AFKORTINGEN

AG : Achtergebleven gebied

ANRB : Aanvullende nationale rechtstreekse betalingen

BTR : Bedrijfstoeslagregeling

CATS : Clearance Audit Trail System (database met informatie over betalingen uit de Europese landbouwfondsen)

ELGF : Europees Landbouwgarantiefonds

Eurostat : Statistisch bureau van de Europese Unie

GBCS : Geïntegreerd beheers- en controlesysteem

GLB : Gemeenschappelijk landbouwbeleid

GLC : Goede landbouwconditie

GLMC : Goede landbouw- en milieuconditie

LPIS : Landbouwpercelenidentificatiesysteem

OCG : Oppervlakte cultuurgrond

RBE : Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen

REAB : Regeling inzake eenenkele areaalbetaling

WTO : Wereldhandelsorganisatie (Genève)

LIJST VAN TERMEN

Agenda 2000 : Deze hervorming voorzag het GLB van twee hoofdpijlers die via twee Europese landbouwfondsen werden gefinancierd uit de communautaire begroting. De eerste pijler (Europees landbouwgarantiefonds — ELGF) biedt marktmaatregelen en inkomenssteun in de vorm van rechtstreekse betalingen. De tweede pijler (Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling — Elfpo) cofinanciert maatregelen voor plattelandsontwikkeling op terreinen zoals agromilieu, bevordering van de voedselkwaliteit, strengere technische normen en dierenwelzijn.

Check-up : In 2008 werd de GLB-hervorming van 2003 herzien: goedkeuring van Commissievoorstellen voor verdere ontkoppeling van de rechtstreekse steun en bijkomende flexibiliteit in de BTR, grotere overdrachten van uitgaven naar de maatregelen voor plattelandsontwikkeling, wijzigingen in het interventiesysteem, verhogingen van de melkquota en andere sectorspecifieke maatregelen.

EU-15 :

België, Denemarken, Duitsland, Ierland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Finland, Zweden, Verenigd Koninkrijk.

Hervorming van 2003 : Deze GLB-hervorming ("Mid-Term Review") was erop gericht de prijsondersteuning te verminderen en die vermindering te compenseren door rechtstreekse inkomenssteun, als voortzetting van een proces dat was begonnen in 1992 (MacSharry-hervorming) en bevestigd in 1999 (Agenda 2000-hervorming). De hervorming van 2003 introduceerde de ontkoppeling van de steun en de naleving van randvoorwaarden, terwijl de steun voor de plattelandsontwikkeling werd versterkt.

Landbouwbedrijfsinkomen : inkomen dat ontstaat uit de landbouwactiviteiten en wordt gebruikt als vergoeding van de eigen productiefactoren (werk en/of onderneming, eigen kapitaal en grond in eigendom). Het is gelijk aan het factorinkomen minus de kosten voor het lenen van kapitaal en het inhuren van arbeidskrachten.

Landbouwfactorinkomen : geeft de nettomeerwaarde van landbouwactiviteiten aan (alsmede onafscheidelijke secundaire niet-landbouwactiviteiten) tegen factorkostprijs. Het wordt berekend door de waarde van het intermediair verbruik, het verbruik van vast kapitaal en de productielasten af te trekken van de waarde van de landbouwproductie tegen basisprijzen en daarbij de waarde van (andere) productiesubsidies op te tellen. Huishoudens hebben vaak inkomsten uit andere bronnen (niet-landbouwactiviteiten, salarissen, sociale uitkeringen, inkomsten uit eigendom), waardoor het landbouwinkomen niet per se gelijk is aan het reële inkomen van een landbouwhuishouden.

Nieuwe lidstaten : Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Roemenië, Slovenië en Slowakije.

Ontkoppeling : het verbreken van het verband tussen rechtstreekse steunbetalingen en de landbouwproductie.

REAB : tijdelijke vereenvoudigde inkomenssteunregeling voor landbouwers in de nieuwe lidstaten.

REAB-lidstaten : de nieuwe lidstaten die ervoor kozen de REAB in te voeren in plaats van de steunregelingen die werden toegepast in de EU-15: Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Polen, Roemenië en Slowakije.

Toetredingsakte : akte die de voorwaarden bevat waaronder een land lid wordt van de EU.

Uitbreiding van de EU : proces van uitbreiding van de Europese Unie door de toetreding van nieuwe lidstaten.

SAMENVATTING

I. De regeling inzake een enkele areaalbetaling (REAB) is een vereenvoudigde inkomenssteunregeling, gericht op landbouwers in de nieuwe lidstaten. Zij werd ingevoerd door Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Polen, Roemenië en Slowakije. De nationale overheidsinstanties konden met deze regeling rechtstreekse steun aan landbouwers verlenen totdat de betrokken lidstaten overschakelen op de steunregeling die volgens de planning met ingang van 1 januari 2014 in de gehele EU zal gelden. De REAB-betalingen beliepen ongeveer 5 miljard euro in het begrotingsjaar 2011.

II. In het kader van de REAB zijn landbouwers niet verplicht om te produceren of om productiefactoren te gebruiken. Zij moeten hun percelen echter wel in goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) houden en basisnormen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, en gezondheid en welzijn van dieren naleven.

III. De controle van de Rekenkamer inzake de toepassing van de REAB was gericht op:

- de uitvoering van de belangrijkste elementen van de regeling, waaronder de definitie van de begunstigden en de definitie van subsidiabele grond;

- de bijdrage van de regeling tot de doelstelling om de inkomens van landbouwers in de nieuwe lidstaten te ondersteunen;

- de voorbereiding op de overgang naar een nieuw stelsel van rechtstreekse betalingen dat voor alle EU-lidstaten geldt.

IV. In haar verslag over de BTR [1] maakte de Rekenkamer melding van de ontoereikendheid van de definitie van "landbouwers" en van de betaling van steun aan begunstigden die zeer weinig of geen landbouwactiviteiten uitoefenen. Op basis van deze controle kunnen dezelfde conclusies worden getrokken ten aanzien van de REAB. Bovendien werd in een aantal van de betrokken lidstaten ook legaal REAB-steun betaald aan (en werd het inkomen gesteund van) overheidsinstellingen die grond in staatseigendom beheren en verder geen landbouwactiviteiten uitoefenen.

V. De lidstaten identificeerden subsidiabele arealen niet precies en er werden betalingen verricht voor ongebruikte percelen of grond die werd benut voor niet-landbouwactiviteiten. Deze situatie heeft ook invloed op het aan elke afzonderlijke landbouwer betaalde bedrag en maakt het verband tussen de betaling en het subsidiabele areaal zwakker.

VI. De REAB-betalingen hebben aanzienlijk bijgedragen tot de verhoging van het inkomen van landbouwers in de betrokken lidstaten en zijn momenteel voor veel landbouwers de belangrijkste bron van het netto-inkomen. Wat betreft de verdeling is de REAB-steun echter hoofdzakelijk gebaseerd op de oppervlakte landbouwpercelen die de landbouwers ter beschikking staat, zonder dat rekening wordt gehouden met de specifieke regionale kenmerken van de landbouwactiviteit of met de bijdrage van de landbouwers aan de productie van collectieve goederen. Bovendien leidt de duale structuur van de landbouwsector in veel van de nieuwe lidstaten (uiteenlopend van grote landbouwbedrijven enerzijds tot een groot aantal kleine familiebedrijven anderzijds) in samenhang met de op oppervlakte gebaseerde aard van de regeling tot een sterke concentratie van de betalingen bij een klein aantal grotere begunstigden, terwijl het merendeel van de landbouwers zeer lage steunbedragen ontvangt.

VII. Het is niet mogelijk om REAB-betalingen binnen een lidstaat te laten variëren om rekening te houden met het landbouwpotentieel van regio’s of milieucriteria. Sinds 2010 mogen de lidstaten echter een gedeelte van het nationale REAB-budget gebruiken voor specifieke steun aan landbouwers in economisch of ecologisch kwetsbare gebieden, of voor economisch kwetsbare soorten landbouw. Het is echter nog te vroeg om de impact van deze mogelijkheid op de verdeling van de REAB-steun te beoordelen.

VIII. Het niveau van de rechtstreekse betalingen in de lidstaten was zo vastgesteld dat de noodzakelijke herstructurering van de landbouwsector zou worden gestimuleerd en dat er geen aanzienlijke inkomensverschillen en sociale ongelijkheden in de betrokken plattelandsgemeenschappen zouden ontstaan. Aanhoudende structurele gebreken in de landbouweconomie van REAB-lidstaten kunnen de doeltreffendheid en doelmatigheid van de rechtstreekse betalingen op lange termijn echter beïnvloeden. Tot nu toe heeft de Commissie de gevolgen van de REAB-steun voor de herstructurering van de landbouwsector niet geanalyseerd.

IX. De doeltreffendheid van de REAB bij het ondersteunen van het landbouwinkomen neemt af wanneer de steun wordt "gekapitaliseerd" in grond- of pachtprijzen. De Commissie heeft deze gevolgen in de bezochte lidstaten nog niet geanalyseerd, maar er bestaat bewijs dat REAB-betalingen correleren met een stijging in grond- en pachtprijzen.

X. De meeste lidstaten die de REAB toepassen hebben echter geen voorbereidingen getroffen voor de invoering van een op rechten gebaseerde regeling die de REAB zal opvolgen. De ervaring bij de invoering van de BTR in de EU-15 in 2005 heeft geleerd dat de tenuitvoerlegging van een dergelijke regeling aanzienlijke vertraging bij de betalingen aan landbouwers tot gevolg had.

