EUROPESE COMMISSIE Brussel, 22.3.2022 COM(2022) 121 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S over de evaluatie van de uitvoering en de resultaten van het programma

Justitie 2014-2020











{SWD(2022) 64 final} - {SWD(2022) 69 final}



Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie voorziet in de totstandbrenging van een Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, die is gebaseerd op de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten. Binnen deze ruimte kunnen personen zich vrij bewegen en vertrouwen op de eerbiediging van de grondrechten en van gemeenschappelijke beginselen, zoals non-discriminatie, gendergelijkheid, daadwerkelijke toegang tot de rechter voor iedereen, de rechtsstaat en goed functionerende onafhankelijke rechtsstelsels. Deze juridisch bindende bepalingen op justitiegebied, die in het Verdrag zijn vastgelegd, zijn ook door de Europese Raad bevestigd in het programma van Stockholm . De totstandbrenging van een Europa van recht en rechtvaardigheid is een van de politieke prioriteiten van de EU en het programma Justitie 2014-2020 is een van de instrumenten die bijdragen tot de verwezenlijking van deze doelstelling. In dit verslag worden de tot dusver behaalde resultaten van het programma Justitie 2014-2020 en de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de uitvoering ervan beschreven, zoals vereist bij artikel 14, lid 2, punt c), van de verordening tot vaststelling van het programma Justitie voor de periode 2014-2020 (“de verordening”) . Het verslag bevat geen beoordeling van de effecten op de lange termijn van het programma Justitie, noch van de duurzaamheid van de effecten ervan. Deze beperking is het gevolg van het feit dat circa 30 % van de projecten die uit het programma Justitie wordt gefinancierd, lopende projecten betreft. Deze situatie is verergerd door de COVID-19-pandemie die ertoe geleid heeft dat de looptijd van verschillende projecten is verlengd. Om deze redenen, alsook om een betekenisvolle evaluatie van de resultaten en effecten van het programma op de lange termijn mogelijk te maken, vindt de evaluatie achteraf in twee delen plaats. Dit verslag en de ondersteunende stukken vormen het eerste deel van de evaluatie. Het is gebaseerd op de momenteel beschikbare gegevens, en biedt een overzicht van de verdeling van de financiering en een beoordeling van de tot dusver behaalde resultaten in het kader van het programma Justitie. Hoewel het nieuwe programma Justitie 2021-2027 reeds is vastgesteld, mede op basis van de resultaten van de tussentijdse evaluatie van het programma Justitie 2014-2020, is dit eerste deel van de evaluatie achteraf van het voorgaande programma toch van meerwaarde in de zin dat hiermee inzicht kan worden verkregen in de punten die in de uitvoeringsfase van het nieuwe programma Justitie kunnen worden verbeterd. Het tweede deel van de evaluatie wordt in een later stadium uitgevoerd, zodra alle definitieve gegevens beschikbaar zijn, en gelijktijdig met de tussentijdse evaluatie van het volgende programma Justitie (2021-2027). Dit tweede deel zal een beoordeling bevatten van de effecten op de lange termijn van het programma Justitie en de duurzaamheid van die effecten, en in voorkomend geval aanbevelingen bevatten voor het nieuwe meerjarig financieel kader voor de periode na 2027. Dit verslag is gebaseerd op de bevindingen van de door de Europese Commissie voorbereide evaluatie en wordt ondersteund door een externe studie. 1.Inleiding en achtergrond Het programma Justitie 2014-2020 is ingesteld bij Verordening (EU) nr. 1382/2013 van het Europees Parlement en de Raad. Vóór 2014 bestreken drie individuele programma’s (het programma Strafrecht, het programma Civiel recht en het programma Drugspreventie en -voorlichting) dezelfde thematische gebieden als die door het programma Justitie worden bestreken. De verordening heeft als algemene doelstelling vastgesteld: ·bijdragen tot de verdere ontwikkeling van een Europese rechtsruimte op basis van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen, in het bijzonder door de justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken te bevorderen. De specifieke doelstellingen zijn: ·de justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken vergemakkelijken en ondersteunen; ·de justitiële opleiding van beroepsbeoefenaren (zoals rechters, openbaar aanklagers, notarissen, gevangenispersoneel en advocaten) over de burgerlijke en strafrechtelijke EU-instrumenten, fundamentele rechten, gerechtelijke ethiek en de rechtsstaat ondersteunen en bevorderen, waaronder taalopleidingen over juridische terminologie, met het oog op het stimuleren van een gemeenschappelijke rechtscultuur; ·daadwerkelijke toegang tot de rechter voor allen vergemakkelijken, met inbegrip van het bevorderen en ondersteunen van de rechten van slachtoffers van misdrijven, alsmede de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures; ·initiatieven op het gebied van het drugsbeleid ondersteunen met betrekking tot aspecten van justitiële samenwerking en misdaadpreventie, voor zover dergelijke initiatieven niet onder het instrument voor financiële steun voor politiële samenwerking, voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en crisisbeheer, als deel van het Fonds voor interne veiligheid, of het programma Gezondheid voor groei vallen . Het programma wordt uitgevoerd door de Europese Commissie, via direct beheer. Geografisch gezien stond het programma open voor alle EU-lidstaten, met uitzondering van Denemarken en het Verenigd Koninkrijk. Naast de EU-lidstaten kwamen ook de landen die behoren tot de Europese Vrijhandelsassociatie die partij zijn bij de Europese Economische Ruimte, de kandidaat-lidstaten, de potentiële kandidaat-lidstaten en de landen die tot de Unie toetreden, in aanmerking voor deelname aan het programma, op voorwaarde dat zij een overeenkomst sloten met de Unie waarin de voorwaarden voor hun respectieve deelname aan het programma werden vastgesteld. Albanië neemt sinds 2017 deel aan het programma Justitie en Montenegro sinds 2019. 2.Belangrijkste elementen en de uitvoering van het programma

Op grond van artikel 6 van de verordening financiert het programma Justitie een breed scala van activiteiten, zoals analytische werkzaamheden, wederzijds leren, samenwerking, bewustmaking en verspreiding, opleidingsactiviteiten en acties ter ondersteuning van de voornaamste actoren waarvan de activiteiten bijdragen tot de uitvoering van de specifieke doelstellingen van het programma, d.w.z. Europese netwerken, openbare en particuliere organisaties gewoonlijk zonder winstoogmerk, nationale, regionale en plaatselijke autoriteiten in de EU-lidstaten, organisaties uit het maatschappelijk middenveld, universiteiten en onderzoeksinstellingen, alsmede internationale organisaties. De doelgroepen (ofwel de groepen die direct, door deelname aan activiteiten in het kader van justitieprojecten, of indirect baat kunnen hebben bij de uitvoering van het programma), betreffen potentieel iedereen in de EU, aangezien het programma tot doel heeft een Europese rechtsruimte tot stand te brengen waarin iedereen zijn rechten kent en kan uitoefenen. Zoals bepaald in de verordening, gebruikt het programma actiesubsidies, exploitatiesubsidies en aanbestedingsacties als belangrijkste financieringsmechanismen ter ondersteuning van projecten die verband houden met de doelstellingen ervan. 