Brussel, 11.1.2005

SEC(2005) 13 definitief

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Luxemburg voor de periode 2004-2007

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1] is bepaald dat deelnemende lidstaten, dat wil zeggen de lidstaten die de eenheidsmunt hebben aangenomen, vóór 1 maart 1999 bij de Raad en de Commissie een stabiliteitsprogramma moesten indienen. Overeenkomstig artikel 5 van deze verordening diende de Raad elk stabiliteitsprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties door de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité bracht de Raad vervolgens advies uit na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd stabiliteitsprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedure door de Raad kan worden onderzocht.

Het eerste stabiliteitsprogramma van Luxemburg voor de periode 1998-2002 werd op 16 februari 1999 ingediend en op 15 maart 1999 door de Raad beoordeeld[2]. Daarna is er jaarlijks een geactualiseerd programma gepresenteerd. Op 30 november 2004 heeft Luxemburg zijn meest recente actualisering van het stabiliteitsprogramma ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit geactualiseerde programma verricht en daarbij rekening gehouden met de economische najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, de gedragscode[3], de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van de potentiële productie en de conjunctuurgezuiverde saldi, de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2003-2005 en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid[4]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

- Op 30 november 2004 is het geactualiseerde Luxemburgse stabiliteitsprogramma voor de periode 2004-2007 ingediend, nadat de regering daaraan op 26 november 2004 haar goedkeuring had gehecht. Het programma is slechts gedeeltelijk in overeenstemming met de gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s, omdat een aantal verplichte gegevens ontbreken.

- Het in de actualisering vervatte macro-economische scenario gaat ervan uit dat de reële BBP-groei afneemt van 4,4% in 2004 tot 3,8% in 2005 en 3,3% in 2006 om daarna weer aan te trekken tot 4,3% in 2007. Dit scenario is plausibel: voor de periode 2004-2006 sluit het redelijk nauw aan op de najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie. Voor de gehele periode komen de in het programma voorkomende prognoses van de reële groei overeen met de door de diensten van de Commissie opgestelde ramingen van de potentiële groei.

- Het overheidssaldo is omgeslagen van een overschot van 0,8% van het BBP in 2003 in een tekort van naar schatting 1,4% van het BBP in 2004. In het programma wordt gemikt op een terugdringing van dit tekort tot 1,0% in 2005 en op een stabilisatie ervan op ongeveer hetzelfde niveau in 2006 en 2007. In het programma wordt dus niet uitgegaan van een verdere tekortreductie na 2005. Wel steekt het gunstig af bij de actualisering van 2003, die gebaseerd was op aanzienlijk minder optimistische groeivooruitzichten en nog uitging van een toename van het overheidstekort van 0,6% van het BBP in 2003 tot ongeveer 2% in de resterende programmaperiode.

- Volgens berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de algemeen aanvaarde methode valt het conjunctuurgezuiverde saldo in de actualisering van 2004 (na een tekort van minder dan 1% van het BBP in 2003) in de rest van de periode telkens positief uit en vertonen de overschotten een stijgende lijn om in 2007 uit te komen op 2% van het BBP. Deze duidelijke verbetering van het conjunctuurgezuiverde saldo lijkt echter vooral voort te vloeien uit de ongewoon grote onzekerheid waarmee de ramingen van de potentiële groei voor Luxemburg zijn omgeven, en niet zozeer uit echte structurele aanpassingen.

- De in het programma gepresenteerde ontwikkeling van het overheidssaldo vertoont een veel gunstiger beeld dan de Commissie in haar najaarsprognoses 2004 had verwacht. Deze waren namelijk al opgesteld vóór de publicatie van de begroting van 2005 en daarom gebaseerd op de verwachting dat het beleid niet zou worden gewijzigd, alsmede op de in voorgaande jaren waargenomen uitgaven- en inkomstentrends.

- De risico´s voor de budgettaire doelstellingen van het programma houden elkaar in evenwicht. Aan de ene kant staat Luxemburg bekend om zijn voorzichtige ramingen van de inkomsten. Aan de andere kant wordt in het programma evenwel gerekend op een vermindering van de groei van de uitgaven, die in de afgelopen jaren zeer snel zijn gestegen, zonder dat vermeld wordt welke maatregelen daartoe zullen worden getroffen. Per saldo zijn de doelstellingen van het programma dus plausibel, maar nauwelijks ambitieus: het zal niet moeilijk zijn om deze te verwezenlijken, mits de autoriteiten vasthouden aan het door hen aangekondigde voornemen om de stijging van de uitgaven in de hand te houden. Gezien deze risicobeoordeling is met de begrotingsstrategie van het programma zoals die in de ontwikkeling van het conjunctuurgezuiverde saldo tot uiting komt, voldoende gewaarborgd dat de in het stabiliteits- en groeipact vastgelegde middellangetermijndoelstelling van een begroting die in de programmaperiode (vanaf 2005) vrijwel in evenwicht is, wordt verwezenlijkt. In het programma wordt echter niet uitgegaan van een verdere terugdringing van het nominale tekort na 2005. Evenmin wordt daarin aangegeven dat men stappen wil zetten in de richting van een begroting die ook in nominale termen voor het eind van de programmaperiode in evenwicht is. Het nominale tekort blijft namelijk op een niveau van rond de 1% van het BBP. Wel lijkt, afgaande op de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie, de veiligheidsmarge vanaf 2005 groot genoeg en kunnen de gebruikelijke conjunctuurschommelingen optreden zonder dat de tekortdrempel van 3% van het BBP wordt overschreden.

- Volgens de prognoses van de actualisering zal de bruto schuldquote van de overheid teruglopen van 5,3% van het BBP in 2003 naar 5,0% van het BBP in 2004. De centrale en lagere overheid zijn ieder ongeveer voor de helft verantwoordelijk voor deze schuld. De schuld van de sociale-zekerheidsinstellingen is te verwaarlozen. Volgens de prognoses zal de schuldquote tijdens de programmaperiode iets teruglopen: van 5,0% van het BBP in 2004 tot 4,5% van het BBP in 2007. Dankzij de omvangrijke financiële buffer van naar schatting 50% van het BBP die in de afgelopen jaren met begrotingsoverschotten is opgebouwd, is er zelfs sprake van een gunstiger nettovermogenspositie.

- Het programma wijst op de maatregelen die onlangs zijn genomen om een halt toe te roepen aan de stijging van de gezondheidsuitgaven, en met name op de verhoging van de bijdragen, waartoe in november 2004 is besloten. Er worden aanvullende, op beheersing van de gezondheidsuitgaven gerichte maatregelen aangekondigd, die zijn opgenomen in een wet waaraan het parlement in december 2004 zijn goedkeuring heeft gehecht. Ook wordt erop gewezen dat het pensioenstelsel in de komende jaren onder druk zal komen te staan door de omvangrijke groei van het aantal arbeidsplaatsen in Luxemburg in de afgelopen twee decennia, dat voor een steeds groter deel wordt bezet door niet-ingezeten werknemers. Er worden geen concrete maatregelen genoemd om iets aan dit probleem te doen. Wel wordt medegedeeld dat deze kwestie in de loop van 2005 op de agenda zal worden gezet.

- Dankzij de zeer lage overheidsschuld en de omvangrijke reserves die de sociale-zekerheidssector in ruim twee decennia heeft opgebouwd, lijkt Luxemburg wat de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn betreft, in een gunstige uitgangspositie te verkeren, ook al brengt de vergrijzing naar verwachting hoge kosten mee voor de begroting. Wel zal de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie volgens een door de diensten van de Commissie uitgevoerde voorlopige evaluatie van de prognoses voor de lopende uitgaven leiden tot een "fiscaal gat" van om en nabij de 2% van het BBP, dat zal moeten worden gedicht om de houdbaarheid volledig te waarborgen. Het land kent al zo´n twintig jaar lang een uitzonderlijk hoge werkgelegenheidsgroei, die zich geleidelijk zal vertalen in een navenante stijging van het aantal gepensioneerden. De daardoor veroorzaakte druk op de begroting kan met deze reserves aanzienlijk worden verlicht en dit beleid om reserves op te bouwen moet worden voortgezet en worden gecombineerd met maatregelen om de momenteel lage arbeidsparticipatie van ingezetenen, met name ouderen, te vergroten.

Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Reëel BBP (Verandering in %) | SP nov. 2004 | 4,4 | 3,8 | 3,3 | 4,3 |

COM | 4,0 | 3,5 | 3,6 | n.b. |

SP nov. 2003 | 2,0 | 3,0 | 3,8 | n.b. |

HICP-inflatie (%) | SP nov. 2004 | 2,6 | 3,2 | 1,5 | 1,7 |

COM | 3,0 | 2,3 | 1,6 | n.b. |

SP nov. 2003 | 1,5 | 1,3 | 1,2 | n.b. |

Overheidssaldo (% van het BBP) | SP nov. 2004 | -1,4 | -1,0 | -0,9 | -1,0 |

COM2 | -0,8 | -1,6 | -2,0 | n.b. |

SP nov. 2003 | -1,8 | -2,3 | -1,5 | n.b. |

Primair saldo (% van het BBP) | SP nov. 2004 | -1,2 | -0,9 | -0,8 | -0,9 |

COM2 | -0,6 | -1,4 | -1,8 | n.b. |

SP nov. 2003 | -1,6 | -2,1 | -1,5 | n.b. |

Conjunctuurgezuiverd saldo (% van het BBP) | SP nov. 20041 | -0,7 | 0,3 | 1,4 | 2,0 |

COM2 | 0,4 | 0,3 | 0,7 | n.b. |

SP nov. 20031 | 0,9 | 1,0 | 2,2 | n.b. |

Bruto overheidsschuld (% van het BBP) | SP nov. 2004 | 5,0 | 5,0 | 4,6 | 4,5 |

COM2 | 4,9 | 4,8 | 4,7 | n.b. |

SP nov. 2003 | 5,2 | 5,0 | 4,4 | n.b. |

1 Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie. 2 Opgesteld vóór de indiening van de begroting van 2005. Bronnen: Stabiliteitsprogramma (SP); najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie |

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma van Luxemburg vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Luxemburg voor de periode 2004 -2007

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid, en met name op artikel 5, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [18 januari] 2005 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Luxemburg voor de periode 2004-2007 behandeld. Het programma voldoet slechts gedeeltelijk aan de gegevensvereisten van de herziene gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s. Met name ontbreken een aantal vereiste gegevens over de macro-economische uitgangspunten.

In de actualisering wordt de reële BBP-groei voor 2004 geraamd op 4,4%, tegen 2,9% in 2003. In 2005 en 2006 vlakt de groei volgens de prognoses af tot respectievelijk 3,8% en 3,3% om in 2007 weer aan te trekken tot 4,3%. Op basis van de momenteel beschikbare informatie lijken de groeiverwachtingen van dit scenario plausibel.

De begrotingsstrategie die aan de actualisering ten grondslag ligt, is gericht op een geringe reductie van het tekort tot 1,0% van het BBP in 2005, tegen naar schatting 1,4% van het BBP in 2004. In 2006 en 2007 blijft het tekort steken op het niveau van 2005 en blijven volgens de prognoses zowel de inkomsten als de uitgaven als percentage van het BBP stabiel. Als deze cijfers worden gecorrigeerd voor conjunctuurinvloeden, zal volgens de berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de algemeen aanvaarde methode in 2005 een overschot van 0,3% van het BBP ontstaan, dat geleidelijk oploopt tot 2,0% van het BBP in 2007. Dit hangt samen met de verwachting dat de negatieve output gap groter wordt. Wel zijn in het geval van Luxemburg de ramingen van de output gap en daarmee van het conjunctuurgezuiverde saldo vanwege de zeer bijzondere kenmerken van de Luxemburgse economie met een ongewoon grote onzekerheid omgeven. Daarom is grote voorzichtigheid geboden bij het gebruik van dergelijke indicatoren. De overheidsinvesteringen blijven, uitgedrukt in een percentage van het BBP, in de programmaperiode op een min of meer stabiel niveau en liggen met 5% ruim boven het EU-gemiddelde.

