NL Publicatieblad van de Europese Unie C 282/32

SPECIAAL VERSLAG Nr. 8/2006

Succesvolle oogst?

De doeltreffendheid van de EU-steun voor operationele programma's van groente- en fruittelers

vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2006/C 282/02)

INHOUD

I-XI SAMENVATTING

1-18 INLEIDING

1-3 Doelstelling van de steunregeling: aanpassing aan de veranderende marktsituatie

4-8 Reikwijdte en aanpak van de controle

9-12 Telersverenigingen

13-18 Steun voor operationele programma's

19-63 DEEL I: DOELTREFFENDHEID VAN OPERATIONELE PROGRAMMA'S

20-49 Is de steunregeling zodanig ten uitvoer gelegd dat gewaarborgd is dat operationele programma's waarschijnlijk doeltreffend zijn?

20-23 Controles van de Commissie om te waarborgen dat de lidstaten de EU-steun toekennen volgens de beginselen van goed financieel beheer

24-49 Tenuitvoerlegging van steunregeling door de lidstaten

50-59 Waren de in het kader van operationele programma's gefinancierde maatregelen doeltreffend?

51-52 Beoordelingen van operationele programma's door telersverenigingen (eindverslagen)

53-59 Steekproef van in operationele programma's opgenomen acties

60-63 Conclusies over de doelmatigheid van operationele programma's

64-86 DEEL II: VOORUITGANG GEBOEKT DOOR TELERSVERENIGINGEN

65-86 Hebben telersverenigingen voortgang gemaakt bij de verwezenlijking van de aan de steunregeling verbonden doelstellingen?

66-68 Steekproef van telersverenigingen

69-86 Gegevens van de Commissie over telersverenigingen

87-93 CONCLUSIES

87-90 De doeltreffendheid van operationele programma's

91-93 Vooruitgang geboekt door telersverenigingen

94-100 AANBEVELINGEN

95-96 Maak de steun voor operationele programma's eenvoudiger en doeltreffender

97-98 Zorg voor een gerichter beleid teneinde de algemene doelstellingen van concentratie en aanpassing te verwezenlijken

99-100 Stel vragen bij het beleid dat op stimulering van telersverenigingen is gericht

Bijlage: Controlecriteria voor de goedkeuring van doeltreffende operationele programma's

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

I. In 1996 werd een nieuw beleid ingevoerd om groente- en fruittelers te ondersteunen bij de aanpassing aan de veranderende marktsituatie. Er werd steun geboden ten belope van 50 % van de kosten van de maatregelen die telers namen in het kader van operationele programma's, die onder meer waren gericht op verbetering van de productkwaliteit, verlaging van de productiekosten en milieuvriendelijke praktijken. De steun is uitsluitend beschikbaar voor groepen van telers die hun productie collectief op de markt brengen vanuit „telersverenigingen”. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het goedkeuren van de operationele programma's en het betalen van de steun. In 2004 bedroeg de steun 500 miljoen euro.

II. De Rekenkamer controleerde de doeltreffendheid van deze steunregeling hoofdzakelijk aan de hand van een aselecte steekproef van 30 operationele programma's in acht lidstaten en op grond van een beoordeling van gegevens van de Commissie.

III. De lidstaten baseerden hun besluiten tot goedkeuring van operationele programma's op de aard van de geplande uitgaven, zonder daarbij de te verwachten doeltreffendheid van de voorgestelde maatregelen in aanmerking te nemen. Formeel zijn de krachtens de verordeningen vereiste programmeringselementen nageleefd, tegen aanzienlijke kosten en zonder echte baten. De subsidiabiliteitscriteria voor uitgaven waren niet duidelijk, waardoor onzekerheid ontstond.

IV. De Commissie toetst de subsidiabiliteit van uitgaven voor operationele programma's, maar heeft niet gecontroleerd of de door de lidstaten gevolgde procedures ter goedkeuring van de operationele programma's waarborgen dat de uitgaven waarschijnlijk doeltreffend zijn. Zij heeft de doeltreffendheid van de operationele programma's niet in het oog gehouden en evenmin het beleid beoordeeld.

V. Over het geheel genomen hebben de operationele programma's geleid tot voortgang bij de verwezenlijking van de in de verordening van de Raad vervatte doelstellingen. Bijna de helft van de gefinancierde acties zorgde ten opzichte van de uitgangssituatie van de telersverenigingen voor significante vooruitgang in de richting van ten minste één van de elf doelstellingen, en kan derhalve als doeltreffend worden beschouwd. De doeltreffendheid van de meeste acties was echter gering, in de zin dat zij niet leidde tot significante vooruitgang ten opzichte van de uitgangssituatie van de telersverenigingen.

VI. De telersverenigingen in de steekproef hadden voortgang gemaakt bij de verwezenlijking van het merendeel van de aan het beleid verbonden doelstellingen. De Commissie beschikt echter niet over informatie over de verwezenlijking van deze doelstellingen op Europees niveau, op twee uitzonderingen na, namelijk het uit de markt nemen van productieoverschotten (dit is afgenomen) en de concentratie van het aanbod.

VII. Als de huidige trends doorzetten, wordt het doel van de Commissie, namelijk dat 60 % van het aanbod tegen 2013 geconcentreerd zal zijn in de telersverenigingen, niet gehaald. De telersverenigingen zijn goed voor slechts een derde van de groente- en fruitproductie van de EU en hun groei verliep trager dan die van de sector als geheel.

VIII. De Rekenkamer meent dat de Commissie de baten in overweging dient te nemen van alternatieve benaderingen om de regeling te vereenvoudigen, de kosten ervan te verminderen en de doeltreffendheid van de steun te verbeteren. De Commissie dient te overwegen of dit wellicht het best kan worden bereikt door de in het kader van de regeling gevolgde procedures en regels voor de subsidiabiliteit van uitgaven af te stemmen op die van de investeringsmaatregelen voor plattelandsontwikkeling.

IX. Welke aanpak ook wordt gevolgd, de Commissie dient de doeltreffendheid van de steun beter in het oog te houden en de geplande beoordelingsstudie in 2009 te gebruiken om vast te stellen waarom de telersverenigingen relatief minder vooruitgang boeken, met name in de lidstaten waarin de sector groente en fruit goed is voor het grootste deel van de landbouwproductie.

X. Indien de beoordeling uitwijst dat telersverenigingen een doeltreffend mechanisme zijn voor de versterking van de positie van de telers in deze lidstaten, dient het beleid beter op de verwezenlijking van dit doel te worden toegesneden.

XI. Indien de Commissie daarentegen niet kan aantonen dat de concentratie van het aanbod bij telersverenigingen echte baten oplevert, dient zij zich op dit mechanisme voor de ondersteuning van de groente- en fruittelers in de EU te beraden.

INLEIDING

Doelstelling van de steunregeling: aanpassing aan de veranderende marktsituatie

1. Toen de EU zich in de jaren negentig gesteld zag voor een veranderende groente- en fruitmarkt, die andere producten en meer kwaliteitsgaranties en milieunormen vereiste, voerde zij een nieuwe steunregeling in om telers te helpen zich aan deze behoefte aan te passen. Het betrof de hierna beschreven steun voor „operationele programma's”. Tezelfdertijd werd het mes gezet in de traditionele steun voor het uit de markt nemen van waar (1), hetgeen de telers in de EU eveneens aanzette tot marktgerichte productie.

2. De marktsituatie veranderde tevens door de toenemende dominantie van een paar grote groepen voor detailhandel en distributie. De EU versterkte hierop het sinds de jaren zestig gevolgde beleid dat de vorming van groepen telers — de zogeheten telersverenigingen — stimuleert met het oog op schaalvoordelen en een sterkere marktpositie.

3. Deze bundeling (of concentratie) van het aanbod werd gestimuleerd door het lidmaatschap van een telersvereniging als voorwaarde te stellen voor de ontvangst van de nieuwe steun voor operationele programma's. Niet bij een telersvereniging aangesloten groente- en fruittelers kwamen niet in aanmerking voor de EU-steun. Dit zette telers aan tot oprichting van of aansluiting bij een telersvereniging. Tezelfdertijd stelde de EU scherpere eisen aan de telersverenigingen om ervoor te zorgen dat zij erin zouden slagen, het aanbod te concentreren.

Tekstvak 1Het idee van „intelligente steun” sprak een directeur van een bezochte telersvereniging bijzonder aan. De EU verstrekt telers geen steun meer voor de vernietiging van hun onverkoopbare groente- en fruitoverschotten. Thans subsidieert de EU maatregelen die de telers zelf nemen om hun productie af te stemmen op de kwantiteit en kwaliteit waar vraag naar is.

Tekstvak 2„Succesvolle oogst?”: De steun is omzetgerelateerd, dus hoe meer telersverenigingen omzetten, des te meer steun zij krijgen voor de financiering van aanpassing. Dit succes moet andere telers weer stimuleren tot de oprichting van of aansluiting bij telersverenigingen, hetgeen leidt tot een sterkere onderhandelingspositie en een hogere omzet, en bijgevolg tot meer steun voor verdere aanpassing…

Reikwijdte en aanpak van de controle

4. De Rekenkamer heeft de resultaten van haar vorige controle van de groente- en fruitsector gerapporteerd in het jaarverslag over 2000 (2). Indertijd waren er weinig operationele programma's afgerond, waardoor niet duidelijk was of de steun op lange termijn doeltreffend was. In het verslag werden evenwel tekortkomingen in het beheer van de regeling door de lidstaten gemeld, die de doeltreffendheid van de steun hadden beperkt. De doelstelling van de onderhavige controle was dan ook, de doeltreffendheid van de steunregeling voor operationele programma's te beoordelen.

5. Doeltreffendheid betekent volgens het Financieel Reglement van de EU (3)„dat de gestelde doelen en de beoogde resultaten worden bereikt”. Aangezien de voor de steunregeling voor operationele programma's gestelde doelen precies noch gekwantificeerd zijn, wordt doeltreffendheid in het kader van deze controle opgevat als het maken van voortgang bij de verwezenlijking van deze doelstellingen.

6. Bij deze controle stonden de volgende vragen centraal: i) is de steunregeling zodanig uitgevoerd dat gewaarborgd is dat operationele programma's waarschijnlijk doeltreffend zijn? ii) waren de in het kader van de operationele programma's gefinancierde maatregelen doeltreffend? iii) hebben telersverenigingen voortgang gemaakt bij de verwezenlijking van de aan de steunregeling verbonden doelstellingen?

