NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 23.11.2005 
COM(2005) 583 definitief 
  
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN H ET EUROPEES PARLEMENT EN DE 
RAAD 
over de gevolgen van het arrest van het Hof van 13 september 2005 (C-176/03, 
Commissie/Raad) 
 
NL 2   NL MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN H ET EUROPEES PARLEMENT EN DE 
RAAD 
over de gevolgen van het arrest van het Hof van 13 september 2005 (C-176/03, 
Commissie/Raad) 
1. Het arrest van 13 september 2005 in zaak  C-176/03, Commissie/R aad, verduidelijkt 
de bevoegdheidsverdeling inzake strafrechtelijke bepalingen tussen de eerste en de derde pijler. Deze verduidelijking kan de  twijfel wegnemen omtrent een sinds lang 
omstreden vraag. Met deze mededeling wil de  Commissie de daaraan te verbinden 
gevolgen uitdrukkelijk formuleren. De bijlag e bevat een lijst van teksten die door de 
gevolgen van het arrest worden getroffen. Een van doelstellingen van de Commissie 
is het voorstellen van een methode om de situatie van deze teksten, die volgens het 
arrest van het Hof op verkeerde rechtsgronds lagen zijn gebaseerd, te regulariseren. 
1. I
NHOUD EN DRAAGWIJDTE VAN HET ARREST VAN 13 SEPTEMBER 2005  IN ZAAK 
C-176/03  (COMMISSIE /RAAD) 
1.1. Inhoud van het arrest van 13 se ptember 2005 in zaak C-176/03 
2. De Commissie had het Hof verzocht om nietigverklaring van Kaderbesluit 
2003/80/JBZ van de Raad van 27 januari 2003 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht
1, dat de lidstaten verplichtte strafrechtelijke sancties te 
verbinden aan de in dat kaderbesluit omschreven inbreuken op het milieurecht, omdat de bevoegdheid om de lidstaten een  dergelijke verplichting op te leggen, 
onder een communautair inst rument viel, waarvan de  Commissie het voorstel 
overigens had ingediend
2. 
3. Het Hof heeft vastgesteld dat, ook al “[…] [behoren] het strafrecht en het 
strafprocesrecht […] in beginsel […] niet  tot de bevoegdheid van de Gemeenschap 
[…]”3, “deze laatste vaststelling […] de Gem eenschapswetgever evenwel niet [kan] 
beletten om, wanneer het gebruik van doelt reffende, evenredige en afschrikkende 
straffen door de bevoegde nationale in stanties een onontbeerlijke maatregel  is in de 
strijd tegen ernstige aantastingen  van het milieu, maatregelen te nemen die verband 
houden met het strafrecht  van de lidstaten en die hij noodzakelijk  acht om de 
volledige doeltreffendheid  van de door hem inzake milieubescherming vastgestelde 
normen te verzekeren ”4. 
4. Derhalve hadden de artikelen 1 tot en met 7 van het kaderbesluit - te weten in casu de 
definities van de incriminaties, het begins el van de verplichting om strafrechtelijke 
sancties vast te stellen, de regels over deelneming en uitlokking, de hoogte van de 
                                                 
1 PB L 29 van 5.2.2003, blz. 55. 
2 Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake milieubescherming door het 
strafrecht COM(2001) 139 van 13.3.2001, PB C 180 E van 26.6.2001 en gewijzigd voorstel COM(2002) 544. 
3 Punt 47. 
4 Punt 48. 
 
NL 3   NL sancties, de bijkomende straffen en de b ijzondere regels betreffende sancties tegen 
rechtspersonen – op grond van artikel 175 EG kunnen worden vastgesteld omdat zij 
wegens “het doel en de inhoud ervan [… ] de bescherming van het milieu als 
hoofddoel hebben”5. “Nu het kaderbesluit inbre uk maakt op de bevoegdheden die 
artikel 175 EG toekent aan de Gemeenschap,  is het wegens zijn ondeelbare karakter 
derhalve in zijn geheel in strijd met artikel 47 EU”6, dat de voorrang van het 
Gemeenschapsrecht boven titel VI van het VE U vaststelt, en moet het nietig worden 
verklaard. 
5. Het Hof is verder gegaan dan wat de a dvocaat-generaal voorst elde. Die was immers 
van oordeel dat de Gemeenschapswetgever  bevoegd was om het beginsel vast te 
stellen op grond waarvan ernstige aantastingen van het milieu met strafrechtelijke sancties konden worden bestreden, maar niet  voor het vaststellen van de specifieke 
en concrete regeling daarvoor. 
1.2. Draagwijdte van het arrest van 13 september 2005 
6. In zijn analyse beroept het Hof zich op het klassieke criterium van het doel en de 
inhoud van het besluit om na te gaan of de rechtsgrondslag correct is. In casu gaat het 
over het Gemeenschapsbeleid inzake milieubescherming. Het gaat echter om een principearrest dat het betrokken onderwerp ruimschoots overstijgt. Dezelfde redenering kan onverkort worden to egepast op andere communautaire 
beleidsdomeinen en op de vier vrijheden (vrij verkeer  van personen, goederen, 
diensten en kapitaal). 
7. Uit het arrest volgt dat het strafrecht al s dusdanig niet onder het Gemeenschapsbeleid 
valt. Het optreden van de Gemeenschap inzake strafrecht kan immers slechts 
gebaseerd zijn op een impliciete bevoegdhe id die met een specifieke rechtsgrondslag 
is verbonden. Bijgevolg is het vaststellen van passende strafmaatregelen voor de hele 
Gemeenschap slechts mogelijk voor een bepa alde sector en all een op voorwaarde dat 
is aangetoond dat het nodig is om de erns tige tekortkomingen in de tenuitvoerlegging 
van de doelstellingen van de Gemeenschap te  bestrijden en om strafbepalingen vast 
te stellen ter waarborging van de volle doeltreffendheid van een Gemeenschapsbeleid 
of de goede werking van een vrijheid. 
8. Vanuit materieel oogpunt is de redenering va n het Hof niet alleen van toepassing op 
milieubescherming, maar ook op alle communautaire beleidsdomeinen en vrijheden waarvoor bindende normen bestaan, waaraan st rafrechtelijke sancties zouden moeten 
worden verbonden om de doeltre ffendheid ervan te waarborgen. 
9. Het Hof maakt geen onderscheid naar de  aard van de strafmaatregelen. Zijn 
benadering is functioneel.  De noodzaak om de Gemeenschapwetgeving te doen 
eerbiedigen, is de grondslag voor de mogelijkheid van de Gemeenschapswetgever om maatregelen te nemen die verband houden met het strafrecht. 
10. Deze noodzaak zal van geval tot geval moeten  worden vastgesteld, en het staat aan 
de Commissie om dit in haar voorstelle n te beoordelen. Wanneer de Commissie 
echter van mening is dat voor een bepaalde  sector strafrecht elijke bepalingen nodig 
                                                
 
5 Punt 51. 
6 Punt 53. 
 
NL 4   NL zijn om de volle doeltreffendheid van het Gemeenschapsrecht te waarborgen, mag 
daarin, naargelang van de behoeften van het betrokken gebied, worden opgenomen: 
het beginsel zelf van het gebr uik van strafrechtelijke sanc ties, de definitie van de 
incriminatie, d.w.z. constitutieve elementen van de inbreuk, en eventueel de aard en de hoogte van de toepasselijke strafrechtelijke sancties
7, of andere elementen die met 
het strafrecht verband houden. De voor he t betrokken communautaire beleidsdomein 
of voor de betrokken communautaire vrijhei d specifieke behoefte vormt de band met 
de rechtsgrondslag van het VEG die dergel ijke maatregelen rechtvaardigt, en ook 
hier zal de Commissie van geval tot geva l en afhankelijk van de noodzaak, de mate 
waarin de Gemeenschap op het gebied van het strafrecht moet optreden, beoordelen, 
en daarbij zo veel mogelijk kiezen voor  voor het betrokken gebi ed niet-specifieke 
horizontale bepalingen. Zo kan de aan de lidstaten to egekende vrijheid om de 
toepasselijke sancties te kiezen, wa nneer de doeltreffendheid van het 
Gemeenschapsrecht dit vereist, even tueel onder de leiding staan van de 
Gemeenschapswetgever. 
2. G EVOLGEN VAN HET ARREST VAN HET HOF 
2.1. Algemene situatie als gevolg van het arrest 
11. De door het arrest van het Hof geboden ve rduidelijking inzake de verdeling van de 
bevoegdheden tussen de eerste en de derde pijler leidt tot de volgende situatie: 
– De voor de doeltreffende toepassing va n het Gemeenschapsrecht noodzakelijke 
strafrechtelijke bepalingen vallen onder het VEG. Dit systeem maakt een einde 
aan het mechanisme van de dubbele tekst (richtlijn of  verordening en 
kaderbesluit) waarop in de voorbije jare n meermaals een beroep werd gedaan. 
Anders gezegd: ofwel is het gebrui k van een voor het betrokken gebied 
specifieke strafrechtelijke bepaling nood zakelijk om de doeltreffendheid van 
het Gemeenschapsrecht te waarborgen, en wordt deze uitsluitend onder de 
eerste pijler vastgesteld; ofwel lijkt he t niet nodig om op het niveau van de 
Unie een beroep te doen op het strafr echt of bestaan er reeds voldoende 
horizontale bepalingen, en  worden er op Europees niveau geen specifieke 
regels vastgesteld. 
– De horizontale strafrecht elijke bepalingen die gerich t zijn op de verbetering 
van de justitiële en politiële samenwerking in ruime zin, inclusief de maatregelen inzake de wederzijdse erke nning van strafrechtelijke beslissingen 
alsook de op het beginsel van beschikb aarheid gebaseerde maatregelen en de 
maatregelen betreffende de harmonisatie va n het strafrecht in het kader van de 
totstandbrenging van de ruimte van vrijhe id, veiligheid en recht, die geen 
verband houden met het Gemeenschaps beleid of met de communautaire 
fundamentele vrijheden, vallen onder titel VI van het VEU. Concreet volgt uit 
het arrest van het Hof dat de aspecten va n strafrecht en strafprocesrecht die een 
horizontale behandeling vergen, in begi nsel niet onder het Gemeenschapsrecht 
vallen. Dit zal normaliter het geval zijn  voor de kwesties die verband houden 
                                                
