Samenvatting Wat efficiëntie en kwaliteit betreft, presteert het Hongaarse rechtsstelsel goed op het gebied van de duur van de procedures en het niveau van digitalisering. De geleidelijke stijging van de salarissen van rechters en aanklagers zet zich voort. Met betrekking tot de rechterlijke onafhankelijkheid heeft het rechtsstelsel echter nieuwe ontwikkelingen ondergaan die de bestaande zorgen versterken en ook tot uiting komen in de context van de procedure die het Europees Parlement heeft ingesteld op grond van artikel 7, lid 1, VEU. De nieuwe regels die de benoeming van leden van het constitutioneel hof tot het hooggerechtshof (Kúria) buiten de gewone procedure toestaan, zijn in de praktijk gebracht en hebben de verkiezing van de nieuwe voorzitter van de Kúria mogelijk gemaakt, wiens positie ook met aanvullende bevoegdheden is toegerust. Deze voorzitter van de Kúria werd gekozen ondanks een negatief advies van de nationale raad voor justitie. Aan de in het kader van het Europees Semester gedane aanbeveling om de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te versterken is nog geen gevolg gegeven. Dit houdt onder meer in dat de bevoegdheden van de onafhankelijke nationale raad voor justitie formeel moeten worden versterkt om de raad in staat te stellen een tegenwicht te bieden aan de bevoegdheden van de voorzitter van het nationaal bureau voor justitie. De strategie voor corruptiebestrijding wordt thans uitgevoerd, hoewel de reikwijdte ervan beperkt blijft. Er blijven tekortkomingen bestaan met betrekking tot de financiering van politieke partijen, lobbying en “draaideurconstructies”. De risico’s van cliëntelisme, favoritisme en nepotisme bij het openbaar bestuur op hoog niveau alsook de risico’s die voortvloeien uit het verband tussen zakelijke en politieke actoren moeten nog steeds worden aangepakt. Onafhankelijke controlemechanismen schieten nog steeds tekort om corruptie op te sporen. Er blijft bezorgdheid bestaan over het ontbreken van systematische controles van en het ontoereikende toezicht op vermogensaangiften en belangenverklaringen. Nieuwe strafrechtbepalingen zijn erop gericht omkoping in het buitenland en informele betalingen in de gezondheidszorg aan te pakken. Hoewel het percentage tenlasteleggingen voor gevallen van corruptie hoog is en er sinds 2020 enkele nieuwe corruptiezaken op hoog niveau zijn geopend, blijft de staat van dienst wat betreft het onderzoek naar aantijgingen betreffende hooggeplaatste functionarissen en hun directe omgeving beperkt. De mediapluriformiteit blijft zorgwekkend. Er blijven zorgen bestaan met betrekking tot de onafhankelijkheid en doeltreffendheid van de media-autoriteit, ook in het licht van de beslissingen van de mediaraad die ertoe hebben geleid dat het onafhankelijke radiostation Klubrádió uit de lucht is gehaald. Hoewel er geen regelingen ter ondersteuning van de media zijn vastgesteld om de gevolgen van de COVID-19-pandemie voor nieuwsmediakanalen tegen te gaan, hebben aanzienlijke hoeveelheden staatsreclame ervoor gezorgd dat de regering indirecte politieke invloed op de media kon blijven uitoefenen. De toegang tot overheidsinformatie werd ingeperkt door middel van noodmaatregelen die tijdens de pandemie werden genomen, waardoor het voor onafhankelijke mediakanalen moeilijk werd om tijdige toegang tot die informatie te verkrijgen. Onafhankelijke mediakanalen en journalisten worden nog steeds met obstructie en intimidatie geconfronteerd. Met betrekking tot het systeem van controles en waarborgen blijven de transparantie en kwaliteit van het wetgevingsproces zorg baren. Met een grondwetswijziging zullen de bevoegdheden van de regering met betrekking tot het regime van de “noodtoestand” na juli 2023 worden beperkt. De commissaris voor de grondrechten heeft meer bevoegdheden gekregen, maar zijn onafhankelijkheid is door belanghebbenden in twijfel getrokken. De Europese Commissie heeft inbreukprocedures in gang gezet om ervoor te zorgen dat het arrest van het Hof van Justitie over de wet inzake de transparantie van vanuit het buitenland gefinancierde maatschappelijke organisaties wordt uitgevoerd. Bijgevolg trok het parlement de wet in en voerde het nieuwe regels betreffende wettigheidstoetsing voor het maatschappelijk middenveld in. Maatschappelijke organisaties met een kritische houding ten aanzien van de regering staan nog steeds onder druk, terwijl er bezorgdheid is geuit over onlangs opgerichte particuliere trusts die aanzienlijke overheidsfinanciering ontvangen en worden beheerd door bestuursleden die dicht bij de huidige regering staan.

I.Justitieel stelsel

Hongarije heeft een vierlagige gewone rechterlijke organisatie. 113 arrondissementsrechtbanken oordelen in eerste aanleg, terwijl 20 regionale rechtbanken beroepen tegen uitspraken van de arrondissementsrechtbanken behandelen en beslissingen nemen over bepaalde zaken in eerste aanleg. Vijf regionale hoven van beroep beslissen over beroepen tegen besluiten van de regionale rechtbanken. De voornaamste rol van het hooggerechtshof (Kúria) bestaat erin de uniforme toepassing van het recht te waarborgen. De voorzitter van het nationaal bureau voor justitie, die wordt gekozen door het parlement, is op grond van de fundamentele wet belast met het centrale beheer van de rechtbanken. De nationale raad voor justitie is een onafhankelijk orgaan dat, uit hoofde van de fundamentele wet, toezicht houdt op de voorzitter van het nationaal bureau voor justitie en betrokken is bij het beheer van de rechtbanken. Rechters worden benoemd door de president van de republiek op aanbeveling van de voorzitter van het nationaal bureau voor justitie, die zich daarvoor baseert op een rangschikking van kandidaten die wordt vastgesteld door de lokale raden voor justitie (samengesteld uit rechters gekozen door hun collega-rechters). De voorzitter van het nationaal bureau voor justitie kan niet van deze rangschikking afwijken zonder voorafgaande toestemming van de nationale raad voor justitie. Het constitutioneel hof maakt geen deel uit van de gewone rechterlijke organisatie en beoordeelt de grondwettigheid van wetten en rechterlijke beslissingen. Het Openbaar Ministerie is een onafhankelijke instelling die bevoegd is voor het onderzoeken en vervolgen van strafbare feiten. De Hongaarse orde van advocaten en de regionale orden van advocaten zijn autonome overheidsorganen.

Onafhankelijkheid

De mate waarin de rechterlijke macht als onafhankelijk wordt gezien, blijft middelmatig bij het grote publiek en laag bij ondernemingen. De mate van onafhankelijkheid van rechtbanken en rechters wordt door het grote publiek nog steeds als middelmatig gepercipieerd, met een daling van 48 % in 2020 tot 40 % in 2021. 32 % van de ondernemingen percipieert de mate van rechterlijke onafhankelijkheid als “redelijk goed of zeer goed” , een stijging ten opzichte van de 26 % in 2020. Bij het grote publiek vertoont de perceptie de afgelopen vijf jaar echter een negatieve trend (onderbroken in 2020); na een aanzienlijke daling in 2019 is de perceptie bij ondernemingen verder verbeterd.

De nationale raad voor justitie blijft het moeilijk hebben om tegenwicht te bieden aan de macht van de voorzitter van het nationaal bureau voor justitie voor wat het beheer van de rechtbanken betreft. Zoals aangegeven in het verslag over de rechtsstaat 2020, wordt de nationale raad voor justitie geconfronteerd met een reeks structurele beperkingen die hem beletten doeltreffend toezicht uit te oefenen op de acties van de voorzitter van het nationaal bureau voor justitie. De nationale raad voor justitie heeft geen rechtspersoonlijkheid en is niet gerechtigd om wetgeving voor te stellen of om te worden geraadpleegd over wetgevingsvoorstellen met gevolgen voor het rechtsstelsel. Er zijn nieuwe leden en plaatsvervangende leden voor de nationale raad voor justitie gekozen; de raad heeft een overeengekomen begroting en de voorzitter van het nationaal bureau voor justitie heeft hem één extra personeelslid ter beschikking gesteld. De huidige voorzitter van het nationaal bureau voor justitie werkt beter met de raad samen dan zijn voorganger, hoewel die samenwerking is beperkt tot de mate die bij wet is vereist en er geen wetgevende maatregelen zijn genomen om structurele problemen aan te pakken. Aan de in het kader van het Europees Semester gedane aanbevelingen van de Raad om de rechterlijke onafhankelijkheid te versterken, moet nog gevolg worden gegeven. De voorzitter van het nationaal bureau voor justitie heeft herhaaldelijk vacatures in hogere rechtbanken ingevuld zonder dat daartoe een oproep tot het indienen van sollicitaties was gehouden, met rechters die administratieve taken uitvoeren bij het nationaal bureau voor justitie.

De voorzitter van de Kúria, het hooggerechtshof, heeft aanvullende bevoegdheden gekregen om het functioneren van dat hof te organiseren. Per 1 januari 2021 zijn nieuwe regels van kracht geworden, waarmee de voorzitter van de Kúria in staat wordt gesteld voor bepaalde groepen zaken gerechtelijke kamers op te zetten die bestaan uit een voorzittende rechter en vier andere rechters, na een niet-bindend advies van de betrokken afdeling en van de raad voor justitie van de Kúria. Hiermee worden de administratieve bevoegdheden van de voorzitter van de Kúria nog verder uitgebreid, zoals onder meer het benoemen van voorzittende rechters, het toewijzen van rechters en voorzittende rechters aan kamers, het benoemen van afdelingshoofden, en het invoeren van de regeling inzake de toewijzing van zaken over de kamers. De voorzitter van de Kúria heeft ook belangrijke bevoegdheden met betrekking tot de rol van de Kúria om de uniforme toepassing van het recht door de rechtbanken te waarborgen. Hiertoe neemt de Kúria besluiten over de uniformiteit die bindend zijn voor de rechtbanken. Indien een kamer van de door de Kúria gepubliceerde jurisprudentie wil afwijken, moet zij haar uitspraak aanhouden en om een besluit over de uniformiteit verzoeken. De kamer voor uniformiteit kan worden voorgezeten door de voorzitter of de vicevoorzitter van de Kúria; de zes leden ervan worden op ad-hocbasis door de voorzitter geselecteerd uit rechters van de afdeling in kwestie. De partijen kunnen bovendien klachten inzake uniformiteit indienen tegen een definitieve beslissing van de Kúria indien die afwijkt van de gepubliceerde jurisprudentie van de Kúria. De kamer voor klachten inzake uniformiteit wordt voorgezeten door de voorzitter of de vicevoorzitter van de Kúria; de acht leden ervan worden op basis van een algoritme geselecteerd door de voorzitter. De kamer voor klachten inzake uniformiteit kan definitieve beslissingen die door de kamers in individuele gevallen zijn gegeven, vernietigen. De rechterlijke organen van de Kúria (d.w.z. de raad voor justitie of de afdelingen), die louter een raadgevende rol vervullen, zijn niet in staat tegenwicht te bieden aan de uitgebreide bevoegdheden van de voorzitter van de Kúria.

