OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

INLEIDING

7.1. Dit hoofdstuk bevat onze bevindingen in verband met onze specifieke beoordelingen van „Natuurlijke hulpbronnen”. In dit hoofdstuk worden de resultaten van de toetsing van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en die voor andere uitgaven (Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij) in het kader van de rubriek van het meerjarig financieel kader (MFK) afzonderlijk gepresenteerd. Essentiële informatie over de samenstelling van deze MFK-rubriek is weergegeven in grafiek 7.1 .

Grafiek 7.1 — MFK-rubriek 2 — „Natuurlijke hulpbronnen” (miljard euro) Totaal betalingen over het jaar 56,6 – voorschotten (65) 0,5 + verrekening van voorschotten 1,4 Totaal gecontroleerde populatie 57,5

7.2. Naast onze bevindingen ten aanzien van de regelmatigheid met betrekking tot de specifieke beoordelingen, bevat dit hoofdstuk, in een apart deel, de resultaten van enkele prestatiegerelateerde kwesties voor een steekproef van plattelandsontwikkelingsprojecten.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

Specifieke kenmerken van de MFK-rubriek

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

7.3. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) heeft ten doel (1) de productiviteit van de landbouw te doen toenemen om aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, de markten te stabiliseren, de voorziening veilig te stellen en redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren.

7.4. Het GLB wordt onder gedeeld beheer uitgevoerd door het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling (DG AGRI) van de Commissie en door de lidstaten via twee fondsen (2): het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF), waaruit de rechtstreekse steun en marktmaatregelen van de EU volledig worden gefinancierd (3), en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), waaruit programma's voor plattelandsontwikkeling worden medegefinancierd met de lidstaten.

7.5. De voornaamste uit het ELGF gefinancierde maatregelen zijn:

— De regeling voor rechtstreekse steun „bedrijfstoeslagregeling” (BTR) die in 2014 goed was voor 30,8 miljard euro. Deze regeling voorziet in ontkoppelde (4) inkomenssteun op basis van „rechten”, waarvan elk wordt geactiveerd op één hectare subsidiabele grond.

— De regeling voor rechtstreekse steun „regeling inzake een enkele areaalbetaling” (REAB) die in 2014 goed was voor 7,4 miljard euro. Dit is een vereenvoudigde regeling voor ontkoppelde inkomenssteun die in de betaling van uniforme bedragen per subsidiabele hectare landbouwgrond voorziet en wordt toegepast in tien lidstaten (5) die in 2004 en 2007 toetraden tot de EU.

— Andere regelingen voor rechtstreekse steun waren in 2014 goed voor 3,5 miljard euro en bieden voornamelijk gekoppelde betalingen (6) met betrekking tot specifieke soorten landbouwproductie.

— Interventies op landbouwmarkten waren in 2014 goed voor 2,5 miljard euro en omvatten in het bijzonder specifieke steun voor de sectoren wijn en groente/fruit en specifieke maatregelen voor de ultraperifere regio's.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

7.6. Het Elfpo cofinanciert uitgaven voor plattelandsontwikkeling via programma's voor plattelandsontwikkeling van de lidstaten. De uitgaven betreffen 46 maatregelen (7) die zowel oppervlaktegerelateerde maatregelen (8) als niet-oppervlaktegerelateerde maatregelen (9) omvatten. In 2014 was plattelandsontwikkeling goed voor 11 186 miljoen euro aan uitgaven.

7.7. Volgens alle ELGF-regelingen voor rechtstreekse steun en alle oppervlaktegerelateerde Elfpo-maatregelen (10) zijn begunstigden verplicht om aan de randvoorwaarden te voldoen. Deze voorwaarden omvatten uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE's) met betrekking tot de bescherming van het milieu, de gezondheid van mens, dier en plant, dierenwelzijn en het in goede landbouw- en milieuconditie houden van landbouwgrond (GLMC-verplichtingen). Indien landbouwers die voorwaarden niet naleven, wordt hun steun gekort (11) (zie ook paragraaf 7.14, onder b)). 7.7. In het kader van de randvoorwaarden wordt een sanctie opgelegd aan landbouwers die zich niet houden aan een reeks eisen op dit gebied. Doorgaans houden deze eisen verband met andere beleidsgebieden dan het GLB, gelden ze voor alle EU-burgers en staan ze los van het GLB. De naleving van de randvoorwaarden vormt geen subsidiabiliteitscriterium voor GLB-betalingen en dus houden de controles in het kader van deze eisen geen verband met de wettigheid en regelmatigheid van achterliggende transacties. Deze uitgangspunten gelden sinds het begin van de bedrijfstoeslagregeling in 2005. Het feit dat de naleving van de randvoorwaarden losstaat van de subsidiabiliteit van betalingen, is expliciet bevestigd door het Europees Hof van Justitie (in zaak T-588/10) en is verder verduidelijkt in artikel 97, lid 4, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 voor de aanvraagjaren 2015 en daarna. Daarom herhaalt de Commissie haar standpunt dat verlagingen die worden opgelegd vanwege inbreuken op de randvoorwaarden, niet in aanmerking mogen worden genomen bij de berekening van de foutenpercentages voor het GLB.

7.8. Voor beide fondsen lopen de uitgaven via ongeveer 80 betaalorganen die verantwoordelijk zijn voor de controle van de subsidiabiliteit van steunaanvragen en voor het verrichten van betalingen aan de begunstigden. De rekeningen en betalingsdossiers van de betaalorganen worden onderzocht door onafhankelijke auditorganen (certificerende instanties) die jaarlijks certificaten en verslagen indienen bij de Commissie.

7.9. De grootste risico's voor de regelmatigheid van rechtstreekse steunbetalingen zijn dat de steun kan worden betaald voor niet-subsidiabele grond, aan niet in aanmerking komende begunstigden, aan meer dan één begunstigde voor hetzelfde perceel, of dat rechten onjuist worden berekend en dierpremies worden betaald voor niet-bestaande dieren. Bij de interventies op de landbouwmarkten zijn de grootste risico's voor de regelmatigheid dat steun wordt verleend aan niet in aanmerking komende aanvragers of voor niet-subsidiabele of te hoog opgegeven kosten of hoeveelheden.

7.10. Het grootste risico voor plattelandsontwikkeling is dat uitgaven niet subsidiabel zijn vanwege niet-conformiteit met vaak complexe regelgeving en subsidiabiliteitsvoorwaarden, met name voor investeringsmaatregelen. 7.10. De Commissie deelt het standpunt van de Rekenkamer dat de uitgaven aan plattelandsontwikkeling op sommige gebieden aan complexe regelgeving en subsidiabiliteitsvoorwaarden zijn onderworpen. De Commissie is van oordeel dat dit een uitvloeisel van de ambitieuze doelstellingen van het plattelandsontwikkelingsbeleid is, en verklaart waarom dit beleid in het bijzonder vatbaar is voor fouten. Met het GLB-rechtskader voor de programmeringsperiode 2014-2020 is een vereenvoudiging doorgevoerd en zijn preventieve maatregelen ingevoerd (zoals de analyse vooraf van de plattelandsontwikkelingsprogramma's en opschortingen en onderbrekingen van betalingen). De Commissie hecht aan de vereenvoudiging van de GLB-regelgeving en zal aandringen op een vereenvoudiging van de nationale regelgeving door de lidstaten zonder dat dit ten koste gaat van een solide financieel beheer.

Milieubeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid

7.11. Het milieubeleid van de Unie heeft tot doel bij te dragen tot de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, het leven van haar burgers en een rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, waarbij de uitgaven centraal worden beheerd door directoraat-generaal Milieu (DG ENV) en directoraat-generaal Klimaat (DG CLIMA) van de Commissie. Het LIFE-programma voor het milieu (12) is het belangrijkste. Het LIFE-programma cofinanciert projecten in de lidstaten met betrekking tot de natuur en de biodiversiteit, milieubeleid en bestuur, en informatie en communicatie (221 miljoen euro aan uitgaven in 2014).

7.12. Het gemeenschappelijk visserijbeleid kent vergelijkbare algemene doelstellingen als het gemeenschappelijk landbouwbeleid (zie paragraaf 7.2). Het Europees Visserijfonds (13) (EVF), dat onder gedeeld beheer van directoraat-generaal Maritieme Zaken en Visserij (DG MARE) en de lidstaten staat, is het belangrijkste instrument voor de uitvoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid (569 miljoen euro aan uitgaven in 2014).

7.13. Voor de beleidsterreinen milieu en visserij zijn de grootste risico's voor de regelmatigheid dat steun wordt verleend voor niet-subsidiabele of te hoog opgegeven kosten.

Reikwijdte en aanpak van de controle

7.14. In bijlage 1.1 , deel 2 , van hoofdstuk 1 wordt onze algemene controleaanpak en -methodologie beschreven. Ten aanzien van de controle van Natuurlijke hulpbronnen dienen de volgende specifieke zaken te worden opgemerkt: 7.14.

a) voor de twee specifieke beoordelingen omvatte de controle een onderzoek van een steekproef van 183 verrichtingen voor het ELGF en 176 verrichtingen voor Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatmaatregelen en visserij zoals gedefinieerd in bijlage 1.1 , paragraaf 7. Elke steekproef is zodanig opgezet dat deze representatief is voor alle soorten verrichtingen binnen elk van de twee specifieke beoordelingen. In 2014 omvatte de steekproef met betrekking tot het ELGF verrichtingen uit 17 lidstaten (14). Voor de tweede specifieke beoordeling bestond de steekproef uit 162 verrichtingen voor plattelandsontwikkeling en 14 verrichtingen voor milieu, klimaatactie en visserij uit 18 lidstaten (15);

b) bij onze toetsing van de randvoorwaarden hebben wij ons geconcentreerd op geselecteerde GLMC-verplichtingen (16) en geselecteerde RBE's (17) waarvoor tijdens de controlebezoeken bewijsstukken konden worden verkregen en een conclusie kon worden getrokken (18) (zie ook paragraaf 1.15); b) De Commissie is ingenomen met de aankondiging van de Rekenkamer dat zij haar aanpak vanaf 2015 wijzigt, en benadrukt dat het geraamde foutenpercentage los van het randvoorwaardenelement moet worden onderzocht. Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 7.7, 7.22 en 7.33.

c) bij de beoordeling van de geselecteerde systemen voor het ELGF (19) werden het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS) in Kroatië onderzocht, de corrigerende maatregelen die zijn genomen naar aanleiding van de aanzienlijke gebreken in de systemen die door ons in eerdere jaarverslagen voor zes lidstaten (20) zijn gerapporteerd, alsmede de werkzaamheden die zijn uitgevoerd in het kader van de procedure van versterkte zekerheid (21) in Griekenland. Daarnaast hebben wij 14 door de Commissie verrichte conformiteitscontroles geëvalueerd;

d) voor plattelandsontwikkeling hebben wij 12 conformiteitscontroles van de Commissie geëvalueerd en haar controles opnieuw verricht en voor vijf daarvan (22) geselecteerde essentiële controles ter plaatse getoetst. Voor de andere beleidsterreinen hebben wij de systemen van het Europees Visserijfonds in Italië en van DG ENV onderzocht;

e) teneinde de grondslag voor de goedkeuringsbeschikkingen van de Commissie te beoordelen, hebben wij de controlewerkzaamheden van DG AGRI voor de goedkeuring van de rekeningen gecontroleerd (voor het ELGF en het Elfpo);

f) de beoordeling van de jaarlijkse activiteitenverslagen omvatte de verslagen van DG AGRI en DG ENV.

DEEL 1: ONZE BEOORDELING VAN DE REGELMATIGHEID

Regelmatigheid van de verrichtingen

7.15. Bijlage 7.1 bevat een samenvatting van de resultaten van de toetsing van verrichtingen voor „Natuurlijke hulpbronnen” als geheel, alsmede voor elk van de twee specifieke beoordelingen (ELGF en plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij). Van de 359 door ons gecontroleerde verrichtingen vertoonden er 177 (49 %) fouten. Op basis van de 129 door ons gekwantificeerde fouten schatten wij het foutenpercentage voor „Natuurlijke hulpbronnen” als geheel op 3,6 % (23) (24). 7.15. De Commissie neemt nota van de door de Rekenkamer geraamde meest waarschijnlijke fout, die lager is dan vorig jaar. De Commissie is van mening dat de financiële nettocorrecties die voortvloeien uit meerdere jaren bestrijkende conformiteitsaudits, plus de bij de begunstigden teruggevorderde en geïnde bedragen die naar de EU-begroting zijn teruggevloeid, een corrigerend vermogen vormen waarmee rekening moet worden gehouden bij een brede beoordeling van het algehele systeem van interne controle. De Commissie merkt ook op dat haar jaarlijkse corrigerend vermogen in 2014, zoals gemeld in het jaarlijks activiteitenverslag 2014 van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling, 863,5 miljoen euro heeft bedragen (1,55 % van de totale GLB-uitgaven) (zie de paragrafen 7.70 en 7.71 van het verslag van de Rekenkamer). De Commissie vindt dat inbreuken op de randvoorwaarden (0,6 procentpunt) niet mogen meetellen in de raming van het foutenniveau (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 7.7). Zonder de randvoorwaarden bedraagt de meest waarschijnlijke fout 3,0 %.

7.16. In grafiek 7.2 is weergegeven in welke mate de verschillende soorten fouten hebben bijgedragen tot het door ons geschatte foutenpercentage voor 2014.

Grafiek 7.2 — Bijdrage tot het geschatte foutenpercentage per soort fout — „Natuurlijke hulpbronnen” Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

7.17. De aard en het patroon van de fouten verschillen aanzienlijk tussen de twee specifieke beoordelingen. Dienovereenkomstig wordt elke beoordeling afzonderlijk behandeld in de volgende paragrafen.

ELGF — Marktondersteuning en rechtstreekse steun

7.18. Van de 183 door ons gecontroleerde verrichtingen voor het ELGF vertoonden er 93 (51 %) fouten. Op basis van de 88 door ons gekwantificeerde fouten schatten wij het foutenpercentage op 2,9 %. 7.18. De Commissie neemt nota van de door de Rekenkamer geraamde, meest waarschijnlijke fout, die lager is dan vorig jaar. Zonder de randvoorwaarden, die verantwoordelijk zijn voor 0,7 procentpunt, bedraagt de meest waarschijnlijke fout voor het ELGF 2,2 %.

7.19. In grafiek 7.3 is weergegeven in welke mate de verschillende soorten fouten hebben bijgedragen tot het door ons voor het ELGF geschatte foutenpercentage voor 2014.

Grafiek 7.3 — Bijdrage tot het geschatte foutenpercentage per soort fout — ELGF Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

7.20. In 26 gevallen van door eindbegunstigden gemaakte, kwantificeerbare fouten beschikten de nationale autoriteiten over voldoende informatie (25) om deze te kunnen voorkomen, opsporen en corrigeren voordat de uitgaven bij de Commissie werden gedeclareerd. Indien al deze informatie gebruikt was om fouten te corrigeren, zou het geschatte foutenpercentage voor deze specifieke beoordeling 0,6 procentpunt lager zijn geweest. Daarnaast hebben wij geconstateerd dat de door ons ontdekte fout in 34 gevallen door de nationale autoriteiten was gemaakt. Deze fouten droegen 0,7 procentpunt bij aan het geschatte foutenpercentage. 7.20. De Commissie neemt met tevredenheid kennis van het oordeel van de Rekenkamer over de rol van de lidstaten, maar is van mening dat de lidstaten meer hadden moeten doen om de fouten te beperken. De Commissie blijft samen met de lidstaten werken aan een terugdringing van de fouten.

7.21. Er was geen sprake van een bijzondere concentratie van fouten met betrekking tot een te hoog opgegeven aantal subsidiabele hectaren in specifieke lidstaten. In 2014 werden dergelijke fouten in twaalf van de zeventien bezochte lidstaten aangetroffen. In de helft van deze gevallen was de fout minder dan 2 % en deze hebben dus een beperkte impact op het geschatte foutenpercentage. Evenals in voorgaande jaren hebben de grotere fouten in deze categorie betrekking op betalingen voor niet-subsidiabele grond die is opgegeven als subsidiabel blijvend grasland (zie tekstvak 7.1). Een voorbeeld van een fout met betrekking tot te hoog opgegeven subsidiabel bouwland wordt ook gegeven in tekstvak 7.1. 7.21. De Commissie is op de hoogte van de gebreken die zijn gesignaleerd met betrekking tot blijvend grasland. In verschillende landen lopen actieplannen. In tekstvak 7.7 erkent de Rekenkamer dat deze plannen effect sorteren.

Tekstvak 7.1 — Voorbeelden van betalingen voor een te hoog opgegeven aantal hectaren subsidiabele grond Permanent grasland In Griekenland ontvingen twee van de twaalf onderzochte begunstigden BTR-steun voor als blijvend grasland opgegeven percelen die bedekt bleken te zijn met struikgewas, struiken, bomen en stenen. De percelen hadden gedeeltelijk of geheel van de EU-steun moeten worden uitgesloten. Deze fouten deden zich voor omdat de subsidiabele arealen van de betrokken percelen te groot waren opgegeven in de databank van het Griekse landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS) (zie ook tekstvak 7.8 en paragraaf 7.43). De Griekse autoriteiten hebben de subsidiabiliteit van percelen opnieuw geëvalueerd en in deze gevallen de te hoge betalingen ontdekt. De Griekse autoriteiten hebben echter in geen van deze gevallen terugvorderingprocedures ingeleid. In één van deze twee gevallen hebben wij geconstateerd dat de in het LPIS geregistreerde subsidiabele arealen na de herevaluatie nog steeds te hoog waren opgegeven. Situaties waarin steun was betaald voor percelen die deels waren begroeid met niet-subsidiabele vegetatie werden ook aangetroffen in de Tsjechische Republiek, Spanje, Frankrijk, Polen en Slowakije. Bouwland In Spanje (Castilië-La Mancha) was BTR-steun uitbetaald voor een perceel dat was opgegeven als bouwland en ook als zodanig in het LPIS was geregistreerd. In werkelijkheid bevond zich op dit perceel een motorcrossbaan. Situaties van een te hoog opgegeven aantal hectaren subsidiabel bouwland werden ook aangetroffen in de Tsjechische Republiek, Denemarken, Duitsland (Rijnland-Palts en Schleswig-Holstein), Spanje (Andalusië en Aragon), Frankrijk, Italië (Lombardije), Polen, Slowakije, Finland en het Verenigd Koninkrijk (Engeland). Tekstvak 7.1 — Voorbeelden van betalingen voor een te hoog opgegeven aantal hectaren subsidiabele grond De Commissie had al soortgelijke tekortkomingen in Griekenland en Spanje gesignaleerd en ervoor gezorgd dat deze zouden worden aangepakt met actieplannen die tot belangrijke verbeteringen hebben geleid. In Griekenland was het actieplan erop gericht de niet-subsidiabele percelen uit het LPIS te halen. De Griekse autoriteiten hebben dit plan ten uitvoer gelegd. Daardoor is het als blijvend grasland in het Griekse LPIS geregistreerde areaal gedaald van 3,6 miljoen ha in 2012 naar 1,5 miljoen ha in oktober 2014 (zie tekstvak 7.8). Naast de correcties in het LPIS hebben de Griekse autoriteiten de onverschuldigde bedragen vastgesteld. De Commissie heeft voor de begrotingsjaren 2010, 2011 en 2012 al financiële correcties vastgesteld voor de niet door de Griekse autoriteiten teruggevorderde bedragen. Voor de begrotingsjaren 2013 en 2014 wordt de conformiteitsprocedure naar verwachting eind 2015 afgerond. De Commissie heeft de genoemde lidstaten geauditeerd. Bij Polen en Tsjechië zijn geen significante tekortkomingen gesignaleerd. Zo nodig worden geconstateerde gebreken in het controlesysteem voor de randvoorwaarden verder behandeld in het kader van conformiteitsgoedkeuringsprocedures die resulteren in financiële nettocorrecties die ervoor zorgen dat het risico voor de EU-begroting adequaat wordt afgedekt. De nationale autoriteiten hadden een en ander in februari 2014 ontdekt tijdens de bijwerking van hun LPIS met de recentste beschikbare orthobeelden (van 2012). De betaling had echter al in december 2013, dus vóór deze bijwerking, plaatsgevonden. In november 2014 is een terugvorderingsprocedure voor de betrokken jaren gestart.

7.22. Op basis van ons onderzoek van geselecteerde verplichtingen inzake randvoorwaarden (zie paragraaf 7.14, onder b) ontdekten wij overtredingen bij 46 van de 170 betalingen waarbij die verplichtingen bestonden. De foutenfrequentie voor de randvoorwaarden (27 %) komt overeen met de frequentie die door de lidstaten in hun controlestatistieken wordt gerapporteerd. De impact van de fouten inzake de randvoorwaarden op het geschatte foutenpercentage dat in paragraaf 7.18 wordt gepresenteerd, bedraagt 0,7 procentpunt. Tekstvak 7.2 geeft voorbeelden van fouten inzake de randvoorwaarden. 7.22. Zie de antwoorden van de Commissie op paragraaf 7.7 en paragraaf 7.14, onder b).

Tekstvak 7.2 — Voorbeelden van fouten inzake de randvoorwaarden Krachtens de EU-wetgeving betreffende de randvoorwaarden moeten verplaatsing/geboorte/overlijden van vee binnen zeven dagen worden gemeld bij de nationale dierendatabank. Dergelijke regels zijn van belang om het risico op de verspreiding van ziekten in te perken, door de verplaatsing van dieren te controleren en de traceerbaarheid te verbeteren. Om watervervuiling te verminderen, stelt een andere regel betreffende de randvoorwaarden een bovengrens van 170 kilogram aan de hoeveelheid nitraat van dierlijke oorsprong die per hectare land in nitraatgevoelige gebieden mag worden toegepast. In Italië (Lombardije) rapporteerde een begunstigde 370 verplaatsingen of geboortes van dieren, waarvan 291 kennisgevingen te laat waren. Dezelfde begunstigde overschreed de grens van 170 kilogram nitraat per hectare met bijna 200 %. In het geval van een andere begunstigde ontdekten wij dat 237 van de 627 kennisgevingen in verband met dieren te laat waren en dat de nitraatgrens met 380 % was overschreden. Niet-naleving van de kennisgevingstermijnen voor dierverplaatsingen werden ook aangetroffen in België, Denemarken, Duitsland (Beieren), Estland, Spanje (Canarische Eilanden), Frankrijk, Hongarije, Nederland, Polen, Spanje en het Verenigd Koninkrijk (Wales). Tekstvak 7.2 — Voorbeelden van fouten inzake de randvoorwaarden De Commissie voert in de lidstaten randvoorwaardenaudits uit en heeft in veel gevallen gebreken in de controle en sanctionering in het kader van de rapportageverplichtingen waargenomen. Doorgaans ging het om de identificatie en registratie van dieren. Op geconstateerde systematische niet-nalevingen reageert de Commissie altijd met een conformiteitsgoedkeuringsprocedure. De Commissie is het eens met de opmerking van de Rekenkamer over de problemen bij de identificatie en registratie van dieren en besteedt bij haar randvoorwaardenaudits bijzondere aandacht aan dit punt.

7.23. In een aantal gevallen troffen wij ook fouten aan in de administratieve verwerking van steunaanvragen door de nationale autoriteiten. De meest voorkomende fout betrof het overschrijden van het maximum voor BTR-rechten in Frankrijk. Hoewel wij deze systematische fout hebben gerapporteerd in onze Jaarverslagen 2011, 2012 en 2013 (26), kwam deze in 2014 nog steeds voor (27). De Commissie trof echter een conformiteitsbeschikking om een deel van de uitgaven uit te sluiten van EU-financiering voor de (begrotings-)jaren 2011 en 2012. 7.23. In het kader van deze conformiteitsgoedkeuringsprocedure heeft de Commissie het risico voor het fonds aan een gedetailleerde beoordeling onderworpen. Voor de aanvraagjaren 2011 en 2012 is dit risico al afgedekt met financiële nettocorrecties, terwijl de conformiteitsgoedkeuringsprocedures voor de resterende aanvraagjaren in kwestie nog lopen. Het ingevoerde actieplan moet de situatie volledig rechtzetten voor aanvraagjaar 2014. De Commissie volgt de situatie nauwlettend.

7.24. Wij ontdekten twee gevallen waarin de begunstigde of de uitgave niet in aanmerking kwam voor EU-steun (zie tekstvak 7.3).

Tekstvak 7.3 — Voorbeeld van een betaling voor niet in aanmerking komende uitgaven In Frankrijk was EU-steun in het kader van het steunprogramma voor de wijnsector toegekend aan een wijnhuis voor de modernisering van de opslagfaciliteiten. Een deel van de steun was een vergoeding voor de kosten van het ontmantelen en verwijderen van het oude materieel, die niet in aanmerking kwamen voor EU-steun. Een geval waarin steun was betaald aan een niet in aanmerking komende begunstigde werd aangetroffen in Polen.

„Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij”

7.25. Voor „Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij” vertoonden 84 (48 %) van de 176 door ons gecontroleerde verrichtingen fouten. Op basis van de 41 door ons gekwantificeerde fouten schatten wij het foutenpercentage op 6,2 %. 7.25. De Commissie neemt nota van de door de Rekenkamer geraamde meest waarschijnlijke fout, die lager is dan vorig jaar. Zonder de randvoorwaarden bedraagt de meest waarschijnlijke fout voor plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij 6,0 %. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 7.18.

7.26. In grafiek 7.4 is weergegeven in welke mate de verschillende soorten fouten hebben bijgedragen tot het door ons voor „Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij” geschatte foutenpercentage voor 2014.

Grafiek 7.4 — Bijdrage tot het geschatte foutenpercentage per soort fout — „Plattelandsontwikkeling, milieu, klimaatactie en visserij” Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

7.27. Voor plattelandsontwikkeling waren 71 van de 162 verrichtingen oppervlaktegerelateerd en 91 niet-oppervlaktegerelateerd. Van deze 162 verrichtingen bevatten er 79 (49 %) fouten. Met betrekking tot Milieu, klimaatactie en visserij vertoonden vijf (36 %) van de veertien gecontroleerde verrichtingen fouten, waaronder drie kwantificeerbare fouten. 7.27. De foutenfrequentie (zowel gekwantificeerd als niet-gekwantificeerd) die de Rekenkamer bij plattelandsontwikkeling heeft geconstateerd, is teruggelopen van 57 % in 2013 naar 49 % in 2014. Het foutenpercentage voor plattelandsontwikkeling moet ook worden gezien in het licht van de ambitieuze doelstellingen van het plattelandsontwikkelingsbeleid. De Commissie merkt op dat tien van de transacties met fouten enkel betrekking hebben op inbreuken op de randvoorwaarden. Aangezien inbreuken op de randvoorwaarden niet van invloed zijn op het recht van landbouwers op GLB-steun (onder de eerste en de tweede pijler) noch op de regelmatigheid van de betalingen, moeten deze fouten volgens de Commissie buiten beschouwing blijven en daalt het aantal transacties dat fouten vertoont, dan tot 69 (43 %). Het lagere foutenniveau bij oppervlaktegerelateerde maatregelen bevestigt dat het GBCS een effectief systeem is om fouten te voorkomen en te corrigeren.

7.28. In 15 gevallen van door eindbegunstigden gemaakte, kwantificeerbare fouten beschikten de nationale autoriteiten over voldoende informatie (28) om deze te kunnen voorkomen, opsporen en corrigeren voordat de uitgaven bij de Commissie werden gedeclareerd. Indien al deze informatie gebruikt was om fouten te corrigeren, zou het geschatte foutenpercentage voor deze specifieke beoordeling 3,3 procentpunt lager zijn geweest. Daarnaast hebben wij geconstateerd dat de door ons ontdekte fout in drie gevallen door de nationale autoriteiten was gemaakt. Deze fouten droegen 0,6 procentpunt bij aan het geschatte foutenpercentage. 7.28. De Commissie is zich ervan bewust dat de nationale autoriteiten tal van door de Rekenkamer geconstateerde fouten zelf hadden kunnen opmerken. De GLB-regelgeving stelt de lidstaten alle instrumenten ter hand die nodig zijn om de meeste risico's op fouten te beperken. Naar aanleiding van de tekortkomingen die de Commissie in de controlesystemen heeft gesignaleerd, zijn de lidstaten met actieplannen gekomen om de achterliggende oorzaken van de fouten te bepalen en corrigerende actie te ondernemen.

7.29. Bij elk van de 18 bezochte lidstaten werden in de onderzochte verrichtingen fouten ontdekt. Het niveau van en de soorten fouten zijn zeer vergelijkbaar met de in voorgaande jaren aangetroffen fouten. Evenals in voorgaande jaren had het belangrijkste deel (54 %) van het in paragraaf 7.25 vermelde geschatte foutenpercentage betrekking op niet-oppervlaktegerelateerde maatregelen. Tegen deze achtergrond hebben wij in februari 2015 een speciaal verslag uitgebracht waarin wordt geanalyseerd welke oorzaken er zijn voor fouten met betrekking tot uitgaven voor plattelandsontwikkeling, en hoe deze worden aangepakt (29). 7.29. Tijdens haar eigen audits in een aantal lidstaten heeft de Commissie tekortkomingen geconstateerd die gelijkenis vertonen met de door de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen. Ter bescherming van de EU-begroting zijn substantiële financiële nettocorrecties opgelegd aan de betrokken lidstaten. De procedures voor de goedkeuring van de rekeningen zijn nog gaande. Voorts moeten in gevallen waarin een voorbehoud is gemaakt, de betrokken lidstaten corrigerende actie ondernemen. In het jaarlijks activiteitenverslag 2014 heeft de directeur-generaal van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling een voorbehoud gemaakt ten aanzien van de plattelandsontwikkelingsuitgaven van 16 lidstaten (28 betaalorganen). Een dergelijk voorbehoud is gemaakt wanneer gebreken in het beheers- en controlesysteem waren ontdekt, en ging zo nodig gepaard met een verzoek aan de betrokken lidstaten om de tekortkomingen middels corrigerende actie te verhelpen. De Commissie waardeert de analyse van de Rekenkamer van de achterliggende oorzaken van de fouten in haar Speciaal verslag nr. 23/2014 waarin de Commissie haar eigen, in juni 2013 bij het Europees Parlement en de Raad ingediende analyse (SWD(2013) 244) volgens welke ambitieuze beleidsdoelstellingen en ontoereikende controlesystemen medeverantwoordelijk zijn voor het foutenniveau, in grote lijnen bevestigd ziet. De Commissie benadrukt dat het hoge foutenniveau bij niet-oppervlaktegerelateerde maatregelen niet noodzakelijkerwijs betekent dat er sprake is van fraude of van misbruik van EU-middelen. Niet zelden zijn de beleidsdoelstellingen van de individuele actie toch bereikt en is er dus geen belastinggeld verspild. Voor de programmeringsperiode 2014-2020 moest in alle plattelandsontwikkelingsprogramma's een ex-antebeoordeling van de verifieerbaarheid en controleerbaarheid van de maatregelen worden opgenomen, die gezamenlijk is uitgevoerd door de beheersautoriteit en het betaalorgaan.

7.30. Met specifieke vereisten voor investeringsprojecten kan de steun op bepaalde categorieën begunstigden worden gericht om zo de doeltreffendheid van de uitgaven voor plattelandsontwikkeling te vergroten. Voor 14 (15 %) van de 91 onderzochte, niet-oppervlaktegerelateerde verrichtingen was echter niet voldaan aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden. We schatten in dat er in drie van de veertien gevallen door de begunstigden mogelijk kunstmatig omstandigheden zijn gecreëerd om de subsidiabiliteitsvoorwaarden te omzeilen. In tekstvak 7.4 worden meer details gegeven. Voor milieu, klimaatactie en visserij waren twee van de drie kwantificeerbare fouten het gevolg van niet-subsidiabele uitgaven. 7.30. De door de Rekenkamer als kunstmatig ingeschatte omstandigheden speelden in slechts 3 van de 91 onderzochte transacties bij de niet-oppervlaktegerelateerde maatregelen. De voornaamste tekortkomingen bij de investeringstransacties hebben betrekking op het niet-voldoen aan subsidiabiliteitsvoorwaarden (uitgaven of begunstigde). De Commissie deelt de zorgen van de Rekenkamer over kunstmatige omstandigheden, maar wil graag benadrukken dat ze moeilijk te bewijzen zijn en alleen kunnen worden vastgesteld op basis van de strikte voorwaarden zoals geformuleerd door het Europees Hof van Justitie. Naar aanleiding van haar eigen audits heeft de Commissie financiële nettocorrecties toegepast voor de niet-oppervlaktegerelateerde maatregelen en zo nodig zal zij verdere correcties opleggen. Financiële correcties worden doorgaans toegepast vanwege gebreken in de controles op de subsidiabiliteitscriteria, op de redelijkheid van kosten of op de toepassing van de selectiecriteria. In de actieplannen om het foutenpercentage bij plattelandsontwikkeling terug te dringen, ligt bijzondere nadruk op corrigerende acties met betrekking tot subsidiabiliteitsvereisten bij niet-oppervlaktegerelateerde maatregelen.

Tekstvak 7.4 — Subsidiabiliteitsfouten — Mogelijk zijn kunstmatig omstandigheden gecreëerd om steun te verkrijgen in strijd met de doelstellingen van de investeringsmaatregel Wij hebben drie gevallen vastgesteld waarin vermoedelijk sprake is van moedwillige omzeiling van de regels, met als doel steun te verkrijgen zonder dat voldaan is aan de doelstellingen van de betreffende maatregel (in twee gevallen modernisering van landbouwbedrijven en in één geval de oprichting en ontwikkeling van ondernemingen). Deze gevallen zijn voor analyse en mogelijk onderzoek doorgestuurd naar het Europees Bureau voor fraudebestrijding. Om redenen van vertrouwelijkheid kunnen nadere details van deze gevallen niet worden geopenbaard. Het navolgende is echter illustratief voor typische gevallen: — gevestigde bedrijven, die niet in aanmerking komen voor financiering als zij zelf een rechtstreekse aanvraag zouden indienen, richten nieuwe entiteiten op die dan het kader bieden voor het project, zodat dit formeel gezien aan de subsidiabiliteits- en selectiecriteria voldoet. Voorwaarden waaraan op deze wijze wellicht kunstmatig is voldaan, houden verband met de criteria voor micro-ondernemingen (minder dan tien medewerkers en minder dan 2 miljoen euro aan omzet of balanswaarde), of het criterium dat een onderneming in eigendom moet zijn, of moet worden beheerd door een jonge boer (een persoon jonger dan 40 jaar die activiteiten ontplooit in de landbouwsector); — groepen personen (onderdeel van dezelfde familie, of van dezelfde economische groep) richten verschillende entiteiten op met als doel meer steun te verkrijgen dan het maximum dat daaraan door de voorwaarden van de investeringsmaatregel is gesteld. Hoewel de begunstigden hebben verklaard dat deze entiteiten onafhankelijk van elkaar opereerden, was dit in feite niet het geval, aangezien zij waren ontworpen om samen te werken. Zij maakten feitelijk deel uit van dezelfde economische groep, met dezelfde vestigingsplaats, hetzelfde personeel, dezelfde klanten, leveranciers en financieringsbronnen. Tekstvak 7.4 — Subsidiabiliteitsfouten — Mogelijk zijn kunstmatig omstandigheden gecreëerd om steun te verkrijgen in strijd met de doelstellingen van de investeringsmaatregel Naar de inschatting van de Rekenkamer zijn mogelijk in drie gevallen kunstmatig omstandigheden gecreëerd om de subsidiabiliteitsvoorwaarden te omzeilen. Op grond van het arrest van het Europees Hof van Justitie in zaak C-434/12 moeten ten bewijze van „kunstmatig geschapen voorwaarden” zowel het subjectieve als het objectieve element los van elkaar worden aangetoond. In dit verband wil de Commissie graag onderstrepen dat „kunstmatig geschapen voorwaarden” impliceren dat er aantoonbaar sprake moet zijn van een opzettelijke, misleidende handeling om een ongerechtvaardigd of illegaal voordeel te verkrijgen. De Commissie deelt de zorgen van de Rekenkamer. Om kunstmatige voorwaarden aan te tonen, moeten de strikte voorwaarden die het Europees Hof van Justitie heeft geformuleerd, worden gevolgd. Het is van essentieel belang om de rechtszekerheid te waarborgen voor begunstigden die zich aan de toepasselijke wetgeving houden. Daarom mogen betaalorganen betaling alleen weigeren op basis van duidelijk bewijs en dus niet alleen op basis van vermoedens. Bijgevolg steken zij vaak tijd en moeite in het vergaren van overtuigend bewijs en starten zij pas daarna een terugvorderingsprocedure. Met name in een van de door de Rekenkamer gemelde gevallen had de lidstaat zelf al het risico van „kunstmatig geschapen voorwaarden” gesignaleerd, lang vóór de audit van de Rekenkamer en vóór de betalingen aan de eindbegunstigden, en zorgvuldig gehandeld door alle procedurele stappen te zetten die overeenkomstig het nationaal recht bij een vermoeden van kunstmatig geschapen voorwaarden vereist zijn, waaronder de inschakeling van de bevoegde nationale fraudebestrijdingsautoriteiten. Vóór de uitkering van de middelen aan de eindbegunstigde had de lidstaat geconcludeerd dat hij niet over voldoende bewijs beschikte om de betaling te weigeren. Wel heeft de betrokken lidstaten de follow-up in deze zaak voortgezet en op basis van het daarna vergaarde bewijs stappen gezet om de middelen terug te vorderen.

7.31. De gecontroleerde steekproef omvatte 36 verrichtingen voor agromilieubetalingen, waarbij het ging om de toepassing van landbouwproductiemethoden die verenigbaar zijn met de bescherming van het milieu, het landschap en de natuurlijke hulpbronnen. Wij constateerden dat de landbouwers in zes gevallen (17 %) niet hadden voldaan aan alle betalingsvoorwaarden. In tekstvak 7.5 wordt een voorbeeld van een dergelijke fout gegeven. 7.31. De Commissie heeft de uitvoering van de agromilieumaatregelen in alle lidstaten in de programmeringsperiode 2007-2013 geauditeerd; er zijn financiële correcties toegepast en zo nodig zullen nog verdere correcties plaatsvinden. Ondanks resterende tekortkomingen is de algehele uitvoeringskwaliteit gedurende de periode verbeterd.

Tekstvak 7.5 — Voorbeeld van niet-naleving van agromilieuverbintenissen Een begunstigde in het Verenigd Koninkrijk (Wales) verbond zich ertoe, vanwege milieuredenen (30), een maaiweide ieder jaar minimaal tien weken ontoegankelijk te maken voor beweiding vanaf een datum vóór de 15e mei van ieder jaar. Wij hebben vastgesteld dat er geen van de verbintenissen was nagekomen. Vergelijkbare gevallen van niet-naleving van agromilieuverbintenissen werden vastgesteld in Duitsland (Rijnland-Palts), Italië (Umbrië) en het Verenigd Koninkrijk (Engeland). Tekstvak 7.5 — Voorbeeld van niet-naleving van agromilieuverbintenissen Bij haar audits had ook de Commissie al soortgelijke gebreken in een aantal lidstaten ontdekt. Er zijn financiële nettocorrecties toegepast en in passende gevallen zullen nog verdere correcties plaatsvinden om het risico voor de EU-begroting af te dekken.

7.32. Bij 27 onderzochte verrichtingen moesten de begunstigden zich aan de aanbestedingsregels houden. Deze regels moeten ervoor zorgen dat de gewenste goederen en diensten worden aangeschaft tegen de gunstigste voorwaarden, waarbij gelijke toegang tot overheidsopdrachten en naleving van de beginselen van transparantie en non-discriminatie is verzekerd. Wij hebben geconstateerd dat één of meer van deze regels in dertien gevallen (48 %) waren overtreden. In tekstvak 7.6 wordt een voorbeeld van een dergelijke fout gegeven. 7.32. De Commissie heeft al soortgelijke tekortkomingen bij aanbestedingen geconstateerd. In een aantal door de Rekenkamer in tekstvak 7.6 genoemde lidstaten zijn al substantiële financiële nettocorrecties toegepast of loopt nog een conformiteitsgoedkeuringsprocedure en worden zo nodig financiële nettocorrecties toegepast. De plaatsing van overheidsopdrachten is ook een van de centrale elementen in de actieplannen voor plattelandsontwikkeling. De Commissie merkt op dat slechts één door de Rekenkamer gemelde fout is gekwantificeerd. Bovendien heeft de Commissie op 19 december 2013 nieuwe richtsnoeren vastgesteld voor de bepaling van financiële correcties van in gedeeld beheer gefinancierde uitgaven bij niet-naleving van de regels voor de plaatsing van overheidsopdrachten. Volgens deze richtsnoeren moet de niet-naleving van die regels worden beoordeeld op basis van het evenredigheidsbeginsel. Aan de lidstaten is al een richtsnoer verstrekt over de onregelmatigheden die bij het beheer van de Europese structuur- en investeringsfondsen het meest voorkomen.

Tekstvak 7.6 — Voorbeeld van een inbreuk op aanbestedingsregels Een overheidsinstantie in Polen, belast met waterbeheer, ontving steun voor de renovatie van twee pompstations. De bouwwerkzaamheden werden door middel van een openbareaanbestedingsprocedure aan een particuliere onderneming gegund. De begunstigde maakte ernstig inbreuk op de aanbestedingswetgeving door de gelijke toegang en eerlijke mededinging voor potentiële inschrijvers te beperken. Het winnende bod — het enige dat was ingediend — voldeed niet aan de selectiecriteria. Bovendien was het bod opgesteld in overleg met hetzelfde bedrijf dat ook de technische specificaties en de hoeveelhedenstaat had opgesteld voor de aanbesteding. Om deze redenen had het winnende bedrijf van de aanbesteding moeten worden uitgesloten. Niet-naleving van de aanbestedingsregels werd ook vastgesteld in Bulgarije, Duitsland (Saksen-Anhalt), Griekenland, Spanje (Castilië-La Mancha), Frankrijk, Italië (Apulië), Nederland en Roemenië. Deze fouten werden echter niet gekwantificeerd.

7.33. Op basis van ons onderzoek van geselecteerde verplichtingen inzake randvoorwaarden (zie paragraaf 7.14, onder b) ontdekten wij overtredingen bij 17 (27 %) van de 64 betalingen waarbij die verplichtingen bestonden. De impact van de fouten inzake de randvoorwaarden op het geschatte foutenpercentage dat in paragraaf 7.25 wordt gepresenteerd, bedraagt 0,2 procentpunt. 7.33. Zie de antwoorden van de Commissie op paragraaf 7.7 en paragraaf 7.14, onder b).

7.34. Nationale autoriteiten worden geacht de redelijkheid van de kosten te controleren. Wij hebben vastgesteld dat deze controle voor twintig investeringsprojecten niet zoals vereist was verricht. Dergelijke fouten kunnen over het algemeen echter niet worden gekwantificeerd, omdat het bedrag van de niet-subsidiabele uitgaven niet kan worden vastgesteld. Verdere informatie met betrekking tot de redelijkheid van de kosten is opgenomen in de afdeling „Prestatiegerelateerde kwesties bij plattelandsontwikkeling” (zie paragraaf 7.88). 7.34. De Commissie acht administratieve controles op de redelijkheid van kosten van essentieel belang om de doeltreffendheid van het controlesysteem te waarborgen. Bij haar conformiteitsaudits heeft de Commissie ook tekortkomingen in de beoordeling van de redelijkheid van kosten geconstateerd en in dit verband financiële correcties opgelegd om de financiële belangen van de EU te beschermen. De Commissie merkt op dat in de volgende programmeringsperiode 2014-2020 op ruimere schaal gebruik zal worden gemaakt van een vereenvoudigde vergoedingssystematiek (financiering op basis van forfaitaire percentages, standaardschaal van eenheidskosten en vaste bedragen). Dit moet leiden tot een efficiënter en correcter gebruik van de fondsen. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 7.88.

Onderzoek van geselecteerde systemen en jaarlijkse activiteitenverslagen

Systemen van de lidstaten met betrekking tot de regelmatigheid van ELGF-verrichtingen

Geïntegreerd beheers- en controlesysteem

7.35. Het GBCS is het voornaamste bestaande beheers- en controlesysteem om de regelmatigheid van rechtstreekse steunbetalingen (31) te verzekeren. Het bestrijkt meer dan 90 % van de ELGF-uitgaven en levert een aanzienlijke bijdrage tot de voorkoming en vermindering van de foutenniveaus in de steunregelingen waarop het van toepassing is, hetgeen door zowel de Commissie (32), als door onze eigen controles is bevestigd. 7.35. De Commissie neemt met tevredenheid kennis van de inschatting van de Rekenkamer dat het GBCS een aanzienlijke bijdrage tot de voorkoming van fouten en de verlaging van het foutenniveau levert. De Commissie acht de kwaliteit en dekking van het GBCS van essentieel belang om de regelmatigheid van betalingen van rechtstreekse steun te waarborgen. Daarnaast merkt de Commissie op dat het GBCS ook 40,2 % van de Elfpo-uitgaven voor met name agromilieumaatregelen en de probleemgebieden bestrijkt.

7.36. Het systeem bestaat uit een databank met landbouwbedrijven en steunaanvragen, een landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS), dierendatabanken en een databank van rechten in de lidstaten die de BTR toepassen. De betaalorganen verrichten administratieve kruiscontroles tussen deze databanken die erop gericht zijn om te zorgen dat betalingen worden verricht voor het juiste bedrag, aan de subsidiabele begunstigde voor subsidiabele grond of dieren. De meeste aanvragers (95 %) ontvangen betalingen nadat deze administratieve controles succesvol zijn afgerond. De overige vijf procent wordt onderworpen aan aanvullende controles die ter plaatse worden uitgevoerd.

7.37. Wij onderzochten het GBCS in Kroatië, waarbij wij slechts kleine tekortkomingen vaststelden in de administratieve afhandeling van aanvragen en in de kwaliteit van de door de Kroatische autoriteiten verrichte inspecties ter plaatse. Deze tekortkomingen hebben geen invloed op de betrouwbaarheid van het systeem. 7.37. De Commissie is het eens met de Rekenkamer.

7.38. Daarnaast hebben wij een controle op stukken uitgevoerd van een steekproef van veertien van de door de Commissie verrichte conformiteitscontroles van ELGF-uitgaven. De Commissie rapporteerde aanzienlijke gebreken in de betreffende systemen voor tien van de veertien lidstaten. Wij hebben vastgesteld dat de kwaliteit van het werk van de Commissie bevredigend was (zie paragraaf 7.62). 7.38. De Commissie neemt met tevredenheid kennis van de mening van de Rekenkamer.

Corrigerende maatregelen die zijn genomen in verband met in eerdere jaarverslagen gerapporteerde GBCS-gebreken

7.39. Tijdens de periode 2007-2013 hebben wij bij 35 betaalorganen GBCS-systeemcontroles verricht en de daarbij vastgestelde belangrijke tekortkomingen gerapporteerd in de betreffende jaarverslagen. Voor dit verslag hebben wij acht betaalorganen in zes lidstaten bezocht om te beoordelen of zij de tekortkomingen met betrekking tot het LPIS tijdig en op doeltreffende wijze hadden aangepakt en of de Commissie de financiële correcties (33) had toegepast waarin de verliezen van EU-middelen tot uitdrukking komen voor alle begrotingsjaren waarin die tekortkomingen invloed hadden. Juiste informatie over de subsidiabiliteit van grond in de LPIS-databank is een voorwaarde om betrouwbare administratieve kruiscontroles en juiste steunbetalingen te kunnen verrichten.

7.40. Uit onze controle is gebleken dat alle onderzochte betaalorganen, onder intensieve begeleiding en actief toezicht van de Commissie, corrigerende maatregelen hebben genomen die over het algemeen tot een verbetering van de situatie hebben geleid. Corrigerende maatregelen werden echter niet altijd onmiddellijk genomen en in een aantal gevallen bleven de gebreken bestaan, zij het in mindere mate. In alle onderzochte gevallen waren door de Commissie financiële correcties opgelegd of conformiteitsgoedkeuringsprocedures gestart. 7.40. Zie ook de antwoorden van de Commissie op de tekstvakken 7.7 en 7.8. In een aantal gevallen was vanwege de omvang van de corrigerende actie een langdurig actieplan vereist of moesten nieuwe elementen aan bestaande actieplannen worden toegevoegd. Niettemin hebben alle actieplannen, ongeacht of ze al zijn afgerond of nog lopen, significante verbeteringen in de kwaliteit van het LPIS teweeggebracht en zal de Commissie erop blijven toezien dat deze verbeteringen doorgaan en/of worden vastgehouden. Financiële correcties zullen het risico voor het Fonds afdekken totdat de corrigerende maatregelen onverkort ten uitvoer zijn gelegd.

7.41. Wij hebben vastgesteld dat de gebreken in het LPIS in alle gecontroleerde lidstaten waren aangepakt. Voor drie lidstaten waren de algemene resultaten bevredigend (zie tekstvak 7.7). Desalniettemin zijn enkele belangrijke gebreken in de overige drie lidstaten blijven bestaan (zie tekstvak 7.8). 7.41. Zie ook de antwoorden van de Commissie op de tekstvakken 7.7 en 7.8. In alle gevallen lopen nog conformiteitsgoedkeuringsprocedures en als de gebreken blijven bestaan, worden verdere financiële nettocorrecties opgelegd. Meer informatie over de actieplannen is te vinden in deel 3.2 van bijlage 10 bij het jaarlijks activiteitenverslag 2014 van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling.

Tekstvak 7.7 — Lidstaten waarin de corrigerende maatregelen met betrekking tot LPIS-gebreken bevredigend waren Bulgarije: In voorgaande jaarverslagen (34) hebben wij gerapporteerd dat de in het Bulgaarse LPIS geregistreerde gegevens over subsidiabele arealen niet betrouwbaar waren en dat de kwaliteit van de resultaten van de controles ter plaatse onbevredigend was. Er werd een actieplan opgesteld om deze tekortkomingen aan te pakken. De tenuitvoerlegging daarvan begon in 2009 en liep in 2011 ten einde. Uit onze evaluatie bleek dat er doeltreffende corrigerende actie was ondernomen. Het LPIS is verbeterd en wordt regelmatig geactualiseerd. De kwaliteit van de controles ter plaatse is ook verbeterd. Portugal: In ons Jaarverslag 2007 (35) hebben wij met betrekking tot het Portugese LPIS ernstige tekortkomingen gerapporteerd. In 2011 begon Portugal met de opzet van een ingrijpende LPIS-evaluatie, die werd afgerond in 2013. Uit de controles van de Commissie bleek echter dat de kwaliteit van de werkzaamheden negatief werd beïnvloed door het feit dat het was gebaseerd op orthobeelden uit 2010 en 2011. Een andere evaluatie, op basis van recentere orthobeelden, ging in 2013 van start om de overgebleven gebreken aan te pakken. Uit onze controle is gebleken dat de kwaliteit van de op de analyse van de meest recente orthobeelden gebaseerde gegevens inzake subsidiabiliteit over het algemeen toereikend is. Roemenië: In eerdere jaarverslagen (36) hebben wij voor Roemenië ernstige tekortkomingen gerapporteerd wat betreft het actualiseren van het LPIS. In 2009 heeft Roemenië een actieplan vastgesteld en in 2011 is dit afgerond. Wij hebben vastgesteld dat er vooruitgang is geboekt met betrekking tot de verbetering van de kwaliteit van het LPIS. Tekstvak 7.7 — Lidstaten waarin de corrigerende maatregelen met betrekking tot LPIS-gebreken bevredigend waren De audits van de Commissie bevestigen dat het systeem in Bulgarije, Portugal en Roemenië is verbeterd dankzij de corrigerende maatregelen.

