Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 218/92 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen (BTW)

(Door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

1. Achtergrond

1.1 Inleiding

In de Europese Unie vindt de ontwikkeling van een informatiemaatschappij plaats. De wijze waarop zaken worden gedaan, verandert in snel tempo en elektronische handel belooft aanzienlijke economische welvaart in Europa te creëren. Het mondiale karakter van de concurrerende elektronische markt betekent dat deze niet door traditionele geografische of economische grenzen wordt belemmerd en derhalve zal worden geëxploiteerd door degenen die zich in de beste positie bevinden om de vruchten ervan te plukken. Een van de grote economische uitdagingen waarvoor de Gemeenschap zich tegenwoordig gesteld ziet, is ervoor te zorgen dat Europa maximaal van de nieuwe mogelijkheden gebruik maakt voor het creëren van werkgelegenheid en economische welvaart. Voor het realiseren van deze taak moeten zowel het Europese bedrijfsleven als de Europese openbare instellingen zich een proces van creatieve verandering eigen maken, om ervoor te zorgen dat deze mogelijkheden worden geïdentificeerd, nagestreefd en succesvol benut.

Zowel het bedrijfsleven als de overheid geloven dat het opzetten van een helder en betrouwbaar regelgevend kader een noodzakelijke voorwaarde is voor het creëren van een klimaat van vertrouwen waarin ondernemingen bereid zijn om te investeren en handel te drijven. Terwijl lastige regels een verstikkende werking kunnen hebben op het creatieve proces dat de motor vormt van economische activiteit, kan besluiteloosheid van de regelgever al net zo verstorend werken.

Het effect van de besluiten die met betrekking tot het belastingstelsel worden genomen, zal meebepalen of de potentiële bijdrage van elektronische handel ten volle kan worden benut. Het is van essentieel belang dat de belastingen de groei van elektronische handel niet belemmeren maar juist het klimaat bevorderen waarin deze groei kan plaatsvinden en tegelijkertijd de belangen van alle betrokkenen beschermen. Dit is wellicht de belangrijkste uitdaging waarvoor de belastingautoriteiten zich momenteel gesteld zien. Zich hiervan bewust, heeft de Commissie in de context van de nieuwe BTW-strategie vastgesteld dat het noodzakelijk is om de bestaande BTW-regels te moderniseren [1]. Dit proces dient maatregelen te omvatten ter vereenvoudiging en bestendiging van het BTW-stelsel dat legitieme handelstransacties binnen de interne markt aanmoedigt. De bedoeling is de werking van de interne markt te verbeteren maar zonder de wettelijke en politieke toezegging op de lange term voor een definitief belastingstelsel in twijfel te trekken en de mate van harmonisatie die hiervoor nodig is. Het onderhavige voorstel voor de belasting van bepaalde diensten die via elektronische middelen worden verstrekt is een eerste stap op weg naar de tenuitvoerlegging van deze strategie.

[1] Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement : Een strategie ter verbetering van de werking van het BTW-stelsel in de context van de interne markt, COM(2000)349.

De Europese Raad van Lissabon van 23 en 24 maart 2000 concludeerde dat als onderdeel van de maatregelen die nodig zijn voor het verwezenlijken van het volledige potentieel van de elektronische handel in de EU de regels voor de elektronische handel voorspelbaar moeten zijn en bedrijfsleven en consument vertrouwen moeten inboezemen. Dit voorstel wordt ingediend om deze doelstelling te bevorderen.

1.2 Uitwerking van het vraagstuk

Zich ervan bewust dat de opkomende elektronische omgeving voor commerciële activiteiten - en in het bijzonder de groei van Internet als een instrument voor internationale handel - een aantal vragen opwerpt met betrekking tot de toekomst van het BTW-stelsel van de EU, zijn de diensten van de Europese Commissie in 1997 van start gegaan met een onderzoek naar de belastingimplicaties van deze nieuwe ontwikkeling. In nauwe samenwerking met vertegenwoordigers van de vijftien nationale belastingadministraties, werd het waarschijnlijke effect van de groei van elektronische handel op de communautaire belastingen uitvoerig onderzocht. De doelstelling van het onderzoek was om potentiële problemen in kaart te brengen en manieren te vinden om deze problemen op te lossen.

Blijkens het interimverslag over de implicaties van elektronische handel voor de heffing van BTW en invoerrechten [2] zijn de bestaande mechanismen en rechtsgrondslag in veel gevallen toereikend om zeker te stellen dat de verschuldigde belastingen worden geïnd, ofschoon de administraties bedachtzaam moeten zijn voor het waarschijnlijke effect van veranderingen in het patroon en de omvang van transacties. Dit geldt met name wanneer materiële goederen door particuliere eindgebruikers via een elektronisch netwerk worden gekocht maar deze vervolgens via traditionele middelen worden afgeleverd. Voor BTW-doeleinden worden dergelijke transacties op dezelfde wijze behandeld als elke andere vorm van verkoop op afstand (bijv., kopen uit een catalogus, via de telefoon, per post, enz.). Voor de belasting van deze transacties bestaan gevestigde kanalen - goederen afkomstig uit derde landen worden bij de invoer belast, voor geëxporteerde goederen geldt een nul-procent-tarief en intracommunautaire verkopen van goederen worden ingevolge een speciale regeling voor verkoop op afstand, hetzij in de lidstaat van de verkoper of in de lidstaat van de koper belast (grotendeels afhankelijk van de omvang van de transactie). De Commissie stelt op dit moment geen verandering van deze regels voor. De toename van dergelijke verkopen, die al duidelijk zichtbaar is, maakt echter een vereenvoudiging van de inklaringsprocedures voor kleine consignatiezendingen nodig alsmede, indien toepasselijk, een bijstelling van de regels die op de werking van de interne regeling voor verkoop of afstand van toepassing zijn. Aan het eerste van deze punten is de Commissie al beginnen te werken. Wat de verkopen op afstand binnen de Gemeenschap betreft, is de Commissie voornemens om deze kwestie in het kader van haar nieuwe BTW-strategie te behandelen.

[2] Document XXI/98/0359 van 3 april 1998, dat beschikbaar is op http://europa.eu.int/comm/dgs/taxation_customs/

In het onderhavige voorstel wordt de on-linelevering van digitale producten behandeld, in het bijzonder de on-lineleveringen die voor eindgebruikers zijn bestemd, een vorm van commerciële transactie waarvan in het interimverslag werd vastgesteld dat het een potentiële bron van belastingproblemen vormt. Toen de bestaande rechtsgrondslag werd gecreëerd, werd dit soort transacties nog niet voorzien. Bovendien waren de modellen waarover de belastingadministraties tegenwoordig beschikken voor het naleven, controleren en handhaven van de belastingregels, in bepaalde opzichten waarschijnlijk ontoereikend.

Ofschoon het gevaar voor het verlies van belastingopbrengsten vooralsnog zeer gering werd geacht, stelt de groei van elektronische handel de belastingadministraties in potentie voor langere tijd voor problemen. De systemen en protocollen waarbinnen deze vorm van handel zich voltrekt, waren - en zijn - nog in volle ontwikkeling. Het gevaar bestond dat deze ontwikkeling in een voor de belastingen nadelige richting zou plaatsvinden als de belastingautoriteiten niet proactief optraden.

Een fundamentele aanbeveling van het interimverslag was dat de bestaande belastingen dusdanig kunnen en zullen worden aangepast dat zij hun werk doen en er derhalve geen nieuwe of speciale belastingen voor elektronische handel hoeven te worden overwogen. Hoewel duidelijk was dat daarvoor veranderingen in de bestaande wetgevingsstructuur nodig zouden zijn, was ook duidelijk dat het probleem van de belasting op elektronische handel niet kan worden opgelost met veranderingen op wetgevingsgebied alleen. Elektronische handel is uit de aard der zaak een echt mondiaal proces en geen enkele belastingautoriteit kan op zichzelf alle problemen oplossen die uit elektronische handel voortkomen. Daarom is een zekere mate van internationale samenwerking nodig. Een succesvolle administratie en oplegging van belastingen is voor een groot deel afhankelijk van enerzijds het bereiken van internationale consensus over het verhinderen van dubbele heffing of het onbedoeld achterwege blijven van heffing en anderzijds van het geven van zekerheid aan ondernemingen over hun verplichtingen. Te dien einde heeft de Commissie in juni 1998 een reeks richtsnoeren vastgesteld [3] als basis voor ontwikkeling en in het bijzonder voor het vaststellen van een overeengekomen kader ter bevordering van de discussie in de Gemeenschap. De bedoeling was dat deze richtsnoeren ook als een gemeenschappelijke basis zouden dienen voor het standpunt dat de EU en de lidstaten in de voor dat jaar in Ottawa geplande ministersconferentie van de OESO aangaande kwesties met betrekking tot indirecte belastingen zouden innemen.

[3] Elektronische handel en indirecte belastingen - Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité - COM (98)374 def., dat beschikbaar is op http://europa.eu.int/comm/dgs/taxation_customs/.

Hoewel de richtsnoeren primair zijn geformuleerd in de context van het eigen BTW-stelsel van de EU, is naar behoren rekening gehouden met de noodzaak van internationale overeenstemming. Het stelsel voor indirecte belastingen van de EU en dat van de handelspartners moeten naadloos op elkaar aansluiten - feitelijk wordt op alle leveringen die voor verbruik in de EU zijn bestemd, EU-BTW geheven, terwijl op leveringen aan andere rechtsgebieden geen BTW wordt geheven. Hieruit blijkt de aard van het communautair BTW-stelsel als een algemene en alomvattende verbruiksbelasting.

Tijdens de bijeenkomst van de ECOFIN-raad van 6 juli 1998 werd over de mededeling van de Commissie beraadslaagd. Op basis van de richtsnoeren die door de Commissie werden bepleit, bereikten de lidstaten tijdens deze bijeenkomst overeenstemming over "de beginselen die het uitgangspunt moeten vormen voor een coherente bijdrage van de Gemeenschap aan de komende OESO-conferentie in Ottawa". Tevens werd het beleidskader vastgesteld waarbinnen nu de veranderingen aan het gemeenschappelijk BTW-stelsel dat voor on line verrichte elektronische-handelstransacties is vereist, moeten plaatsvinden. Het onderhavige voorstel is in de eerste plaats bedoeld om uitvoering te geven aan deze heldere politieke besluiten.

De Raad hechtte zijn goedkeuring aan drie hoofdbeginselen. Het eerste was dat geen nieuwe of aanvullende belastingen voor elektronische handel overwogen hoeven te worden, maar dat bestaande belastingen - en in het bijzonder de BTW - dusdanig moeten worden aangepast dat zij op deze vorm van handel kunnen worden toegepast.

Het tweede beginsel was dat elektronische leveringen voor de verbruiksbelastingen niet als de levering van goederen moeten worden beschouwd, maar onder het BTW-stelsel van de EU als de verrichting van een dienst moeten worden behandeld.

Het derde beginsel was dat in Europa alleen de diensten worden belast die in Europa worden gebruikt (d.w.z. de belasting moet in het rechtsgebied worden geheven waar het gebruik plaatsvindt).

Met het huidige voorstel worden de tekortkomingen in de Zesde BTW-richtlijn aangaande de belasting van dergelijke diensten rechtgezet [4], hetgeen gebeurt in overeenstemming met bovengenoemde beginselen. De algemene achtergrond van dit voorstel is beschreven in paragraaf 2 van dit document en een beschrijving van en toelichting op de voorgestelde wetgeving is te vinden in paragraaf 5.

[4] Richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 als laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 1999/85/EG. Deze is beschikbaar bij EUR-Lex op http://europa.eu.int/eur-lex, onder ref. 90.30.10.

De Raad bracht ook de volgende kwesties naar voren:

* Het probleem van de controle en toepassing van de BTW op elektronische handel, hetgeen in paragraaf 4 van deze toelichting wordt behandeld.

* De noodzaak van regels voor het accepteren van papierloze, elektronische facturering. De Commissie heeft het bedrijfsleven en de lidstaten hierover uitvoerig geraadpleegd. In de nabije toekomst zal een voorstel worden gedaan voor een gemeenschappelijke reeks van normen voor facturering in het algemeen, met inbegrip van het algemeen accepteren van elektronische facturering in de intracommunautaire handel. De Commissie ziet dit als een model dat als basis kan dienen voor een internationale overeenkomst over dit onderwerp.

* Het feit dat de naleving van de Europese belastingregels door buiten de EU gevestigde ondernemers die in de elektronische handel actief zijn, gelet op internationale overeenkomsten, zo eenvoudig mogelijk moet worden gemaakt. Om dit te bereiken doet de Commissie het voorstel om voor deze ondernemers de regel in te voeren dat zij zich slechts in één enkele lidstaat hoeven te laten registreren en dat zij de mogelijkheid krijgen om via één enkele belastingadministratie al hun verplichtingen na te komen.

* De noodzaak om in de mogelijkheid te voorzien dat belastingverplichtingen met elektronische middelen kunnen worden nagekomen. De Commissie stelt voor dat ondernemers de mogelijkheid krijgen om hun normale belastingverplichtingen middels elektronische BTW-aangiften en dito boekhouding na te komen. Dit moet worden gezien als een algemene maatregel ten behoeve van modernisering en vereenvoudiging en er is geen enkele reden om een dergelijke maatregel te beperken tot ondernemers die in de elektronische handel actief zijn.

Op internationaal niveau werd in de 'Taxation Framework Conditions' [5] die vervolgens door de vertegenwoordigers van regeringen en het bedrijfsleven werden ondersteund, met name prioriteit gegeven aan de implementatie van een stelsel van verbruiksbelasting dat beantwoordt aan traditionele, algemene belastingprincipes, waaronder neutraliteit, doelmatigheid, zekerheid en eenvoud. Wat verbruiksbelastingen als de BTW betreft, moet een dergelijk stelsel voldoen aan precies omschreven criteria die daadwerkelijk overeenstemmen met de door de Commissie vastgestelde richtsnoeren [6].

[5] "Electronic Commerce : Taxation Framework Conditions" - Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, referentiedocument DAFFE/CFA(98)38/REV3. http://www.oecd.org/daf/fa/e_com/Ottawa.htm

[6] Hoewel er tussen de conclusies van Ottawa en de uitgangspunten van de ECOFIN-raad bepaalde verschillen zijn voor wat betreft formulering en presentatie, zijn deze verschillen niet significant en vormen zij eenvoudigweg een afspiegeling van het bredere aandachtsgebied van de OESO.

1.3 Consensus over de grondbeginselen voor belasting op elektronisch handel

Sinds de conferentie van Ottawa zijn de bovengenoemde beginselen breed ondersteund door niet-OESO-landen en regionale groepen van nationale belastingadministraties. Ook het bedrijfsleven heeft aanvaard dat deze beginselen de weg aangeven die moet worden bewandeld (zie paragraaf 1.4, hieronder). De uitdaging is sinds Ottawa geweest om de algemene beginselen te vertalen in praktische en wettelijke maatregelen die op heldere wijze kunnen worden uitgevoerd. De Commissie en de nationale belastingadministraties van de EU zijn actieve deelnemers aan dit proces binnen de OESO en zijn nog steeds van mening dat dit proces het best kan worden bevorderd door duidelijk te omschrijven welke implicaties het voor het interne belastingstelsel van de Gemeenschap zal hebben en de noodzakelijke maatregelen vast te stellen en uit te voeren. In deze context wordt het huidige voorstel gedaan.

Gezien de duidelijkheid van de beginselen die in juli 1998 in de ECOFIN door de lidstaten zijn goedgekeurd, heeft de Commissie een helder politiek mandaat om de voor het uitvoeren van deze beginselen noodzakelijke wettelijke maatregelen aan te dragen. De internationale overeenkomst die in Ottawa is gesloten, dient uitsluitend om de juistheid van deze benadering te bevestigen.

1.4 Overleg met het bedrijfsleven

Als centraal punt van haar toezegging tot het bevorderen van elektronische handel, heeft de Commissie aangegeven dat de algemene participatie van vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven en de publieke sector in een proces van creatieve verandering van essentieel belang is. De stelselmatige boodschap van de deelnemers uit het bedrijfsleven was, een boodschap die vooral werd verwoord door organen als de 'Global Business Dialogue', dat om de potentiële mogelijkheden van elektronische handel ten volle te benutten het noodzakelijk is om een betrouwbare, transparante en voorspelbare structuur op te zetten, hetgeen door alle belanghebbenden gezamenlijk dient te gebeuren. Van de terreinen waarop dringend maatregelen moeten worden genomen, werden met name de belastingen als een prioriteit aangewezen - het gebrek aan helderheid en zekerheid is nog steeds een voortdurend punt van zorg.

De Commissie is op haar beurt vastbesloten om op basis van de kadervoorwaarden van Ottawa en de conclusies van de ECOFIN-raad, naar praktische oplossingen te zoeken, die in nauwe samenwerking met het Europese bedrijfsleven moeten worden uitgewerkt.

Een van de maatregelen die in het kader van een uitvoerig consultatieproces werden genomen, was de organisatie van een rondetafelconferentie over de alternatieven voor het BTW-stelsel van de EU en elektronische handel, die in januari 1999 in Brussel werd gehouden en waaraan meer dan honderd vertegenwoordigers van het Europese bedrijfsleven deelnamen, waaronder vertegenwoordigers van KMO's. De Commissie maakte van deze gelegenheid gebruik om enkele gedachten naar voren te brengen over de wijze waarop de bovengenoemde beginselen in de context van het BTW-stelsel verder zouden kunnen worden uitgewerkt en nodigde het bedrijfsleven uit hierop te reageren. De rondetafelconferentie leidde ook rechtstreeks tot de oprichting van een informele contactgroep voor het kanaliseren van de opvattingen van degenen die een belang in de ontwikkeling van de Europese elektronische handel hebben. Verscheidene andere informele groepen hebben de diensten van de Commissie uit eigener beweging hun mening en adviezen over deze kwestie gegeven.

Een boodschap die door het bedrijfsleven consequent tot uitdrukking werd gebracht, was dat helderheid in de belastingregels voor elektronische handel een prioriteit is en dat het nodig is zekerheid te hebben over de regels die van kracht zijn en over de wijze waarop deze zullen worden toegepast. De Commissie erkent volmondig het belang van het uit de weg ruimen van onzekerheden en distorsies in het huidige belastingstelsel en hoewel niet alle frustraties die tijdens het consultatieproces tot uitdrukking werden gebracht, met het huidige voorstel worden opgelost, is het een belangrijke stap in die richting.

2. Achtergrond van het voorstel

Het directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie heeft in juni 1999 een werkdocument [7] gepubliceerd waarin enkele specifieke keuzemogelijkheden voor de uitvoering van deze beginselen in het kader van het BTW-stelsel worden beschreven en een benaderingswijze voor wetsveranderingen wordt geschetst.

[7] Document XXI/1201/99 - "Elektronische handel en indirecte belastingen", dat beschikbaar is op http://europa.eu.int/comm/dgs/taxation_customs/.

In het document worden ook de redenen genoemd waarom veranderingen in het BTW-stelsel nodig zijn. Onder de huidige bepalingen is een dienstverlener die buiten de EU is gevestigd, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald, geen BTW verschuldigd op diensten die aan klanten in de EU worden geleverd. Ofschoon de verleggingsregeling (een vorm van afdracht op aangifte voor een onderneming die diensten verwerft) ervoor zal zorgen dat de meeste transacties tussen ondernemingen correct worden belast, bestrijken de bestaande bepalingen niet het volledige scala aan diensten dat tegenwoordig langs elektronische weg kan worden geleverd. Gezien het feit dat diensten en immateriële goederen een steeds groter deel uitmaken van de internationale handel, moet dit worden gerectificeerd. Verder kan met de bestaande regels niet worden gewaarborgd dat elektronisch geleverde diensten in alle gevallen belastingvrij kunnen worden geëxporteerd en dat er een toereikende rechtsgrondslag bestaat voor BTW-heffingen op diensten die door buitenlandse ondernemers aan particuliere consumenten in de EU worden geleverd. Deze tekortkomingen kunnen tot een ernstige verstoring van de concurrentieverhoudingen leiden, in de zin dat in de EU gevestigde dienstverleners hierdoor in een nadelige concurrentiepositie ten opzichte van buiten de EU gevestigde dienstverleners komen.

Dit is duidelijk een onhoudbare situatie en de rectificatie ervan is dan ook een onmiddellijk doel van het huidige voorstel. De uitgebreide consultaties door de Commissie bevestigden de opvatting dat de noodzakelijke wijzigingen zoveel mogelijk op de werking van het huidige BTW-stelsel moeten zijn gebaseerd. Het voorstel is derhalve gebaseerd op het verdere gebruik van de verleggingsregeling voor transacties tussen ondernemingen, gekoppeld aan het invoeren van een registratieverplichting voor ondernemers die aan niet-belastingplichtige personen in de EU leveren.

Transacties tussen ondernemingen zullen volgens de verleggingsregeling worden belast. Daarvoor is het nodig dat leveranciers kunnen onderscheiden tussen afnemers die ondernemer zijn (belastingplichtigen) en eindgebruikers (niet-belastingplichtigen) - in feite moeten zij voor het nemen van een besluit over het al dan niet heffen van BTW weten of hun klant voor de BTW staat geregistreerd. Dit is natuurlijk ook nu al een aspect van de belasting van traditionele handel en de eigen nationale belastingadministratie van de leverancier bevestigt de geldigheid van het BTW-registratienummer. Op het moment dat een elektronische-handelstransactie wordt aangegaan moet deze informatie beschikbaar zijn. De Commissie zal derhalve de nodige stappen nemen om ervoor te zorgen dat deze informatie on line beschikbaar is. Het huidige voorstel bevat de wettelijke maatregelen die nodig zijn om dit te bereiken en de Commissiediensten werken al aan de instrumenten en technische maatregelen die hiervoor noodzakelijk zijn.

Voor diensten aan niet-belastingplichtige personen in de Gemeenschap worden geen veranderingen voorgesteld. Ondernemingen in de EU zullen dus doorgaan met het berekenen van BTW in de lidstaat waar de dienstverrichter is gevestigd, als bepaald in artikel 9, lid 1, van de Zesde BTW-richtlijn. Voor diensten aan klanten buiten de EU bevat het voorstel echter een heldere rechtsgrondslag om elektronisch geleverde diensten vrij te stellen van BTW.

Leveranciers van buiten de EU die aan klanten in de Gemeenschap leveren, zullen nu op dezelfde wijze BTW moeten berekenen als een ondernemer die in de EU is gevestigd wanneer deze in de Gemeenschap zaken doet. Dit betekent dat zij op verkopen aan eindverbruikers in de EU BTW in rekening moeten brengen en deze administratief moeten verantwoorden. De administratieve verplichtingen voor dergelijke leveranciers worden echter zo eenvoudig mogelijk gehouden. Er wordt één enkele registratie voorzien en er worden voorzieningen getroffen voor de invoering van een registratiedrempel om zeer kleine ondernemers van buiten de Gemeenschap of ondernemers die slechts incidenteel goederen naar de Gemeenschap exporteren, van de registratieverplichting te ontheffen.

Een meer uitvoerige beschrijving van de wettelijke maatregelen die worden voorgesteld, is te vinden in paragraaf 5, administratieve kwesties worden in paragraaf 3 behandeld.

Eveneens behandelt dit voorstel de belasting van omroepdiensten waarop men zich moet abonneren of die op basis van 'pay-per-view' worden geleverd. Dit is in overeenstemming met het verzoek dat de Raad aan de Commissie deed toen maatregelen met betrekking tot de belasting van telecommunicatiediensten [8] werden vastgesteld. Maar ook zonder dit verzoek zou het voor de convergentie van diensten hoe dan ook noodzakelijk zijn dat in een voorstel betreffende de belasting van elektronische leveringen ook omroepdiensten worden opgenomen. Omroepdiensten zijn een commerciële activiteit die steeds belangrijker wordt en voor het grootste deel rechtstreeks op de eindgebruiker is gericht. Europese ondernemers die op dit terrein actief zijn, hebben te maken met voor hen discriminerende belastingregels die ondernemers van buiten de EU een prijsvoordeel opleveren.

[8] Richtlijn 1999/59/EG van 17 juni tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG met betrekking tot de regeling inzake de belasting over de toegevoegde waarde die van toepassing is op telecommunicatiediensten.

3. Administratie en inning van BTW in een elektronische wereld

3.1 De verplichtingen waarvoor het bedrijfsleven zich gesteld ziet

De Commissie beoogt de deelnemers aan elektronische handel met dit voorstel een helder kader te verschaffen voor het berekenen, innen en afdragen van de op elektronisch leveringen verschuldigde BTW.

Om op het moment van een elektronische-handelstransactie een juiste beslissing met betrekking tot het al dan niet berekenen van BTW te kunnen maken, moet de leverancier over bepaalde essentiële gegevens beschikken:

- De belastingstatus van de klant, om vast te stellen of de ontvanger voor BTW-doeleinden staat geregistreerd of een particuliere consument is. De maatregelen voor modernisering van het VIES [9]-systeem, waarmee de Commissie reeds van start is gegaan, zullen ervoor zorgen dat handelaren over deze informatie kunnen beschikken op het moment en de plaats dat zij deze benodigen. Op leveringen aan een onderneming die in dezelfde lidstaat voor BTW-doeleinden staat geregistreerd, moet BTW worden berekend (die de ontvanger van de dienst vervolgens op de gebruikelijke wijze administratief kan verantwoorden), terwijl aan een ondernemer die in een andere lidstaat staat geregistreerd, door de leverancier geen BTW in rekening wordt gebracht. In het laatste geval verantwoordt de ontvanger de BTW volgens de verleggingsregeling.

[9] Systeem voor de uitwisseling van BTW-informatie

- Wanneer de ontvanger een particuliere consument is of buiten de Gemeenschap is gevestigd, is een beslissing nodig over het voor belastingdoeleinden toepasselijke rechtsgebied. Als op basis van de beschikbare informatie redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de ontvanger buiten de Gemeenschap is gevestigd, wordt geen belasting berekend. Vanwege de wijze waarop on line elektronische handel tegenwoordig functioneert, is enige twijfel geuit over de vraag of ondernemers wel in staat zijn om toegang tot dit soort informatie te krijgen, aangezien de datakenmerken die worden uitgewisseld, niet voor dit doel zijn bestemd. De normen voor en de niveaus van echtverklaring zijn nog steeds in ontwikkeling en aan het vergroten van de betrouwbaarheid van de informatie voor belastingdoeleinden alsook het stroomlijnen van transacties moet prioriteit worden gegeven. De doelstelling is om een verifieerbare indicator te hebben die als een acceptabele "proxy" voor de plaats van gebruik kan dienen (die in de bewoordingen van de richtlijn wordt beschreven als de plaats van levering). Uitgaande van de informatie die tegenwoordig gedurende on-lineleveringen aan niet-belastingplichtige personen beschikbaar is, is het vragen van een verifieerbaar factuuradres/creditcard (om de veiligheid te vergroten en fraude te bestrijden) de standaardprocedure bij handelstransacties en wellicht de beste oplossing voor dit moment. Van de adresgegevens is alleen de landencode voor belastingdoeleinden noodzakelijk. Voor dergelijke doeleinden zijn geen andere gegevens over de consument noodzakelijk of relevant. Naar alle waarschijnlijkheid zal het gebruik van creditcards voor de betaling van on-linetransacties echter minder worden naarmate andere betalingssystemen verder worden ontwikkeld. De Commissie zal zich met name binnen de OESO blijven inspannen om adequate en toegankelijke maatregelen vast te stellen om de plaats van levering te kunnen bepalen. Zoals ook geldt voor creditcards is alleen een indicatie van het land van vestiging noodzakelijk of equivalente aanknopingspunten. Dit mag geen belemmering vormen voor het gebruik van anonieme betalingssystemen.

- Het belastingtarief dat op de transactie moet worden toegepast. Onder de huidige bepalingen voor verkopen aan consumenten in de Gemeenschap, is dit het standaard-BTW-tarief dat van toepassing is in de lidstaat waar de leverancier staat geregistreerd. In dit verband moet aandacht worden besteed aan de mogelijkheid dat schijnbaar identieke goederen en diensten met verschillende tarieven worden belast. De Commissie is voornemens deze kwestie op te lossen bij een toekomstige herziening van bijlage H van de Zesde BTW-richtlijn, waarin de leveringen van goederen en diensten staan opgesomd die aan lagere BTW-tarieven kunnen worden onderworpen.

Naast het berekenen en innen van BTW bestaat de verplichting om de geïnde BTW aan de belastingadministratie over te dragen en de vereiste rekeningen en aangiften te overleggen. Met name voor elektronische handel moeten de belastingadministraties alle noodzakelijke maatregelen nemen om het mogelijk te maken dit elektronisch en on line te doen. Deze faciliteit wordt in sommige lidstaten steeds belangrijker in de interactie tussen belastingplichtigen en belastingadministraties. Zij moet als norm worden aanvaard.

3.2 Afdracht op aangifte en vrijwillige nakoming door ondernemingen

De BTW is in de eerste plaats een belasting waarvan de doelmatige uitvoering is gebaseerd op een methode waarbij de belastingplichtige zelf de op te leggen aanslag berekent, gekoppeld aan een hoge bereidheid tot het nakomen van de BTW-verplichtingen van de kant van ondernemingen. In zijn hoedanigheid van belastingplichtige heeft een ondernemer de verantwoordelijkheid om zijn ondernemerschap bij de belastingadministratie bekend te maken en de verschuldigde belasting te innen, te verantwoorden en af te dragen.

De belastingadministraties kunnen er alleen zeker van zijn dat deze benadering effectief is, wanneer daar de redelijke en realistische verwachting aan ten grondslag ligt dat niet-naleving wordt ontdekt en gecorrigeerd en in dat geval passende sancties worden opgelegd. De bereidheid van ondernemers om aan hun BTW-verplichtingen te voldoen, wordt niet alleen bepaald door de directe prikkel om een boete te voorkomen, maar ook door de verwachting dat zij geen oneerlijke concurrentie zullen ondervinden van ondernemers die hun BTW-verplichtingen niet nakomen en hiervan gebruik maken om een concurrentievoordeel te behalen. Ondernemers die in de elektronische handel actief zijn, hebben dezelfde verwachtingen.

In het geval van ondernemers die voor de BTW staan geregistreerd, blijven de gebruikelijke rapportagevereisten van toepassing. Aangezien de transacties op Internet steeds meer geautomatiseerd worden, moet ervoor worden gezorgd dat de gebruikte software zorgt voor een adequate gegevensstandaard en controle-sporen, zodat belastingaccountants kunnen controleren of de verplichtingen worden nagekomen. In het geval van leveranciers op afstand, is de toegang tot gegevens waarschijnlijk belangrijker dan kennis van de geografische plaats waar deze gegevens zich feitelijk bevinden. De rapportagevereisten moeten compatibel zijn met de wijze van functioneren van elektronische handel en er moet een oplossing worden gevonden voor de problemen die door geografische verplaatsingen voor accountantscontroles en traditionele bedrijfsbezoeken ontstaan.

3.3 Aanpak van niet-nakoming van belastingverplichtingen

In het geval van elektronische handel ontstaan door de niet-nakoming van belastingverplichtingen nieuwe en bijzondere problemen, die de belastingadministraties moeten zien op te lossen. Nog afgezien van het feit dat zij dit schuldig zijn aan belastingplichtigen die hun verplichtingen wel nakomen en legitiem zaken doen. Het subcomité fraudebestrijding van de Commissie (SCAF) heeft reeds aangetoond dat er in aanzienlijke mate sprake is van niet-nakoming van de BTW in de traditionele handel. [10] In dit verband is het waarschijnlijk met de elektronische handel niet anders gesteld en zal eveneens hoge waakzaamheid van de belastingadministraties zijn geboden.

[10] Verslag betreffende de administratieve samenwerking en betreffende de procedures voor de invordering en de controle van de BTW - COM(2000) 28 def. van 28 januari 2000.

Ondernemingen die hun rechtmatige belastingverplichtingen niet nakomen, lopen rechtstreeks een aantal ernstige risico's. Zeker niet het kleinste probleem is wel dat een opgelopen BTW-schuld niet simpelweg verdwijnt door haar te verbergen of niet aan de juiste belastingadministratie te melden. Niet-nakoming van de verplichting om zelf de op te leggen aanslag te berekenen en te betalen, zal de belastingschuld niet in het minst doen verminderen of doen verdwijnen. Integendeel, de onderneming loopt hierdoor juist het gevaar van een additionele boete en extra rentelasten, waardoor de schuld alleen nog maar verder toeneemt.

Blootstelling aan het risico dat is verbonden aan aanzienlijke en onopgeloste belastingschulden op de grootste markt ter wereld, kan niet worden beschouwd als verstandig ondernemerschap, zelfs niet voor een ondernemer die buiten de EU is gevestigd. De schuld verjaart niet maar blijft als een zwaard van Damocles boven de onderneming hangen en gaat in bepaalde gevallen zelfs over naar de latere koper van de onderneming. Daarenboven zal een dergelijke schuld niet helpen om toegang te krijgen tot rechtmatig kapitaal of financieringsbronnen. Verwacht mag worden dat niet-nakoming van belastingverplichtingen in een zo groot rechtsgebied als de EU, door normale bij wet geregelde accountantscontroles of door bijzondere accountantsonderzoeken zonder meer worden ontdekt. Het risico van een hoge belastingaanslag (als straf) is eveneens hoog. Bovendien kunnen op bestuurders of eigenaren van de onderneming in bepaalde gevallen sancties op grond van civiel- of strafrechtelijke bepalingen van toepassing zijn. Daarnaast zorgen bestaande communautaire bepalingen inzake wederzijdse bijstand en invordering ervoor dat een belastingschuld in een lidstaat daadwerkelijk elders in de Gemeenschap kan worden ingevorderd.

Legitieme ondernemers zullen er bovendien voor willen zorgen dat zij toegang hebben tot rechtsbescherming en rechtsmiddelen waar het gaat om inbreuken op het auteursrecht of andere intellectuele eigendomsrechten. Te dien einde zullen zij er ook voor willen zorgen dat zij hun eigen wettelijke en regelgevende verplichtingen nakomen.

Hoewel al wat hierboven is genoemd een sterke drijfveer voor ondernemingen vormt om hun verplichtingen na te komen, zijn deze elementen op zichzelf onvoldoende en moeten er met name voor leveranciers op afstand instrumenten worden ontwikkeld waarmee belastingadministraties de naleving van voorschriften rechtstreeks kunnen afdwingen. In dit verband zijn de misdrijven op Internet geen verschijnsel dat zich beperkt tot het niet nakomen van belastingverplichtingen maar die ook een rol spelen voor een verscheidenheid van andere kwesties van openbaar beleid en met betrekking tot individuele rechten en particuliere belangen. Er is al bewijs ten overvloede dat handelsondernemers rechtsbescherming van hun eigen eigendomsrechten zullen zoeken en de uitvoering ervan vastberaden zullen nastreven. Naast gerechtelijke schadeloosstelling voor de geleden schade kan dit ertoe leiden dat een halt wordt toegeroepen aan verdere verliezen. Belastingadministraties dienen soortgelijke maatregelen in overweging te nemen om materiële inkomstenverliezen vast te stellen en in te vorderen en, in het extreme geval, op te treden om verdere inkomstenverliezen te voorkomen.

Voor het creëren van het klimaat van vertrouwen dat nodig is om de mogelijkheden van elektronische handel ten volle te kunnen benutten, moeten middelen beschikbaar zijn om te kunnen optreden tegen Internet-activiteiten die illegaal zijn of inbreuk doen op openbare of particuliere rechten. Dit omvat onder meer het vermogen om daar waar een belanghebbende een voortdurend en identificeerbaar verlies lijdt, onmiddellijk en direct actie te ondernemen, met inachtneming van de regels van een behoorlijk proces.

Het ontwikkelen van de noodzakelijke instrumenten en procedures is onderdeel van het ontwikkelingsproces van elektronische handel en er zijn duidelijke aanwijzingen dat dit zal worden bereikt. De huidige ontwikkelingen worden aangedreven door individuele belanghebbenden om hun eigen belangen te beschermen, maar deze kunnen waarschijnlijk ook meer in het algemeen voor regelgevings- en handhavingsdoeleinden worden toegepast. Sterker nog, de tegendraadse synergie die hieruit resulteert, is waarschijnlijk een belangrijke motor bij het creëren van vertrouwen en zekerheid in elektronische handel. Een dergelijke benadering strookt met het werk van belastingadministraties op terreinen van traditionele handel, waar hun interventie andere belanghebbenden vaak in aanzienlijke mate beschermt tegen frauduleuze ondernemers - een goed voorbeeld hiervan is de bescherming tegen vervalsing en plagiaat die legitieme ondernemers dankzij douanecontroles genieten. De Commissie zal alle nationale uitvoerende autoriteiten die er belang bij hebben dat de regelgeving voor elektronische handel wordt nagekomen, aanmoedigen om samen te werken en informatie uit te wisselen.

De Commissie zal samen met de nationale belastingadministraties in de EU blijven werken aan het vaststellen en ontwikkelen van de maatregelen die nodig zijn om zekerheid te creëren. Hierbij komen kwesties aan de orde die natuurlijk de fysieke grenzen van de EU overschrijden. Vandaar dat de Commissie de werkzaamheden die zij samen met de OESO met betrekking tot internationale belastingadministratie verricht, zal voortzetten. Dit proces moet worden uitgevoerd in nauwe samenwerking met andere belanghebbenden.

4. Verdere ontwikkeling van een BTW-stelsel voor elektronische handel

Er zou geen fundamentele tegenstrijdigheid moeten bestaan tussen belastingheffing en de nieuwe informatiemaatschappij, maar het werpt wel een aantal problemen op. De elektronische markt zal zich verder blijven ontwikkelen en de belastingadministraties moeten net als andere belanghebbenden dienovereenkomstig plannen maken en op deze ontwikkeling reageren. In het licht van de huidige stand van ontwikkeling van Internet, en meer in het bijzonder door de opkomst van nieuwe bedrijfsmodellen en nieuwe methoden om traditionele handelsactiviteiten af te handelen, is het nog te vroeg om het bestaande BTW-stelsel aan een volledige herziening te onderwerpen, maar dit kan niet eindeloos worden uitgesteld. In de algemene bepalingen inzake de belasting van diensten komen niet de veranderingen tot uitdrukking die zich in de internationale handel hebben voorgedaan sinds deze bepalingen voor het eerst werden opgesteld.

Uit de wijzigingen die nu voor de Zesde BTW-richtlijn worden voorgesteld, blijkt eens te meer dat een volledige herziening uiteindelijk onvermijdelijk zal zijn. In het huidige voorstel wordt echter uitsluitend het enge terrein van belastingen op on line verrichte elektronische diensten behandeld. De fenomenale toename van de handel in diensten en immateriële goederen kan niet eindeloos worden geïgnoreerd. De feitelijke verdwijning van beperkingen van geografische aard voor het verrichten van diensten en het leveren van immateriële goederen alsook de ontwikkeling van vernieuwende producten, laat de tekortkomingen in de bestaande bepalingen duidelijk aan het licht komen.

De belastingadministraties kunnen zich echter niet beperken tot het simpelweg bijstellen van wetgeving naar aanleiding van veranderingen in de wijze waarop belastbare economische activiteiten zich ontwikkelen. Voor elektronische handel geldt dat de systemen, protocollen en het regelgevend kader zich nog steeds in een proces van ontwikkeling bevinden. De wijze waarop deze zich ontwikkelen, heeft effect op de mate en wijze waarop de belanghebbenden hun doelstellingen bereiken. De belastingadministraties moeten op hun beurt waakzaam zijn dat hun openbare belangen worden beschermd. Dit brengt met zich mee dat zij ervoor moeten zorgen dat de elektronische handel zich niet op een wijze ontwikkelt die strijdig is met dergelijke belangen. De hoofddoelstelling moet zijn dat het mogelijk blijft om het opleggen van belastingen op rechtvaardige wijze te doen gebeuren en dat belastbare activiteiten niet verborgen kunnen worden.

De doelstellingen van nationale overheden moeten niet worden gezien als schadelijk voor de belangen van de andere betrokkenen of als een belemmering voor de groei van elektronische handel. Integendeel, in de grote meerderheid van de gevallen, zo niet in alle, komen deze doelstellingen overeen met de algemene doelstelling van het creëren van doorzichtigheid en vertrouwen, twee elementen die essentieel zijn voor een dergelijke groei. Een goed voorbeeld is te vinden in de recente mededeling van de Commissie betreffende de organisatie en het beheer van Internet [11], waarin de noodzaak van het in kaart brengen en lokaliseren van handelstransacties wordt behandeld. Grotendeels op initiatief van de WIPO [12] zijn in het beleidsdocument van de ICANN [13] inzake de accreditering van registraties, bepalingen opgenomen ingevolge waarvan voldoende informatie moet worden verzameld en beschikbaar gemaakt om de houders en gebruikers van domeinnamen met zekerheid te kunnen identificeren. De WIPO heeft tevens aanbevolen om een domeinnaam in te trekken als blijkt dat bedoelde informatie onjuist is. Dit is duidelijk de enige manier waarop de juistheid van dit soort informatie kan worden gegarandeerd en derhalve ook voor belastingadministraties van groot belang.

[11] COM (2000) 202. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de organisatie en het beheer van het Internet - Internationale en Europese beleidskwesties 1998 - 2000.

[12] Wereldorganisatie voor de Intellectuele Eigendom

[13] De 'Internet Corporation for Assigned Names and Numbers'. Dit is de internationale, particuliere, niet op het maken van winst gerichte, door de industrie geleide regelgevingsinstantie die verantwoordelijk is voor het beheer van het systeem van Internet-domeinen en -adressen.

De Commissie op haar beurt zal zich de nodige inspanningen blijven getroosten om ervoor te zorgen dat aspecten van het EU-belastingstelsel die als een hinderpaal voor de groei van elektronische handel kunnen worden gezien, worden verwijderd. In dit verband zal de Commissie binnenkort maatregelen voorstellen voor het verwijderen van beperkingen op het papierloos, elektronisch vastleggen van intracommunautaire transacties. De technologische veranderingen met betrekking tot Internet en elektronische handel bieden zowel een gunstige gelegenheid als een krachtige stimulans voor de modernisering van belastingstelsels. De Commissie zal zich blijven inspannen om ervoor te zorgen dat deze potentiële baten worden gerealiseerd.

5. Doel en inhoud van het voorstel tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG

Dit voorstel is opgesteld met het voornemen om de Zesde BTW-richtlijn in overeenstemming te brengen met de conclusies die door de ECOFIN-raad zijn bereikt ten aanzien van de algemene beginselen voor het heffen van BTW op elektronisch geleverde diensten en met betrekking tot omroepdiensten waarvoor de ontvanger betaalt.

Om dit te bereiken wordt artikel 9 van bovengenoemde richtlijn dusdanig gewijzigd dat bedoelde diensten in de Gemeenschap worden belast wanneer zij worden geleverd voor gebruik binnen de Gemeenschap en dat de diensten niet met EU-BTW worden belast wanneer zij door een in de Gemeenschap gevestigde ondernemer worden geleverd voor gebruik buiten de Gemeenschap.

Daarnaast worden enkele ondersteunende en flankerende maatregelen voorgesteld die zijn bedoeld om de BTW-administratie in een elektronische omgeving voor commerciële activiteiten, zowel voor ondernemingen als belastingdiensten te vergemakkelijken. Met deze maatregelen zal tevens het rapportage- en controlesysteem worden versterkt.

5.1 Plaats van heffing

Voor artikel 9, lid 1, worden geen veranderingen voorgesteld, met als gevolg dat de plaats waar de dienstverrichter is gevestigd wordt gezien als de plaats waar de dienst worden verricht, tenzij anders bepaald.

Voor de bestaande bepalingen van artikel 9, lid 2, onder a) en b), worden evenmin wijzigingen voorgesteld. Hoewel het zeer goed mogelijk is dat sommige van de elementen van de in lid 1 van dit artikel bedoelde transacties, met elektronische middelen of via netwerken tussen partijen worden overgebracht, c.q. langs deze weg worden verricht, blijft het beginsel deugdelijk dat als plaats van deze diensten wordt aangemerkt de plaats waar het eigendom is gesitueerd. Het karakter van het proces wordt niet wezenlijk veranderd als de communicatie tussen de partijen met elektronische middelen plaatsvindt. Soortgelijke overwegingen zijn van toepassing op het tweede, derde en vierde streepje van artikel 9, lid 2, onder c).

De diensten die onder het eerste streepje in artikel 9, lid 2, onder c), worden genoemd, werpen vragen op voorzover deze met elektronische middelen worden verstrekt, met inbegrip van radio- en televisie-uitzendingen. Op deze vragen moet een antwoord worden geformuleerd. Wanneer deze diensten in een traditionele omgeving verricht blijven worden, moet de huidige grondslag voor belastingheffing onveranderd blijven, mits zowel de ontvanger als de dienstverrichter zich in geografische zin in de onmiddellijke nabijheid bevinden van de plaats waar de dienst wordt verricht.

Sinds deze bepalingen voor het eerst werden opgesteld, is de wijze waarop deze diensten aan klanten kunnen worden geleverd, radicaal veranderd. Initiatiefnemers zullen ervoor willen zorgen dat de groep van potentiële kopers zo breed mogelijk is. De mogelijkheden die nu beschikbaar zijn in de vorm van betaaltelevisie of netwerkdistributie tegen betaling, verschaffen de noodzakelijke middelen hiervoor. Voorbeelden zoals abonneetelevisiekanalen of de "pay-per-view"-uitzending van sportevenementen, zijn reeds wijdverspreid. De toename van de capaciteit van netwerken, de ontwikkeling van het digitaal uitzenden, en het vermogen tot het innen van vergoedingen zullen deze ontwikkeling nog extra stimuleren.

Er worden geen wijzigingen voorgesteld voor de belasting van telecommunicatiediensten als voorzien in Richtlijn 1999/59/EG van de Raad.

De voorgestelde maatregelen kunnen als volgt worden samengevat:

Artikel 1, nr. 1

Leveringen met elektronische middelen worden als de verrichting van een dienst beschouwd - dit is reeds duidelijk in artikel 6 van de bestaande richtlijn. Dit voorstel heeft geen gevolgen voor diensten waarvoor niets wordt berekend, zoals gratis toegang tot Internet of het gratis downloaden van computerprogramma's. (Uit artikel 2 van de richtlijn blijkt duidelijk dat alleen BTW wordt geheven op diensten die tegen betaling worden verricht.) De reikwijdte van het artikel is beperkt tot de volgende diensten wanneer deze met elektronische middelen en tegen betaling worden verricht, en omvat tevens het verlenen van het recht op het gebruik van diverse diensten:

- culturele, artistieke, sportieve, wetenschappelijke, onderwijs- en vermakelijkheidsactiviteiten of soortgelijke activiteiten, met inbegrip van die van de organisatoren van zulke activiteiten , alsmede in voorkomend geval, van daarmee samenhangende diensten (artikel 9, lid 2, onder c), eerste streepje); dit omvat alle vormen van uitzenden alsook het met elektronische middelen uitbrengen en leveren van andere beelden en geluiden;

- de levering van software, waaronder begrepen computerspellen;

- gegevensverwerking (artikel 9, lid 2, onder e), derde streepje), waaronder uitdrukkelijk ook computerdiensten zoals 'web-hosting', het ontwerp van websites of soortgelijke diensten vallen;

- informatieverstrekking.

Dergelijke diensten moeten op de plaats van gebruik worden belast.

De vigerende regels van artikel 9, in het bijzonder lid 1 en lid 2, onder c) en e) van de Zesde Richtlijn, bepalen echter dat:

- diensten van ondernemers die in een derde land zijn gevestigd voor niet-belastingplichtige personen in de EU, zijn vrijgesteld van BTW, terwijl in de EU gevestigde ondernemers op dergelijke diensten wel BTW moeten berekenen, aangezien de plaats van dergelijke diensten gewoonlijk de plaats is waar de dienstverrichter is gevestigd (dergelijke gevallen vallen niet onder artikel 9, lid 2, onder e), maar onder de hoofdregel in artikel 9, lid 1);

- op diensten als bedoeld in artikel 9, lid 2, onder c), die worden verricht door ondernemers die in de EU zijn gevestigd voor klanten in derde landen of voor belastingplichtige personen die in de Gemeenschap zijn gevestigd maar niet in hetzelfde land als de dienstverrichter, moet mogelijk BTW worden berekend, omdat als plaats van de dienst wordt beschouwd de plaats waar deze feitelijk wordt verricht.

Hierdoor ontstaan concurrentieverstoringen die in het nadeel uitvallen van ondernemers die in de EU zijn gevestigd. Vandaar dat in het voorstel als basisregel is opgenomen dat bovengenoemde diensten in fiscaal opzicht worden verlegd naar de plaats waar de klant zijn onderneming heeft gevestigd of over een vaste inrichting beschikt waaraan de dienst wordt geleverd of, bij afwezigheid van een dergelijke plaats, naar zijn vaste adres of de plaats waar hij gewoonlijk verblijft (artikel 9, lid 2, onder f), tweede alinea van het voorstel). Wanneer de klant een belastingplichtig persoon is die in een ander land dan de dienstverrichter is gevestigd, wordt deze verantwoordelijk voor het betalen van de belasting (zie artikel 1, lid 3).

Als belastingplichtige personen (binnen of buiten de EU gevestigd) daarentegen diensten verlenen aan niet-belastingplichtigen die in de Gemeenschap zijn gevestigd, is volgens het voorstel een specifieke bepaling van toepassing volgens welke als plaats van de dienst wordt aangemerkt de lidstaat waar de dienstverrichter voor de BTW staat geregistreerd (artikel 9, lid 2, onder f), tweede alinea). Deze bepaling is onder de volgende voorwaarden van toepassing:

- De dienstverrichter moet voor BTW-doeleinden staan geregistreerd overeenkomstig de bepalingen die van kracht zijn. Voor dienstverrichters die in materiële zin in de Gemeenschap zijn gevestigd, gelden de bepalingen die door de lidstaten overeenkomstig artikel 22, lid 1, onder c), van de richtlijn zijn neergelegd. Voor dienstverrichters die buiten de Gemeenschap zijn gevestigd, zal een nieuw artikel 22, lid 1, onder f), van toepassing zijn, dat met het huidige voorstel wordt geïntroduceerd (zie artikel 1, nr. 4, onder b), van het voorstel).

- Dergelijke diensten moeten worden verricht voor niet-belastingplichtigen die in de Gemeenschap zijn gevestigd.

In dat geval

- wordt de dienstverrichter geacht een vaste inrichting te hebben in de lidstaat waar hij staat geregistreerd, zij het dat dit uitsluitend geldt voor diensten die vallen onder hetgeen in het nieuwe artikel 9, lid 2, onder f), is bepaald en die onder de desbetreffende BTW-registratie worden verricht;

- de plaats van de dienst is de plaats waar de belastingplichtige wordt geacht een vaste inrichting te hebben.

De term "met elektronische middelen" is gedefinieerd in de derde alinea van artikel 9, lid 2, onder f). Hieronder valt niet de levering in stoffelijke vorm (zoals op CD's of DVD's) van elektronische gegevens.

Bovenstaand voorstel kan als volgt worden samengevat:

* wanneer de diensten door een buiten de EU gevestigde ondernemer aan een klant in de EU worden verleend, worden deze diensten binnen de EU belast en zijn zij dienovereenkomstig aan de BTW onderworpen;

* wanneer deze diensten door een in de EU gevestigde ondernemer aan een klant buiten de EU worden verleend, is de plaats van heffing de plaats waar de klant is gevestigd en wordt op deze diensten geen EU-BTW geheven;

* wanneer een in de EU gevestigde ondernemer deze diensten voor een belastingplichtige (d. w. z. voor een andere onderneming) in een andere lidstaat verricht, wordt als plaats van de dienst aangemerkt de plaats waar de klant is gevestigd;

* wanneer dezelfde ondernemer deze diensten voor een particulier in de EU verricht, of voor een belastingplichtige in dezelfde lidstaat, wordt als plaats van de dienst aangemerkt de plaats waar de dienstverrichter is gevestigd.

5.2 Facilitering en andere maatregelen:

Artikel 1, nr. 2

Er wordt een specifieke bepaling ingevoegd om zekerheid te bieden inzake het belastingtarief dat moet worden toegepast op de in artikel 9, lid 2, onder f) genoemde diensten.

Artikel 1, nr. 3

Het nieuwe artikel 24, lid 2a, bepaalt dat ondernemers uit derde landen die zich in de Gemeenschap uitsluitend met dienstverrichting met elektronische middelen bezighouden en die een jaaromzet van minder dan 100.000 euro hebben, van belasting worden vrijgesteld.

Dit is in essentie een praktische maatregel, bedoeld om het functioneren van het belastingstelsel te vereenvoudigen en om te voorkomen dat de ontwikkeling van de internationale elektronische handel te zeer wordt belemmerd en in het bijzonder dat zeer kleine ondernemingen of ondernemingen die slechts nu en dan aan klanten in de EU verkopen, overmatig worden belast. Het is onwaarschijnlijk dat deze maatregel een significant effect op de belastingopbrengsten zal hebben, omdat is gebleken dat consumenten die on line kopen er duidelijk toe neigen om zaken te doen met ondernemers die een grote naamsbekendheid en een reputatie van betrouwbaarheid genieten.

Het is evenmin waarschijnlijk dat deze maatregel een significant effect op de concurrentieverhoudingen tussen binnen en buiten de EU gevestigde ondernemingen zal hebben. In de meeste lidstaten bestaan er al drempels, of vergelijkbare maatregelen, voor zeer kleine ondernemingen. Dit is derhalve slechts een probleem wanneer een ondernemer uit de EU in de lidstaat van vestiging niet van een drempel kan profiteren en verplicht is om vanaf de eerste transactie de belasting administratief te verantwoorden. Het is bovendien moeilijk om reële scenario's vast te stellen waarbij sprake is van concurrentie tussen kleine on-lineleveranciers die binnen en buiten de EU zijn gevestigd. Aangezien de verkoop aan consumenten in de elektronische handel voornamelijk door grote ondernemers wordt gedomineerd, is dit waarschijnlijk slechts een theoretisch probleem.

Artikel 1, nr. 4

De nieuwe alinea die aan artikel 21, lid 1, onder a), wordt toegevoegd, geeft de voorwaarden waaronder een belastingplichtige is vrijgesteld van het betalen van BTW op met elektronische middelen geleverde diensten die vallen onder het bepaalde in het nieuwe artikel 9, lid 2, onder f). Om van de verplichting tot het betalen van BTW op een transactie te worden vrijgesteld, moet een dienstverrichter aan twee voorwaarden voldoen, die cumulatief zijn, te weten:

de dienstverrichter moet met de grootst mogelijke zorgvuldigheid hebben gehandeld, zoals gebruikelijk is in de handelspraktijk van een bepaalde sector;

de dienstverrichter moet aan de hand van een consistente reeks gegevens van een onafhankelijke bron hebben geverifieerd dat zijn klant een in de Gemeenschap gevestigde belastingplichtige is. In de meeste gevallen zal dit gebeuren door de verificatie van het BTW-registratienummer dat door de klant is opgegeven. Zoals hierboven reeds is vermeld, moet dit verificatieproces worden vergemakkelijkt door de mogelijkheid te bieden van een directe on-linebevestiging.

Wanneer beide voorwaarden zijn vervuld, heeft de dienstverrichter met betrekking tot de transactie in kwestie geen belastingverplichting meer en verschuift de verplichting tot de verantwoording van de belasting naar de klant. In het geval van transacties tussen ondernemingen - die waarschijnlijk het belangrijkste deel van de elektronische-handelstransacties waarop dit voorstel betrekking heeft, zullen blijven uitmaken - kan de dienstverrichter er derhalve zeker van zijn dat er voor hem geen belastingverplichting ontstaat, mits aan deze simpele voorwaarden wordt voldaan.

Artikel 1, nr. 4

Met de nieuwe tekst die in artikel 1, nr. 4, wordt voorgesteld, wordt de reikwijdte van de toepassing van artikel 21, lid 1, onder b), uitgebreid tot met elektronische middelen verrichte diensten die onder het bepaalde in artikel 9, lid 2, onder f), vallen. Dit betekent dat wanneer dergelijke diensten door een belastingplichtige worden verricht die in een derde land is gevestigd, de belastingplichtige waaraan de diensten worden verleend, de BTW moet voldoen (hetgeen wil zeggen dat in dergelijke gevallen de verleggingsregeling van toepassing zal zijn).

Artikel 1, nr. 5

De voorgestelde veranderingen die in lid 4, onder a), worden geïntroduceerd, zijn bedoeld om het met name voor dienstverrichters die in materiële zin buiten de Gemeenschap zijn gevestigd, eenvoudiger te maken om hun belastingverplichtingen na te komen. De nieuwe tekst van artikel 22, lid 1, onder a), biedt belastingplichtigen de mogelijkheid om de relevante belastingautoriteit met elektronische middelen over hun activiteiten als belastingplichtige te informeren. Deze faciliteit is echter niet alleen bedoeld voor dienstverrichters die in materiële zin buiten de Gemeenschap zijn gevestigd.

In lid 4, onder b), verplicht de nieuwe letter f) die aan artikel 22, lid 1, wordt toegevoegd, buiten de Gemeenschap gevestigde belastingplichtigen die met elektronische middelen diensten leveren aan in de Gemeenschap gevestigde niet-belastingplichtigen, om zich in een van de lidstaten waaraan zij deze diensten leveren, voor de BTW te laten registreren. Deze registratieverplichting geldt echter uitsluitend voor personen die diensten leveren met een totale opbrengst van meer dan 100.000 euro, een drempel waarin is voorzien door artikel 24, lid 2a, van de richtlijn (zie artikel 1, nr. 5, van het voorstel). In combinatie met de reeds genoemde bepalingen in artikel 1, lid 1, hierboven, leidt een registratie voor BTW-doeleinden in een lidstaat er bovendien toe dat een buiten de Gemeenschap gevestigde belastingplichtige wordt geacht daar voor de toepassing van de huidige bepalingen een vaste inrichting te hebben. De Commissie zal de werking van deze specifieke maatregel uiterlijk eind 2003 beoordelen, hierover verslag uitbrengen aan de Raad en zo nodig voorstellen tot wijziging doen.

In lid 4, onder c), wordt een bepaling geïntroduceerd volgens welke belastingaangiften met elektronische middelen kunnen worden ingediend, teneinde het voor dienstverrichters die in materiële zin in een derde land zijn gevestigd, eenvoudiger te maken om hun belastingverplichtingen na te komen. Deze faciliteit is echter niet alleen voor dergelijke dienstverrichters bedoeld.

In lid 4, onder d), wordt een soortgelijke bepaling geïntroduceerd ingevolge waarvan het jaarlijks administratief overzicht en de aangiften met elektronische middelen kunnen worden overgelegd. Net als hierboven is ook deze maatregel bedoeld om het voor dienstverrichters die in materiële zin in een derde land zijn gevestigd, eenvoudiger te maken om hun belastingverplichtingen na te komen en is ook deze faciliteit niet alleen voor dergelijke dienstverrichters bedoeld.

Artikel 1, nr. 6

Het is noodzakelijk een wijziging aan te brengen om de in Bijlage H, Categorie 7 vermelde beschrijving van radio- en televisie-uitzendingen af te stemmen op die in artikel 9, lid 2, onder f), teneinde ambiguïteit te voorkomen.

Bovenstaande extra maatregelen kunnen als volgt worden samengevat:

* De administratieve verantwoording van BTW op diensten voor klanten die ondernemer zijn, gebeurt door de klant. De registratie voor belastingdoeleinden zal derhalve alleen noodzakelijk zijn wanneer diensten voor particulieren worden verricht.

* Buiten de EU gevestigde dienstverrichters met een jaaromzet van minder dan 100.000 euro in de EU, hoeven zich niet te laten registreren.

* Ondernemers hoeven zich slechts op één enkele plaats te laten registreren (wat in de praktijk de lidstaat zal zijn waaraan de eerste belastbare dienst wordt verleend). De ondernemer kan daardoor alle verplichtingen in verband met de EU-BTW bij één enkele administratie vervullen. Door laatstgenoemde maatregel worden binnen en buiten de EU gevestigde ondernemers die aan klanten in de EU leveren, daadwerkelijk gelijk behandeld.

* Tevens wordt het mogelijk om alle procedures met betrekking tot registratie en het doen van belastingaangifte elektronisch af te handelen.

* De belastingadministraties zullen ondernemers de middelen verschaffen om op eenvoudige wijze de status van hun cliënten vast te stellen (d.w.z. of de klant een voor de BTW geregistreerde ondernemer is) en dit zal dienstverrichters die met de grootst mogelijke zorgvuldigheid handelen normaal gesproken de middelen in handen geven om te bepalen of op een transactie al dan niet BTW moet worden berekend.

6. Doel en inhoud van het voorstel tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 218/92

Het voorstel voor een richtlijn van de Raad houdende wijziging van Richtlijn 77/388/EEG met betrekking tot de regeling inzake de belasting over de toegevoegde waarde die van toepassing is op bepaalde diensten die met elektronische middelen worden verricht, behoeft een wijziging in de huidige rechtsgrondslag ter bevestiging van de geldigheid van identificatienummers voor de belasting toegevoegde waarde (BTW).

De huidige bewoordingen van artikel 6 van Verordening (EEG) nr. 218/92 bieden de lidstaten de mogelijkheid de geldigheid van het BTW-identificatienummer van een specifiek persoon te bevestigen. De reikwijdte van deze bevestiging is echter beperkt tot "personen die betrokken zijn bij intracommunautaire leveringen van goederen of intracommunautaire diensten".

Aangezien via elektronische middelen geleverde diensten als omschreven in het voorstel tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG, geen intracommunautaire leveringen of diensten zijn, is een wijziging van de reikwijdte van de verordening noodzakelijk om de lidstaten de mogelijkheid te bieden de geldigheid van een BTW-identificatienummer van een klant te bevestigen dat is toegekend aan een persoon die diensten via elektronische middelen levert.

Belastingplichtigen die diensten verlenen overeenkomstig artikel 9, lid 2, onder e), van Richtlijn 77/388/EEG zijn wettelijk niet verplicht te bevestigen dat hun klant binnen de Gemeenschap een geldig BTW-identificatienummer heeft. Naar de mening van de Commissie zou de mogelijkheid om BTW-identificatienummers van klanten te verifiëren evenwel moeten worden uitgebreid tot deze dienstverleners.

Bij het vaststellen van Richtlijn 95/7/EG betreffende de plaats van levering van diensten ingeval van taxaties van of werk aan roerend tastbaar eigendom, werd de verordening niet bijgesteld teneinde de lidstaten de mogelijkheid te bieden de geldigheid van een BTW-identificatienummer te bevestigen dat is toegekend aan personen die deze diensten leveren. Dit voorstel bevestigt nu de mogelijkheid van verificatie.

Als maatregel ter bevordering van de handel is het noodzakelijk dat de bevestiging van de geldigheid van BTW-identificatienummers via elektronische middelen kan geschieden. Te dien einde voorziet het huidige voorstel in deze mogelijkheid middels een besluit van de Commissie in het kader van de uitoefening van aan de Commissie toegekende uitvoeringsbevoegdheden.

Aangezien de Raad heeft besloten de procedures voor de uitoefening van aan de Commissie toegekende uitvoeringsbevoegdheden te wijzigen, wordt van de gelegenheid waarin wordt voorzien door de noodzaak om de verordening te wijzigen, gebruikgemaakt om de comitéprocedures bij te stellen.

De Commissie doet dit voorstel uit hoofde van artikel 95 van het Verdrag aangezien de voorgestelde maatregelen geen fiscale harmonisatiebepalingen vormen maar zijn bedoeld om de juiste werking van de interne markt voor met elektronische middelen geleverde diensten te garanderen.

Door te kiezen voor artikel 95 van het EG-Verdrag als rechtsgrondslag is de Commissie consistent met haar voorstel voor Verordening (EEG) nr. 218/92 van 19 juni 1990 (COM (90) 183) waarin zij reeds artikel 100 A van het EG-Verdrag (nu artikel 95) als de adequate rechtsgrondslag voorstelde.

Artikel 95 van het EG-Verdrag vormt de rechtsgrondslag voor de vaststelling van "maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen." Overeenkomst lid 2 van artikel 95 is lid 1 niet van toepassing op fiscale bepalingen. De rechtsgrondslag voor de harmonisatie van indirecte belastingen is artikel 93 van het EG-Verdrag.

Volgens de Commissie kan de in lid 2 vermelde afwijking alleen de toepassing van de in lid 1 van artikel 95 neergelegde algemene regel uitsluiten ingeval de fiscale bepalingen de belangrijkste doelstelling van de beoogde maatregel vormen. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien de voorgestelde maatregel betrekking heeft op de vaststelling van de belastingplichtige of het belastingtarief.

Verordening (EEG) nr. 218/92 en de voorgestelde wijzigingen ervan voorzien niet in dergelijke bepalingen. Deze verordeningen hebben louter tot doel de administratieve samenwerking tussen de lidstaten te vergroten door gemeenschappelijke regels vast te stellen voor de uitwisseling van informatie en voor de toegang tot deze informatie. Het feit dat de inhoud van deze informatie kan worden gebruikt voor een juiste belastingaanslag betekent niet dat belasting als zodanig de belangrijkste doelstelling van Verordening (EEG) nr. 218/92 of de voorgestelde wijzigingen ervan vormt.

2000/0147 (COD)

Voorstel voor een

VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 218/92 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen (BTW)

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 95,

Gezien het voorstel van de Commissie [14],

[14] PB C , , blz. .

Gezien het advies van het Economisch en Sociaal Comité [15],

[15] PB C , , blz. .

Gezien het advies van het Comité van de Regio's [16],

[16] PB C , , blz. .

Volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag [17],

[17] PB C , , blz. .

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Voor de juiste toepassing van artikel 9, lid 2, onder f), van Richtlijn 77/388/EEG van de Raad [18] dient de verlener van diensten of goederen middels een samenhangende reeks gegevens van een onafhankelijke bron te hebben geverifieerd dat zijn klant een in de Gemeenschap gevestigde belastingplichtige is.

[18] PB L 145 van 13.06.77, blz. 1, als laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 1999/85/EG van de Raad.

(2) Een dergelijke samenhangende reeks gegevens in de lidstaten is beschikbaar in de vorm van elektronische databases met een register van personen aan wie in de desbetreffende lidstaat identificatienummers voor de belasting toegevoegde waarde zijn toegekend.

(3) Het is noodzakelijk dat in de procedures voor de bevestiging van de geldigheid van het identificatienummer voor de belasting toegevoegde waarde van een bepaalde persoon ook de personen worden opgenomen die zich met dienstverrichting met elektronische middelen bezighouden.

(4) Dienovereenkomstig is het noodzakelijk om het gemeenschappelijk systeem voor de uitwisseling van bepaalde informatie over intracommunautaire transacties uit te breiden als voorzien in artikel 6 van Verordening (EEG) nr. 218/92.

(5) Het doel van Verordening (EEG) nr. 218/92 is niet harmonisatie van fiscale bepalingen, maar te zorgen voor de juiste werking van de interne markt door de administratieve samenwerking tussen nationale administraties op het gebied van indirecte belastingen te vergroten. De onderhavige wijziging dient hetzelfde doel.

(6) Bepalingen betreffende de comitéprocedure dienen te worden gewijzigd teneinde rekening te houden met Besluit 1999/468/EG van de Raad [19] van 28 juni 1999 tot vaststelling van de voorwaarden voor de uitoefening van de aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden.

[19] PB L 184 van 17.07.99, blz. 23.

(7) Verordening (EEG) nr. 218/92 moet dan ook dienovereenkomstig worden gewijzigd.

HEBBEN DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:

Artikel 1

Verordening (EEG) nr. 218/92 wordt als volgt gewijzigd:

(1) In artikel 2 wordt het negende streepje vervangen door het volgende:

" 'intracommunautaire dienst': een dienst die valt onder het bepaalde in artikel 9, lid 2, onder e) en f), en artikel 28b, onder C, D, E of F van Richtlijn 77/388/EEG,";

(2) In artikel 4, lid 1, vierde zin, worden de woorden "Volgens de procedures van artikel 10" vervangen door de woorden "Volgens de procedures waarnaar in artikel 10, lid 2, wordt verwezen";

(3) In artikel 6 wordt lid 4 vervangen door het volgende:

"4. De bevoegde autoriteit van elke lidstaat zorgt ervoor dat de personen die betrokken zijn bij intracommunautaire leveringen van goederen of intracommunautaire diensten, bevestiging kunnen krijgen van de geldigheid van een aan een bepaalde persoon toegekend BTW-identificatienummer. Behoudens de voorwaarden die zij stellen, geeft de Commissie, overeenkomstig de procedure waarnaar in artikel 10, lid 2, wordt verwezen, toestemming om dit soort informatie met elektronische middelen te verstrekken.";

(4) In de tweede alinea van artikel 7, lid 1, worden de woorden "Overeenkomstig de procedure van artikel 10" vervangen door de woorden "Overeenkomstig de procedure waarnaar in artikel 10, lid 2, wordt verwezen";

(5) Artikel 10 wordt vervangen door het volgende:

Artikel 10

1. De Commissie wordt bijgestaan door een Permanent Comité inzake administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen, hierna te noemen "het Comité", bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten en voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie.

2. Indien naar dit lid wordt verwezen, zal de regelgevingsprocedure van artikel 5 van Besluit 1999/468/EG van toepassing zijn overeenkomstig artikel 7, lid 3, van het besluit.

3. De periode waarin artikel 5, lid 6, van Besluit 1999/468/EG voorziet, zal drie maanden zijn.

Artikel 2

Deze verordening treedt in werking op de zevende dag volgende op die van bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.

Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

Gedaan te Brussel, .....

Voor het Europees Parlement Voor de Raad

De Voorzitter De Voorzitter