Achtergrond

De economische ontwikkelingen en het beleid in Griekenland worden gemonitord in het kader van zowel het Europees Semester voor de coördinatie van het economisch beleid als het raamwerk voor verscherpt toezicht overeenkomstig Verordening (EU) nr. 472/2013 ( ). Met het verscherpt toezicht voor Griekenland ( ) wordt rekening gehouden met het feit dat Griekenland op middellange termijn maatregelen moet blijven nemen om de (potentiële) oorzaken van de economische en financiële moeilijkheden aan te pakken, en tegelijkertijd structurele hervormingen moet doorvoeren om robuuste en duurzame economische groei te ondersteunen.

Verscherpt toezicht biedt een omvattend raamwerk om de economische ontwikkelingen te monitoren en het beleid te voeren dat nodig is om voor een duurzaam economisch herstel te zorgen. Zo kunnen recente economische en financiële ontwikkelingen in Griekenland op regelmatige basis worden beoordeeld, kunnen de financieringsvoorwaarden voor overheidsschuld worden gemonitord en kan de schuldhoudbaarheidsanalyse worden geactualiseerd. Verscherpt toezicht biedt tevens een raamwerk voor de evaluatie van de algemene toezegging van Griekenland van 22 juni 2018 aan de Eurogroep om de hervormingen die in het kader van het programma van het Europees Stabiliteitsmechanisme zijn goedgekeurd, voort te zetten en te voltooien en om ervoor te zorgen dat de doelstellingen van de belangrijke hervormingen die in het kader van de programma’s voor financiële bijstand zijn goedgekeurd, worden veilig gesteld. In dat verband wordt met het verscherpt toezicht de uitvoering gemonitord van specifieke toezeggingen om in de periode tot medio 2022 de in het kader van het programma ingezette essentiële structurele hervormingen op zes sleutelgebieden binnen de overeengekomen termijnen te voltooien: i) budgettair en budgettair-structureel beleid; ii) sociale zekerheid; iii) financiële stabiliteit; iv) arbeidsmarkten en productmarkten; v) privatisering, en vi) de modernisering van de overheidsdiensten ( ). Voor tien specifieke toezeggingen die als termijn eind 2019 hebben, wordt in dit verslag de progressie geëvalueerd, terwijl ook follow-upmaatregelen voor eerdere toezeggingen worden gemonitord.

Dit is het vijfde verscherpt-toezichtverslag voor Griekenland. Het wordt gepubliceerd samen met de het landverslag 2020 voor Griekenland in het kader van het Europees Semester. Dit verslag is gebaseerd op de bevindingen van een missie naar Athene die de Commissie tussen 22 en 24 januari 2020, in samenwerking met de Europese Centrale Bank, heeft uitgevoerd ( ). Het Internationaal Monetair Fonds heeft deelgenomen in het kader van zijn post-programmamonitoringcyclus, terwijl het Europees Stabiliteitsmechanisme heeft deelgenomen in het kader van zijn systeem voor vroegtijdige waarschuwing en in overeenstemming met het memorandum van overeenstemming van 27 april 2018 over de taakverdeling tussen de Europese Commissie en het Europees Stabiliteitsmechanisme.

Algemene beoordeling van de vooruitgang inzake de hervormingstoezeggingen

De conclusie van dit verslag is dat Griekenland goede vooruitgang heeft geboekt bij de uitvoering van zijn specifieke hervormingstoezeggingen voor eind 2019. Met aanvullende maatregelen die ten uitvoer worden gelegd of die worden aangekondigd door het kabinet, zou het mogelijk moeten zijn om deze toezeggingen tijdig vóór het (voor mei 2020 geplande) zesde verscherpt-toezichtverslag af te ronden. Dit vergt volgehouden inzet van de Griekse autoriteiten, met name in de financiële sector waar aanzienlijk meer initiatieven vereist zijn.

