OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

INLEIDING

5.1. Dit hoofdstuk behandelt de controle door de Rekenkamer van de uitgaven voor landbouw en plattelandsontwikkeling uit het Garantiefonds, die in 2006 in totaal 49 799 miljoen euro beliepen (tegenover 48 466 miljoen euro in 2005 (1)) (nadere gegevens in grafiek 5.1 ). Krachtens het Verdrag berust de algemene verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de EU-begroting bij de Europese Commissie. Vrijwel alle landbouwuitgaven worden in gedeeld beheer verricht. Dit betekent dat de betalingen aan de eindbegunstigden (landbouwers, particuliere bedrijven, handelaren, verenigingen of overheidsinstanties) worden verricht door betaalorganen die door de lidstaten zijn erkend. Minder dan 1 % van de uitgaven wordt direct door de Commissie beheerd.

5.2. De door de lidstaten gedeclareerde uitgaven zijn onderworpen aan verscheidene controlesystemen: a) controle van de juistheid van de declaraties van de landbouwers in het kader van het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS) (3); b) sectorspecifieke controles, bijvoorbeeld voor olijfolie en plattelandsontwikkeling; c) fysieke controles op gesubsidieerde exporten van landbouwproducten (4); d) controle na betaling van handelsdocumenten in de gebouwen van bedrijven waar landbouwproducten worden verhandeld of verwerkt (5); e) de goedkeuringsprocedure, waaronder alle gedeclareerde uitgaven vallen en die betrekking heeft op de volledigheid en nauwkeurigheid van de jaarrekeningen (de financiële beschikking) en, op meerjarenbasis, de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven (conformiteitsbeschikkingen).

5.3. Om zekerheid te verkrijgen over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de rekeningen van de Gemeenschap, onderzocht de Rekenkamer deze toezicht- en controlesystemen en verifieerde zij een aselecte steekproef van betalingen, genomen uit de uitgaven van 30 betaalorganen (gezamenlijk verantwoordelijk voor 68 % van de GLB-uitgaven) (zie tabel 5.1 ).

Tabel 5.1 — Betaalorganen, naar in 2006 gedeclareerde uitgaven Nr. Lidstaat Betaalorgaan Gedeclareerde bedragen in miljoen euro (6) % van totaal Gewijzigde certificaten (7) Losgekoppelde rekeningen (8) 1 Frankrijk ONIC 4 263,0 8,5 × 2 Italië AGEA 3 307,3 6,6 × × 3 Griekenland OPEKEPE 3 083,2 6,2 4 Verenigd Koninkrijk RPA 2 925,2 5,8 5 Polen ARiMR 1 964,8 3,9 × 6 Spanje Andalucía 1 806,0 3,6 7 Ierland DAF 1 723,3 3,4 8 Frankrijk OFIVAL 1 646,2 3,3 9 Duitsland Bayern, Landwirtschaft 1 260,4 2,5 10 Denemarken DFFE 1 163,3 2,3 11 Frankrijk CNASEA 1 025,3 2,0 12 Spanje Castilla — La Mancha 912,9 1,8 13 Duitsland Niedersachsen 905,8 1,8 14 Hongarije MVH 890,2 1,8 15 Portugal INGA 879,8 1,8 × 16 Finland MMM 824,4 1,6 17 Verenigd Koninkrijk SERAD 679,5 1,4 18 Spanje Aragón 560,2 1,1 19 Duitsland Nordrhein-Westfalen LWK 527,7 1,1 20 Italië AVEPA 498,4 1,0 × 21 Italië AGREA 426,8 0,9 × 22 Spanje Cataluña 396,8 0,8 23 België BIRB 393,5 0,8 24 Duitsland Schleswig-Holstein 371,3 0,7 25 Duitsland Hamburg-Jonas 313,5 0,6 26 Litouwen NMA 308,0 0,6 × × (9) 27 Duitsland Thüringen 293,8 0,6 × 28 België Région Wallonne 272,7 0,5 × 29 Duitsland Rheinland-Pfalz 215,1 0,4 30 Spanje Galicia 175,4 0,4 Door de DAS 2006 bestreken betaalorganen Subtotaal 34 013,8 68,0 31 Oostenrijk AMA 1 234,6 2,5 32 Frankrijk ONIEP 1 077,2 2,2 33 Spanje Castilla — Léon 966,4 1,9 34 Frankrijk ONIOL 930,7 1,9 × 35 Zweden SJV 918,3 1,8 36 Spanje Extremadura 686,9 1,4 37 Italië Region Lombardie 543,4 1,1 × 38 Duitsland Baden-Württemberg 514,5 1,0 × 39 Tsjechische Republiek SAIF 497,5 1,0 40 Duitsland Mecklenburg-Vorpommern 447,8 0,9 × 41 Nederland PZ 447,4 0,9 42 Frankrijk VINIFHLOR 446,6 0,9 × 43 Duitsland Brandenburg 443,7 0,9 44 Duitsland Sachsen-Anhalt 411,2 0,8 45 Italië FINPIEMONTE 381,5 0,8 × 46 Nederland Dienst Regelingen 365,3 0,7 47 Duitsland Sachsen 355,3 0,7 × 48 Verenigd Koninkrijk DARD 350,3 0,7 49 Spanje FEGA 333,8 0,7 50 Verenigd Koninkrijk NAW 333,5 0,7 51 België ALV 277,2 0,6 52 Slowakije APA 266,1 0,5 × × 53 Duitsland Hessen 249,7 0,5 54 Nederland HPA 233,5 0,5 55 Italië ARTEA 232,8 0,5 × 56 Frankrijk AUP 208,1 0,4 × 57 Duitsland BLE 178,0 0,4 58 Polen ARR 175,3 0,4 59 Spanje Valencia 174,6 0,3 60 Slovenië AAMRD 159,1 0,3 61 Frankrijk FIRS 153,9 0,3 62 Spanje Navarra 137,1 0,3 63 Letland RSS 136,6 0,3 64 Spanje Murcia 125,5 0,3 65 Italië ARBEA 124,3 0,2 × × 66 Frankrijk ONIGC 113,6 0,2 × 67 Frankrijk ONIVINS 108,6 0,2 68 Spanje Canarias 99,0 0,2 69 Italië SAISA 91,4 0,2 70 Spanje Asturias 85,2 0,2 × 71 Spanje País Vasco 75,9 0,2 72 Estland PRIA 75,3 0,2 73 Frankrijk ODEADOM 74,8 0,1 74 Nederland PT 72,4 0,1 75 Frankrijk ONIFLHOR 68,6 0,1 × 76 Portugal IFADAP 68,4 0,1 × × 77 Spanje Madrid 58,4 0,1 78 Nederland PVE 54,3 0,1 79 Frankrijk ONILAIT 52,1 0,1 80 Cyprus CAPO 48,5 0,1 81 Luxemburg Min. Agric. 46,9 0,1 82 Spanje La Rioja 45,9 0,1 83 Spanje Cantabria 44,2 0,1 84 Nederland DLG 44,0 0,1 85 Oostenrijk ZA Salzburg 37,6 0,1 86 Spanje Baleares 34,4 0,1 87 Duitsland Saarland 23,1 0,0 88 Verenigd Koninkrijk FC 18,5 0,0 89 Duitsland Bayern, Umwelt 16,6 0,0 × × 90 Italië ENR 15,6 0,0 91 Malta MRAE 9,3 0,0 92 Frankrijk OFIMER 8,9 0,0 93 Duitsland Hamburg 7,2 0,0 94 Verenigd Koninkrijk CCW 5,3 0,0 95 Duitsland Nordrhein-Westfalen LfEJ 5,1 0,0 96 Duitsland Bremen 3,6 0,0 97 Spanje FROM 2,4 0,0 98 Ierland DCMNR 0,6 0,0 Subtotaal 16 033,4 32,0 Totaal 50 047,2 100,0 Bron: Beknopt verslag van de Commissie over de financiële goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL-Garantie voor 2006.

5.4. Voorts heeft de Rekenkamer de voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling ingestelde systemen onderzocht (zie paragraaf 5.15), waarmee in 2006 zo'n 14 200 miljoen euro aan begunstigden is betaald (10). De Rekenkamer heeft de regeling inzake een enkele areaalbetaling (REAB) aan geen enkele systeemcontrole onderworpen (zie paragraaf 5.40), aangezien het te vroeg was om verbeteringen vast te stellen in de eerder gecontroleerde lidstaten. Wel betrok de Rekenkamer deze lidstaten bij haar directe controle van verrichtingen.

5.5. Gezien de bezorgdheid over de wettigheid en regelmatigheid van betalingen met betrekking tot niet rechtstreeks door het GBCS bestreken regelingen, heeft de Rekenkamer de productiesteun voor olijfolie (met inbegrip van de betrouwbaarheid van het GIS) (zie paragraaf 5.82) en rozijnen en krenten (zie paragraaf 5.12) aan specifieke controles onderworpen.

SPECIFIEKE BEOORDELING IN HET KADER VAN DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING

Het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS)

5.6. Het GBCS is het voornaamste beheers- en controle-instrument voor de bedrijfstoeslagregeling (BTR) (zie paragraaf 5.15), de regeling inzake een enkele areaalbetaling (REAB) (zie paragraaf 5.39) en alle regelingen inzake oppervlaktesteun en dierpremies. Het bestrijkt bijna 70 % van de begroting van het Garantiefonds.

5.7. Het GBCS bestaat in elke lidstaat uit een database van bedrijven en aanvragen, systemen voor de identificatie van percelen landbouwgrond en de registratie van dieren, alsmede een register met toeslagrechten in de lidstaten die de BTR toepassen. Het systeem omvat meerdere subsidiabiliteitscontroles: een administratieve controle van alle aanvragen, kruiscontroles met databases om te voorkomen dat hetzelfde perceel/dier tweemaal wordt aangegeven, en een minimumpercentage van 5 % voor inspecties op bedrijven.

5.8. De door de betaalorganen aan de Commissie doorgegeven resultaten van de GBCS-inspecties betreffen de wettigheid en regelmatigheid van betalingen aan landbouwers, maar de Rekenkamer meent dat die betalingen dienen te worden geverifieerd en gevalideerd door een onafhankelijke instantie. Fouten die zich hebben voorgedaan bij de berekening van rechten worden niet opgenomen in de resultaten van de GBCS-inspecties, hoewel zij van invloed zijn op de wettigheid en regelmatigheid van de verrichte betalingen. De bij de inspecties van de betaalorganen geconstateerde fouten worden echter vóór betaling gecorrigeerd. 5.8. Om aan de resultaten van de GBCS-controles nog meer zekerheid te kunnen ontlenen ten aanzien van de doeltreffendheid van de controlesystemen, heeft de Commissie uitvoering gegeven aan de aanbevelingen van de Rekenkamer dat de certificerende instanties meer werkzaamheden dienen te verrichten om de controlestatistieken en de controles na de betaling te verifiëren en te valideren. De richtsnoeren van de Commissie schrijven met ingang van het begrotingsjaar 2007 voor dat de certificerende instanties de resultaten van de controles ter plaatse en de controlestatistieken moeten analyseren en daarover moeten rapporteren.

5.9. Volgens deze statistieken (zie tabel 5.2 en grafiek 5.2 ) kwamen er voor alle lidstaten samen in 28,9 % (40 % in het voorgaande jaar) van de in 2005 gecontroleerde aanvragen om oppervlaktesteun die aanleiding gaven tot betaling in het begrotingsjaar 2006, fouten voor. Deze fouten hebben betrekking op 1,4 % van de door de betaalorganen geverifieerde oppervlakte. Voor de EU-15 is dit laatste percentage gedaald van 2,0 % in 2004 tot 1,2 % in 2005. De daling van het foutenpercentage houdt verband met de invoering van de BTR in tien lidstaten van de EU-15 (11), waar het foutenpercentage tot 0,7 % is gezakt; in de andere vijf is het foutenpercentage nog steeds 1,8 %, evenveel als in de nieuwe lidstaten. 5.10. In de tien lidstaten die alle of een deel van de dierpremies hebben ontkoppeld, is het aantal nog aan controle onderhevige dieren afhankelijk van de steunregeling tussen de 35 en 67 % gedaald, en is het foutenpercentage aanzienlijk afgenomen. Voor de omvangrijkste regeling, de zoogkoeienpremie (zie tabel 5.3 en grafiek 5.3 ), constateerden de lidstaten dat 0,7 % van de opgegeven dieren ontbrak of niet subsidiabel was (1,56 % in 2004); bij de speciale rundveepremie beliep dit percentage 1,23 % (2,53 % in 2004) en bij de schapen- en geitenpremies is het van 6,3 % in 2004 gedaald tot 3,6 %. 5.9 en 5.10. De Commissie wenst de nadruk te leggen op deze positieve tendens in de vorm van een daling van de percentages aanvragen met fouten en van de mate waarin oppervlakten en aantallen dieren te hoog worden opgegeven, en zij is van mening dat dit een zeer positief effect is van de recente hervormingen van het GLB.

Tabel 5.2 — Oppervlaktesteun, areaal met voedergewassen en andere teelten — In 2005 ter plaatse gecontroleerde aanvragen (betaaljaar 2006) Lidstaat Ingediende aanvragen Gecontroleerde aanvragen Aanvragen met fouten Aselect gecontroleerde aanvragen Aselect gecontroleerde aanvragen met fouten Aantal Oppervlakte (ha) Gemiddelde grootte (ha) Aantal % Oppervlakte (ha) % Gemiddelde grootte (ha) Aantal % Oppervlakte (ha) % Aantal % Oppervlakte (ha) % Aantal % Oppervlakte (ha) % België 43 430 1 057 350,81 24 2 930 6,7 119 400,66 11,3 41 609 20,8 541,54 0,5 687 23,4 14 490,60 12,1 107 15,6 75,39 0,5 Denemarken 69 474 2 733 746,86 39 4 150 6,0 173 452,08 6,3 42 1 273 30,7 1 217,04 0,7 889 21,4 30 148,98 17,4 291 32,7 230,86 0,8 Duitsland 386 237 16 825 485,63 44 21 968 5,7 1 223 309,75 7,3 56 10 088 45,9 7 021,09 0,6 4 949 22,5 232 854,01 19,0 2 386 48,2 1 980,38 0,9 Ierland 129 187 4 830 161,00 37 7 695 6,0 349 026,00 7,2 45 1 863 24,2 2 227,00 0,6 1 422 18,5 54 115,09 15,5 400 28,1 514,48 1,0 Italië 662 539 8 412 971,00 13 38 760 5,9 949 459,22 11,3 24 4 087 10,5 9 176,00 1,0 9 631 24,8 116 336,77 12,3 1 074 11,2 1 761,90 1,5 Luxemburg 2 006 122 846,14 61 130 6,5 8 056,70 6,6 62 123 94,6 138,15 1,7 27 20,8 1 838,72 22,8 25 92,6 30,23 1,6 Oostenrijk 132 244 2 348 035,15 18 8 131 6,1 187 720,67 8,0 23 1 681 20,7 1 303,90 0,7 2 558 31,5 67 513,45 36,0 450 17,6 332,11 0,5 Portugal 138 883 2 445 810,32 18 7 864 5,7 558 980,18 22,9 71 2 699 34,3 6 972,42 1,2 5 257 66,8 335 304,79 60,0 849 16,1 4 355,35 1,3 Zweden 84 454 3 171 490,67 38 5 247 6,2 201 003,62 6,3 38 2 472 47,1 2 832,65 1,4 1 871 35,7 77 435,86 38,5 833 44,5 687,06 0,9 Verenigd Koninkrijk 198 078 15 300 055,19 77 10 357 5,2 1 675 942,00 11,0 162 5 675 54,8 9 258,00 0,6 2 157 20,8 181 028,19 10,8 1 366 63,3 1 474,95 0,8 Totaal 2005 EU-10 (12) 1 846 532 57 247 952,77 31 107 232 5,8 5 446 350,87 9,5 51 30 570 28,5 40 687,79 0,7 29 448 27,5 1 111 066,46 20,4 7 781 26,4 11 442,71 1,0 Totaal 2004 EU-10 1 576 525 50 678 823,20 32 102 780 6,5 4 389 417,33 8,7 43 49 863 48,5 102 017,33 2,3 20 114 19,6 806 796,95 18,4 8 320 41,4 9 209,88 1,1 Griekenland 318 768 4 111 168,74 13 38 503 12,1 1 239 442,18 30,1 32 12 003 31,2 29 577,44 2,4 7 318 19,0 78 555,17 6,3 1 425 19,5 2 080,74 2,6 Spanje 451 929 16 441 131,63 36 42 912 9,5 1 873 231,00 11,4 44 17 002 39,6 44 205,00 2,4 8 788 20,5 339 989,80 18,1 3 189 36,3 4 297,20 1,3 Frankrijk 391 787 25 481 183,83 65 22 425 5,7 1 791 403,51 7,0 80 10 467 46,7 12 305,08 0,7 5 152 23,0 376 748,88 21,0 518 10,1 603,88 0,2 Nederland 52 358 828 546,15 16 6 522 12,5 137 551,00 16,6 21 2 598 39,8 3 150,89 2,3 841 12,9 13 881,92 10,1 340 40,4 501,79 3,6 Finland 65 219 2 102 180,12 32 4 151 6,4 140 872,40 6,7 34 2 329 56,1 1 630,23 1,2 1 022 24,6 29 836,58 21,2 513 50,2 171,33 0,6 Malta 3 961 4 417,15 1 372 9,4 1 061,77 24,0 3 301 80,9 217,86 20,5 55 14,8 77,57 7,3 35 63,6 14,79 19,1 Slovenië 61 169 388 952,48 6 5 149 8,4 46 779,93 12,0 9 747 14,5 314,56 0,7 946 18,4 5 095,79 10,9 146 15,4 49,56 1,0 Totaal 2005 EU-7 (12) 1 345 191 49 357 580,10 37 120 034 8,9 5 230 341,79 10,6 44 45 447 37,9 91 401,06 1,7 24 122 20,1 844 185,71 16,1 6 166 25,6 7 719,29 0,9 Totaal 2005 EU-17 3 191 723 106 605 532,87 33 227 266 7,1 10 676 692,66 10,0 47 76 017 33,4 132 088,85 1,2 53 570 23,6 1 955 252,17 18,3 13 947 26,0 19 162,00 1,0 Totaal 2004 EU-15 2 829 381 98 852 502,22 35 221 028 7,8 9 382 645,37 9,5 42 93 480 42,3 187 358,00 2,0 33 644 15,2 1 386 255,27 14,8 11 268 33,5 19 893,13 1,4 Totaal 2003 EU-15 (13) 2 840 153 98 843 983,00 35 230 170 8,1 11 309 077,00 11,4 49 97 729 42,5 199 740,00 1,8 58 241 25,3 1 928 924,38 17,1 20 766 35,7 29 445,65 1,5 Totaal 2002 EU-15 2 894 917 97 955 796,00 34 248 572 8,6 11 656 029,00 11,9 47 94 717 38,1 198 079,00 1,7 58 313 23,5 2 361 830,00 20,3 26 408 45,3 41 312,03 1,7 Tsjechische Republiek 20 251 3 490 297,79 172 1 455 7,2 172 348,94 4,9 118 750 51,5 2 491,00 1,4 285 19,6 33 305,74 19,3 141 49,5 470,3 1,4 Estland 19 136 846 403,60 44 1 353 7,1 176 583,74 20,9 131 927 68,5 5 685,48 3,2 227 16,8 5 824,79 3,3 152 67,0 337,3 5,8 Cyprus 41 470 164 780,51 4 3 138 7,6 49 274,20 29,9 16 2 812 89,6 7 380,83 15,0 300 9,6 2 917,62 5,9 273 91,0 521,5 17,9 Letland 78 781 1 498 451,19 19 6 124 7,8 382 704,18 25,5 62 3 233 52,8 11 084,54 2,9 911 14,9 12 425,20 3,2 471 51,7 539,5 4,3 Litouwen 225 402 2 568 705,71 11 12 337 5,5 278 460,87 10,8 23 4 622 37,5 7 927,10 2,8 3 044 24,7 35 505,47 12,8 1 236 40,6 1 426,3 4,0 Hongarije 205 293 5 048 877,59 25 14 536 7,1 304 023,96 6,0 21 3 983 27,4 6 159,56 2,0 3 537 24,3 102 525,46 33,7 1 346 38,1 2 157,2 2,1 Polen 1 484 624 14 253 733,11 10 93 323 6,3 1 162 866,47 8,2 12 11 236 12,0 4 271,06 0,4 17 486 18,7 125 238,06 10,8 1 817 10,4 668,9 0,5 Slowakije 13 531 1 825 195,37 135 1 575 11,6 484 524,83 26,5 308 790 50,2 9 796,42 2,0 334 21,2 45 787,05 9,4 67 20,1 343,0 0,7 Totaal 2005 EU-8 2 088 488 29 696 444,87 14 133 841 6,4 3 010 787 10,1 22 28 353 21,2 54 796 1,8 26 124 19,5 363 529,39 12,1 5 503 21,1 6 464,00 1,8 Totaal 2004 EU-10 (14) 2 077 233 29 371 245,00 14 124 668 6,0 3 834 258,00 13,1 31 40 351 32,4 67 945,00 1,8 25 945 20,8 385 051,43 10,0 9 064 34,9 9 764,10 2,5 Totaal 2005 EU-25 5 280 211 136 301 978 26 361 107 6,8 13 687 480 10,0 38 104 370 28,9 186 885 1,4 79 694 22,1 2 318 782 16,9 19 450 24,4 25 626 1,1 Totaal 2004 EU-25 4 906 614 128 223 747 26 345 696 7,0 13 216 903 10,3 38 133 831 38,7 255 302,00 1,9 59 589 17,2 1 771 306,70 13,4 20 332 34,1 29 657,23 1,7 NB 1: Bij teledetectie wordt voor de verificatie van de GBCS-aanvragen satelliet- of luchtfotografie ingezet. NB 2: In jaar N verrichte tests zijn van belang voor betalingen in jaar N+1. Bron: Door de lidstaten bij DG AGRI ingediende GBCS-statistieken. Jaarlijks activiteitenverslag 2006 — DG AGRI.

Tabel 5.3 — GBCS-inspecties voor de zoogkoeienpremie — Resultaten van controles ter plaatse in 2005 (betaaljaar 2006) Lidstaat Totaal aantal dieren Gedeeltelijk afgewezen gecontroleerde dieren Afgewezen gecontroleerde dieren Geïnspecteerde dieren (aselecte steekproef) In aanvragen opgegeven Gecontroleerd % Aantal Totaal in aanvragen opgegeven (%) Aantal Totaal in aanvragen opgegeven (%) Aantal Totaal gecontroleerd (%) Totaal in aanvragen opgegeven (%) Gedeeltelijk afgewezen Gedeeltelijk afgewezen (%) Afgewezen Afgewezen (%) België 397 513 35 506 8,9 126 0,4 317 0,9 5 071 14,3 1,3 35 0,7 36 0,7 Griekenland 210 982 92 332 43,8 557 0,6 688 0,7 4 080 4,4 1,9 27 0,7 29 0,7 Spanje 1 775 937 302 457 17,0 471 0,2 1 825 0,6 45 712 15,1 2,6 70 0,2 90 0,2 Frankrijk 4 232 508 445 155 10,5 665 0,1 1 565 0,4 73 247 16,5 1,7 84 0,1 280 0,4 Nederland 72 344 12 047 16,7 17 0,1 358 3,0 2 310 19,2 3,2 3 0,1 43 1,9 Oostenrijk 550 638 56 238 10,2 336 0,6 517 0,9 8 462 15,0 1,5 32 0,4 35 0,4 Portugal 422 430 86 825 20,6 442 0,5 1 201 1,4 11 003 12,7 2,6 83 0,8 83 0,8 Finland 46 311 7 072 36,0 36 0,5 97 1,4 1 454 20,6 3,1 6 0,4 6 0,4 Malta 0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0,0 0 0,0 0 0,0 Slovenië 88 781 13 009 14,7 662 5,1 692 5,3 2 337 18,0 2,6 121 5,2 121 5,2 EU-10 7 797 444 1 050 641 13,5 3 312 0,3 7 260 0,7 153 676 14,6 2,0 461 0,3 723 0,5 Bron: Door de lidstaten bij DG AGRI ingediende GBCS-statistieken. Jaarlijks activiteitenverslag — DG AGRI.

De situatie in Griekenland

5.11. Voor het vijfde achtereenvolgende jaar bevat de verklaring van de directeur-generaal een voorbehoud met betrekking tot de ontoereikende tenuitvoerlegging van het GBCS in Griekenland. Voor 2006 heeft de Rekenkamer bevestigd dat essentiële controles nog steeds niet werden uitgevoerd, namelijk: behandeling van aanvragen, inspectieprocedures, integriteit van de dierendatabase, en het systeem voor de identificatie van percelen landbouwgrond. Onder deze onbevredigende controlecondities wordt jaarlijks circa 850 miljoen euro aan landbouwers betaald. Voor de periode 1996-2005 heeft de Commissie correcties opgelegd ten belope van in totaal 479 miljoen euro, hetgeen overeenkomt met zo'n 6 % van de gedeclareerde uitgaven. Ook voor rozijnen en krenten zijn correcties aangebracht. 5.11. Wat het begrotingsjaar 2006 (aanvraagjaar 2005) betreft, bevestigen de audits het voortduren van belangrijke tekortkomingen in het functioneren van de essentiële onderdelen van het GBCS in Griekenland, zoals onvolkomenheden ten aanzien van de procedure voor de behandeling van aanvragen, de kwaliteit van de controles ter plaatse, de kwaliteit van de gegevensbestanden betreffende dieren en vooral het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond. Om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen gaat de Commissie door met een intensief auditprogramma en zal zij Griekenland financiële correcties opleggen zo lang als dat nodig is. Bovendien volgt de Commissie nauwlettend en oefent zij toezicht uit op de uitvoering van het actieplan dat de Griekse autoriteiten op uitdrukkelijk verzoek van en in nauwe samenwerking met de Commissie hebben opgesteld om de bovengenoemde tekortkomingen te verhelpen. Het actieplan bevat strikte termijnen voor de uitvoering van de verschillende acties, die vanaf het begrotingsjaar 2007 (aanvraagjaar 2006) hun eerste resultaten zouden moeten opleveren.

5.12. Om in aanmerking te komen voor de steunregeling voor rozijnen en krenten dienen telers een minimale hoeveelheid rozijnen en krenten per hectare te produceren (zij moeten dus een minimumopbrengst halen). Bijna alle steun (circa 115 miljoen euro per jaar) wordt betaald in Griekenland.

