TOELICHTING

1ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

Gezien de sterke afhankelijkheid van Noord-Macedonië van ingevoerde energie heeft de scherpe stijging van de gas- en elektriciteitsprijzen in 2022 geleid tot een aanzienlijke verslechtering van de externe saldi. Geschraagd door een gedegen economisch en monetair beleid en met overtuiging uitgevoerde hervormingen, lag de economie op schema om te herstellen van de door COVID-19 veroorzaakte terugval. De scherpe stijging van de mondiale voedsel- en energieprijzen had evenwel een weerslag op de binnenlandse vraag en op het externe saldo van het land. Sinds begin 2022 zijn het handelstekort en het tekort op de lopende rekening van het land aanzienlijk toegenomen, ondanks een sterke instroom van geldovermakingen uit het buitenland. De externe reserves zijn in de eerste maanden van 2022 afgenomen, voornamelijk als gevolg van de stijgende invoerprijzen en de aflossingen van de buitenlandse schuld, maar zijn sinds de zomer gestabiliseerd. De bbp-groei op jaarbasis bedroeg in de eerste helft van 2022 nog steeds gemiddeld 2,6 %, maar vertraagde in het derde kwartaal tot 2 %. De grote onzekerheid over de economische gevolgen van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne, de stijgende inflatie en de strengere financieringsvoorwaarden zullen de binnenlandse vraag verder beperken. De uitvoer wordt beïnvloed door een zwakkere externe vraag en door aanhoudende verstoringen van de toeleveringsketen, met name die welke gevolgen hebben voor de productie van auto-onderdelen, een van de belangrijkste exportsectoren van het land.

Nu wereldwijd de financieringsvoorwaarden verkrappen en tegen de achtergrond van hogere energieprijzen en hoger dan verwachte verliezen van de binnenlandse elektriciteitsproducent in overheidshanden, heeft de regering van Noord-Macedonië op 18 oktober 2022 haar verzoek om macrofinanciële bijstand (MFB) hernieuwd. De Commissie had het oorspronkelijke verzoek van de regering om MFB, dat op 19 april 2022 werd ingediend, opgeschort, voornamelijk omdat de economie nog relatief veerkrachtig was en er enkele andere opties waren om in 2022 in de externe financieringsbehoeften te voorzien. In april had de regering reeds de goedkeuring op technisch niveau van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) verkregen voor een anticiperende en liquiditeitslijn (precautionary and liquidity line (PLL)) met een looptijd van 24 maanden voor een bedrag van maximaal 530 miljoen EUR, die op 22 november 2022 officieel door het College van Bewindvoerders van het IMF werd goedgekeurd. Het IMF schat dat de externe financieringsbehoeften van Noord-Macedonië in 2023 ongeveer 1,5 miljard EUR zullen bedragen, hetgeen kan worden toegeschreven aan een groot tekort op de lopende rekening en hoge aflossingen op de buitenlandse overheidsschuld (met inbegrip van een euro-obligatie die in juli 2023 zal aflopen). Gezien de grote onzekerheid over de beschikbaarheid en de kosten van externe marktfinanciering (die geacht wordt meer dan de helft van de externe financieringsbehoeften van het land in 2023 te dekken) dient de Commissie nu een voorstel in bij het Europees Parlement en de Raad om Noord-Macedonië een MFB-lening van maximaal 100 miljoen EUR te verstrekken. Als rechtsgrondslag wordt artikel 212 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voorgesteld.

De voorgestelde MFB zou Noord-Macedonië helpen om een deel van de resterende externe financieringsbehoeften van het land in 2023 te dekken, die in het basisscenario van het IMF worden geraamd op 800 miljoen EUR. De operatie zou de economie op korte termijn minder kwetsbaar maken wat de betalingsbalans en de begroting betreft en zou blijk geven van de steun van de EU voor Noord-Macedonië bij het aanpakken van deze moeilijke situatie. Bij het ontwerp en de uitvoering ervan zou rekening worden gehouden met de beleidsrichtsnoeren die zijn overeengekomen in gezamenlijke conclusies van de economische en financiële dialoog tussen de EU en de Westelijke Balkan en Turkije van 24 mei 2022, alsook met het programma dat Noord-Macedonië met het IMF is overeengekomen.

De uitbetaling zou in twee tranches plaatsvinden. De uitbetaling van elke tranche zou afhankelijk zijn van vooruitgang bij de uitvoering van een aantal beleidsmaatregelen die tussen de Commissie en de autoriteiten moeten worden overeengekomen en in een memorandum van overeenstemming (MoU) moeten worden opgenomen, en van bevredigende vorderingen bij de uitvoering van het IMF-programma. Het memorandum van overeenstemming zal waarschijnlijk gericht zijn op beleidshervormingen op het gebied van budgettaire governance, fiscaal beleid, beheer van overheidsinvesteringen, publiek-private partnerschappen, ondernemingsklimaat, transparantie op het gebied van staatssteun, energie-efficiëntie, hervorming van het gerechtelijk apparaat en corruptiebestrijding. De beleidsmaatregelen zullen gericht zijn op het aanpakken van een aantal van de belangrijkste zwakke punten van de Noord-Macedonische economie en het stelsel voor economische governance van het land.

Zoals nader uitgelegd in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat dit voorstel vergezelt, is de Commissie van mening, mede op basis van haar beoordeling van de politieke situatie, dat aan de politieke en economische randvoorwaarden voor de voorgestelde macrofinanciële bijstand is voldaan.

•Algemene context

Na een gedeeltelijk herstel van de door de pandemie veroorzaakte recessie is Noord-Macedonië zwaar getroffen door de gevolgen van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne. Het bbp daalde in 2020 met 4,7 %, maar herstelde in 2021 met 3,9 %, geschraagd door de binnenlandse vraag. Geldovermakingen uit het buitenland zijn teruggekeerd naar het niveau van voor de crisis en hebben het beschikbare inkomen van huishoudens verhoogd. De inperkingsmaatregelen in verband met COVID-19 werden geleidelijk opgeheven. De groei vertraagde tegen eind 2021 door een verzwakking van de externe vraag, toenemende verstoringen in de mondiale toeleveringsketens en een snelle stijging van de mondiale voedsel- en energieprijzen (die verder werd aangewakkerd door de gevolgen van de Russische aanvalsoorlog tegen Oekraïne in 2022). Noord-Macedonië heeft een beperkte rechtstreekse blootstelling aan Rusland of Oekraïne, maar zijn economie is kwetsbaar voor stijgende grondstoffenprijzen. De inspanningen van de regering om de gevolgen voor huishoudens en kleine ondernemingen te verzachten, hebben ertoe geleid dat de begrotingsuitgaven ruim boven de oorspronkelijke begroting zijn gestegen. Door de sterk stijgende voedsel- en energieprijzen is de inflatie in het najaar van 2022 toegenomen tot bijna 20 %. Het bbp groeide in de eerste helft van 2022 met 2,6 %, deels dankzij een stijging van de investeringen, maar deze stijging was grotendeels toe te schrijven aan een toename van de voorraden van ondernemingen. De groei op jaarbasis vertraagde tot 2 % in het derde kwartaal van 2022.

De externe positie begon eind 2021 te verslechteren door een sterke stijging van de invoerprijzen. Het tekort op de lopende rekening bedroeg in 2021 3,5 % van het bbp (ongewijzigd ten opzichte van 2020). Dit cijfer lag boven het gemiddelde van 1,5 % voor de periode 2017-2019. De goederenhandelsbalans is sinds het laatste kwartaal van 2021 echter gestaag verslechterd, grotendeels als gevolg van de stijgende energieprijzen en de grote afhankelijkheid van het land van energie-invoer. De economie importeert meer dan 30 % van haar binnenlandse energiebehoefte en is volledig afhankelijk van de invoer van gas en olie. Onder invloed van de sterk verslechterende energiebalans steeg het voortschrijdend vierkwartaals gemiddelde van het tekort op de lopende rekening in het derde kwartaal van 2022 tot 7,3 % van het bbp, ten opzichte van 1 % in het derde kwartaal van 2021. Deze stijging deed zich voor ondanks een duidelijke toename van de particuliere overdrachten (geldovermakingen) en het dienstenoverschot, dat mede werd ondersteund door een herstel van het toerisme. De externe schuldquote is tussen 2016 en 2019 jaar na jaar gedaald, maar is in 2020 met 7.3 procentpunt gestegen tot 80,3 % van het bbp en in 2021 verder toegenomen tot 81,4 %, voornamelijk als gevolg van de aanhoudende buitenlandse financiering voor door de crisis veroorzaakte behoeften.

De externe reserves zijn in de eerste helft van 2022 sterk gedaald, voornamelijk als gevolg van de toegenomen energie-invoer en terugbetalingen van de buitenlandse schuld. De deviezenreserves daalden in de eerste helft van 2022 met meer dan 14 % als gevolg van de toegenomen omzetting in euro van in denar luidende binnenlandse spaartegoeden; een toename van de energie-invoer; aflossingen op de buitenlandse schuld; en dalende waarderingen van aangehouden effecten. Begin 2022 heeft de centrale bank, in een periode van hoge energie-invoer, op de valutamarkt geïntervenieerd om de feitelijke wisselkoerskoppeling met de euro te ondersteunen. De valutamarkten hebben zich in de zomer enigszins gestabiliseerd als gevolg van de seizoensgebonden hoge instroom van vreemde valuta die de verwachtingen van de centrale bank overschreed en werd ondersteund door een onderhandse plaatsing van overheidspapier van 250 miljoen EUR in Duitsland in september. De deviezenreserves zijn tussen juli en december maand na maand gestegen tot 100 % van de maatstaf van het IMF voor de toereikendheid van de reserves en komen nu overeen met 3,9 maanden invoer. Verwacht wordt echter dat de reserves opnieuw zullen afnemen naarmate het stookseizoen vordert en de energie-invoer verder toeneemt.

De centrale bank heeft het monetaire beleid aangescherpt om de stijgende inflatieverwachtingen tegen te gaan en de feitelijke wisselkoerskoppeling te beschermen. De algemene inflatie steeg in oktober 2022 tot 19,8 %, als gevolg van de hoge doorwerking van de wereldwijde prijsschok voor energie en voedingsmiddelen, maar nam in november en december enigszins af. Sinds april 2022 is de beleidsrente in acht opeenvolgende stijgingen met 350 basispunten verhoogd tot 4,75 %, waardoor de spread ten opzichte van de Europese Centrale Bank (ECB) is toegenomen. De centrale bank heeft in juni en september ook de rente op de reserveverplichtingen aangepast om de verschuiving naar eurodeposito’s, die begin 2022 een belangrijke factor was van de daling van de reserves, te ontmoedigen. Deze maatregelen hebben de inflatieverwachtingen en de druk op de wisselkoers doen afnemen.

De autoriteiten hebben met aanzienlijke budgettaire steun op de externe schokken gereageerd. Naast de lopende uitgaven om de energiesector te ondersteunen en gesubsidieerde elektriciteitsprijzen voor huishoudens te handhaven hebben de Noord-Macedonische autoriteiten in maart 2022 een pakket maatregelen ten belope van 400 miljoen EUR goedgekeurd, en in oktober een vervolgpakket ter waarde van 350 miljoen EUR om huishoudens te beschermen tegen stijgende voedsel- en energieprijzen en om bedrijven te helpen liquiditeit te behouden. Grotendeels als gevolg van de onderbesteding van de begroting voor kapitaaluitgaven bedroeg het begrotingstekort over het gehele jaar 2022 4,3 % van het door de regering geraamde bbp, waarmee het onder de herziene streefcijfer (5,3 %) bleef en spoorde met het initiële streefcijfer van de regering. De regering is voornemens de verliesgevende binnenlandse elektriciteitsproducent en eindafnemers ook in 2023 te blijven steunen, zij het op een meer gerichte wijze. De overheidsschuld en de openbare schuld (met inbegrip van de schuld van staatsbedrijven) bleven op een gematigd niveau, maar stegen aanzienlijk in 2020 en 2021, als gevolg van de hoge begrotingstekorten en de daling van het bbp in 2020.

In de begroting 2023, die in december 2022 door het Parlement werd goedgekeurd, wordt het streefcijfer voor het begrotingstekort (ten opzichte van de oorspronkelijke plannen in de begrotingsstrategie voor de middellange termijn van mei 2022) opgetrokken van 4,2 % tot 4,6 % van het bbp. Tegelijkertijd heeft de regering de projectie voor de reële bbp-groei voor 2023 verlaagd tot 2,9 %. De begroting 2023 voorziet in een gering consolidatie-effect als gevolg van de intrekking van een aantal budgettaire stimuleringsmaatregelen en in een verlaging van de subsidies aan het elektriciteitsbedrijf dat in overheidshanden is. De begroting is gebaseerd op een aantal budgettaire consolidatiemaatregelen, met name inkomstenverhogende hervormingen van het belastingstelsel, die de regering in december 2022 heeft goedgekeurd. In overeenstemming met de beleidsrichtsnoeren van de gezamenlijke conclusies van mei 2022 wordt verwacht dat crisisgerelateerde begrotingssteun beter gericht zal zijn op kwetsbare groepen.

In de najaarsprognoses van de Commissie wordt uitgegaan van een afvlakkende groei en een lichte daling van het begrotingstekort na 2022, terwijl de risico’s duidelijk een neerwaartse trend vertonen. De groei van het bbp in 2022 en 2023 zal naar verwachting vertragen tot respectievelijk 2,3 % en 2,5 % naarmate de hoge inflatie op de binnenlandse vraag drukt. Het begrotingstekort zal in 2023 hoog blijven als gevolg van de aanhoudende noodzaak om de economie tijdens de energiecrisis te ondersteunen. Het is dan ook mogelijk dat de regering haar plannen voor begrotingsconsolidatie met een jaar moet uitstellen. Tegelijkertijd is de regering vastbesloten haar hervormingsagenda op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën uit te voeren. De nieuwe organieke begrotingswet, die in juli 2022 door het parlement is aangenomen, beperkt het begrotingstekort (3 % van het bbp in tijden dat er van crisis geen sprake is) en de overheidsschuld (60 % van het bbp) en zal, eenmaal toegepast, het begrotingsbeleid op middellange termijn verankeren. De groeivooruitzichten kunnen onder druk komen te staan als geopolitieke uitdagingen leiden tot verdere schokken in de energie- en voedselprijzen, mogelijk in combinatie met een verdere wereldwijde verkrapping van de financieringsvoorwaarden en een moeilijkere toegang tot kapitaal voor opkomende markteconomieën. Anderzijds zou het EU-toetredingsproces de hervormingen en de houdbaarheid van de begrotingspositie en de externe positie kunnen bevorderen, onder meer door de instroom van buitenlandse directe investeringen verder te versterken.

De externe financieringsbehoeften zijn hoog in 2023 en de marktomstandigheden blijven volatiel. Het IMF heeft de externe bruto financieringsbehoeften van het land in 2023 geraamd op 1,5 miljard EUR. Hierbij gaat het om aanzienlijke behoeften aan schuldherfinanciering, die voornamelijk voortvloeien uit de noodzaak van de overheid om haar euro-obligatie van 2016 ter waarde van 450 miljoen EUR terug te betalen. In totaal gaat het IMF ervan uit dat de regering 800 miljoen EUR aan leningen op de externe markt zal ophalen. Dit kan een moeilijke opgave worden, gezien de huidige geopolitieke onzekerheden en het moeilijke financieringsklimaat. Noord-Macedonië had in het verleden steeds toegang tot de internationale kapitaalmarkten tegen gunstige voorwaarden. De spreads op overheidsobligaties zijn de afgelopen maanden echter aanzienlijk toegenomen, tegen de achtergrond van de wereldwijde verkrapping van de financieringsvoorwaarden, en de plannen om euro-obligaties uit te geven zijn in de hele Westelijke Balkan opgeschort. In dit verband zou de voorgestelde MFB Noord-Macedonië helpen om in zijn resterende financieringsbehoeften te voorzien.

•Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein