NL    NL NL 
NL    NL  EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 8.12.2010 
SEC(2010) 1497 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING 
  
Begeleidend document bij de 
  
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE 
 
Het versterken van sanctieregelin gen in de financiële sector 
{SEC(2010) 1496 definitief} 
{COM(2010) 716 definitief} 
NL 2   NL 1. INLEIDING  
Naar aanleiding van de financiële crisis is twijf el gerezen over de vraag of de regels voor de 
financiële markten altijd naar behore n worden nageleefd en toegepast.  
Ingevolge het van de ECOFIN-Raad in 2 007 ontvangen politieke mandaat heeft de 
Commissie samen met de comités van toezich thouders de samenhang, de gelijkwaardigheid 
en het werkelijke gebr uik van de sanctiebevoegdheden onde r de lidstaten in de Europese 
financiële sector getoetst.  
2. PROBLEEMSTELLING  
Uit de voorbereidende analyse die op basis van de door de comités van toezichthouders 
verstrekte informatie is uitgevoerd, blijken bepaalde verschillen en zwakke punten in de 
nationale sanctieregelingen , die niet altijd lijken te verz ekeren dat de sancties voldoende 
doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.  
De niveaus van de administratieve geldsancties verschillen sterk per li dstaat en lijken, onder 
meer voor hetzelfde soort inbreu ken, in sommige lidstaten te la ag. In de financiële sector, 
waar een aantal mogelijke schenders financiële instellingen zijn met aan zienlijke omzetcijfers, 
lijken boetes ten belope van enkele duize nden euro's niet voldoende afschrikkend.  
Sommige lidstaten beschikken vo or bepaalde schendingen ni et over belangrijke soorten 
sanctiebevoegdheden (bijvoorbeel d intrekking van de vergunni ng) die nodig kunnen zijn om 
schendingen effectief te sanctioneren.  
Er bestaan verschillen wat het soort personen  betreft dat mag worden gesanctioneerd: in 
bepaalde lidstaten zijn sancties niet va n toepassing op natuurlijke personen of op 
rechtspersonen. Met betrekking tot een sp ecifieke overtreding zullen zij dan ook op een 
verschillende manier worden behandeld naar ge lang van de lidstaat wa ar de overtreding wordt 
begaan.  
De voor het bepalen van het niveau van de  opgelegde sancties in aanmerking genomen 
criteria variëren substantieel en omvatten niet altijd factoren (bijvoorbeeld de aan de 
schending ontleende voordelen) die belangrijk  zijn om de evenredigheid en het 
afschrikkingseffect van sa ncties te verzekeren. 
Sommige lidstaten voorzien voor bepaalde sche ndingen in strafrechtelijke sancties terwijl 
andere lidstaten uitsluitend in administratieve sancties voorzien. Stra frechtelijke sancties 
geven een sterk signaal af va n afkeuring van de individuel e overtreders en kunnen een 
belangrijk afschrikkend effect hebben.  
Er bestaat enig verschil in he t niveau van toepassing van sancties in verschillende lidstaten, 
waaronder die welke een bank- en verzekerings sector van vergelijkbare grootte hebben.  
Vastgestelde problemen  
De bovenbeschreven verschillen en zwakke punten kunnen:  
1. de sancties wegens schendingen van de  EU-wetgeving inzake financiële diensten 
onvoldoende doeltreffend, evenredig en afschrikkend  maken;  
NL 3   NL 2. de concurrentie op de interne markt verstoren ; en  
3. het financiële toezicht  negatief beïnvloeden.   
Deze problemen kunnen resulteren in een gebrekkige naleving van de EU-regels inzake 
financiële diensten , waardoor het risico op marktmanipulat ie en een gebrek aan transparantie 
kunnen toenemen en de goede werking van de fi nanciële markten uiteindelijk kan worden 
geschaad.  
Deze situatie dreigt  de consumentenbescherming en de  marktintegriteit ernstig te 
ondermijnen  en kan de gehele economie negatief beïnvloeden.  
Deze situatie dreigt  ook het vertrouwen in de financiële sector te ondermijnen .  
