TUSSENTIJDS VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S over de uitvoering van het communautair actieprogramma inzake gezondheidsbevordering, -opvoeding, -voorlichting en -opleiding (1996-2000)

INHOUDSOPGAVE

Inleiding

Samenhang en complementariteit

Internationale samenwerking

Toezicht en aanpassingen

Programmabeheer

Opmerkingen van de lidstaten

Doeltreffendheid en de verwezenlijking van de doelstellingen

Begrotingsmiddelen voor het programma voor gezondheidsbevordering

Inleiding

In 1996 hebben het Europees Parlement en de Raad een communautair actieprogramma inzake gezondheidsbevordering vastgesteld (Besluit nr. 645/96/EG) [1]. Hieronder volgt het tussentijds verslag dat de Commissie krachtens artikel 7 van dit besluit halverwege de uitvoering van het programma moet indienen.

[1] PB EG L 95, 16.4.1996.

In dit verslag gaat de Commissie dieper in op de samenhang en de complementariteit tussen dit communautair actieprogramma en andere relevante beleidsmaatregelen, programma's en initiatieven van de Gemeenschap. Bovendien geeft de Commissie een overzicht van de internationale samenwerking op het vlak van de gezondheidsbevordering. Voorts vermeldt de Commissie welke aanpassingen op grond van de verzamelde gegevens noodzakelijk worden geacht.

Alle vertegenwoordigers van de lidstaten in het programmacomité hebben een vragenlijst gekregen. Op grond van de antwoorden op deze vragenlijst is een inventaris opgemaakt van de samenhang tussen het communautair actieprogramma en beleidsmaatregelen van de lidstaten. Voorts is nagegaan welk effect het programma op de ontwikkeling van de gezondheidsbevordering in de lidstaten heeft gehad.

Verder bevat het verslag de eerste resultaten van een evaluatie die een team onafhankelijke deskundigen heeft uitgevoerd. Het team was door de Commissie gecontracteerd om de besluitvormingsprocedures van de gesteunde projecten te analyseren en na te gaan in hoeverre in de periode 1996-1998 op de verschillende prioritaire beleidsterreinen activiteiten zijn ontwikkeld. Er is op dit punt bijzondere aandacht geschonken aan de doeltreffendheid van het programma en aan de vraag in hoeverre de genomen maatregelen hun doel hebben bereikt.

Samenhang en complementariteit

De Commissie heeft op verschillende terreinen zeer veel inspanningen geleverd om de samenhang en de complementariteit tussen het communautair actieprogramma inzake gezondheidsbevordering en andere beleidsmaatregelen, programma's en initiatieven van de Gemeenschap te bevorderen. Meer specifiek kunnen de volgende punten worden vermeld:

De uitvoering van het vierde kaderprogramma voor onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (1994 - 1998) van de Europese Gemeenschappen is nauwlettend gevolgd. Zo is met alle betrokken diensten overleg gepleegd over de publicatie van uitnodigingen tot het indienen van voorstellen en over de vraag welke projecten voor financiële steun in aanmerking komen.

De voorbereiding van het vijfde kaderprogramma voor onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (1998 - 2002) is actief gevolgd. Zo is met het oog op samenhang en complementariteit met alle betrokken diensten overleg gepleegd over het ontwerpvoorstel en de projectvoorstellen.

Voorts werden ambtenaren van het directoraat Volksgezondheid uitgenodigd op alle vergaderingen van de voor de verschillende specifieke onderzoeksprogramma's bevoegde programmacomités. Ook ambtenaren van de onderzoeksdirectoraten werden op de vergaderingen van het programmacomité uitgenodigd.

Tijdens de uitvoering van de programma's leken de aanvragers ook duidelijker het verschil te zien tussen gezondheidsonderzoek en onderzoek van de gezondheidsdiensten - een werkterrein dat onder de kaderprogramma's voor onderzoek ressorteert - en de maatregelen inzake gezondheidsbevordering die onder dit actieprogramma vallen.

Internationale samenwerking

De Commissie heeft vanaf het begin nauw met andere internationale instanties - en met name met de Wereldgezondheidsorganisatie - samengewerkt. Deze samenwerking berust op gemeenschappelijke opvattingen over gezondheidsbevordering en de gevolgen ervan voor de volksgezondheid, de infrastructuur en het milieu. Op grond van deze samenwerking zijn gezamenlijk een aantal conferenties en internationale workshops over specifieke thema's georganiseerd. Voorts hebben de diensten van de Commissie een belangrijke bijdrage geleverd aan de vierde wereldgezondheidsconferentie in Jakarta.

Toezicht en aanpassingen

De diensten van de Commissie hebben er voortdurend op toegezien dat bij de uitvoering van gefinancierde projecten alle contractuele verplichtingen werden nageleefd.

Het is belangrijk de projecten een grotere Europese meerwaarde te verlenen. Om deze algemene doelstelling te verwezenlijken hebben de diensten van de Commissie de aanvragers verzocht meer netwerken tot stand te brengen. Doel is de grensoverschrijdende samenwerking te intensiveren (deze samenwerking biedt bijvoorbeeld de mogelijkheid om optimale werkmethoden in heel Europa ingang te doen vinden).

Na een grondige analyse van de lopende projecten is de Commissie ertoe overgegaan jaarlijkse werkplannen goed te keuren. Doel was het programma uit te breiden tot werkterreinen die voor de Gemeenschap van belang zijn, maar waarop tot nu toe geen specifieke acties werden ondernomen. Dankzij de jaarlijkse werkplannen kunnen prioriteiten worden vastgelegd voor de volgende uitnodigingen tot het indienen van voorstellen. Bovendien komen de jaarlijkse werkplannen van pas bij de selectie van nieuwe projecten.

Met het oog op meer transparantie en om tegelijkertijd de verspreiding van resultaten te vergemakkelijken hebben de diensten van de Commissie jaarverslagen voor 1996 [2], 1997 [3] en 1998 [4] opgesteld. Deze jaarverslagen geven een uitvoerig beeld van de werkzaamheden van de betreffende eenheid van de diensten van de Commissie.

[2] Directorate Public Health and Safety at Work, Unit V/F/3, Community action programme on health Promotion, Information, Education and Training, Projects subsidised in 1996, CE-V/3- 97-001-EN.

[3] Directorate Public Health and Safety at Work, Unit V/F/3, Community action programme on health Promotion, Information, Education and Training, Projects subsidised in 1997, CE-V/3-98-011-EN/FR/DE-C.

[4] Directorate Public Health and Safety at Work, Unit V/F/3, Community action programme on health Promotion, Information, Education and Training, Projects subsidised in 1998 by the European Commission, CE-V/3-99-003-EN/FR-C.

Op grond van externe suggesties en na een interne evaluatie van de zwakke punten van het programma is de samenhang tussen het programma voor gezondheidsbevordering en een aantal andere volksgezondheidsprogramma's verbeterd.

Programmabeheer

Hoewel er nog steeds ruimte voor verbetering is, is het beheer van het programma er sinds de beginjaren voortdurend op vooruitgegaan.

Het programma voor gezondheidsbevordering werd eind maart 1996 opgestart. Pas nadat het programma officieel van start was gegaan, werden formele structuren voor het beheer van het programma in het leven geroepen. Zo werd het programmacomité opgericht en het reglement van orde van het comité opgesteld. Voorts werden de werkmethoden van het comité vastgelegd.

De wijze waarop de Commissie projecten inzake volksgezondheid beheert, vertoont continuïteit. Deze continuïteit gaat terug tot de periode vóór het programma voor gezondheidsbevordering, maar blijkt ook uit de wijze waarop het nieuwe programma tijdens de beginjaren is beheerd.

Doordat de formele structuren voor het beheer van het programma pas laat tot stand zijn gekomen, kan het beheer van het programma pas in de tweede fase van de evaluatie naar behoren worden geëvalueerd. Toch kunnen in dit stadium van de uitvoering van het programma al een aantal voorlopige opmerkingen worden geformuleerd. Tijdens de tweede fase van de evaluatie zal het programmabeheer uitvoeriger worden geëvalueerd.

De onafhankelijke deskundigen hebben een aantal suggesties gedaan om de planning en de procedures voor de behandeling en de selectie van projectaanvragen verder te verbeteren:

- De diensten van de Commissie moeten zorgen voor transparantere besluitvormingsprocedures en het Comité gezondheidsbevordering tijdiger informeren.

- Extra inspanningen moeten worden geleverd om projectpartners uit Zuid-Europese lidstaten nauwer bij het programma te betrekken.

- De richtsnoeren moeten als volgt worden herzien: (a) De hoogste prioriteit wordt verleend aan projecten waarbij alle vijftien lidstaten betrokken zijn; (b) Projecten waarbij minder dan acht lidstaten betrokken zijn, komen normaal gesproken niet in aanmerking voor financiering. Een uitzondering wordt gemaakt voor proefprojecten die de overdracht van specifieke, innovatieve methoden naar andere lidstaten onderzoeken.

- De richtsnoeren moeten duidelijk vermelden dat de aanvragers met betrekking tot de opzet en de uitvoering van projecten moeten zorgen voor:

- een sluitende wetenschappelijke methode;

- steekproeven (in geval van kwantitatieve studies) die representatief zijn voor de doelgroep, groot genoeg om significante resultaten op te leveren en vergelijkingen tussen de lidstaten aan de hand van bepaalde parameters (leeftijd, geslacht, sociaal-economische situatie) mogelijk maken;

- passende analyses van de resultaten;

- een evaluatie;

- de verspreiding van de resultaten;

- bewijsstukken van reële samenwerking tussen lidstaten.

- De richtsnoeren moeten duidelijke instructies bevatten in verband met de verwachte structuur en lengte van tussentijdse en eindverslagen.

- In het eerste deel van het aanvraagformulier moeten de aanvragers gedetailleerd kunnen beschrijven welk deel van de begroting respectievelijk voor evaluatie en verspreiding van de resultaten bestemd is. Het tweede deel van het aanvraagformulier moet herzien en uitgebreid worden met vakken van een halve bladzijde voor de beschrijving van een aantal aspecten van de ingediende projecten (opzet, methode, deelnemers, analyse, evaluatie en verspreiding van resultaten).

- De projecten moeten aanzienlijk beter worden geëvalueerd en de resultaten ervan op bredere schaal worden verspreid. Evaluatie- en verspreidingsactiviteiten moeten in de taakomschrijving van de aanvragers en in het contract worden opgenomen. Als een project niet is geëvalueerd en/of als er onvoldoende inspanningen zijn geleverd om de projectresultaten te verspreiden, moet de eindbetaling aan de contractant worden ingehouden.

De onafhankelijke deskundigen hebben een aantal aanbevelingen gedaan met het oog op toekomstige projecten op het vlak van de gezondheidsbevordering:

- Een besluit over toekomstige acties moet voorzien in een externe en onafhankelijke adviescommissie van deskundigen op hoog niveau op het gebied van de gezondheidsbevordering in Europa. De wetenschappelijke adviescommissie moet de Commissie adviseren over de prioriteiten van het programma en aanbevelingen doen in verband met de financiering ervan. Voorts moet de adviescommissie de eindverslagen over de gesteunde projecten evalueren. Het honorarium van de leden van de adviescommissie moet in overeenstemming zijn met hun taak en hun onafhankelijkheid en onpartijdigheid moeten worden gewaarborgd.

- In het kader van toekomstige acties moeten projecten twee of meer jaren gefinancierd kunnen worden zonder dat een nieuwe financieringsaanvraag moet worden ingediend.

- Toekomstige acties moeten meer prioriteit verlenen aan de vraag welke gevolgen bepaalde sociaal-economische omstandigheden (bijvoorbeeld verstedelijking, huisvesting, werkloosheid en sociale uitsluiting) hebben voor de gezondheidsbevordering van met name mensen in kansarme gebieden.

- Toekomstige acties moeten prioriteit verlenen aan onderzoek naar de opvattingen van de leek over gezondheid. Daarbij moet rekening worden gehouden met culturele en sociaal-economische verschillen en met verschillen in opleiding. Doel is de Europese gezondheidsbevordering doeltreffender te organiseren en de verspreiding van resultaten naar behoren op de verschillende bevolkingslagen af te stemmen.

Op grond van al deze suggesties heeft de Commissie zich tijdens de uitvoering van het programma voortdurend laten informeren over procedurele tekortkomingen. Voorts heeft de Commissie procedures en werkmethoden aangepast, rekening houdend met de resultaten van interne evaluaties en de suggesties van aanvragers en externe deskundigen.

Opmerkingen van de lidstaten

Aan de hand van een vragenlijst kon het oordeel van de lidstaten en de EER-landen zeer gericht worden gepeild:

Dertien lidstaten en IJsland verklaarden dat het programma een positief effect had gehad op de ontwikkeling van de gezondheidsbevordering in hun land. Acht lidstaten en IJsland deelden mee dat het programma op de een of andere manier een bijdrage had geleverd aan het nationale beleid voor gezondheidsbevordering of aan bepaalde ontwikkelingen op dit vlak (A, D, DK, EL, IS, IRL, FIN, P, S). Slechts drie landen (DK, NO, UK) vonden dat het programma geen gevolgen had gehad voor de ontwikkeling van de gezondheidsbevordering in hun land. Twee van deze drie landen (NO en UK) stelden dat hun nationale beleid voor gezondheidsbevordering reeds degelijk was ontwikkeld. Denemarken en Noorwegen verklaarden dat het programma geen effect had gehad op hun nationale beleid ter bevordering van de volksgezondheid maar maakten wel melding van een positief effect op specifieke punten.

Veertien landen berichtten dat het effect van het programma vooral op een aantal specifieke terreinen (in scholen, op het werk, enzovoort) duidelijk was geworden. Dat de gevolgen van het programma zich vooral op dit vlak hebben doen gelden, blijkt ook uit opmerkingen elders in de vragenlijst. Negen lidstaten (A, B, E, D, DK, IRL, L, NL, P), IJsland en Noorwegen lieten zich positief uit over de Europese netwerken voor gezondheidsbevordering. Behalve deze elf landen meldden ook Finland en Griekenland dat het programma tot transnationale samenwerking had geleid. Twee andere lidstaten (Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk) vonden dat een aantal specifieke projecten (mogelijkerwijze) positieve gevolgen voor hun land had gehad. Alles tezamen vonden dus vijftien lidstaten en landen dat het programma ten minste enige meerwaarde voor hun land had gehad (zij het dat in één geval die meerwaarde minimaal was).

Duitsland, Griekenland en Italië vonden dat het nog te vroeg en te moeilijk was om de gevolgen van het programma te beoordelen. Frankrijk leverde kritiek op de moeilijkheden bij het oprichten van netwerken en op het feit dat er onvoldoende ruchtbaarheid aan het programma werd gegeven. Zweden sloot zich bij dit laatste punt van kritiek aan en verwees ook naar de taalproblemen tussen deskundigen en leken en naar de verschillende structuren en omstandigheden in de lidstaten. Zeven landen antwoordden positief op de vraag over de praktijk. Slechts zes landen vonden dat de projecten inzake gezondheidsbevordering voor hun land effect hadden gesorteerd. Duitsland liet doorschemeren dat de projecten onvoldoende worden geëvalueerd. Ook Frankrijk roerde het gebrek aan evaluatie van de projecten aan. In een voorwoord bij de vragenlijst stelde Frankrijk ook dat alle geïnstitutionaliseerde vormen van gezondheidsbevordering in de toekomst gebruik zouden moeten maken van doordachte methoden.

De verslagen van de lidstaten en de EER-landen wekken de indruk dat het programma reeds een positief, zij het beperkt effect heeft op het nationale beleid van veel lidstaten. Ondanks culturele verschillen en de ongelijke ontwikkeling van de gezondheidsbevordering in de lidstaten en de EER-landen is het merendeel van de landen van mening dat reeds een positief effect merkbaar is. Vooral de Europese netwerken voor gezondheidsbevordering wekken de belangstelling van de lidstaten.

De operationele aspecten van het programma hebben bij de lidstaten heel wat kritiek uitgelokt. De meeste nationale vertegenwoordigers in het Comité gezondheidsbevordering zijn van oordeel dat de besluitvormingsprocedures van de diensten van de Commissie te weinig transparantie vertonen en dat onvoldoende gebruik wordt gemaakt van de vakkennis van de leden van het comité. Bovendien vinden zij dat het comité te weinig invloed heeft kunnen uitoefenen op de selectie van de projecten. Enkele lidstaten vonden wel dat de toestand de laatste tijd was verbeterd. Toch zijn er goede redenen om aan te nemen dat de procedures van het comité niet goed functioneren en dat de bestaande regelingen enigszins aangepast moeten worden. Er moeten ook nieuwe maatregelen worden getroffen om de communicatie tussen de diensten van de Commissie en het Comité gezondheidsbevordering efficiënter en doeltreffender te laten verlopen.

Hoewel het merendeel van de lidstaten vond dat het programma positieve gevolgen voor hun land had gehad, waren slechts vier lidstaten van oordeel dat het programma de aanzet had gegeven tot nieuwe ontwikkelingen. Nog eens vijf lidstaten waren zich wel van nieuwe ontwikkelingen op een aantal specifieke terreinen bewust. Zeven lidstaten vonden dat de ontwikkelingen in kwestie nuttig waren. Twee lidstaten vonden dat het programma de belangstelling van gezondheidswerkers voor gezondheidsbevordering had gewekt. Volgens Frankrijk is er behoefte aan strategieën om relevante modellen te identificeren en uit te voeren en om meer ruchtbaarheid aan het programma te geven.

Doeltreffendheid en de verwezenlijking van de doelstellingen

De spreiding van projecten over de prioritaire beleidsterreinen

In hun evaluatieverslag wijzen de onafhankelijke deskundigen erop dat in de periode 1996-1997 (d.w.z. na de eerste uitnodiging tot het indienen van voorstellen) niet alle programmadoelstellingen in gelijke mate in specifieke projecten zijn vertaald.

