Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 2759/75 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees"

(2000/C 367/12)

De Raad heeft op 27 april 2000 besloten, overeenkomstig de artt. 34 en 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 6 september 2000 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Bastian.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 375e zitting van 20 en 21 september 2000 (vergadering van 20 september) met 64 stemmen vóór en 7 stemmen tegen, bij 4 onthoudingen, het volgende advies goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Kenmerkend voor de varkensmarkt in de Europese Unie zijn cyclische schommelingen, waarbij perioden met marktevenwicht en redelijke prijzen worden gevolgd door perioden met een overvloedig aanbod en zeer lage marktprijzen. Het Comité moet echter vaststellen dat er verandering is gekomen in deze cyclus: de crisisperiodes zijn nu ernstiger en van langere duur. Dit is toe te schrijven aan de toenemende specialisering van varkenshouders om de rendabiliteit te kunnen opvoeren en beter te kunnen concurreren. Door deze specialisering kunnen de varkenshouders zich minder goed aanpassen in tijden van crisis, aangezien varkens hun enige bron van inkomsten vormen. Dit betekent dat de varkensvleesproductie in de EU zich moeilijker aanpast aan de behoeften van de markt, ook in periodes waarin de prijzen zeer laag liggen. Aan de andere kant kunnen ook onvoorziene ontwikkelingen, zoals ziekten of plotselinge sluiting van exportmarkten, een crisis vergroten.

1.2. De ongekend zware crisis die de varkenshouders in de Europese Unie juist achter de rug hebben, geeft duidelijk aan dat zulke cyclische schommelingen thans langer en ernstiger zijn. De gemiddelde productieprijzen in de EU zijn gezakt met 27 % in 1998, nogmaals met 6 % in 1999 en hebben zo het laagste niveau ooit bereikt, een heel stuk onder de productiekosten. De buitengewoon lange duur en hevigheid van deze crisis zijn te verklaren door een aantal factoren die de normale effecten van de zogenaamd "natuurlijke" cyclus van varkensvlees hebben versterkt, nl.:

- de gevolgen van de varkenspestepidemiëen van 1997, die bedwongen zijn maar nog steeds een gevaar vormen,

- de overproductie op Europees en mondiaal niveau als gevolg van toenemende specialisering en toenemende productiecapaciteit in de Europese Unie en de Verenigde Staten,

- de Russische crisis van augustus 1998, waarbij als gevolg van het feit dat de roebel tijdelijk niet inwisselbaar was, de Europese export van varkensvlees en verwerkte produkten naar Rusland opgeschort werd.

1.3. Zo'n crisis zet de kaspositie van tal van producenten onder druk. Dit geldt vooral voor de meest kwetsbare producenten: zij die net investeringen hebben gedaan of jonge producenten die een eigen bedrijf hebben opgestart. De varkenssector laat dan ook heel duidelijk structurele ontwikkelingen zien, die door de laatste crisis versneld zijn. Er is sprake van een concentratie van de productie, waarbij het aantal producenten steeds sterker afneemt en de kleinste varkensbestanden verdwijnen. Tegelijkertijd ziet men dat de varkenshouderijen die er het slechtst voorstaan, opgenomen worden door grote "industriële" varkenshouderijen, waarin de varkenshouders tot loontrekkers van de agro-industrie worden, en dus hun identiteit als veehouder verliezen en geen eigen baas meer zijn.

2. Commissievoorstel

2.1. Met dit voorstel tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 2759/75 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector varkensvlees beoogt de Commissie de invoering van een reguleringsfonds ter stabilisering van het inkomen van varkenshouders, als reactie op de ernstige crisis die de varkenssector in 1998/1999 trof. Vanwege de sinds een aantal jaren steeds ernstiger wordende crises dreigen varkenshouders namelijk in financiële problemen te raken.

2.2. De belangrijkste punten van het voorstel zijn:

- de lidstaten worden gemachtigd om op hun grondgebied reguleringsfondsen in te stellen. Varkenshouders, producentengroeperingen en andere collectieve organisaties nemen op vrijwillige basis in de fondsen deel voor een periode van minimaal vijf jaar;

- deze reguleringsfondsen worden door de varkenshouders zelf gefinancierd via de inning van een heffing per mestvarken. De lidstaten kunnen degressieve aanloopsteun toekennen en de fondsen kunnen ter financiering van de kosten bij banken en openbare of particuliere instellingen leningen tegen marktvoorwaarden opnemen;

