Speciaal verslag nr. 2/2003

over de uitvoering van het voedselzekerheidsbeleid in ontwikkelingslanden ten laste van de algemene begroting van de Europese Unie, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2003/C 93/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. Op het Wereldvoedselcongres te Rome in november 1996 verbonden de staatshoofden en regeringsleiders zich ertoe, tegen 2015 het aantal ondervoede mensen van 800 tot 400 miljoen te halveren. De aandacht moest verschuiven van voedselhulp naar meer ontwikkelingshulp op lange termijn ter verbetering van de voedselzekerheidssituatie (zie de paragrafen 1 en 2).

II. Ongeveer tegelijkertijd werd ter verhoging van de voedselzekerheid en ter vermindering van de afhankelijkheid van de ontvangende landen van voedselhulp Verordening (EG) nr. 1292/96 van de Raad(1) vastgesteld (zie de paragrafen 3 tot en met 9).

III. De controle van de Rekenkamer was toegespitst op de maatregelen van alle betrokken partijen ter verwezenlijking van de voedselzekerheidsdoelstellingen die in Verordening (EG) nr. 1292/96 zijn neergelegd, dat wil zeggen het uitstippelen van de landspecifieke strategieën, het beheer van de acties, de geschiktheid van de informatie en de coördinatie met andere donoren (zie de paragrafen 10 tot en met 16).

IV. Bij Verordening (EG) nr. 1292/96 werd een ontwikkelingsbeleid voor voedselzekerheid op lange termijn ingevoerd, waarmee werd afgestapt van kortetermijnvoedselhulp. Daar voedselonzekerheid uiteenlopende oorzaken heeft, kan dit probleem echter slechts doeltreffend worden aangepakt in het kader van een alomvattend ontwikkelingsbeleid (zie de paragrafen 17 tot en met 21).

V. De voedselzekerheidsstrategieën van een aantal ontvangende landen waren niet geïntegreerd in coherente nationale ontwikkelingsstrategieën, en de voedselzekerheidsprogramma's werden los van de reguliere programma's als ontwikkelingsprogramma's uitgevoerd (zie de paragrafen 25 tot en met 28).

VI. In de door de Rekenkamer bezochte landen waren er geen betrouwbare basisgegevens over de voedselzekerheid voorhanden, en de nationale diensten zorgden meestal niet voor toereikend statistisch materiaal (zie de paragrafen 29, 30 en 31).

VII. De in Verordening (EG) nr. 1292/96 voorgeschreven evaluatie vestigde de aandacht op een aantal ernstige problemen, maar bevatte de conclusie dat het te vroeg was om het effect en de doeltreffendheid van de verordening te beoordelen (zie de paragrafen 32, 33 en 34).

VIII. De coördinatie van de Commissiediensten die bij acties voor voedselzekerheid betrokken zijn, wordt bemoeilijkt door de structuur van de Commissie. Bovendien kon bij de diensten van de Commissie in Brussel niet gemakkelijk informatie over de stand van uitvoering van de programma's worden verkregen (zie de paragrafen 38, 46 en 47).

IX. In vele landen zat er geen lijn in de keuze van de projecten en bestonden er geen officiële procedures voor de selectie van projecten op basis van duidelijke prioriteiten en criteria (zie de paragrafen 52 en 53). De plaatselijke bevolking werd vrijwel niet betrokken bij het voorstellen en selecteren van projecten. Er bestaan zelden structuren ter ondersteuning van de lokale gemeenschappen bij het beheer van de projecten. De meeste centrale overheidsdiensten hadden het beheer van de voedselzekerheidsprogramma's gedelegeerd aan specifieke (semi-overheids)instanties, hetgeen de integratie van ontwikkelingsacties in duurzame structuren belemmert (zie de paragrafen 55 tot en met 72).

X. Er zijn zeer weinig evaluaties verricht. Controles vinden plaats, maar niet op jaarbasis (zie de paragrafen 73 tot en met 77).

XI. De coördinatie tussen de Commissie en andere donoren (met name lidstaten van de Europese Unie) kwam in de meeste landen hooguit neer op informatie-uitwisseling (zie de paragrafen 78 tot en met 87).

XII. Op basis van haar bevindingen beveelt de Rekenkamer het volgende aan:

a) het voedselzekerheidsconcept moet worden geïntegreerd in het algehele ontwikkelingsbeleid van de Commissie, en voor en door elk ontvangend land moet één algehele strategie en programma worden ontwikkeld (zie de paragrafen 88, 89 en 90);

b) in het kader van de nieuwe evaluatie van de steun voor voedselzekerheid moet worden overwogen om Verordening (EG) nr. 1292/96 niet in haar huidige vorm te behouden en alle ontwikkelingsacties, waaronder die voor voedselzekerheid, te bundelen in een klein aantal alomvattende verordeningen. Bijgevolg zou onderafdeling B-7 van de begroting (Externe maatregelen) anders moeten worden ingedeeld (zie de paragrafen 91, 92 en 93);

c) zolang er afzonderlijke voedselzekerheidsprogramma's worden ontwikkeld, moeten het meerjarenprogramma's zijn (zie de paragrafen 94 en 95);

d) de Commissie moet overwegen om ontwikkelingslanden te helpen bij het ontwikkelen van betrouwbare basisgegevens over de sociaal-economische gezinssituaties. Met andere donoren zouden indicatoren voor voedselzekerheid moeten worden ontwikkeld (zie de paragrafen 96, 97 en 98);

e) tussen de centrale diensten van de Commissie en haar delegaties moet regelmatig financiële informatie worden uitgewisseld (zie de paragrafen 99 en 100);

f) de Commissie moet zich blijven toeleggen op capaciteitsopbouw en institutionele steun voor de centrale en lokale diensten van de begunstigde landen (zie de paragrafen 101 en 102).

INLEIDING

Voedselzekerheid in de wereld

1. In 1996 werd het aantal ondervoede mensen in de wereld op circa 800 miljoen geschat. Op het Wereldvoedselcongres te Rome dat in 1996 was bijeengeroepen door de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) verbonden de staatshoofden en regeringsleiders zich ertoe, tegen 2015 het aantal ondervoede mensen van 800 tot 400 miljoen te halveren(2). Momenteel krijgen in de ontwikkelingslanden echter nog steeds 800 miljoen(3) mensen niet voldoende voedsel. De jaarlijkse daling met 8 miljoen die tot dusver is bereikt was juist voldoende om het effect van de toename van de wereldbevolking te compenseren. Om de doelstelling te halen is het gezien de niet aflatende aangroei van de wereldbevolking noodzakelijk dat de jaarlijkse daling tussen 2002 en 2015 ongeveer 35 miljoen bedraagt.

2. In Centraal-, zuidelijk en Oost-Afrika wordt het aantal ondervoede mensen thans geschat op 153 miljoen, 44 % van de totale bevolking. Nog slechter zijn Afghanistan, Haïti, Noord-Korea en Mongolië eraan toe, met 34 miljoen ondervoede mensen, ofwel 62 % van de totale bevolking. In absolute cijfers tellen India, China en Bangladesh echter de meeste ondervoede mensen: in totaal 395 miljoen (circa 20 % van de bevolking), ofwel ongeveer de helft van het aantal ondervoede mensen in de wereld.

De verschuiving van voedselhulp naar voedselzekerheid

3. Sinds omstreeks 1994 is er wereldwijd een proces aan de gang waarbij voedselhulp wordt geïntegreerd in het ontwikkelingsbeleid en de voedselzekerheidsstrategieën van de ontvangende landen. Dit heeft geleid tot een verschuiving van noodhulp naar ontwikkelingssamenwerking waarbij de structurele voedselonzekerheid wordt aangepakt.

4. Deze veranderde wereldvisie kwam in november 1996 tot uiting op het Wereldvoedselcongres. In de zogeheten "Verklaring van Rome inzake de wereldvoedselzekerheid" legden de staatshoofden en regeringsleiders(4) de nadruk op duurzame voedselzekerheid en uitroeiing van de armoede. Volgens het actieplan van het congres is er sprake van voedselzekerheid wanneer iedereen te allen tijde fysiek en economisch toegang heeft tot voldoende, voedzaam en veilig voedsel om in zijn behoeften voor een actief en gezond leven te voorzien(5).

5. Op het congres werd benadrukt dat het voor een betere toegang tot voedsel absoluut noodzakelijk is, de armoede uit te roeien. Daarbij moet de stijging van de binnenlandse voedselproductie (gecombineerd met voedselimporten) hand in hand gaan met een stijging van de gezinsinkomens waarmee het voedsel moet worden gekocht.

6. Ook het beleid van de Gemeenschap is inmiddels ingrijpend veranderd: de klemtoon is verlegd van kortetermijnvoedselhulp in natura naar voedselzekerheid op lange termijn ter ondersteuning van duurzame ontwikkeling, economische groei en armoedevermindering. Deze nieuwe wereldvisie kreeg gestalte in Verordening (EG) nr. 1292/96 over voedselzekerheid, waarin werd beklemtoond dat met voedselhulp de voedselonzekerheid slechts gedeeltelijk en voor korte tijd wordt verholpen, en dat een voedselzekerheidsbeleid voor de lange termijn deel moet uitmaken van de armoedebestrijding als geheel. In de praktijk komt dit neer op een verschuiving van hulp in natura naar financiële en technische steun.

7. Verordening (EG) nr. 1292/96 vervangt vijf eerdere, afzonderlijke verordeningen(6). Zij integreert voedselhulp in een ruimere voedselzekerheidsstrategie. De voornaamste doelstellingen van de verordening zijn als volgt samen te vatten:

a) in de ontvangende landen de voedselzekerheid vergroten en tegelijkertijd de armoede verminderen;

b) de afhankelijkheid van de ontvangende landen van voedselhulp verkleinen;

c) bijdragen tot een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling van de landen.

8. Om haar acties op de kwetsbaarste landen toe te spitsen heeft de Commissie vóór de uitvoering 21 prioritaire landen(7) voor structurele acties en nog eens elf landen(8) en het Palestijns grondgebied geselecteerd, die worden geacht in een crisis- of postcrisissituatie te verkeren.

9. Naar aanleiding van een externe evaluatie van de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1292/96 stelde de Commissie in september 2001 een mededeling aan het Europees Parlement en de Raad vast. Deze mededeling (COM(2001) 473) en de desbetreffende conclusies van de Raad (15390/01) vormden verdere stappen in de richting van een volledige integratie van de doelstellingen en instrumenten voor voedselhulp en voedselzekerheid in het ontwikkelingsbeleid en de ontwikkelingssamenwerking van de Commissie.

DE CONTROLE VAN DE REKENKAMER

Eerdere controles

10. De Rekenkamer heeft reeds vier speciale verslagen over voedselhulp uitgebracht(9), waarvan de laatste twee in 1988 zijn gepubliceerd. Ook heeft zij delen van haar jaarverslagen(10) aan voedselhulp gewijd. Dit verslag heeft als eerste betrekking op voedselzekerheidsaspecten.

De controledoelstellingen

11. De algemene doelstelling van de controle van de Rekenkamer was, te bepalen of de Commissie alle redelijke maatregelen heeft getroffen om de voedselzekerheidsdoelstellingen van Verordening (EG) nr. 1292/96 te verwezenlijken. De controledoelstellingen hadden met name betrekking op:

a) de formulering van de voedselzekerheidsstrategieën van de Commissie en de ontvangende landen en de samenhang daarvan met het overige ontwikkelingsbeleid van de Europese Unie;

b) de keuze en uitvoering van de acties, het toezicht erop, de evaluatie ervan en de samenhang met andere programma's, projecten of acties voor ontwikkelingshulp;

c) de deugdelijkheid van de informatie (volledigheid, relevantie, betrouwbaarheid en tijdige beschikbaarheid) bij het centrale en lokale management;

d) samenhang, complementariteit en coördinatie tussen de Europese Unie en andere donoren, met name de lidstaten van de Europese Unie.

Controleaanpak

12. De controle was hoofdzakelijk gericht op de uitvoering in de periode 1997-2001 van het voedselzekerheidsbeleid van de Gemeenschap in het kader van Verordening (EG) nr. 1292/96, gefinancierd uit hoofdstuk B7-2 0 van de algemene begroting van de Europese Unie. Er werd een onderzoek ingesteld naar de samenhang en complementariteit met acties, gefinancierd uit andere bronnen (externe maatregelen ten laste van andere onderdelen van de EU-begroting en van de Europese Ontwikkelingsfondsen (EOF's).

13. Uitgangspunt van de controle vormde het beheer van de Commissie op centraal en lokaal niveau, waarbij werd onderzocht hoe de Commissie kwesties inzake voedselzekerheidsstrategie aanpakte en hoe zij zichzelf organiseerde met het oog op de uitvoering van haar beleid.

14. Er werd een aantal begunstigde landen(11) bezocht om na te gaan hoe de projecten waren uitgekozen, geëvalueerd, uitgevoerd en gevolgd. Daartoe werd een aantal projecten geselecteerd, en beoordeeld in hoeverre ze samenhingen en gecoördineerd werden, en welke maatregelen waren genomen om te garanderen dat de voedselzekerheid duurzaam kon worden verbeterd. De Rekenkamer onderzocht met name in hoeverre de centrale en lokale autoriteiten en de lokale gemeenschappen bij het hele proces waren betrokken. In bijlage 1 wordt de ondervoeding in deze landen weergegeven.