De risico´s voor de budgettaire prognoses in het programma lijken elkaar min of meer in evenwicht te houden. Enerzijds zijn de prognoses van de inkomsten in Luxemburg van oudsher aan de voorzichtige kant en kunnen de budgettaire resultaten van 2004 veel gunstiger uitvallen dan de huidige ramingen, hetgeen voor de resterende jaren van het programma eventueel een positief basiseffect kan sorteren. Anderzijds wordt in het programma gerekend op een vermindering van de groei van de overheidsuitgaven, die in afgelopen jaren zeer snel zijn gestegen, zonder dat vermeld wordt welke maatregelen daartoe zullen worden getroffen. Afgaande op de in het programma uitgestippelde begrotingskoers lijkt de veiligheidsmarge bij de gebruikelijke conjunctuurschommelingen groot genoeg om te voorkomen dat de tekortdrempel van 3% van het BBP wordt overschreden. Ook lijkt met deze koers, als de cijfers voor conjunctuurinvloeden worden gecorrigeerd, voldoende gewaarborgd dat de in het stabiliteits- en groeipact vastgelegde middellangetermijndoelstelling van een begroting die vrijwel in evenwicht is, binnen de programmaperiode (vanaf 2005) wordt verwezenlijkt.

De schuldquote is extreem laag en zal volgens de prognoses in de programmaperiode zelfs nog iets teruglopen, en wel van 5,0% van het BBP in 2004 tot 4,5% van het BBP in 2007. Dankzij de omvangrijke financiële buffer van naar schatting 50% van het BBP die in de afgelopen jaren met begrotingsoverschotten is opgebouwd, is er zelfs sprake van een gunstiger nettovermogenspositie.

Luxemburg lijkt wat de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn betreft, in een gunstige uitgangspositie te verkeren. Naar verwachting kunnen de kosten van de vergrijzing in de toekomst in ieder geval deels worden opgevangen met de omvangrijke positieve nettovermogenspositie. Wel zal zelfs in een gunstig scenario waarin de werkgelegenheid een even uitzonderlijk hoge groei blijft vertonen als in de afgelopen twee decennia, de verhouding tussen het aantal premiebetalers en het aantal pensioengerechtigden binnen het pensioenstelsel verslechteren. Daarom is enige voorzichtigheid geboden en moet ervoor gezorgd worden dat de overheidsuitgaven in de pas blijven lopen met de inkomsten en het beleid om reserves op te bouwen kan worden voortgezet. Daarnaast moeten maatregelen worden getroffen om de momenteel lage arbeidsparticipatie van ingezetenen, vooral ouderen, te vergroten.

Voornaamste prognoses in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Luxemburg

2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Reële BBP-groei (%) HICP-inflatie (%) Overheidssaldo (% van het BBP) Primair saldo (% van het BBP) Conjunctuurgezuiverd saldo (% van het BBP)1 Bruto overheidsschuld (% van het BBP) | 2,9 2,5 +0,8 +1,0 +1,4 5,3 | 4,4 2,6 -1,4 -1,2 -0,7 5,0 | 3,8 3,2 -1,0 -0,9 +0,3 5,0 | 3,3 1,5 -0,9 -0,8 +1,4 4,6 | 4,3 1,7 -1,0 -0,9 +2,0 4,5 |

1 Berekeningen van de diensten van de Commissie waarbij de algemeen aanvaarde methode is toegepast op de in het programma voorkomende informatie.

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] PB C 124 van 5.5.1999.

[3] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 10.7.2001 bekrachtigd.

[4] COM(2002) 668 definitief van 27.11.2002.