Advies over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en van de Raad ter vergemakkelijking van de permanente uitoefening van het beroep van advocaat in een andere lid-staat dan in die waar de beroepskwalificatie is verworven ()

(95/C 256/05)

De Raad heeft op 29 mei 1995 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 49 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor sociale aangelegenheden, gezinsvraagstukken, onderwijs en cultuur, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 15 juni 1995 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Cavaleiro Brandão.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 327e Zitting (vergadering van 5 juli 1995) het volgende advies uitgebracht, dat met meerderheid van stemmen, bij 3 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

De uitoefening van het beroep van advocaat in Europees verband is reeds in twee communautaire wetgevingsinitiatieven aan bod gekomen.

1.1. Richtlijn 77/249/EEG is erop gericht het vrij verrichten van diensten door advocaten te vergemakkelijken. In de tekst wordt uitdrukkelijk vermeld dat het recht van vestiging buiten het toepassingsgebied van de richtlijn valt omdat verder uitgewerkte maatregelen ontbreken.

In deze richtlijn worden de algemene bepalingen vastgelegd inzake de onderlinge erkenning van de voorwaarden voor de uitoefening van het beroep van advocaat. Zo is een advocaat die zich in een bepaalde lid-staat gevestigd heeft, ook in een andere lid-staat gerechtigd advies te verstrekken en rechtsbijstand te verlenen.

Voor de uitoefening van zijn werkzaamheden mag de advocaat echter niet een beroepstitel van de ontvangende lid-staat voeren, maar is hij verplicht gebruik te maken van de titel van de lid-staat van herkomst.

Voor de vertegenwoordiging of verdediging van een cliënt voor de rechtbank kan een advocaat verplicht worden samen te werken met een in het gastland gevestigde advocaat. Dit is in de praktijk in nagenoeg alle lid-staten het geval.

1.2. Richtlijn 89/48/EEG betreft een algemeen stelsel van erkenning van hogeronderwijsdiploma's waarmee beroepsopleidingen van ten minste drie jaar worden afgesloten. In de tekst is een aantal specifieke bepalingen voor advocaten opgenomen.

Conform deze richtlijn kan van een advocaat die houder is van een diploma dat hem in een bepaalde lid-staat toegang verleent tot het beroep of hem het recht geeft zijn beroep uit te oefenen, worden verlangd dat hij een aanpassingsstage volbrengt of een bekwaamheidsproef aflegt, naar keuze van de lid-staat van ontvangst, vooraleer hij toestemming krijgt tot het beroep toe te treden of het uit te oefenen. Met uitzondering van Denemarken, waar enkel een aanpassingsstage vereist is, hebben alle lid-staten voor de bekwaamheidsproef gekozen.

Deze richtlijn vormt dus al een wettelijk kader voor de daadwerkelijke en permanente uitoefening van het beroep in een andere lid-staat dan die waar waar de beroepskwalificatie werd verkregen.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Geruime tijd werden de in deze twee richtlijnen vastgelegde voorschriften door velen beschouwd als een afdoende reglementering van de specifieke werkzaamheden van advocaten.

Na jaren van diepgaande discussies heeft de Raad van de balies van de Europese Gemeenschap (CCBE), die de Europese advocaten vertegenwoordigt, tijdens zijn plenaire vergadering van oktober 1992 in Lissabon met ruime meerderheid van stemmen een ontwerp-regeling ingediend die aan de basis ligt van het huidige initiatief van de Commissie.

2.2. De CCBE is tot de conclusie gekomen dat het beter zou zijn verder te gaan dan Richtlijn 89/48/EEG, waarin een aantal algemene en formele voorschriften voor de erkenning van het diploma van advocaat zijn vastgelegd.

Zo worden de volgende doelstellingen voorgesteld :

- nadere uitwerking van de voorschriften voor de integratie van migrerende advocaten in het beroepsleven van het gastland, waardoor deze soepeler en gemakkelijker zou verlopen;

- het vaststellen van Europese normen voor de uitoefening van het beroep van advocaat in groepsverband;

- het vastleggen van de toepasselijke gedragsregels en tuchtprocedures.

2.3. Het Comité staat achter deze doelstellingen en gaat in principe akkoord met het voorstel, onder voorbehoud van de onderstaande bedenkingen.

Het vestigt er de aandacht op dat het voorstel van de Commissie op essentiële punten afwijkt van het voorstel van de CCBE :

a)

het recht om onder de oorspronkelijke beroepstitel het beroep van advocaat uit te oefenen in het gastland wordt namelijk beperkt in de tijd, en

b)

een advocaat die toetreedt tot de advocatuur van het gastland wordt in het algemeen vrijgesteld van de proeve van bekwaamheid (art. 10, lid 1).

2.4. Het Comité onderschrijft ten volle het Sutherland-verslag waarin vragen worden gesteld bij het rechtsstelsel in de EU.

Enerzijds heeft de voltooiing van de interne markt tot gevolg dat de verschillende lidstaten op juridisch vlak steeds nauwer gaan samenwerken, en hebben de burgers en het bedrijfsleven steeds meer nood aan juridische informatie, waarbij cooerdinatie op internationaal niveau, zij het dan binnen de grenzen van Europa, onontbeerlijk is.

Anderzijds is het duidelijk dat een steeds samenhangender en beter geharmoniseerd Europees rechtsstelsel slechts mogelijk is indien ook wordt gewerkt aan de bevordering en de verbetering van de bewegingsvrijheid van de beroepsbeoefenaars die betrokken zijn bij dit proces van wederzijdse erkenning en toenadering.

Het huidige voorstel voor een richtlijn, dat bedoeld is om de daadwerkelijke vrijheid van verkeer en van vestiging van advocaten te bevorderen en te vergemakkelijken, kan hierbij een grote stap voorwaarts betekenen.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. De artikelen 2 t/m 9 regelen het recht op beroepsuitoefening en de tijdelijke uitoefening van het beroep door migrerende advocaten in de lid-staat van ontvangst, gedurende een periode van vijf jaar en onder de oorspronkelijke beroepstitel.

3.2. Bepaald wordt dat de advocaat gedurende een overgangsperiode van maximaal vijf jaar geleidelijk de kans krijgt zich aan te passen aan de regels en de organisatie van het beroep in het gastland, waarna zijn volledige integratie formeel wordt erkend en bevestigd.

Voorwaarden zijn dat de advocaat zich inschrijft bij de bevoegde autoriteit van de staat van ontvangst, zijn oorspronkelijke beroepstitel voert, zich onderwerpt aan de beroeps- en gedragsregels van het gastland en de procedureregels, sancties en de middelen van beroep van die staat aanvaardt. Het Comité staat achter deze vereisten, maar meent dat de beperking tot vijf jaar ongerechtvaardigd is.

3.3. Artikel 5 verleent de migrerende advocaat het recht juridisch advies te verstrekken, niet alleen over het recht van de lid-staat van oorsprong, het internationaal recht en het Gemeenschapsrecht, maar ook over het recht van de lid-staat van ontvangst.

3.4. Zoals reeds eerder vermeld, steunt het Comité het streven naar integratie van migrerende advocaten in het beroepsleven van de lid-staat van ontvangst, met name indien deze integratie inhoudt dat de advocaat toegang krijgt tot de technische, juridische en andere specifieke kennis die noodzakelijk is om het beroep op verantwoorde en bekwame wijze uit te oefenen, en dat hij de kans krijgt zich die kennis daadwerkelijk eigen te maken.

3.5. In dit verband plaatst het Comité vraagtekens bij het feit dat de advocaat die zich in een gastland vestigt dadelijk professioneel juridisch advies mag geven over het recht van dat land, zonder dat hij een stage doorlopen heeft of een aanvullende opleiding heeft genoten en zonder dat zijn kennis van deze materie van te voren kon worden beoordeeld.

Het is duidelijk dat de rechtsgebruikers op die manier niet voldoende worden beschermd.

3.6. In artikel 6 worden de toepasselijke beroeps- en gedragsregels vastgelegd, waarbij wordt uitgegaan van het beginsel dat de regels van de lid-staat van ontvangst prevaleren.

Het Comité is van mening dat uitdrukkelijk zou moeten worden verwezen naar de door de CCBE goedgekeurde gedragscode, die ook door alle advocatenordes van de verschillende lidstaten is aangenomen. Het gaat immers om een Europese code, gericht op integratie, die de betrokken beroepsverenigingen vrijwillig en spontaan hebben onderschreven.

4. In artikel 10, dat de kern van het voorstel vormt, wordt bepaald onder welke voorwaarden de migrerende advocaat daadwerkelijk en officieel deel kan gaan uitmaken van de advocatuur van de lid-staat van ontvangst.

4.1. Krachtens artikel 10, lid 1, kan de migrerende advocaat zonder de in Richtlijn 89/48/EEG vastgelegde proeve van bekwaamheid tot de advocatuur van de lid-staat van ontvangst worden toegelaten indien hij aantoont gedurende ten minste drie jaar daadwerkelijk permanent op het gebied van het recht van dat land, met inbegrip van het Gemeenschapsrecht, werkzaam te zijn geweest.

De tekst van het voorstel behelst echter twee dubbelzinnige formuleringen die de interpretatie kunnen bemoeilijken.

De in lid 1, alinea 2 opgenomen omschrijving van de uitdrukking "daadwerkelijk en ononderbroken werkzaam", die door de Commissie is overgenomen uit het arrest "van de Bijl" (doc. 130/88), is niet voldoende precies en nauwgezet om in de praktijk te kunnen worden omgezet.

Daarnaast kan ook de vermelding "het recht van de lid-staat van ontvangst, met inbegrip van het Gemeenschapsrecht" verkeerd worden geïnterpreteerd. Zal een advocaat die alleen werkzaam is geweest op het gebied van het recht van het gastland, en zich niet met het Gemeenschapsrecht heeft beziggehouden, de toegang tot het beroep van advocaat in dat gastland worden geweigerd ? Bovendien zou uit deze definitie ook kunnen worden afgeleid dat het Gemeenschapsrecht deel uitmaakt van het recht van de lid-staat van ontvangst ("met inbegrip van"), wat zou betekenen dat een advocaat die daadwerkelijk en ononderbroken werkzaam is geweest op het gebied van het Gemeenschapsrecht de beroepstitel van zijn gastland mag voeren.

Naar de mening van het Comité is het wenselijk beide begrippen opnieuw en duidelijker te omschrijven.

4.2. Krachtens artikel 10, lid 2, kan de migrerende advocaat ondanks de vrijstelling van de in de richtlijn van 1989 vastgestelde proef worden verzocht een tot het procesrecht en de gedragsregels van de lid-staat van ontvangst beperkte proeve van bekwaamheid af te leggen.

Het Comité beklemtoont dat kennis van de taal, en in het bijzonder van het juridische taalgebruik, van belang is om het beroep van advocaat op verantwoorde en bekwame wijze te kunnen uitoefenen. Er dient dan ook uitdrukkelijk te worden vermeld dat dit aspect deel uitmaakt van de integratie van de migrerende advocaat in het beroepsleven van het gastland.

Anderzijds gaat het Comité ermee akkoord dat de in artikel 10, lid 2, vermelde beperkte bekwaamheidsproef eventueel vervangen wordt door een andere, gelijkwaardige evaluatie van de resultaten van de integratie die toereikend en adequater is.

4.3. In artikel 10, lid 3, wordt er nogmaals aan herinnerd dat de onder zijn oorspronkelijke beroepstitel werkzame advocaat in elk geval op grond van Richtlijn 89/48/EEG om erkenning van zijn diploma mag verzoeken, wat inhoudt dat hij een proeve van bekwaamheid moet afleggen.

Er wordt echter ook gesteld dat een dergelijke verzoek (enkel ?) "gedurende de in artikel 2 genoemde periode van vijf jaar" mag worden ingediend.

Het is vooral deze bepaling die vraagtekens oproept.

4.3.1. Ten eerste kan te allen tijde gebruik worden gemaakt van het recht om op grond van Richtlijn 89/48/EEG om erkenning van een diploma te verzoeken, op voorwaarde dat de advocaat de proeve van bekwaamheid, die door alle lid-staten op nationaal niveau wordt ingericht, met succes aflegt. Dit recht kan en mag niet in de tijd worden beperkt, en het verband tussen de gebruikmaking van deze mogelijkheid, die voortvloeit uit een algemene regel, en de overgangsperiode van vijf jaar die om geheel andere redenen in het voorstel voor een richtlijn is vastgesteld, is volstrekt onduidelijk.

4.3.2. Ten tweede wordt in het midden gelaten wat de gevolgen zijn indien de migrerende advocaat (die onder zijn oorspronkelijke beroepstitel tijdelijk werkzaam is in het gastland) na het verstrijken van de overgangsperiode van vijf jaar niets heeft ondernomen om gelijkstelling te bekomen.

In het voorstel wordt met andere woorden niet vermeld welke maatregelen dienen te worden genomen indien de advocaat na afloop van de overgangsperiode van vijf jaar niet om integratie in de lid-staat van ontvangst heeft verzocht conform de bepalingen van artikel 10, lid 1, noch een aanvraag tot erkenning van zijn diploma op grond van de richtlijn van 1989 heeft ingediend.

Het Comité wijst erop dat dit aspect verduidelijking behoeft, aangezien het beslist niet om een vergetelheid gaat, maar veeleer om een vrijwillige weglating waarbij politieke of inhoudelijke keuzes worden ontweken.

4.3.3. Kort samengevat moet dus uitdrukkelijk melding worden gemaakt van de volgende beginselen, die zonder beperking in de tijd gelden :

- de vrijheid het beroep uit te oefenen onder de oorspronkelijke beroepstitel (overeenkomstig de artikelen 3 en 9);

- de vrijheid te eisen dat de in Richtlijn 89/48/EEG vastgelegde bekwaamheidsproef wordt afgelegd.

4.4. In artikel 10, lid 6, wordt een onweerlegbaar recht van de migrerende advocaat bevestigd, namelijk de mogelijkheid om naast de beroepstitel van het gastland ook zijn oorspronkelijke beroepstitel te blijven voeren.

Het Comité staat volledig achter dit beginsel, maar wil in dit verband wel een ander probleem aan de orde stellen.

Naar de mening van het Comité is het gebruiken van de oorspronkelijke beroepstitel niet louter een recht, maar omgekeerd en tegelijkertijd ook een plicht van de migrerende advocaat.

Rechtsgebruikers, cliënten van een advocaat en alle bij een bepaalde rechtssituatie betrokken partijen hebben immers het recht te weten dat de advocaat in kwestie, hoewel hij gemachtigd is de beroepstitel van het gastland te gebruiken, als advocaat van een andere lid-staat afkomstig is en daar ook zijn basisopleiding heeft genoten.

Niet alleen de noodzakelijke transparantie, maar ook de plicht loyaal te zijn tegenover de cliënt en de andere partijen gebieden dat naast de a posteriori in het gastland verkregen titel ook melding wordt gemaakt van de oorspronkelijke titel, op grond waarvan de tweede beroepstitel werd verleend.

4.5. In artikel 11 wordt voor het eerst de uitoefening van het beroep in groepsverband vastgelegd. Het gaat om bepalingen betreffende internationale samenwerkingsverbanden, binnen de grenzen van de Unie.

Gezien de vernieuwende aard van deze bepalingen en de extreme verscheidenheid van de bestaande nationale regelingen voor de beroepsuitoefening in groep zal binnen afzienbare tijd waarschijnlijk uit de praktijk blijken dat het huidige voorstel dient te worden aangepast.

Het Comité staat in principe achter het voorstel, ook al omdat niet mag worden afgeweken van de ingeslagen weg en omdat dit onder de gegeven omstandigheden de best mogelijke oplossing lijkt.

4.6. Wel plaatst het Comité nog vraagtekens bij artikel 11, lid 5, hoewel het zich ervan bewust is dat deze bepalingen niet wezenlijk verschillen van het voorstel van de CCBE.

De huidige regeling staat de zogenaamde multidisciplinaire samenwerkingsverbanden (MDP's) waaraan door advocaten wordt deelgenomen, uitdrukkelijk toe. Dit soort groepen wordt echter maar in twee lid-staten (Duitsland en Nederland) wettelijk erkend en is in de meeste andere lid-staten verboden.

Bij de diepgaande discussies die vooral vanuit deontologisch oogpunt zijn gevoerd, zijn talrijke goed gefundeerde argumenten naar voren gekomen.

Hoewel deze argumenten in dit verband niet kunnen worden herhaald, wil het Comité er toch op wijzen dat het ongepast en misplaatst zou zijn een probleem van een dergelijke complexiteit te omzeilen door een regelgeving in te voeren met doelstellingen en grondslagen die niet rechtstreeks met de problematiek verband houden, maar op een heel ander vlak liggen. Dit dient in de Richtlijn dan ook te worden vermeden.

Brussel, 5 juli 1995.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 128 van 24. 5. 1995, blz. 6.