3. ANALYSE VAN DE SUBSIDIARITEIT  
Convergentie van nationale sanctieregelingen l ijkt noodzakelijk om het afschrikkingseffect 
van de sancties te bevorderen en daardoor te  zorgen voor gelijke spelregels, uniforme 
toepassing van de wetgeving inzake financië le diensten van de EU en volledige 
samenwerking tussen de nationale toezichthouders  in heel de EU. Deze doelstellingen kunnen 
beter via EU-maatregelen dan via verschillende na tionale initiatieven worden bereikt. Betere 
toepassing van de bestaande sanctiebevoegdhede n door de bevoegde autoriteiten op nationaal 
niveau zou niet voldoende zijn om voldoende convergentie te bereiken.  
4. DOELSTELLINGEN VAN HET EU- INITIATIEF  
Met EU-maatregelen zouden de volgende alge mene beleidsdoelstellingen kunnen worden 
vervuld:  
• herstel van vertrouwen in de financiële sector  
• betere bescherming van de gebrui kers van financiële diensten 
• veiligheid, stabiliteit en integr iteit van de financiële markten 
• naleving van de financiële regels van de EU  die bijdragen tot een goede werking van de 
financiële markten 
Het bereiken van die doelstellingen vereist de realisatie van de  volgende specifieke 
doelstellingen: 
• effectiviteit, evenredigheid en af schrikkingseffect van sancties 
• ontwikkeling van gelijke spelregels en vermindering van de gelegenheden tot 
regelgevingsarbitrage 
• effectief toezicht op fi nanciële instellingen. 
NL 4   NL 5. BELEIDSOPTIES , EFFECTANALYSE EN VERGELIJKING  
De analyse is in dit stadium beperkt tot een algemene beoordeling van de mogelijke opties om 
de nationale sanctieregelingen onderling aan te passen en te versterken. De overwogen 
beleidsopties handelen niet over specifieke maatregelen die in de betrokken specifieke 
sectoren (bankwezen, verzekeringen, effecten ) nodig zijn; die zullen worden beoordeeld 
wanneer de Commissie defin itieve voorstellen doet.  
5.1. Beleidsopties betreffende de inhoud van de maatregelen 
Er zijn vijf thema's voor mogelijke EU-maa tregelen bepaald. Voor elk thema zijn 
verschillende beleidsopties geanalyseerd en vergeleken. 
THEMA 1: soort administratieve sanc tie en niveau van administratieve 
geldsancties  
Het thema heeft betrekking op het soort en het ni veau van administratieve sancties waarin in 
de nationale wetgeving wordt voorzien.  
Opties  
1: Geen EU-maatregelen  
2: Gemeenschappelijke minimumbepalingen betreffende het soort administratieve sancties en het niveau van geldsancties 
voor essentiële schendingen  
3: Uniforme soort administratieve sancties en ni veau van geldsancties voor cruciale schendingen  
4: Uniforme soort administratieve sancties en niveau van geldsancties in heel de EU voor alle schendingen  
Onder  optie 1  zouden de lidstaten nauwelijks bereid zijn  het soort sancties en het niveau van 
geldsancties waarin zij voorzien te vergelijken met die waarin  in andere lidstaten wordt 
voorzien en de effectiviteit van hun eigen regeling ter disc ussie te stellen. Er zouden 
verschillen blijven bestaan. 
Optie 2 zou helpen ervoor te zorgen dat schendinge n in alle lidstaten op soortgelijke wijze 
worden behandeld, hetgeen de ontwikkeling van ge lijke spelregels op de Europese financiële 
markten versterkt. Dit zou het consumentenvertr ouwen vergroten en kan leiden tot een grotere 
grensoverschrijdende verkoop va n producten op het gebied van fi nanciële diensten. Door aan 
de bevoegde autoriteiten gelijkwaardige mini male sanctiebevoegdheden te verlenen, zou het 
grensoverschrijdend toezicht verbeteren. Het af schrikkingseffect van sancties zou ten minste 
in de lidstaten waar moment eel te lage sanctieniveaus be staan, verhogen. Risico's op 
schendingen van de EU-wetgeving zouden ve rkleinen, hetgeen voordelig is voor de 
consumentenbescherming, concurrentie tussen de  financiële instelli ngen, veiligheid en 
integriteit van de financiële markten. De lid staten zouden verder mogen gaan dan de EU-
minimumcriteria en de sancties aan de sp ecificiteit van de vers chillende nationale 
rechtssystemen mogen aanpassen. Wijzigingen in  de nationale wetgev ing zouden slechts in 
bepaalde lidstaten vereist zij n. De nalevingskosten voor de lids taten zullen naar verwachting 
beperkt zijn.  
Optie 3  zou effectief zijn bij het zorgen voor ge lijke spelregels omdat daardoor de kans dat 
leveranciers van financiële diensten regelgev ingsarbitrage tussen de sanctieregelingen in de 
verschillende lidstaten verrichten, verklein t. Het afschrikkend effect van sancties zou 
vergroten en de risico's op schendingen va n de EU-wetgeving zouden dienovereenkomstig 
NL 5   NL verkleinen, hetgeen voordelig zou zijn voor  de consumentenbescherming, concurrentie, 
veiligheid en integriteit van de financiële  markten. De lidstaten zouden echter niet de 
mogelijkheid hebben te voorzien in verdergaande  sancties of hogere niveaus van geldboeten 
dan die waarin het uniforme EU-kader voorzi et. Deze optie zou waar schijnlijk belangrijke 
wijzigingen van alle nationa le wetgevingen vereisen. 
Optie 4  zou de meest effectieve optie zijn wat betreft het waarborgen van gelijke spelregels 
en het vergroten van het vertrouwen tussen de toezichthouders aangezien alle verschillen dan 
zouden verdwijnen. Er zouden dan echter waarsch ijnlijk grote wijziginge n van alle nationale 
wetgevingen vereist zijn en al le speelruimte bij de behande ling van schendingen van het EU-
recht zou verdwijnen. De nalevingskosten zo uden belangrijk kunnen zijn en de uniforme 
regeling past mogelijk niet bij het rechtssystee m en de rechtscultuur in de verschillende 
lidstaten.  
THEMA 2: adressaten van administratieve sancties  
Dit thema handelt over de mogelijkheid sancties toe te passen op de natuurlijke personen 
en/of rechtspersonen die verantwoordelijk z ijn voor een schending van de regels inzake 
financiële diensten van de EU.  
Opties  
1: Geen EU-maatregelen  
2: Sancties zowel van toepassing op natuurlijke als op rechtspersonen  
Onder  optie 1  zouden de lidstaten de persoonlijke werkingssfeer van de sancties zoals 
momenteel in hun wetgeving geregeld niet verr uimen hetgeen waarschijnlijk niet voor een 
optimaal afschrikkingseffect zou zorgen.  
Optie 2 daarentegen zou het afschrikkingseffect van de  sancties in belang rijke mate verhogen, 
hetgeen zou zorgen voor betere naleving van de EU-wetgeving en positieve effecten zou 
hebben op consumentenbescherming, eerlijke concu rrentie, veiligheid en  integriteit van de 
financiële markten. Deze optie zou positief z ijn voor gelijke spelregels op de Europese 
financiële markt en zou het consumentenvertr ouwen en wederzijdse vertrouwen tussen de 
toezichthouders vergroten. Alleen in de lidstaten waar de werk ingssfeer van de sancties niet 
zowel de natuurlijke als de rechtspersonen omva t, zouden wetgevingsmaatregelen vereist zijn.  
THEMA 3: bij het bepalen van sancti es in aanmerking genomen factoren  
Dit thema betreft de elementen die door de be voegde autoriteiten worden overwogen wanneer 
zij het soort administratieve sancties en/of he t bedrag van de administratieve geldsanctie 
bepalen dat aan de dader van een spec ifieke schending moet worden opgelegd.  
Opties  
1: Geen EU-maatregelen  
2: Een aantal door alle autoriteiten in aanmerking te nemen essentiële factoren  
3: Lijst van door alle nationale au toriteiten in aanmerking te nemen exhaustieve en identieke factoren  
Onder  optie 1  zou, terwijl alle lidstaten rekening houden met de ernst van de schending, 
alleen in sommige lidstaten of voor bepaalde schendingen me t andere factoren rekening 
NL 6   NL worden gehouden. Dit zou waarschijnlijk onvol doende zijn om te zorgen voor een optimaal 
afschrikkingseffect.  
