Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende het recht van onderdanen van derde landen om binnen de Gemeenschap te reizen" ()

(96/C 153/08)

De Raad heeft op 4 oktober 1995 besloten, het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig de bepalingen van artikel 100 van het EG-Verdrag te raadplegen over voornoemd voorstel.

De Afdeling voor sociale aangelegenheden, gezinsvraagstukken, onderwijs en cultuur, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 15 februari 1996 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Vinay.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 333e Zitting (vergadering van 28 februari 1996) het volgende advies uitgebracht, dat met meerderheid van stemmen (3 stemmen tegen, bij 10 onthoudingen) is goedgekeurd.

1. Voorgeschiedenis

1.1. Het Economisch en Sociaal Comité heeft in zijn initiatiefadvies van 24 april 1991 over de Rechtspositie van in de EG werkzame migranten uit de derde landen () en in zijn vervolgadvies terzake van 26 september 1991 () gewezen op de noodzaak onderdanen van derde landen (migranten in het bijzonder) het recht toe te kennen zich vrij te verplaatsen binnen de Gemeenschap.

1.2. Het Europees Parlement heeft in zijn resolutie van 14 juni 1991 over het burgerschap van de EU () een duidelijk verzoek met dezelfde strekking geformuleerd.

1.3. In haar Mededeling over immigratie () van 23 oktober 1991 wees de Commissie erop dat met de verwezenlijking van de interne markt, de uitoefening van enkele specieke rechten losgekoppeld zou moeten worden van de vereiste, burger van de Unie te zijn. Met haar voorstellen de juridische obstakels daartoe op te heffen, volgde de Commissie de door het ESC en het EP uitgezette lijn.

1.4. Het EP herhaalde zijn standpunt in verschillende resoluties, te beginnen met de resolutie over de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen en het vrije verkeer van personen in de Europese Gemeenschap van 19 november 1992 () tot aan de recente resolutie over de Mededeling van de Commissie over het immigratie- en asielbeleid ().

1.5. Juist in deze laatste mededeling () (23 februari 1994) kondigt de Commissie aan voornemens te zijn een voorstel in te dienen dat onderdanen van derde landen die zich rechtmatig op het grondgebied van een lid-staat bevinden, het recht geeft vrij te reizen binnen de Gemeenschap, zonder daarvoor een visum te hoeven aanvragen.

1.6. In zijn advies van 24 maart 1994 inzake het Groenboek over het Europees sociaal beleid: opties voor de Unie (), formuleerde het ESC dezelfde aanbevelingen als in zijn adviezen van 1991.

1.7. Met het onderhavige richtlijnvoorstel beoogt de Commissie haar voornemen (zie paragraaf 1.5) concrete invulling te geven.

2. Toelichting op en doelstellingen van het richtlijnvoorstel

2.1. Doel van het onderhavige richtlijnvoorstel is om onderdanen van derde landen het "recht van reizen" binnen de Gemeenschap toe te kennen, een recht dat zij momenteel nog niet genieten. Wanneer onderdanen van derde landen van de ene naar de andere lid-staat willen reizen - ook wanneer het een doorreis of een verblijf van korte duur in een lid-staat betreft -, kan dat alleen onder de door de afzonderlijke lid-staten opgelegde voorwaarden.

2.2. Het recht van reizen is voor de burgers van de Unie inmiddels - zowel de jure als de facto () - een verworven recht, alhoewel de controles aan de binnengrenzen een optimale uitoefening van dat recht nog in de weg staan (m.u.v. de lid-staten waar het Akkoord van Schengen van toepassing is). Dit geldt niet voor onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een lid-staat verblijven. Om zich naar een andere lid-staat te kunnen begeven, dienen deze onderdanen nu nog te voldoen aan de voorwaarden die aan de betrokken lid-staat worden gesteld (in het bijzonder de visumplicht). Dergelijke verplichtingen, waarvoor een geharmoniseerde regeling ontbreekt, zijn concrete belemmeringen voor het vrije verkeer van onderdanen van derde landen. De voorgestelde richtlijn zou een eind moeten maken aan deze situatie.

2.3. Waarom is het de taak van de Gemeenschap onderdanen van derde landen het recht van reizen te garanderen? Volgens het Comité kunnen hiervoor twee redenen worden aangevoerd:

2.3.1. Ten eerste mag er geen afbreuk worden gedaan aan de algemene draagwijdte van het recht van reizen als beginsel. Niet alleen omdat dit één van de ook in internationale verdragen vastgelegde universele mensenrechten is (). Maar ook omdat het recht om te reizen in een wereld die een "dorp" is geworden en in een samenleving die zich in toenemende mate kenmerkt door haar "openheid", als een verworvenheid en een in onze beschaving niet meer weg te denken gegeven kan worden beschouwd. Het waarborgen van de mensenrechten en van de fundamentele vrijheden is één van de grondslagen van de Unie. Als ze enerzijds ijvert voor eerbiediging van deze rechten binnen de internationale gemeenschap, dan kan ze anderzijds niet tolereren dat deze rechten in haar eigen jurisdictie, zoals in het onderhavige geval (), aangetast worden.

