VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Tweede halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied 1 mei 2012 - 31 oktober 2012

1. Inleiding

Zoals de Commissie op 16 september 2011 heeft aangekondigd in haar mededeling over Schengengovernance[1] en op 8 maart 2012 door de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken/het Gemengd Comité is bepleit, heeft de Commissie op 16 mei 2012 haar eerste halfjaarlijks verslag aan het Europees Parlement en de Raad over het functioneren van het Schengengebied[2] vastgesteld. Vervolgens is dit op 7 juni 2012 in de Raad besproken en tijdens de plenaire zitting van het Europees Parlement op 4 juli 2012. Dit tweede verslag bestrijkt de periode 1 mei 2012 – 31 oktober 2012.

2. Situatieschets

2.1. Situatie aan de Schengenbuitengrenzen

In de periode april-juni 2012 werden er ongeveer 23 000 illegale grensoverschrijdingen geregistreerd. Daarbij ging het om gemengde migratiestromen. Dit houdt een afname in van 44% in de EU ten opzichte van dezelfde periode het vorig jaar, midden in de Arabische lente. Griekenland daarentegen maakte melding van een toename met 29% ten opzichte van vorig jaar. De meeste aanhoudingen, namelijk 56%, vonden plaats aan de landgrens tussen Griekenland en Turkije. Dit betekent dat dit deel van de grens de hotspot blijft voor illegale migratie naar de EU. De meeste personen die bij dit deel van de grens werden aangehouden, hadden de Afghaanse nationaliteit, gevolgd door Bengalezen en Syriërs[3].

Nadat Griekenland in augustus de operatie Shield is begonnen, waarin Griekenland zo'n 1 800 grenswachten heeft ingezet aan de Grieks-Turkse landgrens, is de eerdere sterke toename van het aantal vastgestelde illegale grensoverschrijdingen gevolgd door een aanzienlijke afname. De Griekse autoriteiten hebben melding gemaakt van een substantiële afname tot nu toe van het aantal aanhoudingen in het departement Evros.

Na de verslechtering van de humanitaire en de veiligheidssituatie in Syrië zijn er beduidend meer gevallen van illegale grensoverschrijding en illegaal verblijf vastgesteld waarbij het om Syriërs ging, hoofdzakelijk in Griekenland. Syriërs nemen voorts de tweede plaats in onder de personen die om internationale bescherming verzoeken, vooral in Zweden en Duitsland, waar Syrische asielzoekers bescherming wordt geboden. Een verdere verslechtering van de situatie in Syrië zal hoogst waarschijnlijk tot een verdere toename leiden van het aantal personen dat toevlucht zoekt in de buurlanden en uiteindelijk ook in de EU-lidstaten[4].

2.2. Situatie binnen het Schengengebied

Hoewel Griekenland op dit moment het voornaamste land van binnenkomst voor illegale immigranten is, is het voor de meeste migranten eerder een land van doorreis dan een land van bestemming. De secundaire bewegingen komen tot uitdrukking in de registratie van illegale grensoverschrijdingen van de landgrenzen in de hele Westelijke Balkan, de Italiaanse zeegrenzen en vluchten vanaf Griekse luchthavens naar de voornaamste vliegvelden in de EU[5].

Van 16 tot 22 april 2012 vond in 24 lidstaten[6] alsook in Noorwegen en Zwitserland, de operatie Balder plaats, waarbij de meest recente informatie werd verzameld inzake migratiestromen in het EU/Schengengebied. Het doel van de operatie bestond in het verzamelen van gegevens over migratiestromen in de lidstaten, met name over de migratiedruk in diverse landen, de door illegale migranten gebruikte hoofdroutes, de belangrijkste landen van bestemming voor migranten, de landen van herkomst van illegale migranten en de plaatsten waar illegale migranten worden aangehouden en de gebruikte transportmiddelen.

