Advies van het Comité van de Regio's over de "Vereenvoudiging van het instrumentarium van de EU"

(2003/C 73/18)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het besluit van het bureau van 14 mei 2002 om, overeenkomstig artikel 265, lid 5, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, de commissie "Constitutionele aangelegenheden en Europese governance" met de voorbereiding van dit advies te belasten;

gezien de conclusies van de Europese Raad te Laken van 14 en 15 december 2001 en met name de Verklaring van Laken over de toekomst van de Europese Unie;

gezien het Witboek over Europese governance van 25 juli 2001 (COM(2001) 428 def.);

gezien de Mededeling van de Commissie "Europese governance: een betere wetgeving" (COM(2002) 275 def.);

gezien de Mededeling van de Commissie "Actieplan - Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving" (COM(2002) 278 def.);

gezien het rapport van de Commissie aan de Europese Raad "De wetgeving verbeteren 2001" (COM(2001) 728 def.);

gezien de Mededeling van de Commissie over effectbeoordeling (COM(2002) 276 def.);

gezien de Mededeling van de Commissie "Raadplegingsdocument: Naar een krachtiger cultuur van raadpleging en dialoog - Voorstel inzake algemene raadpleging en minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie" (COM(2002) 277 def.);

gezien de aanbevelingen van de door de heer Mandelkern voorgezeten werkgroep op hoog niveau;

gezien de bijdragen van het secretariaat-generaal van de Europese Conventie CONV 50/02 en CONV 162/02;

gezien zijn op 4 juli 2002 goedgekeurde bijdrage aan de Europese Conventie (CDR 127/2002 fin);

gezien zijn eerdere adviezen over de tenuitvoerlegging van de EU-wetgeving (CDR 51/1999 fin)(1), het subsidiariteitsbeginsel (CDR 302/98 fin)(2) en de verslagen van de Commissie "De wetgeving verbeteren 1998 en 1999" (CDR 50/1999 fin en CDR 18/2000 fin)(3)(4);

gezien zijn advies van 13 maart 2001 inzake het Witboek over Europese governance (CDR 103/2001 fin)(5);

gezien zijn door de commissie "Constitutionele aangelegenheden en Europese governance" op 4 oktober 2002 met algemene stemmen goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 121/2002 rev.) (rapporteur: de heer Guarischi (I-EVP), lid van de regioraad Lombardije),

heeft tijdens zijn 47e zitting op 20 en 21 november 2002 (vergadering van 21 november) met algemene stemmen het volgende advies goedgekeurd.

1. Standpunten

1.1. Vereenvoudiging als middel om tot een steekhoudende en kwalitatief hoogstaande EU-wetgeving te komen

1.1.1. De Commissie stelt vereenvoudigings- en rationaliseringsregelingen (bv. co- of autoregulering, samenwerking op vrijwillige basis of evaluatie achteraf van uitgevaardigde wetgeving) voor. Het Comité is er voorstander van dat die regelingen voor de kwalitatieve verbetering van de EU-wetgeving worden ingezet; door de bekrachtiging van dat "kwaliteitsbeginsel" ter versterking van de democratische onderbouwing van de wetgeving wordt het mogelijk om niet-naleving daarvan krachtens art. 230 (of bij ontstentenis, art. 232) van het EG-Verdrag bij het Europese Hof van Justitie aanhangig te maken.

1.1.2. Wat de controlefase betreft, vestigt de Commissie terecht de aandacht op de problematiek van de "comitologie" die niet alleen de besluitvorming complex maakt en vertraagt, maar ook kan worden bekritiseerd omdat de werking van de comités niet transparant genoeg is en te ver af staat van de territoriale realiteit, en dus ook van de eindgebruikers voor wie de vereenvoudiging juist is bedoeld. Nu het toezicht op de activiteiten van de Commissie opnieuw onder de loep wordt genomen, stelt het Comité voor om de institutionele adviesorganen meer armslag te geven.

1.1.3. De definiëring in het toekomstige constitutionele Verdrag van wetgevende en uitvoerende macht, alsook de dienovereenkomstige toewijzing van bevoegdheden aan de EU-instellingen, bieden nieuwe mogelijkheden voor vereenvoudiging en kwalitatieve verbetering van de EU-regelgeving en scheppen betere voorwaarden voor de toepassing van de beginselen van subsidiariteit, evenredigheid en territoriale nabijheid.

