Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten"

(2001/C 123/13)

De Raad heeft op 16 oktober 2000 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 95 van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 7 december 2000 goedgekeurd; rapporteur was de heer Lagerholm.

Het Comité heeft tijdens zijn op 24 en 25 januari 2001 gehouden 378e zitting (vergadering van 24 januari 2001) het volgende advies uitgebracht, dat met 77 stemmen vóór bij 1 onthouding, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Sinds 1990 heeft de Europese Commissie gefaseerd een omvangrijk regelgevingskader voor de liberalisering van de telecommunicatiemarkt ontwikkeld. Dit is van doorslaggevend belang geweest voor de concurrentiepositie van de EU in de wereld. Een geavanceerde communicatie-industrie is daarnaast een onmisbare voorwaarde voor de overgang van Europa naar de informatiemaatschappij. De Europese Raad van Lissabon van 23 en 24 maart 2000 heeft gewezen op de potentiële mogelijkheden van de digitale kenniseconomie voor de groei, het concurrentievermogen en de werkgelegenheid. Daarbij werd vooral benadrukt dat het bedrijfsleven en de burgers in Europa toegang tot een goedkope communicatie-infrastructuur van wereldklasse en tot een breed dienstenassortiment moeten krijgen.

1.2. Het huidige regelgevingskader voor de telecommunicatiemarkt heeft het mogelijk gemaakt de voorwaarden te scheppen voor effectieve concurrentie in de telecommunicatiesector tijdens de overgang van een monopolistische situatie naar volledige mededinging. Het nieuwe regelgevingskader voor communicatie-infrastructuur en bijbehorende diensten is gericht op het bevorderen en ondersteunen van een open en competitieve Europese markt voor communicatiediensten, het behartigen van de belangen van de Europese burger en het consolideren van de interne markt.

2. Het Commissievoorstel

2.1. Als gevolg van de convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie(1) moeten alle transmissienetwerken en -diensten onder één regelgevingskader vallen. Dit regelgevingskader wordt gevormd door de onderhavige kaderrichtlijn en de volgende richtlijnen:

- Richtlijn betreffende de machtiging voor elektronische communicatienetwerken en -diensten;

- Richtlijn inzake toegang tot en interconnectie van elektronische communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten;

- Richtlijn inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische communicatienetwerken en -diensten;

- Richtlijn betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie;

- Verordening inzake ontbundelde toegang tot het aansluitnet.

2.1.1. Naast dit pakket maatregelen heeft de Commissie ook een voorstel voor een beschikking inzake een regelgevingskader voor het radiospectrumbeleid in de EG ingediend.

2.1.2. Deze voorstellen zijn gebaseerd op een uitgebreide openbare raadpleging over het Groenboek over de convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie, het Groenboek over het radiospectrumbeleid(2) en de herziening van de telecommunicatieregelgeving 1999(3).

2.2. In artikel 1 worden de doelstelling en het toepassingsgebied van het nieuwe kader beschreven: het tot stand brengen van een geharmoniseerd kader voor de regelgeving inzake elektronische communicatienetwerken en -diensten, d.w.z. dat alle satellietnetwerken en aardse netwerken, zowel vaste als draadloze, hieronder vallen.

2.3. In hoofdstuk II worden de gewijzigde principes en procedures in verband met de nationale regelgevende instanties (NRI's) uiteengezet. De lidstaten waarborgen de onafhankelijkheid van deze instanties en maken hun taken bekend. De richtlijn schrijft voor dat er recht van beroep moet zijn en dat elk beroep moet worden behandeld door een lichaam dat onafhankelijk is van de regering. De NRI's hebben het recht om informatie van marktdeelnemers te verzamelen indien dit noodzakelijk is om hun taken naar behoren te vervullen. Zij moeten alle betrokken partijen raadplegen over voorgestelde besluiten en hun taken op onpartijdige en open wijze uitvoeren.

2.4. De NRI's dienen op technologisch neutrale wijze tot een open, concurrerende markt en tot ontwikkeling van de interne markt bij te dragen en het algemeen belang te behartigen (hoofdstuk III). Zij bevorderen de harmonisatie van het gebruik van het radiospectrum in de Gemeenschap en zorgen voor een efficiënt beheer van het radiospectrum en voor een aanbod van nummers en nummerreeksen op grond van transparante, objectieve en niet-discriminerende criteria. Er moeten vlotte, niet-discriminerende procedures voor het verlenen van doorgangsrechten komen. Ook kan het onder bepaalde omstandigheden zinvol zijn het gedeeld gebruik van faciliteiten verplicht te stellen.

2.5. De algemene bepalingen in hoofdstuk IV gelden voor meerdere richtlijnen van het nieuwe regelgevingskader. Er wordt gesteld dat een onderneming wordt geacht een aanmerkelijke marktmacht te hebben indien zij, alleen of samen met anderen, een economische kracht bezit die haar in staat stelt zich in belangrijke mate onafhankelijk van haar concurrenten, klanten en uiteindelijk consumenten te gedragen.

2.6. Met betrekking tot transnationale markten die door de Commissie in haar (nog niet gegeven) beschikking inzake relevante markten voor producten en diensten worden genoemd, moet regelmatig een marktanalyse worden uitgevoerd. Stelt een NRI na een dergelijke analyse vast dat een markt binnen een bepaald geografisch gebied niet daadwerkelijk concurrerend is, dan legt zij sectorspecifieke verplichtingen op c.q. handhaaft zij dergelijke verplichtingen.

2.7. Voorts bevat de kaderrichtlijn nog bepalingen inzake normalisatie en de beslechting van geschillen. Met het oog op de harmonisatie van de interne markt beschikt de Commissie over de mogelijkheid aanbevelingen te doen of via de comitéprocedure bindende harmonisatiemaatregelen vast te stellen. Zij wordt bijgestaan door het Comité voor communicatie. Bovendien voorziet de kaderrichtlijn in een onafhankelijke Groep op hoog niveau voor communicatie, die een adviesfunctie heeft.

3. Algemene opmerkingen

3.1. De IT-sector en de telecommunicatiesector hebben de afgelopen tien jaar een indrukwekkende ontwikkeling doorgemaakt. De consumenten in Europa profiteren nog niet altijd van de laagste prijzen, maar in de meeste lidstaten beschikken zij wellicht over een ruimer dienstenaanbod dan waar dan ook in de wereld. In de meeste landen van de EU dalen de prijzen snel.

Dit is in de eerste plaats te danken aan de technologische veranderingen. Eindgebruikers hadden echter niet van de mogelijkheden kunnen profiteren als de telecommunicatiewetgeving van de EU de weg niet had gebaand voor concurrentie door diepgewortelde monopolies en andere bijzondere rechten af te schaffen.

Ook al is de overgang van monopolie naar concurrentie nog niet in alle lidstaten en op alle relevante markten voltooid, toch wordt het steeds duidelijker dat het regelgevingskader van de jaren '90 onvoldoende flexibiliteit biedt voor de huidige snelle veranderingen op de markt - veranderingen waardoor bestaande goederen en diensten worden verbeterd en er weer nieuwe goederen en diensten bij komen, deels als gevolg van de convergentie van technologieën.

3.2. In zijn advies over de herziening van de communicatieregelgeving 1999(4) sprak het Economisch en Sociaal Comité zijn algemene steun uit voor het voorstel inzake een nieuw regelgevingskader voor elektronische communicatie.

3.2.1. Het Comité zei in dit advies het volgende:

"Het Comité is vooral te spreken over het feit dat de Commissie bij het opstellen van het nieuwe regelgevingskader wil uitgaan van de volgende beginselen:

- bevordering en instandhouding van een open en competitieve markt;

- een geconsolideerde interne markt;

- frequentere toepassing van mededingingsbepalingen, gepaard aan vereenvoudiging en inperking van sectorspecifieke regelgeving, zulks in combinatie met aanbevelingen, richtsnoeren en zelfregulering door de industrie. Tenzij de toegang tot schaarse middelen in het geding is, mag sectorspecifieke regelgeving alleen worden toegepast in sectoren met onvoldoende mededinging en gedurende een overgangsperiode;

- technologie-neutraliteit (dus ook geen aparte regelgeving voor het Internet). Een technologisch neutrale regelgeving mag echter niet betekenen dat nieuwe diensten worden onderworpen aan striktere bepalingen. Het dient eerder zo te zijn dat bestaande specifieke bepalingen voor traditionele diensten worden ingeperkt".

3.2.2. Het Comité beklemtoonde tevens het volgende: "Er dient op te worden toegezien dat deze beginselen, ook in een later stadium als de Commissie details gaat aanbrengen in haar voorstellen, centraal blijven staan. Ook dient te worden voorkomen dat het tempo waarin de voorstellen ten uitvoer worden gelegd, wordt bepaald door de langzaamste lidstaten. Veeleer is het zaak de sectorspecifieke regelgeving te vervangen door algemene mededingingsregels voor verschillende markten (zowel geografische als dienstenmarkten), hetgeen de concurrentie ten goede komt. Het tempo van de tenuitvoerlegging kan nog meer in het gedrang komen als de EU zich uitbreidt. Dan zou steun aan bepaalde nieuwe actoren onvermijdelijk kunnen zijn."

3.2.3. Voorts wees het op "de globale dimensie van een convergerende communicatiemarkt. De voorgestelde Europese regelgeving mag niet worden gezien als een geïsoleerd geheel. Het concurrentievermogen van de Europese actoren moet worden veilig gesteld en zich verder kunnen ontwikkelen. Het risico bestaat dat de Europese markt zich door regionale voorschriften isoleert van de wereldmarkt, vooral als een al te uitgebreide regelgeving ontplooiing van de marktkrachten in de weg zou staan. Het Comité dringt er daarom bij de Commissie op aan, na te gaan welke effecten de voorgestelde maatregelen kunnen hebben op het concurrentievermogen van de Europese industrie."

3.3. Het Comité is ermee ingenomen dat de Commissie na de uitvoerige openbare raadpleging over de herziening van de communicatiewetgeving 1999 heeft vastgehouden aan de hoofdlijnen van het voorgestelde regelgevingskader.

3.3.1. Kenmerkend voor de richtlijn is dat als uitgangspunt is gekozen voor steeds flexibelere regels en een beperkt aantal voorzorgsmaatregelen. Het Comité meent dat daarmee op het juiste moment voor de juiste aanpak is gekozen. Positief is ook dat het nieuwe kader is gericht op voorspelbaarheid en een betere samenhang met horizontale EU-wetgeving inzake mededinging en consumentenbescherming.

3.4. Een snelle aanpassing aan de horizontale bepalingen is van groot belang. Het door de Commissie voorgestelde tijdschema kan om institutionele en praktische redenen niet verder worden verkort. In de praktijk zou echter kunnen blijken dat de feitelijke technologische en marktontwikkelingen met dit schema niet kunnen worden bijgehouden, hetgeen de concurrentiekracht die de sector elektronische communicatie in Europa momenteel laat zien, zou kunnen belemmeren.

3.5. De Commissie streeft er terecht naar een uniform rechtskader voor elektronische communicatienetwerken en -diensten in de EU in te voeren. Het Comité steunt de hoofdlijnen van het voorgestelde kader, maar kan met bepaalde onderdelen van de verschillende richtlijnvoorstellen echter niet akkoord gaan.

3.6. Er is namelijk sprake van tegenstrijdige formuleringen of formuleringen die niet geheel in overeenstemming zijn met de algemene richtsnoeren. Het Comité gaat hierop in zijn afzonderlijke adviezen over de respectieve richtlijnvoorstellen nader in.

4. De kaderrichtlijn

4.1. Het Comité is ermee ingenomen dat de kaderrichtlijn uitsluitend van toepassing is op die gevallen waar effectieve concurrentie op een relevante markt ontbreekt. Het is ook lovenswaardig dat het begrip "relevante markt" op dezelfde manier wordt gedefinieerd als in de EU-mededingingsregels. Hiermee is ruime ervaring opgedaan en de resultaten kunnen met vrij grote zekerheid worden voorspeld.