2.1. De specifieke doelstellingen van het programma ·Specifieke doelstelling 1: Justitiële samenwerking (JSAM) Het programma ondersteunt activiteiten die bijdragen tot de daadwerkelijke en coherente toepassing van het EU-acquis met betrekking tot justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken, onder meer door gegevensverzameling en statistieken over de toepassing van het EU-acquis op te bouwen en/of te verbeteren. Gefinancierde activiteiten dragen ook bij tot de handhaving van EU-instrumenten en rechterlijke beslissingen, met name als gevolg van grensoverschrijdende geschillen. Het programma financiert ook projecten die tot doel hebben de informatie-uitwisseling tussen beroepsbeoefenaren te verbeteren teneinde de operationele samenwerking en het wederzijdse vertrouwen in de EU te versterken. ·Specifieke doelstelling 2: Justitiële opleiding (JOPL) Het programma ondersteunt projecten ter bevordering van de opleiding van beoefenaars van juridische beroepen op het gebied van het EU-recht, waaronder taalopleidingen over juridische terminologie, met het oog op het ondersteunen van een gemeenschappelijke rechtscultuur in de EU. Justitiële opleidingen kunnen “algemene” componenten omvatten, zoals talenkennis en terminologie, alsook meer gespecialiseerde aspecten, zoals kennis van het EU-recht en justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken. Deze opleidingen kunnen in verschillende vormen worden aangeboden, zoals seminars, e-leren, de uitwisseling van deskundigen, de ontwikkeling van richtsnoeren betreffende goede praktijken en het delen van ervaringen. De gefinancierde activiteiten ondersteunen hoofdzakelijk de opleiding van de leden van de rechterlijke macht en het justitieel personeel, maar ook van andere beoefenaars van juridische beroepen die bij de rechterlijke macht betrokken zijn. Tot slot wordt ook de ontwikkeling van instrumenten voor opleidingsverstrekkers bevorderd. Het uiteindelijke doel is de correcte toepassing van het EU-recht te ondersteunen door middel van de uitwisseling van beste praktijken en netwerkvorming. ·Doelstelling 3: Toegang tot de rechter (JTOE) De op dit gebied gefinancierde acties zijn erop gericht de EU-burgers doeltreffende rechtsmiddelen te bieden in geval van inbreuk op het EU-recht, met name wanneer het gebruik van de nationale procedures te ingewikkeld is voor de burgers. Het programma bevordert in het bijzonder het gebruik van alternatieve soorten rechtsmiddelen en niet-rechtsmiddelen die in de EU zijn ontwikkeld en die een snelle, efficiënte en goedkopere oplossing voor geschillen kunnen bieden, zoals oplossingen die worden ondersteund door het e-justitieportaal. De gefinancierde activiteiten zijn ook bedoeld om nauwe samenwerking tussen nationale autoriteiten en administratieve organen aan te moedigen, wat bijzonder belangrijk is voor de doeltreffendheid van bepaalde EU-rechten. ·Doelstelling 4: Drugspreventiebeleid (JDRU) Op het gebied van drugspreventiebeleid stimuleert het programma initiatieven die gericht zijn op justitiële samenwerking en misdaadpreventie. De belangrijkste prioriteiten zijn het bevorderen van de praktische toepassing van drugsgerelateerd onderzoek, het ondersteunen van maatschappelijke organisaties en belangrijke belanghebbenden, het uitbreiden van kennis en het ontwikkelen van innovatieve methoden om het verschijnsel van nieuwe psychoactieve stoffen aan te pakken. 2.2. Begroting De initiële totale begroting van het programma voor de periode 2014-2020 bedroeg 377 604 000 EUR. Volgens de jaarlijkse werkprogramma’s (JWP’s) is in totaal een bedrag van 333 971 000 EUR gepland voor de periode 2014-2020. In onderstaande tabellen wordt een overzicht gegeven van de begrotingsplanning per jaar en per specifieke doelstelling. Begrotingsjaar Gepland bedrag JWP in EUR Jaarlijkse ontwikkeling in % 2014 € 45 812 000 - 2015 € 48 051 000 4,9% 2016 € 52 250 000 8,7% 2017 € 52 631 000 0,7% 2018 € 45 949 000 -12,7% 2019 € 43 675 000 -4,9% 2020 € 45 603 000 4,4% Totaal € 333 971 000 Bron: Jaarlijkse werkprogramma’s 2014-2020

De totale begroting is gestaag toegenomen tot 2017, toen een piek van 52 631 000 EUR werd bereikt. Vanaf dat moment nam de begroting af tot ongeveer het niveau van 2014. De begroting daalde doordat middelen uit het programma Justitie werden herbestemd voor het mechanisme voor civiele bescherming (CPM — COM(2017)772), alsook om eu-LISA van de nodige middelen te voorzien voor de ontwikkeling van het Europees Strafregisterinformatiesysteem voor onderdanen van derde landen. Specifieke doelstelling Actiesubsidie Exploitatiesubsidie Aanbestedingsactie Overige Gepland bedrag in EUR Aandeel in het totaal Justitiële samenwerking € 49 089 600 € 9 258 400 € 35 833 000 € 237 000 € 94 418 000 28,45% Toegang tot de rechter € 48 454 400 € 14 473 170 € 36 436 430 - € 99 364 000 29,94% Justitiële opleiding € 44 493 000 € 69 380 000 € 6 035 000 - € 119 908 000 36,12% Drugsbeleid € 16 781 000 - € 3 500 000 - € 20 281 000 6,11% Totaal € 158 818 000 € 93 111 570 € 818 044 30 € 237 000 € 333 971 000 100% Bron: jaarlijkse werkprogramma’s 2014-2020 Uit de verdeling van middelen over de specifieke doelstellingen blijkt dat voor de specifieke doelstelling “justitiële opleiding” ieder jaar een groot deel van de beschikbare financiële middelen is toegekend. Het programma is hiermee in overeenstemming met de in de bijlage bij de rechtsgrondslag van het programma vastgestelde toewijzing. Ook justitiële samenwerking en toegang tot de rechter zijn belangrijke pijlers van het programma Justitie. Gezien het geringe aandeel van de begroting dat aan het drugspreventiebeleid is toegewezen, moet rekening worden gehouden met het feit dat de activiteiten op dit gebied voornamelijk gericht zijn op aanvullende initiatieven met betrekking tot justitiële samenwerking en misdaadpreventie. Deze specifieke doelstelling staat bovendien in hoge mate in verband met andere EU-instrumenten, zoals het Fonds voor interne veiligheid en het programma Gezondheid voor groei. 2.3. Ontvangen aanvragen en geselecteerde projecten In de door de jaarlijkse werkprogramma’s bestreken periode 2014-2020, zijn 118 oproepen tot het indienen van voorstellen gedaan. Een groot deel van de projecten is gefinancierd in het kader van de specifieke doelstelling “toegang tot de rechter” (JTOE). In onderstaande tabellen wordt een overzicht gegeven van de toewijzing van middelen en de verdeling van de soorten activiteiten die in het kader van projecten worden uitgevoerd. Tabel 3 — Aantal gefinancierde projecten per jaar (actiesubsidies (AS) en exploitatiesubsidies (ES)) Speciale doelstellingen 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 TOT Justitiële samenwerking 28 16 29 29 25 16 19 162 Justitiële opleiding 40 33 28 32 22 12 14 181 Toegang tot de rechter 37 32 32 30 25 22 16 194 Drugsbeleid 7 6 5 5 4 5 - 32 Totaal 112 87 94 96 76 55 49 569 Bron: De gegevens voor 2014-2015 zijn gebaseerd op de tussentijdse evaluatie van het programma Justitie. De gefinancierde projecten voor de periode 2016-2020 zijn gebaseerd op de projectdatabank. In het algemeen is het aantal gefinancierde projecten tijdens de programmeringsperiode afgenomen, met een dieptepunt van 49 projecten in 2020. Deze afname komt algemeen tot uiting in de specifieke doelstellingen, waarin ook een algemene afname van het aantal voor financiering geselecteerde projecten te zien is. Met betrekking tot het soort activiteiten dat door middel van actie- en exploitatiesubsidies is uitgevoerd, geeft figuur 1 een overzicht van de verdeling van de activiteiten gedurende de gehele programmeringsperiode. Opleidingsactiviteiten, analyse- en monitoringactiviteiten vormden essentiële onderdelen van de gefinancierde projecten. Ook aanbestedingsacties vormden een belangrijk financieringsmechanisme gedurende de gehele programmeringsperiode. In de jaarlijkse werkprogramma’s voor 2014-2020 is in totaal 81,7 miljoen EUR aan aanbestedingen toegewezen. Het grootste deel van de begroting voor aanbestedingsacties werd toegewezen aan de specifieke doelstelling “justitiële opleiding” (36 %), gevolgd door “toegang tot de rechter” (30 %).

Speciale doelstellingen 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 JSAM 32 36 22 26 40 24 21 JOPL 1 2 1 1 2 - - JTOE 28 23 19 31 32 45 28 JDRU 2 1 - - - - - Tot. 63 62 42 58 74 69 49 Informatietechnologie-instrumenten en andere aan IT gerelateerde activiteiten waren de meest voorkomende soorten aanbestedingsacties (zie figuur 2) in de periode 2014-2020, gevolgd door wederzijds leren. Bron: analyse van door DG JUST verstrekte aanbestedingsgegevens. 2.4. De belangrijkste resultaten van het programma Het ingevoerde indicatorsysteem voor het programma Justitie 2014-2020 is geschikt gebleken om de resultaten van het programma te meten. Eén programmaoverschrijdende indicator meet de vooruitgang die wordt geboekt met betrekking tot de algemene doelstelling van de totstandbrenging van een Europese rechtsruimte op basis van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen. De indicator wordt gedefinieerd als het cumulatieve aantal beoefenaars van een juridisch beroep dat wordt opgeleid. Alle EU-activiteiten in het kader van justitiële opleiding zijn hierin opgenomen, niet alleen de activiteiten in het kader van het programma Justitie. De doelstelling voor 2020 bestond erin dat tegen die tijd 700 000 beoefenaars van een juridisch beroep opgeleid moesten zijn. Deze doelstelling is ruim op tijd behaald, in 2017, toen 820 199 beoefenaars van een juridisch beroep een opleiding hadden gevolgd. Over het algemeen geven de indicatoren de prioriteiten voor elke specifieke doelstelling in het programma passend weer en zijn ze meetbaar ten opzichte van hun basislijn. Uit de evaluatie is gebleken dat op verschillende fronten aanzienlijke vooruitgang is geboekt. Zo heeft op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken, het aantal informatie-uitwisselingen in het Europees Strafregisterinformatiesysteem met 3 500 000 uitwisselingen in 2019 de doelstelling voor 2020 overschreden. Wat de specifieke doelstelling “toegang tot de rechter” betreft, zijn beide doelstellingen voor 2020, te weten het aantal treffers op het e-justitieportaal en het aantal organisaties voor slachtofferhulp met nationale dekking, reeds behaald of overschreden. Op het gebied van justitiële opleiding is een vergelijkbaar succes geboekt in de zin dat de kerndoelstelling voor de strategie voor de Europese justitiële opleiding 2011-2020, te weten dat tussen 2011 en 2020 de helft van de (800 000) beoefenaars van juridische beroepen een opleiding in het EU-recht krijgt, in 2017 is behaald. Daarnaast heeft het programma een bijdrage geleverd aan het behalen van de algemene doelstelling van de strategie voor justitiële opleiding dat het opleiden van jaarlijks minstens 20 000 beoefenaars van juridische beroepen uit EU-middelen wordt gefinancierd. In het kader van de strategie voor justitiële opleiding werd de oorspronkelijke jaarlijkse doelstelling van het programma Justitie om 16 000 leden van de rechterlijke macht en het justitieel personeel op te leiden, in 2015 en 2017 behaald, en heeft een latere afname van de middelen voor het indienen van voorstellen met betrekking tot justitiële opleiding ertoe geleid dat er minder mensen zijn opgeleid. Sommige geselecteerde indicatoren zijn echter moeilijk te meten. Een voorbeeld hiervan is de tweede indicator voor justitiële samenwerking, die wordt gedefinieerd als “de gemiddelde duur van de procedure van overlevering uit hoofde van het Europees aanhoudingsbevel”. Deze indicator, waarvan de doelstelling niet is behaald, is moeilijk te meten aangezien hij wordt beïnvloed door externe factoren. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het verschil in de mate waarin EU-richtlijnen op nationaal niveau zijn omgezet, alsook om het verschil in niveau van de hervormingen van de rechtsstelsels in de EU-lidstaten, die aanzienlijke gevolgen hebben voor het niveau van toepassing van het EU-acquis . Een ander voorbeeld betreft de aan het drugspreventiebeleid gerelateerde indicatoren. Beide indicatoren, te weten het aantal onderzochte nieuwe psychoactieve stoffen en het aantal probleemgebruikers van opiaten die verslavingsbehandeling ondergaan, hebben hun doelstelling niet behaald. In tegenstelling tot de externe factoren die van invloed waren op de procedure van overlevering in het kader van het Europees aanhoudingsbevel, werden de indicatoren op het gebied van het drugspreventiebeleid vooral beïnvloed door macro-economische omstandigheden. Als gevolg van de invloed van externe factoren is het dan ook moeilijk in te schatten in welke mate het programma heeft bijgedragen aan het halen van de met behulp van de geselecteerde indicatoren vastgestelde doelstellingen. Er is nog ruimte voor verdere verbeteringen nu er momenteel geen uniform tevredenheidsonderzoek bestaat om het beeld te peilen van de deelnemers aan opleidingsactiviteiten. Ieder project heeft een afzonderlijke evaluatieregeling. Sinds 2021 worden vanuit het programma echter op consistentere wijze gegevens bij begunstigden verzameld over de door hen ervaren kwaliteit van de gefinancierde activiteiten. 2.5. Deelnemers en partnerschappen Uit de resultaten van de analyse komt sterk naar voren dat het programma Justitie succesvolle transnationale partnerschappen weet te creëren. Volgens de antwoorden van leden van het programmacomité Justitie van de EU-lidstaten vormt het transnationale karakter van het programma een essentieel onderdeel van de unieke meerwaarde ervan. Volgens de begunstigden hebben partnerschappen die in het kader van het programma Justitie zijn ontwikkeld door middel van exploitatie- en actiesubsidies, een gunstig effect gehad op de capaciteiten van hun respectieve organisaties. Begunstigden geven aan dat zij de capaciteiten van hun organisaties aanzienlijk hebben kunnen uitbreiden doordat zij gebruik konden maken van uit het programma gefinancierde netwerken en wederzijds leren. Exploitatiesubsidies die de totstandbrenging en het onderhoud van netwerken bevorderen, zijn essentiële pijlers voor het ondersteunen van actoren bij het ontwikkelen van justitiële samenwerking, toegang tot de rechter en justitiële opleiding. Exploitatiesubsidies zijn van essentieel belang omdat zij partners in staat stellen hun activiteiten met steun van de Europese Commissie voor een periode van vier jaar te plannen. Hoewel netwerken bijdragen aan de overdracht van kennis en capaciteiten tussen de EU-lidstaten, is het duidelijk dat de lidstaten niet in gelijke mate aan het programma Justitie hebben deelgenomen. Waar het de geografische verdeling van middelen betreft, lag de deelname aan het programma in sommige lidstaten (bv. Italië, België, Spanje, Duitsland, Nederland en Frankrijk) hoger dan in lidstaten die na 2004 tot de EU zijn toegetreden, met uitzondering van Bulgarije en Roemenië. Circa 22 % van alle begunstigden betreft in Italië of België opgerichte netwerken waarvan de activiteiten de meeste EU-lidstaten bestrijken. 3.Resultaten van de evaluatie Zoals uit de studie blijkt, presteert het programma Justitie goed wat de specifieke doelstellingen betreft, met betrekking tot doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, coherentie, complementariteit, en synergieën, meerwaarde voor de EU, billijkheid en mogelijkheden voor vereenvoudiging. Met name waar het de geografische verdeling van middelen in het kader van het programma betreft, is er ruimte voor verbetering.

