NL    NL NL 
 
NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 11.05.2009 
SEC(2009) 616 
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
Begeleidend document bij het 
 
Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en  de Raad inzake heffingen 
voor de beveiliging van de luchtvaart 
  
EFFECTBEOORDELING – SAMENVATTING 
 
{COM(2009) 217 definitief} 
{SEC(2009) 615} 
 
NL 2   NL WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
Begeleidend document bij het 
 
Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en  de Raad inzake heffingen 
voor de beveiliging van de luchtvaart 
  
EFFECTBEOORDELING – SAMENVATTING 
 
{COM(2009) 217 definitief} 
{SEC(2009) 615} 
Leidend DG : TREN 
Andere betrokken diensten : DG JRC 
Referentie agendaplanning of werkprogramma : 2009/TREN/020 
Samenvatting 
De kosten van de beveiliging van de luchtvaart zijn de afgelope n jaren gestegen. In een studie 
voor de Commissie uit 2002 werd geraamd dat meer dan 90% van deze kosten werden 
terugverdiend via beveiligingsheffingen (of bela stingen) die worden opgelegd aan passagiers, 
luchtvaartmaatschappijen en expediteurs. In 2007 brachten deze beveiligingsheffingen in de 
EU naar schatting 1,6 miljard euro op, wat overeenkomt met ongeveer 1% van de gemiddelde 
ticketprijs. 
Probleem 
De stijging van de beveiligingskosten is niet ongemerkt voorbijgegaan aan de 
luchtvaartsector. Elke maat schappij tracht de structuur voor beveiligingsheffingen te 
beïnvloeden teneinde haar beve iligingskosten tot een minimum te  beperken. Alleen de grotere 
luchtvaartmaatschappijen kunnen hun marktpositie gebruiken om dit doel te bereiken. Uit het 
verslag blijkt niet of dit risi co in alle lidstaten bestaat. 
EU-actie gerechtvaardigd 
Aangezien de beveiliging van de luchtvaart to t de kernverantwoordelijkheden van de staten 
behoort, mogen beveiligingsheffingen niet gebas eerd zijn op commerciële beslissingen tussen 
een luchthaven en een luchtvaa rtmaatschappij. De huidige stru cturen, waarbij een onderscheid 
wordt gemaakt tussen beveiligingsheffingen, sp elen vooral in het voordeel van de grote 
nationale luchtvaartmaatschapp ijen wanneer deze vluchten expl oiteren vanop luchthavens in 
hun eigen lidstaat. Luchtvaartmaatschappijen uit a ndere lidstaten profiteren in mindere mate 
van deze gedifferentieerde beveiligingsheffingen. 
Doelstellingen 
 
