MEDEDELING VAN DE COMMISSIE - EEN BASISVERDRAG VOOR DE EUROPESE UNIE

In haar bijdrage aan de voorbereiding van de intergouvernementele conferentie van 10 november 1999 [1] en vervolgens in het advies over de herziening van de Verdragen dat zij op 26 januari 2000 heeft ingediend op grond van artikel 48 van het Verdrag betreffende de Europese Unie [2], heeft de Commissie het belang van een andere indeling van de verdragen onderstreept. Zij was van oordeel dat het voorstel om de verdragen in tweeën in te delen "zeer interessant is. De teksten van de verdragen zouden eenvoudiger en leesbaarder worden, hetgeen algemeen als een noodzaak wordt ervaren; en bovendien zou een dergelijke tweedeling de mogelijkheid openen om ten aanzien van de wijziging van de teksten te voorzien in een minder logge procedure dan die welke thans geldt voor de herziening van de verdragen en waarbij rekening zou worden gehouden met het vooruitzicht dat het aantal lidstaten nagenoeg zou worden verdubbeld".

[1] Aanpassing van de instellingen voor een geslaagde uitbreiding, bijdrage aan de voorbereiding van de Intergouvernementele Conferentie; mededeling van de Commissie van 10 november 1999 (COM (1999) 592).

[2] Aanpassing van de instellingen voor een geslaagde uitbreiding, advies van de Commissie van 26 januari 2000, uit hoofde van artikel 48 van het VEU (COM (2000) 34).

In haar advies kondigde de Commissie aan dat zij een studie zou laten verrichten naar de uitvoerbaarheid van een dergelijke omwerking van de verdragen en dat zij op basis van het resultaat van deze studie voorstellen zou indienen bij de conferentie.

Op 15 mei 2000 heeft het Robert Schuman-centrum van het Europees Universitair Instituut van Florence bij de Commissie het gevraagde verslag over de omwerking van de verdragen ingediend [3]. Zonder zich uit te spreken over de inhoud en de strekking van de bepalingen van het ontwerp-basisverdrag en de bijlagen daarbij, is de Commissie in algemene zin van mening dat uit de technische werkzaamheden van het Instituut van Florence blijkt dat deze omwerking uitvoerbaar is. Hoewel het niet haalbaar is deze werkzaamheden in 2000 af te ronden, beveelt de Commissie aan dat de intergouvernementele conferentie een procedurebesluit neemt, zodat toekomstige werkzaamheden op het gebied van de omwerking van de verdragen zo snel mogelijk kunnen beginnen, zonder dat het lopende uitbreidingsproces wordt verstoord.

[3] Het verslag is te vinden op de website van de Commissie: in het Frans: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_fr.pdf in het Engels: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_en.pdf in het Duits: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_de.pdf Het ontwerp-basisverdrag van de Europese Unie is te vinden op onderstaande adressen: in het Frans: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/draftreaty_fr.pdf in het Engels: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/draftreaty_en.pdf in het Duits: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/draftreaty_de.pdf

1. De noodzaak om de verdragen om te werken

1. Sinds het Verdrag van Parijs van 18 april 1951 tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal heeft Europa zich steeds verder ontwikkeld, met name via de Verdragen van Rome van 1957 tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap en tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, de Europese Acte, het Verdrag van Maastricht van 1992 betreffende de Europese Unie en tenslotte het Verdrag van Amsterdam. Door vier achtereenvolgende uitbreidingen is het aantal lidstaten toegenomen van zes tot vijftien. het "primaire recht" van de Unie en de Gemeenschappen is dus vervat in een tiental verdragen en talloze protocollen. De vier basisverdragen tellen meer dan 700 artikelen, waaronder zowel fundamentele bepalingen als bepalingen van meer technische aard. Al deze bepalingen, de vrucht van vijftig jaar bouwen aan Europa, vormen een complex en weinig samenhangend geheel. Zoals de Commissie al in haar advies aan de vorige intergouvernementele conferentie [4] heeft opgemerkt, worden de verdragen steeds minder leesbaar en begrijpelijk.

