[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 14.10.2009

COM(2009) 545 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Houdbare overheidsfinanciën op lange termijn voor een economie in herstel

{SEC(2009) 1354}

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Houdbare overheidsfinanciën op lange termijn voor een economie in herstel

1. INLEIDING

1. In deze mededeling en het begeleidende verslag ( Sustainability Report 2009 ) wordt de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in de EU-lidstaten beoordeeld. Het betreft een actualisering van de mededeling en het verslag van 2006[1] naar aanleiding van een verzoek van de Raad (Ecofin) van november 2006[2], waarbij de Commissie werd gevraagd een nieuw verslag over de houdbaarheid op te stellen wanneer er in 2009 nieuwe leeftijdsgebonden uitgavenplanningen beschikbaar zijn. De mededeling wordt gepubliceerd in het kader van de gedachtewisseling over de strategieën die moeten worden gevolgd nadat de economische en financiële crisis is bezworen, alsook over het convergente en gecoördineerde kader voor de hervorming van de Europese economieën, dat centraal staat in de strategie voor Europa 2020.

2. In het verslag wordt rekening gehouden met de financiële en economische crisis en met het effect daarvan op de overheidsfinanciën op een moment waarop de eerste tekenen van stabilisatie merkbaar worden. Zolang er geen sprake is van een duurzaam herstel en de door de regeringen getroffen discretionaire maatregelen niet worden ingetrokken, valt het effect van de crisis op de overheidsfinanciën niet exact in te schatten. Gelet op de grote gevolgen van de crisis voor de overheidsschuld moet deze mededeling worden gezien als een op een gelegen moment komende bijdrage in een stadium waarin overeenkomstig het standpunt van de Europese Raad de volgende maatregelen moeten worden genomen: "voor het budgettaire beleid moet duurzaamheid geleidelijk opnieuw als richtsnoer worden gehanteerd" en "nu moeten exitstrategieën worden ontworpen, die op een gecoördineerde manier moeten worden uitgevoerd zodra het herstel een structureel karakter krijgt, rekening houdend met de concrete situatie van de individuele landen"[3].

3. De periodieke evaluatie van de budgettaire houdbaarheid sluit aan bij het hervormde stabiliteits- en groeipact (SGP), dat voorschrijft dat langetermijnvraagstukken een prominente plaats moeten innemen in het toezicht. Onlangs hebben de lidstaten overeenstemming bereikt over gedetailleerde beginselen voor de herziening van de middellangetermijnbegrotingsdoelstellingen (MTD) om ervoor te zorgen dat in de begrotingsstrategieën van de lidstaten met de reële behoeften op middellange termijn rekening wordt gehouden doordat niet alleen de schuldniveaus in aanmerking worden genomen maar ook de latent aanwezige verplichtingen, zoals de kosten van de vergrijzing, en meer in het bijzonder de verwachte uitgaven voor gezondheidszorg en pensioenen.

2. EEN ACUTE UITDAGING NA HET OVERWINNEN VAN DE CRISIS

4. De Europese economie laat tekenen van een pril herstel zien na een diepe crisis te hebben doorgemaakt. Dankzij het doeltreffende en doortastende overheidsoptreden sinds het najaar van 2008, dat in de context van het Europees economisch herstelplan[4] is gecoördineerd, kon een totale ineenstorting van het financiële stelsel en een algemeen vertrouwensverlies worden vermeden. Er blijft echter grote onzekerheid heersen en ook het risico van negatieve terugkoppelingseffecten tussen de financiële sector en de reële economie is nog steeds aanwezig. Gezien de productiedalingen die zich in de afgelopen kwartalen hebben voorgedaan, wordt ervan uitgegaan dat de economische activiteit dit jaar met 4% zal teruglopen en dat de groei in 2010 zeer beperkt zal uitvallen.

5. Het begrotingsbeleid is met succes toegespitst op de dringende noodzaak de economie uit de recessie te trekken. Doelgerichte budgettaire stimuleringsmaatregelen en een onbelemmerde werking van de automatische stabilisatoren hebben als buffer voor de economische activiteit gefungeerd en tot de recente tekenen van herstel bijgedragen, maar hebben tegelijkertijd een aanzienlijke verslechtering van de overheidsrekeningen teweeggebracht. Verwacht wordt dat de overheidstekorten in de EU zullen oplopen van 0,8% van het bbp in 2007 – het beste resultaat in dertig jaar – tot gemiddeld 6% van het bbp in 2009 en circa 7% in 2010. In de drie jaar tot 2010 zou de bruto schuldquote voor de EU als geheel met ruim 20 punten toenemen. Bovendien kunnen uitzonderlijk grote latente verplichtingen de komende jaren tot werkelijke kosten aanleiding geven, al zullen sommige kosten ter ondersteuning van de banksector wellicht kunnen worden terugverdiend.

