Advies van het Europees Comité van de Regio’s over een verbetering van de bestuurlijke capaciteit van lokale en regionale overheden om investeringen en structurele hervormingen in 2021-2027 kracht bij te zetten

(2020/C 79/05)

Rapporteur : Manuela BORA (IT/PSE), lid van de regioraad en het regiobestuur van Le Marche

ADVIES

HET EUROPEES COMITÉ VAN DE REGIO’S

Zorgen voor voldoende bestuurlijke capaciteit voor steden en regio’s in de EU: de uitdaging

1. benadrukt dat bestuurlijke capaciteit van groot belang is voor het welslagen van de investeringen en hervormingen die nodig zijn om de beleidsdoelstellingen van de EU op lange termijn te verwezenlijken. Na het verstrijken van de Europa 2020-strategie moeten deze langetermijndoelstellingen worden afgestemd op de tenuitvoerlegging van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen, die ook voorrang moeten krijgen boven regelingen betreffende economische governance die van belang zijn voor de bestuurlijke capaciteit, zoals het Europees Semester. Het is ook van aanzienlijk belang dat de bestuurlijke capaciteit van lokale en regionale overheden wordt versterkt met het oog op de milieu- en klimaatgerelateerde uitdagingen die moeten worden aangepakt wanneer de nieuwe Green Deal ten uitvoer wordt gelegd.

2. De lokale en regionale overheden spelen een belangrijke rol binnen de bevoegdheidsverdeling in de lidstaten en zijn verantwoordelijk voor meer dan de helft van de overheidsinvesteringen in de EU; los daarvan hebben ze een aanzienlijk stimulerend effect op particuliere investeringen. Met een verbeterde bestuurlijke capaciteit van de lokale en regionale overheden kan het plaatselijk overheidsbeleid doeltreffender worden uitgevoerd, wat een absolute voorwaarde is voor het vertrouwen van burgers in de lokale, regionale, nationale en Europese instellingen.

3. Sinds januari 2017 heeft het CvdR in minstens 38 van zijn adviezen en resoluties gewezen op de noodzaak om de bestuurlijke capaciteit van de lokale en regionale overheden op tal van gebieden, waaronder het cohesiebeleid, het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) en het InvestEU-programma, alsook het programma voor de eengemaakte markt, te versterken ( 1 ) . Ook heeft het onlangs nog, op 9 oktober 2019, een resolutie aangenomen over het Europees Semester, met het oog op de jaarlijkse groeianalyse 2020 ( 2 )

4. Het CvdR onderstreept dat 12 % van alle deelaanbevelingen van de landspecifieke aanbevelingen voor 2019 betrekking heeft op uitdagingen op het gebied van de bestuurlijke capaciteit van lokale en regionale overheden ( 3 ) in 17 lidstaten.

5. Verbetering van de bestuurlijke capaciteit vormt een structurele uitdaging. Daarbij gaat het om: a) personeelszaken (zoals onderbezetting, problemen met het vervullen van vacatures voor hooggekwalificeerde functies, onvoldoende intern aanwezige technische vaardigheden, onvoldoende prestatiebeloning, lagere salarissen dan in de particuliere sector, opleidingsbehoeften van ambtenaren op het gebied van digitale vaardigheden, het vermogen om hooggekwalificeerde en technische taken uit te voeren en kennis van de werking en de financieringsmogelijkheden van de EU); b) systemen en procedures; c) netwerken met externe actoren.

6. Feit is dat de lidstaten, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, op verschillende bestuursniveaus verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van het openbaar bestuur. De EU kan echter een aanvullende rol spelen door de normen te harmoniseren door middel van wetgeving of coördinatieprocedures als het Europees Semester, en door het pad te effenen voor de uitwisseling van goede praktijken en ondersteuning te bieden voor een efficiënt en innovatief openbaar bestuur en de opbouw van bestuurlijke capaciteit op alle bestuursniveaus. Artikel 14 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) kan een relevante rechtsgrondslag bieden voor de kwaliteit van het openbaar bestuur met betrekking tot diensten van algemeen economisch belang.

Beoordeling van het huidige MFK

7. In het huidige MFK werd de capaciteitsopbouw voor lokale en regionale overheden ondersteund door het cohesiebeleid van de EU, het steunprogramma voor structurele hervormingen (SRSP) en diverse andere instrumenten en programma’s ( 4 ) , waaronder de door de EIB beheerde instrumenten en programma’s ter ondersteuning van investeringen van lokale en regionale overheden ( 5 )

8. Het CvdR betreurt het gebrek aan transparante informatie over het totale bedrag en het daadwerkelijke gebruik van de beschikbare EU-middelen voor capaciteitsopbouw van lokale en regionale overheden ( 6 ) , evenals over het algehele effect ervan, en verzoekt de Commissie deze informatie zo snel mogelijk te verstrekken; het stelt ook voor om in het jaarlijks monitoringverslag van het steunprogramma voor structurele hervormingen een permanent onderdeel op te nemen over de betrokkenheid van de lokale en regionale overheden als begunstigden van het programma.

9. Uit de beschikbare informatie blijkt dat er, gezien de rol van de lokale en regionale overheden binnen de huidige bevoegdheidsverdeling en het aantal landspecifieke aanbevelingen dat aan deze overheden is gericht, onvoldoende gebruik is gemaakt van de EU-middelen die in het kader van het huidige MFK beschikbaar zijn gesteld voor capaciteitsopbouw van lokale en regionale overheden ( 7 ) . Met betrekking tot de twee programma’s waarvan de lokale en regionale overheden ook rechtstreeks zouden kunnen profiteren, blijkt uit de beschikbare informatie dat a) de lokale en regionale overheden 15 % ontvingen van de middelen die in het kader van thematische doelstelling 11 van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) beschikbaar zijn voor capaciteitsopbouw; b) de lokale en regionale overheden geen noemenswaardig gebruik hebben gemaakt van de technische bijstand waarop de lidstaten een beroep kunnen doen ter ondersteuning van capaciteitsopbouw in verband met het gebruik van de ESIF.

10. Het zou goed zijn om de regels voor de Europese fondsen uit te breiden met bepalingen op grond waarvan, ter aanvulling van geïntegreerde projecten, nog meer gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheid om verschillende soorten Europese fondsen voor hetzelfde project te combineren.

11. Het CvdR onderstreept dat er onvoldoende informatie beschikbaar is over de betrokkenheid van de lokale en regionale overheden bij het programma ter ondersteuning van de structurele hervorming (SRSP). Volgens officieuze schattingen had slechts ongeveer 6 % van de projecten in het kader van het SRSP betrekking op lokale en regionale overheden, een zeer laag percentage gezien het feit dat 55 % van alle landspecifieke aanbevelingen rechtstreeks of onrechtstreeks tot deze overheden is gericht. Het is dan ook betreurenswaardig dat lokale en regionale overheden eerst langs hun nationale regering moeten voordat zij een beroep kunnen doen op het SRSP.

12. De obstakels waarop lokale en regionale overheden stuiten wanneer zij gebruik willen maken van de EU-steun voor capaciteitsopbouw omvatten o.m. gebrek aan kennis omtrent de bestaande mogelijkheden, gebrek aan de noodzakelijke vaardigheden voor het aanvragen van steun, problemen met cofinanciering, te veel administratieve rompslomp en gebrek aan steun van de nationale regering.

13. Het CvdR stelt vast dat de verschillen tussen de lidstaten op het gebied van de kwaliteit van het openbaar bestuur “langzaam lijken te vervagen” ( 8 ) en dat het cohesiebeleid van de EU hierbij een rol heeft gespeeld, met name in de lidstaten waar minstens de helft van alle overheidsinvesteringen uit de fondsen komt. Technische bijstand op initiatief van de Commissie vertegenwoordigde ongeveer de helft van de middelen voor het verbeteren van capaciteitsopbouw op alle niveaus in verband met het beheer van de ESIF ( 9 )

14. binnen een land verschillen kunnen bestaan in kwaliteit van overheidsinstellingen, zoals blijkt uit het “Doing Business”-project van de Wereldbank, en deelt de mening van het Europees Parlement dat “het, vooral voor regio’s met een achterstand, vaak moeilijk is om toegang te krijgen tot financiering of deze te gebruiken, als gevolg van administratieve rompslomp, beperkte administratieve capaciteit of onregelmatigheden” en hoopt daarom, net als het Parlement, dat “de lidstaten interne hervormingen zullen doorvoeren om het beginsel van behoorlijk bestuur voelbaarder te maken en de gerechtelijke procedures te bespoedigen” Het CvdR wijst erop dat er ookeen land verschillen kunnen bestaan in kwaliteit van overheidsinstellingen, zoals blijkt uit het “Doing Business”-project van de Wereldbank, en deelt de mening van het Europees Parlement dat “het, vooral voor regio’s met een achterstand, vaak moeilijk is om toegang te krijgen tot financiering of deze te gebruiken, als gevolg van administratieve rompslomp, beperkte administratieve capaciteit of onregelmatigheden” en hoopt daarom, net als het Parlement, dat “de lidstaten interne hervormingen zullen doorvoeren om het beginsel van behoorlijk bestuur voelbaarder te maken en de gerechtelijke procedures te bespoedigen” ( 10 )

15. Het CvdR benadrukt dat het probleem van onvoldoende bestuurlijke capaciteit soms wordt verergerd door procedures die buitensporige administratieve lasten met zich meebrengen en toont zich in dit verband bezorgd over de EU-voorstellen voor de e-dienstenkaart, de kennisgevingsprocedure en de evenredigheidstoets, die onderdeel zijn van het dienstenpakket, alsook over de bijkomende administratieve lasten die voortvloeien uit de Europese en nationale wetgeving inzake overheidsopdrachten.

Voorstellen voor actie in het volgende MFK

16. Het CvdR dringt erop aan dat lokale en regionale overheden rechtstreeks een beroep moeten kunnen blijven doen op passende financiering voor capaciteitsopbouw (d.w.z. niet minder dan in de periode 2014-2020) door middel van beleidsinstrumenten onder gedeeld beheer en stelt daarom voor dat artikel 32 van het voorstel voor een verordening gemeenschappelijke bepalingen voor de periode 2021-2027 of artikel 2 van de voorgestelde EFRO/CF-verordening in alle operationele programma’s voorziet in maatregelen die gericht zijn op de capaciteitsopbouw van overheden en belanghebbenden op alle niveaus en niet uitsluitend betrekking hebben op het beheer van de ESIF.

17. Het CvdR verwijst naar zijn advies over het voorstel voor een verordening gemeenschappelijke bepalingen voor de periode 2021-2027 ( 11 ) , waarin werd gepleit voor een verhoging van het vaste percentage voor technische bijstand in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds (CF) naar 5 % (artikel 31), zijn advies over de volgende EFRO/CF-verordening ( 12 ) , waarin aanvullende financiering voor capaciteitsopbouw wordt voorgesteld, ook met het oog op het noodzakelijke “lokaliseren” van de SDG’s, en zijn advies over het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) ( 13 ) , waarin wordt voorgesteld om thematische doelstelling 11 ook na 2020 te handhaven.

18. Het CvdR benadrukt het belang van de verspreiding van kennis en goede praktijken, zoals de Italiaanse plannen voor bestuurlijke versterking ( 14 ) , het Burgemeestersconvenant voor klimaat en energie en het Europese programma voor interregionale samenwerking Interreg. Het is ook zeer te spreken over de TAIEX-REGIO PEER 2 PEER-initiatieven van de Commissie, de integriteitspacten en het proefproject in samenwerking met de OESO, waarin wordt aangedrongen op stappenplannen voor de tijdige opbouw van bestuurlijke capaciteit na 2020.

