MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - Verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid

1. Achtergrond

Deze mededeling sluit aan bij de conclusies van de Europese Raad van Barcelona van 2002 over de noodzaak de bestaande mechanismen tot coördinatie van het begrotingsbeleid te verbeteren, waartoe de Commissie "... tijdig voor de voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad voorstellen zal indienen". Zij maakt deel uit van een meer algemene strategie ter verbetering van de coördinatie van het economisch beleid, inclusief de recente inspanningen voor het stroomlijnen van de procedures voor de goedkeuring en tenuitvoerlegging van de globale richtsnoeren voor het economische beleid en de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid [1]. Zij bouwt ook voort op de desbetreffende voorstellen van de Commissie aan de Conventie over de toekomst van de Europese Unie [2].

[1] Mededeling van de Commissie over het stroomlijnen van de jaarlijkse coördinatiecyclus voor economisch en werkgelegenheidsbeleid, COM(2002) 487 def. van 3.9.2002.

[2] Mededeling van de Commissie: Een ontwerp voor de Europese Unie, COM(2002) 247 def., 22.5.2002. Bijdrage van de heer Barnier en de heer Vitorino tot de Conventie over de toekomst van de Europese Unie "Towards better economic policy co-ordination", CONV 391/02 van 7.11 2002.

Met name worden in de mededeling voorstellen ter verbetering van de tenuitvoerlegging van het stabiliteits- en groeipact (SGP) uiteengezet en de door de Commissie op 24 september 2002 ingediende ideeën [3] verder uitgewerkt. Naast het veiligstellen van de kerndoelstellingen van het begrotingsbeleid, deugdelijke en houdbare openbare financiën, hebben de voorstellen ten doel de bijdrage van de openbare financiën tot de groei en de werkgelegenheid te vergroten in overeenstemming met de strategie van Lissabon.

[3] "Budgetary challenges in the euro zone", Mededeling van commissaris Solbes in overleg met voorzitter Prodi, SEC(2002) 1009/6, Brussel, 25 september 2002.

2. Het SGP: een adequaat kader voor het voeren van een begrotingsbeleid met valabele doelstellingen op korte en lang termijn

Deugdelijke openbare financiën maken deel uit van de kern van de EMU. De nadruk op een prudent begrotingsbeleid wordt ingegeven door het besef dat de economische welvaart en de levensvatbaarheid van de monetaire unie niet duurzaam kunnen zijn zonder lering te trekken uit de fouten die in het verleden bij het begrotingsbeleid zijn gemaakt, te weten een trend tot verhoging van de overheidsuitgaven en de belastingen in combinatie met hoge structurele begrotingstekorten en accumulatie van overheidsschuld, en de tendens tot een procyclisch begrotingsbeleid dat de effecten van conjunctuurschommelingen veeleer versterkte dan afzwakte. Deugdelijke openbare financiën dragen bij tot de groei en de werkgelegenheid, met name door de bevordering van een stabiel macro-economisch klimaat [4]. Door het streven naar een op prijsstabiliteit gericht monetair beleid waren de rentetarieven (zowel nominaal als reëel) laag, hetgeen bevorderlijk is voor particuliere investeringen en besparingen. Bovendien leiden deugdelijke openbare financiën tot een vermindering van de overheidsschuld en aldus van de rentelast, waardoor er ruimte komt voor een verlaging van de belastingen en/of een verhoging van de investeringen in productieve overheidsuitgaven. Weloverwogen investeringen in fysiek (infrastructuur), menselijk (onderwijs, opleiding) en kennis (O&O en innovatie) kapitaal kunnen de productie en het groeipotentieel op lange termijn verbeteren, vooral door hun gunstige uitwerking op de productiviteit en de werkgelegenheid. Indien hogere productieve overheidsuitgaven echter worden gefinancierd door een verhoging van de belastingen of grotere tekorten en derhalve een hogere overheidsschuld, kunnen de particuliere investeringen worden verdrongen en aldus alle potentiële gunstige effecten voor de groei en de werkgelegenheid ongedaan worden gemaakt.

[4] Verslag van de Commissie en de Raad ECOFIN aan de Europese Raad (Stockholm 23/24 maart 2001) "De bijdrage van de openbare financiën aan de groei en de werkgelegenheid: verbetering van kwaliteit en houdbaarheid", 12 maart 2001, Raadsdocument 6997/01. Dit was grotendeels gebaseerd op een mededeling van de Commissie met dezelfde titel COM(2000)846.

Eén enkel, op welbepaalde regels gebaseerd kader voor de coördinatie van het begrotingsbeleid in de EMU werd tot stand gebracht om in aanmerking te nemen dat de verantwoordelijkheid voor het ene monetaire beleid bij een onafhankelijke Europese Centrale Bank berust, terwijl de verantwoordelijkheid voor het begrotingsbeleid gedecentraliseerd blijft in de handen van de nationale autoriteiten. Dit kader heeft ten doel begrotingsdiscipline met flexibiliteit te combineren, en is gebaseerd op de voorschriften van het Verdrag dat de lidstaten buitensporige tekorten moeten vermijden, dwz dat het tekort van de totale overheid onder de 3% van het BBP moet liggen, en dat de schuld van de totale overheid onder 60% van het BBP moet blijven (of in een bevredigend tempo moet dalen naar de referentiewaarde).

