Advies van het Comité van de Regio's over "Overheidsinformatie: een essentiële hulpbron voor Europa - Groenboek over overheidsinformatie in de informatiemaatschappij"

(2000/C 57/03)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het Groenboek van de Commissie "Overheidsinformatie: een essentiële hulpbron voor Europa - Groenboek over overheidsinformatie in de informatiemaatschappij" (COM(1998) 585 def.);

gezien het besluit van de Commissie van 25 januari 1999 om het Comité op grond van artikel 198C, eerste alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te raadplegen;

gezien het besluit van zijn Bureau van 15 juli 1998 om commissie 3 "Trans-Europese netwerken, vervoer, informatiemaatschappij" te belasten met de voorbereiding van dit advies;

gezien het door commissie 3 op 24 september 1999 goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 190/99 rev. 2) [rapporteur: de heer Hanningfield (VK, EVP)],

heeft tijdens zijn 31e zitting van 17 en 18 november 1999 (vergadering van 17 november) het volgende advies uitgebracht.

1. Inleiding

1.1. Lokale en regionale overheden behoren tot de belangrijkste verzamelaars, bewaarders en verstrekkers van informatie. Veel van deze informatie is afkomstig van het publiek, en een groot deel is reeds beschikbaar voor het publiek via een scala aan communicatiemiddelen. De afgelopen jaren heeft de snelle groei en ontwikkeling van Internet ervoor gezorgd dat lokale en regionale overheden de informatie waarover zij beschikken steeds toegankelijker hebben kunnen maken.

1.2. Het Comité van de Regio's is verheugd over het initiatief van de Commissie om een discussie over overheidsinformatie te lanceren. Het is immers een waardevol middel, dat beter zou kunnen worden benut door het publiek en andere actoren. Er bestaan echter aanzienlijke culturele en administratieve verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot de wijze waarop informatie wordt verzameld en geordend. Daarbij komen nog de onderlinge verschillen tussen lokale en regionale overheden. Gelet op deze verschillen is het Comité van mening dat het thema overheidsinformatie met de nodige voorzichtigheid moet worden aangepakt, zodat alle voorstellen die worden gedaan daadwerkelijk ten goede komen aan de burger.

1.3. Het Comité is ervan overtuigd dat de overheidsinformatie die wordt verstrekt door lokale en regionale overheden, voornamelijk in de betreffende regio of gemeente wordt benut en verwacht dat de Commissie zal nagaan wat de meest geschikte kanalen zijn om deze informatie te verstrekken, en tot wie de informatie dient te worden gericht. Hoewel de overheidsinformatie met de huidige technologie algemeen toegankelijk kan worden gemaakt, betekent dat nog niet dat overheidslichamen - met inbegrip van de lokale en regionale overheden - informatie moeten verstrekken waar geen vraag naar bestaat. De principes moeten worden afgewogen tegen de praktische kant, en de werkelijke vraag.

1.4. Tal van thema's uit het Groenboek houden verband met de mate van doorzichtigheid van overheidsprocedures, en de toegankelijkheid van de informatie van overheidslichamen, met inbegrip van de lokale en regionale overheden. Het Comité is principieel voorstander van het recht van de Europese burgers op toegang tot de informatie die zij nodig hebben in hun dagelijks bestaan. Het beseft wel dat de wetgeving inzake de "vrijheid van informatie" van lidstaat tot lidstaat verschilt, en dat de standpunten van de individuele lidstaten dienen te worden gerespecteerd.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Gezien de aard van de informatie die door lokale en regionale overheden wordt verzameld, zijn privacy en bescherming van persoonsgegevens van het grootste belang, en dat moet zo blijven. Initiatieven om de toegang tot overheidsinformatie te verbeteren dienen altijd vergezeld te gaan van een evenwichtige privacywetgeving, met name wanneer lokale en regionale overheden betrokken zijn.

