INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding............................................................................................................... 3

2. Achtergrond..................................................................................................... 4

2.1. Ontwikkelingen van de afgelopen jaren................................................................. 4

2.2. MFB-kaderverordening.......................................................................................... 5

2.3 Doorbreken van de impasse bij de goedkeuring van nieuwe MFB-pakketten........ 6

3. Macrofinanciële bijstandspakketten in 2013............................ 7

3.1. Overzicht............................................................................................................... 7

3.2. Afzonderlijke pakketten in de begunstigde landen in 2013.................................... 8

3.2.1. Bosnië en Herzegovina................................................................................... 8

3.2.2. Georgië.......................................................................................................... 8

3.2.3. Jordanië......................................................................................................... 9

3.2.4. Kirgizië........................................................................................................... 9

3.2.5. Tunesië.............................................................................................................. 10

4. Zorgen voor een goede besteding van MFB-middelen: operationele beoordelingen en evaluaties achteraf............................................. 11

4.1. Operationele beoordelingen................................................................................. 11

4.2. Evaluaties achteraf............................................................................................... 12

5. Verzoeken om bijstand en toekomstige voorstellen van de Commissie – begrotingssituatie............................................................................................ 12

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

De verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2013

1. Inleiding

Het instrument van de macrofinanciële bijstand, of MFB, is als onderdeel van het EU-kader voor externe bijstand bedoeld om te voorzien in buitengewone externe financieringsbehoeften van landen die geografisch, economisch en politiek dicht bij de EU liggen. Het doel van de bijstand is om de macro-economische en financiële stabiliteit in kandidaat-landen, potentiële kandidaat-landen en partnerlanden van het Europees nabuurschapsbeleid (ENB) te versterken en passende structurele hervormingen te bevorderen. De bijstand vormt een aanvulling op en is afhankelijk van het bestaan van een met het Internationaal Monetair Fonds (IMF) overeengekomen aanpassings- en hervormingsprogramma. Macrofinanciële bijstand is een instrument voor het verlenen van betalingsbalanssteun. Macrofinanciële bijstand wordt verstrekt in de vorm van leningen, waarbij de Commissie op de kapitaalmarkten de benodigde middelen aantrekt om deze vervolgens uit te lenen aan het begunstigde land, en/of, in specifieke gevallen, in de vorm van subsidies die uit de EU-begroting worden gefinancierd.

Het jaar 2013 werd gekenmerkt door het deblokkeren van enkele wetgevingsdossiers inzake MFB. Dit gebeurde na meer dan twee jaar van onenigheid tussen het Europees Parlement en de Raad over de te volgen procedure voor de vaststelling van het memorandum van overeenstemming (MvO), waarin per MFB-pakket wordt vastgelegd welke economische beleidsmaatregelen door het bijstand ontvangende land moeten worden genomen. Hierdoor konden drie wetgevingsbesluiten over het verlenen van MFB door de medewetgevers worden vastgesteld. De voorstellen voor een besluit over Georgië en Kirgizië waren door de Commissie in 2011 ingediend, en het besluit over Jordanië in 2013. Het voorstel voor Tunesië dat de Commissie in 2013 heeft ingediend, zal naar verwachting in 2014 worden goedgekeurd.

In het licht van de politieke ontwikkelingen in de eerste maanden van 2014 en de acute kwetsbaarheid van de economie en de betalingsbalanssituatie van Oekraïne heeft de Commissie een nieuw MFB-pakket voor Oekraïne vastgesteld, bestaande uit leningen tot een bedrag van 1 miljard euro. Op 14 april 2014 heeft de Raad het besluit hierover in een versnelde procedure op grond van artikel 213 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) goedgekeurd.

Dit verslag is opgesteld overeenkomstig de verschillende Raadsbesluiten en de gezamenlijke besluiten van de Raad en het Parlement over MFB-pakketten. Het sluit aan bij de verslagen van voorgaande jaren. Het verslag gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie met nadere informatie over en analyses van de macro-economische achtergrond en de uitvoering van de afzonderlijke MFB-pakketten.

2. Achtergrond 2.1. Ontwikkelingen van de afgelopen jaren

De mondiale economische en financiële crisis van 2008-2009, die de opkomende economieën van de nabuurschapslanden van de Europese Unie zwaar heeft getroffen, heeft geleid tot een sterke toename van het aantal verzoeken om financiële steun van de EU, onder meer in de vorm van MFB. Eind 2009 keurde de Raad van ministers van de EU vier van dergelijke programma's goed, voor respectievelijk Bosnië en Herzegovina, Servië, Armenië en Georgië, en de eerder goedgekeurde MFB voor Kosovo[1] werd in 2009 met een jaar verlengd. In 2010 keurden de EU-medewetgevers – de Raad en het Parlement – na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon nog twee andere programma's goed, te weten voor Oekraïne en Moldavië. De tenuitvoerlegging van de pakketten voor Georgië en Kosovo werd in 2010 afgerond. In 2011, 2012 en 2013 voltooide de Commissie de uitvoering van de MFB-programma's voor Servië, Armenië, Moldavië en Bosnië en Herzegovina.

De algehele economische situatie verbeterde in 2010 en begin 2011 aanzienlijk, waardoor de druk op de betalingsbalans van landen die voor MFB in aanmerking kwamen enigszins werd verlicht.

Vanaf de tweede helft van 2011 verslechterde de financiële situatie op de mondiale kapitaalmarkten aanmerkelijk, ten dele als gevolg van de staatsschuldencrisis in de eurozone. Daarnaast vergrootten de Arabische Lente en de daaruit voortvloeiende politieke en economische omwentelingen in de Arabische partnerlanden[2] rond de Middellandse Zee de druk op de begrotingen en de externe financiële posities in deze economieën. Deze ontwikkelingen leidden tot een toenemende vraag naar MFB in 2012 en 2013, met verzoeken om steun van de autoriteiten van Egypte, Jordanië en Tunesië. In december 2013 keurden de medewetgevers een besluit om MFB aan Jordanië te verlenen, goed. In dezelfde maand presenteerde de Commissie een voorstel voor een besluit om MFB aan Tunesië te verlenen; dit besluit zal naar verwachting in de eerste helft van 2014 door de medewetgevers worden vastgesteld. Een voorstel voor een MFB-pakket voor Egypte is door de diensten van de Commissie opgesteld, maar de behandeling ervan is uitgesteld in afwachting van een overeenkomst tussen Egypte en het IMF over een uitkeringsprogramma van het IMF alsook in het licht van de ontwikkelingen in de tweede helft van 2013.

Een recente verzwakking van de economische prestaties van enkele oostelijke buurlanden, in combinatie met een aanzienlijke verslechtering van de politieke situatie in sommige van deze landen, zal naar verwachting tot nieuwe MFB-pakketten leiden. Tegen de achtergrond van de ontwikkelingen van begin 2014 en de verdere verslechtering van de betalingsbalans van Oekraïne hechtte de Raad in april 2014 via de spoedprocedure (artikel 213 VWEU) zijn goedkeuring aan een nieuw MFB-pakket voor het land. Het nieuwe programma bestaat uit een lening van maximaal 1 miljard EUR, die in 2014 zal worden uitgekeerd.

2.2. MFB-kaderverordening

Al in 2003 bestempelde het Europees Parlement het langdurige besluitvormingsproces – besluiten over individuele MFB-pakketten werden op ad-hocbasis door de Raad genomen, na raadpleging van het Parlement – als een van de belangrijkste tekortkomingen van MFB. Ook heeft het Parlement de noodzaak van een transparante rechtsgrondslag voor het MFB-instrument als geheel benadrukt. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 worden de wetgevingsbesluiten over individuele MFB-pakketten genomen door het Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure (medebeslissing). Dit heeft geresulteerd in een nog langer besluitvormingsproces. De financiële en staatsschuldencrisis hebben echter duidelijk gemaakt dat voor een effectieve aanpak van macro-economische en financiële noodsituaties een crisisbestrijdingsinstrument nodig is dat snel en doelmatig kan worden ingezet.

Gezien de noodzaak het MFB-instrument te stroomlijnen, presenteerde de Commissie op 4 juli 2011 een voorstel voor een kaderverordening tot vaststelling van algemene bepalingen voor macrofinanciële bijstand aan derde landen[3]. De belangrijkste doelstellingen van het voorstel waren: i) de MFB doeltreffender te maken door middel van een sneller en efficiënter besluitvormingsproces; ii) het besluitvormingsproces in overeenstemming te brengen met het besluitvormingsproces voor andere financieringsinstrumenten (voornamelijk op het gebied van externe betrekkingen); iii) de regels voor de verlening van MFB te formaliseren, te verduidelijken en te vereenvoudigen.

Het voorstel van de Commissie heeft een langdurige wetgevingsprocedure doorlopen, waarin de twee medewetgevers het met name oneens waren over de voor het vaststellen van het MvO te volgen procedure. Belangrijker was dat de Raad aandrong op voortzetting van het bestaande systeem, waarbij voor elk afzonderlijk MFB-pakket voor een land in crisis een afzonderlijk wetgevingsbesluit nodig is. Het Europees Parlement, dat de opvattingen van de Raad in eerste instantie niet deelde, verklaarde later in het proces dat het bereid was een overeenkomst in die zin met de Raad te sluiten. Het Europees Parlement en de Raad waren derhalve voornemens om het voorstel van de Commissie goed te keuren, maar zonder de Commissie uitvoeringsbevoegdheden te verlenen op basis waarvan zij besluiten kon nemen over de verstrekking van MFB aan een derde land. Volgens de Commissie betekende dit dat de aard van haar voorstel werd gewijzigd en dat de MFB-kaderverordening, indien zij zou worden goedgekeurd, het interinstitutionele evenwicht ernstig zou schaden, met name doordat het initiatiefrecht van de Commissie werd aangetast. Daarom besloot de Commissie op 8 mei 2013 haar voorstel in te trekken. Als gevolg daarvan worden wetgevingsbesluiten over individuele MFB-pakketten nog steeds door het Europees Parlement en de Raad genomen volgens de gewone wetgevingsprocedure[4].

Na de intrekking van het voorstel door de Commissie stelde de Raad, overeenkomstig artikel 263 VWEU, een beroep tot nietigverklaring tegen de Commissie in bij het Hof van Justitie van de Europese Unie[5]. De zaak is nog aanhangig bij het Hof.

Recente ervaringen, en met name de noodzaak om snel een nieuw MFB-pakket samen te stellen voor Oekraïne, hebben opnieuw duidelijk gemaakt dat MFB, als noodinstrument, met spoed moet kunnen worden vrijgemaakt wanneer zich crisissituaties voordoen. De Commissie zal derhalve blijven nadenken over manieren om de doeltreffendheid en de efficiëntie van het besluitvormingsproces te verbeteren.

2.3 Doorbreken van de impasse bij de goedkeuring van nieuwe MFB-pakketten

Sinds de inwerkingtreding van de nieuwe "comitologieverordening"[6] op 1 maart 2011 bestond er tussen het Europees Parlement en de Raad onenigheid over bepaalde procedurele kwesties in verband met de voorstellen van de Commissie voor het verlenen van MFB aan Georgië en Kirgizië. Hoewel zij het over het algemeen eens waren over de inhoud van de voorstellen, hadden de twee instellingen verschillende standpunten ten aanzien van de comitologieprocedure die diende te worden gevolgd voor de vaststelling van het MvO. Het Parlement drong erop aan dat de adviesprocedure (niet-bindend advies van de lidstaten) werd toegepast, terwijl de Raad stelde dat de onderzoeksprocedure (bindend advies van de lidstaten) moest worden gevolgd. Uiteindelijk werd in het kader van de onderhandelingen over de MFB-kaderverordening en de bemiddelingsprocedure betreffende het besluit over het verstrekken van MFB aan Georgië een compromisoplossing gevonden. Besloten werd om een drempel van 90 miljoen EUR toe te passen op toekomstige MFB-pakketten: bij de vaststelling van het MvO voor individuele MFB-pakketten boven 90 miljoen EUR zal de onderzoeksprocedure van toepassing zijn, en in het geval van MFB-pakketten van 90 miljoen EUR of minder zal de adviesprocedure worden toegepast. Dankzij dit compromis (dat ook werd vermeld in de in voetnoot 4 genoemde gemeenschappelijke verklaring) konden in augustus en oktober 2013 besluiten over het verlenen van MFB aan respectievelijk Georgië en Kirgizië worden vastgesteld.

3. Macrofinanciële bijstandspakketten in 2013 3.1. Overzicht

De in 2009 goedgekeurde MFB aan Bosnië en Herzegovina van in totaal 100 miljoen EUR in de vorm van leningen werd in 2013 volledig ten uitvoer gelegd. De eerste en de tweede tranche van elk 50 miljoen EUR werden in respectievelijk februari en september 2013 uitgekeerd.

Zoals hierboven reeds is opgemerkt, konden na de deblokkering van het MFB-instrument twee MFB-besluiten (Georgië, Kirgizië) worden genomen waarover de besluitvorming twee jaar in een patstelling had verkeerd, en konden twee nieuwe MFB-besluiten (Jordanië, Tunesië) worden vastgesteld:

- In augustus 2013 gaven de medewetgevers hun goedkeuring aan het voorstel van de Commissie van 2011 om MFB aan Georgië te verstrekken in de vorm van in totaal 23 miljoen EUR aan leningen en 23 miljoen EUR aan subsidies. De uitkeringen in het kader van dit MFB-pakket zullen van start kunnen gaan zodra Georgië met het IMF overeenstemming heeft bereikt over een nieuw uitkeringsprogramma.

- Het voorstel van de Commissie van 2011 om buitengewone MFB aan Kirgizië te verlenen, in de vorm van 15 miljoen EUR aan leningen en 15 miljoen EUR aan subsidies, werd in oktober 2013 goedgekeurd. De Commissie en de Kirgizische autoriteiten zijn momenteel in gesprek over de aan de MFB gerelateerde documenten. De uitkering van de eerste en de tweede tranche staat gepland voor 2014.

- In april 2013 kwam de Commissie met een voorstel voor een nieuw wetgevingsbesluit om 180 miljoen EUR aan leningen aan Jordanië te verstrekken; dit voorstel werd in december 2013 goedgekeurd. Het MvO en de leningsovereenkomst werden op 18 maart 2014 door de Jordaanse autoriteiten en de EU ondertekend. De uitkering van de eerste en de tweede tranche staat gepland voor 2014.

- In december 2013 presenteerde de Commissie een nieuw wetgevingsvoorstel om Tunesië MFB van maximaal 250 miljoen EUR in de vorm van leningen te verstrekken. Dit besluit werd door de medewetgevers in mei 2014 goedgekeurd. Volgens de planning zal de bijstand, waarvan de omvang in de loop van de wetgevingsprocedure uiteindelijk werd verhoogd tot 300 miljoen EUR, in 2014-2015 worden uitgekeerd.

Met betrekking tot Oekraïne werden in 2002 en 2010 twee besluiten vastgesteld om voor in totaal 610 miljoen EUR aan MFB te verstrekken. Doordat het onderhandelingsproces lang aansleepte, kon de tenuitvoerlegging van de steun in 2013 echter niet van start gaan. Het MvO en de leningsovereenkomst werden in respectievelijk februari en maart 2013 ondertekend en een jaar later geratificeerd. De uitkering van deze MFB-middelen is afhankelijk van een overeenkomst tussen de Oekraïense autoriteiten en het IMF over een IMF-uitkeringsprogramma en is gepland voor 2014-2015.

3.2. Afzonderlijke pakketten in de begunstigde landen in 2013 3.2.1. Bosnië en Herzegovina

Al in 2009 keurde de Raad een MFB-pakket voor Bosnië en Herzegovina van maximaal 100 miljoen EUR in de vorm van leningen goed. Het MvO en de leningsovereenkomst werden in november 2010 ondertekend, maar de leningsovereenkomst werd pas in augustus 2011 geratificeerd, onder meer vanwege de langdurige kabinetsformatie na de algemene verkiezingen van oktober 2010. In 2012 werden geen MFB-middelen uitgekeerd omdat de autoriteiten niet voldeden aan de in het MvO overeengekomen voorwaarden. Nadat een nieuwe stand-byovereenkomst met het IMF was gesloten en de autoriteiten maatregelen hadden getroffen om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verbeteren, verlengde de Commissie de beschikbaarheidstermijn van de MFB met een jaar tot 7 november 2013. De eerste en de tweede tranche van elk 50 miljoen EUR werden in 2013 uitgekeerd.

Nadat de economische groei in 2012 negatief was geworden (-0,9%), trok de bbp-groei in 2013 weer enigszins aan en zal naar verwachting op 1,5% uitkomen, mede dankzij het herstel in de landen die de belangrijkste handelspartners van Bosnië en Herzegovina zijn. De uitvoering van de stand-byovereenkomst met het IMF, die een looptijd van 24 maanden heeft en circa 400 miljoen EUR beloopt, ligt nog steeds op koers, ondanks enige politieke spanningen in de laatste maanden van 2013 die de tijdige uitkering van de zesde tranche hebben vertraagd. In januari 2014 werd de stand-byovereenkomst verlengd tot juni 2015 en verhoogd met 300 miljoen EUR om tegemoet te komen aan de grotere financieringsbehoeften in de laatste maanden van 2014.

3.2.2. Georgië

Op een donorconferentie na het militaire conflict met Rusland in augustus 2008 heeft de EU een omvangrijk pakket van 500 miljoen EUR toegezegd om het economisch herstel van Georgië te steunen. Onderdeel van dit pakket waren twee mogelijke MFB-programma's, elk ten bedrage van 46 miljoen EUR. Het eerste programma werd in 2009-2010 met succes ten uitvoer gelegd. De vaststelling van het wetgevingsbesluit over het (in gelijke delen in de vorm van leningen en subsidies te verstrekken) tweede MFB-programma liep echter vertraging op vanwege meningsverschillen tussen het Europees Parlement en de Raad over de te volgen procedure voor de vaststelling van het MvO. Het besluit werd ten slotte in augustus 2013 goedgekeurd. De uitkering van de MFB-middelen is echter afhankelijk gesteld van een uitkeringsprogramma van het IMF, en in het kader van het IMF-programma dat in april 2014 afliep zijn geen uitkeringen verricht, omdat de Georgische autoriteiten dit als een anticiperend programma beschouwden. De Georgische autoriteiten en het IMF onderhandelen momenteel over een vervolgregeling waarbij mogelijk IMF-middelen zullen worden ingezet, zodat wellicht de weg wordt geëffend voor de tenuitvoerlegging van het MFB-pakket.

In 2013 vertraagde de Georgische bbp-groei tot 3,2 %, van 6,2 % in 2012. Ook externe kwetsbaarheden, zoals een afnemend maar nog altijd omvangrijk tekort ten opzichte van het bbp, een hoge bruto buitenlandse schuld en teruglopende buitenlandse directe investeringen, bleven zorgwekkend. In het laatste kwartaal van 2013 begon zich enig economisch herstel af te tekenen, dat in januari en februari 2014 doorzette met een aantrekkende bbp-groei en stijgende inflatie onder invloed van de buitenlandse en binnenlandse vraag.

3.2.3. Jordanië

De afgelopen drie jaar is Jordanië hard getroffen door externe regionale economische schokken. De economische en sociale gevolgen van het Syrische conflict in de vorm van een groeiende instroom van vluchtelingen, herhaalde verstoringen van de toevoer van aardgas uit Egypte, een zwak mondiaal economisch klimaat en hoge energieprijzen, hebben een hoge tol geëist in de vorm van lagere ontvangsten uit het buitenland en een tragere bbp-groei, die daalde tot 3,3% in 2013. Tegen deze achtergrond sloot Jordanië in augustus 2012 een stand-byovereenkomst met het IMF met een looptijd van 36 maanden en een omvang van 2 miljard USD (800% van het quotum). Volgens de laatste evaluatie ligt het programma grotendeels op koers en was ultimo 2013 de helft van het totale bedrag uitgekeerd.

Na de ontvangst van een officieel verzoek om MFB in december 2012 diende de Commissie op 29 april 2013 een voorstel voor een besluit in om Jordanië MFB ter waarde van maximaal 180 miljoen EUR in de vorm van leningen toe te kennen. Het besluit werd op 11 december 2013 goedgekeurd door het Europees Parlement en de Raad. Het MvO en de leningsovereenkomst werden op 18 maart 2014 ondertekend. Het MFB-pakket voor Jordanië is bedoeld als aanvulling op de door het IMF in het kader van de stand-byovereenkomst verstrekte middelen en zal naar verwachting in 2014 in twee termijnen worden uitgekeerd. De bijstand is gericht op het ondersteunen van hervormingsinspanningen op het gebied van het beheer van de openbare financiën en belastingen, het socialezekerheidsstelsel en de arbeidsmarkt, het investeringskader en de handel, en de energiesector.

3.2.4. Kirgizië

Op 20 december 2011 heeft de Commissie een voorstel ingediend om Kirgizië MFB voor een bedrag van maximaal 30 miljoen EUR te verlenen (15 miljoen EUR aan leningen en 15 miljoen EUR aan subsidies). Het buitengewone MFB-pakket viel buiten het normale geografische toepassingsgebied van macrofinanciële bijstand. De toekenning ervan was gerechtvaardigd vanwege de krachtige prodemocratische politieke en economische hervormingsdynamiek in het land en de ligging in een regio die voor de EU van economisch en politiek belang is. Parallel daaraan werd met het IMF een programma van drie jaar (juni 2011 - juni 2014) overeengekomen, dat wordt ondersteund door een verlengde kredietfaciliteit (Extended Credit Facility) van 102,3 miljoen USD. Het MFB-besluit werd uiteindelijk op 22 oktober 2013 goedgekeurd, na een vertraging van twee jaar die werd veroorzaakt door de onenigheid tussen de twee medewetgevers over de voor de vaststelling van het MvO te volgen procedure (zie paragraaf 2.3). Indien de lopende besprekingen over de MFB-documenten met succes worden afgerond, zouden beide tranches in 2014 kunnen worden uitgekeerd.

Na een daling van het bbp met 0,9 % in 2012 als gevolg van een krimp van de goudproductie met 40 %, veerde de economie in 2013 weer op. De bbp-groei zal in 2013 naar verwachting op 7,8 % uitkomen, niet alleen als gevolg van de weer aantrekkende goudproductie (ondanks een daling van de goudprijs met 25 % in 2013), maar ook dankzij sterke prestaties in andere sectoren. De inflatie bleef in 2013 onder controle en wordt geraamd op 7,0 %. De Kirgizische regering is erin geslaagd om de begrotingsdoelstellingen voor 2013 licht te overtreffen met een begrotingstekort van 5,2 % van het bbp, vooral dankzij een hoger dan verwachte groei en een omvangrijke invoer, die tot hogere btw-ontvangsten en een hogere opbrengst van de inkomstenbelasting leidden. Ook zal het tekort op de lopende rekening in 2013 naar verwachting teruglopen tot 10,4 %. De externe overheidsschuld nam enigszins af tot een geschatte 44,6 % van het bbp ultimo 2013. Het niveau van de brutoreserves daalde door de gestegen invoer van 3,7 maanden invoer in 2012 tot 3,3 maanden in 2013. De uitvoering van het IMF-programma door Kirgizië ligt in grote lijnen op schema.

3.2.5. Tunesië

Medio april 2013 bereikte Tunesië overeenstemming met het IMF over een stand-byregeling met een looptijd van 24 maanden voor een bedrag van 1,75 miljard USD; in juni 2013 keurde de raad van bestuur van het IMF deze regeling goed. In deze context verzocht de Tunesische regering de EU in augustus 2013 om MFB voor een bedrag van 500 miljoen EUR. In reactie op dit verzoek diende de Commissie op 5 december een voorstel in om Tunesië maximaal 250 miljoen EUR aan MFB te verlenen in de vorm van een lening die in drie tranches zal worden verstrekt, in 2014 en in de eerste helft van 2015. Tijdens de besprekingen in het Parlement en de Raad werd het bedrag van de bijstand verhoogd tot 300 miljoen EUR. Het besluit over dit MFB-pakket werd in mei 2014 door de medewetgevers goedgekeurd.

De aanhoudende politieke crisis, in combinatie met een slechte graanoogst en een zwakke externe vraag, had in 2013 een negatieve invloed op de bbp-groei, die naar verwachting beperkt zal blijven tot 2,6 %. Volgens de meest recente ramingen van de begrotingssituatie en de lopende rekening zullen de tekorten respectievelijk 8,8 % en 8,2 % van het bbp bedragen, wat heel wat hoger is dan de oorspronkelijke IMF-prognoses. De reserves zouden volgens de ramingen per eind 2013 niet meer dan drie maanden invoer belopen. Ondanks de positieve politieke gebeurtenissen van begin 2014 (goedkeuring van een nieuwe grondwet en benoeming van een interimregering), blijven de risico's voor de macro-economische vooruitzichten hoog. Tegen de achtergrond van een zwakke mondiale groei wordt Tunesië geconfronteerd met aanzienlijke problemen op het gebied van externe en begrotingsfinanciering. Ook staat het land bloot aan toenemende binnenlandse veiligheidsdreigingen en zijn er gematigde risico's voor de regionale stabiliteit. De interimregering zou de noodzakelijke structurele hervormingen moeten doorvoeren om inclusieve groei te bewerkstelligen en zou de externe en begrotingsonevenwichtigheden moeten aanpakken, ondersteund door het huidige IMF-programma.

3.2.6. Oekraïne

In juli 2010, tegen de achtergrond van een aanhoudend extern financieringstekort en met het oog op de bevordering van het economische hervormingsproces in het land, stelde de EU een besluit tot toekenning van macrofinanciële bijstand aan Oekraïne van maximaal 500 miljoen EUR vast. Samen met het bedrag van 110 miljoen EUR dat nog beschikbaar was op grond van het MFB-besluit van 2002 resulteerde dit in een totaalpakket van 610 miljoen EUR aan leningen, uit te keren in drie tranches. Het MvO en de leningsovereenkomst werden in maart 2013 ondertekend en in maart 2014 door het Oekraïense parlement geratificeerd.

Oekraïne heeft te kampen met ernstige macro-economische onevenwichtigheden, en de aanhoudende politieke onrust creëert een groot aantal onzekerheden. Na de stagnatie van 2012-2013 is het bbp in het eerste kwartaal van 2014 naar verwachting met 10 % gedaald. De inflatie werd in 2013 negatief en kwam uit op -0,2 %. Het begrotingstekort steeg in 2013 tot 6,5-7,5 % van het bbp. Hoewel de totale overheidsschuld naar internationale maatstaven beheersbaar leek (41 % van het bbp in 2013), kreeg Oekraïne in 2013 te maken met een toevloed aan terugbetalingsverplichtingen. Het land kwam voor de grote uitdaging te staan om zijn schuld te herfinancieren tegen houdbare rentetarieven, totdat de autoriteiten in december 3 miljard USD aan financiële steun van Rusland ontvingen. Het tekort op de lopende rekening bleef verslechteren als gevolg van een dalende uitvoer en kwam uit op een geschatte 10 % van het bbp. Eind februari 2014 waren de officiële reserves afgenomen tot slechts twee maanden invoer van het volgende jaar als gevolg van het grote tekort op de lopende rekening, druk op de hryvnia en aanzienlijke terugbetalingsverplichtingen in het laatste kwartaal van 2013. In de eerste maanden van 2014 verslechterde de economische situatie verder als gevolg van de acute politieke crisis. De bbp-groei is in januari en februari 2014 afgenomen met naar schatting 3 à 4 % op jaarbasis.

In het licht van de politieke ontwikkelingen in de eerste maanden van 2014 en de grote kwetsbaarheid van de Oekraïense economie en betalingsbalans, heeft de Commissie een nieuw MFB-pakket voor Oekraïne van maximaal 1 miljard EUR aan leningen samengesteld. Het besluit over deze bijstand werd op 14 april 2014 goedgekeurd in een versnelde procedure krachtens artikel 213 VWEU. De uitkering van de bijstand is afhankelijk van de sluiting van een overeenkomst met het IMF en de tenuitvoerlegging van de beleidsvoorwaarden die in april met de Oekraïense autoriteiten zijn overeengekomen in het MvO, waarvan de ondertekening en ratificatie door het Oekraïense parlement in mei zijn gepland. De raad van bestuur van het IMF heeft in april 2014 zijn goedkeuring gehecht aan een stand-byregeling voor Oekraïne van maximaal 17 miljard USD, waardoor het in wezen mogelijk is te beginnen met de uitkering van de MFB van zowel 2002/2010 als van 2014.

4. Zorgen voor een goede besteding van MFB-middelen: operationele beoordelingen ("operational assessments") en evaluaties achteraf 4.1. Operationele beoordelingen

Conform de bepalingen van het Financieel Reglement van de EU voert de Commissie met de hulp van externe consultants operationele beoordelingen uit om een redelijke mate van zekerheid te verkrijgen over het functioneren van de administratieve en financiële procedures in ontvangende landen.

Bij de operationele beoordelingen gaat de aandacht uit naar de systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën, met name naar de procedures en de organisatie van het ministerie van Financiën en de centrale bank, en meer specifiek naar het beheer van rekeningen waarop EU-middelen worden gestort. Daarnaast wordt speciale aandacht geschonken aan de werkwijze van externe controle-instellingen, hun onafhankelijkheid, hun werkprogramma’s en de doeltreffendheid van hun controles. Ook openbare aanbestedingsprocedures op centraal niveau worden onderzocht. In 2013 voerde de Commissie operationele beoordelingen uit in Jordanië, Egypte en Tunesië.

4.2. Evaluaties achteraf

Conform het Financieel Reglement verricht de Commissie evaluaties achteraf van MFB-programma's om het effect van de MFB te beoordelen. De belangrijkste doelstellingen van deze evaluaties zijn: i) het onderzoeken van de effecten van de MFB op de economie van het ontvangende land, en met name op de houdbaarheid van zijn externe positie; en ii) het beoordelen van de toegevoegde waarde van het optreden van de EU. In 2013 werden drie MFB-pakketten voor Servië, Moldavië en Armenië geëvalueerd[7].

- In de evaluatie achteraf van het Servische MFB-programma werd geconcludeerd dat de bijstand, samen met het IMF-pakket, een diepe economische crisis in Servië had helpen voorkomen. Desalniettemin bleef de Servische budgettaire en externe financiële situatie kwetsbaar en onderhevig aan diverse risico's en uitdagingen.

- Ten aanzien van Moldavië werd in de evaluatie geconcludeerd dat het MFB-pakket een positief netto-effect op de Moldavische economie had gehad. Het pakket had een meer geleidelijke begrotingsconsolidatie mogelijk gemaakt dan anders mogelijk was geweest in de periode na de crisis en daarmee de economische groei over de periode 2010-2012 ondersteund. Enkele structurele hervormingen waren bevorderd door de uitbetaling van de tranches te verbinden aan specifieke, met de Moldavische autoriteiten overeengekomen voorwaarden en de uitbetalingen te coördineren met andere donoren.

- Met betrekking tot Armenië werd in de evaluatie bewijs gevonden voor een versterkt effect van MFB op de hervorming van het belasting- en douanebeleid. Ten aanzien van andere hervormingsgebieden, zoals de pensioenen, viel er geen duidelijk effect waar te nemen; omdat het niveau van de binnenlandse eigendom reeds hoog was, zou deze hervorming zeer waarschijnlijk ook zijn ondernomen zonder MFB-pakket.

5. Verzoeken om bijstand en toekomstige voorstellen van de Commissie – begrotingssituatie

Het MFB-programma voor 2014 ziet er als volgt uit:

i) vier reeds goedgekeurde besluiten over MFB-pakketten voor Kirgizië, Jordanië, Georgië en Oekraïne;

ii) een besluit over MFB voor Tunesië, waarvoor de Commissie in 2013 een voorstel heeft ingediend en waarvan de tenuitvoerlegging staat gepland voor 2014;

iii) een nieuw MFB-besluit voor Oekraïne, dat in april 2014 is goedgekeurd door de Raad en naar verwachting in 2014 ten uitvoer zal worden gelegd; en

iv) maximaal twee nieuwe programma's op basis van verzoeken die tot op heden zijn ontvangen van landen van het Europees nabuurschapsbeleid (op dit moment Armenië en Egypte).

Zoals hierboven is opgemerkt, staat de uitbetaling van de twee tranches van het MFB-pakket voor Kirgizië (15 miljoen EUR aan leningen, 15 miljoen EUR aan subsidies) gepland voor 2014. Dit geldt ook voor het MFB-pakket voor Jordanië (180 miljoen EUR aan leningen).

In het in 2002/2010 goedgekeurde MFB-programma voor Oekraïne (610 miljoen EUR aan leningen), en afhankelijk van de naleving van de beleidsvoorwaarden in het MvO, wordt de uitbetaling van deze middelen nu voorzien voor 2014-2015. Het nieuwe MFB-pakket voor Oekraïne van 1 miljard EUR, dat in april 2014 is goedgekeurd, zal naar verwachting in 2014 volledig ten uitvoer worden gelegd.

Krachtens het nieuwe wetgevingsbesluit over het MFB-pakket van 300 miljoen EUR voor Tunesië (ook in de vorm van leningen), dat in mei 2014 is goedgekeurd, staat de uitkering van de drie tranches gepland voor 2014-2015.

De volledige tenuitvoerlegging van alle bovengenoemde pakketten is afhankelijk van de naleving van de in het bijbehorende MvO uiteengezette beleidsvoorwaarden.

Indien de lopende gesprekken tussen het IMF en Georgië resulteren in een nieuw IMF-programma, en afhankelijk van het bereiken van overeenstemming tussen de Georgische autoriteiten en de EU over het MvO, zou de tenuitvoerlegging van het MFB-besluit ten aanzien van Georgië (23 miljoen EUR aan leningen, 23 miljoen EUR aan subsidies) in 2014 van start kunnen gaan.

In februari 2014 heeft de Commissie een nieuw verzoek om MFB van Armenië ontvangen. Deze nieuwe MFB zou een vervolg moeten zijn op het in 2012 voltooide programma en zou tot doel hebben het land te helpen om het voor 2014-2015 verwachte resterende externe financieringstekort te dekken, terwijl het een aanvulling zou vormen op de middelen die het IMF beschikbaar stelt in het kader van een nieuwe financieringsregeling (Extended Fund Facility van 125 miljoen EUR), die op 7 maart 2014 is goedgekeurd.

In november 2012 heeft Egypte zijn verzoek om een MFB-pakket van in totaal 500 miljoen EUR hernieuwd. Op basis hiervan heeft de Commissie overwogen om een voorstel in te dienen, mogelijk bestaande uit een lening van 450 miljoen EUR gekoppeld aan een subsidie van 50 miljoen EUR. In juni 2013 is ook een operationele beoordeling ondernomen, waarbij de financiële procedures en controles van het Egyptische systeem voor het beheer van de overheidsfinanciën zijn geanalyseerd. Dit voorstel is echter uitgesteld in afwachting van overeenstemming tussen Egypte en het IMF over een IMF-uitkeringsprogramma en in het licht van de politieke ontwikkelingen in de tweede helft van 2013.

De Commissie zal mogelijk een voorstel voor een nieuw MFB-pakket voor Moldavië indienen, gelet op de verslechtering van de economische situatie van het land en de recente gesprekken van Moldavië met het IMF over een nieuw programma.

De onderstaande tabel geeft een overzicht van de vastleggingen en betalingen van MFB-subsidies voor 2012, 2013 en 2014 (indicatief). De prognose voor 2014 is van een bijzonder voorlopige aard en omvat alleen MFB-pakketten waarvoor de Commissie een voorstel voor een besluit heeft ingediend of die reeds zijn goedgekeurd door de medewetgevers.

Wat leningen betreft was het totaalbedrag aan uitstaande leningen in het kader van MFB per eind 2013 582 miljoen EUR. Dit bedrag wordt gedekt door het Garantiefonds voor externe operaties[8], dat 9 % van het uitstaande bedrag aanhoudt. Het Garantiefonds dekt niet alleen MFB-leningen, maar ook Euratom-leningen en EIB-leningen aan derde landen; het fonds wordt ondersteund vanuit de EU-begroting. De geplande uitkeringen in het kader van MFB-leningen zullen in 2014 naar schatting 1,8 miljard EUR belopen, wat zou overeenkomen met een voorziening in het Garantiefonds van circa 160 miljoen EUR. Deze cijfers omvatten echter niet eventuele nieuwe MFB-pakketten waarvoor de Commissie nog geen voorstel heeft ingediend.

[1] Deze benaming laat standpunten over de status van Kosovo onverlet en is in overeenstemming met resolutie 1244 van de VN-Veiligheidsraad en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo.

[2] Voor meer informatie over recente economische ontwikkelingen in de zuidelijke buurlanden wordt verwezen naar "The EU's neighbouring economies: managing policies in a challenging global environment", Occasional Papers nr. 160, augustus 2013, DG ECFIN, Europese Commissie (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/index_en.htm).

[3] COM(2011) 396 final van 4.7.2011.

[4] In het kader van de vaststelling van Besluit nr. 778/2013/EU tot toekenning van macrofinanciële bijstand aan Georgië hebben het Europees Parlement en de Raad een gemeenschappelijke verklaring uitgebracht waarin de compromissen worden vermeld die de twee medewetgevers hebben gesloten tijdens de onderhandelingen over de kaderverordening en de bemiddelingsprocedure voor het besluit inzake Georgië (PB L 218 van 14.8.2013, blz. 15). De verklaring vormt een politieke overeenkomst zonder bindende rechtsgevolgen.

[5] Zaak C-409/13.

[6] Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011.

[7] Alle evaluaties achteraf zijn te vinden op de website van DG ECFIN: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm.

[8] Voor meer informatie wordt verwezen naar het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de garanties die door de algemene begroting worden gedekt.