Om de preventieve aspecten van dit kader te versterken en de lidstaten te helpen buitensporige tekorten te vermijden, werden de voorschriften van het Verdrag aangevuld met het stabiliteits- en groeipact (bestaande uit twee verordeningen van de Raad en formele politieke verbintenissen, neergelegd in een resolutie van de Europese Raad van Amsterdam van 1997) [5]. Volgens het SGP moeten de lidstaten een begroting "die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont", bereiken en handhaven [6]. Dit dient om ervoor te zorgen dat het begrotingsbeleid bijdraagt tot een klimaat waarin het monetair beleid effectief prijsstabiliteit kan handhaven en tegelijkertijd bevorderlijk is voor de groei. Door de handhaving van een begroting die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont", hebben de lidstaten bovendien de noodzakelijke manoeuvreerruimte voor de stabilisatie van de conjunctuurcyclus door de werking van de automatische stabilisatoren zonder dat de 3-procentsnorm voor het tekort wordt overschreden. Tevens zou hierdoor de rentelast lager worden, zodat er meer ruimte voor de overheden zou komen om groeibevorderende hervormingen na te streven.

[5] PB L 209 van 2.81997 en PB C 236 van 2.8.1997.

[6] Deze begrotingsregels worden ondersteund door gedetailleerde procedures voor de uitoefening van geregeld toezicht. De lidstaten moeten jaarlijks stabiliteits- of convergentieprogramma's indienen waarin zij een middellangetermijndoelstelling vaststellen die in overeenstemming is met het voorschrift van "een begroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont", alsmede een aanpassingstraject om die doelstelling te bereiken. De geprogrammeerde begrotingsdoelstellingen en de naleving van eerdere verbintenissen zijn onderworpen aan een intensieve "peer review" door de Commissie en de lidstaten in de Raad.

Over het geheel genomen verschaft het SGP een adequaat kader voor een prudent begrotingsbeheer dat in het economisch eigenbelang van alle landen afzonderlijk en tezamen is, ongeacht de EMU of hun deelneming aan de eurozone. De doelstelling van een begroting "die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont" laat voldoende ruimte voor een volledige werking van de automatische stabilisatoren bij een economische teruggang. Het is ook een adequate middellange- en langetermijndoelstelling gezien de noodzaak van houdbare openbare financiën in het licht van de vergrijzing. Uit recente prognoses blijkt dat zonder beleidshervormingen de overheidsuitgaven in de meeste landen met 4 à 8% van het BBP zouden kunnen stijgen ten gevolge van de effecten van de vergrijzing in de komende decennia [7]. Sommige lidstaten zouden derhalve wellicht moeten overwegen het komende decennium begrotingsoverschotten aan te houden aangezien er nog enige tijd rest voordat de budgettaire effecten van de vergrijzing nadrukkelijk voelbaar worden [8].

[7] Het tijdstip en de omvang van de geraamde stijging van de overheidsuitgaven varieert aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat. In het algemeen zal de stijging van de overheidsuitgaven naar verwachting rond 2015 beginnen en rond 2040 haar hoogtepunt bereiken.

[8] Comité voor Economische Politiek (2001): "The Budgetary challenges posed by ageing populations", EPC/ECFIN dd655/01/EN. Een overzicht van de wijze waarop de Commissie de houdbaarheid van de openbare financiën in de lidstaten beoordeelt, alsmede de voornaamste conclusies voor het beleid, is te vinden in het verslag Public finances in EMU -2002, European Economy Reports and Studies nr.°3, 2002.

3. Gemengde begrotingsprestaties sinds 1999

Een indrukwekkende begrotingsconsolidatie werd bereikt in de aan de invoering van de euro voorafgaande jaren, waarbij de onderliggende begrotingstekorten in de meeste lidstaten belangrijk daalden en de overheidsschuld op een neerwaarts traject werd gebracht. Deze ommekeer kan deels worden toegeschreven aan de convergentiecriteria van Maastricht, en illustreert de potentiële doeltreffendheid van de EU-begrotingsregels mits de beleidsactoren hun verantwoordelijkheid volledig op zich nemen.

Het begrotingsconsolidatieproces is echter sinds 1999 tot stilstand gekomen en in sommige gevallen teruggedraaid. Voor de eurozone als geheel werden de gunstige groeivoorwaarden in 1999 en 2000 niet gebruikt om de onderliggende tekorten te verminderen in de richting van de doelstelling van het SGP, "een begroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont". Het onderliggende tekort nam in 2001 voor de eurozone toe tot 1,9% van het BBP in een context waarin de groei achterbleef bij de verwachtingen: de verslechtering van de onderliggende begrotingssituatie kan worden toegeschreven aan ongegronde belastingverlagingen, een gebrekkige uitgavenbeheersing en discretionaire verhogingen van de overheidsuitgaven in sommige lidstaten. Volgens de ramingen wordt de onderliggende begrotingssituatie in 2002 niet beter.

Achter dit totaalbeeld gaan uiteenlopende prestaties van de verschillende lidstaten en een aantal positieve resultaten schuil. In zeven landen van de eurozone en tien lidstaten van de EU kwam de begroting tegen 2001 "vrijwel in evenwicht of vertoonde zij een overschot". De schuldquotes volgden in het algemeen een neerwaarts traject en in verscheidene lidstaten werden belangrijke verminderingen geregistreerd. Dit creëerde ruimte voor de werking van de automatische stabilisatoren tijdens de huidige economische teruggang, in tegenstelling tot eerdere periodes van achteruitgang toen de regeringen het begrotingsbeleid moesten verkrappen om te voorkomen dat de overheidsschuld op een onhoudbaar traject zou komen. Bovendien zijn verscheidene lidstaten erin geslaagd ambitieuze belastinghervormingsstrategieën te volgen en zijn enkele verbeteringen geboekt bij de heroriëntering van de overheidsuitgaven naar meer productieve posten die bevorderlijk zijn voor de groei en de werkgelegenheid.

