Speciaal verslag nr. 6/2002

over de controle van het beheer door de Commissie van de steunregeling voor oliehoudende zaden van de Europese Unie, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2002/C 254/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. De Rekenkamer heeft het beheer van de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor de belangrijkste oliehoudende zaden, namelijk koolzaad, zonnebloemzaad en soja onderzocht, alsook de uitvoering van de regeling voor oliehoudende zaden die op braakgelegde grond worden geproduceerd.

II. Gedurende de periode 1993-1999 beliepen de jaarlijkse begrotingsuitgaven voor oliehoudende zaden ongeveer 2,4 miljard euro, ofwel circa 15 % van de communautaire uitgaven voor akkerbouwgewassen.

III. In de gemeenschappelijke markt voor oliehoudende zaden ligt de productie onder de marktbehoeften. De communautaire productie (13,5 miljoen ton in 2000) vormt 5 % van de productie in de wereld, terwijl de Verenigde Staten de grootste producent zijn.

IV. Tot 1991 voorzag de GMO in productiesteun die aan de industrie werd betaald om communautaire zaden te verwerken, zodat voor communautaire oliehoudende zaden een prijs boven de wereldmarktprijs behouden bleef. In 1991 hervormde de Gemeenschap de GMO grondig, waarbij zij de productiesteun verving door oppervlaktesteun die rechtstreeks aan de producenten van de zaden werd betaald.

V. Door de Agenda 2000-hervorming is de GMO voor oliehoudende zaden opnieuw ingrijpend gewijzigd. Na een overgangsperiode zal voor oliehoudende zaden vanaf het verkoopseizoen 2002/2003 hetzelfde steunniveau worden toegekend als voor granen en braakgelegde oppervlakten. Het steunniveau hangt nog wel af van de historische opbrengst van de regio, maar niet meer van de ontwikkeling van de wereldmarktprijzen. Door de Agenda 2000-hervorming werd de steun voor granen met 17 % verhoogd en het steunniveau voor oliehoudende zaden met 30 % verlaagd.

VI. De voornaamste controlebevindingen zijn:

a) wanneer als doel een beter marktevenwicht wordt gesteld, zonder nadere toelichting, dan wordt een beoordeling of dat doel verwezenlijkt is moeilijk. Ondanks het budgettaire belang is de hervorming van 1991 pas in 2000 aan een evaluatie onderworpen, die de Commissie in november 2001, ofwel één jaar na de inwerkingtreding van Agenda 2000, heeft gepubliceerd;

b) doordat bij de hervorming van 1991 het gebruik van historische gemiddelde opbrengsten van granen werd toegelaten voor de berekening van de steun voor oliehoudende zaden, ontstonden er verschillen tussen de producenten van verschillende regio's;

c) de jaarlijkse berekeningen van het steunniveau door de Commissie kwamen in meerdere opzichten niet overeen met de regelgeving. Bij elke afwijking werd het niveau van de steun hoger;

d) de Commissie heeft regioplannen met te hoog geschatte historische opbrengsten geaccepteerd en erin berust, hogere steun toe te kennen dan in de communautaire regelgeving wordt voorgeschreven. Aan de opmerkingen van de Rekenkamer in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1996 is geen gevolg gegeven;

e) in twee van de bezochte lidstaten zijn de sancties voor de niet-naleving van de voorwaarden van de industriële braakleggingsregeling niet correct toegepast.

VII. De voornaamste aanbevelingen aan het slot van het verslag zijn:

a) de doelstellingen van de regeling zouden gekwantificeerd moeten worden en de uitvoering van de maatregelen zou regelmatig moeten worden beoordeeld;

b) de Commissie zou de steun voor gewassen die in plaats van oliehoudende zaden kunnen worden geteeld opnieuw onder de loep moeten nemen;

c) de Commissie zou de historische gemiddelde opbrengsten die in sommige regioplannen te hoog zijn geschat moeten bijstellen;

d) de Commissie zou naar aanleiding van verschillende opmerkingen van de Rekenkamer de mogelijkheid moeten onderzoeken om de onverschuldigd betaalde steun terug te vorderen.

INLEIDING

1. In 1991 werd de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor raap- en koolzaad, zonnebloemzaad en sojabonen hervormd. Daarbij werd de productiesteun aan de oliefabrieken voor de verwerking van oliehoudende zaden uit de Gemeenschap vervangen door rechtstreekse betalingen aan de landbouwers. Het steunbedrag was gebaseerd op het met oliehoudende zaden bebouwde areaal en de historische opbrengst van de betrokken regio. De regeling werd vanaf het verkoopseizoen 1992/1993 toegepast en de beginselen ervan bleven van toepassing na de Mac Sharry-hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) in 1992. In de periode 1993-1999 bedroegen de uitgaven ten laste van de EU-begroting circa 2,4 miljard euro per jaar, tegen een gemiddelde van 3,3 miljard euro gedurende de periode 1988/89-1991/92 (zie illustratie 1). In deze cijfers is het aan oliehoudende zaden toe te schrijven gedeelte van de totale uitgaven voor braaklegging niet opgenomen. De Rekenkamer schat dit aandeel op ongeveer 0,2 miljard euro per jaar. Met de Agenda 2000-hervorming is de rechtstreekse steun voor oliehoudende zaden, granen en braaklegging gelijkgetrokken vanaf het seizoen 2002/2003, hetgeen een eind maakt aan het specifieke karakter van de steun voor oliehoudende zaden.

Illustratie 1

Communautaire uitgaven voor oliehoudende zaden

(In miljoen euro)

>PIC FILE= "C_2002254NL.000401.TIF">

Noten:

- Aangezien oliehoudende zaden ongeveer 15 % van de akkerbouwgewassen vormen, is in de bedragen 15 % van de totale uitgaven voor braaklegging begrepen.

- De uitgaven van 1992 omvatten de totale uitgaven voor verkoopseizoen 1991/1992 en de vooruitbetaling voor het verkoopseizoen 1992/1993.

- De uitgaven van 2000 bestaan slechts uit de definitieve betaling voor het verkoopseizoen 1999/2000 daar er vanaf het verkoopseizoen 2000/2001 geen vooruitbetalingen worden gedaan.

Bron:

Commissie, jaarrekeningen en financiële balansen.

2. Er werden controlebezoeken gebracht aan de Commissie en vijf lidstaten die samen goed zijn voor meer dan 95 % van de EU-uitgaven voor de steunregeling voor oliehoudende zaden: Duitsland, Spanje, Frankrijk, Italië en het Verenigd Koninkrijk. Na een beknopte beschrijving van de wereld- en EU-markt voor oliehoudende zaden en een historisch overzicht van de GMO bevat dit verslag opmerkingen over de uitvoering van de hervorming van 1991, een bespreking van de vooruitzichten na de Agenda 2000-hervorming en ten slotte een analyse van diverse aspecten van de teelt van oliehoudende zaden op braakgelegde grond.

DE WERELDMARKT EN DE COMMUNAUTAIRE MARKT VOOR OLIEHOUDENDE ZADEN EN AFGELEIDE PRODUCTEN

3. In 2000 bedroeg de wereldproductie van oliehoudende zaden 291 miljoen ton, waarvan 55 % voor rekening komt van sojabonen. De grootste producent van oliehoudende zaden zijn de Verenigde Staten, gevolgd door China, Brazilië, Argentinië en India. De EU-productie van oliehoudende zaden bedraagt 5 % van de wereldproductie.

4. Tussen 1993 en 1999 is de productie van oliehoudende zaden in de Europese Unie met 55,7 % gestegen. Deze stijging was het gevolg van het toegenomen areaal voor koolzaad (zie tabel 1), de ontwikkeling van nieuwe rassen die meer opbrengen en de vervanging van zonnebloemzaad en sojabonen door koolzaad, dat gemiddeld meer opbrengt. Sinds 1995 heeft koolzaad zonnebloemzaad als voornaamste oliehoudend zaadgewas verdrongen, door toegenomen opbrengsten en gunstige prijzen. In 1999 bereikte de productie van oliehoudende zaden een piek met 15,8 miljoen ton, voortgebracht op 5,8 miljoen ha. Ondanks deze stijging blijft de zelfvoorzieningsgraad van de Europese Unie (behalve voor koolzaad) laag. Er bestaan echter aanzienlijke verschillen in zelfvoorzieningsgraad tussen de diverse types zaden, olie en oliekoeken (zie tabel 2).

Tabel 1

Arealen oliehoudende zaden in de Gemeenschap (1000 ha)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

1991-1994: EU-12.

1995-2000: EU-15.

Bron:

Eurostat, New Cronos.

Tabel 2

Zelfvoorzieningsgraden in de Europese Unie

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5. De EU-markt voor oliehoudende zaden is een open markt, zonder uitvoerrestituties en met geen of slechts lage invoerrechten. De prijzen voor oliehoudende zaden en afgeleide producten in de Europese Unie volgen het prijsniveau van soja op de wereldmarkt.

6. In 1999 werd in de Europese Unie bijna 31 miljoen ton oliehoudende zaden tot olie verwerkt. Ongeveer de helft van de verwerkte oliehoudende zaden bestaat uit geïmporteerde sojabonen. In de Europese Unie bestaan er ongeveer 75 grote productie-eenheden. De oliebranche wordt gekenmerkt door toenemende concentratie en voorwaartse integratie. Ongeveer 75 % van de capaciteit van de oliefabrieken in de Europese Unie is in handen van vier grote internationale concerns.

HISTORISCH OVERZICHT VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKTORDENING VOOR OLIEHOUDENDE ZADEN

De GMO voor oliehoudende zaden en de GATT

7. In 1966, toen de gemeenschappelijke markt voor plantaardige oliën en vetten werd gekenmerkt door een grote vraag en een lage totale productie, werd een GMO voor oliën en vetten ingesteld. Deze had voornamelijk ten doel, de producenten een redelijk inkomen te verzekeren. Van de financiële steun voor koolzaad, zonnebloemzaad en sojabonen bestond 98 % uit productiesteun die per ton verwerkte communautaire oliehoudende zaden aan de oliefabrikanten werd betaald. De steun werd door de Raad op een zodanig peil vastgesteld dat voor communautaire oliehoudende zaden een prijs boven de wereldmarktprijs werd gehandhaafd.