Tekstvak 7.8 — Lidstaten waar LPIS-gebreken blijven bestaan Tekstvak 7.8 — Lidstaten waar LPIS-gebreken blijven bestaan

Griekenland: In eerdere jaarverslagen (37) hebben wij gebreken gerapporteerd in het Griekse LPIS, met name in verband met de subsidiabiliteit van percelen met blijvend grasland. Een eerste ingrijpende herziening van het LPIS werd pas in 2013 afgerond, waarbij met name aandacht was voor ruwe beweidingsgronden. Een tweede evaluatie werd in 2014 uitgevoerd op verzoek van de Commissie. Als resultaat van deze evaluaties werd de in het Griekse LPIS geregistreerde, subsidiabele oppervlakte aan blijvend grasland verminderd van 3,6 miljoen hectare in 2012 tot 1,5 miljoen hectare in het aanvraagjaar 2014. Wij hebben vastgesteld dat de nieuwe oppervlakte aan subsidiabele arealen, na de laatste evaluatie, over het algemeen een betere afspiegeling van de werkelijkheid is. Er zijn echter nog verdere aanzienlijke corrigerende maatregelen nodig, met name voor ruwe beweidingsgronden. Voor twee van de vijftien door ons geïnspecteerde, willekeurig geselecteerde percelen met blijvend grasland was, na beide evaluaties, de in het LPIS geregistreerde oppervlakte van de subsidiabele arealen nog steeds groter dan de werkelijke grasbedekking van het perceel (een ander geval wordt beschreven in tekstvak 7.1) (38). Bovendien hebben wij geconstateerd dat het Griekse ministerie van Landbouw heeft besloten niet over te gaan tot terugvordering van eventuele te hoge betalingen die in het verleden aan begunstigden zijn gedaan ten gevolge van onjuiste gegevens over subsidiabele ruwe beweidingsgronden in het Griekse LPIS. Zie ook het antwoord van de Commissie op tekstvak 7.1. Bij de vervolgaudits die de Commissie heeft verricht op de uitvoering van de actieplannen, zijn soortgelijke tekortkomingen aan het licht gekomen. De Commissie is van oordeel dat weliswaar veel corrigerend werk is verricht, maar dat in Griekenland en Spanje bepaalde tekortkomingen in verband met de subsidiabiliteit van blijvend grasland blijven bestaan. De Commissie wil er niettemin op wijzen dat de corrigerende maatregelen die in 2014 en 2015 zijn uitgevoerd, voor beide landen bevredigend zijn gebleken en hebben geresulteerd in een uitsluiting van niet-subsidiabele arealen uit hun LPIS. Daardoor is het als blijvend grasland geregistreerde areaal in Griekenland gedaald van 3,6 miljoen ha naar 1,5 miljoen ha en in Spanje van 18,4 miljoen ha naar 15,6 miljoen ha. Eventuele resterende gebreken worden verder behandeld in het kader van conformiteitsgoedkeuringsprocedures die ervoor zorgen dat het risico voor de EU-begroting adequaat wordt afgedekt met financiële nettocorrecties. Informatie over de uitvoering van de door de Commissie verlangde actieplannen is te vinden in het jaarlijks activiteitenverslag 2014 van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling.

Spanje (Andalusië, Castilië-La Mancha en Extremadura): In eerdere jaarverslagen (39) hebben wij in het LPIS voor Spanje (Andalusië (40), Castilië-La Mancha en Extremadura) aanzienlijke gebreken gerapporteerd. Referentiepercelen, die in werkelijkheid volledig of deels waren bedekt met stenen of begroeid met dicht bos of struiken, waren als permanent grasland gedeclareerd en betaald. De Spaanse autoriteiten hebben een actieplan uitgevoerd, waarmee werd beoogd het LPIS op nationaal niveau te verbeteren, waarvan de afronding in 2013 werd gerapporteerd. De Commissie stelde echter vast dat de subsidiabiliteitsbeoordeling niet betrouwbaar was voor grasland en verzocht de Spaanse autoriteiten om de subsidiabiliteit van grasland verder te evalueren en te verbeteren door vanaf 2015 veel strengere criteria toe te passen. Evenals de Commissie hebben wij vastgesteld dat de resultaten van de corrigerende maatregelen voor aanvraagjaar 2013 onbevredigend waren. Wij hebben echter opgemerkt dat er in 2014 en 2015 verdere corrigerende maatregelen zijn ingezet om de situatie te verbeteren. Italië: In ons Jaarverslag 2011 (41) hebben wij voor het LPIS in Italië (Lombardije) tekortkomingen gerapporteerd met betrekking tot ruwe beweidingsgronden in bergachtige gebieden. Wij hebben vastgesteld dat de gebreken met betrekking tot de in het LPIS geregistreerde gegevens over subsidiabele arealen voor permanent grasland nog niet op toereikende wijze zijn aangepakt, met name in het geval van kleine percelen. Voor twaalf van de achttien geselecteerde percelen met permanent grasland die onderwerp waren geweest van een evaluatie door de Italiaanse autoriteiten stelden wij vast dat de in het LPIS geregistreerde subsidiabele oppervlakte nog steeds te groot was. De uitvoering van het actieplan tot verbetering van de informatie in het LPIS liep door in 2014 en 2015 en is door de Commissie steeds nauwlettend gevolgd (audits in juli en november 2014). Omdat de Commissie de situatie niet geheel bevredigend achtte, is besloten tot een verlaging van de betalingen aan Griekenland voor het begrotingsjaar 2015 (aanvraagjaar 2014). De Griekse autoriteiten hebben bepaald hoeveel in het verleden te veel en dus ten onrechte is betaald. De desbetreffende bedragen worden verder behandeld in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure. De Commissie acht de maatregelen van de Spaanse autoriteiten deels toereikend. Zoals opgemerkt door de Rekenkamer, lopen nog verdere corrigerende maatregelen voor 2014 en 2015. De Commissie zal de situatie blijven volgen en eventuele resterende gebreken verder behandelen in het kader van conformiteitsgoedkeuringsprocedures om ervoor te zorgen dat het risico voor de EU-begroting adequaat wordt afgedekt.

Follow-up van onze bevindingen door de Commissie

7.42. De Commissie heeft in haar eigen controles follow-up gegeven aan door ons geconstateerde gebreken. Voor alle lidstaten zijn door de Commissie financiële correcties opgelegd of conformiteitsgoedkeuringsprocedures ingeleid (42). De details zijn weergegeven in tabel 7.1 . 7.42. Voor Spanje en Italië hebben voor de genoemde begrotingsjaren nog geen financiële correcties plaatsgevonden omdat de conformiteitsgoedkeuringsprocedure nog loopt.

Tabel 7.1 — Door de Commissie vanwege systeemgebreken in het LPIS opgelegde financiële correcties Lidstaat Door de Rekenkamer gerapporteerd systeemgebrek in begrotingsjaar Laatste begrotingsjaar waarop het systeemgebrek invloed had Door financiële correcties afgedekte begrotingsjaren Totaalbedrag aan financiële correcties (miljoen euro) Aan het einde van 2014 niet door financiële correcties afgedekte begrotingsjaren Lopende, maar nog niet afgeronde conformiteitsgoedkeuringsprocedures Bulgarije 2008 2012 2008-2012 65,8 — Griekenland 2009 2014 2007-2012 608,6 2013, 2014 ja Spanje (Andalusië) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 ja Spanje (Castilië-La Mancha) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 ja Spanje (Extremadura) 2010 2014 2010, 2012, 2013, 2014 ja Italië (Lombardije) 2011 2014 2009-2011 0,1 2012, 2013, 2014 Ja, behalve voor 2012 Portugal 2007 2013 2007-2012 186,4 2013 ja Roemenië 2008 2014 2008-2012 80,8 2013, 2014 ja Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

7.43. Naast de mogelijkheid om financiële correcties toe te passen voor eerdere begrotingsjaren die door ernstige tekortkomingen zijn beïnvloed, beschikt de Commissie in het kader van de nieuwe GLB-wetgeving (43) over meer bevoegdheden om betalingen te verlagen of te schorsen indien wezenlijke en aanhoudende tekortkomingen zich voordoen in de nationale systemen. Dit versterkte instrument is van toepassing vanaf begrotingsjaar 2014. Per mei 2015 heeft de Commissie deze mogelijkheid in één geval benut door vanaf begrotingsjaar 2015 ELGF-betalingen voor Griekenland te verminderen.

Beoordeling van de exercitie ter versterking van de zekerheid

7.44. In 2010 introduceerde de Commissie de procedure van versterkte zekerheid die op vrijwillige basis door de lidstaten kan worden toegepast. Bij deze procedure geeft een door de lidstaat aangewezen, onafhankelijk controleorgaan (certificerende instantie) niet alleen een oordeel over de behoorlijke werking van de interne systemen maar ook, op basis van een uitgebreid onderzoek van een representatieve, statistische steekproef van verrichtingen, over de wettigheid en regelmatigheid van de bij de EU gedeclareerde uitgaven. Het betreft een aselecte steekproef van de door het betaalorgaan ter plaatse geïnspecteerde aanvragen. Vanaf begrotingsjaar 2015 zijn de certificerende instanties verplicht om een oordeel te geven over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de uitgaven die worden gedeclareerd voor vergoeding uit de EU-begroting. 7.44. De Commissie wil graag verduidelijken dat de versterkte zekerheid zoals beschreven in de paragrafen 7.44 tot en met 7.50, na de invoering van Verordening (EU) nr. 1306/2013 niet meer van toepassing is. Om ondersteuning en richting te geven aan de nieuwe door de certificerende instanties uit te voeren werkzaamheden, heeft de Commissie gedetailleerde richtsnoeren opgesteld voor de steekproeftrekking en de rapportage van de resultaten van hun verificatie van de oorspronkelijk door de betaalorganen verrichte primaire controles. Indien naar behoren uitgevoerd, zullen de resultaten van de verificatie de grondslag vormen voor een statistisch valide oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de achterliggende transacties. De betaalorganen en de certificerende instanties hebben een uitvoerige uitleg gekregen over de richtsnoeren. De Commissie zal de uitvoering ervan nauwlettend in het oog houden.

7.45. Bij de vrijwillige procedure is het zo dat, indien de Commissie oordeelt dat een lidstaat deze procedures correct toepast en het door de lidstaat gerealiseerde restfoutenpercentage twee opeenvolgende jaren minder dan 2 % bedraagt, de betreffende lidstaat gerechtigd is het percentage controles ter plaatse te verminderen van 5 % tot 1 % (44).

7.46. Tijdens de periode 2011-2013 hebben wij de procedure van versterkte zekerheid gecontroleerd in vijf (45) van de zes lidstaten of regio's die ervoor hadden gekozen om de procedure op vrijwillige basis toe te passen. In 2014 hebben we in de resterende lidstaat (Griekenland) ons onderzoek naar deze procedure afgerond.

7.47. Griekenland heeft de procedure van versterkte zekerheid toegepast voor de begrotingsjaren 2013 en 2014. Wij hebben een evaluatie verricht van de werkzaamheden met betrekking tot begrotingsjaar 2014, waarvoor de certificerende instantie een goedkeurend oordeel heeft afgegeven en voor het GBCS voor ELGF-steunregelingen een foutenniveau van 0,2 % heeft gerapporteerd.

7.48. De certificerende instantie heeft de richtsnoeren van de Commissie met betrekking tot steekproefneming, reikwijdte en timing van de controles niet volledig in acht genomen. Met name heeft zij bij de kwantificering van fouten op systematische wijze te hoge betalingen buiten beschouwing gelaten die het gevolg waren van in het LPIS geregistreerde onjuiste gegevens over subsidiabele arealen voor permanent grasland. Voorts heeft de certificerende instantie te hoge betalingen buiten beschouwing gelaten die het gevolg waren van het feit dat het betaalorgaan het de begunstigden toestond om, nadat de daaraan gestelde termijn was verstreken, niet-subsidiabele percelen in hun aanvragen te vervangen door subsidiabele percelen. Dit in tegenstelling tot de door de certificerende instantie gehanteerde aanpak voor het begrotingsjaar 2013, waarbij dergelijke te hoge betalingen in de kwantificering van het totale foutenniveau werden opgenomen. Deze gewijzigde aanpak is de voornaamste oorzaak voor het feit dat het door de certificerende instantie gerapporteerde foutenniveau was afgenomen van 10,2 % voor 2013 tot 0,2 % voor 2014. 7.48. De Commissie is ervan op de hoogte dat sommige certificerende instanties, waaronder die van Griekenland, zich niet hebben gehouden aan de richtsnoeren voor de steekproeftrekking. Om die reden is de Commissie niet akkoord gegaan met de gerapporteerde foutenpercentages, maar heeft zij op basis van de resultaten van haar eigen audits het foutenpercentage berekend voor het jaarlijks activiteitenverslag 2014 van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 7.44.

7.49. Het foutenniveau dat door de Griekse certificerende instantie voor begrotingsjaar 2014 is gerapporteerd is in het licht van deze gebreken daarom aanzienlijk te laag. 7.49. In zijn jaarlijks activiteitenverslag 2014 heeft het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling aan de hand van de resultaten van zijn eigen audits een gecorrigeerd foutenpercentage van 4,5 % berekend.

7.50. Voor de zes lidstaten die op vrijwillige basis voor toepassing van de procedure hadden gekozen, hebben wij vastgesteld dat, met uitzondering van Luxemburg, de gerapporteerde foutenniveaus onbetrouwbaar zijn ten gevolge van de gebreken in de uitvoering ervan. 7.50. Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 7.44.

Systemen van de lidstaten met betrekking tot de regelmatigheid van verrichtingen op het gebied van plattelandsontwikkeling

7.51. De autoriteiten van de lidstaten zijn verantwoordelijk voor de opzet en het beheer van: 7.51. Dezelfde uitgangspunten gelden sinds 2007 ook voor het ELGF. Vanaf 2014 is een gemeenschappelijke horizontale verordening (Verordening (EU) nr. 1306/2013) van toepassing op zowel het ELGF als het Elfpo.

a) adequate administratieve en controleprocedures ter waarborging van de nauwkeurigheid van door de aanvrager ingediende declaraties en de inachtneming van de subsidiabiliteitsvereisten;

b) controles ter plaatse die, afhankelijk van het steunprogramma, ten minste 5 % van alle begunstigden of van de betrokken uitgaven dienen te omvatten (46).

7.52. Ons onderzoek naar de systemen op dit terrein was deels gebaseerd op door de Commissie (DG AGRI) verrichte controles (zie ook paragraaf 7.62). Wij hebben een controle op stukken uitgevoerd voor een steekproef van twaalf door de Commissie verrichte conformiteitscontroles op het gebied van plattelandsontwikkeling en vijf van de betrokken betaalorganen bezocht (47). De Commissie rapporteerde aanzienlijke gebreken in de betreffende systemen voor negen van de twaalf lidstaten. Wij hebben vastgesteld dat de kwaliteit van het werk van de Commissie bevredigend was.

7.53. Met betrekking tot de vijf betaalorganen die ter plaatse zijn bezocht, hebben wij vastgesteld dat de systeemgebreken veel overeenkomsten vertoonden met de gebreken die in voorgaande jaren werden vastgesteld en gerapporteerd (48). Wij hebben tekortkomingen in de administratieve controles van de subsidiabiliteitsvoorwaarden vastgesteld, met name met betrekking tot de voorwaarden die verband houden met milieuvereisten en de maximale omvang van bedrijven. Evenals in voorgaande jaren hebben wij ook vastgesteld dat gebreken zijn blijven bestaan in verband met de controle van aanbestedingsprocedures. Systeemgebreken vormen een belangrijke oorzaak van de fouten die werden ontdekt tijdens het toetsen van verrichtingen (zie paragraaf 7.27). 7.53. Gezamenlijke antwoorden op de paragrafen 7.53 en 7.54 De Commissie weet dat het Elfpo-controlesysteem van lidstaten gebreken vertoont, en onderstreept dat de lidstaten zelf primair verantwoordelijk zijn voor de implementatie van het beleid en de controlesystemen. In het jaarlijks activiteitenverslag 2014 van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling is bij 35 % van de betaalorganen een voorbehoud gemaakt ten aanzien van de Elfpo-uitgaven. Hun is verzocht de nodige corrigerende maatregelen te nemen (naast de eerdere, nog lopende actieplannen). Zoals vermeld in paragraaf 7.52, is de beoordeling van de Rekenkamer van de systemen van de lidstaten deels gebaseerd op de bevindingen van de conformiteitsaudits van de diensten van de Commissie. De Commissie deelt de conclusies van de Rekenkamer in Speciaal verslag nr. 23/2014 dat de lidstaten de reikwijdte van de administratieve controles moeten vergroten. De Commissie is op de hoogte van de tekortkomingen die verband houden met de subsidiabiliteit, zoals de controle van de aanbestedingsprocedure en de maximale omvang van bedrijven. Deze kwesties staan centraal in de in de lidstaten verrichte audits inzake investeringsmaatregelen. Ook zijn en worden deze problemen aangepakt in de actieplannen van de lidstaten om de foutenpercentages te verlagen.

7.54. Met betrekking tot aanbesteding onderzochten wij in de vijf bezochte lidstaten een steekproef van 32 projecten die waren onderworpen aan de aanbestedingsregels, waarvan er vijftien (47 %) fouten vertoonden. Met name bij onze evaluatie van procedures voor de selectie van de economisch meest voordelige inschrijving werden aanzienlijke tekortkomingen aangetroffen. Daarnaast hebben wij een steekproef geëvalueerd van acht gevallen waarin de lidstaten geen aanbestedingsprocedures hadden toegepast. In twee van deze gevallen was een aanbestedingsprocedure verplicht, waardoor de aan de EU gedeclareerde uitgaven niet-subsidiabel waren.

Actieplannen

7.55. In een poging het foutenniveau in de bestedingen voor plattelandsontwikkeling te verminderen, heeft de Commissie in 2012 alle lidstaten aangespoord om actieplannen op te stellen ter identificatie van de oorzaken van fouten en om gerichte corrigerende maatregelen uit te voeren ter vermindering van het risico dat zich fouten voordoen. Voor veelvuldig voorkomende fouten hebben wij geëvalueerd of er in het actieplan van de betreffende lidstaat op de diepere oorzaak van de fout werd ingegaan.

7.56. Wij hebben daarbij gekeken naar 24 van de ernstigere kwantificeerbare fouten die tijdens onze toetsing van verrichtingen zijn ontdekt in 14 lidstaten (49). Negen fouten (37,5 %) daarvan konden aan een specifieke maatregel in het actieplan van een lidstaat worden gekoppeld, maar voor vijftien (62,5 %) daarvan lukte dat niet. In een vergelijkbare analyse van de gebreken die werden vastgesteld in het kader van onze controle van de systemen van de lidstaten, werden deze percentages bevestigd. In de door ons geëvalueerde actieplannen werd daarom het merendeel van de foutensoorten en systeemgebreken niet aangepakt (zie tekstvak 7.9). 7.56. De Commissie heeft de situatie nauwlettend in het oog gehouden. Daarbij is gebleken dat een aantal lidstaten bepaalde tekortkomingen die bij haar audits en bij audits van de Rekenkamer zijn geconstateerd, niet afdoende heeft aangepakt. De Commissie heeft de betrokken lidstaten verzocht hun actieplannen dienovereenkomstig te verbeteren.

Tekstvak 7.9 — Voorbeelden waaruit blijkt dat de actieplannen van de lidstaten nog niet volledig doeltreffend zijn Het Ierse actieplan bevat twintig maatregelen, waarvan er op het moment van de controle nog géén was uitgevoerd. Bovendien gaat het bij alle twintig maatregelen om oppervlaktegerelateerde maatregelen, ondanks het feit dat investeringsmaatregelen risicovoller zijn. Wij hebben zes systeemgebreken vastgesteld, waarvan er vijf niet-subsidiabele uitgaven tot gevolg hadden. Alle bevindingen hebben betrekking op investeringsmaatregelen en werden daarom niet aangepakt met het actieplan. Het Roemeense actieplan voor de aanpak van de diepere oorzaken van fouten op het gebied van plattelandsontwikkeling laat zien dat de Roemeense autoriteiten gerichte acties hebben uitgevoerd om het risico tegen te gaan dat er kunstmatig gecreëerde voorwaarden ontstaan voor de maatregelen „modernisering van landbouwbedrijven” en „oprichting en ontwikkeling van ondernemingen”. Wij hebben geconstateerd dat het met de door de Roemeense autoriteiten getroffen maatregelen mogelijk is om het probleem aan te pakken in het geval van nieuw goedgekeurde projecten, maar dat de betalingen die zijn verricht voor in het verleden goedgekeurde projecten aanzienlijke onregelmatigheden zullen blijven vertonen. Bij zeven van de twintig voor de twee bovengenoemde maatregelen willekeurig geselecteerde projecten hebben wij duidelijke indicatoren aangetroffen voor kunstmatig gecreëerde voorwaarden om steun te verkrijgen in strijd met de doelstellingen van de maatregel. Typische gevallen betreffen gevallen waarin een investering werd opgesplitst in twee of meer deelprojecten die tegelijkertijd werden uitgevoerd, om op die wijze specifieke subsidiabiliteits- en selectiecriteria te omzeilen en om meer steun te ontvangen dan het toegestane maximum. De Commissie heeft vergelijkbare tekortkomingen gerapporteerd en een conformiteitsgoedkeuringsprocedure ingeleid. Tekstvak 7.9 — Voorbeelden waaruit blijkt dat de actieplannen van de lidstaten nog niet volledig doeltreffend zijn Zodra de nationale autoriteiten, de Commissie of de Europese Rekenkamer tekortkomingen hebben opgespoord en de aard ervan hebben bepaald, wordt actie ondernomen. De Commissie volgt het actieplan nauwlettend en zorgt ervoor dat nieuwe bevindingen in de actieplannen worden meegenomen. Bij de audits van de Commissie in 2013 en 2014 in Ierland zijn gebreken in zowel administratieve controles als controles ter plaatse aan het licht gekomen. De lidstaat heeft een actieplan opgesteld en hoewel het nog niet volledig ten uitvoer is gelegd, is al vooruitgang gemeld aan de Commissie. Er is bij de Ierse autoriteiten op aangedrongen om bij de verdere uitvoering van het actieplan rekening te houden met de gebreken die bij de recente audit zijn geconstateerd, en regelmatige updates over de uitvoering ervan te geven. In het geval van Ierland is in het jaarlijks activiteitenverslag 2014 van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling met betrekking tot plattelandsontwikkeling geen voorbehoud gemaakt omdat de Commissie in 2014 geen Elfpo-uitgaven van dat land heeft vergoed. Wat het actieplan van Roemenië betreft, heeft Roemenië tal van corrigerende maatregelen getroffen die weliswaar verbetering in de situatie hebben gebracht, maar nog niet alle bij de audits van de Rekenkamer en de Commissie geconstateerde gebreken hebben verholpen. De Commissie is ervan op de hoogte dat het beheer van de investeringsmaatregelen op bepaalde punten nog tekortschiet. Dit geldt onder meer voor de beoordeling van kunstmatig geschapen voorwaarden. Om de situatie verder te verbeteren, is de Roemeense autoriteiten verzocht de uitvoering van hun actieplan aan te scherpen en bij de doorlichting van projecten vóór de betaling die projecten uit te sluiten waarvoor kunstmatige voorwaarden zijn geschapen.

Systemen van de lidstaten met betrekking tot de regelmatigheid van verrichtingen in het kader van het Europees Visserijfonds (EVF)

7.57. In de lidstaten controleren de auditautoriteiten de doeltreffende werking van het beheer en de controlesystemen die door de beheers- en certificeringsautoriteiten van het EVF worden gebruikt. Wij hebben de doeltreffendheid van deze controles door de auditautoriteit in Italië beoordeeld. Bovendien hebben wij geselecteerde door auditautoriteiten verrichte controles van uit het EVF gefinancierde verrichtingen herhaald.

7.58. Hoewel wij hebben geconstateerd dat de methodologie voor controles van verrichtingen en systemen doeltreffend was, hebben wij tekortkomingen vastgesteld in het beheer en de documentatie van controletaken en bij de verificatie van subsidiabiliteitsvoorwaarden. De auditautoriteit heeft haar controleactiviteiten niet volgens plan uitgevoerd. Er bestonden geen formele procedures voor de evaluatie van de kwaliteitsbewaking, de controledocumentatie was ontoereikend en de methode van steekproefneming voldeed niet aan de richtsnoeren van de Commissie. Hoewel de Commissie deze gebreken gedurende eerdere controles heeft vastgesteld, waren zij door de auditautoriteit ten tijde van de controle nog niet volledig verholpen. In enkele gevallen had de auditautoriteit daarnaast de vereiste controles ter plaatse niet verricht en geen toereikende controles van de subsidiabiliteitsvoorwaarden uitgevoerd voor schepen die financiering ontvingen voor de permanente staking van hun activiteiten. 7.58. De meeste problemen zijn al door de Commissie bij haar audits geconstateerd en zijn het voorwerp van een thans lopend vervolgonderzoek. Wat de permanente staking van de activiteiten betreft, zal de Commissie de auditautoriteit verzoeken adequate controles te verrichten om na te gaan of aan de nationale subsidiabiliteitsvereisten is voldaan.

Systemen en jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI

De procedures van de Commissie ter goedkeuring van de rekeningen

7.59. Het beheer van het grootste deel van de uitgaven voor landbouw wordt gedeeld tussen de lidstaten en de Commissie. De betaalorganen in de lidstaten verdelen de steun onder boeren en andere begunstigden; iedere maand (voor het ELGF) of ieder kwartaal (voor het Elfpo) worden deze kosten door de Commissie aan de lidstaten vergoed. De Commissie past twee afzonderlijke procedures toe om de eindverantwoordelijkheid te kunnen nemen voor de begrotingsuitvoering:

a) een jaarlijkse financiële goedkeuringsprocedure betreffende de jaarrekening en de interne systemen van ieder erkend betaalorgaan. De resulterende beschikking tot goedkeuring van de rekeningen is gebaseerd op controles die worden uitgevoerd door onafhankelijke certificerende instantie in de lidstaten en die worden voorgelegd aan de Commissie;

b) een meerjarige conformiteitsgoedkeuringsprocedure, die kan leiden tot financiële correcties voor de betrokken lidstaat indien uitgaven niet stroken met de EU-regels. De desbetreffende conformiteitsbeschikkingen zijn gebaseerd op door de Commissie uitgevoerde conformiteitscontroles.