7. De controle-aanpak bestond uit: i) het beoordelen van de door de Commissie en de lidstaten vastgestelde procedures voor de tenuitvoerlegging van het beleid; ii) het toetsen van de doeltreffendheid van een steekproef van acties in het kader van het operationele programma, en iii) het onderzoeken van een steekproef van telersverenigingen en gegevens van de Commissie op EU-niveau teneinde bewijs te verkrijgen dat de telersverenigingen voortgang hebben gemaakt met het verwezenlijken van de beleidsdoelstellingen.

8. Het controlewerk ter plaatse werd in 2005 verricht aan de hand van een steekproef van 30 operationele programma's die in 2003 en 2004 waren afgerond in acht lidstaten, te weten Griekenland, Spanje, Frankrijk, Ierland, Italië, Nederland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk. Telersverenigingen in de nieuwe lidstaten zijn niet in de controle opgenomen, aangezien zij ten tijde van de controle nog geen operationele programma's hadden afgerond.

Telersverenigingen

9. Een telersvereniging is een groep telers die samenwerken om hun marktpositie te verbeteren. Dikwijls gaat het om coöperaties, maar het kunnen ook groepen van particulieren of van ondernemingen zijn. De in de EU-verordeningen vermelde voorwaarden (4) zijn een ledental van ten minste vijf en een minimumomzet van 100 000 euro. Telersverenigingen dienen de middelen te verschaffen voor de opslag, verpakking en afzet van de productie van hun leden. Ook dienen zij in staat te zijn, hun productie te plannen en aan te passen, alsmede ecologisch verantwoorde teelt- en afvalbeheerpraktijken te bevorderen.

10. Nieuwe telersverenigingen kunnen gedurende een periode van vijf jaar over een startsteun beschikken voor het opzetten en aanschaffen van de faciliteiten die nodig zijn om te voldoen aan de EU-voorwaarden. Na de oprichting controleren de lidstaten of de telersverenigingen nog aan deze voorwaarden voldoen, hoewel hiervoor geen verdere steun beschikbaar is. In beginsel ondersteunt de EU de administratieve, bedrijfs- en productiekosten van telersverenigingen niet (5).

11. Er zijn circa 1 500 telersverenigingen in 14 lidstaten (6) (grafiek 1). De telersverenigingen zijn zeer divers van grootte en aard (grafiek 2). Gedurende deze controle bezocht de Rekenkamer vijgentelers in Griekenland, champignonkwekers in Ierland, een citruscoöperatie in Portugal en tomatentelers van Spanje tot Nederland. Sommige verenigingen telden minder dan tien leden, één in appels gespecialiseerde vereniging in Italië had 5 800 leden. Eén telersvereniging bestond uit 14 ondernemingen met een gemiddelde omzet van 2,6 miljoen euro; een andere vereniging was een coöperatie van 800 deeltijdtelers met een gemiddelde productie van slechts 600 euro. De gemiddelde telersvereniging in de EU had in 2003 een omzet van 9 miljoen euro en meer dan 300 leden.

12. Groente en fruit is naar productiewaarde de grootste landbouwsector in de EU-15. De sector is met name van belang voor de landbouweconomie van Griekenland, Spanje, Italië en Portugal, waar zij meer dan 25 % van de waarde van de landbouwproductie vertegenwoordigt. Spanje, Frankrijk en Italië zijn samen goed voor 70 % van de waarde van de groente- en fruitproductie in de EU. Ongeveer een derde van hun productie werd in 2004 verhandeld door telersverenigingen. In Nederland, België en Ierland was het door telersverenigingen verhandelde aandeel van de groente- en fruitproductie veel groter, namelijk zo'n 80 %, terwijl het in Griekenland 13 %, en in Portugal 6 % bedroeg (grafiek 3).

Steun voor operationele programma's

13. Telersverenigingen die aan de in paragraaf 9 vermelde voorwaarden voldoen, kunnen steun aanvragen voor een „operationeel programma”. Dit is een pakket maatregelen dat een telersvereniging ten uitvoer legt om de productie van haar leden af te stemmen op de marktvraag en haar marktpositie te versterken (tekstvak 3). De specifieke doelstellingen die met de maatregelen dienen te worden verwezenlijkt, zijn vervat in de verordening van de Raad (7) (tekstvak 4). Het programma wordt opgesteld door de telersvereniging en goedgekeurd door de lidstaat, die jaarlijks EU-steun uitbetaalt ter hoogte van 50 % van de bij de tenuitvoerlegging van het programma door de telersvereniging gemaakte kosten. Een operationeel programma duurt drie tot vijf jaar en aan het eind van de periode mag de telersvereniging steun aanvragen voor een nieuw programma. Er geldt per jaar een maximumsteunpercentage van 4,1 % van de omzet van de telersvereniging.

14. Meer dan 70 % van de telersverenigingen heeft een operationeel programma en in 2004 beliep de steun 500 miljoen euro. Dit kwam neer op 3 % van de omzet van de telersverenigingen en op circa 1 % van de totale waarde van de groente- en fruitproductie van de EU. Thans wordt veel meer gebruikgemaakt van de steun dan bij de invoering ervan in 1997, terwijl de steun voor het uit de markt nemen van productieoverschotten is verminderd (zie grafiek 4). De grafiek geeft ook de op productievolume gebaseerde steun voor verwerking weer die via telersverenigingen aan tomaten- en fruitkwekers is betaald. Tekstvak 3Typische inhoud van een operationeel programma — aanschaf van sorteer- en verpakkingsmachines; — aanstelling van personeel voor kwaliteitscontrole en marketing; — investeringen in irrigatiesystemen en kassen; — aan telers verstrekte subsidies voor nieuwe aanplant van fruitbomen; — kosten van natuurlijke technieken ter bestrijding van ongedierte en ziekte. Tekstvak 4De elf doelstellingen van de operationele programma's — zorgen voor planning en afstemming op de vraag van de productie, met name wat betreft kwaliteit en kwantiteit; — bevorderen van de concentratie van het aanbod en op de markt brengen van de producten van de aangesloten telers; — verlagen van productiekosten en — stabiliseren van de producentenprijzen; — bevorderen van milieuvriendelijke teeltpraktijken, productietechnieken en afvalbeheerpraktijken; — verbeteren van de productkwaliteit; — verhogen van handelswaarde van producten; — verbruikersgerichte productpromotie; — opzetten van biologische productlijnen; — bevorderen van geïntegreerde of andere milieuvriendelijke productiemethoden; — minder uit de markt nemen.

15. De tenuitvoerlegging van de steunregeling geschiedt, zoals gebruikelijk, op basis van gedeeld beheer, waarbij de lidstaten gedetailleerde regels volgen die door de Commissie in het kader van de Raadsverordening zijn vastgesteld. Zij dienen met de Commissie samen te werken om te verzekeren dat de steun wordt verleend volgens de beginselen van goed financieel beheer: zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid.

16. Krachtens de uitvoeringsverordening van de Commissie (8) dienen de telersverenigingen in hun operationeel programma het volgende te beschrijven: — hun uitgangssituatie, met name wat productie, afzet en uitrusting betreft; — de doelstellingen van het programma, rekening houdend met de handelsvooruitzichten; en — de concrete maatregelen of acties die worden voorgesteld om deze doelstellingen te verwezenlijken.

17. Het staat telersverenigingen vrij, in het kader van een operationeel programma maatregelen voor te stellen die bij hun specifieke situatie aansluiten, mits de programma's betrekking hebben op „meerdere” van de in de verordening van de Raad vervatte doelstellingen (zie tekstvak 4). Om de feedback-cyclus te sluiten, dienen telersverenigingen aan het eind van het programma aan de lidstaat te rapporteren in hoeverre zij hun doelstellingen hebben verwezenlijkt en welke lessen er voor hun volgende programma moeten worden getrokken. Dit door de telersverenigingen te volgen programmeringsmodel is weergegeven in grafiek 5.

18. In de verordening van de Commissie zijn tevens een aantal controles vastgesteld waaraan de lidstaten voorgestelde operationele programma's moeten onderwerpen: — controle van de uitgangssituatie van de telersvereniging, alsmede van de doelstellingen van het operationele programma; — controleren of de doelstellingen van het operationele programma overeenstemmen met die in de verordening van de Raad; — controleren of het voorgestelde operationele programma economisch coherent is en uit het oogpunt van technische kwaliteit voldoet, en of de ramingen deugdelijk zijn. Krachtens de verordening moeten de lidstaten het programma vervolgens goedkeuren, laten wijzigen, of afkeuren.

DEEL I: DOELTREFFENDHEID VAN OPERATIONELE PROGRAMMA'S

19. Zoals hierboven is beschreven, zijn de lidstaten en de Commissie gezamenlijk verantwoordelijk voor de doeltreffendheid van de steunregeling: de steun dient te worden gebruikt om voortgang te maken bij de verwezenlijking van de elf doelstellingen die de Raad voor operationele programma's heeft bepaald. In dit deel van het verslag wordt eerst nagegaan of de wijze waarop de Commissie en de lidstaten de steunregeling ten uitvoer hebben gelegd de doeltreffendheid heeft bevorderd, en in het bijzonder of het „programmeringsmodel” functioneerde zoals bedoeld. Vervolgens wordt een steekproef van operationele programma's beoordeeld om te bepalen of de gefinancierde maatregelen hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de regeling.

Is de steunregeling zodanig ten uitvoer gelegd dat gewaarborgd is dat operationele programma's waarschijnlijk doeltreffend zijn?

Controles van de Commissie om te waarborgen dat de lidstaten de EU-steun toekennen volgens de beginselen van goed financieel beheer

20. De lidstaten keuren de door de telersverenigingen voorgestelde operationele programma's goed, maar krachtens het Verdrag berust de eindverantwoordelijkheid voor het financieel beheer van de EU-begroting bij de Commissie, die toezicht houdt op de lidstaten.

21. In het kader van de procedure ter goedkeuring van de rekeningen bezoekt de Commissie lidstaten om te controleren of de steunbetalingen overeenkomstig de communautaire regelgeving zijn verricht. De verordening van de Raad voorziet tevens in de oprichting van een korps van specifieke controleurs voor de groente- en fruitmarkt; dit korps heeft onder meer tot taak, te zorgen voor een eenvormige toepassing van de regels in heel de EU. In de praktijk zijn dit dezelfde ambtenaren die de uitgaven controleren met het oog op de goedkeuring van de rekeningen.

22. In vergelijking met andere EU-strategieën op landbouwgebied wordt bij de steunregeling voor operationele programma's een groter beroep gedaan op het beoordelingsvermogen van de lidstaten: zij moeten beslissen of zij de in een operationeel programma voorgestelde maatregelen goedkeuren, afwijzen of laten wijzigen. Maar sinds de eerste controles van de door de lidstaten gevolgde procedures in 1997 en 1998 is bij de controles van de Commissie in het bijzonder gekeken naar de criteria waaraan uitgaven moeten voldoen om voor financiering in aanmerking te komen, en is niet gecontroleerd of de in paragraaf 18 genoemde procedures van de lidstaten voor goedkeuring van en toezicht op operationele programma's waarborgen dat de operationele programma's waarschijnlijk doeltreffend zijn.

23. Terwijl de Commissie de subsidiabiliteit van de door de lidstaten betaalde steun dus heeft gecontroleerd in verband met de goedkeuring van de rekeningen, heeft zij niet gecontroleerd of deze steun is toegekend overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer, met name dat van doeltreffendheid.

Tenuitvoerlegging van steunregeling door de lidstaten

Nadere gegevens over de controle in de lidstaten

24. Gelet op de sleutelrol van de lidstaten bij de goedkeuring van operationele programma's heeft de Rekenkamer de procedures gecontroleerd die in alle 14 betrokken lidstaten worden toegepast (tekstvak 5). Aangezien de tenuitvoerlegging van de regeling in een aantal lidstaten is gedecentraliseerd, werden de procedures tevens gecontroleerd bij nog eens 19 regionale en lokale overheden in Italië, Spanje, Frankrijk en Griekenland.

25. De uitvoeringsverordening schrijft de lidstaten voor, een aantal controles te verrichten, maar geeft niet aan hoe dit dient te geschieden. Door deze flexibiliteit kunnen de lidstaten de organisatie van de procedures op hun eigen context afstemmen. Derhalve heeft elke overheid de regeling weer anders ten uitvoer gelegd en zijn de onderstaande bevindingen niet gelijkelijk van toepassing op alle lidstaten (9).

Tekstvak 5Nadere gegevens over de controle in de lidstatenDe controle van de procedures van de lidstaten was gebaseerd op een aselecte steekproef van 30 in 2003 en 2004 afgeronde operationele programma's. Bezocht werden de voor de goedkeuring van deze programma's verantwoordelijke diensten van de lidstaten en de betrokken telersverenigingen. Aantal geselecteerde operationele programma's Spanje 11 Portugal 2 Frankrijk 8 Verenigd Koninkrijk 1 Italië 4 Nederland 1 Griekenland 2 Ierland 1 De geselecteerde operationele programma's werden tussen 1998 en 2001 door de lidstaten goedgekeurd. Om voldoende bewijs te verkrijgen en te waarborgen dat de bevindingen nog relevant waren, werd voor nog eens 94 operationele programma's en 103 beoordelingsverslagen documentatie uit de periode 1998-2005 onderzocht. Deze werden willekeurig geselecteerd bij autoriteiten van de bezochte lidstaten.De in de andere zes lidstaten gevolgde procedures werden onderworpen aan een beperkter controle aan de hand van een vragenlijst en een controle op basis van stukken betreffende willekeurig geselecteerde operationele programma's.

Criteria voor de beoordeling van de tenuitvoerlegging van het programmeringsmodel

26. Om te voldoen aan de vereisten van goed financieel beheer moeten de lidstaten de beginselen zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid toepassen bij de besluitvorming over de goedkeuring van een operationeel programma, waarmee EU-steun wordt toegekend.

27. Wil steun doeltreffend zijn, dan dient elke gefinancierde actie in het programma effect te sorteren: de actie dient bij te dragen tot de verwezenlijking van een of meer van de elf doelstellingen uit de verordening van de Raad. Derhalve dienen de lidstaten het besluit om een operationeel programma goed te keuren, af te wijzen of er wijzigingen in te laten aanbrengen, te baseren op de vraag of de telersvereniging genoegzaam heeft aangetoond dat de voorgestelde acties waarschijnlijk tot de verwezenlijking van deze doelstellingen zullen leiden.

28. Lidstaten hebben gedetailleerde informatie van de telersverenigingen nodig om hun besluiten tot toekenning van steun in deze zin te kunnen onderbouwen. Zij moeten per doelstelling de uitgangssituatie van de telersvereniging kennen en weten welke impact van een of meerdere acties wordt verwacht.

29. Volgens deze logica en de specifieke vereisten van de verordening (zie de paragrafen 16 t/m 18) ontwikkelde de Rekenkamer controlecriteria voor hetgeen redelijkerwijs mag worden verwacht van een „goed” systeem (tekstvak 6). Wanneer aan deze criteria wordt voldaan, is het aannemelijk dat de procedures van de lidstaten waarborgen dat de steun doeltreffend zal zijn. Deze criteria kunnen aldus worden samengevat: — documenten met betrekking tot operationele programma's dienen voor elk van de programmadoelstellingen de uitgangssituatie van de telersvereniging te vermelden. De doelstellingen moeten „SMART” (specific, measurable, achievable, relevant en timed) zijn: specifiek, zodat er geen twijfel bestaat over hetgeen de telersvereniging wil bereiken; meetbaar (en goed getimed), zodat de verwezenlijking in het oog kan worden gehouden; haalbaar, door middel van de in de programma's voorgestelde acties; en relevant, ofwel coherent met de situatie en handelsverwachtingen van de telersvereniging en met de elf doelstellingen van de EU. Telersverenigingen dienen per doelstelling aan te geven wat zij willen bereiken ten opzichte van de uitgangssituatie (targets). Uit de stukken moet blijken hoe de voorgestelde acties tot verwezenlijking van de programmadoelstellingen zullen leiden. Aan het eind van het programma dient de telersvereniging te melden in hoeverre de doelstellingen zijn verwezenlijkt ten opzichte van de uitgangssituatie en de targets; — de lidstaten moeten waarborgen dat de doelstellingen van de operationele programma's overeenkomen met die in de EU-verordening en dat de voorgestelde acties echt bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen, tegen redelijke kosten. Zij dienen de beoordelingsinformatie in de eindverslagen van de telersverenigingen te gebruiken om de doeltreffendheid van de operationele programma's te bewaken, en de lessen uit het verleden te benutten om de doeltreffendheid van toekomstige programma's te verbeteren.

Tekstvak 6Methodologie: Een aantal van de criteria van de Rekenkamer voor de beoordeling van de uitvoering van de steunregeling door de lidstaten heeft niet alleen betrekking op formele naleving van de letter van de verordening (zie bijlage). Zo moet de telersvereniging om de verordening na te leven een beschrijving geven van haar uitgangssituatie en dient de lidstaat de juistheid daarvan te controleren. Om aan de controlecriteria te voldoen dient de lidstaat ook te waarborgen dat de beschrijving betrekking heeft op de doelstellingen en acties in het voorgestelde programma. Anders heeft de beschrijving van de uitgangssituatie weinig zin.

De beschrijving van de uitgangssituatie heeft geen betrekking op de doelstellingen van de operationele programma's

30. Op twee na bevatten alle onderzochte operationele programma's een onderdeel „uitgangssituatie” en voldeed meer dan de helft (60 %) formeel aan de verordening door de productie, afzet en uitrusting te vermelden, zij het zeer beknopt. Bepaalde lidstaten verzochten de telersverenigingen om een lijst op te maken van hun uitrusting en faciliteiten en een tabel van hun productie uitgedrukt in ton en naar waarde, zonder echter te eisen dat deze overzichten op enige wijze met de doelstellingen of acties van het programma in verband werden gebracht. Andere lidstaten formuleerden geen specifieke voorschriften en aanvaardden zeer algemene beschrijvingen, van — in sommige gevallen — slechts een of twee zinnen. Maar weinig telersverenigingen beschreven hun uitgangssituatie wat betreft het milieu, de productkwaliteit en de productiekosten, hoewel bijna alle operationele programma's ten aanzien daarvan doelstellingen kenden (zie tekstvak 7). Geen van de telersverenigingen beschreef in haar operationeel programma de uitgangssituatie voor elk van de doelstellingen.

Tekstvak 7In Spanje keurden regionale autoriteiten een operationeel programma goed dat tien acties omvatte waarvan de totale kosten 770 000 euro bedroegen. Van deze acties hadden er zes tot doelstelling de productkwaliteit te verbeteren, acht de productiekosten te verlagen en twee milieuvriendelijke praktijken te verbeteren.De telersvereniging vermeldde in haar beschrijving van de uitgangssituatie de geteelde fruitsoorten en het areaal, maar gaf geen informatie over de uitgangskwaliteit van het fruit, de productiekosten of het milieu.

31. In enkele gevallen beschreven telersverenigingen de uitgangssituatie met betrekking tot specifieke acties; in Nederland is dit bijvoorbeeld verplicht. Zo werd wel enigszins aan de criteria voldaan, maar werd de uitgangssituatie van de telersvereniging onvoldoende beschreven aan de hand van haar doelstellingen.

De inhoud van de operationele programma's heeft niet altijd betrekking op de vermelde doelstellingen

32. Verscheidene lidstaten verzochten de telersverenigingen, in hun operationele programma's uitdrukkelijk per actie te vermelden op welke EU-doelstellingen deze betrekking had. Op papier correspondeerden in deze gevallen de doelstelling en het programma automatisch; de controle door de lidstaten — of de doelstellingen overeenkwamen met die in de verordening — werd hierdoor een formaliteit. Veel telersverenigingen vermeldden echter elke doelstelling die ter onderbouwing van het programma of de specifieke actie relevant leek, ongeacht of dit een echte doelstelling was (tekstvakken 8 en 9).

33. In Italië en Griekenland ontwikkelden de autoriteiten gedetailleerde lijsten met mogelijke acties waaruit de telersvereniging een keus kon maken, en verbonden zij aan elke actie een vooraf bepaalde doelstelling. De Franse autoriteiten publiceerden eveneens een lijst met mogelijke acties, maar deze waren gerangschikt naar soort, niet naar doelstelling. Voor milieu- en kwaliteitsacties was de relevante doelstelling doorgaans duidelijk, maar voor de categorie „maatregelen betreffende productiefaciliteiten” was dit soms niet het geval. Zodoende kon de doelstelling van sommige acties niet worden vastgesteld op basis van de documentatie van het operationele programma (tekstvak 10). De Italiaanse, Griekse en Franse autoriteiten hebben niet getracht, de doelstellingen van de afzonderlijke programma's te controleren, aangezien zij meenden dat er bij het opstellen van de nationale lijst van acties al was vastgesteld dat de acties aan de EU-doelstellingen voldeden. Opeenvolgende wijzigingen in de classificatie leidden er echter toe dat de doelstellingen van een operationeel programma voor een bepaalde actie veranderden (tekstvak 11).

