Advies van het Comité van de Regio's over de Mededeling van de Commissie "Diensten van algemeen belang in Europa"

(2002/C 19/04)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien de Mededeling van de Europese Commissie "Diensten van algemeen belang in Europa" (COM(2000) 580 def.);

gezien het besluit van het bureau van 12 december 2000 om, overeenkomstig art. 265, vijfde alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, over bovenstaand onderwerp een advies op te stellen en commissie 6 "Werkgelegenheid, economisch beleid, interne markt, industrie en MKB" met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden te belasten;

gezien de Mededeling van de Commissie "Diensten van algemeen belang in Europa" (COM(1996) 443 def.);

gezien de resolutie van het Europees Parlement van 17 december 1997 (R4-0357/1997) over die Mededeling;

gezien het advies van het Economisch en Sociaal Comité van 22 september 1997 (CES 0605/97);

gezien het advies van het Comité van de Regio's van 16 januari 1997 (CdR 148/96 fin)(1);

gezien de Europese Raad van Lissabon;

gezien het Handvest van de grondrechten;

gezien de Europese Raad van Nice;

gezien de conclusies van de Europese Raad van Stockholm;

gezien het door commissie 6 op 2 juli 2001 met meerderheid van stemmen goedgekeurde ontwerpadvies (CdR 470/2000 rev. 2; rapporteur: de heer Joseph (PSE-F), burgemeester van La Bastidonne, vice-voorzitter van de Regioraad van Provence-Alpes-Côte d'Azur);

overwegende dat diensten van algemeen belang cruciaal zijn voor de hele samenleving;

overwegende dat de leefbaarheid in de moderne, geglobaliseerde samenleving alleen verzekerd is als daaraan een Europees maatschappijmodel ten grondslag ligt dat evenwicht brengt tussen de drie pijlers waarop die samenleving berust, nl. een politieke pijler (democratie, basisvrijheden, mensenrechten), een economische pijler (markteconomie) en een sociale pijler (samenhang);

overwegende dat "dienst van algemeen belang" een in alle landen ingeburgerd begrip is - zij het in verschillende verschijningsvormen -, en dat dit behoort tot de gemeenschappelijke waarden waarop de Europese eenwording is gebaseerd;

overwegende dat het Europa in wording met het vooruitzicht van de IGC van 2004 tot een waar Europa van de burgers moet uitgroeien,

heeft tijdens zijn 40e zitting van 19-20 september 2001 (vergadering van 20 september) het volgende advies uitgebracht.

Het Comité van de Regio's

is bijzonder ingenomen met de Mededeling "Diensten van algemeen belang in Europa" die de Commissie heeft uitgebracht om duidelijkheid te brengen in de respectieve rol van overheidsinstanties op de verschillende niveaus en in de voor diensten van algemeen belang geldende bepalingen inzake mededinging en interne markt, alsook met de bereidheid van de Commissie om in Europa de randvoorwaarden te creëren voor een behoorlijke werking van diensten van algemeen belang, waarbij nationale, regionale en lokale overheden en de EU ieder een eigen rol te spelen hebben, overeenkomstig art. 16 van het EG-Verdrag;

constateert met genoegen dat het subsidiariteitsbeginsel wordt nageleefd, omdat het aan de lidstaten is om zelf vast te leggen wat zij beschouwen als diensten van algemeen belang en hoe deze diensten dienen te worden uitgevoerd, zoals te lezen staat in de mededeling van de Commissie;

meent daarentegen dat de bijdrage van de Commissie achterblijft bij de legitieme verwachtingen van de diverse betrokkenen, zowel ten aanzien van rol en taakstelling van diensten van algemeen belang als van de door de Mededeling van de Commissie geopende perspectieven;

stelt verder vast dat de Mededeling van de Commissie weliswaar duidelijkheid schept over wat in de EU daadwerkelijk op het spel staat bij diensten van algemeen belang, maar in de hiërarchie van de EU-wetgeving geen rechtskracht heeft en slechts kan worden beschouwd als een intentieverklaring waaraan de Commissie bij besluitvorming niet gebonden is;

plaatst kanttekeningen bij onderhavige Mededeling van de Commissie, gekoppeld aan de hierna volgende aanbevelingen:

1. Taak van diensten van algemeen belang in de EU

1.1. Het Comité neemt er met belangstelling kennis van dat de Commissie in haar omschrijving van de taak van diensten van algemeen belang, het specifieke karakter daarvan onderkent en blijk geeft van inzicht in hun zowel economische als sociale rol, met name door een ruime definitie te geven van de behoeften van de gebruikers waaraan diensten van algemeen belang moeten voldoen. In verband met dat laatste is het Comité ingenomen met de uitdrukkelijke verwijzing naar de noodzaak om rekening te houden met de specifieke behoeften van bepaalde categorieën van de bevolking (bv. gehandicapten of mensen met een laag inkomen) en naar de verplichting om overal basisdiensten aan te bieden, zelfs als die onrendabel zijn, óók in afgelegen of ontoegankelijke gebieden, zodat hun sociale en territoriale samenhang verbetert en de economische ontwikkeling er wordt gestimuleerd.

1.2. Het Comité vindt daarom dat diensten van algemeen belang deel uitmaken van het Europees sociaal model en bijdragen tot de fundamentele waarden van solidariteit en samenhang. Diensten van algemeen belang spelen op die manier ook een belangrijke rol bij de verwezenlijking van de essentiële doelstellingen van de Europese Unie.

1.3. Het Comité stelt vast dat voor deze Mededeling is uitgegaan van een nogal vage definitie van het begrip "diensten van algemeen belang". Daardoor blijft verwarring bestaan over de aard van het algemene belang dat de diensten moeten dienen en over de juridische reikwijdte van de rol van deze diensten in het EU-recht.

1.4. Ook de definitie die in art. 16 van het EG-verdrag van diensten van algemeen economisch belang wordt gegeven (te weten: "... dat deze diensten functioneren op basis van beginselen en voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen") is volgens het Comité te algemeen. Daarin wordt weliswaar het specifieke karakter van de rol van deze diensten onderkend, maar de formulering daarvan blijft voor meerdere uitleg vatbaar zolang er geen algemeen kader wordt gecreëerd van criteria voor de beoordeling van die rol en van de voorwaarden waaronder die diensten worden verleend. Het Comité vindt overigens wel dat de Commissie zich bij het opstellen van regels voor de verschillende soorten diensten moet laten leiden door de inhoud van artikel 16.

1.5. Het Comité pleit ervoor, in het Verdrag gemeenschappelijke waarden en beginselen op te nemen die ten grondslag moeten liggen aan de verlening van die diensten in de EU; op die manier ontstaat daarvoor dan in de gehele Gemeenschap een referentiekader.

2. Hoe met diensten van algemeen belang de economische, sociale en territoriale samenhang in de EU wordt vergroot

2.1. Het Comité stemt ermee in dat de Commissie uitdrukkelijk verwijst naar de cruciale rol die diensten van algemeen belang spelen bij de vergroting van de economische, sociale en territoriale samenhang in de EU. Bij de selectie van diensten van algemeen belang, alsook de regelgeving daaromtrent moet de noodzaak om die samenhang te vergroten, voorop worden gesteld. Het Comité benadrukt overigens nogmaals de fundamentele rol van de lokale en regionale autoriteiten bij de definiëring en organisatie van de diensten van algemeen belang.

2.2. In het licht van het voorgaande is de economische en sociale samenhang een beginsel dat, overeenkomstig art. 2 van het EG-Verdrag, voorrang heeft boven het mededingingsbeleid; indirect beheer van de diensten van algemeen belang moet er immers op gericht zijn het welzijn van de burger te vergroten. De verwezenlijking van de taak van diensten van algemeen belang moet dan ook onderdeel zijn van een volwaardig EU-beleid, terwijl die taakstelling duidelijk wordt begrensd door art. 3 van het EG-Verdrag: "algemeen belang" en "mededinging" staan ten dienste van één enkel streven, nl. tegemoetkoming aan de behoeften van de burger en hun recht op diensten van algemeen belang.

2.3. Het Comité onderschrijft het recht op duurzaam gewaarborgde universele dienstverlening en plaatst daarom een vraagteken bij de formulering door de Commissie in haar mededeling: "door het omschrijven en waarborgen van de universele dienstverlening wordt de permanente toegankelijkheid en kwaliteit van gevestigde diensten tijdens de overgang van een monopoliepositie naar openlijk concurrerende markten voor alle gebruikers en consumenten gehandhaafd".

