LIJST VAN GEBRUIKTE TERMEN

Afsluitingsinstantie : Instantie die de afsluitingsverklaring aan het eind van de programmeringsperiode afgeeft. Het kan dezelfde instantie zijn als de instantie die de tweedelijnscontroles verricht.

Afsluitingsproces : Financiële afwikkeling van openstaande EU-verplichtingen ten aanzien van een programma door de betaling van het saldo aan de lidstaat of het uitbrengen van een debetnota op basis van een afsluitingsverklaring. De definitieve afwikkeling doet niets af aan het recht van de Commissie om later financiële correcties vast te stellen.

Afsluitingsverklaring : Oordeel van de afsluitingsinstantie over de deugdelijkheid van de eindaanvraag om betaling en van het eindcertificaat over de uitgaven die voor een uit structuurfondsen gecofinancierd programma worden ingediend. Belangrijke tekortkomingen op beheers- en controlegebied of een hoge frequentie van onregelmatigheden moeten tot een negatief oordeel leiden. Bij een hoge frequentie van onregelmatigheden wordt in het oordeel melding van deze omstandigheden gemaakt en wordt er een schatting in opgenomen van de omvang van het probleem en de financiële gevolgen ervan.

Beheers- en controlesystemen : Systemen die werden opgezet voor het beheer en de controle van de uit de structuurfondsen toegekende bijstand die door de lidstaten wordt beheerd. Zij moeten een goed financieel beheer van de structuurfondsen garanderen en voldoende zekerheid verschaffen met betrekking tot de juistheid, de regelmatigheid en de subsidiabiliteit van de uitgavendeclaraties die bij de Commissie worden ingediend.

Beheersautoriteit : Autoriteit die door de lidstaat is aangewezen voor het beheer van een programma. Zij kan besluiten taken te delegeren aan zogenaamde bemiddelende instanties.

Betalingsautoriteit : Autoriteit die door de lidstaat is aangewezen voor het opstellen en toezenden van de betalingsaanvragen en voor het ontvangen van de betalingen van de Commissie.

Corrigerende maatregelen : Maatregelen waar de Commissie om vraagt na de vaststelling van tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen. Zij bestaan in de uitvoering van financiële correcties met betrekking tot reeds bij de Commissie gedeclareerde uitgaven en in wijzigingen van de systemen teneinde deze doeltreffend te maken.

Eerstelijnscontroles (controles op grond van artikel 4 van de verordening) : De procedures die door de met het beheer van een programma belaste instantie worden uitgevoerd op grond van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 438/2001. Het doel is om de realiteit van de gedeclareerde uitgaven na te gaan en om te verzekeren dat de toepasselijke nationale en EU-regels zijn nageleefd. Deze regels betreffen met name de subsidiabiliteit van de uitgaven krachtens het desbetreffende programma, aanbesteding en staatssteun. De eerstelijnscontroles maken deel uit van de beheers- en controlesystemen.

Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) : Een van de structuurfondsen, gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie door het ongedaan maken van de belangrijkste regionale onevenwichtigheden via steun aan de ontwikkeling en structurele aanpassing van regionale economieën. Het steunt ook grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking. Maatregelen in het kader van het EFRO worden hoofdzakelijk uitgevoerd via programma’s die een groot aantal projecten omvatten.

Europees Sociaal Fonds (ESF) : Een van de structuurfondsen, gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie door verbetering van de werkgelegenheids- en arbeidskansen, en door bevordering van een hoog werkgelegenheidsniveau en meer en betere banen. Maatregelen in het kader van het ESF worden uitgevoerd via programma’s die een groot aantal projecten omvatten.

Financiële correctie : Procedure waarbij een reeds door de Commissie aan een lidstaat betaalde uitgave wordt uitgesloten omdat werd geconstateerd dat deze onregelmatig was. Als lidstaten dergelijke correcties zelf aanbrengen, mogen zij de onregelmatige bedragen vervangen door andere, wel subsidiabele uitgaven. Als de lidstaat nalaat financiële correcties uit te voeren, kan de Commissie ze zelf toepassen. In zulke gevallen mogen de onregelmatige uitgaven niet worden vervangen door andere, wel subsidiabele uitgaven, hetgeen een nettovermindering van de bijdrage uit de structuurfondsen inhoudt.

Foutenpercentage : Het aandeel van de aangetroffen onregelmatige uitgaven op het totaal van de gecontroleerde uitgaven.

Onregelmatige uitgaven : Uitgaven die niet-subsidiabel zijn omdat zij niet voldoen aan EU- en/of nationale regels, of te hoog opgegeven uitgaven.

Operationeel programma en enkelvoudig programmerings-document, in het verslag "programma’s" genoemd : Op centraal of regionaal niveau in een lidstaat voorbereide en door de Commissie goedgekeurde documenten die de vorm moeten aannemen van een coherent geheel van prioritaire zwaartepunten die bestaan uit maatregelen. De uit de structuurfondsen te cofinancieren projecten moeten binnen de reikwijdte van een maatregel vallen. Een communautair bestek (via verscheidene programma’s ten uitvoer te leggen strategie en prioriteiten voor het optreden van de structuurfondsen en van de lidstaat) en een operationeel programma kunnen worden samengevoegd tot een "enkelvoudig programmeringsdocument". oor elk programma wordt een budget vastgesteld dat bestaat uit nationale, regionale en lokale overheidsmiddelen aan de ene kant en de cofinanciering uit de structuurfondsen aan de andere kant.

Programmerings-periode : Het meerjarige kader waarbinnen de uitgaven uit hoofde van de structuurfondsen worden gepland en uitgevoerd, zoals de periode 2000-2006.

Structuurfondsen : Het voornaamste beleidsinstrument van de Unie ter verwezenlijking van de in het Verdrag genoemde doelstellingen van economische en sociale cohesie. Het EFRO en het ESF zijn de twee structuurfondsen.

Tweedelijnscontroles (steekproefcontroles of controles op grond van artikel 10 van de verordening) : Controles die door een van de beheers- en betalingsautoriteit onafhankelijke instantie worden uitgevoerd op grond van artikel 10 van Verordening (EG) nr. 438/2001. Het doel is om de effectiviteit van de bestaande beheers- en controlesystemen te verifiëren, alsmede – op selectieve basis – de op de verschillende niveaus gedane uitgavendeclaraties. De controles vinden plaats op basis van een representatieve steekproef van de goedgekeurde projecten. Zij moeten ten minste 5 % van de totale subsidiabele, reeds bij de Commissie opgegeven uitgaven betreffen en gelijkmatig zijn verdeeld over de programmeringsperiode. Over de resultaten van deze controles wordt in jaarlijkse verslagen (de verslagen op grond van artikel 13) verslag uitgebracht aan de Commissie; de resultaten vormen de basis voor de afsluitingsverklaring van een programma. De tweedelijnscontroles maken deel uit van de beheers- en controlesystemen.

Verslag op grond van artikel 13 : Op grond van artikel 13 van Verordening (EG) nr. 438/2001 van de Commissie vastgesteld jaarlijks verslag met de resultaten van de tweedelijnscontroles dat aan de Commissie wordt toegestuurd.

SAMENVATTING

I. Wanneer significante gebreken worden geconstateerd in de beheers- en controlesystemen van lidstaten, dient de Commissie te verzekeren dat onregelmatigheden uit het verleden worden gecorrigeerd en dat de systemen worden verbeterd voor de toekomst. Daartoe kan de Commissie:

a) de lidstaten verzoeken om financiële correcties uit te voeren. Als een lidstaat hier niet mee instemt, kan de Commissie een financiële correctie opleggen;

b) de lidstaten verzoeken corrigerende maatregelen ten uitvoer te leggen zodat de nog te declareren uitgaven worden afgehandeld via doeltreffende systemen die onregelmatigheden kunnen voorkomen dan wel opsporen en corrigeren;

c) betalingen schorsen totdat passende correcties zijn uitgevoerd.

II. De controle van de Rekenkamer was hoofdzakelijk gebaseerd op een onderzoek van 40 programma’s waarin significante tekortkomingen waren geconstateerd. De controle was erop gericht, te beoordelen of de Commissie de geconstateerde gebreken in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten op bevredigende wijze heeft aangepakt, en met name of:

a) de Commissie passende corrigerende maatregelen heeft ingeleid;

b) de Commissie de tijdige uitvoering daarvan heeft verzekerd;

c) de Commissie voldoende zekerheid had dat haar maatregelen leidden tot passende financiële correcties voor onregelmatigheden uit het verleden en tot verbeteringen in de systemen waarmee wordt voorkomen dat opnieuw onregelmatigheden optreden.

III. Over het geheel genomen concludeerde de Rekenkamer dat:

a) de Commissie in het algemeen passende maatregelen neemt als tekortkomingen in beheers- en controlesystemen worden geconstateerd, maar dat het proces tot aan de uitvoering zeer lang duurt;

b) de Commissie met enig succes verzekerde dat financiële correcties juist werden toegepast;

c) de Commissie een wisselende mate van de zekerheid verkreeg dat haar maatregelen leidden tot verbeteringen in de nationale beheers- en controlesystemen;

d) de autoriteiten van de lidstaten uitgesloten niet-subsidiabele uitgaven konden vervangen door nieuwe uitgaven en een buffer hebben om extra financiële correcties te compenseren.

IV. De Rekenkamer beveelt aan dat:

a) de Commissie wat betreft de tenuitvoerlegging van corrigerende maatregelen:

- de duur van de administratieve procedure vanaf de vaststelling van tekortkomingen tot aan de tenuitvoerlegging van corrigerende maatregelen, verkort;

- een hogere prioriteit toekent aan haar controle op de werkzaamheden van de auditautoriteiten om te waarborgen dat deze degelijke foutenpercentages leveren, zodat financiële correcties kunnen worden gemaakt naar aanleiding van deze foutenpercentages;

- checklists verspreidt die dienen als beste praktijken die de autoriteiten van de lidstaten kunnen volgen voor hun eerstelijnscontroles;

- verzekert dat de financiële correcties die worden uitgevoerd voor afsluiting alle uitgaven bestrijken die werden gedaan via tekortschietende beheers- en controlesystemen;

b) de Commissie, de Raad en het Europees Parlement wat betreft de vervanging van niet-subsidiabele uitgaven:

- bij de bespreking van toekomstige plannen voor de uitgaven voor cohesie heroverwegen of wijzigingen moeten worden aangebracht in de regelingen met betrekking tot de mogelijkheden om uitgaven waarvan werd vastgesteld dat zij niet-subsidiabel zijn te vervangen, teneinde de toegevoegde waarde van de Europese fondsen te vergroten.

INLEIDING

STRUCTUURFONDSEN

1. De structuurfondsen vormen ongeveer een derde van de EU-begroting. In tabel 1 worden de financiële middelen weergegeven (per 3.1.2012) die aan de belangrijkste fondsen zijn toegewezen voor de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013.

2. Het beheer van de uitgaven uit hoofde van de structuurfondsen wordt gedeeld door de Commissie en de lidstaten [1]: De lidstaten stellen meerjarenprogramma’s op die worden beoordeeld en goedgekeurd door de Commissie en vervolgens ten uitvoer worden gelegd door de lidstaten. De Commissie moet ervoor zorgen dat er in de lidstaten goed functionerende beheers- en controlesystemen bestaan, zodat de fondsen van de EU doeltreffend en correct worden aangewend. De Commissie draagt de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de EU-begroting [2].

TABEL 1

FINANCIËLE MIDDELEN VOOR DE STRUCTUURFONDSEN

Bron: Database InfoView van de Commissie.

(miljard euro) |

| 2000-2006 | 2007-2013 |

| Totale toewijzing [9999] | Aan de lidstaten betaald bedrag | Totale toewijzing [9999] | Aan de lidstaten betaald bedrag |

Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) | 129,6 | 124,3 | 200,3 | 68,7 |

Europees Sociaal Fonds (ESF) | 68,5 | 64,5 | 76,6 | 27,1 |

3. Het beheers- en controlesysteem voor de periode 2000-2006 wordt weergegeven in de figuur en beschreven in onderstaande paragrafen. De structuur voor de periode 2007-2013 was gericht op het versterken van dit systeem [3]. De verschillen zullen, wanneer zij van belang zijn in het kader van dit verslag, worden genoemd in de relevante paragrafen.

FIGUUR

BEHEER EN CONTROLE VAN EEN PROGRAMMA IN HET KADER VAN DE STRUCTUURFONDSEN

+++++ TIFF +++++

4. Door projectontwikkelaars [4] voorgestelde individuele projecten worden beoordeeld en goedgekeurd door de beheersautoriteit van het programma, of onder haar autoriteit door intermediaire instanties. De uitgaven die worden gedaan gedurende de uitvoering van het project worden regelmatig gerapporteerd aan de beheersautoriteit, die ook verantwoordelijk is voor het verrichten van eerstelijnscontroles. Deze controles vinden plaats ter waarborging van de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven.

5. De uitgaven van de verschillende projectontwikkelaars worden dan samengevoegd en doorgestuurd naar de betalingsautoriteit, die verantwoordelijk is voor de certificering van aan de Commissie gezonden uitgavendeclaraties. De betalingsautoriteit moet zich ervan vergewissen dat de beheersautoriteit zijn taken naar behoren heeft vervuld en dat in de uitgavenstaat alleen wettige en regelmatige uitgaven zijn opgenomen. Op grond van deze gecertificeerde uitgavendeclaratie betaalt de Commissie het bedrag aan cofinanciering uit hoofde van de structuurfondsen [5] aan de lidstaten.

6. Een instantie die onafhankelijk moet zijn van de beheers- en betalingsautoriteiten, is verantwoordelijk voor het verrichten van tweedelijnscontroles waarmee de doeltreffendheid van de bestaande systemen en de op verschillende niveaus opgestelde uitgavendeclaraties kunnen worden gecontroleerd. Over de resultaten, die met name aan het eind van de periode 2000-2006 vaak de foutenpercentages bevatten voor gecontroleerde uitgaven, wordt jaarlijks verslag uitgebracht aan de Commissie in de zogeheten verslagen op grond van artikel 13 [6].

7. Na de programmeringsperiode start het afsluitingsproces voor de programma’s waarin de Commissie en de lidstaten de rekeningen definitief vereffenen. Dit proces vangt aan met de indiening bij de Commissie van de afsluitingsdocumenten voor de programma’s, maximaal 15 maanden na afloop van de programmeringsperiode [7]. Hiertoe behoort een afsluitingsverklaring waarin de afsluitingsinstantie, die dezelfde instantie kan zijn als de onafhankelijke instantie, een oordeel moet geven over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven die zijn opgenomen in de gecertificeerde einduitgavenstaat. De belangrijkste bouwsteen voor dit oordeel is het foutenpercentage dat op programmaniveau is vastgesteld bij de tweedelijnscontroles, die tijdens de programmeringsperiode werden verricht door de onafhankelijke instantie.

SYSTEEMGEBREKEN EN CORRIGERENDE MAATREGELEN

8. De vereisten ten aanzien van de controlesystemen in de lidstaten (zoals aan te wijzen instanties en te verrichten controles) werden voor het eerst vastgesteld halverwege de programmeringsperiode 1994-1999 [8].Deze werden verder ontwikkeld in de verordeningen voor de volgende programmeringsperiodes.

9. Systemen zijn doeltreffend als zij onregelmatige uitgaven voorkomen dan wel opsporen en corrigeren. De essentiële elementen in de systemen voor de periode 2000-2006 zijn de eerste- en tweedelijnscontroles [9]:

a) eerstelijnscontroles moeten worden verricht voordat uitgaven bij de Commissie worden gedeclareerd en moeten alle uitgavendeclaraties van een projectontwikkelaar betreffen, tenzij het gerechtvaardigd is om het op basis van een steekproef te doen;

b) tweedelijnscontroles moeten zowel betrekking hebben op de bestaande systemen als op voor projecten gedeclareerde uitgaven. Controles van projecten moeten worden uitgevoerd bij een steekproef die betrekking heeft op ten minste 5 % van de reeds bij de Commissie gedeclareerde uitgaven, maar hoeven niet te worden uitgevoerd op een statistisch representatieve steekproef. Het aandeel van de in de steekproef aangetroffen onregelmatige uitgaven op het totaal van de gecontroleerde uitgaven is het foutenpercentage.

10. Als deze controles ontoereikend zijn, bestaat er een groot risico dat onregelmatige uitgaven worden gedeclareerd en vergoed. Dit wordt bevestigd door de voortdurend hoge foutenpercentages die de Rekenkamer constateerde bij haar jaarlijkse controles voor de programmeringsperiode 2000-2006. Tekstvak 1 bevat voorbeelden van systeemgebreken en fouten.

11. De Commissie stelt gebreken in de beheers- en controlesystemen vast op basis van haar eigen controles, controles van de Europese Rekenkamer of controles en onderzoeken door de autoriteiten van de lidstaten (zoals vermeld in de verslagen op grond van artikel 13). DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie en DG Regionaal beleid geven hun oordeel over de doeltreffendheid van de systemen voor ieder goedgekeurd programma in hun jaarlijkse activiteitenverslagen.

12. Zodra de gebreken zijn vastgesteld, staan de Commissie de volgende wegen open [10]:

a) de betalingen schorsen totdat de gebreken zijn verholpen, na verzending van een zogenaamde "pre-schorsingsbrief" waarin de autoriteiten van de lidstaat wordt gevraagd hun opmerkingen te maken;

b) de lidstaten verzoeken corrigerende maatregelen uit te voeren. Afhankelijk van de bron waar de gebreken uit naar voren kwamen, neemt het verzoek van de Commissie de vorm aan van aanbevelingen in haar controleverslagen dan wel in brieven waarin wordt verwezen naar opmerkingen in verslagen van andere autoriteiten. Zij kunnen worden aangevuld met afzonderlijk overeengekomen actieplannen.

TEKSTVAK 1

VOORBEELDEN VAN SYSTEEMGEBREKEN EN FOUTEN

Als eerstelijnscontroles slechts betrekking hebben op een klein gedeelte van de uitgaven of van onvoldoende kwaliteit zijn, ontstaat een verhoogd risico op het niet ontdekken van onregelmatige uitgaven zoals:

niet-subsidiabele uitgaven: bijv. als bij een controle gedeclareerde uitgaven worden ontdekt die betrekking hebben op een project dat niet in een subsidiabel gebied plaatsvindt, leidt deze onregelmatigheid tot een foutenpercentage van 100 %; of

uitgaven die niet werkelijk zijn gedaan of niet zijn gedocumenteerd: bijv. wanneer personeelskosten worden gedeclareerd voor vier aan een project werkende personen en bij een controle wordt ontdekt dat één persoon in werkelijkheid geen deel uitmaakte van het project, leidt de onregelmatigheid tot een foutenpercentage van 25 %.

13. Het doel van de Commissie is om een situatie te bereiken waarin uitgaven wettelijk en regelmatig zijn, en om het toekomstig beheer te verbeteren (zie de voorbeelden in tekstvak 2):

a) wat betreft reeds gedane en door de Commissie vergoede uitgaven: de autoriteiten van de lidstaat wordt verzocht de omvang van de onregelmatigheden te beoordelen en als gevolg daarvan financiële correcties toe te passen. Indien een lidstaat ermee instemt een correctie aan te brengen, kunnen de vrijkomende EU-middelen worden hergebruikt voor andere, wel subsidiabele uitgaven in het kader van het desbetreffende programma [11]. Indien een lidstaat er niet mee instemt een correctie uit te voeren, kan de Commissie de financiële correcties zelf uitvoeren. Wanneer de correctie wordt aangebracht door de Commissie, gaan de EU-middelen verloren voor de betrokken lidstaat;

b) wat betreft nog bij de Commissie te declareren uitgaven: de autoriteiten van de lidstaat wordt verzocht om wijzigingen in de beheers- en controlesystemen door te voeren teneinde deze doeltreffend te maken.

TEKSTVAK 2

VOORBEELDEN VAN OP VERZOEK VAN DE COMMISSIE GETROFFEN MAATREGELEN OM GEBREKEN TE CORRIGEREN

Naar aanleiding van controles die zij had uitgevoerd in een lidstaat, verzocht de Commissie om de tenuitvoerlegging van een actieplan dat ging over het plaatsen van overheidsopdrachten en betrekking had op drie programma’s [12]. Het plan omvatte de volgende maatregelen:

op basis van statistische steekproefneming, controles achteraf verrichten van contracten inzake overheidsopdrachten waarvoor uitgaven waren gedeclareerd, en de financiële impact van de aangetroffen fouten kwantificeren;

de methodiek voor het controleren van de wettigheid van aanbestedingsprocedures herzien, en een beschrijving aan de Commissie sturen.

In een ander geval ontdekte de Commissie bij een controle ontoereikende eerstelijnscontroles. Zij verzocht de nationale autoriteiten:

het aantal te controleren uitgavenposten te verhogen;

te verzekeren dat de subsidiabiliteitsregels werden gecontroleerd bij de eerstelijnscontroles (de gehanteerde checklists moesten voldoende gedetailleerd zijn).

14. Zodra de Commissie over voldoende en betrouwbaar bewijs beschikt dat de gevraagde maatregelen met succes zijn uitgevoerd, kan zij de maatregelen afsluiten en/of de schorsing beëindigen en weer betalingen doen voor de ontvangen uitgavendeclaraties.

15. De laatste gelegenheid waarbij de Commissie systeemgebreken kan aanpakken is tijdens het afsluitingsproces dat momenteel loopt voor de programmeringsperiode 2000-2006. De Commissie verricht kwaliteitscontroles om onder meer zekerheid te verkrijgen over de geldigheid van het in de afsluitingsverklaring opgenomen foutenpercentage. Als het definitieve, door de Commissie gevalideerde foutenpercentage boven de 2 % ligt, zal de Commissie financiële correcties opleggen aan de hand van extrapolatie. Onregelmatige bedragen worden individueel gecorrigeerd als de foutenpercentages minder dan 2 % bedragen.

16. In 2008 stelde de Commissie naar aanleiding van het jaarverslag 2006 van de Rekenkamer een actieplan [13] vast ter versterking van haar toezicht op de lidstaten. Het doel was het hoge foutenpercentage in de terugbetalingen voor structurele acties en de zwakke plekken in de systemen van de lidstaten aan te pakken. Twee jaar later, in februari 2010 [14], concludeerde de Commissie dat de eerste controles van de programma’s voor 2007-2013 wezen op positieve resultaten, en vanwege de talrijke preventieve maatregelen die voor de afsluiting waren genomen — waaronder financiële correcties — werd verwacht dat het algehele foutenrisico bij afsluiting aanzienlijk lager zou zijn, waardoor het risico van verliezen voor de EU-begroting afneemt [15].

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

17. Bij de controle werd beoordeeld of de Commissie de geconstateerde gebreken in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten met succes heeft aangepakt.

18. De Rekenkamer ging in op de volgende subvragen:

a) Heeft de Commissie passende corrigerende maatregelen ingeleid wanneer tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten werden geconstateerd?

b) Werden de corrigerende maatregelen binnen een redelijke termijn ten uitvoer gelegd?

c) Had de Commissie voldoende zekerheid als zij concludeerde dat de gebreken waren verholpen?

19. De controle was gericht op de maatregelen die Commissie heeft genomen om de tekortkomingen te corrigeren die zij met name vanaf 2005-2006 constateerde bij de EFRO- en ESF-programma’s.

20. De controle was gebaseerd op een onderzoek van:

a) de 210 programma’s waarbij de Commissie significante tekortkomingen had vastgesteld tussen 2006 en 2008 (zie tabel 2), teneinde na te gaan of zij elke keer dat tekortkomingen werden vastgesteld, maatregelen nam;

b) een aselecte steekproef van 40 programma’s (zie de bijlage) (23 programma’s voor het EFRO en 17 programma’s voor het ESF met een toegewezen budget van in totaal 43109 miljoen euro) teneinde het volgende te beoordelen: de geschiktheid van de genomen maatregelen, de aan de uitvoering van de maatregelen bestede tijd en de door de Commissie verkregen mate van zekerheid om conclusies te trekken over deze maatregelen. Vier van de programma’s uit de steekproef werden ter plaatse bezocht;

c) de evaluatie door de Commissie, in haar jaarlijkse activiteitenverslagen (zie paragraaf 11) voor de programmeringsperiode 2007-2013, van de mate van zekerheid die zij heeft ten aanzien van de doeltreffendheid van de beheers- en controlesystemen van de opvolgers van de 40 programma’s uit de steekproef.

TABEL 2

DE POPULATIE PROGRAMMA’S

Bron: Europese Rekenkamer op basis van gegevens van de Commissie.

| EFRO | ESF |

Totaal aantal programma’s [8888] | 223 | 212 |

Programma’s waarbij significante gebreken werden vastgesteld door de Commissie tussen 2006 en 2008 | 113 | 97 |

Programma’s waarbij de Commissie en de lidstaten financiële correcties overeenkwamen | 110 | 58 |

Programma’s waarbij de Commissie een besluit tot schorsing had genomen | 27 | 5 |

OPMERKINGEN

HEEFT DE COMMISSIE PASSENDE CORRIGERENDE MAATREGELEN INGELEID WANNEER TEKORTKOMINGEN IN DE BEHEERS- EN CONTROLESYSTEMEN VAN DE LIDSTATEN WERDEN GECONSTATEERD?

ACHTERGROND EN CONTROLECRITERIA

21. Om haar toezichthoudende rol naar behoren uit te voeren moet de Commissie een procedure opstarten met de verantwoordelijke autoriteiten van de lidstaat zodra zij kennis krijgt van significante gebreken in de beheers- en controlesystemen van een programma. Het doel van deze procedure is te bepalen welke corrigerende maatregelen genomen moeten worden door de autoriteiten van de lidstaat om reeds gedeclareerde onregelmatige uitgaven te corrigeren en om de systemen doeltreffend te maken.

22. De Rekenkamer ging na of:

a) de Commissie maatregelen nam telkens wanneer er significante gebreken werden vastgesteld;

b) passende corrigerende maatregelen werden genomen voor alle significante gebreken.

ER WERDEN SYSTEMATISCH CORRIGERENDE MAATREGELEN INGELEID

23. Uit het onderzoek van de 210 programma’s waarbij tussen 2006 en 2008 significante gebreken waren geconstateerd, blijkt dat de Commissie in alle gevallen maatregelen nam.

24. Als de Commissie verzoeken deed op basis van informatie uit de verslagen op grond van artikel 13 (wat met name het geval was voor DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie), waren die altijd in algemene bewoordingen gesteld aangezien er geen gedetailleerde informatie over de gebreken beschikbaar was. In de meest gevallen (ongeveer 75 %) leidden deze verzoeken op basis van verslagen op grond van artikel 13 niet tot financiële correcties.

IN 90 % VAN DE GEVALLEN WERDEN DE GECONSTATEERDE GEBREKEN ADEQUAAT AANGEPAKT

25. Voor het merendeel van de 40 door de Rekenkamer onderzochte programma’s verhielpen de maatregelen van de Commissie ter verbetering van de systemen in de lidstaten alle geconstateerde gebreken.

26. Wanneer zij bij projecten fouten vaststelde die mogelijk een systeemgebonden karakter [16] hadden, verzocht de Commissie maatregelen te nemen met betrekking tot andere uitgaven die waarschijnlijk waren beïnvloed. Daarnaast vroeg de Commissie soms naar aanleiding van de bevindingen voor één of meer in een specifieke lidstaat uitgevoerde programma’s om maatregelen ten aanzien van andere programma’s in die lidstaat, hoewel die niet waren gecontroleerd. Tekstvak 3 bevat een voorbeeld van een dergelijke uitbreiding van een verzoek om maatregelen.

27. Voor het grootste deel van de 40 programma’s die de Rekenkamer onderzocht (90 %) vormden de door de Commissie gevraagde maatregelen een passende reactie op de geconstateerde gebreken. Tekstvak 4 bevat een voorbeeld van een onvolledige reactie.

TEKSTVAK 3

VOORBEELD VAN EEN UITBREIDING VAN EEN VERZOEK OM MAATREGELEN TOT NIET-GECONTROLEERDE PROGRAMMA’S

Uit door de Commissie verrichte controles voor twee programma’s in een lidstaat (Sardinië en Lazio) bleken problemen met betrekking tot de toepassing van regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten. Aangezien deze problemen systeemgebonden werden geacht, beperkte de Commissie haar verzoek om financiële correcties uit te voeren niet tot de gecontroleerde projecten. De lidstaat werd verzocht een controle te verrichten bij een representatieve steekproef van alle contracten waarvoor de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten golden en voor alle programma’s. Financiële correcties werden aangebracht op grond van de resultaten.

28. De reikwijdte van de verzoeken van de Commissie liep soms uiteen, met name ten aanzien van de uitvoering van eerstelijnscontroles, zoals blijkt uit de voorbeelden in tekstvak 5. Terwijl de autoriteiten voor bepaalde programma’s 100 % van de gedeclareerde uitgaven controleerden, was dit percentage voor andere programma’s niet meer dan 1 %. Wanneer slechts een klein percentage van de uitgaven wordt bestreken, betekent dit een hoger risico dat onregelmatige uitgaven niet ontdekt zouden worden, en dit moet voor afsluiting worden afgehandeld.

TEKSTVAK 4

VOORBEELD VAN EEN GEVAL WAARIN DE GEVRAAGDE MAATREGELEN ONVOLLEDIG WAREN

Een in 2007 door de Commissie verrichte controle voor één programma (Galicië) betrof een bemiddelende instantie en zes instanties (van de dertien) waaraan het beheer verder was gesubdelegeerd. De controle bracht aanzienlijke gebreken aan het licht, ondanks het feit dat de autoriteiten van de lidstaten tussen 2003 en 2005 een aantal systeemcontroles hadden uitgevoerd. Hoewel in het verslag van de Commissie werd geconcludeerd dat de bemiddelende instantie toezicht moest houden op alle gesubdelegeerde instanties en alle onregelmatige uitgaven moest aftrekken, hadden de specifieke aanbevelingen alleen betrekking op de gecontroleerde gesubdelegeerde instanties. Dit waren de belangrijkste instanties op grond van het bedrag aan beheerde middelen (ongeveer 80 %). Niettemin had de Commissie, gelet op de ernst van de geconstateerde kwesties (niet-werkende eerstelijnscontroles, declaratie van niet-subsidiabele uitgaven, enz.), de autoriteiten van de lidstaat moeten verzoeken aanvullende maatregelen te nemen om zekerheid te verschaffen dat bij de niet-gecontroleerde instanties geen vergelijkbare problemen speelden.

TEKSTVAK 5

VOORBEELDEN VAN MEER OF MINDER STRIKTE VEREISTEN MET BETREKKING TOT EERSTELIJNSCONTROLES

Voor de programma’s in één lidstaat (zoals Extremadura) vereiste de Commissie een minimale controle van 25 % van de uitgaven; dit percentage moest worden verhoogd ingeval een materiële fout werd aangetroffen.

Voor programma’s in een andere lidstaat aanvaardde de Commissie het richtsnoer van de autoriteiten van de lidstaat, waarin geen minimum werd voorgeschreven wat betreft het aantal te controleren projecten, maar werd bepaald dat bij de projecten die werden gecontroleerd de onderliggende bewijsstukken voor vijf kostenposten per kostencategorie geanalyseerd moesten worden. Bijvoorbeeld voor het programma Merseyside werden de onderliggende bewijsstukken gecontroleerd voor 1,3 % van de in totaal gedeclareerde uitgaven.

In een ander geval (Saarland) slaagde de Commissie er niet in eisen te stellen met betrekking tot deze controles.

WERDEN DE CORRIGERENDE MAATREGELEN BINNEN EEN REDELIJKE TERMIJN TEN UITVOER GELEGD?

ACHTERGROND EN CONTROLECRITERIA

29. De tijd tussen het vaststellen en verhelpen van de gebreken moet zo kort mogelijk zijn om te voorkomen dat er uitgaven met een hoog foutenrisico gedeclareerd blijven worden of dat projecten problemen ondervinden omdat betalingen worden onderbroken of geschorst.

30. De duur van de uitvoeringsfase van corrigerende maatregelen is afhankelijk van:

a) de inachtneming door de lidstaten van de door de Commissie gestelde termijnen voor individuele maatregelen;

b) de vraag in hoeverre de Commissie haar controleverslagen (vaststelling van gebreken en follow-upcontroles) uitbrengt binnen de intern bepaalde termijnen (drie maanden na de controle bij DG Regionaal beleid en negen weken bij DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie) en vlot reageert op de antwoorden van de autoriteiten van de lidstaat (twee maanden).

31. De Rekenkamer beoordeelde:

a) de aan het afsluiten van corrigerende maatregelen bestede tijd;

b) wie de verantwoordelijkheid droeg voor opgelopen vertragingen.

GEMIDDELD NEEMT DE TENUITVOERLEGGING VAN CORRIGERENDE MAATREGELEN 30 MAANDEN IN BESLAG

32. Het gemiddelde tijdsverloop tussen de vaststelling van de tekortkomingen en het moment dat alle corrigerende maatregelen waren uitgevoerd beliep voor de onderzochte steekproef 30 maanden [17]. Gemiddeld genomen had DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie minder tijd (27 maanden) nodig dan DG Regionaal beleid (32 maanden). Dit heeft te maken met verschillen in het soort gecofinancierde projecten en verschillen in de wijze waarop de corrigerende maatregelen werden opgevolgd:

a) het kost in het algemeen meer tijd om kwesties die in het kader van het EFRO worden geconstateerd op te lossen dan kwesties in verband met het ESF, omdat er een grotere verscheidenheid aan projecten voor cofinanciering in aanmerking komt en er meer regels moeten worden gecontroleerd [18]. Daarnaast zijn bij EFRO-projecten en –programma’s in het algemeen meer financiële middelen betrokken dan bij het ESF en dus moeten er mogelijk meer extra werkzaamheden worden verricht om de vastgestelde gebreken te verhelpen;

b) DG Regionaal beleid verrichtte follow-upcontroles voor meer gevallen in de steekproef dan DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie (zie paragraaf 46). Dergelijke controles moeten worden georganiseerd en aangekondigd en de resultaten ervan moeten worden doorgestuurd, waarmee in voorkomend geval een nieuwe fase van correspondentie over de geconstateerde kwestie aanvangt. Deze tijd is opgenomen in de berekening door de Rekenkamer van de bestede tijd;

c) bij 30 % van de door DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie beheerde programma’s werden de gebreken niet vastgesteld bij een controle van DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie, maar bleken zij uit verslagen van autoriteiten van de lidstaat of een controle van de Europese Rekenkamer. Dit leidt tot een kortere bestede tijd voor DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie omdat de periode vanaf het einde van de controle waarbij de gebreken werden geconstateerd tot aan de mededeling van de resultaten niet wordt opgenomen.

33. De tijdsberekening omvat niet de tijd die nodig was voor het uitvoeren van de financiële correcties nadat daarover overeenstemming was bereikt. In de meeste gevallen werden de overeengekomen financiële correcties onverwijld ten uitvoer gelegd bij de indiening van de volgende uitgavendeclaratie bij de Commissie. Voor ongeveer de helft daarvan betekende dit dat alle of een gedeelte van de financiële correcties uitgevoerd moest worden bij de indiening van de definitieve uitgavendeclaratie aan het einde van het programma omdat dat de volgende declaratie was.

34. De Commissie kwam tot een positieve conclusie met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de corrigerende maatregelen bij 87 % van de door de Rekenkamer onderzochte programma’s. Dit omvatte programma’s — ongeveer 8 % van de gevallen — waarvoor sommige kwesties nog liepen, hoewel het dossier was afgesloten. Bij de overige 13 % van de programma’s, waarvoor het proces voor het uitvoeren van corrigerende maatregelen gemiddeld al 35 maanden duurde op het moment van de uiterste termijn voor afsluiting, besloot de Commissie de tekortkomingen af te handelen tijdens het afsluitingsproces.

DE VERANTWOORDELIJKHEID VOOR DE OPGELOPEN VERTRAGINGEN LAG IN DE EERSTE PLAATS BIJ DE AUTORITEITEN VAN DE LIDSTATEN, MAAR OOK DE COMMISSIE VEROORZAAKTE VERTRAGINGEN ...

35. Met betrekking tot de 40 onderzochte programma’s waren in 35 % van de gevallen de vertragingen hoofdzakelijk te wijten aan de lidstaten, en in 39 % was er sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid. In nog eens 5 % van de gevallen lag de verantwoordelijkheid vooral bij de Commissie. In 21 % van de gevallen reageerden beide partijen snel.

36. Sommige autoriteiten in de lidstaten erkenden de tekortkomingen en stemden ermee in de gevraagde maatregelen te nemen. Andere autoriteiten betwistten de tekortkomingen en begonnen pas maatregelen te nemen toen het duidelijk werd dat de Commissie haar standpunt handhaafde (zie tekstvak 6).

37. De Commissie was soms traag bij het toesturen van de resultaten van haar controles aan de autoriteiten van de lidstaten. Bij 16 % van de controles die de Commissie voor de 40 programma’s verrichtte, kostte dit ongeveer een jaar terwijl de door de Commissie intern bepaalde termijn — afhankelijk van het DG — drie maanden of negen weken na de controle is (zie paragraaf 30 b)).

TEKSTVAK 6

VOORBEELDEN VAN MOEIZAME SAMENWERKING TUSSEN DE COMMISSIE EN DE AUTORITEITEN VAN DE LIDSTAAT

Bij haar controles medio 2006 had de Commissie verscheidene tekortkomingen vastgesteld met betrekking tot een aantal programma’s (zoals de regio’s Zuid en Oost) in een lidstaat (Ierland). De bevoegde autoriteiten in de lidstaten hadden de voortrekkersrol vervuld bij het actieplan en het was moeilijk — soms onmogelijk — voor de Commissie om de gevraagde informatie te verkrijgen. De corrigerende maatregelen moesten nog worden afgerond ten tijde van de afsluiting van het programma.

Voor een ander programma (Sardinië) betwistten de autoriteiten van de lidstaat de door de Commissie gevraagde corrigerende maatregelen. De Commissie handhaafde haar standpunt in meerdere opeenvolgende brieven. Pas 20 maanden na het eerste verzoek aanvaardden de autoriteiten van de lidstaat het standpunt van de Commissie voor 25 van de 33 corrigerende maatregelen.

38. Wat betreft de 40 onderzochte programma’s werd in 60 % van de gevallen een "pre-schorsingsbrief" gestuurd, gemiddeld 16 maanden na de vaststelling van de gebreken. In 10 % van de gevallen werd een besluit tot schorsing genomen. In een aantal gevallen kon de Commissie er niet meer toe overgaan een dergelijke brief te sturen of een schorsingsbesluit te nemen omdat er geen betalingen meer verricht moesten worden vóór het afsluitingsproces.

39. Gelet op het lage aantal schorsingsbesluiten in de steekproef is het niet mogelijk conclusies te trekken over de vraag of dergelijk besluiten het proces versneld zouden hebben, en zo ja, in welke mate.

... en de Commissie heeft enkele maatregelen genomen om deze tijd te verkorten

40. In het kader van haar actieplan uit 2008 (zie paragraaf 16) heeft de Commissie zich ingespannen om te voldoen aan het streefdoel van 24 maanden vanaf de vaststelling van de tekortkomingen tot aan de afsluiting van de procedures voor schorsing/financiële correcties. Dit doel werd echter zo laat vastgesteld dat het geen significante impact meer kon hebben op de tijd die gemiddeld nodig was voor het uitvoeren van corrigerende maatregelen in de programmeringsperiode 2000-2006.

41. Krachtens de verordening voor de periode 2007-2013 is het mogelijk om betalingen te onderbreken en te besluiten tot een financiële correctie zonder inleidende schorsingsprocedures. Naar de verwachting van de Commissie zal dit autoriteiten van de lidstaten ertoe aanzetten snel te reageren als problemen worden geconstateerd. Tevens zij opgemerkt dat het waarschijnlijk ook een positieve invloed zal hebben op de jaarlijkse foutenpercentages die de Rekenkamer vaststelt, aangezien een onderbreking of schorsing tot doel heeft onregelmatige betalingen door de Commissie te voorkomen totdat corrigerende maatregelen voor de geconstateerde tekortkomingen zijn uitgevoerd.

HAD DE COMMISSIE VOLDOENDE ZEKERHEID WANNEER ZIJ CONCLUDEERDE DAT GEBREKEN WAREN VERHOLPEN?

ACHTERGROND EN CONTROLECRITERIA

42. Wanneer de Commissie concludeert dat de significante gebreken op bevredigende wijze zijn opgelost (hetgeen het geval was voor 87 % van de steekproef van de 40 onderzochte programma’s, zie paragraaf 34) moet zij dit baseren op degelijke bewijsstukken met betrekking tot de genomen corrigerende maatregelen. Deze maatregelen bestonden uit:

a) financiële correcties die vereist waren op grond van een beoordeling van de omvang van de fouten in de reeds gedeclareerde uitgaven;

b) verbeteringen van de systemen teneinde deze doeltreffend te maken in het voorkomen dan wel opsporen en corrigeren van onregelmatige uitgaven.

43. De Rekenkamer onderzocht of de Commissie:

a) voldoende zekerheid had dat passende financiële correcties waren uitgevoerd en dat de systemen zodanig waren verbeterd dat een herhaling van soortgelijke fouten kon worden voorkomen;

b) beoordeelde of de vervolgprogramma’s in de programmeringsperiode 2007-2013 geen significante gebreken kenden.

VERSCHILLENDE MOGELIJKHEDEN VOOR DE COMMISSIE OM ZEKERHEID TE VERKRIJGEN

44. De Commissie beschikt over verschillende middelen om zekerheid te verkrijgen dat de corrigerende maatregelen op bevredigende wijze zijn uitgevoerd. De Commissie kan zekerheid verkrijgen door follow-upcontroles te verrichten. Ook kan zij voortgaan op verklaringen/toezeggingen van de autoriteiten van de lidstaat of zich een oordeel vormen op basis van door de autoriteiten van de lidstaat verstrekte bewijsstukken. De bewijsstukken kunnen bestaan uit een beschrijving van de methode die wordt gehanteerd voor het selecteren van de steekproef en aanvullende controles, bijgewerkte checklists en verslagen over verrichte individuele controles. Deze methodes kunnen worden gecombineerd.

45. Deze bronnen geven niet noodzakelijkerwijs dezelfde mate van zekerheid. Dit blijkt uit het feit dat wanneer de Commissie gebruikmaakte van follow-upcontroles om de betrouwbaarheid van de verklaringen en de resultaten van de door de autoriteiten van de lidstaat verrichte controles na te gaan, zij in slechts 22 % van de gevallen na de eerste follow-upcontrole tot een positieve conclusie kwam. In alle andere gevallen moest de Commissie om aanvullende corrigerende maatregelen verzoeken, en in een aantal gevallen verrichtte zij aanvullende follow-upcontroles.

46. De Commissie moet rekening houden met de middelen die nodig zijn om potentieel betrouwbaarder bewijs te verkrijgen: voor een follow-upcontrole zijn veel meer personele middelen en tijd nodig dan voor een oordeel op grond van door de lidstaten verstrekte bewijsstukken of verklaringen (zie het voorbeeld in tekstvak 7). De Commissie moet derhalve een evenwicht zien te vinden tussen de mate van zekerheid die zij wil verkrijgen en de mate van vertrouwen die zij in de autoriteiten van de lidstaat besluit te stellen op basis van een risicoanalyse. Niettemin werden follow-upcontroles verricht voordat er werd geconcludeerd dat de corrigerende maatregelen op bevredigende wijze waren uitgevoerd; dit was het geval in 89 % van de door DG Regionaal beleid, en 47 % van de door DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie beheerde programma’s uit de steekproef.

TEKSTVAK 7

VOORBEELD VAN HET RISICO DAT OPTREEDT ALS EEN BEVINDING WORDT AFGESLOTEN OP BASIS VAN EEN TOEZEGGING/VERKLARING VAN EEN AUTORITEIT VAN EEN LIDSTAAT

De Commissie had bij een programma (Oost-Schotland) opgemerkt dat de verslagen op grond van artikel 13 geen conclusies bevatten betreffende de al dan niet systeemgebonden aard van de fouten. De kwestie werd in 2009 afgesloten op grond van de toezegging van de autoriteiten van de lidstaat dat systeemkwesties zouden worden geïdentificeerd. De afsluitingsverklaring verschafte echter geen informatie over de aard van de fouten maar meldde slechts dat alle vastgestelde systeemgebreken doeltreffend waren opgelost. Vervolgens voerde de Commissie in 2011 een afsluitende controle uit, inclusief het onderzoek naar de afhandeling van systeemkwesties.

VOOR DE MEESTE PROGRAMMA’S WERDEN FINANCIËLE CORRECTIES VASTGESTELD …

47. In het merendeel van de gevallen werden de uitgaven die via tekortschietende systemen werden verwerkt en werden gedeclareerd bij de Commissie gecorrigeerd door middel van financiële correcties.

48. Er zijn drie soorten financiële correcties [19]:

a) correcties waarbij een specifieke kwantificering wordt gemaakt omdat de omvang van de fout op projectniveau kan worden vastgesteld (hierna "kwantificeerbare correcties" genoemd);

b) correcties op basis van extrapolatie worden toegepast als de populatie van projecten die werden beïnvloed door (een) bepaald(e) soort(en) fouten kan worden vastgesteld en de fout kan worden gekwantificeerd, maar het niet mogelijk is de hele populatie te controleren vanwege het grote aantal projecten;

c) voor systeemgebreken of voor projecten waarbij de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten niet werden nageleefd, worden forfaitaire correcties toegepast als de impact van de fout niet kan worden gekwantificeerd.

49. Correcties op basis van extrapolatie worden gemaakt door het voor de steekproef van projecten vastgestelde foutenpercentage toe te passen op de hele populatie van projecten die worden beïnvloed door deze tekortkoming.

50. Forfaitaire correcties voor systeemgebreken worden gemaakt door een percentage toe te passen op de uitgaven die via de tekortschietende systemen werden verwerkt. Zij hebben in het algemeen betrekking op de uitgaven die werden gedeclareerd tot het moment dat de tekortkomingen in het systeem waren verholpen. Overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie hangt het toe te passen percentage af van de ernst van de gebreken.

51. Tabel 3 geeft voor de 40 onderzochte programma’s per soort financiële correctie het aantal programma’s weer. De overeengekomen financiële correcties met betrekking tot de structuurfondsen belopen circa 650 miljoen euro, en er wordt nog gewerkt aan overeenstemming over meer financiële correcties. Een aanzienlijk deel van de financiële correcties kwam voort uit overtredingen van de EU- en nationale regels voor de plaatsing van overheidsopdrachten.

52. Bijna alle financiële correcties werden verricht door de lidstaten. De vrijkomende EU-middelen konden daarom onder het betrokken programma hergebruikt worden om andere, wel subsidiabele uitgaven [20] te declareren bij de Commissie vóór het einde van de programmeringsperiode (zie voetnoot 7). Voor een gedeelte van de uitgaven van zeven programma’s was het echter de Commissie die de financiële correcties opgelegde omdat de lidstaten de gevraagde financiële correcties niet toepasten. Daardoor gingen de middelen voor de lidstaat verloren (zie paragraaf 13).

TABEL 3

AANTAL PROGRAMMA’S PER SOORT FINANCIËLE CORRECTIE

Noot: voor één programma kunnen verschillende soorten financiële correcties zijn overeengekomen, afhankelijk van het aantal en de aard van de tekortkomingen.

Soort financiële correcties | Aantal programma’s |

Regionaal beleid | Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie |

Kwantificeerbare correcties | 15 | 13 |

Correcties gebaseerd op extrapolatie | 2 | 4 |

Forfaitaire correcties

Systeemgebreken | 8 | 3 |

Plaatsen van overheidsopdrachten | 13 [7777] | 2 |

… MAAR SLECHTS IN 67 % VAN DE GEVALLEN WERD EEN HOGE MATE VAN ZEKERHEID VERKREGEN OVER DE JUISTHEID VAN DE FINANCIËLE CORRECTIES …

53. De Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie een hoge mate van zekerheid verkrijgt over de juistheid van de financiële correcties met betrekking tot de geconstateerde tekortkoming, als:

a) bij de toepassing van kwantificeerbare correcties: alle projecten die een tekortkoming vertonen, zijn geïdentificeerd en de toegepaste financiële correctie overeenkomt met de aangetroffen fout op basis van een controle van goede kwaliteit [21] door de autoriteiten van de lidstaat;

b) bij de toepassing van een geëxtrapoleerde correctie: de door de tekortkoming beïnvloede subpopulatie correct is geïdentificeerd [22], de steekproef die is gecontroleerd om het foutenpercentage te beoordelen, representatief is, en de door de autoriteiten van de lidstaat verrichte controles van goede kwaliteit zijn;

c) bij de toepassing van een forfaitaire correctie: het toegepaste percentage overeenkomt met de richtsnoeren die door de Commissie zijn vastgesteld.

54. De mate van zekerheid van de Commissie wordt ook beïnvloed door het soort bewijsstukken dat zij kan verkrijgen over de vraag in hoeverre aan deze voorwaarden is voldaan (zie de paragrafen 44-46). Zij verrichtte follow-upcontroles voor 65 % van de programma’s waarvoor financiële correcties moesten worden toegepast. Als de Commissie bij die controle niet tot een positieve conclusie kwam, moesten de autoriteiten van de lidstaat extra werk verrichten dat in dat stadium zeer duidelijk werd afgebakend door de Commissie, of werd er overeenstemming bereikt over aanvullende financiële correcties. Tekstvak 8 bevat een voorbeeld waarin extra werk moest worden verricht.

TEKSTVAK 8

VOORBEELD WAARIN DE FOLLOW-UPCONTROLE NIET LEIDDE TOT EEN POSITIEVE CONCLUSIE

Bij één programma (Industrie en ondernemingen in de Tsjechische Republiek) werd de verantwoordelijke autoriteiten verzocht een verificatie uit te voeren van de gedeclareerde uitgaven wat betreft enkele specifieke kwesties (zoals naleving van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten). De conclusie van de follow-upcontrole van de Commissie waarin de kwaliteit van de verrichte verificaties werd beoordeeld, luidde dat een aantal kwesties niet was ontdekt in de verificaties of dat daarvoor geen toereikende financiële correcties werden voorgesteld. De autoriteiten werd dus verzocht de foutenpercentages voor de gecontroleerde projecten opnieuw te berekenen met inachtneming van de bevindingen van de Commissie. Dit hield in dat alle oorspronkelijke controles opnieuw onderzocht moesten worden om te verzekeren dat alle kwesties die voorheen niet waren meegenomen, nu wel werden meegenomen, en dat vervolgens de noodzakelijke financiële correctie moest worden berekend.

55. Naar het oordeel van de Rekenkamer was de verkregen mate van zekerheid in 67 % van de gevallen in de steekproef hoog. In de overige gevallen (33 %) [23] waren er onvolkomenheden die de mate van zekerheid verminderden.

56. Eén tekortkoming is het geheel of gedeeltelijk ontbreken van informatie met betrekking tot:

a) de volledigheid van de toegepaste financiële correcties;

b) de onderbouwing van het bedrag aan financiële correcties op basis van de in eerste instantie geconstateerde gebreken. Tekstvak 9 bevat een voorbeeld.

57. Een andere tekortkoming heeft betrekking op de reikwijdte van de controles die daadwerkelijk waren verricht: in een aantal gevallen was de reikwijdte onvoldoende maar maakte de Commissie daar geen bezwaar tegen (zie de voorbeelden in tekstvak 10), hetgeen leidde tot onbetrouwbare conclusies over het foutenpercentage.

TEKSTVAK 9

VOORBEELD WAARIN ER ONVOLDOENDE INFORMATIE WAS OVER DE ONDERBOUWING VAN DE TOEGEPASTE FINANCIËLE CORRECTIES

Voor één programma (Galicië), waarbij de bemiddelende instantie de uitvoering van de maatregelen had gedelegeerd aan verscheidene instanties, had de Commissie om financiële correcties verzocht met betrekking tot de gedeclareerde uitgaven voor instanties waar volgens de verslagen op grond van artikel 13 hoge foutenpercentages voorkwamen. Voor vier instanties werden correcties aangebracht, waarvan een op basis van een statistische verificatie, maar de Commissie had geen informatie om de hoogte van de correcties te toetsen aan de foutenpercentages die door de eerstelijnscontroles waren geconstateerd. Voor drie andere instanties werd geen of onvolledige informatie ontvangen. De Commissie verzocht niet om aanvullende informatie en ging weer over tot het doen van betalingen.

… EN DE ZEKERHEID WAT BETREFT DE DOELTREFFENDE WERKING VAN DE BEHEERS- EN CONTROLESYSTEMEN IS BEDUIDEND LAGER

58. De Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie een hoge mate van zekerheid verkrijgt over de doeltreffendheid van de beheers- en controlesystemen indien de kwantiteit en de kwaliteit van de eerste- en tweedelijnscontroles de autoriteiten van de lidstaat in staat stellen om onregelmatige uitgaven op te sporen en te corrigeren (zie de paragrafen 9, 10 en 28). De eerstelijnscontroles waren een essentieel element in de beheers- en controlesystemen voor de periode 2000-2006, door de tekortkomingen in het juridisch kader met betrekking tot de vereisten voor tweedelijnscontroles (zie paragraaf 9).

59. De Rekenkamer constateerde dat in alle gevallen waarbij zij een hoge mate van zekerheid vaststelde, er follow-upcontroles waren uitgevoerd door de Commissie.

TEKSTVAK 10

VOORBEELD WAARIN DE REIKWIJDTE VOOR HET BEPALEN VAN DE OMVANG VAN DE FOUT EN DUS VAN DE FINANCIËLE CORRECTIES, NIET VOLDOENDE WAS

Bij een programma (Vervoer in Italië) kwam uit de controle van de Commissie op basis van een steekproef gecontroleerde projecten een aantal potentiële systeemgebonden fouten naar voren. De autoriteiten moesten dus onderzoek doen om de volledige omvang van deze systeemgebonden fouten te beoordelen en als gevolg daarvan financiële correcties toepassen. Het onderzoek leidde tot een financiële correctie met betrekking tot maar één bepaald soort fout. Voor de andere soorten fouten werden geen correcties voorgesteld.

In een tweede geval (Ontwikkeling van het menselijke potentieel in Polen) identificeerde de Commissie — voor twee projecten met een totaalbedrag van circa 214 miljoen euro die door één instantie werden beheerd — een verscheidenheid aan fouten in overheidsopdrachten die waren gegund op basis van een specifieke aanbestedingsprocedure (versnelde procedure). Er werd een financiële correctie van ongeveer 25 miljoen euro toegepast. De Commissie vroeg echter niet dat zou worden nagegaan of de verschillende soorten fouten ook voorkwamen in de door dezelfde instantie beheerde contracten die niet werden toegekend op basis van de versnelde procedure.

60. De Rekenkamer achtte de mate van zekerheid middelmatig in de gevallen waarin de voor de systemen doorgevoerde oplossingen voldoende waren, behoudens bepaalde aspecten van de eerste- en tweedelijnscontroles. In die gevallen ging de Commissie vooral af op de verklaringen van de autoriteiten van de lidstaten (zie het voorbeeld in tekstvak 11).

61. De Rekenkamer achtte de mate van zekerheid laag wanneer belangrijke aspecten van de eerstelijnscontroles onvoldoende waren. Deze gebreken hadden met name betrekking op het aantal uitgevoerde controles (zie paragraaf 28), en werden soms verergerd door tekortkomingen in de tweedelijnscontroles.

62. Voor de programma’s die in de categorie "laag" vielen, had de Commissie voor 64 % van de gevallen follow-upcontroles verricht. Bij het merendeel van deze controles werd de kwaliteit van de eerstelijnscontroles beoordeeld terwijl de kwantiteit van deze controles niet werd onderzocht.

TEKSTVAK 11

VOORBEELD WAARIN ZOWEL DE VASTSTELLING VAN DE GEBREKEN ALS DE AFSLUITING ERVAN DOOR DE COMMISSIE WAS GEBASEERD OP VERSLAGEN VAN DE ONAFHANKELIJKE INSTANTIE

De Commissie deed een eerste verzoek om maatregelen vanwege significante tekortkomingen met betrekking tot de eerstelijnscontroles voor één programma (Aquitaine). De autoriteiten van de lidstaat voerden een specifieke verificatie uit op een steekproef van in de periode 2000-2004 gedeclareerde uitgaven. De Commissie ontving een verslag met de resultaten van de verificatie waaruit een foutenpercentage van 2,12 % naar voren kwam. Zij achtte deze situatie bevredigend en ondernam geen verdere actie. De Commissie verzocht niet om bewijsstukken, zoals ingevulde checklists, en zette geen vraagtekens bij het verschil tussen dit foutenpercentage en het bij de tweedelijnscontroles vastgestelde foutenpercentage, dat veel hoger lag. Er werd geen follow-upcontrole verricht. In het verslag was de aard van de fouten, met name of zij systeemgebonden waren, niet aangegeven. Wat betreft de verbetering van de procedures vanaf 2005 ontving de Commissie de bevestiging van de verantwoordelijke autoriteiten dat de procedures voor de uitgaven zouden voldoen aan de verordeningen inzake de structuurfondsen.

De Commissie deed minder dan een jaar na het afsluiten van deze eerste maatregel een tweede verzoek om maatregelen vanwege het aanhoudende hoge foutenpercentage dat bij de tweedelijnscontroles werd vastgesteld, te weten bijna 12 %. De Commissie wilde dat de oorzaken van het hoge foutenpercentage werden vastgesteld. De betrokken autoriteiten stelden nog een specifiek verificatieonderzoek in. Er werd één systeemgebonden fout geanalyseerd en de betrokken populatie werd geïdentificeerd, iets wat na het eerste verzoek al gebeurd had moeten zijn. Door deze aanvullende actie kon het resterende foutenpercentage voor de tweedelijnscontroles worden teruggebracht tot 4,7 %. Hoewel dit boven de drempel van 2 % ligt (zie paragraaf 15) besloot de Commissie om de uiteindelijke afhandeling van deze kwestie uit te stellen tot het afsluitingsproces dat in oktober 2010 van start ging.

63. Ingeval geen controles werden verricht of de reikwijdte ontoereikend was, werd ten minste een deel van de corrigerende maatregelen afgesloten op basis van verklaringen/toezeggingen van de autoriteiten van de lidstaten of op basis van door hen verstrekte bewijsstukken. Tekstvak 12 geeft een voorbeeld.

64. In tabel 4 wordt het oordeel van de Rekenkamer, op basis van de vastgestelde criteria, weergegeven ten aanzien van de mate van zekerheid die de Commissie verkreeg met betrekking tot de uitgaven die werden afgehandeld via de verbeterde beheers- en controlesystemen.

TABEL 4

MATE VAN ZEKERHEID WAT BETREFT DE DOELTREFFENDE WERKING VAN DE BEHEERS- EN CONTROLESYSTEMEN, ZOALS BEOORDEELD DOOR DE REKENKAMER

Mate van zekerheid | Percentage betrokken programma’s [6666] |

Hoog | 28 |

Middelmatig | 34 |

Laag | 38 |

TEKSTVAK 12

VOORBEELD WAARIN EEN BEVINDING WERD AFGESLOTEN OP BASIS VAN EEN DOOR DE AUTORITEIT VAN DE LIDSTAAT VERSTREKTE OMSCHRIJVING

Voor één programma (Navarra) werd zowel de vaststelling als de afsluiting van de gebreken gebaseerd op verslagen van de autoriteiten van de lidstaat. De nationale autoriteiten informeerden de Commissie dat er voor de verschillende instanties waaraan het beheer was gedelegeerd nieuwe procedures waren ingevoerd betreffende de verschillende maatregelen die door een instantie werden beheerd (maar ze leverden geen uitgebreidere informatie waarmee de Commissie de kwantiteit en kwaliteit van de nieuwe controles had kunnen beoordelen). Voor andere maatregelen onder het beheer van dezelfde instantie waren handboeken opgesteld, maar er waren nog steeds problemen wat betreft de inhoud van de controles. Voor andere instanties bestonden echter nog steeds geen handboeken en controlelijsten — essentiële elementen bij het waarborgen van de doeltreffendheid van controles. De Commissie deed geen aanvullend verzoek.

… DUS MOET EXTRA ZEKERHEID WORDEN VERKREGEN UIT HET AFSLUITINGSPROCES …

65. Een van de doelstellingen van de follow-up van gebreken door de Commissie, was het voorkomen van een langdurig, veel middelen vergend afsluitingsproces, teneinde de lopende programmeringsperiode 2007-2013 niet te verstoren. Met name voor de programma’s waarvoor de verkregen mate van zekerheid niet hoog was, moet de eindbeoordeling van het resterende foutenrisico echter door de Commissie worden verricht tijdens het nu lopende afsluitingsproces (zie paragraaf 15).

66. Ter voorbereiding op het afsluitingsproces verrichtte de Commissie vanaf 2007 controles op het niveau van de afsluitingsinstanties die verantwoordelijk zijn voor programma’s waarvan wordt gedacht dat zij een hoog risico inhouden voor de financiële belangen van de EU-begroting. De bij die controles vastgestelde gebreken werden echter door de Commissie beschouwd als grotendeels hersteld, op basis van verklaringen van de betrokken autoriteiten (zie het voorbeeld in tekstvak 7).

67. Op grond van het onderzoek van de afsluitingsverklaringen voor de programma’s uit de steekproef waarvoor de Commissie tot een positieve conclusie kwam (87 %, zie paragraaf 34), concludeert de Rekenkamer dat:

a) in 23 % van de gevallen (per eind juni 2011) de in de afsluitingsverklaring verstrekte informatie zal leiden tot extra financiële correcties; dit heeft met name betrekking op gevallen waarin de Commissie naar het oordeel van de Rekenkamer niet over een hoge mate van zekerheid beschikte (zie paragraaf 55 en tabel 4);

b) in 57 % van de gevallen het in de afsluitingverklaring gegeven oordeel en/of foutenpercentage twijfelachtig is, met name omdat het foutenpercentage te laag is in vergelijking met de tekortkomingen die bij het programma waren geconstateerd. Ook bestaan er, gelet op de evaluatie van de Rekenkamer, twijfels over de representativiteit van de resultaten, aangezien de tweedelijnscontroles niet verricht hoefden te worden op een statistische steekproef. De resultaten van deze controles moeten echter gebruikt worden als belangrijkste bouwsteen bij het beoordelen van de noodzaak om extra financiële correcties aan te brengen.

68. Ten slotte waren er met betrekking tot de gecontroleerde steekproef situaties (zie tekstvak 13) waarin uitgaven die in eerste instantie van een uitgavendeclaratie waren geschrapt, opnieuw werden opgevoerd op de definitieve uitgavendeclaratie. Er waren ook situaties waarin uitgaven met betrekking tot nieuw goedgekeurde projecten kort voor de afsluitingstermijn werden opgenomen. Het risico bestaat dat deze projecten vanwege de druk om de EU-middelen te absorberen niet naar behoren zijn gecontroleerd.

69. Op basis van haar risicobeoordeling van de programma’s en met het oog op de beoordeling van de juistheid van het weergegeven foutenpercentage kan de Commissie besluiten controles te verrichten in het kader van het afsluitingsproces. Dergelijke controles worden nu uitgevoerd voor ongeveer de helft van de gevallen waarin de Rekenkamer de zekerheid niet hoog acht (66 % van de in paragraaf 55 genoemde gevallen en 36 % van de in tabel 4, categorie "laag" genoemde gevallen). Het aantal controles kan nog stijgen.

TEKSTVAK 13

VOORBEELDEN VAN GEVALLEN WAARIN NIET-SUBSIDIABELE UITGAVEN OPNIEUW WERDEN OPGEVOERD EN NIEUWE PROJECTEN IN EEN LAAT STADIUM WERDEN OPGENOMEN

Voor één programma (Noordoost-Engeland), dat van maart 2006 tot september 2007 voorwerp uitmaakte van corrigerende maatregelen, werd een bedrag van 19,3 miljoen euro aan eerder afgetrokken uitgaven door de beheersautoriteit opnieuw opgevoerd in de einduitgavenstaat. In dit geval bleek de afsluitingsinstantie doeltreffend en bracht zij de kwestie aan het licht.

Bij een ander programma (Sardinië), dat sinds september 2007 voorwerp uitmaakte van corrigerende maatregelen die nog liepen ten tijde van de afsluiting, werd een bedrag van 80 miljoen euro aan uitgaven in een laat stadium in de einduitgavenstaat opgenomen. Bij geen van de betrokken projecten waren tweedelijnscontroles uitgevoerd door de onafhankelijke instantie. De Commissie kon dit ontdekken omdat het bleek uit de afsluitingsverklaring, waarin geen eindoordeel over het programma werd gegeven. De beoordeling van de subsidiabiliteit van de betrokken uitgaven zal echter extra werk vereisen, om het risico te voorkomen dat wordt betaald voor niet-subsidiabele uitgaven.

70. In alle gevallen waarin de Commissie niet van plan is een afsluitende controle te verrichten, zal haar definitieve besluit over de toepassing van extra financiële correcties moeten berusten op de informatie en verklaringen die de afsluitingsinstantie heeft verstrekt in de afsluitingsverklaring of in antwoord op aanvullende verzoeken van de Commissie. De Commissie zou dan ook niet tot een beoordeling kunnen komen van de waarheidsgetrouwheid en juistheid van de verstrekte informatie, die essentiële elementen kan betreffen zoals de argumenten [24] van de autoriteiten om een oorspronkelijk hoger foutenpercentage onder de drempel van 2 % (zie paragraaf 15) te brengen. Tekstvak 14 is een illustratie van de uitdagingen waarmee de Commissie bij afsluiting wordt geconfronteerd.

TEKSTVAK 14

VOORBEELD VAN UITEENLOPENDE INTERPRETATIES MET BETREKKING TOT HET DEFINITIEVE FOUTENPERCENTAGE VAN EEN PROGRAMMA

Naar aanleiding van controles door de Commissie werd in de tweede helft van 2005 een actieplan overeengekomen voor een aantal programma’s in een lidstaat. Naast een aantal specifieke kwesties, die naar behoren werden afgehandeld, bestond de belangrijkste maatregel die nodig was, in het versterken van de eerstelijnscontroles. Als gevolg daarvan werden controles ingevoerd en/of geformaliseerd en relevante richtsnoeren opgesteld. Op basis hiervan was de Commissie van oordeel dat het actieplan met succes was uitgevoerd. Er bestond echter geen vereiste ten aanzien van de dekkingsgraad die de controles zouden moeten hebben, zoals een percentage te controleren projecten of uitgaven. De Commissie verrichtte follow-upcontroles voor een aantal programma’s en beoordeelde daarbij ook de kwaliteit van de eerstelijnscontroles; er werden geen grote tekortkomingen vastgesteld.

Uit de controle van de Rekenkamer van één van de betrokken programma’s ("Yorkshire and the Humberside") bleek echter dat de eerstelijnscontroles slechts een zeer lage dekkingsgraad van 3 % hadden. Bovendien was het foutenpercentage dat werd vastgesteld bij de eerstelijnscontroles veel lager dan het foutenpercentage dat werd vastgesteld bij de tweedelijnscontroles, hetgeen twijfels doet rijzen over de kwaliteit van de eerstelijnscontroles. Dit houdt in dat er bij de afsluiting volledig moet worden afgegaan op de resultaten van de tweedelijnscontroles.

Het in de afsluitingsverklaring vermelde foutenpercentage voor het hele programma is 1,959 %. Uit de controle van de Rekenkamer blijkt echter dat de presentatie statistisch niet correct is aangezien geen rekening wordt gehouden met het feit dat het programma uit drie subpopulaties bestaat [25]. De conclusie van de controle van de Rekenkamer was derhalve, op basis van dezelfde cijfers, dat het foutenpercentage 9,3 % bedroeg. De Commissie accepteerde het in de afsluitingsverklaring vermelde foutenpercentage met verwijzing naar het juridische kader.

71. In de verordeningen voor de programmeringsperiode 2007-2013 werd een aantal nieuwe bepalingen opgenomen die tot doel hebben enkele van de in de voorgaande paragrafen beschreven problemen op te lossen:

a) de tweedelijnscontroles moeten worden uitgevoerd op basis van een aselect getrokken statistische steekproef; hierdoor zou de juistheid van de foutenpercentages die bij de afsluiting aan de Commissie worden gepresenteerd moeten toenemen;

b) een auditautoriteit (vergelijkbaar met de onafhankelijke instantie/afsluitingsinstantie in de programmeringsperiode 2000-2006) moet jaarlijkse adviezen overleggen aan de Commissie over de vraag of de beheers- en controlesystemen doeltreffend functioneren; naar verwachting zijn deze vanwege de statistische steekproefmethode betrouwbaarder dan de verslagen op grond van artikel 13, en zullen zij voor de Commissie de belangrijkste bouwsteen zijn om zekerheid te verkrijgen met betrekking tot de doeltreffendheid van de systemen.

72. Het juridisch kader voor de programmeringsperiode 2007-2013 werd ook gewijzigd door de invoering van, met name, één vereenvoudiging die beoogt de foutenpercentages te verlagen. De autoriteiten van de lidstaten kunnen overheadkosten nu declareren in de vorm van forfaitaire of vaste bedragen in plaats van de werkelijke kosten.

… ZELFS AL HEBBEN EXTRA FINANCIËLE CORRECTIES MOGELIJK GEEN IMPACT OMDAT DE GEDECLAREERDE UITGAVEN HET TOEGEWEZEN BUDGET OVERSCHRIJDEN

73. Uit de analyse van de einduitgavenstaat voor de 40 onderzochte programma’s blijkt dat de autoriteiten van de lidstaten voor 50 % ervan (70 % voor EFRO-programma’s en 24 % voor ESF-programma’s) meer uitgaven hebben gedeclareerd dan er begrotingsmiddelen waren toegewezen voor het programma [26]. De mate van "overdeclaratie" loopt uiteen van 1 % tot 28 %. Dit betekent enerzijds dat de autoriteiten van de lidstaten in al deze gevallen het gehele bedrag aan in het verleden overeengekomen financiële correcties (zie paragraaf 51) konden vervangen door nieuw opgegeven uitgaven en anderzijds dat de autoriteiten van de lidstaten een buffer hebben waarmee extra financiële correcties bij de afsluiting kunnen worden opgevangen [27]. Met andere woorden, extra financiële correcties zouden niet leiden tot een verlaging van het door de Commissie te betalen eindbedrag.

VERDERE INSPANNINGEN NODIG VOOR DOELTREFFENDE SYSTEMEN VOOR DE PROGRAMMERINGSPERIODE 2007-2013

74. Gelet op het feit dat veel tekortkomingen werden geconstateerd tussen 2006 en 2008, en gelet op de tijd die nodig is om corrigerende maatregelen uit te voeren (zie paragraaf 32), werden de tekortkomingen vaak als hersteld beschouwd net voor het begin van het afsluitingsproces. Dit betekende dat de werkelijke verbetering van de beheers- en controlesystemen pas in de programmeringsperiode 2007-2013 zijn beslag zou krijgen.

75. De systemen voor de vervolgprogramma’s in de programmeringsperiode 2007-2013 van tien van de onderzochte programma’s hebben in 2010 opnieuw een negatieve beoordeling gekregen van de Commissie, zoals is weergegeven in de jaarlijkse activiteitenverslagen van DG Regionaal beleid en DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie. De Commissie zal daarom aanvullende corrigerende maatregelen moeten nemen voor deze programma’s.

76. In deze jaarlijkse activiteitenverslagen is ook aangegeven dat de door de auditautoriteiten gegeven foutenpercentages de drempel van 2 % overschreden (zie paragraaf 15) bij 35,6 % van door DG Regionaal beleid beheerde programma’s en 47,4 % van de door DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie beheerde programma’s [28]. Volgens de beoordeling van de doeltreffendheid van de systemen voor de periode 2007-2013 door de DG’s kan 15,4 % van de door DG Regionaal beleid beheerde programma’s en 25,8 % van de door DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie beheerde programma’s worden aangemerkt als beïnvloed door significante gebreken. Het meest waarschijnlijke foutenpercentage wordt door de Rekenkamer in het Jaarverslag 2010 voor "Cohesie, energie en vervoer" geschat op 7,7 % [29].

77. Opgemerkt zij dat ook waar de Commissie erin was geslaagd de beheers- en controlesystemen van de lidstaat op een doeltreffend niveau te krijgen, er nog steeds geen garantie is dat de systemen van de vervolgprogramma’s net zo doeltreffend zullen zijn. Dit is te wijten aan het feit dat de lidstaten de entiteiten, systemen en medewerkers die verantwoordelijk zijn voor de controle van de programma’s in het kader van de structuurfondsen, bijvoorbeeld om budgettaire redenen, naar eigen goeddunken zouden kunnen veranderen. De Commissie heeft al te maken gehad met een aantal van dergelijke zaken.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

78. Het doel van de Commissie bij het treffen van corrigerende maatregelen, is te verzekeren dat passende financiële correcties worden aangebracht voor reeds gedane onregelmatige betalingen en dat de beheerssystemen worden verbeterd zodat zij voldoende zekerheid bieden dat toekomstige betalingen overeenkomstig de regels plaatsvinden.

79. De controle van de Rekenkamer toonde aan dat de Commissie in het algemeen passende maatregelen nam wanneer er gebreken werden geconstateerd, maar dat het proces lang duurde en dat zij, voor de gecontroleerde programma’s, een wisselende mate van zekerheid verkreeg dat de tekortkomingen in de nationale beheers- en controlesystemen werden verbeterd als gevolg van haar corrigerende maatregelen.

DE COMMISSIE NEEMT PASSENDE MAATREGELEN ALS TEKORTKOMINGEN IN SYSTEMEN VAN DE LIDSTATEN WORDEN GECONSTATEERD, MAAR HET PROCES TOT AAN DE UITVOERING DUURT LANG

80. De Commissie leidde systematisch corrigerende maatregelen in als tekortkomingen werden geconstateerd. In 90 % van de gevallen pakte de Commissie de gebreken adequaat aan (zie de paragrafen 23-27).

81. Gemiddeld nam de tenuitvoerlegging van corrigerende maatregelen echter 30 maanden in beslag. De tekortkomingen voor de programmeringsperiode 2000-2006 werden hoofdzakelijk geconstateerd vanaf 2005-2006, hetgeen er samen met het lange proces toe leidde dat de financiële correcties bij de afsluiting ten uitvoer moesten worden gelegd in ongeveer de helft van de gevallen in de steekproef. Het huidige beleid van de Commissie is dat corrigerende maatregelen binnen 24 maanden moeten worden uitgevoerd (zie de paragrafen 32-40).

DE COMMISSIE VERZEKERDE MET ENIG SUCCES DAT FINANCIËLE CORRECTIES JUIST WERDEN TOEGEPAST

82. De Commissie verkreeg een hoge mate van zekerheid dat de financiële correcties naar behoren waren toegepast in ongeveer twee derde van de door de Rekenkamer onderzochte gevallen. In de overige gevallen waren er onvolkomenheden die de mate van zekerheid verminderden. Deze kwamen of voort uit onvolledige informatie of uit tekortkomingen met betrekking tot de reikwijdte van de controles die waren verricht om het bedrag van de financiële correcties te beoordelen (zie de paragrafen 44-57).

DE COMMISSIE HAD MINDER SUCCES BIJ HET VERKRIJGEN VAN DE ZEKERHEID DAT HAAR MAATREGELEN LEIDDEN TOT VERBETERINGEN IN DE NATIONALE BEHEERS- EN CONTROLESYSTEMEN

83. De Commissie verkreeg voor de gecontroleerde programma’s (zie de bijlage) een wisselende mate van zekerheid dat de tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten worden verbeterd als gevolg van haar corrigerende maatregelen. Bij 28 % van de gecontroleerde programma’s constateerde de Rekenkamer een hoge mate van zekerheid, bij 34 % een gemiddelde, en bij 38 % een geringe mate van zekerheid. De Commissie verricht aanvullende werkzaamheden tijdens het afsluitingsproces, maar er moeten moeilijkheden worden opgelost om voldoende mate van zekerheid te verkrijgen over de verstrekte informatie en met name het definitieve foutenpercentage dat is opgenomen in de afsluitingsverklaring (zie de paragrafen 28 en 58-73).

84. De vervolgprogramma’s voor de programmeringsperiode 2007-2013 van tien van de door de Rekenkamer onderzochte programma’s hebben in 2010 opnieuw een negatieve beoordeling gekregen van de Commissie. Daarnaast zijn de door de nationale auditautoriteiten vermelde foutenpercentage voor de lopende periode in veel gevallen van materieel belang (zie de paragrafen 74-77). De Commissie zal aanvullende corrigerende maatregelen moeten nemen voor deze programma’s.

RUIMTE VOOR VERBETERING

85. Hoewel de corrigerende maatregelen van de Commissie belangrijke positieve effecten kunnen hebben, blijft er ruimte voor verbetering wat betreft de stabilisatie van de systemen op een goed kwaliteitsniveau voor de periode 2007-2013. Waarschijnlijk heeft verbetering echter budgettaire gevolgen, waarmee de Commissie rekening zal moeten houden.

AANBEVELING 1

De Commissie moet:

- de duur van de administratieve procedure vanaf de vaststelling van tekortkomingen tot aan de tenuitvoerlegging van corrigerende maatregelen verkorten;

- een hogere prioriteit toekennen aan haar controlewerkzaamheden van de auditautoriteiten om te waarborgen dat deze degelijke foutenpercentages leveren, zodat de financiële correcties kunnen worden gemaakt naar aanleiding van deze foutenpercentages;

- checklists verspreiden die dienen als beste praktijken die autoriteiten van de lidstaten kunnen volgen voor hun eerstelijnscontroles;

- verzekeren dat de financiële correcties die worden uitgevoerd voor afsluiting alle uitgaven bestrijken die werden gedaan via tekortschietende beheers- en controlesystemen.

VERVANGING VAN NIET-SUBSIDIABELE UITGAVEN DIE AANDACHT VERDIENT IN DE CONTEXT VAN BESLUITEN OVER TOEKOMSTIGE UITGAVEN VOOR COHESIE

86. Voor de helft van de door de Rekenkamer onderzochte programma’s hebben de autoriteiten van de lidstaten meer uitgaven gedeclareerd dan er begrotingsmiddelen waren toegewezen voor het programma. Dit betekent dat zij uitgesloten, niet-subsidiabele uitgaven door nieuwe uitgaven konden vervangen en een buffer hebben om mogelijke extra financiële correcties te compenseren (zie paragraaf 73).

87. Het is wettelijk toegestaan uitgaven op deze wijze te vervangen (zie paragraaf 13 a)); hierdoor wordt het mogelijk om de aan de lidstaten toegewezen steunbedragen uit hoofde van de structuurfondsen te gebruiken voor uitgavenprogramma’s die erop gericht zijn de economische en sociale cohesie te vergroten.

88. De mogelijkheid voor lidstaten om steun uit hoofde van de structuurfondsen op deze wijze te hergebruiken, leidt echter tot kwesties die aandacht verdienen, met name in de context van besluiten over toekomstige uitgaven voor cohesie:

a) een aantal van de geconstateerde gebreken is systeemgebonden (bijv. onjuiste toepassing van regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten). Tenzij deze worden verholpen, bestaat er een risico dat niet-subsidiabele uitgaven uit het ene project worden vervangen door niet-subsidiabele uitgaven voor een ander project;

b) in sommige gevallen houden de nieuwe uitgaven ter vervanging van de niet-subsidiabele uitgaven verband met projecten die volledig uit nationale middelen waren gefinancierd (financiering met terugwerkende kracht). Uit andere verslagen van de Rekenkamer blijkt dat de kans op fouten groter is bij dergelijke projecten (zie voetnoot 20); bovendien verworden de uitgaven voor cohesie bij financiering met terugwerkende kracht zo "achteraf" tot begrotingssteun voor de lidstaten;

c) corrigerende maatregelen door de Commissie gaan gepaard met aanzienlijke administratieve kosten en vergen de inzet van veel middelen. Als de steun aan een ander project toegewezen moet worden en de lidstaat beschikt over een grote voorraad projecten die werkelijk aan de vereisten voldoen (zie voetnoot 26), dan leiden de corrigerende maatregelen van de Commissie tot veranderingen in documenten (de EU-steun wordt aan een andere groep projecten toegekend), maar niet tot veranderingen in de activiteiten die plaatsvinden. Daarnaast doen financiële correcties, zoals de Rekenkamer eerder al opmerkte [30], niets af aan de onregelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, maar leiden zij ertoe dat de kosten van de uitgesloten onregelmatige verrichtingen van de EU-begroting worden verschoven naar de nationale begrotingen.

AANBEVELING 2

De Commissie, het Parlement en de Raad moeten bij de bespreking van toekomstige plannen voor de uitgaven voor cohesie heroverwegen of aanpassingen moeten worden aangebracht in de regelingen met betrekking tot de mogelijkheden om uitgaven waarvan werd vastgesteld dat zij niet-subsidiabel zijn, te vervangen, teneinde de toegevoegde waarde van de Europese fondsen te vergroten.

Dit verslag werd door kamer II onder voorzitterschap van de heer Harald NOACK, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 18 januari 2012.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Binnen de Commissie wordt het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling beheerd door het directoraat-generaal Regionaal beleid (DG Regionaal beleid) en het Europees Sociaal Fonds door het directoraat-generaal Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie (DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie).

[2] Artikelen 17, lid 1, VEU en 317 VWEU.

[9999] In het financiële kader voor de desbetreffende periode ter beschikking van het EFRO en ESF gestelde financiële middelen. Dit kader is een meerjarig uitgavenplan waarin de beleidsprioriteiten van de Unie worden omgezet in financiële middelen.

[3] De verantwoordelijkheden van de Commissie en de lidstaten met betrekking tot de programmeringsperiode 2000-2006 werden hoofdzakelijk omschreven in Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (PB L 161 van 26.6.1999, blz. 1) en in Verordening (EG) nr. 438/2001 van de Commissie van 2 maart 2001 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de beheers- en controlesystemen voor uit de structuurfondsen toegekende bĳstand (PB L 63 van 3.3.2001, blz. 21). Met betrekking tot de periode 2007-2013 worden de verantwoordelijkheden vooral omschreven in Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25), en in Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en van Verordening (EG) nr. 1080/2006 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (PB L 371, 27.12.2006, blz. 1).

[4] Projectontwikkelaars kunnen overheids- of particuliere instanties en personen zijn. Voorbeeld van een projectontwikkelaar uit de overheidssfeer: een wegbeheerder die de aanleg van een nieuwe snelweg uitvoert. Voorbeeld van een particuliere projectontwikkelaar: een particuliere onderneming die haar productieproces wil rationaliseren door nieuwe machines te kopen.

[5] Het aan een programma toegewezen budget wordt gefinancierd uit overheidsmiddelen van de lidstaat, particuliere middelen en uit structuurfondsen.

[6] Deze verslagen worden zo genoemd omdat zij vereist zijn op grond van artikel 13 van Verordening (EG) nr. 438/2001.

[7] Met betrekking tot de programmeringsperiode 2000-2006 waren de uitgaven voor de meeste programma’s subsidiabel vanaf het moment dat de Commissie het verzoek tot goedkeuring van het programma ontving (meestal 1.1.2000) tot 30.6.2009. Het afsluitingsproces ving aan met de indiening van de documenten 15 maanden na deze termijn, d.w.z. op 30.9.2010. Voor sommige programma’s startte het proces echter eerder aangezien 31.12.2008 de einddatum van de subsidiabiliteitsperiode was, terwijl het later van start ging voor de Griekse programma’s omdat de einddatum van de subsidiabiliteitsperiode hiervoor was verlengd tot 31.12.2009.

[8] Zie verordening (EG) nr. 2064/97 van de Commissie van 15 oktober 1997 tot vaststelling van de voorwaarden ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad wat de financiële controle door de lidstaten op door de Structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen betreft (PB L 290 van 23.10.1997, blz. 1) voor de programmeringsperiode 1994-1999. Deze verordening werd ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 438/2001 die gold voor de periode 2000-2006.

[9] De controles uitgevoerd door de betalingsautoriteiten (zie paragraaf 5) werden niet beschouwd als onderdeel van de sleutelelementen, aangezien ze zelden in staat waren om te compenseren voor onvolledige eerste- en tweedelijnscontroles. Ze werden ook niet vaak onderworpen aan uitgebreide corrigerende maatregelen.

[10] Zie de artikelen 38 en 39 van Verordening (EG) nr. 1260/1999.

[11] Artikel 39, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1260/1999.

[12] Er bestaan Europese richtlijnen die bepalen welke regels gevolgd moeten worden voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten als het oorspronkelijke budget voor deze opdrachten de in de richtlijnen genoemde drempels overschrijdt. De richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad die op dit moment van kracht zijn (en omgezet zijn in wetgeving op lidstaatniveau) zijn Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (PB L 134 van 30.4.2004, blz. 1) en Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PB L 134 van 30.4.2004, blz. 114). Voor opdrachten die niet vallen onder de bepalingen van de richtlijnen (budget overschrijdt de drempel niet) kunnen specifieke bepalingen in nationale of regionale regelgeving gelden.

[13] "Een actieplan ter versterking van de toezichthoudende rol van de Commissie in het kader van het gedeeld beheer van structurele acties", COM(2008) 97 definitief van 19 februari 2008. Dit actieplan, dat betrekking heeft op de Commissie zelf, mag niet worden verward met een soort corrigerende maatregel, ook wel "corrigerend actieplan" genoemd, waar de Commissie om vraagt en die ten uitvoer moet worden gelegd in de lidstaten (zie paragraaf 12).

[14] "Effecten van het actieplan ter versterking van de toezichthoudende rol van de Commissie in het kader van het gedeeld beheer van structurele acties", COM(2010) 52 definitief van 18 februari 2010.

[15] Volgens de jaarrekening van de Europese Unie voor het jaar 2010 is het totaalbedrag aan bevestigde financiële correcties voor de periode 2000-2006 4165 miljoen euro voor het EFRO en 1174 miljoen euro voor het ESF. Het totaalbedrag aan financiële correcties dat wordt vermeld voor de periode 1994-1999 is 1758 miljoen euro voor het EFRO en 397 miljoen euro voor het ESF.

[8888] Deze populatie omvat geen programma’s voor Interreg (bevordering van grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking), Urban (bevordering van economische en sociale rehabilitatie van in crisis verkerende steden en stadswijken) en Equal (bevordering van de ontwikkeling van menselijke hulpbronnen met waarborging van gelijke kansen). Eén enkel programma kan zowel uit het EFS als uit het EFRO gecofinancierde maatregelen omvatten. In die gevallen is het programma zowel in de EFRO- als in de ESF-kolom opgenomen.

[16] Een fout wordt beschouwd als systeemgebonden als het zeer waarschijnlijk is dat hetzelfde probleem andere projecten op een vergelijkbare wijze beïnvloedt. In dat geval is het noodzakelijk de omvang van deze systeemgebonden fout vast te stellen. Voorbeeld: een projectontwikkelaar heeft een subsidiabiliteitsregel onjuist geïnterpreteerd. Als de ontwikkelaar verscheidene projecten heeft uitgevoerd, kan ook daarbij dezelfde verkeerde interpretatie gevolgd zijn en kan het zo zijn dat voor al deze projecten onregelmatige uitgaven zijn gedeclareerd.

[17] Voor de berekening van de gemiddeld bestede tijd werd het moment waarop de laatste maatregelen waren afgesloten aangemerkt als het moment waarop de tekortkomingen waren verholpen. Opgemerkt zij echter dat de verschillende individuele maatregelen voor een programma vaak op verschillende momenten werden afgesloten.

[18] Regels zoals die inzake het plaatsen van overheidsopdrachten en staatssteun zijn vaker van toepassing op uit het EFRO gecofinancierde projecten.

[19] Guidelines on the principles, criteria and indicative scales to be applied by Commission departments in determining financial corrections under Article 39(3) of Regulation (EC) No 1260/1999 (Richtsnoeren inzake de door de diensten van de Commissie toe te passen beginselen, criteria en indicatieve maten bij het bepalen van de financiële correcties krachtens artikel 39, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1260/1999) en voor wat betreft het plaatsen van overheidsopdrachten document COCOF 07/0037/03, definitieve versie van 29 november 2007.

[20] Nieuw gedeclareerde uitgaven kunnen betrekking hebben op nieuwe onvoltooide projecten of op projecten die al waren afgerond en oorspronkelijk waren gefinancierd met nationale middelen voordat een verzoek om cofinanciering van de EU werd ingediend. De tweede mogelijkheid wordt "financiering met terugwerkende kracht" genoemd. De praktijken met betrekking tot de aanvaarding van projecten met terugwerkende kracht verschillen per DG. De Rekenkamer constateerde dat de kans op fouten bij deze projecten groter was dan bij projecten die op de normale manier worden geselecteerd (zie paragraaf 6.19 van het Jaarverslag 2008 van de Rekenkamer).

[7777] Dit is exclusief zeven programma’s waarvoor forfaitaire correcties voor systeemgebreken waren overeengekomen, die vooral betrekking hadden op het plaatsen van overheidsopdrachten.

[21] Controles die zijn verricht op basis van een strikt toegepaste checklist die alle risico’s op gedetailleerde wijze afdekt.

[22] Bijv.:i)alle contracten waarvoor de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten gelden, ofii)het gedeelte van de uitgaven (zoals administratieve of personeelsuitgaven) voor alle opgegeven projecten.

[23] Opgemerkt zij dat de autoriteiten van de lidstaten bij twee programma’s uit de steekproef niet verzocht werd financiële correcties uit te voeren. Deze zijn dus niet meegenomen in de berekening.

[6666] Voor zes programma’s werden de verbeteringen van de systemen niet beoordeeld aangezien de financiële correcties alle in de programmeringsperiode gedeclareerde uitgaven bestreken. Er is in paragraaf 55 rekening gehouden met het effect van de corrigerende maatregelen op deze programma’s.

[24] Voorbeelden van gegeven argumenten: i) bepaalden fouten worden "atypisch" genoemd, of ii) er wordt vermeld dat alle systeemgebonden fouten naar tevredenheid zijn afgehandeld.

[25] Een populatie (het totale aantal projecten) kan worden opgesplitst door de projecten in groepen homogene subpopulaties (strata) te verdelen.

[26] Lidstaten kunnen een pakket aan projecten hebben dat een grotere omvang kent dan de financiële toewijzing voor het betrokken programma.

[27] Bij het uitkomen van dit verslag had de Commissie nog geen definitief besluit genomen over welk bedrag zou worden toegepast voor de financiële correctie: het begrote bedrag of het gedeclareerde bedrag indien dit het budget overschrijdt.

[28] Met betrekking tot de programma’s onder beheer van DG Regionaal beleid: 22,5 % van de programma’s had een foutenpercentage tussen de 2 en 5 %, en 13,1 % had een foutenpercentage hoger dan 5 %. Met betrekking tot de programma’s beheerd door DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie: 19,0 % van de programma’s had een foutenpercentage tussen de 2 en 5 %, en 28,4 % had een foutenpercentage hoger dan 5 %.

[29] Ondergrens foutenpercentage: 4,7 %; bovengrens foutenpercentage: 10,7 %.

[30] Paragraaf 1.65 van het Jaarverslag 2005 (PB C 263 van 31.10.2006).

--------------------------------------------------

BIJLAGE

DE PROGRAMMA’S DIE AAN DE HAND VAN STUKKEN ZIJN ONDERZOCHT

EFRO |

Land | Programmanummer | Programmanaam | Toegewezen budget (in miljoen euro) |

Tsjechische Republiek | 2003CZ161PO003 | Industrie en ondernemingen | 347,8 |

Duitsland | 2000DE162DO003 | Saarland | 293,0 |

Spanje | 2000ES161PO004 | Asturië | 1695,4 |

2000ES161PO008 | Ceuta | 89,4 |

2000ES161PO010 | Extremadura | 2262,4 |

2000ES162DO006 | Madrid | 781,4 |

Verenigd Koninkrijk | 1999GB161DO002 | Merseyside | 2600,3 |

2000GB162DO005 | Noordoost-Engeland | 1716,6 |

2000GB162DO012 | Oost-Schotland | 661,4 |

Griekenland | 2000GR051PO003 | Gezondheid en welzijn | 220,2 |

2000GR161PO004 | Westelijk Griekenland | 530,0 |

2000GR161PO007 | Epirus | 464,7 |

2000GR161PO011 | Ionische eilanden | 268,5 |

2000GR161PO016 | Concurrentie-vermogen | 2826,2 |

2000GR161PO026 | Cultuur | 647,6 |

Ierland | 2000IE161PO005 | Regio’s "Zuid en Oost" | 829,5 |

Italië | 1999IT161PO010 | Sardinië | 2601,0 |

1999IT161PO005 | Vervoer | 4520,2 |

2000IT162DO009 | Lazio | 884,4 |

Polen | 2003PL161PO001 | Geïntegreerd regionaal OP | 3485,3 |

Portugal | 1999PT161PO008 | Economie | 4009,3 |

1999PT161PO004 | Informatie-maatschappij | 652,3 |

Slowakije | 2003SK161PO002 | Industrie en diensten | 291,0 |

EFRO |

Land | Programmanummer | Programmanaam | Toegewezen budget (in miljoen euro) |

België | 1999BE053DO002 | Federaal Ministerie van Werkgelegenheid | 140,3 |

Spanje | 2000ES051PO015 | Ondernemingsgeest en levenslang leren | 2279,3 |

2000ES053PO305 | Navarra | 173,4 |

2000ES161PO011 | Galicië | 579,7 |

Frankrijk | 1999FR161DO002 | Nord-Pas-de-Calais | 202,1 |

2000FR162DO003 | Lorraine | 84,5 |

2000FR162DO019 | Picardië | 66,2 |

2000FR162DO013 | Aquitaine | 125,4 |

Verenigd Koninkrijk | 1999GB161DO002 | Merseyside | 1032,8 |

1999GB161DO003 | Zuid-Yorkshire | 1043,7 |

2000GB162DO010 | Zuidwest-Engeland | 81,8 |

2000GB162DO003 | Yorkshire and the Humberside | 142,0 |

Italië | 1999IT161PO007 | Campania | 1003,5 |

1999IT053PO003 | Piemonte | 1054,2 |

Nederland | 1999NL161DO001 | Flevoland | 71,4 |

Polen | 2003PL051PO001 | Ontwikkeling van het menselijke potentieel | 1960,1 |

Slowakije | 2003SK051PO001 | Ontwikkeling van het menselijke potentieel | 367,2 |

--------------------------------------------------