NL

Brussel, 22.9.2006

SEC(2006)1165

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Begeleidend document bij de

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Thematische strategie voor bodembescherming

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

{COM(2006)231 definitief}

{SEC(2006)620}

SAMENVATTING

1. Beleidsachtergrond

Krachtens het 6e Milieuactieprogramma [1] moet een thematische strategie voor bodembescherming worden ontwikkeld (hierna "de strategie") "waarin aandacht wordt geschonken aan de voorkoming van onder meer verontreiniging, erosie, woestijnvorming, bodemdegradatie, ruimtebeslag en hydrogeologische risico's en rekening wordt gehouden met de regionale diversiteit, met inbegrip van de specifieke kenmerken van bergachtige en aride gebieden" [2].

De Commissie heeft op 16 april 2002 een mededeling getiteld "Naar een thematische strategie inzake bodembescherming" aangenomen [3]. De overige EU-instellingen hebben daar positief op gereageerd. Sindsdien is gewerkt aan de opstelling van de strategie. Als onderdeel van dit proces is een effectbeoordeling uitgevoerd waarvan in dit document een samenvatting wordt gegeven.

Deze effectbeoordeling is hoofdzakelijk maar niet uitsluitend gebaseerd op verslagen van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) van de Commissie en de werkgroepen die zijn opgericht om de Commissie te assisteren, alsook op ten behoeve van de Commissie opgestelde verslagen waarin wordt gepeild naar de economische effecten van bodemaantasting en de economische, sociale en milieueffecten van diverse maatregelen ter voorkoming van bodemaantasting.

2. Omvang van het probleem en kosten van bodemaantasting

Omvang van het probleem

De beschikbare informatie wijst erop dat in de afgelopen decennia de bodemaantastingsprocessen aanzienlijk in omvang zijn toegenomen, en er zijn aanwijzingen dat deze tendens nog zal worden versterkt indien geen actie wordt ondernomen. Bodemaantastingsprocessen worden veroorzaakt of versterkt door menselijke acitiviteit. Klimaatverandering, in combinatie met steeds frequenter wordende incidentele extreme weersomstandigheden, zal eveneens een negatief effect hebben op de bodem.

Bodemaantastingsprocessen omvatten [4]:

· Erosie: volgens ramingen van de EER heeft 115 miljoen ha, ofwel 12% van de totale landoppervlakte van Europa, te maken met watererosie, en is 42 miljoen ha aangetast door winderosie, waarvan 2% in ernstige mate.

· Afname van het gehalte aan organische stof: organische stof in de bodem (soil organic matter – SOM) speelt een belangrijke rol in de koolstofcyclus in de bodem. De bodem is namelijk terzelfder tijd een bron van broeikasgassen en een belangrijke koolstofput met een inhoud van 1.500 gigaton organische en anorganische koolstof. Circa 45% van de Europese bodem heeft een laag tot zeer laag gehalte aan organische stof (0-2% organische koolstof) en 45% heeft een middelhoog gehalte (2-6% organische koolstof). Dit probleem doet zich met name voor in de zuidelijke landen, maar ook in delen van Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Zweden.

· Bodemverdichting: over het deel van de bodem dat door verdichting wordt bedreigd bestaan uiteenlopende ramingen. Volgens sommige auteurs loopt ongeveer 36% van de Europese ondergrond een grote tot zeer grote kans op verdichting. Andere bronnen houden het erop dat 32% van de bodem zeer kwetsbaar is en 18% een matig risico loopt.

· Verzilting is de ophoping in de bodem van oplosbare zouten, hoofdzakelijk natrium, magnesium en calcium. Circa 3,8 miljoen ha in Europa heeft daarmee te maken. De meest getroffen regio's zijn Campania in Italië, de Ebro-vallei in Spanje en Nagy Alföld (de "Grote Laagvlakte") in Hongarije, maar ook gebieden in Griekenland, Portugal, Frankrijk, Slowakije en Oostenrijk.

· Aardverschuivingen komen vaak meer voor in gebieden met sterk erodeerbare bodem, kleiondergrond, steile hellingen, intense en overvloedige neerslag en braakliggende grond, zoals het Alpengebied en de Mediterrane regio. Tot dusver zijn er geen gegevens beschikbaar over de totale door dit verschijnsel getroffen oppervlakte in de EU, maar het probleem kan te maken hebben met bevolkingsgroei, zomer- en wintertoerisme, intensief grondgebruik en klimaatverandering.

