Advies van het Comité van de Regio's over "Beheersing en gevolgen van natuurrampen: welke taken voor het Europees structuurbeleid?"

(2003/C 256/12)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het besluit van het bureau van 19 november 2002, overeenkomstig art. 265, lid 5, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, om een advies over "Beheersing en gevolgen van natuurrampen: welke taken voor het Europees structuurbeleid?" uit te brengen en zowel de commissie "Beleid inzake territoriale samenhang" (ten principale) als de commissie "Duurzame ontwikkeling" met het opstellen daarvan te belasten;

gezien het door de heer Gottardo (I-EVP, lid van de regioraad van Friuli Venezia Giulia), rapporteur, voorbereide aanvullend advies van de commissie "Duurzame ontwikkeling" (DI/CDR 12/2003);

gezien zijn advies van 14 januari 1999 over het "Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief" (EROP) (CDR 266/98 fin)(1);

gezien zijn advies van 14 november 2001 over het "Tweede verslag over de Economische en Sociale Samenhang" (CDR 74/2001 fin)(2);

gezien zijn advies van 15 februari 2001 over "Opzet en doelstellingen van het Europees regionaal beleid tegen de achtergrond van de uitbreiding en de mondialisering: een aanzet tot discussie" (CDR 157/2000 fin)(3);

gezien Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999(4), waarin algemene voorschriften betreffende de structuurfondsen zijn vastgelegd;

gezien het tweede verslag over de economische en sociale samenhang van 31 januari 2001(COM(2001) 24 def.) en zijn advies daarover (CDR 74/2001 fin)(5);

gezien het eerste voortgangsverslag over de economische en sociale samenhang - samenvatting en volgende stappen (COM(2002) 46 def.) en zijn advies daarover (CDR 101/2002 fin)(6);

gezien zijn advies over "Territoriale samenhang" (CDR 388/2002 fin) (rapporteur: de heer Valcárcel Siso, voorzitter van de regioraad van Murcia, E/EVP);

gezien het open deel-akkoord inzake bescherming, preventie en de organisatie van de hulpverlening bij zware risico's (EUR-OPA-programma van de Raad van Europa), waarin speciaal wordt verwezen naar de bescherming van culturele rijkdommen in seismische gebieden;

gezien het besluit van de Raad van 23 oktober 2001(7) om een EU-regeling te treffen voor meer samenwerking bij noodacties van de civiele bescherming;

gezien Verordening (EG) nr. 2012/2002 van de Raad van 11 november 2002(8) ter oprichting van het solidariteitsfonds van de Europese Unie;

gezien de documentatie van het D.-G. Milieu in het kader van het door de Commissie op gang gebrachte overleg over de bewustmaking van de bevolking en de vergroting van de veiligheid met betrekking tot risico's op natuur- of antropogene rampen, met het oog op de binnenkort te verwachten goedkeuring van een mededeling over dit vraagstuk;

gezien het door de commissie "Beleid inzake de territoriale samenhang" op 30 april 2003 goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 104/2003 rev.) (rapporteurs: mevrouw Lorenzetti, I/PSE, voorzitter van de regioraad van Umbrië, en de heer Tillich, D/EVP, staatsminister van federale- en Europese aangelegenheden, vrijstaat Saksen);

overwegende dat

1) in de preambule bij het Verdrag betreffende de Europese Unie uitdrukkelijk het verlangen tot uiting wordt gebracht om de solidariteit tussen de volkeren van de lidstaten te verdiepen, alsook het vaste voornemen om hun economische en sociale vooruitgang te bevorderen;

2) uitzonderlijke natuurverschijnselen en technologische ongelukken vaak zeer ernstige materiële en letselschade tot gevolg hebben en dat de Europese regio's die daardoor worden getroffen, dikwijls niet alleen dicht bevolkt zijn, maar ook worden gekenmerkt door stadscentra van grote culturele waarde en met een rijke productie;

