BIJLAGE

Gedetailleerde aanbevelingen voor een ontwerp van interinstitutioneel akkoord inzake een regeling voor toezichts- en follow-upprocedures betreffende de situatie op het gebied van democratie, de rechtsstaat en grondrechten in de lidstaten en binnen de EU-instellingen

ONTWERP INTERINSTITUTIONEEL AKKOORD

PACT VAN DE EUROPESE UNIE INZAKE DEMOCRATIE, DE RECHTSSTAAT EN GRONDRECHTEN

Het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie,

Gezien de preambule van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), en met name de tweede, vierde, vijfde en zevende overweging,

Gezien met name artikel 2, artikel 3, lid 1, artikel 3, lid 3, tweede alinea, en de artikelen 6, 7 en 11 VEU,

Gezien de artikelen van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) die betrekking hebben op de eerbiediging, bevordering en bescherming van democratie, de rechtsstaat en grondrechten in de Unie, waaronder de artikelen 70, 258, 259, 260, 263 en 265,

Gezien artikel 4, lid 3, en artikel 5 VEU, artikel 295 VWEU en Protocollen nr. 1 betreffende de rol van de nationale parlementen in de Europese Unie en nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, gehecht aan het VEU en het VWEU,

Gezien het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest),

Gezien het Europees Sociaal Handvest van de Raad van Europa, en met name artikel E inzake non-discriminatie,

Gezien de criteria van Kopenhagen, en het geheel van EU-regels waaraan een kandidaat-lidstaat moet voldoen wanneer hij tot de EU wil toetreden (het acquis), en met name de hoofdstukken 23 en 24,

Gezien het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, de verdragen, aanbevelingen, resoluties en verslagen van de Parlementaire Vergadering, het Comité van ministers, de Commissaris voor de rechten van de mens en de Commissie van Venetië van de Raad van Europa,

Gezien de checklist voor de beginselen van de rechtsstaat die door de Commissie van Venetië is goedgekeurd tijdens haar 106e plenaire vergadering van 18 maart 2016,

Gezien het Memorandum van overeenstemming tussen de Raad van Europa en de Europese Unie van 23 mei 2007,

Gezien het kaderverdrag van de Raad van Europa inzake de bescherming van nationale minderheden,

Gezien het Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden van de Raad van Europa,

Gezien de Universele Verklaring van de rechten van de mens,

Gezien de VN-verdragen tot bescherming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden en de rechtspraak van de VN-verdragsorganen,

Gezien de publicaties van het Bureau voor de grondrechten van de Europese Unie (FRA), onder meer over het voorgestelde Europees informatiesysteem over de grondrechten (Efris), in „Fundamental rights in the future of the European Union's Justice and Home Affairs” (Grondrechten in de toekomst op het gebied van Justitie en binnenlandse zaken van de Europese Unie) van 31 december 2013,

Gezien de UN Approach to Rule of Law Assistance van april 2008,

Gezien de VN-doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling, en met name doelstelling 16,

Gezien het vijfentwintigste halfjaarlijkse verslag van de COSAC: „Ontwikkelingen in communautaire procedures en handelwijzen met betrekking tot parlementaire controle” van 18 mei 2016,

Gezien de brief van 6 maart 2013 van de ministers van Buitenlandse Zaken van Duitsland, Denemarken, Finland en Nederland aan de voorzitter van de Commissie,

Gezien het advies van het FRA van 8 april 2016 inzake de ontwikkeling van een geïntegreerd instrument met objectieve indicatoren voor grondrechten waarmee het mogelijk is om op basis van bestaande informatiebronnen de naleving te beoordelen van de gemeenschappelijke waarden als bedoeld in artikel 2 VEU,

Gezien de nota van het Italiaanse voorzitterschap „Toezien op de eerbiediging van de rechtsstaat in de Europese Unie” van 15 november 2014,

Gezien de conclusies van de Raad en de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, van 16 december 2014 over het waarborgen van de eerbiediging van de rechtsstaat,

Gezien de richtsnoeren van de Raad van 19 december 2014 over methodologische stappen om de verenigbaarheid met de grondrechten in de voorbereidende instanties van de Raad te controleren,

Gezien de eerste en tweede dialoog over de rechtsstaat tijdens het Luxemburgse en het Nederlandse voorzitterschap van de Raad op 17 november 2015 en 24 mei 2016,

Gezien het bestaande monitoringsmechanisme en de instrumenten voor periodieke beoordeling van de Commissie, waaronder het mechanisme voor samenwerking en toetsing, het scorebord voor justitie, de corruptiebestrijdingsverslagen en de mediamonitor,

Gezien de mededeling van de Commissie van 19 oktober 2010 getiteld „Strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie”,

Gezien het werkdocument van de diensten van de Commissie van 6 mei 2011 over operationele richtsnoeren voor het in aanmerking nemen van grondrechten in effectbeoordelingen door de Commissie,

Gezien de mededeling van de Commissie van 19 maart 2014 getiteld „Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat”,

Gezien het jaarlijkse colloquium van de Commissie over de grondrechten,

Gezien het interinstitutioneel akkoord over beter wetgeven van 13 april 2016,

Gezien de resolutie van het Europees Parlement van 27 februari 2014 over de situatie van de grondrechten in de Europese Unie (2012) (1),

Gezien de resolutie van het Europees Parlement van 8 september 2015 over de situatie van de grondrechten in de EU (2013-2014) (2),

(1) overwegende dat er behoefte bestaat aan een mechanisme voor democratie, de rechtsstaat en grondrechten, dat objectief is, zich baseert op feiten en gelijkelijk en eerlijk wordt toegepast op alle lidstaten en op de instellingen van de Unie en dat zowel een preventieve als een correctieve dimensie omvat.

(2) overwegende dat het voorkomen van schendingen en niet-naleving van democratie, de rechtsstaat en de grondrechten de belangrijkste doelstelling van een dergelijk mechanisme moet zijn, en dat dit mechanisme voorts moet voorzien in de instrumenten die nodig zijn om de preventieve en correctieve maatregelen van artikel 7 VEU, alsook de andere instrumenten voorzien in de Verdragen, in de praktijk toe te passen.

(3) overwegende dat voorkomen moet worden dat onnodig nieuwe structuren in het leven worden geroepen, dat overlappingen moeten worden vermeden en dat het integreren en opnemen van bestaande instrumenten de voorkeur verdient.

(4) overwegende dat het uitwerken van definities, normen en benchmarks inzake democratie, de rechtsstaat en de grondrechten niet een eenmalig besluit is, maar veeleer een permanent en interactief proces, gebaseerd op een brede maatschappelijke discussie en raadpleging, regelmatige herziening en de uitwisseling van beste praktijken.

(5) overwegende dat alleen een mechanisme dat breed gedragen wordt door de burgers van de Unie en hun de gelegenheid biedt een rol te spelen in het proces doeltreffend kan zijn.

(6) overwegende dat de lidstaten primair verantwoordelijk zijn voor de handhaving van gemeenschappelijke normen, maar dat de Unie, als een lidstaat hierin tekortschiet, gehouden is in te grijpen om haar constitutionele kern te beschermen en ervoor te zorgen dat de waarden als bedoeld in artikel 2 VEU en het Handvest voor alle burgers en inwoners van de Unie en op het hele grondgebied van de Unie gewaarborgd worden.

(7) overwegende dat het van belang is dat alle bestuursniveaus nauw samenwerken op basis van hun competenties en verantwoordelijkheden om mogelijke systematische bedreigingen voor de rechtsstaat in een vroeg stadium te identificeren en om de bescherming van de rechtsstaat te verbeteren.

