Advies van de Europese Centrale Bank

van 5 september 2022

inzake een voorstel voor een verordening betreffende geharmoniseerde regels inzake eerlijke toegang tot en eerlijk gebruik van data (dataverordening)

(CON/2022/30)

(2022/C 402/05)

Inleiding en rechtsgrondslag

Op 23 februari 2022 heeft de Europese Commissie voorstel aangenomen voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende geharmoniseerde regels inzake eerlijke toegang tot en eerlijk gebruik van data (dataverordening) (1) (hierna “de ontwerpverordening” genoemd). De Europese Centrale Bank (ECB) is van mening dat de ontwerpverordening onder haar bevoegdheid valt, en heeft derhalve besloten het recht om een advies in te dienen uit te oefenen, zoals bepaald in artikel 127, lid 4, tweede zin en in artikel 282, lid 5, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

De bevoegdheid van de ECB om advies uit te brengen is gebaseerd op artikel 127, lid 4 en artikel 282, lid 5, van het Verdrag, aangezien de ontwerpverordening bepalingen bevat die van invloed zijn op de taken van de ECB met betrekking tot de vaststelling en tenuitvoerlegging van het monetair beleid en de bevordering van de goede werking van het betalingsverkeer overeenkomstig artikel 127, lid 2, het eerste en vierde streepje, en artikel 282, lid 1, van het Verdrag, en het verzamelen van statistische gegevens overeenkomstig artikel 5 van de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (hierna de “ESCB-statuten” genoemd). Overeenkomstig de eerste zin van artikel 17.5 van het reglement van orde van de Europese Centrale Bank heeft de Raad van bestuur dit advies goedgekeurd.

1. Algemene opmerkingen

1.1 De ontwerpverordening is een belangrijk element voor het operationeel maken van de Europese datastrategie ( 2 ) . De totstandbrenging van een sterk rechtskader zal de ontwikkeling van de Europese data-economie vergemakkelijken. De ECB is dan ook ingenomen met de ontwerpverordening en met de invoering van een kader voor de toegang tot en het gebruik van data uit bronnen uit de particuliere sector, dat vereisten inzake data-uitwisseling, transparantie en de bescherming van vertrouwelijkheid omvat.

1.2 De ECB is ingenomen met het voornemen van de Commissie om de ontwerpverordening twee jaar na de datum van toepassing ervan te evalueren ( 3 ) . De evaluatie moet betrekking hebben op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het technische kader en de procedures die zijn ingevoerd om aan de ontwerpverordening te voldoen.

1.3 De ontwerpverordening is een horizontale verordening die basisregels bevat die van toepassing zullen zijn op alle sectoren en waarmee toekomstige sectorspecifieke wetgeving in beginsel moet worden aangepast, met inbegrip van wetgeving die onder de bevoegdheid van de ECB valt, zoals Richtlijn (EU) 2015/2366 van het Europees Parlement en de Raad ( 4 ) (hierna “PSD2” genoemd). Het is belangrijk rekening te houden met het advies van de ECB over deze horizontale verordening, aangezien deze waarschijnlijk gevolgen zal hebben voor sectorspecifieke wetgeving waarover de ECB bij wijziging van deze wetgeving nadere adviezen kan uitbrengen.

1.4 Er kan verdere wetgeving nodig zijn om meer gedetailleerde regels vast te stellen dan die welke in de ontwerpverordening zijn opgenomen, teneinde de ECB toegang te verlenen tot data die zij nodig heeft om haar taken uit te voeren. De ECB kan mogelijk nadere adviezen over dergelijke wetgeving uitbrengen.

1.5 Het is aan de Europese Commissie en de wetgevers van de Unie om na te gaan of de ontwerpverordening in overeenstemming is met regels van de Unie inzake gegevensbescherming.

2. Specifieke opmerkingen

2.1 Toepassingsgebied van de ontwerpverordening

2.1.1 De ontwerpverordening heeft tot doel de toegang tot en het gebruik van data die zijn verkregen uit of gegenereerd door het gebruik van producten of gerelateerde diensten, te reguleren en te vergemakkelijken. Het begrip “product” wordt gedefinieerd als een tastbaar, roerend goed, ook wanneer dit deel uitmaakt van een onroerend goed, dat data over het gebruik of de omgeving ervan verkrijgt, genereert of verzamelt, en dat data kan doorgeven via een openbare elektronische-communicatiedienst en waarvan de hoofdfunctie niet het opslaan en verwerken van data is ( 5 ) . Hoewel deze ruime definitie in overeenstemming lijkt te zijn met de doelstelling van de ontwerpverordening om de waarde van data voor consumenten, bedrijven en de samenleving te verhogen ( 6 ) , kunnen bepaalde typen data, zoals data die door de overheidssector worden geproduceerd, binnen de reikwijdte van de definitie vallen. Het toepassingsgebied van de ontwerpverordening moet worden verduidelijkt om bepaalde typen data, zoals door de overheid geproduceerde data, uit te sluiten.

2.1.2 In de context van financiële diensten beveelt de ECB aan te verduidelijken welke producten onder in de ontwerpverordening opgenomen definitie kunnen vallen. Financiële diensten of gerelateerde producten, zoals betaalrekeningen, betaalkaarten en apps op de smartphone van een gebruiker, kunnen mogelijk onder de definities van “product” en “gerelateerde dienst” in de ontwerpverordening vallen. Bovendien wordt in de toelichting bij de ontwerpverordening naar de PSD2 verwezen als voorbeeld van sectorspecifieke wetgeving die betrekking heeft op de toegang tot data. PSD2 heeft betrekking op de toegang tot betaalrekeningen die elektronisch toegankelijk zijn. Het is onduidelijk of dergelijke betaalrekeningen worden beschouwd als producten zoals gedefinieerd in de ontwerpverordening. De ECB wenst de nadruk te leggen op de complexiteit en diversiteit van reële situaties op het gebied van betalingsdiensten en -instrumenten, en op het feit dat de ontwerpverordening op dit gebied geen onvoorzienbare beperkingen en complicaties mag veroorzaken. Alleen producten die in het bezit zijn van de gebruiker moeten onder het toepassingsgebied van de ontwerpverordening vallen.

2.2 Standaardisering

2.2.1 De ontwerpverordening heeft geen betrekking op de technische uitvoering van het rechtskader voor de toegang tot en het gebruik van data. Uit de analyse van de bijdragen aan de openbare raadpleging over de ontwerpverordening is gebleken dat in de context van business-to-business 69 % van de respondenten die problemen hadden ondervonden, technische belemmeringen (formaten, gebrek aan normen) heeft vastgesteld. Een van de lessen die zijn getrokken uit de uitvoering van PSD2, die onder bepaalde voorwaarden ook toegang biedt tot bepaalde soorten betalingstransacties en rekeninginformatie, is dat de technische uitvoering de verwezenlijking van de doelstellingen van PSD2 vertraagt. Om belemmeringen voor het overstappen tussen dataverwerkingsdiensten weg te nemen, moet de ontwerpverordening de Europese normalisatie-instellingen verplichten de nodige normen en open interoperabiliteitsspecificaties te ontwikkelen. Bovendien verplicht de ontwerpverordening de Commissie gemeenschappelijke specificaties vast te stellen op gebieden waar geen geharmoniseerde normen bestaan of waar deze ontoereikend zijn voor betere interoperabiliteit van de gemeenschappelijke Europese dataruimten, applicatieprogramma-interfaces (API’s), aanbieders van dataverwerkingsdiensten, omschakeling naar andere clouddiensten en slimme contracten. De moeilijkheid van de toekomstige werkzaamheden en het aantal jaren dat nodig is om deze te voltooien, mogen niet worden onderschat.

2.2.2 Indien de ontwerpverordening geen standaardisering van data wordt bereikt, kan het nut van data in uitzonderlijke gevallen moeilijk te beoordelen zijn. Daarnaast kunnen niet-gestandaardiseerde data voor besluitvormingsdoeleinden onbruikbaar zijn.

2.3 Toegang tot en gebruik van data door de ECB

2.3.1 Er zijn aanzienlijke voordelen verbonden aan bieden van toegang tot en gebruik van data die in particuliere handen zijn voor een aantal welbepaalde doeleinden van algemeen belang. Met name maakt het Eurosysteem bij de uitvoering van zijn monetairbeleidstaken uitgebreid gebruik van officiële statistieken van de ECB, de leden van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) en het Europees statistisch systeem (ESS), alsook van niet-officiële en niet-traditionele databronnen. Niet-traditionele databronnen kunnen indicatoren omvatten voor hoogfrequente mobiliteit van de bevolking op basis van data van mobiele netwerkoperatoren, die bijvoorbeeld kunnen worden gebruikt voor het verifiëren van mobiliteitsbeperkingen in de context van een pandemie of oorlog, indexcijfers van de consumptieprijzen op basis van scannergegevens van grote detailhandelaren, en statistieken over de consumptie van huishoudens of nationale rekeningen die worden ondersteund door data over financiële transacties, zoals aankooporders, facturen, kaartkosten en journaalboekingen. Bovendien hebben digitalisering en crisisbeheersing er de afgelopen jaren ertoe geleid dat de besluitvormende organen van de ECB vaker gebruik moeten maken van niet-gestandaardiseerde data bij de besluitvorming, met name: 1) in nood- en crisissituaties bij de uitvoering van haar monetairbeleidstaken, en 2) voor statistische doeleinden, om de kwaliteit van de niet-standaarddata te testen alvorens rechtshandelingen betreffende het verzamelen van statistische gegevens of de bruikbaarheid ervan voor nood- of crisissituaties vast te stellen of te wijzigen

2.3.2 Om deze redenen is de ECB van mening dat de aan de ECB en de nationale centrale banken verleende toegang ruimer moet zijn dan in de ontwerpverordening wordt beoogd. De leden van het ESCB moeten toegang krijgen tot en gebruik kunnen maken van data die binnen het toepassingsgebied van de ontwerpverordening vallen, niet alleen wanneer zich een uitzonderlijke noodzaak voordoet om de data te gebruiken voor het uitvoeren van de taken het ESCB, maar ook voor statistische doeleinden wanneer dit de ECB zou helpen officiële statistieken te verzamelen met de hulp van de NCB’s. Dit zou de ECB vervolgens weer kunnen helpen wanneer zij bijdraagt aan de harmonisatie van regels en praktijken met betrekking tot het verzamelen, opstellen en verspreiden van statistieken op de gebieden die onder haar bevoegdheid vallen. Het toestaan van verzoeken om data voor statistische doeleinden zou zeer gunstig zijn voor eindgebruikers, aangezien dit het mogelijk zou maken om de data te analyseren om trends/patronen in kaart te brengen en tijd te besparen voordat verordeningen worden vastgesteld, alsook om de databehoeften van het ESCB voor nood- en crisissituaties te analyseren. Niettemin is het van het grootste belang dat ruimere toegang gepaard gaat met waarborgen om ervoor te zorgen dat de toegang tot en het gebruik van data alleen plaatsvindt voor zover en in die mate van gedetailleerdheid die nodig is voor de uitvoering van wettelijke taken, zoals de ontwikkeling, productie en verspreiding van officiële statistieken, en dat de instellingen van de Unie en openbare lichamen alle nodige regelgevende, administratieve, technische en organisatorische maatregelen treffen om de bescherming van de data te waarborgen.

2.3.3 Hoewel data die beschikbaar worden gesteld om te reageren op een openbare noodsituatie kosteloos moeten worden verstrekt, kunnen de data die in andere gevallen ter beschikking worden gesteld van instellingen, agentschappen of organen van de Unie en openbare lichamen bovendien onderworpen worden aan een vergoeding voor de datahouders. De vergoeding mag niet hoger zijn dan de technische en organisatorische kosten voor het verstrekken van de data, dat wil zeggen de kosten van anonimisering en technische aanpassing, zonder dat een redelijke marge wordt toegepast. De instellingen van de Unie mogen geen onredelijke kosten maken indien aan hen toegang wordt verleend tot data die in particuliere handen zijn. Gezien het feit dat elk verzoek om informatie het algemeen belang dient, moeten data tegen kosten en zonder het opleggen van een “redelijke marge” beschikbaar worden gesteld, met name in gevallen waarin de redelijke marge voor dezelfde data meer dan eenmaal in rekening wordt gebracht of wanneer het opleggen van een redelijke marge wegens beperkte middelen het verkrijgen van data in de praktijk onmogelijk kan maken.

2.4 Gebruik van door de instellingen van de Unie voor statistische doeleinden verkregen data

2.4.1 De ontwerpverordening ( 7 ) biedt openbare lichamen of instellingen, agentschappen of organen van de Unie de mogelijkheid ontvangen data te delen met personen of organisaties met het oog op het uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek of wetenschappelijke analyses die verenigbaar zijn met het doel waarvoor de data werden opgevraagd, en met de nationale bureaus voor de statistiek en Eurostat met het oog op het opstellen van officiële statistieken. In de overwegingen van de ontwerpverordening ( 8 ) wordt dit recht uitgebreid door te verduidelijken dat er ook een uitzonderlijke behoefte kan ontstaan in verband met het tijdig opstellen van officiële statistieken als er geen andere data beschikbaar zijn of als de last voor de statistische respondenten aanzienlijk wordt verminderd.