2.3.2. Ten tweede is het recht van niet-communautaire onderdanen om binnen de Gemeenschap te reizen van grote invloed op de werking van de interne markt. Als gevolg van eerder genoemde verplichtingen wordt de toegang tot de interne markt voor zeer veel legaal in een lid-staat verblijvende onderdanen van derde landen aanzienlijk bemoeilijkt. Het is duidelijk dat deze situatie afbreuk doet aan de efficiency en de ontwikkelingsdynamiek van de interne markt.

3. Het richtlijnvoorstel

3.1. Het Comité onderschrijft het voorstel van de Commissie de huidige belemmeringen voor het vrije verkeer van onderdanen van derde landen op te heffen. Daartoe zouden voor overschrijding van de binnengrenzen dezelfde criteria moeten gaan gelden als voor de overschrijding van de buitengrenzen van de lid-staten. In dit verband zij m.n. gewezen op de (onlangs aangenomen) Verordening ter bepaling van de derde staten waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lid-staten in het bezit moeten zijn van een visum (verordening "Visa") (), alsmede voor de nog goed te keuren overeenkomst "Buitengrenzen" (). Zoals bekend, worden er met dit pakket maatregelen twee beginselen ingevoerd:

a) de gelijkwaardigheid van door de lid-staten afgegeven verblijfstitels en visa;

b) de wederzijdse erkenning van visa die op grond van geharmoniseerde criteria zijn afgegeven en in de hele Gemeenschap geldig zijn.

3.2. De voorgestelde richtlijn gaat uit van bovenstaande beginselen, waardoor een onderdaan van een derde land die legaal in een lid-staat verblijft op grond van zijn verblijfstitel een andere lid-staat mag bezoeken, zonder nog een visum te hoeven aanvragen. Verder geldt voor onderdanen van derde landen die de Gemeenschap binnenkomen op grond van een door een lid-staat afgegeven visum - dat wederzijds is erkend en geldig is voor de overschrijding van de buitengrenzen - niet langer de visumplicht voor een bezoek aan andere lid-staten.

3.3. Opgemerkt zij dat in het Akkoord van Schengen een analoge regeling is getroffen, die thans in een aantal lid-staten van toepassing is.

3.4. Zoals de Commissie terecht doet opmerken, blijft met de inwerkingtreding van bovengenoemde maatregelen voor de overschrijding van de buitengrenzen van de lid-staten, de noodzaak bestaan voor de binnengrenzen een gelijksoortige regeling in te voeren, hetgeen de reden is voor het onderhavige richtlijnvoorstel. Het is zelfs zo dat bij het uitblijven van deze regeling, de absurde situatie zou ontstaan dat een onderdaan van een derde land de buitengrenzen van een lid-staat zou kunnen overschrijden op vertoon van een door een andere lid-staat afgegeven verblijfstitel of visum, terwijl diezelfde onderdaan voor het betreden van dezelfde lid-staat, maar via een binnengrens, een visum zou moeten aanvragen bij die lid-staat. Dat zou erop neerkomen dat het gemakkelijker zou worden, de lid-staten via de buitengrenzen dan via de binnengrenzen te betreden.

3.5. Het Comité onderschrijft derhalve de in de richtlijn voorgestelde definitie van het "recht van reizen", die aldus luidt: het recht de binnengrenzen van de Gemeenschap te overschrijden voor een verblijf van korte duur op of voor een doorreis over het grondgebied van een lid-staat, zonder dat de persoon die dit recht uitoefent, gehouden is bij de lid-staat of de lid-staten op het grondgebied waarvan dit recht wordt uitgeoefend, een visum aan te vragen.

3.6. Uit deze definitie kan duidelijk worden afgeleid dat het richtlijnvoorstel absoluut geen betrekking noch invloed heeft op:

- de voorwaarden voor toegang via de buitengrenzen van de lid-staten, waarvoor andere instrumenten bestaan (de verordening "Visa", de overeenkomst "Buitengrenzen", de Conventie van Dublin (asielrecht) (), en de Overeenkomst voor een Europees Informatiesysteem ();

- verblijf van langere duur, de toegang tot de arbeidsmarkt en tot zelfstandige activiteiten van onderdanen van derde landen, noch, meer in het algemeen, op het immigratiebeleid dat nog hoofdzakelijk onder de nationale bevoegheid valt. In dit verband is het zinvol erop te wijzen dat het Comité herhaaldelijk en met klem heeft aangedrongen op een gemeenschappelijk immigratiebeleid, en dat het in zijn advies van september 1994 inzake de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over het immigratie- en asielbeleid ervoor heeft gepleit dat dit punt op de agenda van de IGC van 1996 over de herziening van het Verdrag wordt gezet ();

- de controles aan de binnengrenzen. Instandhouding dan wel afschaffing van deze controles zou de uitwerking van deze richtlijn onverlet laten.

3.7. Het Comité stemt ermee in het recht van reizen in deze richtlijn in beperkende zin te definiëren en alleen toe te kennen aan onderdanen van derde landen die zich rechtmatig op het grondgebied van een lid-staat bevinden. Personen die een lid-staat illegaal zijn binnengekomen of er illegaal verblijven, wordt dit recht dus ontzegd. Daarbij worden in het Commissievoorstel normen vastgelegd inzake verwijdering van onderdanen van derde landen. Een en ander biedt de zekerheid dat de richtlijn de illegale immigratie niet zal aanmoedigen, en zelfs een extra instrument vormt ter bestrijding van dit fenomeen.

3.8. Tot slot dient - bijna ten overvloede - gezegd te worden dat deze richtlijn geen betrekking heeft op onderdanen van derde landen die deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte, aangezien zij uit hoofde van deze EER-overeenkomst reeds onder het Gemeenschapsrecht vallen, waardoor zij onder dezelfde voorwaarden als de EU-burgers het recht op toegang en op verblijf genieten.

4. Het recht van reizen van onderdanen van derde landen die rechtmatig in een lid-staat verblijven

4.1. Het Comité is bij de behandeling van het vraagstuk van onderdanen van derde landen die rechtmatig in een lid-staat verblijven altijd ervan uitgegaan dat deze onderdanen in beginsel dezelfde rechten en kansen hebben als de EU-burgers. Natuurlijk wordt gelijke behandeling hier begrepen als een geleidelijk - maar zeker - proces, dat echter tegelijkertijd enkele vaste punten kent. Eén daarvan betreft gelijke rechten om zich binnen de Gemeenschap te verplaatsen. Het Comité stelde reeds in 1991 - en herhaalde dat in 1994 - dat de wettig in een lid-staat wonende immigranten zich onder dezelfde voorwaarden als de EG-burgers binnen de Gemeenschap zouden moeten kunnen verplaatsen. Derhalve zouden de visa voor verplaatsing binnen de Gemeenschap onverwijld moeten worden afgeschaft.

4.2. Niet alleen de Commissie en het EP delen deze mening; tijdens de Europese Raad van Cannes van juni 1995 zijn uit naam van het door de Raad van Ministers opgerichte Raadgevende Comité racisme en vreemdelingenhaat formele voorstellen in die richting gedaan (). Deze voorstellen werden noodzakelijk geacht om de interne markt te kunnen voltooien en om te voorkomen dat immigranten gediscrimineerd zouden worden t.o.v. EU-burgers ().

4.3. Bovendien wordt dit beginsel van gelijke behandeling thans kracht bijgezet door de toenemende tendens, legaal in de EU wonende onderdanen van derde landen rechten toe te kennen die voortvloeien uit het Europees burgerschap. Dit begrip krijgt daardoor een ruimere invulling, getuige ook artikel 138D en artikel 138E van het EU-Verdrag, waarin het recht om een verzoekschrift tot het EP te richten en zich tot de ombudsman te wenden wordt uitgebreid tot iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfsplaats of statutaire zetel in een lid-staat.

4.4. Ongelijke toepassing van het recht van reizen is niet alleen principieel een negatieve zaak, maar heeft ook negatieve gevolgen in de praktijk. Het leidt immers in verschillende opzichten tot discriminatie.

4.4.1. Ten eerste discriminatie t.a.v. de familie. Er zijn talloze gevallen waarin familieleden van burgers van de Unie, die geen onderdaan van een lid-staat zijn, maar krachtens het afgeleide recht hetzelfde recht van toegang en verblijf als de EU-burgers genieten, toch als gevolg van de visumplicht beperkt worden in hun mogelijkheid tot reizen binnen de Gemeenschap.

4.4.2. Ten tweede discriminatie t.a.v. de toegang tot de interne markt. De visumplicht beperkt de burger van een derde land in zijn mogelijkheden om zich naar een andere lid-staat te begeven teneinde daar:

- goederen aan te schaffen, conform de logica van de interne markt;

- diensten te verrichten, een recht dat expliciet is neergelegd in artikel 59 van het EG-Verdrag ();

- gebruik te maken van diensten, hetgeen het EG-Verdrag eveneens toestaat sinds het Hof van Justitie heeft bepaald dat de vrijheid van dienstverrichting bijgevolg ook de vrijheid impliceert van degene te wier behoeve de dienst verricht wordt, om zich met het oog daarop naar een andere lid-staat te begeven zonder daarbij door betalingsbeperkingen te worden gehinderd (). Als ervan wordt uitgegaan dat toeristen, alsmede zij die geneeskundige behandeling behoeven, en zij die zich voor studie of zaken op reis begeven kunnen worden beschouwd als personen te wier behoeve een dienst wordt verricht (), krijgen we een idee van de omvang van de discriminatie t.a.v. deze burgers, maar ook van de inkomstenderving van vele Europese bedrijfssectoren en (zelfstandige) ondernemers, gegeven het feit dat er momenteel meer dan 9 miljoen onderdanen van derde landen legaal in de Unie verblijven.

