Brussel, 2.2.2005

SEC(2005) 143 definitief

Aanbeveling voor een

AVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997

over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van België voor de periode 2004-2008

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1] is bepaald dat deelnemende lidstaten, dat wil zeggen de lidstaten die de eenheidsmunt hebben aangenomen, vóór 1 maart 1999 bij de Raad en de Commissie een stabiliteitsprogramma moesten indienen. Overeenkomstig artikel 5 van deze verordening diende de Raad elk stabiliteitsprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties door de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité bracht de Raad vervolgens advies uit na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd stabiliteitsprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedure door de Raad kan worden onderzocht.

Het eerste stabiliteitsprogramma van België voor de periode 1999-2002 werd op 18 december 1998 ingediend en op 15 maart 1999 door de Raad beoordeeld. Daarna is er jaarlijks een geactualiseerd programma gepresenteerd. Op 6 december 2004 heeft België zijn meest recente actualisering van het stabiliteitsprogramma ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit geactualiseerde programma verricht en daarbij rekening gehouden met de economische najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, de gedragscode[2], de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van de potentiële productie en de conjunctuurgezuiverde saldi, de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2003-2005 en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid[3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

- De Belgische regering heeft het geactualiseerde stabiliteitsprogramma op 3 december 2004 goedgekeurd en op 6 december 2004 ingediend. Het programma, dat de periode 2004-2008 bestrijkt, is grotendeels in overeenstemming met de gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s. Bepaalde verplichte gegevens over de korte en de lange rente en een reeks facultatieve variabelen ontbreken echter.

- Het programma is gebaseerd op de verwachting dat de economische groei in 2005 en 2006 2,5% zal bedragen en in 2008 zal afzwakken tot 2,0%. Het macro-economische scenario voor 2005 en 2006 sluit zeer nauw aan op de najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie. De voor 2007 en 2008 voorspelde reële BBP-groei ligt net onder de ramingen van de potentiële economische groei die de uitkomst zijn van berekeningen van de diensten van de Commissie waarbij de algemeen aanvaarde methode is toegepast op de in het programma voorkomende cijfers. Het macro-economische scenario kan dan ook aannemelijk worden geacht.

- De in de actualisering geschetste budgettaire strategie is erop gericht de begroting sluitend te houden of met een gering overschot af te sluiten en de neerwaartse trend van de schuldquote te bestendigen om voorbereid te zijn op de budgettaire gevolgen van de vergrijzing. Evenals in het vorige programma wordt voor 2005 en 2006 gemikt op een sluitende begroting en voor 2007 op een overschot van 0,3% van het BBP, ook al wordt in de huidige actualisering voor 2005 uitgegaan van een lagere groei. Voor 2008 wordt op een overschot van 0,6% van het BBP gerekend. De primaire overschotten blijven volgens de prognoses op een niveau van zo´n 4,5% van het BBP en liggen daarmee iets onder de raming van 4,9% van het BBP voor 2004. Dit heeft te maken met de in 2001 gestarte en nog steeds lopende hervorming van het stelsel van directe belastingen en met de hogere overheidsinvesteringen in de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen in 2006. Tegen het eind van de programmaperiode zouden de primaire overschotten weer moeten gaan stijgen. Volgens het programma zal de rentelast voornamelijk als gevolg van de gestage schuldreductie dalen. Naar verwachting lopen de inkomsten tot 2006 terug en blijven ze daarna op een stabiel niveau, terwijl de primaire uitgaven tot 2008 licht dalen. Het conjunctuurgezuiverde saldo blijft volgens de prognoses in de gehele programmaperiode positief: het loopt terug van 0,5% van het BBP in 2004 tot 0,1% van het BBP in 2006 en trekt daarna weer aan tot 0,9% in 2008.

