Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het thema "Maatregelen voor de derde fase van de Economische en Monetaire Unie: stabiliteits- en groeipact met het oog op de begrotingsdiscipline, versterkte procedures voor economische convergentie en nieuw wisselkoersmechanisme"

(97/C 287/16)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 18 maart 1997 besloten, overeenkomstig artikel 23 (derde alinea) van zijn R.v.O., een advies op te stellen over het voornoemde thema.

De Afdeling voor economische, financiële en monetaire vraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 13 mei 1997 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Burani.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 346e Zitting (vergadering van 29 mei 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 124 stemmen vóór en twee stemmen tegen, bij zeven onthoudingen, is goedgekeurd.

Met het onderhavige initiatiefadvies levert het Comité opnieuw een bijdrage aan de werkzaamheden ter voorbereiding van de Economische en Monetaire Unie ().

Bij het opstellen van dit initiatiefadvies is uitgegaan van de volgende door de Commissie goedgekeurde documenten:

- gewijzigd voorstel voor een verordening (EG) van de Raad ter versterking van het toezicht op en de coördinatie van de begrotingspolitiek ();

- gewijzigd voorstel voor een verordening (EG) van de Raad voor een snelle en overzichtelijke toepassing van de bij een buitensporig tekort te volgen procedure ();

- Mededeling van de Commissie aan de Raad: versterkte procedures voor economische convergentie en een nieuw wisselkoersmechanisme in de derde fase van de EMU ().

Bovendien is rekening gehouden met de richtsnoeren van de daarop volgende Ecofin-raden.

Met de hierboven vermelde Commissiedocumenten heeft de Commissie zich van haar taak gekweten om de krachtlijnen voor te stellen waarop de tijdens de komende Top van Amsterdam te nemen besluiten zouden moeten worden gebaseerd. Dit initiatiefadvies van het Comité is derhalve bedoeld als bijdrage aan de werkzaamheden van de Raad ter voorbereiding van die besluiten.

1. Inleiding

1.1. Nu de in het Verdrag voor de verwezenlijking van de EMU gestelde termijnen steeds dichterbij komen, heeft de Commissie - in samenwerking met het EMI - voorstellen uitgewerkt voor de benodigde wet- en regelgeving waartoe de Raad zou moeten besluiten. Het Comité heeft al advies uitgebracht over één van de door de Commissie goedgekeurde documenten, waarin een voorstel wordt gedaan voor twee verordeningen van de Raad m.b.t. de juridische infrastructuur voor invoering en gebruik van de euro ().

1.2. Verder heeft de Commissie ook nog haar goedkeuring gehecht aan twee andere, al in de aanhef van dit advies genoemde documenten, die voorstellen bevatten voor de basisbeginselen waarop de EMU moet worden gegrondvest: in het eerste document worden regels voorgesteld die moeten garanderen dat de gemeenschappelijke munt van meet af aan stabiel is en blijft, en in het tweede document worden voorstellen gedaan om de betrekkingen te regelen tussen de gemeenschappelijke munt en de munten van de lid-staten die voorlopig nog buiten de EMU blijven.

1.3. Deze twee documenten kunnen niet los van elkaar worden gezien, maar moeten juist worden beschouwd als een - één geheel vormend - onderdeel van het beleid dat op de instandhouding van de intrinsieke stabiliteit van de euro is gericht. Enerzijds moeten regels worden vastgelegd voor het gedrag van de lid-staten die bij de EMU zijn aangesloten, en anderzijds moeten regelingen worden getroffen om te voorkomen dat de niet-EMU-landen beleid voeren dat haaks staat op dat van de lid-staten die de gemeenschappelijke munt al hebben ingevoerd.

2. Stabiliteitspact - algemene opmerkingen

2.1. Het voorstel van de Commissie is geïnspireerd op het door de Duitse regering in december 1995 aan de Europese Raad van Madrid voorgelegde document "Stabiliteitspact voor Europa". Het nagestreefde doel is, te garanderen dat de gemeenschappelijke munt duurzaam stabiel blijft, dankzij een stringente en op convergentie gerichte begrotingsdiscipline voor alle deelnemende lid-staten. Het Comité stemt opnieuw met deze benadering in [zie ook zijn vorige advies hierover ()], onder voorbehoud van de hierna volgende opmerkingen:

2.2. Het bedoelde stabiliteitspact (helemaal uitgeschreven: "Stabiliteits- en groeipact met het oog op de begrotingsdiscipline in de derde fase van de EMU") is opgesplitst in de twee al in de aanhef van dit advies genoemde onderscheiden voorstellen voor verordeningen van de Raad. De hierna volgende algemene opmerkingen hebben betrekking op beide verordeningen en op de besluiten die tijdens de Top van Dublin zijn genomen.

