COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 26.06.1996 
COM(96) 297 def. 
Voorstel voor een 
BESLUIT VAN DE RAAD 
inzake een gemeenschappelijk opdeden ter invoering van 
een programma voor de opleiding, 
de uitwisseling en de samenwerking op het gebied van de 
identiteitsbewijzen 
(door de Commissie ingediend) 

2 
L : Toelichting : blz. 3 
A : Totstandkoming van het voorstel blz. 3 
B : Inhoud van het voorstel blz. 4 
C : Artikelsgewijze toelichting blz. 5 
H : Qitweip-besluit : blz. 9 
A : Overwegingen blz. 9 
B : Dispositief blz. 10 
C : Financieel memorandum blz. 16 
TOELKHIING 
A: Totstandkoming van het vooistel 
1. Reeds vóór de mwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie werden 
de beveiliging van de vervaardiging van identiteitsbewijzen en de strijd tegen vervalsingen als 
van prioritair belang beschouwd om de controle van personen aan de buitengrenzen doeltreffender 
te maken. De samenwerking bedoeld in Titel VI van het VEU heeft het prioritaire karakter ervan 
bevestigd Naast de uitwerking van informatiehulpmiddelen, in het bijzonder het fraudebulletin 
en het handboek authentieke documenten, blijkt de opleiding van personeel dat controlefuncties 
uitoefent immers zeer belangrijk te zijn voor de doeltreffendheid. Deze draagt er niet alleen toe 
bij dat het personeel elkaar door uitwisselingen beter leert kennen, maar ook dat het een beter 
inzicht krijgt in de gebruikte technieken en procedures. Om die reden lijkt een actie op dit gebied 
ons een uitstekend middel om de mensenhandel in het algemeen en de illegale immigratie in het 
bijzonder te bestrijden. 
Overeenkomstig artikel K. 1, punt 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt 
de "uitoefening van de controle" bij de overschrijding van de buitengrenzen van de Lid-Staten 
door personen als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang beschouwd 
2. Tijdens hun bijeenkomst te Lissabon in juni 1992 hebben de Ministers van Immigratie 
besloten vormingsseminaries op dit gebied te organiseren. Tot nu toe hebben twee seminaries 
plaatsgehad. Deze werden georganiseerd voor specialisten die hun eigen ervaringen aan anderen 
kunnen doorgeven. De uitgaven voor het tweede seminarie, in 1995, werden uit hoofde van 
artikel KL8 van het VEU, door de communautaire begroting te haren laste genomen. 
Dit seminarie werd positief beoordeeld door de deelnemers en door de bevoegde 
werkgroep van de Raad, die onderstreepten dat deze proememingen verdienen te worden 
uitgebreid en stelselmatig te worden georganiseerd in het kader van zorgvuldig voorbereide 
programma's. 
De praktische waarde van deze samenwerking is aldus aangetoond en lijkt een nuttige 
aanvulling van de regelgevende activiteit van de Raad Er mag immers niet uit het oog worden 
verloren dat artikel K.3 uitdrukkelijk voorziet in samenwerking tussen de bevoegde nationale 
overheidsdiensten. 
3. Deze eerste proememingen hebben duidelijk aangetoond dat de behoeften op twee 
gebieden bijzonder groot zijn : in de eerste plaats moet een vorming worden verschaft aan de 
opleiders en in de tweede plaats lijkt er behoefte te zijn aan een opleiding voor de specialisten. 
Door de opleiders een vorming te verschaffen, is het immers mogelijk kennis die tijdens een op 
het niveau van de Unie opgezette en georganiseerde opleiding is verworven, op het niveau van 
iedere Lid-Staat aan talrijke anderen over te dragen. Ook specialisten moeten een opleiding 
krijgen, omdat het ingevolge de voortdurende ontwikkeling van de technologie noodzakelijk is 
dat de deskundigen hun kennis, die op haar beurt een waarborg is voor de kwaliteit van de 
opleiding van alle voor de controles verantwoordelijke personen, vrijwel onmiddellijk kunnen 
bijwerken. Acties op dit gebied kunnen slechts met succes worden bekroond wanneer zij zich 
over een langere termijn uitstrekken en naar opzet en organisatie een samenhangend geheel 
vormen. 
B: Tnhniid van het vooistel 
4. Dit gemeenschappelijk optreden heeft ten doel : 
enerzijds, wat de inhoud betreft, een samenhangend programma uit te werken waarin de 
verschillende onderdelen van een opleidingsbeleid zijn geïntegreerd en dat zowel 
betrekking heeft op de eigenlijke onderwijsactiviteit als op initiatieven zoals stages in 
andere Lid-Staten en uitwisselingen ten einde aldus de banden te versterken die tussen het 
met de controle belaste personeel bestaan. 
anderzijds, wat de duur betreft, deze praktische samenwerking tussen de overheidsorganen 
die belast zijn met de controle van de identiteitsbewijzen zich over verscheidene jaren te 
laten uitstrekken, ten einde de betrokkenen onderling de mogelijkheid te geven de in de 
verschillende Staten gebruikte technieken beter te leren kennen en aldus beter de strijd 
te kunnen aanbinden tegen het gebruik van valse documenten. 
Er dient bijzondere aandacht te worden besteed aan de basisopleidingen, in het bijzonder 
aan het onderdeel uitwisseling van ambtenaren en aan het onderdeel onderzoek en studies, ten 
einde het resultaat van de activiteiten ook toegankelijk te maken voor diegenen die niet zelf aan 
de opleidingsacties hebben deelgenomen. 
5. In het kader van dit programma zullen daarom jaarlijkse opleidingen worden verschaft, 
waarbij centraal seminaries worden georganiseerd, die worden aangevuld met de uitwisseling van 
ambtenaren, en die ook studie- en onderzoekactiviteiten omvatten. Deze opzet beantwoordt aan 
de behoeften zoals deze zijn gebleken bij de evaluatie van de seminaries die reeds hebben 
plaatsgehad Deze evaluatie werd trouwens bevestigd tijdens de besprekingen van de deskundigen 
van de Lid-Staten in de werkgroepen van de Raad. Dit sluit echter niet uit dat zo nodig aan de 
ontwikkeling van de technieken voor de vervaardiging van niet vervalsbare documenten en de 
opsporing van vervalste documenten, aangepaste initiatieven kunnen worden genomen. 
