[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 13.11.2008

COM(2008) 769 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

inzake Richtlĳn 2004/67/EG van 26 april 2004 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

inzake Richtlĳn 2004/67/EG van 26 april 2004 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening (Voor de EER relevante tekst)

INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding 4

2. Het begrip zekerheid van de gasvoorziening 4

3. Evaluatie betreffende de tenuitvoerlegging van Richtlijn 2004/67/EG 5

3.1. Het toepassingsgebied 6

3.2. De normen voor voorzieningszekerheid 6

3.3. Rol en verantwoordelijkheden van de marktspelers 7

3.4. De definitie van "belangrijke verstoring van de voorziening" 7

3.5. Communautair mechanisme 8

3.6. De Groep coördinatie gas 9

3.7. Transparantie en rapportage 9

3.8. Instrumenten in verband met de zekerheid van de gasvoorziening en nationale noodmaatregelen 10

4. Opties voor de toekomst 10

4.1. Reikwijdte en betere uitvoering van de normen voor de voorzieningszekerheid op nationaal niveau 10

4.2. Communautair mechanisme en solidariteit 11

4.2.1. Regionaal vs. EU-niveau 11

4.2.2. Nieuwe omschrijving van de communautaire acties 12

4.3. Transparantie 12

4.4. De voorzieningszekerheidsmarge 13

4.5. Strategische opslag 14

5. Conclusies 14

BIJLAGE 1: Vergelijking tussen de lidstaten 16

INLEIDING

Aardgas is momenteel de tweede belangrijkste brandstof in de energiemix van de EU en vertegenwoordigt ruwweg een kwart van het bruto binnenlands verbruik van de EU. Het wordt op grote schaal gebruikt in diverse sectoren, zoals elektriciteitsproductie, stadsverwarming, huishoudens en industrie. Doel van deze mededeling is het onderzoeken en bespreken van voorstellen over de wijze waarop de EU in de huidige en toekomstige situatie de zekerheid van de gasvoorziening effectiever kan aanpakken en welke elementen van het huidige EU-beleid inzake zekerheid van de gasvoorziening verder zouden moeten worden ontwikkeld.

De zekerheid van de gasvoorziening, een van de drie pijlers van het door de Europese Raad in maart 2007 vastgestelde energiebeleid voor Europa, wordt meer en meer gezien als een publiek goed dat nadere aandacht van de Europese Unie verdient. De onderlinge afhankelijkheid tussen externe leveranciers en EU-consumenten en de integratie van de nationale markten in één Europese markt zijn elementen waarmee ten volle rekening moet worden gehouden voor het beoordelen van de huidige gasvoorzieningssituatie van de Europese Unie en de bij een verstoring te treffen maatregelen.

De interne gasmarkt is in ontwikkeling. Hij wordt geregeld bij Richtlijn 2003/55/EG[1] en Verordening 1775/2005[2], die met het in september 2007 ingediende voorstel, het zogenaamde derde pakket betreffende interne elektriciteits- en gasmarkten, zouden worden herzien[3]. Om het regelgevingskader inzake de zekerheid van de gasvoorziening te versterken, is Richtlĳn 2004/67/EG[4] betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening goedgekeurd. Zoals bepaald in artikel 6, lid 3, dient de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit te brengen over de tenuitvoerlegging en effectiviteit van de richtlijn. De richtlijn is ten uitvoer gelegd en door alle relevante lidstaten zijn omzettingsmaatregelen aan de Commissie ter kennis gebracht[5].

HET BEGRIP ZEKERHEID VAN DE GASVOORZIENING

"Zekerheid van de gasvoorziening" is niet gemakkelijk te definiëren. Meestal betekent het de beschikbaarheid van gas voor gebruikers tegen betaalbare prijzen. In ieder geval moet een onderscheid worden gemaakt tussen zekerheid van de gasvoorziening op lange termijn en op korte termijn , aangezien de risico's, de manieren om voorzieningsproblemen te voorkomen en de mogelijke mitigatie-instrumenten verschillen.

De zekerheid van de gasvoorziening op lange termijn hangt hoofdzakelijk af van

- het beheer van de vraag (20-20-20-beleid[6]);

- de ontwikkeling van de eigen productie van de EU die, gegeven nieuwe technologieën en hoge prijzen, misschien verder kan worden onderzocht of mogelijk bevorderd;

- een effectief extern energiebeleid van de EU: momenteel wordt 58% van het verbruikte gas binnen de EER geproduceerd en wordt 42% van buiten de EER ingevoerd. De invoer uit derde landen ligt echter veel hoger voor "nieuwe lidstaten[7]" (63%) dan voor "oude lidstaten" (39%). Goede samenwerking met bestaande productie- en doorvoerlanden is bijgevolg cruciaal evenals de ontwikkeling van nieuwe bronnen en routes en het uitstippelen en voeren van beleid om de ontwikkeling van het aanbod- en vraagevenwicht op de mondiale gasmarkt te beïnvloeden;

- de bevordering van investeringen in infrastructuur om vraag en aanbod samen te brengen, zowel binnen de EU als tussen de EU en de externe leveranciers en

- de totstandbrenging van een goed functionerende interne gasmarkt in de EU.

De interne gasmarkt dient te worden voltooid. De concurrentie tussen gas en andere brandstoffen mag niet worden gehinderd door subsidies, prijsreguleringen of anticoncurrerende prijsstelling, die de positie ervan in de brandstofmix beïnvloeden. Een goed functionerende interne markt zal de toegang tot de infrastructuur verbeteren, passende prijssignalen afgeven voor investeringen in nieuwe infrastructuur en de aantrekkelijkheid van de EU-gasmarkt voor leveranciers vergroten en daardoor de zekerheid van de voorziening bevorderen.

Deze mededeling besteedt in de eerste plaats aandacht aan de zekerheid van de voorziening op korte termijn.

Zekerheid van de voorziening op korte termijn en solidariteit tussen de lidstaten staan vandaag hoog op de gasmarkagenda's. In een goed functionerende interne markt veroorzaken passende prijssignalen een afstemming van vraag en aanbod en leiden zij het gas naar waar het het hoogst wordt gewaardeerd. Marktontregelingen kunnen echter nog vóórkomen en momenteel is er geen EU-noodplan voorhanden om tekorten of verstoringen van de voorziening op korte termijn aan te pakken voorbij het niveau waarop de marktmechanismen, industrie en nationale noodmaatregelen ontoereikend zijn. Bij een belangrijke bedreiging van de EU-gasvoorziening zou een vooraf op regionaal of EU-niveau opgesteld noodplan effectiever en opportuner zijn dan het huidige ad-hocbesluitvormingsproces.

EVALUATIE BETREFFENDE DE TENUITVOERLEGGING VAN RICHTLIJN 2004/67/EG

De lidstaten bevinden zich in een zeer verschillende uitgangspositie ten aanzien van de zekerheid van hun gasvoorziening, die door de volgende factoren wordt beïnvloed: beschikbaarheid van eigen productie, geografische positie, geologisch potentieel voor opslagfaciliteiten, historische ontwikkeling van individuele gasmarkten, variërende niveaus van de bestaande interconnecties en verschillende toepassingen voor gas, die bepalend zijn voor de mate van vervangbaarheid ervan (huishoudelijke verwarming of elektriciteitsproductie). De richtlijn heeft met deze verschillen rekening gehouden door aan individuele lidstaten ruimte te laten om de normen en de maatregelen aan hun specifieke omstandigheden aan te passen.

De Commissie heeft geëvalueerd[8] hoe de richtlijn in elke lidstaat ten uitvoer is gelegd. Deze mededeling vat de belangrijkste bevindingen samen.

Het toepassingsgebied

De richtlijn verplicht de lidstaten erop toe te zien "dat de bevoorrading van huishoudelijke afnemers op hun grondgebied voldoende is beschermd" bij gedeeltelijke verstoring van de voorziening en extreme winterse weersomstandigheden. De lidstaten kunnen het toepassingsgebied uitbreiden tot kleine en middelgrote ondernemingen en andere afnemers die niet van gas op een andere energiebron kunnen omschakelen. Deze definitie houdt geen rekening met prijsaspecten en omvat geen nadere bijzonderheden over het aangewezen toepassingsgebied. Acht lidstaten hebben de bescherming voor andere groepen dan de huishoudens laten gelden.

Nader onderzoek is nodig naar het bestaan van alternatieve maatregelen inzake zekerheid van de voorziening (zoals verplichtingen om van brandstof te veranderen, verplichte aanleg van voorraden van alternatieve brandstoffen of extra capaciteit om elektriciteit te produceren op basis van andere brandstoffen dan gas) in die landen waar elektriciteit overwegend uit gas wordt geproduceerd en de elektriciteitsproducenten niet onder nationale maatregelen inzake de zekerheid van de gasvoorziening vallen (Luxemburg – 75%, Nederland – 60%, Italië – 52% of Ierland – 51%).

Welke consumenten beschermd zijn, verschilt per lidstaat; dit vormt een belangrijke inconsistentie in de tenuitvoerlegging van de richtlijn. Het is niet aangetoond of deze inconsistentie andere verplichtingen op de marktspelers in de verschillende lidstaten legt en aldus de concurrentie verstoort en of de individueel vastgestelde normen zorgen voor een vergelijkbaar niveau van algemene voorzieningszekerheid in elke lidstaat.

De normen voor voorzieningszekerheid

De richtlijn definieert gebeurtenissen waarbij de normale markmechanismen niet adequaat zijn en de lidstaten in staat moeten zijn ten minste huishoudelijke klanten tot op passende hoogte van gas te voorzien als volgt:

(a) gedeeltelijke verstoring van de nationale gasvoorziening gedurende een door de lidstaten met inachtneming van nationale omstandigheden te bepalen periode,

(b) extreme winterse omstandigheden : extreem lage temperaturen gedurende een nationaal vastgestelde piekperiode en perioden van een uitzonderlijk hoge vraag naar gas bij extreem koude weersomstandigheden die statistisch gezien eenmaal per twintig jaar voorkomen.