1.1.4. Het streven naar vereenvoudiging en kwalitatieve verbetering van de EU-regelgeving zal in de Europese Conventie onvermijdelijk de vraag doen rijzen of het institutioneel bestel van de EU niet aan herziening toe is, temeer daar de uitbreiding voor de deur staat en daarin wellicht een kans moet worden gezien om zowel het institutionele bestel als de regelgeving van de EU te verbeteren en aan de nieuwe ontwikkelingen aan te passen.

1.2. Cultuur van raadpleging

1.2.1. Het Comité is ingenomen met de uitspraak van de Commissie(6) dat "De uitvoering van het gemeenschappelijke beleid ... zo gedecentraliseerd mogelijk (dient) te zijn", alsook met de uitdrukkelijke precisering dat "beter rekening (moet worden gehouden) met de diversiteit van plaatselijke situaties" en met de erkenning dat er in de EU-regelgeving een "te grote afstand tot de burgers" bestaat. Om te voldoen aan de hiervoor uiteengezette en uitdrukkelijk door de Commissie onderkende behoeften moet het subsidiariteitsbeginsel naar behoren worden toegepast en dient meer gewicht te worden toegekend aan de specifieke functie van het Comité van de Regio's als institutioneel adviesorgaan.

1.2.2. Bij het uitwerken en evalueren van op vereenvoudiging gerichte maatregelen moeten de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid steeds als leidraad dienen voor de te maken keuzen. Getuige daarvan zijn de lopende werkzaamheden voor de vereenvoudiging van de regelgeving voor de structuurfondsen(7), waarvan met name de regionale/territoriale impact significant is. Zowel in de toezichtcomités als bij het opstellen van de programma's (aanvullende programma's) laat de manier waarop het subsidiariteitsbeginsel tot dusverre op het gezamenlijke beheer van bedoelde communautaire programma's (partnerschap) is toegepast, te wensen over. Zo blijkt dat daarbij noch is voldaan aan de verlangens van de Commissie - nl. dat aan de lidstaten op duidelijke, ondubbelzinnige en afdoende wijze richtsnoeren worden gegeven voor het beheer van de programma's -, noch aan die van de lidstaten - nl. dat zij bij de uitvoering van de programma's voor de meest geschikte werkwijze kunnen kiezen.

1.2.3. Als het - op zich loffelijke - streven erin bestaat, de raadplegingsprocedures stelselmatiger te hanteren en te consolideren als wezenlijke bijdrage tot de door de Commissie nagestreefde vereenvoudiging en kwalitatieve verbetering van de EU-regelgeving, dan moet om te beginnen de rol van het Comité van de Regio's meer kracht worden bijgezet. Daarom dient de Commissie in haar documenten te preciseren welke maatregelen zij voornemens is te nemen om de rol van de raadgevende organen van de Gemeenschap te versterken. Bovendien moeten die maatregelen tijdig worden uitgevoerd om de voorgenomen vereenvouding daadwerkelijk te kunnen verwezenlijken. Het Comité van de Regio's brengt wat dat betreft in dit advies een aantal concrete, steekhoudende wensen naar voren.

1.2.4. Die precisering is ook nodig voor de Mededeling van de Commissie over de "cultuur van raadpleging en dialoog"(8), waarin het Comité van de Regio's wordt gevraagd om op basis van het Samenwerkingsprotocol de lokale en regionale overheden namens de Commissie te raadplegen, maar waarin ook is voorzien dat de Commissie die overheden zelf rechtstreeks raadpleegt. Bij de bespreking van dat thema wijst het Comité met klem op het beginsel dat het niet alleen moet meewerken aan de organisatie van overleg, maar dat het ook het raadgevend orgaan moet zijn waaraan de Commissie refereert.

1.3. Analyse bij ongewijzigde Verdragen

1.3.1. Op bepaalde gebieden van het EU-optreden is de noodzaak van vereenvoudiging overduidelijk, nog afgezien van de voorstellen die in een later stadium door de Europese Conventie kunnen worden overgenomen en daarna in het nieuwe constitutionele Verdrag kunnen worden verwerkt.

Daarmee wordt gedoeld op werkterreinen waar de wetsteksten elkaar in bijna vijftig jaar in een dermate hoog tempo hebben opgevolgd dat alle actoren en belanghebbende partijen inmiddels inzien dat het tijd is voor een "grote schoonmaak": door codificatie, algehele omwerking en consolidatie zou weer voldoende rechtszekerheid moeten worden geboden. Actoren en belanghebbende partijen vallen dikwijls terug op niet-officiële geconsolideerde versies, die in de praktijk weliswaar nuttig zijn, maar op een "democratisch tekort" wijzen. De Commissie zou met het oog daarop moeten preciseren welke concrete initiatieven zij van plan is te nemen, die aansluiten bij haar in de aangehaalde documenten gedane voorstellen die de goedkeuring van het Comité wegdragen.

2. Aanbevelingen

Het Comité van de Regio's

2.1. vindt dat de Verdragen en besluitvormings- en wetgevingsprocessen in de EU moeten worden vereenvoudigd om deze met name doeltreffender te maken en de burgers, dankzij de grotere transparantie, dichter bij de EU-instellingen te brengen;

2.2. adviseert de wetsteksten in het kader van de eerste en derde pijler meer in overeenstemming met elkaar te brengen en het institutionele bestel van de EU op een duidelijke scheiding van de machten te grondvesten. Op die manier kan een einde worden gemaakt aan de wildgroei aan instrumenten die ten koste gaat van de transparantie en tot rechtsonzekerheid kan leiden;

2.3. acht het noodzakelijk om een duidelijk onderscheid te maken tussen regelgevende en uitvoerende maatregelen, waarbij regelgevende maatregelen beperkt moeten blijven tot de uitvaardiging van basisteksten die vervolgens, met inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, in technische uitvoeringsbepalingen worden toegelicht;

2.4. is voorstander van de vastlegging van een ondubbelzinnige hiërarchie van normen als weerwoord op alle twijfels over de samenhang van de procedures, en pleit voor een duidelijk onderscheid tussen wetgevende en uitvoerende maatregelen. In het constitutioneel Verdrag zou moeten worden vastgelegd welke taken van wetgevende en welke van uitvoerende aard zijn, en - daarbij aansluitend - welke instellingen worden geacht de respectieve bevoegdheden uit te oefenen;

2.5. benadrukt daarom de noodzaak om stelselmatiger gebruik te maken van richtlijnen als rechtsinstrument, omdat richtlijnen, vooral bij de toepassing van beleid dat onder de concurrerende bevoegdheden valt, het beste stroken met het beginsel van subsidiariteit, maar ook van kaderwetgeving, omdat een dergelijke wetgeving de lidstaten de nodige flexibiliteit biedt om specifieke lokale en regionale kenmerken bij de toepassing van het beginsel van de evenredigheid mede in aanmerking te nemen;

2.6. spreekt de wens uit dat de trend om in de Raad steeds vaker besluiten met een gekwalificeerde meerderheid te nemen, kracht wordt bijgezet;

2.7. acht het wenselijk dat het acquis van de Gemeenschap wordt vereenvoudigd en verbeterd, vooral indien daarbij ook wordt gekeken naar de kwaliteit van de wetsteksten en de kwantiteit niet de overhand heeft;

2.8. is van mening dat de kwaliteit van regelgeving sterk afhankelijk is van het daaraan voorafgaande overleg (Comité van de Regio's en Economisch en Sociaal Comité als institutioneel bruggenhoofd naar de regionale en lokale situatie en de economische en sociale toestand), en van een reeks instrumenten (zoals de open coördinatiemethode en regelingen voor zelf- en coregulering) die in het constitutionele Verdrag moeten worden toegevoegd aan de lijst van al gangbare rechtsinstrumenten en alleen betrekking hebben op de gebieden waarvoor de Europese Unie bevoegd is;

2.9. stemt niet in met het voorstel van de Commissie om een autonoom besluit mogelijk te maken, zonder de instemming van het Europees Parlement en de Raad, over het al dan niet intrekken van bestaande wetsvoorstellen waarvoor het in de Verdragen vastgelegde institutionele traject nog niet kon worden afgesloten, ook al is het uiteindelijke doel daarvan de wetgevingsprocedures in de EU te stroomlijnen; ook de voor de herziening van wetsteksten gestelde termijnen (sunset clause) zouden altijd moeten worden toegepast met instemming van de beide takken van de wetgevende macht in de EU;

2.10. juicht het voorstel toe om een nauwgezette impact-analyse te maken teneinde de meest geschikte wetsinstrumenten op te sporen en stelt voor om het Comité bij de analyse van vraagstukken van lokaal en regionaal belang te betrekken. In die impact-analyse moet ook worden gekeken naar de bestuursrechterlijke en begrotingsconsequenties voor lokale en regionale verheden;

2.11. adviseert alle wetgevende procedures van de EU aan een drastische semantische vereenvoudiging te onderwerpen, omdat het huidige institutionele woordgebruik een reëel obstakel vormt voor transparantie en dus ook voor burgerbetrokkenheid in de EU: de burgers van Europa willen in de EU immers zoveel mogelijk regelingen aantreffen die - althans wat hun betekenis betreft - overeenkomen met die van de lidstaten;

2.12. neemt met belangstelling kennis van het voorstel om in de Commissie, onder coördinatie van haar secretaris-generaal, een wetgevend netwerk van alle directoraten-generaal met wetgevende bevoegdheden op te zetten, om te garanderen dat de teksten samenhang vertonen en dat de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid al bij de voorbereiding van wetsvoorstellen worden nageleefd;

2.13. stelt voor dat de Commissie bij de omzetting van EU-wetsteksten in nationaal recht, alsook bij de toepassing van wetgeving niet alleen naar de rol van de lidstaten kijkt, maar dat ook de rol van de lokale en regionale overheden in aanmerking wordt genomen;

2.14. dringt aan op erkenning van de institutionele rol van het Comité van de Regio's en stelt voor om alle in de EU toegepaste vormen van governance bij de besluitvorming te betrekken, met inbegrip van de lokale en regionale overheden van de lidstaten, omdat deze uit democratisch verkozen leden zijn samengesteld en met de uitvoering van het merendeel van de wetsteksten zijn belast;

2.15. dringt er bij de Commissie op aan om het met het Comité van de Regio's gesloten Samenwerkingsprotocol toe te passen en roept het Europees Parlement ertoe op om vaker gebruik te maken van zijn recht om het Comité van de Regio's te raadplegen, vooral als het gaat om onderwerpen waarop de codecisie-procedure van toepassing is en die specifieke lokale gevolgen hebben;

2.16. acht het noodzakelijk er nogmaals op te wijzen hoe nuttig en noodzakelijk het is om gebruik te maken van het eigen initiatiefrecht om wetgevingsvoorstellen (verkennende adviezen) te formuleren;

2.17. pleit ervoor te worden beschouwd als actief deelnemer aan de zogenoemde "comitologie"-procedures, telkens wanneer de al in de Commissie opgerichte comités zich bezighouden met vraagstukken waarover het Comité verplicht advies moet uitbrengen;

2.18. stelt voor dat het in de gelegenheid wordt gesteld om met de lokale en regionale overheden voortdurend en in real time contact te houden. Daarvoor moet bij het Comité personeel worden aangenomen, met name medewerkers die in een regio zijn opgeleid en vertrouwd zijn met een regionale cultuur;

2.19. stelt voor dat het - na de beschikking over de daarvoor noodzakelijke instrumenten en het benodigde personeel te hebben gekregen - met de controle op en de verzekering van de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel wordt belast. In dat verband zou het Comité er ook op moeten toezien dat de EU-regelgeving overal op dezelfde manier worden toegepast zonder evenwel voorbij te gaan aan de territoriale omstandigheden;

2.20. draagt zijn voorzitter op om dit advies aan de Europese Conventie, het EU-voorzitterschap, de Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie te presenteren.

Brussel, 21 november 2002.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Albert Bore

(1) PB C 374 van 23.12.1999, blz. 25

(2) PB C 198 van 14.7.1999, blz. 73.

(3) PB C 374 van 23.12.1999, blz. 11.

(4) PB C 226 van 8.8.2000, blz. 60.

(5) PB C 192 van 12.8.2002, blz. 24.

(6) COM(2002) 247 def.

(7) COM(2002) 247 def.

(8) COM(2002) 277 def.