(8) overwegende dat er diverse instrumenten bestaan om het gevaar van een ernstige schending van de waarden van de Unie aan te pakken, maar dat er duidelijke en objectieve benchmarks ontwikkeld moeten worden om te waarborgen dat deze instrumenten voldoende sterk zijn en afschrikkende werking hebben om inbreuken op de rechtsstaat en de fundamentele rechten te voorkomen; overwegende dat de Unie geen juridisch bindende mechanismen kent om de eerbiediging van de waarden van de Unie en de grondrechten door de lidstaten en de instellingen van de Unie regelmatig te controleren.

(9) overwegende dat dit interinstitutioneel akkoord overeenkomstig artikel 295 VWEU slechts bepalingen bevat met betrekking tot de verbetering van de samenwerking tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, en dat elk van deze instellingen overeenkomstig artikel 13, lid 2, VEU dient te handelen binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen; overwegende dat dit interinstitutioneel akkoord geen afbreuk doet aan de prerogatieven van het Hof van justitie als het gaat om de authentieke interpretatie van het recht van de Unie,

ZIJN HET VOLGENDE OVEREENGEKOMEN:

Artikel 1

De kernwaarden en grondbeginselen van de Unie, te weten democratie, de rechtsstaat en grondrechten, worden in de hele Unie gehandhaafd door middel van een Pact van de Unie inzake democratie, de rechtsstaat en grondrechten (EU-Pact voor DRG), dat de omschrijving, uitwerking, monitoring en handhaving van die waarden en beginselen omvat en dat van toepassing is op zowel de lidstaten als op de instellingen van de Unie.

Artikel 2

Het EU-Pact voor DRG omvat:

— een jaarverslag over democratie, de rechtsstaat en grondrechten (Europees DRG-verslag) met landenspecifieke aanbevelingen, met daarin opgenomen de verslaglegging van het FRA, de Raad van Europa en andere relevante autoriteiten op dit gebied,

— een jaarlijks interparlementair debat op basis van dit Europees DRG-verslag,

— een regeling voor de aanpak van mogelijke gevaren en schendingen, zoals voorzien in de Verdragen en voor de inwerkingstelling van de preventieve en correctieve maatregelen van artikel 7 VEU,

— een beleidscyclus voor democratie, de rechtsstaat en grondrechten (DRG-beleidscyclus) binnen de instellingen van de Unie.

Artikel 3

Het EU-Pact voor DRG wordt verruimd om het kader voor de rechtsstaat van de Commissie en de dialoog van de Raad over de rechtsstaat in één instrument van de Unie samen te brengen.

Artikel 4

Het Europees DRG-verslag over de situatie op het gebied van democratie, de rechtsstaat en grondrechten in de lidstaten wordt opgesteld door de Commissie, die het panel van onafhankelijke deskundigen (DRG-deskundigenpanel) als bedoeld in artikel 8 raadpleegt. De Commissie legt het Europees DRG-verslag voor aan het Europees Parlement, aan de Raad en aan de nationale parlementen. Het Europees DRG-verslag wordt openbaar gemaakt.

Het Europees DRG-verslag bevat een algemeen deel en landenspecifieke aanbevelingen.

Als de Commissie het DRG-verslag en de landenspecifieke aanbevelingen niet op tijd vaststelt, kan de bevoegde commissie van het Europees Parlement de Commissie formeel verzoeken een verklaring te geven voor de vertraging en het verslag en de aanbevelingen onverwijld vast te stellen om verdere vertraging te voorkomen.

Artikel 5

Het Europees DRG-verslag omvat bestaande instrumenten en vult deze aan, waaronder het scorebord voor justitie, de monitor voor mediapluralisme, de corruptiebestrijdingsverslagen en de procedures voor collegiale toetsing op basis van artikel 70 VWEU en vervangt het mechanisme voor samenwerking en toetsing voor Bulgarije en Roemenië.