·De tien specifieke toezeggingen die voor eind 2019 gepland stonden, omvatten belangrijke hervormingen om de Griekse overheid doelmatiger te maken, de doeltreffendheid van het sociale beleid te vergroten, verdere stappen te zetten met de privatiseringsagenda en de kwaliteit van het ondernemingsklimaat verder te verbeteren. De autoriteiten hebben een deel van de essentiële toezeggingen afgerond of staan op het punt die af te ronden, zoals de capaciteitsversterkende hervormingen van de Belastingdienst (ADEE) of de digitale organigrammen voor de overheidsdiensten, die onderdeel zijn van de strategie inzake personeelsbeheer. De termijn voor de uitvoering van andere essentiële specifieke toezeggingen is aangepast gelet op de complexiteit van de projecten of de opgelopen vertragingen. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de uitrol van de arbeidsmarktpijler van de regeling voor een sociaal solidariteitsinkomen (KEA) (die duurzame werkgelegenheidsgroei voor de lange termijn wil stimuleren) of de privatiseringsagenda, ondanks de dynamiek die sinds het vorige verslag is volgehouden. Een volledig overzicht is te vinden in de bijlage. De autoriteiten worden aangemoedigd om met aanvullende maatregelen te komen zodat voldoende progressie wordt gemaakt bij de hervormingen waarvoor het tijdschema is aangepast, zoals op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën of de regeldruk voor ondernemingen.

·Wat betreft hun doorlopende toezeggingen, de uitvoering van het strategische plan van de Hellenic Corporation of Assets and Participations loopt en er is progressie voor een aantal transacties van het Asset Development Plan, terwijl er meer vaart moet komen bij de uitvoering van het plan om betalingsachterstanden weg te werken en bij de terugvorderingen in de zorg. Enige progressie wordt, wat betreft de toezeggingen voor de financiële sector, ook gemaakt bij hervormingen die nodig zijn om het volume niet-renderende leningen op te schonen. Toch moeten er nog duidelijkere prioriteiten wordt gesteld en moet er meer vaart komen voor een aantal belangrijke maatregelen. Met name het wegwerken van de achterstand bij de behandeling van zaken van insolventie van huishoudens heeft achterstand opgelopen en bij het aanpakken van de belemmeringen voor succesvolle onlineveilingen is de vooruitgang nog steeds beperkt.

·Tegelijkertijd boeken de autoriteiten vooruitgang bij de uitvoering van de toezeggingen voor medio 2020, die in de tweede jaarhelft zullen worden beoordeeld. Zij leveren, in nauwe samenwerking met de instituties, inspanningen en nemen in het kader van hun bredere hervormingsagenda maatregelen die verder gaan dan de toezeggingen die aan de Eurogroep zijn gedaan, bijvoorbeeld op het gebied van beter wetgeven, e‑government en onderwijs.

Economische en budgettaire vooruitzichten

Het economisch herstel zette in 2019 door en zal in de toekomst aan kracht winnen. De economische groei zal naar verwachting uitkomen op 2,2 % voor 2019, ver boven het gemiddelde van 1,2 % voor de eurozone, in hoofdzaak dankzij de sterke uitvoerprestaties. Een sterk toeristisch seizoen heeft de uitvoer van diensten een impuls gegeven, maar ook de uitvoer van goederen bleef veerkrachtig, ondanks de lagere groei in de eurozone. De verwachting is dat de economische groei in 2020 zal toenemen tot 2,4%, nu de binnenlandse vraag aan belang wint, geschraagd door positieve verwachtingen en de groeivriendelijke taxshift in de begroting 2020. Het herstel van de arbeidsmarkt zal in 2020 doorgaan en de werkloosheid zal dalen tot 15,2 %, terwijl de inflatieprognose voor de nabije toekomst bescheiden zal blijven.

De vooruitzichten blijven onderhevig aan zowel opwaartse als neerwaartse risico’s. Recente statistische herzieningen en indicatoren die de verwachtingen bij bedrijven en consumenten weergeven, geven voor 2019 en 2020 opwaartse risico’s te zien. De prognoses blijven voorzichtig wat betreft de bijdrage van de externe sector aan de groei in 2020, mede gelet op de geleidelijk aan toenemende loonkosten per eenheid product in Griekenland, maar de winst in het Griekse marktaandeel in de export die in 2019 (en daarvoor) viel waar te nemen, kan duurzamer blijven, zeker indien deze gepaard gaat met productiviteitsstijgingen. Neerwaartse risico’s houden vooral verband met de onzekere geopolitieke situatie en aanhoudende politieke spanningen in de bredere regio, maar ook de geplande publieke investeringsprojecten die in uitvoering zijn en de effecten daarvan op de binnenlandse vraag. De prognose berust op de voorwaarde dat het in het kader van het verscherpt toezicht overeengekomen hervormingstraject wordt aangehouden. Met name zal de verschaffing van investeringsfinanciering via de banksector afhankelijk zijn van een snelle doorvoering van hervormingen in de financiële sector die de intermediatierol van banken moeten ondersteunen.

