Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Ontwerp van interpretatieve mededeling van de Commissie - Vrij verrichten van diensten en algemeen belang in het verzekeringsbedrijf"

(98/C 407/08)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 24 maart 1998 besloten, overeenkomstig artikel 23, lid 2, van het Reglement van Orde een advies op te stellen over het voornoemde ontwerp.

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 juli 1998 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Ataíde Ferreira.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 357e Zitting van 9 en 10 september 1998 (vergadering van 9 september) het volgende advies uitgebracht, dat met 108 stemmen vóór en 1 tegen bij 5 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In zijn initiatiefadvies over "De consument en de verzekeringsmarkt" () vestigt het Comité de aandacht op een aantal interpretatieproblemen die er debet aan zijn dat de gemeenschappelijke verzekeringsmarkt in de praktijk nog steeds geen feit is. Zo legt het de vinger op het vage "onderscheid tussen 'vrijheid van vestiging' en 'vrijheid van dienstverlening'" en verwijst het naar "de begrippen 'tijdelijkheid', 'regelmatigheid', 'periodiciteit', 'continuïteit' en 'frequentie', die (...) nauw verbonden zijn met de definitie van de eerstgenoemde vrijheden". Even problematisch is "het begrip 'algemeen belang', dat op erg uiteenlopende manieren kan worden geïnterpreteerd. Het gevolg hiervan is dat de lid-staten diverse uitzonderingen op de vrijheid van dienstverlening doen gelden".

1.1.1. Vandaar dat het ESC bovenstaand advies wil aanvullen met de onderhavige tekst over het "Ontwerp van interpretatieve mededeling van de Commissie - Vrij verrichten van diensten en algemeen belang in het verzekeringsbedrijf" ().

1.2. Zoals de Commissie in haar ontwerpmededeling zelf erkent, vloeit de inhoud van het begrip algemeen belang in hoofdzaak voort uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie.

1.2.1. De oorsprong van het begrip "algemeen belang", dat kan worden opgevat als "algemeen welzijn" of "openbaar belang" - een doelstelling die alle nationale autoriteiten dienen na te streven -, moet worden gezocht in de grondbeginselen van het staatsrecht en het bestuursrecht van de westerse landen.

1.2.2. Het begrip algemeen belang ligt ten grondslag aan een reeks rechtsbeginselen op grond waarvan de vrije uitoefening van particulier initiatief en de particuliere belangen kunnen worden beperkt of beknot. De grenzen ervan, die nauwkeurig door de wet zijn vastgelegd, vormen de voorwaarden waaronder de overheid haar recht om beperkingen op te leggen op legitieme wijze kan uitoefenen (een beperkend recht).

1.2.3. Met andere woorden, de staats- en bestuursrechtelijke doctrine schrijft duidelijk voor dat in de wet niet alleen een specifieke definitie van de aan het algemeen belang verbonden doeleinden en voorwaarden moet worden opgenomen, maar ook één van de proportionele middelen om de eerbiediging ervan af te dwingen.

1.3. De bepalingen uit de Gemeenschapswetgeving die onder de noemer van het "algemeen belang" vallen en als dusdanig een beperking van de in het Verdrag van Rome vastgelegde vrijheden rechtvaardigen, zijn met name terug te vinden in de artikelen 36, 48, 56, 73 D, 77, 90, lid 2, 128, 129, 129 A en 130 R van het Verdrag.

Op het sectorale niveau kunnen verwijzingen naar het "algemeen belang" worden aangetroffen in tal van verordeningen en richtlijnen, zoals Richtlijn 91/440/EEG en Verordening (EEG) nr. 1893/91 voor het vervoer per spoor, Verordening (EEG) nr. 2408/92 inzake het luchtvervoer, Richtlijn 97/67/EG van 15 december 1997 inzake postdiensten, de Richtlijnen 98/10/EG van 26 februari 1998 en 97/33/EG van 30 juni 1997 inzake telecommunicatie, Richtlijn 96/19/EG van 13 maart 1996 (van kracht geworden in 1997) inzake gas en elektriciteit, en de Tweede Bankrichtlijn 89/649/EEG van 15 december 1989 inzake het bankwezen.

Van bijzonder belang in het licht van onderhavig advies zijn de zogenaamde derde verzekeringsrichtlijnen, en in het bijzonder de artikelen 28, 32, 4 en 41 van de Richtlijnen 92/49/EG en 92/96/EG, resp. van 18 juni en 10 november 1992, en artikel 54 van Richtlijn 92/49/EG ().

1.3.1. Uit de bovenvermelde bepalingen blijkt dat het "algemeen belang" op het nationale niveau, zowel in het primaire als in het afgeleide recht, haaks staat op het "Europees" of het "communautaire belang". Dit eerste beginsel wordt immers hoofdzakelijk ingeroepen om uitzonderingen op bepaalde Verdragsbepalingen mogelijk te maken, terwijl het tweede juist bedoeld is om de bewegingsvrijheid van de nationale autoriteiten in te perken. Het is ook aan dit laatste beginsel dat de Unie haar bevoegdheid op diverse gebieden ontleent (zie de artikelen 126, 128, 129 B, 130, 130 A en 130 F van het Verdrag).

Het begrip "algemeen belang" dekt overigens twee ladingen: het economische belang (met name in de artikelen 77, 90 en 92 van het Verdrag en in de eerder genoemde bepalingen van het afgeleide recht), en het niet-economisch belang, met inbegrip van de uitzonderingen op de fundamentele vrijheden (artikelen 36, 48, 56 en 73 D van het Verdrag), consumentenbescherming (artikel 129 A van het Verdrag), milieubescherming (artikel 130 R van het Verdrag), de bescherming van de volksgezondheid (artikel 129 van het Verdrag) en bevordering en bescherming van de cultuur (artikel 128 van het Verdrag).

1.3.2. Het bovenstaande toont dus aan dat de communautaire wetgeving een aantal fundamentele beginselen bevat op grond waarvan kan worden vastgesteld hoever de lid-staten kunnen gaan bij de bescherming van het "openbaar welzijn" of het "algemeen belang" op het nationale niveau. Het gaat evenwel om een aantal verspreide bepalingen zonder onderlinge samenhang, wat de interpretatieve jurisprudentie van het Hof van Justitie onontbeerlijk maakt voor een goed begrip van hun inhoud en reikwijdte.

Verder ziet het ernaar uit dat het afgeleide recht de bewegingsvrijheid van de lid-staten steeds meer gaat inperken, vooral in een aantal economische sleutelsectoren, en dat een uniforme communautaire definitie van het algemeen belang en de maatregelen ter bescherming daarvan niet lang meer zullen uitblijven, wat dan weer in tegenspraak zou kunnen zijn met een bepaalde interpretatie van het subsidiariteitsbeginsel ().

1.4. De situatie in de verzekeringssector is in zekere zin te vergelijken met die in de banksector (): het feit dat de voorwaarden m.b.t. het algemeen belang in de lid-staten op zoveel verschillende manieren worden geïnterpreteerd en toegepast, kan haast niet anders dan de vrije dienstverlening in de weg staan. Resultaat is dat de voltooiing van de interne verzekeringsmarkt gedwarsboomd wordt door allerhande ongewettigde maatregelen, die geenszins zijn ingegeven door niet-economische redenen van algemeen belang, met name volksgezondheid, openbare orde, of zelfs consumentenbescherming, maar louter door de specifieke economische belangen van de nationale ondernemingen of van bedrijven die op het grondgebied van de lid-staat in kwestie gevestigd en werkzaam zijn.

2. Korte beschrijving van de aanpak van de Commissie in haar ontwerpmededeling

2.1. Streefdoel van de Commissie is, de communautaire voorschriften die zij moet doen naleven doorzichtig en begrijpelijk te maken. Zij erkent dat de ontwerpmededeling is uitgewerkt tot een interpretatieve mededeling, "waardoor de marktdeelnemers en de lid-staten kennis kunnen nemen van het standpunt dat de Commissie waarschijnlijk zou innemen indien een probleem haar ter kennis zou worden gebracht."

2.2. Zij tracht daarom allereerst de scheidslijn aan te geven tussen de wettelijke regeling van het recht van vestiging en van het vrij verrichten van diensten in de verzekeringssector.

2.2.1. Daarbij gaat de Commissie in de eerste plaats uit van het primaire recht (). Als voornaamste criterium om onderscheid te maken tussen beide begrippen, verwijst zij naar de tijdelijke of duurzame aard van de aanwezigheid van de dienstverlenende onderneming uit een bepaalde lid-staat (lid-staat van herkomst) in een andere lid-staat (lid-staat van dienstverlening).

