[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 24.3.2006

COM(2006) 137 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

ALGEMEEN VERSLAGOVER DE PRETOETREDINGSSTEUN(Phare - Ispa - Sapard)in 2004{SEC(2006) 378}

1. SAMENVATTING

Dit is het vijfde verslag aan het Europees Parlement en de Raad over de drie pretoetredingsinstrumenten en de coördinatie ervan overeenkomstig artikel 13 van Verordening (EG) nr. 1266/1999 van de Raad[1] inzake de coördinatie van de pretoetredingssteun (hierna “de coördinatieverordening” genoemd).

Phare is gericht op de aanpak van prioriteiten in verband met de overname van het acquis communautaire via de versterking van de bestuurlijke capaciteit of de ondersteuning van daarmee samenhangende investeringen. Dit instrument bestrijkt daarnaast de economische en sociale cohesie.

ISPA (het pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid) financiert grote infrastructuurprojecten op het gebied van milieu en vervoer.

SAPARD (het speciaal toetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling) financiert de ontwikkeling van de landbouw en het platteland.

Nadere informatie over de activiteiten die in 2004 in het kader van elk pretoetredingsinstrument zijn verricht, is opgenomen in de desbetreffende jaarverslagen over Phare, Ispa en Sapard.

Voor financiële informatie over de pretoetredingsinstrumenten wordt verwezen naar deel 5 “Financieel overzicht”.

De coördinatie van de drie instrumenten wordt gewaarborgd door een onderlinge taakverdeling. Een comité op directoraatniveau zorgt voor de coördinatie tussen de betrokken diensten van de Commissie. In juni 2005 is aan het Phare-beheerscomité, dat de Commissie bij de coördinatie van de instrumenten bijstaat, een algemene nota over de steunverlening met betrekking tot alle instrumenten voorgelegd. Op landenniveau heeft de Commissie de kandidaat-lidstaten ertoe aangemoedigd om de interdepartementale coördinatie, die wordt beschouwd als een fundamentele voorwaarde voor het succesvolle beheer van de structuurfondsen in de toekomst, te versterken.

2. ALGEMENE BESCHRIJVING VAN DE WERKING VAN DE PRETOETREDINGS-INSTRUMENTEN

2.1. Vastlegging en overdracht van middelen

EU-middelen kunnen pas worden overgemaakt, nadat (1) de Commissie een besluit inzake vastlegging in de begroting heeft genomen, (2) een raamovereenkomst is ondertekend, en (3) een jaarlijkse bilaterale financieringsovereenkomst of een overeenkomstig memorandum is ondertekend waarin de financiële verplichting van de Gemeenschap voor de betrokken maatregel ten behoeve van het ontvangende land is bepaald, dat wil zeggen waarin de rechten en plichten van beide partijen zijn vastgesteld. De besluitvormings- en vastleggingsprocedures zijn echter per instrument verschillend. Nadere informatie over de procedures die bij de verschillende instrumenten in financiering resulteren, is opgenomen in bijlage 1.1.

2.2. Uitvoeringsstructuren in kandidaat-lidstaten

De stroom geldmiddelen uit de pretoetredingsinstrumenten loopt via het in elk land bij het ministerie van Financiën ondergebrachte nationale fonds onder verantwoordelijkheid van de nationale ordonnateur. De concrete tenuitvoerlegging van Phare en Ispa gebeurt door uitvoeringsinstanties, zoals de centrale financierings- en contracteringseenheid (CFCU), die de gelden ontvangen van het nationale fonds[2]. Sapard wordt ten uitvoer gelegd door het specifieke Sapard-orgaan, dat de gelden ontvangt van het nationale fonds.

2.3. Gedecentraliseerde uitvoering krachtens artikel 12 van de coördinatieverordening[3]

Decentralisatie is het proces waarbij het beheer van de EU-fondsen wordt toevertrouwd aan de overheden van de kandidaat-lidstaten.

In 2004 verliep dit proces voor Phare en Ispa in Bulgarije en Roemenië volgens het gedecentraliseerde uitvoeringssysteem DIS. DIS betekent dat de procedures voor het beheer van met Ispa- en Phare-gelden gefinancierde maatregelen of projecten een controle vooraf vereisen, dat wil zeggen dat besluiten betreffende het plaatsen en het gunnen van opdrachten door de aanbestedende autoriteit worden genomen en vervolgens ter goedkeuring aan de delegatie van de Commissie in het begunstigde land worden voorgelegd. De delegaties van de Commissie dragen aldus de verantwoordelijkheid voor het goedkeuren van aanbestedingsdocumenten voordat aanbestedingsprocedures in gang worden gezet of contracten worden ondertekend.

Sapard daarentegen wordt volledig gedecentraliseerd ten uitvoer gelegd (EDIS = uitgebreid gedecentraliseerd uitvoeringssysteem). EDIS staat voor de volledige decentralisatie van het beheer en de uitvoering van EU-steun, dat wil zeggen dat het beheer van de EU-pretoetredingssteun wordt overgedragen aan de overheden van de kandidaat-lidstaten en de Commissie individuele verrichtingen niet langer stelselmatig vooraf maar slechts achteraf controleert, terwijl zij de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de algemene begroting blijft dragen.

Een dergelijke overdracht van beheersverantwoordelijkheden vereist dat elk land passende beheers- en controlesystemen opzet die op nationaal niveau moeten worden goedgekeurd door de nationale ordonnateur. Als deze voorwaarden zijn vervuld, vergewist de Commissie zich ervan dat deze systemen aan de eisen voldoen voordat zij tot de overdracht van het beheer van de EU-steun besluit.

De Commissie ondersteunt de inspanningen van zowel Bulgarije als Roemenië om in de eerste helft van 2006 naar EDIS over te schakelen. Voor nadere informatie over EDIS wordt verwezen naar bijlage 1.2.3. Bovendien werd de verplichting om EDIS in te voeren tegen de datum van toetreding, in de Toetredingsakte opgenomen (artikel 27), wat voor deze landen een duidelijke prikkel vormt om de laatste hand te leggen aan de overschakeling naar EDIS. Dit proces heeft niettemin vertraging opgelopen.

Voor Phare en Ispa gebeurt de overschakeling naar EDIS in vier fasen die zijn beschreven in het werkdocument van de Commissie “Voorbereiding op uitgebreide decentralisatie” en het EDIS-draaiboek voor Ispa en Phare. Het draaiboek omschrijft de procedurele fasen die leiden tot een EDIS-besluit. In de fasen 1 tot en met 3, die onder de verantwoordelijkheid van de kandidaat-lidstaten vallen, wordt nagegaan welke tekortkomingen de beheers- en controlesystemen vertonen, worden eventuele tekortkomingen aangepakt en wordt nagegaan of deze systemen aan de vereisten voldoen. In de vierde fase, die onder de verantwoordelijkheid van de Commissie valt, wordt het Commissiebesluit voorbereid. Dit besluit wordt genomen na een diepgaand onderzoek, waaronder een verificatieaudit ter plaatse, van de beheers- en controlesystemen zoals beschreven in de EDIS-aanvraag die door de nationale ordonnateur bij de Commissie is ingediend.

3. MONITORING EN EVALUATIE

3.1. PHARE

De uitvoering van de Phare-programma’s wordt gevolgd in een gestructureerd toezicht- en evaluatieproces. Elk land heeft een gemeenschappelijk toezichtcomité (JMC), dat wordt ondersteund door sectorale sub-toezichtcomités die tweemaal per jaar bijeenkomen.

In 2004 is een aangepast mandaat voor de gemeenschappelijke toezichtcomités in werking getreden in de nieuwe lidstaten. Hoofddoel daarvan is de toezichtfunctie verder uit te bouwen, met name door de invoering van een voortgangsrapport (Implementation Status Report) en de versterking van de activiteiten van de JMC’s en de daarmee samenhangende rapportageverplichtingen aan de Commissie. Voor Bulgarije en Roemenië geldt nog altijd het vorige mandaat. Terwijl de tussentijdse evaluatie voor Bulgarije en Roemenië onder centraal beheer blijft, is deze functie naar de nieuwe lidstaten gedecentraliseerd.