- het reguleringsmechanisme omvat twee elementen: een heffingsdrempel, boven welke een bedrag per mestvarken wordt geheven ten bate van het fonds, en een uitkeringsdrempel, onder welke een bedrag per varken wordt toegekend aan de varkenshouder. De drempels worden vastgesteld met inachtneming van de marktprijs voor geslachte varkens, de standaardkwaliteit in de betrokken lidstaat, de productiekosten in het land in kwestie, de liquiditeitspositie van het fonds en de situatie op de EU-markt voor varkensvlees;

- de reguleringsfondsen kunnen de per mestvarken toegekende bedragen en het aantal in aanmerking komende varkens per varkenshouder differentiëren in het licht van met name de omvang en de structuur van de varkenshouderijbedrijven in de betrokken lidstaat. Ook de heffing kan worden gedifferentieerd;

- als een fonds een uitkeringsperiode moet laten ingaan zonder over de benodigde financiële middelen te beschikken, kan de betrokken lidstaat aan dit fonds een renteloze lening toekennen. Het fonds moet deze lening volledig terugbetalen. Een reguleringsfonds dat over voldoende financiële middelen beschikt, kan de inning van de heffing tijdelijk schorsen;

- wanneer een varkenshouder tot het fonds toetreedt, moet hij zich ertoe verbinden het aantal plaatsen voor mestvarkens tijdens de periode van zijn lidmaatschap niet te verhogen. De lidstaat kan echter door de Commissie worden gemachtigd om van deze verplichting af te wijken wanneer de marktvooruitzichten zulks mogelijk maken.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité neemt nota van het voorstel voor een verordening van de Commissie om de lidstaten te machtigen reguleringsfondsen in te stellen voor de varkenssector. Het Comité is van mening dat dit voorstel een eerste stap is naar invoering van aanvullende marktbeheersingsinstrumenten en maatregelen ter ondersteuning van het inkomen in perioden van crisis en dat het de verdienste van dit voorstel is dat het een debat op gang brengt over een sector waarin de gemeenschappelijke marktordening sinds de invoering ervan geen noemenswaardige wijzigingen heeft ondergaan.

3.2. Het Comité maakt uit het voorstel op dat de Commissie de varkenshouders wil helpen het hoofd te bieden aan de steeds zwaardere crises in de varkenssector door hun inkomen te stabiliseren m.b.v. een aanvulling op het huidige marktbeheersmechanisme in het kader van de GMO voor de varkensvleessector. Het Comité is niettemin van mening dat de ontwerpverordening niet ver genoeg gaat om te kunnen beantwoorden aan deze doelstelling en acht het wenselijk dat de ontwerpverordening uitgebreid wordt met andere maatregelen voor crisisbeheer, waarbij vooral gedacht moet worden aan bepaalde maatregelen zoals die al in een aantal derde landen (VS en Canada) gangbaar zijn, bijv. inkomensgarantiestelsels, die momenteel besproken worden in het kader van de WTO-onderhandelingen.

3.3. De varkenshouders kunnen de financiële inspanning niet alleen leveren. Om de in de ontwerpverordening voorgestelde regeling efficiënter te maken, moet ook de Europese Unie met steun over de brug komen. Overigens dient bij de oprichting van de reguleringsfondsen vermeden te worden dat het GLB opnieuw in nationale handen komt of dat er concurrentievervalsing tussen de lidstaten ontstaat (al naar gelang een lidstaat wel of niet deelneemt aan een reguleringsfonds). Om deze redenen stelt het Comité voor dat de Europese Unie door co-financiering (samen met de varkenshouders) meer betrokken wordt bij deze reguleringsfondsen.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Het Comité beschouwt het als een positief punt van de ontwerpverordening dat de solidariteit tussen varkenshouders wordt gestimuleerd, in die zin dat degenen worden geholpen die er het slechtst voorstaan en ook dat in de mogelijkheid wordt voorzien de uitkeringen te differentiëren naar gelang van omvang en structuur van de houderij, zodat bijvoorbeeld jongeren die net een bedrijf opstarten, extra gesteund kunnen worden. Het Comité vraagt zich echter af welk reëel belang de varkenshouder erbij heeft om aan een dergelijk fonds deel te nemen in vergelijking met de bestaande stelsels, nl. individueel sparen, compensatiefondsen van sommige producentengroeperingen, bankleningen om liquiditeitsproblemen te ondervangen, enz. Bij de voorstellen zoals deze nu ter tafel liggen, is voor de varkenshouders het belang niet vanzelfsprekend: zij moeten alléén opkomen voor de financiering van deze reguleringsfondsen en bovendien moeten zij zich ertoe verbinden om gedurende een periode van vijf jaar af te zien van productie-uitbreiding.

4.2. Het Comité maakt uit de ontwerpverordening op dat de Commissie onder meer streeft naar beheersing van de varkensvleesproductie in de EU om crises in deze sector binnen de perken te houden. Het Comité wijst echter op het gevaar van concurrentievervalsing die kan voortvloeien uit de verplichting voor varkenshouders die deelnemen aan een reguleringsfonds, om hun productie gedurende vijf jaar niet uit te breiden. Aan te nemen is immers dat producenten die er het zwakst voorstaan, het meest geïnteresseerd zijn in deelname aan zo'n reguleringsfonds. Het gevolg is dat dan alleen de grootste en meest concurrerende varkenshouderijen hun productiecapaciteit zouden kunnen uitbreiden. Het Comité is van oordeel dat het aanbod slechts efficiënt beheerd kan worden indien zoveel mogelijk (of zelfs alle) producenten in de belangrijkste Europese productiecentra deelnemen aan reguleringsfondsen. Daarom dienen in het kader van de oprichting van reguleringsfondsen stimuleringsmaatregelen, bijvoorbeeld participatie van de EU, genomen te worden om de deelneming van producenten aan te moedigen.

4.3. Maar zelfs met de nodige verbeteringen kan het voorstel van de Commissie hooguit het producenteninkomen stabiliseren. Het biedt geen mogelijkheid om sneller uit een crisis te komen. Het Comité dringt er daarom bij de Commissie op aan om ter aanvulling van de voorgestelde maatregelen een voorstel uit te werken voor instrumenten waarmee de productie verminderd kan worden in tijden van ernstige conjuncturele crises in de varkenssector, zoals gedefinieerd door het comité van beheer voor de varkensvleessector. Deze instrumenten, waar de lidstaten zelf een keuze uit moeten kunnen maken, zouden moeten worden toegepast in een communautair kader, waarbij elke lidstaat verplicht wordt bepaalde streefcijfers te behalen en waarbij van bepaalde producenten, met name zij die vanaf een bepaalde referentiedatum hun productie het meest hebben uitgebreid en daarbij een bepaalde omvang overschrijden, extra inspanningen verlangd kunnen worden.

4.4. Varkensfokkers zijn doorgaans het eerst slachtoffer van een crisis. Zinvol is daarom hen niet van de reguleringsfondsen uit te sluiten. Daarnaast zouden heffings- en uitkeringsdrempels voor varkensfokkers kunnen worden gebaseerd op de prijs van biggen.

5. Een coherenter Europees beleid voor de varkensvleessector

5.1. Het EU-beleid voor de varkensvleessector dient te worden aangepast om beter te kunnen inspelen op de uitdagingen waarvoor deze sector zich geplaatst ziet. Het Comité zal hieronder de drie belangrijkste uitdagingen nader toelichten.

Een belangrijke economische sector

5.1.1. De varkensvleessector in de Europese Unie is een dynamische en concurrerende productieketen. De Europese Unie is met ongeveer 1,5 miljoen ton geëxporteerd varkensvlees naar derde landen in 1999 eerste wereldexporteur van varkensvlees. Met minder dan 65000 ton geïmporteerd varkensvlees in 1999 blijft de invoer zeer kleinschalig.

5.1.2. De Europese varkensvleessector neemt 11 % van de totale landbouwproductie in de Europese Unie in, en is daarmee een economische sector van belang.

5.1.3. Een van de grote uitdagingen van het EU-beleid voor de varkensvleessector is dus ervoor te zorgen dat deze sector zich kan handhaven in een internationale context met sterke concurrentie.

5.1.4. Het Comité onderstreept dat de varkensvleesproductie eveneens een zeer belangrijke sector is in de Oost-Europese kandidaat-lidstaten, met name in Polen, Hongarije en Tsjechië(1).

Werkgelegenheid en ruimtelijke ordening

5.1.5. Het Comité herinnert eraan dat de varkensvleesproductie over de gehele lijn van de productieketen veel werkgelegenheid verschaft: van veevoeder tot de productie, diensten, slachten en uitbenen, varkensslagerij en -vleeswarenbereiding. Een onderzoek in Frankrijk heeft uitgewezen dat een arbeidsplaats in de productie 2,5 arbeidsplaatsen in de productieketen genereert(2).

5.1.6. Zoals elke vorm van landbouw nemen ook varkensveehouderijen een belangrijke plaats in de ruimtelijke ordening en in plattelandsgebieden in. Het Comité dringt aan op erkenning en aanmoediging van de afhankelijk van de lokale omstandigheden uiteenlopende vormen van varkenshouderij.