Optie 2 zou het mogelijk maken de opgelegde sancties  beter aan te passen aan de impact van 
de schending en de persoonlijke situatie van de overtreders, hetgeen zou helpen te zorgen voor de effectiviteit, evenredighe id en het afschrikkingseffect  ervan. Verhoogde convergentie 
in de wijze waarop sancties in heel Europa worden toegepast, zou de samenwerking tussen de 
bevoegde autoriteiten vergemakkelijken. De evenredigheid van de sancties zou beter verzekerd zijn en het afschrikkingseffect van de sancties zal toenemen, waardoor de risico's 
op schendingen in de EU zouden ve rminderen. Rekening houden met de 
medewerkingsbereidheid van de overtreder  zou helpen schendinge n op te sporen. De 
nalevingskosten voor de lidstaten zu llen naar verwachting beperkt zijn. 
Onder optie 3 zou uniformiteit in de wijze waarop sancti es worden toegepast, zorgen voor een 
beter grensoverschrijdend toez icht. Uniforme toepassing van de factoren waarin optie 2 
voorziet, zou wat betreft evenredigheid en af schrikkingseffect van sancties en betere 
opsporing van inbreuken dezelfde effecten hebben als optie 2. De lijst zou echter alleen factoren omvatten die in alle nationale r echtssystemen op dezelfde wijze kunnen worden 
toegepast, waardoor het onmogelijk zou zijn ook  rekening te houden met andere factoren die 
in sommige rechtssystemen mogelijk relevant  zijn. De nalevingskosten kunnen aanmerkelijk 
zijn, aangezien deze optie een herziening impliceert van alle bepalingen betreffende de wijze waarop sancties worden toegepast.  
THEMA 4: strafrechtelijke sancties 
 
Dit thema betreft de toepassing van stra frechtelijke sancties op schendingen van de 
financiëledienstenwetgeving van de EU.  
Opties  
1: Geen EU-maatregelen  
2: Invoering van strafrechtelijke sanc ties voor de zwaarste schendingen  
Onder optie 1  is het onwaarschijnlijk dat de lids taten hun strafrecht herzien om verdere 
convergentie op dit gebied te bereiken.  
Optie 2  zou een sterk signaal van afkeuring afgeve n dat het afschrikking seffect van sancties 
zou kunnen verhogen en een positieve impact op de  publieke perceptie van de gepastheid van 
sancties zou kunnen hebben. Er zouden niet op alle schendingen strafrechtelijke sancties 
staan, alleen op de zwaarste, waar voor strafrechtelijke sancties he t meest efficiënte, effectieve 
en afschrikkende instrument zijn om behoorlij ke handhaving van de financiëledienstenregels 
van de EU te bereiken. In strafrechtelijke sanc ties zou alleen worden voorzien op gebieden 
waar dit strikt noodzakelijk is.  
THEMA 5 EU-maatregelen te r ondersteuning van eff ectieve toepassing van 
sancties  
Dit thema betreft de mechanismen die de lidstaten mogen invoeren om de toepassing van 
sancties, met name de opsporing van sc hendingen, te verbet eren. De voorziene 
EU-maatregelen zouden zich toespitsen op 1) he t verschaffen aan alle bevoegde autoriteiten 
van essentiële bevoegdheden en onderzoeksinst rumenten en 2) de samenwerking tussen 
nationale autoriteiten.  
NL 7   NL Opties  
1: Coördinatie door de ETA's – geen bijkomende EU-maatregelen  
2: Bijkomende EU-maatregelen om ervoor te zorgen dat alle  lidstaten voorzien in essen tiële onderzoeksbevoegdheden en 
-instrumenten  
Onder  optie 1  zouden, terwijl bepaalde lidstaten in regels betreffende informanten zouden 
blijven voorzien, verreweg de meeste lidstaten waarschijnlijk geen consistente en voorspelbare regelingen invoeren om informante n te beschermen en hen van sancties te 
ontheffen wanneer zij bij de inbreuk betrokken z ijn (clementieregelingen). Het doel van de 
versterking van de nationale sanctieregelingen zou in bepaal de mate kunnen worden bereikt 
door de coördinatieactiviteit van de nieuwe  Europese toezichthoudende autoriteiten.  
Optie 2  zou effectiever zijn wat be treft betere handhaving van sancties, aangezien nieuwe 
instrumenten beschikbaar zouden zijn om schendingen op te sporen. Wanneer schendingen 
regelmatig worden opgespoord en bestraft, zouden  het afschrikkingseffect  en de effectiviteit 
van de sancties worden verhoogd. Ook zou de perceptie dat de daders van overtredingen 
gewoonlijk worden ontdekt en effectief gestraft  het vertrouwen in de financiële sector 
herstellen.  