Op basis van de voorlopige gegevens over 2019 zal Griekenland de doelstelling van een primair overschot van 3,5 % van het bbp ruimschoots halen, en daarmee voor het vijfde jaar op rij zijn begrotingsdoelstellingen overtreffen. Het primaire overschot zal in 2019 uitkomen op rond 4 %. Daarbij is rekening gehouden met het “sociale dividend” van 186 miljoen EUR dat is uitgekeerd aan kwetsbare huishoudens en de afwikkeling van een nog uitstaande openbaredienstverplichting van 200 miljoen EUR aan het eind van het jaar. Dit stemt overeen met een nominaal saldo van rond 1,6 % van het bbp, tegenover het voor de eurozone voorspelde tekort van 0,8 % van het bbp. Zonder de eindejaarsbonussen (dertiende maand) zouden de hoger dan de in het vorige verslag voorspelde 3,8 % uitvallende prestaties van het bbp-saldo zijn uitgekomen op rond 4,2 % van het bbp. Dit verschil valt in hoofdzaak toe te schrijven aan de beter dan verwachte opbrengsten van sociale premies en belastingen en aan de onderbesteding bij de consumptieve bestedingen. Een deel van de hogere opbrengsten was toe te schrijven aan eenmalige factoren.

Hoewel de overheidsinvesteringen algemeen genomen een neutraal effect op het saldo hebben, vielen deze 1,1 % van het bbp lager uit dan aanvankelijk verwacht. Om het probleem van de recurrente onderbesteding van het budget voor overheidsinvesteringen aan te pakken, zijn de autoriteiten begonnen een actieplan uit te voeren om een en ander beter te monitoren. Het actieplan ligt momenteel op koers om tegen eind 2021 te zijn afgerond. Plannen om een Project Preparation Facility (PPF) op te zetten, zitten nog in een vroeg stadium, maar zouden sterk kunnen bijdragen aan een gerichtere en betere benutting van het budget voor overheidsinvesteringen. De onderbesteding van het budget voor overheidsinvesteringen is ook een toenemend punt van zorg in verband met de technische werkzaamheden rond het mogelijke gebruik van de SMP/ANFA-inkomsten voor overeengekomen investeringen (zie ook verder).

De autoriteiten zijn begonnen met de uitvoering van de begroting 2020, die in het vorige verslag werd beoordeeld als zijnde in overeenstemming met de begrotingsdoelstelling van 3,5 % van het bbp, en verwachten dat er in het voorjaar begrotingsruimte komt om verdere maatregelen te financieren. Het kabinet is voornemens om de Enfia-onroerendzaakbelasting verder te verlagen, maar de heffingsgrondslag ervan te verruimen, en om de bijzondere solidariteitsbijdrage en de sociale premies te verlagen. Daarvoor dreigt de stapsgewijze vermindering van de vennootschapsbelasting tot 20 %, die in juli 2019 was aangekondigd, te worden uitgesteld. Een beoordeling van deze maatregelen zal worden gemaakt in het kader van de voorbereiding van de begrotingsstrategie voor de middellange termijn, die voor mei 2020 wordt verwacht, samen met een nieuwe beoordeling van een aantal kleinere begrotingsmaatregelen uit de begroting 2020. In de begrotingsstrategie voor de middellange termijn zou ook de nakende pensioenhervorming (die momenteel begrotingsneutraal wordt vormgegeven rekening houdende met het arrest van de Raad van State van 2019) aan bod moeten komen, en de kosten van het wegwerken binnen vijf jaar van het volume uitgewonnen staatsgaranties voor bankleningen, ter waarde op 1,1 % van het bbp.

Gezien de steeds sneller toenemende migratiestromen hebben de autoriteiten er op gewezen dat de huidige correctiefactor voor migratie de totale kosten van de migratiecrisis niet volledig in beeld brengt ( ). Met de overeengekomen correctiefactor voor migratie hoeft tot 0,2 % van het bbp aan gerechtvaardigde uitgaven in verband met migratie (ongerekend EU-middelen) niet te worden meegerekend in het primaire saldo, maar, op basis van de huidige methodiek, blijven de bedragen die daadwerkelijk op het primaire saldo in mindering worden gebracht, consequent onder dit niveau. De autoriteiten en de Europese instituties zijn een beoordeling beginnen te maken van de belemmeringen waardoor de autoriteiten de totale kosten in de correctiefactor niet tot uiting kunnen brengen, en zullen in het volgende verslag van hun bevindingen verslag doen.

Over het geheel genomen zijn de budgettaire en economische vooruitzichten van Griekenland verbeterd. De volgehouden sterkte begrotingsprestaties en de groeivriendelijke beleidsagenda hebben hun invloed gehad op het economische klimaat, nu de stemmingsindicatoren bijna weer het niveau van vóór de crisis hebben bereikt. Griekenland is erin geslaagd opnieuw toegang te krijgen tot de markten voor overheidsobligaties — tegen historisch lage rendementen. De rendementsspread is het afgelopen jaar aanzienlijk verkleind en dankzij de betere vooruitzichten voor de Griekse economie kon de kredietrating van Griekenland stapsgewijs worden opgetrokken. Om de groeivooruitzichten voor de middellange tot lange termijn vast te houden, zal het zaak zijn om streng de hand te houden aan de hervormingstoezeggingen.

Ondanks de positieve vooruitzichten staan de Griekse overheidsfinanciën nog steeds voor begrotingsrisico’s, die in dit stadium moeilijk te kwantificeren zijn. Allereerst zijn er, ondanks het recente arrest van de Raad van State over de pensioenhervormingen uit het verleden, een groot aantal zaken aanhangig waarin retroactieve betaling aan gepensioneerden wordt geëist. De Raad van State zal deze behandelen in een ‘proefproces’ om een geharmoniseerde aanpak bij alle rechterlijke instanties te garanderen. Een ander begrotingsrisico houdt verband met de geschillen tussen Attikos Helios, een bedrijf uit de sector toerisme en horeca, en het Griekse overheidsvastgoedbedrijf (KED). De zaak is thans aanhangig bij het Gerechtshof Athene. Andere factoren die de begroting onder druk kunnen zetten, zijn de voorgenomen regelingen voor het eigen aanvullend pensioenfonds van de particuliere commerciële bank National Bank of Greece (NBG). De begrotingseffecten daarvan zullen afhangen van het tijdstip van de statistische registratie van de overdracht van de pensioenverplichtingen aan de overheid, alsmede van de arresten in twee aanhangige rechtszaken waarbij alle partijen betrokken zijn (de Staat, de bank en gepensioneerden).

Technisch overleg is begonnen over de mogelijkheid om SMP/ANFA-inkomsten te gebruiken voor het verlagen van de brutofinancieringsbehoeften of voor de financiering van andere overeengekomen investeringen. Nadat de Eurogroep in december 2019 in die zin een mandaat had gegeven ( ), hebben de autoriteiten gedurende de verscherpt-toezichtmissie hun eerste overwegingen gedeeld over het gebruik van SMP/ANFA-inkomsten en de effecten daarvan op het structurele saldo. De Europese instituties voeren nu op technisch niveau overleg met de autoriteiten, om dan in juni 2020 terug te koppelen naar de Eurogroep. Er is een brede consensus dat investeringen groeibevorderend moeten zijn. De autoriteiten hebben ook voorgesteld om de instelling te overwegen van een budgettair afvlakkingsmechanisme waarmee de budgettaire “overprestatie” wat betreft de doelen voor het primaire saldo het jaar nadien in aanmerking kunnen worden genomen. Ook stelden zij voor om de streefdoelen voor het primaire saldo in de periode tot 2022 te verlagen. Voorstellen die het in juni 2018 met de Europese partners bereikte akkoord wijzigen, zouden binnen de Eurogroep moeten worden besproken en rekening moeten houden met de inachtneming van het EU-begrotingsraamwerk en de schuldhoudbaarheid.