 
7 Met name door te verwijzen naar de gewoonlijk, als toepassing van de conclusies van de JBZ-Raad van 
24 en 25 april 2002 gebruikte vier niveaus van harmonisatie van strafrechtelijke sancties. 
 
NL 5   NL met de algemene regels van het strafrech t en het strafprocesrecht en voor de 
justitiële en politiële sa menwerking in strafzaken. 
2.2. Samenhang van het strafrechtbeleid van de Unie 
Als de Gemeenschapswetgever het strafrecht kan gebruiken om zijn doelstellingen te 
bereiken, mag hij daar slechts een beroep  op doen onder de dubbele voorwaarde van 
noodzakelijkheid en samenhang. 
12. Noodzakelijkheid.  Elk gebruik van maatregelen die met het strafrecht verband 
houden, moet worden gemotiveerd door de noodzaak om het betrokken Gemeenschapsbeleid doeltreffend te maken. De lidstaten zijn immers in beginsel 
verantwoordelijk voor de correcte toepas sing van het Gemeenschapsrecht. In 
bepaalde gevallen moet het optreden van de lidstaten echter wo rden begeleid door 
met name uitdrukkelijk (i) de  strafbare handelingen, en/of (ii) de soort van toe te 
passen sancties en/of (iii) andere, voor het betrokken gebied kenmerkende, met het 
strafrecht verband houdende maatregelen te preciseren. De noodzakelijkheid en de 
eerbiediging van de subsidiariteit en de  evenredigheid moeten bij elk van deze 
stappen worden gecontroleerd. 
13. Samenhang.  De met het strafrecht verba nd houdende maatregelen die op 
communautair niveau voor een bepaalde sector worden vastgesteld, moeten, 
ongeacht of dit op grond van de eerste dan wel op grond van de derde pijler gebeurt, 
de algemene samenhang van het strafappa raat van de Unie eerbiedigen om 
verspreide en uiteenlopende strafbepali ngen te vermijden. Wanneer voor een bepaald 
gebied specifieke regels noodzakelijk blijken om de doelstellingen van het EG-Verdrag ten uitvoer te leggen, moet desgev allend het verband tussen die specifieke 
regels en de horizontale re gels worden verklaard. Er moet ook worden vermeden dat 
de lidstaten of de betr okken personen aan tegenstrijd ige verplichtingen worden 
onderworpen. De Commissie zal er, door gebr uik te maken van haar initiatiefrecht, 
nauwgezet over waken dat deze samenhang wordt gegarandeerd. Ook het Parlement en de Raad zouden met deze noodzaak rekening moeten houden in hun interne organisatie. 
2.3. Gevolgen van het arrest voor de vastg estelde besluiten en de hangende 
voorstellen. 
14. Uit het arrest van het Hof vloeit voort dat de in de bijlage vermelde kaderbesluiten 
geheel of gedeeltelijk onjuist zijn, omda t alle of een deel van hun bepalingen op de 
verkeerde rechtsgrondslag z ijn aangenomen. Om verschei dene redenen moeten deze 
teksten snel geregulariseerd worden, door de  juiste rechtsgrondslagen aan te brengen. 
In de eerste plaats moeten de instellinge n, zelfs als de beroepstermijnen zijn 
verstreken, de legaliteit herstellen. Deze plicht rust in de eerste plaats op de 
Commissie die, als hoedster van de Ve rdragen, over de exclusieve bevoegdheid 
beschikt om voorstellen voor Gemeenschapsbe sluiten in te dienen. Deze plicht geldt 
echter evenzeer voor het Europees Parlemen t en voor de Raad, die bevoegd zijn voor 
het vaststellen van die besluiten. De tweed e reden heeft betrekking op de dwingende 
vereisten van rechtszekerhei d. De verkeerde rechtsgrondslag van de kaderbesluiten 
zou immers in bepaalde gevallen de nationale uitvoeringswetgeving op losse schroeven kunnen zetten. 
 
NL 6   NL 15. Op 23 november 2005 heeft de Commissie be sloten bij het Hof van Justitie een 
beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen Kade rbesluit 2005/667/JBZ van de 
Raad van 12 juli 2005 tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding 
van verontreiniging vanaf schepen. Het gaat om het enige geval, omwille van de procestermijn, waarin de Co mmissie een beroep tot nietig verklaring kon instellen. In 
dit geval was de Commissie van oordeel dat de beslissing over di t beroep het pakket 
passende maatregelen vanuit juridisch oogpu nt aanvulde om de situatie van het 
betrokken kaderbesluit te regulariseren. Aangezien het beroep een conservatoir 
karakter heeft, beoogt het immers de noodzak elijke wettigheid en rechtszekerheid te 
waarborgen. Het beroep zal zonder voorwerp  worden wanneer het voorstel over de 
regularisatie van de rechtsgrondslag van het betrokken kade rbesluit za l zijn 
vastgesteld. 
16. De correctie van het geldende recht in he t kader van het arrest kan op verscheidene 
manieren gebeuren. Een benade ring zou er kunnen in bestaan  de geldende teksten te 
heronderzoeken met als enige doel die in overeenstemming te brengen met de uit het 
arrest van het Hof voortvloeiende bevoegdhe idsverdeling tussen de eerste en de 
derde pijler. In een dergelijke hypothe se zou de Commissie geen bepalingen 
voorstellen die wezenlijk verschillen van de aangenomen besluiten, zelfs wanneer 
deze laatste haar niet bevredigend lijke n. Een dergelijke optie biedt een eenvoudige 
en snelle oplossing. Zij maakt het mogelijk het wezen van de Gemeenschapswetgeving te beschermen en  de rechtszekerheid te waarborgen met 
betrekking tot de rechtsregels die belangr ijk zijn voor de totstandbrenging van de 
ruimte van vrijheid, veiligheid  en recht. Zij zou impliceren dat het Parlement en de 
Raad het eens zijn om geen inhoudelijke disc ussies aan te vatten naar aanleiding van 
deze specifieke procedure. Een dergel ijke aanpak impliceert derhalve een 
voorafgaand akkoord tussen de drie instellingen. 
17. Wanneer een dergelijk akkoord niet kan wo rden bereikt, zal de Commissie gebruik 
maken van haar bevoegdheid om een voorstel in  te dienen, niet alleen om de correcte 
rechtsgrondslagen aan te brengen in de aangenomen besluiten, maar ook om 
voorrang te geven aan de inhoudelijke opl ossingen die overeenstemmen met haar 
beoordeling van het communautair belang. 
18. Wat de hangende voorstellen betreft, best aat dit alternatief niet. De Commissie zal 
derhalve, voorzover nodig, haar voorstelle n wijzigen. Deze zullen vervolgens 
volledig de besluitvormingsprocedure volgen die op hun rechtsgrondslag van 
toepassing is. 
19. De lijst van aangenomen besluiten en hangende voorstellen die door het arrest 
kunnen worden geraakt, is als bi jlage bij deze mededeling gevoegd. 
 
NL 7   NL BIJLAGE  
Lijst van documenten die door het arrest van het Hof van Justitie in zaak C-176/03 
worden getroffen  
Document  Te gebruiken rechtsgrondslag (VEG) 
Aangenomen besluiten  
Nietig verkl aard besluit:  Kaderbesluit 
2003/80/JBZ van de Raad van 27 januari 2003 inzake de bescherming van het milieu 
door middel van het strafrecht (PB L 29 
van 5.2.2005, blz. 55)  Artikel 175, lid 1
8 
Kaderbesluit 2000/383 /JBZ van de Raad 
tot versterking, door middel van strafrechtelijke en andere sancties, van de bescherming tegen valsemunterij in verband met het in omloop brengen van de 
euro (PB L 140 van 14.6.2000, blz. 1)  en 
Kaderbesluit van 6 december 2001 tot 
wijziging van Kaderbesluit 2000/383/JBZ tot versterking, door middel van strafrechtelijke en andere sancties, van de bescherming tegen valsemunterij in verband met het in omloop brengen van de 
euro (PB L 329 van 14.12.2001, blz.3) . Artikel 123, lid 4 
Kaderbesluit 2001/413 /JBZ van de Raad 
betreffende de bestr ĳding van fraude en 
vervalsing in verband met andere 
betaalmiddelen dan contanten (PB L 149 
van 2.6.2001, blz. 1)  Artikel 57, lid 2, en artikel 95  
Richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 
10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het 
witwassen van geld (PB L 166 van 
28.6.1991, blz. 77)  en Kaderbesluit 
2001/500/JBZ van de Raad van 26 juni 
2001 inzake het witwassen van geld, de identificatie, opsporing, bevriezing, inbeslagneming en confiscatie van hulpmiddelen en van opbrengsten van 
misdrĳven (PB L 182 van 5/7/2001, blz. 1)  Artikel 47, lid 2, en artikel 95  
                                                 
