Brussel, 2.2.2005

SEC(2005) 146 definitief

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Slowakije voor de periode 2004-2007

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1] is bepaald dat niet-deelnemende lidstaten, dat wil zeggen de lidstaten die de eenheidsmunt niet hebben aangenomen, bij de Raad en de Commissie een convergentieprogramma moeten indienen. Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties door de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité dient de Raad vervolgens advies uit te brengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedure door de Raad kan worden onderzocht.

De lidstaten die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, nemen niet deel aan de eenheidsmunt, maar moeten te zijner tijd wel voldoen aan de convergentiecriteria, waaronder dat betreffende de houdbaarheid van de financiële positie van de overheid, om de euro te mogen invoeren. Aangezien het overheidstekort in 2003 3,6% van het BBP bedroeg, heeft de Raad op 5 juli 2004 besloten dat er in Slowakije een buitensporig tekort bestaat en aanbevolen dit tekort overeenkomstig het convergentieprogramma van 2004 uiterlijk in 2007 te corrigeren. Slowakije is toen met name aanbevolen de in dat programma beoogde maatregelen vastberaden ten uitvoer te leggen en tot een snellere budgettaire aanpassing over te gaan als de doorgevoerde structurele hervormingen tot een meevallende groei leiden. In haar mededeling van 22 december 2004 heeft de Commissie vastgesteld dat de Slowaakse regering doeltreffende actie heeft ondernomen om de maatregelen ten uitvoer te brengen waarmee de tekortdoelstelling van 2005 zou moeten worden verwezenlijkt.

De lidstaten die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, hebben toegezegd hun convergentieprogramma uiterlijk op 15 mei 2004 en een eerste actualisering ervan tegen het einde van 2004 in te dienen. Het eerste convergentieprogramma van Slowakije voor de periode 2004-2007 werd op 14 mei 2004 ingediend en op 5 juli 2004 door de Raad beoordeeld. Op 30 november 2004 heeft Slowakije een actualisering van het convergentieprogramma ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit geactualiseerde programma verricht en daarbij rekening gehouden met de economische najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, de gedragscode[2], de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van de potentiële productie, de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2003-2005 en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid[3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

- Op 30 november 2004 heeft Slowakije het geactualiseerde convergentieprogramma ingediend. Het programma bestrijkt de periode 2004-2007 en bevat daarnaast ook indicatieve prognoses tot 2010. De regering heeft haar goedkeuring gehecht aan het document, dat strookt met de begroting 2005 die op 9 december 2004 door het Parlement is aangenomen, en met het door haarzelf opgestelde meerjarige begrotingskader voor de periode 2005-2007 waarmee het parlement rekening heeft gehouden. Het programma is uitstekend gepresenteerd en is grotendeels in overeenstemming met de gegevensvereisten van de herziene gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s.[4]

- In de actualisering wordt uitgegaan van een reële BBP-groei van gemiddeld 5% over de periode 2004 tot en met 2007. Deze groei verloopt in 2005 met 4,5% (door een lagere externe bijdrage) iets trager, maar in 2007 met bijna 5,5% (door een weer stijgende externe bijdrage) juist iets sneller. Volgens de prognoses daalt de werkloosheid slechts geleidelijk, namelijk van zo'n 18,5% in 2004 (volgens de arbeidskrachtenenquête) tot 16,5% in 2007. Deze ontwikkelingen zijn plausibel en worden in grote lijnen bevestigd in de door de Commissie opgestelde najaarsprognoses 2004 voor de periode tot 2006. Een snelle daling van de hoge inflatie tot ongeveer 2,5% in 2007 is alleen aannemelijk als de tweede-ronde-effecten van de hoge inflatie in 2004 strikt worden beperkt. In de actualisering wordt voor 2007 een overschot op de lopende rekening verwacht (na een tijdelijke verslechtering en een tekort van bijna 3% van het BBP in 2005). De verwachte saldo´s op de lopende rekening en de geplande begrotingstekorten impliceren positieve particuliere nettobesparingen in de programmaperiode.

