MEDEDELING VAN DE COMMISSIE - Een luchtvaartbeleid van de Gemeenschap ten aanzien van haar buren

1. Inleiding

1. In haar mededeling "De grotere Europese nabuurschap: een nieuw kader voor de betrekkingen met de oostelijke en zuidelijke buurlanden" [1] pleit de Commissie voor "het stimuleren van onderlinge zowel politieke als economische afhankelijkheid als een middel ter bevordering van stabiliteit, veiligheid en duurzame ontwikkeling zowel binnen als buiten de EU. (...) de EU streeft naar de totstandbrenging van een zone van voorspoed en goede nabuurschap - een "kring van vrienden" - met wie de EU nauwe, vreedzame en coöperatieve betrekkingen onderhoudt".

[1] COM(2003) 104 van 11 maart 2003.

2. Het is duidelijk dat vervoer, de luchtvaart in het bijzonder, een cruciaal element is voor de bevordering van een productieve samenwerking tussen landen. De totstandbrenging van een luchtvaartbeleid ten aanzien van alle buurlanden van de Gemeenschap moet dus als een belangrijke beleidsdoelstelling worden beschouwd.

3. Gezien de diversiteit van de landen die grenzen aan de uitgebreide Gemeenschap zou het echter niet verstandig zijn één enkel onderhandelingsmodel voor alle buurlanden op te leggen, noch zou het efficiënt zijn te trachten met al die landen tegelijk een brede overeenkomst te bereiken. In de huidige aanbeveling wordt daarom een flexibele samenhang verdedigd: onderhandelingen, op basis van een model voor een interne luchtvaartmarkt, met alle landen waarmee de Gemeenschap al een pan-Europese samenwerking op luchtvaartgebied heeft ontwikkeld, en tegelijk onderhandelingen, op basis van euro-mediterrane luchtvaart overeenkomsten, met de mediterrane partners die betrokken zijn bij het Barcelona-proces, waarbij wordt begonnen met Marokko, Libanon en Jordanië. In het laatste deel van deze aanbeveling wordt een beknopt overzicht gegeven van de operationele voorstellen die voortvloeien uit de voorgestelde aanpak.

4. Deze mededeling bouwt voort op recente ontwikkelingen met betrekking tot de rol van de Gemeenschap in het luchtverkeer met derde landen. Deze ontwikkelingen vormen een katalysator voor de totstandbrenging van volledig uitgebouwde luchtvaartrelaties met de buurlanden van de uitgebreide Gemeenschap. Parallel met de luchtvaartonderhandelingen met de VS en met de onderhandelingen om de huidige bilaterale luchtvaartovereenkomsten aan te passen aan het EG-Verdrag, heeft de Commissie immers het voornemen om veelomvattende communautaire luchtvaartovereenkomsten te sluiten met haar belangrijkste partners. In dat verband is deze mededeling een eerste stap. Daarop zullen verdere stappen volgen, met inbegrip van voorstellen voor mandaten voor onderhandelingen met landen in het verre oosten en het zuidelijke deel van de Stille Oceaan (Australië, Nieuw Zeeland, Singapore, Japan, China).

2. Naar luchtvaartovereenkomsten met alle buurlanden van de uitgebreide Gemeenschap

2.1. Recente ontwikkelingen en de behoefte aan een samenhangend antwoord

5. Na de arresten van het Hof van Justitie [2] waarin de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap met betrekking tot belangrijke aspecten van de luchtvaart met derde landen wordt erkend, heeft de Commissie aangegeven dat zij voornemens is voorstellen in te dienen voor nieuwe mandaten om met geselecteerde derde landen onderhandelingen te beginnen over een groot aantal luchtvaartkwesties.

[2] Arrest van het Hof van Justitie van 5 november 2002, ("Open sky"-overeenkomsten) nr. C-466/98 Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk, C-467/98 Commissie tegen Denemarken, C-468/98 Commissie tegen Zweden, C-469/98 Commissie tegen Finland, C-471/98 Commissie tegen België, C-472/98 Commissie tegen Luxemburg, C-475/98 Commissie tegen Oostenrijk, C-476/98 Commissie tegen Duitsland. Zie ook de mededeling van de Commissie over "de gevolgen van de arresten van het Hof van 5 november 2002 inzake het Europese luchtvervoersbeleid" (COM(2002) 649 van 19 november 2002), alsook de mededeling van de Commissie over "de betrekkingen tussen de Gemeenschap en derde landen op het gebied van het luchtvervoer" (COM(2003) 94 van 26 februari 2003.

6. Voor de Commissie spreekt het, zowel om politieke als om economische redenen, vanzelf dat de Gemeenschap prioritair een samenhangend luchtvaartbeleid moet ontwikkelen ten aanzien van de buurlanden van de uitgebreide Gemeenschap.

7. In politieke termen zijn dit de toekomstige leden van en/of deelnemers aan het stabilisatie- en associatieproces, de partners bij de pan-Europese samenwerking op luchtvaartgebied en de bij het Barcelona-proces betrokken mediterrane landen die met de Gemeenschap een euro-mediterrane associatieovereenkomst hebben gesloten [3]. Deze landen werken nauw samen met de EU via bilaterale overeenkomsten en, wat sommige landen betreft, via hun betrokkenheid bij de werkzaamheden van de Europese luchtvaartorganisaties. Voorts wonen er in de EU grote groepen immigranten die afkomstig zijn uit deze landen, wat het rechtvaardigt meer efficiënte en concurrerende luchtvaartnetwerken op te bouwen waarvoor strenge veiligheids- en beveiligingsvoorwaarden gelden.

[3] Afgezien van Malta en Cyprus zijn bij het Barcelona-proces Marokko, Algerije, Tunesië, Egypte, de Palestijnse Autoriteit, Israël, Jordanië, Libanon, Syrië en Turkije betrokken. Sinds zijn deelname aan de conferentie van Stuttgart in april 1999, als speciale gast van het EU-Voorzitterschap, neemt Libië als waarnemer deel aan bepaalde vergaderingen van het Barcelona-proces.

8. In economische termen zijn de buurlanden van de uitgebreide Gemeenschap belangrijke handelspartners van de Gemeenschap. De Gemeenschap is voor elk van die landen dé belangrijkste handelspartner, alsook de focus van hun economisch beleid. Aangezien de impact van het luchtvervoer op het geheel van de economie onophoudelijk blijft toenemen (de totale economische impact van het luchtvervoer op de bruto-wereldproductie loopt naar schatting op tot ten minste 850 miljard euro [4]), kan met stelligheid worden aangenomen dat ook betere luchtvaartbetrekkingen tussen de uitgebreide Gemeenschap en haar buurlanden zullen bijdragen tot wederzijdse economische groei, met name in sectoren zoals het toerisme en de handel in goederen en diensten.

[4] Air Transport Action Group (ATAG) - Facts and Figures.

9. Het is echter duidelijk dat op het luchtvervoer gebaseerde economische groei alleen onder bepaalde voorwaarden verenigbaar is met duurzame ontwikkeling. In dat verband heeft de Commissie reeds vragen gesteld bij de praktijk vliegtuigkerosine via bilaterale luchtvaart overeenkomsten vrij te stellen van belastingen. Het recente besluit van de Raad [5] om de verplichte belastingsvrijstellingen voor vluchten binnen de Gemeenschap af te schaffen, heeft de relevantie van een stopzetting van deze praktijk nog doen toenemen aangezien communautaire luchtvaartmaatschappijen die vluchten uitvoeren binnen de lidstaten en besluiten van de mogelijkheden van de nieuwe richtlijn gebruik te maken, anders de concurrentie vervalsing ondergaan van luchtvaartmaatschappijen uit derde landen die overeenkomstig bilaterale luchtvaartovereenkomsten van dergelijke vrijstellingen kunnen profiteren.

[5] Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit.

10. Er moet ook worden opgemerkt dat de Commissie in de afgelopen jaren een steeds grotere belangstelling opmerkt bij buurlanden die tot dusverre niet betrokken waren bij onderhandelingen met de EU met het oog op nauwere luchtvaartbetrekkingen. De verwachting is dan ook dat die belangstelling na de vaststelling in juni 2003 van het pakket "buitenlandse betrekkingen" nog zal toenemen, zowel qua intensiteit als qua bereik.

11. In overeenstemming met het "horizontale" mandaat van de Commissie om, gezien de arresten van het Hof van Justitie van 5 november 2002, onderhandelingen te openen over de aanpassing van de bilaterale overeenkomsten van de lidstaten aan het Verdrag, is bovendien contact opgenomen met de betrokken buurlanden. De meeste daarvan hebben te kennen gegeven dat zij belangstelling hebben voor een oplossing van dit juridische probleem via overeenkomsten met de Gemeenschap.

12. Daarom meent de Commissie dat het, parallel met de onderhandelingen om de bestaande bilaterale overeenkomsten in overeenstemming te brengen met het Verdrag, noodzakelijk is om ook een bredere aanpak te ontwikkelen, waarbij de Gemeenschap een reeks luchtvaartovereenkomsten sluit met die landen welke klaar zijn voor dergelijke onderhandelingen.

2.2. Geografische werkingssfeer

13. De partners waarop voor een dergelijke aanpak wordt gemikt, zijn in de eerste plaats die landen die betrokken zijn bij pan-Europese samenwerking op luchtvaartgebied en die dezelfde regels delen met betrekking tot fundamentele luchtvaartkwesties zoals veiligheid, beveiliging en luchtverkeerbeheer (Air Traffic management - ATM) via deelname aan de European Common Aviation Organisation (ECAC), de Joint Aviation Authorities (JAA) of Eurocontrol. Afgezien daarvan zijn er de zuidelijke en zuidoostelijke buren van de Gemeenschap, waarvan de meesten betrokken zijn bij het Barcelona-proces.

14. De potentiële partners voor het externe luchtvaartbeleid dat in deze mededeling wordt uitgetekend zijn dus: Marokko, Algerije, Tunesië, Egypte, de Palestijnse Autoriteit, Israël, Jordanië, Libanon, Syrië, Turkije, Bulgarije, Roemenië, Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de vroegere Joegoslavische republiek Macedonië (FYROM), Servië en Montenegro, het tijdelijk bestuur van de Verenigde Naties in Kosovo (UNMIK) [6], Moldavië, Oekraïne en Belarus.

[6] Overeenkomstig Resolutie 1244 van de VN-Veiligheidsraad van 10 juni 1999.

15. Het spreekt echter vanzelf dat als deze landen een luchtvaartovereenkomst willen sluiten met de Gemeenschap zij vóór alles moeten aantonen te voldoen aan de Gemeenschapseisen op veiligheids- en beveiligingsgebied, een absolute voorwaarde die momenteel niet overal vervuld is.

16. Aangezien Libië nog geen partner is bij het Barcelona-proces, wordt het voortijdig geacht nu reeds aan een formeel communautair-Libisch luchtvaartkader te denken.

17. Wat Oekraïne en Moldavië betreft, zal de Commissie nauw toezien op de wetgevende, economische en industriële ontwikkelingen op luchtvaartgebied in deze landen, in de context van hun geleidelijke integratie in pan-Europese luchtvaartstructuren en met het oog op latere concrete voorstellen wanneer de tijd daarvoor gekomen is. In dat verband lijken de relevante subcomités in het kader van de respectieve partnerschaps- en samenwerkings overeenkomsten met Oekraïne en Moldavië de geschikte fora om dit toezicht in de praktijk te brengen.

18. Wat Belarus betreft, maakt de huidige politieke situatie het niet mogelijk dit land bij het huidige overleg te betrekken.

