1.Inleiding

Op grond van artikel 237 van Richtlijn 2006/112/EG (de btw-richtlijn) dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een algemeen evaluatieverslag in dat is gebaseerd op een onafhankelijk economisch onderzoek en waarin wordt gekeken naar het effect van de vanaf 1 januari 2013 geldende factureringsregels, en met name naar de mate waarin zij daadwerkelijk hebben geleid tot een vermindering van de administratieve lasten van bedrijven. In dit kader heeft de Commissie de factureringsregels geëvalueerd.

Deze evaluatie werd ondersteund door een onafhankelijk onderzoek onder leiding van de adviesgroep Economisti Associati en heeft geleid tot het eindverslag dat in februari 2019 werd gepubliceerd.

In deze evaluatie werden de factureringsregels van Richtlijn 2010/45/EU van de Raad (de tweede factureringsrichtlijn) beoordeeld, en met name de bijdrage ervan aan de vier algemene doelstellingen die aanvankelijk werden vastgesteld, namelijk: i) de vermindering van administratieve lasten voor het bedrijfsleven, ii) de vermindering van btw-fraude/een effect op controlewerkzaamheden, iii) de goede werking van de interne markt, en iv) de bevordering van de kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's).

De evaluatie volgde de vijf beoordelingscriteria van de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie: relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie en EU-meerwaarde.

2.Omzetting en uitvoering van de richtlijn

De adviseur heeft een analyse gemaakt van de wijze waarop de tweede factureringsrichtlijn is omgezet en uitgevoerd door de lidstaten om een uitgangspunt voor de evaluatie vast te stellen. In deze analyse werd de nadruk gelegd op de vraag of de lidstaten de richtlijn correct hebben omgezet en werd nagegaan in hoeverre het nationale rechtskader als gevolg van de richtlijn is gewijzigd. Voor de duidelijkheid is de onderstaande samenvatting van de analyse verdeeld in drie thematische gebieden.

2.1.E-facturering

De richtlijn heeft drie belangrijke wijzigingen aangebracht in het EU-rechtskader voor elektronische facturering (e-facturering): i) een nieuwe definitie van e-facturering; ii) het beginsel van technologische neutraliteit; en iii) het beginsel van gelijke behandeling van papieren en elektronische facturen. Deze wijzigingen zijn gelijkmatig ingevoerd in de hele EU. Zelfs wanneer de nationale bepalingen enigszins afwijken van de tekst van de richtlijn, lijken er geen problemen te zijn met onjuiste omzetting.

Meer in het bijzonder heeft de overgrote meerderheid van de lidstaten (24), wat de definitie van een e-factuur betreft, een definitie van e-facturen in hun nationale wetgeving opgenomen die de definitie uit de richtlijn weerspiegelt. In vier lidstaten is de definitie niet ingevoerd of is deze enigszins anders dan die in de btw-richtlijn. Het beginsel van technologische neutraliteit is op eenvormige wijze omgezet en geen enkele lidstaat vereist het gebruik van bepaalde technologieën voor e-facturering. Hoewel vier lidstaten alleen e-factureringsoplossingen accepteren die expliciet in de nationale wetgeving staan vermeld, zijn de gegeven opties ruim genoeg om ervoor te zorgen dat de belastingbetaler keuzevrijheid heeft. Om het beginsel van gelijke behandeling te waarborgen zijn wettelijke voorschriften voor e-facturen die niet gelden voor papieren facturen in alle lidstaten afgeschaft.

2.2.Uitreiking en inhoud van facturen

De tweede factureringsrichtlijn heeft een aantal wijzigingen geïntroduceerd op het gebied van de uitreiking en inhoud van facturen. De richtlijn heeft drie specifieke factureringsregelingen aangepast: facturering door de afnemer (“self-billing”), vereenvoudigde facturering en periodieke facturering. De tweede factureringsrichtlijn heeft ook wijzigingen aangebracht in de factureringsvereisten die van toepassing zijn op grensoverschrijdende transacties met het oog op het verminderen van de lasten en het bevorderen van harmonisatie. De belangrijkste wijzigingen betreffen de factureringsregels die van toepassing zijn, het moment van uitreiking van facturen en de inhoud van grensoverschrijdende facturen.

Over het algemeen lijkt de richtlijn in zeer hoge mate te zijn omgezet. De dwingende vereisten van de tweede factureringsrichtlijn zijn allemaal omgezet in de nationale wetgevingen. Daarnaast hebben de lidstaten ook wijzigingen in hun nationale wetgevingen aangebracht die optioneel voor hen waren. Ten slotte hebben de lidstaten enkele andere wijzigingen als extra vereenvoudigingen ingevoerd. Hoewel deze niet waren voorzien in de richtlijn, spreken ze de richtlijn ook niet tegen.

Het is vermeldenswaardig dat de nationale wetgeving van sommige lidstaten al in overeenstemming was met de tweede factureringsrichtlijn wat uitreiking en inhoud van facturen betreft. Het aantal wijzigingen hing dan ook af van welke nationale wetgeving reeds bestond. De richtlijn had dus een ongelijk effect op de verschillende nationale rechtskaders. Voor de beoordeling zijn deze bepalingen daarom geprioriteerd op basis van de mate waarin er juridische wijzigingen zijn geweest (bijv. het aantal lidstaten waarin zij hebben geleid tot wijzigingen van het nationale rechtskader) en wat volgens btw-specialisten de impact ervan op het gedrag van het bedrijfsleven is geweest. Uit deze rangschikking blijkt dat de wijzigingen met betrekking tot het toepasselijk recht (artikel 219 bis van de btw-richtlijn), vereenvoudigde facturen (artikelen 220 bis, 226 ter en 238 van de btw-richtlijn), het moment van uitreiking van facturen (artikel 222 van de btw-richtlijn) en self-billing (artikel 224 van de btw-richtlijn) als substantieel kunnen worden beschouwd, terwijl de andere wijzigingen uit hoofde van de tweede factureringsrichtlijn een minder groot effect lijken te hebben gehad.

2.3.Andere factureringsregels

De tweede factureringsrichtlijn bevat één specifieke wijziging met betrekking tot kmo's: het zogenoemde gecombineerde kasstelsel voor bepaalde micro-ondernemingen. Uit de analyse van de omzetting van de kasstelselbepaling blijkt dat er geen tegenstrijdigheden zijn tussen de EU-regels en de nationale rechtskaders. Andere wijzigingen hebben betrekking op de regels voor verschuldigdheid van btw voor de intracommunautaire levering en verwerving van goederen en de omzetting daarvan heeft geleid tot een geharmoniseerde aanpak op dit vlak in de lidstaten.

3.Belangrijkste effecten van de tweede factureringsrichtlijn