Samenvatting

Effectbeoordeling betreffende de maatregelen inzake de Europese eengemaakte markt voor elektronische communicatie en om een connectief continent tot stand te brengen

A. De noodzaak van actie

Waarom moeten er maatregelen worden genomen? Op welk probleem hebben de maatregelen betrekking?

De Unie is verdeeld in duidelijk afgebakende nationale markten en er ontbreekt derhalve een werkelijk eengemaakte markt voor elektronische-communicatiediensten. De EU-regelgeving wordt op verschillende manieren toegepast, waardoor de markttoegang wordt belemmerd en aanbieders bij het aanbieden van grensoverschrijdende diensten worden geconfronteerd met moeilijkheden en hoge kosten. Deze fragmentatie heeft betrekking op alle essentiële sectorspecifieke regels: de machtiging om te werken op basis van consistente regels; de toegang tot essentiële inputs voor zakelijke activiteiten op het gebied van vaste of mobiele netwerken en de regels betreffende de bescherming van eindgebruikers. Een belangrijk gevolg zijn de te hoge kosten voor communicatie over de grenzen binnen de Unie. De fragmentatie blijft niet beperkt tot de sector, maar heeft ook invloed op allerlei andere sectoren, bijvoorbeeld op aanbieders van vervoer en van andere grensoverschrijdende diensten (handel, toerisme, financiële dienstverlening). Europese aanbieders kunnen niet voldoende profiteren van schaalvoordelen en nieuwe groeikansen. Zij kunnen niet voldoende gebruikmaken van de mogelijkheden die internet te bieden heeft. Ook de consumenten worden benadeeld: zij hebben minder keuze, kunnen over minder hoogwaardige innovatieve diensten beschikken en moeten nog steeds veel betalen voor internationale gesprekken of voor het gebruik van data- en spraakcommunicatie als zij op reis zijn in de Unie.

Wat moet er met dit initiatief worden bereikt?

Het doel van het initiatief is de voltooiing van een Europese eengemaakte markt voor elektronische communicatie mogelijk te maken. De geconstateerde belemmeringen voor de eengemaakte markt worden weggewerkt door de verschillende soorten fragmentatie met één initiatief aan te pakken, waardoor de concurrentie en de innovatie met betrekking tot nieuwe diensten en toepassingen worden bevorderd. Op een eengemaakte markt krijgen bedrijven de mogelijkheid om op grotere schaal activiteiten te ontplooien. Europese aanbieders kunnen daardoor op wereldwijde schaal beter de concurrentie aangaan. Ook worden er nieuwe marktpartijen aangetrokken.

Wat is de meerwaarde van actie op EU-niveau?

Er zijn maatregelen op EU-niveau nodig om de huidige fragmentatie aan te pakken. Hiertoe moeten de geconstateerde knelpunten worden weggewerkt en moeten aanbieders in staat worden gesteld om op basis van consistente regelgeving en gemeenschappelijke inputs diensten in heel Europa aan te bieden. Door maatregelen op EU-niveau worden daarnaast de lasten op administratief en regelgevingsgebied verminderd en wordt de consumentenbescherming op consistente wijze verbeterd, waardoor het vertrouwen wordt bevorderd en de gebruikers meer keuze krijgen.

B. Oplossingen

Welke wetgevende en niet-wetgevende beleidsmaatregelen zijn er in overweging genomen? Verdient een bepaalde optie de voorkeur? Waarom?

Optie 1 is erop gericht de voltooiing van de eengemaakte markt te bevorderen door middel van coördinatie van de regelgeving. Hierbij worden de geconstateerde problemen aangepakt door middel van aanbevelingen (artikel 292 VWEU en artikel 19 van de kaderrichtlijn) en door de geplande herziening van elementen van het regelgevingskader voor elektronische-communicatiediensten, dat wil zeggen herziening van de Universeledienstrichtlijn in 2014 en van de roamingverordening in 2016. Optie 2, die de voorkeur heeft, omvat een reeks geïntegreerde wetgevende instrumenten met doelgerichte maatregelen om een volledig eengemaakte markt voor elektronische-communicatiediensten te verwezenlijken, met steun van verbeterde EU-coördinatie (door invoering van een EU-machtiging voor Europese aanbieders van elektronische communicatie en het aanbieden van diensten op basis van geharmoniseerde regels inzake consumentenbescherming, convergente reguleringsmaatregelen, toegang tot gemeenschappelijke inputs zoals spectrum, huurlijnen en bitstream, alsmede één enkele consumentenruimte waarin de kosten voor roaming en grensoverschrijdende communicatie geen beletsel meer vormen en waarin de toegang tot open internet gewaarborgd is). Deze optie bouwt voort op het huidige regelgevingskader en neemt de belangrijkste kenmerken daarvan over (bijvoorbeeld de marktanalyse, het constateren van dominantie en het opleggen van maatregelen ex ante om doeltreffende concurrentie te waarborgen), waarbij de regelgevingsdruk geleidelijk wordt verlaagd als blijkt dat markten concurrerend zijn. Daarnaast wordt er door doelgerichte wijzigingen naar gestreefd de consistentie van de regelgeving te verhogen, met name voor bedrijven die in meer dan één lidstaat actief zijn, waarbij er tegelijkertijd voor wordt gezorgd dat de gebruikers kunnen profiteren van de voordelen die een connectief continent te bieden heeft. Optie 3 is wat betreft de maatregelen identiek aan optie 2, maar wijkt af wat betreft de beheersstructuur. Bij deze optie wordt er een regelgevende EU-instantie opgericht die bevoegd is voor de tenuitvoerlegging en de handhaving met betrekking tot pan-Europese diensten, waaronder op het gebied van spectrum, indien toepasselijk in samenwerking met de nationale regelgevende instanties.

Wie ondersteunt welke optie?

Er heerst grotendeels overeenstemming over de dringende noodzaak om een einde te maken aan de geconstateerde fragmentatie van de eengemaakte markt voor elektronische-communicatiediensten. De meningen over de manier waarop dit moet worden aangepakt, lopen echter uiteen, naargelang van de belangen van de diverse groepen belanghebbenden. Een aantal belanghebbenden (met name de gevestigde aanbieders) is voorstander van ingrijpende veranderingen, waaronder een meer consistente benadering van de regelgeving, op het gebied van zowel vaste als mobiele netwerken, meer voorspelbaarheid en continuïteit, alsmede een grotere mate van deregulering. Een aantal aanbieders is bezorgd over het effect dat bepaalde elementen van deze voorstellen, met name met betrekking tot roaming en internationale telefoongesprekken, invloed op hun inkomsten kunnen hebben. Andere delen van de sector (waaronder toegangvragende partijen) pleiten voor een betere uitvoering van en grotere consistentie bij het aanbieden van "virtuele" toegangsproducten. Alle telecomaanbieders vinden het nodig dat het spectrumbeleid beter wordt gecoördineerd, zodat er meer spectrum vrijkomt voor breedbanddiensten, waarbij het regelgevend klimaat zorgt voor meer stabiliteit en investeringen. De consumentenorganisaties pleiten voor het afschaffen van kunstmatige kosten (bijvoorbeeld voor roaming) die klanten maken wanneer zij over de grens diensten gebruiken. Ook veel dienstverleners (vervoer, navigatie en logistiek) pleiten voor het afschaffen van roamingkosten, zodat er innovatieve zakelijke modellen kunnen worden ontwikkeld. Zij hechten ook veel belang aan het uitbannen van discriminatie als gevolg van het blokkeren en afknijpen van diensten. Gebruikers uit het bedrijfsleven, variërend van grote bedrijven en het mkb tot webondernemers en startende bedrijven, benadrukken dat de toegang tot hoogwaardige connectiviteit van groot belang voor hun concurrentievermogen is, omdat zij hierdoor bijvoorbeeld de voordelen van diensten op het gebied van cloud computing en machine-machine-communicatiediensten kunnen benutten. Er is steeds meer bezorgdheid over de gebrekkige breedbanddekking en de overbelasting van mobiele netwerken. Op 6 juni 2013 is er bij de Raad Vervoer, Telecommunicatie en Energie een oriënterend debat gevoerd, waarbij een aanzienlijk aantal delegaties de doelstelling steunden om een eengemaakte telecommarkt te voltooien en onder meer de nadruk werd gelegd op het waarborgen van scherpe concurrentie, het vergroten van de keuze voor consumenten, het vastleggen van een aanpak op het gebied van netneutraliteit, het op een evenredige manier aanpakken van roaming, het waarborgen dat de consistentie van de regelgeving wordt verbeterd, het vermijden van regelgevingsarbitrage en het waarborgen van een betere coördinatie van de manier waarop op nationaal niveau met spectrum wordt omgegaan. Een groot aantal delegaties heeft bezwaar tegen het centraliseren van het beleid door middel van een Europese regelgevende instantie en/of een centrale machtiging en toewijzing van spectrum door de EU. Het Europees Parlement heeft vergaderingen over de op handen zijnde voorstellen gehouden. De leden van het Europees Parlement benadrukten met name de noodzaak om in het kader van een daadwerkelijk eengemaakte markt voor elektronische-communicatiediensten roaming af te schaffen, duidelijke en strenge regels inzake netneutraliteit in te voeren alsmede voor een hoog niveau van consumentenbescherming te zorgen. De leden van het Europees Parlement hechtten daarnaast veel belang aan een realistische benadering en aan de beoordeling van nieuwe voorstellen wat betreft de verwachtingen en termijnen.

C. Effecten van de voorkeursoptie

Wat zijn de voordelen van de voorkeursoptie (indien van toepassing, anders van de belangrijkste opties)?

Een eengemaakte markt voor elektronische-communicatiediensten brengt naar schatting rond de 110 miljard euro per jaar op. Bovendien zouden er naar verwachting voor andere sectoren gunstige neveneffecten ter hoogte van tientallen miljarden per jaar optreden. Vergeleken met de andere opties is het voordeel van de voorkeursoptie dat deze voortbouwt op bestaande wetgeving en een bestaande beheersstructuur, dat deze is gericht op de essentiële aspecten van de geconstateerde fragmentatieproblemen en dat er geen onnodige centralisatie plaatsvindt. Deze optie biedt derhalve een realistische aanpak waarmee deze voordelen sneller en zekerder kunnen worden verwezenlijkt dan met de andere opties. De voorkeursoptie biedt een pragmatische oplossing voor belangrijke kwesties, met name op het gebied van spectrum, door tijdige beschikbaarheid te waarborgen en te vermijden dat netwerken overbelast raken. Ten eerste kunnen rechtstreeks aanverwante sectoren, zoals producenten van telecomapparatuur, ontwikkelaars van toepassingen en de inhoudssector, meteen profiteren van een dynamischere Europese telecommarkt. Ten tweede zullen sectoren als de auto-industrie, de logistieke sector en de energiesector profiteren van de verbeterde connectiviteit op de eengemaakte markt en van productiviteitsstijgingen als gevolg van bijvoorbeeld universele cloudtoepassingen, gekoppelde objecten en de mogelijkheden om geïntegreerde diensten in verschillende gedeelten van bedrijven aan te bieden. Ten derde kunnen ook overheidsdiensten en algemene diensten, en met name de gezondheidszorg, profiteren van de bredere beschikbaarheid van e-overheids- en e-gezondheidsdiensten. E-gezondheid kan ervoor zorgen dat er betere zorg wordt verstrekt tegen veel lagere kosten. Ten slotte kunnen Europese consumenten profiteren van een bredere keuze alsmede innovatievere en hoogwaardigere diensten. Door middel van de voorkeursoptie kan de gewenste doelstelling worden bereikt zonder nieuwe administratieve lasten te creëren.

Wat zijn de kosten van de voorkeursoptie (indien van toepassing, anders van de belangrijkste opties)?

De voorgestelde vereenvoudiging van de regelgeving houdt geen extra regelgevings- en administratie kosten voor bedrijven in, maar zorgt er in tegendeel voor dat deze kosten lager uitvallen. Een aantal maatregelen kan ertoe leiden dat sommige inkomstenstromen van aanbieders teruglopen. Als roaming en telefoongesprekken binnen de EU worden aangeboden tegen het binnenlandse prijsniveau, zouden de inkomsten jaarlijks met 1,65 miljard euro teruglopen door lagere roaming-inkomsten en met 700 miljoen euro in verband met internationale gesprekken. Deze bedragen gelden voor het ongunstigste geval, dat wil zeggen als er geen rekening wordt gehouden met de effecten van prijselasticiteit of het criterium "redelijk gebruik" voor roaming. De effecten zijn derhalve naar alle waarschijnlijkheid veel kleiner. Bovendien zouden de inkomsten van de aanbieders toch al afnemen, met name als gevolg van de roamingverordening (op basis waarvan er in 2016 hoogstens een minimal verschil mag overblijven tussen nationale en internationale roaming), de toenemende concurrentie en technologische veranderingen (bijvoorbeeld Voice over IP). Aan de andere kant kunnen er dankzij het regelgevingskader nieuwe inkomstenbronnen worden aangeboord, worden de voorwaarden voor spectrumgebruik verbeterd en ontstaan er schaalvoordelen.

Welke gevolgen zijn er voor grote bedrijven, het mkb en micro-ondernemingen?

De voorkeursoptie zorgt voor een hogere productiviteit en nieuwe zakelijke mogelijkheden voor iedereen doordat belemmeringen voor de connectiviteit worden weggenomen. Dankzij de nieuwe regels kunnen aanbieders van internetdiensten veel gemakkelijker het volume connectiviteit aanschaffen dat nodig is voor de diensten die zij aanbieden. Bovendien zal de algehele kwaliteit van de toegang tot internet in Europa stijgen, waarbij alle leveranciers en gebruikers van internetgebaseerde diensten baat hebben.

Zijn er significante effecten voor nationale budgetten en overheden?

Er ontstaan geen omzettings- of uitvoeringskosten voor overheden, aangezien het wetgevingsinstrument een verordening is. Overheden zullen op lange termijn baat hebben bij de voorgestelde maatregelen, omdat de toegenomen opbrengsten van spectrum op den duur tot hogere belastinginkomsten zullen leiden. Indien de beste praktijken niet worden toegepast, kunnen er wel onvolkomenheden optreden. Voor de versterkte coördinatie tussen overheden op regelgevingsgebied zijn waarschijnlijk geen extra middelen nodig.

Zijn er nog andere significante effecten?

Een eengemaakte markt voor elektronische-communicatiediensten ondersteunt de digitale eengemaakte markt en zal daarom gunstige neveneffecten hebben voor de digitale economie in bredere zin.

D. Follow-up

Wanneer wordt dit beleid geëvalueerd?

De Commissie zal na vier jaar de impact van de voorgestelde maatregelen evalueren en op basis daarvan indien nodig aanpassingen voorstellen.