COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 20.9.2000
COM(2000) 580 definitief
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE
Diensten van algemeen belang in Europa
2MEDEDELING VAN DE COMMISSIE
Diensten van algemeen belang in Europa
INHOUD
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING................................................................................................................3
1. INLEIDING.............................................................................................................52. DE TAAKVAN DIENSTENVAN ALGEMEEN BELANG...................................73. DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG EN DEINTERNE MARKT..................94. ERVARING MET DE LIBERALISERING VAN BEPAALDE DIENSTEN
VAN ALGEMEEN BELANG................................................................................17
4.1 Telecommunicatie..................................................................................................18
4.2 Vervoer..................................................................................................................194.3 Energie...................................................................................................................204.4 Debeoordeling vandiensten vanalgemeen belang doorconsumenten....................205. EENEUROPEES PERSPECTIEF..........................................................................225.1 Maximaalstrevennaar het openstellenvande markt...............................................235.2 Versterking vandecoördinatieensolidariteit inEuropa.........................................255.3 Overige communautaire bijdragenterondersteuning vandiensten vanalgemeen
belang.....................................................................................................................25
BIJLAGE I: STAND VAN ZAKEN IN AFZONDERLIJKE SECTOREN ...........................28
BIJLAGE II: DEFINITIE VAN TERMEN...........................................................................40
3SAMENVATTING
Diensten van algemeen belang spelen een essentiële rol binnen het Europese
maatschappijmodel. Het nieuwe artikel 16 van het EG-Verdrag erkent dat deze diensten
deeluitmaken van de gemeenschappelijke waarden van de Europese Unie en de bijdrage
die zij leveren aan de sociale en territoriale samenhang. Deze diensten van algemeen
belang leveren ook een bijdrage aan het concurrentievermogen van de Europese
economie als geheel. Ze worden verricht tegen de achtergrond van de onafgebroken
ontwikkeling van markten en technologieën. De globalisering van het handelsverkeer, de
voltooiing van de interne markt en snelle technologische veranderingen hebben de druk
om nieuwe sectoren open te stellen voor mededinging doen toenemen. In dat licht heeft
de Europese Raad vanLissabonde Commissie verzocht over te gaantot actualisering van
haar Mededeling uit het jaar 1996 over de diensten vanalgemeenbelang inEuropa.
Het is in de eerste plaats aan de lokale, regionale of nationale overheidsinstanties zelf om
met inachtneming van volledige transparantie vast te leggen wat zij beschouwen als de
taken van diensten van algemeen belang en hoe deze dienen te worden uitgevoerd. De
Gemeenschap zal er bij de toepassing van de regels van het Verdrag en met de
instrumenten die haar ten dienste staan, zorg voor dragen dat het verrichten van deze
diensten wat betreft prijs en kwaliteit optimaal voldoet aan de eisen van gebruikers en
burgers in het algemeen.
In een aantal sectoren die qua omvang en netwerkstructuur van nature een Europese
dimensie hebben, vinden reeds communautaire maatregelen plaats. Deze mededeling
bevat de informatie die momenteel voorhanden is over de positieve gevolgen van deze
acties voor de beschikbaarheid, kwaliteit en betaalbaarheid van diensten van algemeen
belang in de betrokken sectoren.
Op grond van de ervaringen tot nu toe zijn de regels inzake mededinging en de interne
markt van het Verdrag volledig verenigbaar met het verrichten van diensten van
algemeen belang op een hoog niveau. In bepaalde omstandigheden, in het bijzonder
wanneer de marktkrachtener alleen niet inslagentot een bevredigende dienstverlening te
komen, kunnen overheidsinstanties bepaalde dienstverrichters belasten met
verplichtingen van algemeen belang en hun indien nodig bijzondere of uitsluitende
rechten geven en/of een financieringsmechanisme instellen ten behoeve van de
uitvoering vandezediensten.
Zowel lidstaten als de betrokken dienstverrichters hebben behoefte aan rechtszekerheid.
De mededeling geeft een toelichting op de reikwijdte en de toepassingscriteria van de
regels inzake mededinging en de interne markt. In de eerste plaats zijn deze regels
uitsluitend van toepassing voorzover het gaat om economische activiteiten die het
handelsverkeer tussen lidstaten negatief beïnvloeden. Indien de regels van toepassing
zijn, wordt de beoordeling van de verenigbaarheid gebaseerd op drie beginselen, te
weten:
−Neutraliteit ten opzichte van de publiek- of privaatrechtelijke positie van
ondernemingen;
4−Het recht van lidstaten om te definiëren wat diensten van algemeen belang zijn,
waarbijwordt gecontroleerd opduidelijke fouten;
−Proportionaliteit, die inhoudt dat de beperkingen ten aanzien van mededinging en de
vrijheden van de interne markt niet verder gaan dan wat voor een effectieve
tenuitvoerlegging van de taak noodzakelijk is.
Naarmate de context zich verder ontwikkelt en de Commissie meer ervaring opdoet met
het toepassenvande regels inzake mededinging ende interne markt, zalzij doorgaan met
het geven van toelichtingen.
De mededeling geeft ook aan hoe de Gemeenschap, uitgaande van artikel 16, samen met
lokale, regionale en nationale autoriteiten kan werken aan een proactief beleid op
Europees niveau teneinde te garanderen dat alle burgers van Europa toegang hebben tot
de best mogelijke diensten.
51. INLEIDING
1. In 1996 diende de Commissie een mededeling in over de diensten van algemeen
belang in Europa1.I nd i em e d e d e l i n gb e n a d r u k t ed eC o m m i s s i ed eb e l a n g r i j k er o l
die taken van algemeen belang spelen als het gaat om het verwezenlijken van de
fundamentele doelstellingenvande Europese Unie. De Commissie stelde voor om
een verwijzing van deze strekking op te nemen in het Verdrag. De definitie van
termen2, de opvattingen en doelstellingen zoals neergelegd in de mededeling van
1996 over de toekomstige rol van deze diensten in de context van de interne
markt, zijn ook vandaag nog relevant. Deze mededeling is een actuele versie van
die van1996.
2. Sinds de eerste mededeling is aangenomen, heeft er een aantal ontwikkelingen
plaatsgevonden. Conform het voorstel van de Commissie is er in het Verdrag van
Amsterdam een verwijzing opgenomen naar de rol die diensten van algemeen
belang spelen. Het nieuwe artikel 16 van het EG-Verdrag strekt tot erkenning van
het fundamentele karakter van de waarden die aan dergelijke diensten ten
grondslag liggen, en benadrukt de noodzaak voor de Gemeenschap omzich bij het
uitstippelen en uitvoeren van haar beleid rekening te houden met de rol die deze
diensten spelen, en het wordt derhalve tot de beginselen van het Verdrag
gerekend:
“Onverminderd de artikelen 73, 86 en 87 en gezien de plaats die diensten van
algemeen economisch belang in de gemeenschappelijke waarden van de Unie
innemen, alsook de rol die zij vervullen bij het bevorderen van sociale en
territoriale samenhang, dragen de Gemeenschap en de lidstaten er, in het kader
van hun onderscheiden bevoegdheden en binnen het toepassingsgebied van dit
Verdrag zorg voor dat deze diensten functioneren op basis van beginselen en
voorwaarden die hen in staatstellen hun taken tevervullen.”
3. Inde mededeling van1996 werd opgemerkt dat uit het oogpunt van de Commissie
diensten van algemeen economisch belang geenszins onverenigbaar waren met de
interne markt en het mededingingsbeleid van de Gemeenschap, maar dat deze
elkaar juist aanvulden bij het verwezenlijken van de fundamentele doelstellingen
van het Verdrag. Vande wisselwerking ertussen zouden zowel individuele burgers
alsde maatschappijalsgeheelmoetenkunnenprofiteren.
4. Na 1996 zijn markten, technologie en gebruikersbehoeften zich in een hoogtempo
blijven ontwikkelen. Met sectoren die zich rond die tijd in het liberaliseringsproces
van het interne markt-programma bevonden, is inmiddels de nodige ervaring
opgedaan. Ook op communautair niveau heeft het liberaliseringsproces niet
stilgestaan. De kwaliteit en de bescherming van gebruikers konden worden
gegarandeerd en in sommige gevallen verbeterd. Naarmate de betekenis van de
interne markt toenam, zijn er vragen gerezen met betrekking tot de afbakening
van bepaalde diensten die voorheen voornamelijk op niet-concurrerende basis
plaatsvonden, maar nu aantrekkelijk zijn gebleken of wellicht nog zullen blijken
1PBC 281/3 van 26.09.1996.
2ZiebijlageII.
6voor concurrenten. Bovendien hebben de technologische ontwikkelingen en met
name de komst van de informatiemaatschappij geleid tot de conclusie dat een
gebiedsgebonden aanpak van een aantal van dit soort diensten achterhaald is en
dat indit verbandeengrensoverschrijdendperspectiefgevraagdwordt.
5. De positieve effecten van de liberalisering ten spijt, blijft er zorg bestaan wat
betreft diensten van algemeen belang en communautair beleid. Sommige burgers
vrezen dat de kwaliteit van de diensten van algemeen belang zou kunnen lijden
onder de technologische veranderingen, de wijzigingen in de regelgeving en de
ontwikkelingen in de behoeften van de consument. Traditionele dienstverrichters
en overheidsinstanties die hen ondersteunen, sluiten zich daarbij aan en wijzen
erop dat toepassing van het Gemeenschapsrecht de structuren voor het aanbieden
vandergelijke diensten, die reeds lang hun waarde hebben bewezen, in gevaar zou
kunnen brengen, en daarmee ook de kwaliteit van de dienstverlening aan het
publiek. Concurrerende dienstverrichters in de particuliere sector daarentegen
beweren dat de bestaande regelingen een ongerechtvaardigd voordeel inhouden
voordeorganisatie die zich in opdracht van de overheidsinstanties bezighoudt met
het verrichten van dergelijke diensten, en dat ze inbreuk maken op het
Gemeenschapsrecht.
6. Tegen die achtergrond en op verzoek van de Europese Raad van Lissabon en van
die vanFeira, is de Commissie begonnen met het bijwerken van de mededeling uit
het jaar 1996. De doelstelling is tweeledig:
– het verschaffen van meer duidelijkheid over de rol van overheidsinstanties op
verschillende niveaus en van bepalingen inzake mededinging en de interne
markt met betrekking tot diensten van algemeen belang, teneinde te kunnen
voorzien in de vraag naar meer rechtszekerheid van de zijde van de
exploitanten. Daarbij zal met name worden gelet op de toepassing van de
regels inzake staatssteun.
– het blijven werken aan een Europese kaderregeling met betrekking tot het
goed functioneren van diensten van algemeen belang, waarbij lokale,
regionale en nationale instanties en de Gemeenschap zelf een belangrijke rol
spelen, overeenkomstig artikel16 van het EG-Verdrag.
7. De mededeling is verdeeld in een aantal hoofdstukken. In hoofdstuk 2 wordt
uiteengezet hoe de Commissie denkt over de taken die worden vervuld door
diensten van algemeen belang. Hoofdstuk 3 verschaft helderheid over de
toepassing van de regels inzake mededinging en de interne markt op de diensten
van algemeen belang. Hoofdstuk 4 komt met voorlopige resultaten op grond van
ervaringen met detoepassing van het beginsel van de universele dienstverlening in
sectoren die in het kader van het interne markt-programma zijn geliberaliseerd.
Nadere informatie over de situatie in afzonderlijke sectoren is te vinden in bijlage
I. Hoofdstuk 5 geeft aanwijzingen om te komen tot verdere maatregelen, teneinde
de kwaliteit van diensten van algemeen belang te verbeteren en een efficiënteverstrekking van deze diensten als essentieel onderdeel van het Europese
maatschappijmodelte bewerkstelligen.
72. DE TAAK VAN DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG
8. Het belang van de burger staat in het middelpunt van het communautaire beleid
inzake diensten van algemeen belang. Diensten van algemeen belang zijn van
grote betekenis voor het concurrentievermogen van de Europese industrie als
geheel en voor de economische, sociale en territoriale samenhang. Als gebruikers
van deze diensten verwachten Europese burgers inmiddels diensten van hoge
kwaliteit tegen betaalbare prijzen. Publieke maatregelen op dit gebied worden
derhalve voornamelijk afgestemd op de gebruikers en hun eisen. De Gemeenschap
beschermt de doelstellingen van algemeen belang en neemt haar taak waar om het
publiek te dienen.
9. Om hun taak te kunnen vervullen, moeten de betrokken overheidsinstanties
volledige transparantie in acht nemen, door met enige nauwkeurigheid vast te
leggenwat debehoeftenvandegebruikerszijnvoorwiede diensten vanalgemeen
belang in het leven worden geroepen, wie verantwoordelijk is voor het opstellen
van en het controleren van de naleving van relevante verplichtingen en hoe die
verplichtingen concreet moeten worden uitgevoerd. Er dienen op het juiste niveau,
communautair, nationaal, regionaal en lokaal, criteria te worden opgesteld voor
dienstenvanalgemeen belang. Het is vanbelang dat dergelijke maatregelenelkaar
aanvullenensamenhangendzijn.
10. De behoeften van gebruikers dienen breed te worden gedefinieerd. De wensen van
consumenten spelen duidelijk een belangrijke rol. Voor consumenten is het
belangrijk dat de gewenste diensten universeel toegankelijk, van goede kwaliteit
en betaalbaar zijn. Ook ondernemingen, en dan met name kleine en middelgrote
ondernemingen, maken veelvuldig gebruik van diensten van algemeen belang en
ookmet hun behoeften moet rekening worden gehouden. De belangen van burgers
bestrijkeneen nog breder gebied, o.a.:
– eengoede bescherming vanhet milieu;
– specifieke behoeften van bepaalde bevolkingsgroepen, zoals gehandicapten
enpersonen met een laag inkomen;
– de bereikbaarheid vandiensten in afgelegenofontoegankelijke gebieden.
11. De wensen van gebruikers met betrekking tot diensten van algemeen belang
kunnen worden gedefinieerd aan de hand van een aantalbeginselen. Zo moeten de
volgende beginselen in acht worden genomen:
– de basisverplichtingen voor diensten van goede kwaliteit moeten duidelijk
omschreven zijn en men dient ervoor te zorgen dat de diensten uit het
oogpunt vanvolksgezondheid en veiligheid vaneen hoog niveau zijn;
– er moet volledige transparantie bestaan ten aanzien van b.v. tarieven,
bepalingen en voorwaarden in contracten en wat betreft de keuze voor en
financiering vande dienstverrichters;
8– gebruikers moeten kunnen kiezen tussen diensten en voor zover nodig moet
er keuze tussen leveranciers en daadwerkelijke mededinging tussen
leveranciers mogelijk zijn;
– er moeten, waar dit gerechtvaardigd is, regelgevende organen zijn die niet
gebonden zijn aan exploitanten en er moet schadevergoeding mogelijk zijn
via mechanismen voorklachtenbehandeling engeschillenbeslechting.
Hiertoe kunnen ook behoren: vertegenwoordiging van en actieve participatie van
gebruikers wat betreft de definitie van diensten en de keuze voor de vorm van
betaling.
