengezette beleid zal voornamelijk geschieden via de dialoog waartoe deze bilaterale overeenkomsten gelegenheid bieden.

5.1. De 13 kandidaat-lidstaten van de EU

Betrokken landen: Bulgarije, Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Tsjechië en Turkije.

De groep van 10 nieuwe lidstaten van de EU in 2004

Hoofddoel: In het kader van de uitbreiding zal de Commissie de omzetting en tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving van de Unie door de kandidaat-landen verder steunen.

De rechtsgrondslag voor samenwerking met de kandidaat-landen wordt gevormd door de bilaterale Europa-overeenkomsten die in de jaren negentig zijn gesloten, en voor Cyprus en Malta de associatieovereenkomsten die in de jaren zeventig zijn gesloten. Op 16 april 2003 zullen de tien toetredende landen het Toetredingsverdrag ondertekenen, dat na voltooiing van de bekrachtigingsprocedure moet leiden tot de toetreding op 1 mei 2004.

Op korte termijn zal de Commissie verder steun op milieugebied verlenen ter voorbereiding van de toetreding en haar desbetreffende activiteiten in deze landen voortzetten, vooral met het oog op de praktische uitvoering en toepassing van de milieuwetgeving van de Unie. De versterking van de administratieve structuren op nationaal, regionaal en lokaal niveau is evenals de versterking van het maatschappelijke middenveld en de rol van niet-gouvernementele organisaties van het allergrootste belang.

Na de toetreding zal de samenwerking met deze landen worden voortgezet in het kader van de EU-instellingen. Bij het toezicht op de implementatie en toepassing zal bijzondere aandacht worden besteed aan de gebieden waarop in overleg met deze landen overgangsregelingen zijn vastgesteld voor geleidelijke tenuitvoerlegging van een beperkt aantal EU-richtlijnen.

Na de toetreding zal tot 2006 de EU-steun voor milieubescherming meer dan driemaal groter worden dan in de pretoetredingsperiode, naarmate de structuurfondsen en de instrumenten voor plattelandsontwikkeling plus de faciliteit voor institutionele versterking in de overgangsfase dan in de plaats treden van de pretoetredingsinstrumenten (Phare, ISPA en Sapard).

De middelen van de Unie zullen voornamelijk worden besteed aan het financieren van milieu- infrastructuur, het versterken van administratieve structuren, bijstand voor NGO's en andere betrokkenen in het maatschappelijke middenveld.

Al deze landen hebben met de Europese Unie bilaterale overeenkomsten gesloten voor hun deelname aan het Europees milieuagentschap (EMA).

Bulgarije en Roemenië

Het bovenstaande activiteitenprogramma met de kandidaat-landen in de pretoetredingsfase zal, met verhoogde financiële steun vanaf 2004, voor Bulgarije en Roemenië blijven gelden totdat zij tot de Unie toetreden.

De onlangs gehouden Europese Raad van Kopenhagen heeft de mededeling van de Commissie betreffende gedetailleerde 'roadmaps' voor Bulgarije en Roemenië goedgekeurd. Deze roadmaps bevatten duidelijke doelstellingen en geven elk land de mogelijkheid zelf het tempo van het toetredingsproces te bepalen. De Europese Raad van Kopenhagen besloot dat, afhankelijk van de verdere voortgang in het vervullen van de toetredingscriteria, 2007 als streefdatum kan worden gesteld voor het verwelkomen van Bulgarije en Roemenië als leden van de Europese Unie. Met name met betrekking tot het milieu stellen de roadmaps voor elk land prioriteiten op korte tot middellange termijn vast voor omzetting, opstelling van implementatieplannen en financieringsstrategieën en versterking van de administratieve capaciteit op alle gebieden die onder het milieuhoofdstuk van de onderhandelingen vallen. Bovendien moet de totale financiële bijstand voor deze beide landen tegen 2006 geleidelijk met 40% worden verhoogd ten opzichte van het huidige niveau. De toetredings partnerschappen met Bulgarije en Roemenië zullen in 2003 worden herzien.

