COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
„PI f - »»« 
^ H 
i" ". C0M(93) 518 def. 
Brussel, 16 november 1993 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN H ETE UBO_P_E ES PARLEMENT 
BETREFFENDE HET BELEID VAN DE GEMEENSCHAP EN VAN DE LID-STATEN 
TER BESTRIJDING VAN DE ARMOEDE IN DE ONTWIKKELINGSLANDEN 
H J " OH 
» i rjk-t 
l^MtaÉÉ 
Inhoud 
Inleiding 1 ^_c 
I. Algemene beschouwingen 5 
1) Het buitenlandse aspect van de armoedebestrijding : 
internationale belemmeringen en aansluiting van de 
ontwikkelingssamenwerking met andere beleidsmaatregelen 5 
2) Het hoofdzakelijke politieke, binnenlandse aspect van 
de armoedebestrijding 7 
II. Prioritaire doelstellingen van de armoedebestrijding 8 
1) Economische en sociale integratie van de armen : 
een centrale doelstelling van politieke aard 8 
2) Een duurzaam, rechtvaardig groeimodel 9 
3) Meer toegang tot produktieve hulpbronnen of 
produktiefactoren 10 
4) Doeltreffende, voor eenieder toegankelijke, 
elementaire sociale diensten 11 
5) Bc:w-h< M m i nq van <h- a 1J era rms Le, marginale 
<if kw« 'l :;l i.i !<• <]i < iepen 12 
11I.Voorwaarden voor een doeltreffend annoedebestrijdingsbeleid 12 
1) Inzicht in de situaties van armoede, evaluatie van het 
effect van de beleidsmaatregelen en projecten en 
vergroting van de plaatselijke analysecapaciteit 12 
2) Een participatieve aanpak ter bevordering van de 
sociale integratie 13 
IV. Richtsnoeren voor de voornaamste terreinen van 14 
annoedebestrijdingsbeleid 
1) Algemene kenmerken van de voorgestelde aanpak van de 
armoedebestrijding in het kader van de 
ontwikkelingssamenwerking 14 
2) Betrekking van de armoedebestrijding bij de 
uitstippeling en uitvoering van de 
macro-economische beleidsmaatregelen en 
de structuurhervormingen 15 
3) Het bij voorrang toespitsen van de sectoriële 
beleidsmaatregelen op de ontplooiing van het menselijk 
potentieel en op de verbetering van de 
levensomstandigheden van de armen 16 
V. Versterking van de actiemiddelen door communautaire 
coördinatie 17 
1) Coördinatie om meer inzicht te verkrijgen in 
armoedesituaties en het effect van de 
beleidsmaatregelen en projecten te beoordelen 19 
2) Coördinatie bij internationale fora 19 
3) Coördinatie voor het voeren van de dialoog over het 
ontwikkelingsbeleid met de ontwikkelingslanden 20 
nI e i d i nq 
In het Verdrag betreffende de Europese Unie (artikel 130 U) is de bestrijding 
van de armoede een van de hoofdlijnen waaraan de Gemeenschap bij haar beleid op 
het gebied van ontwikkelingssamenwerking voorrang moet geven. Tegen die 
achtergrond heeft de Ontwikkelingsraad, naar aanleiding van de Mededeling van de 
Commissie van mei 1992 over de samenwerkingsvooruitzichten tot 2000, deze 
prioriteit in haar verklaring van 18 november 1992 bevestigd en de Commissie 
verzocht om voorstellen uit te werken voor een gecoördineerd beleid ter 
bestrijding van de armoede in de ontwikkelingslanden. Met de onderhavige 
mededeling wordt op dat verzoek ingegaan. 
Het feit dat de armoedebestrijding tegenwoordig praktisch algemeen voorrang 
krijgt bij de verschillende vormen van samenwerkingsbeleid wijst er wel op dat 
de ernst van de armoedeproblematiek voor de ontwikkeling internationaal erkend 
wordt. Het ingewikkelde en uiteenlopende karakter van die problemen vereist 
grondige theoretische, empirische analyses, die uiteraard niet in deze 
mededeling kunnen worden behandeld. Maar zelfs zonder het debat over de 
definitie van het begrip armoede of over de ontwikkeling van dat concept aan te 
gaan, is het nuttig om zowel de algemene betekenis als de specifieke 
verschijningsvormen daarvan in de ontwikkelingslanden nader aan te geven. 
Afgezien van de problemen die zich bij het "meten" van de armoede voordoen - die 
op zichzelf aanzienlijk zijn en waarop wij nog zullen terugkomen - valt er een 
onderscheid te maken tussen twee benaderingen van de armoedeproblematiek, die 
elkander overigens aanvullen. 
In "absolute" termen wordt armoede veelal omschreven als de staat waarin mensen 
of groepen verkeren, wier monetaire of andere middelen het niet mogelijk maken 
de goederen en diensten te verwerven, waarmee zij een zeker, van tevoren 
vastgesteld en als "aanvaardbaar minimum" beschouwd "economisch we Izijnsniveau" 
kunnen bereiken (de "basisbehoeften", in de praktijk vooral op voedselgebied) 
Het voordeel van deze definitie is haar betrekkelijke eenvoud, waardoor de 
armoede met soms wat gewaagde veronderstellingen meetbaar wordt (het aantal 
mensen beneden een bepaalde "armoededrempel") en vergelijkbaar (in de tijd en in 
de ruimte). Dat is echter ook het zwakke punt ervan : het is altijd gevaarlijk 
een ingewikkeld verschijnsel tot één enkel cijfer terug te brengen, vooral 
wanneer men dat ten grondslag wil leggen aan een beleid. 
Ingewikkeldheid en diversiteit worden ongetwijfeld beter erkend via een aanpak 
in termen van "relatieve armoede", waarbij meer uitgesproken rekening wordt 
gehouden met verschijnselen als ongelijkheid en uitsluiting en er dus een meer 
kwalitatief en dynamisch inzicht kan worden verkregen in de armoede. Dit soort 
aanpak kan als onmisbaar worden beschouwd om in elk land een beleid uit te 
stippelen, ten uitvoer te leggen en te evalueren, ook al leent zich dat moeilijk 
voor internationale vergelijkingen. 
Tenslotte zij erop gewezen dat de armoede weliswaar uiteraard de 
ontwikkelingslanden niet eigen is, maar in feite toch grotendeels een specifiek 
verschijnsel van deze landen is door haar omvang, haar extreme vormen en, 
vooral, door haar effect op de ontwikkelingsmogelijkheden zelf. 
De armoedebestrijding in de ontwikkelingslanden is noch voor de Gemeenschap, 
noch voor de Lid-Staten een nieuw streven. Zij is verankerd in de zeer 
"compacte" sociale geschiedenis van de landen der Gemeenschap zelf en in de op 
communautair niveau met de bestrijding van de sociale uitsluiting opgedane 
ervar ing. 
^ £L 
In het verleden hebben zowel de Lid-Staten en de Gemeenschap als andere 
geldschieters en de ontwikkelingslanden zelf zich grote inspanningen getroost om 
beleidslijnen en programma's ten uitvoer te leggen om tot een vermindering van 
de armoede te komen. Maar om allerlei uiteenlopende redenen, zoals met name een 
ongunstig internationaal economisch klimaat (de prijzen van de grondstoffen en 
de toestand op de financiële markten), een zekere, geringe verschuiving van de 
politieke prioriteiten naar andere doelstellingen, de schuldenproblematiek en de 
bevolkingsaanwas, hebben deze inspanningen tot dusver nog niet de verwachte 
resultaten opgeleverd, zodat de armoede in de meeste ontwikkelingslanden een 
groot probleem blijft. 
4. Na de aanzienlijke vooruitgang die in de jaren 1960 en 1970 werd geboekt en die 
is af te meten aan de stijging van het inkomen per inwoner en aan de verbetering 
van de sociale indicatoren in de meeste ontwikkelingslanden, valt er sinds een 
jaar of tien een zekere vertraging te constateren, en zelfs een achteruitgang in 
sommige regio's en met name in het ten zuiden van de Sahara gelegen gedeelte van 
Afr ika. 
Ook al is het aandeel van de armen (dat wil zeggen, volgens de gebruikelijke 
definitie van de Wereldbank, zij die met minder dan één dollar per dag en per 
persoon moeten toekomen) in de totale bevolking van de ontwikkelingslanden 
blijven dalen, dan nog groeit hun absolute aantal van jaar tot jaar (volgens de 
Wereldbank in totaal met nagenoeg 1,5% per jaar tussen 1985 en 1990). Deze 
ontwikkeling vertoont uiteraard een zeer verschillend beeld naar gelang van de 
regio's : het absolute aantal armen is in feite alleen in Oost-Azië teruggelopen 
gedurende de jaren 1980, juist terwijl op hetzelfde moment de proportie armen in 
Afrika en in Latijns-Amerika toenam. Er viel ook waar te nemen dat de toestand 
tijdens die per iode"sterker achteruitging voor de allerarmste landen en 
bevolkingsgroepen. In het algemeen valt er dus een vergroting van de 
ongelijkheden te constateren (tussen het "Noorden" en het "Zuiden", tussen de 
ontwikkelingslanden onderling en tussen de bevolkingsgroepen binnen elk land 
onderling), hetgeen samenvalt met een periode van economische moeilijkheden. 
5. Gaat men uit van vrij gunstige veronderstellingen in verband met de economische 
groei en het gevoerde beleid, dan valt te verwachten dat het aandeel van de 
armen tijdens de jaren 1990 in de meeste ontwikkelingslanden zeker zal dalen, 
behalve in het beneden de Sahara gelegen deel van Afrika, waar het nagenoeg 
stabiel zou kunnen blijven. Maar zelfs indien men uitgaat van deze 
veronderstellingen zal het absolute aantal armen over het geheel genomen tegen 
het jaar 2000 slechts in geringe mate zijn gedaald, terwijl het in Afrika ten 
zuiden van de Sahara sterk zal zijn toegenomen en het zich in Latijns-Amerika 
in Noord-Afrika en in het Midden-Oosten zal hebben gestabiliseerd. Toch blijft 
Zuid-Azië, ondanks een aanzienlijke verbetering, nog lange tijd de regio met net 
grootste aantal armen, daarin gevolgd door het ten zuiden van de Sahara gelegen 
deel van Afr ika. 
6. Het feit dat de armoedeproblemen blijven aanhouden en dikwijls erger worden 
toont aan dat het op dit gebied gevoerde beleid ontoereikend is; dit geldt met 
name voor de beleidsmaatregelen uit de jaren 1980, of deze nu door de 
ontwikkelingslanden zelf of door hun buitenlandse partners werden getroffen. 
Bij deze beleidsmaatregelen werd over het algemeen voorrang gegeven aan 
economische en financiële aanpassingen, die overigens meestal absoluut 
noodzakelijk waren, hetgeen er dikwijls toe heeft geleid dat de sociale 
doelstellingen en zelfs de economische ontwikkeling op langere termijn moesten 
worden verwaarloosd. Bij deze beleidskeuze werd dikwijls de onderschat hoe groot 
de interne structurele belemmeringen in de ontwikkelingslanden (op economisch, 
sociaal, cultureel, politiek en administratief gebied...) wel waren. 
I 
Op sociaal gebied werd dikwijls de voorkeur gegeven aan diverse vormen van 
beleid op deelterreinen of zelfs aan uitgesproken op één punt gerichte 
beleidsmaatregelen, veeleer dan aan een algemene (intersectoriële) aanpak, die 
in de economische beleidsmaatregelen is opgenomen, terwijl de nodige 
continuïteit van het sociale beleid soms is opgeofferd dan macro-economische of 
andere behoeften op korte termijn. De economische en sociale integratie van de 
armen en, meer in het algemeen, hun deelname aan de armoedebestrijding, stonden 
bij deze beleidsmaatregelen zelden centraal. Daarenboven was de opzet van deze 
beleidsmaatregelen dikwijls gebaseerd op een ontoereikend of te oppervlakkig 
inzicht in de situaties en de dynamiek van de armoede, waardoor er dus niet 
voldoende rekening werd gehouden met de specificiteit van de armoedeproblemen 
van het ene land tot het andere of van de ene regio tot de andere. 
7. De politieke wil om de armoedebestrijding centraal te stellen bij het 
ontwikkeIingsstreven was in tal van landen onzeker of niet gegrond op een 
voldoende brede nationale consensus, waaruit blijkt dat er een gebrek aan 
politieke dialoog is op alle niveaus, onder andere ook bij de terzake 
verantwoordelijke staten en hun buitenlandse partners. In ieder geval vormt dit 
een belemmering voor stabiele politieke verbintenissen. 
De verschillende geldschieters - waaronder ook de Gemeenschap en haar Lid-Staten 
- hebben dikwijls, bij gebrek aan stelselmatige coördinatie, niet voor de nodige 
samenhang tussen hun steunmaatregelen gezorgd. Bovendien sluit het 
ontwikkel ingssamenwerkingsbeI eid niet voldoende aan op de andere 
beleidsmaatregelen in de ontwikkelde landen, die van invloed zijn op de toestand 
in de ontwikkelingslanden en hun armoedeproblemen (commerciële en financiële 
betrekk i ngen). 
8. De dubbele constatering dat het gevoerde beleid ontoereikend is en dat de 
armoede en de ongelijkheid toenemen enerzijds en de toenemende vervlechting van 
de wereldeconomie, rechtvaardigen dat de armoedebestrijding voortaan één van de 
belangrijkste prioriteiten van de internationale betrekkingen wordt. Het wordt 
namelijk steeds duidelijker dat er, naast motiveringen als solidariteit en 
sociale gerechtigheid, ook argumenten van economische en politieke aard zijn aan 
te voeren •. armoede is zowel een zeer grote belemmering voor de ontwikkeling als 
een bron van onstabiliteit en conflicten. Voorts wordt zij in de ontwikkelde 
landen dikwijls als een vage bedreiging ervaren, waarbij men denkt aan 
onbeheerste migratiegolven, de verspreiding van epidemieën, de achteruitgang van 
het leefmilieu, de toename van het terrorisme, van de drugshandel... 
Bovendien vormt armoede, terwijl de democratie op tal van plaatsen in de wereld 
vooruitgang heeft geboekt, een zeer belangrijke belemmering voor de reële 
deelname van de bevolking aan het economische, sociale en politieke bestel. 
Omgekeerd kan de democratie of, althans, het bestaan van een staat waar een 
brede sociale consensus heerst, worden beschouwd als een belangrijke voorwaarde 
voor een doeltreffend armoedebestr i jd i ngsbe I e i d. Met andere woorden •. het is 
belangrijk dat de beleidsmaatregelen ter vermindering van de armoede en die ter 
versterking van de democratie en ter naleving van de mensenrechten, gunstig op 
elkander inwerken. 
9. De laatste jaren is het debat over de armoedebestrijding steeds intensiever en 
met nieuwe denkbeelden gevoerd, zowel op internationaal als op communautair 
niveau. De internationale gemeenschap maakt zich buitengewoon bezorgd over de 
armoede in de ontwikkelingslanden, zoals blijkt uit de vele, uiteenlopende 
initiatieven die sinds enkele jaren worden genomen, met name onder auspiciën van 
internationale organisaties. Als voorkeurspartners van de ontwikkelingslanden 
hebben de Gemeenschap en haar Lid-Staten dikwijls een niet te verwaarlozen rol 
gespeeld bij deze initiatieven, zonder daarbij echter tot dusver een algemeen, 
gestructureerd beleid te hebben uitgestippeld en zonder hun maatregelen 
stelselmatig te hebben gecoördineerd. 
j 
10. Bij de uitwerking van haar voorstellen heeft de Commissie zowel rekening willen 
houden met de stand van zaken in verband met het algemene debat over de 
verschillende vormen van armoedeverminderingsbeI eid in de ontwikkelingslanden, 
als met de speciale ervaring die de Gemeenschap en haar Lid-Staten op dit gebied 
hebben opgedaan. In het verleden konden via het samenwerkingsbeleid 
steunverlenings- en gespreksregeI ingen worden uitgestippeld en uitgevoerd met de 
ontwikkelingslanden, waarvan de specifieke eigenschappen in de toekomst behouden 
moesten blijven. Maar tegelijkertijd kunnen de beginselen, doelstellingen en 
richtsnoeren van een gemeenschappelijke aanpak slechts worden uitgewerkt aan de 
hand van de erkenning van de tekortkomingen en de beperkingen van de bestaande 
samenwerkingsmaatregelen, wil men de armoede efficiënt kunnen bestrijden. 
De voornaamste doelstelling van de voorstellen van de Commissie is dus om kracht 
bij te zetten aan de bij de Lid-Staten en bij de Gemeenschap bestaande 
beleidsmaatregelen, door deze laatste in een beter gestructureerd, politiek en 
operationeel kader op te nemen, om ze samenhangender en doeltreffender te maken. 
Daarbij is het zaak de verschillende vormen van aanpak onderling aanvullend te 
maken en profijt te trekken van het "kritieke massa"-effeet van de communautaire 
hulp in haar totaliteit, via de tenuitvoerlegging van steunmaatregelen, waarbij 
voor een betere coördinatie tussen de Gemeenschap en haar Lid-Staten wordt 
gezorgd. 
11. Na te hebben herinnerd aan het belang van het belemmerende effect van het 
internationale milieu op de situaties van armoede in de ontwikkelingslanden, 
wordt er in deze mededeling allereerst op gewezen dat de armoedebestrijding 
hoofdzakelijk politiek van aard is. 
Aan de hand van deze algemene beschouwingen wordt vervolgens vastgesteld dat met 
de armoedebestrijding vooral moet worden beoogd de armen geheel en a I in het 
ontwikkelingsproces op te nemen, zowel door hen actief daarbij te betrekken als 
door hen daarvan de vruchten te laten plukken. Meer specifieke, economische en 
sociale nevendoel stel I ingen moeten tot het bereiken van dit centrale doel 
bijdragen : een groeimodel dat verenigbaar is met een vermindering van de 
ongelijkheden en waarbij gebruik wordt gemaakt van de produktiecapaciteit van de 
armen en hun toegang wordt gegeven tot de hulpbronnen voor de produktie; 
ontwikkeling van voor eenieder toegankelijke, elementaire sociale diensten, 
zowel als voorwaarde voor een verbetering van de levensomstandigheden van de 
armen, als voor de ontplooiing van het menselijk potentieel. 
Om deze doelstellingen te bereiken, dient aan twee voorwaarden te worden 
voldaan : enerzijds dient er meer inzicht te worden verkregen in de specifieke 
aspecten van de verschillende situaties van armoede, en moet het effect van de 
ontwikkelingsprogramma's en -projecten op de armoede stelselmatig worden 
geëvalueerd; anderzijds moet het vermogen van de armen om zelf initiatieven te 
nemen en dingen te organiseren worden vergroot, met name door hen, voor zover 
mogelijk, meer te laten deelnemen aan de opzet, de uitvoering en de evaluatie 
van de ontwikkelingsprogramma's en -projecten. 
Wegens het uiteenlopende en ingewikkelde karakter van de verschillende 
situaties, kan de buitenlandse samenwerking slechts een bijdrage tot de 
armoedebestrijding leveren op basis van een gedifferentieerde aanpak naar land, 
waarbij alle ontwikkeI ingssamenwerkingsinstrumenten zijn betrokken en naar 
continuïteit wordt gestreefd. Vandaar het belang van de politieke dialoog met de 
ontwikkelingslanden. In deze mededeling wordt dus geen algemeen geldend 
armoedebestrijdingsprogramma uitgestippeld, terwijl de hierin vervatte 
voorstellen inzake de steunverI eningsterre Inen beperkt blijven tot opmerkingen 
over de algemene normen die bij de opstelling of uitstippeling van de nationale 
programma's zouden moeten gelden, in het bijzonder ten aanzien van het macro 
economische, het structurele en het sector iele beleid. 
Tenslotte wordt er in het laatste deel van deze mededeling aan herinnerd, dat 
bij de armoedebestrijding de coördinatie tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten 
voorrang moet krijgen, terwijl er ook de drie hoofdthema's worden 
7 
12 aangekondigd en de te volgen procedures summier worden aangegeven : 
coördinatie om meer inzicht te verkrijgen in de armoedesituaties en om het 
effect van de beleidsmaatregelen en projecten te beoordelen; 
coördinatie bij internationale organisaties; 
coördinatie voor het voeren van politieke gesprekken - de zogenaamde 
politieke dialoog - met de ontwikkelingslanden. 
Bij de problematiek van de armoede in de ontwikkelingslanden valt een 
onderscheid te maken tussen een binnenlands aspect - waarop het 
armoedebestrijdingsbeleid van de verschillende landen zich toespitst - en een 
buitenlands aspect, dat van het internationale klimaat en van de wijze waarop 
elk land in de wereldeconomie is opgenomen, afhangt. Eerst wordt hier in het 
kort herinnerd aan de belangrijkste facetten van het buitenlandse aspect, 
terwijl men later op het fundamentele vraagstuk van het politieke en nationale 
aspect van de armoedebestrijding terugkomt. 