5.13. De DAS-controles van de Rekenkamer over de laatste jaren hebben evenals een specifieke controle in 2006 uitgewezen dat de Griekse nationale autoriteiten de vereisten inzake de minimumopbrengst sinds 1999 abusievelijk hebben verlaagd voor sultanarozijnen en krenten, die het grootste deel van het krenten- en rozijnenareaal beslaan. Alleen in 2002/2003, een oogstjaar waarin een groot deel van Griekenland te maken had met slechte weersomstandigheden, waren deze verlagingen gebaseerd op schadevaststellingen van verzekeringsmaatschappijen en voldeden zij aan de regels. In andere jaren werd door de nationale autoriteiten tot de meeste verlagingen besloten om redenen die geen verband hielden met natuurrampen (15). Dit heeft geleid tot betalingen aan telers die niet voldeden aan de vereisten inzake de minimumopbrengst (in het bijzonder voor sultanarozijnen, die zo'n 50 % van de totale productie uitmaken) en die niet door een natuurramp waren getroffen. 5.13. De Commissie heeft in de afgelopen jaren verscheidene auditbezoeken gebracht aan Griekenland om de toepassing van de regeling betreffende krenten en rozijnen te controleren en is op de hoogte van de beschreven feiten. In de laatste jaren hebben de Griekse autoriteiten algemene afwijkingen in de vorm van uniforme verlagingen van de minimaal te produceren hoeveelheden voor heel Griekenland toegestaan, waarbij zij nationale rampen en, in mindere mate, andere argumenten hebben aangevoerd. De Commissie is van mening dat dit niet in overeenstemming is met de communautaire regelgeving, en als gevolg van haar auditbezoeken lopen nu conformiteitsgoedkeuringsprocedures.

5.14. De Commissie heeft voor de periode 1997-2002 forfaitaire financiële correcties toegepast voor tekortkomingen in de essentiële controles (40 miljoen euro). Voor de daaropvolgende jaren zijn nog geen correcties voorgesteld en de Commissie heeft de omvang van niet-subsidiabele betalingen, die voor sultanarozijnen wellicht aanzienlijk zijn, nog niet vastgesteld. 5.14. Voor de daaropvolgende jaren zijn de conformiteitsgoedkeuringsprocedures gaande. Gezien de integratie van de betrokken steunregeling in de bedrijfstoeslagregeling met ingang van 2008 is de Commissie van plan financiële correcties in twee „pakketten” voor te stellen: een eerste pakket voor de jaren waarvoor nog geen correcties zijn toegepast (de periode 2003-2005) en zo nodig een tweede pakket voor de resterende periode, waarbij in het bijzonder rekening zal worden gehouden met het feit dat in de laatste jaren afwijkingen van de minimaal vereiste opbrengst zijn toegestaan op een wijze die kennelijk indruiste tegen de communautaire regelgeving.

De bedrijfstoeslagregeling (BTR)

Wat is de BTR en hoe werkt ze?

5.15. Krachtens de BTR worden landbouwers niet betaald op basis van wat zij produceren of het aantal dieren dat zij houden (16). In plaats daarvan moeten de volgende stappen worden genomen om de steun volledig te ontvangen: a) aanvraag van toeslagrechten voor het eerste jaar (en in hetzelfde jaar aanvraag voor betaling — één enkele aanvraag — vergezeld van de opgave van subsidiabele hectaren); b) na vaststelling van de toeslagrechten, één enkele aanvraag (jaarlijks) met opgave van alle hectaren, en met name die welke voor BTR in aanmerking komen; c) de landbouwer moet zijn land in goede landbouw- en milieuconditie houden en aan een aantal specifieke milieu-eisen voldoen („cross-compliance”).

5.16. Om in aanmerking te komen voor de BTR moeten landbouwers eerst „rechten” verwerven (17). Nationale autoriteiten kiezen voor een van de in de communautaire regelgeving voorgeschreven modellen (zie tabel 5.4 ) en berekenen het aantal en de waarde van de toeslagrechten van elke landbouwer. Volgens het historische model krijgt elke landbouwer toeslagrechten op basis van de gemiddelde hoeveelheid ontvangen steun en bebouwde grond gedurende de referentieperiode 2000-2002. In het regionale model hebben alle rechten in een regio dezelfde forfaitaire waarde en wordt de landbouwer een recht toegewezen voor elke subsidiabele hectare die in het jaar van de eerste aanvraag is opgegeven. Het hybride model combineert het historische element met een forfaitair bedrag en indien het een dynamisch model is, neemt de historische component elk jaar af tot het systeem hoofdzakelijk forfaitair is geworden. 5.16. De bedrijfstoeslagregeling biedt de lidstaten veel speelruimte om het systeem af te stemmen op hun specifieke behoeften en voornemens. Dit geldt voor de fundamentele keuze van een model, waarbij het regionale model bedoeld is als een mogelijkheid om af te wijken van het historische model, en het geldt ook voor de vaststelling van specifieke regels ter uitvoering van het gekozen model.

Tabel 5.4 — Door de gecontroleerde lidstaat vastgestelde BTR-modellen Lidstaat Toegepast model Begunstigden van rechtstreekse EU-betalingen Jaar van aanvraag 2004 (18) In 2005 ingediende BTR-aanvragen (19) 2005 in % van 2004 (afgerond) Aantal Oppervlakte (1 000 ha) Aantal (20) Oppervlakte (1 000 ha) (21) Aantal (%) Oppervlakte (%) Denemarken Hybride dynamisch 52 420 2 329,00 69 474 2 734,00 132,53 117,00 Duitsland Hybride dynamisch 330 640 14 050,00 386 237 16 825,00 116,81 119,00 Luxemburg Hybride statisch 1 970 122,00 2 006 123,00 101,83 101,00 Zweden Hybride statisch 59 440 2 763,00 84 454 3 171,00 142,08 115,00 Verenigd Koninkrijk VK — Engeland Hybride dynamisch 70 031 7 425,00 116 500 8 248,00 166,00 111,00 VK — Schotland Historisch 19 596 4 358,00 21 669 4 606,00 111,00 106,00 VK — Wales Historisch 16 821 1 301,00 18 364 1 439,00 109,00 111,00 VK — N.-Ierland Hybride statisch 24 962 1 017,00 41 545 1 007,00 166,00 99,00 Totaal 575 880 33 365,00 740 249 38 153,00 129,00 114,00

5.17. De lidstaten dienen een nationale reserve te vormen (22) waaruit zij rechten kunnen toewijzen aan nieuwe landbouwers, aan landbouwers die zich in een bijzondere situatie bevinden, of aan landbouwers die te maken hebben met herstructurerings- of ontwikkelingsprogramma's.

De controledoelstellingen

5.18. De Rekenkamer heeft de systemen ter vaststelling van rechten gecontroleerd in de tien lidstaten (23) die de BTR in 2005 hebben ingevoerd (betalingen in 2006, begrotingsmaximum van 15 088 miljoen euro (24), 27 % van de totale landbouwuitgaven) (25). De controle had ten doel, na te gaan of: a) de door de lidstaten vastgestelde nationale voorschriften voldoen aan de EU-regelgeving en of de rechten correct zijn berekend; b) de lidstaten adequate administratieve procedures en een betrouwbare interne controle hebben opgezet om de betalingsrechten op correcte, volledige en zorgvuldige wijze vast te stellen en te beheren; c) de lidstaten een betrouwbaar beheers- en controlesysteem voor de behandeling van BTR-declaraties hebben ingevoerd (26).

Berekening en toewijzing van rechten

5.19. Correcte BTR-betalingen vereisen vóór alles een correcte berekening en toekenning van toeslagrechten. Onjuist vastgestelde rechten leiden, indien niet ontdekt, tot te hoge of te lage betaling in het eerste jaar en alle daaropvolgende jaren.

Niet-naleving van de regels

De „tien maanden”-regel

5.20. Krachtens de communautaire regelgeving dient grond die is opgegeven voor de BTR gedurende een periode van minimaal tien maanden per jaar ter beschikking van de aanvrager te staan. In het Verenigd Koninkrijk werden in het kader van de BTR echter rechten toegewezen en steun betaald aan grondeigenaren die geen landbouwactiviteiten verrichten en hun grond het grootste deel van het jaar verpachten en derhalve niet aan dit vereiste voldoen. Zo werden in Noord-Ierland meer dan 176 000 toeslagrechten (waarde: 13,8 miljoen euro) aan dergelijke grondeigenaren toegewezen (27). 5.20. Rekening moet worden gehouden met het algemene ontkoppelingsconcept. In artikel 33 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 is bepaald dat alleen landbouwers in de zin van artikel 2, onder a), van die verordening gebruik kunnen maken van de bedrijfstoeslagregeling. In het kader van het regionale model, dat op verzoek van verscheidene lidstaten is ingevoerd in afwijking van het historische model, mag de bedrijfstoeslag worden betaald op basis van de hele oppervlakte landbouwgrond die in het eerste toepassingsjaar is opgegeven. Deze uitbreiding betrof hoofdzakelijk grasland en groenten en fruit. Dit model heeft inderdaad tot gevolg dat nieuwe begunstigden, d.w.z. begunstigden die voordien geen rechtstreekse steun ontvingen, in aanmerking komen voor de bedrijfstoeslag indien zij voldoen aan onder meer de volgende voorwaarden: de betrokken oppervlakte staat tot hun beschikking en op die oppervlakte worden de eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie nageleefd en oefenen zij een landbouwactiviteit in de zin van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 uit. Tot dergelijke begunstigden kunnen verpachters behoren, doch alleen als zij een landbouwactiviteit uitoefenen. De aanvrager moet inderdaad de opgegeven grond gedurende ten minste tien maanden tot zijn beschikking hebben. Als in de door de Rekenkamer beschreven gevallen de grond gedurende minder dan tien maanden ter beschikking van de verpachter stond, is die grond niet subsidiabel. De Commissie zal actie ondernemen via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

5.21. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk zijn van mening dat grondeigenaren, afhankelijk van de voorwaarden in de pachtovereenkomst, in aanmerking kunnen komen voor de BTR en/of steun voor plattelandsontwikkeling voor door een pachter gepachte en bewerkte grond. Krachtens het EU-recht heeft echter uitsluitend de landbouwer, dat wil zeggen de persoon die over het land beschikt en er landbouwactiviteiten op verricht, recht op BTR-betalingen en op steun voor plattelandsontwikkeling. 5.21. De Commissie is het eens met de wijze waarop de Rekenkamer de betrokken communautaire regelgeving interpreteert. Een van de subsidiabiliteitsvoorwaarden is dat een landbouwactiviteit moet worden uitgeoefend. De lidstaten moeten uitmaken wie wordt beschouwd als een actieve landbouwer (met aanspraak op toeslagrechten). Als de verpachter het economische risico van de landbouwactiviteit draagt, is het niet uitgesloten dat hij wordt beschouwd als degene „die een landbouwactiviteit uitoefent”.

Consolidatie van rechten

5.22. De EU-regelgeving voorziet in de vaststelling van referentiebedragen voor landbouwers in gebieden waar aan een of andere vorm van overheidssteun gekoppelde herstructurerings- en/of ontwikkelingsprogramma's gaande zijn om te voorkomen dat het land verlaten wordt en/of om specifieke nadelen voor landbouwers in die gebieden te compenseren. Wanneer een landbouwer op deze wijze grond heeft verloren en niet langer in staat is, al zijn rechten te activeren, dan kunnen deze worden geconsolideerd, dat wil zeggen, ingewisseld tegen een kleiner aantal met een hogere waarde.

5.23. Een aantal lidstaten/landen (Oostenrijk, Ierland, Wales en Schotland) voldeed niet aan de EU-regelgeving. Zij breidden deze bepaling uit tot alle gevallen (28) waarin een landbouwer in 2005 minder hectaren dan toeslagrechten had. Consolidatie werd toegestaan om het referentiebedrag van de landbouwer te concentreren op een aantal rechten dat gelijk is aan het aantal hectaren waarover hij beschikt, en de landbouwer zo in staat te stellen al zijn rechten te activeren. Wales en Schotland pasten deze onregelmatige vorm van consolidatie uitsluitend in het eerste jaar van de BTR toe, maar Oostenrijk en Ierland doen dit nog steeds. In 2005 werd meer dan 200 000 ha aldus geconsolideerd. De impact ervan wordt geschat op 60 miljoen euro per jaar (29). 5.23. De door de Rekenkamer beschreven handelwijze is reeds door de Commissie geconstateerd en via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure wordt er de nodige aandacht aan besteed.

5.24. In Noord-Ierland en Engeland, die het hybride model hanteren, ontstond een consolidatie-effect, toen — in strijd met de communautaire voorschriften (30) — landbouwers werd toegestaan, de toewijzing van rechten te beperken tot een deel van het in hun aanvraag voor 2005 opgegeven subsidiabele areaal. Zo konden landbouwers hun historische referentiebedrag over minder hectaren laten verdelen, zij kregen met andere woorden minder rechten van grotere waarde toegewezen, en grondeigenaren konden op eigen naam rechten aanvragen voor aan landbouwers verpachte grond. 5.24. Hieraan zal de nodige aandacht worden besteed via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

Nieuwe begunstigden

5.25. Krachtens de EU-regelgeving (31) kan van de BTR gebruik worden gemaakt door de landbouwer, omschreven als een natuurlijke of rechtspersoon, waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de Gemeenschap, en die een landbouwactiviteit uitoefent, dat wil zeggen, landbouwproducten produceert, fokt of teelt, of de grond in goede landbouw- en milieuconditie houdt.

5.26. Om in aanmerking te komen voor de BTR hoeven aanvragers hun grond alleen maar in goede landbouw- en milieuconditie te houden, maar de toelatingsvoorwaarden zijn niet eenvormig in de hele Gemeenschap toegepast. Zo beperkte Luxemburg de toewijzing van rechten tot aanvragers die een landbouwbedrijf voeren met alle machines en uitrusting die nodig zijn voor onafhankelijk beheer. Alle andere lidstaten die het regionale of hybride model toepassen, aanvaardden aanvragen van landeigenaren die zich ertoe verbonden hun grond in goede landbouw- en milieuconditie te houden, of dit te laten doen, ook al hadden zij geen enkele landbouwmachine of -uitrusting. 5.26. Op grond van het subsidiariteitsbeginsel zijn de lidstaten bevoegd voor de concrete toepassing van de eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Die toepassing is dus niet in de hele EU uniform. Luxemburg heeft gekozen voor striktere regels die het passend vindt, maar die regels zijn niet verplicht voor de andere lidstaten. De Commissie heeft geen bezwaar tegen een dergelijke oplossing.

5.27. Uit tabel 5.4 blijkt dat het aantal begunstigden van rechtstreekse steun aanzienlijk is toegenomen. Met name bij het regionale model, krachtens welk ieder graslandareaal en voor groente- en fruitteelt gebruikte grond subsidiabel is geworden, heeft de BTR geleid tot een aanzienlijke toename van het aantal hectaren waarvoor rechtstreekse steun wordt betaald en van het aantal begunstigden. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat dit ook het geval is bij spoorwegmaatschappijen (Engeland), paardrij- en paardenfokverenigingen (Duitsland en Zweden), golf- en vrijetijdsclubs en gemeentebesturen (Denemarken en Engeland). 5.27. De begunstigde moest voldoen aan de criteria voor de toewijzing van toeslagrechten. Om vervolgens een toeslagrecht te kunnen activeren, moet hij subsidiabele landbouwgrond tot zijn beschikking hebben en op die grond een landbouwactiviteit uitoefenen. Als een natuurlijke of rechtspersoon aan alle subsidiabiliteitsvoorwaarden voldoet wat de aangemelde tot zijn beschikking staande grond betreft, komt hij voor de bedrijfstoeslag in aanmerking. Golfbanen zijn als zodanig niet subsidiabel. Duidelijk is immers dat bijvoorbeeld terreinen die worden gebruikt om golf te spelen of een andere recreatieve activiteit te ontplooien, zijn uitgesloten en dat alleen voor een landbouwactiviteit gebruikte gronden subsidiabel zijn. De Commissie gaat na hoe het zit in de door de Rekenkamer bedoelde gevallen.

Neveneffecten van de BTR

5.28. Rechten toegewezen aan grondeigenaren die geen landbouw bedrijven worden in het hybride model uitsluitend gebaseerd op het forfaitaire regionale element van de BTR. Hoewel de beginwaarde van dergelijke rechten in de dynamische versie van het model gering is, hebben deze rechten tegen het einde van de dynamische fase een veel hogere waarde: alle rechten krijgen uiteindelijk dezelfde waarde. De rechtstreekse EU-steun zal in belangrijke mate van de feitelijke landbouwers verschuiven naar de grondeigenaren, wier rechten in Denemarken en Duitsland in waarde zullen verviervoudigen, en in Engeland vertienvoudigen. In Engeland beliep de waarde van het forfaitaire element van de toeslagrechten in 2005 28,20 euro per hectare, terwijl in 2012 alle rechten een nominale waarde zullen hebben van zo'n 280 euro per hectare (32). 5.28. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 5.20 wat het concept van het regionale model en het belang ervan voor instandhoudingsdoeleinden betreft. In de eerste plaats is het aan de lidstaat om een model te kiezen. Van het hier beschreven model gaat ook een herverdelingseffect uit aangezien met het oog op de betaling van een forfaitaire toeslag voor alle subsidiabele landbouwgrond 1. de onder de regeling vallende oppervlakte wordt uitgebreid tot gronden waarvoor eerder geen steun werd ontvangen, en 2. sommige van de individuele historische rechten (die van begunstigde tot begunstigde en per hectare verschillen) bij elkaar worden opgeteld en gelijkelijk over de (vergrote) oppervlakte worden verdeeld. Een rechts- of natuurlijke persoon die aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden voldeed, had er recht op de bedrijfstoeslag te ontvangen.

Herverdelingseffect

5.29. De lidstaten mogen de zogeheten bepalingen inzake onverwachte winst (33) toepassen, waarbij het aantal rechten dat een landbouwer op basis van de tijdens de referentieperiode ontvangen steun toekomt met maximaal 90 % wordt verlaagd, indien hij zijn onderneming na de referentieperiode (34) geheel of gedeeltelijk heeft verkocht of voor zes jaar of langer heeft verpacht. Deze kortingen vallen toe aan de nationale reserve. Alleen België, Denemarken, Italië, Luxemburg en Zweden besloten deze bepalingen toe te passen (35). In de andere lidstaten mogen landbouwers al hun onverwachte winst houden. 5.29. De lidstaten kunnen er inderdaad voor kiezen om onder bepaalde voorwaarden toeslagrechten aan de nationale reserve toe te voegen. Vier lidstaten hebben van die mogelijkheid gebruikgemaakt, terwijl de andere dat niet hebben gedaan. Waar voor die mogelijkheid is gekozen, moet zijn voldaan aan bepaalde voorwaarden (cf. artikel 42, lid 9, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en artikel 10 van Verordening (EG) nr. 795/2004). De bepalingen inzake onverwachte winst zijn facultatief voor de lidstaten. In situaties waarin sprake was van onverwachte winst, is vaak sterk ingeleverd op die winst door clausules in privaatrechtelijke contracten, omdat het voor de verkopers onmogelijk is een toeslagrecht te activeren zonder grond.

5.30. De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de in het kader van regelingen voor nieuwe landbouwers en investeringsregelingen gedane toewijzingen leidden tot aanzienlijke, abnormale winsten die zowel binnen als buiten de bepalingen inzake onverwachte winst vallen.

5.31. Krachtens de Europese regelgeving (36) mogen de lidstaten referentiebedragen uit de nationale reserve toewijzen aan nieuwe landbouwers (37) die hun landbouwactiviteit na de referentieperiode zijn begonnen. In Schotland ontvingen verschillende nieuwe landbouwers rechten, hoewel de aanvragers niet voldeden aan de criteria van de regeling voor nieuwe landbouwers (38). In één geval nam landbouwer A in mei 2004 een bedrijf over waarvoor de verkoper, de voormalige landbouwer B, in 2005 602 rechten waren toegewezen ter waarde van 287 000 euro. Landbouwer A diende met goed gevolg een aanvraag in het kader van de uit de nationale reserve gefinancierde regeling voor nieuwe landbouwers in en ontving zijn rechten ten belope van 111 000 euro, waarvoor hij volledig werd betaald in 2005. Landbouwer B gaf 410 (39) van zijn 602 rechten op door 85 schapen te houden op een gepacht stuk mager grasland van 410 hectare dat 300 kilometer verderop lag, in de Schotse Hooglanden (40). Voor deze nieuwe landbouwactiviteit werd hem in 2005 meer dan 182 000 euro betaald. De landbouwers A en B waren beiden juridische entiteiten, die het betrokken bedrijf tot maart 2004 gezamenlijk beheerden. 5.31. Volgens de gegeven beschrijving kwam landbouwer A niet in aanmerking als nieuwkomer en daarom moet worden nagegaan of de toewijzing uit de nationale reserve terecht was. Aan de beschreven handelwijze wordt de nodige aandacht besteed via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

5.32. Een eenvoudige bedrijfsoverdracht tussen familieleden gedurende of na de referentieperiode was voldoende om de aan het bedrijf toegewezen rechten in aantal en waarde te vermeerderen. In Ierland verpachtte een landbouwer die zijn landbouwactiviteiten in 2002 staakte zijn bedrijf aan zijn zoon. Aan de vader waren rechten ten belope van 38 000 euro toegewezen op basis van premies betaald in 2000 en 2001. Aan zijn zoon, die als nieuwe landbouwer werd erkend, werden rechten ter waarde van 87 000 euro toegewezen op basis van premies betaald in 2002. In 2005 droeg de vader zijn land en zijn rechten kosteloos over aan zijn zoon, die uiteindelijk 125 000 euro aan rechten bezat. Had de overdracht niet plaatsgevonden, dan waren voor het bedrijf rechten toegewezen ter waarde van 67 800 euro. 5.32. Als binnen de referentieperiode een overdracht plaatsvond, dan levert hetzelfde stuk grond twee toeslagrechten op. Deze situatie is een gevolg van het feit dat vader en zoon elk gedurende een deel van de referentieperiode (2000-2002) toeslagrechten hebben kunnen opbouwen op basis van dezelfde landbouwgrond. Aan de beschreven handelwijze wordt de nodige aandacht besteed via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

Toegenomen rechten door investeringen

5.33. Aan landbouwers die in productiecapaciteit hebben geïnvesteerd of grond hebben gekocht mogen rechten uit de nationale reserve worden toegewezen. In Schotland stond de toewijzing voor investeringen in geen verhouding tot de gedane investering. Zo had één landbouwer geïnvesteerd in 1 802 ha grond in een ernstig achtergebleven gebied, maar werd de investeringstoewijzing berekend op basis van de veel hogere gemiddelde regionale waarde van de andere grond. Hij ontving rechten ten belope van 417 966 euro. In Noord-Ierland werden een landbouwer rechten toewezen ter waarde van 109 000 euro. Na de referentieperiode verplaatste hij meer dan 600 dieren naar het bedrijf van een familielid, aan wie in het kader van de investeringsregeling 140 000 euro werd toegekend voor dezelfde dieren. 5.33. De lidstaten beschikken over een beoordelingsmarge bij de toepassing van de bepalingen inzake de toewijzing van toeslagrechten in geval van investeringen. Wel moeten bij de toewijzing van toeslagrechten op grond van die bepalingen objectieve criteria worden gehanteerd en moet daarbij worden gezorgd voor een gelijke behandeling van de landbouwers. Aan de beschreven handelwijze wordt de nodige aandacht besteed via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

5.34. Medio 2003 waren de kenmerken van de hervorming, en ook het bestaan van een regeling die voorzag in toewijzingen voor investeerders, algemeen bekend geworden. In het Verenigd Koninkrijk gold een inkomensstijging van 10 % als toereikend bewijs van een investering. Paradoxaal genoeg konden landbouwers aan dit investeringscriterium voldoen door in 2002 meer dieren te slachten (dat wil zeggen: de veestapel te verkleinen). Dit veroorzaakte een algemene run op rundveepremies. Zo lag in Noord-Ierland het aantal dieren waarvoor een beroep werd gedaan op de regelingen voor de speciale premie voor rundvlees en de slachtpremie in 2004 20 % boven het gemiddelde over het tijdvak 2000-2002. Hierdoor werd meer dan 82 % (10,5 miljoen euro) van de toewijzingen uit de nationale reserve aan investeerders gedaan. Hetzelfde fenomeen deed zich voor in Schotland en Engeland (respectievelijk 85 % (34,4 miljoen euro) en 78 % (94 miljoen euro)). Deze run op premies en de niet-toepassing van de bepalingen inzake onverwachte winst verklaren waarom er aan de nationale reserve méér dan 3 % moest worden bijgedragen. 5.34. De lidstaten beschikken over een beoordelingsmarge met betrekking tot de wijze waarop de bepalingen inzake investeringen worden toegepast. De beschreven interpretatie van „investering” is echter niet in overeenstemming met de desbetreffende communautaire regelgeving. In die regelgeving is immers sprake van een verhoging van de productiecapaciteit en de aankoop van grond, terwijl in sommige gevallen (zoals die welke zijn beschreven) een stijging van het inkomen niet noodzakelijk is bereikt door een verhoging van de productiecapaciteit. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 5.29 met betrekking tot het niet toepassen van de bepalingen inzake onverwachte winst. Aan de betrokken kwestie wordt de nodige aandacht besteed via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

De activering van rechten en betalingen

Algehele kwaliteit van het beheers- en controlesysteem redelijk

5.35. Bij de beheers- en controlesystemen die de lidstaten hanteren voor de behandeling van declaraties van landbouwers deden zich in 2005 drie grote veranderingen voor: de invoering van een verplicht geografisch informatiesysteem (GIS), een nieuw systeem voor de identificatie en registratie van rechten op betaling en de invoering van verplichte „cross compliance”-controles. De controle van de Rekenkamer bestreek de eerste twee elementen. Zie voor gedetailleerde opmerkingen en de algemene evaluatie bijlage 5.2 .

5.36. In Schotland is het systeem voor identificatie en registratie van rechten op betaling onvolledig, aangezien het overdrachten van rechten niet correct registreert en evenmin de minimale activeringsvereisten monitort (41). In meerdere lidstaten werd de betaling onjuist berekend in gevallen waarin het na controle vastgestelde areaal niet volstond om alle door de landbouwer opgegeven rechten te activeren. 5.36. De Commissie zal via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure de nodige aandacht besteden aan deze beweerde tekortkomingen.

Grote vertragingen bij het vaststellen van rechten en verrichten van betalingen

5.37. In alle bezochte lidstaten (uitgezonderd Portugal en België) werden definitieve rechten geheel of gedeeltelijk toegekend na de voorgeschreven termijn van 31 december 2005 (hiermee is een bedrag van meer dan 8,3 miljard euro gemoeid). Een aantal lidstaten was hierdoor niet in staat, alle landbouwers voor de uiterste termijn van 30 juni 2006 te betalen. Dit probleem speelde met name in Engeland. 5.37. In het algemeen heeft een te late vaststelling van de toeslagrechten niet geleid tot een vertraging in de betaling van de bedrijfstoeslag aan de landbouwers. Bij overschrijding van de betalingstermijn zal het bepaalde in Verordening (EG) nr. 883/2006, en met name in artikel 9 daarvan, worden toegepast. Wat 2006 betreft, zullen alleen voor Engeland verlagingen wegens te late betaling worden toegepast.

