VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT BETREFFENDE DE STRUCTUUR EN DE TARIEVEN VAN DE ACCIJNS VAN SIGARETTEN EN ANDERE TABAKSFABRIKATEN

Inhoudsopgave

Samenvatting

I. Accijnsregelingen van de Gemeenschap

1. Algemene opmerkingen

2. Accijns van sigaretten

3. Accijns van tabaksfabrikaten andere dan sigaretten

II. Herziening van de accijnsstructuur en de accijnstarieven

1. Algemene opmerkingen

2. Eerste verslag van de Commissie

3. Tweede verslag van de Commissie

III. Reikwijdte van de derde herziening

1. Algemeen

2. Werking van de interne markt

A. Algemene opmerkingen

B. Sigaretten

C. Andere tabaksfabrikaten

3. Reële waarde van de accijns

A. Sigaretten

B. Andere tabaksfabrikaten

4. Algemene doelstellingen van het Verdrag

5. Frequentie van de herzieningen

IV. Conclusies

Lijst van bijlagen

Samenvatting

Dit verslag geeft een beknopt overzicht van de huidige accijnsregelingen van de Gemeenschap die op 1 januari 1993 in werking zijn getreden en die in 1999 op een beperkt aantal punten werden aangepast. Deze regelingen voorzien in gemeenschappelijke belastingstructuren in de lidstaten en in een stelsel van minimumtarieven voor tabaksfabrikaten en geharmoniseerde procedures voor het voorhanden hebben en het verkeer van accijnsgoederen.

In dit verslag wordt de aandacht gevestigd op het feit dat richtlijnen inzake de onderlinge aanpassing van de accijnstarieven de verplichting opleggen de structuur en de tarieven van deze rechten aan een onderzoek te onderwerpen. Het refereert bovendien aan eerdere verslagen van de Commissie van 1995 en 1998.

De vigerende wetgeving wordt in bijzonderheden onderzocht vanuit de volgende gezichtspunten : goede werking van de interne markt, werkelijke waarde van de accijnstarieven en algemene doelstellingen van het Verdrag. Uit een analyse van het prijsverloop en de accijnstarieven voor tabaksproducten in de Europese Unie blijkt dat er nog steeds grote verschillen zijn tussen de lidstaten. Met het doel de belastingtarieven van de lidstaten nader tot elkaar te brengen worden in dit rapport derhalve de gevolgen van eventuele wijzigingen van de bestaande regels onderzocht, met dien verstande dat aan de basisbeginselen van het acquis niet zal worden geraakt. Voorts zij opgemerkt dat concurrerende tabaksproducten op vergelijkbare wijze belast moeten worden, tenzij zij bijzondere kenmerken bezitten die de toepassing van gedifferentieerde tarieven rechtvaardigen. Wat de werkelijke waarde van de accijnstarieven betreft, moet ervoor worden gezorgd dat de specifieke minimumbedragen gelijke tred houden met de inflatie. Rekening houdend met de algemene doelstellingen van het Verdrag en met de kenmerken van tabaksfabrikaten wordt tenslotte bijzondere aandacht besteed aan het gezondheidsaspect en aan het verband tussen de bescherming van de gezondheid en de prijzen van deze producten.

De belangrijkste conclusies van de herziening van de structuur en de tarieven van de accijnzen luiden als volgt :

-naast het bestaande verplichte minimumpercentage van de accijns dient een in euro's luidend vast minimumbedrag te worden ingesteld;

-aan de lidstaten dienen ruimere bevoegdheden te worden verleend om een minimumaccijns van sigaretten te heffen;

-de definitie van sigaren dient te worden gewijzigd;

-de minimumtarieven voor tabak van fijne snede voor het rollen van sigaretten dienen geleidelijk te worden aangepast.

I. Accijnsregelingen van de Gemeenschap

1. Algemene opmerkingen

1.1 Accijnzen zijn heffingen op het verbruik van goederen zoals sigaretten, sigaren, cigarillo's en rooktabak. De accijns op tabak is een belangrijke bron van inkomsten voor de lidstaten, die tussen 0,32 % en 1,90 % van het BBP vertegenwoordigt (zie bijlage A). Omdat de lidstaten de accijnstarieven nationaal kunnen vaststellen op voorwaarde dat zij rekening houden met de minimumtarieven van de Gemeenschap, lopen deze tarieven van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen. Bij het vaststellen, van hun tarieven houden de lidstaten rekening met elementen als de volksgezondheid, het landbouwbeleid, de fraudebestrijding en de werkgelegenheid. De genomen maatregelen mogen de werking van de interne markt evenwel niet verstoren.

1.2 De huidige regelingen werden op 1 januari 1993 ingesteld. Zij zijn het resultaat van het overleg dat in 1995 werd geopend met het witboek betreffende de voltooiing van de interne markt, waarin de Commissie een volledige harmonisatie van de accijns van tabaksfabrikaten had voorgesteld. De Raad besliste evenwel de Commissie hierin niet te volgen en de harmonisatie werd beperkt tot de belastingstructuren. Bovendien werden minimumtarieven vastgesteld. In 1999 werden bij Richtlijn 1999/81/EG [1] enige technische aanpassingen goedgekeurd, waarbij de structuur van de accijns evenwel niet werd gewijzigd.

[1] Richtlijn 1999/81/EG van de Raad van 29.7.1999 tot wijziging van Richtlijn 92/79/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de belastingen op sigaretten, Richtlijn 92/80/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de belastingen op andere tabaksfabrikaten dan sigaretten en Richtlijn 95/59/EG betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tabaksfabrikaten (PB L 211 van 11.8.99, blz. 47).

1.3 Het vervoer van accijnsgoederen tussen de lidstaten geschiedt in het kader van regelingen [2] die in schorsing van rechten voorzien. Ondernemingen die de betrokken goederen met toepassing van dergelijke regelingen wensen te vervoeren, dienen hiervoor een vergunning aan te vragen in de lidstaat waar zij zijn gevestigd en de zendingen dienen vergezeld te gaan van een administratief document. In het kader van de interne markt hebben particuliere personen meer mogelijkheden om goederen voor persoonlijk gebruik waarvoor de rechten zijn voldaan aan te kopen in de lidstaat van hun keuze en deze goederen naar een andere lidstaat mede te voeren zonder dat opnieuw belastingen behoeven te worden betaald.

[2] Richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25.2.1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop (PB L 76 van 23.3.92, blz. 1), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2000/44/EG van 30.6.2000 (PB L 161 van 1.7.2000, blz. 82).

2. Accijns van sigaretten

2.1 Volgens de voorschriften die momenteel in de Gemeenschap van toepassing zijn [3], dient de door de lidstaten geheven accijns van sigaretten een proportionele (ad valorem) component, berekend op basis van de maximum-kleinhandelsprijs, en een specifieke component (geheven op elke eenheid van het product) te omvatten. Voor sigaretten van de gevraagde prijsklasse dienen deze twee componenten tezamen minstens 57 % van de kleinhandelsprijs, inclusief alle belastingen te vertegenwoordigen. Dit percentage wordt hierna de "57%-regel" genoemd. De specifieke component van de accijns mag niet minder dan 5 %, noch meer dan 55 % bedragen van de totale belastingdruk die resulteert uit de samentelling van de van deze sigaretten geheven proportionele accijns, de specifieke accijns en de omzetbelasting. Nadat deze twee componenten voor de genoemde prijsklasse zijn vastgesteld, worden zij vervolgens op sigaretten van alle prijsklassen toegepast.

[3] Richtlijn 95/59/EG van de Raad van 27.11.1995 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, of het verbruik van tabaksfabrikaten (PB L 291 van 6.12.95, blz. 40), gewijzigd bij Richtlijn 1999/81/EG van 29.7.1999 (PB L 211, blz. 47).

