[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 9.11.2007

SEC(2007) 1482

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Begeleidend document bij het Voorstel voor een VERORDENING VAN DE RAAD houdende wijziging van Verordening (EG) nr. 1782/2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, wat de steunregeling voor katoen betreft Samenvatting van de effectbeoordeling {COM(2007) 701 definitief} {SEC(2007) 1481}

PROBLEEMSTELLING

De effectbeoordeling betreft de noodzaak een passend evenwicht te vinden tussen de inachtneming van de protocollen die zijn overeengekomen toen de katoenproducerende lidstaten tot de EG toetraden, en de overschakeling op ontkoppelde steun waartoe de in 2003 doorgevoerde hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) de aanzet heeft gegeven.

In de protocollen staat dat de Gemeenschap de katoenproductie moet ondersteunen in de gebieden waar deze van belang is voor de landbouweconomie. De steunregeling moet de betrokken producenten in staat stellen een redelijk inkomen te verwerven en moet de toekenning van productiesteun omvatten.

De eerste katoenregeling is ingesteld toen Griekenland in 1980 tot de EG toetrad, welke regeling in 1986 is uitgebreid tot Spanje en Portugal. De regeling was gebaseerd op de toekenning van variabele prijssteun aan de verwerkers, die op hun beurt een minimumprijs betaalden voor de door de landbouwers aan hen geleverde niet-geëgreneerde katoen. De steun en de minimumprijs waren gebaseerd op het verschil tussen een interne streefprijs en de wereldmarktprijs.

Die regeling heeft geleid tot een enorme uitbreiding van de katoensector in de EU.

Het leidende beginsel van het aan de gang zijnde proces tot hervorming van het GLB is een overschakeling van prijs- en productiesteun op ontkoppelde inkomenssteun.

Om de katoenregeling meer in overeenstemming te brengen met het hervormde GLB heeft de Raad in april 2004 een nieuwe katoenregeling aangenomen die is gebaseerd op ontkoppelde inkomenssteun en een gewasspecifieke (areaal)betaling, welke vormen van steun allebei rechtstreeks aan de katoenboeren worden betaald. Deze regeling is in januari 2006 van kracht geworden.

Na een door Spanje ingesteld beroep heeft het Europees Hof van Justitie de hervormde katoenregeling op 7 september 2006 nietig verklaard.

Volgens het arrest van het Hof was het evenredigheidsbeginsel geschonden omdat:

- de EG geen effectstudie had uitgevoerd;

- de EG bij het evaluatie- en besluitvormingsproces geen rekening had gehouden met de gezinsarbeidskosten;

- de EG geen rekening had gehouden met het effect van de nieuwe regeling op de egreneringsindustrie, die weliswaar niet in het protocol wordt genoemd, maar rechtstreeks van belang is voor de katoenproductie.

Bij de effectbeoordeling is bijzondere aandacht besteed aan deze laatste twee punten.

DOELSTELLINGEN

Met inachtneming van deze verschillende elementen moet de nieuwe katoenregeling een concurrerende, duurzame en marktgerichte katoensector bevorderen en er tegelijk voor zorgen dat de in het protocol aangegane verbintenissen worden nageleefd. Met name moet die regeling het volgende tot doel hebben:

- de voortzetting van landbouwactiviteit als onderdeel van de duurzame ontwikkeling van de katoenproducerende regio's,

- verenigbaarheid van de steun aan de katoenproducenten met de beginselen van het hervormde GLB,

- verenigbaarheid van de steun aan de katoenproducenten met de verbintenissen die de EU in WTO-verband is aangegaan, en beperking van eventuele negatieve effecten op de ontwikkelingslanden,

- stabiliteit en beheersing van de EU-begroting,

- een concurrerende en marktgerichte katoensector,

- vermindering van het effect van de katoenproductie op het milieu,

- vereenvoudiging van de steunregeling voor katoenproducenten.

BELEIDSOPTIES

Drie opties die staan voor drie verschillende beleidskeuzen, werden beoordeeld. Alternatieven of varianten kunnen worden gerekend tot een van die opties, die dus als "optiegroepen" kunnen worden beschouwd.

Bij de optie productiesteun (scenario op basis van de situatie vóór de hervorming) wordt teruggekeerd naar de regeling die gold vóór de hervorming van 2004. Volgens deze optie wordt aan de verwerker (egreneringsbedrijf) variabele prijssteun betaald op voorwaarde dat aan de katoentelers een minimumprijs wordt betaald voor de niet-geëgreneerde katoen.

De optie grotendeels ontkoppelde steun (scenario op basis van de hervorming van 2004) vertoont een sterke gelijkenis met de regeling die sinds 1 januari 2006 geldt.

De vroegere variabele prijssteun wordt op basis van de verhouding 65%-35% gesplitst in een ontkoppelde toeslag en een gewasspecifieke areaalbetaling, welke vormen van steun allebei rechtstreeks aan de katoenboer worden betaald. De resterende begrotingsmiddelen worden bestemd voor maatregelen in het kader van de plattelandsontwikkeling zoals herstructurering van de industrie en afzetverbetering in de door de hervorming getroffen regio's.

Het effect van verschillende niveaus voor de gekoppelde betaling is bestudeerd.

Bij deze optie bestaat ook de mogelijkheid een oogstverplichting in combinatie met minimumkwaliteitseisen in te voeren.

Bij de optie volledige ontkoppeling worden alle gekoppelde betalingen voor katoen, inclusief de huidige gewasspecifieke areaalbetaling, afgeschaft.

In het kader van deze optie wordt een deel van de vroegere gekoppelde steun bestemd voor maatregelen in het kader van de plattelandsontwikkeling in de door de hervorming getroffen regio's, waaronder herstructurering van de industrie en diversificatie- en innovatiemaatregelen.

ANALYSE VAN DE EFFECTEN

Economisch effect

De beslissing van de landbouwer of hij al dan niet verder katoen zal telen, zal hoofdzakelijk zijn gebaseerd op de rentabiliteit van katoen vergeleken met die van de alternatieve gewassen. De belangrijkste indicator van de rentabiliteit die voor deze analyse is gebruikt, is het brutosaldo.

Er is een analyse van de brutosaldi verricht voor verschillende productiemethoden voor katoen en verschillende steunregelingen (namelijk de drie opties) en voor de alternatieve gewassen die in de betrokken regio's zouden kunnen worden geteeld.

Aangezien bij een analyse op basis van het brutosaldo geen rekening wordt gehouden met de kosten van onbetaalde gezinsarbeid, is die eerste stap aangevuld met een verdere analyse van het effect van de drie opties op het gezinsinkomen uit het bedrijf, welk inkomen de beloning voor de gezinsarbeid vormt.

De beschikbaarheid van agromilieubetalingen kan de teeltbeslissingen van de landbouwers sterk beïnvloeden. Daarom is er, hoewel de agromilieuregeling geen deel uitmaakt van de katoenregeling, wel rekening mee gehouden of de landbouwer al of niet aan de agromilieuregeling deelneemt.

Voor optie 2 is een gevoeligheidsanalyse verricht met betrekking tot het effect op de katoenproductie van verschillende koppelingsniveaus in vergelijking met de 35% waartoe de Raad in april 2004 heeft besloten.

Optie productiesteun (optie 1)

- Doordat de steun aan de productie is gekoppeld, is katoen veel rendabeler dan welk alternatief gewas dan ook.

- Elke overschakeling van katoen op graan leidt tot een inkomensverlies van meer dan 1 500 euro per hectare in Spanje en van 700-1 000 euro per hectare in Griekenland.

- De kans is groot dat de nationale gegarandeerde hoeveelheden worden overschreden en de steun per ton dus wordt verlaagd, wat nadelig zou zijn voor de meest kwetsbare landbouwers en de concentratie bij de meest concurrerende landbouwers zou versnellen.