Sommige lidstaten zijn er echter niet in geslaagd de overgang naar de vereiste van het SGP, een begroting "die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont" te voltooien. In Portugal liep het tekort op tot 4,1% van het BBP in 2001 en op 5 november 2002 gaf de Raad een beschikking betreffende het bestaan van een buitensporig tekort. Voor Duitsland wordt een tekort van 3,8% van het BBP in 2002 geraamd, en de Commissie heeft een verslag overeenkomstig artikel 104, lid 3, van het Verdrag over het risico van een buitensporig tekort goedgekeurd. De Commissie heeft ook haar goedkeuring gehecht aan een aanbeveling aan de Raad om een vroegtijdige waarschuwing tot Frankrijk te richten wegens een belangrijke afwijking van de begrotingsdoelstellingen in 2002 en omdat het tekort van dit land voor 2003 wordt geraamd op 2,9% van het BBP, dat is gevaarlijk dicht bij de 3-procentsnorm [9].

[9] De aanbeveling van de Commissie voor een vroegtijdige waarschuwing is gebaseerd op artikel 6, lid 2, van Verordening nr. 1466/97 van de Raad van 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid.

Er zijn ook zorgwekkende ontwikkelingen met betrekking tot de overheidsschuld, waarvoor in verscheidene lidstaten lichte stijgingen zijn geregistreerd. Italië en Griekenland geven de meeste aanleiding tot bezorgdheid, aangezien hun schuld ruim boven 100% van het BBP blijft en de laatste vier jaar zeer weinig voortgang is gemaakt met de vermindering van de schuld in de richting van de referentiewaarde van 60% van het BBP. Het lag in de lijn der verwachtingen dat deze lidstaten belangrijke dalingen van de schuldquote zouden registreren, maar dit gebeurde niet, vooral doordat omvangrijke en lang volgehouden schuldverhogende financiële transacties plaatsvonden [10]. Bovendien zijn deze ontwikkelingen opgetreden ondanks de daling van de rentetarieven na hun aansluiting bij de eurozone.

[10] Op basis van de door de lidstaten in hun stabiliteitsprogramma's vastgestelde begrotingsdoelstellingen en met inachtneming van de nominale BBP-groei had de schuldquote met verscheidene procentpunten van het BBP per jaar moeten dalen. Deze daling is echter geen werkelijkheid geworden, deels omdat de begrotingsdoelstellingen niet werden gehaald en/of ten gevolge van omvangrijke en lang volgehouden schuldverhogende financiële transacties.

4. Moeilijkheden bij de tenuitvoerlegging van het SGP

De ervaring van vier jaar in de EMU wijst uit dat het bestaande, op welbepaalde regels gebaseerde kader voor de coördinatie van het begrotingsbeleid adequaat blijft en essentieel is voor de goede werking van de EMU. Het in het SGP gestelde doel, begrotingen die "vrijwel in evenwicht zijn of een overschot vertonen", blijft een economisch valide doelstelling. Voorts kan een op regels gebaseerde aanpak van de coördinatie van het begrotingsbeleid die berust op "peer pressure", resultaten opleveren op voorwaarde dat deze aanpak gepaard gaat met vaste politieke verbintenissen. De recente gebeurtenissen hebben echter een aantal moeilijkheden bij de tenuitvoerlegging van het SGP aan het licht gebracht, die als volgt kunnen worden samengevat:

* de lidstaten zijn minder politiek betrokken bij het SGP. Hoewel de meeste landen de doelstellingen van het SGP blijven onderschrijven, is er in sommige landen een steeds bredere kloof ontstaan tussen budgettaire verbintenissen en concrete acties om de vastgestelde doelstellingen te bereiken. Er bestond onvoldoende bereidheid om de implicaties van de EMU voor het begrotingsbeleid op nationaal niveau te erkennen. Meer in het algemeen hebben de lidstaten zich niet van hun taak gekweten waar het erom gaat via de toezichtmechanismen van het SGP druk van de "peers" uit te oefenen op landen die de begrotingsdoelstellingen bijlange na niet halen;

* het is moeilijk gebleken duidelijke en verifieerbare begrotingsdoelstellingen vast te stellen die de onderliggende economische situatie in aanmerking nemen. De doelstellingen voor de begrotingssaldi van de lidstaten worden in de stabiliteits- en convergentieprogramma's nominaal vastgesteld. Bij de beoordeling van de nakoming van de budgettaire verbintenissen, en met name het aanpassingstraject naar een begroting die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont", moet echter het effect van de conjunctuurontwikkeling op de begrotingssituatie in aanmerking worden genomen. Dit is moeilijk gebleken bij gebrek aan een onderling overeengekomen methode voor de berekening van conjunctuurgezuiverde begrotingssaldi, en ook omdat de doelstellingen voor het nominale tekort in de programma's van de lidstaten soms waren gebaseerd op optimistische groei veronderstellingen en de aanpassingsinspanning was geprogrammeerd tegen het einde van de programmaperiode. Het meten van de naleving geschiedde derhalve niet op ondubbelzinnige wijze en daardoor werden dan weer de toezichtmechanismen van het SGP verzwakt. Dit heeft ertoe geleid dat de beleidsdiscussies op EU-niveau overdreven waren toegespitst op procedurevraagstukken en relatief kleine veranderingen in de nominale begrotingssaldi, ten koste van de dialoog over de echte uitdagingen voor het economisch en het begrotingsbeleid waarmee de lidstaten worden geconfronteerd;