12. De leveranciers van diensten van algemeen belang spelen ook een belangrijke rol.
Op grond van hun ruime ervaring in het vervullen van de behoeften van gebruikers
kunnen zij een belangrijke bijdrage leveren aan de verdere ontwikkelingen van
dergelijke diensten. Om die reden moeten deze leveranciers net als gebruikers3
wordengeraadpleegd. Niettemin moeten overheidsinstanties er in dit verband voorzorgen dat ze de behoeften van gebruikers duidelijk scheiden van die van
leveranciers.
13. Overheidsinstanties zien zich geconfronteerd met de vraag hoe ze ervoor kunnen
zorgen dat de taken die zij aan diensten van algemeen belang toekennen, worden
uitgevoerd op de meest efficiënte wijze en op een hoog kwalitatief niveau.
Dergelijke taken kunnen op verschillende manieren worden uitgevoerd. Bij de
keuze voor een bepaalde wijze van uitvoering zal rekening worden gehouden met
het volgende:
– technische en economische bijzonderheden van de desbetreffende dienst;
– specifieke eisenvangebruikers;
– het specifieke culturele en historische karakter inde desbetreffende lidstaat.
Het feit dat er ten aanzien van verschillende diensten verschillende middelen
worden gekozen om deze te verrichten – of zelfs voor dezelfde dienst als de
omstandigheden tussen de lidstaten onderling of binnen de lidstaat zelf
verschillen - is derhalve niet daarmee in tegenspraak maar draagt juist in
belangrijke mate bijaan de effectiviteit.
3Het EVV en het ECG hebben een handvest voor diensten van algemeen belang voorgesteld dat
een belangrijke bijdrage levert aan de actuele discussie over de toekomst van diensten vanalgemeen belang.
93. DIENSTEN VAN ALGEMEEN BELANG EN DE INTERNE MARKT
14. Diensten van algemeen economisch belang verschillen in zoverre van gewone
diensten dat overheidsinstanties menen dat in deze diensten moet worden
voorzien, ook als de markt daartoe zelf niet voldoende wordt gestimuleerd. Dit
neemt niet weg dat de markt dikwijls het beste mechanisme is om in dergelijke
diensten te voorzien. In tal van basisbehoeften als voedsel, kleding en onderdak
wordt uitsluitend of vrijwel uitsluitend door de markt voorzien. Indien echter de
overheid van mening is dat bepaalde diensten in het algemeen belang zijn en het
marktmechanisme mogelijk niet in voldoende mate in deze diensten voorziet, kan
zijovergaantot het verstrekkenvaneen bepaald aantaldiensten, teneinde aan deze
behoeften tegemoet te komen uit hoofde van haar verplichtingen tot het verrichten
van diensten van algemeen belang. De uitvoering van deze verplichtingen kan,
ofschoon niet noodzakelijk, ertoe leiden dat er bijzondere of uitsluitende rechten
worden toegekend of dat er wordt voorzien in specifieke
financieringsmechanismen. De definitie van een bepaalde taak van algemeen
belang en de aanwijzing van de dienst die nodig is om die taak te vervullen,
hoeven niet te impliceren dat wordt gekozen voor een bepaalde methode om die
dienst te verstrekken. Een klassieke zaak in dit verband is de universele
dienstverplichting4, d.w.z. de verplichting om een bepaalde dienst te verstrekken
ophet gehele grondgebied, tegen betaalbare prijzen en van vergelijkbare kwaliteit,
ongeacht derentabiliteit van individuele activiteiten.
15. Overheidsinstanties kunnen besluiten om alle exploitanten op een markt
verplichtingen van algemeen belang op te leggen of, in sommige gevallen, één of
een beperkt aantal exploitanten te belasten met specifieke verplichtingen, zonder
bijzondere of uitsluitende rechten toe te kennen. Op die manier wordt de grootst
mogelijke mededinging mogelijk gemaakt en behouden gebruikers een maximum
aan vrijheid in hun keuze voor een bepaalde dienstverrichter. Als er maar één of
een beperkt aantal van alle exploitanten die op een markt met elkaar concurreren,
worden belast met openbare-dienstverplichtingen en de anderen niet, kan men in
voorkomende gevallen alle exploitanten die actief zijn op die betreffende markt,
financieel laten bijdragen in de extra nettokosten van de desbetreffende dienst van
algemeen belang in de vorm van een stelsel van extra lasten of een fonds voor
openbare dienstverlening. In dat geval is het belangrijk dat het gedeelte dat
gedragen wordt door een bepaalde onderneming in de juiste verhouding staat tot
de marktactiviteit van die onderneming en duidelijk wordt gescheiden van overige
lastendie verband houden met de normale uitoefening vanbedrijfsactiviteiten.
16. Op dit moment wordt bijvoorbeeld in de Gemeenschap voorzien in openbare
spraaktelefoniediensten volgens de universele dienstverplichtingen als vastgelegd
in de communautaire wetgeving, ondanks de volledige liberalisering van de
telecommunicatiesector in 1998. De besluiten die begin jaren negentig zijn
4Debegrippen universeleen openbaredienstverplichting zijn erkend door de jurisprudentie van het
Hofvan Justitie(Zaak C-320/91 Corbeau[1993]; ZaakC-393/92 Almelo[1994])en ontwikkeldin
de communautaire wetgeving betreffende die diensten waarvoor een gemeenschappelijkregelgevingskader is ingesteld om een interne Europese markt te verwezenlijken (zie hieronder,hoofdstuk 4).
10genomen ten gunste van een geleidelijke liberalisering vormden een weerslag van
de ontwikkelingen die zich op dat moment op de markt en op technologisch
gebied voordeden, hetgeen inhield dat het handhaven van bijzondere en
uitsluitende rechten voor die sector niet langer een effectief en evenredig middel
was omde inkomsten te waarborgen die exploitanten nodig hadden om universele
diensten te kunnen aanbieden. Op een concurrerende markt werden de lidstaten
door de communautaire kaderregeling in staat gesteld voorwaarden te scheppen
om de kosten te delen voor het verlenen van universele diensten zoals vastgelegd
op communautair niveau. De meeste lidstaten hebben het evenwel niet nodig
geacht omdergelijke regelingen te treffen gezien de relatief lage kosten die ermee
gemoeid zijn.
17. Bepaalde diensten van algemeen belang zijn echter niet geschikt om te worden
verricht door een veelheid aan dienstverrichters, bijvoorbeeld wanneer er
economisch gezien slechts één enkele dienstverrichter overlevingskansen zou
hebben. Ineen dergelijke situatie zullen overheidsinstanties doorgaans uitsluitende
en bijzondere rechten verlenen voor het verrichten van diensten van algemeen
belang, door via aanbestedingsprocedures kortlopende concessies uit te geven.
Mededinging ten tijde van de gunning is een middel om ervoor te zorgen dat de
opdracht die een dienst van algemeen belang moet vervullen, wordt uitgevoerd
tegendelaagst mogelijkekostenvoordeoverheid.
18. Indien geen van beide bovengenoemde opties leidt tot een bevredigende uitvoering
van de taak van algemeen belang, kan men ertoe overgaan een individuele
exploitant of een beperkt aantal exploitanten te belasten met de desbetreffende
openbare dienstverrichting en bijzondere of uitsluitende rechten ten gunste van die
ene exploitant of groep exploitanten toe te kennen of te handhaven. Onder
dergelijke omstandigheden en in de hierboven beschreven situatie waarin de
verlening van uitsluitende rechten is gebonden aan een aanbestedingsprocedure,
kunnen overheidsinstanties financiële middelen ter beschikking stellen om ervoor
te zorgen dat de exploitanten de specifieke openbare dienst waarmee zij zijn
belast, kunnen uitvoeren.
19. Naleving van de bepalingen van het EG-Verdrag en met name de bepalingen
inzake mededinging en de interne markt is geheelverenigbaar met het waarborgen
van het verrichten van diensten van algemeen belang. Artikel 86 van het Verdrag,
en met name artikel86, lid 2, is de centrale bepaling die ervoor moet zorgen dat de
doelstellingen van de Gemeenschap, inclusief de bepalingen inzake mededinging
en vrijheid op de interne markt, geen beletsel vormen voor een effectieve
uitvoering vande taak vanalgemeeneconomischbelang zoals toegewezen door de
overheid. Dit artikelluidt:
1. “De lidstaten nemen of handhaven met betrekking tot de openbare
bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende
rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regelsvan dit Verdrag, met name die bedoeld in de artikelen 12 en 81 tot en met
89.
2. De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen
economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie,
vallen onder de regels van dit Verdrag, met name onder de
11mededingingsregels, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in
feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet
verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden
beïnvloed in een mate diestrijdig is met hetbelang van deGemeenschap.
3. De Commissie waakt voor de toepassing van dit artikel en richt,
voorzover nodig, passende richtlijnen of beschikkingen tot de lidstaten.”
20. Omte kunnen nagaan welke gevolgen deze bepalingen hebben voor de regelingen
die de overheidsinstanties hebben getroffen om te waarborgen dat bepaalde
diensten aan het publiek worden verstrekt, is het zinvol om te wijzen op drie
beginselen die aan de toepassing van artikel 86 ten grondslag liggen, te weten
neutraliteit, vrijheid omte definiëren en proportionaliteit.
21. Neutraliteit ten opzichte van de publiek- of privaatrechtelijke positie van
ondernemingen wordt gegarandeerd door artikel 295 van het EG-Verdrag.
Enerzijds stelt de Commissie geen eisen wat betreft de vraag of het bij met het
verrichten van diensten van algemeen belang belaste ondernemingen gaat om
openbare of particuliere ondernemingen. Dit houdt in dat openbare
ondernemingen dus niet geprivatiseerd hoeven te worden. Anderzijds zijn de
regels van het Verdrag en in het bijzonder de regels inzake mededinging en de
interne markt van toepassing, ongeacht of een onderneming openbaar of
particulier is.
22. Lidstaten hebben de vrijheid om te definiëren wat zij beschouwen als diensten
van algemeen economisch belang, en wel op basis van de specifieke kenmerken
van de activiteiten, waarbij deze definitie uitsluitend op duidelijke fouten kan
wordengecontroleerd. Zijkunnen de met deze functies belaste ondernemingen de
bijzondere of uitsluitende rechten verlenen die nodig zijn om deze functies te
vervullen en om het beheer ervan te regelen en hen eventueel te financieren. In
gebieden die niet specifiek onder de communautaire regelgeving vallen, hebben
lidstaten veel ruimte omhun beleid gestalte te geven en kunnen ze alleen worden
gecontroleerd op duidelijke fouten. Ofeendienst moet wordenbeschouwd als een
dienst vanalgemeenbelangenhoediedienst moet wordenbeheerd is eenkwestie
die in de allereerste plaats op lokaal niveau wordt beslist. De Commissie dient er
uitsluitend op toe te zien dat de gebruikte middelen verenigbaar zijn met het
Gemeenschapsrecht. De in artikel 86, lid 2, genoemde uitzondering is echter
alleen van toepassing als de taak van openbare dienstverrichting duidelijk is
omschreven en als die taak door middel van een overheidsbesluit expliciet is
opgelegd (inclusief contracten)5. Deze verplichting is noodzakelijk teneinde
rechtszekerheid en transparantie tegenover de burgers te kunnen waarborgen.
Bovendien kan de Commissie alleen onder die voorwaarde beoordelen of het
evenredigheidsbeginselinacht isgenomen.
23. Proportionaliteit krachtens artikel 86, lid 2, houdt in dat de middelen die worden
gebruikt voorhet vervullen vande taak vanalgemeen belang niet zullen leiden tot
onnodige verstoring van het handelsverkeer. Er dient met name op gelet te
worden dat beperkingen van de regels van het EG-Verdrag, en met name
5ZaakC-159/94 EDF[1997].
12beperkingen van de mededinging en beperkingen van de vrijheden van de interne
markt niet verder gaan dan wat voor een effectieve tenuitvoerlegging van de taak
noodzakelijk is. De uitvoering van de dienst van algemeen economisch belang
moet worden gegarandeerd, en de met die dienst belaste ondernemingen moeten
in staat worden gesteld de specifieke belasting en de extra nettokosten voor de
taak die hun is toegewezen, te dragen. De Commissie oefent deze controle op de
evenredigheid, die vatbaar is voor toetsing door het Hof van Justitie, op redelijke
en realistische wijze uit, hetgeen blijkt uit de wijze waarop zij in feite gebruik
maakt van de besluitvormingsbevoegdheden die haar bij artikel 86, lid 36, zijn
toegekend.
24. De in artikel 86 geformuleerde beginselen bieden ruimte voor een flexibel en
contextgevoelig evenwicht dat rekening houdt met de verschillen per lidstaat wat
betreft omstandigheden en doelstellingen en de technische restricties die per sector
kunnen verschillen.
25. Op grond van de ervaring is al een voldoende ruime typologie mogelijk van de
wijze waarop behoeften van algemeen belang en voorwaarden op het gebied van
mededinging en de interne markt7met elkaar in overeenstemming kunnen worden
gebracht. Zoals hierboven beschreven, kunnen lidstaten kiezen uit verschillende
mogelijkheden om het verrichten van diensten van algemeen belang te
waarborgen. Men kan de markt openstellen voor mededinging, openbare
dienstverplichtingen opleggen of kiezen voor het toekennen van bijzondere of
uitsluitende rechten aan een enkele exploitant of een beperkt aantal exploitanten,
aldanniet met financiering.
26. Wat betreft de kwestie van de financiering heeft het Europese Gerecht van eerste
aanleg onlangs bepaald dat compensatie verleend door de staat aan een
onderneming voor het uitvoeren van taken van algemeen belang staatssteun
inhoudt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag8. Voor zover de
onderneming niet profiteert van de uitzonderingen als omschreven in artikel 73 of
87, kan de compensatie niettemin verenigbaar zijn met het EG-Verdrag op basis
vanartikel86, lid 2. Dat is het gevalals aan alle voorwaarden van deze bepaling is
voldaan, en in het bijzonder als de compensatie de netto extra kosten voor de
specifieke taak waarmee de onderneming is belast, niet te boven gaat. De
Commissie is van mening dat, indien de compensatie wordt vastgesteld voor een
passende periode na een openbare, doorzichtige en niet-discriminerende
procedure, aangenomen mag worden dat dergelijke steun verenigbaar is met de
regels inzake staatssteunzoals neergelegd in het Verdrag9.
6Z iedej aa rl ij ks ev e rs lage nv a ndeCo mm is s ieo v e rhe tme de di ngi ngs b e le id.
7Als voorbeeld van de verenigbaarheid van de financiering van de publieke omroep met het
mededingingsrecht op grond van artikel 86, lid 2, zie besluit van de Commissie van 24.02.1999ten aanzien van steunmaatregel NN 70/98, Kinderkanal en Phoenix, PB 1999 C 238/3, en besluit
van de Commissie van 29.09.1999 ten aanzien van steunmaatregel NN 88/98, BBC News 24 ,P B
2000 C78/6.
8ZaakT-106/95 FFSA[1997]; ZaakT-46/97 SIC[2000];Zaak C-174/97P FFSA.[1998].
