Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige"

(2002/C 80/08)

De Raad heeft op 21 september 2001 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 19 december 2001 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Pariza Castaños.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 16 en 17 januari 2002 gehouden 387e zitting (vergadering van 16 januari) het volgende advies uitgebracht, dat met 93 stemmen vóór, geen tegen, bij 2 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het richtlijnvoorstel is ingegeven door de noodzaak om een zeer belangrijk aspect van het communautaire immigratiebeleid te reguleren, nl. de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen die in loondienst of als zelfstandige in een EU-lidstaat willen gaan werken.

1.2. In de Mededeling van de Commissie over een communautair immigratiebeleid(1) is erop gewezen dat het gebrek aan passende legale kanalen voor arbeidsmigratie een van de oorzaken van illegale arbeidsmigratie(2) is. Volgens de Commissie hebben demografische en economische ontwikkelingen in de EU het noodzakelijk gemaakt, een opener immigratiebeleid(3) te voeren en derhalve toegankelijke legale kanalen voor de binnenkomst van arbeidsmigranten te openen(4).

1.3. Momenteel voeren de lidstaten een zodanig restrictief toelatingsbeleid dat het moeilijk is om op legale wijze binnen te komen. Dit heeft tot gevolg dat de binnenkomst van de meeste onderdanen van derde landen langs illegale weg geschiedt, zelfs wanneer het gaat om werknemers die een belangrijke bijdrage tot de Europese economie leveren.

1.4. Volgens de Commissiemededeling moet de EU erkennen dat arbeidsimmigratie een positieve bijdrage levert en moet zij accepteren dat de immigratiestromen zullen toenemen. Om het voor immigranten eenvoudiger te maken de EU legaal binnen te komen, dienen de immigratievoorschriften ingrijpend te worden gewijzigd. Met de thans voorgestelde richtlijn moet aan deze noodzaak tegemoet worden gekomen.

2. Samenvatting van het richtlijnvoorstel

2.1. In het richtlijnvoorstel worden aparte hoofdstukken gewijd aan toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op resp. arbeid in loondienst en werk als zelfstandige.

2.2. Om in loondienst te kunnen werken, moet de betrokkene, of zijn toekomstige werkgever, een "verblijfsvergunning - werknemer" aanvragen. De aanvraag moet worden ingediend bij de vertegenwoordiging van de lidstaat in het land van verblijf van de aanvrager, of in de betrokken lidstaat zelf mits de aanvrager daar legaal verblijft.

2.3. De aanvraag dient vergezeld te gaan van verschillende documenten, zoals het werkaanbod en het bewijs dat in de vacature niet kan worden voorzien via de arbeidsmarkt van de lidstaat in kwestie. Daarnaast dient de aanvrager nog andere stukken te overleggen: getuigschriften waaruit zijn vaardigheden blijken, een bewijs dat hij over voldoende eigen middelen beschikt, een bewijs van goed gedrag (indien de lidstaat dit vereist), een bewijs van een ziektekostenverzekering, enz.

2.4. Het bewijs dat in de lidstaat niet in de vacature kan worden voorzien, is geleverd als deze gedurende vier weken is gepubliceerd via de diensten voor arbeidsvoorziening (m.i.v. het Europese netwerk EURES) en er geen sollicitatie is ontvangen van personen die in eerste instantie voor de baan in aanmerking komen, d.w.z. EU-burgers, en onderdanen van derde landen die aan bepaalde in de richtlijn genoemde criteria voldoen.

2.5. Lidstaten kunnen bedrijfstakken aanwijzen waar sprake is van permanente arbeidsmarktkrapte. Vacatures in deze sectoren hoeven niet te worden gepubliceerd, zodat werkgevers onderdanen van derde landen rechtstreeks in dienst kunnen nemen.

2.6. De aanvankelijk verstrekte vergunning is van tijdelijke aard (maximum geldigheidsduur: drie jaar), maar kan worden verlengd. Daarvoor moet dan wel aan dezelfde voorwaarden worden voldaan als bij de oorspronkelijke aanvraag. Tijdens de eerste drie jaar van het verblijf geldt bij verlenging van de vergunning dat EU-burgers voorrang genieten op werkgelegenheidsgebied.

2.7. Een vergunning kan worden ingetrokken als de houder ervan werkloos is gedurende meer dan drie maanden per jaar in de eerste twee jaar van verblijf en gedurende meer dan zes maanden per jaar na de eerste twee jaar.

2.8. De richtlijn bevat een lijst van rechten die houders van een "verblijfsvergunning - werknemer" genieten. Sommige van deze rechten kunnen door de lidstaten worden ingeperkt.

2.9. Daarnaast worden er nog andere vergunningen (en voorwaarden om ervoor in aanmerking te komen) omschreven: "verblijfsvergunning - seizoenarbeider", "vergunning - grensarbeider", "vergunning - binnen de vennootschap overgeplaatste persoon", "verblijfsvergunning - stagiair", "verblijfsvergunning - jongerenuitwisseling/au pair".

2.10. Om in de EU als zelfstandige aan de slag te kunnen, moeten onderdanen van derde landen een "verblijfsvergunning - zelfstandige" aanvragen, ofwel in eigen land, ofwel op het grondgebied van de lidstaat waar zij legaal verblijven. Zij dienen daarbij te bewijzen dat zij over financiële middelen beschikken om de nodige investeringen te doen. Voorts moeten zij nog andere documenten overleggen, zoals een bewijs van goed gedrag (mits de lidstaat in kwestie dat vereist), bewijs van noodzakelijke vaardigheden, enz. Ook moet worden aangetoond dat de voorgenomen werkzaamheden gunstig zijn voor de werkgelegenheid of de economische ontwikkeling van de lidstaat.

2.11. Voor de verlenging van de "verblijfsvergunning - zelfstandige" en voor de eventuele intrekking ervan gelden vergelijkbare voorwaarden en termijnen als voor de "verblijfsvergunning - werknemer".

3. Algemene opmerkingen

3.1. De voorgestelde richtlijn moet er - zoals de Commissie stelt - toe bijdragen dat legale immigratie gemakkelijker wordt en dat de procedures inzake toegang en verblijf worden vereenvoudigd. Het Comité betwijfelt echter of het voldoen aan de in het voorstel genoemde toegangsvoorwaarden, voor alle werknemers (d.w.z. geschoolde en ongeschoolde) genoeg zal zijn om legaal de EU binnen te komen.

3.2. Volgens het richtlijnvoorstel is legale arbeidsimmigratie alleen mogelijk als de betrokkene vooraf over een aanbod van werk beschikt. Dit is ongetwijfeld de belangrijkste mogelijkheid, maar mag niet de enige zijn. Het hebben van een werkaanbieding terwijl men nog in het land van herkomst is, is een redelijke voorwaarde voor tijdelijke werknemers, hoogopgeleide werknemers (technici, informatici, enz.) en werknemers die aangeworven worden door grote en middelgrote ondernemingen. Gaat het echter om werknemers in sectoren als huishoudelijk werk, kinder- of bejaardenverzorging, ambacht of het kleinbedrijf, dan is het absoluut noodzakelijk dat de werkgever en de arbeidsimmigrant elkaar van te voren kennen.

3.3. In een toegangsregeling waarmee beoogd wordt de legale migratie naar de EU in goede banen te leiden, moet per se onderscheid worden gemaakt tussen twee mogelijkheden om de EU binnen te komen. De eerste mogelijkheid, die in het richtlijnvoorstel aan de orde komt, houdt in dat men een werkaanbieding heeft terwijl men nog in eigen land is. De tweede mogelijkheid is dat men tijdelijk in de EU wordt toegelaten om werk te zoeken.

3.4. Wordt in de regeling alleen in de eerste mogelijkheid voorzien, dan kunnen slechts bepaalde werknemers legaal de EU binnenkomen, terwijl andere zullen proberen de EU langs illegale weg te bereiken om vervolgens in het zwarte circuit te belanden.