* de regels voor de verzameling en beoordeling van de begrotingsstatistieken hebben een aantal problemen doen rijzen. Het meest zorgwekkend zijn de in sommige lidstaten ontdekte anomalieën in de verslaglegging, die in het geval van Portugal hebben geleid tot een zeer ingrijpende opwaartse herziening van de tekortcijfers. Bovendien worden de herzieningen achteraf van begrotingsgegevens ingrijpender. Ook moet een onderzoek worden ingesteld naar de discrepantie tussen op basis van de periodetoerekeningsmethode geregistreerde tekorten en schuldemissie op kasbasis in sommige lidstaten. Tenslotte zouden de besluitvormingsprocessen van Eurostat over de classificatie van bepaalde begrotingsoperaties kunnen worden bespoedigd;

* sommige lidstaten voerden geen deugdelijk begrotingsbeleid in goede tijden. Doordat werd nagelaten naar begrotingsconsolidatie te streven in 1999 en 2000 toen de groeivoorwaarden gunstig waren, gingen de onderliggende begrotingssituaties achteruit en restte er onvoldoende ruimte voor de werking van de automatische stabilisatoren tijdens de daaropvolgende economische teruggang. Het feit dat wordt nagelaten de automatische stabilisatoren symmetrisch te laten werken tijdens de gehele conjunctuurcyclus, illustreert dat de toezichtmechanismen niet geschikt zijn om op te treden tegen een onverantwoorde procyclische versoepeling van het begrotingsbeleid;

* de procedures voor het toezicht op de naleving van het SGP zijn op kritieke momenten ontoereikend gebleken. Vooral het mechanisme van vroegtijdige waarschuwing is niet doeltreffend gebleken in geval van belangrijke afwijkingen van de door de lidstaten in hun stabiliteits- en convergentieprogramma's vastgestelde doelstellingen. Bovendien moet dit tijdig gebeuren om de landen in staat te stellen corrigerende maatregelen te nemen voordat de 3-procentsnorm dreigt te worden overschreden;

* het SGP ontwikkelt zich slechts moeizaam tot een effectief coördinatiekader voor de consistente aanpak van landspecifieke omstandigheden, waarbij de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn moet worden gewaarborgd en tegelijkertijd structurele hervormingen ter bevordering van de werkgelegenheid en het groeipotentieel moeten worden aangemoedigd. Binnen het SGP-kader is er zeker ruimte om verschillen in de kwaliteit en houdbaarheid van de openbare financiën tussen de lidstaten in aanmerking te nemen. De uitdaging voor het SGP bestaat er echter in van een aanpak per geval over te schakelen op beleidsvorming op basis van strenge economische criteria die in de loop van de tijd en voor alle landen consistent worden toegepast, en waarbij de kerndoelstelling van deugdelijke en houdbare openbare financiën wordt gerespecteerd;

* het is moeilijk gebleken effectief met de pers, de markten en het publiek te communiceren over de voordelen van de totstandbrenging en handhaving van deugdelijke openbare financiën, en ook over de werking van het SGP. Dit is deels toe te schrijven aan het feit dat de economische actoren tijd nodig hebben om zich aan te passen aan het nieuwe beleidskader sinds de invoering van de euro en het komt ook doordat de institutionele procedures van het SGP ingewikkeld zijn. Bovendien werd effectieve communicatie belemmerd door tegenstrijdige verklaringen over het te voeren begrotingsbeleid. Over het geheel genomen is de externe druk op de lidstaten om een deugdelijk begrotingsbeleid te voeren, verminderd doordat de bedoeling van het SGP en met name de in de stabiliteits- en convergentieprogramma's vastgestelde nauwkeurige budgettaire verbintenissen moeilijk te begrijpen zijn.

5. Voorstellen voor een betere interpretatie van het stabiliteits- en groeipact

Om de bestaande mechanismen voor de coördinatie van het begrotingsbeleid in de EMU te versterken, doet de Commissie vijf voorstellen die een wat flexibeler interpretatie van het SGP mogelijk maken, maar tegelijkertijd garanderen dat krachtiger de hand wordt gehouden aan de doelstelling van gezonde en houdbare overheidsfinanciën. Aan de in deze mededeling gedane voorstellen kan uitvoering worden gegeven binnen het kader van de vigerende Verdragsbepalingen en SGP-verordeningen. Deze voorstellen laten de budgettaire basisvereisten (het vermijden van buitensporige tekorten) en doelstellingen (het nastreven en handhaven van begrotingssituaties "die vrijwel in evenwicht zijn of een overschot vertonen") derhalve onverlet. Zij resulteren evenmin in de invoering van nieuwe procedures, aangezien het verscherpte begrotingstoezicht zal geschieden op grond van de stabiliteits- en convergentieprogramma's.