9Voor de toepassing van hetzelfde beginsel, zie de ontwerp-verordening inzake vervoer over land,
COM(7) 2000/9 van 26 juli 2000, en de doorzichtigheidsrichtlijn ,Richtlijn 2000/52/EG van de
Commissievan 26.07.2000tot wijziging van Richtlijn 80/723/EEG,PBL193 van 29.07.2000.
1327. Nog voor kan worden uitgemaakt in hoeverre krachtens artikel 86 mag worden
afgeweken van de regels inzake mededinging en de interne markt, is het de
moeite waard omte beoordelenofdit soort communautaire regels in dit geval van
toepassing zijn. Bij die beoordeling zijn drie overwegingen van belang: het
verschil tussen economische en niet-economische activiteiten, het effect op het
handelsverkeer tussen de lidstaten en het beleid van de Gemeenschap ten aanzien
van zaken van geringe betekenis.
28. De voorwaarden die artikel 86 stelt, hebben betrekking tot diensten van algemeen
economisch belang. Over het algemeen zijn de regels inzake de interne markt en
mededinging niet van toepassing op niet-economische activiteiten en hebben zedaaromook geenconsequenties voor diensten vanalgemeen belang voor zover het
niet-economische activiteiten betreft. Dit betekent in de eerste plaats dat
aangelegenheden die typisch overheidsprerogatieven vormen (zoals het
waarborgen van de interne en externe veiligheid, de rechtspleging, het
onderhouden van externe betrekkingen en andere vormen van uitoefening van
staatsgezag), zijn uitgesloten van de toepassing van de regels inzake mededinging
en de interne markt. Bijgevolg zijn artikel 86 en de daarin genoemde voorwaarden
niet relevant. Er is bijvoorbeeld een beslissing van het Europese Hof van Justitie
dat een orgaan dat zich bezighoudt met de controle en het toezicht op het
luchtruim en bijdragen ontvangt voor het gebruik van zijn luchtnavigatiesysteem
10,
of een privaatrechtelijk lichaam dat milieu-inspectietaken in een zeehaven
verricht11, bevoegdheden uitoefent die karakteristiek zijn voor de bevoegdheden
vaneenoverheidsinstantie eneenniet-economischkarakter hebben.
29. Ten tweede zijn ook diensten als nationaal onderwijs en stelsels van verplichte
sociale zekerheid uitgesloten van de toepassing van de regels inzake mededinging
en de interne markt. Wat de eerste soort diensten betreft, heeft het Europese Hof
vanJustitie bepaald dat de staat bijde organisatie en handhaving van een dergelijk
stelsel niet de bedoeling heeft tegen vergoeding werkzaamheden te verrichten,
doch ten behoeve van de eigen bevolking zijn sociale, culturele en opvoedkundige
taak vervult.12Wat de laatstgenoemde diensten betreft, heeft het Europese Hof van
Justitie geoordeeld dat organisaties die zijn belast met het beheer van door de staat
opgelegde sociale-zekerheidsstelsels, zoals de verplichte ziektekostenverzekering,
die zijn gebaseerd op het beginsel van solidariteit, een uitsluitend sociale functie
vervullen en geen economische activiteit uitoefenen, voor zover het gaat om
organisaties zonder winstoogmerk en wanneer de betaalde uitkeringen niet in
verhouding staan tot de hoogte van de verplichte bijdragen13.
30. In algemenere zin vallen volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie14tal
van activiteiten die worden uitgevoerd door organisaties welke grotendeels een
sociale functie vervullen, geen winstoogmerk hebben en niet deelnemen aan
industriële of sociale activiteiten, doorgaans niet onder de communautaire regels
inzake mededinging en de interne markt. Hieronder vallen diverse niet-economische taken van organisaties als vakbonden, politieke partijen, kerken en
10ZaakC-364/92 SAT/EUROCONTROL [1994].
11ZaakC-343/95 DiegoCalí [1997].
12Zaak 263/86 Humbel[1988].
13Zaken C-159/91en C-160/91 Poucet[1993].
14ZaakC-109/92 Wirth[1993].
14religieuze genootschappen, consumentenorganisaties, wetenschappelijke
verenigingen, liefdadigheidsinstellingen en hulpverleningsorganisaties. Indien
echter een dergelijke organisatie in het kader van de uitvoering van een taak van
algemeen belang aan economische activiteiten deelneemt, worden de
communautaire regels volgens de in deze mededeling vervatte beginselen op de
genoemde economische activiteiten toegepast, met name wat betreft de sociale en
culturele context waarin de desbetreffende activiteiten plaatsvinden. Daarnaast
zal de Commissie, voorzover het Gemeenschapsrecht op deze activiteiten van
toepassing is en uit het oogpunt van een algemener bezinning over het gebruik
van haar discretionaire bevoegdheden, eveneens onderzoeken of het in het belang
van de Gemeenschap is om ten aanzien van deze zaken stappen te ondernemen,
afhankelijk van haar juridische verplichtingen zoals neergelegd in het EG-
Verdrag.
31. Er zij in dit verband ook op gewezen dat het mededingingsrecht van de
Gemeenschap alleen van toepassing is als de gedragingen in kwestie het
handelsverkeer tussen de lidstaten negatief kunnen beïnvloeden. De regels in het
Verdrag die betrekking hebben op de vrijheid tot het verrichten van diensten zijn
derhalve niet vantoepassing indien alle aspecten van dergelijke activiteiten binnen
de grenzen van één lidstaat blijven.
32. Wat de antitrustregels (artikelen 81 en 82 van het EG-Verdrag) betreft, zal een
activiteit die slechts een verwaarloosbare invloed heeft op de markt – en dat kan
het gevalzijn bijeenaantaldiensten van algemeen belang met lokaalkarakter - in
het algemeen geen negatieve invloed hebben op het handelsverkeer tussen de
lidstaten en derhalve niet onder de communautaire regels vallen15. Tevens dient te
worden verwezen naar het beleid om zaken van geringe betekenis niet krachtens
de communautaire mededingingsregels te vervolgen, zoals de Commissie in detail
heeft uiteengezet16. Ook hier geldt dat veel lokale diensten waarschijnlijk zullen
worden beschouwd als zaken van geringe betekenis. De Commissie zal derhalve
vermeende schendingen van antitrustregels in dit verband niet hoeven vervolgen.
33. Wat betreft de beoordeling aan de hand van de regels inzake staatssteun van het
EG-Verdrag geldt dat een relatief geringe hoeveelheid steun of de relatief geringe
omvang van de onderneming die de steun ontvangt op zich niet de mogelijkheid
uitsluit dat het intracommunautaire handelsverkeer negatief wordt beïnvloed.
Volgens de vaste rechtspraak is er slechts sprake van negatieve beïnvloeding van
het handelsverkeer als de onderneming die de steun ontvangt deelneemt aan een
economische activiteit die handel tussen lidstaten behelst. De Commissie heeft
ook plafonds vastgesteld met betrekking tot de toepasselijkheid van de regels
15Volgens het Europese Hof van Justitie (Zaken C-215/96 en C-216/96 Bagnasco [1999]) zijn er
gevolgen voor de handel tussen lidstaten wanneer op grond van een aantal objectieve elementenfeitelijk en rechtens met een voldoende mate van waarschijnlijkheid kan worden verwacht dat het
b e w u s t eg e d r a go pd eh a n d e l s s t r o m e nt u s s e nl i d s t a t e ne e nz o d a n i g ei n v l o e dk a nu i t o e f e n e nd a td e
verwezenlijking van dedoelstelling van een internemarkt in allelidstaten wordt geschaad. Bij hetopstellen van deze criteria moet worden verwezen naar de positie en de belangrijkheid van debetrokken partijen op derelevantemarkt.
16Bekendmaking inzake overeenkomsten van geringe betekenis die niet vallen onder artikel 81,lid 1, PB1997 C372/13.
15inzake staatssteun17. Bijgevolg zijn vermoedelijk tal van lokale diensten
uitgeslotenvan het toepassingsgebied vande regels inzake staatssteun.
34. Voorts moet de openbare financiering van diensten van algemeen economisch
belang, die het handelsverkeer negatief kan beïnvloeden, worden bezien in het
licht van de specifieke bepalingen inzake staatssteun in het Verdrag teneinde te
kunnen beoordelen of de steun toch toelaatbaar is. Behalve de uitzondering uit
hoofde van artikel 86, lid 2, kan er een aantal specifieke vrijstellingen van het
uitzonderingen op het verbod op staatssteun worden toegepast. In dit verband zijn
met name van belang de derogaties ten gunste van steun aan de vervoerssector
(artikel 73) en van steun om de cultuur en de instandhouding van het culturele
erfgoed te bevorderen (artikel 87, lid 3, onder d))18. Bepalingen inzake de
verenigbaarheid krachtens artikel 87, lid 3, zijn neergelegd in kaderregelingen en
richtsnoerenzoals die voor staatssteunaan kleine en middelgrote ondernemingen19
(KMO's), ondernemingen in stedelijke probleemgebieden20, werkgelegenheid21en
opleiding22, regionale steun23, steun ten behoeve van het milieu24en onderzoek en
ontwikkeling25.
17Bekendmaking inzake de de minimis-regel betreffende overheidssteun , PB C 68, 06.03.1996,
blz. 9, die zal worden gevolgd door een de minimis- verordening inzake staatssteun, waarvan het
ontwerp isgepubliceerd in PB C 89, 28.03.2000, blz. 6.
18Om van de derogatie op het algemeen verbod van staatssteun ingevolge artikel 87, lid 3, onder d),te kunnen profiteren, moet de steun worden gebruikt voor culturele doeleinden, zoals
filmproductie. Zie bijvoorbeeld het besluit van de Commissie van 29 juli 1998 om geen bezwaar
te maken tegen de Franse steunregeling voor de productie van films (N 3/98, PB 1998 C 279) ende daarop volgende besluiten om geen bezwaar te maken tegen de steunregelingen voor deproductie van films in Duitsland (Bund) (N 4/1998, Beschikking van 21.04.1999, PB 1999C 272/4), Ierland (N 237/2000, besluit van 28.06.2000, nog niet in het PB gepubli ceerd),
Nederland (N 486/1997, besluit van 25.11.1998, PB 1999 C 120/2) en Zweden (N 748/1999,Beschikking van 02.02.2000, PB 2000 C 134/3). Zoals uit deze besluiten blijkt, maakt artikel 87,lid 3), onder d),hetmogelijk om op grondvan de specifieke omstandigheden in elke lidstaat steunvoor deproductievan filmstoe te kennen, en in het bijzonder dat er flexibiliteit wordt betracht bijde evaluatievan de steun voor low-budget en moeilijke films. In afwachting van de uitkomst vande herziening van de steunregelingen in andere lidstaten zal de Commissie de behoefte aan eennauwkeuriger kaderregeling vaststellen. Dit geschiedt in nauw overleg met de lidstaten (zie de
Mededeling van de Commissie van 14.12.1999 inzake ‘Beginselen en richtsnoeren voor het
audiovisuelebeleid van deGemeenschapinhet digitaletijdperk’, COM (1999)657def.).
19Richtsnoeren inzake staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen, PB C 213,23.07.1996, blz. 4, die zullen worden gevolgd door een generieke vrijstelling .Verordening
betreffende staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen, waarvan het ontwerp isgepubliceerd in PB C 89, 28.03. 2000, blz. 15.
20Richtsnoeren inzake staatssteun voor ondernemingen in stedelijke probleemgebieden, PB C 146,
14.05.1997, blz. 6.
21Richtsnoeren inzakesteunmaatregelen inzakewerkgelegenheid, PBC334, 12.12.1995, blz. 4.
22Kaderregeling inzake opleidingssteun, PB C 343, 11.11.98, blz. 10, die zal worden gevolgd dooreen generieke vrijstelling. Verordening betreffende opleidingssteun, waarvan het ontwerp is
gepubliceerd in PB C 89, 28.03. 2000.
23Richtsnoeren inzakeregionalesteunmaatregelen, PBC74, 10.03.1998, blz. 9.
24Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van het milieu, PB C 72, 10.3.1994,
blz. 3.
25Communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek en ontwikkeling, PB C 45,17.2.1996, blz. 5.
1635. De beginselen die zijn neergelegd in de onderhavige mededeling hebben
betrekking op alle economische sectoren. De Commissie heeft bijvoorbeeld in
1998, naar aanleiding van een verzoek van de Europese Raad, een verslag aan de
Raad van Ministers inzake diensten van algemeen belang in de banksector26
goedgekeurd, die was gebaseerd op een vragenlijst gericht aan alle lidstaten. Hetonderzoek vande Commissie toonde aandat eenaantallidstaten van mening is dat
bepaalde kredietinstellingen specifieke taken vervullen die te beschouwen zijn als
diensten van algemeen economisch belang. Deze taken hebben met name
betrekking op het stimuleren van kleine en middelgrote ondernemingen, het
verstrekken van of garant staan voor exportkredieten, leningen voor de sociale
woningbouw, gemeentelijke financiering, de financiering van
infrastructuurprojecten en regionale ontwikkeling. Twee lidstaten beschouwen het
ter beschikking stellen van een allesomvattende, overal bereikbare (als bedoeld in
alinea 10) financiële infrastructuur door een bepaalde groep kredietinstellingen als
eendienst vanalgemeeneconomisch belang. Het verslag concludeert dat per geval
moet worden beoordeeld of het systeem of de taak in kwestie verenigbaar is met
artikel86, lid 2, vanhet EG-Verdrag.
36. Naarmate markten en technologieën zich verder ontwikkelen, zullen
overheidsinstanties en exploitanten in toenemende mate worden geconfronteerd
met nieuwe onzekerheden betreffende de vraag in hoeverre hun activiteiten onder
het EG-recht vallen. De Commissie zal zich derhalve blijven bezinnen op een
optimaal gebruik van de instrumenten die haar ter beschikking staan om de
rechtszekerheid te vergroten. Wanneer zij eenmaal ervaring heeft opgedaan met
nieuwe situaties die zich voordoen op het gebied van diensten van algemeen
belang, zal de Commissie meer helderheid trachten te verschaffen over het
toepassingsbereik van en de criteria voor verenigbaarheid met de EG-regelgeving.
Dit zal gewoontegetrouw geschieden in nauw overleg met de lidstaten. De
Commissie zaldaarbij onder meer gebruik maken van mededelingen, richtsnoeren
engroepsvrijstellingsverordeningen.
26Verslag van de Europese Commissie aan de Raad van Ministers, ‘Diensten van algemeen
economisch belang in de banksector’, goedgekeurd door de Commissie op 17 juni 1998 envoorgelegd aan deECOFIN-Raadop 23november 1998.
174. ERVARING MET DE LIBERALISERING VAN BEPAALDE DIENSTEN
VAN ALGEMEEN BELANG
37. Toen de mededeling van 1996 werd opgesteld, was reeds besloten de markten
voor verscheidene belangrijke diensten van algemeen belang krachtens het interne
marktprogramma te liberaliseren, maar het was nog te vroeg omte beoordelen wat
de gevolgen daarvan ten aanzien van kwaliteit, prijzen en beschikbaarheid van
diensten zouden kunnen zijn. Voor sommige sectoren, met name
telecommunicatie, geldt dit niet langer. In het algemeen is er echter nog steeds
gebrek aan actuele en betrouwbare gegevens over de belangrijkste aspecten aan de
hand waarvande ervaring op het gebied vandeze dienstenkanwordenbeoordeeld.