Aangezien deze verschillende activiteiten elkaar aanvullen, zal het mogelijk zijn het 
meerjarenprogramma met enige soepelheid te beheren zonder daarbij de fundamentele, prioritaire 
doelstellingen ervan uit het oog te verliezen. Omdat het noodzakelijk is zich zo snel mogelijk aan 
de evolutie van de technologie en de nieuwe vormen van gebruik van vervalste documenten te 
kunnen aanpassen, is het immers noodzakelijk deze ontwikkelingen op de voet te volgen. 
6. Dit programma heeft ten doel initiatieven van de overheid en van particuliere organen te 
steunen, die in het kader van een voortdurende vorming meer aandacht besteden aan de 
vervaardiging van identiteitsbewijzen en de strijd tegen het gebruik van vervalste documenten. 
Door de belangrijke besparingen die in het kader van dit programma zullen kunnen worden 
verwezenlijkt, zal het voorts mogelijk zijn dit mettertijd te integreren in een ruimer programma 
betreffende de controles aan de grenzen, dat in 1996 als modelproject ten uitvoer is gelegd 
C : Artitelsgewjjze toelichting 
AiökeLL 
In dit artikel worden de algemene doelstellingen van het programma aangegeven en wordt 
vastgesteld dat door de Gemeenschap een financiële bijdrage zal worden toegekend Het 
bijgevoegde financieel memorandum heeft betrekking op een financiële toewijzing van 5 miljoen 
ecu voor de komende vijfjaar, waarvan een bedrag van 400.000 ecu vanaf het begrotingsjaar 
1996 zou worden uitgetrokken. 
De doelstellingen van het programma worden aangegeven en er wordt gewezen op het 
lange-termijnperspectief en op het streven naar verdieping van de inhoud van de acties. Er wordt 
in het bijzonder de nadruk op gelegd dat het nodig is duidelijk prioriteiten vast te stellen ten 
einde een samenhangend programma te verkrijgen. In dit verband lijkt een lange-
termijnperspectief noodzakelijk om een grondig onderzoek van de actiemiddelen mogelijk te 
maken en alle aspecten van dit probleem, zowel uit het oogpunt van de preventie als van de 
repressie (technische, juridische, culturele en maatschappelijke aspecten), aan te kunnen pakken. 
ArtikeLZ 
In dit artikel worden de begrippen gedefinieerd die van essentieel belang zijn om een juist 
beeld te krijgen van de grenzen van deze actie, in het bijzonder van het begrip identiteitsbewijzen 
en van de voornaamste vormen van actie waarom het in het kader van dit programma zal gaan. 
AÉteLi 
In dit artikel wordt de eerste component van de jaarprogramma's behandeld : de 
organisatie van seminaries. Er dienen twee soorten seminaries te worden georganiseerd, namelijk 
algemene seminaries voor de opleiders, wier taak het zal zijn de verkregen informatie in de Lid-
Staten aan anderen door te geven, en bijscholingsseminaries om ervaren specialisten de 
gelegenheid te geven specifieke aspecten, waaraan bijzondere aandacht moet worden besteed, uit 
te diepen. Deze seminaries moeten op geregelde tijdstippen, dat wil zeggen jaarlijks, 
plaatshebben, zodat een hefboomeffect wordt teweeggebracht, waardoor aan het eind van de 
termijn over een schat aan referentiegegevens kan worden beschikt. Tijdens deze seminaries 
zullen de theoretische en praktische aspecten inzake de beveiliging van documenten worden 
bestudeerd, zal de verworven kennis op peil worden gebracht en zal bijzondere aandacht worden 
besteed aan de voor de opleiders bestemde opleidingsmethoden. Uiteraard zullen hierbij de 
communautaire bevoegdheden worden gerespecteerd, dat wil zeggen dat deze activiteiten niet tot 
gevolg mogen hebben dat inbreuk wordt gemaakt op de bevoegdheden die, bij voorbeeld wat het 
uniforme visummodel of de verblijfsvergunningen van de burgers van de Unie betreft, aan de 
Europese Gemeenschap zijn toegekend. 
In het kader van de bijzondere betrekkingen met de geassocieerde landen (van Midden-
en Oost-Europa alsmede Cyprus en Malta) en gezien de noodzaak het gebruik van vervalste 
documenten ruimer dan uitsluitend op het niveau van de Europese Unie te bestrijden, is 
vastgesteld dat seminaries kunnen worden georganiseerd die toegankelijk zijn voor 
vertegenwoordigers van de geassocieerde landen. Dat houdt in dat deskundigen uit deze landen 
zouden kunnen deelnemen aan ruim opgezette seminaries of aan seminaries die speciaal ten 
behoeve van bepaalde geassocieerde landen worden georganiseerd om die aspecten te behandelen, 
die voor hen van het grootste belang zijn. 
AiÉhdA 
In dit artikel worden de acties ter aanvulling van de seminaries behandeld, namelijk de 
uitwisseling van ambtenaren. Deze kunnen met name de vorm aannemen van eenzijdige of van 
wederzijdse "stages" bij de nationale autoriteiten die belast zijn met de controle, zodat de 
ambtenaren zich ter plaatse een beeld kunnen vormen van de problemen waarmee andere Lid-
Staten worden geconfronteerd en kennis kunnen maken met de modernste technieken voor het 
uitwerken en het vervaardigen van identiteitsbewijzen. 
Aan deze uitwisselingen kan ook door vertegenwoordigers uit derde landen, dw.z. niet 
alleen door vertegenwoordigers uit de geassocieerde landen, worden deelgenomen, zodat ook kan 
worden geprofiteerd van de ervaring die is opgedaan door bepaalde derden landen die soortgelijke 
doelstellingen nastreven. 
Artikels 
De derde component van de jaarprogramma's zijn de studies, die in het bijzonder de 
uitwerking en de verspreiding van pedagogisch materiaal (leermiddelenpakketten, ondersteunende 
software, enz.) ten doel zullen hebben. Het onderzoek zou in sterkere mate kunnen worden 
gericht op de ontwikkeling van instrumenten die bestemd zijn voor de verificatie van documenten 
en de geschikte technologieën om een snelle verspreiding van informatie over vervalste 
documenten en het frauduleuze gebruik ervan mogelijk te maken. 
Als criterium voor de financiering geldt in hoofdzaak het belang van de actie voor de 
Unie. Om zeker te zijn dat dit doel wordt bereikt, wordt als principiële regel vastgesteld dat bij 
een uitsluitend voor de Lid-Staten bestemde actie ten minste drie Lid-Staten dienen betrokken 
te zijn. Wanneer bij een actie ook geassocieerde landen betrokken zijn, geldt als regel dat ten 
minste twee Lid-Staten en drie geassocieerde landen aan de actie moeten deelnemen. Op die 
manier wordt het risico van doublures met bilaterale initiatieven van de Lid-Staten vermeden. 
Artikel 7 
Dit artikel, dat betrekking heeft op de controle, is het gebruikelijke artikel betreffende de 
respectieve bevoegdheden van de Commissie en de Rekenkamer. 
AiÉteLA 
In dit artikel wordt het algemene kader voor de bijdrage uit de communautaire begroting 
vastgesteld In lid 2 wordt een algemeen maximum vastgesteld, waardoor als principe wordt 
ingevoerd dat de bijdrage van de nationale autoriteiten lager ligt dan die uit de communautaire 
begroting. Ten einde evenwel voldoende flexibiliteit te garanderen om aanpassing aan bijzondere 
programma's mogelijk te maken, kan dit maximum worden verhoogd om rekening te houden met 
de bijzondere omstandigheden die in lid 3 zijn omschreven. 
In lid 4 wordt vastgesteld dat de bijdrage slechts voor bepaalde categorieën van kosten 
kan worden gebruikt, waardoor wordt onderstreept dat het om een operationele en niet om een 
administratieve begrotingslijn gaat. Ook hier is een bepaalde mate van flexibiliteit ingebouwd 
om aanpassing aan bijzondere omstandigheden mogelijk te maken. 
AMeU. 
Dit artikel betreffende de procedurevoorschriften brengt de gebruikelijke bepalingen in 
herinnering, die op dit gebied van toepassing zijn. 
AÉMM 
Dit artikel heeft betrekking op de verantwoordelijkheid van de Commissie bij het beheer 
en de follow-up van de programma's en geeft in het bijzonder aan dat zij verantwoordelijk is voor 
het opstellen van de jaarprogramma's. Het gaat om een kernverantwoordelijkheid van de 
Commissie bij de uitvoering van deze programma's. Ter voorbereiding van de jaarprogramma's 
onderzoekt de Commissie de verschillende aanvragen die worden ingediend Daartoe onderzoekt 
zij tevens de voorstellen die worden ingediend door de Lid-Staten, die aldus beschikken over een 
mogelijkheid om deel te nemen aan de uitwerking van de programma's. De voorstellen worden 
beoordeeld op grond van de drie criteria die in de tweede alinea van lid 2 zijn vermeld. Ten 
einde over de voor dit onderzoek vereiste technische bijstand te beschikken, wint de Commissie, 
voor zover nodig, het advies in van deskundigen die op de hoogte zijn van de bijzondere aspecten 
van de strijd tegen valse identiteitsbewijzen. 
Artikel 11 
Dit artikel betreft de procedure voor de vaststelling van het jaarprogramma. Hiertoe wordt 
een Comité opgericht, dat gebruik maakt van procedure IIA van Besluit 87/373 van de Raad van 
13 juli 1987 tot vaststelling van de voorwaarden die gelden voor de uitoefening van de aan de 
Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden (PB L nr. 197 van 18 juli 1987, blz. 33). Het 
ontwerp-jaarprogramma wordt voorgelegd aan een Comité, dat wordt voorgezeten door de 
Commissie. Dit Comité spreekt zich uit met de meerderheid van stemmen die in artikel K.4, 
punt 3, tweede alinea, van het VEU is voorgeschreven. Indien de Commissie van oordeel is dat 
zij het advies van het Comité niet kan volgen, wordt het besluit door de Raad zelf genomen. 
Deze procedure biedt als dubbel voordeel het overleg met de Lid-Staten in het kader van het 
Comité en de doeltreffendheid van de besluitvorming in geval van overeenstemming. Deze, in 
andere omstandigheden deugdelijk gebleken procedure kan met dezelfde voordelen in het kader 
van dit programma worden toegepast. 
AüsMJl 
Dit artikel heeft ten doel de evaluatie en de follow-up van de acties te waarborgen. Dat 
is in de eerste plaats de taak van de Commissie, die ervoor moet zorgen dat zowel het Europees 
Parlement als de Raad op passende wijze op de hoogte worden gehouden en dat de acties op dit 
gebied aansluiten bij de met betrekking tot de buitengrenzen, asiel en immigratie in uitvoering 
zijnde of overwogen werkzaamheden. 
AÉMJI 
Dit artikel is het gebruikelijke artikel tot vaststelling van de datum van inwerkingtreding 
van het gemeenschappelijk optreden. 
Voorstel voor een ^ 
BESLUIT VAN DE RAAD 
inzake een gemeenschappelijk optieden ter invoering van 
een programma voor de opleiding, 
de uitwisseling en de samenwerking op het gebied van de 
identiteitsbewijzen 
DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, 
Gelet op het Verdrag betreffende de Europese Unie, inzonderheid op de artikelen K.3, lid 2, 
onder b), en IC 8, lid 2, 
Gezien het voorstel van de Commissie van ..., 
Overwegende dat de Lid-Staten de uitoefening van controle bij het overschrijden van de 
buitengrenzen en inzonderheid de beveiliging van de identiteitsbewijzen als een aangelegenheid 
van gemeenschappelijk belang beschouwen; 
Overwegende dat de totstandbrenging van een kader voor acties op het gebied van de opleiding, 
de voorlichting, studies en uitwisselingen kan bijdragen tot de betere wederzijdse kennis van de 
technieken voor de vervaardiging en de controle van identiteitsbewijzen en van de strijd tegen 
de vervalsing daarvan; 
Overwegende dat deze doelstellingen beter kunnen worden bereikt door een gemeenschappelijk 
optreden dan door een optreden van de Lid-Staten afzonderlijk wegens de belangrijke besparingen 
die kunnen worden verwezenlijkt en de cumulatieve effecten van de overwogen acties; 
Overwegende dat dit gemeenschappelijk optreden geen afbreuk doet aan de bevoegdheden die 
de Gemeenschap in het bijzonder op het gebied van de beroepsopleiding heeft en derhalve geen 
gevolgen heeft voor de communautaire maatregelen die voor de tenuitvoerlegging van dit beleid 
zijn genomen, inzonderheid voor het programma Leonardo da Vinci, 
BESLUIT: 
10 
AFTOillNG T ; ALGEMENE BEPALINGEN 
ArÜteLl 
Beginsel en doelstellingen 
1. Voor de periode 1996-2000 wordt een programma (hierna het "programma Sherlock" te 
noemen) vastgesteld voor de opleiding, uitwisselingen en samenwerking op het gebied van de 
beveiliging van identiteitsbewijzen in de zin van de begripsomschrijvingen van artikel 2 van dit 
besluit inzake een gemeenschappelijk optreden, waarvoor een financiële bijdrage van de 
Gemeenschap wordt toegekend 
2. Onverminderd de communautaire bevoegdheden, is het algemene doel van het programma 
Sherlock de met betrekking tot identiteitsbewijzen bestaande samenwerking dank zij het 
meerjarenprogramma uit te breiden. Deze samenwerking kan door de vaststelling van duidelijke 
prioriteiten op lange termijn worden gerationaliseerd. 
ArüteL2 
Begripsomschrijvingen 
In de zin van het programma-Sherlock wordt verstaan onder : 
Identiteitsbewijzen : de door de Lid-Staten en derde landen afgegeven documenten 
waarmee de houders ervan hun identiteit kunnen bewijzen en die hun de mogelijkheid 
geven eventueel een buitengrens te overschrijden; 
Opleiding : de organisatie van seminaries, waarbij de theoretische en de praktische kennis 
van de beveiliging van identiteitsbewijzen centraal staat; 
Uitwisseling : het verblijf van ambtenaren in een andere dan hun eigen Lid-Staat ter 
verdieping van hun kennis van de technieken voor het verrichten van controles op het 
terrein; 
Sù&Mes. : de uitwerking en verspreiding van pedagogisch materiaal ter voorkoming en ter 
bestrijding van het gebruik van valse identiteitsbewijzen. 
11 
AFTW1 JNG n : STRUCTUUR VAN HET PROGRAMMA 
ArüteLi 
Opleiding 
1. Het programma Sherlock heeft in hoofdzaak de organisatie van de volgende jaarlijkse 
seminaries ten doel : 
basisseminarie voor de vorming van de opleiders 
bijscholingsseminarie voor specialisten over de ontwikkeling van documenten 
2. Deze seminaries zijn bestemd voor de ambtenaren van de Lid-Staten. Er kunnen evenwel 
specifieke, voor de ambtenaren van de geassocieerde staten toegankelijke seminaries worden 
georganiseerd 
AifiteLi 
Uitwisselingen 
Het programma Sherlock heeft tevens de uitwisseling van ambtenaren uit de Lid-Staten 
en uit derde landen ten doel. Deze uitwisselingen nemen in het bijzonder de vorm aan van stages 
van beperkte duur bij de nationale overheidsdiensten die belast zijn met de controle van de 
identiteitsbewijzen. 
ArtiteLS 
Studies en onderzoek 
1. Het programma Sherlock heeft de ontwikkeling, de totstandbrenging en de verspreiding 
van pedagogisch materiaal ten doel, waarvan gebruik kan worden gemaakt bij de organisatie van 
opleidingsprogramma's in de Lid-Staten en de geassocieerde staten. 
2. In het kader van het programma kunnen ook studies worden verricht en kan onderzoek 
worden gedaan over de wijze waarop de verspreiding van informatie over de met betrekking tot 
het gebruik van identiteitsbewijzen ontdekt bedrog kan worden verbeterd. 
12 
AFDELING ffl ; FIN ANOFJ F, BEPAUNŒN 
Artikeü 
Rnancieringscriteria 
De projecten waarvoor door de Gemeenschap een financiële bijdrage wordt toegekend, 
moeten van belang zijn voor de Europese Unie; ten minste drie Lid-Staten moeten eraan 
deelnemen. 
Aan de projecten ter versterking van de samenwerking met de geassocieerde staten moet 
door ten minste twee Lid-Staten en drie geassocieerde staten worden deelgenomen. 
ArükdLI 
Financiële controle 
De financieringsbesluiten alsmede de daaruit voortvloeiende overeenkomsten voorzien met 
name in een follow-up en een financiële controle door de Commissie en audits van de 
Rekenkamer. 
13 
ArüteLS 
Omvang van de financiële bijdrage vat de Gemeenschep 
1. Komen voor financiering in aanmerking, alle uitgaven die rechtstreeks verband houden 
met de tenuitvoerlegging van de actie en die gedurende een bepaalde, bij overeenkomst 
vastgestelde periode zijn gedaan. 
2. De financiële bijdrage uit de Gemeenschapsbegroting bedraagt 60 % van de totale kosten 
van het programma en kan uitzonderlijk volgens de in afdeling 4 van dit gemeenschappelijk 
optreden vastgestelde procedures, tot maximaal 80 % worden verhoogd. 
3. De kosten voor vertaal- en tolkwerkzaamheden, de informaticakosten, de uitgaven voor 
duurzaam materiaal of voor verbruiksmateriaal worden slechts in aanmerking genomen voor 
zover zij nodig zijn voor de verwezenlijking van de actie en kunnen slechts tot ten hoogste 50 % 
van de subsidie, of 80 % in de gevallen waarin dit door de aard van de actie noodzakelijk is, 
worden gefinancierd. 
4. De uitgaven voor lokalen en publieke voorzieningen alsmede voor de lonen van de 
ambtenaren van de Staat en van de publieke organen kunnen slechts in aanmerking worden 
genomen voor zover zij betrekking hebben op aanwendingen en op taken die geen verband 
houden met hun nationale bestemming of functie, maar die specifiek betrekking hebben op de 
tenuitvoerlegging van de actie van Europees belang. 
ArüteL2 
Procedurevoorschriften 
1. De acties in het kader van het programma die uit de begroting van de Gemeenschappen 
worden gefinancierd, worden door de Commissie beheerd overeenkomstig het Financieel 
Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese 
Gemeenschappen, laatstelijk gewijzigd bij Verordening nr. 2335/95 van 18 september 1995. 
2. Bij de indiening van de voorstellen voor financiering houdt de Commissie rekening met 
de beginselen van goed financieel beheer, met name zuinigheid en kosteneffectiviteit als bedoeld 
in artikel 2 van het Financieel Reglement. 
14 
AFPE1JNG1V:BTHEFRTN 
ArtiteLLÛ 
Voorbereiding vat het programma 
1. De Commissie is verantwoordelijk voor het beheer en de follow-up van het programma 
en neemt daartoe de passende maatregelen. 
2. De Commissie bereidt een ontwerp-jaarprogramma voor, dat een verdeling van de 
beschikbare kredieten omvat en dat gebaseerd is op de prioritaire thema's die beantwoorden aan 
de opzet en de doelstellingen van het programma Sherlock. 
Hiertoe onderzoekt de Commissie de haar voorgelegde projecten op grond van de 
volgende criteria : 
het innoverende karakter van het voorgestelde initiatief; 
het spoedeisende karakter van het initiatief voor de verbetering van de beveiliging van de 
dcjcumenten; 
de samenhang van het programma in zijn geheel. 
AriMJl 
Tenuitvoerlegging vat hetprogranma 
1. De Commissie wordt bijgestaan door een comité dat bestaat uit een vertegenwoordiger 
per Lid-Staat en dat wordt voorgezeten door de vertegenwoordiger van de Commissie. Deze legt 
aan het comité het in artikel 10 van dit besluit inzake een gemeenschappelijk optreden bedoeld 
ontwerp-jaaiprogramma voor. Het comité brengt advies uit over het programma binnen een 
termijn die door de voorzitter afhankelijk van het spoedeisende karakter kan worden vastgesteld. 
Het advies wordt uitgebracht met de meerderheid van stemmen die in artikel IC4, lid 3, tweede 
alinea, van het VEU is voorgeschreven. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel. 
2. De Commissie stelt maatregelen vast, die onmiddellijk van toepassing zijn. Wanneer deze 
maatregelen evenwel niet in overeenstemming zijn met het door het comité uitgebrachte advies, 
worden zij door de Commissie onmiddellijk ter kennis van de Raad gebracht. In dat geval kan 
de Commissie de tenuitvoerlegging van de maatregelen waartoe door haar is besloten opschorten 
voor een periode van ten hoogste één maand, die ingaat op de datum van deze kennisgeving. 
De Raad kan in dat geval binnen de in de alinea hiervoor vastgestelde termijn met 
gekwalificeerde meerderheid van stemmen een afwijkend besluit nemen. 
15 
AFPET ING V ; SLQTOEPAUNGEN 
AüteLtf 
Evaluate 
De Commissie evalueert jaarlijks de tijdens het afgelopen jaar ten uitvoer gelegde acties 
en doet een verslag aan het Europees Parlement en aan de Raad toekomen. 
ArüteLQ 
Dit besluit inzake een gemeenschappelijk optreden treedt in werking op de dag van zijn 
bekendmaking in het Publikatiebiad. 
Gedaan te Brussel, op 
Voor de Raad 
De voorzitter 
16 
Financieel memorandum 
Artikel B5-800 : Samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. De 
vastleggingskredieten zijn opgenomen in hoofdstuk BO-40. 
1. BENAMING VAN DE MAATREGEL 
Gemeenschappelijk optreden met betrekking tot een programma inzake opleiding, 
uitwisseling en samenwerking op het gebied van de beveiliging van identiteitsbewijzen 
(Sherlock). 
2. BEGROTINGSONDERDEEL 
B5-800 : Gemeenschappelijk optreden in het kader van de samenwerking op het gebied 
van justitie en binnenlandse zaken, in het bijzonder op de gebieden bedoeld in artikel K. 1, 
leden 2 en 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. 
3. RECHTSGRONDSLAG 
Artikel K.3, lid 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. 
4. OMSCHRIJVING VAN DE MAATREGEL 
4.1. Algemene doelstelling van de maatregel 
In het kader van de samenwerking als bedoeld in titel VI van het VEU moet de 
verbetering van de beveiliging van identiteitsbewijzen als een prioriteit worden beschouwd, met 
name ter verhoging van de doeltreffendheid van de controles bij de buitengrenzen van de Unie. 
Naast de ontwikkeling van informatiehulpmiddelen (Fraudebulletin, Handboek authentieke 
documenten, Gecodeerd classificatiesysteem voor de documenten), vormt de opleiding van het 
daarbij betrokken personeel een essentiële factor op dit gebied, vooral wanneer daardoor de 
uitwisseling tussen de Lid-Staten kan worden bevorderd en de kennis van de toegepaste 
technieken, procedures en hulpmiddelen kan worden uitgebreid Over dit onderwerp werden reeds 
twee studiebijeenkomsten gehouden, waarop specialisten hun ervaringen konden uitwisselen; de 
tweede van deze studiebijeenkomsten vond plaats in 1995 en werd gefinancierd uit de begroting 
van de Europese Gemeenschappen, overeenkomstig het bepaalde in artikel K.8 van het VEU. 
De algemene doelstelling van deze maatregel bestaat erin via een meerjarenprogramma 
tot een uitbreiding van de samenwerking op dit gebied te komen, de doeltreffendheid van de 
initiatieven te verhogen door duidelijke prioriteiten vast te stellen en de resultaten duurzaam te 
maken door de acties over een langere periode te spreiden. 
4.2. Duw van de actie 
De actie wordt gespreid over een periode van vijfjaar te rekenen vanaf 19%. 
17 
5. INDELING VAN DE UITGAVE 
NVU/GK 
6. AARD VAN DE UITGAVE 
Subsidie (ten hoogste 80 %) voor cofinanciering te zamen met andere bronnen uit de 
openbare of de particuliere sector. 
7. FINANCIËLE GEVOLGEN 
7.1. Berekening van de totale kosten van de maatregel 
De subsidies zijn bestemd voor : 
opleiding 
een programma voor uitwisseling en stages 
studies en onderzoek, uitwisseling en verspreiding van informatie 
Het is de bedoeling om, onder voorbehoud van de jaarlijkse rjegrotmgsprocedure, een 
indicatief totaalbedrag van 5 miljoen ecu uit te trekken voor de tenuitvoerlegging van dit 
programma over de periode 1996-2000, overeenkomstig het tijdschema van punt 7.2. 
De jaarlijkse bedragen, die zijn geraamd aan de hand van soortgelijke acties die reeds zijn 
uitgevoerd (onder meer Karolus en Mattheus) of die nog aan de gang zijn, zien er als volgt uit : 
- 1996 : - opleiding : * vormmgsseminarie voor opleiders : 30 deelnemers (2 per Lid-
Staat); duur : 15 dagen; kosten per deelnemer : 6.300 ecu : 189.000 ecu, afgerond 
190.000 ecu 
* basisopleidingsseminarie voor de geassocieerde landen uit Midden-
en Oost-Europa (7 landen) te zamen met drie Lid-Staten : 20 deelnemers (2 per land); duur : 10 
dagen; kosten per deelnemer 4.200 ecu : 84.000 ecu, afgerond 
90.000 ecu 
- studies en onderzoek, informatieverspreiding (ontwikkeling van pedagogische 
hulpmiddelen, uitgave van documenten) : 
120.000 ecu 
- 1997 en 1998 (per jaar) : 
- opleiding : * vormingsseminarie voor opleiders : 30 deelnemers (2 per Lid-
Staat); duur : 15 dagen; kosten per deelnemer : 6.300 ecu : 189.000 ecu, afgerond 
190.000 ecu 
18 
* bijscholmgsseminarie : 15 deelnemers (1 per Lid-Staat); duur : 
15 dagen; kosten per deelnemer : 6.300 ecu : 94.500 ecu, afgerond 
95.000 ecu 
* basisoplddmgsseminarie voor de geassocieerde landen uit Midden-
en Oost-Europa (7 landen) te zamen met drie Lid-Staten : 20 deelnemers (2 per land); duur : 10 
dagen; kosten per deelnemer : 4.200 ecu : 84.000 ecu afgerond 
90.000 ecu 
* vormingsseminarie voor opleiders voor de geassocieerde landen 
uit Midden- en Oost-Europa (7 landen) te zamen met drie Lid-Staten : 20 deelnemers (2 per 
land); duur : 10 dagen; kosten per deelnemer 4.200 ecu : 84.000 ecu afgerond 
90.000 ecu 
- uitwisseling : * stages van 5 dagen voor 150 ambtenaren uit de, Lid-Staten 
(kosten per deelnemer : 2.000 ecu) : 
300.000 ecu 
* stages van 5 dagen voor 50 ambtenaren uit geassocieerde derde 
landen (kosten per deelnemer 2.000 ecu) : 
100.000 ecu 
* andere uitwisselingen (bezoeken aan produktiecentra, 
onderzoeklaboratoria enz.) : forfaitair bedrag van 
60.000 ecu 
- onderzoeken, studies, informatieverspreiding : 75.000 ecu 
- 1999 en 2000 (per jaar) : 
- opleiding : * vormingsseminarie voor opleiders : 30 deelnemers (2 per Lid-
Staat); duur : 15 dagen; kosten per deelnemer : 6.300 ecu : 189.000 ecu, afgerond 
190.000 ecu 
* bijscholingsseminarie : 15 deelnemers (1 per Lid-Staat); duur : 
15 dagen : 94.500 ecu, afgerond 
95.000 ecu 
* basisopleidmgsseminarie voor de geassocieerde landen uit Midden-
en Oost-Europa (7 landen) te zamen met drie Lid-Staten : 20 deelnemers (2 per land); duur : 
10 dagen; kosten per deelnemer : 4.200 ecu : 84.000 ecu, afgerond 
90.000 ecu 
* vormmgsseminarie voor opleiders voor de geassocieerde landen 
uit Mdden- en Oost-Europa (7 landen) : te zamen met drie Lid-Staten : 20 deelnemers (2 per 
land); duur : 10 dagen; kosten per deelnemer : 4.200 ecu : 84.000 ecu, afgerond 
90.000 ecu 
19 
- uitwisseling : * stages van 5 dagen voor 150 ambtenaren uit de Lid-Staten 
(kosten per deelnemer : 2.000 ecu) : 
300.000 ecu 
* stages van 5 dagen voor 100 ambtenaren uit geassocieerde derde 
landen (kosten per deelnemer : 2.000 ecu) : 
200.000 ecu 
* andere uitwisselingen (bezoeken aan produktiecentra, 
onderzoeklaboratoria, enz.) : forfaitair bedrag van 
100.000 ecu 
- onderzoeken, studies, informatieverspreiding 235.000 ecu 
7.2. Verdeling over de verschillende onderdelen van de maatregel 
VK in miljoen ecu 
(courante prijzen) 
Verdeling 
Opleiding (seminaries) 
Opleiding (uitwisseling) 
Andere uitwisselingen 
Onderzoek, studies, 
informatieverspreiding 
Totaal Jaar 
1996 
0,28 
0,12 
0,4 1997 
0,465 
0,4 
0,06 
0,075 
1 1998 
0,465 
0,4 
0,06 
0,075 
1 1999 
0,465 
0,5 
0,1 
0,235 
1,3 2000 
0,465 
0,5 
0,1 
0,235 
1,3 Totaal 
2.14 
1.8 
0,32 
0,74 
5 
7.3. Tijdschema vastleggm^kredeten/rjetalingskredieten 
VK in miljoen ecu 
Vastleggingskrediet 
Betalingskredieten Jaar 
1996 
0.4 1997 
1 1998 
1 1999 
1.3 2000 
1.3 2001 Totaal 
5 
20 
jaar 1996 
1997 
1998 
.. 1999 
2000 
Totaal 0.1 
0.1 0.3 
0.7 
1 0.3 
0.7 
1 0.3 
1 
1.3 0.3 
1 
1.3 0.3 
0.3 0.4 
1 
1 
1.3 
1.3 
5 
Totaalbedrag voor de periode 1996-2000 (indicatief) : 5 miljoen ecu. Het programma 
wordt in drie fasen onderverdeeld. 
Aangezien voor 19% geen betalingsverplichtingen kunnen worden aangegaan vóór 
september, is het totaalbedrag voor dat jaar geraamd op grond van de werkzaamheden die 
waarschijnlijk nog zullen kunnen worden verricht, gelet op het nodige voorbereidingswerk. 
De periode 1997-1998 vormt een eerste fase die erop gericht is een krachtig 
hefboomeffect tot stand te brengen op de nationale opleidmgsprogramma's van de Lid-Staten, die 
zullen kunnen beschikken over opleiders die op het niveau van de Unie zijn gevormd en over 
pedagogische hulpmiddelen die gezamenlijk zijn ontwikkeld. 
De resultaten van het verwachte hefboomeffect op de ontwikkeling van de nationale 
programma's zullen in de periode 1999-2000 aanleiding geven tot nieuwe behoeften op het niveau 
van de Unie; de actie moet kunnen worden verdiept en uitgebreid op basis van een tussentijdse 
(eind 1998) evaluatie waarin een meer gedetailleerde analyse wordt gemaakt dan in het jaarlijks 
verslag. 
8. VOORZIENINGEN OM MISBRU^ 
TOEPASSING DAARVAN 
Alvorens subsidies worden uitbetaald of dienstverrichtingen, voorbereidende studies, 
uitvoerbaarheidsstudies en evaluaties worden aanvaard, verrichten de diensten van de 
Commissie een nauwkeurige controle op basis van de contractuele verplichtingen en de 
beginselen van zuinigheid en een goed financieel en algemeen beheer. In alle 
overeenkomsten tussen de Commissie en de begunstigden van de betalingen worden 
bepalingen opgenomen ter voorkoming van misbruik (controle, indiening van rapporten, 
enz.). 
9. MOSTEN-BATENANALYSE 
9.1. Kwantificeerbare doelstellingen, doelgroep 
Specifieke (heistellingen : 
In het kader van de algemene doelstelling als bedoeld in punt 4.1. zal de Commissie 
bijzondere aandacht besteden aan de onderstaande elementen : 
* De organisatie op lange termijn van drie soorten opleidingsseminaries op het gebied van 
de beveiliging van de documenten : 
de vorming van opleiders; 
de verdieping van de kennis van de specialisten; 
een basisopleiding voor bepaalde landen uit Midden- en Oost-Europa, 
21 
Hiermee wordt gestreefd naar een betere harmonisering van de opleiding van het 
betrokken personeel door op ieder niveau specifieke taken toe te kennen : de Unie zorgt voor de 
vorming van de opleiders en de bijscholing van specialisten op hoog niveau, terwijl de Lid-Staten 
erop toezien dat de resultaten daarvan een zo groot mogelijk aantal van hun ambtenaren ten 
goede komen; de opleidingsseminaries voor de ambtenaren uit de landen van Midden- en Oost-
Europa worden, met het oog op een dergelijke harmonisering in het vooruitzicht van de 
toetreding, eveneens op het niveau van de Unie georganiseerd. 
* De ontwikkeling van pedagogische hulpmiddelen ter ondersteuning van 
opleidingsprogramma's in de Lid-Staten ten einde de resultaten van de opleidingsactiviteiten op 
het niveau van de Unie ten volle te kunnen benutten. 
De ontwikkeling van hulpmiddelen op het niveau van de Unie biedt niet alleen het 
voordeel van de schaalvergroting, maar leidt er tevens toe dat de opleiding in de Lid-Staten kan 
worden gebaseerd op geharmoniseerde pedagogische hulpmiddelen. 
* Onderzoek met het oog op de verbetering van de hulpmiddelen die een ruime 
Mormatieverspreiding mogelijk maken op het gebied van de kennis van de documenten en van 
de in dit verband vastgestelde fraude. 
Aldus kan overlapping worden voorkomen van onderzoekactiviteiten op een gebied waar 
de uitwisseling van informatie tussen de Lid-Staten, in het vooruitzicnt van de totale 
verwezenlijking van het vrije verkeer, van fundamenteel belang is. 
Doelgroep 
Ambtenaren die belast zijn met het ontwerpen, het afleveren en het controleren van de 
documenten; 
Ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de opleiding, en met name degenen die zijn belast 
met de organisatie en de praktische tenuitvoerlegging van de opleiding in de betrokken diensten 
en meer in het bijzonder met de organisatie van de vorming van de opleiders. 
9.2. Motivering van de maatregel 
De Commissie is zeer nauw betrokken bij de samenwerking tussen de Lid-Staten als 
bedoeld in titel VI van het VEU; daarin zijn de gebieden vastgelegd die de Lid-Staten als 
aangelegenheden van gemeenschappelijk belang beschouwen en waarbij de beveiliging van de 
documenten van fundamenteel belang is, met name wat betreft de controle bij overschrijding van 
de buitengrenzen. De samenwerking tussen de overheidsdiensten van de Lid-Staten vormt dus 
een aanvulling op het niveau van de Unie van de maatregelen die deze diensten binnen hun eigen 
bevoegdheidsgebied tot stand hebben gebracht. De snelheid waarmee de gegevens worden 
uitgewisseld en de noodzaak om onmiddellijk te kunnen optreden vergen van de ambtenaren een 
22 
steeds grondiger kennis van hetgeen zich bij hun collega's in de andere Lid-Staten voordoet. Het 
Sherlock-programma tracht daar op in te spelen, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel 
wat betreft de verdeling van de bevoegdheden in verband met de maatregelen die ter 
verwezenlijking van de specifieke doelstellingen van het programma moeten worden genomen. 
Bij de selectie van de projecten wordt van twee beginselen uitgegaan : 
- De naleving van de structuur van het programma zoals die in afdeling II van het besluit 
is beschreven; daartoe moeten op geregelde tijdstippen acties worden georganiseerd ten einde 
doeltreffendheid op lange termijn te waarborgen en in de Lid-Staat een hefboomeffect tot stand 
te brengen. 
- De toepassing van de criteria van artikel 10 van het besluit, ten einde de samenhang van 
het programma te waarborgen en rekening te houden met het innoverende (b.v. ontwikkeling van 
de technologie) of het spoedeisende karakter (nieuwe soorten documenten, ontstaan van 
vervalsingskanalen) van het initiatief. 
9.3. Follow-up en evaluatie van de maatregel 
De verwezenlijking van de doelstellingen zal worden beoordeeld aan de hand van twee 
indicatoren : 
- De graad van deelneming, uitgedrukt in mandagen, aan de seminaries en de 
uitwisselingen die op het niveau van de Unie hebben plaatsgevonden; 
- De graad van deelneming, uitgedrukt in mandagen, aan de seminaries die door de 
Lid-Staat wordt georganiseerd en waarbij een beroep wordt gedaan op opleiders die in het kader 
van het Sherlock-programma zijn gevormd en gebruik wordt gemaakt van de pedagogische 
hulpmiddelen die in het kader van dit programma zijn ontwikkeld. 
Deze kwantitatieve indicatoren worden aangevuld met een kwalitatieve beoordeling van 
de invloed die de opleiding op de deelnemers heeft gehad (paneltechniek met evaluatie op 
geregelde tijdstippen na de opleiding). 
De jaarlijkse verslagen zullen na het derde jaar worden aangevuld met een meer 
gedetailleerd pedagogisch verslag. 
10. HUISHOUDELIJKE UITGAVEN (deel A van afdeling m van de algemene begroting) 
De Commissie zal ieder jaar een besluit nemen betreffende de toewijzing van de 
benodigde personele middelen, met name rekening houdend met de extra posten en de extra 
bedragen die door de begrotingsautoriteit worden toegestaan. 
Er zij op gewezen dat met dit gemeenschappelijk optreden het beheer van ongeveer 
5 miljoen ecu aan vastleggingskredieten over een periode van vijfjaar is gemoeid en dat het, ten 
einde een goed financieel beheer van de beleidskredieten te verzekeren, noodzakelijk is de nodige 
huishoudelijke kredieten ter beschikking te stellen om de verhoogde werklast op te 
23 
vangen die met de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk optreden gepaard gaat. 
De extra middelen zijn geraamd op basis van de kosten voor personele middelen die ten 
laste van de begroting 1995 zijn gemaakt in verband met modelopleidingsacties opgezet in het 
kader van titel VI. 
10.1. Gevolgen voor het personeelsbestand 
Ambtenaar 
Tijdelijke 
tuncationaris A 
B 
C 
Andere 
Totaal Aantal posten welke 
nodig zijn voor het 
beheer van de maatregel 
vaste 
posten 
1 
1/2 
1/2 
2 tüdslüks 
posten waarvan 
bestaande 
posten 
binnen 
het DG 
of de 
dienst extra 
posten 
1 
1/2 
1/2 
2 duur 
S jaar met ingang van 
september 19% 
10.2. Totale financiële gevolgen van de extra posten 
(in ecu) 
Bedragen Wijze van berekening 
Ambtenaren 765.000 (92.000 + 33.000 + 28.000) x 5 
Tijdelijke functionarissen N.B. : overeenkomstig de door DG IX verstrekte 
salarisschalen 
Andere middelen 
Totaal 765.000 
Deze bedragen geven de totale kosten aan van de extra posten voor de gphele duur van de 
maatregel. 
24 
10.3. Verhoging van andere huishoudelijke uitgaven ingevolge de maatregel 
(in ecu) 
Begrotingsonderdeel Bedragen Wijze van berekening 
A 2510 12.000 Dienstreizen : 20 mandagen : 120 ecu x 20 x 5 
Reiskosten : 10 reizen per jaar over een periode van 
50.000 5 jaar : 100 ecu x 10 x 5 
156.375 Comité als bedoeld in artikel 11:3 vergaderingen 
per jaar met 15 deelnemers over een periode van 
5 jaar : 695 ecu x 15 x 3 x 5 
80.400 Deskundigen : 20 mandagen per jaar over een 
periode van 5 jaar : 804 ecu x 20 x 5 
Totaal 298.775 
Het goot hier om de iotde uitgaven voor de gehele duur van de maatregel 
De dienstreizen hebben ten doel de acties van het programma te evalueren en te 
cc^rdineren en een passende follow-up van het project ter plaatse te waarborgen. De kosten voor 
deze dienstreizen worden geraamd op 62.000 ecu. 
X5 
ISSN 0254-1513 
COM(96) 297 def. 
DOCUMENTEN 
NL 06 11 
Catalogusnummer : CB-CO-96-306-NL-C 
ISBN 92-78-05746-0 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg