MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG-Verdrag over het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de aanneming van een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval

2001/0291 (COD)

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG-Verdrag over het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de aanneming van een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval

1. Achtergrond

Procedure

- Op 7 december 2001 diende de Commissie een voorstel in voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad [1] tot wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval [2] voor goedkeuring volgens de medebeslissingsprocedure van artikel 251 van het EG-Verdrag.

[1] COM(2001)729 definitief (2001/0291(COD)).

[2] PB L 365/10 van 31 december 1994.

- Het Europees Economisch en Sociaal Comité bracht op 29 mei 2002 advies uit.

- De Commissie industrie, externe handel, onderzoek en energie van het Europees Parlement bracht haar verslag in stemming op 22 mei 2002.

- De Commissie milieubeheer, volksgezondheid en consumentenbeleid van het Europees Parlement bracht haar verslag in stemming op 12 juli 2002. [3]

[3] A5-0261/2002.

- Het Europees Parlement bepaalde zijn standpunt in eerste lezing op 3 september 2002.

- De Raad stelde zijn gemeenschappelijk standpunt vast op 6 maart 2003.

Doel van het voorstel van de Commissie

Met het voorstel van de Commissie van 7 december 2001, dat op artikel 95, lid 1, van het EG-Verdrag is gebaseerd, wordt wijziging van Richtlijn 94/62/EG beoogd. De reikwijdte van deze herziening beperkt zich tot het verhogen van de doelstellingen voor terugwinning en recycling voor de komende vijfjarenfase, teneinde zodoende het milieueffect van verpakkingsafval verder te verminderen. Er worden tevens materiaalspecifieke recyclingdoelstellingen ingevoerd voor een aantal specifieke verpakkingsafvalmaterialen. De voorgestelde taakstellingen zijn gebaseerd op een uitgebreide kosten-batenanalyse. De voorgestelde herziening omvat tevens definities voor mechanische, chemische en materiaal recycling en verduidelijkt de definitie van 'verpakking' met de invoering van een niet-verbindende bijlage met interpretatierichtsnoeren.

Er is geen voorstel gedaan voor herziening van andere aspecten van de richtlijn, zoals preventie, hergebruik of verantwoordelijkheid van de producent, omdat een dergelijke groot opgezette herziening volgens de Commissie voorbarig is.

2. Commentaar van de Commissie

2.1. Algemene opmerkingen

Op de plenaire vergadering van 3 september 2002 heeft het Europees Parlement 44 van de 68 ingediende amendementen aangenomen. Van de 68 ingediende amendementen heeft de Commissie er 22 volledig, ten dele of in beginsel aanvaard. De Raad heeft op 6 maart 2003 met gekwalificeerde meerderheid van stemmen een gemeenschappelijk standpunt vastgesteld.

Daarvan heeft de Raad 16 amendementen volledig, ten dele of in beginsel overgenomen. De Commissie steunt het gemeenschappelijk standpunt.

2.2. Gedetailleerde opmerkingen

2.2.1. Door de Commissie aanvaarde amendementen die volledig of ten dele in het gemeenschappelijk standpunt zijn opgenomen

Amendementen 2, 6, 9, 11, 12, 13, 14, 16, 21, 22, 29, 30, 32, 34, 53 en 62 zijn volledig of ten dele in het gemeenschappelijk standpunt opgenomen.

Amendement 2, dat bepaalt dat de keuze van een verpakking moet worden geperfectioneerd op basis van een levenscyclusbenadering om de negatieve gevolgen voor het milieu te beperken, komt tot uitdrukking in de verwijzingen naar afvalpreventie en een eventuele verpakkingsindicator in overweging 8 van het gemeenschappelijk standpunt. De Commissie kan deze benadering aanvaarden.

Amendement 6 onderstreept dat verder beraad is vereist over kwesties als geïntegreerd productbeleid, milieueffectrapportage met gebruik van de methode van de levenscyclus analyse (LCA) en andere voorstellen met betrekking tot recycling en het doelmatig gebruik van hulpbronnen, die dan ook buiten de werkingssfeer van deze herziening vallen. Dit amendement is weergegeven in overweging 8 waarin is bepaald dat andere punten nader dienen te worden bestudeerd. Deze overweging sluit eveneens aan bij de voorgestelde nieuwe tekst van de amendementen 16 en 32 en houdt rekening met de amendementen 2 en 11. De Commissie deelt de meningen die in het amendement naar voren komen en kan de benadering van het gemeenschappelijk standpunt aanvaarden.

Amendement 9 is anders geformuleerd in een nieuwe overweging 10 van het gemeenschappelijk standpunt. De Commissie kan instemmen met deze nieuwe tekst die beter weergeeft dat Richtlijn 94/62/EG in de eerste plaats betrekking heeft op de milieu- en interne- marktaspecten van verpakking en verpakkingsafval. Opgemerkt moet worden dat op grond van de beschikbare studies [4] geen meer affirmatieve uitspraak kan worden gedaan. In het algemeen is het macro-economische effect van afvalbeheersmaatregelen op de arbeidsmarkt zeer beperkt en moeilijk te kwantificeren.

[4] Zie voor een overzicht: Europese Commissie 2001, Employment effects of waste management policies, op het volgende adres: http://europa.eu.int/comm/environment/ enveco/studies2.htm

waste

Amendement 11 heeft betrekking op een overweging waarin wordt aangedrongen op een onderzoek van de praktische ervaring in de lidstaten. In overeenstemming met de voorgestelde nieuwe tekst van de amendementen 16 en 32 en rekening houdend met de amendementen 2 en 6, komt dit amendement tot uitdrukking in overweging 8 van het gemeenschappelijk standpunt. De Commissie kan deze benadering aanvaarden.

Amendementen 12 en 13 wijzen op de gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle in de verpakkingsketen betrokken bedrijven om ervoor te zorgen dat de gevolgen voor het milieu van verpakkingen en verpakkingsafval gedurende hun levenscyclus zoveel mogelijk worden beperkt en om tot een verbetering te komen van de milieu-eigenschappen van verpakkings materialen overeenkomstig de essentiële eisen van bijlage II van de richtlijn. Beide amendementen hebben ongeveer dezelfde inhoud. Het gemeenschappelijk standpunt heeft bijgevolg alleen amendement 12 overgenomen, dat breder van opzet is en ook de inhoud van amendement 13 dekt. Het amendement is terug te vinden in overweging 6 van het gemeenschappelijk standpunt. De Commissie kan deze benadering aanvaarden.

Amendement 14 wijst op de behoefte aan een geharmoniseerde rapportagetechniek en duidelijke richtsnoeren voor verstrekkers van gegevens. Dit amendement komt ook overeen met punt 6.6 van het advies van het Economisch en Sociaal Comité van 29 mei 2002. Het gemeenschappelijk standpunt heeft dit amendement in een andere vorm gegoten en de inhoud ervan met amendement 29 gecombineerd in overweging 7. De Commissie kan deze benadering aanvaarden.

Amendement 16 is ten dele opgenomen in het gemeenschappelijk standpunt. Punt 1, waarbij van de producenten wordt verlangd dat zij alle noodzakelijke maatregelen nemen om de gevolgen voor het milieu van nieuwe verpakkingen zoveel mogelijk te beperken, is niet overgenomen. De Commissie steunt het idee van dit deel van het amendement in beginsel, maar is van mening dat het nauw samenhangt met artikel 9 en bijlage II van de richtlijn (essentiële eisen). Het is wellicht raadzamer een beoordeling van de diverse elementen van de richtlijn af te wachten, zoals bedoeld in amendement 32 en artikel 6, lid 8, van de richtlijn, als gewijzigd door het gemeenschappelijk standpunt, alvorens eventueel te besluiten tot een toekomstige herziening van deze elementen.

Punt 2 van amendement 16 sluit nauw aan bij het bestaande artikel 4, lid 1, maar verandert de verplichting voor de lidstaten om andere preventieve maatregelen te nemen in een optie. Dit punt is niet in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen. De Commissie kan dit punt ook niet aanvaarden, omdat de lidstaten verplicht moeten worden om aanvullende preventieve maatregelen te nemen overeenkomstig het huidige artikel 4.

Krachtens punt 3 van amendement 16 dient de Commissie de ontwikkeling van verdere maatregelen te onderzoeken om de gevolgen van verpakking en verpakkingsafval voor het milieu te beperken, en met name een verpakkingsmilieu-indicator te ontwikkelen, alsmede voor 1 januari 2005 haar conclusies te presenteren en een passend wetgevingsvoorstel bij het Europees Parlement en de Raad in te dienen. De Raad heeft de hoofdelementen van dit punt overgenomen in artikel 6, lid 8, van de richtlijn, zoals gewijzigd door het gemeenschappelijk standpunt. In de tekst van het gemeenschappelijk standpunt moet het idee van een verpakkingsmilieu-indicator evenwel eerst worden beoordeeld in een verslag, voordat definitief wordt besloten een dergelijke indicator al dan niet toe te passen. Voorts is de uiterste datum voor het verslag 30 juni 2005 in plaats van 1 januari 2005. De Commissie ziet in dat verder onderzoek naar opties om het milieueffect van verpakking te verminderen, nodig is. Dit omvat tevens beoordeling van de haalbaarheid van een algemeen toepasbare en geldige indicator om het milieueffect van verpakking te meten. De Commissie is evenwel van mening dat daartoe verdere analyse en overleg met de belanghebbenden is vereist en kan de benadering van de Raad in deze kwestie aanvaarden. Dit is ook meer in overeenstemming met het initiatiefrecht van de Commissie.

1. Het gemeenschappelijk standpunt houdt geen rekening met punt 4 van amendement 16, waarin wordt gesteld dat door de Commissie bevorderde normen beperking van de gevolgen voor het milieu van verpakkingen overeenkomstig de artikelen 9 en 10 moeten beogen. De Commissie kan de toevoeging van de volgende zin aan het eind van het bestaande artikel 4, lid 2, van de richtlijn aanvaarden: "Het doel van deze normen is de beperking van de gevolgen voor het milieu van verpakkingen overeenkomstig de artikelen 9 en 10." Deze formulering verwijst expliciet naar normen waarvan de ontwikkeling door de Commissie is gestimuleerd. Het wordt evenwel onjuist geacht naar de implementatie van normen te verwijzen. Er moet op worden gewezen dat naleving van geharmoniseerde CEN-normen tot een vermoeden van overeenstemming met de essentiële eisen van de richtlijn leidt. De normen zelf zijn evenwel niet verbindend en het staat de producenten vrij een andere manier te kiezen om aan te tonen dat aan de essentiële eisen is voldaan. Overeenstemming met de normen kan derhalve niet worden verplicht.

2. Punt 5 van amendement 16 is niet in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen. Dit punt verplicht de Commissie de toepassing van de CEN-norm inzake preventie te evalueren en andere maatregelen voor te stellen, voor zover deze norm geen resultaten oplevert. Om dezelfde redenen als uiteengezet bij punt 4, verwerpt de Commissie ook dit punt.

Het gemeenschappelijk standpunt neemt de geest van amendement 21 over en verleent de lidstaten meer flexibiliteit in het stimuleren van energieterugwinning. De formulering van de Raad blijft echter veel dichter bij het oorspronkelijke voorstel van de Commissie. De Commissie kan op dit punt soepel zijn en stelt de volgende compromistekst voor: "De lidstaten kunnen de terugwinning van energie bevorderen voorzover dat, gelet op milieuoverwegingen en de kosten-batenverhouding, de voorkeur verdient boven materiaal recycling". De verwijzing naar de kosten en baten moet worden behouden om weer te geven dat duurzaamheid op drie pijlers steunt.

Amendement 22 heeft betrekking op het gebruik van economische instrumenten en de herziening en opheffing van voorschriften die een belemmering voor het gebruik van gerecycleerde materialen vormen. Het eerste deel van het amendement is ten dele opgenomen in artikel 6, lid 4. De verwijzing naar economische instrumenten is echter vervangen door een algemene bepaling inzake verbetering van de marktomstandigheden. De lidstaten moeten bestaande voorschriften die het gebruik van gerecycleerde materialen verbieden, herzien (gemeenschappelijk standpunt) en niet noodzakelijk elimineren (amendement). De Commissie kan in beginsel deze benadering steunen. De tweede alinea die inhoudt dat de Commissie dergelijke regelgeving op communautair niveau moet herzien, is niet overgenomen. Deze alinea is voor de Commissie eveneens onaanvaardbaar, omdat het buiten de werkingssfeer van deze richtlijn valt, het initiatiefrecht van de Commissie wordt aangetast en het onduidelijk is of en welke Gemeenschapswetgeving een ongepaste belemmering voor het gebruik van gerecycleerd materiaal kan vormen.

Amendement 29, waarin wordt aangedrongen op harmonisatie van de gegevens om voor vergelijkbaarheid en homogeniteit te zorgen, is opgenomen in overweging 7. Deze overweging geeft tevens amendement 14 weer. In overeenstemming met het amendement is de Commissie van mening dat deze kwestie beter wordt behandeld in het kader van Beschikking 97/138/EG en kan zij de benadering van het gemeenschappelijk standpunt aanvaarden om deze kwestie in een overweging te vermelden. Een amendement van artikel 12, lid 3, van de richtlijn lijkt niet noodzakelijk, aangezien het bestaande artikel het reeds mogelijk maakt de nodige maatregelen te nemen via een technische aanpassing.

Amendement 30, dat in het bestaande artikel 13 van de richtlijn toevoegt dat de lidstaten tevens verplicht zijn om informatie- en bewustmakingscampagnes te voeren ten behoeve van de consumenten, is volledig overgenomen. De Raad heeft bovendien een desbetreffende overweging 9 toegevoegd. Voor de Commissie is dit aanvaardbaar.

Amendement 32 dat de Commissie verplicht uiterlijk 30 juni 2005 bij het Europees Parlement en de Raad verslag uit te brengen over de milieu- en interne-marktaspecten van de richtlijn is in het gemeenschappelijk standpunt opgenomen als een onderdeel van een herzien artikel 6, lid 8, van de richtlijn. Deze benadering is voor de Commissie aanvaardbaar, daar het nuttig lijkt om alle aspecten die moeten worden herzien in één artikel en in één verslag te behandelen. Het lijkt evenwel niet raadzaam aanbevelingen te formuleren voor bepaalde sorteer- en inzamelingssystemen. Deze kwestie moet worden beslist op nationaal en lokaal niveau. Betrokkenheid van alle belanghebbenden is een algemeen beginsel en de reikwijdte van het verslag is reeds grotendeels bepaald door amendement 32 en artikel 6, lid 8, van de richtlijn, zoals gewijzigd door het gemeenschappelijk standpunt, zodat er geen bijzondere reden is om in deze context uitdrukkelijk te vermelden dat de belanghebbenden moeten worden ingeschakeld.

Amendement 34, dat een 'doseerhulpmiddel dat deel uitmaakt van de sluiting van de verpakking' toevoegt als een illustratief voorbeeld van verpakking, is opgenomen in de bijlage van het gemeenschappelijk standpunt. Voor de Commissie is dat aanvaardbaar.

Amendement 53 is gedeeltelijk weergegeven in het nieuwe lid 2 van artikel 6 van de richtlijn, zoals gewijzigd door het gemeenschappelijk standpunt. Dit amendement stelt voor een nieuwe overweging in te voegen waarin wordt verklaard dat recycling in niet-OESO-landen uit een milieuoogpunt niet gelijkwaardig is aan die in Europese installaties. In een aantal gevallen kan dat waar zijn, maar zonder bewijsmateriaal mag niet worden veralgemeend. Het amendement dringt er tevens op aan dat toezicht wordt geoefend op de hoeveelheid verpakkingsafval die voor recycling naar niet-OESO-landen wordt uitgevoerd alsmede op de wijze waarop het wordt behandeld. Noch de Gemeenschap noch de afzonderlijke lidstaten hebben de bevoegdheid of de middelen om recyclinginstallaties buiten de grenzen van de EU te controleren. Hetzelfde probleem stond ook ter discussie in het bemiddelingscomité voor de richtlijn betreffende afval van elektrische en elektronische apparatuur (WEEE) en er zijn geen redenen om in het kader van de verpakkingsrichtlijn deze kwestie anders te behandelen. Het gemeenschappelijk standpunt heeft in artikel 6 van de richtlijn een nieuw lid 2 ingevoegd dat bepaalt dat uitgevoerd verpakkingsafval alleen voor het bereiken van de communautaire doelstellingen mag worden meegerekend, als er harde bewijzen zijn dat de terugwinning en/of de recycling plaatsgevonden heeft in omstandigheden die bij benadering gelijkwaardig zijn aan de door de communautaire regelgeving hierover voorgeschreven omstandigheden. Dit is in overeenstemming met de WEEE-richtlijn en aanvaardbaar voor de Commissie.

Amendement 62 is gedeeltelijk weergegeven in het nieuwe lid 2 van artikel 6 van de richtlijn, zoals voorgesteld door het gemeenschappelijk standpunt. Dit amendement verbiedt dat naar derde landen uitgevoerd verpakkingsafval wordt meegerekend voor het bereiken van de doelstellingen. Zoals het thans is geformuleerd is dit amendement voor de Commissie niet aanvaardbaar. Recyclingmarkten zijn vaak internationaal en de Commissie ziet geen reden waarom recycling in landen buiten de EU niet mag worden meegerekend, indien aan de voorschriften van de richtlijn is voldaan. Een algemeen verbod om uitgevoerd afval mee te rekenen voor communautaire doelstellingen kan landen buiten de EU van deze markt uitsluiten en kan derhalve strijdig zijn met andere verplichtingen krachtens het internationaal of Gemeenschapsrecht. Zoals uiteengezet bij amendement 53, is de formulering van artikel 6, lid 2, van de richtlijn, zoals gewijzigd door het gemeenschappelijk standpunt, voor de Commissie echter aanvaardbaar.

2.2.2. Amendementen die door de Commissie volledig of ten dele zijn aanvaard, maar niet in het gemeenschappelijk standpunt zijn opgenomen

Amendementen 20, 25, 33, 37, 39 en 45 zijn door de Commissie volledig of ten dele aanvaard, maar niet in het gemeenschappelijk standpunt opgenomen.

De Commissie kan in beginsel amendement 20 aanvaarden, waarbij de lidstaten voor andere verpakkingsmaterialen dan glas, papier en karton, metaal en plastic taakstellingen kunnen vastleggen. De Commissie is van mening dat recycling of terugwinning van andere verpakkingsmaterialen, zoals hout, textiel en composieten, ertoe kan bijdragen het totale milieueffect van verpakkingen te beperken. De Commissie heeft in haar oorspronkelijke voorstel van 7 december 2001 geen materiaalspecifieke taakstellingen opgenomen, omdat verdere analyse van die materialen nodig werd geacht. Bovendien staat het volgens de huidige richtlijn de lidstaten reeds vrij om andere dan de uitdrukkelijk in de richtlijn genoemde materiaalspecifieke doelstellingen vast te stellen.

De Commissie kan in beginsel amendement 25 aanvaarden, dat de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat de bij artikel 7 van de richtlijn opgelegde nationale terugname-, inzameling- en terugwinningsystemen de economische en milieukosten en -baten van de terugwinning en recycling van verpakkingsmaterialen weerspiegelen. De kosten en baten van recycling en terugwinning zijn evenwel veeleer afhankelijk van de aard van de toegepaste recycling- en terugwinningmethoden en de behandelde hoeveelheden verpakkingsafval dan van de wijze waarop die systemen zijn opgezet. Aangezien artikel 7 voornamelijk betrekking heeft op de organisatiestructuur van die systemen, is de Commissie van oordeel dat het amendement beter past in artikel 6.

Amendement 33 bevat een nieuw voorbeeld ter verduidelijking dat 'inpakpapier en cadeaupapier, dat als zelfstandig product wordt verkocht' niet als verpakking mag worden beschouwd. De Commissie beschouwt dit als een nuttig punt en kan bijgevolg dit amendement in beginsel aanvaarden. Daar de structuur van de bijlage in het gemeen schappelijk standpunt is gewijzigd, zou het passen als voorbeeld voor wat geen verpakking is bij de voorbeelden ter illustratie van criterium 2. Indien er geen consensus wordt bereikt over de vermelding van dit voorbeeld, is de Commissie van oordeel dat deze kwestie ook kan worden opgelost via een technische aanpassing zoals bedoeld in artikel 1, punt 5, van het gemeenschappelijk standpunt.

Amendement 37 voegt 'cd-doosjes voor reclamedoeleinden en video-doosjes voor reclame doeleinden' toe aan de lijst van voorbeelden van verpakking. De Commissie beschouwt dit als een nuttig punt. De Commissie is evenwel van mening dat de tekst van het amendement kan worden vereenvoudigd tot 'cd- en video-doosjes voor reclamedoeleinden'. Daar de structuur van de bijlage in het gemeenschappelijk standpunt is gewijzigd, zou het passen als voorbeeld voor wat verpakking is bij de voorbeelden ter illustratie van criterium 1. Indien er geen consensus wordt bereikt over de vermelding van dit voorbeeld, is de Commissie van oordeel dat deze kwestie ook kan worden opgelost via een technische aanpassing zoals bedoeld in artikel 1, punt 5, van het gemeenschappelijk standpunt.

De Commissie kan in beginsel amendement 39 aanvaarden, dat 'commerciële duurzame cd-doosjes en commerciële duurzame video-doosjes' toevoegt aan de lijst van voorbeelden ter illustratie van wat geen verpakking is. De Commissie beschouwt dit als een nuttig punt, maar geeft er de voorkeur aan het amendement te vereenvoudigen tot 'duurzame cd- en video-doosjes'. Daar de structuur van de bijlage in het gemeenschappelijk standpunt is gewijzigd, zou het passen als voorbeeld voor wat geen verpakking is bij de voorbeelden ter illustratie van criterium 1. Indien er geen consensus wordt bereikt over de vermelding van dit voorbeeld, is de Commissie van oordeel dat deze kwestie ook kan worden opgelost via een technische aanpassing zoals bedoeld in artikel 1, punt 5, van het gemeenschappelijk standpunt.

De Commissie kan amendement 45 aanvaarden, dat 31 december 2006 invoert als uiterste datum voor het bereiken van de herziene doelstellingen. De Commissie kan een beperkt uitstel van deze uiterste datum aanvaarden.

2.2.3. Amendementen die niet door de Commissie zijn aanvaard en niet in het gemeenschappelijk standpunt zijn opgenomen

Amendement 1 wil de aandacht vestigen op de noodzaak van een diepgaandere studie van de principes die in het zesde milieuactieprogramma [5] en het Groenboek over het geïntegreerde productbeleid worden genoemd, alsmede op de noodzaak thematische strategieën voor recycling en duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen uit te werken. De Commissie is van mening dat amendement 1 in de huidige vorm niet past in deze herziening en bijgevolg niet kan worden aanvaard.

[5] COM(2001)31 definitief.

Amendement 3, dat voorstelt de overweging met betrekking tot materiaalspecifieke taak stellingen te schrappen, kan niet worden aanvaard. Zoals uiteengezet in het oorspronkelijke voorstel van 7 december 2001, heeft de Commissie verschillende redenen om de invoering van materiaalspecifieke taakstellingen te steunen. De kosten en baten van recycling lopen ten eerste bij de verschillende materialen uiteen. Recycling moet worden uitgevoerd wanneer uit een economisch en milieuoogpunt het maximumvoordeel kan worden verkregen. Er is bovendien geen concurrentie tussen materialen zoals gerecycleerd papier en gerecycleerd glas. Er is wel sterke concurrentie tussen materialen zoals gerecycleerd glas uit verschillende lidstaten. Gedifferentieerde materiaalspecifieke doelstellingen leiden dan ook niet tot concurrentievervalsing. Zij zorgen integendeel voor gelijke voorwaarden in de interne markt. Tot slot creëren gedifferentieerde materiaalspecifieke taakstellingen investeringszekerheid doordat zij bedrijven die zich bezighouden met inzamelen, sorteren en recycling, in staat stellen vooruit te plannen. Er moet voorts op worden gewezen dat dit amendement in tegenspraak is met de rest van de eerste lezing van het Europees Parlement, waarin de materiaalspecifieke taakstellingen, zoals ingevoerd bij artikel 6, lid 1, onder c), van het voorstel van de Commissie van 7 december 2001, worden gesteund.

Amendementen 4, 7 en 8, die de Commissie verzoeken bestaande communautaire wetgeving te herzien of in een andere vorm te gieten en nieuwe communautaire wetgeving in te voeren, kunnen niet worden aanvaard, omdat de Commissie van oordeel is dat die amendementen niet binnen het bereik van de lopende herziening vallen en het initiatiefrecht van de Commissie aantasten.

Amendement 5, dat de Commissie verplicht maatregelen te nemen tegen die lidstaten die de essentiële eisen nog niet hebben geïmplementeerd, kan niet worden aanvaard, omdat alle lidstaten de essentiële eisen in hun wetgeving hebben omgezet. Tegen gevallen van niet-naleving en/of van gebrekkige toepassing door de lidstaten kan op elk ogenblik een klacht worden ingediend. De Commissie acht dit amendement bijgevolg onnodig.

Amendement 10 stelt voor recycling op te nemen in een overweging inzake de mogelijkheid voor lidstaten om hergebruik te stimuleren. Krachtens artikel 6 van de huidige richtlijn zijn de lidstaten verplicht recycling aan te moedigen. Het zou dan ook strijdig met dit artikel zijn in een overweging toe te voegen dat de lidstaten recyclingsystemen kunnen stimuleren. Daarom kan de Commissie dit amendement niet aanvaarden.

Amendementen 19 en 49 kunnen niet worden aanvaard. Deze amendementen verhogen de minimumtaakstelling voor recycling van de voorgestelde 55% tot 65% en schrappen de voorgestelde maximale doelstelling van 70% voor recycling. De doelstellingen die de Commissie in het oorspronkelijke voorstel van 7 December 2001 heeft voorgesteld, waren onder meer gebaseerd op een kosten-batenanalyse die door een onafhankelijke consultant [6] werd verricht. Volgens deze analyse lag het optimale recyclingpercentage tussen 50% en 68%. De Commissie acht een minimumdoelstelling van 65% voor recycling dan ook te hoog. De Commissie betwijfelt bovendien of alle lidstaten in staat zullen zijn een minimum percentage van 65% voor recycling te bereiken. De Commissie is van oordeel dat een maximumdoelstelling voor recycling nodig is met het oog op een evenwicht op het gebied van inzameling en recycling van verpakkingsafval tussen de lidstaten en ter voorkoming van interne-marktproblemen. Hoge recyclingpercentages gaan vaak gepaard met een hoge mate van financiering via bijvoorbeeld vergunningrechten, hetgeen leidt tot lagere prijzen voor secundaire materialen. Wanneer een land minder ambitieus is en er dus minder kredieten beschikbaar zijn, zullen in dat land ingezamelde secundaire materialen duurder zijn dan ingevoerd materiaal. Indien bovendien de recyclingcapaciteit beperkt is, kan het voor die landen met weinig ambitie moeilijk zijn een markt te vinden voor het eigen ingezamelde materiaal. Ten slotte heeft het Europees Parlement op de plenaire vergadering van 3 september 2002 geen amendementen betreffende de voorgestelde doelstelling voor terug winning aangenomen. De minimumdoelstelling voor recycling zou dus op 65% worden gesteld, terwijl de minimumdoelstelling voor terugwinning 60% blijft en de maximum doelstelling voor terugwinning 75%. Dat zou onlogisch zijn en de lidstaten niet genoeg ruimte laten om hun eigen doelstellingen voor recycling en terugwinning vast te stellen.

[6] Ontwerp-eindverslag van de studie "Evaluation of Costs and Benefits for the Achievement of Reuse and the Recycling Targets for the different Packaging Materials in the Frame of the Packaging and Packaging Waste Directive 94/62/EC", RDC/Pira 2001.

Amendement 23 heeft betrekking op de verslagen van de lidstaten over de bestemming en hoeveelheid van uitgevoerd verpakkingsafval (zoals bedoeld in amendement 54). Met deze verslagen zou rekening moeten worden gehouden bij de volgende herziening van de doel stellingen. Deze eis werd niet overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt. Deze verwijzing past bijgevolg niet in deze context.

Amendement 26 verplicht de lidstaten de naleving van de essentiële eisen van artikel 9 en bijlage II van de richtlijn af te dwingen. Krachtens het Gemeenschapsrecht [7] rust op de lidstaten een algemene verplichting om de nakoming van alle communautaire wetgeving die in hun nationale wetgeving is omgezet, te verzekeren, zodat de nadruk leggen op een aantal bepalingen alleen maar tot verwarring kan leiden. De Commissie kan bijgevolg dit amendement niet aanvaarden.

[7] Zie, bijvoorbeeld, artikel 10 van het EG-Verdrag.

Amendement 31 stelt dat de betrokkenen toegang moeten hebben tot de gedetailleerde adviezen en kritische opmerkingen die door de Commissie of willekeurig welke andere lidstaat aan de betrokken lidstaat worden gezonden. De Commissie is van mening dat dit niet in de werkingssfeer van deze richtlijn valt, aangezien andere communautaire wetgeving daarop betrekking heeft, zoals Verordening (EG) nr. 1049/2001 van 30 mei 2001 [8].

[8] PB L 145/43 van 31 mei 2001.

De Commissie kan in beginsel amendement 35 aanvaarden, dat de betekenis van het woord 'onafscheidelijk' in een voetnoot verduidelijkt. De criteria van de bijlage zijn echter gewijzigd en in artikel 1, punt 1, van het gemeenschappelijk standpunt opgenomen. Aangezien het woord "onafscheidelijk" niet langer voorkomt in de tekst van het gemeenschappelijk standpunt, behoeft de betekenis ervan niet meer te worden verduidelijkt.

Amendement 36 voegt 'inktverpakkingen, wanneer de inkt vóór gebruik in een ander reservoir moet worden overgegoten' toe aan de lijst van illustratieve voorbeelden van verpakking. De Commissie kan in beginsel dit amendement aanvaarden. Dit artikel staat echter tegenover "inktpatronen" dat in het voorstel van de Commissie werd genoemd, maar in het gemeenschappelijk standpunt werd geschrapt. De Commissie is van oordeel dat ofwel beide artikelen ofwel geen van beide moeten worden vermeld. Indien hierover geen overeenstemming wordt bereikt, kan deze kwestie beter worden behandeld in het kader van een technische aanpassing, zoals bedoeld in artikel 1, punt 5, van het gemeenschappelijk standpunt.

Amendement 38 illustreert dat bloempotten niet als verpakking kunnen worden beschouwd, tenzij zij vlak voor de verkoop en voor verkoopdoeleinden om de plant worden gedaan. De Commissie verkiest de formulering van haar oorspronkelijke voorstel van 7 december 2001, waarin wordt gesteld dat bloempotten die zijn bedoeld om de plant gedurende het hele leven daarvan te bevatten, niet als verpakking worden beschouwd. De Commissie acht deze formulering praktischer en gemakkelijker toe te passen. De Commissie kan derhalve dit amendement niet aanvaarden.

Amendement 40 voegt 'papier waarop zelfklevende etiketten zitten' toe aan de lijst van voorbeelden ter illustratie van wat geen verpakking is. De Commissie betwijfelt of dergelijk papier wordt gebruikt voor het verladen, afleveren en aanbieden van goederen (in dit geval de etiketten) zoals bedoeld in artikel 3, punt 1, van de richtlijn en bijgevolg beantwoordt aan de definitie van verpakking. Deze kwestie kan misschien beter worden behandeld in het kader van een technische aanpassing van de richtlijn. De Commissie kan derhalve dit amendement niet aanvaarden.

Amendementen 41 en 42rev zijn bedoeld om van de werkingssfeer van de richtlijn verpakkingsmateriaal uit te sluiten (i) dat als gevolg van zijn materiaalkwaliteit niet thermisch kan worden gebruikt, (ii) dat inert is, (iii) waarvan de hoeveelheden niet meer bedragen dan 0,1% van de aangetoonde hoeveelheid verpakking in de Gemeenschap en (iv) waarvoor stoffelijke of grondstoffelijke recycling uit het oogpunt van het milieu en van kosten en baten is uitgesloten. De Commissie acht deze amendementen overbodig, omdat noch de huidige richtlijn, noch de herziening ervan vereisen dat dergelijk verpakkingsmateriaal wordt teruggewonnen of gerecycleerd. De Commissie ziet bovendien geen reden waarom dergelijke verpakking van de overige verplichtingen van de richtlijn zou moeten worden uitgesloten. De Commissie kan derhalve deze amendementen niet aanvaarden.

Amendement 43 breidt de definitie van 'mechanische recycling' uit tot chemische recycling waarbij de synthese van materialen kunststoffen oplevert van dezelfde kwaliteit als het nieuwe materiaal. De Commissie beschouwt chemische recycling als een ander proces dan mechanische recycling met verschillende technische, economische en ecologische kenmerken. Het vermengen van beide processen kan bijgevolg de duidelijkheid van de definities ondermijnen. Dat staat evenwel los van de vraag of voor deze beide processen een gemeenschappelijke dan wel een afzonderlijke doelstelling moet worden vastgesteld. Het gemeenschappelijk standpunt heeft de drie definities van mechanische, chemische en materiaalrecycling geschrapt. Alle kunststofmateriaal dat opnieuw tot kunststoffen wordt gerecycleerd, wordt in aanmerking genomen voor de doelstelling in verband met kunststoffen. De Commissie is dan ook van oordeel dat een wijziging in deze definitie niet gerechtvaardigd is en ook niet nodig is.

Om dezelfde redenen als voor het verwerpen van amendement 10 kan de Commissie amendement 44 niet aanvaarden, dat de lidstaten de mogelijkheid verleent om hergebruik en recycling te bevorderen. Uit artikel 6 van de huidige richtlijn vloeit voort dat de lidstaten verplicht zijn recycling te stimuleren. Het zou derhalve strijdig met dit artikel zijn een overweging toe te voegen waarin wordt gesteld dat de lidstaten recyclingsystemen kunnen bevorderen.

Amendement 47 voegt 'buizen en rollen die met buigbaar materiaal omwikkeld zijn' toe aan de lijst van voorbeelden ter illustratie van wat geen verpakking is. De Commissie betwijfelt of dergelijke buizen worden gebruikt voor het verladen, afleveren en aanbieden van goederen, zoals bedoeld in artikel 3, punt 1, van de richtlijn en bijgevolg beantwoorden aan de definitie van verpakking. Deze kwestie kan misschien beter worden behandeld in het kader van een technische aanpassing van de richtlijn. De Commissie kan derhalve dit amendement niet aanvaarden.

Volgens amendement 54 moeten de lidstaten jaarlijks verslag uitbrengen aan de Commissie over de bestemming en de hoeveelheid verpakkingsafval dat voor recycling uit de EU wordt geëxporteerd. De Commissie deelt de mening van de Raad dat deze kwestie moet worden behandeld in het kader van Beschikking 97/138/EG. Een verwijzing naar deze kwestie komt evenwel nog steeds voor in overweging 7 van het gemeenschappelijk standpunt. In deze overweging zijn tevens de amendementen 14 en 29 verwerkt. Deze benadering is voor de Commissie aanvaardbaar.

2.2.4. Nieuwe bepalingen die door de Raad zijn ingevoerd

Overweging 2 is gewijzigd in verband met de schrapping van de definities van mechanische, chemische en materiaalrecycling in artikel 1, punt 1, onder b), van het voorstel van de Commissie. In de gewijzigde overweging wordt er tevens op gewezen dat de ontwikkeling van nieuwe recyclingprocessen moet worden aangemoedigd. Dit is voor de Commissie aanvaardbaar.

In overweging 3 heeft de Raad de vermelding dat taakstellingen voor recycling moeten worden "vastgesteld op basis van" levenscyclusanalyses en kosten-batenanalyses gewijzigd in dat "rekening moet worden gehouden" met deze technieken. Dit is voor de Commissie aanvaardbaar.

In overweging 6 van het voorstel van de Commissie is de vermelding dat passende aandacht moet worden besteed aan de specifieke situatie in de toekomstige lidstaten, door de Raad geschrapt. Dit is in beginsel voor de Commissie aanvaardbaar. De specifieke situatie in de toetredende landen moet evenwel in aanmerking worden genomen bij de onderhandelingen met deze landen over de tenuitvoerlegging van dit voorstel in de toekomstige lidstaten.

In overweging 11 van het gemeenschappelijk standpunt over het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel is een zin toegevoegd waarin wordt gewezen op de noodzaak rekening te houden met de specifieke omstandigheden in elke lidstaat. Dit is voor de Commissie aanvaardbaar.

In artikel 1, punt 1, van het gemeenschappelijk standpunt zijn de criteria voor de interpretatie van de definitie van verpakking anders geformuleerd en van de bijlage naar het dispositief van de richtlijn verplaatst. Zodoende worden deze criteria bindende voorschriften (terwijl zij in het voorstel van de Commissie onverbindend waren). Dit is voor de Commissie aanvaardbaar.

Artikel 1, punt 1, onder b), van het voorstel van de Commissie met nieuwe definities van mechanische, chemische en materiaalrecycling vervalt. Hoewel het een oorspronkelijk onderdeel van haar voorstel betreft, kan de Commissie deze schrapping steunen, omdat uit de discussies is gebleken dat chemische recycling nog in de kinderschoenen staat en het voorbarig is definities te formuleren of specifieke voorwaarden voor dit type recycling vast te leggen. Aangezien deze processen niet speciaal voor verpakking zijn bestemd, maar eveneens worden toegepast op niet-verpakkingsmateriaal, verdient het wellicht de voorkeur deze definities in een algemener kader te behandelen, zoals de geplande thematische strategie inzake recycling en de kaderrichtlijn voor afvalstoffen 75/442/EEG.

In artikel 1, punt 2, van het gemeenschappelijk standpunt zijn de volgende aanpassingen in artikel 6 van de richtlijn aangebracht:

- in lid 1, onder a) en c), worden de doelstellingen voor 2001 bevestigd, zodat het juridisch duidelijk is dat deze doelstellingen nog steeds gelden;

- in lid 1, onder b), d), en e), wordt de uiterste datum voor tenuitvoerlegging uitgesteld tot 31 december 2008;

- in lid 1, onder b), vervalt de maximumdoelstelling voor terugwinning;

- in lid 1, onder d), is de maximumdoelstelling voor recycling met 10% verhoogd tot 80%;

- in lid 1, onder e), is de doelstelling voor papier en karton met 5% verhoogd tot 60%. De doelstelling voor kunststoffen is beperkt tot materiaal dat tot kunststoffen wordt gerecycleerd en is met 2,5% verhoogd tot 22,5%. Er is een doelstelling van 15% voor hout toegevoegd;

- in lid 5 zijn de uiterste data aangepast aan de wijzigingen in artikel 6, lid 1.

- in lid 7 worden de doelstellingen voor Griekenland, Ierland en Portugal voor 2001 en 2005 vastgesteld. De uiterste data voor het bereiken van de nieuwe doelstellingen zijn van juni 2009 uitgesteld tot december 2012.

Met betrekking tot deze wijzigingen kan de Commissie een lichte verhoging van de doelstellingen voor recycling aanvaarden, zolang deze wijzigingen in overeenstemming zijn met de resultaten van de kosten-batenanalyse en de overwegingen in de toelichting bij het voorstel van de Commissie. De schrapping van de maximumdoelstelling voor terugwinning is aanvaardbaar, omdat er normaliter geen capaciteitstekort is voor terugwinning en het ontbreken van een maximumdoelstelling voor terugwinning dus niet distorsies van de interne markt zou mogen leiden. De Commissie kan tevens een beperkt uitstel van de uiterste data aanvaarden.

In artikel 1, punt 3, wordt met de gewijzigde formulering beoogd te onderstrepen dat het vrijwillige karakter van het identificatiesysteem van Beschikking 97/129/EG van de Commissie niet mag worden veranderd. Dit is voor de Commissie aanvaardbaar.

Artikel 1, punt 6, is enigszins gewijzigd om de tekst aan te passen aan de nieuwe comitologie regels. Dit is voor de Commissie aanvaardbaar.

In de bijlage zijn de criteria voor interpretatie van de verpakkingsrichtlijn anders geformuleerd en in artikel 1, punt 1, van het gemeenschappelijk standpunt opgenomen. De voorbeelden, die in de bijlage blijven, zijn aangepast aan de nieuwe structuur en formulering van de criteria in artikel 1, punt 1. Verschillende voorbeelden zijn geschrapt, omdat er in de Raad geen volledige overeenstemming was. Dit is voor de Commissie aanvaardbaar. Gedetailleerde technische discussies over deze kwesties kunnen wellicht beter in het kader van een technische aanpassing worden behandeld.

3. Conclusie

De Raad heeft op 6 maart 2003 een gemeenschappelijk standpunt vastgesteld met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen. De Commissie steunt het gemeenschappelijk standpunt. De Commissie verheugt zich met name over de beperking van deze herziening tot de taakstellingen voor terugwinning en recycling en de verfijning van de definitie van verpakking. Andere kwesties moeten eerst grondiger worden bestudeerd en met de belang hebbenden worden besproken voordat verdere maatregelen worden genomen.