1 ) Het buitenlandse aspect van de armoedebestrijding; internationale belemmeringen 
en aansluiting van de ontwikkelingssamenwerking op andere beleidsmaatregelen 
13. De armoedebestrijding hangt hoofdzakelijk af van de beslissingen van elk land en 
van zijn eigen ontwikkelingsbeleidsmaatregelen, maar het internationale klimaat 
is bepalend voor de nationale strategische keuzes. Uiteraard lopen de gevolgen 
van de buitenlandse belemmeringen op de armoede zeer uiteen naar gelang van de 
specifieke manier waarop elk land in de wereldeconomie is opgenomen en volgen;; 
het beleid en de interne belemmeringen van elk land. Daar echter de economieën 
van de ontwikkelingslanden dikwijls zeer gevoelig zijn voor wijzigingen in hun 
internationale omgeving en daardoor kwetsbaar zijn, blijft het effect van het 
beleid van andere en met name van de ontwikkelde landen op tal van gebieden 
groot. Binnen elk land kan deze kwetsbaarheid voor de allerarmste 
bevolkingsgroepen nog groter worden. 
De verantwoordelijkheid van de ontwikkelingslanden bij de bepaling van de 
internationale voorwaarden en belemmeringen voor het ontwikkelingsproces in het 
algemeen en voor de armoedebestrijding in het bijzonder is dus doorslaggevend en 
wordt dan ook door de regeringen en de bevolkingen van de ontwikkelingslanden 
als zodanig ervaren. Dat kan gevolgen hebben voor de doeltreffendheid van de 
ontwikkelingssamenwerking op dat gebied. 
14. Gezien deze overwegingen zij hier herinnerd aan de belangrijkste internationale 
factoren die over het geheel genomen van invloed zijn op het voortduren van de 
armoede in de ontwikkelingslanden. 
Ten eerste is er het probleem van de commerciële betrekkingen en in het 
bijzonder van het protect ioni sme van de ontwikkelde landen, dat niet alleen de 
uitvoer van de ontwikkelingslanden belemmert, maar de concurrentie ook op 
allerlei andere manieren verstoort, bij voorbeeld bij de produktie van en de 
handel in Iandbouwprodukten. Maatregelen ter liberalisering van de 
internationale handel, zowel van tarifaire als van niet-tarif a I re aard, met name 
in het kader van de GATT-onderhandelingen, zouden gevolgen kunnen hebben 
die op korte termijn, rechtstreeks gunstig zijn voor de armen in de in een 
industrialiseringsproces gewikkelde landen, met name door veel arbeidskrachten 
vereisende industrieën te stimuleren, maar ook voor de armste landen minder 
zekere en, in ieder geval, langzamere, indirecte gevolgen, bijvoorbeeld door de 
diversifiëring aldaar te bevorderen. Er zij hier echter aan herinnerd dat de 
Gemeenschap reeds een aantal commerciële preferenties toekent aan de meeste 
ontwikkelingslanden, en met name aan de allerarmste daarvan. 
Een tweede probleem is dat van de markten voor basisprodukten. waarvan de 
prijsschommel ingen soms een vernietigend effect hebben op de economieën van de 
allerarmste landen, waarvan het algemene evenwicht en dikwijls ook de toestand 
op hun platteland soms uiterst afhankelijk zijn van de export van een klein 
aantal primaire produkten. 
Ook het volume, de geografische en sectoriële verdeling, de voorwaarden en de 
aanwendingen van de financiële transfers (waaronder ook de directe 
investeringen) naar de ontwikkelingslanden - en meer in het bijzonder de OPA in 
het geval van de allerarmste landen - leveren een aantal problemen op, welke 
zijn samen te vatten in de constatering dat het ook daarmee relatief onmogelijk 
is om noemenswaardig tot een vermindering van de armoede in de 
ontwikkelingslanden bij te dragen. 
Voor tal van ontwikkelingslanden, met inbegrip van de allerarmste, vooral ten 
zuiden van de Sahara gelegen staten, vormt de buitenlandse schuldenlast een 
aanzienlijke ontwikkelingsbelemmering en een beletsel voor de vermindering van 
de armoede, dit is alleen op te heffen met verdergaande ver I ichtingsmaatregeI en 
dan die welke tot dusver werden toegepast. 
Tenslotte dient melding te worden gemaakt van het algemene probleem van de 
onbestendige, onzekere internationale conjunctuur, die van invloed is op de 
toestand in de ontwikkelingslanden, vooral door de ontwikkeling van de 
wereldvraag, de schommelingen van de wisselkoersen en de rentevoeten en het feit 
dat kapitaal slechts in variabele mate op de financiële markten beschikbaar is. 
15. Het lijdt geen twijfel dat deze externe factoren van grote invloed zijn op de 
situatie in de ontwikkelingslanden, temeer daar deze laatste daarop geen enkele 
vat hebben. De ontwikkelde landen daarentegen, hebben op sommige van deze 
gebieden een vrij grote marge om in te grijpen, met name op het gebied van 
commercieel beleid of van het beheer van de problemen in verband met de 
buitenlandse schuldenlast. Maar het is waar dat voor andere terreinen, zoals de 
werking van de markten of de regulering van de internationale conjunctuur, de 
reële actiemogeI ijkheden zeer twijfelachtig blijven. 
16. Zoals men weet moet de kwestie van de betrekkingen tussen de 
ontwikkelingssamenwerking en andere communautaire beleidsmaatregelen in een 
andere mededeling van de Commissie worden behandeld, maar toch ZIJ er hier op 
gewezen dat het ontwikkelingsbeleid waarop deze mededeling gericht is zou kunnen 
worden verbeterd door het op samenhangende wijze te doen aansluiten op de andere 
beleidsmaatregelen van de Gemeenschap en haar Lid-Staten, die van invloed zijn 
op de toestand in de ontwikkelingslanden. In het bijzonder dient er bij de 
uitstippel ing en uitvoering van die andere beleidsmaatregelen rekening te worden 
gehouden met hun potentiële effect op de armoede, ten einde daarvan op zijn 
minst de ongunstige gevolgen te voorkomen of te compenseren. Ongeacht de 
moeilijkheden en de praktische en politieke belemmeringen, moet deze 
"aansluiting" om der wille van de samenhang en de geloofwaardigheid van de 
Gemeenschap niet over het hoofd worden gezien. Ten slotte zij eraan herinnerd 
dat hierin uitdrukkelijk is voorzien in het Verdrag betreffende de Europese Unie 
(artikel 130 V). 
£ 
2) Het hoofdzakelijk politieke, binnenlandse aspect van de armoedebestri iding 
17. Ondanks het grote aantal, technisch zeer terzake dienende teksten over het 
armoedebestrijdingsbeleid in de ontwikkelingslanden, blijft dit onderwerp over 
het geheel genomen zeer slecht omschreven, terwijl het vrij vaag en zelfs 
verward is wat nu eigenlijk de contouren daarvan zijn en wat er eigenlijk op het 
spel staat. Dat komt ongetwijfeld door het ingewikkelde karakter van de 
armoedeproblemen, die zoveel verschillende oorzaken en verschijningsvormen 
hebben, dat het moeilijk wordt daarvan de belangrijkste aspecten te omschrijven. 
Maar dat komt ook door het doorslaggevende belang van de factoren van politieke 
aard bij het voortduren van de armoedesituaties dat soms over het hoofd wordt 
gezien of onderschat. 
18. Een aspect waarvan de politieke gevolgen bijzonder duidelijk zijn is het 
aanhoudende karakter en zelfs de steeds grotere ongelijkheid bij de toegang tot 
de factoren die de groei bevorderen en tot de daaruit voortvloeiende voordelen. 
Dit is een dikwijls belangrijk onderdeel van de situaties van armoede en van de 
wijze waarop deze steeds weer opnieuw ontstaan, ook al is het gewicht dat de 
armoede in de schaal legt uiteraard zeer verschillend naar gelang van het land 
of de periode; sommige landen in Europa hebben dergelijke situaties in hun 
industrialiseringsfase gekend en de laatste tijd zijn deze toestanden 
gedeeltelijk terug te vinden in de ontwikkelingslanden, zoals bijvoorbeeld in 
sommige landen van Latijns-Amerika, waarde ongelijkheid dikwijls een 
overheersende factor van de armoede blijkt te zijn. 
De Staat speelt altijd een herverdelende rol door een gedeelte van het nationale 
inkomen te gebruiken om dat in de vorm van openbare diensten of financiële 
opdrachten op min of meer goed uitgebalanceerde wijze over bepaalde groepen te 
verdelen, volgens economische, sociale, regionale of andere criteria. Voor de 
vermindering van de armoede kan dit overheidsingrijpen niet altijd even gunstig 
zijn of zelfs een achteruitgang betekenen. 
De meeste ontwikkelingslanden bezitten geen structuren en regelingen om de 
crisis op te vangen en om de vruchten van de groei te herverdelen, vergelijkbaar 
met die welke in de economisch en politiek ontwikkelde landen bestaan. Deze 
structuren en regelingen ontwikkelen zich niet uit zichzelf onder invloed van 
economische effecten. De invoering daarvan hangt hoofdzakelijk af van politieke 
besluiten en dus van een politieke wil van de autoriteiten, die door een 
bepaalde consensus van de bevolking wordt gedragen. Hieruit volgt dat zaken ais 
democratie, rechtsstaat en een behoorlijk bestuur tot de belangrijkste 
voorwaarden voor de armoedebestrijding behoren. 
19. Tijdens de afgelopen tien jaar lag het zwaartepunt bij een uitsluitend 
economische ontwikkelingsopvatting, die soms tot gevolg had dat men er veel te 
veel vertrouwen in stelde dat, indien er weer orde op zaken gesteld zou worden 
in de economie - macro-economische stabilisering, opening en liberalisering van 
de markten - dat voldoende zou moeten zijn om de meeste ontwikkelingsproblemen -
en daardoor ook het armoedeprobleem - op te lossen door het effect van de 
verspreiding van de vruchten van de groei onder alle lagen van de maatschappij. 
Met deze aanpak zijn belangrijke successen behaald, vooral in landen met een 
middelhoog inkomen, en heeft althans in een aantal andere gevallen een einde 
gemaakt aan de verwoestende invloed van een overmatige overheidsinmenging, 
gecombineerd met een slecht openbaar beheer. Maar voortaan zijn de beperkingen 
daarvan meer bekend, vooral in de allerarmste landen, uit een oogpunt van 
ontwikkeling en, meer in het bijzonder, uit een oogpunt van armoedebestrijding. 
De vrije werking van de markt is nodig voor een duurzame groei, maar op zichzelf 
onvoldoende om daarvoor te zorgen, en als er al duurzame groei ontstaat, dan is 
dat op zichzelf nog niet genoeg om de armoede te verminderen. Tegenwoordig wordt 
dus algemeen erkend dat het begrip economische ontwikkeling ook tot de sociale, 
politieke en institutionele ontwikkeling moet worden uitgebreid (het 
"doorsi jpelen"). 
? 
20. Bij iedere vorm van armoedebestrijdingsbeIeid moet dus van het begin af aan 
economische en sociale structuren worden bevorderd, die eenieder toegang geven 
tot de hulpbronnen voor de produktie en de vruchten van de groei, niet alleen om 
de arme bevolkingsgroepen een bepaalde zekerheid te garanderen, maar vooral ook 
om te waarborgen dat deze laatste ten volle in het economische, sociale en 
politieke bestel worden opgenomen. 
Het bij uitstek politieke karakter van de, in de meeste gevallen vereiste 
hervormingen betekent dat de dienovereenkomstige beslissingen slechts door de 
overheid van de betrokken landen kunnen worden genomen. Alleen daarom al heeft 
de armoedebestrijding slechts kans van slagen, wanneer daartoe ter plaatse een 
sterke, duidelijke bereidheid bestaat, die tot uitdrukking komt in een specifiek 
daarop gerichte strategie. 
De buitenlandse geldschieters kunnen deze nationale politieke bereidheid slechts 
ondersteunen of, eventueel, aanmoedigen. Zonder deze politieke wil van het land 
zelf zouden zij slechts bijstand kunnen verlenen, die wellicht nuttig is op 
korte termijn, maar geen duurzaam effect heeft. 
21. Aangezien de politieke dimensie van doorslaggevend belang is bij de 
armoedebestrijding, kan men zich moeilijk voorstellen dat een weinig 
representatieve of politiek, institutioneel of administratief kwetsbare regering 
ingrijpt ten behoeve van lagen van de maatschappij of regio's die niet 
overeenkomen met de belangengroepen waarop haar macht is gegrond. Politieke 
besluiten die economische of sociale structuren aantasten of zelfs eenvoudigweg 
overdrachts- of herverdelingsregelingen wijzigen, worden gemakkelijker genomen 
en uitgevoerd door uit democratische processen voortgekomen regeringen of, in 
ieder geval, regeringen met een brede maatschappelijke basis. Meer in het 
algemeen kan worden gesteld dat het armoedebestrijdingsbeI eid, ongeacht de 
specifieke vorm die dat in elk land aanneemt, slechts doeltreffend kan zijn, 
indien daaromtrent een duurzame nationale consensus bestaat. 
De democratiseringsprocessen en de versterking van de rechtsstaat en van een 
behoorlijk bestuur zijn dus een belangrijke schakel van de armoedebestrijding in 
de ontwikkelingslanden, zoals dat overigens het geval is geweest in onze eigen 
landen. Ook het optreden van de Gemeenschap en haar Lid-Staten ter ondersteuning 
of ter stimulering van deze ontwikkelingen is een doorslaggevend onderdeel van 
onze ontwikkel ingsbeIeidsmaatregeI en. 
I l. prioritaire doeIstel » ingen yan_de^^r_mx?ejjek6^l!ija_djjig 
1 ) Economische en SQC.J aLe._J.nt eg r_aiLe.. vap._dje___rmen : een cent r aLè __j_£ej_sj_3±l mg „_y_a i \ 
pol it ieke aard 
22. Naast de toename en een betere verdeling van de nationale rijkdom, de 
ontwikkeling van de sociale diensten of de binnenlandse of buitenlandse 
bijstand, moet er als centrale doelstelling bij de armoedebestrijding naar 
worden gestreefd de armen niet alleen als bewerkers, maar ook als begunstigden 
in het economische bestel en in de sociale en politieke structuren op te nemen. 
23. Het is belangrijk er hier op te wijzen dat deze doelstelling ertoe leidt dat de 
armoedebestrijding niet als één van de vele "steunverleningssectoren" of als een 
aanvulling op andere wordt beschouwd - hetgeen een aanpak in termen van bijstand 
Î 
zou betekenen - maar wel degelijk als een hoeksteen van de ontwikkeling, 
voorzover het voortduren van de armoede één van de centrale problemen van de 
ontwikkelingslanden is en geen secundair effect van de onderontwikkeling. 
24. Zoals boven vermeld, is een op deze doelstelling berustende strategie slechts 
levensvatbaar, wanneer er m elk land zowel een werkelijke politieke bereidheid 
en capaciteit bestaat om dit probleem aan te pakken, als een collectief, min ot 
meer op consensus gebaseerd inzicht in de mate waarin aanhoudende armoede de 
ontwikkeling belemmert. 
Voorts houdt de aldus omschreven doelstelling in dat de armoedebestrijding bij 
de uitstippei ing en de tenuitvoerlegging van de nationale ontwikkelingsstrategie 
moet worden betrokken en één van de uitgesproken doelstellingen van ieder 
ontwikkelingsbeleid, -programma of project moet vormen. 
25. Uit een oogpunt van ontwikkelingssamenwerking betekent dit dat de buitenlandse 
geldschieters via de politieke dialoog de bestrijding van de armoede 
stelselmatig als één van de centrale ontwikkelingsthema's naar voren dienen te 
schuiven en dat zij bevorderen dat de regeringen van de ontwikkelingslanden gaan 
inzien dat zij de uitdaging voor de ontwikkeling die de voortduring van een hoog 
niveau van armoede is, moeten aannemen. Het armoedebestrijdingsbeI eid moet ook 
een vergroting bevorderen van do menselijke, technische en institutionele 
capaciteit die nodig is voor de uitvoering daarvan op plaatselijk niveau. 
26. De strategieën om de doelstelling van de integratie van de armen in het 
ontwikkelingsproces te bereiken verschillen uiteraard naar land en kunnen noch 
in het algemeen, noch trouwens van buitenaf worden uitgestippeld. Toch kunnen er 
wel tussentijdse doelstellingen worden afgebakend : enerzijds dient een 
groeimodel te worden bevorderd, dat verenigbaar is met een vermindering van de 
ongelijkheid en het behoud van de banden van sociale integratie, en gebaseerd op 
een versterking van de produktiecapaciteit van de armen, met name door een 
intensieve gebruikmaking van de factor arbeid en meer toegang tot produktleve 
hulpbronnen; anderzijds dient te worden bevorderd dat de armen toegang krijgen 
tot elementaire sociale diensten, ter verbetering van hun levensomstandigheden 
en ter ontplooiing van het menselijk potentieel. Dat is namelijk de voorwaarde 
voor hun integratie en voor een duurzaam ontwikkelingsproces. 
2) Een duurzaam, rechtvaardig groeimodel 
27. Een groeitempo dat hoog genoeg is en blijvend hoger dan het 
bevolkingsaanwascijfer is in het algemeen te beschouwen als een voorwaarde voor 
een totaalbeleid om de armoede in al haar aspecten te bestrijden. Behalve haa-
economische aspecten, houdt deze voorwaarde in dat er een beleid ter beheersing 
van de bevolkingsaanwas wordt uitgestippeld en uitgevoerd. Daaromtrent bestaat 
reeds een begin van coördinatie tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten. 
Maar thans is bekend dat bovenop het algemene tempo van de groei van het 
gemiddelde inkomen per inwoner een vermindering van de armoede, vooral vereis! 
dat er een groeimodel wordt uitgewerkt, waarbij de hervormingen van de 
economische en institutionele structuren - een voorwaarde voor een duurzame 
groei - en de doelstellingen voor de sociale ontwikkeling - de voorwaarde voor­
een rechtvaardige groei - op elkander aansluiten. 
De economische kenmerken van dit groeimodel worden bepaald door de situatie 
waarin iedere nationale economie verkeert, maar in verreweg de meeste gevallen 
betreft het hier een intensief groeimodel, waarvoor veel arbeidskrachten nodig 
zijn en dat dus gunstig is voor de werkgelegenheid. Bij de sector iele en 
regionale richtsnoeren moet rekening worden gehouden met de zogenaamde profielen 
van de armoede, waarbij men wel moet bedenken dat de keuze van de sectoren 
waaraan voorrang wordt gegeven en die uiteraard in elk land verschillend 
uitvalt, altijd een fundamenteel, duurzaam onderdeel van het groeimodel is. In 
de meeste gevallen moeten, bij wijze van aanvulling, de ontwikkeling van het 
platteland in het algemeen en het scheppen van werkgelegenheid in de steden en 
in de sectoren industrie en dienstverlening - met name via kleine bedrijven en 
de informele sector - worden bevorderd. 
28. Tegelijkertijd moet het groeimodel verenigbaar zijn met een rechtvaardige 
verdeling van inkomen en vermogen of moet het althans in dit opzicht geen 
achteruitgang betekenen. Sommige groeimodellen, die niet 
werkgelegenheidscheppend maar wel ongelijkheid bevorderend werken, leiden tot 
geen enkele vooruitgang op het gebied van de vermindering van de armoede en 
brengen op dit gebied zelfs een belangrijke achteruitgang met zich mee. 
Het is wel zeker dat in sommige gevallen de vermindering van de ongelijkheid als 
het voornaamste onderdeel van de armoedebestrijdingsprogramma's moet worden 
beschouwd, hetzij omdat het groeimodel waarvoor tot dusver werd gekozen als 
ongelijkheid bevorderend bekend staat (zoals bij voorbeeld in bepaalde Latijns-
Amer ikaanse landen), hetzij omdat een toereikende groei van het gemiddelde 
inkomen per inwoner op middellange termijn ondenkbaar is (zoals bij voorbeeld in 
sommige Afrikaanse landen ten zuiden van de Sahara). 
29. De mogelijke gevolgen voor de armoede moeten zowel bij de opzet als bij de 
uitvoering van andere economische beleidsmaatregelen onder ogen worden gezien, 
en wel zeer in het bijzonder in het kader van structurele 
aanpassingsprogramma's. Deze laatste moeten in het algemeen meer recht doen 
wedervaren aan de doelstellingen op lange termijn van de economische en sociale 
ontwikkeling, de omvang, het tempo en de opeenvolging van de macro-economische 
en structurele maatregelen beter bepalen en beter afgestemd worden op de 
specifieke belemmeringen in de ontwikkelingslanden. 
Deze noodzakelijke herzieningen moeten er evenwel niet toe leiden dat de 
financiële stabiliteit en het orde op zaken stellen in de verschillende staten 
daaraan worden opgeofferd. Dat zijn namelijk de voorwaarden voor ieder 
samenhangend programma ter bestrijding van de armoede of, om nog verder te gaan, 
ter bevordering van de ontwikkeling. 