i) Rekening houden met de conjunctuurcyclus bij de vaststelling van de begrotingsdoelstellingen. De Commissie stelt voor het SGP-vereiste dat de begrotingssituatie "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont", gedurende de gehele conjunctuurcyclus op grond van de onderliggende ontwikkelingen te evalueren, d.w.z. zonder dat rekening wordt gehouden met tijdelijke effecten en in het bijzonder met het effect van conjunctuurschommelingen op de begroting. De door de lidstaten en de Commissie overeengekomen gemeenschappelijke methodologie om conjunctuurgezuiverde begrotingssaldi te berekenen, zal het voornaamste instrument vormen om de onderliggende begrotingssituaties te evalueren.

ii) Treffen van overgangsregelingen voor landen waarvan de onderliggende tekorten niet beantwoorden aan het vereiste dat de begrotingssituatie "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont". Bij het nastreven van de in het SGP neergelegde doelstelling om een begrotingssituatie te realiseren die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont", moet bij het bepalen van de omvang van de budgettaire consolidatie-inspanningen die van lidstaten met onderliggende tekorten worden verlangd, rekening worden gehouden met het economisch klimaat. De Commissie stelt voor het algemene beginsel in te voeren dat landen met dergelijke onderliggende tekorten elk jaar een verbetering van de onderliggende begrotingssituatie met ten minste 0,5% van het BBP moeten bewerkstelligen totdat is voldaan aan het SGP-vereiste van een begrotingssituatie die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont". Dit tempo van verbetering van de onderliggende begrotingssituatie moet hoger liggen in landen met grote tekorten of een grote schuld. Ook moet een ambitieuzere jaarlijkse verbetering van de onderliggende begrotingssituaties worden nagestreefd wanneer de groeivoorwaarden gunstig zijn.

iii) Vermijden van het voeren van een procyclisch begrotingsbeleid in goede tijden. Om een procyclische versoepeling van het begrotingsbeleid in goede tijden te vermijden, moeten de lidstaten de automatische stabilisatoren over de gehele cyclus bezien symmetrisch laten werken. Dit houdt in dat nominale overschotten moeten worden geboekt wanneer de economische omstandigheden gunstig zijn. Voorts zijn doelmatige handhavingsprocedures vereist om onterechte versoepelingen van het begrotingsbeleid in goede tijden aan te pakken. Als algemene regel moet gelden dat alleen lidstaten die over voldoende budgettaire ruimte beschikken, een expansief begrotingsbeleid mogen voeren voor stabilisatiedoeleinden.

iv) Ten uitvoer leggen van de strategie van Lissabon: erop toezien dat de overheidsfinanciën bijdragen tot groei en werkgelegenheid. Het vereiste dat begrotingssituaties moeten worden gerealiseerd die "vrijwel in evenwicht zijn of een overschot vertonen", kan eventueel zodanig worden geïnterpreteerd dat rekening wordt gehouden met de budgettaire gevolgen in de tijd van grote structurele hervormingen (zoals productieve investeringen of belastinghervormingen) die het werkgelegenheids- of groeipotentieel verhogen overeenkomstig de strategie van Lissabon en/of die op lange termijn in een verbetering van de achterliggende situatie van de overheidsfinanciën resulteren. Om te voorkomen dat een dergelijke interpretatie van het SGP afbreuk doet aan het streven naar gezonde overheidsfinanciën, stelt de Commissie het volgende voor:

* een kleine tijdelijke verslechtering van de onderliggende begrotingssituatie zou alleen kunnen worden toegestaan wanneer de betrokken lidstaat reeds aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt bij de totstandbrenging van een begrotingssituatie die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont" en wanneer de overheidsschuld lager is dan de referentiewaarde van 60% van het BBP. Bovendien moet de betrokken lidstaat in zijn stabiliteits- of convergentieprogramma aantonen dat de voorgenomen hervorming onmiskenbare economische en budgettaire voordelen oplevert. Bij de beoordeling van het programma moet de Commissie nagaan of er binnen de tijdshorizon van het stabiliteits- of convergentieprogramma een duidelijke en realistische termijn is vastgesteld voor de terugkeer naar een begrotingssituatie die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont". De begrotingsprognoses moeten stoelen op een gezond en voorzichtig macro-economisch scenario dat aan die van de Commissie moet worden getoetst, waarbij naar behoren rekening wordt gehouden met de noodzaak ongepaste procyclische beleidsmaatregelen te vermijden. Voorts moet steeds een voldoende grote veiligheidsmarge in acht worden genomen om te voorkomen dat de nominale tekorten de referentiewaarde van 3% van het BBP overschrijden. Ten slotte moet de betrokken lidstaat zich ertoe verbinden de nodige corrigerende maatregelen te nemen wanneer wordt afgeweken van het aanpassingstraject dat is uitgetekend om terug te keren naar een begrotingssituatie die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont";

* een geringe afwijking van langduriger aard van het vereiste dat een begrotingssituatie moet worden gerealiseerd die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont", kan worden overwogen voor lidstaten met een schuld die ver onder de referentiewaarde van 60% van het BBP ligt en met gezonde overheidsfinanciën. Dit houdt in dat een zorgvuldige evaluatie zal moeten worden verricht van de uitstaande overheidsschuld, latente verplichtingen (zoals impliciete pensioenverplichtingen) en andere kosten die de vergrijzing van de bevolking met zich meebrengt. Daarbij moet steeds een voldoende grote veiligheidsmarge in acht worden genomen om te voorkomen dat de nominale tekorten de referentiewaarde van 3% van het BBP overschrijden.