2.2. Sommige overheidsinformatie heeft een aanzienlijke commerciële waarde. Maatregelen ter uitbreiding van de informatieverstrekking moeten het dan ook mogelijk maken dat lokale en regionale overheden de betreffende informatie commercieel kunnen exploiteren. Zouden de lokale en regionale overheden deze informatie, die voor de individuele burger geen bijzondere waarde heeft, kunnen verkopen, dan zou daarmee de belastingdruk voor de individuele burger omlaag kunnen.

3. Vraag 1:

Welke definitie van overheid is het geschiktst?

3.1. Het is ontzettend moeilijk een definitie van "overheidsinformatie" te geven. Deze moeilijkheid hangt deels samen met de definitie van het begrip "overheid" zelf. De trend dat lokale en regionale overheden steeds meer samenwerken met de particuliere sector, alsmede de bevoegdheden en functies van semi-overheidsinstanties hebben de scheidslijn tussen de openbare en de particuliere sector doen vervagen. De dienstverlening wordt steeds vaker uitbesteed, en de rol die particuliere aannemers van werk tegenwoordig spelen, zou vroeger als een typische overheidstaak beschouwd zijn.

3.2. Het Comité is dan ook van mening dat de nadruk moet liggen op informatie die voor het publiek is bestemd, met ander woorden "openbare informatie". Er kan een aantal categorieën worden onderscheiden:

- informatie met betrekking tot wet- en regelgeving van gemeenten of regio's, zogenaamde "democratische" informatie; dit is fundamentele informatie, waarop alle burgers recht hebben;

- informatie met betrekking tot het gebruik van diensten die worden verstrekt door lokale of regionale overheden, zoals openingstijden van openbare zwembaden; deze categorie zou onder de noemer "consumenteninformatie" kunnen vallen;

- ten slotte is er de "commerciële" informatie; lokale en regionale overheden beschikken vaak over informatie met een commerciële waarde.

3.3. "Openbare informatie" zou ook nog kunnen worden gedefinieerd als informatie die wordt verzameld krachtens de wet of door lokale en regionale overheden bij de uitvoering van hun taken. Met de nodige vindingrijkheid zouden nog andere definities kunnen worden gegeven, maar het belangrijkste is dat het gaat om informatie die voor het publiek is bestemd. "Democratische informatie" heeft niet zozeer betrekking op de vrijheid van informatie, maar op informatie die voor de burgers van vitaal belang is, bijvoorbeeld welke wetten er in hun land, regio of gemeente van kracht zijn.

3.4. Wel dient erop te worden gewezen dat regionale en lokale overheden over informatie kunnen beschikken die door een derde partij - al dan niet met commerciële beweegredenen - is verzameld. De status van deze informatie kan verschillen van informatie die rechtstreeks door de lokale of regionale overheid wordt vergaard, zodat de afgifte ervan aan beperkingen onderhevig kan zijn.

3.5. Nu is vastgesteld waaruit "openbare informatie" bestaat, dient te worden gekeken welke belangen met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht bij de eigenlijke informatieverstrekking door lokale en regionale overheden. Bij het openbaar maken van informatie moet een evenwicht worden gezocht tussen:

- het recht van burgers op informatie (vgl. "democratische" informatie);

- het recht van burgers op privacy;

- de vertrouwelijkheid van informatie, indien openbaarmaking ervan tegen het algemeen belang indruist;

- de kosten van het beschikbaar stellen van de informatie in verhouding tot de behoefte aan die informatie.

3.6. Dit evenwicht ligt in iedere lidstaat anders, zodat het niet eenvoudig zal zijn hier één uniforme Europese oplossing voor te vinden. Het is zaak dat precies wordt nagegaan welke informatie de burgers nodig hebben in hun dagelijks bestaan.

3.7. Het Comité is van mening dat de Commissie zo snel mogelijk duidelijk moet aangeven om welke soorten informatie het hierbij gaat. Het Comité zou de Commissie hier graag bij willen helpen. Het heeft weinig nut wetgeving vast te stellen die de toegang tot overheidsinformatie tegen hoge kosten zal uitbreiden, als er slechts een beperkte vraag naar die informatie is.

4. Vraag 2:

Leiden verschillende voorwaarden voor toegang tot overheidsinformatie in de lidstaten tot belemmeringen op Europees niveau?

4.1. De lidstaten kennen een grote onderlinge verscheidenheid aan rechtsstructuren. Deze verscheidenheid heeft gevolgen voor de toegankelijkheid op pan-Europees niveau, maar binnen de lidstaten zelf is dit niet echt van belang. De informatie die door lokale en regionale overheden wordt verstrekt, wordt meestal binnen de betreffende gemeente of regio gebruikt, zodat de "lokale" gebruikers grotendeels aan dezelfde wetgeving gebonden zijn.

4.2. Er bestaan wel degelijk verschillen in de wijze waarop lokale en regionale overheden informatie verstrekken. Het Comité zou samen met de Commissie ervoor kunnen zorgen dat de beste methoden ten voorbeeld worden gesteld, ten einde een hoog niveau van informatieverspreiding door lokale en regionale overheden te bevorderen.

4.3. De ervaring leert dat het bedrijfsleven over het algemeen bereid is te betalen voor informatie die wordt verstrekt door lokale of regionale overheden, wat de geldende marktprijs in de betreffende lidstaat, regio of gemeente ook is.

4.4. Er zij op gewezen dat voor sommige specifieke informatiebronnen van lokaal bestuur eigen toegangsregels bestaan. De aard en soort verschillen per lidstaat en per lokale of regionale overheid. Om een gemeenschappelijke toegangsregeling tot stand te brengen dient dan ook goed te worden gekeken naar de in de lidstaten geldende regelingen.

4.5. Bij de vaststelling van gelijke toegangsvoorwaarden dient tevens rekening te worden gehouden met de uiteenlopende formaten waarin lokale en regionale overheden hun informatie verzamelen en presenteren. Pogingen tot normalisering van de toegangsvoorwaarden voor informatie zouden hoge kosten voor lokale en regionale overheden tot gevolg kunnen hebben.

4.6. Aangezien de toegangsvoorwaarden dus van lidstaat tot lidstaat verschillen, dient de oplossing misschien te worden gezocht in gelijke toegang voor iedereen die zich in dezelfde lidstaat bevindt, omdat de vaststelling van pan-Europese voorwaarden wel eens erg kostbaar kan blijken te zijn.

5. Vraag 3:

Kan de totstandbrenging van Europese metagegevens (informatie over de beschikbare informatie) de Europese burgers en ondernemingen helpen om in de overheidsinformatie in geheel Europa hun weg te vinden?

5.1. De invoering van metagegevens kan het publiek helpen bij het vinden van informatie. Vaak bestaat informatie wel, maar weet men niet waar men deze kan krijgen. Het Comité hoopt dat het met de Commissie kan samenwerken om een systeem van gemeenschappelijke normen voor regionale en lokale overheden te ontwikkelen, zodat de zoektocht naar specifieke informatie kan worden vergemakkelijkt.

5.2. Het Comité wijst erop dat de steeds geavanceerdere technologie en de zoekmachines op Internet het voor de burgers steeds gemakkelijker maken informatie te traceren.

5.3. De invoering van informatiegidsen kan nuttig zijn, maar het zal moeilijk zijn standaardgidsen voor lokaal en regionaal bestuur te maken, omdat de verschillende lagere overheden verschillende verantwoordelijkheden hebben, en dus verschillende soorten informatie verzamelen. Er bestaat in de Europese Unie geen standaardtype subnationaal bestuur. Flexibiliteit en uitwisseling van de beste praktijkvoorbeelden zullen van essentieel belang zijn om de door lokale en regionale overheden bewaarde informatie beschikbaar te maken.

6. Vraag 4:

Welk effect heeft een verschillend prijsbeleid op de toegang tot en de exploitatie van overheidsinformatie?

6.1. Het Comité steunt het beginsel dat bepaalde soorten overheidsinformatie gratis beschikbaar moeten zijn - bijvoorbeeld de zgn. "democratische" informatie. Een lokale of regionale overheid zal echter altijd kosten moeten maken voor het verstrekken van informatie; afhankelijk van de gebruikte methode kan het nodig zijn de eindgebruiker een nominaal tarief in rekening te brengen, om de kosten van de informatieverstrekking te dekken.

6.2. De kosten van informatieverstrekking kunnen aanzienlijk zijn, en het niveau van de informatietechnologie verschilt nogal per lidstaat en per lokale of regionale overheid.

6.3. Het Comité hoopt dat de maatregelen van de Commissie de lokale en regionale overheden er niet van weerhouden informatie te verkopen aan het bedrijfsleven. De middelen die met de verkoop van informatie worden ontvangen zouden kunnen worden gebruikt om de belastingdruk voor burgers te verlagen.

6.4. De toekomstige wetgeving moet in ieder geval flexibel zijn, omdat de waarde van de verschillende soorten informatie zowel tussen als binnen de lidstaten zal variëren.

6.5. Informatie die door een lokale of regionale overheid wordt verstrekt, moet echter altijd overeenstemmen met de wetgeving voor gegevensbescherming en de behoefte van natuurlijke personen om hun privacy af te schermen. Dit vergt nog meer kosten, die bij de informatieverstrekking in rekening kunnen worden gebracht.

6.6. Wat prijsvorming in het algemeen betreft: het is onwaarschijnlijk dat burgers en bedrijven ongelijke kansen zullen hebben, zolang de prijsvoorwaarden binnen een lidstaat voor iedereen gelijk worden toegepast; het Comité ziet dit dus niet als een probleem.

6.7. Wel zijn de mogelijkheden van lokale en regionale overheden om informatie commercieel te exploiteren in iedere lidstaat anders. Bijgevolg zullen burgers en bedrijven in verschillende lidstaten waarschijnlijk ongelijke kansen hebben, maar zal de binnen de lidstaten gevolgde aanpak voor iedereen gelijk zijn.

6.8. Het komt erop neer dat zolang de nationale, regionale of lokale wetgeving op alle burgers en bedrijven gelijk wordt toegepast, er geen problemen zullen zijn met de prijsbepaling van informatie. Het is nog te vroeg om voor de hele EU een gemeenschappelijk prijsregime vast te stellen.

7. Vraag 5:

In hoever en onder welke omstandigheden kunnen de activiteiten van overheidsorganisaties op de informatiemarkt tot oneerlijke concurrentie op Europees niveau leiden?

7.1. Tussen de lidstaten bestaan aanzienlijke verschillen in de mogelijkheden die lokale of regionale overheden hebben om informatie commercieel te exploiteren. In het VK zal de "verkoop" van informatie bijna altijd via een intermediair plaatsvinden. Te vrezen valt dat wanneer regionale en lokale overheden in samenwerking met het bedrijfsleven gegevens verzamelen, er op een aantal gebieden particuliere monopolies ontstaan.

7.2. Heeft een lokale of regionale overheid de mogelijkheid informatie te exploiteren, dan moet zij de oneerlijke mededinging die het gevolg kan zijn van haar monopoliepositie trachten te voorkómen. De mogelijkheid om bepaalde soorten informatie tegen commerciële prijzen beschikbaar te stellen, zou innovatie bij regionale en lokale lichamen kunnen bevorderen.

7.3. De lokale en regionale overheden zouden moeten kijken wat de gevolgen zijn voor het bedrijfsleven wanneer voor het beschikbaar stellen van informatie tarieven in rekening worden gebracht. Het aanrekenen van de kosten zou een specifiek aandachtspunt moeten zijn voor de in de aanbevelingen voorgestelde taskforce.

8. Vraag 6:

Belemmeren verschillende auteursrechtelijke regelingen in Europa de exploitatie van overheidsinformatie?