3) De armen moeten meer toegang kri men tot produktteve hulpbronnen of 
produkt iefactoren 
30. De vergroting van de produktiecapaciteit van de armen is een hoofddoel van elke 
algemene armoedebestrijdingsstrategie, die economische aspecten omvat en er 
tegelijkertijd toe bijdraagt de sociale integratiebanden te behouden of te 
herstellen. Door de armen meer toegang te geven tot produktieve hulpbronnen of 
produktiemiddeIen, zoals met name grondbezit, krediet, 
infrastructuurvoorzieningen, technieken en opleiding, kunnen zij de 
produktiefactor waarover zij beschikken - hun arbeidskracht - beter benutten 
Deze doelstelling is dus een aanvulling op de vorige doelstelling van een 
werkgelegenheidsbevorderende groei en richt het ontwikkelingsproces op de 
integratie van alle lagen van de maatschappij. 
31. Het economische effect van de toegang van de armen tot produktiefactoren op i in 
eigen positie is tweeledig : direct, door de daardoor opgebrachte of 
herverdeelde inkomsten, en indirect via de met de produktiviteit en de 
bedrijvigheid geboekte vooruitgang, die op de duur tot een sterkere groei zai 
leiden. Bovendien kan deze doelstelling een belangrijk effect hebben in de zm 
van een participatief en autonoom ontwikkelingsmodel, dat als essentieel is te 
beschouwen voor een duurzame oplossing voor de armoedeproblematiek. 
32. Al deze effecten vallen echter niet automatisch te verwachten en hangen 
natuurlijk af van de inhoud van de vereiste structuurhervormingen en 
investeringen, die zeer verschilt naar betrokken land en sector (ook al gaat het 
in de meeste van de allerarmste landen in de eerste plaats om de 
plattelandsgebieden). Voorts kunnen de omvang en de kosten van de hervormingen 
ook uit een oogpunt van sociale structuren en, wellicht, politieke stabiliteit 
aanzienlijk zijn. 
4) Doeltreffende, voor eenieder toegankelijke, elementaire sociale diensten 
33. De doelstelling om de menselijke hulpbronnen te ontwikkelen, en daarbij 
tegelijkertijd de levensomstandigheden van de armen te verbeteren moet één van 
de centrale onderdelen van iedere armoedebestrijdingsstrategie zijn. Investering 
in menselijke hulpbronnen is namelijk het doorslaggevend element van een steeds 
grotere participatie van de armen in de economische en sociale ontwikkeling. 
Met samenhangende, wilskrachtige en aanhoudende beleidsmaatregelen in sociale 
sectoren als gezondheidszorg en gezinsplanning, onderwijs en opleiding, 
veiligstelling van de voedselvoorziening en voeding, worden niet alleen de mee it 
gevoelige effecten van de armoede op de levensomstandigheden aangepakt, maar 
tegelijkertijd ook sommige van de oorzaken daarvan en van de manieren waarop a-; 
armoede zich voortplant. Dit dubbele aspect van de sociale beleidsmaatregelen 
zou één van de voornaamste criteria moeten zijn bij de opzet daarvan. 
Ook al kan de specifieke inhoud van deze sectoriele beleidsmaatregelen van l ar l 
tot land sterk uiteenlopen, dan nog is als algemene regel te stellen dat de 
sociale diensten bij voorrang voor een basisminimum ("primair" niveau) moeten 
zorgen, dat werkelijk toegankelijk is voor de gehele bevolking. 
34. Dit soort beleid kan en moet in aanvulling op de economische doelstellingen 
worden gevoerd, met de overweging dat deze laatste, ook al worden zij bereikt 
niet automatisch ook voor sociale vooruitgang zorgen. Dit houdt in dat er een 
geïntegreerde aanpak moet worden uitgestippeld, die zowel economisch als soci.al 
is, en dat de sociale dimensie niet als een flankerend beleid moet worden 
opgezet, dat er vooral op gericht is om de eventuele ongunstige effecten van :e 
economische beleidsmaatregelen te compenseren, hetgeen dikwijls het geval is 
geweest, zoals bij voorbeeld bij het sociale aspect van de aanpassing. 
De conceptuele, pol itieke en operationele moeilijkheden die zich bij de opnem ng 
van de economische en sociale doelstellingen in een algemeen overkoepelend 
beleid voordoen, zijn echter niet te verwaarlozen. De voornaamste voorwaarde an 
welslagen is dat deze op een sterke politieke wil berust, die zelf op een 
duurzame sociale consensus is gebaseerd. Deze wil moet weliswaar tot uiting 
komen bij de centrale staat, waarvan de rol doorslaggevend is, maar ook bij d 
plaatselijke lagere overheden en organisaties aan de basis, die in het algeme-n 
met de tenuitvoerlegging van het sociale beleid zijn belast. 
35. In ieder geval is een andere belangrijke voorwaarde voor de doeltreffendheid an 
het sectoriele beleid in het kader van de armoedebestrijding de onderlinge 
samenhang daarvan : in het ideale geval dienen de beleidsmaatregelen in elke 
"sociale sector" als onderdelen van een allesomvattend sociaal beleid te worden 
opgezet. Een samenhangend beleid in alle sociale sectoren zal namelijk een 
gunstigere invloed hebben dan alle gevolgen van de desbetreffende sector iele 
beleidsmaatregelen tezamen. Omgekeerd dreigt een sector ieeI beleid, ook al is 
dat goed opgezet en wordt het goed uitgevoerd uit een oogpunt van 
armoedebestrijding weinig doeltreffend te blijven, indien het afzonderlijk wc-dt 
gevoerd. Ook hier weer zij erop gewezen dat slechts aan deze voorwaarde kan 
worden voldaan wanneer daartoe een sterke, centrale politieke wil aanwezig i-, 
maar dat vereist ook de passende administratieve structuren. 
36. Willen samenwerkingsmaatregelen op sociaal gebied doeltreffend en blijvend zijn, 
dan is het van bijzonder groot belang dat zij in de binnenlandse, op nationaal 
niveau uitgestippelde beleidsmaatregelen worden ingepast, en dat zij mede kracht 
bijzetten aan daartoe geschikte institutionele structuren of deze zelfs 
invoeren. 
Ook de opzet en de tenuitvoerlegging van deze beleidsmaatregelen moet op de 
reële behoeften van de armen worden afgestemd, tegemoetkomen aan de 
daadwerkelijk geuite vraag of die vraag zonodig opwekken, eventueel via 
gedecentraliseerde verenigingen of organisaties. 
37. Op verzoek van de Raad zal de Commissie in de komende maanden meer nauwkeurige 
voorstellen indienen met betrekking tot het samenwerkingsbeleid in elk van de 
voornaamste sociale sectoren (gezondheidszorg, onderwijs en opleiding, 
regelmatige voedselvoorziening), zoals zij dat reeds voor de gezinsplanning 
heeft gedaan. 
5) De bescherming van de allerarmste. marginaIe of kwetsbare groepen 
38. ledere vorm van armoedebestrijdingsbeI eid moet er althans op gericht zijn de 
gevolgen van buitengewoon nijpende armoede - of deze nu chronisch is of af en 
toe optreedt - te bestrijden voor de allerarmste, marginale of kwetsbare groepen 
of personen, die niet of niet genoeg of pas op al te lange duur kunnen 
profiteren van de in het kader van andere doelstellingen getroffen maatregelen 
(en die soms zelfs op korte of middellange termijn door deze maatregelen kunnen 
worden geschaad). Dit beantwoordt aan de het streven om allen de minimale 
waardigheid te garanderen, die de meest nijpende vorm van armoede - ellende -
hun ontzegt. 
39. Zelfs met een rechtvaardig groeimodel en politieke beleidsmaatregelen die zijn 
opgezet en toegespitst om de armoede te bestrijden, kunnen niet alle categorieën 
armen worden bereikt, en degenen die van dit proces zijn uitgesloten zijn veelal 
onder de allerarmsten terug te vinden. Of hun marginalisering nu van economische 
of van sociale en culturele aard is, of deze nu duurzaam of voorlopig, 
collectief of individueel (invaliden, bejaarden) is, de overheid heeft de plicht 
hun een bestaansminimum te garanderen, maar ook om de banden van sociale 
integratie in stand te houden of te herstellen. 
Ongeacht de vorm die zij aannemen - programma's voor de veiligstelling van de 
voedselvoorziening, openbare werkgelegenheidsprogramma's, min of meer volledige 
sociale beschermingsprogramma's - vergen deze openbare steunmaatregelen soms 
aanzienlijke financiële, technische en administratieve middelen. Dit is dan ook 
een terrein waarop de buitenlandse bijstand een doorslaggevende rol kan spelen, 
zowel bij de advisering als bij de financiering. Voorts kan deze doelstelling in 
bepaalde uitzonderingssituaties ook buitenlandse bi jstandsmaatregeI en op meer 
massieve, maar minder duurzame schaal vereisen, in het kader van 
spoedhuIpmaat regeI en. 
lil. Voorwaarden voor een doeltreffend armoedebestri jdingsbeleid 
1 ) Inzicht in de situaties van armoede, evaluatie van het effect van de 
beleidsmaatregelen en projecten en vergroting van de plaatselijke 
analysecapaciteit 
40. Zowel om de dialoog tussen de ontwikkelingslanden en de geldschieters te 
bevorderen als om de steunmaatregelen op het terrein zelf uit te stippelen, te 
sturen en te volgen, moet men regelmatig over ter zake doende, betrouwbare 
informatie over de armoedesituaties in elk land beschikken en stelselmatig het 
effect van alle ontwikkelingsprogramma's en -projecten op de armoede beoordelen. 
JL 
41. Over het geheel genomen zijn de, door de internationale instellingen en met name 
door de Wereldbank en het UNDP uitgewerkte, kwantitatieve maatregelen een 
belangrijke basis, die per geval moet worden bijgewerkt en waarbij onder meer 
rekening moet worden gehouden met de kwalitatieve en dynamische aspecten die in 
de bestaande studies maar al te vaak over het hoofd worden gezien. Er dient een 
macro-sociaal analysekader te worden ontwikkeld, dat in het van oudsher geldende 
macro-economische kader is opgenomen en waarbij de grote lijnen van de 
economische en de sociale ontwikkeling nauw met elkander in verband worden 
gebracht. Met een dergelijk kader zou men nauwkeurige sociale doelstellingen 
kunnen uitstippelen, alternatieve scenario's kunnen opstellen, de uitvoering 
daarvan volgen en de resultaten daarvan beoordelen. 
42. Voor de pro iecten dient een denkschema voor de sociale analyse te worden 
omschreven, dat een aanvulling zal vormen op de gebruikelijke economische en 
financiële criteria. Door de doelstelling van een vermindering van de armoede in 
alle projecten en in elk van de etappes van de opzet, de keuze, de uitvoering en 
de evaluatie daarvan op te nemen, zou er - met vergelijkbare kosten - meer 
aandacht kunnen worden geschonken aan projecten met een gunstiger effect op het 
scheppen van werkgelegenheid, de verbetering van het sociale klimaat, de toegang 
van de armen tot produktieve hulpbronnen of sociale diensten, en de mate waarin 
de doelgroepen aan dit alles deelhebben. 
43. Daar de strijd tegen de armoede hoofdzakelijk binnen de ontwikkelingslanden zelf 
moet worden aangebonden, dienen de analyses en evaluaties zoveel mogelijk te 
berusten op ter plaatse beschikbare informatie en op de ontwikkeling van ter 
plaatse aanwezige capaciteit. In dat opzicht zou een technische en financiële 
ondersteuning van de instanties die zich op dit gebied - ook gedecentraliseerd -
inzetten, zeer gunstig kunnen uitvallen. 
2) Een part ici pat ieve aanpak tei bevordering van de sociale integratie 
44. De dialoog over de sociale ontwikkeIingskeuzes dient voorzover mogelijk te 
worden bevorderd door diverse vormen van deelname van de betrokkenen aan 
verschillende niveaus of stadia van de uitwerking of, in ieder geval, de 
uitvoering en de evaluatie van de beleidsmaatregelen en projecten. Daardoor 
worden de armen beter in staat gesteld om zelf initiatieven te nemen en zelf 
allerlei dingen te organiseren om hun problemen op te lossen, hetgeen 
doorslaggevend is voor de duurzame doeltreffendheid van iedere vorm van 
armoedebestr i jdi ngsbelei d. 
Voor zover mogelijk moeten de buitenlandse steunmaatregelen op de ter plaatse 
aanwezige capaciteit steunen en de participatie van de betrokken bevolking 
bevorderen, zowel in organisatorisch opzicht als wat de technische vaardigheid 
betreft, die dikwijls wel bestaat maar waarvan onvoldoende gebruik wordt 
gemaakt. Door deze participatie kunnen de buitenlandse steunmaatregelen beter op 
de plaatselijke verhoudingen worden afgestemd, waardoor zij doeltreffender 
worden. Dikwijls kan hierdoor meer inzicht worden verkregen in de sociale en 
culturele mechanismen waardoor de armoede en de marginalisering van de armen 
wordt gereproduceerd, en hoe deze moeten worden aangepakt. Ten slotte moet ZIJ 
worden beschouwd als een belangrijke hefboom voor de democratisering in de 
ontwikkel ingslanden. 
45. De participatie en de organisatie van de armen zijn echter een voorwaarde, die 
in operationeel en politiek opzicht moeilijkheden oplevert, welke even groot 
zijn als het belang van dit beginsel. Ondanks het welslagen van bepaalde 
"participatieve projecten" en het steeds grotere belang dat er aan de 
"gedecentraliseerde samenwerking" wordt gehecht, lijken de verwijzingen naar de 
participatie van de doelgroepen soms meer op een soort bezweringsformule dan op 
een echte koers die voor de tenuitvoerlegging van de projecten wordt uitgezet. 
Dit komt hoofdzakelijk door de economische, sociale en politieke marginalisering 
van de armste bevolkingsgroepen, waardoor deze dikwijls niet binnen het bereik 
van de ontwikkelingsbeleidsmaatregelen en -projecten zijn, soms ook wanneer het 
"gerichte acties" betreft. Dat effect wordt veelal nog vergroot door de 
onvoldoende organisatiecapaciteit van de allerarmste bevolkingsgroepen en door 
de belemmeringen die de multilaterale en bilaterale 
ontwikkelingssamenwerkingsorganisaties eigen zijn : politieke belemmeringen 
(betrekkingen met de regeringen), institutionele belemmeringen (meer financiële 
middelen dan menselijke hulpbronnen) en soms culturele belemmeringen (opleiding 
en "gevoeligheid" van de buitenlandse bijstandsverleners). 
46. Deze moeilijkheden kunnen er enerzijds toe leiden dat tussenschakels, zoals 
plaatselijke overheden of niet-gouvernementeI e organisaties (zowel op 
plaatselijk als op Europees niveau) een grotere rol gaan spelen, althans bij de 
uitvoering en evaluatie van bepaalde programma's en projecten, en anderzijds dat 
het zwaartepunt komt te liggen bij regionale of sectoriele steunmaatregelen die 
waarschijnlijk indirect het meest aan de allerarmste bevolkingsgroepen ten goede 
zullen komen (zoals bij voorbeeld de verschillende vormen van beleid ter 
veiligstelling van de voedselvoorziening). Alleen uit een nauwkeurige analyse in 
elk van deze gevallen kan blijken in hoeverre de allerarmste groepen indirect 
door het effect van op andere bevolkingsgroepen toegespitste beleidsmaatregelen 
kunnen worden aangetast. 
I v. Richtsnoeren voor de voorna amste X e r ie inen v^n^-arm^edeJiejslJiLiAingsbelei d 
47. Door het uiteenlopende en ingewikkelde karakter van de armoedesituaties in de 
ontwikkelingslanden, het feit dat deze in wezen van politieke aard zijn en dat 
elk land daarom een andere aanpak heeft, kunnen het soort inspanningen die men 
zich moet getroosten, de wijze waarop de doelstellingen zich tot elkander 
verhouden, de vaststelling van de prioriteiten en de precieze inhoud daarvan, de 
combinatie en de opeenvolging in de tijd van de beleidsmaatregelen en 
instrumenten, voor elk land slechts specifiek zijn. Al deze verschillende 
aspecten kunnen pas worden bepaald wanneer is nagegaan wat de armoede 
veroorzakende factoren zijn en met inachtneming van de mate waarin en de manier 
waarop de politici ter plaatse en de buitenlandse hulpverleners bereid zijn 
daaraan iets te doen, en van de aan elk land eigen belemmeringen. De hierna 
volgende richtsnoeren zijn dus slechts een basis voor de uitstippeling van 
specifieke steunverleningsprogramma's op landelijk niveau. 
1 ) Algemene kenmerk en van de voorgestelde „aanhak VQQIL d_e_a..r mQ_e.de b e-g Lr j i d i ng_j n_h e L 
kader van de ontwikkel ingssamenwerk!ng 
48. De armoedeproblemen in de ontwikkelingslanden zijn ingewikkeld en vertonen 
allerlei aspecten. Vandaar de noodzaak van een geïntegreerde aanpak, waarbij de 
verschillende steunverleningsinstrumenten op samenhangende wijze in een algemeen 
programma voor elk land worden gecombineerd. Bij deze aanpak komen alle aspecten 
van het ontwikkeI ingssamenwerkingsbeI eid aan bod, waaronder ook de wisselwerking 
met steunmaatregelen die niet direct op de bestrijding van de armoede zijn 
gericht en, daarenboven, alle beleidsmaatregelen van de ontwikkelde landen die 
van invloed zijn op de economische ontwikkeling van de ontwikkelingslanden en 
met name op de sociale aspecten daarvan. 
49. Voorts kan de vermindering van de armoede, ongeacht de in elk van deze gevallen 
gehanteerde instrumenten, slechts nuttig of zinvol worden bereikt op een 
geleidelijke, maar toch aanhoudende wijze en volgens een aanpak op lange 
termi in. waarmee rekening moet worden gehouden bij de keuze van de 
doelstellingen en instrumenten voor elke etappe. Dit zou moeten leiden tot de 
invoering van nationale programma's voor een duurzame ontwikkeling, waarbij de 
armoedebestrijding als één van de prioritaire doelstellingen voorop zou staan. 
//v 
50. Daarom is het van belang dat er een permanente poli t ieke dia loog wordt 
aangeknoopt tussen de (vooral communautaire) geldschieters en de 
ontwikkelingslanden - elk op zichzelf beschouwd of per homogene, geografisch 
bepaalde groep landen - en voor zover mogelijk met andere representatieve 
plaatselijke organisaties. In dit opzicht zijn de verantwoordelijkheden van het 
overheidsapparaat en andere instanties in de ontwikkelingslanden, de mate waarin 
er bij hun interne beleidsmaatregelen daadwerkelijk voorrang wordt gegeven aan 
de armoedebestrijding, en de inspanningen die deze landen zich getroosten om 
deze beleidsmaatregelen beter ten uitvoer te kunnen leggen - met name via hun 
instellingen - uiterst belangrijke aspecten van de armoedebestrijding. 
2) Betrekkina van de armoedebestrijding bii de uitstippeling en uitvoering van de 
macro-economische beleidsmaatregelen en de structuurhervormingen 
51. Momenteel is het belangrijkste steunverleningsinstrument dat van de programma's 
voor structurele aanpassing, bij de onderhandelingen waarover de Gemeenschap en 
bepaalde Lid-Staten reeds een verantwoordelijkheid van betekenis hebben, naast 
andere geldschieters en met name de Bretton Woods-instel Iingen. Gezien de vrij 
teleurstellende resultaten die in veel van de armste landen met deze programma's 
zijn geboekt - ook ten opzichte van hun eigen macro-economische doelstellingen -
moet men de inhoud daarvan blijven bijsturen, in die zin dat 
- de economische, sociale en politieke doelstellingen beter in één enkel, 
samenhangend kader kunnen worden opgenomen, ten einde een meer positief 
verband te leggen tussen economische groei, sociale vooruitgang en een 
consolidatie van de democratie-, 
zaken als stabilisering (op korte termijn), structurele aanpassing in de 
eigenlijke zin des woords (op middellange termijn) en ontwikkeling (op lange 
termijn) beter op elkaar moeten aansluiten, waardoor de gebruikelijke 
schema's over de volgorde en het tempo bij de opeenvolging van de 
hervormingen wellicht moeten worden herzien; 
er meer rekening moet worden gehouden met de specifieke belemmeringen in de 
allerarmste landen (bijvoorbeeld de problemen in verband met de capaciteit 
van het aanbod, de structurele onzekerheid van de buitenlandse handel, de 
organisatie van de markten, de institutionele en administratieve capaciteit, 
de kwetsbaarheid van bepaalde sociale of economische groepen....), en dat er 
meer in het bijzonder wordt gestreefd naar een grotere soepelheid bij de 
liberalisering van de buitenlandse handel en de rolverdeling tussen de 
overheid en de markt. 