De aanvragen en de financiële middelen zijn erg ongelijkmatig over de vijf beleidsterreinen verdeeld. Tot op heden zijn de meeste middelen naar de beleidsterreinen B, C en A gegaan en hebben de beleidsterreinen D en E het met de minste middelen moeten stellen. Om het programma op alle prioritaire beleidsterreinen volledig uit te voeren en alle doelstellingen te verwezenlijken, zullen de programma-activiteiten gelijkmatiger over de vijf prioritaire beleidsterreinen verdeeld moeten worden. Tot nu toe werd het kleinste aantal projecten uitgevoerd op beleidsterrein E (Beroepsopleiding in volksgezondheid en gezondheidsbevordering): 15 kleinschalige projecten waaraan samen slechts 1,26 miljoen ecu van de programmamiddelen is besteed.

Subsidiariteit

Met het oog op subsidiariteit en overeenkomstig de bepalingen van het actieprogramma heeft het programmacomité het standpunt van de lidstaten ingewonnen. De lidstaten werden zo gestimuleerd de uitvoering van geselecteerde projecten met de nodige middelen te ondersteunen. Tegelijkertijd verschafte het programmacomité de lidstaten duidelijkheid over het optreden van de Europese Commissie. Ook ten aanzien van het Europees Parlement werd een transparant beleid gevoerd: verslagen en documenten voor het programmacomité en de jaarlijkse lijsten van gefinancierde projecten werden op voorhand ter beschikking van het Parlement gesteld.

Europese meerwaarde

Aanvankelijk leverden veel projecten een te beperkte Europese meerwaarde op. Om dit probleem te verhelpen werd meer en meer prioriteit verleend aan netwerkprojecten. De onafhankelijke deskundigen en de vertegenwoordigers van de lidstaten bevestigen deze ontwikkeling en merken op:

Het programma heeft reeds een redelijk grote communautaire meerwaarde opgeleverd, m.a.w. het programma maakt wel degelijk een verschil. Aan een aantal in 1996 gesteunde projecten - vooral projecten op de beleidsterreinen A, B en C - zijn hoge waarderingscijfers voor communautaire meerwaarde toegekend. Ook de projectleiders die financiële middelen hebben gekregen, zijn het er nagenoeg unaniem over eens dat de projecten onder hun leiding een communautaire meerwaarde hebben opgeleverd.

Volgens de meeste lidstaten heeft het programma al een communautaire meerwaarde opgeleverd.

De kwaliteit van de maatregelen inzake gezondheidsbevordering

Om te waarborgen dat de geselecteerde projecten aan de hoogste kwaliteitsnormen voldoen, heeft het programmacomité zich achter het voorstel geschaard om jaarlijkse werkplannen op te stellen. Bovendien is het programmacomité geraadpleegd over de voorbereiding van uitnodigingen voor het indienen van voorstellen, de selectie van projecten en de follow-up ervan. Gevolg is dat de onafhankelijke deskundigen aan een aantal in 1996 gesteunde projecten - vooral op de beleidsterreinen C, D en A - "hoge waarderingscijfers hebben toegekend".

Effect op de gezondheidsbevordering in de lidstaten

Om het effect van het programma op de gezondheidsbevordering in de lidstaten te maximaliseren heeft de Commissie geleidelijk meer en meer prioriteit verleend aan projecten waarbij alle lidstaten en de drie EER-landen betrokken zijn. Samen met vertegenwoordigers van de lidstaten en de EER-landen heeft de Commissie daarom steun toegezegd aan de ontwikkeling van Europese netwerken.

In hun evaluatieverslag bevestigen de onafhankelijke deskundigen deze succesvolle ontwikkeling:

"Bij toekomstige acties moet prioriteit worden verleend aan de voortzetting van steun aan Europese netwerken voor gezondheidsbevordering die in het kader van het programma 1996-2000 succesvol zijn gebleken".

De werkingssfeer van deze netwerken omvatte specifieke probleemgebieden (bijvoorbeeld geestelijke gezondheidszorg en empirische gezondheidsbevordering) en terreinen (bijvoorbeeld werkplaatsen en scholen). Voorts waren deze netwerken afgestemd op specifieke doelgroepen (bijvoorbeeld kinderen en achtergestelde bevolkingsgroepen). Volgens de onafhankelijke deskundigen en de lidstaten hebben deze projecten hun efficiëntie bewezen en effect gehad op de gezondheidsbevordering.

Begrotingsmiddelen voor het programma voor gezondheidsbevordering

>RUIMTE VOOR DE TABEL>