Tekstvak 8In Nederland omvatte een operationeel programma een systeem voor elektronische aanvoerbrieven, ter waarde van 135 000 euro, met als doelstelling „planning en afstemming van de productie op de vraag”. De telersvereniging slaagde er niet in een verband aan te tonen tussen de actie en deze doelstelling. De echte doelstelling, kostenvermindering, werd in het operationeel programma niet vermeld.

Tekstvak 9In Spanje kocht een telersvereniging in het kader van een door de regionale autoriteiten goedgekeurd operationeel programma een vorkheftruck ter waarde van 25 000 euro. De telersvereniging slaagde er niet in een verband aan te tonen tussen de actie en de opgegeven doelstelling, namelijk „vermindering van uit de markt genomen hoeveelheden”.

Tekstvak 10In Frankrijk omschreef een telersvereniging in een operationeel programma een actie als „dienstverlening” ter waarde van 50 400 euro. 25 % van deze kosten was bestemd voor de doelstelling „kwaliteitsverbetering” en 25 % voor „verbetering van milieuvriendelijke praktijken”. Wij slaagden er niet in de EU-doelstelling te identificeren waarop de overige 50 % van de kosten betrekking had.

Tekstvak 11Aan een irrigatieproject in Italië werd overeenkomstig de nationale richtsnoeren van 1997 de doelstelling „kwaliteitsverbetering” gekoppeld. Naar aanleiding van een herziening van de richtsnoeren kreeg het in 1999 de doelstelling „concentratie van het aanbod”. Bij een volgende herziening in 2002 werd dezelfde actie ingedeeld bij de doelstelling „kostenverlaging”.

Doelstellingen van operationele programma's worden niet in meetbare termen uitgedrukt en er worden geen doelen vastgesteld

34. Uitsluitend de Britse autoriteiten verzochten de telersverenigingen formeel, meetbare doelstellingen voor operationele programma's te formuleren, hoewel de autoriteiten zich er in de praktijk niet van vergewisten dat dit gebeurde. In Spanje, Italië en Nederland verzochten de autoriteiten, de verwachte resultaten per maatregel of actie te vermelden, maar het ging hierbij om outputs — de wijze waarop kon worden aangetoond dat de acties waren uitgevoerd — en niet zozeer om het verwezenlijken van de doelstelling. In 10 % van de onderzochte operationele programma's vermeldden de telersverenigingen voor ten minste één actie gekwantificeerde doelstellingen wanneer deze voor de hand lagen, zoals de verwachte kostenbesparing, of de oppervlakte waarvoor moest worden omgeschakeld op biologische landbouw. Dit was veelal het geval in Spanje en Italië. De telersverenigingen stelden verder geen doelen of indicatoren vast waarmee de verwezenlijking van de doelstellingen kon worden bewaakt.

Beoordelingsverslagen van telersverenigingen wijzen niet op de verwezenlijking van doelstellingen

35. Enkele gevallen in Frankrijk en Ierland uitgezonderd vergewisten de lidstaten zich ervan dat de tenuitvoerlegging van het programma en de output (hetgeen was verricht) in de eindbeoordelingsverslagen van de telersverenigingen werden beschreven, maar in de praktijk hoefde van geen enkele lidstaat in deze verslagen tevens te worden aangegeven in hoeverre de doelstellingen van de operationele programma's waren verwezenlijkt. De verslagen waren dan ook van weinig nut voor de beoordeling van de doeltreffendheid van de steun.

36. De lidstaten maakten weinig gebruik van de beoordelingen in de eindverslagen (10); deze werden beschouwd als een van de vele formaliteiten waaraan moest worden voldaan om de verordening in acht te nemen. In Griekenland, Spanje (11) en Portugal werden eindverslagen eenvoudig gearchiveerd door het betaalorgaan en niet onderzocht door de voor goedkeuring van operationele programma's verantwoordelijke autoriteiten.

37. De inhoud van de verslagen varieert sterk: van minder dan één pagina met algemene niet-onderbouwde verklaringen, zoals „kwaliteit verbeterd”, tot meer dan 100 pagina's met voor elke actie gedetailleerde feiten en cijfers over de tenuitvoerlegging van het programma. De lidstaten eisten niet dat de eindverslagen bepaalde standaardinformatie bevatten waarmee de doeltreffendheid van de programma's op regionaal of nationaal niveau kon worden bewaakt, en de diversiteit van de verslagen maakte een dergelijke analyse onpraktisch.

Lidstaten passen bij de goedkeuring van operationele programma's geen doeltreffendheidscriteria toe

38. In de praktijk keurden de lidstaten programma's goed op grond van de aard van de voorgestelde uitgaven en niet om hetgeen het programma naar verwachting zou bereiken. Doeltreffendheidscriteria zoals additionaliteit speelden geen rol bij het besluit om de financiering van een actie met EU-steun goed te keuren. Het is overbodig geworden, specifiek in de verordening vereiste factoren in aanmerking te nemen, zoals de uitgangssituatie en de doelstellingen, de technische kwaliteit en economische consistentie van het programma; dit gebeurde slechts voor zover nodig om aan te tonen dat de verordening naar de letter werd uitgevoerd.

39. De lidstaten volgden echter een andere aanpak, waarbij de nadruk lag op het voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria en op de betaling van subsidie, zoals is weergegeven in grafiek 6.

40. Dit is grotendeels het resultaat van een wijziging in de uitvoeringsverordening van de Commissie, ter invoering van subsidiabiliteitslijsten waaraan operationele programma's sinds 1999 moeten voldoen. In dit soort lijsten worden de uitgaven gespecificeerd die wel en niet in operationele programma's kunnen worden opgenomen (tekstvak 12).

Tekstvak 12Voorbeeld van subsidiabiliteitscriteria: vervoerskostenIn aanmerking komen: — investeringen in vervoer met koelinstallatie. Niet in aanmerking komen: — (interne/externe) ophaal- en vervoerskosten; — investeringen in vervoer voor in de handel brengen of distributie.

41. De oorspronkelijke uitvoeringsverordening uit 1997 bevatte geen gedetailleerde subsidiariteitscriteria, afgezien van de uitsluiting van administratieve en bedrijfskosten van de telersverenigingen. De lidstaten verkeerden in onzekerheid over hetgeen de Commissie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen als subsidiabele uitgaven zou aanvaarden, en naar aanleiding van verzoeken van de lidstaten om informatie stelde de Commissie een reeks ad-hocnota's van toelichting op.

42. Aangezien deze nota's van toelichting geen officiële status hadden, wijzigde de Commissie de uitvoeringswetgeving om een lijst met niet-subsidiabele verrichtingen en uitgaven toe te voegen. Tezelfdertijd verzocht zij de lidstaten om, alvorens operationele programma's goed te keuren, de subsidiabiliteit van de voor een operationeel programma voorgestelde uitgaven aan deze lijst te toetsen. In 2001 voegde de Commissie een lijst toe met hetgeen wél in operationele programma's mocht worden opgenomen en in 2003 werden de nota's van toelichting ingetrokken en beide lijsten opnieuw herzien. De subsidiabiliteitslijsten voorzagen in enkele uitzonderingen op de uitsluiting van de productie- en bedrijfskosten van telersverenigingen, voor bepaalde personeelssalarissen, recyclebare verpakking en de natuurlijke bestrijding van ziekte en ongedierte.

43. Het bestaan van deze subsidiabiliteitslijsten weerhoudt de lidstaten er niet van, tevens de uitgangssituatie en doelstellingen van de telersverenigingen, alsmede de te verwachten doeltreffendheid van de voorgestelde acties in aanmerking te nemen. Lidstaten die weigeren, voorgestelde uitgaven goed te keuren die krachtens de verordening als subsidiabel gelden, zouden hun besluit echter tegenover de telersvereniging moeten kunnen rechtvaardigen en riskeren gerechtelijke maatregelen. Lidstaten kunnen deze moeilijke besluiten vermijden door eenzelfde actie goed te keuren voor alle telersverenigingen die deze voorstellen, ongeacht de doelstellingen of situatie van elke afzonderlijke telersvereniging (tekstvak 13).

Tekstvak 13Voorbeeld: palletkistenBij tien van de 30 willekeurig geselecteerde operationele programma's hadden de lidstaten de aanschaf goedgekeurd van palletkisten, kisten of soortgelijke containers voor het oogsten, vervoeren en opslaan van groente en fruit; hiermee was in totaal een bedrag van 1,7 miljoen euro gemoeid. De Commissie acht deze uitgaven subsidiabel. De in de operationele programma's opgegeven doelstellingen omvatten onder meer: — stabilisering van de producentenprijzen; — verbetering van productkwaliteit; — verhoging handelswaarde producten; — verlaging productiekosten; — milieuvriendelijker praktijken; — concentratie van het aanbod; — vermindering uit de handel genomen hoeveelheden. In bepaalde gevallen hield de aanschaf in dat ten opzichte van de uitgangssituatie vooruitgang werd geboekt bij de verwezenlijking van een doelstelling: zo was er een telersvereniging die houten kisten verving door hygiënischer plastic exemplaren voor levering aan een fabrikant van babyvoeding (vermelde doelstelling: verbetering van kwaliteit). In andere gevallen ging het eenvoudig om vervanging van oude, zoekgeraakte of beschadigde kisten, of om extra aankopen in verband met een gestegen productie, en ontbrak elk klaarblijkelijk verband met de vermelde doelstellingen.

Het gelijktijdig bestaan van het programmeringsmodel en de subsidiebenadering heeft geleid tot meer complexiteit en kostenstijging

44. In feite hebben de lidstaten een subsidiebenadering in plaats van een programmeringsbenadering gevolgd, terwijl de programmeringselementen van de verordening nog steeds vereist zijn. De steunregeling is hierdoor onnodig complex geworden en de administratieve en controlekosten zijn toegenomen. Dit is een gevolg van zowel het gebrek aan duidelijkheid van de subsidiabiliteitslijsten als het naast elkaar bestaan van het subsidie- en het programmeringsmodel. Het naar behoren opstellen van operationele programma's, jaarlijkse uitvoeringsverslagen en eindbeoordelingen van programma's brengt aanzienlijke kosten mee voor de telersverenigingen. Dit geldt des te meer in lidstaten als Italië en Nederland, waar ook gedetailleerde jaarlijkse operationele programma's ter goedkeuring moeten worden ingediend.