De norm voor de voorzieningszekerheid geeft het niveau weer tot hetwelk elke lidstaat de vraag naar gas van de vastgestelde klanten op eigen kracht moet kunnen dekken (industrie en nationale maatregelen). Het vloeit voort uit de definiëring van de hierboven beschreven gebeurtenissen. De omzetting in de verschillende lidstaten levert een zeer heterogeen totaalbeeld op en in vijf gevallen[9] zijn de gebeurtenissen niet gedefinieerd.

De nationale definities van " gedeeltelijke verstoring" , dat in de richtlijn niet nader is gepreciseerd, variëren van ongeveer 10% (in Slovenië) tot ongeveer 30% (Slowakije) van het gemiddelde gasverbruik, met een duur die varieert van 48 uur (Bulgarije) tot 6 maanden (Frankrijk).

De maatregelen om de geconstateerde verstoring te mitigeren, moeten dientengevolge worden vastgesteld. Nadere analyse is nodig om te beoordelen of aan de vastgestelde normen voor de voorzieningszekerheid kan worden voldaan door middel van de instrumenten die de specifieke lidstaat ten uitvoer heeft gelegd.

Betreffende de norm in verband met de piekvraag in de winter en de sterke totale vraag in de winter voorziet de richtlijn in geen nadere bijzonderheden. De definitie (frequentie en lengte) en toepassing ervan verschillen per lidstaat; de meest voorkomende frequentie in de definities is 1-op-20 of 1-op-50[10].

Bovendien hebben sommige landen hun gasvoorzieningssituatie en de effectiviteit van hun mitigatie-instrumenten zeer grondig onderzocht en door middel van simulatieoefeningen getest (bijvoorbeeld VK, Frankrijk, Oostenrijk), terwijl andere landen dat niet hebben gedaan.

Rol en verantwoordelijkheden van de marktspelers

Er zijn aanzienlijke verschillen in de afbakening van de rol en verantwoordelijkheden van de marktspelers betreffende de zekerheid van de gasvoorziening. De algemene verantwoordelijkheid voor de zekerheid van de voorziening ligt bij verschillende marktspelers, in 2 lidstaten zijn er gezamenlijke verantwoordelijkheden vastgesteld. In 6 lidstaten is het ministerie, in 4 lidstaten de toezichthouder en in de overige lidstaten zijn de TSB's met het toezicht op de zekerheid van de voorziening belast. Nader onderzoek is nodig of deze verschillen grensoverschrijdende samenwerking in crisissituaties bemoeilijken. Het derde pakket betreffende de interne energiemarkt heeft samenwerking van de transmissiesysteembeheerders ingevoerd. Dit heeft echter alleen betrekking op de netwerkontwikkelingsplanning, die voor de zekerheid van de voorziening op lange termijn relevant is, maar niet specifiek op de samenwerking in verband met de voorziening van de zekerheid op korte termijn.

De definitie van "belangrijke verstoring van de voorziening"

De richtlijn definieert een belangrijke verstoring van de voorziening (BVV) als het verlies – of kans op verlies – van 20% van de gasinvoer uit derde landen naar de Europese Gemeenschap gedurende minstens 8 weken. Door de Groep coördinatie gas is geconcludeerd dat deze indicator zeer hoog is en dat tekorten die dit niveau niet bereiken niettemin een communautaire reactie kunnen vereisen. Bij de groeiende invoerafhankelijkheid wordt het steeds onwaarschijnlijker dat deze indicator wordt bereikt voordat communautair optreden nodig is.

Anderzijds is de BVV-indicator in de richtlijn in werkelijkheid geen eerste vereiste voor communautair optreden. Elke lidstaat kan de Commissie verzoeken het communautaire mechanisme in werking te stellen indien hij van oordeel is dat het tekort in zijn gasvoorziening niet adequaat op nationaal niveau kan worden aangepakt, zelfs indien het tekort de BVV niet bereikt.

Communautair mechanisme

De richtlijn voorziet in een aanpak in drie fasen:

In een eerste fase neemt de industrie maatregelen om een voorzieningstekort aan te pakken.

In een tweede fase worden nationale maatregelen van de lidstaten in werking gesteld.

Indien de op de eerste twee niveaus genomen maatregelen niet voldoende zijn om het tekort of de verstoring in de voorziening op te vangen, roept de Commissie zo snel mogelijk op verzoek van een lidstaat of op eigen initiatief de groep [coördinatie gas] bijeen. "De groep onderzoekt de op nationaal niveau genomen maatregelen om de belangrijke verstoring van de voorziening te verhelpen, en verleent in voorkomend geval de lidstaten bijstand voor de coördinatie van die maatregelen. […] Indien de […] op nationaal niveau genomen maatregelen niet volstaan om het hoofd te bieden aan de gevolgen van [een tekort of een verstoring in de voorziening], kan de Commissie, in overleg met de groep, de lidstaten adviseren met betrekking tot verdere maatregelen om bijstand te verlenen aan de lidstaten die in bijzondere mate door de belangrijke verstoring van de gasvoorziening worden getroffen" of "kan de Commissie de Raad een voorstel voorleggen voor verdere maatregelen".

