TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

Dit voorstel bevat een reeks maatregelen om mensenhandel beter te voorkomen en te bestrijden en om slachtoffers te beschermen op grond van het vigerende rechtskader van de Unie, namelijk Richtlijn 2011/36/EU (hierna “de richtlijn ter bestrijding van mensenhandel” genoemd). De richtlijn ter bestrijding van mensenhandel biedt een overkoepelend EU-kader voor de voorkoming en bestrijding van mensenhandel. Dit kader omvat minimumvoorschriften voor de definitie van strafbare feiten en de vaststelling van sancties op het gebied van mensenhandel, alsmede bepalingen waardoor dit misdrijf beter wordt voorkomen en slachtoffers beter worden beschermd en die rekening houden met het genderperspectief. De richtlijn bevat gemeenschappelijke EU-regels inzake: i) de strafbaarstelling van, het onderzoek naar en de vervolging van mensenhandel, met inbegrip van de omschrijving van strafbare feiten, straffen en sancties; ii) bijstand aan en ondersteuning en bescherming van slachtoffers van mensenhandel; en iii) voorkoming van mensenhandel.

Met de vaststelling van de richtlijn ter bestrijding van mensenhandel in april 2011 zette de EU een belangrijke stap ter versterking van haar inspanningen om mensenhandel te voorkomen en te bestrijden en de slachtoffers ervan te beschermen. Deze ontwikkeling was cruciaal voor de harmonisatie van de relevante regels in de lidstaten. Sinds 2011 is echter een aantal nieuwe problemen ontstaan en hebben eerdere problemen aan belang gewonnen. Die problemen worden aangepakt door middel van deze gerichte herziening van de richtlijn.

De correcte en volledige omzetting van de richtlijn en de volledige uitvoering ervan blijven een prioriteit voor de Commissie. Na de goedkeuring van het omzettingsverslag heeft de Commissie de samenwerking met de lidstaten voortgezet en zich ertoe verbonden gebruik te maken van de bevoegdheden die haar bij de Verdragen zijn verleend om de volledige omzetting en uitvoering van de bepalingen van de richtlijn te waarborgen. De EU-strategie voor de bestrijding van mensenhandel 2021–2025 die de Commissie heeft vastgesteld, volgt een multidisciplinaire en brede aanpak en bevat gedetailleerde maatregelen ter verbetering van de uitvoering van de relevante bepalingen van Richtlijn 2011/36/EU. De strategie voorziet in robuuste beleidsmaatregelen ter bestrijding van mensenhandel, die zowel preventie, bescherming van slachtoffers en vervolging en veroordeling van mensenhandelaren omvatten.

De vormen van uitbuiting zijn sinds 2011 geëvolueerd. Seksuele uitbuiting en arbeidsuitbuiting zijn steeds de belangrijkste doelen van mensenhandel geweest. Mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting is de vorm van mensenhandel die in de EU het meest voorkomt en meer dan de helft van alle slachtoffers betreft. Daarbij gaat het voornamelijk om vrouwen en meisjes. Mensenhandel met het oog op arbeidsuitbuiting was de op een na meest voorkomende vorm van mensenhandel in de EU. De laatste vijf jaar is aantal slachtoffers van deze praktijk snel opgelopen en bijna verdubbeld. In de loop der tijd heeft mensenhandel voor andere doeleinden echter terrein gewonnen, zowel wat betreft de vormen van uitbuiting die reeds in de richtlijn ter bestrijding van mensenhandel zijn opgenomen (met het oog op bedelarij, criminele activiteiten en de verwijdering van organen), als wat betreft oogmerken die daarin niet uitdrukkelijk worden genoemd (zoals gedwongen huwelijken en illegale adoptie). In totaal is meer dan 10 % van alle slachtoffers verhandeld met het oog op andere vormen van uitbuiting. Met dit voorstel wordt beoogd de niet-uitputtende lijst van vormen van uitbuiting die uitdrukkelijk in de richtlijn worden genoemd, uit te breiden met gedwongen huwelijken en illegale adoptie, om ervoor te zorgen dat de nationale rechtsstelsels een toenemend aantal doeleinden van mensenhandel bestrijken.

De werkwijzen van mensenhandelaars, die vaak actief zijn in de georganiseerde criminaliteit, zijn ook geëvolueerd, waardoor mensenhandel als dreiging aan ernst heeft gewonnen. De technologische vooruitgang stelt mensenhandelaars in staat om slachtoffers op afstand te werven, aan te bieden en uit te buiten, en om online op grote schaal aan uitbuiting gerelateerd materiaal te delen. Dezelfde technologische middelen maken het moeilijker om het misdrijf op te sporen, de daders te identificeren en zowel het geld dat is gebruikt om strafbare feiten te plegen als de door het misdrijf gegenereerde winsten te traceren. Dit voorstel beoogt de problemen op te lossen die voortvloeien uit de toenemende digitalisering van mensenhandel en om de strafrechtelijke aanpak van door technologie gefaciliteerde strafbare feiten te verbeteren. Met name de afgelopen jaren hebben belanghebbenden, waaronder EU-agentschappen, rechtshandhavings- en justitiële autoriteiten en internationale en maatschappelijke organisaties, hun zorg uitgesproken over het toenemende aantal strafbare feiten op het gebied van mensenhandel die met behulp van informatie- en communicatietechnologieën worden gepleegd of daardoor worden gefaciliteerd.

De facultatieve sanctieregeling voor rechtspersonen die momenteel van kracht is en de mate waarin deze in de lidstaten is omgezet en wordt toegepast, beantwoorden onvoldoende aan de doelstellingen van de richtlijn ter bestrijding van mensenhandel. Het onderhavige voorstel zorgt er weliswaar voor dat de sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, maar beoogt de strafrechtelijke aanpak van strafbare feiten op het gebied van mensenhandel die ten voordele van rechtspersonen worden gepleegd, te verbeteren door de facultatieve sanctieregeling te vervangen door twee verschillende dwingende regelingen die van toepassing zijn op respectievelijk gronddelicten en gekwalificeerde delicten.

De richtlijn ter bestrijding van mensenhandel in 2011 dateert van vóór het rechtskader van de EU inzake bevriezing en confiscatie. Daarom stelt de Commissie voor om de verwijzing naar opsporing, bevriezing, beheer en confiscatie van opbrengsten te actualiseren door expliciet te verwijzen naar de EU-regels ter zake.

De praktijken van de lidstaten op het gebied van vroegtijdige identificatie en doorverwijzing zijn, zowel op nationaal als grensoverschrijdend niveau, zeker nog voor verbetering vatbaar. Zo beschikken niet alle lidstaten over een nationaal verwijzingsmechanisme en zijn er tussen de lidstaten aanzienlijke verschillen wat betreft de structuur en werking van dergelijke mechanismen. Met dit voorstel wordt beoogd ervoor te zorgen dat alle lidstaten bij wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen een nationaal verwijzingsmechanisme instellen om de werking van de betrokken nationale instellingen te stroomlijnen en hun structuren en praktijken inzake doorverwijzing van slachtoffers naar passende hulp- en ondersteuningsdiensten verder te harmoniseren. Dit zal ook de eerste stap zijn in de richting van een Europees verwijzingsmechanisme.

Uit recente studies en uit overleg met belanghebbenden blijkt dat de vraag die aanzet tot mensenhandel niet is afgenomen, ondanks het zeer ruime aanbod aan relevante onderwijs-, opleidings- en voorlichtingsactiviteiten en de omzetting van artikel 18, lid 4, van de richtlijn ter bestrijding van mensenhandel in een aantal lidstaten. In weerwil van de gezamenlijke inspanningen van diverse belanghebbenden blijft de vraag naar goedkope seksuele diensten, arbeid en producten bestaan. Het is deze vraag die mensenhandel met het oog op seksuele en arbeidsuitbuiting stimuleert. Het onderhavige voorstel beoogt verdere harmonisatie tussen de lidstaten teneinde de vraag terug te dringen. In het voorstel wordt ook erkend dat het strafrecht slechts een onderdeel is van de aanpak om de vraag terug te dringen en dat deze benadering gepaard moet blijven gaan met onderwijs-, opleidings- en voorlichtingsactiviteiten, in de geest van de richtlijn ter bestrijding van mensenhandel.

Mensenhandel is een complex misdrijf. Om hier passend tegen te kunnen optreden, zijn coherente en betrouwbare gegevens van cruciaal belang. Er wordt van uitgegaan dat, net als bij andere vormen van criminaliteit, een substantieel aantal gevallen van mensenhandel niet wordt gemeld. Dit is een van de factoren die het lastig maken om een volledig beeld te krijgen van de schaal waarop mensenhandel in de EU plaatsvindt. Bovendien zijn er belangrijke lacunes bij het verzamelen van gegevens over gemelde gevallen en worden de door de Commissie verzamelde statistieken pas geruime tijd na de verslagperiode openbaar gemaakt. Dit voorstel heeft tot doel de lidstaten te verplichten jaarlijks gegevens over mensenhandel te verzamelen en aan de Commissie te melden, en de gegevensverzameling verder te harmoniseren, teneinde de kwaliteit ervan te verbeteren en de publicatie van statistische verslagen te versnellen.