1. Inleiding

Zoals de Commissie op 16 september 2011 heeft aangekondigd in haar mededeling over beter Schengenbeheer[1] en zoals dit op 8 maart 2012 door de Raad is bepleit, dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad halfjaarlijkse verslagen in over het functioneren van het Schengengebied. Dit zesde verslag heeft betrekking op de periode van 1 mei tot en met 31 oktober 2014.

2. Situatieschets 2.1. Situatie aan de Schengenbuitengrenzen

De verslagperiode werd gekenmerkt door twee belangrijke ontwikkelingen. Ten eerste was er de aanhoudende migratie naar Europa via de Middellandse Zee. Deze migratie bereikte haar hoogtepunt in de zomermaanden en eiste opnieuw doden. Ten tweede was er het aanzienlijke personenverkeer binnen het Schengengebied van personen die aankwamen in Italië met de bedoeling naar andere lidstaten door te reizen.

Het totale aantal vastgestelde onregelmatige grensoverschrijdingen is aanzienlijk gestegen in de loop van de verslagperiode (mei-oktober 2014). Deze stijging kan worden toegeschreven aan het ongekende aantal vastgestelde onregelmatige grensoverschrijdingen dat door Italië is gemeld (In de periode mei-juli 2014 deed Italië bijna zes keer meer vaststellingen dan in dezelfde periode een jaar voordien[2]). In totaal[3] werden er 81 270 onregelmatige grensoverschrijdingen vastgesteld in de loop van de eerste drie maanden van de verslagperiode (mei-juli 2014, de maanden waarvoor op het moment van het opstellen van dit verslag gegevens beschikbaar waren). Dit is meer dan 2,5 keer zoveel als in dezelfde maanden in 2013 (31 406) en zelfs meer dan in dezelfde periode in 2011.

In mei-juli 2014 heeft Italië veruit de meeste meldingen gemaakt van aanhoudingen, gevolgd door Griekenland. Tijdens die drie maanden werden er aan de buitengrenzen vooral veel Syriërs en Eritreërs ontdekt.

De route door het centrale Middellandse Zeegebied was de route die in 2014 het vaakst werd gevolgd. Er werden bijna vijf keer zoveel onregelmatige grensoverschrijdingen ontdekt als tijdens dezelfde periode in 2013 [4] (het aantal steeg tot meer dan 48 000). De oostelijke Middellandse Zeeroute was de op één na meest gevolgde route en het aantal vastgestelde onregelmatige grensoverschrijdingen op deze route is meer dan verdubbeld ten opzichte van dezelfde periode in 2013. Dit komt doordat het aantal vastgestelde onregelmatige grensoverschrijdingen aan de Griekse buitengrenzen is toegenomen, terwijl het aantal vastgestelde onregelmatige grensoverschrijdingen aan de Bulgaarse grenzen stabiel is gebleven. De Apulië en Calabrië-route was de op twee na meest gevolgde route. Er werden ruim 13 000 onregelmatige grensoverschrijdingen vastgesteld (een bijna negenvoudige toename[5]). Ten slotte zijn er op de route langs de Westelijke Balkan bijna drie keer zo weinig migranten ontdekt. Dat er maar ongeveer 3 300 onregelmatige grensoverschrijdingen werden vastgesteld, komt door een scherpe daling aan de Hongaarse grenzen.

Voorafgaand aan de zitting van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (5 juni 2014) heeft de Commissie een werkdocument van haar diensten gepubliceerd over de uitvoering van de mededeling betreffende de werkzaamheden van de Taskforce Middellandse Zeegebied[6]. Hierin gaf zij een overzicht van de concrete maatregelen die tot dusver zijn genomen om migratie-en asielstromen aan te pakken en om te voorkomen dat nog meer migranten de dood vinden in het Middellandse Zeegebied.

De Commissie is blijven toezien op de verbetering van de respectieve asielstelsels in Bulgarije en Italië en blijft ook in samenwerking met de betrokken lidstaten nagaan of het mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing, paraatheid en crisisbeheer op basis van artikel 33 van de Dublin III-verordening[7] in werking moet worden gezet. Bovendien is Griekenland bezig met het uitvoeren van het nationale actieplan inzake asiel en migratie, dat in december 2014 afloopt[8]. Hoewel deze lidstaten aanzienlijke inspanningen hebben geleverd om de situatie te stabiliseren en te verbeteren, moet er verdere vooruitgang worden geboekt.

Sinds het uitbreken van de crisis in Oekraïne is het aantal vastgestelde onregelmatige grensoverschrijdingen aan deze landbuitengrens niet sterk veranderd. Dit aantal bleef klein. Het aantal asielaanvragen is echter gestaag toegenomen: in de EU-lidstaten en de met de Schengenruimte geassocieerde landen dienden in de periode mei-juli 2014 meer dan 2 500 Oekraïense onderdanen een asielaanvraag in (meer dan twaalf keer zoveel als in dezelfde periode in 2013). Er werden ook iets meer gevallen van onregelmatig verblijf van Oekraïense burgers vastgesteld.

Hoewel de instroom van asielzoekers en het aantal vastgestelde onregelmatige grensoverschrijdingen door Oekraïense onderdanen relatief klein zijn, wordt de lidstaten en de EU-organen verzocht de nodige aandacht te besteden aan de gebeurtenissen en met name aan de gevolgen daarvan voor de veiligheid van de EU en het Schengengebied.

De Commissie erkent dat de buitenlandse strijders die uit Syrië terugkeren naar de EU de lidstaten voor een uitdaging stellen, zeker wat de herkenning van dergelijke strijders aan de buitengrenzen betreft. De Commissie is ervan overtuigd dat het bestaande wettelijke kader volstaat om aan deze dreiging het hoofd te kunnen bieden, zowel wat de controles op mensen als die op reisdocumenten betreft. Dit wettelijke kader moet dan ook ten volle worden benut. De Commissie werkt derhalve samen met de lidstaten aan een gezamenlijke aanpak voor een optimaal gebruik van de mogelijkheden waarin het Unierecht voorziet.

2.2. Situatie binnen het Schengengebied

In de periode mei-juli 2014 is het aantal vaststellingen van onregelmatig verblijf opgelopen tot 108 712, een toename van 35% ten opzichte van dezelfde periode in 2013. De meeste gevallen werden vastgesteld in Zweden, gevolgd door Duitsland, Frankrijk, Spanje en België.

Zoals vermeld in het vijfde tweejaarlijks verslag, is het Frontex-netwerk voor risicoanalyse dit jaar begonnen met het verzamelen van gegevens over secundaire bewegingen. Overigens heeft een aantal landen (Bulgarije, Cyprus, Denemarken, Finland, Griekenland, IJsland, Malta, Portugal, en het niet-Schengenland Ierland) hun gegevens nog niet hebben ingediend (toestand in oktober 2014). Bovendien hebben veel lidstaten onvolledige gegevens verzonden, waardoor het onmogelijk is migratieroutes te traceren, wat het wezenlijke doel is van de oefening. Het is van het grootste belang dat alle lidstaten volledig deel nemen aan deze gegevensverzameling, anders kan de analyse slechts gedeeltelijk worden uitgevoerd.

De operatie "Mos Maiorum", waarbij de meest recente informatie over migratie in het EU-/Schengengebied werd verzameld, werd gehouden van 13 tot en met 26 oktober 2014. Deze operatie werd gehouden in het kader van het Italiaanse voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie (in het kader van eerdere voorzitterschappen werden al zeven van dit soort acties uitgevoerd) en was gericht op het verzwakken van de capaciteit van georganiseerde criminele groepen om onregelmatige migratie naar de EU te faciliteren. Voorts werd er bij deze operatie aandacht besteed aan illegale grensoverschrijding. Er werd informatie verzameld over de belangrijkste routes die onregelmatige immigranten volgen, over de werkwijze van de criminele netwerken die mensen de EU in smokkelen, alsook over secundaire bewegingen. De resultaten van de operatie zullen worden gepresenteerd in het volgende halfjaarlijks verslag.

3. Toepassing van het Schengenacquis 3.1. Gevallen van tijdelijke herinvoering van het toezicht aan de binnengrenzen

Volgens artikel 23 van de Schengengrenscode[9] kan een lidstaat in geval van een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid bij wijze van uitzondering opnieuw grenstoezicht aan zijn binnengrenzen invoeren, waarbij de duur van dit toezicht beperkt moet blijven tot hetgeen strikt noodzakelijk is om op de ernstige bedreiging te reageren. In de periode van 1 mei 2013 tot en met 31 oktober 2014 zijn er drie gevallen waarin een lidstaat het toezicht aan zijn binnengrenzen tijdelijk weer heeft ingevoerd. In België gebeurde dat van 1 tot en met 6 juni (naar aanleiding van de G7-top), in Noorwegen van 24 tot en met 31 juli 2014 (wegens een terroristische dreiging) en in Estland van 31 augustus tot en met 3 september (ter gelegenheid van het bezoek van de president van de Verenigde Staten). Bij het opstellen van dit verslag zijn enkel de resultaten van de tijdelijke herinvoering in Noorwegen bekend: 165 000 personen werden gecontroleerd en aan 17 personen werd de toegang geweigerd. Voorts werden er vijf personen gearresteerd en hebben twaalf personen asiel aangevraagd. De Noorse autoriteiten oordeelden dat de maatregel noodzakelijk was, in verhouding stond tot de vastgestelde bedreiging en een belangrijk preventief effect heeft gehad waardoor de Noorse samenleving en belangen beschermd konden blijven. Wanneer de resultaten van de maatregel in de twee andere landen beschikbaar zijn, zullen ze worden samengevat in het volgende halfjaarlijks verslag. De lidstaten worden eraan herinnerd dat, machtens artikel 29 van de Schengengrenscode, in het verslag over de resultaten van de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht met name moet worden ingegaan op de initiële evaluatie en de inachtneming van de in de artikelen 23bis, 25 en 26bis van de code bedoelde criteria, de uitvoering van de controles, de praktische samenwerking met naburige lidstaten, de gevolgen ervan op het vrije verkeer van personen en de doeltreffendheid van de herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen, waaronder een beoordeling achteraf van de evenredigheid van de herinvoering van het grenstoezicht.

Inmiddels heeft Nederland het verslag gepubliceerd over de herinvoering van het grenstoezicht aan zijn binnengrenzen in de periode van 14 tot en met 28 maart 2014 (naar aanleiding van de Top over nucleaire veiligheid in Den Haag). Meer dan 44 000 personen zijn gecontroleerd en aan 188 personen werd om verschillende redenen de toegang geweigerd. Voorts werden 115 personen aangehouden en hebben 39 personen asiel aangevraagd. Volgens de Nederlandse autoriteiten heeft de tijdelijke herinvoering van controles aan de binnengrenzen bijgedragen aan de interne veiligheid en heeft deze een belangrijk preventief effect gehad tijdens de top, die zonder noemenswaardige incidenten is verlopen.

3.2. Handhaving van binnengrenzen zonder toezicht

Op twee onderdelen van het Schengenacquis is veelvuldig sprake van mogelijke schendingen: 1) de uitvoering van politiecontroles dicht bij de binnengrenzen, waarbij de vraag rijst of deze niet hetzelfde effect hebben als grenscontroles (artikel 21 van de Schengengrenscode), en 2) de verplichting om alle belemmeringen voor een vlotte verkeersstroom weg te nemen, zoals snelheidsbeperkingen aan de wegdoorlaatposten aan de binnengrenzen (artikel 22 van de Schengengrenscode). In de periode van 1 mei tot en met 31 oktober 2014 zette de Commissie haar onderzoek voort naar vier gevallen van mogelijke schendingen van de bepalingen inzake de afschaffing van het toezicht aan de binnengrenzen en met name het verwijderen van belemmeringen voor een vlotte verkeersstroom (betreffende Oostenrijk, België, Italië en Slovenië). Een onderzoek (naar Duitsland) werd afgerond, en in oktober 2014 werd een aanmaningsbrief aan Duitsland gezonden waarin werd gesteld dat de Duitse federale politiewet in strijd is met artikel 20 en artikel 21, onder a), van de Schengengrenscode. Ten slotte heeft de Commissie een inbreukprocedure beëindigd die verband hield met de Tsjechische wetgeving op grond waarvan vervoerders verplicht waren om systematische personen die de binnengrenzen[10] oversteken, te controleren. Deze inbreukprocedure werd beëindigd omdat Tsjechië zijn wetgeving heeft aangepast om haar in overeenstemming te brengen met het recht van de Unie.

3.3. Ontwikkeling van het Europese grensbewakingssysteem (Eurosur)

In de loop van de verslagperiode zijn de nodige voorbereidingen getroffen om het Europese grensbewakingssysteem vóór 1 december 2014 uit te breiden van de oorspronkelijke 19 Schengenlidstaten naar alle 30 Schengenlanden. In 2014 zijn de nationale coördinatiecentra van de resterende elf landen opgericht en hebben alle Schengenlanden vooruitgang geboekt in de verdere ontwikkeling van hun nationale situatiebeelden. Frontex moest de overige elf centra vóór het einde van november 2014 aansluiten op het Eurosur-communicatienetwerk. Voorts heeft Frontex de samenwerking met het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid en het Satellietcentrum van de EU versterkt door op EU-niveau diensten en informatie te leveren, zoals systemen voor positie-indicatie van schepen en satellietbeelden. De Commissie, Frontex en de lidstaten hebben verdergewerkt aan een handboek dat technische en operationele richtsnoeren bevat voor de tenuitvoerlegging en het beheer van Eurosur. Dit handboek zal in 2015 worden vastgesteld door de Commissie.

Tijdens de verslagperiode zijn er voor het eerst levens van migranten gered dankzij de satellietenbeelden die in het kader van de samenwerking binnen Eurosur zijn verkregen. Zo is op 16-17 september, met behulp van satellietbeelden die in het kader van Eurosur en met de steun van een FP7-project zijn verkregen, een rubberboot opgespoord in de Middellandse Zee. Hierdoor konden de 38 opvarende migranten, waaronder acht vrouwen en drie kinderen, worden gered. Deze boot had drie dagen op open zee doorgebracht en dreef buiten het gebied waar de zoek- en reddingsoperatie oorspronkelijk aan de gang was.

3.4. Vermeende schendingen van andere delen van het Schengenacquis

Tijdens de verslagperiode heeft de Commissie één onderzoek beëindigd (met betrekking tot een Bulgaarse grensdoorlaatpost op de Grieks-Bulgaarse grens die naar verluidt niet in overeenstemming was met de vereisten van de Schengengrenscode) en heeft ze informatie gevraagd in een nieuwe zaak betreffende Estse landgrenzen (met betrekking tot de eisen die worden opgelegd bij het overschrijden van de grens, in verband met de artikelen 5 en 7 van de Schengengrenscode). Daarnaast heeft de Commissie haar onderzoek door Griekenland en Bulgarije voortgezet naar aanleiding van aantijgingen van terugdrijving aan de buitengrens en is ze een onderzoek gestart naar aantijgingen van standrechtelijke verwijderingen uit Spanje (Ceuta en Melilla).

Vanwege de aanhoudende klachten die de Commissie heeft ontvangen over buitensporige wachttijden als gevolg van controles door de Spaanse autoriteiten aan de grens met Gibraltar, heeft de Commissie, na een bezoek ter plaatse, aanbevelingen gedaan aan zowel Spanje als het Verenigd Koninkrijk. Het is de bedoeling dat Spanje en het Verenigd Koninkrijk de verkeerssituatie aan deze grens en de smokkel van tabaksproducten aanpakken (zie het vijfde halfjaarlijks verslag voor details). Zowel Spanje als het Verenigd Koninkrijk heeft de Commissie meegedeeld een aantal maatregelen te hebben ingevoerd of te zullen invoeren om gevolg te geven aan deze aanbevelingen. De Commissie heeft een tweede bezoek ter plaatse gebracht om beter inzicht te krijgen in de stappen die de beide landen hebben genomen om werk te maken van de aanbevelingen. Op 30 juli 2014 werden er aan beide landen aanvullende aanbevelingen gedaan om het beheer van de voertuig- en reizigersstromen te verbeteren en om de smokkel van tabaksproducten doeltreffender aan te pakken. De Commissie zal de situatie op de voet blijven volgen en name nagaan hoe beide lidstaten de aanbevelingen in de praktijk toepassen om verbetering te brengen in de situatie van EU-burgers die deze grens dagelijks oversteken.

Omzetting van de terugkeerrichtlijn (2008/115/EG) in nationale wetgeving

Sinds het vorige verslag heeft IJsland als laatste Schengenstaat gemeld dat de richtlijn volledig in nationaal recht is omgezet. De meeste vastgestelde omzettingsproblemen in de lidstaten konden worden opgelost door de relevante rechtsbepalingen te wijzigen. De Commissie blijft systematisch toezicht houden op alle tekortkomingen die zijn vastgesteld en zal, indien nodig, een onderzoek instellen. Ze legt vooral de nadruk op de resterende tekortkomingen in verschillende lidstaten, zoals bepaalde aspecten van de detentieomstandigheden en het ontbreken van onafhankelijke systemen voor het toezicht op gedwongen terugkeer. In dit verband is de Commissie voornemens in de komende maanden inbreukprocedures in te leiden tegen een aantal lidstaten. Bovendien is er in vele lidstaten nog ruimte voor verbetering. Zo zou er in verschillende lidstaten systematischer gebruik kunnen worden gemaakt van alternatieven voor detentie en zou vrijwillig vertrek kunnen worden bevorderd.

Tenuitvoerlegging van de verordening betreffende klein grensverkeer (Verordening (EG) nr. 1931/2006)

De Commissie houdt sinds de inwerkingtreding van de regeling inzake klein grensverkeer in 2006 toezicht op de tenuitvoerlegging ervan. Wat betreft de bilaterale overeenkomsten die de lidstaten hebben gesloten met hun derde buurlanden, heeft de Commissie het onderzoek in verband met Slovenië voortgezet en heeft ze een nieuw onderzoek geopend in verband met Kroatië. Verder heeft ze twee inbreukprocedures voortgezet, één inzake Letland en één inzake Polen.

3.5. In het kader van het Schengenevaluatiemechanisme vastgestelde gebreken

De toepassing van het Schengenacquis door de lidstaten wordt in het kader van het bestaande Schengenevaluatiemechanisme[11] regelmatig geëvalueerd door deskundigen van de lidstaten, het secretariaat-generaal van de Raad en de Commissie.

In de periode van 1 mei tot en met 31 oktober 2014 werden Schengenevaluaties uitgevoerd op het vlak van de buitengrenzen, visa, gegevensbescherming en het SIS/Sirene in Zwitserland. De verslagen zijn bijna afgerond en zullen waarschijnlijk zowel positieve als negatieve opmerkingen bevatten, alsmede aanbevelingen, onder andere om sneller tot volledige tenuitvoerlegging te komen van de signaleringscategorieën en functies van SIS II (aangezien Zwitserland pas in de tweede helft van 2016 de laatste hand aan SIS II denkt te zullen leggen, dus meer dan drie jaar na zijn inwerkingtreding. De tenuitvoerlegging van SIS II zou dan samenvallen met de aanpassing van het nationale politiële stelsel van Zwitserland).

Momenteel wordt het nieuwe Schengenevaluatiemechanisme voorbereid. In overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1053/2013 betreffende de instelling van een evaluatie- en toezichtmechanisme voor de controle van de toepassing van het Schengenacquis[12], is de standaard vragenlijst in juli 2014[13] vastgesteld. In oktober werd het jaarlijkse evaluatieprogramma voor 2015 goedgekeurd op basis van het meerjarige evaluatieprogramma 2014-2019[14]. Daarbij is zowel rekening gehouden met de risicoanalyse van Frontex als met informatie van relevante agentschappen en organen van de EU, zoals Europol en het Bureau voor de grondrechten. De eerste evaluaties in het kader van het nieuwe mechanisme (met betrekking tot aangekondigde controles) zullen in februari 2015 van start gaan. Voorlopig wordt er bijzondere nadruk gelegd op het verder ontwikkelen van de opleiding voor de evaluatiedeskundigen door bestaande opleidingsprogramma’s bij te werken. Hierdoor zijn de bestaande opleidingsprogramma's onder meer uitgebreid met aspecten die eerder niet aan bod kwamen, zoals terugkeer.

3.6. Opheffing van het toezicht aan de binnengrenzen met Bulgarije en Roemenië

De Raad heeft nog geen besluit kunnen nemen tot opheffing van het toezicht aan de binnengrenzen met Bulgarije en Roemenië. De Commissie blijft de toetreding van deze landen tot het Schengengebied volledig steunen.

4. Begeleidende maatregelen 4.1. Gebruik van het Schengeninformatiesysteem (SIS)

De Commissie houdt nauwlettend toezicht op de tenuitvoerlegging van de nieuwe signaleringscategorieën en functies van het SIS die in de lidstaten werden geïntroduceerd met de tweede generatie van dat systeem, dat op 9 april 2013 in werking is getreden. Tijdens de verslagperiode is aanzienlijk meer gebruik gemaakt van nieuwe categorieën voorwerpen en functies, aangezien de meeste lidstaten de laatste hand hebben gelegd aan de verbetering van hun nationale politiestelsels. Hierdoor kunnen eindgebruikers nu nieuwe voorwerpcategorieën in SIS II invoeren. Dit gebeurde vooral in Duitsland en Griekenland.

In het tweede kwartaal van 2014 werden aanbevelingen gedaan voor de SIS II-beveiligingsmaatregelen. Deze aanbevelingen zijn gedaan nadat de doeltreffendheid van de nationale maatregelen integraal was beoordeeld na de hackaanval op het Deense N.SIS (het nationale gegevenssysteem dat in contact staat met het centrale SIS), die gevolgen had voor de voorganger SIS. Deze aanbevelingen omvatten de ontwikkeling van een volledig gedocumenteerd proces voor het melden van incidenten in het gehele Schengengebied, en de oprichting van een netwerk van contactpunten inzake beveiliging om het uitwisselen van informatie te bevorderen. Dit netwerk werd uiteindelijk opgezet in het kader van eu-LISA (Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht). Bovendien werden de lidstaten sterk aangemoedigd om regelmatig self-security audits uit te voeren en taken die verband houden met het operationele beheer van SIS II niet aan externe contractanten uit te besteden.

De Commissie heeft een onderzoek geopend ten aanzien van Polen betreffende de ononderbroken werking van het SIS II aan de buitengrenzen en de fysieke beveiliging van het N.SIS.

De Commissie is een initiatief gestart om meer gedetailleerde wettelijke bepalingen in het Sirenehandboek op te nemen[15] die ervoor moeten zorgen dat lidstaten achterhaalde signaleringen in het SIS II[16] weer intrekken. Het SIS II is wederom een belangrijk hulpmiddel gebleken voor het detecteren van de routes van terroristen en reizende criminele bendes. Een speciale signaleringscategorie maakt een onopvallende en gerichte controle van personen en bepaalde soorten voorwerpen mogelijk. Dit geldt ook voor de dreiging die uitgaat van de buitenlandse strijders. De Commissie heeft praktische maatregelen op touw gezet in verband met de tenuitvoerlegging van het SIS II in de lidstaten. Deze maatregelen moeten ervoor zorgen dat het uitwisselen van gegevens op basis van deze signaleringen sneller kan verlopen, terwijl de informatie vertrouwelijk blijft.

4.2. Gebruik van het visuminformatiesysteem (VIS)

Het VIS werd op 15 mei 2014 operationeel in de twaalfde, dertiende, veertiende en vijftiende regio (respectievelijk Centraal-Amerika, Noord-Amerika, het Caribisch gebied en Australazië)[17] en op 25 september 2014 in de zestiende regio (Westelijke Balkan en Turkije)[18]. Gezien de ingrijpende gevolgen die de afgifte van visa in Rusland heeft gehad op het VIS, zal er een grote inspanning nodig zijn om ervoor te zorgen dat de uitrol in dit land kan plaatsvinden volgens planning, namelijk tijdens de volgende verslagperiode (1 november 2014-30 april 2015). Deze uitrol kan enkel plaatsvinden indien de capaciteitsuitbreiding van het biometrische matchingsysteem, dat activiteiten zoals de identificatie en authenticatie via de vingerafdruk ondersteunt, met succes wordt afgerond. In de volgende verslagperiode zal het VIS normaal gezien ook operationeel worden in Armenië, Azerbeidzjan, Belarus, Georgië, de Republiek Moldavië en Oekraïne.

Het VIS functioneert goed en aan het einde van juli 2014 had het systeem (sinds zijn inwerkingtreding) bijna 9 miljoen aanvragen voor een Schengenvisum verwerkt, op basis waarvan 7,5 miljoen visa zijn afgegeven. Op 5 april 2014 werd de capaciteit van het VIS vergroot met het oog op de verwachte stijging van de werkdruk op de consulaire posten. Verdere maatregelen voor de uitbreiding van de capaciteit worden gepland in overeenstemming met het tijdschema voor de uitrol van het VIS. De lidstaten moeten meer inspanningen leveren om de kwaliteit van de biometrische en alfanumeriekegegevens te verbeteren, die in het VIS worden ingevoerd door de consulaire autoriteiten van de lidstaten. Dit is eveneens uitgelegd in het vijfde halfjaarlijks verslag.

Het gebruik van vingerafdrukken om visumhouders te controleren aan de Schengengrensdoorlaatposten werd op 11 oktober 2014 verplicht voor visumhouders van wie de gegevens (waaronder vingerafdrukken, indien van toepassing) zijn opgeslagen in het VIS. Het is nog te vroeg om betrouwbare conclusies te kunnen trekken over de toepassing van deze nieuwe maatregel. Verwacht wordt dat de eerste conclusies beschikbaar zullen zijn tegen het einde van de volgende verslagperiode. In het huidige stadium is het van belang dat de lidstaten ervoor zorgen dat reizigers voldoende inlichtingen krijgen over deze nieuwe verplichting aan de grens.

4.3. Visumbeleid en overnameovereenkomsten

Herzien wederkerigheidsmechanisme en vrijstellingsmechanisme in Verordening (EG) nr. 539/2001

Tot nu toe heeft geen enkele lidstaat een verzoek ingediend om het nieuwe opschortingsmechanisme in gang te zetten dat in januari 2014 in werking is getreden[19]. In overeenstemming met de bepalingen van het wederkerigheidsmechanisme, dat ook van kracht is sinds januari 2014, zijn de meldingen die zijn ontvangen van vijf lidstaten (Bulgarije, Kroatië, Cyprus, Polen en Roemenië) over visumsituaties van niet-wederkerigheid met vijf derde landen (Australië, Brunei Darussalam, Canada, Japan en de VS) op 12 april 2014 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie. Bij het overwegen van de opties die beschikbaar zijn in het kader van het herziene wederkerigheidsmechanisme, moet er met een reeks factoren rekening worden gehouden, waaronder de maatregelen die zijn genomen met derde landen. De Commissie heeft, in overleg met de bovengenoemde lidstaten, voorgesteld om regelmatig tripartiete bijeenkomsten te organiseren met het derde land, de betrokken lidstaten en de Commissie. Het doel van deze bijeenkomsten is om de stand van zaken te bespreken en verdere stappen vast te stellen. Deze stappen zouden kunnen worden vergezeld van een tijdschema dat zo snel mogelijk zou moeten leiden tot volledige wederkerigheid van visumvrijstelling. De eerste van deze bijeenkomsten met Australië, Japan, de VS en Canada vonden plaats van mei tot en met juli 2014. De Commissie heeft op 10 oktober 2014 een verslag gepubliceerd waarin de situatie wordt beoordeeld[20].

Monitoringmechanisme na visumliberalisering voor landen van de Westelijke Balkan

In mei juli 2014 (de maanden waarvoor de gegevens beschikbaar waren[21]) is het aantal asielaanvragen door burgers van vijf van de visumplicht vrijgestelde landen van de Westelijke Balkan[22] in het Schengengebied en in de kandidaat-Schengenlanden met 40 % gestegen ten opzichte van dezelfde drie maanden in 2013 (een stijging van 7 % in vergelijking met februari-april 2014). Duitsland heeft nog steeds de hoogste cijfers: de lidstaat behandelde 11 000 van de 15 000 ingediende aanvragen die burgers uit deze vijf landen in de bovengenoemde periode indienden. Duitsland werd gevolgd door Zweden, Frankrijk (beide met ongeveer 1 000 aanvragen) en België (meer dan 400 aanvragen). Servische burgers zijn nog steeds de grootste groep asielzoekers uit de Westelijke Balkan (41 %), gevolgd door Albanese burgers (25 %). De aanvragen uit de vijf landen van de Westelijke Balkan maakten 10 % uit van het totale aantal asielaanvragen in het Schengengebied en de kandidaat-Schengenlanden. Dit cijfer is vergelijkbaar met dat voor dezelfde periode een jaar voordien (ongeveer 9 %).

Het asielacquis bevat diverse discretionaire bepalingen om doeltreffende en billijke asielprocedures te garanderen. Deze bepalingen zorgen voor een versoepeling van de procedures voor de behandeling van asielaanvragen die waarschijnlijk niet gegrond zijn. Deze bepalingen zijn versterkt en duidelijker omschreven door de herschikkingsinstrumenten van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Iedere lidstaat beoordeelt zelf of aan de voorwaarden voor het gebruik van deze bepalingen is voldaan en, zo ja, of en hoe van deze bepalingen gebruik dient te worden gemaakt. Dit gebeurt binnen de grenzen van het asielacquis.

De Commissie is voornemens het vijfde verslag over de monitoring na visumliberalisering voor landen van de Westelijke Balkan vóór het einde van 2014 te publiceren.

Overname- en visumversoepelingsovereenkomsten en visumliberalisering

Het ratificatieproces van de overnameovereenkomst tussen de EU en Turkije werd door beide partijen afgerond en de overeenkomst is op 1 oktober 2014 in werking getreden. In het kader van de dialoog over visumliberalisering tussen de EU en Turkije hebben experts bezoeken gebracht aan Turkije (maart-juni 2014). Op deze manier kon informatie worden verzameld over de mate waarin Turkije voldoet aan de benchmarks van de "Routekaart naar een visumvrije regeling”. De Commissie heeft op 20 oktober 2014 verslag uitgebracht over de bevindingen van het onderzoek[23].

Na de verklaring van de staatshoofden en regeringsleiders over Oekraïne van 6 maart 2014, naar aanleiding van de schending van de Oekraïense soevereiniteit en territoriale integriteit door de Russische Federatie[24], werd de dialoog over visumliberalisering met Rusland opgeschort.

Sinds de inwerkingtreding van de visumvrijstellingsovereenkomst op 28 april 2014 voor burgers van de Republiek Moldavië die houder zijn van een biometrisch paspoort, is er geen noemenswaardig misbruik vastgesteld van het visumvrij reizen door Moldavische burgers (gegevens per eind augustus 2014).

De overname- en visumversoepelingsovereenkomsten met Azerbeidzjan zijn op 1 september 2014 in werking getreden. In het kader van de onderhandelingen over visumversoepelings- en overnameovereenkomsten met Belarus vond van 12 tot 13 juni 2014 de eerste technische onderhandelingsronde plaats, en de tweede ronde zal naar verwachting later in het jaar plaatsvinden. De Commissie heeft op 30 juli ontwerponderhandelingsrichtsnoeren voor overname- en visumversoepelingsovereenkomsten met Tunesië ter goedkeuring voorgelegd aan de Raad.

De Commissie heeft op 17 juli 2014 bij de Raad een aanbeveling ingediend om de Commissie te machtigen onderhandelingen te openen over overeenkomsten inzake de vrijstelling van de visumplicht voor kort verblijf met 16 kleine eilandstaten uit het Caribisch gebied, de Stille Oceaan en de Verenigde Arabische Emiraten.

Respectievelijk op 4 juni en 10 september 2014 zijn de gezamenlijke commissies inzake visa en overname met Georgië en Armenië bijeengekomen, waaruit duidelijk werd dat de uitvoering van de visumfaciliterings- en overnameovereenkomsten met beide landen goed vordert.

5. Volgende stappen: aandachtspunten

De halfjaarlijkse verslagen moeten zorgen voor een regelmatig debat in het Europees Parlement en de Raad en zo de beleidslijnen en samenwerking in het Schengengebied versterken. Zoals werd aangegeven in het eerste verslag, is het van essentieel belang dat de Europese instellingen er nauwlettend op toezien dat het Schengengebied goed functioneert, en dat ze klaarstaan om in te grijpen bij eventuele problemen. Van de kwesties die in dit verslag worden aangekaart is het volgens de Commissie met name de moeite waard de navolgende te bespreken:

1. De staat van paraatheid van de lidstaten en de agentschappen in het geval van een aanzienlijke toename van onregelmatige grensoverschrijdingen aan de oostelijke landgrenzen van de EU.

2. Verdere maatregelen die kunnen worden overwogen om het functioneren van Schengen te versterken in het licht van de huidige situatie in het Europese nabuurschap;

3. De ervaringen van de lidstaten met het gebruik van het VIS voor de identificatie van migranten zonder papieren die worden aangetroffen binnen het Schengengebied, zowel voor het behandelen van asielaanvragen als het opstarten van terugkeerprocedures.

[1] COM(2011) 561 final.

[2] Overigens is de Mare Nostrum-operatie van de Italiaanse marine in oktober 2013 van start is gegaan.

[3] Tenzij anders aangegeven, zijn de gegevens in deel 2 afkomstig van het systeem voor informatie-uitwisseling van het Frontex-netwerk voor risicoanalyse en bestrijken zij het Schengengebied en de kandidaat-Schengenlanden. De gegevens hebben uitsluitend betrekking op onderdanen van derde landen die aan de buitengrenzen (de tijdelijke buitengrenzen niet inbegrepen) zijn opgemerkt bij het illegaal, buiten een grensdoorlaatpost om binnenkomen van het Schengengebied, of bij een poging daartoe. De gegevens met betrekking tot Kroatië zijn opgenomen vanaf de dag dat dit land toetrad tot de EU.

[4] Hoewel de cijfers over deze route over het algemeen geen betrekking hebben op Apulië en Calabrië, zijn enkele migranten die werden aangehouden in het kader van Mare Nostrum (wegens logistieke problemen in Sicilië) overgeplaatst naar centra in Apulië en Calabrië en bijgevolg ook opgenomen in de cijfers voor deze regio.

[5] Overigens is deze sterke stijging vooral het gevolg van de overplaatsing van migranten in juni en juli 2014, zoals uiteengezet in voetnoot 4.

[6] SWD(2014) 173 final.

[7] Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend. Het doel van dit mechanisme is om lidstaten te helpen het hoofd te bieden aan situaties van bijzondere druk of tekortkomingen in hun respectieve asielstelsels, om solidariteit aan de dag te leggen, en om de situatie van asielzoekers te verbeteren die internationale bescherming vragen in de betrokken lidstaten.

[8] In oktober heeft de Commissie een werkdocument van de diensten van de Commissie vastgesteld waarin de stand van de tenuitvoerlegging van het plan wordt beoordeeld (SWD(2014) 316 final).

[9] Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), als gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 610/2013.

[10] Zie het vijfde halfjaarlijks verslag voor details.

[11] SCH/Com-ex (98) 26 def.

[12] PB L 295 van 6.11.2013, blz. 27.

[13] Uitvoeringsbesluit van de Commissie C (2014) 4657 final van 11 juli 2014 tot vaststelling van een vragenlijst in overeenstemming met artikel 9 van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad van 7 oktober 2013 betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis.

[14] Uitvoeringsbesluit van de Commissie C (2014) 3683 final van 18 juni 2014 tot vaststelling van het meerjarig evaluatieprogramma voor 2014–2019 overeenkomstig artikel 5 van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad van 7 oktober 2013 betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het Schengenacquis.

[15] Uitvoeringsbesluit 2013/115/EU: van de Commissie van 26 februari 2013, PB L 71 van 14.3.2014.

[16] Zie het vijfde halfjaarlijks verslag voor details.

[17] Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 7 mei 2014 tot vaststelling van de datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem (VIS) in een twaalfde, een dertiende, een veertiende en een vijftiende regio beginnen (2014/262/EU).

[18] Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 28 augustus 2014 tot vaststelling van de datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem (VIS) in een zestiende regio beginnen (2014/540/EU).

[19] Dit mechanisme werd geïntroduceerd bij Verordening (EU) nr. 1289/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld, PB L 347 van 20.12.2013. Zie punt 4.3 van het vijfde halfjaarlijks verslag voor meer details. Hierin worden zowel het opschortingsmechanisme als de herziene wederkerigheidsmechanismes in detail uitgelegd.

[20] Report from the Commission assessing the situation of non-reciprocity with certain third countries in the area of visa policy, C(2014) 7218 final van 10 oktober 2014.

[21] Voor dit hoofdstuk is gebruikgemaakt van gegevens uit de databank van Eurostat die op 21 oktober 2014 beschikbaar waren (Cyprus wordt niet meegerekend voor de cijfers van juli).

[22] Sinds eind 2009 zijn onderdanen van de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië die in het bezit zijn van een biometrisch paspoort vrijgesteld van de visumplicht voor het reizen naar de EU-lidstaten, overeenkomstig Verordening (EG) nr. 539/2001. Sinds 15 december 2010 kunnen burgers van Albanië en Bosnië en Herzegovina onder dezelfde voorwaarden zonder visum naar de EU-lidstaten reizen.

[23] COM(2014) 646 final.

[24] https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/141372.pdf