Tot dusver heeft het ernstigste tekort in de gasvoorziening zich in januari 2006 voorgedaan: het trof ongeveer een tiende van de communautaire voorziening uit derde landen en duurde 36 uur. Deze noodsituatie kon uiteindelijk met nationale maatregelen worden aangepakt. Toen werd echter de basis gelegd van de eerste vergadering van de Groep coördinatie gas, die op initiatief van de Commissie werd bijeengeroepen. Tegen de tijd dat de Groep vergaderde, was de volledige voorziening hersteld. Ook alle andere voorzieningstekorten zijn door de industrie of nationale maatregelen succesvol aangepakt. Tot op heden heeft geen enkele lidstaat de Commissie om communautaire bijstand gevraagd.

Niettemin geven lidstaten vaak te kennen dat er behoefte is aan een breder noodplan en/of solidariteitsmechanisme (op regionaal of EU-niveau), aangezien het huidige communautaire mechanisme misschien geen effectieve en tijdige reactie mogelijk maakt in geval van crisis. Momenteel duurt het, zodra het communautaire mechanisme in werking is gesteld, vijf dagen om een vergadering van de Groep coördinatie gas bijeen te roepen, die vervolgens op basis van de door de lidstaten en, wanneer gerechtvaardigd, door betrokken derde landen verstrekte informatie de toestand bespreekt en de maatregelen beschrijft die deze hebben genomen om het probleem te mitigeren. Na de besprekingen zou de groep idealiter ad-hocmaatregelen moeten vaststellen, die vervolgens door de Commissie aan de Raad dienen te worden voorgelegd, welke ze moet goedkeuren om ze van kracht te laten worden. Deze procedure neemt veel tijd in beslag en is bij een echte crisis mogelijk te langzaam.

De Groep coördinatie gas

De Groep coördinatie gas, waarin de lidstaten, de gasindustrie en consumentenvertegenwoordigers via hun Europese verenigingen (Eurogas, OGP, GIE, IFIEC, BEUC, Eurelectric)[11] bijeenkomen, is een succesvol instrument gebleken voor het bespreken van kwesties in verband met de zekerheid van de gasvoorziening en het uitwisselen van beste praktijken op EU-niveau. De groep houdt vier gewone vergaderingen per jaar en wordt op ad-hocbasis bijeengeroepen bij kans op belangrijke bedreigingen voor de communautaire gasvoorziening. Tot dusver werden alle potentiële noodsituaties opgelost voordat communautaire maatregelen nodig bleken en werd de rol van de groep voor het afspreken en voorstellen van verdere ad-hocmaatregelen aan de Raad dan ook niet getest. De gemeenschappelijke politieke boodschap – één Europese stem – die de groep kan uitdragen, is eveneens een belangrijk aspect.

Transparantie en rapportage

Een belangrijke tekortkoming van de richtlijn is dat de gegevens die de lidstaten overeenkomstig de bepalingen inzake rapportage[12] verstrekken, niet toereikend zijn voor het beoordelen van de huidige en toekomstige situatie op het gebied van de voorzieningszekerheid van de lidstaten en de EU of de effectiviteit van de mitigatie-instrumenten. De rapportageverplichtingen van de lidstaten zijn beperkt in frequentie (eenmaal per jaar) en reikwijdte. Voorts worden zelfs die rapportageverplichtingen niet door alle lidstaten op adequate wijze vervuld: slechts twee lidstaten hebben volledig verslag uitgebracht. De informatie die gewoonlijk ontbreekt, betreft de mate van liquiditeit van de markt (wordt slechts door drie lidstaten verstrekt), investeringsprikkels, maatregelen om de piekvraag te dekken en het concurrentie-effect van maatregelen inzake de voorzieningszekerheid.

In verband met de maatregelen is de rapportage hoofdzakelijk toegespitst op langlopende contracten en maximumopslagcapaciteiten; reservecapaciteit is onbekend. Er wordt geen informatie gevraagd over andere mitigatie-instrumenten die in de bijlage van de richtlijn worden opgesomd, zoals over de mate waarin op een andere brandstof wordt overgeschakeld en onderbreekbare contracten, voorzieningsflexibiliteit in de eigen productie of invoercontracten. Sommige lidstaten verzamelen deze gegevens niet. Een goed voorbeeld is de Italiaanse toezichthouder, die voldoende gegevens verzamelt om de ontwikkeling gedurende de winter te volgen: naast de opslagniveaus en infrastructuurgegevens dienen het aantal onderbreekbare contracten en de voorwaarden van invoercontracten (flexibiliteit) aan de toezichthouder te worden gerapporteerd, die aldus ervan op de hoogte is welk tekort kan worden gedekt uit verhoogde invoer van beschikbare leveranciers.