XI. De Rekenkamer beveelt aan dat:

- de inkomenssteun wordt gericht op de actieve landbouwer die concrete en regelmatige landbouwactiviteiten verricht. In het bijzonder moeten overheidsinstellingen die grond in staatseigendom beheren en verder geen landbouwactiviteiten uitoefenen, worden uitgesloten van REAB-inkomenssteun;

- duidelijk wordt omschreven wanneer grond in aanmerking komt voor steun en dat de subsidiabiliteit beperkt blijft tot percelen waar op grond van GLMC-normen concrete en regelmatige landbouwactiviteiten moeten worden verricht. Indien een op rechten gebaseerde steunregeling wordt ingevoerd, moeten toeslagrechten alleen aan dergelijke percelen worden toegekend;

- er wordt gestreefd naar een evenwichtiger verdeling van de steun onder de landbouwers, door aftopping van de hoogste individuele betalingen of door rekening te houden met de specifieke omstandigheden van de landbouwbedrijven in de verschillende regio’s;

- de Commissie analyseert in welke mate de doeltreffendheid en doelmatigheid van de rechtstreekse betalingen negatief worden beïnvloed door structurele gebreken en grondprijzen. Op basis van die analyse dient de Commissie aanvullende maatregelen te overwegen om de landbouwsector te herstructureren en het concurrentievermogen ervan te verbeteren;

- de Commissie de lidstaten actief ondersteunt en hun voorbereidingen voor de invoering van een op rechten gebaseerde regeling in de toekomst nauwgezetter volgt. Zij dient lidstaten met name te helpen de essentiële vereisten voor nationale overheidsinstanties en landbouwers vast te stellen.

INLEIDING

ACHTERGROND

1. Toen de Tsjechische Republiek, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije op 1 mei 2004 lid werden van de Europese Unie (EU), bestond de kern van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) uit gekoppelde rechtstreekse betalingen aan landbouwers op basis van de oppervlakte bouwland en de aantallen dieren (runderen, schapen en geiten). In 2002 had de Raad besloten dat dergelijke rechtstreekse betalingen beschikbaar zouden zijn voor landbouwers in de nieuwe lidstaten. De Raad stelde overeenkomstig de beginselen die destijds in de EU-lidstaten (EU-15) golden, voor elke nieuwe lidstaat een begrotingsmaximum vast. Dit is het maximale uit de EU-begroting gefinancierde bedrag dat jaarlijks mocht worden besteed aan rechtstreekse betalingen. De Raad besloot ook dat de rechtstreekse betalingen tot 2013 geleidelijk zouden stijgen om op een vergelijkbaar steunniveau uit te komen als in de EU-15.

2. De structuur van de landbouwsector week in de meeste nieuwe lidstaten echter sterk af van de in de EU-15 overheersende structuur. Zij werd gekenmerkt door een duale structuur met grote landbouwbedrijven aan de ene kant en een groot aantal kleine familiebedrijven aan de andere kant. In het algemeen was de productiviteit in de sector laag. Daarnaast hadden de meeste nationale overheidsinstanties geen ervaring met het beheer van een stelsel van rechtstreekse betalingen aan landbouwers.

3. Daarom werd in de toetredingsakte die werd gesloten met de in 2004 tot de EU toegetreden lidstaten, de mogelijkheid geboden om, als alternatief voor gekoppelde rechtstreekse betalingen, gedurende een overgangsperiode een vereenvoudigde inkomenssteunregeling toe te passen: de "regeling inzake een enkele areaalbetaling" (REAB). In deze akte werd bepaald dat de Commissie voor elke nieuwe lidstaat een jaarlijks totaalbedrag voor REAB-uitgaven vaststelt binnen het door de Raad vastgestelde nationale begrotingsmaximum. Bulgarije en Roemenië kregen deze mogelijkheid ook toen zij in 2007 lid werden van de EU.

4. Parallel aan het proces van uitbreiding van de EU nam de Raad de GLB-hervorming van 2003 aan. Bij deze hervorming werd:

a) een bedrijfstoeslagregeling (BTR) ingevoerd ter vervanging van de meeste bestaande rechtstreekse betalingen, waarin steun werd "losgekoppeld" van elke productieverplichting;

b) de uitbetaling van het volledige bedrag aan rechtstreekse betalingen afhankelijk gesteld van de naleving van de randvoorwaarden ("cross compliance") door landbouwers [2];

c) een dwingend mechanisme ingesteld om alle rechtstreekse betalingen van meer dan 5000 euro per kalenderjaar en per landbouwbedrijf te verminderen met een vast percentage ("modulatie").

5. De Raad besloot in 2004 dat de beginselen die waren vastgesteld in de hervorming van 2003, van toepassing zouden zijn in de nieuwe lidstaten, met uitzondering van het element "modulatie" (in ieder geval totdat het niveau van rechtstreekse betalingen dat van toepassing was in de nieuwe lidstaten, gelijk was aan het niveau van toepassing in de EU-15). De mogelijkheid om de REAB toe te passen, bleef echter behouden [3].

6. Alleen Malta en Slovenië kozen er in 2004 voor de destijds geldende bepalingen inzake rechtstreekse betalingen toe te passen en vervolgens vanaf 2007 de BTR, die sinds 2005 van kracht was in de EU-15. De Tsjechische Republiek, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Polen, Slowakije, en Bulgarije en Roemenië — in 2007 — besloten de REAB toe te passen.

7. De REAB was dus van meet af aan opgezet als overgangsregeling naar het stelsel van rechtstreekse betalingen dat van kracht was in de EU als geheel (sinds 2005 de BTR). Aanvankelijk zou de overgangsperiode uiterlijk in 2009 eindigen. In het kader van de "check-up" van het GLB in 2008 verlengde de Raad deze periode echter tot eind 2013. Het stelsel van rechtstreekse betalingen dat momenteel aanhangig is in het Europees Parlement en de Raad, en dat deel zal uitmaken van het nieuwe GLB dat per 2014 moet worden uitgevoerd, zal de REAB dus per die datum vervangen [4].

VOORNAAMSTE ELEMENTEN VAN DE REAB

8. De REAB is een vereenvoudigde inkomenssteunregeling, gericht op landbouwers en gebaseerd op de oppervlakte subsidiabele grond die hun ter beschikking staat [5]. In elke lidstaat bestaat de steun uit een jaarlijks bedrag per hectare subsidiabele grond. Landbouwers dienen bij de bevoegde nationale autoriteit een jaarlijkse opgave in met alle landbouwpercelen. Landbouwers zijn niet verplicht om te produceren of om productiefactoren te gebruiken, maar zij moeten de percelen in goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) houden [6].

9. In elke lidstaat wordt de hoogte van de jaarlijkse betaling per hectare berekend door het jaarlijkse totaalbedrag te delen door het landbouwareaal van de nieuwe lidstaat. Indien deze betalingen in een bepaald jaar het jaarlijkse totaalbedrag van die lidstaat overschrijden, wordt het nationale hectarebedrag proportioneel verlaagd door toepassing van een verlagingscoëfficiënt. Hierdoor wordt verzekerd dat de betalingen de in de toetredingsakten vastgestelde nationale bedragen niet overschrijden.

10. Voor de lidstaten die in 2004 toetraden tot de EU is landbouwareaal gedefinieerd als het deel van de "oppervlakte cultuurgrond" (OCG) dat op 30 juni 2003 in "goede landbouwconditie" (GLC) verkeerde [7]. Door de vastlegging van die datum werd grond die op dat moment niet in gebruik was, uitgesloten van REAB-steun, zelfs als landbouwers dergelijke grond later weer in gebruik namen. Voor Bulgarije en Roemenië werd daarentegen geen uiterste termijn vastgelegd, waardoor landbouwers REAB-betalingen kunnen genieten voor voorheen verlaten grond die zij weer in gebruik nemen na de toetreding van deze lidstaten tot de EU.

11. De "oppervlakte cultuurgrond" is een door Eurostat gehanteerd concept [8]. Het omvat de totale oppervlakte aan bouwland, blijvend grasland, meerjarige teelten en tuinen voor eigen gebruik.

12. Bijlage I bevat een vergelijking tussen de REAB en de BTR.

MOGELIJKHEID OM AANVULLENDE NATIONALE RECHTSTREEKSE BETALINGEN TE VERSTREKKEN

13. Sommige lidstaten hadden voor hun toetreding tot de EU aan hun landbouwers al rechtstreekse betalingen toegekend die in strijd zouden zijn met de beginselen van de gemeenschappelijke markt van de EU. Om een eventuele daling van de hoogte van de door landbouwers ontvangen steun na de toetreding van hun land tot de EU te voorkomen, mogen de betrokken lidstaten aanvullende rechtstreekse betalingen uit de nationale begroting (ANRB) toekennen naast de REAB-steun, om de geleidelijke invoering van rechtstreekse EU-betalingen te compenseren [9]. Deze betalingen moeten worden goedgekeurd door de Commissie en de totale rechtstreekse steun die aan landbouwers kan worden toegekend, mag niet hoger zijn dan het niveau van rechtstreekse steun waar ze recht op zouden hebben in de EU-15. De ANRB’s worden geleidelijk afgebouwd en houden gelijke tred met de jaarlijkse toename van de REAB-betalingen.

REIKWIJDTE, DOELSTELLINGEN EN AANPAK VAN DE CONTROLE

14. De Rekenkamer heeft de toepassing van de REAB sinds het begrotingsjaar 2005 gecontroleerd in het kader van de jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring (DAS). Deze controles waren echter beperkt tot de wettigheid en regelmatigheid van de betaling en de werking van de toezicht- en controlesystemen. De Rekenkamer publiceerde de resultaten van deze controles in haar desbetreffende jaarverslagen.

15. De REAB is de op een na grootste regeling die gefinancierd wordt uit het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en de belangrijkste bron van inkomenssteun voor landbouwers in de nieuwe lidstaten. De jaarlijkse uitgaven namen in de loop der jaren toe van 1,4 miljard euro in het begrotingsjaar 2005 tot ongeveer 5 miljard euro in 2011. De steun loopt volgens de planning op tot ongeveer 7,5 miljard euro in het begrotingsjaar 2014.

16. De controle werd verricht in 2011 en omvatte bezoeken aan de Europese Commissie en aan vijf lidstaten die de REAB ofwel in 2004 (Hongarije, Polen en Slowakije) ofwel in 2007 (Bulgarije en Roemenië) hadden ingevoerd, alsmede analyse en onderzoek van studies en evaluaties. In 2011 betaalden de bezochte lidstaten ongeveer 4 miljard euro aan REAB-steun, hetgeen ongeveer 80 % uitmaakt van de totale uitgaven in het kader van de regeling in dat begrotingsjaar [10].