- De sterke stimulans om katoen te telen zorgt ervoor dat deze teelt in de betrokken regio's blijft bestaan.

- Een regeling inzake een gekoppelde betaling voor katoen is een anachronisme, aangezien de steun voor de concurrerende gewassen nu grotendeels is ontkoppeld.

- Bij deze optie wordt niets gedaan om de overcapaciteit bij de egreneringsindustrie aan te pakken en wordt de herstructurering op de lange baan geschoven. In de periode 2003-2005 bedroeg in het kader van de vroegere soortgelijke regeling de benutting van de capaciteit in Spanje 41% en in Griekenland 70%.

Optie grotendeels ontkoppelde steun (optie 2)

- In 2006 is het katoenareaal in Spanje gedaald tot het niveau van vóór de toetreding, terwijl de fysieke opbrengst ongeveer een derde lager was. In Griekenland is het katoenareaal stabiel gebleven en is de fysieke opbrengst met slechts een vijfde gedaald.

- Waar een agromilieuprogramma beschikbaar is, blijft katoen het meest rendabele gewas.

- In Spanje is ook in het geval dat geen agromilieusteun wordt betaald, katoen rendabeler dan de alternatieven. Dit zou in nog sterkere mate het geval zijn als de resterende gekoppelde betalingen voor de alternatieve gewassen zouden worden afgeschaft.

- In Griekenland is de kans groter dat het katoenareaal wordt ingekrompen en dat katoen wordt vervangen door maïs en tot op zekere hoogte ook door tarwe.

- In beide landen is het onwaarschijnlijk dat het katoenareaal veel kleiner zal worden dan het vóór de toetreding was.

- Katoenboeren kunnen voor alternatieven kiezen zonder hun ontkoppelde toeslagrechten te verliezen.

- Volgens de gevoeligheidsanalyse is het niet nodig de gekoppelde betaling tot 40% te verhogen om de katoenproductie op een redelijk niveau te handhaven. Bij een verlaging tot 30% of 25% zou de katoenproductie sterk kunnen dalen.

- Een hogere kwaliteit zou kunnen worden bereikt door een oogstverplichting – in plaats van de huidige voorwaarde betreffende de opening van de katoenbollen – te combineren met minimumkwaliteitseisen.

- Wegens het effect op de egreneringsindustrie zullen in beide landen een belangrijke herstructurering en consolidatie nodig zijn. In 2006 is het gebruik van de egreneringscapaciteit in Spanje tot 17% en in Griekenland tot 56% gedaald. Een deel van de egreneringsindustrie zal ermee ophouden, terwijl de resterende bedrijven hun capaciteit beter zullen moeten benutten om rendabeler te kunnen worden.

- Extra financiële middelen in het kader van de plattelandsontwikkeling zouden de aanpassing en diversificatie in de katoenproducerende regio's kunnen ondersteunen.

Optie volledige ontkoppeling (optie 3)

- In Griekenland zou de katoenproductie waarschijnlijk beperkt blijven tot een extensieve productie in het kader van agromilieuprogramma's, wat positief zou zijn voor het milieu.

- In Spanje zou de katoenproductie niet langer economisch levensvatbaar zijn en zou zij dus waarschijnlijk volledig verdwijnen.

- Een vervanging van katoen door tarwe zou gunstig zijn voor het milieu; bij overschakeling op maïs zouden er geen belangrijke milieuvoordelen zijn en zou de behoefte aan water toenemen.

- De meeste egreneringsbedrijven zouden moeten sluiten.

- Hoewel volledige ontkoppeling van de steun voor katoen in overeenstemming zou zijn met het proces tot hervorming van het GLB, zou in dat geval de voortzetting van de katoenproductie in de betrokken regio's niet zijn gegarandeerd. Omdat deze optie niet in specifieke steun voor katoen voorziet, is zij niet in overeenstemming met de protocollen.

Milieueffect

De katoenproductie wordt in verband gebracht met een aantal negatieve milieueffecten.

Hoeveelheid water : bijna het hele katoenareaal van de EU wordt bevloeid. Katoen wordt geteeld in gebieden waar slechts beperkte hoeveelheden water beschikbaar zijn.

Waterkwaliteit : er worden veel pesticiden, herbiciden, groeiremmers en ontbladeringsmiddelen gebruikt en de effecten daarvan zijn nog erger in het geval van een monocultuur.

Bodem : door de vele hulpstoffen die worden gebruikt, de bevloeiing en de monocultuur gaat de bodem achteruit.

Biodiversiteit en habitats : de vele hulpstoffen die worden gebruikt, en de monocultuur hebben een nadelige invloed op de biodiversiteit, de beschikbaarheid van habitats en de biologische stabiliteit.

Hoe groot deze risico's zijn, hangt af van de gebruikte landbouwmethode, de intensiteit van de katoenteelt en de kwetsbaarheid van de betrokken percelen.

Uit een vergelijking met alternatieve gewassen blijkt dat een overschakeling op wintergraan, zonnebloemen of bevloeide voedergewassen gunstig voor het milieu zou kunnen zijn, terwijl in dit opzicht geen verbetering te verwachten valt van maïs of groenten.

Optie productiesteun (optie 1)

- Aangezien prijssteun intensivering bevordert, zijn de milieueffecten van deze optie bijzonder uitgesproken.

- Watervervuiling is het grootste probleem aangezien katoen hoofdzakelijk wordt verbouwd in gebieden die volgens de criteria van de nitraatrichtlijn kwetsbaar zijn.

- De randvoorwaarden gelden niet voor de bedrijven die uitsluitend katoen verbouwen.

- Wellicht zouden agromilieuprogramma's nu aantrekkelijker blijken voor de katoenboeren in sommige regio's.

Optie grotendeels ontkoppelde steun (optie 2)

- In Griekenland heeft de trage reactie op de wijziging van de regeling ertoe geleid dat het katoenareaal nog iets is uitgebreid.

- In Spanje zijn het katoenareaal en de fysieke opbrengst gedaald en zijn minder hulpstoffen gebruikt. Er wordt meer gebruik gemaakt van de agromilieuregeling.

- Voor zowel de gekoppelde als de ontkoppelde steun gelden de randvoorwaarden.

Optie volledige ontkoppeling (optie 3)

- In Griekenland zou waarschijnlijk alleen nog extensieve katoenproductie plaatsvinden in het kader van agromilieuprogramma's.

- In Spanje zou de katoenproductie waarschijnlijk volledig verdwijnen.

- Vervanging door tarwe zou gunstig zijn voor het milieu, maar een overschakeling op maïs niet.

De egreneringsindustrie

Er worden geen milieuproblemen gemeld die specifiek aan de egreneringsindustrie zouden zijn toe te schrijven.

Maatschappelijk effect

Griekenland telt 79 700 katoenboeren, Spanje ongeveer 9 500.

Aangezien de katoenteelt tamelijk arbeidsintensief is, zou een overschakeling op andere gewassen betekenen dat minder uren per hectare hoeven te worden gewerkt. In dit opzicht zou het effect van optie 3 het grootst zijn.

In 2005/2006 gaf de egreneringsindustrie werk aan ongeveer 3 200 mensen in Griekenland en 1 350 mensen in Spanje; een derde tot een kwart van die werkgelegenheid is seizoenarbeid.

Gezien de overcapaciteit, zullen bij alle opties onvermijdelijk banen verloren gaan. Bij optie 2 zou dat nog meevallen, maar bij optie 3 zouden in Spanje alle betrokken banen verdwijnen en zou het verlies in Griekenland 2 600 arbeidseenheden bedragen.

Effect op de internationale betrekkingen

De EU-productie maakt slechts 2% uit van de totale wereldproductie. De EU-handel in katoen is volledig vrij: er zijn geen douanerechten of kwantitatieve beperkingen bij invoer en er worden ook geen uitvoerrestituties betaald. De EU is een netto-importeur van katoen.

