Advies van het Comité van de Regio's over de "Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over 'de convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie en de implicaties daarvan voor de regelgeving: resultaten van de openbare raadpleging over het Groenboek'"

(2000/C 57/02)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien de Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over "De convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie en de implicaties daarvan voor de regelgeving: resultaten van de openbare raadpleging over het Groenboek (COM(1997) 623 def.)" (COM (1999) 108 def.);

gezien het besluit van de Commissie van 17 maart 1999 om het Comité overeenkomstig artikel 198 C, eerste alinea van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap over dit onderwerp te raadplegen;

gezien het besluit van zijn bureau van 2 juni 1999 om commissie 3 "Trans-Europese netwerken, vervoer, informatiemaatschappij" met de voorbereidende werkzaamheden te belasten;

gezien het op 24 september 1999 door commissie 3 goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 191/99 rev. 1 - rapporteur: Schiffmann, D, PSE),

heeft tijdens zijn 31e zitting van 17 en 18 november 1999 (vergadering van 17 november) het volgende advies goedgekeurd.

1. Inleiding

De raadpleging over het Groenboek inzake de convergentie

1.1. Dit advies heeft betrekking op de resultaten van de openbare raadpleging over het Groenboek "De convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie en de implicaties daarvan voor de regelgeving", dat de Commissie op 3 december 1997 heeft gepubliceerd.

1.2. De resultaten van de raadpleging werden door de Commissie op 29 juli 1998 in een werkdocument gepubliceerd(1). Hierin stelde zij bovendien enkele vragen over drie onderwerpen die in haar ogen tijdens de eerste fase van de raadpleging zeer belangrijk waren gebleken (toegang tot netwerken en gateways; investering, innovatie en productie van inhoud; evenwicht tussen overwegingen van algemeen belang en concurrentie-overwegingen in de regelgeving).

1.3. In haar Mededeling van 9 maart 1999 levert de Commissie commentaar op de resultaten van de raadpleging over het Groenboek en schetst zij de door haar geplande volgende stappen.

1.4. In het Groenboek "De convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie en de implicaties daarvan voor de regelgeving" wees de Commissie erop hoe belangrijk deze ontwikkeling is voor de economie, de werkgelegenheid en de culturele verscheidenheid in Europa en besteedde zij ruime aandacht aan het wetgevingskader in kwestie. Verder analyseerde zij het begrip convergentie, onderzocht zij bestaande en potentiële hindernissen voor de ontwikkeling van de markt en de technologie en ging zij in op bestaande en eventueel nog tot stand te brengen regelgevingskaders. Ten slotte boog zij zich over een toekomstige regulering van de convergerende sectoren.

1.5. De belangrijkste uitkomst van de raadpleging is volgens de Commissie dat de convergentie van technische platformen en netwerkinfrastructuren al een feit is en dat daarom voor alle betrokken infrastructuren dezelfde regels dienen te gelden, los van de diensten die hierop worden aangeboden. Deze zogenoemde horizontale regelgeving dient te worden aangevuld met de bestaande verticale regelgeving voor de verschillende soorten inhoud, waarbij het specifieke karakter hiervan als richtsnoer moet dienen. In de tweede fase van de raadpleging werd vooral ingegaan op de toegang tot netwerken en gateways, investering, innovatie en productie van inhoud, en het evenwicht tussen overwegingen van algemeen belang en concurrentieoverwegingen in de regelgeving.

Het eerste advies van het Comité van de Regio's

1.6. Over het Groenboek zelf heeft het Comité al in september 1998 een advies uitgebracht(2), waarvoor het ontwerpadvies van de rapporteurs Koivisto en Nash als basis diende. Dit - tweede - advies gaat over de resultaten van de tweede fase van de openbare raadpleging.

1.7. In zijn eerste advies over het Groenboek wees het Comité erop dat omwille van de convergentie dringend de discussie over de ontwikkeling van de regelgeving op gang moest worden gebracht. Het was het met de Commissie eens dat deze regelgeving over het algemeen zo veel mogelijk tot een minimum beperkt diende te blijven. Het Comité was echter van mening dat in het Groenboek te eenzijdig de nadruk werd gelegd op de ontwikkeling van de markt en dat er onvoldoende aandacht was voor algemene maatschappelijke doelstellingen. Volgens het Comité kon de bestaande regelgeving het best gehandhaafd blijven en met overleg aangepast worden aan nieuwe ontwikkelingen, zoals de opkomst van diverse on-line en interactieve diensten.

2. Opmerkingen over het algemene commentaar van de Commissie op de resultaten van de raadpleging

De convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie

2.1. Met de convergentie van telecommunicatie, media en informatietechnologie wordt bedoeld dat diverse technische netwerken naar elkaar toegroeien en onderling verwisselbaar worden, dat zij in staat zijn om dezelfde soort elektronische communicatiediensten te leveren, of dat de grenzen tussen verschillende soorten eindapparatuur als telefoon, televisie en pc vervagen. Het gaat dus eerder om een technologisch dan economisch verschijnsel in de ontwikkeling van de informatiemaatschappij. Er zijn nog maar weinig aanwijzingen dat het aanbod van de omroepen en van de nieuwe diensten ook inhoudelijk snel convergeert.

2.2. Ook nu wijst de Commissie erop hoe belangrijk deze convergentie is voor de economie en de werkgelegenheid in Europa. In de nieuwe Mededeling waarschuwt zij echter ook dat er wellicht een gevaar van kan uitgaan voor de culturele verscheidenheid en de sociale samenhang.

2.3. De Commissie wijst er terecht op dat zich als gevolg van de nieuwe technologieën en het omvangrijke gebruik van nieuwe diensten en toepassingen op een aantal belangrijke gebieden in maatschappelijk en individueel opzicht de nodige veranderingen zullen voltrekken.

2.4. Het Comité deelt het standpunt van een groot aantal geraadpleegde partijen dat de Commissie de snelheid en het economisch belang van de convergentie overschat. Deze ontwikkeling biedt Europese regio's namelijk een aantal kansen en mogelijkheden, maar zou ook negatieve gevolgen kunnen hebben. In zijn advies over het Groenboek wijst het Comité er bijvoorbeeld zelf al op dat regionale verschillen met betrekking tot de infrastructuurnetten en het gebruik van media en diensten wel eens groter zouden kunnen worden.

Regelgevingsconcept

2.5. Naar aanleiding van de openbare raadpleging over het Groenboek wijst de Commissie er terecht met nog meer nadruk op dat door middel van de regelgeving niet alleen investeringen in met name nieuwe diensten moeten worden gestimuleerd, maar vooral ook een aantal openbare belangen beschermd dient te worden. Volgens het Comité is een dergelijke op het openbaar belang toegespitste regelgeving geen obstakel voor nieuwe marktdeelnemers, maar een belangrijke voorwaarde voor rechts- en investeringszekerheid.

2.6. De regels moeten transparant, duidelijk en evenredig zijn. Daarbij maakt de Commissie in haar voorstellen onderscheid tussen a) regelgeving met positieve en negatieve verplichtingen ten behoeve van het algemeen belang, b) sectorspecifieke regelgeving ter vervanging van c.q. als aanvulling op de mededingingsregels en c) stimuleringsmaatregelen gericht op verwezenlijking van specifieke beleidsdoelstellingen.

2.7. Transport en inhoud moeten volgens de Commissie apart gereguleerd worden. Er dient voor gezorgd te worden dat alle infrastructuurnetten gelijk behandeld worden en dat de regelgeving voor de inhoud in overeenstemming is met de bijzondere kenmerken van bepaalde inhoudsdiensten.

2.8. Met het oog op het openbaar belang moet bij de regulering van inhoud een verticale aanpak worden gevolgd, waarbij bestaande structuren als basis dienen; de regelgeving voor nieuwe diensten dient passend te zijn.

2.9. Ten slotte is volgens de Commissie uit de raadpleging naar voren gekomen dat de mededingingsregels efficiënt moeten worden toegepast en dat maatregelen ter bevordering van Europese producties van hoge kwaliteit nodig zijn.

Antwoorden op de drie vragen van de tweede raadplegingsronde

2.10. Het is een goede zaak dat in deze tweede fase vooral de volgende centrale kwesties uitvoerig aan de orde zijn gekomen: de toegang tot netwerken en digitale gateways in een convergerende omgeving; de totstandbrenging van een kader voor investeringen en innovaties en het stimuleren van de productie, verspreiding en beschikbaarheid van Europese inhoud en het waarborgen van een evenwichtige aanpak van de regelgeving.

2.11. De niet-discriminerende toegang tot netwerken en gateways is van strategisch belang voor de ontwikkeling van concurrentie, aangezien deze toegang de schakel vormt tussen netwerkexploitanten, dienstenleveranciers en eindgebruikers.

2.12. Voor de regelgeving moet een evenwichtige oplossing worden gevonden: overregulering dient te worden vermeden, terwijl tegelijkertijd het algemeen belang moet worden gewaarborgd en duurzame concurrentie moet worden bevorderd. Het Comité wijst er in dit verband op dat een concurrerende markt geen effectieve bijdrage kan leveren aan de bescherming van minderjarigen en van de menselijke waardigheid.

2.13. Een belangrijk resultaat van de raadpleging is dat er sectorspecifieke regelgeving voor de toegang tot de infrastructuur moet komen. Het Comité is het allerminst met de Commissie eens dat deze reguleringen een lagere rang zouden moeten krijgen ten opzichte van het mededingingsrecht, aangezien zij essentieel zijn om de openbare doelstellingen te kunnen verwezenlijken. Daarbij hoeft vooralsnog geen antwoord te worden gegeven op de vraag of deze regels een permanent karakter moeten krijgen of weer ingetrokken dienen te worden als een volwassen, concurrerende markt tot stand is gekomen. Bij het beoordelen en beantwoorden van deze vraag moet van tijd tot tijd worden bekeken hoe de markt zich verder ontwikkelt.

2.14. Net als in zijn eerste advies over dit onderwerp wijst het Comité er ook nu op dat bij de toekomstige regelgeving, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel en gezien de verschillen op het gebied van infrastructuur en concurrentie, flexibel te werk moet worden gegaan en nationale en regionale overheden qua beslissingsbevoegdheden de nodige speelruimte dienen te behouden.

Meer Europese audiovisuele producties

2.15. De voorstellen voor meer Europese audiovisuele producties zijn een goede zaak. Hiermee wordt er namelijk voor gezorgd dat de culturele diversiteit van de Europese landen en regio's behouden blijft en dat er arbeidsplaatsen worden gecreëerd in de audiovisuele sector. Aansprekende audiovisuele inhoud en doelstellingen hebben een economisch belang.

2.16. Ook de resultaten van de raadpleging m.b.t. een omgeving die de productie van Europese programma's ten goede komt, kunnen in grote lijnen de goedkeuring van het Comité wegdragen. In zijn ogen wordt deze omgeving gevormd door: een regelgevingskader, regels voor de productie van Europese audiovisuele inhoud, een efficiënte bescherming van het auteursrecht, fiscale en financiële stimuleringsmaatregelen en open, interoperabele technische normen.

De publieke omroep

2.17. Gelukkig komt uit de raadpleging naar voren dat de publieke omroep zo goed mogelijk geïntegreerd moet worden in de nieuwe omgeving. Op die manier is de bevolking verzekerd van de nodige basisinformatie en pluralisme. Dit is vooral een goede zaak omdat op deze manier in overeenstemming met Protocol 9 bij het Verdrag van Amsterdam en met het eerste advies van het Comité de bevoegdheid van de lidstaten om de taak en de verantwoordelijkheid van publieke omroeporganisaties te bepalen wordt benadrukt. Bovendien blijkt de mening te leven dat deze omroeporganisaties voor het bereiken van hun publiek moeten worden aangespoord om nieuwe technologieën en middelen te gebruiken.

2.18. Gezien de toenemende diversificatie van de in de convergerende mediawereld aangeboden programma's hebben de programma's van de publieke omroepen een belangrijke taak te vervullen.

2.19. Uit de raadpleging blijkt verder dat voor publieke omroeporganisaties een centrale rol is weggelegd bij de productie van Europese programma's en het uitwerken van een kwaliteitsstandaard.

2.20. Ook kwam uit de raadpleging naar voren dat er bij de publieke omroeporganisaties op moet worden aangedrongen om een duidelijk onderscheid te maken tussen publieke omroepactiviteiten en activiteiten die aan concurrentie blootstaan. Met het oog op Protocol 9 bij het Verdrag van Amsterdam moet er wel op worden gelet dat de regelgeving in kwestie niet te ver doorschiet; daarvan zou namelijk een ongunstige invloed op de ontwikkeling van de publieke omroep kunnen uitgaan. Krachtens dit protocol geldt als enige voorwaarde voor de financiering van publieke omroeporganisaties dat deze het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig mag veranderen dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad, "waarbij rekening wordt gehouden met de verwezenlijking van de opdracht van deze publieke dienst".

3. Bijzondere opmerkingen over de resultaten van de raadpleging uit het oogpunt van de regio's

Het belang van algemene maatschappelijke doelstellingen bij de regelgeving

3.1. In zijn advies over het Groenboek leverde het Comité er kritiek op dat de algemene maatschappelijke doelstellingen hierin te weinig aandacht kregen. Het Comité is nog altijd van mening dat regelingen ten behoeve van openbare belangen niet indruisen tegen, maar juist in overeenstemming zijn met het streven naar open markten. Pas als er een voor alle betrokkenen geldend regelgevingskader bestaat, is een geregeld en berekenbaar functioneren van alle marktpartijen mogelijk. Dit is dan ook een conditio sine qua non voor de ontwikkeling en goede werking van concurrerende markten.

3.2. Wat dit betreft voelt het Comité zich gesterkt door de resultaten van de raadpleging. Het dringt er dan ook op aan dat de algemene maatschappelijke doelstellingen meer aandacht krijgen.

3.3. In dit verband heeft de Raad uit de openbare hoorzitting terecht de conclusie getrokken dat duidelijke politieke doelstellingen aan de regelgeving ten grondslag moeten liggen en dat een dergelijke regelgeving van essentieel belang is om openbare belangen als universele dienstverlening, pluralisme, culturele diversiteit, bescherming van minderjarigen en menselijke waardigheid te kunnen waarborgen. Ook dienen te allen tijde de verantwoordelijkheid van degene die informatie doorgeeft, en de betrouwbaarheid van deze informatie voorop te staan.

3.4. Het Comité kan zich wat dit betreft ook vinden in het standpunt van het Europees Parlement dat bij de toepassing van het mededingingsrecht politieke doelstellingen als pluralisme, bescherming van minderjarigen of culturele diversiteit niet uit het oog mogen worden verloren. Bovendien mogen de pogingen om deze doelstellingen te verwezenlijken niet verslappen nu het tekort aan frequenties is opgeheven.

Sectorspecifieke regelingen

3.5. In verband met het regelgevingskader moet worden gestreefd naar een combinatie van de opties 1 en 2 die in het Groenboek worden behandeld: de huidige regels moeten grotendeels gehandhaafd worden, maar ook met de nodige omzichtigheid aan de veranderende situatie worden aangepast. Op deze manier is in de lidstaten een systeem mogelijk waarbij de verschillende diensten al naar gelang hun betekenis en bijdrage aan een pluralistische opinievorming in meerdere of mindere mate gereguleerd worden. De geraadpleegde partijen blijken hier duidelijk veel voor te voelen.

3.6. Het Europees Parlement is terecht van mening dat er één regelgevingskader moet komen voor informatietransport via verschillende netwerken (aangezien het hierbij in wezen om dezelfde activiteit gaat) en dat dit regelgevingskader gescheiden dient te blijven van de regels die gelden voor de getransporteerde inhoud.

3.7. Ook voor de toegang tot de netwerken zijn sectorspecifieke regels nodig. Er bestaat vooral - en niet slechts in incidentele gevallen - behoefte aan specifieke regelingen voor omroeporganisaties, inclusief een doorgifteplicht ("must-carry") voor programma's van publieke leveranciers. Bij besluiten over dit onderwerp moeten ook de regionale overheden worden betrokken.

Grotere productie van audiovisuele programma's

3.8. Het Comité gaat ervan uit dat de vraag naar inhoud van hoge kwaliteit zal toenemen en dat verdere maatregelen om Europese producties te stimuleren getoetst en uitgevoerd moeten worden.

3.9. De Commissie zou er bij de beginnende GATS-onderhandelingen voor moeten zorgen dat de speelruimte voor met name op de regio's gerichte stimuleringsmaatregelen geheel en al behouden blijft. Europese, nationale en regionale steunverleningsprojecten en (de financiering en ontwikkeling van) publieke omroeporganisaties mogen geen schade ondervinden van het in beginsel toe te juichen streven naar een vrije wereldhandel.

De bijzondere rol van de televisie

3.10. Het Comité is het eens met het Europees Parlement dat de televisie ook in het digitale tijdperk voorlopig het belangrijkste medium voor de levering en verwerking van informatie zal blijven. Voor de opinie- en besluitvorming in de democratische samenleving, voor de culturele diversiteit en voor de overdracht van maatschappelijke waarden is de televisie dan ook van cruciaal belang. Terecht wijst het Europees Parlement erop dat de wijze van financiering en transmissie hierbij geen rol speelt.

3.11. Het Comité stemt in met de opmerkingen van de Raad van 25 januari 1999 over de rol van de publieke omroep, de bevoegdheid van de lidstaten om de publieke omroep te financieren, het vervullen van de publieke opdracht en het vermogen van publieke omroeporganisaties om programma's en diensten van hoge kwaliteit, inclusief de ontwikkeling en diversificatie van activiteiten in het digitale tijdperk, aan te bieden.

4. De door de Commissie geplande verdere stappen

Convergentie en de belangen van de regio's

4.1. De informatiemaatschappij brengt vooral voor perifere regio's niet alleen risico's, maar vooral ook economische kansen met zich mee; deze moeten benut worden. Het Comité wijst in dit verband nogmaals op de grote verschillen tussen de regio's op het gebied van infrastructuur, mediacultuur en mediagebruik en dringt er bij de Commissie op aan om met het oog op de samenhang binnen de Unie mee te helpen aan het wegwerken van deze verschillen. Zie wat dit betreft ook het advies over de Mededeling van de Commissie "Cohesie en informatiemaatschappij" (rapporteur: de heer Koivisto)(3).

4.2. Bij het totstandbrengen van het regelgevingskader en het nemen van stimuleringsmaatregelen moet de Commissie ervoor zorgen dat wat netwerkinfrastructuur, mediagebruik en mediacultuur betreft in alle regio's aan de eisen van basisinformatie, culturele diversiteit en pluralisme wordt voldaan.

Sectorspecifieke regelingen en publieke doelstellingen

4.3. Met het regelgevingskader moet ervoor gezorgd worden dat publieke belangen, en dan vooral bescherming van minderjarigen, pluralisme en culturele diversiteit, bewaakt worden. Deze belangen mogen ook bij de aangekondigde herziening van de "televisie zonder grenzen"-Richtlijn niet worden aangetast.

4.4. Het Comité spreekt zich nogmaals uit voor een regelgevingskader waarbij de door de Commissie voorgestelde opties 1 en 2 worden gecombineerd (in hoofdzaak handhaving van de huidige regelingen en tegelijkertijd een voorzichtige aanpassing aan eventuele veranderingen). Op deze manier wordt ook rekening gehouden met het open karakter van verdere technische, inhoudelijke en economische convergentie-ontwikkelingen.

4.5. Diensten en inhoud moeten apart gereguleerd worden. De technische convergentie betekent niet dat de omroep, nieuwe diensten en het telecommunicatie-aanbod qua regelgeving gelijk behandeld moeten worden. De regelgeving zou juist afgestemd moeten worden op het uiteenlopende aanbod en de diverse diensten, die wat hun belang en hun specifieke kenmerken betreft van elkaar verschillen. Verder moet de regelgeving niet in de eerste plaats als een belemmering voor de toegang worden gezien, maar vooral als een voorwaarde om rechtszekerheid te kunnen garanderen. Ook wat de toegang tot netwerken betreft verdient een sectorspecifieke regulering de voorkeur.

4.6. Met betrekking tot de inhoud van elektronische communicatie moet - met de bestaande regelingen als uitgangspunt en met inachtneming van het van subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel - gekozen worden voor een model van gefaseerde regulering waarbij de mate daarvan onafhankelijk is van de gebruikte infrastructuur. Dit model moet geschikt zijn voor de diverse soorten inhoud en ervoor zorgen dat op het publiek gerichte programma's aan de in dit verband geldende maatschappelijke eisen voldoen.

4.7. Met een sectorspecifieke regulering moet verder onbillijke concurrentie van ondernemingen met een dominante marktpositie worden voorkomen en dienen vooraf bepaalde mededingingsvoorwaarden, zoals een niet-discriminerende toegang tot de netten, gegarandeerd te worden.

4.8. Bij het uitwerken van regels moet worden bekeken of maatregelen nodig zijn om de belangen van de consument te beschermen. Ook als hij gebruik maakt van verschillende "netwerkplatformen" zou de rechtspositie van de consument min of meer dezelfde moeten blijven.

Zelfregulering

4.9. Met name bij publieke diensten kunnen zelfregulering en zelfcontrole, mits deze in overeenstemming zijn met nationale en regionale tradities en praktijken op cultureel en juridisch gebied en mits de markt gekenmerkt wordt door gezonde concurrentie, in belangrijke mate meehelpen om openbare belangen te beschermen.

De publieke omroep

4.10. De televisie zal een centrale rol in de maatschappij blijven spelen. Daarom moeten wat dit medium betreft ook in de toekomst publieke belangen als culturele diversiteit en bescherming van minderjarigen en de menselijke waardigheid voorop blijven staan.

4.11. De publieke omroep moet op een evenwichtige manier in de nieuwe omgeving geïntegreerd worden. De omroepsectoren dienen in dit verband nationaal en regionaal georganiseerd te blijven.

4.12. Voor de publieke omroep blijven aparte rechtskaders nodig. Op die manier kan de omroep namelijk ook in de toekomst de belangrijke rol waarmaken die hij in Protocol 9 bij het Verdrag van Amsterdam krijgt bedeeld.

4.13. Bij de integratie van de publieke omroep moet worden voorkomen dat deze nu of in de toekomst aan eventuele gevaren wordt blootgesteld. De publieke opdracht van omroeporganisaties, die ook de basis voor financiering vormt, zou dan ook concurrerende of andere nieuwe activiteiten moeten kunnen omvatten. Er moet voor gezorgd worden dat de positie van de publieke omroep niet in gevaar komt, wat gezien diens opdracht o.m. betekent dat de omroep het recht moet hebben om alle nieuwe technieken en diensten te gebruiken.

4.14. Aangezien de regio's zo nauw bij één en ander betrokken zijn, dienen zij een vooraanstaande rol te krijgen bij het verlenen van vergunningen aan en het toezicht houden op omroepbedrijven.

Coördinatie van de regelgevingsautoriteiten

4.15. De nationale regelgevingsautoriteiten moeten voortdurend ervaringen uitwisselen en hun beleid op elkaar afstemmen.

Brussel, 17 november 1999.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Manfred DAMMEYER

(1) SEC(1998) 1284 def.

(2) CDR 149/98 fin - PB C 373 van 2.12.1998, blz. 26.

(3) CDR 270/97 fin - PB C 64 van 27.2.1998, blz. 20.