17. Dit verslag behandelt de volgende onderwerpen:

- de uitvoering van de belangrijkste elementen van de regeling, waaronder de definitie van de begunstigden en de definitie van subsidiabele grond;

- de bijdrage van de regeling tot de doelstelling om de inkomens van landbouwers in de nieuwe lidstaten te ondersteunen;

- de voorbereiding op de overgang naar een nieuw stelsel van rechtstreekse betalingen dat voor alle EU-lidstaten geldt.

OPMERKINGEN

BETALINGEN GEDAAN AAN BEGUNSTIGDEN DIE ZEER WEINIG LANDBOUWACTIVITEITEN UITOEFENEN

18. Zoals hiervoor werd vermeld, zijn de REAB-betalingen bedoeld als inkomenssteun voor landbouwers [11]. De REAB is zo ontworpen dat ze spoort met de algemene doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, namelijk "de productiviteit van de landbouw te doen toenemen" en "aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn" [12].

DEFINITIES VAN "LANDBOUWER" EN "LANDBOUWACTIVITEIT"

19. In de verordening [13] wordt een landbouwer gedefinieerd als een persoon of groep van personen die een "landbouwactiviteit" uitoefent. Een "landbouwactiviteit" houdt in "landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw- en milieuconditie […] houden".

20. De Rekenkamer heeft al opgemerkt dat de definitie van "landbouwers" als personen of entiteiten die subsidiabele grond ter beschikking hebben en een "landbouwactiviteit" uitoefenen, onvoldoende precies is [14]. De Rekenkamer constateerde dat Hongarije en Roemenië deze termen hadden verduidelijkt in hun respectieve nationale wetgevingen. Hongarije besloot dat de REAB-steun enkel moest worden betaald aan gebruikers van de grond. In Roemenië bepalen de nationale regels expliciet dat personen die enkel een concessie verlenen voor het gebruik van de grond of de grond verpachten, niet in aanmerking komen voor REAB-betalingen. In de praktijk wordt dit echter zelden gecontroleerd en de Rekenkamer constateerde in beide lidstaten dat REAB-steun was betaald aan eigenaren van grond die zelf geen landbouwactiviteit uitoefenden op de desbetreffende grond, terwijl de landbouwers die de grond in feite gebruikten, geen toegang tot REAB-steun hadden.

21. Evenals bij de BTR ontdekte de Rekenkamer ook begunstigden van de REAB die zeer weinig landbouwactiviteiten uitoefenen. Dit betreft onder meer vastgoedbedrijven, luchthavens (Polen en Roemenië), bosbouwondernemingen, jagersverenigingen, visverenigingen of skiclubs (Hongarije, Polen en Slowakije). De Commissie en de bezochte lidstaten beschikken niet over nadere gegevens over het precieze aantal van dergelijke gevallen of over de financiële impact ervan. Ter illustratie: de Rekenkamer constateerde dat in het toepassingsjaar 2010 in Polen 1345 jagersverenigingen legaal REAB-steun hadden ontvangen ten belope van 2,54 miljoen euro met betrekking tot 19000 ha landbouwgrond. Evenzo ontvingen in Hongarije 337 jagersverenigingen meer dan 1 miljoen euro aan REAB-steun met betrekking tot 7000 ha landbouwgrond.

22. De Rekenkamer ontdekte in de bezochte lidstaten ook een specifieke groep REAB-begunstigden die bestond uit overheidsinstellingen die grond in eigendom van de staat beheerden overeenkomstig de respectieve wetgevingen. Deze instellingen verrichten geen of zeer weinig landbouwactiviteiten. In dergelijke gevallen wordt met REAB-betalingen hoofdzakelijk een overheidstaak gefinancierd die op dergelijke instellingen rust, en wordt niet het inkomen van landbouwers ondersteund.

23. Bij de check-up van het GLB in 2008 kregen de lidstaten de mogelijkheid criteria op te stellen om begunstigden zoals hierboven genoemd uit te sluiten van REAB-betalingen. Tot nu toe heeft geen van de tijdens de controle bezochte lidstaten echter gebruikgemaakt van deze mogelijkheid en blijft de hiervoor beschreven situatie dus aan de orde van de dag.

GROND IN GEBRUIK VOOR NIET-LANDBOUWACTIVITEITEN

24. De bepalingen die van toepassing zijn voor de BTR staan niet toe dat betalingen worden gedaan voor grond die niet overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt [15]. Dergelijke regels bestaan niet voor de REAB. In Hongarije deden de autoriteiten REAB-betalingen voor blijvend grasland in eigendom van de staat dat bestemd was voor militaire training, maar waarvoor de nationale autoriteiten niet duidelijk konden maken of zij uitsluitend voor training werden gebruikt of ook ten minste gedeeltelijk voor landbouwdoeleinden (begrazing door schapen). De Rekenkamer schatte dat in 2010 4,25 miljoen euro was betaald voor 25000 ha militaire terreinen [16].

TEKSTVAK 1

STAATSINSTELLINGEN DIE REAB-STEUN ONTVANGEN ENKEL VOOR HET VERVULLEN VAN OVERHEIDSTAKEN OVEREENKOMSTIG NATIONALE WETGEVING

In Polen, Roemenië, Slowakije en Hongarije zijn grote stukken landbouwgrond staatseigendom. In Polen is bijvoorbeeld het Agentschap voor landbouweigendom, dat ongeveer twee miljoen aan de Schatkist toebehorende hectaren beheert, de grootste afzonderlijke beheerder van landbouwgrond. De beheersautoriteiten oefenen zelf geen landbouwactiviteit uit, maar verpachten de grond aan landbouwers die gewoonlijk gerechtigd zijn REAB-steun aan te vragen met betrekking tot de percelen waar zij landbouwactiviteiten uitoefenen. Deze lidstaten voerden geen uniform beleid ten opzichte van dergelijke instellingen: hoewel zij in Slowakije en Roemenië geen REAB-steun genieten, ontvangen plaatselijke afdelingen van het Agentschap voor landbouweigendom jaarlijks ongeveer één miljoen euro aan REAB-steun voor grond die ze niet hebben kunnen verpachten. De plaatselijke afdelingen hadden het onderhoud van de grond om de landbouwkundige waarde ervan in stand te houden toevertrouwd aan dienstverleners tegen een kostprijs per hectare die veel lager was dan de jaarlijkse REAB-steun. Dit is echter een taak die de autoriteiten toch wel moeten uitvoeren, omdat zij krachtens nationale wetgeving verplicht zijn de waarde van het overheidseigendom in stand te houden.

In Hongarije is de staat de grootste afzonderlijke REAB-begunstigde [17]. Dergelijke steun wordt bijvoorbeeld betaald voor nationale parken die worden gefinancierd uit de centrale overheidsbegroting met als belangrijkste doel de instandhouding van natuurreservaten. Andere soorten institutionele grondbeheerders die niet landbouw als hoofddoelstelling hebben, zijn waterbeheerbedrijven en gemeenten. De nationale autoriteiten weten niet in welke mate dergelijke entiteiten betalingen ontvangen. De Rekenkamer schat echter dat het kan gaan om 300000 ha waarvoor de nationale autoriteiten in 2010 ongeveer 50 miljoen euro aan REAB-steun betaalden.

In Roemenië, waar gemeenten zo’n 1,6 miljoen ha landbouwgrond in eigendom hebben, waarvan ongeveer 1,5 miljoen ha grasland is, constateerde de Rekenkamer dat in 2010 meer dan 1000 gemeenten en plaatselijke autoriteiten 23,5 miljoen euro aan REAB-steun hadden ontvangen voor ongeveer 340000 ha openbare grond. Dit is grond die plaatselijke landbouwers grotendeels gemeenschappelijk gebruiken, bijvoorbeeld om hun vee te laten grazen of gras te oogsten, en waar de overheidsinstanties die eigenaar zijn, gewoonlijk zelf geen landbouwactiviteiten uitoefenen. De Roemeense autoriteiten hebben onlangs maatregelen genomen om de betalingen beter op de landbouwers te richten. Deze maatregelen zijn echter slechts ten dele doeltreffend en veel landbouwers die de grond gebruiken, zijn nog steeds uitgesloten van REAB-betalingen.

De Rekenkamer trof vergelijkbare gevallen aan in Bulgarije waar de gemeenten juridische entiteiten hadden opgezet die REAB-steun ontvingen met betrekking tot openbare grond die plaatselijke landbouwers gebruikten om hun vee te laten grazen. In dergelijke gevallen waren de activiteiten van de entiteiten beperkt tot de verstrekking van water voor het vee of het incidenteel inhuren van arbeiders om de grond vrij te maken van struiken.

Vanwege de geplande toename van de REAB-betalingen per hectare zullen de jaarlijks aan deze instellingen betaalde bedragen blijven stijgen tot 2013 of — in Bulgarije en Roemenië — tot 2016. In alle hierboven genoemde gevallen dient de steun niet om het inkomen van een landbouwer te ondersteunen, maar draagt hij bij tot de financiering van een overheidsinstantie.

HET TOTAAL AAN AREALEN DIE IN AANMERKING KWAMEN VOOR REAB-STEUN WAS NIET OP BETROUWBARE WIJZE GEÏDENTIFICEERD EN DE BEZOCHTE LIDSTATEN STELDEN DE SUBSIDIABILITEIT VAN PERCELEN OP VERSCHILLENDE WIJZE VAST

DE MEESTE BETROKKEN LIDSTATEN KUNNEN NIET PRECIES BEPALEN WELK LANDBOUWAREAAL IN AANMERKING KOMT VOOR DE REAB

25. Terwijl de voor rechtstreekse betalingen beschikbare nationale begrotingsmaxima door de Raad werden vastgesteld, werd het aan de Commissie en de betrokken lidstaten overgelaten om precies te bepalen welke gebieden daadwerkelijk in aanmerking komen voor REAB-steun [18].

26. Zoals hiervoor werd vermeld, wordt in de toetredingsakte en de daaropvolgende verordeningen van de Raad bepaald dat het subsidiabele landbouwareaal het deel van de "oppervlakte cultuurgrond" (OCG) is dat op 30 juni 2003 in "goede landbouwconditie" (GLC) verkeerde, ongeacht of het op die datum in productie was.