6. De houdbaarheid van de overheidsfinanciën op langere termijn mag niet uit het oog worden verloren. Hoewel de schuld- en tekortstijgingen op zich vrij indrukwekkend zijn, wordt aangenomen dat het verwachte effect van de vergrijzing op de overheidsfinanciën vele malen groter zal zijn dan het effect van de crisis. De budgettaire kosten van de crisis komen bovenop die van de verwachte demografische ontwikkeling, waardoor de budgettaire houdbaarheid een acute uitdaging wordt. De beschikbare prognoses wijzen uit dat als er geen ambitieuze inspanningen bij het doorvoeren van structurele hervormingen en het consolideren van de overheidsrekeningen worden geleverd, de uitgaven voor zowel rentelasten en overheidspensioenen als gezondheidszorg en langdurige zorg de komende decennia een zeer forse stijging te zien zullen geven.

3. HOE MOET DE HOUDBAARHEID VAN DE OVERHEIDSFINANCIËN OP LANGE TERMIJN WORDEN BEOORDEELD

7. Houdbaarheid houdt verband met het vermogen van een regering om de financiële lasten van haar schuld in de toekomst te dragen. Er bestaat geen welbepaalde bovengrens voor houdbare schuldniveaus. De grenzen van de houdbaarheid verschillen niet alleen van land tot land maar ook in de tijd. Het vermogen om hoge schulden te dragen, hangt onder meer af van de ontwikkelingsgraad van de financiële markten, de gepercipieerde risico's en het vertrouwen in het vermogen van een regering om structurele hervormingen door te voeren en tekorten te consolideren. Het hangt ook af van de algemene mate van risicoaversie en van het bestaan van alternatieve beleggingen voor overheidsobligaties. Landen met hoge schuldquoten – in combinatie met grote externe onevenwichtigheden of latente verplichtingen – zijn bijzonder gevoelig voor marktturbulenties, zoals schommelingen in rentetarieven en spreads in tijden van veranderende economische vooruitzichten.

8. Een eenmalige stijging van de overheidsschuld houdt niet noodzakelijkerwijze een bedreiging voor de houdbaarheid in. Budgettaire expansie in tijden van crisis is niet schadelijk voor de houdbaarheid zolang de overheidsmaatregelen een tijdelijk karakter hebben en worden teruggedraaid wanneer het herstel vaste voet heeft gekregen. Er ontstaat echter bezorgdheid als de hoge tekorten een structureel karakter krijgen en omdat door het ontbreken van een adequate strategie voor het doorvoeren van structurele hervormingen de crisis een blijvend effect kan gaan sorteren op de productie en de potentiële groei, dat samenvalt met een seculaire vertraging van de bbp-groei en een stijging van de uitgaven als gevolg van de demografische trends.

9. Het begrotingsbeleid is niet houdbaar als het resulteert in een buitensporige toename van de overheidsschuld in de tijd – nu of in de voorzienbare toekomst – en in een alsmaar stijgende schuldendienst. Houdbaarheid vereist dat een buitensporige toename van de overheidsverplichtingen – een last voor toekomstige generaties – wordt vermeden en dat tegelijkertijd wordt gewaarborgd dat de overheid in staat blijft voor de nodige openbare voorzieningen te zorgen (zoals een vangnet voor moeilijke tijden) en met haar beleid op nieuwe uitdagingen in te spelen.

10. Om na te gaan of de houdbaarheid van de overheidsfinanciën bij het huidige beleid verzekerd is, is derhalve een langetermijnperspectief vereist. De beoordeling is gebaseerd op langetermijnprojecties[5] van overheidsuitgaven, -ontvangsten en -tekorten, waarbij rekening wordt gehouden met uitgavenverhogende factoren zoals demografie en schuldopbouw. Om de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van de lidstaten te kwantificeren, wordt het bekende concept van het houdbaarheidstekort gehanteerd. Deze indicator meet in hoeverre de belastingen of de uitgaven nu en op blijvende wijze moeten worden aangepast om te garanderen dat de overheidsschuld over de projectiehorizon binnen beheersbare grenzen blijft. Om een complete beoordeling te kunnen maken, moet tevens rekening worden gehouden met een hele reeks andere indicatoren, zoals de huidige stand van de schuld, latente verplichtingen, de omvang van de overheidsactiva, de belastingdruk, de verwachte ontwikkeling van de gemiddelde pensioenen en de prestatie van particuliere pensioenregelingen met kapitaaldekking, de ontwikkeling van de houdbaarheidstekorten ingeval geen actie wordt ondernomen, en de mogelijke verbetering van de sociale bescherming in sommige landen.