- Slowakije is recentelijk overgestapt van impliciete op expliciete inflatiedoelstellingen, maar houdt vast aan het beleid om de wisselkoers in gecontroleerde mate te laten zweven. In de actualisering bevestigen de autoriteiten dat Slowakije in 2009 tot de eurozone wil toetreden. Ook wordt daarin aangegeven dat het land naar het zich laat aanzien uiterlijk medio 2006 gaat deelnemen aan het WKM II. In 2004 bedroeg de inflatie 7,5%, hetgeen opnieuw voornamelijk een gevolg was van aanpassingen van gereguleerde prijzen en indirecte belastingen. Het verschil met de langetermijnrente in de eurozone fluctueerde, maar is niet uitgekomen boven de 100 basispunten. Na een aantal maanden van stabilisatie volgende op een reeks verlagingen van de beleidsrente vertoont de wisselkoers sinds kort weer een stijging. Al met al is de kroon in 2004 met bijna 6% geapprecieerd.

- In de actualisering wordt overeenkomstig de aanbeveling van de Raad in het kader van artikel 104, lid 7, gemikt op een afbouw van het tekort tot de referentiewaarde van 3% van het BBP in 2007. De vermindering van het nominale en het primaire overheidstekort vindt plaats aan het eind van de programmaperiode: het is de bedoeling dat deze tot 2006 grosso modo stabiel blijven op een niveau van respectievelijk 3,8% en 1,5% van het BBP, en de beoogde algehele aanpassing ervan met 0,8 procentpunt wordt uitgesteld tot 2007. Zelfs als geen rekening wordt gehouden met het effect van de invoering van een op kapitaaldekking gebaseerde pensioenpijler begin 2005 (dit effect wordt voor 2005 op 0,4% van het BBP en voor 2006 en 2007 op zo'n 1% van het BBP geraamd), vindt de grootste tekortreductie pas in de laatste twee jaar plaats. In vergelijking met het programma van mei 2004, dat berustte op aanpassingen aan de uitgavenzijde, wordt het tekort in de actualisering niet alleen via bezuinigingen op de uitgaven, maar ook met een verhoging van de inkomsten gecorrigeerd. De actualisering houdt ondanks een gunstiger macro-economisch scenario grotendeels vast aan het in het vorige programma geplande aanpassingstraject en oogt daardoor minder ambitieus. Ondanks de in het verleden al tot stand gebrachte consolidatie en de gevolgen van de hervorming van het pensioenstelsel verdient een snellere terugdringing van het tekort (met name in 2005) dan ook des te meer aanbeveling. Dit zou de eurostrategie van Slowakije, de geloofwaardigheid van de begroting in het kader van het WKM II en het anticyclische karakter van het beleid ten goede komen en opwaartse druk op de munteenheid kunnen helpen tegengaan. Ook zou daarmee de weg worden vrijgemaakt voor een structurele begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, en een veiligheidsmarge tot stand worden gebracht die groot genoeg is om te voorkomen dat de in het Verdrag voor het tekortcriterium vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP bij normale conjunctuurschommelingen wordt overschreden.

- De risico's voor de budgettaire prognoses in het programma lijken elkaar over de gehele programmaperiode bezien min of meer in evenwicht te houden. Op basis van de gegeven macro-economische uitgangspunten lijkt er in de gehele programmaperiode sprake van een positief risico aan de inkomstenzijde. Er bestaat onzekerheid over de gevolgen van de hervorming van het pensioenstelsel, maar de positieve en de negatieve kanten wegen daarbij tegen elkaar op. Waarschijnlijk zullen minder EU-middelen worden besteed (en valt het bedrag aan medefinanciering lager uit) dan voor 2004 tot en met 2006 geraamd is, omdat de absorptiecapaciteit nog in ontwikkeling is, maar in 2007 kunnen de bedragen juist hoger uitvallen dan de ramingen, omdat de achterstand dan voldoende is weggewerkt en uitgestelde uitgaven alsnog kunnen worden verricht. Ten slotte leiden de parlementsverkiezingen in 2006 tot onzekerheid over met name de mate waarin in 2007 verder zal worden bezuinigd. Deze bezuinigingen kunnen achterblijven bij de huidige plannen of in vergelijking daarmee juist hoger uitvallen. Gezien deze risicobeoordeling lijkt met de in het programma geschetste begrotingskoers voldoende gewaarborgd dat het tekort in 2007, het laatste jaar van de programmaperiode, wordt teruggedrongen tot 3% van het BBP, maar deze koers biedt geen enkele veiligheidsmarge.

