30.3.2004 NL C 80/135 Publicatieblad van de Europese Unie
Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „Voorstel voor een richtlijn van
de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG wat betreft de BTW op postale dienstverlening”
(COM(2003) 234 def. — 2003/0091 (CNS))
(2004/C 80/32)
De Raad besloot op 13 mei 2003, overeenkomstig artikel 262 van het EU-Verdrag, het Europees
Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.
De gespecialiseerde afdeling „Economische en Monetaire Unie — economische en sociale samenhang”,
die was belast met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden, heeft haar advies op ...
goedgekeurd; rapporteur was mevrouw King.
Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 404e zitting van 10 en 11 december 2003
(vergadering van 10 december) het volgende advies uitgebracht, dat met 101 stemmen vóór, 4 stemmentegen, bij 6 onthoudingen werd goedgekeurd.
1. Het Commissievoorstel — Achtergrond
1.1. Postdiensten zijn niet BTW-plichtig en de Commissie
wil deze in de Zesde BTW- Richtlijn (jaren ’70) vervattevrijstelling afschaffen.
1.2. De vrijstelling stoelt op twee redenen:
— deze diensten werden beschouwd als door de staat
gesteunde activiteiten ten behoeve van het algemeen
belang, en het BTW-stelsel heeft daarvoor altijd een serie
vrijstellingen gekend;
— toen het BTW-systeem werd ingevoerd, werd de postsec-
tor gekenmerkt door monopolies en een beperkt dien-
stenaanbod zonder enige vorm van concurrentie voor depublieke postdienst.
1.3. De BTW is een belasting op eindconsumptie en niet op
goederen en diensten die een commercieel bedrijf betrekt voor
op winst gerichte activiteiten. Omdat er geen onderscheidwordt gemaakt tussen aankoop voor privé- of zakelijke
doeleinden, kan de op zakelijke aankopen betaalde BTW bij de
fiscus worden teruggevraagd.
1.4. Bepaalde sectoren zijn vrijgesteld hetgeen betekent dat
er geen BTW hoeft te worden afgedragen over leveringen vangoederen of diensten. Maar dat houdt tevens in dat de op
aangetrokken diensten en goederen betaalde BTW niet kan
worden teruggevraagd. Er wordt dus exclusief BTW verkocht,maar toch betaalt de consument de BTW die de leverancier nietkan aftrekken. Deze zit namelijk „verstopt” in de verkoopprijs.1.5. De vrijstelling verschaft een concurrentievoordeel aan
de publieke postdiensten die leveren aan klanten die geen
BTW kunnen terugvorderen (individuen, financiële en non-profitorganisaties), omdat deze klanten ondanks de verborgenBTW toch een lagere prijs betalen (zie de door het Comité
samengestelde bijlage en vergelijk situatie 2, kolommen (c) en
(e) met situatie 3, kolommen (f) en (h).
1.6. De publieke postdiensten lijden daarentegen een con-
currentienadeel ten opzichte van de particuliere diensten
wanneer zij leveren aan een voor de BTW geregistreerd bedrijf.De eindprijs van de particuliere dienst ligt wellicht wat hoger,
maar het bedrijf kan de betaalde BTW terugvorderen waardoor
het over het algemeen per saldo minder betaalt. Dit wordtaangetoond in de bijlage: men vergelijke situatie 2 in kolom (d)
met de situaties 3 in kolom (g) en 4 in kolom (j). Betrekt
een BTW-plichtige onderneming echter van een vrijgesteldeleverancier, dan zal het ook de verborgen BTW moetenbetalen zonder dat het deze echter kan aftrekken. Dat werkt
kostenverhogend. Brengt de onderneming vervolgens BTW
aan haar klanten in rekening, dan zal zij de toegevoegdewaarde mede op basis van de onzichtbare BTW berekenen en
daardoor zal de eindgebruiker meer BTW betalen. De Commis-
sie schat dat dit soort ondernemingen momenteel goed is voormeer dan 60 % van de door de openbare postbedrijven
gerealiseerde omzet aan postale diensten binnen de EG.
1.7. De publieke exploitanten worden door de vrijstelling
met nog twee andere concurrentienadelen opgescheept. Omdat
zij de over aangetrokken goederen en diensten betaalde BTW
niet kunnen terugvorderen, zullen zij minder geneigd zijn teinvesteren en meer in eigen handen nemen. Zo geeft de
Commissie het voorbeeld van de Britse openbare postdienst
die onlangs besloot om geen gebruik meer van spoordienstente maken en de post met eigen voertuigen over de weg tevervoeren.
C 80/136 NL 30.3.2004 Publicatieblad van de Europese Unie
2. Het Commissievoorstel — Aanbevelingen
2.1. De Commissie is van mening dat de hierboven beschre-
ven situatie, waarin particuliere en publieke exploitanten niet
op alle markten daadwerkelijk met elkaar kunnen concurreren,steeds moeilijker te rechtvaardigen is omdat beide soorten
exploitanten en ook hun klanten op de een of andere
manier worden benadeeld. Verder geeft de situatie regelmatigaanleiding tot klachten van zowel openbare als particuliere
exploitanten.
2.2. Zij stelt daarom voor, de vrijstelling in te trekken en de
openbare postdiensten dus BTW-plichtig te maken. Zij beseft
daarbij dat het opleggen van het normale BTW-tarief voor alle
postdiensten betekent dat de door de particuliere klanten tebetalen prijs substantieel zal stijgen, hoewel niet geheel met
het niveau van het normale tarief omdat de postexploitanten
de voorbelasting immers kunnen terugvorderen.
2.3. Om de negatieve gevolgen van haar voorstel voor de
consument te beperken, wil de Commissie de lidstaten de
mogelijkheid geven om voor geadresseerde brieven en kleinepakjes (maximaal 2 kg) een verlaagd tarief in te voeren. Ook
een deel van de commerciële postdiensten zal van die verlaging
profiteren. Uit de bijlage blijkt dat de impact van het voorstelop de consumentenprijzen te verwaarlozen valt. Zijn de
postdiensten eenmaal BTW-plichtig dan kunnen zij namelijk
de betaalde BTW aftrekken en daardoor dalen hun totalekosten. De Commissie schat dat de kosten gemiddeld met zo’n
4,2 % zullen dalen, ook al zijn, afhankelijk van de lidstaat,
lonen en aanverwante kosten goed voor 40 tot 60 % van detotale kosten.
2.4. Niet-standaarddiensten, diensten in verband met onge-
adresseerde post en diensten betreffende stukken zwaarder dan
2 kilo zullen onder de normale BTW-regels inzake de plaats
van verrichting van vervoersdiensten vallen en daarom niet inaanmerking komen voor het verlaagde tarief.
3. Algemene opmerkingen
3.1. Het Comité is het met de Commissie eens dat de
vrijstelling van de door publieke exploitanten verrichte post-
diensten distorsies in de hand werkt nu deze diensten in eenaantal lidstaten steeds verder worden geliberaliseerd. Het
constateert echter wel dat in haar voorstel niet wordt verwezen
naar de cruciale maatschappelijke rol van de gewonebrievenpost en andere postale diensten als onderdeel van deuniversele verlening door de postdiensten waartoe de lidstaten
wettelijk verplicht zijn. Dit laatste houdt in dat deze diensten,
ook in afgelegen gebieden, tegen betaalbare tarieven vooriedereen beschikbaar moeten zijn.3.2. Daarom is het Comité ervan overtuigd dat dezelfde
prioriteit moet worden toegekend aan de gevolgen voor de
consument op het gebied van betaalbare postdiensten en de
universele dienstverlening. Met de voorgestelde limiet van 2 kgis die weg weliswaar ingeslagen, maar zij moet nog verdergaan. Verder moet de Raad ervoor zorgen dat de particuliere
consument op geen enkele manier met vanwege intrekking
van de vrijstelling hogere posttarieven wordt geconfronteerd.
3.3. Om de prijsstijgingen tot een absoluut minimum te
beperken stelt het Comité voor dat iedere lidstaat een dusdanig
tariefniveau kiest dat de intrekking geen gevolgen heeft voor
de particuliere klanten van de postdiensten.
3.4. Het Comité ziet in dat bij afwezigheid van wetgeving
het Hof van Justitie tot toepassing van het standaardtarief zou
kunnen besluiten. Het Hof overweegt namelijk momenteel
hoe de huidige vrijstelling moet worden uitgelegd tegen deachtergrond van een steeds meer vrijgemaakte postmarkt. Indit verband is er vooral de zaak C-169/02 van belang (Dansk
Postordreforening vs. Skatteministeriet).
In deze zaak concludeerde advocaat-generaal Geelhoed dat een
lidstaat verplicht is BTW te heffen over diensten die niet zijn„voorbehouden” in de zin van artikel 7 van Richtlijn 97/67/
EG, en dat het concept van „door openbare postdiensten
verrichte diensten” van artikel 13 (A), lid 1, onder a, van deZesde Richtlijn 77/388/EEG dient te worden uitgelegd als
tevens van toepassing zijnde op commerciële ondernemingen
voor zover deze diensten verlenen die in genoemd artikel 7zijn voorbehouden.
Neemt het Hof deze interpretatie over, dan zouden alle diensten
die niet door de lidstaten zijn voorbehouden automatisch op
grond van een uitspraak van het Hof onder het standaardtarief
zou vallen.
4. Bijzondere opmerkingen
4.1. Het Comité wijst erop dat particuliere exploitanten
belasten en de staatspost vrijstellen, strijdt met het neutraliteits-
beginsel, dat toch een van de verdiensten van de huidige
BTW-regeling vormt. Niettemin is het ervan overtuigd datprijsstijgingen en aantasting van de universele dienstverleningaan de particuliere consument uit den boze zijn.
4.2. Het vreest voorts dat wanneer de diensten volledig,
d.w.z. tegen het standaardtarief, worden belast, consumenten
en vrijgestelde organisaties met prijsstijgingen zullen wordengeconfronteerd.
30.3.2004 NL C 80/137 Publicatieblad van de Europese Unie
4.3. Bijval verdient daarentegen de voorgestelde mogelijk-
heid, een verlaagd tarief in te voeren voor brievenpost omdat
op die manier personen en organisaties die geen recht op
aftrek hebben prijsstijgingen bespaard blijven.
4.4. Het Comité is het er echter niet mee eens dat het er
niet toe doet dat ook het bedrijfsleven voor het lage tarief inaanmerking komt. Financiële en verzekeringsondernemingen
zullen immers van de vrijstelling blijven profiteren, hetgeen
betekent dat de eindafnemer van de desbetreffende dienstenmeer belasting gaat betalen. Hij blijft namelijk opdraaien voor
de in de prijzen van deze ondernemingen verborgen BTW.
4.5. Het is het beste wanneer de intrekking van de vrijstel-
ling zou samenvallen met de volledige liberalisering van de
sector.
4.6. Het Comité kan zich verder vinden in de voorgestelde
bijzondere regels inzake de plaats van dienstverlening voor
alle brievenpost. Door die regels blijven de gevolgen van het
voorstel voor de eindconsument en de toezichtstelsels tot eenminimum beperkt.
4.7. Voorts bestaat er geen bezwaar tegen het voorstel, de
normale BTW-regels inzake de plaats van dienstverlening
voor vervoer toe te passen op buitengewone diensten (bijv.expresverzendingen) en diensten in verband met pakketten.
Deze komen dan niet voor het verlaagd tarief in aanmerking.
Het gaat hier doorgaans namelijk om dienstverlening aan hetbedrijfsleven, het marktsegment waarin de mededinging het
felst is.
4.8. Het Comité is het er echter niet mee eens dat diensten
met betrekking tot ongeadresseerde post niet voor het lagetarief in aanmerking komen. In een aantal lidstaten bestaat er
geen reden voor dat onderscheid. Liefdadigheidsinstellingen
aldaar proberen vaak via direct mail aan nieuwe donors engeld te komen om hun doelstellingen te verwezenlijken.
Komen zij niet voor het verlaagd tarief in aanmerking, dan
lopen hun portokosten fors op. Voorts zou dit wel eensoverlast en complicaties voor de postdiensten teweeg kunnenbrengen, hetgeen haaks staat op het streven van de Commissie
naar vereenvoudiging van de controlesystemen.
4.9. Er bestaat geen bezwaar tegen de algemene regel dat
postale diensten moeten worden behandeld als vervoersdien-
sten en postzegels als bewijs van betaling vooraf.
4.10. Bij het voorstel om verkoop van postzegels voor
verzameldoeleinden te beschouwen als levering van goederenen deze tegen het normale tarief te belasten moet echter devolgende kanttekening worden geplaatst: dit mag alleen gelden
voor eerstedags-enveloppen of zegels die afkomstig zijn uit
een vooraf gespecifieerd gebied. Zo niet, dan worden de
postdiensten opgezadeld met de onaanvaardbaar zware last,aankopen voor verzameldoeleinden van gewone aankopen teonderscheiden.
5. Conclusies
5.1. Het Comité benadrukt dat de verplichtingen van de
postdiensten op het gebied van de universele dienstverlening,waarbij iedereen op betaalbare postale diensten kan rekenen,
overeind moeten blijven en even zwaar dienen te wegen als
het elimineren van mededingingsdistorsies op de postmarkt.Verder mag, zoals opgemerkt, de opheffing van de vrijstelling
geen gevolgen hebben voor particuliere klanten.
5.2. Het kan zich voorts vinden in het voorgestelde verlaagd
tarief voor brievenpost, maar vreest dat sommige lidstaten
daartoe niet zullen overgaan.
5.3. Ook gaat het ervan uit dat de toezichthouders een
stokje zullen steken voor iedere poging van de postdienstenom van de intrekking van de vrijstelling te profiteren om hun
tarieven te verhogen.
5.4. De voorstellen van de Commissie voor diensten met
betrekking tot pakketten van meer dan 2 kg verdienen bijval.
5.5. Hetzelfde geldt voor haar voorstellen betreffende de
behandeling van eindkosten en antwoordzendingen (port
betaald).
5.6. Het Comité maakt zich zorgen over het voorstel
voor een bijzondere boekhoudkundige regeling voor BTW-doeleinden die de postdiensten verplicht tot het hanteren van
drie tarieven bij het in rekening brengen van BTW (standaard-,
verlaagd en nultarief). Het beveelt aan, de lidstaten vrij telaten bij het uitwerken van een alternatieve methode om
te berekenen hoeveel BTW over postale verrichtingen is
verschuldigd.
5.7. De ervaring heeft echter geleerd dat specifiek nationale
oplossingen vaak leiden tot verwarring, verschillen en incon-sistenties op Gemeenschapsniveau. Ook al werkt een systeemperfect binnen de ene lidstaat, dan nog kan het onverenigbaar
zijn met de stelsels van een of meer andere lidstaten. Het is dus
van het grootste belang dat systemen grensoverschrijdend nietop fricties stuiten.
C 80/138 NL 30.3.2004 Publicatieblad van de Europese Unie
5.8. Daarom wordt de Commissie ten zeerste aanbevolen,
richtsnoeren voor de bijzondere regeling te formuleren, aan de
hand waarvan de postexploitanten een alternatieve methode
kunnen uitwerken voor de berekening van de over postaleverrichtingen verschuldigde BTW.
5.9. De Commissie doet geen enkel voorstel betreffende de
wijze waarop zakelijke klanten de over postdiensten betaalde
BTW kunnen terugkrijgen. Deze materie wordt zelfs niet
genoemd. Het is vooral voor mkb’s cruciaal dat een eventueelsysteem, hoe het er ook uit zou zien, eenvoudig is en met
weinig lasten gepaard gaat.
5.10. Ook laat zij de impact van haar voorstellen op de
BTW-inkomsten van de lidstaten buiten beschouwing. Het lijkt
voor de hand te liggen dat, door de vrijstelling door heffingen
Brussel, 10 december 2003.
De voorzitter
van het Europees Economisch en Sociaal Comité
R. BRIESCHte vervangen, de inkomsten zullen toenemen. Dat is echter
niet noodzakelijkerwijs het geval. Aan de ene kant gaat de
lidstaat namelijk BTW ontvangen over de verkopen van de
publieke postdiensten, maar aan de andere kant moet tweekeer worden gerestitueerd: aan de publieke post de overaangetrokken goederen en diensten betaalde BTW en aan de
voor de BTW ingeschreven klanten de over de postale diensten
betaalde belasting. Die restituties zouden de inkomsten teboven kunnen gaan, met name wanneer de inkomsten van de
postdienst grotendeels van BTW-plichtigen afkomstig zijn.
5.11. Ten slotte is het Comité het eens met de opmerking
van de Commissie dat de voorgestelde opheffing vermoedelijk
een licht positief effect zal hebben op de grondslag van de
eigen BTW-middelen van de Gemeenschap. Daaraan zal doorde invoering van een door de lidstaten voor postdiensten
gekozen tarief geen afbreuk worden gedaan.