8. In 1988 verlangden de Verenigde Staten dat de GATT een panel zou instellen dat hun klacht zou onderzoeken dat de communautaire productiesteun discriminerend was voor de invoer in de Europese Unie. In zijn conclusie van 25 januari 1990 wees het GATT-panel de klacht van de Verenigde Staten toe, en naast budgettaire overwegingen leidde dit tot de hervorming van 1991 van de EU-steunregeling voor oliehoudende zaden.

De hervorming van 1991

9. Bij de hervorming van 1991 werd de steun aan de oliefabrikanten afgeschaft, zodat de prijzen die zij aan de producenten betalen zich thans zijn gaan richten naar de lagere wereldmarktprijzen. Ter compensatie van de inkomensderving die daar voor de producenten uit voortvloeit werd bij de hervorming een rechtstreeks aan de producenten betaalde oppervlaktesteun ingevoerd. De beginselen van de hervorming van 1991 werden bevestigd door de hervorming van 1992 met betrekking tot alle akkerbouwgewassen met het doel een beter marktevenwicht te bereiken.

10. Deze steun, "regionaal referentiebedrag" genaamd, was afhankelijk van het historisch gemiddeld rendement(1) van elke regio. Het bedrag ervan werd jaarlijks door de Commissie berekend op basis van het communautair referentiebedrag dat de Raad oorspronkelijk op 384 euro per hectare had gesteld. Dit bedrag werd bepaald op basis van een "verwachte referentieprijs" van 163 euro per ton(2) en een historische gemiddelde opbrengst van 2,36 t/ha, het communautaire gemiddelde. Bij de berekening nam de Commissie de op de markt genoteerde referentieprijs in aanmerking, zodat het inkomen per hectare, waarvoor de opbrengst van de verkoop van de zaden werd opgeteld bij de communautaire steun, in principe onveranderd bleef.

Het Blair House-akkoord

11. Met de hervorming van de communautaire steunregeling voor oliehoudende zaden van 1991 was het geschil tussen de Gemeenschap en de Verenigde Staten niet beslecht. De Verenigde Staten stelden voor, het oorspronkelijke panel voor oliehoudende zaden opnieuw bijeen te roepen om te laten uitmaken of de EG-regelgeving dankzij de genomen maatregelen voldeed aan de GATT-bepalingen. Op 31 maart 1992 concludeerde het panel dat de communautaire tariefconcessies voor oliehoudende zaden nog steeds werden uitgehold. Bijgevolg startten de Gemeenschap en de Verenigde Staten nieuwe onderhandelingen, die leidden tot het Blair House-akkoord van 3 december 1992 (zie bijlage).

12. Krachtens het Blair House-akkoord moest de Gemeenschap het areaal voor oliehoudende zaden dat voor oppervlaktesteun in aanmerking kwam beperken zolang de steun voor de productie van oliehoudende zaden voor een bepaald gewas bestemd is(3). Bij overschrijding van de oppervlakten voorziet het akkoord in verlagingen van de communautaire steun. Het akkoord bepaalt ook dat de bijproducten van de verwerking van de zaden die voor industriële doeleinden op braakgelegde grond worden geteeld voor menselijke of dierlijke consumptie mogen worden bestemd ten belope van een jaarlijkse hoeveelheid van één miljoen metrieke ton, uitgedrukt in sojameelequivalenten.

De Agenda 2000-hervorming

13. Eén doelstelling van de Agenda 2000-hervorming was, de oppervlaktesteun voor oliehoudende zaden geleidelijk op één lijn te brengen met de steun voor granen en braaklegging, teneinde te verhinderen dat de steun nog voor een bepaald gewas bestemd was, met name met het oog op de punten 2 en 4 van het Blair House-akkoord (zie bijlage).

14. Na een overgangsperiode van twee verkoopseizoenen (2000/2001 en 2001/2002) is er één steunniveau voor granen, oliehoudende zaden en braakgelegde grond, dat is losgekoppeld van de wereldmarktprijs. De harmonisering van het steunniveau leidde tot een verhoging van de steun met meer dan 17 % voor granen en een verlaging van de steun met ongeveer één derde voor oliehoudende zaden ten opzichte van 1999/2000 (- 28 % ten opzichte van de steun die gemiddeld in de periode 1995/1996-1999/2000 werd betaald). De verhoging van de steun voor granen vormde een compensatie voor de gelijktijdige verlaging van de interventieprijs van 119,19 euro/ton in 1999 tot 101,31 euro/ton in 2002.

15. Bij de Agenda 2000-hervorming werd het met de hervorming van 1991 ingevoerde beginsel gehandhaafd, dat de steun wordt berekend volgens de historische gemiddelde opbrengst van de betrokken regio. Wel werd de lidstaten daarbij de mogelijkheid ontnomen om voor de berekening van de steun de historische gemiddelde opbrengsten van oliehoudende zaden in aanmerking te nemen. Vanaf 2002 wordt de steun voor oliehoudende zaden berekend op basis van de historische gemiddelde opbrengsten van granen.

16. Volgens de prijzenramingen van de Commissie zal het gemiddelde bruto-inkomen per hectare voor granen (bv. zachte tarwe) in de Europese Unie min of meer stabiel blijven na de Agenda 2000-hervorming, terwijl het gemiddelde bruto-inkomen voor koolzaad in de Europese Unie zal dalen (zie illustratie 2). Bovendien zijn de wereldmarktprijzen voor oliehoudende zaden gedaald nadat de Commissie haar prijzenraming voor de Agenda 2000-hervorming had gemaakt.

Illustratie 2

Vooruitzichten wat betreft de ontwikkeling van de bruto inkomens per hectare van landbouwers voor zachte tarwe en koolzaad

>PIC FILE= "C_2002254NL.000701.TIF">

Bron:

Commissie, Vooruitzichten voor landbouwmarkten - 2000-2007.

OPMERKINGEN OVER DE GMO VOOR OLIEHOUDENDE ZADEN IN DE PERIODE 1992/1993-1999/2000

17. De opmerkingen over de periode 1992/1993-1999/2000 zijn, met uitzondering van die van de paragrafen 32 en 33, niet van toepassing op de regeling die bij de Agenda 2000-hervorming is ingevoerd.

Ontbreken van duidelijke en gekwantificeerde doelstellingen en te late beoordeling van de steunregeling

18. Het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen bepaalt dat er gekwantificeerde doelstellingen moeten worden bepaald en dat de uitvoering daarvan moet worden gevolgd(4).

19. Bij de hervorming van 1992 had de Raad twee doelstellingen voor ogen: zorgen voor een beter marktevenwicht en het inkomensverlies als gevolg van de verlaging van de institutionele prijzen compenseren. Aangezien de doelstelling van een beter marktevenwicht niet nader is toegelicht, kon zij moeilijk aan een oordeel worden onderworpen. Wat de compensatie voor het inkomensverlies betreft (zie paragraaf 9) evalueerde de Commissie de steunregeling zoals die tussen 1992 en 1999 bestond, ondanks de grote bedragen die ermee waren gemoeid, (circa 2,4 miljard euro per jaar) pas in november 2001, toen de Agenda 2000-wijzigingen reeds werden uitgevoerd.

20. De verordening van de Raad tot vaststelling van de Agenda 2000-hervorming verplicht de Commissie om binnen twee jaar verslag bij de Raad uit te brengen over de ontwikkeling van de markt voor oliehoudende zaden en eventueel voorstellen te doen tot wijziging van deze verordening(5).

Uiteenlopende regioplannen als gevolg van de keuzemogelijkheden voor de lidstaten

21. Het regionale referentiebedrag kon naar keuze van de lidstaat worden berekend op basis van de historische gemiddelde opbrengsten van oliehoudende zaden dan wel van granen. Bij elke regio in zijn regioplan gaf de lidstaat op basis van passende objectieve criteria aan welke formule zou worden gehanteerd.

22. Voor de vaststelling van de historische gemiddelde opbrengsten die worden gehanteerd voor de berekening van de regionale referentiebedragen heeft elke lidstaat een regioplan opgesteld. Voor elke productieregio verstrekte de lidstaat gedetailleerde gegevens over de arealen en opbrengsten van de granen en oliehoudende zaden die in de regio gedurende de vijfjarenperiode 1986/1987-1990/1991 waren geproduceerd(6). Een historische gemiddelde opbrengst voor granen en, zo mogelijk, voor oliehoudende zaden moest voor elke regio afzonderlijk worden berekend. Met het regioplan moest in alle gevallen worden gegarandeerd dat de voor de periode vastgestelde gemiddelde opbrengst van de betrokken lidstaat in acht werd genomen.

23. De Commissie moest de door de lidstaten ingediende regioplannen onderzoeken en nagaan of elk plan gebaseerd was op geschikte objectieve criteria en overeenstemde met de beschikbare historische gegevens(7). De Commissie kon plannen afwijzen als ze niet beantwoordden aan de voornoemde criteria, in het bijzonder die met betrekking tot de gemiddelde opbrengst in de betrokken lidstaat.

24. Er zijn drie types regioplannen: acht lidstaten (Denemarken, Duitsland, Griekenland, Ierland, Luxemburg, Oostenrijk, Finland en het Verenigd Koninkrijk) hebben voor de historische opbrengsten van oliehoudende zaden gekozen; vier lidstaten (Spanje, Frankrijk, Nederland en Portugal) hebben als basis de historische opbrengsten van granen gekozen en drie lidstaten (België, Italië en Zweden) hebben een regioplan op een gemengde basis van historische opbrengsten van oliehoudende zaden en granen ingediend. Het aantal productiezones in een lidstaat loopt uiteen van één tot 255. Zich bewust van de risico's die gepaard gaan met deze grote, door de regionalisatie gecreëerde speelruimte, heeft de Raad de betalingen per lidstaat beperkt(8).

Ongelijke behandeling van landbouwers in verschillende lidstaten

25. Doordat de lidstaten krachtens de verordening van de Raad kunnen kiezen tussen historische opbrengsten voor granen dan wel voor oliehoudende zaden (zie paragraaf 21) is er een ongelijke behandeling van landbouwers in de verschillende lidstaten ontstaan. In Frankrijk en Spanje, waar historische graanopbrengsten werden toegepast, lag de oppervlaktesteun, in vergelijking met die welke op historische opbrengsten van oliehoudende zaden was gebaseerd, respectievelijk 21,8 en 25,1 % hoger. De Rekenkamer schat de gevolgen voor de EU-begroting over de periode 1992/1993-1999/2000 op 1245 miljoen euro voor Frankrijk en 729 miljoen euro voor Spanje(9).

Regionale referentiebedragen die tot bijkomende begrotingsuitgaven leiden

26. Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad(10) bepaalt dat de Commissie de regionale referentiebedragen op basis van het communautaire referentiebedrag als volgt moet berekenen:

a) de geraamde referentieprijs wordt vervangen door de geconstateerde referentieprijs; prijsverschillen van minder dan 8 % ten opzichte van de geraamde referentieprijs worden niet in aanmerking genomen;

b) voor elke productieregio wordt de steun aangepast aan de hand van de historische opbrengst van de regio aan oliehoudende zaden of granen in het regioplan;

c) bij deze berekening worden eventueel de verlagingen ten gevolge van een overschrijding van de gegarandeerde maximale oppervlakte tijdens het lopende of voorgaande begrotingsjaar in acht genomen.

27. Krachtens de EU-regelgeving wordt de geconstateerde referentieprijs door de Commissie berekend. Deze prijs moet zijn gebaseerd op prijzen en aanbiedingen op representatieve communautaire markten. Zeven lidstaten brengen bij de Commissie periodiek verslag uit over de prijzen op hun markten van kool- en raapzaad, zonnebloemzaad en soja in bulk. Aangezien de door de lidstaten genoteerde prijzen soms worden meegedeeld door belanghebbende partijen, zoals de oliefabrieken, is de betrouwbaarheid van deze gegevens twijfelachtig. De controle door de Rekenkamer van de berekening van de geconstateerde referentieprijzen en de regionale referentiebedragen geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen, waarvan de Commissie zich bewust was, maar die haar niet tot wijzigingen noopten:

a) De Commissie moest het definitief regionaal referentiebedrag in elk verkoopseizoen vóór 30 januari vaststellen. Bijgevolg werd bij de berekening van de geconstateerde referentieprijs en de wegingscoëfficiënten geen rekening gehouden met de prijzen van februari tot juni, hoewel voor 30 tot 40 % van de oogst in die periode contracten worden gesloten. De prijzen van deze maanden werden zelfs niet meegeteld in de berekening van de geconstateerde referentieprijs van het volgende verkoopseizoen(11). Voor Frankrijk bijvoorbeeld lag de gemiddelde marktprijs voor de verkoopseizoenen 1993/1994-1998/1999 in deze maanden wegens opslagkosten 1,91 % hoger dan in de andere maanden. Wanneer de hogere prijzen niet zijn meegerekend, worden hogere steunbedragen vastgesteld. De Rekenkamer schat de daaruit voortvloeiende meerkosten voor de EU-begroting voor de verkoopseizoenen 1993/1994-1999/2000 op 130 miljoen euro in totaal(12).

b) Bij haar berekening van de jaarlijkse steunaanpassing hanteerde de Commissie afronding naar het lagere procentpunt, hoewel dit niet voorgeschreven was in de verordening(13). Deze afronding heeft de communautaire uitgaven tussen 1992/1993 en 1999/2000 met 95 miljoen euro verhoogd(14).

c) Bovendien gebruikte de Commissie bij haar jaarlijkse berekening van de steun stelselmatig een formule die afweek van de formule in de verordening van de Raad waarbij de nieuwe regeling in 1992 werd vastgesteld. Door het gebruik van een andere formule werd de steun hoger. De meerkosten voor de EU-begroting beliepen in de periode 1992/1993-1999/ 2000 90 miljoen euro(15).

d) De Commissie kon geen bewijzen overleggen dat zijzelf tijdens controlebezoeken aan lidstaten, of dat de lidstaten ooit de prijsnoteringen hebben gecontroleerd om na te gaan of deze overeenkwamen met prijzen die werkelijk bij een afnemer, bijvoorbeeld een oliefabriek, in rekening waren gebracht. Zo waren in Italië de prijzen die de Commissie werden meegedeeld prijzen die op de vier grootste veilingen werden genoteerd. De prijzen van de Italiaanse veilingen zijn prijzen die aan landbouwers worden betaald. Daarin zijn niet de door de oliefabrieken gedragen extra kosten voor vervoer en verzamelen opgenomen. Naar aanleiding van een controlebezoek aan Italië besloot de Commissie een correctie voor de vervoerskosten aan te brengen. Er werd geen correctie aangebracht voor de kosten van het verzamelen, die schommelen tussen 10 en 13 euro per ton. Dit bedrag verklaart de verschillen tussen de prijzen die Italië opgeeft, en die welke de andere lidstaten melden. Bij de berekening van de geconstateerde referentieprijs past de Commissie op de Italiaanse prijzen een weging van 19 % toe. Bijgevolg was de geconstateerde referentieprijs, zoals berekend door de Commissie, te laag. De meerkosten voor de EU-begroting voor 1997/1998 en 1998/1999 kunnen op 51,8 miljoen euro worden geschat(16).

28. Aangezien de in paragraaf 27 bedoelde meerkosten voortvloeien uit besluiten van de Commissie is terugvordering ervan bij de lidstaten of de begunstigden niet meer mogelijk met het oog op de rechtsbeginselen van bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen en rechtszekerheid.

Regioplannen met te hoog geschatte historische opbrengsten

29. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1996(17) had de Rekenkamer de in sommige regioplannen voorkomende opbrengsten onderzocht. Zij constateerde te hoge gemiddelde opbrengsten, met name in het Duitse regioplan voor oliehoudende zaden(18) en in de Franse en Spaanse regioplannen voor granen(19). De Commissie verlangde van de betrokken lidstaten niet dat zij hun regioplannen bijstelden, en deze worden nog steeds toegepast, waardoor de communautaire uitgaven hoger liggen dan in de communautaire regelgeving is voorgeschreven.

30. In nog twee andere regioplannen is sprake van te hoog geschatte historische gemiddelde opbrengsten:

a) Voor de vaststelling van het Portugese regioplan verwijst Verordening (EEG) nr. 1765/92 naar de gegevens die Portugal overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 3653/90 van de Raad(20) heeft meegedeeld. Uit een analyse van deze gegevens blijkt een gewogen gemiddelde opbrengst van 2,5 t/ha. Toch heeft de Commissie Portugal toegestaan, een gewogen gemiddelde opbrengst van 2,9 t/ha toe te passen, hetgeen neerkomt op een verhoging van 16 % tegenover de opbrengst zoals gedefinieerd in de regelgeving.

b) Ook het Italiaanse regioplan bevat te hoge opbrengsten. Gedurende de referentieperiode 1986-1990 was ongeveer 20 % van de in Italië geproduceerde oliehoudende zaden afkomstig van oppervlakten die twee oogsten per jaar opleverden: eerst granen en vervolgens sojabonen. Voor de berekening van de historische gemiddelde opbrengsten aan oliehoudende zaden hebben de Italiaanse autoriteiten zich gebaseerd op de totale productie van oliehoudende zaden, met inbegrip van die op oppervlakten met twee oogsten per jaar. Zij hebben die totale productie echter gekoppeld aan een totale oppervlakte exclusief de oppervlakten met twee oogsten per jaar. Zodoende hebben de Italiaanse autoriteiten bij de Commissie een gewogen gemiddelde opbrengst van 3,74 t/ha voor oliehoudende zaden opgegeven. De werkelijke gemiddelde opbrengst aan oliehoudende zaden in de periode 1986-1990 bedroeg echter slechts 3,07 t/ha(21). De Commissie, die van deze berekeningswijze op de hoogte was, zegde de Italiaanse autoriteiten toe, noch de methode zelf, noch de resultaten ervan te betwisten.

31. De Rekenkamer schat de totale financiële gevolgen van hetgeen in de paragrafen 29 en 30 wordt opgemerkt op 729,3 miljoen euro aan uitgaven die in de periode 1993-1999 op de communautaire begroting zijn aangewezen, namelijk 474,7 miljoen euro voor oliehoudende zaden en 254,6 miljoen euro voor granen(22). Aangezien deze uitgaven voortvloeien uit regioplannen die door de Commissie aanvaard zijn, is terugvordering ervan bij de lidstaten of begunstigden niet meer mogelijk met het oog op de in paragraaf 28 genoemde rechtsbeginselen.

32. Na de Agenda 2000-hervorming komen regioplannen met hogere dan de historische gemiddelde opbrengsten nog steeds voor:

a) Voor Spanje en Italië heeft de Raad gemiddelde opbrengsten van respectievelijk 2,9 en 3,9 t/ha(23) toegestaan, hoewel de historische opbrengsten van granen 2,513 en 3,78 t/ha bedragen. De Raad heeft dus bij verordening de werkelijke historische gemiddelde opbrengsten met respectievelijk 15,4 en 3,2 % verhoogd.

b) Voor Portugal(24) heeft de Commissie de gemiddelde opbrengst van 2,9 t/ha, in plaats van 2,5 t/ha, laten voortbestaan (zie paragraaf 30, onder a).

33. Verder zullen de eerdere opmerkingen van de Rekenkamer(25) over het regioplan voor granen in Duitsland vanaf het seizoen 2002/2003 eveneens gelden voor oliehoudende zaden, en blijven die over het regioplan van Frankrijk van toepassing op alle akkerbouwgewassen (zie paragraaf 29). De hogere betalingen die daaruit voortvloeien liggen boven de in de communautaire regelgeving bepaalde niveaus.

PRODUCTIE VAN INDUSTRIEGEWASSEN OP BRAAKGELEGDE GROND

De braakleggingsverplichting

34. In 1992 voerde de Gemeenschap voor de producenten de verplichting in, een vast percentage van hun akkerbouwland uit productie te nemen, wilden zij in aanmerking komen voor compensatiebedragen(26). Voor deze verplichting krijgen de landbouwers compensatie in de vorm van communautaire oppervlaktesteun. De verplichting is van toepassing op alle akkerbouwland. Het minimumpercentage voor braaklegging werd oorspronkelijk op 15 % vastgesteld en wordt jaarlijks opnieuw bezien in het licht van de productie- en marktontwikkelingen. Sinds de invoering schommelt het tussen 5 en 15 %.

35. In 1992 stelde de Gemeenschap ook de zogeheten industriële braakleggingsregeling in. Deze behelst de mogelijkheid om braakgelegde grond te bestemmen voor de productie van grondstoffen voor in de Gemeenschap vervaardigde producten die hoofdzakelijk voor andere doeleinden dan menselijke en dierlijke consumptie zijn bestemd, mits er doeltreffende controlesystemen worden ingevoerd(27). In de periode 1992-1999 werd 7 tot 18 % van de oliehoudende zaden op braakgelegde grond geproduceerd.

Moeilijk te controleren regeling

36. De wijze van toepassing van de industriële braakleggingsregeling is vastgesteld door de Commissie(28). Ter garantie dat de zaden voor een industrieel doel worden gebruikt, gelden er bij de industriële braaklegging zware administratieve verplichtingen, zowel voor de marktdeelnemers als voor de controle-instantie. Over de grondstoffen die worden geteeld op braakgelegde grond moet een contract worden gesloten tussen de producent en hetzij de inzamelaar, hetzij de verwerker. In het contract moet melding worden gemaakt van onder meer: de betrokken oppervlakte, de verwachte opbrengst en het bedrag van de te stellen zekerheid. Een kopie van dit contract moet worden ingediend bij de controle-instantie, die de oppervlakten en teelten verifieert. De controle-instantie moet in kennis worden gesteld van levering en ontvangst van de oogst. De producent is verplicht, alle geoogste grondstoffen te leveren, en de inzamelaar of de eerste verwerker moet deze afnemen en garanderen dat een evenredige hoeveelheid van deze grondstof in de Gemeenschap bij de vervaardiging van niet-voedingsproducten wordt gebruikt.

37. De inzamelaar of de eerste verwerker moet een zekerheid stellen die wordt berekend op basis van 250 euro per hectare. De zekerheid wordt per grondstof vrijgegeven naar rata van de verwerkte hoeveelheden zodra de bevoegde nationale instantie van de inzamelaar of eerste verwerker het bewijs heeft ontvangen dat de grondstoffen de toegestane eindbestemming hebben bereikt.

38. In de bezochte lidstaten waar de controles centraal verlopen (Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk) zijn in totaal 65 personen werkzaam bij de controle op het gebruik van de zaden bij de inzamelaars en verwerkers.

Regeling die zware sancties mogelijk maakt

39. Om te waarborgen dat alle op braakgelegde grond geoogste zaden aan de inzamelaar of aan de eerste verwerker worden geleverd bepaalt de regelgeving dat de nationale autoriteiten jaarlijks representatieve opbrengsten vaststellen. Deze representatieve opbrengsten zijn minimumopbrengsten die daadwerkelijk dienen te worden verkregen. Ze moeten bij koolzaad en soja vóór 31 juli en bij zonnebloemzaad vóór 31 augustus, dat wil zeggen ongeveer een maand voor de oogst worden vastgesteld. Na deze data kunnen de contracten niet meer worden opgezegd; toegestaan kan worden dat maximaal 10 % van de hoeveelheden ontbreekt, maar uitsluitend in afdoende gemotiveerde gevallen.

40. Wanneer de producent er, behoudens overmacht, niet in slaagt de vereiste hoeveelheid te leveren, wordt dit als niet-nakoming van zijn verplichtingen inzake de voor de teelt van grondstoffen braakgelegde percelen beschouwd. In dat geval gelden de sancties uit Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie(29) houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (GBCS). Wanneer de representatieve opbrengst niet wordt bereikt, worden de voor steun in aanmerking komende braakgelegde oppervlakte en het steunbedrag verminderd(30). Wanneer het tekort niet groter is dan 3 %, wordt de steun proportioneel verlaagd. Wanneer het tekort groter dan 3 % en kleiner dan 20 % is, wordt het steunbedrag verlaagd met tweemaal het percentage van het tekort. Bij tekorten van meer dan 20 % wordt de braakleggingssteun geannuleerd. Wanneer de oppervlakte die als uit productie genomen wordt erkend, na een proportionele verlaging niet meer het verplichte braakleggingspercentage bereikt, wordt ook de steun voor alle akkerbouwgewassen proportioneel verlaagd.

Tekortkomingen in het beheer van de Commissie

41. In de communautaire regelgeving van juli 1997 wordt niet aangegeven hoe de representatieve opbrengsten moeten worden bepaald. In april 1998 bracht de Commissie een verklarende nota uit waarin zij een niet-verplichte methode ter vaststelling van deze opbrengsten voorstelt. In twee (Duitsland, Italië) van de vijf bezochte lidstaten waren de autoriteiten belast met de berekening van de representatieve opbrengsten echter niet van het bestaan van deze nota op de hoogte.

42. In de verklarende nota is geen standaardkwaliteit vastgesteld waaraan de representatieve opbrengsten moeten voldoen. In Duitsland wordt het werkelijke gewicht omgerekend in een standaardgewicht, dat wil zeggen berekend op basis van een onzuiverheidspercentage van 2 % en een vochtgehalte van 9 %. In de vier andere bezochte lidstaten worden de representatieve opbrengsten gecontroleerd op basis van het werkelijke gewicht, ongeacht de percentages onzuiverheden en vocht. Tijdens haar controles heeft de Rekenkamer percentages onzuiverheden van wel 20 % en vochtpercentages van wel 32 % geconstateerd. Doordat voor de representatieve opbrengsten deze twee parameters niet zijn vastgesteld, bestaat het risico dat de producent de minimumhoeveelheid kan bereiken met behulp van kunstmatig hoge vocht- en onzuiverheidspercentages.

Tekortkomingen in het beheer van de lidstaten

43. Een vergelijkend onderzoek van de nationale systemen heeft aan het licht gebracht dat sommige nationale instanties erop uit zijn, het systeem te versoepelen door vrij lage representatieve opbrengsten vast te stellen. Zo blijkt uit een onderzoek van de representatieve opbrengsten voor niet-bevloeide zonnebloementeelt in de Spaanse provincies Córdoba en Sevilla in 2000, dat deze gemiddeld slechts 60 % bedragen van de totale opbrengst die in de twee betrokken provincies op niet braakgelegde grond wordt bereikt. In deze twee provincies ligt 26 % van het totale Spaanse zonnebloemzaadareaal. In Catalonië constateerde de Rekenkamer dat de bevoegde autoriteiten voor eens en altijd, en ook nog op een zeer laag niveau, representatieve opbrengsten hebben vastgesteld.

44. De bebouwing van braakgelegde grond is gebonden aan de verplichting, de grondstoffen op het grondgebied van de Gemeenschap tot niet specifiek voor voeding of vervoedering bestemde eindproducten te verwerken. In Spanje constateerde de Rekenkamer dat een totale hoeveelheid van 2248 ton zonnebloemzaadolie naar Turkije werd uitgevoerd. De Spaanse autoriteiten gaven het gedeelte van de zekerheid dat betrekking had op deze hoeveelheid olie (1,25 miljoen euro) ten onrechte vrij. Dit gedeelte had in beslag moeten worden genomen ten behoeve van de communautaire begroting. De geëxporteerde olie vormde 23 % van de industriële braakleggingsregeling voor Spanje in het betrokken jaar (1998).

45. Wanneer een producent er niet in slaagt, een hoeveelheid te leveren die ten minste even groot is als de representatieve opbrengst, passen de Italiaanse autoriteiten slechts een proportionele verlaging toe van de oppervlakte waarop het contract van toepassing is, ongeacht de grootte van het tekort.

46. In Spanje heeft de Rekenkamer een steekproef van 49 contracten met betrekking tot een totale oppervlakte van 1125 ha onderzocht. In 11 gevallen, met een totale oppervlakte van 231 ha, vertoonden de geleverde hoeveelheden een tekort van meer dan 3 %. In plaats van een sanctie gelijk aan het dubbele van het tekort op te leggen, hebben de Spaanse autoriteiten de evenredige verlaging toegepast, en dan nog slechts in vijf gevallen. Zo is ten onrechte communautaire steun betaald voor een totaalbedrag van 29000 euro.

47. Doordat in Italië stelselmatig is verzuimd, de sancties voor tekorten van meer dan 3 % ten opzichte van de representatieve opbrengst toe te passen, zijn voor de jaren 1997-1999 in totaal voor 86 uit productie genomen ha onverschuldigde betalingen verricht. Verder onderzocht de Rekenkamer een steekproef van 19 gevallen waarin de minimumopbrengst niet is bereikt. In 15 van deze gevallen, die een totale oppervlakte van 793 ha beslaan, werd het minimumbraakleggingspercentage na de proportionele verlaging niet meer bereikt. In acht van deze gevallen hebben de Italiaanse autoriteiten de steun voor andere akkerbouwgewassen niet proportioneel verlaagd. Hierdoor ontstonden ten onrechte uitgaven voor een bedrag van 61000 euro.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

Conclusie betreffende het concept van de maatregel

Geen gekwantificeerde doelstellingen

48. Eén van de doelstellingen van de hervorming van 1991 was, een beter marktevenwicht te garanderen. De Commissie heeft deze doelstelling echter niet nader uitgewerkt om er praktische uitvoering aan te geven. Dit heeft tot gevolg gehad dat de verwezenlijking ervan moeilijk aan een oordeel als voorgeschreven in het Financieel Reglement kon worden onderworpen (zie de paragrafen 18 en 19).

Ongelijke behandeling van de landbouwers in verschillende lidstaten

49. Doordat de lidstaten bij de hervorming van 1991 de keuze werd gelaten om de steun voor oliehoudende zaden te berekenen op basis van historische opbrengsten van ofwel oliehoudende zaden, ofwel granen, worden de in verschillende lidstaten gevestigde producenten ongelijk behandeld. Volgens een schatting van de Rekenkamer heeft deze keuzemogelijkheid tussen 1992 en 1999 bovendien tot ongeveer 2000 miljoen euro aan extra begrotingsuitgaven geleid in de lidstaten die voor graanopbrengsten hadden gekozen (zie paragraaf 25).

De Agenda 2000-hervorming benadeelt de teelt van oliehoudende zaden ten opzichte van granen

50. In de Agenda 2000-hervorming is de rechtstreekse steun voor granen, oliehoudende zaden en braaklegging op hetzelfde peil gebracht. Zodoende is een eerste stap gezet naar een gelijke behandeling van alle akkerbouwgewassen en worden bepaalde verplichtingen krachtens het akkoord van Blair House buiten werking gesteld. Wel wordt de teelt van granen ten opzichte van die van oliehoudende zaden bevoordeeld doordat de interventieregeling en de betaling van uitvoerrestituties worden gehandhaafd. Volgens schattingen van de Commissie zou het gemiddeld inkomen per hectare uit de teelt van oliehoudende zaden moeten dalen, terwijl dat uit de teelt van granen stabiel zou moeten blijven (zie paragraaf 16).

Conclusie betreffende de uitvoering van de maatregel

Late beoordeling

51. De tweede doelstelling van de Raad bij de hervorming van 1991 was, het inkomensverlies als gevolg van de verlaging van de institutionele prijzen te compenseren door een betaling aan de producenten. Deze doelstelling was nauwkeurig genoeg om de verwezenlijking ervan overeenkomstig het Financieel Reglement aan een periodieke beoordeling te onderwerpen.

52. Hoewel de communautaire uitgaven voor de steunregeling voor oliehoudende zaden over de periode 1993-1999 circa 2,4 miljard euro per jaar beliepen, beoordeelde de Commissie de doelmatigheid en doeltreffendheid van de steunregeling pas in november 2001, toen de Agenda 2000-wijzigingen reeds werden uitgevoerd (zie paragraaf 19).

De jaarlijkse berekeningen van de Commissie hebben tot bijkomende begrotingsuitgaven geleid

53. De bijkomende begrotingsuitgaven als gevolg van de berekening door de Commissie van de geconstateerde referentieprijzen en de regionale referentiebedragen bedragen naar schatting van de Rekenkamer voor de periode 1992/1993-1999/2000 ongeveer 366 miljoen euro (zie paragraaf 27).

Regioplannen met te hoge opbrengsten

54. De hoogte van de communautaire steun hangt af van de historische gemiddelde opbrengsten die worden vermeld in de door de lidstaten opgestelde regioplannen. De Duitse, Spaanse, Franse, Italiaanse en Portugese regioplannen, die de Commissie officieel heeft aanvaard, bevatten te hoge opbrengstcijfers, waardoor de uitgaven voor de periode 1993-1999 729,3 miljoen euro hoger lagen dan de communautaire regelgeving toestaat (zie paragraaf 31).

55. De Agenda 2000-hervorming handhaaft regioplannen met verhoogde opbrengstcijfers die extra uitgaven met zich brengen (zie de paragrafen 32 en 33).

Niet-terugvorderbare uitgaven

56. De in de paragrafen 53 en 54 bedoelde extra uitgaven die op de begroting van de Europese Unie zijn aangewezen, worden voor de periode 1993-1999 op een totaalbedrag van ongeveer 1100 miljoen euro geschat. Aangezien deze uitgaven voortvloeiden uit besluiten die de Commissie heeft genomen, is het juridisch onmogelijk ze terug te vorderen (zie de paragrafen 28 en 31). Dit geldt ook voor bepaalde uitgaven bedoeld in de paragrafen 32 en 33.

Hoge potentiële sancties en zwakke punten in de uitvoering van de industriële braakleggingsregeling in de lidstaten

57. De industriële braakleggingsregeling is moeilijk te controleren (zie de paragrafen 36, 37 en 38), maar deze regeling is onontbeerlijk om nakoming van de overblijvende verplichtingen van het akkoord van Blair House te garanderen. De sancties die bij niet-inachtneming van de representatieve opbrengsten worden opgelegd, vormen een niet te verwaarlozen risico voor de ontvangers van communautaire steun (zie de paragrafen 39 en 40).

58. De volgende gebreken met gevolgen voor de begroting werden geconstateerd: het toelaten van zaden met een zeer hoog onzuiverheids- en vochtgehalte (zie paragraaf 42), kunstmatig lage representatieve opbrengsten (zie paragraaf 43) en onjuiste toepassing van de communautaire bepalingen betreffende sancties (zie de paragrafen 46 en 47). De Commissie heeft met twee jaar vertraging een verklarende nota verspreid waarin zij uitlegt op welke wijze de representatieve opbrengsten moeten worden vastgesteld; zij geeft daarin echter niet de maximumgehalten voor onzuiverheden en vocht aan (zie de paragrafen 41 en 42).

59. In Spanje constateerde de Rekenkamer een onregelmatigheid waarmee 1,25 miljoen euro was gemoeid (zie paragraaf 44).

Aanbevelingen

60. De Rekenkamer beveelt het volgende aan:

a) er moeten duidelijke en gekwantificeerde doelen worden gesteld;

b) de Commissie moet opnieuw bezien of zij steun moet verlenen voor producten die in plaats van oliehoudende zaden kunnen worden geteeld;

c) de Commissie moet de regioplannen beoordelen aan de hand van criteria voor een goed financieel beheer teneinde de wetgeving over regionalisatie te verduidelijken en te vereenvoudigen en de uiteindelijke begunstigden in de verschillende lidstaten eerlijk te behandelen;

d) onderzocht moet worden of het zinnig is om historische gemiddelde opbrengsten die in sommige regioplannen te hoog zijn geschat, bij te stellen (zie de paragrafen 32 en 33);

e) onderzocht moet worden in hoeverre terugvordering kan plaatsvinden van onverschuldigd betaalde communautaire steun:

- voor een nader te bepalen bedrag omdat in Spanje en Italië niet de sancties zijn opgelegd waarin is voorzien bij niet-inachtneming van de representatieve opbrengst voor industriële teelten (zie de paragrafen 46 en 47),

- voor een bedrag van 1,25 miljoen euro omdat in Spanje een zekerheid is vrijgegeven terwijl de voorwaarden van de regelgeving niet waren vervuld (zie paragraaf 44).

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 17 en 18 juli 2002.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Gemiddelde van de in de periode 1986-1990 in de regio verkregen opbrengsten, waarbij de laagste en de hoogste opbrengst in de betrokken periode buiten de berekening worden gehouden (artikel 3, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB L 181 van 1.7.1992, blz. 12)).

(2) De verwachte referentieprijs van 163 euro per ton werd in 1995 na een wijziging van de wisselkoersen waartegen de steun in nationale valuta's werd omgerekend, verhoogd tot 196,8 euro per ton. Deze verhoging is neutraal gebleven voor in nationale valuta's luidende steun.

(3) Beperking tot 5482000 ha in 1994/1995 en tot 5128000 ha vanaf 1995/1996. Deze oppervlakte wordt verminderd in verhouding tot het jaarlijks door de Raad voor akkerbouwgewassen vastgestelde aantal braak te leggen gronden, waarbij deze vermindering niet minder dan 10 % mag bedragen.

(4) Artikel 2 van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (PB L 356 van 31.12.1977, blz. 1).

(5) Zie artikel 10, lid 10, van Verordening (EG) nr. 1251/1999 van de Raad van 17 mei 1999 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (PB L 160 van 26.6.1999, blz. 1).

(6) Artikel 3, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 1765/92.

(7) Artikel 3, lid 4, van Verordening (EEG) nr. 1765/92.

(8) Artikel 1, lid 4, van Verordening (EG) nr. 231/94 van de Raad van 24 januari 1994 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1765/92 (PB L 30 van 3.2.1994, blz. 2).

(9) Het effect wordt geschat door vergelijking van de werkelijke uitgaven met de theoretische uitgaven indien de oppervlaktesteun in Frankrijk en Italië op historische opbrengsten zou zijn gebaseerd.

(10) Artikel 5, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 1765/92.

(11) De discretionaire bevoegdheid van de Commissie bij de toepassing van de berekeningswijze op een referentieperiode van zeven maanden wordt bevestigd in een arrest van het Hof van Justitie van 7 maart 2002 (zaak C-328/00). Hierin spreekt het Hof zich slechts uit over de wettigheid van het besluit van de Commissie, en niet over de kwaliteit van het financieel beheer.

(12) De overcompensatie wordt geschat door vergelijking van de werkelijke uitgaven met de theoretische uitgaven indien de geconstateerde referentieprijs op basis van twaalf maanden, namelijk van juli tot juni, zou zijn berekend. Voor het eerste jaar van toepassing (1992/1993) waren geen gegevens over een periode van twaalf maanden beschikbaar.

(13) Artikel 5, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 1765/92.

(14) De toename van de uitgaven wordt berekend door vergelijking van de feitelijke uitgaven met de theoretische uitgaven indien het verschil uitgedrukt als een percentage tussen de geconstateerde en de verwachte referentieprijs niet zou zijn afgerond.

(15) De extra kosten worden berekend door vergelijking van de feitelijke uitgaven met de theoretische uitgaven indien de geconstateerde referentieprijs in de aanvankelijke berekening van het communautaire referentiebedrag zou zijn vervangen. In de berekening van de Commissie werd de oppervlaktesteun gecorrigeerd voor het verschil uitgedrukt als een percentage tussen de geconstateerde en de historische referentieprijs.

(16) De extra belasting wordt geschat door vergelijking van de feitelijke uitgaven met de theoretische uitgaven indien de inzamelingskosten zouden zijn toegevoegd aan de door Italië meegedeelde marktprijzen.

(17) PB C 348 van 18.11.1997, blz. 70.

(18) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1996, paragraaf 3.23.

(19) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1996, paragraaf 3.22.

(20) Verordening (EEG) nr. 3653/90 van de Raad van 11 december 1990 houdende overgangsbepalingen inzake de gemeenschappelijke marktordening voor granen en rijst voor Portugal (PB L 362 van 27.12.1990, blz. 22).

(21) Bron: Eurostat - "New Cronos".

(22) De financiële gevolgen van te hoog geschatte historische opbrengsten worden als volgt berekend: het verschil tussen het gemiddelde van de historische opbrengsten en het gemiddelde van de in het regioplan opgenomen opbrengsten wordt uitgedrukt als percentage van dit laatste gemiddelde. Dit percentage wordt toegepast op de gecumuleerde begrotingsuitgaven van de jaren 1993-1999. De uitkomst van deze berekening is 474,7 miljoen euro voor oliehoudende zaden en 254,6 miljoen euro voor granen.

(23) Artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1251/1999.

(24) Verordening (EEG) nr. 3653/90.

(25) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1996, paragraaf 3.22, onder a). De Rekenkamer merkte daarin op dat in strijd met de regelgeving de gemiddelde opbrengst in de nieuwe deelstaten niet gelijk was aan de gemiddelde opbrengst in de oude deelstaten, maar 0,04 t/ha meer bedroeg.

(26) Artikel 7 van Verordening (EEG) nr. 1765/92.

(27) Tot in 2001/2002 werd voor oppervlakten waarop industriële braaklegging werd toegepast steun voor braaklegging verleend. Vanaf het verkoopseizoen 2002/2003 is het steunniveau voor braaklegging en akkerbouwgewassen identiek.

(28) De voorwaarden inzake industriële braaklegging voor de periode waarop de controle van de Rekenkamer betrekking had, zijn opgenomen in Verordening (EEG) nr. 334/93 van de Commissie (PB L 38 van 16.2.1993), ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 1586/97 van de Commissie (PB L 215 van 7.8.1997, blz. 3).

(29) Artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen (PB L 391 van 31.12.1992, blz. 36).

(30) Artikel 5, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1586/97.

BIJLAGE

BLAIR HOUSE-AKKOORD

Memorandum van overeenstemming betreffende oliehoudende zaden tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika in het kader van de GATT (PB L 147 van 18.6.1993, blz. 26)

1. De regeling van de Europese Gemeenschap (EG) voor producenten van kool- en raapzaad, zonnebloemzaad en sojabonen is vervat in Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad.

2. De EG zal uitvoering geven aan de volgende aanvullende aanpassingen van de op grond van deze regeling aan de Europese producenten toegekende voordelen op het gebied van gewasgebonden betalingen voor oliehoudende zaden.

3. a) De EG zal voor kool- en raapzaad, zonnebloemzaad en sojabonen geen uitgaven voor marktsteun doen die niet in overeenstemming zijn met de bepalingen en voorwaarden als vastgesteld bij of krachtens de in punt 1 genoemde verordening.

b) De EG zal de teelt van zonnebloemzaad voor rechtstreeks gebruik voor menselijke consumptie ("confectionery sunflower seed") van de voordelen van de regeling uitsluiten met ingang van de inzaai voor de oogst in 1994.

4. De EG zal voor de producenten die profiteren van de regeling inzake gewasgebonden betalingen voor oliehoudende zaden, een afzonderlijk basisareaal (ABA) invoeren, waarbij de volgende beginselen in acht zullen worden genomen:

- deze maatregel wordt geleidelijk ten uitvoer gelegd en geldt voor de gewassen die worden verbouwd om te worden geoogst in 1994 en de volgende jaren,

- gelet op de Toetredingsverdragen, begint de volledige tenuitvoerlegging voor Spanje en Portugal in 1995/1996.

5. De ABA-regeling zal de volgende elementen behelzen:

- er wordt een EG-basisareaal voor oliehoudende zaden vastgesteld waarvoor gewasgebonden betalingen voor oliehoudende zaden worden gedaan (de betrokken cijfers voor de EG-12 zijn opgenomen in de bijlage);

- voor een bepaald verkoopseizoen wordt het geldende basisareaal voor oliehoudende zaden van de EG-12 verminderd in overeenstemming met het door de Raad vastgestelde jaarlijkse braakleggingspercentage voor akkerbouwgewassen. In geen enkel jaar mag de vermindering echter minder dan 10 (tien) % van het basisareaal bedragen.

6. Voor gewasgebonden betalingen voor oliehoudende zaden die voor enig verkoopseizoen worden gedaan, gelden (onverminderd de bepalingen van de correctieregeling als omschreven in artikel 5, lid 1, onder d), van Verordening (EEG) nr. 1765/92) de volgende aanvullende regels:

- voor elk procent waarmee het areaal waarvoor gewasgebonden betalingen voor oliehoudende zaden worden gedaan het EG-basisareaal voor oliehoudende zaden (verminderd overeenkomstig punt 5) overschrijdt, worden de compensatiebedragen die aan de producenten van oliehoudende zaden worden betaald, met 1 % verlaagd;

- dergelijke verlagingen van compensatiebedragen voor een areaal dat groter is dan het ABA, worden steeds toegepast in hetzelfde verkoopseizoen;

- bovendien wordt de procentuele verlaging die voor de aanpassing van het compensatiebedrag is toegepast, overgedragen naar het volgende verkoopseizoen;

- is echter in enig jaar geen verlaging van het compensatiebedrag vereist (dit wil zeggen dat het beteelde areaal gelijk is aan of kleiner is dan het ABA (na de vermindering overeenkomstig punt 5)), dan kan het compensatiebedrag in dat jaar weer op het niveau van het basisreferentiebedrag worden gebracht;

- verdere aanpassingen van het compensatiebedrag vinden plaats op de hierboven beschreven wijze.

7. Indien de bijproducten die beschikbaar komen als gevolg van de teelt op braakgelegde grond van oliehoudende zaden voor de vervaardiging in de EG van niet specifiek voor voeding of vervoedering bestemde producten, per jaar meer bedragen dan 1 miljoen metrieke ton, uitgedrukt in sojameelequivalent, zal de EG binnen het raam van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid passende corrigerende maatregelen nemen.

8. De EG zal met ingang van het verkoopseizoen 1993/1994 een tariefcontingent toekennen voor de invoer van 500000 metrieke ton maïs in Portugal. Het contingenttarief zal worden geconsolideerd op zodanige niveaus dat een volledige benutting van het contingent is verzekerd.

9. De EG zal de in de punten 1 tot en met 8 beschreven verbintenissen opnemen in de EG-lijst van verbintenissen inzake interne steun die zal worden gehecht aan het uit de Uruguayronde voortgekomen protocol bij de GATT.

10. De Verenigde Staten van Amerika verklaren af te zien van alle verdere aanspraken op compensatie in verband met beperking van de consolidaties. Partijen komen overeen om, indien een van hen van mening is dat deze overeenkomst is geschonden, zich te onderwerpen aan een bindende GATT-arbitrage over de geschilpunten inzake de schending, de geleden schade en het herstel daarvan.

Bijlage

Regeling inzake het afzonderlijke basisareaal voor oliehoudende zaden van de EG-12(1)

(Sojabonen, kool- en raapzaad en zonnebloemzaad)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) De cijfers moeten worden verlaagd in overeenstemming met het jaarlijks braakleggingspercentage voor akkerbouwgewassen.

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

VI.

a) De in 1992 doorgevoerde hervorming van het GLB wordt geleidelijk geëvalueerd, per betrokken sector. Voor akkerbouwgewassen zijn reeds de volgende evaluaties voltooid: durumtarwe (1999), oliehoudende zaden (2001), zetmeel en zetmeelproducten (2002) en braaklegging (2002). Nog andere sectoren staan op het programma van de evaluatieactiviteiten van het directoraat-generaal.

b) Om te voorkomen dat de prijzen van zonnebloempitten en sojabonen sterk zouden dalen, hebben de Raad en het Parlement in het voorstel van de Commissie voor de in 1992 doorgevoerde hervorming van het GLB wijzigingen aangebracht waardoor zij de lidstaten uitdrukkelijk deze mogelijkheid hebben geboden om te kiezen tussen de historische opbrengsten van respectievelijk oliehoudende zaden of granen.

De Commissie is het niet eens met de in paragraaf 27, onder a), b) en d), vermelde conclusies van de Rekenkamer over de berekening van de steun. Zij is namelijk van mening de door de Raad vastgestelde regeling te hebben nageleefd. Daarom kan zij het niet eens zijn met de conclusies van de Rekenkamer als zou er sprake zijn van budgettaire meerkosten als gevolg van een onjuiste toepassing van de regeling. Het door de Rekenkamer bekritiseerde systeem is in het kader van Agenda 2000 vervangen.

d) De Commissie is van mening dat de regioplannen zijn vastgesteld in overeenstemming met de geldende regeling. Zij is niet voornemens de lidstaten te verzoeken deze plannen te wijzigen, te meer daar deze een integrerend deel uitmaken van de Agenda 2000-hervorming.

e) De door de Rekenkamer genoemde gevallen zijn bij de Commissie bekend en het onderzoek naar de gevolgen die er in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen aan moeten worden verbonden, is aan de gang.

VII.

a) Overeenkomstig het financieel reglement wordt de tenuitvoerlegging van de landbouwmaatregelen om de zes jaar geëvalueerd. De verrichte activiteiten zijn samengevat in het document SEC(2002) 24 "Report to the Council on the evaluation activities of the directorate-general for agriculture 1997-2001". Wat de toekomst betreft, wordt het plan voor de evaluatieactiviteiten ingepast in het jaarlijkse managementplan en bevat het een meerjarenplan dat elk jaar wordt herzien en nader wordt uitgewerkt.

Overigens is het nastreven van marktevenwicht een welbekend begrip waarvan de inhoud verandert naar gelang van de marktsituatie (evenwicht tussen vraag en aanbod).

b) De steun voor gewassen die in plaats van oliehoudende zaden zouden kunnen worden geteeld, zal opnieuw worden bekeken in het kader van de tussenbalans.

c) De Commissie is niet voornemens de betrokken lidstaten te vragen hun regioplannen te veranderen, omdat deze plannen na de besprekingen op het niveau van de Raad zijn opgenomen in Agenda 2000.

d) Wat de regeling voor industriële braak betreft, zijn de betrokken gevallen in onderzoek in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

HISTORISCH OVERZICHT VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKTORDENING VOOR OLIEHOUDENDE ZADEN

16. De opmerkingen en de illustratie over de inkomsten per hectare(1) blijven beperkt tot de jaren 1998 tot en met 2003. Doordat de steun voor oliehoudende zaden geleidelijk met die voor granen is gelijkgetrokken in een periode waarin de prijzen betrekkelijk laag zijn, zijn de inkomsten per hectare voor oliehoudende zaden gedaald. Gezien de aanhoudende vraag mag echter worden verwacht dat de prijzen voor koolzaad en zonnebloemzaad op de communautaire markt op middellange en lange termijn zullen stijgen en tot hogere inkomsten voor de producenten zullen leiden.

OPMERKINGEN OVER DE GMO VOOR OLIEHOUDENDE ZADEN IN DE PERIODE 1992/1993-1999/2000

19. Overeenkomstig het financieel reglement wordt de tenuitvoerlegging van de landbouwmaatregelen om de zes jaar geëvalueerd. De verrichte activiteiten zijn samengevat in het document SEC(2002) 24 "Report to the Council on the evaluation activities of the directorate-general for agriculture 1997-2001". Wat de toekomst betreft, wordt het plan voor de evaluatieactiviteiten ingepast in het jaarlijkse managementplan en bevat het een meerjarenplan dat elk jaar wordt herzien en nader wordt uitgewerkt.

Bij de evaluatie is de ontwikkeling vóór en na de hervorming van de relatieve rentabiliteit van oliehoudende zaden en de concurrerende teelten geanalyseerd. Op een enkele uitzondering na heeft de rechtstreekse steun de prijsverlaging voor oliehoudende zaden gecompenseerd. De beoordelaar heeft geconcludeerd dat het producenteninkomen wel degelijk was beschermd.

25. Om te voorkomen dat de in 1992 doorgevoerde hervorming van het GLB een sterke prijsdaling voor zonnebloempitten en sojabonen tot gevolg zou hebben, hebben de Raad en het Parlement door een wijziging van het voorstel van de Commissie de lidstaten uitdrukkelijk deze mogelijkheid gegeven om te kiezen tussen de historische opbrengsten van oliehoudende zaden dan wel granen.

Door de mogelijkheid om tussen de historische opbrengsten van granen, respectievelijk oliehoudende zaden te kiezen werd recht gedaan aan de uiteenlopende regionale teeltsituaties in de lidstaten gedurende de betrokken referentieperiode. Betalingen voor oliehoudende zaden op basis van de opbrengsten van oliehoudende zaden waren voordeliger in regio's waar koolzaad, de soort met de hoogste opbrengsten, was geteeld, terwijl in het geval van sojabonen en zonnebloempitten steun op basis van de opbrengsten van granen doorgaans tot een betere compensatie leidt omdat die gewassen lagere opbrengsten opleveren dan koolzaad. Om te voorkomen dat de producenten in de regio's waar hoofdzakelijk sojabonen en zonnebloempitten waren geproduceerd, oneerlijk zouden worden behandeld, hebben de Raad en het Parlement besloten de lidstaten die keuze te geven. De begrotingskosten zijn een gevolg van een duidelijke beleidsbeslissing van de Raad en de Commissie heeft gehandeld in overeenstemming met de door de Raad vastgestelde regels.

In het kader van Agenda 2000 is besloten de areaalbetalingen gelijk te trekken en alleen nog met de historische opbrengsten van granen te werken om zo een niet-gewasspecifieke betaling voor oliehoudende zaden in te voeren.

Bij de evaluatie (cf. het antwoord op paragraaf 19) is ook aandacht besteed aan het effect van de regioplannen op de productie per regio uit het oogpunt van het nagestreefde marktevenwicht. Daarbij is geconstateerd dat de plannen het mogelijk hadden gemaakt om de regionale doelstellingen te verwezenlijken op het punt van een geografische spreiding van de teelten in samenhang met de geografische spreiding van de vraag naar de producten.

27. De Commissie is het niet eens met de in paragraaf 27, onder a), b) en d), vermelde conclusies van de Rekenkamer over de wijze van berekening van de steunbedragen. Zij is namelijk van mening dat zij de door de Raad vastgestelde regeling heeft nageleefd. Bijgevolg kan zij het niet eens zijn met de conclusies van de Rekenkamer als zou er sprake zijn van budgettaire meerkosten door een onjuiste toepassing van de regeling. Het door de Rekenkamer bekritiseerde systeem is in het kader van Agenda 2000 vervangen.

a) De Raad heeft besloten dat het definitieve bedrag vóór eind januari moest worden vastgesteld zodat de steun tijdig kon worden betaald aan de producenten. Bij de berekeningsmethode werd gebruikgemaakt van de prijzen kort na de oogst van het gewas en aan het begin van het verkoopseizoen, waarbij tot 70 % van de verkochte hoeveelheden van het gewas werden meegenomen. Latere prijzen waren de Commissie niet bekend op het tijdstip waarop de steun moest worden vastgesteld. Daarbij komt dat de prijzen in de maanden februari tot juni minder invloed op de producenteninkomens hebben omdat de meeste producenten hun gewassen kort na de oogst verkopen en de latere prijsstijgingen, die volgens de berekeningen van de Rekenkamer 1, 91 % bedragen, niet eens de opslagkosten dekken. Dit element draagt dus niets bij aan het inkomen van de landbouwer. De Commissie heeft indirect rekening gehouden met prijsstijgingen later in het verkoopseizoen aangezien nooit gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om op grond van artikel 11, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1765/92 een bonus voor ordelijke afzet uit te keren aan de producenten.

b) De berekeningsmethode was vastgesteld om een correctie te kunnen toepassen als de geconstateerde referentieprijs hoger of lager uitviel dan de verwachte referentieprijs. Toen de berekeningsmethode werd vastgesteld, kon niet worden voorzien in welke richting de prijzen zich zouden ontwikkelen. Bij lagere marktprijzen zou de gebruikte berekeningsmethode tot kleinere stijgingen van de steunbedragen hebben geleid, zoals het geval was in het eerste jaar van toepassing.

c) De door de Commissie gebruikte formule is tijdens de vaststellingsprocedure aan de Raad voorgelegd.

d) De Commissie achtte het niet nodig vraagtekens te zetten bij de door ministeries van lidstaten meegedeelde prijzen, te meer daar in één officiële publicatie (ZMP Ölsaaten Spezialinformation) de prijzen in drie lidstaten werden vermeld, welke prijzen samen met de door die lidstaten meegedeelde prijzen werden gebruikt zonder dat er ooit belangrijke verschillen waren tussen de gegevens uit de twee bronnen. Aan Italië werd een inspectiebezoek gebracht om de vervoerskosten in dat land te verifiëren en overeenkomstig Verordening (EG) nr. 3405/93 van de Commissie een supplement te berekenen nadat de Italiaanse prijzen in de voorgaande jaren waren uitgesloten omdat de vervoerskosten er niet in waren begrepen. In de jaren waarin de Italiaanse prijzen niet vergelijkbaar waren met de door andere lidstaten meegedeelde prijzen, werden zij van de berekening uitgesloten. Alleen in 1997/1998 zou een ander resultaat zijn verkregen.

De Commissie neemt echter nota van de opmerkingen van de Rekenkamer en is van mening dat het grotendeels gaat om problemen die eigen zijn aan variabele prijscompenserende steun. Deze problemen zijn opgelost in het kader van de Agenda 2000-hervorming, doordat de steun is gelijkgetrokken met die voor granen.

28. De Commissie heeft gehandeld in overeenstemming met de door de Raad vastgestelde regels.

29, 30 en 31. Op grond van de verordening van de Raad is differentiatie per regio mogelijk en kunnen voor de bepaling van de opbrengsten en de arealen op regionaal niveau ook uiteenlopende referentiejaren worden gekozen (gemiddelden over een periode van vijf jaar, waarbij echter het jaar met de hoogste en het jaar met de laagste opbrengst buiten beschouwing worden gelaten). Daarbij komt dat niet noodzakelijk alle gegevens beschikbaar zijn en zo nauwkeurig zijn als door de Rekenkamer wordt geïmpliceerd (cf. zomerkoolzaad in Duitsland). Er bestaat bijgevolg geen precieze of automatische mathematische koppeling tussen de referentieopbrengst en de in het regioplan gehanteerde opbrengsten. Dat dit zo is, wordt impliciet toegegeven in Verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad zelf, waar in artikel 3, lid 4, is bepaald dat de Commissie bezwaar kan maken tegen een plan dat niet in overeenstemming is met historische gegevens of de referentieopbrengst. Als zou kunnen worden gewerkt met de precieze mathematische koppeling waarvan de Rekenkamer uitgaat, zou de tekst van de Raad ongetwijfeld de Commissie verplichten om bezwaar te maken tegen elk plan dat niet beantwoordt aan een precieze, automatische mathematische berekening van de opbrengsten.

De Commissie is niet voornemens de betrokken lidstaten te verzoeken hun regioplannen te wijzigen, omdat die plannen na de besprekingen op het niveau van de Raad in Agenda 2000 zijn opgenomen.

31. De Commissie heeft gehandeld in overeenstemming met de door de Raad vastgestelde regels.

32-33. De historische referentieopbrengsten die in aanmerking zijn genomen ter uitvoering van de in 1992 doorgevoerde hervorming van het GLB, lagen ten grondslag aan de besprekingen over Agenda 2000 in de Raad en in het Parlement en maken daardoor indirect deel uit van het besluit van de Raad.

PRODUCTIE VAN INDUSTRIEGEWASSEN OP BRAAKGELEGDE GROND

41. De verordening biedt de lidstaat de mogelijkheid om de representatieve opbrengsten te berekenen hetzij op individuele basis voor de betrokken bedrijven, hetzij per gebied. In dit laatste geval kunnen de lidstaten de voor de berekening van de representatieve opbrengsten te gebruiken gebieden kiezen, waarbij deze gebieden al dan niet kunnen samenvallen met de regio's die zijn omschreven in hun overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1251/1999 vastgestelde regioplan.

De interpretatienota, die herhaalde malen is rondgedeeld, biedt de lidstaten een aanvaardbaar kader voor de bepaling van representatieve opbrengsten voor de niet voor voedings- of voederdoeleinden geteelde gewassen. Voor de procedures en de controlemaatregelen die onder specifieke plaatselijke omstandigheden werkelijk worden toegepast, zijn echter de lidstaten volledig verantwoordelijk.

42. De Commissie memoreert dat voor de niet voor voeding of vervoedering bestemde gewassen op braakland braakleggingssteun wordt toegekend, en geen productiesteun. De hele productie die op braakland wordt geoogst, moet worden geleverd voor verwerking tot niet voor voeding of vervoedering bestemde producten.

De controle zou kunnen worden aangescherpt door de lidstaten ertoe te verplichten om voor de representatieve opbrengst een maximumgehalte aan onzuiverheden en een maximaal vochtgehalte vast te stellen. Daarbij moet echter het volgende worden aangetekend:

- behalve in het geval van interventie voor granen bestaan er geen communautaire normen voor de bepaling van een standaardkwaliteit omdat de steun een forfaitair bedrag per hectare is. Aanvullende criteria zouden het systeem nog omslachtiger maken, wat tot gevolg zou kunnen hebben dat minder gebruik wordt gemaakt van deze maatregel;

- er komen zeer veel verschillende producten in aanmerking voor de regeling voor niet voor voeding of vervoedering bestemde gewassen;

- er wordt gecontroleerd of minimumhoeveelheden zijn geleverd om te voorkomen dat een deel van de productie van niet voor voeding of vervoedering bestemde oliehoudende zaden wordt verkocht op de markt voor voeding of vervoedering. Sinds de ontwikkeling van de productie van biobrandstoffen, die nog wordt gestimuleerd door de nieuwe voorstellen van de Commissie voor richtlijnen om het verbruik van biobrandstoffen te bevorderen, bestaat er geen belangrijk verschil meer tussen de prijzen voor niet voor voeding of vervoedering bestemde oliehoudende zaden en die voor wel voor voeding of vervoedering bestemde oliehoudende zaden.

43. Wat Catalonië betreft, zijn voor de verkoopseizoenen 1998 en 1990 correcties toegepast in hoofdzaak wegens de belangrijke tekortkomingen van de controlemaatregelen in het kader van het GBCS in deze autonome regio. Tot die tekortkomingen behoren de zeer lage representatieve opbrengsten voor industriële braak in Catalonië, waarop specifiek kritiek is geuit.

De in Andalusië geconstateerde tekortkomingen zijn de Commissie bekend. De Commissie zal er een passend gevolg aan geven in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Zie het antwoord op paragraaf 46.

44. Dit punt zal worden onderzocht volgens de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Zo nodig zullen financiële correcties worden toegepast.

45. Zie het antwoord op paragraaf 47.

46. De diensten van de Commissie hebben de door de Rekenkamer beschreven tekortkomingen bij eerdere inspectiebezoeken onderzocht. Als gevolg daarvan zijn voor de verkoopseizoenen 1996 en 1997 reeds forfaitaire financiële correcties toegepast (zie het antwoord op paragraaf 43 wat Catalonië betreft). De voornaamste redenen voor deze correcties zijn belangrijke tekortkomingen van de controlemaatregelen in het kader van het GBCS in de betrokken autonome regio's. Tot de tekortkomingen in Andalusië waarop specifiek kritiek is geuit, behoren de zeer lage representatieve opbrengsten voor industriële braak.

Volgens de Spaanse autoriteiten is een onderzoek gestart om de bedragen die in Andalusië onverschuldigd zijn betaald voor het verkoopseizoen 1998, terug te vorderen. Bovendien heeft een onderzoek door de autoriteiten van deze autonome regio naar de situatie voor de oogsten 1999 en 2000 geleid tot de conclusie dat deze tekortkomingen niet langer bestaan. De diensten van de Commissie zullen de nodige vervolgcontroles verrichten.

47. De diensten van de Commissie hebben reeds in 2000 problemen met de toepassing van de sancties geconstateerd en zijn voornemens om in het kader van de goedkeuring van de rekeningen een forfaitaire correctie toe te passen op de uitgaven die Italië voor de verkoopseizoenen 1999 en 2000 heeft gedeclareerd, met name omdat de Italiaanse autoriteiten de in de regeling voorgeschreven verlagingen en sancties niet systematisch toepassen. De diensten van de Commissie zijn bijgevolg van mening dat de door de Rekenkamer genoemde gevallen zijn begrepen in de forfaitaire financiële correctie die voor Italië zal worden toegepast in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

48. Het nastreven van marktevenwicht is een welbekend begrip waarvan de inhoud verandert naar gelang van de marktsituatie. Voorts heeft Agenda 2000 gezorgd voor niet-specifieke hectaresteun die het mogelijk maakt zich te bevrijden uit het keurslijf van het in het Blair House-akkoord vastgestelde maximumareaal voor oliehoudende zaden, zodat het niet zinvol is een kwantitatief doel vast te stellen. In het geval van oliehoudende zaden waren de evaluatievragen erop toegespitst of de maatregelen voor de marktvoorziening doeltreffend waren. Per betrokken product heeft de beoordelaar voor elke specifieke situatie van vraag en aanbod een passend beoordelingscriterium gebruikt.

49. In de eerste plaats moet in herinnering worden gebracht dat de Raad en het Parlement het voorstel van de Commissie hebben gewijzigd om de lidstaten uitdrukkelijk de keuze te geven tussen de historische opbrengsten van oliehoudende zaden dan wel granen. Door deze keuzemogelijkheid kon recht worden gedaan aan de uiteenlopende regionale teeltsituaties in de lidstaten in de respectieve referentieperioden. Steun voor oliehoudende zaden op basis van de opbrengsten van oliehoudende zaden was voordeliger in de regio's waar koolzaad, de soort met de hoogste opbrengsten, was geteeld, terwijl voor sojabonen en zonnebloempitten steun op basis van de opbrengsten van granen hoger uitviel. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de keuze die zij bij de vaststelling van hun regioplannen hebben gemaakt. In het kader van Agenda 2000 zijn de areaalbetalingen gelijkgetrokken en is alleen nog het gebruik van de historische graanopbrengsten toegestaan om zo tot een niet-gewasspecifieke betaling voor oliehoudende zaden te komen.

50. Doordat de steun voor oliehoudende zaden is gelijkgetrokken met die voor granen, kunnen de producenten op marktsignalen en weersomstandigheden reageren en hun keuze maken los van het steunniveau. De Commissie verwacht niet dat na die gelijktrekking het areaal oliehoudende zaden in elk verkoopseizoen kleiner zal zijn dan de omvang van 1999. Oliehoudende zaden spelen een belangrijke rol in de vruchtwisseling en de teeltbeslissingen van de landbouwers zullen afhangen van het prijsverloop voor oliehoudende zaden en granen. Het areaal oliehoudende zaden zal naar verwachting toenemen als de marktprijzen voor granen dichter bij de interventieprijs komen te liggen. De conclusie van de Commissie over de ontwikkeling van de inkomsten is gebaseerd op de veronderstelling dat de tarweprijzen ruim boven de interventieprijs zullen blijven en dat dankzij een positieve ontwikkeling op de wereldmarkt geen restituties zullen hoeven te worden toegekend. Het areaal oliehoudende zaden is in de periode 2000-2002 reeds in sommige regio's groter geworden, bijvoorbeeld in de nieuwe Duitse deelstaten. Alleen met niet-specifieke steun voor oliehoudende zaden zal de communautaire productie kunnen toenemen tot boven de Blair House-limiet.

De gelijktrekking van de steun voor oliehoudende zaden met die voor granen in het kader van Agenda 2000 is gepaard gegaan met een verlaging van de interventieprijs voor granen, die een beperkende invloed heeft op de effecten volgens de simulatie van de ontwikkeling na Agenda 2000. Voor de middellange en de lange termijn verwacht de Commissie een stijging van de Europese productie van oliehoudende zaden dankzij hogere prijzen en opbrengsten.

51-52. In 2000 heeft de Commissie een onafhankelijk adviesbureau opdracht gegeven het in de periode 1993-1999 gevoerde Europese beleid inzake oliehoudende zaden te evalueren. Het betrokken verslag is in september 2001 voltooid en kan sinds november 2001 worden geraadpleegd op de website van het directoraat-generaal Landbouw. Die gedetailleerde evaluatie is pas onlangs uitgevoerd omdat de sector oliehoudende zaden moest worden bezien in samenhang met de sector granen, waarvoor de in 1992 doorgevoerde hervorming van het GLB pas sinds 1995 volledig van toepassing is.

53. De Rekenkamer maakt vier opmerkingen over de berekeningswijze die de Commissie voor de bepaling van de steunniveaus heeft gebruikt, en trekt daaruit conclusies over meerkosten voor de communautaire begroting. De Commissie is van mening dat zij de door de Raad vastgestelde regeling heeft nageleefd, zoals blijkt uit de antwoorden op paragraaf 27, onder a), b) en d). Correctiemaatregelen zijn bijgevolg niet nodig. Het door de Rekenkamer bekritiseerde systeem is in het kader van Agenda 2000 vervangen.

54-55. De Commissie is niet voornemens om de betrokken lidstaten te verzoeken hun regioplannen te wijzigingen, omdat die plannen na de besprekingen op het niveau van de Raad een essentieel element zijn geweest voor de totstandbrenging van Agenda 2000. De Commissie heeft gehandeld in overeenstemming met de door de Raad vastgestelde regels en ziet daarom geen reden voor terugvorderingen.

55. De historische referentieopbrengsten die ter uitvoering van de in 1992 doorgevoerde hervorming van het GLB in aanmerking zijn genomen, vormden de basis voor de besprekingen over Agenda 2000 in de Raad en in het Parlement en maken daardoor indirect deel uit van het besluit van de Raad.

56. De Commissie heeft gehandeld in overeenstemming met de door de Raad vastgestelde regels.

58. De levering van zaden met zeer veel onzuiverheden en een zeer hoog vochtgehalte vormt als zodanig geen overtreding van de regeling voor niet voor voeding of vervoedering bestemde gewassen met budgettaire gevolgen. Het voorschrift is immers dat de hele geoogste hoeveelheid moet worden geleverd.

Van een overtreding zou wel sprake zijn als de geleverde hoeveelheid door een kunstmatige verhoging van het vochtgehalte of van het gehalte aan onzuiverheden op frauduleuze wijze wordt veranderd om een deel van de productie voor andere gebruiksdoeleinden te kunnen bestemmen.

De Commissie is van mening dat in de huidige situatie waarin de prijzen voor oliehoudende zaden op de voedings- en voedermarkten en de andere markten dichter bij elkaar komen, oplegging van extra controlemaatregelen met betrekking tot maximumgehalten aan onzuiverheden en maximale vochtgehalten moeilijk te rechtvaardigen zou zijn uit het oogpunt van kosteneffectiviteit (zie het antwoord op paragraaf 42).

59. Dit punt zal worden onderzocht volgens de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Zo nodig zullen financiële correcties worden toegepast.

60. a) Het nastreven van marktevenwicht is een welbekend begrip waarvan de inhoud verandert naar gelang van de marktsituatie (evenwicht tussen vraag en aanbod).

b) De steun voor gewassen die in plaats van oliehoudende zaden kunnen worden geteeld, zal opnieuw worden bekeken bij het opmaken van de tussenbalans van Agenda 2000.

c) Vanaf 2002 is de steun voor oliehoudende zaden gelijkgetrokken met die voor granen. Er zijn vastgestelde steunbedragen die in alle lidstaten uitsluitend op de graanopbrengsten zijn gebaseerd. Een en ander heeft de regioplannen vereenvoudigd.

d) De Commissie is niet voornemens om de betrokken lidstaten te verzoeken hun regioplannen te wijzigen, aangezien die plannen na de besprekingen op het niveau van de Raad zijn opgenomen in Agenda 2000.

e) Zoals is aangegeven in het antwoord op de paragrafen 46 en 47, zijn de diensten van de Commissie van mening dat de onverschuldigd betaalde bedragen grotendeels zijn of worden teruggevorderd in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen of door de betrokken lidstaten zelf. Hierbij moet nog worden aangetekend dat de betrokken bedragen betrekkelijk gering zijn.

Dit punt zal worden onderzocht volgens de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

(1) Inkomsten per hectare: steun per hectare + producentenprijs x opbrengst.