[4] Versterking van de Unie en voorbereiding van de uitbreiding, advies van de Commissie voor de intergouvernementele conferentie van 1996, punt 20.

Vereenvoudiging van de verdragen

2. Natuurlijk hangen de betrokkenheid van de burgers bij Europa en hun inzicht in Europese aangelegenheden niet uitsluitend, en zelfs niet in de eerste plaats, af van de kwaliteit van de verdragsteksten. Maar dat neemt niet weg dat de bestaande structuur moet worden vereenvoudigd. Het is voor de Unie van groot belang om te beschikken over basisteksten die een zo logisch en nauwkeurig mogelijke afspiegeling zijn van het evenwicht waarop de Europese integratie is gebaseerd.

3. Deze kwestie is ook tijdens de vorige intergouvernementele conferentie aan de orde geweest. Het Verdrag van Amsterdam heeft geleid tot een zekere vereenvoudiging van de verdragen doordat vervallen en verouderde bepalingen werden geschrapt en een nieuwe nummering werd ingevoerd.

Bovendien is van de twee belangrijkste verdragen, het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag), een geconsolideerde versie opgesteld, die echter slechts ter illustratie dient en geen rechtskracht heeft. Dit alles heeft weliswaar bijgedragen aan de vereenvoudiging van de verdragen, maar niets veranderd aan het feit dat de verdragen zowel fundamentele als technische bepalingen bevatten, van soms zeer uiteenlopend belang, en dat de essentiële bepalingen verspreid zijn over verschillende verdragen.

Bij de vorige intergouvernementele conferentie was ook al een aanzet gegeven tot de "consolidatie" van de verdragen (zie de aan het Verdrag van Amsterdam gehechte verklaring nr. 42), waarbij de mogelijkheid van een samenvoeging van de verdragen werd onderzocht. Uit deze technische werkzaamheden is gebleken dat een zekere rationalisatie haalbaar was. Het schrappen van overtollige bepalingen uit de verschillende verdragen en een logischer indeling hebben de verdragen ook leesbaarder gemaakt. Deze samenvoeging levert echter verdragen op die nog steeds lang en ingewikkeld [5] zijn en bepalingen van ongelijk belang bevatten.

[5] De fusie van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het EG-Verdrag levert een verdrag op met 361 artikelen.

Voor een basisverdrag van de Europese Unie

4. De Commissie wilde verder gaan en heeft het Europees Universitair Instituut verzocht de bepalingen van het VEU en die van het EG-Verdrag te analyseren en een basistekst van uitsluitend essentiële bepalingen op te stellen, zonder de toepassingsbepalingen. Het resultaat van deze werkzaamheden is een eenvoudig en leesbaar basisverdrag. Ook het Europees Parlement heeft voorgesteld de verdragen te vereenvoudigen en te consolideren in een enkele verdragstekst die bestaat uit twee delen, waarvan het eerste deel de bepalingen van constitutionele aard bevat en het tweede deel de overige bepalingen [6].

[6] Resolutie A5-0086/2000 van het Europees Parlement van 13 april 2000, punt 31.1.

5. De Commissie merkt op dat de omwerking van de verdragen ook los van eventuele wijzigingen van de herzieningsprocedures nodig is. Daarom wordt in het verslag van het Europees Universitair Instituut niet ingegaan op de herzieningsprocedures.

2. Opmerkingen over de door het Europees Universitair Instituut voorgestelde aanpak

De Commissie heeft het Robert Schuman-centrum van het Europees Universitair Instituut verzocht te onderzoeken of het juridisch haalbaar zou zijn de verdragen om te werken zonder het recht te wijzigen. Bij de methode die door het Robert Schuman-centrum is gehanteerd, zijn natuurlijk bepaalde keuzes gemaakt. Het feit dat de Commissie in het algemeen instemt met de door het Europees Universitair Instituut te Florence voorgestelde aanpak, doet niets af aan haar standpunt over de keuzes die zijn gemaakt om het recht ongewijzigd te kunnen laten en over de inhoud en de strekking van de bepalingen van het ontwerp-basisverdrag en de bijlagen daarbij. In het kader van deze mededeling beperkt de Commissie zich tot de volgende opmerkingen:

(a) Algehele structuur

1. In het verslag wordt de werkwijze uitvoerig belicht. Wij zullen hier slechts de belangrijkste keuzes die daarbij gemaakt zijn, beschrijven:

- het gaat alleen om het VEU en het EG-Verdrag;

- het huidige Verdrag betreffende de Europese Unie (het Verdrag van Maastricht, gewijzigd bij het Verdrag van Amsterdam) wordt vervangen door het basisverdrag van de Europese Unie;

- dit basisverdrag van de Europese Unie bevat alle als fundamenteel beschouwde bepalingen van het VEU en het EG-Verdrag, in een logische volgorde;

- de bepalingen van het huidige VEU die niet worden overgenomen in het basisverdrag (namelijk de toepassingsbepalingen inzake het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de politiële en justitiële samenwerking in strafzaken) worden opgenomen in twee speciale protocollen die aan het basisverdrag worden gehecht;

- het EG-Verdrag, zonder de bepalingen die in het basisverdrag worden opgenomen, blijft bestaan of wordt als speciaal protocol aan het basisverdrag gehecht, op dezelfde manier als de twee andere, hierboven bedoelde speciale protocollen.

De Commissie is het eens met deze benadering, die ervan uitgaat dat bij het opstellen van een nieuw verdrag zonder dat het recht wordt gewijzigd, de pijlerstructuur gehandhaafd blijft.

2. De Commissie sluit echter niet uit dat de omwerking van de verdragen kan worden uitgebreid tot alle bepalingen van primair recht. Het EGKS-Verdrag buiten beschouwing gelaten, omdat dat op 23 juli 2002 afloopt, zou bij een totaalaanpak ook moeten worden gekeken naar het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. Los van de vraag of het politiek gezien juist is om het Euratom-Verdrag bij de omwerking te betrekken, merkt de Commissie op dat uit technisch oogpunt te overwegen valt de methode toe te passen die na de vorige intergouvernementele conferentie is gebruikt (zie punt 1.3.). Na de overname van de algemene institutionele bepalingen in het basisverdrag zouden de resterende bepalingen van het Euratom-Verdrag als protocol aan het basisverdrag kunnen worden gehecht, net als de speciale protocollen over de tweede en derde pijler.

3. Bij de omwerking van de verdragen zouden ook de toetredingsverdragen en de daaraan gehechte protocollen moeten worden inbegrepen. Uiteraard zijn deze bepalingen grotendeels overbodig geworden na het verstrijken van de overgangsperiodes. Maar de toetredingsverdragen bevatten ook bepalingen van permanente aard, zoals de protocollen betreffende de toepassing van het gemeenschapsrecht in bepaalde gebieden. De opname van de nog relevante bepalingen van de toetredingsverdragen in de toekomstige omgewerkte verdragen zou de formele intrekking van de toetredingsverdragen mogelijk maken. Dat zou niet alleen eenvoudiger zijn, maar het zou ook betekenen dat deze verouderde verdragen niet hoeven te worden vertaald in de talen van de nieuwe lidstaten. Tot nu toe worden alle teksten van primair recht die in juridische zin bestaan, vertaald in de talen van de toetredende landen, ook als de werking ervan is uitgedoofd (zie artikel 176 van de toetredingsakte van Oostenrijk, Finland of Zweden). (b) De keuze van de bepalingen die in het basisverdrag moeten worden opgenomen

4. De artikelen die in het basisverdrag moeten worden opgenomen, moeten vanzelfsprekend met de grootste zorgvuldigheid worden gekozen. De opstellers van het verslag van het Instituut van Florence concluderen dat de essentiële doelstellingen van elk van de beleidsterreinen van de Unie in het basisverdrag zouden moeten worden beschreven.

Anders dan een grondwet waarin behalve de fundamentele vrijheden en de grondrechten van de burgers alleen de organisatie van de overheid en haar bevoegdheden zijn vastgelegd, worden in de verdragen tot oprichting van de Gemeenschappen en de Unie soms tot in detail de doelstellingen beschreven van het beleid dat de Europese instellingen moeten voeren. Dit beleid is dus een onderdeel van de basisafspraken tussen de leden van de Unie en moet volgens de opstellers van het verslag van het Instituut van Florence een plaats krijgen in het basisverdrag.

5. Volgens het verslag worden alleen de bepalingen inzake de samenstelling en de taken van de instellingen en de stemprocedures opgenomen in het basisverdrag. De Commissie vindt het denkbaar dat daaraan bijvoorbeeld de bepalingen inzake de bevoegdheden van het Hof van Justitie, het verloop van de medebeslissingsprocedure of het sluiten van internationale overeenkomsten worden toegevoegd. Overigens is de Commissie van mening dat ook de bepalingen met betrekking tot de territoriale toepassing van de verdragen, het taalgebruik en de zetels van de instellingen thuis horen in het basisverdrag.

(c) Beperkingen van het feit dat het recht ongewijzigd moet blijven

6. In het verslag van het Europees Universitair Instituut is ernaar gestreefd de verdragen om te werken zonder het recht te wijzigen. Hoewel het in de bijlage opgenomen ontwerpverdrag een aantrekkelijk model is, kan niet worden ontkend dat het feit dat het recht ongewijzigd moet blijven, de basistekst enigszins log maakt, wat vooral voortkomt uit het feit dat de werkingssfeer van sommige bepalingen uit het EG-Verdrag moet worden beperkt als zij worden overgeheveld naar het basisverdrag. Clausule 13 bepaalt bijvoorbeeld dat een burger die zich schriftelijk tot een van de instellingen wendt, in dezelfde taal antwoord ontvangt, waarbij wordt aangegeven dat dit recht van toepassing is indien deze burger zich in het kader van het EG-Verdrag tot een van de instellingen richt; clausule 52 bepaalt dat het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de regio's de Raad en de Commissie bijstaan in het vervullen van de taken die zijn opgedragen aan de Europese Gemeenschap. Clausule 58 houdt in dat het Europees Parlement een motie van afkeuring kan aannemen tegen de Commissie in verband met de werkzaamheden van de EG, enz. De Commissie is van mening dat bij de omwerking van de verdragen ook kleine aanpassingen moeten worden verricht die de kwaliteit van de tekst verbeteren zonder dat het algemene evenwicht wordt verstoord. Daarbij is en blijft het een essentiële doelstelling van de Commissie om het huidige recht te laten zoals het is.

3. Conclusie

De Commissie stelt voor dat de Conferentie zich uitspreekt over de noodzaak om te beginnen met de omwerking en de vereenvoudiging van de verdragen, met name in het licht van de technische werkzaamheden van het Universitair Instituut van Florence en de werkzaamheden op het gebied van de samenvoeging van de verdragen in het kader van verklaring nr. 42 bij het Verdrag van Amsterdam. De Commissie acht het niet realistisch de huidige intergouvernementele conferentie te belasten met de omwerking van de verdragen, gezien de tijdslimiet. Anderzijds zou de lopende intergouvernementele conferentie vanwege het grote politieke belang van deze omwerking wel een procedure en een tijdschema moeten opstellen voor het voltooien van de werkzaamheden, die op geen enkele manier het uitbreidingsproces mogen belemmeren.

________________________