Advies van het Comité van de Regio's over "De inhoud van de territoriale werkgelegenheidspacten en de gevolgen voor het structuurbeleid"

(1999/C 293/01)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het besluit van zijn Bureau van 7 mei 1999 om overeenkomstig artikel 198 C, vierde alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap een advies over dit onderwerp op te stellen en commissie 6 "Werkgelegenheid, economisch beleid, interne markt, industrie, MKB" met de voorbereidende werkzaamheden terzake te belasten;

gezien het ontwerpadvies (CDR 91/99 rev. 2) dat commissie 6 op 11 mei 1999 heeft goedgekeurd (rapporteurs: de heren Efstathiadis en Virtanen);

overwegende dat het Comité van de Regio's recent nog de aandacht heeft gevestigd op het belang van lokale werkgelegenheidsinitiatieven in bijvoorbeeld zijn adviezen en rapporten over de volgende onderwerpen:

- Tenuitvoerlegging van territoriale werkgelegenheidspacten in de Europese Unie (rapporteur: de heer Behrendt) (CDR 379/96 fin),

- Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende maatregelen voor financiële bijstand aan innoverende en banenscheppende kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's) - Het groei- en werkgelegenheidsinitiatief (rapporteurs: de heren Virtanen en Keymer) (CDR 46/98 fin)(1)

- Aanstaande vaststelling van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid (rapporteur: mevrouw Bresso (CDR 110/98 fin)(2),

- Mededeling van de Commissie: Van richtsnoeren tot actie: De nationale plannen voor de werkgelegenheid (COM(1998) 316 def.; rapporteur: de heer Bodfish (CDR 279/98 fin)(3);

overwegende dat er in de richtsnoeren van 1999 voor het werkgelegenheidsbeleid bij de lidstaten op wordt aangedrongen maatregelen te nemen om alle mogelijkheden tot het scheppen van banen op lokaal niveau volledig te benutten en de bijzondere rol van de lokale overheden in dit verband in aanmerking te nemen;

overwegende dat de Commissie in haar werkdocument "De Structuurfondsen, het Cohesiefonds en de coördinatie ervan - Ontwerprichtsnoeren voor programma's in de periode 2000-2006" (SEC(1999) 103 def.) stelt dat "de bijdrage van het Europees Sociaal Fonds aan de bevordering van lokale ontwikkeling, via bijvoorbeeld de regionale en lokale werkgelegenheidsconvenanten, moet worden verhoogd";

overwegende dat de Commissie in haar mededeling "EU-beleid ter bevordering van de werkgelegenheid" (COM(1999) 167 def.) bijzondere aandacht besteedt aan de lokale en regionale maatregelen in het werkgelegenheidsbeleid,

heeft tijdens zijn 29e zitting van 2 en 3 juni 1999(vergadering van 3 juni) het volgende advies unaniem goedgekeurd.

Achtergrond

Via dit advies wil het CvdR zijn standpunt en beschouwingen over deze werkgelegenheidspacten ter kennis geven en aldus de ontwikkelingen en maatregelen terzake mee helpen bepalen. Dit advies is vooral gericht tot de Commissie, die momenteel een mededeling over deze kwestie voorbereidt. Het advies is geen technisch evaluatiedocument maar moet worden beschouwd als een politieke oproep tot alle instanties die bij de lokale werkgelegenheidsproblematiek betrokken zijn, met name de lokale en regionale overheden, om de methoden voor uitvoering van de werkgelegenheidspacten toe te passen en verder te ontwikkelen. Het is ook gericht tot de nationale overheden, die verzocht worden de lokale en regionale actoren die op dit terrein actief zijn, te steunen en aan te moedigen.

1. Inleiding: Achtergrond van de territoriale werkgelegenheidspacten

1.1. Om iets te kunnen doen aan de werkloosheid, zullen alle betrokken kringen moeten samenwerken en initiatieven en maatregelen moeten ontwikkelen waarmee de mogelijkheden van de lokale economie kunnen worden benut en tegelijkertijd ingehaakt wordt op de mogelijkheden die de Europese dimensie van de economie biedt.

1.2. Territoriale werkgelegenheidspacten zijn een nieuwe en belangrijke stap in die richting. In verband met het initiatief voor territoriale werkgelegenheidspacten dat de Commissie in juni 1996 presenteerde, heeft voorzitter Santer ook het Comité van de Regio's verzocht voorstellen uit te werken voor de opzet van de op lokaal niveau uit te voeren proefprogramma's. Het Comité heeft tijdens zijn zitting van november 1996 een aantal voorstellen goedgekeurd voor procedures en regels die het voor de uitvoering van lokale werkgelegenheidspacten nodig acht. Centraal punt in deze voorstellen is dat erkend moet worden dat álle betrokken actoren - de lokale overheden voorop - een eigen verantwoordelijkheid hebben voor de ontwikkeling van geïntegreerde maatregelen ter bestrijding van de werkloosheid.

1.3. Naarmate het initiatief vorderde, heeft het begrip "werkgelegenheidspact" een concretere invulling gekregen. In de mededeling van juni 1997 heeft de Commissie drie basiscriteria vastgesteld m.b.t. het concept en de tenuitvoerlegging van werkgelegenheidspacten. De te selecteren pacten dienen gebaseerd te zijn op:

a) een aanpak van onderuit ("bottom-up"), in het kader waarvan de werkgelegenheidsinitiatieven worden genomen op plaatselijk niveau,

b) een breed partnerschap van particulieren en overheidssector, d.w.z. een samenwerkingsverband waarin alle actoren met een voor de werkgelegenheid in een bepaald gebied belangrijke rol verenigd zijn. (Zo'n partnerschap reikt verder dan de in het kader van de steunverlening van de structuurfondsen gebruikelijke partnerschappen en omvat de particuliere sector, de sociale partners en relevante ngo's),

c) een actieplan dat op een analyse van de plaatselijke situatie is gebaseerd. De bedoeling is dat aan de hand hiervan een geïntegreerde strategie en een reeks innoverende maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid worden ontwikkeld(4).

