A4-0058/98

Resolutie over de justitiële samenwerking in strafzaken in de Europese Unie

Het Europees Parlement,

- gelet op artikel K.1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin de justitiële samenwerking in burgerlijke en strafzaken wordt gedefinieerd als aangelegenheid van gemeenschappelijk belang,

- gelet op artikel B van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin als doelstelling van de Unie wordt genoemd de ontwikkeling van een nauwe samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken,

- gezien de resolutie van de Raad van 14 oktober 1996 houdende vaststelling van de prioriteiten bij de samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken gedurende de periode 1 juli 1996 tot en met 30 juni 1998 ((PB C 319 van 26.10.1996, blz. 1.)),

- gelet op het verslag van de Groep op hoog niveau over de georganiseerde criminaliteit en het daarbij behorende actieplan dat door de Raad van ministers van Binnenlandse zaken en justitie op 28 april 1997 en door de Europese Raad van Amsterdam op 17 juni 1997 is goedgekeurd, inzonderheid hoofdstuk II, punt 5), sub d), waar wordt bepaald dat de justitiële samenwerking een overeenkomstig niveau dient te bereiken als de politiële samenwerking ((PB C 251 van 15.08.1997, blz. 1.)),

- gezien de recente voorstellen voor gemeenschappelijk optreden op het stuk van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, waarover het Europees Parlement recentelijk om advies is gevraagd, en met name de voorstellen over de oprichting van een Europees justitieel netwerk en over de strafbaarstelling van deelneming aan een criminele organisatie in de lidstaten van de Europese Unie,

- gelet op het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de daarbij gevoegde protocollen,

- gezien zijn resolutie van 26 juni 1997 ((PB C 222 van 21.07.1997, blz. 17.)) over de bijeenkomst van de Europese Raad in Amsterdam op 16 en 17 juni 1997, alsmede zijn resolutie van 19 november 1997 over het Verdrag van Amsterdam (CONF 4007/97 - C4-0538/97) ((Deel II, punt 20 van de notulen van die datum.));

- gezien zijn resoluties van 22 oktober 1997 over het jaarverslag 1996 COM(97)0200 - C4-0230/97) en het werkprogramma 1997/1998 van de Commissie betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en fraudebestrijding (COM(97)0199 - C4-0231/97) ((Deel I, punt 14 van de notulen van die datum.)), 19 september 1996 over de follow-up van de Interparlementaire Conferentie over de bestrijding van fraude ten nadele van de Gemeenschapsbegroting (23 en 24 april 1996): voor een gecoördineerd optreden van de Unie en de lidstaten ((PB C 320 van 28.10.1996, blz. 212.)), 19 september 1996 over de overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen ((PB C 320 van 28.10.1996, blz. 215.)), 21 juni 1996 over het eerste verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van richtlijn 91/308/EEG tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld (COM(95)0054 - C4-0137/95 ((PB C 198 van 8.7.1996, blz. 245.)), 13 maart 1996 houdende (i) advies van het Europees Parlement inzake de bijeenroeping van de Intergouvernementele Conferentie en (ii) de evaluatie van de werkzaamheden van de Reflectiegroep en vaststelling van de beleidsprioriteiten van het Europees Parlement met het oog op de Intergouvernementele Conferentie ((PB C 96 van 1.4.1996, blz. 77.)), 15 december 1995 over de bestrijding van corruptie in Europa ((PB C 17 van 22.1.1996, blz. 443.)), zijn advies van 30 november 1995 over de gemeenschappelijke beleidslijn vastgesteld door de Raad met het oog op de aanneming van een verordening (EG, Euratom) van de Raad aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen ((PB C 339 van 18.12.1995, blz. 61.)), zijn resolutie van 17 mei 1995 over de werking van het Verdrag betreffende de Europese Unie in het vooruitzicht van de Intergouvernementele Conferentie van 1996 - Verwezenlijking en ontwikkeling van de Unie ((PB C 151 van 19.6.1995, blz. 56.)), van 16 december 1993 over de bestrijding van internationale fraude ((PB C 20 van 24.1.1994, blz. 185.)), zijn besluit van 17 april 1991 over de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld ((PB C 129 van 20.5.1991, blz. 90.)) en zijn advies van 22 november 1990 over het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot voorkoming van het gebruik van het financiële systeem voor witwassen van geld ((PB C 324 van 24.12.1990, blz. 264.)),

- gezien de instrumenten die zijn vervat in conventies en andere rechtsgeldige documenten inzake de Europese samenwerking op het gebied van justitie en de wederzijdse gerechtelijke bijstand in strafzaken, en met name het Europees rechtshulpverdrag van de Raad van Europa van 20 april 1959 inzake de wederzijdse rechtshulp in strafzaken,

