Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De balans van de tenuitvoerlegging van het hervormde GLB na drie jaar"

(97/C 89/14)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 26 oktober 1995 besloten, overeenkomstig artikel 23 (derde alinea) van het Reglement van Orde een advies op te stellen over "De balans van de tenuitvoerlegging van het hervormde GLB na drie jaar".

De Afdeling voor landbouw en visserij, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 9 januari 1997 goedgekeurd. Rapporteur was de heer de Paul de Barchifontaine.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 342e Zitting van 29 en 30 januari 1997 (vergadering van 29 januari) het volgende advies uitgebracht, dat met 39 stemmen vóór en 5 stemmen tegen, bij 16 onthoudingen, is goedgekeurd.

"Hij die niet weet waar hij gaat, heeft nooit wind mee."

(Seneca)

1. Redenen voor de hervorming

1.1. Tot 1992 is nooit werk gemaakt van een echte hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het optreden van de Commissie bestond in een voorzichtig prijsbeleid en de tenuitvoerlegging van een strategie tot aanpassing van de verschillende sectoren. Een en ander heeft op zijn beurt geleid tot vaststelling van maatregelen ter beperking van de wijnproductie in 1984, invoering van quota voor de melkproductie in 1984, beperkingen van de steun ten behoeve van de graanproductie in 1986 en 1987, vaststelling van een nieuwe begrotingsdiscipline in 1988 en, daardoor, invoering van financiële stabilisatoren voor vrijwel alle gemeenschappelijke marktordeningen, en maatregelen om braaklegging te stimuleren.

1.2. De problemen die in 1992 tot de hervorming van het GLB hebben geleid, zijn dus hoofdzakelijk:

- een productiestijging van dien aard dat zij niet meer verenigbaar is met de instandhouding van de hulpbronnen;

- het ontstaan van structurele overschotten;

- de daaruit voortvloeiende lasten voor de Gemeenschapsbegroting;

- de verschillen tussen de regio's en tussen de landbouwproducenten bij de verdeling van de beschikbare middelen;

- de door de uitvoerrestituties veroorzaakte spanningen in de internationale verhoudingen.

1.3. Er was dus een hervorming nodig omdat de GLB-uitgaven steeds meer hun doel voorbijschoten en omdat er een eind moest worden gemaakt aan het zich steeds verder ophopen van onverkoopbare overschotten.

1.3.1. Deze situatie was binnen de Gemeenschap grotendeels in het voordeel van de voorraadhouders, en daarbuiten van de consumenten van derde landen waar de overschotten werden afgezet.

1.4. Het was dus zaak de productie in een aantal sectoren te beperken, waarbij het met name ging om producten waarvan structurele overschotten bestonden (en die hoge landbouwuitgaven met zich mee brachten): granen, oliehoudende zaden, rundvlees en melkprodukten (boter en melkpoeder).

1.5. Niet alle sectoren zijn in 1992 hervormd; vooral bepaalde sectoren die voor de zuidelijke lid-staten van belang zijn, zijn buiten schot gebleven. Dit zorgt voor problemen op het gebied van de samenhang, al hebben Raad en Commissie op 20 september 1993 in een gezamenlijke verklaring het volgende opgemerkt:

"Wat de sectoren betreft waarvoor de gemeenschappelijke marktordeningen nog niet zijn hervormd, verbinden Raad en Commissie zich ertoe de noodzakelijke maatregelen te nemen om de landbouwinkomens en het beginsel van communautaire preferentie veilig te stellen. In deze sectoren zal rekening worden gehouden met de voorwaarden en beginselen op landbouw- en financieel gebied die zijn toegepast op de gehele landbouwsector, alsmede met de context van de Uruguay-ronde."

2. Doelstellingen van de hervorming

2.1. Deze doelstellingen vloeien voort uit het discussiedocument van de Commissie "Ontwikkeling en toekomst van het GLB" (doc. COM(91) 100 def. van 1 februari 1991):

- handhaving van een voldoende aantal landbouwers om het milieu in stand te kunnen houden, en van een landbouwmodel waarin gezinsbedrijven centraal staan;

- beheersing van de productie om het marktevenwicht te herstellen, ten einde het ontstaan van overschotten tegen te gaan en een buitensporige toename van de uitgaven te vermijden;

- invoering van extensieve productietechnieken;

- stimulering van het concurrentievermogen en de efficiency van de sector, ten einde de Europese landbouw in staat te stellen haar plaats in de wereld te behouden;

- billijker steunverdeling, waarbij tot dan toe uitsluitend was uitgegaan van de productie-omvang en niet van de economische situatie van het bedrijf.

3. Strategische keuzes bij de hervorming

3.1. Om bovengenoemde problemen uit de weg te ruimen, werd in het kader van de GLB-hervorming voor akkerbouwgewassen van vier hoofdkeuzes uitgegaan:

- geleidelijke aanpassing van de EU-prijzen aan de wereldmarktprijzen;

- invoering van de hectaretoeslag ter compensatie van de verlagingen van de gemeenschappelijke prijzen;

- tijdelijke braaklegging (set-aside), of bebossing en gebruik van landbouwgrond voor andere dan voedingsgewassen;

- begeleidende maatregelen m.b.t. milieubescherming, vervroegde uittreding van landbouwers, en de hierboven reeds genoemde bebossing van landbouwgronden.

4. Resultaten van de hervorming

4.1. De vermindering van de Europese productie, één van de beoogde doelstellingen, is tot tevredenheid gerealiseerd, vooral dankzij de braaklegging (boven een bepaalde bedrijfsomvang) van aanvankelijk 15 % (later 12 % en nog later 10 %) van het met granen en oliehoudende en eiwithoudende gewassen ingezaaide areaal (7,2 miljoen ha in 1993/1994, 7,4 miljoen ha in 1994/1995 en 7 miljoen ha in 1995/1996). De braaklegging heeft ertoe geleid dat de oppervlakte met akkerbouwgewassen bebouwde grond in de EU in het verkoopseizoen 1994-1995 met 8 % is gedaald ten opzichte van het gemiddelde over de jaren vóór de tenuitvoerlegging van het braakleggingsprogramma.

4.2. De Europese graanproduktie heeft in 1994 weer het niveau van 1986 bereikt, dat 11 % onder het in 1991 bereikte maximum ligt. Deze productievermindering is een van de redenen waarom de graanprijzen in 1995 zijn gestegen.

4.3. Bij dierlijke producten hebben de invoering van interventieplafonds en steunbeperking tegenstrijdige gevolgen. Op korte termijn heeft een en ander geleid tot een opleving van de teelt van zoogkoeien, omdat alle Europese veehouders winst probeerden te slaan uit de vastgestelde termijn. Op middellange termijn daarentegen zal de productie zich waarschijnlijk - op een weliswaar vrij hoog niveau - stabiliseren.

4.4. Door de verlaging van de graanprijzen konden meer voedergranen worden gebruikt voor de vervaardiging van diervoeders in het algemeen en van veevoer, zoals met de hervorming beoogd was. Het is moeilijk deze herovering van afzet in cijfers weer te geven, omdat de gegevens hierover nogal uiteenlopen. Toch kan gesteld worden dat de herovering in de twee verkoopseizoenen 1993/1994 en 1994/1995 in de EU (waarbij aangetekend moet worden dat er grote verschillen bestaan tussen de lid-staten) tussen de 5 en 7 miljoen ton bedraagt voor het eerste verkoopseizoen en tussen de 0 en 5 miljoen ton voor het tweede verkoopseizoen. In dezelfde periode zijn de wereldmarktprijzen voor substitutieproducten gestegen.

4.5. De gevolgen voor de invoer zijn des te ingrijpender omdat de tenuitvoerlegging van de GLB-hervorming gepaard is gegaan met een afname van de Amerikaanse graanproductie en een herstel van de prijzen op de wereldmarkt als gevolg van weersomstandigheden.

4.5.1. Door de geprogrammeerde daling van de prijzen voor granen en oliehoudende zaden zijn de verschillende betrokkenen van overheids- en particuliere zijde (politici, landbouwers, aardoliebedrijven, motorenfabrikanten), meer nadruk gaan leggen op de productie van ethanol (voor granen) en ester (voor oliehoudende zaden). Deze ontwikkeling is nog versterkt door de braaklegging: de vraag naar braaklegging met het oog op agro-industrieel gebruik betrof in 1993 264 000 ha en in 1994 686 000 ha, hoofdzakelijk voor di-ester van koolzaad. Er werden bijgevolg talrijke investeringen uitgevoerd met het oog op de productie van ethanol en ester van koolzaad en gesteld mag worden dat het nieuwe gemeenschappelijke landbouwbeleid niet vreemd is aan deze evolutie, niettegenstaande het gebrek aan samenhang op dit gebied.

4.6. Ook op administratief vlak heeft de tenuitvoerlegging van de hervorming zich sterk doen gevoelen, met name door de hoge kosten voor administratie en controle, wat niet in dank is afgenomen door de landbouwers en de betrokken autoriteiten. Verder hebben bepaalde definities scherpe protesten uitgelokt (bv. kleine ondernemers, referentieperioden, regionale afbakeningen, sancties). Inmiddels zijn aan de hand van nationale memoranda een aantal vereenvoudigen en verbeteringen ingevoerd. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid moet er voortdurend naar streven de vereenvoudiging verder te zetten, en de achterstand inzake concurrentiepositie en efficiëntie weg te werken, zonder aan de duurzaamheid en betrouwbaarheid van de hervorming te raken.

5. Milieubescherming

5.1. De intensivering van de productie in een aantal grote sectoren vóór de hervorming van het GLB in 1992 was in hoofdzaak toe te schrijven aan het systeem van de gemeenschappelijke marktordeningen, in combinatie met een royale prijs- en afzetgarantie. Dit had met name een aanzienlijke toename van de kosten voor het beheer van de overschotten tot gevolg, en betekende een belasting voor het milieu.

5.1.1. In het kader van de hervorming van 1992 zijn belangrijke maatregelen genomen, die niet alleen tot een afname van de productie, maar ook tot extensievere landbouwtechnieken hebben geleid. Van kapitaal belang in dit opzicht zijn de in Verordening (EEG) nr. 2078/92 vastgelegde maatregelen, die in nagenoeg alle lid-staten ten uitvoer zijn gelegd en hebben bijgedragen tot een iets milieuvriendelijkere productie.

5.1.2. Er is ongetwijfeld grote vooruitgang geboekt op milieugebied (extensivering in de sector akkerbouwgewassen en verwerking van veeteeltproducten, dankzij de vee-eenheidcontingenten).

5.1.3. De agro-milieumaatregelen kunnen niet optornen tegen bepaalde zwaarwegende tendensen in de landbouw, zoals de scheeftrekking in de prijzen voor diervoeders (groenvoer of geconcentreerd voer). Deze situatie heeft diepgaande gevolgen voor de interne organisatie van de landbouw en voor het bodemgebruik, en bemoeilijkt zodoende de nieuwe koers die de Unie heeft uitgestippeld voor de landbouw. In het kader van de landbouwhervorming wordt getracht om met behulp van maatregelen op het gebied van bodemgebruik, de inkrimping van de dierpremies en andere stimulansen een actief beleid van begeleidende milieumaatregelen te voeren.

5.1.4. Dankzij de extensivering en bepaalde vormen van inkomensoverdracht in gebieden met een ontwikkelingsachterstand, heeft de hervorming bijgedragen tot de instandhouding van de landbouw op het hele Europese grondgebied.

6. Sociale gevolgen van de hervorming

6.1. Nu er in de EU sprake is van massale werkloosheid en toenemende armoede, die het platteland geenszins sparen, moet bij het beoordelen van omvangrijke economische hervormingen, en de GLB-hervorming behoort ongetwijfeld tot die categorie, tevens gekeken worden naar:

- de werkgelegenheids- en inkomensgevolgen voor zowel zelfstandige landbouwers als agrarische werknemers;

- de toename of afname van de verschillen tussen landbouwers, alsmede tussen de verschillende regio's van de EU.

6.2. Terwijl grote productie- en distributiebedrijven in de landbouw en veeteelt zich snel ontwikkelen, hebben tal van kleine en middelgrote landbouwbedrijven in toenemende mate te maken met economische en financiële problemen, waardoor sommige bedrijven zelfs tot faillissement zijn gedwongen.

6.2.1. De moeilijkheden van deze bedrijven uiten zich in een verlies van arbeidsplaatsen, vooral in de categorie kleine familiebedrijven en bedrijven met agrarische werknemers.

6.2.2. Deze ontwikkeling kon door de GLB-hervorming niet tegengehouden worden. In 1990, in het Europa van de Twaalf, was de werkgelegenheid in de landbouw (alle personen die een bezoldigde betrekking hebben of zelfstandig werken, alsmede niet-bezoldigde gezinsmedewerkers) goed voor 6,5 % van het totale aantal burgerlijke arbeidsplaatsen; in 1993, vlak na de hervorming, was dat 5,7 %. In 1994 is dit cijfer gedaald tot 5,5 % en in 1995 tot 5,3 % (15 lid-staten), d.w.z. een extra verlies ten opzichte van 1994 van 205 000 voltijdse arbeidsplaatsen.

6.3. In de teksten van de Gemeenschap zijn de agrarische werknemers de grote afwezigen, dit heeft vanzelfsprekend gevolgen voor hen.

6.3.1. In de afgelopen jaren is de werkgelegenheidssituatie van agrarische werknemers steeds verder verslechterd in de Middellandse-Zeeregio's (vooral in Italië), alsmede in Zweden en - met name door de gevolgen van de hereniging - in de nieuwe Duitse deelstaten. Voorts is de werkzekerheid sterk aangetast (deeltijdse seizoenarbeid), en worden verontrustende, soms zelfs maffiose praktijken (illegaal werk) vastgesteld.

6.4. De agrarische werknemers in Europa zijn erop achteruitgegaan, zowel qua inkomen (zij behoren tot diegenen in de EU met de laagste inkomens en de geringste inkomenszekerheid) als qua arbeidsvoorwaarden. Ook op het gebied van vervroegde uittreding is bij de hervorming van 1992 grotendeels aan het lot van agrarische werknemers voorbijgegaan.

6.5. De structuurmaatregelen voor omschakeling en begeleiding van de hervorming van het GLB hebben de achteruitgang van een groot aantal landbouwgebieden niet kunnen tegenhouden. De ernst van de situatie valt af te lezen aan de demografische achteruitgang, de hoge werkloosheidscijfers en/of de massale plattelandsvlucht, en, ten slotte, de "bodemverschraling", met niet te onderschatten gevolgen op economisch, sociaal en milieugebied.

6.5.1. De herleving van de plattelandsgemeenschappen en de instandhouding van een minimale bevolking in door bodemverschraling bedreigde gebieden, vallen overigens niet uitsluitend onder de verantwoordelijkheid van het GLB, maar hangen ook samen met de coördinatie en de integratie van de diverse beleidsmaatregelen (op het gebied van regionale en sociale aangelegenheden, vervoer, ambachtswezen, mkb, enz.). Met andere woorden: alle middelen van het betrokken gebied dienen op geïntegreerde wijze aangeboord en ontwikkeld te worden.

6.5.2. Om de achteruitgang van deze gebieden een halt toe te roepen, is een actief beleid ter ondersteuning van de vestiging van jonge landbouwers nodig, en moet steun worden verleend aan initiatieven ter bevordering van de werkgelegenheid in de agrarische sector en op het platteland.

6.5.2.1. Men dient zich overigens ernstig af te vragen of de hervorming wel heeft bijgedragen tot de motivering van jonge landbouwers en de verbetering van hun positie. In dit verband verwijst het Comité naar zijn advies over "Jonge landbouwers en de generatie-opvolging in de landbouw" (), en is het teleurgesteld over het feit dat de Commissie haar verslag ter zake met twee jaar vertraging heeft ingediend.

6.6. Het zou wellicht overdreven zijn de afname van het aantal landbouwers en agrarische werknemers uitsluitend toe te schrijven aan de hervorming, aangezien deze tendens al eerder merkbaar was, maar het blijft een feit dat de hervorming van 1992 niet in staat is gebleken om de terugloop van de in de landbouw werkzame bevolking te stoppen.

7. Inkomen

7.1. De maatregelen die in het kader van de hervorming werden genomen (aanzienlijke verlaging van de institutionele prijzen en compensaties in de vorm van premies per hectare of per vee-eenheid) hebben de rechtstreekse steun aan landbouwinkomens enorm doen stijgen. Na jaren van - soms erg vergaand - inkomensverlies, blijven de inkomens in de agrarische sector dank zij de hervorming en de gunstige internationale conjunctuur nu op hetzelfde peil of is zelfs een lichte stijging merkbaar. Deze positieve gevolgen van de hervorming voor de inkomens werden evenwel weer op de helling gezet door de monetaire schommelingen in bepaalde lid-staten. Bovendien wordt de situatie van rundveetelers op dit moment bedreigd door de BSE-crisis.

7.1.1. Het staat buiten kijf dat de hervorming van het GLB (wat het akkerland betreft) de markt voor granen en oliehoudende zaden weer in evenwicht heeft gebracht, zonder daarbij te raken aan de inkomens van de landbouwers.

7.1.1.1. Hoewel de institutionele prijzen omlaag zijn gegaan, hebben de compensatiebedragen voor een verbetering van de landbouwinkomens gezorgd.

7.1.1.2. Zo is het gemiddelde inkomen tegen marktprijzen in de sector granen gezakt van circa 500 ecu per hectare in 1992 tot 330 ecu in 1995. Voegt men daar de compensatiebedragen aan toe, dan stijgt het gemiddelde inkomen tot 570 ecu, wat neerkomt op een reële toename met 14 %.

8. Slotopmerkingen

8.1. De huidige fase van de hervorming van het GLB roept een aantal bedenkingen op:

- De hervorming is om interne en externe redenen gericht op aanbodbeheersing via een beperking van het communautaire productiepotentieel; een meer marktgericht beleid moet nl. worden ontwikkeld waarbij de landbouwers ervan moeten worden doordrongen dat de mondialisering ook in de landbouw duidelijk heeft toegeslagen;

- de ongelijke verdeling van de steun over de verschillende teelten komt door dit beleid nog scherper tot uiting. De overschakeling van steun via de marktmechanismen naar rechtstreekse inkomenssteun geldt immers slechts voor 50 % van de communautaire productie;

- de uitvoering van de maatregelen uit hoofde van de hervorming van mei 1992 brengt nieuwe administratieve rompslomp met zich, wat buitensporige lasten voor de producent inhoudt;

- de loskoppeling van de steun is niet steeds voor 100 % effectief. De rechtstreekse inkomenssteun heeft immers nog steeds - althans gedeeltelijk - enige invloed op de productie. Bovendien - en dit aspect is in de ogen van sommige waarnemers nog belangrijker - zou de steun meer moeten worden toegespitst op de landbouwers met de grootste inkomensproblemen;

- over het algemeen worden de eerste resultaten van de GLB-hervorming zo'n drie jaar na de aanvang van de tenuitvoerlegging zichtbaar;

- de voorraad granen en zuivelproducten is duidelijk geslonken. Tot het moment waarop de BSE-crisis losbarstte, gold dit eveneens voor rundvlees;

- het is mogelijk gebleken de landbouwinkomens op hetzelfde peil te handhaven en zelfs op te trekken; de monetaire schommelingen en de veranderingen op de wereldmarkt, met name voor granen, mogen evenwel niet uit het oog worden verloren;

- het is echter niet gelukt een halt toe te roepen aan de toenemende concentratie van de landbouwproductie, en het daarmee gepaard gaand verlies aan banen in de landbouwsector;

- de prijsdalingen hebben, samen met de compensaties uit hoofde van de in Verordening (EEG) nr. 2078/92 vastgelegde begeleidende maatregelen, wel reeds tot een vermindering van de productie geleid;

- afgezien van de uitgaven die voortvloeien uit de BSE-crisis, is de doelstelling van stabilisering van de uitgaven bereikt;

- de premies die worden toegekend ter compensatie van de verlaging van de institutionele prijzen, hebben tot een betere verdeling van de landbouwuitgaven geleid, terwijl de rechtstreekse inkomenssteun aan de landbouw aanzienlijk is gestegen;

- de reeks maatregelen die zijn genomen in het kader van de hervorming van 1992 heeft hoge kosten voor administratie en controle meegebracht; er dienen dan ook verdere vereenvoudigingen te komen;

- het is tot op grote hoogte de consument die baat vindt bij de hervorming, met name door de verlaging van de prijzen van granen en rundvlees.

8.2. Wel moet erop worden gewezen dat de Commissie verder kijkt dan haar principeverklaringen en altijd heeft beseft dat de eventuele selectie van bepaalde doelgroepen voor de toekenning van prijscompensaties een netelige zaak zou zijn. Vandaar ook dat zij er bewust voor heeft gekozen de rechtstreekse steun niet om te smeden tot een instrument om een evenwichtigere verdeling van de landbouwinkomens te bewerkstelligen.

8.2.1. De hervorming van 1992 heeft de vorming van het landbouwinkomen en de verdeling ervan over de verschillende economische actoren grondig gewijzigd. De rechtstreekse compensaties worden nl. geleidelijk een belangrijk onderdeel van het inkomen van de landbouwers, wat de inspanningen om tot een grotere bedrijfsautonomie te komen ongetwijfeld zal afzwakken, zelfs in ondernemingen die met bekwame hand worden geleid.

8.3. Ondanks de onvolkomenheden moet worden voortgegaan met het huidige beleid, dat het resultaat is van een evenwichtig samenspel van allerlei mechanismen: beheersing van het aanbod, verlaging van de institutionele prijzen, ondersteuning van de export, en rechtstreekse compensaties en steun aan de verwerking. Wel zijn enkele aanpassingen nodig, zodat meer dan in het verleden aandacht uitgaat naar de economische en sociale samenhang van de hele Unie, en vooral ook naar het behoud van de werkgelegenheid voor landbouwers en agrarische werknemers en de behartiging van de belangen van de consument.

8.3.1. De vraag rijst in hoeverre het beroep van landbouwer nog aantrekkelijk is, nu het recht op produceren steeds meer wordt ingeperkt en het inkomen afhankelijk is van overheidssteun, waarvan niet steeds duidelijk is of die billijk is.

8.3.2. Vanuit louter economische oogpunt is het een feit dat deze fase van het beleid korter had kunnen zijn, en dat de regionale verschillen en de ongelijke inkomensverdeling al grotendeels hadden kunnen worden opgelost, indien doortastender was opgetreden bij de financiële toezeggingen en de bevordering en de ontwikkeling van het structuurbeleid, en indien meer aandacht was besteed aan het herstellen van het evenwicht bij het toekennen van steun aan de verschillende productiesectoren.

8.3.3. Overigens maakt de beperking van de exportsubsidies een regeling voor de productiesteun noodzakelijk. Aangezien tal van Europese producenten hun producten zonder subsidies onmogelijk kunnen exporteren, zou het uitblijven van een dergelijke regeling er onvermijdelijk toe leiden dat weer overschotten ontstaan. De keuze van een instrumentarium voor het GLB hangt voortaan dus in grote mate af van de mogelijkheden en beperkingen die de GATT-overeenkomst meebrengt.

8.3.4. Samengevat kan worden gesteld dat ten gevolge van de GATT-overeenkomst de normale internationale handelsregels van toepassing worden op de landbouw. De huidige verplichtingen leggen evenwel geen ombuiging van het beleid op korte termijn op. Wel illustreren zij de beperkingen en nadelen van het huidige GLB, dat de voordelen van de toenemende liberalisering van de handel inperkt. Bij eventuele nieuwe hervormingen van het GLB zal met andere woorden steeds rekening moeten worden gehouden met de manoeuvreerruimte waarover de Unie op het gebied van handelsbeleid beschikt, een manoeuvreerruimte die dan weer in hoofdzaak zal afhangen van de resultaten van de volgende GATT- en WHO-onderhandelingsronde.

8.3.5. Ten slotte mag men niet vergeten dat de landbouwsector in "levende waar" handelt. De toepassing van de handelsregels die aanvaardbaar zijn voor de industriële en de verwerkende sector, kan in de landbouwsector volledig misplaatst blijken.

8.3.6. De landbouwactiviteit kan niet buiten zware investeringen, en gaat dus gepaard met enorme kosten. Een voortdurend wisselende beleidskoers, waardoor investeringen op lange termijn worden afgeschrikt, is hier dan ook uit den boze.

8.3.6.1. De gedeeltelijke afschaffing van de premies die in 1992 werden ingesteld ter compensatie van de prijsverlagingen, heeft heel wat landbouwers in de lid-staten nog maar eens de schrik op het lijf gejaagd. Men mag niet vergeten dat een van de redenen die de Commissie aanhaalde om de hervorming van 1992 te motiveren, juist de noodzaak was om het landbouwbeleid voorspelbaarder te maken voor de landbouwers.

8.3.7. Het lijkt niet ver naast de waarheid om de hervorming van het GLB, zoals die in 1992 ter tafel lag, te omschrijven als een zeer voorlopig overgangsbeleid, waarbij rekening moet worden gehouden met zowel de vaststelling van de prijzen van landbouwproducten als met de keuzes inzake de overdracht van overheidsgeld voor inkomenssteun, het plattelandsbeleid en het milieubeleid. Van een coherent landbouwbeleid mag evenwel worden verwacht dat het de landbouweconomie steunt en bevordert.

8.4. Op grond van bovenstaande overwegingen kan men besluiten dat de GLB-hervorming van 1992, die beperkt bleef tot de akkerbouw, op minstens drie domeinen, namelijk produktie, handel, en landbouwuitgaven, kapitale veranderingen en aanpassingen heeft teweeggebracht.

8.4.1. Er is nog geen eindbalans opgesteld om na te gaan hoe ver deze evolutie reikt en welke richting zij uitgaat. Wel staat vast dat de doelstelling van produktiebeperking bereikt is, meer zelfs, de Unie moet regelmatig haar export van granen belasten. De graanproductie bedroeg in 1995 176 miljoen ton, hetgeen verband houdt met het feit dat in totaal 7,3 miljoen hectare is braakgelegd.

8.4.2. De overheidsvoorraden, die bij de aanvang van de hervorming nog 33,3 miljoen ton bedroegen, zijn geslonken tot 22,5 miljoen ton (2,5 miljoen ton op 30 juni 1996).

8.4.3. De uitgaven i.v.m. exportrestituties zijn gevoelig gedaald, wat dan weer tot gevolg heeft dat de Unie minder actief is op de internationale markten.

8.4.4. Wat de uitgaven betreft, moet worden beklemtoond dat in 1996 meer dan 42 % van de middelen van het EOGFL-garantie naar de akkerbouw zal gaan, wat neerkomt op een verhoging van nagenoeg 23 % ten opzichte van 1995.

8.4.5. Deze ontwikkeling hoeft geen verbazing te wekken, aangezien al bij het begin van de hervorming duidelijk was dat de uitgaven voor de akkerbouw tijdens de periode 1994/1995/1996 zouden stijgen (vanwege de compenserende steun), en dat een vermindering pas vanaf 1997 tot de mogelijkheden zou behoren.

8.4.6. Samengevat kan men stellen dat de doelstellingen die de Unie voor ogen had bij de uitwerking van de hervorming van het GLB, vandaag bereikt zijn. Dat geldt heel in het bijzonder voor het streven naar een transparant marktbeleid, waarbij de noodzaak van een betere ordening van de internationale handel in landbouwprodukten niet uit het oog wordt verloren. Feit blijft echter dat in financieel opzicht bij de verdeling van de steun over de lid-staten en de verschillende categorieën landbouwproducenten een groot gebrek aan evenwicht blijft bestaan.

8.4.7. Toch moet men zich afvragen of het beperken van het Europese productiepotentieel vandaag nog wel een aanvaardbare strategie is, gezien de gewijzigde economische situatie in Europa en de wereld.

8.4.8. De symptomen van recessie die momenteel de kop opsteken, zouden moeten aanzetten tot voorzichtigheid, of op zijn minst tot flexibiliteit bij het beheer van de mechanismen voor productiecontrole. Het is immers niet alleen zaak de werkgelegenheid in de landbouw veilig te stellen, er moet ook worden voldaan aan de enorme en dringende behoefte aan voedselhulp in de Derde Wereld, zodat de verbintenissen die tijdens de Wereldconferentie van de FAO zijn aangegaan, kunnen worden nageleefd.

9. Balans van de tenuitvoerlegging van het hervormde GLB na drie jaar

9.1. Het is waarschijnlijk nog te vroeg om een balans op te maken van de hervorming van 1992, maar wel kan al een aantal factoren worden aangegeven die het opmaken van een balans ernstig bemoeilijken. Zo vormen de weersomstandigheden, de monetaire en sociale aspecten en recentelijk de "gekke-koeiencrisis" allemaal factoren die ontegenzeglijk van invloed zijn op de te trekken conclusies.

9.1.1. In het licht van de doelstellingen en strategische keuzes van de hervorming meent het Comité echter dat toch al een aantal zaken kunnen worden geconstateerd.

9.1.2. Drie jaar na de goedkeuring van deze hervorming kan iedereen zelf beoordelen of de fles half vol dan wel half leeg is. Hoe dan ook zijn met de hervorming verscheidene aspecten van het Amerikaanse landbouwbeleid overgenomen; het gaat daarbij met name om de invoering van garantieprijzen die onder de productieprijs van de meeste landbouwers van de ontwikkelde landen liggen, waardoor directe overheidssteun noodzakelijk wordt. Men kan zich afvragen of hiermee een oplossing zal kunnen worden geboden voor een van de belangrijkste problemen van het GLB, nl. het hoge prijskaartje dat eraan hangt.

9.1.3. Zolang de voornaamste landbouwproducenten, met name de VS en de EU-landen, het niet eens kunnen worden over echte internationale spelregels waarmee de tot concurrentievervalsing en prijsafbraak op de wereldmarkten leidende overheidssteun geleidelijk wordt afgeschaft, komt er hoe dan ook geen einde aan de overheidsuitgaven en aan de wanorde. Door deze wanorde wordt overigens tegelijk de ontwikkeling van de landbouwproductie in de ontwikkelingslanden bemoeilijkt.

9.2. Beheersing van de uitgaven

9.2.1. De uitgaven worden wel in de hand gehouden, maar ze zijn nog heel hoog. De landbouwuitgaven van de staten kunnen alleen geleidelijk teruggedrongen worden in de ontwikkelde landen die de inkomens van hun landbouwers op peil willen houden als de prijzen in de VS en op de wereldmarkten (het een kan niet zonder het ander) omhooggaan, zodat de overheidssteun die thans zowel in de VS als in Europa nodig is, kan worden verminderd. In de EU bestond deze overheidssteun vóór de GLB-hervorming uit douaneheffingen, marktondersteuning en uitvoerrestituties, en nu uit veel hogere directe steun dan vóór de hervorming ter compensering van de daling van de garantieprijzen.

9.2.2. Met de GLB-hervorming wordt het Europese landbouwbeleid dus gedeeltelijk aangepast aan het Amerikaanse landbouwbeleid, dat erop gebaseerd is de belastingbetalers meer te laten betalen dan de consumenten (en de GATT-akkoorden gaan grosso modo in dezelfde richting). Het wekt dus geen verbazing dat de EOGFL-uitgaven nauwelijks zijn verminderd, sterker nog: het tegendeel zou pas verbazing hebben gewekt.

Brussel, 29 januari 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB nr. C 195 van 18. 7. 1994.

BIJLAGE 1 bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

1. INLEIDING

1.1. Complexiteit van de landbouw als systeem

1.1.1. Wanneer specifieke, vaak op export gerichte takken van de landbouw buiten beschouwing worden gelaten, kan men zeggen dat de landbouw vrijwel overal ter wereld gekenmerkt wordt door een geheel van los van elkaar staande teelten en productiemethoden.

1.1.2. De onderlinge relatie tussen de producten en de natuurlijke omstandigheden zorgen voor een complex productiestelsel, waarvan de verschillende onderdelen normaal gesproken echter deel uitmaken van een samenhangend geheel dat met het milieu in evenwicht is. Het evenwicht van dit systeem wordt ook beïnvloed door de vooruitgang en de handel met de buitenwereld. De besluiten die een bepaalde economische actor neemt, staan in dit systeem niet los van die van de andere actoren.

1.1.3. De noodzaak van een duurzame landbouw wordt thans algemeen onderschreven; ook internationale instanties pleiten daarvoor. Blijft de vraag onder welke voorwaarden zo'n duurzame landbouw gestalte moet krijgen. Het gaat om meer dan alleen maar een paradox: dikwijls is er een tegenstrijdigheid tussen de expliciet nagestreefde duurzame landbouw en de vernietiging van de interne productiestelsels als gevolg van het feit dat deze niet losgemaakt kunnen worden van het totale gebrek aan ordening op internationaal niveau.

1.2. Onzekere en beperkende factoren voor het GLB

1.2.1. De monetaire factor

1.2.1.1. In de afgelopen 25 jaar is in de EU gebleken dat het moeilijk is om een sector als de landbouw adequaat te uniformeren zolang er op economisch en financieel gebied tussen de lid-staten grote verschillen bestaan, die leiden tot onverhoedse wisselkoersschommelingen.

1.2.1.2. De monetaire factor speelt een belangrijke rol in de betrekkingen tussen de Europese landbouw en de wereldmarkt. Na de uiteenlopende mate van bescherming aan de grenzen (waardoor de buitenlandse handel en het interne productiestelsel van de EU zijn ontwricht), is de monetaire factor hoogstwaarschijnlijk de voornaamste oorzaak van de mislukkingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Bij gebrek aan een gemeenschappelijke munt leidt de interne markt tot systematische verhogingen van de prijzen en de landbouwinkomens in de lid-staten met een zwakke munt, en tot stelselmatige verlagingen van de prijzen en de landbouwinkomens in de lid-staten met een sterke munt.

1.2.1.3. De wisselkoers die voor de euro zal worden toegepast zal niet zonder gevolgen blijven voor de landbouwmarkten en de landbouwinkomens.

1.2.2. Begrotingsdiscipline

1.2.2.1. Tijdens de Europese Raad van 11 en 12 december 1992 in Edinburgh is de werkingssfeer van de financiële richtsnoer, d.i. de beperking van de groei van de landbouwuitgaven tot 74 % van het BNP (los van de marktondersteuning), tot vrijwel alle categorieën landbouwuitgaven verruimd. Ook de volgende zaken vallen onder de richtsnoer: de kosten van de begeleidende maatregelen van de GLB-hervorming (vervroegde uittreding, milieu), het door EOGFL-Oriëntatie gefinancierde deel van de uitgaven voor braaklegging, de marktondersteuning in de visserij, de ondersteuning van de landbouwinkomens, ... De Europese Raad heeft ook de begrotingsdiscipline versterkt door deze per productiesector te bekijken: als zich in een bepaalde sector begrotingsproblemen voordoen om sectorspecifieke redenen (productieverhoging, consumptiedaling, ...), zal de Commissie eerst op zoek moeten gaan naar corrigerende maatregelen in de desbetreffende sector zelf; overdracht van middelen van de ene naar de andere sector is dus niet langer zonder meer toegestaan.

1.2.3. Financiering van het GLB

1.2.3.1. Wat de factoren betreft die van invloed zijn op de financiële behoeften van het GLB, kunnen schematisch de volgende drie categorieën worden onderscheiden (waarbij aangetekend zij dat alleen de eerste rechtstreeks van de politieke besluitvormers afhangt):

- politieke factoren: prijsniveau, premiebedragen, enz; hieraan moet nog worden toegevoegd de impact, met ingang van de begroting voor 1996, van de verschillende uitgaven (interventies, slachtingen, inkomenssteun, promotiecampagne) die te maken hebben met de crisis op de rundvleesmarkt als gevolg van BSE. De hele politiek van overdrachten is hier aan de orde;

- interne factoren: opbrengstverhoging door de technische vooruitgang, consumptiedaling door veranderingen in de smaak van consumenten, enz.;

- externe factoren: deze kunnen van invloed zijn op de uitgaven (daling of stijging van de wereldmarktprijzen, daling of stijging van de dollarkoers, Europese valuta-aanpassingen, enz.) of op de inkomsten van het EOGFL (vertraging van de groei van het BNP waardoor de richtsnoer naar boven of naar beneden toe wordt bijgesteld, enz.).

1.2.3.2. De onzekerheid zit vooral in de derde categorie. Gewezen wordt op de volgende recente ontwikkelingen:

- de monetaire onrust, in het bijzonder de Europese valuta-aanpassingen van 1995; zonder nieuwe aanpassing van de agromonetaire regels in juni 1995 zou deze onrust (volgens de financiële vooruitzichten van de Commissie voor de periode 1995-1997) aanvullende uitgaven ad 1,7 miljard ecu per jaar met zich hebben meegebracht, terwijl de monetaire reserve verminderd moest worden van 1 tot 0,5 miljard ecu;

- de vertraging van de economische groei ten opzichte van de prognoses in 1992; als gevolg daarvan is de richtsnoer naar beneden toe bijgesteld en zijn de voor de landbouw beschikbare inkomsten ongeveer 1,5 à 2 miljard ecu lager dan oorspronkelijk was geraamd;

- de uitbreiding van de EU tot 15 lid-staten; deze heeft, in tegenstelling tot een eventuele toetreding van de LMOE, nauwelijks invloed op het uiteindelijke evenwicht tussen inkomsten en uitgaven;

- de verbetering van de wereldmarkt voor graan in 1995, waardoor in samenhang met de algemene vermindering van de voorraden de uitgaven dalen ...

1.2.3.3. Het opstellen van de begroting voor 1996 illustreert in wat voor fundamenteel onzekere situatie het GLB zich op financieel vlak bevindt. Op 24 juli 1995 heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan een ontwerp-begroting waarin 86 miljard ecu is uitgetrokken voor toegezegde kredieten (81,4 miljard ecu betalingskredieten), waarvan 40,8 bestemd was voor het GLB (38,5 voor marktbeheer en 2,3 voor begeleidende maatregelen bij de GLB-hervorming), met een monetaire reserve die verlaagd is tot 0,5 miljard ecu. Deze aangevraagde kredieten zijn precies gelijk aan de richtsnoer. Enkele maanden eerder, tijdens de presentatie van het door de Commissie op 27 april goedgekeurde voorontwerp, was er nog sprake van een te verwachten gat van 0,9 miljard ecu (een kredietbehoefte van 41,7 miljard tegen een richtsnoer van 40,8 miljard). In de tussenliggende periode van een paar maanden zijn de wereldprijzen flink gestegen en de Europese voorraden afgenomen, terwijl er bovendien op 22 juni 1995 een aantal restrictievere agromonetaire bepalingen is vastgesteld (afschaffing van mini-switch-over, na de in december 1994 besloten afschaffing van de switch-over).

2. HISTORISCH OVERZICHT

2.1. Het GLB en de hervorming daarvan

2.1.1. In artikel 39 van het Verdrag van Rome is bepaald dat het GLB ten doel heeft:

2.1.1.1.

"a) de produktiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie als een optimaal gebruik van de produktiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren;

b) de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn;

c) de markten te stabiliseren;

d) de voorziening veilig te stellen;

e) redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren."

2.1.1.2. De beginselen die ten grondslag liggen aan het GLB, en die moeten worden nageleefd om de in het Verdrag vastgelegde doelstellingen te bereiken, zijn als volgt omschreven:

a) eenheid van de markt;

b) communautaire preferentie;

c) financiële solidariteit.

2.1.1.3. Het instrumentarium van het GLB voor de toepassing van de beginselen waarmee de doelstellingen van artikel 39 worden nagestreefd, omvat:

a) gemeenschappelijke prijzen op het grondgebied van de EU, ten einde de eenheid van de markt te waarborgen;

b) een gemeenschappelijk douanetarief, invoerprijzen, invoerheffingen, invoercontingenten en -periodes, en toepassing van de vrijwaringsclausule, dit alles om de communautaire preferentie veilig te stellen;

c) en ten slotte, met het oog op de financiële solidariteit, het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), ter ondersteuning van de markten en de landbouwstructuur.

2.2. De GATT

2.2.1. De hervorming heeft de afsluiting van de GATT-onderhandelingen in 1993 ongetwijfeld vergemakkelijkt. Het zou echter te ver gaan te beweren dat de hervorming "uitsluitend" met het oog op de GATT-overeenkomst tot stand is gebracht.

2.2.2. Vóór de afsluiting van de Uruguay-ronde in 1994 golden er voor de handel in landbouwproducten vrijwel geen bindende regels. De landen waren niet bereid om zich op dit gebied te verbinden tot plafonds voor douanetarieven, en bovendien hadden ze alle vrijheid om exportsubsidies toe te kennen.

2.2.3. De GATT-akkoorden hebben aan deze situatie een eind gemaakt:

- markttoegang: alle (variabele) invoerheffingen worden omgezet in vaste douanerechten die in een periode van zes jaar met 36 % moeten worden verlaagd;

- exportsteun: in een periode van zes jaar moeten de omvang van de gesubsidieerde export en het budget voor exportsubsidies met resp. 21 % en 36 % worden verlaagd;

- interne steun: de interne steun moet in zijn geheel met 20 % worden verlaagd, behalve voor in het kader van het landbouwbeleid toegestane speciale gevallen.

2.2.4. De verschillende akkoorden hebben niet alleen directe gevolgen voor het gevoerde beleid, maar betekenen ook dat het beheer van de interne markt door de Europese Unie voortaan niet meer los kan worden gezien van de wereldmarkten. Door de omzetting van heffingen in douanetarieven wordt het mogelijke verschil tussen interne prijzen en wereldmarktprijzen aan een bepaald maximum gebonden. De overeengekomen verdere beperking van deze tarieven zorgt ervoor dat de aanpassing van de EU-prijzen aan de wereldmarktprijzen wordt voortgezet.

BIJLAGE 2

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

GRANEN: OPBRENGST, OPPERVLAKTE EN PRODUCTIE

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Programma voor bouwland (EU 15)

Totaal bebouwd basisareaal: 53,56/000 ha

Referentie-oppervlakte oliehoudende zaden: 5,484/000 ha

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De marktsituatie

Het overgrote gedeelte van de graanopbrengsten in het noordelijk halfrond heeft tot nu toe de prognoses overtroffen, terwijl de uitvoer over het algemeen is afgenomen. Hogere productieramingen en een verwacht lager handelsverkeer hebben geleid tot aanzienlijke dalingen op de markten voor termijncontracten in de Verenigde Staten. Opmerkelijk lagere ramingen van het landbouwministerie van de VS voor de Amerikaanse maïsoogst hebben evenwel een nieuwe - zij het tijdelijke - prijsstijging voor de meeste graansoorten bewerkstelligd. Ook geruchten over een tarwe- en voedergranenoogst zonder weerga in China hebben de markt een slag toegebracht. Wel hebben de vrij beperkte overschotten van vorige oogsten de maïsprijs ondersteund. Negatieve weersverwachtingen, en met name de mogelijkheid van voortijdige vorst in de Amerikaanse Corn Belt, hebben het sluiten van contracten voor de nieuwe oogst gedwarsboomd. De termijncontracten voor granen zijn minder beïnvloed door dergelijke speculaties, terwijl deze voor de sojateelt nog wel een belangrijke rol hebben gespeeld. Op dit moment drukt de bezorgdheid over de recente ontwikkeling van de oogst in de VS meer dan wat ook op de industrie van granen en oliehoudende zaden. De exportprijzen (fob) van tarwe voor nabije bestemmingen lagen over het algemeen minder hoog, en zijn in sommige gevallen op het peil van het voorgaande jaar gebleven. De seizoenprijzen voor maïs blijven circa 30 % hoger dan het voorbije jaar.

Een vollediger overzicht van de economische en sociale situatie van de landbouw in de Europese Unie wordt geboden in de tabellen T22 en T23 van het Verslag van de Europese Commissie van 1995 over "De toestand van de landbouw in de Europese Unie", waarin de belangrijkste cijfers over de landbouw in de Unie worden weergegeven, en in de tabellen T111, T112 en T113 uit datzelfde verslag, waarin de werkgelegenheid in de landbouw en in de andere beroepssectoren wordt behandeld.