15. De mate van coördinatie tussen de Europese Unie en andere donoren, met name de lidstaten, werd zowel centraal als lokaal onderzocht.

16. Verder werden er bezoeken gebracht aan de FAO, aan het Comité voedselzekerheid en voedselhulp van de Raad en aan de organisatie die verantwoordelijk is voor het Europees netwerk voor voedselzekerheid (RESAL).

OPMERKINGEN

De regelgeving en het voedselzekerheidsconcept

17. Het innoverende aspect van Verordening (EG) nr. 1292/96 was dat ze de voedselhulp integreerde in een ontwikkelingsbeleid over meerdere jaren voor voedselhulp en vermindering van armoede, en aldus bijdroeg tot een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling van de ontvangende landen. Eén van de voornaamste elementen van deze verordening was, dat ze aan de bestaande, op het aanbod gebaseerde aanpak waarbij de lokale voedselproductie (of -invoer) wordt verhoogd, een nieuwe, op de vraag gebaseerde aanpak toevoegde waarbij de koopkracht van kwetsbare bevolkingsgroepen wordt vergroot.

18. Voedselzekerheid is een ruim begrip. Voedselonzekerheid, zowel in de zin van niet-beschikbaarheid als van niet-toegankelijkheid van voedsel, is te wijten aan een groot aantal merendeels structurele factoren. Kortetermijnacties nemen meestal de vorm van voedselhulp aan, en dus ligt bij voedselzekerheid de nadruk op structurele langetermijnoorzaken. Dit zijn bijvoorbeeld ongunstige klimatologische omstandigheden, ongeschikte infrastructuur, ontoereikende voorzieningen in onderwijs en gezondheidszorg, slechte vooruitzichten voor de economische groei in het algemeen, administratieve tekortkomingen en een zwakke bestuurscultuur.

19. Alle oorzaken van voedselonzekerheid brengen ook armoede teweeg en staan ontwikkeling in de weg. Er is dus een grote diversiteit aan ontwikkelingsacties nodig om de situatie te verbeteren. Tijdens haar onderzoek van de voedselzekerheidsprojecten van een aantal landen, die krachtens Verordening (EG) nr. 1292/96 uit hoofdstuk B7-2 0 van de algemene begrotingen van 1997-2001 werden gefinancierd, trof de Rekenkamer een dergelijke diversiteit aan (zie bijlage 2). Kennelijk leidt het bestaan van een specifieke verordening van de Raad en van specifieke begrotingsonderdelen voor de verbetering van de voedselzekerheid niet per se tot specifieke, herkenbare voedselzekerheidsacties.

20. In Verordening (EG) nr. 1292/96 is weliswaar een voedselzekerheids- en voedselhulpbeleid neergelegd, maar daaronder vallen niet de ontwikkelingsacties die worden gefinancierd uit de hoofdstukken van de algemene begroting voor Azië, Latijns-Amerika en de mediterrane landen, en uit de EOF's voor de landen van Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan (ACS). De huidige situatie leidt tot ontwikkelingsprogramma's die niet goed zijn afgestemd op de reguliere programma's die uit de begrotingshoofdstukken voor Azië, Latijns-Amerika en de mediterrane landen en de EOF's worden gefinancierd, en die eveneens ten doel hebben, de armoede te verminderen, de levensomstandigheden te verbeteren en de voedselvoorziening veilig te stellen.

21. Krachtens Verordening (EG) nr. 1292/96 moet de actie van de Gemeenschap worden geïntegreerd in het ontwikkelingsbeleid en de voedselstrategieën van de ontvangende landen en het eigen beleid van die landen op het gebied van armoedebestrijding ondersteunen(12). De doelstelling, de voedselzekerheid te integreren in het ontwikkelingsbeleid en de voedselstrategieën van de ontwikkelingslanden werd echter slechts in twee van de bezochte landen (Madagaskar en Bolivia) bereikt; in de andere landen werden de voedselzekerheidsprogramma's uitgevoerd als afzonderlijke ontwikkelingsprogramma's (zie ook paragraaf 25).

Strategieën van de ontvangende landen

22. Alvorens de programma's van start te laten gaan, verzocht de Commissie de voor steun in aanmerking komende landen om documenten over hun voedselzekerheidsbeleid, daar Verordening (EG) nr. 1292/96 bepaalt dat acties voor voedselhulp en voedselzekerheid moeten aansluiten bij een voedselzekerheidsbeleid voor de lange termijn, ter vermindering van de armoede in het ontvangende land(13). Idealiter zou dit beleid voor elk ontvangend land moeten worden vastgelegd in één algemeen document inzake ontwikkelingsstrategie, waarin alle relevante aspecten, zoals de vermindering van armoede, voedselzekerheid, plattelandsontwikkeling en ontwikkeling van de sociale sectoren aan bod komen. In dezelfde zin zouden de voedselzekerheidsaspecten moeten worden opgenomen in de strategiedocumenten ter vermindering van de armoede die de ontwikkelingslanden onder auspiciën van de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) opstellen.

23. Op Madagaskar vullen het actieplan voor plattelandsontwikkeling en het tussentijds strategiedocument ter vermindering van de armoede elkaar aan en zijn ze goed op elkaar afgestemd. In beide beleidsdocumenten worden in detail de acties opgesomd die op het gebied van voedselzekerheid moeten worden ondernomen, en worden duidelijke prioriteiten gesteld. De daarin beschreven aanpak wordt gekenmerkt door deelname van de betrokkenen en is goed geïntegreerd in de armoedebestrijding. Verder sluiten ze zowel aan bij de algemene beleidsplannen van de regering als bij de doelstellingen van Verordening (EG) nr. 1292/96.

24. Ook in Bolivia sluit het nationale programma voor voedselzekerheid goed aan bij het algemene programma voor economische en sociale ontwikkeling, dat nauw verband houdt met het programma voor agrarische ontwikkeling en qua doelstellingen en prioritaire actieterreinen past in de strategie ter vermindering van de armoede.

25. In Ethiopië, Georgië, Niger en Jemen werd het voedselzekerheidsbeleid niet geïntegreerd in de algehele ontwikkelingsstrategie van het begunstigde land. In plaats daarvan was er sprake van een aantal losstaande strategieën voor bijvoorbeeld landbouw, plattelandsontwikkeling en voedselzekerheid, waardoor in de ontvangende landen verwarring heerste omtrent de verschillen of gelijkenissen tussen de diverse strategieën. Ondanks het belang ervan voor de voedselzekerheid werd in geen enkel strategiedocument van pachtsystemen, landhervorming of milieuaspecten gerept. Ook wees niets erop dat er, overeenkomstig artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1292/96, maatregelen ten behoeve van vrouwen waren genomen.

26. In Ethiopië werd in het beleidsdocument van 1996 betreffende voedselzekerheid weliswaar enige aandacht aan cruciale beleidsvraagstukken en aan het gebrek aan koopkracht besteed, maar werd sterk de nadruk gelegd op groei in de landbouw, waarmee werd gesuggereerd dat voedselonzekerheid in dat land hoofdzakelijk een aanbodprobleem zou zijn. In feite borduurde de Ethiopische regering voort op haar traditionele op noodhulp gerichte patroon van omvangrijke voedselhulp in natura (die in 2000 een piek van 1,4 miljoen ton bereikte). Niet alleen biedt dit geen soelaas voor structurele voedselonzekerheid, het heeft ook een negatief effect op de prijzen op de lokale voedselmarkt, en dus op de plaatselijke productie en inkomens. Het tussentijds strategiedocument ter vermindering van de armoede in Ethiopië behandelt onvoldoende de structurele kwesties die de kern van de voedselonzekerheid vormen, en blijft erbij dat verdere voedselhulp noodzakelijk is.

27. In Georgië en Jemen vermelden de nationale voedselzekerheidsdocumenten geen prioriteiten. In het strategiedocument voor Jemen wordt er terecht op gewezen dat met 's lands voedselproductie geen zelfvoorziening mogelijk is, maar in de strategie wordt niet aangegeven hoe de koopkracht en de fysieke toegang tot voedsel kunnen worden verbeterd.

28. In Niger is het strategiedocument voor voedselzekerheid veeleer een goed actieplan dan een strategiedocument, want het bevat geen algemene doelstellingen. Hoewel de regering dit document in augustus 2000 heeft goedgekeurd, liet de praktische uitvoering nog steeds op zich wachten toen de Rekenkamer het land in juni 2001 bezocht.

Basisgegevens

29. Een hinderpaal bij het stellen van doelen met betrekking tot voedselzekerheid vormde en vormt nog steeds het gebrek aan betrouwbare informatie over de voedselzekerheid in de ontvangende landen, met name wat de gezinnen betreft. Daardoor is vrijwel niet uit te maken welke geledingen van de bevolking het armst, en wat de meest geschikte maatregelen zijn. Het is bijgevolg ook onmogelijk te beoordelen of de bepaling(14) in Verordening (EG) nr. 1292/96, dat acties voor voedselzekerheid de levensomstandigheden van de meest behoeftige bevolkingsgroepen in de ontvangende landen moeten verbeteren, geen dode letter blijft.

30. In de meeste bezochte landen is vrijwel geen nationale informatie voorhanden over de economische situatie van de gezinnen en over de voedselzekerheid van de kwetsbaarste bevolkingslagen, en zelfs de meest elementaire gegevens over landbouwproductie, voedselvoorraden en voedselimporten zijn dikwijls onbetrouwbaar:

a) zo zijn de cijfers die de diensten van de Georgische regering bekendmaken betrouwbaar noch volledig. Naar schatting ligt de werkelijke tarwe-invoer door smokkel en andere vormen van belastingontduiking tot vijfmaal zo hoog als uit de officiële cijfers van de nationale douanedienst blijkt;

b) in Niger is de informatie die met het systeem voor vroegtijdige waarschuwing wordt ingewonnen onvolledig, en dus niet betrouwbaar, omdat door herders beweide landstreken buiten beschouwing blijven;

c) op Madagaskar, in Jemen en in Niger zijn de landbouwstatistieken en andere statistische gegevens verouderd: de laatste algemene landbouwtellingen zijn wel 17 jaar oud.

31. Om dergelijke situaties te verhelpen zijn in een aantal landen sociaal-economische en agrarische tellingen gepland. In de praktijk lopen deze echter grote vertragingen op. Bovendien werden in de meeste landen geen statistieken meer opgemaakt zodra de diensten voor de statistiek geen steun van donoren meer ontvingen.

De in Verordening (EG) nr. 1292/96 voorgeschreven evaluatie

32. Krachtens artikel 32 van Verordening (EG) nr. 1292/96 moet de Commissie drie jaar na de inwerkingtreding daarvan bij de begrotingsautoriteit een volledige evaluatie van haar voedselhulp- en voedselzekerheidsacties indienen, met daarbij suggesties in verband met de toekomst van de verordening, alsook, indien noodzakelijk, voorstellen voor daarin aan te brengen wijzigingen.

33. In september 2001 diende de Commissie bij de begrotingsautoriteit een samenvatting in van een onafhankelijk extern evaluatierapport dat haar in december 2000 was voorgelegd. De voornaamste conclusies van de beoordelaars luidden als volgt:

a) de bestaansreden van afzonderlijke voedselzekerheidsprogramma's is twijfelachtig;

b) de dimensie voedselzekerheid moet in andere ontwikkelingsprogramma's in aanmerking worden genomen en de landspecifieke strategiedocumenten moeten betrekking hebben op alle instrumenten;

c) deviezenfaciliteiten voor de invoer van voedingsmiddelen zijn op een geliberaliseerde markt overbodig; het zijn in feite gewoon subsidies voor de nationale begrotingen;

d) de uitvoerende capaciteit van de Commissie en de capaciteit van de begunstigde landen om middelen op te nemen moeten worden afgestemd op het tempo en de omvang van de verplichtingen;

e) voor alle projecten en programma's moeten criteria en indicatoren beschikbaar zijn en er moet systematisch toezicht en evaluatie plaatsvinden.

34. Ondanks deze vèrstrekkende aanbevelingen luidde de conclusie van de evaluatie dat het nog te vroeg was om het effect en de doeltreffendheid van Verordening (EG) nr. 1292/96 volledig te kunnen beoordelen en dat er dus in 2003-2004 een tweede algemene evaluatie moest komen. In haar mededeling(15) stemde de Commissie in met deze conclusie en bijgevolg achtte de Raad het in zijn antwoord van 14 december 2001(16) niet nodig, de inhoud van de verordening te wijzigen.

Het beheer in het algemeen

Begrotingsuitvoering

35. Het bedrag van de vastleggingskredieten voor de EU-begrotingsonderdelen in hoofdstuk B7-2 0 die specifiek voor voedselhulp en voedselzekerheid zijn bestemd daalde van 530 miljoen euro voor 1997 tot 465 miljoen euro voor 2001, hetgeen neerkomt op een afname met 12 % in vier jaar tijd (zie tabel 1). De bijlagen 3, 4 en 5 geven een gedetailleerde uitsplitsing van de betalingen naar land en organisatie per programmajaar van de periode 1997-2001.