4.4.3. Verder zij gewezen op de benadeling van in lid-staten verblijvende werknemers van derde landen op het gebied van dienstverrichting. De praktische moeilijkheden voor het verkrijgen van een visum (waar vaak haast bij geboden is) benadelen enerzijds de in een lid-staat actieve (nietcommunautaire) ondernemingen t.o.v. de nationale ondernemingen -hetgeen concurrentievervalsing in de hand werkt - en verminderen anderzijds ook de kansen van de betrokken werknemers op de nationale arbeidsmarkt. Zo kan een bedrijf dat regelmatig actief is in de dienstensector, er de voorkeur aan gaan geven o.a. uit derde landen afkomstige werknemers in dienst te nemen voor wie de visumplicht niet geldt.

5. Het recht van reizen voor onderdanen van derde landen die niet in een lid-staat verblijven

5.1. Met dit richtlijnvoorstel wordt ook beoogd onderdanen van derde landen die een lid-staat legaal zijn binnengekomen, het recht toe te kennen zich binnen de Gemeenschap te verplaatsen met het oog op een verblijf van korte duur, ongeacht of ze houder van een visum zijn of niet.

5.1.1. In het eerste geval (toegang met een visum) kan een persoon zich alleen naar andere lid-staten begeven - voor de toegestane verblijfsduur (drie maanden) -, indien de betrokkene houder is van een visum dat geldig is in de gehele Gemeenschap, conform de "Visa"-verordening en de overeenkomst "Buitengrenzen".

5.1.1.1. Aangezien de nationale wetgevingen inzake het visumbeleid nog niet geharmoniseerd zijn (), kan het gebeuren dat wèl een visum vereist is voor de toegang tot de lid-staat waar een persoon de Gemeenschap binnenkomt, maar dat de betrokkene voor de andere lid-staten geen visum meer nodig heeft. In dat geval kan het recht van reizen zonder visum alleen worden uitgeoefend in de lid-staten waar geen visumplicht geldt. Zo dient een Australiër die naar Frankrijk wil gaan, eerst een visum aan te vragen, maar geldt voor hem verder geen visumplicht om naar de andere lid-staten te reizen (m.u.v. Spanje). Indien hij Spanje wil bezoeken, moeten de Spaanse autoriteiten hem daartoe een visum verstrekken.

5.1.2. In het tweede geval (toegang zonder visum) zijn er twee situaties mogelijk.

5.1.2.1. De eerste: in geen enkele lid-staat geldt de visumplicht. Binnen de toegestane verblijfsduur van drie maanden kan de betrokkene zich zonder visum vrij verplaatsen.

5.1.2.2. De tweede: voor de toegang tot de lid-staat waar de betrokkene de Gemeenschap is binnengekomen, geldt geen visumplicht, maar voor die tot andere lid-staten wel. Reizen zonder visum kan dan alleen in de landen waarvoor geen visum vereist is.

5.1.3. In de in paragrafen 5.1.1.1 en 5.1.2.2 beschreven situaties is nog sprake van aanzienlijke en in veel opzichten onnodige beperkingen van het recht van reizen, die niet zullen worden opgeheven wanneer de voorgestelde richtlijn in werking treedt. Het Comité hoopt dat de overgangsfase van korte duur zal zijn en verzoekt de Commissie en de Raad erop toe te zien dat het visumbeleid zo spoedig mogelijk volledig geharmoniseerd wordt.

5.1.4. Het Comité beseft dat als deze richtlijn wordt goedgekeurd, het aantal derde landen waarvan de onderdanen op grond van één enkel, voor de gehele Gemeenschap geldend visum, het recht van reizen wordt toegekend, groter is dan in het Akkoord van Schengen bepaald is. De in de "Visa"-verordening opgenomen negatieve lijst is inderdaad korter dan die in het Akkoord van Schengen (zo ontbreken veel van de Britse Gemenebest-landen, die wel op de lijst van Schengen voorkomen). Het Comité acht dit een stap in de goede richting.

5.1.5. Het Comité erkent dat het van belang is, onderdanen van derde landen die niet in een lid-staat verblijven maar er wel legaal aanwezig zijn, het recht van reizen toe te kennen met het oog op een optimale en correcte werking van de interne markt. Het staat immers buiten kijf dat de meeste personen die voor een kort verblijf naar de Unie komen, dat doen om redenen van toerisme, zaken, studie, geneeskundige behandeling e.d. Wie het vraagstuk van het recht van reizen uitsluitend in het licht van de immigratie beziet, plaatst het derhalve in een - op zijn minst - te smal perspectief. Temeer daar krachtens de "Visa"-verordening aan veel derde landen die geen emigratieland zijn (zoals b.v. de Golfstaten) de visumplicht opgelegd wordt.