5.1.7. Om deze redenen is het Comité van oordeel dat het EU-beleid voor de varkensvleessector niet alleen gericht dient te zijn op behoud van een omvangrijke productie maar ook op instandhouding van een groot aantal producenten en op het scheppen van voorwaarden voor bedrijfsopvolging.

De verwachtingen van de burger en de consument

5.1.8. De Europese varkensproductie dient in te spelen op de verwachtingen van de Europese burger en consument. Deze hebben betrekking op zaken zo divers als milieuvriendelijk mestbeheer, dierenwelzijn, veevoeder, veiligheid van levensmiddelen, hygiëne en kwaliteit van de producten.

5.1.9. Het EU-beleid voor de varkenssector dient het producenten mogelijk te maken in te spelen op deze verwachtingen en daarbij het juiste evenwicht te vinden tussen deze verwachtingen en economische factoren. Zo is het belangrijk oog te hebben voor de eisen die de internationale concurrentie stelt, om de varkensvleesproductieketen in de Europese Unie niet te verzwakken.

5.2. De beheersinstrumenten in het kader van de GMO voor varkensvlees (restituties, particuliere opslag) dragen ertoe bij het concurrentievermogen en het exportvolume van de varkensvleesproductieketen in de EU in stand te houden. Het is dus belangrijk om deze te handhaven en te verdedigen bij de WTO-onderhandelingen. Toch moet worden vastgesteld dat ook een maximale benutting van deze instrumenten tijdens de laatste crisis van 1998/1999 niet heeft kunnen verhinderen dat de prijzen voor varkensvlees in alle productiecentra van de Europese Unie gezakt zijn tot lagere niveaus dan ooit in een crisis tevoren, hetgeen aangeeft hoe moeilijk het is om met de conventionele instrumenten voor marktbeheer lonende prijzen in stand te houden.

5.3. Hieruit blijkt dat het huidige EU-beleid niet voldoende is afgestemd op de hierboven genoemde uitdagingen in de varkenssector. Om beter op deze uitdagingen te kunnen inspelen, roept het Comité de Europese instellingen op zich verder te bezinnen over de aan te brengen aanpassingen in het EU-beleid voor de varkenssector en de noodzaak om hiervoor de nodige middelen vrij te maken. Daarbij dient met name de discussie met de betrokken beroepsgroepen te worden aangegaan. Het Comité beveelt voorts aan om deelneming aan nieuwe regelingen te koppelen aan een hoog niveau van dierenwelzijn, en wel om redenen van dierenbescherming, maar ook omwille van eerlijke mededinging.

5.4. Het Comité roept de Commissie eveneens op na te gaan hoe in de varkenssector gebruik gemaakt kan worden van de beroepsstructuren, bijv. de producentengroeperingen, voor het opzetten van operationele programma's zoals die reeds bestaan in andere sectoren. Om te kunnen inspelen op de vraag van de Europese consument, zouden zulke door de EU gecofinancierde operationele programma's nieuwe instrumenten voor marktbeheer en producentensteun (bevorderen van producten uit de varkenssector, inkomensgarantiestelsels, enz.) en programma's met het oog op kwaliteitsbevordering en traceerbaarheid moeten omvatten.

5.5. Het Comité ziet geen heil in een EU-beleid voor de varkensvleessector dat uitsluitend op het concurrentievermogen van deze sector stoelt, aangezien dit onvermijdelijk leidt tot een vicieuze cirkel van dalende productiekosten en dalende prijzen. Een dergelijk beleid druist in tegen het Europees concept van een multifunctionele landbouw dat inspeelt op de eisen van de Europese consument. Het Comité wijst in dit verband op het advies dat het in 1999 heeft uitgebracht over "Een beleid ter consolidering van het Europese landbouwmodel"(3).

5.6. Het Comité wil dat de Commissie verder gaat met de plannen voor de varkensvleessector, maar daarbij ook aandacht besteedt aan bepaalde punten die in dit advies zijn aangehaald, zoals inkomensgarantie, milieu, rol van producentengroeperingen en oprichting van een waarnemingspost voor de varkensvleessector.

Brussel, 20 september 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) De totale productie in deze drie landen bedroeg 3,3 miljoen ton in 1999 ofwel 18 % van de totale varkensvleesproductie in de 15 lidstaten van de EU.

(2) De raming van het aantal arbeidsplaatsen in de Franse varkensvleessector (raming voor 1997) werd opgemaakt door het Institut Technique du Porc in september 1997 en betrof de sectoren veevoeder, productie, diensten, slachten en uitbenen, varkensslagerij en -vleeswarenbereiding. De overige veehouderij en de distributie maakten geen deel uit van dit onderzoek.

(3) PB C 368 van 20.12.1999.