- In het programma wordt gerekend op een stijging van de schuldquote tussen 2004 en 2007 met 2,5 procentpunt tot 45,5%. De ontwikkeling van de quote hangt samen met de verschuiving van de tekortreductie naar het eind van het programma en wordt veel minder sterk beïnvloed door stock-flow adjustments en uitzonderlijke factoren dan in het verleden, hoewel verwacht wordt dat er tot 2006 sprake zal blijven van grote kas/transactie-verschillen en aanzienlijke privatiseringsopbrengsten.

- In de actualisering is de aandacht vooral gericht op de recente structurele hervormingen, die evenals eerdere ingrijpende hervormingen (zoals die in het belastingstelsel) die al in 2004 in werking zijn getreden, de kwaliteit van de openbare financiën ten goede komen en waarschijnlijk ook bevorderlijk zijn voor de groei. Bij de recente hervormingen gaat het voornamelijk om een tweede ronde van hervormingen in de gezondheidszorg en de invoering van een op kapitaaldekking gebaseerde pensioenpijler, die beide begin 2005 in werking treden.

- Voor Slowakije dreigt enig gevaar dat de openbare financiën op lange termijn onhoudbaar worden. De voorspelde budgettaire lasten die de vergrijzing met zich brengt, spelen daarbij een belangrijke rol. Zelfs als de beoogde tekortreductie op middellange termijn wordt gerealiseerd, dan nog is de houdbaarheid op lange termijn niet volledig gewaarborgd, hoewel de doorgevoerde en geplande structurele hervormingsmaatregelen, met name de hervormingen in de gezondheidszorg en het pensioenstelsel, een positieve invloed zullen uitoefenen op de houdbaarheid van de situatie op lange termijn. Wel is het van essentieel belang dat ze onverkort ten uitvoer worden gelegd en dat de beoogde begrotingsconsolidatie in de programmaperiode wordt gerealiseerd.

- Algemeen genomen is het in het geactualiseerde programma geschetste economische beleid grotendeels in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën. Met name ligt Slowakije op schema wat de correctie van het buitensporige tekort vóór de door de Raad gestelde termijn betreft.

- Gezien deze beoordeling en de aanbevelingen van de Raad in het kader van artikel 104, lid 7, verdient het aanbeveling dat Slowakije: i) met name in 2005 iedere gelegenheid aangrijpt om het tekort sneller terug te dringen; daartoe kan worden bezuinigd op de uitgaven en ook kunnen meevallende inkomsten daarvoor worden bestemd; ii) de uitgavenplafonds voor de middellange termijn een nog bindender karakter geeft; iii) erop toeziet dat tweede-ronde-effecten van de hoge inflatie in 2004 geen nadelige invloed uitoefenen op het convergentietraject dat in het programma is uitgestippeld voor de inflatie.

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van Slowakije vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Slowakije voor de periode 2004-200 7

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[5], en met name op artikel 9, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [17 februari 2005] heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Slowakije voor de periode 2004-2007 behandeld. Het programma voldoet in grote lijnen aan de gegevensvereisten van de gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s.

In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt uitgegaan van een reële BBP-groei van gemiddeld 5% over de periode 2004 tot en met 2007. Deze groei verloopt in 2005 met 4,5% (door een lagere externe bijdrage) iets trager, maar in 2007 met 5,5% (door een weer stijgende externe bijdrage) juist iets sneller. Op basis van de momenteel beschikbare informatie lijken de groeihypothesen in dit scenario aannemelijk. De prognoses voor de inflatie lijken aan de lage kant en alleen aannemelijk als de tweede-ronde-effecten van de hoge inflatie in 2004 strikt worden beperkt.

Op 5 juli 2004 heeft de Raad besloten dat er in Slowakije een buitensporig tekort bestaat en aanbevolen dit tekort uiterlijk in 2007 te corrigeren. In de actualisering wordt overeenkomstig de aanbeveling van de Raad in het kader van artikel 104, lid 7, gemikt op een afbouw van het tekort tot de referentiewaarde van 3% van het BBP in 2007. De vermindering van het nominale en het primaire overheidstekort vindt plaats aan het eind van de programmaperiode: het is de bedoeling dat deze tot 2006 grosso modo stabiel blijven op een niveau van respectievelijk 3,8% en 1,5% van het BBP, en de beoogde algehele aanpassing ervan met 0,8 procentpunt wordt uitgesteld tot 2007. Zelfs als geen rekening wordt gehouden met het effect van de invoering van een op kapitaaldekking gebaseerde pensioenpijler begin 2005, vindt de grootste tekortreductie pas in de laatste twee jaar plaats. In vergelijking met het programma van mei 2004, dat berustte op aanpassingen aan de uitgavenzijde, wordt het tekort in de actualisering niet alleen via bezuinigingen op de uitgaven, maar ook met een verhoging van de inkomsten gecorrigeerd. De actualisering houdt ondanks een gunstiger macro-economisch scenario grotendeels vast aan het in het vorige programma geplande aanpassingstraject en oogt daardoor minder ambitieus. Ondanks de in het verleden al tot stand gebrachte consolidatie en de gevolgen van de hervorming van het pensioenstelsel zou een snellere terugdringing van het tekort (met name in 2005) de eurostrategie van Slowakije, de geloofwaardigheid van de begroting in het kader van het WKM II en het anticyclische karakter van het beleid ten goede komen en opwaartse druk op de munteenheid kunnen helpen tegengaan. Ook zou daarmee de weg worden vrijgemaakt voor een structurele begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, en een veiligheidsmarge tot stand worden gebracht die groot genoeg is om te voorkomen dat de in het Verdrag voor het tekortcriterium vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP bij normale conjunctuurschommelingen wordt overschreden.

De risico's voor de budgettaire prognoses in het programma lijken elkaar over de gehele programmaperiode bezien min of meer in evenwicht te houden. Op basis van de gegeven macro-economische uitgangspunten lijkt er in de gehele programmaperiode sprake van een positief risico aan de inkomstenzijde. Er bestaat onzekerheid over de gevolgen van de hervorming van het pensioenstelsel, maar de positieve en de negatieve kanten wegen daarbij tegen elkaar op. Waarschijnlijk zullen minder EU-middelen worden besteed (en valt het bedrag aan medefinanciering lager uit) dan voor 2004 tot en met 2006 geraamd is, omdat de absorptiecapaciteit nog in ontwikkeling is, maar in 2007 kunnen de bedragen juist hoger uitvallen dan de ramingen, omdat de achterstand dan voldoende is weggewerkt en de uitgestelde uitgaven alsnog worden verricht. Ten slotte leiden de parlementsverkiezingen in 2006 tot onzekerheid over met name de mate waarin in 2007 verder zal worden bezuinigd. Deze bezuinigingen kunnen achterblijven bij de huidige doelstelling of in vergelijking daarmee juist hoger uitvallen. Gezien deze risicobeoordeling lijkt met de in het programma geschetste begrotingskoers voldoende gewaarborgd dat het tekort in 2007, het laatste jaar van de programmaperiode, wordt teruggedrongen tot 3% van het BBP, maar deze koers biedt geen enkele veiligheidsmarge.

Volgens de ramingen is de schuldquote in 2004 uitgekomen op 43,0%, ruim onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60%. In de actualisering wordt gerekend op een stijging van de quote met 2,5 procentpunt in de programmaperiode.

Voor Slowakije dreigt enig gevaar dat de openbare financiën op lange termijn onhoudbaar worden. De voorspelde budgettaire lasten die de vergrijzing met zich brengt, spelen daarbij een belangrijke rol. De doorgevoerde en geplande structurele hervormingsmaatregelen, en met name de hervormingen in de gezondheidszorg en het pensioenstelsel, zullen een positieve invloed uitoefenen op de houdbaarheid van de situatie op lange termijn. Wel is het van essentieel belang dat ze onverkort ten uitvoer worden gelegd en dat de beoogde begrotingsconsolidatie in de programmaperiode wordt gerealiseerd.