Per 1 januari 2021 is een nieuwe voorzitter van de Kúria gekozen volgens de nieuwe bijzondere regels voor de benoeming van rechters. Er wordt aan herinnerd dat de president van de republiek in juni 2020 acht leden van het constitutioneel hof op hun verzoek als rechters van de Kúria per 1 juli 2020 heeft benoemd, waarvan er zes geen ervaring als rechter bij een gewone rechtbank hadden. Zoals uitgelegd in het verslag over de rechtsstaat 2020, kunnen leden van het constitutioneel hof die de status van rechter hebben verkregen na een in 2020 aangenomen wijziging verzoeken om na beëindiging van hun mandaat bij het constitutioneel hof bij de Kúria te worden benoemd. Op 5 oktober 2020 beval de president van de republiek aan dat het parlement een van hen kiest tot voorzitter van de Kúria. Na de betrokken persoon overeenkomstig de relevante wettelijke bepalingen te hebben aangehoord, wees de nationale raad voor justitie zijn benoeming bijna unaniem af. Na zijn lidmaatschap van het constitutioneel hof te hebben beëindigd, werd de kandidaat op 19 oktober 2020 door de nationale vergadering voor een termijn van negen jaar gekozen tot voorzitter van de Kúria per 1 januari 2021. Eveneens op 19 oktober benoemde de toenmalige voorzitter van de Kúria hem bij de Kúria, waar hij in een van de kamers als voorzittende rechter diende totdat hij als voorzitter van de Kúria aantrad. Deze ontwikkelingen bevestigen de bezorgdheid die reeds was geuit in het verslag over de rechtsstaat 2020, over een benoeming tot het hoogste rechterlijke ambt waartoe zonder betrokkenheid van een rechterlijke instantie werd besloten en die niet in overeenstemming met de Europese normen was. De speciale rapporteur van de VN voor de onafhankelijkheid van rechters en advocaten kenmerkte de verkiezing als een aanval op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en een poging om de rechterlijke macht te onderwerpen aan de wil van de wetgevende macht, in schending van het beginsel van de scheiding der machten. In het licht van de administratieve bevoegdheden van de voorzitter van de Kúria en de belangrijke rol van de Kúria in het rechtsstelsel, wekken deze ontwikkelingen grote bezorgdheid met betrekking tot de rechterlijke onafhankelijkheid.

De voorzitter van het nationaal bureau voor justitie heeft zijn praktijk om de procedures voor het selecteren van rechtbankvoorzitters en het benoemen van rechtbankvoorzitters ad interim zonder de goedkeuring van de nationale raad voor justitie nietig te verklaren voortgezet. De voorzitter van het nationaal bureau voor justitie heeft de praktijk voortgezet om — in een toenemend aantal zaken en vaak zonder bevredigende verklaring — selectieprocedures voor rechtbankvoorzitters en andere rechtbankbeheerders te annuleren, zelfs indien er geschikte kandidaten waren die door hun collega’s werden gesteund. Deze praktijk werd reeds tijdens het mandaat van de vorige voorzitter van het nationaal bureau voor justitie bekritiseerd door de nationale raad voor justitie. Het afgelopen jaar liep de selectie van rechtbankvoorzitters herhaaldelijk vertraging op door de COVID-19-pandemie; als gevolg daarvan bleven vacante ambten open of werden zij tijdelijk door de voorzitter van het nationaal bureau voor justitie vervuld, of werd het mandaat van de rechtbankbeheerders bij wetgeving verlengd. De rechtbankvoorzitters oefenen bevoegdheden uit die van belang zijn voor de loopbaanperspectieven van rechters. Aangezien de eerste benoeming van rechters is beperkt tot drie jaar, is de voortzetting van hun rechterlijke carrière afhankelijk van een beoordeling van hun geschiktheid voor een rechterlijke aanstelling, waarvoor de rechtbankvoorzitter hun rechtsprekende activiteit moet evalueren. Indien rechters geschikt worden bevonden, verzoekt de rechtbankvoorzitter de voorzitter van het nationaal bureau voor justitie om aan te bevelen dat de president van de republiek hen voor onbepaalde tijd benoemt. Indien zij ongeschikt worden bevonden, dienen zij de rechterstoel na afloop van de oorspronkelijke benoeming te verlaten. De resultaten van de evaluatie kunnen voor het dienstgerecht worden aangevochten; het dienstgerecht kan geen voorlopige maatregelen treffen ter voorkoming van een onderbreking van de rechterlijke carrière gedurende de herziening van de evaluatie. Ook kunnen de rechtbankvoorzitter en de voorzitter van het nationaal bureau voor justitie elke drie jaar rechters — zonder hun toestemming — voor maximaal één jaar bij een andere rechtbank aanstellen, hoewel zij in de praktijk sinds 2012 geen gebruik hebben gemaakt van deze mogelijkheid. Er is bezorgdheid geuit over het effect van deze bevoegdheid op de onafzetbaarheid van rechters.