2.2 In artikel 4 van Richtlijn 92/79/EEG van de Raad van 19 oktober 1992 inzake de onderlinge aanpassing van de belastingen op sigaretten, is bepaald dat de Raad minstens om de drie jaar, de eerste maal uiterlijk op 31 december 2000, naar aanleiding van een verslag en, eventueel, een voorstel van de Commissie, de totale minimumaccijns en de structuur van de accijns opnieuw beziet en na raadpleging van het Europees Parlement met eenparigheid van stemmen de nodige maatregelen neemt. In het verslag van de Commissie en bij de behandeling in de Raad wordt rekening gehouden met de goede werking van de interne markt en de doelstellingen van het Verdrag in het algemeen.

3. Accijns van tabaksfabrikaten andere dan sigaretten

3.1 De bepalingen die momenteel in de Gemeenschap van toepassing zijn [4], hebben betrekking op sigaren en cigarillo's, tabak van fijne snede voor het rollen van sigaretten en andere rooktabak. In artikel 3 van Richtlijn 92/80/EEG zijn minimumtarieven voor de accijns van deze producten vastgesteld. De lidstaten kunnen binnen bepaalde grenzen evenredige accijnzen berekenen op basis van de maximum-kleinhandelsprijzen, dan wel specifieke accijnzen of samengestelde accijnzen heffen.

[4] Richtlijn 92/80/EEG van de Raad van 19 oktober 1992 inzake de onderlinge aanpassing van de belastingen op andere tabaksfabrikaten dan sigaretten (PB L 316 van 31.10.1992, blz. 10) gewijzigd bij Richtlijn 1999/81/EG van 29.7.1999 (PB L 211, blz. 47).

3.2 Sedert 1 januari 2001 gelden de volgende minimumtarieven :

- sigaren en cigarillo's : 5 % van de kleinhandelsprijs inclusief alle belastingen of 10 EUR per 1000 stuks of per kilogram;

- tabak van fijne snede, bestemd voor het rollen van sigaretten : 30 % van de kleinhandelsprijs inclusief alle belastingen of 25 EUR per kilogram;.

- andere soorten rooktabak : 20 % van de kleinhandelsprijs inclusief alle belastingen of 19 EUR per kilogram.

De lidstaten hebben alleszins de keuze tussen een uitsluitend ad-valorem accijns, een uitsluitend specifieke accijns of een combinatie van beide accijnzen.

3.3 In artikel 4 van Richtlijn 92/80/EEG van de Raad van 19 oktober 1992 inzake de onderlinge aanpassing van de belastingen op andere tabaksfabrikaten dan sigaretten is bepaald dat ten minste om de drie jaar en voor het eerst op uiterlijk 31 december 2000 de Raad op basis van een verslag en, in voorkomend geval, een voorstel van de Commissie de vastgestelde accijnstarieven opnieuw beziet en bij eenparigheid van stemmen en na raadpleging van het Europees Parlement de nodige maatregelen neemt. In het verslag van de Commissie en bij de behandeling in de Raad wordt rekening gehouden met de goede werking van de interne markt, de reële waarde van de accijnstarieven en de doelstellingen van het Verdrag in het algemeen.

II. Herziening van de accijnsstructuur en de accijnstarieven

1. Algemene opmerkingen

1.1. Zoals vermeld schrijven de richtlijnen inzake de onderlinge aanpassing van de accijnzen voor dat de accijnsstructuur en de accijnstarieven om de drie jaar moeten worden herzien. De Commissie heeft tot taak een verslag in te dienen, al dan niet vergezeld van voorstellen tot herziening van de richtlijnen.

2. Eerste verslag van de Commissie

2.1 In september 1995 heeft de Commissie haar eerste verslag voorgelegd dat behalve op tabaksproducten ook betrekking had op alcoholhoudende dranken en minerale oliën. [5]

[5] COM(95)285 def. van 13.09.95.

2.2 In het eerste rapport werd opgemerkt dat in het algemeen weinig vorderingen waren gemaakt met de onderlinge aanpassing. Het vestigde de aandacht op een aantal punten waarop wijzigingen mogelijkerwijze gerechtvaardigd zouden zijn, doch concludeerde dat vooraleer een definitieve beslissing kon worden genomen een meer gedetailleerde analyse en overleg met de belanghebbenden dienden plaats te vinden. Het rapport vestigde ondermeer de aandacht op bepaalde problemen in verband met de wijze waarop de minimumbelastingdruk voor sigaretten wordt uitgedrukt en op de fraude met tabak van fijne snede voor het rollen van sigaretten.

2.3 Op 19 september 1996 heeft het Europees Parlement advies uitgebracht over deze herziening en werd de Commissie verzocht voorstellen te doen voor wetgeving die een einde zou maken aan de in haar verslag aan de orde gestelde problemen.

3. Tweede verslag van de Commissie

3.1 Als onderdeel van het overleg met de belanghebbenden en ter voorbereiding van haar tweede verslag besloot de Commissie in november 1995 een conferentie over de accijnzen te organiseren in Lissabon. Dit was de eerste fase van een doorlopende overlegprocedure. De conferentie had ten doel de werking van de accijnsregelingen van de Gemeenschap, die sedert januari 1993 van toepassing waren, te beoordelen en in het bijzonder de Commissie te helpen bij het opstellen van het toekomstige accijnsbeleid.

3.2 In haar tweede verslag, dat in mei 1998 [6] werd ingediend, gaf de Commissie de mening te kennen dat met enige technische aanpassingen aan de bestaande communautaire wetgeving kon worden volstaan. Na raadpleging van de nationale overheidsdiensten en de verenigingen van het bedrijfsleven, en rekening houdend met het feit dat het vorige onderzoek van vrij recente datum was, concludeerde de Commissie dat de accijnsstructuren en -tarieven ongewijzigd konden blijven.

[6] COM(98)320 def. van 15.05.98

3.3. Wat de sigaretten betreft, concludeerde de Commissie dat de lidstaten meer vrijheid van handelen zouden moeten hebben voor het aanpassen van de globale minimum-accijnsdruk ingeval van wijzigingen van, hetzij de verkoopprijs van sigaretten in de meest gevraagde prijsklasse, hetzij de belasting over de toegevoegde waarde. Zij zouden eveneens meer vrijheid moeten hebben voor het aanpassen van de specifieke component van de accijns uitgedrukt als een percentage van de kleinhandelsprijs. Bovendien werden de lidstaten gemachtigd een minimumaccijns te heffen van sigaren, cigarillo's en rooktabak. De specifieke minimumbedragen voor tabak, andere dan sigaretten, werden aangepast aan de inflatie.

3.4. Het rapport ging vergezeld van een voorstel voor een richtlijn tot wijziging van de bestaande tabakwetgeving teneinde daarin de aanbevolen technische aanpassingen aan te brengen. Het Europees Parlement [7] hechtte op 25 februari 1999 zijn goedkeuring aan het voorstel en verlangde daarbij enkel een wijziging van de termijn voor de herziening van de accijnstarieven en de accijnsstructuren voor tabaksproducten. Het voorstel werd op 29 juli 1999 door de Raad aangenomen als Richtlijn 1999/81.

[7] PB C 153 van 1.6.1999, blz. 37.

III. Reikwijdte van de derde herziening

1. Algemeen

1.1 Dit verslag gaat over het onderzoek naar de goede werking van de interne markt, de werkelijke waarde van de accijnstarieven en de algemene doelstellingen van het Verdrag.

1.2. In een verklaring in de notulen die bij de goedkeuring van Richtlijn 1999/81/EG van de Raad werden opgesteld [8], werd de Commissie door een groot aantal lidstaten verzocht, naast deze algemene herziening een meer diepgaand onderzoek in te stellen naar de tarieven en de structuur van de accijns van tabaksproducten. De verklaring van de delegaties moet worden gezien in het licht van de gedachtenwisseling in de Raad einde 1998 en begin 1999 over de reikwijdte en de inhoud van de tweede herziening, die beperkt was tot een aantal technische aanpassingen van de huidige wetgeving.