1.4. Deze drie criteria maken dat voor de regionale en lokale overheden een centrale rol is weggelegd bij het opzetten, coördineren en bevorderen van de werkgelegenheidspacten. Om deze reden is het belangrijk dat de - gekozen - besluitvormingsorganen op regionaal en lokaal niveau partij zijn bij de werkgelegenheidspacten en zulke initiatieven politiek steunen.

1.5. De territoriale werkgelegenheidspacten bieden geen pasklare remedie voor het werkloosheidsprobleem in Europa, noch volstaan zij als enig instrument. Wat zij wel kunnen, is een nieuw soort dialoog op gang brengen tussen de belangrijkste actoren in een bepaald gebied, zodat vraag naar en aanbod van arbeidskrachten ter plaatse beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Zo'n dialoog kan tot een belangrijk instrument uitgroeien, zoals het voorbeeld van Sofia laat zien:

Het geval Sofia

Sofia heeft een paar cursussen over kaasbereiding gevolgd, maar deze bijscholing heeft haar niet eens aan een tijdelijke baan kunnen helpen. Het bijscholingssysteem blijkt volledig los te staan van het bedrijfsleven en van de procedures voor het selecteren van werknemers. Sofia denkt zelf dat ze moeilijk een baan zal vinden met alleen maar het getuigschrift van de cursus die ze achter de rug heeft. Er moet in een ander, meer georganiseerd contact met werkgevers worden voorzien, waarvoor noch de werknemer alleen, noch het opleidingscentrum kunnen zorgen. Vele territoriale werkgelegenheidspacten zijn juist gericht op de totstandbrenging van een dergelijk lokaal systeem waarbij vraag en aanbod op elkaar worden afgestemd; zij zouden Sofia aanzienlijk vooruit kunnen helpen. Zij brengen talrijke werklozen in contact met werkgevers en bieden hen de kans relevante beroepservaring op te doen.

Territoriale werkgelegenheidspacten - de oplossing voor Sofia's probleem?

Om de vraag naar en het aanbod van arbeidskrachten op elkaar te kunnen afstemmen, is dus overleg nodig. Onderstaand overzicht geeft een aantal concrete voorbeelden, hoe territoriale werkgelegenheidspacten tot nu toe deze noodzakelijke dialoog met succes hebben bevorderd.

- In veel gevallen zijn analyses van het concurrentievermogen van het bedrijfsleven en de dienstensector in de regio gebruikt als basis voor de in het kader van de territoriale werkgelegenheidspacten vast te stellen maatregelen. In aanvulling daarop zijn voor de afzonderlijke sectoren toekomstverkenningen opgesteld, om per sector de vraag naar arbeidskrachten op korte, middellange en lange termijn te kunnen inschatten.

- Analyses van het concurrentievermogen geven zicht op de ontwikkeling van de vraag naar arbeidskrachten in de diverse sectoren. Voor een zo goed mogelijke afstemming van vraag en aanbod is het echter van het grootste belang om te weten welke vaardigheden in de toekomst in het bedrijfsleven in de diverse sectoren gevraagd zullen worden van de werknemers. In het kader van de territoriale werkgelegenheidspacten zijn daarom speciale projecten opgezet, om in samenwerking met het lokale bedrijfsleven vast te stellen, welke specifieke vaardigheden de respectieve ondernemingen van hun huidige c.q. in de toekomst eventueel nieuw aan te stellen personeel verlangen. Op basis van deze analyses zijn maatregelen ter bevordering van de kansen op de arbeidsmarkt geformuleerd waarmee werkzoekenden veel gerichter aan een baan kunnen worden geholpen.

- Daarnaast zijn analyses gemaakt van het bestaande aanbod aan arbeidskrachten en de structuur van de werkloosheid. Vraag en aanbod zijn naast elkaar gelegd om uit te maken in welke sectoren de vraag naar arbeidskrachten nijpend is of omgekeerd het aanbod van arbeidskrachten juist groter is dan de vraag. Zo heeft men de werkgelegenheidsmaatregelen beter op de behoeften van het plaatselijke bedrijfsleven kunnen afstemmen.

Bij het onderzoek naar de structuur van de werkloosheid is in sommige gevallen ook gekeken naar de indirecte gevolgen van werkloosheid en de problemen die hierdoor ontstaan voor het individu. In onze op arbeid georiënteerde maatschappij dreigen werklozen door problemen als het wegvallen van het inkomen, problemen met de gezondheid en minder sociale contacten geleidelijk nog meer aan de zijlijn te komen te staan.