7.60. Wij hebben de financiële goedkeuringsprocedure 2014 gecontroleerd. Evenals in voorgaande jaren hebben wij geconstateerd dat de Commissie haar taken op bevredigende wijze heeft beheerd.

7.61. Met de conformiteitscontroles van de Commissie wordt beoordeeld of de systemen van een lidstaat ervoor zorgen dat de steunbetalingen aan begunstigden regelmatig zijn. Vastgestelde systeemgebreken leiden tot financiële correcties die veelal forfaitair zijn en uitgaven met betrekking tot verschillende begrotingsjaren afdekken. Forfaitaire correcties, die doorgaans 2 % of 5 % bedragen, worden toegepast zonder rekening te houden met de hoeveelheid aan vastgestelde systeemgebreken en leiden zelden tot terugvorderingen van de begunstigden (zie ook de paragrafen 1.36 en 1.37). 7.61. Indien mogelijk wordt bij financiële correcties berekend welke schade de EU-begroting exact heeft geleden. Als dat niet mogelijk is, worden forfaitaire percentages toegepast die afhangen van de ernst van de tekortkomingen in de nationale controlesystemen. De toepassing van forfaitaire correcties is door het Europees Hof van Justitie gegrond verklaard als zijnde in overeenstemming met de rechtsvoorschriften voor de conformiteitswerkzaamheden. In artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 wordt met betrekking tot de conformiteitsgoedkeuring uitdrukkelijk bepaald dat indien de bedragen niet met een evenredige inspanning kunnen worden geïdentificeerd, geëxtrapoleerde of forfaitaire correcties kunnen worden toegepast. Daarnaast geldt dat de landbouwuitgaven onder gedeeld beheer vallen en de lidstaten de werkelijke financiële schade of het financiële risico voor de EU-begroting dus beter kunnen beoordelen en aantonen dan de Commissie. Daarom is voor een nauwkeurigere berekening van de financiële schade voor de EU-begroting de actieve medewerking van de betrokken lidstaat op alle niveaus van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure vereist; alleen de lidstaat beschikt immers over alle nodige informatie om een dergelijke berekening te kunnen maken. In dit verband heeft het Europees Hof van Justitie bevestigd dat het niet aan de diensten van de Commissie is om de nodige controles te verrichten om de geleden schade precies te becijferen, maar dat het aan de lidstaten is aan te tonen dat de diensten van de Commissie deze schade veel te hoog hebben geraamd.

7.62. Een steekproef van 26 (50) van de 120 conformiteitscontroles (51) hebben wij gecontroleerd op naleving van ISSAI 4100 (een internationale standaard van hoge controle-instanties) en de voornaamste regelgevende bepalingen. De meeste essentiële elementen waren aanwezig en voldeden aan de voornaamste regelgevende bepalingen en wij zijn van mening dat wij dankzij de kwaliteit van de controles van de Commissie de resultaten daarvan kunnen gebruiken als onderdeel van onze beoordeling van de systemen van de lidstaten (zie de paragrafen 7.38 en 7.52). 7.62. De Commissie is ingenomen met de conclusie van de Rekenkamer dat zij op grond van de kwaliteit van de audits van de Commissie de resultaten daarvan heeft kunnen gebruiken in het kader van haar eigen beoordeling van de systemen van de lidstaten.

7.63. De Commissie trof in 2014 drie conformiteitsbeschikkingen (die 56 afzonderlijke financiële correcties omvatten), die leidden tot correcties ad 443,1 miljoen euro (403,2 miljoen euro voor het ELGF en 39,9 miljoen euro voor het Elfpo). In januari 2015 werd nog een beschikking genomen die een aanzienlijke correctie van 1 409 miljoen euro (1 243 miljoen euro voor het ELGF en 166 miljoen euro voor het Elfpo) tot gevolg had, welke in de rekeningen van 2014 werd opgenomen als transitorische activa (zie ook paragraaf 7.24 en tekstvak 1.3).

7.64. In recente jaarverslagen hebben wij de aandacht gevestigd op het hardnekkige probleem dat conformiteitsprocedures te veel tijd in beslag nemen, waardoor het aantal open dossiers aanzienlijk oploopt (52). Aan het einde van 2014 was de achterstand 15 % lager dan aan het einde van 2013. Ondanks deze positieve ontwikkeling bestaat er nog steeds een aanmerkelijke achterstand van 180 controles. 7.64. De Commissie heeft speciale middelen uitgetrokken voor het wegwerken van achterstanden en gaat door met de aanpak van het probleem van de openstaande dossiers, die hoge prioriteit geniet. Wat betreft de gesignaleerde specifieke achterstand (openstaande dossiers van 2012 en daarvóór), zijn duidelijke tussentijdse streefcijfers vastgesteld, die tot dusver zijn gehaald en zelfs overtroffen, en ligt de Commissie op schema om alle dossiers binnen de streeftermijn te sluiten.

Jaarlijks activiteitenverslag (JAV) van DG AGRI

7.65. In zijn JAV 2014 beoordeelt DG AGRI voor de belangrijkste bestedingsterreinen welke uitgaven risico lopen. De door de lidstaten (voor elk betaalorgaan) in hun controlestatistieken gerapporteerde foutenniveaus vormen het uitgangspunt van deze beoordeling. De Commissie past die foutenniveaus vervolgens aan waarbij zij zich hoofdzakelijk baseert op controles die zij en de Rekenkamer gedurende de voorgaande drie jaar hebben verricht. De daaruit voortvloeiende aangepaste foutenpercentages worden dan samengevoegd en gebruikt om te berekenen hoeveel uitgaven er in totaal risico lopen; dit is het foutenpercentage dat volgens de schatting van de Commissie invloed heef op de EU-begroting. Afgezien van de hierna beschreven tekortkomingen, zijn wij van mening dat dit over het algemeen een valide aanpak is die voldoende basis kan leveren voor punten van voorbehoud op het niveau van individuele betaalorganen.

7.66. Certificerende instanties zijn verplicht een beoordeling te geven van de kwaliteit van de door de betaalorganen verrichte controles ter plaatse en de in de controlestatistieken weergegeven resultaten. Hoewel de certificerende instanties in 2014 voor alle ELGF-GBCS-statistieken en voor 88 % van de Elfpo-statistieken een positieve beoordeling gaven, heeft de Commissie zich bij haar raming van de uitgaven die risico lopen hoofdzakelijk op haar eigen aanpassingen gebaseerd. Dit wijst erop dat de Commissie slechts in zeer beperkte mate op de controlestatistieken van de lidstaten vertrouwt. Deze situatie wordt met meer details beschreven in Speciaal verslag nr. 18/2013 (53). 7.66. De Commissie wil graag verduidelijken dat de certificerende instanties tot begrotingsjaar 2014 in het jaarlijks certificeringsverslag bij wijze van conclusie moesten aangeven of de betaalorganen de controlestatistieken correct hadden samengesteld en met de database hadden gereconcilieerd en of er gezorgd was voor een toereikend auditspoor. Daarnaast, en op basis van de resultaten van een aparte steekproef, moesten zij rapporteren over de omvang van de door hen ontdekte discrepanties. In alle gevallen hebben de certificerende instanties gemeld dat de controlestatistieken correct waren samengesteld en aansloten bij de relevante betaalorgaangegevens. Deze zekerheid volstaat echter niet voor de conclusie dat het foutenpercentage met de controlestatistieken op betrouwbare wijze kan worden geraamd; het is immers niet uitgesloten dat de controles van de betaalorganen niet doeltreffend genoeg zijn. Vanaf begrotingsjaar 2015 (aanvraagjaar 2014) moeten de certificerende instanties een oordeel geven over de wettigheid en regelmatigheid van de transacties, hetgeen betekent dat zij een representatieve steekproef van transacties die al door het betaalorgaan zijn gecontroleerd, gaan verifiëren. Naar verwachting zal dit onder meer resulteren in een robuust oordeel over de kwaliteit van de controles en in een grotere zekerheid over de door de lidstaten gemelde foutenpercentages.

7.67. De Commissie deed aanpassingen om de aangepaste foutenpercentages vast te stellen voor het deel van de uitgaven waarvoor haar eigen of onze controleresultaten beschikbaar waren. In zijn JAV maakte DG AGRI echter niet bekend welk deel van de uitgaven niet is aangepast omdat dergelijke controleresultaten ontbraken. In dergelijke gevallen vertrouwt de Commissie op de controlestatistieken van de lidstaten, wat een te lage inschatting van het aangepaste foutenpercentage tot gevolg kan hebben. 7.67. De Commissie onderzoekt de situatie voor elk betaalorgaan niet alleen op basis van haar eigen auditbevindingen en die van de Rekenkamer over de drie voorgaande jaren, maar ook op basis van de oordelen die voor het betrokken begrotingsjaar zijn ontvangen van de certificerende instantie van elk betaalorgaan. In alle gevallen zijn er dus auditresultaten beschikbaar.

7.68. Voor het ELGF komen de gemiddelde financiële correcties over de afgelopen drie jaar overeen met 1,2 % van de betrokken uitgaven, terwijl dit voor het Elfpo 1 % is. Dit toont aan dat de Commissie over het algemeen financiële correcties heeft toegepast die iets minder dan de helft van het niveau omvatten van het aangepaste foutenpercentage voor het ELGF. Voor het Elfpo was de dekking echter ongeveer één vijfde. Het aanzienlijke aantal afzonderlijke systemen is één van de belangrijkste redenen dat dit percentage voor het Elfpo veel lager is. 7.68. Het corrigerend vermogen van de Commissie omvat financiële correcties en bedragen die de lidstaten bij begunstigden hebben teruggevorderd en geïnd. Als de geïnde bedragen die in de EU-begroting zijn teruggestort, worden meegeteld, komt het corrigerend vermogen uit op 1,5 % voor het ELGF en 1,8 % voor het Elfpo. In dit verband wordt verwezen naar de tabel over het foutenpercentage en het corrigerend vermogen op bladzijde 18 van het jaarlijks activiteitenverslag 2014 van het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling.

7.69. Dit aanzienlijke aantal systemen voor het Elfpo komt voort uit het feit dat het beleid ten uitvoer wordt gelegd door middel van 46 maatregelen (54), en vaak via submaatregelen, die elk eigen voorwaarden kennen. Deze maatregelen worden ten uitvoer gelegd door middel van de plattelandsontwikkelingsprogramma's. Sommige lidstaten kennen nationale programma's, terwijl andere (zoals Duitsland, Spanje en Italië) regionale programma's kennen. Gedurende de periode 2007-2013 werd het beleid voor plattelandsontwikkeling uitgevoerd via 94 nationale of regionale programma's voor plattelandsontwikkeling (55). Dit heeft een complexe en gefragmenteerde beleidsuitvoeringsstructuur met talrijke systemen tot gevolg en beperkt de reikwijdte van de conformiteitscontroles van Elfpo-uitgaven van de Commissie. 7.69. Gezien de beperkte beschikbare middelen moet een eventuele vergroting van de reikwijdte bij plattelandsontwikkeling worden afgewogen tegen de noodzaak om een adequate dekking te houden bij het ELGF, dat goed is voor 79 % van de GLB-begroting. Voor plattelandsontwikkeling heeft de Commissie vastgesteld dat er potentieel 576 verschillende auditterreinen (paren betaalorgaan/controlesysteem) zijn. Het is dus niet mogelijk om met redelijke middelen alle auditterreinen om de drie jaar te auditeren. De Commissie heeft in 2014 48 plattelandsontwikkelingsaudits in de lidstaten zelf kunnen uitvoeren. Vanwege de heterogeniteit van de plattelandsontwikkelingsmaatregelen is er dus sprake van een beperking in de uitgavenreikwijdte van de audits en in de reikwijdte van de uiteindelijke financiële correcties die worden toegepast.

7.70. De uitgaven die door de conformiteitscontroles van de Commissie worden bestreken houden verband met financiële correcties. Indien de Commissie systeemgebreken vaststelt voor individuele controlesystemen, kunnen de financiële correcties alleen voor de gecontroleerde systemen worden geëxtrapoleerd. In zijn JAV 2014 rapporteerde DG AGRI dat deze controles in 2014 de uitgaven bestreken van 24 % van de ELGF-marktmaatregelen, 35 % van rechtstreekse ELGF-steun en 19 % van het Elfpo. Tabel 7.2 geeft de essentiële gegevens weer die werden gebruikt voor de beoordeling van het JAV 2014 van DG AGRI.