5.1.1.  Verkozen pakket beleidsopties 
De volgende opties zijn ge selecteerd voor de vijf  behandelde thema's:  
• THEMA 1: invoering van gemeenschappelijke minimumcriteria betreffende soort en 
niveau van administratieve sancties 
• THEMA 2: zowel op natuurlijke als op rechtspersonen toepasselijke sancties 
• THEMA 3: bepaalde door alle  nationale autoriteiten in aanmerking genomen essentiële 
factoren   
• THEMA 4: invoering van strafrechtelijke sancties voor de zwaarste schendingen 
• THEMA 5: versterking van mechanismen di e de opsporing van schendingen/handhaving 
van sancties vergemakkelijken. 
5.2. Opties betreffende het soort maatregelen 
Vier opties zijn overwogen ten aanzien va n het soort maatregelen die kunnen worden 
genomen om het in punt 5.1 bepaalde pakket beleidsoptie s uit te voeren.  
• Optie 1: niet-bindende maatregelen die de onde rlinge aanpassing van de sanctieregelingen 
vergemakkelijken  
Bij ontstentenis van enige verplichting zou niet ve rzekerd zijn dat alle lidstaten alle vereiste 
maatregelen nemen en zouden de betrokken thema' s waarschijnlijk door elke lidstaat anders 
worden behandeld.   
• Optie 2: minimale onderlinge aanpassing va n sanctieregelingen – sectorale benadering 
NL 8   NL Deze optie lijkt zeer eff ectief aangezien het daardoor mogelij k zou worden de bepalingen in te 
voeren die in de specifieke sector en voor de betrokken specifieke EU-rechtshandeling het 
meest passend zijn. De lidstaten zouden nog steeds de sancties kunnen kiezen en toepassen en zouden in strengere regels dan de minimumn ormen mogen voorzien. Deze optie zou niet 
noodzakelijk belangrijke wijzig ingen van de nationale sa nctieregelingen vereisen. 
• Optie 3: minimale onderlinge aanpassing van de  sanctieregelingen – sectoroverschrijdende 
benadering 
Deze optie zou het mogelijk maken de voor alle thema's behalve thema 4 geselecteerde 
beleidsopties uit te voeren aangezien een sector ale benadering essentieel lijkt om de zwaarste 
schendingen te bepalen waarvoor strafrechtelijke sanc ties noodzakelijk zijn. Aangezien het 
EU-kader slechts op zeer algemene them a's betrekking zou kunnen hebben, zouden de 
lidstaten veel speelruimte behouden bij de uitvoering van de gemeenschappelijke regels, 
waardoor de effectiviteit van deze optie zou verminderen.  
• Optie 4: volledige onderlinge aanpassing van de sanctieregel ingen – sectorale benadering 
Deze optie is in ieder geval ui tgesloten voor thema 4, aangezien de Europese wetgever niet 
bevoegd is om strafrechtelijk e sancties volledig te  harmoniseren. Volledige onderlinge 
aanpassing van de sanctieregelinge n zou niet geschikt zijn voor  de uitvoering van de voor de 
thema's 1 en 3 geselecteerde beleidsmaatre gelen, die de invoering van uniforme regels 
uitsluiten.  
5.2.1.  Verkozen beleidsinstrumenten  
Als meest passende optie geldt een wetgevi ngsmaatregel die gericht is op minimale 
onderlinge aanpassing van de na tionale sanctieregelingen en pot entieel alle te behandelen 
thema's omvat.  
Als meest effectieve benadering geld t de sectorale benadering, die met de 
sectoroverschrijdende benaderi ng zou kunnen worden gecombineer d door een aantal voor alle 
sectoren gemeenschappelijke basi sbeginselen vast te stellen. 
6. MONITORING
 EN EVALUATIE 
De geselecteerde beleidsopties zullen in de  mededeling worden gepresenteerd om alle 
stakeholders in staat te stellen opmerkingen over de voorgestelde maatregelen te maken. De 
Commissie zal de ontvangen feedback evaluere n en ermee rekening houden wanneer zij met 
definitieve voorstellen komt.