7 1. Inleiding

Voorzitter Juncker heeft in zijn Staat van de Unie van 2016 de behoefte benadrukt aan een Europa dat beschermt, sterker maakt en verdedigt. Als Europeanen meer verantwoordelijkheid willen nemen voor hun veiligheid, betekent dit dat zij moeten investeren in de ontwikkeling van cruciale verdedigingscapaciteiten om externe dreigingen tegen te gaan, erop te reageren en zich ertegen te beschermen. De Europese Unie moet tonen dat zij kan voorzien in zowel "harde" als "zachte" veiligheid, en daarmee kan tegemoetkomen aan de oproepen tot meer solidariteit in veiligheids- en defensieaangelegenheden. Deze prioriteit werd recent ook in het stappenplan van Bratislava, door het Europees Parlement en door de Raad van de Europese Unie onderstreept.

Een sterkere Europese defensie betekent dat de lidstaten het volledige spectrum van landmacht-, luchtmacht-, zeemacht- en ruimtevaartcapaciteiten moeten verwerven, ontwikkelen en handhaven. In de integrale strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie ("integrale strategie") worden met betrekking tot de defensiecapaciteit een aantal prioriteitsgebieden vastgesteld waarin de EU moet investeren en waarvoor zij samenwerkingsverbanden moet opzetten: inlichtingen, observatie, verkenning, op afstand bestuurde luchtvaartuigsystemen, satellietcommunicatie en autonome toegang tot de ruimte en permanente aardobservatie; hoogwaardige militaire capaciteiten, onder meer strategische hulpmiddelen, alsmede capaciteiten om cyber- en maritieme veiligheid te waarborgen.

De Europese defensiemarkt lijdt onder versnippering en onvoldoende industriële samenwerking. Door de interne defensiemarkt te versterken, dubbel werk te voorkomen en de concurrentiepositie van de defensie-industrie van de EU te verbeteren, kan een efficiëntere aanwending van overheidsgeld en een sterkere industriële basis worden bereikt.

De behoefte aan investeringen in strategische capaciteiten

Wil de EU kunnen voorzien in deze capaciteitsprioriteiten, dan moet zij de voorwaarden scheppen voor meer samenwerking op het gebied van defensie om de resultaten en efficiëntie van defensie-uitgaven te maximaliseren. Dit moet gepaard gaan met een sterke, concurrentiële en innovatieve industriële defensiebasis en moet de ruimere economie ten goede komen: investeringen in de defensiesector hebben een aanzienlijk economisch multiplicatoreffect op de oprichting van spin-offbedrijven, de technologie-overdracht naar andere sectoren, en de werkgelegenheid.

Zoals gevraagd door de Raad, draagt dit Europees defensieactieplan ertoe bij dat de Europese industriële defensiebasis kan voorzien in de huidige en toekomstige veiligheidsbehoeften van Europa, en in dat opzicht de strategische autonomie van de Unie via een versterkt vermogen om met partners te werken, vergroot. Dit actieplan hangt nauw samen met het uitvoeringsplan inzake veiligheid en defensie binnen de integrale EU-strategie, waarin een nieuw ambitieniveau voor de Unie wordt vastgelegd en acties worden vastgesteld om het te bereiken, evenals met de uitvoering van de gezamenlijke verklaring van de EU en de NAVO, die door de voorzitter van de Europese Raad, de voorzitter van de Commissie en de secretaris-generaal van de NAVO is ondertekend. De acties die in dit Europees defensieactieplan worden voorgesteld, zullen leiden tot een Europese Unie die sterker staat op defensiegebied, wat op termijn ook een sterkere NAVO betekent.

De Raad heeft het uitvoeringsplan inzake veiligheid en defensie verwelkomd en nota genomen van de huidige prioriteitsgebieden waarin Europa voldoende moet investeren en in verband waarmee Europa samenwerkingsbenaderingen moet ontwikkelen. De Raad heeft de Commissie aangemoedigd om lidstaten te ondersteunen bij hun uitvoering van de vastgestelde capaciteitsprioriteiten. Door middel van de acties die in dit actieplan worden vastgesteld, is de Commissie vastberaden om ondersteuning te bieden aan de volledige cyclus van de ontwikkeling van defensiecapaciteiten, van onderzoek en ontwikkeling tot de productie van de capaciteit.