De European Regulators' Group for electricity and gas (ERGEG) heeft nieuwe richtsnoeren uitgebracht om de kwaliteit en gedetailleerdheid van de nationale rapportage te verbeteren. Het derde pakket stelt eveneens een grotere transparantie van de gegevens voor. De extra gegevens die moeten worden verstrekt en de frequentie waarmee dit moet gebeuren dienen zorgvuldig te worden onderzocht om onevenredige rapportageverplichtingen voor de industrie en de lidstaten te vermijden, maar terzelfder tijd om de situatie op het gebied van de zekerheid van de gasvoorziening in de EU beter te kunnen overzien.

Instrumenten in verband met de zekerheid van de gasvoorziening en nationale noodmaatregelen

De richtlijn voorziet in de bijlage in een lijst van instrumenten zonder deze nader te preciseren. De lijst is "niet-uitputtend" en de lidstaten hebben de mogelijkheid verdere instrumenten in verband met de zekerheid van de gasvoorziening, in het bijzonder procedures voor langetermijnplanning en openbaredienstverplichtingen, in te voeren. De structuur van de nationale gasmarkt bepaalt de mix en het evenwicht tussen de verschillende instrumenten.

De vaakst gebruikte maatregelen zijn gasopslag, langlopende voorzieningscontracten, productie- en importflexibiliteit en diversificatie van de gasvoorziening. Door de diversiteit van de maatregelen kunnen de lidstaten rekening houden met hun nationale omstandigheden, maar wordt de beoordeling van de rol van de verschillende instrumenten vanuit Europees perspectief complexer.

18 lidstaten hebben hun nationale noodmaatregelen aan de Commissie medegedeeld. 10 lidstaten hebben hun nationale noodmaatregelen op systematische wijze ontwikkeld en nationale noodplannen opgesteld. Dit is in de verschillende lidstaten op verschillende schaal gebeurd.

OPTIES VOOR DE TOEKOMST

Reikwijdte en betere uitvoering van de normen voor de voorzieningszekerheid op nationaal niveau

Er moet zorgvuldig worden onderzocht of de normen voor de voorzieningszekerheid ook voor andere groepen dan de huishoudens moeten gelden. Vooral daar waar de elektriciteitsproductie uit gas omvangrijk is, moeten wanneer adequate alternatieve maatregelen (overschakeling op een andere brandstof, opslag van alternatieve brandstof of aanleg van voldoende reservecapaciteit) ontbreken, de leveringen aan krachtcentrales bij buitengewone gebeurtenissen verzekerd zijn.

De Commissie moet met de lidstaten en de industrie nagaan of de andere afbakening van de rol en verantwoordelijkheden van de marktspelers een marktverstoring of een belemmering voor grensoverschrijdende samenwerking bij crises inhoudt.

Op de onvolledige tenuitvoerlegging en de heterogeniteit van de normen voor de voorzieningszekerheid is de nadruk gelegd. De lidstaten moeten de tenuitvoerlegging voltooien. Voor elk land moet een grondige analyse worden uitgevoerd om na te gaan:

- of de individueel vastgestelde normen voor de voorzieningszekerheid evenredig zijn met de risicoblootstelling;

- of de verschillen de concurrentie beïnvloeden of een belemmering voor solidariteitsafspraken vormen.

Uit deze diepgaande analyse zou misschien kunnen blijken dat de normen voor de voorzieningszekerheid gedetailleerder of geharmoniseerder moeten worden vastgesteld om de verstoring van de markt tot een minimum te beperken en overal in de EU over een adequaat niveau van voorzieningszekerheid te beschikken.

De volgende vragen moeten worden behandeld: dienen naast gedeeltelijke verstoring en extreme winteromstandigheden ook andere gebeurtenissen in overweging te worden genomen? Op welk minimumniveau van voorzieningszekerheid op korte termijn moet elke lidstaat individueel voorbereid zijn? Hoe moet dit worden ingevuld?

Normen voor gedeeltelijke verstoring zouden kunnen worden omschreven als

- een percentage van het betrokken gemiddelde verbruik; of

- het uitvallen van de grootste leverancier/de grootste infrastructuur/het grootste toegangspunt – het meest kritieke element hiervan. Deze aanpak zou kunnen bijdragen tot het bereiken van langetermijndoelstellingen: mocht elke lidstaat ertoe verplicht zijn voorzorgsmaatregelen te nemen tegen het uitvallen van zijn grootste gasleverancier of –infrastructuur gedurende een vastgestelde tijd, dan zou dit diversificatie van bronnen of routes kunnen stimuleren, hetgeen minder zou kosten dan de bouw van gasopslagvoorzieningen; of

- bijvoorbeeld door de toezichthouder vast te stellen specifieke doelstellingen betreffende interconnectiecapaciteit, diversificatie van de voorzieningsportefeuille (leveranciers zouden bijvoorbeeld niet meer dan een vastgesteld percentage van de voorziening uit dezelfde bron mogen leveren), mogelijkheden om op een andere brandstof over te schakelen.

