1.Achtergrond

Het Douane 2020-programma is vastgesteld bij Verordening (EU) nr. 1294/2013 als een meerjarig actieprogramma voor de douane in de EU om de samenwerking tussen nationale overheden te bevorderen en te versterken. Overeenkomstig artikel 18, leden 1 en 2, is opdracht gegeven tot een extern onderzoek ter ondersteuning van de tussentijdse evaluatie van het programma. De resultaten van dit onderzoek worden gepresenteerd in het bijgaande werkdocument van de diensten van Commissie en vormen de basis voor dit verslag.

De tussentijdse evaluatie is bedoeld om het Douane 2020-programma te beoordelen vanaf de invoering op 1 januari 2014 tot halverwege de looptijd van het programma (31 december 2017). De evaluatie heeft betrekking op alle gefinancierde activiteiten en belanghebbenden van het programma.

Het onderhavige verslag is bedoeld om de voortgang in kaart te brengen van i) de verwezenlijking van de doelstellingen van het programma; ii) de efficiëntie van het gebruik van middelen en aspecten van vereenvoudiging; iii) de blijvende relevantie van het programma; iv) de samenhang met en bijdrage aan het algemene beleid en andere initiatieven van de EU; en v) de toegevoegde waarde van het programma op EU-niveau.

2.Relevantie

De douane-unie is een van de hoekstenen van de EU en is van cruciaal belang voor de werking van de eengemaakte markt. Veel van de activiteiten op douanegebied hebben een grensoverschrijdend karakter, waardoor ze betrekking hebben op en gevolgen hebben voor alle lidstaten. In het gebied van de Europese douane-unie gelden de gemeenschappelijke regels en procedures die zijn vastgelegd in de douanewetgeving van de Unie (UCC). De UCC is een mijlpaal in de modernisering van de douane van de EU en is bedoeld om een papierloze omgeving voor douane en handel tot stand te brengen.

Het douaneprogramma bestaat in zijn verschillende versies al meer dan 25 jaar en is meegegroeid met de eengemaakte markt. Momenteel nemen er 34 landen deel aan het programma: 28 EU-lidstaten en 6 kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten. In de loop der jaren is het douaneprogramma een integraal onderdeel geworden van het nationale en Europese douanelandschap en -beleid en de Europese douaneprocessen en -procedures. In sommige gevallen, zoals in het geval van de IT-infrastructuur, blijft het bijna onopgemerkt tijdens de dagelijkse werkzaamheden van douaneambtenaren en marktdeelnemers. Gezien het feit dat de douane-unie zich blijft moderniseren, kan echter worden gesteld dat het programma nu waarschijnlijk meer dan ooit nodig is. Tegen deze achtergrond wordt het programma relevant geacht voor de brede behoeften van een goed functionerende douane-unie van de EU, die tot uiting komen in de meer specifieke behoeften van de nationale douanediensten, marktdeelnemers en Europese burgers.

Voor de douanediensten is het programma vooral van belang omdat het hen helpt bij de implementatie van Europese informatiesystemen en het waarborgen van de financiële houdbaarheid daarvan; in de meeste gevallen is de UCC in dezen leidend, terwijl de Commissie en de lidstaten de verantwoordelijkheid delen voor de tenuitvoerlegging en ondersteuning. Het douaneprogramma komt tegemoet aan de behoefte aan interoperabiliteit, interconnectiviteit en betrouwbaarheid van de elektronische douanesystemen middels een gemeenschappelijk gegevenssysteem voor een goed functionerende douane-unie van de EU. Er zijn momenteel al 49 verschillende IT-systemen met ondersteunende infrastructuur operationeel, en hun hoge betrouwbaarheid is essentieel voor het soepele verloop van de douaneprocedures en de goede werking van de eengemaakte markt als geheel. Over het algemeen bleken de IT-systemen die al lange tijd in gebruik zijn, en die gericht zijn op de meer traditionele rol en behoeften van de douane op het gebied van goederenindeling, tariefbeheer of controle van het verkeer van goederen, het best te beantwoorden aan de onderliggende behoeften.

De marktdeelnemers hebben behoefte aan een efficiënte en doeltreffende afhandeling van douaneprocessen omdat de snelheid en betrouwbaarheid van de douaneafhandeling rechtstreeks van invloed zijn op de productiviteit en winstgevendheid van bedrijven. Hoewel het vooral de nationale overheden zijn die dankbaar gebruikmaken van het Douane 2020-programma, benutten ook duizenden marktdeelnemers regelmatig de IT-systemen die met de middelen van het programma zijn gefinancierd. In deze systemen vinden zij snel informatie die nergens anders voorhanden is. Dit helpt de administratieve last enigszins te verlichten en de procedures te vereenvoudigen, wat uiteindelijk resulteert in meer rechtszekerheid en minder handelsbelemmeringen. De gemeenschappelijke acties in het kader van het Douane 2020-programma maken een dialoog tussen de douane en het bedrijfsleven mogelijk en helpen het potentieel van het programma voor de lidstaten optimaal te benutten, zonder voorbij te gaan aan de praktische gevolgen voor het bedrijfsleven. Soms blijkt dit de relatie tussen douanediensten en bedrijven te veranderen in een meer op samenwerking gebaseerde relatie, die zich beter leent voor een moderne omgeving.

