1. INLEIDING

Bij de toetreding van Bulgarije tot de Europese Unie in 2007 werd het mechanisme voor samenwerking en toetsing opgericht om de tekortkomingen op het vlak van justitiële hervorming en corruptiebestrijding weg te werken. Sedertdien werd met de verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing ernaar gestreefd de inspanningen van de Bulgaarse autoriteiten doelgerichter te maken door middel van specifieke aanbevelingen en werd in deze verslagen de door Bulgarije geboekte vooruitgang in kaart gebracht. Het mechanisme voor samenwerking en toetsing is tien jaar geleden opgezet. Voor de Commissie is dit een gelegenheid om een balans op te maken van hetgeen tot dusver is bereikt, van de uitstaande problemen en de resterende stappen die moeten worden gezet om de doelstellingen van het mechanisme voor samenwerking en toetsing te bereiken.

Zoals herhaaldelijk is duidelijk gemaakt door de Raad, loopt het mechanisme voor samenwerking en toezicht af wanneer in voldoende mate is voldaan aan alle zes ijkpunten. Deze ijkpunten werden bij de toetreding afgebakend en hebben betrekking op kwesties die essentieel zijn voor de werking van lidstaten: onafhankelijkheid van het gerecht en efficiëntie, integriteit en de strijd tegen corruptie en de georganiseerde misdaad. Om aan de ijkpunten te kunnen voldoen, is een combinatie van wetgevende en institutionele maatregelen vereist. Daarnaast kunnen dergelijke maatregelen slechts volledig worden beoordeeld wanneer kan worden nagegaan of hun beoogd effect ook in de praktijk is gerealiseerd en of deze maatregelen kunnen worden beschouwd als onomkeerbaar en verankerd in het wettelijke en institutionele kader van Bulgarije. Hierdoor kunnen burgers erop vertrouwen dat bij besluiten en rechtshandelingen in Bulgarije de rechtsstaat volledig wordt in acht genomen en dat de basis wordt gelegd voor het wederzijdse vertrouwen dat vereist is voor een doeltreffende uitvoering van de EU-wetgeving.

In de voorbije tien jaren waren justitiële hervormingen en corruptiebestrijding cruciale kwesties voor de Bulgaarse samenleving. Het mechanisme voor samenwerking en toetsing vervult in Bulgarije een belangrijke rol als motor van hervormingen en als instrument om de geboekte vooruitgang in kaart te brengen. De conclusies van de Commissie en de in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing gebruikte methoden hebben steeds kunnen rekenen op de steun van de Raad, waarbij zij ook gebaat waren bij de samenwerking met en de inbreng van talrijke lidstaten. De samenwerking is ook versterkt door het verlenen van steun aan Bulgarije in het kader van de EU-fondsen en meer recent door het verlenen van gerichte steun die wordt gecoördineerd door de onder de Europese Commissie ressorterende Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen (SRSS).

Naast het in kaart brengen van de vooruitgang die de voorbije 10 jaar is geboekt, kon met de verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing ook worden vastgesteld dat het ritme van de hervormingen verschillend is geweest, onder meer als gevolg van perioden van politieke instabiliteit. Geleidelijk aan is een kader opgezet, met onder meer twee strategieën, voor justitiële hervorming en voor corruptiebestrijding. Het blijft een uitdaging dit kader succesvol om te zetten voor de aanpak van corruptie op hoog niveau en de georganiseerde misdaad. Om de hervormingen degelijk te verankeren, moeten resultaten worden geboekt door middel van een succesvolle afwikkeling voor de rechter van een reeks corruptiezaken op hoog niveau.

In dit verslag wordt teruggeblikt op de ontwikkelingen in Bulgarije sinds 2007. Zoals ook de afgelopen jaren het geval was, is het verslag het resultaat van een zorgvuldige analyse van de Europese Commissie, waarbij zij gebruik maakt van nauwe samenwerking met de Bulgaarse autoriteiten en van de inbreng van maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden, inclusief andere lidstaten.

In dit verband is belangrijk om duidelijk te zijn over de reikwijdte van het mechanisme voor samenwerking en toetsing. In de oprichtingsbesluiten van het mechanisme voor samenwerking en toetsing zijn de parameters opgenomen van de reikwijdte van het mechanisme met betrekking tot de justitiële hervormingen en de strijd tegen corruptie en de georganiseerde misdaad. Uitgaande van deze parameters zal worden bepaald of aan de ijkpunten is voldaan. Het tempo en de diepgang van de hervormingen hingen uiteraard af van de omgeving waarin vooruitgang kan worden geboekt met betrekking tot de specifieke punten die onder het mechanisme vallen, de kenmerken van de Bulgaarse samenleving en het bestuur. De inspanningen van de voorbije jaren inzake de opbouw van bestuurlijke capaciteit zijn nog steeds aan de gang en hebben gevolgen voor het hervormingsproces. Het wetgevingsproces in Bulgarije heeft niet gezorgd voor een stabiel en betrouwbaar wettelijk kader. Het Bulgaarse mediaklimaat wordt vaak gekenmerkt door beperkte onafhankelijkheid en een weinig doeltreffende toepassing van journalistieke normen, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor het openbare debat over hervormingen. Deze kwesties vallen weliswaar buiten het toepassingsgebied van het mechanisme voor samenwerking en toetsing, maar zij hebben toch een directe weerslag op de capaciteit om hervormingen tot stand te brengen en hebben er met name voor gezorgd dat het voor Bulgarije moeilijker is om vooruitgang te boeken.

