EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 15.12.2011 
SEC(2011) 1490 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING 
bij 
DE AANBEVELING VAN DE COMMISSIE 
betreffende voorkoming voor dubbele be lasting van nalatenschappen 
{C(2011) 8819 definitief} 
{SEC(2011) 1488 definitief} {SEC(2011) 1489 definitief} 
 
 
NL   NL SAMENVATTING 
In deze effectbeoordeling is een analyse verri cht van de problemen van discriminatie en 
dubbele belasting in verband met nalatenschappe n op de interne markt, teneinde oplossingen 
aan te reiken op basis waarvan de Commissie een voorstel kan doen. 
Meer dan ooit verlaten EU-burgers hun land van herkomst en hun familie om in een andere 
EU-lidstaat te gaan werken, te trouwen of van hun pensioen te genieten. Anderen kopen een 
eigendom of beleggen in vermogensbestanddele n in het buitenland. In deze context is 
successiebelasting op nalatenschappen in grensove rschrijdende situaties een thema dat steeds 
belangrijker wordt. 
Probleemstelling 
EU-burgers en -bedrijven kunnen in feite met twee soorten problemen worden geconfronteerd 
als het gaat om successiebelasting in grensove rschrijdende situaties. Ten eerste is er het 
gevaar van fiscale discriminatie. Ten tweede be staat het risico dat eenzelfde nalatenschap 
door twee (of meer) lidstaten wordt belast z onder voorkoming of slechts met gedeeltelijke 
voorkoming van deze dubbele (of meervoudige) belasting. 
Dit kan tot gevolg hebben dat de totale belastingdruk aanzienlijk hoger is da n de belasting die 
zou zijn geheven in zuiver binnenlandse verhoudingen in slechts één van de betrokken 
lidstaten. Een verhoogde belastingdruk kan de w aarde van een nalatenschap doen dalen en 
grote moeilijkheden veroorzaken  voor burgers en bedrijven die gebruik maken van hun recht 
om zich vrij te verplaatsen en activiteiten te ontplooien binnen de grenzen van de interne 
markt. 
De problemen kunnen worden veroorzaakt niet alleen door de successiebelastingwetgevingen 
van de lidstaten maar ook door het nationale er frecht, of door een combinatie van beide. 
Wat het probleem van discriminatie betreft, kan het voorkomen dat particulieren die een 
eigendom of andere vermogensbestanddelen in  het buitenland erven, onderworpen worden 
aan successiebelastingregels die nadeliger zijn dan de regels die zoude n gelden wanneer er 
geen grensoverschrijdend aspect aanwezig was. 
Wat het probleem van dubbele of zelfs meervoudige  belasting betreft, moet de oorzaak in 
wezen worden gezocht in de uiteenlopende rege ls van de lidstaten die bepalen wie in de 
heffing moet worden betrokken en welk soort be lasting moet worden geheven. Bovendien kan 
er in vele gevallen geen voorkoming worden  verleend voor deze dubbele belasting. Dat komt 
doordat de eenzijdige voorkomingsregelingen van de lidstaten niet ver genoeg gaan en de 
lidstaten op dit gebied maar weinig bilaterale overeenkomsten  hebben gesloten en daar de 
afgelopen jaren kennelijk ook niet echt werk van hebben gemaakt. 
Wat de omvang van het probleem betreft, zijn  de gevolgen op macroniveau onbeduidend. De 
inkomsten van de EU-lidstaten uit su ccessiebelasting op zowel binnenlandse als 
grensoverschrijdende nalatenschappen zijn goed voor minder dan 0, 5 % van hun totale 
belastinginkomsten, wat betekent dat grensovers chrijdende nalatenschappen alleen nog veel 
minder vertegenwoordigen. Op microniveau ec hter kan zowel discriminatie als dubbele 
belasting, wanneer deze zich voordoet, enorme gevolgen hebbe n voor de betrokkenen zelf, 
aangezien de daaruit voortvloeiende belas tingdruk zeer hoog kan zijn, ondanks de dalende 
tendens in het algemene niveau van de successiebelastingen. 
 
NL   NL Alle EU-burgers, -bedrijven en  andere entiteiten die aan succ essiebelasting onderworpen zijn, 
kunnen met deze problematiek te maken kr ijgen. Aangezien de migratie en het 
grensoverschrijdende bezit in de EU almaar stijgende cijfers vertonen, kan ook een toename 
worden verwacht van het aantal klachten en zaken  bij het Hof in verband met discriminerende 
aspecten van de successiebel astingwetgevingen van de lid staten, alsook van dubbele 
belasting. 
Analyse van subsidiariteit 
Het is passend dat de Commissi e, die over de goede werking van de interne markt moet 
waken en het algemene belang van de Unie moet bevorderen, nagaat of, en  zo ja welke, actie 
kan worden ondernomen als er op nationaal niveau geen opl ossingen worden gevonden voor 
grensoverschrijdende  fiscale problemen. 
Op het gebied van successiebelastingen is er op EU-niveau momenteel geen sprake van 
harmonisatie. De successiebelasting valt derhal ve onder de bevoegdheid van de lidstaten. Bij 
de uitoefening van deze bevoegdheid moeten zi j evenwel de fundamentele vrijheden van het 
EU-recht in acht nemen en mogen zij dus niet discrimineren op basis van nationaliteit of 
ongerechtvaardigde beperkingen opwerpen voor de  uitoefening van deze vrijheden. Het Hof 
van Justitie heeft in verschil lende recente zaken bevestigd da t deze beginselen van toepassing 
zijn op de successiebelasting. Het Hof van Ju stitie heeft evenwel ook verklaard dat de 
lidstaten niet verplich t zijn om dubbele belasting ongedaan  te maken wanneer deze het gevolg 
is van de parallelle  uitoefening van hun heffingsbevoegdheid. 
Gelet op de recente toename va n het aantal rechtszaken alsook van het aantal klachten, vragen 
en antwoorden op publieke raadplegingen ove r dit onderwerp lijkt het raadzaam dat de 
Commissie nagaat welke actie er kan worden ondernomen om lopende inbreukprocedures aan 
te vullen en te ondersteunen, m aar tegelijkertijd ook passende  oplossingen voorstelt voor de 
dubbele belasting van grensovers chrijdende nalatenschappen. 
Doelstellingen 
Algemeen strekt dit initiatief ertoe dat burgers in  staat worden gesteld hun recht om zich vrij 
te verplaatsen en activiteiten te ontplooien op de interne markt, uit te oefenen en dat zij niet worden gehinderd door grensoverschrijdende ob stakels op het gebied van successiebelasting. 
Te dien einde wordt met dit initiatief beoogd: 
- discriminatie op het gebied van successi ebelasting ongedaan te helpen maken, en 
- de dubbele belasting van nalatens chappen in de EU te beperken, 
met name om te vermijden dat de belastingdr uk buitensporig hoog wordt of dat het algemene 
belastingniveau zelfs een ruïneus karakter krijgt. 
Beleidsopties 
Beleidsopties A voor de aanpak van fiscale disc riminatie bij grensoverschrijdende successie
 
Beleidsoptie A1 – Handhaving van de bestaande situatie  
Beleidsoptie A2 – Publicatie van beginselen voor niet-discriminerende systemen van 
successiebelasting. In deze optie publiceren de di ensten van de Commissie een 
werkdocument met alle beginselen die uit de rechtspraak over successiebelastingen 
 
NL   NL voortvloeien en als uitg angspunt zouden moeten dienen voor  de inrichting van een systeem 
van successiebelasting. Hiermee zouden de EU-burge rs een beter inzicht krijgen in de regels 
die de lidstaten in acht moeten nemen wanneer  zij grensoverschrijd ende nalatenschappen 
belasten. Dit document zou de lidstaten ook kunnen helpen om hun successiebelasting-
bepalingen in overeenstemming te brengen met het EU-recht. 
Beleidsoptie A3 – Dwingende regels voor de af schaffing van discriminerende aspecten in de 
binnenlandse successiebelastingwetgeving van de lidstaten.  In deze optie legt de Commissie 
een voorstel voor om de in de desbetreffende Europese rechtspraak ontwikkelde beginselen 
op EU-niveau verbindend te maken. 
Beleidsopties B voor de aanpak van dubbele be lasting bij grensoverschrijdende successie 
waarvoor geen voorkoming is verleend  
Beleidsoptie B1 – Handhaving van de bestaande situatie 
Beleidsoptie B2 – Aanbeveling van de Commissie betreffende (eenzijdige) nationale 
bepalingen ter voorkoming van du bbele belasting bij successie. De Commissie zou kunnen 
nagaan hoe er een grotere samenhang in de wiss elwerking tussen de nati onale belastingregels 
kan worden bewerkstelligd om dubb ele belasting helemaal op te heffen, en zij zou de lidstaten 
kunnen vragen hun wetgevingen op basis daarvan te wijzigen. 
Beleidsoptie B3 – Aanbeveling van de Commissie betreffende de voorkoming van dubbele 
belasting via bilaterale overeenkomsten tuss en de lidstaten ter voorkoming van dubbele 
belasting bij successie. De Commissie zou kunnen aanbevelen dat de lidstaten een volledig 
netwerk van bilaterale dubbelbelastingverdrage n betreffende nalatenschappen tot stand 
brengen, op basis van het OESO-modelverdrag  betreffende successiebelasting van 1982 
(beleidsoptie B3.a ) dan wel een alternatief model zoals een EU-modelverdrag ( beleidsoptie 
B3.b ), of dat zij bepalingen inzake successiebel asting opnemen in het toepassingsgebied van 
bestaande bilaterale verdragen be treffende inkomstenbelastingen ( beleidsoptie B3.c ). De 
eerste suboptie (B3.a) werd onmiddellijk aangemerkt als minder aangewezen omdat het 
desbetreffende OESO-modelverdrag nog niet  werd gewijzigd om geconstateerde 
tekortkomingen te verhelpen en dus geen do eltreffende oplossing zou bieden voor alle 
problemen. Een andere reden waarom het huidi ge modelverdrag geen  ideaal uitgangspunt 
vormt, ligt in het feit dat de OESO moment eel bekijkt of het mo del niet kan worden 
geactualiseerd. 
Beleidsoptie B4 – Dwingende voorschriften voor  bilaterale regelingen: het opnemen in EU-
wetgeving van a) één aanknopingspunt voor de vaststelling van de belastingplicht, zoals de 
ligging van vermogensbestanddelen of de woonplaats van de overledene enz., in bilaterale 
verhoudingen of b) minimale vaste gemeensc happelijke voorschriften voor bilaterale 
verdragen.  Deze oplossing is door een aantal belanghe bbenden naar voren geschoven, maar 
het opstellen van dwingende voorschriften zo u een onevenredig hoge inspanning vergen 
omdat zij unanimiteit vereisen; het is ook niet aannemelijk dat het probleem hiermee zou worden opgelost zolang de lidstate n niet eerst bereid zijn om b ilaterale successieverdragen te 
sluiten. 
 
NL   NL Beleidsoptie B5 – Een EU-breed multilateraal dubbelbelastingverdrag. Sommige 
belanghebbenden en commentatoren hebben al s mogelijke oplossing gesuggereerd dat de 
lidstaten een multilater aal dubbelbelastingverdrag betreffende nalatenschappen sluiten. Deze 
optie werd evenwel onmiddellijk als minder geschikt bestempeld omdat het onwaarschijnlijk is dat de lidstaten overeenstem ming zullen bereiken over een dergelijk verdrag, gelet op een 
eerdere mislukte poging om hetzelfde te doen vo or de inkomstenbelasting. Bovendien zou een 
dergelijk verdrag, als het door de Commi ssie wordt voorgesteld, slechts kunnen worden 
voorgesteld in de vorm van een richtlijn, hetgeen dan onder beleidsoptie B6 valt. 
Beleidsoptie B6 – Bindende EU-wetgeving. Een EU-breed bindend instrument in de vorm 
van een richtlijn zou kunnen voorzien in i)  één geharmoniseerd aanknopingspunt voor de 
heffing, bv. er wordt alleen geheven waar de vermogensbestanddelen va n de overledene zijn 
gelegen ( beleidsoptie B6.a ); ii) een combinatie van gemeenschappelijke 
begripsomschrijvingen en één geharmoniseerd aanknopingspunt ( beleidsoptie B6.b ); iii) 
uitsluitend voorkoming van dubbele bela sting via een bindende eenzijdige 
voorkomingsbepaling in combinatie met een bindend geschillenbeslechtingsmechanisme zonder enige wijziging van de successi ebelastingregels van de lidstaten ( beleidsoptie B6.c ); 
iv) een combinatie van elementen van de bele idsopties B6.a, b en c, dat wil zeggen één 
geharmoniseerd aanknopingspunt, gemeenschappeli jke begripsomschrijvingen en een bindend 
geschillenbeslechtingsmechanisme ( beleidsoptie B6.d ). De eerste suboptie (B6.a) werd als 
zodanig ongeschikt bevonden, omdat zij niet doe ltreffend zou zijn tenzij in combinatie met 
gemeenschappelijke begripsomschrijvingen, bv. van vermogensbestanddelen, en met regels 
om om te gaan met een dubbel(e) woonplaats/mi ddelpunt, zoals in een andere suboptie is 
voorgesteld (B6.b). 
Beoordeling van de belangrijkste gevolgen 
Er is een analyse verricht va n de onderstaande gevolgen: 
- fundamentele vrijheden, 
- kosten voor belastingplichti gen en belastingdiensten, 
- sociale gevolgen, - economische gevolgen. Bij de sociale en economische gevolgen is vo oral gekeken naar de  betrokken individuen, 
omdat het niet waarschijnlijk is dat opl ossingen voor grensoverschrijdende successie-
belastingproblemen op macroniveau sterk zullen doorwerken, gezien het geringe aandeel van 
successiebelastingen in de totale inkomsten van de lidstaten. 
Als mogelijke oplossingen voor het probleem van de fiscale discriminatie bij grens-
overschrijdende successie (beleidsopties A)  zouden zowel de publi catie van een reeks 
beginselen als dwingende regels ertoe kunnen bi jdragen dat de fundamentele vrijheden beter 
in acht worden genomen; dwingende regels zouden ook voor meer rechtszekerheid kunnen zorgen, waardoor het aantal rechtszaken zo u kunnen dalen. Om dezelfde redenen zouden 
beide oplossingen tevens de kosten voor de belastingplichtigen en de belastingdiensten 
kunnen verlagen. Wat de sociale en economische gevolgen betreft, zouden beide oplossingen 
een groter vertrouwen in de consequenties van grensoverschrijdend actief zijn en een sterker 
geloof in de interne markt moeten bewerkstellingen. 
 
NL   NL Wat de beleidsopties betreft voor de aanpak va n dubbele belasting bij grensoverschrijdende 
successie waarvoor geen voorkoming is verleend (beleidsopties B), zou handhaving van de 
bestaande situatie erop neerkomen dat dubb ele belasting blijft bestaan, waardoor de 
uitoefening van de fundamentele vrijheden wordt bemoeilijkt. Het ontbreken van voorkomingsmethoden kan in individuele gevalle n een dure aangelegenheid zijn. Wat de 
sociale gevolgen betreft, heeft het ontbr eken van alomvattende oplossingen het meest 
waarschijnlijk een impact op de middenklasse, om dat welgestelde burgers meestal een beroep 
kunnen doen op een belastingadviseur om hun bela stingzaken te regelen, en de kans dat 
minder vermogende burgers uit het buitenland erven, sowieso klein is. De economische 
gevolgen van dergelijke dubbele  belasting lijken momenteel  geen hoog percentage van 
burgers te treffen, maar kunnen wel zwaarwegend zijn voor z ij die gebruik maken van hun 
recht om grensoverschrijdende activiteiten te ontplooien. 
De opties waarbij de Commissie een aanbeveli ng opstelt over maatregelen die de lidstaten 
moeten nemen betreffende nationale voorko mingsregelingen (beleidsoptie B2) of ter 
voorkoming van dubbele belasting via bilatera le overeenkomsten (beleidsoptie B3) kunnen 
allebei het aantal gevallen van dubbele belasting bij grensoverschrijdende successie helpen te 
verminderen. De uitoefening van fundamentele vrijheden zou hiermee gebaat zijn. Als in 
ruimere mate voorkoming van dubbele belasting bij grensoverschrijdende successie wordt 
verleend, zou dit kunnen leiden tot lagere koste n voor belastingplichtigen en mettertijd ten 
goede kunnen komen van een groeiend aantal belast ingplichtigen die hun recht uitoefenen om 
grensoverschrijdende ac tiviteiten te ontplooien. 
Bindende EU-wetgeving waarbij de lidstaten de verplich ting krijgen om ofwel hun 
belastingsystemen zo in te richten dat de ka ns op dubbele belasting wordt vermeden, ofwel 
voorkoming van dubbele belasting te verlenen, zou waarschijnlijk meer zekerheid bieden dan 
de vorige opties wat de gevolgen betreft. 
Vergelijking van de beleidsopties 
Bij de beoordeling van de beleidsopties om een  eind te maken aan discriminatie (beleidsopties 
A), is gebruik gemaakt van de volgende criteria: 
Prikkel:  de prikkel die de lidstaten krijgen om hun discriminerende regels te wijzigen 
Doeltreffendheid:  de mate waarin de beoogde handha ving van de EU-wetgeving wordt 
verwezenlijkt en meer zekerheid wordt bewe rkstelligd ten aanzien van discriminerende 
vormen van regels 
Evenredigheid:  niet verder gaan met EU-maatrege len dan wat nodig is om het doel te 
verwezenlijken 
Efficiency:  de mate waarin de doelstellingen k unnen worden verwezenlijkt met een bepaald 
niveau van middelen / met minimale middelen 
Flexibiliteit: de mate waarin kan worden ingespeeld op wijzigingen in jurisprudentie en 
binnenlandse wetgeving 
In onderstaande tabellen worden de beoordeli ngsscores van de beleidsopties (negatief, 
neutraal of positief) met elkaar vergeleken. 
Vergelijking van beleidsopties A  
 
NL   NL Criteria 
 A1 – status 
quo A2 - 
publicatie 
van een 
reeks 
beginselen  A3 - 
wetgeving  
Prikkel om wetgeving te wijzigen 
Doeltreffendheid Evenredigheid Efficiency Flexibiliteit 0 
0 
+ 
- 
nvt 
 + 
+ + + + + 
+ 
0 0 0 
Conclusie:  De voorkeur gaat uit naar beleidsoptie A2 , omdat deze, doordat zij de 
inbreukprocedures van de Commissie ondersteunt, de huidi ge problemen van fiscale 
discriminatie op doeltreffende, flexibele en kosteneffectieve wijze zou aanpakken. 