2.3. Het Commissievoorstel is rond twee soorten maatregelen gestructureerd: preventieve maatregelen en maatregelen met een ontradend effect. De bedoeling van preventieve maatregelen is te voorkomen dat één of meerdere van de al tot de EMU toegetreden lid-staten zichzelf in een situatie brengen waarin begrotingsinstabiliteit kan ontstaan. De maatregelen met een ontradend effect moeten de deelnemende lid-staten bewust maken van de te verwachten rechtstreekse gevolgen van gedragingen die indruisen tegen handhaving van monetaire stabiliteit. Die monetaire stabiliteit zal immers met de invoering van de gemeenschappelijke munt deel gaan uitmaken van een "collectief bezit". De bescherming van dat "bezit" is daarom een kwestie van gemeenschappelijk belang en moet als zodanig aan een strakke discipline worden onderworpen. Ook op dit punt bevestigt het Comité zijn instemming met de benadering van de Commissie.

2.4. Volgens de Commissie sluit een strakke discipline niet uit dat derogaties op de daaraan verbonden sancties mogelijk zijn als de afwijkingen die tot een buitensporig tekort leiden, het gevolg zijn van uitzonderlijke, tijdelijke omstandigheden waarop de lid-staat geen greep heeft. Aan die gedachtengang kan uiteraard niets worden afgedaan, maar de moeilijkheid is - zoals de Commissie zelf toegeeft - dat voldoende objectieve criteria moeten worden vastgelegd waaraan kan worden getoetst of derogaties kunnen worden toegestaan. Het Comité zal hierop nog terugkomen in de gedetailleerde analyse van het voorstel.

2.5. De mogelijkheid om in uitzonderlijke, tijdelijke omstandigheden derogaties op de in de regeling voorziene sancties toe te staan, lijkt te zijn gebaseerd op de hypothese dat die omstandigheden slechts één lid-staat betreffen welke op het ontstaan daarvan geen greep heeft. Het is echter heel goed mogelijk dat bepaalde omstandigheden zich voor een langere duur, en dus niet tijdelijk in een lid-staat voordoen en dat bepaalde crisissituaties - bijvoorbeeld de oliecrisis in 1972 - tegelijkertijd meer dan één lid-staat treffen. In dat laatste geval is dus wel sprake van uitzonderlijke omstandigheden, maar kunnen de effecten daarvan niet op korte termijn worden verholpen. In het voorstel voor het stabiliteitspact wordt geen rekening gehouden met die mogelijkheden, die misschien niet erg waarschijnlijk en zeker niet gewenst zijn, maar beslist niet mogen worden genegeerd.

2.6. De werkelijkheid, zoals die nu kan worden waargenomen, maant tot behoedzaamheid bij het uitwerken van de basisbeginselen voor het stabiliteitspact: sommige lid-staten hebben zich erbij moeten neerleggen dat zij hun voornemen om in 1996 aan alle convergentiecriteria te voldoen, vanwege de sociaal-economische en conjuncturele omstandigheden pas in 1997 kunnen waarmaken. Dat is een teken aan de wand: regeringen zijn kennelijk niet altijd in staat om de economie van hun land naar believen te sturen, en zelfs zeer goed onderbouwde prognoses hoeven niet altijd uit te komen.

3. Voorstel voor een verordening inzake de versterking van het toezicht op en de coördinatie van de begrotingsposities

3.1. De wezenlijke bedoeling van dit voorstel is, een gestructureerd systeem op te zetten voor "multilateraal toezicht" op de naleving van de begrotingsdiscipline door iedere aan de EMU deelnemende lid-staat. Die lid-staten moeten te dien einde, voor het eerst op 1 januari 1999 en daarna ieder jaar, een stabiliteitsprogramma presenteren waarin de volgende elementen zijn opgenomen:

- de middellange-termijndoelstellingen en het aanpassingstraject voor het overheidsoverschot of -tekort en het verwachte aanpassingstraject voor de overheidsschuld als percentages van het BBP;

- de voornaamste hypothesen t.a.v. de economische ontwikkeling (o.m. reële groei van het BBP, werkgelegenheid/werkloosheid, inflatie en andere belangrijke economische variabelen);

- de omschrijving van de begrotingsmaatregelen die zijn genomen om de doelstellingen van het programma te verwezenlijken;

- de toezegging om zonodig aanvullende maatregelen te nemen teneinde te voorkomen dat van de stabiliteitsdoelstellingen wordt afgeweken.

