Het is gebaseerd op gegevens over alle 33 gedecentraliseerde agentschappen waarop de gemeenschappelijke aanpak van toepassing is. Wat betreft het deel van de analyse inzake de keuze van de vestigingsplaats van gedecentraliseerde agentschappen, heeft dit verslag echter uitsluitend betrekking op de agentschappen waarvoor sinds 19 juli 2012 een zetel is gekozen.

Overeenkomstig het verzoek van de Raad is het onderwerp van dit verslag van de Commissie beperkt tot het deel van de gemeenschappelijke aanpak dat betrekking heeft op de vestigingsplaats van gedecentraliseerde agentschappen. Het verslag bevat statistische en feitelijke informatie over de uitvoering van de relevante onderdelen van de gemeenschappelijke aanpak sinds de vaststelling daarvan op 19 juli 2012. Bijgevolg is het verslag een eenmalig initiatief, dat losstaat van de eerdere voortgangsverslagen van de Commissie betreffende de uitvoering van de gemeenschappelijke aanpak, of de evaluaties van de Commissie van de afzonderlijke gedecentraliseerde agentschappen. Het verslag is niet bedoeld als evaluatie van de gemeenschappelijke aanpak en bevat geen aanbevelingen voor de toekomst.

Nadat de 27 lidstaten hadden gekozen voor de verhuizing van het Europees Geneesmiddelenbureau naar Amsterdam en van de Europese Bankautoriteit naar Parijs, hebben het Europees Parlement en de Raad, op voorstel van de Commissie, wetgeving aangenomen voor opname van de nieuwe zetels in de oprichtingshandelingen van de agentschappen. Tijdens de onderhandelingen heeft het Europees Parlement verzocht de gemeenschappelijke aanpak te herzien. Het Europees Parlement gaf te kennen het niet eens te zijn met de procedure die wordt gebruikt voor het kiezen van de zetels van de twee agentschappen, en heeft verzocht een nieuwe procedure op te nemen in de gemeenschappelijke aanpak. Vervolgens heeft de Raad de Commissie verzocht onderhavig verslag op te stellen opdat dit kan dienen als ‘"basis voor een beoordeling van de volgende stappen in het kader van de procedure voor een dergelijke herziening".

Dit verzoek werd gedaan in het kader van de verhuizing van het Europees Geneesmiddelenbureau en de Europese Bankautoriteit. Deze twee Europese gedecentraliseerde agentschappen die voorheen in Londen waren gevestigd, moesten verhuizen naar een nieuwe gastlidstaat als gevolg van het besluit van het Verenigd Koninkrijk om zich terug te trekken uit de Unie. De 27 resterende lidstaten hebben gebruikgemaakt van een specifieke procedure voor het kiezen van de nieuwe zetels van deze twee agentschappen. Deze procedure is gebaseerd op de beginselen die zijn neergelegd in de gemeenschappelijke aanpak, een overeenkomst tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie uit 2012.

In het eerste hoofdstuk van de gemeenschappelijke aanpak, getiteld "Rol en positie van de instanties in het institutionele bestel van de Unie", worden de belangrijkste beginselen met betrekking tot de zetels van agentschappen beschreven.

In de gemeenschappelijke aanpak zijn de overeengekomen beginselen vastgelegd, die zijn onderverdeeld in vijf hoofdstukken: rol en positie van de instanties in het institutionele bestel van de Unie; structuur en bestuur van de agentschappen; functionering van de agentschappen; planning van werkzaamheden en middelen; verantwoordingsplicht, controle en transparantie, en betrekkingen met de stakeholders.

In de analyse werd geconstateerd dat de toenmalige zetels van de agentschappen van de Unie hetzij in onderlinge overeenstemming door de vertegenwoordigers van de lidstaten op het niveau van de staatshoofden en de regeringsleiders waren gekozen, hetzij door de Raad. In de verhandeling werd echter opgemerkt dat er geen vaste criteria bestaan voor het kiezen van een zetel. De zetel van een agentschap werd vaak gekozen nadat de oprichtingshandelingen van het agentschap waren goedgekeurd, en er waren grote verschillen in de manier waarop de agentschappen werden ontvangen door de gastlidstaten.

In 2010 hebben de drie instellingen de kwestie opnieuw besproken in een gedetailleerde analytische verhandeling over "de zetel van agentschappen en de rol van het gastland" als onderdeel van de interinstitutionele inspanningen voor de toekomst van het systeem van agentschappen van de Unie. Deze analyse bouwde voort op de evaluatie uit 2009. In de analyse werd een overzicht gegeven van de stand van zaken wat betreft de keuze van zetels van de agentschappen, en werd onderhavige kwestie aan een kritische analyse onderworpen.

Een van de conclusies van de evaluatie luidde dat de vestigingsplaatsen een belangrijke factor zijn bij de oprichting van agentschappen, een factor die uiteindelijk bijdraagt aan het behoorlijk bestuur van de agentschappen. Er werd met name geconcludeerd dat de toegankelijkheid van de vestigingsplaatsen in termen van reiskosten en tijd van invloed kan zijn op de middelen en doeltreffendheid van de agentschappen. Het tijdstip en de aard van besluiten betreffende de zetels van agentschappen werden ook als belangrijke factoren gezien bij het bepalen van de voorwaarden voor de zetels. In de evaluatie werd een verband gelegd tussen het bestaan van een zetelovereenkomst tussen een agentschap en zijn gastlidstaat en de mate waarin een agentschap in staat is zijn voordeel te doen met bepaalde privileges die samenhangen met zijn zetel en nieuw personeel aan te trekken op zijn vestigingsplaats.

De vestigingsplaats van agentschappen is geen nieuw onderwerp voor de EU-instellingen. Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie hebben deze kwestie al in 2009 besproken, toen de Commissie een evaluatie publiceerde die als uitgangspunt diende voor een debat over de toekomst van het systeem van agentschappen van de Unie, dat later heeft geresulteerd in de gemeenschappelijke aanpak.

In punt 9 van de gemeenschappelijke aanpak wordt gesteld dat alle agentschappen een zetelovereenkomst moeten afsluiten, en dat deze tijdig moeten worden afgesloten (voordat het agentschap operationeel wordt). Dit punt is van toepassing op nieuwe agentschappen en op agentschappen die al zijn opgericht in hun gastland.

In punt 7 van de gemeenschappelijke aanpak worden lidstaten die momenteel als gastland voor een agentschap fungeren, aangemoedigd te overwegen of en hoe de vestigingsplaats toegankelijker kan worden gemaakt, zodat het agentschap efficiënter kan gaan werken en de interactie met de stakeholders nog wordt verbeterd. In de gemeenschappelijke aanpak wordt tevens aangeraden om de kwestie van toegankelijkheid te bespreken in de regelmatige evaluaties van de agentschappen.

2) ook nadat het agentschap is opgericht, verder voorzien in de behoeften van het agentschap en de voorwaarden scheppen waaronder het agentschap goed kan functioneren.

Vervolgens wordt in de gemeenschappelijke aanpak aangegeven hoe de zetels moeten worden gekozen, onder vermelding van de belangrijkste beginselen. In de gemeenschappelijke aanpak wordt gestipuleerd dat een dergelijk besluit moet worden genomen:

In de gemeenschappelijke aanpak wordt voorts in herinnering gebracht dat de lidstaten het erover eens zijn dat er sprake is van een "wenselijkheid van geografische spreiding" van agentschappen en dat "de zetel van nieuwe agentschappen [...] bij voorrang naar de nieuwe lidstaten [moet] gaan".

In punt 6 van de gemeenschappelijke aanpak zijn verscheidene beginselen voor het kiezen van de vestigingsplaats van gedecentraliseerde agentschappen beschreven. Er wordt echter meteen al gesteld dat deze beginselen gelden onverminderd de alsdan geldende stand van zaken, d.w.z. dat "het politieke besluit [...] hetzij in onderlinge overeenstemming door de vertegenwoordigers van de lidstaten, op het niveau van de staatshoofden en de regeringsleiders, hetzij door de Raad wordt genomen."

In oktober 2013 hebben vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in gezamenlijk overleg besloten tot de verhuizing van het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving van Londen naar Boedapest. Op verzoek van het secretariaat-generaal van de Raad hadden zeven lidstaten zich aangemeld als gastland voor het agentschap. Bij deze aanmeldingen waren de volgende criteria van belang: 1) gedetailleerde informatie over de aangeboden gebouwen en bedrijfsruimten (met inbegrip van de feitelijke kantoor/vergaderruimte en andere voorzieningen die beschikbaar moeten worden gesteld aan het agentschap); 2) de toegankelijkheid van de vestigingsplaats; 3) het stelsel van voorrechten en immuniteiten voor het personeel van het agentschap; 4) de aanwezigheid van adequate onderwijsvoorzieningen voor de kinderen van het personeel van het agentschap.

In haar wetgevingsvoorstel van juli 2013 voor de oprichting van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad heeft de Commissie Brussel voorgesteld als vestigingsplaats van de raad. Geen enkele lidstaat heeft zich aangeboden als gastland voor het agentschap. De Commissie was van meet af aan van mening dat de vestigingsplaats Brussel moest worden vanwege de belangrijke interacties tussen de functies van het agentschap en die van de Commissie. De Commissie vond met name dat de betrokkenheid bij het besluitvormingsproces van twee in dezelfde plaats gevestigde instellingen de algehele efficiëntie van het beleidskader zou verbeteren.

Na bestudering van de beschikbare gegevens over deze vier agentschappen kan het volgende worden opgemerkt over de wijze waarop de vestigingsplaatsen van de gedecentraliseerde agentschappen zijn gekozen na de vaststelling van de gemeenschappelijke aanpak.

De eerste zetel werd gekozen in 2014. Nadat het Verenigd Koninkrijk eenzijdig had besloten dat het niet langer gastland wil zijn voor het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol), is besloten tot de verhuizing van dit agentschap naar Boedapest. Vervolgens werd in datzelfde jaar besloten om de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) op te richten in Brussel. Tot slot werd in 2018 in het kader van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie besloten tot de verhuizing van het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) naar Amsterdam en van de Europese Bankautoriteit (EBA) naar Parijs.

In de zetelovereenkomst wordt vastgelegd welke noodzakelijke regelingen het gastland moet treffen voor een agentschap. Teneinde richting te geven aan toekomstige zetelovereenkomsten wordt de Commissie in de gemeenschappelijke aanpak verzocht om een reeks voorschriften op basis van bestaande beste praktijken op te stellen. De Commissie heeft in december 2013 de laatste hand gelegd aan deze voorschriften.

3.1.2.Procedure voor de keuze van de vestigingsplaats van een agentschap

Op 8 oktober 2013 hebben vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten in onderling overleg Boedapest gekozen als zetel van het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving. Op 15 mei 2014 heeft de Raad, op initiatief van de 25 lidstaten, Verordening (EU) nr. 543/2014 vastgesteld tot wijziging van het oorspronkelijke besluit van de Raad, teneinde officieel te verklaren dat Boedapest de zetel van het agentschap wordt.

De voorgestelde vestigingsplaats van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad, te weten Brussel, was opgenomen in het door de Commissie ingediende voorstel tot oprichting van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad en is gedurende het wetgevingsproces onveranderd gebleven. Het Europees Parlement en de Raad hebben Verordening (EU) nr. 806/2014 in juli 2014 vastgesteld.

Vanwege de specifieke context van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de 27 lidstaten op 22 juni 2017 allereerst overeenstemming bereikt over een gedetailleerde procedure voor het kiezen van de toekomstige zetels van het Europees Geneesmiddelenbureau en de Europese Bankautoriteit. Na opeenvolgende stemmingen door de ministers van de 27 lidstaten van de EU, waarbij de eindstemming geheim was, werden in overeenstemming met deze procedure op 20 november 2017 Parijs en Amsterdam gekozen als de nieuwe vestigingsplaatsen van de twee respectieve agentschappen. Vervolgens heeft de Commissie twee wetsvoorstellen ingediend om de nieuwe zetels van de agentschappen in hun oprichtingshandelingen op te nemen. In november 2018 hebben de Raad en het Europees Parlement Verordening (EU) nr. 2018/1717 en 2018/1718 vastgesteld.

3.1.3.Noodzakelijke voorwaarden voor het goed functioneren van een agentschap

In een onafhankelijk evaluatieverslag betreffende de periode 2011-2015 is vastgesteld dat het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving tijdig is verhuisd. Volgens het verslag heeft het agentschap en zijn gastlidstaat Hongarije "het hele project binnen vier maanden afgewikkeld. Uit de verzamelde gegevens blijkt dat de verhuizing weinig tot geen invloed heeft gehad op de bedrijfscontinuïteit, ondanks het feit dat een deel van de personeelsleden heeft besloten niet mee te verhuizen naar de nieuwe zetel van het agentschap." In het verslag wordt bovendien benadrukt dat de verhuizing kostenefficiënt was, met een geschatte verlaging van "de administratieve kosten met 200 000 EUR per jaar, dankzij de overeenkomst met de Hongaarse overheid. Er mag zelfs gratis gebruik worden gemaakt van de kantoorruimten in het nieuwe hoofdkantoor van het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving, en de infrastructuur wordt voor minstens tien jaar ter beschikking gesteld." Volgens het agentschap zelf is het betreffende gebouw in overeenstemming met de toezeggingen in de aanmelding van Hongarije gerenoveerd en uitgerust en is het gebouw binnen de vastgestelde termijn opgeleverd aan het agentschap. Er zijn diverse overeenkomsten met het agentschap gesloten voor het gebruik van bepaalde openbare diensten. Over het geheel genomen geeft het agentschap te kennen dat de manier waarop het gastland inspeelt op zijn behoeften, als positief wordt ervaren.

Volgens het jaarverslag 2015 van de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad is het agentschap "sinds januari 2015 operationeel op het gebied van afwikkelingsplanning voor ruim 120 bankgroepen in de eurozone en 15 andere grensoverschrijdende bankgroepen. De feitelijke werkzaamheden zijn in maart 2015 van start gegaan." Dit wijst erop dat er aan alle voorwaarden voor de functionering van het agentschap was voldaan toen het agentschap operationeel werd. Het agentschap is in april 2016 verhuisd naar zijn permanente onderkomen in het centrum van Brussel, en geeft te kennen dat de algehele bedrijfsvoering daar soepel verloopt.

Voor het Europees Geneesmiddelenbureau en de Europese Bankautoriteit is het nog te vroeg om vast te stellen of, en zo ja hoe, de twee gastlidstaten ervoor hebben zorg gedragen dat aan alle voorwaarden voor de functionering van het agentschap was voldaan toen zij naar hun nieuwe vestigingsplaats verhuisden. Het Europees Geneesmiddelenbureau geeft te kennen dat het "meteen een samenwerking met de Nederlandse overheid is gestart om zich voor te bereiden op de verhuizing en het op uiterlijk 30 maart 2019 voortzetten van zijn werkzaamheden in Amsterdam." Beide agentschappen hebben voorafgaand aan hun verhuizing een zetelovereenkomst gesloten met hun nieuwe gastlidstaat.

3.2.Relaties tussen gastlidstaten en agentschappen

3.2.1.Verplichting een zetelovereenkomst te sluiten