De doelstellingen van de CAFS 2019 worden opgesomd in een bijlage bij deze mededeling. De mededeling gaat vergezeld van twee werkdocumenten van de diensten van de Commissie, respectievelijk betreffende de uitkomsten van de frauderisicobeoordelingen en het geactualiseerde actieplan. De evaluatie van de CAFS 2011 wordt gelijktijdig in een afzonderlijk werkdocument van de diensten van de Commissie bekendgemaakt.

De Commissie is voornemens haar internecontrolesystemen voor de CAFS 2019 en het begeleidende CAFS-actieplan te verscherpen en indicatoren te ontwikkelen om de fraudeaanpak beter meetbaar te maken. Dit zal zich weerspiegelen in de jaarverslagen over de bescherming van de financiële belangen van de EU, waarin de Commissie regelmatig verslag uitbrengt over de implementatie van de CAFS.

Deze CAFS 2019 heeft daarom prioritair tot doel de Commissie te voorzien van een krachtigere analytische capaciteit met het oog op preventie en opsporing en van een meer gecentraliseerd systeem voor de bewaking van haar fraudeaanpak. Daarnaast streeft het begeleidende actieplan, bestemd voor de diensten van de Commissie en de uitvoerende agentschappen, ernaar de samenwerking en de workflows inzake fraudebestrijding over de gehele linie te verbeteren, bijvoorbeeld de samenwerking van de Commissie en andere EU-organen met OLAF en met het Europees Openbaar Ministerie (EOM), dat momenteel wordt opgericht. Het actieplan zet ook de werkzaamheden van de CAFS 2011 voort, in het bijzonder wat het waarborgen van het correcte verloop van overheidsopdrachten en het aanmoedigen van internationale samenwerking betreft.

Voorts hebben de diensten van de Commissie een frauderisicobeoordeling uitgevoerd waarbij ook de uitvoerende agentschappen zijn betrokken. De twee belangrijkste geïdentificeerde zwakke punten zijn i) onvoldoende analyse van fraudegegevens, waardoor het zicht van de Commissie op fraude wordt beperkt, en ii) bepaalde lacunes in het toezicht van de Commissie op het beheer van frauderisico’s op het niveau van de diensten. Deze tekortkomingen zijn ook door de Europese Rekenkamer aan de orde gesteld in de aanbevelingen van een recent speciaal verslag met als titel “Bestrijding van fraude in verband met EU-uitgaven: maatregelen zijn nodig”.

In een evaluatie van de CAFS 2011 is geconcludeerd dat de CAFS als kader voor het Commissiebeleid nog steeds relevant en doeltreffend is ter bescherming van de EU-begroting, maar aanpassing aan een veranderende situatie behoeft (nieuwe financieringsregelingen en fraudetrends, ontwikkeling van IT-instrumenten, enz.).

EU-burgers en belastingbetalers verdienen EU-instellingen die zeer integer werken. Hun bijdragen aan de EU-begroting moeten op een goede en efficiënte manier worden besteed en tegen fraude worden beschermd. In 2017 heeft de EU resoluut de strijd tegen fraude opgevoerd met de richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt en de verordening tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie (EOM). Om deze positieve ontwikkelingen een vervolg te geven na 2018 en voorbereidingen te treffen voor een nieuwe generatie uitgavenprogramma’s in het kader van het meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027, actualiseert de Commissie met deze mededeling haar fraudebestrijdingsstrategie van 2011 (CAFS). De CAFS is een bindend intern beleidsdocument voor de diensten van de Commissie en de uitvoerende agentschappen inzake de bestrijding van fraude en corruptie die de financiële belangen van de EU schaden.

Dreigingsevaluatie voor zware en georganiseerde criminaliteit (Serious and Organised Crime Threat Assessment)

Als leidraad voor de herziening van hun fraudeaanpak hebben de diensten van de Commissie een frauderisicobeoordeling uitgevoerd, die in het volgende hoofdstuk is samengevat. In de CAFS 2019 wordt ook rekening gehouden met de evaluatie van de CAFS voor de periode 2011-2017 en met de resultaten van de recente doelmatigheidscontrole van de Rekenkamer, “Bestrijding van fraude in verband met EU-uitgaven: maatregelen zijn nodig” , naast andere bronnen.

