De richtlijn staat toe dat lidstaten aanvullende verplichtingen inzake precontractuele informatie opleggen voor binnen verkoopruimten gesloten overeenkomsten (artikel 5, lid 4) en in hun nationale recht gebruikmaken van regelgevingsopties op zes gebieden. Overeenkomstig artikel 29 van de richtlijn moeten de lidstaten verslag uitbrengen over het gebruik dat zij van die regelgevingsopties maken en heeft de Commissie de desbetreffende verslagen bekendgemaakt.

Terwijl de eerdere richtlijnen voor buiten verkoopruimten en op afstand gesloten overeenkomsten tussen bedrijven en consumenten slechts een minimaal harmonisatieniveau van de desbetreffende consumentenbeschermingsbepalingen inhielden, wordt met de richtlijn consumentenbescherming naar volledige harmonisatie gestreefd. Dat betekent dat de lidstaten binnen het toepassingsgebied van de richtlijn geen bepalingen in hun nationale wetgeving mogen behouden of invoeren die afwijken van de bepalingen van de richtlijn, tenzij in de richtlijn anders is bepaald (artikel 4).

In overweging 4 van de richtlijn wordt uiteengezet dat die harmonisatie noodzakelijk is om een echte interne markt voor de consument te bevorderen, waarbij een juist evenwicht ontstaat tussen een hoog beschermingsniveau voor de consument en het concurrentievermogen van het bedrijfsleven.

In artikel 1 van de richtlijn staat dat het algemene doel ervan is een hoog niveau van consumentenbescherming in de EU tot stand te brengen en bij te dragen aan de goede werking van de interne markt door bepaalde aspecten van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake tussen consumenten en handelaren gesloten overeenkomsten te harmoniseren.

De evaluatie van de richtlijn is verricht in parallel met een bredere geschiktheidscontrole van het consumenten- en marketingrecht van de EU. De resultaten van de evaluatie van de richtlijn zijn in het eindverslag van de geschiktheidscontrole verwerkt. In het kader van de geschiktheidscontrole zijn verschillende raadplegingsactiviteiten uitgevoerd (onder andere de adviesgroep belanghebbenden en de consumententop), die ook zijn benut voor het verzamelen van standpunten en gegevens ten behoeve van de evaluatie van de richtlijn consumentenrechten.

De evaluatie wordt beschreven in een werkdocument van de diensten van de Commissie bij dit verslag, waarin de belangrijkste bevindingen van die evaluatie zijn opgenomen. De richtlijn is geëvalueerd minder dan drie jaar nadat de nationale omzettingswetgeving van kracht had moeten worden, als gevolg waarvan de empirische onderbouwing relatief beperkt is. Aangezien de tenuitvoerlegging van de richtlijn nog in de eerste fase verkeert, was de evaluatie met name gericht op het beoordelen van de voortgang van de omzetting en de eerste toepassing ervan.

Overeenkomstig artikel 30 van de richtlijn moet de Commissie verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van de richtlijn, met name wat de bepalingen inzake digitale inhoud en het herroepingsrecht betreft.

De richtlijn moest door de lidstaten uiterlijk op 13 december 2013 in het nationale recht worden omgezet en met ingang van 13 juni 2014 in alle lidstaten van de EU worden toegepast.

Richtlijn 2011/83/EU betreffende consumentenrechten, hierna „de richtlijn” of „de richtlijn consumentenrechten” genoemd, is op 25 oktober 2011 vastgesteld. Het doel van de richtlijn is een hoog niveau van consumentenbescherming in de EU tot stand te brengen en bij te dragen aan de goede werking van de interne markt door bepaalde aspecten van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake tussen consumenten en handelaren gesloten overeenkomsten te harmoniseren.

De Commissie heeft een uitgebreid onderzoek verricht naar de omzetting van de richtlijn consumentenrechten in alle lidstaten. Naar aanleiding daarvan zijn met de betrokken nationale autoriteiten 21 bilaterale gestructureerde dialogen gestart in het kader van EU-Pilot. Uit het onderzoek is gebleken dat de meeste lidstaten in eerste instantie bepaalde definities en belangrijke termen van de richtlijn niet in hun nationale wetgeving hadden omgezet. Hoewel de betrokken lidstaten aanzienlijke wijzigingen in hun omzettingswetgeving hebben aangebracht of voorgesteld om deze problemen aan te pakken en de wetgeving met de richtlijn in overeenstemming te brengen, zet de Commissie de bilaterale dialoog met de meeste lidstaten voort met het oog op volledige conformiteit. Gebrekkige of onjuiste omzetting is zeker van invloed geweest op de mate waarin de doelstellingen van de richtlijn zijn bereikt, maar de Europese Commissie beschikt momenteel over te weinig gegevens over de concrete gevolgen van de verlate en/of onjuiste omzetting, aangezien alle bedoelde EU-Pilotdossiers op één na ambtshalve zijn geopend en niet naar aanleiding van een klacht.

·digitale inhoud wordt opgenomen in het toepassingsgebied, alsmede specifieke bepalingen daaromtrent, zoals informatie over functionaliteit en interoperabiliteit en het herroepingsrecht (artikel 5, lid 1, onder g) en h), artikel 6, lid 1, onder r) en s), artikel 9, lid 2, onder c), artikel 14, lid 4, onder b), en artikel 16, onder m));

In vergelijking met het oudere, minimaal harmoniserende kader van Richtlijn 97/7/EG en Richtlijn 85/577/EEG houden de nieuwe bepalingen van Richtlijn 2011/83/EU het volgende in:

·15 lidstaten hanteren taalvoorschriften voor de contractuele informatie bij op afstand of buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten, om te verzekeren dat de informatie voor de consument gemakkelijk te begrijpen is (artikel 6, lid 7, van de richtlijn);

·20 lidstaten passen de bepalingen van de richtlijn niet toe op buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten waarbij de betaling door de consument ten hoogste 50 EUR bedraagt (of een in de nationale wetgeving vastgesteld lager bedrag) (artikel 3, lid 4, van de richtlijn);

De Commissie heeft in 2015 de coördinatie verzorgd van een „sweep”, die 26 lidstaten en Noorwegen en IJsland hebben uitgevoerd om te verifiëren of handelaren zich bij de onlineverkoop van hun producten houden aan de regels van de richtlijn inzake precontractuele informatie. Vóór de sweep voldeed slechts 37% aan de regels; erna bleek 88% van de websites in orde.

Tussen voorjaar 2014 en voorjaar 2016 heeft de Commissie een voorlichtingscampagne over consumentenrechten georganiseerd om handelaren en consumenten beter bekend te maken met de consumentenrechten die in de EU gelden. Die rechten zijn vastgelegd in een aantal EU-richtlijnen over consumentenrechten; het herroepingsrecht is bijvoorbeeld in de richtlijn consumentenrechten opgenomen.

4.Belangrijkste resultaten van de evaluatie

4.1.Effectiviteit

Uit het onderzoek van de nationale wetgeving in de lidstaten voorafgaand aan de uitvoering van de richtlijn is gebleken dat de voorschriften inzake de bescherming van de consument bij overeenkomsten tussen handelaren en consumenten aanzienlijk uiteenlopen. Met uitzondering van de beperkte gebieden waarop de lidstaten nog zelf regelgevingskeuzes kunnen maken, zijn die verschillen tussen de lidstaten door de richtlijn consumentenrechten grotendeels verdwenen, wat tot de rechtszekerheid voor handelaren en consumenten bijdraagt, met name in grensoverschrijdende situaties.

De vergelijkende analyse van de situatie op wetgevingsgebied in alle lidstaten voor en na de omzetting van de richtlijn heeft ook uitgewezen dat de consument in de meeste, zo niet alle lidstaten beter wordt beschermd. Overeenkomstig de doelstellingen van de richtlijn zal dit de consumenten waarschijnlijk meer vertrouwen geven in hun binnenlandse en grensoverschrijdende aankopen, met name online. Uit gegevens van Eurostat blijkt dat het aantal grensoverschrijdende onlineaankopen tussen 2012 en 2016 is gestegen. Wat het vertrouwen en de mondigheid van de consument betreft, blijkt uit de beschikbare gegevens van de Eurobarometerenquête dat 76% van de consumenten in 2016 vond dat detailhandelaren en dienstverleners zich over het algemeen houden aan de regels van het consumentenrecht. Dat is 14 procentpunten meer dan in 2006.

Uit de evaluatie is echter ook gebleken dat enkele factoren de doeltreffendheid van de richtlijn consumentenrechten verminderen. Deze factoren zijn onder meer:

·consumenten en handelaren zijn onvoldoende bekend met de bepalingen van de richtlijn;

·sommige bepalingen zijn moeilijk te interpreteren, zoals de definitie van „basistarief” (artikel 21), de betekenis van „buiten” een „verkoopruimte” bij een buiten verkoopruimten gesloten overeenkomst (artikel 2, punt 8), het onderscheid tussen een overeenkomst voor digitale inhoud en een overeenkomst voor een betaalde onlinedienst, het moment waarop de herroepingstermijn van veertien dagen begint te lopen bij overeenkomsten die elementen van zowel verkoopovereenkomsten als dienstenovereenkomsten omvatten (artikel 9) en de berekening van de waardevermindering van goederen wanneer de consument gebruikmaakt van zijn herroepingsrecht nadat hij de goederen langer heeft gebruikt dan nodig was om de aard, de kenmerken en de werking ervan vast te stellen (artikel 14, lid 2);

·gebrekkige naleving door handelaren; en

·problemen in verband met de handhaving, met name indien de nationale handhavingspraktijk laks is, en verschillen in de wijze waarop de regels worden gehandhaafd.

·Ook de uiteenlopende zwaarte van de sancties die de lidstaten bij inbreuken op de richtlijn opleggen, kan problematisch zijn, want de maximumsanctie lijkt in verschillende lidstaten onvoldoende „doeltreffend, evenredig en afschrikkend” (artikel 24) voor handelaren, ongeacht de omvang van hun bedrijf.

4.2.Efficiëntie

Er is nog geen duidelijk beeld van het totaaleffect van de richtlijn op de kosten voor het bedrijfsleven, aangezien er nog geen kwantitatieve ramingen van de kosten en de voordelen van de uitvoering ervan konden worden vastgesteld. Met name konden de belanghebbenden die bij de evaluatie zijn geraadpleegd geen kwantitatieve raming verstrekken van het effect van de richtlijn en geen rechtstreeks causaal verband vaststellen tussen de stijging van de verkoop en de vankrachtwording van de richtlijn. Er zijn bovendien slechts weinig gegevens over de werkelijke kosten en voordelen, omdat de richtlijn pas kortgeleden is omgezet. Bij de analyse is daarom van kwalitatieve informatie uitgegaan. Door de beperkte beschikbaarheid van gegevens konden geen definitieve conclusies worden getrokken over de hoogte van de kosten die bedrijven moeten maken om aan de richtlijn te voldoen. De onderzochte bedrijven waren terughoudend met de verstrekking van financiële ramingen van die kosten en er waren slechts weinig monetaire gegevens beschikbaar. Wat kwalitatieve beoordelingen betreft, zijn wel enkele specifieke lasten gemeld, met name voor het midden- en kleinbedrijf. Deze lasten betroffen met name de precontractuele informatieverplichtingen, met name als de informatieverplichtingen elkaar overlappen, en het herroepingsrecht. Belanghebbenden meldden onder andere dat zij verlies hadden geleden wanneer teruggestuurde goederen meer waren gebruikt dan noodzakelijk was om de aard, de kenmerken en de werking ervan vast te stellen; zij ondervonden namelijk problemen bij het beoordelen van de waardevermindering van de goederen en het opnieuw verkopen ervan. Handelaren hebben ook hun bezorgdheid geuit over het feit dat zij de consument moeten terugbetalen zodra deze heeft aangetoond de goederen te hebben teruggestuurd, ook indien zij de teruggestuurde goederen nog niet hebben kunnen inspecteren.

4.3.Samenhang met andere EU-wetgeving

Wat de samenhang met andere EU-wetgeving betreft, heeft de richtlijn geen grote problemen opgeleverd. Niettemin zijn er specifieke interacties tussen de richtlijn en andere wetgeving op het gebied van consumenten en marketing, andere horizontale en sectorspecifieke wetgeving (met name de richtlijn elektronische handel en de dienstenrichtlijn) en nieuwe voorstellen, die verder zouden kunnen worden gestroomlijnd en verhelderd. Bepaalde informatieverplichtingen in het kader van de „uitnodiging tot aankoop” (artikel 7, lid 4, van de richtlijn oneerlijke handelspraktijken) overlappen bijvoorbeeld met de verplichtingen inzake precontractuele informatie in de richtlijn consumentenrechten; dit zou kunnen worden gecorrigeerd door aanpassing van de wetgeving naar aanleiding van de geschiktheidscontrole en de evaluatie van de richtlijn consumentenrechten. Bij eventuele wijziging van de bepalingen van de richtlijn consumentenrechten op het gebied van digitale inhoud zou ook rekening moeten worden gehouden met het resultaat van de onderhandelingen over de voorgestelde richtlijn betreffende de levering van digitale inhoud (zie ook punt 5).

4.4.Relevantie

De conclusie van de evaluatie is dat de doelstellingen van de richtlijn vandaag nog even relevant zijn als toen de richtlijn werd voorgesteld. Nog steeds zeer relevant – met name in het kader van het beleid inzake de digitale eengemaakte markt – zijn de doelstellingen dat de consument een hoog beschermingsniveau geniet en dat gelijke marktvoorwaarden gelden voor alle bedrijven die onlineovereenkomsten aangaan met consumenten. De bepalingen over op afstand gesloten overeenkomsten zullen in de toekomst waarschijnlijk nog relevanter worden, nu consumenten hun aankopen steeds vaker online doen.

De bepalingen van de richtlijn over informatieverplichtingen blijken nog steeds relevant, met uitzondering van de in artikel 6, lid 1, onder c), opgenomen verplichting voor de handelaar om zijn faxnummer en e-mailadres te verstrekken, aangezien de consument ook met andere, modernere communicatiemiddelen (zoals webformulieren) efficiënt met de handelaar contact kan opnemen en dat op een duurzame gegevensdrager kan vastleggen. Volgens de evaluatie zou tevens kunnen worden onderzocht hoe de presentatie van de precontractuele informatie en de standaardvoorwaarden kan worden vereenvoudigd. Gezien het groeiende belang van onlineplatforms dringen met name consumentenorganisaties en sommige beroepsorganisaties sterk aan op invoering van specifieke transparantievereisten voor onlinemarktplaatsen. Het is de bedoeling dat consumenten worden geïnformeerd over de identiteit en de hoedanigheid („handelaar” of „consument”) van de leverancier, over de verschillende niveaus van consumentenbescherming die gelden voor een overeenkomst met een handelaar en een overeenkomst met een andere consument, en over de standaardrangschikkingscriteria bij aanbiedingen.

4.5.EU-meerwaarde