Momenteel is het IT-beleid voor de douane in de EU gebaseerd op het "e-douanebesluit" , dat in 2008 door de Raad en het Europees Parlement werd aangenomen, en op de bepalingen van het DWU. In het e-douanebesluit zijn de beginselen vastgelegd op basis waarvan de lidstaten en de Commissie samenwerken bij het ontwikkelen, opzetten en beheren van de systemen die ten grondslag liggen aan douaneoperaties. Deze systemen hebben betrekking op de verschillende douaneprocessen, waaronder aangifteverwerking, goederenbewegingen en informatiestromen tussen douanediensten. Zij omvatten ook een aantal gemeenschappelijke databanken.

De EU-douanewetgeving is gecodificeerd in het DWU (en daarmee samenhangende besluiten, en wordt door een IT-werkprogramma ondersteund ) en is rechtstreeks toepasselijk in de lidstaten, wat de exclusieve bevoegdheid van de EU op dit gebied weerspiegelt. De douaneautoriteiten passen dezelfde basisregels toe en alle lidstaten zijn afhankelijk van de andere lidstaten om hun bijdrage te leveren aan de inning van ontvangsten en de bescherming van de regelgeving. Deze onderlinge afhankelijkheid vereist nauwe samenwerking.

De EU bevindt zich reeds in een sterke positie dankzij de gemeenschappelijke inspanningen die zij in de loop der jaren heeft geleverd om de douaneprocessen te versterken en te moderniseren. De lopende werkzaamheden aan het DWU en de uitvoering ervan zijn erop gericht de kracht van de EU op dit gebied verder te versterken.

De EU is een belangrijk handelsblok dat afhankelijk is van de vrije stroom van goederen van en naar de douane-unie, die een aanvulling vormt op het vrije verkeer van die goederen binnen de eengemaakte markt. In 2016 vertegenwoordigde de gecombineerde in- en uitvoer ongeveer 3,5 biljoen euro, wat het belang onderstreept van handel en van een naadloos functionerende douane-unie voor de welvaart van de EU. Dit vertaalde zich in bijna 300 miljoen invoer- en uitvoeraangiften (ED – enig document).

Wat betreft het verzoek van de Raad om een middellange- en langetermijnstrategie voor de implementatie van IT-systemen voor de douane te ontwikkelen, legt de Commissie de laatste hand aan het analytische werk dat als basis zal dienen voor haar voorstellen voor de volgende generatie financieringsprogramma's, met name om IT-activiteiten op het gebied van douane en belastingen te financieren op EU-niveau. Dit werk zal van invloed zijn op de strategieopties. Deze voorstellen moeten in de loop van 2018 worden ingediend en zullen worden gepresenteerd in het kader van de voorbereiding van het volgende meerjarig financieel kader.

Dit verslag is het antwoord van de Commissie op het verzoek van de Raad om verslag uit te brengen over de vooruitgang met betrekking tot zijn verzoek betreffende de "permanente structuur" en bevat een toelichting van de huidige aanpak voor de follow-up van de uitvoering van het DWU. Dit verslag is ook bedoeld om het komende debat over het meerjarig financieel kader te voeden door uiteen te zetten hoe financiering op EU-niveau van belang is voor de ontwikkeling en het beheer van IT-systemen voor de douane.

-"een alomvattende strategie op middellange en lange termijn uit te werken voor IT-systemen voor douanediensten, om een doeltreffende toepassing van het douanewetboek van de Unie mogelijk te maken en om volledig digitale douanediensten te ontwikkelen op basis van de meerwaarde van de afzonderlijke systemen, onder meer door na te denken over het gebruik van een permanente structuur voor het beheer van de IT-infrastructuur, met inaanmerkingneming van de reeds ontwikkelde of in gebruik genomen IT-systemen".

In mei 2017 had de Raad de Commissie echter al verzocht om tegen eind 2017 verslag uit te brengen over de geboekte vooruitgang bij de beoordeling van de kwestie van de permanente structuur. Dit specifieke verzoek moet worden gezien in de context van andere verzoeken van de Raad aan de Commissie en de lidstaten om samen een alomvattende IT-strategie voor de douane te ontwikkelen. De desbetreffende verzoeken van de Raad zijn:

Deze kwestie werd in 2017 in de Raad aan de orde gesteld. De besprekingen hebben geleid tot verdere conclusies van de Raad op 7 november 2017 waarin de Commissie en de lidstaten werd verzocht topprioriteit te geven aan de uitvoering van het IT-werkprogramma voor het douanewetboek en grondiger te zoeken naar nieuwe benaderingen voor de ontwikkeling en het beheer van IT-systemen voor de douane.

