NL Publicatieblad van de Europese Unie C 177/51

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad — De Europese veiligheidsagenda uitvoeren: EU-actieplan inzake de illegale handel in en het gebruik van vuurwapens en explosieven

(COM(2015) 624 final)

en het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad inzake terrorismebestrijding

(COM(2015) 625 final — 2015/0281(COD))

(2016/C 177/09)

Rapporteur:

Cristian PÎRVULESCU

De Europese Commissie heeft op 22 december 2015 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité in overeenstemming met artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) te raadplegen over de

„Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad — De Europese veiligheidsagenda uitvoeren: EU-actieplan inzake de illegale handel in en het gebruik van vuurwapens en explosieven”

(COM(2015) 624 final)

en het

„Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ van de Raad inzake terrorismebestrijding”

(COM(2015) 625 final — 2015/0281(COD)).

De afdeling Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 24 februari 2016 goedgekeurd.

Het EESC heeft tijdens zijn op 16 en 17 maart 2016 gehouden 515e zitting (vergadering van 17 maart 2016) onderstaand advies uitgebracht, dat met 145 stemmen vóór, bij 3 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. Het Comité moedigt de lidstaten aan hun krachten te bundelen met het oog op de bestrijding van zowel de illegale handel in wapens en munitie als het terrorisme. Intensivering van de beschermingsmaatregelen van de EU en de lidstaten kan echter een cumulatief effect en een over het geheel genomen negatieve impact op de grondrechten hebben. In dat geval zou de EU tekortschieten in haar belangrijkste taak.

1.2. De voorgestelde richtlijn en de mededeling zijn nodig om Europa veiliger te maken voor iedereen die er woont, mede gezien het feit dat de bestrijding van terrorisme een gedeelde bevoegdheid is van de lidstaten en de EU. Bovendien zou naar aanleiding hiervan een discussie op gang kunnen komen over bindende maatregelen die op grond van de richtlijn eventueel aan lidstaten opgelegd zouden kunnen worden. De lidstaten moeten al het mogelijke doen om alle vormen van georganiseerde criminaliteit te bestrijden, en dan vooral het terrorisme, ongeacht het motief. Ook de Europese instellingen moeten bijdragen aan het coördineren en harmoniseren van de nodige inspanningen om de verspreiding van dit soort gewelddaden tegen te gaan.

1.3. Het EESC attendeert en dringt uitdrukkelijk aan op de inachtneming door alle autoriteiten en rechtbanken van het aan elke rechtsstaat inherente evenredigheidsbeginsel. Om een foute interpretatie of misbruik van de noodzakelijke beschermingsmaatregelen te voorkomen, stelt het EESC in overeenstemming met Resolutie 1566 van de VN-Veiligheidsraad vast dat er alleen van terrorisme sprake kan zijn als er bedreigd of opgetreden wordt met het doel te doden, ernstige lichamelijke letsels toe te brengen, personen te gijzelen, infrastructuur zwaar te beschadigen, terreur te zaaien, de bevolking te intimideren of een regering onder druk te zetten.

1.4. Deze wetswijzigingen maken deel uit van een bredere aanpak, geen sinecure in de huidige internationale politieke situatie, om het hoofd te bieden aan een gevaar dat qualitate qua de grondvesten van de Europese democratieën dreigt te ondermijnen. Angst verspreiden, de publieke opinie verdelen, stereotypen over bepaalde specifieke bevolkingsgroepen in stand houden, het machtsevenwicht uithollen en autoritaire instellingen versterken ten koste van democratische instellingen, dat zijn de resultaten waarop terroristen hopen en die vastberaden en verstandig moeten worden bestreden. Het Comité is van mening dat de Europeanen het recht hebben om veilig en vrij te leven.

1.5. Voor een democratie is het per definitie gevaarlijk om in de wetgeving de intentie tot het plegen van een vergrijp op te nemen (iemand strafbaar stellen vanwege vergrijpen of strafbare feiten die nog niet zijn gepleegd). Om verwarring tussen rechtspraak en veiligheid te voorkomen zou artikel 3, lid 2, onder i), van het voorstel geschrapt moeten worden. Ook artikel 15 biedt geen garantie dat openbare vrijheden of het beginsel van het vermoeden van onschuld worden gerespecteerd. Bovendien maakt het EESC zich zorgen over hoe een bepaalde intentie bewezen kan worden. In alle gevallen die in de artikelen 5 tot en met 13 worden genoemd, zouden de beschuldigingen voor de rechter moeten worden bevestigd.

1.6. Er moeten middelen komen om radicalisering te voorkomen, als onderdeel van een breder programma dat betrekking heeft op de sociale, economische, culturele, religieuze en politieke oorzaken van dit soort gevaren. Een en ander dient gecoördineerd te worden met de bestrijding en bestraffing van terrorisme. Radicalisering is echter niet per se hetzelfde als de bereidheid of het oproepen tot het plegen van geweld. Preventiemaatregelen en -programma’s moeten gericht worden op individuen en groepen die het meest geneigd zijn om geweld te gebruiken voor terroristische doeleinden. Voor het maatschappelijk middenveld is een cruciale rol weggelegd bij het aanpakken van factoren die tot radicalisering en de bereidheid om geweld te gebruiken kunnen leiden.

1.7. Naast verduidelijking van de wetgeving en hechtere samenwerking tussen de lidstaten op de hierboven opgesomde gebieden moet het Europees buitenlands beleid in het Midden-Oosten en Noord-Afrika worden gecoördineerd. Die regio heeft onlangs grote en voor velen gewelddadige veranderingen ondergaan, die in bepaalde gevallen hebben geleid tot instabiliteit en conflicten. De terreurdreiging is de laatste jaren zo ernstig geworden, omdat actieve conflictzones een verzamelpunt vormen waar veel Europese burgers inspiratie vinden en getraind worden. Die aanhoudende conflicten in de regio, waaronder ook sluimerende conflicten, zetten bepaalde groepen en personen aan tot terroristische daden. Het Comité is van mening dat er duidelijker moet worden ingezet op het stabiliseren, ontwikkelen en democratiseren van deze regio. De bestrijding van armoede, corruptie en politieke en sociale uitsluiting moet prioriteit krijgen.

1.8. Ook de drastische beperking van de mogelijkheid om aan vuurwapens en explosieven te komen moet een prioriteit zijn voor de lidstaten en de Europese instellingen. De recente aanslagen in Europa hebben aangetoond dat terroristen gevaarlijke wapens kopen op de zwarte markt, waar het aanbod erg gevarieerd is. Terroristische groepen en de georganiseerde misdaad hebben de handen ineengeslagen, en dat vormt een enorm risico voor de veiligheid van de Europese en niet-Europese burgers.

1.9. Het Comité wil de wetgeving over slachtoffers van terrorisme verduidelijken. Slachtoffers van terrorisme moeten onmiddellijk efficiënte hulp krijgen, niet alleen meteen na terreurdaden, maar ook op middellange en lange termijn. Het is ook belangrijk om een beter inzicht te krijgen in de sociale, economische en psychologische gevolgen van terroristische aanslagen voor gemeenschappen, individuen en de verschillende economische sectoren. Het Comité spoort de Europese Commissie aan om deze aspecten te analyseren en al naargelang van de resultaten de nodige maatregelen voor te stellen. De recente aanslagen kunnen gevolgen hebben voor sectoren zoals toerisme en vervoer. De Europese en nationale overheden moeten daarom bijstandsprogramma’s in het leven roepen. Met de preventie en bestrijding van terrorisme zijn kosten gemoeid. De Europese Unie zou zich dan ook moeten beraden op financiële ondersteuning van de maatregelen die de lidstaten in dit verband nemen.

2. Huidige context: zorgen voor evenwicht tussen de behoefte aan meer veiligheid en de eerbiediging van de grondrechten

2.1. Zoals het Comité al heeft verklaard in de adviezen over het Haags programma, het programma van Stockholm en de mededeling „Naar een open en veilig Europa”, zou beleid inzake vrijheid, veiligheid en recht altijd als doel moeten hebben om de grondrechten die zijn neergelegd in het Europees Verdrag van de rechten van de mens en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zonder uitzondering of onderscheid te beschermen (1).

2.2. Gezien de huidige internationale situatie zou de wetgeving inzake terrorismebestrijding in die zin moeten worden herzien dat met terrorisme samenhangende activiteiten voortaan als een vergrijp worden beschouwd. In het gedeelte van het richtlijnvoorstel dat over grondrechten gaat (hoofdstuk 3 van de toelichting), staat dat elke vorm van willekeur moet worden uitgesloten. Zoals het EESC al in eerdere adviezen over dit onderwerp heeft betoogd, dienen grondrechten voorrang te krijgen en moet ondanks de terreurdreiging een solide en werkbaar democratisch klimaat in stand worden gehouden (2).

2.3. Als belichaming van de beginselen van het Verdrag dient het Schengengebied behouden te blijven. De lidstaten zouden geen beperkingen moeten opleggen aan het vrije verkeer binnen de EU.

2.4. Gezien de lastige geopolitieke situatie zijn de definities in het richtlijnvoorstel niet duidelijk genoeg om te kunnen garanderen dat de in het Handvest van grondrechten en het Verdrag verankerde burgerrechten zullen worden gehandhaafd. Er is te veel ruimte voor interpretatie, en in de huidige omstandigheden maken niet de rechters maar het parket en de rechtshandhavingsautoriteiten daarvan gebruik. Aangezien het richtlijnvoorstel betrekking heeft op een gedeelde bevoegdheid, zou op nationaal en Europees niveau bovendien de verleiding op de loer kunnen liggen om van uitzonderingsmaatregelen algemeen recht te maken.

2.5. Het is een goede zaak dat voor de bestrijding van terroristen bedoelde digitale informatiesystemen inmiddels interoperabel zijn gemaakt. Het Schengeninformatiesysteem (SIS) is in dit verband een pijler van het informatiesysteem van de EU, en de beleidsmakers zouden alles in het werk moeten stellen om ervoor te zorgen dat alle lidstaten eraan meewerken.

3. Algemene en specifieke opmerkingen

3.1. Het actieplan van de EU tegen de illegale handel in en het gebruik van vuurwapens en explosieven

3.1.1. Algemene opmerkingen

3.1.1.1. Het Comité juicht de voorstellen die in de mededeling worden geformuleerd, toe. De interinstitutionele samenwerking tussen de lidstaten kan aanzienlijk worden verbeterd, zowel wat betreft de uitwisseling van informatie als het samenvoegen van de bestaande databanken. Er moet expliciet worden verwezen naar de opleidingsprogramma’s voor nationaal overheidspersoneel, die tot op heden geen prioriteit vormden.

3.1.1.2. Het Comité is van mening dat interoperabiliteit van databanken en aanmoediging van nationale diensten tot gegevensverzameling van cruciaal belang zijn voor een correcte analyse van de controle op het gebruik van vuurwapens en explosieven.

3.1.1.3. Het Comité is verheugd dat ernaar wordt gestreefd een einde te maken aan de illegale vuurwapenhandel via internet (open internet en darknet) en dat aandacht wordt geschonken aan de risico’s van technologische innovaties zoals 3D-printen.

3.1.1.4. Hoewel er nog meer moet worden gedaan om het gebruik van detectietechnologie te verbeteren en te standaardiseren, wijst het Comité op het risico dat er aldus een markt wordt gecreëerd voor die technologieën. Als economische actoren deze technologieën in de handel willen brengen, kunnen ze worden verleid om de potentiële veiligheidsrisico’s te overdrijven en zo het angstgevoel bij de bevolking aanwakkeren. Het Comité wil die detectietechnologie niet algemeen maar selectief inzetten, naargelang van de behoeften en de risico’s.

3.1.1.5. Het moedigt de Europese Commissie aan nauw samen te werken met Europol, Interpol, de belangrijkste iTrace-actoren en andere relevante instanties, zoals douane en autoriteiten die in- en uitvoervergunningen voor vuurwapens afgeven, met het doel de operationele samenwerking, de traceerbaarheid en de preventie te verbeteren en te voorkomen dat vuurwapens op de zwarte markt terechtkomen.

3.1.1.6. Het Comité is verheugd over het voornemen de operationele activiteiten te versterken, de werkingssfeer van het actieplan EU-Zuidoost-Europa uit te breiden en de samenwerking met de landen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika (MONA) te versterken. Samenwerking met derde landen is ook op dat gebied erg belangrijk.

3.1.1.7. Het Comité vestigt er de aandacht op dat er in de meeste van deze landen institutionele problemen zijn, met name wat de integriteit van de politie betreft. Naast de samenwerking op het gebied van vuurwapens, moet de Europese Unie de institutionele hervormingen in de betrokken landen aanmoedigen en ondersteunen.

3.2. Richtlijn inzake terrorismebestrijding

3.2.1. Algemene opmerkingen

3.2.1.1. Het EESC is van mening dat de wetten en de institutionele procedures voortdurend moeten worden aangepast aan de ontwikkelingen en de veiligheidsrisico’s. De recente gebeurtenissen hebben aangetoond dat het terrorisme een internationaal karakter krijgt, enerzijds door de communicatiemogelijkheden en anderzijds door het bestaan van conflicten in het Midden-Oosten en Noord-Afrika.

3.2.1.2. Het financieren, trainen, aanmoedigen of reizen met als doel deel te nemen aan de activiteiten van een terroristische groep, hangen samen met de terroristische feiten zelf. Het Comité raadt de Europese instellingen en de lidstaten aan het evenredigheidsbeginsel toe te passen: de manier waarop die feiten strafbaar worden gesteld en worden bestreden moet evenredig zijn met de ernst en het opzettelijke karakter ervan.

3.2.1.3. Zo vindt het Comité het eveneens verstandig gedragingen zoals het aanzetten tot of het coördineren van terroristische daden strafbaar te stellen. De personen die zich daarmee bezig houden, nemen vaak zelf geen risico’s maar werken via tussenpersonen.

3.2.1.4. Tegelijkertijd uit het Comité zijn bezorgdheid over het vermogen van de lidstaten en hun ongelijke bereidheid om de grondrechten te beschermen en te verzekeren dat de grondwettelijke bepalingen en de bepalingen van de internationale verdragen in de praktijk worden nageleefd. Het uitroepen van de noodtoestand in Frankrijk, in de nasleep van de terroristische aanslagen van eind vorig jaar, heeft de Franse staat de mogelijkheid gegeven om maatregelen te nemen die de organisaties van het maatschappelijk middenveld hekelen wat de grondrechten betreft (3). Het Comité roept de nationale autoriteiten op hun taken op evenredige en doeltreffende wijze te verrichten en maatregelen te vermijden die mogelijk contraproductief zijn. Terrorisme kan alleen worden voorkomen en bestreden met inachtneming van de rechtsstaat, de grondrechten en de internationale verdragen. Volgens het Comité is er een vorm van permanente monitoring geboden van de maatregelen waartoe de lidstaten met betrekking tot terrorisme hebben besloten. De Europese Commissie wordt in dat verband verzocht na te gaan of er moet worden voorzien in procedures voor het detecteren en corrigeren van eventuele ontsporingen. Een mogelijkheid in dit verband is gebruik te maken van het door de Europese Commissie ingestelde mechanisme van toezicht op de eerbiediging van de rechtsstaat, dat het mogelijk maakt inbreuken op te sporen en dat voorziet in correctieprocedures.

3.2.1.5. Om te zorgen voor doeltreffende coördinatie van de inspanningen om terrorisme te voorkomen en te bestrijden, om de gevolgen ervan op te vangen en om uniforme methoden te garanderen, ook wat grondrechten betreft, moeten de Commissie en de andere EU-instellingen overwegen een Europees Agentschap voor terrorismebestrijding op te richten.

3.2.2. Specifieke opmerkingen

3.2.2.1. Wat de definitie van terroristische strafbare feiten (titel II, artikel 3) betreft, bestaat het gevaar dat de definitie van terrorisme en aan terrorisme gerelateerde feiten te breed is.

3.2.2.2. Zo wordt bijv. in artikel 3, lid 2, onder d), gesteld dat „het veroorzaken van grootschalige vernieling van […] infrastructurele voorzieningen, met inbegrip van informaticasystemen” als een terreurdaad kan worden beschouwd. Er wordt niet duidelijk aangegeven of hacking kan worden beschouwd als een terreurdaad. Sommige handelingen zijn bedoeld om documenten van openbaar belang te verspreiden. En ook al is het ontfutselen en publiceren van deze documenten strafbaar, toch vallen dergelijke handelingen niet onder de typische definitie van terrorisme.

3.2.2.3. Uit artikel 3, lid 2, onder i), kan worden begrepen dat „het bedreigen” met een terreurdaad gelijkstaat met het plegen van een terreurdaad. Dat punt vormt een groot probleem, vooral als het evenredigheidsbeginsel niet wordt nageleefd. Een dreiging kan niet worden gelijkgesteld met een feit, aangezien een dreiging geen effectief gepleegde maar slechts een mogelijke daad is. Het Comité stelt voor om artikel 3, lid 2, onder i), in het voorstel voor een richtlijn te schrappen.

3.2.2.4. Wat betreft het „publiekelijk uitlokken van het plegen van een terroristisch strafbaar feit” (titel III, artikel 5), is de definitie van de inbreuk onduidelijk. Aangezien persvrijheid en vrijheid van mening gewaarborgd zijn, kan men zich afvragen onder welke voorwaarden het openbaar maken van een terroristische aanslag niet langer informatie is maar wordt beschouwd als uitlokking. Door de opkomst van sociale netwerken, waar elke gebruiker ook auteur van inhoud is, is het eveneens erg moeilijk om op een gepaste manier te achterhalen en te onderscheiden welke elementen respectievelijk informatie of uitlokking zijn.

3.2.2.5. Wat de beschuldiging „naar het buitenland reizen voor terrorisme” (titel III, artikel 9) betreft, bestaat er grote onduidelijkheid over de definitie van „voor terrorisme”. Als er een aanslag of trainingsactiviteiten worden georganiseerd, is de situatie duidelijk, maar dat is helemaal niet het geval wanneer een persoon deelneemt aan een rebellie, een gewapende opstand of een burgeroorlog, zoals het geval is in Syrië of Libië. Wordt deelname aan een bijna conventionele oorlog beschouwd als een activiteit voor terroristische doeleinden (4)? Gedacht zij aan de situatie van de Europese strijders die samen vechten met opstandelingen, die als terroristen worden beschouwd door de regeringen van de landen op wier grondgebied ze actief zijn, of door derde regeringen.

3.2.2.6. In samenhang met deze problematiek zij erop gewezen dat het moeilijk is te bepalen of een groep al dan niet een terroristische groep is. Die moeilijkheden rijzen niet alleen wat betreft de analyse, maar ook op institutioneel niveau. De Europese Unie gebruikt een eigen systeem om een lijst van terroristische organisaties op te stellen en om organisaties van die lijst te schrappen. Dat systeem geldt met name voor de „onafhankelijke” lijst, die los van de VN-lijst wordt beheerd (5). De praktijk van een lidstaat of zijn definitie van terrorisme kan verschillen van die van de EU. In dat geval is coördinatie geboden tussen de lidstaten en de Europese instellingen, en vooral de organen met bevoegdheden ter zake (zoals Europol).

3.2.2.7. Wat de artikelen 12 tot en met 14 betreft, is het niet vanzelfsprekend dat de daarin genoemde feiten, die los worden bekeken van feiten die normaliter strafbaar zijn volgens het strafwetboek van de verschillende lidstaten, strafbaar worden gesteld. Het terroristische oogmerk kan voor de bedoelde inbreuken echter wel worden beschouwd als een verzwarend feit, waardoor die inbreuken, rekening houdend met het evenredigheidsbeginsel, zwaarder zouden moeten worden bestraft.

3.2.2.8. Wat het „verband met terroristische strafbare feiten” (artikel 15) betreft, is de volgende vermelding problematisch: „Voor de strafbaarstelling van de feiten als bedoeld in artikel 4 en titel III, is het niet noodzakelijk dat een terroristisch strafbaar feit daadwerkelijk is gepleegd.” Hoe moet worden vastgesteld dat er een terroristisch oogmerk is, dat een bepaald feit deel uitmaakt van een aaneenschakeling van feiten die leidt tot een daadwerkelijk gepleegde inbreuk en geen geïsoleerd feit is? Dat element kan negatieve gevolgen hebben voor de grondrechten.

3.2.2.9. Het Comité heeft twijfels bij de relevantie van het voorstel in artikel 17 betreffende sancties tegen natuurlijke personen, waarin de lidstaten wordt verzocht ervoor te zorgen dat de strafbare feiten worden bestraft met strafrechtelijke sancties „die kunnen leiden tot uitlevering”.

3.2.2.10. Wat de omzetting van de richtlijn betreft, wordt verwezen naar een periode van twaalf maanden na de datum van aanneming. Het EESC moedigt de lidstaten aan om deze periode te verkorten om de tenuitvoerlegging van de richtlijn zo veel mogelijk te bespoedigen.

Brussel, 17 maart 2016. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Georges DASSIS

(1) PB C 451 van 16.12.2014, blz. 96.

(2) PB C 218 van 23.7.2011, blz. 91.

(3) Zie het verslag: France: Abuses Under State of Emergency Halt Warrantless Search and House Arrest, Human Rights Watch (HRW), 3 februari 2016, en het verslag Devant l’urgence, que deviennent les principes de l’État de droit? (Dominique Guibert), Association européenne pour la défense des droits de l’homme (Europese vereniging voor de verdediging van de rechten van de mens — AEDH).

(4) Een interessant geval is dat van de Europese strijders die in Syrië samen met Koerdische soldaten vechten tegen IS, een groep die de kern vormt van het wereldwijde terrorisme met religieuze inslag. Tegen een Nederlands burger, voormalig militair in het nationale leger, wordt thans door de Nederlandse autoriteiten een onderzoek gevoerd wegens een aanklacht voor moord, na zijn deelname aan gevechten in Syrië aan de zijde van de Koerdische milities van de YPG. Het is niet duidelijk of de juridische kwalificatie van dergelijke feiten zal worden gewijzigd als de richtlijn in Nederlands recht zal zijn omgezet.

(5) EU Terrorist Listing. An Overview about Listing and Delisting Procedures (De EU-terroristenlijst. Overzicht van de procedures voor opname in en schrapping van de lijst), Martin Wahlisch, Berghof Peace Support, 2010.