Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften en geharmoniseerde procedures voor veilig laden en lossen van bulkcarriers"

(2001/C 14/08)

De Raad heeft op 23 juni 2000 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 28 september 2000 goedgekeurd; rapporteur was dr. Bredima-Savopoulou.

Het Comité heeft tijdens zijn 376e zitting van 19 oktober 2000 het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Meer dan 5000 wereldwijd opererende bulkcarriers nemen 30 % van het vrachtvervoer over zee in de wereld voor hun rekening (vast bulkvervoer); daarbij hebben zij te maken met moeilijke marktvoorwaarden en strenge operationele eisen. Bulkcarriers moeten in havens en op zee met zorg worden behandeld. Belasting of schade die bij ongeval tijdens het laden of lossen is ontstaan, kan leiden tot een rampzalige verzwakking van de scheepsconstructie en daarmee tot een onaanvaardbaar verlies van mensenlevens.

1.2. De afgelopen jaren is steeds meer bezorgdheid gerezen over het aantal bulkcarriers dat op zee verloren is gegaan en het aantal slachtoffers dat dit heeft geëist. Uit recente gegevens blijkt dat het in de periode 1990-1997 om 131 bulkcarriers en 731 mensen ging(1). Onderzoek heeft uitgewezen dat factoren als overbelasting door verkeerde belading, overbelading tijdens een ongecontroleerd proces en schade aan het laadruim tijdens het lossen van de lading mede verantwoordelijk zijn voor beschadigingen aan de scheepsromp die tot schipbreuk leiden. Het gevaar van een verkeerde behandeling van vaste bulklading wordt meestal pas merkbaar wanneer het schip tijdens de vaart te maken krijgt met golfslagkrachten.

1.3. De veiligheid van bulkcarriers is een van de belangrijkste aandachtspunten van de IMO (International Maritime Organization), die onlangs diverse veiligheidsmaatregelen met betrekking tot structurele en operationele aspecten van bulkcarriers heeft getroffen. Een voorbeeld daarvan is de gedragscode voor het veilig laden en lossen van bulkcarriers (BLU-code), die bedoeld is om degenen die verantwoordelijk zijn voor het laden en lossen van bulkcarriers, te helpen bij hun taken en om de veiligheid van bulkcarriers te vergroten.

1.4. De Raad heeft het Comité verzocht advies uit te brengen over de onderhavige voorgestelde richtlijn tot vaststelling van voorschriften en geharmoniseerde procedures voor veilig laden en lossen van bulkcarriers.

2. Het Commissievoorstel

2.1. In haar mededeling over een gemeenschappelijk beleid inzake de veiligheid op zee (1993) vestigde de Commissie de aandacht op het probleem dat veel bulkcarriers op zee vergaan, en pleitte zij voor dringende maatregelen om de veiligheid van dit kwetsbare scheepstype te vergroten.

2.2. Intercargo heeft de oorzaken van deze schipbreuken proberen te achterhalen; bij plotselinge verdwijningen van schepen waarvan de oorzaak niet kon worden vastgesteld, is de vraag gerezen of een verkeerde behandeling van de lading tot problemen kan hebben geleid. Voorts is uit een speciale studie van de Commissie duidelijk gebleken dat de procedures voor samenwerking en communicatie tussen bulkcarriers en vaste-ladingterminals in Europese havens voor verbetering vatbaar zijn en dat de terminals een kwaliteitszorgsysteem zouden moeten hanteren.

2.3. De Commissie meent dat met name aandacht moet worden geschonken aan de operationele veiligheidsaspecten rond de afhandeling van de bulkcarriers in havens. De ladingafhandeling is medebepalend voor de veiligheid van schepen en wanneer veiligheidsvoorschriften door de havens niet op uniforme wijze worden toegepast, kan dat leiden tot concurrentievervalsing.

2.4. Doel van de voorgestelde richtlijn is de veiligheid van bulkcarriers die vaste lading in EU-terminals laden of lossen, beter te beschermen. Daartoe worden regels vastgesteld met betrekking tot de geschiktheid van bulkcarriers en terminals, de verantwoordelijkheden van kapiteins en terminalvertegenwoordigers, procedures tussen bulkcarriers en terminals en de rol van de bevoegde autoriteiten.

2.5. De Commissie wil aldus een rechtskader creëren om de desbetreffende bepalingen van de gedragscode voor veilig laden en lossen van bulkcarriers (BLU-code), die in december 1997 bij Resolutie A.862(20) van de IMO is aangenomen, op geharmoniseerde wijze toe te passen. De voorgestelde bindende bepalingen zijn gebaseerd op bepaalde basisonderdelen van de BLU-code; de Commissie acht het niet noodzakelijk dat alle bepalingen van de code in het voorstel worden verwerkt.

3. Algemene opmerkingen

3.1. In zijn advies over de Mededeling van de Commissie betreffende een gemeenschappelijk beleid inzake de veiligheid op zee(2) onderschrijft het Comité het standpunt van de Commissie dat "het zeevervoerbeleid van de Europese Gemeenschap moet zorgen voor concurrerende vervoerdiensten en erop moet toezien dat dergelijke diensten voor de bemanningen, passagiers, lading en schepen, voor het mariene milieu en voor in de omgeving van de kust ontwikkelde activiteiten zo min mogelijk gevaren opleveren". Het onderhavige voorstel strookt met deze benadering en zorgt ervoor dat het actieprogramma inzake de veiligheid op zee wordt uitgebreid tot een belangrijk terrein van de operationele veiligheid waarop de regelgeving thans slechts in beperkte mate wordt nageleefd en is geharmoniseerd.

3.2. Het Comité stelde in bovengenoemd advies(3) tevens het volgende: "... zijn het evenwel de reders, exploitanten, zeevarenden, assuradeurs, bevrachters, vlaggestaten, classificatiemaatschappijen en havenstaten die moeten samenwerken ... uiteindelijk een manier wordt gevonden om voor een veiligere en schonere zee te zorgen". Ook in het Maritime Industry Charter on Quality, dat op het Mare Forum (Amsterdam, 22 juni 1999) door 24 scheepvaartorganisaties - waaronder de twee havenorganisaties (ESPO(4) en FEPORT(5)) - werd ondertekend, staat uitdrukkelijk dat iedere verantwoordelijke partij in de scheepvaart, zowel op zee als aan wal, veiligheidsoverwegingen tot een integrerend deel van haar activiteiten zou moeten maken.

3.3. De EU telt zo'n 100 commerciële havens/terminals waar carriers voor vaste bulklading kunnen laden of lossen. Haven- en terminalexploitanten en zeker ook scheepsbevrachters, die soms eigenaar van een terminal zijn, moeten ervan worden overtuigd dat de manier waarop zij met de lading omspringen, risico's kan inhouden. Havens en terminals laten zich al te lang leiden door de noodzaak om vracht zo snel als met hun machines mogelijk is, te laden of te lossen. In laadhavens worden kapiteins voortdurend onder druk gezet om het laadproces steeds sneller te laten verlopen. Op veel loskades wordt gebruik gemaakt van zeer zware grijpers of pneumatische hamers om de lading los te maken, en van grote shovels met stalen scheppen. Uit onderzoek van de IACS(6) blijkt dat verkeerde behandeling van zware lading met een hoge dichtheid tijdens het laden en lossen kan leiden tot overbelasting en tot materiële schade aan laadruim en tussenschotten en ook de anti-corrosielaag van het ruim kan beschadigen. Mettertijd kunnen de structurele veiligheidsmarges hierdoor bij slecht weer kleiner worden of in gevaar komen.

3.3.1. Veel bulkcarriers zijn vergaan of hebben beschadiging aan de constructie opgelopen doordat zij in zwaar weer onder druk van commerciële overwegingen niet van koers zijn veranderd of hun snelheid niet hebben beperkt om de haven toch volgens tijdschema te bereiken.

3.3.2. Kapitein en bemanning zijn verantwoordelijk voor de staat van hun schip onder normale omstandigheden. Vaak komt de veiligheid van schip en bemanning uit financiële overwegingen echter op de tweede plaats, zoals bij substandaardschepen. De hoge werkdruk en de uiteenlopende taken van de kapitein en zijn bemanning in havens leiden bovendien tot vermoeidheid en beïnvloeden daarmee de veiligheid van schepen.

3.3.3. De Comité vindt dat die financiële overwegingen voor schepen en bemanningsleden er niet toe mogen leiden dat de desbetreffende veiligheidsmarges worden uitgehold.

3.4. De scheepsofficier is verplicht om schade aan het schip te proberen voorkomen. Materiële schade is meestal echter moeilijk vast te stellen voordat het schip volledig is gelost en het is nog moeilijker om schade überhaupt te voorkomen. Ook is het vrij lastig om te bewijzen dat de schade door de terminal is veroorzaakt, omdat de schepen de losplaats na het lossen zo snel mogelijk moeten verlaten. Om mogelijke problemen vroegtijdig op te sporen, zijn in IMO-Resolutie A.866 (20) richtsnoeren voor scheepsbemanningen en terminalpersoneel vastgesteld inzake de inspectie van die delen van bulkcarriers waar de kans op beschadiging of corrosie het grootst is. In deze resolutie worden terminalexploitanten en bemanningsleden geadviseerd zelf regelmatig laadruim, luiken en ballasttanks op schade en defecten te controleren. Benadrukt wordt dat dergelijke inspecties om veiligheidsoverwegingen ruim vóór het laden en na het lossen uitgevoerd zouden moeten worden, al is dat in de praktijk niet altijd mogelijk.

3.5. Hoewel de BLU-code van de IMO op zich geen juridisch bindend instrument is, zijn bepaalde onderdelen van de code overgenomen in SOLAS-Regeling VI/7 en dus met de inwerkingtreding van die regeling op 1 juli 1998 verplicht geworden. In bovengenoemde regeling wordt apart ingegaan op de interactie tussen de schepen en de terminals voor het laden en lossen van bulklading. Er is voor gekozen om de belangrijkste bepalingen van IMO-resoluties in EG-wetgeving om te zetten en relevante flankerende maatregelen, zoals kwaliteitszorgsystemen in terminals, te treffen; dit wordt beschouwd als de meest geschikte en doeltreffende manier om het doel - veiligere bulkcarriers - te realiseren.

3.6. Het Comité is ingenomen met dit lang verbeide voorstel en onderschrijft de hoofddoelstelling om de belangrijkste beginselen en de bepalingen van de IMO-resoluties inzake de veiligheid van schepen met vaste bulklading en het veilig laden en lossen van dergelijke schepen, met name de vijf basisbeginselen in het regelgevende gedeelte van IMO-Resolutie A.862 (20), in de EU op geharmoniseerde wijze te implementeren. Het Comité meent dat ook relevante delen van IMO-Resolutie A.866 (20) in het voorstel opgenomen zouden moeten worden. Door het voorstel overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel de vorm van een richtlijn te geven, zal de lidstaten de nodige flexibiliteit worden geboden.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Artikel 2 - Werkingssfeer

De Commissie stelt terecht dat beter niet kan worden gekozen voor een veiligheidsregeling met twee niveaus waarbij bepaalde categorieën bulkcarriers of terminals alleen op basis van hun omvang worden uitgesloten van het toepassingsgebied van de richtlijn, omdat de BLU-code ook niet in dergelijke uitzonderingen voorziet.

4.2. Artikel 3 - Definities

De definitie van "terminalvertegenwoordiger" kan de indruk wekken dat terminals voor ieder schip apart een vertegenwoordiger moeten aanwijzen. Hoewel dit in de praktijk mogelijk zou zijn, dient de terminalvertegenwoordiger als tegenhanger van de "designated person" (aangewezen persoon) in de ISM-code(7) één bepaalde persoon te zijn die de uiteindelijke verantwoordelijkheid draagt voor naleving van de in Bijlage VI genoemde verplichtingen van de terminal.

4.3. Artikel 5 - Geschiktheidseisen voor terminals

Artikel 5 is een essentieel onderdeel van het pakket maatregelen waarmee schepen en terminals gelijkwaardige verplichtingen ten aanzien van de veiligheid worden opgelegd. De eis dat terminals overeenkomstig de ISO 9001:2000-normen een kwaliteitszorgsysteem moeten ontwikkelen, invoeren en bijhouden dient te worden gezien als tegenhanger van de eis dat schepen en bedrijven de ISM-code moeten toepassen. Naar schatting hanteert slechts 20 % van de terminals een kwaliteitszorgsysteem. Bovendien verkeren sommige West-Europese terminals vergeleken met terminals in ontwikkelingslanden in een slechte staat. Het getuigt van visie dat de Commissie bulkcarriers en havens gelijkwaardige verplichtingen wil opleggen om internationaal overeengekomen principes voor veiligheids- en kwaliteitszorg na te leven.

4.4. Artikel 6 - Verantwoordelijkheden van de kapiteins en van de terminalvertegenwoordigers

In de BLU-code en de voorgestelde richtlijn worden de respectieve verantwoordelijkheden van de kapitein en de terminalvertegenwoordiger duidelijk omschreven. De uiteindelijke verantwoordelijkheid ligt bij de kapitein; dit houdt echter niet in dat hij verantwoordelijk kan worden gesteld voor praktijken, handelingen of nalatigheden van de terminal, maar dat hij de hoofdverantwoordelijke is voor zaken die verband houden met de veiligheid van zijn schip en dat zijn mening bij divergerende standpunten over de afhandeling van schepen in terminals de doorslag geeft.

4.5. Artikel 9 - Reparatie van tijdens laden of lossen ontstane schade

Wanneer een schip tijdens het laden of lossen wordt beschadigd, dient het besluit om de reparatie daarvan onmiddellijk uit te voeren c.q. uit te stellen volgens de BLU-code te worden genomen in overeenstemming met de administratie (of een door haar erkende organisatie) en de bevoegde autoriteiten van de havenstaat. Bij onmiddellijk herstel dient de kapitein de reparatie te controleren en goed te keuren voordat het schip de haven verlaat. Volgens de voorgestelde richtlijn wordt het besluit genomen door de havenstaatcontrole-instantie, die rekening houdt met het advies van een erkende organisatie (kennelijk niet de door de administratie erkende organisatie). Wellicht moet worden verduidelijkt dat andere organisaties alleen ingeschakeld mogen worden bij schade aan schepen die zijn gecertificeerd door organisaties die niet door de EU worden erkend.

4.6. Artikel 10 - Verificatie en verslaglegging

In artikel 10 zouden de lidstaten ook verplicht moeten worden om na te gaan of de terminals het vereiste kwaliteitszorgsysteem hebben ontwikkeld, opgezet en bijgehouden, conform artikel 5, sub 4).

4.7. Bijlagen V en VI - Plichten van de kapitein en de terminalvertegenwoordiger vóór en tijdens laad- of losverrichtingen

In bijlagen V en VI zouden de kapitein en de terminalvertegenwoordiger ook verplicht moeten worden om - voor zover mogelijk - laadruimen geruime tijd vóór alle laad- en losverrichtingen te inspecteren om zo schade en gebreken op te sporen.

5. Conclusies

5.1. De voorgestelde richtlijn zal de veiligheid van bulkcarriers in EU-havens ten goede komen en kan een krachtig signaal aan de lidstaten afgeven om internationaal overeengekomen maatregelen te steunen. Ook zou de kans op concurrentiedistorsies tussen terminals verkleind worden.

5.2. Het Comité steunt de doelstellingen van de richtlijn, waarmee gehoor wordt gegeven aan de gerechtvaardigde bezorgdheid van de scheepvaartsector. Er bestaan adequate regels met betrekking tot de veiligheid van bulkcarriers alsook mechanismen om de wettelijke voorschriften op internationaal en EU-niveau te implementeren en te handhaven. De aanvullende maatregelen waarin de richtlijn voorziet, zorgen voor een goed evenwicht tussen de belangen van de scheepvaart en die van terminals. Dit evenwicht moet in stand worden gehouden, wil de veiligheid verder vergroot kunnen worden.

Brussel, 19 oktober 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Intercargo: Bulk carrier casualty report (1998).

(2) PB C 34 van 2.2.1994, blz. 47.

(3) ibid.

(4) European Sea Ports Organization.

(5) Federation of European Private Port Operators.

(6) International Association of Classification Societies.

(7) International Safety Management Code.