19. Het CvdR herhaalt ook dat zijn voorstel om een Erasmus-programma voor lokale en regionale afgevaardigden in het leven te roepen relevant kan zijn voor het verbeteren van de bestuurlijke capaciteit ( 15 )

20. Het CvdR is voorstander van het bevorderen van een tijdelijk verblijf bij de administratieve diensten van verschillende Europese instellingen, organisaties en agentschappen voor ambtenaren van lokale en regionale overheden van de lidstaten in het kader van de programma’s voor gedetacheerde nationale deskundigen, de professionele ontwikkeling van nationale deskundigen en Erasmus voor overheidsdiensten.

21. Voorts benadrukt het CvdR dat de tekortlimieten van het stabiliteits- en groeipact niet van toepassing zouden mogen zijn op de nationale en regionale programma’s voor cofinanciering van de capaciteitsopbouw.

22. Lokale en regionale overheden zijn verplicht om de SDG’s op hun grondgebied ten uitvoer te leggen en daarom is het belangrijk dat het CvdR doelstelling 17 — de partnerschappen — steunt om de doelstellingen te bereiken. In een wereld waar mensen steeds meer met elkaar verbonden zijn, is het van essentieel belang dat de toegang tot technologie en kennis voor lokale en regionale overheden wordt verbeterd, om ideeën uit te wisselen en innovatie in de publieke sector te bevorderen.

Betere governance en vereenvoudiging

23. De EU zou op lange termijn moeten streven naar duurzame verbetering van de institutionele en bestuurlijke capaciteit van de lokale en regionale overheden. Dit vereist een langetermijnplanning, terwijl het risico bestaat dat dit doel wordt ondermijnd door aanvragen van de lidstaten voor technische bijstand op korte termijn.

24. Het Burgemeestersconvenant is een belangrijk instrument om lokale en regionale overheden te ondersteunen bij de overgang naar klimaatneutraliteit. Feit is echter dat het gebrek aan bestuurlijke capaciteit is aangemerkt als een van de grootste obstakels voor een meer succesvolle uitvoering van het Convenant en met name lokale en regionale overheden in de weg zit omdat zij hierdoor niet kunnen profiteren van gunstige financieringsvoorwaarden voor renovatieprojecten op het gebied van energie-efficiëntie.

25. Er is behoefte aan coördinatie van en synergie tussen de bestaande, door de EU gefinancierde instrumenten voor capaciteitsopbouw, evenals aan transparante en tijdige monitoring en evaluatie van dergelijke instrumenten. Met het oog hierop herhaalt het CvdR zijn aanbeveling ( 16 ) dat de Commissie één enkele reeks richtsnoeren voor capaciteitsopbouw zou moeten verstrekken die van toepassing zijn op alle relevante EU-programma’s.

26. Het CvdR betreurt dat de inspanningen om te komen tot een grotere administratieve vereenvoudiging van het beheer van de middelen niet de verwachte resultaten hebben opgeleverd. Dit is een belangrijk obstakel dat de capaciteit van de bemiddelende instanties en vooral de begunstigden van de steun in de weg staat. Uit recent onderzoek is namelijk gebleken dat de administratieve kosten oplopen tot naar schatting 3 % van de gemiddelde programmakosten voor het EFRO en 2,2 % voor het Cohesiefonds.

