Advies van het Comité van de Regio's over "Het GLB en de uitbreiding van de EU naar het oosten"

(97/C 116/05)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het besluit van de Commissie op 13 maart 1996 om, overeenkomstig artikel 198 C (eerste alinea) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Comité van de Regio's te raadplegen over "Het GLB en de uitbreiding van de EU naar het oosten",

gezien het besluit van het Comité van de Regio's van 12 juni 1996 om commissie 2 "Landinrichting, land- en bosbouw, jacht, visserij, zee en bergstreken" met de voorbereiding van dit advies te belasten,

gezien het door commissie 2 op 5 december 1996 goedgekeurde ontwerp-advies (CDR 239/96 rev.) (rapporteur: de heer Bocklet; werkgroep: de heren Lafay, Kenyon, Van Gelder en mevrouw Perkkiö),

heeft tijdens zijn 16e zitting van 15 en 16 januari 1997 (vergadering van 16 januari) het volgende advies uitgebracht.

1. Inleiding

Het Comité van de Regio's:

overwegende dat met het GLB (markt- en prijsbeleid, inkomensbeleid, horizontale en regionale structuurmaatregelen en begeleidende maatregelen) een reeks successen zijn bereikt, zoals:

- de geleidelijke inwerkingtreding van de GATT-overeenkomsten;

- de voorgenomen hervatting van de WTO-onderhandelingen in 1998 met als doel het GLB verder bij het proces van globalisering van de markten te betrekken;

- de uitbreiding van de EU naar het oosten;

- de nieuwe financiële regeling voor de EU die vanaf 1999 in werking zal treden,

die het noodzakelijk maken dat in EU-verband besluiten worden genomen over de vorm die het GLB in de toekomst moet gaan aannemen;

overwegende dat de Europese Raad van Essen aan de Commissie heeft gevraagd, een onderzoek te doen naar alternatieve strategieën voor de ontwikkeling van de landbouwbetrekkingen tussen de EU en de geassocieerde landen in het vooruitzicht van de toetreding van die laatste tot de EU, en dat de Commissie aan dat verzoek heeft voldaan door aan de Europese Raad van Madrid document CSE(95) 607 def. voor te leggen;

overwegende dat door de tijdens de Europese Raad van Essen (december 1994), en vervolgens die van Cannes (juni 1995) en van Madrid (december 1995) genomen besluiten de voor de uitbreiding van de EU te volgen strategie nader is omschreven en dat het proces daardoor is versneld, en dat een en ander ertoe heeft geleid dat de Commissie is gevraagd advies uit te brengen over de gegadigden voor toetreding, zodat na de afsluiting van de Intergouvernementele Conferentie van 1996/1997 onmiddellijk met de toetredingsonderhandelingen kan worden begonnen;

overwegende dat de Europese Raad van Madrid om een analyse van het financieringssysteem van de EU heeft gevraagd teneinde voor de tijd na 1999 een financieel kader vast te leggen waarbij rekening wordt gehouden met de mogelijke verdere uitbreiding van de EU;

overwegende dat de Europese Raad van Madrid heeft aangedrongen op de voortzetting van de in 1992 aangevangen hervorming van het GLB, en dat het GLB, ook al staat het niet op de agenda van de intergouvernementele conferentie, in de discussies over de mogelijke verdere uitbreiding van de EU zijdelings ter sprake kan worden gebracht;

overwegende dat de eerste associatieverdragen al in februari 1994 met Hongarije en Polen zijn gesloten, en dat daarop begin februari 1995 de associatieverdragen met Tsjechië, Slowakije, Roemenië en Bulgarije en in juni 1995 die met de Baltische staten zijn gevolgd en dat inmiddels het associatieverdrag met Slovenië is ondertekend;

overwegende dat de opening van de EU naar de landen van Midden- en Oost-Europa, die samenvalt met de inwerkingtreding van de GATT-overeenkomsten van 1994 en het begin van de laatste fase van de hervorming van 1992, niet alleen voor de landbouw in Europa, maar ook voor de algemene sociaal-economische situatie in de landelijke gebieden van de Europese Gemeenschap gevolgen zal hebben;

acht het zinvol om, overeenkomstig artikel 198 C van het Verdrag betreffende de Europese Unie, een advies op te stellen over het onderzoek van de Commissie naar alternatieve strategieën voor de ontwikkeling van de landbouwbetrekkingen tussen de EU en de geassocieerde landen in het vooruitzicht van de toetreding tot de EU van die laatste. De heer Fischler, lid van de Commissie, heeft dat onderzoek tijdens de Zitting van het Comité van 13 juni 1996 gepresenteerd en toegelicht.

2. Inhoud van het onderzoek

2.1. In haar onderzoek tracht de Commissie een antwoord te vinden op de kernvragen waarom het in de toekomst in de landbouw en het landbouwbeleid van de landen van Midden-Europa en de EU zal draaien en een evaluatie te geven van de gevolgen van de uitbreiding van de EU bij een ongewijzigd GLB. Het resultaat is een eerste schets van het toekomstige GLB en een aantal suggesties voor de wijze waarop en maatregelen waardoor de landbouwbetrekkingen in de aanloop naar toetreding kunnen worden verbeterd.