Bulgarije en Roemenië nemen deel aan de task force Donau-Zwarte Zee (DABLAS) [5], een mechanisme dat de Europese Commissie [6] heeft ingesteld om de coördinatie tussen de Donau- en Zwarte-Zeecommissies en de overige partners in de regio te verbeteren. De DABLAS-task force werkt momenteel een prioritair investeringsprogramma uit voor de belangrijkste kritieke plekken in het ecosysteem Donau-Zwarte Zee, met name met medewerking van het PPC en internationale financiële instellingen (Wereldbank, EBWO, enz.).

[5] http://europa.eu.int/comm/environment/ enlarg/dablas_en.htm

[6] COM (2001) 615 def. van 30.10.2001.

Beide landen hebben bilaterale overeenkomsten met de Europese Unie gesloten en geratificeerd en nemen momenteel deel aan de werkzaamheden van het Europees milieuagentschap (EMA).

Turkije

Hoofddoel: In het kader van de uitbreiding zal de Unie de omzetting en tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving van de Unie door Turkije verder steunen.

Het voornaamste instrument voor samenwerking met Turkije is het partnerschap voor toetreding, waarin de doelstellingen op korte en middellange termijn zijn beschreven die in de loop van het toetredingsproces moeten worden bereikt. De Europese Raad van Kopenhagen heeft de Commissie verzocht een voorstel voor een herzien toetredingspartnerschap in te dienen en het onderzoek van de wetgeving te intensiveren.

De Commissie zal het onderzoek van de wetgeving op milieugebied intensiveren en de goedkeuring en praktische uitvoering van de EG-milieuwetgeving door Turkije faciliteren. Er zal worden gestreefd naar versterking van de administratieve structuren op nationaal, regionaal en lokaal niveau alsook naar versterking van het maatschappelijke middenveld en de rol van niet-gouvernementele organisaties.

De Unie heeft een specifiek financieel pretoetredingsinstrument voor Turkije, waarvan de middelen vanaf 2004 aanzienlijk zullen worden verhoogd. De middelen van de Unie zullen voornamelijk worden besteed aan o.a. de financiering van milieu-infrastructuur, versterking van de administratieve structuren, bijstand aan NGO's en andere betrokkenen in het maatschappelijke middenveld. Turkije neemt bovendien deel aan het LIFE-programma voor derde landen.

Turkije is een zeer actieve deelnemer in het DABLAS-netwerk. Deze betrokkenheid is des te belangrijker, omdat het secretariaat voor het verdrag van de Zwarte Zee in Istanboel is gevestigd.

Turkije heeft een bilaterale overeenkomst met de Europese Unie ondertekend voor zijn formele deelname aan het Europees milieuagentschap. Gewacht wordt op de ratificatie van deze overeenkomst door Turkije. Turkije heeft onlangs tevens het handvest van het regionale milieucentrum voor Midden- en Oost-Europa getekend en zal naar verwachting de overeenkomst zeer spoedig bekrachtigen.

5.2. De westelijke Balkanlanden

Betrokken landen: Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (FYROM) en Federale Republiek Joegoslavië (RFJ).

Hoofddoel: Focus op EU-harmonisatieactiviteiten overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van Kopenhagen ter ondersteuning van hun inspanningen tot toenadering tot de EU.

De wijze waarop de Europese Unie Zuidoost-Europa benadert, wordt bepaald door het stabilisatie- en associatieproces waarin bijzondere nadruk wordt gelegd op regionale samenwerking. Gezien de regionale aard ervan speelt het milieu dan ook een prominente rol in de tenuitvoerlegging van dit beleid.

De hoeksteen van deze aanpak wordt gevormd door een nieuw soort contractuele overeenkomst die op elk land wordt toegesneden - een stabilisatie- en associatieovereenkomst (SAO). Daarbij wordt het land vooruitzicht op integratie in de EU-structuren geboden, terwijl politieke en economische voorwaarden worden vastgesteld waaraan moet worden voldaan. Over de eerste SAO's zijn onderhandelingen gevoerd met Kroatië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. Daarin is het milieu opgenomen als een belangrijk samenwerkingsgebied.

De financiële en technische bijstand ter ondersteuning van dit proces wordt geleverd via het CARDS-programma (communautaire bijstand voor wederopbouw, democratisering en stabilisatie). De CARDS-financieringsstrategieën die tot 2004 lopen, bevatten een belangrijke component ter dekking van bijstand op milieugebied met meer dan 100 miljoen EUR voor de regio over de komende drie jaar. In grote lijnen is de bijstand bestemd voor:

- versterking van de instellingen;

- steun aan het maatschappelijke middenveld op milieugebied;

- vermindering van gezondheidsrisico's in verband met het milieu.