v) Verzekeren van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën moet een hoofddoelstelling worden van het beleid. Bij de beoordeling van de begrotingssituaties van de lidstaten in het kader van het SGP zou uitdrukkelijk rekening moeten worden gehouden met de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Daartoe is het nodig dat bij het begrotingstoezicht meer gewicht wordt toegekend aan de schuldquote van de lidstaten. Het in het kader van de procedure bij buitensporige tekorten gehanteerde schuldcriterium, krachtens hetwelk schuldquoten van meer dan 60% van het BBP de referentiewaarde in "een bevredigend tempo" moeten benaderen, dient daadwerkelijk te worden toegepast. Landen met een schuldquote die ver boven de referentiewaarde van 60% van het BBP ligt, moeten ertoe worden verplicht in hun stabiliteits- of convergentieprogramma's een gedetailleerde strategie uit te stippelen om hun schuld terug te dringen tot onder de referentiewaarde. In het kader van de stabiliteits- en convergentieprogramma's moet meer belang worden gehecht aan de beoordeling van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, waarbij beleidsconclusies moeten worden getrokken in verband met de vraag of het begrotingsbeleid ambitieus genoeg is om het hoofd te kunnen bieden aan de uitdaging van de vergrijzing van de bevolking. Als onderdeel van een veelomvattende drieledige strategie ter voorbereiding op de vergrijzing (die bestaat in schuldreductie, verhoging van de participatiegraad van vrouwen en oudere werknemers en hervorming van pensioen- en gezondheidszorgstelsels) moeten de lidstaten in hun stabiliteits- of convergentieprogramma's overwegen in de komende jaren begrotingsoverschotten te bewerkstelligen, en dus meer te doen dan zich louter te houden aan het SGP-vereiste om begrotingssituaties te realiseren die "vrijwel in evenwicht zijn of een overschot vertonen". Ten slotte moeten de lidstaten en de Commissie hun inspanningen intensiveren om tegen 2005 herziene prognoses op te stellen van de budgettaire gevolgen van de vergrijzing van de bevolking.

6. Een vierpuntenprogramma ter verbetering van de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact

De bovenbeschreven problemen bij de tenuitvoerlegging van het SGP kunnen niet simpelweg worden opgelost door de interpretatie van sleutelbepalingen aan te passen. Om werkelijk doeltreffend te zijn, moeten begrotingsregels vergezeld gaan van:

* een vaste politieke verbintenis van alle betrokken partijen om hun begrotingstoezeggingen op EU-niveau te honoreren en zich te kwijten van de hun toebedeelde taak in het kader van de peer review en de handhaving;

* een tijdige analyse van goede kwaliteit van de economische en budgettaire omstandigheden, zodat de beleidsconclusies worden onderbouwd door betrouwbare gegevens en gedegen analyses;

* doelmatige handhavingsprocedures waarmee afwijkingen van overeengekomen begrotingsdoelstellingen tijdig en krachtdadig kunnen worden aangepakt;

* maatregelen ter verbetering van de communicatie, zodat de lidstaten onder grotere externe druk komen te staan om een gezond begrotingsbeleid te voeren.

Om een krachtdadiger uitvoering van het SGP te bevorderen, dringt de Commissie erop aan om vóór de voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad in 2003 overeenstemming te bereiken over het hiernavolgende vierpuntenprogramma.

i) De lidstaten moeten hun politieke steun voor het SGP bevestigen in een "resolutie tot versterking van de coördinatie van het begrotingsbeleid", die door de Europese Raad op zijn voorjaarsbijeenkomst in 2003 moet worden bekrachtigd. De resolutie zou een plechtige politieke verbintenis vormen van de Commissie, de lidstaten en de Raad om het SGP uit te voeren overeenkomstig de in deze mededeling gedane voorstellen. In de resolutie zouden de voor de interpretatie van sleutelbepalingen van het SGP te hanteren criteria expliciet kunnen worden omschreven. Zo zou bijvoorbeeld kunnen worden aangegeven dat het vereiste om een begrotingssituatie te realiseren die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont", op grond van de onderliggende ontwikkelingen zal worden geëvalueerd, dat landen met onderliggende tekorten elk jaar een onderliggende begrotingsconsolidatie van ten minste 0,5% van het BBP moeten bewerkstelligen en dat de schuld in landen met een zeer hoge schuldquote in een bevredigend tempo moet worden gereduceerd. Voorts kan in de resolutie een krachtige politieke verbintenis worden aangegaan om het vereiste dat een begrotingssituatie moet worden gerealiseerd die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont", pas soepeler toe te passen wanneer aan strikte voorwaarden is voldaan en voldoende garanties worden geboden. Ten slotte kunnen in de resolutie ook toezeggingen worden gedaan door de lidstaten om bij de coördinatie van het begrotingsbeleid op EU-niveau bepaalde gedragsregels in acht te nemen, zoals bijvoorbeeld voldoende rekening houden met de gevolgen van het nationale begrotingsbeleid voor de eurozone, zich van hun taak kwijten bij de peer review, en met name de tenuitvoerlegging van de handhavingsprocedures van het SGP vergemakkelijken.

ii) Verbeteren van de analyse van het economisch en begrotingsbeleid. De volgende maatregelen moeten worden genomen om op EU-niveau tot een beter economisch en begrotingstoezicht te komen:

* de kwaliteit van de statistieken betreffende de overheidsfinanciën moet worden verbeterd en deze statistieken moeten tijdiger beschikbaar zijn aangezien zij de grondslag vormen van het begrotingstoezicht. De Commissie dringt er bij de Raad (Ecofin) op aan een "Gedragscode voor de kennisgeving van begrotingsgegevens" aan te nemen voordat op 1 maart 2003 de volgende kennisgeving in het kader van de procedure bij buitensporige tekorten plaatsvindt en voordat de Europese Raad in het voorjaar van 2003 bijeenkomt [11]. De lidstaten dienen er zich door de aanneming van de code toe te verbinden werkwijzen te zullen volgen die de kwaliteit, transparantie, actualiteit en betrouwbaarheid van de begrotingsstatistieken ten goede komen. De code zal tevens de procedures verduidelijken en stroomlijnen die door de Commissie moeten worden gevolgd om doelmatiger, tijdiger en transparanter op te treden in haar hoedanigheid van statistische instantie op dit terrein;

[11] Mededeling van de Commissie over de noodzaak en de methoden om de kwaliteit van de begrotingsstatistieken te verbeteren, COM(2002) 670 van 27.11.2002.

* het is van essentieel belang dat wanneer bij het toezichtsproces op EU-niveau sterker wordt afgegaan op onderliggende begrotingssituaties, dit ook gepaard gaat met een betere analyse van de begrotingssituaties van de lidstaten omdat, anders dan het feitelijke begrotingssaldo, de onderliggende begrotingssituatie niet direct waarneembaar is. Het komt er vooral op aan begrotingscomponenten met permanentere gevolgen te onderscheiden van tijdelijke elementen die enkel een kortstondig effect hebben. De Commissie en de Raad hebben een methode uitgewerkt om begrotingssaldi voor conjunctuurinvloeden te corrigeren. Deze methode, waarbij een productiefunctie wordt gehanteerd voor de raming van output gaps, zal als uitgangspunt fungeren voor de beoordeling van de onderliggende begrotingssituatie [12]. Bij de interpretatie van veranderingen, en met name van veranderingen op jaarbasis, moet evenwel met de nodige omzichtigheid te werk worden gegaan omdat de berekening van conjunctuurgezuiverde begrotingssaldi een complexe aangelegenheid is en niet meer dan benaderende waarden oplevert. Bij de beoordeling of de door de lidstaten in hun stabiliteits- of convergentieprogramma's gedane begrotingstoezeggingen voldoen aan de vereisten van het SGP, zal de Commissie gebruik maken van eigen prognoses om na te gaan hoe realistisch de macro-economische vervonderstellingen zijn waarop de begrotingsdoelstellingen zijn gebaseerd. Om alle lidstaten op consistente wijze te beoordelen, stelt de Commissie voor de "Gedragscode voor de inhoud en presentatie van stabiliteits- en convergentieprogramma's" [13] bij te werken teneinde de lidstaten ertoe te verplichten ook informatie over eenmalige begrotingstransacties te verstrekken;

[12] Comité voor de economische politiek (2001), "Report on a potential output and the output gap", ECFIN/EPC/670/01.

[13] De herziene gedragscode, die in juli 2001 door de Raad (Ecofin) is aangenomen, is samen met een evaluatie van de werking ervan gepubliceerd in Overheidsfinanciën in de EMU - 2002.

* bij de beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma's moet meer aandacht worden besteed aan de kwaliteit van de overheidsfinanciën. Zo moet ook worden nagegaan of de voorgenomen begrotingsmaatregelen van dien aard zijn dat zij bevorderlijk zijn voor groei en werkgelegenheid, en tevens of het waarschijnlijk is dat zij in een duurzame verbetering van het begrotingssaldo resulteren. Dit betekent dat onder meer de volgende facetten moeten worden onderzocht: het evenwicht tussen belastingverhogingen en uitgavenreducties om tot een beter begrotingssaldo te komen, de algemene dynamiek en structuur van de overheidsuitgaven en of zij vooral op productieve maatregelen zijn gericht, de gevolgen van belastinghervormingen, en ten slotte ook in hoeverre de consolidatie berust op eenmalige begrotingsmaatregelen, waarvan niet kan worden verwacht dat zij een duurzame verbetering van de overheidsfinanciën teweegbrengen;

* de Commissie is voornemens haar surveillance van de economieën van de lidstaten te verscherpen en zich vooral te concentreren op landen die het moeilijk hebben om aan de vereisten van het SGP te voldoen. De Commissie zal meer en grondiger inspectiebezoeken aan de lidstaten brengen. Tevens zullen diepgaande landenstudies worden verricht en openbaar worden gemaakt [14].

[14] Zie bijvoorbeeld Directoraat-generaal Economische en financiële zaken (2002): "Germany's growth performance in the 1990s", Economic Papers nr. 170.

iii) Doelmatiger handhavingsprocedures. Het Verdrag en het SGP voorzien in een reeks handhavingsmechanismen om afwijkingen van de begrotingsdoelstellingen aan te pakken. Om ervoor te zorgen dat deze mechanismen ook daadwerkelijk functioneren, stelt de Commissie het volgende voor:

* de criteria specificeren die de Commissie zal hanteren wanneer zij in geval van een aanzienlijke afwijking van de begrotingsdoelstellingen moet uitmaken of zij het mechanisme voor het geven van een vroegtijdige waarschuwing in werking zal stellen. Deze criteria zouden vervolgens ook door de Raad worden toegepast wanneer deze moet beslissen of hij de aanbeveling van de Commissie al dan niet bekrachtigt. Daarbij moet met drie factoren rekening worden gehouden, namelijk de omvang van de budgettaire ontsporing (de mate waarin de begrotingssituaties afwijken van de doelstellingen die in de stabiliteits- of convergentieprogramma's zijn vastgesteld), of de afwijking van de feitelijke saldi van de doelstelling toe te schrijven is aan conjuncturele factoren dan wel aan factoren waarin de lidstaten zelf de hand hebben, en ten derde de mogelijkheid van toenemende tekorten die de referentiewaarde van 3% van het BBP benaderen. Deze voorstellen zouden inhouden dat ook een vroegtijdige waarschuwing kan worden gegeven aan een lidstaat met een nominaal of onderliggend begrotingssaldo dat nog wat onder de referentiewaarde van 3% van het BBP ligt;

* dat ongepaste procyclische budgettaire versoepelingen in goede tijden (rekening houdend met de budgettaire uitgangspositie van en de monetaire voorwaarden in het betrokken land) als een schending van de begrotingsvereisten op EU-niveau worden aangemerkt en leiden tot een passende en tijdige reactie met gebruikmaking van de instrumenten waarin het Verdrag voorziet;

* de interpretatie van het schuldcriterium van de procedure bij buitensporige tekorten [15] verduidelijken en met name aangeven wat moet worden verstaan onder een "bevredigend tempo" van schuldreductie in de richting van de referentiewaarde van 60% van het BBP. Zo zou bijvoorbeeld de vermindering van de schuldquote als gevolg van de inachtneming van het SGP-vereiste om een begrotingssituatie te realiseren die "vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont", als een passend tempo van schuldreductie kunnen worden beschouwd. Op grond van de definitie van "bevredigend tempo" en in overeenstemming met het Verdrag zou het feit dat een land met een hoge schuld zijn schuld niet in het vastgestelde tempo reduceert, de Commissie ertoe brengen de procedure bij buitensporige tekorten te activeren en een verslag als bedoeld in artikel 104, lid 3, op te stellen. Bij de beoordeling van de inachtneming van dit vereiste zal de Commissie alle elementen onder de loep nemen die aan de schuldontwikkeling ten grondslag liggen. Het tempo waarin de schuld wordt afgebouwd, is immers niet alleen afhankelijk van factoren die door het overheidsbeleid kunnen worden beïnvloed, maar ook van factoren die buiten de directe invloedssfeer van de overheid liggen.

[15] In artikel 104, lid 2, van het Verdrag is in verband met de procedure bij buitensporige tekorten het volgende bepaald: "De Commissie ziet toe op de ontwikkeling van de begrotingssituatie en de omvang van de overheidsschuld in de lidstaten, teneinde aanzienlijke tekortkomingen vast te stellen. Met name gaat de Commissie op basis van de volgende twee criteria na of de hand wordt gehouden aan de begrotingsdiscipline: (...) of de verhouding tussen de overheidsschuld en het bruto binnenlands product een bepaalde referentiewaarde [60% van het BBP] overschrijdt, tenzij de verhouding in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert."

Deze verbeteringen kunnen tot stand worden gebracht binnen het bestaande kader van het Verdrag en het SGP, namelijk door middel van de invoeging van aanvullende bepalingen in de bestaande "Gedragscode voor de inhoud en presentatie van stabiliteits- en convergentieprogramma's". Op langere termijn kunnen de handhavingsmechanismen in het kader van het EU-begrotingstoezicht verder worden versterkt door het aannemen van de voorstellen die de Commissie terzake aan de Conventie over de toekomst van Europa heeft gedaan. Zo zou de Commissie er onder meer toe kunnen worden gemachtigd rechtstreeks vroegtijdige waarschuwingen aan lidstaten te geven zonder dat daarover door de Raad moet worden gestemd: dit zou tot een directer en tijdiger signalering van begrotingsproblemen kunnen leiden.

iv) Betere communicatie door meer openheid en transparantie. Er moet betrouwbare en actuele informatie worden verstrekt over de door de lidstaten gedane begrotingstoezeggingen en over de wijze waarop het SGP wordt toegepast. De verantwoordelijkheid voor een betere communicatie berust bij alle betrokken partijen. De Commissie publiceert reeds een jaarlijks verslag over de Overheidsfinanciën in de EMU en maakt voorts nadere bijzonderheden over haar beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma's bekend in persmededelingen. De informatiedoorstroming kan echter nog verder worden verbeterd. Zo is de Commissie voornemens om haar gedetailleerde beoordeling van de stabiliteits- en convergentieprogramma's openbaar te maken. Voorts zal de Commissie in juli van elk jaar in het Quarterly Report on the Euro area een tussentijdse evaluatie van de begrotingsontwikkelingen publiceren. Daarin zal niet alleen worden aangegeven in hoeverre de lidstaten erin slagen hun begrotingsdoelstellingen te verwezenlijken, maar zullen ook de economische omstandigheden en vooruitzichten worden beoordeeld. Tevens zullen algemene oriëntaties voor het begrotingsbeleid worden verstrekt, welke de lidstaten in acht dienen te nemen wanneer zij tijdens de najaarsmaanden hun jaarlijkse begrotingen opstellen.