2.2. Om te beginnen beschrijft de Commissie de huidige situatie in de EU en in de LMOE en analyseert ze de te verwachten ontwikkelingen tot 1999. Het uitgangspunt van de Commissie is dat na 1999 de verdergaande liberalisering van de wereldhandel de EU-landbouw nog verder onder druk zal zetten. Bovendien zou het kunnen dat de produktiebeheersende effecten van de hervorming van het GLB van 1992 rond die tijd door de vooruitgang van de produktietechnieken tot nul zijn gereduceerd en dat de overproduktie dan weer de kop opsteekt. Ook kan ervan worden uitgegaan dat de verdeling van de middelen en dus ook de hoogte van het landbouwbudget tijdens de onderhandelingen over de "financiële vooruitzichten" voor de periode vanaf het jaar 2000 aanleiding willen geven tot felle discussies tussen de lid-staten.

2.3. De slotsom van deze inleidende analyse is dat het GLB - los van de uitbreiding van de EU naar het oosten - in ieder geval aanpassing behoeft.

2.4. Vervolgens schetst de Commissie drie opties voor een mogelijk GLB in het licht van de toetreding van de LMOE. De eerste optie komt neer op de integratie van de landbouw van de LMOE in een ongewijzigd GLB. In dat geval worden de extra kosten voor het EOGFL, met inbegrip van alle rechtstreekse steun en begeleidende maatregelen, bij de definitieve toetreding op jaarlijks 12 miljard ecu geraamd. Als voor deze optie wordt gekozen, gaat volgens de Commissie de landbouwproduktie in de LMOE toenemen en komt er daardoor weer méér overproduktie in de hele EU, en geraakt de economie van de LMOE door de stijging van de consumentenprijzen in de problemen.

De tweede optie houdt in dat het GLB drastisch wordt gewijzigd door een verregaande inkrimping van de prijsondersteuning voor alle produkten en afschaffing van de produktiebeheersende maatregelen voor suiker en melk en van de braaklegging. Die mogelijkheid wijst de Commissie echter zelf van de hand vanwege de te verwachten omvang van de noodzakelijke compensatiebetalingen bij de afschaffing van de quota voor melk en suiker en de sociale en milieuproblemen in plattelandsgebieden die uit de structurele veranderingen zouden voortvloeien.

De Commissie geeft de voorkeur aan een derde optie, die de "rationele" voortzetting en uitbouw van het bestaande GLB wordt genoemd. Volgens die optie moet worden vastgehouden aan de in 1992 begonnen loskoppeling van marktbeleid enerzijds en inkomens- en structuurbeleid anderzijds. Dat de EU-prijzen op het tijdstip van toetreding dan zullen zijn gedaald, maakt de geplande integratie van de LMOE alleen maar gemakkelijker. Bovendien is het dan niet nodig verder nog compensatiesteun voor de landbouw van de LMOE te betalen. De rechtstreekse steun zou nog meer dan nu het geval is, aan sociale en milieuvoorwaarden moeten worden verbonden. De bedoeling van die aanpak is, milieuwerkzaamheden beter in de landbouw te integreren en te zorgen voor een duurzame, financiële beloning voor de door de Gemeenschap gewenste ontwikkeling van het platteland en het behoud van de natuurlijke rijkdommen.

2.5. De Commissie erkent dat de lid-staten en regio's bij de omzetting van EU-besluiten meer armslag moeten krijgen, terwijl de Gemeenschap een "kaderbevoegdheid" moet behouden. In plaats van de jaarlijkse prijzenmarathon zouden de daarvoor te treffen kaderregelingen - met een grotere inbreng van het Europees Parlement - in meerjarenprogramma's moeten worden vastgelegd. Globaal gezien zou dit systeem overeenstemmen met het GLB, althans wat sommige aspecten van het structuurbeleid betreft (vijfjarenplannen en omzetting van de programma's grotendeels door lid-staten en regio's).

2.6. Evenals bij de toetreding van Portugal stelt de Commissie ook ter voorbereiding van de toetreding van de LMOE een programma voor de modernisering van de landbouw en steun voor de hervorming van de agro-industrie voor. Hoe hoog de aan deze vorm van steunverlening verbonden kosten zijn en hoe de genoemde programma's kunnen worden gefinancierd, wordt niet nader toegelicht.

3. Gevolgen voor de regio's van de verbeterde toegang tot de markten

3.1. Door de toetreding van de LMOE neemt het produktiepotentieel van de hele EU met ruim 50 % toe. Daartegenover staat een bevolkingstoename van niet meer dan ongeveer 29 %. Ook al levert de analyse per produkt verschillende resultaten op, toch is duidelijk dat het overproduktiepotentieel in de hele EU zal toenemen, hetgeen mogelijkerwijs, vooral in de sector "grote teelten", gevolgen met zich zal brengen.

Dergelijke marktverstoringen kunnen vooral grote problemen opleveren in regio's waarvan de economie in hoge mate van de teelt van gevoelige produkten afhankelijk is.