36. Over het algemeen worden de voor voedselhulp vastgelegde middelen snel besteed omdat de uitvoering van dit soort acties niet erg gecompliceerd is. Voor voedselzekerheid ligt de opnamecapaciteit veel lager, zoals blijkt uit tabel 2, die de verplichtingen en cumulatieve betalingen per 31 december 2001 voor de programmajaren 1997-2001 te zien geeft(17).

Tabel 1

Vastleggingskredieten voor voedselhulp en voedselzekerheid voor de begrotingsjaren 1994-2001

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Algemene begrotingen van de Europese Unie; boekhoudsysteem SINCOM van de Commissie.

Tabel 2

Cumulatieve betalingen voor voedselhulp en verplichtingen voor voedselzekerheid per programmajaar in de periode 1997-2001 (algemene begroting van de Europese Unie)((De verschillen tussen de jaartotalen in deze tabel en in tabel 1 zijn te wijten aan het feit dat de verplichtingen (contracten/aanhangsels) voor de programmajaren over verscheidene begrotingsjaren zijn gespreid.))

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

CRIS (SINCOM 2).

De beheersstructuren

37. De Commissie draagt de algehele verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het voedselzekerheidsbeleid ten laste van begrotingshoofdstuk B7-2 0. Daartoe is een speciale eenheid opgericht. In de begunstigde landen worden de voedselzekerheidsacties uitgevoerd en wordt erop toegezien door de diensten van deze landen, de delegaties van de Commissie, lokale voedselzekerheidseenheden (LVZE's) en niet-gouvernementele organisaties (NGO's).

COMMISSIE

38. Voedselzekerheid wordt nagestreefd met een scala van maatregelen die vervlochten zijn met acties op het gebied van voedselhulp, humanitaire hulp en langetermijnontwikkelingshulp. Om de samenhang tussen voedselzekerheidsacties en andere hulpmaatregelen te waarborgen is een hechte coördinatie met andere betrokken diensten van de Commissie wenselijk. Dit betekent dat de eenheid die verantwoordelijk is voor voedselzekerheid continu zorg moet dragen voor communicatie en coördinatie met alle geografische eenheden (Azië, Latijns-Amerika, Midden- en Oost-Europa, ACS-landen) binnen hetzelfde directoraat-generaal, met een aantal andere directoraten-generaal (bijvoorbeeld Ontwikkeling, Externe betrekkingen) en met het bureau van de Commissie voor humanitaire hulp. Wegens haar beperkte middelen is het voor de gespecialiseerde eenheid zeer moeilijk, te zorgen voor coherentie tussen het voedselzekerheidsbeleid en de andere ontwikkelingsstrategieën van de ontvangende landen (zie paragraaf 25), hetgeen absoluut noodzakelijk is zolang er gelijktijdig verschillende ontwikkelingsprogramma's van de Europese Unie lopen.

LVZE's

39. LVZE's zijn plaatselijke bureaus voor technische bijstand die door de Commissie worden gefinancierd en waarin Europese en lokale experts zich toeleggen op het bijstaan van het ontvangende land bij het opzetten, uitvoeren en volgen van voedselzekerheidsacties. Afgezien van de persoonlijke contacten met hun personeel beschikken de LVZE's niet over duidelijke en schriftelijke omschrijvingen van hun mandaat waarin hun taken en verantwoordelijkheden bij het beheer van en de verslaglegging over voedselzekerheidsacties in detail worden uiteengezet. Daarom was het in Niger en Jemen niet altijd duidelijk of en in hoeverre de LVZE's of de technische assistenten die in het kader van de voedselzekerheid werkzaam waren in de eerste plaats de delegatie of de diensten van het begunstigde land moesten bijstaan.

NGO'S

40. In 2000 werd een nieuwe procedure voor de selectie van NGO's ingevoerd. Ondanks het voornemen van de Commissie om de uitvoering van de ontwikkelingshulp te decentraliseren werd centraal, in Brussel, nagegaan of de gegadigden juridisch en administratief in aanmerking kwamen, waarbij zulke grote vertragingen ontstonden dat de tijd die de delegaties restte om de voorgestelde acties in technisch en financieel opzicht te onderzoeken veel te kort was. In het algemeen bleek de nieuwe procedure complex en tijdrovend. Terwijl de uitnodiging tot het doen van voorstellen in september 2000 bekend werd gemaakt, konden de eerste contracten pas in december 2001 worden ondertekend.

RESAL

41. Voor een aantal uiteenlopende ondersteunende taken sloot de Commissie in 1998 een contract met een joint venture van zeven onafhankelijke consultancybureaus om het Europees netwerk inzake voedselzekerheid (RESAL) op te zetten.

42. RESAL had hoofdzakelijk tot taak, assistentie te verlenen door voedselzekerheidsstrategieën uit te stippelen en voedselzekerheidssituaties te analyseren, voorstellen voor voedselzekerheidsacties te doen en een systeem voor het bijeenbrengen en analyseren van gegevens (opgenomen in maand- en kwartaalverslagen) op te zetten en de informatiesystemen met betrekking tot voedselzekerheidskwesties (prijsbewaking, oogstvoorspellingen enz.) te verbeteren. De resultaten van de informatiesystemen werden ter beschikking gesteld via het internet.

43. Over het geheel genomen functioneerde RESAL goed. Het verleende op verzoek van de Commissie en de ontvangende landen voortreffelijke ad-hoc-consultancydiensten in de vorm van studies en bijdragen tot het uitstippelen van beleidslijnen en strategieën voor voedselzekerheid.

44. Hoewel het informatienetwerk een goed initiatief was om de bestaande informatie te vergaren en ze in een toegankelijke vorm aan het publiek te verstrekken, was de kwaliteit van de informatie slechts zo goed als de kwaliteit van de bronnen, en die waren niet altijd betrouwbaar. Verder was de informatie op de website van RESAL niet altijd bijgewerkt: in augustus 2001 was de informatie over de helft van de door de Rekenkamer geanalyseerde landen, die maandelijks had moeten worden verstrekt, meer dan vier maanden oud.

45. In het kader van haar beleid om haar bureaus voor technische bijstand te sluiten, zegde de Commissie het contract met RESAL per 1 september 2001 op. In plaats daarvan zullen 20 nieuw geworven deskundigen met soortgelijke taken en functies als bij RESAL worden aangesteld in 15 delegaties in prioritaire landen, en nog eens vijf experts bij de diensten van de Commissie in Brussel.

Beheersinformatie

46. Hoewel de Commissie in Brussel betrouwbare informatie over de toewijzing, vastlegging en vrijmaking van middelen voor de voedselzekerheidsprogramma's bezit, kon zij geen betrouwbare informatie over de besteding van de voorgeschoten middelen en over de voortgang van de onderdelen van de programma's verstrekken(18). Met het SINCOM 2-boekhoudsysteem van de Commissie konden niet alle contracten in verband met voedselzekerheid en betalingen met betrekking tot zulke contracten worden geïdentificeerd, waardoor het geen complete en gedetailleerde cijfers daarover kon leveren. Bij de delegaties was gewoonlijk wel dergelijke informatie voorhanden, maar deze werd niet stelselmatig doorgegeven aan de Commissie in Brussel. De jaarverslagen van de Commissie aan de begrotingsautoriteit over de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1292/96 bevatten geen informatie over het gebruik van tegenwaardefondsen. Dit is in strijd met artikel 31, derde alinea, van deze verordening, dat duidelijk bepaalt dat het jaarverslag van de Commissie over de uitvoering van voedselhulp- en voedselzekerheidsacties informatie moet bevatten over de acties die ondernomen zijn uit hoofde van de door de voedselhulp gegenereerde tegenwaardefondsen.

47. Gezien deze problemen en omdat de presentatie van de onderdelen van de steunverlening van jaar tot jaar veranderd is, kunnen de jaarverslagen van de Commissie over de uitvoering van acties voor voedselhulp en voedselzekerheid slechts met de grootste omzichtigheid worden gebruikt voor analyses, zoals vergelijkingen tussen verschillende jaren.

Acties

Voorbereiding van de acties

48. Op basis van officiële brieven (feitelijk contracten tussen de Commissie en het begunstigde land), waarbij globale jaarlijkse voedselzekerheidsplannen zijn gevoegd, kan de voorbereiding van de afzonderlijke projecten en acties van start gaan.

49. In de meeste ontvangende landen verliep dit proces moeizaam en traag. Dit was onder meer aan het volgende te wijten:

a) daar de strategiedocumenten over voedselzekerheid gewoonlijk geen duidelijke prioriteiten bevatten, wordt het stellen van prioriteiten geheel naar de programmeringsfase verlegd;

b) zowel bij de Commissie als in het ontvangende land zijn de administratieve procedures ingewikkeld;

c) Verordening (EG) nr. 1292/96 maakt het mogelijk, in het kader van de begrotingsonderdelen voor voedselzekerheid allerlei soorten acties uit te voeren, waardoor bijzondere inspanningen nodig zijn om samen met de partners de specifieke inhoud van de voedselzekerheidsprogramma's te omschrijven.

Bijgevolg is er voor sommige begunstigde landen over bepaalde jaren helemaal geen programma opgesteld.

50. Krachtens Verordening (EG) nr. 1292/96 moeten voedselzekerheidsacties in een meerjarenprogramma geïntegreerd worden(19). Uit een meerjarenprogramma moeten de langetermijnvooruitzichten voor het vervangen van voedselhulp door voedselzekerheidsacties blijken, zodat voor een aantal jaren een samenhangend pakket activiteiten kan worden omschreven. Tot voor kort werd op jaarbasis geprogrammeerd. Sinds 2001 stelt de Commissie voor een aantal begunstigde landen, bijvoorbeeld Mozambique, meerjarenprogramma's op.

51. Krachtens artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1292/96 moet worden gelet op de complementariteit van uit verschillende bronnen gefinancierde acties. In de meeste door de Rekenkamer bezochte landen werden de voedselzekerheidsprogramma's niet goed geïntegreerd in de reguliere programma's. De post voedselzekerheid wordt door sommige betrokken partijen beschouwd als welkome extra financieringsbron. Zo werden wat Ethiopië betreft de begrotingsonderdelen voor voedselzekerheid gebruikt ter compensatie van het gebrek aan agrarische componenten in het zevende en vooral het achtste EOF. In een aantal landen is echter gepoogd bepaalde soorten acties aan het begrotingsonderdeel voedselzekerheid te koppelen. In Niger werden de projecten voor plattelandsontwikkeling uit de EOF's gesubsidieerd, terwijl met de onderdelen voor voedselzekerheid hoofdzakelijk ondersteunende activiteiten en capaciteitsopbouw werden gefinancierd (bijvoorbeeld een instantie voor voedselzekerheid en crisisbeheer, voedselopslag, landbouwtellingen). Op Madagaskar vormen de uit de algemene begroting gefinancierde voedselzekerheidsacties een aanvulling op de projecten die uit het zevende en achtste EOF worden gefinancierd, en worden de twee verschillende financieringsbronnen op een coherente wijze benut. Dit komt omdat er in dat land slechts één ontwikkelingsstrategie bestaat voor acties inzake plattelandsontwikkeling, voedselzekerheid en armoedevermindering, ongeacht de herkomst van de acties.

Projectkeuze

52. In de meeste landen die de Rekenkamer bezocht, zat er geen lijn in de keuze van de projecten. Met uitzondering van Bolivia wees niets erop dat er structuren voorhanden waren die ervoor zorgden dat projecten op basis van duidelijke prioriteiten en criteria werden geselecteerd. Zo was in Jemen het belangrijkste criterium dat de projecten gelijkmatig over het land werden gespreid. Hierdoor kwam het tot versnippering in zeer uiteenlopende projecten, die ad hoc waren geselecteerd.

53. De opzet en planning van de door de Rekenkamer onderzochte voedselzekerheidsacties werden belemmerd doordat uitvoerbaarheidstudies ontbraken. Zo werden er in Jemen vóór de start van een actie vrijwel geen uitvoerbaarheidstudies verricht. De meeste projecten werden uitgevoerd zonder voorafgaande motiveringsprocedures en zonder dat de plaatselijke bevolking werd geraadpleegd. In Ethiopië was geen van de ter plaatse onderzochte projecten vóór de uitvoering aan een financiële of economische analyse onderworpen. Ook op Madagaskar werd de levensvatbaarheid en duurzaamheid van de voedselzekerheidsacties onvoldoende bestudeerd.

54. Toch werden vele door de Rekenkamer bezochte projecten, als ze eenmaal waren vastgesteld, technisch goed uitgevoerd en waren ze nuttig voor de betrokken bevolking. Uitzonderingen waren irrigatieprojecten in Jemen en Bolivia, waarvoor de dammen en pijpleidingen niet af waren of niet onderhouden werden, zodat er niet veel irrigatie plaatsvond.