- gezien de tekst van het "Appèl van Genève" die op 1 oktober 1996 door verschillende Europese rechters is ondertekend, en de brede consensus die deze heeft verkregen vanuit een groot aantal communautaire en nationale groeperingen en instellingen, alsook de verklaring van Brussel van 12 december 1997,

- gezien artikel 148 van het Reglement,

- gezien het verslag van de Commissie openbare vrijheden en binnenlandse zaken alsmede de adviezen van de Commissie institutionele zaken en de Commissie begrotingscontrole (A4-0058/98),

A. overwegende dat de samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie op het gebied van justitie voor een doeltreffende bestrijding van de internationale georganiseerde criminaliteit van fundamenteel belang is en een concrete uiting van de Europese rechtsbeschaving, met name als het gaat om de strafrechtspleging en het optreden tegen de georganiseerde criminaliteit,

B. overwegende dat gezien de complexiteit van de huidige criminele wereld de instrumenten die de justitie ter beschikking heeft evenals de strafrechtelijke procedures die zij dient te volgen, steeds verder moeten worden verfijnd, met name in termen van doelmatigheid en snelheid, mede met gebruikmaking van de meest geavanceerde technieken,

C. overwegende dat de cultuur, tradities en rechtsstelsels van de lidstaten (en delen van bepaalde lidstaten) onvermijdelijk van elkaar verschillen, maar dat dit op zich geen onoverkomelijke belemmering behoeft te vormen voor het welslagen van samenwerkingsovereenkomsten,

D. overwegende dat de Unie ondanks deze tradities en uiteenlopende rechtsstelsels gemeenschappelijke waarden en beginselen in het vaandel draagt, zoals de rechtstaat, het legaliteitsbeginsel, en het rechten van de verdediging,

E. overwegende dat de huidige vorm van de justitiële samenwerking niet bevredigend is in termen van de snelheid en de continuïteit van het optreden, omdat de beschikbare juridische en materiële instrumenten tekort schieten, en vanwege de nog steeds niet altijd toereikende opleiding van de ambtenaren van justitie,

F. overwegende dat de justitiële samenwerking voor de lidstaten een van de meest gevoelige sectoren is en dat de weg naar harmonisatie van de strafrechtsstelsels of naar een voldoende homogeen rechtsbestel nog lang en moeilijk zal zijn,

G. overwegende dat ter versnelling van dit proces de Europese justitiële samenwerking in ieder geval reeds nu voortgang dient te boeken, door een verbetering van het wederzijds vertrouwen van de lidstaten in de rechtsstelsels van hun partners en het functioneren daarvan,

H. overwegende dat men naast de conventies als traditioneel instrument voor de samenwerking meer en beter gebruik zou kunnen maken van Europese instrumenten, zoals het gemeenschappelijk optreden en in de toekomst ook de kaderbesluiten als genoemd in het Verdrag van Amsterdam (artikel K.6),

I. overwegende dat de conventies en andere rechtsakten op het vlak van de samenwerking in strafzaken mede door overlappingen en vanwege de vele uitzonderingen, aparte verklaringen en voorbehouden die erin zijn opgenomen, vaak moeilijk toepasbaar zijn,

J. overwegende dat vele conventies die de lidstaten tot nu toe hebben gesloten, feitelijk nog niet worden toegepast vanwege de lange termijnen voor de nationale ratificaties,

K. overwegende dat de voorwaarde van dubbele strafbaarheid of dubbele vervolgbaarheid thans in verschillende lidstaten niet meer vereist blijkt te zijn en dat de zogenaamde dubbele strafbaarheid vandaag de dag redelijkerwijs mag worden beoordeeld als een belemmering voor de strafvervolging,

L. overwegende dat constructieve voorbeelden zijn aan te wijzen van "versterkte" samenwerking tussen enkele lidstaten van de Unie, waarbij het onder meer gaat om de rechtstreekse communicatie tussen de gerechtelijke autoriteiten als zijnde de instanties waartussen deze samenwerking gewoonlijk plaatsvindt,

M. overwegende dat de technologische vernieuwingen en moderne onderzoekstechnieken nieuwe, aangepaste rechtsinstrumenten vergen (ontvangst per satelliet, hoorzittingen en ondervragingen op afstand ...),

N. overwegende dat in de Europese Unie op wetgevend en operationeel vlak oplossingen zijn gekozen voor de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen en de bestrijding van corruptie, die bij gebleken doeltreffendheid in de toekomst een voorbeeld kunnen vormen voor overeenkomstige oplossingen in de strijd tegen andere belangrijke vormen van georganiseerde criminaliteit,