52. Zonder iets af te doen aan doelstellingen als financiële, maar ook 
institutionele stabilisatie - een voorwaarde voor iedere vorm van efficient 
beleid - vallen als (opnieuw) in overweging te nemen voor rangster reinen te 
vermelden : 
stimulering (of althans bescherming) van de werkgelegenheid, door een sterke 
groei van het aantal arbeidskrachten te bevorderen en de armen meer toegang 
te geven tot produktieve hulpbronnen of produktlefactoren, onder meer door 
overheidsinvesteringen en structuurhervormingen; 
vermindering van de ongelijkheid bij de verdeling van inkomen en vermogen, 
waarop bepaalde macro-economische keuzes, ook op belastinggebied, en 
sectoriele maatregelen van grote invloed zijn; 
- betere toegang tot elementaire sociale diensten, met name door het opnieuw 
toewijzen van begrotingskredieten voor andere posten, in verband met 
structurele of institutionele hervormingen in het kader van samenhangende, 
sectoriele beleidsmaatregelen-, 
^i \ 
ondersteuning van de ontwikkeling van de landbouw en, bovendien, van de 
plattelandseconomie die momenteel nog het leven van de meeste armen en 
vooral van de allerarmsten in de meeste ontwikkelingslanden beheerst en 
waarvan de regelmatige voedselvoorziening van de gehele bevolking 
grotendeels afhangt; 
bevordering van produktieve investeringen en ondersteuning van particuliere 
initiatieven, waarbij het ontstaan en de stuwkracht van kleine bedrijven en 
van de informele sector, alsook een betere opneming daarvan in de economie, 
worden aangemoedigd. 
53. Op dit gebied is de samenwerking met de Bretton Woods-instelI ingen van bijzonder 
groot belang, gezien de rol die deze laatste tot dusver bij de onderhandelingen 
over en de opzet en uitvoering van de structurele aanpassingen hebben gespeeld, 
en meer in het algemeen bij het uitdenken van geschikte strategieën. Deze 
samenwerking kan nog worden verbeterd door meer onderscheid te maken tussen de 
rollen van de verschillende "spelers" : in het algemeen spelen de Bretton Woods-
instel I ingen een hoofdzakelijk technische rol, terwijl de Gemeenschap en haar 
Lid-Staten en ook de andere bilaterale geldschieters een taak van veel meer 
politieke aard moeten krijgen, met name bij de onderhandelingen met de 
regeringen van de ontwikkelingslanden. 
3) Het bij voorrang toespitsen van de sectoriele beleidsmaatregelen OP de 
ontplooiing van het menselijk potentieel en OP de verbetering van de 
levensomstandigheden van de armen 
54. De bestrijding van de armoede, dat wil zeggen zowel de verbetering van de 
levensomstandigheden en de wijze waarop er in het menselijke potentieel wordt 
geïnvesteerd om de mogelijkheden tot economische en sociale integratie van de 
armen te verbeteren, moet de prioritaire richtsnoer zijn voor iedere vorm van 
beleid in de sectoren menselijke en sociale ontplooiing, dat wil zeggen 
hoofdzakelijk gezondheidszorg en gezinsplanning, onderwijs en opleiding, 
veiligstelling van de voedselvoorziening en voeding. Over deze prioriteit is men 
het momenteel vrij algemeen eens, met name binnen de Gemeenschap. Zo zou men met 
het thema van de armoedebestrijding voor de inter-sectorie I e samenhang van de 
sociale beleidsmaatregelen kunnen zorgen; dat is namelijk een voorwaarde voor de 
doeltreffendheid daarvan. 
55. Wat de middelen betreft, kunnen er dikwijls gelden worden vrijgemaakt door 
bepaalde kredieten tussen de sectoren opnieuw toe te wijzen (bij voorbeeld 
wanneer de balans van de overheidsuitgaven wordt opgemaakt), maar ook binnen de 
sectoren zelf, volgens maatstaven van doeltreffendheid en toegankelijkheid (met 
name voor de allerarmste groepen en mensen). De gedeeltelijke terugvordering van 
bepaalde soorten kosten kan de begrotingsmoei I ijkheden aanzienlijk verlichten, 
zonder de armen te benadelen, mits door maatregelen van positieve discriminatie 
wordt voorkomen dat deze laatste van de toegang tot elementaire sociale diensten 
worden uitgesloten. De buitenlandse financiering zou een doorslaggevende rol 
moeten spelen bij de ontwikkeling van de sociale sectoren in de allerarmste 
landen, die daarvoor nog lange tijd over onvoldoende begrotingsmiddelen zullen 
beschikken. 
Maar nog afgezien van de financiering, zijn er in vele gevallen hervormingen van 
meer structurele en institutionele aard nodig, met name om het aanbod op de 
(reeds bestaande of nog uit te lokken) vraag en op de reële behoeften van de 
bevolking aan elementaire sociale diensten af te stemmen, vooral op het 
platteland. Doorslaggevend voor deze hervormingen is de kwaliteit van het 
plaatselijke personeel op alle niveaus. Vandaar het belang van de opleiding, 
maar ook van het algemene bestuur. 
56. De armoedebestrijding mag niet tot de prioritaire sociale sectoren beperkt 
blijven. De vermindering van de armoede moet dan ook als doelstelling worden 
opgenomen in alle andere sectoriele beleidsmaatregelen, die gevolgen kunnen 
hebben voor de toestand van de armen. Dit is duidelijk voor de sociale 
infrastructuurvoorzieningen of voor het landbouw- en 
plattelandsontwikkelingsbeleid, maar kan naar gelang van het geval even 
belangrijk zijn in andere sectoren, zoals collectieve stedelijke voorzieningen 
of vervoer- en communicatienetten. 
57. Ook moet de doelstelling van een vermindering van de armoede centraal staan bij 
de opzet van "horizontale" beleidsmaatregelen, zoals die met betrekking tot de 
milieubescherming of de rol en de status van de vrouw. Aan deze laatste moet 
namelijk bijzondere aandacht worden geschonken, niet alleen omdat zij dikwijls 
kwetsbaarder zijn voor situaties van armoede, maar ook wegens hun veelal 
doorslaggevende rol op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs, voeding en, 
uiteraard, gezinsplanning. 
58. Tenslotte moet er zowel bij het sectoriele beleid (op sociaal of ander gebied), 
als bij de invoering van overdrachtsregelingen en andere middelen ter 
bescherming van de allerarmste bevolkingsgroepen, beslist rekening mee worden 
gehouden dat het dikwijls moeilijk is een beleid naar behoren op bepaalde 
doelgroepen of doelstellingen af te stemmen. De oplossingen lopen naar gelang 
van het geval zeer uiteen (naar soort uitkering, wijze van verdeling, 
voorwaarden voor de toekenning, criteria voor het kiezen van de begunstigden van 
tevoren, enz.) en kunnen soms bepalend zijn voor de inhoud van de programma's 
zelf. In het algemeen is het belangrijk dat er een goed inzicht wordt verkregen 
in de situaties en mechanismen van de verarming (waaronder ook in de politieke 
belemmeringen), en dat er met de bovenvermelde participatieve aanpak op 
plaatselijk niveau wordt gewerkt. 
v. Versterking van de açtiemJddelen_dooj communautaire coördinaiJe 
59. De noodzaak om kracht bij te zetten aan de coördinatie tussen de Gemeenschap en 
haar Lid-Staten op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, zoals bepaald in 
het Verdrag betreffende de Europese Unie (artikel 130 X) is besproken in de 
Mededeling van de Commissie van mei 1992 over het samenwerkingsbeleid tot het 
jaar 2000. Ook de Raad heeft daarop in zijn verklaring van november 1992 
gewezen. 
In dezelfde verklaring wordt de armoedebestrijding aangegeven als één van de 
terreinen van coördinatie waaraan voorrang moet worden gegeven. Dit is door de 
Raad bevestigd in zijn conclusies van met 1993 over de coot diner ing van de 
beleidsmaatregelen, en wel aan de hand van drie algemene criteria : een bijdrage 
tot het bereiken van de voornaamste doelstellingen van het ontwikkelingsbeleid 
van de Gemeenschap; het relatieve voordeel van coördinatie uit een oogpunt van 
doeltreffendheid van de ontwikkelingshulp en de noodzaak tot aanvulling of 
aanpassing van het bestaande beleid. 
60. De armoedebestrijding vol doet bijzonder goed aan deze drie criteria : 
met de onderhavige mededeling is herinnerd aan het belang van de 
armoedebestrijding in het kader van het ontwikkelingsbeleid waarvan dit één 
van de voornaamste onderdelen is of zou moeten zijn, zoals overigens is 
aangegeven in het Verdrag betreffende de Europese Unie (artikel 130 U). De 
geldschieters, zowel uit de Gemeenschap als andere, zijn het er tegenwoordig 
vrij algemeen over eens dat de bestrijding van de armoede bij de 
doelstellingen van de samenwerking centraal moet staan; 
met betrekking tot het relatieve voordeel van coördinatie voor de 
armoedebestrijding, kan men stellen dat dit één van de gebieden is waarop 
dat het duidelijkst tot uiting komt. Dat komt enerzijds door de omvang van 
'7 
de problemen, die veeleer een algemene aanpak en belangrijke middelen dan 
gevalsgebonden, versnipperde maatregelen vergt en, anderzijds, door de 
absoluut noodzakelijke ondeelbaarheid van het beleid tot terugdringing van 
de armoede in elk land en van de gevolgen daarvan voor het 
ontwikkelingsbeleid in zijn geheel, en tenslotte door de noodzaak van een 
politieke dialoog tussen de buitenlandse geldschieters en de 
ontwikkelingslanden (en met andere staten, instellingen en organisaties). 
Wil deze dialoog doeltreffend zijn, dan is de samenhang van de communautaire 
samenwerking daarvoor een absolute voorwaarde; 
ondanks dat men het er algemeen over eens was dat er voorrang moest worden 
gegeven aan de armoedebestrijding, heeft de in februari 1993 door de 
Commissie georganiseerde vergadering van deskundigen uitgewezen dat de 
meeste Lid-Staten er nog niet in waren geslaagd om deze beginseI doel stel Iing 
in hun beleid en in hun concrete steunmaatregelen in de ontwikkelingslanden 
om te zetten. Over het algemeen beperkt men zich ertoe om naar verhouding 
iets meer steun aan de allerarmste landen te verlenen, het voor de sociale 
sectoren bestemde aandeel iets te verhogen, enkele projecten op de 
allerarmste bevolkingsgroepen toe te spitsen, bij voorbeeld via niet-
gouvernementeIe organisaties, en ten slotte om de strategieën van de 
Wereldbank op macro-economisch niveau (in het bijzonder het sociale aspect 
van de aanpassing) te steunen. 
Deze versnipperde, gevaIsgebonden maatregelen blijken overduidelijk 
ontoereikend te zijn om een zo veelomvattend probleem op te lossen. 
61. Wanneer er bij de ontwikkelingssamenwerking geen rekening wordt gehouden met het 
algemene en in wezen politieke aspect van de armoedeproblematiek en de eventuele 
oplossingen daarvoor en er dus geen samenhangende, algemene strategie wordt 
uitgestippeld en er geen aanhoudende politieke dialoog wordt gevoerd, dan valt 
te vrezen dat men bij de armoedebestrijding slechts zeer weinig werkelijke, 
duurzame resultaten zal blijven behalen, en dat de armoedeproblemen zich in tal 
van ontwikkelingslanden - en met name in het ten zuiden van de Sahara gelegen 
deel van Afrika - zullen blijven uitbreiden en verergeren. 
62. De coördinatie van de beleids- en steunmaatregelen van de Gemeenschap en haar 
Lid-Staten, die gebaseerd is op de in de onderhavige mededeling voorgestelde, 
gemeenschappelijke algemene strategie, is één van de middelen om de 
ontwikkelingssamenwerking beter tot de armoedebestrijding te doen bijdragen. 
Door de communautaire coördinatie zou het enerzijds mogelijk moeten worden om 
ten volle profijt te trekken van het aanvullende karakter (in geografisch, 
sectorieel, methodologisch of ander opzicht) van de bilaterale en de 
communautaire aanpak, die momenteel tot een versnippering van energie leidt. 
Daardoor zou de steunverlening doeltreffender worden, terwijl er ook een 
"kritieke massa"-effeet zou ontstaan, waardoor de samenhang en de 
geloofwaardigheid van deze maatregelen groter zouden worden. 
63. Ook al is men het eens over de algemene principes, dan nog is de voornaamste 
voorwaarde voor de doeltreffendheid van de voorgestelde strategie - en dus van 
de coördinatie - dat deze per land wordt toegepast, niet alleen om rekening te 
houden met alle uiteenlopende situaties, problemen en belemmeringen, maar ook 
omdat zelfs de meest volledige en samenhangende armoedebestrijdingsstrategie 
slechts kans van slagen heeft, wanneer zij op een sterke plaatselijke wil of 
bereidheid daartoe en op een duurzame nationale consensus berust. 
64. Ook al houdt men zich aan dit beginsel dat de acties per geval moeten worden 
gecoördineerd op basis van een voorafgaande overeenstemming over de algemene 
strategie, dan nog zijn de drie voornaamste terreinen waarop deze coördinatie 
snel kan worden tot stand gebracht : 
het verkrijgen van meer inzicht in de situaties en de problematiek van de 
armoede en het stelselmatig evalueren van het effect van de 
ontwikkelingsbeleidsmaatregelen en -projecten, waarbij ook de ter plaatse 
aanwezige capaciteit en vaardigheid beter moet worden aangewend en vergroot; 
het overleg met andere geldschieters en in het bijzonder met de 
internationale organisaties-, 
tenslotte en vooral, de politieke dialoog met de autoriteiten van de 
ontwikkel ingslanden. 
Voor elk van deze niveaus kunnen specifieke procedures worden gevolgd, aan de 
hand van de voorstellen die de Commissie in haar Mededeling aan de Raad van 10 
mei 1993 heeft gedaan. 
1) Coördinatie om meer inzicht te verkrijgen in armoedesituaties en het effect van 
de beleidsmaatregelen en projecten te beoordelen 
65. Voor het verkrijgen van meer inzicht in de armoedeproblematiek zou de 
coördinatie duidelijke voordelen kunnen opleveren in termen van kosten en baten 
d.w.z. de kosten gerelateerd aan de doeltreffendheid, ook al was het alleen maar 
om technische redenen, zoals duidelijk blijkt uit de conclusies van de 
vergadering van deskundigen van februari 1993. In het kader van de bovenvermelde 
prioriteiten moet deze vorm van coördinatie zowel door middel van stelselmatige, 
wederzijdse uitwisselingen van gegevens en een uitwerking van geharmoniseerde 
methoden en technieken tot stand komen, als op het terrein zelf door van het 
begin af aan de instanties van de ontwikkelingslanden daarbij te betrekken en 
gebruik te maken van de ter plaatse aanwezige technische vaardigheid of deze 
door opleidingsmaatregelen te bevorderen. Om doeltreffend te kunnen optreden, 
moeten deze instanties namelijk aan netwerken voor de uitwisseling van gegevens 
kunnen deelnemen. 
66. Wat de procedures aangaat, zou de reeds bestaande Werkgroep over de statistische 
samenwerking met de ontwikkelingslanden (onder de verantwoordelijkheid van het 
Bureau voor de Statistiek van de Europese Gemeenschappen) hiervoor worden 
ingezet. Maar tegelijkertijd zou ook profijt moeten worden getrokken van alle, 
zowel bij de overheidsdiensten in de Lid-Staten als bij de Commissie bestaande 
ervaring en bevoegdheid in verband met de fol low-up en de evaluatie, op Europees 
niveau, van de levensomstandigheden van de verschillende bevolkingen en van de 
manieren waarop de opneming in en de uitsluiting uit de maatschappij zich 
voltrekken. Uiteraard moeten de methodes en technieken aan de specifieke context 
van de ontwikkelingslanden worden aangepast. Dat werk moet in nauwe samenwerking 
met de plaatselijke instanties en met de ter zake bevoegde internationale 
instellingen worden verricht en daarbij toch een weerspiegeling zijn van de 
communautai re steunverleningscriteria. 
67. De evaluatie van het sociale effect van alle ontwikkeIingsbeI eidsmaatregelen en 
-projecten van de Gemeenschap en van de Lid-Staten is een ander terrein waarop 
aanzienlijke relatieve voordelen vallen te verwachten, indien er kracht wordt 
bijgezet aan de coördinatie en uiteraard wanneer daarbij gebruik wordt gemaakt: 
van de ter plaatse aanwezige capaciteit en deze zelfs nog wordt versterkt. Men 
zou gezamenlijk een macro-sociaal analysekader, criteria voor de evaluatie van 
het sociale effect van de nationale investeringsprogramma's en een sociaal 
schema voor de analyse en de keuze van de projecten moeten uitwerken, en af en 
toe tot gezamenlijke toepassingen moeten komen en, vooral, tot stelselmatige 
wederzijdse uitwisselingen van evaluatieresuItaten. Dat is waarschijnlijk één 
van de meest zekere middelen om de gehele ontwikkelingssamenwerking 
doeltreffender te maken uit een oogpunt van vermindering van de armoede. 
2 ) Coördinatie bii internat j.ona. Ie fora 
68. De ontwikkelingsvraagstukken en, meer specifiek, de armoedebestrijding behoren 
tot de bevoegdheid van diverse internationale organisaties en fora waaraan de 
Gemeenschap en de Lid-Staten deelnemen, zoals de diverse instanties van de 
a 
- 20 -
Wereldbank, de ronde tafelconferenties van het UNDP en de vergaderingen van de 
gespecialiseerde deelorganisaties van de VN, de vergaderingen van het DAC en, 
meer recentelijk, de Permanente Commissie voor de vermindering van de armoede 
van de UNCTAD, enz. 
Bij gebrek aan stelselmatige coördinatie en streven naar gemeenschappelijke 
standpunten, is de invloed van de Gemeenschap op de bepaling van de 
beleidslijnen en strategieën en, eventueel, op de besluitvorming van deze 
instanties tot dusver vrij gering en in ieder geval ontoereikend geweest, 
terwijl de Gemeenschap en haar Lid-Staten tezamen de belangrijkste verstrekkers 
van ontwikkelingshulp zijn (ongeveer 42% van het wereldtotaal, waarvan 30% 
bilateraal, 6v, door de Gemeenschap en 6% via multilaterale instanties wordt 
verstrekt). 
Er zij hier aan herinnerd dat het Verdrag betreffende de Europese Unie (artikel 
130 X) uitdrukkelijk in deze vorm van coördinatie voorziet, "ook in 
internationale organisaties en tijdens internationale conferenties", en aangeeft 
dat "de Commissie daartoe alle dienstige initiatieven kan nemen". 
69. Een terrein van communautaire coördinatie op internationaal niveau van bijzonder 
groot belang is dat van de structurele aanpassing, die door haar gevolgen voor 
het gehele ontwikkelingsbeleid van de betrokken landen grotendeels bepalend i s 
voor de omstandigheden waaronder de armoedebestrijding plaats heeft en de 
belemmeringen die zich daarbij voordoen. Daarom, maar ook wegens de 
doorslaggevende rol van de Wereldbank bij de bestrijding van de armoede op alle 
niveaus - statistieken en analyses, uitstippeling van strategieën, 
onderhandeling over en tenuitvoerlegging van de nationale programma's - is een 
st.elselmat.ige communautaire coördinatie binnen deze instelling absoluut 
onmisbaar, vooral in het kader van de besprekingen over specifieke regio's en 
landen. 
70. Een ander terrein van internationale coördinatie dat hier vermelding verdient is 
dat van de buitenlandse belemmeringen waarmee de ontwikkelingslanden hebben te 
kampen. Eén van de reeds eerder in dit verband genoemde problemen - de 
buitenlandse schuld - past heel wel in het kader van de, bij de internationale 
organisaties vereiste communautaire coördinatie, en men weet ook dat dit een 
grote belemmering is bij de strategische keuzes van de allerarmste landen. Veel 
van deze landen kunnen namelijk de duurzame, macro-economische, structurele en 
sociale beleidsmaatregelen die iedere armoedebestrijdingsstrategie vereist niet 
toepassen, zolang de aflossing van de schuld een aanzienlijk deel van hun 
middelen blijft opslorpen en hun de prioriteiten van een economisch beleid op 
korte termijn oplegt. 
Derhalve dient de Gemeenschap een algemeen, gemeenschappelijk standpunt in t-
nemen over de behandeling van de vraagstukken in verband met de buitenlandse 
schuld van de allerarmste landen, eventueel in de vorm van een "plan", waarvan 
de inhoud natuurlijk niet hier kan worden aangegeven, maar waarvan één van do 
beginselen zou moeten zijn dat er rekening wordt gehouden met de lange termi jn 
doelstellingen van de ontwikkeling en in het bijzonder met de 
armoedebestrijding. Dit niet-bindende plan zou vervolgens als grondslag kunnen 
dienen voor de qevalsgewijze onderhandelingen bij de ter zake bevoegde 
internationale fora en met name bij de "Club van Parijs". 
