Verslag

over de financiële verantwoording van het Europees Bureau voor wederopbouw en de implementatie van de steun voor Kosovo voor het jaar 2000, vergezeld van de antwoorden van de Commissie en van het Europees Bureau voor wederopbouw

(2001/C 355/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. In juni 1999, na de oorlog in Kosovo, bevestigde de Raad het streven van de Europese Unie om een leidende rol te spelen bij de snelle uitvoering van de wederopbouw in Kosovo. Reeds in juli 1999 stelde de Commissie in Pristina een task force samen die de eerste fasen van het programma voor de wederopbouw moest lanceren. In november 1999 richtte de Raad een Europees Bureau voor wederopbouw op, dat aan de slag moest op basis van effectieve en soepele regels die echter borg stonden voor volledige beheersverantwoordelijkheid en doorzichtigheid. Het hoofdkantoor van het Bureau, dat in hoge mate verantwoordelijk was voor het beheer, zou in eerste instantie in Pristina worden gevestigd om met de wederopbouwactiviteiten in Kosovo te beginnen. De algemene diensten van het Bureau zijn gevestigd in Thessaloniki(1). In februari 2000 nam het Bureau het werk van de task force over. In 2000 was het Bureau verantwoordelijk voor 266 miljoen euro van de begroting van bijna 306 miljoen euro voor de wederopbouw in Kosovo.

II. De controle was gericht op de jaarrekening van het Europees Bureau voor wederopbouw voor het per 31 december 2000 afgesloten begrotingsjaar, de doelmatigheid van het Europees Bureau voor wederopbouw in Kosovo in 2000 voorzover het de organisatiestructuur betrof (zie de paragrafen 21-28), het beheer van de operationele begroting (zie de paragrafen 31-35), alsmede de uitvoering van het programma (zie de paragrafen 36-55). In dit verband is tevens onderzocht of aspecten die van invloed waren op de kosten (zie de paragrafen 56-59) of de doeltreffendheid van de acties (zie de paragrafen 60-66) niet werden verwaarloosd.

III. De resultaten van de financiële controle verschaffen de Rekenkamer er redelijke zekerheid over dat de per 31 december 2000 afgesloten jaarrekening betrouwbaar is en dat de onderliggende verrichtingen over het geheel genomen wettig en regelmatig zijn. De Rekenkamer beveelt het Bureau echter aan, zo snel mogelijk een betrouwbaar computersysteem voor de begrotingsboekhouding in te voeren (zie de paragrafen 67 en 68).

IV. De Rekenkamer komt tot de slotsom dat de doelmatigheid van de administratie van het Bureau en van het begrotingsbeheer in 2000 hoog was. Het is erin geslaagd op de gebieden energie, huisvesting, vervoer en landbouw de meeste van de ambitieuze doelstellingen te verwezenlijken die voor het eerste jaar van activiteit waren bepaald (zie paragraaf 69). Eind 2000 is meer dan 90 % van de vóór december 2000 uitgetrokken middelen aan contracten besteed en is meer dan de helft van die middelen voor verrichtingen betaald. Er is gepoogd aandacht te schenken aan de beginselen van doelmatigheid en spaarzaamheid (zie paragraaf 70). Door de geldende regels zeer soepel toe te passen, slaagde het Bureau erin tegen lagere prijzen te werken en de regionale economie te stimuleren (zie paragraaf 71). De Rekenkamer beveelt het Bureau aan zijn inspanningen niet te versnipperen, maar zijn personele en financiële middelen te blijven richten op de meest recente prioriteiten voor de wederopbouw (zie paragraaf 73).

V. De Rekenkamer meent dat het functioneren van de raad van bestuur van het Bureau dient te worden verbeterd (zie paragraaf 75). Ook verzoekt zij de Commissie, die binnen de Missie van de Verenigde Naties in Kosovo (UNMIK) de EU-pijler financiert die belast is met de wederopbouw van Kosovo, meer werk te maken van een beleidskader en een strategie om de duurzaamheid van door de Europese Unie gefinancierde investeringen in Kosovo te garanderen. Onder de huidige omstandigheden is dit laatste namelijk niet het geval (zie de paragrafen 76 en 77).

INLEIDING

1. Dit verslag bestaat uit twee delen. Deel I bevat het verslag over de rekeningen van het Bureau voor het per 31 december 2000 afgesloten begrotingsjaar en is gericht aan de Raad en het Europees Parlement overeenkomstig artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2667/2000. Deel II gaat in op de resultaten van een onderzoek naar de doelmatigheid van het Bureau bij de tenuitvoerlegging van de programma's uit 1999 en 2000 voor de wederopbouw van Kosovo.

Achtergrond van het Bureau

2. Na de oorlog in Kosovo werd in juni 1999 krachtens resolutie 1244 van de VN-Veiligheidsraad de United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK) opgericht (zie bijlage 1). De Europese Unie speelt via haar lidstaten en de Commissie een vooraanstaande rol bij de wederopbouw van Kosovo. Zij verschaft circa 80 % van de Kosovo Peacekeeping Force (KFOR) (in totaal 40000 soldaten) en leidt de UNMIK-afdeling die belast is met de wederopbouw.

3. Binnen enkele dagen na afloop van het conflict had de Commissie het Bureau voor humanitaire hulp van de Europese Gemeenschap (ECHO) weer ter plaatse om de humanitaire hulp(2) voort te zetten. In juli 1999 richtte de Commissie een task force (TAFKO) op, die de eerste fasen van het programma voor wederopbouw van Kosovo ten uitvoer moest leggen. Deze groep kreeg de verantwoordelijkheid voor alle stadia van de operatie na het programmeringsproces, van programma- en projectontwerp en de sluiting van contracten tot het doen van betalingen.

4. Gezien het tempo waarin de vluchtelingen terugkeerden, was er een enorme druk om de economische ontwikkeling en de wederopbouw ter hand te nemen, met name aan de hand van maatregelen ter verlichting van de woningnood en voor openbare basisvoorzieningen. De Europese Raad achtte het noodzakelijk rekening te houden met de specifieke vereisten van het herstel van Kosovo, dat de snelle uitvoering zou verlangen van talrijke projecten, maatregelen om teruggekeerde vluchtelingen te ondersteunen en de verlening van expertise op tal van gebieden. Daarom werd besloten een Europees Bureau voor wederopbouw op te richten, dat dusdanig zou zijn georganiseerd en beheerd dat een "snelle uitvoering" van de wederopbouwprogramma's mogelijk is "waarbij evenwel de volledige verantwoordelijkheid van de beheerders en de transparantie van het beheer (moeten) worden gegarandeerd"(3). Het mandaat van het Bureau is samengevat in bijlage 2.

5. Op 20 februari 2000 nam het Bureau de verantwoordelijkheden van de task force op een meer autonome basis over. Het werd verantwoordelijk voor de besteding van 266 miljoen euro van de bijna 306 miljoen euro die in 2000 geprogrammeerd was voor de wederopbouw van Kosovo (zie tabel 1).

Tabel 1

Voor 2000 geprogrammeerde steun voor de wederopbouw van Kosovo (artikel B7-5 4 6)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen.

De controle van de Rekenkamer

6. De Rekenkamer heeft de jaarrekening onderzocht van het Europees Bureau voor wederopbouw voor het per 31 december 2000 afgesloten begrotingsjaar. Overeenkomstig artikel 8 van Verordening (EG) nr. 2667/2000 is de begroting uitgevoerd onder de verantwoordelijkheid van de directeur. Tot diens verantwoordelijkheid behoren de opstelling en indiening van de jaarrekening overeenkomstig de in dat artikel voorgeschreven interne financiële bepalingen. De Rekenkamer is krachtens artikel 248 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehouden, deze rekeningen te onderzoeken.

7. De controle vond plaats van november 2000 tot mei 2001. Behalve het oordeel over de jaarrekening van het Bureau voor 2000, was een belangrijke doelstelling de beoordeling van de doelmatigheid van het Europees Bureau voor wederopbouw bij de uitvoering in 1999 en 2000 van de wederopbouwprogramma's die gefinancierd worden uit begrotingsartikel B7-5 4 6 "Steun voor de wederopbouw van Kosovo". In dit opzicht beoordeelde de Rekenkamer de doelmatigheid van het Bureau wat betreft zijn organisatiestructuur, het beheer van de operationele begroting en de tenuitvoerlegging van het programma. Er is ook onderzocht of aspecten die van invloed waren op de spaarzaamheid of de doeltreffendheid van de acties niet werden verwaarloosd. Bij de controle van de doelmatigheid van het Bureau maakte de Rekenkamer gebruik van de bevindingen in haar eerder speciaal verslag over de wederopbouw in Bosnië-Herzegovina(4) en haar jaarverslag over 1999(5).

8. De controle bestond uit een evaluatie van dossiers in het hoofdkantoor van het Bureau in Thessaloniki en in het operationele centrum in Pristina, alsook uit controles ter plaatse van de uitvoering van het programma in Kosovo. Het was toegespitst op de programma's voor energie, huisvesting, vervoer en landbouw (met een totale waarde van 145 miljoen euro), omdat de doelstellingen hiervan concreet waren en vóór eind 2000 moesten worden verwezenlijkt. De controle omvatte ook een bezoek aan de delegatie in Sarajevo om het gedeconcentreerde systeem(6) voor de invoering van de Obnova-verordening(7) te vergelijken met de activiteiten van het Bureau. Bewijsmateriaal is verkregen van toezichthoudende organen en andere donoren in Bosnië en Kosovo.

9. Hoewel het voornaamste controleobject in dit verslag het Bureau is, werden ook de verantwoordelijke diensten van de Commissie betrokken bij de controle en de procedure van hoor en wederhoor voor dit verslag, met name wat betreft deel II inzake de doelmatigheid van het Bureau.

10. De Rekenkamer heeft haar controle uitgevoerd overeenkomstig haar controlebeleidslijnen en -normen. Deze zijn op basis van de algemeen aanvaarde internationale controlenormen afgestemd op het specifieke karakter van de communautaire context. Zij heeft de administratie gecontroleerd en de in dit kader noodzakelijk geachte controleprocedures toegepast. De Rekenkamer heeft met deze controle een redelijke basis gelegd ter onderbouwing van het in paragraaf 67 geformuleerde oordeel.

DEEL I - FINANCIËLE CONTROLE VOOR HET JAAR 2000

11. Het Bureau werd in februari 2000 operationeel. De uitvoering van de kredieten voor het begrotingsjaar 2000(8) is weergegeven in tabel 2.

Tabel 2

Begrotingsuitvoering - Begrotingsjaar 2000

Europes Bureau voor wederopbouw

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

12. De begroting 2000 van het Bureau voor Kosovo bedroeg aanvankelijk 266 miljoen euro. Eind 2000 was de begroting, na opeenvolgende verhogingen en uitbreiding van de activiteiten van het Bureau naar Servië, opgelopen tot 682 miljoen euro, inclusief 399,5 miljoen euro die eind 2000 beschikbaar was gemaakt, maar in 2001 zal worden betaald.

13. De begrotingskredieten van het Bureau voor administratieve en personeelsuitgaven (titels 1 en 2) worden beheerd als niet-gesplitste kredieten, terwijl die voor de beleidsuitgaven (titel 3) als gesplitste kredieten worden beheerd. Het zou wenselijk zijn dat de begroting voortaan een raming bevat van de betalingskredieten die in de volgende begrotingsjaren nodig zijn. Hoewel het financieel reglement van het Bureau dat niet verlangt, is dit een zinnige praktijk voor gesplitste kredieten en in overeenstemming met het algemene Financieel Reglement.

14. Het onderzoek naar de uitgaven van titel 3, die 97 % uitmaken van de in 2000 aangegane verplichtingen, heeft geen aanleiding gegeven tot belangrijke opmerkingen. In 2000 zijn verplichtingen aangegaan ten bedrage van 259,5 miljoen euro ofwel 93 % van de in 2000 geraamde kredieten voor titel 3 (279,4 miljoen euro).

15. Het Bureau beschikt nog niet over het computersysteem SI2 voor de begrotingsboekhouding en gebruikt spreadsheets. Gezien de risico's voor het geheel van gegevens bij het gebruik van spreadsheets zou SI2 zo snel mogelijk moeten worden ingevoerd. Meer dan eens zijn bij het gebruik van de spreadsheets fouten of gebreken vastgesteld. Lastig is ook de aansluiting met de begroting, die bovendien niet regelmatig wordt verricht.

Jaarrekening en boekhouding

16. In de tabellen 3 en 4 zijn achtereenvolgens de winst-en-verliesrekening voor het begrotingsjaar 2000 en de financiële balans per 31 december 2000 opgenomen.

Tabel 3

Winst- en verliesrekening van het begrotingsjaar 2000

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Tabel opgesteld door de Rekenkamer op basis van gegevens van het Bureau.

Tabel 4

Financiële balans per 31 december 2000Bron:

Tabel opgesteld door de Rekenkamer op basis van gegevens van het Bureau.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Financiële bepalingen

17. Het financieel reglement van het Bureau bepaalt in artikel 21 dat de financieel controleur van de Commissie de financiële controle verricht. In een overeenkomst van 22 februari 2000, gesloten tussen de financieel controleur van de Commissie en het Bureau, staat echter dat "... in verband met de deconcentratie van de financiële controle van het Bureau een voorafgaand visum van de financieel controleur niet vereist is...".

18. Deze overeenkomst, gericht op beperking van administratieve vertragingen, heeft tot gevolg dat de controle op de uitvoering van de begroting afneemt. Aangezien voor de verplichtingen het voorafgaand visum van de financieel controleur een heel algemeen karakter heeft, is er in feite vooraf geen enkele controle meer op de uitvoering van de begroting van het Bureau. Verder heeft het Bureau geen toereikende maatregelen genomen ter compensatie van de ontbrekende controles vooraf, bijvoorbeeld door de aanstelling van een intern accountant, zoals geopperd door de Rekenkamer in haar advies nr. 6/99. In het tweede kwartaal van 2001 zijn echter maatregelen genomen om een ambtenaar van het directoraat-generaal Financiële controle uitsluitend aan het Bureau toe te wijzen.

19. Om te voldoen aan artikel 74 van het financieel reglement van het Bureau stelde het Bureau in september 2000 uitvoeringsbepalingen voor, maar in september 2001 had de Commissie deze nog niet goedgekeurd.

Beheer van de contracten van de TAFKO

20. Het Bureau voert niet alleen zijn eigen begroting uit, maar heeft ook het beheer overgenomen van de contracten van de Task Force for Kosovo (TAFKO) die nog in uitvoering waren toen de activiteiten van de task force werden stopgezet. Deze contracten, waarmee 60,9 miljoen euro gemoeid is, worden buiten de begroting om beheerd. In februari 2000 moest nog 31 miljoen euro door het Bureau betaald worden; 26,9 miljoen euro is betaald, zodat 4,1 miljoen euro per 31 december 2000 nog uitstond. Ten behoeve van de naleving van de begrotingsregels en de transparantie was het wenselijk geweest, de voor deze contracten gereserveerde fondsen op te nemen in de begroting van het Bureau.

DEEL II - DOELMATIGHEID VAN HET BUREAU: CONTROLE VAN HET FINANCIEEL BEHEER

Administratieve doelmatigheid

Functioneren van de raad van bestuur

21. De raad van bestuur van het Bureau is gezien de samenstelling ervan meer gedacht als een administratief dan als een beheersorgaan. Gelet op de ervaring met Mostar moet het wel een zeer zware belasting zijn om elke maand meer dan 20 personen, onder wie een Commissielid, te doen samenkomen.

22. De ervaringen in 2000 bevestigden de bezorgdheid van de Rekenkamer:

a) de structuur van de raad van bestuur van het Bureau is tamelijk log: maximaal 23 vertegenwoordigers van de lidstaten wonen de maandelijkse bijeenkomsten in Thessaloniki bij. De leden van de raad van bestuur wijdden de eerste zes bijeenkomsten grotendeels aan het taalregime, waarover eenstemmig moet worden beslist;

b) de Commissie wilde per se dat een Commissielid voorzitter van de raad van bestuur zou zijn; de benoemde persoon was in 2000 echter bij geen enkele bijeenkomst aanwezig;

c) de organisatie van de maandelijkse bijeenkomsten is een extra belasting en verstoort de werkzaamheden van het Bureau.

23. De nieuwe Verordening (EG) nr. 2667/2000(9) betreffende het Bureau, vastgesteld in het kielzog van Verordening (EG) nr. 2666/2000 (de CARDS-verordening)(10) die de vroegere Verordening (EG) nr. 1628/96 (Obnova-verordening) vervangt, komt aan dit bezwaar gedeeltelijk tegemoet met de bepaling dat de voorzitter de raad van bestuur bijeen moet roepen wanneer hij dat nodig acht, en ten minste eens in de drie maanden, maar niet noodzakelijkerwijs elke maand.

24. Sommige leden van de raad van bestuur wilden beslissen over de financieringsvoorstellen van de Commissie voor de wederopbouw van Kosovo, terwijl dit de taak is van het beheerscomité (zie bijlage 3). Bovendien is het standpunt van de vertegenwoordigers van de lidstaten in het beheerscomité en in de raad van bestuur niet per se hetzelfde. Zo steunde een vertegenwoordiger van een lidstaat een financieringsvoorstel in de raad van bestuur, terwijl de vertegenwoordiger van dezelfde lidstaat in het beheerscomité tegen het voorstel stemde.

Organisatie van het Bureau

25. De algemene diensten van het Bureau zijn gevestigd in Thessaloniki, maar het Bureau kan operationele centra oprichten met een aanzienlijke mate van beheersautonomie (artikel 3 van Verordening (EG) nr. 2667/2000). In 2000 gaf de raad van bestuur het Bureau toestemming om 51 tijdelijke buitenlandse en 54 lokale personeelsleden aan te werven. Het Bureau recruteerde 48 tijdelijke krachten (39 in Pristina en negen in Thessaloniki) en 50 lokale medewerkers (40 in Pristina, acht in Thessaloniki en twee in Skopje).

26. Het in derde landen werkzame personeel van het Bureau ontvangt conform het statuut een vergoeding voor buitengewone levensomstandigheden en een risicopremie gelijk aan 40 % van het salaris. Tot een bedrag van 1278 euro per maand worden de huisvestingskosten vergoed. Tot slot worden er extra vakantiedagen toegekend (circa 20 dagen per jaar).

27. De begrotingsautoriteit besloot dat de huishoudelijke uitgaven van het Bureau gefinancierd moesten worden uit begrotingsartikel B7-5 4 6 "Steun voor de wederopbouw van Kosovo" tot een bedrag van hoogstens 8 % van de totale begroting van het Bureau. In 2000 bedroegen de exploitatiekosten van het Bureau (personeel, gebouwen en uitrusting) 8,6 miljoen euro. Dit komt op 3,1 % van de begroting van het Bureau, exclusief de eind 2000 voor 2001 beschikbaar gestelde middelen(11).

28. In 2000 beschikte het Bureau over 2,5 werknemer per beheerde 10 miljoen euro (uitgezonderd ondersteunend personeel in het hoofdkantoor van de Commissie), vergeleken met gemiddeld 2,9 ambtenaren bij de Commissie voor het beheer van alle externe assistentie en vier à negen ambtenaren bij agentschappen voor bilaterale steun in de lidstaten(12). Maar de vergelijkbare eenheden van het Samenwerkingsbureau EuropeAid beheren complexere programma's voor vele sectoren, terwijl het werk van het Bureau in 2000 hoofdzakelijk voortvloeide uit grote contracten die een beperkt aantal sectoren betroffen.

Personeelsbeheer

29. De goede prestaties van het Bureau in 2000 bij de uitvoering van het wederopbouwprogramma zijn hoofdzakelijk te danken aan de persoonlijke inzet van toegewijd personeel. De teamleden zijn aangesteld op grond van kwalificaties die nodig zijn voor een snelle en professionele implementatie van het wederopbouwprogramma. Zij hebben hard gewerkt onder soms behoorlijk moeilijke omstandigheden.

30. De uitdaging voor het Bureau is nu de toewijding van het personeel vast te houden in een situatie die waarschijnlijk minder urgent en minder veeleisend zal zijn. Gezien de snelle uitbreiding van het Bureau en de recente oprichting van nieuwe operationele centra is wellicht een nieuwe verdeling van het personeel tussen het hoofdkwartier in Thessaloniki en de operationele centra vereist.

Beheer van de operationele begroting

31. Eind 2000 was het Bureau verplichtingen aangegaan voor 96,4 % van de voor de wederopbouw van Kosovo toegewezen middelen. In februari 2000, toen het Bureau de leiding overnam van de task force, waren voor 49 % van de in 1998 en 1999 uitgetrokken Obnova-middelen verplichtingen aangegaan, waarvan 23 % was betaald. Tegen het eind van 2000 was 88 % van de in 1998 uitgetrokken middelen betaald en waren voor 88 % van de in 1999 uitgetrokken middelen verplichtingen aangegaan, waarvan 75 % was betaald. Op dezelfde datum waren voor 79 % van de in 2000 uitgetrokken middelen verplichtingen aangegaan, waarvan 55 % was betaald (zie tabel 5).

32. Overeenkomstig artikel 4, lid 14, van Verordening (EG) nr. 2667/2000 diende de raad van bestuur vóór 31 maart 2001 bij de Commissie een ontwerpjaarverslag in over de activiteiten van het Bureau in 2000 en over de financiering ervan. Dit verslag werd in juni 2001 door de Commissie goedgekeurd en op 31 juli 2001(13) aan het Europees Parlement en de Raad voorgelegd.

Tabel 5

Programmaoverzicht tot en met 31 december 2000

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Europees Bureau voor wederopbouw.

Contracten

33. Aan het eind van het jaar waren voor 92 % van de tussen februari en november 2000 uitgetrokken middelen verplichtingen aangegaan. Doordat het een beroep kon doen op de opschortende clausule(14) kon het Bureau contracten aangaan voor een totale waarde van 50 miljoen euro binnen een week na het besluit van de Commissie tot goedkeuring van de financieringsvoorstellen voor in totaal 130 miljoen euro in mei 2000. De gemiddelde termijn voor de afsluiting van een contract met operationele middelen na een besluit van de Commissie was 153 dagen voor de programma's van 1999 en 2000 en 71 dagen voor het programma van 2000. Deze periode steekt gunstig af bij de tijd die de delegatie in Sarajevo nodig had om contracten voor de Obnova-programma's (zie tabel 6) te sluiten. Anders dan het Bureau in Kosovo heeft de delegatie in Bosnië echter vaak tijd nodig om tot overeenstemming te komen met de drie betrokken lokale gemeenschappen voordat een aanbesteding wordt uitgeschreven of een contract wordt ondertekend.

Tabel 6

Gemiddeld benodigde tijd voor de sluiting van een contract na een besluit van de Commissie

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Europees Bureau voor wederopbouw en de delegatie van de Commissie in Bosnië-Herzegovina.

34. Vanwege de noodsituatie heeft het Bureau niet altijd strikt de hand gehouden aan de Obnova-voorschriften voor aanbestedingen, die voor deze omstandigheden vaak niet geschikt zijn.

Energiesector

Het was van essentieel belang dat een eenheid van een elektriciteitscentrale eind november 2000 weer in bedrijf zou zijn. Normaliter neemt zo'n grote revisie ongeveer een jaar in beslag. In februari 2000 verzocht UNMIK het Bureau een contract onderhands te gunnen aan de onderneming die onder een eerder contract al enkele noodreparaties had uitgevoerd. Het Bureau wilde liever een niet-openbare, versnelde aanbestedingsprocedure. Hoewel beter dan onderhandse gunning, voldeed deze aanbestedingsprocedure voor de uitvoering van werken voor 40 miljoen euro niet aan de Obnova-basisverordening (15), die uitsluitend onder bepaalde omstandigheden (waaraan in dit geval was voldaan) een niet-openbare uitnodiging tot inschrijving voor contracten voor werken van maximaal 10 miljoen euro toestaat. Het korte tijdsbestek tussen de verzending van de aanbestedingsstukken en de uiterste termijn voor de indiening (vijf weken) bezorgde het bedrijf dat al in de centrale had gewerkt een concurrentievoordeel. Slechts twee bedrijven (met offertes van 34,5 en 37,6 miljoen euro) konden tijdig inschrijven. Maar geen van beide werd technisch aanvaardbaar geacht en eind mei 2000 werd de aanbesteding geannuleerd. In samenspraak met het directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen onderhandelde het Bureau vervolgens rechtstreeks over een contract met een consortium, bestaande uit de twee betrokken bedrijven. Hiermee werd een contract gesloten voor 40 miljoen euro, mits de eenheid uiterlijk eind november 2000 weer in bedrijf zou zijn om geheel operationeel te zijn voor de piekbelasting in de winter van 2000/2001. Deze ambitieuze doelstelling is ten slotte gehaald.

Sector huisvesting

Voor de levering van bouwmateriaal zijn 46 geldige inschrijvingen ontvangen. Bij de officiële evaluatie van deze inschrijvingen bleek dat lokale gegadigden met lagere offertes enorme problemen hadden met de correcte indiening van sommige bewijsstukken, namelijk een nationaliteitsbewijs, verklaringen inzake faillissement, het certificaat van oorsprong of een bankgarantie. Als de afgesproken officiële selectiecriteria strikt waren toegepast, zouden er na de evaluatie slechts zeven inschrijvingen overgebleven zijn. Maar in dat geval zou het contractbedrag voor de 14 partijen circa 110 miljoen DEM hebben belopen, terwijl er voor leveringen 85 miljoen DEM was begroot. Onder normale omstandigheden had de openbare aanbesteding geannuleerd moeten worden omdat alle officieel aanvaardbare inschrijvingen de beschikbare begroting overschreden. Om uitvoering van het project te garanderen, besloot het Bureau geen bankgarantie te vragen, maar aan het contract een bepaling toe te voegen krachtens welke het Bureau 10 % cumulatief op alle betalingen kon inhouden als waarborg. Eind 2000 had het Bureau geen ernstige problemen ondervonden met de werkzaamheden van de geselecteerde leveranciers.

Betalingen

35. Tussen februari en oktober 2000 beliep de gemiddelde verwerkingsduur van betalingen voor operationele uitgaven gemiddeld 13 dagen (tussen de ontvangst van de factuur en de datum waarop de betalingsopdracht naar de bank werd gestuurd). Ter vergelijking: bij de delegatie in Sarajevo nam de verwerking van betalingen in het kader van de Obnova-verordening in het tweede halfjaar van 2000 gemiddeld 43 dagen in beslag(16). Wat betreft de aanschaf van courante goederen (titel 2) beliep de betalingstermijn van het Bureau blijkens een steekproef ongeveer 25 dagen.

Implementatie van het programma

Algemene doelstellingen voor 2000

36. Het door de Commissie en de raad van bestuur voor 2000 goedgekeurde werkprogramma voor de wederopbouw van Kosovo bestemde het merendeel van de in 2000 beschikbare middelen voor vijf sectoren: energie, huisvesting, vervoer, milieu en economische ontwikkeling/landbouw. De Commissie en UNMIK meenden dat deze sectoren essentiële bouwstenen waren voor de wederopbouw in ruimere zin. Aangezien vooruitgang op de gebieden energie, huisvesting, vervoer en landbouw seizoengebonden was, wilde het Bureau de projecten op deze terreinen snel opstarten en formuleerde het dan ook zeer ambitieuze doelstellingen, die vóór de winter van 2000/2001 verwezenlijkt moesten zijn. De Rekenkamer onderzocht of deze doelstellingen eind 2000 waren bereikt.

Energie

Doelstellingen

37. Voor het energieprogramma 2000 was 60 miljoen euro beschikbaar. De algemene doelstelling was dat de energiesector zich zou losmaken van het quasi noodbedrijf en de stabilisatiefasen en de energieopwekking stabieler en productiever zou maken als eerste stap naar zelfvoorziening in de sector. Naast dit programma wees het Bureau UNMIK 28 miljoen euro toe om binnen het wederopbouwprogramma 2000 energie in te voeren.

38. Om de capaciteit voor de energieopwekking en, van cruciaal belang, de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening te verbeteren, waren dringende en uitgebreide revisies van de twee centrales nodig. Na overleg met UNMIK en andere donoren richtte de aandacht van het Bureau zich op de meest recente van de twee centrales (Kosovo B). Als onderdeel van de algemene inspanningen in de sector moest het Bureau ook de renovatie van de bruinkoolmijnen ondersteunen die de twee centrales voeden. De verwachte toename van de productie in de mijnen moest aansluiten bij de grotere vraag naar brandstof van de recent gereviseerde onderdelen van de elektriciteitscentrales.

Resultaten eind 2000

39. Eind 2000 waren voor 96 % van de vóór december gedurende het jaar voor deze sector toegewezen middelen verplichtingen aangegaan, waarvan 59 % betaald was. De revisie van eenheid 2 van de centrale Kosovo B was begin december 2000 voor het invallen van de winter voltooid. De reparaties aan eenheid B1, die in bedrijf was en soms uitviel, werden in de winter voortgezet. Hoewel het productieniveau in de bruinkoolmijnen was gestegen, bedroeg het eind 2000 nog geen twee derde van het streefniveau (9000 t per dag, terwijl het streefniveau 15000 t was), maar de productie nam gestaag toe(17). Hoewel de stroom af en toe uitviel, produceerden de beide centrales gewoonlijk genoeg elektriciteit, mede dankzij de door de Europese Unie gefinancierde energie-importen uit voornamelijk Bulgarije, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Montenegro.

Huisvesting

Doelstellingen

40. De algemene doelstelling van het programma, waarvoor 55 miljoen euro bestemd was, was de Kosovaren te helpen bij de wederopbouw in 2000 van circa 8000 huizen die door de oorlog waren beschadigd. Dit moest gebeuren in de vorm van schenkingen aan de kwetsbaarste huishoudens, met name arme gezinnen en mensen in tijdelijke onderkomens. Gewoonlijk moesten de begunstigden de herstelwerkzaamheden aan de huizen op basis van "zelfhulp" uitvoeren, terwijl de implementerende NGO-partners voor kwaliteitscontrole en eventueel benodigde technische steun zorgden. Als het nodig werd geacht om de zelfhulpbenadering aan te vullen, kreeg een begunstigde steun bij de arbeid toegewezen, of, in het geval van de zwaksten, een aannemer, met name wanneer huizen volledig vernield waren.

41. In december 2000 werd 5 miljoen euro extra voor dit programma uitgetrokken omdat het project steeds meer op de zwaarst beschadigde huizen was gericht (56 % van het totale aantal waarvoor steun was uitgetrokken), waardoor dus meer materiaal nodig was. Met de aanvullende middelen kon het streefgetal worden gebracht op 8400 huizen.

42. Tegelijkertijd zette het Bureau de uitvoering voort van het programma voor huisvesting uit 1999, voor een bedrag van 14 miljoen euro. De task force begon in 1999 met dit programma voor de renovatie van 3600 huizen (meestal dakloos), maar het meeste werk werd in de eerste helft van 2000 verricht.

Resultaten eind 2000

43. Van de in 2000 uitgetrokken 60 miljoen euro waren voor bijna 100 % verplichtingen aangegaan en was aan het eind van het jaar 54 % betaald. Het programma liep in het begin vertraging op doordat de gemeenten treuzelden met het aanwijzen van de zwakste gezinnen voor wie het programma bestemd was. Een sterkere aanwezigheid van UNMIK en een professionelere opstelling van sommige NGO's hadden dit probleem vaak kunnen verhelpen. Later had het programma ook te kampen met stagnaties aan de grens met de aanvoer van bouwmateriaal uit of via de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië.

44. Eind december 2000 werd er op circa 7700 lokaties gebouwd in 23 van de 30 gemeenten. Meer dan 50 % van de aanvankelijk geplande 8000 woningen waren geheel voltooid, meer dan 65 % was weerbestendig en bewoonbaar. Begin april 2001 hadden volgens de inspectieverslagen alle huizen een dak. Van het gecombineerde aantal van 12000 te herstellen woningen (3600 volgens het programma voor 1999 en 8400 volgens dat voor 2000), met een subsidie van 74 miljoen euro, had het Bureau in 2000 in totaal al 8170 huizen voltooid. Volgens de voortgangsverslagen van de NGO's hadden nog eens 2000 huizen al een dak en 1530 waren in een vroege herbouwfase, zodat met het herstel van nog maar 300 woningen moest worden begonnen.

45. Het tempo waarin het Bureau erin slaagde de woningen te herstellen, staat in contrast met de trage uitvoering van soortgelijke programma's in Bosnië, voordat het beheer hiervan aan de delegatie in Sarajevo werd overgedragen. In een brief van 31 oktober 2000 schreef het hoofd van UNMIK, pijler IV (belast met wederopbouw), dat hij "zeer onder de indruk was van de snelheid waarmee het Europees Bureau voor wederopbouw de middelen had betaald, zowel in vergelijking met andere EU-programma's als met andere multilaterale bureaus in Kosovo, en ook van de lage administratieve kosten en de kosten-batenverhouding (van het Bureau)".

46. Het Bureau had lering getrokken uit de eerdere ervaringen in Bosnië-Herzegovina (zie speciaal verslag nr. 5/98 van de Rekenkamer over de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië (periode 1996-1997)(18). Het gaf prioriteit aan de meest benadeelden, controleerde de benoemde NGO's beter en vertrouwde de aankoop van bouwmateriaal niet meer toe aan de NGO's, maar aan leveranciers uit de privé-sector, op wie een door het Bureau benoemde inkoopspecialist toezicht hield.

Vervoer

Doelstellingen

47. Een doeltreffende vervoersinfrastructuur is van wezenlijk belang voor de wederopbouw van Kosovo. Het wegennet is overbelast en in slechte staat en het spoornet werd onderbenut, voornamelijk wegens gebrek aan geschikt rollend materieel. Het Bureau werd geconfronteerd met moeilijkheden zoals weinig tijd voor het werk, logistieke problemen met de aanvoer en beperkte middelen. Het programma voor 2000 (15 miljoen euro) was daarom gericht op de aanleg van een nieuw wegdek op de drie hoofdwegen in Kosovo, waarbij de verbinding Pristina - Skopje naar Blace aan de grens absolute voorrang kreeg, alsook het herstel van twee belangrijke verkeersbruggen die in 1999 verwoest waren door bombardementen van de NAVO.

Resultaten eind 2000

48. Eind 2000 waren voor 79 % van de in 2000 voor deze sector uitgetrokken middelen verplichtingen aangegaan, waarvan 61 % was betaald. Het merendeel van het geplande werk was voltooid of lag op schema, behalve de grensovergang bij Blace.

Landbouw

Doelstellingen

49. In 2000 keurde de Commissie een financieringsvoorstel voor een bedrag van 25 miljoen euro goed ter bevordering van de economische ontwikkeling van Kosovo. Bij één van de maatregelen was een bedrag van 10 miljoen euro geoormerkt voor de stimulering van de plattelandseconomie. Landbouw is de belangrijkste sector in de economie in Kosovo en maakt circa 50 % uit van het bruto binnenlands product (BBP) in 1999/2000. De oogsten liepen in de jaren negentig terug, evenals het BBP, vooral omdat men minder toegang had tot kunstmest en omdat de landbouwdiensten afnamen.

50. Het Bureau moest er op dit terrein in de eerste plaats voor zorgen dat er 37500 ton kunstmest was, ofwel 40 % van de totale behoefte, voor de wintertarwe en de voorjaarsoogst, voor ten minste 30000 landbouwers, ofwel 40 % van alle plattelandshuishoudens. Gestreefd werd naar een hogere productie en grotere oogsten van de belangrijkste gewassen voor de binnenlandse markt door herstel van de bodemvruchtbaarheid. De verstrekking van handelskredieten was gepland om de betrokkenheid te versterken van groothandelaren uit de privé-sector, distributeurs en detailhandelaren voor de distributie en verkoop van boerderijbenodigdheden, met name kunstmest.

Resultaten eind 2000

51. Per 31 december 2000 waren voor 97 % van de voor dit programma in 2000 uitgetrokken middelen verplichtingen aangegaan, waarvan 53 % betaald was. De kunstmest (NPK) werd in september 2000 geleverd en was op tijd voor het winterseizoen. Een gedeelte (2000 ton) werd onder toezicht van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) gratis verstrekt aan kwetsbare boeren, inclusief minderheden. De rest werd bij opbod verkocht, terwijl er met meer dan 100 handelaren contracten zijn getekend.

52. Het Bureau is erin geslaagd de boeren kunstmest aan te bieden tegen een redelijke prijs. Deze kunstmest is op grote schaal gebruikt en men verwachtte een grotere winteroogst. Navraag van de universiteit van Pristina bij boeren leerde dat zij in heel Kosovo kunstmest konden kopen tegen een prijs die gemiddeld 30 % lager lag dan de marktprijs in 1999 en dat 86,6 % van hen de door het Bureau ingevoerde kunstmest kocht. De geleverde kunstmest was van cruciaal belang voor de hervatting van de commerciële landbouwproductie en voor het tegengaan van de over de hele lijn dalende landbouwproductie.

53. De veiling van de kunstmest droeg ook bij aan de ontwikkeling van markteconomische gewoonten. Daardoor ontstond concurrentie en tegelijkertijd duurzame groei doordat de privé-sector weer de primaire rol kon vervullen bij de levering van kunstmest en andere landbouwproductiemiddelen. Dankzij de kredietvoorziening konden handelaren opslagplaatsen herstellen en opknappen, voorraden aanvullen en de opslagcapaciteit uitbreiden.

54. Eind 2000 hadden 83 van de 103 betrokkenen de eerste termijn betaald in een renouvellerend fonds; anderen die de termijn gedeeltelijk hadden betaald, moesten vóór medio april 2001 het saldo plus een boete betalen. Zes handelaren die niet betaalden, gebruikten valse documenten en verstrekten foutieve informatie over hun zaken om toegang tot de kredieten te krijgen. Zij verkochten de kunstmest onmiddellijk onder de kostprijs door. De zaak was in september 2001 nog in onderzoek.

55. Wat betreft de verkoop van ureumkunstmest moest het Bureau de veiling annuleren omdat de prijzen zo hoog waren dat de kunstmest voor de bedoelde boeren onbetaalbaar zou zijn. Het Bureau stelde vervolgens een lagere verkoopprijs vast en distribueerde het naar evenredigheid onder die handelaren die naar tevredenheid hadden gewerkt bij de eerdere distributie van kunstmest. Volgens het Bureau ontvingen de boeren de meeste kunstmest op tijd voor de voorjaarsaanplant. De levering werd echter gedeeltelijk vertraagd tot april 2001 omdat het vervoer omgeleid moest worden via Servië nadat de grens tussen de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Kosovo gesloten was.

Spaarzaamheid van de werkzaamheden van het Bureau

56. In het algemeen volgde het Bureau het beginsel van openbare inschrijvingen om bij leveringen verzekerd te zijn van de uit economisch oogpunt gunstigste voorwaarden. In verband met de urgentie gaf het Bureau soms de voorkeur aan een niet-openbare in plaats van een openbare internationale aanbesteding. Door de bijzondere omstandigheden was het vaak gedwongen de standaardperiode tussen de datum waarop de aanbesteding werd aangekondigd, en de uiterste termijn voor de ontvangst van de inschrijvingen te verkorten. Dit leidde misschien tot minder concurrentie, maar zodoende kon het Bureau de meeste doelstellingen verwezenlijken.

57. Anderzijds konden dankzij de gewijzigde standaardprocedures lokale leveranciers inschrijven en slaagde het Bureau erin de prijzen laag te houden (zie het tweede kader in paragraaf 34). De gemiddelde kosten voor de wederopbouw van een huis werden geschat op 6167 euro voor de programma's 1999 en 2000 en op 7143 euro voor het programma 2000 dat bestemd was voor de zwaarst beschadigde huizen. Dit steekt gunstig af bij de gemiddelde kosten van circa 10000 euro in Bosnië-Herzegovina(19).

58. In Bosnië-Herzegovina was het weer opbouwen van de woningen echter bedoeld om vluchtelingen of ontheemden aan te moedigen terug te keren. In Kosovo waren de vluchtelingen al terug en kon het Bureau daarom vaker een beroep doen op de begunstigden om te helpen bij de wederopbouw. Verder was in Bosnië-Herzegovina circa 80 % van de 450000 te herstellen huizen zwaar beschadigd of totaal vernietigd, terwijl dit in Kosovo bij 70 % van de 120000 te herstellen woningen zo was. Bovendien zijn in Kosovo de traditionele normen voor woningbouw lager dan in Bosnië-Herzegovina - ook al zijn de door het Bureau herbouwde woningen vaak beter dan de oorspronkelijke - en liggen de arbeidskosten 30 % lager dan in Bosnië-Herzegovina.

59. Uit gegevens van de Rekenkamer blijkt dat de gemiddelde kosten van het Bureau voor het weer opbouwen van woningen lager zijn dan die van andere donoren in Kosovo. De kosten per huis van een andere grote internationale organisatie zijn naar verluidt 40-45 % hoger dan die van het Bureau.

Doeltreffendheid van het Bureau

Kortetermijneffect van de investeringen

60. Volgens de Commissie(20) hadden de wederopbouwprogramma's een positief effect op de economie van de naburige landen, die onder het embargo leden dat eerdere jaren voor de Federale Republiek Joegoslavië gold.

Duurzaamheid van de investeringen

61. Hoewel de ambitieuze doelstellingen eind 2000 grotendeels waren bereikt, zijn er enkele grote risico's wat betreft de duurzaamheid van de in de diverse sectoren gedane investeringen, vooral wegens het gebrek aan middellange- en langetermijnstrategie voor de provincie. Tot medio 2000 deed UNMIK nog steeds aan crisismanagement en het kostte bijna een jaar voordat er een beleid voor de middellange termijn was ontwikkeld.

62. De hoofdvraag voor de energiesector is of de elektriciteitscentrale Kosovo ooit zonder hulp van buitenlandse donoren zal kunnen werken. De centrales moeten economisch levensvatbare ondernemingen worden. Voor de Kosovo Electricity Company is geen echte strategie ontwikkeld. De meeste verbruikers betalen niet voor elektriciteit. Vereist zijn een goed werkende inkomstenstructuur met gezonde elektriciteitstarieven en een deugdelijke administratieve organisatie. Op de middellange termijn wil het Bureau zijn inspanningen voor noodhulp omzetten in normale ontwikkelingshulp, maar ondertussen is meer betrokkenheid van UNMIK vereist bij de herstructurering van de energiesector.

63. De duurzaamheid van investeringen in de vervoerssector is reden tot zorg. De wegen zijn overbelast, voornamelijk vanwege het zware militaire verkeer. Wegenonderhoud is niet gewaarborgd. Er is geen financieringsmechanisme, noch zijn er plannen voor de invoering van een systeem voor wegenonderhoud. Eind 2000 had UNMIK nog geen vervoersbeleid geformuleerd. Ook voor de spoorwegsector ontbreekt een algemeen plan.

64. In oktober 1999 legde UNMIK een reeks douaneheffingen en omzetbelastingen op die aan de grens worden geïnd tegen een gecombineerd tarief van 26,5 %. De toepassing van deze hoge tarieven op landbouwproductiemiddelen vormt een belemmering voor de landbouwproductie, de ontwikkeling van de voedselverwerking, technologische veranderingen in de landbouw en de ontwikkeling van een hecht netwerk van leveranciers van landbouwproductiemiddelen. Maar eind 2000 had UNMIK deze belastingen nog niet gewijzigd.

Coördinatie

65. De Raad drong aan op coördinatie met UNMIK en de internationale financiële instellingen, de Europese Investeringsbank (EIB), Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen (UNHCR) en de niet-gouvernementele organisaties (NGO's). Het Bureau organiseert wekelijks, en indien nodig vaker, bijeenkomsten met UNMIK, de lidstaten die in Pristina aanwezig zijn en andere belangrijke donoren. Eind 2000 waren de EIB, die deel uitmaakt van de raad van bestuur, en de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (EBWO) nog niet begonnen met de uitvoering van projecten in Kosovo, hoofdzakelijk omdat het aan een juridisch kader ontbrak.

66. Bij het sluiten van contracten met de NGO's in het kader van het huisvestingsprogramma paste het Bureau dezelfde tarieven toe als ECHO om concurrentie tussen de twee EU-financieringsbronnen te voorkomen. De geleidelijke terugtrekking van ECHO-activiteiten in Kosovo op de terreinen huisvesting/onderdak, gezondheid, landbouw, water en riolering was goed afgestemd op de werkzaamheden van het Bureau in deze sectoren.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Oordeel van de Rekenkamer

Deel I - Financiële controle voor het jaar 2000

67. Aan de hand van deze controle heeft de Rekenkamer redelijke zekerheid verkregen dat de jaarrekening van het per 31 december 2000 afgesloten begrotingsjaar betrouwbaar is en dat de onderliggende verrichtingen over het geheel genomen wettig en regelmatig zijn.

68. Zonder iets af te willen doen aan haar controleoordeel vestigt de Rekenkamer de aandacht echter op de risico's die voortvloeien uit de in de paragrafen 15 en 18 beschreven feiten. Gezien de risico's van boekhouding met spreadsheets en met het oog op een betere interne controle dient het Bureau zo snel mogelijk een betrouwbaar computersysteem voor de begrotingsboekhouding in te voeren (zie paragraaf 15).

Deel II - Doelmatigheid van het Bureau

69. De doelmatigheid van de administratie van het Bureau is hoog (zie paragraaf 27), hoewel de lage verhouding tussen het aantal werknemers en de totale waarde van de beheerde steun (zie paragraaf 28) ook beschouwd kan worden als een risicofactor die van invloed is op de duurzaamheid (zie paragraaf 30). Het Bureau was zeer snel met het sluiten van contracten en het doen van betalingen voor operationele verrichtingen (zie de paragrafen 33-35). Wat betreft de programma-uitvoering is het Bureau erin geslaagd de meeste van zijn ambitieuze doelstellingen voor 2000 te verwezenlijken op de gebieden energie (zie paragraaf 39), huisvesting (zie de paragrafen 43-45), vervoer (zie paragraaf 48) en landbouw (zie de paragrafen 51 en 52). De efficiency van het Bureau is grotendeels te danken aan de grote inzet van zijn personeel (zie paragraaf 29).

70. Hoewel de gebruikelijke tijdsduur voor aanbestedingen vaak verkort werd en dit misschien van invloed was op de concurrentie (zie paragraaf 56), zijn er volgens de Rekenkamer geen bewijzen dat een langere periode tot lagere prijzen zou hebben geleid zonder de uiterste termijnen voor de uitvoering in gevaar te brengen. De vergeleken met andere donoren gunstige gemiddelde kosten van de wederopbouw van door het Bureau gefinancierde woningen tonen duidelijk dat er niet alleen doelmatig maar ook zuinig te werk is gegaan (zie paragraaf 59).

71. Dankzij de zeer soepele toepassing van de geldende regels, waarbij het Bureau risico's nam, konden ook veel lokale en regionale bedrijven deelnemen aan de wederopbouw. Hierdoor daalden de kosten voor het herstel (zie paragraaf 57) en werd de economie in de Balkanlanden, die in het voorbije decennium ernstig te lijden had onder de conflicten in de regio, nieuw leven ingeblazen (zie paragraaf 60).

72. De uitstekende prestaties van het Bureau zijn ook te danken aan het feit dat het in 2000 zijn personele en financiële middelen concentreerde op een beperkt aantal prioritaire gebieden.

Aanbeveling nr. 1

73. Het Bureau dient erop toe te zien dat het zijn inspanningen niet versnippert, maar een op de praktijk gericht sectorprogramma ontwikkelt dat aansluit op de laatste prioriteiten.

74. De maandelijkse bijeenkomsten van de raad van bestuur waren een extra belasting voor het Bureau. Het idee om de raad van bestuur door een Commissielid te laten voorzitten, bleek niet realistisch te zijn (zie de paragrafen 21-24).

Aanbeveling nr. 2

75. Eén bijeenkomst per kwartaal zou voor de raad van bestuur ruimschoots voldoende moeten zijn. De nieuwe Verordeningen (EG) nr. 2666/2000(21) en (EG) nr. 2667/2000(22) maken de taken van het beheerscomité, respectievelijk de raad van bestuur, duidelijker. Maar de Commissie zou de taken van beide organen beter moeten formuleren, zodat het Bureau snel kan inspelen op nieuwe prioriteiten voor de wederopbouw in de regio.

76. De investeringen in de energie- en vervoerssector waren niet duurzaam omdat UNMIK nog aan crisismanagement deed in plaats van langetermijnperspectieven te ontwikkelen. In 2000 was deze aanpak niet langer geschikt (zie de paragrafen 61-64).

Aanbeveling nr. 3

77. Ten behoeve van de duurzaamheid van de gefinancierde investeringen zijn een beleidskader en een strategie op middellange en lange termijn noodzakelijk. Dit valt buiten de bevoegdheid van het Bureau, maar de Commissie is voor deze onbevredigende situatie grotendeels verantwoordelijk aangezien de Europese Unie aan het hoofd staat van de UNMIK-pijler die belast is met de wederopbouw in Kosovo.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 10 oktober 2001.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 2667/2000 van de Raad (PB L 306 van 7.12.2000, blz. 7) mocht het Bureau in de Federale Republiek Joegoslavië operationele centra oprichten met een aanzienlijke mate van beheersautonomie. Het Bureau heeft thans dergelijke kantoren geopend in Belgrado en Podgorica.

(2) Zie speciaal verslag nr. 2/2001 over het beheer van de humanitaire noodacties voor de slachtoffers van de crisis in Kosovo (ECHO).

(3) Verordening (EG) nr. 2454/1999 van de Raad (PB L 299 van 20.11.1999, blz. 1), gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2667/2000 (PB L 306 van 7.12.2000, blz. 7).

(4) Zie speciaal verslag nr. 5/98 over de wederopbouw in het voormalige Joegoslavië (periode 1996-1997) (PB C 241 van 31.7.1998, blz. 1).

(5) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1999 (paragrafen 5.28-5.31 en 5.75-5.78) (PB C 342 van 1.12.2000).

(6) Deconcentratie wordt omschreven als de overdracht van verantwoordelijkheden binnen de Commissie van het hoofdkwartier naar de delegaties (in "Phare Deconcentration - Instructions for Delegations").

(7) Verordening (EG) nr. 1628/96 van de Raad van 25 juli 1996 betreffende de steun aan Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federatieve Republiek Joegoslavië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (PB L 204 van 14.8.1996, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2454/1999 (PB L 299 van 20.11.1999, blz. 1) en ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 2666/2000 (PB L 306 van 7.12.2000, blz. 1).

(8) Hierbij zij opgemerkt dat de toegekende kredieten 65,9 miljoen euro omvatten aan niet-gebruikte kredieten van de TAFKO.

(9) Verordening (EG) nr. 2667/2000 van de Raad van 5 december 2000 over het Europees Bureau voor wederopbouw (PB L 306 van 7.12.2000, blz. 7)

(10) CARDS: Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation - Verordening (EG) nr. 2666/2000 van de Raad van 5 december 2000 betreffende de steun aan Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federale Republiek Joegoslavië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1628/96 en tot wijziging van de Verordeningen (EEG) nr. 3906/89 en (EEG) nr. 1360/90, alsmede van de Besluiten 97/256/EG en 1999/311/EG (PB L 306 van 7.12.2000, blz. 1).

(11) In 2000 beschikte het Bureau over gratis kantoren in Thessaloniki en Pristina.

(12) Intern document van de Commissie over de hervorming van het beheer van de externe assistentie - Problemen en voorstellen, mei 2000.

(13) COM(2001) 446 def.

(14) Het contract wordt pas gegund als de Commissie het financieringsbesluit heeft genomen.

(15) Verordening (EG) nr. 1628/96, laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2454/1999.

(16) De contractuele verplichting is betaling binnen 60 dagen.

(17) 12000 t in april 2001.

(18) PB C 241 van 31.7.1998.

(19) Zie het jaarverslag over het begrotingsjaar 1999 (paragraaf 5.76) (PB C 342 van 1.12.2000).

(20) Zie verslag COM(2000) 682 def. van de Commissie van 27 oktober 2000 aan het Europees Parlement en de Raad over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 1999.

(21) Verordening (EG) nr. 1628/96 van de Raad van 25 juli 1996 betreffende de steun aan Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federatieve Republiek Joegoslavië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (PB L 204 van 14.8.1996, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2454/1999 (PB L 299 van 20.11.1999, blz. 1) en ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 2666/2000 (PB L 306 van 7.12.2000, blz. 1).

(22) Verordening (EG) nr. 2454/1999 van de Raad (PB L 299 van 20.11.1999, blz. 1), gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2667/2000 (PB L 306 van 7.12.2000, blz. 7).

BIJLAGE 1

UNITED NATIONS INTERIM ADMINISTRATION MISSION IN KOSOVO (UNMIK)

Op 10 juni 1999 werd krachtens resolutie nr. 1244 van de VN-Veiligheidsraad de Missie van de Verenigde Naties in Kosovo, beter bekend als UNMIK, opgericht. Alle wetgevende en uitvoerende macht met betrekking tot Kosovo, evenals de rechtsbedeling, berust bij UNMIK en wordt uitgeoefend door de speciaal vertegenwoordiger van de secretaris-generaal. Bij de uitvoering van zijn taken wordt de speciaal vertegenwoordiger bijgestaan door vier adjunct-speciaal vertegenwoordigers. Elk is verantwoordelijk voor een belangrijk onderdeel van de missie en elk onderdeel is toegewezen aan een organisatie die op een bepaald gebied een leidende rol vervult:

a) tijdelijk civiel bestuur: de Verenigde Naties (VN);

b) humanitaire zaken: het Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen (UNHCR);

c) institutionele opbouw: de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE);

d) wederopbouw: de Europese Unie (EU).

Na de reorganisatie in 2000 is de nieuwe structuur als volgt:

>PIC FILE= "C_2001355NL.001702.TIF">

BIJLAGE 2

MANDAAT VAN HET EUROPEES BUREAU VOOR WEDEROPBOUW

In Verordening (EG) nr. 2454/1999 wordt de nadruk gelegd op het volgende:

a) De wederopbouwprogramma's moeten worden beheerd volgens doeltreffende en soepele voorschriften en procedures die een snelle uitvoering mogelijk maken.

b) Het operationele centrum van het Bureau, met een aanzienlijke mate van beheersautonomie, moet in eerste instantie in Pristina gevestigd worden om een begin te maken met de wederopbouw in Kosovo, vanwaaruit gebruikgemaakt kan worden van de algemene diensten in Thessaloniki, waar zich de zetel van het Bureau bevindt.

c) Het Bureau zal in eerste instantie zijn activiteiten in Kosovo uitoefenen; de Raad dient op voorstel van de Commissie te besluiten om de activiteiten van het Bureau uit te breiden tot andere regio's van de Federale Republiek Joegoslavië.

d) De taakomschrijving van het Bureau moet van dien aard zijn dat het Bureau programma's kan beheren van andere geldverschaffers die een bijdrage leveren aan de wederopbouw van de regio, met name in het kader van de samenwerking met de bevoegde financiële instellingen.

Tot de taken van het Bureau behoren:

a) vaststelling en analyse van de behoeften;

b) voorbereiding van de wederopbouwprogramma's voor Kosovo;

c) alle aspecten van het implementatieproces van projecten;

d) sluiten van financieringsovereenkomsten, ondertekenen van contracten en coördinatie met andere donoren en internationale financiële instellingen.

BIJLAGE 3

FASEN IN DE PROGRAMMERING VAN DE PROGRAMMA'S VOOR WEDEROPBOUW

>PIC FILE= "C_2001355NL.001902.TIF">

(1)

(1) CARDS:

Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (Communautaire bijstand voor wederopbouw ontwikkeling en stabilisatie).

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

V. Maatregelen ter verbetering van de werkwijze van de raad van bestuur werden opgenomen in de nieuwe Verordening (EG) nr. 2667/2000 over het Europees Bureau voor wederopbouw.

Wat de totstandbrenging van stabiele kadervoorwaarden en duurzame investeringsstrategieën betreft heeft UNMIK (het interim-bestuur van de Verenigde Naties in Kosovo) zijn capaciteiten bij de acties kunnen verbeteren; dat gebeurde hoofdzakelijk door zijn investeringsprogramma voor de wederopbouw van openbare gebouwen, dat voor zijn eigen centrale budget en voor de donorgemeenschap duidelijke richtsnoeren geeft inzake begroting en investeringen.

De Commissie en UNMIK zijn discussies gestart over sectoriële beleidsmaatregelen, die met name gericht zijn op de ontwikkeling van de particuliere sector, energie, belastingen en de handelspolitiek. Het macro-economische beleid wordt regelmatig besproken in het kader van de stuurgroep op werkniveau voor zuidoost-Europa. Verder ziet de Commissie van nabij toe op de werkzaamheden van de UNMIK-pijler onder leiding van de Europese Unie, met name via het mechanisme dat in het kader van het instrument voor buitengewone financiële hulp werd ingesteld en waarvan het gebruik afhangt van de naleving van de voorwaarden inzake economisch beleid.

Om de tot dusverre al in Kosovo door de Gemeenschap gedane investeringen te beschermen, werkt de Commissie met UNMIK, het Europees Bureau voor wederopbouw en de lidstaten van de Europese Unie nauw samen aan een prestatievergelijking om te waarborgen dat UNMIK de passende institutionele maatregelen treft.

DEEL I - FINANCIËLE CONTROLE VOOR HET JAAR 2000

17. Om de juridische verplichtingen inzake controle van de verschillende financiële reglementen volledig te kunnen naleven, heeft de Commissie de taken van de financiële controle vastgelegd in de overgangsperiode van de hervorming in samenhang met de deconcentratie van het beheer van de buitenlandse hulp naar de delegaties en de instellingen (mededeling door de Commissie goedgekeurd op 25 april 2001).

18 en 19. In het tweede kwartaal van 2001 werd een ambtenaar van het directoraat-generaal Financiële controle aangewezen om uitsluitend voor het Bureau te werken; hij is regelmatig ter plaatse en zal onder andere regelmatige controles uitvoeren op de transacties, met name ex-antecontroles.

Het doel van deze nieuwe aanpak is de voordelen te combineren van operationele efficiency en naleving van verordeningen. De wijziging van het financieel reglement die daar het gevolg van is, alsook verschillende essentiële vraagstukken betreffende de uitvoeringsbepalingen vormden de afgelopen maanden het onderwerp van discussies tussen de Commissie en het Bureau. Het definitieve project wordt op zeer korte termijn aan de Rekenkamer voorgelegd. De ontwerpwijziging van het financieel reglement voorziet ook in de benoeming van een interne controleur.

DEEL II - DOELMATIGHEID VAN HET BUREAU: CONTROLE GOED FINANCIEEL BEHEER

22. a) De Commissie heeft als voorzitter van de raad van bestuur gepleit voor een pragmatische taalregeling die op de constructieve samenwerking van de leden van de raad van bestuur is gebaseerd.

b) en c) De bepaling dat een Commissielid voorzitter van de raad van bestuur moet zijn en dat de organisatie de maandelijkse zittingen van de raad van bestuur moet organiseren, werd in de nieuwe verordening (Verordening (EG) nr 2667/2000) al opgeheven; zij voorziet in een flexibelere regeling, waarbij de raad van bestuur in geval van noodzaak bijeenkomt, eventueel minstens eens in de drie maanden.

24. De door de Rekenkamer genoemde incidenten hadden inderdaad in de beginperiode plaats, maar waren uitermate exceptioneel en hebben de vastlegging van middelen nooit ernstig gehinderd of vertraagd. De nieuwe CARDS-verordening die in december 2000 werd aangenomen, legt de respectieve taken van de raad van bestuur en het beheerscomité vast en geen van deze problemen heeft zich opnieuw voorgedaan.

26. Bijlage X bij het statuut is van toepassing, waarin de bijzondere en afwijkende voorschriften zijn vastgesteld die voor ambtenaren gelden die in derde landen te werk gesteld zijn. Kosovo behoort met name tot de landen waar de levensomstandigheden zeer moeilijk zijn en waar de fysieke veiligheid van de ambtenaar in gevaar is.

33 en 34. Behalve de bijzondere moeilijkheden waarmee men - zoals door de Rekenkamer werd gemeld - in Bosnië-Herzegovina werd geconfronteerd, moet erop worden gewezen dat de delegatie van de Commissie in Sarajevo slechts beperkt gebruik heeft gemaakt van de opschortende clausule, omdat het bij de hulp voor Bosnië-Herzegovina niet meer om spoedeisende hulp ging om de naoorlogse wederopbouw van het land te steunen en anticiperende aanbestedingen slechts in uitzonderingsgevallen gerechtvaardigd waren.

35. De gemiddelde periode voor betalingen van de delegatie in Sarajevo (43 dagen) ligt ver onder de contractueel voorgeschreven betalingstermijn van 60 dagen.

45. De vergelijking heeft betrekking op de periode voor de overdracht van de verantwoordelijkheid voor het beheer van dit project naar de delegatie in Sarajevo. Het is moeilijk om wat de terugkeerprogramma's betreft directe vergelijkingen te maken tussen Kosovo en Bosnië en Herzegovina. In Bosnië en Herzegovina heeft de tenuitvoerlegging van terugkeerprogramma's vaak in een vijandelijke omgeving plaats. De terugkeerprogramma's in dit land zijn breder van opzet dan in Kosovo en betreffen naast woningbouw ook openbare nutsvoorzieningen, componenten met betrekking tot het scheppen van werkgelegenheid en sociale infrastructuren.

48. De vertragingen bij de grensovergang van Blace waren hoofdzakelijk toe te schrijven aan de onderhandelingen met de autoriteiten van de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië over de reikwijdte van het project en de afgifte door UNMIK van onteigeningsvergunningen.

56. De Commissie is van mening dat de flexibele toepassing van de aanbestedingsregels in het licht van de bijzondere omstandigheden gerechtvaardigd is.

57. In de door de delegatie van de Gemeenschap in 2000 uitgeschreven uitnodiging tot het indienen van voorstellen bedroegen de gemiddelde kosten voor de wederopbouw van een huis in Bosnië en Herzegovina 10000 EUR. In september 2001 werd evenwel aangetoond in een studie die door de communautaire toezicht- en evaluatiefaciliteit voor de terugkeer was uitgevoerd, dat bij de 9951 woningen die sinds 1996 waren gerenoveerd, de gemiddelde kosten 7430 EUR bedroegen.

61. De Commissie deelt de opvatting van de Rekenkamer dat er een beleidskader nodig is, waarbij een strategie op lange termijn moet worden uitgestippeld. UNMIK heeft zijn capaciteiten om beleidskaders en duurzame investeringsstrategieën op te stellen, verbeterd en in de sectoren waarin de Europese Gemeenschap de belangrijkste donor is, levert de Commissie directe steun om de belangrijkste beleidskaders vast te stellen en de samenhang ervan met het EU-beleid te waarborgen; zij onderzoekt momenteel, in samenwerking met UNMIK, het Bureau en de lidstaten van de Europese Unie welke maatregelen en institutionele acties UNMIK nog moet vaststellen om de duurzaamheid te garanderen.

De Rekenkamer moet er bij haar kritiek betreffende de strategie inzake crisisbeheer van UNMIK rekening mee houden dat de activiteiten van UNMIK pas in juni 1999 begonnen zijn, na 78 dagen van gewapend conflict tussen de NATO en de Joegoslavische strijdkrachten. UNMIK moest een door de oorlog verwoeste provincie overnemen en zich in een gastland met economische en sociale moeilijkheden vestigen die het gevolg zijn van 40 jaar chronische onderinvestering. Ondanks de noodsituatie is UNMIK erin geslaagd een samenhangende budgettaire strategie te formuleren en middelen van internationale donors beschikbaar te stellen toen Kosovo juridisch niet in aanmerking kwam voor de leningen van de internationale financiële instellingen. De openbare wederopbouw- en investeringsprogramma's van UNMIK voor 2000 en de periode 2001-2003 hebben gediend als basis voor een beleidskader.

62. In de jaren 1999 en 2000 bestond het grootste deel van de werkzaamheden van UNMIK in de elektriciteitssector in het zorgen voor het dagelijks beheer, een taak waarop het personeel van het elektriciteitsbedrijf van Kosovo nauwelijks voorbereid was. In de tweede helft van 2000 kon er vooruitgang worden geboekt op het gebied van het beheer en de structurele kwesties dankzij de aanzienlijke ondersteuning van de donorgemeenschap (in het bijzonder van het Europees Bureau voor wederopbouw). Het bedrijf neemt nu een groter deel van de verantwoordelijkheid op het gebied van de activiteiten over, waardoor UNMIK, dat het strategische beleid op langere termijn van de sector uitstippelt, een taak heeft die steeds meer op supervisie en reglementering gericht is.

63. Aan het eind van het jaar 2000 bestond er geen enkele algemene middellangetermijnstrategie op het gebied van het transport; er werden evenwel verschillende sectoriële strategieën uitgewerkt, met name een bedrijfsplan voor de spoorwegen, en deze vormen de basis voor een naar behoren geïntegreerde strategie. UNMIK bestudeert ondertussen plannen om een duurzaam systeem uit te werken voor het onderhoud van het wegennet, door deze activiteit te financieren via een speciale heffing op olieproducten.

64. De ontvangstengrondslag van Kosovo moest letterlijk van onder af aan opgebouwd worden, hetgeen verklaart waarom het door UNMIK aan het begin van zijn mandaat opgerichte belastingsysteem, dat in eerste instantie bedoeld was om duurzame inkomsten voor de begroting van Kosovo te waarborgen, ongewenste gevolgen voor de lokale productie zou kunnen hebben. De Commissie heeft UNMIK geadviseerd dit beleid te herzien zodra de omstandigheden een verbreding van de belastbare grondslag mogelijk maken. De omzetbelasting werd daarom op 1 juli 2001 door de BTW vervangen. Twaalf maanden lang, tot juli 2002, wordt de werking van het nieuwe systeem aandachtig gevolgd en UNMIK overweegt verdere wijzigingen in zijn belastingbeleid aan te brengen.

65. De internationale financiële instellingen, zoals de EIB en de EBWO, stuiten bij hun maatregelen in Kosovo op moeilijkheden, omdat hun activiteiten door hun statuten beperkt zijn tot partnerschappen met soevereine staten; zij bezitten derhalve geen enkele juridische grondslag om in Kosovo op te treden. Hoewel de EIB en de EBWO nog niet in staat zijn om als donor op te treden, hebben zij UNMIK waardevolle adviezen gegeven.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

73. De Commissie is met de Rekenkamer van mening dat het bureau zijn inspanningen moet blijven concentreren op de belangrijkste sectoren overeenkomstig de behoeften op het terrein en de CARDS-verordening. De Commissie werkt thans aan het ontwerp van het landenstrategiedocument 2002-2006 voor de Federale Republiek Joegoslavië, alsook aan een indicatief meerjarenprogramma met een looptijd van drie jaar, dat de basis zal vormen voor de toekomstige jaarprogramma's van het Bureau.

74 en 75. De eis dat de raad van bestuur maandelijkse vergaderingen moet organiseren onder voorzitterschap van een Commissielid, werd afgeschaft. In het jaar 2001 zal de raad van bestuur vijfmaal bijeenkomen, hetgeen in verband met de uitbreiding van de activiteiten van het Bureau tot het volledige grondgebied van de Federale Republiek Joegoslavië zeer efficiënt wordt geacht. De Commissie is van mening dat de nieuwe verordeningen van de Raad de respectieve taken van de raad van bestuur van het Bureau en van het beheerscomité CARDS voldoende zullen verduidelijken.

76. Volgens de Commissie was er in 2000 nog steeds behoefte aan crisisbeheer vanwege de omvang van de problemen. Zij is het er evenwel mee eens dat UNMIK meer inspanningen had moeten leveren voor een snellere overgang van de noodhulp naar een strategie gericht op het ontwikkelen van beleid op lange termijn.

77. De Commissie deelt de mening van de Rekenkamer dat er behoefte bestaat aan een beleidskader en een langetermijnstrategie. Zij zal de kwestie van het ontwikkelen van een duurzaam beleid en een regelgevend kader samen met UNMIK verder bespreken, alsook met de voorlopige autonome structuren die in Kosovo gekozen moeten worden.

Antwoorden van het bureau

SAMENVATTING

III. Eind 2001 zal een betrouwbaarder systeem (SI2) volledig operationeel zijn.

DEEL I - FINANCIËLE CONTROLE VOOR HET JAAR 2000

15. Het Bureau erkent dat de financiële administratie die werd gehanteerd vóór de invoering van SINCOM2, ongeschikt was, maar bij de oprichting van het Bureau was dit de enige haalbare optie. Het is de bedoeling dat SINCOM2 eind 2001 volledig operationeel is.

Financiële bepalingen

17. De overeenkomst van 22 februari 2000 weerspiegelt de beginselen van de hervorming door de Commissie van het financieel beheer en de controle in april 2000.

18. De afwezigheid van een intern accountant betekent niet dat de ordonnateur(s) en de rekenplichtige van het Bureau helemaal geen controles vooraf uitvoerden. Dit blijkt uit het feit dat de Rekenkamer geen materiële fouten aantrof.

Beheer van de contracten van de TAFKO

20. Op de datum van de overdracht waren de contracten, ter waarde van 60,9 miljoen EUR, al door de Commissie ondertekend. De raad van bestuur machtigt via de begroting van het Bureau de directeur om verplichtingen (contracten) aan te gaan met derden. Daarom dienen de bedragen waarvoor op het moment van de overdracht al verplichtingen waren aangegaan, niet in de begroting te worden opgenomen.

De door het Bureau nog te betalen 31 miljoen EUR zijn niet in de begroting van het Bureau opgenomen aangezien de begroting van het Bureau voor 2000 geen betalingskredieten bevatte.

DEEL II - DOELMATIGHEID VAN HET BUREAU: CONTROLE VAN HET FINANCIEEL BEHEER

Implementatie van het programma

Vervoer

48. De noodzaak om met de autoriteiten van de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië tot een overeenkomst te komen over de omvang van het project was een belangrijke reden voor de vertragingen bij de grensovergang bij Blace. Verder was UNMIK traag met de verstrekking van de vereiste onteigeningsvergunningen.