Bij de beoordeling van de beleidsopties om dubbele  belasting te beperken (beleidsopties B), is 
gebruik gemaakt van de volgende criteria: 
Doeltreffendheid:  de mate waarin de beoogde be perking van dubbele belasting wordt 
verwezenlijkt en zekerheid hierover wordt gegeven  
Evenredigheid:  niet verder gaan met EU-maatregelen/EU-harmonisatie dan wat nodig is om 
het doel te verwezenlijken 
Efficiency, met name gemak van uitvoering : de mate waarin de doelstellingen kunnen worden 
verwezenlijkt met een bepaald niveau van mi ddelen / met minimale middelen, met name 
wat het gemak van uitvoering betreft 
Flexibiliteit:  inzake toepassingsgebied en gema k van aanpassing aan wijzigingen in 
wetgeving en praktijken 
 
NL   NL Vergelijking van beleidsopties B  
Criteria  B1 
geen 
wijziging  B2 
betere 
eenzijdi
ge 
voorko
ming  B3.b  
successieverd
ragen op 
basis van 
EU-model  B3.c 
inkomstenbela
stingverdragen 
met 
successiebepal
ingen  B6.b  
bindende 
gemeenschappel
ijke 
begripsomschrij
vingen en één 
aanknopingspun
t B6.c 
bindende 
voorkomi
ng + 
geschille
nbeslecht
ing B6.d  
B6.b 
+ 
B6.c 
Doeltreffen
dheid 
Evenredigh
eid 
Efficiency/g
emak van uitvoering  
Flexibiliteit
 - 
0 
0 
nvt + 
+ 
++ 
++ + 
+ 
-- 
- + 
+ 
-- 
- ++ 
- - 
- - 
- - ++ 
- 
- 
- 
 ++ 
- - 
- - 
- - 
Conclusie:  De voorkeur gaat uit naar beleidsoptie B2 , omdat zij een doeltreffende en in 
ieder geval een evenredige manier is om dubbele belasting aan te  pakken. Andere opties 
zouden aanzienlijk minder kosteneffectief zijn, meer  tijd vergen en er zijn ook twijfels over de 
politieke haalbaarheid ervan. Optie B6.c zou in de toekom st in overweging kunnen worden 
genomen indien dat nodig blijkt te zijn in he t licht van de evaluatie van de tenuitvoerlegging 
van optie B2. De voorkeur voor optie B2 boven de  opties B3.b en B3.c, di e beide voorzien in 
oplossingen via bilaterale maatregelen van de lidstaten, is ook gebaseerd op het feit dat de 
lidstaten kennelijk geen prioriteit verl enen aan de sluiting of herziening van 
dubbelbelastingverdragen betreffende nalatenschappen. 
Te verkiezen optie 
De optie waarnaar de voorkeur uitgaat, vormt een combinatie van de beleidsopties A2 en B2 
en kan als volgt worden samengevat: 
De beginselen die uit de rechtspraak ove r successiebelastingen voortvloeien en als 
uitgangspunt zouden moeten dienen voor de inrichting van een systeem van successiebelasting, kunnen in één document wo rden samengebracht en gepubliceerd. De 
bedoeling hiervan is om EU-burge rs een beter inzicht te verschaffen in de regels die de 
lidstaten in acht moeten nemen wanneer zij grensoverschrijde nde nalatenschappen belasten. 
Dit document zou de lidstaten ook kunnen he lpen om hun successiebelastingregels in 
overeenstemming te brengen met het EU-recht. Zo  zou het soort regels  die door het Hof als 
inbreuken op de fundamentele vrijheden zijn  aangemerkt, in het document kunnen worden 
beschreven. 
Voorts zou de Commissie een aanbeveling ku nnen aannemen (overeenkomstig artikel 292 
VWEU) met een overzicht van de elementen die dubbele belasting over de hele linie 
ongedaan maken zonder dat de lidstaten hun mate riële successiebelasti ngregels hoeven te 
 
NL   NL wijzigen. Lidstaten zouden daarin kunnen worden opgeroepen om hun nationale 
voorkomingsregelingen voor dubbele belasting op di e basis te wijzigen. Het uiteindelijke doel 
zou erin kunnen bestaan dat de totale be lastingdruk op een nalatenschap in een 
grensoverschrijdende situatie niet hoger is dan in een binnenlandse situatie, door ervoor te 
zorgen dat reeds bestaande  eenzijdige voorkomingsmethoden beter functioneren. 
Toezicht en evaluatie 
De Commissie kan periodieke evaluatieverslage n opstellen met een bijzondere aandacht voor 
gegevens over grensoverschrijdende migrat ie, bezit van vermogensbestanddelen in het 
buitenland (inclusief financiële activ a en onroerende goe deren), nationale 
successiebelastingtarieven en wijzigingen van de  binnenlandse wetgeving van de lidstaten die 
ertoe strekken discriminatie ongedaan te ma ken en dubbele belasting te beperken, de 
ontwikkelingen op het gebied van bilaterale ov ereenkomsten en de relevante zaken die voor 
het Hof dienen. 
Het recht van de Commissie om in de toekomst een wetgevingsvoorstel in te dienen indien zij 
zulks nodig acht, blijft uiteraard onverlet.