3) coördinatie voor het voeren van de dialoog over het ontwikkelingsbeleid met de 
ontwikkelingslanden 
7 J. . Zoals reeds werd betoogd, kan de armoedebestrijdingsstrategie pas van 
operationele waarde zijn, wanneer zij op het ontwikkelingsbeleid van elk land is 
afgestemd of zelfs daarin is opgenomen. Daarom is het hoogste niveau waar 
- 21 -
wordt bepaald welke bijdrage de ontwikkelingssamenwerking tot de bestrijding van 
de armoede kan leveren dat van de dialoog tussen de geldschieters en de overheid 
van elk land. 
Opdat deze dialoog in een samenhangend, doeltreffend beleid uitmondt, is het 
beter dat de regeringen van de ontwikkelingslanden met alle geldschieters 
tezamen onderhandelen dan met elk daarvan apart. Dit houdt uiteraard een zekere 
voorafgaande coördinatie van deze laatste naar land in. 
72. Door het kwantitatieve gewicht dat de Gemeenschap en haar Lid-Staten bij de 
ontwikkelingshulp in de schaal leggen, door het bestaan van gemeenschappelijke 
doelstellingen en strategieën en door hun betrekkingen met andere donors -
waaronder ook internationale organisaties - kunnen en moeten de Gemeenschap en 
haar Lid-Staten een centrale, stuwende rol spelen bij de coördinatie van de 
geldschieters. Met het oog daarop blijkt duidelijk hoe belangrijk het is dat er 
kracht wordt bijgezet aan de communautaire coördinatie van de bestrijding van de 
armoede in elk ontwikkelingsland. 
73. Dit komt hoofdzakelijk hierop neer dat, wanneer de Raad van Ministers van 
ontwikkelingssamenwerking de algemene richtsnoeren heeft vastgesteld, allengs de 
specifieke armoedebestrijdingsstrategieën dienen te worden uitgestippeld, die 
per land door de Gemeenschap en haar Lid-Staten moeten worden toegepast. Op deze 
gemeenschappelijke basis kan elke Lid-Staat of kan de Gemeenschap zelf de 
dialoog met de betrokken ontwikkelingslanden aanknopen, waarbij ieder land het 
ontwikkelingsheft in eigen handen houdt. 
De Gemeenschap en haar Lid-Staten hebben originele gesprekskaders met de 
ontwikkelingslanden ingevoerd. Het schijnt nodig te zijn hieraan kracht bij te 
zetten om beter rekening te houden met de verbintenissen op lange termijn om de 
armoede te verminderen en om de doelstellingen van de armoedebestrijding beter 
in het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de Gemeenschap en van de Lid-Staten 
op te nemen. 
74. Deze dialoog dient te worden omgezet in wederzijdse verbintenissen inzake de 
doelstellingen, prioriteiten en middelen voor de bestrijding van de armoede in 
het kader van het ontwikkelingsbeleid van elk betrokken land. Aan de kant van de 
ontwikkelingslanden komt in deze verbintenis een politieke bereidheid tot uiting 
om voortzetting te maken met een samenhangend ontwikkelingsprogramma, dat de 
economische, institutionele of andere maatregelen en hervormingen omvat, die 
nodig zijn om de ongelijkheid te verminderen en de armen meer toegang te geven 
tot produktieve hulpbronnen en elementaire sociale diensten. En ten aanzien van 
<l<> buitenlandse partners bij de ontwikkelingssamenwerking en in het bijzonder 
van de Gemeenschap en haar Lid-Staten, garandeert dit de voortdurende 
ondersteuning van dit programma en de stabiliteit van de verstrekte middelen, de 
samenhang en de doeltreffendheid van de besteding daarvan en een internationaal 
klimaat, dat ten minste niet ongunstig is. 
Deze verbintenissen zouden allerlei vormen kunnen aannemen, die op de situât Le 
in elk land en op de betrekkingen met het communautaire Europa zijn afgestemd. 
Wanneer aan alle voorwaarden is voldaan, zouden er "contracten voor duurzame-
ontwikkeling" kunnen worden ingevoerd, waarin de doelstellingen in verband net 
de terugdringing van de armoede een belangrijke plaats zouden innemen. 
/S. Met betrekking tot de procedures voor de coördinatie van het ontwi kke J in<jsb«-Leid 
wordt slechts verwezen naar de voorstellen in de Mededeling van de Commissie van 
10 mei 1993 en in het bijzonder naar die inzake de stelselmatige, 
wederzijdse uitwisselingen van inlichtingen en evaluaties, de intensivering en 
reguIarisering van de coördinatie ter plaatse, het treffen van een regeling voor 
de fol low-up van de toepassing van de resoluties van de Raad, de toekenning van 
een gewijzigde, sterkere rol aan de comités van het EOF, de ontwikkelingslanden 
in Azië en in Latijns-Amerika en de in een ontwikkelingsproces verkerende 
mediterrane derde landen, en de gebruikmaking van de vergaderingen van de 
directeuren-generaal voor ontwikkelingsvraagstukken, met bovendien een 
permanente werkgroep van de diensten van de Commissie en de Lid-Staten om gevolg 
te geven aan een nauwkeurig omlijnde opdracht inzake de beleidsmaatregelen op 
het gebied van de armoedebestrijding. 
76. Hiervoor is het beginsel van een coördinatie naar land uiteraard van essentieel 
belang, aangezien het land waaraan de hulp ten goede komt in het middelpunt van 
het communautaire coördinatieproces moet staan. Met het oog daarop zou de Raad 
aan een werkgroep kunnen vragen om reeds vanaf volgend jaar voor te stellen dat 
er een klein aantal ontwikkelingslanden wordt gekozen, waar bij wijze van 
experiment kracht zou kunnen worden bijgezet aan de communautaire coördinatie op 
het gebied van de armoedebestrijding in de zin van de in het voorgaande 
beschreven richtsnoeren. Vervolgens zouden verschillende Lid-Staten of de 
Commissie, al naar gelang het land, kunnen optreden als "aanvoerder", die de 
steunmaatregelen van de Gemeenschap en de Lid-Staten bij de programma's ter 
bestrijding van de armoede in elk der betrokken landen coördineert. 
77. Ook de vraagstukken in verband met het financiële en menselijke potentieel van 
het armoedebestrijdingsbeleid zouden ongetwijfeld in dit verband - dat wil 
zeggen naar land - kunnen worden aangepakt. 
Over het geheel genomen is het duidelijk dat de beschikbare middelen van de 
openbare ontwikkelingshulp ontoereikend zijn ten opzichte van de behoeften van 
de armoedebestrijding (en ten opzichte van de verbintenissen die de 
geldschieters in het verleden zijn aangegaan) en dat waarschijnlijk in de 
komende jaren zullen blijven, ondanks de aanvullende bedragen die bijvoorbeeld 
het resultaat zouden kunnen zijn van de maatregelen ter verlichting van de 
buitenlandse schuldverplichtingen in bepaalde landen. Maar zelfs zonder extra 
financiële middelen, kunnen beslissingen om de gelden sectorieel en geografisch 
aan andere posten toe te wijzen en maatregelen om de hulp doeltreffender te 
maken, snel en in aanzienlijke mate tot een vermindering van de armoede in de 
ontwikkelingslanden bijdragen. 
Aangaande het menselijke en administratieve potentieel kan worden gesteld dat de 
tenuitvoerlegging van de voorstellen in deze mededeling grote inspanningen van 
de Gemeenschap en de Lid-Staten zal vergen, waarvan gezamenlijk moet worden 
nagegaan wat de inhoud daarna zal zijn, met name in het licht van wat de 
Gemeenschap doet op het gebied van de coördinatie en de samenhang van haar 
verschillende vormen van ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. 
^ l 
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT 
RELATIVE A LA POLITIQUE DE LA COMMUNAUTE ET DES ETATS MEMBRES 
DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Annexes 
z •S 
A1 
ANNEXE 1 
LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN DÉVELOPPEMENT 
Sommaire 
Introduction 2 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 3 
1) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 3 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 4 
3) Perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 8 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 9 
1) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 9 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 11 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance dos problèmes de pauvreté 11 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 12 
1 ) Les principaux flux 1 2 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 14 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur 
et la lutte contre la pauvreté 1 6 
Conclusion 17 
A2 
Introduction 
La pauvreté s'exprime dans les pays en développement de manière structurelle, 
comme conséquence première d'un état de sous-développement économique, ou de 
manière conjoncturelle, comme manifestation principale de situations exceptionnelles, 
comme la guerre ou les catastrophes naturelles ou climatiques. Il s'agit d'un 
phénomène socio-économique complexe et multi-forme et de nombreuses difficultés 
se posent dès lors qu'il s'agit de mener des analyses globales et comparatives à 
l'échelle de la planète. 
Appréhender correctement un phénomène aussi complexe et diversifié que la pauvreté 
requiert l'utilisation d'instruments de mesure permettant de travailler simultanément 
sur plusieurs dimensions, et en particulière de concilier: 
une approche globale au niveau d'une société dans son ensemble, et une 
approche individuelle au niveau des situations particulières de groupes d'individus 
ou de ménages; 
une approche quantitative (combien de pauvres?) permettant les comparaisons, 
et une approche qualitative (comment perçoivent et ressentent-ils cette 
pauvreté?), visant à mieux et comprendre la diversité des conditions de pauvreté; 
une approche structurelle (déterminants de la pauvreté, causes) et une approche 
conjoncturelle (état de gravité des situations, effets de la pauvreté); 
une approche statique, décrivant et comparant la situation à un moment donné, 
et une approche dynamique, analysant les mécanismes de reproduction de la 
pauvreté; 
une approche économique (logique d'analyse de flux et de stocks) et une 
approche sociologique (logique d'analyse de comportements). 
Chacune de ces dimensions a eu, dans le passé, ses adeptes et ses détracteurs, et 
d'importantes recherches ont été engagées. Sur le plan global, quantitatif et socio-
économique, des standards internationaux ont été développés, tels que les lignes et 
seuils de pauvreté, utilisés notamment par la Banque Mondiale en particulier, ou des 
indices synthétiques du développement humain réalisés par le PNUD. Ces standards 
permettent des comparaisons de niveaux de pauvreté entre pays en développement 
et, avec les "profils de la pauvreté", une identification de leurs principales 
composantes. 
Il n'y a pourtant pas de mesure unique et universelle en matière de pauvreté, et il est 
nécessaire de recourir à une panoplie plus large d'instruments qui complète les 
mesures quantitatives et qui permette de réconcilier les analyses de la pauvreté, d'une 
part, et le pilotage des opérations de coopération (identification et formulation mais 
aussi suivi et évaluation), d'autre part. 
Aux difficultés de mesure s'ajoutent des difficultés de conceptualisation et d'analyse 
tenant à la nature complexe, multi-dimensionnelle et différenciée de la pauvreté. 
Même s'il existe des caratéristiques communes à tous les pauvres, les déterminants 
A3 
sont variés et dépendent en grande partie des conditions spécifiques, qu'elles soient 
économiques, politiques, sociales ou culturelles, de chaque pays. Cette complexité 
rend nécessaires des analyses aussi précises que possible des situations de pauvreté, 
tant pour identifier les principaux problèmes que pour évaluer l'impact des efforts qui 
sont engagés pour s'y attaquer. 
Cette première annexe vise à donner une image synthétique du niveau et des 
tendances de la pauvreté dans les pays en développement (point 1) pour ensuite 
tenter une caractérisation de la pauvreté par thèmes et par régions (point 2). Enfin, 
l'aide publique au développement, en particulier celle de la Communauté, est analysée 
afin d'en estimer le contenu en "lutte contre la pauvreté" (point 3). 
I. Les grandes tendances de la pauvreté dans les pays en développement 
La nature de la pauvreté a fortement évolué depuis les années 1960: des progrès 
significatifs ont été réalisés en période de forte croissance économique et ceci jusqu'à 
la fin des années 1970. L'ensemble des indicateurs de bien-être se sont améliorés. 
Mais actuellement ces progrès sont remis en cause, particulièrement en Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi dans d'autres pays du monde. Les perspectives d'avenir sont 
très différenciées selon les régions et largement dépendantes des futurs rythmes de 
la croissance économique comme des facteurs de stabilité politique et sociale. 
1 ) Deux décennies de progrès social: les années 1960 et 1970 
7. "Au cours des 25 dernières années, la consommation moyenne par habitant dans les 
pays en voie de développement a augmenté de 70% en termes réels, l'espérance de 
vie moyenne est passée de 51 à 63 ans et le taux de scolarisation au niveau primaire 
a atteint 89%" (Banque Mondiale - Stratégie de lutte contre la pauvreté de la Banque 
Mondiale: progrès réalisés et problèmes à résoudre - 1993). Les résultats ont parfois 
été spectaculaires, tant sur la plan de la croissance économique (taux de croissance 
réelle moyen annuel de 1965 à 1980 de 5.9% pour les pays en développement dans 
leur ensemble contre seulement 3.7% dans les pays développés; source: BM), que sur 
le plan des indicateurs sociaux (doublement de l'accès à l'eau potable, division par 2 
du taux de mortalité des enfants; source: PNUD). 
8. Ce bilan très positif masque pourtant des différences très nettes entre pays et groupes 
de pays, mais aussi entre domaines du développement social. Partant d'un niveau plus 
bas, les pays de l'Afrique Sub-Saharienne sont restés très en deçà des progrès réalisés 
par les autres pays en développement (accroissement du PNB réel par habitant de 2% 
par an, comparés à 3.4 pour l'Amérique Latine et 4.8 pour l'Asie de l'Est; source: 
BM); au contraire, certains pays d'Amérique Latine (par exemple le Brésil ou 
l'Equateur) comme d'Asie (par exemple l'Indonésie ou les NPI) ont particulièrement 
profité de cette période de croissance. 
9. Les progrès ont été particulièrement sensibles dans les secteurs de l'éducation et de 
la santé; ils sont pourtant restés plus mitigés pour le secteur de la nutrition où la 
couverture des besoins en calories n'a évolué que de 2 points (de 88% à 90%) entre 
A4 
1965 et 1980 pour les pays les moins développés (de 90% à 107% pour l'ensemble 
des pays en développement; source: PNUD). D'une manière générale, grâce aux 
importants progrès économiques de ces deux décennies, la pauvreté a reculé et les 
revenus de tous, même ceux des plus pauvres, ont augmenté. Des divergences de 
développement sont cependant apparues dès le début des années 1970 dans les pays 
où la croissance de la population n'a pas été correctement maîtrisée et a 
considérablement limité l'accroissement du bien être individuel. 
Tableau 1 - Evolution des taux de croissance de la population 
(croissance annuelle moyenne) 
Afrique Sub-Saharienne 
Asie de l'Est et Pacifique 
Asie du Sud 
Amérique Latine et Caraïbes 
Source: Banque Mondiale 1965-73 
2.6 
2.7 
2.4 
2.7 1973-80 1980-91 
2.8 
1.7 
2.4 
2.4 3.1 
1.6 
2.2 
2.0 1991-2000 
3.0 
1.4 
1.9 
1.6 
2) Tendances récentes: l'accroissement des inégalités 
10. On a dit des années 1980 qu'elles ont été une décennie perdue pour le 
développement. Selon la Banque Mondiale, plus d'un milliard de personnes (près du 
tiers de la population des pays en voie de développement) vivaient au milieu des 
années 1980 au dessous d'un seuil de pauvreté fixé à 370 US$ par an (niveau de 
revenu permettant la couverture des besoins alimentaires et d'autres besoins de base, 
exprimé aux prix de 1985). 
En 1989, les revenus des "20% les plus riches" de la population mondiale étaient 59 
fois supérieur à ceux des "20% les plus pauvres"; ce ratio était de 30 en 1960 
(Source: PNUD, Rapport sur le Développement humain, 1992). La pauvreté prend ainsi 
une nouvelle dimension: celle de l'accroissement des inégalités entre pays riches et 
pays pauvres, mais aussi à l'intérieur des pays en voie de développement entre 
segments riches et pauvres de la population. 
11. En 1990, les pauvres représentent 49% de la population de l'Asie du Sud, 48% de 
celle de l'Afrique Sub-Saharienne, 33% de celle du Moyen-Orient et de l'Afrique du 
Nord, 25% de celle de l'Amérique Latine et des Caraïbes, et 11 % de celle de l'Asie 
de l'Est. La progression globale du niveau de vie s'est ralentie au cours des années 
1980 et même si l'incidence globale de la pauvreté est encore probablement en 
diminution, cette diminution n'est pas suffisante pour empêcher une augmentation du 
nombre total des pauvres dans le monde. 
1 2. Entre 1985 et 1990 la proportion de pauvres (nombre de personnes vivant en dessous 
du seuil de la pauvreté - "head count ratio") est passée de 30.5% à 29.7%. Etant 
donné l'accroissement de la population mondiale, le nombre des pauvres aura pourtant 
augmenté de 80 millions de personnes en 5 ans (source: BM). 
A5 
Tableau 2 - Répartition de la pauvreté par régions en 1985 
(en % du total des pays en développement) 
Population Population 
totale pauvre 
Afrique Sub-Saharienne 11.1 16.1 
Asie de l'Est 40.2 25.0 
Asie du Sud 29.7 46.4 
Amérique Latine et Caraïbes 11.2 6.6 
Europe, Moyen-Orient et Afrique du Nord 7.7 5.9 
Total 100.0 100.0 
Source: Banque Mondiale 
1 3. La progression des indicateurs sociaux constatée depuis les années 1960 s'est aussi 
ralentie dès 1980. Ceci est étroitement corrélé à la diminution des taux de croissance 
réelle des économies des pays en développement. Ceci a particulièrement touché les 
pays de l'Afrique Sub-Saharienne et ceux d'Amérique Latine et des Caraïbes. 
Tableau 3 - Evolution des taux de croissance réelle du PNB par habitant 
(en % moyen annuel) 
1965-80 1980-91 
Afrique Sub-Saharienne 2.0 -1.2 
Asie de l'Est 4.8 6.1 
Asie du Sud 1.2 3.1 
Amérique Latine et Caraïbes 3.4 -0.3 
Moyen Orient et Afrique du Nord 3.9 -2.4 
Total pays en développement 3.4 1.0 
Source: Banque Mondiale 
14. Les années 1980 auront aussi vu les inégalités s'accroître, d'abord entre le Nord et 
le Sud, mais aussi entre pays en développement et à l'intérieur de ces derniers entre 
les segments les plus riches et les plus pauvres de la population. Concernant les 
disparités entre le Nord et le Sud, le Rapport sur le développement humain 1992 du 
PNUD constate pourtant, sur la période 1960 à 1990, une diminution des inégalités 
sur les variables de "survie humaine", telles la durée de vie moyennne, la mortalité 
infantile ou l'accès à l'eau potable; mais, d'autre part, il montre un accroissement des 
écarts Nord-Sud sur les variables de "progrès humain", telles le nombre d'années de 
scolarisation, le nombre de personnes suivant un enseignement tertiaire ou le 
pourcentage de techniciens et de scientifiques dans la population totale. 
15. C'est pourtant sur le plan des revenus que ces disparités entre les plus riches et les 
plus pauvres apparaissent de la manière la plus évidente. 
A6 
Tableau 4 - Disparités globaies de revenus 1960-1989 
(% des revenus globaux et ratios) 
20% les plus pauvres 
20% les plus riches 
Ratio 
Source: PNUD 1960 
2.3 
70.2 
30 1970 
2.3 
73.9 
32 1980 
1.7 
76.3 
45 1989 
1.4 
82.7 
59 
16. Ces inégalités sont aussi visibles à l'intérieur des pays en développement, où elles 
semblent s'être accrues durant les dix dernières années. 
Tableau 5 Disparités de revenu dans quelques pays (%) 
20% les plus pauvres 20% les plus riches 
Ouganda 
Côte d'Ivoire 
Inde 
Indonésie 
Tunisie 
Brésil 
Chili (1989-90) 
(1988) 
(1989-90) 
(1990) 
(1990) 
"(1989) 
(1989) 8.5 
7.3 
8.8 
8.7 
5.9 
2.1 
3.7 41.9 
47.2 
41.3 
42.3 
46.3 
67.5 
62.9 
Source: Banque Mondiale 
17. Dans la plupart des pays pour lesquels on dispose de données, la pauvreté est 
essentiellement rurale. Les différences de niveau de bien-être entre zones rurales et 
urbaines sont surtout frappantes en Afrique et en Asie du Sud, bien que l'incidence 
de la pauvreté urbaine augmente partout. Même si cette distinction entre zones rurales 
et urbaines est toujours pertinente du point de vue de l'étendue et de la profondeur 
de la pauvreté, son estimation à travers les revenus (toujours plus faibles en milieu 
rural) ne reflète qu'imparfaitement la réalité du phénomène. S'il est vrai que les 
services et équipements sociaux sont plus nombreux en ville, les pauvres urbains n'y 
ont pas toujours accès et souffrent de plus de conditions de vie déplorables (habitat, 
hygiène, surpeuplement, pollution...). 