Te hoge betalingen

5.38. De controle van de Rekenkamer bij de eindbegunstigden bracht aan het licht dat bij 13 van de 54 aselect gekozen betalingen (24 %) een onjuist areaal en/of niet-subsidiabele arealen in aanmerking waren genomen voor de berekening van het aantal rechten. De verschillen in areaal varieerden van 0,35 tot 6,92 %, maar de totale financiële impact is beperkt. Er moet evenwel op worden gewezen dat bij het dynamische model zelfs zeer geringe fouten een belangrijke impact kunnen hebben op toekomstige betalingen (zie paragraaf 5.28). 5.38. De Rekenkamer stelt zelf dat het ontwerp en de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling het risico van onregelmatige betalingen beperken (zie paragraaf 5.66).

De regeling inzake een enkele areaalbetaling (REAB)

5.39. Het belangrijkste verschil tussen de REAB en de BTR is dat er krachtens de eerstgenoemde regeling geen „rechten” worden vastgesteld. Er wordt een uniform bedrag voor elke daarvoor in aanmerking komende hectare betaald. Te zijner tijd zullen de acht lidstaten die de REAB hanteren (42) moeten overgaan op de BTR.

5.40. Voor 2006 werd de REAB-controle gecompleteerd door een bezoek aan de overige drie nieuwe lidstaten die de regeling hanteren (Estland, Cyprus en Letland) (43) en werden drie lidstaten een tweede maal bezocht (Litouwen, Hongarije en Polen). In totaal werden 24 betalingen bij de eindbegunstigde geverifieerd.

5.41. In Estland waren de vier gecontroleerde begunstigden betaald voor een oppervlakte die groter was dan hetgeen ter plaatse werd gemeten (gemiddeld 4,6 %) en de Estlandse autoriteiten waren niet in staat om het cijfer te onderbouwen dat is gebruikt bij de berekening van de toegepaste verminderingscoëfficiënt (3,51 %) (44). In Cyprus vertoont het kadaster aanhoudend gebreken (het systeem dateert van 1926 en geeft de veranderingen die zich sindsdien hebben voorgedaan in de natuurlijke grenzen van de percelen niet weer), hetgeen de twee betrekkelijk grote verschillen verklaart die bij de percelen zijn geconstateerd (7,26 % en 18,7 %). In Hongarije werd de verminderingscoëfficiënt verkeerd berekend, waardoor er systematisch 1,62 % te veel werd betaald. 5.41. Wat Estland betreft, heeft de Commissie het GBCS in 2005 onderworpen aan een audit, die geen belangrijke tekortkomingen aan het licht heeft gebracht. De bevindingen van de Rekenkamer zijn in overeenstemming met het door Estland aan de Commissie gemelde foutenpercentage. Wat Cyprus betreft, deelt de Commissie de bezorgdheid van de Rekenkamer. Aan de tekortkomingen wordt de nodige aandacht besteed via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure. Nadat in 2005 reeds een audit was verricht, is een extra audit van het GBCS in Cyprus gepland voor de tweede helft van 2007. Gezien de aard van de tekortkomingen, heeft de Commissie bovendien de Cyprische autoriteiten verzocht onmiddellijk actie te ondernemen om die tekortkomingen te verhelpen. Wat Hongarije betreft, zal de Commissie de bevindingen van de Rekenkamer onderzoeken in het licht van het antwoord van die lidstaat en zal zij zo nodig een en ander verder behandelen in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

Plattelandsontwikkeling

Garantie-uitgaven

5.42. In 2006 beliepen de uitgaven van het EOGFL-Garantie voor plattelandsontwikkeling 5 623 miljoen euro (45). Dit bedrag omvat bestedingen voor een groot aantal maatregelen, zoals agromilieuregelingen, compenserende bedragen voor landbouw in probleemgebieden, investeringen in landbouwbedrijven, en infrastructuur in plattelandsgebieden.

5.43. De controle van de Rekenkamer bestreek de administratieve en controleprocedures en de audit van 25 betalingen bij eindbegunstigden in acht lidstaten.

5.44. Bij de controle van de Rekenkamer werd met betrekking tot de agromilieuregelingen een hoog foutenniveau geconstateerd, zowel qua aard als wat het betrokken bedrag betreft. Aan de betalingen krachtens deze regelingen zijn (dikwijls ingewikkelde) voorwaarden verbonden, zoals de toepassing van goede landbouwmethoden. De Rekenkamer constateerde in zeven van de acht gecontroleerde gevallen dat landbouwers hun verbintenissen niet waren nagekomen of dat een aantal voorwaarden niet doeltreffend door de autoriteiten was gecontroleerd. 5.44. De Commissie is van mening dat de door de Rekenkamer geconstateerde hoge frequentie van fouten bij de agromilieumaatregelen niet representatief is voor de totale uitgaven voor plattelandsontwikkeling. Naar het oordeel van de Commissie is de controle met betrekking tot de agromilieumaatregelen tamelijk ingewikkeld, maar in brede kring bestaat waardering voor het met die maatregelen beoogde doel, namelijk milieuoverwegingen te integreren in de landbouw, en voor de meerwaarde van die maatregelen. Wat de door de Rekenkamer genoemde zeven van de acht gevallen betreft, ging het vaak om een niet-naleving van agromilieuverbintenissen die hetzij slechts gedeeltelijk was, hetzij slechts een beperkt effect had. De Commissie heeft een uitgebreid programma opgezet om de nationale beheers- en controlesystemen voor de agromilieumaatregelen aan een audit te onderwerpen.

5.45. In twee gevallen kon de Rekenkamer geen oordeel geven omdat er onvoldoende bewijs was dat de betaling aan de begunstigden rechtvaardigde. In het ene geval kon niet worden nagegaan of de investering werkelijk was gedaan, en in het andere was het niet mogelijk om het verband vast te stellen tussen de gedeclareerde uitgaven (rentesubsidie op leningen) en het financiële voordeel voor de landbouwers. 5.45. De Commissie zal de nodige aandacht aan deze gevallen besteden via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

Tijdelijk instrument voor plattelandsontwikkeling

5.46. Over de periode 2004-2006 is steun voor plattelandsontwikkeling in de EU-10 beschikbaar gesteld krachtens het „tijdelijk instrument voor plattelandsontwikkeling”, via hetwelk in 2006 2 116 miljoen euro is betaald. De Rekenkamer verrichtte systeemcontroles in twee lidstaten, Letland en Hongarije. In Letland werden geen problemen geconstateerd.

5.47. In Hongarije wees de controle met betrekking tot de in financieel opzicht belangrijkste actie, namelijk die op agromilieugebied (72,6 miljoen euro), uit dat het controle- en beheerssysteem tekortkomingen bevatte. Zo werden er in 2005 niet het hele jaar door controles ter plaatse verricht, maar pas na de belangrijkste oogst (waardoor veel voorwaarden helemaal niet werden gecontroleerd), konden percelen niet altijd op betrouwbare wijze en afzonderlijk worden geïdentificeerd, en werd de maximale veedichtheid niet gecontroleerd als onderdeel van de GBCS-kruiscontroles (met databases met gegevens over dieren). 5.47. De Commissie heeft tijdens haar audits in Hongarije soortgelijke tekortkomingen geconstateerd. Het effect van de ontdekte tekortkomingen is geanalyseerd in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure en in die gevallen waarin is geconcludeerd dat sprake was van een risico voor het Fonds, zullen financiële correcties worden toegepast.

Controle achteraf van betalingen aan handelaren en verwerkende bedrijven

5.48. De lidstaten moeten jaarprogramma's van controles na betaling op handelsdocumenten afwerken voor uitvoerrestituties, subsidies voor verwerking en veredeling, en bepaalde uitgaven voor plattelandsontwikkeling. De lidstaten moeten zich ervan vergewissen dat de verrichtingen hebben plaatsgehad en correct zijn uitgevoerd, en moeten stappen ondernemen om bedragen die door onregelmatigheden of nalatigheid verloren zijn gegaan, terug te vorderen. Deze controles worden verricht krachtens Verordening (EEG) nr. 4045/89.

5.49. De Commissie zorgt voor supervisie en coördinatie door zich ervan te vergewissen dat de programma's van de lidstaten voor risicoanalyse en controle adequaat zijn. Dit omvat een analyse van de relevante verslagen en andere door de lidstaten ingediende documenten en leidt eventueel tot bezoeken aan lidstaten teneinde de tenuitvoerlegging van de verordeningen te controleren.

5.50. De Commissie heeft in 2006 specifieke controlebezoeken gebracht aan acht lidstaten. 35 conformiteitscontroles (46) omvatten in het kader van de verrichte werkzaamheden de verificatie van ten minste één controle na betaling. Ook voerde de Commissie eind december 2006 voor bepaalde maatregelen nieuwe, geharmoniseerde methoden in voor het onderzoek van bepaalde aspecten van de verordening in het kader van conformiteitscontroles (47). Dit dient te worden uitgebreid tot alle betrokken maatregelen teneinde de standaardisering van aanpak en reikwijdte te waarborgen. In 2006 verrichtte de met conformiteitscontrole op het gebied van plattelandsontwikkeling belaste eenheid geen controles die betrekking hadden op aspecten van de verordening, ofschoon plattelandsontwikkeling goed was voor 16 % van de door de lidstaten gemelde potentiële onregelmatigheden. Op andere gebieden werden zowel horizontale als conformiteitscontroles uitgevoerd. 5.50. In 2006 heeft de voor de plattelandsontwikkeling bevoegde eenheid hoofdzakelijk audits verricht met betrekking tot niet onder de verordening vallende maatregelen zoals de agromilieumaatregelen. De eenheid met een horizontale verantwoordelijkheid heeft echter 21 controles betreffende plattelandsontwikkeling onderzocht, wat neerkomt op 19 % van alle door die eenheid bekeken controles. De uitgaven voor plattelandsontwikkeling maken 8 % uit van de onder de verordening vallende uitgaven.

5.51. Hoewel bij Verordening (EG) nr. 40/2006 melding van de feitelijk gecontroleerde uitgaven verplicht gesteld werd, zagen niet alle lidstaten kans om deze informatie in 2006 te verstrekken. De lidstaten geven nog steeds verschillende interpretaties en toepassingen aan de verordening ten aanzien van controles van tweede kopers van melk, openbare opslag, meerjarige projecten voor plattelandsontwikkeling en de vraag wat een afgeronde controle is. 5.51. De Commissie is zich bewust van de verschillen in aanpak van de controle tussen de lidstaten, maar die verschillen zijn niet in strijd met hun verplichtingen op grond van de verordening.

5.52. In het Jaarverslag over het begrotingsjaar 2005 bekritiseerde de Rekenkamer de Commissie omdat zij niet in staat was het succes van controles te meten in termen van ontdekking en terugvordering van onregelmatige betalingen. Eind november 2006 heeft de Commissie de lidstaten om informatie over terugvordering verzocht, maar met gering succes: tot op heden hebben zes lidstaten gereageerd. Derhalve weet de Commissie nog steeds niet hoeveel van de aanvankelijk krachtens Verordening (EEG) nr. 4045/89 gemelde potentiële onregelmatigheden tot terugvordering hebben geleid of waarom dit niet is gebeurd. 5.52. Of de toepassing van Verordening (EEG) nr. 4045/89 een succes is, hangt af van en wordt afgemeten aan het aantal en de waarde van de potentiële onregelmatigheden die door de met de nacontroles belaste controleurs worden ontdekt. De Commissie heeft de Rekenkamer exacte gegevens over een en ander verstrekt. De Commissie verwacht tegen het einde van het jaar voor alle betrokken lidstaten te weten hoeveel van de met onregelmatige betalingen gemoeide bedragen is teruggekregen. Aan de vervolgactie die wordt ondernomen wanneer onregelmatigheden zijn ontdekt, wordt systematisch aandacht besteed tijdens de auditbezoeken van de Commissie aan de lidstaten. Wat de gevallen betreft die deel uitmaken van de in 2006 voor controle geselecteerde steekproef, werd in het algemeen geoordeeld dat de ondernomen actie en de gegeven uitleg aanvaardbaar waren. Bovendien moeten de certificerende instanties op grond van de nieuwe richtsnoeren van de Commissie met ingang van het begrotingsjaar 2007 nagaan of de betaalorganen alle potentiële onregelmatigheden die bij de toepassing van Verordening (EEG) nr. 4045/89 worden ontdekt, naar behoren afhandelen.

5.53. Bij de indiening van de jaarverslagen door de lidstaten per 1 januari 2007 is er nog steeds sprake van achterstanden bij de afronding van controles na betaling voor 2004-2005 en eerder in Duitsland (Niedersachsen), Italië (ministero Politiche Agricole) en Spanje (Andalucia). 5.53. De achterstand van het Ministerio Politiche Agricole en van het betaalorgaan in Niedersachsen is van beperkte financiële omvang. Bovendien wordt die achterstand met enige regelmaat verkleind. De Commissie houdt de gemaakte voortgang nauwlettend in de gaten. Tijdens het auditbezoek van de Commissie aan Spanje van 11 tot en met 15 juni 2007 is gebleken dat de achterstand van het betaalorgaan in Andalucía voor 2004/2005 en eerdere begrotingsjaren volledig is weggewerkt.

Uitvoerrestituties

5.54. De aan exporteurs van landbouwproducten uit de EU betaalde uitvoerrestituties dekken het verschil tussen de interne EU-prijzen en de wereldmarktprijzen; ze maken het mogelijk, overtollige EU-productie op de wereldmarkt af te zetten. In 2006 beliepen de restituties 2 493 miljoen euro. De lidstaten moeten 5 % van de exporten fysiek controleren om te garanderen dat ze correct zijn beschreven en recht geven op de aangevraagde uitvoerrestitutie. Zij moeten ook verificaties verrichten op de plaats waar de goederen de EU verlaten wanneer deze plaats niet dezelfde is als die waar de goederen aan een fysieke controle zijn onderworpen (substitutiecontroles) (48). De Commissie houdt toezicht op de kwaliteit en het aantal van deze controles. 5.54. Het toezicht dat de Commissie uitoefent op de nacontroles, omvat audits ter plaatse en een systematische verificatie en beoordeling van de door de lidstaten verstrekte jaarstatistieken, die een laag niveau van onregelmatigheden laten zien.

5.55. De lidstaten zijn verplicht de Commissie te voorzien van gegevens over de uitgaven en informatie over het EOGFL-Garantie ten behoeve van de goedkeuring van de rekeningen alsmede voor het monitoren en het opstellen van prognoses (49). Een analyse door de Rekenkamer van deze gegevens over 2004-2005 wijst uit dat de over fysieke en substitutiecontroles verstrekte informatie niet betrouwbaar is. Voorts werd vastgesteld dat Griekenland hierover in het geheel geen gegevens heeft ingediend. Ten aanzien van Nederland is geconstateerd dat de door één betaalorgaan gehanteerde omschrijving van „fysieke controles” ook controles op stukken omvatte, waardoor een veel te hoog aantal geregistreerde controles is opgegeven. 5.55. Bij Verordening (EG) nr. 2390/1999 gaat het niet alleen om gedetailleerde boekhoudgegevens over de individuele transacties waaruit de uitgaven van de lidstaten bestaan, maar ook om andere bij de boeking bekende gegevens over die transacties. De Commissie realiseert zich dat de gegevens als gevolg daarvan soms onvolledig zijn. Desondanks is de verkregen informatie nuttig in het kader van analyses en audits. Zij wordt echter niet gebruikt om na te gaan of er genoeg fysieke controles zijn verricht. Veel belangrijker voor dit laatste doel zijn de gedetailleerde statistieken die de Commissie jaarlijks ontvangt, die door middel van bureauonderzoek en tijdens audits ter plaatse systematisch worden gecontroleerd en die als een zeer betrouwbaar instrument voor het toezicht worden beschouwd. Bij brief van 19 oktober 2005 is Griekenland er reeds op gewezen dat bepaalde velden ontbraken in de betalingsgegevens, en Griekenland heeft die informatie dan wel opgenomen in de gegevens over 2005/2006. Wat Nederland betreft, wacht de Commissie op het antwoord van de lidstaat.

Goedkeuring van de rekeningen door de Commissie

5.56. Het beheer van de landbouwuitgaven wordt over het algemeen gedeeld door de lidstaten en de Commissie. De steun wordt uitbetaald door de lidstaten, die deze vervolgens vergoed krijgen door de Commissie. Deze vergoedingen worden beschouwd als voorschotten totdat de Commissie de rekeningen „goedkeurt”. Het tweefasige goedkeuringssysteem dat hiervoor momenteel wordt gehanteerd omvat een jaarlijkse financiële beschikking en meerjarige conformiteitsbeschikkingen van de Commissie.

Financiële goedkeuring

5.57. In de financiële beschikkingen voor 2006 (50) heeft de Commissie de rekeningen van 91 van de 98 betaalorganen „goedgekeurd” (zie tabel 5.1 ). De beschikkingen zijn gebaseerd op door onafhankelijke auditors (verklarende instanties) afgegeven certificaten, die zich beperken tot de volledigheid, juistheid en waarheidsgetrouwheid van de rekeningen van de betaalorganen. Controles inzake de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende betalingen („conformiteitskwesties”) worden niet uitdrukkelijk in de verordeningen vermeld en de Commissie eist van de verklarende instanties niet dat zij deze verrichten. Daarom kan ter zake aan deze verklaringen geen zekerheid worden ontleend. 5.57. Volgens de geldende regelgeving moet in de door de certificerende instantie opgestelde accountantsverklaring worden vermeld of deze instantie een redelijke zekerheid heeft verkregen dat de bij de Commissie in te dienen rekeningen waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig zijn. De accountantsverklaring is onder meer gebaseerd op een onderzoek van de procedures dat de administratieve structuur van het betaalorgaan betreft voor zover het gaat om de vraag of die structuur kan waarborgen dat de overeenstemming met de communautaire voorschriften wordt gecontroleerd voordat de betalingen worden verricht. De accountantsverklaring maakt deel uit van het algehele systeem voor het beheer en de controle van de GLB-uitgaven en draagt als zodanig bij tot de zekerheid omtrent de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties. Bovendien wordt vanaf het begrotingsjaar 2007 ook van de certificerende instanties verwacht dat zij een oordeel geven over de doeltreffendheid van de systemen voor interne controle, d.w.z. over de vraag of de door het betaalorgaan opgezette controlesystemen een redelijke zekerheid verschaffen omtrent de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties.

5.58. In 2006 moesten de verklarende instanties voor het eerst de bedrijfstoeslagregeling controleren. De Commissie gaf de reikwijdte en de diepgang van de werkzaamheden voor deze taak niet aan. Zo sloten de Italiaanse verklarende instanties de controle van toeslagrechten uit van hun werkzaamheden en vermeldden zij dit in hun certificaten. De Commissie aanvaardde dit zonder commentaar. 5.58. De certificerende instanties moeten zich ervan vergewissen of de procedures van het betaalorgaan voor de verificatie van de toeslagrechten doeltreffend functioneren. Daarentegen wordt van hen niet verlangd dat zij rechtstreeks de juistheid van de toeslagrechten van begunstigden nagaan door voor elke begunstigde in de steekproef te controleren of de betrokken onderliggende betaling wettig en regelmatig is. In 2006 hebben alle certificerende instanties hieraan voldaan door de procedures van de betaalorganen voor de verificatie van de toeslagrechten in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aan een audit te onderwerpen. De reikwijdte en de diepgang van de met betrekking tot de bedrijfstoeslagregeling te verrichten werkzaamheden zijn nader omschreven in het nieuwe richtsnoer van de Commissie over het modelrapport, dat van toepassing is met ingang van het begrotingsjaar 2007.

5.59. De Commissie verlaat zich voornamelijk op een onderzoek van de inhoud van de certificaten en verslagen van de verklarende instanties. De Rekenkamer stelde vast dat de geringe beschikbare tijd en het aantal betrokken talen de reikwijdte en de diepgang van het onderzoek van de Commissie beperken (51). Bij 7 van de 30 door de Rekenkamer gecontroleerde certificaten en verslagen (52) kon de Rekenkamer op grond van de beschikbare informatie niet beoordelen of de rekeningen van de betaalorganen al dan niet materiële fouten bevatten. 5.59. De Commissie voert de nodige auditwerkzaamheden uit om er (op basis van de verstrekte informatie) een redelijke zekerheid over te kunnen verkrijgen of de rekeningen van de betaalorganen waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig zijn, d.w.z. of zij vrij zijn van materiële onjuistheden. De rekeningen van de betaalorganen waarvoor de Commissie te dien aanzien geen positieve conclusie kan trekken, worden afgesplitst. Een dergelijke afsplitsing is een ander proces dan de conformiteitsgoedkeuringsprocedure, welke laatste tot doel heeft uitgaven die niet in overeenstemming met de communautaire voorschriften zijn gedaan, aan communautaire financiering te onttrekken. De Commissie heeft zich er voldoende van kunnen vergewissen dat geen materiële fouten voorkwamen in de totale uitgaven zoals vermeld in de door haar goedgekeurde rekeningen. Daartoe behoren ook de door de Rekenkamer bedoelde zeven rekeningen.

5.60. De Rekenkamer bezocht zeven verklarende instanties om hun werk te controleren (53). De belangrijkste geconstateerde tekortkomingen hadden betrekking op de reikwijdte en de diepgang van de uitvoerige controles, het werk van gedelegeerde instanties, waaronder controles ter plaatse en de verificatie van de volledigheid van de debiteurenrekeningen. Deze tekortkomingen dienen te worden verholpen teneinde de zekerheid die aan het werk van de verklarende instanties kan worden ontleend te vergroten. In 2006 brachten de diensten van de Commissie controlebezoeken aan de verklarende instanties van vier andere betaalorganen (54). Haar algemene conclusie beperkte zich tot de verklaring dat de controlemethodologie van de verklarende instanties voldoende zekerheid lijkt te verschaffen voor de goedkeuringsbeschikking. 5.60. Wat de reikwijdte en diepgang van de werkzaamheden van de certificerende instanties betreft, hoeven die instanties volgens de geldende regelgeving de administratieve structuur van het betaalorgaan slechts te onderzoeken ten aanzien van de vraag of die structuur ervoor kan zorgen dat de overeenstemming met de communautaire voorschriften wordt gecontroleerd voordat de betalingen worden verricht. Dit is voldoende voor de boekhoudkundige goedkeuring en mag niet als een tekortkoming worden beschouwd. De auditbezoeken die de Commissie in 2006 heeft uitgevoerd, bevestigen (op basis van een beoordeling van de gebruikte methodologie en de verrichte tests) dat de rapporten en accountantsverklaringen van de certificerende instanties fundamenteel betrouwbaar zijn, al is op sommige punten nog verbetering mogelijk. Aan alle genoemde aspecten wordt de nodige aandacht besteed in het nieuwe richtsnoer van de Commissie over het modelrapport. Van de certificerende instanties wordt verwacht dat zij die aspecten in de toekomst grondiger behandelen en dat zij hun bevindingen duidelijker uiteenzetten.

5.61. De Commissie heeft een nieuwe terugvorderingsprocedure ingevoerd (55), met tabellen voor nog te innen bedragen, maar de definitieve richtlijnen voor het invullen van de tabellen werden pas in november 2006 aangereikt. Het werk van de Rekenkamer met betrekking tot de betrouwbaarheid van de debiteurenrekeningen roept vragen op omtrent de volledigheid van deze tabellen: beperkingen van de uitspraken in de certificaten en de belangrijkste bevindingen in de verslagen, beperkte werkzaamheden verricht door een aantal van de verklarende instanties en ontoereikende informatie in enkele van hun verslagen. Bovendien leidde de aansluiting van deze tabellen door de Commissie tot enige wijzigingen in tabellen die reeds waren gecertificeerd. 5.61. De door de Rekenkamer bedoelde tabellen (56) moeten de Commissie de nodige informatie verschaffen voor de toepassing van de bij de artikelen 32 en 33 van Verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad vastgestelde nieuwe regeling voor de afhandeling van onregelmatigheden. Er bestaat een duidelijke samenhang tussen die tabellen en de debiteurenadministratie van de betaalorganen en volgens het nieuwe richtsnoer over het modelrapport dat de certificerende instanties vanaf 2007 moeten toepassen, moeten die instanties de aansluiting van de debiteurenadministratie bij de tabellen controleren en uitleg geven over alle ontdekte verschillen. De tabellen maken deel uit van de jaarrekeningen van de betaalorganen en worden als zodanig door de certificerende instanties gecertificeerd. Bovendien heeft de Commissie zich veel moeite getroost om er een redelijke zekerheid over te verkrijgen dat de gemelde vorderingen naar behoren waren vastgesteld en ingedeeld. De saldi op 15 oktober 2006 werden beoordeeld en gecontroleerd werd of de eindsaldi van de oude tabel 105 aansloten bij de beginsaldi van de nieuwe tabellen van bijlage III voor medio oktober 2005. Als de aansluitingscontrole niet met succes kon worden uitgevoerd en het om belangrijke bedragen ging zodat geen redelijke zekerheid kon worden verkregen, zoals in het geval van het betaalorgaan AGEA in Italië, werden de betrokken rekeningen afgesplitst. In de loop van 2007 zal de Commissie een uitvoerig vervolgonderzoek verrichten om ervoor te zorgen dat de vorderingen naar behoren worden gemeld in de tabellen van bijlage III.

5.62. De beschikking over de bedragen van niet-afgewikkelde onregelmatigheden, die in gelijke delen ten laste van de Gemeenschap en de lidstaten komen („50/50-regel”) (57), werd voor het eerst opgenomen in de beschikkingen inzake financiële goedkeuring voor 2006 en een bedrag van circa 130 miljoen euro werd ten laste van zowel de Gemeenschap als de lidstaten gebracht (58). Een bedrag van nog eens 147 miljoen euro kwam volledig voor rekening van de Gemeenschap in verband met onregelmatige betalingen die de lidstaten niet-terugvorderbaar achtten (59). Volgens de nieuwe procedure worden aanzienlijke bedragen ten laste van de Gemeenschap gebracht op grond van informatie van de lidstaten. Dit houdt in dat de Commissie thans een uitvoerige follow-up moet verrichten om te verzekeren dat de schulden naar behoren ten laste van de Gemeenschap worden gebracht. 5.62. De door de Rekenkamer genoemde resultaten zijn het gevolg van de bij artikel 32 van Verordening (EG) nr. 1290/2005 ingevoerde nieuwe regeling voor de afhandeling van onregelmatigheden. Overeenkomstig artikel 49 van Verordening (EG) nr. 1290/2005 is de nieuwe 50/50-regel in 2007 toegepast voor alle openstaande gevallen waarvoor op 16 oktober 2006 nog geen volledige invordering had plaatsgevonden. Sommige van die gevallen dateren nog uit de jaren tachtig. Dit verklaart het betrekkelijk hoge bedrag dat is afgewikkeld. In de komende jaren zullen de af te wikkelen bedragen naar verwachting veel lager zijn doordat het alleen nog zal gaan om die gevallen waarin de termijn van vier of acht jaar in het betrokken jaar is verstreken. De aan de Gemeenschap en/of de lidstaat in rekening gebrachte bedragen zijn gecertificeerd door de certificerende instanties, wat betekent dat zij grondig zijn onderzocht door die instanties. Bovendien gaat de Commissie in het kader van haar audits van de betaalorganen na of deze nieuwe afhandelingsregeling door de lidstaten correct wordt toegepast.

Conformiteitsbeschikkingen

5.63. Conformiteitsbeschikkingen hebben ten doel, uitgaven van communautaire financiering uit te sluiten wanneer de Commissie deze niet in overeenstemming met de communautaire regelgeving acht. De directeur-generaal Landbouw bedient zich ook van de conformiteitsbeschikkingen voor de onderbouwing van zijn betrouwbaarheidsverklaring over de wettigheid en regelmatigheid van de EOGFL-uitgaven. Een analyse van het systeem bracht de volgende gebreken aan het licht: 5.63.

a) de conformiteitsbeschikkingen hadden geen betrekking op betalingen aan eindbegunstigden in het jaar waarin de beschikkingen waren gegeven — doorgaans hadden zij betrekking op de uitgaven van meerdere jaren en werden zij verscheidene jaren nadien gegeven. Ultimo 2006 was de goedkeuring nog voor geen enkel jaar na 1998 afgerond; a) Van de in het jaar 2002 en daarvoor verrichte audits, in het kader waarvan financiële correcties kunnen worden toegepast ten aanzien van de periode vóór 2001, waren er eind 2006 slechts twaalf nog niet afgesloten. Dit betekent dat de conformiteitswerkzaamheden met betrekking tot de uitgaven in het jaar 2000 en daarvoor grotendeels zijn voltooid. Het door de Rekenkamer genoemde meerjarenkarakter van de conformiteitsgoedkeuringsprocedures doet geen afbreuk aan de zekerheid die voor het begrotingsjaar 2006 aan die procedures kan worden ontleend. Het is weliswaar juist dat de financiële consequenties pas aan het einde van de procedure worden bepaald, maar de voorlopige bevindingen van de in 2006 verrichte audits zijn nu reeds bekend. Bovendien is het zo dat, aangezien de beheers- en controlesystemen van de lidstaten worden onderzocht in het kader van de audits van de Commissie, de bij die audits verkregen informatie niet alleen van belang is voor de onderzochte uitgaven, maar indirect ook voor de toekomstige uitgaven waarvoor die systemen worden gebruikt.

b) in het hoofdstuk over betrouwbaarheid van het jaarlijks activiteitenverslag 2006 van DG AGRI wordt verwezen naar de voorwaardelijke activa geboekt in haar rekeningen over 2006. Deze beliepen 1 472 miljoen euro (60) en zijn bedoeld om te anticiperen op de impact van toekomstige financiële correcties. Deze boekhoudkundige verwerking verbetert de informatie die de gebruiker van de rekeningen ter beschikking staat, maar kan de Rekenkamer of de Commissie geen zekerheid verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen; b) Zoals is vermeld in het jaarlijkse activiteitenverslag 2006 van het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling, kan uit de resultaten van de in 2006 verrichte audits worden geconcludeerd dat de algemene situatie met betrekking tot tekortkomingen van de nationale controlesystemen vergelijkbaar is met de situatie in voorgaande jaren en dat het daarom volkomen gerechtvaardigd is het bedrag van de financiële correcties die nodig zijn om het risico voor de uitgaven in 2006 af te dekken, te schatten op basis van het gemiddelde historische nettocorrectiepercentage voor de periode 1996-2001. Met de boeking van de betrokken voorwaardelijke activa in de rekeningen van de Commissie wordt beoogd om informatie over de (potentiële) vorderingen te verstrekken op basis van de resultaten van de audits van de Commissie, en niet om zekerheid te verschaffen met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties.

c) de kosten van financiële correcties worden gedragen door de lidstaten, gewoonlijk door de belastingbetalers, en niet door de ontvanger van de onregelmatig betaalde steun; c) Wanneer de conformiteitsgoedkeuringsprocedure ertoe leidt dat onverschuldigde betalingen worden of kunnen worden geïdentificeerd, moeten de lidstaten de betrokken bedragen terugvorderen van de eindbegunstigden. Zelfs wanneer dit niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat de correctie is gebaseerd op tekortkomingen van het nationale controlesysteem en niet in verband kan worden gebracht met afzonderlijke onregelmatige betalingen, vormen de financiële correcties toch een belangrijk middel om de beheers- en controlesystemen van de lidstaten te verbeteren en er zo voor te zorgen dat onregelmatige betalingen aan eindbegunstigden worden voorkomen dan wel worden opgespoord en teruggevorderd.

d) er was onvoldoende bewijs dat het aantal door de Commissie verrichte controles de in haar risicoanalyse gesignaleerde risico's toereikend bestreek. De controle bij de begunstigde wordt meer door de beschikbare tijd dan op basis van een vastgelegde instructie aan de controleur bepaald. De verrichte controles omvatten geen stelselmatige verificatie van het bestaan en de juistheid van de informatie in de declaraties op het niveau van de eindbegunstigde; d) In 2006 werden in totaal 354 audits verricht, namelijk 184 audits met controles ter plaatse en 170 audits zonder dergelijke controles. De Commissie is van mening dat de in haar risicoanalyse onderkende risico's op passende wijze zijn bestreken door die audits. De Commissie verricht systeemgerichte audits om de kwaliteit van de nationale beheers- en controlesystemen te beoordelen. Waar dat passend is, kunnen in het kader van die audits ook individuele dossiers op het niveau van de eindbegunstigden worden onderzocht, waarbij ook controles ter plaatse kunnen worden uitgevoerd. Deze aanpak is in overeenstemming met internationale normen voor accountantsonderzoek en ook met de audithandleiding van de Commissie.

e) ter berekening van de uit te sluiten uitgaven wordt in de meeste gevallen een „forfaitaire” methode gehanteerd, waarbij een percentage van de totaal betaalde steun wordt teruggevorderd. Aangezien deze methode is gebaseerd op de ernst van de gebreken in het controlesysteem en niet op de waarde van de ontdekte onregelmatigheden, kan er geen deugdelijke koppeling worden gemaakt tussen de bij conformiteitsbeschikkingen teruggevorderde bedragen en de werkelijke bedragen van de onregelmatige betalingen. e) De conformiteitsgoedkeuringsprocedure heeft tot doel uitgaven die niet in overeenstemming met de communautaire voorschriften zijn verricht, aan communautaire financiering te onttrekken. Naar de mening van de Commissie wordt dit doel ook bereikt in die gevallen waarin financiële correcties op forfaitaire basis worden toegepast omdat het bedrag van de onregelmatige betalingen aan begunstigden niet kan worden gekwantificeerd. Met forfaitaire correcties wordt gewerkt wanneer het feitelijke bedrag van de onregelmatige betalingen aan begunstigden niet door een exacte berekening of door extrapolatie kan worden bepaald. Het Hof van Justitie heeft deze werkwijze herhaaldelijk goedgekeurd. Daarom is de Commissie van oordeel dat de toepassing van forfaitaire correcties volkomen terecht is.

5.64. De Rekenkamer verrichtte een controle van drie financiële correcties die waren opgenomen in de drie in 2006 gegeven conformiteitsbeschikkingen die betrekking hadden op de periode 1999-2005 en goed waren voor 25 % van het bedrag van de verrichte correcties (61). Hierover kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt: 5.64.

a) met het oog op de beperkte beschikbare middelen worden de conformiteitscontroles van de Commissie geselecteerd op basis van een risicoanalyse. Door de limiet van twee jaar bestaat dus het risico dat uitgaven niet tijdig genoeg worden gecontroleerd om nog een correctie te kunnen aanbrengen (62). De Rekenkamer constateerde dat correcties voor onregelmatige betalingen voor een geschat maximumbedrag van 100 miljoen euro niet konden worden aangebracht, omdat zij na de uiterste termijn werden ontdekt; a) De te verrichten conformiteitsaudits worden bepaald op basis van een centrale risicoanalyse. Een dergelijke selectie met het oog op een conformiteitsgoedkeuring is in overeenstemming met internationale normen voor accountantsonderzoek. Het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling zet meer dan 10 % van zijn totale personeelsbestand in voor deze taak. Als in het kader van conformiteitsaudits tekortkomingen worden ontdekt die een financieel risico voor het Fonds betekenen, blijven eventuele financiële correcties beperkt tot de uitgaven die zijn gedaan in de 24 maanden vóór de toezending van de artikel 11-brief waarmee de bevindingen van de Commissie aan de lidstaat worden meegedeeld. Deze zogenoemde 24-maandsregel is door de Raad vastgesteld om rechtszekerheid voor de lidstaten te waarborgen. Het is inherent aan de toepassing van deze regel dat op sommige uitgaven geen financiële correcties kunnen worden toegepast hoewel tekortkomingen van invloed kunnen zijn geweest op die uitgaven. In de door de Rekenkamer onderzochte gevallen heeft de Commissie tijdig op de ontvangen informatie gereageerd.

b) de Commissie had bij deze complexe zaken voor de onderzochte correcties vier tot zeven jaar nodig om van de eerste controle tot de goedkeuringsbeschikking te komen, hetgeen de „afronding” van de goedkeuringsprocedures voor de betrokken begrotingsjaren vertraagde. b) De tijd die nodig is voor de voltooiing van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure, is afhankelijk van een aantal factoren. Tot die factoren behoort bijvoorbeeld de complexiteit van de zaak, die extra werkzaamheden of zelfs extra auditbezoeken nodig kan maken, de inachtneming van termijnen door de lidstaat en de opvolging van de aanbevelingen van het Bemiddelingsorgaan. Bovendien is de volledige inachtneming van het recht op verdediging van de lidstaat een van de grondbeginselen van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure. De zienswijze van de Rekenkamer („(…) hetgeen de „afronding” van de goedkeuringsprocedures voor de betrokken begrotingsjaren vertraagde.”) houdt geen rekening met het verschil tussen de boekhoudkundige goedkeuring voor een bepaald begrotingsjaar en een conformiteitsgoedkeuring. Er bestaat geen conformiteitsgoedkeuring per begrotingsjaar.

Conclusies en aanbevelingen

5.65. De uitgaven voor landbouw en plattelandsontwikkeling uit het Garantiefonds worden gekenmerkt door fouten die, ofschoon zij afnemen, nog altijd materieel zijn. Wanneer het GBCS naar behoren wordt toegepast, is het een doeltreffend controlesysteem ter beperking van het risico van fouten of onregelmatige uitgaven. Dit is echter niet het geval in Griekenland. 5.65. De Commissie wijst erop dat het door de Rekenkamer geconstateerde totale foutenniveau voor alle uitgaven uit het EOGFL-Garantie sterk is gedaald en het materialiteitsniveau benadert. Voor de niet voor plattelandsontwikkeling bestemde uitgaven uit het EOGFL-Garantie, die meer dan 85 % van de totale uitgaven uitmaken, ligt het onder het materialiteitsniveau. De fouten bij de uitgaven voor plattelandsontwikkeling betreffen vooral de agromilieumaatregelen. Het GBCS is een doeltreffend controlesysteem om het risico op onregelmatige uitgaven te beperken. De situatie in Griekenland wordt aangepakt door middel van de aan de gang zijnde audits en procedures voor de conformiteitsgoedkeuring van rekeningen die erop zijn gericht de financiële belangen van de Unie te beschermen, en door middel van het volgen van en het uitoefenen van toezicht op de uitvoering van het Griekse actieplan.

5.66. Het ontwerp en de uitvoering van de BTR beperken het risico van onregelmatige betalingen aan landbouwers. Toch hebben enkele lidstaten verzuimd, bepaalde essentiële elementen van de BTR correct toe te passen: Oostenrijk, Ierland en het Verenigd Koninkrijk pasten de consolidatie van rechten ruimer toe dan in de verordening was voorgeschreven (zie de paragrafen 5.22 t/m 5.24). 5.66. De Commissie is op de hoogte van deze handelwijzen en deelt de zienswijze van de Rekenkamer. Met elk eventueel risico voor het Fonds zal rekening worden gehouden via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure.

5.67. Het Verenigd Koninkrijk leefde de communautaire regelgeving niet na door grondeigenaren rechten toe te kennen en BTR en steun voor plattelandsontwikkeling te betalen voor grond die werd verpacht aan en gebruikt door landbouwers (zie de paragrafen 5.20 en 5.21). 5.67. De lidstaten moeten uitmaken wie als actieve landbouwer (met aanspraak op toeslagrechten) wordt beschouwd. Als de verpachter het economische risico van de landbouwactiviteit draagt, is het niet uitgesloten dat hij wordt beschouwd als degene „die een landbouwactiviteit uitoefent”.

5.68. Hoewel de algemene nationale maxima niet werden overschreden, bleek een kwart van de bij de eindbegunstigden gecontroleerde betalingen te hoog te zijn, ofschoon de totale financiële impact beperkt is (zie paragraaf 5.38).

5.69. In het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Zweden en Denemarken signaleerde de Rekenkamer onder de nieuwe begunstigden spoorwegmaatschappijen, paardrij- en paardenfokverenigingen, golf- en vrijetijdsclubs en gemeentebesturen (zie de paragrafen 5.25 t/m 5.27). De toewijzing van rechten aan grondeigenaren die nooit landbouwactiviteiten hebben uitgeoefend en die de grond alleen in goede landbouw- en milieuconditie houden, heeft geleid tot forse herverdelingseffecten bij de EU-steunverlening ten nadele van de landbouwers en ten voordele van de grondeigenaren, met name in het dynamische hybride model (zie paragraaf 5.28). De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk stelden ondeugdelijke criteria vast voor het toewijzen van rechten voor investeringen uit de nationale reserve (zie de paragrafen 5.33 en 5.34). 5.69. De regionale modellen maken het inderdaad mogelijk steun toe te kennen aan begunstigden die in het verleden misschien geen steun hebben ontvangen. Het gaat om een duidelijke en bewuste keuze van de betrokken lidstaten om de steun onder de nieuwe omstandigheden van de ontkoppeling te herverdelen. De nieuwe begunstigden zijn degenen die actief de landbouw hebben beoefend in de relevante referentieperiode (d.w.z. het eerste toepassingsjaar). Die begunstigden kunnen toen de eigenaar van de grond zijn geweest of kunnen dat ook niet zijn geweest, maar dit was irrelevant voor de vraag wie de toeslagrechten zou ontvangen.

5.70. Krachtens de BTR-verordeningen mochten de lidstaten eigenmachtig bepalen hoe zij de rechten uit de nationale reserve zouden toewijzen en of zij onverwachte winsten al dan niet zouden uitsluiten (zie de paragrafen 5.29 t/m 5.34). Aangezien gelijke kwesties per lidstaat, en zelfs binnen de lidstaat, zeer verschillend zijn behandeld, kan er geen sprake zijn van gelijke behandeling van begunstigden krachtens de regeling. 5.70. De lidstaten kunnen er inderdaad voor kiezen om onder bepaalde omstandigheden toeslagrechten toe te voegen aan de nationale reserve. Waar daarvoor is gekozen, moet aan bepaalde voorwaarden worden voldaan. Evenzo berust de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling bij de lidstaten.

5.71. De Commissie dient deze gevolgen in aanmerking te nemen bij het verrichten van de voor maart 2008 geplande „keuring” (63). 5.71. Bij die „gezondheidstest” zal grondig worden onderzocht hoe de steunregelingen die zijn ingevoerd bij de hervorming van het GLB in 2003, functioneren.

5.72. Op het gebied van plattelandsontwikkeling hebben met name agromilieumaatregelen te lijden van een hoog foutenniveau, aangezien landbouwers niet voldoen aan de (dikwijls ingewikkelde) subsidiabiliteitsvoorwaarden. De Commissie dient zich te bezinnen op de relevantie van de subsidiabiliteitsvoorwaarden voor dergelijke maatregelen. 5.72. De Commissie is van mening dat de door de Rekenkamer geconstateerde hoge frequentie van fouten bij de agromilieumaatregelen niet representatief is voor de totale uitgaven voor plattelandsontwikkeling. Wat de agromilieumaatregelen betreft, vindt de Commissie de controle ervan tamelijk ingewikkeld, maar wijst zij erop dat in brede kring waardering bestaat voor het met die maatregelen beoogde doel, namelijk milieuoverwegingen te integreren in de landbouw, en voor de meerwaarde van deze maatregelen. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 schrijft de nieuwe regelgeving (64) voor dat de lidstaten er vooraf voor moeten zorgen dat alle maatregelen voor plattelandsontwikkeling die zij voornemens zijn uit te voeren, en de desbetreffende verbintenissen en subsidiabiliteitsvoorwaarden terdege verifieerbaar en controleerbaar zijn.

5.73. De aard van de controles na betaling (65) en resterende tekortkomingen in de toepassing ervan beperken de zekerheid die kan worden verkregen inzake de wettigheid en regelmatigheid van de in voorgaande jaren verrichte betalingen. 5.73. De Commissie is van mening dat het systeem van controles na de betaling op adequate wijze functioneert. Haar eigen audits bevestigen dat aan die controles zekerheid kan worden ontleend. Er mag misschien geen rechtstreeks verband bestaan tussen de in 2006 verrichte uitgaven en de uitgaven die werden gecontroleerd via de controles na de betaling, maar die controles dragen wel bij tot de algehele zekerheid ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties in 2006, omdat eruit blijkt of het systeem als zodanig naar behoren functioneert. In feite worden de controles vóór de betaling aangevuld met een extra controleniveau, dat daarom moet worden bezien in de context van het algehele beheers- en controlesysteem voor de landbouwuitgaven (zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 5.77).

5.74. De door de Rekenkamer en de goedkeuringseenheid van de Commissie ontdekte gebreken dienen te worden ondervangen, alvorens het functioneren van het systeem van fysieke en substitutiecontroles op partijen waarvoor uitvoerrestituties worden betaald bevredigend kan worden geacht. 5.74. De fysieke en de substitutiecontroles op grond van Verordening (EEG) nr. 386/90 maken deel uit van een hele controleketen waartoe ook behoren de administratieve controles vooraf van de aanvragen voor uitvoerrestituties, de nacontroles op grond van Verordening (EEG) nr. 4045/89 en de eigen audits van de Commissie. De Commissie is van mening dat dit systeem naar tevredenheid functioneert. Als percentage van de uitgaven zijn de onregelmatigheden die door de lidstaten worden gemeld als gevolg van fysieke en andere controles betreffende uitvoerrestituties, de laatste jaren gedaald en bewegen zij zich nu op een laag peil. Desalniettemin worden wijzigingen van de regelgeving overwogen naar aanleiding van de belangrijkste punten van zorg van de Rekenkamer zoals verwoord in speciaal verslag nr. 4/2007.

5.75. De beschikkingen van de Commissie houdende financiële goedkeuring hebben betrekking op de betrouwbaarheid van de rekeningen. De door de verklarende instanties afgegeven certificaten hebben geen betrekking op de wettigheid en regelmatigheid. Zij controleren verzoeken om EU-steun doorgaans niet ter plaatse. Teneinde de zekerheid die aan dit goedkeuringselement kan worden ontleend te verbeteren, zouden de diensten van de Commissie vaak controlebezoeken moeten brengen aan een toereikend aantal verklarende instanties en zich ervan moeten vergewissen dat de voorwaarden voor haar onderzoek van de inhoud van certificaten en verslagen van de verklarende instanties een passende reikwijdte en diepgang mogelijk maken. 5.75. De Commissie bezoekt certificerende instanties (en betaalorganen) op basis van een risicoanalyse waarbij rekening wordt gehouden met de omvang van de aangelegenheden waarmee die instanties en organen worden geconfronteerd. Voor het begrotingsjaar 2007 zal op dezelfde voet worden doorgegaan. De reikwijdte en de diepgang van het onderzoek waaraan de Commissie de accountantsverklaringen van de certificerende instanties onderwerpt, worden als adequaat beschouwd. De Commissie voert de auditwerkzaamheden uit die nodig zijn om er (op basis van de verstrekte informatie) een redelijke zekerheid over te kunnen verkrijgen of de rekeningen van de betaalorganen waarheidsgetrouw, volledig en nauwkeurig zijn. De rekeningen van een betaalorgaan worden afgesplitst als de Commissie te dien aanzien niet tot een positieve conclusie kan komen.

5.76. Hoewel met de goedkeuringssystemen (evenals met controles na betaling) wordt beoogd, uitgaven uit te sluiten die niet voldoen aan communautaire regelgeving, geschiedt dit momenteel niet bij de betalingen aan de eindbegunstigden (66). Het niveau van de onregelmatige betalingen dat in het kader van het GLB is gefinancierd is bij de Commissie nog niet bekend en zij heeft dit ook nog niet geraamd op een wijze die de Rekenkamer adequaat acht (67). 5.76. De conformiteitsgoedkeuringsprocedure is bedoeld om uitgaven die niet in overeenstemming met de communautaire voorschriften zijn gedaan, aan communautaire financiering te onttrekken en zo de Gemeenschapsbegroting te beschermen tegen uitgaven waarmee deze niet mag worden belast. Daarentegen is die procedure niet opgezet als een mechanisme om onregelmatige betalingen aan begunstigden terug te vorderen, waarvoor op grond van het beginsel van een gedeeld beheer uitsluitend de lidstaten verantwoordelijk zijn. De resultaten van de controles op het niveau van de eindbegunstigden zoals deze door de lidstaten aan de Commissie worden meegedeeld en worden opgenomen in de jaarlijkse activiteitenverslagen van het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling, geven voor een belangrijk deel van de GLB-uitgaven een redelijke indicatie van de omvang van de onregelmatige betalingen. Om de zekerheid die aan die informatie kan worden ontleend, verder te verbeteren heeft de Commissie met ingang van 2007 uitvoering gegeven aan de aanbeveling van de Rekenkamer dat de certificerende instanties meer werkzaamheden dienen te verrichten om de controlestatistieken en de controles na de betaling te verifiëren en te valideren.

5.77. De Commissie moet ervoor zorgen dat de toezicht- en controlesystemen zekerheid verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen bij de eindbegunstigde, en trachten te garanderen dat onregelmatige betalingen worden teruggevorderd. De Rekenkamer heeft verschillende mogelijkheden voorgesteld om dit te bereiken. De impact van de keuze van de Commissie om de verklarende instanties meer te laten doen aan het controleren en valideren van GBCS-statistieken en controles na betaling kan pas later worden beoordeeld. Wanneer de Commissie gebruikmaakt van het werk van anderen als bron van zekerheid, dient zij evenwel voldoende werk te verrichten om zich ervan te vergewissen dat het betrouwbaar is. 5.77. Een uitgebreid beheers- en controlesysteem voor de landbouwuitgaven zorgt ervoor dat onregelmatige betalingen aan eindbegunstigden worden voorkomen dan wel worden opgespoord en teruggevorderd. Dit systeem is gebaseerd op vier elkaar aanvullende niveaus: 1. een verplichte administratieve structuur op het niveau van de lidstaten waarbij alles draait om de oprichting van betaalorganen en een autoriteit op hoog niveau die bevoegd is voor de verlening en de intrekking van de erkenning van die organen. Het besluit de erkenning te verlenen is gebaseerd op een uitvoerig onderzoek door een externe instantie voor accountantsonderzoek; 2. door die betaalorganen toe te passen gedetailleerde controlesystemen en afschrikkende sancties, waarbij er naast gemeenschappelijke basiskenmerken ook speciale regels zijn die zijn toegesneden op de specifieke kenmerken van elke steunregeling; 3. controles achteraf die worden uitgevoerd enerzijds door onafhankelijke certificerende instanties, en anderzijds onder verantwoordelijkheid van specifieke diensten in het kader van Verordening (EEG) nr. 4045/89; 4. de goedkeuring van de rekeningen door de Commissie (waarbij het gaat enerzijds om de jaarlijkse boekhoudkundige goedkeuring, en anderzijds om de conformiteitsgoedkeuringsprocedure die verscheidene jaren betreft). Deze vier niveaus vormen samen voor de Commissie de basis om er een redelijke zekerheid over te verkrijgen dat sprake is van een doeltreffend risicobeheer ten aanzien van mogelijke fouten op het gebied van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties in de landbouw.

5.78. De conformiteitsbeschikkingen van de Commissie zijn niet volledig voor enig jaar na 1998. Aangezien de beschikkingen betreffende de uitgaven voor 2006 in de toekomst zullen worden genomen, zijn de uitgaven voorlopig en kan pas zekerheid worden verschaft over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de rekeningen van de Gemeenschap als een volledige goedkeuringsprocedure is opgezet en wordt toegepast. 5.78. Van de in het jaar 2002 en daarvoor uitgevoerde audits, in het kader waarvan financiële correcties betreffende de periode vóór 2001 kunnen worden toegepast, waren er eind 2006 slechts twaalf nog niet afgesloten. Dit betekent dat de werkzaamheden voor de conformiteitsgoedkeuring van de uitgaven in het jaar 2000 en daarvoor grotendeels zijn voltooid. De Commissie is het er niet mee eens dat de voor 2006 geboekte uitgaven voorlopig zijn en dat zekerheid ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties pas zal kunnen worden verschaft als een volledige conformiteitsgoedkeuringsprocedure is opgezet en toegepast. Bij een dergelijke beoordeling van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure wordt er geen rekening mee gehouden dat deze procedure slechts één, zij het belangrijk, onderdeel vormt van het uitgebreide beheers- en controlesysteem voor de landbouwuitgaven. Dat systeem, dat nader is beschreven in het antwoord van de Commissie op paragraaf 5.77, verschaft de Commissie de basis om er een redelijke zekerheid over te kunnen verkrijgen dat sprake is van een doeltreffend risicobeheer ten aanzien van mogelijke fouten op het gebied van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties in de landbouw. Wat meer in het bijzonder het begrotingsjaar 2006 betreft, zijn de voorlopige bevindingen van de voor dat begrotingsjaar verrichte audits reeds bekend. Uit die bevindingen kan in het algemeen worden geconcludeerd dat over het geheel genomen de situatie met betrekking tot tekortkomingen van de nationale controlesystemen vergelijkbaar is met de situatie in voorgaande jaren.

FOLLOW-UP VAN EERDERE OPMERKINGEN

Terugvorderingen van onregelmatige betalingen

5.79. In Speciaal verslag nr. 3/2004 over de terugvordering van onregelmatige betalingen signaleerde de Rekenkamer een aantal ernstige tekortkomingen in het systeem van de registratie, terugvordering en afschrijving van onregelmatige betalingen.

5.80. De Raad en de Commissie hebben positief gereageerd en een groot aantal tekortkomingen ondervangen door: 5.80.

a) een gezamenlijke taskforce Terugvordering op te zetten om de achterstand weg te werken bij gevallen van onregelmatigheden waarmee meer dan 0,5 miljoen euro is gemoeid (68). Dit leidde tot een beschikking van de Commissie (69) waarbij 317 miljoen euro (70) ten laste van de lidstaten en 176 miljoen euro ten laste van de communautaire begroting zijn gebracht;

b) nieuwe voorsc