3) in de moderne Europese industriële samenleving productie- en vervoersmethoden worden toegepast die een hoog risico op ongelukken met zich meebrengen, vooral bij uitzonderlijke natuurverschijnselen;

4) in bepaalde regio's het risico op uitzonderlijke natuurverschijnselen hoger is dan in andere regio's en dat solidariteit tussen regio's dus van groot belang is;

5) aldus aangerichte ernstige schade dikwijls tot een beduidende verslechtering van de economische en sociale situatie leidt en tot een daaruit voortvloeiende vertraging van de ontwikkeling;

6) ook uit de ervaring blijkt dat door klimatologische factoren veroorzaakte uitzonderlijke natuurverschijnselen steeds vaker voorkomen en een steeds grotere impact hebben, met alle ernstige schadelijke gevolgen vandien voor de mens en zijn bezittingen, en het milieu;

7) preventieve actie om door uitzonderlijke natuurverschijnselen en technologische ongelukken aangerichte schade zoveel mogelijk te beperken, in beginsel voordeliger uitkomt dan herstelwerkzaamheden achteraf;

8) in Verordening (EG) nr. 2012/2002 van de Raad tot oprichting van het solidariteitsfonds als middel om bij rampen eerste hulp te bieden, het volgende is bepaald: "Het optreden van de Gemeenschap ... (mag) niet dienen als vervanging van de aansprakelijkheid van derden die uit hoofde van het beginsel dat de vervuiler betaalt in eerste instantie aansprakelijk zijn voor de door hen teweeggebrachte schade en mag evenmin preventieve maatregelen op zowel nationaal als communautair niveau ontmoedigen";

9) het uiterst moeilijk is om door uitzonderlijke natuurverschijnselen aangerichte ernstige schade te onderscheiden van ernstige schade aan het milieu die door andere gebeurtenissen is aangericht,

heeft tijdens zijn 50e zitting van 2 en 3 juli 2003 (vergadering van 3 juli) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Standpunt van het Comité van de Regio's

1.1. Het Comité van de Regio's acht het van doorslaggevend belang dat preventieve maatregelen worden losgezien van rampenbeheersing en de daarbij te verlenen hulp, en dat een evaluatie wordt gemaakt van de rol die de structuurfondsen in dat verband spelen.

1.2. Het geeft in onderhavig advies een omschrijving van door uitzonderlijke natuurverschijnselen en technologische ongelukken aangerichte ernstige schade aan materie, mens en milieu (opzettelijk veroorzaakte rampen worden dus buiten beschouwing gelaten).

1.3. Het neemt met belangstelling kennis van de wetenschappelijke activiteiten van het GCO om natuurrampen te voorspellen.

1.4. Het is ingenomen met de oprichting van het solidariteitsfonds, maar stelt vast dat er tussen dat fonds en de structuurfondsen te weinig coördinatie plaatsvindt en dat daardoor synergiewerking verloren gaat.

1.5. Het acht het vooral betreurenswaardig dat de wijze waarop de Commissie dat solidariteitsfonds tot dusverre voornamelijk heeft beheerd, slechts heeft geleid tot tijdelijk herstel van infrastructuurvoorzieningen, maar niet tot de definitieve wederopbouw daarvan.

1.6. Het juicht het in beginsel toe dat de Raad heeft besloten om een "communautair mechanisme ter vergemakkelijking van versterkte samenwerking bij bijstandsinterventies in het kader van civiele bescherming" in het leven te roepen(9).

1.7. Het benadrukt evenwel dat in het kader van gedecentraliseerde coördinatie regio's en gemeenten, de bevoegde subnationale instanties zijn en als zodanig bij rampenbestrijding en -beheersing een spilfunctie moeten vervullen.

1.8. Het is ingenomen met de talrijke bilaterale overeenkomsten voor hulpverlening waardoor hulpverleners en vrijwillers aan weerszijden van de grenzen elkaar kennen en taalbarrières kunnen worden overwonnen, zodat uiteindelijk de integratie van Europa weer een stap verder wordt gebracht. Ook het communautaire initiatief Interreg is in dat opzicht erg nuttig.

1.9. Het acht het een goede zaak dat uit de structuurfondsen maatregelen voor ramppreventie en de beheersing van natuurrampen worden bekostigd, maar heeft kritiek op het feit dat het onmogelijk is om via die fondsen tot herverdeling van de middelen te komen. Co-financiering vormt bovendien dikwijls een obstakel voor de noodzakelijke terugbetalingen, omdat het geld uit verschillende bronnen komt.

1.10. Het acht het zorgwekkend dat alleen doelstelling 1- en 2-gebieden in de huidige steunperiode in aanmerking komen voor steun uit de structuurfondsen ten behoeve van rampenbeheersing.

1.11. Het stelt vast dat risicogebieden bij de huidige werking van de structuurfondsen niets anders kunnen doen dan voor de preventie van rampen grote bedragen te onttrekken aan andere mogelijke maatregelen om in hun ontwikkeling te investeren. Een dergelijke ongelijke lastenverdeling ontkracht de doelstelling van territoriale samenhang en van een billijke en evenwichtige ontwikkeling.

1.12. Het benadrukt dat burgers en bedrijven net zo goed een belangrijke bijdrage aan de preventie van rampen en de verlening van eerste hulp hebben te leveren en dat daarom voortdurend aan hun bewustmaking moet worden gewerkt.

2. Aanbevelingen van het Comité van de Regio's

Ramppreventie

2.1. Het Comité van de Regio's dringt erop aan dat er een risicoanalyse wordt uitgevoerd, waarbij de EU-regelgeving in acht wordt genomen en alle soorten risico's en risicocombinaties in de diverse zones de revue passeren. Daarbij moet met name worden gekeken naar risico's als gevolg van aardbevingen, vulkaanuitbarstingen, overstromingen, slagregens, aardverschuivingen, modderstromen, bosbranden, de aanwezigheid van fabrieksgebouwen en mijnbouwinstallaties, en ongevallen bij toegestaan vervoer van gevaarlijke stoffen over land en zee. Bedoelde risicoanalyse moet worden uitgevoerd in een samenwerkingsverband tussen gemeenten, regionale overheden en bevoegde nationale instanties, en de resultaten ervan dienen vervolgens de nationale overheid ter beschikking te worden gesteld. Het is de taak van de Commissie om geharmoniseerde procedures voor te stellen, waarmee de vergelijkbaarheid van de analyseresultaten wordt gewaarborgd. Bij de analyse van de risico's moeten rekening worden gehouden met factoren als de dreiging (een berekening van de kans dat een gebeurtenis met een bepaalde intensiteit zich voordoet, waarbij gebruik wordt gemaakt van de kennis van een gebied om de risico's te analyseren), de kwetsbaarheid (een analyse van de mate waarin gebouwen, infrastructuurvoorzieningen, industriële complexen of - met name historische - stadswijken in noodsituaties zullen worden aangetast) en de blootstellingsgraad (de hoeveelheid objecten, gebouwen, infrastructuurvoorzieningen, bedrijven en personen die door de gebeurtenis kunnen worden getroffen).

2.2. Het wenst dat voor de gebieden waarvoor een risicoanalyse wordt gemaakt, voor de gehele EU geldende risicocategorieën worden ingevoerd aan de hand waarvan doelgerichte, stapsgewijze preventieve maatregelen kunnen worden uitgewerkt.