De uitdagingen van de Europese defensie

Samengeteld zijn de militaire uitgaven van de EU de tweede hoogste ter wereld. Toch lopen deze nog steeds achter op de VS en zijn ze gekenmerkt door inefficiëntie wegens duplicering, onvoldoende interoperabiliteit en technologische lacunes. Bovendien zijn de defensiebegrotingen in Europa sinds enkele jaren aan het dalen, terwijl andere wereldspelers (China, Rusland en Saudi-Arabië) hun defensiesectoren op een ongeziene schaal aan het uitbreiden zijn. Zonder blijvende investeringen in defensie dreigt het de Europese industrie te ontbreken aan de technologische bekwaamheid om de volgende generatie van cruciale defensiecapaciteiten te produceren. Uiteindelijk zal dit gevolgen hebben voor de strategische autonomie van de Unie en haar vermogen om op te treden als veiligheidsverstrekker.

De defensie-industrie is niet enkel van strategisch belang voor de veiligheid van Europa. Met een totale omzet van 100 miljard EUR per jaar en 1,4 miljoen hooggekwalificeerden die direct of indirect in Europa werkzaam zijn, levert zij ook een belangrijke bijdrage aan de Europese economie.

De defensie-industrie is afhankelijk van de uitvoering van capaciteitsontwikkelingsprogramma's door regeringen en in algemenere zin, van het niveau van overheidsuitgaven en investeringen op het gebied van defensie. Overheden specificeren als eindklanten voor defensie-uitrusting de vereisten, treden op als contracterende diensten en regelgevers, en steunen vaak de uitvoer. Daarnaast worden defensiesystemen ontwikkeld over een lange termijn, een proces dat grote risico's inhoudt, aangezien de operationele behoeften kunnen wijzigen in de loop van de productontwikkeling. Dit betekent dat defensiebedrijven niet in militaire technologieën zullen investeren zonder dat overheden zich tot de aankoop ervan verbinden.

Tal van lidstaten hebben hun defensiebegrotingen de voorbije tien jaar verlaagd. Van 2005 tot en met 2015 zijn de defensie-uitgaven van de EU27 met bijna 11 % gedaald, tot een totaalbedrag van 200 miljard EUR. Het aandeel van defensie-uitgaven in het bbp is in 2015 gezakt tot 1,4 %, het laagste vastgestelde niveau. In absolute cijfers zijn de defensiebegrotingen in de EU de voorbije tien jaar gedaald met twee miljard EUR per jaar. Vandaag halen slechts vier van de 28 lidstaten de NAVO-uitgavendoelstelling van 2 % van het bbp die op de top in Wales in 2014 werd vastgesteld: Estland, Griekenland, Polen en het Verenigd Koninkrijk.

Ter vergelijking: de VS hebben in 2015 meer dan tweemaal zoveel geïnvesteerd in defensie als alle EU-lidstaten samen. China heeft zijn defensiebegroting de voorbije tien jaar met 150 % verhoogd. Rusland heeft in 2015 5,4 % van zijn bbp in defensie geïnvesteerd.

Ondanks aanwijzingen dat de tendens zich de voorbije twee jaar aan het omkeren is, heeft het aanhoudende tekort aan investeringen gevolgen gehad voor de Europese defensie-industrie, van hoofdcontractanten tot leveranciers. Er was een algemeen tekort aan mogelijkheden voor nieuwe grote industriële defensieprojecten, met inbegrip van Europese samenwerkingsprogramma's.

De tendens van krimpende defensiebegrotingen is verergerd door inefficiëntie in de manier waarop deze begrotingen worden aangewend. De versnippering van de Europese markten leidt tot het onnodig dupliceren van capaciteiten, organisaties en uitgaven. Het merendeel van de defensie-uitgaven geschiedt via nationale aanbestedingen, terwijl gezamenlijke aanbestedingen voor het aankopen van uitrusting slechts 22 % van de totale aanbestedingen voor het aankopen van uitrusting bedroegen in 2014.

De twee middelen waarmee de efficiëntie en de innovatieve capaciteit van de Europese industriële defensiebasis kan worden verhoogd, namelijk EU-brede concurrentie en verhoogde samenwerking, zijn nog steeds te beperkt. De daling van de defensiebegrotingen in heel Europa heeft niet geleid tot meer samenwerking, eerder het tegendeel. Er zijn thans minder samenwerkingsprogramma's dan twintig jaar geleden.

De meerwaarde van de Europese Unie

Het besluit om de investeringen in defensie aan te houden en capaciteitsontwikkelingsprogramma's uit te voeren blijft de bevoegdheid en de verantwoordelijkheid van de lidstaten. Het aanwenden van EU-instrumenten en -beleid, binnen de perken van de Verdragen, mag geen vervanging zijn van de lage defensie-investeringen door de lidstaten. Niettemin is de Commissie vastberaden om samenwerkingsinspanningen door de lidstaten met het oog op de ontwikkeling van defensiecapaciteiten aan te vullen, te bevorderen en te consolideren om zowel een antwoord te bieden op uitdagingen inzake veiligheid als de Europese defensie-industrie te ondersteunen.