Speciaal verslag Bijstand van de EU voor het 
versterken van het 
openbaar bestuur in 
MoldaviëNL 2016  nr. 13
EUROPESE
REKENKAME R
EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
Inlichtingen:  eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-4952-4 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/581284 QJ-AB-16-013-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-4988-3 ISSN 1977-575X doi:10.2865/407231 QJ-AB-16-013-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-4958-6 ISSN 1977-575X doi:10.2865/53566 QJ-AB-16-013-NL-E
© Europese Unie, 2016
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Bijstand van de EU voor 
het versterken van het 
openbaar bestuur in 
Moldavië
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2016  nr. 13
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte contro -
les van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken 
zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatig -
heid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke 
en publieke belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III, die onder leiding staat van ERK-lid Karel Pinxten en 
gespecialiseerd is in het uitgaventerrein externe maatregelen. De controle werd geleid door ERK-lid Hans Gustaf Wess -
berg, ondersteund door zijn kabinetschef Peter Eklund en Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché, Sabine Hiernaux-Frit -
sch, hoofdmanager, Laura Gores, taakleider, Erika Soveges en Alexandre Tan, controleurs.
Van links naar rechts:  E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores,  
A. Tan, E. Soveges, P . Eklund.

03
 Inhoud
Paragraaf
 Acroniemen
I-VII  Samenvatting
1-8 Inleiding
9 -11  Reikwijdte en aanpak van de controle
12-67  Opmerkingen
12-47  De begrotingssteun had een beperkt effect op de versterking van het openbaar bestuur in de 
beoogde sectoren
13-28  De Commissie had sneller kunnen reageren op risico’s en de programma’s waren niet voldoende afgestemd 
op de nationale strategieën
29-34  De conditionaliteit werd niet voldoende benut
35-37  De toekenning van aanvullende, op stimulansen gebaseerde middelen was niet goed onderbouwd
38-47  Er was slechts beperkt bewijs van vooruitgang in de sectoren waarop de SBS was gericht
48-67  De projecten droegen ten dele bij tot de versterking van het openbaar bestuur
49-51  De projecten waren relevant, maar de behoefteanalyses vertoonden tekortkomingen
52-63  De projecten waren niet altijd goed gecoördineerd met SBS-programma’s
64-67  De resultaten waren niet altijd duurzaam vanwege een gebrek aan politieke wil en andere externe factoren
68-77  Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage I — Lijst van gecontroleerde contracten
 Bijlage II  —  Samenvattende beoordelingen van contracten voor sectorale begrotingssteun in 
de gecontroleerde steekproef
 Bijlage III  —  Samenvattende beoordelingen van projectcontracten in de gecontroleerde 
steekproef
 Antwoorden van de Commissie en van de EDEO
04
 Acroniemen
ENB : Europees nabuurschapsbeleid
ENI : Europees nabuurschapsinstrument
ENPI : Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument
EUHLPAM : missie op hoog niveau van de Europese Unie voor beleidsadvies aan de Republiek Moldavië (European 
Union High Level Policy Advice Mission to the Republic of Moldova)
JSRS : strategie voor de hervorming van het rechtswezen (Justice Sector Reform Strategy)
PFPR’s : hervormingen van het beleid inzake overheidsfinanciën (Public Finance Policy Reforms)
SBS : sectorale begrotingssteun
05
 Samenvatting
I
De Republiek Moldavië is het armste land in Europa. Sinds 2007 is er via de Europese nabuurschapsinstrumenten 
782 miljoen euro steun aan het land toegewezen. Dit komt neer op bijna 37 euro per inwoner per jaar — het hoog -
ste bedrag in alle oostelijke buurlanden van de EU. In 2014 ondertekenden Moldavië en de EU een associatieover -
eenkomst, die onder andere voorziet in een diepe en brede vrijhandelszone.
II
Tot de belangrijkste problemen van Moldavië behoren wijdverbreide corruptie en zwakke openbare instellingen, 
die sinds 2007 een belangrijk element zijn van de EU-bijstand. Een aanzienlijk percentage van de steun wordt ver -
leend in de vorm van begrotingssteun. Dit houdt in dat er middelen in de nationale schatkist van het partnerland 
worden gestort mits er is voldaan aan bepaalde voorwaarden. De overige steun wordt verleend via projecten.
III
Wij onderzochten of de EU-bijstand doeltreffend had bijdragen tot het versterken van het openbaar bestuur. Onze 
steekproef omvatte vier programma’s voor begrotingssteun in de sectoren justitie, overheidsfinanciën, volksge -
zondheid en water. Verder waren er twintig projecten bij verschillende overheidsdiensten in opgenomen.
IV
Wij concludeerden dat de EU-bijstand slechts gedeeltelijk bijdroeg tot de versterking van het openbaar bestuur. 
Externe factoren verklaarden een aantal van de waargenomen tekortkomingen. Andere konden worden toege -
schreven aan tekortkomingen in het ontwerp en de uitvoering van de gecontroleerde programma’s en projecten.
V
Omdat er in de beoogde sectoren weinig vooruitgang was geboekt, concludeerden wij dat de begrotingssteun een 
beperkt effect had op de versterking van het openbaar bestuur. De Commissie had sneller kunnen reageren toen 
de met de steun gepaard gaande risico’s werkelijkheid werden. De programma’s waren niet voldoende afgestemd 
op de Moldavische strategieën. Het potentiële voordeel van de programma’s werd verminderd door het feit dat de 
Commissie niet volledig gebruikmaakte van haar bevoegdheid om vooraf voorwaarden aan de uitbetaling van de 
steun te stellen. Sommige specifieke voorwaarden werden vervuld tussen de programmaonderhandelingen en de 
start van de sectorale begrotingssteun of waren niet rechtstreeks meetbaar. De Commissie had strenger kunnen 
zijn bij het beoordelen of eraan was voldaan. Ook werd de toekenning van aanvullende, op stimulansen gebaseerde 
middelen niet volledig onderbouwd.
06 Samenvatting 
VI
De projectontwerpen werden in het algemeen als relevant beoordeeld. De EU-bijstand die via projecten werd ver -
leend, was ten dele doeltreffend in het versterken van het openbaar bestuur. De reikwijdte en het tijdschema van 
de projecten werden namelijk niet altijd goed gecoördineerd met programma’s voor begrotingssteun. De speci -
fieke technische bijstand op het gebied van begrotingssteun ten behoeve van de ontwikkeling van de bestuurlijke 
capaciteit werd pas maanden na het hoofdprogramma voor begrotingssteun opgestart. Er werd niet altijd gebruik -
gemaakt van andere technische bijstand en van twinningprojecten om programma’s voor begrotingssteun voor te 
bereiden of te ondersteunen. De projecten leverden in het algemeen de verwachte output op. De resultaten waren 
echter niet altijd duurzaam vanwege een gebrek aan politieke wil en andere externe factoren.
VII
We doen een aantal aanbevelingen aan de Commissie om de doeltreffendheid van de EU-bijstand voor Moldavië te 
verbeteren.
07
 Inleiding
01 
Moldavië ligt in Zuidoost-Europa, tussen Roemenië en de Oekraïne, en heeft 
3,6 miljoen inwoners. Na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie werd Moldavië in 
1991 een onafhankelijke republiek, hoewel de regio Transnistrië zich eenzijdig 
onafhankelijk had verklaard en nog steeds afzonderlijk wordt bestuurd.
02 
Na een langdurige periode van economische achteruitgang begon de Moldavi -
sche economie in 1998 weer te groeien. Desondanks is het land met een bbp van 
1 687 euro per hoofd van de bevolking en een armoedepercentage van 12,7 % 
nog steeds het armste land van Europa1. Sinds de onafhankelijkheid is het inwo -
nertal van Moldavië gedaald, voornamelijk als gevolg van een laag geboortecijfer 
en een hoge arbeidsmigratie, en particuliere geldovermakingen spelen inmiddels 
een belangrijke rol in het sociale en economische leven van het land.
03 
Moldavië en de EU gingen in 1994 voor het eerst contractuele betrekkingen aan 
via een partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst. In juni 2014 onderte -
kenden ze een associatieovereenkomst, die onder andere een diepgaande en 
uitgebreide vrijhandelszone omvat. Het doel van deze overeenkomst is de poli -
tieke en economische betrekkingen te verbeteren en Moldavië geleidelijk in de 
interne markt van de EU te integreren. De vrijhandelszone omvat de afschaffing 
van douanetarieven en quota en de harmonisering van wet- en regelgeving in 
verschillende handelssectoren met die van de EU. Het Europees Parlement stelt 
dat Moldavië „een Europese dimensie kent en kan verzoeken lid te worden van 
de Europese Unie voor zover het land de beginselen van democratie, de funda -
mentele vrijheden en de rechten van minderheden eerbiedigt en het functione -
ren van de rechtsstaat garandeert”2.
04 
De EU werkt met Moldavië samen in het kader van het Europees nabuurschaps -
beleid (ENB) en meer in het bijzonder in het kader van de oostelijke regionale 
dimensie daarvan, het Oostelijk Partnerschap. Het Europees nabuurschapsinstru -
ment (ENI) is een financieel instrument van de EU dat is bestemd voor nabuur -
schapslanden in de periode 2014-2020. Het vervangt het Europees nabuur -
schaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) van 2007-2013. In het kader van deze 
regelingen is van 2007 tot 2015 voor 782 miljoen euro aan bilaterale steun aan 
Moldavië toegewezen3. In 2014 bedroeg de steun bijna 37 euro per inwoner — 
het hoogste bedrag in alle oostelijke buurlanden van de EU4.1 Bbp per hoofd van de 
bevolking in 2014 volgens 
Eurostat ( www.ec.europa.eu/
eurostat/statistics-explained/
index.php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ); 
armoedepercentage in 2013 
volgens de meest recente 
beschikbare 
ontwikkelingsindicatoren van 
de Wereldbank (http:// data.
worldbank.org ).
2 Europees Parlement, 
Commissie buitenlandse 
zaken, Verslag met een 
niet-wetgevingsontwerp -
resolutie over het ontwerp van 
besluit van de Raad tot sluiting, 
namens de Europese Unie, van 
de associatieovereenkomst 
tussen de Europese Unie en de 
Europese Gemeenschap voor 
Atoomenergie en hun lidstaten, 
enerzijds, en de Republiek 
Moldavië, anderzijds,  
A8-0022/2014, 21.10.2014.
3 In dezelfde periode bedroeg 
de steun in verband waarmee 
contracten zijn afgesloten 
547 miljoen euro en de 
uitgekeerde steun 
363 miljoen  euro. Moldavië 
ontving ook steun via 
regionale projecten in het 
kader van de 
grensoverschrijdende 
ENPI-samenwerking, 
macrofinanciële bijstand, de 
investeringsfaciliteit voor het 
nabuurschapsbeleid, het 
instrument voor 
ontwikkelingssamenwerking, 
het Europees instrument voor 
de democratie en de 
mensenrechten en het 
stabiliteitsinstrument.
4 De oostelijke landen binnen 
het Europees 
nabuurschapsbeleid zijn 
Armenië, Azerbeidzjan, 
Belarus, Moldavië en de 
Oekraïne.
08 Inleiding 
05 
Een van de belangrijkste problemen waarmee Moldavië te kampen heeft, is het 
zwakke openbaar bestuur. Publieke instellingen gaan gebukt onder een buiten -
sporige bureaucratie, een gebrek aan gerichtheid op kerntaken, een hoog perso -
neelsverloop en als gevolg daarvan een lage doelmatigheid. Ook corruptie blijft 
een probleem: op de corruptieperceptie-index 2015 van Transparency Internatio -
nal eindigde Moldavië als 103e op een lijst van 168 landen. In verband daarmee is 
steun voor het openbaar bestuur in Moldavië sinds 2007 een belangrijk samen -
werkingselement in alle sectoren. In het kader van het ENI is er nog meer aan -
dacht voor, omdat „de hervorming van het openbaar bestuur”, naast „landbouw 
en plattelandsontwikkeling” en „hervorming van de politie en het grensbeheer”, 
een van de drie prioritaire samenwerkingsterreinen voor de jaren 2014-2017 is.
06 
De belangrijkste in Moldavië toegepaste methode voor steunverlening is secto -
rale begrotingssteun (SBS5). Begrotingssteunmiddelen en via dezelfde financie -
ringsovereenkomsten verleende aanvullende steun waren goed voor 74 % van de 
bilaterale steun die in de periode 2007-2015 werd uitgekeerd (zie ook grafiek 1 ). 
Begrotingssteun behelst de overdracht van middelen aan het partnerland indien 
het heeft voldaan aan de overeengekomen betalingsvoorwaarden. De naleving 
van deze voorwaarden is een essentieel vereiste voor begrotingssteun (een be -
ginsel dat bekend staat als „conditionaliteit”). Indien is voldaan aan de subsidia -
biliteitscriteria, worden er vaste tranches uitgekeerd6. In aanvulling daarop zijn 
er variabele tranches die worden gekoppeld aan vooruitgang met betrekking tot 
specifieke voorwaarden.5 Begrotingssteun kan in de 
vorm van ofwel sectorale 
begrotingssteun (SBS) ofwel 
algemene begrotingssteun 
(ABS) worden verleend. Terwijl 
ABS bijdraagt tot een 
nationale 
ontwikkelingsstrategie, wordt 
met SBS sectoraal beleid 
ondersteund. Sinds 2013 
verleent de EU SBS door 
middel van overeenkomsten 
inzake sectorale hervormingen , 
vroeger steunprogramma’s 
sectoraal beleid  genoemd. Met 
het oog op de consistentie 
wordt in dit verslag de term 
SBS gebruikt voor alle 
gecontroleerde contracten 
voor begrotingssteun.
6 Voor EU-begrotingssteun 
gelden de volgende vier 
subsidiabiliteitscriteria: een 
stabiel macro-economisch 
kader, deugdelijk beheer van 
overheidsfinanciën, 
transparantie van en toezicht 
op de begroting, en relevante 
en geloofwaardige nationale/
sectorale beleidslijnen en 
hervormingen.Grafiek 1Aan Moldavië verstrekte begrotingssteun in de periode 2007-2015  
(in miljoen euro)
NB:  Middelen worden weergegeven per begrotingsjaar waarin het onderliggende besluit van de Commissie werd genomen.
Bron:  Gemeenschappelijk Relex-informatiesysteem (CRIS).Middelen voor begrotingssteunAanvullende steun (technische bijstand, 
evaluaties, enz.)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Inleiding 
07 
De financieringsovereenkomsten van de Commissie voorzien in Moldavië tevens 
in andere steun in aanvulling op de belangrijkste SBS-activiteit, met name in 
projecten op het gebied van technische bijstand voor capaciteitsontwikkeling 
binnen overheidsdiensten („technische bijstand voor SBS”).
08 
Ook ontving Moldavië op uiteenlopende gebieden steun via projecten. De 
projecten binnen onze controlesteekproef bestonden uit twinning en technische 
bijstand. Bij twinning wordt samengewerkt met de overheid van een EU-lidstaat, 
terwijl technische bijstand doorgaans wordt verleend door externe deskundigen 
uit de particuliere sector.
10
 Reikwijdte en aanpak van 
de controle
09 
Bij de controle werd onderzocht of de EU-steun voor Moldavië doeltreffend 
bijdroeg tot het versterken van het openbaar bestuur wat betreft de capaciteit 
ervan om de diverse bestuurstaken doeltreffend en doelmatig uit te voeren, 
waaronder de verlening van openbare diensten. Wij onderzochten de twee 
belangrijkste steunverleningsmethoden en richtten ons daarbij op de volgende 
twee vragen:
a) Droegen de SBS-programma’s doeltreffend bij tot het versterken van het 
openbaar bestuur?
b) Droegen de projecten doeltreffend bij tot het versterken van het openbaar 
bestuur?
10 
De controle was gericht op ENPI- en ENI-bijstand tussen 2007 en 2014. De contro -
lesteekproef omvatte:
a) vier SBS-programma’s ter bevordering van sectorale hervormingen, waaron -
der twee op kerngebieden van het openbaar bestuur, namelijk justitie en het 
beleid inzake overheidsfinanciën, en twee die gericht waren op het verbete -
ren van de dienstverlening op het gebied van volksgezondheid en water.
b) twintig projecten ter versterking van de centrale overheid, met name zeven 
projecten in het rechtswezen, drie opeenvolgende projecten gericht op het 
verstrekken van beleidsadvies op hoog niveau aan de Moldavische ministe -
ries (die bekend staan als de EUHLPAM-projecten, in het kader van demissie 
op hoog niveau van de Europese Unie voor beleidsadvies aan de Republiek 
Moldavië) en een project ter ondersteuning van de staatskanselarij, de cen -
trale autoriteit die belast is met de coördinatie van EU-middelen in Moldavië.
11 
Onze steekproef omvatte 40 % van de bilaterale ENPI-/ENI-steun in verband 
waarmee sinds 2007 contracten zijn afgesloten (zie bijlage I ). De controlewerk -
zaamheden werden uitgevoerd tussen maart en september 2015. We onderzoch -
ten bewijsstukken zoals programmeringsdocumenten en voortgangs-, monito -
ring- en evaluatieverslagen. De controle omvatte een administratieve controle en 
een bezoek ter plaatse in Moldavië. We interviewden personeel van de Molda -
vische autoriteiten, de EU-delegatie in Chisinau, de Europese Dienst voor extern 
optreden, het directoraat-generaal Nabuurschapsbeleid en Toetredingsonder -
handelingen van de Commissie, internationale organisaties, andere donoren, 
adviesbureaus en ngo’s.