4.2. Of het resultaat van de marktanalyse reden is voor ex ante-regulering van de mededinging in plaats van de gebruikelijke achteraf opgelegde regels, is punt van discussie in de lidstaten. Velen vinden dat ex ante-voorschriften alleen opgelegd moeten worden bij ondernemingen die hun machtspositie op de markt danken aan investeringen die zij als monopolist hebben kunnen doen. Ook de Commissie lijkt deze mening te zijn toegedaan (zie overweging 20). Het Comité vindt dat dit ook in de richtlijn zelf tot uitdrukking zou moeten komen.

4.3. Er valt zelfs voor te pleiten meer nadruk te leggen op de omgekeerde procedure voor reguleringsmaatregelen - d.w.z. dat bepaalde wettelijke voorschriften tijdelijk of definitief buiten toepassing worden verklaard wanneer het doel daarvan is bereikt. Voor zowel eindgebruikers als distributeurs is het minstens zo belangrijk dat voorschriften worden ingetrokken wanneer het doel ervan is bereikt. Daarbij moet wel voor een stabiele toepassing worden gezorgd, d.w.z. dat de voorschriften niet meteen weer van kracht worden zodra wordt geconstateerd dat van de doelstelling - wellicht tijdelijk - wordt afgeweken.

4.4. De Commissie stelt voor de huidige verplichtingen voor ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht onder te brengen in een nieuwe regeling. In dat geval zou duidelijk moeten worden gesteld dat de vigerende wetgeving slechts wordt toegepast totdat de eerste marktanalyse conform de nieuwe richtlijn is uitgevoerd. Dit zou duidelijk in de voorgestelde kaderrichtlijn moeten worden aangegeven.

4.5. Belangrijk punt is de voorspelbaarheid van de wetgeving. Vertrouwen in mededingingsregels komt de voorspelbaarheid ten goede, maar de ervaring leert dat een gemeenschappelijk regelgevingskader toch op zeer verschillende wijze door de lidstaten kan worden toegepast, zoals in het geval van de mededeling inzake ondernemingen met aanzienlijke macht op de markten voor mobiele communicatie. Terwijl de telefonie zich hoofdzakelijk tot de thuismarkt beperkte, krijgen de nieuwe IT-diensten een steeds internationaler karakter. Daarom moet ervoor worden gezorgd dat het nieuwe kader op meer uniforme wijze wordt geïnterpreteerd.

4.6. Het Comité is dan ook voorstander van een lijst met aanvaardbare maatregelen van de NRI's en de verplichte aanmelding van geplande reguleringsmaatregelen in de lidstaten overeenkomstig artikel 6. Wel valt te betwijfelen of volledige raadpleging van alle lidstaten in de praktijk verenigbaar is met het hoge tempo dat regulering van de IT-markt vergt. Dit probleem kan een stuk nijpender worden met de uitbreiding van de Unie, waardoor de verschillen tussen de communicatiemarkten van de lidstaten nog groter zullen worden. Daarom zou moeten worden overwogen de gebruikelijke procedure voor harmonisatie van reguleringsmaatregelen zo op te zetten dat de Commissie alleen van een bepaalde maatregel in kennis gesteld hoeft te worden.

4.7. Het baart het Comité tevens zorgen dat Commissie op grond van bijv. artikel 14 formeel alleen verplicht is om met de NRI's te overleggen. Ook consumenten en bedrijfsleven zouden moeten worden geraadpleegd op een manier die verenigbaar is met de vereiste krappe tijdslimieten. Bovendien is het bevreemdend dat de Commissie op grond van artikel 14, lid 6 van de voorgestelde richtlijn elke maatregel van de NRI's wijzigen of ongedaan kan maken.

4.8. De kaderrichtlijn geeft de Commissie het recht om de uitvoering van besluiten van de NRI's inzake maatregelen uit hoofde van bovengenoemde artikelen c.q. in verband met het beheer van het radiospectrum - in ieder geval tijdelijk - te verhinderen. Deze beperking van de beslissingsbevoegdheid van de lidstaten wordt ingegeven door het doorslaggevende belang van marktdefinities en interconnectie voor het functioneren van de interne markt. Conform het subsidiariteitsbeginsel is het EU-niveau het laagste niveau waarop deze besluiten kunnen worden genomen. Uiteraard dient dit artikel op redelijke wijze en met inachtneming van het proportionaliteitsbeginsel te worden toegepast. De beperking van de beslissingsbevoegdheid mag niet worden uitgebreid tot andere reguleringsmaatregelen.

4.8.1. Indien bij de toewijzing van vergunningen voor het gebruik van het radiospectrum (artikel 8, lid 6) de procedure van artikel 6 moet worden toegepast, dan moet duidelijker worden aangegeven welk gedeelte hiervan zulke grensoverschrijdende consequenties heeft dat een en ander niet beter op nationaal niveau kan worden afgehandeld. De meeste frequentievergunningen zullen waarschijnlijk worden afgegeven voor de thuismarkt, zonder al te grote gevolgen voor de EU als geheel. Eventuele storingsproblemen in grensgebieden kunnen in de praktijk worden opgelost door middel van de internationale procedure die op het Radioreglement van de ITU is gebaseerd en goed blijkt te functioneren. Een art. 6-procedure zou daarom alleen toegepast moeten worden op essentiële gebieden voor de concurrentie binnen de IT als geheel, zoals GSM of UMTS.

4.9. De formulering in artikel 4 inzake het recht om beroep tegen een besluit van een NRI in te stellen, is in een belangrijk opzicht niet helemaal duidelijk. In artikel 4, lid 1, wordt onder meer gesteld dat hangende het beroep "het besluit van de nationale regelgevende instantie van kracht blijft". Er zou expliciet moeten worden gesteld dat dit geen afbreuk doet aan de mogelijkheid voor een betrokkene om de uitvoering van een maatregel waartoe door een NRI is besloten, tijdens de toetsing door de rechtbank te laten opschorten in lidstaten waar dit mogelijk is.

4.10. Het door de Commissie nagestreefde beginsel van technologische neutraliteit is een lovenswaardige doelstelling, die echter op korte termijn niet gemakkelijk te verwezenlijken zal zijn.

4.10.1. "Technologische neutraliteit" mag niet worden uitgelegd in die zin dat regels voor traditionele diensten ook voor nieuwe terreinen moeten gelden. Op deze manier zou het voorstel inzake de regulering van interconnectie bijvoorbeeld verkeerd kunnen uitpakken.

4.10.2. De interconnectieregels hebben hun uitgangspunt in de telefonie, een gestandaardiseerde transmissiedienst met gestandaardiseerde eindtoestellen voor gebruikers. In dit geval is interconnectie gemakkelijk te definiëren: iedereen moet kunnen bellen en gebeld kunnen worden, ongeacht op welk netwerk hij is aangesloten. Met de ontwikkeling van nieuwe diensten die op telefonie zijn gebaseerd, vallen dus ook bijv. faxdiensten onder interconnectie.

4.10.3. Diensten die op het internetprotocol (IP) zijn gebaseerd, met name internet zelf, lijken helemaal niet op de uniforme, nauw afgebakende telefoniediensten die de klant geen keuzemogelijkheden bieden. Voor IP-diensten kunnen klanten uit verschillende toegangsvormen kiezen, afhankelijk van de manier waarop zij van deze diensten gebruik maken. Zo kunnen zij beschikken over UMTS of een PC om op het net te komen, of in het bezit zijn van een telefoonaansluiting + modem of een breedbandaansluiting met een capaciteit die 10 tot 20 keer hoger ligt. Klanten zullen bijvoorbeeld alleen voor dure breedbandnetwerken willen betalen indien zij ook bereid zijn voor het downloaden van diensten als bewegende beelden te betalen. "Normale surfers" kunnen zeker volstaan met een tiende van de capaciteit die voor bewegende beelden is vereist.

4.10.4. In de IP-wereld is dus geen sprake van fundamentele gelijkheid van alle netwerken zoals bij de telefonie, waarop het traditionele interconnectiebegrip is gebaseerd. Niet alle IP-diensten kunnen via alle elektronische communicatienetwerken worden doorgegeven, omdat de capaciteit sterk kan verschillen. Mogelijk zouden netwerken met een lagere capaciteit helemaal plat komen te liggen indien interconnectie verplicht zou worden gesteld. Er kan natuurlijk worden gekozen voor upgrading, maar dat is een dure zaak.

4.10.5. Het ontbreken van interconnectierechten zal waarschijnlijk echter nauwelijks problemen opleveren. In de meeste lidstaten vindt een zeer snelle uitbouw van concurrerende breedbandinfrastructuur plaats. Gezien de grote economische belangen die op het spel staan, zijn de eigenaars hiervan gebaat bij transparantie om zoveel mogelijk verkeer naar zich toe te trekken - transparantie wordt ook door internetgebruikers geëist. Er lijkt niet zozeer gevaar te bestaan dat de elektronische informatiestroom wordt beperkt, maar eerder dat bepaalde nieuwe infrastructuren de concurrentie vervalsen doordat zij profiteren van traditionele bijzondere rechten binnen bijv. de elektriciteitsdistributie of fysieke communicatie.

4.10.6. Uiteraard kan de effectieve concurrentie op snel groeiende markten, zoals die voor breedbanddiensten, soms tekortschieten en zou dit - vanuit een statisch en zeer formalistisch oogpunt - reden kunnen zijn voor de status van "aanmerkelijke marktmacht". Indien deze situatie dan weer aanleiding zou zijn om te eisen dat tarieven kostengeoriënteerd moeten zijn, zou dit echter ten koste kunnen gaan van de investeringsbereidheid en de concurrentievoorwaarden op lange termijn. Het is belangrijk te onderkennen dat de verhoudingen op deze nieuwe markten sterk afwijken van het referentiekader van interconnectie - de traditionele vaste telefonie - aangezien de meeste netwerkinvesteringen reeds een feit zijn en regulering tot doel heeft historische waarden zo goed mogelijk te benutten.

Brussel, 24 januari 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) "Groenboek over de convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie en de implicaties daarvan voor de regelgeving - Naar een aanpak voor de informatiemaatschappij" (COM(1997) 623 def.); ESC-advies in PB C 214 van 10.7.1998.

(2) "Mededeling van de Commissie aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de Regio's - Verdere stappen in het radiospectrumbeleid - Resultaten van de openbare raadpleging over het Groenboek" (COM(1999) 538 def.); advies ESC over het groenboek in PB C 169 van 16.6.1999.

(3) "Mededeling van de Commissie aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de Regio's - Naar een nieuw regelgevingskader voor elektronische communicatie-infrastructuur en bijbehorende diensten - herziening van de communicatieregelgeving 1999" (COM(1999) 539 def.); advies ESC in PB C 204 van 18.7.2000. "Mededeling van de Commissie - De resultaten van de openbare raadpleging over de herziening van de communicatiewetgeving 1999 en uitgangspunten voor het nieuwe regelgevingskader" (COM(2000) 239 def.); advies ESC in PB C 14 van 16.1.2001.

(4) "Mededeling van de Commissie aan de Raad, aan het Europees Parlement, aan het Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de Regio's - Naar een nieuw regelgevingskader voor elektronische communicatie-infrastructuur en bijbehorende diensten - herziening van de communicatieregelgeving 1999" (COM(1999) 539 def.); advies ESC in PB C 204 van 18.7.2000. "Mededeling van de Commissie - De resultaten van de openbare raadpleging over de herziening van de communicatiewetgeving 1999 en uitgangspunten voor het nieuwe regelgevingskader" (COM(2000) 239 def.); advies ESC in PB C 14 van 16.1.2001.