[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 18.8.2009

COM(2009) 428 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

over de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1798/2003 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde

{SEC(2009) 1121}

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

over de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1798/2003 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde

1. INLEIDING

Overeenkomstig artikel 45 van Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de btw moet de Commissie om de drie jaar bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen over de uitvoering van deze verordening. Er zijn al vijf verslagen verschenen waarin is onderzocht hoe de administratieve samenwerking op het gebied van de btw functioneert, maar dit is het eerste verslag sinds de vaststelling van Verordening (EG) nr. 1798/2003 op 1 januari 2004.

Met deze verordening werd beoogd het rechtskader voor de administratieve samenwerking aanzienlijk te verbeteren en een belangrijk instrument voor de bestrijding van btw-fraude te creëren. Zij voorzag met name in verbeteringen wat betreft:

- duidelijker en bindende regels voor de samenwerking tussen de lidstaten,

- rechtstreekser contacten tussen diensten om een efficiëntere en snellere samenwerking mogelijk te maken,

- meer automatische of spontane uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten om fraude doeltreffender te bestrijden.

Dit verslag bevat een evaluatie van de wijze waarop de administratieve samenwerking binnen het huidige rechtskader functioneert en is met name gericht op het gebruik dat wordt gemaakt van de nieuwe elementen, teneinde na te gaan hoe doeltreffend deze zijn.

Dit verslag moet evenwel worden gelezen in de bredere context van de gecoördineerde strategie ter verbetering van de bestrijding van btw-fraude, zoals uiteengezet in een recente mededeling van de Commissie[1].

In deze mededeling wordt een reeks maatregelen aangekondigd die een sterke impact zullen hebben op de wijze waarop de administratieve samenwerking tussen de belastingdiensten op het gebied van de btw in de toekomst zal functioneren.

2. INFORMATIEBRONNEN VOOR DE EVALUATIE VAN DE UITVOERING VAN VERORDENING (EG) NR. 1798/2003

De Commissie heeft veel informatie verzameld tijdens de discussies over administratieve samenwerking en bestrijding van belastingfraude op de talrijke vergaderingen van de ATFS-deskundigengroep (Anti Tax Fraud Strategy of strategie ter bestrijding van belastingfraude) en het Permanent Comité inzake administratieve samenwerking (SCAC), maar aangezien het de nationale belastingdiensten zijn die in de praktijk gebruikmaken van de verschillende instrumenten van administratieve samenwerking, kon deze evaluatie alleen worden verricht op basis van een substantiële inbreng van de lidstaten.

Om die reden meende de Commissie dat de informatie die zij nodig had om een alomvattende evaluatie te verrichten van de administratieve samenwerking in het kader van de nieuwe verordening, het best kon worden verzameld via een vragenlijst, die aan de lidstaten werd toegezonden. In het werkdocument van de Commissiediensten SEC(2009) 1121 van 18 augustus 2009 is een omstandige analyse van de antwoorden van de lidstaten opgenomen[2].

De lidstaten hadden de mogelijkheid om sommige antwoorden nader toe te lichten en, meer in het algemeen, hun standpunt kenbaar te maken over het functioneren van de administratieve samenwerking op het gebied van de btw en in het bijzonder over de wijze waarop deze volgens hen kan worden verbeterd. Slechts twee lidstaten hadden belangstelling voor een open gesprek over dit onderwerp met de Commissie.

Nuttige informatiebronnen zijn de jaarlijkse statistieken die de lidstaten krachtens artikel 35, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1798/2003 verstrekken. Er is rekening gehouden met gegevens uit de statistieken voor 2006 en 2007 om een aantal conclusies te onderbouwen.

Voorts heeft de Europese Rekenkamer het functioneren van de administratieve samenwerking in 2006 geanalyseerd op basis van bezoeken aan zeven lidstaten. In haar speciaal verslag[3] wees zij erop dat "ondanks nieuwe in 2004 ingevoerde regelingen de administratieve samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van de btw nog steeds niet intensief genoeg [is] om ontwijking en fraude betreffende de intracommunautaire btw te bestrijden." Dit verslag was een waardevolle bron van informatie voor de Commissie.

De Duitse autoriteiten betwisten de bevoegdheid van de Rekenkamer om op dit gebied audits te verrichten en met name na te gaan of Duitsland de noodzakelijke administratieve en organisatorische structuren voor administratieve samenwerking heeft opgezet. Deze vraag is aan de orde gesteld in een inbreukprocedure in het kader waarvan momenteel wordt onderzocht of de zaak aan het Hof van Justitie zal worden voorgelegd.

3. BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN

3.1. Praktisch functioneren

3.1.1. Uitwisseling van inlichtingen op verzoek

Een systeem voor inlichtingenuitwisseling kan slechts vlot functioneren als de lidstaten over een deugdelijk en efficiënt intern beheers- en proceduresysteem beschikken. Is dat niet het geval, dan zullen er - zo blijkt uit dit verslag - problemen ontstaan zoals laattijdige beantwoording van verzoeken om inlichtingen, verkeerd gebruik van standaardformulieren, povere kwaliteit van verzoeken en antwoorden, moeilijkheden met de identificatie van de bevoegde verbindingsdienst, moeilijkheden met de verzameling van relevante gegevens en technische problemen met CCN-berichten[4].

Met name bij een gedecentraliseerde organisatiestructuur hebben verzoekende lidstaten moeite om vast te stellen welke de verbindingsdienst is (en de contactpersonen) aan wie zij hun verzoek moeten richten. Lidstaten met een gedecentraliseerde organisatiestructuur wijzen er dan weer op dat dit tot een betere aanwending van de middelen leidt.

Een groot punt van zorg is de tijdige beantwoording van verzoeken en uit de statistieken is gebleken dat het aantal laattijdige antwoorden een onaanvaardbaar hoog niveau heeft bereikt. Uit de statistieken is ook gebleken dat, ofschoon de lidstaten elkaar volgens de verordening op de hoogte moeten brengen als de termijnen niet worden nageleefd, dit in de praktijk nauwelijks gebeurt. De vertragingen bij de beantwoording van verzoeken om inlichtingen en bij de mededeling aan de verzoekende lidstaat dat de termijnen niet kunnen worden nageleefd, zijn te wijten aan een aantal interne factoren: de uitwisseling van inlichtingen wordt niet als een prioriteit gezien, er is een gebrek aan personele middelen en er zijn taalproblemen. De standaardformulieren brengen meer structuur en duidelijkheid en zorgen voor een geharmoniseerdere en coherentere aanpak van de administratieve samenwerking. In het algemeen lijkt het erop dat, ofschoon de meeste lidstaten voorstander zijn van een verplicht gebruik van de standaardformulieren, toch de vrees bestaat dat dit de samenwerking in sommige gevallen minder efficiënt zou maken. De lidstaten klagen er ook over dat het XML-formaat in 2008 nog altijd niet door iedereen wordt gebruikt ofschoon daarover in 2007 al unanieme overeenstemming is bereikt.

De Commissie is ervan overtuigd dat het aantal verzoeken om "standaard" inlichtingen aanzienlijk zou dalen als de lidstaten automatisch toegang hebben tot de databanken van andere lidstaten. Een automatische toegang zou de administratieve samenwerking bijgevolg vergemakkelijken en bespoedigen en ook tijd en middelen vrijmaken voor grondige onderzoeken om complexere verzoeken te beantwoorden.

Ook de kwaliteit van het antwoord laat wel eens te wensen over. Het antwoord kan dus wel op tijd zijn, maar zonder enige waarde voor de verzoekende partij. De lidstaten zelf hebben erop gewezen dat de kwaliteit van de uitgewisselde inlichtingen beter moet en daarom heeft de Commissie een specifieke projectgroep opgezet in het kader van het Fiscalis 2013-programma[5].

Heel wat problemen moeten een oplossing krijgen op het nationale beheersniveau, zoals de prioriteit die de belastingdienst moet geven aan bijstandsverlening aan andere lidstaten. Mogelijke stappen om de huidige situatie te verbeteren, zijn onder meer dat het management lokale ambtenaren er beter van bewust maakt dat zij deze verzoeken in hun planning moeten prioriteren, dat lokale diensten worden aangemoedigd om zich rechtstreeks in verbinding te stellen met de contactpunten in de andere lidstaten wanneer een verzoek verduidelijking behoeft, dat voldoende personeel wordt ingezet voor administratieve samenwerking en dat het XML-formaat ten uitvoer wordt gelegd.

3.1.2. Uitwisseling van inlichtingen zonder voorafgaand verzoek

In artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1925/2004 zijn de categorieën van inlichtingen vastgesteld waarvoor de lidstaten kunnen aangeven of zij bereid zijn deze automatisch uit te wisselen zonder voorafgaand verzoek. Er zijn slechts een paar lidstaten die voor alle categorieën aan de inlichtingenuitwisseling deelnemen. Voorts hebben enkele lidstaten aangegeven dat zij voor bepaalde categorieën aan de uitwisseling deelnemen, maar tonen de statistieken het tegendeel in de praktijk (voor afstandsverkopen zijn er in 2007 bijvoorbeeld slechts vijf inlichtingenuitwisselingen geweest). De lidstaten achten sommige categorieën belangrijker dan andere. Sommige lidstaten nemen evenwel niet deel aan de uitwisseling omdat zij de noodzakelijke gegevens niet systematisch verzamelen en centraal bewaren. Hiervoor worden talrijke redenen aangevoerd (gebrek aan personele middelen, onevenredig zware inspanning, interne administratieve organisatie en het moeilijk verkrijgen van gegevens). Het valt te betreuren dat sommige lidstaten nog altijd niet in staat zijn bepaalde categorieën van inlichtingen uit te wisselen, ofschoon dit het streefdoel was bij de vaststelling van de verordening[6].

Daarom zou kunnen worden overwogen om artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1925/2004 te herzien teneinde de bestaande lijst bij te werken en/of een nieuwe lijst toe te voegen met soorten transacties met een grensoverschrijdend element ten aanzien waarvan de inlichtingenuitwisseling verplicht wordt gesteld voor alle lidstaten.

Tijdens de discussies in de ATFS-vergaderingen is gebleken dat een groot aantal lidstaten niet gekant was tegen de opstelling van een dergelijke lijst. Andere categorieën die de lidstaten als niet-relevant beschouwden, mochten voor hen worden geschrapt. Zoals hierboven aangegeven bestaat er blijkbaar echter een tegenstelling tussen de beleidsstandpunten die in de ATFS worden verkondigd, en de automatische uitwisseling van inlichtingen in de praktijk.

Wat spontane uitwisseling van inlichtingen betreft, zouden de lidstaten hun controleurs sterker bewust moeten maken van het belang van spontaan uitgewisselde inlichtingen voor de belastinginning in andere lidstaten. Een aantal lidstaten beschouwt Eurocanet [7] als een goede methode voor de spontane uitwisseling van inlichtingen, omdat het een rechtstreeks contact totstandbrengt tussen ambtenaren die gespecialiseerd zijn op een bepaald gebied, en de mogelijkheid biedt om snel inlichtingen uit te wisselen. Zo kan dit netwerk lokale medewerkers attent maken op het belang van bepaalde inlichtingen die spontaan kunnen worden uitgewisseld, en hen ertoe aanzetten om dit instrument actief te gebruiken. In dit verband meent de Commissie dat met de oprichting van Eurofisc , op basis van de door de Raad in oktober 2008 goedgekeurde richtsnoeren, een robuust kader zou worden gecreëerd om deze snelle inlichtingenuitwisseling te versterken.

De Commissie is van mening dat de lidstaten efficiënte procedures voor de verzameling van de uit te wisselen gegevens moeten implementeren, omdat de meerderheid van de lidstaten van oordeel is dat de ontvangen inlichtingen nuttig zijn en in de praktijk van pas komen. Voorts dient het management de opleiding van zijn belastingcontroleurs te verbeteren zodat zij zich bewust worden van het belang dat spontane inlichtingenuitwisseling kan hebben voor belastingdoeleinden in andere lidstaten.

3.1.3. Terugmelding

De meeste lidstaten hebben geen systeem van terugmelding en kunnen er zich dus niet over uitspreken of de verstrekte inlichtingen effectief zijn gebruikt. Een dergelijk systeem en de verbetering van de kwaliteit van de uitgewisselde inlichtingen zouden het management helpen de tekortkomingen in de procedures aan te pakken en de belastingcontroleurs te motiveren om dit instrument meer in te zetten.

De lidstaten hebben het ontbreken van terugmelding als een zwak punt aangemerkt en de Commissie heeft onderzocht of een passend terugmeldingssysteem kan worden ontwikkeld in een projectgroep in het kader van het Fiscalis 2013-programma.

3.1.4. Functionele verbeteringen in het btw-informatie-uitwisselingssysteem (VIES)

De ongeldigheid van btw-nummers en vertragingen bij de correctie van de gegevens zijn problemen die vaak worden genoemd in verband met de kwaliteit van de in de databank opgenomen informatie, waardoor de betrouwbaarheid van de databank zelf in het gedrang komt.

Er wordt vooruitgang geboekt met de technische werkzaamheden om het VIES te moderniseren, zoals de mogelijkheid om de NAW-gegevens van belastingplichtigen aan hun btw-identificatienummer te toetsen. Voorts zal de Commissie een voorstel presenteren betreffende minimumnormen voor het registreren en schrappen van btw-identificatienummers in het VIES teneinde de nauwkeurigheid en de volledigheid van de gegevens in de databank te verhogen.

3.1.5. Aanwezigheid van ambtenaren in de administratiekantoren van andere lidstaten en hun deelname aan administratieve procedures

Uit de jaarlijkse statistieken blijkt dat het in artikel 11 genoemde instrument slechts in beperkte mate wordt gebruikt, ofschoon het in grensgebieden als een nuttig middel wordt aangemerkt. Als voornaamste reden voor dit beperkte gebruik wordt bij herhaling verwezen naar taalproblemen, het ontbreken van een nationale rechtsgrondslag om deelname aan nationale onderzoeken toe te laten, en specifieke nationale voorwaarden ter zake van het gebruik van dit instrument. Nationale vereisten zouden het gebruik van dit instrument evenwel niet in de weg mogen staan.

Het is nodig om de ambtenaren sterker bewust te maken van dit instrument en hen ertoe aan te zetten er gebruik van te maken. De ontwikkeling van taalvaardigheden moet op nationaal niveau worden aangepakt.

3.1.6. Gelijktijdige controles – multilaterale controles (MLC)

De lidstaten erkennen de meerwaarde van het in artikel 12 van Verordening (EG) nr. 1798/2003 genoemde instrument. Bovendien zijn er inspanningen geleverd om het gebruik van dit instrument te bevorderen en te vergemakkelijken, met name door het opzetten van het MLC-platform en het bijwerken van de MLC-gids. Deze inspanningen lijken vruchten af te werpen aangezien het aantal MLC's dat wordt opgezet, in stijgende lijn gaat. Er is evenwel nog altijd ruimte voor verbetering. Een aantal knelpunten vertraagt de procedure: gebrek aan tijd en middelen, talenkennis, gebrek aan ervaring, geen rechtstreekse contacten op een lager niveau en geen delegatie door de bevoegde autoriteit aan de verantwoordelijke belastingcontroleur. De mogelijkheid tot communicatie tussen lokale belastingautoriteiten bestaat nochtans al in CCN-mail fase II bis, maar blijkt niet in alle lidstaten geïmplementeerd te zijn. De inlichtingenuitwisseling moet zoveel mogelijk altijd rechtstreeks tussen de betrokken belastingcontroleurs verlopen.

De lidstaten zijn van mening dat hun interne procedures voldoende flexibiliteit bieden om met spoed te kunnen reageren op gevallen van (carrousel)fraude. Toch blijkt op EU-niveau dat de communicatie tussen het platform voor fraudebestrijdingseenheden en de MLC-coördinatie nog verbeterd kan worden.

3.1.7. Bijzondere regeling voor niet in de Gemeenschap gevestigde belastingplichtigen die langs elektronische weg diensten verrichten voor niet-belastingplichtigen (Hoofdstuk VI van Verordening (EG) nr. 1798/2003)

Er hebben zich geen grote problemen voorgedaan bij het beheer van de bijzondere regeling, aangezien het aantal niet in de Gemeenschap gevestigde belastingplichtigen niet bijzonder hoog was, evenmin als het bedrag van de betaalde belastingen. Desondanks betreft het hier belastingen die zonder de bijzondere regeling nooit waren geïnd. Dankzij de invoering van de bijzondere regeling heeft ook een aantal dienstverrichters besloten om zich voor hun b2c-prestaties in de EU te vestigen, en betalen zij btw in de lidstaat van identificatie.

Wat controles op het gebied van e-commerce betreft, vinden de lidstaten het moeilijk om controles te verrichten bij niet in de Gemeenschap gevestigde belastingplichtigen. Lidstaten die met succes controles hebben verricht, worden aangemoedigd om hun ervaringen en werkwijzen met de andere lidstaten te delen (bijvoorbeeld vermeende risico's aanpakken, nalevings- en inkomstenfouten opsporen, duidelijk maken dat ook verafgelegen en buiten de EU gevestigde bedrijven aan controle kunnen worden onderworpen). De uitwisseling van deze ervaringen en werkwijzen kan geschieden via het MLC-platform of het fraudebestrijdingsplatform.

3.1.8. Nationale evaluaties

In artikel 35 van de verordening is bepaald dat de lidstaten de werking van de regeling voor administratieve samenwerking moeten onderzoeken en beoordelen. In de praktijk blijkt evenwel dat nagenoeg alle lidstaten geen systematische interne evaluatie verrichten, maar hun zelfevaluatie veeleer uitsluitend lijken te baseren op de jaarlijkse statistieken die zij in dit verband aan de Commissie moeten verstrekken.

3.1.9. Centraal verbindingsbureau (Central Liaison Office of CLO)

Het CLO is in de overgrote meerderheid van de lidstaten het contactpunt voor verzoeken om inlichtingen. Alle lidstaten zeggen over een monitoringsysteem te beschikken voor de follow-up van de behandeling van verzoeken. Het CLO stelt intern antwoordtermijnen vast, maar deze lijken niet te worden nageleefd omdat bij de verantwoordelijke lokale kantoren de stimulans ontbreekt om op tijd te antwoorden of uit te leggen waarom dat niet kan. Met name in een gedecentraliseerd systeem met verbindingsdiensten moet een efficiënt monitoringsysteem worden opgezet, niet alleen om de termijnen na te leven, maar ook om te garanderen dat de kwaliteitsnormen van de inlichtingenuitwisseling in acht worden genomen. Voorts blijkt ook dat sommige lidstaten verzoeken naar alle verbindingsdiensten doorzenden en deze vervolgens als meer dan één verzoek tellen. Dit is een van de oorzaken van de verschillen tussen het aantal ontvangen en verzonden verzoeken in de statistieken.

Taalverschillen vertragen de procedure. Een best practice kan erin bestaan dat de lidstaten een werktaal voor de communicatie tussen de CLO's afspreken. Ook zonder dergelijke afspraak zouden er volgens de Commissie geen verdere belemmeringen voor een vlotte samenwerking mogen zijn. Als er geen afspraken mogelijk zijn, kan worden overwogen om op het Engels terug te grijpen. Het gebrek aan talenkennis is een probleem dat hoofdzakelijk rijst op het lokale bestuursniveau. Rechtstreekse contacten (telefoon of CCN-mail) om verduidelijking te vragen, kunnen omslachtig vertaalwerk vermijden. Voor de multilaterale controles kan de steun van tolken dienstig zijn. In dat verband biedt zowel Fiscalis 2007 als Fiscalis 2013 de mogelijkheid van taalkundige ondersteuning.

3.2. Rechtskader

De lidstaten zijn van mening dat de verordening de administratieve samenwerking heeft verbeterd. In het algemeen biedt het rechtskader de belastingautoriteiten een degelijke grondslag voor de uitwisseling van inlichtingen en voor onderlinge samenwerking met behulp van de verschillende beschikbare instrumenten, teneinde waardevolle informatie voor fraudebestrijding te verkrijgen.

De lidstaten hebben evenwel te kennen gegeven dat een aantal regels duidelijkheid ontbeert en dat de toepassing ervan niet altijd even precies is. Het rechtskader zou derhalve op de onderstaande punten moeten worden bijgewerkt.

3.2.1. Aanwezigheid in administratiekantoren, deelname aan administratieve onderzoeken en gelijktijdige controles (artikelen 11, 12 en 13)

De lidstaten hebben opgemerkt dat het zinvol zou zijn de toepassing van artikel 11 op Europees niveau uit te leggen, hetgeen zou betekenen dat verdere internationale overeenkomsten of nationale wetgeving (die het gebruik van dit instrument beperken) overbodig zouden worden.

Er is inderdaad op enkele problemen gewezen die het resultaat waren van uiteenlopende interpretaties van het artikel in kwestie.

Na een grondig onderzoek zijn de diensten van de Commissie evenwel tot de conclusie gekomen dat de hierboven genoemde artikelen nauwelijks wijziging behoeven, aangezien het veeleer zaak is de bepalingen in kwestie met een open geest toe te passen.

3.2.2. Uitwisseling van inlichtingen zonder voorafgaand verzoek (artikelen 17 tot en met 21)

In artikel 17 van de verordening is bepaald dat de lidstaten inlichtingen moeten uitwisselen zonder voorafgaand verzoek, en meer in het bijzonder dat iedere lidstaat inlichtingen moet verstrekken aan iedere andere betrokken lidstaat in drie situaties, hetgeen een zeer ruime verplichting inhoudt.

In de artikelen 3 en 4 van Verordening (EG) nr. 1925/2004 van de Commissie zijn de (sub)categorieën omschreven waarvoor de lidstaten tot automatische of gestructureerde automatische inlichtingenuitwisseling moeten overgaan.

Artikel 18 beperkt de in artikel 17 vastgestelde verplichting evenwel in die zin dat de lidstaten zelf mogen bepalen of zij deelnemen aan de uitwisseling van bepaalde categorieën inlichtingen zonder voorafgaand verzoek.

Uit de antwoorden op de vragenlijst is duidelijk geworden dat de lidstaten de interactie tussen artikel 17 en artikel 18 op uiteenlopende wijze begrijpen en toepassen. Dit leidt tot inconsistentie bij de uitwisseling van inlichtingen tussen de lidstaten. De omschrijving van de categorieën heeft het doel dat daarmee werd beoogd, niet ten volle bereikt. Ook de omschrijving van "automatische" en "gestructureerde automatische" uitwisseling zorgt voor verwarring.

De Commissie zal daarom voorstellen de interactie tussen artikel 17 en artikel 18 van de verordening te wijzigen. Zoals hierboven reeds werd aangegeven, kan ook de huidige lijst in Verordening (EG) nr. 1925/2004 worden bijgewerkt of kan een nieuwe lijst transacties worden opgenomen ten aanzien waarvan aan alle lidstaten de verplichting tot inlichtingenuitwisseling (ten minste voor sommige categorieën) zou worden opgelegd.

3.2.3. Betrekkingen met derde landen (artikel 36)

Er is weinig ervaring met de uitwisseling van inlichtingen afkomstig van derde landen. De lidstaten zijn van mening dat inlichtingen afkomstig van derde landen zeer nuttig kunnen zijn om de heffing van belastingen of de opsporing van fraude te vergemakkelijken, maar daarbij dienen strikte regels in acht te worden genomen (vertrouwelijkheidsbeginsel). Niet alle lidstaten hebben belastingverdragen gesloten die ook betrekking hebben op btw-aangelegenheden, waardoor zij niet allemaal inlichtingen van derde landen kunnen doorgeven.

De meerderheid van de lidstaten is er niet tegen gekant om de doorgifte van inlichtingen afkomstig van derde landen aan andere lidstaten die daar een belang bij hebben, verplicht te maken. Dat zou kunnen gebeuren door het toepassingsgebied van de bepaling in de verordening te verruimen, zodat de doorgifte van inlichtingen niet uitdrukkelijk wordt uitgesloten.

De Commissie is er nog altijd van overtuigd dat de beste manier om op de langere termijn vooruitgang te boeken, erin bestaat de samenwerking met derde landen op het gebied van de btw op EU-niveau te coördineren.

4. CONCLUSIE

In haar mededeling van 31 mei 2006 over de noodzaak om een gecoördineerde strategie te ontwikkelen ter verbetering van de bestrijding van belastingfraude (COM(2006) 254 definitief van 31.5.2006) schreef de Commissie al dat het wettelijke kader voor de administratieve samenwerking op het gebied van de btw was versterkt, maar dat de lidstaten er onvoldoende gebruik van maakten en dat de mate waarin een beroep werd gedaan op de administratieve samenwerking, niet in verhouding stond tot de omvang van de intracommunautaire handel. De Europese Rekenkamer kwam in haar in 2007 gepresenteerde speciaal verslag grotendeels tot dezelfde conclusie.

De conclusie in dit verslag wijkt daar niet van af; de nieuwe regelingen die bij Verordening (EG) nr. 1798/2003 in 2004 zijn ingevoerd, bieden betere mogelijkheden, maar de lidstaten doen nog altijd te weinig beroep op de administratieve samenwerking om intracommunautaire btw-fraude en -ontduiking aan te pakken.

Wat het praktische functioneren betreft, moet de bereidheid om de regeling voor administratieve samenwerking beter toe te passen, blijken uit de steun van het management en de organisatiewijze van de belastingdienst, en wel als volgt:

- er moeten voldoende middelen worden toegewezen aan administratieve samenwerking en belastingcontroles;

- belastingambtenaren moeten een opleiding krijgen om hen beter bewust te maken van de beschikbare instrumenten (verzoeken, aanwezigheid in de administratiekantoren, deelname aan administratieve onderzoeken, gelijktijdige controles) en de spontane uitwisseling van inlichtingen;

- de beschikbare instrumenten moeten proactief en met open geest worden gebruikt en er moet worden vermeden dat er op nationaal niveau obstakels ontstaan die het functioneren van de administratieve samenwerking kunnen belemmeren en het efficiënte gebruik van de instrumenten ondergraven;

- lokale ambtenaren moeten instructies krijgen over de prioritering van de verzoeken om inlichtingen;

- de software moet worden aangepast zodat verzoeken in XML-formaat worden verzonden;

- er moeten efficiënte procedures worden geïmplementeerd voor de verzameling van de uit te wisselen gegevens;

- rechtstreekse contacten tussen lokale belastingcontroleurs moeten worden gestimuleerd (via CCN-mail II bis).

Deze aanbevelingen zijn eigenlijk niet nieuw; zij zijn ook al gedaan in vorige verslagen die jaren geleden zijn gepresenteerd. Dat zij hier moeten worden herhaald, stemt tot nadenken over het gevolg dat eraan is gegeven in het verleden.

Het politieke belang dat een lidstaat hecht aan een degelijke dienstverlening aan de partnerautoriteiten in de andere lidstaten, is een cruciale factor om de situatie sterk te verbeteren.

De Ecofin-Raad heeft de afgelopen twee jaar verschillende malen gedebatteerd over de bestrijding van btw-fraude. In de conclusies die daarbij zijn getrokken, wordt verwezen naar de noodzaak van een gemeenschappelijke aanpak op EU-niveau. De nadruk is gelegd op de zogenaamde "klassieke maatregelen" die ertoe strekken de belastingautoriteiten beter in staat te stellen de btw-fraude aan te pakken binnen het kader van het huidige btw-stelsel.

In deze context is het van wezenlijk belang om de administratieve samenwerking te versterken, en het nu voorliggende voorstel tot herschikking van Verordening (EG) nr. 1798/2003 voorziet in verreikende wijzigingen, zoals automatische toegang tot databanken, en zal de rechtsgrondslag vormen voor het opzetten van Eurofisc. Met dit verslag wordt aangetoond dat het rechtskader verdere wijzigingen behoeft, die in voornoemd voorstel zijn meegenomen.

Het is echter van even groot belang dat ook het praktische functioneren wordt verbeterd, en de Commissie rekent op de politieke bereidheid van de lidstaten om dit doel met de nodige inspanningen te ondersteunen.

De bereidheid moet van de lidstaten komen, maar de Commissie wil deze inspanningen ondersteunen. Een aantal te nemen maatregelen kan op EU-niveau worden gecoördineerd en Fiscalis 2013 biedt de passende instrumenten om deze maatregelen te helpen opzetten en tenuitvoerleggen.

[1] Mededeling van de Commissie over een gecoördineerde strategie ter verbetering van de bestrijding van btw-fraude in de Europese Unie (COM(2008) 807 definitief van 1.12.2008).

[2] De vragenlijst, die op 31 maart 2008 bij brief D29096 is verzonden, werd door 25 lidstaten beantwoord.

[3] Speciaal Verslag nr. 8/2007 van de Rekenkamer (PB C 20 van 25.1.2008, blz. 1).

[4] Berichten verstuurd via het gemeenschappelijke communicatienetwerk (CCN) (een beveiligde mailbox in alle lidstaten).

[5] Het Fiscalis 2013-programma (Beschikking 1482/2007/EG van 11 december 2007) is een communautair programma dat ertoe strekt het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt te verbeteren door de samenwerking tussen de belastingdiensten van de deelnemende landen te versterken. Een projectgroep is een in het kader van Fiscalis 2013 opgezette en gefinancierde groep van nationale deskundigen die bijeenkomt om oplossingen te zoeken voor een specifiek probleem op een welomschreven gebied.

[6] Zie het antwoord van de Commissie op punt 51 in het speciaal verslag nr. 8/2007 van de Europese Rekenkamer (PB C 20 van 25.1.2008).

[7] Eurocanet is een informeel netwerk voor de snelle uitwisseling van inlichtingen betreffende potentiële ploffraude.