45. De in de verordening gepubliceerde subsidiabiliteitslijsten kunnen nooit alle acties bestrijken die in deze bijzonder gevarieerde en snel veranderende sector mogelijk zijn, en zijn derhalve gesteld in tamelijk algemene termen, zoals „maatregelen ter verbetering van de kwaliteit”. Uiteraard roept dit vragen op en verschilt de wijze waarop de lijsten worden uitgelegd per lidstaat en zelfs per regio. Hoewel de regeling reeds acht jaar van kracht is, constateerde de Commissie bij haar controle in het kader van de goedkeuring van de rekeningen over 2005 in Spanje, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk nog steeds gevallen van niet-subsidiabele uitgaven, waarbij de lidstaten de subsidiabiliteitsregels niet altijd op dezelfde wijze hadden geïnterpreteerd als de Commissie.

46. Gelet op de onzekerheid over de subsidiabiliteit en de daarmee samenhangende risico's, voeren de autoriteiten van verscheidene lidstaten meer controles uit dan krachtens de verordening is vereist (12); sommige lidstaten bezoeken elke telersvereniging meermaals per jaar. Dit brengt extra kosten mee, niet alleen voor de lidstaat, maar ook voor de telersvereniging.

47. Deze onzekerheid over de subsidiabiliteit, de administratieve kosten en de uitgebreide controles van hun activiteiten weerhouden telersverenigingen er wellicht ook van, zich te wagen aan innovatieve maatregelen, die immers uiteindelijk kunnen worden afgewezen. Mogelijk zet het hen ertoe aan, in hun operationele programma's uitsluitend maatregelen op te nemen waarvan de subsidiabiliteit duidelijk vaststaat.

Het risico bestaat dat ondoeltreffende acties zijn goedgekeurd

48. Aangezien het programmeringsmodel niet deugdelijk is geïmplementeerd, is de EU-begroting blootgesteld aan een groter risico van ondoeltreffendheid: het risico dat acties worden goedgekeurd die niet bijdragen tot de verwezenlijking van de EU-doelstellingen.

49. Een aantal lidstaten stelden dat zij zich niet hoeven bezig te houden met de doeltreffendheid van de programma's, aangezien de telersverenigingen normaliter zelf de — in hun specifieke omstandigheden — beste zakelijke besluiten zullen nemen. Per slot van rekening dienen leden van de telersvereniging 50 % van de kosten van het programma te cofinancieren. Uit de bij deze controle bekeken voorbeelden blijkt echter dat bepaalde telersverenigingen de subsidie gebruiken ter ondersteuning van de kosten van hun lopende activiteiten, die geen stap vooruit betekenen ten opzichte van hun uitgangssituatie. Hoewel de telersvereniging hier — in het bijzonder onder concurrentiedruk — in zakelijk opzicht haar voordeel mee doet, draagt het niet bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU-steunregeling. Het geval in Spanje (tekstvak 14) illustreert de opname van kosten die geen betrekking hebben op „acties” of „maatregelen” ter verwezenlijking van programmadoelstellingen, maar normale kosten van de groente- en fruitproducent betreffen. Hoewel het niet gebruikelijk is dat recyclebare verpakking zo'n groot deel van operationele programma's uitmaakt (13), hebben bepaalde lidstaten hiervoor aanzienlijke bedragen aan uitgaven goedgekeurd. Van de 30 operationele programma's in de steekproef van de Rekenkamer omvatten er tien een gezamenlijk totaal van 4,9 miljoen euro voor recyclebare of herbruikbare verpakking.

Tekstvak 14Voorbeeld: In Spanje hadden de regionale autoriteiten een operationeel programma uit onze steekproef goedgekeurd, dat onder meer 2,7 miljoen euro voor recyclebare kartonnen dozen omvatte. Dit maakte 83 % uit van het totale programma 2000-2003. In 2001 gaven zij hun goedkeuring aan een correctie van dit programma, waarbij geplande investeringen in kassen en irrigatie werden geannuleerd en de begroting voor recyclebare kisten werd verhoogd tot 98 % van het totaal. De enige andere „actie” was het salaris van een technicus.

Waren de in het kader van operationele programma's gefinancierde maatregelen doeltreffend?

50. In het bovenstaande is uiteengezet dat de door de lidstaten gevolgde aanpak bij de goedkeuring van operationele programma's het risico meebrengt dat de gefinancierde maatregelen niet doeltreffend zijn. In het onderstaande wordt beoordeeld of de door de telersverenigingen uitgevoerde acties daadwerkelijk hebben geleid tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de operationele programma's.

Beoordelingen van operationele programma's door telersverenigingen (eindverslagen)

51. De primaire informatiebron betreffende de doeltreffendheid van operationele programma's dienen de eindverslagen te zijn die de telersverenigingen aan het eind van ieder programma opstellen. Krachtens de verordening dienen deze te vermelden in hoeverre de doelstellingen van het operationele programma zijn gehaald. Geen van de 142 bij deze controle onderzochte eindverslagen bevatte een volledige beoordeling van de mate waarin de doelstellingen van de operationele programma's waren verwezenlijkt. Bij haar controle van de procedures van de lidstaten is de Commissie echter niet nagegaan of aan dit vereiste van de verordening is voldaan.

52. Dit is een gemiste kans voor de Commissie, die krachtens het Financieel Reglement specifiek verantwoordelijk is voor het toezicht op de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. Indien de eindverslagen de vereiste beoordelingen hadden bevat, dan zou het mogelijk moeten zijn geweest, een steekproef van verslagen te analyseren en conclusies te trekken over de verwezenlijking van de doelstellingen van de operationele programma's. Indien alle telersverenigingen om een paar welgekozen prestatie-indicatoren was verzocht, hadden deze eindverslagen een langlopende reeks kunnen vormen waaruit de vooruitgang zou blijken met betrekking tot doelstellingen als kwaliteitsverbetering, kostenbeperking, biologische teelt en milieuvriendelijke praktijken.

Steekproef van in operationele programma's opgenomen acties

53. Teneinde te controleren of acties in het kader van operationele programma's doeltreffend zijn geweest, nam de Rekenkamer een aselecte steekproef van in totaal 104 acties uit 30 operationele programma's van telersverenigingen die in 2003 of 2004 waren afgerond (tekstvak 5). De telersverenigingen werd verzocht, de impact van de geselecteerde acties aan te tonen met betrekking tot de betrokken doelstellingen van het operationele programma. Sommige acties hadden meer dan één doelstelling, waardoor het totale aantal onderzochte gevallen 265 beliep.

54. In slechts 30 % van de gevallen konden telersverenigingen voldoende bewijsmateriaal overleggen om aan te tonen dat de actie had bijgedragen tot de verwezenlijking van de betrokken doelstelling (grafiek 7). In 41 % van de gevallen ontbrak direct bewijsmateriaal, maar kon op grond van logisch redeneren een positieve conclusie worden bereikt (zie tekstvak 15). Zoals uiteengezet in paragraaf 58 werd in veel gevallen echter slechts marginale vooruitgang geboekt.

Tekstvak 15Voorbeeld van „vooruitgang waarschijnlijk”Een telersvereniging in Portugal schafte een koelwagen aan om te voorkomen dat de kwaliteit van haar fruitproducten tijdens de distributie achteruit ging. Zij had geen gegevens om een kwaliteitsverbetering te staven, maar toonde ons het materieel en lichtte het koelingsproces toe. Op grond hiervan concludeerden wij dat de kwaliteit waarschijnlijk was verbeterd.

55. In bijna een kwart van de gevallen kon de Rekenkamer niet concluderen of er wel of geen vooruitgang was geboekt. In de meeste gevallen kwam dit doordat de betrokken doelstelling zo algemeen was dat niet kon worden bewezen dat er géén impact was geweest. Dit was met name het geval bij de volgende doelstellingen: vermindering van de uit de markt genomen hoeveelheden, concentratie van het aanbod, stabilisatie van de producentenprijzen (zie grafiek 8). Zo zijn de voornaamste bestaansredenen van een telersvereniging de concentratie van het aanbod en de afzet van de producten van haar leden. Al haar activiteiten dragen derhalve op zekere wijze, hoe indirect ook, bij tot deze doelstelling.

56. In 6 % van de gevallen was er duidelijk bewijs dat er geen vooruitgang was geboekt (grafiek 7). In enkele van deze gevallen was de actie mislukt: zo was er één telersvereniging die in het kader van een operationeel programma een actie op het gebied van biologische productie begon, maar het project staakte. In de overige gevallen bleef voortgang uit doordat doelstellingen onjuist aan maatregelen waren verbonden, door een misverstand (verscheidene telersverenigingen verstonden onder de doelstelling „verbruikersgerichte productpromotie” verkoopbevordering onder cliënten), of om een nationale classificatie te volgen (zie paragraaf 33).

Geringe doelmatigheid van acties

57. Uit de hierboven vermelde steekproefresultaten blijkt uitsluitend of er tekenen van vooruitgang zijn, maar niet hoe groot deze is. Veel acties uit de steekproef hadden de telersvereniging ten opzichte van de uitgangssituatie weliswaar duidelijk dichter bij de betrokken doelstellingen gebracht, maar in andere gevallen was de vooruitgang slechts marginaal. Vervangend materieel leidde in de regel tot enige vooruitgang, aangezien het om een verbetering ten opzichte van het oude model ging. Maar in verhouding tot de totale kosten van de vervanging was de vooruitgang soms onbeduidend. Het permanent in dienst hebben van personeel voor de controle van de productkwaliteit stelde de telersverenigingen in staat, bepaalde kwaliteitsniveaus vast te houden, maar leidde niet per se tot een waarneembare kwaliteitsverbetering ten opzichte van voorgaande jaren.

58. Om een indruk te krijgen van de frequentie van deze maatregelen van „geringe doeltreffendheid”, lichtte de Rekenkamer elk van de 104 ter plaatse gecontroleerde acties door om na te gaan of deze de telersvereniging ten opzichte van de uitgangssituatie aanzienlijk dichter bij de verwezenlijking van een of twee EU-doelstellingen hadden gebracht (tekstvak 16). Op grond van dit criterium werd de doeltreffendheid van meer dan de helft (55 %) van de acties uit de aselecte steekproef als „gering” beoordeeld.

59. Uit deze bevindingen blijkt in welke mate de lidstaten acties in operationele programma's hebben goedgekeurd op basis van hun aard (is de actie subsidiabel?), zonder tevens de doeltreffendheid ervan in aanmerking te nemen (brengt de actie de telersvereniging dichter bij de verwezenlijking van de doelstelling?).

Tekstvak 16Voorbeelden van acties waarbij vaak een belangrijke vooruitgang ten opzichte van de uitgangssituatie werd geconstateerd: — verbeteringen aan productiefaciliteiten (irrigatiesystemen, energiezuinige kassen); — invoering van gecertificeerde kwaliteitsregelingen. Voorbeelden van acties waarbij vaak geen belangrijke vooruitgang werd geconstateerd: — vervanging van materieel zoals handpallettrucks, vorkheftrucks, vrachtwagens en tractoren; — palletkisten, kisten, containers, enz.; — bezoldiging van vast personeel (verkoopafdeling, kwaliteitscontroleurs).