Artikel 6

Het Europees DRG-verslag wordt opgesteld op basis van diverse bronnen en de bestaande instrumenten voor beoordeling, verslaglegging en monitoring van activiteiten van lidstaten, waaronder:

— bijdragen van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten met betrekking tot de eerbiediging van democratie, de rechtsstaat en grondrechten;

— het FRA, en met name het Efris van dit bureau;

— andere gespecialiseerde agentschappen van de Unie, met name de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming (EDPS), het Europees Instituut voor gendergelijkheid (EIGE), de Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden (Eurofound), en Eurostat;

— deskundigen, wetenschappers, maatschappelijke organisaties, beroepsverenigingen en brancheorganisaties van bijvoorbeeld rechters, advocaten en journalisten;

— bestaande indicatoren en benchmarks die ontwikkeld zijn door internationale organisaties en ngo's;

— de Raad van Europa, met name de Commissie van Venetië, de Groep van Staten tegen Corruptie (Greco) en het Congres van Lokale en Regionale Overheden van de Raad van Europa, en de Europese Commissie voor efficiëntie in justitie van de Raad van Europa (Cepej);

— internationale organisaties zoals de Verenigde Naties, Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO);

— jurisprudentie van het Hof van Justitie en het Europees Hof voor de rechten van de mens en andere internationale rechtbanken, gerechtshoven en verdragsorganen;

— alle resoluties of andere relevante bijdragen van het Europees Parlement, waaronder zijn jaarverslag over de situatie van de grondrechten in de Unie;

— bijdragen door de instellingen van de Unie.

Alle bijdragen door de in dit artikel bedoelde bronnen, alsmede het ontwerp-Europees DRG-verslag dat is opgesteld door het DRG-deskundigenpanel, met inbegrip van de landenspecifieke aanbevelingen, worden openbaar gemaakt op de website van de Commissie.

Artikel 7

Het Europees DRG-verslag wordt gepresenteerd in geharmoniseerde vorm, gaat vergezeld van landenspecifieke aanbevelingen en wordt uitgewerkt met een specifieke focus op de volgende aspecten:

— scheiding der machten;

— het onpartijdige karakter van de staat;

— de omkeerbaarheid van politieke besluiten na verkiezingen;

— het bestaan van institutionele controlemechanismen, die garanderen dat de onpartijdigheid van de staat niet in het gedrang komt;

— de bestendigheid van de staat en de instellingen, gebaseerd op de onaantastbaarheid van de grondwet;

— vrijheid en pluriformiteit van de media;

— vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vergadering;

— het bevorderen van burgerruimte en doeltreffende mechanismen voor maatschappelijke dialoog;

— actief en passief kiesrecht bij verkiezingen en participerende democratie;

— integriteit en afwezigheid van corruptie;

— transparantie en controleerbaarheid;

— wettigheid;

— rechtszekerheid;

— voorkoming van misbruik of overschrijding van bevoegdheid;

— gelijkheid voor de wet en non-discriminatie;

— toegang tot de rechter: onafhankelijkheid en onpartijdigheid, recht op een eerlijk proces, grondwettelijkheid van de rechtspraak, indien van toepassing, een onafhankelijke rechterlijke macht;

— specifieke problemen met betrekking tot de rechtsstaat: corruptie, belangenverstrengeling, verzameling van persoonsgegevens en toezicht;

— titels I t/m VI van het Handvest;

— het EVRM en de protocollen daarbij.

Artikel 8

Een representatief panel van onafhankelijke deskundigen (DRG-deskundigenpanel) beoordeelt de situatie op het gebied van democratie, de rechtsstaat en grondrechten in de lidstaten en werkt landenspecifieke ontwerpaanbevelingen uit op basis van een kwantitatieve en kwalitatieve beoordeling van de beschikbare gegevens en informatie.

8.1. Het DRG-deskundigenpanel bestaat uit de volgende leden: — één door het nationaal parlement aangewezen onafhankelijke deskundige per lidstaat, die een gekwalificeerde rechter van het grondwettelijk hof of de hoogste rechtbank is en die niet in actieve dienst is; — tien deskundigen die door het Europees Parlement met tweederdemeerderheid van zijn leden zijn aangesteld van een lijst met deskundigen, voorgedragen door: i) de vereniging van alle Europese academies voor wetenschappen (ALLEA — All European Academies); ii) het Europees netwerk van nationale mensenrechteninstituten (ENNHRI); iii) de Raad van Europa, waaronder de Commissie van Venetië, Greco en de commissaris voor de mensenrechten van de Raad van Europa; iv) Cepej en de Raad van de balies van de Europese Unie (CCBE); v) de VN, de OVSE en de OESO.

8.2. Het DRG-deskundigenpanel kiest uit zijn leden een voorzitter.

8.3. Om het opstellen van het ontwerp-Europees DRG-verslag en de landenspecifieke ontwerpaanbevelingen te vergemakkelijken, stelt de Commissie het DRG-deskundigenpanel een secretariaat ter beschikking dat het panel in staat stelt doeltreffend te functioneren, met name door gegevens en informatie te verzamelen die door het panel beoordeeld en onderzocht moeten worden, en door administratieve ondersteuning te bieden tijdens de ontwerpfase.

Artikel 9

Het DRG-deskundigenpanel beoordeelt de in artikel 7 bedoelde aspecten in de lidstaten en brengt eventuele risico's en inbreuken in kaart. Die beoordeling door de panelleden geschiedt anoniem en op onafhankelijke wijze, zodat de onafhankelijkheid van het DRG-deskundigenpanel en de objectiviteit van het Europees DRG-verslag gewaarborgd worden. De leden van het DRG-deskundigenpanel kunnen elkaar evenwel raadplegen om hun methode en overeengekomen normen te bespreken.

De beoordelingsmethoden worden jaarlijks door het DRG-deskundigenpanel geëvalueerd en zo nodig verder uitgewerkt, verfijnd, aangevuld of gewijzigd, in onderlinge overeenstemming tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en na raadpleging van de nationale parlementen, deskundigen en maatschappelijke organisaties.

Artikel 10

De vaststelling van het Europees DRG-verslag door de Commissie geeft de aanzet tot het interparlementair debat en het debat in de Raad, die erop gericht zijn een gevolg te geven aan de resultaten van het Europees DRG-verslag en de landenspecifieke aanbevelingen, door het nemen van de volgende stappen:

— het Europees Parlement organiseert op basis van het Europees DRG-verslag een interparlementair debat en neemt een resolutie aan; dat debat moet zo georganiseerd worden dat benchmarks en streefdoelen worden vastgelegd en dat de veranderingen van jaar tot jaar geëvalueerd kunnen worden binnen de bestaande consensus in de Unie inzake democratie, de rechtsstaat en grondrechten. Om dit mogelijk te maken moeten de relevante procedures gestroomlijnd worden, zodat de jaarlijkse veranderingen niet alleen direct en doeltreffend gemonitord kunnen worden, maar ook gewaarborgd wordt dat alle betrokken partijen hun verplichtingen nakomen.

— het jaarlijks interparlementair debat vormt een onderdeel van een meerjarige gestructureerde dialoog tussen het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de nationale parlementen en ook het maatschappelijk middenveld, het FRA en de Raad van Europa worden erbij betrokken.

— de Raad houdt op basis van het Europees DRG-verslag een jaarlijks debat, voortbouwend op zijn dialoog over de rechtsstaat, en neemt Raadsconclusies aan, waarin de nationale parlementen wordt gevraagd te reageren op het Europees DRG-verslag of met voorstellen te komen of hervormingen door te voeren.

— de Commissie kan op basis van het Europees DRG-verslag besluiten overeenkomstig artikel 2 VEU en artikel 258 VWEU een zaak aanhangig te maken wegens stelselmatige schending, waarbij verschillende inbreukprocedures worden samengevoegd.

— de Commissie kan op basis van het Europees DRG-verslag, na overleg met het Europees Parlement en de Raad, besluiten overeenkomstig artikel 70 VWEU een voorstel in te dienen voor een evaluatie van de uitvoering door de lidstaten van het beleid van de Unie op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht.

10.1. Indien uit het Europees DRG-verslag blijkt dat in een lidstaat alle aspecten als bedoeld in artikel 7 in praktijk worden gebracht is het niet nodig om verdere maatregelen te treffen.

10.2. Indien uit het Europees DRG-verslag blijkt dat een lidstaat ten aanzien van een of meerdere aspecten als bedoeld in artikel 7 tekortschiet, start de Commissie onverwijld een dialoog met de betrokken lidstaat, rekening houdend met de landenspecifieke aanbevelingen. 10.2.1. Indien de landenspecifieke aanbeveling inzake een lidstaat een verklaring van het deskundigenpanel bevat dat een duidelijk gevaar voor ernstige schending van de waarden als bedoeld in artikel 2 VEU aanwezig wordt geacht en er voldoende gronden aanwezig worden geacht voor het inroepen van artikel 7, lid 1, VEU, wordt deze aangelegenheid onverwijld besproken door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie die een met redenen omkleed besluit nemen, dat openbaar wordt gemaakt.

10.3. Indien uit het Europees DRG-verslag blijkt dat de landenspecifieke aanbevelingen inzake een lidstaat een verklaring van het deskundigenpanel bevatten dat er een ernstige en aanhoudende schending (d.w.z. toenemend of gelijkblijvend gedurende tenminste twee jaar) van de waarden als bedoeld in artikel 2 VEU aanwezig wordt geacht en er voldoende gronden aanwezig worden geacht voor het inroepen van artikel 7, lid 2, VEU, wordt deze aangelegenheid onverwijld besproken door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en elke instelling neemt een met redenen omkleed besluit, dat openbaar wordt gemaakt.

Artikel 11

Bij alle wetgevingsvoorstellen wordt door de Commissie in het kader van de effectbeoordeling ook een effectbeoordeling met betrekking tot de grondrechten uitgevoerd, overeenkomstig paragraaf 25 van het Interinstitutioneel akkoord over beter wetgeven.

Het DRG-deskundigenpanel als bedoeld in artikel 8, beoordeelt de eerbiediging van democratie, de rechtsstaat en grondrechten door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

Artikel 12

Er wordt een interinstitutionele werkgroep voor effectbeoordelingen (Werkgroep) opgericht met het oog op het verbeteren van de interinstitutionele samenwerking inzake effectbeoordelingen en de totstandbrenging van een cultuur van naleving van de grondrechten en de rechtsstaat. De Werkgroep raadpleegt in een vroeg stadium nationale deskundigen, om beter te kunnen inspelen op eventuele problemen op het gebied van de uitvoering in de lidstaten en om oplossingen te vinden voor uiteenlopende interpretaties door de verschillende instellingen van de Unie met betrekking tot de gevolgen die de grondrechten en beginselen van de rechtsstaat hebben voor wetgevingshandelingen van de Unie. De werkgroep baseert zich op de Richtsnoeren over methodologische stappen om de verenigbaarheid met de grondrechten in de voorbereidende instanties van de Raad te controleren, de strategie van de Commissie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie, de operationele richtsnoeren van de Commissie voor het in aanmerking nemen van de grondrechten in effectbeoordelingen door de Commissie, Instrument nr. 24 van het Instrumentarium voor betere regelgeving en artikel 38 van het Reglement van het Europees Parlement om de naleving en bevordering van democratie, de rechtsstaat en grondrechten te waarborgen.

Artikel 13

De volgende jaarverslagen van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie met betrekking tot de handhaving en naleving van de rechtsstaat en de grondrechten door de instellingen van de Unie worden gezamenlijk gepresenteerd met de jaarlijkse DRG-beleidscyclus van het Europees DRG-verslag:

— Jaarverslag over de toepassing van het Handvest;

— Jaarverslag over de toepassing van de Uniewetgeving;

— Jaarverslag over de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad (3).

Artikel 14

Dit akkoord treedt in werking op …