[8] "De Belgische, de Deense, de Duitse, de Franse, de Ierse, de Nederlandse, de Oostenrijkse, de Portugese, de Finse, de Zweedse en de Britse delegatie zouden willen zien dat de Commissie in haar volgende herzieningsverslag uit hoofde van artikel 4 van Richtlijn 92/79/EEG en Richtlijn 92/80/EEG voldoende elementen aanreikt voor een algemene herziening van de structuur en de tarieven van de accijns van tabaksproducten".

1.3. De Commissie was het ermee eens dat, aangezien het accijnsstelsel reeds een aantal jaren niet was aangepast, de structuur van de accijns van tabaksproducten aan een meer diepgaand onderzoek diende te worden onderworpen en dat daarbij ook de nationale overheidsdiensten, het bedrijfsleven en de belangengroepen dienden te worden geraadpleegd.

1.4. Deze herziening werd voorafgegaan door een breed overleg. De Commissie heeft de lidstaten door middel van een vragenlijst verzocht hun zienswijze ten aanzien van een eventuele algemene herziening van de tarieven en de structuur van de accijns van tabaksproducten bekend te maken. Op basis van de antwoorden op deze vragenlijst hebben de betrokken diensten van de Commissie vervolgens bilateraal van gedachten gewisseld met de nationale overheidsdiensten en werd elke lidstaat in kennis gesteld van de door de andere lidstaten ter tafel gebrachte problemen, commentaar en voorstellen. De verenigingen van het bedrijfsleven werden eveneens verzocht hun standpunt bekend te maken en werden in de gelegenheid gesteld hun zienswijze tijdens bilateraal overleg toe te lichten. De Commissie heeft ook bijzondere aandacht besteed aan de andere doelstellingen van het Verdrag op het gebied van, onder meer, de volksgezondheid, het landbouwbeleid en de werkgelegenheid. Voorts is de Commissie van mening dat een verdere aanpassing van de belastingstelsels noodzakelijk is om het accijnsstelsel en de werking van de interne markt te verbeteren met het oog op de volgende uitbreiding van de Europese Unie.

2. Werking van de interne markt

A. Algemene opmerkingen

2.1. De regelingen betreffende het intracommunautair verkeer van commerciële zendingen vormen de grondslag van een systeem waarbij de belasting door de lidstaat van bestemming wordt geheven op een wijze die verenigbaar is met de opheffing van de grenscontroles. Wat de werking van dit systeem betreft, werden in het algemeen geen ernstige problemen gemeld.

2.2. Een analyse van de wijzigingen van de prijzen en de accijnstarieven van tabaksproducten in de EU toont aan dat er nog steeds aanzienlijke verschillen bestaan tussen de lidstaten. Sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse zijn bijna viermaal zo duur (inclusief alle belastingen) in het Verenigd Koninkrijk als in Spanje. Uitgedrukt in euro bedraagt het verschil in belastingdruk tussen deze landen meer dan 400 %. Bij het vaststellen van de prijs van hun product in een bepaalde lidstaat houden de fabrikanten rekening met diverse factoren, waaronder de productiekosten, de koopkra cht van de lokale bevolking, de concurrentiepositie van hun product op de markt en het belastingniveau. De invloed van elk van deze factoren op de definitieve prijs kan onmogelijk nauwkeurig worden bepaald. Verschillen in de accijnzen dragen ongetwijfeld bij tot de prijsverschillen maar vormen niet de enige verklaring daarvoor. De prijs- en belastingverschillen tussen de lidstaten zijn veel groter dan de verschillen in bruto binnenlands product per capita tussen de lidstaten, uitgedrukt in koopkrachtstandaarden (KKS), die behalve in het geval van Luxemburg, hoogstens ongeveer 75 % bedragen (zie bijlage B).

2.3. Zoals in het vorige rapport vermeld, wordt in de tabakssector op grote schaal fraude gepleegd. Talrijke lidstaten gaven in hun antwoorden op de vragenlijst de mening te kennen dat fraude en smokkel grotendeels het gevolg zijn van prijsverschillen. Zij zijn van oordeel dat hoewel een harmonisatie van de accijnstarieven in de EU ongetwijfeld zou bijdragen tot een vermindering van de fraude binnen de EU, deze op zich niet toereikend is en vergezeld dient te gaan van andere fraudebestrijdingsmaatregelen. In het vorige verslag werd bovendien de aandacht gevestigd op de bevindingen van de groep op hoog niveau inzake alcohol- en tabaksfraude, die voor de lidstaten een stimulans waren om in samenwerking met de Commissie de nodige maatregelen te nemen om de aanbevelingen van het verslag ten uitvoer te leggen. Een aantal lidstaten heeft medegedeeld dat dankzij deze inspanningen de intracommunautaire fraude de voorbije jaren lijkt te zijn afgenomen. Fraude waarbij niet-EU-landen betrokken zijn, lijkt daarentegen te zijn toegenomen. In sommige lidstaten heeft de smokkel van tabaksproducten uit naburige Oost-Europese landen, waar zowel de prijzen als de belastingen laag zijn, alarmerende proporties aangenomen en verstoort deze de binnenlandse markt. Daarom is het noodzakelijk dat de lidstaten en de Commissie de aanbevelingen van de groep op hoog niveau inzake alcohol- en tabaksfraude verder ten uitvoer leggen en dat een passend evenwicht wordt gevonden tussen de vereenvoudiging van het handelsverkeer en doeltreffende controles.

2.4. Bovendien zetten de grote verschillen tussen de kleinhandelsprijzen binnen de EU bepaalde kopers ertoe aan het product in een lidstaat met lage belasting aan te kopen teneinde het vervolgens te verbruiken in hun eigen land, dat meestal een lidstaat met hoge belastingen is. Dit is een van de volkomen legale voordelen van de interne markt, op voorwaarde dat de producten door particuliere personen voor eigen consumptie worden aangekocht. Er kunnen evenwel ernstige problemen ontstaan wanneer deze aankopen in het buitenland frequenter worden en de meegevoerde hoeveelheden de persoonlijke behoeften van de kopers overtreffen. In dit geval is de accijns in de lidstaat van bestemming verschuldigd (zie artikelen 8 en 9 van Richtlijn 92/12/EEG), doch de naleving van deze verplichting door de reizigers is moeilijk te controleren. Bovendien gaat het in steeds meer gevallen om georganiseerde smokkel op grote schaal door criminele organisaties. De verkoop via het Internet, waarbij de koper tabaksproducten koopt die hem door de verkoper worden toegezonden en waarbij de accijns wordt betaald in de lidstaat waar de verkoper is gevestigd (in het algemeen een lidstaat met lage prijzen en belastingtarieven) in plaats van in de lidstaat waar de goederen worden verbruikt (in het algemeen een lidstaat met hoge prijzen en belastingen) lijkt eveneens toe te nemen. In dergelijke gevallen houden de verkopers zich dikwijls niet aan artikel 10 van Richtlijn 92/12/EEG waarin is bepaald dat de accijns in de lidstaat van bestemming verschuldigd is wanneer accijnsproducten door een verkoper direct of indirect naar een particulier persoon in een andere lidstaat worden verzonden. Zowel door de kopers als door de verkopers zijn diverse systemen, mogelijkerwijze strijdig met de bestaande rechtvoorschriften, opgezet om de belastingverschillen tussen de lidstaten uit te buiten.

B. Sigaretten

2.5. De belastingtarieven voor sigaretten in de verschillende lidstaten zijn in bijlage C vermeld. De wijze waarop het globale minimumtarief van de accijns is uitgedrukt (als een percentage van de kleinhandelsprijs) kan een misleidende indruk geven van de mate waarin de tarieven van elkaar afwijken. Hoewel het verschil tussen het hoogste tarief van 65,14% en het laagste tarief van 50,47% (zie kolom 12 van de tabel voor sigaretten in bijlage C) vrij gering lijkt, is de accijns van sigaretten in de lidstaat met het hoogste tarief in absolute cijfers meer dan vier maal hoger dan in de lidstaat met het laagste tarief. Zweden, dat tot 31 december 2002 van de 57 %-regel mag afwijken, heeft in absolute cijfers het vijfde hoogste tarief in de EU.

Effect van de accijns op sigaretten

2.6. De 57 %-regel voor sigaretten heeft betrekking op sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse. De gebruikte gegevens zijn die welke op 1 januari van elk jaar in een bepaalde lidstaat worden vastgesteld. De lidstaten bepalen deze prijsklasse op basis van de fiscale merktekens voor sigaretten of op basis van de beschikbare verkoopstatistieken. Indien de klasse op 1 januari van een bepaald jaar een wijziging ondergaat, dienen de lidstaten te controleren of zij nog steeds aan de regel van de 57 %-accijnsdruk voldoen. Volgens door de lidstaten verstrekte informatie behoren sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse in het algemeen niet tot het marktsegment van de goedkopere sigaretten.

2.7. Tijdens de overlegprocedure leken de meeste lidstaten voorstander te zijn van de 57 %-accijnsdruk voor sigaretten, hoewel sommige de aandacht vestigden op de tekortkomingen van dit systeem en erop wezen dat de toepassing van een minimumtarief op zich geen grotere onderlinge harmonisatie zal teweegbrengen. Ondanks deze 57 %-regel lopen de tarieven en de verkoopprijzen nog steeds sterk uiteen. Illustratief hiervoor zijn de moeilijkheden die Zweden ondervindt om aan de eis van het minimumtarief te voldoen, hoewel de sigarettenprijzen in dit land tot de hoogste in de EU behoren.

2.8. Hoewel de 57 %-regel voor sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse niet volmaakt is, heeft dit systeem toch bepaalde voordelen. Het maakt namelijk een vergelijking mogelijk tussen de globale accijnsdruk in de lidstaten, die volgens de bestaande regels kunnen kiezen tussen een overwegend specifiek en een overwegend ad-valorem belastingsysteem.

2.9. Richtlijn 1999/81/EG verschafte de lidstaten meer bewegingsruimte voor het aanpassen van de globale minimum belastingdruk ingeval van wijzigingen van, hetzij de kleinhandelsprijs van sigaretten in de meest gevraagde prijsklasse, hetzij de belasting over de toegevoegde waarde. Lidstaten waar het recht ongeveer 57 % of een weinig meer bedraagt, vinden dit een nuttig instrument. De wijziging verschaft helaas geen oplossing op lange termijn aan lidstaten met hoge belastingen van ongeveer 57 %, aangezien deze hun tarieven dienen te verhogen teneinde uiterlijk met ingang van het tweede jaar volgende op het jaar waarin de regel niet meer werd nageleefd opnieuw aan de 57 %-regel te voldoen. Deze verplichting tot verhoging van het recht - uitsluitend om aan de regel van de 57 %-accijnsdruk te voldoen - kan de verschillen tussen de lidstaten vergroten indien lidstaten met lage accijnzen hun tarieven niet behoeven te verhogen om aan de 57 %-regel te voldoen.

2.10. Er dient derhalve een meer fundamentele oplossing te worden gevonden. Dit was ook de mening van bepaalde lidstaten en het bedrijfsleven. Na overleg met de lidstaten heeft de Commissie diverse methoden ter verbetering van de bestaande regels onderzocht. Noch de lidstaten, noch het bedrijfsleven zijn van mening dat het noodzakelijk is het huidige systeem ingrijpend te wijzigen, bijvoorbeeld door een diepgaande hervorming van de accijnsstructuur. De Commissie is gezien het bovenstaande van oordeel dat de belastingniveaus van de lidstaten meer met elkaar in overeenstemming moeten worden gebracht, teneinde de fraude en de smokkel terug te dringen. Het bestaande systeem mag daardoor echter niet ingewikkelder worden dan het thans is en er moet rekening worden gehouden met de structurele en historische verschillen tussen de lidstaten.

2.11. Momenteel dient op de kleinhandelsprijs (inclusief alle belastingen en BTW) van sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse, een minimumaccijns van 57 % te worden toegepast. Een alternatieve oplossing zou erin kunnen bestaan de lidstaten ertoe te verplichten een minimale globale belastingdruk, uitgedrukt als een gecombineerd percentage van de BTW en de accijnzen, op de kleinhandelsprijs (inclusief alle belastingen) van sigaretten van de meest gevraagde prijscategorie toe te passen.

2.12. Een dergelijke aanpak heeft evenwel zijn beperkingen en zou niet alle problemen oplossen. Wanneer lidstaten met hoge belastingen hun tarieven zouden moeten verhogen om aan het nieuwe minimum te voldoen, zouden de discrepanties tussen de belastingtarieven en de prijzen binnen de EU toenemen. Bovendien zou bij de vaststelling van het percentage van de minimale belastingdruk eveneens rekening moeten worden gehouden met de algemene doelstellingen van het Verdrag, bij voorbeeld op het gebied van de volksgezondheid. Dit betekent dat de gecombineerde belastingdruk voor sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse ongeveer 73 % van de kleinhandelsprijs (inclusief alle belastingen) zou moeten bedragen. Dit percentage wordt verkregen door de minimale accijnsdruk van 57 % van de kleinhandelsprijs te vermeerderen met het gemiddelde daadwerkelijke BTW-tarief van sigaretten in de EU. Opgemerkt zij dat Luxemburg krachtens de Zesde BTW-richtlijn nog steeds een intermediair tarief van 12 % mag toepassen op tabaksfabrikaten. De invoering van een gecombineerde belastingdruk zou echter een aantal merkwaardige gevolgen hebben. Vijf lidstaten, waarvan sommige reeds hoge belastingtarieven hebben, zouden hierdoor verplicht worden hun accijnzen nog verder te verhogen, terwijl andere lidstaten met lage accijnzen hun belastingniveau ongewijzigd zouden kunnen handhaven. De Commissie is er derhalve allerminst van overtuigd dat deze alternatieve oplossing de belastingtarieven binnen de EU nader tot elkaar zou brengen.

2.13. Een werkbaar alternatief voor de huidige regeling zou erin kunnen bestaan naast de minimale accijnsdruk van 57 % een in euro's luidend vast minimumbedrag in te voeren, opdat in alle lidstaten een minimumaccijns op sigaretten zou worden geheven.

2.14. De door de lidstaten toegepaste accijnzen zouden dan aan twee criteria moeten voldoen : een minimale belastingdruk van 57 % en een in euro's luidend minimumbedrag per 1.000 sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse. De reden van deze aanvullende eis is dat lidstaten met relatief lage prijzen aan het 57 %-criterium kunnen voldoen hoewel zij, uitgedrukt in euro's, een zeer lage algemene accijnsdruk zouden hebben. De invoering van een dergelijk aanvullend bedrag in euro's werd ook door diverse lidstaten voorgesteld of gesteund, hetzij in hun antwoord op de vragenlijst, hetzij tijdens bilateraal overleg. De Commissie is van mening dat een dergelijk vast minimumbedrag, dat een benedengrens zou zijn voor de accijns, de voordelen van het smokkelen aanmerkelijk zou verminderen.