11
 Opmerkingen
De begrotingssteun had een beperkt effect op de 
versterking van het openbaar bestuur in de beoogde 
sectoren
12 
In dit hoofdstuk onderzoeken we de bijdrage van de SBS-programma’s aan de 
verbetering van het openbaar bestuur in Moldavië. We beoordelen het ontwerp 
van de programma’s, de toepassing van de conditionaliteit, de grondslag voor 
het verstrekken van aanvullende middelen en de bijdrage van SBS aan de ontwik -
keling van de vier gecontroleerde sectoren: justitie, overheidsfinanciën, volksge -
zondheid en water (zie bijlage II ).
De Commissie had sneller kunnen reageren op risico’s en 
de programma’s waren niet voldoende afgestemd op de 
nationale strategieën
13 
Om het ontwerp van de SBS-programma’s te beoordelen, onderzochten we of de 
Commissie voldoende stappen had genomen om de met SBS gepaard gaande 
risico’s te analyseren en te beperken. Ook onderzochten we of in de vier ge -
controleerde programma’s de nationale hervormingsstrategieën voldoende tot 
uitdrukking kwamen.
De Commissie had sneller kunnen reageren toen de met SBS 
gepaard gaande risico’s werkelijkheid werden
14 
Hoewel begrotingssteun wordt gekenmerkt door voordelen zoals een grotere 
eigen verantwoordelijkheid van het land, lagere transactiekosten en een bete -
re donorcoördinatie, is er ook een aantal inherente risico’s aan verbonden (zie 
Speciaal verslag nr. 11/2011 van de Rekenkamer)7. Het specifieke risicoprofiel 
voor begrotingssteun houdt verband met het feit dat er gebruik wordt gemaakt 
van de systemen van het land, aangezien er financiële middelen worden over -
gedragen aan de nationale schatkist van het ontvangende land8. Gezien het feit 
dat de middelen voor begrotingssteun opgaan in de begrotingsmiddelen van 
het ontvangende land, ondervinden zij ook de nadelige gevolgen van eventuele 
tekortkomingen in het financieel beheer van het land9. We beoordeelden of de 
Europese Commissie deze risico’s correct analyseerde en beperkte.7 Speciaal verslag nr. 11/2010 
„Het beheer door de 
Commissie van de algemene 
begrotingssteun in landen van 
de ACS, Latijns-Amerika en 
Azië” ( http://eca.europa.eu ).
8 Europese Commissie, 
directoraat-generaal 
Ontwikkeling en 
Samenwerking — EuropeAid, 
Budget Support Guidelines . 
Programming, Design and 
Management - A modern 
approach to Budget Support , 
september 2012, blz. 126.
9 Jaarverslag over het 
begrotingsjaar 2014, de 
paragrafen 8.6-8.8 (PB C 373 
van 10.11. 2015).
12 Opmerkingen 
15 
In 2012 introduceerde de Commissie een meer systematische risicoanalyse, stuur -
groepen op hoog niveau voor begrotingssteunactiviteiten en een vroegtijdig 
waarschuwingssysteem10 voor het geval dat risico’s werkelijkheid werden. Dit was 
een merkbare verbetering ten opzichte van de voorgaande aanpak.
16 
Gedecentraliseerd beheer11 en begrotingssteun zijn beide sterk afhankelijk van 
de systemen van een land. De systemen van de landen worden wat betreft de 
controle van de overheidsfinanciën niet gecertificeerd door de diensten van 
de EU. De gedecentraliseerde beheersmethode van EU-bijstand voor projecten 
wordt niet gebruikt. Tegelijkertijd was begrotingssteun de belangrijkste steun -
methode die werd gehanteerd en goed voor ongeveer drie vierde van de totale 
aan Moldavië betaalde EU-bijstand in de periode 2007-2015.
17 
Corruptierisico’s zijn groot in Moldavië. Uit de corruptieperceptie-index van 
Transparency International blijkt dat de situatie is verslechterd sinds 2012 (zie 
tekstvak 5 ).
18 
In november 2014 werden de macro-economische risico’s in Moldavië werkelijk -
heid toen bekend werd dat er voor 1 miljard Amerikaanse dollar aan middelen 
van depositohouders was verdwenen in een corruptieschandaal waarbij drie 
Moldavische banken waren betrokken (zie tekstvak 1 ). De stuurgroep op hoog 
niveau besloot in december 2014 in het kader van de toewijzing van begrotings -
steun in 2015 zeer oplettend te zijn ten aanzien van Moldavië, aangezien het 
risiconiveau zou stijgen. Na een interne analyse van potentiële risicobeperkende 
maatregelen reageerde de Europese Commissie in juli 2015 met de publieke 
aankondiging dat de betalingen van begrotingssteun waren opgeschort in af -
wachting van een overeenkomst tussen het Internationaal Monetair Fonds (IMF) 
en Moldavië12. Ook reduceerde zij het aandeel van de in 2015 geprogrammeerde 
begrotingssteun aanzienlijk ten opzichte van de voorgaande jaren (zie grafiek 1 ). 
Door de situatie in de bankensector werd de integriteit van de EU-financiering 
die in de Moldavische staatskas was gestort ernstig in diskrediet gebracht. Het is 
echter niet mogelijk om te bewijzen dat de corruptie specifiek betrekking had op 
EU-middelen, omdat die in de totale staatsbegroting waren opgegaan.10 Het vroegtijdig 
waarschuwingssysteem wordt 
geactiveerd in gevallen waarin 
sprake is van een 
onmiddellijke en ernstige 
verslechtering van de situatie 
of bij het optreden van een 
gebeurtenis die als risico met 
een grote impact op de 
programmadoelstellingen is 
geïdentificeerd. In deze 
gevallen moet de EU 
onmiddellijk reageren om 
ernstige schade aan haar 
imago en reputatie te 
voorkomen. Dit kan 
bijvoorbeeld het resultaat zijn 
van een grote corruptie- of 
fraudezaak of een inbreuk op 
fundamentele waarden. De 
EU-delegaties moeten deze 
gevallen onmiddellijk aan het 
hoofdkantoor melden. Vgl. 
Budget Support Guidelines , 
blz. 132.
1 1 Bij gedecentraliseerd beheer 
kan de Commissie besluiten 
om de aanbestedings- of de 
subsidieprocedures van het 
land toe te passen. Vgl. 
artikel 18, lid 4, van 
Verordening (EG) 
nr. 1638/2006 van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 24 oktober 2006 
houdende algemene 
bepalingen tot invoering van 
een Europees nabuurschaps- 
en partnerschapsinstrument.
12 EU-delegatie in Moldavië, EU 
Budget Support for the Republic 
of Moldova — pending the 
fulfilment of several conditions , 
Chisinau, 8 juli 2015.
13 Opmerkingen 
19 
Het laatste IMF-programma van Moldavië liep in 2013 af. De laatste programma -
evaluatie werd niet afgerond vanwege meningsverschillen over het beleid in de 
begrotings- en de financiële sector. In april 2014 schortte de Wereldbank haar 
begrotingssteun van 45 miljoen Amerikaanse dollar op omdat zij van oordeel was 
dat de met de bankensector samenhangende risico’s voor de overheidsmiddelen 
te groot waren om overboekingen te doen naar de staatskas van Moldavië.
20 
De Europese Commissie stelde de risico’s van corruptie en macro-economische 
instabiliteit in Moldavië weliswaar juist vast, maar zij had sneller kunnen reageren 
toen deze risico’s werkelijkheid werden. In het kader van de ondertekening van 
de associatieovereenkomst/de diepe en brede vrijhandelszone in 2014 sloot de 
Commissie twee financieringsovereenkomsten, een voor SBS-activiteiten met be -
trekking tot hervormingen van het beleid inzake overheidsfinanciën (PFPR’s) en 
een in verband met de uitvoering van de vrijhandelszone in oktober en novem -
ber 2014. In het kader daarvan keerde zij in december 2014 16 miljoen euro uit. 
Zowel het IMF als de Commissie had sinds 2012 melding gemaakt van risico’s met 
betrekking tot de bankensector13.13 Internationaal Monetair 
Fonds, IMF Country Report No 
12/288, Republic of Moldova, 
Staff report for the 2012 Article 
IV consultation, fifth reviews 
under the extended 
arrangement and under the 
three-year arrangement under 
the extended credit facility, and 
requests for waivers for 
non-observance and 
modification of performance 
criteria , september 2012; IMF 
Country Report No 14/190, Staff 
report for the 2014 Article IV 
consultation and first 
post-program monitoring 
discussions , juni 2014.Achtergrondinformatie over de bankencrisis in Moldavië
In november 2014 werden drie Moldavische banken door de nationale bank onder buitengewoon beheer 
geplaatst nadat ze voor 1 miljard Amerikaanse dollar aan leningen hadden uitgeschreven. Er was geen deug -
delijke economische reden voor deze transacties, die leidden tot een dusdanige verslechtering van de ba -
lansen van de banken dat ze niet langer levensvatbaar waren als lopende bedrijven. Dit incident resulteerde 
in enorme overheidsschulden, en de kosten van de reddingsoperatie van de banken werden geschat op ten 
minste 13 % van het bbp van Moldavië.
Ten tijde van de controle was er weinig vooruitgang geboekt bij het strafrechtelijk onderzoek naar de bank -
fraude en was er geen terugvorderingsstrategie opgesteld. Deze situatie leidde tot protesten bij de bevolking 
en zorgde mede voor een periode van langdurige politieke instabiliteit. Tussen november 2014 en decem -
ber 2015 traden drie regeringen af.Tekstvak 1
14 Opmerkingen 
SBS-programma’s waren niet voldoende afgestemd op nationale 
strategieën en het was onduidelijk hoe de begrotingen voor SBS 
werden bepaald
21 
We beoordeelden of met de SBS-programma’s relevante en duidelijk geformu -
leerde nationale strategieën waarvoor de volledige verantwoordelijkheid werd 
genomen, werden ondersteund. De voorwaarden voor de uitbetaling van midde -
len voor begrotingssteun moeten gebaseerd zijn en aansluiten op de nationale 
strategie14.
22 
Twee van de vier SBS-programma’s in de controlesteekproef zijn niet volledig in 
overeenstemming met nationale strategieën. Met de SBS voor overheidsfinan -
ciën wordt een nationale strategie zonder sectorspecifieke doelstellingen onder -
steund (zie tekstvak 2 ), terwijl de SBS voor justitie niet rechtstreeks bijdraagt tot 
de uitvoering van de nationale hervormingsstrategie.14 Zie voor nadere 
bijzonderheden Budget 
Support Guidelines,  bijlage 3: 
Assessing Public Policy 
Eligibility.
Specifieke voorwaarden sloten niet voldoende aan op de nationale strategie: de 
SBS voor hervormingen van het beleid inzake overheidsfinanciën
De SBS voor hervormingen van het beleid inzake overheidsfinanciën is gebaseerd op de nationale ontwikke -
lingsstrategie 2020 van Moldavië, die betrekking heeft op zeven sectoren, waaronder infrastructuur, pensi -
oenregelingen en onderwijs. Er worden echter geen doelstellingen met betrekking tot overheidsfinanciën in 
uiteengezet. Moldavië heeft een nationale strategie voor het beleid inzake het beheer van overheidsfinanciën 
voor 2013-2020, die bestaat uit een globale strategie, jaarlijkse actieplannen en een monitoringskader.
In de financieringsovereenkomst voor de SBS worden twaalf specifieke voorwaarden uiteengezet waaraan 
voldaan moet zijn voordat tot uitbetaling van de drie variabele tranches wordt overgegaan. Deze voorwaar -
den worden niet genoemd in de nationale ontwikkelingsstrategie en geven evenmin de prioriteiten weer die 
in de strategie voor het beleid inzake het beheer van overheidsfinanciën zijn uiteengezet.
Zo betreft een van de voorwaarden de oprichting van een begrotingsraad, die in geen enkel strategisch do -
cument dat door Moldavië en de EU is overeengekomen, expliciet wordt genoemd. Hetzelfde geldt voor twee 
voorwaarden inzake de publicatie van een „begroting voor burgers”15 en van tussentijds verslagen over de uit -
voering van de begroting. Publieke toegang tot belangrijke begrotingsinformatie kreeg een A in de beoorde -
ling van overheidsuitgaven en financiële verantwoording16 van  2011.
15 Een begroting voor burgers is een niet-technisch overzicht van de staatsbegroting dat is opgesteld om door een zo groot mogelijk deel van de 
bevolking gelezen en begrepen te worden.
16 Het programma voor overheidsuitgaven en financiële verantwoordingsplicht (PEFA - Public Expenditure and Financial Accountability) is een 
partnerschap met meerdere donoren om de toestand van de systemen voor overheidsuitgaven, aanbestedingen en financiële verantwoording 
te beoordelen. Bij PEFA-beoordelingen worden de prestaties geanalyseerd van het systeem voor het beheer van de overheidsuitgaven van een 
land aan de hand van een serie van 31 indicatoren, waaraan een score van A tot D wordt toegekend ( www.pefa.org ).Tekstvak 2
15 Opmerkingen 
23 
Hoewel in de SBS voor justitie wordt gesteld dat het doel ervan is de strategie 
voor de hervorming van het rechtswezen (JSRS - Justice Sector Reform Strategy) 
te ondersteunen, wijkt de formulering van de specifieke voorwaarden met be -
trekking tot de rechterlijke macht hiervan af. Sommige voorwaarden van de SBS 
betreffen kwesties op het gebied van overheidsfinanciën en worden niet in de 
hervormingsstrategie genoemd. Daarom is er geen duidelijke correlatie tussen 
de in het kader van de JSRS en de SBS ondernomen actie. Bovendien is hiervoor 
nodig dat er aanvullende monitoring- en rapportagevereisten worden opgesteld 
voor de SBS.
24 
De SBS-programma’s ter verbetering van de dienstverlening op het gebied van 
volksgezondheid en water waren niet gebaseerd op duidelijk geformuleerde 
Moldavische hervormingsstrategieën. In de richtsnoeren wordt uiteengezet 
dat er om voor SBS in aanmerking te komen een deugdelijke begroting voor 
sectorspecifieke strategieën moet worden opgesteld17. Bij de SBS voor volksge -
zondheid sloot de nationale strategie echter niet volledig aan op het overkoe -
pelende nationale gezondheidsbeleid en werd deze niet volledig weerspiegeld 
in de begrotingsprognoses. De SBS op het gebied van water was ontworpen om 
de nationale waterstrategie 2007 te ondersteunen. Deze laatste bleek echter te 
ambitieus te zijn, omdat zij een groot aantal doelstellingen bevatte zonder er een 
tijdgebonden actieplan of duidelijke institutionele opzet voor de uitvoering aan 
te verbinden.
25 
Ook onderzochten we de grondslag voor het opstellen van begrotingen voor 
SBS-programma’s. Volgens de in 2012 gepubliceerde richtsnoeren voor begro -
tingssteun moeten deze op een aantal criteria berusten, zoals de financierings -
behoeften van het partnerland en diens toezegging om begrotingsmiddelen toe 
te wijzen in overeenstemming met de nationale strategie. Andere criteria waren 
de doeltreffendheid, kosteneffectiviteit en impact van de begrotingssteun bij 
de verwezenlijking van de doelstellingen, de ervaringen met en de absorptieca -
paciteit van in het verleden gedane uitbetalingen, de vraag hoe doeltreffend de 
overeengekomen doelstellingen werden verwezenlijkt met begrotingssteun en 
de resultaatgerichtheid van de ontwikkelingsstrategie.
26 
Uit ons onderzoek van de geselecteerde programma’s bleek onvoldoende hoe 
de begrotingen waren bepaald. De SBS voor hervormingen van het beleid inzake 
overheidsfinanciën was het eerste programma in de controlesteekproef dat zou 
worden opgezet aan de hand van de nieuwe methodologie. Er was echter geen 
alomvattende beoordeling gemaakt van de in paragraaf 25 genoemde criteria.17 Zie voor nadere 
bijzonderheden Budget 
Support Guidelines,  bijlage 3: 
Assessing Public Policy 
Eligibility, 3.2. Policy Financing.
16 Opmerkingen 
27 
Hoewel de richtsnoeren niet van toepassing waren op de SBS-programma’s die 
voor 2012 waren ontworpen, was er voor de strategie voor de hervorming van 
het rechtswezen wel een beoordeling vooraf van de financieringsbehoeften 
verricht. Deze leverde echter geen betrouwbare informatie op, gezien het feit dat 
de oorspronkelijke schatting van 124 miljoen euro na twee jaar uitvoering was 
gehalveerd18. In 2015 werd begonnen met een herbeoordeling van financierings -
behoeften in het kader van een door de EU gefinancierd project voor technische 
bijstand (zie paragraaf 61). Voor de andere drie SBS-programma’s vonden we 
geen bewijs van een beoordeling van financieringsbehoeften.