2.4. Met het oog op deze overgangssituatie wil het Comité de verwijzing naar de leidende beginselen met betrekking tot dienstverlening van algemeen belang in de mededeling van de Commissie kracht bijzetten:

- het recht van overheden om bepaalde diensten van algemeen belang te verstrekken indien zij van mening zijn dat het marktmechanisme mogelijk niet in voldoende mate in deze diensten voorziet, en wel in de vorm van universele dienstverplichtingen,

- garantie universele toegang, d.w.z. de verplichting om een bepaalde dienst te verstrekken op het gehele grondgebied, tegen betaalbare prijzen en van vergelijkbare kwaliteit,

- aanmerking van fundamentele natuurlijke elementen of schaarse hulpbronnen (zoals water en lucht) als "married goods" die met name kunnen worden beheerd door publiekrechtelijke lichamen, instellingen of maatschappijen;

- handhaving van publiekrechtelijke eigendomsverhoudingen waar het gaat om natuurlijke elementen of hulpbronnen (zoals water, lucht, enz.).

2.5. Het Comité wil ook nog eens op het belang wijzen van de toepassing van het billijkheidsbeginsel bij de financiering van diensten van algemeen belang in perifere en berggebieden, en dunbevolkte regio's, ter bevordering van niet alleen de economische en sociale cohesie maar ook van een duurzame ontwikkeling (regionaal en lokaal) en van het scheppen van arbeidsplaatsen. De financieringsvoorwaarden van de diensten van algemeen belang dienen daartoe te worden herzien, ten einde met name vereveningen op basis van solidariteit mogelijk te maken mits daarmee dan ook echt concrete taken van algemeen belang worden vervuld. Het Comité is het in dit opzicht niet eens met de Commissie over de centrale vraag van de staatssteun, en met name niet over de toepasselijkheid van de "de minimis"-regel op universele dienstverlening. De Europese Commissie erkent weliswaar dat het nodig is dat de overheid de extra kosten van de toegewezen taak van diensten van algemeen belang op zich neemt, maar zij vindt dat overheidssteun ook alleen tot die kosten beperkt moet blijven. Volgens de Mededeling van de Commissie zouden daarmee financieringswijzen worden uitgesloten die met name gebaseerd zijn op verevening. De Commissie moet daarom nader toelichten dat het feit dat overheidssteun beperkt blijft tot die extra kosten, geen beletsel mag vormen voor de lidstaten om, naargelang van hun omstandigheden en behoeften, diverse vereveningssystemen toe te passen die tot doel hebben om overal in die lidstaten gelijkwaardige voorwaarden te scheppen voor de vervulling van de taken van diensten van algemeen belang.

2.6. Het Comité attendeert erop dat het begrip territoriale samenhang, dat toch essentieel is voor zowel de economische en sociale samenhang als voor de uitoefening van de taken van de universele dienstverlening, in art. 16 van het EG-Verdrag erkend wordt met betrekking tot diensten van algemeen economisch belang, maar niet in de basisbeginselen van het Verdrag; het Comité vindt dan ook dat deze verwijzing moet voorkomen in de artikelen van het Verdrag die betrekking hebben op economische en sociale samenhang.

2.7. Het Comité meent dat diensten van algemeen belang met het oog op de uitbreiding van de Europese Unie een essentiële rol moeten spelen voor de territoriale samenhang en de tenuitvoerlegging van het "acquis communautaire" in de kandidaat-lidstaten waarvan het ontwikkelingsniveau heel wat lager ligt dan het Europese gemiddelde.

3. Toepassing van het subsidiariteitsbeginsel op de totstandbrenging en werking van diensten van algemeen belang

3.1. Het stemt het Comité tot tevredenheid dat de Commissie het subsidiariteitsbeginsel uitdrukkelijk noemt als leidraad voor de keuze en werking van diensten van algemeen belang en met name dat "er ... op het juiste niveau, communautair, nationaal, regionaal en lokaal, criteria (dienen) te worden opgesteld voor diensten van algemeen belang".

3.2. Het Comité is het met de Commissie eens dat de verantwoordelijkheid om te beslissen welke dienst moet worden beschouwd als een dienst van algemeen belang en hoe deze dienst moet functioneren, in de eerste plaats bij de lokale en regionale overheden dient te liggen, met inachtneming van de constitutionele bepalingen van de lidstaten terzake.

3.3. Het Comité vindt inderdaad dat het lokale of regionale niveau het beste kan oordelen over de aard, de beheerswijze en de kwaliteit van diensten van algemeen belang, omdat dit niveau het dichtst bij de burgers staat en het beste rekening kan houden met de specifieke kenmerken van de betrokken bevolking.

4. Toepassing van de mededingingsvoorwaarden op de verlening van diensten van algemeen belang

4.1. Het Comité acht de verduidelijking van de Commissie met betrekking tot de verhouding tussen de diensten van algemeen belang en de interne markt niet afdoende, vooral omdat deze diensten niet tegen zowel het EU-mededingingsbeleid als de universele dienstverlening worden afgezet.

4.2. Het Comité neemt in dit verband nota van de drie beginselen die aan de toepassing van art. 86 van het EG-Verdrag ten grondslag liggen (mededinging); met betrekking tot de toepassing van deze beginselen op de diensten van algemeen economisch belang wil het op de volgende elementen wijzen:

- de neutraliteit ten aanzien van publiek- of privaatrechtelijke eigendom van ondernemingen brengt met zich mee dat er niet noodzakelijkerwijs verband is tussen privatisering van overheidsbedrijven in naam van het mededingingsbeleid en universele dienstverlening, omdat diensten van algemeen belang zowel door particuliere als door overheidsbedrijven kunnen worden verricht; bij indirect beheer van de diensten van algemeen belang moet worden uitgegaan van de beginselen van doeltreffendheid en burgerbetrokkenheid.

- de vrijheid van de lidstaten om te definiëren wat zij beschouwen als diensten van algemeen belang houdt in dat zij als eerste verantwoordelijk zijn voor het vaststellen van wat, op basis van de specifieke kenmerken van de activiteiten, in het algemeen belang wordt geacht, waarbij deze definitie uitsluitend op duidelijke fouten kan worden gecontroleerd. Krachtens het subsidiariteitsbeginsel dient dit principe in de eerste plaats op lokaal en regionaal niveau te worden toegepast, rekening houdend met de sociaal-economische omstandigheden van de betrokken gebieden.

- proportionaliteit krachtens artikel 86, lid 2 houdt in dat de middelen moeten worden aangewend die nodig worden geacht om de taak van de dienstverlening van algemeen belang te vervullen en dat deze middelen, in tegenstelling tot wat de Commissie meent, in sommige gevallen mogen leiden tot verstoring van het handelsverkeer omwille van factoren als het perifere of afgelegen karakter van een gebied, sociale uitsluiting, duurzame ontwikkeling, enz.

4.3. Het is voor meer rechtszekerheid voor de gemeenten en regio's bij de verlening van diensten van algemeen belang absoluut noodzakelijk dat via het afgeleide recht (richtlijnen, vrijstellingsverordeningen, mededelingen) wordt vastgelegd welke richtsnoeren de Commissie hanteert t.a.v. de reikwijdte en toepassing van het Europees mededingingsrecht. In dit verband verdient met name het streven van de Commissie bijval om met behulp van een catalogus van voorbeelden en gegevensbanken te verduidelijken hoe zij op dit gebied te werk gaat. Het Comité acht het echter wenselijk dat er algemene regels worden uitgewerkt met een regulerende werking die groter is dan die van een reeks individuele besluiten.

5. Toepassing van het efficiency-beginsel op de werking en het beheer van diensten van algemeen belang

5.1. Het Comité acht het een dwingend vereiste dat met de diensten van algemeen belang adequaat beantwoord wordt aan de duidelijke behoeften van de gebruikers en dat ermee wordt voldaan aan de vereisten van doeltreffendheid en kwaliteit van dienstverlening.

5.2. Het Comité pleit ervoor dat alle betrokken overheden in de EU aandacht schenken aan diensten van algemeen belang ter waarborging van een betere kwaliteit, een efficiënter beheer en bescherming van de gebruikers, en bepleit het uitwerken van een gemeenschappelijk richtinggevend referentiekader met betrekking tot:

- de kwaliteit van de verstrekte diensten;

- de financiering van de onder de dienstverstrekking vallende activiteiten;

- de transparantie van beheer en financiering;

- de evaluatie van de diensten en het toezicht op de gebruikers.

Kenmerkend voor diensten van algemeen (economisch) belang is rechtsonzekerheid. Bovendien wordt dit soort diensten in een aantal gevallen verleend door grote staatsbedrijven of particuliere ondernemingen. Het is daarom volgens het Comité van belang dat de gebruikers op daadwerkelijke bescherming kunnen rekenen. Deze kunnen zich namelijk niet verdedigen als die ondernemingen, die immers in de praktijk een dominante positie tegenover hen innemen, niet de vereiste kwaliteit leveren of hen te veel laten betalen.

5.3. Het Comité stemt in met de basisbeginselen die in de Mededeling van de Commissie worden opgesomd met betrekking tot de werking van de diensten van algemeen belang, nl.:

- duidelijke omschrijving van de basisverplichtingen voor diensten, die gebruikers een goede kwaliteit moeten garanderen;

- volledige transparantie ten aanzien van de financiering van de dienstverlening (tarieven, contractclausules, keuze en financiering van de dienstverrichters);

- waarborging van universele toegang voor gebruikers;

- gebruikers moeten kunnen kiezen tussen diensten en voor zover nodig moet er keuze tussen leveranciers en daadwerkelijke mededinging tussen leveranciers mogelijk zijn;

- procedures voor de beoordeling van de verrichte diensten en onafhankelijke controle, los van de exploitanten.

6. Meer nadruk op universele dienstverlening

6.1. Het Comité wijst erop dat:

- artikel 16 van het Verdrag alleen betrekking heeft op diensten van algemeen economisch belang en dus niet op alle diensten van algemeen belang en dat dit feit impliciet erkend wordt in de Mededeling van de Commissie; daarin worden de diensten van algemeen economisch belang nl. alleen vermeld als er sprake is van het mededingingsbeleid, hetgeen de verwarring over de juridische draagwijdte van de taak van de diensten van algemeen belang in het communautaire recht, niet kan wegnemen;

- de diensten van algemeen belang slechts een plaats in het communautaire rechtsbestel hebben via de begrippen "universele dienstverlening", "diensten van algemeen economisch belang" en "openbare dienstverlening" en dit met name dankzij de jurisprudentie van het Hof van Justitie;

- de jurisprudentie van het Hof van Justitie waarin erkenning wordt gegeven aan het algemeen belang van de onderhavige universele dienstverlening, per definitie evolueert en steeds op een specifiek geval van toepassing is. De rechtszekerheid die de verstrekkers van diensten van algemeen belang daaraan kunnen ontlenen, is dan ook ontoereikend.

6.2. Het Comité stelt vast dat er in het Verdrag geen rechtszekerheid wordt geboden m.b.t. de taak van de diensten van algemeen belang, en vindt dat de benadering van diensten van algemeen belang in de Mededeling van de Europese Commissie erop neerkomt dat deze diensten worden gezien als een afwijking van een gemeenschappelijke rechtsregeling (de vrije mededinging). Dat laatste is niet alleen in strijd met de geest, maar ook met de letter van art. 16, dat zich in het eerste deel van het Verdrag bevindt waarin de beginselen van de Gemeenschap zijn vastgelegd. Het ware beter geweest als de Commissie van een positieve benadering was uitgegaan door met name op hun rol te wijzen bij het bevorderen van de sociale en territoriale samenhang.

6.3. Volgens het Comité moeten de taken van algemeen belang worden opgenomen in de lijst van fundamentele doelstellingen van de EU, naast de voltooiing van de interne markt; het subsidiariteitsbeginsel dient daarbij steeds in acht te worden genomen. De voltooiing van de interne markt en de vervulling van de taak van algemeen belang zijn complementair voor de verwezenlijking van de Europese eenwording dankzij de vergroting van de economische, sociale en territoriale samenhang in de EU. Het is in de eerste plaats aan de regio's en gemeenten om de taken van de diensten van algemeen belang te definiëren en te organiseren. Het is hoog tijd om op Europees niveau duidelijker dan ooit te garanderen dat het streven naar meer concurrentie gepaard gaat met tegemoetkoming aan de vereisten van het algemeen welzijn. Gelijke toegang, zekerheid, continuïteit en kwaliteit van de dienst, alsook democratische controle op en publieke verantwoording voor de dienst vormen fundamentele voorwaarden waaraan diensten van algemeen belang moeten voldoen.

6.4. meen belang in art. Het Comité pleit voor juridische erkenning van de diensten van algemeen belang in het Verdrag en stelt voor de taak van het algemeen belang op passende wijze in art. 3 van dat Verdrag te vermelden, zodat de lidstaten steun in de rug krijgen bij de uitoefening van hun bevoegdheden op het gebied van de verlening van diensten van algemeen belang.

7. Gemeenschappelijk Europees referentiekader voor de taak en werking van diensten van algemeen belang

7.1. Het Comité neemt met belangstelling kennis van de richtlijnen die door de Commissie zijn voorgesteld met betrekking tot de Europese aanpak en de rol van diensten van algemeen belang in het communautaire beleid, nl.:

- diensten van algemeen belang zijn cruciaal voor het concurrentievermogen van de Europese economie en voor kwalitatief goede dienstverlening aan en bescherming van consumenten;

- diensten van algemeen belang spelen een doorslaggevende rol voor de vergroting van de economische, sociale en territoriale samenhang: vooral in plattelands- en verpauperde stadsgebieden zijn netwerken van diensten van algemeen belang onontbeerlijk voor die samenhang;

- de lidstaten hebben de vrijheid om een eigen definitie te vinden voor het begrip "dienst van algemeen belang", maar moeten daarbij het subsidiariteitsbeginsel toepassen;

- bevordering van de sociale en territoriale samenhang wordt genoemd in art. 16 van het Verdrag;

- ten aanzien van diensten van algemeen belang moet een pro-actieve houding worden ingenomen en er moet, in samenwerking met nationale, regionale en lokale overheden, een Europese visie worden ontwikkeld.

7.2. Het Comité is van mening dat deze beginselen in zekere mate aan zijn bezorgdheid tegemoet komen, maar zij blijven heel algemeen en voldoen niet aan de doelstellingen van het Comité. Verder is het standpunt van de Commissie tegenstrijdig, in die zin dat zij in haar Mededeling prioriteit toekent aan een snellere liberalisering van de openbare sector als direct antwoord op deze richtlijnen.

7.3. Het Comité bepleit, behalve juridische erkenning van de taak van diensten van algemeen belang in het Verdrag, de uitwerking van een gemeenschappelijk referentiekader dat als leidraad kan dienen voor activiteiten op het gebied van de universele dienstverlening in de Europese Unie.

7.4. Het Comité neemt er goede nota van dat in de Mededeling van de Commissie op andere communautaire beleidsmaatregelen wordt gewezen die "dezelfde doelstellingen (hebben), nl. consumentenbescherming en economische, sociale en territoriale samenhang, en, (die) diensten van algemeen economisch belang (helpen) hun taken te vervullen", waarbij met name twee initiatieven genoemd kunnen worden die rechtstreeks verband houden met het beleid voor de ontwikkeling van de communautaire ruimte, nl.:

- de "goedkeuring van het ontwikkelingsplan voor de communautaire ruimte, waarin beleidsopties voor de ontwikkeling van het Europees grondgebied worden beschreven";

- het "initiatief voor het totstandbrengen van een Europese onderzoeksruimte, waaronder aspecten aangaande de 'territorialisering' van onderzoeks- en elektronische netwerken".

7.5. Het Comité vindt dat deze communautaire initiatieven belangrijk zijn voor de toekomst van het regionaal beleid en van de structuurfondsen, met name als daarvoor een beroep wordt gedaan op transnationale en interregionale samenwerking, met polycentrisme en de op te richten trans-Europese netwerken van diensten van algemeen belang als kernideeën.

7.6. Voorst is het Comité voornemens om onderzoek te doen naar definiëring en organisatie van de diensten van algemeen belang in de lidstaten, teneinde een ruimer beeld te krijgen en ter voorbereiding van een nieuw advies met betrekking tot de IGC 2004.

Brussel, 20 september 2001.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Jos Chabert

(1) PB C 116 van 14.4.1997, blz. 52.