Optie productiesteun (optie 1) : een terugkeer naar variabele prijssteun zou in strijd zijn met de onderhandelingspositie van de EU in de "Doharonde" en zou als negatief worden gezien.

Optie grotendeels ontkoppelde steun (optie 2) : de hervorming van 2004 heeft het handelsverstorende effect van de EU-subsidies voor katoen verminderd en wordt als tamelijk positief gezien.

Optie volledige ontkoppeling (optie 3) : een volledige ontkoppeling van de steun zou in overeenstemming zijn met de onderhandelingspositie van de EU in de "Doharonde" en zou als zeer positief worden gezien.

Effect op de EU-begroting

Alle drie de opties zijn budgettair neutraal in vergelijking met de huidige uitgaven, die ongeveer 800 miljoen euro bedragen.

Optie productiesteun (optie 1)

Aangezien deze optie is gebaseerd op prijssteun die varieert naargelang van het verloop van de wereldmarktprijs, vallen sterke schommelingen van de communautaire uitgaven en ook extra controlekosten te verwachten.

Optie grotendeels ontkoppelde steun (optie 2)

De uitgaven zijn veel stabieler, aangezien het ontkoppelde deel van de steun een vaststaand gegeven is. De gekoppelde areaalbetaling blijft beperkt tot een gegarandeerd maximumareaal en dus kunnen de betrokken uitgaven alleen dalen.

Optie volledige ontkoppeling (optie 3)

Aangezien de ontkoppelde steun een vaststaand gegeven is, zullen de EU-uitgaven bij deze optie het meest stabiel en voorspelbaar zijn.

Effect op de administratieve kosten en uit het oogpunt van vereenvoudiging

Optie productiesteun (optie 1)

Deze optie zou, aangezien zij zou moeten worden toegepast tegelijk met een hervormd GLB (waarbij de betalingen grotendeels zijn ontkoppeld), ingewikkeld en omslachtig zijn voor de begunstigden en de betrokken overheidsdiensten. Er zouden afzonderlijke informatie-, controle- en bewakingssystemen voor nodig zijn. De aanpassingskosten zouden hoog zijn voor de diensten van de Commissie, de nationale en de regionale autoriteiten en de bedrijven die zich aan het nieuwe systeem hebben aangepast.

Optie grotendeels ontkoppelde steun (optie 2)

Deze optie is uit administratief oogpunt eenvoudiger. Aangezien zij veel gelijkenis vertoont met de sinds de hervorming geldende regeling, zouden de aanpassingskosten minimaal zijn. Alle rechtstreekse betalingen, en vooral de bedrijfstoeslag, zouden zijn onderworpen aan de gemeenschappelijke regels voor de rechtstreekse steun.

Optie volledige ontkoppeling (optie 3)

Het beheer van deze optie zou lichter uitvallen. Door het ontbreken van een gewasspecifieke betaling zouden de controlekosten lager zijn en zouden er minder risico's zijn waaraan bij de controle aandacht moet worden besteed. Ook voor de katoenproductie zouden de gemeenschappelijke regels betreffende de bedrijfstoeslag gelden.

Governance en participatie

Uit het oogpunt van governance en participatie zijn er geen grote verschillen tussen de drie opties, al vergroten de opties 2 en 3 allebei de autonomie van de landbouwers.

Conclusi E

Wanneer de verschillende effecten van de drie opties met elkaar worden vergeleken, lijkt optie 2 (optie grotendeels ontkoppelde steun) het best aan de verschillende doelstellingen van de hervorming te beantwoorden. Deze optie voldoet aan de eisen van de protocollen en sluit tegelijk aan bij de krachtlijnen van het proces tot hervorming van het GLB. Een verhoging van het niveau van de gekoppelde betaling zou weliswaar uitvoerbaar zijn, maar zou gepaard gaan met zodanige administratieve lasten dat de mogelijke kleine voordelen daar niet tegen opwegen. Bepaalde wijzigingen van de huidige regeling worden als wenselijk beschouwd, vooral om de kwaliteit van de katoen te garanderen.