TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

De spoorwegsector is van strategisch belang voor de Europese Unie. Het spoor levert een essentiële bijdrage aan de algemene economie en werkgelegenheid van de EU. De sector telt zelf meer dan 900 000 werknemers: ongeveer 500 000 bij spoorwegondernemingen en grofweg 400 000 bij de infrastructuurbeheerders (cijfers voor eind 2018).

Spoorvervoer is van cruciaal belang voor de EU-strategie voor een duurzamere vervoerssector, voor economische en sociale cohesie en voor de contacten tussen Europese burgers binnen en tussen de lidstaten. Het spoor levert met schone mobiliteit en een grote efficiëntie een belangrijke bijdrage aan de Europese vervoersmix. Daarom is het spoorvervoer, als meest duurzame en milieuvriendelijke vervoerswijze, van cruciaal belang voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de Green Deal.

In 2018 vervoerden de Europese spoorwegen ongeveer 1,6 miljard ton goederen en 7,1 miljard passagiers. In datzelfde jaar werden in de Unie in totaal 400 miljard passagierskilometers met de trein afgelegd, ten opzichte van in totaal ongeveer 5 biljoen passagierskilometers voor alle vervoer over land. Het merendeel van het passagiersvervoer per spoor is binnenlands verkeer; in 2018 was slechts 7 % internationaal verkeer.

In 2018 vertegenwoordigde het goederenvervoer per spoor een volume van 435 miljard tonkilometers op een totaal van ongeveer 2,3 biljoen voor alle vervoer over land. Ongeveer de helft van alle goederenvervoer per spoor is internationaal vervoer. Hierdoor heeft het goederenvervoer per spoor een sterke Europese dimensie.

Sinds begin 2020 heeft de uitbraak van COVID-19 grote gevolgen voor het spoorvervoer in de Unie. Het passagiers- en goederenvervoer per spoor is gedaald door de mobiliteitsbeperkingen en de lagere vervoersvraag die daaruit voortvloeit. Tijdens de eerste golf van de pandemie in het voorjaar van 2020 werden de meeste internationale passagierstreinen opgeheven. De passagiersaantallen in het binnenlands spoorvervoer daalden tijdens de eerste golf van de pandemie met 90 % ten opzichte van het vorige jaar. Enkele exploitanten, met name nieuwe spelers, moesten hun activiteiten stopzetten. Exploitanten van goederenvervoer per spoor zagen hun vervoersvolumes sterk dalen doordat veel bedrijven hun productie vanwege de pandemie beperkten of zelfs stopzetten. Ook in de zomer van 2020 bleven de vraag en de vervoersvolumes laag, in zowel het passagiers- als goederenvervoer.

In het najaar van 2020 zagen veel landen zich door een tweede golf van de pandemie genoodzaakt om de mobiliteit van burgers opnieuw te beperken. De derde golf van de pandemie dwarsboomde het snelle herstel van het spoorverkeer, met name van het passagiersvervoer per spoor. In oktober en november 2020 hebben de lidstaten nieuwe mobiliteitsbeperkingen opgelegd. Die werden in de loop van 2021 slechts gedeeltelijk en stapsgewijs opgeheven. De passagiersaantallen liggen nog steeds lager dan vóór de pandemie. Met name in het commercieel passagiersvervoer zal het herstel tot het niveau van vóór de pandemie wellicht langer duren dan verwacht. Daarom heeft de pandemie nog steeds een aanzienlijke impact op de vervoerssector. De opkomst van de nieuwe uiterst besmettelijke omikronvariant in het najaar van 2021, waarvan nog onduidelijk is in hoeverre die verschilt van eerdere varianten, geeft aanleiding tot bezorgdheid over een vierde golf van de pandemie en strengere beperkingen.

Op 7 oktober 2020 hebben het Europees Parlement en de Raad hun goedkeuring gehecht aan Verordening (EU) 2020/1429 tot vaststelling van maatregelen voor een duurzame spoorwegmarkt naar aanleiding van de COVID-19-uitbraak. De verordening moest de verschillende actoren in de spoorwegsector in staat stellen beter het hoofd te bieden aan de financiële gevolgen van de COVID-19-pandemie en tegemoetkomen aan hun dringende liquiditeitsbehoefte door de verlaging, de kwijtschelding of het uitstel van de heffingen voor het minimumtoegangspakket en voor de toegang tot infrastructuur die dienstvoorzieningen verbindt.

Deze versoepelingen golden voor de heffingen die gedurende de hele in artikel 1 van de verordening genoemde referentieperiode verschuldigd waren, namelijk van 1 maart 2020 tot en met 31 december 2020 (“de referentieperiode”). Het toepassingsgebied was tot die periode beperkt om ervoor te zorgen dat de maatregelen niet langer dan nodig van toepassing zouden blijven.