- In de actualisering lijkt een min of meer evenwichtige budgettaire strategie te worden gevolgd. Tot dusver heeft de Belgische regering nog niet bekendgemaakt welke maatregelen zij zal treffen om de begroting van 2006 sluitend te houden. Het saldo loopt namelijk door de in 2001 gestarte en nog steeds lopende hervorming van het stelsel van directe belastingen terug met 0,3% van het BBP en daarnaast profiteert de begroting van 2005 nog van een reeks kleinere eenmalige maatregelen (van in totaal ongeveer 0,2% van het BBP). Tevens blijft het Belgische overheidssaldo ondanks het plausibele macro-economische scenario vrij gevoelig voor veranderingen in de economische groei (gevoeligheidsgraad: 0,6). Ten slotte is er ook sprake van enig risico als het gaat om de beheersing van de primaire uitgaven, met name op het niveau van het sociale-zekerheidsstelsel. De overschrijding van de uitgaven voor de gezondheidszorg in 2004 (die in reële termen toch al met een hoog percentage van 4,5% per jaar mogen stijgen) duidt erop dat deze uitgaven een sterke groei blijven vertonen. Hoewel tegen het eind van 2004 nieuwe maatregelen (van in totaal 0,2% van het BBP) zijn aangekondigd om de kosten in de gezondheidszorg terug te dringen, valt de effectiviteit ervan nog moeilijk te beoordelen. Wel is aan de minister van Sociale Zaken voor het grootste deel van 2005 mandaat verleend om bij eventuele verdere overschrijdingen zonder voorafgaand overleg met het parlement (of andere betrokkenen) snel de nodige maatregelen te treffen. Meer in het algemeen heeft de Belgische regering ook aan geloofwaardigheid gewonnen door zich te houden aan haar toezegging dat zij maatregelen zou treffen om de begroting sluitend te houden. Gezien deze risicobeoordeling lijken de risico´s voor de budgettaire doelstellingen elkaar min of meer in evenwicht te houden en is met de in het programma geschetste begrotingskoers voldoende gewaarborgd dat de in het stabiliteits- en groeipact vastgelegde middellangetermijndoelstelling van een begroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, wordt verwezenlijkt. Ook is de marge groot genoeg om te voorkomen dat de voor het tekort vastgestelde referentiewaarde van 3% van het BBP bij normale conjuncturele schommelingen wordt overschreden.

- De schuldquote daalt sinds 1993 gestaag, maar blijft wel ruim boven de referentiewaarde van 60%. Zij daalde in 2004 tot 96,6% en viel daarmee lager uit dan in de vorige actualisering van het stabiliteitsprogramma was verwacht. De aanhoudend hoge primaire overschotten en de verminderde rentebetalingen vormen de belangrijkste drijvende kracht achter een verdere daling van de quote. De stock-flow adjustments hebben over het algemeen een geringe omvang, maar in 2005 wil de regering een schuld van 7,4 miljard EUR (2,5% van het BBP) overnemen van de NMBS (Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen). Door de overname van de schuld van de NMBS verloopt de schuldreductie in 2005 trager, maar voor het overige wil men de schuld juist sneller afbouwen dan in de vorige actualisering was aangegeven. De prognoses voor het schuldtraject zijn met dezelfde onzekerheid omgeven als die voor het tekort, maar kunnen al met al aannemelijk worden geacht.

- Zoals reeds vermeld, schetst de actualisering een aantal maatregelen om de uitgaven voor de gezondheidszorg te beperken (zoals kostenbeheersingmaatregelen voor geneesmiddelen of invoering van een diagnosegerelateerd financieringsstelsel voor de meest gangbare medische behandelingen in ziekenhuizen) en deze reëel niet meer te laten stijgen dan de beoogde 4,5% per jaar. Wat de initiatieven betreft om iets te doen aan de lage arbeidsparticipatie, wordt in het programma bekendgemaakt dat onderhandelingen zullen worden gestart tussen de sociale partners en de regering, die moeten uitmonden in nieuwe maatregelen om de toegang tot het stelsel van vervroegde uittreding te beperken en het effectieve aantal arbeidsjaren op basis van sociale akkoorden verder te verhogen. De uitkomst van deze onderhandelingen is echter nog onzeker. Al met al blijft het proces dat ertoe moet leiden dat vervroegd uittreden minder aantrekkelijk wordt, traag verlopen en zijn maar weinig nieuwe concrete initiatieven terzake aangekondigd.

- Wat de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn betreft, lijkt België op grond van de huidige omvang van de brutoschuld enig gevaar te lopen. Hoewel de schuldquote terugloopt, blijft deze hoog. De quote kan alleen gestaag worden teruggedrongen als de primaire overschotten gedurende een lange periode op een hoog niveau blijven. De in het programma geschetste strategie om de budgettaire lasten van de vergrijzing op te vangen, berust voornamelijk op een reductie van de brutoschuld, die moet worden gerealiseerd door de begroting sluitend te houden of met een gering overschot af te sluiten (hetgeen weer in eerste instantie afhangt van de mate waarin de primaire uitgaven in de hand worden gehouden), en op de oprichting van het Zilverfonds. Het zou wel eens moeilijk kunnen blijken om de primaire uitgaven, en met name die voor de gezondheidszorg, in de hand houden. Toch is dit van belang gezien de strategie van de regering om de belastingdruk te verlichten en daarmee werkgelegenheid te scheppen. Gezien de verwachte stijging van de afhankelijkheidsratio van ouderen (i.e. het aantal personen van 60 jaar en ouder per 100 personen in de leeftijdsklasse van 20 tot en met 59 jaar), is het met het oog op de houdbaarheid op lange termijn van essentieel belang dat wordt vastgehouden aan deze globale strategie.

- Algemeen genomen is het in het geactualiseerde programma geschetste economische beleid grotendeels in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren op het gebied van de openbare financiën. Met name is met de actualisering gewaarborgd dat de schuldquote een gestaag dalende trend blijft vertonen. Gezien de recente overschrijdingen van de uitgaven voor de gezondheidszorg (die in reële termen toch al met een vrij hoog percentage van 4,5% per jaar mogen stijgen), bestaat er gevaar dat de groei van de reële uitgaven in Entiteit I (federale overheid en sociale zekerheid) niet beperkt blijft tot de beoogde 1,5%. Met name met het oog op de financiële lasten van de vergrijzing is het dan ook van belang dat de primaire overschotten op een hoog niveau blijven en dat de reële groei van de uitgaven in de hand wordt gehouden.

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het stabiliteitsprogramma van België vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een

AVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997

over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van België voor de periode 2004-2008

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[4], en met name op artikel 5, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

1. Op [17 februari 2005] heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van België voor de periode 2004-2008 behandeld. Het programma voldoet in grote lijnen aan de gegevensvereisten van de gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s. Bepaalde verplichte en een reeks facultatieve variabelen ontbreken echter. België wordt dan ook verzocht de gegevensvereisten voortaan volledig in acht te nemen.

2. Het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, gaat voor 2005 en 2006 uit van een reële BBP-groei van 2,5%, die daarna afzwakt tot 2,0% tegen het eind van de programmaperiode. Afgaande op de beschikbare informatie lijken deze groeihypothesen aannemelijk. Ook de in het programma opgenomen prognoses voor de inflatie lijken realistisch.

3. De in de actualisering geschetste budgettaire strategie is erop gericht de begroting sluitend te houden of met een gering overschot af te sluiten en de neerwaartse trend van de schuldquote te bestendigen om voorbereid te zijn op de budgettaire gevolgen van de vergrijzing. In de actualisering wordt voor 2005 en 2006 gerekend op een sluitende begroting en voor 2007 en 2008 op een overschot van respectievelijk 0,3% en 0,6% van het BBP. Al met al worden in het huidige programma de beoogde aanpassingen waarvan al in de vorige (tot en met 2007 lopende) actualisering sprake was, bevestigd en blijft het macro-economische scenario in grote lijnen ongewijzigd. Door de in 2001 gestarte en nog steeds lopende hervorming van het stelsel van directe belastingen en door hogere overheidsinvesteringen in de aanloop naar de gemeenteraadsverkiezingen in 2006 zal het primaire overschot tot 2006 iets dalen, maar daarna weer stijgen. Volgens het programma zal de rentelast voornamelijk als gevolg van de gestage schuldreductie dalen. Naar verwachting lopen de inkomsten tot 2006 terug en blijven ze daarna op een stabiel niveau, terwijl de primaire uitgaven tot 2008 licht dalen. Het conjunctuurgezuiverde saldo blijft (volgens berekeningen aan de hand van de algemeen aanvaarde methode en op basis van de in het programma voorkomende informatie) in de gehele programmaperiode positief: het loopt terug van 0,5% van het BBP in 2004 tot 0,1% van het BBP in 2006 en trekt daarna weer aan tot 0,9% in 2008.

4. De risico´s voor de budgettaire doelstellingen lijken elkaar min of meer in evenwicht te houden. Met name heeft de Belgische regering nog niet bekendgemaakt welke maatregelen zij zal treffen om de begroting van 2006 sluitend te houden. Het saldo loopt namelijk door de in 2001 gestarte en nog steeds lopende hervorming van het stelsel van directe belastingen terug met 0,3% van het BBP en daarnaast profiteert de begroting van 2005 nog van een reeks kleinere eenmalige maatregelen (van in totaal ongeveer 0,2% van het BBP). Tevens blijft het Belgische overheidssaldo ondanks het plausibele macro-economische scenario vrij gevoelig voor veranderingen in de economische groei (gevoeligheidsgraad: 0,6). Ten slotte is er ook sprake van enig risico als het gaat om de beheersing van de primaire uitgaven, met name op het niveau van het sociale-zekerheidsstelsel. De overschrijding van de uitgaven voor de gezondheidszorg in 2004 (die in reële termen toch al met een vrij hoog percentage van 4,5% per jaar mogen stijgen) duidt erop dat deze uitgaven een sterke groei blijven vertonen. Hoewel tegen het eind van 2004 nieuwe maatregelen (van in totaal 0,2% van het BBP) zijn aangekondigd om de kosten in de gezondheidszorg terug te dringen, valt de effectiviteit ervan nog moeilijk te beoordelen. Wel is aan de minister van Sociale Zaken voor het grootste deel van 2005 mandaat verleend om bij eventuele verdere overschrijdingen zonder voorafgaand overleg met het parlement (of andere betrokkenen) snel de nodige maatregelen te treffen. Meer in het algemeen heeft de Belgische regering aan geloofwaardigheid gewonnen door zich te houden aan haar toezegging dat zij maatregelen zou treffen om de begroting sluitend te houden.

5. Gezien deze risicobeoordeling lijken de risico´s voor de budgettaire doelstellingen elkaar min of meer in evenwicht te houden en is met de in het programma geschetste begrotingskoers voldoende gewaarborgd dat de in het stabiliteits- en groeipact vastgelegde middellangetermijndoelstelling van een begroting die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, wordt verwezenlijkt. Ook geldt voor elk jaar dat de marge groot genoeg is om te voorkomen dat de voor het tekort vastgestelde referentiewaarde van 3% van het BBP bij normale conjuncturele schommelingen wordt overschreden.

6. De schuldquote is in 2004 uitgekomen op naar schatting 96,6% en ligt daarmee ruim boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60%. In het programma wordt ervan uitgegaan dat de quote in de programmaperiode met 12,4 procentpunt zal dalen tot 84,2% in 2008. In dit cijfer is rekening gehouden met het feit dat in 2005 een schuld van 7,4 miljard EUR (2,5% van het BBP) wordt overgenomen van de NMBS (Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen). Door de overname van de schuld van de NMBS verloopt de schuldreductie in 2005 trager, maar voor het overige wil men de schuld juist sneller afbouwen dan in de vorige actualisering was aangegeven.