Tableau 6 - Pauvreté rurale dans les années 1980 (en %) 
Population rurale Pauvres ruraux 
en % du total en % du total 
Afrique Sub-Saharienne 
Asie 
Amérique Latine et Caraïbes 57 
77 
59 86 
79 
66 
Source: Banque Mondiale - Pauvreté exprimée en termes de revenus (seuil de pauvreté) 
A7 
18. Les taux d'accroissement de la poulation urbaine sont importants et augmentent 
régulièrement depuis 1960, parfois à un rythme double de celui de la population 
totale. En Amérique Latine, le nombre de pauvres urbains aurait augmenté de 30 
millions entre 1980 et 1989, celui des pauvres ruraux de 10 millions. Ce phénomène 
touche l'ensemble des pays en développement avec plus ou moins d'acuité (entre 
1947 et 1981, la ville du Caire a augmenté de 6.5 Millions habitants; Lagos comptait 
700.000 habitants en 1965 et 5.6 millions en 1985; la population de la ville de Dehli 
a augmenté au rythme de 4.6% l'an entre 1971 et 1981; entre 1960 et 1990, la 
population urbaine au Brésil est passée de 50.4% à 76.1 % de la population totale, au 
Mexique de 54.9% à 72.6%). 
Tableau 7 - Pourcentage de la population urbaine (%) 
1960 1991 2000(p) 
Pays les moins avancés 8 20 26 
Afrique Sub Saharienne 15 31 38 
Ensemble pays en développement 22 37 45 
Pays développés 61 73 75 
Ensemble monde 34 45 60 
Source: PNUD 
19. Au niveau régional, l'Afrique Sub-Saharienne est la partie du monde qui a le plus 
souffert durant les années 1980: le nombre de pauvres dans cette région a augmenté 
à peu près au même rythme que la population, soit d'environ 3% par an (Banque 
Mondiale). De plus, c'est aussi en Afrique Sub-Saharienne que l'écart entre le revenu 
moyen des pauvres et le seuil de pauvreté (indice de l'écart de pauvreté) s'est le plus 
accru: les pauvres y sont devenus plus pauvres. 
20. L'Asie du Sud reste la région avec la plus forte incidence de pauvreté (y vivent environ 
plus de la moitié des pauvres du monde), bien que cette incidence ait diminué dans 
les dernières années et que la proportion de la population vivant en deçà du seuil de 
pauvreté tende à reculer. 
21. Selon la Banque Mondiale, dans les années 1980, le nombre des pauvres aurait 
augmenté proportionnellement plus que l'ensemble de la population au Moyen-Orient 
et Afrique du Nord et en Amérique Latine (pour cette dernière, on estime que le 
nombre des pauvres aurait augmenté de 40 millions entre 1980 et 1989). Dans ces 
trois régions, les pauvres se seraient aussi appauvris. 
22. L'Asie de l'Est est la seule région où la Banque Mondiale estime que le nombre de 
personnes vivant dans la pauvreté ainsi que la proportion de pauvres auraient diminué 
(incidence de la pauvreté affectant 1 /3 de la population en 1970, 1 /5 en 1 980 et 1/10 
en 1990). 
A8 
3) Les perspectives à l'horizon 2000: une croissance économique suffisante? 
23. Si les tendances de la deuxième moitié des années 1980 se maintiennent (taux annuel 
composé d'accroissement de la pauvreté d'environ 1.5%), le nombre de personnes 
ayant un revenu annuel inférieur ou égal à US$ 370 (1 US$ par jour aux prix de 1985) 
pourrait atteindre 1.3 milliard en l'an 2000, soit presque 1/5 de la population 
mondiale. Ces perspectives sont évidemment liées aux prévisions de croissance 
économique ainsi qu'aux interventions qui seront engagées pour renforcer l'action en 
faveur des pauvres. 
En faisant des hypothèses qualifuées de "relativement optimistes" sur la situation 
économique mondiale (croissance de 3% dans les pays développés, baisse des taux 
d'intérêt réels, hausse des prix des produits de base, aboutissement des négociations 
du GATT, réduction des dettes), la Banque Mondiale prévoit que l'incidence de la 
pauvreté dans les pays en développement devrait évoluer selon les tendances ci-
dessous: 
Tableau 8 Incidence de la pauvreté en l'an 2000, par région 
(en % de la population totale, et en millions d'individus) 
Incidence de la pauvreté Nombre de pauvres 
1985 2000 1985 2000 
Afrique Sub-Saharienne 46.8 43.1 180 265 
Asie de l'Est 20.4 4.0 280 70 
Asie du Sud 50.9 26.0 525 365 
Amérique Latine et Caraïbes 19.1 11.4 75 60 
Europe de l'Est 7.8 7.9 5 5 
Moyen-Orient et Afrique du Nord 
et autres pays d'Europe 31.0 22.6 60 60 
Total 32.7 18.0 1125 825 
Source: Banque Mondiale 
24. Si le nombre de pauvres et l'incidence de la pauvreté devraient diminuer dans le 
monde d'ici à l'an 2000, la répartition de cette pauvreté entre les différentes régions 
devrait considérablement se modifier. 
L'incidence de la pauvreté en Afrique Sub-Saharienne devrait rester à un niveau élevé, 
comparable à celui de 1985, le nombre de pauvres dans cette région augmentant de 
plus de 45%: presque un tiers des pauvres y seront localisés en l'an 2000 (contre 
16% en 1985). La diminution la plus spectaculaire du nombre des pauvres devrait 
avoir lieu en Asie de l'Est. La situation de la pauvreté devrait stagner en Amérique 
Latine, au Moyen Orient et Afrique du Nord, et en Europe de l'Est. L'Asie du Sud 
restera la région avec le nombre de pauvres le plus élevé, mais l'incidence de la 
pauvreté devrait y diminuer de moitié. L'Afrique Sub-Saharienne et l'Asie du Sud 
resteront donc les régions où la pauvreté sera la plus notable. 
A9 
II. Les principales caractéristiques de la pauvreté dans les pays en développement 
25. Il n'existe malheureusement que très peu d'informations comparables entre les pays 
en développement sur les déterminants et les causes de la pauvreté, ce qui rend 
difficiles l'identification des pauvres, les analyses de la pauvreté, et le ciblage des 
politiques. On dispose de certains éléments dans les pays où des enquêtes sur les 
conditions de vie ont été réalisées récemment, sans pour autant que cela autorise les 
recoupements et réconciliations entre l'approche de la pauvreté basée sur les revenus 
des ménages (approche économique et quantitative) et d'autres facteurs plus 
qualitatifs. 
26. Les connaissances ont pourtant sensiblement progressé en ce domaine grâce aux 
efforts réalisés par diverses organisations multilatérales ou nationales. En particulier, 
les indicateurs sociaux de la Banque Mondiale et l'indicateur de développement 
humain du PNUD fournissent des bases utiles. Si leur analyse montre que le 
développement social est souvent corrélé au progrès économique, cette relation n'est 
ni universelle, ni linéaire. 
27. Deux problèmes majeurs d'évaluation se posent: tout d'abord au niveau de la 
comparabilité des situations entre pays et régions, chacune de ces situations étant 
spécifiques, et ensuite, au niveau de l'appréhension des processus de reproduction de 
la pauvreté. 
1) Indicateurs économiques et sociaux: les déterminants de la pauvreté 
28. Au-delà des caractéristiques générales sur les niveaux de revenus, l'incidence de la 
pauvreté est très différente de pays à pays, en fonction des spécificités socio­
culturelles et des niveaux de couverture des besoins sociaux essentiels. La pauvreté 
existe dans tous les pays, et en particulier dans tous les pays en développement; elle 
subsiste dans des pays ayant atteint des niveaux de revenus moyens très différents. 
Ceci est essentiellement lié aux facteurs structurels d'inégalités, et à l'importance 
qu'attachent les gouvernements au développement social et humain, que ce soit pour 
des raisons politiques, économiques ou culturelles. 
29. L'éducation joue un rôle essentiel pour l'accroissement de la productivité du facteur 
humain et l'ouverture à des opportunités de revenus. De nombreuses études ont 
montré l'effet de l'éducation sur la production et la productivité: une augmentation 
d'un an du nombre moyen d'années de scolarité pourrait permettre d'accroître le PIB 
de 3% (Banque Mondiale). Ceci doit être relativisé par régions, les persepectives en 
Afrique Sub-Saharienne étant beaucoup moins bonnes (peu ou pas d'impact sur la 
production). 
30. La plupart des pays en développement ont ainsi largement investi dans l'éducation 
entre 1965 et 1985, en particulier pour l'éducation primaire et la construction 
d'écoles; mais cet effort s'est largement ralenti aujourd'hui. En 1 965, les pays à faible 
revenu et à revenu intermédiaire affectaient, respectivement, 21% et 14% de leur 
budget total d'éducation à la construction d'écoles; en 1985, ce pourcentage est 
tombé à 1 2% dans les deux cas. 
A10 
31. Après d'énormes progrès en matière de taux de scolarisation depuis 1960, le rythme 
s'est largement ralenti. Dans certains pays, on constate même une certaine 
déscolarisation liée aux coûts de l'éducation et à la relation entre ce coût et les 
opportunités d'activité et d'emploi générées. Ce phénomène est particulièrement 
visible dans les zones rurales et affecte en particulier l'éducation des filles. A travers 
cette déscolarisation, les mécaniques de la pauvreté se reproduisent de génération en 
génération. 
32. En l'absence de mécanismes de protection sociale, les incapacités physiques, 
temporaires (maladies) ou plus longues (infirmités), influent directement sur les 
conditions de vie des plus pauvres. Le maintien du potentiel physique est essentiel à 
la survie de ces segments de la population. Pour le plus long terme, c'est la santé des 
enfants et des femmes enceintes qui est primordiale. Les carences alimentaires et les 
maladies influeront dramatiquement sur les conditions de gestation des enfants et leur 
développement physique et intellectuel. 
33. La part des dépenses publiques consacrée à la santé a pourtant diminué, au mieux 
stagné, entre 1970 et 1990, dans les pays à faible revenu et les pays à revenu 
intermédiaire. La faiblesse du secteur public (dont les dépenses sont de plus largement 
absorbées par la maintenance et le fonctionnement des grands complexes hospitaliers) 
influe directement sur les possibiltés d'accès des plus pauvres à des soins de santé 
qui correspondent à leurs besoins, c'est à dire à des soins de santé primaire. 
34. Les disparités entre hommes et femmes restent très élevées dans la plupart des pays 
en développement. Ceci se confirme tant au niveau des taux de mortalité infantile, de 
la scolarisation (les femmes restent, en moyenne, plus de deux fois moins de temps 
que les hommes dans le système scolaire - trois fois moins pour l'Asie du Sud), du 
partage des tâches à l'intérieur du ménage, des conditions de mortalité à l'âge adulte 
(la mortalité maternelle a évolué beaucoup moins favorablement que la mortalité 
infantile), qu'au niveau des facteurs économiques (accès aux ressources productives 
et au crédit, par exemple). 
35. Les caractéristiques de la pauvreté se différencient très largement selon la localisation 
rurale ou urbaine. Pourtant, les niveaux moyens de revenus peu élevés en milieu rural 
ne peuvent donner qu'une image incomplète de la pauvreté rurale. D'autres facteurs, 
tels que les conditions de sécurité alimentaire, l'accès aux services sociaux, les 
conditions d'habitation, les liens d'intégration sociale, influent sur les comparaisons. 
36. Diverses autres caractéristiques interviennent aussi dans les déterminants de la 
pauvreté. Elles peuvent être ainsi liées à des appartenances ethniques ou à 
l'organisation culturelle ou sociale des sociétés. Elles peuvent, en outre, provenir de 
facteurs naturels comme la dotation en ressources naturelles ou les conditions 
climatiques. Elles sont aussi liées à des facteurs de répartition des marches, 
d'infrastructures de base (communication, transport) ou d'accès aux services sociaux 
essentiels. Enfin, elles peuvent être liées à des déplacements de population 
(immigration naturelle ou économique, déplacements suite à des conflits, des 
persécutions ou des catastrophes naturelles). 
A11 
2) Analyse régionale: les exclus de la croissance de l'économie mondiale 
37. L'Afrique Sub-Saharienne se situe à un des extrêmes de l'échelle mondiale de la 
pauvreté. Outre que l'évolution des indicateurs de développement social y a été moins 
favorable entre 1960 et 1980 que dans les autres régions du monde, en particulier 
parce que le niveau de départ était plus bas, l'incidence de la pauvreté devrait y être, 
en l'an 2000, la plus élevée du monde. Quelles que soient les projections, la 
proportion de pauvres y est très élevée et risque surtout de le rester pour longtemps. 
La Banque Mondiale estime qu'il faudra atteindre un niveau de croissance annuel de 
près de 5,5% pour obtenir un niveau de consommation par habitant tout juste 
suffisant pour stabiliser le nombre des pauvres dans cette région. Or les prévisions les 
plus optimistes de croissance pour cette région sont inférieures de plus de deux points 
à cet optimum. 
38. L'Asie de l'Est se situe radicalement à l'autre extrémité de l'échelle de la pauvreté 
mondiale. En 1985, le nombre de pauvres dans cette région était tombé à 280 millions 
(situés pour l'essentiel en Chine), et l'incidence de la pauvreté devrait encore baisser 
considérablement dans les prochaines années. La poursuite des réformes économiques 
et de l'accélération du taux de croissance en Chine (prévision de l'ordre de 7% l'an; 
source Banque Mondiale) sont les conditions essentielles de cette évolution favorable. 
39. Les perspectives en Asie du Sud sont beaucoup plus favorables que celle de l'Afrique 
Sub-Saharienne, même si cette région restera en l'an 2000 la partie du monde avec 
le nombre le plus élevé de pauvres. L'Inde devrait jouer un rôle essentiel dans ce recul 
de la pauvreté en Asie du Sud (ce pays accueillait en effet 420 des 525 millions de 
pauvres de la région en 1985), si elle parvient à maintenir le taux de croissance de son 
économie à des niveaux comparables à ceux atteints durant les années 1980. Dans 
cette région, le Bangladesh et le Pakistan ont des perspectives beaucoup moins 
favorables, très proches de celles de l'Afrique Sub-Saharienne. 
40. L'Amérique Latine et les Caraïbes continuent de présenter de très fortes inégalités 
entre les plus riches et les plus pauvres. Selon la Banque Mondiale, il suffirait de 0.7% 
du PIB régional pour porter le revenu de tous les pauvres de la région juste au-dessus 
du seuil de pauvreté. Ce montant correspondrait à l'équivalent d'un impôt de 2% sur 
le revenu du cinquième le plus riche de la population. 
41. La situation dans la région de l'Afrique du Nord et Moyen-Orient est principalement 
déterminée par la mise en oeuvre de programmes de reconstruction après la fin des 
conflits armés, et par l'engagement de réformes économiques et politiques. Ces pays 
demeurent toutefois pour la plupart très sensibles aux conditions du marché pétrolier. 
L'évolution de la pauvreté dans le futur dépendra fondamentalement de la capacité 
des pays de la région à mener à bien les réformes engagées et à stabiliser 
l'environnement politique. Les perspectives pour l'Algérie et l'Egypte notamment 
demeurent très préoccupantes. 
3) Nécessité d'une meilleure connaissance des problèmes de pauvreté 
42. Il n'y a donc pas de profil "type" pour les pauvres du monde, ni donc de recette 
unique pour lutter contre la pauvreté. Les situations varient considérablement d'une 
région à l'autre, d'un pays à l'autre, et même à l'intérieur d'un même pays entre divers 
A12 
segments de la population. Trouver la combinaison d'interventions adaptée par pays 
reste le principal défi de la lutte contre la pauvreté dans le monde. L'analyse des 
facteurs de la pauvreté, telle qu'elle peut être menée sur la base des indicateurs 
quantitatifs, ne suffit pas en général pour déterminer des orientations pour les 
politiques de coopération. 
43. En premier lieu, il faut souligner l'importance que prennent dans les pays en 
développement les effets des politiques plus globales (régime des échanges mondiaux, 
système financier et monétaire international...), qui sont essentiellement du ressort 
des pays industrialisés. Ces effets doivent nécessairement être pris en compte, car 
intervenant comme une "contrainte extérieure" sur les politiques spécifiques des pays 
en développement. 
44. Les déterminants de la pauvreté sont variés et complexes; ils demandent qu'une 
analyse détaillée soit réalisée aux niveaux les plus fins, c'est à dire au niveau des 
pauvres eux-mêmes. Pour mieux identifier les pauvres et leurs problèmes, il faut en 
outre leur donner la parole et leur laisser la possibilité d'exprimer leurs besoins tels 
qu'ils les ressentent. Il est ainsi essentiel de sortir de l'évaluation quantitative, 
malheureusement la seule disponible aujourd'hui pour les analyses comparatives, et 
de promouvoir des techniques d'évaluation plus centrées sur les pauvres eux-mêmes. 
III. L'aide publique au développement et la pauvreté 
45. Dans le contexte difficile décrit ci-dessus, la lutte contre la pauvreté va demander des 
efforts soutenus tant de la part des gouvernements des pays en développement que 
de la part de l'assistance extérieure. Concernant la seconde, l'APD joue un rôle 
essentiel. 
1 ) Les principaux flux 
46. La composition des flux financiers (nets) reçus par les pays en développement s'est 
considérablement modifiée depuis une décennie. Le financement public du 
développement (APD et prêts de développement non conccssionnnls), qui ne comptait 
en 1980 que pour 30% du total, a dépassé la moitié entre 1984 et 1991 (avec un 
maximum de presque 70% en 1986-87), mais reviendrait à un peu plus de 40% en 
1992 à cause d'une forte reprise des prêts bancaires. Le FPD représente cependant 
les trois quarts des montants reçus par les pays à faible revenu, et la quasi totalité 
pour les pays les moins avancés. 
La part de l'APD dans le total est passée de 24% en 1980 à plus de 40% en 1990-91 
(et même plus de la moitié en 1986-87), mais seulement un tiers en 1992. L'APD est 
de plus en plus largement composée de dons: 85% actuellement, contre un peu plus 
de 60% il y a dix ans. 
A l'intérieur des flux d'origine privée, les investissements directs ont enregistré une 
forte augmentation, doublant leur part dans le total, de 10% en 1980 à 20% en 1991 
(un peu moins en 1992). Si on y ajoute certains autres apports privés (titres non 
A13 
remboursables) et les dons publics et des ONG, on constate que le total des flux non 
générateurs de dettes a régulièrement augmenté, de 28% en 1980 à 61 % en 1991, 
revenant cependant à 53% en 1992. 
47. En termes réels, l'APD totale (bilatérale et versée aux organismes multilatéraux) des 
pays du CAD (Comité d'Aide au Développement, comptant 20 pays en 1992, dont 
10 Etats membres de la Communauté) a progressé à un rythme annuel de 3.2% entre 
1980-81 et 1990-91, suivant plus ou moins l'évolution du revenu réel des pays 
donateurs, de sorte que l'effort d'aide mesuré en proportion du PNB est resté à peu 
près stable autour de 0.33%. De 40.5 milliards de US$ en 1 980-81 (versements nets, 
aux prix et taux de change de 1990) pour l'ensemble des donateurs du CAD, elle est 
passée à 55.5 milliards en 1990-91. On peut y ajouter quelques 5 milliards versés par 
des ONG. L'APD n'aurait augmenté en 1992 que de près de 1% en termes réels par 
rapport à l'année précédente (Source CAD-OCDE). 
11 faut cependant préciser que, du point de vue des pays bénéficiaires, l'APD totale 
reçue n'a guère augmenté, du fait de l'effondrement des flux en provenance des 
donateurs n'appartenant pas au CAD (principalement pays arabes, ex-URSS et PECO), 
dont l'APD est passée de près de 20 milliards par an en 1980-81 à moins de 3 
milliards actuellement. 
48. Bien que l'orientation géographique de l'aide ne soit évidemment pas un critère 
suffisant pour déterminer son "contenu" en termes de lutte contre la pauvreté, les 
données sur son orientation relative vers les pays les plus pauvres constituent quand 
même un premier indicateur des objectifs poursuivis par les donateurs. 
La part de l'APD dirigée vers les pays à faible revenu (liste de l'OCDE) est relativement 
peu importante: 64% de celle reçue par tous les pays en développement en 1989-91, 
et seulement 60% de celle versée par la Communauté et ses Etats membres, alors que 
la part des PFR dans la population totale est de plus de 82%. En termes d'aide par 
habitant, ceci donne un peu moins de 10 dollars par habitant et par an, contre près 
de 13 en moyenne pour tous les pays en développement. Il est vrai que ces chiffres 
sont fortement influencés par l'aide proportionnellement très faible que reçoivent la 
Chine et l'Inde: si on ne compte ces deux pays ni dans les PFR ni dans le total, l'aide 
par habitant est de l'ordre de 21 dollars pour les PFR, contre 23 pour l'ensemble. 
L'APD destinée aux pays les moins avancés (47 pays actuellement) représente quant 
à elle près de 29% du total en 1989-91, et 33% de celle versée par la Communauté 
et ses Etats membres. L'aide moyenne par habitant reçue chaque année par les PMA 
est de presque 30 dollars (leur population ne représente que près de 1 2% de celle de 
tous les pays en développement). 