3.1. Doeltreffendheid In termen van doeltreffendheid bevestigt de huidige analyse de belangrijkste resultaten van de tussentijdse evaluatie. De uit actiesubsidies, exploitatiesubsidies en aanbestedingsacties gefinancierde activiteiten leveren de verwachte resultaten op. Anders gezegd, de beschikbare begroting is ingezet voor het realiseren van resultaten die goed zijn afgestemd op de algemene en specifieke doelstellingen van het programma. Hoewel de programmaspecifieke indicatoren geschikt zijn voor het monitoren van de vooruitgang richting de verwezenlijking van de doelstellingen van het programma, zou het huidige monitoringsysteem van het programma baat hebben bij een meer gestructureerde en robuuste benadering van het verzamelen van gegevens. De Commissie heeft dit probleem aan de orde gesteld in haar voorstel dat tot de vaststelling heeft geleid van Verordening (EU) 2021/693 die als rechtsgrondslag voor het programma Justitie 2021-2027 fungeert. Als gevolg hiervan wordt vanaf 2021 in het programma Justitie meer aandacht besteed aan de noodzaak om beter inzicht in doelgroepen te verkrijgen, een aspect dat als mogelijk verbeterpunt voor het programma 2014-2020 was vastgesteld. Gezien het ruime toepassingsgebied van het programma wordt de doeltreffendheid ervan bovendien beïnvloed door interne en externe factoren. De belangrijkste externe factor die door begunstigden in interviews werd vermeld, is de COVID-19-pandemie, die ertoe heeft geleid dat een groot aantal begunstigden de uitvoering van hun project op een andere manier heeft moeten invullen of annuleren. Macro-economische omstandigheden, de vluchtelingencrisis en de omzetting van EU-recht door de lidstaten zijn echter ook externe factoren die de doeltreffendheid van het programma Justitie hebben beïnvloed. Waar het interne factoren betreft, is de aanvraagprocedure het meest opvallende verbeterpunt. Uit de studie is gebleken dat de aanvragers bovenop de bestaande middelen meer begeleiding en bijstand moeten krijgen. Dit zou zorgen voor een gelijker speelveld voor de aanvragers en daarmee de pool van kwalitatief hoogwaardige voorstellen vergroten, met als gevolg een grotere doeltreffendheid van het programma. 3.2. Efficiëntie In vergelijking met voorgaande programma’s heeft het programma ook aanzienlijke vorderingen geboekt op het gebied van efficiëntie. Meermaals geraadpleegde belanghebbenden bevestigden de kostenefficiëntie van het programma. Zowel aanvragers als begunstigden benadrukten dat de voordelen van deelname aan het programma opwegen tegen de relatief hoge kosten van het opstellen van een voorstel. Deze bevinding komt overeen met de positieve feedback over het stroomlijnen van de aanvraagprocedure. Bij een aantal aspecten werden echter meer kritische kanttekeningen geplaatst. Zo gaven meerdere aanvragers aan dat zij, ondanks zichtbare verbeteringen met betrekking tot de beheercyclus, moeilijkheden hadden ondervonden om binnen het door de Europese Commissie toegekende tijdsbestek te voldoen aan de aanvraagvereisten. Waar het het gebruik van de beschikbare begroting door projectbegunstigden betreft, heeft onderbesteding op projectniveau nog altijd een negatief effect op de efficiëntie van het programma. 3.3. Relevantie Uit de analyse is gebleken dat het programma en de programma-acties zeer relevant zijn. Uit de analyse kwam naar voren dat de projectdoelstellingen en -activiteiten relevant zijn voor de behoeften van de desbetreffende belanghebbenden. Omgekeerd zijn de groepen waarop het programma is gericht relevant voor het verwezenlijken van de specifieke doelstellingen van het programma. Dit is te danken aan de structuur van het programma, die flexibel genoeg is om prioriteiten af te stemmen op en aan te passen aan nieuwe behoeften die zich in de praktijk voordoen. Er werden echter ook een aantal verbeterpunten genoemd.

Dit betrof onder meer het op meer stelselmatige en open wijze raadplegen van belanghebbenden teneinde de in de jaarlijkse werkprogramma’s uiteengezette activiteiten en specifieke doelstellingen beter af te kunnen stemmen op de behoeften van de doelgroepen van het programma.

Daarnaast moeten de bestaande en succesvolle inspanningen tot het uitbreiden van de doelgroep van het programma en het opnemen van meer belanghebbenden die relevant zijn voor het programma, worden voortgezet. Met name maatschappelijke organisaties die zich inzetten voor de rechten van slachtoffers kunnen nog actiever worden ondersteund. 3.4. Coherentie, complementariteit en synergieën Uit de huidige analyse is gebleken dat het programma een goede mate van coherentie en complementariteit met andere EU-instrumenten, -programma’s en -acties vertoont. Het is gebleken dat met name op het gebied van justitiële opleiding de samenvoeging van de voorgaande programma’s de coherentie met andere EU-initiatieven heeft vergroot. Hetzelfde geldt voor andere opleidingsdoelstellingen nu de samenvoeging de kans op dubbel werk heeft verkleind. Dit resultaat bevestigt de in de tussentijdse evaluatie uiteengezette bevindingen. Ook het niveau van complementariteit met nationale projecten is hoog. Dit is te danken aan de transnationale opzet van in het kader van het programma Justitie gefinancierde activiteiten, die waarborgt dat nationale activiteiten niet in de plaats komen van in het kader van het programma Justitie gefinancierde activiteiten of hier een reproductie van zijn. Het programma is ook in overeenstemming met de internationale verplichtingen, zoals de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling van de VN. Zo is de VN-doelstelling tot waarborging van vrede en veiligheid gekoppeld aan de totstandbrenging van rechtvaardige en inclusieve samenlevingen die gelijke toegang tot de rechter, een effectieve rechtsstaat en transparante en effectieve gerechtelijke instellingen bieden. Het programma draagt voorts bij tot de harmonisatie van het internationaal privaatrecht door het lidmaatschap van de EU van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht te financieren. Gezien het risico van overlappingen moet deze stand van zaken echter nauwlettend worden gemonitord om het hoge niveau van complementariteit in stand te houden. Tot slot hebben begunstigden van het programma synergieën met uit andere EU-initiatieven gefinancierde projecten vastgesteld en gemaximaliseerd, bijvoorbeeld met het programma “Burgers, gelijkheid, rechten en waarden”, alsook met andere projecten binnen het programma Justitie. Voor wat betreft de uitwisseling van kennis en beste praktijken tussen de verschillende begunstigden is er echter nog ruimte voor verbetering. Dit houdt in dat het programma Justitie begunstigden tot dusver onbenutte mogelijkheden op het gebied van netwerken biedt en om op actieve wijze met elkaar in dialoog te gaan. 3.5. Meerwaarde voor de EU In de studie wordt de hoge meerwaarde van het programma ten volle bevestigd. De meerwaarde voor de EU komt vooral tot uiting in de bevordering van transnationale projecten om grensoverschrijdende kwesties aan te pakken, met name op het gebied van opleiding en de uitwisseling van informatie. Ook de verstrekking van cruciale financiële middelen voor de financiering van activiteiten op belangrijke gebieden die niet noodzakelijk hoog op de agenda van de lidstaten staan, zorgen voor een hoge meerwaarde voor de EU. Daarnaast vereisen sommige projecten (zoals uitwisselingen van deskundigen) door hun aard gezamenlijke acties door alle lidstaten. Individuele acties door lidstaten zouden in termen van omvang en bereik niet dezelfde resultaten kunnen bereiken als acties in het kader van het programma Justitie. Deze bevinding wordt bevestigd door de resultaten van de enquête onder het programmacomité Justitie waaruit blijkt dat de meerderheid van de leden van mening is dat de in het kader van het programma Justitie uitgevoerde activiteiten niet mogelijk zouden zijn zonder EU-financiering. Tegen deze achtergrond houdt de conclusie in de tussentijdse evaluatie van het programma nog altijd stand: beperking van de EU-interventie zou negatieve gevolgen hebben voor het algehele vermogen van nationale en Europese actoren om kwesties aan te pakken die onder het toepassingsgebied van het programma vallen, of om de soorten activiteiten uit te voeren die uit het programma worden gefinancierd . Het beperken of intrekken van de betrokkenheid op EU-niveau via het programma Justitie zou waarschijnlijk leiden tot aanzienlijke problemen bij het ontwikkelen van transnationale projecten. Deze problemen zouden samengaan met een verminderde coherentie tussen de lidstaten bij de interpretatie en uitvoering van het EU-recht.