De duur van de gedeeltelijke verstoring zou op basis van gemeenschappelijke criteria moeten worden geharmoniseerd of vastgesteld.

Betreffende de piekvraag in de winter zou dezelfde 1-op-20 of 1-op-50 verplichting alsook een harmonisatie van de duur van de piekperiode kunnen worden ingevoerd.

De methodologie en basisaannames voor de berekening, zowel wat de piekvraag als wat het totale winterverbruik betreft, van het in extreme winteromstandigheden benodigde extra gas moeten op regionaal niveau op één lijn worden gebracht.

Een nadere analyse van de door de lidstaten gebruikte noodmaatregelen en instrumenten is noodzakelijk. Uit onderlinge voorzieningszekerheidsevaluaties door de landen zouden de beste praktijken en de meest gebruikte middelen aan het licht kunnen komen, die dan in de Groep coördinatie gas kunnen worden gedeeld.

Communautair mechanisme en solidariteit

Regionaal vs. EU-niveau

Regionale samenwerking is cruciaal. De gasmarkten, waar leidinggas de belangrijkste plaats inneemt (90%), hebben een hoofdzakelijk regionaal karakter: verschillende landen zijn verbonden met dezelfde belangrijke pijpleidinginfrastructuur. Bijgevolg hangen die lidstaten gewoonlijk af van elkaars activiteiten en verbruik. Indien er bijvoorbeeld een voorzieningstekort op een bepaalde pijplijn is, dienen de lidstaten samen te werken bij de toewijzing van de beschikbare aanvoer, de vermindering van het verbruik, de vergroting van de afname van opgeslagen gas, enz. Binnen de EU wordt gas alleen langs pijplijnen fysiek getransporteerd, regionale coördinatie zou derhalve een tijdige reactiemogelijk kunnen maken hetgeen bij op EU-niveau gecoördineerde acties misschien niet het geval is. Om dezelfde reden zal een voorzieningstekort waarschijnlijk een hele regio treffen, die dit misschien niet alleen aankan. De interventie zouden dan ook met een extra niveau kunnen worden aangevuld: (1) industrie, (2) lidstaten, (3) regionaal, (4) communautair . Indien de verstoring van de voorziening niet adequaat op regionaal niveau kan worden aangepakt, zou de regio het recht hebben om communautaire bijstand te vragen.

Het derde pakket betreffende de interne energiemarkt heeft dit probleem gedeeltelijk opgelost en de verplichting voorgesteld tot regionale samenwerking en de ontwikkeling van solidariteitsafspraken tussen drie of meer lidstaten. De exacte mechanismen en procedures dienen echter te worden ingevuld.

Nieuwe omschrijving van de communautaire acties

Zoals in het vorige punt geconcludeerd, zou het huidige communautaire mechanisme, hoewel het nog niet getest werd, misschien niet kunnen zorgen voor een effectieve en tijdige reactie in crisissituaties. Vooraf vastgestelde acties zouden een duidelijke, voorzienbare en tijdige reactie mogelijk maken. De vastgestelde acties kunnen omvatten:

- een gemeenschappelijke afkondiging van een noodtoestand,

- toewijzing van beschikbare aanvoer- en infrastructuurcapaciteit ten behoeve van de getroffen landen,

- gecoördineerde distributie,

- inwerkingstelling van noodmaatregelen in niet getroffen of minder getroffen staten om de hoeveelheid beschikbaar gas op de getroffen markten te verhogen (onderbreekbare contracten, verandering van brandstof, afname uit opslag, voorzieningsflexibiliteit - zie verder: voorzieningszekerheidsmarge).

Deze aanpak moet leiden tot de vaststelling van een effectief EU-beleidsplan , inclusief een Europese noodschaal, waarin het nominale niveau van de gasmarktactiviteit, preventiemechanismen alsook verschillende door verstoringsvolume en door economisch effect bepaalde prenoodsituatie- en noodsituatieniveaus worden gepreciseerd.

De communautaire reactie zou de facto een solidariteitsactie zijn. Solidariteit is in geen geval liefdadigheid en er zouden dan ook adequate compensatiemechanismen moeten worden uitgewerkt.

Elke lidstaat moet aan de vastgestelde normen voor de voorzieningszekerheid voldoen. Indien een situatie ontstaat waarin de effecten de vastgestelde normen overschrijden (een reële crisis) dan zou dit er automatisch toe leiden dat een noodtoestand wordt afgekondigd en de communautaire reactie - solidariteit - in werking wordt gesteld. Daardoor zou de huidige indicator voor “belangrijke verstoring van de voorziening “ komen te vervallen. Het bestaan van solidariteitsmechanismen mag natuurlijk voor de lidstaten geen excuus zijn om niet in hun eigen voorzieningszekerheid te investeren.

Transparantie

Er moeten adequate rapportageverplichtingen worden voorgesteld om de transparantie te vergroten en de situatie op het gebied van de voorzieningszekerheid van de EU te beoordelen. Er moet rekening worden gehouden met de maatregelen die in het derde pakket betreffende de interne energiemarkt voor het vergroten van de transparantie worden voorgesteld: beoordeling van toekomstige vraag en aanbod door het Europese netwerk van TSB's, de verplichting tot publicatie van samengevoegde niveaus van vraag en aanbod, gas in voorraad en gebruik van gasopslag- en LNG-faciliteiten.

De voorzieningszekerheidsmarge

Tijdens een voorzieningstekort moet de gasvoorziening van de huishoudens en andere entiteiten die door de richtlijn worden beschermd, worden gewaarborgd. Twee zaken dienen te gebeuren:

- verhoging van het beschikbare gas voor de door de richtlijn beschermde verbruikers en

- beschikbaar stellen van voldoende infrastructuur om het gas naar deze klanten te transporteren.

Dit gas- en capaciteitsoverschot kan de voorzieningszekerheidsmarge worden genoemd. De grootte van deze marge zou rechtstreeks van de opnieuw vastgestelde nationale normen voor de voorzieningszekerheid zijn af te leiden. Deze hoeveelheden zouden vervolgens als een percentage van het gemiddelde verbruik kunnen worden uitgedrukt. De reservecapaciteit en “het gasoverschot” moeten met deze indicator overeenstemmen.

(a) Beschikbaarheid van gas: in gevallen waarin op de solidariteit/wederzijdse bijstand een beroep wordt gedaan, zouden niet-getroffen lidstaten gas voor de getroffen regio’s beschikbaar kunnen stellen naarmate van hun eigen zekerheidsmarge. Dit “gasoverschot” kan resulteren uit een door elke lidstaat vast te stellen mix van maatregelen:

- onderbreekbare contracten

- opslag

- voorzieningsflexibiliteit (productie, import of LNG)

b) Transmissie-infrastructuur: De solidariteit kan ernstig worden ondermijnd indien beschikbaar gas niet kan worden getransporteerd naar waar het nodig is. Ondanks deze moeilijkheid moet evenwel aan het beginsel worden vastgehouden. In sommige gevallen kan contractuele overdracht van gas plaatsvinden via ruil waardoor gas in de getroffen markten wordt vrijgemaakt, ook al is de fysieke terugstroom van gas niet mogelijk. Een dergelijke afspraak bestaat bijvoorbeeld tussen ondernemingen in Hongarije en Frankrijk, waar in geval van verminderde aanvoer uit Rusland de Franse onderneming haar deel van de aanvoer in Hongarije achterlaat. Solidariteit moet de lidstaten motiveren om de bouw van interconnectoren te bevorderen. Er zouden infrastructuurdoelstellingen in termen van routediversificatie (uitgedrukt als aantal toegangspunten), interconnectieniveau en reservecapaciteit kunnen worden uitgewerkt.

De verplichting of de mogelijkheid om op grond van de bovenvermelde maatregelen en capaciteit gas ter beschikking te stellen, moet strikt worden gereguleerd (bijvoorbeeld met de afkondiging van de noodtoestand gepaard gaan) zodat er onder normale marktomstandigheden geen misbruik van kan worden gemaakt.

Strategische opslag

Het aanhouden van strategische gasvoorraden slaat op het inslaan van aardgas om uitsluitend in noodsituaties te worden gebruikt dat derhalve onder normale marktomstandigheden niet beschikbaar is. Het aanhouden van gasvoorraden is duur: de kostprijs per eenheid van energie is veel hoger dan voor olie (ongeveer 16,7 miljoen euro per PJ, vergeleken met 3,33 voor olie[13]). Ook de geologische omstandigheden kunnen in sommige gebieden de ontwikkeling van gasopslagfaciliteiten beperken.

Het risicoblootstellingsniveau kan per lidstaat verschillen waardoor ook de eisen op het gebied van gasvoorzieningszekerheid kunnen verschillen (zie bijlage 1). Het aanhouden van strategische voorraden is misschien de beste of enig mogelijke oplossing op middellange termijn voor landen die van één bron afhangen en behoefte hebben aan een hoge niet-onderbreekbare aanvoer. De Commissie stelt geen verplichting op EU-niveau ten aanzien van het aanhouden van strategische voorraden voor. Indien een lidstaat deze optie bij wijze van nationale maatregel kiest, moet het gebruik van strategische voorraden zorgvuldig worden gereguleerd om marktverstoringen te voorkomen: strategische voorraden mogen niet buiten crisissituaties worden vrijgegeven om de waarde van opslag- en andere flexibiliteitsinstrumenten die onder concurrerende marktvoorwaarden worden ontwikkeld te beïnvloeden.

De ontwikkeling van commerciële opslag moet worden gestimuleerd.