Volgens de door de deelnemende lidstaten verstrekte gegevens, die de Deense nationale politie bijeen heeft gebracht[7] en in juni 2012 ter kennis heeft gebracht, werden in die week 2 396 onderdanen van 115 verschillende derde landen aangehouden. Het grootste aantal illegale migranten binnen het Schengengebied werd gevonden in Duitsland (520 personen), Spanje (369 personen) en Oostenrijk (178 personen). De landen waar de meeste illegale migranten de EU binnenkwamen, waren Spanje (207 personen) en Griekenland (180 personen). De belangrijkste landen van bestemming waren Spanje (341 personen), Duitsland (281) en Oostenrijk (175).

De gegevens die tijdens dit soort operaties worden verzameld, verschaffen weliswaar enige waardevolle basisinformatie, maar zijn nogal onvolledig omdat zij slechts op een paar weken per jaar betrekking hebben en niet alle lidstaten deelnemen. Vandaar dat er, zoals door de Commissie in haar eerste halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied en door de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken/het Gemengd Comité op 7 juni 2012 is opgemerkt, behoefte is aan een betere verzameling en analyse van gegevens over de illegale migratiestromen binnen de EU. Aangezien de lidstaten hebben afgesproken dat de Commissie in deze een rol dient te spelen en dat zoveel mogelijk gebruik moet worden gemaakt van de bestaande structuren, heeft de Commissie, samen met Frontex, de lidstaten uitgenodigd voor een bijeenkomst van deskundigen op 2 oktober 2012 om te bespreken hoe een beter inzicht in de situatie kan worden verkregen. De lidstaten hebben de noodzaak bevestigd van het met regelmaat verzamelen en analyseren van gegevens en tegelijkertijd hun bezorgdheid geuit over de extra werklast en het gebruik van de analyses. De Commissie overweegt thans, samen met Frontex, wat de beste aanpak is.

3. Toepassing van het Schengenacquis

3.1. Gevallen van tijdelijke herinvoering van het toezicht aan de binnengrenzen

Volgens artikel 23 van de Schengengrenscode[8] kan een lidstaat in geval van een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid bij wijze van uitzondering opnieuw grenstoezicht aan zijn binnengrenzen invoeren. In de periode van 1 mei tot en met 31 oktober 2012 is het toezicht aan de binnengrenzen tweemaal opnieuw ingevoerd.

Allereerst stelde Spanje de Commissie op 20 april 2012 ervan in kennis dat het in verband met de bijeenkomst van de Europese Centrale Bank in Barcelona op 2-4 mei 2012 het toezicht aan de landbinnengrens met Frankrijk en op de luchthavens van Barcelona en Gerona opnieuw zou invoeren voor de periode van 28 april tot en met 4 mei 2012. Tijdens deze week voerde Spanje grenscontroles uit bij 669 385 personen, waarvan er aan 68 binnenkomst werd geweigerd ofwel op grond van openbare orde of binnenlandse veiligheid ofwel vanwege het ontbreken van geldige reisdocumenten[9].

Vervolgens deelde Polen de Commissie op 4 mei 2012 mee dat het had besloten om vanwege het van 8 juni tot 1 juli 2012 te houden voetbalkampioenschap EURO 2012 had besloten om tussen 4 juni en 1 juli het toezicht aan zijn binnengrenzen opnieuw in te voeren. Tijdens deze periode werden 28 980 personen gecontroleerd; aan 22 personen werd binnenkomst geweigerd en 15 personen werden aangehouden[10].