27. op alle bestuursniveaus moeten bevatten. Door de behoeften en het daarmee verband houdende beleid inzake capaciteitsopbouw op alle bestuursniveaus in kaart te brengen, zouden de nationale hervormingsprogramma’s een strategisch coördinatie-instrument kunnen worden. Het CvdR schaart zich achter het voorstel van het Europees Parlement om in de jaarlijkse groeianalyse opnieuw een hoofdstuk over openbaar bestuur en governance op te nemen De jaarlijkse groeianalyse, de landenverslagen en de nationale hervormingsprogramma’s zouden hoofdstukken over capaciteitsopbouwmoeten bevatten. Door de behoeften en het daarmee verband houdende beleid inzake capaciteitsopbouw op alle bestuursniveaus in kaart te brengen, zouden de nationale hervormingsprogramma’s een strategisch coördinatie-instrument kunnen worden. Het CvdR schaart zich achter het voorstel van het Europees Parlement om in de jaarlijkse groeianalyse opnieuw een hoofdstuk over openbaar bestuur en governance op te nemen ( 17 )

28. Het CvdR is van mening dat de rechtstreekse structurele betrokkenheid van de lokale en regionale overheden of hun nationale organisaties bij het Europees Semester, op basis van partnerschap en multilevel governance, hen in staat zou stellen om de behoeften op het vlak van capaciteitsopbouw te beoordelen en doelstellingen en beleid voor de lange termijn vast te stellen, hun eigen verantwoordelijkheid te versterken en maatregelen te stimuleren. Lokale en regionale overheden of nationale organisaties van decentrale overheden zouden als volwaardige partners moeten worden betrokken bij het Europees Semester via een wettelijk bindende Europese gedragscode ( 18 ) , te meer daar het semester nu richtsnoeren biedt voor de programmering van het cohesiebeleid ( 19 ) , nl. in bijlage D van de landenverslagen. Dit zou de lokale en regionale overheden in staat stellen om in het kader van de halfjaarlijkse cyclus bij te dragen tot een succesvolle aanpassing van het EU-beleid aan de feitelijke territoriale verschillen en specifieke omstandigheden.

29. Gezien de vereenvoudigingsvoorstellen van de Europese Commissie voor de periode 2021-2027 en met het oog op de tenuitvoerlegging van het cohesiebeleid door middel van een combinatie van verschillende EU-financieringsbronnen, is er behoefte aan een geïntegreerde aanpak in de vorm van een gezamenlijke planning waarbij gebruik wordt gemaakt van verschillende instrumenten, zoals geïntegreerde territoriale investeringen (ITI’s) en door de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling (CLLD), en waarbij de lokale en regionale overheden worden betrokken bij zowel de besluitvorming als de uitvoering.

30. Het CvdR deelt de mening van het Europees Parlement dat “de Commissie noch over een gestandaardiseerd en gemeenschappelijk kader voor de beoordeling van het openbaar bestuur, noch over een methode voor systematische gegevensverzameling beschikt” en verzoekt de Europese Commissie om deze instrumenten te ontwikkelen.

31. Het CvdR zou graag zien dat de lokale en regionale overheden rechtstreeks een beroep zouden kunnen doen op het nieuwe steunprogramma voor hervormingen (RSP) en dat dit programma meer gericht zou zijn op het verbeteren van de kwaliteit van het openbaar bestuur en het ondersteunen van capaciteitsopbouw op alle bestuursniveaus. De governance van het RSP zou gebaseerd moeten zijn op partnerschap en multilevel governance, zoals het CvdR al eerder heeft aanbevolen ( 20 ) , en een deel van de middelen die in het kader van dit programma worden verstrekt, zou moeten worden toegewezen aan projecten waar de lokale en regionale overheden om hebben verzocht. Zolang de lidstaten alleen gebruikmaken van de Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen via contactpunten op nationaal niveau, zouden aanvragen van lokale en regionale overheden permanent moeten worden aangemoedigd en gemonitord.

32. Het CvdR onderstreept het belang van digitalisering en e-governance, met inbegrip van digitale regionale knooppunten en open dataplatforms, en deelt de mening van het EP dat “binnen de overheidsdiensten innovatieve processen ter bevordering van een betere connectiviteit, digitalisering en digitale diensten […] moeten worden bevorderd” ( 21 )

Brussel, 4 december 2019. De voorzitter van het Europees Comité van de Regio’s Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Plus op vele andere gebieden, waaronder de duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s), het milieuactieprogramma (MAP), slimme dorpen, macroregionale strategieën, het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG), Erasmus+, Digitaal Europa (met zijn digitale hubs), slimme specialisatiestrategieën, de verordening inzake de verdeling van de inspanningen en de verordening betreffende de opname van landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF), het Fonds voor asiel en migratie, kunstmatige intelligentie voor Europa, de blauwe economie en de volledige tenuitvoerlegging van de Klimaatovereenkomst van Parijs op lidstaatniveau.

(2) https://memportal.cor.europa.eu/Handlers/ViewDoc.ashx?doc=COR-2019-03856-00-00-RES-TRA-NL.docx

(3) Territoriale analyse van de landspecifieke aanbevelingen door het CvdR

(https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx#).

(4) Zie de studie die in opdracht van het CvdR werd uitgevoerd over de bestuurlijke capaciteit van de lokale en regionale overheden: “Kansen en uitdagingen voor structurele hervormingen en een effectiever Europees economisch bestuur” (https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Documents/publi-file/AdminCapacity/AdminCapacity.pdf), evenals de studie van het Europees Parlement getiteld “Public Sector Reform: How the EU budget is used to encourage it” (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/572696/IPOL_STU(2016)572696_EN.pdf).

(5) https://eiah.eib.org/index

(6) “Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance”, studie in opdracht van het CvdR, oktober 2018 (https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Administrative-capacity/AdminCapacity.pdf).

(7) Zie de in voetnoot 11 genoemde documenten.

(8) Volgens een recente evaluatie van de onderzoeksdienst van het Europees Parlement (EPRS), die gebaseerd is op de bevindingen van de European Quality of Government Index (EQI) voor 2017, hebben de oostelijke regio’s aanzienlijke vooruitgang geboekt in vergelijking met de voorgaande jaren, terwijl sommige zuidelijke regio’s tekenen van achteruitgang vertonen (http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI(2018)628244).

(9) Deze initiatieven zijn te vinden op de webpagina’s van de Europese Commissie over het cohesiebeleid: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/.

(10) http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_NL.html

(11) Uitgebracht op 5 december 2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03593-00-00-ac-tra-nl.docx/content).

(12) Uitgebracht op 5 december 2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03594-00-00-ac-tra-nl.docx/content).

(13) Uitgebracht op 5 december 2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03597-00-00-ac-tra-nl.docx/content).

(14) http://www.pra.gov.it/cosa-sono/

(15) Uitgebracht op 31 januari 2018 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2017-01298-00-00-ac-tra-nl.docx/content).

(16) Advies over het steunprogramma voor structurele hervormingen voor de periode 2017-2020, uitgebracht op 7 april 2016 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-01214-00-00-ac-tra-nl.docx/content).

(17) Resolutie van het Europees Parlement van 15 januari 2019 over de evaluatie van de benutting van de EU-begroting voor de hervorming van de publieke sector (http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_NL.html).

(18) Advies over verbetering van de governance van het Europees Semester: een gedragscode voor de inbreng van de lokale en regionale overheden, uitgebracht op 11 mei 2017 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-05386-00-00-ac-tra-nl.docx/content).

(19) Advies van het CvdR over het Europees Semester en het cohesiebeleid: structurele hervormingen en langetermijninvesteringen op elkaar afstemmen, uitgebracht op 10 april 2019 (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-05504-00-00-ac-tra-nl.docx/content).

(20) Advies over het steunprogramma voor hervormingen en een Europese stabilisatiefunctie voor investeringen, uitgebracht op 5 december 2018

(https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03764-00-00-ac-tra-nl.docx/content).

(21) Resolutie van het Europees Parlement van 15 januari 2019 over de evaluatie van de benutting van de EU-begroting voor de hervorming van de publieke sector (http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_NL.html).