3.2. Gezien het belang van de handel bij de overgang in de LMOE van geleide naar markteconomie maken de associatieverdragen de weg vrij voor een geleidelijke openstelling van de markten. De bedoeling is om binnen een gereguleerd tijdsbestek met de EU een ruimte van vrij verkeer van goederen te verwezenlijken en de geassocieerde landen in de interne EU-markt te integreren.

Daarom zijn in de associatieverdragen door en voor beide partijen handelsconcessies opgenomen, waarbij rekening moet worden gehouden met mogelijke, door de invoer van gevoelige produkten veroorzaakte marktverstoringen (ongeacht of het om landbouwprodukten dan wel om bijvoorbeeld textielprodukten gaat).

3.3. Toch bestaat er tussen de industriële en de landbouwsector een wezenlijk verschil. Het hoofddoel in het geval van industrieprodukten is, in tien jaar tijd stap voor stap een vrijhandelszone te verwezenlijken. Daarbij moet worden vastgesteld dat de handelsbalans tussen de EU van de Twaalf en de tien LMOE van een EU-handelstekort van 879 miljoen ecu in 1989 - d.i. vóór de ondertekening van de associatieverdragen - is omgeslagen in een handelsoverschot voor de EU van de Twaalf van 903 miljoen ecu in 1994.

De uitvoer van de EU is in die periode bijna verdrievoudigd, terwijl de EU-invoer in diezelfde tijd slechts met 15 % is toegenomen. Hongarije is het enige land dat nog steeds meer naar de EU uitvoert dan het uit de EU invoert.

3.4. Industrieprodukten van de LMOE kunnen voortaan vrij in de EU worden ingevoerd. Aan de andere kant worden de handelsbarrières van de LMOE langzamerhand afgebouwd.

3.5. Nergens is echter vastgelegd dat er ook voor landbouwprodukten vrij verkeer van goederen moet komen. In de associatieverdragen is alleen bepaald dat er voor een periode van vijf jaar "asymmetrisch" tariefconcessies worden gedaan. In gewone taal houdt dat in dat de EU de bestaande handelsbelemmeringen ruimer en sneller afbouwt dan de LMOE. Volgens de associatieverdragen doet de EU concessies in de vorm van een groot aantal handelscontingenten tegen tarieven die stapsgewijs met 20 à 60 % worden verlaagd. Sinds juli 1995 kan de tariefverlaging binnen een contingent oplopen tot 80 %. De contingenten worden per produkt vastgelegd, met het handelsverkeer tussen 1986 en 1990 als uitgangspunt. Verder is bepaald dat de contingenten tijdens de eerste vijf jaar van de looptijd van de associatieverdragen gemiddeld met 10 % per jaar worden verhoogd.

3.6. De LMOE passen preferentiële tarieven toe, die in de meeste gevallen geleidelijk worden verlaagd. Als gevolg van de GATT-overeenkomst liggen de tarieven voor een aantal produkten momenteel hoger dan voorheen. Daarom passen de betrokken landen zowel voor de contingenten als voor de hoeveelheden waarvoor onbeperkte tariefconcessies gelden, de oude, in de associatie-overeenkomsten opgenomen douanetarieven toe. De aanpassing van de associatieverdragen is een van de hoofdthema's van de strategie voor de aanloop naar toetreding. De mogelijkheid om nieuwe concessies te doen, is daarbij uitdrukkelijk vastgelegd. De LMOE hebben door te verwijzen naar de voor hen ongunstige ontwikkeling van de handelsbalans met de EU, steeds grotere contingenten kunnen afdwingen. In december 1994 heeft de Commissie aan de Raad het voorstel voorgelegd om alle contingenten jaarlijks met 10 % te verhogen. De Raad heeft dat voorstel verworpen en slechts ingestemd met een jaarlijkse stijging met 5 %. Dat stijgingspercentage gaat niet op voor gevoelige produkten (b.v. levende runderen, schapen en geiten, aardbeien, uien en verwerkte produkten op basis van tomaten).

3.7. Op die manier heeft de Raad ervoor gezorgd dat er in de regio's waarvan de economie vooral van dergelijke gevoelige teelten afhankelijk is, geen marktverstoringen als gevolg van de invoer uit de LMOE optreden.

In het kader van de door haar beschreven strategie wil de Commissie nu nog een grote stap verder gaan en voorstellen om de contingenten opnieuw te verhogen en het mogelijk te maken dat LMOE onderling quota overdragen. Ook moeten de invoerprijzen binnen bepaalde groenten- en fruitcontingenten worden verlaagd. Die maatregelen zou de groenten- en fruitsector in het zuiden van Europa, maar ook in landen als Duitsland en Nederland in moeilijkheden kunnen brengen, omdat zelfs geringe extra hoeveelheden op de interne markt bij het huidige prijspeil destabiliserend kunnen werken.

3.8. Anderzijds dient ook de goederenstroom van de EU naar de LMOE nauwlettend in de gaten te worden gehouden, met name om te kunnen vaststellen in hoeverre die toestroom tot op het tijdstip van toetreding nog toeneemt. Eventueel zou het gemakkelijker kunnen zijn om met derde landen in WTO-verband te onderhandelen.

3.9. Waakzaamheid is geboden: bij het "sturen" van het handelsverkeer mogen de in de associatieverdragen vastgelegde grenzen niet worden overschreden.

3.10. De LMOE zullen geen of slechts weinig GATT/WTO-contingenten voor gesubsidieerde uitvoer inbrengen. Het gevolg daarvan kan zijn dat er, niettegenstaande gunstige prognoses voor de afzet van granen, varkens- en pluimveevlees en eieren op de markten van derde landen, druk ontstaat om bij de gesubsidieerde uitvoercontingenten opnieuw aanpassingen door te voeren, die door de als resultaat van de komende WTO-onderhandelingen te verwachten verdergaande liberalisering van de landbouwhandel nog eens zal worden versterkt.

4. Decentralisering van het landbouwbeleid

4.1. De overwegingen in het document van de Commissie over de te volgen strategie met het oog op een geïntegreerd beleid ten behoeve van de plattelandsgebieden, borduren voort op de positieve ontwikkeling die in het regionaal beleid van de EU met de hervorming van de structuurfondsen is ingezet en kunnen, als de omzetting daarvan in de praktijk navenant is, een nieuwe dimensie aan dat regionaal beleid toevoegen door de regio's op doeltreffende wijze aan de uitvoering daarvan te laten meewerken.

4.2. Hiertoe kan met name worden bijgedragen door de al geopperde drastische vereenvoudiging van de maatregelen en procedures en een grotere flexibiliteit bij de toepassing. Uiterst positief en prijzenswaardig is de vaststelling van de Commissie dat de lid-staten en/of regio's bij de omzetting van EU-besluiten meer armslag moeten krijgen en dat het trekken van een duidelijke scheidslijn tussen marktbeleid en inkomensondersteuning een goede stap in die richting zou kunnen zijn.

4.3. Helaas verzuimt de Commissie uit die terecht gedane vaststelling zowel ten aanzien van de verdeling van de bevoegdheden als op politiek niveau alle consequenties te trekken. Het voorstel van de Commissie om EU-maatregelen te beperken tot het uitvaardigen van kaderregelingen, het vastleggen van gemeenschappelijke doelstellingen en de vaststelling van het vereiste minimum aan gemeenschappelijke voorschriften, gaat de kant op van de noodzakelijke decentralisering van het GLB, maar zegt niets over de wijze waarop daaraan in juridisch en politiek opzicht vorm moet worden gegeven.

4.4. Voorstellen daaromtrent van de kant van de Commissie zijn echter zeker nodig om ervoor te zorgen dat het in artikel 3 B van het Verdrag van Maastricht vastgelegde subsidiariteitsbeginsel ook in titel II "De landbouw" ten uitvoer wordt gelegd, waarbij wel het beginsel van financiële solidariteit in acht moet worden genomen.

De toepassing van artikel 3 B mag in het landbouwrecht niet worden beperkt tot aspecten van technische vereenvoudiging en codificatie van wettelijke voorschriften.

4.5. Met de uitbreiding van de EU met de LMOE wordt het scala aan mogelijkheden voor de vorm waarin landbouw wordt bedreven, nog aanzienlijk groter. Dit geldt vooral voor de bedrijfsstructuur en de rechtsvorm van de landbouwbedrijven. Zeer grote industrieel opgezette bedrijven zullen een aanzienlijk deel van de produktie voor hun rekening nemen.

Verschillen in traditie, bestuurlijke capaciteit en administratieve structuur maken een uniforme omzetting van door een centrale overheid getroffen, gedetailleerde regelingen moeilijk en soms zelfs gewoonweg onmogelijk.

4.6. De kernvraag die in het licht van het voorgaande t.a.v. het landbouwbeleid rijst, is of de bij de hervorming van het GLB ingevoerde compensatiebetalingen beter onder de bevoegdheid van de EU dan wel onder die van de lid-staten kunnen vallen.

4.7. In het GLB is met de invoering van de compensatiebetalingen en de beloningen voor milieuprestaties het roer omgegooid en een kwaliteitssprong gemaakt, waarvan de oorsprong in de in het kader van het structuurbeleid in 1995 goedgekeurde richtlijn over landbouw in bergstreken ligt.

4.8. De uitbreiding van de Gemeenschap vergt op dit gebied een nog grotere differentiëring, waarbij ook met de bestaande landbouwstructuur, het kostenpeil en de levensstandaard in de verschillende gebieden rekening moet worden gehouden. Gebeurt dat niet, dan zal de formele gelijkschakeling van alle betrokkenen in werkelijkheid een nog grotere ongelijkheid met zich brengen dan tot nog toe het geval is en zal de concurrentie ernstig worden verstoord.

4.9. In de discussie hierover komt steeds weer de vraag op of een dergelijke decentralisering wel haalbaar is. Het Comité wijst er daarom op dat hiervoor al een beproefd model bestaat.

De regelingen voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de structuurfondsen en voor de omzetting van Verordening (EEG) nr. 2078/92 zijn al volgens een "bottom-up"-benadering opgezet.

De deugdelijkheid van het beginsel van een "bottom-up"-benadering is al gebleken bij de toepassing daarvan sinds 1988 in het regionaal beleid van de EU. Bovendien zijn de daarvoor benodigde beleidsinstrumenten al uitgeprobeerd en aan de opgedane ervaring aangepast.

Naar gelang van de nationale grondwet zouden de lid-staten of de regio's dan voor de landbouw (zoals dat ook al voor de verwezenlijking van de doelstellingen van de structuurfondsen gebeurt) meerjarige communautaire bestekken moeten uitwerken.

Een aanpasbare kaderregeling zou het wellicht mogelijk maken de aanslepende tegenstelling tussen marktevenwicht en inkomensgarantie te overbruggen. Bij de hervorming van het GLB is er wel naar gestreefd de scherpe kantjes van die tegenstelling af te halen door in belangrijke marktordeningen aanvullende rechtstreekse betalingen in te voeren.

Deze optie komt bovendien overeen met de slotverklaring van de Europese conferentie over de ontwikkeling van het platteland (9 november 1996, Cork), waarin wordt gepleit voor een geïntegreerd beleid voor het platteland dat volgens het subsidiëringsbeginsel gedecentraliseerd moet worden toegepast.

5. Voortzetting van de WTO-onderhandelingen

5.1. Het Comité verwijst in verband met de voortzetting van de WTO-onderhandelingen naar de uitspraken die het daarover al in zijn advies over "De regionale gevolgen van de GLB-hervorming" heeft gedaan. Het benadrukt daarbij dat de bescherming aan de buitengrenzen ook na tarifiëring en afbouw van rechten toereikend moet blijven.

5.2. Het gevaar dat de resterende bescherming aan de buitengrenzen voor landbouwprodukten door het sluiten van vrijhandelsovereenkomsten - bijvoorbeeld als voorbereiding op de toetreding van de LMOE - wordt uitgehold, is nu al niet helemaal denkbeeldig omdat voor de WTO-erkenning van vrijhandelszones strengere criteria gelden (als uitzondering op het meestbegunstigingsbeginsel).

Belangrijke handelssectoren, zoals de handel in landbouwprodukten, kunnen niet langer zomaar buiten WTO-conforme vrijhandelsovereenkomsten worden gehouden. Als de WTO-werkgroep die moet beoordelen of een vrijhandelsovereenkomst aan de WTO-criteria voldoet, die conformiteit niet eenparig bevestigt, ontstaat het gevaar dat andere WTO-lid-staten zich op het meestbegunstigingsbeginsel beroepen om een aandeel in de overeengekomen vrijhandel op te eisen.

5.3. De in de huidige GATT-overeenkomst opgenomen "vredesclausule" houdt in dat de bij de GLB-hervorming van 1992 ingevoerde compensatiebetalingen in ieder geval tot verkoopseizoen 2003/2004 niet kunnen worden aangevochten. Na 1999, als de nieuwe WTO-onderhandelingsronde begint, zal het GLB echter waarschijnlijk opnieuw onder druk worden gezet. Die druk zal vooral gestalte krijgen in de eis dat de interne prijssteun, de afscherming van de EU-markt en de subsidiëring van de uitvoer verder worden afgebouwd.

Die eisen mogen niet tot gevolg hebben dat het GLB - in overeenstemming met de door de Commissie in haar document als tweede optie aangeduide mogelijkheid - drastisch wordt gewijzigd. Verder zou de eerste optie (integratie van de landbouw van de LMOE in een ongewijzigd GLB) naast te verwachten financiële moeilijkheden, ook bij de komende WTO-onderhandelingen waarschijnlijk aanzienlijke problemen opleveren.

5.4. De derde optie (rationele, vergaand gedecentraliseerde voortzetting van het bestaande GLB) lijkt een mogelijke oplossing, die de lid-staten en de regio's in de gelegenheid stelt om met op de regio's toegesneden, specifieke regelingen het concurrentievermogen van de landbouw te vergroten en tegelijkertijd voor de nodige milieubescherming te zorgen.

5.5. Dat de Commissie van meet af aan bij haar beschouwingen over de te volgen strategie toch weer de verdere afbouw van de prijssteun betrekt, is daarom onverklaarbaar. Een dergelijke uitspraak is bovendien ongerechtvaardigd tegen de achtergrond van artikel 20 van de in GATT-verband gesloten landbouwovereenkomst. Over de verdere afbouw van de prijssteun kan pas een uitspraak worden gedaan nadat de gevolgen van de huidige afbouwverplichtingen voor de wereldmarkt zijn nagegaan en de daarbij ontstane vraag- en aanbodsituatie op de desbetreffende wereldmarkten diepgaand zijn geanalyseerd. Als nu al van een verlaging van de prijssteun wordt uitgegaan, zoals in dit document van de Commissie het geval is, zou dat alleen maar leiden tot de verzwakking van de positie van de EU tijdens de komende WTO-onderhandelingen.

5.6. Door de nieuwe "Farm-Bill" is het roer in het Amerikaanse beleid omgegooid: de ondersteuning van de landbouw is voortaan gebaseerd op zgn. "groene-box"-maatregelen, die niet aan de produktie gebonden zijn. Hierdoor zou in de WTO de tendens kunnen ontstaan om aan "groene-box"-maatregelen de voorkeur te geven, hetgeen de verlenging van zgn. "blauwe-box"-maatregelen (waaronder de compensatiebetalingen vallen) wel eens in de weg zou kunnen staan. Na het aflopen van de in de "vredesclausule" vastgelegde termijn is een sterkere oriëntering van de interne EU-ondersteuning op "groene-box"-maatregelen wellicht raadzaam.

6. Financiering van het GLB

6.1. Behalve in haar prognose van de extra behoefte aan financiële middelen voor de LMOE blijft de Commissie in haar uitspraken over de toekomstige financiering van het GLB betrekkelijk vaag.

6.2. Thans gelden de besluiten van de Europese Raad van Edinburgh. Krachtens het eigen-middelenbesluit wordt de voor de eigen middelen gestelde bovengrens van 1,20 % (1994) in 1999 opgetrokken tot 1,27 % (0,01 % van het BNP komt momenteel overeen met ongeveer 680 miljoen ecu).

6.3. In de aanloop naar de EMU voeren alle lid-staten, met name de lid-staten die aan de begroting van de EU een netto bijdrage leveren, een strak bezuinigingsbeleid, waardoor ook na 1999 een verhoging van de bovengrens voor de eigen middelen geen haalbare kaart lijkt.

6.4. Volgens de besluiten van de Europese Raad van Edinburgh moeten de voor structuurbeleid uitgetrokken middelen vooral voor de regio's met een ontwikkelingsachterstand van doelstelling 1 worden gebruikt. In 1999 zal dat ruim 70 % van die middelen zijn.

6.5. De jaarlijkse verhoging van de uitgaven van de afdeling Garantie van het EOGFL wordt sinds 1988 door de landbouwrichtsnoer beperkt tot 74 % van de reële groei van het BNP en de gemiddelde inflatievoet in de hele EU.

De voor 1996 geraamde Garantie-uitgaven stemmen overeen met de landbouwrichtsnoer van 40,828 miljard ecu. De vraag is of die uitgaven aan het einde van dit jaar opnieuw - onder invloed van de gunstige ontwikkeling van de wereldmarktprijzen, vooral van tarwe - onder de landbouwrichtsnoer zullen uitkomen of juist weer onder druk zullen komen te staan als gevolg van de extra maatregelen die voor de bestrijding van de gekke-koeienziekte (BSE) moeten worden genomen. In 1994 en 1995 zijn die uitgaven ongeveer 3 miljard ecu onder de landbouwrichtsnoer gebleven.

Welke grenzen in de toekomst aan de Garantie-uitgaven zullen worden gesteld, hangt vooral af van conjuncturele en politieke factoren. Thans is het streven van de Commissie er klaarblijkelijk op gericht, de uitgaven zoveel mogelijk te stabiliseren.

Stijgingen van die uitgaven kunnen vooral worden verwacht bij de begeleidende maatregelen en in het kader van de komende hervorming van een aantal marktordeningen.

De mogelijke ruimte voor verhoging van de landbouwrichtsnoer is nodig als vangnet voor genoemde uitgavenstijgingen, maar ook voor de lagere inkomsten in het kader van de afsluiting van de rekeningen.

6.6. Daarenboven kan niet worden uitgesloten dat ook na 1996 weer maatregelen moeten worden bekostigd uit de Garantie-kas van het EOGFL. Voor een overheveling naar de afdeling Garantie komen in eerste instantie diergeneeskundige en 5a)-maatregelen in aanmerking.

6.7. In de veronderstelling dat bij een uitbreiding van de EU naar het oosten na het jaar 2000 de toetredende lid-staten het "acquis communautaire" overnemen, schat de Commissie de extra uitgaven voor de EU-begroting op ongeveer 12 miljard ecu per jaar.

Als er verder van wordt uitgegaan dat de bijdragen van de nieuwe lid-staten aan de EU-kas volgens het huidige eigen-middelenbesluit worden berekend, dan komen die niet hoger dan 4 % van de begroting. Het overgrote deel van de landbouw-, maar ook van de structuuruitgaven moet dus worden gefinancierd via netto-overdracht van middelen door de oorspronkelijke lid-staten van de EU.

6.8. Het lijkt dan ook zaak, voortaan bij de verdeling van de middelen de uitgaven aan een doeltreffende begrotingsdiscipline te onderwerpen en aan billijkheidscriteria te toetsen, waarbij de nadruk meer dan ooit op de nationale economisch draagkracht wordt gelegd.

7. Advies van het Comité van de Regio's

Het Comité van de Regio's:

7.1. staat in beginsel achter het streven van de Commissie om adequate strategieën te ontwikkelen voor een zo vlot mogelijk verlopende integratie van de LMOE in de EU; de Commissie heeft in het onderhavige strategiedocument belangrijke richtlijnen voor de in de toekomst met het GLB te bewandelen wegen vastgelegd en de aanzet voor een brede discussie gegeven. Het Comité wil met dit advies, waarin de zienswijze van de regio's wordt uitgezet, die discussie verder stimuleren;

7.2. stelt vast dat tal van landbouwgebieden in de Gemeenschap op het tijdstip waarop met de uitbreiding van de EU naar het oosten een aanvang wordt gemaakt, nog steeds met een moeilijke inkomenssituatie te kampen hebben, waardoor het proces van structurele aanpassingen duidelijk moet worden versneld;

7.3. stelt vast dat door

- de hervorming van het GLB,

- het strakke prijsbeleid bij een reeks produkten die niet onder de GLB-hervorming vallen, en

- de naleving van de GATT-overeenkomsten,

ingrijpende beperkingen zijn doorgevoerd die de landbouwbedrijven nog meer zullen gaan belasten;

7.4. acht het in verband hiermee volstrekt noodzakelijk dat een eventuele aanpassing van het GLB door een grondige analyse van de gevolgen van de GLB-hervorming in 1992 wordt voorafgegaan en dat overeenkomstig de richtsnoeren van 1992 en de gecombineerde Raad van 1993 (Jumbo-Raad) de hervorming van de GMO's in de sectoren die in 1992 buiten schot bleven, wordt voltooid;

7.5. dringt aan op een grondige analyse van de gevolgen voor de wereldhandel van de verplichting om de prijsondersteuning te verminderen en van de met de nakoming daarvan opgedane ervaring, alvorens verder over hervormingen wordt onderhandeld;

7.6. is voorts van mening dat eerst duidelijkheid moet worden geschapen omtrent de toekomstige eigen middelen van de Gemeenschap (1,27 % van het BIP) voordat er met name in het kader van de toetreding besluiten worden genomen op het gebied van de landbouw, die toch een zeer gevoelige sociaal-economische sector is;

7.7. steunt de landbouwhervorming als bijdrage tot duurzame ontwikkelingen een betere ontwikkeling op milieu-, landbouw-, economisch, ruraal, politiek en sociaal gebied, waarbij moet worden gezorgd voor de handhaving van de produktiequota;

7.8. benadrukt met klem de politieke dimensie van de overgang naar een markteconomie in de LMOE, de betekenis van die overgang voor de sociaal-economische sanering van de betrokken landen en de hoofdrol die in dat proces voor de landbouw is weggelegd;

7.9. stelt ook vast dat de landbouwsituatie in de LMOE van land tot land verschilt, waardoor een gedifferentieerde en behoedzame aanpak van de toetredingsonderhandelingen geboden is. Bij het formuleren van maatregelen en het vaststellen van toetredingsdata moet dus rekening worden gehouden met de concrete situatie in ieder land;

7.10. stemt in met de strategie van de Commissie om de LMOE in eerste instantie structuursteun te verlenen die de landbouw in deze landen echte ontwikkelingskansen biedt, zonder dat deze steun echter aanleiding mag geven tot overschotten die niet kunnen worden afgezet;

7.11. benadrukt met klem dat zowel de LMOE als de EU-lid-staten zich op de uitgebreide gemeenschappelijke landbouwmarkt moeten voorbereiden, zodat economische en maatschappelijke scheeftrekkingen worden voorkomen;

7.12. vindt het voorstel dat de LMOE zelf moeten beslissen over de benutting van de EU-middelen, ook model zou kunnen staan voor het toekomstige landbouwstructuur-, milieu- en inkomensbeleid van de EU van de Vijftien. Deze nationale of regionale beslissingsbevoegdheid moet echter voor alle bindende wettelijke regelingen van de EU gelden, volgens transparante procedures verlopen en misbruik uitsluiten. Zij mag de gemeenschappelijke markt niet op de helling zetten en moet met inachtneming van de doelstellingen van het gemeenschappelijk markt- en prijsbeleid worden uitgeoefend;

7.13. dringt erop aan dat de EU-landbouw, en ook de LMOE, meer mogelijkheden krijgen om - met inachtneming van de internationale regels (GATT) - actief in te spelen op stijgingen van de vraag op de wereldmarkten van bepaalde produkten, zodat kan worden voorkomen dat de interne markt wordt verstoord door de groei van het landbouwpotentieel als gevolg van de LMOE-toetreding;

7.14. dringt erop aan dat aan de bescherming van het milieu ondubbelzinnig prioriteit wordt verleend en dat meer de nadruk wordt gelegd op de multifunctionele taak van de landbouw, vooral met het oog op de verminderde prijsondersteuning, die mede oorzaak is van de tendens om de produktie in een klein aantal agrarisch gunstige gebieden te concentreren;

7.15. dringt er verder op aan dat het prijs- en marktbeleid wordt gericht op prijsstabiliteit door herstel van het marktevenwicht en dat die aanpak duurzaam met een doelgericht inkomensbeleid wordt aangevuld;

7.16. dringt erop aan de bevoegdheden in het kader van het landbouwbeleid nog meer met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel te regelen en eventueel over de diverse nationale niveaus en de EU te verdelen, waarbij, als het erom gaat voor bepaalde problemen een geschikte praktische oplossing te vinden, de lid-staten voorrang moeten krijgen. Er mag echter geen terugkeer naar nationaal landbouwbeleid komen en er zou meer overleg met de lokale en regionale overheden moeten worden gepleegd met het oog op het uitwerken van strategieën voor de ontwikkeling van het platteland;

7.17. dringt erop aan dat de EU-bevoegdheid voor het landbouwstructuurbeleid in het licht van het streven naar vereenvoudiging en het aangaan van partnerschappen aan een kaderregeling wordt gebonden en dat de financiële steunverlening van de EU op versterking van de regio's en lid-staten wordt toegespitst;

7.18. dringt erop aan dat naar gelang van de nationale grondwet de lid-staten of de regio's zelf instaan voor de uitkering van rechtstreekse toeslagen in het kader van de inkomensgarantieregeling, milieubescherming, duurzame ontwikkeling, verbetering van de landbouwstructuur en compensatie bij monetaire schommelingen, en ook het daartoe benodigde geld ter beschikking krijgen, met dien verstande dat het gemeenschappelijk rechtskader en de doelstellingen van het GLB in acht moeten worden genomen;

7.19. dringt erop aan dat door de ontwikkeling van het gemeenschappelijk rechtskader rekening wordt gehouden met de technische en bestuursrechtelijke maatstaven en dat het treffen van regelingen voor de tenuitvoerlegging van maatregelen aan de lid-staten en de regio's wordt overgelaten;

7.20. dringt erop aan, ervoor te zorgen dat alle GLB-maatregelen aan de GATT-regels voldoen, zodat uitbreiding van de EU naar het oosten mogelijk wordt zonder de levensvatbaarheid van op familiebedrijven steunende landbouwstructuren in gevaar te brengen. Daarbij moet steun gericht zijn op de totstandbrenging van een concurrerende landbouw waarin familiebedrijven de kern vormen. De totstandbrenging van die landbouw moet afhankelijk worden gemaakt van de bedrijfsgrootte;

7.21. dringt erop aan dat de ontwikkeling en diversifiëring van de plattelandseconomie in de geest van de conferentie van Cork als doelstellingen van het structuurbeleid verder worden uitgebouwd, en dat hiermee bij de komende hervorming van de structuurfondsen rekening wordt gehouden;

7.22. wijst een drastische hervorming van de landbouwmarkt in de vorm van een volledige liberalisering van de hand en benadrukt met klem de schadelijke gevolgen van een dergelijke oplossing voor landbouwregio's en plattelandsgebieden met ontwikkelingsachterstand, die nu al van een sterke ontvolking te lijden hebben;

7.23. acht het noodzakelijk dat verschillende stimuleringsmaatregelen worden genomen voor grote landbouwbedrijven enerzijds en kleine familiebedrijven anderzijds om - óók nu de middelen beperkt zijn - de wezenlijke functie van die laatste bedrijven op het platteland, met name voor de instandhouding van het landschap, de natuurlijke rijkdommen, de recreatiegebieden, de toeristische zones en de plattelandscultuur, en als tegenwicht tegen de oprukkende steden in de vijftien lid-staten van de Unie en in de landen van Midden- en Oost-Europa, voldoende te kunnen honoreren. Een nieuwe hervorming van het GLB met het oog op de uitbreiding naar het oosten en de toekomstige onderhandelingen binnen de WTO, moet de sociale, economische en territoriale samenhang van de Europese Unie bevorderen;

7.24. is van oordeel dat tijdens de komende WTO-onderhandelingen o.m. de nadruk moet worden gelegd op de uitbreiding van steunregelingen die als "groene-box"-maatregelen kunnen gelden, waarbij niet alleen milieubelangen, maar ook:

- het honereren van niet-commerciële agrarische activiteiten die voor de samenleving en het platteland van belang zijn;

- de maatregelen voor de instandhouding van de landbouw in gebieden met een ontwikkelingsachterstand; en

- de structurele situatie;

bij de uitwerking van de deze steunregelingen moeten worden meegenomen;

7.25. acht het raadzaam na te gaan of in het streven naar administratieve vereenvoudiging en vermindering van het toerekeningsrisico de dierpremies met aan de oppervlakte gebonden compenserende betalingen moeten worden samengevoegd en in het stelsel van oppervlaktepremies moeten worden opgenomen. Daarenboven zou voor de lange termijn kunnen worden nagegaan in hoeverre en onder welke voorwaarden persoonsgebonden rechtstreekse betalingen geschikt zijn als instrument van het GLB;

7.26. dringt erop aan dat al vóór de uitbreiding van de EU naar het Oosten de steun aan berggebieden, probleemgebieden en "kleine gebieden", kortom alle gebieden die aan de criteria van Richtlijn 75/268/EEG () voldoen, wordt gewaarborgd en volgens de aangegane verbintenissen wordt opgevoerd, teneinde het voortbestaan van de multifunctionele landbouw in berggebieden en in de overige benadeelde perifere gebieden blijvend te verzekeren;

7.27. dringt erop aan dat aan de ondersteuning van de overschakeling van de LMOE op milieuvriendelijke produktiemethoden en het gebruik en de produktie van vervangbare energiebronnen al vóór de uitbreiding van de EU naar het Oosten een extra stimulans wordt gegeven;

7.28. dringt erop aan dat voor bepaalde juridische aspecten van het GLB (gezondheids- en consumentenbescherming, dierenbescherming en bestrijding van dierziekten, bescherming van de oorsprongsbenaming van produkten en handelsregels, bescherming aan de buitengrenzen) gemeenschappelijke regelingen worden getroffen als dit noodzakelijk is om marktverstoringen en discriminatie te voorkomen.

Brussel, 16 januari 1997.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

Pasqual MARAGALL i MIRA

() PB nr. L 128 van 19. 5. 1975, blz. 1.