3.2. Handhaving van binnengrenzen zonder toezicht

Veruit de meeste vermeende schendingen van het Schengenacquis hebben betrekking op de vraag of de uitvoering van politiecontroles dichtbij de binnengrenzen hetzelfde effect heeft als grenscontroles (artikel 21 van de Schengengrenscode) en op de verplichting om alle belemmeringen voor een vlotte verkeersstroom, zoals snelheidsbeperkingen, aan de wegdoorlaatposten aan de binnengrenzen ongedaan te maken (artikel 22 van de Schengengrenscode). In de periode 1 mei – 31 oktober 2012 heeft de Commissie om informatie verzocht over mogelijke schendingen van de artikelen 21 en/of 22 van de Schengengrenscode in twee nieuwe gevallen (inzake Duitsland en Litouwen), rondde zij drie andere gevallen af (betreffende België, Estland en Nederland) en zette zij het onderzoek van zeven lopende zaken (inzake Duitsland, Letland, Nederland, Oostenrijk, de Tsjechische Republiek, Slowakije en Zweden) voort. Recent hebben er een aantal zaken voor verschillende Nederlandse rechterlijke instanties gespeeld. Daarbij ging het om de vraag of de door de Koninklijke Marechaussee dicht bij de Nederlandse landbinnengrenzen met België en Duitsland uitgevoerde mobiele controle (artikel 4.17a van het Vreemdelingenbesluit 2000) verenigbaar is met de artikelen 20 en 21 van de Schengengrenscode. De Rechtbank Roermond heeft op 7 februari 2012 in zaak C-88/12 (Jaoo) het Hof van Justitie van de Europese Unie om een prejudiciële beslissing verzocht over de vraag of deze mobiele surveillance in strijd is met het verbod op controles die hetzelfde effect hebben als grenscontroles (artikel 21 van de Schengengrenscode). Bovendien heeft de Raad van State op 4 juni 2012 in zaak C-278/12 (Abdil) dezelfde vraag gesteld in een dringend verzoek om een prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie.

Op 19 juli 2012 heeft het Hof van Justitie uitspraak gedaan in zaak C-278/12 (Adil). Het Hof concludeerde dat de artikelen 20 en 21 van de Schengengrenscode zich niet verzetten tegen controles door ambtenaren belast met de grensbewaking en het toezicht op vreemdelingen, binnen een geografisch gebied dichtbij een binnengrens ter verificatie of aan de voorwaarden voor legaal verblijf is voldaan, wanneer deze controles zijn gebaseerd op algemene informatie en ervaringsgegevens over illegaal verblijf op deze locatie of, in beperkte mate, om dergelijke informatie en ervaringsgegevens te verkrijgen en wanneer aan de uitoefening van deze controles bepaalde beperkingen zijn gesteld, met name ten aanzien van de intensiteit en de frequentie ervan. Aangezien de Nederlandse mobiele surveillance is gericht op het bestrijden van illegaal verblijf en derhalve een ander doel dan grenscontroles heeft, gebaseerd is op algemene politie-informatie en –ervaring, op een andere wijze wordt uitgevoerd dan grenscontroles en aan de nodige beperkingen is onderworpen, concludeerde het Hof dat deze niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles.

De Commissie merkt op dat, naast Nederland, ook Frankrijk en Duitsland specifieke wetgeving handhaven die alleen in binnengrenszones van toepassing is. Voorts wordt opgemerkt dat de Nederlandse en de Franse wetgeving al zijn aangepast naar aanleiding van het arrest in de zaak Melki[11]. De Commissie verzoekt dienaangaande de lidstaten waar dergelijke specifieke wetgeving van kracht is, ervoor te zorgen dat deze in overeenstemming met de bovengenoemde arresten is en staat klaar om de lidstaten advies te geven over de uitlegging daarvan.

3.3. Vermeende schendingen van andere delen van het Schengenacquis

Omzetting van de terugkeerrichtlijn (2008/115/EG) in nationale wetgeving

De uiterste termijn voor de omzetting van de terugkeerrichtlijn (2008/115/EG) verstreek op 24 december 2010. Alle door de richtlijn gebonden EU-lidstaten en alle geassocieerde landen, met uitzondering van IJsland, hebben meegedeeld dat de richtlijn volledig in nationaal recht is omgezet. De Commissie is begonnen met een gedetailleerd onderzoek van de wettelijke omzetting en de praktische toepassing in de lidstaten en zal eind 2013 haar eerste verslag over de toepassing aanbieden.

Tenuitvoerlegging van de verordening betreffende klein grensverkeer (Verordening (EG) nr. 1931/2006).

Sinds de inwerkingtreding van de regeling inzake klein grensverkeer in 2006 heeft de Commissie op de tenuitvoerlegging daarvan toegezien. In juli 2012 heeft de Commissie besloten om drie lidstaten (Letland, Polen en Slovenië) om informatie te verzoeken over de bilaterale overeenkomsten die deze landen hebben gesloten met hun derde buurlanden. De aandachtspunten verschillen per lidstaat, maar omvatten de voorwaarden voor een reisverzekering voor medische kosten alsook de beperkingen van de werkingssfeer tot alleen de burgers van de contractpartijen, het ontbreken van een vereiste inzake minimumverblijf in de grenszone etc.

Toepassing van het Schengenacquis tijdens zeegrensbewaking

Zoals eerder meegedeeld, zond de Commissie Griekenland in oktober 2009 een ingebrekestelling naar aanleiding van berichten over ernstige moeilijkheden die migranten die asiel aanvragen, zouden ondervinden en over mishandeling van asielzoekers. Zo zouden er personen zijn teruggestuurd die wellicht moeten vrezen voor ernstige schade of vervolging. De analyse van de Commissie vindt plaats in het licht van de voortdurende ontwikkelingen, zoals de vooruitgang die is geboekt bij de tenuitvoerlegging van het Griekse nationaal actieplan.

Voorts heeft de Commissie naar aanleiding van groepen migranten die naar wordt gesteld door de Italiaans autoriteiten op volle zee zijn aangehouden en naar Libië zijn teruggestuurd, Italië in juli 2009 om informatie verzocht over de maatregelen die het gevaar van uitwijzing moeten voorkomen en over de waarborgen die met betrekking tot de betrokken personen van de Libische autoriteiten zijn verkregen. Op 23 februari 2012 heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens geoordeeld dat Italië op grond van de genoemde feiten het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens schendt[12]. De Commissie onderzoekt thans in dit verband de implicaties van deze uitspraak voor de grensbewakingsoperaties ter zee en voor het acquis inzake asiel.

3.4. De uitvoering van door Frontex gecoördineerde operaties aan de zeegrenzen

Op 5 september 2012 verklaarde het Hof van Justitie[13] besluit 2010/252/EU van de Raad, houdende aanvulling van de Schengengrenscode op het gebied van door Frontex gecoördineerde zeegrensoperaties, nietig omdat het essentiële onderdelen van de bewaking van maritieme buitengrenzen bevat die meer zijn dan aanvullende maatregelen in de zin van artikel 12, lid 5, SGC en alleen de Uniewetgever een dergelijk besluit kan vaststellen. Het Hof handhaafde echter de gevolgen van het nietig verklaarde besluit tot aan de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn, van nieuwe regels die ervoor in de plaats komen. De Commissie zal begin 2013 een wetgevingsvoorstel indienen.

3.5. In het kader van het Schengenevaluatiemechanisme vastgestelde gebreken

De toepassing door de lidstaten van het Schengenacquis wordt in het kader van het bestaande Schengenevaluatiemechanisme[14] regelmatig geëvalueerd door deskundigen uit de lidstaten, het Secretariaat-Generaal van de Raad en de Commissie.

In de periode 1 mei 2012 – 31 oktober 2012 werden Schengenevaluaties uitgevoerd met betrekking tot zeegrenzen in Estland, Letland, Litouwen, Malta, Polen en Slovenië, met betrekking tot politiële samenwerking in Hongarije, Slowakije, Tsjechië en Polen, met betrekking tot luchtgrenzen in Estland, Letland en Litouwen, met betrekking tot gegevensbescherming in Estland, Letland, Litouwen, Malta en Slovenië, SIS/Sirene in Denemarken, IJsland en Noorwegen en met betrekking tot visa in Letland en Litouwen. De verslagen worden nog afgerond, maar zullen waarschijnlijk zowel positieve als negatieve opmerkingen bevatten, alsmede aanbevelingen betreffende zaken als opleiding, risicoanalyse, gegevensuitwisseling, internationale samenwerking en infrastructuur bij grensdoorlaatposten en ambassades/consulaten. Net als tijdens de voorgaande zes maanden is er in het algemeen ruimte voor verbetering, maar er zijn geen tekortkomingen vastgesteld die om een onmiddellijk optreden van de Commissie vragen.

