NL Publicatieblad van de Europese Unie C 51/59

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de „Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over — De mobilisering van particuliere en openbare investeringen voor herstel en structurele verandering op lange termijn: de ontwikkeling van publiek-private partnerschappen”

(COM(2009) 615 definitief)

2011/C 51/12

Rapporteur: de heer HUVELIN

De Commissie heeft op 19 november 2009 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over de

„Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's – De mobilisering van particuliere en openbare investeringen voor herstel en structurele verandering op lange termijn: de ontwikkeling van publiek-private partnerschappen”

COM(2009) 615 final.

De gespecialiseerde afdeling Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 september 2010 goedgekeurd.

In verband met de verlenging van het mandaat van het Comité heeft de voltallige vergadering besloten zich tijdens de oktoberzitting over dit advies uit te spreken en de heer HUVELIN overeenkomstig artikel 20 van het r.v.o. aan te wijzen als algemeen rapporteur.

Het Comité heeft tijdens zijn op 21 oktober 2010 gehouden 466e zitting het volgende advies uitgebracht, dat met 151 stemmen vóór en 3 stemmen tegen, bij 11 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1 Op 19 november 2009 heeft de Commissie een Mededeling uitgebracht met als titel „De mobilisering van particuliere en openbare investeringen voor herstel en structurele verandering op lange termijn: de ontwikkeling van publiek-private partnerschappen” (PPP), waarin ze haar toekomstige beleidslijnen op dit gebied schetst.

Deze mededeling is een bewonderenswaardig initiatief en kan beschouwd worden als een interessante eerste reflectie over PPP's. Dit thema is bijzonder actueel aangezien publieke en particuliere investeringen aangemoedigd moeten worden, zeker in tijden van financiële crisis, en aangezien het aantal PPP's in 2009 ernstig afgenomen is, zowel wat hun aantal als hun volume betreft. In de Mededeling worden de voordelen en specifieke kenmerken opgesomd en worden ook de oorzaken geanalyseerd die de laatste jaren hun verdere ontwikkeling in de weg hebben gestaan. Er moet echter ook rekening worden gehouden met een aantal mogelijke nadelen die gepaard gaan met PPP's, en met bepaalde ervaringen uit het verleden (transactiekosten, heronderhandelingsrisico's, verminderde concurrentie op middellange/lange termijn, veelvuldige kostenstijgingen op lange termijn, (verborgen) bepalingen in complexe overeenkomsten met langdurige nadelen voor de publieke sector, verlies van democratische controle), alsook met de problemen die voortvloeien uit het omzeilen van de instructies van Eurostat met betrekking tot de publicatie van begrotingstekorten en die tot verkeerde prikkels (en dus ook tot hogere kosten) leiden.

De Commissie stelt in het bijzonder dat ze van plan is „snel nieuwe manieren te vinden om de ontwikkeling van PPP's te stimuleren”. De Commissiemededeling zou dus aangevuld moeten worden met voorstellen voor verdere ontwikkeling van het institutionele kader om de problemen en nadelen van PPP's tegen te gaan.

De argumenten voor PPP die in de Mededeling naar voren worden geschoven, zijn de volgende:

— PPP brengt de kosten voor infrastructuur terug, door gebruik te maken van de economische efficiëntie en het innovatiepotentieel van een concurrentievaardige particuliere sector;

— PPP spreidt de kosten voor infrastructuur over de hele levensduur van die infrastructuur;

— PPP verdeelt de risico's beter over de openbare en particuliere sector;

— PPP stimuleert inspanningen op het vlak van duurzame ontwikkeling, innovatie en onderzoek en ontwikkeling;

— PPP biedt de particuliere sector de mogelijkheid een cruciale voortrekkersrol te spelen in de ontwikkeling van programma's m.b.t. de industrie, handel en grote infrastructuurwerken;

— PPP verhoogt het aandeel van Europese bedrijven in overheidsopdrachten door derde landen.

Ten slotte dient erop gewezen te worden dat het begrip „publiek-privaat partnerschap” in de benadering van de Commissie zowel de concessieovereenkomsten omvat waarbij de gebruiker voor de installatie betaalt, als het publiek-private partnerschap waarbij de kosten geheel of gedeeltelijk door een overheid gedragen worden.

1.2 De vijf doelstellingen van de Commissie voor 2010

In haar Mededeling stelt de Commissie voor:

— een PPP-groep op te zetten waarin belanghebbenden hun bekommernissen met betrekking tot PPP's ter sprake kunnen brengen en richtsnoeren kunnen uitvaardigen om lidstaten te helpen de administratieve lasten en achterstand en bij de tenuitvoerlegging van PPP's te beperken;

— in samenwerking met de EIB de voor PPP's beschikbare financiële middelen uit te breiden door op de belangrijkste beleidsterreinen voor PPP's financiële instrumenten te ontwikkelen en te verbeteren;

— wanneer er sprake is van Europese financiering: ervoor te zorgen dat er geen discriminatie is bij de toewijzing van openbare middelen, op basis van het particuliere dan wel openbare beheer van het project;

— een efficiënter kader voor innovatie tot stand te brengen, waarbij de Europese Unie de mogelijkheid krijgt om deel te nemen aan privaatrechtelijke entiteiten en rechtstreeks in specifieke projecten te investeren;

— een voorstel voor juridische instrumenten op het gebied van concessieovereenkomsten in overweging te nemen, op basis van de resultaten van de huidige effectbeoordeling.