In de Governance-mededeling heeft de Commissie ook een overzicht gegeven van de uitdagingen waarmee de Commissie en de lidstaten worden geconfronteerd bij het bieden van kosteneffectieve IT-oplossingen in de hele EU ter ondersteuning van de douanewetgeving van de Unie. Om deze uitdagingen aan te pakken, heeft de Commissie voorgesteld een evaluatie uit te voeren van de architectuur, het beheer en de financiering van de IT-netwerken en databanken van de douanediensten alsook van hun verhouding tot andere EU-netwerken. De Commissie heeft ook voorgesteld om in het kader van de voorbereiding van het volgende meerjarig financieel kader na te gaan wat de meerwaarde en potentiële langetermijnvoordelen van een permanente structuur voor het beheer van de IT-infrastructuur zijn en te onderzoeken welke synergieën met bestaande agentschappen mogelijk zijn.

In haar mededeling van 21 december 2016 (de Governance-mededeling) herinnerde de Commissie aan de fundamentele doelstelling van het douanewetboek van de Unie (DWU) om in de hele Unie naadloze en efficiënte douaneprocessen tot stand te brengen door gebruik te maken van de kracht van digitale instrumenten. De douane moet volledig papierloos worden. Het doel is tweeledig: de legitieme handel vergemakkelijken en de douanediensten in staat stellen de naleving te waarborgen.

Het is dit "e-douane"-beleid dat de drijvende kracht is achter de huidige stand van de ontwikkeling van IT-systemen voor de douane en dat als richtsnoer dient voor de huidige afronding van de 17 verschillende initiatieven die in het DWU-werkprogramma zijn vastgesteld . Het is gebaseerd op het concept dat de verschillende IT-elementen zijn onderverdeeld in Unie- en niet-Uniecomponenten die samen het IT-ecosysteem vormen.

-De Commissie ontwikkelt overeengekomen Uniecomponenten, die vanuit het Douane 2020-programma worden gefinancierd . Deze Uniecomponenten kunnen worden opgebouwd volgens een gecentraliseerd model dat door de Commissie wordt beheerd, of kunnen worden gebruikt in gedistribueerde systemen die door de lidstaten worden beheerd. De communicatie tussen systemen in de hele Unie verloopt via het CCN/CSI, de netwerkcomponent van de Unie. De trans-Europese en centrale systemen die door de Commissie voor de douane-unie worden beheerd, bestaan uit een dertigtal onderling verbonden systemen, waarvoor veiligheid en prestaties cruciaal zijn. In 2017 werden ongeveer 500 miljoen berichten uitgewisseld in systemen met een beschikbaarheid van meer dan 99 % tegen jaarlijkse kosten van 70 miljoen euro ter ondersteuning van de snelle douaneprocessen die nodig zijn om de handel te ondersteunen.

-Niet-Uniecomponenten worden door de lidstaten ontwikkeld, beheerd en gefinancierd. Dit omvat natuurlijke elementen van gedistribueerde systemen die op EU-niveau zijn ontworpen. Deze componenten moeten uiteraard in overeenstemming zijn met de wettelijke bepalingen van het DWU.

Met dit kader is in de loop der jaren een geavanceerd IT-ecosysteem opgebouwd.

Het is volwassen, is geschikt voor het beoogde doel en is afhankelijk van de toereikende toewijzing van middelen op EU-niveau voor de Uniecomponenten waarvan de lidstaten afhankelijk zijn. Het hangt ook af van de financiering door de lidstaten van hun deel van het ecosysteem, en met name de niet-Uniecomponenten.

3.DE UITDAGINGEN

Ondanks het reeds aanzienlijke gebruik van IT ter ondersteuning van bestaande douaneprocessen betekent het DWU een grote stap voorwaarts op het gebied van integratie en potentiële efficiëntiewinsten. Dit komt door

de gelijktijdige vereenvoudiging en digitalisering van processen die nodig zijn om de volledige integratie van de douane in de hele EU te ondersteunen. Bovendien brengt de tenuitvoerlegging kosten met zich mee die tegen de voordelen moeten worden afgewogen als er beslissingen over de optimale uitvoeringsmechanismen worden gemaakt.

3.1.Governance en architectuur

De governance van de IT-werkzaamheden is gebaseerd op een aantal organen die met elkaar in interactie staan waarbij de Commissie, de lidstaten en de handelsbelangen betrokken zijn, met name de Customs Policy Group (CPG), de Electronic Customs Coordination Group (ECCG), de Trade Contact group (TCG), de Business Policy Group (BCG), de Risk Management Strategy Implementation Coordination group (RIMSCO) en het Douane 2020-programmacomité.

Uit de uitvoering van het DWU is gebleken dat het ontwerpen en implementeren van IT-systemen voor de douane in de hele EU tijd en moeite kost. De aard van de taak wordt geïllustreerd door diverse hybride regelingen waarbij sommige lidstaten ervoor kiezen lokale versies van centrale systemen in te voeren (vaak ingegeven door bezorgdheid over de interactie met nationale systemen en prioriteiten) of erop aandringen dat de EU gemeenschappelijke oplossingen voor niet-Uniecomponenten ontwikkelt die alleen door die lidstaten zullen worden toegepast (vaak ingegeven door kostenoverwegingen).

Het in het DWU vastgelegde streven naar een nog hoger niveau van integratie en interoperabiliteit van IT-systemen voor de douane, met inbegrip van een toenemende standaardisering van de gegevenselementen en processen voor de IT-systemen, maakt de uitdaging van de uitvoering nog groter. In deze context bestaat er geen structureel mechanisme om lidstaten in moeilijkheden bij te staan bij hun uitvoeringsinspanningen.

Bij langetermijnoplossingen die aan douanebehoeften tegemoetkomen, moet rekening worden gehouden met het streven naar een nog bredere interoperabiliteit tussen overheidsdiensten om de verwachte voordelen van geavanceerde gegevensanalyses ten volle te realiseren.

Dit in toenemende mate sectoroverschrijdende perspectief op toekomstig IT-beleid wordt ondersteund door de Digitale Agenda, met een visie op het delen van gemeenschappelijke IT-diensten en -oplossingen. De governance en architectuur zullen ook moeten inspelen op de voortdurende en snelle ontwikkeling van technologieën zoals "blokketen" (blockchain) en andere innovaties die wel degelijk een aanzienlijke invloed kunnen hebben op de vorm van IT-structuren voor de lange termijn en op de optimale uitvoeringsmechanismen.

De governanceprocessen moeten dus functioneren in een kader van een duidelijke en geaccepteerde algemene architectuur voor het IT-ecosysteem van de douane, aangezien alleen op die manier samenhang in de hele structuur kan worden gewaarborgd. Het is in deze context dat de lidstaten in 2017 in werkgroepen van zowel de Commissie als de Raad hun mening hebben gegeven over de toekomstige uitdagingen. In dit verslag wordt rekening gehouden met de gegevens die in die periode zijn verzameld en wordt een stand van zaken opgemaakt.

3.2.Financieringskwesties en -middelen

3.2.1 EU-niveau (Uniecomponenten)

Het ontwikkelen en beheren van IT-systemen kan veel geld kosten. De Commissie beschikt in het kader van het Douane 2020-programma over een begroting van ongeveer 380 miljoen euro voor de periode 2015 tot 2020. Dit onderstreept de omvang en ambitie van de DWU-gerelateerde IT-projecten alsook de investeringen die de EU reeds heeft gedaan in het opzetten en beheren van IT-systemen ter ondersteuning van de douane. De Commissie gebruikt deze middelen in een strak gecontroleerde structuur met een netwerk van externe contractanten en samenwerkingsovereenkomsten met lidstaten. Het huidige model van de Commissie is daarom geoptimaliseerd en steunt in hoge mate op het beheer van teams van externe contractanten.

Deze middelen gaan naar de ontwikkeling van nieuwe systemen en het beheer van bestaande gecentraliseerde systemen en netwerken die worden ondersteund door speciale datacentra waarbij de centrale IT-dienst van de Commissie (DG DIGIT) en de dienst douanebeleid van de Commissie (DG TAXUD) betrokken zijn. Naarmate de rol van IT bij de uitvoering van het douanebeleid groter wordt, neemt het belang van de centrale rol van de diensten van de Commissie toe bij zowel het beheren van centrale systemen, wat zich vertaalt in dagelijkse realtime operationele verantwoordelijkheden bij de tenuitvoerlegging van EU-wetgeving, als het coördineren van de werkzaamheden van de lidstaten. Om goed te werken, zijn voldoende middelen en een nauw partnerschap met de lidstaten vereist.

3.2.2 Lidstaatniveau (niet-Uniecomponenten)

Vanuit het oogpunt van de lidstaten zijn de kosten van hun IT-operaties een belangrijk aandachtspunt. Veel lidstaten maken zich zorgen over nationale componenten, die 28 keer worden ontwikkeld en de belastingbetaler dus weinig waar voor zijn geld geven door de vermenigvuldiging van de betreffende kosten. Voor sommige lidstaten wordt de uitdaging nog groter doordat zij afhankelijk zijn van commerciële leveranciers tegenover wie zij niet sterk genoeg staan om de beste prijzen te bedingen.