De meest volledige informatie is beschikbaar voor telecommunicatie, gevolgd
door het luchtvervoer. Wat betreft energie bestaat er een grote hoeveelheid
gegevens over prijsniveaus, en de Commissie heeft een onderzoek opgezet dat
voortbouwt op het werk dat reeds door Eurostat is verricht om voortdurend
toezicht te houden op “mededingingsindicatoren”, een aantal factoren die het reële
mededingingspeil op de markt aangeven. Voorts heeft de Commissie antwoorden
van lidstaten ontvangen over niveaus en doelstellingen van openbare
dienstverlening in de sectoren gas en elektriciteit, en op grond hiervan bereidt de
Commissie een mededeling voor die zaldienenals maatstaf omde normen van de
openbaredienstverleningtehandhavenenopeenhoger plantebrengen.
38. Uit de momenteelbeschikbare informatie kanwordenafgeleid dat de liberalisering
van diensten krachtens het interne marktprogramma een positieve invloed heeft
gehad op de beschikbaarheid, kwaliteit en betaalbaarheid van diensten van
algemeen belang. Dit betekent evenwel niet dat dergelijke diensten
noodzakelijkerwijs bevredigend functioneren. Andere factoren spelen een rol,
zoals de prijs vande apparatuur die nodig is voor een verbinding, verstoppingen of
diverse concurrentieverstorende praktijken die nog niet doeltreffend zijn
aangepakt, of het gebrek aan effectieve schadevergoedingsmechanismen voor
gebruikers die te maken krijgen met diensten die niet naar behoren functioneren.
De voordelen van de liberalisering zijn nog niet volledig zichtbaar geworden voor
alle geledingenvande samenleving en vande Gemeenschap.
39. Universele dienstverlening, in het bijzonder de vaststelling van specifieke
universele dienstverplichtingen, is een belangrijke factor bij de marktliberalisering
inde Europese Unie vandienstverlenende sectorenals telecommunicatie. Door het
omschrijven en waarborgen van de universele dienstverlening wordt de
permanente toegankelijkheid en kwaliteit van gevestigde diensten tijdens de
overgang van een monopoliepositie naar openlijk concurrerende markten voor alle
gebruikers en consumenten gehandhaafd. Universele dienstverlening binnen een
klimaat van open en concurrerende telecommunicatiemarkten wordt gedefinieerd
als een minimumpakket van diensten van een gegeven kwaliteit waartoe alle
gebruikers en consumenten in het licht van specifieke nationale voorwaardentoegang hebben tegen een betaalbare prijs. Deze bepalingen vormen het startpunt
voor verbeteringen in de kwaliteit en prijs van de dienstverlening, die door de
mededinging wordengeïnspireerd.
184.1 Telecommunicatie
40. Universele dienstverlening als momenteel omschreven in de communautaire
telecommunicatiewetgeving omvat het aanbieden van diensten op het gebied van
spraaktelefonie, fax en spraakbandgegevensoverdracht via modems (d.w.z.
toegang tot het Internet). Gebruikers dienenop een vaste locatie toegang te hebben
tot internationale en nationale gesprekken, alsmede tot noodhulpdiensten. De
omschrijving behelst tevens het verlenen van bijstand door de exploitant,
telefoonboekdiensten, openbare betaaltelefoons en speciale voorzieningen voor
klanten met een handicap of bijzondere sociale behoeften. Zij heeft geen
betrekking op mobiele telefonie ofop breedbandtoegang tot het Internet.
41. Volgens een recent onderzoek27heeft 96% van de Europese huishoudens thuis
toegang tot spraaktelefonie. Iets meer dan de helft van de resterende huishoudens
heeft geen interesse of heeft alternatieve toegangsmogelijkheden. Minder dan 2%
heeft om financiële redenen geen toegang tot spraaktelefonie. Sinds begin 1998
hebben alle klanten van aanzienlijke prijsverlagingen genoten: in het eerste jaar
alleen al daalden de prijzen met 40% voor internationale gesprekken, 30% voor
lange-afstandsgesprekken en 30% voor regionale telefoongesprekken; de prijs van
lokale gesprekken is evenwel niet belangrijk verlaagd. Gemiddeld zijn de prijzen
over de periode 1997-1999 voor privé-gebruikers met meer dan40% gedaald.
42. Mededinging heeft de ontwikkeling van de mobiele telefonie een flinke impuls
gegeven. Sinds de liberalisering is het dekkingspercentage gestegen van 11% tot
48% van de bevolking. Een interessant gegeven is dat huishoudens met een laag
inkomen vaker uitsluitend van mobiele telefonie gebruik maken dan huishoudens
met een hoog inkomen (respectievelijk 6% en 2%), hoewel het totale gebruik
toeneemt met het inkomen. Hieruit blijkt dat voor een belangrijk aantal
huishoudens met een laag inkomen de mobiele telefoon een aanvaardbaar
alternatief voor vaste telefonie vormt, ook al ontbreken universele
dienstverplichtingen.
43. Omdat men binnenkort dankzij de derde generatie mobiele telefoons en via de TV
toegang tot het Internet heeft en dus niet meer afhankelijk zal zijn van computers
(33% van de huishoudens in de EU) om van het Internet gebruik te kunnen maken,
zullen de dekkingspercentages de komende vijf jaar naar verwachting uiterst snel
groeien.
44. Abonnees op het platteland blijken niet te worden benadeeld als het gaat om de
verspreiding van wezenlijke diensten. In het algemeen hebben
plattelandshuishoudens namelijk meer telefoonapparatuur dan huishoudens in
grote steden. Het blijkt dat inkomen een veel grotere invloed heeft op de
dienstverlening dan de vraag of iemand op het platteland of in de stad woont.
27Gallup Europe, verslag : ‘The situation of telecommunications services in the regions of the
European Union’, april2000.
194.2 Vervoer
45. De geleidelijke openstelling van de markt voor luchtvervoer werd op 1 juli 1998
voltooid. In haar vorig jaar goedgekeurde mededeling beoordeelde de Commissie
de gevolgen van tien jaar liberalisering.28De liberalisering van het luchtvervoer
heeft geleid tot een toename van het aantal luchtvaartmaatschappijen van 132 in
1993 tot 164 in 1998. Het marktaandeel van de gevestigde nationale
luchtvaartmaatschappijen is gestaag gedaald enhet aantalroutes dat door meer dan
twee ondernemers wordt geëxploiteerd is sinds 1992 verdrievoudigd. Door het
steeds grotere aantalpromotietarieven is het scala van aantrekkelijke tarieven voor
gebruikers toegenomen. De flexibele tarieven zijn daarentegen blijven stijgen. Zij
zijntweemaalzo hoog als de promotietarieven.
46. De mate van mededinging op een route heeft een belangrijke invloed op de prijs
van het luchtvervoer. Detarievendalenwanneer een markt van een monopolie een
duopolie wordt of meer dan twee luchtvaartmaatschappijen toelaat. Wanneer drie
of meer luchtvaartmaatschappijen op een zelfde route gaan opereren, terwijl
daarvóór sprake was van een monopolie, bedraagt de prijsverlaging voor zakelijke
tarieven10%, vooreconomy-tarieven17% envoor promotietarieven24%.
47. De effecten van de liberalisering worden door een aantal factoren vertraagd of
beperkt. De toegang tot “slots” en beperkingen van de luchthavencapaciteit
vormen een reëel probleem voor nieuwkomers. Loyaliteitsregelingen als vaste
klantenprogramma’s [FFP = frequent flier programme] zijn gunstig voor
luchtvaartmaatschappijen met grote netwerken, die reizigers meer mogelijkheden
bieden om spaarpunten te vergaren en te gebruiken. Dit pakt in het bijzonder
nadelig uit voor rendabele, kleinschalige luchtvaartmaatschappijen. De hoge
kosten en lage kwaliteit van de gronddiensten voegen een vast kostenelement toe
dat het voor nieuwkomers moeilijker maakt wat betreft de prijs concurrerend te
werken. Ten slotte zorgen verstoppingen en inefficiënt gebruik van het
beschikbare luchtruim ervoor dat de kwaliteit van de dienstverlening vermindert
ener vaker vertragingenoptreden.
48. Door het opleggen van openbare dienstverplichtingen kunnen enkele van deze
moeilijkheden worden overwonnen. De Commissie houdt toezicht op de keuze
van de route en de gestelde normen. Sinds 1993 zijn er openbare
dienstverplichtingen ingevoerd voor meer dan honderd routes binnen de
Gemeenschap, voornamelijk in Frankrijk, Ierland en Portugal, maar ook in
Zweden, Duitsland, Italië enhet Verenigd Koninkrijk. Dit vertegenwoordigt echter
slechts eenzeer klein percentage vanhet totale luchtverkeer vande Gemeenschap.
49. Door marktontwikkelingen ondergaat het aanbod van reizigersdiensten in het
spoorweg- en wegvervoer momenteel grote veranderingen. Verscheidene
exploitanten zijn begonnen een actieve rol te spelen in andere lidstaten.
Tegelijkertijd zijn de lidstaten begonnen thuismarkten voor mededinging open te
stellen. De harmonisatie van een basisniveau van mededinging en minimaletransparantie-eisen bij het toekennen van dienstverleningscontracten werden
noodzakelijk geacht omeen hoge kwaliteit te garanderen. De Commissie heeft een
28COM(1999)182def. van 20juli1999.
20nieuwe kaderregeling29voorgesteld die ervoor zal zorgen dat exploitanten in het
openbaar vervoer een zodanige concurrentiedruk ervaren dat zij hun reizigers
betere diensten verlenen, de kosten in bedwang houden en het hoogst mogelijke
veiligheidsniveau realiseren.
4.3 Energie
50. Vergeleken met telecommunicatie of luchtvervoer is er veel minder informatie
beschikbaar over de gevolgen van de liberalisering van de energiesector voor
diensten van algemeen belang. Het openstellen voor de mededinging van de
sectorengas en elektriciteit is van zo recente datumdat er op het operationele vlak
nog geen conclusies kunnen worden getrokken. In de meeste landen, uitgezonderd
België, Denemarken en Ierland, hebben de gezinshuishoudingen in de EU tussen
juli1996 en januari2000 geprofiteerd van een prijsverlaging van gemiddeld 5,2%.
Voor kleine ondernemingen gold een grotere verlaging van gemiddeld 7,9%,
hoewel in Denemarken en Griekenland sprake was van een aanzienlijke stijging.
4.4. De beoordeling van diensten van algemeen belang doorconsumenten
51. Als onderdeel vande serie Eurobarometer-opiniepeilingen30werd aan huishoudens
hun mening over enkele diensten van algemeen belang gevraagd. De enquête
vormt een aanvulling op de uitvoeriger gegevens die voor telecommunicatie
beschikbaar zijn op grond van het hierboven besproken verslag over privé-
gebruik. De resultaten zijn van belang omdat zij een vergelijking tussen
verschillende soorten diensten mogelijk maken. Hoe diensten zich in de loop van
de tijd hebben ontwikkeld, kan evenwel niet worden aangegeven. Dat de aard van
de antwoorden per lidstaat belangrijk verschilt, lijkt erop te duiden dat de
verwachtingen die men van diensten heeft, in sterke mate bepalen hoe tevreden
men is. Daarom zijn vergelijkingen tussen de verschillende soorten diensten
waarschijnlijk verhelderender dan de waardeoordelen die in de afzonderlijke
antwoordenwordengegeven.
52. De tevredenheid van de consument over een aantal aspecten (toegang, prijs,
kwaliteit, beschikbare informatie, voorwaarden, klachten) werd afzonderlijk
gemeten voor een vast pakket van diensten bestaande uit telefoon-, elektriciteits-,
gas- en watervoorziening, postdiensten, stadsvervoer en intercity-
spoorwegdiensten. Zowel de toegang tot de verschillende diensten als de mate
waarin daarvan gebruik werd gemaakt, verschilden aanzienlijk. Bijvoorbeeld bijna
13% heeft geen toegang tot gas. Bijna 7% beweerde zelfs geen toegang tot
intercity-spoorwegdiensten te hebben en bijna 5% ontbeerde toegang tot lokale
vervoersdiensten. Elektriciteit, de post en watervoorziening kwamen het dichtst bij
werkelijk universele beschikbaarheid. Uit het antwoord “niet van toepassing” op
latere vragen kan worden opgemaakt dat mensen in vrij sterke mate van diensten
gebruik maken naar gelang de concrete beschikbaarheid ervan.
29COM 2000/9 van 26 juli2000.
30Eurobarometernr. 53 van juli2000, ‘TheEuropeansandServices ofGeneralInterest’.
2153. Wat betreft prijzen werden postdiensten het positiefst gewaardeerd, gevolgd door
nutsvoorzieningen. Men is evenwel zeer ontevreden over het huidige
prijzenniveau, hetgeen kan worden afgeleid uit het feit dat meer dan 30% van de
respondenten alle prijzen ongerechtvaardigd of buitensporig vinden.
Telefoondiensten en spoorwegdiensten over lange afstand kregen de slechtste
beoordeling. De kwaliteit van de diensten wordt in het algemeen als goed
beschouwd, uitgezonderd die van het vervoer en in mindere mate van
postdiensten. Als gekeken wordt naar prijs- en kwaliteitsbeoordeling samen,
blijken spoorwegdiensten over lange afstand duidelijk niet goed te scoren.
Nutsvoorzieningen (elektriciteit, gas en water) voldoen het beste aan de
verwachtingen van de consument, terwijl de meningen over
communicatiemiddelenen lokaal vervoer meer verdeeld zijn. Over de behandeling
van klachten is men ook zeer ontevreden, hetgeen kan worden afgeleid uit het feit
dat voor iedere onderzochte dienst de behandeling door meer dan 45% van de
respondentenals slecht ofzeer slecht wordt beschouwd.
225. EEN EUROPEES PERSPECTIEF
54. De doelstellingen van de Gemeenschap blijven onveranderd: het ondersteunen
van het concurrentievermogen van de Europese economie op steeds opener
wereldmarkten, het bijdragen tot een betere bescherming van en een groter
vertrouwen bij de consument, o.a. door hem meer keuze, een betere kwaliteit en
lagere prijzen te bieden, en het versterken van de economische, sociale en
territoriale samenhang. Diensten van algemeen belang spelen een sleutelrol in de
verwezenlijking van deze doelstellingen. Efficiënte diensten zijn in belangrijke
mate bepalend voor het kiezen van een locatie voor productieactiviteiten, wegens
de voordelen voor de bedrijven die daarvan gebruik maken, en voor de
werknemers die in het gebied wonen. Het bestaan van een netwerk van diensten
van algemeen belang vormt een wezenlijk element van sociale samenhang;
omgekeerd is het verdwijnen van dergelijke diensten een voorbode van de
leegloop van een plattelandsgebied of het verval van een stad. De Gemeenschap
heeft zich ertoe verbonden de functie van deze diensten intact te houden en de
doeltreffendheid ervan te verbeteren.
