ADVIES VAN DE COMMISSIE betreffende het bestaan van een buitensporig tekort in Nederland - Toepassing van artikel 104, lid 5, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap

TOELICHTING

Op 7 april 2004 heeft de Commissie haar voorjaarsprognoses 2004 [1] gepubliceerd. Volgens deze prognoses, waarin rekening is gehouden met de gegevens die op 31 maart 2004 door de Nederlandse autoriteiten zijn verstrekt, bedroeg het Nederlandse overheidstekort in 2003 3,2% van het BBP, waardoor het hoger is uitgekomen dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP en fors is gestegen ten opzichte van het in 2002 geboekte tekort van 1,9% van het BBP. Op grond van dit bewijsmateriaal heeft de Commissie op 28 april 2004 de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Nederland ingeleid met de goedkeuring van het verslag als bedoeld in artikel 104, lid 3, van het Verdrag [2].

[1] De voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie zijn beschikbaar op de volgende website:

[2] De volledige tekst van dit verslag is beschikbaar op de volgende website:

De toepassing van de buitensporigtekortprocedure (BTP) is geregeld bij artikel 104 van het Verdrag en bij Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad "over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten", die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact [3].

[3] PB L 209 van 2.8.1997.

In het Commissieverslag op grond van artikel 104, lid 3, van het Verdrag werd geconcludeerd dat het feit dat het tekort in 2003 met 3,2% van het BBP de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP overschreed, niet werd veroorzaakt door een buiten de macht van de Nederlandse autoriteiten vallende ongewone gebeurtenis in de zin van het stabiliteits- en groeipact, en evenmin het gevolg was van een ernstige economische neergang, die in het pact wordt omschreven als een daling van het reële BBP met ten minste 2% op jaarbasis. Wel vond de overschrijding plaats in een klimaat dat gekenmerkt werd door een sterk negatieve groei: de reële BBP-groei beliep in 2003 immers -0,7%, terwijl een negatieve output gap van ongeveer 2% van het BBP ontstond. Dit verklaart grotendeels de verslechtering van het begrotingssaldo, die nog werd verergerd door een grotere dan verwachte verzwakking van de ontvangsten en hogere dan voorspelde tekorten bij de lagere overheid. Daar staat tegenover dat de uitgavendoelstellingen grotendeels zijn gehaald. Wat de ontwikkelingen in 2004 betreft, werd in de voorjaarsprognoses van de Commissie uitgegaan van een overheidstekort van 3,5% van het BBP. Na de bekendmaking van de voorjaarsprognoses van de Commissie heeft de regering op 16 april 2004 haar goedkeuring gehecht aan extra bezuinigingsmaatregelen ten belope van 0,6 % van het BBP met de bedoeling het tekort in 2004 wederom terug te dringen tot minder dan 3% van het BBP in overeenstemming met de in de voorgaande jaren geboekte resultaten. Volgens het Commissieverslag zal deze doelstelling echter alleen worden gehaald als de maatregelen de verwachte uitkomsten opleveren en geen tweede-ronde-effecten hebben op de economische activiteit en de begrotingsresultaten. De kans bestaat dan ook dat het tekort in 2004 op of iets boven de referentiewaarde van 3% van het BBP uitkomt.

In het Commissieverslag, dat op de voorjaarsprognoses van de Commissie is gebaseerd, wordt ook geconcludeerd dat de verhouding van de schuld tot het BBP in 2003 op 54,8% van het BBP is uitgekomen en daarmee onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% is gebleven. Voorts wordt in het verslag opgemerkt dat de Commissie verwacht dat de schuldquote in 2004 56,3% van het BBP zal bedragen. Dat percentage is weliswaar hoger dan de 54,5% van het BBP die door de Nederlandse autoriteiten in het stabiliteitsprogramma van 2003 wordt voorspeld, maar lager dan de referentiewaarde van 60% van het BBP.

In artikel 104, lid 4, van het Verdrag wordt bepaald dat "het in artikel 114 bedoelde Comité (d.i. het Economisch en Financieel Comité) advies uitbrengt over het verslag van de Commissie". Het Comité bracht advies uit op 12 mei 2004 en sloot zich daarin aan bij de beoordeling van het Commissieverslag. Het EFC kwam meer in het bijzonder tot de conclusie dat Nederland in 2003 wat het overheidstekort betreft niet de hand heeft gehouden aan de begrotingsdiscipline zoals omschreven in artikel 104 van het Verdrag, hetgeen erop duidt dat in Nederland een buitensporig tekort bestaat.

Het EFC achtte het tevens waarschijnlijk dat het overheidstekort ondanks extra maatregelen van de Nederlandse autoriteiten in 2004 wederom op of iets boven de referentiewaarde van het Verdrag zal uitkomen, terwijl de bruto schuldquote in 2004 onder de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP zal blijven.

Na onderzoek van alle in haar verslag in aanmerking genomen relevante factoren en gezien het advies van het EFC is de Commissie van mening dat er in Nederland een buitensporig tekort bestaat. Dit advies, dat op 19 mei 2004 door de Commissie werd goedgekeurd, wordt hierbij aan de Raad uitgebracht overeenkomstig artikel 104, lid 5, van het Verdrag. De Commissie beveelt de Raad aan dienovereenkomstig te besluiten conform artikel 104, lid 6. Bovendien dient de Commissie overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het Verdrag bij de Raad een aanbeveling in voor een tot Nederland te richten aanbeveling van de Raad om te bereiken dat het buitensporige tekort wordt verholpen.

ADVIES VAN DE COMMISSIE betreffende het bestaan van een buitensporig tekort in Nederland ? Toepassing van artikel 104, lid 5, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap

ALGEMENE OVERWEGINGEN

Krachtens artikel 104 van het Verdrag dienen de lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden. Beschikkingen betreffende het bestaan van een buitensporig tekort zijn geregeld bij de buitensporigtekortprocedure (BTP), die wordt uiteengezet in artikel 104 van het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad "over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten", die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact.

Volgens artikel 104, lid 2, van het Verdrag moet de Commissie toezien op de ontwikkeling van de begrotingssituatie en de omvang van de overheidsschuld in de lidstaten, teneinde aanzienlijke tekortkomingen vast te stellen. Met name moet de Commissie nagaan of de hand wordt gehouden aan de begrotingsdiscipline op basis van twee criteria, namelijk de verhouding tussen het voorziene of feitelijke overheidstekort en het bruto binnenlands product (BBP) en de verhouding tussen de overheidsschuld en het BBP. De statistische gegevens over deze variabelen worden door de Commissie verstrekt op basis van door de lidstaten in te dienen gegevens [4].

[4] Gegevens over de rekeningen van de overheid moeten vóór 1 maart en vóór 1 september worden ingediend overeenkomstig Verordening (EG) nr. 3605/1993 van de Raad, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 475/2000 van de Raad en Verordening (EG) nr. 351/2002 van de Commissie.

Overeenkomstig artikel 104, lid 3, van het Verdrag moet de Commissie een verslag opstellen indien een lidstaat niet voldoet aan beide criteria of aan een van de criteria van artikel 104, lid 2, of indien zij, ook al is aan de criteria voldaan, van mening is dat er gevaar voor een buitensporig tekort in een lidstaat aanwezig is. In het verslag van de Commissie wordt er tevens rekening mee gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn, zoals voorgeschreven bij artikel 104, lid 3, van het Verdrag. Op basis van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte gegevens voor 2003, waarmee in de voorjaarsprognoses rekening is gehouden, heeft de Commissie op 28 april 2004 een dergelijk verslag voor Nederland vastgesteld.

Vervolgens heeft het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 104, lid 4, op 12 mei 2004 advies uitgebracht over het verslag van de Commissie.

Volgens artikel 104, lid 5, van het Verdrag moet de Commissie advies uitbrengen aan de Raad indien zij van oordeel is dat er in een lidstaat een buitensporig tekort bestaat of kan ontstaan. Om te concluderen of er een buitensporig tekort bestaat of kan ontstaan, dient naar de mening van de Commissie rekening te worden gehouden met: i) de bevindingen in haar verslag, namelijk of niet wordt voldaan aan beide of een van de criteria van artikel 104, lid 2, van het Verdrag, en het belang van alle andere factoren zoals vermeld in artikel 104, lid 3; en ii) het advies van het Economisch en Financieel Comité over het verslag van de Commissie. Op basis van deze elementen heeft de Commissie een aantal overwegingen voor Nederland opgesteld.

OVERWEGINGEN BETREFFENDE NEDERLAND

1. Het feitelijke overheidstekort bedroeg in 2003 3,2% van het BBP en overschreed daarmee de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP, waarbij het tevens fors is gestegen ten opzichte van het in 2002 geboekte tekort (1,9% van het BBP).

2. De in 2003 geconstateerde overschrijding door het tekort van de referentiewaarde van 3% van het BBP werd niet veroorzaakt door een buiten de macht van de Nederlandse autoriteiten vallende ongewone gebeurtenis in de zin van het stabiliteits- en groeipact, en was evenmin het gevolg van een ernstige economische neergang, die in het pact wordt omschreven als een daling van het reële BBP met ten minste 2% op jaarbasis. Wel vond de overschrijding plaats in een klimaat dat gekenmerkt werd door een sterk negatieve groei: de reële BBP-groei beliep in 2003 immers -0,7%, terwijl een negatieve output gap van ongeveer 2% van het BBP ontstond. Dit verklaart grotendeels de verslechtering van het begrotingssaldo, die nog werd verergerd door een grotere dan verwachte verzwakking van de ontvangsten en hogere dan voorspelde tekorten bij de lagere overheid. Daar staat tegenover dat de uitgavendoelstellingen grotendeels zijn gehaald.

3. In 2003 lag het overheidstekort 2,7 procentpunt van het BBP hoger dan was gepland in september 2002, toen de begroting voor 2003 is goedgekeurd. De stijging van het tekort (van 1,9% van het BBP in 2002 tot 3,2% van het BBP in 2003) vond plaats ondanks ingrijpende bezuinigingsmaatregelen ten belope van ongeveer 1,2 procentpunt van het BBP, waardoor het conjunctuurgezuiverde saldo met 0,6 procentpunt is verbeterd in vergelijking met 2002. Dit laat vermoeden dat het begrotingsbeleid in 2003 aanmerkelijk is verstrakt.

4. De overschrijding van de referentiewaarde van 3% van het BBP voor het overheidstekort in 2003 vindt haar oorsprong in de in 2001 ingezette langdurige conjunctuurverzwakking, in combinatie met het feit dat de Nederlandse overheidsfinanciën zich vóór de economische neergang in een kwetsbaarder positie bevonden dan destijds algemeen werd aangenomen. Na de verslechtering van het conjunctuurgezuiverde tekort in 2001 en 2002 werden de budgettaire teugels in 2003 weliswaar strakker aangehaald, maar als gevolg van de sterke vertraging van de economische activiteit kon niet worden voorkomen dat het nominale tekort fors toenam.

5. De openbare bruto-investeringen in vaste activa vertegenwoordigden in 2002 en 2003 respectievelijk 3,2% en 3,5% van het BBP, terwijl het overheidstekort 3,2% van het BBP beliep. Er zij derhalve op gewezen dat de overheidsinvesteringen als percentage van het BBP tijdens de conjunctuurvertraging niet zijn teruggelopen en tot 2003 hoger lagen dan het nominale tekort als percentage van het BBP.

6. In haar voorjaarsprognoses 2004, die gebaseerd zijn op de veronderstelling dat het beleid ongewijzigd blijft, voorspelt de Commissie dat het overheidstekort in Nederland in 2004 zal uitkomen op 3,5% van het BBP. In deze prognose is evenwel geen rekening gehouden met de extra bezuinigingsmaatregelen ten belope van 0,6% van het BBP waartoe de Nederlandse regering op 16 april 2004 heeft besloten met de bedoeling het tekort terug te dringen tot minder dan 3% van het BBP in overeenstemming met de in de voorgaande jaren geboekte resultaten. Volgens het Commissieverslag zal deze doelstelling echter alleen worden gehaald als de maatregelen de verwachte uitkomsten opleveren en geen tweede-ronde-effecten hebben op de economische activiteit en de begrotingsresultaten. De kans bestaat dan ook dat het tekort in 2004 wederom op of iets boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP uitkomt.

7. De bruto schuldquote bedroeg in 2002 en 2003 respectievelijk 52,6% en 54,8% van het BBP, maar bleef dus onder de 60%. In haar voorjaarsprognoses 2004 gaat de Commissie ervan uit dat de bruto overheidsschuld van Nederland in 2004 zal uitkomen op 56,3% van het BBP. Dit betekent dat ook al wordt aangenomen dat het beleid ongewijzigd blijft, de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% in dat jaar niet wordt overschreden.

CONCLUSIE

Naar aanleiding van het toezicht op de begrotingssituatie in Nederland en met name het onderzoek naar de naleving van de criteria van artikel 104, lid 2, heeft de Commissie een verslag opgesteld overeenkomstig artikel 104, lid 3, van het Verdrag. Na onderzoek van alle relevante factoren waarmee in dit verslag rekening is gehouden en gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité, is de Commissie van mening dat er in Nederland een buitensporig tekort bestaat.