2.3. Het wenst dat die risicoanalyse de volgende maatregelen oplevert:

- er moet een netwerk worden opgericht van instrumenten voor risico-onderzoek, dat wordt gekoppeld aan de nationale netten van de civiele bescherming;

- het wetenschappelijk onderzoek dient te worden uitgebreid naar alle risicogebieden;

- er moeten tussen alle bevoegde instanties vormen van coördinatie op gang worden gebracht;

- er moeten tussen regio's met gelijksoortige ramprisico's partnerschappen voor de uitwisseling van kennis over crisisbeheersing worden gesloten. Talloze burgers kunnen daar lange tijd baat bij hebben.

2.4. Het wenst dat een risicoanalyse verplicht wordt gesteld voor het beheer van een grondgebied. Bovendien moet een dergelijke analyse uitmonden in de opsomming van maatregelen om de vastgestelde risico's te verkleinen. Bij kwetsbare grensgebieden moet het beheer van de respectieve grondgebieden door de belanghebbende landen - onder hun eigen verantwoordelijkheid - worden gecoördineerd.

2.5. Het acht het van belang dat de algemene samenwerking tussen gebieden die gelijksoortige risico's lopen (bv. seismische gebieden), wordt vergroot en gestimuleerd, met name als het gaat om aangrenzende gebieden die hetzelfde geografische risico lopen (bv. door de hoge waterstand van een rivier of verschijnselen die tot een verstoorde bodem- en waterhuishouding kunnen leiden). Dit geldt ook voor grensoverschrijdende samenwerking bij het uitvoeren van de risicoanalyse en het uitwerken van preventieve maatregelen.

2.6. Het verzoekt Commissie, Europees Parlement en Raad om de wenselijkheid te onderzoeken van een evaluatie van de veiligheid van openbare gebouwen, cultuurgoederen, fabrieksgebouwen en andere gebouwen met een bepaalde omvang. Hierbij kan het zinvol zijn om een gecodificeerde procedure voor die evaluatie in het leven te roepen. De benutting van EU-middelen zou in beginsel afhankelijk moeten worden gemaakt van de uitkomst van een dergelijke preventieve veiligheidsanalyse.

2.7. Het spreekt zich uit voor de invoering van gemeenschappelijke alarmerings- en voorlichtingssystemen, met name bij weersvoorspellingen, seismologische controles, toezicht op vulkanische activiteit en noodsituaties. Aangezien het mogelijk is dat regio's of lidstaten bepaalde systemen niet alleen kunnen beheren, moet er een structuur worden gecreëerd waarbinnen de nationale en Europese instanties kunnen samenwerken. Dan wordt een gestandaardiseerde uitwisseling van gegevens mogelijk en kan bij natuurrampen zo mogelijk een doeltreffende waarschuwing vooraf worden gegeven, met een bijbehorend tijdsbestek om te reageren. Het Comité adviseert om daarvoor een voor de hele EU bevoegd agentschap op te richten.

2.8. Het pleit ervoor dat er in alle risicogebieden en -regio's regionale centra voor civiele bescherming worden opgericht om gegevens uit de controlenetwerken te vergaren en te verwerken en zich met opleiding, studies en onderzoek bezig te houden. Ook zouden die centra moeten optreden in noodsituaties. De regio's houden de verantwoordelijkheid voor die centra. Wat mogelijke studie- en onderzoeksactiviteiten betreft, verdient het aanbeveling documentatie- en fotomateriaal over soortgelijke verschijnselen die zich door de jaren en eeuwen heen in bepaalde gebieden hebben voorgedaan, te verzamelen. Ook zou steun moeten worden gegeven aan acties om de contacten en betrekkingen tussen Europese universiteiten en tussen gespecialiseerde onderzoeksinstituten te vergemakkelijken.

2.9. Het dringt aan op een grotere samenhang tussen de activiteiten van de civiele bescherming en het optreden van het leger.

2.10. Het verzoekt de Commissie om onderzoek te doen naar de interoperabiliteit van de in de lidstaten voor rampbestrijding beschikbare apparatuur en communicatiemiddelen, en om voorstellen uit te werken die gericht zijn op de harmonisatie daarvan.