49. Un examen sommaire de la répartition de l'aide par grandes régions en développement 
révèle que l'Afrique Sub-Saharienne, où les problèmes de pauvreté sont les plus aigus 
et les perspectives sur son évolution les plus sombres, bénéficie d'une concentration 
importante (et croissante) de l'APD, avec presque un tiers du total actuellement, plus 
de 36 dollars d'aide par habitant (soit 2.5 fois la moyenne pour l'ensemble des pays 
en développement), ce qui représente près de 11 % du PNB (contre moins de 2% pour 
l'ensemble des pays en développement). Mais on notera que l'autre région recevant 
proportionnellement le plus d'APD est celle comprenant les pays méditerranéens et 
du Moyen-Orient, dont seul l'Egypte est classé parmi les pays à faible revenu. 
A14 
Tableau 9 - Répartition de l'APD par grandes régions 
Afrique 
Sub-Sahar. 
Méditerr. et 
Moyen-Or. 
Asie et 
Océanie 
Amérique 
Lat. et Car. 
Ensemble 
des PED APD reçue, 
US$ mrds. 
1990-91 
17.6 
12.7 
15.1 
5.3 
57.9 Part dans 
total, % 
1990-91 
30.5 
22.1 
26.6 
9.5 
100.0 Variation, 
% par an 
1982-91 
8.3 
13.3 
6.3 
7.7 
6.5 APD / hab., 
US$ 
1990 
36.2 
38.0 
5.5 
12.0 
14.3 APD / PNB, 
% 
1990 
10.8 
1.6 
1.1 
0.6 
1.8 
Source: CAD - OCDE 
50. Le bilan peu encourageant de plusieurs décennies d'aide au développement, en 
particulier en ce qui concerne les pays les plus pauvres dont les perspectives restent 
les plus sombres, a conduit vers la fin des années 1980 les responsables des 
politiques de coopération à remettre en cause certains principes, et notamment à 
intégrer la lutte contre la pauvreté dans les objectifs essentiels du développement, et 
à se préoccuper davantage de l'environnement politique et institutionnel dans les pays 
destinataires de l'aide. 
L'absence de stratégies effectives et cohérentes de développement dans beaucoup 
des pays en développement eux-mêmes a aussi beaucoup affecté l'efficacité de l'aide, 
ainsi que l'absence de coordination entre les bailleurs de fonds extérieurs. Aujourd'hui 
l'APD se substitue largement dans certains pays en développement aux pouvoirs 
publics locaux. Cependant, d'importants progrès ont aussi été obtenus grâce à l'APD, 
par exemple dans le développement des infrastructures ou encore dans la lutte contre 
les grandes endémies, et d'importants gains de productivité ont été réalisés (révolution 
verte en Asie du Sud, par exemple). 
2) L'aide publique au développement de la Communauté et des Etats membres 
51. Pris ensemble, les Etats membres de la Communauté sont le plus important 
fournisseur d'APD aux pays en développement, cette aide étant en partie bilatérale, 
en partie communautaire et en partie distribuée à travers des organismes 
multilatéraux. Leur part est actuellement de l'ordre de 46% du total de l'APD versée 
par les 21 pays membres du CAD, soit environ 43% de l'APD mondiale. Par rapport 
au PNB, l'APD représente 0.43% pour la Communauté, contre 0.33% en moyenne 
pour tous les pays du CAD; ces chiffres se comparent à l'engagement de consacrer 
A15 
0.7% de leur PNB à l'APD, que n'atteignent actuellement que les pays Scandinaves 
et les Pays-Bas. 
L'aide des pays de la Communauté a un peu moins augmenté depuis dix ans que celle 
de l'ensemble des pays du CAD, mais sa part dans le total mondial s'est accrue, à 
cause du déclin de l'aide des pays n'appartenant pas au CAD. 
Tableau 10 - APD des pays membres du CAD 
(versements nets, aux prix et taux de change de 1991, 
en milliards de dollars et en %) 
BE 
DK 
DE 
ES 
FR 
IR 
IT 
LU 
NL 
PO 
UK 
CE 11 total 
EU 
Japon 
Fin, Nor, Sue 
Aut, Sui 
Aus, Can, NZ 
I Volume d'APD 
moyenne 1991-92 
US$ mrds. 
0.80 
1.25 
6.82 
1.38 
7.48 
0.07 
3.47 
0.04 
2.52 
0.22 
3.14 
27.18 
11.31 
10.63 
4.25 
1.49 
3.76 % 
1.4 
2.1 
11.6 
2.4 
12.8 
0.1 
5.9 
0.1 
4.3 
0.4 
5.4 
46.4 
19.3 
18.1 
7.3 
2.5 
6.4 Variation 
91-2 /80-1 
% / an 
-0.7 
4.6 
2.1 
5.8 
4.7 
3.1 
9.3 
15.9 
0.7 
11.4 
0.9 
3.4 
1.9 
6.7 
5.3 
5.7 
2.9 APD / PNB 
1980 - 81 
% moyen 
0.54 
0.74 
0.45 
0.10 
0.48 
0.16 
0.16 
0.12 
1.01 
0.02 
0.39 
0.40 
0.23 
0.30 
0.66 
0.26 
0.43 1991 - 92 
% moyen 
0.40 
1.00 
0.40 
0.26 
0.62 
0.17 
0.30 
0.31 
0.87 
0.31 
0.31 
0.43 
0.19 
0.31 
0.93 
0.36 
0.42 
CAD total 58.63 100.0 3.7 0.33 0.33 
Source: CAD - OCDE 
A16 
52. Au niveau des Etats membres, la France et l'Allemagne restent les plus importants 
donneurs en volume, avec plus de la moitié du total (respectivement 3ème et 4ème 
plus gros donneurs des membres du CAD). Le Danemark et les Pays-Bas ont le plus 
fort ratio d'aide par rapport au PNB. Au cours des années récentes, les pays ayant le 
plus augmenté leur effort d'aide sont l'Espagne, le Portugal et le Luxembourg. 
53. L'orientation de l'APD communautaire diffère de l'APD totale sur le plan géographique: 
elle est en effet fortement concentrée sur l'Afrique Sub-Saharienne, qui en reçoit près 
de 43% (alors que cette région ne reçoit que 30% de l'aide totale). Sur le plan des 
utilisations, les secteurs sociaux bénéficient en général d'une plus forte concentration, 
ainsi que l'agriculture. L'APD de la Communauté et des états membres se répartit 
entre le secteur agricole (près de 16%), celui des transports (environ 12%), celui de 
la santé et la population (9%), de l'éducation (8%) et de l'énergie (8%). 
3) Les orientations pour l'aide publique au développement dans le futur et la lutte contre 
la pauvreté 
54. Plus que son volume, c'est l'orientation et la mise en oeuvre de l'APD qui sont 
déterminantes. Il est certain qu'un effort supplémentaire devrait être fourni devant 
l'ampleur du phénomène de la pauvreté et sa persistance probable dans le futur, voire 
son accroissement dans certaines parties du monde (en particulier Afrique Sub-
Saharienne, mais aussi d'autres régions si les prévisions de croissance ne se réalisent 
pas). 
Mais môme un accroissement substantiel des budgets d'aide ne serait pas une 
condition suffisante pour assurer un développement social harmonieux dans les pays 
en développement. Les enseignements que l'on peut tirer de l'expérience passée 
doivent être exploités et conduire à une remise en cause d'un certain nombre de 
pratiques et à la mise en oeuvre d'approches nouvelles. L'orientation de l'APD doit 
être réfléchie en terme d'efficacité et de synergie. 
55. La priorité de la lutte contre la pauvreté doit être l'occasion d'un débat sur la mise en 
oeuvre de l'APD et du soutien extérieur dans son ensemble. Ce débat, large et ouvert, 
devra permettre de définir, conjointement avec l'ensemble des partenaires, les 
véhicules appropriés pour les interventions en matière de lutte contre la pauvreté. 
Parmi les principaux éléments à considérer dans ce débat il y a: l'ouverture vers les 
partenaires non-gouvernementaux, la participation des bénéficiaires à toutes les 
phases des interventions (en particulier celles liées à l'identification, l'exécution, le 
suivi et l'évaluation), la promotion du développement décentralisé, mais aussi, bien 
sûr, la meilleure intégration des politiques économiques et sociales, et les orientations 
dans les secteurs sociaux eux-mêmes. 
56. Accroître l'efficacité de l'aide pour la lutte contre la pauvreté aura aussi des 
implications sur différents problèmes des politiques d'aide (liaison, conditionnante, 
degré de libéralité, répartition entre pays bénéficiaires, affectation sectorielle, types 
d'instruments). Ceci devrait impliquer de revoir, en particulier, les mécanismes de 
coordination entre bailleurs de fonds et la cohérence entre les politiques. Si tous ces 
aspects ont une importance évidente, ils ne pourront pas être traités de manière 
globale et nécessiteront que des débats plus spécifiques soient menés, y compris pays 
par pays. 
A17 
Conclusion 
57. La pauvreté est aujourd'hui le principal défi au développement dans la plus grande 
partie des pays en développement. La Communauté doit participer activement à ce 
débat. De par la place qu'elle occupe tant sur le plan financier (part de l'APD) que sur 
celui de l'histoire (liens culturels étroits entre les pays en développement et les Etats 
membres) ou sur le plan politique (structures de concertation et de dialogue avec les 
pays en développement), elle a un rôle essentiel à jouer dans les années à venir. 
L'expérience acquise jusqu'ici montre que la coopération n'a pas, dans de nombreux 
cas, donné les résultats espérés, et en particulier n'a pas permis de stabiliser, voire 
de freiner, le rythme d'appauvrissement des plus pauvres. Cette expérience est 
cependant riche d'enseignements. 
A18 
ANNEXE 2 
LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ DANS LES PAYS EN 
DÉVELOPPEMENT ET LEURS INSUFFISANCES 
Sommaire 
Introduction 19 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 20 
1) Les contraintes des ré-équilibrages macro-économiques et financiers 20 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 21 
3) La faiblesse des engagements réciproques 21 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 22 
1) Des perceptions différentes de la pauvreté 22 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 23 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 23 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 24 
1) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 24 
2) Une priorité trop large accordée à la logique sectorielle 24 
3) La faible participation des bénéficiaires 25 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 25 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 26 
V. Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local 
et sur l'appui à la démocratie 27 
1) Renforcement des capacités techniques 27 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 28 
3) Le cadre démocratique 28 
Conclusion 29 
A19 
Introduction 
1. La pauvreté dans les pays en développement ne devrait pas, dans un proche avenir, 
diminuer de façon notable; ce mouvement s'accompagne, en outre, d'un fort 
accroissement des inégalités entre le Nord et le Sud, entre les différents pays du Sud 
et, ce qui est encore plus dramatique, à l'intérieur de ces pays entre différents 
segments de la population. La pauvreté atteint aujourd'hui une ampleur qui 
hypothèque les possibilités de développement et qui amène les pays développés à 
s'interroger sur l'efficacité de leur aide. 
2. Outre que la pauvreté est un frein notable à la croissance mondiale, un facteur 
constant d'instabilité et un des déterminants de la dégradation de l'environnement, 
elle entrave la participation effective des populations et le renforcement de la 
démocratie et du respect des droits de l'homme. Lutter contre la pauvreté apparaît dès 
lors comme une priorité pour assurer la stabilité et le développement, sur les plans 
économique, politique et social, et comme un des plus importants défis actuels au 
niveau mondial. 
3. La communauté internationale se mobilise pour répondre à ce défi: la Banque Mondiale 
a fait, dès 1990, de la lutte contre la pauvreté un thème central de ses interventions 
dans les pays en développement; une "commission permanente de l'atténuation de 
la pauvreté" a été constituée récemment au sein de la CNUCED; la réduction de la 
pauvreté sera un des sujets majeurs discuté lors des débats du Sommet Mondial sur 
le Développement Social qui sera organisé sous l'égide des Nations Unies en 1995. 
4. Le phénomène "pauvreté" n'a pourtant rien de nouveau et de nombreuses initiatives 
ont été engagées par le passé pour tenter d'y apporter un remède. Au niveau 
international, sur les 20 dernières années, les plus novatrices de ces initiatives auront, 
sans aucun doute, été (i) dans les années 1970, l'approche "besoins essentiels" 
lancée par le BIT, (ii) dans les années 1980, les approches "ajustement à visage 
humain" développée par l'UNICEF et "dimension sociale de l'ajustement" exécutée par 
la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement et, (iii) dans 
les années 1990, les approches "développement humain" du PNUD et "overty 
alleviation" de la Banque Mondiale. 
5. Ces initiatives ont été largement relayées par les coopérations bilatérales des Etats 
membres comme par la coopération communautaire, soit à travers un soutien financier 
et technique aux interventions internationales , soit à travers un engagement individuel 
plus ciblé sur certains thèmes de développement qui leur étaient traditionnels (appui 
dans les secteurs sociaux, projets ciblés sur des groupes à risque, dialogue politique, 
en particulier). 
6. On dispose donc aujourd'hui en matière de lutte contre la pauvreté dans les pays en 
développement non seulement d'une expérience opérationnelle effective, mais aussi 
d'un corps de méthodes et de concepts éprouvés. Même si les résultats n'ont pas 
toujours été à la hauteur des attentes, l'analyse prélable de ce cadre de référence est 
essentielle pour tirer les leçons du passé, de manière à identifier les principaux 
obstacles à la mise en oeuvre d'une politique communautaire de lutte contre la 
pauvreté et la positionner plus efficacement par rapport à ce qui existe. 
A20 
I. Les années 1980: une gestion de crise pour le développement 
7. Les années 1980 ont été largement consacrées au rééquilibrage économique et 
financier: la majorité des nations, et en particulier les pays en développement, se sont 
engagées alors dans de vastes efforts de stabilisation et d'ajustement structurel. 
L'ampleur des réformes qui ont ainsi été mises en oeuvre a particulièrement contribué 
à modifier les orientations et les modalités de la coopération au développement. 
1 ) Les contraintes des ré-équilibrages macro-économigues et financiers 
8. Depuis les crises financières qui ont touché de nombreux pays en développement au 
début des années 1980, leurs politiques économiques ont été largement centrées sur 
des mesures de stabilisation et d'ajustement structurel, l'objectif étant de restaurer 
les principaux équilibres macro-économiques qui sont une condition d'une croissance 
durable. L'ampleur des problèmes financiers à affronter immédiatement a parfois 
masqué des déséquilibres plus profonds tenant aux structures mêmes des économies 
(en particulier sur les mécanismes de redistribution des bénéfices du développement), 
et d'une manière plus large des sociétés (répartition des rôles entre l'Etat et le secteur 
privé, structures sociales, structures de représentativité politique, institutions). 
9. Face à une crise profonde et persistante, un certain nombre de pays en 
développement, en Afrique et en Amérique Latine surtout, ont dû mener 
simultanément des politiques de stabilisation interne et externe, et des politiques 
d'ajustement structurel. Ces politiques économiques ont été mises en oeuvre sans 
qu'il soit toujours possible d'en évaluer précisément les implications pour les 
structures sociales et politiques. De ce fait, les interventions en matière sociale ont 
souvent été envisagées ex-post, sans être totalement intégrées dans une vision plus 
large et cohérente du développement. 
10. Cette approche en deux temps (recherche des équilibres économiques et financiers, 
puis mise en place de la contrepartie sociale) a considérablement hypothéqué tant les 
chances de succès des réformes économiques que l'efficacité de l'accompagnement 
social. Il est ainsi vite apparu que le modèle de croissance à suivre est tout aussi 
important que son rythme. Bien que ceci ne soit pas général, les options de 
développement n'ont, dans de nombreux pays, pas suffisemment favorisé une 
articulation ex-ante des réformes économiques et financières et des politiques de bien-
être social, l'une étant la garantie de succès de l'autre, et vice-versa. 
II. Dans ce contexte, la stabilité politique et institutionnelle apparaît comme une 
condition supplémentaire à réaliser. De nombreux pays ont longtemps souffert de 
conditions de gouvernement autocratiques et de possibilités d'expression politique 
limitées, ceci n'ayant pas favorisé l'adhésion de la population aux projets de réformes 
économiques, et donc fortement handicapé leurs résultats. Il existe des relations très 
étroites, bien que complexes, entre les facteurs de développement économiques, 
sociaux et politiques, qui doivent être envisagés conjointement et de manière intégrée. 
A21 
2) La multiplication rapide des nouvelles priorités de développement 
12. La persistance de la crise durant les années 1980 dans un grand nombre de pays en 
développement, en particulier en Afrique mais aussi dans d'autres continents, a 
généré de nombreuses interrogations sur la validité des options et stratégies suivies. 
Ceci a, par la suite, favorisé l'émergence de nouveaux thèmes de développement. 
Dans l'espoir de trouver de nouvelles réponses aux problèmes des pays en 
développement, mais aussi un fil conducteur cohérent et mobilisateur au 
développement et à la coopération, des initiatives diverses ont été lancées par la 
communauté internationale. Elles ont privilégié successivement des thèmes comme 
la "good governance", le "développement décentralisé", la "participation", les 
"femmes dans le développement",, la "démocratie", l'"environnement", et, bien sûr, 
la "pauvreté", sans que cette liste soit exhaustive. Certains de ces thèmes sont 
devenus des conditions préalables à l'assistance de certains bailleurs de fonds. 
13. Ces thèmes ne sont pas sans signification ni importance, bien au contraire, chacun 
d'eux étant un élément essentiel du développement. Plus que leur contenu, c'est donc 
la manière dont ces thèmes ont été discutés avec les pays en développement, leur 
rapide traduction en projets et programmes, leur traitement différencié par les divers 
bailleurs de fonds, et parfois leur imposition comme critère d'allocation de l'aide, qui 
ont créé une certaine confusion sur les priorités du développement. Ces thèmes n'ont 
pas été véritablement internalises, faute de temps, d'information et de dialogue, par 
les gouvernements des pays en développement ni par les populations mêmes. 
Le thème de la lutte contre la pauvreté a particulièrement souffert de cette 
multiplication des priorités de développement, la perception de sa nature et de son 
importance comme son interprétation étant parfois fort différentes entre Sud et Nord. 
3) La faiblesse des enga^ejTieiitsjrëçlPiomies 
14. La lutte contre la pauvreté s'inscrit dans une perspective à long terme qui vise à 
influer sur les bases structurelles de la pauvreté, en particulier celles liées à l'accès 
aux ressources productives, à la valorisation des ressources humaines, à l'organisation 
sociale et aux liens de solidarité. 
1 5. Agir sur ces bases demande une remise en ordre de l'appareil d'état, et souvent des 
réformes réglementaires et institutionnelles (par exemple sur les problèmes fonciers 
et sur l'accès au crédit). Le rythme des interventions doit ainsi être continu et leurs 
résultats dépendent, pour une large part, de la mobilisation politique et de 
l'engagement des gouvernements et des populations des pays en développement, 
comme des bailleurs de fonds, sur ces thèmes. Les urgences des interventions pour 
juguler les crises financières, ainsi que la multiplication des priorités de développement 
ont contribué à la faiblesse et à l'instabilité des engagements réels qui ont été pris par 
le passé en matière de lutte contre la pauvreté. 
16. Certains pays en développement ont pourtant enregistré des progrès notables en 
matière de développement social, la réduction de la pauvreté y étant intimement liée 
au progrès économique; dans d'autres pays les résultats sont pourtant nettement 
moins satisfaisants, et on peut légitimement s'interroger sur leur durabilité. 
A22 
Globalement, les résultats ne sont pas à la hauteur des objectifs qui ont été affichés, 
tant par les gouvernements des pays en développement que par les bailleurs de fonds. 
II. Une connaissance insuffisante de la pauvreté dans les pays en développement 
17. La mise en oeuvre des programmes de lutte contre la pauvreté s'est particulièrement 
heurtée à la difficulté d'établir une base d'information fiable et complète, qui permette 
de développer un dialogue cohérent d'une part entre les gouvernements des pays en 
développement et leur population, et d'autre part entre ces mêmes gouvernements et 
leurs partenaires extérieurs. La complexité et la multi-dimensionnalité du phénomène 
"pauvreté" rendent particulièrement difficiles sa mesure et son suivi permanent. De 
plus, sa diversité entre pays rend difficiles les comparaisons internationales. 
1) Des perceptions différentes de la pauvreté 
18. Dans de nombreux pays en développement, la pauvreté est un fait social accepté, 
voire même totalement intégré dans les structures sociales. Il existe souvent une 
organisation collective, hors administration, dans laquelle les plus pauvres ont leur 
"statut" spécifique et qui assure leur "prise en charge". Ces mécanismes d'assistance 
sociale traditionnels n'ont pas favorisé le développement d'une culture administrative 
dans le domaine social. La responsabilité de la politique sociale, en particulier pour son 
exécution, est largement partagée avec les mouvements associatifs locaux. 