7. Wat de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn betreft, lijkt België op grond van de huidige omvang van de brutoschuld enig gevaar te lopen. Hoewel de schuldquote terugloopt, blijft deze hoog. De quote kan alleen gestaag worden teruggedrongen als de primaire overschotten gedurende een lange periode op een hoog niveau blijven. De in het programma geschetste strategie om de budgettaire lasten van de vergrijzing op te vangen, berust voornamelijk op een reductie van de brutoschuld, die moet worden gerealiseerd door de begroting sluitend te houden of met een gering overschot af te sluiten (hetgeen weer in eerste instantie afhangt van de mate waarin de primaire uitgaven in de hand worden gehouden), en op de oprichting van een Zilverfonds. Het zou wel eens moeilijk kunnen blijken om de primaire uitgaven, en met name die voor de gezondheidszorg, in de hand houden. Toch is dit van belang gezien de strategie van de regering om de belastingdruk te verlichten en daarmee werkgelegenheid te scheppen. Gezien de verwachte stijging van de afhankelijkheidsratio van ouderen is het met het oog op de houdbaarheid op lange termijn van essentieel belang dat wordt vastgehouden aan deze globale strategie.

8. Algemeen genomen is het in het geactualiseerde programma geschetste economische beleid grotendeels in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën. Met name is met de actualisering gewaarborgd dat de schuldquote een dalende trend blijft vertonen. Gezien de recente overschrijdingen van de uitgaven voor de gezondheidszorg (die in reële termen toch al met een vrij hoog percentage van 4,5% per jaar mogen stijgen), bestaat er gevaar dat de groei van de reële uitgaven in Entiteit I (federale overheid en sociale zekerheid) niet beperkt blijft tot de beoogde 1,5%. Met name met het oog op de financiële lasten van de vergrijzing is het dan ook van belang dat de primaire overschotten op een hoog niveau blijven en dat de reële groei van de uitgaven in de hand wordt gehouden.

Tabel: Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Reëel BBP (Verandering in %) | SP dec. 2004 | 2,4 | 2,5 | 2,5 | 2,1 | 2,0 |

COM okt.2004 | 2,5 | 2,5 | 2,6 | n.b. | n.b. |

SP nov. 2003 | 1,8 | 2,8 | 2,5 | 2,1 | n.b. |

HICP-inflatie (%) | SP dec. 2004 | 1,9 | 2,0 | 1,8 | 1,8 | 1,8 |

COM okt. 2004 | 2,0 | 1,9 | 1,8 | n.b. | n.b. |

SP nov. 2003 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | 1,4 | n.b. |

Overheidssaldo (% van het BBP) | SP dec. 2004 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,3 | 0,6 |

COM okt. 2004 | -0,1 | -0,3 | -0,5 | n.b. | n.b. |

SP nov. 2003 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,3 | n.b. |

Primair saldo (% van het BBP) | SP dec. 2004 | 4,9 | 4,5 | 4,4 | 4,5 | 4,7 |

COM okt. 2004 | 4,8 | 4,2 | 3,6 | n.b. | n.b. |

SP nov. 2003 | 5,1 | 4,8 | 4,7 | 4,8 | n.b. |

Conjunctuurgezuiverd saldo (% van het BBP) | SP dec. 20041 | 0,5 | 0,3 | 0,1 | 0,5 | 0,9 |

COM okt. 2004 | 0,4 | 0,0 | -0,4 | n.b. | n.b. |

SP nov. 20031 | 0,6 | 0,2 | 0,0 | 0,3 | n.b. |

Bruto overheidsschuld (% van het BBP) | SP dec. 2004 | 96,6 | 95,5 | 91,7 | 88,0 | 84,2 |

COM okt. 2004 | 95,8 | 94,4 | 90,9 | n.b. | n.b. |

SP nov. 2003 | 97,6 | 93,6 | 90,1 | 87,0 | n.b. |

Noot: 1Berekeningen van de diensten van de Commissie op basis van de in het programma voorkomende informatie. Bronnen: Stabiliteitsprogramma (SP); najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie. |

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 10.7.2001 bekrachtigd.

[3] COM(2002) 668 van 27.11.2002.

[4] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.