6. Rechtsgrondslag

6.1. Uit het voorgaande blijkt duidelijk dat met de richtlijn beoogd wordt, de doelstellingen van artikel 7A van het EG-Verdrag te verwezenlijken.

6.2. Daarom onderschrijft het Comité het standpunt van de Commissie dat de richtlijn op artikel 100 gebaseerd moet worden.

6.3. In de richtlijn wordt rekening gehouden met de krachtens Titel VI van het EU-Verdrag (Bepalingen betreffende de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken) getroffen flankerende maatregelen; dit mag er niet toe leiden dat bij toepassing van deze richtlijn, de uit hoofde van het EG-Verdrag verleende bevoegdheden van de Gemeenschap worden overschreden. Het Comité is derhalve tegen iedere poging om verschillende wetgevingsinstrumenten (eerste en derde pijler) te combineren.

7. Opmerkingen en voorstellen

7.1. Zowel degenen die houder zijn van een verblijfstitel voor een lid-staat als de andere onderdanen van derde landen, moeten aan bepaalde, in deze richtlijn omschreven, voorwaarden voldoen om het recht van reizen te kunnen uitoefenen. Eén daarvan is dat zij om over voldoende middelen van bestaan moeten beschikken, zowel voor de duur van het verblijf of van de doorreis als voor de terugkeer naar de lid-staat die de verblijfstitel heeft afgegeven of voor de reis naar een derde land. Mede gezien de praktische gevolgen, heeft het Comité zijn twijfels over de manier waarop dit punt in het richtlijnvoorstel wordt behandeld.

7.1.1. Het Comité is nl. van oordeel dat onderdanen die rechtmatig in een lid-staat verblijven - naar analogie van het Gemeenschapsrecht -, het recht van reizen moeten genieten op grond van hun verblijfstitel, zonder dat zij daartoe nog moeten voldoen aan bijkomende juridische voorwaarden, zoals het beschikken over voldoende middelen van bestaan ().

7.1.2. Onderdanen van derde landen die niet in een lid-staat verblijven moeten al bij de eerste overschrijding van de buitengrenzen van de Gemeenschap kunnen aantonen over voldoende middelen van bestaan te beschikken en houder te zijn van een visum: nu wordt dat nog bepaald door nationale normen, in de toekomst door de overeenkomst "Buitengrenzen". Bij de overschrijding van de buitengrenzen moeten deze personen immers een geldige verblijfstitel bij zich hebben en kunnen aantonen dat ze over voldoende middelen van bestaan beschikken, zowel voor de duur van het beoogde verblijf of de beoogde doorreis als voor de terugreis naar het land van oorsprong of voor de reis naar een derde land waar de toelating van de betrokkene is gewaarborgd, dan wel in staat zijn deze middelen op legale wijze te verwerven (). Het is duidelijk dat aan bovenstaande vereiste al is voldaan en dat het derhalve onnodig is deze voorwaarde voor verder verplaatsingen binnen de Gemeenschap op te leggen.

7.1.3. Natuurlijk kan het altijd voorkomen dat een onderdaan van een derde land die het recht van reizen uitoefent, vervolgens om de een of andere reden geen middelen van bestaan meer heeft. In een dergelijk geval is het zaak dat de lid-staten er zeker van kunnen zijn dat de betrokkene geen aanspraak kan maken op een bijstandsuitkering. Van het intensiveren van politiecontroles, enkel omdat een van middelen verstoken persoon zich deze op illegale wijze zou kunnen verschaffen, kan echter geen sprake zijn, aangezien hiermee de uitoefening van het recht van reizen in het gedrang komt.

7.1.4. Als verder bedacht wordt dat in de meeste Schengen-landen de controle aan de binnengrenzen reeds is afgeschaft, en dat dit op termijn in alle lid-staten het geval zal zijn, dan is duidelijk dat alleen de mogelijkheid van controle op het grondgebied van de lid-staten zelf overblijft om na te gaan of aan de in dit richtlijnvoorstel bepaalde voorwaarde voor het uitoefenen van het recht van reizen van - al dan niet in een lid-staat verblijvende - onderdanen van derde landen is voldaan. Dit betekent dat de politie de taak krijgt het aantal personencontroles op te voeren. Vooral bepaalde lid-staten, waar de politie thans niet de daartoe vereiste bevoegdheden heeft en er wellicht niet voldoende draagvlak bestaat om die situatie te veranderen, zien zich hiermee voor problemen gesteld. Logisch is een dergelijke maatregel ook niet: de grenscontroles worden gewoonweg vervangen door binnenlandse controles. Maar aangezien voor dergelijke controles geen objectieve criteria denkbaar zijn, zou het verder onvermijdelijk zijn dat vooral "buitenlands uitziende" personen gecontroleerd zouden worden. Bedoelde norm zou dus in de praktijk de kwalijke bijsmaak krijgen van rassendiscriminatie, waarvan allochtone burgers van de Unie uiteindelijk het slachtoffer zouden zijn, of zelfs burgers met - van de meerderheid van de bevolking - afwijkende gelaatstrekken. Zulks zou haaks staan op de jarenlange inspanningen van de Gemeenschap om in het openbare bestuur een einde te maken aan gedragingen die als rassendiscriminatie aangemerkt kunnen worden (). Het Comité grijpt deze gelegenheid aan om de Commissie en de Raad te verzoeken er in het kader van de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat actief op toe te zien dat er geen toenemende dubieuze praktijk van controles op allochtone minderheden en immigranten ontstaat.