28 
Ook constateerden we met betrekking tot de begrotingsvaststellingsprocedure 
dat de geplande begroting in de voorbereidingsfase, zonder duidelijke onder -
bouwing, uiteenliep. Voor de SBS op het gebied van justitie, waarvoor de be -
groting 58,2 miljoen euro bedroeg, was bij een externe beoordeling die vóór de 
ontwikkeling van het programma was uitgevoerd, 40 miljoen euro voorgesteld. 
Om politieke redenen werd een ad-hocverhoging van 5  miljoen  euro toegekend 
aan de SBS voor water tijdens de uitvoering ervan.
De conditionaliteit werd niet voldoende benut
29 
Het systeem voor prestatiemonitoring en de betalingscriteria vormen de kern 
van de begrotingssteun en bieden het kader voor de conditionaliteit. Variabe -
le tranches worden gekoppeld aan vooruitgang met betrekking tot specifieke 
voorwaarden: ze vormen een stimulans om beter te presteren omdat op een ge -
deeltelijke prestatie een gedeeltelijke uitbetaling volgt. We beoordeelden of de 
voorwaarden voor de uitbetaling van tranches zinvolle hervormingsstimulansen 
vormden. Ook onderzochten we of de betalingen consequent waren gebaseerd 
op de vervulling van deze voorwaarden.
Sommige specifieke voorwaarden voor tranches werden vervuld 
tussen de programmaonderhandelingen en de start van de SBS of 
waren niet rechtstreeks meetbaar
30 
De contracten in de controlesteekproef bevatten specifieke voorwaarden die 
weinig actie van de Moldavische autoriteiten vereisten of waaraan werd voldaan 
tussen de programmaonderhandelingen en de start van de SBS (zie tekstvak 3 ). 
Streefdoelen die onvoldoende uitdagend zijn, verminderen de stimulerende wer -
king. Er kleeft een risico aan het opnemen van maatregelen waaraan al vóór de 
start van het programma was voldaan, omdat het mogelijk is dat ze ook zonder 
de steun geheel of ten dele zouden zijn uitgevoerd.18 In het actieplan (Besluit van 
het Parlement nr. 6 van 
16 februari 2012, blz. 168) is 
1 989 miljoen Moldavische leu 
(124 miljoen euro, 2012) voor 
de uitvoering van de JSRS 
voorzien. In het jaarverslag 
2014 wordt een schatting van 
1 034 miljoen leu 
(50 miljoen euro, 2014) 
gemaakt.
17 Opmerkingen 
31 
De vier contracten bevatten specifieke voorwaarden die niet eenduidig meetbaar 
waren. Zo moesten de specifieke voorwaarden van de SBS voor justitie nader 
worden verklaard na de uitbetaling van de eerste variabele tranche vanwege me -
ningsverschillen over de betekenis ervan19. Verder bevat de SBS in het kader van 
de PFPR’s specifieke voorwaarden, maar geen afzonderlijke indicatoren, en zijn 
niet alle specifieke voorwaarden rechtstreeks meetbaar. Bij de SBS voor volksge -
zondheid was ongeveer de helft van de indicatoren te vaag20. De SBS voor water 
bevatte eveneens een aantal niet-controleerbare, geaggregeerde of onduidelijke 
indicatoren.
De voorwaarden werden niet altijd consequent toegepast om 
hervormingen aan te moedigen
32 
In de richtsnoeren inzake begrotingssteun van de Commissie wordt uiteengezet 
dat tranches alleen mogen worden uitbetaald als aan de relevante specifieke 
voorwaarden en prestatie-indicatoren is voldaan. Bij drie van de vier gecontro -
leerde programma’s troffen we voorbeelden aan van een inconsistente toepas -
sing van de conditionaliteit21. Zoals is weergegeven in tekstvak 4  werden bij 
de SBS voor volksgezondheid ook middelen uitgekeerd als er niet aan de voor -
waarden was voldaan. Ook had de naleving van een aantal voorwaarden bij de 
drie SBS-programma’s voor volksgezondheid, justitie en water strenger kunnen 
worden beoordeeld.19 Er moesten verklarende 
tabellen worden opgesteld, 
met ondersteuning van een 
door de EU gefinancierd 
project voor technische 
bijstand (zie paragraaf 61), en 
deze moesten worden 
besproken in de werkgroep 
die toezicht houdt op de SBS.
20 Voorbeelden zijn indicatoren 
zoals Optimalisering van de 
structuur van de primaire 
gezondheidszorg , Analyse van 
mogelijkheden om particuliere 
investeringen in de 
gezondheidszorg te bevorderen  
of Voortzetting van de 
verbetering van de strategische 
planning in de gezondheidszorg 
op basis van het MTEF .
21 Ten tijde van de controle was 
de naleving van specifieke 
voorwaarden nog niet 
beoordeeld bij het 
programma voor 
begrotingssteun voor 
hervormingen van het beleid 
inzake overheidsfinanciën, dat 
pas eind 2014 van start was 
gegaan.Voorbeelden van specifieke voorwaarden
Voorbeeld 1 — Voor sommige specifieke voorwaarden hoefden de Moldavische autoriteiten weinig 
actie te ondernemen
Een van de voorwaarden van de in 2014 gestarte SBS in het kader van de PFPR’s is dat er halverwege het jaar 
een tussentijds verslag moet worden gepubliceerd over de uitvoering van de begroting. Moldova publiceerde 
al enkele jaren maandelijkse verslagen over de uitvoering van zijn begroting.
Voorbeeld 2 — Aan sommige specifieke voorwaarden was al voldaan tussen de programmaonderhan -
delingen en de start van de SBS
De financieringsovereenkomst voor de SBS voor volksgezondheid werd in 2009 ondertekend. De eerste 
variabele tranche van 13,4 miljoen euro werd uitbetaald na een beoordeling van 53 indicatoren, waarvan er 
22 betrekking hadden op in 2008 genomen maatregelen, nadat de programmaonderhandelingen hadden 
plaatsgevonden.
Met de SBS voor justitie werd in juni 2013 gestart. Aan drie voorwaarden voor uitbetaling — met betrekking 
tot de modernisering van de beroepsprocedure, de wijziging van de strafrechtelijke procedure en de vermin -
dering van de immuniteit van rechters — was volledig of gedeeltelijk voldaan dankzij wetgeving die tussen 
april en juli 2012 was aangenomen, nadat de programmaonderhandelingen hadden plaatsgevonden.Tekstvak 3
18 Opmerkingen 
33 
Volgens de richtsnoeren inzake begrotingssteun van de Commissie brengt de 
herprogrammering van niet-uitgekeerde middelen in latere tranches het risico 
met zich mee dat het oorspronkelijke stimulerende effect van de voorwaarden 
vermindert. Desondanks bevatte de SBS voor volksgezondheid een laatste tran -
che om het saldo van de niet-uitgekeerde middelen uit voorgaande tranches te 
hergroeperen.
34 
In de SBS voor water was aan het begin van het programma in 2009 geen laatste 
tranche voor resterende middelen voorzien. Desondanks werd er later, in de aan -
loop naar de ondertekening van de associatieovereenkomst/vrijhandelszone in 
2014, een extra tranche van 6,1 miljoen euro gecreëerd. Er werden nieuwe voor -
waarden vastgesteld in overeenstemming met de algemene doelstellingen van 
de SBS voor water, die de mogelijkheid boden om 4,9 miljoen euro uit te betalen 
van de middelen die vanwege niet-naleving van de aan de voorgaande tranches 
verbonden voorwaarden waren overgebleven.Ook als er niet was voldaan aan specifieke voorwaarden en prestatie-indicatoren, 
werden er middelen uitbetaald
Voorbeeld 1 — Er werden meer middelen uitbetaald dan aanbevolen in het externe evaluatieverslag
Betalingsbesluiten inzake SBS-middelen waren gebaseerd op een extern evaluatieverslag, waarin werd on -
derzocht of was voldaan aan de specifieke voorwaarden waaraan de uitbetaling was verbonden. Bij twee van 
de drie variabele tranches weken de in het kader van de SBS voor volksgezondheid verrichte betalingen af 
van de in het externe evaluatieverslag gedane aanbevelingen. In 2011 bedroeg de tweede variabele tranche 
in totaal 13,6 miljard euro, 9 % meer dan de aanbevolen 12,5 miljoen euro, op basis van de beoordeling van 
28 voorwaarden. De in 2012 uitgekeerde derde tranche (4,1 miljoen euro) bedroeg 11 % meer (9 voorwaarden 
beoordeeld). Het grootste deel van het verschil werd verklaard door de uitbetaling van middelen die van 
technische bijstand voor SBS waren overgeheveld naar begrotingssteun, en aan die uitbetaling waren geen 
nieuwe activiteiten of voorwaarden gekoppeld.
Voorbeeld 2 — Er werden uitbetalingen gedaan na een onvoldoende strenge beoordeling van de nale -
ving van de voorwaarden
Een van de voorwaarden van de SBS voor water was dat minstens 600 miljoen Moldavische leu uit de nationa -
le begroting moest worden toegewezen aan de sectoren water en afvalwater. In 2012 bedroegen de toewij -
zingen 252 miljoen leu (42 % van de 600 miljoen leu), een aanzienlijk lager bedrag dan de minimumdrempel. 
Niettemin werd geoordeeld dat er gedeeltelijk was voldaan aan de voorwaarde en werd 42 % van de hieraan 
gekoppelde middelen uitbetaald.
Een andere voorwaarde van de SBS voor volksgezondheid was dat de geïndexeerde overheidsuitgaven voor 
volksgezondheid niet mochten dalen. In 2010 nam de begroting voor volksgezondheid van Moldavië no -
minaal met 5 % toe ten opzichte van 2009. Gezien het inflatiepercentage van 9 % in 2010 daalden de geïn -
dexeerde uitgaven voor volksgezondheid echter in feite ten opzichte van het jaar ervoor. Desondanks werd 
geoordeeld dat er aan de voorwaarde was voldaan.Tekstvak 4
19 Opmerkingen 
De toekenning van aanvullende, op stimulansen gebaseerde 
middelen was niet goed onderbouwd
35 
In 2012 voerde de Commissie het „meer-voor-meer”-beginsel in, op grond waar -
van aanvullende, op stimulansen gebaseerde middelen ter beschikking worden 
gesteld om partnerlanden te belonen die vooruitgang boeken op het gebied van 
de democratie. De bedoeling van deze regeling is dat aanvullende toewijzingen 
aan landen afhangen van de vooruitgang in het hervormingsproces, zoals beoor -
deeld in het ENB-voortgangsverslag en in overeenstemming met internationaal 
erkende normen en maatstaven22.
36 
In totaal ontving Moldavië op deze wijze 93 miljoen euro voor de jaren 2012-2014, 
waaronder 28 en 35 miljoen euro in respectievelijk 2012 en 2013 in het kader 
van het integratie- en samenwerkingsprogramma van het Oostelijk Partner -
schap, en 30 miljoen euro in het kader van het overkoepelend ENI-programma 
in 201423. De middelen werden voornamelijk toegewezen aan nieuwe of lopende 
SBS-programma’s.
37 
Uit ons onderzoek van documenten bleek niet duidelijk wat de onderliggende 
redenen waren voor de toekenning van aanvullende middelen aan Moldavië. 
Drie jaar lang lag aan de toewijzingen een beperkte analyse van de voortgang 
ten grondslag. Uit de ENB-voortgangsverslagen blijkt niet dat Moldavië voor -
uitgang heeft geboekt op het gebied van democratie. Volgens het verslag van 
2013 maakte Moldavië in de eerste helft van het jaar de diepste politieke crisis 
sinds jaren door24, beschreven als een institutionele ineenstorting25 die langdurig 
afbreuk deed aan de geloofwaardigheid van de democratische instellingen van 
Moldavië26.
Er was slechts beperkt bewijs van vooruitgang in de sectoren 
waarop de SBS was gericht
38 
Op basis van de beschikbare indicatoren en verslagen beoordeelden we voor 
zover mogelijk of de SBS-programma’s een bijdrage hadden geleverd aan de 
vooruitgang in de vier gecontroleerde sectoren: justitie, overheidsfinanciën, 
volksgezondheid en water. Met betrekking tot de evaluatie van begrotingssteun 
stelt de OESO een driestappenaanpak voor, waarbij stap één bestaat uit de be -
oordeling van de inputs, rechtstreekse outputs en geïnduceerde outputs van de 
begrotingssteun, stap twee uit de beoordeling van de uitkomsten en impact van 
het beleid, de strategieën en de bestedingsmaatregelen van de regering, en stap 
drie uit een verkenning van de bijdrage van de begrotingssteun aan het beleid, 
de strategieën en de bestedingsmaatregelen van de regering die hebben geleid 
tot de bij stap twee vastgestelde uitkomsten en impact, en die wordt uitgevoerd 
door de resultaten van stap één en twee te combineren27.22 De belangrijkste criteria voor 
het beoordelen van vooruit -
gang zijn democratische en 
geloofwaardige verkiezingen, 
vrijheid van vereniging, 
meningsuiting en vergadering, 
vrije pers en media, een 
rechtsstaat met een onafhan -
kelijke rechterlijke macht en het 
recht op een eerlijk proces, de 
strijd tegen corruptie, de 
hervorming van de veiligheids- 
en ordehandhaving, 
democratische controle over 
de strijdkrachten en eerbiedi -
ging van andere mensenrech -
ten (bijlage bij Uitvoeringsbe -
sluit C(2012) 4170 van de 
Commissie van 26.6.2012).
23 10 % van de ENI-begroting 
wordt uitgetrokken voor de op 
stimulansen gebaseerde 
aanpak: in het kader van 
overkoepelende programma’s 
voor meerdere landen wordt 
vooruitgang beloond in de 
richting van een diep 
verankerde en duurzame 
democratie en bij de uitvoering 
van overeengekomen 
hervormingsdoelstellingen 
(Verordening (EU) nr. 232/2014 
van het Europees Parlement en 
de Raad van 11 maart 2014 tot 
vaststelling van een Europees 
nabuurschapsinstrument 
(PB L 77 van 15.3.2014, blz. 27), 
artikel 7, lid 6, overweging 4; 
Uitvoeringsbesluit C(2014) 2988 
van de Commissie van 
2.5.2014). In het kader van het 
integratie- en samenwerkings -
programma van het Oostelijk 
Partnerschap werden er 
aanvullende middelen 
toegekend aan partners die 
hervormingen doorvoerden 
ten behoeve van een diep 
verankerde democratie en de 
eerbiediging van mensenrech -
ten (Uitvoeringsbesluiten 
C(2012) 4170 en C(2013) 8140 
van de Commissie van 
respectievelijk 26.6.2012 en 
27.11. 2013).
24 Europese Commissie, de hoge 
vertegenwoordiger van de EU 
voor buitenlandse zaken en 
veiligheidsbeleid, Joint Staff 
Working Document. Implemen -
tation of the European 
Neighbourhood Policy in the 
Republic of Moldova. Progress in 
2013 and recommendations for 
action accompanying the 
document Joint Communication 
to the European Parliament, the 
Council, the European Economic 
and Social Committee and the 
Committee of the Regions. 
Neighbourhood at the 
Crossroads: Implementation of 
the European Neighbourhood 
20 Opmerkingen 
39 
Zelfs als er een duidelijk verband tussen actie en resultaten28 kan worden gelegd, 
is het soms moeilijk — zo niet onmogelijk — om te beoordelen welk onderdeel 
van de resultaten kan worden toegeschreven aan de EU-interventie en welk 
onderdeel het gevolg is van andere factoren29. De begroting van het partnerland 
ondersteunt immers de ontwikkelingsstrategie van het land en dus houden de 
outputs van de EU-begrotingssteun verband met veranderingen die niet alleen 
het gevolg zijn van het begrotingssteunprogramma, maar ook van diverse ande -
re regeringsacties, bijstandsprogramma’s en externe factoren30. Ondanks deze 
beperkingen blijkt uit de bewijsstukken dat er in Moldavië beperkte resultaten 
met de SBS werden bereikt, aangezien de indicatoren en verslagen niet aanto -
nen dat er veel vooruitgang werd geboekt in drie van de geselecteerde sectoren 
(justitie, volksgezondheid en water). Ten tijde van de controle was het te vroeg 
om de potentiële effecten van het SBS-programma op de overheidsfinanciën te 
beoordelen.
40 
In het kader van de SBS voor justitie is tot op heden 28,2 van de 30 miljoen euro 
in twee tranches uitgekeerd. Het bedrag werd gekort, omdat slechts aan 88 % 
van de voorwaarden was voldaan. Er werden geen outputs, zoals wetswijzigin -
gen, gerealiseerd op de terreinen gerechtelijk vooronderzoek, jeugdstrafrecht en 
corruptiebestrijding.
41 
Hoewel in het ENB-voortgangsverslag van maart 2015 werd geoordeeld dat 
Moldavië enige algemene vooruitgang had geboekt met betrekking tot de uit -
voering van de hervormingsstrategie in het rechtswezen, geven internationale 
indicatoren reden tot twijfel over de vooruitgang (zie tekstvak 5 ).Policy in 2013 , blz. 5.
25 Ibid., blz. 2.
26 Ibid., blz. 5.
27 Vgl. OECD-DAC, Evaluating 
Budget Support, Methodological 
Approach , blz. 3.
28 De resultaten hebben 
doorgaans betrekking op drie 
categorieën: outputs, 
uitkomsten en impact. Zie 
voor precieze definities 
Speciaal verslag nr. 21/2015 
„Onderzoek van de risico’s van 
een resultaatgerichte aanpak 
van EU-ontwikkelings- en 
samenwerkingsactiviteiten”, 
blz. 7 ( http://eca.europa.eu ).
29 Speciaal verslag nr. 21/2015 
„Onderzoek van de risico’s van 
een resultaatgerichte aanpak 
van EU-ontwikkelings- en 
samenwerkingsactiviteiten” 
(http://eca.europa.eu ).
30 Speciaal verslag nr. 21/2015, 
blz. 23.
21 Opmerkingen 
Uit internationale indicatoren blijkt dat Moldavië weinig vooruitgang heeft 
geboekt bij de hervormingen van het rechtswezen en corruptiebestrijding
Verschillende denktanks en ngo’s publiceren indicatoren met betrekking tot justitie en corruptie in de hele 
wereld. Ze geven een wisselend beeld van de vooruitgang in Moldavië.
Freedom House degradeerde het land (op een schaal van 1 - 7) van 4,5 in 2012 naar 4,75 in 2015 voor zijn 
rechtskader en rechterlijke onafhankelijkheid; de corruptiescore van het land verbeterde licht van 6 naar 
5,7531.
In het Global Competitiveness Report 2014-2015 eindigde het land bij de beoordeling van de onafhankelijk -
heid van de rechterlijke macht als 141e op een lijst van 144 landen32.
De rechtsstaatindicator van de Wereldbank daalde van percentielscore 45 in 2012 naar 42,7 in 2013, maar ver -
beterde tot 46,6 in 201433.
Volgens het Instituut voor overheidsbeleid daalde het vertrouwen van de burgers in de rechterlijke macht de 
afgelopen tien jaar van 41 % naar 23 % eind 201434.
Moldavië daalde in de corruptieperceptie-index van Transparency International: in 2012 eindigde het land als 
94e op een lijst van 176 landen en in 2015 als 103e op een lijst van 168 landen. De Moldaviërs beschouwden 
de rechterlijke macht als de meest corrupte sector na de politie35.
31 https://freedomhouse.org
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports
34 Instituut voor overheidsbeleid van Moldavië, barometer van de publieke opinie van november 2014 ( http://www.ipp.md ).
35 http://www.transparency.org/country#MDA .Tekstvak 5
22 Opmerkingen 
42 
In het kader van de SBS voor volksgezondheid werd 43,5 miljoen euro uitge -
keerd, ofwel 99,2 % van de begroting. Dit percentage werd gehaald omdat in de 
laatste tranche de middelen mochten worden uitbetaald die eerder niet waren 
uitgekeerd vanwege niet-naleving van de voorwaarden die aan de voorgaande 
tranches waren verbonden (zie paragraaf 33). Hiervoor bedroeg het uitbetalings -
percentage 89,7 %.
43 
Een beoordeling door de Wereldgezondheidsorganisatie uit 2012 schetst een 
gemengd beeld van de uitkomsten in de Moldavische gezondheidszorg. De 
vooruitgang blijft achter bij de verwachtingen met betrekking tot financiële 
bescherming (d.w.z. de mate waarin mensen beschermd zijn tegen de financiële 
gevolgen van een slechte gezondheid) en de billijkheid van de financiering van 
het zorgstelsel. Ongelijke toegang tot gezondheidsdiensten blijft een probleem. 
Hoewel het moeilijk is om de algemene kwaliteit van de dienstverlening in de 
gezondheidszorg te beoordelen is er volgens de studie sprake van enige vooruit -
gang, met name op het gebied van preventieve zorg36. Al met al is het moeilijk 
om te beoordelen hoe het SBS-programma heeft bijgedragen tot de verbetering 
van de gezondheidssystemen en dus de gezondheid van de bevolking in Mol -
davië. Andere factoren speelden een rol, zoals verbeteringen in de sociaaleco -
nomische situatie37, en relevante gegevens werden niet systematisch verzameld 
en beschikbaar gesteld38. Dit wordt ook verklaard door het feit dat er na de 
afronding van het programma in 2013 geen follow-upevaluatie werd verricht met 
betrekking tot de impact van de SBS inzake volksgezondheid.
44 
De SBS voor water voldeed niet aan de verwachtingen wat betreft de in de 
financieringsovereenkomst uiteengezette outputs. Externe factoren, zoals de 
economische crisis in Moldavië in 2009 en de politieke instabiliteit van het land, 
in combinatie met de zwakke instellingen in de watersector en het gebrek aan 
technische bijstand, leidden ertoe dat er bij alle variabele tranches slechts ge -
deeltelijk was voldaan aan de voorwaarden. Om die reden betaalde de Commis -
sie slechts 68 % van de middelen van de derde tranche uit.36 European Observatory on 
Health Systems and Policies 
(Europese Waarnemingspost 
voor gezondheidszorgstelsels 
en -beleid), een bij de WHO 
ondergebracht partnerschap, 
„Republic of Moldova, Health 
system review”, Health Systems 
in Transition , deel 14 nr. 7, 2012, 
blz. 131-139.
37 Volgens de studie is het altijd 
moeilijk om de bijdrage van 
de gezondheidszorg aan de 
verbetering van de 
gezondheid te destilleren uit 
algemene verbeteringen van 
de sociaaleconomische 
situatie. Dit zou met name het 
geval zijn voor de Republiek 
Moldavië, die een betrekkelijk 
kleine bevolking heeft, zodat 
sommige trends met de 
nodige voorzichtigheid 
moeten worden 
geïnterpreteerd. Ibid., blz. 135.
38 Volgens de studie is het 
moeilijk om de algemene 
kwaliteit van de 
dienstverlening in de 
gezondheidszorg te 
beoordelen, omdat de 
benodigde gegevens voor 
dergelijke indicatoren niet 
standaard worden verzameld 
en beschikbaar gesteld. Zo 
worden door patiënten 
gerapporteerde 
uitkomstmetingen niet 
standaard gebruikt en worden 
sterftecijfers in ziekenhuizen 
na acute opnamen niet 
verzameld. Evenmin worden 
gegevens met betrekking tot 
patiëntveiligheid standaard 
verzameld en geanalyseerd. 
Zo worden er weliswaar 
algemene gegevens 
verzameld over 
postoperatieve complicaties, 
maar deze worden niet 
uitgesplitst naar oorzaak of 
factoren die een rol spelen, en 
kunnen dus niet worden 
gebruikt als indicatoren voor 
patiëntveiligheid. Ibid., 
blz. 136.
23 Opmerkingen 
39 Vgl. WHO/Unicef, Joint 
Monitoring Project for Water 
Supply and Sanitation , 
juni 2015 (wssinfo.org).
40 Volgens de meeste bronnen 
daalden de reële uitgaven van 
de regering voor de 
volksgezondheid in 
2010 en 2011 (WHO, A review of 
health financing reforms in the 
Republic of Moldova , 2012, 
blz. 4; berekeningen op basis 
van inflatiegegevens 
(consumentenprijsindex, 
bbp-deflator) van de 
Wereldbank ( http://data.
worldbank.org/country/
moldova ) en de 
consumentenprijsindex van 
het Moldavische nationaal 
bureau voor de statistiek 
(http://www.statistica.md )). 
Wanneer de bbp-deflator van 
het nationaal bureau wordt 
toegepast, stegen de reële 
uitgaven licht in 2011.
41 European Observatory on 
Health Systems and Policies 
(Europese Waarnemingspost 
voor gezondheidszorgstelsels 
en -beleid), een bij de WHO 
ondergebracht partnerschap, 
„Republic of Moldova, Health 
system review”, Health Systems 
in Transition , deel 14 nr. 7, 2012, 
blz. 43. Zie ook WHO, A review 
of health financing reforms in 
the Republic of Moldova , 2012, 
blz. 3: het aandeel van de 
regeringsbegroting dat is 
bestemd voor 
volksgezondheid wordt op 
grote schaal gebruikt als 
maatstaf van de prioriteit die 
de regering aan 
volksgezondheid toekent in 
vergelijking met andere 
sectoren van de economie. 
Hieruit blijkt duidelijk dat het 
belang dat aan 
gezondheidszorg wordt 
toegekend, afneemt.45 
De openbare watervoorziening in Moldavië heeft nog steeds te kampen met 
tekortkomingen. Slechts circa 50 % van de bevolking heeft toegang tot schoon 
drinkwater, de sector is aanzienlijk onderontwikkeld, de institutionele capaciteit 
is zwak en de gemeenten hebben beperkte uitvoeringscapaciteit om waterstelsel 
en de watervoorziening te beheren. In een verslag uit 2012 over de prestaties 
van de watersector concludeerde de Moldavische rekenkamer dat de situatie van 
de watervoorziening en sanitaire faciliteiten van de gemeenten in de Republiek 
Moldavië moeilijk is en in een impasse is geraakt. In een ander verslag van de Re -
kenkamer uit 2012 wordt gesteld dat, om de verwachte voordelen die voortvloei -
en uit de renovatie en aanleg van drinkwater- en sanitaire systemen te behalen, 
het noodzakelijk is om het beheer van overheidsmiddelen die gericht zijn op het 
realiseren van deze voordelen, en het beheersysteem van de openbare instanties 
die belast zijn met de uitvoering van projecten ter plaatse, te verbeteren. Des -
ondanks blijkt uit een recente studie van de WHO en Unicef dat het gebruik van 
waterbronnen en sanitaire voorzieningen tussen 1995  en 2015 is verbeterd39.
46 
Het is mogelijk dat SBS-middelen weinig toegevoegde waarde bieden voor de 
nationale sectorale begrotingen. We constateerden dat dit het geval was voor de 
SBS voor volksgezondheid, omdat de geïndexeerde nationale gezondheidsbe -
grotingen in 2010 en 2011 tijdens de uitvoering van het programma afnamen40 
(zie tekstvak 4 , voorbeeld 2). Dit werd gezien als teken dat deze sector weinig 
prioriteit kreeg en leidde tot twijfels over de capaciteit van het Ministerie van 
Volksgezondheid om het nationale gezondheidsbeleid uit te voeren. Uit een in 
2012 door de WHO gepubliceerde studie bleek dat de totale uitgaven op het 
gebied van volksgezondheid nog zeer laag waren vergeleken met die in ande -
re Europese landen en dat dit de omvang en kwaliteit van het dienstenaanbod 
aanzienlijk beperkte41.
47 
Ook met betrekking tot de SBS voor water was er vanwege de verkiezingen, het 
ontbreken van middelen voor sectorale investeringen en beheerproblemen bij 
het Ministerie van Milieu weinig vooruitgang geboekt (zie ook tekstvak 4 , voor -
beeld 2). Deze situatie illustreert hoe belangrijk het is dat de verbintenissen die 
zijn aangegaan in het kader van activiteiten op het gebied van EU-begrotings -
steun terug te zien zijn in de nationale begrotingen, door het beschikbaar stellen 
van middelen die de desbetreffende vakministeries nodig hebben om te voldoen 
aan de voorwaarden voor uitbetaling.
24 Opmerkingen 
De projecten droegen ten dele bij tot de versterking 
van het openbaar bestuur
48 
In dit deel onderzoeken wij de bijdrage van projecten aan de verbetering van het 
openbaar bestuur in Moldavië. We kijken naar het ontwerp van de projecten, de 
wijze waarop projecten SBS-programma’s ondersteunden en de duurzaamheid 
van de resultaten (zie bijlage III ).
De projecten waren relevant, maar de behoefteanalyses 
vertoonden tekortkomingen
49 
De EU verleende aanzienlijke steun voor de verbetering van de capaciteit van 
de Moldavische nationale overheidsinstanties om de EU-hulp te beheren en te 
coördineren. De steun ging naar de staatskanselarij, die optrad als de nationale 
coördinatie-eenheid42 voor EU-middelen. Dit soort steun is relevant gezien de be -
perkte capaciteit van de Moldavische autoriteiten om middelen te beheren, zoals 
onder andere bleek uit de problemen die ze ondervonden bij het opzetten van 
twinningprojecten (zie grafiek 2 ).42 De nationale coördinatie-
eenheid is belast met het 
coördineren van de 
buitenlandse bijstand die op 
nationaal niveau door 
donoren wordt geleverd.Grafiek 2Twinning: geplande projecten vs. in 2007-2010 uitgevoerde projecten (in miljoen 
euro)
Geplande projecten
Besteed bedrag
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Bron:  Gemeenschappelijk Relex-informatiesysteem (CRIS).
25 Opmerkingen 
43 Twaalf activiteiten in de 
oorspronkelijke opdracht 
werden als niet langer relevant 
beschouwd vanwege de 
afgenomen vraag van de 
begunstigde.50 
Zoals in bijlage III  (vraag 1.1) is weergegeven, stelden we vast dat de voor de pro -
jecten verrichte behoefteanalyses in het algemeen bevredigend waren: slechts 
twee projecten in de controlesteekproef waren gebaseerd op een ontoereiken -
de analyse. Bij negen projecten werd de analyse echter nadelig beïnvloed door 
gedeeltelijke tekortkomingen, hetgeen leidde tot projectontwerpen die niet vol -
ledig aansloten op de behoeften of doelstellingen van het Moldavische bestuur.
51 
In sommige gevallen konden deze tekortkomingen worden verholpen tijdens de 
uitvoering van het project of in de volgende fasen. Bij project voor technische 
bijstand nr. 13 (zie bijlage III ) probeerde de adviseur de oorspronkelijke omschrij -
ving van de opdracht enkele maanden na de start van het project aan te passen, 
na overleg met het hooggerechtshof, de hoge raad voor de magistratuur, regi -
onale rechtbanken en andere donoren43. Voor het EUHLPAM-project verrichtte 
de EU-delegatie in de fasen I en II geen gestructureerde behoefteanalyse om de 
werkelijke behoeften en problemen van het Moldavische bestuur vast te stellen, 
teneinde er op doeltreffende wijze prioriteiten in aan te brengen en ze gerichter 
aan te pakken. Deze taak werd overgelaten aan de individuele adviseurs. Omdat 
er geen overdrachtsprocedures waren, moest iedere nieuwe adviseur zelf een 
behoefteanalyse uitvoeren. In fase III van het project werd echter meer aandacht 
geschonken aan dergelijke analyses.
De projecten waren niet altijd goed gecoördineerd met 
SBS-programma’s
52 
In de volgende twee subsecties wordt ten aanzien van twee verschillende soor -
ten projecten ingegaan op de coördinatie tussen de SBS en de projecten. In het 
eerste deel wordt de technische bijstand voor SBS onderzocht die door SBS-fi -
nancieringsovereenkomsten wordt geregeld (zie paragraaf 7 en grafiek 1 ) en in 
het tweede wordt gekeken naar andere projecten voor technische bijstand en 
twinning (zie paragraaf 8).
26 Opmerkingen 
De specifieke technische bijstand voor SBS ten behoeve van de 
ontwikkeling van de administratieve capaciteit kwam te laat als 
gevolg van de procedures voor contractsluiting
53 
Bij de vier gecontroleerde financieringsovereenkomsten verleende de Commis -
sie specifieke technische bijstand om het Moldavische bestuur te helpen bij de 
uitvoering van de SBS. De reden hiervoor is dat regeringen van partnerlanden 
vaak gekenmerkt worden door beperkingen van de institutionele capaciteit, die 
de uitvoering van de met de SBS ondersteunde strategie kunnen belemmeren.
54 
Deze technische bijstand valt echter niet samen met het hoofdprogramma voor 
begrotingssteun. Er kan alleen mee worden begonnen als de financieringsover -
eenkomst voor het SBS-programma is ondertekend, en gezien de tijd die de pro -
cedures voor inschrijving en contractsluiting in beslag nemen, wordt er enkele 
maanden na het hoofdprogramma mee gestart (zie tabel ).TabelTijdsverloop tussen begrotingssteun en specifieke technische bijstand voor SBS bij 
de gecontroleerde contracten 1
SBS-programmaIn de SBS-financieringsover -
eenkomst voorziene technische 
bijstand (miljoen)Start van het SBS-pro -
gramma (ondertekening 
financieringsovereenkomst)Start van de activiteiten in 
het kader van technische 
bijstand (ondertekening 
contract)Tijdsinterval
Gezondheidszorg 3,15 Februari 2009 Juni  2010 16 maanden
Justitie 1,8 2Juni  2013 Geen —
PFPR’s 4 Oktober  2014 Oktober  2015 12 maanden
Water 3 Augustus  2009 September  2011 25 maanden
1 Alleen technische bijstand die specifiek beschikbaar werd gesteld via de SBS-toewijzing. Er bestaan andere projecten in dezelfde sectoren, bijvoorbeeld in 
het rechtswezen.
2 Dit bedrag wordt gebruikt voor de financiering van de evaluatiemissies vóór de uitbetaling van tranches.
Bron:  Gemeenschappelijk Relex-informatiesysteem (CRIS).
27 Opmerkingen 
55 
Deze vertragingen hadden een negatieve impact op de uitvoering van de SBS’s 
voor volksgezondheid en voor water, omdat de nationale bestuurlijke capaciteit 
ontoereikend was om de programma’s te beheren. Bij de SBS voor volksgezond -
heid was aan verschillende specifieke voorwaarden niet voldaan vanwege de late 
start van de technische bijstand. Bij de SBS voor water wordt in het monitorings -
verslag van 2012 gesteld dat een betere tijdsafstemming tussen de geplande 
technische bijstand en de SBS meer voordelen zou opleveren en zou zorgen voor 
een succesvolle uitvoering. In zijn definitieve verslag deed de contractant de aan -
beveling om de begrotingssteun vooraf te laten gaan door technische bijstand 
en niet andersom.
Andere projecten voor technische bijstand en twinningprojecten 
werden niet altijd gebruikt om SBS-programma’s voor te bereiden 
of te ondersteunen
56 
De EU-delegatie besteedde aandacht aan het creëren van synergieën tussen 
SBS en projecten die op dezelfde sector waren gericht. In het algemeen werden 
twinning en technische bijstand gebruikt ter ondersteuning van SBS-program -
ma’s. Dit was bijvoorbeeld het geval bij een programma voor plattelandsgebie -
den (hoewel dit programma geen deel uitmaakte van de controle). Er waren ook 
projecten waarmee het voorbereidende werk voor de SBS werd gedaan, bijvoor -
beeld voor een programma inzake de vrijhandelszone. Ten slotte waren er vier 
projecten voor technische bijstand in het rechtswezen waarmee werd voorzien in 
behoeften die verband hielden met datgene waarvoor de begrotingssteun werd 
gebruikt (zie bijlage III , projecten nr. 12-14).
57 
Ondanks deze inspanningen werden projecten in de gevallen die wij controleer -
den niet altijd gebruikt om SBS-programma’s voor te bereiden of te ondersteu -
nen (zie de paragrafen 58-63 en tekstvak 6 ). De belangrijkste methoden van 
steunverlening waaraan de Commissie de voorkeur gaf, waren begrotingssteun 
en twinning, hoewel er behoefte was aan en er van de kant van de regering grote 
vraag bestond naar technische bijstand, vooral op de terreinen waarvoor in een 
later stadium begrotingssteun was gepland, om door middel van de voorberei -
ding van die terreinen betere resultaten te behalen.
28 Opmerkingen 
58 
In 2011 financierde de Commissie een voorafgaande beoordeling van het rechts -
wezen. In deze beoordeling werd aanbevolen om zich te richten op technische 
bijstand als de belangrijkste methode van steunverlening alvorens de SBS te 
programmeren. Het vooraf verlenen van technische bijstand is noodzakelijk, 
omdat het niet mogelijk is voor de regering om een hervormingsstrategie in 
het rechtswezen te ontwikkelen zonder deze te coördineren met de rechterlijke 
macht, die vanuit constitutioneel oogpunt gescheiden is van de uitvoerende 
macht. In 2011, toen de strategie voor de hervorming van het rechtswezen werd 
voorbereid, rezen er door manco’s in de binnenlandse coördinatie-inspanningen 
van de uitvoerende macht twijfels over haar capaciteit om een coherente hervor -
mingsstrategie op te stellen die op de volledige steun van de rechterlijke macht 
zou kunnen rekenen.
59 
In overeenstemming met deze beoordeling waren er sinds 2011 vier projecten 
voor technische bijstand gepland in het rechtswezen, maar deze werden uitge -
steld vanwege personele beperkingen in de EU-delegatie. Eén project begon 
twee maanden voor de ondertekening van de financieringsovereenkomst voor 
de SBS, in april 2013, de andere drie startten achttien maanden later (zie bijla -
ge III , projecten nr. 12-14).Opleiding betreffende begrotingssteun voor Moldavische ambtenaren kwam te 
laat
In maart 2014 werd voor het eerst een volwaardige opleiding op het gebied van begrotingssteun georgani -
seerd voor Moldavische ambtenaren in het kader van een project voor technische bijstand ten bedrage van 
40 000 euro (zie bijlage III , project nr. 9). In die tijd was er al meer dan zeven jaar gebruikgemaakt van begro -
tingssteun in Moldavië.
De opleiding, die 6 dagen duurde en waaraan 24 ambtenaren deelnamen, bracht aan het licht dat ze een 
beperkt begrip hadden van deze methode van steunverlening. De deelnemers gingen niet significant vooruit, 
want de scores in de tests aan het begin en aan het einde stegen slechts van 3,2 naar 3,9 op een schaal van 
10 punten. De scores waren zelfs slechter op vier van de tien beoordeelde terreinen.
Dit beperkte resultaat werd niet aangepakt en er werd geen uitgebreide follow-up aan gegeven, aangezien er 
sindsdien geen andere volwaardige opleiding op het gebied van begrotingssteun heeft plaatsgevonden. De 
Commissie organiseerde echter enkele rondetafelconferenties en presentaties van een halve dag in Moldavië.Tekstvak 6
29 Opmerkingen 
44 SIGMA (steun voor de 
verbetering van bestuur en 
beheer) is een gezamenlijk 
initiatief van de EU en de 
OESO. SIGMA-deskundigen 
verlenen bijstand op zes 
essentiële terreinen van 
openbaar bestuur. ( http://
www.sigmaweb.org )60 
De strategie voor de hervorming van het Moldavische rechtswezen werd in 2011 
vastgesteld met als doel, ervoor te zorgen dat het in aanmerking kwam voor SBS. 
De uitvoering ervan wordt belemmerd door ontoereikende vooruitgang met 
betrekking tot de hervorming van het vervolgingssysteem en ontoereikende 
steun vanuit de rechterlijke macht. In mei 2015 werd een nieuw, door de hoge 
raad van de magistratuur en het hooggerechtshof ontwikkeld hervormingsinitia -
tief openbaar gemaakt, waarbij logistieke ondersteuning is geleverd door project 
voor technische bijstand nr. 13.
61 
In het kader van project voor technische bijstand nr. 12 worden momenteel werk -
groepen bijgestaan bij de herziening van begrotingsramingen voor de JSRS en 
bij de uitleg van de specifieke voorwaarden voor SBS (zie de paragrafen 27 en 31). 
Dit project voor technische bijstand is een voorbeeld van een flexibele aanpas -
sing aan extra behoeften die ontstaan bij de uitvoering van een SBS-programma, 
zelfs in gevallen waarin dergelijke ondersteuning niet expliciet was gepland in 
het oorspronkelijke projectcontract.
62 
In de sector voor het beheer van overheidsfinanciën zijn voorbeelden te vinden 
van de toepassing van verschillende soorten ondersteuning, zoals SIGMA44, tech -
nische bijstand, twinning en SBS. Twinningprojecten inzake openbare aanbeste -
dingen en interne financiële controle werden in 2012  en 2013 afgesloten met ver -
slagen waarin de noodzaak van de consolidatie van resultaten werd benadrukt 
(zie bijlage III , de projecten nr. 2 en 4). Inspanningen op deze terreinen worden 
via SIGMA en de beleidsdialoog voortgezet. In de specifieke voorwaarden van de 
SBS voor hervormingen van het beleid inzake overheidsfinanciën worden deze 
tekortkomingen echter niet aan de orde gesteld. Door de EU betaalde adviseurs 
(in het kader van het EUHLPAM-project) werden ingezet bij instellingen die 
betrokken zijn bij het beheer van overheidsfinanciën, zoals de nationale belas -
tinginspectie, maar niet een van hen werd aangesteld bij een van de drie instel -
lingen die het SBS-programma uitvoeren (rekenkamer, Ministerie van Financiën, 
parlement).
63 
Sinds 2014 heeft de Commissie echter meer aandacht besteed aan het creëren 
van synergieën tussen SBS en projecten, zoals blijkt uit een twinningproject bij 
de Moldavische rekenkamer (zie bijlage III , project nr. 5) en de geplande inscha -
keling van een EUHLPAM-adviseur bij het parlement in 2016.
30 Opmerkingen 
De resultaten waren niet altijd duurzaam vanwege een 
gebrek aan politieke wil en andere externe factoren
64 
In het algemeen leverden de projecten de verwachte output op. Voorbeelden 
van dit soort concrete resultaten zijn een online platform voor monitoringacti -
viteiten die door maatschappelijke organisaties in Moldavië worden uitgevoerd, 
het verstrekken van strategisch advies aan verschillende ministeries, een wets -
ontwerp inzake staatssteun en een procedurehandleiding voor het beheer van 
EU-steun.
65 
Er zijn zorgen over de duurzaamheid van de resultaten die met de projecten zijn 
bereikt, vaak vanwege onvoldoende politieke wil bij de nationale autoriteiten 
om sommige van de belemmeringen voor het versterken van overheidsinstanties 
weg te nemen (zie tekstvak 7 ). Zoals in bijlage III  (vraag 1.3) te zien is, beston -
den er enige zorgen over de helft van de veertien geëvalueerde projecten en 
aanzienlijke zorgen over de rest.
66 
De Commissie verleende van 2011 tot 2013 technische bijstand om de Molda -
vische staatskanselarij te ondersteunen in het kader van het TTSIB-project (zie 
tekstvak 7 ). Hoewel dit project tot doel had de capaciteit van de staatskanse -
larij op het gebied van technisch leiderschap op te bouwen met het oog op de 
vaststelling, voorbereiding en uitvoering van activiteiten die via externe bijstand 
werden gefinancierd, verleenden TTSIB-adviseurs ook diensten die de opera -
tionele taken van het personeel van de staatskanselarij gedeeltelijk vervingen. 
In verslagen over TTSIB-projecten werd geoordeeld dat er weliswaar een groot 
aantal van de verwachte resultaten was behaald, maar dat de staatskanselarij niet 
voldoende capaciteit had om taken uit te voeren, zich de tijdens de opleiding 
ontwikkelde vaardigheden eigen te maken en de verworven vaardigheden toe te 
passen.
67 
Als goede praktijk en met het oog op het ontbreken van duurzame elementen in 
voorgaande projecten moedigde de EU-delegatie de ontwikkeling van exitstra -
tegieën aan voor zowel het TTSIB- als het EUHLPAM-project in fase III. Dit deed 
zij om ervoor te zorgen dat iedere adviseur duurzaamheidskwesties voor zijn 
vertrek aan de orde stelde. In het geval van de TTSIB werd de strategie echter 
niet uitgevoerd, omdat de Moldavische autoriteiten van mening waren dat die te 
veel middelen in beslag zou nemen.
31 Opmerkingen 
Duurzaamheidsproblemen bij een project: technische bijstand om Moldavië te 
ondersteunen bij het opbouwen van de capaciteit om steunregelingen toe te 
passen (1,9  miljoen  euro)
Een door de Moldavische staatskanselarij ondersteund project voor technische bijstand inzake de algehele 
coördinatie van EU-steun en meer specifiek, het opbouwen van capaciteit voor de toepassing van de twin -
ning-, TAIEX45- en SIGMA-instrumenten, en de voorbereiding en uitvoering van het programma voor algeme -
ne institutionele opbouw (TTSIB-project, zie bijlage III , project nr. 6).
Na afloop van het project in 2013 werd een gedeelte van de functie voor de coördinatie van EU-steun over -
geheveld van de staatskanselarij naar het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De Moldavische autoriteiten 
zorgden er niet voor dat de in de loop der jaren door de staatskanselarij verworven kennis in stand werd ge -
houden, door ofwel opgeleid personeel over te plaatsen ofwel personeel op het ministerie te begeleiden. De 
EU-delegatie programmeerde een project voor technische bijstand voor het ministerie, hoewel de reikwijdte 
ervan beperkter was dan de TTSIB. Er wordt nog steeds gewerkt aan plannen om de coördinatiefunctie weer 
onder te brengen bij de staatskanselarij, maar sinds 2013 is een groot deel van de staatskanselarij vertrokken.
45 TAIEX is het Instrument voor technische bijstand en informatie-uitwisseling van de Europese Commissie. TAIEX wordt gebruikt ter 
ondersteuning van overheidsdiensten bij de aanpassing aan en de toepassing en handhaving van EU-wetgeving en vergemakkelijkt de 
uitwisseling van beste EU-praktijken.Tekstvak 7
32
 Conclusies en 
aanbevelingen
68 
De EU staat voor grote uitdagingen met betrekking tot de uitvoering van bijstand 
in Moldavië. Politieke en macro-economische instabiliteit, gebrekkig bestuur en 
een zwak openbaar bestuur verminderen de mogelijkheden die de Commissie 
heeft om hervormingen aan te moedigen aanzienlijk.
69 
Wij onderzochten of de EU-bijstand voor Moldavië doeltreffend had bijdragen 
tot het versterken van het openbaar bestuur. Hiertoe beoordeelden wij hoe 
goed de Commissie de financiële ondersteuning had ontworpen en uitgevoerd, 
enerzijds in het kader van SBS-programma’s, anderzijds door traditionele projec -
ten. De controle was gericht op projecten en SBS in de sectoren die het grootste 
gedeelte van de EU-steun ontvingen: justitie, overheidsfinanciën, volksgezond -
heid en water.
70 
Op basis van onze controlewerkzaamheden concludeerden wij dat de EU-bij -
stand slechts gedeeltelijk bijdroeg tot de versterking van het openbaar bestuur. 
Externe factoren verklaarden een aantal van de waargenomen tekortkomingen. 
Andere konden worden toegeschreven aan tekortkomingen in het ontwerp en de 
uitvoering van de gecontroleerde programma’s en projecten.
71 
Omdat er in de beoogde sectoren weinig vooruitgang was geboekt, concludeer -
den wij dat de begrotingssteun een beperkt effect had op de versterking van het 
openbaar bestuur (zie de paragrafen 38-47).
72 
Wij constateerden ook dat de Commissie sneller had kunnen reageren toen 
de met de steun gepaard gaande risico’s werkelijkheid werden. De program -
ma’s waren niet voldoende afgestemd op de Moldavische strategieën (zie de 
paragrafen 13-28).
73 
Het potentiële voordeel van de programma’s werd verminderd, omdat niet vol -
doende gebruik werd gemaakt van de conditionaliteit: sommige specifieke voor -
waarden werden vervuld tussen de programmaonderhandelingen en de start 
van de SBS of waren niet rechtstreeks meetbaar. De Commissie had strenger kun -
nen zijn bij het beoordelen van de naleving van de uitbetalingsvoorwaarden (zie 
de paragrafen 29-34). Daarnaast werd de toekenning van bijkomende, op stimu -
lansen gebaseerde middelen niet volledig onderbouwd (zie de paragrafen 35-37).
33 Conclusies en aanbevelingen 
74 
De projectontwerpen werden in het algemeen als relevant beoordeeld. De 
EU-bijstand die via projecten werd verleend, was ten dele doeltreffend in het 
versterken van het openbaar bestuur.
75 
De reikwijdte en het tijdschema van de projecten waren niet altijd goed gecoör -
dineerd met de SBS-programma’s (zie de paragrafen 52-63). De specifieke tech -
nische bijstand op het gebied van begrotingssteun ten behoeve van de ontwik -
keling van de bestuurlijke capaciteit werd pas maanden na het hoofdprogramma 
voor begrotingssteun opgestart. Er werd niet altijd gebruikgemaakt van andere 
technische bijstand en van twinningprojecten om programma’s voor begrotings -
steun voor te bereiden of te ondersteunen.
76 
De projecten leverden in het algemeen de verwachte output op. De resultaten 
waren echter niet altijd duurzaam vanwege een gebrek aan politieke wil en ande -
re externe factoren (zie de paragrafen 64-67).
77 
Op basis van bovenstaande conclusies formuleren we de volgende 
aanbevelingen:
Aanbeveling 1  
Risico’s die verband houden met begrotingssteunactiviteiten 
moeten worden beperkt
De Commissie moet de bestaande maatregelen in het kader van het vroegtijdig 
waarschuwingssysteem zorgvuldiger toepassen om risico’s te voorkomen of te 
beperken en de actie die moet worden ondernomen als de risico’s werkelijk -
heid worden, duidelijker uiteen te zetten. Dergelijke actie moet tijdig worden 
ondernomen.
Aanbeveling 2  
SBS-programma’s moeten worden afgestemd op een 
welomschreven nationale hervormingsstrategie
De Commissie dient de programma’s voor begrotingssteun beter te koppelen 
aan de nationale strategieën. Zij dient de steunverlening in de juiste volgorde 
te structuren en ervoor te zorgen dat er een welomschreven nationale hervor -
mingsagenda bestaat. Zij moet het belang en geloofwaardigheid van de strate -
gie van het land specifiek beoordelen met betrekking tot de beschikbare institu -
tionele en financiële middelen.
34 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 3  
Het gebruik van voorwaarden en prestatie-indicatoren moet 
worden versterkt
De Commissie moet beter gebruikmaken de conditionaliteit. Dit houdt in dat zij 
i) duidelijke en relevante voorwaarden en prestatie-indicatoren moet vastleggen 
om resultaten beter te kunnen beoordelen en aantonen, ii) krachtig, gedoseerd 
en snel moet reageren indien de Moldavische regering blijk geeft van te weinig 
inzet om haar afspraken na te komen.
Aanbeveling 4  
Aanvullende, op stimulansen gebaseerde middelen moeten 
duidelijker gekoppeld worden aan aantoonbare vooruitgang
Op stimulansen gebaseerde middelen moeten worden toegewezen aan de hand 
van een strengere toepassing van de bestaande methodologie.
Aanbeveling 5  
Projecten moeten met SBS-programma’s worden 
gecoördineerd
De Commissie moet projecten systematischer gebruiken om SBS-programma’s 
voor te bereiden of te ondersteunen. De timing van de technische bijstand voor 
SBS moet worden verbeterd zodat SBS-programma’s vanaf het begin worden 
ondersteund.
Aanbeveling 6  
De duurzaamheid van de projecten moet worden 
gewaarborgd
De Commissie moet ervoor zorgen dat er in de planning van alle projecten duur -
zaamheidsaspecten zijn geïntegreerd, door de capaciteit en politieke inzet van 
de overheidsinstanties om de uitkomsten in stand te houden systematischer te 
beoordelen.
Dit speciaal verslag werd door kamer III onder leiding van de heer Karel PINXTEN, 
lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 
19 april 2016.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 President
35
 Bijlagen Bijlage ILijst van gecontroleerde contracten
Projecten
Contract-
jaarToestand ContracttitelGepland 
bedrag  
(euro)Uitbetaald 
(euro)
Hervorming van het rechtswezen 
2009 BeëindigdSteun aan Moldavië bij de modernisering van het gevangeniswezen en de hervorming van het 
strafrecht850 500 850 500
2010 BeëindigdBeoordeling van de rechtsstaat en de rechtsbedeling met het oog op programmering voor de 
hele sector198 193 198 193
2011 BeëindigdSteun voor de formulering van sectorale begrotingssteun en de voorbereiding van aanbestedin -
gen binnen justitie139 304 139 304
2012 Loopt nogMonitoring van de hervorming van het rechtswezen met het oog op meer verantwoording door 
de regering274 105 246 695
2013 Loopt nog Steun voor coördinatie van de hervorming van het rechtswezen in Moldavië 2 231 800 1 476 324
2014 Loopt nog Grotere doelmatigheid, verantwoordingsplicht en transparantie van rechtbanken in Moldavië 2 078  700 709 357
2014 Loopt nogSteun voor de organisatie van gerechtelijke vooronderzoeken, de rechtsvervolging en de 
verdediging in Moldavië2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Andere centrale overheidsdienst
2009 Beëindigd Steun voor de hervorming van de overheidsfinanciën in Moldavië 114 474 114 474
2010 Beëindigd EU-beleidsadviesmissie op hoog niveau (EUHLPAM) 3 152 441 3 152 441
2010 Beëindigd Steun voor het systeem voor openbare aanbestedingen in de Republiek Moldavië 914 008 914 008
2011 Beëindigd Steun voor de uitvoering en handhaving van het mededingings- en staatssteunbeleid 926 244 926 244
2011 BeëindigdSteun voor de uitvoering van het programma voor algemene institutionele opbouw (CIB) voor 
de Republiek Moldavië111 370 111 370
2011 Loopt nogSteun voor de regering van de Republiek Moldavië op het gebied van corruptiebestrijding en 
van de hervorming van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, waaronder politie en bescher -
ming van persoonsgegevens2 853 790 2 832 718
2011 BeëindigdTechnische bijstand om de regering van de Republiek Moldavië te ondersteunen bij het 
opbouwen van de capaciteit om Twinning-, TAIEX- en SIGMA-instrumenten toe te passen, en om 
ondersteuning te verlenen bij de voorbereiding en uitvoering van het CIB-programma1 900 859 1 900 859
2011 Beëindigd Versterking van het beheer van overheidsfinanciën in de Republiek Moldavië 1 369 926 1 369 926
2012 Beëindigd EU-beleidsadviesmissie op hoog niveau II (EUHLPAM II) 2 864 015 2 864 015
2013 Loopt nog EU-beleidsadviesmissie op hoog niveau III (EUHLPAM III) 2 977 291 2 840 539
2013 Loopt nog Opleiding met betrekking tot EU-begrotingssteun voor de regering van Moldavië 39 148 37 533
2014 Loopt nogCapaciteitsopbouw met betrekking tot het beheer van EU-programma’s voor institutionele 
opbouw225 018 211 448
2014 Loopt nog Consolidatie en versterking van de externe openbare controle in de Republiek Moldavië 1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Totaal 26 826  755 22 547 579
36 Bijlagen 
Projecten
Contract-
jaarToestand ContracttitelGepland 
bedrag  
(euro)Uitbetaald 
(euro)
Overheidsdienst- transversale functies
2013 Loopt nog Steun voor het rechtswezen 58 200 000 28 200 000
2014 Loopt nog Steun voor hervormingen van het beleid inzake overheidsfinanciën (PFPR’s) 33 000 000 8 000 000
91 200 000 36 200 000
Overheidsdienst- openbare dienstverlening
2009 Beëindigd Steunprogramma voor sectoraal beleid inzake de volksgezondheid 43 114 336 43 114 336
2009 Beëindigd Steunprogramma voor sectoraal beleid in de watersector ENPI AAP 2009 35 777 200 35 777 200
2010 Beëindigd Technische bijstand in verband met begrotingssteun voor volksgezondheid 2 992 753 2 992 753
2010 Loopt nog Renovatie van het watervoorzieningssysteem in de gemeente Nisporeni, Republiek Moldavië 5 000 000 4 500 000
2011 Loopt nog TB voor de uitvoering van een steunprogramma voor sectoraal beleid in de watersector 2 771 010 1 611 437
2012 BeëindigdSPSP in de watersector ENPI AAP 2009 - Addendum 01 bij FA 2009/020-520 (Aanvulling van 
5 miljoen  euro op de begrotingssteuncomponent)5 000 000 5 000 000
2013 BeëindigdEaPIC - Moldavië - uitbreiding van het steunprogramma voor sectoraal beleid inzake de volksge -
zondheid (2008/19655)6 000 000 6 000 000
100 655 299 98 995 726
Totaal 191 855 299 135 195 726
Totaal-generaal 218 682 054 157 743 305Bijlage I
37 Bijlagen Bijlage IISamenvattende beoordelingen van contracten voor sectorale begrotingssteun in de 
gecontroleerde steekproef
TITELSteun voor hervor -
mingen van het beleid 
inzake overheidsfinan -
ciën (PFPR’s)Steun voor de 
hervorming van 
het rechtswezenSteunprogram -
ma voor secto -
raal beleid in de 
watersectorSBS-programma 
„Steunpro -
gramma voor 
sectoraal 
beleid inzake de 
volksgezondheid”
Contractduur, maanden 60 72 108 60
CONTRACTJAAR 2014 2013 2009 2009CV2: Droegen de SBS-programma’s doeltreffend bij tot het versterken van het openbaar bestuur?
2.1 Waren de SBS-programma’s goed 
ontworpen?Het programma droeg bij aan een duidelijke algemene strategie
Er waren duidelijk geformuleerde nationale prioriteiten waarop de SBS 
gebaseerd was
De doelstellingen van het programma sluiten aan op nationale prioriteiten
De politieke en economische risico’s werden beoordeeld als beperkt vóór de 
toekenning van de SBS
Het fiduciaire risico werd beperkt door een beoordeling vooraf van de 
hervormingskosten
Er waren gedocumenteerde, duidelijke, objectieve en relevante redenen om 
SBS als steunmethode te gebruiken
Er werd rekening gehouden met evaluaties/lessen uit het verleden2.2 Waren de SBS-programma’s goed uitgevoerd?De Moldavische overheid voerde het programma volledig en op tijd uit Programma loopt Programma loopt
De technische bijstand was doelgericht, werd tijdig verleend, en leidde tot de 
opbouw van duurzame capaciteitN.v.t.
De tranches werden alleen uitbetaald wanneer er was voldaan aan de 
voorwaardenNiet-variabele tranche 
uitbetaald
De doelstellingen waren rechtstreeks meetbaar
Aanvullingen van begrotingen waren onderbouwd N.v.t.
Het kader voor monitoring omvat SMART-doelstellingen en meetbare 
indicatoren
Er was informatie beschikbaar om referentiegegevens vast te stellen en 
vooruitgang te monitoren/ evalueren
Monitoring en evaluatie vonden voortdurend plaats
Er werden corrigerende maatregelen genomen wanneer het programma niet 
op koers lagProgramma loopt Programma loopt2.3 Leverden de SBS-programma’s 
tastbare en duurzame resultaten op?De verwachte outputs/ resultaten werden behaald Programma loopt Programma loopt
De voorwaarden stimuleerden hervormingen op doeltreffende wijzeNiet-variabele tranche 
uitbetaaldProgramma loopt
Het programma had een positieve impact op de administratieve capaciteit Programma loopt Programma loopt
De met SBS verleende steun was relevant en leidde tot de opbouw van 
duurzame capaciteit bij de Moldavische overheidProgramma loopt Programma loopt
De gefinancierde acties hebben een duidelijk aanvullend karakter vergeleken 
met wat Moldavië vóór de steun deed
De effecten van de SBS waren zoals bedoeld Programma loopt Programma loopt
Legenda:  De volgende beoordelingen zijn vastgesteld:
Criterium vervuld Criterium gedeeltelijk vervuld Criterium niet vervuld
38 Bijlagen Bijlage IIISamenvattende beoordelingen van projectcontracten in de gecontroleerde steekproef
Project
nr.  CON -
TRACT -
JAARContract -
duur, 
maandenTITELCV1: Droegen projecten doeltreffend bij tot het versterken van het openbaar bestuur?
1.1 Waren de projecten 
goed ontworpen?1.2: Waren de projecten goed uitgevoerd?1.3 Leverden de projecten tastbare en duurzame 
resultaten op?Het project berustte op 
een behoefteanalyse
Er werd rekening 
gehouden met 
evaluaties/ lessen uit 
het verleden
De Moldavische 
overheid voerde het 
project volledig en op 
tijd uit
Er is sprake van 
synergieën of 
coördinatie 
met lopende 
SBS-programma’s 
Het kader voor 
monitoring omvat 
SMART-doelstellingen 
en meetbare 
indicatoren
Er is informatie 
beschikbaar om 
referentiegegevens 
vast te stellen en 
vooruitgang te 
monitoren/evalueren
Monitoring en evaluatie 
vonden voortdurend 
plaats
Er werden corrigerende 
maatregelen genomen 
wanneer het project 
niet op koers lag
De verwachte outputs/ 
resultaten werden 
behaald
Er kan een verband 
worden gelegd tussen 
de algemene ontwik -
kelingen in bestuur -
lijke capaciteit en het 
project
De met het project 
verleende steun was 
relevant en leidde tot 
de opbouw van duur -
zame capaciteit bij de 
Moldavische overheid
De gefinancierde acties 
hebben een aanvullend 
karakter vergeleken 
met wat Moldavië vóór 
de steun deed
1 2009 2 TB — Steun aan Moldavië voor de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t.
2 2010 24 Twinning — Steun voor het systeem voor openbare aanbestedingen 
3 2011 30TB — Steun aan de Moldavische regering op het gebied van corruptiebestrijding en hervorming van het Ministerie van Binnen -
landse Zaken (onderdeel III)
4 2011 24 Twinning — Versterking van het beheer van de overheidsfinanciën 
5 2014 24 Twinning — Consolidatie en versterking van de externe openbare controle Project loopt 
nogProject loopt 
nogProject 
loopt nogProject loopt nog Project loopt nog
6 2011 38TB — Steun aan de Moldavische regering voor capaciteitsopbouw om het Twinning-, Taiex- en SIGMA- & CIB-programma (TTSIB) 
toe te passen
7 2011 21 Twinning — Steun voor de uitvoering en handhaving van mededingings- en staatssteunbeleid N.v.t.
8 2011 5 Studie — Steun voor de uitvoering van het CIB-programma N.v.t. N.v.t.
9 2014 3 TB — Opleiding met betrekking tot EU-begrotingssteun voor de regering van Moldavië
10 2014 12 TB — Capaciteitsopbouw met betrekking tot het beheer van EU-programma’s voor institutionele opbouw
11 2012 24 Monitoring van de hervorming van het rechtswezen met het oog op meer verantwoording door de regering (PROMOLEX) N.v.t. N.v.t. N.v.t.
12 2013 36 TB — Steun voor de coördinatie van de hervorming van het rechtswezen in MoldaviëProject loopt 
nogProject 
loopt nogProject loopt nog Project loopt nog
13 2014 36 TB — Grotere doelmatigheid, verantwoordingsplicht en transparantie van rechtbanken in MoldaviëProject loopt 
nogProject 
loopt nogProject loopt nog Project loopt nog
14 2014 36 TB — Steun voor de organisatie van gerechtelijke vooronderzoeken, de rechtsvervolging en de verdedigingProject loopt 
nogProject loopt 
nogProject 
loopt nogProject loopt nog Project loopt nog
15 2009 24 Twinning — Modernisering van het gevangeniswezen N.v.t.
16 2010 26.5 EU-beleidsadviesmissie op hoog niveau EUHLPAM I
17 2012 20 EU-beleidsadviesmissie op hoog niveau EUHLPAM II
18 2013 18 EU-beleidsadviesmissie op hoog niveau EUHLPAM III
19 2010 18 Beoordeling van de rechtsstaat (adviserende activiteit) N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t.
20 2011 17 Steun voor de voorbereiding van SBS (adviserende activiteit) N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t.
39 Bijlagen
Samenvattende beoordelingen van projectcontracten in de gecontroleerde steekproef
Project
nr.  CON -
TRACT -
JAARContract -
duur, 
maandenTITELCV1: Droegen projecten doeltreffend bij tot het versterken van het openbaar bestuur?
1.1 Waren de projecten 
goed ontworpen?1.2: Waren de projecten goed uitgevoerd?1.3 Leverden de projecten tastbare en duurzame 
resultaten op?Het project berustte op 
een behoefteanalyse
Er werd rekening 
gehouden met 
evaluaties/ lessen uit 
het verleden
De Moldavische 
overheid voerde het 
project volledig en op 
tijd uit
Er is sprake van 
synergieën of 
coördinatie 
met lopende 
SBS-programma’s 
Het kader voor 
monitoring omvat 
SMART-doelstellingen 
en meetbare 
indicatoren
Er is informatie 
beschikbaar om 
referentiegegevens 
vast te stellen en 
vooruitgang te 
monitoren/evalueren
Monitoring en evaluatie 
vonden voortdurend 
plaats
Er werden corrigerende 
maatregelen genomen 
wanneer het project 
niet op koers lag
De verwachte outputs/ 
resultaten werden 
behaald
Er kan een verband 
worden gelegd tussen 
de algemene ontwik -
kelingen in bestuur -
lijke capaciteit en het 
project
De met het project 
verleende steun was 
relevant en leidde tot 
de opbouw van duur -
zame capaciteit bij de 
Moldavische overheid
De gefinancierde acties 
hebben een aanvullend 
karakter vergeleken 
met wat Moldavië vóór 
de steun deed
1 2009 2 TB — Steun aan Moldavië voor de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t.
2 2010 24 Twinning — Steun voor het systeem voor openbare aanbestedingen 
3 2011 30TB — Steun aan de Moldavische regering op het gebied van corruptiebestrijding en hervorming van het Ministerie van Binnen -
landse Zaken (onderdeel III)
4 2011 24 Twinning — Versterking van het beheer van de overheidsfinanciën 
5 2014 24 Twinning — Consolidatie en versterking van de externe openbare controle Project loopt 
nogProject loopt 
nogProject 
loopt nogProject loopt nog Project loopt nog
6 2011 38TB — Steun aan de Moldavische regering voor capaciteitsopbouw om het Twinning-, Taiex- en SIGMA- & CIB-programma (TTSIB) 
toe te passen
7 2011 21 Twinning — Steun voor de uitvoering en handhaving van mededingings- en staatssteunbeleid N.v.t.
8 2011 5 Studie — Steun voor de uitvoering van het CIB-programma N.v.t. N.v.t.
9 2014 3 TB — Opleiding met betrekking tot EU-begrotingssteun voor de regering van Moldavië
10 2014 12 TB — Capaciteitsopbouw met betrekking tot het beheer van EU-programma’s voor institutionele opbouw
11 2012 24 Monitoring van de hervorming van het rechtswezen met het oog op meer verantwoording door de regering (PROMOLEX) N.v.t. N.v.t. N.v.t.
12 2013 36 TB — Steun voor de coördinatie van de hervorming van het rechtswezen in MoldaviëProject loopt 
nogProject 
loopt nogProject loopt nog Project loopt nog
13 2014 36 TB — Grotere doelmatigheid, verantwoordingsplicht en transparantie van rechtbanken in MoldaviëProject loopt 
nogProject 
loopt nogProject loopt nog Project loopt nog
14 2014 36 TB — Steun voor de organisatie van gerechtelijke vooronderzoeken, de rechtsvervolging en de verdedigingProject loopt 
nogProject loopt 
nogProject 
loopt nogProject loopt nog Project loopt nog
15 2009 24 Twinning — Modernisering van het gevangeniswezen N.v.t.
16 2010 26.5 EU-beleidsadviesmissie op hoog niveau EUHLPAM I
17 2012 20 EU-beleidsadviesmissie op hoog niveau EUHLPAM II
18 2013 18 EU-beleidsadviesmissie op hoog niveau EUHLPAM III
19 2010 18 Beoordeling van de rechtsstaat (adviserende activiteit) N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t.