3. Landen waarvoor het model van een "interne luchtvaartmarkt" geschikt blijft

3.1. De ervaring die is opgedaan bij de onderhandelingen over een ECAA-overeenkomst

19. Op 3 oktober 1996 heeft de Raad de Commissie gemachtigd onderhandelingen aan te vatten met het oog op de sluiting van één of meer overeenkomsten voor toegang tot lucht vervoer markten tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Bulgarije, de Republiek Estland, de Republiek Hongarije, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Polen, de Republiek Roemenië, de Slowaakse Republiek, de Republiek Slovenië en de Tsjechische Republiek. Dit mandaat werd in een later stadium verbreed zodat het ook betrekking kreeg op de Republiek Cyprus. Het Koninkrijk Noorwegen en de Republiek IJsland hebben eveneens hun wens uitgedrukt om ten volle betrokken te worden bij deze onderhandelingen die tot doel hadden een, wat genoemd werd, Gemeenschappelijk Europees Luchtruim tot stand te brengen (European Common Aviation Area - ECAA).

20. Op basis van dit mandaat werd in 2000 een ontwerp-overeenkomst bereikt. In verband met de institutionele aspecten van een dergelijke overeenkomst heeft de Commissie het Hof van Justitie in oktober 2000 om advies gevraagd overeenkomstig artikel 300, lid 6, van het EG-Verdrag. Het Hof heeft zijn advies op 18 april 2002 gegeven [7]. Op dat tijdstip was het uitbreidingsproces echter reeds zo ver gevorderd dat het Commissiemandaat achterhaald was geworden voor de 10 landen die het toetredingsverdrag van Athene hebben ondertekend.

[7] Advies 1/00 van het Europees Hof van Justitie van 18.04.2002. In zijn advies stelt het Hof van Justitie is essentie dat het in de ontwerp-overeenkomst voorgestelde systeem van wettelijke supervisie inderdaad onverenigbaar was met het EG-Verdrag.

21. Het model van de "interne luchtvaartmarkt", dat de essentie is van een gemeenschappelijk Europees luchtruim, blijft echter een geldige optie voor de regeling van de luchtvaartbetrekkingen met een aantal landen. De oprichting van een gemeenschappelijk luchtruim, dat afgezien van de uitgebreide Gemeenschap uiteindelijk ook Noorwegen, IJsland en Zwitserland, alsook Bulgarije, Roemenië en de westelijke Balkanlanden (Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de vroegere Joegoslavische Republiek Macedonië (FYROM), Servië en Montenegro en het tijdelijk bestuur van de Verenigde Naties in Kosovo (UNMIK) [8]) zou omvatten, zou de kritische massa van de luchtvaartmarkt van de Gemeenschap immers aanzienlijk versterken, het gewicht van de Gemeenschap op luchtvaartgebied in economische en politieke termen vergroten en meer operationele zekerheid waarborgen, inzonderheid wat dergelijke gevoelige aspecten betreft als de veiligheid (lidmaatschap van de JAA is een voorwaarde voor ECAA-lidmaatschap) en beveiliging.

[8] Overeenkomstig Resolutie 1244 van de VN-Veiligheidsraad van 10 juni 1999.

3.2. Bulgarije en Roemenië

22. de Commissie is voornemens het onderhandelingsproces met Bulgarije en Roemenië voort te zetten teneinde haar ECAA-mandaat te voltooien, rekening houdend met de geplande datum van hun toetreding. De Commissie blijft immers ervan overtuigd dat een spoedige integratie van deze landen in een geliberaliseerde interne luchtvaartmarkt in het voordeel zal zijn van hun burgers en economieën.

3.3. De westelijke Balkanlanden

23. Het stabilisatie- en associatieproces, d.w.z. het EU-beleid voor de betrekkingen met de westelijke Balkanlanden, heeft tot doel de deelnemende landen te helpen bij het vervullen van de voorwaarden voor EU-lidmaatschap. In de mededeling van de Commissie "De Westelijke Balkan en Europese integratie" [9] worden manieren en middelen aangereikt om dit stabilisatie- en associatieproces te intensifiëren, dit op basis van de ervaring die met het huidige uitbreidingsproces is opgedaan, terwijl in de mededeling "Voorbereiding van de deelname van de landen van de Westelijke Balkan aan de communautaire programma's en agentschappen" [10] bepaalde praktische instrumenten voor een dergelijke intensifiëring worden omschreven. De Gemeenschap is bovendien veruit de belangrijkste handelspartner van elk van de betrokken landen. Tenslotte maakt de geografische positie van de westelijke Balkanlanden het nog logischer om een ten volle ontwikkeld communautair luchtvaartbeleid ten aanzien van deze landen uit te bouwen.

[9] COM(2003) 285 van 21 mei 2003.

[10] COM(2003) 748 van 3 december 2003.

24. De Commissie denkt dan ook aan een toekomstig lidmaatschap van de Europese gemeenschappelijke luchtvaartovereenkomst voor Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de vroegere Joegoslavische republiek Macedonië (FYROM), Servië en Montenegro en het tijdelijk bestuur van de Verenigde Naties in Kosovo (UNMIK) [11].

[11] Overeenkomstig Resolutie 1244 van de VN-Veiligheidsraad van 10 juni 1999.

25. Gezien de beperkte omvang van de binnenlandse markten van de westelijke Balkanlanden kunnen deze onderhandelingen uiteindelijk gebaat zijn bij de regionale aanpak van het stabilisatie- en associatieproces. Er kan immers worden verwacht dat hun luchtverbindingen met derde landen in grote mate afhangen van het niveau van samenwerking dat zij tot stand brengen met de Gemeenschap en de capaciteit die in het kader van die samenwerking wordt verleend aan communautaire luchtvaartmaatschappijen die vanuit die landen vliegen. Er kan ook worden verhoopt dat het verklaarde vooruitzicht van ECAA-onderhandelingen met deze westelijke Balkan-landen op zich reeds kan bijdragen tot een positief momentum in de richting van een wettelijke, politieke en luchtvaartsituatie die de daadwerkelijke start van dergelijke onderhandelingen mogelijk maakt.

26. Het is evenwel duidelijk dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen deze landen, niet alleen qua macro-factoren zoals politieke stabiliteit en economische ontwikkeling, maar ook qua ontwikkeling van hun luchtvaartsector. Dit is belangrijk aangezien de keuze voor een ECAA-model in wezen vooronderstelt dat het land in kwestie in staat is de luchtvaart wetgeving en -normen van de Gemeenschap toe te passen. Door intensieve contacten met de betrokken landen in de nabije toekomst, alsmede door een grondige feitelijke evaluatie, moet de volgorde voor start en afronding van deze onderhandelingen worden vastgelegd.

27. Wat de eigenlijke luchtvaartsector betreft lijkt de Kroatische luchtvaart meer ontwikkeld te zijn dan die van gelijk welk ander westelijk Balkan-land. De luchtvaartmarkt van dit land groeit in een hoog tempo [12] en zal dat, gezien de ontwikkeling van het toerisme, naar verwachting blijven doen. Aangezien zich in Kroatië een rijpe luchtvaartmarkt heeft ontwikkeld, worden er nu nieuwe kansen geboden voor luchtvaartmaatschappijen uit de Gemeenschap. Tenslotte staat Kroatië, overeenkomstig de JAA zelf, het dichtst bij volledig JAA-lidmaatschap [13].

[12] Overeenkomstig OAG-cijfers van 2002 loopt het aantal jaarlijks beschikbare zitplaatsen op vluchten tussen de Gemeenschap en Kroatië op tot ongeveer 1,6 miljoen zitplaatsen.

[13] Kroatië is in juni 2001 JAA-kandidaat-lidstaat geworden en was het voorwerp van een JAA-evaluatiemissie in augustus 2003; de resultaten daarvan zullen bepalend zijn voor de uiteindelijke toetreding als volwaardig lid.

28. Hoe dan ook kan het verklaarde vooruitzicht van ECAA-onderhandelingen met de andere westelijke Balkan-landen op zich reeds bijdragen tot een positief momentum in de richting van een wettelijke, politieke en luchtvaartsituatie die de daadwerkelijke start van dergelijke onderhandelingen mogelijk maakt.

29. Gezien dit alles beveelt de Commissie de Raad aan dat hij zijn 1996-mandaat voor onderhandelingen over een gemeenschappelijk Europees luchtruim aanpast teneinde er de westelijke Balkanlanden bij te betrekken.

4. Mediterrane landen

4.1. De behoefte aan een communautair luchtvaartbeleid ten aanzien van de mediterrane landen

30. Een andere groep landen waarmee moet worden gesproken in een kader voor externe luchtvaartbetrekkingen tussen de uitgebreide Gemeenschap en de buurlanden daarvan, is die van de buurlanden die betrokken zijn bij het Barcelona-proces.

31. De Gemeenschap is veruit de belangrijkste luchtvaartpartner van Tunesië (77,5% van alle passagierstrafiek in 2000 vertrok uit of landde in de Gemeenschap) en van Israël (52,2%). Hoewel de landen van het nabije en het Midden-Oosten samen belangrijker zijn, blijft de Gemeenschap toch ook een belangrijke luchtvaartpartner voor Libanon (31%), Jordanië (30%) en Syrië (22%) [14].

[14] Bron: Eurostat, Reeks Statistics in Brief, Thema 7, 10/2002 "Transport by Air in the MED countries, 1998-2000". Gegevens beschikbaar uit de nieuwe Chronos-database van Eurostat.

32. Veelomvattende luchtvaartovereenkomsten met de landen die bij het Barcelona-proces betrokken zijn, kunnen daarom resulteren in wederzijdse economische groei. Dit is met name het geval via de positieve effecten van dergelijke overeenkomsten voor de ontwikkeling van het toerisme [15].

[15] Overeenkomstig dezelfde bron maakten EU-toeristen in 2000 ten minste 45% uit van alle toeristen die Marokko, Turkije, Egypte, Israël en Tunesië bezochten. De overgrote meerderheid daarvan kwam per vliegtuig.

33. Er moet extra wettelijke, administratieve en economische knowhow worden bijeengebracht om de vereiste evaluatie te kunnen opmaken voor de stap naar veelomvattende luchtvaartovereenkomsten met de betrokken landen. Zoals hierboven reeds vermeld, hebben verschillende landen binnen het euro-mediterrane partnerschap reeds hun bereidheid gesignaleerd om over marktopening te onderhandelen.

34. Het oogmerk van de Commissie is te komen tot (grotendeels gelijke) luchtvaartovereenkomsten met alle mediterrane partners van de Gemeenschap. De ervaring die wordt opgedaan met de desbetreffende onderhandelingen en met de uitvoering van deze overeenkomsten kan dan worden gebruikt als grondslag voor een latere (sub)regionale [16] benadering. Op langere termijn kan zelfs worden gedacht aan de oprichting van een gemeenschappelijk euro-mediterraan luchtvaartgebied, zoals reeds gesuggereerd in de recente mededeling van de Commissie over de ontwikkeling van een euro-mediterraan vervoersnetwerk [17].

[16] Er moet worden opgemerkt dat Marokko, Egypte, Jordanië en Tunesië het zogenaamde "Agadir-proces" hebben opgestart met het oog op de totstandbrenging van een vrijhandelsgebied.

[17] Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de ontwikkeling van een euro-mediterraan vervoersnetwerk, 24 juni 2003 (COM (2003) 376).

4.2. Het passende instrument voor een dergelijk beleid: euro-mediterrane luchtvaartovereenkomsten

4.2.1. De behoefte aan een specifiek instrument

35. Zoals reeds gezegd, is de Commissie voornemens om via het gemeenschappelijk Europees luchtruim, tegen het eind van de geldende overgangsperiode een volledig ontwikkelde interne luchtvaartmarkt voor alle ondertekenende partijen tot stand te brengen. In essentie wordt die interne luchtvaartmarkt tot stand gebracht door de uitbreiding van het luchtvaartacquis van de Gemeenschap tot alle betrokken landen. Een dergelijke uitbreiding impliceert een specifieke rol voor de diverse instellingen van de Gemeenschap (zoals de Commissie, wat de mededingingsregels betreft, of het Hof van Justitie), alsook voor het Gemengd Comité (met name wat de luchtvaartwetgeving van de Gemeenschap na de inwerkingtreding van de ECAA-overeenkomst betreft).

36. De verschillen qua wettelijk, administratief en economisch kader waarbinnen de luchtvaart in elk van de in aanmerking komende mediterrane partners is georganiseerd, zijn echter onmiskenbaar veel groter dan de verschillen die worden waargenomen in het kader van het ECAA-overleg. In de tweede plaats zullen de luchtvaartonderhandelingen met de mediterrane partners niet worden gevoerd tegen de achtergrond van een vastgestelde datum. In de derde plaats zal het beheer van een "interne euro-mediterrane luchtvaartmarkt", met de "één-pijler"-structuren die dat inhoudt, een administratieve belastingen meebrengen die voor de Commissie momenteel onmogelijk te dragen is. Tenslotte, en misschien wel het belangrijkst, moet worden opgemerkt dat de Gemeenschap geenszins, via de bovenbedoelde pan-Europese luchtvaartsamenwerking, dezelfde regels deelt op gebieden zoals veiligheid, beveiliging en ATM. Voor deze gebieden zijn uitsluitend de ICAO-regels relevant voor de betrekkingen van de Gemeenschap met haar mediterrane partners, zoals het geval is voor alle derde landen ter wereld.

37. Om al deze redenen is het opstarten van onderhandelingen voor luchtvaartovereenkomsten met mediterrane landen op basis van een uitbreiding van de communautaire luchtvaartwetgeving en met gebruikmaking van de instellingen van de Gemeenschap niet de meest geschikte methode. De Commissie beveelt hier de aanpak van meer klassieke luchtvaartovereenkomsten aan, met een regionale focus wanneer dat mogelijk is en met de mogelijkheid om eventueel nauwer samen te werken op gebieden van gemeenschappelijk belang.

4.2.2. De behoefte aan een flexibele samenhang

38. In haar reeds in de inleiding van deze mededeling genoemde mededeling "De grotere Europese nabuurschap" heeft de Commissie het volgende opgemerkt: "De uiteenlopende vorderingsstadia op het gebied van hervormingen en economische ontwikkeling zullen eveneens als uitvloeisel hebben dat van de buurlanden in de loop van het komende decennium verschillende voortgangstempo's kunnen worden verwacht". Met dit voor ogen is de Commissie van mening dat het luchtvaartbeleid van de Gemeenschap ten aanzien van haar mediterrane partners een zekere flexibiliteit moet vertonen, met name wat de overgangsperiodes betreft.

39. De Commissie is van mening dat het niet-wenselijk is de ambities van de Gemeenschap te beperken tot de totstandbrenging van uitsluitend een netwerk van onderscheiden relaties tussen de Gemeenschap en derde landen. Alleen de uiteindelijke sluiting, met alle betrokken partners, van open luchtvaartovereenkomsten kan voorkomen dat de luchtvaartrelaties verbrokkeld blijven. Voorts kan een dergelijke proces ook leiden tot een groter gemak van de verrichtingen tussen de diverse mediterrane partners en kan het zo de kansen op (sub)regionale integratie doen toenemen. De onderhandelingen met de onderscheiden partners moeten dus ook een zekere samenhang vertonen.

4.2.3. De behoefte aan "euro-mediterrane luchtvaartovereenkomsten" - Basiskenmerken

40. De Commissie is van mening dat een nieuw type overeenkomst de grondslag moet vormen van haar luchtvaartbeleid in het Middellandse-Zeegebied, namelijk dat van een euro-mediterrane luchtvaartovereenkomst. Dergelijke overeenkomsten zijn gebaseerd op de traditionele aanpak van open luchtvaartovereenkomsten (Open Aviation Agreements - OAA), waarin een reeks kwesties worden behandeld met als hoofddoel wederzijdse marktopening tot stand te brengen en economische hinderpalen voor handel en investeringen op te ruimen. Overeenkomstig deze aanpak is elke partij zelf verantwoordelijk voor de handhaving op haar grondgebied en voor de tenuitvoerlegging door haar burgers. Voorts moet de overeenkomst, teneinde concurrentievervalsing te voorkomen, voldoende toezicht mogelijk maken om een ondubbelzinnige uitvoering van de aangegane verbintenissen te waarborgen, onder meer via informatieverstrekking over en controle van elkaars systemen.

41. Stringente luchtvaartveiligheidsvoorschriften, waarbij ten volle rekening wordt gehouden met de procedures en normen die gelden op het grondgebied van de Gemeenschap, alsook aan de gang zijnde ontwikkelingen binnen de Gemeenschap (met inbegrip van de oprichting van een Europees Agentschap voor de Veiligheid van de Luchtvaart) moeten een onlosmakelijk onderdeel van de overeenkomst zijn. Hetzelfde geldt voor de beveiliging.

42. Inzake het luchtverkeerbeheer (ATM) moet in de overeenkomst worden aangestipt dat zodra de geplande communautaire wetgeving inzake de totstand brenging van een Europees gemeenschappelijk luchtruim is vastgesteld, maximaal moet en kan worden gestreefd naar harmonisatie en integratie.

43. Er kan een specifiek hoofdstuk worden opgenomen betreffende de ontwikkeling van vliegtuigen en/of (technische) bijstand, waarin kan worden verwezen naar bestaande fondsen (MEDA,...) en naar de algemene kaderrelaties tussen de EU en haar mediterrane partners [18].

[18] Zie met name het hoofdstuk inzake "financiering" in de mededeling betreffende de ontwikkeling van een euro-mediterraan vervoersnetwerk.

44. Tenslotte stelt de Commissie voor een "meest begunstigde natie"-clausule op te nemen, die beperkt blijft tot de mediterrane partners van de Gemeenschap. Via een dergelijke clausule gaan de Gemeenschap en een mediterrane partner de verbintenis aan de liberaliseringsmaatregelen die zij hebben afgesproken ook aan te bieden aan elke andere mediterrane partner waarmee reeds een soortgelijke euro-mediterrane overeenkomst is gesloten. Wanneer dit laatste land dit aanbod aanneemt, is het vanzelfsprekend ook verplicht hetzelfde aan te bieden aan de Gemeenschap en het eerste land. Wanneer het het aanbod afwijst, is er geen reciprociteit en vervalt de "uitbreiding". Deze aanpak houdt rekening met de moeilijke bilaterale relaties tussen bepaalde mediterrane partners, maar creëert tegelijk een belangrijke dynamiek naar meer "multilaterale luchtvaartopenheid".

4.2.4. Onderhandelingen over een euro-mediterrane luchtvaartovereenkomst met Marokko

45. Gezien de algemene politieke en economische situatie van Marokko, het belang van de luchtvaartmarkt van het land, het niveau van ontwikkeling van zijn luchtvaartsector en de uitdrukkelijke wens van het land om luchtvaartonderhandelingen met de Gemeenschap te openen [19], is de Commissie van oordeel dat van alle Maghreb-buren van de Gemeenschap Marokko momenteel de beste kansen biedt om met vrucht te onderhandelen over een veelomvattende luchtvaartovereenkomst.

[19] Verklaring van het Ministerie van Infrastructuur en vervoer op de derde vergadering van het Associatiecomité EU-Marokko (Rabat, 21 oktober 2003).

46. Met meer dan 70% van zijn uitvoer naar en meer dan 65% van zijn invoer uit de Gemeenschap is die laatste veruit de belangrijkste handelspartner van Marokko [20]. De luchtvaartactiviteit tussen de Gemeenschap en Marokko is de afgelopen 5 jaar op ononderbroken wijze toegenomen [21] [22]. Het spreekt vanzelf dat het toerisme daarbij een doorslaggevende trol speelt: in 2000 kwam 49,8% van alle toeristen in Marokko uit de EU; deze toeristen waren goed voor meer dan 80% van alle overnachtingen van buitenlanders [23]. Verreweg de meeste van deze EU-toeristen kwamen per vliegtuig. Afgezien daarvan genereert ook met migratie verband houdende trafiek ("bezoek aan vrienden en familie") extra luchtverkeer [24].

[20] Cijfers: Eurostat en IMF 2000.

[21] Overeenkomstig de Eurostat-cijfers is het aantal beschikbare zitplaatsen per jaar, voor geregeld en ongeregeld vervoer, in 2000 opgelopen tot meer dan 4 miljoen.

[22] Van de bijna 7 miljoen passagiers die in 2001 aankwamen in of vertrokken uit Marokko (exclusief transito- en algemeen luchtverkeer) waren er bijna 1,7 miljoen passagiers op binnenlandse vluchten, terwijl de resterende 5 miljoen op internationale vluchten zaten. 80% van die laatsten kwamen uit de EU-25, waarvan ongeveer de helft uit Frankrijk (gegevens van de website van het Ministerie van Vervoer van Marokko).

[23] Technisch paper van de Wereldbank nr. 527 "Transport Policies for the euro-mediterrane Free-Trade Area".

[24] Met meer dan 1 miljoen in het buitenland verblijvende Marokkanen die jaarlijks aankomen op Marokkaanse luchthavens is dit fenomeen momenteel goed voor meer dan een derde van alle aankomsten op Marokkaanse luchthavens (Cijfers: Eurostat 2001 - Toerisme in de mediterrane landen).

De drie voornaamste spelers in de Marokkaanse luchtvaart

Het Ministerie van Infrastructuur en Vervoer

Het Marokkaanse Ministerie van Infrastructuur en Vervoer beheerst de belangrijkste aspecten van de luchtvaart in Marokko. Het is belast met de vergunningverlening en de aanwijzing en machtiging van instanties voor het luchtvervoer en heeft de hoofdverantwoordelijkheid voor de desbetreffende wetgevings- en regulerings activiteit, inclusief het luchtverkeerbeheer (ATM), veiligheid en beveiliging (met daarbij als taak het onderzoek met betrekking tot ongevallen). Het ministerie vertegenwoordigt tevens Marokko op internationaal niveau, ook bij onderhandelingen over luchtvaartovereenkomsten.

De nationale luchthavenautoriteit

De nationale luchthavenautoriteit (National Airports Authority - NAA) is het staatsagentschap dat de voornaamste luchthavens van Marokko beheert (17 luchthavens, waarvan er zeven een internationaal statuut hebben; drie luchthavens ontvangen meer dan 1 miljoen passagiers per jaar), die in 2001 meer dan 7 miljoen passagiers ontvingen (inclusief ongeveer 200.000 transitopassagiers en 90.000 passagiers algemene luchtvaart) [25].

[25] Casablanca (3.515.189), Marrakech (1.393.015) en Agadir (1.098.618), allemaal cijfers van het Marokkaanse Ministerie van Vervoer, 2001. Overeenkomstig dezelfde bron heeft in de periode 1991-2001 met name de luchthaven van Casablanca een belangrijke groei gekend, namelijk een verdubbeling van het aantal passagiers.

Royal Air Maroc

Royal Air Maroc (RAM), de nationale luchtvaartmaatschappij van Marokko, verzorgt internationale luchtvaartdiensten vanuit Marokko met bestemmingen in Afrika, Europa en Noord-Amerika en exploiteert een binnenlands en een charter-netwerk. In 2002 vervoerde de maatschappij 3,3 miljoen passagiers naar 44 bestemmingen, met een vloot van 30 vliegtuigen en met bijna 6.000 werknemers. Hoewel de privatisering van de onderneming (tot 25%) reeds enige jaren hoog op de politieke agenda staat, blijft RAM voor het overgrote deel in overheidshanden, met een beperkt aandaal van Air France (4%) en Iberia (1,3%) [26]. Overeenkomstig recente verklaringen van de CEO van RAM is het een strategische doelstelling van de maatschappij om van de luchthaven van Casablanca een regionale hub te maken tussen West-Afrika en de rest van de wereld, een niche die momenteel wordt bezet door communautaire luchthavens in het algemeen en die van Parijs in het bijzonder. Sinds 2000 is de maatschappij de hoofdaandeelhouder (51%) van Air Senegal en heeft RAM routes overgenomen van de ter ziele gegane luchtvaartmaatschappij Air Afrique [27].

[26] Gegevens van de website van Royal Air Maroc.

[27] Flight International, april 2002.

Het bijzondere belang van ATM bij het luchtverkeer tussen de Gemeenschap en Marokko

Uit strategisch oogpunt vloeit de noodzaak van nauwe ATM-betrekkingen tussen de Gemeenschap en Marokko voort uit Marokko's geografische positie. De vluchten tussen Spanje en Madeira en de Canarische eilanden, alsook de meeste vluchten tussen de Gemeenschap en bestemmingen in Latijns-Amerika passeren via de Flight Information Region (FIR) van Casablanca.

In dat verband moet worden opgemerkt dat Marokko het eerste Noord-Afrikaanse land was dat een bilaterale overeenkomst heeft gesloten met Eurocontrol op basis waarvan Eurocontrol nu reeds 'en-route'-heffingen berekent, factureert, int en beheert.

Het spreekt vanzelf dat de noodzaak van zo nauw mogelijke ATM-relaties, gezien de oprichting van een gemeenschappelijk Europees luchtruim en de invoering van het 'Reduced Vertical Separation-flow'-beheer, alleen maar kan toenemen. Als belangrijk onderdeel van het initiatief voor een gemeenschappelijk Europees luchtruim zal de Gemeenschap bovendien samen met Marokko een evaluatie moeten maken van de Marokkaanse deelname aan de 'European Upper Flight Information Region' (EUIR).

Met het oog op zowel de veiligheid als de efficiëntie kunnen de luchtvaartmaatschappijen van de Gemeenschap alleen maar baat hebben bij steeds nauwere relaties op het gebied van ATM, voornamelijk door een zo breed mogelijke toepassing van de communautaire normen.

47. Om deze redenen beveelt de Commissie de Raad aan haar te machtigen om onderhandelingen te beginnen met het oog op de sluiting van een euro-mediterrane luchtvaartovereenkomst tussen de Europese Gemeenschap en het Koninkrijk Marokko.

4.2.5. Onderhandelingen over een euro-mediterrane luchtvaartovereenkomst met Libanon en Jordanië

48. Gezien het snelgroeiende belang van de Libanese luchtvaartmarkt, het bijzonder open luchtvaartbeleid dat Libanon ontwikkelt ten aanzien van derde landen in het algemeen en de Gemeenschap in het bijzonder [28], en de uitdrukkelijke wens van het land om luchtvaart onderhandelingen met de Gemeenschap te openen, is de Commissie van oordeel dat van alle Mashrek-buren van de Gemeenschap Libanon momenteel de beste kansen biedt om met vrucht te onderhandelen over een veelomvattende luchtvaartovereenkomst.

[28] Zie "Libanon's Experience in Air Transport Liberalisation in the Middle East", ATConf/5 2003, ICAO Montreal.

49. Met ongeveer 20% van zijn uitvoer naar en meer dan 44% van zijn invoer uit de Gemeenschap (waarbij de waarde van zowel in- als uitvoer permanent toeneemt) is die laatste de belangrijkste handelspartner van Libanon [29]. Het passagiersverkeer op de internationale luchthaven van Beiroet kende tussen 1988 en 2000 een ononderbroken groei, met een toename van meer dan 10% in bijna elk jaar van die periode [30].

[29] Cijfers: Eurostat en IMF 2001.

[30] Samengevoegde OAG-gegevens. Van de 8 belangrijkste verbindingen met Beiroet waren er in 1998 vijf met steden van de uitgebreide Gemeenschap.

Recente luchtvaartontwikkelingen in Libanon

De Libanese overheid heeft in 2000 besloten een open sky-beleid in te voeren, dat rechten van de vijfde vrijheid zonder wederkerigheid omvatte. Er wordt een autonome burgerluchtvaart autoriteit opgericht als zuivere regelgevende instantie, die het onder het Ministerie van Openbare werken en Vervoer ressorterende Directoraat-generaal Burgerluchtvaart vervangt. De uitbouw van de burgerluchtvaartautoriteit zal gebeuren met technische ondersteuning met MEDA-middelen.

De Libanese nationale luchtvaartmaatschappij, Middle East Airlines, heeft tot dusverre baat gehad bij dit open sky-beleid. Terwijl zij in de periode 1994-2001 nog een verlies van 400 miljoen $ leed, kon zij in het boekjaar 2002 voor het eerst sinds midden de jaren '70 winst noteren. De andere in Libanon gebaseerde internationale luchtvaartmaatschappij is de vrachtvervoerder Trans Mediterranean Airways.

De internationale luchthaven van Beiroet heeft een groot groeipotentieel voor de luchtvaart trafiek aangezien de totale capaciteit van zes miljoen passagiers twee keer groter is dan het huidige passagiersvolume.

50. In het algemeen ontwikkelt Jordanië een beleid van economische en handelsliberalisering, waarbij de betrekkingen van het land met de Gemeenschap steeds belangrijker worden, ook ten gevolge van de associatieovereenkomst tussen de EU en Jordanië die in 2002 in werking is getreden.

51. De Jordaanse regering streeft met name een open luchtvaartbeleid na, onder meer met het oog op de bevordering van het toerisme. In dat verband is het belangrijk op te merken dat momenteel een belangrijk MEDA-project wordt ingevoerd dat tot doel heeft de Jordaanse burgerluchtvaartautoriteit bij te staan bij de tenuitvoerlegging van het regeringsbeleid van marktliberalisering en van invoering van een veelomvattend regelgevingskader voor de burgerluchtvaartsector.

52. Hoewel het luchtverkeer tussen de Gemeenschap en Jordanië in absolute termen vrij beperkt is (ongeveer de helft van dat van Libanon), is het onophoudelijk toegenomen met een gecumuleerde groei van 250% tussen 1991 en 2001, toen de gehele economie van Jordanië buitengewoon hard werd getroffen door de gebeurtenissen die volgden op 11 september 2001. In 2003 werd tweederde van al het geregelde luchtverkeer tussen de Gemeenschap en Jordanië verzorgd door de nationale luchtvaartmaatschappij Royal Jordanian [31], waarvan de privatisering na 11 september 2001 werd opgeschort en die nog altijd aanzienlijke steun krijgt van de Jordaanse regering [32]. Het meest interessante echter is de wens van de Jordaanse regering om van de luchthaven Queen Alia in Amman een belangrijke (vracht-)hub te maken voor het aan de Middellandse Zee grenzende gedeelte van het Midden-Oosten.