7.1.5. Uit bovenstaande kan worden afgeleid dat het Comité instemt met het uitgangspunt dat onderdanen van derde landen die gebruik maken van het recht van reizen over voldoende middelen van bestaan dienen te beschikken of deze op legale wijze dienen te verwerven, zowel voor de duur van het verblijf als voor het reizen. Het vindt echter niet dat deze personen daarom ook verplicht moeten zijn om een en ander op elk moment te kunnen aantonen. Dat zou immers tot een intensivering van de politiecontroles leiden, hetgeen enerzijds afbreuk zou doen aan het recht van reizen en anderzijds onvermijdelijk rassendiscriminatie in de hand zou werken. Tegen die achtergrond stelt het Comité voor, het tweede gedachtenstreepje van het eerste lid van artikel 3 te schrappen, evenals alle verwijzingen naar het eerste en tweede lid van artikel 4 van het richtlijnvoorstel. Er zou echter een nieuw artikel moeten worden ingelast, luidende: "De onderdanen van derde landen die het recht van reizen uitoefenen dienen over voldoende middelen van bestaan te beschikken, zowel voor de duur van het beoogde verblijf of de beoogde doorreis als voor de terugkeer naar de lid-staat die de verblijfstitel heeft afgegeven of voor de reis naar een derde land waar hun toelating is gewaarborgd, dan wel in staat zijn deze middelen op legale wijze te verwerven. Het recht van reizen houdt echter niet het recht in, beroep te doen op bijstand van de lid-staat op wiens grondgebied het recht van reizen wordt uitgeoefend."

7.2. Het Comité deelt de argumenten van de Commissie om in het richtlijnvoorstel niet domweg de norm uit de overeenkomst "Buitengrenzen" over te nemen, volgens welke bepaald is dat de verblijfstitel bij binnenkomst nog meer dan vier maanden geldig moet zijn ().

7.3. Het Comité wil de Commissie en de Raad nogmaals wijzen op de situatie van onderdanen van derde landen die verblijven in staten welke deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte. Nu de bepalingen van de interne markt van toepassing zijn op de EER, zou het logisch zijn het recht van reizen ook aan deze personen toe te kennen, temeer daar zij reeds in enkele lid-staten vrij kunnen reizen ().

7.4. Het Comité onderschrijft het uitgangspunt dat een onderdaan van een derde land die gebruik maakt van het recht van reizen, kan worden verwijderd indien de betrokkene niet te allen tijde aan het verzoek kan voldoen, een geldige verblijfstitel of een geldig visum te tonen.

7.5. Het Comité staat tevens achter de normen (artikel 3, lid 3 en artikel 4, lid 5) waarin bepaald wordt dat een onderdaan van een derde land die een bedreiging vormt voor de openbare orde, kan worden verwijderd. Het is echter wel zaak dat bij goedkeuring van deze maatregel het begrip "bedreiging van de openbare orde" wordt gebaseerd op de in de bepalingen van Richtlijn 64/221 omschreven criteria, conform de uitleg van het Hof van Justitie ().

7.6. Het Comité dringt er verder op aan dat bij alle in de richtlijn voorziene gevallen van verwijdering, de met uitzetting bedreigde persoon het recht gegarandeerd wordt in hoger beroep te gaan en rechtsbijstand in te roepen, zoals is vastgelegd in de internationale verdragen (), en zoals in overeenstemming is met de bepalingen van Richtlijn 64/221. Dit beroep zou, indien betrokkene daarom vraagt, een opschortende werking moeten hebben.

7.7. Het stemt het Comité tot tevredenheid dat de Commissie personen die het recht van reizen uitoefenen niet verplicht stelt hun aanwezigheid op het grondgebied van een lid-staat te melden, in tegenstelling tot wat in de Uitvoeringsovereenkomst van het Akkoord van Schengen is bepaald. Wat artikel 5 van het richtlijnvoorstel betreft, hoopt het Comité dat bedoelde bepalingen zo spoedig mogelijk op communautair niveau kunnen worden geharmoniseerd, met inbegrip van de normen voor de onderdanen van de lid-staten.

8. Conclusies

8.1. In het licht van bovengenoemde overwegingen en kanttekeningen, spreekt het Comité zich positief uit over het richtlijnvoorstel. Wel verzoekt het de Commissie, de in de voorgaande paragrafen voorgestelde wijzigingen in de tekst te verwerken.

