TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

Criminele groepen, waaronder terroristen, zijn in verschillende lidstaten actief, en hun bezittingen, inclusief bankrekeningen, bevinden zich vaak over de hele EU of zelfs daarbuiten. Zij maken gebruik van moderne technologie om binnen enkele uren geld over te maken tussen meerdere bankrekeningen en in verschillende valuta's.

Bij strafrechtelijke onderzoeken naar ernstige strafbare feiten is het essentieel om tijdig over informatie te beschikken. Gebrek aan financiële informatie kan leiden tot gemiste kansen om ernstige misdrijven te onderzoeken, criminele activiteiten en terreurplannen een halt toe te roepen en de opbrengsten van misdrijven op te sporen en te bevriezen. Gebrek aan informatie over alle rekeningen van een verdachte kan ertoe leiden dat slechts een deel van de tegoeden wordt bevroren, waardoor de verdachte de kans krijgt niet-ontdekte tegoeden van de andere rekeningen weg te sluizen. Veel onderzoeken lopen dood omdat niet tijdig toegang wordt verkregen tot alle relevante financiële gegevens.

De huidige mechanismen voor de toegang tot en uitwisseling van financiële informatie zijn langzaam in vergelijking met het snelle tempo waarin geld in heel Europa en wereldwijd kan worden verplaatst. Het kost te veel tijd om aan financiële informatie te komen, hetgeen afbreuk doet aan de doeltreffendheid van onderzoek en vervolging. Er moeten snellere en doeltreffendere manieren worden gevonden voor toegang tot en uitwisseling van informatie over bankrekeningen, financiële informatie en financiële analyse. Een groter aantal succesvolle strafrechtelijke onderzoeken zal leiden tot een groter aantal veroordelingen en in beslag genomen vermogensbestanddelen. Dit zal bijdragen tot het tegengaan van criminele activiteiten en tot grotere veiligheid in de lidstaten en de Unie.

Op 2 februari 2016 heeft de Commissie een actieplan ter versterking van de strijd tegen terrorismefinanciering goedgekeurd, waarin werd toegelicht hoe de Commissie zou trachten de vierde antiwitwasrichtlijn te verbeteren. In het actieplan werd ook opgeroepen tot een inventarisatie van de obstakels voor de toegang tot en de uitwisseling en het gebruik van informatie en voor de operationele samenwerking tussen FIE's, zo nodig gevolgd door wetgevingsvoorstellen.

In december 2017 hebben de medewetgevers van de Unie overeenstemming bereikt over een aantal belangrijke wijzigingen in de vierde antiwitwasrichtlijn (dat wordt de vijfde antiwitwasrichtlijn). Hierbij gaat het onder meer om de verplichte totstandbrenging van nationale centrale registers van bankrekeningen of systemen voor gegevensontsluiting in alle lidstaten, waartoe financiële-inlichtingeneenheden (FIE's) en antiwitwasautoriteiten toegang krijgen.

Omdat hun rechtsgrond artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is, stellen de antiwitwasrichtlijnen echter niet de precieze voorwaarden vast waaronder de voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van strafbare feiten bevoegde autoriteiten en organen van de lidstaten (hierna "bevoegde autoriteiten" genoemd) gebruik kunnen maken van financiële en andere informatie voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of vervolgen van bepaalde strafbare feiten. Zij hebben dan ook voornamelijk betrekking op de preventieve inspanningen ter bestrijding van witwassen van geld, daarmee samenhangende basisdelicten en terrorismefinanciering, en de erin opgenomen verplichtingen houden rechtstreeks verband met de "meldingsplichtige entiteiten", d.w.z. marktdeelnemers, ondernemingen en beroepsbeoefenaars.

De meeste bevoegde autoriteiten hebben momenteel geen directe toegang tot de informatie over de identiteit van de houders van bankrekeningen die is opgeslagen in centrale registers van bankrekeningen of systemen voor gegevensontsluiting. Dergelijke registers en systemen zijn thans in 15 lidstaten operationeel, maar de bevoegde autoriteiten (en niet alle) hebben in slechts 6 lidstaten directe toegang. Zij vragen de informatie daarom meestal op via algemene verzoeken die naar alle financiële instellingen in hun lidstaat worden verzonden of, als zij indirecte toegang hebben gekregen, via een verzoek aan een tussenpersoon.

Een algemeen verzoek betekent dat de bevoegde autoriteit moet wachten op een antwoord van elke financiële instelling. Dit brengt het risico van aanzienlijke vertragingen mee die het strafrechtelijke onderzoek kunnen schaden. Er zijn ook gevolgen voor de grensoverschrijdende samenwerking. De tijd die nodig is voor het verkrijgen van financiële informatie van banken in verschillende lidstaten varieert vaak en kan de samenwerking verder vertragen. Overeenkomstig artikel 32 bis, lid 4, van de vijfde antiwitwasrichtlijn moet de Commissie uiterlijk in juni 2020 bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen waarin zij de mogelijke toekomstige interconnectie van gecentraliseerde registers van bankrekeningen evalueert. De Commissie zal haar beoordeling en bevindingen medio 2019 presenteren.