1.3 Bij nader inzien blijkt de Commissiemededeling niets te vermelden over bepaalde minder positieve aspecten die in een aantal landen of in een aantal contracten zijn opgemerkt. Hierbij gaat het vooral om mislukkingen die vastgesteld werden in bepaalde projecten en die vermeld moeten worden, vooral om er dan in de EESC-voorstellen rekening mee te houden. De voornaamste oorzaken van mislukking die men heeft kunnen vaststellen, betreffen:

— onvoldoende transparantie in een aantal landen of in een aantal contracten, kosten-batenanalyses, toezichtsrapporten enz. tussen de publieke en de private partners, alsook in de uitbesteding aan andere ondernemingen, hetgeen de democratische controle bemoeilijkt;

— het feit dat politici misschien aangemoedigd kunnen worden om een aantal PPP's tot stand te brengen die tot kostenstijgingen leiden, terwijl bij PPP's waarbij de bouwinvesteringen aan het begin van de contractlooptijd in eerste instantie met particulier kapitaal gefinancierd worden – en niet langs conventionele weg, op basis van een begroting – de (infrastructuur)projecten op grond van de bestaande budgettaire richtlijnen van Eurostat eerder kunnen worden gerealiseerd. Bij PPP's waarbij de vergoeding voor de exploitant uit de begroting komt, verhoogt de particuliere financiering echter indirect de staatsschuld. Particuliere financiering brengt namelijk net als staatsleningen toekomstige betalingsverplichtingen met zich mee, waardoor de budgettaire armslag van de lidstaten afneemt;

— het gebrek, in een aantal gevallen, aan een degelijke voorafgaande evaluatie die het mogelijk maakt om op objectieve wijze over de PPP-procedure en de toewijzing te beslissen;

— in een aantal gevallen de risicodeling tussen de publieke en de particuliere sector, waarbij van een echt partnerschap tussen de actoren geen sprake is;

— in een aantal gevallen de leemtes in de controle door bevoegde overheidsinstanties.

Met al deze elementen is rekening gehouden in de voorstellen van het EESC.

1.3.1 Het voorstel van het EESC is dan ook rond drie ideeën opgebouwd:

1.3.2 Ten eerste is het nodig dat men zich ervan bewust wordt dat een serieuze bijdrage van het EESC daadwerkelijk invloed kan hebben in een kwestie als deze, die van belang is voor de toekomst van onze infrastructuur in het algemeen, dus ook voor de economische groei en het openbaar bestuur. Daarbij moet voor ogen worden gehouden, zij het met kritische blik, dat het hier gaat om de ontwikkeling van een instrument ten dienste van openbare opdrachtgevers, die vanzelfsprekend te allen tijde kunnen beslissen om er al dan niet een beroep op te doen.

Het EESC heeft de ambitie de drijvende kracht te zijn die ervoor zorgt dat goede praktijken worden ontwikkeld en gepromoot, maar ook dat het aantal valse prikkels afneemt, problemen in verband met de democratische en maatschappelijke controle erkend en opgelost worden en voldoende rekening wordt gehouden met de gevolgen van PPP's op lange termijn. Er moet nog veel werk geleverd worden om het best mogelijke instrument te ontwikkelen.

1.3.3 Bovendien is het nodig om met goede praktijken, maar ook met eerder aan de dag getreden moeilijkheden rekening te houden en op basis daarvan aanvullingen op het Commissiedocument voor te stellen, zodat er in de lidstaten een draagvlak voor PPP ontstaat, de positieve resultaten meegenomen worden en gelijkaardige moeilijkheden in de uitvoering in de toekomst vermeden worden.

1.3.4 Het EESC zou graag zien dat de bepalingen in PPP-contracten uitgevoerd worden met inachtneming van alle wetten en sociale voorschriften inzake de activiteiten in kwestie (ontwerp, bouw, onderhoud). De bevoegde instanties moeten de mogelijkheid krijgen om het aanwezige personeel over te nemen tegen de eerder geldende voorwaarden. Daarbij raadt het EESC de overheden die PPP-contracten afsluiten ook aan, deze sociale vereisten in hun lastenboeken op te nemen en rekening te houden met de antwoorden die in de onderhandelingen met de opdrachtnemers gegeven worden. Dit geldt ook voor de vereisten op het vlak van de toegankelijkheid voor gehandicapten van infrastructuur die in PPP gebouwd wordt. Hierbij dienen de wetten en regels die binnen de Europese Unie gelden, gevolgd te worden.

1.3.5 Aangezien bij PPP-projecten publieke middelen worden aangewend en de aanbestedende dienst vrij moet kunnen kiezen, verzoekt het EESC om:

— openbaarmaking van PPP-contracten;

— na te denken over een wijziging van de Eurostat-regels, zodat vreemd kapitaal dat in het kader van PPP-projecten wordt geïnvesteerd, bij de controle op de naleving van de begrotingsbepalingen op dezelfde manier wordt behandeld als publiek kapitaal dat langs conventionele weg, via de begrotingsroute, ter beschikking is gesteld.

2. Economische situering en argumenten voor PPP in Europa

Volgens Business Europe wordt nauwelijks 4 % van alle infrastructuurwerken ter wereld vandaag de dag in PPP gerealiseerd. Het Verenigd Koninkrijk is de EU-lidstaat waarin de meeste PPP-contracten afgesloten worden (58 % van het totaal in Europa), gevolgd door Duitsland, Spanje, Frankrijk, Italië en Portugal.

Aangezien de jaarlijkse kosten voor wegen, spoorwegen, elektriciteit en water volgens schattingen van de OESO in 20302,5 % van het mondiale BBP zullen bedragen, is het absoluut noodzakelijk dat overheden alle mogelijke contractvormen aanwenden om tegemoet te komen aan de vraag naar en behoefte aan diensten en openbare infrastructuur. In dit licht is het historische belang van concessie- en PPP-contracten ontegenzeglijk: door vaardigheden, energie en kapitaal te mobiliseren blijkt namelijk dat PPP's de economische groei in belangrijke mate kunnen ondersteunen, zeker in de context van de verminderde investeringsbudgetten die bijna alle Europese landen in hun bezuinigingsplannen opnemen.

2.1 De argumenten voor PPP komen in het Commissiedocument uitgebreid aan bod. Dat geldt echter niet voor de gevallen waarin bepaalde PPP-projecten op een mislukking zijn uitgelopen. Daarvoor kunnen de volgende oorzaken worden aangewezen:

— projecten worden volgens de PPP-aanpak gerealiseerd, hoewel zij daarvoor niet geschikt zijn. In verband hiermee zij erop gewezen dat een op diverse punten meerwaarde biedende overdracht aan een particuliere onderneming in combinatie met een (kosten)risicotoewijzing aan die particuliere onderneming niet noodzakelijk tot efficiëntievoordelen leidt. Efficiëntievoordelen zouden mogelijk kunnen zijn wanneer aan een aantal voorwaarden is voldaan (minder onzekerheid op milieugebied, groot optimaliseringspotentieel van de punten die meerwaarde bieden, voldoende mededinging, knowhow in de publieke sector voor wat betreft het sluiten, toekennen en controleren van overeenkomsten enz.);

— er zijn ook PPP's tot stand gebracht die tot kostenstijgingen leiden, terwijl bij PPP's waarbij de bouwinvesteringen aan het begin van de contractlooptijd in eerste instantie met particulier kapitaal gefinancierd worden – en niet langs conventionele weg, op basis van een begroting – de (infrastructuur)projecten op grond van de bestaande budgettaire richtlijnen van Eurostat eerder kunnen worden gerealiseerd. Bij PPP's waarbij de vergoeding voor de exploitant uit de begroting komt, kan de staatsschuld echter indirect stijgen. Net als staatsleningen brengen bepaalde PPP's toekomstige betalingsverplichtingen met zich mee, waardoor de budgettaire armslag van de lidstaten afneemt. Het realiseren van PPP's waarmee de grondgedachte achter de budgettaire beperking van de overheidsschuld wordt omzeild, moet echter vanuit economisch oogpunt worden afgewezen. Bovendien hebben politici en andere stakeholders dan geen belang bij een objectief onderzoek naar de economische draagkracht;

— overeenkomsten tussen sommige publieke en private partners, met inbegrip van ondernemingen waaraan werkzaamheden zijn uitbesteed, zijn niet transparant genoeg;

— het veelvuldig ontbreken van voldoende transparantie in de overeenkomsten, kosten-batenanalyses, toezichtsrapporten enz. leidt ertoe dat de verschillende problemen als gevolg van het opportunisme dat bij deze langlopende en complexe, en vaak met voorfinancieringsmogelijkheden gepaard gaande, overeenkomsten de kop opsteekt niet in één keer uit de weg kunnen worden geruimd en democratische controle onmogelijk wordt;

— er is in sommige gevallen geen sprake van een echte voorafgaande evaluatie, die een objectieve keuze van werkwijze en contractpartner mogelijk moet maken;

— de risico's worden in sommige gevallen gespreid over de publieke en de private sector, zodat er geen sprake is van een echt partnerschap tussen de actoren;

— tot slot ontbreekt het in sommige gevallen aan controle door bevoegde overheidsinstanties, met name voor wat betreft de gevolgen voor de overheidsfinanciën en de kwaliteit van de dienstverlening.

Teneinde de aanvullingen op het Commissiedocument beter uit de verf te laten komen gaat het EESC hier uit van een wellicht meer realistische rangschikking van de voor- en nadelen die PPP's bieden.

2.1.1 Al te vaak is men geneigd te denken dat het voornaamste argument om voor een PPP-contract te kiezen het budgettaire voordeel is. Dit kan niet ontkend worden (zie verder), maar toch blijken nauwkeurig onderzoek en vroegere ervaringen te laten zien dat dit vanuit algemeen economisch oogpunt niet het belangrijkste is.

Het voornaamste argument om het gebruik van PPP te motiveren is de optimalisering van de tijdsfactor. Iedereen die objectief en aandachtig PPP-projecten bestudeert, stelt vast:

— dat openbare diensten veel sneller in PPP opgestart kunnen worden dan volgens de traditionele procedures. Deze tijdswinst heeft een „sociaal nut” dat momenteel nog moeilijk meetbaar is, maar dat zeker belangrijk is. Dit sociale nut komt over het algemeen tot uiting in een toegenomen economische activiteit, die op haar beurt zorgt voor fiscale inkomsten die de financiële inspanningen van de overheid verlichten;

— dat de voorbereidings- en studiefase vaak sneller verloopt dan in een traditionele openbare aanbesteding, op voorwaarde dat de openbare opdrachtgever alle keuzes maakt waarvoor hij of zij verantwoordelijk is;

— dat de uitvoeringstermijnen beter gerespecteerd worden, omdat de uitvoerders een grotere verantwoordelijkheid krijgen.

Deze mogelijke tijdwinst zou dus als het voornaamste voordeel van een PPP-contract moeten worden beschouwd, zelfs al willen opdrachtgevers er met hun ingesleten gewoontes en hun bijkans routineuze toevlucht tot klassieke procedures soms weinig van weten.

Vooral in een periode van herstelprogramma's en plannen om de crisis te boven te komen kan PPP de uitvoering van genomen beslissingen op een spectaculaire manier bespoedigen en een belangrijk instrument zijn om de verwachte heropleving de nodige snelheid te geven en zo tot nog meer resultaten te komen.

2.1.2 Het tweede argument voor PPP is de intrinsieke eigenschap ervan de samenhang van een project te versterken, wat leidt tot maximale economische efficiëntie voor de gemeenschap.

Zoals het Commissiedocument ook aangeeft, is dit te danken aan een grotere integratie van de productieketen, van de ontwerpfase via de bouw en het beheer tot het onderhoud van de infrastructuur.

In een dergelijke context weten de ontwikkelaars dat ze voor zo goed mogelijke processen en een zo hoog mogelijke kwaliteit van de constructie moeten zorgen, aangezien ze achteraf gedurende een lange tijd verantwoordelijk zijn voor het beheer ervan en ze bij de afloop van hun contract de gemeenschap een goed functionerende installatie dienen te bezorgen, zoals de bestaande regels en voorschriften inzake projectuitvoering vereisen. Hierdoor wordt er automatisch meer in overkoepelende termen gedacht, wat veel minder gauw het geval is als de taken en de bijhorende verantwoordelijkheden verdeeld worden, zoals bij overheidsopdrachten.

2.1.3 Het derde argument voor PPP betreft natuurlijk de financiering.

Het is niet moeilijk zich te verplaatsen in de openbare besluitvormer die de beperkingen kent van het budget dat hij beheert, en die op zoek is naar middelen om een installatie te bekostigen voor de gemeenschap die hij bestuurt: een PPP-contract kan de financiële oplossing bieden voor een probleem dat hij niet kan oplossen via de klassieke budgettaire procedures.

Verder komen we terug op de voorstellen die het EESC zou kunnen doen om de financiële oplossingen die PPP biedt te veralgemenen. Daarvoor is het echter nuttig om stil te staan bij de beperkingen van de regels die in de overheidsboekhouding van bijna alle Europese landen gevolgd worden. Iedereen kent deze regels al lang, maar niemand durft ze aan te passen. Hierbij gaat hier vooral om de onmogelijkheid om de kosten van een openbare investering in de boekhouding in te schrijven voor een periode die overeenstemt met de gebruiksduur van de betrokken infrastructuur.

Bij financiering via PPP kunnen deze kosten echter over de normale duur van de afschrijving gespreid worden. Is dit niet een eerste stap naar een door velen gevraagde aanpassing van de regels van de overheidsboekhouding, die steeds vaker beslissingen vertragen en nooit aansluiten op de werkelijke situatie, die vaak duidelijk is?

De Europese Unie zou blijk kunnen geven van pragmatisme door het PPP-model aan te grijpen en rond deze vragen een politiek debat te lanceren. In bepaalde landen is de invoering van het PPP overigens voorgesteld als een eerste stap in de richting van een noodzakelijke hervorming van de overheidsadministratie en de instrumenten die ze hanteert.

2.2 Alvorens meer verstrekkende politieke besluiten worden genomen, zou het EESC erop willen aandringen dat er een globale-impactstudie en een onafhankelijke beoordeling van de voor- en nadelen van PPP-projecten uitgevoerd worden en dat de voorstellen van de sociale partners gehoord en te gelde gemaakt worden, met inbegrip van de voorstellen van de organisaties die het mkb vertegenwoordigen. Daarbij zal rekening moeten worden gehouden met de snelheid waarmee een en ander wordt verwezenlijkt, de vraag hoe duur alles uitvalt, de kwaliteit van de dienstverlening en de sociale gevolgen voor de werknemers en gebruikers. Het EESC vindt dat kleine en middelgrote ondernemingen meer zouden moeten kunnen deelnemen aan PPP's.

3. Overwegingen van het EESC

Het EESC wil voorstellen doen die in overeenstemming zijn met de drie hierboven geschetste argumenten (tijdsfactor, samenhang van het project, financiële oplossingen) en ook stroken met de Commissievoorstellen en het bestaande wet- en regelgevingskader.

De EESC-voorstellen kunnen in twee groepen onderverdeeld worden:

— voorstellen over de financiering in het algemeen;

— voorstellen over het rechtskader, waarbij een onderscheid gemaakt wordt tussen: — te behouden elementen; — aan te passen elementen; — uit te werken elementen.

Ze dienen ook duidelijk rekening te houden met de drie basisvereisten die voor deze bijzondere procedure, net als voor alle overheidscontracten, gelden:

— een voorafgaande evaluatie, waarin zowel de uitgaven voor de investering in kwestie als de keuze van de opdrachtgever voor een bepaalde procedure gerechtvaardigd worden;

— transparantie, zowel in de consultatiefase en bij de initiële keuze als tijdens het verloop van de opdracht;

— controle, zowel door de bevoegde administratieve overheden als door de gekozen vergaderingen met budgettaire verantwoordelijkheid op dit vlak.

3.1 Op financieel gebied

Hier verdienen vier aspecten aandacht.

3.1.1 De definitie van PPP in de Eurostat-procedures dient zodanig te worden aangepast dat de betalingsverplichtingen van de overheid bij PPP-projecten op een gelijkaardige manier als de betalingsverplichtingen bij traditionele overheidsopdrachten bij de staatsschuld worden opgevoerd.

3.1.2 Tot nog toe heeft men weinig kunnen merken van de rol van de structuurfondsen in de financiering van PPP's. Is dit niet tegenstrijdig, aangezien beide instrumenten van nature perfect bij elkaar aansluiten?

Op dit vlak zijn er al een aantal experimenten geweest (zeven landen hebben er al een beroep op gedaan), maar wellicht kan er nog veel vooruitgang worden geboekt. Hiervoor is waarschijnlijk meer bewustmaking nodig op het niveau van de lidstaten en de verschillende overheden, teneinde tot een globaal beeld van PPP's te komen, verenigbaar met elk type overheidsfinanciering, en natuurlijk in de eerste plaats met financiering door Europese instanties.

3.1.3 Het spreekt vanzelf dat aan de EIB gevraagd moet worden om haar expertise aan te wenden en zo een sleutelrol te spelen in het financieringsbeleid voor PPP's in Europa, zoals de Commissie voorstelt. Deze sleutelrol dient tot uiting te komen in de coördinatie en advisering van beleidsacties op dit gebied, maar ook in de bijstand bij financieringsregelingen, waarvoor – in de huidige crisisperiode – steeds meer deskundigheid en kennis van zaken nodig zijn.

Op deze terreinen heeft de EIB het dubbele voordeel dat ze de nodige technische kennis in huis heeft en – zoals vereist – politiek neutraal is. Daardoor zou ze kunnen functioneren als een permanente contactinstantie voor de nationale of lokale controleorganen.

Op basis van het voorafgaande zou de EIB specifieke ondersteuning moeten verlenen:

— bij de wenselijke uitbreiding van de operationele rol van het EPEC, een orgaan dat speciaal bij de EIB in het leven is geroepen om toezicht te houden op PPP's in Europa. Het EPEC zou als basis moeten dienen voor een nieuw op te richten Europees overheidsorgaan dat het gemeenschappelijke beleid op het vlak van PPP volgt en stuurt, alsook praktische ondersteuning verleent aan de lidstaten. Tot de nieuwe taken van het EPEC zou ook de organisatie en follow-up moeten behoren van bijstand aan overheidsbesturen met beperkte middelen;

— bij de oprichting en sturing van een evenwichtig samengestelde expertgroep van particulieren (vertegenwoordigers van de werkgevers, de vakbonden en het maatschappelijk middenveld, alsook van het mkb, financiële experts, juristen enz.), die in raadgevende activiteiten een interessante tegenhanger zou zijn voor de openbare expertgroep die het EPEC is;

— bij de systematische follow-up van alle PPP-contracten op Europees niveau;

— bij de uitwerking van mechanismen voor herfinanciering van PPP's, ook na de constructiefase en meer bepaald door een beroep te doen op de obligatiemarkt, zoals voorgesteld in paragraaf 3.1.4 hieronder.

3.1.4 Als men PPP's nauwkeurig beschouwt, blijkt dat ze vanuit financieel oogpunt interessante basiskenmerken hebben (lange duur, eersteklas openbare opdrachtgever) die hen tot een uitzonderlijk instrument maken voor spaartegoeden (ook in pensioenfondsen).

Sommige landen werken al actief aan de oprichting van een of meerdere gespecialiseerde fondsen die toegang hebben tot de financiële markt en gericht zijn – buiten de constructiefase (met de bijhorende risico's op vertraging en hogere kosten) – op de herfinanciering van PPP-activiteiten. Het zou een goed idee kunnen zijn een dergelijk instrument op Europees niveau in te voeren, waarbij het technisch beheer, zeker in de beginfase, in handen zou zijn van de EIB.

Tegelijkertijd wijst het EESC er echter op dat tal van PPP-projecten bestaan uit diensten van algemeen (economisch) belang. De kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid van deze diensten zullen dan ook zwaarder moeten wegen dan de zuiver financiële criteria.

3.2 Wetgeving en regelgeving

Het EESC pleit voor een duurzame oplossing waarbij PPP's alleen dan worden aangegaan als deze – mits wordt voldaan aan bepaalde politieke voorwaarden (sociale normen, kwaliteit van dienstverlening e.d.), er een evaluatie op de lange termijn plaatsvindt en rekening wordt gehouden met transactiekosten, problemen bij latere onderhandelingen enz. – tot kostenreducties leiden. Tegelijkertijd moet er een eind worden gemaakt aan prikkels om over te gaan tot voorfinanciering, hetgeen aantoont hoe dringend noodzakelijk het is dat de Eurostat-criteria worden herzien. Als men het systeem van PPP nader bekijkt, blijkt dat dit zich door de complexiteit ervan, en in bepaalde landen of in bepaalde contracten ook door onvoldoende transparantie (in contracten, kosten-batenanalyses, enz.), soms onttrekt aan democratische controle. Er wordt dan ook een dringend beroep gedaan op de Europese Commissie om de lidstaten bewust te maken van de hiermee gepaard gaande problemen.

Daarbij kan men in de huidige situatie een onderscheid maken tussen:

— te behouden elementen;

— aan te passen elementen;

— uit te werken elementen.

3.2.1 Welke teksten moeten behouden worden?

In rechts- en andere teksten over PPP valt het onmiddellijk op dat er geen enkele definitie gegeven wordt van wat PPP is in vergelijking met overheidsopdrachten, concessies en andere infrastructuurwerken.

Bij nader onderzoek, en rekening houdend met de ervaring van de talrijke landen die al een beroep doen op PPP, blijkt dat het gebrek aan een restrictieve definitie helemaal geen hinderpaal vormt om via PPP werken uit te voeren en om Europese instellingen er toezicht op te laten uitoefenen.

Als uit het stilzwijgen van de Commissie afgeleid kan worden dat ze het niet nodig vindt een nauwkeurigere definitie te geven, zou het EESC zich achter dit standpunt kunnen en moeten scharen. Daardoor kunnen de lidstaten zelf beslissen over de definitie die het best met hun specifieke context en hun gewoontes overeenkomt.

In het licht van het voorgaande blijft het dus de vraag of de huidige van kracht zijnde teksten behouden moeten worden. Er dient echter gewezen te worden op een recente stemming over overheidsopdrachten in het Europees Parlement, dat aanbevolen heeft op dit vlak eerst de bestaande teksten te gebruiken, in plaats van te proberen nieuwe op te stellen.

Het EESC beveelt in dit verband aan Richtlijn 2004/18/EG over concessies voor openbare werken te behouden voor wat de procedures voor plaatsing van dergelijke concessies betreft, zonder ze aan te vullen met een definitie van PPP, waarvan de regulering tot de bevoegdheden van de lidstaten moet blijven behoren. De in Richtlijn 2004/18/EG gehanteerde definitie luidt als volgt: „De concessieovereenkomst voor openbare werken is een overeenkomst met dezelfde kenmerken als een overheidsopdracht voor werken, met uitzondering van het feit dat de tegenprestatie voor de uit te voeren werken bestaat hetzij in uitsluitend het recht het werk te exploiteren, hetzij in dit recht, gepaard gaande met een prijs.”

Concessieovereenkomsten voor diensten worden op dezelfde manier gedefinieerd, waarbij het woord werken vervangen wordt door het woord diensten, maar in de Richtlijn worden er geen plaatsingsprocedures voor vermeld, terwijl er een heel hoofdstuk gewijd is aan de plaatsingsprocedures voor concessieovereenkomsten voor werken.

Beide definities treden bewust niet in details die als nationaal beschouwd worden en die elke convergentie in een gemeenschappelijke tekst in de praktijk onmogelijk zouden maken.

Op basis van de constateringen hierboven vindt het EESC een striktere definitie van concessie niet nodig („een langetermijncontract over het ontwerpen, de bouw, de financiering, het beheer en/of het onderhoud van openbare werken of diensten”). In de huidige situatie is er dekking voor alle soorten overheidscontracten die van de klassieke overheidsopdrachten verschillen, waarbij ze aan zo weinig mogelijk Europese regels m.b.t. plaatsing onderworpen worden.

Het EESC is van mening dat het beter is zich te hoeden voor wetgeving op dit vlak, die snel heel ingewikkeld kan worden: tegenwoordig beschikken alle actoren in de lidstaten, volgens hun nationale tradities, over PPP-contracten in ruime zin (particuliere concessies waarvoor de gebruiker betaalt, partnerschapscontracten met openbare financiering, andere PPP-contracten), waarmee ze bestaande problemen adequaat kunnen oplossen.

3.2.2 Wat moet aangepast worden?

Wat Richtlijn 2004/18/EG betreft, stelt het EESC ter gelegenheid van dit advies over PPP voor dat er, voor meer samenhang tussen de teksten, nagedacht wordt over een verduidelijking van de toekenningsvoorwaarden voor concessieovereenkomsten voor diensten. De Richtlijn in kwestie geeft een duidelijke definitie van deze overeenkomsten, maar zwijgt over de toekenningsvoorwaarden.

In dit verband wenst het EESC ook te wijzen op de gevoelige kwestie van de geïnstitutionaliseerde publiek-private partnerschappen, die gedeeltelijk behandeld werd in een interpretatieve mededeling van 2008, waarin openbare instanties die een beroep doen op semi-openbare instanties eraan herinnerd worden dat ze de mededingingsregels moeten respecteren.

In de praktijk wordt deze mededeling bewust of onbewust door de openbare instanties genegeerd. Als de Commissie verder specifieke wetgeving voor concessies wil opstellen, is het nodig om daarin uitdrukkelijk de regelgeving op te nemen inzake de oprichting van geïnstitutionaliseerde PPP's en de voortzetting van hun activiteiten. Daarbij dient de wetgeving te worden verbeterd, teneinde de gevallen van misbruik te vermijden waarvan de Europese jurisprudentie tal van voorbeelden bevat en die soms ingaan tegen de beoogde transparantie.

3.2.3 Wat moet uitgewerkt worden?

Wat de toepassing van de procedures betreft, beveelt het EESC aan een beter kader te ontwikkelen voor de volgende drie bestanddelen van PPP:

— de voorafgaande evaluatie, vaak gebruikt om de totale kosten van PPP in vergelijking met een klassieke overheidsopdracht te meten; een vergelijking met de overheidssector is daarvoor ook een goed middel;

— de concurrentiegerichte dialoog, die soms tot afwijkende toestanden leidt op gebied van ethiek, termijnen en eisen aan particuliere ondernemingen;

— de follow-up van PPP-activiteiten, om er op zo nauwkeurig mogelijke wijze het voordeel van te bepalen en zo bij te dragen tot een betere voorafgaande evaluatie van toekomstige activiteiten.

3.2.3.1 De voorafgaande evaluatie

Aan de hand van deze initiële analyse zou de keuze voor een bepaalde procedure in principe verantwoord moeten kunnen worden. Ze zou verplicht moeten worden gesteld in alle overheidsopdrachten.

Voor de aanbestedende dienst is dit de beste manier om het effect – of liever de effecten – te meten van de beslissing die ze voorbereidt. Voor de transparantie zou het een grote stap vooruit zijn als het verplicht werd de resultaten van de voorafgaande evaluatie te publiceren. Transparantie is broodnodig om oplossingen te optimaliseren en mededingingsprincipes beter na te leven.

In de voorafgaande analyse dient ook goed afgewogen te worden wat, binnen de totale kosten, de weerslag is op de financiering van eventuele verschillen tussen de rentevoet die de markt hanteert voor openbare kredietnemers en de rentevoet die van toepassing is op PPP. Dit is al een verplichting in de landen die wat PPP betreft vooroplopen.

In Frankrijk worden in de voorafgaande evaluatie vier criteria gehanteerd: de totale kosten, de risico-overdracht, duurzame ontwikkeling en de prestaties die door het contract bereikt worden. Het EESC stelt voor deze criteria te systematiseren en er de publicatie van de contracten en de strikte toepassing van de sociale wetgeving van de lidstaten (zie paragraaf 1.3.4) aan toe te voegen.

3.2.3.2 De concurrentiegerichte dialoog

Deze methode verschilt van de gewone bilaterale onderhandelingen die traditionele procedures afsluiten, en wordt tegenwoordig op ruime schaal (in sommige landen verplicht) gebruikt om PPP-contracten in brede zin toe te kennen. Ze houdt in dat na een eerste voorbereidende selectie door de klant het contract afgerond wordt in samenspraak met één of twee geselecteerde partners, via herhaaldelijke en opeenvolgende verbeteringen van de contractvoorwaarden.

Grondig onderzoek over de toepassing van de concurrentiegerichte dialoog toont echter volgende zaken aan:

— sommige overheidsinstanties met minder ervaring hebben een onvoldoende voorbereide concurrentiegerichte dialoog aangevat, die geleid heeft tot het ernstig ter discussie stellen van een aantal contractbepalingen tijdens de dialoog, tot buitensporige vertragingen en tot overdreven gedetailleerde verzoeken aan de bedrijven tijdens de laatste fase;

— openbare opdrachtgevers worden soms in de verleiding gebracht deze methode oneigenlijk te gebruiken om de normale rechten inzake intellectuele eigendom en bescherming van innovatieve ideeën niet te respecteren.

In theorie worden de naar voren geschoven ideeën beschermd door de vertrouwelijkheid van de inschrijvingen, maar in de praktijk komt daar niets van terecht en kan men onethische handelingen makkelijk afdoen als onverklaarbare „lekken”.

Om het communautair contractueel kader enigszins te harmoniseren zou het nodig zijn om rekening te houden met de middelen voor de bescherming van intellectuele eigendom, die zelf garant staat voor vooruitgang en innovatie.

3.2.3.3 De follow-up van PPP-activiteiten

Omwille van de transparantie en om de controlevereisten te respecteren is het nodig om systematisch op nationaal en Europees niveau PPP-activiteiten te inventariseren en in een follow-up ervan te voorzien. Deze taak, die al ter sprake gekomen is met betrekking tot de EIB en het EPEC, zou moeten worden uitgevoerd door een onafhankelijke organisatie, die niet blootstaat aan de verleiding om bij haar beoordelingen systematisch stelling te nemen vóór of tegen PPP's. De expertgroep zou deze taak op zich kunnen nemen.

4. Conclusies

— De Commissiemededeling is een interessant document en bijzonder actueel, gezien het feit dat, zeker in deze tijden van financiële crisis, publieke en particuliere investeringen moeten worden gestimuleerd. Zoals hierboven reeds is gesteld, moet het institutionele kader verder worden uitgebouwd om PPP's te kunnen ontwikkelen en te kunnen profiteren van de voordelen en kansen die zij bieden, maar ook om de problemen te verminderen die zich met bepaalde PPP's voordoen (problemen op het gebied van voorfinanciering en de in veel gevallen te verwachten kostenstijgingen in het geval van langdurige contractuele PPP-verbintenissen).

— Europa dient m.b.t. PPP-projecten lering te kunnen trekken uit bepaalde in het verleden ervaren moeilijkheden, door de bestaande controlemechanismen te verbeteren en de eindresultaten van de activiteiten systematisch bij te houden. Het EESC vindt dat kleine en middelgrote ondernemingen meer zouden moeten kunnen deelnemen aan PPP's.

— Op EU- en nationaal niveau bestaan veel juridische instrumenten: het EESC vindt het niet nodig om overal vanaf nul te beginnen om één theoretisch perfect kader te creëren. Dit zou veel tijd kosten en enkel uitmonden in een beperkt voordeel, of zelfs contraproductief werken. De huidige actoren zijn elke dag actief binnen het bestaande juridische kader; als het ter discussie gesteld wordt, zou dit de overheidsopdrachten vertragen of het PPP als instrument ernstig in gevaar brengen. De bestaande definities in Richtlijn 2004/18/EG dienen niet aangepast of aangevuld te worden, zodat de lidstaten zelf regels kunnen vastleggen voor de definitie van PPP die aansluiten bij hun specifieke situatie en de goede praktijken die ze hebben ontwikkeld.

— De beste oplossing is dus de bestaande middelen te optimaliseren, door een aantal zaken te verduidelijken en te verbeteren en door de bestaande expertise te gebruiken, met name die van de EIB op het gebied van financiering. Hierbij moet men de rol van het EPEC en de expertgroep versterken: dit kan ertoe bijdragen dat contractuele methodes verder worden bekendgemaakt, goede praktijken worden opgetekend, bevorderd en benut, en er door de oprichting van een particuliere expertgroep een dialoog ontstaat met de particuliere sector op Europees niveau.

— In toekomstige studies kan verder aandacht geschonken worden aan de ontwikkeling van de transparantie, van een voorafgaande evaluatie die op de totale kosten gebaseerd is, van analyses van positieve en negatieve ervaringen en van respect voor de wetgeving.

— Er dient nagedacht te worden over een mechanisme voor herfinanciering van PPP's na de constructiefase, teneinde ook een beroep te doen op de obligatiemarkt, die in deze context nog te weinig aangesproken wordt.