11. Een stijging van de schuldquoten in de komende decennia is vermijdbaar; er kunnen en moeten beleidsmaatregelen worden getroffen om aan een tendens van stijgende schulden te ontkomen. De in het begeleidende verslag geschetste scenario's op lange termijn – bij ongewijzigd beleid, wat betekent dat geen rekening is gehouden met maatregelen die regeringen eventueel overwegen, maar nog niet hebben genomen – wijzen in de richting van een ononderbroken stijging van de schuldquote in de komende decennia. Deze scenario's maken een evaluatie mogelijk van de risico's waarmee de lidstaten te maken krijgen, maar zij zijn niet onvermijdbaar. Het is gebruikelijk om bij de beoordeling van de houdbaarheid op lange termijn scenario's bij ongewijzigd beleid te hanteren, maar dergelijke scenario's worden in geen enkel land als realistische prognoses beschouwd. Zij zijn wel van nut om aan te geven in hoeverre beleidsmaatregelen noodzakelijk zijn voor het garanderen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en om te laten zien wat er zou gebeuren als geen actie wordt ondernomen. Het volgen van een dergelijke benadering, die reeds in het houdbaarheidsverslag van 2006 werd toegepast, werd onderschreven door de Raad (Ecofin) van november 2006, die concludeerde dat een dergelijk verslag de basis moet zijn voor de beoordeling van de houdbaarheid op lange termijn bij de jaarlijkse bespreking van de stabiliteits- en convergentieprogramma's.

12. De beoordeling van de houdbaarheid van het begrotingsbeleid op lange termijn is thans een vast onderdeel van het begrotingstoezicht in de EU geworden. In een context van crisis en herstel is de beoordeling van de houdbaarheid echter met meer onzekerheid dan gewoonlijk omgeven . Enerzijds is het moeilijk om de initiële structurele begrotingssituatie in 2009 correct in te schatten. Dit is toe te schrijven aan de onzekerheid omtrent de potentiële productie en de output gap, omtrent de wijze waarop de belastingontvangsten door de crisis zijn beïnvloed en omtrent het langdurige of tijdelijke karakter van de door de regeringen getroffen ondersteunende maatregelen. Voor zover de tijdelijke maatregelen die in de context van de crisis zijn genomen, niet volledig uit de structurele tekorten zijn gefilterd, kan het houdbaarheidsrisico zijn overschat. Anderzijds kan de crisis een langdurig effect hebben op de groei van onze economieën in de komende tien jaar indien geen groeibevorderende hervormingen worden doorgevoerd; in dat geval zouden de houdbaarheidsindicatoren van het basisscenario in het begeleidend verslag de risico's onderschatten.

4. BEOORDELING VAN DE HOUDBAARHEID PER LAND

13. De houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn en het effect van de vergrijzing op de begroting zijn reden tot zorg voor alle EU-lidstaten. De mate waarin de lidstaten risico op lange termijn lopen en de bronnen van dat risico lopen echter sterk uiteen. Dit verschil vloeit voort uit de volgende factoren: i) verschillen in de initiële begrotingssituaties van de overheid in 2009, met inbegrip van het schuldniveau en het structurele tekort; ii) verschillen in de financiering en reikwijdte van de socialezekerheidsstelsels; en iii) verschillen in potentiële groei die uit de relatieve ontwikkelingsniveaus en de verwachte demografische ontwikkelingen in de lidstaten voortvloeien.

14. Op basis van de kwantitatieve houdbaarheidsindicatoren[6], de gevoeligheidsanalyse van de onderliggende aannames en andere factoren, zoals schuld, overheidsactiva en pensioenvoorspellingen, wordt tot een algehele evaluatie van de risico's op lange termijn voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in de verschillende lidstaten gekomen[7]. Op grond van deze methode en de benadering die in de mededeling van 2006 is ontwikkeld en uiteengezet en die door de Raad (Ecofin) in zijn conclusies van november 2006 is onderschreven, worden de lidstaten in categorieën ondergebracht, al naargelang de omvang van de risico's op lange termijn waarmee zij worden geconfronteerd en de voornaamste oorzaken van deze risico's. In zijn conclusies beschouwde de Raad de indeling in categorieën van het houdbaarheidsverslag tevens als een belangrijk instrument om de problemen in verband met de houdbaarheid waarmee de lidstaten geconfronteerd worden, te beoordelen.

15. Bulgarije, Denemarken, Estland, Finland en Zweden hebben relatief sterkere begrotingssituaties en hebben de laatste jaren verregaande pensioenhervormingen doorgevoerd. Hoewel de crisis tot een verslechtering van het overheidssaldo en een aanzienlijke stijging van de schuldquoten van de overheid van elk van deze landen leidt, blijven hun structurele begrotingssituaties solider dan in de meeste andere EU-landen en is er voor deze landen derhalve sprake van een laag risico op lange termijn. In Bulgarije, Denemarken, Estland en Zweden zouden de leeftijdsgerelateerde uitgaven de komende decennia veel minder sterk stijgen dan gemiddeld in de EU het geval is. In Finland wordt een aanzienlijke stijging van de uitgaven verwacht en heeft de crisis grote budgettaire kosten met zich gebracht. De sociale-zekerheidsportefeuille bevat evenwel een grote hoeveelheid financiële activa, die een buffer biedt tegen de verslechtering van de overheidsrekeningen.

16. België, Duitsland, Frankrijk, Italië, Hongarije, Luxemburg, Oostenrijk, Polen en Portugal zijn landen met zeer uiteenlopende kenmerken wat hun initiële begrotingssituatie en leeftijdsgerelateerde uitgaven betreft. Voor België, Duitsland en Oostenrijk zullen de kosten van de vergrijzing naar verwachting op of boven het EU-gemiddelde liggen, maar hun initiële begrotingssituaties zijn vrij solide, mits de met de crisis samenhangende verslechtering van hun overheidsrekeningen geen structurele vorm aanneemt. Hoewel een consolidatie op middellange termijn in betere houdbaarheidsindicatoren zou resulteren, zullen hervormingen om de leeftijdsgerelateerde kosten aan te pakken onontkoombaar zijn. Voor België vormt de schuldquote – die wederom oploopt tot meer dan 100% van het bbp – een zware last en een specifiek risico. In Luxemburg zullen de leeftijdsgerelateerde uitgaven naar verwachting de grootste stijging in de gehele EU laten zien; dit risico wordt echter opgevangen door de momenteel lage schuld en de aanzienlijke hoeveelheid financiële activa in het bezit van de overheid.

17. Voor Frankrijk, Italië, Hongarije, Polen en Portugal zouden de langetermijnkosten van de vergrijzing niet bijzonder hoog uitvallen. Als gevolg van hun initiële begrotingssituaties is hun begrotingsbeleid evenwel onhoudbaar, zelfs als een stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven buiten beschouwing worden gelaten. In al deze landen leiden de crisis en de ondersteuning van het herstel tot zeer snel toenemende schuldquoten, waardoor de consolidatiewinsten die de laatste jaren zijn gerealiseerd, snel worden tenietgedaan. Voor Polen geven de projecties een daling van de leeftijdsgerelateerde uitgaven op lange termijn aan omdat voor de pensioenen op kapitaaldekkingsregelingen wordt overgestapt. De verwachte daling van de uitgaven houdt echter ook verband met een forse verlaging van de uitkeringsratio's. Dit kan tot problemen op het gebied van de toereikendheid van pensioenen aanleiding geven en de armoede onder ouderen doen toenemen. Voor Frankrijk is een ambitieuze begrotingsconsolidatie onontbeerlijk zodra het herstel doorzet; een dergelijke consolidatie zal een belangrijke stap betekenen in de richting van een betere houdbaarheid van de overheidsfinanciën. In Portugal heeft de recente pensioenhervorming een belangrijke bijdrage geleverd aan de verbetering van de houdbaarheid; de structurele begrotingssituatie blijft er echter nog zeer onevenwichtig. In het geval van Italië dient zodra het herstel inzet snel tot budgettaire consolidatie te worden overgegaan om een gestage vermindering van de zeer hoge schuldquote[8] te bewerkstelligen. Het geringe houdbaarheidstekort van Hongarije is het gevolg van de pensioenhervorming en de recente begrotingsconsolidatie; de correctie van de structurele onevenwichtigheden in de afgelopen jaren dient echter te worden voortgezet om de schuld te reduceren. Algemeen genomen wordt deze landengroep gekenmerkt door een middelgroot houdbaarheidsrisico op lange termijn.

18. Tsjechië, Cyprus, Ierland, Griekenland, Spanje, Letland, Litouwen, Malta, Nederland, Roemenië, Slovenië, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk hebben houdbaarheidstekorten van meer dan 6% van het bbp. Dit niveau is meer dan dubbel zo hoog in Ierland, Griekenland, Spanje, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk. In bijna al deze landen zijn de houdbaarheidstekorten het gevolg van een zeer grote verwachte stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven, een situatie die in de meeste gevallen nog wordt verergerd door aanzienlijke initiële onevenwichtigheden, waardoor deze landen aan een groter risico op lange termijn zijn blootgesteld. Dit alles wijst erop dat het wegwerken van de tekorten zowel ambitieuze consolidatieprogramma's om de schulden en de tekorten in de komende jaren terug te dringen, als grondige hervormingen van de socialezekerheidsstelsels zal vereisen. Dit is met name het geval voor Griekenland, dat met de op een na grootste stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven in de gehele EU wordt geconfronteerd, terwijl de zeer hoge schuldquote van het land tot nog grotere bezorgdheid omtrent de houdbaarheid aanleiding geeft. Het feit dat de begrotingssituatie en de groei op middellange termijn mogelijk de effecten van de crisis blijven ondervinden, is een ernstige reden tot zorg voor de meeste landen die een groot risico lopen, en met name voor Ierland, Griekenland, Letland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Voor deze landen vormt het vermijden van een zeer snelle stijging van de schuldquoten reeds op middellange termijn een beleidsuitdaging.

19. In vele landen is de houdbaarheid verslechterd in vergelijking met eerdere evaluaties. In vergelijking met de situatie in 2006 zijn de houdbaarheidstekorten in de meeste landen groter geworden; tien daarvan (Ierland, Spanje, Letland, Litouwen, Malta, Nederland, Oostenrijk, Polen, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk) bevinden zich thans dan ook in een hogere risicocategorie. In de landen die het hardst door de crisis zijn geraakt, is de verslechtering van de houdbaarheidstekorten bijzonder ernstig. Dankzij de consolidatie-inspanningen en de pensioenhervormingen behoren Hongarije en Portugal niet langer tot de landengroep die een groter risico loopt, maar tot de landengroep waarvoor er van een middelgroot risico sprake is.

5. HOUDBARE OVERHEIDSFINANCIËN VOOR EEN ECONOMIE IN HERSTEL: BELEIDSUITDAGINGEN

20. De met de crisis samenhangende verslechtering van de overheidsfinanciën en de verwachte stijging van de uitgaven wegens de demografische verandering zijn allebei belangrijke beleidsuitdagingen. Gezien de huidige begrotingssituatie, de voorspelde veranderingen in de structuur van de bevolking en de langetermijnscenario's voor de economische groei, zullen de overheidsschulden van tal van landen aanzienlijke stijgingen te zien geven. Hoewel de rentetarieven momenteel laag zijn, zal de forse toename van de uitgifte van overheidsobligaties niet alleen opwaartse druk op de rente veroorzaken naarmate de economieën uit de crisis komen, maar ook nieuwe investeringen verdringen. De overheidsfinanciën, en onder meer de socialezekerheidsstelsels, hebben de economische en sociale gevolgen van de crisis getemperd. Hoewel het noodzakelijk is de economie te blijven ondersteunen en te vermijden dat een ontluikend herstel in de kiem wordt gesmoord, dienen de in de stabiliteits- en convergentieprogramma's van de lidstaten vervatte maatregelen ter verbetering van de budgettaire houdbaarheid zodra de omstandigheden zulks mogelijk maken kordaat te worden uitgevoerd teneinde een ernstiger correctie in een later stadium te vermijden.

21. Hoge schuldquoten zijn in het verleden vaak gecorrigeerd door een snelle economische groei. Nu de demografische ontwikkelingen de potentiële groei negatief beïnvloeden, zullen productiviteitsbevorderende hervormingen alsmaar belangrijker worden. De combinatie van begrotingsconsolidatie en structurele hervormingen ter ondersteuning van de potentiële groei zal voor een vermindering van de schuldquoten moeten zorgen.

22. Een snelle en onhoudbare stijging van de overheidsschuld in de komende decennia kan worden vermeden. De strategie om zich op de economische gevolgen van de demografische veranderingen voor te bereiden, wordt al toegepast sinds de Europese Raad van Stockholm van 2001. Deze strategie omvat: i) een reductie van het tekort en de schuld; ii) een verhoging van de participatiegraad; en iii) een hervorming van de socialezekerheidsstelsels. De strategie heeft haar nut bewezen en blijft relevant. De macro-economische situatie die door de crisis is teweeggebracht, heeft echter gezorgd voor een verandering van de context, van de wijze waarop een dergelijke strategie kan worden toegepast, van het relatieve gewicht van de componenten ervan en van de vaart die achter de toepassing ervan moet worden gezet. Voordat de crisis toesloeg, waren de drie onderdelen van de strategie opties waaruit elk land kon kiezen, maar nu is elk van deze pijlers voor de meeste EU-landen onontbeerlijk geworden.

23. Het eerste onderdeel van de op het waarborgen van de houdbaarheid gerichte strategie is het terugdringen van de schuld door gezonde onderliggende begrotingssaldi te realiseren en te handhaven. In de tien jaar voor de crisis zijn in diverse landen met succes ambitieuze consolidatie-inspanningen geleverd. De lidstaten die in overeenstemming met het SGP hun MTD's hebben verwezenlijkt, zijn erin geslaagd hun schuldquoten aanzienlijk te verlagen en een verbetering van hun houdbaarheidsindicatoren te bewerkstelligen. Daardoor beschikten zij over nieuwe manoeuvreerruimte om een anticyclisch expansief beleid te voeren wanneer de crisis in de tweede helft van 2008 met volle kracht toesloeg.

24. Als de huidige economische en financiële crisis gewoon te boven wordt gekomen zonder dat een vastberaden consolidatie-inspanning wordt geleverd, zal dit niet voldoende zijn om de houdbaarheid van de overheidsschuld te waarborgen. Uit projecties op basis van een scenario waarbij de groei naar de langetermijntrend van vóór de crisis terugkeert, blijkt dat zonder consolidatie de bruto schuldquote voor de EU als geheel reeds in 2014 100% kan bedragen en daarna verder kan blijven toenemen. Een consolidatie-inspanning van 0,5% van het bbp per jaar totdat de MTD's van de lidstaten worden bereikt[9], zal enkel tot een stabilisatie van de schuldquote rond de 100% van het bbp leiden mocht de groei slechts langzaam naar zijn tendens van vóór de crisis terugkeren. De budgettaire ondersteuning moet weliswaar worden voortgezet totdat het herstel is veiliggesteld, maar het begrotingsbeleid moet geleidelijk worden geheroriënteerd in de richting van het waarborgen van de houdbaarheid.

25. Een snelle vermindering van de schuldquote vereist ook een ordelijke afstoting van de activa die ter ondersteuning van de financiële sector zijn opgebouwd en een efficiënt beheer van de latente verplichtingen[10]. Intrekking van de overheidsmaatregelen ter ondersteuning van de financiële sector is pas mogelijk als de noodzaak om de financiële stabiliteit te handhaven in overeenstemming is gebracht met de middellangetermijndoelstelling om de levensvatbaarheid van de sector en de concurrentie op de markten te herstellen en de belangen van de belastingbetalers te beschermen conform het beleid inzake staatssteun.

26. Het tweede onderdeel van de strategie is de verhoging van de participatiegraad. Structurele hervormingen die er in het bijzonder op gericht zijn een betere werking van de arbeidsmarkten te bewerkstelligen, hebben bijgedragen tot een verhoging van de participatiegraad bij oudere werknemers en vrouwen en aldus tot een verhoging van het groeipotentieel. Met de verhoging van de participatiegraden vóór het losbarsten van de crisis was reeds een belangrijke stap gezet in de richting van een betere houdbaarheid, doordat het effect van een vermindering van de beroepsbevolking op de groei ten dele ongedaan werd gemaakt. Thans komt het erop aan om bij een dalende werkgelegenheid en een stijgende werkloosheid te vermijden dat de conjuncturele werkloosheid een permanent karakter aanneemt, dat de langdurige werkloosheid een toename te zien geeft en dat de participatiegraden gaan teruglopen. Er heerst een brede consensus over een reeks Europese beginselen[11] om het effect van de crisis te verzachten, een blijvend herstel tot stand te brengen en de potentiële groei op langere termijn naar een hoger peil te tillen: het is zaak prioriteit te geven aan maatregelen die erop gericht zijn de kosten van de aanpassing te reduceren en de transitie op de arbeidsmarkt te bespoedigen. Er moet sprake zijn van een synergie tussen het beleid en de sociale doelstelling om het inkomen van de meest kansarme burgers te ondersteunen, hetgeen op zich de totale vraag zal helpen stimuleren. Kortetermijnbeleid om de crisis te bezweren, mag niet indruisen tegen hervormingsstrategieën op lange termijn, zoals onder meer de tenuitvoerlegging van de flexizekerheidsbeginselen in het kader van de Lissabonstrategie. Lidstaten dienen met name af te zien van het hanteren van beleidsmaatregelen zoals vervroegde uittredingsregelingen om het effect van een hogere werkloosheid en industriële herstructureringen te temperen. In de landen van het eurogebied zou het voeren van een dergelijk arbeidsmarktbeleid tevens de structurele aanpassing vergemakkelijken: door het effect ervan op de loonkosten per eenheid product zouden met name de grote verschillen qua extern concurrentievermogen worden aangepakt.

27. Een belangrijke les die uit eerdere financiële crises kan worden getrokken, is dat er naar alle waarschijnlijkheid sprake zal zijn van een negatief effect op de potentiële groei en nood aan structurele aanpassingen, reallocaties en innovatie om dit effect tegen te gaan. Voor structurele hervormingen is derhalve een cruciale rol weggelegd in een algemene strategie die ten doel heeft de economieën weer op weg te zetten naar een duurzame groei en houdbare overheidsfinanciën. De hervormingsprogramma's ter bevordering van de potentiële groei moeten weliswaar op de specifieke omstandigheden in elk land worden toegesneden, maar moeten tevens niet alleen de bovengenoemde maatregelen ter verbetering van de werking van de arbeidsmarkten en tot verhoging van de participatiegraden omvatten, maar ook voorzien in een optimale benutting van de interne markt, hervormingen met het oog op een betere werking van de EU-kennisdriehoek van onderwijs, O&O en innovatie welke technologische ontwikkeling en productiviteitsgroei in de hand werken, en inspanningen met betrekking tot groene technologieën.

28. Ook hervormingen van de socialezekerheidsstelsels – het derde element van de strategie – zijn noodzakelijk. Voor tal van lidstaten zijn de primaire overschotten die vereist zouden zijn om de schuld terug te dringen en een volledige vooruitfinanciering van de leeftijdsgerelateerde kosten te garanderen, onrealistisch groot. Deze primaire overschotten liggen ver boven de historische niveaus die voordien in de EU-landen zijn opgetekend en zouden gedurende zeer lange tijd moeten worden geboekt.

29. De voornaamste beleidshefboom om de houdbaarheid te verzekeren, bestaat in het hervormen van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg. Wat pensioenen betreft, zijn er verschillende hervormingsmogelijkheden. Sommige daarvan zijn reeds in praktijk gebracht of worden door diverse landen overwogen. Deze mogelijkheden lopen uiteen van wijzigingen in de regels voor het opbouwen van pensioenrechten tot een betere koppeling van de tijdens het beroepsleven betaalde premies en de pensioenen, een verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd, een verstrenging van de voorwaarden om voor een pensioen in aanmerking te komen, en de afschaffing van prikkels om vervroegd uit te treden. In diverse landen worden toekomstige gepensioneerden ertoe aangemoedigd hun overheidspensioenen aan te vullen met eigen spaargelden en met op basis van kapitaaldekking gefinancierde oudedagsvoorzieningen. De ontwikkelingen op de financiële markten ten tijde van de crisis hebben evenwel de risico's aan het licht gebracht die aan de verschuiving van een groot deel van de pensioenvoorziening naar particulier beheerde regelingen met kapitaaldekking verbonden zijn, en hebben de politieke en maatschappelijke steun voor hervormingen waarbij een groot deel van de pensioenen aan marktschommelingen wordt overgeleverd, enigszins doen bekoelen. De Commissie zal met de Raad en de lidstaten blijven samenwerken om lessen te trekken op het gebied van de vormgeving van regelingen met kapitaaldekking en de beoogde begunstigden teneinde een adequate en betaalbare particuliere pensioenvoorziening te verzekeren. Elk land zal voor zichzelf moeten uitmaken welke hervormingen het best aan zijn specifieke kenmerken en maatschappelijke voorkeuren beantwoorden, waarbij het tevens raadzaam is dat een consensus wordt bereikt over de wijze waarop deze hervormingen zullen worden doorgevoerd. Diverse lidstaten denken aan een verhoging van de effectieve pensioenleeftijd om met de verlenging van de levensduur rekening te houden; een dergelijke maatregel verdient door meerdere landen te worden overwogen. Naast bezuinigingen op de overheidsuitgaven over een middellange- à langetermijnhorizon dient een verhoging van de wettelijke en effectieve pensioenleeftijd te worden overwogen omdat zulks bijdraagt tot een toename van de beroepsbevolking en tot een ombuiging van de daling van de potentiële productie. Bovendien zal van de verlenging van het beroepsleven en van de daarmee samenhangende opbouw van extra pensioenrechten een gunstig effect op het inkomen van gepensioneerden uitgaan.

30. Op lange termijn wordt een enorme toename van de uitgaven voor gezondheidszorg verwacht, hetgeen op zich al een risico voor de houdbaarheid inhoudt. Gezien de complexe en vrijwel onvoorspelbare mechanismen van de vooruitgang in de medische technologie, die voor een aanzienlijk deel van de uitgavenstijging verantwoordelijk zijn geweest, kunnen de projecties de toekomstige uitgaven zelfs nog onderschatten. In sommige landen is bovendien zowel een kwantitatieve als een kwalitatieve verbetering van de gezondheidsdiensten noodzakelijk, alsook een uitbreiding van de reikwijdte van de formele langdurige verzorging van ouderen, waardoor de overheidsfinanciën onder nog grotere druk kunnen komen te staan. Gezien het multidimensionele karakter ervan moet bij een hervorming van de gezondheidszorg rekening worden gehouden met de volgende complexe kwesties: de wijzen waarop het gezondheidszorgstelsel efficiënter kan worden gemaakt; de middelen bestemd voor preventieve en curatieve geneeskunde; het opnemen van de uitdaging om het aantal gezondheidswerkers op peil te houden; het financieringsevenwicht tussen patiënten, overheidsector en particuliere verzekeraars; de mate van concurrentie tussen zorgverleners; een effectieve evaluatie en een doeltreffend beheer van de technologie teneinde de efficiëntie te bevorderen, een dienstverlening van goede kwaliteit te waarborgen en tegelijkertijd de kosten te rationaliseren; en ethische kwesties zoals toegankelijkheid van dure behandelingen.

31. Aangezien de openbare middelen schaars zijn, is een kwaliteitsverhoging van de overheidsfinanciën onontbeerlijk. Een modernisatie van de openbare diensten en een vermindering van de niet-productieve uitgaven helpen schuldstijgingen om te buigen, maken middelen vrij om in groeibevorderende gebieden (zoals onderwijs, onderzoek en innovatie) en andere beleidsterreinen (in de maatschappelijke, ecologische en gezondheidssfeer) te investeren en versterken de prikkels voor het verhogen van het productievermogen van de economie. Bij een begrotingsconsolidatie door middel van het verhogen van de inkomsten dient rekening te worden gehouden met stimulerende effecten, efficiëntie en concurrentievermogen, en moet het accent worden gelegd op maatregelen waarvan zo weinig mogelijk verstorende effecten uitgaan (met name op arbeidsparticipatie en kapitaalopbouw) en die tegelijkertijd tot de verwezenlijking van andere doelstellingen bijdragen (bv. groene belastingen).

6. CONCLUSIE

32. De beschikbare langetermijnprognoses wijzen uit dat als geen ambitieuze inspanningen bij het consolideren van de overheidsrekeningen en het doorvoeren van structurele hervormingen worden geleverd, de uitgaven voor zowel rentelasten en pensioenen als gezondheidszorg en langdurige zorg de komende decennia ondraaglijke stijgingen te zien zullen geven. Toenemende overheidsuitgaven en het vooruitzicht van een alsmaar verder oplopende schuld zullen een hinderpaal vormen voor een duurzaam en langdurig herstel en een evenwichtige economische groei.

33. Een succesvolle budgettaire expansie om een recessie tegen te gaan en het realiseren van de budgettaire houdbaarheid op langere termijn zijn geen onverenigbare doelstellingen. Begrotingsmaatregelen ter versterking van het vertrouwen en ter ondersteuning van de vraag kunnen alleen succes opleveren als zij door de markten en de publieke opinie worden gezien als tijdelijke maatregelen die verenigbaar zijn met de houdbaarheid op lange termijn. Als economische subjecten echter een langdurige toename van de schuld verwachten, zal budgettaire ondersteuning geen zoden aan de dijk zetten en kan zij zelfs een averechts effect gaan sorteren, vooral wanneer het hoogtepunt van de crisis voorbij is en een herstelfase is ingezet.

34. Ervaringen uit het verleden hebben geleerd dat crises de noodzaak en hoogdringendheid van structurele hervormingen aantonen en daardoor regeringen een kans bieden om beslissende doorbraken bij structurele hervormingen te realiseren. Thans komt het erop aan budgettaire exitstrategieën gericht op de verwezenlijking van ambitieuze en realistische middellangetermijndoelstellingen uit te stippelen en deze op een gecoördineerde wijze ten uitvoer te leggen zodra het herstel vaste voet krijgt, waarbij rekening moet worden gehouden met de specifieke situaties waarin individuele landen verkeren. Om de vereiste hervormingen te ondersteunen en de geloofwaardigheid van de begrotingsaanpassing – die onvermijdelijk een aantal jaren in beslag zal nemen – in de hand te werken, kunnen de lidstaten zich ook verplicht zien hun eigen stabiliteitsbevorderende institutionele regelingen verder uit te bouwen. In het kader van het stabiliteits- en groeipact dient aan de houdbaarheid van de schuld een zeer prominente en uitdrukkelijke rol in de toezichtprocedures te worden toebedeeld.

35. Het is tegen de achtergrond van de houdbaarheidsuitdaging en van de noodzaak het ontluikende herstel te ondersteunen dat de Commissie de landen waar momenteel van een buitensporig tekort sprake is, heeft aanbevolen de bestaande onevenwichtigheden te corrigeren. Het is ook vanuit dit perspectief dat de lidstaten in hun stabiliteits- en convergentieprogramma's op ambitieuze en realistische doelstellingen dienen te mikken. Het is met name de bedoeling dat in deze programma's de aandacht in het bijzonder uitgaat naar strategieën die op het handhaven van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën zijn gericht.

[1] "Long-Term Sustainability of Public Finances in the EU", European Economy , 4/2006 en Commissiemededeling COM(2006) 574 definitief van 12.10.2006.

[2] "Houdbaarheid van de overheidsfinanciën" - Conclusies van de Raad, 7 november 2006.

[3] Informele bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders van de EU, "Gezamenlijk standpunt voor de top van de G-20 in Pittsburgh", Brussel 17 september 2009.

[4] "Een Europees economisch herstelplan", mededeling van de Commissie aan de Europese Raad – COM(2008) 800 van 26.11.2008.

[5] "2009 Ageing Report, joint report of the Commission and the EPC", European Economy , 2, en de Commissiemededeling met als titel "Opvangen van de gevolgen van de vergrijzing in de EU (Vergrijzingsverslag 2009)" – COM(2009) 180 van 21.4.2009.

[6] Bij de houdbaarheidsindicatoren wordt ervan uitgegaan dat de leeftijdsgerelateerde uitgaven (pensioenen, gezondheidszorg, langdurige zorg, werkloosheid en onderwijs) zich zullen ontwikkelen in overeenstemming met de demografische projecties en dat de ontvangsten en de overige primaire uitgaven als percentage van het bbp constant zullen blijven.

[7] In het begeleidende verslag worden de gehanteerde methoden en de verschillende alternatieve scenario's in detail toegelicht.

[8] Deze zou eind 2010 meer dan 116% van het bbp belopen – de hoogste quote sinds de invoering van de euro.

[9] Dit is het referentietempo voor de consolidatie in het kader van het SGP.

[10] Afgegeven garanties voor obligaties of leningen van banken, special purpose vehicles ("bad banks") en andere entiteiten.

[11] "Op weg naar Europees herstel", Commissiemededeling aan de Europese Voorjaarsraad – COM(2009) 114 van 4.3.2009.