55. Om deze doelstellingen te bereiken, houdt de Gemeenschap naar behoren
rekening met het subsidiariteitsbeginsel. Om dit beginsel na te leven, en met
name lidstaten de vrijheid te geven zelf vast te stellen wat een dienst van
algemeen belang inhoudt, dient er zorgvuldig te worden onderzocht welke rol de
verschillende overheidsniveaus in de regulering van zulke diensten moeten
hebben. De Commissie zalhaar standpunt over dit onderwerp verder uitwerken in
het toekomstige Witboek inzake governance.
56. Het nieuwe artikel16 van het Verdrag erkent uitdrukke lijk de rol die diensten van
algemeen economisch belang spelen bij het bevorderen van economische, sociale
en territoriale samenhang, en acht het als plicht van de Gemeenschap hen in staat
te stellen hun taken te vervullen. Het belang van deze bepalingen werd door de
staats- en regeringshoofden tijdens hun top in Lissabon in maart 2000 onder
woordengebracht31:
"De Europese Raad acht het van essentieel belang dat in het kader van de interne
markt en van een kenniseconomie ten volle rekening wordt gehouden met de
verdragsbepalingen inzake diensten van algemeen economisch belang en
ondernemingen die met het verlenen van die diensten zijn belast."
57. Zowel deze politieke uitspraak als de veranderingen die zich momenteel
voordoen, wijzenop de noodzaak van een proactieve houding ten opzichte van de
dienstenvanalgemeen belang, een houding die de op de interne markt gebaseerde
aanpak insluit en overstijgt. In deze geest blijft de Commissie, samen met de
instanties op het nationale, regionale en lokale niveau, ten gunste van de burger
op drie fronten een Europees perspectief inzake diensten van algemeen belang
bevorderen: door zich maximaal toe te leggen op het openstellen van de markt;
door de coördinatie en solidariteit in Europa te versterken; en door andere
31Europese Raad van Lissabon, 23-24 maart 2000, conclusies van het Voorzitterschap, SN 100/00,
punt19.
23communautaire bijdragen ter ondersteuning van de diensten van algemeen belang
teontwikkelen.
5.1. Maximaalstreven naarhet openstellen van de markt
58. Bij het openstellen van markten voor economische dienstverlening, met name
netwerkdiensten, en de bijbehorende invoering van universele of openbare
dienstverplichtingen moet rekening worden gehouden met de specifieke
eigenschappen van iedere sector, inclusief de mate waarin marktintegratie reeds
heeft plaatsgevonden. De gemeenschappelijke doelstelling is de Europese burger
via de ontwikkeling van een concurrerende interne markt van dienst te zijn. Deze
doelstelling werd nog eens bekrachtigd door de Europese Raad van Lissabon, die
opriep tot een versnelde liberalisering op het gebied van gas, elektriciteit, vervoer
enpostdienstenendie de Commissie verzocht een voortgangsverslag op te stellen
enpassende voorstellenvoorte bereiden voor zijnvergadering in het voorjaar van
2001.
59. De Commissie blijft voor het openstellen van markten de volgende beginselen
hanteren:
– het gebruik van evaluatiehulpmiddelen om de werking, prestaties en het
concurrentievermogen van diensten van algemeen belang te beoordelen,
zodat de regelgeving kan worden aangepast aan technologische
veranderingen (waardoor de mogelijkheden tot grensoverschrijdende
dienstverlening binnen de interne markt toenemen), nieuwe
consumentenbehoeften en nieuwe wensen van algemeen belang. De globale
richtsnoeren voor het economisch beleid en het verslag betreffende de
uitvoering ervan en de jaarlijkse Mededeling van de Commissie
Economische hervorming: Verslag over de werking van de producten- en
kapitaalmarkten in de EU (Cardiff-verslag)32bieden het kader voor o.a. een
regelmatige beoordeling van het functioneren van diensten van algemeen
economisch belang in de interne markt. In specifieke sectoren, met name
telecommunicatie, komen regelmatig evaluaties van
regelgevingshervormingen en de effecten ervan beschikbaar33; het zou nuttig
zijn in alle sectoren waarvoor op communautair niveau een
gemeenschappelijke kaderregeling bestaat, periodieke evaluaties te
verrichten34;
– het handhaven van een stapsgewijze benadering gebaseerd op detoetsing van
hervormingen en op overleg met de diverse betrokkenen, waaronder
consumenten. De Commissie blijft wijzigingen in het regelgevingskader
32COM(1999)10van 20januari1999, COM(2000) 26 van 26januari2000.
‘Vijfde Verslag over de tenuitvoerlegging van het pakket telecommunicatieregelgeving’,
COM(99) 537 van 11november 1999.
34Op dit moment is de Commissie bezig een evaluatie voor te bereiden van deregelgevingshervormingen en dienstverleningsnormen in degas- en elektriciteitssector.
24voorbereiden door de publicatie van groenboeken35, vergezeld van of
aangevuld met verdere stadia vanopenbare raadpleging36;
– het afdwingen van transparantie in de activiteiten van de aanbieders van
diensten van algemeen economisch belang, hetzij openbaar hetzij particulier,
met name met het oog op mogelijke concurrentievervalsing. De richtlijn van
de Commissie tot wijziging van de zogenaamde doorzichtigheidsrichtlijn37
heeft als doel een dergelijke transparantie af te dwingen door de regels vooreen gescheiden boekhouding, die nu voor specifieke sectoren gelden, uit te
breiden tot elke onderneming die een bijzonder of uitsluitend recht geniet dat
krachtens artikel 86, lid 1, van het Verdrag door een lidstaat is verleend, of
die krachtens artikel 86, lid 2, van het Verdrag belast is met het beheer van
een dienst van algemeen economisch belang en in enige vorm staatssteun in
verband met zulk een dienst ontvangt, waaronder subsidies, steun of
vergoedingen, endie andere werkzaamhedenverricht.
60. Wil de Europese economie de mogelijkheden die door het openstellen van de
markten worden geboden, optimaal benutten, dan is het belangrijk dat er zo
spoedig mogelijk over de hangende voorstellen van de Commissie wordt beslist.
De Commissie verwacht dat het nieuwe regelgevingskader voor
telecommunicatie, dat berust op haar voorstellen voor een kaderrichtlijn en vier
specifieke richtlijnen
38, die in de loop van 2001 moeten worden aangenomen,
wordt ingevoerd overeenkomstig het tijdschema dat de Europese Raad van
Lissabon39voor de voltooiing van de interne markt heeft vastgesteld. De
Commissie rekent er voortsopdat de Raad en het Europees Parlement zo spoedig
mogelijkhaarvoorstelleninzakepostdienstenenhet vervoergoedkeuren40.
61. Dezelfde redenering volgend heeft de Commissie, in het bijzonder om openbare
en particuliere exploitanten op voet van gelijkheid te behandelen, een voorstel41
35Voorbeelden van groenboeken zijn: ‘Het Citizens’ Network: De verwezenlijking van de
mogelijkheden van het openbaar personenvervoer in Europa’, COM(1995) 601; ‘Naar een eerlijkeen doelmatige prijsstelling in het vervoer – Mogelijke beleidskeuzen voor het internaliseren vande externe kosten van vervoer in de Europese Unie’, COM(1995) 691; ‘Groenboek over eennummeringsbeleid voor telecommunicatiediensten in Europa’, COM(1996) 590; ‘Groenboek overde convergentie van de sectoren telecommunicatie, media en informatietechnologie en deimplicaties daarvan voor de regelgeving – Naar een aanpak voor de informatiemaatschappij’,
COM(1997)623.
36Zie bijvoorbeeld de Mededeling over de openbareraadpleging betreffende de ontwerp-mededeling
over de toepassing van de mededingingsregels op de postsector, met name over de beoordelingvan bepaalde overheidsmaatregelen met betrekking tot postdiensten, COM(1996) 480, als vervolgop het Groenboek van de Commissie over de ontwikkeling van de interne markt voorpostdiensten, COM(1991) 476; de Mededeling over de resultaten van de openbare raadplegingover de herziening van de communicatiewetgeving 1999 en uitgangspunten voor het nieuweregelgevingskader, COM(2000)239.
37Richtlijn 2000/52/EGvan deCommissievan 26juli 2000 tot wijziging van Richtlijn 80/723/EEG,PBL193 van 29.7.2000, blz. 75.
38ZiebijlageI.
39Europese Raad van Lissabon, 23-24 maart 2000, conclusies van het Voorzitterschap, SN 100/00,punt17.
40COM(2000)319van 30mei 2000.
41Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad houdende coördinatie van deprocedure voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening envervoer, COM(2000)276, 10mei2000.
25ingediend, dat o.a. behelst dat de sectoren of diensten waarop Richtlijn
93/38/EEG betrekking heeft (water, energie, vervoer en telecommunicatie), van
de werkingssfeer ervan kunnen worden uitgesloten, wanneer deze diensten in een
gegeven lidstaat feitelijke mededinging ondervinden nadat de betrokken activiteit
ingevolge de desbetreffende EG-wetgeving is geliberaliseerd. De liberalisering
van de telecommunicatiesector heeft reeds invloed gehad op de toepassing van
aanbestedingsvoorschriften. Ingevolge specifieke bepalingen in Richtlijn
93/38/EEG verklaarde de Commissie in een mededeling42dat zij van oordeel was
dat de meeste diensten op dit gebied binnen de EU (met enkele uitzonderingen)
uitgeslotenwarenvande werkingssfeer vanRichtlijn 93/38/EEG.
5.2. Versterking van de coördinatie ensolidariteit in Europa
62. De groeiende Europese integratie in bepaalde sectoren veronderstelt een
vergelijkbare toename van de coördinatie in Europa met het oog op het toezicht
op de werkzaamheden van regelgevers en bedrijfsleven. De passende
institutionele regelingen zullen verschillen afhankelijk van de mate waarin
marktintegratie is bereikt en van de mogelijke tekortkomingen waarvoor een
oplossing moet worden gevonden, bijvoorbeeld als het gaat om de prestaties van
bestaande nationale regelgevers.
63. Om de evaluatie van diensten van algemeen economisch belang te
vergemakkelijken, kan de Commissie overwegen een onderzoek te verrichten
naar de algemene resultaten die de lidstaten bij het beheer van deze diensten
hebben geboekt, en naar de doeltreffendheid van de wetgeving. Bij een dergelijk
onderzoek moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de
wisselwerking tussen verschillende infrastructuurnetwerken, alsmede met de
doelstellingen van economische efficiëntie, consumentenbescherming en
economische, sociale en territoriale samenhang.
64. Wegens de bijzondere plaats die de diensten van algemeen economisch belang in
de gemeenschapelijke waarden van de Unie innemen, waarop in artikel 16 van
het Verdrag wordt gewezen, moet tegelijkertijd ook de koppeling tussen de
toegang tot diensten van algemeen belang en het Europees burgerschap worden
erkend. Hoewel de lidstaten grote vrijheid behouden als het gaat om de middelen
waarmee zij de doelstelling van solidariteit, die via de diensten van algemeen
belang vorm krijgt, wil verwezenlijken, kan een gemeenschappelijke
basisdefinitie van dit algemeen belang noodzakelijk zijn om de trouw aan de
beginselen van de Unie te versterken. De Commissie beschouwt de bepalingen
inzake de toegang tot diensten van algemeen economisch belang in het ontwerp-
handvest van de grondrechten als een belangrijke stap in deze richting.
5.3. Overige communautaire bijdragen ter ondersteuning van diensten van
algemeen belang
65. De betrokkenheid van de Gemeenschap bij diensten van algemeen belang gaat
verder dan de ontwikkeling van de interne markt, waaronder het aanreiken vaninstrumenten ter waarborging van kwaliteitsnormen, de coördinatie tussen
42PB C 156 van 03.06.99, blz. 3-4.
26regelgevers en de beoordeling van activiteiten. Andere communautaire
beleidsinstrumenten en acties hebben dezelfde doelstellingen, namelijk
consumentenbescherming en economische, sociale en territoriale samenhang, en
helpen diensten van algemeen economisch belang hun taken te vervullen.
Dergelijke bijdragen zijn bedoeld om de rol van de nationale, regionale en lokale
instanties op hun respectieve gebieden te versterken, en geenszins om hun plaats
in te nemen. Sinds de Mededeling van 1996 over de diensten van algemeen
belang hebbende volgende specifieke ontwikkelingenplaatsgehad:
– de goedkeuring door de Commissie en de lidstaten van een ontwikkelingsplan
voor de communautaire ruimte, waarin het kader en de belangrijkste
beleidsopties voor de ontwikkeling van het Europese grondgebied worden
beschreven;
– de uitvoering van het programma inzake Trans-Europese netwerken,
overeenkomstig de toezeggingenvande staatshoofdenenregeringsleiders en de
sectorale richtsnoeren die door de Raad en het Europees Parlement zijn
goedgekeurd. Naar verwachting zal door een herziening van de richtsnoeren
voor de vervoersnetwerken de verwezenlijking van de doelstellingen op dat
gebied weer eenstap dichterbijkomen;
– het initiatief voor de totstandbrenging van een Europese onderzoekruimte om
de coördinatie tussen nationale en communautaire beleidsvormen te
verbeteren43, waaronder aspecten aangaande de “territorialisering” van
onderzoeks- enelektronische netwerken;
– de goedkeuring door de Commissie van het actieplan inzake
consumentenbeleid 1999-2001, waarin diensten van algemeen belang een
prioritair gebied wordengenoemd;
– het actieplan e-Europa inzake een informatiemaatschappij voor allen, met als
doel de invoering van digitale technologieën in geheel Europa te versnellen.
Hiertoe richt het actieplan zich op betaalbare toegang, de ontwikkeling van de
noodzakelijke vaardigheden en maatregelen ter stimulering van het Internet-
gebruik (zoals eLeren,eGezondheid en eOverheid).
66. De horizontale wetgeving inzake consumentenbescherming geldt eveneens voor
alle diensten van algemeen belang. Deze horizontale wetgeving heeft betrekking
op fundamentele vraagstukken op het punt van de consumentenbescherming,
zoals oneerlijke contractvoorwaarden, televerkoop, enz. Het is evenwel nodig
ervoor te zorgen dat de horizontale en sectorale consumentenwetgeving in de
gehele EU op doeltreffende enniet-discriminerende wijze kanwordenuitgevoerd.
Hiertoe is een systematische inspanning van alle betrokkenen vereist, waaronder
een nauwere administratieve samenwerking tussen lidstaten, nationale
regelgevende instanties, dienstverrichters enconsumentenvertegenwoordigers.
43‘Naar een Europeseonderzoekruimte’, COM(2000)6van 18 januari2000.
2767. Inhet kader vande Wereldhandelsorganisatie (WTO) en meer in het bijzonder van
de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten (AOHD) streeft ook de
Gemeenschap ernaar haar diensten van algemeen economisch belang in stand te
houden. Er dient te worden opgemerkt dat krachtens de AOHD-overeenkomst de
leden van de WTO het soevereine recht behouden om economische en niet-
economische activiteiten binnen hun grondgebied te reguleren en om te
waarborgen dat legitieme publieke doelstellingen worden verwezenlijkt. Zelfs op
terreinen waar toezeggingen zijn gedaan, hebben landen dus de mogelijkheid de
kwaliteitsnormen en de sociale doelstellingen die aan hun stelsel ten grondslag
liggen te handhaven. Het legitieme recht dat de leden hebben om een adequaat
regelgevingskader te creëren met het oog op het effectief functioneren van de
dienstensector, mag echter niet als een oneigenlijk middel worden gebruikt om de
handel te belemmeren.
