Samenvatting

Effectbeoordeling: “Het minimaliseren van het aan producten die in de Unie in de handel worden gebracht verbonden risico op ontbossing en bosdegradatie”

A. De noodzaak om actie te ondernemen

Wat is het probleem en waarom is het een probleem op EU-niveau?

Bossen worden in een alarmerend tempo gekapt en aangetast, wat klimaatverandering en verlies aan biodiversiteit in de hand werkt. De belangrijkste oorzaak van ontbossing en bosdegradatie is de uitbreiding van landbouwgrond voor de productie van grondstoffen zoals runderen, hout, palmolie, soja, cacao of koffie. Verwacht wordt dat een groeiende wereldbevolking de vraag naar landbouwgrond zal doen toenemen en de bossen nog meer onder druk zal zetten, terwijl veranderende klimaatpatronen gevolgen zullen hebben voor de voedselproductie. De EU is een niet te verwaarlozen consument van grondstoffen die met ontbossing en bosdegradatie verband houden en heeft geen specifieke en doeltreffende regels om haar aandeel in die verschijnselen te verminderen. Het huidige wetgevingskader dat gebaseerd is op het EU-actieplan inzake wetshandhaving, governance en handel in de bosbouw (Flegt) pakt illegale houtkap aan en draagt bij tot betere bosgovernance, maar richt zich niet op ontbossing als gevolg van de uitbreiding van de landbouw. Deze effectbeoordeling bouwt voort op de belangrijkste bevindingen van de geschiktheidscontrole van de EU-houtverordening en de Flegt-verordening.

Wat is het doel?

Dit initiatief is erop gericht een halt toe te roepen aan ontbossing en bosdegradatie als gevolg van de consumptie en productie in de EU. Dit zal naar verwachting leiden tot de terugdringing van door de EU bevorderd(e) broeikasgasemissies en verlies aan biodiversiteit. Het initiatief is er ook op gericht de consumptie van producten afkomstig van toeleveringsketens die met ontbossing of bosdegradatie verband houden, tot een minimum te beperken en de vraag naar “ontbossingsvrije” grondstoffen en producten in de EU, alsook de handel daarin, te doen toenemen.

Wat is de meerwaarde van EU-maatregelen (subsidiariteit)?

De belangrijkste oorzaken van ontbossing en bosdegradatie houden verband met zowel de Unie- als de internationale handel. Maatregelen op EU-niveau zijn van essentieel belang om internationale handelskwesties op een gecoördineerde en geharmoniseerde manier te kunnen aanpakken en om te zorgen voor een gelijk speelveld voor bedrijven wat betreft de vereisten waaraan moet worden voldaan voordat producten op de interne markt van de Unie worden gebracht en de aan de klanten te verstrekken informatie. Voor maatregelen op EU-niveau kan worden voortgebouwd op eerdere ervaringen van de EU met complexe toeleveringsketens (bv. in het kader van de wetgeving inzake illegale houtkap).

B. Oplossingen

Welke opties dienen zich aan? Is er al dan niet een voorkeursoptie? Zo niet, waarom niet?

De vijf beleidsopties die in overweging zijn genomen, waren: 1) een verbeterd stelsel van bindende zorgvuldigheidseisen; 2) een benchmarkingsysteem en een lijst van marktdeelnemers die in overtreding zijn, in combinatie met een gefaseerd, verbeterd stelsel van bindende zorgvuldigheidseisen; 3) een verplichte publieke certificering in combinatie met een verbeterde zorgvuldigheidsvereiste; 4) verplichte etikettering in combinatie met een verbeterde zorgvuldigheidsvereiste; 5) een vereiste inzake ontbossingsvrij voor het in de Unie in de handel brengen, ondersteund door benchmarking- en landenkaartsystemen. De voorkeur gaat uit naar optie 2. Die optie omvat een landenbenchmarkingsysteem waarbij landen in categorieën worden ingedeeld op basis van ontbossingspatronen die verband houden met de desbetreffende grondstoffen die onder het toepassingsgebied vallen. De landen zullen in drie categorieën worden ingedeeld: laag, standaard- en hoog risico. De verplichtingen voor de marktdeelnemers en de autoriteiten van de lidstaten zullen variëren naargelang van het risiconiveau van het land van productie, waarbij voor landen met een laag risico vereenvoudigde zorgvuldigheidsverplichtingen en voor landen met een hoog risico verscherpte controles gelden. Alle overwogen beleidsopties bouwen voort op gemeenschappelijke elementen: 1) een definitie van “ontbossingsvrij” op basis van de definitie van de FAO, waaraan producten moeten voldoen, en een aanvullende vereiste dat producten legaal moeten zijn volgens de wetgeving van het land van productie; 2) een progressieve productomschrijving, die regelmatig wordt geëvalueerd en geactualiseerd, met bijzondere aandacht voor producten met de grootste verdisconteerde ontbossing in de EU (rundvlees, palmolie, soja, hout, cacao en koffie) en verwante afgeleide producten.

Hoe reageren de verschillende belanghebbenden? Wie steunt welke optie?

De openbare raadpleging die de Commissie in 2020 heeft gehouden, heeft bijna 1,2 miljoen bijdragen opgeleverd en toonde aan dat een meerderheid van de belanghebbenden het erover eens was dat een optreden op EU-niveau nodig is om de bijdrage van de EU aan wereldwijde ontbossing en bosdegradatie te verminderen. De meeste belanghebbenden waren het ook eens over de vaststelling van een EU-definitie van “ontbossingsvrij” als een vereiste voor de beleidsinterventie. Wat de beleidsmaatregelen betreft, bleek uit de openbare raadpleging dat er sterkere steun is voor juridisch bindende opties (vereiste inzake ontbossingsvrij, bindende zorgvuldigheidseisen, verplichte publieke certificering enz.) dan voor zachte, vrijwillige maatregelen zoals vrijwillige zorgvuldigheidseisen, vrijwillige etikettering of vrijwillige particuliere certificering. De overgrote meerderheid van gekwalificeerde belanghebbenden — bedrijfsverenigingen en ngo’s — was voorstander van een stelsel van bindende zorgvuldigheidseisen, maar op de vraag hoe zij het stelsel willen ingevuld zien, gaven de organisaties een uiteenlopend antwoord.

C. Effecten van de voorkeursoptie

Wat zijn de voordelen van de voorkeursoptie (als er een voorkeursoptie is; zo niet, wat zijn de voordelen van de belangrijkste opties)?

Verwacht wordt dat door de voorkeursoptie tegen 2030 ruim meer dan 71 920 hectare bos minder zal worden gekapt of aangetast als gevolg van de consumptie en productie in de EU van de zes grondstoffen die onder het toepassingsgebied vallen. Hierdoor zou ook ten minste 31,9 miljoen ton minder koolstof als gevolg van de consumptie en de productie van de desbetreffende grondstoffen in de EU in de atmosfeer worden uitgestoten, wat kan worden vertaald in een economische besparing van minstens 3,2 miljard EUR per jaar. Bovendien zal deze optie naar verwachting een beslissende bijdrage leveren aan de bescherming van de biodiversiteit. Deze optie moet ook bijdragen aan de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen van het EU-optreden, namelijk het creëren van een gelijk speelveld voor ondernemingen die op de markt van de Unie actief zijn, het tot een minimum beperken van de consumptie van producten afkomstig van toeleveringsketens die met ontbossing of bosdegradatie verband houden, en het verhogen van de vraag naar legale en “ontbossingsvrije” grondstoffen en producten in de EU, en de handel daarin.

Wat zijn de kosten van de voorkeursoptie (als er een voorkeursoptie is; zo niet, wat zijn de voordelen van de belangrijkste opties)?

Eenmalige kosten van 5 000 tot 90 000 EUR per marktdeelnemer voor de vaststelling van het stelsel van zorgvuldigheidseisen, afhankelijk van de complexiteit van de toeleveringsketens van het bedrijf en het daaraan verbonden risico op ontbossing. Terugkerende kosten: 158 tot 2 354 miljoen EUR per jaar. Autoriteiten van lidstaten: ongeveer 18 miljoen EUR per jaar voor alle lidstaten samen. Europese Commissie: het opzetten en exploiteren van de benchmarking zullen eenmalig 337 000 EUR kosten en daarna 168 000 EUR per jaar.

Wat zijn de gevolgen voor kmo’s en voor het concurrentievermogen?

Deze optie zal naar verwachting een gelijk speelveld creëren voor bedrijven die op de markt van de Unie actief zijn. Producenten die duurzamere productiepraktijken toepassen, zullen naar verwachting hun aandeel op de markt van de Unie alsook hun concurrentievermogen zien toenemen in vergelijking met marktdeelnemers die in landen met een hoog risico aankopen. De kosten van de zorgvuldigheidsvereiste worden voornamelijk bepaald door de complexiteit van de toeleveringsketens en de risico’s die verbonden zijn aan het land van oorsprong. Het stelsel van zorgvuldigheidseisen in combinatie met benchmarking zou exploitanten van kmo’s en handelaren in staat stellen te profiteren van de lagere kosten van de vereenvoudigde zorgvuldigheidseisen indien zij producten die van toeleveringsketens met een laag risico afkomstig zijn, in de handel brengen.

Zijn er significante gevolgen voor de nationale begrotingen en overheden?

Nee. De kosten worden hierboven beschreven.

Zijn er andere significante gevolgen?

De handel van de Unie zou kunnen verschuiven van producerende landen met een hoog risico naar producerende landen met een laag risico. Kleine landbouwbedrijven die de desbetreffende grondstoffen produceren, kunnen met aanpassingsproblemen worden geconfronteerd. Al deze factoren zullen naar verwachting tegen de voorgestelde afsluitingsdatum van 2020 worden verzacht, aangezien de meeste momenteel verhandelde producten afkomstig zijn van grond die vóór 2020 in productie is genomen.

Evenredigheid?

De voorkeursoptie zou ervoor zorgen dat de EU een regelgevingskader invoert dat zowel zeer ambitieus als uitvoerbaar is, en tegelijkertijd de overgang naar duurzaamheid in alle producerende landen, binnen of buiten de EU, stimuleert, zodat de EU een geloofwaardige wereldwijde voortrekker wordt. De minimale in geld uitgedrukte baten compenseren duidelijk de kosten. Het initiatief is ook in overeenstemming met de ernst van het probleem dat het beoogt aan te pakken, alsook met de prioriteiten van de Europese Green Deal.

D. Evaluatie

Wanneer wordt het beleid herzien?