Dit voorstel voorziet dus in directe toegang voor de bevoegde autoriteiten tot de centrale nationale registers van bankrekeningen of systemen voor gegevensontsluiting. Tot de bevoegde autoriteiten die toegang krijgen, behoren ook de belastingautoriteiten en de corruptiebestrijdingsautoriteiten die krachtens nationaal recht strafrechtelijke onderzoeken kunnen uitvoeren. Ook de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen die belast zijn met de opsporing en identificatie van criminele vermogensbestanddelen met het oog op de eventuele bevriezing of confiscatie ervan, behoren hiertoe. Om ervoor te zorgen dat "misdaad niet loont" en dat criminelen hun winst wordt afgenomen, moeten de bureaus voor de ontneming van vermogensbestanddelen de beschikking krijgen over passende instrumenten voor toegang tot de informatie die zij voor het vervullen van hun taken nodig hebben. Europol zal ook indirect toegang krijgen via de nationale eenheden van de lidstaten. Europol voert geen strafrechtelijke onderzoeken uit, maar ondersteunt het optreden van de lidstaten. Doordat Europol geen toegang heeft tot financiële informatie, waaronder die in de centrale nationale registers van bankrekeningen en systemen voor gegevensontsluiting, kan het zijn analytische potentieel niet volledig benutten. Deze beperkingen werden benadrukt en uiteengezet in het in 2017 gepubliceerde verslag van Europol "From suspicion to action".

Wat betreft de samenwerking tussen FIE's onderling en tussen FIE's en de bevoegde autoriteiten, geldt dat zowel de FIE's als de bevoegde autoriteiten nog steeds met belemmeringen worden geconfronteerd, hoewel deze samenwerking al in de vierde antiwitwasrichtlijn is geregeld. De 28 FIE's in de EU hebben in december 2016 een gezamenlijk inventarisatieverslag gepresenteerd om deze belemmeringen te identificeren en oplossingen voor te stellen. Het in juni 2017 gepubliceerde werkdocument van de diensten van de Commissie over de verbetering van de samenwerking tussen FIE's maakt de stand van zaken op ten aanzien van de resultaten van het inventarisatieverslag en bepaalt welke kwesties kunnen worden aangepakt door middel van richtsnoeren en betere samenwerking in het kader van de werkzaamheden van het FIE-platform van de EU en welke andere aangelegenheden via regelgeving moeten worden opgelost.

Daarnaast heeft het Europees Parlement, dat "het gebrek aan verdere harmonisatie bij de aanpak van de lidstaten bij de bestrijding van financiële delicten" betreurde, de Unie opgeroepen om toe te werken naar doeltreffendere uitwisseling van informatie en nauwere samenwerking tussen de betrokken nationale autoriteiten om betere resultaten te boeken, onder meer door de nodige Uniewetgeving vast te stellen.

Dit voorstel voorziet derhalve in maatregelen om het gebruik van financiële en andere informatie te vergemakkelijken teneinde ernstige criminaliteit effectiever te voorkomen en te bestrijden, ook over de grenzen heen. Meer in het bijzonder regelt het dat de bevoegde autoriteiten eerder toegang krijgen tot de informatie die is opgenomen in de centrale registers van bankrekeningen of systemen voor gegevensontsluiting, zoals vastgesteld door de vierde antiwitwasrichtlijn. Het handhaaft een hoog niveau van bescherming van de grondrechten, met name het recht op de bescherming van persoonsgegevens, en verlicht de administratieve lasten in verband met de procedure van algemene verzoeken, voor zowel de bevoegde autoriteiten als de banksector. Directe toegang is de meest onmiddellijke vorm van toegang tot financiële informatie.

Het voorstel vergemakkelijkt ook de samenwerking tussen de FIE's onderling en tussen de FIE's en de bevoegde autoriteiten. Het definieert welke soort informatie (financiële informatie, financiële analyse, rechtshandhavingsinformatie) door de bevoegde autoriteiten respectievelijk FIE's kan worden opgevraagd en stelt een volledige lijst van strafbare feiten op waarvoor elke instantie altijd per geval informatie kan uitwisselen, d.w.z. voor een specifieke zaak die wordt onderzocht. Het stelt termijnen vast waarbinnen FIE's informatie moeten uitwisselen en stelt het gebruik van een beveiligd communicatiekanaal verplicht om de uitwisseling te verbeteren en te versnellen. Ten slotte bepaalt het voorstel dat de lidstaten alle bevoegde autoriteiten moeten aanwijzen die informatie mogen opvragen. Het zorgt voor een bredere en doeltreffendere, maar tegelijkertijd evenredige uitwisseling van informatie.

In deze context benadrukt de Commissie dat de financiële-inlichtingeneenheden de beschikking moeten krijgen over de middelen die voor de uitvoering van hun taken nodig zijn, zoals vereist door de vierde antiwitwasrichtlijn. Bovendien zal de Commissie, zoals artikel 65, tweede alinea, van de vijfde antiwitwasrichtlijn vereist, uiterlijk in juni 2019 het kader voor samenwerking van FIE's met derde landen en de obstakels en kansen voor de verbetering van de samenwerking tussen FIE's in de Unie beoordelen, inclusief de mogelijkheid om een mechanisme voor coördinatie en ondersteuning in te stellen.