Bij artikel 5 van Verordening (EU) 2020/1429 heeft de Commissie de bevoegdheid gekregen om de referentieperiode door middel van gedelegeerde handelingen met maximaal zes maanden te verlengen als uit gegevens van de infrastructuurbeheerders blijkt dat de door de uitbraak van COVID-19 veroorzaakte daling van het spoorverkeer aanhoudt. Die referentieperiode kon worden verlengd tot uiterlijk 14 april 2022.

De Commissie heeft deze bevoegdheidsdelegatie tweemaal uitgeoefend en de referentieperiode verlengd tot 31 december 2021. De bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen om de referentieperiode te verlengen, is aan de Commissie toegekend gedurende een periode van één jaar, met ingang van 13 oktober 2020, en is inmiddels verstreken.

Uit de door de Europese infrastructuurbeheerders aan de Commissie verstrekte gegevens voor de periode tot september 2021 blijkt dat de pandemie de zwaarste impact had op het passagiersvervoer, met name op de commerciële passagierstreinen. In alle lidstaten werd het aanbod sterk teruggeschroefd en ligt het nog steeds beneden het niveau van 2019. Het aantal passagierstreinen die tussen januari en september 2021 op grond van openbaredienstverplichtingen op het netwerk reden, is vergelijkbaar met dat in dezelfde periode in 2019, terwijl dat aantal in 2020 7,8 % lager lag dan in 2019. Tussen januari en september 2021 lag het aantal commerciële passagierstreinen echter nog steeds 21,5 % lager dan in dezelfde periode in 2019. Daaruit blijkt dat er geen sprake is van een herstel ten opzichte van dezelfde periode in 2020, toen het 23,3 % lager lag dan in 2019. Het aantal goederentreinen op het net lag nog steeds 2,5 % lager dan in de overeenkomstige periode in 2019. Dezelfde tendensen zijn zichtbaar als men het verkeer in aantal trein-km bekijkt. Tussen januari en september 2021 lag het aantal trein-km op grond van openbaredienstverplichtingen 5,2 % lager dan in dezelfde periode in 2019. De commerciële passagierstreinen, uitgedrukt in treinkilometers, bleven in 2021 25,6 % beneden het niveau in dezelfde periode in 2019, conform het (lage) niveau dat reeds in 2020 werd bereikt. Het aantal goederen-km op het spoorwegnet vertoonde tekenen van herstel, maar bleef tussen januari en september 2021 2,6 % beneden het niveau in dezelfde periode in 2019. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de daling van het spoorverkeer als gevolg van de COVID-19-pandemie nog niet voorbij is.

Daarom moet Verordening (EU) 2020/1429 worden gewijzigd om de referentieperiode andermaal te verlengen.

Aangezien de pandemie nog niet voorbij is en de toekomstige ontwikkelingen nog steeds tot op zekere hoogte onvoorspelbaar blijven, moet aan de Commissie ook de bevoegdheid worden verleend om de voornoemde periode, in overeenstemming met het bestaande rechtskader, telkens met zes maanden te verlengen.

Daarom wordt voorgesteld de referentieperiode te verlengen tot en met 30 juni 2022 en de Commissie te machtigen gedelegeerde handelingen vast te stellen om die periode verder te verlengen tot en met 31 december 2023. Tevens wordt voorgesteld de bevoegdheidsdelegatie te beëindigen op dezelfde datum, namelijk op 31 december 2023. Alle andere bepalingen van de huidige verordening moeten ongewijzigd blijven.

Door de onvoorziene ontwikkeling van de COVID-19-uitbraak en met name de plotse opkomst van nieuwe zorgwekkende varianten was het onmogelijk om tijdig passende maatregelen vast te stellen. Op grond van Verordening (EU) 2020/1429 moet de Commissie haar besluit over een mogelijke verlenging van de referentieperiode baseren op gegevens die infrastructuurbeheerders moesten verstrekken nadat de helft van de verlenging van de referentieperiode was verstreken. De Commissie was niet in staat om vóór het verstrijken van de gedelegeerde bevoegdheden een verdere verlenging van de referentieperiode vast te stellen, aangezien zij op dat moment nog niet over de vereiste gegevens beschikte.

Om lacunes in de toepassing van de maatregelen na 31 december 2021 (het einde van de huidige referentieperiode) te voorkomen, moet deze verordening ook betrekking hebben op de periode vóór de inwerkingtreding ervan. Gelet op de aard van de bij deze verordening vastgestelde maatregelen, wordt het gewettigd vertrouwen van de betrokkenen niet geschonden door een toepassing met terugwerkende klacht.