Deze aanbeveling is in overeenstemming met ander beleid van de Unie, onder meer op het gebied van volksgezondheid en controles aan de binnengrenzen.

Meer vooruitgang en verdere inspanningen voor de coördinatie tussen lidstaten blijft nog steeds nodig. Rekening houdende met de evolutie van de pandemie heeft een aantal lidstaten bepaalde beperkingen van het vrije verkeer binnen de EU behouden of opnieuw ingevoerd. Eenzijdige maatregelen hebben tot aanzienlijke verstoringen geleid. Hoewel inreisverboden inmiddels grotendeels zijn opgeheven, krijgen bedrijven en burgers nog steeds te maken met een hele reeks uiteenlopende maatregelen, die vaak op zeer korte termijn worden genomen, op sterk verschillende criteria berusten of onvoldoende met andere lidstaten zijn gecoördineerd. Een en ander heeft voor zowel burgers als bedrijven tot veel onzekerheid geleid.

Op 7 augustus 2020 hebben de diensten van de Commissie een ambtelijke brief aan de lidstaten gezonden, waarin zij nogmaals wezen op de beginselen die gelden voor restricties en beperkingen van het vrije verkeer. Met die brief wilden ze helpen om eventuele besluiten over restricties van het vrije verkeer in het kader van de pandemie goed te onderbouwen. Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel moeten beperkingen die aan dit recht van het vrije verkeer worden gesteld, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Doel van die brief was ook het bevorderen van coördinatie en het zorgen voor duidelijkheid en voorspelbaarheid voor burgers en bedrijven.

Op 13 mei 2020 heeft de Commissie, in het kader van een pakket richtsnoeren en aanbevelingen om lidstaten te helpen geleidelijk de beperkingen op het vrije verkeer op te heffen, de mededeling “Naar een gefaseerde en gecoördineerde aanpak van het herstel van het vrije verkeer en de opheffing van de binnengrenscontroles” aangenomen. Daarin heeft zij het ook over de flexibiliteit om bepaalde maatregelen opnieuw in te voeren indien de epidemiologische situatie zulks vereist.

Sinds de uitbraak van de pandemie heeft de Commissie nauw met de lidstaten samengewerkt om het vrije verkeer geleidelijk te herstellen. In maart 2020 is de Commissie gekomen met richtsnoeren voor grensbeheermaatregelen ter bescherming van de gezondheid en ter waarborging van de beschikbaarheid van goederen en essentiële diensten en richtsnoeren voor de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers tijdens de uitbraak van COVID-19. Die bieden houvast wat betreft het vrije verkeer van grensarbeiders, seizoenswerkers en zelfstandigen in vitale beroepen.

Hoewel die maatregelen bedoeld waren om de gezondheid en het welzijn van burgers te beschermen, hadden zij ernstige gevolgen voor het vrije verkeer binnen de Unie, met overloopeffecten naar de interne markt. Het herstel van het vrije verkeer, zonder dat dit ten koste gaat van de volksgezondheid, is een prioriteit, of het nu gaat om verplaatsingen voor werk, familie of vrije tijd. De uitoefening van de rechten inzake vrij verkeer, die rechtstreeks door het Verdrag aan Unieburgers worden verleend, moet mogelijk blijven, terwijl tegelijk de herintroductie van het virus naar gebieden waar het onder controle is gebracht, wordt beperkt.

Om de verspreiding van de COVID-19-uitbraak in te dijken, hebben de lidstaten diverse maatregelen genomen. Sommige daarvan hebben een impact gehad op het recht van burgers op vrij verkeer binnen de Europese Unie. Bij die maatregelen ging het vaak om restricties op het inreizen in een andere lidstaat of andere specifieke eisen (zoals een quarantaineverplichting) voor mensen die de grens overschrijden, onder meer om economische redenen, zoals werknemers en ondernemers.

Het recht van EU-burgers op vrij verkeer en vrij verblijf binnen de Europese Unie is een van de belangrijkste verworvenheden van de Unie en is een belangrijke factor voor de economie van de Unie.

In overeenstemming met Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad kunnen rechten inzake vrij verkeer worden beperkt om bepaalde openbare belangen te beschermen, met name de bescherming van de volksgezondheid, de openbare orde en de openbare veiligheid. Dergelijke beperkingen moeten worden toegepast met inachtneming van de algemene beginselen van het EU-recht, met name het evenredigheidsbeginsel en het discriminatieverbod, alsmede met eerbiediging van de grondrechten. Maatregelen dienen te zijn gebaseerd op overwegingen van volksgezondheid en mogen dus niet verder gaan dan hetgeen strikt noodzakelijk is om het openbare belang te beschermen dat de goedkeuring ervan rechtvaardigde.

Het vrije verkeer is een grondrecht dat is vastgelegd in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien deze noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Artikel 21 van het Handvest verbiedt discriminatie op grond van nationaliteit binnen de werkingssfeer van de Verdragen.

In het voorstel wordt rekening gehouden met het overleg met de lidstaten dat sinds de tenuitvoerlegging van de eerste beperkingen op gezette tijdstippen heeft plaatsgevonden, met de informatie die over de evoluerende epidemiologische situatie beschikbaar is, met het beschikbare wetenschappelijke bewijs ter zake en met directe feedback van Unieburgers, onder meer in de talrijke brieven die de Europese Commissie heeft ontvangen.

De vaststelling van eenzijdige of ongecoördineerde maatregelen leidt waarschijnlijk tot beperkingen van het vrije verkeer die incoherent en gefragmenteerd zijn, hetgeen voor Unieburgers leidt tot onzekerheid bij de uitoefening van hun EU-rechten. Het voorstel gaat niet verder dan hetgeen nodig en evenredig is om de beoogde doelstelling te bereiken.

Krachtens artikel 52, lid 2, VWEU stellen het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité, richtlijnen vast voor de coördinatie van voorschriften die moeten voorzien in bijzondere, uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid vastgestelde maatregelen wat betreft de uitoefening van de vrijheid van vestiging. Overeenkomstig artikel 62 VWEU is die bepaling ook van toepassing op diensten.

Overeenkomstig artikel 46 VWEU stellen het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité, bij wege van richtlijnen of verordeningen de maatregelen vast welke nodig zijn om tot een vrij verkeer van werknemers te komen zoals dit in artikel 45 is omschreven.

Dit is van toepassing in de huidige situatie, aangezien een coherente benadering nodig is om verdere verstoringen als gevolg van eenzijdig en onvoldoende gecoördineerde maatregelen die het vrije verkeer binnen de Unie beperken, te voorkomen. Artikel 21, lid 1, VWEU bepaalt dat iedere burger van de Unie het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Indien een optreden van de Unie noodzakelijk blijkt om deze doelstelling te verwezenlijken, kunnen het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure, bepalingen vaststellen die de uitoefening van die rechten vergemakkelijken.

Op grond van artikel 292 VWEU kan de Raad aanbevelingen vaststellen. Volgens deze bepaling besluit de Raad op voorstel van de Commissie in alle gevallen waarin in de Verdragen is bepaald dat hij handelingen op voorstel van de Commissie vaststelt.

Deze kaart moet dan als basis dienen voor de besluitvorming in de lidstaten, die, in de mate van het mogelijke, zou worden gecoördineerd volgens een overeengekomen tijdschema:

(c)met een totaal aantal COVID-19-meldingen van 20 over een periode van 14 dagen en een percentage positieve testen van 4,5 % (“oranje gebied”, eventueel met de verplichting een Passenger Locator Form (PLF) in te vullen of zich te laten testen).

(b)met een totaal aantal COVID-19-meldingen van 55 over een periode van 14 dagen en een percentage positieve testen van 1,5 % (“oranje gebied”, eventueel met de verplichting een Passenger Locator Form (PLF) in te vullen of zich te laten testen);

(b)met een totaal aantal COVID-19-meldingen van 175 per 100 000 inwoners over een periode van 14 dagen, ongeacht het percentage positieve testen (“rood gebied”).

(a)met een totaal aantal COVID-19-meldingen van 70 over een periode van 14 dagen en een percentage positieve testen van 5,5 % (“rood gebied”); of

Een regio waar noch de drempelwaarde voor het totale aantal COVID-19-meldingen over een periode van 14 dagen, noch de drempelwaarde voor het percentage positieve testen wordt bereikt, zou “groen” worden gemarkeerd. Regio’s waar slechts één van de drempelwaarden wordt bereikt, zouden “oranje” worden gemarkeerd. Regio’s waar beide drempelwaarden wordt bereikt, zouden “rood” worden gemarkeerd. Regio’s waarvoor onvoldoende data beschikbaar zijn of waar het aantal testen niet wordt gehaald, zouden “grijs” worden gemarkeerd.

Aan de hand van data die de lidstaten aanleveren, zal het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC) op gezette tijdstippen met geactualiseerde kaarten komen, uitgesplitst naar regio, waarop staat aangegeven of de zo-even genoemde drempelwaarden in een bepaald gebied zijn bereikt.

Op basis van deze criteria kunnen dan eventueel beperkingen worden toegepast voor regio’s waar het totale aantal COVID-19-meldingen over een periode van 14 dagen 50 of meer bedraagt en het percentage positieve testen 3 % of meer is. Beperkingen kunnen worden toegepast voor regio’s waar het totale aantal COVID-19-meldingen over een periode van 14 dagen meer dan 150 bedraagt per 100 000 inwoners, zelfs indien het percentage positieve testen onder 3 % ligt. De hier geschetste criteria en drempelwaarden zijn gebaseerd op intensief overleg met en data beschikbaar gesteld door de lidstaten.

Om de hele procedure beheersbaar en transparant te houden, legt het voorstel de klemtoon op drie criteria: het totale aantal COVID-19-meldingen over een periode van 14 dagen, het percentage positieve testen en het testpercentage. Die criteria moeten dan worden toegepast op de verschillende gebieden, idealiter de regio’s van lidstaten. Alleen gebieden met meer dan 250 COVID-19-testen per 100 000 inwoners moeten volgens deze criteria worden beoordeeld, zodat voldoende robuuste data beschikbaar zijn.

Een gecoördineerde aanpak tussen lidstaten vereist gezamenlijke inspanningen rond vier cruciale punten: de toepassing van gemeenschappelijke criteria en drempelwaarden voor beslissingen over het al dan niet invoeren van beperkingen van het vrije verkeer, het in kaart brengen van gemeenschappelijke criteria aan de hand van een overeengekomen kleurcode, de goedkeuring van een gemeenschappelijke benadering ten aanzien van de maatregelen voor personen die reizen naar en van gebieden die als gebieden met een hoger risico zijn aangemerkt, en heldere, omvattende en snelle informatie voor het publiek over beperkingen en daarmee samenhangende voorwaarden.

Deze aanbeveling mag niet worden begrepen als het bevorderen of aanmoedigen van de vaststelling van beperkingen van het vrije verkeer die tijdens de pandemie worden ingevoerd. Integendeel, getracht wordt een gecoördineerde aanpak te bieden ingeval een lidstaat mocht besluiten dergelijke beperkingen in te voeren. De beslissing over de invoering van beperkingen van het vrije verkeer blijft de verantwoordelijkheid van de lidstaten, die moeten handelen met inachtneming van het Unierecht. Evenzo behouden lidstaten de flexibiliteit om geen beperkingen in te voeren, ook indien aan de in deze aanbeveling uiteengezette criteria en drempelwaarden is voldaan.

Beperkingen van het vrije verkeer binnen de Unie die gerechtvaardigd worden uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid, moeten noodzakelijk en evenredig zijn en op objectieve en niet-discriminerende criteria zijn gebaseerd. Zij moeten geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en mogen niet verder gaan dan hetgeen nodig is voor het bereiken van dat doel.

(7)Op 30 januari 2020 heeft de directeur-generaal van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) een noodsituatie op het gebied van de volksgezondheid van internationaal belang uitgeroepen voor de mondiale uitbraak van een nieuw coronavirus dat de coronavirusziekte 2019 (COVID-19) veroorzaakt. Op 11 maart 2020 heeft de WHO de analyse gemaakt dat COVID-19 als een pandemie kan worden aangemerkt.

(3)Overeenkomstig artikel 45, lid 1, VWEU is het verkeer van werknemers binnen de Unie vrij. De verwezenlijking van dit doel houdt voor werknemers uit de lidstaten het recht in om zich vrij binnen de Unie te verplaatsen om er arbeid in loondienst te verrichten, behoudens de uit hoofde van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid gerechtvaardigde beperkingen.

(2)Overeenkomstig artikel 21, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Met Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad wordt aan dat recht uitvoering gegeven. Ook in artikel 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (“het Handvest”) wordt voorzien in het recht van vrijheid van verkeer en van verblijf.

(b)Donderdag: De lidstaten die voornemens zijn beperkingen te hanteren voor mensen die reizen vanuit “rood” of “grijs” aangemerkte gebieden, informeren de overige lidstaten en de Commissie over hun voornemen.

(8)Om de verspreiding van het virus te beperken, hebben de lidstaten diverse maatregelen getroffen. Sommige daarvan hebben invloed gehad op het recht van Unieburgers om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, zoals inreisbeperkingen of eisen dat mensen die de grens overschrijden, in quarantaine gaan.

(9)Op 13 februari 2020 heeft de Raad conclusies over COVID-19 aangenomen, waarin hij er op aandringt dat de lidstaten samen, in samenwerking met de Commissie, op proportionele en passende wijze een nauwe en versterkte coördinatie tussen de lidstaten ontwikkelen om de doeltreffendheid van alle maatregelen te waarborgen, inclusief, indien nodig, maatregelen inzake reizen, zonder afbreuk te doen aan het vrije verkeer binnen de Unie, om voor een optimale bescherming van de volksgezondheid te zorgen.

(10)Op 10 maart 2020 hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de Europese Unie beklemtoond dat COVID-19 een gemeenschappelijke Europese aanpak vergt.

(11)Op 16 maart 2020 heeft de Commissie richtsnoeren vastgesteld voor grensbeheermaatregelen ter bescherming van de gezondheid en ter waarborging van de beschikbaarheid van goederen en essentiële diensten. Op 17 maart 2020 hebben de staatshoofden en regeringsleiders van de Europese Unie deze richtsnoeren bekrachtigd.

(12)Op 30 maart 2020 heeft de Commissie richtsnoeren vastgesteld voor de uitoefening van het vrije verkeer van werknemers tijdens de uitbraak van COVID-19, die moeten garanderen dat mobiele werknemers en zelfstandigen, met name in voor de bestrijding van de pandemie vitale beroepen, zich naar hun werkplek kunnen begeven.

(13)Op 15 april 2020 zijn de voorzitter van de Europese Commissie en de voorzitter van de Europese Raad met een “Gezamenlijk Europees stappenplan voor de opheffing van de inperkingsmaatregelen in verband met COVID-19” gekomen. Volgens dat plan moeten beperkingen van het vrije verkeer worden opgeheven zodra de epidemiologische omstandigheden voldoende vergelijkbaar zijn en de regels van sociale afstand op grote schaal en op verantwoorde wijze worden toegepast.

(14)Op 7 mei 2020 heeft de Commissie richtsnoeren goedgekeurd betreffende het vrije verkeer van gezondheidswerkers en de minimale harmonisatie van opleidingen in verband met COVID‐19-noodmaatregelen — aanbevelingen met betrekking tot Richtlijn 2005/36/EG, om lidstaten te helpen acute personeelstekorten op te vangen.

(15)Op 13 mei 2020 heeft de Commissie, als onderdeel van een pakket richtsnoeren en aanbevelingen, de mededeling “Naar een gefaseerde en gecoördineerde aanpak van het herstel van het vrije verkeer en de opheffing van de binnengrenscontroles” aangenomen. In die mededeling wordt een gefaseerde en gecoördineerde aanpak voorgesteld die begint met de opheffing van beperkingen tussen gebieden of lidstaten waarvan de epidemiologische situatie voldoende vergelijkbaar is. De aanpak zou ook flexibel moeten zijn, met onder meer de mogelijkheid om bepaalde maatregelen opnieuw in te voeren als de epidemiologische situatie dat vereist. Volgens die mededeling moeten de lidstaten handelen op basis van epidemiologische criteria en het vermogen om tijdens de gehele reis beperkende maatregelen toe te passen, en rekening houdende met economische en sociale overwegingen.

(16)Op 11 juni 2020 heeft de Commissie een mededeling aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de Raad over de derde beoordeling van de toepassing van de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU aangenomen. Daarin drong zij er bij de lidstaten sterk op aan het proces voor de opheffing van de beperkingen ten aanzien van het vrije verkeer binnen de Unie te voltooien.

(17)Op 16 juli 2020 heeft de Commissie richtsnoeren vastgesteld betreffende seizoenarbeiders in de EU in het kader van de uitbraak van COVID-19. Daarin biedt zij nationale autoriteiten, arbeidsinspecteurs en sociale partners houvast over de vraag hoe de rechten, gezondheid en veiligheid van seizoensarbeiders te garanderen en hoe seizoensarbeiders van hun rechten bewust te maken.

(18)Om goederenstromen ongehinderd te laten verlopen, heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de toepassing van Green Lanes in het kader van de richtsnoeren voor grensbeheermaatregelen om de gezondheid te beschermen en de beschikbaarheid van goederen en essentiële diensten te verzekeren, richtsnoeren om luchtvrachtactiviteiten te faciliteren tijdens de uitbraak van COVID‑19 en richtsnoeren voor de bescherming van de gezondheid, de repatriëring en reizen van zeevarenden, passagiers en andere personen aan boord van schepen.

(19)Omdat in juni en juli 2020 het aantal COVID-19-gevallen in de hele Unie daalde, hebben vele lidstaten beperkingen van het vrije verkeer die zij tijdens de eerste golf besmettingen hadden opgelegd, opgeheven.

(20)Toen in augustus 2020 het aantal COVID-19-gevallen in grote delen van de Unie begon toe te nemen, zijn sommige lidstaten opnieuw beperkingen van het vrije verkeer gaan invoeren.

(21)Beperkingen van het vrije verkeer van personen binnen de Unie die worden ingevoerd om de verspreiding van COVID-19 in te dijken, zouden op specifieke en afgebakende openbare belangen, met name de bescherming van de volksgezondheid, moeten berusten. Zij zouden moeten worden toegepast met inachtneming van de algemene beginselen van het EU-recht, met name het evenredigheidsbeginsel en het discriminatieverbod. De onderhavige aanbeveling is bedoeld om deze beginselen op een gecoördineerde wijze te helpen toepassen in de uitzonderlijke situatie die door de COVID-19-pandemie wordt veroorzaakt. Daarom zouden de met deze aanbeveling ingestelde mechanismen wat betreft toepassingsgebied en duur strikt beperkt moeten zijn tot beperkingen die in reactie op deze pandemie worden vastgesteld.

(22)Eenzijdige maatregelen op dit gebied dreigen voor aanzienlijke verstoringen te zorgen omdat bedrijven en burgers worden geconfronteerd met een breed scala van uiteenlopende en snel wijzigende maatregelen. Een en ander is bijzonder schadelijk in een situatie waarin de Europese economie nu al aanzienlijk van het virus te lijden heeft.

(23)Met deze aanbeveling wordt getracht tot meer coördinatie tussen lidstaten te komen wanneer zij overwegen maatregelen vast te stellen die het vrije verkeer om redenen van volksgezondheid beperken. Een gecoördineerde benadering tussen lidstaten is vereist om het effect van beperkingen voor Unieburgers en de economie te verminderen, de transparantie en de voorspelbaarheid te vergroten, en tegelijk toch een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid te verzekeren.

(24)Een gecoördineerde aanpak tussen lidstaten vergt gezamenlijke inspanningen rond vier cruciale punten: de toepassing van gemeenschappelijke criteria en drempelwaarden wanneer moet worden beslist over het al dan niet instellen van beperkingen van het vrije verkeer, het in kaart brengen van het risico op COVID-19-overdracht met een overeengekomen kleurcode, en een gecoördineerde aanpak van eventuele maatregelen die passend kunnen worden toegepast op personen die tussen gebieden reizen, afhankelijk van het risico op overdracht in die gebieden.

(25)Nu de crisis zes maanden ver is, is, dankzij regelmatige contacten tussen de lidstaten en de Commissie, meer informatie beschikbaar over de vraag welke maatregelen het meeste effect sorteren. De in deze aanbeveling geschetste criteria en drempelwaarden zijn gebaseerd op de data die de lidstaten beschikbaar hebben gesteld.

(26)Gezien de evolutie van de epidemiologische situatie zou de Commissie, met de steun van het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding, op gezette tijdstippen een beoordeling moeten maken van de in deze aanbeveling geschetste criteria, databehoeften en drempelwaarden, onder meer over de vraag of rekening moet worden gehouden met andere criteria, zoals het aantal ziekenhuisopnames of de bezettingsgraad van intensive care-afdelingen.

(27)De lidstaten zouden ook een gecoördineerd stel indicatoren en een gecoördineerde methodiek moeten toepassen op de epidemiologische indeling van gebieden en regio’s. Om restricties tot het strikt noodzakelijke te beperken, zouden de lidstaten, in de mate van het mogelijke, moeten trachten restricties, op niet-discriminerende wijze, te beperken tot personen die komen uit specifieke gebieden of regio’s die bijzonder zijn getroffen — en niet het volledige grondgebied van een lidstaat.