2.2.2. Uit de meest recente jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt evenwel dat het tijdelijke karakter van de dienstverlening niet alleen mag worden beoordeeld naar de duur ervan, maar dat ook rekening moet worden gehouden met de frequentie, de periodiciteit en de continuïteit, om te voorkomen dat achterpoortjes zouden worden opengelaten waardoor een dienstverlener die zijn activiteiten geheel of gedeeltelijk op het grondgebied van een bepaalde lid-staat richt, zou kunnen ontsnappen aan de bepalingen die van toepassing zijn bij vestiging in die lid-staat. De Commissie is evenwel van oordeel dat deze redenering alleen geldt wanneer de dienstverlener zich definitief verplaatst van de lid-staat van herkomst naar de lid-staat van ontvangst, en niet wanneer personen die woonachtig zijn in een andere lid-staat - waar het risico gelegen is - een beroep doen op een dienstverlener in zijn lid-staat van herkomst.

2.2.3. Nog steeds onder verwijzing naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie stelt de Commissie dat het recht van vestiging speelt wanneer een verzekeringsonderneming permanent aanwezig is in de lid-staat van ontvangst.

2.2.3.1. Conform deze jurisprudentie is er sprake van permanente aanwezigheid als het gaat om een bijkantoor of agentschap, een kantoor geleid door personeel van de onderneming, of zelfs een zelfstandig persoon die gemachtigd is op permanente basis voor de onderneming op te treden.

2.2.3.2. Deze bepaling wordt overigens uitdrukkelijk bevestigd door artikel 1, sub b), van de Richtlijnen 92/49/EG en 92/96/EG, alsook door artikel 3 van de Richtlijnen 88/357/EG en 90/619/EG.

2.2.3.3. Niettemin valt uit de meest recente jurisprudentie af te leiden dat het Hof van Justitie veeleer van mening is dat het feit dat een verzekeringsonderneming in de lid-staat van ontvangst een kantoor heeft, niet doorslaggevend is voor de toepassing van het recht van vestiging. Het al dan niet tijdelijke karakter van de dienstverlening moet in zo'n geval worden beoordeeld aan de hand van de duur, de frequentie, de periodiciteit en de continuïteit ervan.

2.2.4. Bepaalde activiteiten echter, zo merkt de Commissie op, liggen in een schemerzone. Het gaat met name om:

a) het beroep op zelfstandige tussenpersonen - het recht van vestiging is enkel van toepassing wanneer de tussenpersoon aan elk van de volgende voorwaarden voldoet: i) hij moet onderworpen zijn aan leiding en toezicht van de verzekeringsonderneming die hij vertegenwoordigt (exclusieve volmacht); ii) hij moet de verzekeringsonderneming kunnen verbinden, en contracten kunnen sluiten in haar naam; iii) hij moet op een duurzame basis gevolmachtigd zijn, en niet occasioneel of eenmalig, in concrete gevallen.

b) de permanente aanwezigheid van het eigen personeel van de onderneming - het recht van vestiging is enkel van toepassing wanneer dit personeel ook echt verzekeringswerkzaamheden verricht, d.w.z. op regelmatige en continue basis contracten sluit, schadeclaims afwikkelt en vergoedingen uitbetaalt. Activiteiten op het vlak van marktonderzoek, marketing en reclame vallen niet onder het recht van vestiging.

2.2.5. Een van de belangrijkste implicaties van dit onderscheid is dat er een verschillende regeling geldt ten aanzien van de inhoud van de kennisgeving bij vrijheid van vestiging enerzijds en bij vrijheid van dienstverlening anderzijds. Alleen in het geval van het recht van vestiging kan de kennisgevingsprocedure van artikel 10 van de Richtlijnen 73/239/EG en 79/267/EG, zoals gewijzigd bij artikel 32 van de Richtlijnen 92/49/EG en 92/96/EG, verplicht worden gesteld. In het geval van vrije dienstverlening geldt de in de artikelen 11 en 14 van genoemde richtlijnen opgenomen regeling, zoals gewijzigd bij de artikelen 34 en 35 van de Richtlijnen 92/49/EG en 92/96/EG.

2.2.5.1. De Commissie laat er overigens geen twijfel over bestaan dat de in de artikel 34 e.v. van de Richtlijnen 92/49/EG en 92/96/EG vastgelegde voorafgaande kennisgeving van reclameactiviteiten in haar ogen overbodig is, zolang de in artikel 41 van dezelfde richtlijnen opgenomen bepalingen inzake het algemeen belang worden nageleefd.

2.2.6. De in deze richtlijnen vastgelegde procedure inzake voorafgaande kennisgeving - zowel in het kader van het recht van vestiging als van vrije dienstverlening - is volgens de Commissie niet een maatregel ter bescherming van de consument, maar eenvoudigweg een procedure voor de uitwisseling van informatie tussen de toezichthoudende autoriteiten van de lid-staten. De kennisgevingsprocedure kan dan ook niet worden gezien als een essentiële vormvoorwaarde t.a.v. de geldigheid van een verzekeringsovereenkomst, aldus de Commissie, die overigens geen sancties voorstelt voor ondernemingen die niet aan deze voorwaarde voldoen ().

2.3. In het tweede deel van de ontwerpmededeling behandelt de Commissie als eerste punt de naleving van de regels inzake het algemeen belang in de verzekeringssector, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen het recht van vestiging en vrije dienstverlening (). Daarbij tracht zij het begrip algemeen belang af te bakenen aan de hand van de jurisprudentie van het Hof van Justitie.

2.3.1. Met name uitgaande van de interpretatie van het begrip algemeen belang in de derde verzekeringsrichtlijnen geeft de Commissie een opsomming van de gebieden waar nog geen sprake is van harmonisatie op communautair niveau (), en in verband waarmee uitdrukkelijk wordt verwezen naar het algemeen belang, te weten:

- de oprichting van een bijkantoor (artikel 10, lid 4, van de Richtlijnen 73/239/EG en 79/267/EG, zoals gewijzigd bij artikel 32 van de Richtlijnen 92/49/EG en 92/96/EG);

- het afsluiten van verzekeringsovereenkomsten (artikel 28 van de Richtlijnen 92/49/EG en 92/96/EG), hetzij in het kader van het recht van vestiging, hetzij in het kader van de vrije dienstverlening;

- reclame (artikel 41 van de Richtlijnen 92/49/EG en 92/96/EG);

- ziekteverzekeringsovereenkomsten die de door een wettelijk socialezekerheidsstelsel geboden dekking vervangen (artikel 54, lid 1, van Richtlijn 92/49/EG) ().

2.3.2. De Commissie baseert zich ook hier weer op de jurisprudentie van het Hof van Justitie om een duidelijk onderscheid te maken tussen discriminerende en niet-discriminerende beperkingen.

2.3.2.1. Overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie () kunnen discriminerende beperkingen alleen worden gerechtvaardigd op grond van artikel 56 van het Verdrag, d.w.z. indien er redenen van algemeen belang van niet-economische aard (openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid) in het spel zijn.

2.3.2.2. Bij niet-discriminerende maatregelen daarentegen kunnen redenen van algemeen belang van economische aard worden ingeroepen.

2.3.2.2.1. Uitgaande van de jurisprudentie van het Hof van Justitie geeft de Commissie, louter bij wijze van voorbeeld, een opsomming van de gebieden die onder het algemeen belang kunnen vallen [hoofdstuk IV 2 a)].

2.3.2.2.2. Het is echter niet voldoende dat een maatregel onder een van deze gebieden valt. Ook aan de volgende vereisten moet worden voldaan:

i) noodzakelijkheid;

ii) proportionaliteit;

iii) geen overlapping met de voorschriften van het land van oorsprong ().

2.3.2.2.3. Aangezien het begrip algemeen belang echter een beperking van de fundamentele vrijheden impliceert, dient het altijd restrictief te worden uitgelegd en mag er slechts bij wijze van uitzondering een beroep op worden gedaan. De opneming van volledige gedeelten van de nationale wetgeving in de lijst van bepalingen van algemeen belang is in de ogen van de Commissie dan ook ongerechtvaardigd en overdreven.

2.3.2.2.4. Hoewel de beperkingen inzake het algemeen belang zowel in het kader van het recht van vestiging als van de vrije dienstverlening gelden, kan de beoordeling van de proportionaliteit in de praktijk afhankelijk zijn van de manier waarop de dienstverlening plaatsgrijpt (recht van vestiging of vrij verrichten van diensten).