2.15. In plaats van een minimumbedrag in euro's op basis van de gemiddelde accijns van sigaretten van de meest gevra agde prijsklasse, die ongeveer 90 euro per 1.000 sigaretten bedraagt, stelt de Commissie een aanzienlijk lager bedrag van 70 euro voor om te vermijden dat de meeste lidstaten hun accijnstarieven zouden moeten verhogen. Bij een minimum van 70 euro zouden slechts enkele lidstaten hun accijnzen moeten verhogen. Bij eende kleinhandelsprijzen van sigaretten in het algemeen de inflatie volgen, heeft alleen al de toepassing van de huidige tarieven in een bepaalde lidstaat automatisch een stijging van de accijns tot gevolg. Stijgt het toekomstige inflatiepercentage in een bepaalde lidstaat met bijvoorbeeld 2 tot 3 % per jaar, dan stijgen de prijzen over een periode van drie jaar, bij volkomen ongewijzigde accijnstarieven, met ongeveer 7 tot 8 %. Bovendien worden de 57 %-regel en het vaste bedrag vastgesteld met betrekking tot de meest gevraagde prijsklasse en wordt het aldus verkregen belastingniveau vervolgens op alle soorten sigaretten toegepast. Voor de lidstaten waar de onmiddellijke invoering van dit minimumbedrag in euro's economische problemen zou doen rijzen, zou een gefaseerde invoering over een relatief korte tijdspanne kunnen worden overwogen. Aangezien de prijzen van sigaretten - inclusief belastingen - in de meeste kandidaat-lidstaten veel lager zijn dan in de EU, zou ook voor deze landen de gefaseerde invoering van een minimumbedrag kunnen worden overwogen op het tijdstip van de toetreding.

2.16. Omdat het streven van de Commissie ondermeer erop gericht is de accijnsdruk op sigaretten verder te harmoniseren, is er behoefte aan een ontsnappingsclausule die ervoor zorgt dat lidstaten met hogere belastingniveaus hun accijnzen niet moeten blijven verhogen om aan de 57 %-regel te voldoen. Het is inderdaad niet logisch dat lidstaten met zeer hoge accijnzen, zoals Zweden, om een afwijking van de 57 %-accijnsregel moeten verzoeken, terwijl andere lidstaten met zeer lage accijnzen geen enkele moeilijkheid ondervinden met het naleven van de 57 %-regel. Indien een dergelijke afwijking in het verleden niet zou zijn toegestaan, dan zou de accijnsdruk in reële termen veel hoger zijn en zou de nationale markt vermoedelijk worden verstoord door fraude en smokkel op grote schaal. In plaats van het voortdurend verlengen van afwijkingen van de 57 %-regel voor deze lidstaat en teneinde soortgelijke verzoeken van andere lidstaten te vermijden, is het wenselijk dat een beter onderbouwde en eenvoudiger oplossing wordt gevonden. Een dergelijke oplossing zou kunnen bestaan in de invoering van een aanvullende hoge accijns boven de welke de lidstaten de 57 %-regel niet meer behoeven na te leven. Lidstaten die een daadwerkelijke accijns van minstens 100 EUR per 1.000 sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse toepassen, zouden in dit geval de 57 %-regel niet meer moeten nakomen.

2.17. De bedragen van 70 en 100 EUR moeten worden gezien in de context van de minimum belastingdruk van 57 % en de Commissie acht het noodzakelijk deze bedragen bij elk onderzoek naar de tarieven en de structuur van de accijns overeenkomstig artikel 4 van Richtlijn 92/97/EEG en Richtlijn 92/80/EEG te herzien teneinde de oorspronkelijke verhouding tussen het vaste bedrag en de belastingdruk van 57 % te handhaven.

2.18. De Commissie is van oordeel dat de bovenomschreven wijzigingen de verschillen tussen de tarieven van de lidstaten zullen verkleinen en, zodoende, de werking van de interne markt zullen verbeteren en verstoringen van de markt tussen de lidstaten zullen beperken. Deze wijzigingen zullen het bovendien mogelijk maken in het belastingbeleid rekening te houden met de meer algemene doelstellingen van het Verdrag, in het bijzonder wat de volksgezondheid betreft, zoals in punt 4 nader wordt uiteengezet.

Omvang van de specifieke component van de accijns

2.19. Momenteel dienen de lidstaten zowel een specifieke als een proportionele (ad valorem)-accijns toe te passen op sigaretten. De specifieke component van de accijns mag niet minder dan 5 % noch meer dan 55 % bedragen van de totale belastingdruk die resulteert uit de samenvoeging van de proportionele accijns, de specifieke accijns en de omzetbelasting die van deze sigaretten worden geheven.

2.20. Deze percentages geven de lidstaten voldoende flexibiliteit om, rekening houdend met de kenmerken van hun nationale markt voor sigaretten en met inachtneming van de 57 %-regel, de verhouding tussen beide elementen van de accijns te bepalen. Noch de lidstaten, noch de betrokken sector hebben enige concrete belangstelling getoond voor een wijziging van de bestaande percentages en van sommige zijden werd hiertegen zelfs krachtig bezwaar geuit. De Commissie zal derhalve geen wijziging van de huidige structuur van de accijns van sigaretten voorstellen.

Minimumaccijns van sigaretten

2.21. De binnenlandse markt van de lidstaten wordt regelmatig verstoord door de aanwezigheid van goedkope sigaretten.

2.22. Momenteel kunnen de lidstaten krachtens artikel 16, lid 5, van Richtlijn 95/59/EG een minimumaccijns heffen van sigaretten, mits deze niet tot gevolg heeft dat de totale belasting meer dan 90 % bedraagt van de totale belasting op sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse. Dit betekent dat van elk pakje sigaretten dat de consument te koop wordt aangeboden een minimumbedrag aan accijns moet worden geheven. Deze bepaling heeft ten doel de lidstaten bepaalde inkomsten te verschaffen en ervoor te zorgen dat sigaretten niet worden verkocht tegen prijzen die al te ver onder de normale marktprijs liggen.

2.23. Volgens bepaalde lidstaten was dit mechanisme niet steeds toereikend om een sterke toename van het aanbod in de lagere prijssegmenten van de markt te voorkomen. Deze lidstaten verzochten derhalve om een verhoging van de minimumaccijns die van dergelijke sigaretten kan worden geheven. Bepaalde andere lidstaten, die het weliswaar nog niet nodig hebben gevonden een minimumaccijns voor sigaretten in te voeren, waren eveneens van mening dat een verhoging van de in artikel 16, lid 5, gestelde limiet op een bepaald moment nuttig kan zijn, al was het maar om al te sterke prijsverlagingen te voorkomen.

2.24. De aanwezigheid van goedkope sigaretten op de markt kan de mededinging verstoren en jongeren aanzetten tot roken. Daarom zal de Commissie een wijziging van de huidige bepalingen voorstellen om de lidstaten de mogelijkheid te geven een minimumaccijns te heffen van sigaretten, op voorwaarde dat deze niet hoger is dan de accijns van sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse. De invoeging van een dergelijke bepaling in de bestaande richtlijn zal de lidstaten meer flexibiliteit geven in geval van prijsoorlogen.

C. Andere tabaksfabrikaten

2.25. Bijlage D geeft een overzicht van de accijnzen die door de lidstaten worden geheven van sigaren, cigarillo's, tabak voor het rollen van sigaretten en andere rooktabak. Sigaren vertegenwoordigen nauwelijks 1 % van het totale verbruik van alle tabaksproducten in de EU. De markt voor tabak van fijne snede voor het rollen van sigaretten bedraagt ongeveer 7 % van de totale markt voor tabaksproducten in de EU. De markt voor andere rooktabak bedraagt minder dan 1 % van het totaal.

2.26. De interne markt functioneert voor deze producten in het algemeen vrij goed. Richtlijn 1999/81/EG staat de lidstaten toe een minimumaccijns voor sigaren en rooktabak in te voeren, een mogelijkheid die voorheen enkel, en dan nog in beperkte mate, voor tabak van fijne snede gold. Deze maatregel, in combinatie met Richtlijn 92/80/EEG,waarin minimumtarieven voor deze accijnzen zijn vastgesteld, geeft de lidstaten ruim de mogelijkheid om bij het vaststellen van hun belastingtarieven rekening te houden met overwegingen van nationale aard. Omdat Richtlijn 1999/81/EG pas korte tijd geleden is goedgekeurd, hebben tot op heden nog maar enkele lidstaten van deze mogelijkheid gebruikt gemaakt of het voornemen te kennen gegeven dit in de nabije toekomst te zullen doen.

Sigaren en cigarillo's

2.27. Diverse lidstaten hebben de Commissie ervan in kennis gesteld dat de verkoop van een bepaald tabaksproduct dat al vele jaren bestaat vorig jaar is toegenomen. Wat zijn functie, smaak, filter en presentatie betreft, kan dit product als een sigaret of een vervangend product worden beschouwd. Het heeft echter meer de kleur van een sigaar of cigarillo dan van een sigaret en het dekblad is gevuld met versneden tabak, veeleer dan met een gebroken mengsel. Het fabricageprocédé is vergelijkbaar met dat van sigaretten. Krachtens de huidige wetgeving is dit product in de lidstaten aan het belastingtarief voor sigaren en cigarillo's onderworpen, dat aanmerkelijk lager is dan dat voor sigaretten. Dit product concurreert niet enkel met sigaretten, doch verstoort ook de markt voor sigaren en cigarillo's. Omdat het goedkoper is dan sigaretten is het in toenemende mate aantrekkelijk voor jongeren. Om te vermijden dat dergelijke producten aan het lage tarief voor sigaren en cigarillo's in plaats van aan het tarief voor sigaretten worden onderworpen, stelt de Commisise voor de definitie van sigaren en cigarillo's in artikel 3 van Richtlijn 95/59/EG zodanig te wijzigen dat dergelijke producten daarvan worden uitgesloten. Een dergelijke wijziging garandeert bovendien de uniforme belastingheffing van deze producten en beperkt de toepassing van het lagere minimumtarief tot sigaren en cigarillo's, waarvan de productie arbeidsintensiever is dan die van sigaretten.

Tabak van fijne snede bestemd voor het rollen van sigaretten

2.28. De grote verschillen tussen de belastingtarieven van de lidstaten voor tabak van fijne snede voor het rollen van sigaretten, in combinatie met de sterk uiteenlopende prijzen, exclusief belasting, bevorderen de smokkel tussen buurlanden en verstoren de werking van de interne markt. Zoals bij de vorige herziening werd opgemerkt, zijn het tot op zekere hoogte de lidstaten met hoge belastingtarieven die dit probleem dienen op te lossen door hun nationale tarieven te verlagen en/of hun controles te intensiveren. Aan de andere kant is er op communautair niveau eveneens een groot verschil tussen de minimum accijnsdruk van 57 % van de kleinhandelsprijs van sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse en de minimumtarieven van, hetzij 30 % van de kleinhandelsprijs, hetzij 25 euro per kilogram voor tabak van fijne snede.

2.29. Hoewel deze producten uiteenlopende kenmerken hebben, concurreren zij in zeker opzicht met elkaar. Op alle markten van de EU situeren de rokers van tabak van fijne snede zich hoofdzakelijk in lagere inkomensklassen dan sigarettenrokers. Wanneer de sigarettenprijzen stijgen, kunnen rokers die zich de duurdere sigaretten niet meer kunnen veroorloven overschakelen op tabak voor het rollen van sigaretten. Beide producten zijn schadelijk voor de gezondheid zodat er weinig rechtvaardiging is voor grote verschillen tussen de minimumtarieven voor deze producten op het niveau van de Gemeenschap.

2.30. Tijdens het bilaterale overleg met de lidstaten werd duidelijk dat talrijke lidstaten een bepaalde verhouding handhaven tussen de belasting op tabak van fijne snede en die van sigaretten, zelfs indien zij daartoe niet verplicht zijn. Bij het vaststellen van deze verhouding wordt rekening gehouden met het verschil tussen een halffabrikaat en een eindproduct, de koopkracht van de verschillende categorieën rokers, de uiteenlopende kostprijzen van beide producten en het betrekkelijk arbeidsintensieve fabricageproces van tabak van fijne snede.

2.31. Volgens de Commissie verdient het aanbeveling het minimumtarief voor tabak van fijne snede meer in overeenstemming te brengen met de 57 %-regel voor sigaretten van de meest gevraagde prijsklasse. Gezien de uiteenlopende kenmerken van de twee producten lijkt het redelijk de minimumaccijns voor tabak van fijne snede op ongeveer twee derde van ed minimum accijnsdruk voor sigaretten vast te stellen. Hierdoor zou de minimum belastingdruk voor tabak van fijne snede van 30 % op 39 % worden gebracht. De verhoging van het specifieke minimumrecht met hetzelfde percentage als het minimum ad valoremrecht zou in een nieuwe specifieke minimumaccijns van 33 euro resulteren.

2.32. Deze nieuwe minimumtarieven beantwoorden zodoende aan het systeem dat in de praktijk door de meeste lidstaten wordt toegepast (zie Bijlage E). De lidstaten die een dergelijke proportionaliteit tussen de tarieven voor sigaretten en tabak van fijne snede momenteel niet toepassen of hun tarieven op een zeer laag niveau hebben vastgesteld, zal de nodige tijd worden gegeven om hun stelsel aan de nieuwe minimumtarieven aan te passen. De Commissie stelt derhalve voor de minimumtarieven in de periode tot het jaar 2004 als volgt gefaseerd te verhogen :

-1 januari 2001: 30% van de kleinhandelsprijs inclusief alle belastingen of 25 euro per kilogram;

-1 januari 2002: 33% van de kleinhandelsprijs inclusief alle belastingen of 28 euro per kilogram;

-1 januari 2003: 36% van de kleinhandelsprijs inclusief alle belastingen of 30 euro per kilogram;

-1 januari 2004: 39% van de kleinhandelsprijs inclusief alle belastingen of 33 euro per kilogram.

3. Reële waarde van de accijns

3.1 Bij de herziening moet ook aandacht worden besteed aan de reële waarde van de accijns. Het is derhalve dienstig de tariefaanpassingen van de lidstaten te onderzoeken teneinde na te gaan in hoeverre deze de inflatie weerspiegelen. De nationale autoriteiten houden bij het opstellen van hun begroting in het algemeen rekening met de inflatie. Aangenomen wordt dat, onder gelijke omstandigheden, de accijns normaliter aan de inflatie wordt aangepast. In sommige lidstaten wordt de accijns zelfs preventief aangepast.

A. Sigaretten

3.2 Krachtens de vigerende wetgeving wordt de minimum accijnsdruk op sigaretten op basis van op 1 januari van elk jaar genoteerde gegevens vastgesteld op 57 % van de kleinhandelsprijs (inclusief alle belastingen) van sigaretten van de in elke lidstaat meest gevraagde prijsklasse. Omdat dit minimum als een percentage van kleinhandelsprijs is uitgedrukt, volgt het automatisch de inflatie en behoeft het derhalve nooit te worden aangepast.

B. Andere tabaksfabrikaten

3.3 Zoals vermeld in punt 3.2 van Hoofdstuk I zijn de minimumtarieven voor sigaren, cigarillo's, tabak voor het met de hand rollen van sigaretten en andere rooktabak als een percentage van de kleinhandelsprijs en als een specifiek bedrag uitgedrukt.

3.4 De meeste lidstaten passen tarieven toe die in hoofdzaak, zo niet uitsluitend, op een ad valorem component berusten, zodat min of meer automatisch rekening wordt gehouden met de inflatie. Bovendien passen de lidstaten die een specifieke heffing toepassen hun tarieven meestal aan de inflatie aan.