O. met bezorgdheid vaststellend dat de justitiële samenwerking moeilijkheden ondervindt bij de vervolging van het witwassen van geld, met name omdat de misdrijven in verband met het witwassen in de nationale wetgevingen niet op uniforme wijze zijn opgenomen,

P. verwijzend naar het strategische belang van een goede mate van wederzijdse bijstand voor de doeltreffendheid van de justitiële samenwerking in Europa, inclusief de opleiding van personeel, en ook ten aanzien van derde landen en met name de kandidaatlanden voor toetreding tot de Unie, en waar mogelijk ook ten aanzien van landen buiten Europa,

Q. overwegende dat in het huidige stadium van de ontwikkeling van de Unie de opzet van de wederzijdse rechtshulp als traditioneel instrument van intergouvernementele samenwerking dient te worden heroverwogen,

R. verwijzend naar het onderzoek van het 'Corpus Juris' dat op verzoek van het Europees Parlement door de Commissie aan een groep deskundigen is uitbesteed, en met name betrekking heeft op de beginselen en bepalingen van de strafvervolging, zoals het nieuwe beginsel van Europese territorialiteit,

S. overwegende dat de versterking van de justitiële samenwerking in strafzaken in de Unie gevolgen kan hebben voor de eerbiediging van de rechten van de verdediging,

I. Algemene beginselen en institutionele aspecten

1. bekrachtigt de noodzaak van de ontwikkeling van de justitiële samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie, met name in strafzaken, ten einde de grensoverschrijdende criminaliteit doeltreffender te kunnen bestrijden;

2. onderstreept dat het doel van de Unie te komen tot een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, alsmede de volledige totstandbrenging van de interne markt en het vrije verkeer van personen, onlosmakelijk verbonden moeten zijn met de totstandbrenging van een Europese gemeenschappelijke ruimte op het stuk van recht en rechtspleging; verwelkomt in dit verband de verduidelijkingen die artikel K.3 van het Verdrag van Amsterdam heeft gegeven met betrekking tot de op Europees niveau te nemen maatregelen op het gebied van de justitiële samenwerking in strafzaken;

3. stelt vast dat de in het Verdrag van Amsterdam genoemde opstelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en straffen op het gebied van de georganiseerde criminaliteit, terrorisme en illegale drugshandel, een belangrijke stap voorwaarts is in de richting van een meer doeltreffende samenwerking;

4. verwelkomt de in het Verdrag van Amsterdam opgenomen vereenvoudigingen met betrekking tot de ratificatie en de inwerkingtreding van overeenkomsten overeenkomstig artikel K.6 van het Verdrag, waardoor de doeltreffendheid ervan zeker wordt verbeterd; wijst er echter op dat met betrekking tot de onderlinge aanpassing van juridische en administratieve bepalingen voorrang moet worden gegeven aan het instrument van het kaderbesluit, omdat dit in procedure en karakter in vergaande mate overeenkomt met de systematiek en de methode van de Gemeenschap;

5. wijst op de bepalingen van artikel K.12 van het Verdrag van Amsterdam met betrekking tot de mogelijkheid van versterkte samenwerking op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken en verzoekt de lidstaten en de Commissie de haalbaarheid en toepasbaarheid van deze bepalingen na te gaan, met name met het oog op een oplossing van de belangrijke kwesties op dit gebied, waarbij slechts een gering aantal lidstaten een verdergaande samenwerking en daardoor vooruitgang verhindert;

6. merkt voorts op dat ook in de sector justitiële samenwerking in strafzaken de feitelijke inbreng van het Europese Parlement in het wetgevingsproces, en de erkenning van de rol van het Hof van Justitie, niet op bevredigende wijze zijn opgelost;

7. is ervan overtuigd dat nauwere samenwerking in deze sector op Europees niveau vergezeld moet gaan van garanties betreffende de democratische controle: de beperking van de rol van het Europees Parlement tot een adviserende rol hierbij, die bovendien bemoeilijkt kan worden door aan de besluiten van de Raad gekoppelde tijdslimieten, vormt een zwak punt dat bij de volgende herziening van het Verdrag uit de weg geruimd moet worden;

8. is meer in het algemeen van oordeel dat parallel aan de totstandbrenging van de Europese juridische en rechtsplegingsruimte essentiële democratische regels dienen te worden opgesteld (parlementaire controle en rechtspraak);

9. wijst erop dat de justitiële samenwerking dient plaats te vinden binnen het kader van de constitutionele beginselen van de lidstaten en de bepalingen van de Europese Conventie inzake de Rechten van de Mens; uit zijn bezorgdheid over het feit dat het Verdrag van Amsterdam op het gebied van de justitiële samenwerking bij strafzaken de bevoegdheid van het Europees Hof van Justitie tot het nemen van prejudiciële besluiten niet bindend vastlegt, maar zelfs automatisch uitsluit totdat een lidstaat deze voor zichzelf uitdrukkelijk erkent en de modaliteiten in dit verband bepaalt; ziet hierin het gevaar dat de vooruitgang die het Verdrag van Amsterdam met betrekking tot de gerechtelijk op te eisen bescherming van de mensenrechten heeft gebracht daardoor in twijfel kan worden getrokken;

10. verzoekt dat de versterking van de justitiële samenwerking in strafzaken gepaard gaat met een beoordeling van de gevolgen van deze samenwerking voor de rechten van de verdediging en voor de aanbevelingen die ten aanzien van de waarborging van deze rechten moeten worden geformuleerd;

II. Overeenkomsten

11. dringt er bij de nationale regeringen en parlementen op aan dat zij alles in het werk stellen om de procedures voor de ratificatie van de overeenkomsten inzake de justitiële samenwerking binnen de Europese Unie te versnellen;

12. betreurt het feit dat de overeenkomsten de lidstaten nog de mogelijkheid laten om voorbehouden, uitzonderingen en verklaringen toe te voegen, waardoor ze niet uniform in de gehele Unie van toepassing kunnen zijn;

13. verzoekt de lidstaten derhalve te zorgen voor alle noodzakelijke procedurele middelen om het probleem van de trage rechtsgang op te lossen, en dus het recht op een proces binnen redelijke termijnen te garanderen, zoals bepaald in artikel 6 van de Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens;

14. beveelt de regeringen van de lidstaten aan om ten aanzien van de andere lidstaten van de Europese Unie af te zien van voorbehouden, uitzonderingen of bijgevoegde verklaringen bij de overeenkomsten;

15. verzoekt uitdrukkelijk dat het beginsel van de dubbele vervolgbaarheid voor de lidstaten van de Europese Unie onderling wordt afgeschaft of heroverwogen;

16. onderschrijft de voorstellen en verzoeken van het zogenoemde 'Appèl van Genève' (opgesteld door enkele Europese rechters) die in de recente internationale bijeenkomst te Brussel nader zijn ingevuld, met name in verband met de sluiting van overeenkomsten tussen de Europese landen inzake de rechtstreekse communicatie tussen met onderzoek belaste rechters (zoals reeds in het Akkoord van Schengen is voorzien) en de vaststelling van vaste en korte termijnen voor de rogatoire commissies en met betrekking tot de verkrijging van bewijs in de strafzaken van de lidstaten;

17. acht het noodzakelijk dat voor de justitiële samenwerking tussen de ministeries van Justitie niet meer noodzakelijkerwijs de diplomatieke weg behoeft te worden bewandeld, en dat justitiële samenwerking in de vorm van rechtstreeks contact tussen de bevoegde gerechtelijke instanties deze in staat stelt gebruik te maken van doeltreffende structuren voor technische en operationele bijstand, opdat in beide voornoemde gevallen zo snel mogelijk kan worden samengewerkt;

18. verzoekt de regeringen van de lidstaten en het Raadsvoorzitterschap van de Unie een nieuwe impuls te geven aan het overleg over een nieuwe overeenkomst inzake wederzijdse rechtshulp in strafzaken, dat reeds gaande is vanaf de eerste helft van 1996, en herhaalt het verzoek dat het Europees Parlement over de conventie wordt geraadpleegd, op zodanig tijdstip dat de parlementaire raadplegingsprocedure volledig kan worden gevolgd; verzoekt met name dat de nieuwe conventie precieze bepalingen over de termijnen voor het verlenen van gerechtelijke bijstand en een doeltreffende regeling voor de invoering van nieuwe onderzoekstechnieken bevat;

19. stelt met verontrusting vast dat er slechts weinig vooruitgang is geboekt ten aanzien van de acht actiegebieden die zijn vastgesteld in voornoemde resolutie van de Raad van 14 oktober 1996; onderstreept dat het - onverminderd de noodzaak om op àl deze gebieden in actie te komen - nodig is de communautaire bevoegdheden op het vlak van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap zover mogelijk te verkennen, teneinde een precedent te scheppen voor juridische en procesrechtelijke maatregelen op de overige genoemde terreinen;

III. Aanpassing van de wetgevingen en bescherming van de financiële belangen van de Unie

20. wijst op het belang van de aanpassing van de wetgevingen op het stuk van het strafrecht en het strafprocesrecht, mede in het licht van het recentelijk door de Raad goedgekeurde actieplan ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit; dringt met name aan op initiatieven voor een gemeenschappelijke strafbaarheid van enkele van de zwaarste delicten (reeds genoemd in het gemeenschappelijk optreden inzake de deelneming aan een criminele organisatie); de omschrijving van het delict witwassen dient te worden gekoppeld aan de opbrengsten die met enig delict worden verkregen; de omschrijving van corruptie dient enig feit van misbruik door degene die een overheidsambt bekleed, ongeacht zijn nationaliteit, te omvatten; ernstige belastingfraude dient als delict te worden omschreven, op voorwaarde dat het begrip "fraude" wordt geharmoniseerd;

21. hoopt dat initiatieven zullen worden ontplooid om de bepalingen inzake strafmaten en bewijs op een lijn te brengen en geharmoniseerde normen goed te keuren inzake inbeslagneming en verbeurdverklaring, zonder dat een land hierdoor gedwongen wordt af te wijken van de basisbeginselen van zijn rechtssysteem;

22. bevestigt dat richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld ((PB L 166 van 28.6.1991, blz. 77.)) door alle lidstaten vollediger dient te worden uitgevoerd, met name wat de opheffing van het bankgeheim voor het onderzoek in strafzaken betreft; verzoekt de Commissie toe te zien op de toepassing van voornoemde richtlijn, mede krachtens artikel 69 van het EG-Verdrag, en voorstellen in te dienen voor de wijziging daarvan met betrekking tot de definitie van het delict en de feiten die daarmee zijn verbonden;

23. acht het gezien de verbinding die vaak bestaat tussen communautaire fraude en georganiseerde criminaliteit, noodzakelijk dat de justitiële samenwerking ter bescherming van de communautaire financiën onverwijld wordt versterkt en gecoördineerd met de bestaande vormen van wederzijdse administratieve bijstand, mede om te bezien of de operatieve aspecten daarvan kunnen worden uitgebreid tot de justitiële samenwerking in andere sectoren, met inbegrip van de misdrijven die via Internet worden gepleegd en meer in het algemeen de nieuwe misdrijven die samenhangen met de informatiemaatschappij;

24. acht het positief dat de UCLAF is belast met de communautaire coördinatie en de technische en operatieve bijstand aan de nationale gerechtelijke instanties in strafzaken die raken aan de communautaire financiën; meent dat de UCLAF om deze rol doeltreffend te kunnen vervullen, over alle vereiste materiële en professionele hulpbronnen dient te beschikken;

25. is van mening dat een essentiële kern van bepalingen van het strafrecht en het strafprocesrecht met betrekking tot de fraude dient te worden geharmoniseerd, waaronder ook de rechtsfiguur van een soort Europese openbare aanklager, als voorzien in het Corpus Juris dat de Commissie op verzoek van het Europees Parlement heeft voorgesteld op basis van werkzaamheden van deskundigen;

IV. Derde landen

26. acht het fundamenteel dat een doeltreffende justitiële samenwerking tot stand komt met derde landen en met name met de kandidaatlanden voor de toetreding en de andere landen op het Europees continent, daar anders de kans van slagen van acties in een van de lidstaten in zaken van transnationale criminaliteit en met name van via Internet gepleegde misdrijven sterk dreigt te verminderen;

27. verzoekt de Commissie alle mogelijkheden te onderzoeken om programma's als onder meer GROTIUS en PHARE open te stellen voor de kandidaatlanden voor toetreding, en op de lange termijn ook de middelen voor het programma Falcone te verhogen, zodat in de toekomst ook landen van buiten de Unie (b.v. Rusland, Wit-Rusland, Oekraïne) die aan de kandidaatlanden grenzen, in aanmerking komen;

28. is verheugd over het feit dat artikel K.10 in het Verdrag van Amsterdam is opgenomen en verzoekt de Raad zich hierop te beroepen bij de onderhandelingen met derde landen, met name met het oog op de goedkeuring van een gemeenschappelijk beleid ten aanzien van de off-shore landen en de zogenoemde belastingparadijzen, zoals is voorzien in aanbeveling nr. 30 van het actieprogramma ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit.

V. Slotopmerkingen

29. verzoekt de Commissie en de Raad om in 1998 een gemeenschappelijke conferentie met de nationale parlementen en het Europees Parlement te organiseren over de justitiële samenwerking en over de strategieën met het oog op meer doeltreffendheid op het punt van recht en rechtspleging;

30. verzoekt zijn Voorzitter dit verslag te doen toekomen aan de Raad, de Commissie, alsmede de regeringen en parlementen van de lidstaten.