20 2011 17 Steun voor de voorbereiding van SBS (adviserende activiteit) N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t. N.v.t.
Legenda:  De volgende beoordelingen zijn vastgesteld:
Criterium vervuld Criterium gedeeltelijk vervuld Criterium niet vervuld
40 Antwoorden van de 
Commissie en de EDEO
Samenvatting
V
De Commissie wijst erop dat in twee van de vier sectoren waarvoor begrotingssteun is verleend (water en volksgezond -
heid) gedeeltelijke vooruitgang is geboekt. De twee andere programma’s (justitie en overheidsfinanciën) zijn later gestart 
en nog niet afgerond, zodat de eindresultaten in die sectoren nog niet kunnen worden gemeten.
De Commissie heeft snel gereageerd op de geconstateerde risico’s, rekening houdend met de in de antwoorden op de 
paragrafen 13 tot en met 28 geschetste ontwikkelingen en interne beslissingen.
Op dit moment zijn alle betalingen van EU-begrotingssteun aan Moldavië geschorst tot alle algemene voorwaarden, 
waaronder macro-economische stabiliteit en begrotingstransparantie, zijn vervuld. Een akkoord met het IMF is in dit 
kader van cruciaal belang.
Met betrekking tot de afstemming op de nationale strategieën, hanteert de Commissie geen statisch en formeel concept 
van het begrip strategie. Zij heeft gefocust op de essentiële, inhoudelijke elementen die aan een strategie ten grondslag 
moeten liggen en zich tegelijk voortdurend aangepast aan de dwingende behoeften van een ambitieuze associatie -
agenda en de moeilijke geopolitieke context. Dat de Commissie niet heeft geaarzeld om de soms beperkte nationale 
strategieën te overstijgen, toont aan dat zij erin is geslaagd de conditionaliteit te benutten als hefboom om zo veel 
mogelijk hervormingen op gang te brengen.
De Commissie benadrukt dat hulpverlening middels begrotingssteun moet worden gezien als een omvattend pakket 
maatregelen met onder meer bijstand, capaciteitsontwikkeling, beleidsdialoog en prestatie-indicatoren. Zelfs tijdens de 
ontwikkelingsfase van het programma, d.w.z. nog vóór de overdracht van middelen, kan de beleidsdialoog reeds een 
positieve impact hebben en een regering ertoe aansporen bepaalde maatregelen te nemen.
De Commissie benadrukt voorts dat wanneer de prestatiecriteria slechts gedeeltelijk worden gehaald, ook de daaraan 
gekoppelde tranches slechts gedeeltelijk worden betaald. Zij erkent dat zij in één geval strenger had kunnen oordelen, 
maar van een systematisch soepele beoordeling is geen sprake.
Zij wijst erop dat na interne beoordelingen steun werd toegekend op basis van het „meer-voor-meer”-beginsel. Derge -
lijke besluiten werden door de Commissie genomen op grond van haar uitvoeringsmandaat voor externe bijstand, op 
basis van politieke sturing door de EDEO, en door de lidstaten bekrachtigd via de comitéprocedure.
VI
De Rekenkamer wijst terecht op de kwaliteit van het projectontwerp en op de doeltreffendheid en output van de 
projecten.
De Commissie is het ermee eens dat technische bijstand, twinningprojecten en begrotingssteun op elkaar moeten aan -
sluiten. Door de geldende financiële regels verstrijkt er in de praktijk altijd een zekere tijd tussen de technische bijstand 
of twinning en de toekenning van begrotingssteun.
Antwoorden van de Commissie en de EDEO 41
Inleiding
05
De zwakte van het openbaar bestuur, met name inzake financieel beheer of corruptie, ondermijnt de algemene ontwik -
keling en doelmatigheid van de steun. De potentiële impact daarvan reikt verder dan de begrotingssteun. De verbetering 
van de financiële controle en de systemen voor openbare aanbestedingen waaraan in het kader van de begrotingssteun 
wordt gewerkt, doet het risico op corruptie aantoonbaar afnemen.
07
De Commissie benadrukt dat er naast aanvullende bijstand in het kader van hetzelfde programma, en voorafgaand 
aan de toekenning van begrotingssteun, nog talrijke andere belangrijke voorbeelden zijn van proactieve steun op 
projectbasis.
Bij de onderzochte programma’s geldt dat voor de sector justitie, maar ook voor andere sectoren zoals beroepsopleiding 
en -onderwijs en het Europees nabuurschapsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling.
Opmerkingen
14
De Commissie benadrukt dat de toekenning van begrotingssteun via nationale systemen de eigen verantwoordelijkheid 
van het ontvangende land versterkt en de transactiekosten voor dat land drukt.
In tegenstelling tot gerichte begrotingssteun, wordt sectorale begrotingssteun toegekend om resultaten te belonen en 
niet om activiteiten te financieren. Derhalve kunnen controles en audits in het algemeen niet verder gaan dan de fase 
waarin de middelen worden overgedragen nadat de overeengekomen voorwaarden zijn vervuld.
Begrotingssteun wordt verleend in een ontwikkelingscontext, waarin de basisstructuren van overheden, zoals het beheer 
van de overheidsfinanciën, soms ernstige tekortkomingen vertonen. Daar moet nog aan worden toegevoegd dat secto -
rale begrotingssteun de systemen voor duurzame ontwikkeling versterkt, de rol van nationale instellingen ondersteunt, 
de transparantie en binnenlandse verantwoordelijkheid bevordert en de beleidsdialoog stimuleert.
Er gelden strenge subsidiabiliteitsvoorwaarden. Een partnerland kan slechts aanspraak maken op begrotingssteun 
wanneer de overheid een relevante en geloofwaardige strategie heeft om de geconstateerde tekortkomingen weg te 
werken. De Commissie kan ook eisen dat op korte termijn specifieke risicobeperkende maatregelen worden genomen. In 
de nieuwe richtsnoeren voor begrotingssteun (die in 2012 werden herzien op basis van de voorstellen van de Commissie 
en de conclusies van de Raad van 14 mei 2012 voor een nieuwe benadering van begrotingssteun) zijn nieuwe bepalingen 
opgenomen om de regels nog meer te verduidelijken. Het gaat onder meer om nieuwe subsidiabiliteitsregels inzake 
transparantie en toezicht, een formele risicobeoordelingsprocedure en een bestuurskader voor de hoogste leiding.
Criteria inzake het beheer van de overheidsfinanciën (PFM) maken deel uit van de algemene voorwaarden die in alle 
nieuwe SBS-programma’s worden opgenomen en bij elke betalingsbeslissing worden beoordeeld. De Rekenkamer wijst 
enerzijds op de risico’s door het gebruik van nationale PFM-systemen, maar verliest anderzijds uit het oog dat ook een 
goed werkend PFM-systeem en een solide binnenlandse ontvangstengrondslag essentieel zijn voor goed economisch 
bestuur en duurzame ontwikkeling.
Dit steunmechanisme is een van de antwoorden van de Commissie op de vraag van de internationale ontwikkelingsge -
meenschap en stakeholders in de EU naar doeltreffender maatregelen die focussen op resultaten en eigen verantwoor -
delijkheid en die administratief minder complex zijn, zodat de transactiekosten voor de partnerlanden worden gedrukt. 
Dit biedt een oplossing voor de beperkte mogelijkheden om cruciale hervormingen te ondersteunen via de traditionele 
projectmodaliteiten.
Antwoorden van de Commissie en de EDEO 42
16
De Commissie benadrukt dat begrotingssteun en gedecentraliseerd beheer twee verschillende manieren zijn om steun 
te verlenen, waarbij niet in dezelfde mate een beroep wordt gedaan op de systemen van een land.
Zoals reeds uitgelegd, wordt begrotingssteun verleend in een ontwikkelingscontext, waarin de basisstructuren van 
overheden, zoals het beheer van de overheidsfinanciën, soms ernstige tekortkomingen vertonen. Niettemin gelden er 
strenge subsidiabiliteitsvoorwaarden. Een partnerland kan slechts aanspraak maken op begrotingssteun wanneer de 
overheid een relevante en geloofwaardige strategie heeft om de geconstateerde tekortkomingen weg te werken. De 
Commissie kan ook eisen dat op korte termijn specifieke risicobeperkende maatregelen worden genomen. In de nieuwe 
richtsnoeren voor begrotingssteun (die in 2012 werden herzien op basis van de voorstellen van de Commissie en de con -
clusies van de Raad van 14 mei 2012 voor een nieuwe benadering van begrotingssteun) zijn nieuwe bepalingen opgeno -
men om de regels nog meer te verduidelijken. Het gaat onder meer om nieuwe subsidiabiliteitsregels inzake transparan -
tie en toezicht, een formele risicobeoordelingsprocedure en een bestuurskader voor de hoogste leiding.
Ten derde wijst de Commissie erop dat het door de Rekenkamer genoemde aandeel van begrotingssteun in de praktijk 
ook alle aanvullende steun omvat zoals twinning of technische bijstand, die op basis van dezelfde financieringsovereen -
komsten wordt verleend en die rechtstreeks wordt betaald aan de hulpverleners in plaats van aan de schatkist van het 
land.
17
De Commissie merkt op dat corruptie de effectiviteit van de verleende hulp in het algemeen ondermijnt en een impact 
heeft die verder reikt dan de algemene programma’s voor begrotingssteun. De verbetering van de financiële controle 
en de systemen voor openbare aanbestedingen waaraan in het kader van de begrotingssteun wordt gewerkt, doet het 
risico op corruptie aantoonbaar afnemen.
18
De Commissie verwijst nadrukkelijk naar de volgende uiteenzetting van de gebeurtenissen en de interne beslissingen ter 
zake.
Onmiddellijk na het uitbreken van het bankenschandaal in november 2014 heeft de stuurgroep begrotingssteun van 
de Commissie in december 2014 besloten de steunvoorwaarden in het kader van het programma 2015 te herzien en 
risicobeperkende maatregelen in te voeren. Het gaat om de systematische agendering van dit probleem tijdens overleg 
op hoog niveau met de Moldavische autoriteiten; de beslissing van de stuurgroep financiële bijstand (in februari) om de 
risicorating van Moldavië op te trekken waardoor alle verrichtingen voor begrotingssteun strenger worden gecontro -
leerd; en instructies aan de EU-delegatie om de risico’s beter te bewaken. Hierdoor is het aandeel van de in 2015 gepro -
grammeerde begrotingssteun bovendien aanzienlijk gedaald ten opzichte van de vorige jaren.
Sinds juni 2015, nadat drie grote banken onder staatsbeheer waren geplaatst, werd geen grote vooruitgang meer 
geconstateerd in het strafrechtelijk onderzoek naar de bankenfraude. Er was geen terugvorderingsstrategie opgesteld 
en door het ontslag van de eerste minister moest de voor medio juni geplande IMF-missie worden geschrapt. In juli 2015 
reageerde de Europese Commissie hierop met de publieke aankondiging dat de betalingen van begrotingssteun waren 
opgeschort in afwachting van een overeenkomst tussen het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en Moldavië.
Daarbij moet worden aangestipt dat het miljard Amerikaanse dollar dat in de drie Moldavische banken verloren is gegaan 
in de eerste plaats Moldavische deposito’s betreft en dat er, voor zover de Commissie bekend, geen geld van de EU-belas -
tingbetalers verloren is gegaan.
Antwoorden van de Commissie en de EDEO 43
Tekstvak 1 — Achtergrondinformatie over de bankencrisis in Moldavië
De Commissie heeft bij de Moldavische autoriteiten bij elke gelegenheid en in elke relevante institutionele context aan -
gedrongen op een onderzoek naar de verdwenen middelen en op de terugvordering van deze gelden.
Het standpunt van de EU werd bevestigd in de conclusies van de Raad van februari 2016, waarin wordt gesteld dat de 
inspanningen om de middelen terug te vorderen, moeten worden voortgezet en dat deze niet definitief als verloren 
kunnen worden beschouwd.
Ten tijde van de controle werkte de Moldavische regering — met de steun van internationale partners — aan een terug -
vorderingsmechanisme om de frauduleus gebruikte middelen terug te vorderen.
20
De Commissie wijst erop dat zij in december 2014 betalingen heeft uitgevoerd nadat de aan de situatie van het land 
inherente politieke en macro-economische risico’s werden besproken door de stuurgroep begrotingssteun van de 
Commissie. Uiteindelijk luidde de algemene conclusie dat de hangende betalingen mochten worden goedgekeurd op 
voorwaarde dat de steunvoorwaarden werden herzien en dat risicobeperkende maatregelen werden genomen. Dat is, 
zoals reeds beschreven, in de loop van de daaropvolgende weken en maanden ook gebeurd.
22
De Commissie benadrukt dat de programma’s in de sectoren justitie en overheidsfinanciën telkens in de nationale strate -
gieën werden verankerd maar soms ook verder gingen, zoals hierna toegelicht.
Deze ambitieuze aanpak spoort met de verwachtingen van de Commissie om door middel van conditionaliteit een maxi -
male hervormingsdynamiek op gang te brengen (zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 29 tot en met 
34).
Tekstvak 2 — Specifieke voorwaarden sloten niet aan op de nationale strategie: de SBS 
voor hervormingen van het beleid inzake overheidsfinanciën
De Commissie wijst erop dat de SBS voor overheidsfinanciën verder reikt dan de beperkte PFM-strategie en bijdraagt 
aan zowel de nationale ontwikkelingsstrategie 2020 van Moldavië als aan de doelstellingen inzake de hervorming van 
het beheer van de overheidsfinanciën. De SBS voor hervormingen van het beleid inzake overheidsfinanciën bouwt niet 
alleen voort op een nationale strategie voor het beheer van de overheidsfinanciën, maar vanuit strategisch oogpunt 
ook op de ontwikkeling van een verantwoordelijk beleid inzake overheidsfinanciën met het oog op een transparante en 
betrouwbare tenuitvoerlegging van de Moldavische nationale ontwikkelingsstrategie. Een en ander is gedocumenteerd 
tijdens de kwaliteitsbeoordeling voorafgaand aan de definitieve vaststelling van het PFPR BS-programma.
Zoals reeds uitgelegd, is de SBS ingebed in een breder strategisch document en worden in de hierna omschreven speci -
fieke gevallen ook strategische doelstellingen uit andere contexten gehanteerd.
De Commissie hoopt door middel van conditionaliteit een maximale hervormingsdynamiek op gang te brengen (zie de 
antwoorden van de Commissie op de paragrafen 29 tot en met 34).
Er is een begrotingsraad opgericht op basis van artikel 47 van de associatieovereenkomst tussen de EU en Moldavië, van 
een gemeenschappelijke praktijk in verschillende EU-lidstaten en van het integraal steunkader. Bovendien zijn de hier 
genoemde verwachtingen een goede weerspiegeling van de internationale praktijk inzake het beheer van overheidsfi -
nanciën. Gezien zijn ontwikkelingsniveau, moet Moldavië vooruitgang boeken op het gebied van begrotingsdiscipline, 
budgettering op middellange termijn en transparantie.
Antwoorden van de Commissie en de EDEO 44
23
De Commissie is van oordeel dat de beleidsmatrix van de SBS voor justitie, naast de formele correlatie, ook is afgestemd 
op de nationale strategie voor de hervorming van het rechtswezen (2011-2016). Een opvallende uitzondering is één 
belangrijke voorwaarde inzake de opstelling, indiening en vaststelling van de wet inzake de ratificatie van protocol 12 
bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Die moest een antwoord bieden op een belangrijk probleem en 
de overeenstemming waarborgen met de richtsnoeren inzake begrotingssteun. De Commissie hoopt door middel van 
conditionaliteit een maximale hervormingsdynamiek op gang te brengen (zie de antwoorden van de Commissie op de 
paragrafen 29 tot en met 34).
24
De Commissie wijst erop dat sectorspecifieke kostenstrategieën helaas in talrijke landen nog niet zijn ingeburgerd en ook 
niet als steunvoorwaarde worden opgelegd. In de bedoelde bijlage bieden de nieuwe richtsnoeren 2012 inzake begro -
tingssteun die in januari 2013 in werking zijn getreden (in ieder geval na de start van de SBS volksgezondheid) een kader 
voor analyse, maar beslissingen inzake subsidiabiliteit worden genomen op basis van een geloofwaardige en relevante 
sectorstrategie. De aanwezigheid daarvan wordt onderzocht op basis van talrijke criteria en een beoordeling.
In dit geval was het SBS-programma ter verbetering van de volksgezondheid gebaseerd op een strategie voor de ontwik -
keling van de gezondheidszorg als sectorspecifieke strategie voor aspecten zoals de financiering van de gezondheids -
zorg en de verlening van gezondheidsdiensten. Het SBS-programma ter verbetering van de watervoorziening was echter 
niet gebaseerd op een duidelijk geformuleerde Moldavische hervormingsstrategie. De SBS voor water was opgezet ter 
ondersteuning van de nationale strategie water van 2007. Die laatste is in de loop van de uitvoering van het programma 
evenwel te ambitieus gebleken aangezien talrijke doelstellingen werden geformuleerd zonder tijdsgebonden actieplan 
of duidelijk institutioneel uitvoeringskader. Om de institutionele problemen aan te pakken, werden milderende maatre -
gelen genomen, zoals een TA.