8.2. Het Comité is van mening dat de inwerkingtreding van onderhavige richtlijn niet ondergeschikt moet zijn aan de goedkeuring van de richtlijn inzake de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen. Het recht van reizen kan immers, zoals gezegd, worden uitgeoefend onafhankelijk van de vraag of de controles worden afgeschaft. Daarbij wordt in het Akkoord van Schengen momenteel toegestaan dat beide gevallen in de Gemeenschap naast elkaar voorkomen.

8.3. Het Comité is verder van oordeel dat de richtlijn weliswaar zonder uitstel in werking kan treden zonder dat de goedkeuring van de flankerende maatregelen inzake de overschrijding van de buitengrenzen wordt afgewacht voor zover het rechtmatig in de Gemeenschap verblijvende onderdanen van derde landen betreft, maar dat de toepassing ervan voor personen die de EU bezoeken, opgeschort dient te worden tot de verschillende flankerende maatregelen zijn goedgekeurd en in werking getreden.

8.4. Het Comité dringt er derhalve bij de Raad op aan het richtlijnvoorstel zo spoedig mogelijk goed te keuren - met inachtneming van bovenstaande voorwaarden voor de inwerkingtreding ervan - teneinde de Commissie geen verdere vertraging te doen oplopen nu ze aanstalten maakt te voorzien in wat een ernstige leemte is voor de voltooiing van de interne markt en voor het waarborgen van een onweerlegbaar recht als het recht van reizen.

Brussel, 28 februari 1996.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 306 van 17. 11. 1995, blz. 5.

() CES 560/91 in PB nr. C 159 van 17. 6. 1991, blz. 12.

() CES 1122/91 in PB nr. C 339 van 31. 12. 1991.

() Resolutie A-139/91 in PB nr. C 183 van 15. 7. 1991, blz. 473.

() SEC(91) 1855 def.

() Resolutie A3-0284/92 in PB nr. C 337 van 21. 12. 1992, blz. 211.

() Resolutie A4-0169/95 in PB ... (nog niet gepubliceerd)

Het Parlement, aldus punt 40, acht de versterking van de rechtspositie van onderdanen uit derde landen die rechtmatig in één van de lid-staten verblijven prioritair; herhaalt dat elke persoon die rechtmatig in een lid-staat verblijft, ongeacht zijn herkomst, nationaliteit, geloofsovertuiging of huidskleur, het recht moet genieten zich vrij te verplaatsen in de Unie; verzoekt de Commissie, voor 1 januari 1996 voorstellen daartoe voor te leggen, alsmede een overzicht van de wettelijke bepalingen waardoor onderdanen van derde landen t.o.v. burgers van de Unie worden gediscrimineerd, en van de mogelijkheden om voor het Europees burgerschap in aanmerking te komen.

() COM(94) 23 def.

() CES 387/94 in PB nr. C 148 van 30. 5. 1994.

() Volgens de huidige bepalingen van het EG-Verdrag betreffende het vrije verkeer van personen dienen EG-burgers bij uitoefening van het recht van reizen binnen de Gemeenschap een geldig identiteitsbewijs te kunnen tonen. Hierdoor wordt echter geen afbreuk gedaan aan het recht van reizen, aangezien de nationale autoriteiten in dezen over geen enkele discretionaire bevoegdheid beschikken. T.a.v. onderdanen uit de meeste derde landen hebben zij wel handelingsvrijheid; zij kunnen beslissen aan wie al dan niet een visum wordt verstrekt.

() In de Universele verklaring van de rechten van de mens uit 1948, in het Internationaal verdrag over burgerrechten en politieke rechten uit 1966 en in het Vierde protocol bij het Europees verdrag voor de mensenrechten, is verankerd dat een ieder het recht heeft welk land ook, met inbegrip van het zijne, te verlaten en naar zijn land terug te keren. In deze Verklaring, evenals in latere VN-Verdragen, wordt gesteld dat een vreemdeling alleen verplicht opvang moet worden geboden indien asiel wordt aangevraagd. In het Slotdocument van de CVSE-vervolgbijeenkomst van Wenen (januari 1989), waar bovengenoemde rechten worden bevestigd, verbinden de CVSE-staten zich ertoe alleen in uitzonderlijke gevallen de migratievrijheid aan banden te leggen, alsmede erop toe te zien dat door het eigen immigratiebeleid de zogenaamde menselijke contacten (familiebijeenkomsten, bruiloften, enz.) worden bevorderd.

() Gezien de reikwijdte van de bevoegdheden van de Gemeenschap, kan het recht van reizen op het communautaire grondgebied vergeleken worden met het - in de bovenvermelde internationale verdragen verankerde - recht van een ieder die rechtmatig in een land verblijft, om zich vrij te verplaatsen.

() Verordening (EG) nr. 231/95 van de Raad van 25 september 1995, in PB nr. L 234 van 3. 10. 1995, blz. 1, ter bepaling van de derde staten waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lid-staten in het bezit moeten zijn van een visum.

() Voorstel voor een besluit, op grond van artikel K 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, inzake de opstelling van een overeenkomst betreffende de overschrijding van de buitengrenzen van de lid-staten, COM(93) 684 def. - door de Commissie ingediend op 10 december 1993, in PB nr. C 11 van 15. 1. 1994, blz. 6.

() Overeenkomst betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een bij één van de lid-staten van de Europese Gemeenschappen ingediend asielverzoek (Europese Raad van Dublin, 15 juni 1990). (Zie EC Bulletin, 6/1990).

Momenteel worden de laatste ratificaties ingewacht.

() Niet gepubliceerd document.

() CES 1008/94 in PB nr. C 393 van 31. 12. 1994.

() In zijn aan de Europese Raad van Cannes voorgelegde verslag stelt het Raadgevend Comité racisme en vreemdelingenhaat de Raad voor, extracommunautaire burgers die legaal op het grondgebied van een lid-staat verblijven en houder zijn van een geldige verblijfstitel, het recht toe te kennen zich vrij te verplaatsen binnen de Unie.

() Door het toepassingsgebied van het Gemeenschapsrecht uit te breiden tot de groep onderdanen van derde landen die niet de nationaliteit van een lid-staat bezitten, maar permanent op het grondgebied van een lid-staat verblijven, zou een logische stap in de richting van de voltooiing van de interne markt gezet worden. Het is immers niet logisch dat ondernemers die een aandeel leveren aan het communautaire bedrijfsleven, niet onder het Gemeenschapsrecht vallen. Dit lijkt tegen het vrije markt-beginsel in te druisen (zie hoofdstuk III, paragraaf 6 van het in voetnoot 1 genoemde verslag).

() "De Raad kan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassing verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Gemeenschap zijn gevestigd." - Er zij opgemerkt dat tot op heden geen gebruik is gemaakt van dit artikel.

() Arrest van het Hof van 31 januari 1984, Gevoegde zaken 286/82 en 26/83: G. Luisi en G. Carbone tegen Ministerie van de schatkist, Arrest, In rechte, paragraaf 16 - Jurisprudentie van het Hof van Justitie 1984, blz. 403.

() In de "Visa"-verordening is een negatieve lijst opgenomen van derde landen waarvan de onderdanen voor de toegang tot alle lid-staten in het bezit moeten zijn van een visum; daarnaast mogen de lid-staten krachtens deze verordening ook onderdanen van derde landen die niet op die lijst voorkomen, de visumplicht opleggen.

() Sommige groepen EU-burgers (gepensioneerden, renteniers en andere op non-actief staande burgers) dienen weliswaar aan te tonen over voldoende middelen van bestaan te beschikken, maar zulks enkel om het recht van verblijf te kunnen uitoefenen, en niet om te kunnen reizen.

() Overeenkomst "Buitengrenzen", artikel 7, letter e) - PB nr. C 11 van 15. 1. 1994.

() In de Resolutie over racisme, vreemdelingenhaat en antisemitisme van 25 april 1995, roept het Europees Parlement de lidstaten op, maatschappelijk werkers en functionarissen van politie en justitie dusdanig te scholen dat zij minderheden in de Europese Unie behandelen op een wijze die in overeenstemming is met de menselijke waardigheid en maatregelen te treffen om te vermijden dat daarop inbreuk wordt gemaakt. (B4 - 0731/95, punt 10) - PB nr. C 126 van 22. 5. 1995, blz. 76.

() Zie punt 33 van de toelichting van de Commissie op het richtlijnvoorstel (COM(95) 346 def.).

() Er bestaan reeds specifieke overeenkomsten tussen Skandinavische landen inzake het vrije verkeer van personen.

() Richtlijn van de Raad nr. 64/221 van 25 februari 1964, PB nr. L 56 van 4. 4. 1964.

Het Hof sluit het uit dat het begrip openbare orde "eenzijdig door elk der lid-staten zonder controle van de Gemeenschapsinstellingen kan worden bepaald". Het Hof bevestigt verder dat het beroep op het begrip openbare orde "in elk geval, afgezien van de storing van de sociale orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, het bestaan van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast, veronderstelt."

De lid-staten dienen de werkelijkheid en de ernst van de bedreiging te beoordelen aan de hand van de criteria van redelijkheid en proportionaliteit, en te vermijden dat een lichte overtreding zware consequenties krijgt, zoals b.v. verwijdering.

(Arrest 4. 12. 1974, zaak 41/74, Van Duyn, in Jurisprudentie 1974, blz. 1337; Arrest 26. 2. 1975, zaak 67/74, Bonsignore, in Jurisprudentie 1975, blz. 1337; Arrest 28. 10. 1975, zaak 36/75, Rutili, in Jurisprudentie 1975, blz. 1219; Arrest 27. 10. 1977, zaak 30/77, Bouchereau, in Jurisprudentie 1977, blz. 1999.)

() Zie artikel 13 van het Internationaal verdrag over burgerrechten en politieke rechten (Verenigde Naties, 16 december 1966).