3.5 Ten einde de in 1992, het jaar waarin de tarieven voor het eerst werden bepaald, vastgestelde ratio te handhaven, werden bij de herziening van 1998 de specifieke minimumbedragen in overeenstemming gebracht met de inflatie. Aangezien bij die herziening en in het bijgaande voorstel voor een richtlijn een vijfjaarlijkse herziening van de tarieven en de structuren van de accijns op tabaksproducten werd aanbevolen, stond reeds vast dat in de jaren 1999-2000 een aanpassing aan de inflatie zou plaatsvinden. De specifieke minimumbedragen voor andere tabaksproducten bedragen met ingang van 1 januari 2001 :

- 10 euro voor sigaren en cigarillo's;

-25 euro voor tabak voor het rollen van sigaretten;

-19 euro voor andere rooktabak.

4. Algemene doelstellingen van het Verdrag

4.1. In het Verdrag is duidelijk bepaald dat de Gemeenschap tot taak heeft maatregelen te nemen voor de totstandbrenging van de interne markt, met inbegrip van bepalingen voor de harmonisatie van de wetgeving betreffende de accijns, voor zover deze harmonisatie noodzakelijk is voor de oprichting en het functioneren van die markt. Artikel 152 van het Verdrag bepaalt bovendien dat bij de ontwikkeling en de uitvoering van alle beleidsmaatregelen en elk optreden van de Gemeenschap een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid wordt verzekerd [9] en volgens artikel 127 moet bij de ontwikkeling en de uitvoering van het beleid en de activiteiten van de Gemeenschap rekening worden gehouden met de doelstelling van een hoog werkgelegenheidsniveau.

[9] Artikel 152 luidt in extenso als volgt :

4.2. Hoewel accijnzen in hoofdzaak een instrument zijn voor het genereren van inkomsten op nationaal niveau, dient bij de besluitvorming op dit gebied rekening te worden gehouden met de algemene doelstellingen van het Verdrag en moet worden getracht deze te verenigen met verbeteringen in het functioneren van de interne markt. Gezien de kenmerken van tabaksfabrikaten moet dientengevolge bijzondere aandacht worden besteed aan de gezondheidsaspecten en aan het verband tussen de bescherming van de consument en de prijs van de producten.

4.3. Roken is één van de belangrijkste oorzaken van ziekte en dood in de EU, waar jaarlijks een half miljoen mensen aan de gevolgen van tabaksgebruik overlijdt. Dit sterftecijfer zal snel blijven stijgen en volgens statistieken van de Wereldgezondheidsorganisatie en het CIRC (Centre International de Recherche sur le Cancer) blijft roken op zich de belangrijkste vermijdbare doodsoorzaak in de Gemeenschap.

4.4. Het niveau van de belasting op tabaksproducten, dat effect heeft op de definitieve prijs van het product, beïnvloedt uiteraard in aanzienlijke mate het verbruik. De belastingheffing moet worden gezien als een belangrijk element van een beleid dat erop gericht is het verbruik van tabak terug te dringen. Zij dient deel uit te maken van een globale strategie van preventie en ontmoediging die bijvoorbeeld onder meer regels zou omvatten betreffende additieven in tabaksproducten, het teer- en nicotinegehalte van sigaretten, de verkoop van sigaretten en andere tabaksproducten aan jongeren en maatregelen om het roken in openbare gelegenheden te beperken.

4.5. Bij het overleg met de lidstaten werd duidelijk dat deze zich zonder uitzondering volkomen bewust zijn van het feit dat tabaksgebruik een gezondheidsrisico inhoudt. Hoewel alle lidstaten bijzonder belang hechten aan het gezondheidsaspect en hetzelfde doel nastreven, namelijk het terugdringen van de tabaksconsumptie, gebruiken zij momenteel niet allemaal dezelfde middelen om dit doel te bereiken. Alle lidstaten zijn het erover eens dat een minimumbelastingheffing van deze producten in de EU noodzakelijk is en worden hierin sterk gesteund door verenigingen die de gezondheid willen bevorderen. Sommige lidstaten hebben reeds een hoog belastingniveau en zijn van mening dat andere maatregelen moeten worden genomen om het verbruik terug te dringen omdat hoge belastingen aanleiding geven tot smokkel op grote schaal. Een aantal lidstaten acht belastingverhoging de beste methode om het roken, vooral bij jongeren, te beperken. Accijnzen hebben ten doel bepaalde inkomsten te genereren, doch wanneer de prijsverschillen te groot worden ontstaat smokkel die deze inkomsten aantast. Hoewel het gezondheidsaspect een belangrijk element is bij de vaststelling van het accijnstarief nemen sommige lidstaten nog andere belangrijke factoren, zoals de werkgelegenheid en de begroting, in aanmerking.

4.6. Zowel tabak van fijne snede voor het rollen van sigaretten als sigaretten zelf zijn schadelijk voor de gezondheid, hoewel een juiste vergelijking moeilijk te maken is omdat het teer- nicotine en koolmonoxydegehalte van door de verbruiker zelf vervaardigde rookartikelen van tabak van fijne snede aanzienlijk kan variëren naargelang het gewicht van de tabak, het soort papier en het feit of al dan niet gebruik wordt gemaakt van een filter. De betrokken sector beweert evenwel, op grond van bepaalde onderzoeksresultaten, dat het teergehalte van rookartikelen van tabak van fijne snede grotendeels vergelijkbaar is met dat van industrieel vervaardigde sigaretten. Uit het oogpunt van de gezondheid dienen beide producten derhalve op dezelfde wijze, met inachtneming van hun specifieke kenmerken te worden belast.

4.7. Zoals opgemerkt in het vorige rapport kan de doelstelling die erin bestaat het verbruik om gezondheidsredenen terug te dringen door middel van hoge belastingen niet worden bereikt indien deze belastingen worden ontdoken. Daar komt nog bij dat wanneer tabaksproducten de normale distributiekanalen (betaling van de belasting in de lidstaat waar deze werkelijk verschuldigd is) ontwijken, mogelijkerwijze nog andere voorschriften worden ontdoken, bij voorbeeld die welke betrekking hebben op de verkoop aan minderjarigen, het teer- nicotine- en koolmonoxydegehalte, de additieven, de etikettering enz. Met deze elementen dient bij een eventuele belastingverhoging rekening te worden gehouden. Verbruikers voor wie legaal verkochte tabak te duur is, doch die het product niet kunnen ontberen, zullen geneigd zijn dit op de zwarte markt te kopen. De lidstaten met buitengrenzen zien de smokkel van goedkope laagbelaste tabaksproducten in het algemeen dan ook als een bedreiging. In sommige gevallen kan de illegale verkoop van gesmokkelde sigaretten bovendien het gevaar voor de gezondheid nog vergroten omdat de kwaliteit en de inhoud van deze producten niet gecontroleerd kunnen worden.

4.8. Het streven is erop gericht al de bovenomschreven doelstellingen met elkaar te verenigen door op het niveau van de EU een redelijke minimumbelasting vast te stellen, rekening houdend met onder meer het functioneren van de interne markt en de noodzaak tot bescherming van de gezondheid. De overheden van de lidstaten kunnen, afhankelijk van hun nationale doelstellingen en prioriteiten, een hogere accijns vaststellen.

4.9 De Wereldgezondheidsorganisatie onderhandelt momenteel over een internationale overeenkomst inzake het toezicht op tabaksproducten. De Commissie heeft in oktober 1999 van de Raad een mandaat ontvangen om namens de Gemeenschap aan deze onderhandelingen deel te nemen. De ontwerptekst van de overeenkomst heeft onder meer betrekking op de belastingheffing en de smokkel van tabaksproducten. De volgende onderhandelingsronde vindt in april-mei 2001 plaats.

5. Frequentie van de herzieningen

5.1. Zowel in artikel 4 van Richtlijn 92/79/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de belastingen op sigaretten als in artikel 4 van Richtlijn 92/80/EEG betreffende de onderlinge aanpassing van de belastingen op andere tabaksfabrikaten dan sigaretten, is bepaald dat de Raad op voorstel van de Commissie de structuren en de tarieven van de accijns minstens om de drie jaar dient te onderzoeken.

5.2 In het kader van dit onderzoek werden de werking van de interne markt en de tarieven en de structuur van de accijnzen op de verschillende tabaksproducten aan een diepgaand onderzoek onderworpen. Zoals blijkt uit dit verslag dient de bestaande wetgeving op een aantal punten ingrijpend te worden gewijzigd. Het verslag gaat te dien einde vergezeld van een voorstel tot wijziging van de desbetreffende richtlijnen.

5.3. De Commissie is van mening dat een periode van drie jaar te kort is voor het beoordelen van wijzigingen in de wetgeving van de lidstaten. Een termijn van vier jaar zou meer ruimte bieden om de werking van de interne markt en de gevolgen van wijzigingen in de wetgeving te beoordelen.

5.4. De Commissie is om die reden van mening dat de in artikel 4 van beide richtlijnen genoemde termijn voor de herziening van drie op vier jaar dient te worden gebracht. Gezien de tijd die de behandeling in de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité in beslag neemt, zou het logisch zijn dat de termijn van vier jaar voor de volgende herziening ingaat op het tijdstip waarop de vorige herziening in de Raad wordt beëindigd. Het spreekt vanzelf dat de Commissie vóór het einde van de termijn van vier jaar eigener beweging voorstellen kan indienen wanneer zij zulks noodzakelijk acht of wanneer rekening moet worden gehouden met wijzigingen op de markt voor tabak.

5.5. Omdat de volgende herziening niet voor 2005 zal plaatsvinden, is de Commissie voornemens een verhoging van de specifieke minimumaccijns voor tabaksproducten andere dan sigaretten voor te stellen (voor inflatie gecorrigeerde tarieven werden reeds vastgesteld voor de periode die ingaat op 1 januari 2001; zie punt 3.5).

5.6. Ten einde rekening te houden met de inflatie in de periode van 1 januari 2001 tot 31 december 2002 is een aanvullende aanpassing van de specifieke bedragen van de accijns voor deze producten noodzakelijk. Op basis van Eurostatgegevens wordt de inflatie op ongeveer 1,9 % per jaar of 3,8 % over de totale periode geraamd. De toepassing van dit percentage op de onder 2.32 en 3.5 berekende specifieke minimumbedragen, afgerond op de volgende eenheid, resulteert in de onderstaande minimumbedragen :

-voor sigaren en cigarillo's: 11 euro op 1 januari 2003;

-voor tabak van fijne snede bestemd voor het rollen van sigaretten :

-op 1 januari 2003 : 31 euro,

-op 1 januari 2004 : 34 euro,

-voor andere rooktabak : 20 euro op 1 januari 2003.

5.7. De Commissie zal deze verhogingen in haar voorstel tot wijziging van Richtlijn 92/80/EEG opnemen.

IV. Conclusies

1.1. De herziening van de structuur en de tarieven van de accijns van tabaksfabrikaten leidt tot de conclusie dat de vigerende wetgeving op een aantal belangrijke punten dient te worden aangepast, met dien verstande dat de belangrijkste hoekstenen van het aqcuis ongewijzigd worden gehandhaafd en geen nieuw systeem wordt ingevoerd. De voorgenomen wijzigingen zijn het resultaat van een diepgaand onderzoek van de tarieven en de structuur van de accijns van tabaksproducten door de Commissie in overleg met de nationale overheidsdiensten, het bedrijfsleven en de belangenverenigingen.

1.2. Wat de sigaretten betreft, is de Commissie van oordeel dat de lidstaten zowel de bestaande regel inzake de minimum accijnsdruk als het in euro's uitgedrukte vaste minimumbedrag dienen toe te passen. Lidstaten die reeds een hoge accijns kennen, dienen evenwel meer vrijheid te hebben bij het vaststellen van hun tarieven. De lidstaten zal eveneens meer flexibiliteit worden gegeven voor het heffen van een minimumaccijns op sigaretten.

1.3 De Commissie is bovendien van oordeel dat de huidige definitie van sigaren dient te worden aangepast teneinde een bepaald op een sigaret lijkend product onder de belastingregeling voor sigaretten te brengen.

1.4. De minimumtarieven voor tabak van fijne snede bestemd voor het rollen van sigaretten dienen geleidelijk in overeenstemming te worden gebracht met het tarief voor sigaretten.

1.5. De specifieke minimumbedragen voor tabak andere dan sigaretten dienen aan de inflatie te worden aangepast.

1.6. De structuur en de tarieven van de accijns dienen om de vier jaar in plaats van om de drie jaar te worden herzien.

BIJLAGE

Lijst van bijlagen

Bijlage A: Ontvangsten uit de accijns van tabaksfabrikaten als percentage van het bruto binnenlands product(1999)

Bijlage B: Bruto binnenlands product in dagprijzen per 1.000 KKS

Bijlage C: Huidige tarieven voor sigaretten in de lidstaten

Bijlage D: Huidige tarieven voor tabaksfabrikaten andere dan sigaretten in de lidstaten

-Bijlage D.1 : sigaren en cigarillo's

-Bijlage D.2 : tabak van fijne snede bestemd voor het rollen van sigaretten

-Bijlage D.3 : andere rooktabak

Bijlage E: Tarieven voor tabak van fijne snede bestemd voor het rollen van sigaretten als percentage van de tarieven voor sigaretten

Bijlage A

ONTVANGSTEN UIT DE ACCIJNS VAN TABAKSFABRIKATEN UITGEDRUKT ALS EEN PERCENTAGE VAN HET BRUTO BINNENLANDS PRODUCT (1999)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Deze tabel heeft betrekking op de ontvangsten uit accijns van alle tabaksproducten : sigaretten, sigaren, cigarillo's en rooktabak. De BTW is niet in de opgegeven cijfers begrepen.

Bijlage B

Bruto binnenlands product tegen dagprijzen per 1.000 KKS (koopkrachtstandaard)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron : Eurostat

Bijlage C

Sigaretten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

PT: Portugal is gemachtigd sigaretten die in de ultraperifere gebieden van de Azoren en Madeira worden verbruikt en die worden vervaardigd door kleine producenten met een jaarlijkse productie van ten hoogste 500 ton aan een verlaagd tarief te onderwerpen dat ten hoogste 50 % lager mag zijn dan de totale minimumaccijns (artikel 3, lid 2, van Richtlijn 92/79/EEG)

Bijlage D.1.

Sigaren en cigarillo's

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Algemene opmerking : de tarieven en bedragen gelden voor alle producten van de betrokken groep tabaksfabrikaten zonder onderscheid binnen de groep naar kwaliteit, presentatie, oorsprong van de producten, gebruikte grondstoffen, kenmerken van de ondernemingen of enig ander criterium (artikel 3, lid 2, van Richtlijn 92/80/EEG).

DE, DK, SE: *De specifieke accijns is per 1.000 stuks vermeld.

Bijlage D.2

Rooktabak van fijne snede (bestemd voor het rollen van sigaretten)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Algemene opmerking : de tarieven en bedragen gelden voor alle producten van de betrokken groep tabaksfabrikaten zonder onderscheid binnen de groep naar kwaliteit, presentatie, oorsprong van de producten, gebruikte grondstoffen, kenmerken van de ondernemingen of enig ander criterium (artikel 3, lid 2, van Richtlijn 92/80/EEG)

Annex D.3.

Andere rooktabak

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage E

Tarieven voor tabak van fijne snede bestemd voor het rollen van sigaretten uitgedrukt als een percentage van het tarief voor sigaretten - jaar 2000

>RUIMTE VOOR DE TABEL>