· Verontreiniging: als gevolg van meer dan tweehonderd jaar industrialisatie heeft Europa te kampen met bodemverontreiniging die is veroorzaakt door het gebruik en de aanwezigheid van gevaarlijke stoffen bij een groot aantal productieprocessen. Naar schatting 3,5 miljoen locaties zijn potentieel verontreinigd en 0,5 miljoen locaties zijn daadwerkelijk verontreinigd en moeten worden gesaneerd.

· Bodemafdekking: het met een ondoordringbare laag afgedekte deel van de bodem bedraagt gemiddeld circa 9% van de totale oppervlakte in de lidstaten [5]. In de periode 1990-2000 is de afgedekte oppervlakte in EU15 met 6% [6] toegenomen, en de vraag naar nieuwe gebouwen, als gevolg van de groeiende verstedelijking, en vervoersinfrastructuur blijft maar toenemen.

· Teruggang van de biodiversiteit: biodiversiteit in de bodem betekent niet alleen verscheidenheid aan genen, ecosystemen en functies, maar is ook een maat voor de stofwisselingscapaciteit van het ecosysteem. De biodiversiteit in de bodem ondervindt het effect van alle bovenvermelde bodemaantastingsprocessen, en alle genoemde factoren zijn (in gelijke mate) ook van invloed op het verlies aan biodiversiteit.

Kosten van bodemaantasting

De jaarlijkse kosten van bodemaantasting voor de samenleving zijn moeilijk te ramen, maar volgens verschillende studies gaat het om aanzienlijke bedragen in de orde van:

erosie: | €0,7 – 14,0 miljard [7], |

afname van het gehalte aan organische stof: | €3,4 – 5,6 miljard, |

bodemverdichting: | geen raming mogelijk, |

verzilting: | €158 – 321 miljoen [8], |

aardverschuivingen: | tot €1,2 miljard per incident, |

verontreiniging: | €2,4 – 17,3 miljard [9], |

bodemafdekking: | geen raming mogelijk, |

teruggang van de biodiversiteit: | geen raming mogelijk. |

De schade aan de ecologische bodemfuncties is niet in deze kosten begrepen, aangezien zij niet kon worden gekwantificeerd. Bijgevolg zullen de reële kosten van bodemaantasting bovenstaande ramingen waarschijnlijk overtreffen.

Momenteel zijn geen ramingen beschikbaar van de kosten die verbonden zijn aan bodemverdichting, bodemafdekking en teruggang van de biodiversiteit. De totale kosten van bodemaantasting die op basis van de beschikbare gegevens konden worden geschat voor erosie, afname van het gehalte aan organische stof, verzilting, aardverschuivingen en verontreiniging, kwamen uit op maximaal €38 miljard [10] per jaar voor EU25. Bij deze ramingen wordt noodzakelijkerwijs een wijde marge gehanteerd, bij gebrek aan voldoende kwantitatieve en kwalitatieve gegevens.

Anderzijds dient erop te worden gewezen dat bij deze berekening van de kosten van bodemaantasting geen rekening is gehouden met het effect van de in januari 2005 in het kader van de inachtneming van de randvoorwaarden vastgestelde normen, en al evenmin met het effect van andere maatregelen die recent door de lidstaten zijn getroffen. Aangezien veranderingen in de bodem zeer langzaam verlopen mag echter worden aangenomen dat de huidige raming van de omvang van het probleem een bruikbare referentie is

Uit de gegevens blijkt dat het merendeel van de kosten ten laste komt van de samenleving in de vorm van schade aan infrastructuur als gevolg van het afspoelen van sediment, extra gezondheidszorg voor door verontreiniging besmette personen, behandeling van door de bodem verontreinigd water, verwijdering van sediment, waardevermindering van de grond rond verontreinigde locaties, intensievere levensmiddelencontrole alsook kosten in verband met de functies van de bodem als ecosysteem.

3. Bestudeerde beleidsopties

De volgende opties, met een in toenemende mate prescriptief karakter, zijn in overweging genomen:

(1) De lidstaten worden aangemoedigd actie te ondernemen in het kader van een algemene niet-bindende bodemstrategie van de EU.

(2) Een flexibel wetgevingsinstrument in de vorm van een kaderrichtlijn bodem, ambitieus qua reikwijdte, maar niet overdreven prescriptief qua inhoud.

(3) Wetgevingsvoorstellen voor de verschillende bodembedreigingen, waarin ook alle doelstellingen en middelen op EU-niveau worden vastgesteld.

Een succesvolle bodembescherming vereist acties op supranationaal, nationaal, regionaal en zelfs plaatselijk niveau. De omvang van het probleem, de aanzienlijke grensoverschrijdende effecten en de niet-locatiegebonden kosten die door de samenleving worden gedragen geven echter aan dat de tot dusver gevolgde versnipperde aanpak, dus zonder gericht beleid, ontoereikend is gebleken om de in kaart gebrachte bedreigingen aan te pakken en te bestrijden. Daarom zou een niet-bindende actie op EU-niveau niet volstaan om de geïnventariseerde problemen het hoofd te bieden.

Terzelfder tijd lopen de algemene kenmerken van de bodem, alsook het gebruik dat binnen de sociaal-economische context van de bodem wordt gemaakt, sterk uiteen. Dit maakt het erg moeilijk voor de hele EU geldende algemene bodemkwaliteitsnormen en maatregelen ter bestrijding van bodembedreigingen vast te stellen. Om deze reden werd het in strijd met het subsidiariteitsbeginsel geacht alle doelstellingen en middelen op EU-niveau vast te leggen in wetgevingsvoorstellen met betrekking tot de verschillende bodembedreigingen.

4. Optie waarvoor is gekozen

De Commissie is ervan overtuigd dat een kaderrichtlijn bodem het beste middel is om de bestaande bodembedreigingen aan te pakken. Een dergelijke kaderrichtlijn bodem, ambitieus qua reikwijdte maar niet overdreven prescriptief qua inhoud, zal een proces op gang brengen dat zal leiden tot een betere bescherming van de bodem in de hele EU.

De voorgestelde richtlijn bevat algemene preventieve bepalingen die de lidstaten de verplichting opleggen bodemaantasting te voorkomen. De lidstaten moeten risicogebieden voor erosie, afname van het gehalte aan organische stof, bodemverdichting, verzilting en aardverschuivingen afbakenen, risicoreductiedoelstellingen vastleggen en maatregelenprogramma's voor de verwezenlijking daarvan opstellen. Ook moeten zij de verontreinigde locaties op hun nationaal grondgebied inventariseren, met de invoering van een zogenoemd bodemstatusrapport als ondersteuning, en moeten zij een nationale saneringsstrategie ontwikkelen.

5. Analyse van de gevolgen

De voorgestelde richtlijn voorziet in een reeks specifieke verplichtingen waarmee een gezamenlijke doelstelling wordt beoogd, namelijk het in kaart brengen van de locatie en de omvang van het probleem van bodemaantasting, alsook in een meer algemene eis dat probleem vervolgens aan te pakken.

De kosten en baten zijn hoofdzakelijk gekoppeld aan twee onderdelen van de richtlijn:

(1) inventarisatie van het probleem (in kaart brengen van risicogebieden en verontreinigde locaties), op grond van in de richtlijn gespecificeerde verplichtingen;

(2) vaststelling van maatregelen door de lidstaten, op basis van een zelfstandige besluitvorming, om het probleem vervolgens aan te pakken.

Kosten en baten van de inventarisatie van het probleem

Kosten

Voor het in kaart brengen van risicogebieden zijn drie opties bestudeerd. Gekozen is voor gerichte monitoring waarbij gebruik kan worden gemaakt van via bestaande bewakingssystemen verkregen gegevens. De totale kosten zullen waarschijnlijk minder dan €2 miljoen per jaar bedragen voor EU25.

Voor het opstellen van een inventaris van verontreinigde locaties moet een aantal stappen worden ondernomen: een voorbereidende verkenning en daaropvolgende onderzoeken ter plaatse om na te gaan of locaties al dan niet verontreinigd zijn. De voorbereidende verkenning, die binnen vijf jaar na omzetting van de kaderrichtlijn bodem moet worden uitgevoerd, is de eigenlijke start van het inventarisatieproces. De kosten voor deze eerste fase van vijf jaar worden geraamd op circa €51 miljoen per jaar voor EU25. Deze eerste fase zal worden gevolgd door een reeks onderzoeken (ter plaatse) om definitief te kunnen concluderen of er al dan niet sprake is van een aanzienlijk risico voor de volksgezondheid of het milieu. Wanneer dit het geval is, zal de betrokken locatie als een verontreinigde locatie worden aangemerkt en in de inventaris worden opgenomen. Aangezien het aantal potentieel verontreinigde locaties in EU25 in dit stadium nog niet bekend is, moest het worden geraamd op basis van een scenarioaanpak. Volgens dit scenario zou de voltooiing van de inventaris van verontreinigde locaties over een periode van 25 jaar maximaal €240 miljoen per jaar kosten voor EU25.

Dit bedrag dient te worden beschouwd als het absolute maximum, aangezien in het scenario is uitgegaan van een zeer hoog aantal potentieel verontreinigde locaties, en zowel het aantal ter plaatse te inspecteren locaties als de aan die inspecties verbonden kosten in de loop van de tijd zullen dalen door het combineren van inspecties en de ontwikkeling van de bij de inspecties gebruikte expertise en technologische middelen (b.v. teledetectie).

Het bodemrapport, dat moet worden opgesteld bij elke vervreemding van een perceel waar een bodemverontreinigende activiteit plaatsvindt of heeft plaatsgevonden, is bedoeld om een bijdrage te leveren aan de opstelling van de inventaris van verontreinigde locaties en dit proces te versnellen. Bij grondtransacties die onder de toepassing van die bepaling vallen zal automatisch een deel van de informatie worden verstrekt die de bevoegde instanties in de lidstaten nodig hebben om de inventaris te voltooien. Aangezien elk in het kader van de opstelling van het bodemrapport uitgevoerd bodemonderzoek anders hoe dan ook als onderdeel van de opstelling van de inventaris had moeten worden verricht, is het onnodig de kosten van het bodemrapport apart te specificeren. Deze kosten zijn namelijk al begrepen in de kostprijs van de inventaris van verontreinigde locaties. Het opzetten van een financieringsmechanisme voor de sanering van weeslocaties zal de totale kosten voor het beheer van verontreinigde locaties niet doen stijgen. Wanneer een speciaal mechanisme in het leven wordt geroepen zal dit echter wel leiden tot verschuivingen binnen de begroting voor die beheerskosten.

Baten

De door de tenuitvoerlegging van deze bepalingen opgeleverde baten konden niet worden gekwantificeerd. Uit kwalitatief oogpunt kan echter wel worden gesteld dat het opzetten van een systeem waardoor de lidstaten de door bodemaantasting veroorzaakte problemen kunnen inventariseren het hun mogelijk zal maken op systematische, effectieve en efficiënte wijze bodemverontreiniging aan te pakken en bodembedreigingen te bestrijden. Zij zullen dan in staat zijn meer gerichte en efficiëntere maatregelen te treffen en op middellange en lange termijn hun strategieën te plannen, met de nodige aandacht voor het stimuleren van een duurzaam bodemgebruik. Dit systeem zal het ook mogelijk maken een preventieve aanpak ter bescherming van ecosystemen toe te passen en zal de samenleving in staat stellen besparingen te realiseren die de aan de kaderrichtlijn bodem verbonden extra kosten ruimschoots zullen overtreffen.

Kosten en baten van eventueel door de lidstaten te treffen maatregelen

De voorgestelde richtlijn legt de lidstaten de verplichting op specifieke maatregelen ter bestrijding van bodembedreigingen te treffen, maar laat hun een uitgebreide speelruimte wat betreft de invulling die zij daaraan geven. Dit betekent dat het bepalen van de aanvaardbaarheid van risico’s, de vaststelling van het ambitieniveau van de beoogde doelstellingen en de keuze van de maatregelen om die doelstellingen te bereiken, aan de lidstaten worden overgelaten; bijgevolg kunnen de effecten van de voorgestelde richtlijn niet in hun volledige omvang worden beoordeeld. Hoewel kwalitatief gezien de economische, sociale en milieueffecten van mogelijke maatregelen in alle lidstaten vergelijkbaar kunnen zijn, zullen uit kwantitatief oogpunt de effecten van die maatregelen echter enorm uiteenlopen, afhankelijk van de (per locatie) gevolgde specifieke aanpak en de maatregelen die daadwerkelijk worden getroffen. Bijgevolg was het binnen het bestek van de effectbeoordeling niet mogelijk alle bijzondere effecten van dergelijke specifieke maatregelen te kwantificeren. In dit verband was alleen een meer algemene kwalitatieve beoordeling van de effecten van mogelijke maatregelen ter bestrijding van bodemaantasting een haalbare kaart.

Desondanks heeft de Commissie een poging gedaan de economische, sociale en milieueffecten van mogelijke maatregelen te kwantificeren door aan de hand van de beperkte beschikbare informatie een aantal hypothetische scenario's te analyseren die door de lidstaten kunnen worden gevolgd. De in bijlage I vermelde kosten van deze scenario's dienen bijgevolg alleen ter illustratie en mogen onder geen beding worden beschouwd als de werkelijke kosten voor de tenuitvoerlegging van de kaderrichtlijn bodem.

6. Conclusies

De in deze effectbeoordeling vervatte analyse geeft aan dat een flexibel wetgevingsinstrument in de vorm van een kaderrichtlijn bodem, ambitieus qua reikwijdte, maar niet overdreven prescriptief qua inhoud, baten zal opleveren die de kosten ruimschoots overtreffen.

Theoretisch bestaan de door een volledige tenuitvoerlegging van de richtlijn opgeleverde baten erin dat door bodemaantasting veroorzaakte kosten worden vermeden; dit zou neerkomen op een besparing van €38 miljard per jaar (zie afdeling II). De aan maatregelen voor bodembescherming verbonden baten zullen echter nooit de totale kosten van bodemaantasting kunnen evenaren, hoofdzakelijk wegens het feit dat het in de praktijk technisch en economisch moeilijk, zoniet onmogelijk is alle bodemaantastingsprocessen te voorkomen of de effecten daarvan volledig op te vangen. Bovendien zullen de lidstaten het ambitieniveau van hun maatregelen ter bestrijding van bodemaantasting afstemmen op de omvang van het probleem, hun inschatting van de aanvaardbaarheid van de risico's en hun politieke, sociale en economische situatie.

In de richtlijn wordt niet aangegeven door wie de kosten voor de tenuitvoerlegging daarvan zullen worden gedragen, aangezien dit door de afzonderlijke lidstaten zal worden besloten. Afhankelijk van de financieringsregeling die de lidstaten in hun maatregelenprogramma en hun nationale saneringsstrategie zullen opnemen, zullen de kosten in meerdere of mindere mate ten laste komen van de gebruikers van de bodem, economische sectoren, de nationale begrotingen of de EU-begroting.

In dit verband dient het volgende te worden opgemerkt:

· De kost zal voor de baat uitgaan.

· De baten zullen gedeeltelijk ten goede komen aan de gebruikers van de bodem en hoofdzakelijk aan de samenleving als geheel.

· De kosten zullen teruglopen, aangezien in sommige gebieden een aantal bedreigingen volledig zal verdwijnen. De baten zullen mettertijd toenemen, naarmate de vruchtbaarheid en de functies van de bodem worden hersteld.

· Ook zullen zich geleidelijk baten aandienen naarmate de maatregelen een positief effect beginnen op te leveren voor een reeks gebieden waar de kosten van bodemaantasting zich thans doen gevoelen.

· Niet alle kosten zullen tegelijkertijd moeten worden gemaakt en de kosten zullen niet gelijkelijk over de lidstaten zijn verdeeld. De reden hiervoor is dat sommige bedreigingen in bepaalde lidstaten belangrijker zijn dan in andere en dat een aantal lidstaten verder gevorderd is met de bestrijding van bodemaantasting.

[1] Besluit nr. 1600/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juli 2002 tot vaststelling van het Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap (PB L 242 van 10.9.2002).

[2] Artikel 6, lid 2, onder c).

[3] COM(2002) 179.

[4] Volledige referenties zijn te vinden in de effectbeoordeling. Opgemerkt wordt dat, wat betreft de bodemaantastingsprocessen die worden genoemd in artikel 6, lid 2, onder c), van het in voetnoot 1 vermelde besluit, hydrogeologische risico's worden behandeld in een afzonderlijk voorstel voor een richtlijn over overstromingsbeoordeling en –beheer (COM(2006) 15), en woestijnvorming een beleidsoverschrijdend kwestie is die wordt aangepakt bij de bestrijding van andere bodembedreigingen (met name erosie, afname van het gehalte aan organische stof en verzilting).

[5] Het onderdeel Bodemaantasting in: Environment in the European Union at the turn of the century, Environmental assessment report No 2, EER, 1999.

[6] Corine Land Cover database.

[7] Deze raming heeft alleen betrekking op de kosten van erosie in 13 landen, waaronder de belangrijkste lidstaten waar erosie voorkomt. Voor de overige landen zijn geen gegevens beschikbaar.

[8] Deze raming heeft alleen betrekking op de kosten van verzilting in drie landen; voor andere landen zijn geen gegevens beschikbaar.

[9] In een onafhankelijke studie werd geraamd dat de jaarlijkse kosten van bodemverontreiniging konden oplopen tot €208 miljard. Deze raming was echter zeer onzeker, zodat is uitgegaan van de middenwaarde van €17,3 miljard per jaar.

[10] Bij deze raming werd voor verontreiniging als maximum de middenwaarde genomen, terwijl voor de overige bedreigingen werd uitgegaan van de hoogste waarde; zie punt 2.6.2 van de effectbeoordeling.

--------------------------------------------------