2.4.2 De ontwerpverordening moet worden gewijzigd om de ECB en andere leden van het ESCB in staat te stellen specifiek gebruik te maken van data die zij overeenkomstig de ontwerpverordening kunnen ontvangen voor het opstellen van officiële statistieken, zulks op dezelfde wijze als voor Eurostat en andere leden van het ESS is toegestaan. Het ESCB en het ESS vormen de twee pijlers van Europese statistieken, aangezien zij samen Europese statistieken ontwikkelen, produceren en verspreiden binnen hun respectieve bevoegdheidsgebieden, en in de productie van Europese statistieken werken zij nauw met elkaar samen om de rapportagelast tot een minimum te beperken en de nodige samenhang ( 9 ) te waarborgen in overeenstemming met de statistische beginselen, met inbegrip van het beginsel van hoge outputkwaliteit. Voor zover Eurostat en andere leden van het ESS gerechtigd zijn de overeenkomstig de ontwerpverordening ontvangen data te gebruiken bij het opstellen van officiële statistieken, moet dit recht op overeenkomstige wijze aan het ESCB worden toegekend. Bovendien moet de ontwerpverordening de ECB en andere leden van het ESCB in staat stellen de informatie te ontvangen waarover Eurostat beschikt, voor zover die informatie nodig is om ECB-taken uit te voeren en Eurostat deze data voor statistische doeleinden ontvangt. In dit verband zou het zinvol zijn de ontwerpverordening te wijzigen door de term “officiële statistieken”, die in de ontwerpverordening wordt genoemd, maar niet gedefinieerd, te definiëren.

2.5 Algemene noodsituatie

2.5.1 In de ontwerpverordening ( 10 ) is bepaald dat er een uitzonderlijke behoefte bestaat voor een openbaar lichaam of een instelling, agentschap of orgaan de Unie om data te gebruiken die binnen het toepassingsgebied van de ontwerpverordening vallen, wanneer de gevraagde data onder meer: a) noodzakelijk zijn om te reageren op een algemene noodsituatie; of b) beperkt zijn in tijd en reikwijdte en noodzakelijk zijn om een algemene noodsituatie te voorkomen of om het herstel na een algemene noodsituatie te ondersteunen. Een “algemene noodsituatie” wordt gedefinieerd als een uitzonderlijke situatie die negatieve gevolgen heeft voor de EU-bevolking, een lidstaat of een deel daarvan, met een risico op ernstige en blijvende gevolgen voor de levensomstandigheden of de economische stabiliteit, of een aanzienlijke verslechtering van de economische activa in de EU of in de betrokken lidstaat of lidstaten. In de overwegingen van de ontwerpverordening ( 11 ) wordt uitgelegd dat dit betrekking kan hebben op noodsituaties op het gebied van de volksgezondheid, noodsituaties als gevolg van aantasting van het milieu en grote natuurrampen, met inbegrip van rampen die door de klimaatverandering worden verergerd, alsook op door de mens veroorzaakte grote rampen, zoals grote cyberbeveiligingsincidenten.

2.5.2 Er kunnen zich ook uitzonderlijke situaties voordoen die negatieve gevolgen hebben voor de bevolking van de Unie of van een lidstaat en die ernstige en blijvende gevolgen dreigen te hebben, niet alleen voor de economie, maar ook voor de financiële stabiliteit. Het kan daarbij gaan om noodsituaties in het bankwezen en in de financiële markten en het financiële stelsel in het algemeen, zoals de COVID-19-pandemie en de oorlog in Oekraïne hebben laten zien. Bijgevolg beveelt de ECB aan de definitie van “algemene noodsituatie” uit te breiden tot situaties die impact kunnen hebben op de stabiliteit van het financiële stelsel in de Unie of de betrokken lidstaat of lidstaten.

2.6 Interoperabiliteit

2.6.1 De ECB is ingenomen met de nadruk die in de ontwerpverordening ( 12 ) wordt gelegd op interoperabiliteit en het belang ervan, en met het feit dat in de ontwerpverordening aan de Commissie de bevoegdheid wordt verleend om interoperabiliteitsspecificaties vast te stellen om de interoperabiliteit van gemeenschappelijke Europese dataruimten te waarborgen ( 13 ) . Instanties die momenteel Europese normen vaststellen, kunnen, naast of als alternatief voor de Commissie, zoveel mogelijk geharmoniseerde normen opstellen of aanbieden met betrekking tot de essentiële eisen inzake toegang tot data, overdraagbaarheid en interoperabiliteit.

2.6.2 Bovendien bevat de ontwerpverordening weliswaar een definitie van het begrip “interoperabiliteit” ( 14 ) , maar ontbreekt een definitie “dataruimte”, waarnaar in de definitie van “interoperabiliteit” wordt verwezen. Ook wordt in de ontwerpverordening niet verduidelijkt wat “onder exploitanten van dataruimten” ( 15 ) wordt verstaan. Met het oog op de rechtszekerheid moeten beide termen duidelijk worden gedefinieerd.

2.7 Aanvullende opmerkingen

In de ontwerpverordening wordt “gebruiker” gedefinieerd als een natuurlijke of rechtspersoon die een product bezit, huurt of leaset of een dienst ontvangt (16). De ECB begrijpt dat de term “dienst” in de definitie van “gebruiker” ook betrekking heeft op het ontvangen van een gerelateerde dienst, aangezien het voor het overige onduidelijk is waarnaar de in de definitie genoemde dienst verwijst. De ECB merkt op dat er sprake is van inconsistentie tussen de definitie en de beschrijving in overweging 20 van de ontwerpverordening (17), hetgeen veronderstelt dat gebruikers toegang hebben tot de data die zij zelf genereren. Hoewel dit eenvoudig kan zijn wanneer er één gebruiker is, is het niet duidelijk wat er gebeurt wanneer meerdere personen of entiteiten eigenaar zijn van een product of partij zijn bij een lease- of huurovereenkomst, zoals in dezelfde overweging wordt erkend. In dergelijke gevallen mogen de personen of entiteiten die eigenaar zijn van het product niet de personen of entiteiten zijn die data genereren door het gebruik ervan. In de ontwerpverordening moet worden verduidelijkt dat in dergelijke gevallen de personen of entiteiten die eigenaar zijn van een product toegang hebben tot data die door het gebruik ervan worden gegenereerd.

Voor zover de ECB wijzigingen van het voorstel aanbeveelt, worden daartoe in een apart technisch werkdocument specifiek onderbouwde formuleringsvoorstellen opgenomen. Het technische werkdocument is in het Engels beschikbaar op Eur-Lex.

Gedaan te Frankfurt am Main, 5 september 2022. De president van de ECB Christine LAGARDE

(1) COM (2022) 68 final.

(2) COM (2020) 66 final.

(3) Zie artikel 41 van de ontwerpverordening.

(4) Richtlijn (EU) 2015/2366 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende betalingsdiensten in de interne markt, houdende wijziging van de Richtlijnen 2002/65/EG, 2009/110/EG en 2013/36/EU en Verordening (EU) nr. 1093/2010 en houdende intrekking van Richtlijn 2007/64/EG (PB L 337 van 23.12.2015, blz. 35).

(5) Zie artikel 2, lid 2, van de ontwerpverordening.

(6) Zie overweging 1 van de ontwerpverordening.

(7) Zie Artikel 21 van de ontwerpverordening.

(8) Zie overweging 58 van de ontwerpverordening.

(9) Artikel 2 bis van Verordening (EG) nr. 2533/98 van de Raad van 23 november 1998 met betrekking tot het verzamelen van statistische gegevens door de Europese Centrale Bank (PB L 318 van 27.11.1998, blz.8) en artikel 9 van Verordening (EG) Nr. 223/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 betreffende de Europese statistiek en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1101/2008 betreffende de toezending van onder de statistische geheimhoudingsplicht vallende gegevens aan het Bureau voor de Statistiek van de Europese Gemeenschappen, Verordening (EG) nr. 322/97 van de Raad betreffende de communautaire statistiek en Besluit 89/382/EEG, Euratom van de Raad tot oprichting van een Comité statistisch programma van de Europese Gemeenschappen (PB L 87 van 31.3.2009, blz. 164).

(10) Zie artikel 15 van de ontwerpverordening.

(11) Zie overweging 57 van de ontwerpverordening.

(12) Zie hoofdstuk VIII van de ontwerpverordening.

(13) Zie artikel 28, lid 6, van de ontwerpverordening.

(14) Zie artikel 2, punt 19, van de ontwerpverordening.

(15) Zie artikel 28 van de ontwerpverordening.

(16) Zie artikel 2, punt 5, van de ontwerpverordening.

(17) Zie overweging 20 van de ontwerpverordening.