Het in het geactualiseerde programma geschetste economische beleid is grotendeels in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën. Met name ligt Slowakije op schema wat de correctie van het buitensporige tekort vóór de door de Raad gestelde termijn betreft.

* * *

Gezien deze beoordeling en de aanbevelingen van de Raad in het kader van artikel 104, lid 7, acht de Raad het wenselijk dat Slowakije:

i) met name in 2005 iedere gelegenheid aangrijpt om het tekort sneller terug te dringen; daartoe kan worden bezuinigd op de uitgaven en ook kunnen meevallende inkomsten daarvoor worden bestemd;

ii) de uitgavenplafonds voor de middellange termijn een nog bindender karakter geeft;

iii) erop toeziet dat tweede-ronde-effecten van de hoge inflatie in 2004 geen nadelige invloed uitoefenen op het convergentietraject dat in het programma is uitgestippeld voor de inflatie.

Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

Reëel BBP (Verandering in %) | CP nov. 2004 | 5,0 | 4,5 | 5,1 | 5,4 |

COM okt.2004 | 4,9 | 4,5 | 5,2 | n.b. |

CP mei 2004 | 4,1 | 4,3 | 5,0 | 4,7 |

HICP-inflatie (%) | CP nov. 2004 | 7,8 | 3,3 | 2,8 | 2,5 |

COM okt.2004 | 7,7 | 3,9 | 3,0 | n.b. |

CP mei 2004 | 8,1 | 4,0 | 2,9 | 2,5 |

Overheidssaldo (% van het BBP) 1 | CP nov. 2004 | -3,8 | -3,8 | -3,9 | -3,0 |

COM okt.2004 | -3,9 | -4,0 | -4,1 | n.b. |

CP mei 2004 | -4,0 | -3,9 | -3,9 | -3,0 |

Primair saldo (% van het BBP) 1 | CP nov. 2004 | -1,5 | -1,4 | -1,6 | -0,7 |

COM okt.2004 | -1,6 | -1,6 | -1,8 | n.b. |

CP mei 2004 | -1,4 | -1,1 | -1,2 | -0,4 |

Bruto overheidsschuld (% van het BBP) | CP nov. 2004 | 43,0 | 44,2 | 45,3 | 45,5 |

COM okt.2004 | 44,2 | 45,2 | 45,9 | n.b. |

CP mei 2004 | 45,1 | 46,4 | 46,1 | 45,5 |

1 In het primaire en het overheidssaldo is rekening gehouden met het inkomstenverlagende en dus, ceteris paribus, tekortverhogende effect van de invoering van een op kapitaaldekking gebaseerde pensioenpijler in 2005 (dit effect wordt voor 2005 op 0,4% van het BBP, voor 2006 op 1,0% van het BBP en voor 2007 op 1,1% van het BBP geraamd). Bronnen: Convergentieprogramma (CP); najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie (COM). |

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 10.7.2001 bekrachtigd.

[3] COM(2002) 668 definitief van 27.11.2002.

[4] Het programma bevat de in de gedragscode aangegeven vereiste én facultatieve informatie (dit laatste op een paar uitzonderingen na). Daarnaast wordt een hele reeks aanvullende gegevens geleverd, hetgeen de analyse vergemakkelijkt. Hoewel de evaluatie er niet door wordt bemoeilijkt, blijven er (vrij geringe) verschillen bestaan met Eurostat. Daarbij gaat het om de geconsolideerde uitgaven- en inkomstenquote voor 2003 en om de indeling van bepaalde consumptieve bestedingen van de overheid; met name worden de sociale overdrachten in natura niet als aparte categorie opgevoerd. Verder ontbreken de facultatieve gegevens over de nominale effectieve wisselkoers voor de jaren 2006 en 2007. Ook wordt in een deel van de actualisering het primaire overheidssaldo berekend op basis van netto-rentebetalingen.

[5] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.