Conclusies over de doelmatigheid van operationele programma's

60. De lidstaten pasten het merendeel van de specifiek in de verordening voorgeschreven aspecten van dit programmeringsmodel formeel toe. Wanneer de lidstaten tot goedkeuring van de operationele programma's besloten, hielden zij echter geen rekening met de te verwachten doeltreffendheid van de acties. Dit verhoogde het risico dat EU-middelen werden uitgetrokken voor niet al te doeltreffende acties.

61. De lidstaten kozen in plaats daarvan voor een subsidiebenadering waarbij de subsidiabiliteitslijsten werden gebruikt om programma's goed te keuren op grond van de aard van de voorgestelde uitgaven, zonder dat de situatie en doelstellingen van de telersverenigingen in aanmerking hoefden te worden genomen.

62. Dit heeft echter niet geleid tot de uniforme toepassing en de eenvoud die met een dergelijke aanpak mogelijk zijn. De criteria van subsidiabiliteitslijsten waren niet dermate duidelijk dat de uitgaven naar die activiteiten werden geleid die de EU wil steunen, hetgeen tot onzekerheid en meer controlekosten leidde. Omdat ook het programmeringsmodel van kracht bleef, moesten de telersverenigingen operationele programma's en beoordelingen opstellen teneinde — tegen aanzienlijke kosten en met weinig baten — aan de verordeningen te voldoen.

63. Over het geheel genomen hebben de operationele programma's geleid tot voortgang bij de verwezenlijking van de in de verordening van de Raad vervatte doelstellingen. Minder dan de helft van de gefinancierde acties vertegenwoordigde ten opzichte van de uitgangssituatie van de telersverenigingen echter een significante vooruitgang in de richting van ten minste één van de elf doelstellingen en kan derhalve als doeltreffend worden beschouwd. De steun is ook verleend voor weinig doeltreffende, weinig verandering opleverende acties in het kader van operationele programma's. In deze gevallen zou de steun doeltreffender kunnen zijn indien zij beter werd gericht.

DEEL II: VOORUITGANG GEBOEKT DOOR TELERSVERENIGINGEN

64. Naast de doeltreffendheid van de in deel I beschreven operationele programma's zijn nog vele factoren van invloed op de door telersverenigingen geboekte vooruitgang. De voornaamste hiervan zijn de niet uit operationele programma's gefinancierde activiteiten van telersverenigingen en hun leden. Zo verrichten veel telersverenigingen significante investeringen in het kader van de programma's voor plattelandsontwikkeling. Voorts ontvangen de telersverenigingen ook hulp van andere EU-steunregelingen, met name de regelingen voor het uit de markt nemen van productieoverschotten en voor de verwerking van fruit en tomaten. De verwezenlijking van de doelstellingen door telersverenigingen hangt ook af van de door de telersvereniging gevolgde strategie, de mededinging die zij ondervindt, de veranderende eisen en voorkeuren van cliënten, andere EU-beleidslijnen, zoals die voor kwaliteit en milieu, en zelfs — op kortere termijn — van de weersomstandigheden.

Hebben telersverenigingen voortgang gemaakt bij de verwezenlijking van de aan de steunregeling verbonden doelstellingen?

65. Deel I wees uit dat operationele programma's over het geheel genomen hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van de in de verordening van de Raad vermelde doelstellingen. In dit deel van het verslag wordt onderzocht of deze vooruitgang tot uitdrukking is gekomen in de algemene prestatie van de telersverenigingen. Eerst wordt de steekproef van ter plaatse gecontroleerde telersverenigingen beoordeeld (tekstvak 17) en vervolgens wordt gekeken naar de op EU-niveau geaggregeerde gegevens van de Commissie.

Tekstvak 17Kenmerken steekproef: De telersverenigingen in de aselecte steekproef vertegenwoordigden 2 % van het totale aantal en waren goed voor 5 % van de omzet van alle telersverenigingen in de EU in 2004.

Steekproef van telersverenigingen

66. De 30 bezochte telersverenigingen is gevraagd, aan te tonen welke vooruitgang zij hadden geboekt bij de verwezenlijking van elk van de elf doelstellingen, ongeacht of zij in hun operationele programma's acties hadden opgenomen die betrekking hadden op de betreffende doelstellingen. In totaal leverde dit 330 gevallen op die zijn onderzocht. In 54 % hiervan kon de telersvereniging bewijs overleggen waaruit bleek dat zij vooruitgang had geboekt. In 12 % van de gevallen werd geconcludeerd dat de telersvereniging waarschijnlijk vooruitgang had geboekt. Van de gevallen waarin geen conclusie kon worden getrokken (16 %), zijn de meeste terug te voeren op een gebrek aan informatie, met name over de productiekosten en de prijsstabiliteit (zie grafiek 9).

67. Veel telersverenigingen waren voorbijgegaan aan de doelstellingen „biologische teelt” en „verbruikersgerichte productpromotie”, hetgeen een verklaring biedt voor het merendeel van de 18 % van de gevallen waarin „geen vooruitgang” werd geconstateerd. Ook met betrekking tot de doelstellingen „verlaging productiekosten” en „stabilisatie van de prijzen” werd betrekkelijk weinig vooruitgang geboekt. Telersverenigingen verklaarden dat zij verhoging van prijzen nastreefden in plaats van stabilisatie, hoewel de meeste zichzelf als prijsnemer beschouwden en weinig invloed konden uitoefenen op de prijsstelling. Belangrijker dan eenvoudige kostenverlaging was winstmaximalisatie, die dikwijls gepaard ging met hogere kosten met het oog op kwalitatieve verbetering en meerwaarde. Telersverenigingen stelden tevens vast dat het milieuvriendelijker maken van praktijken de kosten dikwijls verhoogde, zonder per se tot hogere productprijzen te leiden.

68. Hoewel uit de steekproefresultaten blijkt dat het merendeel der telersverenigingen bij de verwezenlijking van de meeste van de elf doelstellingen ten minste enige vorderingen heeft gemaakt, kan op grond van dat feit alleen niet worden bevestigd dat de steunregeling voor operationele programma's doeltreffend was, gelet op de invloed van de andere, in paragraaf 64 beschreven factoren.

Gegevens van de Commissie over telersverenigingen

69. Zoals in deel I is betoogd, heeft de Commissie geen gebruikgemaakt van de door de telersverenigingen in hun eindverslagen opgenomen beoordelingen om toe te zien op de verwezenlijking van de doelstellingen van de operationele programma's. Voorts heeft de Commissie zich tot dusverre niet gekweten van haar verplichting uit hoofde van het Financieel Reglement van de EU om het beleid te beoordelen. In 2008 wordt volgens planning begonnen met een beoordelingsstudie, waarvan de resultaten worden verwacht in 2009.

70. Toch beschikt de Commissie over enige informatie over telersverenigingen. Zij wint gegevens in over de hoeveelheden uit de markt genomen productieoverschotten waarvoor steun wordt aangevraagd. Sinds 2000 vraagt zij ook informatie op over operationele programma's en verzamelt zij uitgebreidere informatie over telersverenigingen in een statistisch jaarverslag van de lidstaten.

71. De gegevens over operationele programma's zijn beperkt tot uitsplitsingen van de betaalde steun per categorie van uitgaven. Hieruit blijkt waaraan de steun van het operationele programma wordt besteed, maar niet wat ermee wordt bereikt.

72. De Commissie eist een uitgebreider pakket van gegevens over telersverenigingen, met name over hun ledenbestand, productie en afzet. De Rekenkamer werd bij de controle van de betrouwbaarheid van deze informatie gehinderd door het feit dat de Commissie niet over een behoorlijk beheersinformatiesysteem beschikt voor de vastlegging van de gegevens. De Commissie richtte in 2004 en 2005 veelvuldig informatieverzoeken over tegenstrijdigheden in de gegevens tot de lidstaten, maar zorgde niet voor follow-up. Belangrijke informatie ontbreekt, met name voor de drie lidstaten met de grootste groente- en fruitproductie: Italië, Spanje en Frankrijk. De informatie laat zich moeilijk analyseren doordat zij onvolledig is en vele tegenstrijdigheden bevat; de informatie is derhalve onvoldoende betrouwbaar om iets anders dan brede trends uit af te leiden.

73. De belangrijkste indicator die uit deze gegevens kan worden afgeleid is het aandeel van de telersverenigingen in de totale output van de EU. Hieruit blijkt hoezeer de productie is geconcentreerd in telersverenigingen, hetgeen het algemene doel van het beleid voor de groente- en fruitsector is. De proportie groente- en fruittelers die — volgens dezelfde indicator — voor deelname aan de EU-steunregeling kiezen, duidt ook op het bredere succes van het beleid. In de begrotingsstukken met betrekking tot 2005 verbond de Commissie aan deze indicator een streefpercentage van 60 % voor 2013, met een jaarlijkse toename.

74. Derhalve heeft de Commissie wel gegevens over de uit de markt genomen hoeveelheden en de concentratie van het aanbod, maar geen indicatoren voor de door de telersverenigingen geboekte vorderingen bij het halen van de andere beleidsdoelstellingen, zoals kostenverlaging, prijsstabilisatie, kwaliteitsverbetering en milieuvriendelijke praktijken.

Analyse van gegevens over uit de markt genomen productieoverschotten

75. Bij de hervorming van het groente- en fruitbeleid in 1996 werden de hoeveelheden waarvan men zich kon ontdoen in het kader van de steunregeling voor het uit de markt nemen van productieoverschotten beperkt, en is de voor dergelijke maatregelen aan telers betaalde vergoeding verlaagd. Uit de informatie van de Commissie blijkt dat dit heeft geleid tot een aanzienlijke vermindering van de in het kader van de EU-steunregeling uit de markt genomen hoeveelheden (zie grafiek 10). Dit komt overeen met het resultaat van de steekproef van de Rekenkamer, namelijk dat 90 % van de telersverenigingen minder waar uit de markt had genomen of nog steeds geen waar uit de markt nam.

76. Een van de doelstellingen van de steunregeling voor operationele programma's betrof de ondersteuning van door telersverenigingen genomen maatregelen ter vermindering van de uit de markt genomen hoeveelheden. De vermindering van de uit de markt genomen productie bewijst echter niet noodzakelijkerwijs dat de steun van de operationele programma's ertoe heeft geleid dat telersverenigingen hun productie plannen en afstemmen op de vraag: telersverenigingen verklaarden dat het door de sinds 1996 geleidelijk verlaagde steunpercentages voor het uit de markt nemen, in combinatie met toegenomen controles, niet langer lonend is, steun aan te vragen voor hun productieoverschot.