3.2. Het Comité kan deze aanpak alleen maar toejuichten, maar betwijfelt of het mogelijk is stabiliteitsprogramma's te presenteren die een min of meer bindend karakter hebben, omdat deze programma's niet alleen betrekking hebben op het voorafgaande jaar en het lopende jaar, maar ook op de drie daaropvolgende jaren. In feite komt het erop neer dat een programma voor vier jaar moet worden opgesteld: gezien de snelle ontwikkeling in Europa, maar vooral ook wereldwijd, van de politieke en sociaal-economische verhoudingen, zou niet van programma's, maar eerder van programmaverklaringen moeten worden gesproken, die alleen bindend zijn voorzover deze aansluiten bij de reële evolutie van de conjunctuur.

3.3. Toen de Europese Raad het vraagstuk van het stabiliteitspact behandelde, werd het belangrijke besluit genomen om de benaming in "stabiliteits- en groeipact" te veranderen. Bij de bestudering van de elementen die in de stabiliteitsprogramma's moeten voorkomen, vestigt het Comité de aandacht op een bijzonder gevoelig punt, nl. de werkgelegenheid. Het Comité wijst op de volgende visie op de werkgelegenheid, die is ingegeven door het feit dat het pact nu ook een "groeipact" is. In de tijd dat de convergentiecriteria werden opgesteld, had de werkloosheid in de meeste lid-staten nog niet de huidige zeer zorgwekkende omvang aangenomen en werd in ieder geval nog gedacht dat de werkloosheid beheersbaar was. Inmiddels is het tegendeel gebleken. Het eenzijdige terugdringen van de overheidstekorten heeft in sommige lid-staten de groei afgeremd, en dus ook de werkgelegenheid negatief beïnvloed.

3.4. Het Comité vindt in dat verband dat de programma's moeten zijn afgestemd op de door de Raad vastgestelde richtsnoeren op het gebied van het werkgelegenheidsbeleid.

3.5. Uiterlijk twee maanden na de presentatie van het stabiliteitsprogramma dient de Raad, op voorstel van de Commissie en van het bij artikel 190 C van het Verdrag ingestelde Monetair Comité, dit programma goed te keuren of aanpassingen hierop aan te bevelen. Als preventieve maatregel roept deze regeling geen commentaar op, maar wel kan worden betwijfeld of het écht mogelijk is om in zo korte tijd de programma's van alle aan de EMU deelnemende lid-staten te onderzoeken en voorstellen uit te werken voor eventuele bijstelling daarvan. Gezien de procedures die moeten worden gevolgd en het feit dat niet minder dan drie instanties - Commissie, Monetair Comité en Raad - hierbij betrokken zijn, lijkt een termijn van twee maanden wat àl te optimistisch. Het Comité is voorts van mening dat het "Comité voor werkgelegenheidsen arbeidsmarktvraagstukken" hierbij moet worden betrokken.

3.6. Krachtens artikel 103, lid 3, van het Verdrag houdt de Raad toezicht op de mate waarin de lid-staten zich daadwerkelijk aan hun verplichtingen houden, teneinde te kunnen vaststellen of daarbij mogelijke afwijkingen optreden. Is hiervan sprake, dan zal de Raad passende aanbevelingen doen. Als controles na verloop van tijd uitwijzen dat de situatie onveranderd is gebleven of zelfs is verslechterd, dan moet de Raad een openbare aanbeveling doen uitgaan, waarin wordt aangegeven welke specifieke corrigerende maatregelen door de betrokken lid-staat moeten worden genomen. Bij het opstellen van deze aanbevelingen krachtens artikel 103, lid 4, dient het Monetair Comité zeer zorgvuldig te werk te gaan, omdat rekening moet worden gehouden met de mogelijke gevolgen daarvan voor de politieke situatie in de betrokken lid-staat en met het feit dat een dergelijke aanbeveling bij de nationale publieke opinie gevoelig ligt.

4. Voorstel voor een snelle en overzichtelijke toepassing van de bij een buitensporig overheidstekort te volgen procedure

4.1. Dit in het Stabiliteitspact opgenomen tweede voorstel voor een verordening heeft betrekking op de in artikel 104 C, lid 6, van het Verdrag vastgelegde procedures voor de vaststelling van een buitensporig overheidstekort en de sancties die in dat geval krachtens artikel 104 C, lid 11, van het Verdrag moeten worden opgelegd. Het betreft hier maatregelen ter uitvoering van het Verdrag, zodat met de goedkeuring van deze verordening aan een Verdragsverplichting wordt voldaan.

4.2. Er is sprake van een buitensporig overheidstekort als de verhouding tussen het overheidstekort en het BBP de referentiewaarde van 3 % overschrijdt en/of als de verhouding tussen de overheidsschuld en het BBP die van 60 % overschrijdt. Uiterlijk drie maanden na de bekendmaking door de lid-staten van de door hen bereikte resultaten wordt door de Raad het effectieve bestaan van een buitensporig tekort vastgesteld, waarna aan de betrokken lid-staat passende "aanbevelingen" worden gedaan. Als de Raad vervolgens vaststelt dat de betrokken lid-staat in de loop van de vier maanden na de uitvaardiging daarvan die aanbevelingen niet heeft opgevolgd, dan zullen deze openbaar worden gemaakt.

4.3. De Raad stelt aan de hand van de officiële besluiten van de regeringen van de lid-staten vast of deze zich al dan niet daadwerkelijk bereid hebben getoond om zijn aanbevelingen op te volgen. Deze besluiten worden zonodig, met inachtneming van door de Raad te bepalen termijnen, in wetten omgezet. Als echter blijkt dat de relevante wetten niet zijn uitgevaardigd of dat tijdens het wetgevingsproces hierin inhoudelijke wijzigingen zijn aangebracht, moet de Raad zich gaan afvragen of er concrete maatregelen moeten worden genomen, met nogmaals het dringende verzoek aan de betrokken lid-staat om de aanbevelingen binnen een maand op te volgen. Het uiteindelijke besluit om sancties op te leggen, moet daarna binnen twee maanden worden genomen. In totaal mogen er niet meer dan tien maanden verstrijken tussen het tijdstip waarop de lid-staat zijn verslag uitbrengt en het tijdstip waarop de sancties worden opgelegd.

4.4. In de procedure voor de vaststelling van buitensporige overheidstekorten (artikel 104 C, lid 2, sub a) van het Verdrag is bepaald dat lid-staten van sancties worden vrijgesteld als hun buitensporige tekort van uitzonderlijke en tijdelijke aard is en het gevolg is van gebeurtenissen waarop zij geen greep hadden, of als dit het resultaat is van een zeer slechte conjunctuur, met name in de vorm van een negatieve jaarlijkse groei. In de verordening is voorts bepaald dat de Commissie prognoses opstelt voor het herstel van de begrotingspositie als de gebeurtenissen of slechte conjunctuur die tot het buitensporige overheidstekort hebben geleid, in het lopende of het daarop volgende jaar hun effect verliezen. Nergens wordt echter ingegaan op de mogelijkheid van een aanhoudend slechte economische situatie (waarvan de oorzaken van structurele of van conjuncturele aard kunnen zijn).

4.5. Ten aanzien van de criteria voor de procedures i.v.m. de vaststelling van het overheidstekort, de eerste aanmaning aan het adres van de betrokken lid-staten en het zonodig opleggen van sancties in een later stadium, geeft de Commissie in haar verordeningsvoorstel een duidelijke omschrijving:

- als het buitensporige overheidstekort is ontstaan doordat de betrokken lid-staat de referentiewaarde voor overheidstekorten (3 % van het BBP) heeft overschreden, dan moet deze bij de Commissie een renteloos bedrag in deposito geven dat uit een vast deel (0,2 % van het BBP) en uit een variabel deel bestaat. Het variabele deel komt overeen met een tiende van het verschil tussen het overheidstekort en de hiervoor geldende referentiewaarde, berekend als percentage van het BBP, met een maximum van 0,5 % van het BBP ();

- als het buitensporige overheidstekort alleen het gevolg is van de overschrijding van de referentiewaarde voor overheidsschulden, dan geldt voor het in deposito te geven bedrag een vast percentage van 0,2 % van het BBP.

4.6. De criteria zijn streng en mathematisch. Het Comité stemt ermee in dat van een boete het sterkste ontradende effect uitgaat op een te laks beheer van de overheidsfinanciën, maar vindt dat het bedrag niet zo hoog mag zijn dat de afdracht daarvan een harde klap betekent voor toch al in moeilijkheden verkerende overheidsfinanciën. In de veronderstelling dat de overschrijding van de referentiewaarden voor overheidstekort en -schuld nog twee jaar lang aanhoudt, dan zou volgens deze methode voor ieder jaar, dus driemaal, een bedrag in deposito moeten worden gegeven (ook al zou de berekening na de eerste keer wat gunstiger uitvallen). De Raad moet bij de toepassing van de door de Commissie voorgestelde criteria dan ook met de grootst mogelijke omzichtigheid en objectiviteit te werk gaan.

4.7. Tal van regeringen zijn er, nu de EMU steeds dichterbij komt, van doordrongen geraakt dat hun financiën gesaneerd en op orde moeten zijn als in het voorjaar van 1998 de definitieve beslissing wordt genomen. Uit onderstaande tabel lijkt te kunnen worden afgeleid dat alle lid-staten - ook de lid-staten waarvan de toetreding tot de EMU nog onzeker is - bereid zijn om maatregelen te nemen voor de terugdringing van hun overheidstekort.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Overheidsschuld

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

>EIND VAN DE GRAFIEK>

Overheidstekort

>BEGIN VAN DE GRAFIEK>

>EIND VAN DE GRAFIEK>

Bron: Europese Commissie, prognoses april 1997.

4.8. De tabel maakt echter ook duidelijk hoe krap de speelruimte is: hoe vaak er ook op is gehamerd dat de referentiewaarden van 3 % voor het overheidstekort en 60 % voor de overheidsschuld maxima zijn en dat een gezonde economie daar ver onder moet uitkomen, toch valt uit de tabel af te lezen dat de meeste lid-staten - óók die met die de beste prestaties - gevaarlijk dichtbij of zelfs al boven die maxima zitten, ook in de prognoses.

4.9. De behoedzaamheid waartoe het Comité al in paragraaf 4.6 aanzet, wordt noodzaak wanneer men bedenkt dat de criteria voor de toetsing van de overheidstekorten en -schulden op het tijdstip waarop moet worden gekeken of aan de voorwaarden voor toetreding tot de EMU is voldaan, een zekere interpretatieve speelruimte weliswaar niet uitsluiten (), maar dat daarna van speelruimte geen sprake meer zal zijn: de criteria voor de toepassing van de sancties zijn mathematisch en niet voor meerdere uitleg vatbaar. Eén blik op de tabel volstaat om vast te stellen dat, als de prognoses voor 1997 de situatie in 1999 zouden weergeven, maar weinig EMU-deelnemers de dans van de sancties zouden ontspringen.

4.10. Op dit punt van de redenering aangekomen, komt als vanzelf de volgende gedachte op: de wereldconjunctuur, maar vooral ook de conjunctuur in Europa, is in de loop der jaren geleidelijk aan veranderd. De omvang die deze veranderingen hebben aangenomen, bemoeilijken een terugkeer naar de parameters die destijds als "normaal" werden beschouwd. In de jaren zestig en in het begin van de jaren zeventig was het in Europa niets bijzonders als staatsbegrotingen bijna sluitend waren of zelfs een overschot vertoonden. Zo beliepen de overheidsschulden van de vijftien huidige lid-staten in 1970 gemiddeld 34,6 % van het BBP, en was dat percentage in 1995 al opgelopen tot 71,7 %, d.w.z. een verdubbeling in 25 jaar (). Een dermate gigantische verandering sluit echter geenszins uit dat soortgelijke veranderingen zich in de toekomst opnieuw kunnen voordoen. Dat is de reden waarom het Comité de Raad de volgende suggestie voorlegt: de convergentiecriteria, vooral die welke verband houden met overheidstekort en -schuld, zouden op gezette tijden (b.v. om de tien jaar) moeten worden herzien. Een dergelijke periodieke herziening is in het Verdrag niet vastgelegd, maar de inmiddels opgedane ervaring, alsook de vereiste voorzichtigheid maken een bezinning op dit belangrijke vraagstuk noodzakelijk.

4.11. Dat de situatie als riskant wordt ervaren, blijkt uit het recente initiatief van Eurostat om, kennelijk vooruitlopend op de inventaris die in het voorjaar van 1998 zal worden opgemaakt, de statistische en boekhoudkundige criteria voor de berekening van het overheidstekort te herzien (). De bedoeling van de nieuwe criteria is, de debet- en creditposten in de nationale rekeningen op een andere dan de gangbare manier te berekenen (critici spreken hier van "creatief boekhouden"). Het Comité kan hiermee instemmen als het uiteindelijke doel is, de toetreding tot de EMU mogelijk te maken aan de hand van geharmoniseerde criteria die gebaseerd zijn op boekhoudkundig en statistisch "neutrale" oplossingen. Daarbij wijst het echter wel op de noodzaak van méér harmonisatie van de criteria voor het vergaren van statistische gegevens, met name van gegevens betreffende de kosten voor levensonderhoud en inzake werkgelegenheid: de vergelijkbaarheid van die gegevens is een noodzakelijke garantie voor de "billijkheid" en "neutraliteit" van de convergentiecriteria. De voorwaarde dat de nieuwe regels tot een betere evaluatie van het convergentieproces moeten leiden en afwijkingen van de begrotingsdiscipline moeten uitsluiten, moet echter overeind blijven.

5. Versterkte procedures voor economische convergentie en een nieuw wisselkoersmechanisme in de derde fase van de EMU

5.1. Het probleem van de lid-staten die niet aan de EMU zullen deelnemen, ligt in economisch, monetair en politiek opzicht uiterst gevoelig. Als de munten van de lid-staten met een "derogatie" (die inmiddels zelfs in de officiële documenten als "pre-in's" worden aangeduid) helemaal vrij zouden worden gelaten, zou dat een ernstige verstoring van de harmonieuze ontwikkeling van de interne markt betekenen. De noodzaak van een zekere discipline wordt daarom door alle partijen erkend, óók door het EMI en de Commissie. De Mededeling van de Commissie van 16 oktober 1996 () krijgt daarom een voorbeeldfunctie, omdat daarop waarschijnlijk alle toekomstige besluiten zullen worden gebaseerd.

5.2. In de Ecofin-Raad is in beginsel al een consensus bereikt over de noodzaak om te zorgen voor monetaire solidariteit door middel van een nieuw, maar naar het oude gemodelleerd wisselkoersmechanisme, waaraan de pre-in's zouden deelnemen. Doel daarvan is, de wisselkoersen van de pre-in's aan een discipline te onderwerpen en de pre-in's ertoe te verplichten om (ten minste de tendens van) de convergentiecriteria na te streven. Het zwakke punt van het nieuwe wisselkoersmechanisme is dat deelname daaraan voor de lid-staten geen verplichting is. De kans dat een pre-in zich niet aan een discipline wil onderwerpen, lijkt vrij klein, omdat uiteindelijk het belang van alle lid-staten daarmee is gediend, maar toch moet de vraag hoe moet worden gereageerd op een lid-staat die zijn munt vrij laat fluctueren, zeer zorgvuldig worden bekeken.

5.3. De kwestie wordt nog neteliger bezien vanuit de invalshoek van de lid-staten die voor een "opt-out" hebben gekozen. Voor Denemarken maakt die keuze toetreding twijfelachtig; in het geval van het VK, dat geen deel uitmaakt van het EMS, hangt toetreding niet alleen af van de kennelijke bereidheid daartoe maar ook van de mate waarin de normale fluctuatiemarges, overeenkomstig de bepalingen van artikel 109 J, lid 1, derde gedachtenstreep, van het Verdrag, in acht zijn genomen. De EU is in de eerste plaats van politieke, in de tweede plaats van economische, en in de derde plaats van monetaire aard: als munten alleen aan "nationale" reguleringscriteria zijn onderworpen, is dat in strijd met het Verdrag, waarin wordt aanbevolen dat de lid-staten het monetair beleid als een zaak van gemeenschappelijk belang behandelen.

5.4. Het nieuwe wisselkoersmechanisme zal worden opgebouwd rond bilaterale banden tussen de munt van iedere pre-in en de euro. De spilkoersen en schommelingsmarges voor iedere munt zullen worden vastgelegd in het kader van een gezamenlijke besluitvormingsprocedure waaraan wordt deelgenomen door de ministers van financiën, de leden van het bestuursorgaan van de ECB en de presidenten van de centrale banken van de pre-in's, en de Commissie.

5.5. Bij abnormale schommelingen of druk van de markt vormt dit mechanisme de garantie dat automatisch steun wordt gegeven, gekoppeld aan adequate financieringsfaciliteiten, als de munten van de pre-in's de extreme waarden van de bandbreedte bereiken. De ECB zal echter het recht hebben om alle interventies op te schorten als zich gebeurtenissen voordoen die de verwezenlijking van het hoofddoel, nl. prijsstabiliteit, in gevaar brengen. Ook kunnen - overigens verder niet door de Commissie toegelichte - praktische maatregelen worden genomen om de schommelingen binnen de bandbreedte te houden.

5.6. Mogelijke herschikkingen van de wisselkoersen moeten op korte termijn kunnen plaatsvinden door het volgen van een gemeenschappelijke procedure. Iedere betrokken partij moet het recht hebben om uit eigen beweging herschikkingen voor te stellen.

5.7. Het Comité stemt met dit mechanisme, zoals het door de Commissie omschreven wordt, in en vindt dat het moet worden goedgekeurd: wisselkoersstabiliteit voor àlle munten van de EU is een wezenlijke voorwaarde waaraan in ieder geval moet worden voldaan. Wel plaatst het een vraagteken bij de opmerking dat de steunregeling "automatisch" in werking treedt, terwijl elders blijkt dat het kan worden opgeschort als andere prioriteiten een rol spelen (paragraaf 5.5). Een solidariteit waaraan voorwaarden worden gesteld, is in feite helemaal niet automatisch, al was het maar omdat de werking van die solidariteit afhankelijk wordt gemaakt van externe omstandigheden waarop de partijen geen invloed kunnen uitoefenen. Aan de andere kant is moeilijk voor te stellen welk ander mechanisme in werking kan worden gezet in omstandigheden die vereisen dat alle inspanningen op het prioritaire goed, nl. de gemeenschappelijke munt, worden geconcentreerd.

5.8. De Commissie stelt in haar Mededeling dat de eerste voorwaarde voor de stabiliteit van de wisselkoersen een gezond macro-economisch beleid is, waarvan de deugdelijkheid bewezen zal zijn als de wisselkoersverhoudingen langzaamaan duurzame convergentie gaan opleveren. Gezien dat verband tussen wisselkoersstabiliteit en convergentie, stelt de Commissie voor om convergentieprogramma's uit te werken die zouden kunnen dienen als beleidsinstrument voor het beheer van en de controle op het nieuwe wisselkoersmechanisme. Op die manier zou voor de pre-in's een stelsel worden opgezet dat parallel loopt met de stabiliteitsprogramma's van de lid-staten die al wel aan de EMU deelnemen.

5.9. Het voorstel van de Commissie houdt in dat de pre-in's formeel verplicht zijn om convergentieprogramma's te presenteren volgens dezelfde regels en onder dezelfde voorwaarden als die voor de stabiliteitsprogramma's van de in's. Daarbij zou met name aandacht moeten worden geschonken aan inflatie, overheidstekort en overheidsschuld, gekoppeld aan een beschrijving van het beleid dat wordt gevolgd om aan de convergentiecriteria te voldoen.

5.10. Verder pleit de Commissie voor invoering op EU-niveau van versterkte convergentieprocedures, waarbij niet uit het oog mag worden verloren dat het streven om aan de convergentiecriteria te voldoen, in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de pre-in's zelf is. In de praktijk impliceren deze versterkte procedures dat het toezicht op de omstandigheden en programma's wordt vergroot. Daarvoor wordt uitgegaan van artikel 103 van het Verdrag, waarin is bepaald dat een reeks maatregelen kan worden genomen, gaande van aanbevelingen van de Raad tot de openbaarmaking van die aanbevelingen en zelfs het verzoek aan de voorzitter van de Raad om voor de bevoegde commissie van het Europees Parlement te verschijnen.

5.11. Het Comité hecht zijn goedkeuring aan de voorgestelde regelingen en maatregelen, maar wijst erop dat de convergentieprogramma's een wezenlijk onderdeel ontberen dat de stabiliteitsprogramma's wel hebben, nl. de dreiging van sancties bij niet-naleving. Het Verdrag voorziet niet in dergelijke maatregelen, en voor de invoering daarvan is het nu ook niet het geschikte moment. De kwetsbaarheid van het systeem bestaat erin dat de enige motivatie voor de pre-in's om naar convergentie te streven, hun wil is om aan de EMU deel te nemen en dat het welslagen daarvan afhangt van de rationaliteit van hun macro-economisch en monetair beleid. De voorstellen van de Commissie zijn derhalve wel rationeel, maar zullen ontoereikend zijn als een lid-staat, in het nauw gebracht door objectieve moeilijkheden, zich niet langer aan de convergentiecriteria wil of kan houden. Het is natuurlijk anders als een lid-staat welbewust kiest voor een beleid van devaluaties om zijn concurrentiepositie te versterken.

6. Slotopmerkingen

6.1. Sommige lid-staten hebben de idee geopperd van een stabiliteitsraad, waarin de ministers van financiën van de in's zitting zouden hebben (waardoor een soort informele Ecofin-Raad in beperkte samenstelling zou ontstaan), die zou moeten worden belast met de coördinatie van het begrotingsbeleid van de aan de EMU deelnemende lid-staten en zich als zodanig als een soort "gesprekspartner" voor de ECB zou opwerpen. De gedachtengang achter deze suggestie is, een politiek tegenwicht te creëren tegenover de bevoegdheden van de toekomstige ECB, waarvan de onafhankelijkheid bij het uitstippelen van het monetair beleid in artikel 107 van het Verdrag is vastgelegd. Het Comité vindt dat die onafhankelijkheid, zonder afbreuk te doen aan de economische bevoegheden van de Raad en de fundamentele rol die voor de Commissie is weggelegd, zowel naar de letter als naar de geest moet worden gerespecteerd. De stabiliteitsraad, als daaraan formeel vorm zou worden gegeven, moet in ieder geval volgens die beginselen worden opgezet. Overigens is het niet gemakkelijk hierover een standpunt te bepalen, zolang nog geen precieze gegevens bekend zijn over rol, taken, en bevoegdheden van een dergelijke instelling.

6.2. Het Comité heeft in dit advies (paragrafen 3.3 en 3.4) gewezen op het belang van de werkgelegenheid in een situatie die inmiddels anders is dan toen de regels van het Verdrag zijn opgesteld. Het is daarom van cruciaal belang dat er samenhang bestaat tussen de doelstellingen van convergentie en stabiliteit en die van de instandhouding van de verzorgingsstaat en de verbetering van het concurrentievermogen. Over die laatste aspecten is het Comité van plan nog een apart advies op te stellen.

6.3. De voorwaarden voor de invoering van een gemeenschappelijke munt kunnen een verstoring in de hand werken van het evenwicht tussen monetaire en meer algemene economische doelstellingen; voor de Europese Centrale Bank, met haar sterke positie, komen de monetaire doelstellingen immers op de eerste plaats. In het kader van het economisch overleg in brede zin en met het oog op de maatschappelijke cohesie, moeten daarom mechanismen worden gevonden met behulp waarvan in de eerste plaats het macro-economische beleid (groei, werkgelegenheid, fiscaliteit, enz.) op Europees niveau beter kan worden gecoördineerd en in de tweede plaats kan worden gezorgd voor overleg, op gezette tijden, tussen monetaire en economische instanties.

6.4. Tot besluit verklaart het Comité in grote lijnen met de Mededeling en van de Commissie te kunnen instemmen, maar vestigt het wel de aandacht van de Raad op de kanttekeningen en voorbehouden waaraan het in dit advies uitdrukking heeft gegeven. Deze brengen dan wel geen wezenlijke verandering in de door de Commissie voorgestelde werkwijze, maar kunnen er wellicht toe aanzetten om de voorstellen op een aantal punten opnieuw te bekijken.

Brussel, 29 mei 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Eerder bracht het Comité al adviezen uit over het "Groenboek betreffende de praktische aspecten van de invoering van de gemeenschappelijke munt" van 26. 10. 1995 (PB C 18 van 22. 1. 1996), over "De gevolgen van de Economische en Monetaire Unie: economische en sociale aspecten van de convergentie en voorlichtingsmaatregelen betreffende de gemeenschappelijke munt" van 26. 9. 1996 (PB C 30 van 30. 1. 1997) en over "Wet- en regelgeving in verband met de overgang naar de gemeenschappelijke munt: gevolgen voor de markt" van 31. 10. 1996 (PB C 56 van 24. 2. 1997).

() Voorstel van de Commissie krachtens artikel 189 A, lid 2, van het EG-Verdrag, 19 maart 1997 (PB C 117 van 15. 4. 1997).

() Voorstel van de Commissie krachtens artikel 189 A, lid 2, van het EG-Verdrag, 19 maart 1997 (PB C 130 van 26. 4. 1997).

() COM(96) 498 def. van 16. 10. 1996.

() Advies van het Comité van 31 oktober 1996.

() Advies van 26 september 1996, hoofdstuk 5.

() In het hypothetische geval van een overheidstekort van 3,50 % zou het in deposito te geven percentage van het BBP dus als volgt worden berekend: 0,2 + >NUM>1

>DEN>10

7 0,50 = 0,2 + 0,05 = 0,25.

() Zie advies van het Comité van 26 september 1996, paragraaf 2.7.

() Gegevens uit het verslag van 20 maart 1997 van de heer Duisenberg, president van de Nederlandse Bank en van de Bank voor Internationale Betalingen (gepubliceerd in BIS-review nr. 36 van 3. 4. 1997).

() Eurostat News release nr. 10/97 van 3 februari 1997, nr. 16/97 van 21 februari 1997 en nr. 24/97 van 26 maart 1997.

() COM 96 (496).

BIJLAGE bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

De volgende wijzigingsvoorstellen waarvoor tenminste een kwart van de stemmen is uitgebracht, werden tijdens de beraadslaging verworpen:

Paragraaf 3.4 (in de Engelse versie paragraaf 3.5)

Aan het slot van deze paragraaf de woorden "wat àl te optimistisch" vervangen door: "onrealistisch".

Uitslag van de stemming

Vóór: 35, tegen: 53, onthoudingen: 21.

Paragraaf 5.12

Een als volgt luidende nieuwe paragraaf invoegen:

"Het Comité vindt de reacties van de publieke opinie op het strakke economische en sociale beleid dat de lid-staten moeten voeren om aan de convergentiecriteria te voldoen, uitermate zorgwekkend.

Er is helaas geen diepgaande economische en sociale analyse verricht (met name wat de gevolgen voor de werkgelegenheid betreft) waarvan de resultaten dan openbaar hadden moeten worden gemaakt. Het Comité acht dit met name betreurenswaardig omdat van meerdere kanten (b.v. de Economische Commissie van de Verenigde Naties, het rapport van de BIB, de conclusies van de diverse onderzoeksinstituten in Duitsland, het VK en Frankrijk) stemmen opgaan die erop wijzen dat het door Maastricht 'afgedwongen' beleid een spaak in het wiel is voor het streven naar een economische groei die krachtig genoeg is om de toename van de werkloosheid in Europa een halt toe te roepen en dat de internationale concurrentiepositie van Europa verder verslechtert."

Motivering

Spreekt voor zich.

Uitslag van de stemming

Vóór: 35, tegen: 77, onthoudingen: 15.