De geleidelijke stijging van de salarissen van rechters en aanklagers zet zich voort. De in het verslag over de rechtsstaat 2020 gemelde stijging van gerechtelijke salarissen heeft zich voorgezet zoals werd voorzien in de “omnibus”-wetgeving van 2019 en zal naar verwachting bijdragen tot de versterking van de gerechtelijke onafhankelijkheid. In de eerste fase werden de salarissen met ingang van januari 2020 met gemiddeld 32 % verhoogd, en in de tweede fase met ingang van januari 2021 met 12 %. Een verdere verhoging van 13 % staat gepland voor 2022. Er blijft echter bezorgdheid bestaan over het systeem van bonussen en de bevoegdheid van de autoriteiten die de rechtbanken beheren om op discretionaire basis bonussen toe te kennen aan rechters, zonder objectieve en transparante criteria.

Er blijft bezorgdheid bestaan over bepaalde elementen van de manier waarop het Openbaar Ministerie is georganiseerd. Zoals werd opgemerkt in het verslag over de rechtsstaat 2020, is het Openbaar Ministerie strikt hiërarchisch gestructureerd. Hoewel de onafhankelijkheid van het Openbaar Ministerie wettelijk is verankerd, hebben bepaalde elementen van het rechtskader de Greco ertoe bewogen aanbevelingen te doen om de regels voor de benoeming van de procureur-generaal te herzien teneinde het ambt van politieke invloed te vrijwaren. Hoewel de meeste aanbevelingen van de Greco in verband met het Openbaar Ministerie zijn uitgevoerd, is aan sommige ervan nog geen gevolg gegeven. Dit is het geval voor de aanbeveling om de mogelijkheid dat de procureur-generaal na het verstrijken van het mandaat het ambt kan blijven bekleden, weg te nemen. Dit geldt ook voor de aanbeveling van de Greco dat strenge criteria moeten gelden voor situaties waarin een hogere openbaar aanklager een zaak van een lagere openbaar aanklager overneemt en dat dergelijke beslissingen schriftelijk moeten worden gerechtvaardigd. De Greco heeft ook aanbevolen om de verantwoordingsplicht en transparantie van tuchtprocedures ten aanzien van openbaar aanklagers te versterken; de Greco blijft bezorgd dat de directe hogere openbaar aanklager degene blijft die beslist over de grond van de zaak, in plaats van een onafhankelijk orgaan. De volledige uitvoering van deze aanbevelingen zou een positief effect hebben op het kader voor corruptiebestrijding.

Kwaliteit

De digitalisering van het rechtsstelsel is over het algemeen hoog. Hongarije blijft het zeer goed doen als het gaat om digitale oplossingen voor het inleiden en volgen van procedures in civielrechtelijke/handelszaken en bestuursrechtelijke zaken, digitale oplossingen om gerechtelijke procedures te voeren en te volgen in strafzaken, en de onlinetoegang voor het grote publiek tot bekendgemaakte uitspraken. Bovendien kan Hongarije zeer goede resultaten voorleggen wat betreft de bevordering van en stimulansen voor het gebruik van alternatieve geschillenbeslechtingsmethoden. Er bestaat echter bezorgdheid over de mate van inclusiviteit van de rechtsbijstandsregeling, en de gerechtskosten in handelszaken zijn nog steeds hoog. Er zouden meer opleidingen op het gebied van communicatie voor rechters kunnen worden verstrekt.

Tijdens de COVID-19-pandemie werd de werking van de rechtbanken aangepast. Bij de uitbraak van de pandemie waren reeds digitale oplossingen (bv. een systeem voor zittingen op afstand) voorhanden. De tijdens de pandemie gebruikte instrumenten voor zittingen op afstand (videoconferentie) worden nu op grote schaal toegepast, waardoor bepaalde gerechtelijke procedures efficiënter verlopen. Sommige gerechtelijke procedures zijn vereenvoudigd. Op 8 maart 2021 voerde de regering wijzigingen van de procedurele wetten in om de werking van het rechtsstelsel tijdens de “noodtoestand” te vergemakkelijken.

Efficiëntie