Met betrekking tot het toepassingsgebied van het mechanisme voor samenwerking en toetsing worden in dit verslag ook een aantal aanbevelingen gedaan voor meer intensieve verslaglegging en transparantie. Op korte termijn zou dit de Commissie moeten helpen bij het opstellen van de slotconclusies. Na afloop van de inzet van het mechanisme voor samenwerking en toetsing zou de duurzaamheid van de hervormingen hierdoor ondersteund worden door een grotere verantwoordingsplicht.

Ten slotte wordt ook erop gewezen dat door het specifieke karakter van de reikwijdte van het mechanisme voor samenwerking en toetsing geen verbanden kunnen worden gelegd met andere beleidsterreinen. Derhalve is de Commissie van oordeel dat het niet passend is om het mechanisme te koppelen aan besluiten op andere terreinen, zoals het in aanmerking komen voor Europese structuur- en investeringsfondsen of toegang tot het Schengengebied.

In dit verslag wordt gebruik gemaakt van een langetermijnperspectief om te bepalen welke de resterende essentiële maatregelen zijn die moeten worden genomen om de doelstellingen van het mechanisme te realiseren. Dankzij de dynamiek die tot nu toe is ontstaan, kan de aandacht worden toegespitst op de essentiële resterende stappen die nog moeten worden gezet. Wanneer de maatregelen zijn genomen die in dit rapport onder de verschillende ijkpunten worden vermeld, wordt ervan uitgegaan dat aan de criteria voor het desbetreffende ijkpunt voorlopig is voldaan. Wanneer dit geldt voor alle ijkpunten, zal het mechanisme voor samenwerking en toetsing worden gesloten. De opgenomen aanbevelingen kunnen dus als toereikend worden beschouwd om deze doelstelling te behalen (tenzij er zich ontwikkelingen voordoen die de gemaakte vorderingen duidelijk zouden terugdraaien). De Commissie is van oordeel dat het door de Bulgaarse autoriteiten en de EU als geheel uitgevoerde hervormingsproces hierdoor zou moeten worden versneld. Voor de ijkpunten waar de Commissie van oordeel is dat aanzienlijke vooruitgang is geboekt, is de Commissie van mening dat een vastberaden uitvoering - waarbij tegelijkertijd zowel het tempo als de duidelijke koers van de hervormingen wordt gehandhaafd - het mogelijk zou moeten maken om snel volledig te voldoen aan deze ijkpunten. Voor andere ijkpunten zou dit lastiger zijn. De Commissie is derhalve voornemens het volgende verslag tegen eind 2017 te publiceren en is bereid om verdere bijstand te verlenen om de onomkeerbaarheid van de geboekte vooruitgang te versterken en aldus ervoor te zorgen dat het mechanisme kan worden afgesloten.

2. BEOORDELING VAN DE GEBOEKTE VOORUITGANG PER IJKPUNT SINDS DE AANVANG VAN HET MECHANISME VOOR SAMENWERKING EN TOETSING

In deze afdeling wordt nagegaan welke vooruitgang is geboekt ten aanzien van de aanbevelingen in het verslag 2016 over het mechanisme voor samenwerking en toetsing en wordt ook een algemene beoordeling gemaakt van tien jaar hervormingen. De meest relevante ontwikkelingen en resultaten worden uitvoerig toegelicht in het bijgaande technische verslag. De zes ijkpunten kunnen afzonderlijk worden geëvalueerd, maar er zijn ook onderlinge raakpunten. Bij de beoordeling van de vooruitgang is rekening gehouden met de structurele omstandigheden (wetgeving, instellingen en middelen), de bereikte resultaten en geleverde prestaties en is nagegaan of de geboekte vooruitgang als onomkeerbaar kan worden beschouwd. Opgemerkt dient te worden dat sinds de vaststelling van de ijkpunten van het mechanisme voor samenwerking en toetsing er zich belangrijke ontwikkelingen hebben voorgedaan op het vlak van de jurisprudentie van het Europees Hof van de Rechten van de Mens, internationale normen en beste praktijken, en vergelijkende informatie over nationale rechtsstelsels in de EU, die als richtsnoer hebben gediend voor de Bulgaarse autoriteiten bij de uitvoering van de hervormingen. Hierdoor konden de ontwikkeling van het Bulgaarse rechtsstelsel en de strijd tegen corruptie en de georganiseerde misdaad binnen het toepassingsgebied van de zes ijkpunten op een objectieve en vergelijkbare wijze worden gemeten.

2.1 De hervorming van het rechtsstelsel

Onafhankelijkheid en verantwoordingsplicht binnen het justitiële apparaat

Het eerste ijkpunt heeft betrekking op de hervorming van het rechtsstelsel, met bijzondere aandacht voor het opzetten van een stabiel constitutioneel kader voor een onafhankelijk en verantwoordelijk gerechtelijk systeem. De afgelopen tien jaar heeft Bulgarije twee keer zijn grondwet aangepast, de werking van de Hoge Raad van Justitie (HRJ) verbeterd, een inspectiedienst van de Hoge Raad van Justitie (ISJC) opgezet om goed bestuur binnen de gerechtelijke organen te bevorderen en de integriteitsnormen in de magistratuur te handhaven. De eerste veranderingen werden kort na de toetreding doorgevoerd. Verdere belangrijke hervormingen werden doorgevoerd via de grondwetswijzigingen die door de nationale vergadering in december 2015 werden aangenomen. Meer bepaald werden aldus binnen de HRJ afzonderlijke kamers voor aanklagers en rechters opgericht, waarbij tevens de transparantie van de besluitvorming over personele kwesties en voor de verkiezing van de leden van de HRJ werd verbeterd, en de rol van de inspectiedienst van de HRJ met betrekking tot de integriteit van de magistraten versterkt. Een aantal van deze wijzigingen, zoals het beginsel “één magistraat-één stem” in de verkiezingen van de HRJ, kwam er na voorgaande verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing. De omzetting in wetgeving van deze recente wijzigingen werd in de loop van 2016 gerealiseerd, en de tenuitvoerlegging ervan moet worden voltooid voor de volledige impact ervan duidelijk wordt. Tot dusver is duidelijk dat de hervorming van de Hoge Raad heeft geleid tot meer transparantie in de besluitvorming, en de grotere democratisering zal ook gevolgen hebben voor de verkiezingen van de raad in 2017. De voortdurende spanningen tussen de leden van de Hoge Raad blijven echter, naast aantijgingen van een gebrek aan objectiviteit bij belangrijke besluiten, een bron van bezorgdheid. De te late en onvolledige aanpak van de toestanden die eind 2014 in de stadsrechtbank van Sofia aan het licht waren gekomen, werd in de twee laatste verslagen over het mechanisme voor samenwerking en toetsing belicht en heeft verder geleid tot aantijgingen van onterechte beïnvloeding binnen de HRJ. In het algemeen heeft Bulgarije aanzienlijke vooruitgang geboekt voor ijkpunt 1, maar het moet nog bewijzen dat de tenuitvoerlegging van de recentste wijzigingen van de grondwet wel degelijk is doorgevoerd.

Het wetgevingskader

Het tweede ijkpunt betreft met name het wetgevingskader, en in het bijzonder de belangrijkste wetgeving die het rechtsstelsel en de gerechtelijke procedures betreft. De afgelopen tien jaar hebben zich belangrijke wijzigingen voorgedaan, met name in verband met de wet inzake het justitiële stelsel en de verbetering van de civiele procedures. In 2016 werden verreikende wijzigingen aangebracht in de wet inzake het justitiële stelsel, als gevolg van de omvattende strategie voor justitiële hervorming die door de regering was opgezet en door de nationale vergadering in 2015 was aangenomen. Met deze wijzigingen, die werden doorgevoerd in nauw overleg met de belanghebbenden en specialisten, wordt gestreefd naar een verbetering van de wetgeving op een aantal gebieden, van het carrièreverloop van magistraten tot het interne bestuur van rechtbanken. Tezamen met een aantal vroegere hervormingen zijn deze wijzigingen een grote stap in de richting van de hervorming van het Bulgaarse rechtswezen.

Op het gebied van de strafvordering zijn de ontwikkelingen minder markant en moet een aantal belangrijke problemen nog worden aangepakt. Ondanks aanzienlijke verbeteringen in de jaren die volgden op de toetreding tot de EU, blijven de procedures voor strafvordering in Bulgarije grote problemen stellen voor de doeltreffende vervolging van complexe zaken, waaronder ook zaken van corruptie op hoog niveau en ernstige georganiseerde misdaad. Een aantal concrete problemen is in de loop van de jaren aan het licht gekomen en een deel daarvan is door wetgevingsmaatregelen opgelost. Het formalisme van de procedures voor strafvordering blijft echter een significant probleem voor het Bulgaarse rechtsstelsel. Onlangs waren er nog andere wetgevingsvoorstellen in voorbereiding, waarvan er een aantal, gecombineerd met passende organisatorische maatregelen, een grote impact zou kunnen hebben.