Analyse van gegevens over de concentratie van het aanbod

77. Het in 1996 ingevoerde beleid dient te leiden tot een situatie waarin de steun telersverenigingen erbij helpt, zich aan te passen en te slagen, en waarin overige telers worden gestimuleerd, zich aan te sluiten. Beide factoren moeten de opbrengst van telersverenigingen verhogen door het aanbod bij hen te concentreren.

78. Uit de gegevens van de Commissie blijkt echter dat de indicator voor de concentratie van het aanbod is gezakt: het aandeel van telersverenigingen in de totale output liep terug van 40 % in 1999 tot 31 % in 2003 (grafiek 11). (Het voor 2004 vermelde cijfer is voorlopig, aangezien twee van de grootste lidstaten, Frankrijk en Italië, geen volledige informatie hebben doorgegeven.) Terwijl de verhandelde productie van de gehele groente- en fruitsector tussen 1999 en 2003 met 45 % is toegenomen, is die van de telersverenigingen met slechts 12 % gestegen.

79. Zoals is opgemerkt in paragraaf 72, moet er niet teveel vertrouwen in deze gegevens worden gesteld — zij duiden hoogstens de algemene tendens aan. Zo vermeldde de Commissie een onjuist percentage voor 2003, door een fout die samenhing met het ontbreken van gegevens voor Griekenland. Hoewel de Rekenkamer in staat was dit snel te constateren en te corrigeren, kon de Commissie haar niet aantonen dat de overige gegevens voldoende betrouwbaar zijn.

80. Uit de gegevens blijkt ook dat de geografische ongelijkheid wat betreft de deelname in de steunregeling voortduurt (grafiek 12). Portugal en Griekenland, de lidstaten waarin groente en fruit het grootste deel van de landbouwproductie uitmaken, kennen de geringste deelname en vertonen geen enkele noemenswaardige toename. Door deze geringe deelname in telersverenigingen ontvangt slechts 6 en 13 % van de groente- en fruitsector in Portugal, respectievelijk Griekenland steun voor operationele programma's, tegenover 80 % in Nederland. Door de opzet van de steunregeling, die succes beloont door de betaling van steun als percentage van de omzet van de telersvereniging, zouden kleinere producenten met een lagere productiewaarde, die het meest genoodzaakt zijn tot aanpassing aan een markt die wordt gekenmerkt door toenemende kwaliteits- en milieunormen en een geconcentreerde vraag, moeten worden gestimuleerd om zich bij telersverenigingen aan te sluiten. Uit de gegevens blijkt dat dit in sommige lidstaten niet is gebeurd. In plaats daarvan kwam de steun door de regeling terecht bij grote telersverenigingen met een hoge productiewaarde.

81. Het ontbreekt de Commissie aan informatie over de prestatieverschillen tussen de telersverenigingen en de overige telers, zodat zij niet kan verklaren waarom het deel van de sector dat niet is aangesloten bij telersverenigingen sneller lijkt te groeien dan het deel dat dat wel is.

82. Teneinde te verklaren waarom de concentratie van het aanbod niet vordert dient ook te worden uitgezocht waarom telers zich niet bij telersverenigingen aansluiten. De Commissie heeft producenten niet op systematische wijze bevraagd om de echte redenen hiervoor vast te stellen.

83. In haar antwoord op het jaarverslag 2000 van de Rekenkamer verklaarde de Commissie: „Als de meeste producenten (…) er de voorkeur aan geven om geen lid te worden van een doeltreffende telersvereniging, moeten zij ook de gevolgen van hun besluit dragen. Een vergelijking tussen het inkomen van degenen die zich in een telersvereniging hebben gegroepeerd, en het inkomen van de producenten die geen lid van een dergelijke vereniging zijn geworden, zal laten zien wat de beste keuze is.”. De Commissie heeft echter geen toezicht gehouden op de ontvangsten van de leden van telersverenigingen, zodat zij deze vergelijking niet kan maken.

Plattelandsontwikkeling

84. Een vroegtijdig door de Commissie gesignaleerd risico bestaat erin dat de beschikbaarheid van middelen voor plattelandsontwikkeling de motivatie om een telersvereniging op te richten of zich hierbij aan te sluiten, heeft ondermijnd. Er werd immers een met de operationele programma's vergelijkbare vorm van steun aangeboden waarvoor de telers geen lid hoefden te worden van een telersvereniging (zie tekstvak 18). Hoewel dit aspect is geregeld in de verordening inzake plattelandsontwikkeling (door de bepaling dat groente- en fruittelers niet in aanmerking komen voor steun voor plattelandsontwikkeling voor zover vergelijkbare steun beschikbaar is uit hoofde van operationele programma's), werden uitzonderingen toegestaan.

Tekstvak 18 Hoofdkenmerken van de twee steunregelingen Plattelands-ontwikkeling Operationele programma's Steun alleen beschikbaar voor telersverenigingen? Neen Ja Meerjarig programma? Ja Ja Bevatten de doelstellingen planning en afstemming van productie op vraag, kostenverlaging, kwaliteitsverbetering en milieu? Ja Ja Worden maatregelen voorgesteld, uitgevoerd en gecofinancierd door de begunstigde? Ja Ja Worden maatregelen goedgekeurd en gecontroleerd door de lidstaat? Ja Ja Vindt aan het eind van het programma een beoordeling plaats? Ja Ja

85. Als gevolg van deze uitzonderingen staan voor een soortgelijk pakket activiteiten, van irrigatieprojecten tot verpakkingsmachines, middelen voor plattelandsontwikkeling ter beschikking van zowel telersverenigingen als onafhankelijke telers. Van de projecten voor plattelandsontwikkeling die onder de maatregelen „investeringen in landbouwondernemingen” en „verbetering van de verwerking en afzet van landbouwproducten” vallen heeft een aanzienlijk deel betrekking op groente en fruit.

86. Ondanks het significante risico dat de programma's voor plattelandsontwikkeling de telersverenigingen ondermijnen, die de hoeksteen vormen van het EU-beleid voor groente- en fruitproducenten, heeft de Commissie de werking van de procedures van de lidstaten voor de waarborging van de consistentie niet gecontroleerd, noch informatie verzameld over of enige beoordeling verricht van de mate waarin dit inderdaad het geval is.

CONCLUSIES

De doeltreffendheid van operationele programma's

Is de steunregeling zodanig ten uitvoer gelegd dat gewaarborgd is dat operationele programma's waarschijnlijk doeltreffend zijn?

87. De lidstaten hebben zich met betrekking tot de subsidiabiliteit van de acties in het kader van operationele programma's geconcentreerd op de aard van de uitgaven, zonder tevens te overwegen of deze voor de telersvereniging een stap in de richting van de verwezenlijking van de doelstellingen van het operationele programma inhielden. Hierdoor waarborgen de procedures van de lidstaten niet dat alle acties in het kader van operationele programma's waarschijnlijk doeltreffend zullen zijn. De lidstaten hebben bij de goedkeuring van operationele programma's doelmatigheid, een beginsel van goed financieel beheer, niet toegepast. De controles van de Commissie waren gericht op de vraag of aan de subsidiabiliteitscriteria voor uitgaven was voldaan en niet op de vraag of de procedures van de lidstaten voor goedkeuring van en toezicht op operationele programma's waarborgen dat de programma's waarschijnlijk doeltreffend zijn.

88. De uitvoering van de steunregeling is een kostbare zaak gebleken voor de instanties van de lidstaten en de telersverenigingen. De krachtens de verordeningen vereiste programmeringselementen zijn slechts formeel nageleefd, tegen aanzienlijke kosten en zonder echte baten. De subsidiabiliteitscriteria voor uitgaven waren niet duidelijk, waardoor onzekerheid ontstond en het waarborgen van naleving meer controles vergde.

Waren de in het kader van operationele programma's gefinancierde maatregelen doeltreffend?

89. Bijna de helft van de in het kader van de operationele programma's gefinancierde maatregelen bracht telersverenigingen — ten opzichte van hun uitgangssituatie — aanzienlijk dichter bij ten minste één van de elf doelstellingen, en kan derhalve als doeltreffend worden beschouwd.

90. De lidstaten hebben de steun ook toegekend aan weinig doeltreffende, weinig veranderingen bewerkstelligende acties in het kader van operationele programma's. In deze gevallen zou de steun doeltreffender kunnen zijn, indien zij beter werd gericht.

Vooruitgang geboekt door telersverenigingen

Hebben telersverenigingen voortgang gemaakt bij de verwezenlijking van de aan de steunregeling verbonden doelstellingen?

91. De telersverenigingen hebben zich aangepast aan de veranderende vraag en hebben vorderingen gemaakt bij de verwezenlijking van de in de verordening van de Raad vervatte doelstellingen. Hiertoe hebben operationele programma's bijgedragen, maar niet als enige factor. Er staan middelen voor plattelandsontwikkeling ter beschikking van zowel telersverenigingen als andere groente- en fruittelers, ter ondersteuning van gelijksoortige activiteiten, met doelstellingen die vergelijkbaar zijn met die van operationele programma's. De marktkrachten oefenen op alle producenten druk uit om aan hogere milieunormen te voldoen, de productkwaliteit te verbeteren en de kosten te beheersen. Derhalve zou een aantal van deze effecten wellicht ook zonder de steun van het operationele programma zijn geconstateerd.

92. Hoewel de leden van telersverenigingen EU-steun ter beschikking stond, verkoos de meerderheid van de telers in de voornaamste groente- en fruitproducerende lidstaten, niet deel te nemen. Het is tot dusver in de meeste lidstaten niet gelukt, door middel van het beleid het aanbod te concentreren. Toen de Rekenkamer in 2000 een verslag uitbracht over de groente- en fruitsector, werd circa 40 % van de groente- en fruitproductie in de EU verhandeld door telersverenigingen. Uit de meest recente gegevens van de Commissie blijkt dit aandeel te zijn gedaald tot ongeveer een derde. Als de huidige trends doorzetten, wordt het doel van de Commissie, namelijk dat telersverenigingen tegen 2013 een aandeel van 60 % bereiken van de totale waarde van de verhandelde productie, niet gehaald.

93. De Commissie heeft de redenen voor dit gebrek aan deelname aan telersverenigingen niet beoordeeld, en dus ook niet of de procedures van de lidstaten toereikend waren om tegen te gaan dat de middelen voor plattelandsontwikkeling de prikkel wegnamen om als teler lid te worden.