NL 3   NL De eerste belangrijke doelstelling is te  garanderen dat bij het opleggen van 
beveiligingsheffingen geen ongepast onderscheid wordt gemaakt tussen 
luchtvaartmaatschappijen, passagiers of e xpediteurs in de EU. Ten tweede mogen 
beveiligingsheffingen geen winst opleveren en  niet worden aangewend voor kruissubsidiëring 
tussen luchtvaartmaatschappijen. De inkomsten uit beveiligingsheffingen mogen dus alleen 
worden gebruikt om de kosten van de  beveiligingsdiensten te betalen. 
Opties 
In deze effectbeoordeling worden vier opties beoordeeld. 
Optie 1 : geen EU-actie. Wanneer geen EU-actie wo rdt ondernomen is het waarschijnlijker dat 
bij het toepassen van beveiligingsheffingen een onderscheid zal worden gemaakt tussen 
luchtvaartmaatschappijen en tussen passagiers. 
Optie 2 : zelfregulering door de sector , gebaseerd op bepaalde intern ationale beginselen die al 
door de ICAO-lidstaten zijn bekrachtigd, na melijk non-discriminatie, overleg met de 
luchtvaartmaatschappijen, transparantie van de  beveiligingskosten en het feit dat de 
inkomsten uit beveiligingskosten alleen moge n worden gebruikt om de kosten van de 
beveiligingsdiensten te dekken1. 
Optie 3 : de ICAO-beginselen van optie 2 in een EU-richtlijn vastleggen en dus juridisch 
bindend maken, met de mogelijkheid voor luchtvaartmaatschappijen om beroep aan te 
tekenen tegen de beslissingen va n luchthavens. Dit vergroot de transparantie en zal de 
beveiligingsheffingen met naar  schatting 10% doen dalen. 
Optie 4 : de financiering van de luchthavenbeveil iging volledig overlaten aan de lidstaten, 
waardoor beveiligingsheffingen niet  meer nodig zijn. Deze optie zal echter niet tot efficiëntere 
luchtvaartbeveiliging leiden omdat de verlener s van de beveiligingsdiensten niet worden 
aangemoedigd om de kosten onder contro le te houden. Bovendien zal deze optie 
waarschijnlijk niet worden aanva ard door de Raad omdat de lidst aten zich er heftig tegen 
verzetten. 
De conclusie van deze effectbeoordeling is dat optie 3 de beste oplossing is voor het 
vastgestelde probleem. De admi nistratieve rompslomp voor de lid staten en de kosten voor het 
bedrijfsleven zijn in het geval van optie 3 verwaarloosbaar omdat deze optie voortbouwt op 
het bestaande beleid van de lidstaten en op de st ructuren die zijn opgericht in het kader van de 
richtlijn inzake luchthavengelden2. 
Toezicht en evaluatie 
De Commissie houdt permanent toezicht op de ontwikkelingen in de sector 
luchtvaartbeveiliging en zal met name regelma tig nagaan hoeveel luchthavens bijzonderheden 
over hun beveiligingsheffingen publiceren. 
Deel 1: Procedurele kwesties en r aadpleging van belanghebbende partijen 
                                                 
1 ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services (Doc 9082/7), 2004, punt 29. 
2 Richtlijn 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake 
luchthavengelden (PB L 70 van 14.3.2009, blz. 11). 
 
NL 4   NL In het voorjaar van 2008 heeft DG TREN een vragenli jst naar de lidstaten en de consumenten- 
en bedrijfsorganisaties gestuur d, waarin gevraagd werd om informatie over de financiering 
van de kosten van luchtvaartbev eiliging. Op 17 juli 2008 is bove ndien een overlegvergadering 
georganiseerd met vertegenwoordi gers van de lidstaten, het Eur opees Parlement en de sector. 
Er werd geen beroep gedaan op externe de skundigheid voor deze effectbeoordeling, maar DG 
JRC heeft wel een raming opgesteld van het eff ect van sommige maatregelen. Dit verslag is 
op 14 januari 2009 besproken met de Raad voor Effectbeoordeling, die op 20 januari en 24 
februari 2009 advies heeft uitgebracht. In di e adviezen worden de volgende verbeteringen 
aanbevolen: 
– de concurrentieverstoringen preciezer vastst ellen en motiveren en sterkere argumenten 
voor EU-actie aanhalen. De voor- en nadele n van de gekozen optie beter aantonen; 
– de inhoud van de opties verder uitwerken en de reeks altern atieven uitbreiden. 
De effectbeoordeling is herzien op basis van deze aanbevelingen: 
– doorheen het hele verslag is sterkere na druk gelegd op het economische argument. 
Klachten over discriminerende of buitensporige beveiligingskosten zijn beoordeeld. Door gebrek aan gegevens kon het feit dat sommige lidstaten maatregelen hebben opgelegd die 
strenger zijn dan die welke krach tens de EU-regelgeving zijn ve reist, niet als argument in 
het voordeel van EU-actie worden gebruikt . In het verslag wordt dan ook niet meer 
vermeld dat de EU actie moet ondernemen n aar aanleiding van dergelijke maatregelen; 
– de opties zijn gedetailleer der beschreven; waar nodi g wordt het geprefereerde 
rechtsinstrument expliciet vermeld. De optie van verplichte transparantie zonder de mogelijkheid om beroep aan te tekenen tegen beveiligingsheffingen is  vervangen door een 
optie van grotere transparantie via zelfreguler ing door de sector. Deze nieuwe optie omvat 
ook het alternatief van niet-bindende Comm issierichtsnoeren om de vastgestelde 
problemen op te lossen.  
Deel 2: Probleemomschrijving 
Door de stijging van de beveiligingskosten is de aandacht voor deze kosten fors toegenomen 
en worden de luchtvaartmaatschappijen gest imuleerd om deze kosten tot een minimum te 
beperken. Indien mogelijk zal een luchtvaartm aatschappij haar marktpositie tegenover een 
luchthaven uitspelen om de structuur van de beveiligingskosten te wijzigen. Soms is de 
positie van een luchtvaartmaatschappij zo sterk dat ze erin slaagt voordeel te halen uit de 
heffingenstructuur. Meestal gebeurt dit door lagere he ffingen toe te kennen voor 
bestemmingen die het grootste gedeelte  van het verkeer van die maatschappij 
vertegenwoordigen. 
Vaak is kruissubsidiëring van inkomsten tusse n deze categorieën nodig om het verschil in de 
beveiligingskosten voor verschille nde bestemmingen uit te vlakke n. In een situat ie van weinig 
of geen staatsbijdragen betekent kruissubs idiëring dat sommige luchtvaartmaatschappijen 
teveel moeten betalen om de verliezen van andere luchtvaart maatschappijen te compenseren. 
Dit betekent dat de beveiligingsheffinge n te hoog en discriminerend zijn voor die 
 
NL 5   NL maatschappijen. De Commissie is ook tot de bevinding gekomen dat discriminerende en 
buitensporige beveiligingsheffingen als staatssteun kunnen worden beschouwd3. 
Deel 3: Doelstellingen 
Aangezien beveiliging van de luchtvaart tot de  kernverantwoordelijk heden van de staten 
behoort, mag bij de toepassing van beveilig ingsmaatregelen geen onderscheid worden 
gemaakt tussen burgers. De methoden voor het financieren van deze maatregelen en het 
vaststellen van beveiligingsheffingen mogen ook niet worden beïnvloed door de commerciële 
relaties tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen. De eerste belangrijke doelstelling is te garanderen dat bij het ople ggen van beveiligingsheffingen geen ongepast onderscheid 
wordt gemaakt tussen luchtvaartmaatschappijen,  passagiers of expediteurs in de EU. Ten 
tweede mogen beveiligingsheffingen geen wins t opleveren en niet worden aangewend voor 
kruissubsidiëring tussen luchtvaartmaatschappije n. De inkomsten uit beveiligingsheffingen 
mogen dus alleen worden gebrui kt om de kosten van de beveil igingsdiensten te dekken. Met 
het oog op de toepassing van deze effectbeoordeling worden beveiligingsheffingen die meer opleveren dan de kosten van de beveiliging als buitensporig beschouwd. 
Deel 4: Beleidsopties 
In deze effectbeoordeling zijn vier opties beoordeeld. 
In optie 1  worden de huidige tendensen geanalyseer d en wordt nagegaan welke gevolgen het 
niet ondernemen van EU-actie zou hebben. 
In optie 2  wordt nagegaan of zelfregulering door de  sector de belangen van de consumenten 
kan garanderen en kan zorgen voor efficiën tere diensten voor de beveiliging van de 
luchtvaart. Dergelijke zelfre gulering kan worden gebaseerd op bepaalde in ternationale 
beginselen die al door de ICAO zijn bekrachtigd, namelijk: 
– non-discriminatie, 
– overleg met de luchtvaartmaatschappijen, 
– transparantie van de beveiligingskosten, 
– inkomsten uit beveiligingsheffingen mogen a lleen worden gebruikt om de kosten van 
beveiligingsdiensten te dekken. 
De luchtvaartmaatschappijen en de luchthavens moeten overleg plegen om na te gaan hoe op 
efficiëntere wijze aan de beveil igingseisen kan worden voldaan. 
Optie 3  is vergelijkbaar met optie 2, maar in dit geval worden de beginselen in een 
EU-richtlijn vastgelegd en dus juridisch bindend gemaakt. B ovendien wordt in optie 3 een 
onafhankelijke toezichthoudende autoriteit in  elke lidstaat opgericht, bij dewelke 
luchtvaartmaatschappijen klacht kunnen indienen tegen beslissingen over 
beveiligingsheffingen. 
                                                
 
3 Steunmaatregelen van de staten — Duitsland — Steunmaatregel C 29/08 (ex NN 54/07) — Duitsland 
— Flughafen Frankfurt Hahn & Ryanair — Uitnodiging om opmerkingen te maken overeenkomstig 
artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, (PB C 12 van 17.1.2009). 
 
NL 6   NL In optie 4  wordt voorgesteld dat de lidstaten de luchthavenbeveiliging volledig financieren 
via een amendement op de kaderver ordening inzake luchtvaartbeveiliging4. Het doel is alle 
beveiligingsheffingen af te schaffen, z odat discriminatie onmogelijk wordt. 
Deel 5: Effectbeoordeling 
Optie 1.  Indien geen EU-actie wordt ondernomen, is  het waarschijnlijker  dat bij het opleggen 
van beveiligingsheffingen onderscheid wordt ge maakt tussen luchtvaartmaatschappijen en 
tussen passagiers omdat de richtlijn inzake lu chthavengelden betrekking heeft op andere 
heffingen. Naar verwachting zullen de in d eel 2 geïdentificeerde risico’s nog worden 
verscherpt. 
Optie 2.  Deze optie is gebaseerd op beginselen di e al in 1981 zijn gepubliceerd maar die nog 
steeds niet altijd worden gevolgd. Het is dan ook onwaarschijnlijk dat zelfregulering door de 
sector nu wel zal werken. De effecten van op tie 2 zijn dan ook vergelijkbaar met die van 
optie 1. 
Deze optie verhoogt de lasten voor  het bedrijfsleven of de lidst aten niet. Het bedrijfsleven 
hoeft de richtsnoeren niet te ontwikkelen aa ngezien de ICAO-aanbevelingen al gedetailleerd 
genoeg zijn. 
Optie 3.  Dit vergroot de doeltreffendheid van de ra adplegings- en transp arantieverplichting 
en zal de totale kosten van de luchtvaartb eveiliging met naar sc hatting 10% doen dalen. 
Als de beveiligingskosten transparant zijn, kunnen luchtvaartmaatschappijen de 
kostencomponenten die de basi s vormen voor de vaststelli ng van het niveau van de 
beveiligingsheffingen, onderzoeken en nagaan of de beveiligingsheffingen leiden tot 
discriminatie tussen de gebruikers. De lu chtvaartmaatschappijen kunnen dan hun mening 
geven over de wijze waarop de inkomsten uit be veiligingsheffingen worden gebruikt. Door de 
beveiligingsmaatregelen en de bijbehorende  kosten te bespreken, kunnen kostenefficiëntere 
oplossingen worden gevonden. Transparantie zal de luchtvaartmaatschappijen ook in staat 
stellen na te gaan of andere kosten dan die voor  beveiliging van de luch tvaart zijn inbegrepen 
in de kostenbasis voor de berekening van de  beveiligingsheffingen. De besprekingen maken 
het ook mogelijk rekening te houden met de verkeersramingen van de luchtvaartmaatschappijen; het beheer van beveil igingsmaatregelen is namelijk in grote mate 
afhankelijk van het aantal passagiers en hun bestemming. 
Naar verwachting zal de verplichte transp arantie van de beveiligingskosten de 
beveiligingsheffingen met gemiddeld meer dan tien procent doen dalen. Door de 
concurrentiedruk op de markt zal deze daling worden doorgerekend aan de passagiers en 
uiteindelijk leiden tot lagere luchtvaart tarieven voor de passagiers. Aangezien 
beveiligingskosten 1% van de tarieven vert egenwoordigen, mag word en verwacht dat de 
tarieven met 10% van 1% - dus in totaal met 0,1% - zullen dalen. Deze daling van de 
gemiddelde luchtvaarttarieven zal de vraag naar luchtvervoer doen toenemen. Uit de ramingen in de kwantitatieve analyse blijkt dat vooral de vraag n aar kortere vluchten 
(500-1000 km) en naar niet-zakel ijke vluchten zal toenemen. Het is dan ook waarschijnlijk 
dat regionale en kleinere luchthavens, die deze kortere routes bedi enen, sterker zullen 
                                                
 
4 Verordening (EG) nr. 300/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2008 inzake 
gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart en tot intrekking 
van Verordening (EG) nr. 2320/2002, (PB L 97 van 9.4.2008, blz. 72). 
 
NL 7   NL profiteren van deze toename van de vr aag dan grotere luchthavens. Ook de 
luchtvaartmaatschappijen die op deze re gionale luchthavens actief zijn, vooral 
lagekostenmaatschappijen en regionale maatscha ppijen, zullen gemiddeld  sterker profiteren 
dan andere luchtvaartmaatschappijen. Verwach t wordt dat het effect van deze maatregel 
tamelijk evenwichtig gespreid zal zijn over de 27 EU-lidstaten. Zoals gezegd zullen lagekostenmaatschappijen en regionale maatschapp ijen meer baat hebben  bij deze maatregel 
dan grotere luchtvaartmaatschappijen. 
De administratieve lasten voor de lidstaten ne men toe ten gevolge van de oprichting van een 
nationale toezichthoudende autoriteit. De lidstaten zijn ec hter al verplicht een dergelijke 
autoriteit op te richten krachtens de richtlijn inzake luchthavengelden. De extra taak van het 
beoordelen van klachten over beveiligingsheffinge n zal waarschijnlijk geen grote gevolgen 
hebben en kan in geen geval meer dan één voltijds personeelslid per lidstaat vergen. 
Op luchthavens waarop de richtlijn inzake luchthavengelden niet van toepassing is, moet 
worden voorzien in overleg. De kosten van één jaarlijkse vergadering tussen luchthavens, luchtvaartmaatschappijen en verleners van beve iligingsdiensten zijn echter zeer laag en 
kunnen niet worden vastgesteld. Als de kleine re luchthavens, worden vrijgesteld van deze 
optie, zullen de passagiers die gebruik maken van deze luchthavens ni et profiteren van de 
verwachte kostendaling, te meer daar deze da ling op kleinere en regionale luchthavens 
waarschijnlijk proportioneel groter zal zijn dan op grotere luchthavens. De 
lagekostenmaatschappijen en regionale maatsc happijen die actief zijn op deze kleinere 
luchthavens zouden evenmin pr ofiteren van de kostendaling. 
Optie 4.  Deze optie biedt een efficiënte oplossing voor discriminerende en buitensporige 
beveiligingsheffingen. Als de lidst aten worden verplicht alle be veiligingskosten op zich te 
nemen, zijn beveiligingsheffingen niet meer nodi g. Deze optie zal echter niet tot efficiëntere 
luchtvaartbeveiliging leiden omdat de verlener s van de beveiligingsdiensten niet worden 
aangemoedigd om de kosten onder controle te houden. 
Het bedrag waarmee de kosten voor de lidstaten zouden stijgen, is dat va n de inkomsten uit de 
beveiligingsheffingen, namelijk ongeveer 1,6 m iljard euro per jaar. De lidstaten zouden 
andere inkomstenbronnen moeten aanspreken om deze kostenstijging te financieren. Bovendien zouden de administrati eve lasten voor de lidstaten to enemen omdat ze de betaling 
van de beveiligingskosten moeten beheren. Naar alle verwachting zal deze toename echter zeer klein zijn. 
Een daling van de beveiligingsheffingen doet he t gemiddelde luchtvaarttarief dalen, waardoor 
de vraag naar luchtverkeer wordt gestimuleerd. In de onderstaande tabel wordt dit effect in 
cijfers uitgedrukt. Zoals in  optie 3 zullen lagekostenmaatschappijen en regionale 
maatschappijen die actief zijn op regionale en kleinere luchthavens waarschijnlijk sterker 
profiteren van deze toename van de vraag dan grotere luchthavens en 
luchtvaartmaatschappijen. 
Optie 4 zal daarom geen effect hebben op de concurrentie tussen luchthavens of 
luchtvaartmaatschappijen. 
Deel 6: Vergelijking van de opties 
Met opties 1 en 2 worden de doelstellingen niet  bereikt, terwijl opties 3 en 4 een efficiënte 
oplossing vormen voor het probleem va n discriminerende en buitensporige 
 
NL 8   NL beveiligingsheffingen. Optie 4 zal echter niet to t efficiëntere luchtvaartbeveiliging leiden 
omdat de verleners van de be veiligingsdiensten niet word en aangemoedigd om de kosten 
onder controle te houden. 
De extra administratieve lasten van optie 3 zijn verwaarloosbaar omdat de lidstaten gebruik 
kunnen maken van de autoriteit die al is  opgericht krachtens de richtlijn inzake 
luchthavengelden. 
In totaal is optie 3 dan ook de meest efficiënte oplossing.  
Door voor een richtlijn te kiezen in plaats van een verordening kunnen de lidstaten bij de 
omzetting van deze beginselen rekening houde n met hun juridische en administratieve 
systemen en kunnen ze de administratieve  lasten tot een minimum beperken. 
In de volgende tabel wordt het effect van de  verschillende opties in  cijfers uitgedrukt. 
Opties 1 
Geen EU-
actie 2 
Zelfregulering 3 
Verplichte 
transparantie, 
kostengerelateerdheid 
en beroepsmogelijkheid 4 
Volledige 
financiering 
door de 
lidstaten 
Effect op het luchtverkeer 0 0 Toename van het verkeer 
met 0,6 miljoen 
passagiers per jaar Toename 
van het 
verkeer met 
6 miljoen 
passagiers 
per jaar 
Externe kosten 0 0 1 miljoen euro 10 miljoen 
euro 
Financiële gevolgen voor de lidstaten 0 0 0 Stijging van 
de kosten 
met 1,6 
miljard euro 
Administratieve lasten voor de lidstaten 0 0 Verwaarloosbaar 
negatief effect Negatief 
effect 
Financiële gevolgen voor de sector en de passagiers 0 0 Naar verwachting zullen 
de passagiers 80 miljoen 
euro besparen en zullen 
de inkomsten van de 
luchtvaartmaatschappijen 
met 60 miljoen euro 
stijgen Daling van 
de kosten 
met 1,6 
miljard euro 
 
NL 9   NL Opties 1 
Geen EU-
actie 2 
Zelfregulering 3 
Verplichte 
transparantie, 
kostengerelateerdheid 
en beroepsmogelijkheid 4 
Volledige 
financiering 
door de 
lidstaten 
Extra lasten voor het bedrijfsleven 0 Verwaarloosbaar 
negatief effect 
op luchthavens 
met minder dan 
vijf miljoen 
passagiers per 
jaar Verwaarloosbaar 
negatief effect op 
luchthavens met minder 
dan vijf miljoen 
passagiers per jaar 0 
 
Deel 7: Toezicht en evaluatie 
De Commissie houdt permanent toezicht op de ontwikkelingen in de sector 
luchtvaartbeveiliging en zal de gevolgen van de voorgestelde wetgeving regelmatig opnieuw 
beoordelen. Zij zal daarbij met name aand acht besteden aan marktontwikkelingen met 
betrekking tot: 
• het effect op consumenten en op de luchtvaartsector; 
• de mate van transparantie van de beveiligingskosten; 
• de totale kosten van de luch tvaartbeveiliging in Europa. 
Aan de hand van de volgende kernvragen word t nagegaan of vooruitgang wordt geboekt bij 
de verwezenlijking van de in dit beleidsi nitiatief vastgestelde doelstellingen: 
(1) hoeveel luchthavens publiceren  hun beveiligingsheffingen? 
(2) daalt het niveau van de beveiligingsheffingen in Europa? 
De conclusies van deze effectbeoordeling z ijn gebaseerd op de huidige marktsituatie.