Deze doelstellingen vormen eveneens de kern van de regionale samenwerking waarin het stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa (dat in juni 1999 is opgezet) voorziet en dat tot doel heeft vrede, stabiliteit en economische ontwikkeling in de regio te brengen.

Het milieu werd al in een vroeg stadium in het stabiliteitspact opgenomen en onder de stuwende kracht van de Commissie heeft het stabiliteitspact het regionale milieusanerings programma (REReP) bevestigd als coördinator van de verschillende bilaterale milieu programma's die op hervorming van de instellingen en het maatschappelijke middenveld zijn gericht. De samenwerking in het kader van het REReP bestrijkt de drie hierboven vermelde gebieden (versterking van de instellingen, steun aan het maatschappelijke middenveld op milieugebied en vermindering van gezondheidsrisico's in verband met het milieu). De opdracht van het REReP werd onlangs gewijzigd om het verband met het stabiliteits- en associatieproces (SAP) te versterken en alle deelnemers streven thans in toenemende mate naar harmonisatie met de EU. Het REReP zal de regionale samenwerking bijstaan, zoals vereist door het SAP.

Het regionale milieucentrum (REC) voor de LMOE werd gekozen als secretariaat voor de coördinatie en voor dienstverlening aan het REReP-mechanisme. Een andere instantie die de samenwerking in deze regio in de hand werkt, is het Europees milieuagentschap, dat stappen onderneemt om de toestand van het milieu in de Balkan in kaart te brengen in het kader van een beoordeling van de algemene toestand van het milieu in Europa.

De Donaulanden van de regio (RFJ, Bosnië-Herzegovina, FYROM en Kroatië) nemen deel aan de task force Donau-Zwarte Zee (DABLAS).

In het kader van al deze bilaterale en regionale instrumenten heeft de Unie getracht enkele urgente milieuproblemen aan te pakken die voor het grootste gedeelte uit de recente Balkanconflicten voortvloeien. Deze werkzaamheden zullen in de toekomst worden voortgezet, terwijl de EU-samenwerking met deze landen van Zuidoost-Europa thans vooral wordt gericht op activiteiten die in verband staan met de aanpassing aan de EU-milieu wetgeving en de ontwikkeling van de noodzakelijke institutionele en administratieve capaciteit voor de tenuitvoerlegging van deze wetgeving.

5.3. De westelijke NOS en de Kaukasus

Betrokken landen: Rusland, Oekraïne, Moldavië, Belarus, Armenië, Azerbeidzjan en Georgië

Hoofddoelstellingen: Versterking van de samenwerking op milieugebied en effectieve implementatie van de prioriteiten, zoals vastgesteld in de PSO's, met het oog op convergentie van het beleid en de wetgeving op milieugebied met de milieunormen van de EU. In de mededeling betreffende de samenwerking op milieugebied tussen de EU en Rusland (2001) [7] zijn bestrijding van klimaatverandering, efficiënt energiegebruik, verbetering van de volksgezondheid en verbetering van de efficiëntie van het gebruik van hulpbronnen als specifieke prioriteiten vastgesteld.

[7] COM (2001) 772 def. van 17.12.2001.

Rusland is al een directe buur van de Unie, zoals Oekraïne, Moldavië en Belarus dat zullen worden na de uitbreiding van de EU. De Kaukasuslanden kunnen eveneens in deze groep worden opgenomen, gezien de nabijheid van de Zwarte Zee en Turkije. Diverse geografische, politieke en milieuoverwegingen pleiten voor nauwere samenwerking van de Unie met al deze landen.

De voornaamste instrumenten voor samenwerking met deze landen zijn de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten (PSO's) met de Unie die voor al deze landen, met uitzondering van Belarus, al van kracht zijn. De overeenkomsten verplichten beide partijen naar versterking van de samenwerking op milieugebied te streven en stellen prioriteiten voor deze samenwerking vast. Voor Rusland en Oekraïne zijn in het kader van de PSO subcomités en ad-hocwerkgroepen opgericht om onder meer vraagstukken met betrekking tot milieu, klimaatverandering en duurzame ontwikkeling te behandelen. In 2000 werd een gezamenlijk milieuactieprogramma voor Rusland vastgesteld.

De PSO's erkennen dat een belangrijke voorwaarde voor versterking van de economische banden tussen de NOS en de Gemeenschap de aanpassing is van hun bestaande en toekomstige wetgeving aan die van de Gemeenschap. Afgezien van de directe voordelen voor het milieu, zal die convergentie van de normen mede de geleidelijke ontwikkeling van vrijere handel en investeringen binnen de gemeenschappelijke Europese economische ruimte mogelijk maken.

Verder moet de samenwerking met deze landen met name gericht zijn op de twee belangrijke subregionale samenwerkingsmechanismen die de Unie tot dusver in het leven heeft geroepen, namelijk de DABLAS-task force en de noordelijke dimensie [8]. Een extra impuls zal nog worden gegeven door de twee partnerschappen waarbij de NOS zijn betrokken en die in Johannesburg met steun van de EU zijn opgezet, te weten:

[8] De noordelijke dimensie is een initiatief van de Europese Unie ter bevordering van duurzame ontwikkelingsacties in een gebied dat de noordelijke lidstaten van de EU, de zuidoostelijke Oostzeelanden en Noordwest-Rusland omvat. Kredieten van de Commissie, Rusland, Denemarken, Finland, Nederland, Noorwegen, Zweden, de EIB, de EBWO, de Wereldbank, de Nordic Investment Bank en NEFCO in het kader van het milieupartnerschap voor de noordelijke dimensie voorzien in steun voor milieuprojecten die geconcentreerd zijn in gebieden zoals Sint-Petersburg, Kaliningrad, Karelië en Moermansk.

* het pan-Europese Oost-Westpartnerschap voor duurzame ontwikkeling met het oog op harmonisatie met EU-normen, preventie en bestrijding van verontreiniging, beheer van natuurlijke rijkdommen, geïntegreerd beheer van de watervoorraden, watervoorziening en sanitaire voorzieningen, integratie van milieuaspecten in sectorieel beleid, enz.;

* het strategische partnerschap inzake water voor duurzame ontwikkeling tussen de EU en de NOS. Het mondiale waterinitiatief waartoe de EU in Johannesburg de aanzet heeft gegeven, bevat een component voor samenwerking met deze landen bij het beantwoorden van wat hun grootste uitdaging op het gebied van milieu en gezondheid blijkt te zijn, namelijk beter beheer van de watervoorraden, inclusief watervoorziening en sanitaire voorzieningen. Het partnerschap zal zich toespitsen op samenwerking voor de tenuitvoerlegging van overeenkomsten inzake het beheer van stroomgebieden op basis van methoden die de EU ontwikkelt in verband met de kaderrichtlijn betreffende water, alsmede op verbetering van de drinkwatervoorziening en sanitaire voorzieningen in steden. De doelstellingen van Johannesburg inzake watergebruik, sanitaire voorzieningen en volksgezondheid zullen als richtsnoer dienen voor de maatregelen die met steun van de Europese Unie en andere donors moeten worden genomen. Begin 2003 zal in de NOS een bijeenkomst op hoog niveau over dit initiatief worden gehouden. De volgende mijlpaal in deze werkzaamheden is de presentatie ervan op het derde wereldwaterforum in Kyoto in maart 2003. Op de conferentie van Kiev zal een actieplan ter goedkeuring worden voorgelegd.

Aangenomen wordt dat beide bovengenoemde partnerschappen waarbij de NOS zijn betrokken, twee belangrijke overeenkomsten vormen waaraan op de Kiev-conferentie in mei 2003 een formeel karakter zal worden gegeven. Van het TACIS-programma van de EU wordt verwacht dat het rekening houdt met de werkprogramma's van beide partnerschappen in de toekomstige ontwikkeling van de bijstandsprogramma's na Kiev.

Rusland, Oekraïne, Belarus, Moldavië en Georgië nemen deel aan de DABLAS-task force.

De nieuwe regionale milieucentra (REC's) moeten zich verder ontwikkelen als belangrijke samenwerking bevorderende instanties in het NOS-gebied. Zij zijn gevestigd in Moskou, Kiev, Chisinau, Tbilisi (Kaukasus) en Almaty (Centraal-Azië) in het kader van het "Milieu voor Europa"-proces. De REC's hebben een begin gemaakt met de uitvoering van samenwerkingsprogramma's met NGO's, plaatselijke overheden en bedrijven tot bevordering van het maatschappelijke middenveld en het milieu in de subregio's waar zij actief zijn. Hun toegevoegde waarde is dat zij via hun uitgebreide netwerk van belanghebbenden de plaatselijke bevolking in het proces kunnen betrekken.

5.4. De NOS van Centraal-Azië

Betrokken landen: Kazachstan, Kirgizië, Tadzjikistan, Turkmenistan en Oezbekistan

Hoofddoelstellingen: bevordering van democratie, veiligheid en conflictpreventie door samenwerking op milieugebied. Stimulering van duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen, met name door een beter beheer van water en energie. Tenuitvoerlegging van internationale milieuovereenkomsten.

De samenwerking zal worden gebaseerd op de partnerschaps- en samenwerkings overeenkomst die voor Kazachstan, Kirgizië en Oezbekistan reeds van kracht is en die voor Turkmenistan is ondertekend, en de handels- en samenwerkingsovereenkomst met Tadzjikistan. Kazachstan heeft het milieu als een van de prioriteitsgebieden in het nationale Tacis-programma aangewezen.

De tenuitvoerlegging van het waterpartnerschap tussen de EU en de NOS is van bijzonder belang voor deze landen, die met aanzienlijke problemen van watergebruik en -beheer worden geconfronteerd. Ook de tenuitvoerlegging van het pan-Europese Oost-Westpartnerschap voor duurzame ontwikkeling moet voordelen voor het milieu in deze landen opleveren.

Volgens het nieuwe strategiedocument van de Commissie voor Centraal-Azië van 2002 tot 2006 vormt de verdeling van de natuurlijke rijkdommen een van de belangrijke uitdagingen voor alle landen van de regio, waaronder het water- en het energievraagstuk, die steeds delicater worden en waarbij enorme nationale belangen in verband met energieproductie, landbouw en ecologie op het spel staan, die oorzaak van conflicten kunnen zijn. Het beheer van natuurlijke hulpbronnen is duidelijk een gebied van samenwerking voor Tacis-bijstand aan de landen van de regio.

6. Toekomstige samenwerking van de Commissie met het "Milieu voor Europa"-proces

De stichters van "Milieu voor Europa" in het begin van de jaren negentig beschouwden het als een overkoepelend politiek kader dat leiding moest geven en de beleidsagenda voor een pan-Europees milieuprogramma moest vaststellen. Zoals blijkt uit het lopende debat over pan-Europese milieugovernance heeft het proces, dat weliswaar niet aan de oorspronkelijke visie heeft voldaan, niettemin met enig succes de talrijke betrokkenen en initiatieven bijeengebracht. Het heeft een nuttige rol vervuld als platform voor het delen van informatie, netwerking en versterking van de samenwerking tussen activiteiten en processen in de regio. De EU heeft bij veel van de activiteiten een leidende rol gespeeld.

6.1. Meer aandacht voor de NOS

Zoals de Aarhus-conferentie in 1998 heeft erkend in verband met de kandidaat-lidstaten van de EU, is de rol van het 'Milieu voor Europa' in het mobiliseren en het richten van de inspanningen van donors, partnerlanden, internationale organisaties en de IFI's achterhaald door het toetredingsproces. De activiteiten van de MAP-task force en het project voorbereidingscomité (PPC) hebben zich sindsdien toegespitst op de LMOE en NOS die geen kandidaat-landen zijn. De MAP-task force voorziet sinds 1998 in een kader voor milieu werkzaamheden in Zuidoost-Europa en in een model voor de opstelling van het REReP.

De behoefte aan hulpbronnen voor economische en sociale ontwikkeling staat in deze landen tegenover milieuvraagstukken. De NOS-ministers hebben onlangs aangedrongen op bespoediging van de milieuhervormingen, teneinde verdere aantasting van het milieu te voorkomen. Zij hebben erop gewezen dat de toestand van het milieu nog steeds zorgwekkend is en dat slechts in beperkte mate vooruitgang is geboekt met de vernieuwde aandacht voor de NOS [9].