[31] Samengevoegde OAG 2003-gegevens.

[32] In 2002 ondertekenden de Jordaanse burgerluchtvaartautoriteit en Royal Jordanian zelfs een overeenkomst waarbij die laatste gedurende een periode van vier jaar het exclusieve recht kreeg om geregelde luchtdiensten te exploiteren vanuit en naar het Koninkrijk en waarbij de overige Jordaanse luchtvaartmaatschappijen in die periode uitsluitend chartervluchten mochten uitvoeren.

53. Om deze redenen beveelt de Commissie de Raad aan haar te machtigen om onderhandelingen te beginnen met het oog op de sluiting van een euro-mediterrane luchtvaartovereenkomst tussen, enerzijds, de Europese Gemeenschap en de Republiek Libanon en, anderzijds, de Europese Gemeenschap en het Koninkrijk Jordanië.

5. Turkije

54. De vaststelling van het externe luchtvaartbeleid van de Gemeenschap ten aanzien van haar buurlanden vereist een zorgvuldige evaluatie van de luchtvaartrelaties met Turkije.

55. De Commissie nodigt de Turkse autoriteiten uit om onderhandelingen te starten op basis van haar "horizontaal" mandaat met als doel een communautaire overeenkomst te sluiten die de bilaterale overeenkomsten van de lidstaten met Turkije volledig in overeenstemming brengt met de communautaire wetgeving. Aangezien de Commissie reeds beschikt over dit mandaat, kunnen dergelijke onderhandelingen onverwijld van start gaan.

56. Het is echter wenselijk nog nauwere luchtvaartbetrekkingen aan te knopen, via een veelomvattende luchtvaartovereenkomst tussen de uitgebreide Gemeenschap en Turkije. Dit is van belang, zowel omwille van de status van Turkije als kandidaat-lidstaat, als om economische redenen. De Gemeenschap is veruit de belangrijkste handelspartner van Turkije, niet alleen wat de uitvoer, maar ook wat de invoer betreft, terwijl Turkije momenteel de 10e grootste afnemer en de 11e grootste leverancier is van de Gemeenschap [33]. In luchtvaarttermen is Turkije de voornaamste communautaire bestemming in het Middellandse-Zeebekken geworden en is het land een belangrijke markt voor door familie- en verwantenbezoek gegenereerd verkeer. Van alle passagiersvervoer tussen de Gemeenschap en alle landen waarop deze mededeling betrekking heeft, vertegenwoordigt de trafiek tussen de Gemeenschap en Turkije meer dan één derde, zowel qua geregeld vervoer als qua chartervluchten [34]. Gezien zijn geografische ligging is Turkije ook een veelbelovende partner voor het vrachtvervoer.

[33] Cijfers:Eurostat 2002.

[34] OAG 2003-gegevens. Wat de geregelde diensten betreft, hadden de Turkse luchtvaartmaatschappijen traditioneel een aandeel van tweederde van de markt. Sinds 2001 lijkt de markt echter evenwichtiger verdeeld te zijn tussen communautaire en Turkse vervoerders.

57. Bovendien zijn nauwe luchtvaartbetrekkingen tussen de Europese Gemeenschap en Turkije gerechtvaardigd door het feit dat dit land onbetwistbaar een lid is van de Europese luchtvaartfamilie en als zodanig volwaardig lid is van alle intergouvernementele samenwerkingsstructuren op luchtvaartgebied in Europa (ECAC, JAA, Eurocontrol).

58. Voor de Commissie volstaan deze argumenten om te verdedigen dat, hoewel de toekomstige luchtvaartrelaties met Turkije gedeeltelijk op dezelfde leest kunnen worden geschoeid als de overige euro-mediterrane luchtvaartovereenkomsten (onder meer gebaseerd op het beginsel van de vrije luchtvaartmarkt), de samenwerking op luchtvaartgebied tussen de Gemeenschap en Turkije op terreinen als veiligheid, beveiliging en luchtverkeerbeheer (ATM) ook verder kan gaan. De uiteindelijke integratie van Turkije in een gemeenschappelijk Europees luchtruim blijft dan ook een optie.

59. Om deze redenen is de Commissie voornemens om op actieve wijze verkennende gesprekken te starten met de Turkse autoriteiten met het oog op het afwegen van de kansen op een luchtvaartovereenkomst tussen de Gemeenschap en Turkije, met als doel een zo nauw mogelijke samenwerking op luchtvaartgebied tot stand te brengen.

6. Conclusies

1.1 Op basis van het horizontale mandaat dat haar op 5 juni 2003 door de Raad is verleend, opent de Commissie op systematische wijze onderhandelingen met alle buurlanden van de Gemeenschap met het oog op vervanging, via overeenkomsten van de Gemeenschap, van die bepalingen in de bilaterale luchtvaartovereenkomsten van de lidstaten met buurlanden die, overeenkomstig de arresten van het Europese Hof van Justitie van 5 november 2002, in tegenspraak zijn met de communautaire wetgeving.

1.2 De Commissie streeft de sluiting na van veelomvattende luchtvaart overeenkomsten, van het "interne markt"-model, met de buurlanden die bij pan-Europese samenwerking op luchtvaartgebied betrokken zijn. Te dien einde beveelt de Commissie aan haar huidige onderhandelingsmandaat voor een gemeenschappelijk Europees luchtruim uit te breiden om er alle vijf de westelijke Balkanlanden bij te betrekken.

1.3 De Commissie streeft de sluiting na van euro-mediterrane luchtvaart overeenkomsten met de mediterrane partners van de Gemeenschap. De Commissie beveelt aan deze onderhandelingen van start te doen gaan met Marokko, Libanon en Jordanië.

1.4 Wat Turkije betreft, zal de Commissie eerst voorafgaand overleg plegen om tot zo verreikend mogelijke luchtvaartsamenwerking te komen, via een luchtvaart overeenkomst tussen de Gemeenschap en Turkije, waarvoor een onderhandelings mandaat zal worden gevraagd op basis van de resultaten van dit voorafgaande overleg.