2.11. Het raadt aan om meer te doen aan de verbetering van de taalkennis van het op alle niveaus verantwoordelijke personeel.

2.12. Het wenst dat, als onderdeel van innoverende acties, de uitwisseling van goede praktijkvoorbeelden en de netwerkvorming bij het personeel bij de civiele bescherming worden gestimuleerd.

2.13. Het breekt een lans voor de uitwisseling van goede praktijkvoorbeelden en een adequate verdeling van de verantwoordelijkheden voor de civiele bescherming tussen het lokale, regionale en nationale bestuursniveau, waarvoor moet worden geput uit de wetenschappelijke kennis van de Europese universiteiten en gespecialiseerde onderzoeksinstituten.

Optreden als rampen uitbreken

2.14. Het Comité van de Regio's dringt erop aan dat de minimale schadegrens van het EU-solidariteitsfonds tot 1 miljard EUR wordt verlaagd, overeenkomstig het oorspronkelijke Commissievoorstel. Ook de uit hoofde van dit fonds uitgekeerde subsidies moeten beantwoorden aan het additionaliteitsbeginsel. Besluitvorming en uitbetalingsprocedures moeten worden versneld, zodat de middelen bij een ramp onmiddellijk kunnen worden vrijgemaakt en op doeltreffende wijze kunnen worden ingezet om die ramp het hoofd te bieden.

2.15. Het dringt erop aan dat de regio's actief en op adequate wijze bij de maatregelen van het "communautaire mechanisme ter vergemakkelijking van versterkte samenwerking bij bijstandsinterventies in het kader van civiele bescherming"(10) worden betrokken.

Wederopbouw

2.16. Het Comité van de Regio's dringt erop aan dat de EU-regelgeving inzake toewijzing van overheidsopdrachten tijdelijk met meer flexibiliteit wordt toegepast om vertragingen te voorkomen en de kosten van Europese aanbestedingen te besparen. Alleen dan kan vaart worden gezet achter de wederopbouw.

2.17. Het is ingenomen met het EIB-instrument waardoor leningen tegen optimale voorwaarden kunnen worden verstrekt en dringt in dat verband aan op grote flexibiliteit.

2.18. Het dringt erop aan dat bij wederopbouw verplicht rekening moet worden gehouden met de uitkomst van de risicoanalyse. Zo wordt voorkomen dat fouten uit het verleden worden herhaald. De maatregelen die worden genomen, moeten stroken met het duurzaamheidsbeginsel: tijdelijke maatregelen mogen dus alleen worden genomen als het om technische redenen echt niet anders kan.

2.19. Het is van oordeel dat het cultureel erfgoed - of het nu gaat om monumenten van grote architectonische waarde dan wel om minder belangrijke historische gebouwen - een speciale benadering verdient. Over het algemeen, maar vooral in het geval van minder belangrijke historische gebouwen, moeten wederopbouwprojecten tot doel hebben de structurele veiligheid van gebouwen, de bescherming tegen milieuvervuiling, de mogelijkheid om gebruik te maken van alternatieve energiebronnen en de beantwoording aan de huidige levensstandaard eventueel te verbeteren. Bij herstel- en wederopbouwwerkzaamheden moeten de historische en architectonische kenmerken en stijlsoorten van de beschadigde gebouwen in ere worden gehouden, zodat het patrimonium aan bestaande bouwwerken, vooral de meest waardevolle, in stand kan worden gehouden.

Financiering

2.20. Het Comité van de Regio's dringt erop aan dat de structuurfondsen met grotere flexibiliteit voor hierboven beschreven maatregelen kunnen worden ingezet en dat het ook gemakkelijker wordt om middelen van het ene naar het andere structuurfonds over te hevelen.

2.21. Het stelt voor om toe te staan dat veelvuldiger gebruik wordt gemaakt van het solidariteitsfonds voor wederopbouwwerkzaamheden.

