EUROPESE COMMISSIE Brussel, 28.9.2016 COM(2016) 635 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing van het Uitvoeringsbesluit van de Raad van 12 mei 2016 tot vaststelling van een aanbeveling inzake tijdelijk toezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden waarbij de algemene werking van het Schengengebied in gevaar komt



1.INLEIDING Op 12 mei 2016 heeft de Raad op voorstel van de Commissie een uitvoeringsbesluit goedgekeurd tot vaststelling van een aanbeveling inzake tijdelijk toezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden waarbij de algemene werking van het Schengengebied in gevaar komt. Dit is de eerste maal dat is gebruikgemaakt van de bijzondere vrijwaringsprocedure van artikel 29 van verordening (EU) 2016/399 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode). Deze aanbeveling is gericht tot de vijf Schengenlidstaten (Oostenrijk, Duitsland, Denemarken, Zweden en Noorwegen) die het meest zijn getroffen door de instroom van irreguliere migranten vanuit Griekenland in de context van de ongekende migratie- en vluchtelingencrisis die in 2015 is begonnen. Op grond van deze aanbeveling mochten deze vijf Schengenlidstaten aan specifieke delen van hun binnengrenzen evenredig toezicht handhaven gedurende maximaal zes maanden, te rekenen vanaf de dag van vaststelling van de aanbeveling. Het op grond van de aanbeveling heringevoerde grenstoezicht dient gericht te zijn en dient wat betreft toepassingsgebied, frequentie, locatie en tijd te zijn beperkt tot wat strikt noodzakelijk is om de ernstige bedreiging aan te pakken en de openbare orde en de binnenlandse veiligheid te waarborgen. De betrokken Schengenlidstaten moeten de noodzaak, frequentie, locatie en tijd van het toezicht regelmatig evalueren en indien nodig aanpassen. De Schengenlidstaten die toezicht aan de binnengrenzen uitvoeren, moeten volgens de aanbeveling elke twee maanden verslag uitbrengen aan de Commissie. In de aanbeveling is bepaald dat de Commissie toezicht zal houden op de uitvoering van de aanbeveling en dat zij vier maanden na de vaststelling van de aanbeveling verslag zal uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad. In dit verslag wordt beschreven tot welke bevindingen de Commissie is gekomen op basis van het in de aanbeveling van de Raad bedoelde toezicht op de wijze waarop het huidige toezicht aan de binnengrenzen plaatsvindt. Het verslag spitst zich toe op de vraag of het door de bovenvermelde Schengenlidstaten heringevoerde toezicht aan de binnengrenzen, zoals aanbevolen, is beperkt gebleven tot wat strikt noodzakelijk en evenredig is in het kader van de ernstige bedreiging van de openbare orde en de binnenlandse veiligheid wegens het aanhoudende risico van secundaire bewegingen van irreguliere migranten die binnenkomen via Griekenland en mogelijk naar andere Schengenlidstaten reizen. In het verslag wordt ook onderzocht of de omstandigheden aldus zijn veranderd dat de aanbeveling van de Raad moet worden gewijzigd. Het verslag loopt niet vooruit op de beslissing die volgens de aanbeveling na het einde van zes maanden moet worden genomen over de noodzaak aan te bevelen dat het huidige tijdelijke toezicht aan de binnengrenzen wordt verlengd.