27. Deze historische referentiedatum geldt echter niet voor Bulgarije en Roemenië zodat het subsidiabele landbouwareaal het deel van de OCG is dat gedurende het betreffende toepassingsjaar in GLC verkeerde.

28. Het OCG-criterium sluit niet-landbouwgebieden zoals bossen en siertuinen uit van REAB-steun, maar ook landbouwgrond die om economische, sociale of andere redenen niet meer in gebruik is (ook als deze grond weer in gebruik kan worden genomen met de middelen die gewoonlijk op een landbouwbedrijf beschikbaar zijn). De Rekenkamer merkt op dat de huidige regels onsamenhangend zijn, aangezien landbouwers in de in 2004 tot de EU toegetreden REAB-lidstaten die percelen weer in gebruik willen nemen, voor deze percelen geen REAB-steun kunnen krijgen, terwijl landbouwers in Bulgarije en Roemenië REAB-steun ontvangen als zij landbouwactiviteiten uitoefenen op voorheen verlaten grond.

29. "Goede landbouwconditie" (GLC) wordt niet nader omschreven in de EU-wetgeving. Ten tijde van de controle had alleen Bulgarije expliciete normen vastgesteld voor de definitie van GLC.

30. Hoewel de in de toetredingsakten vastgestelde bepalingen voorschreven dat de nationale autoriteiten het subsidiabele landbouwareaal fysiek moesten identificeren, hadden de meeste bezochte lidstaten echter moeite om dit areaal op betrouwbare wijze te identificeren. Bij ontstentenis van een definitie van GLC en omdat er geen systemen voor landbouwpercelenidentificatie (LPIS) waren of deze onvoldoende ontwikkeld waren, gebruikten lidstaten verschillende methoden om hun respectieve landbouwareaal te bepalen.

31. In Polen werd het door de Commissie aanvaarde subsidiabele landbouwareaal vastgesteld op basis van algemene informatie over grondgebruik uit de landbouwenquête 2002, aangevuld met informatie over "braakliggende grond" die naar verwachting voor landbouwdoeleinden zou worden gebruikt zodra landbouwers ervan op de hoogte raakten dat zij REAB-betalingen zouden ontvangen. Het in het LPIS opgenomen areaal was daarentegen vastgesteld op basis van informatie uit het kadaster en was veel groter, maar omvatte ook gebieden waarvoor geen informatie beschikbaar was over de conditie ervan in 2003 [19].

32. In Hongarije werd het door de Commissie aanvaarde subsidiabele landbouwareaal vastgesteld op basis van informatie over grondgebruik van vóór de toetreding en de landbouwenquête 2002, waarbij een raming van de grond die ongeschikt werd geacht voor landbouw, werd uitgesloten. Het LPIS is daarentegen volledig gebaseerd op de interpretatie van luchtfoto’s.

33. Uit bovenstaande voorbeelden blijkt ook dat het LPIS, waarin de voor REAB-steun in aanmerking komende gebieden zijn geregistreerd en dat de nieuwe lidstaten gebruiken voor het beheer van steunaanvragen [20], een landbouwareaal omvat dat soms veel groter is dan het door de Commissie ten tijde van de toetreding vastgestelde en aanvaarde landbouwareaal. Dit was in 2010 nog het geval, zoals blijkt uit de tabel.

34. De Commissie heeft de lidstaten niet verzocht die verschillen te onderzoeken. De Rekenkamer kan daarom niet aangeven of het areaal dat geregistreerd staat als in aanmerking komend voor REAB-betalingen, werkelijk in overeenstemming met de bepalingen van de toetredingsakten en daaropvolgende EU-wetgeving [21] is vastgesteld.

35. Deze onzekerheid wat betreft het voor REAB-steun in aanmerking komende areaal heeft twee soorten gevolgen:

a) aangezien het aan iedere lidstaat toegewezen totaalbedrag is vastgelegd voor de financiële periode, daalde het gemiddelde hectarebedrag proportioneel wanneer het totale door de landbouwers opgegeven areaal het door de Commissie goedgekeurde landbouwareaal overschreed;

b) het gemiddelde bedrag aan REAB-steun per hectare steeg wanneer het door de Commissie goedgekeurde landbouwareaal minder groot was dan het werkelijke landbouwareaal zoals opgenomen in het LPIS.

TABEL

VERGELIJKING TUSSEN DE OPPERVLAKTE CULTUURGROND, HET DOOR DE COMMISSIE GOEDGEKEURDE LANDBOUWAREAAL EN DE IN HET KADER VAN DE REAB SUBSIDIABELE GEBIEDEN VOOR HET TOEPASSINGSJAAR 2010

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van gegevens van nationale bureaus voor de statistieken en van betaalorganen (2011).

(in hectaren) |

| Bulgarije | Hongarije | Polen | Roemenië | Slowakije |

Oppervlakte cultuurgrond (OCG) 2010 volgens bureaus voor de statistiek | 3620000 | 5343000 | 15534000 | 13298000 | 1921000 |

Door de Commissie goedgekeurd landbouwareaal (Bijlage VIII van Verordening (EG) nr. 1121/2009) | 3492000 | 4829000 | 14137000 | 8716000 | 1865000 |

Het totale in het kader van de REAB subsidiabele areaal geregistreerd in het LPIS | 3707125 | 5681781 | 18245374 | 13015446 | 2083248 |

HERZIENINGEN VAN HET SUBSIDIABELE LANDBOUWAREAAL WAREN NIET ALTIJD GEBASEERD OP CONTROLEERBARE CRITERIA

36. De Commissie kan herzieningen van het subsidiabele landbouwareaal van een lidstaat goedkeuren indien blijkt dat het aanvankelijk vastgestelde areaal onjuist is. Dergelijke aanpassingen kunnen worden aangebracht op voorwaarde dat de betrokken lidstaat objectieve en niet-discriminerende criteria heeft vastgesteld [22].

37. Sinds 2004 heeft de Commissie verzoeken tot herziening van het landbouwareaal goedgekeurd voor Bulgarije, Litouwen, Hongarije, Polen en Slowakije. In Bulgarije, Polen en Slowakije leidde de herziening tot een verkleining van het landbouwareaal en dus tot een hoger percentage REAB-steun per hectare. Hierdoor konden deze lidstaten hun respectieve jaarlijkse totaalbedragen volledig benutten. Hongarije verzocht om een vergroting van het landbouwareaal, omdat de autoriteiten steunaanvragen ontvingen voor veel meer arealen dan verwacht. Dit leidde tot een verlaging van de REAB-betalingen aan alle landbouwers om te voorkomen dat het jaarlijkse totaalbedrag werd overschreden.

38. De Rekenkamer constateerde dat, terwijl de herziening in Bulgarije deels het resultaat was van de identificatie van niet-subsidiabele grond, de herziening in Hongarije, Polen en Slowakije niet gebaseerd was op controleerbare criteria anders dan het feit dat de autoriteiten steunaanvragen hadden ontvangen voor meer of minder landbouwgrond dan verwacht. Al in 2005 informeerde de Commissie de Slowaakse autoriteiten dat het aantal in een jaar ontvangen steunaanvragen en een verwachte stijging geen voldoende objectief criterium was voor de wijziging van het landbouwareaal in het kader van de REAB. De Commissie ging echter voor Hongarije, Polen en Slowakije uiteindelijk toch zonder verdere analyse akkoord met de verzoeken tot herziening [23].

REAB-BETALINGEN WORDEN GEDAAN VOOR ONGEBRUIKTE OF VERLATEN LANDBOUWGROND

39. Een specifiek kenmerk van veel REAB-lidstaten is het bestaan van stukken ongebruikte of verlaten landbouwgrond. Dit is hoofdzakelijk het gevolg van de sociale en economische veranderingen die optraden na 1990. Voor dergelijke grond zou geen REAB-steun moeten worden betaald.

40. Zoals hiervoor werd opgemerkt, hadden lidstaten moeite om op betrouwbare wijze te identificeren welk deel van de OCG op 30 juni 2003 in GLC verkeerde. Uit de controles die de Rekenkamer verrichtte in het kader van de jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring, bleek dat het LPIS vaak niet van voldoende kwaliteit was en niet regelmatig was bijgewerkt.

41. De Rekenkamer constateerde dat de Commissie en de lidstaten zich hebben ingespannen om het LPIS te verbeteren. In Hongarije hebben de autoriteiten bijvoorbeeld tussen 2008 en 2010 ongeveer 891000 ha aangeduid als niet in aanmerkend komend voor REAB-betalingen, omdat zij hadden vastgesteld dat de betreffende percelen verlaten waren of niet langer geschikt voor landbouwactiviteiten. Voor Bulgarije en Roemenië heeft de Commissie specifieke actieplannen opgezet, die niet volledig ten uitvoer waren gelegd voor de gecontroleerde periode (toepassingsjaar 2010), maar die al hadden geleid tot een aanzienlijke verkleining van het aanvankelijke subsidiabele areaal. In Slowakije hadden de autoriteiten ongeveer 100000 ha blijvend grasland geïdentificeerd (ongeveer een vijfde van het totale areaal aan blijvend grasland) waarvan zij betwijfelden of het geheel voor landbouw werd gebruikt en waarvoor zij overwogen de REAB-betalingen per hectare te verlagen om rekening te houden met de ongebruikte delen van de percelen.

42. Ondanks deze inspanningen bevat het LPIS van sommige lidstaten nog steeds stukken verlaten of ongebruikte grond.

TEKSTVAK 2

BETALINGEN VAN REAB-STEUN VOOR ONGEBRUIKTE GROND

In Roemenië, waar de in het kader van de REAB opgegeven landbouwgebieden sinds 2007 zijn gestegen, worden percelen als subsidiabel beschouwd zelfs wanneer er geen landbouwactiviteit wordt uitgeoefend (foto 1). De autoriteiten hebben nog geen duidelijke en ondubbelzinnige voorwaarden bepaald waaronder verlaten grond die landbouwers weer in gebruik willen nemen, subsidiabel wordt.

+++++ TIFF +++++

In Bulgarije stellen de autoriteiten als minimumvereiste voor subsidiabiliteit dat blijvend grasland wordt begraasd door dieren of minimaal één keer per jaar wordt gemaaid. In de praktijk aanvaarden de autoriteiten percelen waar geen of slechts zeer beperkte landbouwactiviteit plaatsvindt, echter volledig (bijvoorbeeld percelen waar vee of wilde dieren enkel overheen trekken). De Rekenkamer trof ook voorbeelden aan van REAB-betalingen voor percelen waarbij nergens uit bleek dat er ooit enige landbouwactiviteit op had plaatsgevonden (foto 2).

+++++ TIFF +++++

In Polen is het op grond van GLMC-vereisten verplicht een regelmatige activiteit uit te oefenen op bouwland. De Rekenkamer constateerde echter dat REAB-steun was betaald voor het ongebruikte bouwland op foto 3. Bij de bezochte begunstigden trof de Rekenkamer vaak vergelijkbare situaties aan. De REAB-begunstigden ontvingen meestal het volledige bedrag, of er werden slechts zeer bescheiden kortingen toegepast, zelfs indien de autoriteiten constateerden dat zij hun land verscheidene jaren niet hebben gebruikt.

+++++ TIFF +++++

In Hongarije zijn landbouwers niet verplicht om enige landbouwactiviteit uit te oefenen voor de subsidiabiliteit van hun percelen; er bestaat enkel de verplichting ongewenst onkruid te bestrijden. De Rekenkamer trof gevallen aan waarin landbouwers grote stukken halfnatuurlijk grasland pachtten en REAB-betalingen ontvingen zonder de grond te gebruiken voor landbouwdoeleinden. Daar komt nog bij dat dit ontbreken van elke landbouwactiviteit negatieve gevolgen heeft voor de milieuwaarde van dat soort grond (foto 4).

+++++ TIFF +++++

43. De beoordeling van de kwestie of een perceel al dan niet in aanmerking komt voor REAB-betalingen, hangt af van de vragen of en hoe duidelijk de lidstaten de subsidiabiliteitsvoorwaarden en de minimumnormen voor landbouwactiviteit nader hebben gedefinieerd, of de nationale autoriteiten de status van dat perceel op 30 juni 2003 op betrouwbare wijze kunnen bepalen, en hoe nauwgezet zij de situatie controleren. Afhankelijk van die factoren heeft de Rekenkamer een hele reeks uiteenlopende situaties waargenomen, die leidden tot een ongelijke behandeling van landbouwers in de bezochte lidstaten.

REAB-BETALINGEN DRAGEN AANZIENLIJK BIJ AAN HET INKOMEN VAN LANDBOUWERS MAAR DEZE STEUN KOMT VOORAL TEN GOEDE VAN GROTERE LANDBOUWBEDRIJVEN

IN HET ALGEMEEN ONDERSTEUNEN REAB-BETALINGEN LANDBOUWINKOMENS IN DE NIEUWE LIDSTATEN …

44. De REAB is erop gericht het inkomen van landbouwers te ondersteunen, maar die doelstelling is niet nader gedefinieerd wat betreft het gewenste steunniveau of de verdeling ervan.

45. Tussen 2004 en 2010 (begrotingsjaren 2005-2011) ontvingen landbouwers in de nieuwe lidstaten ongeveer 21,5 miljard euro aan REAB-betalingen [24]. In 2010 waren er ongeveer 3 miljoen begunstigden en de gemiddelde REAB-betaling per landbouwbedrijf bedroeg 1668 euro [25]. Alle lidstaten die de REAB toepasten, benutten het merendeel van hun respectieve totaalbedragen. In het algemeen heeft de REAB dus bijgedragen tot de verhoging van het inkomen van landbouwers [26].

46. In de meest recente door de Commissie verrichte analyse van het inkomen van landbouwers wordt geconcludeerd dat, ondanks een sterke afname in 2009 die kan worden verklaard door de huidige economische crisis, het inkomen van landbouwers in de EU-12 (d.w.z. de lidstaten die de REAB toepassen, en Malta en Slovenië) ruimschoots boven het niveau bleef dat vóór de toetreding was bereikt. In het algemeen nam het inkomen per arbeidsjaareenheid tussen 2004 en 2009 toe met 34 % [27]. Deze toename kan worden verklaard door de hogere prijzen die binnen de interne markt heersen en de stijging van overheidssteun aan de landbouwsector.

47. REAB-betalingen kunnen worden beschouwd als het belangrijkste element in het netto-inkomen van landbouwers in deze lidstaten, zoals blijkt uit grafiek 1.

48. De ontwikkeling van het landbouwinkomen verschilt echter sterk per lidstaat. Terwijl er in Polen sprake is van een algehele positieve ontwikkeling, was er in Hongarije en Slowakije, ondanks de invoering van REAB-betalingen sprake van een aanzienlijke afname van de nettomeerwaarde van de landbouwproductie.

GRAFIEK 1

ONTWIKKELING VAN REAB-BETALINGEN, ANDERE SUBSIDIES EN LANDBOUWBEDRIJFSINKOMEN VOOR ALLE REAB-LIDSTATEN (WAARDEN IN LOPENDE PRIJZEN)

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van de landbouwrekeningen (Eurostat).

... MAAR DE IMPACT ERVAN VERSCHILT NAARGELANG VAN DE OMVANG VAN HET LANDBOUWBEDRIJF, HET SOORT LANDBOUWBEDRIJF EN DE LIDSTAAT

49. De Rekenkamer merkt op dat de op oppervlakte gebaseerde aard [28] van de regeling in samenhang met de duale structuur van de landbouwsector in alle bezochte REAB-lidstaten leidde tot een bijzonder sterke concentratie van betalingen bij grotere landbouwbedrijven, terwijl de aan kleinere landbouwbedrijven betaalde steun soms erg laag was [29]. Een aanzienlijk aantal landbouwers ontvangt in het geheel geen REAB-steun, omdat de subsidiabele oppervlakte van hun bedrijf te klein is. Deze concentratie is bijzonder duidelijk in Bulgarije waar in 2010 2 % van de landbouwbedrijven meer dan de helft van het nationale REAB-budget ontving.

50. Er bestaat een intrinsieke tegenstrijdigheid tussen het ontwerp van de REAB, die enerzijds bedoeld is om het individuele inkomen te ondersteunen, en het feit dat bij de verdeling ervan geen rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheid van de ontvanger.

51. In totaal ontving 98 % van de REAB-begunstigden in 2010 minder dan 10000 euro, ofwel 49 % van de totale waarde van de betalingen. Omgekeerd ontving 0,2 % van de begunstigden meer dan 100000 euro, ofwel 24 % van de totale waarde van de betalingen.

52. Anders dan bij de BTR biedt het wettelijk kader inzake de REAB niet de mogelijkheid om betalingen binnen een lidstaat te laten variëren om beter rekening te houden met het landbouwpotentieel van regio’s of milieucriteria. Hierdoor is de REAB een eenvoudige, makkelijk uit te voeren regeling, maar kunnen betalingen niet worden gericht op de specifieke behoeften van regio’s.

53. De Rekenkamer constateerde dat begunstigden in Hongarije, Roemenië en Slowakije een goed rendement konden behalen op REAB-betalingen door landbouwgrond te pachten of te kopen zonder actief landbouw te gaan beoefenen, aangezien zij niet gehouden zijn een bepaalde activiteit op de grond te verrichten. In dergelijke gevallen dragen de REAB-betalingen niet bij tot de doelstelling van het Verdrag om de landbouwproductiviteit te verhogen [30].

54. De impact van REAB-steun op het landbouwinkomen loopt ook sterk uiteen tussen soorten landbouwbedrijven. Met de toetreding tot de EU nam vooral de dierproductie sterk af in veel nieuwe lidstaten, aangezien veel fokkers geen of zeer beperkte toegang tot REAB-steun hadden, omdat zij zeer weinig of geen landbouwgrond bezaten.

55. De mogelijkheid om aanvullende nationale rechtstreekse betalingen te doen, bood de nieuwe lidstaten de gelegenheid specifieke behoeften aan te pakken. Daarnaast maakte de Raad het de lidstaten in 2009 in het kader van de check-up van het GLB mogelijk om een gedeelte van het nationale REAB-budget te gebruiken om de specifieke nadelen te verhelpen waarmee bepaalde landbouwers die bijvoorbeeld actief zijn in economisch of ecologisch kwetsbare gebieden, worden geconfronteerd, of voor economisch kwetsbare soorten landbouw [31]. Alle bezochte nieuwe lidstaten maakten daar op enigerlei wijze gebruik van. Aangezien deze mogelijkheid pas vanaf 2010 beschikbaar was, is er echter nog geen evaluatie van de impact ervan op de verdeling van het inkomen van landbouwers.

GRAFIEK 2

VERDELING VAN REAB-INKOMENSSTEUN IN 2010 (IN EURO)

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van betalingsgegevens van de Europese Commissie (CATS).

DE GEVOLGEN VAN REAB-BETALINGEN VOOR HERSTRUCTURERING EN VERHOGING VAN DE EFFICIËNTIE VAN LANDBOUWBEDRIJVEN ZIJN NOG NIET BEOORDEELD

56. Het niveau van de REAB-betalingen per hectare in de nieuwe lidstaten was zo vastgesteld dat de noodzakelijke herstructurering van de landbouwsector niet zou worden belemmerd en dat er geen aanzienlijke inkomensverschillen en sociale ongelijkheden in de plattelandsgemeenschappen zouden ontstaan. Volgens de Commissie zou de invoering van rechtstreekse betalingen op een laag niveau bijdragen tot de stabilisering van het landbouwinkomen zonder het herstructureringproces in gevaar te brengen” [32].

57. De Commissie heeft de gevolgen van de REAB-steun voor de herstructurering alsmede voor de productiviteit en winstgevendheid van landbouwbedrijven in de nieuwe lidstaten echter nog niet geanalyseerd.

STRUCTURELE GEBREKEN HEBBEN NOG STEEDS EEN NEGATIEVE INVLOED OP HET LANDBOUWINKOMEN

58. Uit verschillende studies en uit de eigen bevindingen van de Rekenkamer komt naar voren dat structurele factoren zoals de versnipperde eigendom van de grond, het lage technologische niveau van landbouwbedrijven, onvoldoende opslagcapaciteit, onvoldoende ontwikkelde voedselverwerkingsbedrijven, het gebrek aan gekwalificeerde arbeidskrachten en de moeilijke toegang tot financiering, een negatieve invloed hebben op de verwachte impact van REAB-steun op de modernisering en levensvatbaarheid van landbouwbedrijven [33].

ANDERE FACTOREN DIE REAB-BETALINGEN MINDER DOELTREFFEND MAKEN

59. De doeltreffendheid van de REAB bij het ondersteunen van het landbouwinkomen kan afnemen wanneer de steun wordt "gekapitaliseerd" in grond- of pachtprijzen. Dit houdt in dat landbouwers hogere grondprijzen of een hogere pacht moeten betalen enkel omdat zij REAB-steun ontvangen. Dit beperkt de doeltreffendheid van de steun en kan een negatieve invloed hebben op de winstgevendheid van landbouwbedrijven [34].

60. In Bulgarije, Hongarije, Slowakije en bepaalde regio’s van Polen en Roemenië worden grote stukken landbouwgrond gepacht [35]. De Commissie heeft nog niet specifiek beoordeeld welke impact de invoering van de REAB had op grond- en pachtprijzen in de nieuwe lidstaten. Uit beschikbare studies komt echter naar voren dat REAB-betalingen een statistisch significante impact op de grondpacht hebben [36], hoewel de markten voor landbouwgrond nog niet volledig functioneren in alle nieuwe lidstaten. Het kan dus zo zijn dat de volledige gevolgen van REAB-betalingen voor grond en -pachtprijzen nog niet geheel zichtbaar zijn [37].

TEKSTVAK 3

IMPACT VAN REAB-BETALINGEN OP PACHTVOORWAARDEN EN -PRIJZEN

De Rekenkamer constateerde in Polen en Hongarije een bijzonder sterke stijging van pachtprijzen voor grond met een lage landbouwkundige waarde, zoals marginaal grasland, die eigendom is van de staat. Vóór 2004 betaalden de schapenhouders die deze grond van oudsher gebruikten, weinig of geen pacht, maar met de invoering van de REAB nam de vraag naar dergelijke grond toe. Dit kan niet worden verklaard door de situatie op de landbouwmarkten, maar is het gevolg van het feit dat REAB-betalingen die evenredig samenhangen met de oppervlakte, een hoog steunniveau garanderen in vergelijking met de lage productieve waarde van de grond. De autoriteiten begonnen openbare aanbestedingen uit te schrijven voor de gunning van pachtovereenkomsten, hetgeen leidde tot aanzienlijk hogere pachtprijzen die alle landbouwers die dit soort grond gebruiken, raakten.

In Hongarije en Roemenië trof de Rekenkamer pachtovereenkomsten aan waarin de pachtprijs rechtstreeks was uitgedrukt als een percentage van de REAB- en/of aanvullende nationale rechtstreekse betalingen en dus proportioneel meesteeg met de evolutie van deze betalingen. In pachtovereenkomsten kan bijvoorbeeld worden bepaald dat een vaste prijs per hectare plus 100 % van het REAB-bedrag moet worden betaald.

De Rekenkamer constateerde ook dat pachters in Hongarije alleen een pachtovereenkomst konden sluiten of verlengen onder de voorwaarde dat zij de toeslagrechten die aan hen worden toegekend wanneer in de toekomst een nieuwe steunregeling zou worden ingevoerd, kosteloos aan de eigenaar van de grond overdragen.

GEBREK AAN VOORBEREIDING OP EEN OP TOESLAGRECHTEN GEBASEERDE STEUNREGELING

61. Aanvankelijk zou de REAB slechts gelden totdat de nieuwe lidstaten uiterlijk in 2009 in staat waren om rechtstreekse betalingen zoals die bestonden in de EU-15, op doeltreffende wijze te beheren [38]. In 2006 verlengde de Raad de mogelijke termijn voor toepassing van de REAB tot eind 2010 [39]. Bij de check-up van het GLB in 2008 verlengde de Raad de overgangsperiode voor de invoering van de BTR echter verder tot eind 2013. Hierdoor konden de lidstaten profiteren van de voordelen van een eenvoudige regeling, maar het zette hen niet aan om zich voor te bereiden op een op rechten gebaseerd stelsel.

62. Van de tijdens de controle bezochte lidstaten ondernam alleen Hongarije concrete stappen om de REAB met ingang van 2009 te vervangen door de BTR. Vanwege een uitspraak van het Hongaarse constitutionele hof kon het specifieke nationale uitvoeringsmodel echter niet in werking treden. Daarna hebben de nationale autoriteiten geen verdere initiatieven ontplooid om de BTR in te voeren.

63. In oktober 2011 deed de Commissie een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van nieuwe voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers [40]. In dit voorstel worden zowel de REAB als de BTR met ingang van 2014 vervangen door een basisbetalingsregeling. Deze regeling zal nog steeds op toeslagrechten zijn gebaseerd. Landbouwers zouden dan toeslagrechten moeten bezitten en de subsidiabele hectaren waarover zij beschikken, moeten opgeven om betalingen te ontvangen. De nationale overheidsinstanties zouden in het kader van het systeem van gedeeld beheer verplicht zijn de toeslagrechten in 2014 aan landbouwers toe te wijzen en ze in volgende jaren te beheren.

64. De Rekenkamer stelde vast dat de kennis van op rechten gebaseerde stelsels voor rechtstreekse betalingen momenteel erg slecht was, zowel bij nationale overheidsinstanties als bij landbouwers. Noch de Commissie, noch de nationale autoriteiten hebben overheidsinstanties en landbouwers actief voorbereid op een overgang naar een op rechten gebaseerd stelsel. Ten tijde van de controle in 2011 waren de Poolse autoriteiten alleen op centraal niveau begonnen zich enigszins vertrouwd te maken met op rechten gebaseerde steun (momenteel de BTR), maar hadden ze geen stappen ondernomen om op systematische wijze vast te stellen welke de technische vereisten waren voor het beheer van een dergelijke regeling na 2013. De Bulgaarse autoriteiten bereidden een beoordeling voor van de impact van de overgang naar de BTR op de overheidsinstanties en de landbouwers. In Roemenië waren de autoriteiten in maart 2012 bilaterale gesprekken met vertegenwoordigers van de Commissie gaan voeren en hadden ze landbouwers geraadpleegd. In Slowakije hadden de autoriteiten sinds 2009 alleen de financiële gevolgen van de overgang naar de BTR in kaart gebracht, maar besloten ze de REAB te behouden tot 2013.

65. Toen de BTR werd ingevoerd in de EU-15, hadden de nationale overheidsinstanties minimaal 20 maanden om de overgang van gekoppelde steun naar de nieuwe regeling voor te bereiden. Niettemin merkte de Rekenkamer in haar jaarverslagen over de begrotingsjaren 2006 en 2007 tekortkomingen op in de uitvoering van een op rechten gebaseerd stelsel die soms aanzienlijke vertraging bij de betaling aan landbouwers tot gevolg hadden [41]. Volgens de Rekenkamer bestaat dus het risico dat een ontoereikende voorbereiding op de invoering van op rechten gebaseerde steun tot vergelijkbare problemen kan leiden in de REAB-lidstaten.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

66. De REAB is een eenvoudig te beheren regeling waarmee de nieuwe lidstaten na hun toetreding tot de EU in 2004 en 2007 inkomenssteun konden geven aan hun landbouwers. Omdat zij is losgekoppeld van de landbouwproductie liep zij op dat punt ook vooruit op de doelstellingen van de hervorming van het GLB van 2003 om de marktgerichtheid van de landbouwers te vergroten en tegelijk naleving van de randvoorwaarden als voorwaarde te stellen voor betalingen.

67. Het ontwerp en de nadere toepassing van de REAB door de lidstaten leidden echter tot een aantal aanvechtbare kenmerken betreffende de beoogde begunstigden van de steun, de identificatie van de subsidiabele arealen en de verdeling van de steun onder de landbouwbevolking. Evenals bij de BTR is de verdeling van de steun onder de landbouwers gebaseerd op de oppervlakte van landbouwbedrijven en komen noch de specifieke regionale kenmerken van de landbouwactiviteit noch de bijdrage van de landbouwers aan de productie van collectieve goederen erin tot uitdrukking. De impact van de REAB op de herstructurering van de landbouwsector is nog niet beoordeeld en aanhoudende structurele gebreken hebben nog steeds een negatieve invloed op het inkomen van veel landbouwers. Tot slot waren de lidstaten die momenteel de REAB toepassen nog niet voorbereid op de invoering van een op rechten gebaseerde inkomenssteunregeling na 2013. Derhalve zouden de Raad en het Parlement in het kader van de voorbereiding van de aanstaande hervorming van het GLB kunnen bezien of dergelijke kenmerken moeten worden herzien overeenkomstig de hiernavolgende aanbevelingen.

BEGUNSTIGDEN, SUBSIDIABELE GROND EN LANDBOUWACTIVITEITEN

68. In haar verslag over de BTR maakte de Rekenkamer melding van de ontoereikendheid van de definitie van "landbouwers" en van de betaling van steun aan begunstigden die zeer weinig of geen landbouwactiviteiten uitoefenen. Op basis van deze controle kunnen dezelfde conclusies worden getrokken ten aanzien van de REAB. Bovendien werd in een aantal van deze lidstaten ook legaal REAB-steun betaald aan (en werd het inkomen gesteund van) overheidsinstellingen die grond in staatseigendom beheren en verder geen landbouwactiviteiten uitoefenen.

69. REAB-lidstaten identificeerden subsidiabele arealen niet precies en er werden betalingen verricht voor ongebruikte percelen of grond die werd benut voor niet-landbouwactiviteiten.

AANBEVELING 1

De Rekenkamer herhaalt haar aanbeveling dat inkomenssteun terecht moet komen bij de actieve landbouwer die concrete en regelmatige landbouwactiviteiten verricht. In het bijzonder moeten overheidsinstellingen die grond in staatseigendom beheren en verder geen landbouwactiviteiten uitoefenen, worden uitgesloten van REAB-inkomenssteun.

AANBEVELING 2

Er moet duidelijk worden omschreven wanneer grond in aanmerking komt voor steun en de subsidiabiliteit moet beperkt blijven tot percelen waar op grond van GLMC-normen concrete en regelmatige landbouwactiviteiten moeten worden verricht. Als een op rechten gebaseerde steunregeling wordt ingevoerd, moeten toeslagrechten alleen aan dergelijke percelen worden toegekend.

VERDELING VAN DE REAB-STEUN

70. De verdeling van de REAB-steun is hoofdzakelijk gebaseerd op de oppervlakte aan bebouwde landbouwpercelen die de landbouwers ter beschikking staat, zonder dat er rekening wordt gehouden met de specifieke regionale kenmerken van de landbouwactiviteit of met de bijdrage van de landbouwers aan de productie van collectieve goederen.

71. Vanwege de duale structuur van de landbouwsector in de meeste nieuwe lidstaten ontvangt de grote meerderheid van de landbouwers slechts zeer kleine steunbedragen, terwijl een klein aantal grote begunstigden het grootste deel van de steun opneemt.

AANBEVELING 3

Er moet worden gestreefd naar een evenwichtiger verdeling van de steun onder de landbouwers, door aftopping van de hoogste individuele betalingen of door rekening te houden met de specifieke omstandigheden van de landbouwbedrijven in de verschillende regio’s.

ROL VAN DE REAB-STEUN BIJ DE HERSTRUCTURERING VAN DE LANDBOUWSECTOR

72. Sinds de toetreding van de nieuwe lidstaten in 2004 en 2007 is het steunniveau jaarlijks gestegen en dit blijft doorgaan tot 2013, respectievelijk 2016. De impact van het huidige steunniveau en de toekomstige stijgingen op de herstructurering van de landbouwsector en de efficiëntie van landbouwbedrijven is nog niet bekend.

STRUCTURELE GEBREKEN DIE VAN INVLOED ZIJN OP HET LANDBOUWINKOMEN

73. Aanhoudende structurele gebreken in de landbouweconomie van de REAB-lidstaten kunnen de doeltreffendheid en doelmatigheid van de rechtstreekse betalingen op lange termijn beïnvloeden.

KAPITALISATIE VAN DELEN VAN DE STEUN IN GROND- EN PACHTPRIJZEN

74. Omdat de REAB-steun strikt gekoppeld is aan de oppervlakte die een landbouwer ter beschikking staat, kan hij leiden tot een stijging van de grond- en pachtprijzen en aldus de doeltreffendheid van de steun doen afnemen.

AANBEVELING 4

De Commissie dient te analyseren in welke mate de doeltreffendheid en doelmatigheid van de rechtstreekse betalingen negatief worden beïnvloed door structurele gebreken en grondprijzen. Op basis van die analyse dient de Commissie aanvullende maatregelen te overwegen om de landbouwsector te herstructureren en het concurrentievermogen ervan te verbeteren.

HET TIJDELIJKE KARAKTER VAN DE REAB EN DE VOORBEREIDING OP DE INVOERING VAN OP RECHTEN GEBASEERDE STEUN

75. De REAB is opgezet als een overgangsregeling die zal worden vervangen door een nieuwe op rechten gebaseerde regeling. De meeste lidstaten die de REAB toepassen, hebben echter geen voorbereidingen getroffen voor de invoering van een dergelijke regeling. De ervaring bij de invoering van de BTR in de EU-15 leert dat de tenuitvoerlegging van een op rechten gebaseerde steun aanzienlijke vertraging bij de betalingen aan landbouwers tot gevolg had.

AANBEVELING 5

De Commissie dient de lidstaten actief te ondersteunen en hun voorbereidingen voor de invoering van een op rechten gebaseerde regeling in de toekomst nauwgezetter te volgen. Zij dient lidstaten met name te helpen de essentiële vereisten voor nationale overheidsinstanties en landbouwers vast te stellen.

Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van de heer Ioannis SARMAS, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 10 oktober 2012.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Speciaal verslag nr. 5/2011 — De bedrijfstoeslagregeling (BTR): problemen die moeten worden aangepakt voor een beter financieel beheer (http.//eca.europa.eu).

[2] Dit houdt in dat de betalingen aan landbouwers afhankelijk zijn van de naleving van basisnormen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, en gezondheid en welzijn van dieren op hun landbouwbedrijven (bekend als uit regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s)) en van het in goede landbouw- en milieuconditie (GLMC) houden van hun grond.

[3] Besluit 2004/281/EG van de Raad van 22 maart 2004 houdende aanpassing van de Akte betreffende de toetreding van de Republiek Tsjechië, de Republiek Estland, de Republiek Cyprus, de Republiek Letland, de Republiek Litouwen, de Republiek Hongarije, de Republiek Malta, de Republiek Polen, de Republiek Slovenië en de Republiek Slowakije, en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, in verband met de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 3 van 30.3.2004, blz. 1).

[4] COM(2011) 625 definitief/2 van 19 oktober 2011: Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

[5] De artikelen 1, onder c), en 124, lid 2, van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nrs. 1290/2005, 247/2006, 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 30 van 31.1.2009, blz. 16).

[6] Artikel 124, lid 4, van Verordening (EG) nr. 73/2009.

[7] Artikel 124, lid 1, van Verordening (EG) nr. 73/2009.

[8] Dit concept wordt gedefinieerd in Verordening (EG) nr. 1200/2009 van de Commissie van 30 november 2009 betreffende enquêtes naar de structuur van de landbouwbedrijven (PB L 329 van 15.12.2009, blz. 1).

[9] Artikel 132 van Verordening (EG) nr. 73/2009.

[10] Zie bijlage II.

[11] Artikel 1, onder c), van Verordening (EG) nr. 73/2009.

[12] Artikel 39 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie:"1.Het gemeenschappelijk landbouwbeleid heeft ten doel:a)de productiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie als een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren;b)aldus de landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, met name door de verhoging van het hoofdelijk inkomen van hen die in de landbouw werkzaam zijn;c)de markten te stabiliseren;d)de voorziening veilig te stellen;e)redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren.2.Bij het tot stand brengen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en van de daarvoor te treffen bijzondere voorzieningen zal rekening gehouden worden met:a)de bijzondere aard van het landbouwbedrijf, welke voortvloeit uit de maatschappelijke structuur van de landbouw en uit de structurele en natuurlijke ongelijkheid tussen de verschillende landbouwgebieden;b)de noodzaak de dienstige aanpassingen geleidelijk te doen verlopen;c)het feit, dat de landbouwsector in de lidstaten nauw verweven is met de gehele economie."

[13] Artikel 2 van Verordening (EG) nr. 73/2009.

[14] Speciaal verslag nr. 5/2011.

[15] Artikel 34 van Verordening (EG) nr. 73/2009.

[16] Het nationale betaalorgaan kende de precieze omvang van deze militaire gebieden waarvoor REAB-steun was betaald niet.

[17] Wat betreft het toepassingsjaar 2010 ontvingen staatsinstellingen rechtstreeks ongeveer 13,8 miljoen euro voor bijna 82000 ha grond waarvan meer dan 27000 ha was opgegeven door de tien nationale parken waarvoor REAB-steun ten belope 4,3 miljoen euro werd betaald aan de Schatkist.

[18] Het landbouwareaal waarvoor REAB-steun kan worden aangevraagd, is vastgelegd in bijlage VIII van Verordening (EG) nr. 1121/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en V van die verordening ingestelde steunregelingen (PB L 316 van 2.12.2009, blz. 27). Voor de toepassingsjaren vóór 2010 was het areaal vastgelegd in bijlage XXI van Verordening (EG) nr. 1973/2004 van de Commissie van 29 oktober 2004 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad met betrekking tot de bij de titels IV en IV bis van die verordening ingestelde steunregelingen en het gebruik van braakgelegde grond voor de productie van grondstoffen (PB L 345 van 20.11.2004, blz. 1).

[19] Zie de tabel.

[20] Artikel 6 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB L 316 van 2.12.2009, blz. 65).

[21] Artikel 124, lid 1, van Verordening (EG) nr. 73/2009.

[22] Artikel 124, lid 1, van Verordening (EG) nr. 73/2009.

[23] Verordening (EG) nr. 993/2007 van de Commissie (PB L 222 van 28.8.2007, blz. 10) en Verordening (EG) nr. 316/2009 van de Commissie (PB L 100 van 18.4.2009, blz. 3), beide tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1973/2004, alsmede Verordening (EU) nr. 387/2010 van de Commissie (PB L 114 van 7.5.2010, blz. 1) tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1121/2009 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad.

[24] Zie bijlage II voor de betaalde bedragen per begrotingsjaar en lidstaat.

[25] Zie bijlage III.

[26] Om het algehele niveau van rechtstreekse inkomenssteun aan de landbouwsector te meten, moeten de aanvullende nationale rechtstreekse betalingen (ANRB) erbij worden opgeteld. Volgens de Commissie beliepen deze in de betreffende periode 13,4 miljard euro.

[27] Document "Developments in the income situation of the EU agricultural sector" (Ontwikkelingen in de inkomenssituatie in de EU-landbouwsector), van de Commissie, Brussel, 2010, http://ec.europa.eu/agriculture/rica/pdf/hc0301_income.pdf. Het inkomen wordt gemeten per arbeidsjaareenheid (AJE), wat — eenvoudig gezegd — overeenkomt met één persoon die voltijds op een landbouwbedrijf werkt.

[28] Zie paragraaf 8.

[29] Zie bijlage III voor de verdeling van de REAB-steun.

[30] Artikel 39 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

[31] Artikel 68, lid 1, en artikel 131 van Verordening (EG) nr. 73/2009.

[32] SEC(2002) 95 definitief van 30 januari 2002: Enlargement and Agriculture: Successfully integrating the new Member States into the CAP (De uitbreiding en de landbouw: geslaagde integratie van de nieuwe lidstaten in het GLB) (paragraaf 4.2).

[33] Zie voor Hongarije bijvoorbeeld Udovecz, G., Popp, J., Potori, N., Hongaarse landbouw dringend aan wijziging toe, Boedapest, 2007. In 2009 werden de resultaten van de analyse uit 2007 bevestigd (Strategische dilemma’s voor de Hongaarse landbouw en de kansen ervan op de markt, Boedapest, 2009); zij wijzen op bestaande structurele problemen en het geringe concurrentievermogen van de Hongaarse landbouwsector. Zie voor Slowakije Božik, M. et al., Economics of sustainable development in agriculture, food sector and rural areas in Slovak Republic (Economische aspecten van de duurzame ontwikkeling van landbouw, voedingssector en plattelandsgebieden in de Slowaakse republiek), Bratislava, 2009. In Roemenië, waar gedetailleerde evaluaties van de landbouwsituatie niet beschikbaar zijn, noemden de nationale autoriteiten de versnipperde eigendom van de grond, die het moeilijk maakt om percelen samen te voegen tot grotere productie-eenheden, en structurele problemen in de voedselketen — zoals onvoldoende ontwikkelde voedselverwerkingsbedrijven of levensmiddelenhandelaren die steeds minder op binnenlandse producten bouwen — als factoren die het voor veel landbouwers moeilijk maken een hoger inkomen uit landbouwactiviteiten te realiseren.

[34] Bij een andere controle had de Rekenkamer al opgemerkt dat vergelijkbare effecten konden worden waargenomen na de invoering van de bedrijfstoeslagregeling in de EU-15, met name in het regionale model: Speciaal verslag nr. 5/2011.

[35] In Slowakije was in 2009 82 % van de OCG gepacht, terwijl dit in Roemenië volgens de meest recente beschikbare gegevens (2007) maar 17 % was.

[36] Het Hongaarse onderzoeksinstituut voor landbouweconomie berekende dat landeigenaren ook aanzienlijk profiteren van de steun en dat 31 % van de steun bij hen terechtkomt vanwege het hoge percentage gepachte grond; Kovacs, G. et al., De doeltreffendheid van landbouwsubsidies, Boedapest, 2008. Dit komt overeen met een andere studie die betrekking had op de Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Litouwen, Letland, Polen en Slowakije; Ciaian, P., Kancs, D., The capitalisation of Area Payments into Farmland Rents: Theory and Evidence from the New EU Member States (De kapitalisering van areaalbetalingen in pachtprijzen voor landbouwgrond: theorie en bewijs uit de nieuwe EU-lidstaten), Brussel, 2009.

[37] Er bestaan nog nationale beperkingen op de pacht of aankoop van landbouwgrond (Hongarije, Slowakije, Polen en Roemenië), pachtovereenkomsten hebben soms een zeer lange looptijd (Slowakije) waardoor de gevolgen van de toetreding tot de EU nog niet volledig hun weerslag hebben gehad op de grond- en pachtprijzen.

[38] Artikel 143 ter, lid 9, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de Verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB L 270 van 21.10.2003, blz. 1).

[39] Verordening (EG) nr. 2012/2006 van de Raad van 19 december 2006 houdende wijziging en correctie van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 384 van 29.12.2006, blz. 8).

[40] COM(2011) 625 definitief/2 van 19 oktober 2011.

[41] Zie het Jaarverslag over het begrotingsjaar 2006, paragrafen 5.33-5.38 en het Jaarverslag over het begrotingsjaar 2007, paragrafen 5.14 en 5.21-5.25.

--------------------------------------------------

BIJLAGE I

VERGELIJKING TUSSEN DE REAB EN DE BEDRIJFSTOESLAGREGELING (BTR)

Zowel de BTR als de REAB is ontworpen om inkomenssteun aan landbouwers te verstrekken. In beide gevallen moet de oppervlakte landbouwgrond waarop de betaling berust, op een bepaalde datum in elk toepassingsjaar ter beschikking van de landbouwer staan en in GLMC worden gehouden (zoals omschreven in Verordening (EG) nr. 73/2009).

Er zijn echter twee grote verschillen tussen de BTR en de REAB:

a) Toeslagrechten

In het kader van de BTR wordt de steun bepaald door twee reeksen vereisten: i) het aantal subsidiabele hectaren dat ter beschikking staat en ii) de waarde van de toeslagrechten in het bezit. Toeslagrechten geven recht op een vast bedrag aan steun per hectare. De waarde van elk toeslagrecht komt in de meeste gevallen overeen met de waarde van de rechtstreekse steun die tijdens een historische referentieperiode werd verleend. Toeslagrechten kunnen los van de grond worden verhandeld.

REAB-steun wordt daarentegen vastgesteld als een forfaitair bedrag per hectare, dat jaarlijks wordt berekend door het nationale totaalbedrag te delen door de oppervlakte cultuurgrond in de betrokken lidstaat, en kent geen toeslagrechten.

b) De definitie van subsidiabele landbouwgrond: GLC en GLMC

In het kader van de BTR worden betalingen verricht voor alle landbouwgrond van een bedrijf die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit (wat het in GLMC houden ervan omvat).

In het kader van de REAB is de subsidiabele landbouwgrond daarentegen de grond die daadwerkelijk wordt gebruikt en op 30 juni 2003 in goede landbouwconditie (GLC) verkeerde. Het concept "GLC" werd niet nader omschreven in de verordening. Praktisch gezien werd het alleen gebruikt om ten tijde van de toetreding percelen van de OCG uit te sluiten die in juni 2003 verlaten waren en om te voorkomen dat landbouwers steun konden vragen voor dergelijke grond als zij die na die datum weer in gebruik namen. Het is derhalve enkel een historisch concept zonder praktisch nut — op de twee hierna genoemde uitzonderingen na.

In de toetredingsakte van Bulgarije en Roemenië wordt de termijn van 30 juni 2003 echter niet genoemd en in principe moet GLC ieder jaar in acht worden genomen.

Alleen in Bulgarije zijn de GLC-normen gedefinieerd. In Roemenië definieerden de autoriteiten GLC niet, waardoor ongebruikte gebieden niet waren uitgesloten van het landbouwareaal.

Voor alle praktische doeleinden is GLMC nu het relevante concept, aangezien landbouwers de GLMC-verplichtingen moeten nakomen om recht te hebben op volledige betaling van de BTR- of REAB-steun.

--------------------------------------------------

BIJLAGE II

IN HET KADER VAN DE REAB BETAALDE INKOMENSSTEUN IN DE BEGROTINGSJAREN 2005-2011

Bron: ELGF-jaarverslagen over de begrotingsjaren 2005-2011.

(in miljoen euro) |

Begrotingsjaar | Bulgarije | Tsjechische Republiek | Estland | Cyprus | Letland | Litouwen | Hongarije | Polen | Roemenië | Slowakije | TOTAAL |

2005 | 0,0 | 212,4 | 21,2 | 7,9 | 25,1 | 81,8 | 316,0 | 702,0 | 0,0 | 82,8 | 1449,2 |

2006 | 0,0 | 255,5 | 27,8 | 13,6 | 38,4 | 103,3 | 373,4 | 807,1 | 0,0 | 102,2 | 1721,3 |

2007 | 0,0 | 309,6 | 35,1 | 16,9 | 48,4 | 128,2 | 445,4 | 977,3 | 0,0 | 122,0 | 2082,9 |

2008 | 166,3 | 354,7 | 40,5 | 19,4 | 55,5 | 146,3 | 508,3 | 1123,9 | 420,1 | 139,5 | 2974,5 |

2009 | 208,5 | 437,3 | 50,6 | 24,6 | 69,5 | 183,5 | 639,4 | 1401,6 | 528,8 | 179,7 | 3723,5 |

2010 | 272,1 | 517,0 | 60,6 | 28,7 | 83,6 | 220,1 | 771,1 | 1671,6 | 611,0 | 225,2 | 4461,0 |

2011 | 289,7 | 580,6 | 70,5 | 29,9 | 95,1 | 261,1 | 831,7 | 1962,5 | 698,5 | 264,8 | 5084,4 |

TOTAAL | 936,6 | 2667,1 | 306,3 | 141,0 | 415,6 | 1124,3 | 3885,3 | 8646,0 | 2258,4 | 1116,2 | 21496,8 |

--------------------------------------------------

BIJLAGE III

VERDELING VAN INKOMENSSTEUN IN HET KADER VAN DE REAB (TOEPASSINGSJAAR 2010)

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van betalingsgegevens van de Europese Commissie (CATS).

Jaarlijkse betaling van REAB-steun (in euro) | Aantal begunstigden | Bulgarije | Tsjechische Republiek | Estland | Cyprus | Letland | Litouwen | Hongarije | Polen | Roemenië | Slowakije |

< 500 | 1761219 | 63377 | 3822 | 5662 | 22373 | 33144 | 92613 | 58940 | 520945 | 954443 | 5900 |

≥ 500 en < 5000 | 1164925 | 21359 | 12724 | 8167 | 8779 | 29128 | 68918 | 94003 | 801055 | 114179 | 6613 |

≥ 5000 en < 10000 | 62135 | 2608 | 3174 | 908 | 598 | 1522 | 4773 | 11170 | 30515 | 6055 | 812 |

≥ 10000 en < 50000 | 46706 | 2952 | 3776 | 1101 | 420 | 1174 | 3348 | 11469 | 13450 | 7699 | 1317 |

≥ 50000 en < 100000 | 6060 | 862 | 818 | 164 | 17 | 132 | 259 | 1031 | 1267 | 1125 | 385 |

≥ 100000 en < 300000 | 4396 | 529 | 1170 | 90 | 4 | 45 | 145 | 771 | 566 | 440 | 636 |

≥ 300000 en < 500000 | 746 | 26 | 303 | 6 | 0 | 2 | 10 | 184 | 56 | 30 | 129 |

≥ 500000 | 287 | 15 | 105 | 0 | 0 | 0 | 2 | 77 | 20 | 21 | 47 |

TOTAAL | 3046474 | 91728 | 25892 | 16098 | 32191 | 65147 | 170068 | 177645 | 1367874 | 1083992 | 15839 |

--------------------------------------------------