In 2004 leverden de diverse externe tussentijdse evaluaties 45 landen-, sector-, thema- of ad-hocverslagen van uit Phare en andere pretoetredingsinstrumenten gefinancierde maatregelen op, evenals een beknopt geconsolideerd verslag van de Phare-steun die tussen 1999 en 2002 is toegewezen en tot november 2003 ten uitvoer werd gelegd. In het algemeen luidde de conclusie van de evaluaties dat de prestaties van Phare eerder ongelijkmatig waren. Deze bevindingen zijn grotendeels terug te voeren op drie prestatiemanco’s, namelijk de aanzienlijke tekortkomingen op het gebied van analyse van de behoeften en ontwerp, de povere verwezenlijking van programma-/projectdoelstellingen en de algemene efficiencyproblemen bij de uitvoering, ondanks de verbetering die werd vastgesteld. Gelet op de complexiteit van de pretoetredingsdoelstellingen en de beperkingen die aan de zeer korte uitvoeringsperiode zijn verbonden, zijn de met Phare-steun behaalde resultaten toch zeer opvallend.

3.2. ISPA

Voor alle Ispa-projecten gebeuren het toezicht en de evaluatie overeenkomstig de Ispa-verordening en de bepalingen van de financieringsovereenkomst. De voortgang van de uitvoering wordt systematisch tweemaal per jaar en periodiek besproken door de diensten van de Commissie, met name door de toezichtcomités.

De eisen voor een evaluatie achteraf zijn vastgelegd in deel XIII van de bijlage bij het financieringsmemorandum, dat voor elk project overeengekomen wordt tussen de Commissie en het begunstigde land. Hierin is bepaald dat de Commissie en de begunstigde landen na de voltooiing van een project de impact ervan en de wijze waarop het is uitgevoerd, evalueren. Aangezien er in dit stadium nog geen projecten zijn voltooid, was er nog geen sprake van evaluatie achteraf.

3.3. SAPARD

De uitvoering van de Sapard-programma's valt zowel wat toezicht als evaluatie betreft onder de bepalingen van de meerjarige financieringsovereenkomsten. Sinds 2001 zijn in de diverse begunstigde landen Sapard-toezichtcomités ingesteld die grotendeels functioneren volgens de regels van de structuurfondsen, met de Commissie in de rol van waarnemer.

Ofschoon acht van de tien begunstigde landen op 1 mei 2004 tot de Europese Unie zijn toegetreden, bleven zij Sapard-projecten contracteren met de eindbegunstigden totdat zij konden overschakelen op het programmeringssysteem na toetreding. Daardoor hebben de Sapard-organen tot eind 2004 ruim 37 000 projecten, goed voor een bedrag van 2,2 miljard euro aan communautaire bijdragen, goedgekeurd.

De Commissie en de begunstigde landen zijn nauw blijven samenwerken op het gebied van de aanpassing en de toepassing van de toezicht- en evaluatiesystemen. De 18 vergaderingen van de toezichtcomités in 2004 waren een nuttige gelegenheid voor de bespreking van en besluitvorming over: (i) het toezicht op de uitvoering van de programma’s, (ii) de goedkeuring van in de programma’s aan te brengen wijzigingen, meer bepaald die welke uit de in 2003 verrichte tussentijdse evaluaties voortvloeiden, en (iii) de goedkeuring van de jaarlijkse voortgangsverslagen over de uitvoering van de Sapard-programma’s, voordat deze officieel bij de Commissie werden ingediend.

4. COÖRDINATIE

4.1. Algemeen

Zoals voorgeschreven door de coördinatieverordening zorgt de Commissie voor nauwe coördinatie tussen de drie pretoetredingsinstrumenten. In de verordening is nauwkeurig bepaald op welk terrein ieder instrument bijstand verleent, waardoor de kans op overlappingen wordt geminimaliseerd.

De toetredingspartnerschappen vormen het algemene kader voor de bijstandsverlening uit de drie pretoetredingsinstrumenten. Zij worden wat Phare betreft aangevuld door de nationale ontwikkelingsprogramma’s en wat Ispa betreft door de nationale milieu- en vervoersstrategieën. De Sapard-projecten worden uitgekozen op basis van de programma's voor plattelandsontwikkeling 2000-2006, die zijn opgesteld op basis van de plannen van de kandidaat-lidstaten en per land door de Commissie in 2000 zijn goedgekeurd.

Het Phare-beheerscomité speelt een sleutelrol bij de algemene coördinatie. In artikel 9 van de coördinatieverordening is bepaald dat dit comité de Commissie bijstaat in de coördinatie van de werkzaamheden uit hoofde van de drie instrumenten, en dat de Commissie het comité informeert over de indicatieve toewijzing van financiële middelen per land en per pretoetredingsinstrument, en over de door haar uit hoofde van de coördinatie met de EIB, andere communautaire instrumenten en de internationale financiële instellingen ondernomen acties.

4.2. Coördinatie binnen de Commissie

De verantwoordelijkheid voor het Phare-programma en de coördinatie van de instrumenten berust bij DG Uitbreiding, dat daarin wordt bijgestaan door het Phare-beheerscomité. De verantwoordelijkheid voor Ispa berust bij DG Regionaal beleid en die voor Sapard bij DG Landbouw.

De programmering wordt gecoördineerd via uitgebreid overleg tussen de diensten van de Commissie. Voorts is binnen die diensten op directoraatniveau een coördinatiecomité voor de pretoetredingsinstrumenten opgezet, dat met name aandacht besteed aan de voorbereiding op EDIS voor Phare en Ispa.

Om doublures te voorkomen, heeft de Commissie de scheidslijn tussen Phare en Sapard duidelijker afgebakend, rekening houdende met de bepalingen van de coördinatieverordening. Wat het toezicht op de projecten betreft, geschiedt de coördinatie via het gemeenschappelijk toezichtcomité. Dit comité is verantwoordelijk voor de coördinatie van het toezicht op elk pretoetredingsinstrument en voor de beoordeling van de vorderingen die worden geboekt met door de EU gefinancierde bijstand in de begunstigde landen. Het doet, indien nodig, aanbevelingen aan het Ispa-comité of aan de Commissie.

De diensten van de Commissie (DG’s Uitbreiding, Buitenlandse betrekkingen en Regionaal beleid) hebben periodiek vergaderd met de deskundigen in de delegaties die belast zijn met de uitvoering van Phare en Ispa, om programmerings- en uitvoeringkwesties, met name met betrekking tot aanbesteding en contractering, te bespreken.

4.3. Coördinatie binnen de kandidaat-lidstaten

De Commissie moedigt de kandidaat-lidstaten ten zeerste aan om de interdepartementale coördinatie te versterken, aangezien deze een fundamentele voorwaarde is voor een succesvol toekomstig beheer van de structuurfondsen door de kandidaat-lidstaten en, op de korte termijn, voor de tenuitvoerlegging van de maatregelen voor economische en sociale cohesie in het kader van Phare. In verschillende landen moet deze interdepartementale coördinatie nog verder worden verbeterd.

Omdat vanaf het begin in een gedecentraliseerd beheer is voorzien (Sapard) of geleidelijk naar een dergelijk beheer wordt overgeschakeld (Phare en Ispa), moet bij de kandidaat-lidstaten de verantwoordelijkheid voor een goede coördinatie van de projecten die pretoetredingssteun ontvangen, en voor het tegengaan van overlappingen navenant worden ontwikkeld.

Daarom heeft de Commissie deze landen gevraagd de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn voor een doeltreffende en doelmatige coördinatie. De controlelijst die aan de kandidaat-lidstaten en de delegaties van de Commissie is toegezonden en aan de hand waarvan de delegaties kunnen nagaan of de betreffende uitvoeringsinstantie in staat is tot een verantwoord en efficiënt beheer van een Phare-onderdeel voor economische en sociale cohesie, vermeldt dat een evaluatie moet worden verricht waaruit blijkt dat de opgezette coördinatiestructuren adequaat zijn en dat er passende mechanismen bestaan om overlapping te voorkomen met andere communautaire instrumenten, met name Phare (grensoverschrijdende samenwerking), Sapard en Ispa.

4.4. Coördinatie met de EIB en international financiële instellingen (IFI’s)

Zoals in voorgaande jaren werd de samenwerking met de EIB en andere IFI’s in 2004 voortgezet in het kader van het memorandum van overeenstemming inzake samenwerking op het gebied van de pretoetredingssteun. Uit de beschikbare cijfers over de jaren 2000-2004 blijkt dat met de werkzaamheden van de IFI's een bedrag is gemoeid van 6,9 miljard euro aan leningen die zijn aangegaan met Bulgarije en Roemenië voor de periode 2000-2004. Uit dit forse bedrag blijkt ook de hefboomwerking van de communautaire pretoetredingssteun, die zelf vanaf 2000 verder werd uitgebreid.

De diensten van de Commissie organiseren regelmatig vergaderingen met de EIB en andere IFI’s om problemen in verband met de programmering en de tenuitvoerlegging, maar ook procedurekwesties te coördineren. Om voor de landen die in mei 2004 zijn toegetreden, de overgang van pretoetredingssteun naar volledig EU-lidmaatschap in goede banen te leiden, heeft de Commissie op 26 maart 2004 ook de EG/IFI-werkgroep en de EG/IFI-groep op hoog niveau, waaraan hogere leidinggevenden van de EG en alle IFI’s deelnemen, voorgezeten.

Aangezien grote infrastructuurprojecten, die doorgaans met internationale medefinanciering worden opgezet, thans met Ispa worden gefinancierd, was de medefinanciering in het kader van Phare beperkt. Wat tenuitvoerlegging betreft, was het belangrijkste medefinancieringsinstrument in 2004 opnieuw de MKB-faciliteit, waarin de EIB, de EBWO en de Ontwikkelingsbank van de Raad van Europa/KfW participeren. Doel blijft de medefinanciering van capaciteitsopbouw in de financiële sector met het oog op de ontwikkeling van financiering voor het midden- en kleinbedrijf (via de financieringsfaciliteit voor het MKB) en voor gemeenten (via de leningsfaciliteit voor gemeenten). Voor nadere informatie over deze faciliteiten wordt verwezen naar deel II van de bijlage.

Aangezien grote projecten op het gebied van vervoer en milieu hoofdzakelijk worden uitgevoerd in het kader van Ispa, is DG Regionaal beleid de belangrijkste partner voor medefinanciering met de EIB en de EBWO.

De leningsfaciliteit voor gemeenten is gericht op financiering en capaciteitsopbouw ten behoeve van lokale banken, zodat deze meer leningen kunnen verstrekken aan lokale overheden.

De EIB en de Commissie hebben een faciliteit voor grensregio’s opgezet, zoals gevraagd door de Europese Raad van Nice en nader omschreven in de mededeling van de Commissie van 25 juli 2001 over grensregio’s (COM(2001) 437 def.). Deze faciliteit ondersteunt de bouw van kleine gemeentelijke infrastructuur in grensregio’s ter bevordering van de integratie met de huidige EU-regio’s.

Er zijn ook besprekingen over de medefinanciering van economische en sociale cohesie in het kader van Phare aan de gang.

5. FINANCIEEL OVERZICHT

Toewijzingen per land voor Phare, Ispa en Sapard in 2004 (mln euro)

PHARE | SAPARD | ISPA | TOTAAL |

Bulgarije | 294 | 68 | 136 | 497 |

Roemenië | 433 | 159 | 317 | 907 |

Overige[4] | 31 | - | - | 31 |

Totaal | 758 | 227 | 453 | 1435 |

[1] Bekendgemaakt in PB L 161 van 21.6.1999, blz. 68.

[2] Tenzij het nationale fonds fungeert als uitbetalingsinstantie namens de uitvoeringsinstantie.

[3] Artikel 12 van de coördinatieverordening verschaft de wettelijke basis om af te zien van voorafgaande goedkeuring door de Commissie van de door de kandidaat-lidstaten gedane projectselectie, aanbesteding en contractering.

[4] Meerlandenprogramma’s inclusief Taiex, nucleaire veiligheid, statistieken, participatie in agentschappen en netwerkfaciliteit. Omvat tevens een Phare-bijdrage van 2,5 mln EUR ten behoeve van de Europese Stichting voor Opleiding.