2.3.2.3. Vervolgens wordt een reeks voorbeelden (negen) gegeven van situaties waarin een lid-staat van ontvangst zich heeft beroepen op het algemeen belang om de naleving van de nationale regelgeving af te dwingen, terwijl dat in de ogen van de Commissie niet gerechtvaardigd was, noch in het licht van de beginselen van de derde richtlijnen, noch meer specifiek met het oog op de consumentenbescherming, transparantie, de beperkingen m.b.t. bankactiviteiten, de soevereiniteit inzake het taalgebruik of de marktdiscipline. Het gaat om:

i) de vereiste van voorafgaande kennisgeving van de algemene voorwaarden van verzekeringspolissen of andere contractuele documenten;

ii) het verbod op kapitalisatieverzekeringen in landen waar deze activiteit enkel mag worden verricht door kredietinstellingen;

iii) verplichte bonus/malusstelsels bij de vaststelling van premies voor autoverzekeringen;

iv) het onvoorwaardelijke verplichte gebruik van de taal van het land van ontvangst, als voorwaarde voor de geldigheid van de overeenkomsten ();

v) het willekeurig verplicht stellen van de naleving van de gedragsregels van de beroepsverenigingen waarvan de ondernemingen uit de lid-staat van herkomst geen lid zijn ();

vi) het willekeurig opleggen door de lid-staat van ontvangst van technische maximum rentepercentages bij levensverzekeringen voor ondernemingen uit een andere lid-staat, zowel in het kader van het recht van vestiging als van de vrije dienstverrichting;

vii) het willekeurig verplicht stellen van standaard- of minimumvoorwaarden voor bepaalde verzekeringen, zonder rekening te houden met de noodzaak ervan en de proportionaliteit, of zelfs maar na te gaan of dit discriminatie tot gevolg kan hebben;

viii) het verplicht stellen van een eigen risico;

ix) de algemene en onvoorwaardelijke verplichting om een afkooprecht en/of een winstdeling in levensverzekeringsovereenkomsten op te nemen.

2.3.2.4. De Commissie aanvaardt en erkent daarentegen wel het verbod op "cold calling" om verzekeringen te verkopen (ongewenste reclame).

2.3.3. Voorts wijst de Commissie erop dat het niet aangaat zonder meer aan te nemen dat de nationale regelgevingen die zogenaamd bedoeld zijn om de consument te beschermen, allemaal onder de noemer algemeen belang vallen, en dat concreet moet worden nagegaan of zij ook daadwerkelijk beantwoorden aan de criteria van het Hof van Justitie. Zo moet met name worden onderzocht of de toepassing ervan geen discriminatie impliceert t.o.v. de ondernemingen uit het land van ontvangst.

2.3.4. Ten slotte verwijst de Commissie naar situaties waarin de nationale wetgeving van de lid-staat van ontvangst dwingend toepasselijk is op bepaalde verzekeringsovereenkomsten (met name collectieve risico's, levensverzekeringen en verplichte niet-levensverzekeringen), of waarin bij geschillen een beroep kan worden gedaan op bepalingen van "dwingende aard" of van "openbare orde" van de lid-staat van ontvangst. Tevens verklaart zij dat, indien de vrije dienstverlening op het gebied van verzekeringen hierdoor in het gedrang dreigt te komen, zelfs in deze gevallen de regelgeving dient te worden getoetst aan de criteria waarmee kan worden bepaald of het algemeen belang al dan niet op legitieme gronden wordt ingeroepen. Voorts dient steeds het beginsel van de voorrang van de Gemeenschapswetgeving op de nationale privaatrechtelijke bepalingen voor ogen te worden gehouden.

3. De definitie van het algemeen belang door het Hof van Justitie

3.1. De Commissie levert uitgebreid commentaar op het standpunt van het Hof van Justitie t.a.v. het algemeen belang en het onderscheid tussen het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten ().

Met name in verband met het algemeen belang zijn er evenwel nog een aantal aspecten die opheldering behoeven, omdat zij rechtstreekse gevolgen hebben voor de verzekeringssector.

3.2. Zo zijn verzekeringsondernemingen die hun activiteit uitoefenen in een andere lid-staat op basis van eenzelfde vergunning, volgens de derde richtlijnen verplicht zich te houden aan de in de lid-staat van ontvangst vigerende bepalingen inzake het algemeen belang, waarbij in principe geen belang wordt gehecht aan de manier waarop de activiteit wordt uitgeoefend (recht op vestiging of vrije dienstverlening).

3.2.1. Niettemin vestigt het Hof van Justitie de aandacht op het feit dat de lid-staat niet kan eisen dat een dienstverlener àlle voor een vestiging geldende voorwaarden in acht neemt, omdat hierdoor de vrije dienstverlening op de helling zou kunnen komen te staan ().

3.2.2. Het Hof baseert zich hierbij op de stelling dat overeenkomstig artikel 59 van het Verdrag niet alleen elke vorm van discriminatie, maar ook alle restrictieve maatregelen die de vrije uitoefening van de activiteit in de weg staan - ook indien deze zonder onderscheid gelden voor binnenlandse dienstverleners en dienstverleners uit andere lid-staten - moeten worden afgeschaft ().

3.2.3. Het Hof heeft verder zelfs uitdrukkelijk verklaart dat "de interne markt in de sector schadeverzekering zowel uit het oogpunt van de vrijheid van vestiging als uit dat van het vrij verrichten van diensten moet worden voltooid, ten einde het voor verzekeringsondernemingen die hun hoofdkantoor in de Gemeenschap hebben, gemakkelijker te maken in de Gemeenschap gelegen risico's te dekken" ().

3.3. Voorts is het Hof van Justitie van oordeel dat niet alleen het ingeroepen belang in abstracte zin aan het algemeen belang moet worden getoetst, maar dat concreet ook het opleggen van restrictieve maatregelen uit hoofde van het algemeen belang aan bepaalde eisen moet voldoen, wil men de vrije dienstverlening in de Gemeenschap, en daarmee de werking van de interne verzekeringsmarkt, niet in gevaar brengen (). Het Hof vermeldt de volgende - cumulatieve - vereisten ():

a) de door de lid-staat ingeroepen regels moeten hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang;

b) het mag niet gaan om gebieden waar de Gemeenschapswetgeving al harmonisatie heeft ingevoerd;

c) de nationale regels mogen niet indruisen tegen het verbod op discriminatie op grond van nationaliteit;

d) zij moeten objectief noodzakelijk zijn om het belang in kwestie te beschermen;

e) zij moeten in verhouding staan tot de nagestreefde doelstelling, d.w.z. dat ze niet verder mogen gaan dan voor het bereiken van deze doelstelling noodzakelijk is, en er mogen geen andere, minder restrictieve bepalingen voorhanden zijn waarmee de doelstelling eveneens zou kunnen worden bereikt;

f) het belang in kwestie mag niet worden gewaarborgd door regels waaraan de dienstverlener is onderworpen in zijn lid-staat van herkomst.

3.4. Het Hof heeft er herhaaldelijk op gehamerd dat de lid-staten die zich beroepen op het algemeen belang de daaraan verbonden voorwaarden moeten naleven. Zo mag de toepassing van de nationale regels geen discriminatie inhouden, () en dient het nastreven van de doelstelling via verschillende wegen (overlapping) te worden vermeden. Het is aan de lid-staat te bewijzen dat de door hem opgelegde beperking, of deze nu is ingegeven door redenen van economische, en met name van belastingtechnische aard (), of door andere redenen, noodzakelijk en geschikt is om het belang in kwestie te beschermen.

3.5. Daar komt bij dat het Hof de reikwijdte van het begrip algemeen belang in het kader van het recht van vestiging () heeft opgenomen in de voorwaarden voor toegang en uitoefening (). Anderzijds heeft het ook verklaard dat verdoken praktijken die tot discriminerende behandeling leiden (), nooit kunnen worden gerechtvaardigd op grond van het algemeen belang.

3.6. De jurisprudentie van het Hof () toont dus duidelijk aan dat het inroepen van het algemeen belang niet volstaat om discriminerende bepalingen op te leggen. Het Hof is van oordeel dat regels die een discriminerende behandeling van marktdeelnemers uit andere lid-staten impliceren, enkel kunnen worden opgelegd uit hoofde van de bepalingen van artikel 56 van het Verdrag (). Het begrip openbare orde wordt in de jurisprudentie ontegenzeggelijk in enge zin geïnterpreteerd, en kan alleen in uitzonderlijke omstandigheden worden ingeroepen.

3.7. Op artikel 56 van het Verdrag kan geen beroep worden gedaan om doelstellingen van economische met name fiscale aard na te streven, aangezien daarmee de nationale (), marktdeelnemers zouden worden beschermd.

Het oordeel van het Hof van Justitie is in dit geval doorslaggevend: een lid-staat heeft in geen geval het recht dergelijke maatregelen op te leggen indien deze discriminatie inhouden van een marktdeelnemer die over een vergunning beschikt en op zijn grondgebied actief is, hetzij in het kader van het vrij verrichten van diensten, hetzij in het kader van het recht van vestiging. Dit verbod vloeit zowel voort uit een restrictieve interpretatie van artikel 56 van het Verdrag als uit de voorwaarden die verbonden zijn aan het inroepen van het algemeen belang van de staat, en is gerechtvaardigd op grond van de incompatibiliteit ervan met de grondbeginselen van het Verdrag.