Uitvoering

Betrokkenheid van de begunstigden

55. Voor het uiteindelijke welslagen van voedselzekerheidsacties is het absoluut noodzakelijk dat de regeringen van de ontvangende landen nauw worden betrokken bij de opzet ervan. Met name moeten er administratieve structuren op centraal en lokaal niveau voorhanden zijn om de duurzaamheid van de projecten te verzekeren.

56. De centrale regeringen zijn doorgaans niet erg bij de projectcyclus betrokken. In sommige door de Rekenkamer bezochte landen (bijvoorbeeld Jemen en Ethiopië) worden de voedselzekerheidsacties op een vrij ongecoördineerde manier overgelaten aan lokale instanties. In andere landen, zoals Madagaskar en Bolivia, zijn voor de uitvoering van het programma specifieke organen opgericht.

57. In Niger werd een beheerseenheid voor voedselhulp/voedselzekerheid opgericht via welke de coördinatie tussen de staat en de donoren goed functioneert. Toch is de regering niet actief genoeg in deze nationale instantie voor voedselzekerheid, zodat de donoren, en niet de regering, het voortouw hebben genomen.

58. Ten minste even belangrijk als de mate van betrokkenheid van de centrale overheid is de actieve deelname van de bevolking. Volgens Verordening (EG) nr. 1292/96(20) moeten de ontvangers van de hulp hun ontwikkeling in eigen hand nemen. Daarom moeten zij de projecten actief steunen, willen deze een kans krijgen om levensvatbaar en duurzaam te worden.

59. Lokale gemeenschappen voelen zich slechts verantwoordelijk voor een project indien zij vanaf de projectkeuze bij het hele proces betrokken zijn geweest. Bovendien worden voedselzekerheidsacties niet duurzaam zonder functionerende lokale structuren in de gemeenschappen ter ondersteuning van de plaatselijke bevolking bij het formuleren van hun behoeften en de uitvoering en het beheer van projecten. In de praktijk waren zij in alle door de Rekenkamer bezochte landen behalve Bolivia zeer weinig betrokken bij de projectcyclus.

60. Met name in Jemen en Georgië wees niets erop dat de bevolking was geraadpleegd. De acties worden uitgevoerd zonder dat de situatie van de lokale bevolking wordt beoordeeld, of wordt uitgelegd waarom een bepaalde actie prioriteit verdient of waarom is gekozen voor bepaalde doelgroepen. In Jemen hadden de plaatselijke overheidsinstanties het zeer moeilijk, de gemeenschappen van het nut van de voorgestelde acties te overtuigen.

61. In de meeste bezochte landen is de structurele capaciteit op lokaal niveau ontoereikend om de projecten te beheren en te volgen, en de lokale bevolking in administratief en technisch opzicht te steunen. In Bolivia functioneren de gemeentebesturen naar behoren, maar hun vermogen om gecoördineerd te werken wordt aangetast omdat belangrijk technisch personeel na verkiezingen vaak om politieke redenen wordt vervangen.

Vertragingen

62. In bijna alle ontvangende landen traden er aanzienlijke vertragingen op tussen het financieringsbesluit en het begin van uitvoering van de programma's en projecten. Daardoor bleven jarenlang grote bedragen onbesteed.

63. Over het algemeen waren de vertragingen bij de uitvoering van de eerste programma's (voor het jaar 1996) bijzonder groot. De redenen daarvoor zijn gedeeltelijk reeds vermeld in verband met de voorbereiding van de acties (zie paragraaf 49). De grote betalingsachterstanden, bijvoorbeeld in Ethiopië, Jemen en Madagaskar, die beletten dat de programma's vlot werden uitgevoerd, zijn ook te verklaren door de personeelsproblemen en het kortetermijneffect van de reorganisatie van de Commissie.

64. Ook de ontvangende landen veroorzaakten vertragingen. Zo konden de regeringen van Jemen en Niger het niet eens worden over de uitvoering van de landbouwtellingen, die van cruciaal belang zijn voor het verkrijgen van informatie over de bestaande voedselzekerheid. In Ethiopië leidde ook de onduidelijke bevoegdheidsverdeling tussen de ministeries en de uitvoerende organen, en tussen de centrale regering en de regeringen van de deelstaten tot vertragingen.

Begrotingssteun

65. In een aantal landen wordt de communautaire steun verleend in de vorm van begrotingssteun (zoals bepaald in artikel 2, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1292/96), waarbij doeltreffende programmering en uitvoering van en toezicht op de nationale begroting, dat wil zeggen regelmatige supervisie en controle van de overheidsuitgaven vereist zijn.

66. Gewoonlijk wordt de begrotingssteun gefinancierd met de tegenwaarde (in lokale valuta) van deviezen die de Commissie de ontvangende landen ter beschikking stelt om importen van voedingsmiddelen te financieren waarvan de ontvangende landen bewijzen moeten leveren. In een situatie van geliberaliseerde invoer zoals nu in vrijwel alle begunstigde landen bestaat, is dit echter een kunstmatige constructie voor een tegemoetkoming die de facto een algemene deviezenfaciliteit ter ondersteuning van de betalingsbalans van de betrokken landen is.

67. In de meeste gevallen van begrotingssteun worden bestemmingen bepaald, bijvoorbeeld de sociale sector, investeringen of de dekking van doorlopende kosten. Op basis van welke overwegingen voor deze of gene aanpak wordt gekozen, is gewoonlijk niet gedocumenteerd. Verder wordt slechts begrotingssteun verleend wanneer aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Deze kunnen verband houden met onder meer macro-economische factoren, budgettaire indicatoren (bijvoorbeeld het aandeel dat aan gezondheid of onderwijs wordt besteed) of de administratieve hervormingen van diensten van de regering. Een algemeen criterium zou moeten zijn dat begrotingssteun slechts wordt verleend wanneer het beheer en de controle van de nationale begrotings- en boekhoudsystemen doeltreffend zijn, of er althans in ingrijpende verbeteringen is voorzien(21).

68. Aan Georgië, Madagaskar, Niger en Jemen werd begrotingssteun verleend hoewel de begrotings- en boekhoudsystemen niet naar behoren functioneerden. Bij twee landen werden de betalingen opgeschort omdat ze de voorwaarden niet vervulden: Georgië (macro-economische voorwaarden) en Madagaskar (hervorming van de overheidsdiensten).

69. De besluiten om de betalingen stop te zetten waren weliswaar geheel gerechtvaardigd door de niet-vervulling van de voorwaarden, maar leidden tot ernstige onderbrekingen in de uitvoering van de voedselzekerheidsprogramma's, bijvoorbeeld in de sociale sector, waar de financiering uit de nationale begroting afhankelijk was van de financiering door de Europese Unie. Begrotingssteun die afhangt van macro-economische factoren kan dus gemakkelijk onverenigbaar worden met voedselzekerheidsacties die specifiek gericht zijn op de verbetering van de voedselzekerheid op lokaal niveau.

Toezicht

70. Toezicht moet hoofdzakelijk worden uitgeoefend door het centraal of lokaal bestuur, samen met de delegatie van de Commissie. Doorgaans zijn de centrale diensten en delegaties van de Commissie niet sterk betrokken bij het toezicht op de projecten. In de meeste landen wordt toezicht gehouden door de LVZE.

71. In Georgië laat de regering weinig interesse voor het toezicht blijken, behalve bij projecten die worden beheerd door het ministerie van volksgezondheid, dat verantwoordelijk is voor gezinstoelagen, waarop streng en doeltreffend wordt toegezien. In Jemen verrichtten de nationale autoriteiten helemaal geen controles op voedselzekerheidsacties.

72. Hoewel in Ethiopië het toezicht van de LVZE werd gehinderd door de verspreide en afgelegen ligging van de projecten, gaven de verslagen die de LVZE uitbracht gewoonlijk wel een duidelijke en uitvoerige diagnose van de stand van uitvoering van de behandelde projecten.

Evaluatie en controles

73. Om uit te maken of de tijdens de beoordelingsfase vastgelegde doelstellingen zijn bereikt zou de Commissie regelmatige evaluaties van de voedselzekerheidsacties moeten verrichten. Dit geschiedt te weinig, en met uitzondering van Ethiopië zijn slechts zeer weinig onafhankelijke evaluaties uitgevoerd. In ieder geval zijn er verifieerbare prestatie-indicatoren voor alle projecten en programma's nodig om het effect en de doeltreffendheid van voedselzekerheidsacties goed te kunnen beoordelen. Behalve in Bolivia wees in geen van de door de Rekenkamer onderzochte landen iets op het bestaan van dergelijke indicatoren.

74. In de meeste officiële brieven of de bijbehorende memoranda van overeenstemming werd verklaard dat de programma's aan financiële controles moesten worden onderworpen. Met controles van het hele programma, of een deel van het programma bij zogeheten tussentijdse controles, is pas in 2001 begonnen.

75. Dat de controles pas een aantal jaren na de start van de programma's worden verricht, betekent dat het vaak moeilijk is, bewijsstukken te traceren of uitleg te krijgen over de overwegingen waarmee transacties zijn gerechtvaardigd. Ook kunnen dan tekortkomingen in de interne controle, ten minste bij het desbetreffende programma, niet meer worden gecorrigeerd, terwijl die voor andere lopende programma's slechts in een zeer laat stadium kunnen worden verholpen.

76. De centrale diensten van de Commissie hebben geen actueel totaalbeeld van de verrichte controles waarvoor de delegaties de initiatieven nemen, omdat de delegaties de centrale diensten niet stelselmatig op de hoogte brengen van de geplande en uitgevoerde controles.

77. De deugdelijkheid van de controles en de inhoud van de controleverslagen zijn vaak niet afdoende beoordeeld. Daardoor werden niet altijd de nodige maatregelen getroffen wanneer de controles niet aan de vakvereisten voldeden of wanneer de controleverslagen tekortkomingen beschreven, bijvoorbeeld in het internecontrolesysteem voor betalingen.

Coördinatie van de donoren

Coördinatie op centraal niveau

78. Verordening (EG) nr. 1292/96 bepaalt dat de Gemeenschap en haar lidstaten hun beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking wat betreft de voedselhulpprogramma's en voedselzekerheidsacties nauw moeten coördineren en dat dient te worden voorzien in een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie in het kader van het Comité voedselzekerheid en voedselhulp van de Raad (CVZVH)(22).

79. Krachtens artikel 20 van Verordening (EG) nr. 1292/96 moeten de lidstaten en de Commissie elkaar alle nodige bijstand verlenen en alle dienstige inlichtingen verstrekken met betrekking tot de uitvoering van voedselhulp- en voedselzekerheidsacties. Artikel 28 bepaalt meer in het bijzonder dat de lidstaten de Commissie in kennis moeten stellen van hun nationale voedselhulp- en voedselzekerheidsacties, en dat over de coördinatie en samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten regelmatig informatie moet worden uitgewisseld binnen het CVZVH. Verder moeten de lidstaten en de Commissie elkaar ingevolge artikel 30 de resultaten van evaluatiewerkzaamheden, analyses en studies mededelen en naar gezamenlijke evaluaties streven.

80. In werkelijkheid worden deze bepalingen van de verordening echter niet behoorlijk toegepast. De lidstaten stellen de Commissie niet in kennis van hun bilaterale voedselhulp- of voedselzekerheidsacties. De verstrekking van informatie over voedselzekerheidsacties verloopt in één richting. De Commissie licht de lidstaten in, maar andersom gebeurt dit niet, zoals de Rekenkamer herhaaldelijk met betrekking tot andere programma's heeft opgemerkt(23).

81. Het Belgische Voorzitterschap van het CVZVH presenteerde in september 2001 eenzijdig het Belgische nationale voedselhulp- en voedselzekerheidsbeleid en stelde de lidstaten voor, op hun beurt hun voedselzekerheidsbeleid in het CVZVH uit de doeken te doen(24). Dit initiatief vond echter geen weerklank bij de andere lidstaten.

82. Ook haakten de voornaamste aanbevelingen in de conclusies van de Raad van 19 december 2001 over Verordening (EG) nr. 1292/96(25) niet in op de aanbeveling in de mededeling van de Commissie(26) om de rol van het CVZVH te versterken door een grotere concentratie op strategische en sectorale kwesties.

83. De informatie die de vertegenwoordigers van de lidstaten in het CVZVH van de Commissie ontvangen wordt niet stelselmatig doorgezonden naar hun ambassades ter plaatse: zo klaagden de ambassadeurs van de lidstaten in Georgië erover dat zij van de ministeries van Buitenlandse Zaken of Ontwikkelingssamenwerking van de lidstaten geen feedback over het voedselzekerheidsbeleid van de Gemeenschap ontvingen.

Coördinatie op lokaal niveau

84. Op lokaal niveau kwamen de vertegenwoordigers van de lidstaten en de delegaties van de Commissie regelmatig bijeen. In de meeste bezochte landen bestond de coördinatie slechts in informatie-uitwisseling, maar met name op Madagaskar was er intensieve samenwerking met de andere donoren, wat is uitgemond in een gezamenlijke database van de donoren met alle details over de door hen in het land gefinancierde projecten. Ook in Niger was er een nauwe coördinatie tussen de donoren die deelnamen aan het coördinatie-orgaan voor preventie en beheer van voedselcrises.

85. Behalve op Madagaskar en in Niger is de coördinatie met andere multilaterale donoren (Wereldbank (WB), Internationaal Monetair Fonds (IMF), het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP), FAO) van marginaal belang, hoewel de WB en het IMF momenteel in vele landen de regering bijstaan bij het opstellen van een strategiedocument over het nationale beleid ter vermindering van de armoede. Daar vermindering van de armoede en voedselzekerheid onderling zeer nauw verband houden zou er op dit stuk nauwe coördinatie moeten bestaan tussen de regering, de Gemeenschap en de WB/het IMF om tegenstrijdigheden te voorkomen.

86. In de meeste bezochte landen werden informatiesystemen, zij het van ontoereikende kwaliteit, aangetroffen, waarin aspecten van de voedselzekerheid werden belicht in de vorm van informatie over de landbouwproductie, marktinformatiesystemen en systemen voor vroegtijdige waarschuwing. Deze systemen werden gedeeltelijk door diensten van de regering en gedeeltelijk door donoren beheerd. Dit heeft geleid tot versnippering van informatie en tot doublures van informatiesystemen die met een betere coördinatie zouden kunnen worden vermeden.

87. Het gebrek aan coördinatie tussen de donoren belemmert het uitstippelen van één algehele landspecifieke strategie, te volgen door alle donoren. Volgens een aantal belangrijke donoren zou het ontvangende land dan voor de coördinatie tussen de verschillende donoren moeten zorgen. Maar zolang een land daartoe niet in staat is, is coördinatie tussen de donoren op eigen initiatief van vitaal belang.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Het beleid en Verordening (EG) nr. 1292/96

88. Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1292/96 zijn specifieke voedselzekerheidsstrategieën, -programma's en -actieplannen ontwikkeld. Deze komen bij strategieën voor armoedevermindering, landbouwstrategieën, landspecifieke strategiedocumenten, nationale indicatieve programma's en een scala van ontwikkelingsplannen van andere donoren. In de meeste van deze strategiedocumenten zijn de (impliciete of expliciete) einddoelen dezelfde: armoedevermindering, voedselzekerheid en verbetering van de levensomstandigheden.

89. Voedselzekerheid is geen instrument, en de acties ter verbetering ervan vertonen geen kenmerken die eigen zijn aan "voedselzekerheid". Ze zijn eerder vergelijkbaar of identiek met acties in het kader van welk ontwikkelingsprogramma ook. Niettemin worden voedselzekerheidsprogramma's los van de reguliere ontwikkelingsprogramma's als ontwikkelingsprogramma's uitgevoerd. Bijgevolg moeten de diverse diensten van de Commissie en de andere betrokken partijen veel coördinatiewerk verrichten om de samenhang tussen de verschillende programma's te waarborgen. In de praktijk kon deze coördinatie niet worden bereikt omdat de middelen in de gespecialiseerde eenheid voor voedselzekerheidsacties beperkt waren.

Aanbeveling 1

90. Of het doel van voedselzekerheid wordt bereikt, moet als volgt worden nagegaan:

a) doorlichting van de voorgestelde acties om er zeker van te zijn dat het effect ervan op de voedselzekerheid aandacht heeft gekregen;

b) toezicht op de voedselzekerheid in de ontvangende landen en analyse van de oorzaken van voedselonzekerheid;

c) rapportage over voedselzekerheid en aanbevelingen over mogelijke acties ter verbetering ervan.

De Commissie moet zich meer moeite getroosten om met multilaterale en bilaterale donoren, waaronder de lidstaten, voor de ontwikkelingslanden gemeenschappelijke landspecifieke strategiedocumenten op te stellen waarin het concept voedselzekerheid uitdrukkelijk aan bod komt.

91. Zodra de huidige voedselzekerheidsdoelstellingen in de reguliere ontwikkelingsprogramma's zijn geïntegreerd, bestaat er geen behoefte meer aan een specifieke verordening betreffende voedselzekerheidsacties. Daarom moet, wellicht in het kader van de voor 2004 aangekondigde nieuwe evaluatie van de voedselzekerheid, worden overwogen, Verordening (EG) nr. 1292/96 in zijn huidige vorm in te trekken. De thans krachtens Verordening (EG) nr. 1292/96 gefinancierde acties zouden dan onder de verordeningen voor de geografische eenheden Azië, Latijns-Amerika en de mediterrane landen kunnen vallen. In dit scenario moet misschien een oplossing worden gevonden voor de ACS-landen, die het risico zouden lopen, te worden uitgesloten van de financiering uit de algemene begroting waarmee momenteel de toewijzingen worden aangevuld die zij uit de EOF's ontvangen. Welke oplossing ook wordt gekozen, de overeenstemming tussen de financiering uit de begroting en de indicatieve programma's van de ACS-landen moet worden gewaarborgd.

92. De in het kader van Verordening (EG) nr. 1292/96 verleende voedselhulp bevat veelal een belangrijk lenigend, dus humanitair aspect. Bijgevolg zou alle voedselhulp in natura onder de verordening over humanitaire hulp kunnen vallen, zodat humanitaire hulp en voedselhulp, waar nodig met verschillende procedures, onder één verordening zouden komen te vallen.

93. De kredieten voor voedselhulp en humanitaire hulp zouden in één begrotingsonderdeel kunnen worden samengebracht, terwijl de bedragen voor voedselzekerheid zouden kunnen worden opgenomen in de onderdelen van de algemene begroting voor de steunverlening door middel van de ontwikkelingsprogramma's van de begunstigde landen in elk van de geografische eenheden.

Voedselzekerheidsprogramma's

94. Bij voedselzekerheidsprogramma's die op jaarbasis worden opgesteld duurt het gewoonlijk een aantal jaren voordat ze kunnen worden afgerond. Wegens de vertragingen in de jaarprogrammering in het algemeen en de daaruit voortvloeiende vertragingen bij het vrijmaken van de middelen, kan de gewenste continuïteit in de financiering niet altijd worden gegarandeerd.

Aanbeveling 2

95. De programma's moeten meerdere jaren bestrijken en berusten op de algehele ontwikkelingsstrategie van de begunstigde landen. Ze moeten realistisch zijn, dat wil zeggen zowel toegesneden op de opnamecapaciteit van de begunstigde landen als op de capaciteit van de Commissie om het programma te beheren en erop toe te zien.

Basisgegevens

96. Over het algemeen is de beschikbare informatie over de voedselzekerheid verouderd, onvolledig en onbetrouwbaar. De donoren hebben in het verleden assistentie verleend om de capaciteit van de landen op het gebied van de statistiek te verbeteren. Maar meestal gingen de resultaten in rook op wanneer de begunstigde landen de statistische werkzaamheden uit eigen middelen moesten bekostigen.

Aanbeveling 3

97. De Commissie moet samen met andere donoren prioriteit verlenen aan het ondersteunen van de ontwikkeling van systemen voor het verstrekken van betrouwbare informatie over sociaal-economische gezinssituaties (met inbegrip van de aspecten armoede en voedselzekerheid).

98. In dit verband moet de Commissie samen met de andere donoren indicatoren ontwikkelen waaraan kan worden afgemeten of de voedselzekerheid erop vooruitgaat.

Beheersinformatie in de centrale diensten

99. Met het boekhoudsysteem van de Commissie kon niet alle relevante informatie over de financiële situatie en de vooruitgang met de uitvoering van voedselzekerheidsacties worden geïdentificeerd. Deze informatie is grotendeels voorhanden bij de delegaties, maar werd niet systematisch doorgezonden naar de Commissie in Brussel.

Aanbeveling 4

100. De Commissie moet haar boekhoud- en beheersinformatiesystemen zodanig wijzigen, dat er complete en precieze cijfers over de besteding van de middelen kunnen worden verzameld. Ook moet er tussen de centrale diensten van de Commissie en haar delegaties regelmatig informatie worden uitgewisseld. Ook in een decentrale situatie moeten de centrale diensten toegang hebben tot basisinformatie, willen zij hun toezichthoudende functie kunnen vervullen.

Duurzaamheid

101. De duurzaamheid van de acties is niet verzekerd wanneer de nationale bestuurlijke infrastructuur op centraal en lokaal niveau ontoereikend is. In de meeste door de Rekenkamer bezochte landen was de capaciteit of de motivatie van de centrale diensten onvoldoende om ontwikkelingsprogramma's doeltreffend te beheren. Op lokaal niveau bestaan er nauwelijks bestuursstructuren. Dit is een algemeen probleem, waarover de Rekenkamer regelmatig opmerkingen heeft gemaakt.

Aanbeveling 5

102. Om in de ontvangende landen de huidige geringe opnamecapaciteit te verhogen en de overname van voedselzekerheidsprojecten te bevorderen, moet de Commissie zich blijven toeleggen op capaciteitsopbouw en institutionele steun. Bijzondere aandacht moet uitgaan naar het kiezen, plannen en volgen van de acties. De plaatselijke bevolking moet actief bij alle fasen van de projecten betrokken worden. De nationale regeringen moeten worden aangemoedigd om prioriteit te verlenen aan de ontwikkeling van lokale structuren, waarin NGO's tijdelijk een belangrijke rol zouden kunnen spelen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 13 februari 2003.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Verordening (EG) nr. 1292/96 van de Raad van 27 juni 1996 betreffende het voedselhulpbeleid en het beheer van de voedselhulp en van de specifieke acties ter ondersteuning van de voedselzekerheid (PB L 166 van 5.7.1996, blz. 1).

(2) Dit komt overeen met de algemene doelstelling van de Verenigde Naties om de armoede in de wereld in dezelfde tijdsspanne met 50 % te reduceren, die werd bekrachtigd op het Wereldvoedselcongres te Rome van 10 tot en met 13 juli 2002.

(3) Alle cijfers zijn afkomstig van de "Assessment of the World Food Security Situation" (Evaluatie van de wereldvoedselzekerheid) van het FAO, gepubliceerd door de Committee on World Food Security (Commissie voedselzekerheid in de wereld) na zijn vergadering te Rome van 28 mei tot en met 1 juni 2001.

(4) Met inbegrip van de Europese Gemeenschap.

(5) Punt 1 van het actieplan van het Wereldvoedselcongres, gevoegd bij de "Verklaring van Rome inzake de wereldvoedselzekerheid" van 13 november 1996.

(6) - Verordening (EEG) nr. 3972/86 van de Raad betreffende het voedselhulpbeleid en het beheer van de voedselhulp;

- Verordening (EEG) nr. 1755/84 van de Raad betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter vervanging van voedselhulpleveranties op voedingsgebied;

- Verordening (EEG) nr. 2507/88 van de Raad betreffende de tenuitvoerlegging van opslagprogramma's en systemen voor vroegtijdige waarschuwing;

- Verordening (EEG) nr. 2508/88 van de Raad met betrekking tot de cofinanciering van aankopen van levensmiddelen of zaden door internationale instanties en niet-gouvernementele organisaties;

- Verordening (EEG) nr. 1420/87 van de Raad tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 3972/86 betreffende het voedselhulpbeleid en het beheer van de voedselhulp.

(7) Armenië, Azerbeidzjan, Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Kaapverdië, Eritrea, Ethiopië, Georgië, Haïti, Honduras, Kirgizstan, Madagaskar, Malawi, Mauritanië, Moldavië, Mozambique, Nicaragua, Niger, Peru en Jemen.

(8) Afghanistan, Angola, Democratische Republiek Congo, Ecuador, Liberia, Noord-Korea, Rwanda, Sierra Leone, Somalië, Soedan en Tadzjikistan.

(9) Speciaal verslag nr. 7/87 over het beheer van de tegenwaardefondsen op het gebied van de voedselhulp (PB C 31 van 4.2.1988, blz. 18), speciaal verslag nr. 6/87 over de voedselhulp aan India (PB C 31 van 4.2.1988, blz. 1); speciaal verslag nr. 1/87 over de kwaliteit van de voedselhulp (PB C 219 van 17.8.1987, blz. 1); speciaal verslag nr. 8/80 van 30 oktober 1980 over de voedselhulp van de Gemeenschap (niet gepubliceerd).

(10) Jaarverslagen over de begrotingsjaren 1992 (PB C 309 van 16.11.1993, blz. 205-216), 1989 (PB C 313 van 12.12.1990, blz. 178-181) en 1988 (PB C 312 van 12.12.1989, blz. 145-148 en blz. 153 en 154).

(11) Bolivia, Ethiopië, Georgië, Madagaskar, Niger, Jemen; de selectie was gebaseerd op de hoogte van de bedragen waarmee uit de EU-begroting steun voor voedselzekerheid werd verleend en moest ten minste één land uit elke geografische eenheid omvatten.

(12) Tweede en drieëntwintigste overweging; artikel 1, lid 4.

(13) Tweede overweging; artikel 1, lid 4, en artikel 2, lid 2, laatste streepje.

(14) Artikel 3, derde alinea, en artikel 6, derde alinea.

(15) Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Evaluatie en toekomstige oriëntatie van Verordening (EG) nr. 1292/96 inzake voedselhulpbeleid en voedselhulpbeheer en bijzondere operaties ter ondersteuning van de voedselzekerheid (COM(2001) 473 def. van 12 september 2001).

(16) Document 15390/01 van de Groep voedselhulp van de Raad: "Ontwerp-conclusies van de Raad inzake de evaluatie en toekomstige oriëntatie van Verordening (EG) nr. 1292/96".

(17) Een programmajaar is een jaar waarvoor bij officiële brief (zie paragraaf 48) wordt toegezegd, een voedselzekerheidsprogramma voor een specifiek ontvangend land te financieren. De verplichtingen voor een dergelijk programma kunnen over verschillende begrotingsjaren worden gespreid.

(18) Zie de opeenvolgende beperkingen in de betrouwbaarheidsverklaringen van de Rekenkamer, culminerend in het jaarverslag over het begrotingsjaar 1999, paragrafen 8.11-8.13 (PB C 342 van 1.12.2000).

(19) Dertiende en veertiende overweging; artikel 3, vierde alinea.

(20) Artikel 1, lid 3, vijfde streepje.

(21) Speciaal verslag nr. 5/2001 over de tegenwaardefondsen van de steun voor structurele aanpassing, die wordt bestemd voor begrotingssteun (zevende en achtste EOF) (PB C 257 van 14.9.2001) en speciaal verslag nr. 1/2002 over macrofinanciële bijstand (MFB) aan derde landen en structurele aanpassingsfaciliteiten (SAF) in de mediterrane landen (PB C 121 van 23.5.2002).

(22) Derde en drieëntwintigste overweging.

(23) Speciaal verslag nr. 7/98 over het communautaire programma voor ontwikkelingshulp aan Zuid-Afrika (1986-1996) (PB C 241 van 31.7.1998, blz. 81), paragrafen 93 tot en met 97; speciaal verslag nr. 4/2000 over herstelmaatregelen voor ACS-landen ter voorbereiding van normale ontwikkelingshulp (PB C 113 van 19.4.2000, blz. 1), paragrafen 37 tot en met 41; speciaal verslag nr. 19/2000 over het beheer door de Commissie van het steunprogramma voor de Palestijnse gemeenschap (PB C 32 van 31.1.2001, blz. 1), paragrafen 84 tot en met 88.

(24) Inofficieel document 6/01 (ALIM) van 6 september 2001.

(25) Document van de Raad 15390/01 (ALIM) van 17 december 2001.

(26) Aanbeveling 9 van de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad (COM(2001) 473 def. van 12 september 2001, blz. 5).

BIJLAGE 1

DE VOEDSELZEKERHEIDSSITUATIE IN DE ZES DOOR DE REKENKAMER BEZOCHTE LANDEN

1. Hier volgt een beschrijving van de voedselzekerheidssituatie in de door de Rekenkamer bezochte landen(1).

2. In Georgië, Bolivia en Madagaskar lijkt de algehele beschikbaarheid van voedsel voldoende te zijn, dat wil zeggen er is geen voedseltekort in het land als geheel. Wegens een ernstig gebrek aan koopkracht vormt de toegang tot voedsel echter wel een probleem voor de armste bevolkingslagen.

3. In Ethiopië houdt de voedselonzekerheid verband met structurele factoren, en is 49 % van de bevolking, ofwel 28,4 miljoen mensen, ondervoed. De voornaamste factoren zijn het gebrek aan koopkracht en het probleem van fysieke toegang tot voedsel: volgens het World Development Report (Wereldontwikkelingsrapport) 1999/2000 leeft 89 % van de bevolking onder de armoedegrens van 2 USD per dag.

4. Jemen is structureel niet in staat, meer dan circa 30 % van het voedsel te produceren dat nodig is om in de behoeften van de bevolking te voorzien; het tekort wordt hoofdzakelijk gedekt door invoer. Door de uitermate geringe koopkracht van de plattelandsbevolking komen er in landelijke gebieden structurele voedseltekorten voor.

5. De voedselzekerheidssituatie in Niger is wegens klimatologische omstandigheden bijzonder broos, waardoor er regelmatig jaren van ernstige voedseltekorten optreden.

6. De volgende tabel laat het aantal ondervoede mensen en hun aandeel in de totale bevolking van de zes bezochte landen zien:

Ondervoeding in de zes bezochte landen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

FAO, Rome: Assessment of the World Food Security Situation (Evaluatie van de wereldvoedselzekerheidssituatie, gepubliceerd op 1 juni 2001).

(1) Bolivia, Ethiopië, Georgië, Madagaskar, Niger, Jemen.

BIJLAGE 2

DIVERSITEIT VAN DE VOEDSELZEKERHEIDSACTIES

- Ondersteuning van systemen voor vroegtijdige waarschuwing;

- opbouw of verbetering van opslagfaciliteiten;

- kassenbouw;

- productie of levering van zaden, oprichting van graan- of zaadbanken;

- levering van landbouwgrondstoffen zoals kunstmest, pesticiden, werktuigen en materieel;

- levering van kleinschalige landbouwtechnologieën;

- steun voor de ontwikkeling van aquacultuur;

- levering van vistuig en vissersboten;

- aanvulling van voorraden;

- regelingen zoals voedsel voor werk, geld voor werk, het creëren van banen;

- inkomensdiversificatie op het platteland;

- ontwikkeling van gewassenteelt, tuinbouw en fruitteelt;

- ontwikkeling van veeteelt (bijvoorbeeld rundveehouderij, melk- en kaasproductie) en pluimveehouderij;

- veterinair materieel en ondersteuning van veterinaire klinieken; levering van veterinaire geneesmiddelen;

- steun voor transport, distributie en afzet van landbouwproducten;

- microprojecten voor plattelandsontwikkeling;

- plattelandsprogramma's inzake microkredieten voor landbouw, rundveehouderij, handwerk;

- plattelandsprogramma's voor watervoorziening;

- aanleg van kleine dammen;

- bevloeiingsprogramma's;

- verleggen van rivierbeddingen;

- bescherming van rivier- of wadi-oevers;

- instandhouding van de bodemlaag;

- wegen voor plattelandsontsluiting (aanvoerwegen);

- dorpsinfrastructuur;

- herbebossing;

- steun voor telersverenigingen;

- steun voor vrouwenverenigingen;

- technische bijstand en opleiding in landbouwtechnieken, financiën en management;

- institutionele capaciteitsopbouw voor ministeries en andere regeringsinstanties, gemeenten en lokale gemeenschappen die belast zijn met voedselzekerheidsacties;

- voorlichting en scholing in voedsel- en gezondheidskwesties, bevordering van een gevarieerd voedselpakket;

- campagnes ter bevordering van hygiëne en volksgezondheid;

- steun voor zekerheid inzake gezondheidszorg;

- steun voor scholen en kinderdagverblijven op het platteland;

- steun voor sociale vangnetten;

- deviezenfaciliteiten ter financiering van voedselimporten.

Bron:

Europese Rekenkamer.

BIJLAGE 3

Cumulatieve betalingen voor voedselhulp en voedselzekerheid per 31 december 2001 (algemene begroting van de Europese Unie) per programmajaar in de periode 1997-2001

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

CRIS (SINCOM 2).

BIJLAGE 4

Cumulatieve betalingen voor voedselzekerheid per 31 december 2001 (algemene begroting van de Europese Unie) per programmajaar in de periode 1997-2001

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

CRIS (SINCOM 2).

BIJLAGE 5

Cumulatieve betalingen voor voedselhulp per 31 december 2001 (algemene begroting van de Europese Unie) per programmajaar in de periode 1997-2001

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

CRIS (SINCOM 2).

BIJLAGE 6

Totaal van de betalingen voor de programmajaren 1997-2001, per 31 december 2001

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

II. De Commissie heeft reeds vanaf medio jaren tachtig een aantal beslissende beleidswijzigingen doorgevoerd die een verschuiving inhouden van verstrekking van voedselhulp naar ondersteuning van beleid en strategieën inzake voedselzekerheid.

IV. De Commissie heeft in 2001 een mededeling uitgevaardigd die een verbeterd kader biedt voor de integratie van voedselzekerheid in de algemene strategieën voor armoedebestrijding en ontwikkeling. Bovendien streeft de Commissie naar een betere samenhang van noodhulp, rehabilitatie en ontwikkelingshulp.

V. In de meest recente programmeringsronde hebben de begunstigde landen voedselzekerheid veel systematischer geïntegreerd in hun algemene strategieën voor armoedebestrijding en ontwikkeling.

VI. De Commissie heeft zich inspanningen getroost om de ontwikkelingslanden te helpen bij het opbouwen van capaciteit en het tot stand brengen van de noodzakelijke systemen.

VII. Voor 2004 is een nieuwe evaluatie gepland.

VIII. De structuur en de instrumenten van de Commissie wat betreft programmering, beoordeling en uitvoering van zeer complexe maatregelen op het gebied van voedselzekerheid moeten worden verbeterd. Hieraan wordt aandacht besteed in het kader van de evaluatie in 2004. De Commissie krijgt echter regelmatig informatie over behoeften en problemen en over de stand van uitvoering door middel van rapportage, toetsing en evaluatie en via missies.

IX. De centrale instellingen in de begunstigde landen zijn vaak zwak en hebben een beperkte capaciteit om formeel te interveniëren. Niettemin constateert de Rekenkamer dat veel van de projecten technisch goed zijn uitgevoerd en van nut zijn voor de betrokken bevolkingsgroepen.

X. Inmiddels worden regelmatig tussentijdse evaluaties en eindevaluaties en audits uitgevoerd.

XI. Het standpunt van de Commissie, zoals uiteengezet in COM(2001) 473:

Nauwe coördinatie met EU-lidstaten en andere belangrijke donoren in alle fasen van de programmerings- en projectcyclus staat garant voor de complementariteit.

De delegaties hebben zich bijzondere inspanningen getroost om de coördinatie ter plaatse met lidstaten, belangrijke donoren en VN-organisaties te versterken.

XII.

a) en b) Het standpunt van de Commissie, zoals uiteengezet in COM(2001) 473:

- De Commissie verricht grondig onderzoek naar het bredere conceptuele en strategische ontwikkelingskader waarin de steun van de Commissie voor voedselhulp en voedselzekerheid wordt verstrekt, waarbij ook de beleidscoherentie aan de orde komt.

- In het bijzonder wordt gekeken naar de opties voor een volledige integratie/fusie van zowel de doelstelling als het instrument voor voedselzekerheid in het algemene ontwikkelingsmechanisme van de Commissie.

Bij de steun voor voedselzekerheid en voedselhulp ligt de nadruk op een partnerschap. Deze instrumenten worden steeds vaker opgezet in het kader van de eigen strategieën van het land voor de armoedebestrijding.

c) Er is een duidelijke ontwikkeling in de richting van meerjarenprogramma's.

d) Er worden maatregelen genomen in de zin van de suggesties van de Rekenkamer.

e) Dit gebeurt reeds.

f) De Commissie doet dit reeds.

INLEIDING

3 tot en met 9. Meer dan 25 jaar lang waren steun voor vergroting van de landbouwproductie en massale voedselhulp de belangrijkste instrumenten van het Noorden om ontwikkelingslanden te helpen in hun strijd tegen voedseltekorten en hun streven naar zelfvoorziening. Tegen deze achtergrond heeft de Commissie vanaf medio jaren tachtig net als andere belangrijke donoren een aantal beslissende beleidswijzigingen doorgevoerd die een verschuiving inhouden van verstrekking van voedselhulp naar ondersteuning van beleid en strategieën inzake voedselzekerheid. Dit hervormingsproces werd in 1996 afgerond met de goedkeuring van Verordening (EG) nr. 1292/96.

In 2000 is een externe evaluatie van de uitvoering van die verordening verricht. Naar aanleiding daarvan heeft de Commissie een (aan het Parlement en de Raad voor te leggen) mededeling opgesteld om de rol van de verordening, en de specifieke doelstellingen en toepassingen van de instrumenten waarin deze voorziet, duidelijker te maken. Handhaving van de verordening was gerechtvaardigd op grond van:

- de behoefte aan een specifiek ontwikkelingsinstrument ter ondersteuning van de inspanningen van de Gemeenschap die gericht zijn op:

- structurele voedselzekerheid als eerste stap in de armoedebestrijding op lange termijn in bepaalde landen;

- kritieke situaties die verband houden met de voedselvoorziening op regionaal en nationaal niveau, en

- specifieke voedingsproblemen;

- de noodzaak de kloof tussen noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling te overbruggen;

- EG-verplichtingen in het kader van internationale overeenkomsten en multilaterale initiatieven (International Development Targets (IDP's) en het Voedselhulpverdrag).

7. Verordening (EG) nr. 1292/96 stimuleert tevens dat voedselzekerheid wordt geïntegreerd in het nationale ontwikkelingsbeleid en de nationale strategieën voor armoedebestrijding.

OPMERKINGEN

17. Dankzij Verordening (EG) nr. 1292/96 kan voedselhulp worden geplaatst in een post-crisisconcept voor de middellange termijn, dat voorafgaat aan een beleid voor de ontwikkeling van voedselzekerheid op de lange termijn, zulks op basis van een meerjarenaanpak. In deze zin zorgen voedselhulp en de daaropvolgende maatregelen voor voedselzekerheid voor een daadwerkelijke koppeling van crisis en ontwikkeling.

18. Volgens Verordening (EG) nr. 1292/96 (artikel 1 van hoofdstuk 1) en mededeling COM(2001) 473 moet dit instrument ook inzetbaar zijn "in door ernstige voedseltekorten of door voedselcrises ontstane situaties van voedselonzekerheid". Dit zijn maatregelen op de korte termijn.

19. Voedselzekerheid kan niet worden gedefinieerd in termen van specifieke sectoren of activiteiten, omdat het bij voedselzekerheid gaat om een doelstelling die het gehele spectrum van ontwikkelingssectoren bestrijkt. De Commissie is daarom van oordeel dat Verordening (EG) nr. 1292/96 een specifieke rol heeft als instrument om noodhulp, rehabilitatie en ontwikkeling onderling te koppelen, ofwel in andere woorden, een brug te vormen tussen humanitaire hulp en de hoofdinstrumenten voor ontwikkeling (EOF, ALA, Meda e.a.). Verordening (EG) nr. 1292/96 heeft als zodanig een effectieve impact op de voedselzekerheid.

20. Verordening (EG) nr. 1292/96 is niet bedoeld als hoofdinstrument voor ontwikkeling. De Commissie erkent echter dat nog aanzienlijke inspanningen moeten worden geleverd om overlapping weg te werken tussen de hoofdinstrumenten voor ontwikkeling van de Commissie (EOF, ALAMED en andere) en Verordening (EG) nr. 1292/96.

Een methode om ervoor te zorgen dat Verordening (EG) nr. 1292/96 strikt voor het beoogde doel wordt ingezet, is prioritaire landen te kiezen die zeer kwetsbaar zijn voor risico's en crises op het gebied van voedselzekerheid. Dankzij de invoering van de nationale ontwikkelingsstrategieën en de nationale strategiedocumenten van de Commissie kan alle ontwikkelingsbijstand nu op samenhangende wijze worden geïntegreerd in één strategisch kader. Dit is bijvoorbeeld gebeurd voor Mozambique en Bolivia en recentelijk Ethiopië.

De Commissie erkent echter dat de doelstellingen inzake voedselzekerheid, die in het beleid van veel ontwikkelingslanden als prioritair worden bestempeld, in de nationale ontwikkelingsstrategie helaas niet altijd op de voorgrond worden geplaatst.

21. Hoewel de doelstellingen inzake voedselzekerheid in vele landen tot prioriteit worden verklaard, worden armoedebestrijding, voedselzekerheid en rurale ontwikkeling door de regeringen vaak niet op de voorgrond geplaatst in de nationale ontwikkelingsstrategie.

Het voedselzekerheidsbeleid moet onderdeel zijn van de algemene doelstelling van armoedebestrijding. In de strategiedocumenten van de begunstigde landen wordt de begrotingslijn in de meeste gevallen, met wisselend succes, ingezet om de betrokken regeringen te helpen hun strategie voor voedselzekerheid te formuleren en deze te integreren in het algemene beleid voor armoedebestrijding. Dit is het geval in enkele van de landen die de Rekenkamer heeft bezocht waar voedselzekerheid een prioriteitsgebied is geworden (Niger, Georgië, Ethiopië en Jemen).

22. Naast wat Verordening (EG) nr. 1292/96 voorschrijft, moedigt de Commissie de begunstigde regeringen aan om voedselzekerheid op te nemen in hun strategiedocumenten voor armoedebestrijding, en steunt zij hen daarbij.

25. De Commissie wijst erop dat sinds het bezoek van de Rekenkamer en in aansluiting op paragraaf 20, Ethiopië, Niger en binnenkort ook Georgië het voedselzekerheidsbeleid opnemen in hun strategiedocumenten voor armoedebestrijding. Deze integratie van voedselzekerheid in de strategiedocumenten in Niger, Ethiopië en Georgië is tot stand gekomen op initiatief van de Commissie en op basis van een geïntensiveerde dialoog met de betrokken regeringen. De Commissie financiert ook belangrijke programma's op het gebied van onder andere de ontwikkeling van het kadaster en de regeling van het grondbezit in de nieuwe onafhankelijke staten en in Honduras. Man/vrouw-vraagstukken hebben bij maatregelen in het verleden niet altijd voldoende aandacht gekregen. Bij de externe evaluatie in 2000 is dit aan de orde gekomen. De richtsnoeren voor de programmering van de begrotingslijn voedselzekerheid voor 2002 en 2003-2004 benadrukken dat aandacht nodig is voor horizontale vraagstukken, in het bijzonder genderkwesties. In Bangladesh zijn er bijvoorbeeld speciale inkomstengenererende projecten voor vrouwen.

26. Gezien de tekortkomingen van de strategie voor voedselzekerheid in Ethiopië heeft de Commissie haar dialoog met de regering versterkt en prioriteiten gesteld voor het aanpakken van de structurele oorzaken van de voedselonzekerheid (voedselzekerheidsprogramma goedgekeurd in augustus 2002). De huidige crisissituatie kan de uitvoering van die strategie echter dwarsbomen.

27. De nationale documenten voor voedselzekerheid van Georgië en Jemen stellen een aantal prioriteiten, onder meer betreffende het opzetten van informatiesystemen en programma's voor sociale zekerheid. De Commissie realiseert zich echter dat het noodzakelijk blijft de prioriteiten doelgericht bij te stellen.

28. De strategie voor voedselzekerheid in Niger is een operationele strategie. Het is dan ook normaal dat deze uitmondt in een actieplan. De strategie is echter ook leidraad geweest voor de nationale strategiedocumenten voor armoedebestrijding en rurale ontwikkeling.

29, 30 en 31. De Commissie erkent de noodzaak armoede en kwetsbaarheid in kaart te brengen, statistische en basisgegevens te vergaren en informatiesystemen (voor tijdige waarschuwing en marktgegevens) in te stellen, en heeft zich de afgelopen jaren dan ook sterk ingespannen om de ontwikkelingslanden te helpen de nodige capaciteit op te bouwen en de noodzakelijke systemen op te zetten. Er zijn echter vele landen waar een crisis of wanorde heerst en waar de donoren moeten improviseren.

De Commissie meent ook dat de impactbeoordeling sterk kan worden verbeterd met vergelijkende studies in de beoordelings- en planningsfase en verbeterde monitoring- en evaluatiesystemen (die een beperkt aantal indicatoren hanteren), hoewel in enkele landen, zoals Bolivia, de kwetsbare gebieden reeds in kaart zijn gebracht.

30. Over het algemeen bestaan er wel statistieken voor de economische situatie van huishoudens, maar deze bestrijken niet het gehele gebied en zijn vaak weinig actueel en onsamenhangend. Het project PARIS21 (Partnerschap op statistisch gebied voor ontwikkeling in de 21e eeuw), waarbij de Commissie via Eurostat is betrokken, heeft als doel de capaciteit van de ontwikkelingslanden op statistisch gebied te versterken. In het kader van PARIS21 is in september 2002 een initiatief van start gegaan om de landbouw- en plattelandsstatistieken in tien Afrikaanse landen te versterken in de context van armoedebestrijding en voedselzekerheid.

c) De Commissie is van oordeel dat een geactualiseerde landbouwtelling moet worden uitgevoerd. De aan de gang zijnde telling in Jemen wordt gefinancierd via het programma voor voedselzekerheid.

34. Hoewel de Commissie in haar mededeling COM(2001) 473, net als de Raad in zijn conclusies 15390/01, verklaarde dat zij het niet opportuun achtte de inhoud van Verordening (EG) nr. 1292/96 te wijzigen vóór een nieuwe, grondiger evaluatie heeft plaatsgevonden, zijn de meeste aanbevelingen van de evaluatie 2000/2001 in COM(2001) 473 verwerkt.

Zoals gezegd in het antwoord op de paragrafen 3 tot en met 9, bevestigt de Commissie de specifieke rol van Verordening (EG) nr. 1292/96.

In 2004 zal een tweede algehele evaluatie worden uitgevoerd van de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1292/96 inzake voedselhulpbeleid en voedselhulpbeheer en bijzondere operaties ter ondersteuning van de voedselzekerheid. In het kader van die evaluatie wordt een grondig onderzoek verricht naar het bredere conceptuele en strategische ontwikkelingskader waarin de steun van de Commissie voor voedselhulp en voedselzekerheid wordt verstrekt, en komt ook de beleidscoherentie aan de orde. In het bijzonder wordt gekeken naar de opties voor een volledige integratie/fusie van zowel de doelstelling als het instrument voor voedselzekerheid in het algemene ontwikkelingsmechanisme van de Commissie. Ook zal worden gekeken naar de opties voor een duidelijker definitie van de taakverdeling tussen het directoraat-generaal Ontwikkeling en de Dienst voor Samenwerking EuropeAid en ECHO wat betreft de programmering, de concentratie op doelgroepen en het hanteren van voedselhulp in natura.

39. In de taken van de plaatselijke technische assistenten is meer duidelijkheid gebracht in het kader van de deconcentratie van het financiële instrument voor voedselzekerheid: de deskundigen op dat gebied zijn sinds 2002 ondergebracht bij de vakministeries of de delegaties.

40. Als onderdeel van de deconcentratie van maatregelen op het gebied van voedselzekerheid worden oproepen tot het indienen van voorstellen door NGO's begin 2004 gedecentraliseerd naar de delegaties. Deze oproepen worden dan rechtstreeks door de delegaties beheerd, waardoor de procedures kunnen worden vereenvoudigd en de gang van zaken kan worden versneld.

44. De site van RESAL werd beheerd door een NGO in het kader van een overeenkomst voor diensten, die in augustus 2001 is beëindigd. Gezien het belang van de site heeft de Commissie besloten deze weer op te starten en onder te brengen bij haar andere websites. Vanaf 2003 wordt de site weer bijgewerkt.

46. De Commissie erkent dat in het centrale systeem SINCOM2 nog geen onderscheid kan worden gemaakt tussen voorschotten en betalingen voor voltooide werkzaamheden. Overeenkomstig artikel 81 van het Financieel Reglement en artikel 102 van de uitvoeringsvoorschriften, die met ingang van 1 januari 2003 van toepassing zijn, neemt de Commissie maatregelen om hierin te voorzien. Dit onderwerp komt tevens aan de orde in de mededeling van de Commissie van 17 december 2002 over de modernisering van het boekhoudsysteem.

Met het CRIS-systeem kan de Commissie vanaf 2003 centraal de voortgang volgen van alle onderdelen van de programma's voor voedselzekerheid in de begunstigde landen.

Deze database levert gegevens over de staat van uitvoering van de programma's (vastleggingskredieten, overeenkomsten, betalingen enz.).

49. De vertragingen bij de uitvoering, met name wat betreft de budgettaire ondersteuning, zijn naast de oorzaken die de Rekenkamer noemt voornamelijk ontstaan doordat de begunstigde regeringen zich niet houden aan de voorwaarden die aan de politieke en institutionele hervormingen zijn verbonden.

50. Overeenkomstig het voorstel van de Commissie (mededeling COM (2001) 473) wordt meerjarenprogrammering de regel. Opgemerkt moet echter worden dat al sinds 1996 meerjarige voedselzekerheidsprogramma's worden opgezet: financieringsvoorstellen die over twee tot drie begrotingsjaren worden gespreid. Bij crises, dus in situaties van onzekerheid (Palestina, Noord-Korea), kan een flexibele jaarlijkse programmering een zeker relatief voordeel bieden waar het gaat om het bereiken van tastbare resultaten.

51. In het algemeen blijft complementariteit van de communautaire maatregelen een hoofdpunt bij de uitvoering. Een en ander is echter afhankelijk van de situatie die in een gegeven land wordt aangetroffen. De financiering van voedselzekerheidsprogramma's in Bolivia richt zich bijvoorbeeld op vermindering van de kwetsbaarheid van de voedselvoorziening, en is volledig complementair met de ALA-begrotingslijn voor ondersteuning van regionale integratie en verbetering van basisinfrastructuur (drinkwatervoorziening en sanering). Het budget van de begrotingslijn voor voedselzekerheid is goed voor circa 50 % van de samenwerking van de Gemeenschap met Bolivia.

Een ander voorbeeld is Ethiopië, waar het nationale strategiedocument voorziet in aanvullende EOF-financiering voor voedselzekerheid.

52. De versnippering waarvan het verslag van de Rekenkamer melding maakt, is in veel gevallen veroorzaakt door het feit dat de begrotingslijn de enige basis is voor maatregelen in niet-prioritaire landen met vaak zwakke instellingen. Er moet dan worden voorzien in een veelheid van behoeften die soms moeilijk te definiëren zijn.

In Jemen werden maatregelen op sectoren gericht op basis van het nationale voedselzekerheidsbeleid (zie paragraaf 27). Het programma wordt momenteel zodanig herzien dat maatregelen gerichter kunnen toegepast op geografische doelgebieden (vier tot zes bestuurlijke districten) en doelgroepen (waaronder vrouwen).

Over het algemeen zijn er geen specifieke structuren voor het uitvoeren van identificatie en beoordeling van projecten en programma's. De Commissie maakt hiervoor normaliter gebruik van de structuren en instellingen van de regering (die door middel van technische bijstand zijn versterkt). Er is dan ook veeleer sprake van een gebrek aan capaciteit dan van het ontbreken van structuren. De programmeringsrichtsnoeren van de Commissie, die op basis van COM(2001) 473 zijn vastgesteld, vormen een betrouwbare leidraad voor het proces van selectie en beoordeling van projecten.

53. In Jemen zijn voor drie projecten haalbaarheidsstudies verricht, die niet door de overheid werden verricht. Sinds juni 2002 wordt, voor er maatregelen worden genomen, door een deskundige een identificatie- en haalbaarheidsstudie uitgevoerd.

De Commissie legt in Jemen momenteel het accent op versterking van de participatie van de plaatselijke bevolking.

54. Het doet de Commissie genoegen dat de Rekenkamer constateert dat de projecten goed zijn uitgevoerd en voor de bevolking reële voordelen bieden.

De door de Rekenkamer in Bolivia bezochte irrigatieprojecten zijn uitgevoerd conform het bestek. Sommige onderdelen waren niet functioneel doordat de begunstigden niet voor onderhoud zorgden.

56. In Ethiopië participeert de overheid op regionaal niveau. Zij is betrokken geweest bij de definitie van de regionale strategieën en actieplannen, waarvan de uitvoering werd verzorgd door bij de overheid ondergebrachte regionale bureaus voor voedselzekerheid.

In Jemen zal de centrale overheid voor de meeste ter plaatse uit te voeren maatregelen de drijvende kracht moeten zijn. Het nieuwe programma voor voedselzekerheid voorziet ook in versterking van de overheidsinstellingen.

57. In Niger wordt de centrale rol in het beheerssysteem van overheid en donoren in feite gespeeld door de eerste minister, die de maatregelen op het gebied van voedselzekerheid coördineert. Het is echter betreurenswaardig dat de financiële bijdrage van de staat relatief gering is.

59. De Commissie deelt het standpunt van de Rekenkamer dat de plaatselijke gemeenschappen vanaf de identificatiefase bij projecten moeten worden betrokken. In Bolivia kon dit worden verwezenlijkt dankzij het decentralisatiebeleid van de regering. De mate van participatie van de plaatselijke bevolking is ook afhankelijk van het overheidsbeleid.

60. De participatieve aanpak in Georgië blijft moeizaam verlopen als gevolg van de sociaal-economische context. Door het opstellen van het kaderdocument inzake armoedebestrijding is de regering zich echter bewust geworden van de noodzaak van een dergelijke aanpak. Het programma voor voedselzekerheid voorziet in het opzetten van een informatiesysteem, dat de regering een beter beeld moet geven van de sociale situatie van de kwetsbaarste bevolkingsgroepen.

De Commissie legt in Jemen momenteel het accent op versterking van de participatie van de plaatselijke bevolking. Dit is nu een van de prioriteiten voor de opleidingen die moeten worden verzorgd door het studiebureau dat met de uitvoering van het programma is belast.

62. De landen die voor maatregelen op grond van de begrotingslijn voedselzekerheid in aanmerking komen, hebben vaak zwakke instellingen en een zwak gestructureerde particuliere sector (met inbegrip van de civiele samenleving). De uitvoering van deze programma's kan gepaard gaan met problemen die vertraging in de hand werken.

Zoals gezegd in COM(2001) 473 verloopt er veel te veel tijd tussen het moment van vastlegging van de middelen en de lancering van de projecten. Om dit te verhelpen zijn de volgende maatregelen voorgesteld, aan de uitvoering waarvan wordt gewerkt:

- afronding van het programmeringsproces negen maanden voor het desbetreffende begrotingsjaar;

- lancering van het identificatie- en beoordelingsproces onmiddellijk na voltooiing van het programmeringsproces, zodat er voldoende tijd is voor analyse, ontwerp en beoordeling van programma en projecten;

- verfijning van de programmeringsrichtsnoeren en verkorting van de duur van het overleg tussen de betrokken diensten;

- grotere nadruk op meerjarenprogrammering.

66. Volgens de Methodologische gids voor de programmering en tenuitvoerlegging van begrotingssteun in ontwikkelingslanden, die de Commissie in 2002 heeft uitgegeven, voorziet Verordening (EG) nr. 1292/96 niet in rechtstreekse begrotingssteun.

In landen waar strenge beperkingen inzake deviezenreserves gelden en waar de deviezenmarkt en de invoer zijn geliberaliseerd, kan de deviezenfaciliteit worden toegepast om de deviezenreserve van het begunstigde land aan te vullen, zodat de particuliere sector het voedsel kan importeren waaraan het land behoefte heeft. Dankzij deze deviezenfaciliteit kunnen tegenwaardefondsen worden gegenereerd (indirecte begrotingssteun), waarmee sectorale hervormingsprogramma's en programma's voor overheidsuitgaven ter versterking van de voedselzekerheid kunnen worden ondersteund.

67 en 68. Voedselzekerheidsprogramma's van het begrotingssteuntype worden over het algemeen besproken met de begunstigde regering en andere betrokken kapitaalverschaffers.

De minimale voorwaarde voor verstrekking van begrotingssteun is dat het land een passend programma voor economische hervormingen uitvoert, dat door het IMF en de Wereldbank is goedgekeurd. Dit moet garanderen dat het land beschikt over een toereikend begrotingskader om rechtstreeks in de staatsbegroting te kunnen interveniëren.

Toen de Commissie over de vier door de Rekenkamer genoemde landen een besluit nam, was aan de macro-economische voorwaarden voldaan.

De programma's voor begrotingssteun op grond van de begrotingslijn inzake voedselzekerheid waren, op flexibele wijze, onder meer gericht op programma's voor hervorming van de nationale begrotings- en boekhoudprocedures. Gezien de omvang van de benodigde verbetering van die procedures is dit een proces voor de middellange termijn. Bij de programma's voor voedselzekerheid wordt er in dit verband naar gestreefd bij de betrokken overheidsinstanties doeltreffender en transparanter methoden voor overheidsfinanciën te introduceren, dit in samenwerking met het IMF en de Wereldbank.

69. De voorwaarden die in elk land gelden voor de verstrekking van begrotingssteun zijn enerzijds de macro-economische voorwaarden die bekend staan als "algemene conditionaliteit" en die verbonden zijn aan adequate uitvoering van de programma's voor macro-economische hervorming van de instellingen van Bretton Woods (zie paragraaf 67). Anderzijds zijn er meer sectorale voorwaarden, bekend als "specifieke conditionaliteit", die gericht zijn op verbetering van de voedselzekerheid op de middellange termijn. De uitbetaling van begrotingssteun is dus voornamelijk afhankelijk van de naleving van deze sectorale voorwaarden, die alleen gelden voor sectoren die te maken hebben met de programma's voor overheidsuitgaven die gevolgen hebben voor de voedselzekerheid.

70. Tot de vele taken van de lokale eenheden voor voedselzekerheid behoren het toezicht op de uitvoering van voedselzekerheidsacties en het rapporteren daarover aan de delegaties. In het kader van de deconcentratie krijgen de delegaties een belangrijke rol te spelen bij het toezicht op de programma's.

71. In Jemen zijn de delegatie en de regering niet sterk betrokken geweest bij het toezicht. De Commissie benadrukt echter dat er wel degelijk toezicht is uitgeoefend, onder andere door middel van bezoeken door het bureau van de Europese Commissie voor technische bijstand in Sana'a (EC-TAO), het bureau voor technische bijstand op het gebied van voedselzekerheid, de delegatie in Amman en de centrale Commissiediensten. In september 1997 heeft de Commissie met een particuliere onderneming (GFA) een overeenkomst gesloten voor toezicht op het programma, onder de benaming "Monitoring Services for the Yemen Food Security Programme".

In Georgië wordt door het programma voor voedselzekerheid samen met het ministerie van Landbouw een transparanter systeem ontwikkeld voor programmering en follow-up van de overheidsuitgaven. Hiertoe worden het begrotingsdepartement en het departement voor de formulering van het landbouwbeleid versterkt. Deze ontwikkeling acht het voedselzekerheidsprogramma cruciaal voor de invoering van methoden voor begrotingsboekhouding in de vakministeries waarop het programma zich richt, dit in nauwe coördinatie met het ministerie van Financiën en de schatkist. De meeste voorwaarden die met het programma voor voedselzekerheid zijn verbonden, betreffen de verbetering van het beheer van de overheidsuitgaven, met inbegrip van begrotingstoezicht en -programmering, maar er is bij de betrokken ministeries enige tijd nodig voor aanpassing en tenuitvoerlegging.

Deze ministeries hebben een voortrekkersfunctie wat betreft deze hervormingen, die overigens geheel in overeenstemming zijn met de hervorming van de nationale overheidsfinanciën, zoals het IMF die stimuleert.

73, 74 en 75. De Commissie benadrukt dat vanuit de centrale diensten evaluaties en audits zijn uitgevoerd.

Aandacht moet worden geschonken aan de evaluaties die op plaatselijk niveau zijn uitgevoerd. In Bolivia zijn bijvoorbeeld van 2000 tot 2002 46 microprojecten geëvalueerd.

Verder legt de Commissie de laatste hand aan de identificatie en uitwerking van monitoring- en impactindicatoren, waarmee toekomstige evaluaties van de programma's rationeler en uniformer kunnen worden uitgevoerd.

Naast de audits die door de centrale diensten worden uitgevoerd, worden audits verricht in geval van overeenkomsten met NGO's waarmee meer dan 100000 euro gemoeid is. Bovendien is voor 2003 een auditprogramma opgezet dat rekening houdt met de opmerking van de Rekenkamer dat tijdens de uitvoering van de projecten controles moeten worden uitgevoerd om tijdig te kunnen ingrijpen bij geconstateerde lacunes.

76. De Commissie plant invoering van een dergelijk systeem in 2003.

77. De Commissie is het op dit punt met de Rekenkamer eens. Zij heeft daarom een specifieke kaderovereenkomst ingesteld voor de uitvoering van audits en werkt aan een standaard-onderzoeksopdracht waarmee dit type controle kan worden verbeterd.

De Methodologische gids voor de programmering en tenuitvoerlegging van begrotingssteun onderstreept nogmaals het belang van periodieke technische en financiële audits en van evaluatie van de kwaliteit van de overheidsuitgaven in de begunstigde landen. Met deze specifieke instrumenten kunnen diagnoses worden gesteld en kan worden onderzocht welke correctiemaatregelen nodig zijn, zodat daarmee rekening kan worden gehouden bij het opstellen van de voorwaarden voor vervolgprogramma's.

78 tot en met 83. De coördinatie met de lidstaten via het Comité Voedselzekerheid/Voedselhulp (FSFAC) is de afgelopen tijd verbeterd maar nog onvoldoende, ondanks de recente inspanningen van het Zweedse en het Belgische voorzitterschap. De informatiestroom gaat slechts in één richting: van de Commissie naar de delegaties van de lidstaten. De Commissie slaagt er echter in toenemende mate in een discussie op gang te brengen over de algemene programmering en beleidsvraagstukken en strategische kwesties van gemeenschappelijk belang.

Om de coherentie van het beleid te versterken en de comitéstructuur te rationaliseren moeten uiteindelijk de ontwikkelingscomités van de Commissie worden belast met de taken van het huidige voedselhulpcomité.

84 tot en met 87. Systematische coördinatie op plaatselijk niveau tussen EG-delegaties, vertegenwoordigingen van EU-lidstaten en andere belangrijke actoren is absoluut noodzakelijk. De kwaliteit van dit proces is afhankelijk van het politieke, sociale en economische klimaat van het gastland en de bereidheid van dit land tot dialoog en uitwisseling van gegevens. Verordening (EG) nr. 1292/96 betreft per definitie maatregelen die doorgaans worden uitgevoerd in landen en regio's die in een crisis of wanorde verkeren.

Deze coördinatie strekt zich alleen uit tot de instellingen van Bretton Woods (Wereldbank en Internationaal Monetair Fonds) wanneer er sprake is van structurele veranderingen (beleidshervormingen en institutionele hervormingen en begrotingssteun). Bij de coördinatie met de Verenigde Naties en de NGO'S ligt de nadruk op bijstand in crisis- of post-crisissituaties.

In het kader van de dialoog met de Afrikaanse Unie zal de Commissie, in samenwerking met België en de FAO, de bestaande informatiesystemen in Afrika beoordelen met het oog op harmonisering en versterking van die systemen.

De Commissie getroost zich bovendien aanzienlijke inspanningen om ontwikkelingslanden aan te moedigen gebruik te maken van nationale ontwikkelingsstrategieën als belangrijkste instrument voor binnenlandse beleidsformulering, planning en dienstverlening en als enig mechanisme voor de coördinatie met externe donoren