2.22. Het is van mening dat het uitvoeren van een risicoanalyse als voorwaarde moet worden gesteld om in aanmerking te komen voor financiële steun voor wederopbouwwerkzaamheden. Bij de maatregelen die worden genomen, moet rekening worden gehouden met de natuurlijke omstandigheden (bv. als gebieden weer in gebruik worden genomen die vanwege die natuurlijke omstandigheden gemakkelijk opnieuw kunnen overstromen). Het doel van die maatregelen moet zijn herhaling van door een natuurramp of een technologisch ongeluk aangerichte schade te voorkomen of er ten minste voor te zorgen dat die schade een volgende keer minder groot is. Daarbij kan niet worden uitgesloten dat ook moet worden ingegrepen op het gebied van het verzekeringsrecht: de bedoeling is dan ervoor te zorgen dat schadevergoeding mogelijk wordt zonder dat het beschadigde object noodzakelijkerwijs in de oorspronkelijke toestand wordt teruggebracht, ook al betekent dit dat tot wederopbouw wordt overgegaan zonder verkleining van het oorspronkelijke risico;

2.23. Het acht het noodzakelijk dat de regio's meer inspraak krijgen bij de keuze van de in te schakelen instrumenten.

2.24. Het acht het wenselijk dat de Commissie, bij de eerstvolgende tussentijdse evaluatie van de structuurfondsen, in haar voor 2004-2006 bestemde richtsnoeren voor het gebruik van die fondsen, acties om risico's te voorkomen bovenaan de prioriteitenlijst zet.

2.25. Het dringt er tot besluit op aan dat er, in het kader van de nieuwe ordening van de structuurfondsen voor de periode vanaf 2007, een communautair initiatief voor de civiele bescherming met betrekking tot de preventie en bestrijding van rampen in het leven wordt geroepen. Daarbij dient in overweging te worden genomen dat het solidariteitsfonds van de EU is opgericht om de lidstaten en de Gemeenschap tot preventieve actie aan te zetten en dat rampen geografische gebieden kunnen treffen, ongeacht of die gebieden rijk of arm zijn en los van de vraag of deze onder één van de specifieke doelstellingen van de structuurfondsen vallen. Verder zou de steun moeten worden gekoppeld aan een soepeler toepassing van de bepalingen inzake staatssteun voor de wederopbouw van die takken van de economie die afhankelijk zijn van de getroffen sectoren.

Met behulp van zo'n initiatief kan het optreden van de EU beter worden gecoördineerd, omdat de verschillende bestaande instrumenten (nationale programma's, innoverende acties, kaderprogramma's voor onderzoek en civiele bescherming) daarmee duidelijker in een geheel kunnen worden ingepast en daarin meer samenhang kan worden gebracht, en omdat de doelstelling van het solidariteitsfonds, nl. om bij rampen onmiddellijk eerste hulp te bieden, daarmee een welkome aanvulling krijgt.

Dit nieuwe communautaire initiatief zou niet mogen worden gekoppeld aan de doelstellingen van de structuurfondsen, en het daarvoor uit te trekken bedrag zou moeten overeenkomen met het budget voor het communautaire initiatief Interreg. Onder het motto "voorkomen is beter dan genezen", zouden de regio's moeten worden aangemoedigd om samen te werken.

Brussel, 3 juli 2003.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Albert Bore

(1) PB C 93 van 6.4.1999, blz. 36.

(2) PB C 107 van 3.5.2002, blz. 27.

(3) PB C 148 van 18.5.2001, blz. 25.

(4) PB L 161 van 26.6.1999, blz. 7.

(5) PB C 107 van 3.5.2002, blz. 27.

(6) PB C 66 van 9.3.2003, blz. 11.

(7) PB L 297 van 15.11.2001, blz. 7.

(8) PB L 311 van 14.11.2002, blz. 3.

(9) Beschikking nr. 792/2001/EG.

(10) Beschikking nr. 792/2001/EG.