Voortgangsverslag over de tenuitvoerlegging van de mededeling van de Commissie "Intensivering van de bestrijding van sigarettensmokkel en andere vormen van illegale handel in tabaksproducten – Een integrale EU-strategie (COM (2013) 324 final van 6.6.2013)"

Deel A: Inleiding

Sigarettensmokkel is sinds geruime tijd een belangrijk punt van zorg in Europa. De illegale handel in tabak maakt dat sigaretten verkrijgbaar zijn onder de prijs die wordt vastgesteld om roken te ontmoedigen. Daar komt nog bij dat de illegale producten meestal niet voldoen aan de productreglementering, bv. inzake etikettering. Door de illegale handel in tabak loopt de overheid ook aanzienlijke inkomsten mis: indien alle op de zwarte markt verkochte sigaretten legaal verkocht werden, zou er jaarlijks ruim 10 miljard EUR extra naar de begroting van de EU en haar lidstaten toevloeien. En tot slot, maar niet het minst, vormt sigarettensmokkel een bron van inkomsten voor criminele organisaties uit Europa en daarbuiten, en er zijn in bepaalde gevallen aanwijzingen van banden met de financiering van terrorisme. De strijd tegen de illegale handel in tabak is dan ook cruciaal voor de bescherming van de veiligheid van de EU.

De Commissie heeft in 2013 een uitgebreide strategie ter intensivering van de strijd tegen de illegale handel in tabak gepresenteerd. Op basis van een gedetailleerde analyse van de smokkel in de EU en de factoren die eraan ten grondslag liggen, werden in de strategie methoden voorgesteld om de illegale handel in tabak te bestrijden, voortbouwend op een eerder actieplan ter bestrijding van de smokkel van sigaretten en alcohol aan de oostgrens van de EU. De strategie van 2013 ging vergezeld van een nieuw 50-punten actieplan voor de Commissie en/of de lidstaten. De strategie en het actieplan zijn door de Raad bekrachtigd door middel van de conclusies van 10 december 2013. Het Europees Parlement heeft onlangs gewezen op de noodzaak de strijd tegen de illegale handel in tabak op te voeren, in het bijzonder wat de “goedkope witte” betreft.

Met dit verslag wordt een in 2013 door de Commissie gedane toezegging nagekomen om de uitvoering van de strategie en het actieplan te monitoren, met bijzondere aandacht voor de specifieke onderliggende factoren van het probleem. Deel B van het verslag biedt een overzicht van de belangrijkste initiatieven die zijn genomen sinds de presentatie van de strategie van 2013. Deel C beschrijft in het kort de huidige situatie van de illegale markt. In deel D wordt nader ingegaan op de lessen die sindsdien zijn getrokken en worden enkele suggesties ter nadere overweging gedaan.

Deel B: voornaamste initiatieven sinds 2013

In de strategie van 2013 werd aangedrongen op doelgerichte interne en externe maatregelen ter intensivering van de strijd tegen de grensoverschrijdende smokkel van sigaretten en andere tabaksproducten. Deze maatregelen hebben als overkoepelende doelstelling de legale toeleveringsketen te beveiligen, de rechtshandhaving te versterken en de drijfveren voor de illegale handel aan te pakken. Tot slot werd in de strategie erkend dat vanwege de territoriale begrenzing van het nationale recht enkel een gecoördineerd optreden op Europees en internationaal niveau, naast nationale maatregelen, een adequaat antwoord kan bieden op dit wereldwijde fenomeen. Tegen deze achtergrond zijn diverse belangrijke maatregelen genomen sinds 2013:

1. Wijzigingen van het wetgevings- en beleidskader

a) Op wereldvlak heeft de Commissie van meet af aan een prominente rol gespeeld bij de werkzaamheden in het kader van het Protocol betreffende de uitbanning van illegale handel in tabaksproducten bij het Kaderverdrag van de Wereldgezondheidsorganisatie inzake tabaksontmoediging („het FCTC-Protocol”) (acties 2.1 en 2.2). Het protocol heeft ten doel de toeleveringsketen van legale sigaretten te beveiligen, in het bijzonder door binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van het protocol de monitoring en tracering van tabaksproducten door partijen te waarborgen. Het protocol voorziet ook in het vergunnen van bepaalde activiteiten, voorschriften inzake due diligence voor producenten, alsmede voorschriften voor de internetverkoop, belastingvrije verkoop en vrije zones. Het protocol steunt voorts internationale samenwerking tussen wetshandhavingsinstanties.

Het protocol is momenteel het belangrijkste antwoord van de internationale gemeenschap op de grensoverschrijdende illegale handel in tabak. Om haar engagement te illustreren, was de EU één van de eerste partijen, in juni 2016, die het protocol ratificeerde . Het protocol moet door 40 partijen worden geratificeerd alvorens in werking te kunnen treden. Op 31 december 2016 hadden 25 partijen dat gedaan, waaronder zes lidstaten van de EU .

De Commissie promoot het protocol actief binnen de EU en wereldwijd, gebruikmakend van haar diplomatieke invloed in haar internationale betrekkingen, onder meer via het institutionele kader met de nabuurschapslanden (actie 3.2.12) en Oost-Azië (actie 3.2.1). In dit verband heeft de Commissie het secretariaat van de FCTC geholpen bij de organisatie van een regionale workshop in Myanmar in december 2014. Tijdens de 7e conferentie van de partijen bij de Kaderovereenkomst van de WHO in november 2016 heeft de EU het initiatief genomen voor wereldwijde besprekingen over de uitvoering van het protocol in de toekomst (actie 3.2.13). De Commissie heeft vanaf het begin ook andere financiële steun aan het proces verleend ,

b) Parallel daarmee heeft de EU haar wetgeving inzake tabaksontmoediging geactualiseerd en versterkt. De herziene richtlijn inzake tabaksproducten (TPD) is in 2014 goedgekeurd. Met betrekking tot de illegale handel in tabak heeft de richtlijn tot doel de toeleveringsketen te beveiligen door middel van een EU-breed volg- en traceersysteem en fraudebestendige veiligheidskenmerken op de individuele verpakking. Door de desbetreffende richtlijnbepalingen inzake volgen en traceren te implementeren, zullen de lidstaten ook voldoen aan de overeenkomstige bepalingen van het FCTC-protocol. Sigaretten die worden geproduceerd in of voor de interne markt van de EU zullen krachtens de richtlijn vanaf mei 2019 worden gevolgd en getraceerd. De Commissie is thans bezig de nodige wetgeving uit te werken om het toekomstige volg- en traceersysteem van de EU (acties 2.3 en 2.4) tot stand te brengen.

c) De EU heeft ook haar onderzoeksmiddelen voor het opsporen van douane- en accijnsfraude versterkt door middel van een hervorming van Verordening (EG) nr. 515/97 van de Raad betreffende wederzijdse administratieve bijstand in douanezaken . De nieuwe verordening stelt onderzoekers in staat om fysieke containerbewegingen te matchen met invoer- en doorvoergegevens, alsook met gegevens over accijnsplichtige goederen, met name sigaretten. Het vergemakkelijkt ook het gebruik van bewijsmateriaal uit andere rechtsgebieden van de EU in nationale administratieve en gerechtelijke procedures. Het nieuwe douanewetboek van de Unie (DWU) zal, als het eenmaal volledig is geïmplementeerd, voor een IT-omgeving zorgen die bijdraagt aan meer doeltreffende risicogebaseerde douanecontroles, onder andere op het gebied van sigarettensmokkel.

Ook op dit terrein heeft de Commissie in 2014 een EU-strategie en actieplan voor douanerisicobeheer aangenomen om de veiligheid van de EU en haar burgers, de belangen van de legitieme handel en de financiële belangen van de EU te beschermen en tegelijkertijd een vlotte doorstroming van het handelsverkeer mogelijk te maken. In juli 2016 heeft de Commissie een voortgangsverslag over de uitvoering van de acties goedgekeurd.

d) Tevens verricht de Commissie momenteel een effectbeoordeling inzake de mogelijke herziening van het fiscale kader, namelijk Richtlijn 2011/64/EU betreffende de structuur en de tarieven van de accijns op tabaksfabrikaten. In een extern evaluatierapport zijn mogelijkheden aangewezen om de administratieve lasten en de kosten voor de lidstaten en de marktdeelnemers terug te dringen, verstoringen op de interne markt te verminderen en de prikkels voor illegale tabakshandel te verkleinen. De Commissie bestudeert momenteel de gevolgen van deze opties en kijkt in dit verband ook naar de definities en de fiscale behandeling van tabaksproducten in de lidstaten (actie 1.1). Voorts beraadt zich over de eventuele opneming van ruwe tabak in de werkingssfeer van accijnsgoederen onder Richtlijn 2011/64/EU, hetgeen nu niet het geval is. Daarom is het op dit moment niet mogelijk om voor ruwe tabak gebruik te maken van de belangrijke instrumenten in de strijd tegen fraude (dat wil zeggen, administratieve samenwerking, uitwisseling van informatie en het Excise Movement Control System (EMCS)).

In dit verband heeft de Commissie overwogen maatregelen ter voorkoming van anticiperende verkoop in de EU (actie 1.3) te harmoniseren. Dit werd echter niet uitvoerbaar noch wenselijk geacht door de lidstaten. Met betrekking tot de vrijstelling voor reizigers (gebaseerd op Richtlijn 2007/74/EG betreffende de vrijstelling van btw en accijnzen op goederen die worden ingevoerd door reizigers), is de Commissie tot de conclusie gekomen dat deze kwestie kan worden geregeld in niet-wetgevende maatregelen (actie 1.2).

e) Richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering („de 4e antiwitwasrichtlijn”) was een belangrijke stap ter verbetering van de doeltreffendheid van de inspanningen van de EU om het witwassen van geld uit criminele activiteiten en de financiering van terroristische activiteiten tegen te gaan. De richtlijn stelt strenge normen vast om witwaspraktijken te voorkomen, zoals de vereiste voor de lidstaten om een nationaal register aan te leggen van uiteindelijk begunstigden van ondernemingen en trusts. Dit zal helpen om een beter beeld te krijgen van de financiële stromen in verband met, bijvoorbeeld, de illegale handel in tabak en te voorkomen dat criminelen de opbrengsten van dergelijke activiteiten witwassen .

Daarnaast heeft de Commissie een omvangrijk actieplan aangenomen om de strijd tegen de financiering van terrorisme op te voeren . Een van de doelstellingen van het plan is om maatregelen te nemen die het witwassen van geld strafbaar stelt, door middel van een gemeenschappelijke definitie van strafbare feiten en sancties in de EU .

f) De Commissie heeft ook het initiatief genomen tot onderlinge aanpassing van sancties voor douanegerelateerde misdrijven, waaronder sigarettensmokkel. Daartoe heeft zij een wetgevingsvoorstel ingediend, waarover de Raad en het Europees Parlement momenteel onderhandelen. Bovendien na een politiek akkoord tussen de co-wetgevers over een nieuwe richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude tegen de financiële belangen van de Unie , de Raad zijn standpunt in eerste lezing aangenomen in april 2017.

Parallel daarmee heeft de Commissie een studie gefinancierd over de doeltreffendheid van de sancties die de lidstaten toepassen op strafbare feiten in verband met de illegale handel in tabak (actie 3.3.1). De studie bevestigt dat er wat betreft de bestaande sancties voor sigarettensmokkel en de wijze waarop relevante wetgeving in de praktijk wordt toegepast in de rechtbanken aanzienlijke verschillen zijn tussen de lidstaten.