Het huidige fraudebestrijdingskader van de Commissie, dat is gebaseerd op de CAFS 2011, biedt al een goede strategische basis voor de fraudeaanpak. De voorbereiding voor het volgende MFK post-2020 is het uitgelezen moment voor de Commissie om haar fraudeaanpak waar nodig aan te passen en te versterken, bijvoorbeeld met betrekking tot nieuwe financieringswijzen. Bovendien versterkt de CAFS 2019 de strijd tegen fraude die de begroting aan de ontvangstenzijde schaadt (bv. door belastingfraude te voorkomen en smokkel te bestrijden) .

De diensten van de Commissie hebben de CAFS 2011 en de uitvoering ervan onderworpen aan een evaluatie vanuit het oogpunt van relevantie, effectiviteit, doeltreffendheid en coherentie. De resultaten ervan worden in detail gepresenteerd in een werkdocument van de diensten van de Commissie, dat samen met deze mededeling wordt gepubliceerd.

De Commissie brengt sinds 2013 verslag uit over de uitvoering van de CAFS 2011 in de PIF-verslagen . De prioritaire acties en alle in het interne actieplan vervatte maatregelen zijn voltooid of worden voortgezet in het geval van terugkerende acties zoals opleiding.

In de CAFS 2011 werden drie prioriteiten vastgesteld: i) het opnemen van fraudebestrijdingsbepalingen in voorstellen van de Commissie voor uitgavenprogramma’s in het kader van het MFK 2014-2020; ii) de tenuitvoerlegging van fraudebestrijdingsstrategieën op het niveau van de diensten; en iii) de herziening van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten.

Tegen deze achtergrond stippelt de herziene fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie een alomvattende aanpak uit van fraude die de financiële belangen van de EU schaadt en verstrekt zij richtsnoeren aan de Commissie, haar diensten en haar uitvoerende agentschappen voor de uitoefening van respectievelijk hun wettelijke, politieke en beherende taken om de EU-begroting te beschermen. De strategie is niet rechtstreeks tot de lidstaten gericht, maar de Commissie doet een oproep tot hen om eveneens passende maatregelen te nemen om fraude tegen de financiële belangen van de EU te voorkomen, op te sporen en te corrigeren, overeenkomstig de krachtens het Verdrag op hen rustende verplichtingen. De bevoegde diensten van de Commissie en OLAF zullen de fraudeaanpak van de lidstaten blijven ondersteunen en monitoren.

Het Europees Parlement onderzoekt elk jaar het PIF-verslag en maakt er opmerkingen over in een resolutie, wat het belang van de strijd tegen fraude beklemtoont . Onlangs nog heeft de Europese Rekenkamer (ERK) een speciaal verslag gewijd aan het institutionele kader en de werkmethoden waarop de strijd van de Commissie tegen fraude met uitgaven van de EU steunt. Het verslag onderstreepte het belang van het onderwerp en bevatte aanbevelingen voor verdere maatregelen.

Elk jaar wordt in het verslag van de Commissie over de bescherming van de financiële belangen van de EU — het zogeheten PIF-verslag — een overzicht gegeven van de gevolgen van de vastgestelde onregelmatigheden, waaronder fraude, voor de EU-begroting. Hoewel de bedragen en aantallen van jaar tot jaar fluctueren, is het duidelijk dat de omvang van de bekende en gemelde fraude standvastige actie van de EU vereist.

Krachtens artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel 36 van het Financieel Reglement (FR) heeft de Commissie tot taak de EU-begroting uit te voeren, in overeenstemming met de beginselen van goed financieel beheer en aan de hand van een effectieve en doeltreffende interne controle, die het voorkomen, opsporen, corrigeren en opvolgen van fraude en andere onregelmatigheden omvat. De Commissie doet dit in samenwerking met de lidstaten, die tot 80 % van de EU-begroting innen en besteden. Overeenkomstig artikel 325, lid 1, VWEU moeten zowel de EU als de lidstaten fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad, bestrijden.

Door fraude tegen de EU-begroting kunnen EU-middelen afgeleid worden van hun rechtmatige doel en kan zodoende de effectiviteit van het EU-optreden worden aangetast. Wanneer fraudeurs in hun opzet slagen, ondermijnen zij de integriteit van het EU-optreden en het vertrouwen van het publiek in het beleid van de EU.

De CAFS 2019 is tevens aangepast aan twee belangrijke instrumenten die in 2017 aan de EU-wetgeving tegen fraude zijn toegevoegd. Het betreft: i) de PIF-richtlijn , die strengere gemeenschappelijke normen vaststelt voor de bescherming van de financiële belangen van de EU in het strafrecht van de lidstaten; en ii) de verordening tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie (EOM) door middel van versterkte samenwerking, op het ogenblik tussen 22 lidstaten. Als het EOM eenmaal operationeel is (in 2021), zal het strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden doeltreffender kunnen vervolgen. Tot slot omvat het kader voor een geïntegreerd beleid inzake strafrechtelijke en administratieve onderzoeken een voorstel tot wijziging van de OLAF-verordening . De voorgestelde wijzigingen moeten OLAF in staat stellen nauw met het EOM samen te werken en zijn eigen onderzoeken doeltreffender uit te voeren. Een vlotte, intensieve samenwerking tussen het EOM, OLAF, Eurojust, Europol en de lidstaten is essentieel om te garanderen dat de onderzoeken alomvattend zijn en dat de nieuwe institutionele structuur voor fraudebestrijding zo doeltreffend mogelijk is . De gevolgen van de oprichting van het EOM van de diensten van de Commissie worden eveneens weerspiegeld in het actieplan van de CAFS 2019 .

2.5. De werkingssfeer van de CAFS 2019

De CAFS 2019 spitst zich toe op de bescherming van de financiële belangen van de EU tegen fraude, corruptie en andere opzettelijke onregelmatigheden en op het risico van ernstig wangedrag binnen de instellingen en organen van de EU. Deze gebieden staan ook centraal in de fraudeaanpak van de wetgever. De nieuwe CAFS heeft zodoende betrekking op:

ofraude – met inbegrip van btw-fraude, corruptie en verduistering die de financiële belangen van de EU schaadt, zoals gedefinieerd in de artikelen 3 en 4 van de PIF-richtlijn;

oandere strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden, bijvoorbeeld misdrijven in het kader van aanbestedingsprocedures die gevolgen voor de EU-begroting hebben;

oonregelmatigheden in de zin van artikel 1, lid 2, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 (voor zover zij opzettelijk zijn, doch niet reeds zijn begrepen onder de hierboven genoemde strafbare feiten);

oernstige schendingen van de professionele verplichtingen door personeelsleden of leden van de instellingen en organen van de Unie, als bedoeld in artikel 1, lid 4, van de OLAF-verordening en in artikel 2, lid 1, tweede alinea, van Besluit (EG, EGKS, Euratom) nr. 352/1999 van de Commissie .

In de CAFS 2019 wordt “fraude” gebruikt als overkoepelende term voor verschillende vormen van crimineel en niet-crimineel gedrag, zoals hierboven uiteengezet. Nadere bijzonderheden en context worden verstrekt in de frauderisicobeoordeling .

Waar in deze mededeling en de bijbehorende werkdocumenten wordt verwezen naar de bescherming van de EU-begroting, zijn de financiële belangen van de EU die buiten het juridische kader van de algemene begroting vallen, zoals het Europees Ontwikkelingsfonds , mutatis mutandis daaronder begrepen.





3. Frauderisicobeoordeling

In nauw overleg met alle diensten van de Commissie en uitvoerende agentschappen is een kwalitatieve frauderisicobeoordeling uitgevoerd. Daarbij is nadrukkelijk gekeken naar kwetsbare plekken in de internecontrolesystemen van de Commissie en zijn twee verbeterpunten geïdentificeerd:

oOm de frauderisicobeoordeling en het beheer van frauderisico’s te verbeteren, heeft de Commissie behoefte aan een uitgebreidere centrale analytische capaciteit om fraudepatronen, profielen van fraudeurs en kwetsbare plekken in de interne controlesystemen van de EU te scannen. De analytische capaciteit van de Commissie zou met een aanzienlijke versterking ondersteuning en advies kunnen verstrekken aan financiële actoren, auditors en onderzoekers bij het voorkomen en bestrijden van fraude en de Commissie helpen om: i) antifraudebeleid te ontwikkelen dat op feiten en inlichtingen is gebaseerd; ii) haar controlemechanismen en -middelen zo effectief en doeltreffend mogelijk te gebruiken; en iii) fraudeopsporing mogelijk te maken.

oOvereenkomstig het gedecentraliseerde model van financieel beheer van de Commissie worden frauderisico’s beoordeeld en beheerd door gedelegeerd ordonnateurs , d.w.z. dat de diensten van de Commissie en de uitvoerende agentschappen eerstverantwoordelijk zijn. Het belangrijkste voordeel van dit model is dat fraudebestrijdingsstrategieën op maat van het beleidsterrein of werkterrein van de betrokken dienst kunnen worden gesneden. Om de samenhang te waarborgen en de doeltreffendheid en effectiviteit te optimaliseren, moeten de gedecentraliseerde beoordeling en het beheer van frauderisico’s worden gecoördineerd en gemonitord door een sterk centraal toetsingssysteem.

Behalve systemische kwetsbare plekken, zijn bij de frauderisicobeoordeling ook fraudepatronen geanalyseerd. Het opschroeven van kosten door middel van valse declaraties en/of vervalste bewijsstukken is een van de meest frequent vastgestelde fraudepatronen. Dit type frauderisico zal naar verwachting verminderen doordat het nieuwe Financieel Reglement en de sectorspecifieke programma’s van het MFK 2021-2027 erop gericht zijn het aandeel te verhogen van EU-financiering die niet gekoppeld is aan kosten of gebaseerd is op vereenvoudigde kostenopties, die bewezen minder vatbaar zijn voor fraudepogingen . Potentiële nieuwe risico’s waartoe deze nieuwe vormen van financiering aanleiding geven, en die met het controleren van de resultaten van de financieringsmaatregel te maken hebben, zullen zo nodig worden gemonitord en verholpen. In het nieuwe actieplan bij de CAFS 2019 wordt daarom opgeroepen om de controlestrategieën te optimaliseren .

Op het gebied van de traditionele eigen middelen (TEM) brengt douanefraude, in de vorm van smokkel, onjuiste aangiften of onderwaardering, aanzienlijke schade toe aan de EU-begroting. In 2016 lag het percentage opgespoorde fraude ten bedrage van 0,33 % van de TEM hoger dan het overeenkomstige percentage (0,21 %) voor de uitgavenzijde van de begroting . Alhoewel de “kloof” kleiner was , zette deze trend zich in 2017 voort (0,30 % tegenover 0,29 %). Wat de btw betreft, wordt geschat dat als gevolg van grensoverschrijdende fraude, zoals “ploffraude” of “carrouselfraude” , ongeveer 50 miljard euro per jaar voor de begroting verloren gaat . Het meeste hiervan worden echter door de lidstaten gedragen.

De schade als gevolg van fraude aan de ontvangstenzijde door georganiseerde criminele groepen is zeer aanzienlijk ; ook fraude met aanbestedingen en subsidiefraude behoren tot de actieterreinen van dergelijke organisaties . De EU heeft een beleidscyclus voor de aanpak van georganiseerde en zware internationale criminaliteit waarvan coördinatie tussen de EU-instellingen en -agentschappen en de lidstaten deel uitmaakt . Verschillende van de beleidsprioriteiten voor 2018-2021 inzake dit soort criminaliteit betreffen de strijd tegen fraude . In de EU-strategie voor de bestrijding van sigarettensmokkel en andere vormen van illegale handel in tabaksproducten , waarvan het actieplan onlangs is geactualiseerd, ligt ook sterk de nadruk op de strijd tegen de georganiseerde misdaad.