26
De Commissie verwijst naar het actiedocument voor de volgende toelichting over de manier waarop het steunbedrag is 
bepaald:
- Voor het criterium: „ financieringsbehoeften van het partnerland ” werd bij de opstelling van het PFPR-programma 
een behoefteraming gemaakt op basis van een analyse van de voor de uitvoering van de PFM-hervormings -
strategie 2013-2020 vereiste technische en financiële middelen. De belangrijkste resultaten zijn samengevat in 
het definitieve actiedocument. Dit actiedocument voor PFPR bevat ook een beknopte analyse van het criterium 
inzake de „ bereidheid van het partnerland om overeenkomstig de ontwikkelingsstrategie en -doelstellingen nationa -
le begrotingsmiddelen toe te wijzen ”.
- Met betrekking tot het criterium „ resultaatgerichtheid in de ontwikkelingsstrategie van het partnerland, met inbe -
grip van een systeem voor het uitoefenen van toezicht ” is in een aanvullend document bij het actiedocument een 
beoordeling gemaakt van het door de staatskanselarij ingestelde monitoringsysteem voor de tenuitvoerlegging 
van de nationale ontwikkelingsstrategie.
- met betrekking tot het criterium „ verwezenlijkingen en opnamecapaciteit van vroegere uitbetalingen en de doel -
treffendheid waarmee afgesproken doelstellingen met begrotingssteunmaatregelen konden worden tot stand 
gebracht ” wordt het betalingsdossier van elk begrotingssteunprogramma (bv. ESRA en BS energie) permanent 
aangevuld met specifieke informatie.
Antwoorden van de Commissie en de EDEO 45
28
De Commissie herhaalt dat de budgettaire afwijking met betrekking tot de SBS voor justitie het gevolg is van de beslis -
sing om een component inzake mensenrechten toe te voegen.
30
De Commissie benadrukt dat hulpverlening middels begrotingssteun moet worden gezien als een omvattend pakket 
maatregelen met onder meer bijstand, capaciteitsontwikkeling, beleidsdialoog en prestatie-indicatoren. De opzet van 
begrotingssteun bestaat erin hervormingen op gang te brengen door de regering te belonen voor de geboekte vooruit -
gang in plaats van voor bepaalde resultaten. Zelfs tijdens de ontwikkelingsfase van het programma, d.w.z. nog vóór de 
overdracht van middelen, kan de beleidsdialoog reeds een positieve impact hebben en een regering ertoe aansporen 
bepaalde maatregelen te nemen.
Bovendien zorgen de lange programmacycli op basis van het financieel reglement en de verordeningen betreffende 
financieringsinstrumenten ervoor dat regeringen reeds lang vóór de ondertekening van de eigenlijke financieringsover -
eenkomst op de hoogte zijn van de voorwaarden. In de onderzochte gevallen werden de maatregelen genomen na de 
inventarisatiefase van het programma.
Tekstvak 3 — Voorbeelden van specifieke voorwaarden
Voorbeeld 1 — Voor sommige voorwaarden hoefden de Moldavische autoriteiten weinig actie te 
ondernemen
De Commissie betwist dat de vervulling van deze voorwaarde van de SBS in het kader van de PFPR’s bijzonder weinig 
inspanningen vergde. Het Ministerie van Financiën publiceerde geen halfjaarlijkse verslagen met de vereiste geaggre -
geerde gegevens. De PEFA 2011  en 2015 verwijzen alleen naar maandverslagen. De Commissie heeft terecht geoordeeld 
dat dergelijke verbeteringen op het gebied van begrotingstransparantie en verslagen over de begrotingsuitvoering 
belangrijk en noodzakelijk waren.
Voorbeeld 2 — Aan sommige voorwaarden was al voldaan op het moment tussen de 
programmaonderhandelingen en het begin van de SBS
De Commissie bevestigt dat de begunstigden van de SBS voor volksgezondheid, na de projectidentificatie en terwijl de 
projectformulering reeds in een vergevorderd stadium was, een aantal maatregelen hebben genomen die op grond van 
de indicatoren vereist waren.
Zij benadrukt dat de identificatiefase voor de SBS voor justitie is gestart in juli 2010 en in april 2011 tot een ontwerp heeft 
geleid. De kwaliteitsbeoordeling van het programma heeft plaatsgevonden op 5 maart 2012, d.w.z. vóór de vaststelling 
van de wetgeving. Na het doorlopen van de interne Moldavische procedures is de financieringsovereenkomst als formele 
start van de begrotingssteuncomponent definitief geratificeerd op 25  september  2013.
31
Met betrekking tot de meetbaarheid van de voorwaarden wijst de Commissie erop dat rekening moest worden gehou -
den met enerzijds voortdurend wisselende omstandigheden en anderzijds de lange programmacycli die het gevolg zijn 
van het financieel reglement en de verordeningen betreffende financieringsinstrumenten.
De verklarende tabel voor de SBS voor justitie is opgesteld om meer duidelijkheid te verschaffen aan zowel de EU-dele -
gatie als het Ministerie van Justitie, met dien verstande dat de evaluatie voor de betaling van elke tranche ook gebeurt op 
basis van een externe beoordeling.
Antwoorden van de Commissie en de EDEO 46
32
De Commissie benadrukt voorts dat wanneer de relevante criteria slechts gedeeltelijk zijn gehaald, ook de betalingen 
slechts gedeeltelijk worden uitgevoerd. Op basis van haar eigen beoordeling van betalingsverzoeken kan de Commissie 
de beoordeling van de naleving van de criteria herzien en een kleiner of groter bedrag betalen dan voorgesteld in het 
externe evaluatieverslag.
Tekstvak 4 — Ook als er niet was voldaan aan de voorwaarden, werden er middelen 
uitbetaald
Voorbeeld 1 — Er werden meer middelen uitbetaald dan aanbevolen in het externe evaluatieverslag
De Commissie is verantwoordelijk voor de herziening van de aanbevelingen van de externe beoordelaars en voor de 
beslissing om, op basis van die beoordeling en eigen informatie, overeenkomstig de contractuele bepalingen een grotere 
of kleinere tranche uit te betalen.
Bij de SBS voor gezondheidszorg verklaart de termijn tussen de analyse van de deskundige en de evaluatie door de 
EU-delegatie het verschil tussen de aanbevelingen van de deskundigen en de betaling van de tweede tranche door de 
Commissie, die plaatsvond na de opstelling van het betalingsdossier door de delegatie in mei 2012. Tussen december 
2011 (afronding van het verslag van de deskundige) en mei 2012 werd op bepaalde vlakken immers vooruitgang geboekt.
Voorbeeld 2 — Er werden uitbetalingen gedaan na een coulante beoordeling van de naleving van de 
voorwaarden
De Commissie merkt op dat de betalingen gedeeltelijk gebeurden wanneer de relevante criteria gedeeltelijk waren ver -
vuld. Voor de SBS voor water kon de regering aantonen dat de voorwaarde inzake de nationale toewijzing van middelen 
voor de sectoren water en afvalwater gedeeltelijk was vervuld.
De Commissie erkent dat zij in dit geval strenger had kunnen zijn met betrekking tot de naleving van de voorwaarden, 
maar van een systematisch soepele beoordeling is geen sprake.
Voorts moet er rekening mee worden gehouden dat Moldavië in de Europese regio van de WGO van alle landen het 
hoogste percentage van de overheidsuitgaven aan gezondheidszorg besteedt. Derhalve mag de lichte schommeling van 
die indicator als gevolg van de budgettaire ruimte niet worden geïnterpreteerd als een gebrek aan belangstelling van de 
overheid voor de gezondheidszorg. Zoals uit de evaluatiedocumenten blijkt, zijn de middelen voor gezondheidszorg niet 
alleen gestegen in reële termen, maar ook in relatieve termen ten opzichte van de totale overheidsuitgaven. Die stijging 
van de uitgaven, waarmee het engagement van de overheid met gezondheidszorg in de praktijk wordt bevestigd, heeft 
ook een aantal verbeteringen mogelijk gemaakt: sinds 2009 is de dienstverlening aan de bevolking verbeterd (ook voor 
niet-verzekerden), de invoering van gratis toegang tot openbare gezondheidszorg, spoedgevallendienst voor de hele 
bevolking en een betere toegang tot gratis diagnoses en behandelingen in ziekenhuizen.
34
De Commissie erkent de reële inspanningen die reeds zijn geleverd om met de beschikbare middelen, dankzij nieuwe 
voorwaarden, reële hervormingen op gang te brengen.
Antwoorden van de Commissie en de EDEO 47
37
De Commissie en de EDEO merken op dat er in elk van deze jaren een interne evaluatie is gemaakt. Voorts is dit besluit 
door de Commissie genomen op grond van haar uitvoeringsmandaat voor externe bijstand, op basis van politieke stu -
ring door de EDEO, en door de lidstaten bekrachtigd via de comitéprocedure.
In de ENB-voortgangsverslagen voor 2011, 2012 en 2013 wordt melding gemaakt van aanzienlijke vooruitgang, maar 
wordt ook gewezen op een aantal problemen. Volgens het voortgangsverslag 2013 beleefde Moldavië in de eerste 
helft van het jaar de diepste politieke crisis in jaren, omschreven als een „institutionele meltdown” die blijvende schade 
toebracht aan de geloofwaardigheid van de Moldavische democratische instellingen. Die zin moet echter in een bredere 
context worden gelezen. Dat geldt met name voor de algemene conclusie in de voorgaande zin dat „Moldavië de ach -
teruitgang in de eerste helft van 2013 heeft kunnen ombuigen naar vooruitgang op belangrijke en gevoelige terreinen 
van het ENB-actieplan, die in het vorige ENB-voortgangsverslag als prioriteiten waren aangemerkt.” Een aantal concrete 
hervormingen, waaronder de herziening van wetgeving en de uitvoering van actieplannen, lagen aan de basis van het 
besluit over de vooruitgang inzake duurzame en blijvende democratie in 2013, conform de beoordeling in het ENB-voort -
gangsverslag voor Moldavië voor dat jaar.
De Commissie en de EDEO benadrukken dat, bij gebrek aan een specifiek EU-acquis, expliciete normen of zelfs identieke 
praktijken op het gebied van duurzame en blijvende democratie in de lidstaten, elk oordeel over de waarde van speci -
fieke hervormingen steeds in zekere mate subjectief zal zijn.
54
De Commissie wijst erop dat technische bijstand niet altijd samenvalt met het hoofdprogramma voor begrotingssteun. 
De technische bijstand kan pas van start gaan na de ondertekening van de overeenkomst voor het SBS-programma. 
Rekening houdend met de wettelijke termijnen voor aanbestedingen en het sluiten van contracten, begint deze in de 
praktijk enkele maanden na de start van het hoofdprogramma.
57
De Commissie wijst erop dat de vier projecten voor technische bijstand op het gebied van justitie zijn ontwikkeld ter 
ondersteuning van de uitvoering van de strategie voor de hervorming van het rechtswezen (2011-2016). De SBS voor 
justitie is gebaseerd op de nationale strategie voor de hervorming van de sector justitie.
59
De Commissie merkt op dat het project voor technische bijstand, dat aan de SBS is gekoppeld en de coördinatie van de 
hervorming van justitie ondersteunt, op 9 april 2013 van start is gegaan, d.w.z. een half jaar voor de ratificatie van de 
financieringsovereenkomst die op 25 september 2013 de officiële start inluidde van het SBS-programma justitie.
61
Dit is een voorbeeld van een flexibele aanpassing aan extra behoeften die ontstaan bij de uitvoering van een SBS-pro -
gramma, zelfs in gevallen waarin dergelijke ondersteuning niet expliciet in het oorspronkelijke projectcontract was 
voorzien.
Antwoorden van de Commissie en de EDEO 48
Conclusies en aanbevelingen
70
De Commissie wijst erop dat in twee van de vier gecontroleerde sectoren die begrotingssteun ontvingen (water en 
volksgezondheid), vooruitgang is geboekt, zij het gedeeltelijk, terwijl de recentere programma’s in de twee andere sec -
toren (justitie en overheidsfinanciën) nog niet zijn afgerond en de eindresultaten daarvan dus nog niet kunnen worden 
gemeten. De Rekenkamer wijst terecht op de goede projectresultaten. In tegenstelling tot begrotingssteun ondergraaft 
de opzet van traditionele steunprojecten de eigen verantwoordelijkheid, waardoor de duurzaamheid in het gedrang kan 
komen. Uit de gedetailleerde resultaten van de door de Rekenkamer onderzochte dossiers blijkt dat de beoogde duur -
zaamheid gedeeltelijk is bereikt.
71
De Commissie wijst erop dat in twee van de vier gecontroleerde sectoren die begrotingssteun ontvingen (water en 
volksgezondheid), vooruitgang is geboekt, zij het gedeeltelijk, terwijl de recentere programma’s in de twee andere sec -
toren (justitie en overheidsfinanciën) nog niet zijn afgerond en de eindresultaten daarvan dus nog niet kunnen worden 
gemeten.
72
De Commissie erkent dat zij sneller had kunnen reageren. De Commissie heeft snel gereageerd op de geconstateerde 
risico’s, rekening houdend met de in de antwoorden op de paragrafen 13 tot en met 28 geschetste ontwikkelingen en 
interne beslissingen.
Op dit moment zijn alle betalingen van EU-begrotingssteun aan Moldavië geschorst tot alle algemene voorwaarden, 
waaronder macro-economische stabiliteit en begrotingstransparantie, zijn vervuld. Een akkoord met het IMF is in dit 
kader van cruciaal belang.
Met betrekking tot de afstemming op de nationale strategieën, hanteert de Commissie geen statisch en formeel concept 
van het begrip strategie. Zij heeft gefocust op de essentiële, inhoudelijke elementen die aan een strategie ten grondslag 
moeten liggen en zich tegelijk voortdurend aangepast aan de dwingende behoeften van een ambitieuze associatiea -
genda en de moeilijke geopolitieke context.
Dat de Commissie niet heeft geaarzeld om de soms beperkte nationale strategieën te overstijgen, toont aan dat zij erin is 
geslaagd de conditionaliteit te benutten als hefboom om zo veel mogelijk hervormingen op gang te brengen.
73
De Commissie benadrukt dat hulpverlening middels begrotingssteun moet worden gezien als een omvattend pakket 
maatregelen dat bestaat uit bijstand, capaciteitsontwikkeling, beleidsdialoog en prestatie-indicatoren. Zelfs tijdens de 
ontwikkelingsfase van het programma, d.w.z. nog vóór de overdracht van middelen, kan de beleidsdialoog reeds een 
positieve impact hebben en een regering ertoe aansporen bepaalde maatregelen te nemen.
De Commissie benadrukt voorts dat het slechts gedeeltelijk behalen van de prestatiecriteria tot gevolg heeft dat ook de 
betaling slechts gedeeltelijk wordt uitgevoerd. Zij erkent dat zij in één geval strenger had kunnen oordelen, maar van een 
systematisch soepele beoordeling is geen sprake.
Zij wijst erop dat na een interne beoordeling steun werd toegekend op basis van het „meer-voor-meer”-beginsel. Der -
gelijke besluiten worden door de Commissie genomen op grond van haar uitvoeringsmandaat voor externe bijstand, op 
basis van politieke sturing door de EDEO, en door de lidstaten bekrachtigd via de comitéprocedure.
Antwoorden van de Commissie en de EDEO 49
74
De Commissie benadrukt de kwaliteit van het projectontwerp en de doeltreffendheid en output van de projecten.
75
De Commissie is het ermee eens dat technische bijstand, twinningprojecten en begrotingssteun op elkaar moeten 
aansluiten. Gelet op de huidige financiële regels verstrijkt er echter altijd een zekere tijd tussen de technische bijstand of 
twinning en de toekenning van begrotingssteun.
Aanbeveling 1
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
Aanbeveling 2
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
Aanbeveling 3
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
Aanbeveling 4
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
Aanbeveling 5
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
Aanbeveling 6
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Gebeurtenis Date
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle 24.3.2015
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) 15.2.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure 19.4.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere 
gecontroleerde)25.5.2016
  Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU/hyphen.capPUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Moldavië ontvangt het hoogste bedrag aan EU-steun per 
inwoner van alle oostelijke buurlanden van de EU. Wij 
beoordeelden of de EU-steun doeltreffend had 
bijgedragen tot de verbetering van het openbaar bestuur 
van het land.
Onze conclusie was dat het effect van de begrotingssteun 
beperkt was geweest. De Commissie had sneller kunnen 
reageren toen risico’s werkelijkheid werden en de 
programma’s waren niet voldoende afgestemd op de 
Moldavische strategieën. De Commissie benutte haar 
bevoegdheid om voorwaarden aan de uitbetaling te 
stellen niet ten volle, en aanvullende op stimulansen 
gebaseerde middelen werden niet volledig onderbouwd.
De projecten die wij beoordeelden, waren relevant en 
leverden de verwachte output op. Ze werden echter niet 
altijd goed gecoördineerd met programma’s voor 
begrotingssteun en de resultaten waren niet altijd 
duurzaam.
EUROPESE
REKENKAME R