−De bijzondere regeling "alles behalve wapens" (Everything But Arms — EBA) garandeert een volledig belastingvrije en quotavrije toegang tot de EU-markt voor alle producten behalve wapens en munitie, voor landen die door de Verenigde Naties tot de minst ontwikkelde landen worden gerekend. Momenteel zijn 49 landen begunstigde van het EBA-initiatief.

−De bijzondere stimuleringsregeling voor duurzame ontwikkeling en goed bestuur (SAP+) verleent volledige schorsing van het douanerecht voor in wezen dezelfde 66 % van de tarieflijnen als het standaard-SAP, voor landen die bijzonder kwetsbaar zijn wat de diversificatie van hun economie en het invoervolume betreft. In ruil daarvoor zijn de begunstigde landen gehouden tot ratificatie en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van 27 fundamentele internationale overeenkomsten, die zijn opgenomen in bijlage VIII bij de SAP-verordening. Deze verdragen betreffen mensenrechten, arbeidsrecht, milieubescherming en goed bestuur. Momenteel zijn er 13 SAP+-begunstigden.

De SAP-verordening heeft het SAP-stelsel hervormd om de SAP-preferenties toe te spitsen op de meest behoeftige landen, en met name op de minst ontwikkelde landen (MOL) en andere ontwikkelingslanden met lage of lagere middeninkomens. Door de hervormingen van het SAP-stelsel is het aantal begunstigden aanzienlijk verlaagd, namelijk van 178 naar 92. Landen die door de Wereldbank zijn ingedeeld als hoger-middeninkomensland of hoger, worden uitgesloten van het SAP-stelsel. Eveneens uitgesloten zijn landen die profiteren van een preferentiële markttoegangsregeling met de Europese Unie die ten minste hetzelfde niveau van tariefpreferenties voor vrijwel alle handel garandeert.

Sinds 1971 biedt het stelsel van algemene preferenties (SAP) van de EU steun aan ontwikkelingslanden bij hun inspanningen om armoede terug te dringen en goed bestuur en duurzame ontwikkeling te bevorderen. Door preferentiële toegang tot de EU-markt te verlenen, helpt het SAP-stelsel ontwikkelingslanden om door middel van internationale handel aanvullende inkomsten te genereren. Verordening (EU) nr. 978/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 houdende toepassing van een schema van algemene tariefpreferenties ("de SAP-verordening") is het rechtskader van het SAP-stelsel. Het stelsel voldoet aan de WTO-voorschriften en is ingevoerd in het kader van de zogenaamde "machtigingsclausule", die een uitzondering op het WTO-beginsel van "meest begunstigde natie" toestaat.

Zoals blijkt uit de figuren 3 en 4, heeft de uittreding van China ingrijpende gevolgen gehad voor het toepassingsgebied van het stelsel. Daardoor zijn zowel de drempels voor de graduatie van producten in bijlage VI als de kwetsbaarheidsdrempel in bijlage VII gewijzigd.

−Kroatië komt niet langer in aanmerking en is geen begunstigd land meer sinds zijn toetreding tot de EU

Ook zijn in de lijst van begunstigden nieuwe landen opgenomen die voldoen aan de voorwaarden om voor het SAP in aanmerking te komen. Meer bepaald is het volgende gewijzigd:

De lijst van begunstigde landen van de SAP-regeling is meermaals gewijzigd om rekening te houden met de uittreding van SAP-landen, overeenkomstig de criteria van artikel 4 van de SAP-verordening (nl. landen die gedurende drie opeenvolgende jaren door de Wereldbank als hogere-middeninkomenslanden zijn aangemerkt, of die zijn gaan profiteren van de preferentiële markttoegangsregelingen van de EU die dezelfde of betere tariefpreferenties verschaffen).

Het verslag moet de effecten van alle drie preferentiële SAP-regelingen in de voorafgaande twee jaar omvatten . De SAP-verordening vereist echter dat in het verslag bijzondere aandacht wordt besteed aan de SAP+-regeling. Het verslag moet een gedetailleerde beschrijving geven van de ratificatie, de rapportage, en de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de toepasselijke verdragen door de begunstigde landen .

SAP+ voorziet in aanvullende tariefpreferenties voor ontwikkelingslanden die kwetsbaar zijn door een gebrek aan diversificatie in de uitvoer naar de EU en door onvoldoende integratie in het internationale handelssysteem. De regeling helpt deze landen bij de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de 27 fundamentele internationale verdragen inzake mensenrechten, arbeidsrecht, milieubescherming en goed bestuur.

Tabel 3bevat de waarde van de totale, de in aanmerking komende en de preferentiële invoer in de EU door een EBA-land. Zowel de in aanmerking komende invoer (van 17,4 miljard EUR in 2013 tot 19,5 miljard EUR in 2014) als het benuttingspercentage zijn gestegen (van 83,1 % tot 87,1 %). Ook in dit geval varieert de benuttingsgraad aanzienlijk van land tot land. Uit figuur 6 blijkt dat Bangladesh veruit de grootste EBA-gebruiker is, gevolgd door Cambodja. In 2014 waren deze beide begunstigden samen goed voor 85,4 % van alle invoer waarbij EBA-preferenties werden gebruikt.

Tabel 2 geeft de waarden weer van de totale, de in aanmerking komende en de preferentiële invoer in de EU per standaard-SAP-land. De preferentiële invoer is licht gedaald (van 43,5 miljard EUR in 2013 tot 38,7 miljard EUR in 2014), ondanks de lichte stijging van de totale invoer. Bovendien was de algemene benuttingsgraad in 2014 met 70,3 % iets lager dan de 71,5 % van een jaar eerder. De benuttingsgraad verschilt aanzienlijk van land tot land. Uit figuur 5 blijkt dat India verreweg de grootste gebruiker van de standaard-SAP-regeling is, gevolgd door Vietnam en Indonesië. In 2014 waren deze drie begunstigden samen goed voor 87,8 % van alle invoer waarvoor standaard-SAP-preferenties zijn gebruikt.

Eenmaal per drie jaar wordt de lijst van afdelingen van producten van oorsprong uit standaard-SAP-landen die te concurrerend worden (en waarvoor de preferenties daarom worden opgeschort) herzien. De volgende lijst is van toepassing met ingang van 1 januari 2017.

Overeenkomstig de SAP-verordening wordt bij de SAP+-toezichtprocedure rekening gehouden met de zienswijzen van velerlei gremia buiten de toezichthoudende instanties van internationale verdragen, met inbegrip van het maatschappelijk middenveld, sociale partners, het Europees Parlement en de Raad. In de begunstigde landen is er ook een breed scala van belanghebbenden bij betrokken — niet alleen de centrale regering, maar ook lokale of regionale overheden, het maatschappelijk middenveld (zoals sociale partners en niet-gouvernementele organisaties), ondernemersorganisaties en lokale bureaus van internationale organisaties.

Als een land SAP+-begunstigde wordt, verricht de Commissie een eerste evaluatie van de nakoming door de begunstigde van de SAP+-verbintenissen (de eerste formele scorekaart). Deze formele scorekaart vermeldt de voornaamste tekortkomingen die zijn vastgesteld door de toezichthoudende organen van de internationale verdragen. Dit is het uitgangspunt voor de doorlopende SAP+-dialoog, waarbij de Commissie de aandacht van de begunstigde vestigt op de gebieden die in de scorekaart worden vermeld.

Ten slotte stelt het SAP+ de EU in staat constructief te discussiëren over het engagement van de begunstigden ten aanzien van deze verdragen binnen de betrokken internationale organisaties, zoals het Tripartiet Comité van de IAO voor de toepassing van normen of de Raad van Beheer van de IAO.

Voorts kan de deskundigheid van deze organisaties zeer nuttig zijn voor samenwerkingsprojecten in de begunstigde landen. De Commissie en de IAO starten momenteel een SAP+-project voor capaciteitsopbouw in Pakistan, Mongolië, Guatemala en El Salvador. De Commissie zal nauw blijven samenwerken met internationale organisaties gedurende de looptijd van het SAP+-stelsel, onder meer door middel van specifieke projecten.

Dit engagement is van bijzonder belang, gezien de lange rapportagecyclus van veel van de in bijlage VIII bij de SAP+verordening opgenomen verdragen. Zo worden de verslagen om de 4 à 5 jaar opgesteld, hetgeen een langere interval is dan de termijn van twee jaar voor de SAP+-rapportagecyclus. Daarom is actieve samenwerking met de relevante internationale organisaties tussen de verslagleggingsronden bijzonder belangrijk.

Daarom wil de Commissie in toenemende mate samenwerken met de relevante internationale organisaties — zoals de Internationale Arbeidsorganisatie ("IAO") en de Verenigde Naties ("VN") — om ervoor te zorgen dat bij het SAP+-toezicht en de evaluatie door de EU voortdurend rekening wordt gehouden met hun standpunten en ervaringen. Nauwe contacten met de plaatselijke bureaus van internationale organisaties in de begunstigde landen zijn belangrijk.

SAP+ past bij het engagement van de EU om de uitvoering van het internationale recht te versterken, zoals vastgelegd in het Verdrag betreffende de Europese Unie. Het stelsel moet ervoor zorgen dat de begunstigden voldoen aan hun verplichtingen die voortvloeien uit de ratificatie van internationale verdragen. Het SAP+-stelsel houdt niet in dat de begunstigden EU-normen moeten aannemen of uitvoeren – maar de begunstigden moeten voldoen aan verplichtingen die reeds zijn overeengekomen in het kader van de internationale verdragen.

Gezien het bovenstaande is het hervormde SAP+-toezicht een sterke aanmoediging voor SAP+-begunstigden om de uitvoering en de verslaglegging te verbeteren. Hiervoor is niet alleen op korte termijn, maar ook op middellange en lange termijn engagement nodig, waarop het SAP+-toezicht volledig is afgestemd.

Het SAP+-stelsel is een op stimulansen gebaseerd instrument dat ertoe strekt om begunstigden te ondersteunen bij de daadwerkelijke uitvoering van de 27 internationale verdragen. Zoals in de SAP-verordening wordt bepaald, bedraagt de aanvankelijke looptijd van SAP+ tien jaar (d.w.z. tot en met 31 december 2023). Dit is een proces op lange termijn. De tekortkomingen die de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de overeenkomsten belemmeren, betreffen vaak kwesties waarvoor een oplossingen op middellange tot lange termijn nodig is. SAP+-overeenkomsten bestrijken een groot aantal gebieden zoals mensenrechten, arbeidsrecht, milieubescherming, klimaatverandering, en de bestrijding van drugshandel en corruptie. Bovendien zijn de tekortkomingen vaak het gevolg van een reeks complexe en onderling samenhangende kwesties die samenhangen met ontwikkelingen op maatschappelijk, cultureel, historisch, veiligheids- of economisch gebied. Aangezien alle begunstigde landen ontwikkelingslanden zijn, zullen zijn naar verwachting problemen hebben bij de uitvoering, vooral op korte en middellange termijn.

Tabel 4 vermeldt de waarde van de totale en van de preferentiële invoer in de EU afkomstig van de SAP+-begunstigden. De totale preferentiële invoer in het kader van SAP+ is gestegen (van 5,99 miljard EUR in 2013 tot 6,48 miljard EUR in 2014). Aangezien diverse begunstigden zijn begonnen met de toepassing van nieuwe vrijhandelsovereenkomsten met de EU, is de totale benuttingsgraad licht gedaald (van 69,7 % in 2013 tot 66,1 % in 2014). Gezien deze nieuw beschikbare markttoegangregelingen verschilde het benuttingspercentage aanzienlijk per land. Zoals blijkt uit figuur 7 waren Pakistan en de Filipijnen in 2014 samen goed voor 87,8 % van de preferentiële invoer in het kader van SAP+.

Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Panama, Peru zijn geen SAP/SAP+-begunstigde meer sinds 1 januari 2016, aangezien zij in aanmerking komen voor preferentiële markttoegang in het kader van bilaterale handelsovereenkomsten. Ook zal Georgië met ingang van 1 januari 2017 geen SAP/SAP+-begunstigde meer zijn. Op 25 november 2015 heeft de Commissie besloten tot toekenning van de SAP+-status aan Kirgizië; dit besluit wordt momenteel besproken in het Europees Parlement en de Raad.

In het kader van haar toezichthoudende taak kan de Commissie deelnemen aan plaatselijke workshops, of aan bezoeken aan bedrijven ter plaatse. Het leggen van contacten met lokale belanghebbenden, vooral tijdens de SAP+-toezichtbezoeken, is van belang, niet alleen om informatie uit de eerste hand te verzamelen, maar ook om een beter inzicht in de werking van SAP+ te krijgen en in de verwachtingen die de EU van de begunstigden heeft. Hierdoor kunnen lokale actoren een constructieve rol spelen bij de ondersteuning van lokale, regionale en nationale overheden om te voldoen aan hun verplichtingen uit hoofde van de verdragen. Met name wordt van marktdeelnemers als directe begunstigden van tariefpreferenties verwacht dat zij een belangrijke rol spelen bij de ondersteuning van de daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de verdragen.

Tijdens de eerste verslagperiode was de interactie met het maatschappelijk middenveld in de begunstigde landen zeer positief. Het maatschappelijk middenveld was in het algemeen een groot voorstander van deelname van het eigen land aan het SAP+-stelsel. Bij verschillende gelegenheden toonde het maatschappelijk middenveld zich zeer ingenomen met het SAP+-toezicht, en met het feit dat dit de mogelijkheid biedt om belangrijke kwesties op het gebied van mensenrechten en arbeidsrecht bij de autoriteiten aan te kaarten. De Commissie zal dan ook blijven samenwerken met lokale belanghebbenden tijdens het toezicht houden, en deze samenwerking waar mogelijk uitbreiden.

4.2.4.Bijstand- en ontwikkelingsprojecten

In de verslagen van internationale toezichthoudende instanties — de belangrijkste informatiebron voor de scorekaarten — worden niet alleen tekortkomingen en elementen van vooruitgang vermeld, maar ook de beperkingen die de tenuitvoerlegging van een verdrag door een begunstigde kunnen bemoeilijken of verhinderen. Dit is van belang omdat sommige van deze beperkingen buiten de controle of de directe invloedssfeer van de overheid kunnen vallen, hetgeen een aantal tekortkomingen kan verklaren. Hoewel het duidelijk is dat een staat de verantwoordelijkheid heeft om volledig aan haar internationale verplichtingen te voldoen, moet de Commissie bij het toezicht rekening houden met factoren zoals een gebrek aan middelen, armoede, natuurrampen, of een gebrek aan controle over bepaalde gebieden in gewapende conflicten. In 2015 heeft de Commissie gezamenlijke projecten met de IAO opgestart om de administratieve capaciteit van de SAP+-landen te ondersteunen teneinde de fundamentele IAO-verdragen doeltreffend uit te voeren en er verslag over uit te brengen. Tijdens de volgende verslagperiode zal de Commissie blijven nagaan hoe steun kan worden verleend aan begunstigden om deze beperkingen te verhelpen door middel van kennis, technische bijstand en specifieke projecten voor capaciteitsopbouw.

4.2.5.De interne organisatie van de begunstigde landen voor het SAP+-stelsel

De wijze waarop de begunstigde landen zich hebben georganiseerd om de doelstellingen van de SAP+-verdragen te verwezenlijken, waren een eerste indicatie van het politieke engagement voor het SAP+-proces. Vaak betreffen de overeenkomsten bevoegdheden van verschillende ministeries en agentschappen, waarvan de middelen en de hefboomwerking kunnen verschillen.

Daarom moeten de begunstigde landen zowel op centraal als op plaatselijk overheidsniveau coördinatiemaatregelen nemen. Sommige begunstigden landen (bv. Pakistan) hebben ervoor gekozen om speciaal voor SAP+ taskforces onder leiding van hoge ambtenaren op te zetten, terwijl andere landen (bv. de Filipijnen, Guatemala) de voorkeur gaven aan coördinatie op ad hoc-basis onder leiding van het ministerie van handel of buitenlandse zaken. Naar verwachting zal deze coördinatie in de loop van de tijd efficiënter verlopen. In dit opzicht hebben de SAP+-toezichtbezoeken door de Commissie, met de hulp van de EU-delegaties, hun nut bewezen. De coördinatie-inspanningen van de begunstigden landen voor het SAP+ en de relevante verdragen zijn een belangrijk en noodzakelijk instrument om de tenuitvoerlegging ter plaatse te verbeteren. De Commissie zal daarom nauw blijven toezien op de coördinatie.

4.2.6.Conclusies over de eerste SAP+-controleperiode (2014-2015)

Zoals hierboven aangegeven, begint het toezicht bij de toetreding van elk begunstigd land tot het SAP+-stelsel. Een overzicht van de tekortkomingen voor elke van de SAP+- overeenkomsten zoals die zijn verstrekt door de internationale instanties voor toezicht, vormt het uitgangspunt voor de permanente controle van elke begunstigde. De begunstigde landen moeten aantonen dat zij ernstige inspanningen leveren om de uitvoering van de 27 belangrijkste verdragen te verbeteren en om de tekortkomingen aan te pakken. Het toezicht omvat alle aspecten van de uitvoering van de 27 verdragen, met inbegrip van besprekingen over capaciteitsbeperkingen of over de geboekte vooruitgang. Bovendien wordt bij het SAP+-toezicht rekening gehouden met het reeds bestaande wettelijke en administratieve kader in de begunstigde landen; dit maakt deel uit van het basisniveau.

De eerste toezichtperiode was een leerproces voor alle begunstigden en voor de Commissie. Niettemin hebben alle begunstigde landen zich sterk voor het SAP+-proces ingezet, zowel wat de politieke wil als wat de invoering van institutionele en wettelijke hervormingen betrof. Met name hebben de begunstigde landen tegenover de Commissie blijk gegeven van een werkelijk engagement, door tijdig de jaarlijkse scorekaart-documenten in te dienen, door specifieke SAP+-toezichtbezoeken toe te laten en door specifieke SAP+-governancestructuren te scheppen. Bovendien hebben alle begunstigde landen stappen gezet – zij het soms beetje bij beetje – om de nakoming van hun verplichtingen in het kader van de SAP+-overeenkomsten in de praktijk te verbeteren, onder meer door achterstallige verslagen per land in te dienen.

Het bijgevoegde werkdocument bevat een uitgebreide beoordeling van de afzonderlijke begunstigde landen, met inbegrip van positieve ontwikkelingen en beperkingen op nationaal niveau die het de begunstigde landen moeilijk kunnen maken om tot een daadwerkelijke uitvoering te komen. Voor elke overeenkomst wordt een afzonderlijke beoordeling gemaakt, met een algemene beoordeling per onderdeel van het verdrag (mensenrechten, arbeidsrecht, milieu, goed bestuur). Gezien de diversiteit van de 27 SAP+-kernverdragen en de korte termijn voor de eerste verslagperiode (18 maanden) werd het in dit stadium niet passend of realistisch geacht om de vooruitgang te kwantificeren, afgezien van de voor de hand liggende benchmarks (bv. tijdige indiening van nationale verslagen). Een poging om de prestaties van de begunstigde landen vast te leggen in een gestandaardiseerde, kwantificeerbare meeteenheid zou misleidend en in zekere zin ook arbitrair zijn.

De toezichtsinstrumenten worden niettemin steeds verder verfijnd. Met name komt het er in de volgende verslagperiode op aan dat de begunstigde landen verantwoordelijkheid nemen voor het proces en een proactieve opstelling moeten hebben bij de aanpak van de in de scorekaarten opgenomen kwesties. De Commissie zal meer aandacht schenken aan de eigen prioriteiten van de begunstigde landen voor maatregelen, een tijdschema om de tekortkomingen aan te pakken en de middelen die beschikbaar zijn gesteld voor de uitvoering. De Commissie zal haar engagement tegenover de begunstigde landen in dit verband versterken om na te gaan welke maatregelen de prioriteit hebben.

Dit is de belangrijkste reden voor de hervorming van de SAP+-regeling. Nadat is vastgesteld dat volledig aan de toelatingscriteria is voldaan, blijft SAP+ de begunstigde landen begeleiden met gunstige handelsvoorwaarden, naarmate zij de betrokken verdragen steeds beter ten uitvoer leggen. Daarom wordt van de SAP+-begunstigden verwacht dat zij hun prestaties voortdurend verbeteren. Toch wordt ook rekening gehouden met de specifieke omstandigheden en beperkingen van de begunstigde landen. In dit verband bepaalt de SAP-verordening dat indien het begunstigde land zijn bindende verbintenis niet nakomt de preferenties tijdelijk kunnen worden ingetrokken.

In de volgende verslagperiode (2016-2017) zal de Commissie op gestructureerde wijze toezicht blijven houden op de begunstigden. Bij de volgende evaluatie zal zij zo nodig responsmaatregelen overwegen, met inbegrip van de mogelijkheid om een onderzoek in te stellen indien een begunstigd land niet aan zijn SAP+-verplichtingen voldoet.

4.2.7.Bijlage bij dit verslag: Werkdocument van de diensten van de Commissie over het SAP+-stelsel

Op grond van de SAP-verordening moet in dit verslag bijzondere aandacht worden besteed aan de werking van het SAP+-stelsel. Daarom wordt bij dit verslag een werkdocument van de diensten van de Commissie gevoegd, getiteld The EU Special Incentive Arrangement for Sustainable Development and Good Governance ('GSP+') covering the period 2014 – 2015, dat gezamenlijk is opgesteld door de diensten van de Commissie en de Europese dienst voor extern optreden ("EDEO").

Het werkdocument bevat meer gedetailleerde informatie over de werking van het SAP+, sinds SAP-verordening nr. 978/2012 op 1 januari 2014 in werking is getreden. Het werkdocument bevat ook een gedetailleerde beoordeling van afzonderlijke SAP+-begunstigden in het kader van de SAP+-overeenkomsten en verslagen over de mate van gebruikmaking van het SAP+ door de begunstigde landen.

5.Toekomstige verslagen van de Commissie

Op grond van de SAP-verordening moet de Commissie het Europees Parlement en de Raad vijf jaar na de inwerkingtreding van de SAP-verordening — d.w.z. uiterlijk november 2017 — een verslag voorleggen. Daarin komt de hele SAP-regeling in de vijfjarige periode van 2012 tot en met 2017 aan de orde, en wordt aandacht besteed aan de effecten van de regeling op de ontwikkeling, de handel en de financiële behoeften van de begunstigde landen. De Commissie zal ook beoordelen in hoeverre het nodig is de regeling te herzien, met inbegrip van het SAP+-stelsel en tijdelijke intrekking van tariefpreferenties, eventueel in combinatie met een wetgevingsvoorstel. Het verslag zal ook een gedetailleerde analyse bevatten van het effect van de SAP+-verordening op de handel en op de EU-inkomsten uit tarieven, met bijzondere aandacht voor de gevolgen voor de begunstigde landen. Tot slot zal in het verslag, dat in november 2017 wordt bekendgemaakt, ook aandacht worden besteed aan specifieke ontwikkelingen tijdens de tweede SAP+-rapportagecyclus (2016-2017).

6.Tabellen met statistische informatie over landen die op 1 december 2015 SAP-begunstigde waren