Tabel 7.2 — Overzicht van de essentiële gegevens met betrekking tot de beoordeling van het JAV 2014 van DG AGRI. Voornaamste bestedingsterrein Uitgaven 2014 (miljoen euro) Door de lidstaten gerapporteerd gemiddeld foutenniveau in het JAV 2014 Samengevoegde aangepaste foutenpercentage (DG AGRI) in het JAV 2014 Corrigerend vermogen in het JAV 2014 Gemiddelde aan financiële correcties gedurende de afgelopen drie jaar in het JAV 2014 (miljoen euro) Gemiddelde aan terugvorderingen gedurende de afgelopen drie jaar in het JAV 2014 (miljoen euro) Totaal ELGF 44 137,85 0,5 % 2,6 % 536,4 1,2 % 117,8 0,3 % 1,5 % Elfpo 11 186,0 1,5 % 5,1 % 113,6 1,0 % 95,6 0,9 % 1,9 % Bron: Europese Rekenkamer op basis van het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

7.71. De Commissie omschrijft het corrigerend vermogen als een mechanisme voor het corrigeren van gemaakte fouten en voor de bescherming van de EU-begroting. De Elfpo-cijfers voor 2014 tonen aan dat het corrigerend vermogen ontoereikend is om het aantal uitgaven dat risico loopt tegen het einde van de programmeringsperiode terug te brengen tot onder de materialiteitsdrempel. 7.71. In het jaarlijks activiteitenverslag 2014 geeft de directeur-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling zekerheid voor het GLB als geheel, waarbij rekening wordt gehouden met het totale risicobedrag voor het betrokken jaar en met het corrigerend vermogen. Voor het Elfpo heeft de directeur-generaal opgemerkt dat plattelandsontwikkeling een terrein blijft dat vraagt om een zeer strikte controle en permanente beoordeling of het aangepaste foutenpercentage met een redelijke inspanning kan dalen tot onder de 2 %.

Systemen en jaarlijks activiteitenverslag van DG ENV

7.72. Wij onderzochten de internebeheersingssystemen van DG Milieu, waarbij wij ons hebben gericht op het beheer van achterstallige betalingen, opschorting van betalingen en invorderingsprocedures. Wij hebben hoofdzakelijk tekortkomingen geconstateerd in het beheer van achterstallige betalingen. In 2014 werd 11 % van de betalingen gedaan nadat de wettelijke termijn was verstreken, hetgeen vergelijkbaar is met voorgaande jaren.

7.73. Wij hebben het jaarlijkse activiteitenverslag 2014 van DG Milieu onderzocht, waarbij wij ons hebben gericht op de vraag of de verstrekte informatie met onze eigen bevindingen overeenkwam en of de door de Commissie voor de berekening van het gemiddelde foutenniveau gebruikte ramingen redelijk waren. De voor ons beschikbare controleresultaten trokken de gegevens in het jaarlijkse activiteitenverslag niet in twijfel en de door de Commissie gebruikte ramingen waren redelijk.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Conclusie en aanbevelingen

De conclusie voor 2014

7.74. Over het geheel genomen wijst de controle-informatie erop dat de uitgaven aan „Natuurlijke hulpbronnen” en aan de beide terreinen waarvoor een specifieke beoordeling is opgesteld (zie de paragrafen 7.18 en 7.25) een materieel foutenpercentage vertonen.

7.75. Voor deze MFK-rubriek wijst de toetsing van verrichtingen uit dat het geschatte foutenpercentage in de populatie 3,6 % is (zie bijlage 7.1 ). 7.75. De Commissie neemt nota van de door de Rekenkamer geraamde, meest waarschijnlijke fout, die lager is dan vorig jaar. De Commissie is van mening dat deze daling het gevolg is van alle corrigerende maatregelen van de Commissie en de lidstaten om de beheers- en controlesystemen te verbeteren. Zonder de randvoorwaarden, die verantwoordelijk zijn voor 0,6 procentpunt, bedraagt de meest waarschijnlijke fout 3,0 %.

Aanbevelingen

7.76. Bijlage 7.2 toont de resultaten van onze beoordeling van de vooruitgang bij het opvolgen van de in voorgaande jaarverslagen gedane aanbevelingen. In de jaarverslagen over 2011 en 2012 deden wij 21 aanbevelingen. De Commissie en de lidstaten hebben vijf aanbevelingen volledig uitgevoerd, terwijl er vier in de meeste opzichten en twaalf in enkele opzichten werden uitgevoerd. 7.76. De Commissie neemt nota van de meest recente beoordeling door de Rekenkamer van de vooruitgang die is geboekt bij het opvolgen van de aanbevelingen van de voorgaande jaarverslagen. De Commissie blijft samen met de lidstaten werken aan een verdere verbetering van de wijze waarop zij de aanbevelingen van de Rekenkamer opvolgen.

7.77. Naar aanleiding van deze beoordeling en de bevindingen en conclusies voor 2014 doen wij voor het ELGF de volgende aanbevelingen: 7.77. Een aantal aanbevelingen van de Rekenkamer heeft vanwege de aard ervan en de wijze waarop ze zijn geformuleerd, een permanent karakter. De Commissie is van mening dat zij al vele jaren lang soortgelijke aanbevelingen opvolgt en al het mogelijke doet om de gevraagde verbeteringen te verwezenlijken.

— Aanbeveling 1: de lidstaten leveren verdere inspanningen om in hun LPIS-databanken betrouwbare en actuele informatie op te nemen over de omvang en subsidiabiliteit van landbouwgrond, met name van blijvend grasland, en om in het kader van administratieve controles alle beschikbare informatie op systematische wijze te analyseren en te benutten, met inbegrip van actuele orthobeelden, om te voorkomen dat er betalingen worden verricht voor niet-subsidiabele grond; De Commissie steunt deze aanbeveling. Binnen het directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling is een nieuwe eenheid opgericht die de lidstaten moet helpen en begeleiden bij de implementatie van hun systeem van oppervlaktegerelateerde rechtstreekse betalingen. Bovendien worden tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten zo nodig aangepakt middels gerichte en omvattende actieplannen. Wanneer de Commissie zulke problemen bij haar audits constateert, verzoekt zij de lidstaat corrigerende maatregelen te nemen. Is het probleem acuut, dan moet de lidstaat een corrigerend actieplan ten uitvoer leggen, hetgeen nauwlettend door de diensten wordt gevolgd. Tot dusverre zijn dergelijke plannen zeer doeltreffend gebleken. Wanneer de uitvoering van het actieplan niet effectief wordt geacht, kunnen de betalingen worden verlaagd of opgeschort om de EU-begroting te beschermen.

voor plattelandsontwikkeling doen wij de volgende aanbevelingen aan de Commissie:

— Aanbeveling 2: neem passende maatregelen om te vereisen dat de actieplannen van de lidstaten corrigerende maatregelen omvatten om veelvuldig voorkomende oorzaken van fouten aan te pakken; De Commissie neemt de aanbeveling over. De Commissie werkt intensief met de lidstaten samen om de oorzaken van fouten bij de tenuitvoerlegging van het beleid te achterhalen en weg te nemen. Er zal worden voortgewerkt aan een verdere aanpak van gesignaleerde tekortkomingen, met inbegrip van die welke door de Rekenkamer zijn gevonden. In het follow-upproces van de actieplannen in 2014 om de foutenpercentages terug te dringen, is alle lidstaten al verzocht de actieplannen en mitigerende maatregelen te koppelen aan de verschillende door de Commissie of de Rekenkamer meegedeelde auditbevindingen. De Commissie neemt deze kwestie met name mee in alle bijeenkomsten van monitoringcomités en jaarlijkse evaluatievergaderingen met de beheersautoriteiten en dringt daarbij aan op volledigheid en doeltreffendheid van de actieplannen. Er is een nieuwe IT-tool ingevoerd om de uitvoering van de nodige corrigerende maatregelen te volgen.

— Aanbeveling 3: herzie de strategie met betrekking tot de conformiteitscontroles op het gebied van plattelandsontwikkeling om vast te stellen of, voor lidstaten met regionale programma's, systeemgebreken die in één specifieke regio zijn aangetroffen ook in de andere regio's voorkomen, met name bij investeringsmaatregelen; De Commissie neemt de aanbeveling over. De Commissie gaat de auditreikwijdte voor plattelandsontwikkeling verbreden, waarbij ook zal worden nagegaan of gebreken die in één regio of bij één maatregel zijn aangetroffen, ook in andere regio's of bij andere maatregelen voorkomen. De Commissie gaat voor specifieke problemen meer gebruikmaken van externe auditors.

en voor zowel het ELGF als plattelandsontwikkeling doen wij de volgende aanbevelingen aan de Commissie:

— Aanbeveling 4: zorg ervoor dat de nieuwe procedure van versterkte zekerheid inzake de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen, die vanaf het begrotingsjaar 2015 verplicht wordt gesteld, door de certificerende instanties op de juiste wijze wordt toegepast en dat daarmee betrouwbare informatie over het foutenpercentage wordt geproduceerd, zodat daarop kan worden vertrouwd. De Commissie neemt de aanbeveling over. In 2013 en 2014 zijn gedetailleerde richtsnoeren voor de nieuwe rol van de certificerende instanties opgesteld en besproken. De Commissie volgt de uitvoering ervan op de voet. Een deskundigengroep vergadert tweemaal per jaar met de betaalorganen en certificerende instanties over praktische zaken die verband houden met de werkzaamheden op het gebied van de wettigheid en regelmatigheid van transacties. Regelmatig worden auditbezoeken aan de lidstaten afgelegd waarbij de werkmethoden van de certificerende instanties in het kader van de wettigheid en regelmatigheid van transacties tegen het licht worden gehouden. De vertegenwoordigers van de certificerende instanties worden in het kader van hun opleiding ook uitgenodigd om deel te nemen aan periodieke conformiteitsaudits. De Commissie neemt deze aanbeveling over, maar benadrukt dat er voor de certificerende instanties sprake zal zijn van een leercurve. Vanaf 2015 gaat zij in de jaarlijkse activiteitenverslagen rapporteren over de geboekte vooruitgang.

7.78. Voorts doen wij voor het terrein visserij de volgende aanbeveling aan de Commissie:

— Aanbeveling 5: zorg ervoor dat de auditautoriteiten van de lidstaten hun taken grondiger uitvoeren, met name door de vereiste controles ter plaatse te verrichten, kwaliteitsbewakingsprocedure toe te passen en de controledocumentatie te verbeteren. De Commissie neemt de aanbeveling over en is van mening dat deze al wordt opgevolgd met haar lopende auditwerkzaamheden en met de verstrekking van richtsnoeren indien nodig. Zij zet in het kader van het gedeeld beheer de nodige stappen om de auditautoriteiten van de lidstaten bij te staan in een doeltreffende kwijting van hun taken.

DEEL 2: PRESTATIEGERELATEERDE KWESTIES BIJ PLATTELANDSONTWIKKELING

Beoordeling van de prestaties van projecten

7.79. In ons Jaarverslag 2013 hebben wij geconstateerd dat bij de selectie van projecten onder gedeeld beheer — een verantwoordelijkheid van de lidstaten — in de eerste plaats werd gedacht aan de noodzaak om de beschikbare EU-middelen uit te geven, in de tweede plaats aan de verplichting om te voldoen aan de regels en pas in de derde plaats- en in beperkte mate — aan de verwachte prestaties (56). Bij wijze van proef hebben wij dit jaar, als aanvulling op de controle van de regelmatigheid van de verrichtingen, ook enkele doelmatigheidskwesties gecontroleerd.

7.80. Voor deze proef hebben wij alleen projecten geselecteerd waarvan de doelmatigheidsaspecten redelijkerwijs konden worden gecontroleerd. Van alle 162 verrichtingen in verband met plattelandsontwikkeling hebben wij ons daarom gericht op 71 projecten die investeringen in materiële activa omvatten. Van deze 71 projecten waren er op het moment van het controlebezoek 42 afgerond. Naast de controle van de regelmatigheid van deze verrichtingen, hebben wij ook de zuinigheid en doeltreffendheid ervan beoordeeld, door voor elk project doelmatigheidscriteria te toetsen.

7.81. Voor de afgeronde projecten die door ons werden onderzocht, hebben wij gecontroleerd of de investering volgens plan werd uitgevoerd (57). De meeste projecten (93 %) voldeden aan dit criterium. Voor het geheel van de projecten hebben wij echter de volgende belangrijke doelmatigheidskwesties geconstateerd:

— tekortkomingen bij de toespitsing van maatregelen en de selectie van projecten;

— er is onvoldoende bewijs waaruit blijkt dat de kosten redelijk zijn.

Tekortkomingen bij de toespitsing van maatregelen en de selectie van projecten

7.82. Wij hebben getoetst of de steun was gericht op duidelijk omschreven doelstellingen die verband houden met onderkende structurele en territoriale behoeften en structurele nadelen (58). In het geval van 21 % van de gecontroleerde investeringsprojecten was niet aan dit criterium voldaan. Verder hebben wij getoetst of het project werd geselecteerd op basis van een transparante procedure, gebaseerd op een vergelijkende beoordeling van de verdiensten aan de hand van relevante selectiecriteria (59). In het geval van 51 % van de gecontroleerde investeringsprojecten was niet aan dit criterium voldaan. 7.82. Dit punt is behandeld in de richtsnoeren voor selectiecriteria voor de programmeringsperiode 2014-2020 waarin wordt aangegeven dat er gezorgd moet worden voor een minimumdrempel en een rangsc