Het Douane 2020-programma is ook gericht op kwesties die van algemeen belang zijn voor alle Europese burgers. Voorbeelden hiervan zijn de dreigingen van internationale drugshandel en de smokkel van illegale goederen, die een risico vormen voor de gezondheid en veiligheid van burgers. De specifieke doelstellingen van het programma op het gebied van veiligheid en beveiliging van Europese burgers worden derhalve steeds relevanter. Even relevant is de bezorgdheid over een steeds verder gedigitaliseerde economie en dienstverlening. De opzet en doelstellingen van het Douane 2020-programma komen volledig tegemoet aan de bezorgdheid onder belanghebbenden.

3.Doeltreffendheid

De algemene doelstelling van het programma is ondersteuning van de werking en modernisering van de douane-unie door samenwerking tussen de deelnemende landen en hun douanediensten en -ambtenaren. Uit de evaluatie blijkt dat het programma het vereiste kader en de benodigde technologische middelen biedt voor samenwerking en het delen van informatie ter ondersteuning van de werking en modernisering van de douane-unie (met name wat betreft de uitvoering van de UCC), en dat het programma aldus de eengemaakte markt versterkt.

Het door het programma ondersteunde beveiligde platform voor het uitwisselen en delen van informatie helpt de lidstaten en marktdeelnemers hun terughoudendheid ten aanzien van het delen van gevoelige gegevens, die een doeltreffende samenwerking in de weg staat, te overwinnen. Alleen al in 2017 hebben zij bijna 4,8 miljard berichten uitgewisseld.

Verdere uitwisseling van beste praktijken en opleidingen is mogelijk dankzij de gemeenschappelijke acties in het kader van het programma. Elke soort actie is het best toegesneden op de desbetreffende specifieke omstandigheden, veelal afhankelijk van het gewenste resultaat. Bij alle soorten acties, met inbegrip van deskundigenteams (een nieuw instrument waarmee op regionale of thematische basis betere operationele samenwerking wordt ondersteund), kunnen de diensten met behulp van het programma beste praktijken vinden, verspreiden en toepassen. Dit heeft geleid tot betere werkmethoden bij de douanediensten en een consistentere benadering van de uitvoering van douaneregels.

Het Douane 2020-programma is instrumenteel geweest voor het vergroten van het vertrouwen tussen douanediensten onderling en bij marktdeelnemers. De meeste deelnemers hebben van de gelegenheid gebruikgemaakt om netwerken op te bouwen en hun contacten uit te breiden, en de overgrote meerderheid maakt regelmatig gebruik van deze contacten om dagelijkse problemen op te lossen. Zij delen ook output (bv. richtsnoeren, verslagen van bijeenkomsten, beste praktijken enz.) met hun collega's en passen deze actief toe in hun dagelijks werk. De waarde van netwerken van mensen en persoonlijke contacten behoort tot de meest gewaardeerde voordelen van het programma.

Deze samenwerking en dit vertrouwen zijn noodzakelijk omdat douanediensten van elkaar afhankelijk zijn bij het innen van belastingen en heffingen, en daarmee de financiële en economische belangen van de EU en haar lidstaten beschermen. De betere samenwerking tussen de diensten, het delen van beste praktijken, het werken met beproefde oplossingen en het gestelde vertrouwen in andere diensten en in de IT-systemen die zij gezamenlijk gebruiken, zijn allemaal te danken aan het Douane 2020-programma. Ook op het gebied van verbetering van de veiligheid en beveiliging, waarbij risicoanalisten van de douane dagelijks bedreigingen van de veiligheid het hoofd moeten bieden, vertrouwen de douanediensten op de uitgebreide uitwisseling van informatie tussen de diensten en vaak op het delen van informatie met andere autoriteiten en instanties. Ook dit wordt gewaarborgd door het Douane 2020-programma. Tegen deze achtergrond worden de douanediensten door het programma ondersteund bij hun werkzaamheden op het gebied van risicobeheer, beheer van de buitengrenzen, opsporingstechnologie en de bescherming van cultureel erfgoed of de natuur.

Wat betreft het vergroten van de administratieve capaciteit van de douanediensten biedt het Douane 2020-programma uitgebreide ondersteuning, variërend van technische en operationele kwesties tot meer strategische kwesties zoals wettelijke uitvoering en eenvormigheid. Dit is van cruciaal belang geweest bij de voorbereidingen van de douanediensten op de officiële vaststelling van de douanewetgeving van de Unie. De nieuwste e-learningmodules over de uitvoering van deze wetgeving zijn al door 68 915 douaneambtenaren en 726 000 marktdeelnemers geraadpleegd. De gemeenschappelijke acties en opleidingen in het kader van het programma hebben het volgende opgeleverd: i) gemeenschappelijk inzicht in de wettelijke vereisten; ii) onderlinge afstemming van interpretaties van de douanebepalingen; iii) standaardisering van terminologie; en iv) een eenvormiger toepassing van de werkmethoden van de UCC.

Dankzij de betere samenwerking tussen de lidstaten, de financiële en technische ondersteuning van de ontwikkeling en het gebruik van de Europese informatiesystemen en de grotere capaciteit van de lidstaten wat de toepassing van de bepalingen van de UCC betreft, levert het programma een bijdrage aan de goede werking en modernisering van de douane-unie van de EU.