2. FEITEN Alle vijf betrokken Schengenlidstaten hebben hun toezicht aan de in de aanbeveling van de Raad vermelde specifieke delen van de binnengrenzen verlengd en de andere lidstaten, het Europees Parlement en de Commissie dienovereenkomstig in kennis gesteld. Alle vijf Schengenlidstaten hebben informatie verstrekt over het toezicht en het resultaat ervan, zoals hieronder wordt weergegeven. De door de lidstaten meegedeelde informatie verschilt echter aanzienlijk. Daarom verzoekt de Commissie de betrokken Schengenlidstaten de in bijlage II vermelde informatie te verstrekken voor het volgende verslag dat op grond van de aanbeveling van de Raad moet worden ingediend. Oostenrijk Op 13 mei 2016 ontving de Commissie een kennisgeving van Oostenrijk waarin het meedeelde de aanbeveling van de Raad te zullen uitvoeren en, in overeenstemming met de aanbeveling, van 16 mei 2016 tot 12 november 2016 toezicht te zullen handhaven aan delen van zijn landgrens met Hongarije en Slovenië. Aangezien het eerste verslag van de Oostenrijkse autoriteiten over de toepassing van de aanbeveling op de uiterste datum (16 juli 2016) nog niet was ingediend, stuurde de Commissie Oostenrijk op 12 augustus 2016 een herinneringsbrief. Op 16 augustus 2016 liet de Oostenrijkse minister van Binnenlandse Zaken de Commissie schriftelijk weten dat de uitvoering van het grenstoezicht aan de desbetreffende delen van de landgrens in overeenstemming was met de aanbeveling van de Raad. Oostenrijk bevestigde op 9 september 2016 dat alle controles alleen worden uitgevoerd voor zover nodig, beperkt zijn wat betreft toepassingsgebied, frequentie, tijd en locatie, en zijn aangepast aan het dreigingsniveau. Voorts verklaarde Oostenrijk dat de beperking van het vrije verkeer van personen en goederen bijgevolg grotendeels kon worden vermeden. Op 9 september 2016 verzond de Commissie een verzoek om bijkomende inlichtingen over het uitgevoerde toezicht en het resultaat ervan, waarop Oostenrijk op 13 september 2016 heeft geantwoord. Voor de periode van 16 mei tot 31 augustus 2016 heeft Oostenrijk het totale aantal weigeringen van toegang na controles (233) en het totale aantal ontvangen asielverzoeken (12 584) meegedeeld. Duitsland

Op 13 mei 2016 deelde Duitsland de Commissie mee de aanbeveling van de Raad te zullen uitvoeren en tot 12 november 2016 toezicht aan de desbetreffende delen van de landgrens te zullen handhaven. Aangezien het eerste verslag van de Duitse autoriteiten over de toepassing van de aanbeveling op de uiterste datum (12 juli 2016) nog niet was ingediend, stuurde de Commissie Duitsland op 12 augustus 2016 een herinneringsbrief. Op 23 augustus 2016 heeft de Commissie een eerste brief van de Duitse autoriteiten ontvangen, waarin deze melding maakten van een groter aantal smokkelactiviteiten ten gevolge van een gewijzigd en intensiever grensbeheer met betrekking tot de Westelijke Balkanroute. Duitsland wees in het bijzonder op het aantal van ongeveer 115 000 onderdanen van derde landen dat tussen januari en juli 2016 aan zijn landgrens met Oostenrijk werd aangetroffen en niet voldeed aan de toegangsvoorwaarden van artikel 6 van de Schengengrenscode. De Duitse autoriteiten legden het ingevoerde toezichtsysteem uit, dat bestaat in afwisselend vaste en mobiele controles. Zij maakten melding van een goede samenwerking tussen de nationale politie, de politie van de andere Schengenlidstaten en de grensautoriteiten, waardoor de gevolgen voor het grensoverschrijdend verkeer tot het strikt noodzakelijke minimum zijn beperkt en de verkeersveiligheid tijdens de controles is gewaarborgd. Tot slot verklaarden zij dat zij het toepassingsgebied en de intensiteit van de controles regelmatig onderzoeken en dat deze beperkt blijven tot het vereiste niveau. Op 12 september 2016 verzond de Commissie een verzoek om bijkomende inlichtingen over het