Bovendien werd van 28 mei tot 2 juni 2012 een peer-to-peer missie in Griekenland uitgevoerd ter evaluatie van de vorderingen van het Griekse actieplan om de bij de Schengenevaluatie in de periode 2010–2011 geconstateerde tekortkomingen te verhelpen en om de punten vast te stellen waarop de lidstaten bijstand zouden kunnen verlenen. Hierbij werden onder meer de internationale luchthaven van Athene ('Eleftherios Venizelos'), de haven van Piraeus en het departement Evros bezocht, zodat alle soorten grenzen aan bod kwamen. Er werd vastgesteld dat er weliswaar zichtbare verbeteringen hadden plaatsgevonden, maar dat deze nog steeds de nodige aandacht en bevordering behoeven.

De Commissie nodigt Griekenland uit om door te gaan met de uitvoering van zijn Schengenactieplan en verklaart zich andermaal bereid Griekenland te helpen bij zijn inspanningen op het gebied van buitengrensbeheer, onder meer door middel van het Buitengrenzenfonds en Frontex-bijstand.

Zie bijlage I voor een indicatieve kalender van de Schengenevaluaties in de periode november 2012 -april 2013.

3.6. Opheffing van het toezicht aan de binnengrenzen met Bulgarije en Roemenië

Nadat de Raad in juni 2011 had besloten dat zowel Roemenië als Bulgarije voldoen aan de criteria voor de volledige toepassing van het Schengenacquis, heeft de Europese Raad de Raad in maart 2012 verzocht om de maatregelen vast te stellen en uit te voeren die tot de toetreding van deze twee landen zouden bijdragen. De Raad heeft sindsdien een aantal van dergelijke maatregelen aangewezen, waaronder lopende en geplande Frontex-activiteiten, maatregelen in verband met het tegengaan van valse documenten en identiteitsfraude en maatregelen betreffende de strijd tegen smokkel en mensenhandel. Op de uitvoering van deze maatregelen wordt voortdurend toezicht gehouden.

4. Flankerende maatregelen

4.1. Gebruik van het Schengeninformatiesysteem

Zoals in het vorige verslag werd benadrukt, is het Schengeninformatiesysteem (SIS) een zeer succesvol systeem dat elk jaar vele duizenden positieve resultaten oplevert. Dit succes brengt een aanzienlijke werklast met zich mee op het gebied van de grensoverschrijdende samenwerking tussen de SIRENE-bureaus. Er heeft een seminar plaatsgevonden waar afgevaardigden van de SIRENE-bureaus van de lidstaten en de Commissie discussieerden over het efficiënter maken van de werkwijzen. Het seminar leverde verscheidene voorstellen op, die op korte termijn zouden kunnen worden uitgevoerd. Andere voorstellen zullen de lidstaten en de Commissie gezamenlijk onderzoeken om te beoordelen of de kwestie in elk geval in 2013 kan worden opgelost met behulp van SIS II dan wel moet worden verfijnd in de vorm van een herziene werkwijze.

4.2. Gebruik van het visuminformatiesysteem

Het visuminformatiesysteem (VIS) is een systeem voor de uitwisseling van informatie over visa voor kort verblijf waarmee de bevoegde autoriteiten van de Schengenlanden gegevens kunnen verwerken over visumaanvragen en over afgegeven, geweigerde, nietig verklaarde, ingetrokken of verlengde visa. Op 10 mei 2012 werd het VIS succesvol gelanceerd in de tweede regio, het Nabije Oosten (Israël, Jordanië, Libanon en Syrië). Voorts werden in het kader van het VIS op 2 oktober 2012 operaties gestart in een derde regio, de Golf (Afghanistan, Bahrein, Iran, Irak, Koeweit, Oman, Qatar, Saoedi-Arabië, de Verenigde Arabische Emiraten en Jemen). De lidstaten overleggen over de data voor de invoering in de overblijvende regio’s. In de komende maanden zal daarover overeenstemming worden bereikt.

Het VIS functioneert goed en tegen 4 november 2012 had het systeem 1 774 965 visumaanvragen verwerkt, 1 457 708 visa afgegeven en 220 644 visa geweigerd.

Het voornaamste punt van zorg blijft de kwaliteit van de gegevens (zowel biometrische als alfanumerieke gegevens) die de consulaire autoriteiten van de lidstaten in het VIS invoeren. Hierdoor werden de prestaties van het systeem soms nadelig beïnvloed, wat in de toekomst moet worden voorkomen, aangezien het systeem in alle wereldregio’s ingezet zal blijven. Ondanks de geleidelijke verbeteringen moet worden getracht het verkrijgen van vingerafdrukken van goede kwaliteit verder te verbeteren en in het VIS alle verplichte velden van de visumaanvragen in te voeren.

4.3. Visumbeleid en overnameovereenkomsten

Monitoringmechanisme na visumliberalisering voor landen van de Westelijke Balkan

In augustus 2012 bood de Commissie haar derde verslag aan inzake de monitoring na visumliberalisering voor de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro, Servië, Albanië en Bosnië en Herzegovina[15], waarin de onlangs genomen maatregelen en de voorgestelde volgende stappen werden uiteengezet. Terwijl het aantal asielzoekers uit Servië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië in de eerste helft van 2012 afnam ten opzichte van dezelfde periode in 2011 (-13% voor Servië en -48% voor de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië in de periode mei 2011 tot mei 2012), was er een aanzienlijke toename van het aantal asielzoekers uit Albanië (+725%), Bosnië en Herzegovina (+14%) en Montenegro (+77%). De meeste asielaanvragen worden ongegrond geacht en het percentage ingewilligde asielaanvragen blijft bijzonder laag. België, Duitsland, Luxemburg en Zweden blijven de belangrijkste landen van bestemming. Deze lidstaten hebben maatregelen getroffen om de aanvragen sneller te verwerken, maar er is nog steeds ruimte voor verbetering op het gebied van onder meer informatie-uitwisseling, onderzoek naar mensensmokkelaars, verscherpte inreis- en/of uitreiscontroles, gerichte voorlichtingscampagnes en bijstand aan minderheidsgroepen.

Overnameovereenkomsten

De Commissie parafeerde in april 2012 een overnameovereenkomst met Kaapverdië en begon vervolgens de procedure voor formele ratificatie. De onderhandelingen met Turkije over een overnameovereenkomst zijn afgerond en de tekst van de overeenkomst werd in 2012 geparafeerd. De ondertekening van de overnameovereenkomst en het begin van een dialoog over visumliberalisering worden verwacht. In oktober 2012 werd een overnameovereenkomst met Armenië geparafeerd en de Commissie streeft er nu naar de overeenkomst zo snel mogelijk te ondertekenen en te sluiten. Verder zijn er ook onderhandelingen over een visumversoepelings- en overnameovereenkomst van start gegaan met Azerbeidzjan.

BIJLAGE I: Indicatieve kalender van Schengenevaluaties in november 2012-april 2013[16]

Tijdstip || Lidstaten || Onderwerp

11- 17 november 2012 || Estland, Letland, Litouwen || Politiële samenwerking

18- 28 november 2012 || Tsjechië, Polen en Slowakije || Luchtgrenzen

20- 26 januari 2013 || Estland || Visa

10-20 maart 2013 || Polen, Slowakije || Visa

14-25 april 2013 || Estland, Letland, Litouwen || Landgrenzen

[1] COM(2011) 561 definitief.

[2] COM(2012) 230 final.

[3] Frontex-risicoanalyse voor april-juni 2012.

[4] Frontex-risicoanalyse voor april-juni 2012.

[5] Frontex-risicoanalyse voor april-juni 2012.

[6] Frankrijk, Griekenland en Ierland namen geen deel.

[7] Beknopt verslag van de Deense nationale politie, juni 2012

[8] Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode).

[9] Document van de Raad nr. 10491/12 FRONT 84 COMIX 337.

[10] Document van de Raad nr. 13219/12 FRONT 115 COMIX 467.

[11] Arrest van 22 juni 2010 in zaak C-188/10.

[12] Zaak Hirsi Jamaa en anderen tegen Italië. Verzoek no. 27765/09

[13] Arrest van 5 september 2012 in zaak C-355/10, Europees Parlement tegen Raad

[14] SCH/Com-ex (98) 26 def.

[15] COM(2012) 472 final.

[16] Raadsdocumenten 5090/4/12 SCH-EVAL 1 COMIX 6 REV 4 en 12032/12 SCH-EVAL 99 COMIX 423