[9] Verklaring van de milieuministers van 12 landen (Armenië, Azerbeidzjan, Belarus, Georgië, Kazachstan, Kirgizië, Moldavië, Russische Federatie, Tadzjikistan, Turkmenistan, Oekraïne, Oezbekistan) over de ontwikkeling van de milieustrategie, Den Haag, 16 april 2002.

Voor de Europese Commissie is het duidelijk dat de NOS nog jarenlang een belangrijk aandachtsgebied moeten blijven voor pan-Europese samenwerking op milieugebied. De toekomstige taak is enorm en de inspanningen moeten worden versterkt en waar nodig worden aangepast om daadwerkelijke vooruitgang te boeken.

Bilaterale samenwerking van de EU via de PSO-mechanismen moet een steeds belangrijkere rol spelen in de ontwikkeling van een wezenlijke strategische dialoog met NOS-regeringen. Er is evenwel, zoals gesteld in de conclusie van de mededeling betreffende de samenwerking tussen de EU en Rusland op milieugebied (2001), een duidelijke behoefte aan grotere politieke bereidheid van de partners om het volledige potentieel van deze mechanismen te realiseren.

Het 'Milieu voor Europa'-proces moet, bij het bijsturen van de werkzaamheden naar strategische initiatieven in de NOS, in het bijzonder die gebieden beogen waar de opgedane ervaring en de deskundigheid van de MAP--task force en de regionale milieucentra een toegevoegde waarde kunnen opleveren voor de bilaterale samenwerking van afzonderlijke donorlanden of van de EU. Het moet erop toezien dat de deelneming van de landen is gebaseerd op een echt inzicht en streven naar hervorming. Verder moet alles in het werk worden gesteld om meer investeringen aan te trekken, vooral in de stedelijke sector.

Binnen de grenzen van de beschikbare middelen zal de Europese Commissie steun verlenen aan het Oost-Westpartnerschap voor duurzame ontwikkeling en het daarmee samenhangende waterpartnerschap van de EU en de NOS.

Bij de samenwerking met de NOS op milieugebied zal bovendien rekening worden gehouden met de werkzaamheden van de Organisatie voor veiligheid en samenwerking in Europa (OVSE) op het gebied van milieuveiligheid.

6.2. Werkzaamheden inzake juridische instrumenten

"Milieu voor Europa" heeft mede politieke steun gewonnen voor de invoering van pan-Europese juridische instrumenten, met name het Verdrag van Aarhus met betrekking tot publieke inspraak en de protocollen die op de Kiev-conferentie moeten worden ondertekend; het proces heeft tevens een rol gespeeld in de invoering van normen in de UNECE-regio. Deze rol wordt thans minder belangrijk, omdat de nadruk niet langer ligt op onderhandelingen over nieuwe overeenkomsten, maar op tenuitvoerlegging van de bestaande overeenkomsten. Internationale verdragen, ook die van algemene strekking, kunnen nog steeds een belangrijke rol spelen in het verbeteren van de prestaties op milieugebied, maar dat is afhankelijk van de ondertekening, bekrachtiging en tenuitvoerlegging ervan door de partijen. Dit is tot dusverre niet altijd het geval geweest. Donors moeten er daarom naar streven hun bijstand te richten op de tenuitvoerlegging van internationale verdragen.

Met de komende uitbreiding van de EU en de maatregelen van andere buurlanden om milieunormen van de EU over te nemen of zich ernaar te richten, zal de EU-wetgeving voor het merendeel van de landen in de regio het belangrijkste en meest doelmatige middel voor internationale wetgeving worden.

De samenwerking van de uitgebreide EU met zijn partners zal in toenemende mate de belangrijkste drijvende en coördinerende kracht worden op het gebied van regelgeving voor verbetering van het milieu en duurzame ontwikkeling in Europa. De rol van "Milieu voor Europa" zal in dit opzicht waarschijnlijk minder belangrijk worden, hoewel er nog steeds behoefte zal zijn aan coördinatie van de activiteiten binnen het door de VN geleide systeem in Europa en aan contact met de activiteiten van andere actoren. De Europese Commissie zal die inspanningen blijven steunen. De EU heeft bijvoorbeeld de UNECE verzocht werk te maken van de bevordering van de tenuitvoerlegging van de resultaten van Johannesburg in de pan-Europese regio [10]. De Commissie zal tevens verdere steun verlenen aan specifieke initiatieven, zoals de pan-Europese beoordeling van de toestand van het milieu en de daarmee samenhangende werkgroep voor milieubewaking.

[10] Conclusie van de Raad inzake "Follow-up van de wereldtop over duurzame ontwikkeling", Raad algemene zaken (GAC) van 30 september 2002.

6.3. Rol van de regionale milieucentra

De rol van het regionale milieucentrum (REC) voor Midden- en Oost-Europa zal na de uitbreiding van de EU aanzienlijk veranderen. De nieuwe lidstaten worden dan volwaardige leden van alle communautaire programma's, comités en werkgroepen en andere informele netwerkactiviteiten. Het REC zal dan moeten concurreren met andere aanbieders van diensten, indien het verder diensten wil verlenen aan de nieuwe lidstaten.

Samenwerking op milieugebied, vooral voor versterking van de capaciteit, met Zuidoost-Europa inclusief Turkije is een belangrijke prioriteit van de EU en daar is ruimte voor een belangrijkere rol voor het REC. Op korte termijn zullen met name Bulgarije en Roemenië behoefte hebben aan veel steun voor het versterken van de capaciteit ter voorbereiding van de toetreding. De werkzaamheden met de Balkanlanden en Turkije zijn meer op de middellange termijn gericht, maar vormen eveneens een prioriteit.

De vijf regionale milieucentra in de NOS worden door de EU sterk gesteund met middelen uit het Tacis-programma. Na een soms moeizame start zouden zij alle tegen de Kiev-conferentie normaal moeten functioneren en in staat zijn de rol te vervullen waarvoor zij in het leven zijn geroepen. De REC's in de NOS zullen na Kiev mede de belangrijke taak hebben ervoor te zorgen dat het maatschappelijke middenveld van de NOS in de milieubescherming en duurzame ontwikkeling van de regio wordt betrokken. De REC's kunnen niet slagen in hun opdracht als de regeringen van de NOS niet een grotere bereidheid aan de dag leggen om de REC's te steunen. Het REC-Boedapest kan deze centra nuttige steun verlenen en hen deelgenoot maken van de met de kandidaat-lidstaten opgedane ervaring.

7. Conclusies

Europese samenwerking op milieugebied treedt thans een nieuwe fase in met de uitbreiding van de EU en de snelle ontwikkeling van de partnerschappen met de landen van Zuidoost-Europa en de NOS. De in het begin van de jaren negentig opgezette samenwerkings structuren moeten worden aangepast om de nieuwe kansen te benutten die hierdoor zullen ontstaan voor verbetering van het milieu.

De Europese Commissie zal voor de toekomstige samenwerking gebruik maken van bestaande bilaterale mechanismen met kandidaat-landen, de westelijke Balkanlanden en de NOS. Zij zal tevens verder een leidende rol spelen in de steun aan activiteiten in de subregio's die aan de uitgebreide EU grenzen, via deelneming aan subregionale netwerken voor samenwerking, zoals de noordelijke dimensie van de EU, de task force Donau-Zwarte Zee en het REReP.

De Europese Commissie zal verder steun verlenen aan en haar taak vervullen in pan-Europese samenwerkingsmechanismen, wanneer deze worden gesteund door partnerlanden en organisaties in de regio en waarde toevoegen aan de bilaterale samenwerkingsmechanismen van de EU.

De betrokkenheid van de Commissie in de bovengenoemde samenwerkingsverbanden zal worden beperkt door de middelen die beschikbaar zijn binnen de huidige tot 2006 geldende financiële vooruitzichten van de EU.

In het kort zal de Europese Commissie:

* zich concentreren op de brede doelstellingen voor duurzame ontwikkeling en integratie van milieuaspecten, zoals vastgesteld in de EU-strategie inzake "duurzame ontwikkeling voor een betere wereld" en de overeenkomsten die onlangs op de wereldtop van Johannesburg zijn bereikt;

* concrete en gedifferentieerde milieudoelstellingen nastreven met aangrenzende partner landen, in de eerste plaats via bilaterale partnerschapsmechanismen en de in het kader daarvan bevorderde dialoog;

* verder streven naar verbetering van de kennis over het Europese milieu, onder meer door deelname van partnerlanden aan de pan-Europese rapportage van het Europese milieuagentschap;

* het maatschappelijke middenveld op milieugebied in de NOS helpen stimuleren via de regionale milieucentra.