NL

Brussel, 23.3.2010

COM(2010)113 definitief

TUSSENTIJDS VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIE

AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing

TUSSENTIJDS VERSLAG VAN DE EUROPESE COMMISSIE

AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing

1. Inleiding

Toen Roemenië op 1 januari 2007 toetrad tot de EU werd een mechanisme voor samenwerking en toetsing [1] opgezet om het land te helpen tekortkomingen op het gebied van de justitiële hervorming en bestrijding van corruptie aan te pakken en om toezicht te houden op de voortgang op deze gebieden door middel van periodieke verslagen.

Dit is een tussentijds verslag; het bevat een technische update van de voornaamste ontwikkelingen die zich de afgelopen 6 maanden in Roemenië hebben voorgedaan met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing. Het evalueert niet de gemaakte vooruitgang. De update beperkt zich tot maatregelen die zijn voltooid of waarvoor voltooiing op korte termijn wordt verwacht.

Het meest recente voortgangsverslag, dat de Commissie op 22 juli 2009 heeft goedgekeurd, en de bijlagen daarbij blijven het referentiepunt voor de beoordeling van de vooruitgang per ijkpunt en de identificatie van de resterende uitdagingen. De Commissie presenteert haar volgende evaluatie medio 2010.

2. De hervorming van het justitiële stelsel en de strijd tegen corruptie: Stand van zaken

Roemenië heeft het afgelopen halfjaar het hervormingstempo dat het medio 2009 had bereikt, niet weten te handhaven. De recente verkiezingen hebben geleid tot een vertraging van de discussie in het parlement over de ontwerpwetboeken van burgerlijke rechtsvordering en van strafvordering, waarvan de goedkeuring een essentiële volgende stap van het hervormingsproces uitmaakt. De capaciteit van het stelsel is bovendien verder onder druk komen te staan door de netto-personeelsinkrimping en de protestacties in september.

De afgelopen zes maanden is de Nationale Directie voor corruptiebestrijding (Direcția Națională Anticorupție – DNA) goede prestaties blijven leveren. Door de herbenoeming van de openbare aanklager kon worden voortgebouwd op de verwezenlijkingen van zijn eerste ambtstermijn. De vooruitgang bij het Nationaal Agentschap voor integriteitsbewaking (Agenția Națională de Integritate – ANI) is geconsolideerd en versterkt.

De justitiële hervormingen geven slechts beperkte resultaten te zien. De rechtspraak in gevallen van corruptie op hoog niveau is nog steeds onvoldoende consequent en heeft geen ontmoedigend effect. Zaken betreffende corruptie op hoog niveau hebben nog steeds procedurele vertragingen opgelopen. Op aanbeveling van de Commissie heeft Roemenië maatregelen genomen ter versterking van de uitvoering van de nationale strategie voor corruptiebestrijding op plaatselijk niveau.

3. Vooruitzichten

Na de moeilijke tweede helft van 2009, waarin weinig vooruitgang werd geboekt, moet Roemenië zich vooral richten op snelle goedkeuring van de wetboeken van burgerlijke rechtsvordering en strafvordering en de uitvoering van wetgeving en effectbeoordelingen ter voorbereiding op de succesvolle tenuitvoerlegging van deze nieuwe wetboeken. Daartoe is nauwe en constructieve samenwerking tussen de verschillende politieke actoren en justitie onontbeerlijk om de noodzakelijke hervormingen te ondersteunen. Dit moet gezien worden als een kwestie van nationaal belang.

De Commissie zal Roemenië hierbij blijven steunen en komende zomer een volgende grondige beoordeling van de vooruitgang verrichten.

4. Technische update van de ijkpunten

4.1. IJkpunt 1: Zorgen voor een transparanter en efficiënter verloop van de justitiële procedures door verbetering van de capaciteit en verantwoordingsplicht van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Verslag uitbrengen over het effect van de nieuwe wetboeken van burgerlijke rechtsvordering en strafvordering.

Nadat in juni vorig jaar het wetboek van strafrecht en het burgerlijk wetboek waren aangenomen, begonnen in de parlementscommissies de besprekingen over het wetboek van burgerlijke rechtsvordering. Dit proces is echter in oktober 2009 stilgevallen en pas in februari 2010 weer op gang gekomen, toen ook het debat over het wetboek van strafvordering van start ging.

Er is al begonnen met de voorbereidingen voor de tenuitvoerlegging van de nodige wetgeving voor de inwerkingtreding van de vier wetboeken. De leden van de commissie voor het opstellen van de wetgeving zijn geselecteerd en het ministerie van Justitie werkt aan een wetgevingsanalyse om de samenhang en de consistentie van het juridische kader te waarborgen. De eerste voorbereidingen voor de effectbeoordeling van alle vier wetboeken zijn verricht, wat een vereiste is voor de tenuitvoerlegging ervan.

Roemenië meldt dat het vooruitgang boekt met de uniformisering van de rechtspraak, deels door de bijeenkomsten over niet-uniforme rechtspraak die op nationaal niveau regelmatig worden georganiseerd. De procedure voor beroep in het belang van de wet bij het Hoge Hof van Cassatie en Justitie (Înalta Curte de Casație și Justiție), dat bindende rechtspraak vaststelt, is nog steeds omslachtig. Er bestaan echter gestroomlijnde werkwijzen, die verder zouden kunnen ontwikkeld [2].

Hoewel het Hoge Hof van Cassatie en Justitie op zijn website de volledige tekst en samenvattingen van bepaalde besluiten blijft publiceren, alsmede per kwartaal een overzicht van cassaties, en sommige andere rechtbanken bepaalde besluiten publiceren, zijn vanaf zomer 2009 tot januari 2010 geen gerechtelijke besluiten meer toegevoegd aan het nationale webportaal (Jurindex) [3].

Sinds medio 2009 kan geen effectieve verbetering worden gemeld wat de moeilijke personeelssituatie bij justitie betreft. Tegenover de verdubbeling van het aantal gepensioneerde magistraten in 2009 bleek het toegenomen aantal aanwervingen onvoldoende, waardoor een aanzienlijk personeelstekort is ontstaan en het systeem verder onder druk is komen te staan. Door de protestacties van september zijn de vertragingen bovendien nog verder opgelopen en is het aantal hangende zaken naar verluidt aanzienlijk toegenomen.

De Hoge Raad voor de Magistratuur (Consiliul Superior al Magistraturii) heeft een voorlopige studie over de optimale werklast van de rechters goedgekeurd, waarvan de conclusies in de rechtbanken vanaf december 2009 op experimentele basis voor één jaar worden toegepast. Dit systeem moet een eerlijker toewijzing van de werkzaamheden binnen de rechtbanken garanderen en een basis bieden voor de hertoewijzing van posten waarmee in 2011 wordt begonnen. Een proefproject voor rechtbankmanagers is met succes afgerond en moet nu een vervolg krijgen met het oog op invoering in het hele land. Als vervolg op een ander proefproject heeft de Hoge Raad voor de Magistratuur de eerste stappen gezet om de overdracht van bepaalde administratieve taken aan hulppersoneel te vergemakkelijken. Deze twee maatregelen moeten, wanneer zij zijn ingevoerd, resulteren in efficiëntere gerechtelijke procedures en beter administratief beheer van de rechtbanken.

Vanaf begin 2009 zijn gerechtelijke inspecteurs aangeworven, na herziening van de aanwervingsprocedures om de geografische spreiding te verbeteren. De aanwervingsprocedure voor inspecteurs is echter door de openbare aanklager aangevochten voor de rechter, omdat de procedure onvoldoende objectief zou zijn en daardoor de onafhankelijkheid van de inspectiedienst in gevaar zou brengen. Er wordt gewerkt aan een herziening van de richtsnoeren voor de gerechtelijke inspectie en aan het bijeenbrengen van de jurisprudentie inzake tuchtrechtelijke beslissingen. Bovendien heeft de Hoge Raad voor de Magistratuur toegezegd vanaf begin dit jaar alle tuchtrechtelijke beslissingen te publiceren zodra zij zijn uitgevaardigd.

4.2. IJkpunt 2: Opzetten (volgens de planning) van een Agentschap voor integriteitsbewaking dat de taak heeft vermogens, onverenigbaarheden en mogelijke belangenconflicten te verifiëren, en verplichte besluiten uit te vaardigen op basis waarvan afschrikwekkende sancties kunnen worden ingesteld.

De bemoedigende staat van dienst van het Nationale Agentschap voor integriteitsbewaking (ANI) is in de tweede helft van 2009 gecontinueerd [4]. De rechtbanken hebben in twee gevallen de vaststelling van niet-verantwoorde vermogens bevestigd en de inbeslagneming van aanzienlijke vermogens gelast. Tegen deze beslissingen kan beroep worden ingesteld. Vier andere zaken betreffende inbeslagneming zijn nog in behandeling. Het ANI heeft tevens een aanzienlijk aantal zaken naar de aanklager verwezen met het oog op strafrechtelijk onderzoek, en naar een aantal tuchtrechtelijke instanties met het oog op tuchtrechtelijke follow-up. Het ANI heeft zijn bevindingen inzake onverenigbaarheid of belangenconflicten met succes voor de rechter verdedigd.

Het ANI heeft nu de personeelsbezetting bereikt die voorlopig is vastgesteld, en moet volledig operationeel zijn zodra het IT-systeem voor de verwerking van vermogens- en belangenverklaringen in 2010 volledig is ingevoerd. Alle in 2009 ontvangen vermogens- en belangenverklaringen zijn publiekelijk toegankelijk via een portaal op de website van het ANI.

Het ANI publiceert zijn bevindingen inzake onverenigbaarheden, belangenconflicten en niet-verantwoorde vermogens in persberichten en publiceert tevens de resultaten van de daaruit voortvloeiende rechtszaken en tuchtrechtelijke maatregelen. De stand van hangende rechtszaken kan eveneens via internet worden geraadpleegd. Het ANI werkt samen met twee NGO’s op het gebied van voorlichtings- en preventieactiviteiten.

De Nationale Raad voor integriteitsbewaking (Consiliul Național de Integritate –CNI) oefent zijn taak als toezichthouder op het ANI niet effectief uit.

4.3. IJkpunt 3: Op basis van de reeds geboekte vooruitgang doorgaan met het uitvoeren van professioneel, onpartijdig onderzoek naar beschuldigingen van corruptie op hoog niveau.

De Nationale Directie voor corruptiebestrijding (Direcția Națională Anticorupție – DNA) heeft haar goede staat van dienst op het gebied van onpartijdig onderzoek naar corruptie op hoog niveau gecontinueerd [5]. Dit begint nu ook bij de rechtbanken resultaat op te leveren: het aantal definitieve veroordelingen is in 2009 met een derde gestegen in vergelijking met 2008. In eerste aanleg is een veroordeling uitgesproken tegen een parlementslid dat ook een voormalige staatssecretaris is. Tegen een burgemeester en een voormalige locoburgemeester zijn definitieve veroordelingen uitgesproken wegens het aannemen van steekpenningen. Deze personen zullen een gevangenisstraf uitzitten. Tegelijkertijd worden de straffen die de rechtbanken uitspreken voor corruptie op hoog niveau over het algemeen te mild en niet voldoende afschrikwekkend bevonden, zoals ook eerder al het geval was: in de helft van het aantal definitieve veroordelingen is de minimumstraf opgelegd en in driekwart van het aantal definitieve veroordelingen is een voorwaardelijke straf opgelegd.

Deze analyse wordt bevestigd door een studie van een gezamenlijke werkgroep inzake de individualisering van corruptiemisdrijven, die in juni 2009 werd gepresenteerd [6]. Als eerste gevolg van deze studie zijn door het Hoge Hof van Cassatie en Justitie ontwerprichtsnoeren voor de rechtbanken opgesteld. Het is in dit stadium nog te vroeg om het nut van deze richtsnoeren op operationeel vlak te beoordelen. Volgens juristen zou de definitieve versie van de richtsnoeren, die het Hoge Hof na consultaties zal vaststellen, voldoende exact moeten zijn en onder andere voorbeelden en casussen bevatten om de rechters bij de vaststelling van het vonnis hulp te bieden. De definitieve versie van de richtsnoeren zal niet alleen een oplossing moeten bieden voor het gebrek aan uniformiteit van de rechtspraak maar ook voor de door de werkgroep geconstateerde te milde vonnissen wegens corruptie. Het aan de negen aanbevelingen van de studie gegeven gevolg moet zorgvuldig in het oog worden gehouden.

Wat de duur van rechtszaken betreft: de gerechtelijke procedures in ophefmakende zaken duren nog steeds lang. In alle zaken betreffende verdachten op hoog niveau werd ten minste éénmaal bezwaar gemaakt wegens ongrondwettigheid. Hoewel het Grondwettelijk Hof (Curtea Constituțională a României) deze bezwaren tot dusver in vrijwel alle gevallen ongegrond heeft verklaard, hebben vele zaken meer dan zes maanden vertraging opgelopen doordat de rechtszaak werd opgeschort in afwachting van de behandeling van het ongrondwettigheidsbezwaar. Twee wetswijzigingen die een alternatief moeten bieden door de opschortende werking van ongrondwettigheidsbezwaren te beperken, zijn al sinds september 2009 bij het parlement in behandeling.

Sinds medio 2009 heeft het parlement op verzoek van de aanklagers strafrechtelijk onderzoek toegestaan in één geval, waarbij een voormalig minister is betrokken die thans parlementslid is.

De definitie van wat overheidsmiddelen zijn, heeft in een zaak op hoog niveau betreffende verdenking van ambtsmisbruik en overtreding van de wet inzake overheidsopdrachten in een staatsbedrijf vragen opgeworpen betreffende het juridische gevolg van verdenkingen van corruptie op hoog niveau in een aantal vergelijkbare gevallen die momenteel in onderzoek of onder de rechter zijn [7].

4.4. IJkpunt 4: Verdere maatregelen nemen ter voorkoming en bestrijding van corruptie, met name bij de plaatselijke overheden.

Roemenië heeft op aanbeveling van de Commissie sinds medio 2009 maatregelen genomen ter versterking van de coördinatie- en toezichtmechanismen voor de nationale strategie voor corruptiebestrijding. Het comité van toezicht is vaker bijeengekomen en een nieuwe technische werkgroep met vertegenwoordigers van de voor de tenuitvoerlegging verantwoordelijke sectoren en van de plaatselijke overheden is opgericht. Een aantal gemeenten heeft zich als vrijwilliger gemeld om experimentele maatregelen voor corruptiebestrijding uit te voeren. Het is ook de bedoeling de strategie voor corruptiebestrijding uit te breiden naar andere kwetsbare sectoren die nog niet onder de strategie vallen, zoals de arbeidsinspectie, die onder het ministerie van Arbeid ressorteert.

De plaatselijke strategieën voor de bestrijding van corruptie die door de provinciale parketten zijn opgesteld, lijken resultaat op te leveren: het aantal ambtshalve opgestelde tenlasteleggingen en ingestelde onderzoeken is gestegen [8]. Voor het eerst is in de begroting van het openbaar ministerie een post opgenomen voor de oprichting van een fonds voor undercoveroperaties door provinciale parketten. Er is succesvolle samenwerking gemeld tussen de parketten en het directoraat-generaal Corruptiebestrijding van het ministerie van Bestuur en Binnenlandse Zaken.

Op het gebied van preventie heeft het directoraat-generaal een nieuwe methode ontwikkeld en ingevoerd om risico’s en kwetsbaarheden met betrekking tot corruptie binnen het ministerie op te sporen. Het is doorgegaan met de voorlichtingscampagnes die de burgers moeten ontmoedigen steekpenningen te betalen. Het ministerie is voornemens de rol van het Nationaal Centrum voor Integriteit (Centrul Național pentru Integritate) te benutten en te versterken. Het heeft daartoe voor de komende twee jaar middelen uitgetrokken waardoor het Centrum zijn netwerk van actiegroepen voor corruptiebestrijding kan versterken en intensievere opleidingen kan bieden.

Het werk van het Nationale Agentschap van Ambtenaren (Agenția Națională a Funcționarilor Publici) op het gebied van de herziening en versterking van de rol van ethisch adviseurs bij de overheid gaat door, en binnenkort zal naar verwachting een wetsontwerp aan het parlement worden voorgelegd.

[1] Beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB L 354 van 14.12.2006, blz. 56).

[2] De afdeling administratieve en fiscale contentieuze zaken van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie heeft de volgende werkwijze ontwikkeld: wanneer in het belang van de wet beroep wordt ingesteld betreffende een zaak die onder de bevoegdheid van de afdeling valt, stelt de afdeling een verslag op waarin de opties en mogelijke oplossingen aan het plenum worden voorgesteld. Hierdoor kunnen de rechters die met het onderwerp bekend zijn, goed voorbereid besprekingen houden, wat de efficiëntie van het beroep in het belang van de wet vergroot.

[3] Door alle gerechtelijke besluiten op één plaats te publiceren, moest Jurindex waarborgen dat de volledige jurisprudentie van alle rechtbanken werd gepubliceerd en voor iedereen toegankelijk gemaakt, teneinde de transparantie van de rechtspraak te versterken.

[4] Van 22 mei 2009 tot 4 januari 2010 heeft het ANI 769 verificaties verricht en 174 andere dossiers verwezen naar de bevoegde instanties voor de oplegging van sancties of strafrechtelijk onderzoek. Van deze 174 dossiers zijn er twee voor de rechter gebracht met het oog op de inbeslagneming van niet-verantwoorde vermogens; 60 dossiers zijn aan tuchtrechtelijke instanties voorgelegd ter bekrachtiging van de bevindingen van het ANI dat sprake was van tegenstrijdigheden of belangenconflicten; 112 dossiers zijn naar de aanklager verwezen voor onderzoek naar verdenkingen van valse verklaringen of andere misdrijven. Tot 22 februari 2010 zijn in elf gevallen door tuchtrechtelijke instanties sancties opgelegd wegens onverenigbaarheid bij ambtenaren.

[5] Van 1 juli tot en met 31 oktober 2009 heeft de DNA in 45 zaken 122 verdachten voor de rechter gebracht, waaronder een voormalige premier, thans parlementslid, een voormalige adviseur van een premier en voormalig parlementslid, een parlementaire deskundige en voormalig parlementslid, een voormalige directeur van het Nationaal Agentschap ter voorkoming en bestrijding van het witwassen van geld (Oficiul Național de Prevenire și Combatere a Spălării Banilor), vier burgemeesters, een locoburgemeester, een viceprefect, twee directeuren van overheidsagentschappen en vijf directeuren van overheidsbedrijven.

[6] De gezamenlijke werkgroep bestond uit vertegenwoordigers van de Hoge Raad voor de Magistratuur, de Nationale Directie voor corruptiebestrijding, het Hoge Hof van Cassatie en Justitie, het openbaar ministerie en het ministerie van Justitie.

[7] De zaak betrof verdenking van ambtsmisbruik, waardoor naar schatting 3 miljoen euro schade zou zijn geleden. De verdachten, waaronder een huidig lid van het parlement, werden door het Hoge Hof van Cassatie en Justitie op 28 september 2009 definitief vrijgesproken, na een eerdere vrijspraak op 19 februari 2009.

[8] Uit de statistieken blijkt dat in 2009 173 tenlasteleggingen zijn opgesteld tegen 273 verdachten, tegenover 81 tenlasteleggingen tegen 180 verdachten in 2008.

--------------------------------------------------