68. Diensten van algemeen belang op het gebied van welzijn en sociale bescherming
behoren tot de nationale of regionale verantwoordelijkheid. Niettemin heeft de
Gemeenschap een erkende rol bij de bevordering van de samenwerking en
coördinatie op dit terrein. Een bijzonder aandachtspunt van de Commissie is de
bevordering van de samenwerking door de lidstaten ten aanzien van kwesties die
verband houden met de hervorming van de sociale bescherming. Volgend op de
goedkeuring door de Raad van de Mededeling betreffende de modernisering van
de sociale bescherming44en het mandaat van de Europese Raad van Lissabon aan
de Groep van hoge ambtenaren inzake sociale bescherming zal de Commissie
zich bezighouden met het toezicht op de hervorming en de discussie over
beleidsvormen op gang brengen teneinde op dit punt een Europese consensus te
bereiken.
44‘Een gemeenschappelijke strategie voor de modernisering van de sociale bescherming’,
COM(1999)347van 14juli 1999.
28BIJLAGE I: STAND VAN ZAKEN IN AFZONDERLIJKE SECTOREN
Ten aanzien van bepaalde diensten van algemeen belang is de markt opengesteld door
middel van toepassing van rechtsvoorschriften betreffende de interne markt en het
mededingingsbeleid van de EU. In deze bijlage worden de ontwikkelingen geëvalueerd
die zich hebben voorgedaan in sectoren die onder de communautaire regels vallen. Niet
alle diensten van algemeen belang worden besproken. Met name zijn niet-economische
dienstenuitgesloten45.
Elektronische communicatie
Sinds 1990 heeft de Europese Commissie geleide lijk een allesomvattende wetgeving
voor de liberalisering van de telecommunicatiemarkt tot stand gebracht. Door de
mededinging alle ruimte te geven, heeft dit beleid de ontwikkeling van de markt in
belangrijke mate beïnvloed; het heeft bijgedragen tot de opkomst van een sterke
communicatiesector in Europa en consumenten en zakelijke gebruikers laten profiteren
vaneenruimere keuze, lagere prijzenen innovatieve dienstenentoepassingen.
Vanaf januari 1998 werden op grond van het bestaande wetgevingskader alle
telecommunicatiediensten en –netwerken geliberaliseerd. Hierdoor werd een vanouds
door staatsmonopolies gekenmerkte sector omgevormd tot een dynamische bedrijfstak
diezichvolovergaveopdewereldmarkt begaf.
Aan de basis van de daaruitvoortkomende wetgeving lag een politieke doelstelling,
namelijk de bevordering van groei, het scheppen van arbeidsplaatsen en het
concurrentievermogen, de bescherming van de consumentenbelangen, de zorg voor een
ruime keuze van dienstverrichters en diensten voor alle gebruikers en de bevordering van
innovatie, concurrerendeprijzenenkwaliteit vandedienstverlening.
Het wetgevingskader dat met het oog op de liberalisering van 1998 tot stand werd
gebracht, is geëvalueerd in het licht van markt- en technologische ontwikkelingen en de
bij de uitvoering van de wetgeving opgedane ervaring. Vele gebieden van de EU-
telecommunicatiemarkt worden nog steeds gedomineerd door de gevestigde
marktdeelnemers in de lidstaten, ondanks een groeiend aantal ondernemers en
dienstverrichters. De evaluatie biedt de mogelijkheid de bestaande regelgeving opnieuw
te beoordelen, ervoor te zorgen dat deze de ontwikkeling van de mededinging en de
keuze van de consument versterkt en door te gaan met het beschermen van de
doelstellingen van algemeen belang. Hiertoe worden er in het nieuwe kader, dat vanaf 1
januari 2002 van kracht wordt, vijf nieuwe richtlijnen voorgesteld46, waaronder een die
speciaal gericht is op diensten van algemeen openbaar belang, namelijk “de universele
dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische communicatienetwerken en
-diensten”.
De Gemeenschap heeft de lidstaten gevraagd de ondernemers universele
dienstverplichtingen op te leggen, zodat in een breed scala van basisdiensten zal worden
voorzien. Het huidige regelgevingskader inzake universele dienstverlening vereist dat
45Ziepunten 28-30.
46Zie http://www.ispo.cec.be/infosoc/telecompolicy/review99/Welcome.html
29eengedefinieerd minimumaantaldienstenvaneenbepaaldekwaliteit voor alle gebruikers
tegen een betaalbare prijs beschikbaar is, ongeacht de streek waar de gebruikers wonen.
De wetgeving gaat uitvoerig in op de desbetreffende diensten, duidt waar nodig de
procedureaanvoor de aanwijzing van ondernemers met specifieke verplichtingen, en zet
het kader uiteen voor de financiering van de nettokosten in verband met deze
dienstverplichtingen door marktdeelnemers. Deze benadering van universele
dienstverleningwordt indevoorgestelde nieuwerichtlijngehandhaafd.
Uit informatie van de lidstaten is gebleken dat deze afweging van universele
dienstverplichtingen tegen de voortdurende openstelling van de markt het bedrijfsleven
ertoe heeft aangespoord een dynamische kijk op het begrip universele dienstverlening te
ontwikkelen. Hoewel het formele wetgevingskader minimale dienstverleningsgaranties
biedt, worden ondernemingen dankzij de mededinging gestimuleerd om nieuwe
tariefpakketten en contractvoorwaarden aan te bieden, die zorgen voor een verdere
versterking van de diensten die de consument als standaard in de gehele Gemeenschap
mag verwachten. Dit wordt reeds inpraktijk gebracht inde sector mobiele communicatie,
waar geen specifieke universele dienstverplichtingen gelden, maar waar de diensten door
een sterke mededinging snelle vernieuwingen hebben ondergaan, waaronder de
wijdverbreide mogelijkheid voor gebruikers omeen pre-paidpakket te kiezen. Het laatste
onderzoeksresultaat47in de Gemeenschap wijst uit dat een groot percentage particuliere
gebruikers nu uitsluitend kiest voor mobiele telefoondiensten (in plaats van een vaste
verbinding) en dat huishoudens met een lager inkomen net even vaak of zelfs nog vaker
uitsluitendeenmobielabonnement hebbenalshuishoudens met eenhoger inkomen.
Postdiensten
Het bestaande wetgevingskader48heeft circa 3% van de Europese markt voor
postdiensten opengesteld (d.w.z. postzendingen van meer dan 350 g of waarvoor meer
dan vijfmaal het basistarief geldt). Zeven lidstaten (Denemarken, Duitsland, Finland,
Italië, Nederland, Zweden, Spanje) zijn in bepaalde opzichten met het openstellen van de
markt verder gegaandan inde postrichtlijnwordt vereist.
Op 3 mei 2000 keurde de Europese Commissie een nieuw voorstel voor een richtlijn
goed met als doel in 2003 nog eens gemiddeld 20% van de markt voor postdiensten open
te stellen (d.w.z. volledige openstelling van de markt voor exprespost en uitgaande
grensoverschrijdende post en een verlaging van het maximumgewicht en de
maximumprijs tot respectievelijk 50 g en 2,5 maal het basistarief voor alle andere
postzendingen). Tevens breidt het de bestaande rechten van de consument inzake
schadevergoedings- en klachtenbehandelingsmechanismen uit tot alle aanbieders van
postdienstenenblijvendeze niet beperkttot deopenbare dienstverlening.
De bestaande richtlijn omschrijft een universele dienst als een dienst die toegankelijk is
voor alle gebruikers en welke inhoudt dat op alle punten van het grondgebied [van de
lidstaten] permanent postdiensten van een bepaalde kwaliteit worden aangeboden tegen
prijzen die voor alle gebruikers betaalbaar zijn. Bovendien omschrijft de postrichtlijn
meer specifiek een minimale universele dienst die het dagelijks ophalen en bezorgen (tenminste 5 dagen per week) van postzendingen tot 2 kg en pakketten tot 10 kg alsmede
47Onderzoek van de Commissie, ‘De situatie van telecommunicatiediensten in de regio's van de
Europese Unie’, april 2000, uitgevoerd door EOS Gallup.
48EG-Richtlijn 97/67PBL15, 21.1.1998, blz. 14.
30aangetekende zendingen en zendingen met aangegeven waarde behelst. De lidstaten
dienen te waarborgen dat grensoverschrijdende pakketten tot 20 kg worden bezorgd en
mogen de minimale binnenlandse universele dienstverlening uitbreiden tot pakketten van
maximaal 20 kg. Ten slotte stelt de postrichtlijn ook Europese normen vast voor de
kwaliteit van de dienstverlening betreffende de grensoverschrijdende post die onder de
“snelste bezorgcategorie” valt. Een nationale regulerende instantie, die onafhankelijk is
van de exploitanten van postdiensten, ziet erop toe dat de verplichtingen van de richtlijn
wordennageleefd.
Wat betreft niet-voorbehouden postdiensten die buiten het toepassingsgebied van de
universele dienstverlening vallen, kunnen lidstaten algemene machtigingsprocedures
instellen voor zover dat nodig is om naleving van essentiële eisen te waarborgen. Wat
betreft niet-voorbehouden diensten die binnen het toepassingsgebied van de universele
dienstverlening vallen, kunnen lidstaten individuele vergunningen instellen voor zover
dat nodig is omde naleving van essentiële eisen te waarborgen en de universele dienst te
vrijwaren. De lidstaten kunnen eveneens vergunningen verlenen aan alternatieve
exploitanten teneinde de universele dienstverlening in specifieke geografische gebieden
gestalte te geven. Ten slotte kan een compensatiefonds worden gevormd om ervoor te
zorgen dat de universele dienst gevrijwaard blijft, ingeval de universele
dienstverplichtingende leveranciers vande universele dienst eenonevenredige financiële
last opleggen.
De ervaring tot nu toe heeft geleerd dat de universele dienstverlening in de gehele Unie
gehandhaafd blijft, ook inde zeven lidstatendie in bepaalde opzichten verder zijn gegaan
met het openstellen van de markt dan in de postrichtlijn wordt vereist. In het algemeen
zijn de exploitanten van postdiensten, waaronder leveranciers van universele diensten,
efficiënter gaan werken en is de dienstverlening vergeleken met verscheidene jaren
geleden verbeterd (bijvoorbeeld het dienstenpakket en de kwaliteit van de
dienstverlening met betrekking tot zowel binnenlandse als grensoverschrijdende post).
Een goed voorbeeld van een dergelijke verbetering is de kwaliteit van de dienstverlening
betreffende de grensoverschrijdende prioritaire post: het bezorgpercentage binnen D+3 is
inde periode 1997tot 1999toegenomen van84%tot 91%.
De postsector zal zich in de komende jaren waarschijnlijk vrij snel ontwikkelen omdat
elektronische post de traditionele post tot op zekere hoogte kan vervangen. Daarnaast zal
door de automatisering van de postverwerking de productiviteit toenemen en zal het
nodig zijn nieuwe of verbeterde diensten te ontwikkelen (voor de elektronische handel is
een doeltreffend logistieknetwerk vereist om in de gehele Unie goederen te bezorgen en
diensten te verrichten). Deze diensten zullen voor alle gebruikers van postdiensten
toegankelijk zijndankzijde verdere uitbouw vande universele dienstverlening.
Vervoer
1. LiberaliseringHet Verdrag weerspiegelt de specifieke uitdagingenwaarmee men bijde openstelling van
de vervoersmarkt voor communautaire mededinging te maken krijgt, door in artikel 70het gemeenschappelijk vervoerbeleid in het leven te roepen. Op deze wijze erkenden de
lidstaten dat de vorming van interne vervoersmarkten, de liberalisering en de
verwezenlijking van doelstellingen op het gebied van de openbare dienstverlening
fundamentele onderdelen zijn van een geïntegreerde beleidsaanpak. Derhalve is de
31Gemeenschap begonnen de vervoersmarkten geleidelijk te liberaliseren om ervoor te
zorgen dat aan veiligheidsnormen wordt voldaan en om te waarborgen dat essentiële
doelstellingen van openbare dienstverlening worden bereikt. Er is aanzienlijke
vooruitgang geboekt bij het openstellen van markten voor de mededinging in de gehele
EU.
Luchtvervoer:
De geleidelijke openstelling van de markten begon in 1987 en werd afgerond met het
‘derde luchtvaartpakket’49dat in1993 van kracht werd. Het pakket zorgde voor volledige
liberalisering van het intracommunautaire vervoer vanaf 1 april 1997, toen
luchtvaartmaatschappijen cabotagerechten werden toegekend in een lidstaat waarin zij
niet gevestigd waren.
Ten aanzien van de afhandeling door de luchtvaartmaatschappij zelf zijn de
gronddiensten op basis van communautaire wetgeving in 199650geliberaliseerd, wat
betreft luchthavens die vanaf 1 januari 1998 meer dan 1 miljoen reizigers per jaar
verwerken. De afhandeling door derden is geliberaliseerd sinds 1 januari 1999 (3 miljoen
reizigers, en ineenverdere fase 2 miljoenreizigers vanaf1 januari2001).
Zeevervoer:
Wat betreft het internationale vervoer tussen de lidstaten heeft volledige liberalisering
plaatsgevonden. De communautaire wetgeving51heeft gezorgd voor de liberalisering van
cabotagediensten in het zeevervoer vanaf 1 januari 1993. Er werden tijdelijke
vrijstellingen verleend aan Frankrijk, Italië, Spanje, Portugal en Griekenland. In deze
lidstaten werd als laatste de cabotage met eilanden geliberaliseerd, die op 1 januari 1999
werd opengesteld, met uitzondering van twee sectoren in Griekenland die een
aanvullende tijdelijke vrijstelling tot 1 januari 2004 hebben gekregen. In de havensector
zalhet probleem vande markttoegang ende financiering via toekomstige communautaire
wetgeving wordenaangepakt.
Wegvervoer:
Communautaire mededinging werd voor het eerst ingevoerd in 1969 door middel van een
systeem van communautaire contingenten voor internationale reizen. In 1992 werd dit
systeem vervangen door communautaire vergunningen52die op grond van objectieve
kwaliteitscriteria toegang tot de EU-markten verschaften. Per 1 juli 1998 zijn op grond
49Verordening (EEG) nr. 2407/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de verlening van
exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen, Verordening (EEG) nr. 2408/92 van deRaad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen totintracommunautaire luchtroutes, Verordening (EEG) nr. 2409/92 van de Raad van 23 juli 1992inzake tarieven voor luchtdiensten.
50Richtlijn 96/67/EG van 15oktober 1996 betreffende de toegang tot de grondafhandelingsmarkt opdeluchthavens van deGemeenschap(PBL272, 25.10.1996, blz. 36).
51Verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad van 7 d ecember 1992 houdende toepassing van het
beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de Lid-Staten (cabotage inhet zeevervoer).
52Verordening van de Raad waarin de kwantitatieve beperkingen inzake detoegang tot de markt vanhet internationale goederenvervoer over de weg worden afgeschaft (EEG) nr. 881/92 (PB L 95/1,9.4.1992).
32van communautaire wetgeving de kwantitatieve beperkingen voor het verrichten van
cabotagediensten volledig afgeschaft53.
De toegang tot de internationale markt voor het personenvervoer is sinds 1 juni 1992
geliberaliseerd54. De desbetreffende verordening behelst de voorwaarden voor
markttoegang voor elke vorm van personenvervoer over de weg (ongeregeld en geregeld
vervoer, pendelvervoer en bijzondere vormen van geregeld vervoer). Behalve voor
nationale geregelde diensten werden er op grond van twee verordeningen55
cabotagerechten ingevoerd, die sinds 1 januari 1996 krachtens een vergunningsstelselvrije toegang verschaffen.
De markt voor gecombineerd-vervoersdiensten (strakke definitie teneinde te voorkomen
dat het vervoer over de weg de hoofdmoot van een gecombineerd-vervoersroute gaat
vormen) is sinds 1 juli1993 volledig geliberaliseerd
56.
Binnenvaart:
Vanouds hebben er nationale “systemen van bevrachting bij toerbeurt” bestaan. De
communautaire wetgeving57verlangdeevenweldat delidstatendergelijkesystemenper 1
januari 2000 zouden afschaffen; vanaf dat moment mogen contracten op het gebied van
de nationale en internationale binnenvaart in de Gemeenschap vrij worden afgesloten en
mag er vrij over prijzen worden onderhandeld.
Spoorwegvervoer:
Het werd duidelijk dat de bestaande communautaire wetgeving inzake markttoegang en
de organisatorische en financiële structuur van spoorwegmaatschappijen en inzake
vergunningverlening en de toewijzing van routes te vaag was om doeltreffend te kunnen
zijn. De Commissie heeft daarop gereageerd met een pakket voorstellen58om deze
aspecten te versterken. Het breidt de vergunningsvoorschriften uit tot alle
53Verordening (EEG) nr. 4059/89 van de Raad (PB L 390/3, 30.12.1989), Verordening (EEG) nr.
31183/93 van deRaad(PBL279, 12.11.1993, blz. 1.).
54Verordening (EEG) nr. 684/92 van de Raad van 16 maart 1992 houdende gemeenschappelijkeregels voor het internationaal vervoer van personen met touringcars en met autobussen (PB L74/1, 20.3.1992).
55Verordening(EEG)nr. 2454/92 van de Raad van 23 juli 1992 tot vaststelling van de voorwaarden
waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot binnenlands personenvervoer over de weg
in een Lid-Staatwaar zijniet gevestigdzijn (PBL251/1, 29.8.1992), vervangen door Verordening(EEG) nr. 12/98 van de Raad van 11 december 1997 tot vaststelling van de voorwaarden
waaronder vervoersondernemers worden toegelaten tot binnenlands personenvervoer over de wegin een lidstaat waar zijnietgevestigd zijn (PBL4/10, 8.1.1998).
56Richtlijn 92/106/EEG van de Raad van 7 d ecember 1992 houdende vaststelling van
gemeenschappelijke voorschriften voor bepaalde vormen van gecombineerd vervoer van goederentussen Lid-Staten (PBL368/38, 17.12.1992).
57Richtlijn 96/75/EEGvan deRaadvan 19november 1996 (PBL304/12, 27.11.1996).
58COM (1998) 480 def., door deCommissiegoedgekeurd op 22juli1999, PB C 321/6, 20.10.98, enhet gewijzigde voorstel COM(1999)616 def., door de Commissie goedgekeurd op 25 november
1999; Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 91/440/EEG betreffende
de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap; Voorstel voor een richtlijn van de Raadtot wijziging van Richtlijn 95/18/EG betreffende de verlening van vergunningen aanspoorwegondernemingen; Voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake de toewijzing vanspoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik vanspoorweginfrastructuur alsmedeinzakeveiligheidscertificering.
33spoorwegondernemingen in de Gemeenschap en stelt duidelijke en uitgebreide regels en
processen vast voor de bepaling van rechten en de toewijzing van capaciteit. En het
belangrijkste is dat het goederenvervoer toegang krijgt tot het communautaire
basisspoorwegnet. Het pakket werd in juli 1998 door de Commissie goedgekeurd en is
ter goedkeuring aande Raad voorgelegd, die daarover begin 2001 eenbesluit zalnemen.
2. Algemene beginselen voorinstrumenten van openbare dienstverlening
Inalle gevallenwaarinop grond vancommunautaire wetgeving liberalisering plaatsvond,
werden in de praktijk vervoersdiensten van algemeen belang op hoog niveau
gehandhaafd. De wetgeving voorzag in instrumenten voor het geval er
minimumkwaliteitsnormen moesten worden gewaarborgd. Intensieve mededinging in de
lucht- en zeevaart heeft geen gevaar opgeleverd voor de verstrekking van openbare
diensten, omdat de lidstatenpassende vrijwaringsmaatregelenhebbengetroffen.
Het is duidelijk dat in dit proces de goedkeuring van een serie maatregelen en
beleidsvormen een essentiële factor is geweest om te verzekeren dat fundamentele
normen op het gebied van de openbare dienstverlening binnen het kader van deze
geleidelijke openstelling van de markt worden gehandhaafd en verbeterd, met name ten
aanzienvanhet volgende:
-het garanderen van de dienstverlening op onrendabele routes. Wanneer liberalisering
plaatsvindt, is het vaak noodzakelijk maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat
continuïteit vande dienstverlening op niet-rendabele routes wordt verzekerd. Dit kan
op twee manieren gebeuren. Ten eerste via rechtstreekse subsidies voor alle
vervoersondernemers die de route op niet-discriminerende basis exploiteren, en ten
tweede via de toekenning van uitsluitende rechten om een dienst met of zonder
vergoeding te verrichten.
Voorbeelden van de toekenning van dergelijke rechten betreffen diensten voor
vliegvelden of havens van eilanden of afgelegen regio’s. Deze regelingen
waarborgen de essentiële mobiliteit van bewoners en bedrijven in zulke gebieden en
makende levering vannoodzakelijke goederen mogelijk.
Inveelsituaties is krachtens de regels inzake staatssteungoedkeuring voor dergelijke
regelingen vereist. De Commissie heeft in zulke gevallen dergelijke regelingen
consequent aanvaard, mits deze het handelsverkeer en de mededinging zo min
mogelijk zullen vervalsen en zij in het betrokken geval redelijkerwijs noodzakelijk
zijn. Zo worden uitsluitende rechten in beginsel verenigbaar met het Verdrag geacht
indienzij via eenopenbare en niet-discriminerende aanbesteding wordengegund.
−Het garanderen van onafgebroken minimale dienstverleningsnormen op een gegeven
route. Wanneer in het vervoerwezen markten voor de mededinging worden
opengesteld, moet er vaak voor worden gewaakt dat de dienstverleningsnormen niet
worden verlaagd, omdat ondernemingen soms kwaliteit en regelmaat opofferen voor
kostenbeperking. Dit kan in strijd zijn met de doelstellingen van openbare
dienstverlening. Om dit tegen te gaan, stellen de lidstaten in het algemeen
minimumtoegangseisen alvorens een exploitatievergunning te verlenen, en deze
aanpak wordt op niet-discriminerende wijze op alle potentiële toetreders toegepast.
De toegang via zee, tussen eilanden en het vasteland van de EU, wordt vaak
gewaarborgd door bepaalde minimumeisen te stellen inzake de regelmaat, capaciteit
34en tarieven van diensten met het oog op reizigers en goederen. Er moeten eventueel
rechtstreekse subsidies beschikbaar worden gesteld om de oplopende kosten als
gevolg van dergelijke voorwaarden te compenseren. Door deze subsidies zou
bijvoorbeeld de prijs van een kaartje per persoon of per vervoerd product worden
verlaagd. Zij worden geacht op niet-discriminerende basis aan alle exploitanten van
dezelfde routete wordentoegekend.
Deze beginselen kan men in de praktijk bijvoorbeeld toegepast zien in de lucht- en
binnenvaart.
3. Voorbeelden van vervoerssectorenLuchtvervoer
De luchtvaart is er een uitstekend voorbeeld van hoe volledige liberalisering verenigbaar
kan zijn met de handhaving van openbare dienstverplichtingen. In het kader van deze
liberalisering hadden de lidstaten het recht een openbare dienstverplichting op te leggen
wanneer zij van mening waren dat een bepaalde route van vitaal belang was voor de
economische ontwikkeling van de regio waar de luchthaven zich bevond. Dit kan
betrekking hebben op verbindingen met een luchthaven in een perifere of
ontwikkelingsregio op hun grondgebied of op een weinig gebruikte route naar een
regionale luchthaven op hun grondgebied. De normen in verband met de openbare
dienstverplichting kunnen de prijzen, het aantal aangeboden zitplaatsen, de
vluchtfrequentie, enz. betreffen. Een soortgelijk dienstverleningsniveau zou niet worden
bereikt indien luchtvaartmaatschappijen uitsluitend op hun commerciële belangen letten.
De Commissie houdt toezicht op de keuze vande routes endeopgelegde normen.
Wanneer voor een route een openbare dienstverplichting geldt, blijft deze route
toegankelijk voor iedere luchtvaartmaatschappij die deze verplichting nakomt. Indien
evenwel niemand bereid is op de route te vliegen omdat het commercieel niet interessant
is, kunnen de lidstaten gedurende ten hoogste drie jaar de toegang tot de route tot slechts
één luchtvaartmaatschappij beperken. In dit geval wordt het recht om zulke diensten te
verlenen via eenopenbare aanbesteding op communautair niveau gegund.
Behalve dat zij openbare dienstverplichtingen mogen opleggen, kunnen de lidstaten ook
steun van sociale aard verlenen. Door middel van dergelijke steun hebben Spanje,
Portugal en Frankrijk niet-levensvatbare routes gesubsidieerd. Deze benadering kan
worden gecombineerd met het opleggen van een openbare dienstverplichting die een
bepaald dienstverleningsniveau op de desbetreffende route waarborgt. De steun is van
sociale aard indien hij uitsluitend betrekking heeft op specifieke categorieën reizigers op
de route, zoals kinderen of gehandicapten. In het geval van minder bevoorrechte regio’s
als eilandenkande steunde gehele bevolking vande regio inkwestie betreffen.
Deze beide systemen voor de handhaving van minimale dienstverleningsnormen op niet-
commerciële routes blijken in het luchtvervoer tot ophedenvrijgoed te voldoen.
Openbaar vervoer over de weg
De harmonisatie van een basisniveau van mededinging en minimale transparantie-eisen
bij het toekennen van dienstverleningscontracten worden noodzakelijk geacht om eenhoge kwaliteit te garanderen. De Commissie heeft een ontwerp-verordening inzake
35openbare diensten in het personenvervoer59aangenomen, die ervoor zorgt dat
ondernemers in het openbaar vervoer een zodanige concurrentiedruk ervaren dat zij hun
reizigers betere diensten verlenen, de kosten in bedwang houden en het hoogst mogelijke
veiligheidsniveau realiseren. Tevens verplicht zij de vervoersautoriteiten uitdrukkelijk
toe te zien op een adequate dienstverlening om de kwaliteit en integratie van de diensten
en de belangen van de werknemers te beschermen. Een efficiënt openbaar vervoer wordt
geacht een essentiële rol te spelen in de bestrijding van verstoppingen en de verbetering
vande milieukwaliteit.
Energie
De elektriciteitsrichtlijn60schrijft voor dat de lidstaten ten minste 30% van de
binnenlandse vraag in 2000 openstellen voor mededinging in de gehele EU, terwijl de
gasrichtlijn61een openstelling van de markt van ten minste 20% eist. De Gemeenschap
heeft de weg van de geleidelijkheid bewandeld bij de totstandbrenging van een open en
concurrerende interne gas- en elektriciteitsmarkt. De eerste liberaliseringsrichtlijnen in
deze sectoren moesten door de lidstaten in respectievelijk februari 19996263en augustus
200064worden uitgevoerd. Deze benadering werd gekozen om de bedrijfstak de
gelegenheid te gevenzichaan de veranderingen aan te passen en omervoorte zorgen dat
de nodige maatregelen kunnen worden getroffen om de instandhouding en groei van de
dienstenvanalgemeen belang op deze gebiedente waarborgen.
Hoewel de twee richtlijnen de specifieke verschillen tussen de betrokken sectoren
weerspiegelen, behelzen zij beide een soortgelijke benadering: zij introduceren minimale
openstellingsniveaus voor de geleidelijke liberalisering van de vraag65en zij schrijven
voor dat derden op niet-discriminerende wijze toegang krijgen tot netwerken en
wezenlijke faciliteiten als gasopslag, dat er voor transport- en distributievoorzieningen
opsplitsingsmaatregelen worden getroffen en dat er een effectieve regelgeving tot stand
wordt gebracht omdiscriminatie te voorkomen.
De liberalisering is in de gehele Gemeenschap evenwel veel sneller voortgeschreden dan
door de richtlijnen werd voorgeschreven of was verwacht. Ongeveer 65% van de
elektriciteitsvraag en 80% van de totale Europese vraag naar gas is reeds volledig
opengesteld voor mededinging in de gehele EU, en in de meeste lidstaten is besloten in
de komende paar jaar volledige liberalisering te bewerkstelligen66. Hoewel de richtlijnen
de lidstaten verschillende keuzes boden wat betreft de uitvoering ervan, bijvoorbeeld met
betrekking tot soorten toegang voor derden en ontvlechtingsmethoden, hebben vrijwel
alle lidstaten, zowel voor gas als voor elektriciteit, benaderingen gekozen die algemeen
als het meest geëigend worden beschouwd om een doeltreffende mededinging te
ontwikkelen.
59COM (7)2000/9 van 26 juli2000.
60Richtlijn 96/92/EG betreffende gemeenschappelijkeregels voor de internemarkt voor elektriciteit.
61Richtlijn 98/30/EG betreffende gemeenschappelijkeregels voor de internemarkt voor aardgas.
62België en Ierland kregen een jaar extra, Griekenland twee.
63Richtlijn 96/92/EG betreffende gemeenschappelijkeregels voor de internemarkt voor elektriciteit.
64Richtlijn 98/30/EG betreffende gemeenschappelijkeregels voor de internemarkt voor aardgas.
65Wat betreft elektriciteit moesten de lidstaten in 1999 28% van de vraag openstellen, terwijl dit
percentage in 2003 35% dient te bedragen. Wat betreft gas moesten de lidstaten in 2000 tenminste20%van devraag openstellen, terwijl ditpercentagein200328% dienttebedragen.
66Wat betreft elektriciteit, bijvoorbeeld, hebben UK, FIN, SW, D hun vraag reeds voor 100%opengesteld. B,NL, DK,ESzullen op demiddellangetermijnhun vraag volledig openstellen.
36Uiteraard is de openbare dienstverleningsproblematiek van cruciaal belang voor de
liberalisering van deze markten. In vele opzichten vormt de gegarandeerde voorziening
van elektriciteit tegen redelijke prijzen voor alle klanten in de EU en, waar daarvoor een
aansluiting bestaat, van gas een van de meest wezenlijke openbare diensten. Beide
richtlijnen bevatten derhalve een aantal bepalingen en vrijwaringsmaatregelen om ervoor
te zorgendat essentiële doelstellingenvanopenbare dienstverlening zoals het garanderen
van de continuïteit van de voorziening en van een universele aansluiting op het
elektriciteitsnet tegen redelijke prijzen, en de bescherming van kwetsbare burgers tegen
afsluiting, gehandhaafd blijven. In een geliberaliseerde markt worden deze doelstellingen
bereikt door strikte voorwaarden te stellen aan het verlenen van vergunningen aan
marktdeelnemers.
De handhaving van de hoogst mogelijke normen binnen de Gemeenschap op deze
gebieden is en blijft derhalve een essentiële voorwaarde voor liberalisering. Daarom
bieden zowel de gas- als de elektriciteitsrichtlijn de lidstaten de mogelijkheid de nodige
maatregelente nemenomervoor te zorgen dat de diensten van algemeen belang in stand
worden gehouden en dat de dienstverleningsnormen worden gehandhaafd en verbeterd.
De volgende mechanismen om diensten van algemeen belang op correcte wijze te
verrichtenwordeningeheelEuropasteedsmeer tot normverheven:
−Veiligheid en betrouwbaarheid van de netwerken:
De transmissie- en distributienetwerken blijven in handen van monopolische
marktdeelnemers67. Als zodanig is de situatie vóór en na de liberalisering goeddeels
onveranderd gebleven. De lidstaten behouden de vrijheid om het beheer en de
uitvoering van deze taak toe te vertrouwen aan een overheidsbedrijf68of aan een
particuliere onderneming. In beide gevallen zorgen de lidstaten gewoonlijk voor een
onafhankelijke evaluatie en controle van de normen door een onafhankelijke
regulerende instantie of de overheid. De veiligheid en betrouwbaarheid van de
netwerken in Europa zijn en blijven groot en worden door de liberalisering niet
nadelig beïnvloed.
−Continuïteit vandevoorziening:
Krachtens de richtlijnen behouden de lidstaten de vrijheid om de nodige maatregelen
te treffen teneinde evenals in het verleden de continuïteit van de elektriciteits- en
gasvoorziening te waarborgen. Zulke maatregelen moeten echter wel vereist zijn om
de doelstellingen inkwestie te verwezenlijken en mogen niet discriminerend van aard
zijn. De lidstaten kunnen bijvoorbeeld voorschrijven welke brandstof voor nieuwe
elektriciteitsopwekking moet worden gebruikt, ingeval er te veel op één bron wordt
gesteund, of maatregelen nemen om een adequate verscheidenheid aan
gasvoorzieningsbronnente verzekeren.
−Recht op aansluiting op het netwerk:
Alleen met betrekking tot elektriciteit wordt het aansluitingsrecht door de lidstaten in
het algemeen als noodzakelijk beschouwd. In dit geval bepaalt de richtlijn
67Uitgezonderdenkeleoverlappingen van degasnetwerken, metnamein Duitsland.
68Sommigelanden,zoalsSpanje, zijn bezighettransmissiesnetwerktot publiek eigendomtemaken.
37uitdrukkelijk het volgende: "De Lid-Staten kunnen distributiemaatschappijen
verplichten te leveren aan in een bepaald gebied gevestigde afnemers. Er kan een
tariefregeling voor dergelijke leveringen worden opgesteld, bijvoorbeeld om gelijke
behandeling van de betrokken afnemers te waarborgen." Waar de liberalisering
eindgebruikers betreft, kunnen de eigenaars van het distributienet verplicht blijven
universele aansluiting te verzorgen. Het is dan aan elke lidstaat te beslissen of hij de
ondernemingendie elektriciteit aaneindgebruikers verkopen, wil verplichten aan alle
gelijksoortige klanten binnen een bepaald gebied tegen identieke prijzen te leveren,
hetgeen indat gevaleen voorwaarde is voor het verlenenvaneen vergunning.
−Bijzondere consumentenbescherming:
Omdat elektriciteit en gas essentiële diensten vormen, zijn er bijzondere bepalingen
nodig om ervoor te zorgen dat kwetsbare leden van de maatschappij daarvan niet
worden afgesloten. Waar markten volledig zijn geliberaliseerd, worden normen van
openbaredienstverleningvia minimalevergunningsvoorwaardengehandhaafd. Indien
niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, wordt de vergunning voor de levering van
elektriciteit ofgas ingetrokken.
−Dienstverleningsnormen:
Het is duidelijk in het algemeen belang ervoor te zorgen dat de
dienstverleningsnormen betreffende de elektriciteits- en gasvoorziening, zoals de
snelheid waarmee aansluitingsverzoeken worden ingewilligd en reparaties worden
uitgevoerd, de nauwkeurigheid van de facturering en de kwaliteit van andere
klantendiensten, zo hoog mogelijk zijn en voortdurend worden verbeterd. Het is
essentieel dat deze normen in een geliberaliseerde markt worden gehandhaafd en
aangescherpt. De ervaring leert dat, wanneer liberalisering – met name in het
binnenland – heeft plaatsgevonden, dergelijke normen worden aangescherpt, en wel
om twee redenen. Ten eerste worden er altijd voorwaarden gesteld aan het verlenen
van een vergunning om elektriciteit te verkopen. Sommige voorwaarden behelzen
minimumnormen op het gebied van de dienstverlening. Jaarlijks scherpen nationale
regelgevers deze normen aan en breiden ze uit. Ten tweede leidt mededinging tot
betere dienstverleningsnormen, omdat zij een van de belangrijke gebieden vormen
waarop ondernemingen met elkaar concurreren. Hierdoor ontstaan er strengere
normendande minimumniveaus die door regelgevers ofoverhedenzijn vastgesteld.
Het regelgevingskader waarbinnen de geleidelijke liberalisering van de elektriciteits-
en gassector in Europa plaatsvindt heeft als tweeledige doelstelling het verlagen van
de prijzenen het handhavenenzelfs versterken vande diensten van algemeen belang.
Uit ervaring blijkt duidelijk dat, indien waar nodig passende regelgevende
maatregelen worden genomen, zulke diensten van algemeen belang op een
concurrerende markt niet slechts kunnen worden gehandhaafd, maar zelfs versterkt.
Hoewel de richtlijnen voorzien69in de mogelijkheid van het daarin bepaalde af te
wijken indien er geen andere minder beperkende manier kan worden gevonden om
legitieme doelstellingen van openbare dienstverlening te verwezenlijken, heeft geen
enkele lidstaat het noodzakelijk geacht dit te doen.
69Artikel3, lid2, van beiderichtlijnen.
38Om de bovengenoemde doelstellingen te verwezenlijken, is uiteraard actief toezicht
en waar nodig regulering vereist. Hoewel veel van deze kwesties tot het
subsidiariteitsbeginsel worden gerekend – zo mag iedere lidstaat zelf bepalen welke
bescherming hij tegen afsluiting wil bieden – is het doel van de Commissie erop toe
te zien dat alle vormen van diensten van algemeen openbaar belang in de gehele
Gemeenschap het hoogst mogelijke niveau bereiken.
Radio entelevisie
Vooral sinds de jaren tachtig hebben zich particuliere televisiediensten ontwikkeld die
het huidige duale publieke/particuliere omroepbestel hebben gecreëerd. De noodzaak van
het naast elkaar bestaan van een publieke en een particuliere commerciële omroep wordt
doorzowelde lidstaten als de Gemeenschap erkend en ondersteund. Op dit moment is de
televisie- enradiosector opcommunautair niveau geliberaliseerd.
De omroepen spelen een fundamentele rol in het functioneren van moderne
democratische samenlevingen, met name in de ontwikkeling en overdracht van sociale
waarden. Derhalve is er sinds zijn ontstaan in het algemeen belang een specifieke
regelgeving voor de omroep in het leven geroepen. Deze regelgeving is gebaseerd op
gemeenschappelijke waarden, zoals vrijheid van meningsuiting en het recht van
weerwoord, pluralisme, bescherming van auteursrechten, bevordering van culturele en
taalkundige verscheidenheid, bescherming van minderjarigen en van de menselijke
waardigheidenconsumentenbescherming.
Regelgeving om ervoor te zorgen dat deze waarden worden gerespecteerd wordt in de
eerste plaats door de lidstatenovereenkomstig het Gemeenschapsrecht tot stand gebracht.
In het Protocol betreffende het publiekeomroepstelsel in de lidstaten, dat bij het Verdrag
van Amsterdam aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap werd
gehecht, worden de rol en het belang van de publieke omroep erkent en wordt bevestigd
dat de lidstaten bevoegd zijn de openbare-diensttaak en de financiering ervan te bepalen
en te organiseren, mits de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de
mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig worden beïnvloed dat het
gemeenschappelijk zou worden geschaad, waarbij rekening wordt gehouden met de
verwezenlijking vande opdracht vandeze publieke dienst.
Op communautair niveau creëert de richtlijn “Televisie zonder grenzen” een wettelijk
kader dat waarborgt dat men de vrijheid heeft om op de interne markt
televisieomroepdiensten te verzorgen, waarbij voldoende rekening wordt gehouden met
het relevante algemeen belang. De omzetting van de gewijzigde richtlijn “Televisie
zonder grenzen” moet evenwel nog door alle lidstaten worden voltooid. Voorts heeft de
Commissie op grond van de mededingingsregels van het Verdrag tot oprichting van de
Europese Gemeenschap de taak concurrentieverstorend gedrag ten nadele van de
consument tegen te gaan, met name het misbruik van machtsposities en, door middel van
toezicht op concentraties, de opzet van oligopolistische of monopolistische
marktstructuren,teverhinderen.
Volgens het Gemeenschapsrecht moeten de lidstaten zelf beslissen of zij een publiek
omroepbestel in het leven willen roepen, de taak ervan exact definiëren en bepalen op
welke wijze de financiering zal plaatsvinden. Gezien de aard van de financiering kunnen
publieke omroepen onder de regels inzake staatssteun van het EG-Verdrag vallen. De
Commissie dient er vooral op toe te zien dat de overheidsfinanciering van publieke
39omroepen in een juiste verhouding staat tot de door de betrokken lidstaat omschreven
openbare diensttaak; in het bijzonder geldt dat een compensatie van overheidswege niet
hoger mag zijn dan de netto extra kosten die de specifieke taak van de publieke omroep
inkwestie met zich meebrengt.
Het feit dat lidstaten publieke omroepen financieren heeft ervoor gezorgd dat particuliere
commerciële omroepen bij de Commissie een aantal klachten hebben ingediend, met
name over de aanwezigheid van publieke omroepen op de reclamemarkt70.H e ti sg o e d
erop te wijzen dat de problemen waarop deze klachten betrekking hebben in het
algemeen verband houden met de uitvoering van financieringsregelingen die reclame-
inkomsten en overheidsfinanciering omvatten. Het is aan de lidstaat een
financieringsregeling te kiezen, en er kan in beginsel geen bezwaar worden gemaakt
tegen de keuze van een tweeledige financieringsregeling (die overheidsmiddelen en
reclame-inkomsten combineert) boven een enkelvoudige financieringsregeling
(uitsluitend overheidsfondsen), zolang de mededinging op de relevante markten (bijv.
reclame, aankoop en/of verkoop van programma’s) niet zodanig wordt beïnvloed dat er
strijdigheid met het communautaire belang ontstaat. De Commissie is van plan haar
behandeling van de in behandeling zijnde klachten in de komende maanden af te ronden.
Zijzaldaarbijzorgvuldig met de lidstatenoverleggen.
De Commissie is van oordeel dat de noodzaak van een audiovisueel beleid dat relevante
algemene belangen vaststelt en, waar nodig, deze via regelgeving beschermt, niet door de
digitale revolutie in twijfel wordt getrokken. De technologische ontwikkelingen nopen
echter tot een voortdurende beoordeling van de gebruikte middelen en methoden, om
ervoor te zorgen dat deze in de juiste verhouding tot de te bereiken doelstellingen blijven
staan.
Hoewelde wijze van distributie (en met name of er sprake is van een punt-tot-meerpunt-
of punt-tot-puntverbinding), cruciaal blijft, moet er wat betreft enkele nieuwe soorten
diensten met andere factoren rekening worden gehouden bij de beoordeling van de
noodzaak en proportionaliteit van een regelgevende benadering (bijv. versleuteld of niet-
versleuteld).
70Ziehet‘29eVerslag over hetmededingingsbeleid (1999)’ vandeCommissie, blz. 89e.v.
40BIJLAGE II: DEFINITIE VAN TERMEN
Diensten van algemeen belang
Deze term omvat markt- en niet-marktdiensten die door de overheidsinstanties van
algemeen belang worden geacht en waarvoor zij specifieke openbare
dienstverplichtingen laten gelden.
Diensten van algemeen economisch belang
Dit is de term die wordt gebruikt in artikel 86 van het Verdrag. Hij verwijst naar
marktdiensten waarvoor de lidstaten krachtens een criterium van algemeen belang
specifieke openbare dienstverplichtingen laten gelden. Hij heeft betrekking op zaken als
vervoersnetwerken, energie encommunicatie.
Openbare dienst(verlening)
Dit is een dubbelzinnige termomdat hij kan verwijzen naar de dienstverlenende instantie
of naar de taak van algemeen belang die de desbetreffende instantie toegewezen wordt.
Om de taak van algemeen belang beter en gemakkelijker te kunnen uitvoeren kunnen de
dienstverlenende instantie door de overheidsinstanties specifieke openbare
dienstverplichtingen worden opgelegd, bijvoorbeeld op het gebied van de binnenvaart,
het luchtvervoer, het spoorwegvervoer en energie. Deze verplichtingen kunnen op
nationaalofregionaalniveau gelden. Vaak wordt de termopenbare dienst, die betrekking
heeft op de dienstverlening aan het publiek en waarbij het erom gaat welke dienst moet
worden verleend, verward met de term openbare sector (inclusief het
overheidspersoneel), die betrekking heeft op de rechtspositie van degenen die de dienst
verlenenenwaarbij het eromgaat wie de eigenaar is van het dienstverlenende bedrijf.
Universele dienst(verlening)
Universele dienstverlening, in het bijzonder de vaststelling van specifieke verplichtingen
op het gebied van de universele dienstverlening, is een belangrijke factor bij de
marktliberalisering in de Europese Unie van dienstverlenende sectoren als
telecommunicatie. Door het omschrijven en waarborgen van de universele
dienstverlening wordt de permanente toegankelijkheid en kwaliteit van gevestigde
diensten tijdens de overgang van een monopoliepositie naar openlijk concurrerende
markten voor alle gebruikers en consumenten gehandhaafd. Universele dienstverlening
binnen een klimaat van open en concurrerende telecommunicatiemarkten wordt
gedefinieerd als een minimumaantal diensten van een bepaalde kwaliteit waartoe alle
gebruikers en consumenten in het licht van specifieke nationale voorwaarden toegang
hebbentegeneenbetaalbare prijs.
41