19. Pour les gouvernements des pays en développement, aux groupes les plus vulnérables 
se substituent souvent des groupes*dits "vocaux", qui défendent des interets 
économiques communs avec assez de force et d'organisation pour représenter un 
danger pour la stabilité sociale du pays. Il s'agit souvent de groupements 
professionnels ou économiques dont les conditions de vie sont affectées par 
l'environnement économique et financier du pays (à titre d'exemple: les jeunes 
diplômés sans emploi, les fonctionnaires...). Ils constituent une préoccupation 
essentielle pour les gouvernements des pays en développement. 
Même s'il est important de favoriser leur adhésion aux options de développement des 
pays, ces groupes ne correspondent pas aux segments les plus pauvres de la 
population, qui devraient être les cibles privilégiées des actions du gouvernement et 
de l'assistance extérieure. Cette ambilavence de la notion de "vulnérabilité" a créé par 
le passé une confusion sur les objectifs des programmes de lutte contre la pauvreté, 
qui a été largement dommageable pour leur efficacité. 
20. Par ailleurs, trop peu d'attention a été apportée aux spécifites propres de chaque 
régions ou pays. La pauvreté se matérialise en effet sous diverses formes qui 
dépendent en grande partie des structures économiques, politiques, sociales et 
culturelles de chaque pays. 
A23 
2) Une approche trop quantitative et statique de la pauvreté 
21. Mesurer dans toutes ses dimensions un phénomène aussi complexe que la pauvreté 
pose d'énormes problèmes conceptuels et techniques. Essentiellement pour des 
raisons pratiques, c'est une approche quantitative qui a été privilégiée jusqu'à 
aujourd'hui, y compris à travers les profils de pauvreté développés sous l'égide de la 
Banque Mondiale. Il est maintenant reconnu que les critères purement statistiques 
(basés principalement sur l'estimation des revenus et des consommations des 
ménages, mais aussi des niveaux d'éducation, des indicateurs de santé, d'accès à 
l'eau potable...) ne donnent qu'un aperçu incomplet de la pauvreté et qu'ils doivent 
être complétés, voire explicités, par des investigations privilégiant les informations 
qualitatives, et aussi l'expression de leurs besoins par les pauvres eux-mêmes. 
22. Une connaissance de la pauvreté davantage basée sur le dialogue avec les pauvres et 
avec les bénéficiaires des projets (mais aussi sur la recherche d'instruments de 
dialogue, pouvant, en particulier, être déterminés par des interlocuteurs au niveau 
local) devrait permettre, en outre, de mieux orienter les interventions vers les 
préoccupations concrètes de groupes les plus pauvres. Elle devrait aussi permettre un 
pilotage plus fin et efficace de ces interventions, qu'il s'agisse de leur identification 
ou de leur suivi et de leur évaluation. 
23. L'évolution de la pauvreté est sans doute beaucoup plus significative que son niveau 
à un moment donné. Il est donc essentiel de mettre en place des instruments qui 
permettent de suivre de façon permanente les conditions de vie des groupes les plus 
pauvres de la population, mais aussi leur perception de leur propre état de pauvreté. 
L'établissement de tels instruments s'est particulièrement heurté aux faibles capacités 
techniques locales en ce domaine. Les efforts de renforcement de ces capacités ont 
généralement été limités au stricts aspects statistiques de collecte et traitement de 
l'information. Trop peu d'attention a été apportée à l'analyse de cette information, à 
son utilisation pour générer un débat sur des options alternatives de développement, 
et à son impact sur l'orientation des politiques. 
3) L'absence d'analyse d'impact systématique 
24. Les interventions en matière de lutte contre la pauvreté n'ont pas bénéficié d'une 
évaluation systématique de leurs effets sur les groupes cibles. Outre que les liens de 
causalité sont difficiles à isoler, aucun instrument d'analyse n'a été véritablement 
développé à cet effet tant par les gouvernements des pays en développement que par 
l'assistance extérieure, et cela qu'il s'agisse de l'impact au niveau des projets 
individuels ou à celui de l'ensemble des interventions en matière sociale. 
25. Il est donc aujourd'hui pratiquement impossible d'identifier avec précision, parmi la 
large panoplie des interventions menées en matière de lutte contre la pauvreté ces 
dernières années, celles qui ont eu les meilleurs résultats et qui devraient être 
reproduites. Plus largement, les programmes d'assistance extérieurs n'ont pas fait 
l'objet d'une évaluation systématique de leur "contenu en pauvreté" qui permettrait 
de tirer des enseignements et, le cas échéant, de proposer une ré-orientation des 
actions plus conforme avec les objectifs de la lutte contre la pauvreté. 
A24 
26. Les cadres d'analyse macro-sociaux utilisés pour identifier les effets sociaux des 
mesures et des programmes de réforme ont été développés, dans la plupart des cas, 
sur la base de modèles de référence économiques (matrices de comptabilité sociale, 
modèles d'équilibre général calculables, en particulier) principalement alimentés par 
des informations de type quantitatif. S'ils ont permis parfois d'appréhender les effets 
de prix, de distribution et de transfert des revenus et d'emploi, ils n'ont généralement 
pas établis de liens explicites entre les sphères économique et sociale. 
III. Une approche opérationnelle restrictive de la lutte contre la pauvreté 
27. La nature des interventions de lutte contre la pauvreté a profondément évoluée au 
cours des dix dernières années. Considérées initialement comme des mesures 
d'accompagnement aux nécessaires réformes économiques et financières (dimension 
sociale de l'ajustement, en particulier), elles ont peu à peu acquis un caractère plus 
complet et autonome, sans que pour autant il soit possible de dire aujourd'hui qu'elles 
découlent d'une approche globale du développement, les intégrant ex-ante. 
1 ) Des actions ponctuelles de compensation à court terme 
28. La lutte contre la pauvreté a longtemps été considérée comme un ensemble de 
mesures visant à atténuer les potentiels coûts sociaux des politiques économiques, 
qu'elles s'appuyent ou non sur des programmes d'ajustement structurel ou de 
stabilisation. Elles ont été initialement mises en oeuvre selon une logique passive et 
secondaire, dont la principale caractéristique a été de n'apporter que des solutions 
temporaires et partielles au problème de la pauvreté. 
29. La prise en compte d'un champ d'intervention plus large, celui du développement en 
général, a permis de s'engager dans une perspective plus active et dynamique qui a 
favorisé, entre autres, une réflexion sur les relations entre la pauvreté et la croissance. 
Il est aujourd'hui reconnu que la pauvreté est un frein majeur à la croissance dans les 
pays en développement et qu'elle doit être intégralement prise en compte dans tout 
schéma de développement. Ceci est pourtant loin de se traduire effectivement dans 
les faits et il reste d'importants efforts à faire, en particulier sur les plans institutionnel 
et politique, pour traduire ces concepts sur le plan opérationnel. 
2) Une priorité trop large accordée à la logigue sectorielle 
30. La lutte contre la pauvreté s'appuie, entre autres, sur des mesures tendant à favoriser 
l'accès des plus pauvres aux ressources productives et aux services sociaux 
essentiels. Ces deux éléments apparaissent essentiels pour valoriser le capital humain, 
ressource principale, voire unique, des pauvres. Les politiques sectorielles sont 
particulièrement liées à cet objectif, soit de manière directe comme celles de la santé, 
de l'éducation ou de la nutrition, soit de manière plus indirecte, via leurs effets 
générateurs d'activité (création d'emploi ou génération de revenus, désenclavement.. ) 
ou de réformes (réforme foncière, accès au crédit...), comme celles des 
infrastructures, des transports, de l'agriculture. 
A25 
31. Si ces politiques sectorielles jouent ainsi un rôle déterminant pour fonder les bases 
d'un développement soutenable et équitable, leur nature même (une perspective de 
réforme à long terme et une base large d'intervention sur l'ensemble de la population) 
rend difficile un ciblage particulier sur les plus pauvres. De plus, certaines mesures, 
qui ont une justification pour la gestion de ces secteurs (en particulier celles visant la 
substitution de la gestion publique par le privé, le recouvrement des coûts), peuvent 
particulièrement affecter les groupes les plus pauvres. 
La mise en place, dans les secteurs de l'éducation et de la santé par exemple, de 
mesures visant à améliorer la qualité des prestations offertes ne présente, à priori, 
aucune garantie d'un meilleur accès des plus pauvres à ces services. La logique 
sectorielle doit nécessairement être dépassée pour y intégrer, à tous les niveaux, les 
considérations spécifiques de la lutte contre la pauvreté. 
32. Il faut en outre éviter tout cloisonnement sectoriel qui empêcherait de saisir la 
globalité du phénomène "pauvreté" et, au contraire, favoriser les approches inter­
sectorielles. En effet, une politique sociale globale cohérente a un impact plus 
important que la somme des effets de chacune des politiques sociales menées 
isolément. Dans l'autre sens, des retards dans un des secteurs nuisent souvent à 
l'efficacité des politiques dans les autres secteurs sociaux. 
3) La faible participation des bénéficiaires 
34. L'expérience passée a concrètement montré que la participation des bénéficiaires est 
une condition importante de l'efficacité des mesures de lutte contre la pauvreté. Ceci 
est aujourd'hui très largement reconnu. "Ecouter et donner la parole aux pauvres" 
permet de mieux cibler les interventions sur les besoins réels et de favoriser la prise 
en main par les pauvres de leur propre développement. 
35. Rendre opérationnel cet objectif n'est pourtant pas simple, et les exemples concrets 
de participation restent très limités. Le développement de ces expériences s'est heurté 
à de nombreuses contraintes, qui doivent être analysées en détail pour pouvoir être 
levées sur le terrain. 
Parmi ces contraintes, les plus significatives ont été celles liées (i) au champ effectif 
de la participation (identification des besoins, établissement des priorités, traduction 
en projets, financement, mise en oeuvre, évaluation, suivi et maintenance), (ii) au 
pilotage et au suivi des projets participatifs (les montants individuels sont 
généralement faibles mais la complexité demeure), (iii) à l'identification de relais 
locaux d'exécution entre les gouvernements et la population (ONG, associations, 
groupements), et (iv) à la réglementation et au désengagement de l'administration. 
4) Un mauvais dosage entre les interventions 
36. Les instruments "classiques" de la coopération au développement n'ont pas permis 
jusqu'ici, pris séparément, d'apporter une réponse efficace à la pauvreté, à la fois 
dans ses aspects court terme (urgence) et long terme (eradication). Pourtant, la lutte 
contre la pauvreté ne demande pas nécessairement de concevoir de nouveaux 
A26 
instruments de coopération, mais bien d'en adapter la mise en oeuvre, à la fois par un 
meilleur ciblage et par une vision plus globale. 
En tenant compte des spécificités de chaque pays, c'est donc une approche 
différenciée et intégrée ("policy-mix") qu'il convient de promouvoir pour la lutte contre 
la pauvreté. Elle devrait pouvoir être appliquée au niveau de chaque politique, 
intégrant des éléments permettant d'évaluer les impacts probables sur la pauvreté 
(une sorte de "visa" pauvreté) et d'envisager, le cas échéant, les modifications à y 
apporter. 
37. Cette approche devrait aussi pouvoir être appliquée au niveau plus global de la 
politique de développement de chaque pays, pour assurer que la panoplie d'actions 
envisagées est conforme à la multi-dimensionnalité du combat contre la pauvreté, et, 
le cas échéant, pour garantir un volume d'intervention proportionné à l'ampleur du 
problème. Enfin, une telle approche devrait aussi être envisagée par les intervenants 
extérieurs, pour adapter leur portefeuille d'assistance aux particularités de chaque 
pays et s'assurer qu'ils soutiennent efficacement les efforts des gouvernements en 
la matière. 
IV. Insuffisantes coordination et synergie entre les interventions extérieures 
38. Il est aujourd'hui reconnu que l'ampleur des problèmes de pauvreté dépasse largement 
les possibilités des bailleurs de fonds individuels. Par ailleurs, la cohérence d'ensemble 
des interventions de lutte contre la pauvreté dans chaque pays est une condition 
essentielle de leur efficacité. 
39. Des diverses expériences de coordination qui ont été tentées dans les années passées 
sur la lutte contre la pauvreté, l'initiative "dimension sociale de l'ajustement", lancée 
par la Banque Mondiale, le PNUD et la Banque Africaine de Développement, a sans 
aucun doute été celle qui a fait progresser le plus les débats, particulièrement en 
Afrique. Si l'expérience n'a pas été totalement concluante, elle a permis à plus d'une 
dizaine de bailleurs de fonds de tenter de coordonner leurs activités en la matière, ce 
qui lui a vraissemblablement donné une ampleur qu'elle n'aurait pas eu autrement. 
40. La lutte contre la pauvreté a, pendant longtemps, manqué d'un forum international qui 
permettrait d'échanger des idées et des expériences sur une base régulière, voire 
permanente (entre bailleurs de fonds, mais aussi avec les partenaires des pays en 
développement), de valoriser les interventions les plus adaptées, de mobiliser les 
compétences techniques et de définir des orientations communes. 
41. La Communauté n'a malheureusement pas joué jusqu'à ce jour un rôle mobilisateur 
sur le thème de la pauvreté, ni au niveau des Etats membres, ni au-delà dans les 
instances internationales. Elle a pourtant montré, dans d'autres domaines de la 
coopération (en particulier l'ajustement structurel), ou sur des politiques 
communautaires internes (en particulier lutte contre les inégalités sociales), que son 
rôle pouvait être important, s'appuyant sur une complémentarité naturelle des 
approches de chaque état membre et sur "l'effet masse critique" de leur mise en 
commun. 
A27 
42. Les insuffisances du manque de coordination se manifestent de manière 
particulièrement notable au niveau local, où il s'agit d'établir avec chaque pays en 
développement un dialogue cohérent à la fois sur une stratégie de développement 
intégrant la lutte contre la pauvreté et sur les priorités qui y sont attachées. Dans ce 
dialogue politique, il s'agit souvent de convaincre, mais aussi de soutenir, et dans le 
contexte de la lutte contre la pauvreté une approche concertée des bailleurs apparaît 
comme une nécessité pour assister le gouvernement dans la mise en oeuvre de sa 
stratégie. 
Un trop faible accent sur le renforcement des capacités au niveau local et sur l'appui 
à la démocratie 
43. La faible internalisation des politiques de lutte contre la pauvreté est une des causes 
décisives du peu de résultats obtenus jusqu'ici par les diverses interventions en 
matière sociale. Formuler ces politiques demande des partenaires formés à des 
techniques nouvelles d'action sociale et des réseaux de compétences au niveau local 
capables de les mettre en oeuvre. Le renforcement des capacités locales n'a pas 
bénéficié du support nécessaire pour assurer le désengagement progressif de 
l'assistance extérieure et la prise en main par les pays en développement eux-mêmes 
de leur politique sociale. 
44. Certaines conditions de dialogue et de débat sont en outre nécessaires au niveau de 
chaque état pays en développement pour assurer que l'ensemble de la population 
participe à l'élaboration des politiques, et puisse, par la suite, en assumer la mise en 
oeuvre et en partager équitablement les bénéfices. 
1) Renforcement des capacités technigues 
45. Renforcer les capacités techniques des intervenants en matière de lutte contre la 
pauvreté a été un thème largement convoyé par les diverses initiatives de lutte contre 
la pauvreté, mais les résultats n'ont pas été à la mesure des ambitions. La cause 
principale se trouve sans doute dans le fait que l'attention a été portée sur un partage 
trop strict des responsabilités de chacun des acteurs, sans véritable réconciliation en 
fin de parcours. 
46. On a formé par exemple des statiticiens responsables de la collecte de l'information 
sur les ménages sans apporter l'attention nécessaire à la formation des utilisateurs de 
ces informations, qu'ils soient techniciens ou politiques. On a favorisé des opérations 
d'assistance technique à la gestion de projets à la base, sans les lier effectivement 
avec une formation adéquate des responsables de l'administration locale ou 
décentralisée, ni avec un soutien technique aux planificateurs des départements 
sectoriels de l'administration centrale. Les différents relais de la chaine des projets 
sociaux ont ainsi été renforcés, mais pris individuellement; la chaine elle-même reste 
très fragile. 
A28 
47. Un effort important de formation et d'assistance technique (principa 
et à la tâche) reste donc nécessaire dans un domaine ou la formati 
est, dans la majorité des cas, très sporadique et incomplète. 
49. 
50. on 
2) Renforcement institutionnel et concertation régionale 
48. Le renforcement des capacités techniques au niveau indivi 
s'accompagner d'un renforcement institutionnel, qui devrait garantir 
méthodes et des processus, mais aussi favoriser l'émergence 
technique. La mobilité des individus, mais surtout l'instabilité et la rapi 
structures économiques, politiques, sociales et culturelles dans 
développement milite fortement pour la mise en place d'institutions 
stables, garantissant le transfert du savoir-faire. quel doit aussi 
la durabilité des 
d'une mémoire 
de évolution des 
les pays en 
d'organisations et 
Ce renforcement institutionnel ne doit pas s'entendre uniquement 
administratives, mais bien pour l'ensemble des partenaires, qu'ils 
non à la sphère étatique. Ceci devrait favoriser l'établissement d'un 
structuré entre les gouvernements et leurs populations. pour les structures 
appartiennent ou 
dialogue large et 
L'assistance technique devrait pouvoir s'entendre aussi dans son 
Certains pays en développement ont développé des stratégies dé 
pauvreté qui fonctionnent et pourraient avoir valeur d'exemple pour 
passé, ce type de coopération n'a pas été développé systématiq 
organismes d'aide extérieure agissant, au cas par cas, comme 
d'information. Pourtant les avantages de la coopération Sud/Sud 
expliquer, et un recours systématique à ce type d'assistance améliorterait 
la qualité et la pertinence des interventions en matière de lutte contre 
En outre, il n'a pas été assez tenu compte par le passé des synergies 
pourrait développer une concertation au niveau régional. Même si 
spécifites propres, il existe, par région, des caractéristiques comm 
être mieux appréhendées, puis combattues, par des interventions 
celles mises en oeuvre au nuveau national. Cet aspect n'est pas s 
contre la pauvreté, mais il présente dans ce cas une validité toute pec 
3) Le cadre démocratique 
51. Enfin, il est largement reconnu aujourd'hui qu'un réel débat dém 
s'instaurer que si l'ensemble de la société est partie prenante du développ 
exclusion pour des raisons politiques, économiques ou sociales. A 
contre la pauvreté ne peut se concevoir que dans un cadre démocrati 
la participation des plus pauvres à la prise en main de leur destin propre 
des réseaux de leur représentativité. 
L'existence d'un cadre politique stable et démocratique est donc une; 
pour la formulation et la mise en oeuvre d'une stratégie effective 
pauvreté. Les bailleurs de fonds en général et la Communauté en pa^rti 
responsabilité évidente en la matière. ement sur le tas 
"traditionnelle" 
pspect Sud/Sud. 
lutte contre la 
d'autres. Par le 
uement, les 
disséminateurs 
ne sont plus à 
rapidement 
la pauvreté. 
potentielles que 
chaque pays a ses 
unes qui pourraient 
plus larges que 
ifique à la lutte 
iculière. parti 
opratique ne peut 
ement, sans 
inverse, la lutte 
que, qui permette 
et l'effectivité 
base essentielle 
e lutte contre la 
culier, ont une 
A29 
Conclusion 
52. Durant les dix dernières années, la priorité des politiques de développement a été 
clairement accordée aux problèmes économiques et financiers. Ce choix a, dans la 
plupart des cas, sous-évalué la force des contraintes structurelles sur les processus 
de développement, et n'a pas permis d'inscrire la lutte contre la pauvreté dans une 
perspective de développement cohérente, intégrant progrès social et progrès 
économique. La lutte contre la pauvreté n'a pas non plus jusqu'ici procédé d'une 
analyse adéquate des spécificités de la pauvreté dans chaque pays en développement, 
intégrant des causalités socio-économiques et d'autres facteurs qualitatifs. Les 
combinaisons de politiques mises en oeuvre ont trop privilégié des approches 
parcellaires ou sectorielles face à un phénomène complexe et multi-dimensionnel, 
n'ont pas toujours été basées sur une forte volonté politique interne, et n'ont pas 
suffisamment favorisé la prise en main par les pauvres de leur destin propre. Les 
succès de la lutte contre la pauvreté sont donc restés très limités et ponctuels. 
53. Malgré le rôle important qu'elle joue en matière de coopération au développement et 
l'importance qu'elle accorde aux problèmes liés à l'exclusion sociale, la Communauté 
ne s'est pas, jusqu'à présent, explicitement engagée dans une stratégie globale de 
lutte contre la pauvreté dans les pays en développement, contrairement à ce qu'elle 
a fait dans d'autres domaines. L'expérience acquise en la matière durant les dix 
dernières années, ainsi que la volonté politique exprimée lors du Conseil 
Développement du 18 novembre 1992, devraient permettre maintenant de se donner 
les moyens de combler cette lacune. 
, cci 
ISSN 0254-1513 
COM(93)518def. 
DOCUMENTEN 
NL il 
Catalogusnummer : CB-CO-93-555-NL-C 
ISBN 92-77-60128-0 
Bureau voor officiële puMifeaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg