EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 19.12.2011 
SEC(2011) 1611 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING 
bij 
een voorstel voor een verord ening van het Eu ropees Parlemen t en de Raad 
betreffende het programma Hercules III ter bevorderin g van acties op het gebied van de 
bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie 
{COM(2011) 914 definitief} 
{SEC(2011) 1610 definitief}  
 
 Dit verslag geeft uitsluitend het oordeel weer van de diensten van de Commissie die bij de 
opstelling ervan betrokken waren en loopt niet vooruit op de uiteindelijke beslissing van de 
Commissie. 
 
 SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING VOOR HET PROGRAMMA HERCULES................ 1  
1. BELEIDSCONTEXT EN BIJDRAGE TOT DE VERWEZENLIJKING VAN DE EU-PRIORITEITEN........ 1  
2. RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDE PARTIJEN ............................................................................. 1  
3. PROBLEEMBESCHRIJVING EN INTERVENTIELOGICA........................................................................... 1  
4. DOELSTELLINGEN VAN HET PROGRAMMA ............................................................................................ 1 
5. SUBSIDIARITEIT EN TOEGEVOEGDE WAARDE VAN DE EU ................................................................ 1  
6. BESCHRIJVING VAN BELEIDSOPTIES.............................................................................................. .......... 1  
7. EFFECTANALYSE  PER OPTIE ..................................................................................................... .................. 1  
8. VERBANDEN MET ANDERE INITIATIEVEN  NA 2013 .............................................................................. 1  
9. VEREENVOUDIGING EN VERMINDERING VAN DE ADMINISTRATIEVE KOSTEN .......................... 1  
10. TOEZICHT EN EVALUATIE ...................................................................................................... ................... 1  
 
 Samenvatting van de effectbeoor deling voor het programma Hercules  
 
1. Beleidscontext en bijdrage tot de verwezenlijking van de EU-prioriteiten  
 
Het programma Hercules is het enige instrument dat specifiek gericht is op de bestrijding van 
fraude, corruptie en alle andere  onwettige activiteiten waardoor de financië le belangen van de 
Unie worden geschaad. Het wordt beheerd door OLAF.   Volgens het Verdrag dienen de financiële bela ngen van de EU doeltre ffend en gelijkwaardig 
te worden beschermd in alle lidstaten en instellingen van de EU, die daartoe nauw moeten samenwerken.  De uitgaven in het kader van Hercules II be dragen in de periode 2007-2013 98,5 miljoen euro. 
Voorgesteld wordt om ook in het kader van Herc ules III te blijven uitgaan van 15 miljoen 
euro per jaar.   De middelen uit Hercules II worden als volgt verdeeld: 
 
1. Technische bijstand (60%)  2. Specialistische opleiding  fraudebestrijding (35%) 
 3. Ondersteuning van de verenigingen voor  Europees strafrecht en voor de 
bescherming van de financiële belangen van de EU (Verenigingen van Europese juristen) (5%). 
 
Voorts dient van de onder de punten 1 en 2 bedoe lde middelen in totaal jaarlijks ten minste 6 
miljoen euro te worden besteed aan de bestrijd ing van de illegale sigarettenhandel. Dit is in 
overeenstemming met het streven om fraude, smokkel en namaak te bestrijden. Deze 
specifieke doelstelling is opgenomen in de akkoorden met vier grote internationale 
sigarettenfabrikanten, die da arbij overeenkwamen om over een periode van 20 jaar 
2,3 miljard USD bij te dragen in de begr otingen van de lidstaten en de EU.  
 
2. Raadpleging van belanghebbende partijen
 
 
Voor deze effectbeoordeling zijn belanghebbend e partijen geraadpleegd, waaronder met name 
operationele diensten in de lid staten, andere diensten van de Commissie en overige EU-
organen. Ook is rekening gehouden met de opera tionele ervaring en de beheerservaring die 
OLAF in het kader van het programma heeft opgedaan. De beoordeling berust ook op de eind 
2010 uitgevoerde tussentijdse evaluatie van de verwezenlijking van de doelstellingen van het programma Hercules II.  
3. Probleembeschrijving en interventielogica
 
 
Omvang  
In het overeenkomstig artikel 325  uitgebrachte jaarverslag 2 010 over de bescherming van de 
financiële belangen benadrukt de Commissie dat de bestrijd ing van fraude moet worden 
opgevoerd. De Commissie maakt hier werk van door middel van haar fraudebestrijdingsstrategie, waarin ook he t belang van Hercules wordt beklemtoond. De 
 
 5statistieken in het artikel 325-verslag en he t onafhankelijke operationele verslag van OLAF 
geven een indruk van de omvang van de fraude  en de werklast van OLAF. De totale 
financiële impact van de gemelde onregelmatigheden beliep in 2010 1,8 miljard euro, waarvan 0,5 miljard euro betrekking had op fraudeverdenkingen (op een besteed bedrag van 141 miljard euro en circa 17 miljard euro aan do uanerechten aan de zijde van de traditionele 
eigen middelen (ontvangsten)). OLAF verrich tte tussen 1999 en 2011 meer dan 1 500 eigen 
onderzoeken (waarvan er momenteel nog 360 l open). Door de OLAF-onderzoeken naar 
fraude en onregelmatigheden kon tot medio 2011 al meer dan één miljard euro worden 
teruggevorderd.   Fraude heeft aanzienlijke financiële ge volgen, maar ook sociale en economische 
consequenties. Bovendien houdt zij een reputa tierisico voor het Eur opese project in.  
 
Factoren 
 
De effectbeoordeling onderschei dt 5 belangrijke factoren
 waarmee in het kader van Hercules 
III rekening dient te worden gehouden: 
 
 1. Fraudeurs passen zich snel aan nieuwe  omstandigheden op EU-niveau aan, gaan 
grensoverschrijdend te werk en maken gebruik van zwakke punten; 
 2. De Commissie en de lidstaten hebben zi ch ertoe verbonden de smokkel van sigaretten 
op krachtiger te bestrijden;  
 3. Gelet op de druk op de overheidsfinanciën dient de kostenefficiënte bescherming van 
de financíële belangen van de EU te worden opgevoerd door middel van betere 
opsporing en voorkoming. 
 4. De bevoegde autoriteiten van de lidstat en, kandidaat-lidstaten en geassocieerde 
landen zijn talrijk en versch illen onderling. Het overgrote de el van de middelen voor de 
bestrijding van EU-begrotingsfraude is niet  op EU-niveau beschikbaar, maar op dat van 
de lidstaten;  
 5. De verschillen tussen de  lidstaten wat betreft stimul ansen en bevoegdheden staan een 
gelijkwaardige bescherming van de financiële belangen in de weg.  
 
Problemen 
 
Elke factor houdt verband met specifieke problemen . Het betreft onder meer een gebrek aan 
expertise en technische hulpmiddelen, de ve randerende dreiging van de georganiseerde 
criminaliteit, het geringe publieke ve rtrouwen, onvoldoende besef van EU-fraude, 
ontoereikende risicoanalyse en  gegevensuitwisseli ng, onvoldoende capacite it bij de bevoegde 
nationale autoriteiten voor onderlinge samenwerking en samenwerking met OLAF, 
incompatibiliteit van technische en communi catiehulpmiddelen, ontbreken van een uniform 
administratief en justitieel kader voor onderzoek naar en vervolging van fraudeurs, lacunes in 
de vaardigheden en onvolledige uitwisseling van beste praktijken tussen de nationale 
autoriteiten.   
4. Doelstellingen van het programma
 
 
Het is de algemene doelstelling  de financiële belangen van de Unie te verdedigen en 
zodoende het concurrentievermogen van de Europese economie op te voeren en de 
belastinggelden te beschermen.   
 
 6De specifieke doelstelling  van het programma bestaat erin fr aude, corruptie en alle andere 
onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te 
voorkomen en te bestrijden.  Verdere operationele doelstelli ngen zijn vastgesteld in de bijlage bij de verordening. 
 
5. Subsidiariteit en toegevoegde waarde van de EU
 
 
 Krachtens het Verdrag (artikelen 317 en 325 VW EU) is de Commissie samen met de lidstaten 
verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting en de bestrijding van fraude. 
Fraudebestrijding is een gedeelde bevoegdheid van de EU. De EU heeft dan ook de specifieke 
verantwoordelijkheid om een nauwe en geregelde samenwerking tussen de bevoegde 
autoriteiten te bevorderen door bijstand en onde rsteuning te verlenen. Bovendien wordt een 
aantal Hercules-acties uitgevoerd op he t niveau van de EU-instellingen.  
 Duidelijke voorbeelden van m eerwaarde zijn de vereenvou digde samenwerking tussen de 
autoriteiten van de lidstaten, kostenbesparingen door gezamenlijke aanschaf en de versterking 
van zwakke punten waarop nati onale autoriteiten met name blootstaan aan criminele 
activiteiten die vanaf het gr ondgebied van buurlanden wordt georganiseerd. EU-optreden 
komt ook de nationale financiën ten goede, aa ngezien een groot deel van de EU-uitgaven 
wordt gedaan in het kader van cofinanciering en smokkel vaak nadelige gevolgen heeft voor 
zowel de douanerechten als de  nationale (indirecte) belast ingen. Het programma moet het 
probleem verhelpen dat bepaalde lidstaten onvoldoende gemotiveerd zijn om zaken aan te 
pakken waarvan de impact op hun  eigen financiën gering is, maar die wel hun weerslag 
hebben op de EU-begroting of op de begroting va n andere lidstaten, met name in deze tijden 
van budgettaire krapte (zoals de smokkel en namaak van sigaretten).  Het programma moet verder het opzetten va n netwerken en de uitwisseling van beste 
praktijken tussen de overheidsdie nsten van de lidstaten bevordere n en de naleving van de EU-
wetgeving verbeteren door gezamenlijke oplei dingsevenementen voor nationale deskundigen 
uit verschillende landen.   
6. Beschrijving van beleidsopties
 
 
Het basisscenario  betreft de voortzetting va n de status-quo (optie 1 ). 
 Optie 2
: er wordt voortgebouwd op de status-quo, maar de methodiek van het programma 
wordt verbeterd. Met name worden de maxi ma voor cofinanciering opgetrokken, omdat het 
steeds moeilijker blijkt te zijn om de financieri ngsbijdrage in de lidstat en rond te krijgen. Dit 
is van groot belang om geografis che risicozones en zwakke ple kken in het EU-verweer tegen 
fraude krachtiger te beschermen.   Optie 3
: een drastische koerswijziging waarbij de ondersteuning van onmiddellijke 
operationele activiteiten ten koste gaat van langeretermijndoe lstellingen als betere naleving, 
betere informatie-uitwisseling en de ont wikkeling van het juridisch denken over 
strafrechtelijke kwesties op EU-n iveau die consequenties hebben  voor de bescherming van de 
EU-middelen.   Optie 4
: het programma wordt stopgezet. 
 
 7 
Twee andere opties zijn ni et verder onderzocht: 
 
• De optie  om de uitgaven verder op te voere n is verworpen, omdat deze aanpak niet 
strookt met de planning van het meerjarige  financiële kader die de Commissie heeft 
voorgesteld in haar mededeling "Een begr oting voor Europa 2020" (COM(2011) 500). 
• De optie  om het programma te combineren met Pericles (bescherming tegen 
eurovalsemunterij) is niet haalbaar, omdat de respectieve  rechtsgrondslagen voorzien in 
verschillende wetgevingsprocedures voor de  goedkeuring (zie de artikelen 133 en 325 
VWEU). 
 
7. Effectanalyse per optie  
 
Het effect van de opties is geanalyseerd door eer st het effect van Herc ules II (basisscenario, 
optie 1 ) te onderzoeken en dit vervolgens te verg elijken met het eventuele effect van de 
andere opties.    In de bespreking van optie 4
 wordt ook gekeken naar de sect orgewijze stopzetting van het 
programma. Op grond daarvan wordt ook overwogen om veranderingen aan te brengen in de 
verdeling van de uitgaven over de verschillend e sectoren. Optie 4 wordt verworpen, omdat de 
kosten in de zin van verminderde doeltreffendheid en doelmatigheid bij de bestrijding van fraude veel omvangrijker zouden zijn dan de financiële besparingen. De mogelijkheid om 
bepaalde acties onder te bre ngen bij andere EU-programma's wordt verworpen, omdat de 
bescherming van de EU-begroting hierdoor beslist minder aandacht zou krijgen.   Optie 3
 zou als ongewenst effect hebben dat de al gehele aanpak van fraudebestrijding op EU-
niveau uit balans raakt. Volgens de fraudebe strijdingsstrategie van de Commissie (COM(2011) 
376) zijn er nog steeds specifieke acties op het gebied van fraudepreventie en -opsporing 
nodig en moeten deze ook verder worden ontwikke ld, bijvoorbeeld door betere uitwisseling 
van beste praktijken en opleidingsmaatregelen.   De voorkeursoptie is dan ook optie 2
 (in feite een verbeterde stat us-quo). Bij deze optie kan 
de verschuiving naar operati onele ondersteuning voorzichtiger  worden aangepakt dan bij 
optie 3, mocht hier in het licht van nieuwe ontwikkelingen en op basis van de standpunten van 
belanghebbenden toe worden besloten.   
8. Verbanden met andere initiatieven na 2013 
 
 
Andere initiatieven op het gebied van rech tshandhaving en douanesamenwerking zullen de 
bescherming van de financiële belangen van de EU eveneens ten goede komen. Anderzijds 
zullen Hercules-initiatieven ook positief uitpakken voor andere  beleidsmaatregelen op het 
gebied van rechtshandhaving, douane en ve iligheid. Zo kunnen met een scanner die 
hoofdzakelijk is bedoeld voor de opsporing van i llegale partijen sigaretten ook andere illegale 
zendingen met consequenties voor ontvangsten, st rafvervolging of veiligheid worden ontdekt. 
 Deze initiatieven hebben echter afzonderlijke beleidsdoelstelli ngen en mogen niet worden 
gebruikt voor de permanente ondersteuning van specifieke fraudebestrijdingsacties. Het is 
echt zaak dat een programma specifiek op de besc herming van de financiële belangen van de 
EU gericht blijft om gerichte projecten ter ve rbetering van fraudepreventie, -opsporing en –
 
 8onderzoek mogelijk te maken, zoals multidiscip linaire projecten waarbij diensten van 
verschillende bestuurlijke instanties moeten  worden betrokken. Fraudebestrijding is een 
multidisciplinaire doelstelling waarvoor doeltreffende transnationale samenwerking vereist is tussen tal van verschillende partnerautoriteiten.   OLAF en andere DG's hebben gezorgd voor de nodige coördinati e om overlapping of 
verwarring tussen programma's te voorkomen.   
9. Vereenvoudiging en vermindering van de administratieve kosten 
 
 
Er wordt een aantal technische verbeteringe n voorgesteld die in ove reenstemming met de 
bepalingen van het Financieel Reglemen t voortbouwen op eerdere ervaringen en 
raadplegingen. Het gaat onder meer om soep eler procedures voor de financiering van 
projecten onder een bepaalde maximumwaarde ( 50 000 euro), beperktere vereisten wat betreft 
de uitsplitsing van kosten en ra mingen, vereenvoudiging van de vereisten inzake de indiening 
van aanvragen en de verslaglegging over re sultaten, alsmede de frequentere inzet van 
werkgroepen met het oog op snellere f eedback en gerichtere uitgaven.  
 
10. Toezicht en evaluatie  
 
Er komen jaarlijkse en tussent ijdse evaluaties. De ambtenar en van OLAF wonen een groot 
deel van de gefinancierde evenementen bij om  zich te vergewissen van de kwaliteit en 
relevantie van de acties. Zo wordt de financiering van de projecten onderworpen aan een 
passende controle vooraf. Het betr eft een belangrijk aspect va n de taak van de Commissie 
(OLAF) om de lidstaten te helpen bij de  organisatie van een nauwe en geregelde 
samenwerking. Gegevens en feedback over de re sultaten worden stelselmatig verzameld en 
geanalyseerd. Waar mogelijk worden SMART-indicat oren ontwikkeld om he t effect van de in 
het kader van het programma uitg evoerde acties te meten. Als dit wegens de aard van de actie 
niet mogelijk is, zoals bij bepaalde opleidings maatregelen, wordt er nauwlettend toezicht 
gehouden aan de hand van kwaliteits - en resultaatindicatoren.  
 Door de reorganisatie van begin 2012 zal OLAF Hercules  nog beter kunnen beheren en 
evalueren.