AANBEVELINGEN

94. Uit de voorgaande conclusies blijkt dat de algemene beleidsdoelstelling om het aanbod in telersverenigingen te concentreren in de meeste lidstaten niet is gehaald en dat het de Commissie ontbreekt aan informatie over de oorzaken hiervan — informatie die nodig is om het beleid te kunnen herzien. In afwachting van een dergelijke herziening, waarbij rekening moet worden gehouden met de resultaten van de voor 2009 geplande evaluatie van de telersverenigingen, dient de Commissie met voorstellen te komen om de steunregeling voor operationele programma's eenvoudiger en doeltreffender te maken.

Maak de steun voor operationele programma's eenvoudiger en doeltreffender

95. De Commissie dient de baten in overweging te nemen van de volgende alternatieve benaderingen ter verbetering van de steunregeling voor operationele programma's: i) vereenvoudiging van de regeling en vermindering van de kosten ervan door de subsidiabiliteitscriteria voor uitgaven te verduidelijken en de programmeringsvereisten te schrappen; ii) vereenvoudiging van de regeling en verhoging van de doeltreffendheid ervan door de voor de operationele programma's geformuleerde doelstellingen en de subsidiabiliteitslijsten te herzien, teneinde de lidstaten aan te moedigen, operationele programma's goed te keuren op basis van criteria voor doeltreffendheid; iii) verbetering van de coherentie, vereenvoudiging van de administratie en vermindering van de kosten door de in het kader van de regeling gevolgde procedures en regels voor de subsidiabiliteit van uitgaven af te stemmen op die van de investeringsmaatregelen voor plattelandsontwikkeling.

96. De Commissie dient de wijze waarop zij gegevens verzamelt over operationele programma's en telersverenigingen te verbeteren door zich te richten op enkele essentiële indicatoren die haar in staat stellen, de doeltreffendheid van de steunregeling te bewaken en die nuttige informatie verschaffen voor een periodieke beoordeling.

Zorg voor een gerichter beleid teneinde de algemene doelstellingen van concentratie en aanpassing te verwezenlijken

97. De Commissie dient de voor 2009 geplande evaluatie te benutten om beter te begrijpen waarom er niet meer vorderingen worden gemaakt bij de concentratie van het aanbod in telersverenigingen. Zij moet beoordelen of de telersverenigingen de situatie van hun leden ten opzichte van andere telers hebben verbeterd en hoe het beleid zich verhoudt tot dat inzake plattelandsontwikkeling.

98. Indien deze onderzoeken bevestigen dat telersverenigingen een doeltreffend mechanisme zijn voor de versterking van de positie van telers, dient het beleid beter op de verwezenlijking van dit doel te worden gericht. De Commissie dient met voorstellen voor veranderingen te komen waardoor het lidmaatschap van telersverenigingen wordt gestimuleerd, met name in de groente en fruit producerende landen. De Commissie dient tevens te overwegen of de aanpassing van de productie aan de veranderende marktbehoeften als beleidsdoel niet beter kan worden bereikt door de steun op hen te richten voor wie aanpassing het meest geboden is, namelijk door de invoering van nieuwe criteria — naast die betreffende de omzet — voor de toewijzing van middelen aan telersverenigingen.

Stel vragen bij het beleid dat op stimulering van telersverenigingen is gericht

99. De Commissie dient de geplande evaluatie tevens te gebruiken om vast te stellen of de baten van de met het beleid bereikte concentratie van het aanbod opwegen tegen de ongelijkheid die wordt veroorzaakt door de steun tot één specifiek verband van groente- en fruittelers, namelijk telersverenigingen, te beperken.

100. Krachtens een in 1996 gemaakte beleidskeuze werden niet bij telersverenigingen aangesloten telers uitgesloten van de baten van de EU-steun. Indien de Commissie niet kan aantonen dat de ondersteuning van telersverenigingen echt winst oplevert in de zin van een versterkte marktpositie, moet de rationale voor het uitsluiten van alle andere producenten van de EU-steun ter discussie worden gesteld en dient de Commissie zich op dit mechanisme voor de ondersteuning van de groente- en fruittelers in de EU te beraden.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 28 juni 2006. Voor de Rekenkamer Hubert WEBER President

(1) Aan telers die groente- en fruitoverschotten uit de markt nemen bij wijze van prijsondersteuning (gewoonlijk door de producten door te draaien) wordt een vergoeding betaald uit de EU-begroting.

(2) Rekenkamer — Jaarverslag over het begrotingsjaar 2000 (PB C 359 van 15.12.2001).

(3) Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1).

(4) Verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groente en fruit (PB L 297 van 21.11.1996, blz. 1) en Verordening (EG) nr. 1432/2003 van de Commissie van 11 augustus 2003 tot vaststelling van toepassingsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad met betrekking tot de erkenning van telersverenigingen en de voorlopige erkenning van telersgroepen (PB L 203 van 12.8.2003, blz. 18).

(5) Bepaalde uitzonderingen zijn toegestaan in operationele programma's van telersverenigingen. Zie paragraaf 42.

(6) Luxemburg kent geen telersverenigingen.

(7) Verordening (EG) nr. 2200/96.

(8) Verordening (EG) nr. 411/1997 van de Commissie (PB L 62 van 4.3.1997, blz. 9), vervangen door Verordening (EG) nr. 1433/2003 van de Commissie van 11 augustus 2003 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van Verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad voor wat de operationele programma's, de actiefondsen en de toekenning van communautaire financiële steun betreft (PB L 203 van 12.8.2003, blz. 25).

(9) De Rekenkamer heeft de lidstaten in kennis gesteld van de specifieke bevindingen die op hen betrekking hadden.

(10) De lidstaten merkten op dat de uiterste termijnen in de uitvoeringsverordening zo zijn vastgesteld dat eindverslagen inkomen nadat zij het volgende operationele programma voor de betrokken telersvereniging al hebben goedgekeurd. Hoewel de verordening sinds 1997 meermaals is herzien, is deze inconsistentie niet gecorrigeerd. Beoordelingsverslagen zouden bijvoorbeeld eerder in het laatste jaar van het programma vereist kunnen worden, tegelijk met de aanvraag voor het volgende programma.

(11) Dit heeft met name betrekking op het nationale betaalorgaan.

(12) Jaarlijkse controles van ten minste 20 % van de telersverenigingen die samen goed zijn voor 30 % van de uitgaven.

(13) De Commissie wees deze uitgaven in de goedkeuringsprocedure af omdat het programma — anders dan voorgeschreven in de verordening — niet op meerdere doelstellingen was gericht. In 2002 beperkten de Spaanse autoriteiten de uitgaven voor recyclebare verpakking tot maximaal 35 % per operationeel programma, teneinde de gelijke behandeling van alle Spaanse telersverenigingen te waarborgen.

BIJLAGE CONTROLECRITERIA VOOR DE GOEDKEURING VAN DOELTREFFENDE OPERATIONELE PROGRAMMA'S Naleving van de verordening Aanvullende criteria voor doelmatigheidscontrole Uitgangssituatie van telersvereniging 1. Het operationele programma dient een beschrijving van de uitgangssituatie te bevatten, met name betreffende productie, verkoop en materieel. 1. De beschrijving dient de uitgangssituatie te schetsen met betrekking tot elk van de doelstellingen van de operationele programma's. 2. De beschrijving dient een ijkpunt te bevatten aan de hand waarvan voortgang bij de verwezenlijking van de doelstellingen kan worden beoordeeld. Doelstellingen van een operationeel programma 1. Een operationeel programma dient verscheidene van de elf EU-doelstellingen te omvatten (de milieudoelstelling is verplicht). 2. Een operationeel programma dient de doelstellingen van het programma te beschrijven, waarbij de productie- en marktvooruitzichten in aanmerking moeten worden genomen. 3. De lidstaat dient te controleren of de doelstellingen aan de verordening voldoen. 1. De doelstellingen dienen SMART te zijn: specifiek, zodat duidelijk is wat de telersvereniging wil bereiken; meetbaar (en getimed), zodat de verwezenlijking kan worden bewaakt; haalbaar door middel van de in de programma's voorgestelde acties; en relevant, ofwel coherent met de situatie en handelsvooruitzichten van de telersvereniging en met de elf doelstellingen van de EU. 2. Met name dienen doelen, indicatoren en gekwantificeerde doelstellingen te worden vermeld, zodat de vorderingen van het programma in het oog kunnen worden gehouden en de lidstaten kan worden getoond welke impact het programma op zijn doelstellingen wordt verwacht te hebben. Acties in het kader van een operationeel programma 1. Operationele programma's dienen een gedetailleerde beschrijving van de acties te bevatten. 2. De lidstaat dient de technische kwaliteit van het programma en de juistheid van de ramingen daarin te controleren. 1. Acties dienen toereikend te worden beschreven, zodat lidstaten kunnen controleren of mag worden verondersteld dat het actieprogramma zijn doelstellingen verwezenlijkt. Eindverslagen (beoordeling door de telersvereniging aan het eind van een programma) 1. Telersverenigingen dienen jaarverslagen op te stellen waarin de uitvoering van het programma wordt beschreven, en in het „eindverslag” een beoordeling op te nemen van de mate waarin de programmadoelstellingen zijn verwezenlijkt. 1. De lidstaten dienen bij de goedkeuring van nieuwe programma's of correcties rekening te houden met eindverslagen, om te voorkomen dat acties worden opgenomen die waarschijnlijk ondoeltreffend zijn (voor zowel de betrokken als de overige telersverenigingen). 2. De lidstaten en de Commissie dienen de informatie in het eindverslag te gebruiken om toe te zien op de doeltreffendheid van het beleid (de mate waarin telersverenigingen de doelstellingen van de operationele programma's verwezenlijken). Goedkeuring van operationele programma's 1. Naast de bovenstaande vereisten dient de lidstaat de economische consistentie van het programma te controleren, 2. alsmede de subsidiabiliteit van de voorgestelde uitgaven. 3. De lidstaat dient het programma goed te keuren, af te wijzen of te verzoeken om hierin correcties aan te brengen. 4. De lidstaten dienen zich ervan te vergewissen dat de steun wordt verleend overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer, dat zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid inhoudt. 1. De lidstaten dienen die acties goed te keuren waarvoor de telersvereniging toereikend heeft aangetoond dat het aannemelijk is dat zij een belangrijke stap in de richting van de verwezenlijking van de EU-doelstellingen voor operationele programma's inhouden, tegen redelijke kosten. 2. Besluiten tot goedkeuring van operationele programma's dienen toereikend te worden gedocumenteerd, zodat kan worden aangetoond dat zij overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer zijn genomen.