Speciaal verslag Pretoetredingssteun van 
de EU aan ServiëNL 2014  nr. 19
EUROPESE
REKENKAME R
EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352  4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u  op internet via de Europaserver ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2014
ISBN 978-92-872-1839-1
doi: 10.2865/62667
© Europese Unie, 2014
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Printed in Luxembourg
Pretoetredingssteun  
van de EU aan Servië
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2014  nr. 19
02
 Inhoud
Paragraaf
 Acroniemen
I–VII  Samenvatting
1–6 Inleiding
1–4 Achtergrond
5–6 Pretoetredingssteun van de EU aan Servië
7–8 Reikwijdte en aanpak van de controle
9–71  Opmerkingen
9–48 Deel één  — beheer door de Commissie van IPA‑projecten
9–22  Financieringsbesluiten werden afgeleid van relevante strategieën
23–38  De Commissie is begonnen met het aanpakken van gebreken in het projectontwerp die hebben 
bijgedragen aan vertragingen bij de uitvoering
39–48  IPA‑projecten genereren doorgaans de geplande outputs, maar de resultaten die verder gaan dan de 
output zijn mogelijk niet duurzaam
49–71  Deel twee  — beheer door de Commissie van niet‑financiële bijstand ter ondersteuning van het 
bestuur
49–63  De Commissie heeft bestuurskwesties uitgebreid aangekaart in haar dialoog met Servië, die een steeds 
positievere impact heeft
64–71  Bij de goedkeuring van het Servisch systeem voor beheer van EU‑middelen heeft de Commissie het beheer 
van de overheidsfinanciën door Servië niet volledig in aanmerking genomen
03 Inhoud
72–81  Conclusies en aanbevelingen
72–79  Conclusies
80–81  Aanbevelingen
 Bijlage I — Lijst van gecontroleerde IPA‑projecten
 Bijlage II —  Lijst van IPA‑projecten die zijn onderzocht wat betreft het bestuur en 
corruptiebestrijding als horizontale kwesties
 Antwoorden van de Commissie
04
 Acroniemen
CSO : Maatschappelijke organisatie (Civil Society Organisation)
DIS: Gedecentraliseerd uitvoeringssysteem (Decentralised Implementation System)
EP: Europees Parlement
EPD : Versterkte permanente dialoog (Enhanced Permanent Dialogue)
IA: Interimovereenkomst betreffende de handel en aanverwante zaken (Interim Agreement on trade and trade 
related matters)
IPA: Instrument voor pretoetredingssteun (Instrument for Pre‑Accession)
MIFF : Indicatief financieel meerjarenkader (Multi‑Annual Indicative Financial Framework)
mkb : Midden ‑ en kleinbedrijf
NAD : Behoefteramingsdocument (Needs Assessment Document)
NIPAC : Nationale IPA‑coördinator (National IPA Coordinator)
PAR : Hervorming van het openbaar bestuur (Public Administration Reform)
PEFA : Overheidsuitgaven en financiële verantwoordingsplicht (Public Expenditure and Financial Accountability)
PFM : Beheer van de overheidsfinanciën (Public Finance Management)
ROM : Resultaatgericht toezicht (Results‑oriented Monitoring)
SAO : Stabilisatie ‑ en associatieovereenkomst (Stabilisation and Association Agreement)
SAP : Stabilisatie ‑ en associatieproces (Stabilisation and Association Process)
SEIO : Europese Integratiedienst van de Republiek Servië (Republic of Serbia European Integration Service)
SIGMA : Steun voor de verbetering van bestuur en beheer (Support for Improvement in Governance and 
Management)
05
 Samenvatting
I
Sinds 2007 bedraagt de financiële bijstand van de 
EU aan Servië door middel van het instrument voor 
pretoetredingssteun (IPA) ongeveer 170  miljoen  euro 
per jaar. Voor bestuur, dat door de Commissie als het 
meest uitdagende gebied voor Servië wordt gezien, 
werd een kwart van de IPA‑fondsen ontvangen. De 
EU vult de IPA‑fondsen aan met enkele niet‑finan ‑
ciële middelen om Servië voor te bereiden op het 
EU‑lidmaatschap.
II
Het doel van de controle was om te beoordelen of de 
Commissie de pretoetredingssteun aan Servië en, wat 
dieper gaat, haar steun aan het belangrijke gebied van 
bestuur, doeltreffend aan het beheren is. De controle 
bestreek de periode 2007‑2013 en behandelde de 
volgende twee vragen:
a) Heeft de Commissie de IPA‑projecten doeltreffend 
beheerd?
b) Heeft de Commissie bij haar steun voor bestuur de 
niet‑financiële bijstand doeltreffend beheerd?
III
In het kader van de controle werden het IPA‑pro ‑
grammeringsproces en 15 door IPA gefinancierde 
projecten van de IPA‑jaarprogramma’s voor Servië uit 
2007, 2008  en 2009 onderzocht, met bijzondere aan ‑
dacht voor de projectresultaten. De gecontroleerde 
niet‑financiële bijstand omvatte de dialoog EU‑Servië 
inzake bestuurskwesties en samenwerking om Servië 
voor te bereiden op het gedecentraliseerde beheer 
van EU‑fondsen. De Rekenkamer onderzocht tevens 
een andere steekproef van 10 IPA‑projecten van de 
jaarprogramma’s 2010, 2011  en 2012 om na te gaan of 
bestuur en corruptiebestrijding horizontale kwesties 
waren in projecten waar goed bestuur geen primaire 
doelstelling was.IV
Uit de controle bleek dat de Commissie de pretoetre ‑
dingssteun aan Servië over het algemeen doeltref ‑
fend beheert. De financiële pretoetredingssteun aan 
Servië, samen met andere steunvormen, leveren een 
doeltreffende bijdrage aan de doorvoering van sociale 
en economische hervormingen in Servië en aan de 
verbetering van goed bestuur in het land. Op basis 
van de ervaring die in andere IPA‑begunstigde landen 
is opgedaan, legt de Commissie meer nadruk op 
bestuurskwesties bij het plannen van haar financiële 
en niet‑financiële steun aan Servië.
V
De Commissie heeft de IPA‑projecten doeltreffend 
beheerd. Het programmeren van de financiële steun 
uit het IPA is gebaseerd op een coherent strategisch 
kader en de aanpak voor het selecteren van projecten 
die relevant zijn voor de voorbereiding van Servië op 
de toetreding is geleidelijk aan het verbeteren. Over 
het algemeen genereren de gecontroleerde projecten 
hun geplande outputs, maar ze vertoonden gebre ‑
ken wat betreft hun ontwerp, uitvoering en instand ‑
houding. Bij het opstellen van de nieuwste IPA‑jaar ‑
programma’s ondernam de Commissie stappen om 
de tekortkomingen aan te pakken die door de Reken ‑
kamer bij eerdere IPA‑projecten waren aangetroffen.
Samenvatting 06
VI
De Commissie slaagde erin de niet‑financiële steun 
aan Servië op het gebied van bestuur doeltreffend te 
beheren. Uit de controle bleek dat de gestructureerde 
dialoog EU‑Servië de belangrijkste bestuursgebieden 
adequaat dekte en het verband tussen politieke priori ‑
teiten en beleidsformulering wist te leggen. De nadruk 
die in de dialoog op bestuur werd gelegd, stond over 
het algemeen niet expliciet in het projectontwerp, 
maar de meeste projecten die door de Rekenkamer 
werden onderzocht, hadden indirect bijgedragen aan 
een beter bestuur en/of corruptiebestrijding door hun 
activiteiten in verband met de opbouw van bestuurs ‑
capaciteit. Wat betreft de voorbereiding van Servië op 
het gedecentraliseerde beheer van EU‑fondsen bleek 
uit de controle dat de aanpak van de Commissie doel ‑
treffend was bij het steunen van bestuur, maar alleen 
op het beperkte gebied van de IPA‑beheersstructuren. 
De controlewerkzaamheden van de Commissie met 
betrekking tot de nationale IPA‑structuren, in overeen ‑
stemming met de IPA‑regelgeving, maakten geen deel 
uit van het beheer van overheidsfinanciën op landelijk 
niveau.VII
In het verslag staan concrete aanbevelingen ter ver ‑
betering van de programmering, het ontwerp en de 
uitvoering van IPA‑projecten in Servië. Met betrekking 
tot de niet‑financiële ondersteuning beveelt de Reken ‑
kamer de Commissie aan de Servische autoriteiten te 
steunen bij het verder rationaliseren van hun natio ‑
nale strategieën en het afronden van een volledige 
routekaart voor het beheer van de overheidsfinanciën, 
het raadplegingsmechanisme van de CSO’s te verbete ‑
ren, tijdens het projectontwerp stelselmatig de nood ‑
zaak tot specifieke corruptiebestrijdingsmaatregelen 
of andere maatregelen voor goed bestuur te controle ‑
ren, en stappen te ondernemen om het controlewerk 
van de Commissie inzake de nationale IPA‑structuren 
te integreren in de landelijke beoordeling van het 
beheer van overheidsfinanciën.
07
 Inleiding
Achtergrond
01 
Na de val van het regime van Slobo ‑
dan Milošević in oktober 2000 begon 
Servië, het qua inwonertal en grond ‑
gebied grootste land van de Westelijke 
Balkan1, aan zijn route van pretoe ‑
treding tot de EU in het kader van 
het stabilisatie ‑ en associatie  proces. 
Figuur 1  geeft een overzicht van de 
belangrijkste gebeurtenissen die de 
betrekkingen tussen de EU en Servië 
van 1999 tot 2014 markeerden.1 Het Servische gebied beslaat 
77 474 km2 en telt 7,2 miljoen 
inwoners (gegevens 2014, CIA 
World Factbook).Figuur  1Belangrijke data voor de betrekkingen tussen de EU en Servië
2014•  21 januari — De eerste intergouvernementele conferentie (Raad van de Europese Unie, Europese Commissie en Servië) vindt plaats en 
luidt de formele start van de toetredingsonderhandelingen met Servië in.
2013•  1 september —  De stabilisatie- en associatieovereenkomst EU -Servië wordt van kracht. Het analytisch onderzoek naar het acquis  (de zgn. 
screening) gaat van start.
• 28 juni — De Europese Raad besluit de toetredingsonderhandelingen met Servië te openen.
2012 • 1 maart — De Europese Raad bevestigt dat Servië een EU -kandidaat -lidstaat is.
2011• 14 oktober — De Commissie brengt haar advies uit aangaande de aanvraag van Servië voor EU -lidmaatschap.
•  20 juli — Arrestatie van Goran Hadžić, de laatste voortvluchtige die werd gezocht door het Internationaal Straftribunaal voor het voor -
malige Joegoslavië (ICTY).
• 26 mei — Arrestatie van Ratko Mladić.
2010•  1 februari — Interimovereenkomst betreffende de handel en aanverwante zaken (deel van de stabilisatie- en associatieovereenkomst 
EU-Servië) wordt van kracht.
2009• 22 december — Servië doet een aanvraag voor EU -lidmaatschap.
• 19 december — Visumvrij reizen naar het Schengengebied voor Servische burgers.
2008• 21 juli — Arrestatie van Radovan Karadžić.
•  29 april — De stabilisatie- en associatieovereenkomst EU -Servië wordt samen met de interim -overeenkomst betreffende de handel en 
aanverwante zaken ondertekend.
2006•  3 mei — De EU staakt de onderhandelingen betreffende de stabilisatie- en associatieovereenkomst EU -Servië, omdat zij meent dat Servië 
niet zijn volledige medewerking verleent aan het Internationaal Straftribunaal voor het voormalige Joegoslavië (ICTY).
2005•  1 oktober — Servië start onderhandelingen met de EU over het ondertekenen van het internationaal verdrag genaamd de stabilisatie- en 
associatieovereenkomst.
2003 • 1 juni — De Europese Raad van Thessaloniki bevestigt het EU -perspectief voor de landen van de Westelijke Balkan.
2001 • 1 april — Arrestatie van Slobodan Milošević.
2000•  1 juni — De Europese Raad van Santa Maria da Feira verklaart dat alle landen van het stabilisatie- en associatieproces potentiële kandida -
ten voor het EU -lidmaatschap zijn.
1999•  26 mei — Er wordt een voorstel van de Commissie aangaande het stabilisatie- en associatieproces, het EU -beleid inzake de landen van de 
Westelijke Balkan, vastgesteld met als doel een eventueel EU -lidmaatschap.
08 Inleiding
02 
Het stabilisatie ‑ en associatieproces 
dat in 1999 na een decennium van 
onrust en gewapende conflicten in de 
voormalige Socialistische Federatie ‑
ve Republiek Joegoslavië door de EU 
werd gestart, werd ingegeven door de 
gedachte dat alleen het echte voor ‑
uitzicht op EU‑integratie de Balkan ‑
landen duurzame vrede, stabiliteit 
en democratie zou kunnen brengen. 
Het stabilisatie ‑ en associatieproces 
combineert contractuele banden in 
de vorm van stabilisatie ‑ en associatie ‑
overeenkomsten (SAO’s), handelsmaat ‑
regelen die de regio vrije toegang tot 
praktisch alle goederen verschaffen, 
en duurzame financiële steun uit de 
EU‑begroting.
03 
De EU drong erop aan dat Servië ver ‑
moedelijke oorlogscriminelen aan het 
Internationaal Strafhof in Den Haag 
zou uitleveren en tevens een blijven ‑
de oplossing voor zijn betrekkingen 
met Kosovo zou vinden, alvorens het 
significante vooruitgang zou kunnen 
boeken op weg naar EU‑lidmaatschap. 
Servië diende zijn aanvraag voor 
EU‑lidmaatschap in op 22  decem ‑
ber 2009 en verkreeg hiermee, op 
basis van de conclusies van de Raad 
Algemene Zaken van 28 februari, op 
1 maart 2012 van de Europese Raad 
de status van kandidaat‑lidstaat. In de 
conclusies werd met name de door 
Servië geboekte vooruitgang in zijn 
dialoog met Kosovo genoemd2. Verder 
waren de voortgang van Servië bij het 
voldoen aan de politieke elementen 
van de criteria van Kopenhagen3 en 
de overlevering van enkele oorlogs ‑
criminelen aan de rechterlijke instan ‑
ties bepalende factoren bij het besluit 
van de Raad.04 
De toetredingsonderhandelingen 
met Servië werden formeel geopend 
op 1 januari 2014. De Europese Com ‑
missie had vooraf aangegeven dat zij 
de bestuurskwesties als de grootste 
uitdaging voor Servië zag en had 
besloten dat dit uitermate moeilijke 
gebied vroeg in de onderhandelingen 
per hoofdstuk behandeld diende te 
worden4.2 In de dialoog tussen Belgrado 
en Pristina werd bemiddeld 
door de vicevoorzitter van de 
Commissie/hoge vertegen ‑
woordiger van de Unie voor 
buitenlandse zaken en 
veiligheidsbeleid Catherine 
Ashton, gesteund door de 
Europese Dienst voor extern 
optreden.
3 De criteria van Kopenhagen 
die door de Europese Raad in 
juni 1993 zijn opgesteld, 
omvatten: 
a) politieke criteria: stabiliteit 
van instellingen ter 
garantie van democratie, 
de rechtsstaat, mensen ‑
rechten en respect voor 
en bescherming van 
minderheden;
b) economische criteria:  
het bestaan van een 
fun ctio  nerende 
markteconomie evenals 
de capaciteit om met 
concurrentie  druk en 
marktkrachten in de EU 
om te gaan;
c) het vermogen om de 
verplichtingen van het 
lidmaatschap na te leven, 
waaronder het voldoen 
aan de doelstellingen van 
politieke, economische en 
monetaire unie.
4 Om toetredings onder  hande ‑
lingen te ver  gemakkelijken, is 
het proces opgedeeld in 35 
EU‑beleids  hoofdstukken. 
Onder  handelingen over de 
verschillende hoofdstukken 
zijn niet beperkt tot aspecten 
van wet ‑ en regelgeving, maar 
bestrijken tevens de vorming 
van de benodigde beheers ‑
structuren en de geboekte 
vooruitgang bij het op ‑
bouwen van hun be  heers ‑
capaciteit. De bestuurs ‑
gerelateerde hoofdstukken 
zijn in feite de hoofd  stukken 
23 (justitie en grondrechten) 
en 24 (rechtvaardigheid, 
vrijheid en veiligheid).
09 Inleiding
Pretoetredingssteun van 
de EU aan Servië
05 
De prioriteiten van de EU‑pretoe ‑
tredingssteun omvatten het helpen 
van de begunstigde landen bij de 
versterking van hun administratieve 
capaciteit en het ondersteunen van de 
overname en uitvoering van het acquis 
communautaire5. Ter versterking van 
de administratieve capaciteit finan ‑
ciert de Commissie activiteiten zoals 
het opbouwen van instellingen en het 
opzetten van beheerssystemen en 
opleidingen.06 
In de periode 2007‑2013 heeft de EU 
op het gebied van bestuurlijke capa ‑
citeit steun verleend aan Servië in de 
vorm van Component I (steun voor 
overgang en institutionele opbouw) 
van het instrument voor pretoetre ‑
dingssteun (IPA)6. De IPA‑fondsen — 
gemiddeld ongeveer 170  miljoen  euro 
per jaar — zijn vrij gelijkmatig over een 
brede reeks aan sectoren verdeeld, 
zoals te zien is in tabel 1 . Het gebied 
bestuur — “justitie en binnenlandse 
zaken”, waaronder corruptiebestrij ‑
ding, en ”hervorming van het open ‑
baar bestuur”, waaronder hervorming 
van het beheer van de overheids ‑
financiën (PFM) — ontving een kwart 
van de fondsen, wat aangeeft dat de 
Commissie het belang inziet van het 
aanpakken van tekortkomingen op dit 
gebied.5 Het acquis  verwijst naar een 
geheel van principes, beleid, 
wetten, praktijken, verplich ‑
tingen en doelstellingen die 
zijn overeengekomen of 
ontwikkeld binnen de 
Europese Unie.
6 IPA werd vastgesteld bij 
Verordening (EG) nr. 
1085/2006 van de Raad  
van 17 juli 2006 tot invoering 
van een instrument voor 
pretoetredingssteun (IPA)  
(PB L 210 van 31.7.2006, blz. 82) 
en Verordening (EG) nr. 
718/2007 van de Commissie 
van 12  juni  2007 houdende 
uitvoeringsbepalingen van 
Verordening (EG) nr. 
1085/2006 van de Raad tot 
invoering van een instrument 
voor pretoetredingssteun (IPA) 
(PB L 170 van 29.6.2007, blz. 1).Tabel 1IPA‑steun aan Servië (2007‑2013)
SectorToewijzing  
(miljoen euro)Percentage 
van totale 
toewijzingen
Justitie en binnenlandse zaken 117 9,7 %
Hervorming van het openbaar bestuur 164 13,6  %
Sociale ontwikkeling 171 14,2  %
Ontwikkeling van de particuliere sector 109 9,1 %
Vervoer 146 12,1  %
Milieu, klimaatverandering en energie 192 16,0  %
Landbouw en plattelandsontwikkeling 109 9,1 %
Overig EU -acquis  en horizontale activiteiten 195 16,2  %
Totaal 1 203
Bron:  Meerjarige indicatieve planningdocumenten voor Servië, 2011 ‑2013.
10
 Reikwijdte en aanpak  
van de controle
07 
Het doel van de controle was om 
te beoordelen of de Commissie de 
pretoetredingssteun aan Servië, en uit ‑
gebreider, haar steun aan het belang ‑
rijke gebied van bestuur, doeltreffend 
beheert. Bij de controle werd ingegaan 
op twee belangrijke vragen:
a) Heeft de Commissie de IPA‑projec ‑
ten doeltreffend beheerd?
b) Heeft de Commissie bij haar steun 
voor bestuur de niet‑financië ‑
le ondersteuning doeltreffend 
beheerd?
08 
De controle werd uitgevoerd tussen 
mei 2013 en januari 2014 en omvatte:
a) de beoordeling van door IPA 
gefinancierde projecten met 
speciale aandacht voor de pro ‑
jectresultaten (zie  bijlage I )7. De 
steekproef omvatte acht projecten 
op het gebied van bestuur, om 
aan te geven dat de nadruk van de 
controle op bestuur ligt, en zeven 
projecten op andere actieterreinen 
— sociale ontwikkeling, vervoer, 
energie, plattelandsontwikkeling 
en ontwikkeling van de particulie ‑
re sector;b) de administratieve controle van 
een andere steekproef van tien 
IPA‑projecten van de jaarpro ‑
gramma’s 2010, 2011 en 2012 (zie 
bijlage II ) om de integratie te be ‑
oordelen van bestuur en corruptie ‑
bestrijding als horizontale kwesties 
in projecten waar goed bestuur 
geen primaire doelstelling was;
c) de evaluatie van het IPA‑program ‑
meringsproces, de dialoogmecha ‑
nismen inzake bestuurskwesties en 
de bestaande procedures ter be ‑
oordeling van de gereedheid van 
Servië om een gedecentraliseerd 
uitvoeringssysteem (DIS) voor de 
IPA‑steun te beheren;
d) controlebezoeken van 17 tot 
28 juni 2013 aan de delegatie van 
de Europese Unie in Belgrado en 
de relevante Servische vakminis ‑
teries, agentschappen8, regionale 
of lokale autoriteiten alsmede 
overheidsbedrijven. Er werden 
projectlocaties bezocht in Belgra ‑
do, Horgos, Kragujevac, Kraljevo, 
Leskovac, Niš, Novi Sad, Obreno ‑
vac, Prokuplje, Subotica, en Ušće.7 De 15 gecontroleerde 
IPA‑projecten waren 
geselecteerd uit de IPA‑  
jaarprogramma’s voor Servië 
van 2007, 2008 en 2009, omdat 
deze projecten hun verwachte 
resultaten ten tijde van de 
controle (halverwege 2013) 
geboekt zouden moeten 
hebben. Het enige begro ‑
tings  steunprogramma voor 
Servië tot op heden, dat door 
middel van IPA 2009 met 
100 miljoen euro werd 
gefinancierd, viel ook onder 
de reikwijdte van de controle.
8 Met name de Europese 
Integratiedienst van de 
Republiek Servië, het 
agentschap voor corruptie ‑
bestrijding en het bureau voor 
overheidsopdrachten.
11
 Opmerkingen
Deel één  — beheer door 
de Commissie van IPA‑  
projecten
Financieringsbesluiten 
werden afgeleid van 
relevante strategieën
09 
De Rekenkamer onderzocht of de 
strategische documenten onderlinge 
samenhang vertoonden en duidelijke 
prioriteiten en prestatie‑indicatoren 
bevatten, en of de Commissie en de 
Servische autoriteiten een proces had ‑
den ontwikkeld om de meest relevante 
projecten voor IPA‑financiering te se ‑
lecteren. De Rekenkamer onderzocht 
tevens of maatschappelijke organisa ‑
ties op passende wijze werden betrok ‑
ken bij de IPA‑steun voor bestuur en of 
de donorcoördinatie functioneerde.
IPA‑steun is gebaseerd op een 
aantal coherente strategische 
documenten
10 
Het kader voor IPA‑programmering is 
complex en bestaat uit verschillende 
documenten waarin politieke doel ‑
stellingen en strategische prioriteiten 
worden uiteengezet (zie de paragrafen 
13, 14 en figuur 3 ). Desondanks ver ‑
tonen de documenten over het alge ‑
meen onderlinge samenhang bij de 
beoordeling van de behoeften en prio ‑
riteiten van een land. De IPA‑program ‑
meringsdocumenten voor Servië zijn 
eveneens in overeenstemming met de 
nationale strategie voor EU‑integratie 
en de nationale behoefteramingen.11 
De Servische autoriteiten hebben 
meer dan 70 nationale strategieën 
en actieplannen ontwikkeld om de 
verschillende politieke en sociaal ‑
economische vraagstukken aan te pak ‑
ken, maar de kwaliteit hiervan was niet 
altijd uniform. Bovendien bestreek een 
wijd scala aan nationale strategieën de 
volgende twee belangrijke bestuurs ‑
gerelateerde gebieden niet:
 — door het politiek gevoelige karak ‑
ter van territoriale decentralisatie 
in Servië is het decentralisatie ‑
proces uitgevoerd zonder een 
strategisch kader dat de nationale 
prioriteiten vaststelt en zonder 
een tijdschema voor de uitvoering 
ervan;
 — er bestond geen overkoepelende 
strategie ter coördinatie van de 
uitvoering van de hervorming van 
het beheer van de overheidsfinan ‑
ciën (PFM).
12 
De coalitieregering die tussen 
juli 2012 en het voorjaar van 2014 
aan de macht was, deed veel moeite 
om het Servische strategische kader 
voor de EU‑toetredingsvoorberei ‑
dingen te consolideren, d.w.z. door 
de aanneming in december 2012 van 
een actieplan met follow‑up van de 
bevindingen van de voortgangsversla ‑
gen van de Commissie, en in februa ‑
ri 2013 van het “national plan for the 
approximation with the acquis ”. In de 
tussentijd ondernamen de Commissie 
en de Europese Integratiedienst van 
de Republiek Servië (SEIO) ook maat ‑
regelen ter verbetering van de cohe ‑
rentie van het Servische strategische 
kader, bijvoorbeeld door te trachten 
de verschillende strategieën in het 
behoefteramingsdocument (NAD) 
2011‑2013 te consolideren. De afstem ‑
ming tussen de nationale strategieën 
en de IPA‑doelstellingen is dankzij de 
sectorale aanpak sinds 2012 consisten ‑
ter geworden.
12 Opmerkingen
Strategische documenten 
bevatten relevante prioriteiten 
en de definitie van de doel ‑
stellingen en prestaties was 
geleidelijk aan het verbeteren
13 
Het laatste Europese partnerschap 
met Servië, dat in 2007 was voorbe ‑
reid9, fungeerde als een beleidskader 
ter bevordering van hervormingen 
en, middels een voorwaardelijkheids ‑
clausule, als grondslag voor het moge ‑
lijke stopzetten van financiële steun10. 
Het bevatte een brede reeks aan 
prioriteiten op korte en middellange 
termijn die de toetredingscriteria en 
de versterking van EU‑normen omvat ‑
ten, maar geen rangschikking van deze 
prioriteiten volgens het belang ervan 
voor de toetreding van Servië tot de 
EU of de ontvangst van EU‑middelen.
14 
In de meerjarige indicatieve planning ‑
documenten (MIPD’s), het Servische 
behoefteramingsdocument en de 
daaropvolgende programmerings ‑
documenten werden een aantal 
doelstellingen en prestatie‑indicatoren 
gedefinieerd, maar deze waren vaak 
te breed. Hierdoor was het moeilijk de 
gemaakte vorderingen op de actie ‑
terreinen objectief te beoordelen11. 
Door de onlangs gecreëerde sectorale 
toezichthoudende subcomités (SMSC, 
zie paragraaf 58) werd de ernst van 
het probleem bevestigd. Zo gaven de 
sectorale toezichthoudende subcomi ‑
tés voor de rechtsstaat en openbare 
administratie beide in november 2012 aan dat het doorgaans niet mogelijk 
was de vorderingen bij te houden van ‑
wege slecht gedefinieerde indicatoren 
en raadden ze aan de definitie van 
indicatoren in toekomstige program ‑
meringscycli te verbeteren12.
15 
Met de geleidelijke overgang naar de 
sectorale aanpak werden echter gedu ‑
rende de IPA‑programmeringsproces ‑
sen van 2012  en 2013 veranderingen 
geïntroduceerd. RACER‑indicatoren13, 
referentiewaarden en doelstellingen 
voor de periode tot 2020, gekoppeld 
aan het laatste Servische behoefte ‑
ramingsdocument, werden vastgesteld 
op de sectorale werkgroepen voor in ‑
clusie in de project ‑ en sectorale fiches 
van 201314.
De Commissie heeft, samen met 
de Servische autoriteiten, haar 
methodologie ter selectie van 
relevante projecten geleidelijk 
verbeterd
16 
In het eerste gedeelte van de pro ‑
grammeringsperiode 2007‑2013 kon 
met projectprioritering door SEIO, 
de EU‑delegatie en het hoofdkan ‑
toor van de Commissie de selectie 
van onrijpe of problematische pro ‑
jecten niet worden voorkomen. Die 
projecten hadden niet geselecteerd 
moeten worden of hadden in reser ‑
ve moeten worden gehouden voor 
een volgend jaarprogramma15. Bij de 9 Besluit 2008/213/EG van de 
Raad van 18  februari  2008 
inzake de beginselen, 
prioriteiten en voorwaarden 
die zijn opgenomen in het 
Europees partnerschap met 
Servië, met inbegrip van 
Kosovo als gedefinieerd bij 
Resolutie 1244 van de 
Veiligheidsraad van de 
Verenigde Naties van 
10 juni 1999, en tot intrekking 
van Besluit 2006/56/EG  
(PB L 80 van 19.3.2008, blz. 46).
10 De steun wordt verleend op 
voorwaarde dat verdere 
vooruitgang wordt geboekt 
met betrekking tot de criteria 
van Kopenhagen en de 
specifieke prioriteiten van de 
Europese partnerschappen 
zelf (bijlage 1, punt 5, van 
Besluit 2008/213/EG van de 
Raad).
11 In de evaluatie van de IPA‑  
steun voor landbouw en 
plattelandsontwikkeling in  
de periode 2007‑2011 werd 
geconcludeerd dat de meting 
van de verwachte prestaties 
en impact een “gebied van 
voortdurende tekort ‑
komingen” was vanwege het 
gebrek aan passende en 
meetbare indicatoren in 
programmeringsdocumenten 
— evaluatieverslag van  
het AESA‑consortium, 
januari 2013.
12 Notulen van de SMSC‑  
vergadering inzake de 
rechtsstaat van 15.11.2012 en 
van de hervorming van het 
openbaar bestuur SMSC van 
16.11. 2012.
13 RACER staat in het Engels voor 
relevant, d.w.z. nauw verwant 
aan de doelstellingen van  
het optreden; aanvaard  
door alle belanghebbenden; 
geloof  waardig voor niet‑  
deskun  digen en eenvoudig  
te interpreteren; eenvoudig  
te controleren — bijv. 
gegevensverzameling 
mogelijk tegen lage kosten;  
en degelijk, d.w.z. moeilijk te 
manipuleren.
14 Project ‑ en sectorale fiches  
zijn gestandaardiseerde 
documenten die voor een 
bepaald jaar door het IPA‑  
begunstigde land bij de 
Commissie worden ingediend, 
na besprekingen tussen de 
Commissie en het 
begunstigde land. De fiches 
zullen op project ‑ of sectoraal 
niveau de prioritaire assen, de 
doelstellingen, de beoogde 
13 Opmerkingen
toezichtwerkzaamheden van de Com ‑
missie werden problemen in verband 
met de programmering geïdentifi ‑
ceerd zoals een gebrek aan nationa ‑
le overheidssteun; een gebrek aan 
interinstitutionele coördinatie; gebrek ‑
kig projectontwerp; een tekortschie ‑
tende definitie van bevoegdheden; 
niet‑duurzame financieringsoplossin ‑
gen en inadequaat gebruik van opge ‑
dane ervaring van vorige projecten.
17 
Het niveau van medefinanciering van 
de projecten en het van de IPA‑finan ‑
ciering verwachte hefboomeffect 
werden in het selectieproces niet als 
criteria gebruikt. Tot 2012 bestonden 
er geen door de Europese Commissie 
uitgevaardigde richtlijnen over paral ‑
lelle medefinanciering met betrekking 
tot het IPA. Servië zegde een bijdrage 
van 289  miljoen  euro aan medefinan ‑
ciering aan de IPA‑jaarprogramma’s 
van 2007‑2012 toe, d.w.z. 24 % van de 
totale nationale IPA‑financiering en de 
IPA‑financiering van de EU16. Het was 
echter moeilijk te beoordelen of de na ‑
tionale verbintenis tot medefinancie ‑
ring was nagekomen en er bestonden 
geen richtsnoeren inzake de actie die 
ondernomen diende te worden wan ‑
neer zulke verbintenissen niet werden 
nagekomen.
18 
Zowel de EU‑delegatie als de Servi ‑
sche autoriteiten hebben wezenlijke 
inspanningen verricht om de geïden ‑
tificeerde problemen op te lossen 
en er rekening mee te houden bij de 
volgende programmeringsrondes. 
Bovendien introduceerden de Com ‑
missie en de SEIO in het kader van de 
IPA‑programma’s 2012  en 2013 onder 
meer de volgende verbeteringen in 
het selectieproces:a) strengere voorschriften aangaande 
de gereedheid van projecten;
b) een overeenkomst tussen de Com ‑
missie en de Servische autoriteiten 
uit 2012 inzake richtsnoeren voor 
parallelle medefinanciering.
IPA‑financiering voor bestuur 
bestreek steeds vaker maat ‑
schappelijke organisaties
19 
De Europese uitbreidingsstrategie 
legt de nadruk op de versterking van 
maatschappelijke organisaties (CSO’s) 
en hun betrokkenheid bij beleids ‑
ontwikkeling. Vier maatschappelijke 
ondersteuningsprojecten werden in 
de IPA‑jaarprogramma’s 2007‑2010 
voor Servië voor een totaalbedrag van 
9 miljoen  euro goedgekeurd.
20 
Sinds 2007 zijn de status van de CSO’s 
en de overheidssamenwerking met 
hen aanzienlijk verbeterd. De CSO’s in 
Servië zijn nu zeer actief op het gebied 
van bestuur en corruptiebestrijding17. 
Meer in het algemeen is het sinds 2010 
mogelijk om de CSO’s inzake IPA‑pro ‑
grammering regelmatig te raadplegen, 
maar ten tijde van de controle was het 
gebruik van het raadplegingsmecha ‑
nisme nog niet wijdverbreid.acties, de verwachte 
resultaten en de gerelateerde 
objectief verifieerbare 
indicatoren aangeven, evenals 
de voorgenomen uitvoerings ‑
bepalingen waaronder 
mijl palen.
15 Gedurende de periode van 
mei 2009 tot mei 2013 werden 
maandelijks gemiddeld  
14 IPA‑projecten door  
de EU‑delegatie als 
problematisch aangemerkt.
16 Op basis van de gegevens in 
de IPA‑jaarprogramma’s voor 
Servië. Dit hoge cofinan ‑
cierings  percentage werd 
hoofdzakelijk bereikt doordat 
in 2011 de Servische 
autoriteiten hadden 
toegezegd 122 miljoen euro  
te zullen uittrekken voor het 
gemeentelijke programma 
subsidie/leningsinvesteringen 
(MEGLIP) ten behoeve van 
milieu, klimaatverandering en 
energiesector.
17 Zie bijvoorbeeld de resultaten 
van project 15 “Civil society 
dialogue” (dialoog met het 
maatschappelijk middenveld) 
in tekstvak 8 .
14 Opmerkingen
De coördinatie met andere 
donoren was slechts 
gedeeltelijk effectief, maar 
vertoont verbetering
21 
Ondanks enige inspanningen bestond 
er geen strikte discipline bij de coör ‑
dinatie van vroege IPA‑projecten met 
die van andere donoren met het oog 
op de garantie van complementariteit 
en de vermijding van overlappingen, 
met name in de sector rechtsstaat (zie 
tekstvak 1 ).
18 Het partnerschap van de 
Commissie met internationale 
organisaties is niet beperkt tot 
het genereren van voor de 
dialoog te gebruiken 
informatie. Een aantal IPA‑  
projecten wordt daadwerkelijk 
uitgevoerd met de betrokken ‑
heid van deze organisaties, 
zoals project “Corridor X” 
(2010) met de Wereldbank; het 
project “Good Local 
Governance” (goed lokaal 
bestuur) (2007) en het project 
tegen “Money Laundering ” 
(witwasserij) (2010) met de 
Raad van Europa; het project 
“Hospital Information System ” 
(ziekenhuisinformatiesysteem) 
(2008) met het VN‑bureau 
voor projectdiensten; het 
project “Support for Civil 
Society ” (steun voor het 
maatschappelijk middenveld) 
(2010) met de OVSE, en het 
project “Support for SME 
Development ” (steun voor de 
ontwikkeling van het mkb) 
(2012) met de EBWO.Voorbeelden van lacunes in de coördinatie in de sector rechtsstaat
Project 3 “Rechtssysteem” is een duidelijk voorbeeld van gebrekkige coördinatie, van het ontwerp tot de 
uitvoering. Het door de EU gefinancierde dossierbeheersysteem liep namelijk parallel met een ander, door 
USAID gefinancierd, systeem. Het gebrek aan coördinatie en lokale zeggenschap aangaande IT‑kwesties in de 
sector rechtsstaat komt tot uitdrukking in het feit dat grote IT‑investeringen van IPA werden gedaan zonder 
een werkelijke IT‑strategie.Tekstvak  1
22 
Sinds de toepassing van de sectorale 
aanpak geeft de IPA‑documentatie 
echter een verbeterde en systema ‑
tischer donorcoördinatie te zien. 
Donoren worden nu regelmatig 
geraadpleegd door de sectorale 
werkgroepen en de Commissie rekent, 
in haar dialoog met Servië, sterk op 
de betrokkenheid van internationa ‑
le organisaties op hun respectieve 
gebied van deskundigheid, met name 
de Wereldbank (PEFA‑verslagen), de 
Europese Bank voor Wederopbouw 
en Ontwikkeling, de Organisatie voor 
Economische Samenwerking en Ont ‑
wikkeling (SIGMA‑beoordelingen), de 
Organisatie voor Veiligheid en Samen ‑
werking in Europa, de Raad van Europa 
en de organisaties van de Verenigde 
Naties18.De Commissie is begonnen 
met het aanpakken 
van gebreken in het 
project  ontwerp die 
hebben bijgedragen 
aan vertragingen bij de 
uitvoering
23 
De Rekenkamer onderzocht of met 
de 15 gecontroleerde projecten (zie 
bijlage I ) precieze doelstellingen wer ‑
den nagestreefd en of deze gebaseerd 
waren op een specifieke behoefte ‑
raming, en of relevante conditionaliteit 
in het projectontwerp was ingebouwd. 
De Rekenkamer onderzocht tevens 
of de projecten volgens het geplan ‑
de tijdschema waren uitgevoerd en 
adequaat werden gemonitord, en of 
corrigerende maatregelen waar nodig 
werden genomen.
15 Opmerkingen
Bij het project ‑ en contract ‑
ontwerp heeft de Commissie 
onvoldoende aandacht besteed 
aan de precieze omschrijving 
van projectdoelstellingen, 
de exacte beoordeling van 
de behoeften en met vorige 
projecten opgedane ervaring
24 
Alle onderzochte projecten voldeden 
aan de prioriteiten in de IPA‑strategie ‑
documenten, maar met ongeveer de 
helft ervan werden doelen nagestreefd 
die te vaag of onrealistisch waren (zie 
tekstvak 2 ). Tegelijkertijd was de  
Commissie flexibel bij het aanpassen 
van de lijst van doelstellingen en  
verwachte resultaten waar de lange  
periode — tot vier of vijf jaar — tussen 
de projectomschrijving en de daad ‑
werkelijke levering van de resultaten 
dit vereiste19. Deze flexibiliteit com ‑
penseerde het nadelige effect van 
aanvankelijk vage of onrealistische doelstellingen aanzienlijk  — zij het 
niet geheel.
25 
Enkele gecontroleerde projecten wa ‑
ren ontworpen en uitgevoerd zonder 
verwijzing naar een specifieke behoef ‑
teraming, wat in sommige gevallen 
tot een inefficiënte toewijzing van 
IPA‑fondsen heeft geleid (zie tekst -
vak 3 ). In 2012 begon de Commissie 
maatregelen te introduceren waarbij 
de nadruk meer werd gelegd op be ‑
hoefteramingen in het ontwerp van de 
actie, zoals te zien is in de beoordeling 
door de Rekenkamer van de IPA‑pro ‑
ject ‑ en sectorfiches van 2012.19 De lange doorlooptijd wordt 
ook opgemerkt in het 
ontwerp  verslag van CONT 
inzake de EU‑pretoetredings ‑
fondsen, ref: 2011/2033(INI), 
20.06.2013, artikel 11, blz. 25.
Voorbeelden van gebrekkige behoefteraming
Bij project 14 “Rural Development” (plattelandsontwikkeling) werd 40 % van de geleverde IT‑apparatuur 
niet gebruikt en enkele apparaten bevonden zich ten tijde van de controle nog in het magazijn van het 
betaalorgaan.Voorbeelden van vage of onrealistische projectdoelstellingen
Aangezien er geen benchmarkgegevens voorhanden waren, was het moeilijk te beoordelen in welke mate 
projectdoelstellingen, zoals het versterken van de rol van het ministerie van Volksgezondheid in project 10 
“Emergency Medical Service” (medische spoedhulpdienst), of het versterken van het toetredingsproces door 
middel van bevordering en verbetering van wederzijdse kennis en het begrip van het EU‑integratieproces 
van Servië in project 15 “Serbia — EU Civil Society Dialogue” (Servië — Maatschappelijke dialoog van de EU) 
behaald waren.
Project 7 “Public Procurement Office” (bureau overheidsopdrachten) bevatte een elektronisch aanbestedings ‑
element dat vervolgens onrealistisch bleek te zijn.Tekstvak 3 Tekstvak  2
16 Opmerkingen
26 
Bij het ontwerp van de gecontroleerde 
projecten was weinig gebruikgemaakt 
van de met de uitvoering van eerde ‑
re projecten opgedane ervaring. De 
gedeelten over opgedane ervaring 
in de projectfiches waren eerder een 
formele exercitie. Bovendien werd in 
geen enkele gecontroleerde project ‑
fiche specifieke ervaring genoemd die 
was opgedaan bij soortgelijke pro ‑
jecten in andere begunstigde landen. 
Sterker nog, de mechanismen van 
opgedane ervaring binnen de Com ‑
missie werden hoofdzakelijk geba ‑
seerd op de bevindingen van evalua ‑
ties op macroniveau, soms jaren na de 
gebeurtenis, en daardoor waren deze 
mechanismen er niet op ingesteld om 
gehoor te geven aan tijdige reacties 
op projectontwerpniveau.
Zwakke punten in de 
conditionaliteit voor de 
lancering van projecten en 
de fasering van de operaties 
werden geleidelijk aan 
ondervangen
27 
Door onvoldoende aandacht voor de 
conditionaliteit en fasering bij het 
projectontwerp kwamen een vlotte en 
tijdige uitvoering van de IPA‑projecten 
vaak in het gedrang (zie tekstvak 4 ).28 
De Commissie controleerde meestal 
of er nationale wetgeving bestond 
om ervoor te zorgen dat het optre ‑
den doeltreffend was. Elementen van 
twee gecontroleerde projecten waren 
echter niet voldoende afgestemd op 
de huidige of toekomstige Servische 
wetgeving en waren daarom nutteloos 
(zie tekstvak 5 ).
29 
Bij projecten die bestonden uit aanvul ‑
lende contracten voor de ontwikkeling 
van aanbod en capaciteit omvatte 
de conditionaliteit geen diepgaande, 
voorbereidende marktanalyse, vooral 
in het geval van gespecialiseerd of ge ‑
voelig materiaal. Zo werd in project 1 
“Police reform” (politiehervorming) 
geen marktonderzoek aangevraagd. 
De mislukking van het contract voor 
leveringen had grote invloed op de 
relevantie en doeltreffendheid van  
het aanvullende twinningcontract.
Voorbeelden van tekortschietende conditionaliteit en fasering bij projecten
Er was sprake van een slechte fasering tussen de twee dienstencontracten die project 9 “Regional Develop ‑
ment” (regionale ontwikkeling) vormden. De regionale ontwikkelingsstrategieën waren opgesteld vóór het 
nationale plan voor regionale ontwikkeling en moesten dan ook herschreven worden om bij het nationale 
plan aan te sluiten.
In project 12 “Žeželj Bridge” (Žeželj‑brug) was het verkrijgen van de benodigde bouwvergunningen geen voor ‑
waarde, maar een activiteit binnen het project. Dit bleek een probleem te vormen, aangezien het verkrijgen 
van bouwvergunningen in Servië een langdurig proces is. Het project startte namelijk in maart 2011, maar de 
contractanten ontvingen de benodigde vergunningen pas in april 2012, waardoor het project vertraging opliep.Tekstvak  4
17 Opmerkingen
30 
Tegelijkertijd waren de voorwaarden 
degelijk en werden deze strikt uitge ‑
voerd in de oproepen tot het indienen 
van voorstellen, bijv. bij project 15 
“Serbia‑EU Civil Society Dialogue” 
(dialoog met het maatschappelijk mid ‑
denveld Servië‑EU) dat profiteerde van 
de sterke inzet van de CSO’s en hun 
projectpartners.
31 
Vergeleken met IPA 2007 en 2008 ligt 
in de programmeringsdocumenten 
na 2012 een grotere nadruk op de 
conditionaliteit. Projectvoorstellen 
werden uitgesteld wegens ontbreken ‑
de vergunningen20 of teruggeschroefd 
wegens het ontbreken van de vereiste 
haalbaarheidsstudie.Er traden vertragingen op 
bij de uitvoering van de 
gecontroleerde projecten, maar 
de algehele absorptiecapaciteit 
van IPA werd door de 
Commissie als goed beoordeeld
32 
De uitvoering van alle gecontroleerde 
projecten werd beïnvloed door soms 
significante vertragingen, wat erop 
kan duiden dat de capaciteit van de 
Servische projectpartners om de actie 
uit te voeren, was overschat. Er was 
geregeld sprake van knelpunten met 
betrekking tot de absorptiecapaciteit 
van grote infrastructuurprojecten, 
zoals project 12 “Žeželj‑brug” (zie 
paragraaf 43). Een betere absorptie van 
de IPA‑fondsen bleek uit het succes 
van de oproepen tot het indienen van 
voorstellen, met name in de subsi ‑
dieregeling in project 5 “Municipal 
Support Programme“ (programma ter 
ondersteuning van gemeenten) waar ‑
voor 200 projecten werden ingediend, 
waarvan er 67 werden gefinancierd en 
hun activiteiten grotendeels binnen 
het geplande tijdsbestek werden 
afgerond.20 Een voorbeeld is het 
inter  modale vervoerproject 
dat sinds IPA 2011 enkele 
programmeringsjaren is 
uitgesteld wegens ont ‑
brekende vergunningen.Voorbeelden van juridische inconsistenties
Een element van project 1 “Police Reform” (politiehervorming) kon niet worden uitgevoerd omdat de be ‑
gunstigde beweerde dat het testen van de integriteit van de politie volgens de Servische wetgeving niet was 
toegestaan.
De defibrillatoren uit project 10 “Emergency Medical Service” (medische spoedhulpdienst) die besteld waren 
voor publiek gebruik zijn praktisch niet gebruikt, aangezien de Servische wetgeving het gebruik van defibril ‑
latoren niet toestaat voor personen die niet tot het medisch personeel behoren.Tekstvak  5
18 Opmerkingen
33 
Tegelijkertijd wijzen de door de EU‑de ‑
legatie gerapporteerde hoge contract ‑ 
en betalingspercentages voor de ge ‑
hele programmeringscyclus 2007‑2013, 
ondanks vertragingen en kosteloze 
verlengingen van de contracten, op 
een relatief hoge absorptiecapaciteit 
op landelijk niveau voor de gehele 
IPA‑regeling.
IPA‑acties werden op contract ‑
niveau gemonitord, maar niet 
op projectniveau
34 
IPA‑acties werden niet systematisch 
op projectniveau gemonitord. Stuur ‑
comités, die misleidend ”project ‑
stuurcomités” werden genoemd, 
stuurden slechts bepaalde contracten, 
en niet het gehele project aan.
35 
De praktijk aangaande inspecties ter 
plaatse door de EU‑delegatie varieerde 
aanvankelijk, maar de EU‑delegatie 
verbeterde de algehele situatie in 
2011 door een formeel mechanisme 
voor intern toezicht in te stellen. Het 
resultaatgericht toezicht (ROM), dat 
in 2009 werd geïnitieerd, is nu een 
gangbaar toezichtmechanisme voor 
capaciteitsopbouwende projecten. 
De Rekenkamer stelde vast dat de 
ROM‑verslagen over de gecontroleer ‑
de projecten over het algemeen ade ‑
quate informatie over de voortgang 
van de projecten verschaften.36 
In projecten waarbij een nationaal ele ‑
ment en een IPA‑element naast elkaar 
bestonden, zoals project 6 “Support to 
Customs” (ondersteuning van de dou ‑
ane) werden beide elementen apart 
beheerd zonder enige formele infor ‑
matiestroom tussen de Servische  
autoriteiten en de EU‑delegatie. De 
aan de nationale elementen verbon ‑
den tijdsdruk vergde ook minder 
dan die van de IPA‑componenten. 
Vanaf 2012 heeft de met de Servische 
autoriteiten gesloten overeenkomst 
inzake parallelle medefinanciering de 
Commissie in staat gesteld sterkere 
inspanningen te doen om dit gebrek 
aan coördinatie aan te pakken (zie de 
paragrafen 17 en 18).
De aanpak van de Commissie 
in de vorm van corrigerende 
maatregelen was tamelijk 
beperkt
37 
Met de corrigerende maatregelen die, 
waar nodig, door de Commissie tijdens 
het uitvoeringsproces werden geno ‑
men, werden niet de moeilijkheden 
aangepakt die vertragingen veroor ‑
zaakten (zie paragraaf 16). Deze maat ‑
regelen bestonden voornamelijk in de 
flexibele verlenging van de contract ‑
duur zonder extra kosten te maken of 
de contractactiviteiten te veranderen. 
Wanneer een project bijvoorbeeld 
werd opgeschort wegens onvoldoen ‑
de inzet van de Servische autoriteiten, 
werden de uit IPA gefinancierde mid ‑
delen aan andere nieuwe activiteiten 
toegewezen. Een sterkere reactie, bijv. 
het uitstellen van de uitvoering totdat 
de zaken waren opgelost of zelfs het 
annuleren van het project, werd door 
de Commissie niet overwogen.
19 Opmerkingen
38 
De in het projectontwerp opgenomen 
voorwaarden waren over het alge ‑
meen niet streng genoeg om automa ‑
tisch tot corrigerende maatregelen te 
leiden (zie de paragrafen 27 tot 29)21. 
Tegelijkertijd werden door de EU‑  
delegatie belangrijke problemen bij de 
begunstigde aangepakt en opgelost 
die de aanbestedings ‑, contracterings ‑ 
en uitvoeringsprocessen in gevaar 
zouden kunnen brengen. Kwesties die 
niet op het niveau van de EU‑delega ‑
tie opgelost konden worden, werden 
overgeheveld naar de toezichtcomités 
en uiteindelijk naar het gemeenschap ‑
pelijk toezichtcomité van het IPA.
IPA‑projecten genereren 
doorgaans de geplande 
output, maar de resultaten 
die verder gaan dan de 
output zijn mogelijk niet 
duurzaam
39 
De Rekenkamer onderzocht of de 
geplande output en andere resul ‑
taten werden bereikt en of de aan ‑
bestedings‑  en wervingsprocedures 
behoorlijk werden uitgevoerd. De 
Rekenkamer onderzocht tevens of het 
aannemelijk was dat de projectoutput 
en andere resultaten na het einde van 
de IPA‑financiering duurzaam bleven.
40 
Tabel 2 , voor bestuursgerelateerde 
projecten, en tabel 3 , voor projecten 
op andere gebieden dan bestuur, bie ‑
den een gedetailleerd overzicht van de 
bevindingen van de Rekenkamer be ‑
treffende de projectoutput en andere 
resultaten. Waar beschikbaar werden 
bij de beoordeling door de Rekenka ‑
mer relevante conclusies van verslagen 
en evaluaties inzake het resultaat ‑
gericht toezicht (ROM) in aanmerking 
genomen22.De IPA‑projecten genereerden 
de meeste geplande output en 
resultaten die verder gingen 
dan de output
41 
Ondanks stelselmatige vertragingen 
hadden de gecontroleerde projecten 
die ten tijde van de controle waren 
voltooid, de meeste oorspronkelijk 
geplande of tijdens de projectuitvoe ‑
ring herziene output opgeleverd. Het 
leveren van de output was bovendien 
een noodzakelijke voorwaarde voor de 
uitvoering van eindbetalingen door de 
Commissie, wat verklaart waarom er 
zeer weinig gevallen waren waarbij de 
output niet volledig was gerealiseerd 
bij de voltooiing van een project (zie 
de voorbeelden in de tekstvakken 7 , 9 
en 10). Sommige controlebevindingen 
deden echter twijfel rijzen over het nut 
van sommige, meestal relatief kleine, 
projectresultaten op de middellange 
of lange termijn (zie paragraaf 48).
42 
De projecten behaalden over het 
algemeen goede resultaten, die zelfs 
verder gingen dan de output, wat 
bijdroeg aan het bereiken van de 
IPA‑bijstandsdoelstellingen. Over het 
geheel genomen hebben de acht 
gecontroleerde bestuursgerelateer ‑
de IPA‑projecten bijgedragen aan de 
verbetering van de capaciteiten van de 
begunstigde instellingen en/of de ver ‑
betering van het nationale rechtskader 
(zie tekstvak 6 ). De Rekenkamer heeft 
bij vier bestuursprojecten materiële 
tekortkomingen ten aanzien van de 
resultaten ontdekt (zie tekstvak 7 ).21 Zoals bevestigd door de 
“Evaluation of the rule of law 
sector implemented and 
financed by IPA and other 
donors in Serbia” (door het  
IPA en andere donoren 
uit gevoerde en gefinancierde 
evaluatie van de sector 
rechtsstaat) (die de periode 
2007‑2011 bestreek), concept 
mei 2013. “Het is altijd een 
teken van slecht ontwerp 
wanneer aan een project 
wordt begonnen onder 
bepaalde omstandigheden 
die maken dat het te vroeg is 
voor een behoorlijke 
uitvoering van zijn 
activiteiten” (blz. 24) en 
“Conditionaliteit zou moeten 
worden ingevoerd met de 
mogelijke sanctie van het 
opschorten van de uitvoering 
van het project” (blz. 59).
22 Voornamelijk de interim ‑
evaluatie en de meta‑evaluatie 
van IPA‑steun, landenrapport 
Servië, ECORYS, augustus 2013. 
Zie ook de in de voetnoten 22, 
24, 28 en 30 aangehaalde 
evaluaties.
20 Opmerkingen
Voorbeelden van tastbare resultaten van bestuursgerelateerde projecten
Project 2 “Fight against corruption” (corruptiebestrijding) slaagde erin de versterking van de administratieve 
capaciteit van het Agentschap voor corruptiebestrijding (ACA) te versterken, met name door het bieden van 
IT‑oplossingen. Ook is door het project het wettelijke en institutionele kader voor corruptiebestrijding verbe ‑
terd door de bijdrage aan het ontwerp voor een herzien(e) corruptiebestrijdingsstrategie en ‑ actieplan.
Door middel van project 5 “Municipal support programme” (programma ter ondersteuning van gemeen ‑
ten) werd bijgedragen aan de verbetering van de capaciteiten van lokale overheden en de kwaliteit van de 
diensten voor burgers. Dit werd bevestigd tijdens de bezoeken ter plaatse door de Rekenkamer aan Kraljevo 
(Geografisch Informatiesysteem) en Niš (Callcenter en Centrum voor bouwvergunningen). Door het project 
zijn tevens de communicatie en samenwerking verbeterd tussen de gemeenten en de openbare nutsbedrij ‑
ven die op hun gebieden actief waren.
Voorbeelden van gemengde resultaten van bestuursgerelateerde projecten
In het kader van project 5 “Municipal support programme” leverde de specifieke formule die het gemeente ‑
obligatie‑initiatief ondersteunde beperkte resultaten op. De permanente conferentie van steden en gemeen ‑
ten (SCTM) bevorderde gemeenteobligaties als een alternatief voor traditionele bankleningen, maar kreeg 
te maken met verzet door de banken en weerstand tegen verandering door de gemeenten. Het volume van 
gemeenteobligaties was uiterst gering. Midden 2013 hadden slechts twee steden gemeenteobligaties uit ‑
gegeven: de stad Novi Sad voor 35 miljoen euro en de stad Pančevo voor 1 miljoen euro. De door het IPA 
gefinancierde secundaire markt heeft nooit gewerkt vanwege het lage aantal uitgiften.
Project 8 “Public Internal Financial Control” (Interne financiële controle bij de overheid) slaagde erin een 
centrale harmonisatie‑eenheid (CHE) op te zetten binnen het ministerie van Financiën, maar ten tijde van 
de controle zette de eenheid al haar middelen in bij opleidingsactiviteiten en voerde zij nog geen andere 
traditionele verantwoordelijkheden van een CHE uit, zoals het ontwikkelen van interne auditstrategieën en 
‑standaarden. In het bijzonder had de CHE nog geen financiële managers en interne controleurs ondersteu ‑
ning geboden op het gebied van risicobeoordeling en fraudebestrijding. De geplande interne auditeenheden 
waren opgezet, maar hadden te kampen met personeelsproblemen. Wel slaagde het project erin een certifi ‑
ceringsregeling voor interne controleurs te ontwikkelen.
Voorbeelden van goede resultaten van niet‑bestuursgerelateerde IPA‑projecten
De door IPA gefinancierde elementen van project 13 “Electric power of Serbia” (elektrische energie van Servië) 
hadden de verwachte resultaten bereikt aangaande de capaciteitsopbouw voor aanbestedingen, en de instal ‑
latie van systemen tegen verontreiniging in overeenstemming met het acquis.
Met de CSO‑subsidies met betrekking tot corruptie uit project 15 “Civil Society dialogue” (dialoog met het 
maatschappelijk middenveld) werden duurzame resultaten behaald zoals de ontwikkeling van praktische 
methodologieën ter bestrijding van corruptie in de gezondheidssector en het bewaken van openbare aan ‑
bestedingsprocedures door burgers, en de uitvoering van een nationale enquête voor integriteitssystemen.Tekstvak  6 Tekstvak  7 Tekstvak  8
21 Opmerkingen
43 
Van de zeven gecontroleerde pro ‑
jecten op andere actieterreinen dan 
bestuur hadden er vier de geplande 
resultaten behaald die verder gingen 
dan de outputs, of ze waren bezig 
deze te behalen (zie tekstvak 8 ) 
en werden er twee beoordeeld als 
gedeeltelijk doeltreffend (zie tekst -
vak 9 ). Ten tijde van de controle liep 
het zevende project “Žeželj‑brug” en 
dit zou naar verwachting 18 maan ‑
den vertraging oplopen. De grote 
infrastructuurprojecten komen vaak 
voor op de lijsten van knelpunten en 
wijzen op een terugkerend probleem 
van weinig vooruitgang en gemiste 
deadlines23. De EU had voorheen twee 
andere projecten gefinancierd ter on ‑
dersteuning van de reconstructie van 
de Žeželj‑brug: een CARDS‑project uit 
200424 ter financiering van de gede ‑
tailleerde ontwerpspecificatie en een 
IPA‑project uit 2008 voor het toezicht 
op de reconstructie. Ondanks substan ‑
tiële EU‑financiering en technische 
ondersteuning blijven de Servische 
autoriteiten tekortschieten bij het 
plannen en uitvoeren van investerings ‑
projecten. De beschikbaarheid van 
bouwvergunningen blijft een ernstig 
probleem dat de Commissie geleidelijk 
aan het aanpakken is in de IPA‑pro ‑
grammering (zie paragraaf 31).23 “Evaluation of effectiveness 
and efficiency of development 
assistance to the Republic of 
Serbia per sector” (Evaluatie 
van de doeltreffendheid en 
efficiëntie van ontwikkelings ‑
steun aan de Republiek Servië 
per sector), Maxima 
Consul  ting, ref. SWE14/
OC01 ‑18, 2014, blz. 80.
24 Gedurende de periode 
2000 ‑2006 werden de 
programma’s ter onder ‑
steuning van Servië 
groten  deels gefinancierd in 
het kader van CARDS‑  
Verordening (EG) nr. 
2666/2000 van de Raad van 
5 december  2000 betreffende 
de steun aan Albanië, Bosnië 
en Herzegovina, Kroatië, de 
Federale Republiek Joego ‑
slavië en de voormalige 
Joegoslavische Republiek 
Macedonië, tot intrekking van 
Verordening (EG) nr. 1628/96 
en tot wijziging van de 
Verordeningen (EEG) 
nr. 3906/89 en (EEG) 
nr. 1360/90, alsmede van  
de Besluiten 97/256/EG en 
1999/311/EG (PB L 306 van 
7.12.2000, blz. 1). CARDS staat 
voor communautaire bijstand 
voor wederopbouw, 
ontwikkeling en stabilisatie 
(Community Assistance for 
Reconstruction, Development 
and Stabilisation).
Voorbeelden van gedeeltelijk doeltreffend niet‑bestuursgerelateerde 
IPA‑projecten
Met project 11 “Private sector competitiveness” (concurrentievermogen van de particuliere sector) werden 
ten dele de verwachte resultaten behaald wat betreft de versterking van de instellingen: op overheidsniveau 
dient de clusterstrategie opnieuw te worden ontworpen en is het noodzakelijk doeltreffende steunmaatrege ‑
len voor de ontwikkeling van de lokale ketens uit te werken. Ook voor internationalisering werden de doel ‑
stellingen gedeeltelijk gerealiseerd: vijf van de acht doelstellingen werden verwezenlijkt.
Project 14 “Rural development” (plattelandsontwikkeling) was ook gedeeltelijk doeltreffend. Het betaal ‑
orgaan en de beheersautoriteit waren opgezet, maar hun accreditatie was uitgesteld (ten tijde van de controle 
met 1,5 jaar) wegens ontwikkelingen waarop men vanuit het project geen invloed had. Het betaalorgaan was 
niet in staat de geplande projectactiviteiten, met name opleiding, op te nemen. Het tweede projectelement 
(Leader) behaalde ook gedeeltelijke resultaten. Pogingen om de geplande lokale structuren te vormen waren 
succesvol, maar het project was niet in staat een kritische massa aan getraind personeel te ontwikkelen.Tekstvak  9
22 Opmerkingen
Aanbestedings ‑ en 
aanwervings  procedures waren 
over het algemeen doeltreffend
44 
Aanbestedings ‑ en aanwervingsproce ‑
dures werden over het algemeen ade ‑
quaat bevonden voor het garanderen 
van de tijdige aflevering van de ver ‑
wachte output25. Bij vier gecontroleer ‑
de projecten deden zich echter ern ‑
stige problemen voor bij de aankoop 
van alle of gedeelten van de geplande 
materialen, met name wanneer het 
ging om gespecialiseerde en gevoelige 
apparatuur (zie tekstvak 10 ).
45 
De Commissie heeft geen samen ‑
vattend toezichtdocument verplicht 
gesteld over de geschiedenis van mis ‑
lukte inschrijvingen en heeft evenmin 
de redenen geanalyseerd voor het — 
zelfs herhaaldelijk — mislukken van 
inschrijvingen. Er is geen bewijs voor 
gevonden dat aan de voorschriften 
van de IPA‑programmeringsgids van 
2008 over gespecialiseerde apparatuur 
werd voldaan26.Duurzaamheidsvooruitzichten 
van de IPA‑projecten waren 
niet geheel bevredigend
46 
Bij twee derde van de gecontroleerde 
projecten trof de Rekenkamer proble ‑
men aan die gerelateerd waren aan de 
duurzaamheid van bepaalde individu ‑
ele output en andere resultaten. De 
duurzaamheid van de voordelen door 
gekochte goederen kwam vooral in 
gevaar wanneer cruciale beslissingen 
ontbraken of wanneer de begunstigde 
over onvoldoende begrotingsmid ‑
delen beschikte en afhankelijk was 
van donoren (zie tekstvak 11 ). De 
duurzaamheid van bestuurgerelateer ‑
de projecten kwam met name in het 
gevaar door personeelskwesties, die 
nog werden verergerd door de bezui ‑
nigingsmaatregelen die na de wereld ‑
wijde crisis door de regering van Ser ‑
vië waren genomen (zie tekstvak 12 ).25 Aangezien de EU‑delegatie de 
aanbestedingsprocedures 
onder gecentraliseerd beheer 
uitvoerde, kan er aangaande 
de projecten geen conclusie 
worden getrokken over de 
administratieve capaciteit van 
de Servische autoriteiten op 
het gebied van aanwerving.
26 Voor investeringsprojecten of 
elementen van projecten over 
gespecialiseerd materieel of 
met een substantieel 
vastgesteld bedrag zal de 
uiteindelijke goedkeuring van 
de gerelateerde projectfiche 
afhangen van de eerdere 
presentatie van een adequate 
marktstudie. Enige nood ‑
zakelijke uitzonderingen op 
deze regel dienen door de 
nationale IPA‑coördinator 
schriftelijk ten overstaan van 
de Europese Commissie te 
worden gemotiveerd.
Voorbeelden van problemen bij aanbesteding en aanwerving
In project 1 “Police reform” (politiehervorming) kwam het aanbestedingsproces voor het materieel voor 
geheime observatie tijd te kort en werden de toegewezen middelen uiteindelijk stopgezet. Het mislukken 
van het aankopen van het materiaal ging ten koste van de betrokkenheid van de begunstigde en hindert nog 
steeds de capaciteit van de afdeling interne controle om corruptie binnen de politiemacht doeltreffend te 
bestrijden, wat een kerndoelstelling van het project was.
Bij project 6 “Support to customs” (steun voor de douane) werd groep 2 van het door IPA gefinancierde mate ‑
riaal (kleding) uiteindelijk uit de offerte verwijderd wegens moeilijkheden om aan de EU‑oorsprongsregels te 
voldoen en dit wordt nu rechtstreeks door Servië gefinancierd.Tekstvak  10
23 Opmerkingen
Voorbeelden van personeelskwesties bij bestuursgerelateerde projecten
De duurzaamheid van de resultaten van project 8 “Public internal financial control (PIFC)” (interne financiële 
controle bij de overheid (PIFC)) hangt ervan af of het ministerie van Financiën in staat is een adequate perma ‑
nente groep van kundige interne controleurs te creëren in de overheidssector. Aangezien het concurreert met 
de particuliere sector en de nationale controle‑instantie had het moeilijkheden zijn wervingsplan af te ronden 
en zijn personeelsverloop terug te dringen28.
Het personeelsverloop brengt tevens de institutionele capaciteit in gevaar van de nieuwe organen die verant ‑
woordelijk zijn voor de uitvoering van de component plattelandsontwikkeling van IPA, dat gefinancierd wordt 
middels project 14 “Rural Development” (plattelandsontwikkeling)29.
28 De interne controle‑eenheden die tijdens de controle bijeenkwamen, hadden te kampen met personeelsproblemen. Bij het ministerie van 
Justitie werkten twee (niet‑gecertificeerde) in plaats van de geplande acht interne controleurs. Bij het ministerie van Financiën was slechts één 
(het eenheidshoofd) in plaats van de geplande drie interne controleurs actief.
29 Zie ook “Evaluatie van de door het IPA‑programma en andere donoren uitgevoerde en gefinancierde sector landbouw ‑ en 
plattelandsontwikkeling”, januari 2013, sectorale evaluatie, blz. 37‑39.Voorbeelden van risico’s voor de duurzaamheid
Voor de duurzaamheid van project 3 “Judiciary system” (rechtssysteem) hadden de Servische autoriteiten ten 
tijde van de controle nog niet de cruciale beslissing genomen welk systeem (REAB van de EU of AVP) voor het 
Servisch rechtsstelsel diende te worden ingevoerd. De beschikbaarheid van financiering voor een landelijke 
invoering was onduidelijk en zou waarschijnlijk worden belemmerd door kwesties aangaande de levensduur 
van software en ontoereikende of verouderde hardware. Ongeveer 70 % van de IT‑begroting voor de rechter ‑
lijke macht in Servië werd door IPA of andere donoren verstrekt, en de resterende 30 % was afkomstig van de 
staatsbegroting, wat geen duurzame oplossing is voor IT‑ontwikkeling en de garantie van zeggenschap van 
de begunstigden.
De voornaamste duurzaamheidskwestie in project 9 regionale ontwikkeling was de onduidelijke organisato ‑
rische opzet voor het regionale ontwikkelingsbeleid op zowel nationaal als regionaal niveau. Er bestond geen 
duidelijke consensus over de mate van decentralisatie en over de vraag hoe regionalisering daarbinnen zou 
passen27. Er bestond een substantieel risico dat de gesteunde regionale ontwikkelingsagentschappen (RDA’s) 
niet zouden kunnen overleven zonder duidelijke rollen en verantwoordelijkheden. Ze kregen tevens te maken 
met beduidende financiële problemen en waren nog steeds afhankelijk van donoren.
Er bestond geen planning en regeling voor de vervanging van de door de IPA gefinancierde ambulances die 
binnenkort het einde van hun nuttige levensduur zouden bereiken en alsmaar toenemende onderhouds ‑
kosten meebrachten. Daardoor was niet zeker of de dankzij project 10 medische spoedhulpdienst versterkte 
capaciteiten op de lange termijn in stand zouden kunnen worden gehouden.
27 De evaluatie vooraf van het nationale plan voor regionale ontwikkeling en de regionale ontwikkelingsstrategieën, IBF International Consulting, 
juli 2012, blz. 7.Tekstvak  12 Tekstvak  11
24 Opmerkingen
47 
Terwijl wetgeving een obstakel bleek 
te vormen voor de doeltreffendheid 
van bepaalde projectelementen (zie 
paragraaf 28), heeft het in sommige 
gevallen bijgedragen tot de duur ‑
zaamheid van complete projecten. Zo 
heeft de nieuwe Servische wet inzake 
overheidsopdrachten de duurzaam ‑
heid gegarandeerd van veel van de 
resultaten van project 7 “Public Procu ‑
rement” (overheidsopdrachten) en van 
sommige inspanningen die gefinan ‑
cierd zijn met de gecontroleerde actie ‑
subsidies in het kader van project 15 
“Civil Society dialogue” (dialoog met 
het maatschappelijk middenveld). Tabel 2Bestuursgerelateerde IPA‑projecten — Beoordeling van output en andere resultaten
ControlecriteriaProject1. Politiehervorming
2. Corruptiebestrijding
3. Rechtssysteem
4. Aanklagers en het 
strafrechtstelsel
5.Programma ter onder ‑
steuning van gemeenten
6. Servische douane
7. Kantoor 
overheidsopdrachten
8. Interne Financiële 
Controle bij de overheid 
(PIFC) fase 3
De geplande output was geleverd.
De verwachte resultaten werden bereikt en gingen 
verder dan de output.n.v.t.
lopend
Aanbestedingsprocedures en procedures voor het 
plaatsen van opdrachten werden adequaat voor -
bereid ter waarborging van de tijdige levering van 
de verwachte output.
De ter garantie van een doeltreffend optreden 
benodigde nationale wetgeving bestond.
Het project bood na het einde van de financiering 
door IPA goede vooruitzichten op duurzaamheid, 
met name: de financiering na IPA was gewaar -
borgd en de begunstigde had de zeggenschap en 
capaciteit om de continuïteit van het project te 
garanderen.
Bevredigend  
Gedeeltelijk bevredigend  
Niet bevredigend
25 Opmerkingen
48 
Er is een gebrek aan adequate  
follow‑upinspanningen aangaande 
duurzaamheid. De impact en het nut 
van contracten worden zelden na het 
einde van een contract beoordeeld. 
In Servië zijn nog geen ROM‑exerci ‑
ties achteraf gestart ter controle van 
de duurzaamheid op middellange 
en lange termijn van de IPA‑project ‑
resultaten. De projecten/contracten 
zelf zijn niet verantwoordelijk voor 
de impact op middellange of lange 
termijn of de duurzaamheid van de 
geplande resultaten. Een dergelijke verantwoordelijkheid houdt onmid ‑
dellijk op na afloop van de gecon ‑
tracteerde activiteiten. Een passend 
follow‑upmechanisme ontbreekt 
vooral wanneer het praktische nut 
van bepaalde prestaties pas jaren na 
het project kan worden beoordeeld, 
bijvoorbeeld in het geval van beleids ‑
documenten, protocollen, procedures, 
handleidingen, analyses, verschillende 
studies enz. of wanneer dit uitdruk ‑
kelijk wordt vermeld, bijv. in project 1 
“Police reform” (politiehervorming) en 
project 10 “Emergency Medical Ser ‑
vice” (medische spoedhulpdienst).Tabel 3Niet‑bestuursgerelateerde IPA‑projecten — Beoordeling van output en andere 
resultaten
ControlecriteriaProject9. Programma 
voor regionale 
ontwikkeling
110. Medische 
spoedhulpdienst
11. Concurren ‑
tievermogen 
van de particu ‑
liere sector
12. Žeželj‑brug 
13. Elektrische 
energie van 
Servië 
14. Plattelands ‑
ontwikkelings ‑
beleid 
15. Maat ‑
schappelijk 
middenveld
De geplande output was geleverd.n.v.t.
lopend
De verwachte resultaten werden bereikt en gingen 
verder dan de output.n.v.t.
lopend
Aanbestedingsprocedures en procedures voor het 
plaatsen van opdrachten werden adequaat voorbe -
reid ter waarborging van de tijdige levering van de 
verwachte output.
De ter garantie van een doeltreffend optreden 
benodigde nationale wetgeving bestond.n.v.t.
Het project bood na het einde van de financiering 
door IPA goede vooruitzichten op duurzaamheid, 
met name: de financiering na IPA was gewaar -
borgd en de begunstigde had de zeggenschap en 
capaciteit om de continuïteit van het project te 
garanderen.
Bevredigend
Gedeeltelijk bevredigend
Onbevredigend
26 Opmerkingen
Deel twee — Beheer door 
de Commissie van 
niet‑financiële bijstand 
ter ondersteuning van  
het bestuur
De Commissie heeft 
bestuurs  kwesties uitgebreid 
aangekaart in haar dialoog 
met Servië, die een steeds 
positievere impact heeft
49 
De Rekenkamer onderzocht of bij de 
dialoog EU‑Servië belangrijke be ‑
stuurskwesties expliciet zijn aangepakt 
en of de vaststelling van actiepunten 
en de follow‑up ervan daarbij aan bod 
kwam. Zij heeft tevens onderzocht of 
politieke prioriteiten zijn opgenomen 
in de formulering van beleid en het 
projectontwerp. De Rekenkamer heeft 
tien recente IPA‑projecten in andere 
sectoren dan bestuur onderzocht (zie 
bijlage II ) om de mate te beoordelen 
in hoeverre bestuur en corruptie ‑
bestrijding als horizontale kwesties  
in deze projecten zijn verwerkt.
Er was een gestructureerde 
dialoog tussen de Commissie  
en Servië over bestuur
50 
De stabilisatie ‑ en associatieovereen ‑
komst (zie paragraaf 2) bevat bepa ‑
lingen inzake de dialoog tussen de 
EU en Servië over politieke zaken en 
samenwerkingsbeleid30. De Commissie 
heeft een complex systeem opge ‑
steld van officiële en minder formele 
vergaderingen evenals documenten 
op verschillende niveaus om een diep ‑
gaande en voortdurende dialoog met 
de Servische partners mogelijk te ma ‑
ken. De structuren voor de versterkte 
permanente dialoog (EPD), de Interim ‑
overeenkomst (IA) en de IPA‑dialoog 
op hoger niveau worden weergegeven 
in figuur 2 . De complexiteit van de algehele beleidsdialoog en IPA‑  
programmering wordt toegelicht in 
figuur 3 .
51 
In de EPD werd veel belang gehecht 
aan de hervorming van het openbaar 
bestuur (PAR) en justitie, waaronder 
corruptiebestrijding, als onderdeel van 
de politieke criteria. Deze gebieden 
werden consequent en in detail be ‑
handeld tijdens EPD‑zittingen alsmede 
de aangewezen sub‑EPD’s. Het blij ‑
vende belang van rechterlijke her ‑
vorming en corruptiebestrijding met 
betrekking tot de status van Servië als 
kandidaat‑lidstaat blijkt uit het feit dat 
de gerelateerde acquis ‑hoofdstukken 
(23 en 24) vroeg in het onderhande ‑
lingsproces worden aangepakt op 
basis van de ervaringen met eerdere 
toetredingsronden.30 Met name de titels II en VIII 
van de SAO.
27 Opmerkingen
Structuren van de dialoog tussen de EU en Servië (tot september 2013)Figuur 2
IPA-dialoogstructuurInterimovereenkomst (IA)
Dialoogstructuur
Alleen EU-lidstaten
Regering 
van ServiëCommissieEU-lidstaten
Regering 
van Servië 
(NIPAC & 
SEIO)CommissieJaarlijks 
IPA-comité
Regering 
van ServiëCommissieJaarlijks 
IA-comité
Vervoer
Interne markt en 
mededinging
Handel, douane 
en belasting-heﬃng
Landbouw en 
visserij
StatistiekenIA-subcomitésSAO
Jaarlijkse EPD-zitting
Recht, vrijheid en 
veiligheid
Vervoer, energie, 
milieu, regionaal beleid
Interne marktSociaal beleid, 
informatie-maatschappij, audiovisueel, onderzoek en innovatie
Economische en 
ﬁnanciële kwesties, statistieken
Landbouw, visserij, 
voedselveiligheid
IndustrieEPD-subcomités Gemeenschappelijk 
toezichtcomité van 
het IPA
Sectorale 
werkgroepen / 
sectorale sub-
toezichtcomités
RechtsstaatHervorming van 
het openbaar bestuur
CSO’s & media Economische 
ontwikkeling
VervoerSociale
ontwikkeling
Landbouw- en 
plattelands-ontwikkeling
Milieu en energieStabilisatie- en associatieovereenkomst 
(SAO)
Structuur van de versterkte permanente 
dialoog (EPD)
Bron:  ERK, gebaseerd op informatie van de Commissie en de EDEO.
28 Opmerkingen
Belangrijkste elementen van politieke en IPA‑gerelateerde dialoog EU‑ServiëFiguur  3
Politieke dialoog Beleidsdialoog Uitvoering & follow-up
Controleverslagen Evaluaties ROM-verslagenJaarverslagen inzake 
de vooruitgang 
van de CommissieContractuele interim- 
en eindverslagenCommissieVerslaglegging, toezicht en evaluatieProjectvoorstellenServiëServische 
behoefteramingServisch EU-integratie-
programma
IPA-jaarprogrammaFinancierings-
besluitMIPD MIFKServië
CommissieCommissieMededelingen van 
de CommissieStrategisch document 
voor de uitbreidingRaadsconclusies EP-verslagenEuropees
partnerschapIA SA
ContractaanpassingenAanbesteding, 
overheidsopdrachtenBesluit tot lancering 
van het contractCommissieUitvoering van het project/contractIPA-planningPolitiek strategiekader
Servische nationale
actieplannenServische nationale
strategieën
Bron:  ERK, gebaseerd op informatie van de Commissie en de EDEO.
29 Opmerkingen
52 
De hervorming van het beheer van de 
overheidsfinanciën (PFM) werd meest ‑
al tijdens de EPD‑zittingen aangepakt 
onder de titel van PAR, maar er werd 
iets minder nadruk op gelegd dan op 
de andere bestuursterreinen. Specifie ‑
ke PFM‑onderwerpen  — zoals de nati ‑
onale controle‑instantie, interne finan ‑
ciële controle bij de overheid (PIFC), de 
centrale harmonisatie‑eenheid, de wet 
inzake interne audit en het begrotings ‑
systeem  — werden echter uitvoeriger 
aangepakt op sub‑EPD‑niveau.
53 
De Commissie had een extra kans 
om de PFM‑kwesties met Servië te 
bespreken bij het opstellen van de 
modaliteiten van het programma voor 
algemene begrotingssteun aan Servië 
in het kader van de IPA‑Component I 
voor 2009. Het programma was erop 
gericht de macrofinanciële stabiliteit 
in Servië te ondersteunen en het land 
in staat te stellen ondanks de econo ‑
mische crisis structurele hervormingen 
door te voeren31. De betalingsvoor ‑
waarden waren met name gericht op 
de betrouwbaarheid van de finan ‑
ciële en administratieve procedures 
in Servië, de voorlegging door de 
Servische overheid van een nieuwe 
begrotingswet en de aanneming van 
een strategiedocument over financiële 
controle in de publieke sector. Een 
andere voorwaarde was het starten 
van een PEFA‑actualisering met als 
doel het opstellen van een PFM‑stap ‑
penplan. De Commissie meende dat 
eind 2010 aan al deze voorwaarden 
was voldaan. Alhoewel Servië geen 
specifiek PFM‑stappenplan had voor ‑
bereid, constateerde de Rekenkamer 
dat in de PAR‑strategie van Servië voor 
2013‑2016 enkele PFM‑kwesties wor ‑
den aangepakt. Bovendien werd bij de 
wet inzake overheidsopdrachten uit 
2012 een aantal van de in voorafgaan ‑
de jaren gesignaleerde tekortkomin ‑
gen gerectificeerd.De dialoog omvatte de 
systematische vaststelling van 
aan goed bestuur gerelateerde 
actiepunten en de follow‑up 
ervan
54 
De gelaagde structuren (zie de figu -
ren 2  en 3) boden een goede basis 
voor een open dialoog om prioriteiten 
overeen te stemmen, vast te stellen, 
er follow‑up aan te geven en ze te 
controleren. Van jaar tot jaar werden 
essentiële bestuursgerelateerde actie ‑
punten van jaar tot jaar tijdens zowel 
plenaire vergaderingen van de EPD 
als vergaderingen van de subcomités 
specifiek herbezien.
55 
Het toezichtproces van de Commis ‑
sie vindt zijn neerslag in de jaarlijkse 
voortgangsverslagen. Uit de analyse 
van de Rekenkamer bleek dat de 
voortgangsverslagen van de Com ‑
missie een realistische beoordeling 
gaven van de geboekte vooruitgang 
op de belangrijkste bestuursterreinen 
in Servië. Volgens de verslagen zijn 
in de jaren 2007‑2013 tastbare resul ‑
taten bereikt bij corruptiebestrijding, 
variërend van het opzetten van een 
institutioneel kader — met behulp van 
IPA‑steun — door de toegenomen par ‑
ticipatie van CSO’s, tot onderzoek naar 
enkele prominente corruptiezaken. 
Voortgang werd ook waargenomen 
bij de hervorming van het openbaar 
bestuur en het financiële controle‑  
element van hervorming voor het 
beheer van de overheidsfinanciën, 
evenals opmerkelijke vooruitgang op 
het gebied van overheidsopdrachten. 
Van de belangrijkste gebieden van 
goed bestuur vertoonde de gerechte ‑
lijke hervorming de meeste gebreken: 
sinds 2007 was er vooruitgang gemeld.31 100 miljoen euro van de IPA‑  
toewijzing voor 2009 aan 
Servië was bestemd voor 
begrotingssteun. Dit vormde 
een aanvulling op een herzien 
IMF‑programma van 
2,9 miljard euro en leningen 
voor ontwikkelingsbeleid van 
de Wereldbank.
30 Opmerkingen
56 
Aan de kant van Servië geven de 
nationale actieplannen ter uitvoering 
van de aanbevelingen van de Commis ‑
sie vanaf 2010 blijk van transparante 
doelen en taken evenals adequaat 
toezicht en een systematische en mak ‑
kelijk te vergelijken samenvatting van 
follow‑upmaatregelen.
De dialoog heeft 
verbanden gelegd tussen 
politieke prioriteiten en 
beleidsformulering
57 
In de voornaamste IPA‑programme ‑
ringsdocumenten voor Servië32 van de 
jaren 2007 tot 2013 — voorafgegaan 
door feitelijk belangrijke dialoog ‑
documenten  — werden de belangrijk ‑
ste bestuursgebieden grondig genoeg 
behandeld, al lag er wat minder na ‑
druk op de hervorming van het beheer 
van de overheidsfinanciën. De dialoog 
verwijst regelmatig naar de IPA‑steun 
in het algemeen, of naar specifieke 
IPA‑projecten als belangrijke instru ‑
menten voor de verbetering van het 
bestuur in Servië. Het gemeenschap ‑
pelijk toezichtcomité van het IPA (zie 
figuur 2 ), dat in 2008 werd opgericht, 
pakt specifieke uitvoeringsaspecten 
aan van de dialoog op hoger niveau 
en behandelt tevens het strategische 
niveau van financiële steun33.58 
In 2012 begonnen acht subcomités 
voor sectoraal toezicht onder het 
gemeenschappelijk toezichtcomité te 
werken. Zij zijn allereerst gericht op 
de context waarbinnen de IPA‑steun 
wordt geboden. Ze worden geleid 
door de Commissie en Servië (SEIO), 
zijn transparant gestructureerd en 
hebben een doeltreffend en makkelijk 
te vergelijken toezichtinstrument in ‑
gevoerd. De subcomités voor sectoraal 
toezicht hebben ook de coördinatie 
tussen de nationale behoefteraming 
en de IPA‑steun aanzienlijk verbeterd. 
Zo pakten projecten met betrekking 
tot PAR volgens de laatste nationa ‑
le programma’s van IPA bijna elke 
prioriteit aan die gedefinieerd was in 
het PAR‑gedeelte van het Servische 
behoefteramingsdocument voor 
2011‑201334.
De nadruk die in de dialoog 
en het programmeringsproces 
op bestuur werd gelegd, bleek 
meestal niet expliciet uit het 
projectontwerp
59 
In de IPA‑programmering op hoog 
niveau werd goed bestuur een spe ‑
cifiek aandachtspunt, deels met het 
oog op de bestuursproblemen tijdens 
voorgaande toetredingsrondes, wat 
gezien werd als een aanwijzing voor 
een inadequate voorbereiding van de 
betrokken landen. In het algemeen 
werd deze nadruk echter niet expliciet 
weerspiegeld op projectplannings ‑
niveau door de Commissie en de Ser ‑
vische autoriteiten.32 SAO, Uitbreidingsstrategieën 
van de Commissie, Europees 
Partnerschap, MIPD en de 
jaarlijkse nationale IPA‑  
programma’s.
33 Het gemeenschappelijk 
toezichtcomité van het IPA 
wordt mede voorgezeten 
door een Commissie ‑
vertegenwoordiger op hoog 
niveau (directeursniveau) en 
de nationale IPA‑coördinator, 
die momenteel minister voor 
Europese Integratie is.
34 Bovendien wordt de 
toe nemende aandacht voor 
bestuur in beleidsformulering 
weerspiegeld in de EU‑  
uitbreidingsstrategie 
2013‑2014 die verdere 
substantiële inspanningen 
moet doen ter ontwikkeling 
van het financieel beheer en 
de financiële controle van de 
publieke sector.
31 Opmerkingen
60 
Minder dan de helft van de project ‑
ontwerpdocumenten van 2007‑2012 
bevatte specifieke verwijzingen naar 
goed bestuur. In het geval van projec ‑
ten waarbij bestuursaspecten relevant 
waren maar niet tot de hoofddoelstel ‑
lingen behoorden, verwees de project ‑
documentatie meestal, in algemene 
bewoordingen, naar de noodzaak tot 
transparantie. Slechts in enkele pro ‑
jectontwerpdocumenten hebben de 
Commissie en de Servische autoritei ‑
ten specifiek verwezen naar de risico’s 
van corruptie of mogelijke belangen ‑
conflicten. Vanaf 2011 is in het project ‑
ontwerp goed bestuur echter meer 
genoemd.
61 
De lijst van horizontale kwesties in het 
projectontwerp omvatte geen goed 
bestuur of corruptiebestrijding. Sterker 
nog, de projectontwerpdocumenten 
van de periode 2007‑2011 beperkten 
zichzelf strikt tot drie horizontale 
criteria: gelijke kansen, het milieu 
en minderheden. Het maatschap ‑
pelijk middenveld en de betrokken ‑
heid van belanghebbenden werd in 
2012 als vierde horizontale kwestie 
toegevoegd.
62 
In geen van de ontwerpen van on ‑
derzochte projecten (zie bijlage II ) 
stond een formele beoordeling van 
de noodzaak tot corruptiebestrijding 
of andere maatregelen betreffende 
goed bestuur specifiek met betrekking 
tot de begunstigde sector vermeld, 
behalve in project E “Strengthening 
legislation at central level” (versterking 
van wetgeving op centraal niveau), 
waarvan de projectfiche in beperkte mate corruptie behandelde, en pro ‑
ject I “Support for SME development” 
(ondersteuning van de ontwikkeling 
van het mkb), dat expliciet gericht was 
op de bestrijding van corruptie en 
informele economie door de invoering 
van e‑diensten.
63 
Ondanks het gebrek aan een expliciete 
verwijzing naar corruptiebestrijding of 
bestuur in het ontwerp ervan hebben 
de meeste onderzochte projecten toch 
indirect bijgedragen aan corruptiebe ‑
strijding en beter bestuur. Activiteiten 
in sommige projecten die bijdroegen 
aan de verspreiding van kennis over 
en de toepassing van goede praktij ‑
ken voor aanbestedingen en contrac ‑
ten (bijv. de projecten A “Municipal 
Infrastructure” (gemeentelijke infra ‑
structuur) en B “Supervision of road 
construction along Corridor X” (toe ‑
zicht op wegenbouw langs Corridor X) 
wa ren in overeenstemming met de na ‑
tionale corruptiebestrijdings  strategie. 
Project A “Municipal infrastructure” 
(gemeentelijke infrastructuur) onder ‑
steunde goed bestuur ook door mid ‑
del van activiteiten aangaande financi ‑
eel beheer, controle en audit op lokaal 
niveau en activiteiten aangaande het 
opzetten van een reserve aan projec ‑
ten volgens EU‑normen. Van projecten 
ter ondersteuning van de administra ‑
tieve capaciteitsopbouw in de mili ‑
eu‑ en energiesector (de projecten D 
“Strengthening environmental inspec ‑
torate” (verbetering van milieu‑inspec ‑
ties) en H “Energy Agency” (energiea ‑
gentschap) en in de landbouwsector 
(de projecten C “Effective land ma ‑
nagement” (doeltreffend grondbe ‑
heer) en J “Support for agriculture” 
(ondersteuning van landbouw) kan 
worden gezegd dat deze een effect 
hebben op corruptiebestrijding.
32 Opmerkingen
Bij de goedkeuring van 
het Servisch systeem 
voor het beheer van 
EU‑middelen heeft de 
Commissie het beheer van 
de overheidsfinanciën 
door Servië niet volledig in 
aanmerking genomen
64 
De Rekenkamer onderzocht of de 
Commissie stelselmatig de risico’s had 
beoordeeld bij de IPA‑uitvoerings ‑
organen, of de Servische autoriteiten 
passende mitigerende maatregelen 
hadden genomen en hieraan, waar 
nodig, follow‑up hadden gegeven, en 
of dit proces deel uitmaakte van de 
alomvattende beoordeling door de 
Commissie van de PFM‑kwesties.
De IPA‑uitvoeringsorganen 
werden blootgesteld aan 
systematische risicoanalyses, 
maar er vond geen alom ‑
vattende beoordeling plaats 
van het beheer van de 
overheidsfinanciën vóór de 
decentralisatie van het beheer 
van de EU‑middelen
65 
De IPA‑verordening bepaalt dat, waar 
mogelijk, het beheer van EU‑midde ‑
len van de Commissie naar de kan ‑
didaat‑lidstaten gedecentraliseerd 
dient te worden ter vergroting van de 
zeggenschap van het begunstigde 
land over het beheer van de EU‑steun. 
Dit wordt gedaan via nieuwe nationale 
organen die samen worden aangeduid 
als het gedecentraliseerd uitvoerings ‑
systeem, dat de pretoetredingssteun 
uitvoert. Voordat wordt besloten tot 
de overheveling van beheersbevoegd ‑
heden35 naar een begunstigd land, 
zou de Commissie moeten garande ‑
ren dat het betrokken land aan de 
gestelde voorwaarden voldoet, met 
name wat betreft zijn beheers ‑ en 
controlesystemen36.66 
Om tot decentralisatie te komen, eerst 
met en later zonder voorafgaande con ‑
troles door de Commissie, volgt Servië 
een gedetailleerd stappenplan met 
indicatieve benchmarks en deadlines. 
Als onderdeel van het stappenplan 
werden de IPA‑uitvoeringsstructuren37 
regelmatig blootgesteld aan risico ‑
beoordelingen in het kader van hun 
accreditatie door de Servische autori ‑
teiten en de Commissie. Het accredi ‑
tatieproces omvatte echter alleen de 
structuren voor het opzetten van een 
gedecentraliseerd beheer van IPA‑mid ‑
delen. Er was geen wettelijke vereiste 
om een alomvattende beoordeling uit 
te voeren van de algehele voortgang 
met PFM en het voorkomen en bestrij ‑
den van corruptie in Servië. Bijgevolg 
was de DIS‑accreditatieprocedure 
doeltreffend in de ondersteuning van 
bestuur in het beperkte kader van de 
IPA‑beheersstructuren, maar maakte 
deze geen deel uit van een globale 
PFM‑strategie op landelijk niveau.
67 
Naar verwachting zal een voldoende 
ontwikkelde interne controlecapaciteit 
binnen het Ministerie van Financiën en 
binnen vakministeries een positieve 
bijdrage leveren aan het beheers ‑ en 
controlesysteem dat vereist is voor 
gedecentraliseerd beheer. Ondanks 
enige recente voortgang38 bevindt de 
nationale interne controlecapaciteit 
zich nog in een vroeg stadium bij het 
bieden van doeltreffende steun voor 
het gedecentraliseerde beheer van 
EU‑middelen. Uit het SIGMA‑verslag 
van 201339 bleek dat er geen beleid 
was aangenomen inzake fraude en 
onregelmatigheden bij het financieel 
beheer en dat de centrale harmonisa ‑
tie‑eenheid40 van het Ministerie van 
Financiën onvoldoende methodologi ‑
sche steun aan financiële beheerders 
en interne controleurs had verleend 
inzake risicobeoordeling en fraude.35 Bij gedecentraliseerd beheer 
hevelt de Commissie het 
beheer van bepaalde acties  
op het begunstigde land over, 
terwijl zij tegelijkertijd de 
algehele eind verantwoorde ‑
lijk heid voor de uitvoering van 
de algemene begroting 
behoudt.
36 Artikel 56, lid 2 van 
Verordening (EG, Euratom) 
nr. 1605/2002 van de Raad van 
25 juni 2002 houdende het 
Financieel Reglement van 
toepassing op de algemene 
begroting van de Europese 
Gemeenschappen (PB L 248 
van 16.9.2002, blz. 1) en de 
artikelen 11 en 19 van de IPA‑  
uitvoeringsverordening (EG) 
nr. 718/2007.
37 Voor een gedecentraliseerd 
beheer dient Servië structuren 
in te stellen voor overheids ‑
opdrachten, contractering, 
betaling, toezicht, en 
verslag  legging over IPA‑   
programma’s.
38 Zie de conclusies over 
project 8 “Public Internal 
Financial Control”  (interne 
financiële controle bij de 
overheid) in de tekstvakken  
7 en 12.
39 SIGMA‑beoordeling Servië, 
april 2013, coördinatie, 
uitvoering en prioriteiten van 
de hervorming van de 
overheidsadministratie.
40 De taak van de centrale 
harmonisatie‑eenheid is het 
ontwikkelen en harmoniseren 
van de interne controle ‑
capaciteit van de overheid. Zie 
ook de tekstvakken 7  en 12.
33 Opmerkingen
68 
In haar uitbreidingsstrategie van 2013 
nam de Commissie stappen in de goe ‑
de richting door te benadrukken dat 
het noodzakelijk is de fundamentele 
kwesties eerst met de uitbreidings ‑
landen aan te pakken. Zij vermeld ‑
de specifiek dat de PFM‑systemen 
significant dienen te worden versterkt 
om het risico op fraude en corruptie 
te verkleinen. Verder kan sectorale 
begrotingssteun pas verleend wor ‑
den wanneer aan de noodzakelijke 
PFM‑standaarden is voldaan.
Er werden maatregelen ter 
beperking van de risico’s 
getroffen en deze kregen 
follow‑up
69 
De maatregelen ter beperking van 
de risico’s die bij de IPA‑uitvoerings ‑
organen werden geïdentificeerd, 
waren relevant en de uitvoering ervan 
kreeg follow‑up door de Commissie. 
Zodra beheersbevoegdheden zijn 
overgedragen, blijft de Commissie 
toezicht houden op het systeem door 
openstaande punten (bijv. resterende 
controlebevindingen met een middel ‑
groot en laag risico) follow‑up te ge ‑
ven. Een belangrijke risicobeperkende 
factor is dat de Commissie haar over ‑
heveling van beheersbevoegd  heden 
kan intrekken of annuleren ingeval er 
niet langer aan de voorschriften wordt 
voldaan.70 
Risico’s die gerelateerd zijn aan perso ‑
neelsverloop41 en politieke verande ‑
ring en die gedurende de uitvoering 
van het gedecentraliseerde beheer 
zouden kunnen leiden tot een verlies 
van ervaring en synergieën kunnen 
niet eenvoudig worden aangepakt 
tijdens de beheersoverdrachtfase en 
vergen een actieve follow‑up. Verder 
volgt personeel, zodra het is aange ‑
nomen, voornamelijk opleiding en 
heeft het beperkte kansen om prak ‑
tische ervaring op te doen, omdat er 
nog geen transacties plaatsvinden. 
Dit zorgt voor verdere risico’s ten 
aanzien van demotivatie en een hoog 
personeelsverloop.
71 
Een ander risico dat aanwezig is in de 
IPA‑structuren is de beperking in de 
huidige bescherming van klokken ‑
luiders zoals die wordt erkend door  
de nationale corruptiebestrijdings ‑
strategie 2013‑2018. Door de Servische 
autoriteiten wordt nieuwe wetgeving 
inzake klokkenluiden voorbereid om 
het vertrouwen van potentiële klok ‑
kenluiders te winnen.41 In het SIGMA‑verslag 2013 
wordt dit percentage geschat 
op 15 à 20 % per jaar. In het 
verslag wordt tevens 
opge merkt dat veranderingen 
binnen de regering leiden tot 
hogere verlooppercentages, 
vooral bij hogere posities.
34
 Conclusies en 
aanbevelingen
Conclusies
72 
Over het algemeen beheert de Com ‑
missie de pretoetredingssteun aan 
Servië doeltreffend. De financiële 
pretoetredingssteun aan Servië levert 
samen met andere vormen van steun 
een doeltreffende bijdrage aan de 
doorvoering van sociale en economi ‑
sche hervormingen in Servië en aan 
de verbetering van goed bestuur in 
het land. Op basis van de ervaring die 
in andere IPA‑begunstigde landen is 
opgedaan, legt de Commissie bij het 
plannen van haar financiële en niet‑  
financiële steun aan Servië meer de 
nadruk op bestuurskwesties.
Heeft de Commissie de 
IPA‑projecten doeltreffend 
beheerd?
73 
Over het geheel genomen beheert de 
Commissie de IPA‑projecten in Servië 
doeltreffend. Het programmeren van 
de IPA‑steun is gebaseerd op een co ‑
herent strategisch kader en de aanpak 
voor het selecteren van projecten die 
relevant zijn voor de voorbereiding 
van Servië op de toetreding is geleide ‑
lijk aan het verbeteren (zie de paragra ‑
fen 9 ‑22).
74 
De gecontroleerde projecten hebben, 
zowel op het gebied van bestuur als 
op andere gebieden, hun geplande 
output grotendeels opgeleverd (zie 
de paragrafen 39 ‑43), maar hadden te 
kampen met problemen aangaande:a) het ontwerp ervan. Er werd onvol ‑
doende aandacht besteed aan de 
omschrijving van doelstellingen, 
de behoefteraming, uit vroegere 
projecten geleerde lessen en aan 
de conditionaliteit om projecten 
te kunnen starten en operaties te 
kunnen faseren (zie de paragrafen 
24‑31);
b) de uitvoering ervan. De gecon ‑
troleerde projecten van de eer ‑
dere IPA‑programma’s werden, 
soms aanzienlijk, beïnvloed door 
vertragingen; optreden werd op 
contractniveau gemonitord maar 
niet op projectniveau en de door 
de Commissie getroffen corrige ‑
rende maatregelen bleven meestal 
beperkt tot veranderingen in de 
activiteiten; sommige individuele 
aanbestedingsprocedures waren 
niet geheel doelmatig of doeltref ‑
fend (zie de paragrafen 32 ‑38, 44 
en 45), en
c) de duurzaamheid ervan. Bij twee 
derde van de projectresultaten 
waren de vooruitzichten op duur ‑
zaamheid twijfelachtig; met name 
de duurzaamheid van de bestuurs ‑
gerelateerde projecten kwam in 
het gedrang wegens personeels ‑
kwesties (zie de paragrafen 46 ‑48).
75 
Door de flexibele beheersaanpak van 
de Commissie werden de effecten van 
sommige van deze gebreken in het 
ontwerp beperkt en de Commissie 
had bij het opstellen van de laatste 
IPA‑jaarprogramma’s stappen onder ‑
nomen om de tekortkomingen die 
waren geïdentificeerd bij de eerdere 
IPA‑programma’s aan te pakken (zie  
de paragrafen 27 ‑31 en 38).
35 Conclusies en aanbevelingen
Heeft de Commissie bij 
haar steun voor bestuur 
de niet‑financiële bijstand 
doeltreffend beheerd?
76 
De Commissie slaagde er over het 
algemeen in de niet‑financiële bijstand 
aan Servië op het gebied van bestuur 
doeltreffend te beheren. Ze heeft haar 
dialoog met Servië doeltreffend ge ‑
bruikt om bestuurskwesties en corrup ‑
tiebestrijding aan te pakken. Ze heeft 
haar aanpak geleidelijk aan verbeterd 
om deze mee te kunnen nemen in de 
formulering van het beleid en het pro ‑
jectontwerp. De Commissie was doel ‑
treffend in het steunen van bestuur 
binnen de structuren van EU‑financie ‑
ring, maar heeft het nationale beheer 
van overheidsfinanciën niet volledig in 
aanmerking genomen (zie de paragra ‑
fen 50 ‑71).
77 
De Commissie heeft met Servië een 
gestructureerde dialoog over be ‑
stuurskwesties opgezet. In de dialoog 
komen de belangrijkste bestuurs ‑
gebieden op adequate wijze aan bod, 
evenals het opstellen van actiepunten 
en de follow‑up ervan; ook wordt een 
verband gelegd tussen politieke pri ‑
oriteiten en beleidsformulering. In de 
EU‑uitbreidingsstrategie en de herzie ‑
ne IPA‑regulering wordt steeds meer 
aandacht besteed aan financieel en 
economisch bestuur in de toetredings ‑
landen (zie de paragrafen 50 ‑58).78 
De Rekenkamer constateerde dat de 
nadruk op bestuur in de dialoog en 
het programmeringsproces in minde ‑
re mate in het projectontwerp werd 
weerspiegeld. Er werd beperkt of 
helemaal geen rekening gehouden 
met de bestuursgerelateerde risico’s in 
de gedeelten van de projectdocumen ‑
tatie aangaande conditionaliteit, de uit 
het verleden geleerde lessen en de  
horizontale aspecten. Hoewel de 
noodzaak tot corruptiebestrijding 
of andere maatregelen voor goed 
bestuur niet expliciet werd genoemd 
in de meeste recente projecten die zij 
onderzocht, constateerde de Reken ‑
kamer echter dat de meerderheid 
van die projecten indirect had bijge ‑
dragen aan corruptiebestrijding en 
beter bestuur door hun activiteiten 
die betrekking hadden op de opbouw 
van administratieve capaciteit (zie de 
paragrafen 59 ‑63).
79 
Door het DIS goed te keuren, heeft de 
Commissie de Servische structuren 
voor het beheer van de EU‑middelen 
beoordeeld. Ze heeft systematisch de 
risico’s binnen de IPA‑structuren be ‑
oordeeld en de maatregelen om deze 
te beperken gemonitord. In overeen ‑
stemming met de wettelijke voor ‑
schriften had het accreditatieproces 
echter alleen betrekking op de IPA‑  
uitvoeringsorganen, wat betekent dat 
het DIS niet werd gekoppeld aan een 
voorlopige alomvattende beoordeling 
van het beheer van de overheidsfi ‑
nanciën en de corruptiebestrijding 
op landelijk niveau (zie de paragrafen 
65‑71).
36 Conclusies en aanbevelingen
Aanbevelingen
80 
Ter verbetering van de programme ‑
ring, het ontwerp en de uitvoering van 
de IPA‑projecten zou de Commissie:
a) het prioriterings ‑ en selectieproces 
van de projecten transparanter 
moeten maken en systematischer 
moeten documenteren om de indi ‑
viduele fasen van de met redenen 
omklede projectprioritering weer 
te geven;
b) het leerproces moeten verbete ‑
ren door de ontwikkeling van een 
speciale databank die met vroe ‑
gere projecten in Servië en andere 
relevante begunstigde landen 
opgedane ervaring opslaat. Bij de 
opgedane ervaring zou rekening 
moeten worden gehouden met de 
voorgeschiedenis of typologie van 
mislukte of herhaalde inschrijvin ‑
gen. Er zou ook moeten worden 
overwogen significante aanbe ‑
velingen van eindverslagen over 
contracten in de databank in te 
voeren. De databank zou kunnen 
worden gegroepeerd volgens de 
grote sectoren die in de IPA‑pro ‑
grammering worden gehanteerd;
c) stelselmatig de behoefteraming 
die ten grondslag ligt aan de 
verwachte output van projecten 
en contracten moeten documente ‑
ren, met name om de begunstigde 
beter te betrekken bij de geïdenti ‑
ficeerde behoeften;d) het principe van conditionaliteit 
moeten versterken. Met name zou 
moeten worden geverifieerd of de 
begunstigde in staat is om vooraf 
en in specifieke meetbare bewoor ‑
dingen te doen wat vereist is voor 
een hoogwaardig project, en of 
de projectelementen voldoen aan 
het nationale rechtskader en of 
de vereiste bouwvergunningen 
beschikbaar zijn. Sterkere condi ‑
tionaliteit zou moeten helpen het 
aantal projecten te verminderen 
dat niet gereed is om te worden 
uitgevoerd, met name grote 
infrastructuurprojecten;
e) een systeem voor een regelmatig 
kort voortgangsverslag moeten 
opstellen om een geschikt con ‑
troletraject te garanderen voor 
het hele project in plaats van voor 
individuele contracten. De over ‑
zichtsverslagen zouden een com ‑
plete lijst moeten omvatten van de 
contracten die onder een bepaald 
project/bepaalde sector vallen;
f) een systeem moeten invoeren om 
het nut van de output van projec ‑
ten (waaronder studies, analyses, 
procedures, protocollen en oplei ‑
dingsmateriaal) op de middellange 
en lange termijn te controleren. 
Door meer nadruk te leggen op 
het uiteindelijke nut zou de nadruk 
moeten verschuiven van het leve ‑
ren van output en het behalen van 
contractuele en betalingsgerela ‑
teerde streefcijfers naar duurzame ‑
re resultaten.
37 Conclusies en aanbevelingen
Dit verslag werd door kamer III onder voorzitterschap van de heer Karel PINXTEN, 
lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 
21 oktober 2014.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 President
81 
Met betrekking tot haar gestructureer ‑
de dialoog met Servië over bestuurs ‑
kwesties en de voortgang bij het 
DIS‑proces zou de Commissie:
a) moeten aangeven dat de Servische 
autoriteiten hun nationale strate ‑
gieën verder moeten rationaliseren 
en een volwaardig PFM‑stappen ‑
plan moeten afronden en, waar 
nodig, hierbij technische onder ‑
steuning moeten bieden;
b) bij de IPA‑programmering maat ‑
regelen moeten nemen ter verbe ‑
tering van het mechanisme van 
raadpleging van de CSO’s die ac ‑
tief zijn op het gebied van bestuur;c) richtsnoeren moeten uitvaardigen 
om te garanderen dat de noodzaak 
van sectorspecifieke corruptie ‑
bestrijdingsmaatregelen of andere 
maatregelen voor goed bestuur, 
waar relevant, wordt beoordeeld 
in het projectontwerp;
d) in haar beoordeling van de lande ‑
lijke PFM‑hervormingen moeten 
verifiëren dat het controlewerk 
door de Commissie dat in de con ‑
text van het DIS‑accreditatieproces 
wordt verricht, volledig in aanmer ‑
king wordt genomen.
38
 Bijlagen
Lijst van gecontroleerde IPA‑projecten
Serie nr. TitelNr. van nationaal  
programma / projectBegroting  
(miljoen euro)1
Bestuursprojecten
Justitie en Binnenlandse Zaken  — Corruptiebestrijding en administratieve capaciteit 
1. Politiehervorming: Binnenlandse Zaken 2007/6 1,0
2. Corruptiebestrijding 2008/5 2,5
3.Verbetering van de doelmatigheid en transparantie van het 
rechtsstelsel2007/4 2,6
4.Verbetering van de transparantie en doelmatigheid (aanklagers en het 
strafrechtsysteem)2008/8 4,5
Hervorming van het openbaar bestuur (PAR)
5. Programma ter ondersteuning van gemeenten 2007/2 22,5
6.Harmonisering van de Servische afdeling voor fraudebestrijding door de 
douane met de standaarden, organisatie en operationele methodologie 
van EU -rechtshandhavingsinstanties2008/6 4,4
Beheer van de overheidsfinanciën (PFM)
7. Steun voor het kantoor Overheidsopdrachten 2007/7 2,0
8.Steun voor de ontwikkeling van de interne financiële controle bij de 
overheid (PIFC) fase 32008/2 2,0
Niet‑bestuursgerelateerde projecten
Sociale Ontwikkeling
9. Programma voor de regionale, economische en sociale ontwikkeling 2007/13 23,3
10. Hervorming van de gezondheidssector medische spoedhulpdienst 2007/16 10,0
Ontwikkeling van de particuliere sector
11. Ondersteuning van het concurrentievermogen van de particuliere sector 2007/22 3,5
Vervoer
12. Žeželj -brug — Herstel van de Servische infrastructuur 2009/4 30,0
Milieu, klimaatverandering en energie
13. Milieubescherming bij de stroomvoorziening van Servische bedrijven 2008/17 11,0
Landbouw en plattelandsontwikkeling
14.Capaciteitsopbouw ter uitvoering van plattelandsontwikkelingsbeleid 
volgens EU -standaarden2007/32 4,4
Ander EU‑acquis en horizontale activiteiten
15.Ondersteuning van maatschappelijk middenveld I
Ondersteuning van maatschappelijk middenveld II2007/12
2008/112,0
2,5
Totaal 128,4
1 Nationale medefinanciering niet inbegrepen.Bijlage I
39 Bijlagen Bijlage IILijst van IPA‑projecten die opnieuw zijn onderzocht wat betreft het bestuur en  
corruptiebestrijding als horizontale kwesties
Serie nr. TitelNr. van nationaal  
programma / projectBegroting  
(miljoen euro)
A. Ondersteuningsprogramma gemeentelijke infrastructuur — MISP 2010 2010 /3 31,1
B.Toezicht op wegwerkzaamheden langs Corridor X (Grdelica — Vladicin 
Han en Pirot — Ciflc-secties)2010 /15 10,0
C.Institutionele capaciteitsopbouw en ondersteuning van landbouw en 
plattelandsontwikkeling in Servië2010 /20 2,8
D.Versterking van Servische milieu-inspecties en relevante 
belanghebbenden2010 /23 2,5
E.Versterking van wetgevings-, beleids- en coördinatiecapaciteiten op 
centraal niveau2011 /3 6,5
F. Sociaaleconomische ontwikkeling in de regio Donau 2011 /13 18,5
G.Gemeentelijk programma subsidie/leningsinvesteringen inzake milieu 
(Meglip)2011 /17 19,1
H. Capaciteitsopbouw voor het energieagentschap 2011 /19 1,5
I. Steun voor mkb -ontwikkeling 2012 /7 6,2
J.Steun voor landbouw en plattelandsontwikkeling (met name de 
maatregelen 1.4 en 2)2012 /10 15,6
Totaal 113,8
40
11 Eerste streepje
De — beperkte — IPA‑steun voor het decentralisatie ‑
proces is verleend op basis van de door de regering 
van Servië in 2004 aangenomen strategie ter hervor ‑
ming van het openbaar bestuur (PAR‑strategie) en de 
bijbehorende actieplannen. De specifieke actiegebie ‑
den waarvoor steun werd verleend, zijn rechtstreeks 
afgeleid van de in het kader van de PAR‑strategie vast ‑
gestelde actieplannen. Het geselecteerde project 5 
(“Municipal Support Programme”  — programma ter 
ondersteuning van gemeenten) was gericht op de 
opbouw van lokale bestuurscapaciteiten op prioritaire 
gebieden met betrekking tot EU‑integratie. In over ‑
eenstemming met het actieplan van de PAR‑strategie 
was het project daarnaast opgezet met het oog op 
ondersteuning van de uitwerking van de decentrali ‑
satiestrategie, conform de wens van het ministerie dat 
destijds met de decentralisatie was belast. Het project 
had evenwel te lijden onder een gebrek aan politieke 
wil. Toch kan de nieuwe opgerichte decentralisatie ‑
raad, die sinds de herfst van 2013 weer werk maakt 
van de uitwerking van de strategie, voortbouwen op 
de resultaten die in dit onderdeel van het project zijn 
bereikt. Binnen de nieuwe regering is het ministerie 
van Regionale Ontwikkeling en Lokaal Zelfbestuur 
belast met de ontwikkeling van een ontwerpstrategie 
voor decentralisatie.
De Commissie is eveneens van mening dat alle 
verdere in het kader van IPA II te verlenen steun voor 
het decentralisatieproces gebaseerd moet zijn op een 
duidelijk omlijnde nationale decentralisatiestrategie 
en een bijbehorend actieplan.
11 Tweede streepje
De Commissie erkent dat er geen sprake was van 
een overkoepelende strategie voor het beheer van 
overheidsfinanciën (PFM‑strategie) die zich uitstrekt 
tot alle belangrijke aspecten van dat beheer. In plaats 
daarvan vallen de verschillende aspecten van het 
beheer van overheidsfinanciën tot dusver onder 
uiteenlopende specifieke strategieën, zoals de begro ‑
tingsstrategie of de strategie voor interne financiële 
controle bij de overheid, zodat er ondanks het gebrek 
aan een formele overkoepelende PFM‑strategie wel 
een strategische basis bestond voor de steunverlening 
voor specifieke IPA‑projecten. In de nieuwe uitbrei ‑
dingsstrategie “Fundamentals first” (“Eerst de basis”) 
van oktober 2013 wordt bijzondere nadruk gelegd op 
economisch bestuur en het beheer van overheids ‑
financiën, waarbij de uitbreidingslanden gehouden 
zijn specifieke PFM‑actieplannen te ontwikkelen. De Samenvatting
IV 
Het Instrument voor pretoetredingssteun (IPA) is 
behoeftengericht en de prioriteiten van dit instrument 
zijn vastgesteld op basis van beoordelingen van de 
mate waarin is voldaan aan EU‑gerelateerde criteria, 
zoals die met name zijn omschreven in het door de 
Commissie opgestelde strategiedocument inzake de 
uitbreiding en in de jaarverslagen. Bij de toewijzings ‑
criteria is rekening gehouden met het vermogen van 
Servië om de middelen te gebruiken en te beheren en 
de mate waarin het land de toetredingsvoorwaarden 
naleeft. Op die manier legt het IPA het verband tussen 
het politieke uitbreidingskader en het begrotingspro ‑
ces van de EU.
VI 
De Commissie erkent dat ten behoeve van het beheer 
van de IPA‑middelen een procedure is opgezet voor 
de toepassing van het gedecentraliseerde uitvoerings ‑
systeem (DIS). Servië zet momenteel een omvang ‑
rijk hervormingsprogramma inzake het beheer van 
overheidsfinanciën op touw, dat gebaseerd zal zijn op 
een uitvoerige diagnose van de subsystemen voor het 
beheer van openbare middelen. Met het oog hierop 
zal een evaluatie van de overheidsuitgaven en financi ‑
ele verantwoording (PEFA) worden uitgevoerd.
Opmerkingen
11
De Commissie heeft de regering reeds ondersteuning 
geboden bij de kwaliteitsverbetering van haar strate ‑
giedocumenten via een aantal mitigerende maatre ‑
gelen die met IPA‑middelen worden gefinancierd. De 
Commissie heeft in het afgelopen jaar in een aantal 
sectoren in Servië evaluaties met betrekking tot het 
vorige IPA en andere donorsteun verricht ter voorbe ‑
reiding van IPA II, dat ten doel heeft de uitvoering van 
samenhangende sectorale strategieën/programma’s 
via een sectorbrede aanpak te ondersteunen.Antwoorden  
van de Commissie
Antwoorden van de Commissie 41
16
De Commissie erkent dat bij vroegere IPA‑program ‑
ma’s een aantal projecten is geselecteerd vanwege 
hun belang voor Servië en op basis van verzekeringen 
van de kant van de regering dat zij op soepele wijze 
zouden worden uitgevoerd. In de IPA‑programma’s 
2012 en 2013 zijn reeds veel strengere vereisten inzake 
projectgereedheid ingevoerd, die in het kader van 
IPA II nog systematischer ten uitvoer zullen worden 
gelegd. Via IPA‑bijstand heeft de Commissie steun 
geboden voor de ontwikkeling van nieuwe methodo ‑
logie voor de selectie van investeringsprojecten die 
worden opgenomen in één nationale projectpijplijn. 
De methodologie is erop gericht de Servische rege ‑
ring te helpen om projecten en programma’s in infra ‑
structuursectoren a) te prioriteren en b) te beoordelen 
op de mate waarin zij uitvoeringsgereed zijn.
20
De Commissie onderschrijft het belang van maat ‑
schappelijke organisaties en zal de betrokkenheid 
van die organisaties bij de IPA‑programmering blijven 
aanmoedigen en steunen.
Tekstvak 3
De leveringen waren afgestemd op de input van een 
parallel lopend twinningcontract ter ondersteuning 
van het plan voor institutionele ontwikkeling voor het 
betaalorgaan. In de systematische planning van het 
ministerie van Landbouw waren aan het betaalorgaan 
105 posten toegewezen. Gedurende de looptijd van 
dit project vond drie keer een regeringswisseling 
plaats, wat tot obstakels voor de geplande personeels ‑
aanwervingen voor het betaalorgaan heeft geleid.
26
Er zijn maatregelen genomen ter versterking van het 
vermogen om tot dusver opgedane ervaringen door 
te geven en zo het programmeringsproces voor IPA II 
(2014 ‑2020) te verbeteren. Bij het ontwerp van het 
IPA‑programma 2014 is gebruik gemaakt van de opge ‑
dane ervaringen en de aanbevelingen die zijn voort ‑
gevloeid uit de sectorale evaluaties van IPA‑Compo ‑
nent I in Servië. Er is een tabel met aan  bevelingen 
voor elke aparte sector en voor de programmering 
in haar geheel geïntroduceerd als centraal uitgangs ‑
document voor de sectorale werkgroepen bij het 
programmeringsproces van 2014.steunverlening op dit gebied uit hoofde van IPA II 
is dus op een coherenter PFM‑kader gebaseerd dan 
vroeger. Er zij op gewezen dat de nieuwe PAR‑stra ‑
tegie van Servië voor de periode 2013 ‑2016 ook is 
gericht op het beheer van overheidsfinanciën. Dit 
betekent een belangrijke verbetering, aangezien 
anders dan vroeger rekening wordt gehouden met 
het feit dat het beheer van overheidsfinanciën alle 
begunstigden van de begroting betreft, dus niet 
alleen het ministerie van Financiën, en dat nauwere 
coördinatie en grotere coherentie vereist zijn bij de 
uitvoering van de PFM‑hervorming. Op een later 
tijdstip zal een geplande PEFA‑evaluatie ertoe bij ‑
dragen een overzicht te krijgen van alle ingevoerde 
PFM‑systemen.
13
De Europese partnerschappen hebben ten doel een 
algemeen referentiekader en niet zozeer een beleids ‑
kader te bieden, prioritaire gebieden aan te wijzen 
waar hervormingen noodzakelijk zijn en algemene 
richtsnoeren voor financiële steun op deze prioritaire 
gebieden aan te reiken, waarbij wordt verwacht dat 
het land in kwestie de daarin aangegeven beginselen 
en prioriteiten in acht neemt. Deze beginselen wor ‑
den telkens met Servië overeengekomen en vinden 
hun weerslag in de nationale programma’s tijdens de 
eerste IPA‑programmeringsjaren. Een meer specifiek 
en op toetreding gericht kader wordt geboden door 
de jaarlijks bijgewerkte uitbreidingsstrategie en de 
landenspecifieke jaarlijkse voortgangsverslagen.
14
De Commissie heeft erkend dat de indicatoren bij 
de programmering van IPA‑steun moeten worden 
verbeterd en heeft in het kader van IPA II aandacht 
aan deze kwestie besteed. De indicatieve landen ‑
strategiedocumenten, waarin de strategische koers 
voor de IPA‑steun per land voor de lange termijn 
wordt uitgezet, omvatten een bijlage waarin de 
indicatoren op verschillende niveaus nader worden 
gedefinieerd. Tot deze indicatoren behoren tevens 
indicatoren met betrekking tot economisch bestuur 
en corruptiebestrijding.
Antwoorden van de Commissie 42
financiering van gemeentelijke infrastructuur en voor 
besparingen op de lokale begrotingen.
Tekstvak 7 — Antwoord op de tweede 
alinea
De financiële steun uit hoofde van het IPA helpt de 
regering aan de EU‑criteria te voldoen en vormt een 
aanvulling op de beleidsdialoog. De Commissie heeft 
in haar politieke dialoog met de Servische autoritei ‑
ten gewezen op de tekortkomingen met betrekking 
tot de centrale harmonisatie‑eenheid (CHE) en de 
personeelsbezetting van interne controle‑eenheden 
in relevante organisaties, met name in het relevante 
subcomité inzake de SAO en in het screeningsverslag 
inzake hoofdstuk 32. Daarom worden op korte termijn 
verbeteringen verwacht in het kader van de toetre ‑
dingsonderhandelingen. Weliswaar konden met het 
project van 2008 nog niet alle problemen worden 
opgelost, maar het heeft er in grote mate toe bijge ‑
dragen dat een voorbereidingsniveau is bereikt op 
grond waarvan de Commissie kan voorstellen hoofd ‑
stuk 32 te openen.
43
Op basis van dit specifieke project kunnen geen 
algemene conclusies worden getrokken over de effec ‑
tiviteit van de EU‑steun op het gebied van publieke 
werken. De vertragingen zijn volgens de beoordeling 
van de ingenieur grotendeels te wijten aan de aanne ‑
mer. Inmiddels, inzonderheid vanaf IPA 2011, wordt dit 
soort problemen aangepakt door voor een nauwer 
verband tussen de beleidselementen en de program ‑
mering te zorgen.
45
De Commissie erkent dat er geen samenvattend toe ‑
zichtdocument is opgesteld over de geschiedenis van 
mislukte inschrijvingen. De redenen voor de annule ‑
ring of mislukking van aanbestedingen worden echter 
per geval geanalyseerd en in aanmerking genomen 
met het oog op een eventuele tweede aanloop.
Tekstvak 10 — Antwoord op de eerste 
alinea
Het aanbestedingsproces voor het project “Police 
reform” (politiehervorming) is mislukt omdat de 
enige inschrijving na het verstrijken van de formele 
indieningstermijn werd ontvangen. Na het mislukken 
van het aanbestedingsproces bleef de begunstigde 27
Sinds de IPA‑programmering van 2012 worden voor ‑
waarden gericht toegepast en duidelijk en op meet ‑
bare wijze omschreven in sector ‑ en projectfiches. 
De inachtneming ervan wordt afgedwongen bij de 
uitvoering. Tal van projecten worden in het program ‑
meringsproces uitgesteld indien niet aan kritieke 
voorwaarden is voldaan. De Commissie is echter 
voornemens nog strenger op de inachtneming van 
die voorwaarden toe te zien en de Servische regering 
duidelijk te maken dat alleen volledig uitvoeringsrijpe 
projecten in aanmerking kunnen worden genomen bij 
de programmering.
33
Inderdaad komt uit de door de gesubdelegeerde 
ordonnateurs opgestelde verslagen van de Commissie 
naar voren dat aan de strenge normen is voldaan en 
dat er elk jaar weer sprake is van hoge contractpercen ‑
tages, wat op een hoge absorptiecapaciteit duidt.
37
De Commissie heeft, met name in de eerste toezicht ‑
comités, gereageerd om de succesvolle uitvoering 
van de lopende projecten te garanderen, wat tot een 
flexibel contractbeheer heeft geleid. Dit proces heeft 
geresulteerd in sterkere toezichtmechanismen en 
een strengere besluitvorming in gevallen waarin zich 
tijdens de uitvoering problemen voordoen.
Tekstvak 7 — Antwoord op de eerste 
alinea
Met haar grote volume aan gemeenteobligaties heeft 
de stad Novi Sad de op één na hoogste gemeentelijke 
lening in Servië afgesloten. De in het kader van dit 
programma behaalde resultaten werken nog steeds 
door op de markt in 2014. In dit jaar wordt onder meer 
gepland om verdere gemeenteobligaties uit te geven 
voor de stad Sabac en de gemeente Stara Pazova. De 
permanente conferentie van steden en gemeenten 
ontvangt nog steeds verzoeken om ondersteuning bij 
de uitgifte van gemeenteobligaties, die een alterna ‑
tief voor bankleningen vormen. De Commissie is van 
oordeel dat de markt voor gemeenteobligaties in 
Servië zonder die ondersteuning niet van de grond 
zou komen en dat gemeenten nog steeds met hoge 
rentebetalingen voor bankleningen zouden worden 
geconfronteerd. Derhalve was de steun voor gemeen ‑
teobligaties een belangrijke duw in de rug voor de 
kredietmarkt voor lokale overheden in Servië, voor de 
Antwoorden van de Commissie 43
Tekstvak 11 — Antwoord op de derde 
alinea
Het project kan worden beschouwd als eenmalige 
steun van de regering voor gemeentelijke organi ‑
saties, die pas verantwoordelijk zijn geworden voor 
onderhoudswerkzaamheden en de verwerving van 
materieel en infrastructuur voor hun zorginstellingen.
Ten tijde van de aanschaffing was het ministerie van 
Volksgezondheid voornemens om nog meer ambu ‑
lances te verwerven teneinde in meer behoeften te 
kunnen voorzien (het beoogde voertuigpark diende 
1 000 stuks te omvatten, terwijl Servië slechts over 
een kleine 400 ambulances beschikte, inclusief de 
EU‑schenking van 252 voertuigen). De financiële 
middelen zijn echter steeds beperkter, zodat alleen 
reparaties werden uitgevoerd en sporadische aan ‑
schaffingen werden gedaan voor zover de gemeente ‑
lijke begrotingen dat toelieten.
De verwerving van ambulances met EU‑steun zou 
kunnen worden beschouwd als spoedhulp voor 
wederopbouw, aangezien na 1991 geen ambulances 
meer zijn aangeschaft en het gezondheidsstelsel er 
dringend behoefte aan heeft. Een gebrek aan derge ‑
lijke voertuigen zou ernstige gevolgen hebben voor 
de verlening van gezondheidsdiensten en voor de 
gezondheid van de Servische bevolking. 
De voertuigen uit die tijd zijn nog steeds de nieuw ‑
ste waarover het land beschikt. Er wordt maximaal 
gebruik van gemaakt, zodat de door het project  
versterkte capaciteiten toch nog in stand kunnen  
worden gehouden. Een vervanging van de voertui ‑
gen is afhankelijk van de toekomstige economische 
ontwikkeling van het land. 
Tekstvak 12 — Antwoord op de eerste 
alinea
De Commissie is eveneens van mening dat het in som ‑
mige ministeries moeilijk is gebleken om personeel 
voor interne controles aan te trekken. Servië heeft de 
Commissie echter meegedeeld dat bij 76 begunstig ‑
den van de begroting de functie van intern controleur 
is ingevoerd (55 bij de centrale overheid, 21 bij lokale 
overheid). Deze begunstigden besteden 90 % van de 
openbare middelen. Alle ministeries hebben inmid ‑
dels een eenheid Interne controle opgezet, maar in 
twee ministeries zijn de desbetreffende functies nog 
niet bezet. Kleinere begunstigden van de begroting 
kunnen in de tussentijd ofwel een gezamenlijke een ‑
heid Interne controle opbouwen of een overeenkomst (de afdeling Interne Zaken bij het ministerie van 
Binnenlandse Zaken) wel betrokken bij het project, 
maar door het gebrek aan autonomie van de eenheid, 
het personeelsgebrek en het gebrek aan steun van 
leidinggevenden bij het ministerie van Binnenlandse 
Zaken werd het vermogen van de afdeling Interne 
controle om corruptie bij de politie doeltreffend te 
bestrijden nog steeds ondermijnd. Het hoofd van de 
delegatie en de ambassadeur van de twinningpart ‑
ner hebben specifiek over deze problemen brieven 
geschreven aan de minister.
Tekstvak 11 — Antwoord op de eerste 
alinea
De Commissie heeft reeds lering getrokken uit de 
opgedane ervaringen. In het IPA‑programma 2012 
werd allereerst een behoefteanalyse verricht met 
betrekking tot IT voor justitie. Verdere steun kan 
alleen worden verleend wanneer deze analyse is 
afgerond.
Tekstvak 11 — Antwoord op de tweede 
alinea
De Commissie is het ermee eens dat het ontbreken 
van een duidelijk beleidskader voor regionale ontwik ‑
keling een risico voor de duurzaamheid vormt. Er kon 
echter geen beroep worden gedaan op een bestaand 
EU‑model, aangezien de organisatorische aspecten 
van een dergelijk beleid op nationaal niveau bij poli ‑
tiek besluit van de Servische regering moeten worden 
vastgelegd. Duurzaamheid werd een punt van zorg 
toen duidelijk werd dat Servië er niet vroegtijdig in 
zou slagen een beleids ‑ en regelgevingskader voor 
regionale ontwikkeling en bijbehorende financie ‑
ringsmechanismen vast te stellen. De Commissie wijst 
erop dat alle regionale‑ontwikkelingsagentschappen 
(RDA’s) ook na beëindiging van het project en de 
EU‑steun nog operationeel zijn. Hoewel zij nog steeds 
grotendeels projectafhankelijk zijn, worden de meeste 
RDA’s op regionaal niveau erkend en worden zij gefi ‑
nancierd uit programma’s voor grensoverschrijdende 
samenwerking, nationale fondsen, middelen van bila ‑
terale donoren en inkomsten uit de particuliere sector 
voor dienstverlening aan bedrijven. Een belangrijke 
les die uit het programma kan worden geleerd, is dat 
een duidelijke volgorde voor de activiteiten moet 
worden vastgelegd, zodat bijvoorbeeld de vaststelling 
van een strategisch of regelgevingskader een voor ‑
waarde is voor de verlening van verdere steun.
Antwoorden van de Commissie 44
61
In alle programmeringsperioden zijn horizontale 
kwesties behandeld in het kader van de meer alge ‑
mene vraagstukken op het gebied van de rechtsstaat. 
Ook al werden zij in de afgelopen jaren niet uitdruk ‑
kelijk genoemd, de Commissie pakt die kwesties op 
horizontale wijze aan. Zij erkent evenwel dat in dit 
verband met uitdrukkelijke verwijzingen voor meer 
duidelijkheid kan worden gezorgd.
66
Servië zet momenteel een omvangrijk hervormings ‑
programma inzake het beheer van overheidsfinan ‑
ciën (PFM) op touw, dat gebaseerd zal zijn op een 
uitvoerige diagnose van de subsystemen voor het 
beheer van openbare middelen. Met het oog hierop 
zal een evaluatie van de overheidsuitgaven en finan ‑
ciële verantwoording (PEFA) worden uitgevoerd. Een 
alomvattend en betrouwbaar PFM‑hervormings ‑
programma vormt een van de belangrijkste eisen 
in de toetredingsonderhandelingen tussen Servië 
en de Europese Unie en is tevens een van de sleu ‑
telelementen voor de planning en uitvoering van 
langetermijnhervormingen.
Door middel van de PEFA‑evaluatie kan de regering 
van Servië zich een breed overzicht verschaffen van 
de prestaties op het gebied van het beheer van open ‑
bare middelen, waardoor zij inzicht krijgt in de actuele 
stand van zaken in centrale sectoren en mogelijke 
beperkingen en risico’s kan onderkennen als het erom 
gaat een nieuwe strategie ten uitvoer te leggen voor 
de hervorming van het beheer van openbare mid ‑
delen. In dit kader zal ook een beoordeling worden 
uitgevoerd van de IPA‑structuren bij de Servische 
autoriteiten.
67
De Commissie is ook van mening dat verdere inspan ‑
ningen vereist zijn om de financiële belangen van 
de EU te beschermen. Gaandeweg wordt een intern 
auditsysteem opgezet dat is gericht op het gede ‑
centraliseerd beheer van EU‑middelen. Het aantal 
interne controleurs is evenals het aantal uitgevoerde 
controles toegenomen. Voor tal van begrotingsautori ‑
teiten en begunstigden van de begroting moet echter 
nog steeds een doeltreffend en goed functionerend 
intern auditsysteem worden opgezet dat voldoet 
aan de vereisten van de wet inzake het begrotings ‑
systeem. Uit de werkzaamheden van interne contro ‑
leurs, inspecteurs van de centrale begroting en de sluiten met begunstigden van de begroting die over 
een dergelijke eenheid beschikken, teneinde van hun 
controleurs gebruik te kunnen maken.
Deze kwestie zal in de onderhandelingen in het 
kader van hoofdstuk 32 aan de orde worden gesteld. 
Daarom is de verwachting dat in dit opzicht de nodige 
vorderingen zullen worden gemaakt. Tevens zal 
daarop vóór afsluiting van het hoofdstuk nauwkeurig 
worden toegezien.
Tekstvak 12 — Antwoord op de tweede 
alinea
De Commissie erkent dat de kandidaat‑lidstaten zich 
met de algemene uitdaging geconfronteerd zien om 
gekwalificeerd personeel in belangrijke bestuurlijke 
organisaties te behouden. Tijdens de onderhandelin ‑
gen zal dit probleem op alle gebieden nauwlettend 
worden gevolgd, aangezien een hoofdstuk slechts kan 
worden afgesloten op voorwaarde dat de wetgeving 
volledig in lijn is gebracht met die van de EU en dat 
kan worden vastgesteld dat de bestuurlijke capacitei ‑
ten toereikend zijn voor de tenuitvoerlegging van het 
EU‑beleid.
48
Er zijn reeds maatregelen getroffen om zwakke pun ‑
ten op het gebied van duurzaamheid aan te pakken. 
Het schema voor resultaatgericht toezicht (ROM) voor 
2014 omvat een reeks ex‑post ROM‑controles die ten 
doel hebben de duurzaamheid op middellange en 
lange termijn van de door de IPA‑projecten behaalde 
resultaten te toetsen.
59
Met de formele opening van de toetredingsonderhan ‑
delingen met Servië in januari 2014, die begonnen 
met de hoofdstukken inzake de rechtsstaat (hoofd ‑
stuk 23 — rechterlijke macht en grondrechten, en 
hoofdstuk 24 — justitie, vrijheid en veiligheid), is 
meer nadruk komen te liggen op de noodzaak om 
een solide en voorspelbare rechtsstatelijke omge ‑
ving te scheppen die bevorderlijk is voor een over de 
hele linie verbeterde bestuurlijke organisatie. Hiertoe 
behoort in het bijzonder, en als prioritair element, 
doeltreffende corruptiebestrijding met afschrikkende 
werking op alle niveaus en in alle sectoren, ook op 
projectniveau.
Antwoorden van de Commissie 45
van IPA I (2007 ‑2012). De aanbevelingen die uit deze 
evaluaties zijn voortgevloeid, zijn doorgegeven aan 
werkgroepen en worden momenteel meegenomen 
bij de programmering van IPA II. Een aantal specifieke 
aanbevelingen die reeds bij de sectorale evaluaties 
werden gedaan, hebben reeds hun weerslag gevon ‑
den in de nieuwe IPA II‑opzet (Verordening (EU) 
nr. 231/2014), in de nieuwe gemeenschappelijke uit ‑
voeringsverordening (Verordening (EU) nr. 236/2014) 
en in het ontwerp van de kaderovereenkomsten die 
met de individuele begunstigden zullen worden 
gesloten.
74 b)
De Commissie erkent dat zich bij de uitvoering van 
vroege projecten geïsoleerde problemen hebben 
voorgedaan die door de aanbestedende dienst zijn 
aangekaart om de uitvoering van het contract te 
verzekeren en daarbij voor solide financieel beheer te 
zorgen. Ingewikkelde en technisch uitdagende aan ‑
bestedingsprocedures hebben tot een aantal misluk ‑
kingen geleid en zijn bij hernieuwde aanbestedingen 
afgeschaft.
74 c)
De Commissie erkent dat alle kandidaat‑lidstaten zich 
met de algemene uitdaging geconfronteerd zien om 
gekwalificeerd personeel in belangrijke bestuurlijke 
organisaties aan te werven en te behouden. Tijdens 
de onderhandelingen zal dit probleem nauwlettend 
worden gevolgd, aangezien een hoofdstuk slechts kan 
worden afgesloten op voorwaarde dat de wetgeving 
volledig in lijn is gebracht met die van de EU en dat 
kan worden vastgesteld dat de bestuurlijke capacitei ‑
ten toereikend zijn voor de tenuitvoerlegging van het 
EU‑beleid.
76
Servië zet momenteel een omvangrijk hervormings ‑
programma voor het beheer van overheidsfinanciën 
op touw, dat gebaseerd zal zijn op een uitvoerige 
diagnose van de subsystemen voor het beheer van 
openbare middelen. Met het oog hierop zal een 
evaluatie van de overheidsuitgaven en financiële 
verantwoording (PEFA) worden uitgevoerd. Een 
alomvattend en betrouwbaar PFM‑hervormings ‑
programma vormt een van de belangrijkste eisen 
in de toetredingsonderhandelingen tussen Ser ‑
vië en de Europese Unie en is tevens een van de nationale auditinstelling komt naar voren dat bij de 
interne controle thans bijzondere aandacht wordt 
besteed aan controles achteraf met betrekking tot de 
inachtneming van de wetgeving en het opsporen van 
eventuele onregelmatigheden. In lijn met het beginsel 
van de verantwoordingsplicht van de beheerder dient 
de focus er echter geleidelijk aan meer op komen te 
liggen dat de beheerders verantwoordelijk zijn voor 
het opzetten en toepassen van passende financiële 
beheers ‑ en controlestructuren die er, gesteund door 
een intern auditsysteem, op zijn gericht onregelmatig ‑
heden van meet af aan te voorkomen.
70
De Commissie heeft maatregelen genomen ter beper ‑
king van risico’s in verband met een sterk personeels ‑
verloop. Het personeel is actief betrokken bij de taken 
die door de delegatie in de huidige gecentraliseerde 
opzet worden uitgevoerd, zodat zij kunnen profiteren 
van met echte gevallen opgedane gevallen voordat 
zij dergelijke taken zelf zullen verrichten wanneer 
de gedecentraliseerde organisatie uiteindelijk wordt 
ingevoerd. Tot deze taken behoren de deelname als 
waarnemer aan evaluatiecommissies, de deelname 
aan controles ter plaatse en inspectiebezoeken bij 
projecten.
71
De versterking van de bescherming van klokkenlui ‑
ders is een belangrijk punt dat reeds in het screening ‑
verslag inzake hoofdstuk 23 is genoemd. De ontwik ‑
keling van een doeltreffend systeem ter bescherming 
van klokkenluiders dient een significant onderdeel 
te zijn van het actieplan dat thans door Servië wordt 
opgesteld inzake de vervulling van de openings ‑
criteria voor dit hoofdstuk. Er is inmiddels een wets ‑
ontwerp inzake de bescherming van klokkenluiders 
ingediend dat nog moet worden aangenomen.
Conclusies en aanbevelingen
74 a)
De Commissie erkent dat er sprake is van een 
bepaalde ontwerpgerelateerde tekortkomingen, met 
name wat betreft vroege IPA‑projecten. De Commis ‑
sie heeft haar sectorfiches derhalve in dit opzicht 
verbeterd. Bij de evaluatie van de met IPA‑middelen 
gesteunde sectoren is rekening gehouden met lessen 
die konden worden getrokken uit de uitvoering 
Antwoorden van de Commissie 46
specifieke aanbevelingen die reeds bij de sectorale 
evaluaties werden gedaan, hebben daarom reeds 
hun weerslag gevonden in de nieuwe IPA II‑opzet 
(Verordening (EU) nr. 231/2014), in de nieuwe gemeen ‑
schappelijke uitvoeringsverordening (Verordening 
(EU) nr. 236/2014) en in het ontwerp van de kader ‑
overeenkomsten die met de individuele begunstig ‑
den zullen worden gesloten. Tevens vinden zij waar 
nodig hun weerslag in de programmering van IPA II. 
Ten behoeve van intern toezicht en verslaglegging is 
een specifieke tabel opgesteld waarin een overzicht 
wordt gegeven van de historie van de stappen die zijn 
ondernomen om gevolg te geven aan de belangrijk ‑
ste bevindingen en aanbevelingen naar aanleiding 
van vroegere evaluaties per sector en per steunvorm. 
Daarnaast is de Commissie voornemens om — tegen 
de achtergrond van de uitwerking van een toezicht ‑ 
en verslagleggingskader dat voldoet aan de uit het 
wetgevingskader voor IPA II voortvloeiende verslag ‑
leggingsvereisten — te onderzoeken of, voortbou ‑
wend op bestaande instrumenten, een doeltreffend 
en kostenefficiënt verslagleggingsinstrument kan 
worden ontwikkeld dat ook betrekking heeft op het 
aanbestedingsproces. Bovendien wordt, in overeen ‑
stemming met de onlangs gepubliceerde bijgewerkte 
beleidsoriëntaties inzake de evaluatie van DG Uitbrei ‑
ding, een overzicht van bestaande toezichtpraktijken 
en ‑instrumenten gepland, alsook een versterking van 
de synergie tussen de evaluatie ‑ en de toezichtfunc ‑
ties, die ertoe zal bijdragen een coherente follow‑up 
van eerder gedane bevindingen en aanbevelingen te 
waarborgen.
80 c)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en zal deze 
in aanmerking nemen door het logisch kader voor 
ingrepen in actiedocumenten binnen IPA II te verbete ‑
ren, inzonderheid wat betreft resultaten en de output 
van activiteiten, alsook door een verdere verbetering 
van de documentatie over de behoefte ‑evaluaties in 
de vorm van bijlagen bij de actiedocumenten.
80 d)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De facto 
wordt grotendeels reeds rekening gehouden met 
deze aanbeveling, daar sinds de IPA‑programmering 
van 2012 voorwaarden gericht worden toegepast en 
duidelijk en op meetbare wijze worden omschreven 
in sector ‑ en projectfiches, terwijl de inachtneming 
ervan bij de uitvoering wordt afgedwongen. Tal van sleutelelementen voor de planning en uitvoering van 
langetermijnhervormingen.
78
In alle programmeringsperioden zijn horizontale 
kwesties behandeld in het kader van de meer alge ‑
mene vraagstukken met betrekking tot de rechtsstaat. 
Ook al werden zij in de afgelopen jaren niet uitdruk ‑
kelijk genoemd, de Commissie pakt die kwesties op 
horizontale wijze aan. Zij erkent evenwel dat in dit 
verband met uitdrukkelijke verwijzingen voor meer 
duidelijkheid kan worden gezorgd.
80 a)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling. Het priorite ‑
rings ‑ en selectieproces is over het geheel genomen 
reeds tijdens de looptijd van IPA I verbeterd. Naar 
verwachting zal voor de IPA II‑projecten verdere voor ‑
uitgang worden geboekt, in overeenstemming met de 
nieuw ontwikkelde methodologie en de overstap op 
een sectorale aanpak waardoor een nauwer verband 
zal worden gelegd tussen politieke prioriteiten en 
de programmering van de steun. De centrale poli ‑
tieke prioriteiten voor de programmering zullen hun 
weerslag vinden in het landenstrategiedocument, 
terwijl eventuele leemten jaarlijks zullen worden 
beoordeeld in het strategiedocument en de voort ‑
gangsverslagen van de Commissie. Na de opening van 
de toetredingsonderhandelingen moet de program ‑
mering voor elke sector direct gekoppeld zijn aan de 
prioriteiten die in de betreffende hoofdstukken zijn 
vastgesteld, aanvankelijk in de screeningverslagen en 
vervolgens in de openings ‑ of afsluitingscriteria, waar 
van toepassing. Een andere duidelijke verbetering op 
het vlak van investeringen valt te verwachten van de 
ontwikkeling van één nationale pijplijn voor strate ‑
gische projecten op de gebieden vervoer, energie, 
milieu en zakelijke infrastructuur die door de regering 
dient te worden vastgesteld en als enige basis dient 
voor IPA‑steun voor infrastructuurprojecten.
80 b)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling. In de 
context van thematische sectorale evaluaties wor ‑
den ervaringen die met de uitvoering van projecten 
die van algemeen belang zijn voor andere landen 
en sectoren zijn opgedaan, reeds uitgewisseld, en 
met name bij de evaluaties van de met IPA‑midde ‑
len gesteunde sectoren zijn lessen getrokken uit de 
tenuitvoerlegging van IPA I (2007 ‑2012). Een aantal 
Antwoorden van de Commissie 47
hervormingsprogramma inzake het beheer van 
overheidsfinanciën op touw, dat gebaseerd zal zijn op 
een uitvoerige diagnose van de subsystemen voor het 
beheer van openbare middelen. De voortgang van 
dit proces zal nauw worden aangestuurd en gevolgd 
tijdens de onderhandelingen in het kader van hoofd ‑
stuk 32 inzake financiële controle.
81 b)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en spreekt 
zich uit voor meer betrokkenheid van maatschappe ‑
lijke organisaties bij de beleidsontwikkeling en het 
programmeringsproces. Zij is eigenlijk van mening 
dat de nodige maatregelen daartoe reeds grotendeels 
zijn ingevoerd. De Commissie heeft reeds IPA‑steun 
verleend ten behoeve van de oprichting van een 
bureau voor de samenwerking met het maatschappe ‑
lijk middenveld. Het bureau werd in 2010 opgericht. In 
2010 hebben de autoriteiten tevens het mechanisme 
SECO (Sector civil society organisations) opgezet ten 
behoeve van de participatie van het maatschappe ‑
lijk middenveld in de planning, programmering en 
monitoring van IPA‑steun. Het SECO‑mechanisme is 
op sectorale basis georganiseerd. Voor elke sector zijn 
representatieve maatschappelijke organisaties gere ‑
gistreerd. Hiervoor is IPA‑steun verleend in de vorm 
van technische bijstand voor het ontwerp van het 
SECO‑mechanisme en ter versterking van de rol ervan 
bij de bredere beleidsvorming. Hoewel de maatschap ‑
pelijke organisaties geregeld worden geraadpleegd 
over de programmering van het IPA hebben zij in het 
verleden slechts op nogal beperkte schaal gebruik 
gemaakt van dit mechanisme.
81 c)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en zal 
richtsnoeren geven om te garanderen dat de nood ‑
zaak van sectorspecifieke corruptiebestrijdings ‑
maatregelen of andere maatregelen voor goed 
bestuur, waar relevant, wordt beoordeeld bij het 
projectontwerp.
81 d)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en zal er 
zorg voor dragen dat in het PFM‑hervormingsproces 
rekening wordt gehouden met de controlewerkzaam ‑
heden die in de context van het besluit van maart 
2014 inzake accreditatie en overdracht van het beheer 
worden verricht.projecten worden in het programmeringsproces 
uitgesteld indien niet aan kritieke voorwaarden is 
voldaan. De Commissie is echter voornemens nog 
strenger op de inachtneming van die voorwaarden 
toe te zien en de Servische regering duidelijk te 
maken dat alleen volledig uitvoeringsrijpe projec ‑
ten in aanmerking kunnen worden genomen bij de 
programmering. Wat infrastructuur betreft zal dit 
beleid verder worden onderbouwd door de instel ‑
ling van één projectpijplijn, waartoe ook behoort 
dat voor alle projecten individueel wordt beoor ‑
deeld of zij gereed zijn voor uitvoering (en of zij aan 
de gestelde voorwaarden voldoen).
80 e)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De 
planning is om een verbeterd auditspoor voor het 
gehele project in te voegen in het verslag voor 2014 
van de gesubdelegeerde ordonnateur, d.w.z. voor de 
contracten die zijn opgenomen in de jaarlijkse stra ‑
tegie ter verkrijging van zekerheid voor 2014 en het 
auditplan voor 2014 en volgende jaren. De resultaten, 
bevindingen en aanbevelingen die uit de contro ‑
les en de inspecties ter plaatse voortvloeien zullen 
worden gepresenteerd in de overzichtsverslagen, die 
gegevens over het gehele project/de gehele sector 
bevatten. Deze verslagen zullen worden verbeterd om 
aan de gedane aanbevelingen te voldoen.
80 f)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en is van 
plan een systeem in te stellen om voorbeelden van 
dergelijke controles op te nemen in haar jaarlijkse 
planning voor audits en inspecties ter plaatse.
81 a)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling. Op dit 
ogenblik ondersteunt de Commissie de uitvoering van 
een evaluatie van de overheidsuitgaven en financiële 
verantwoordingsplicht, teneinde de regering van 
Servië een breed overzicht te verschaffen van de pres ‑
taties op het gebied van het beheer van openbare 
middelen. Bij die evaluatie wordt de stand van zaken 
in centrale sectoren beoordeeld en onderzocht waar 
sprake is van mogelijke beperkingen en risico’s als het 
erom gaat een nieuwe strategie ten uitvoer te leggen 
voor de hervorming van het beheer van openbare 
middelen. In dit kader zal ook een beoordeling wor ‑
den gemaakt van de IPA‑structuren bij de Servische 
autoriteiten. Servië zet momenteel een omvangrijk 

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Gratis publicaties:
•  één exemplaar: 
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
•  meerdere exemplaren of posters/kaarten: 
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie ( http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet ‑EU‑landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm), 
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Betaalde abonnementen:•  bij een van de verkoopkantoren van het Bureau voor publicaties van de Europese Unie  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_nl.htm).
QJ-AB-14-019-NL-N  ISSN 1977-575X
In dit verslag wordt nagegaan of de EU‑  
steun — van ongeveer 1,2 miljard euro 
gedurende de periode 2007 ‑2013 — doel ‑
treffend was ter voorbereiding van Servië op het 
EU‑lidmaatschap. De gecontroleerde projecten 
leverden de geplande output op, al vertoonden 
zij tekortkomingen wat het ontwerp, uitvoering 
en duurzaamheid betreft. Over het geheel 
genomen concludeert de Rekenkamer dat  
de Commissie terecht de nadruk legt op 
bestuurs  kwesties bij het plannen van haar 
bijstand aan Servië, en dat de EU‑steun Servië op 
doeltreffende wijze helpt bij het doorvoeren van 
structurele hervormingen en het verbeteren van 
het beheer van de overheidsfinanciën.
EUROPESE
REKENKAME R