8 Op basis van deze rechtsgrondslag had de Commissi e op 13 maart 2001 een vo orstel voor een richtlijn 
inzake milieubescherming door het strafrecht (COM(2001) 139, PB C 180 E van 26 juni 2001) en later 
een gewijzigd voorstel (COM(2002) 544) ingediend. 
 
NL 8   NL en 
Richtlĳn tot omschr ĳving van 
hulpverlening b ĳ illegale binnenkomst, 
illegale doortocht en illegaal verbl ĳf en 
Kaderbesluit van de Raad van 28 november 2002 tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding 
van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal 
verblijf (PB L 328 van 5.12.2002, blz. 17 en 
1). Artikelen 61, onder a), en 63, lid 3, onder 
b) 
Kaderbesluit 2003/568 /JBZ van de Raad 
van 22 juli 2003 inzake de bestr ĳding van 
corruptie in de privé-sector (PB L 192 van 
31.7.2003, blz. 54)  Artikel 95 
Kaderbesluit 2005/222 /JBZ van de Raad 
van 24 februari 2005 over aanvallen op 
informatiesystemen (PB L 69 van 
16.3.2005, blz. 67)  Artikel 95 
Richtlijn 2005/35/EG van het Europees 
Parlement en de Raad van 7 september 2005 inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken en Kaderbesluit 2005/667/JBZ van de Raad van 12 juli 2005 tot versterking van 
het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf 
schepen (PB L 255 van 30.9.2005, blz. 11 en 
164) Artikel 80, lid 2 
Hangende voorstellen9 
Voorstel voor een richtlijn betreffende de 
strafrechtelijke be scherming van de Artikel 280, lid 4 
                                                 
9 Pro memorie: - Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de bestrijding van racisme en 
vreemdelingenhaat (COM-voorstel van 29 november 2001, PB C 75 E van 23.6.2002, blz. 269): de tekst van het voorgestelde kaderbesluit is in over eenstemming met de bevoegdheidsverdeling tussen de 
pijlers die voortvloeit uit het arrest van de het Hof van 13 september 2005. Indien men toch 
strafrechtelijke bepalingen mocht overwegen om discriminaties te bestrijden, dan zou een op artikel 13 VEG gebaseerde richtlijn noodzakelijk zijn. Initiatief van de Helleense Republiek betreffende de bestrijding van de handel in menselijke organen en weefsels (PB C 100 van 26 april 2003, blz. 27 ), 
momenteel in de ijskast, alsook het initiatief va n de Bondsrepubliek Duitsland inzake strafrechtelijke 
bescherming tegen fraude en andere vormen van concurrentievervalsing bij het gunnen van 
overheidsopdrachten binnen de gemeenschappelijke markt (PB C 253 van 4 september 2000, blz. 3). 
 
NL 9   NL financiële belangen van de Gemeenschap 
(PIF) (PB C 240E van 28.8.2001, blz. 125)10 
Voorstel voor een richtlijn van het 
Europees Parlement en de Raad inzake strafrechtelijke maatregelen om de handhaving van intellectuele-eigendomsrechten te waarborgen en voor een kaderbesluit van de Raad tot versterking van het st rafrechtelijk kader 
om schendingen van de intellectuele 
eigendom te bestrijden (COM/2005/0276 
def.) Artikel 95  
 
                                                                                                                                                         
10 De situatie is hier anders aangezien de overeenko msten betreffende de bescherming van de financiële 
belangen van de Europese Gemeenschappen niet rechtstreeks ter discussie worden gesteld ten gevolge 
van het arrest. Niettemin werden geen van de in strumenten (noch de overeenkomst, noch de drie 
protocollen) door alle 25 lidstaten geratificeerd.