- De territoriale werkgelegenheidspacten hebben ook aan deze problemen het een en ander trachten te doen. Zo is men marginalisering kunnen tegengaan en heeft men voor werkzoekenden de individuele mogelijkheden om een baan te vinden, kunnen verruimen. De lokale overheid, het plaatselijke bedrijfsleven en dienstverlenende instanties zijn namelijk overgegaan tot het opzetten van speciale diensten, waarbij ook aandacht wordt besteed aan de indirecte gevolgen van werkloosheid voor een persoon. Voorbeelden van zulke diensten zijn:

- het in kaart brengen van de bekwaamheden van werkzoekenden en het vergelijken van deze profielen met de vraag naar arbeidskrachten vanuit het lokale bedrijfsleven. Tevens zijn scholingscursussen opgezet om werkzoekenden de mogelijkheid te bieden hun profiel aan te passen aan de eisen van het bedrijfsleven en aldus hun kansen op de arbeidsmarkt te vergroten,

- het verstrekken van informatie en advies aan werkzoekenden die een eigen bedrijf willen opstarten,

- het opzetten van diensten gespecialiseerd in gezondheidsproblemen die met werkloosheid samenhangen,

- het op touw zetten van een samenwerkingsproject voor instanties met als doel gezamenlijk tot oplossingen te komen voor de diverse maatschappelijke problemen die met werkloosheid gepaard gaan.

De dimensie van het werkloosheidsprobleem reikt verder dan de gebruikelijke grenzen van de bestuurlijke bevoegdheden en de grenzen van de sectoriële programma's. In feite zouden de territoriale werkgelegenheidspacten het niveau kunnen vormen waarop in een lokale context wordt samengewerkt tussen de diverse actoren, om de werkgelegenheid te bevorderen en bij te dragen tot het uitwerken en verwezenlijken van een brede werkgelegenheidsstrategie. De territoriale werkgelegenheidspacten fungeren in dat geval als een soort consultant, die de regionale economie onder de loep neemt en bekijkt welke mogelijkheden de regio heeft vanuit het oogpunt van werkgelegenheidsbevordering en de mogelijkheden en behoeften van het bedrijfsleven, werknemers en werkzoekenden. Hiermee wordt de basis gelegd voor coördinatie tussen regionaal-economische en werkgelegenheidsbevorderende maatregelen, sleutelvoorwaarde voor het scheppen van arbeidsplaatsen.

2. Territoriale werkgelegenheidspacten: tenuitvoerlegging - Eerste indrukken

2.1. Algemeen

2.1.1. In totaal 89 lokale werkgelegenheidspacten zijn geselecteerd uit alle lidstaten. Deze werkgelegenheidspacten zijn het uitvloeisel van partnerschappen die door regionale en lokale overheden met de nodige inzet zijn opgezet en ontwikkeld om geïntegreerde maatregelen ter bestrijding van de werkloosheid uit te werken. Deze pacten zijn onder meer van de grond gekomen omdat alle betrokken partijen inzagen dat met het tot dan toe gevoerde beleid de structurele aspecten van het werkloosheidsprobleem onvoldoende zouden kunnen worden aangepakt. Met de invoering van lokale geïntegreerde maatregelen voor de bestrijding van de werkloosheid is een nieuw en belangrijk instrument in gebruik genomen. Werkt het concept zoals het moet, dan worden werkgelegenheidsmaatregelen afgestemd op het plaatselijk economisch beleid en wordt aldus ook de lokale economie gestimuleerd.

2.1.2. De territoriale werkgelegenheidspacten verschillen niet alleen sterk qua doelstellingen en maatregelen, maar ook wat betreft het ontwikkelings- en voorbereidingsstadium van de voorstellen. Zo zijn in het zuiden van de Europese Unie de programma's meer gericht op economische groei, terwijl in het noorden de aandacht meer uitgaat naar specifieke vormen van werkloosheid, zoals langdurige werkloosheid en jeugdwerkloosheid. In sommige gevallen zijn de partnerschappen gegrondvest op voorheen reeds bestaande samenwerkingsverbanden van lokale actoren, in andere gevallen zijn zij ontstaan uit lokale overeenkomsten die tot dan toe niet bindend genoeg waren en ook niet over de gepaste institutionele basis beschikten. Verschillen zijn er verder in de geografische reikwijdte van de pacten en in de duur en aard van de partnerschapsverdragen die aan de pacten ten grondslag liggen.

2.1.3. De kracht van de territoriale werkgelegenheidspacten ligt in het feit dat zij inspelen op de plaatselijke omstandigheden en behoeften. Bovengenoemde diversiteit is in feite een logisch uitvloeisel daarvan. Daarom is het belangrijk dat beslissingen over zaken als de geografische reikwijdte van een pact ook in de toekomst op lokaal niveau worden genomen en dat op conceptniveau geen geografische restricties worden geformuleerd. De bij de werkgelegenheidspacten gevolgde aanpak waarbij de ontwikkeling, de planning en de tenuitvoerlegging van de maatregelen bottom up verlopen, biedt ruimte voor actieve deelneming van de burgers en voor alle mogelijke plaatselijke initiatieven. Deze aanpak moet worden behouden en ontwikkeld in de volgende fasen van tenuitvoerlegging van het programma.

2.1.4. In de gebieden waar op dit moment proefprogramma's lopen, woont slechts 9 % van de bevolking van de Europese Unie. Gezien dit geringe aantal projecten zal het gunstige effect voornamelijk tot de plaatselijke werkgelegenheid beperkt blijven. Zijn de resultaten van de programma's positief, dan betekent dat ongetwijfeld wel dat de deur wordt geopend naar een grootschaligere toepassing van de territoriale werkgelegenheidspacten in een later stadium. De proefprogramma's bieden een nieuw belangrijk instrument om de werkloosheid te bestrijden en de lokale economische groei, vooral in de achtergebleven gebieden in de Europese Unie, te bevorderen. Door een waarnemer worden de ervaringen als volgt geschetst:

"Met de territoriale werkgelegenheidspacten is een nieuwe aanpak van de grond gekomen, waarbij ook werklozen zelf inspraak hebben en een actieve rol spelen. De pacten stimuleren de voor de bevordering van de werkgelegenheid zo noodzakelijke samenwerking. In diverse gebieden heeft men werkgelegenheidsmaatregelen en economische stimuleringsmaatregelen concreet aan elkaar weten te koppelen en ook voor de sociale en gezondheidssector gemeenschappelijke doelstellingen gevonden."

2.2. Partnerschappen en de rol van de regionale en lokale overheden

2.2.1. Zoals hierboven reeds is opgemerkt, spelen regionale en lokale overheden een centrale rol bij het opzetten en ontwikkelen van de partnerschappen die aan de basis van de territoriale werkgelegenheidspacten liggen. Op het niveau van de lokale overheden gebeurt het allemaal: hier komen de maatregelen tot stand om de betrokken plaatselijke overheidsinstellingen en individuele burgers met het oog op hun maatschappelijke integratie met elkaar in contact te brengen en de ontwikkeling van de samenleving te bevorderen. Lokale overheden weten ook welke lokale instanties via de inbreng van financiële middelen, personeel en ervaring de ontwikkeling van deze partnerschapsbanden efficiënt kunnen ondersteunen. Belangrijk is in ieder geval dat zoveel mogelijk actoren betrokken worden bij de partnerschappen, zodat het potentieel van territoriale samenwerking optimaal benut kan worden.

2.2.2. Het Comité wijst erop dat lokale en regionale instanties naast hun coördinerende taak ook beleidstaken vervullen. Daardoor kunnen zij in aanzienlijke mate steun verlenen en ook deelnemen aan de "productontwikkeling" voor werkgelegenheidsinstrumenten die in het kader van de territoriale werkgelegenheidspacten wordt verricht. Voorts legt het Comité er de nadruk op dat de "bottum up"-benadering ook op lokaal en regionaal vlak moet spelen: de burgers moeten dus daadwerkelijk rechtstreeks bij de pacten kunnen worden betrokken.

2.2.3. In de praktijk beginnen de partnerschappen met het opstellen van een programma. Een programma verplicht de partners immers om de hierin opgenomen maatregelen ook daadwerkelijk te realiseren. Zeer belangrijk is dat vanaf het begin de belangrijkste werkgevers en investeerders in de regio actief betrokken worden bij de partnerschappen. Zij kunnen dan namelijk zelf zien wat de concrete voordelen en mogelijkheden van de territoriale werkgelegenheidsprogramma's zijn. Actoren moeten zo vroeg mogelijk van de plannen op de hoogte worden gebracht en actief bij de partnerschappen betrokken worden, dat verhoogt het engagement.

2.2.4. In gebieden die te kampen hebben met economische structuurveranderingen en industrieel verval hebben de regionale en lokale overheden een bijzondere verantwoordelijkheid inzake de bevordering van de werkgelegenheid. Enorme werkloosheid gaat hier veelal hand in hand met allerlei andere maatschappelijke en economische problemen. Zulke problemen kunnen afdoende worden aangepakt met behulp van horizontale lokale partnerschapsmaatregelen. Op die manier kunnen de op lokaal niveau beschikbare middelen ter bestrijding van de werkloosheid en ter ondersteuning van de lokale groei zo gericht mogelijk worden ingezet. Zonder coördinatie op lokaal niveau treedt een versnippering van het effect van de maatregelen op en gaat een groot gedeelte van de beschikbare middelen verloren aan elkaar overlappende of juist tegenstrijdige maatregelen.

Partnerschappen kunnen bijdragen tot de ontwikkeling van nieuwe economische activiteiten in de sociale economie en aldus voorheen onbestaande werkgelegenheidskansen scheppen. Nationale regeringen en de Europese Unie zouden om deze reden met name partnerschappen moeten ondersteunen die gebaseerd zijn op samenwerking tussen zowel lokale partners als partners uit naburige gebieden.

2.2.5. Het opstellen van territoriale werkgelegenheidspacten binnen het raam van zulke partnerschappen veronderstelt dat er consensus is over de werkloosheidsproblemen die zich in een bepaald gebied voordoen. Voorwaarde voor een succesvol pact is dan ook dat de plaatselijke werkloosheids- c.q. werkgelegenheidssituatie, het economisch vermogen en de ontwikkelingsperspectieven nauwkeurig in kaart wordt gebracht. Nationale en regionale overheidsinstanties moeten hun medewerking verlenen om de partners de gegevens te verschaffen die zij nodig hebben om inzicht te krijgen in de plaatselijke situatie en de lokale ontwikkelingen te volgen. De partners moeten ook ingelicht worden over best practices die in het betrokken gebied of elders zijn toegepast en waarvan het de moeite waard is om ze voort te zetten of verder te ontwikkelen. Zeer belangrijk is ook dat de partnerschappen begeleid worden d.m.v. follow-ups en evaluaties, en dit behelst meer dan alleen statistieken: ook de impact van de pacten op werkgelegenheid, economie en sociale ontwikkeling in het betrokken gebied moeten worden geanalyseerd. Nauwkeurige follow-ups zorgen ervoor dat de middelen gericht worden ingezet en initiatieven die weinig of geen resultaat hebben geboekt, niet onnodig worden herhaald.

2.2.6. Het is van belang erop te wijzen dat het partnerschapsbeginsel ook een verticale dimensie heeft. Het vergt samenwerking tussen nationale, regionale en lokale autoriteiten. Er is echter vastgesteld dat in sommige landen, zoals Griekenland, ook de institutionele voorwaarden voor de ontwikkeling van partnerschappen ontbreken, hetgeen een geducht obstakel voor een partnerschapssamenwerking op lokaal niveau vormt. Oprichting van samenwerkingsverbanden in de vorm van consortia, zoals naamloze vennootschappen e.d., of in de vorm van nutsorganisaties biedt niet altijd het adequate kader voor het creëren van partnerschappen. Om ervoor te zorgen dat de betrokken ondernemingen of verenigingen als gelijkwaardige partners en op basis van een gelijkwaardige financiële inbreng met elkaar kunnen samenwerken zonder dat er allerlei juridische, fiscale en personele problemen ontstaan, moeten de nodige institutionele voorwaarden aanwezig zijn. Dit vergt in bepaalde gevallen optreden en maatregelen van de nationale overheid. Dikwijls blijkt het "bottom up"-principe in dit verband evenwel niet op te gaan en beperkt te blijven tot een aspect van de activiteiten op lokaal niveau.

2.2.7. Er moet echter voor worden gezorgd dat de werkgelegenheidspacten niet hun praktijkgerichte karakter verliezen en bureaucratische procedures worden. Dan zouden de pacten slechts een nieuwe sector creëren in een toch al in veel sectoren opgedeelde samenleving. Sectoroverschrijdende samenwerking is juist de kracht van de territoriale werkgelegenheidspacten, daaraan mag niet worden getornd. De werkgelegenheidspacten kunnen als praktijkgerichte samenwerkingsverbanden de grondslag leggen voor een gedegen lokale aanpak van de werkgelegenheidsproblematiek. Dit is nodig om de werkgelegenheidsmaatregelen op de plaatselijke behoeften af te stemmen. Een lokale aanpak van de werkgelegenheidsproblematiek via partnerschappen moet er tevens voor zorgen dat deze partnerschappen en de programma's van het basisonderwijs en de beroepsopleiding op elkaar aansluiten. Deze aansluiting ontbreekt thans nog. In vele regio's kan worden vastgesteld dat verschillende actoren zich op lokaal niveau voor werkgelegenheid en opleiding inzetten zonder op enige manier samen te werken of hun acties op elkaar af te stemmen.

2.2.8. De bestaande samenwerking moet na afloop van de eerste officiële fase van de territoriale werkgelegenheidspacten worden voortgezet, waarbij ook via besluiten op nationaal niveau voor de nodige continuïteit van de maatregelen moet worden gezorgd.

3. Integratie van het werkgelegenheidsaspect in de diverse beleidstakken

3.1. Op EU-niveau is men tot het inzicht gekomen dat met maatregelen ter bevordering van de werkgelegenheid alleen het werkloosheidsprobleem niet kan worden opgelost. Alle maatregelen en ontwikkelingsprojecten moeten hun aandeel leveren in de bevordering van de werkgelegenheid. Naar aanleiding hiervan is een discussie op gang gekomen hoe het werkgelegenheidsaspect in de diverse beleidsonderdelen kan worden geïntegreerd. Wat betreft het omzetten van de EU-eisen voor werkgelegenheid kan vaak voor de door de Commissie gefinancierde projecten en initiatieven als voorwaarde worden gesteld dat de lokale actoren het werkgelegenheidsaspect moeten integreren zonder zich daarbij te beperken tot het betrokken beleidsterrein of actiegebied van de maatregel.

3.2. De op het niveau van de nationale overheid gebruikelijke opsplitsing in verschillende bestuurlijke sectoren is vaak een belemmering voor een efficiënte integratie van het werkgelegenheidsaspect. In sommige gevallen bleek dit ook tot problemen te leiden bij de tenuitvoerlegging van de territoriale werkgelegenheidspacten: voor lokale, sectoroverschrijdende samenwerkingsprojecten was het vaak moeilijk een equivalent te vinden onder de op sectorale leest geschoeide nationale programma's.

3.3. Het werkloosheidsprobleem kan op lokaal en regionaal niveau zeer gemakkelijk in programma's voor de diverse bestuurlijke sectoren worden ingepast. De programma's hebben een heel concreet effect op de problemen en de werkgelegenheid. Het effect uit zich ook in een positieve ontwikkeling en terugkoppeling voor het gebied in zijn geheel. Het probleem op dit niveau is dat het doorgaans aan belangrijke lokale financieringsinstrumenten ontbreekt. Dit heeft als gevolg dat zelfs succesvolle werkgelegenheidsprogramma's niet het optimale effect opleveren. Het lijkt het Comité een goed idee om nauwkeurig na te gaan of in het kader van de territoriale werkgelegenheidspacten good practices ontwikkeld zijn voor de integratie van het werkgelegenheidsaspect in de andere beleidsonderdelen.

3.4. Om op lokaal niveau de integratie van het werkgelegenheidsaspect te bevorderen, zou het niettemin efficiënt zijn om de territoriale werkgelegenheidspacten de taak te geven een werkgelegenheidsstrategie op regionaal en lokaal niveau uit te werken. Dit moet in de toekomst doelgericht worden nagestreefd.

3.5. De nationale overheid moet bijzondere aandacht schenken aan fiscale en bestuurlijke vereenvoudigingen om bepaalde belangrijke maatregelen in het kader van de territoriale werkgelegenheidspacten een reële kans op slagen te geven. Vooral (zeer) kleine ondernemingen zullen alleen aan de initiatieven ter bevordering van de werkgelegenheid en de plaatselijke ontwikkeling kunnen deelnemen als er belangrijke vereenvoudigingen komen, die alleen door de nationale overheid kunnen worden uitgewerkt en toegestaan. Naast administratieve vereenvoudiging spelen op het MKB gerichte specifieke ondersteuningsdiensten en -programma's een belangrijke rol. De programma's en de diensten die deze programma's beheren, moeten de tenuitvoerlegging van de territoriale werkgelegenheidspacten mogelijk maken en actief ondersteunen.

3.6. In sommige gevallen spelen nationale en multinationale ondernemingen een belangrijke rol in de plaatselijke werkgelegenheid. Samenwerking met deze ondernemingen op lokaal niveau moet in het belang van alle partijen een belangrijk onderdeel vormen van de territoriale werkgelegenheidspacten, zodat de kansen op lokale ontwikkeling niet beperkt maar uitgebreid worden. Het Comité van de Regio's is zich uiteraard bewust van de moeilijkheden die zich voor de lokale economieën in het kader van het economisch globaliseringsproces voordoen. Vooral als nieuwe soorten netwerken worden gecreëerd die van groot belang zijn voor onderaannemers, kunnen de territoriale werkgelegenheidspacten oplossingen aanreiken die nuttig zijn voor het behoud van een lokaal bedrijvennet dat niet uitsluitend door geglobaliseerde netwerken van ondernemingen wordt bepaald.

4. De Europese werkgelegenheidsstrategie: nieuwe context

4.1. Tijdens de Top van Amsterdam is besloten in het EU-Verdrag een aparte titel betreffende de werkgelegenheid op te nemen. In deze titel hebben de lidstaten vastgelegd dat zij de bevordering van de werkgelegenheid in hun gemeenschappelijk belang achten en daarom een gemeenschappelijke werkgelegenheidsstrategie willen uitwerken. De lidstaten zijn ook - nog steeds - primair verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van het werkgelegenheidsbeleid.

4.2. Met de Europese werkgelegenheidsstrategie die nu is geformuleerd, verandert het een en ander voor de territoriale werkgelegenheidspacten. Dit is een aspect waarmee ook rekening moet worden gehouden.

4.3. Tijdens de Top van november 1997 zijn overeenkomstig de nieuwe werkgelegenheidstitel van het EU-Verdrag de eerste richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid goedgekeurd. Vier thema's staan centraal: verbetering van de werkgelegenheid, het scheppen van een gunstig ondernemingsklimaat, verbetering van het aanpassingsvermogen van het bedrijfsleven en de werknemers, en verbetering van de gelijke kansen voor mannen en vrouwen.

4.4. Tijdens de Top is tevens besloten dat elke lidstaat rond deze richtsnoeren een nationaal actieplan voor de werkgelegenheid moet opstellen. Daarin dient het subsidiariteitsprincipe in acht te worden genomen evenals de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van de werkgelegenheid, en er dient rekening te worden gehouden met het economisch beleid van de EU in het algemeen. In 1998 is in elke lidstaat het werkgelegenheidsbeleid uitgevoerd op basis van zo'n actieplan.

4.5. In deze tijd van globalisering wordt het lokale aspect steeds belangrijker. Vooral wanneer gezocht wordt naar oplossingen voor het werkloosheidsprobleem moet rekening worden gehouden met de lokale omstandigheden in een bepaald gebied. De Commissie heeft met klem gewezen op het belang van lokale maatregelen en met name de lokale zin voor initiatief voor de bevordering van de werkgelegenheid. Het Comité heeft van zijn kant voorgesteld om de regionale en lokale overheden nauw te betrekken bij het opzetten en de tenuitvoerlegging van de nationale actieplannen. Dit voorstel heeft echter niet de gewenste weerklank gevonden.

4.6. De hierboven geschetste indrukken leiden tot de volgende conclusie: bij de uitvoering van de op de "bottom up"-aanpak gebaseerde territoriale werkgelegenheidspacten komt men dikwijls voor het probleem te staan dat de hogere overheid niet inspeelt op lokale initiatieven, door bijv. de vereiste institutionele voorwaarden te scheppen. Het "bottom up"-beginsel blijft aldus beperkt tot een onderdeel van de activiteiten op lokaal niveau en de horizontale samenwerking. Tegelijkertijd is er met de invoering van de Europese werkgelegenheidsstrategie een proces in omgekeerde richting (van boven naar beneden) op gang gekomen: via door de nationale overheid opgestelde actieplannen wordt naar manieren gezocht om in de lidstaten concrete invulling te geven aan de op EU-niveau tot stand gekomen politieke wil om de werkgelegenheid te bevorderen. In het voorgaande is reeds vastgesteld dat voor de uitvoering van de nationale actieplannen ook de medewerking van regionale en lokale overheden nodig is. Aan dit aspect is tot dusverre onvoldoende aandacht besteed. De nationale actieplannen mogen niet slechts een lijst met acties en doelstellingen zijn; zij moeten een krachtig referentiepunt vormen voor de uitvoering van de territoriale werkgelegenheidspacten.

4.7. Het Comité wijst erop dat de nationale actieplannen, die op het snijpunt van deze twee tegenovergestelde processen staan, een mogelijkheid bieden om de actuele problemen aan te pakken. Bij het opstellen van de nationale actieplannen moet dan wel serieus worden gekeken naar de ervaringen die met de territoriale werkgelegenheidspacten zijn opgedaan en de good practices die hierbij zijn ontwikkeld. Regionale en lokale overheden zouden dan automatisch worden betrokken bij het opstellen en de tenuitvoerlegging van de nationale actieplannen, en op het niveau van de centrale overheid zouden oplossingen kunnen worden geformuleerd die er zonder territoriale werkgelegenheidspacten misschien niet zouden komen. Dit zou ook de nodige continuïteit in de werkgelegenheidspacten brengen. Het betekent ook dat veel partnerschappen waarschijnlijk langer dan gepland actief zullen blijven.

5. Verband tussen territoriale werkgelegenheidspacten en structuurbeleid

5.1. In de komende programmeringsperiode van de structuurfondsen moet zonder meer speciale aandacht besteed worden aan de tenuitvoerlegging van de Europese werkgelegenheidsstrategie. De Commissie heeft voor de structuurfondsenhervorming de volgende doelstellingen centraal gesteld: 1) grotere concentratie van de steun, 2) decentralisering en vereenvoudiging van de uitvoering en 3) meer efficiëntie en meer toezicht. Globaal gesproken streeft de Commissie bij de hervorming naar duurzame economische groei, bevordering van het concurrentie- en innoverend vermogen van het MKB, bevordering van de werkgelegenheid, milieubescherming en duurzame groei, en bevordering van gelijke kansen. Bij het Europees Sociaal Fonds komt het lokale aspect op de voorgrond te staan. Lokale werkgelegenheidsinitiatieven en territoriale werkgelegenheidspacten worden gepresenteerd als instrumenten van een actief werkgelegenheidsbeleid voor de bestrijding van de werkloosheid.

5.2. Onderstreept moet worden dat het brede concept van partnerschap en actieve inschakeling van alle lokale/regionale actoren die aanzienlijk tot de werkgelegenheid kunnen bijdragen - beginselen waarop de werkgelegenheidspacten zijn gebaseerd - een aanzienlijke meerwaarde kan opleveren in vergelijking met de traditionele acties die in het kader van het structuurbeleid worden ondernomen.

5.3. Op nationaal niveau opgestelde actieplannen ter bevordering van de werkgelegenheid hebben niet altijd de juiste remedie voor lokale problemen paraat. Ook is het moeilijk in zulke actieplannen rekening te houden met de regionale verschillen. Lokale maatregelen en activiteiten dienen dan ook te worden gezien als een mogelijkheid ter aanvulling van de nationale werkgelegenheidsmaatregelen en geenszins als een concurrerend alternatief. De lokale dimensie van de bevordering van de werkgelegenheid dient op EU-niveau stevig verankerd te worden in de doelstellingen van de volgende structuurfondsenperiode en in de tenuitvoerlegging van de nationale programma's. Territoriale werkgelegenheidspacten moeten worden beschouwd als een model waarmee op flexibele wijze lokaal partnerschap kan worden geïntegreerd in nationale programma's. Zo'n model kan echter alleen functioneren als de nationale overheid bereid is mee te werken aan het oplossen van lokale problemen en als hiervoor de nodige financiële middelen worden vrijgemaakt.

5.4. De Commissie moet er absoluut voor zorgen dat er de komende jaren meer werkgelegenheidspacten ten uitvoer worden gelegd en dat de bestaande pacten worden voortgezet. Op lokaal en regionaal vlak worden thans belangrijke initiatieven ontplooid die de steun van de Commissie verdienen; tevens moeten met passende technische bijstand ook werkgelegenheidspacten worden gelanceerd in regio's in crisis of met bijzondere werkgelegenheidsproblemen. Bij een dergelijke uitbreiding van werkgelegenheidspacten moeten de middelen daarvoor uiteraard ook fors worden opgetrokken. Van belang is dat de middelen naar structuren gaan die duurzame arbeidsplaatsen kunnen scheppen.

5.5. Bij de huidige werkgelegenheidspacten, maar vooral ook bij de toekomstige, moet naast datgene wat concreet in regionaal verband vereist is, tevens aandacht worden geschonken aan sectoren als milieu, gezondheid, toerisme, cultuur en sociale bescherming, die mogelijkheden voor nieuwe arbeidsplaatsen in dynamische economische activiteiten creëren. Tevens moeten de werkgelegenheidspacten de aanzet kunnen geven tot de oprichting van nieuwe ondernemingen in deze en andere sectoren. Dergelijke initiatieven kan kracht worden bijgezet door het oprichten van "bedrijfskweekplaatsen" die nieuwe ondernemers opleiding en technische bijstand kunnen verstrekken. Voor zover dit mogelijk is, moeten deze activiteiten worden gefinancierd via nieuwe regionale fondsen of financiële coöperaties die de bedrijfsrisico's kunnen dragen en steun kunnen verlenen voor kleine investeringen waarvoor jonge ondernemers niet voldoende garanties kunnen bieden gewaarborgd om via het traditionele banksysteem te worden gefinancierd.

6. Verspreiding van informatie over opgedane ervaring en best practices

6.1. Het Comité verzoekt de Commissie een Europees actieplan op te stellen met het oog op de verspreiding van informatie over de bij de werkgelegenheidspacten opgedane ervaring en de daarbij gehanteerde best practices. Dit actieplan zou een interinstitutioneel karakter moeten hebben en daarbij profijt moeten trekken van de in iedere instelling bestaande netwerken.

6.2. Het Comité van de Regio's stelt voor, als onderdeel van dat actieplan een handleiding op te stellen waarin de specificiteit van de werkgelegenheidspacten duidelijk wordt uiteengezet, samen met de best practices die op basis daarvan werden ontwikkeld. Een en ander moet worden onderbouwd met gegevens die moeten worden bijeengebracht in het kader van een specifiek onderzoek dat aantoont welke voordelen en kansen lokale samenwerkingsverbanden bij de aanpak van de werkgelegenheidsproblematiek bieden. In deze handleiding moet met name dieper worden ingegaan op de procedures, methodes en institutionele aspecten van de partnerschappen waarop de werkgelegenheidspacten steunen.

6.3. Een gids voor de territoriale werkgelegenheidspacten zou moeten worden toegezonden aan de lokale en regionale overheden. In deze gids moet informatie worden verstrekt over de methodologie die bij succesvolle initiatieven in het kader van de pacten werd gehanteerd; tevens moet een evaluatie worden gemaakt van de duurzaamheid van de acties en de werkgelegenheid die via deze pacten tot stand zijn gekomen. Het Comité van de Regio's verbindt er zich toe actief te zullen meewerken aan het voorbereiden van een dergelijke handleiding, en het verzoekt de andere instellingen, en met name de Commissie, eveneens hun medewerking te verlenen.

7. Slotopmerking

7.1. Ten slotte mag ook een toelichting op de achterliggende gedachte en het concept van de werkgelegenheidspacten niet uitblijven. De pacten zijn bedoeld als een instrument voor horizontale samenwerking en kunnen worden beschouwd als een reactie op de toenemende sectoralisering van de samenleving en haar bestuursstructuur. Door samenwerking van alle belangrijke actoren wordt het mogelijk de problemen, mogelijkheden en adequate maatregelen op een rijtje te zetten en een overzicht te krijgen van de algehele situatie.

7.2. Dit op samenwerking en zin voor initiatief berustend concept moet behouden blijven. Het is niet de bedoeling dat de werkgelegenheidspacten een nieuwe sector gaan vormen in deze toch al zo gefragmenteerde samenleving. De pacten moeten juist voor samenhang tussen de plaatselijke acties zorgen en de grondslag leggen voor een lokale aanpak van de werkgelegenheidsproblematiek via breed opgezette partnerschappen. Het Comité van de Regio's spoort ten slotte de lokale en regionale overheden aan, actief aan de planning en tenuitvoerlegging van de territoriale werkgelegenheidspacten deel te nemen en tevens alle betrokken lokale actoren bewust te maken van de aanzienlijke mogelijkheden die deze pacten bieden.

8. Aanbeveling

Het Comité van de Regio's wijst erop dat bij de activiteiten die zijn ontplooid in het kader van de territoriale werkgelegenheidspacten nieuwe instrumenten, nieuwe partnerschappen en een nieuwe cultuur zijn gecreëerd. Om ten volle profijt te kunnen trekken van die innovatie en om een nog ruimere toepassing van het pactenmodel te stimuleren, zouden de volgende acties ondernomen moeten worden:

1. lokale en regionale autoriteiten zouden ertoe aangezet moeten worden, als beleidsinstantie en als coördinator actief aan de voorbereiding van de territoriale werkgelegenheidspacten mee te werken;

2. zowel de horizontale als de verticale dimensie van het partnerschap moeten worden versterkt;

3. er moet speciale aandacht aan de evaluatie van activiteiten worden besteed. Die evaluatie mag niet tot een statistisch overzicht beperkt blijven; ook de impact van de pacten op werkgelegenheid, economie en sociale ontwikkeling moet worden geanalyseerd;

4. er moet zorgvuldig worden nagegaan in hoeverre in het kader van de pacten met succes methodes zijn ontwikkeld om de werkgelegenheidsdimensie in andere beleidssectoren mee te nemen;

5. de lokale dimensie van de werkgelegenheid moet op EU-niveau stevig verankerd worden in de doelstellingen van de volgende structuurfondsenperiode en in de tenuitvoerlegging van de nationale programma's;

6. er moeten meer werkgelegenheidspacten komen, de continuïteit van de bestaande pacten moet worden verzekerd, en de toepassing van het partnerschapsmodel moet worden gestimuleerd. Het scheppen van duurzame arbeidsplaatsen dient daarbij op de voorgrond te staan;

7. daar het gebrek aan middelen het grootste probleem is voor de toepassing van de pacten op lokaal niveau, wordt voorgesteld te voorzien in bijzondere ondersteuning van de territoriale werkgelegenheidspacten door de structuurfondsen;

8. er moet naast datgene wat in regionaal verband concreet vereist is, meer nadruk komen te liggen op sectoren als milieu, gezondheid, toerisme, cultuur en sociale diensten;

9. de commissie zou een Europees actieplan voor de verspreiding van informatie over opgedane ervaring en best practices bij de uitvoering van territoriale werkgelegenheidspacten moeten uitwerken;

10. als onderdeel van dat actieplan zou een handleiding moeten worden opgesteld waarin de kenmerken van de pacten en de daarbij toe te passen best practices worden uiteengezet.

Brussel, 3 juni 1999.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Manfred DAMMEYER

(1) PB C 251 van 10.8.1998, blz. 41.

(2) PB C 51 van 22.2.1999, blz. 63.

(3) PB C 51 van 22.2.1999, blz. 59.

(4) Mededeling van de Commissie betreffende het tussentijds verslag over de tenuitvoerlegging van de territoriale werkgelegenheidspacten, CSE(97) 3 def., Brussel, 10.6.1997, blz. 1.