CONCLUSIES

De EU moet een stap voorwaarts zetten op het gebied van zekerheid van de gasvoorziening en solidariteit. Hoewel crises zeldzaam zijn, kunnen ze zeer grote economische en sociale effecten hebben. Bijgevolg moet de EU voorbereid zijn op het effectief aanpakken van de zekerheid van de voorziening. Het huidige communautaire mechanisme – hoewel er gelukkig nog geen behoefte aan is – is niet voldoende voor een tijdige reactie op een gasvoorzieningscrisis die het niveau overschrijdt dat door middel van nationale maatregelen kan worden gemitigeerd. Voorts kunnen tengevolge van het huidige gebrek aan transparantie de actuele gasvoorzieningssituatie en de potentiële reacties binnen de EU niet worden beoordeeld. De richtlijn dient bijgevolg te worden herzien in de zin zoals in deze mededeling in punt 4 voorgesteld. De mededeling beoogt het op gang brengen van een debat met de lidstaten, de Europese instellingen en de stakeholders om een herziening van Richtlijn 2004/67 voor te bereiden waarmee de belangrijkste vastgestelde tekortkomingen worden verholpen. De volgende vragen rijzen:

1. Hoe kunnen vergelijkbare normen voor de voorzieningszekerheid worden vastgesteld die gelijke, redelijke verplichtingen op de marktspelers leggen en bovendien rekening houden de verschillen tussen de lidstaten?

2. Moet de krachtens de richtlijn verplicht gestelde bescherming behalve voor huishoudens ook gelden voor elektriciteitsproducenten, kleine en middelgrote ondernemingen of andere kwetsbare klanten?

3. Welke precieze acties moeten in het kader van het communautaire mechanisme, de regionale en de EU-noodplannen worden omschreven?

4. Hoe moeten de regio’s met het oog op zekerheid van de gasvoorziening optimaal worden omschreven?

5. Hoe kan solidariteit economisch worden gecompenseerd?

6. Hoe kan de zekerheid van de gasvoorziening tegen de laagste kosten worden verhoogd?

Hoewel zij een verdere reikwijdte dan de onderhavige richtlijn heeft, blijft de EU-strategie op lange termijn betreffende gas en zekerheid van de gasvoorziening, als besproken in de strategische toetsing van het energiebeleid[14], cruciaal. Om in de toekomst het risico en de effecten van schokken in de gasvoorziening op korte termijn te verminderen, moet de EU blijven streven naar energie-efficiëntie, een goed functionerende, goed onderling gekoppelde interne energiemarkt, innovatie en technologische ontwikkelingen, diversificatie van de energiemix, aanvoer en routes, en effectieve internationale kaders en betrekkingen. Transparantie en coördinatie tussen de acties van de lidstaten ten behoeve van derde landen moet het innemen van eenzelfde standpunt betreffende energiethema's op internationaal niveau bevorderen. Zo zal de EU een solide grondslag leggen voor de zekerheid van de energievoorziening in de toekomst.

BIJLAGE 1: Vergelijking tussen de lidstaten

De volgende grafiek illustreert het kwetsbaarheidsniveau van lidstaten naargelang van de concentratie van hun aanvoerbronnen[15] en het aandeel van de huishoudens en in het totale verbruik en het aandeel van gas in de stroomopwekking. Indien geen beschermende maatregelen zoals opslag worden genomen, is de kwetsbaarheid het grootst in het kwadrant rechtsboven: hoog huishoudelijk verbruik gecombineerd met lage diversificatie van bronnen.

[pic]

[pic]

[1] Richtlijn 2003/55/EG van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas, PB L 176 van 15.7.2003, blz. 57–78.

[2] Verordening (EG) nr. 1775/2005 van 28 september 2005 betreffende de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten, PB L 289 van 3.11.2005, blz. 1-13.

[3] Voorstel voor een Richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2003/55/EG betreffende gemeenschappelijke rerstel voor een Richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2003/55/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas, COM(2007) 529 definitief van 19.9.2007.

[4] Richtlĳn 2004/67/EG van de Raad van 26 april 2004 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening, PB L 127 van 29.4.2004, blz. 92–96.

[5] Malta en Cyprus waren vrijgesteld, maar Malta heeft de richtlijn in wetgeving omgezet.

[6] Mededeling - Naar 20-20 in 2020 - Kansen van klimaatverandering voor Europa, COM(2008) 30 definitief van 23.1.2008.

[7] Nieuwe lidstaten: de landen die na 1/5/2004 lid zijn geworden van de EU.

[8] http://ec.europa.eu/energy/gas/sos/index_en.htm

[9] Bulgarije, Griekenland, Ierland, Luxemburg, Malta.

[10] De koudste winter in 20 of 50 jaar.

[11] Besluit 2006/791/EG van de Commissie van 7 november 2006 tot vaststelling van de samenstelling van de Groep coördinatie gas (Voor de EER relevante tekst), PB L 319 van 18.11.2006, blz. 49-50.

[12] Artikel 5 van Richtlijnen 2004/67/EG en 2003/55/EG.

[13] Studie over de opslag van aardgas in de EU, Europese Commissie DG TREN, 2008.

[14] Mededeling van de Commissie betreffende de tweede strategische toetsing van het energiebeleid, COM(2008) XXX.

[15] Concentratie van bronnen wordt als volgt berekend: ∑(gasimport uit land i/totaal verbruik)2, i=1 tot n, bron van de gegevens: Eurostat 2006.