Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake de controle op hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen"

(COM(2002) 130 def.)

(2002/C 241/08)

Op 18 maart heeft de Commissie besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 31, lid 2, van het Verdrag inzake de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 19 juni 2002 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Wolf.

Tijdens zijn 392e zitting van 17 en 18 juli 2002 (vergadering van 17 juli) heeft het Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat is goedgekeurd met 123 stemmen vóór, bij twee onthoudingen.

1. Inleiding

1.1. Overal ter wereld worden radioactieve bronnen gebruikt voor de meest uiteenlopende doeleinden, met name in industrie, geneeskunde en onderzoek. De risico's die aan dergelijke bronnen verbonden zijn, lopen sterk uiteen. Ze zijn o.m. afhankelijk van de activiteit, de verschillende gebruikte radionucliden en de specifieke toepassing.

1.2. Maar aangezien de mens geen zintuig bezit dat hem voor gevaarlijke straling of voor opname in het lichaam van radioactieve stoffen waarschuwt, moeten hiervoor speciaal ontwikkelde meetapparaten gebruikt worden. Dit kan er enerzijds toe leiden dat er met eventuele risico's lichtzinnig wordt omgegaan en dat mogelijke risico's worden onderschat; anderzijds is dit een oorzaak voor onnodige angsten en afwijzing van nuttige toepassingen.

1.3. De risico's van het bewuste gebruik van bronnen zijn in principe goed bekend en het gebruik is onderworpen aan strenge voorschriften inzake stralingsbescherming. Een bijzonder probleem ontstaat bij stralingsbronnen waarop om uiteenlopende redenen geen controle wordt uitgeoefend ("weesbronnen").

1.4. Bij een ingekapselde radioactieve bron moet de radioactieve stof die de straling verspreidt, zo goed en veilig omhuld zijn dat bij normaal bedrijfsmatig gebruik verspreiding van de radioactieve stoffen in het milieu wordt voorkomen.

1.5. Het Commissievoorstel betreft de controle op "hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen". Op grond van ongelukken uit het verleden met ernstige gevolgen voor de gezondheid omschrijft de Commissie in haar voorstel "hoogactieve radioactieve bronnen" als bronnen die binnen een meter afstand een dosistempo van meer dan 1 mSv/h vertonen.

1.6. Aanleiding voor het Commissievoorstel zijn de gevolgen voor de gezondheid en de economie die kunnen voortvloeien uit ongelukken met stralingsbronnen waarop geen toereikende controle wordt uitgeoefend. De door de Commissie voorgestelde richtlijn dient de thans geldende Richtlijn 96/29/Euratom(1) aan te vullen.

1.7. Met het richtlijnvoorstel wordt er dus naar gestreefd om een vanwege ontoereikende controle op hoogactieve ingekapselde radioactieve bronnen ontoelaatbare blootstelling aan ioniserende straling te vermijden. Voorts dienen de reeds in de lidstaten ingevoerde controles te worden geharmoniseerd door het vastleggen van specifieke minimumeisen waarmee een continue controle op elk van de onder de desbetreffende criteria vallende stralingsbronnen gewaarborgd is.

1.8. Op deze manier wil de Commissie, met inachtneming van het beginsel van subsidiariteit, aan de naleving van minimumeisen op dit gebied in de gehele Unie bijdragen.

2. Enkele aspecten van de door de Commissie voorgestelde richtlijn

2.1. De lidstaten moeten vooraf een vergunning verlenen voor alle handelingen waarbij hoogactieve radioactieve bronnen worden gebruikt.

2.2. De lidstaten voeren een systeem in voor passend toezicht op de overdracht van de hoogactieve radioactieve bronnen.

2.3. De lidstaten verlangen van de bevoegde autoriteit een passende registratie van de vergunninghouders, alsook van de overdracht en de verwerking van deze bronnen na het verstrijken van de vergunningen.

2.4. Andere voorschriften hebben onder meer betrekking op:

- identificatie en markering;

- opleiding en informatie;

- weesbronnen;

- waarborgen, inspecties en verslag over opgedane ervaring.

3. Algemene opmerkingen

3.1. In grote lijnen onderschrijft het Comité het streven van de Commissie en beschouwt het richtlijnvoorstel op diverse punten als een aanzienlijke verbetering van de thans geldende regelgeving. Tevens doet zich de gelegenheid voor om de veiligheid bij het werken met radioactieve bronnen verder te verbeteren. Maar het Comité constateert dat er hier en daar nog onduidelijkheden bestaan en dat er veranderingen moeten plaatsvinden.

3.2. Het Comité stelt niet alleen vast dat er nadere precisering nodig is, maar verzoekt de Commissie, gelet op in enkele lidstaten reeds bestaande strengere bepalingen, of zij kan nagaan of het toepassingsgebied van de richtlijn kan worden uitgebreid tot bronnen met geringere straling. Maar in geen geval mag het door de Commissie voorgestelde toepassingsgebied worden afgezwakt tot bronnen met een hogere activiteit.

3.3. Verder beveelt het Comité aan in het beschrijvende deel van het document nauwkeuriger aan te geven welke onderdelen van de richtlijn ten opzichte van de thans in de EU geldende regelgeving nieuw zijn. Ook acht het Comité het raadzaam dat in de begeleidende toelichting de in de richtlijn voorgestelde maatregelen worden vergeleken met de in de lidstaten reeds bestaande regelingen.

3.4. Het Comité heeft niet nagegaan of de voorgestelde maatregelen toereikend zijn om opzettelijk misbruik van dergelijke bronnen te voorkomen. Het stelt daarom voor ook dit aspect in de overwegingen te betrekken.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Op de eerste plaats heerst er onduidelijkheid over de in de richtlijn opgenomen definitie van "hoogactieve radioactieve bronnen".

4.1.1. Terwijl in de toelichting bij het Commissievoorstel in punt 6.2 staat dat de richtlijn geldt voor ingekapselde bronnen "die op een afstand van 1 meter een dosistempo van meer dan 1 mSv/h geven", staat in artikel 2 van het richtlijnvoorstel: "een ingekapselde bron die een radionuclide bevat waarvan de radioactiviteit op het ogenblik waarop de bron wordt gefabriceerd of voor het eerst op de markt wordt gebracht gelijk is aan of hoger is dan het activiteitsniveau dat daarvoor in bijlage I is opgegeven".

4.1.2. Maar bijlage I bevat een tabel van een reeks radionucliden met bijbehorend activiteitsniveau, en tevens de opmerking: "Voor radionucliden die niet in onderstaande tabel zijn opgenomen, geldt als activiteitsniveau een waarde van één honderdste van de corresponderende A1-waarde die wordt gegeven in de IAEA Regulations for the safe transport of radioactive materials, nr. TS-R-1 (ST-1, herzien) - Internationale Organisatie voor Atoomenergie, Wenen 2000."

4.2. Afgezien van deze onduidelijkheid hebben de volgende opmerkingen van het Comité betrekking op de in het voorstel toch wel bedoelde verplichting om vergunningen af te geven voor alle handelingen met ingekapselde radioactieve stoffen waarvan de activiteit meer dan 1/100 van de A1-waarden bedraagt overeenkomstig IAEO TS-R-1.

4.2.1. Het Comité herhaalt hier de in par. 3.2 gedane aanbeveling om deze waarde in geen geval te overschrijden. Misschien moet zelfs overwogen worden of ook in dit geval niet gekozen moet worden voor lagere grenswaarden, de zogenaamde vrijstellingswaarde. Hieraan verbindt het Comité de in par. 4.10.2 geformuleerde conclusie.

4.2.2. De waarden die de Commissie namelijk voorstelt, liggen duidelijk boven de vrijstellingswaarden volgens de EU-basisnorm van Richtlijn 96/29 (bijv. Co-60 met een factor veertigduizend!), die overigens ook in de Duitse verordening inzake stralingsbescherming zijn opgenomen met het oog op de controle van ingekapselde bronnen.

4.2.3. Hiermee blijft de verplichting voor vergunningen achter bij wat volgens EU- of bijvoorbeeld Duits rechts al bestaat. De Euratom-basisnorm in Richtlijn nr. 96/29 schrijft in artikel 4, lid 1, sub e), een algemene vergunningsverplichting voor boven de vrijstellingswaarden voor alle bronnen die voor industriële radiografie, voor de bewerking van producten of voor onderzoek of ten behoeve van geneeskundige behandeling gebruikt worden.

4.2.4. De eis in artikel 3 van het richtlijnvoorstel kan dus tot verkeerde praktijken leiden omdat de (onjuiste) indruk wordt gewekt dat er voor het werken met bronnen onder 1/100 A1 nooit een vergunning nodig is.

4.2.5. Daarom zou er in de richtlijn duidelijk op gewezen moeten worden dat er volgens EU-recht voor de industriële radiografie en voor andere, speciale toepassingen overeenkomstig artikel 4, lid 1, sub e), van de EU-basisnorm van Richtlijn 96/29 al een verplichting voor vergunningen bestaat die geldt vanaf de vrijstellingswaarden. Conform artikel 3 van Richtlijn 96/29 bestaat er voor alle andere stralingsbronnen boven de vrijstellingswaarden ten minste een meldplicht.

4.3. In artikel 3 is het belangrijke principe vastgelegd dat er een vergunning nodig is voor alle handelingen waarbij hoogactieve radioactieve stralingsbronnen worden gebruikt.

4.3.1. In paragraaf 2, sub a) wordt nader toegelicht welke voorzorgsmaatregelen in de landen van de EU als "good practice" eigenlijk een vanzelfsprekende norm voor stralingsbescherming dienen te zijn. Het Comité onderschrijft dan ook de in de richtlijnen opgenomen eis dat deze maatregelen in het kader van de vergunningsprocedure al vooraf dienen te worden gepland en vastgelegd.

4.3.2. Het Comité stemt eveneens in met lid 2, sub b) van artikel 3. De eis betreffende "financiële voorzieningen" behoeft echter nog nadere specificatie.

4.3.2.1. Voor ondernemingen die ter exploitatie een stralingsbron hebben aangeschaft of gehuurd, kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een garantie- of pandsom die naderhand, bij teruggave, weer terugbetaald wordt.

4.3.2.2. Anderzijds kan van ondernemingen die belast zijn met de verwijdering of verwerking van gebruikte stralingsbronnen ook een passende verwijderingsbijdrage worden gevraagd.

4.3.3. De in punt 3, sub a) t/m f) vermelde vergunningscriteria betreffen verantwoordelijkheden, kwalificaties, technische uitrusting, noodmaatregelen, werkprocédés en onderhoud. Met deze voorwaarden worden de thans geldende EU-voorschriften nader gepreciseerd. Punt 3, sub g), betreffende het beheer en de overdracht van afgedankte bronnen is aan de voorwaarden voor een vergunning toegevoegd, hetgeen door het Comité wordt toegejuicht. De in artikel 3 ontbrekende eisen met betrekking tot diefstalpreventie bevinden zich in plaats daarvan in artikel 6, de voorschriften betreffende de waarborgreserve in artikel 11. Het Comité beveelt echter aan dat er daarnaast ook eisen worden gesteld aan de betrouwbaarheid van de houder.

4.4. Met het in artikel 4 geëiste systeem voor controle op de overdracht van hoogactieve bronnen wordt de eis uit artikel 5 van Richtlijn 96/26 nauwkeuriger omschreven. Voor de uitwerking van dit voorschrift is het volgens het Comité raadzaam dat elke houder van een stralingsbron voor overdracht hiervan verplicht is na te gaan of de ontvanger in het bezit is van de juiste vergunning.

4.5. Het in artikel 5 voorgestelde dossiersysteem is strenger dan wat tot nu toe gebruikelijk is.

4.5.1. De praktijk in Duitsland bijv. is tot nu toe als volgt: de houder mag een bron alleen in het vergunningsgebied hanteren, opslaan en volgens de regels verwijderen. Op die manier was het eenvoudig om een bron op te sporen. Dit voorschrift stelt wel hoge eisen aan de betrouwbaarheid van de houder.

4.5.2. Om eventueel misbruik door de houder te voorkomen, lijkt de in artikel 5 voorgestelde documentatie voor de bevoegde autoriteit een zinvolle suggestie. Als de houder verplicht is om minstens eenmaal per jaar een verslag voor de bevoegde autoriteit op te stellen, wordt voorkomen dat jarenlang niet wordt opgemerkt dat een bron verdwenen is. Volgens het Comité is ook dit een nuttig voorschrift.

4.6. In artikel 6 staan de verplichtingen voor houders.

4.6.1. Allereerst wil het Comité er hier nog eens aan herinneren dat er geen minimumeisen zijn gesteld aan de betrouwbaarheid van de beheerder. Het beveelt aan ook deze vast te leggen (zie ook par. 4.3.3)

4.6.2. Het Comité verwelkomt de overige voorschriften van artikel 6, zoals regelmatige lektests, fysieke controle, bescherming in verband met brand en diefstal, alsmede onmiddellijke mededeling van verliezen.

4.6.3. De retournering van afgedankte bronnen aan de leverancier (tegen restitutie van de waarborg) is een nieuw element, waarmee eveneens uitdrukkelijk wordt ingestemd.

4.7. De in artikel 7 vermelde voorschriften inzake identificatie en markering van de bronnen voldoen aan de stand van de techniek. De uitdrukking "vergezeld van schriftelijke informatie" moet echter nader worden gepreciseerd. Volgens het Comité moet ook duidelijk zijn of deze informatie als begeleidende documenten bij elk vervoer beschikbaar moeten zijn. In elk geval dient op de container ook informatie te staan over de radionuclide en de beginactiviteit ervan.

4.8. Artikel 8 betreft opleiding en voorlichting. Volgens het Comité behoeft dit artikel een duidelijker, niet mis te verstane formulering.

4.8.1. Zo kunnen er kanttekeningen worden geplaatst bij punt 1, waar helemaal niet wordt vermeld welke personen moeten worden opgeleid en voorgelicht. De relevante personen zijn in geval van bronnen die van plaats veranderen: de verantwoordelijke teamleider, het personeel dat de bronnen hanteert en gebruikt, alsook degenen die met het vervoer belast zijn. Zij moeten voorgelicht worden over hantering van de bronnen, optreden in geval van verlies of storingen en over meldplicht.

4.8.2. Daarom dient de "veiligheidscultuur" voor het omgaan met stralingsbronnen opgenomen te worden in de preambule. Bij de nadere toelichting, in artikel 8, kunnen dan in detail de personen worden genoemd die opgeleid en voorgelicht moeten worden. Het gaat dan om mensen

- die of permanent of tijdelijk met een stralingsbron werken of de bron voor hun werk gebruiken. Zij dienen op de hoogte te zijn van zowel de aard en fysieke eigenschappen van de bron en van de stralingseffecten, als van de risico's en de veiligheidsvoorschriften die bij het werken met een stralingsbron moeten worden nageleefd;

- of om diverse redenen dicht bij de bron kunnen komen, bijvoorbeeld voor reiniging, vervoer, enz. Deze mensen dienen over basiskennis te beschikken, die regelmatig herhaald wordt, van het vereiste gedrag en de voorschriften. Deze groep dient ook te bestaan uit zeer betrouwbare medewerkers van het bedrijf in kwestie.

4.8.3. Met betrekking tot de perioden voor de opleiding beveelt het Comité het volgende aan:

- enerzijds organisatie van inleidende, op gezette tijden herhaalde voorlichting en opleidingen voor het personeel dat de stralingsbronnen gebruikt en het personeel dat in de nabije omgeving van stralingsbronnen werkt,

- anderzijds specifieke herhaling van deze opleidingen vóór bijzondere gelegenheden; hierbij dient extra aandacht te worden besteed aan de details van de gelegenheid (bijv. speciale toepassing, vervoer).

4.9. Artikel 9 betreft de maatregelen in geval van verloren gegane weesbronnen. Uit de aard der zaak zijn deze voorschriften belangrijk en noodzakelijk.

4.9.1. Controles voor het vaststellen van radioactiviteit op schrootplaatsen en in smelterijen worden nu al in de lidstaten verricht om radioactieve besmetting en de verspreiding hiervan te voorkomen. Volgens het Comité is het beter om eerst beter na te gaan wat de kosten zijn die voortvloeien uit eventueel noodzakelijke maatregelen - vooral ook met betrekking tot het MKB - en de te kiezen procedure daarna vast te leggen, in plaats van nu al een officieel en gedetailleerd voorschrift van de EU voor de lidstaten te formuleren.

4.9.2. De frequentie en de techniek van dergelijke controles zouden hierin dan ook nauwkeurig moeten worden beschreven. Verder zouden bijv. ook de bewijsgevoeligheid en de meetprocedure duidelijk moeten worden afgebakend.

4.9.3. De opsporing van dergelijke weesbronnen zou weliswaar bij goed omhulde bronnen of bij bronnen zonder energierijke gammastraling heel moeilijk kunnen worden; het vertrouwen in betrouwbare detectieprocedures zou in sommige gevallen zelfs tot een misplaatst veiligheidsgevoel bij de betrokkenen kunnen leiden.

4.9.4. In dit opzicht is ook niet duidelijk wat er bedoeld wordt met het begrip "campagne om weesbronnen te recupereren".

4.10. Verwijzend naar de opmerking in par. 4.1 wijst het Comité erop dat de tabel in bijlage 1 en het op grond hiervan omschreven toepassingsgebied moeilijk te begrijpen zijn en derhalve verduidelijkt moeten worden.

4.10.1. De grensactiviteiten hebben bijvoorbeeld betrekking op de A1-waarden en dus niet alleen op dosismeterwaarden. De stelling dat zij op een afstand van 1 meter overeenkomen met 1 mSv/h, is niet altijd juist; bij de A1-waarden speelt ook het risico van opname door het lichaam een rol.

4.10.2. Verder kan men zich in het algemeen afvragen of het zin heeft de richtlijn uitsluitend te beperken tot bronnen met > 1/100 A1. Veel bepalingen van de richtlijn - hoewel niet noodzakelijkerwijs alle - zijn volgens het Comité toe te passen op alle bronnen die worden gebruikt voor handelingen boven de vrijstellingswaarde.

5. Samenvatting

5.1. In grote lijnen onderschrijft het Comité de strekking en in hoge mate ook de inhoud van het richtlijnvoorstel. Het stelt vast dat diverse onderdelen duidelijk verbeterd zijn ten opzichte van de thans geldende regelgeving.

5.2. Het Comité is evenwel van mening dat het voorstel nog op een aantal punten herzien, inhoudelijk veranderd en verduidelijkt dient te worden.

Brussel, 17 juli 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Richtlijn 96/29/Euratom van de Raad van 13 mei 1996 tot vaststelling van de basisnormen voor de bescherming van de gezondheid der bevolking en der werkers tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren, PB L 159 van 29.6.1996.