uitgevoerde toezicht en het resultaat ervan, waarop Duitsland op 14 september 2016 heeft geantwoord. Duitsland heeft voor de periode van 12 mei tot 31 juli 2016 het totale aantal weigeringen van toegang na de controles (3 077) en voor de periode van 12 mei tot 31 augustus 2016 het totale aantal ontvangen asielverzoeken (66 919) meegedeeld. Denemarken Denemarken deelde op 1 juni 2016 mee de aanbeveling van de Raad van 12 mei te zullen uitvoeren en tot 12 november 2016 toezicht te handhaven in alle Deense havens met een veerbootverbinding met Duitsland en aan de landgrens met Duitsland. Aangezien het eerste verslag van de Deense autoriteiten over de toepassing van de aanbeveling op de uiterste datum (12 juli 2016) nog niet was ingediend, stuurde de Commissie Denemarken op 12 augustus 2016 een herinneringsbrief. De Deense regering stelde de Commissie er op 7 september 2016 van op de hoogte dat het huidige grenstoezicht aan de grens met Duitsland evenredig wordt geacht wat betreft toepassingsgebied, frequentie, locatie en tijd, en is beperkt tot wat strikt noodzakelijk is in het licht van de ernstige bedreiging en om de openbare orde en de binnenlandse veiligheid in Denemarken te waarborgen. Zij deelde ook mee van mening te zijn dat er in dit stadium geen redenen bestaan om het bestaande grenstoezicht aan de grens met Duitsland geleidelijk op te heffen of terug te schroeven. Op 12 september 2016 heeft de Commissie opnieuw contact opgenomen met de Deense autoriteiten met een verzoek om bijkomende inlichtingen over het uitgevoerde toezicht en het resultaat ervan, waarop Denemarken op 14 september 2016 heeft geantwoord. Voor de periode van 12 mei tot 11 september heeft Denemarken het totale aantal gecontroleerde personen (1 074 406), het totale aantal weigeringen van toegang na controles (1 088) en het totale aantal ontvangen asielverzoeken (1 489) meegedeeld, waarbij het aantal asielverzoeken dat werd ingediend aan de binnengrenzen waar de controles plaatsvinden (747), afzonderlijk werd vermeld. Zweden Zweden deelde op 2 juni 2016 mee de aanbeveling van de Raad van 12 mei te zullen uitvoeren en vanaf 8 juni 2016 toezicht te zullen handhaven aan de desbetreffende delen van de grens, namelijk aan de Sontbrug en in de havens van Trelleborg, Malmö en Helsingborg in de politieregio Zuid en in de haven van Göteborg in de politieregio West. Zweden zond de Commissie op 11 augustus 2016 een eerste verslag over de uitvoering van de aanbeveling van de Raad. In dit verslag verklaarde Zweden dat het op grond van de aanbeveling uitgevoerde grenstoezicht is beperkt tot wat strikt noodzakelijk is en evenredig is met de ernstige bedreiging die wordt aangepakt en de bijzondere kenmerken van elk deel van de grens. Zweden deelde mee dat het aantal uitgevoerde controles ten aanzien van personen schommelt tussen 10 % en 95 % van alle personen die via een specifieke grensovergang aan de binnengrenzen van het land passeren. Zweden deelde eveneens mee dat de frequentie en intensiteit van de controles ook variëren naargelang van de locatie. Aan de Sontbrug worden bijvoorbeeld op ieder moment controles uitgevoerd, aangezien de brug 24 uur per dag open is voor verkeer; in de havens vinden controles plaats bij elke aankomst van schepen, en worden de controles ondersteund door inlichtingen. Tot slot bevestigde Zweden dat het in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad regelmatig de noodzaak, frequentie, locatie en tijd van de controles evalueert. Op 24 augustus 2016 heeft de Commissie de Zweedse autoriteiten om bijkomende inlichtingen en cijfergegevens gevraagd met betrekking tot de uitgevoerde controles en het resultaat ervan. Zweden beantwoordde deze vraag op 1 en 13 september 2016. Voor de periode van 8 juni tot eind augustus 2016 heeft Zweden een schatting gegeven van het totale aantal gecontroleerde personen (3 000 000), het totale aantal weigeringen van toegang na controles (640) en het totale aantal ontvangen asielverzoeken (6 097), waarbij het aantal van deze asielverzoeken dat werd ingediend aan de binnengrenzen waar de controles plaatsvinden (166), afzonderlijk werd vermeld. Noorwegen Op 10 juni 2016 deelde Noorwegen mee de aanbeveling van de Raad van 12 mei te zullen toepassen en tot 12 november 2016 toezicht aan de desbetreffende delen van de grens te zullen handhaven. Aangezien het eerste verslag van de Noorse autoriteiten over de toepassing van de aanbeveling op de uiterste datum (12 juli 2016) nog niet was ingediend, stuurde de Commissie Noorwegen op 12 augustus 2016 een herinneringsbrief. Op 8 september 2016 zonden de Noorse autoriteiten het desbetreffende verslag aan de Commissie. Noorwegen deelde mee dat het gerichte grenstoezicht is beperkt tot wat strikt noodzakelijk is in het licht van de ernstige bedreiging en om de openbare orde en de binnenlandse veiligheid te waarborgen. Controles ten aanzien van personen worden uitgevoerd in Oslo, in de politiedistricten Oost, Zuidoost en West waar er havens zijn met een veerbootverbinding met Zweden, Denemarken en Duitsland. Op grond van een operationeel bevel van het Directoraat Nationale Politie is politie aanwezig bij elke aankomst van een veerboot en worden op basis van inlichtingen grenscontroles uitgevoerd die zijn aangepast aan de specifieke situatie van elke veerbootverbinding. Noorwegen evalueert regelmatig de noodzaak, frequentie, locatie en tijd van zijn controles. Op 12 september 2016 heeft de Commissie de Noorse autoriteiten om bijkomende inlichtingen en cijfergegevens gevraagd met betrekking tot de uitgevoerde controles en het resultaat ervan. Noorwegen beantwoordde deze vraag op 13 september 2016. Voor de periode van 12 mei tot 11 september 2016 heeft Noorwegen het totale aantal weigeringen van toegang na controles (14) en het totale aantal ontvangen asielverzoeken (1 088) meegedeeld, waarbij het aantal asielverzoeken dat werd ingediend aan de binnengrenzen waar controles plaatsvinden (2), afzonderlijk werd vermeld.

3. BEVINDINGEN Dit verslag is gebaseerd op de informatie die werd meegedeeld in de uitwisselingen tussen de Commissie en de vijf betrokken Schengenlanden (Oostenrijk, Duitsland, Denemarken, Zweden en Noorwegen) over de uitvoering van de aanbeveling van de Raad van 12 mei 2016. Uit de informatie die werd meegedeeld in de uitwisselingen met de vijf betrokken Schengenlidstaten en die hierboven is beschreven, blijkt dat de grenscontroles beperkt zijn gebleven tot de geconstateerde migratieroutes en bedreigingen, waarbij bijzondere aandacht is besteed aan specifieke delen van de grens of specifieke bedreigingen. Behalve aan de delen van de grens die in de aanbeveling van de Raad zijn vermeld, blijken er geen controles te zijn uitgevoerd. Bovendien waren de controles gericht en beperkt wat betreft toepassingsgebied, frequentie, locatie en tijd; ze zijn gebaseerd op inlichtingen en risicobeoordeling en aangepast aan de specifieke grensovergangen waar ze hebben plaatsgevonden. De betrokken Schengenlidstaten hebben de noodzaak, frequentie, locatie en tijd ervan ook regelmatig geëvalueerd. Volgens de meegedeelde informatie was de samenwerking tussen de politiediensten en de nationale grensautoriteiten van de betrokken Schengenlidstaten goed en doeltreffend. De Commissie heeft ook informatie ontvangen over de economische gevolgen van het tijdelijke toezicht aan de binnengrenzen, in het bijzonder op de vervoer- en toeristische sector. Volgens de informatie waarover de Commissie in dit stadium beschikt, waaronder de verslagen van de betrokken Schengenlidstaten, werd het huidige grenstoezicht echter alleen uitgevoerd voor zover nodig en was de intensiteit ervan beperkt. Hoewel bepaalde economische gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, blijkt dat het grensverkeer voor de gewone burger zo min mogelijk is verstoord. Gelet op het voorgaande kan worden besloten dat het toezicht aan de binnengrenzen door Oostenrijk, Duitsland, Denemarken, Zweden en Noorwegen, evenredig was en in overeenstemming was met de aanbeveling van de Raad. De ongekende migratiestromen sinds het najaar van 2015 van personen die bescherming zoeken en de EU binnenkomen, zetten de lidstaten aanzienlijk onder druk. De secundaire bewegingen van irreguliere migranten vormden een ernstige bedreiging voor de openbare orde en de binnenlandse veiligheid in verschillende lidstaten. Verschillende Schengenlidstaten hebben tijdelijk opnieuw grenstoezicht ingevoerd aan hun binnengrenzen om de massale aankomst van tot enkele duizenden migranten per dag af te stemmen op de opvangcapaciteit. In dit opzicht werd erkend dat een beperkt toezicht aan de binnengrenzen noodzakelijk was om het verwerken van de achterstand en van de nieuwe instroom te ondersteunen, alsook om te garanderen dat de desbetreffende EU-wetgeving volledig wordt toegepast en aldus in zekere mate bescherming te bieden tegen de bedreiging van de openbare orde en de binnenlandse veiligheid ten gevolge van de secundaire bewegingen van irreguliere migranten. Tegelijkertijd blijkt uit de informatie en cijfergegevens met betrekking tot de controles die de Schengenlidstaten op grond van de aanbeveling van de Raad van 12 mei hebben uitgevoerd, zoals samengevat in de tabel bij dit verslag, een dalende trend, zowel van het aantal personen aan wie de toegang wordt geweigerd, als van het aantal ontvangen asielverzoeken, vooral in vergelijking met de hoge cijfers van de eerste maanden van de migratiecrisis. Dit is gedeeltelijk het gevolg van de uitvoering van de verklaring EU-Turkije, die tot een aanzienlijke daling van het aantal arriverende migranten heeft geleid. Deze cijfers moeten echter worden beoordeeld in de context van de uitzonderlijk lange duur van de migratiecrisis. De grote aantallen migranten die sinds het najaar van 2015 in de EU aankomen en de daarmee gepaard gaande asielverzoeken hebben al grote uitdagingen meegebracht voor alle EU-lidstaten en moeten bijgevolg ook in aanmerking worden genomen. Uitdagingen zoals het voorzien in voldoende opvang voor migranten en asielzoekers, het wegwerken van de resterende achterstand van asielverzoeken, de integratie van erkende asielzoekers en het in goede banen leiden van de aankomst van nieuwe personen, blijven een zware belasting vormen voor de overheidsdiensten van deze lidstaten en hun asielstelsels. Daarnaast zijn er volgens de informatie waarover de Commissie beschikt nog steeds een groot aantal irreguliere migranten in Griekenland die mogelijk zullen proberen in noordelijke richting te reizen. Tot slot moet erop worden gewezen dat vele van de wetgevende initiatieven en maatregelen van de Unie om het beheer van haar buitengrenzen te versterken op het tijdstip van dit verslag nog niet zijn geïmplementeerd en nog niet volledig operationeel zijn. De verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht zal bijvoorbeeld op 6 oktober 2016 in werking treden. Frontex, de Commissie en de lidstaten werken er intensief aan om deze zo snel mogelijk operationeel te maken. Naast de hulp die Frontex in onder meer Griekenland en Bulgarije biedt, zal de responscapaciteit van Frontex aanzienlijk worden versterkt zodra de snel inzetbare pool en de pool van uitrusting volledig zijn samengesteld tegen 6 december 2016 en de terugkeerpools tegen 6 januari 2017, zoals de verordening voorschrijft. De verdere doeltreffende uitvoering van de verklaring EU-Turkije van 18 maart 2016 blijft ook een belangrijke factor. Uit het derde verslag over de vooruitgang bij de uitvoering van de verklaring EU-Turkije blijkt dat deze verklaring ondanks de voortdurende uitdagingen resultaten blijft opleveren. Gelet op het voorgaande blijkt dat de handhaving van het tijdelijke toezicht aan de binnengrenzen op het tijdstip van dit verslag nog steeds nodig is en een adequate reactie vormt op de vastgestelde bedreiging voor de binnenlandse veiligheid en de openbare orde, aangezien die bijdraagt tot het herstel van orde in de stromen personen die bepaalde binnengrenzen oversteken, waardoor secundaire bewegingen worden tegengegaan. In overeenstemming met de aanbeveling van de Raad moet dat toezicht echter gericht blijven, moet de intensiteit ervan beperkt blijven tot het strikt noodzakelijke minimum en mag het toezicht het grensverkeer voor de gewone burger zo min mogelijk verstoren. De Schengenlidstaten wordt verzocht in hun volgende verslag op grond van de aanbeveling tegen 18 oktober 2016 de in bijlage II bij dit verslag vermelde informatie te verstrekken. 4. CONCLUSIE

Gelet op het voorgaande meent de Commissie dat het tijdelijke grenstoezicht dat door Oostenrijk, Duitsland, Denemarken, Zweden en Noorwegen op grond van de aanbeveling van 12 mei heeft plaatsgevonden, in overeenstemming is met de door de Raad gestelde voorwaarden. Voorts is de Commissie op basis van de beschikbare informatie en de verslagen van de betrokken Schengenlidstaten van mening dat het in dit stadium niet nodig is om wijzigingen van de aanbeveling voor te stellen. De Commissie benadrukt dat dit verslag niet vooruitloopt op de beslissing die voor het einde van de in de aanbeveling bedoelde periode (12 november 2016) moet worden genomen over het al dan niet verlengen van het huidige tijdelijke toezicht aan de binnengrenzen. De Commissie herinnert eraan dat de Raad in overeenstemming met artikel 29, lid 2, van de Schengengrenscode op voorstel van de Commissie een verlenging kan aanbevelen onder de voorwaarden en volgens de procedure die is gevolgd voor de vaststelling van de oorspronkelijke aanbeveling. BIJLAGE I (1) Totale aantal gecontroleerde personen vanaf het begin van de toepassing van de aanbeveling van de Raad Lidstaat Mei 2016 Juni 2016 Juli 2016 Augustus 2016 Totaal Oostenrijk Oostenrijk verzamelt deze aantallen niet. - Duitsland Duitsland verzamelt deze aantallen niet. - Denemarken Denemarken heeft geen uitsplitsingen per maand meegedeeld. 1 074 406 Zweden Niet van toepassing. 424 500 1 235 000 1 088 000 ca. 3 000 000 (met inbegrip van begin september) Noorwegen Noorwegen verzamelt deze aantallen niet. - (2) Totale aantal weigeringen van toegang na controles ingevolge de aanbeveling van de Raad Lidstaat Mei 2016 Juni 2016 Juli 2016 Augustus 2016 Totaal Oostenrijk 41 65 73 54 233 Duitsland 912 885 1 280 Cijfers nog niet beschikbaar 3 077 Denemarken Denemarken heeft geen uitsplitsingen per maand meegedeeld. 1 008 Zweden Niet van toepassing. 196 276 168 640 Noorwegen - 3 9 2 14 (3) Totale aantal ontvangen asielverzoeken sinds het begin van de toepassing van de aanbeveling van de Raad Lidstaat Mei 2016 Juni 2016 Juli 2016 Augustus 2016 Totaal Oostenrijk Oostenrijk heeft geen uitsplitsingen per maand meegedeeld. 12 584 Duitsland 16 281 16 335 16 160 18 143 66 919 Denemarken 247 464 404 290 1 489 Zweden Niet van toepassing. 2 140 2 195 2 437 6 097 Noorwegen Noorwegen heeft geen uitsplitsingen per maand meegedeeld. 1 088 (4) Totale aantal asielverzoeken ingediend aan de binnengrenzen waar de controles plaatsvinden ingevolge de aanbeveling van de Raad Lidstaat Mei 2016 Juni 2016 Juli 2016 Augustus 2016 Totaal Oostenrijk Oostenrijk verzamelt deze aantallen niet. - Duitsland Duitsland verzamelt deze aantallen niet. - Denemarken Denemarken heeft geen uitsplitsingen per maand meegedeeld. 747 Zweden Niet van toepassing. 42 73 51 166 Noorwegen - 1 1 0 2 NB: Er dient rekening mee te worden gehouden dat sommige van de hierboven vermelde cijfergegevens slechts schattingen zijn van de betrokken Schengenlidstaten. BIJLAGE II