3.5. Het Comité stelt daarom voor dat er een tijdelijke verblijfsvergunning met een geldigheidsduur van zes maanden wordt ingevoerd voor mensen die op zoek zijn naar werk. Deze vergunning zou door de lidstaten in samenwerking met de sociale partners moeten worden geregeld. Aanvragers ervan moeten aantonen dat zij voldoende financiële middelen en een ziektekostenverzekering hebben. Ook dienen zij aan te geven over welke vakkennis zij beschikken.

3.6. Voorts zijn in het richtlijnvoorstel een aantal restrictieve criteria uit bestaande immigratieregelingen van de lidstaten overgenomen, met name waar het gaat om de voorwaarden voor aanvraag (artikel 5) en verlenging (artikel 7) van een verblijfsvergunning, de mogelijke intrekking daarvan indien betrokkene langer dan drie maanden per jaar werkloos is (artikel 10, lid 3a)), enz. Op deze aspecten zal hieronder nader worden ingegaan.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Aanvraag van de "verblijfsvergunning - werknemer" en de "verblijfsvergunning - zelfstandige" (artikel 5, lid 2)

4.1.1. Een aanvraag voor een verblijfsvergunning met het oog op het verrichten van arbeid als werknemer of zelfstandige kan op het grondgebied van de lidstaat worden ingediend, maar alleen als de aanvrager daar legaal verblijft. Deze voorwaarde kan ertoe leiden dat het onmogelijk wordt om illegaal aanwezige immigranten te regulariseren, daar zij alleen uit de illegaliteit kunnen komen als zij hun aanvraag voor een verblijfsvergunning in de lidstaat zelf kunnen indienen. De voorgestelde richtlijn heeft weliswaar geen betrekking op de problematiek van illegale immigratie, maar moet ten aanzien hiervan wel neutraal zijn om eventuele nationale regulariseringsmaatregelen niet bij voorbaat onmogelijk te maken.

4.2. Gegevens en documenten die verstrekt moeten worden bij de aanvraag van een "verblijfsvergunning - werknemer" (artikel 5, lid 3)

4.2.1. Het Comité kan zich niet vinden in sommige van de eisen waaraan voldaan moet worden om voor een "verblijfsvergunning - werknemer" in aanmerking te komen. Het bewijs van goed gedrag (artikel 5, lid 3e) kan leiden tot willekeur en discriminatie door de autoriteiten van de lidstaat van herkomst. Het bewijs dat de aanvrager over de vaardigheden beschikt die nodig zijn om het hem aangeboden werk te verrichten (artikel 5, lid 3g) moet een zaak zijn van de werkgever, net zoals voor iedere andere werknemer geldt. Wanneer de werknemer een werkaanbod kan overleggen, is het zinloos om ook nog een bewijs te verlangen dat hij over voldoende middelen voor zijn levensonderhoud beschikt (artikel 5, lid 3h). Ook een ziektekostenverzekering mag niet worden geëist, omdat de betrokkene hier via zijn werkgever recht op krijgt. Het Comité vindt derhalve dat deze vereisten op de helling moeten.

4.3. Toepassing van artikel 6 m.b.t. het bewijs dat nodig is om voor verlenging van vergunningen in aanmerking te komen (artikel 5, lid 4)

4.3.1. Bij het vervullen van vacatures moeten nationale en EU-onderdanen voorrang krijgen boven nieuwe aanvragers van een verblijfsvergunning, maar in geen geval boven onderdanen van derde landen die reeds legaal in de lidstaat in kwestie verblijven. Daarom stelt het Comité voor, de tekst van artikel 5, lid 4, als volgt in te korten: "Onderdanen van derde landen die met een 'verblijfsvergunning - werknemer' legaal in een lidstaat hebben verbleven, hoeven niet te bewijzen dat zij aan de vereiste van artikel 6 voldoen."

4.3.2. Wanneer men deze redenering consequent doortrekt, moet worden bepaald dat de werknemer na verlenging van de "verblijfsvergunning - werknemer" vrije toegang heeft tot de arbeidsmarkt, in die zin dat EU-onderdanen dan geen voorrang meer hebben. Dit betekent dat artikel 7, lid 2, op grond waarvan onderdanen van derde landen bij een verlengingsaanvraag in de eerste drie jaar van hun verblijf aan de vereiste van artikel 6, lid 1, moeten voldoen, dient te worden gewijzigd.

4.4. Verlenging van de "verblijfsvergunning - werknemer" (artikel 7, lid 1)

4.4.1. Krachtens genoemd artikel moet de aanvrager die zijn vergunning wil laten verlengen dezelfde documenten overleggen als bij de oorspronkelijke aanvraag. Deze bepaling is sterk restrictief en kan tot gevolg hebben dat veel onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven, in de illegaliteit terechtkomen. Het Comité vindt dat de voorwaarden voor verlenging zo simpel mogelijk moeten worden gehouden.

4.5. Beperking van de vergunning tot specifieke beroepsbezigheden of werkterreinen (artikel 8)

4.5.1. Wanneer de vergunning voor een eerste keer wordt verlengd, zou de aanvankelijke beperking tot specifieke beroepsbezigheden of werkterreinen of bepaalde regio's, niet meer mogen gelden.

4.6. Intrekking van de "verblijfsvergunning - werknemer" (artikel 10)

4.6.1. De bepaling op grond waarvan een verblijfsvergunning kan worden ingetrokken als de betrokkene in de eerste twee jaar van verblijf langer dan drie maanden per jaar, of in de periode daarna langer dan zes maanden per jaar werkloos is (artikel 10, lid 3), zou volgens het Comité moeten worden geschrapt, omdat het om een zeer restrictieve maatregel gaat die tot grote onzekerheid kan leiden voor onderdanen van derde landen die in de EU verblijven.

4.7. Rechten van houders van een "verblijfsvergunning - werknemer" (artikel 11)

4.7.1. Het Comité stelt voor in artikel 11 een nieuw lid in te lassen om de rechten van houders van een "verblijfsvergunning - werknemer" (artikel 11, lid 1) aan te vullen met de volgende rechten, mits onderdanen van de lidstaat in kwestie deze ook genieten:

- recht op onderwijs en studiebeurzen;

- recht op lesgeven en het verrichten van wetenschappelijk onderzoek;

- recht op sociale hulp bij huisvesting;

- recht op gratis rechtsbijstand indien nodig.

4.8. Krachtens artikel 11, lid 2, mogen lidstaten sommige van de in de richtlijn genoemde rechten beperken. Deze bepaling moet worden herzien, omdat zij aanleiding kan geven tot discriminerende maatregelen.

4.9. Zekerheidstelling voor seizoenarbeiders (artikel 12, lid 2)

4.9.1. Het Comité vindt dat nog eens goed moet worden nagedacht over de vraag of lidstaten wel kunnen verlangen dat werkgevers een zekerheid stellen die bij terugkeer van de seizoenarbeider wordt terugbetaald. Werkgevers hebben namelijk niet in de hand of seizoenarbeiders inderdaad naar hun land van herkomst terugkeren.

4.10. Aanvraag van een "verblijfsvergunning - zelfstandige" (artikel 18, lid 2)

4.10.1. Een "verblijfsvergunning - zelfstandige" kan net als een "verblijfsvergunning - werknemer" op het grondgebied van de lidstaat worden aangevraagd, maar alleen als de aanvrager er legaal verblijft. Het Comité wil er ook hier op wijzen dat de richtlijn bepaalde nationale regulariseringsmaatregelen niet in de weg mag staan.

4.11. Gegevens en documenten die verstrekt moeten worden bij de aanvraag van een "verblijfsvergunning - zelfstandige" (artikel 18, lid 3)

4.11.1. De aanvraag van een "verblijfsvergunning - zelfstandige" dient onder meer vergezeld te gaan van een bewijs van goed gedrag (artikel 18, lid 3e). Deze vereiste moet worden herzien, omdat zij kan leiden tot willekeur en discriminatie door de autoriteiten van de lidstaat van herkomst.

4.12. Verlenging van de "verblijfsvergunning - zelfstandige" (artikel 20, lid 1)

4.12.1. Net als werknemers moeten zelfstandigen die hun verblijfsvergunning binnen de eerste drie jaar van verblijf willen laten verlengen, dezelfde documenten overleggen en aan dezelfde voorwaarden voldoen als bij de eerste vergunningsaanvraag. Het Comité vindt dat bij aanvragen voor verlenging minder strenge eisen moeten worden gesteld, om te bevorderen dat immigranten hun legale status behouden.

4.12.2. Krachtens artikel 21 moet deze vergunning aanvankelijk beperkt blijven tot specifieke werkzaamheden of werkterreinen, of tot activiteiten in een bepaalde regio. Deze beperking zou moeten worden opgeheven als de vergunning voor het eerst wordt verlengd.

4.13. Intrekking van de "verblijfsvergunning - zelfstandige" (art. 23)

4.13.1. De verblijfsvergunning van een zelfstandige kan net als die van een werknemer worden ingetrokken als de houder ervan gedurende meer dan drie maanden per jaar in de eerste twee jaar of gedurende meer dan zes maanden per jaar in de periode daarna, niet in zijn levensonderhoud kan voorzien (artikel 23, lid 3). Het Comité vindt dat deze erg drastische maatregel moet worden herzien als de zelfstandige een nieuw migratieplan voorlegt.

4.14. Rechten van houders van een "verblijfsvergunning - zelfstandige"

4.14.1. Zoals in artikel 11 de rechten van houders van een "verblijfsvergunning - werknemer" zijn opgesomd, zo moeten ook de rechten van zelfstandigen worden omschreven. Daarbij moet rekening worden gehouden met de opmerking uit paragraaf 4.8 van dit advies.

5. Slotopmerkingen

5.1. De Commissie zal binnenkort met een Mededeling over de bestrijding van illegale immigratie komen. Het Comité zal hierover advies uitbrengen, maar verwijst nu alvast naar enkele opmerkingen uit zijn advies over de Commissiemededeling inzake een communautair immigratiebeleid(5): "De belangrijkste factor die tot immigratie van personen uit niet-EU-landen heeft aangezet, is dat er voor hen een arbeidsmarkt bestond. Opmerkelijk echter is het bestaan van een specifieke arbeidsmarkt voor illegale immigranten." Naar het oordeel van het Comité moet daarom "het zwarte circuit dat illegale immigranten werk biedt, worden bestreden." Dit vergt "concrete wettelijke maatregelen en sociale overeenkomsten".

5.2. Het Comité zou graag zien dat de Europese Raad, overeenkomstig de conclusies van de Top van Laken, met meer engagement vaart zet achter de uitwerking van een werkelijk gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid. Daarbij moeten de initiatieven van de Commissie gesteund en de adviezen van het ESC in aanmerking genomen worden.

5.3. Het Comité vindt dat de EU en de lidstaten de Internationale Overeenkomst inzake de bescherming van de rechten van migrerende werknemers en hun gezinsleden, die door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in 1990 is goedgekeurd, moeten ratificeren.

Brussel, 16 januari 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) COM(2000) 757 def.

(2) Paragraaf 3.1 van de Mededeling: "Veel economische migranten zagen zich gedwongen hetzij via asielprocedures toegang te zoeken hetzij illegaal binnen te komen. Hierdoor kan niet adequaat op arbeidsmarktbehoeften worden gereageerd en worden goed georganiseerde mensenhandelaars en gewetenloze werkgevers bovendien in de kaart gespeeld."

(3) Paragraaf 2.4 van de Mededeling.

(4) Paragraaf 3.4.2 van de Mededeling, vijfde alinea: "...een stelsel (...) dat de toelating van economische migranten vergemakkelijkt in plaats van bemoeilijkt."

(5) Dit ESC-advies is gepubliceerd in PB C 260 van 17.9.2001.