3.8. In verband met de gebieden die onder het begrip algemeen belang vallen, heeft het Hof van Justitie een aantal standpunten ingenomen, met name aangaande de rechten van de consument, waaruit blijkt dat de bescherming van deze rechten bepaalde beperkingen van de vrije dienstverrichting kan rechtvaardigen (), ten minste indien de lid-staat kan bewijzen dat zijn nationale wetgeving deze bescherming daadwerkelijk nastreeft, en dat deze adequaat, noodzakelijk en proportioneel is. Toch blijft controle van deze nationale bepalingen volgens het Hof noodzakelijk, zodat zij niet kunnen worden gebruikt om de vrije mededinging op de interne markt te belemmeren ().

3.9. Het inroepen van het algemeen belang mag niet bedoeld zijn om de vrije uitoefening van verzekeringsactiviteiten te dwarsbomen. Zo is het niet voldoende dat het gebied in kwestie onder het begrip algemeen belang valt (), er dient ook te worden voldaan aan een aantal voorwaarden i.v.m. de toepassing van de opgelegde regels.

3.9.1. Bepaalde nationale fiscale bepalingen, die een belemmering van de vrije dienstverrichting tot gevolg hebben, vervalsen de concurrentie, wat de activiteit van marktdeelnemers uit andere landen een spaak in de wielen kan steken. Het Hof van Justitie heeft onlangs zijn goedkeuring gehecht aan een aantal op het algemeen belang gebaseerde bepalingen die gericht zijn op de coherentie van het belastingstelsel, op voorwaarde dat deze bepalingen niet discriminerend zijn (). Fiscale controle en coherentie mogen dus slechts via een dwingend beroep op het algemeen belang worden beschermd indien dit niet gebeurt met behulp van discriminerende maatregelen en als met de economische aspecten rekening gehouden wordt ().

3.9.2. Behalve de door de lid-staat ingeroepen rechtvaardiging van het algemeen belang en de naleving van de vereisten i.v.m. het opleggen van bepaalde regels, is het Hof van Justitie () van mening dat de toepassing van deze regels ook dient te beantwoorden aan de beginselen van niet-discriminatie, niet-overlapping (), noodzakelijkheid, geschiktheid en proportionaliteit, aangezien het inroepen van het algemeen belang een uitzondering vormt op de in het Verdrag opgenomen grondbeginselen inzake het vrij verkeer.

3.9.3. Overeenkomstig de recente jurisprudentie moet elke nationale bepaling () compatibel zijn met de Gemeenschapswetgeving, wat impliceert dat het inroepen van redenen van algemeen belang om bindende bepalingen te kunnen opleggen, een uitzondering moet blijven. Een lid-staat kan niet zonder meer een geheel van regels opleggen omdat hij die als dwingend beschouwt. De lid-staten dienen te streven naar compatibiliteit van hun juridisch instrumentarium met de Gemeenschapswetgeving. Het inroepen van het algemeen belang dient te worden beschouwd als een veiligheidsklep.

3.10. Nog in dit verband heeft het Hof () zich gebogen over het verbod op "cold calling" in het kader van grensoverschrijdende dienstverlening, dat een beperking van het vrij verrichten van diensten inhoudt. Bijzonder interessant in dit verband is de analyse van de jurisprudentie in het arrest Alpine Investments inzake diensten die per telefoon worden aangeboden in andere lid-staten. In dit arrest wordt het nationaal belang ingeroepen t.o.v. een onderdaan die vraagtekens plaatst bij de voorwaarden voor de toepassing van deze beperking.

3.10.1. Overeenkomstig de interpretatie die het Hof van artikel 59 van het Verdrag geeft, impliceert vrije dienstverrichting niet noodzakelijk dat de dienstverlener zich verplaatst naar het land waar de ontvanger van de diensten verblijft.

3.10.2. Met betrekking tot de regels die de grensoverschrijdende handel aan banden leggen, zelfs indien zij zowel op de eigen onderdanen als op burgers uit andere lid-staten van toepassing zijn, bevestigt het Hof voorts dat het verbod op de beperking van het vrij verrichten van diensten zowel de lid-staat van ontvangst als de lid-staat van herkomst bindt.

3.10.3. Dit arrest heeft betrekking op het gebruik van "cold calling". Dergelijke praktijken vormen geen inbreuk op de vigerende EU-wetgeving, maar kunnen wel door de nationale wetgeving worden verboden. Een dergelijk verbod beperkt zich evenwel niet tot louter interne situaties, maar kan betrekking hebben op grensoverschrijdende situaties. Het wordt de nationale marktdeelnemers immers verboden om contact op te nemen met potentiële klanten in een andere lid-staat, wat niet zonder gevolgen blijft voor de intracommunautaire handel.

3.10.4. Aangezien een lid-staat in dit geval dus het recht op vrije dienstverrichting van zijn onderdanen aan banden legt, meent het Hof dat een onderneming uit een bepaalde lid-staat zich tegen een dergelijke door die lid-staat opgelegde beperking kan verzetten op grond van het recht van vrije dienstverrichting, op voorwaarde dat de beperking slaat op diensten die worden verricht in de andere lid-staat.

3.10.5. De vraag is of een lid-staat redenen van algemeen belang kan inroepen wanneer hij beperkingen oplegt aan het recht van zijn onderdanen op het vrij verrichten van diensten. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie kan worden afgeleid dat nationale bepalingen die de vrije dienstverlening binnen de Gemeenschap zonder enige objectieve rechtvaardiging bemoeilijken, indruisen tegen de vrije dienstverrichting en dus ongerechtvaardigd zijn.

4. Opmerkingen bij de ontwerpmededeling

4.1. Het Comité wijst erop dat de Commissie met haar ontwerpmededeling voorziet in de behoefte aan verduidelijking van een aantal fundamentele begrippen. De onduidelijke en uiteenlopende interpretaties die op dit moment in omloop zijn, kunnen immers een belemmering vormen voor de interne verzekeringsmarkt. Een wijziging van de wetgeving, waarop het Comité in zijn basisadvies al heeft aangedrongen, kan via deze weg echter niet worden bewerkstelligd. De mededeling moet rechtszekerheid verschaffen, zowel ten aanzien van aan de Commissie voorgelegde zaken die nog niet bij het Hof aanhangig gemaakt zijn, als van zaken die haar nog zullen worden voorgelegd.

4.2. Hieronder volgt een aantal kanttekeningen bij de manier waarop de Commissie de twee hoofdthema's uit de ontwerpmededeling aanpakt.

4.3. Het begrip algemeen belang

4.3.1. De hier door de Commissie naar voren geschoven interpretatie van het begrip algemeen belang berust volledig op de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Zoals al eerder opgemerkt gaat de Commissie in haar opsomming van de jurisprudentie evenwel voorbij aan een aantal belangrijke arresten - men denke aan het arrest Keck en Withouard (november 1993), het arrest Frans Verbond van verzekeringsondernemingen (november 1995) en het arrest Jessica Safir (april 1998) -, en houdt zij in haar interpretatie onvoldoende rekening met de specifieke kenmerken van de sector in kwestie, vooral waar het gaat om situaties waarin - openbare of particuliere - actoren die in een geest van solidariteit het algemeen belang nastreven en op grond daarvan niet onder de mededingingsregels vallen ().

4.3.2. Zonder afbreuk te willen doen aan de derde verzekeringsrichtlijnen, waarin wordt bepaald dat de regels inzake het algemeen belang zonder onderscheid van toepassing zijn in het kader van het recht van vestiging en van het vrij verrichten van diensten, dient hier toch te worden opgemerkt dat de Commissie onvoldoende aandacht lijkt te besteden aan het feit dat het Hof van Justitie zelf van mening is dat het juridische kader voor dienstverleners die hun activiteiten uitoefenen op grond van het vrij verrichten van diensten, vrijer en minder restrictief dient te zijn dan in het geval van het recht van vestiging (), vooral als de dienstverlening niet met zich meebrengt dat de dienstverlener zich gaat vestigen in het land waar de dienst wordt uitgeoefend ().

4.3.2.1. Gezien de niet te verwaarlozen verschillen tussen deze twee situaties had de Commissie er goed aan gedaan duidelijk aan te geven waar, met het oog op het algemeen belang, de grens ligt tussen het recht van vestiging en vrije dienstverrichting, met name aan de hand van concrete voorbeelden uit de jurisprudentie en de praktijk in de lid-staten. Voorts had de Commissie met name uit het arrest Keck en Withouard lering moeten trekken: zij had in haar mededeling interpretatieve richtsnoeren ten aanzien van de voorwaarden voor toepassing van het beginsel van algemeen belang moeten opnemen, met name wat het toezicht op de proportionaliteit betreft.

4.3.2.2. Een uit hoofde van het algemeen belang opgelegde beperking kan, naar gelang van de omstandigheden, als proportioneel worden beschouwd in het geval van een bijkantoor in de lid-staat van ontvangst, terwijl dat niet het geval hoeft te zijn als er sprake is van vrije dienstverlening ().

4.3.3. De Commissie neemt evenmin een standpunt in over de bewijslast bij geschillen inzake het algemeen belang. Het Comité gaat ervan uit dat de toezichthoudende autoriteiten voor elk geval afzonderlijk zullen moeten aantonen dat de regels die zij willen opleggen aan ondernemingen uit andere lid-staten, in overeenstemming zijn met alle door het Hof van Justitie vastgestelde voorwaarden.

4.3.4. Ook verwijst de Commissie wel naar de praktijk van bepaalde lid-staten die de totaliteit van hun wetgeving op bepaalde gebieden als regels van algemeen belang aanmerken, zonder evenwel concreet aan te geven welke bepalingen daadwerkelijk fundamentele beginselen van algemeen belang impliceren (), maar zij neemt hierover geen duidelijk standpunt in.

4.3.4.1. Dit soort gebrekkige informatie waarmee de verzekeringsondernemingen uit de landen van herkomst het moeten stellen, én de ondoorzichtigheid van de nationale wetgevingen waarvan de interpretatie - zoals blijkt uit de tegenstrijdige besluiten van de respectieve nationale rechtbanken, vooral in het geval van vrije dienstverrichting - problematisch is, vormen een ernstige belemmering voor de voltooiing van de interne verzekeringsmarkt.

4.3.4.2. Ook vergeet de Commissie te vermelden dat in de derde richtlijnen niet wordt ingegaan op de vraag op wie de plicht rust om ondernemingen die hun activiteiten uitoefenen in het kader van de vrije dienstverlening () op de hoogte te brengen van de regels inzake het algemeen belang, wat toch een cruciale vraag is, met name als men ervan uitgaat dat deze bepalingen inhoudelijk, of op zijn minst qua reikwijdte, verschillen naar gelang er sprake is van recht van vestiging dan wel van vrije dienstverrichting (proportionaliteit). Het Comité zou willen dat de informatietaak van de toezichthoudende autoriteiten in een juridische verplichting wordt omgezet.

4.3.4.3. De Commissie spreekt zich verder evenmin uit over de plicht van de autoriteiten van het land van ontvangst om de verzekeringssector uitputtende en gedetailleerde lijsten van de bepalingen in verband met het algemeen belang te bezorgen, waarin ook de interpretatie van de nationale rechtbanken én van de overheid zelf is opgenomen (). Hierbij moet in ieder geval concreet, duidelijk en ondubbelzinnig worden aangegeven hoe die bepalingen in de praktijk worden toegepast ().

4.3.4.4. Ten slotte gaat de Commissie voorbij aan de vraag of de lid-staten verplicht zou moeten worden om de Commissie en de andere lid-staten van te voren op de hoogte te brengen van hun voornemen om nieuwe regels van algemeen belang in te voeren en een degelijke en gedetailleerde motivering van hun besluit voor te leggen, zodat de Commissie, indien zij van mening is dat een dergelijke maatregel ongegrond is, onmiddellijk de nodige wettelijke mechanismen in werking kan stellen ().

4.3.5. Het feit dat de verzekeringsmaatschappijen in bepaalde lid-staten van ontvangst verplicht zijn, zij het dan a posteriori, de toezichthoudende autoriteiten systematisch in te lichten over de voorwaarden van hun verzekeringsovereenkomsten, is in de ogen van de Commissie blijkbaar niet in strijd met de derde richtlijnen.

4.3.6. Ook het feit dat bepaalde lid-staten de mogelijkheid van verzekeringsmaatschappijen om te investeren in aandelen van andere ondernemingen aan banden leggen, ook als dit buiten de technische reserves om gebeurt, wordt door de Commissie doodgezwegen.

4.3.7. Het probleem van de taal van de overeenkomst wordt door de Commissie al te licht opgevat. Zij vergeet dat er landen zijn waar de wet voorschrijft dat alle contractuele documenten verplicht moeten worden opgesteld in de taal van het land, zo niet verliezen zij hun rechtsgeldigheid. Daar komt nog bij dat met name niet-levensverzekeringsovereenkomsten ook betrekking hebben op derden in het land van ontvangst waar het risico gelegen is. Dit laatste element is doorslaggevend voor de keuze van de toepasselijke wetgeving en de bevoegde rechtbank ().

4.3.8. Voorts zwijgt de Commissie in alle talen over het feit dat levensverzekeringsondernemingen in bepaalde lid-staten geen collectieve pensioenfondsen mogen beheren, hoewel deze mogelijkheid in de eerste richtlijn (bijlage, branche 7a) uitdrukkelijk wordt opengelaten.

4.3.9. Afkooprechten en winstdeling worden door de Commissie in één adem besproken, hoewel daaraan uiteenlopende motiveringen ten grondslag liggen en de twee dus niet op gelijke voet kunnen worden gesteld. Vooral tijdens de eerste jaren kunnen er t.a.v. de tarifering immers geldige redenen van algemeen belang bestaan om het afkooprecht veilig te stellen.

4.3.10. De Commissie spreekt zich niet uit over het feit dat de onderneming verplicht is in de lid-staat van ontvangst een vertegenwoordiger voor belastingkwesties aan te wijzen, ook al worden geen belastbare premies geïnd.

4.3.11. De Commissie blijft wel stilstaan bij de regels aan de hand waarvan bij een conflict kan worden vastgesteld welk recht van toepassing is op verzekeringsovereenkomsten, en het feit dat die zo complex zijn dat zij de voltooiing van de interne verzekeringsmarkt in de weg staan, maar zij doet geen concrete voorstellen voor de vereenvoudiging en verduidelijking daarvan. In dit verband zij ook verwezen naar het voorstel van de Commissie van 12 december 1997 tot wijziging van het Verdrag van Brussel ().

4.3.12. De Commissie had in het kader van de beperkingen van het vrije kapitaalverkeer die rechtstreekse gevolgen hebben voor de verzekeringsmarkt, zowel ten aanzien van het recht van vestiging als de vrije dienstverlening, nog een andere kwestie kunnen aansnijden: er moet nl. voorkomen worden dat verzekeringscontracten gebruikt worden als instrument om geld wit te wassen ().

4.4. Het onderscheid tussen het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten

4.4.1. Ook de interpretatie die de Commissie geeft van het onderscheid tussen het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten roept bij het Comité heel wat vragen op. Allereerst moet duidelijk gesteld worden dat de analyse van de Commissie betrekking moet hebben op de drie door het Hof van Justitie omschreven vormen waarin vrije dienstverlening zich voordoet: 1) de verzekeraar verplaatst zich naar de lid-staat van de verzekeringsnemer; 2) de verzekerde verplaatst zich naar de lid-staat van de verzekeraar; 3) noch de verzekeringnemer, noch de verzekeraar verplaatsen zich.

4.4.2. Voorts kan ten aanzien van het tijdelijke of toevallige karakter van de dienst en de strekking van de criteria van frequentie, duur, periodiciteit en continuïteit het volgende worden opgemerkt. Hoewel in laatste instantie toch altijd het oordeel van het Hof van Justitie over elk geval afzonderlijk de doorslag geeft, zou de Commissie de inhoud van deze begrippen, aan de hand waarvan de grens tussen recht van vestiging en vrije dienstverrichting kan worden getrokken, verder moeten toelichten. Zij zou een en ander kunnen verduidelijken aan de hand van voorbeelden uit de jurisprudentie.

4.4.3. Mede gezien het feit dat in de verzekeringsrichtlijnen uitdrukkelijk onderscheid wordt gemaakt tussen beide begrippen, zou het misschien zelfs logischer zijn te stellen dat de vestigingsregeling alleen van toepassing is wanneer een onderneming in een andere dan de lid-staat van herkomst een bijkantoor of agentschap opent dat gemachtigd is haar te vertegenwoordigen en verzekeringsovereenkomsten af te sluiten. Alle andere gevallen, waarin er geen sprake is van een fysieke aanwezigheid ("vestiging") en dergelijke bevoegdheden, zouden dan onder de vrije dienstverrichting vallen ().

4.4.3.1. De vraag wie de contacten legt met het oog op het afsluiten van een overeenkomst, is dan niet langer relevant.

4.4.3.2. Wordt het onderscheid evenwel bepaald aan de hand van criteria als continuïteit en frequentie van de activiteit van de dienstverlener, dan is het recht van vestiging van toepassing, of de dienstverlener zich nu al dan niet naar de lid-staat van ontvangst verplaatst, ten minste indien zijn activiteit hoofdzakelijk of uitsluitend gericht is op de markt van die lid-staat, en indien het in zijn bedoeling ligt zich te onttrekken aan de wetgevende of bestuursrechtelijke bepalingen, de belastingwetgeving of de beroepsregels die van toepassing zijn op de verzekeraars die zich in die lid-staat vestigen (fraude) (). Om te voorkomen dat "vrije dienstverlening" systematisch in "recht van vestiging" wordt omgezet, zou het met het oog op dit laatste geval nuttig zijn duidelijk de elementen te omschrijven die ten grondslag liggen aan de bedoeling de wetten en voorschriften te omzeilen.

4.4.4. De Commissie spreekt zich evenwel niet duidelijk uit over het afsluiten van verzekeringscontracten door makelaars ("brokers"), die, aangezien zij onafhankelijk optreden (), onder de vrije dienstverrichting vallen. Telkens als de Commissie "zelfstandig tussenpersoon" gebruikt, dient zij uit te gaan van het begrip "zelfstandige" overeenkomstig artikel 3 van de tweede richtlijnen "leven" en "niet-leven".

4.4.4.1. Voor andere tussenpersonen in het verzekeringsbedrijf lijkt het criterium "exclusiviteit" niet aanvaardbaar, aangezien daardoor vestigingen op vaste basis zouden worden uitgesloten van het vestigingsrecht, alleen omdat zij voor meer dan één onderneming optreden (). Een exclusieve opdracht kan eventueel worden beschouwd als een aanwijzing dat het om een "zelfstandige" gaat in het kader van het recht van vestiging, maar een definitief oordeel daarover moet steeds worden gebaseerd op de aard en de begrenzing van zijn taken ().

4.4.4.2. Met name uit het arrest Gebhard blijkt ook overduidelijk dat het bestaan van een permanente structuur niet afdoende is om te besluiten dat het recht van vestiging van toepassing is. Bijkomende en cumulatieve voorwaarden zijn ook dat de tussenpersoon gemachtigd is om de verzekeringsonderneming te vertegenwoordigen en haar verbindt bij het afsluiten van contracten.

4.4.4.3. Ook toont de jurisprudentie van het Hof aan - men denke met name aan het arrest Shearson Lehman Hutton - dat noch het criterium exclusiviteit, ten minste indien een en ander niet gepaard gaat met toezicht en leiding van het moederbedrijf, noch de afhankelijkheid van het in een andere lid-staat gevestigde moederbedrijf, doorslaggevend zijn bij het maken van onderscheid tussen een bijkantoor, een agentschap en een vestiging ().

4.4.4.4. In de lijn van de door de Commissie terecht vermelde uitzonderingsgevallen waarin het recht van vestiging niet van toepassing is, dient tenslotte ook te worden verwezen naar de gevallen waarin in de lid-staat van ontvangst een beroep wordt gedaan op een tussenpersoon die enkel belast is met het beheer en de afwikkeling van een schadegeval (b.v. een advocaat), en waarbij het tijdelijke of permanente karakter van de opdracht niet ter zake doet (met name in de juridische sfeer) ().

4.4.5. Reclame, in welke vorm dan ook, valt volgens de Commissie nooit onder de in artikel 34 van de derde richtlijnen vastgelegde bepalingen inzake de kennisgevingsprocedure.

4.4.5.1. Deze kwestie verdient echter nadere aandacht, met name "wanneer de reclameboodschap (...) een commerciële stap is die neerkomt op een echte uitnodiging om op afstand een overeenkomst te sluiten, dan wel voorafgaat aan een fysieke verplaatsing van de dienstverrichter", waarbij het de bedoeling is dat een contract wordt afgesloten, aldus het Comité in zijn advies CES 542/96 inzake de banksector (). De Commissie zou bovendien ook nauwkeurig moeten aangeven wanneer een reclameboodschap aan deze voorwaarden beantwoordt. Om vast te kunnen stellen of een reclameboodschap uitnodigt tot het sluiten van een overeenkomst, kan worden uitgegaan van criteria als: worden er telefoonnummers, adressen of E-mailgegevens verstrekt? Wordt aangegeven waar de producten verkrijgbaar zijn?, enz.

4.4.6. Met het oog op markttransparantie zou volgens het Comité verplicht moeten worden gesteld een lijst te publiceren, of althans vrij toegankelijk te maken, van verzekeraars die hun voornemen te kennen hebben gegeven hun activiteit in het kader van de vrije dienstverlening te verrichten.

4.4.7. Het gebruik van nieuwe technologieën bij de uitoefening van verzekeringsactiviteiten op de interne markt wordt in de mededeling wel even aangestipt, maar de Commissie lijkt te vergeten dat deze technologieën vandaag al niet meer weg te denken zijn, en dat het reeds mogelijk is op afstand informatie te verstrekken, te onderhandelen, en een verzekeringsovereenkomst af te sluiten, dit alles dankzij het Internet en interactieve terminals, om maar te zwijgen van het gebruik van elektronische instrumenten.

4.4.7.1. Het zou nuttig geweest zijn indien de Commissie zich over deze problematiek had gebogen, en oplossingen en interpretaties had aangedragen voor situaties die allang geen toekomstmuziek meer zijn.

4.4.8. De Commissie merkt terecht op dat voorafgaande kennisgeving overeenkomstig de artikelen 34 en 35 van de derde richtlijnen niet beschouwd mag worden als vormvoorwaarde voor de geldigheid van het contract, maar het lijkt te ver te gaan te stellen dat een en ander "geen maatregel met betrekking tot de consumentenbescherming" is.

4.4.8.1. Het verzet van een lid-staat tegen het uitoefenen van een activiteit in het kader van de vrije vestiging of de vrije dienstverlening kan integendeel in hoofdzaak gebaseerd zijn op de noodzakelijke bescherming van de consument. Dit is het geval wanneer de toezichthoudende autoriteit de verzekeraar verbiedt risico's te dekken die in zijn land van oorsprong weinig voorkomen. De verzekeraar beschikt dan namelijk niet over de nodige technische kennis en/of het nodige financiële vermogen, waardoor zijn algemene solvabiliteit bij een schadegeval in het gedrang zou kunnen komen (). Deze wetgeving, die overigens altijd bij een rechtbank aangevochten kan worden, is dan gebaseerd op het ontbreken van kennisgeving in de lid-staat van vestiging of de lid-staat waar de dienst wordt verleend.

4.4.8.2. Het lijkt derhalve noodzakelijk te bepalen dat de uitoefening van een activiteit in het kader van het vrij verrichten van diensten of het recht van vestiging aanleiding kan zijn tot toepassing van de procedures - met inbegrip van de urgentieprocedure - die zijn neergelegd in artikel 40 van de Richtlijnen 92/49/EG en 92/96/EG indien niet voldaan is aan de voorwaarden met betrekking tot kennisgeving bij de lid-staat van oorsprong en de daarmee gepaard gaande formaliteiten.

4.5. Voor het overige is de analyse van de Commissie correct, en draagt zij de volledige goedkeuring van het Comité weg. Het Comité herinnert er wel aan dat op dit document een volwaardige interpretatieve mededeling moet volgen.

4.5.1. Als laatste wil het Comité toch nog enkele aspecten aanstippen die niet aan de orde komen in de Commissiemededeling, maar toch onontbeerlijk zijn voor de voltooiing van de interne verzekeringsmarkt, zoals de harmonisatie van de grondslagen van verzekeringsovereenkomsten en van de directe- en indirecte-belastingsstelsels. Deze kwesties worden overigens uitvoerig belicht in het advies dat aan het onderhavige voorafging.

5. Conclusies

5.1. Het Comité acht het wenselijk dat de Commissie voor het verzekeringsbedrijf een interpretatieve mededeling opstelt over het algemeen belang, het vrij verrichten van diensten en het recht van vestiging, zoals zij dat ook voor de banksector heeft gedaan.

5.2. Het huidige discussiedocument vormt in de ogen van het Comité een degelijk uitgangspunt, op voorwaarde dat terdege rekening wordt gehouden met de hierboven geformuleerde opmerkingen. Wel behoudt het Comité zich voor ook over de definitieve versie van het document advies uit te brengen. Het onderstreept dat het werk dat tot nog toe door de Commissie is verricht al bijzonder nuttig is gebleken in het kader van de initiatieven ter vereenvoudiging van de wetgeving, die deel uitmaken van het SLIM-programma.

5.3. Het feit dat een aantal fundamentele beginselen van de verzekeringsmarkt, waarbij het begrip algemeen belang een Europese dimensie dient te krijgen, hier in een interpretatieve tekst worden vastgelegd, mag geen afbreuk doen aan de rechtsgeldigheid van de contractuele betrekkingen, in het bijzonder wat de bescherming van de consument aangaat. De toezichthoudende autoriteiten moeten dan ook over de nodige middelen beschikken om het correcte verloop van verzekeringsactiviteiten te waarborgen.

5.4. Het gros van de problemen op de verzekeringsmarkt kan onmogelijk worden opgelost via een interpretatieve mededeling alleen. Het Comité refereert dan ook aan zijn initiatiefadvies "De consument en de verzekeringsmarkt" (), waarin het de Commissie er al op wijst dat in dit verband wettelijke bepalingen, ook op het internationale niveau, vereist zijn.

Brussel, 9 september 1998.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB C 95 van 30.3.1998, paragraaf 2.3.1.2.1.

() PB C 365 van 3.12.1997, blz. 7.

() Artikel 28 - De lid-staat waar het risico (van de verbintenis) is gelegen, kan de verzekeringnemer niet beletten een overeenkomst te sluiten met een verzekeringsonderneming die volgens de voorwaarden van artikel 6 van Richtlijn 73/239/EEG (79/267/EG) een vergunning heeft verkregen, voor zover deze overeenkomst niet in strijd is met de wettelijke bepalingen van algemeen belang die in de lid-staat waar het risico (van de verbintenis) is gelegen, gelden.

Artikel 32, lid 4 - Voordat het bijkantoor van de verzekeringsonderneming met zijn werkzaamheden aanvangt, beschikken de bevoegde autoriteiten van de lid-staat van het bijkantoor over twee maanden, te rekenen vanaf de ontvangst van de in lid 3 bedoelde mededeling, om in voorkomend geval aan de bevoegde autoriteiten van de lid-staat van herkomst de voorwaarden, verband houdende met het algemeen belang, aan te geven waaronder deze werkzaamheden in de lid-staat van het bijkantoor moeten worden uitgeoefend.

Artikel 41 - Deze richtlijn belet verzekeringsondernemingen die hun hoofdkantoor in een lid-staat hebben niet, hun diensten met alle beschikbare communicatiemiddelen te adverteren in de lid-staat van het filiaal of de lid-staat van dienstverrichting, mits zij alle eventuele voorschriften inzake de vorm en inhoud van dit adverteren in acht nemen die zijn vastgesteld om redenen van algemeen belang.

Artikel 54, lid 1 - Onverminderd andersluidende bepalingen kan een lid-staat waar overeenkomsten tot dekking van risico's van branche 2 van punt A van de bijlage bij Richtlijn 73/239/EEG de door het wettelijk stelsel van sociale zekerheid geboden dekking geheel of gedeeltelijk kunnen vervangen, verlangen dat deze overeenkomst voldoet aan de door die lid-staat vastgestelde bijzondere wettelijke bepalingen ter bescherming van het algemeen belang waarop deze verzekering betrekking heeft, en dat de bevoegde autoriteiten van deze lid-staat in kennis worden gesteld van de algemene en bijzondere voorwaarden van deze verzekering, alvorens deze in omloop wordt gebracht.

() Zie in dit verband het advies van het ESC over "De diensten van algemeen belang in Europa (mededeling van de Commissie)", (CES 605/97 van 20.5.1997) PB C 287 van 22.9.1997, blz. 85; en Lionel Monnier, in "Serviços Públicos, Missoes Publicas e Regulaçao na Uniao Europeia", CIRIEC, Parijs, blz. 195.

() Zie de interpretatieve mededeling van de Commissie over "Vrij verrichten van diensten en algemeen belang in de tweede richtlijn coördinatie bankrecht" (SEC(97) 1193 def. van 20.6.1997, en het ESC-advies nr. CES 542-4-96, (PB C 204 van 15.7.1996, blz. 66).

() Artikel 60, lid 3, van het Verdrag - Onverminderd de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het recht van vestiging, kan degene die de diensten verricht, daartoe zijn werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke dat land aan zijn eigen onderdanen oplegt. - zie ook de Interpretatieve mededeling van de Commissie over het vrij grensoverschrijdend verkeer van diensten, PB C 334 van 9.12.1993, blz. 3.

() Of de Commissie in een interpretatieve mededeling verder op deze kwestie moet ingaan, valt te betwisten. Wel staat vast dat het hier gaat om een lacune die aan de kaak is gesteld in het samenwerkingsprotocol van de autoriteiten die toezicht houden op de tenuitvoerlegging van de verzekeringsrichtlijnen, herzien tijdens de 109de conferentie van de toezichthoudende autoriteiten in oktober 1997 (DT/119/93, rev. 4).

() Zie Overweging 19 van Richtlijn 92/49/EG en Overweging 20 van Richtlijn 92/96/EG, die als volgt luiden: "Overwegende dat (...) de lid-staat waar het risico is gelegen er derhalve op moet toezien dat alle in de Gemeenschap aangeboden verzekeringsproducten zonder enige belemmering op zijn grondgebied op de markt kunnen worden gebracht, voor zover zij niet in strijd zijn met de wettelijke bepalingen van algemeen belang die in deze lid-staat gelden en voor zover dit algemeen belang niet door de voorschriften van de lid-staat van herkomst wordt gevrijwaard, mits deze wettelijke bepalingen zonder discriminatie van toepassing zijn op alle in deze lid-staat werkzame verzekeringsondernemingen, en mits zij objectief nodig zijn en toegesneden zijn op het beoogde doel".

() Men mag niet vergeten dat de voorwaarden voor de toegang tot en de uitoefening van de activiteit in de derde verzekeringsrichtlijnen slechts gedeeltelijk zijn geharmoniseerd; essentiële elementen als het overeenkomstenrecht en belastingen blijven buiten beschouwing.

() Zie voetnoot nr. 1, blz. 39.

() Zie b.v. het arrest Svensson en Gustavsson/minister voor huisvesting en urbanisme P.C-1148/93 Jurispr. I, 3977; zie ook de conclusies van de advocaat-generaal P.C-17/92, Fedicine/Spaanse staat, jur. I, 2258, punt 18.

() Zie het arrest Koninklijke Belgische Voetbalbond vzw/J.M. Bosman (P.C-415/93), waarin uitdrukkelijk wordt vermeld dat: de maatregelen objectief gezien noodzakelijk moeten zijn; hetzelfde resultaat niet zou kunnen worden verkregen met minder beperkende maatregelen; er geen voorschriften van de lid-staat van herkomst zijn die het algemeen belang verzekeren (in jur. I, 4999). Zie ook de vergelijkbare uitspraak Commissie/Duitsland van 4.12.1986 (zaak 205/84, jur. blz. 3803, punt 37).

() De Commissie gaat akkoord met dit beginsel, maar somt een aantal uitzonderingsgevallen op die nader onder de loep moeten worden genomen (punt IV, 2C IV).

() De Commissie maakt een uitzondering voor de door de nationale autoriteiten opgestelde gedragscodes, die moeten worden getoetst op hun verenigbaarheid met de artikelen 52 en 59 van het Verdrag.

() Zie met name de volgende arresten: zaak 33/74, arrest Van Binsbergen van 3.12.1974, Jur. 1974, blz. 1299; zaak 33/78, arrest Somafer van 22.11.1978, Jur. blz. 2183; zaak 139/80, arrest van 18.3.1981, Jur. blz. 819, arrest Blanckaert/Luisa Trost; zaak 89/91, arrest van 19.1.1993, Jur. blz. I-165, arrest Shearson; zaak C 23/93, arrest TV10 van 5.10.1994, Jur. blz. 4795; zaak C 55/94, arrest Gebhard van 30.11.1995, Jur. blz. I-4165; zaak 205/84, arrest Commissie tegen Duitsland van 04-12-1986, Jur. blz. I-3755; zaak 262/82, arrest Luisi e Carbonne, Jur. 1984, blz. 377; zaak C 76/90, arrest Saeger van 21.2.1991, Jur. blz. I-4221; zaak 14/76, arrest Bloss van 6.10.1976, Jur. blz. I-1497; zaak C 439/93, arrest Lloyd's Register, Jur. 1995, blz. 961; zaak C 148/91, arrest Veronica van 3.2.1993, Jur. blz. I-487.

() Zie het eerder vermelde arrest Saeger.

() Zaak C-330/91, arrest Commerzbank van 31.7.1993, Jur. 1993, blz. I-4017.

() Zaak C-238/94, arrest Garcia van 26.3.1996, Jur. 1996, blz. I-1673.

() Zaak C-384/93, arrest Alpine Investments van 10.5.1995, jur. blz. I-1141.

() Zie het al eerder vermelde arrest Saeger.

() Zaak C-415/93, arrest Bosman van 20.9.1995, Jur. 1995, blz. I-4921.

() Zaak C-250/95, arrest Futura van 15.5.1997, Jur. 1997, blz. I-2471.

() Zie het al eerder vermelde arrest Gebhard.

() Zaak 19/92, arrest Kraus van 31.3.1993, Jur. 1993, blz. I-1663.

() Zaak C 1/93, arrest Halliburton van 12.4.1994, Jur. 1994, blz. I-1137.

() Zaak C 17/92, arrest Federacion de distribuidores cinematográficos van 4.5.1993, Jur. 1993, blz. I-2239.

() Zaak C 334/93, arrest Alpine investments van 10.5.1995, Jur. 1995, blz. I-1141.

() Zaak C 484/93, arrest Svensson van 14.11.1995, Jur. blz. I-3955.

() Arrest Svensson en zaak 205/84, al eerder geciteerd.

() Zaak 339/89, arrest Alsthom Atlantique van 24.1.1991; zaak 93/92, arrest cmc Moto Readcenter van 13.10.1993; zaak 398/92, arrest Munc en Fester van 10.2.1994; arrest Reisebüro Broede, al eerder vermeld; zaak 177/94, arrest Gianfranco Pertini van 1.2.1996.

() Een aantal van de gebieden die volgens het Hof onder het algemeen belang vallen, zijn: Beroepsregels ter bescherming van de ontvanger van de diensten, zaak 110/78 en 111/78, arrest Vanwesemael van 18.1.1979, Jur. blz. I-35; Bescherming van werknemers, arrest Guiot van 28.3.1996, jur. blz. I-1905; Consumentenbescherming, zaak 205-84, reeds vermeld; Bescherming van de nationale financiële sector, arrest Alpine Investments, reeds vermeld; Fraudepreventie, zaak C 275/92, arrest Schindler van 24.3.1994, jur. blz. I-1039; Maatschappelijke orde, arrest Schindler, reeds vermeld; Bescherming van de intellectuele eigendom, zaak 62/79, arrest Coditel, Jur. 1980 blz. 881; Bescherming van het culturele en historische erfgoed, zaak C 180/89, arrest Commissie tegen Italië van 26.2.1991, Jur. blz. I-709; Bescherming audiovisuele sector, zaak C 353/89, arrest Commissie tegen Nederland van 25.7.1991, Jur. blz. I-4069, arrest Gouda en zaak 148/91, reeds vermeld; Coherentie belastingstelsels, zaak C 204/90, arrest Bachmann van 28.1.1992, Jur. blz. I-249; Veiligheid spoorvervoer, zaak C 55/93, arrest Gerrit van 5.10.1994, Jur. blz. I-4837; Bescherming van schuldeisers, zaak C 3/95 en Bescherming goede rechtsbedeling, zaak C 3/95.

() Zie de al eerder vermelde arresten Commerzbank en Bachmann.

() Zaak C-49/89 van 13.12.1994, jur. I blz. 4441, zie ook arrest Jessica Safir in zaak C-118/96 van 28.4.1998 (nog niet in PB opgenomen).

() Zaak 304/84.

() Arrest Reisebüro.

() Zaak 82/71, arrest Sail van 21.3.1972, Jurisprudentie 1972, blz. I-119.

() Zie het al eerder vermelde arrest Alpine Investments.

() Zaak C-244/98 van 10.11.1995, arrest Frans verbond van verzekeringsondernemingen, jur. I blz. 4013.

() Zie het al eerder vermelde arrest Saeger, waarin uitdrukkelijk wordt bepaald dat "een Lid-Staat de verrichting van diensten op zijn grondgebied niet afhankelijk (mag) stellen van de inachtneming van alle voorwaarden die voor vestiging gelden, omdat hij daarmee de verdragsbepalingen die het vrij verrichten van diensten moeten verzekeren, ieder nuttig effect zou ontnemen"; zie ook het arrest van 26.2.1991, zaak 180/89, Commissie/Italië, paragraaf 15, en de interpretatieve mededeling van de Commissie betreffende het grensoverschrijdende verkeer van diensten (93/C 334/03) in PB C 334 van 9.12.1993.

() Zie het eerder vermelde arrest Alpine Investments.

() Zie PB C 204 van 15.7.1996, blz. 66 (advies van het ESC over het "Vrij verrichten van diensten en algemeen belang in de tweede Richtlijn coördinatie bankrecht".

() Zo beschouwt Portugal de gezamenlijke bepalingen aangaande publiciteit en de hele belastingwetgeving als bepalingen ter bescherming van de openbare orde, terwijl Duitsland zelfs zonder nadere toelichting naar het burgerlijk wetboek verwijst!

() In paragraaf 2.3 van het tijdens de 109de conferentie van de toezichthoudende autoriteiten van oktober 1997 herziene protocol voor "samenwerking tussen de toezichthoudende autoriteiten van de EU voor de tenuitvoerlegging van de derde richtlijnen", wordt bepaald dat het verstrekken van informatie door de toezichthoudende autoriteiten van het land van ontvangst facultatief is, terwijl het juist om een verplichting zou moeten gaan.

() Zie in dit verband het standpunt van het Comité; idem 37.

() Zie arrest Keck - zaak C-267-268/91 van 24.11.1993, jur. I, blz. 6097.

() Deze kwestie zou ter sprake moeten komen in het kader van het reeds eerder geciteerde herziene protocol voor samenwerking tussen de toezichthoudende autoriteiten.

() Zie in dit verband de interessante pragmatische benadering van het Europees Verzekeringscomité in zijn mededeling van 20.11.1995.

() COM(97) 609 def. in PB C 33 van 31.1.1998, blz. 20; zie in dit verband de notulen van de conferentie over vergelijkend recht (23 en 24 mei 1991, Europees Universitair Instituut, Florence), die werden gepubliceerd onder de titel "International Insurance Contract Law in the EC" (F. Reichert-Faciliddes en H.U. Jessurun d'Oliveira, Kluwer Law and Taxation Publishers, Boston, 1993) en de rapporten Jenard en Sehlosser, PB C 59 van 5.3.1979.

() Op strafrechtelijk gebied is deze kwestie bij Richtlijn 91/308/EG van 10.6.1991 (PB L 166 van 26.6.1991) geregeld.

() Zie het arrest Gebhard/Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (zaak 55/94), waarin in verband met het recht van vestiging en onder verwijzing naar de conclusies van de advocaat-generaal, zaak 81/87, Daily Mail van 27.9.1988, wordt verklaard dat "zich vestigen" neerkomt op "duurzaam deelnemen aan het economische leven van een andere lid-staat" (Jur. blz. I-4171 en 4173).

() Zie in verband met dit begrip arrest RV 10 SA/Commissariaat voor de media (zaak 23/93) in Jur. blz. I/4803 en 4811; zie ook P. Troberg die het in dit verband heeft over "verdoken vestiging", Kommentar zum EWG-Vertrag, artikel 59, Groehen, Thesing Ehlerman, 4e ed. blz. 1063, en het arrest Binsbergen, zaak 33/74 van 3.12.1974, Jur. blz. 1299, paragraaf 13.

() Zie Richtlijn 77/92/EG van 31.1.1977 en Aanbeveling (EEG) nr. 92/48 van 28.1.1991, alsook het werkdocument van de Commissie waarin zij een herziening van de richtlijn en de aanbeveling voorstelt.

() In tegenstelling tot wat de Commissie verklaart, wijzen de arresten Bloos van 6.1.1976 en Blaukant en Willems van 18.3.1981 (zaak 14/76 en zaak 139/80, Jur. blz. 1497 en 819) er niet op dat de exclusiviteit van de opdracht een vereiste zou zijn voor de toepassing van het vestigingsrecht (zie PB C 204 van 15.7.1996, blz. 66).

() Zie in dit verband het arrest Commissie/Duitsland van 4.12.1986, waarin uitdrukkelijk wordt vermeld dat "er voor het beroep van tussenpersoon in de verzekeringssector geen enkele communautaire regeling bestaat op grond waarvan het hof zou kunnen vaststellen of een dergelijke tussenpersoon in het belang van de ene dan wel van de andere partij bij de verzekeringsovereenkomst werkzaam is. Verder kan de omstandigheid dat de verzekeringsovereenkomst tot stand komt via een tussenpersoon die geen gemachtigde van de buitenlandse verzekeraar is, geen wijziging brengen in de aard van die overeenkomst als een dienst die door die verzekeraar ten behoeve van de verzekeringnemer wordt verricht" (paragraaf 16) (Jur. blz. 5799).

() Arrest Shearson Lehman Hutton/TUB mbH, zaak C-89/91 van 19.1.1993, conclusies van de advocaat-generaal, Jur. blz. I, 170, punten 42 en 45.

() Zie de Richtlijn wettelijke aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (90/618/EEG van 8.11.1990), artikel 6 (aanvulling op artikel 12 A, lid 4, van Richtlijn 88/357/EEG), en het voorstel voor een vierde richtlijn motorrijtuigen, artikel 2, lid 4 (van 15.10.1997).

() PB C 204 van 15.7.1996, blz. 66. Hier hoeft geen onderscheid te worden gemaakt, ten minste indien uit de reclame duidelijk blijkt dat het de bedoeling van de verzekeraar is in het land van ontvangst gelegen risico's te dekken, ook al is er geen sprake van enige fysieke verplaatsing.

() Zie het arrest Svensson (op. cit.).

() PB C 95 van 30.3.1998, paragraaf 2.3.1.2.1.