8.1. Het auteursrecht varieert van lidstaat tot lidstaat en zou met het oog op het toegankelijk maken van overheidsinformatie met de nodige zorg moeten worden omringd. Op EU-niveau zijn reeds een aantal initiatieven genomen om auteursrechtelijke bepalingen te harmoniseren. Het auteursrecht vormt op zich geen directe belemmering voor de exploitatie van informatie; vergunningen e.d. zorgen ervoor dat de informatie op grote schaal beschikbaar kan zijn.

9. Vraag 7:

Moet specifieke aandacht worden besteed aan privacyoverwegingen in verband met de exploitatie van overheidsinformatie?

9.1. De gegevensbescherming is in de lidstaten van de EU over het algemeen goed geregeld, en is meestal van toepassing op informatie in handen van de overheid, met inbegrip van lokale en regionale overheidslichamen. Het Comité is een voorstander van initiatieven op het gebied van gegevens- en privacybescherming, vooral omdat lokale en regionale overheden vaak zeer persoonlijke gegevens moeten verzamelen. In 1998 zijn in het VK acht basisbeginselen vastgesteld, om de ontsluiting van persoonsgegevens te regelen. In de andere lidstaten zouden vergelijkbare normen moeten worden ontwikkeld, om de burgers vertrouwen te geven in de manier waarop dergelijke informatie wordt gebruikt.

9.2. Wanneer privacy-overwegingen moeten wijken voor het algemeen belang, dan dient de betreffende overheidsorganisatie zeer zorgvuldig te handelen, en de procedures voor de vrijgave van persoonlijke gegevens strikt na te leven.

10. Vraag 8:

In hoeverre kunnen de aansprakelijkheidsregelingen van de diverse lidstaten een hinderpaal vormen voor toegang tot of exploitatie van overheidsinformatie?

10.1. Er zijn verschillende aansprakelijkheidsregelingen, maar het Comité denkt niet dat deze verschillen een hinderpaal vormen voor de toegang tot overheidsinformatie. Het is belangrijk dat er kwaliteitsgaranties zijn, maar aangezien de aansprakelijkheid in alle lidstaten is geregeld zal dit waarschijnlijk geen grote problemen veroorzaken.

10.2. Wel kan het lastig zijn wanneer grensoverschrijdende aansprakelijkheid aan de orde is; het feit dat aansprakelijkheidsregelingen van lidstaat tot lidstaat verschillen kan de toegankelijkheid van overheidsinformatie belemmeren, aangezien het overheidslichaam dat een fout heeft begaan of onwettelijk heeft gehandeld, in eigen land misschien niet aansprakelijk kan worden gesteld. Een en ander kan ertoe leiden dat bedrijven die overheidsinformatie nodig hebben, zich vestigen in het land waar de aansprakelijkheidsregelingen lakser zijn. De nationale wetgevingen m.b.t. boetes voor misbruik van overheidsinformatie door derden, moeten dan ook beter worden gecoördineerd.

11. Vraag 9:

In hoeverre zijn de beleidsmaatregelen die de EU-instellingen op het gebied van toegang tot en verspreiding van informatie beogen, geschikt?

11.1. De beleidsmaatregelen van de EU-instellingen zijn over het algemeen nuttig, en dragen duidelijk bij tot de toegang tot en verspreiding van informatie. Wel zijn er onvoldoende dwarsverbanden tussen de EU, de lidstaten en de lokale en regionale overheden. De ontwikkeling van een geïntegreerd informatiesysteem zou wenselijk zijn, en ligt dankzij de technologische mogelijkheden steeds meer binnen ons bereik. Zo zouden de regionale en lokale overheden een grotere rol kunnen spelen bij het verstrekken van informatie over de EU, omdat zij de bestuurslaag zijn die het dichtst bij de burger staat; bovendien zou de verspreiding van de beste methoden m.b.t. de informatieverstrekking moeten worden bevorderd.

11.2. De zoekmethoden kunnen nog altijd worden verbeterd. Interne zoekmachines zijn vaak gebaseerd op onderzoek van de volledige inhoud van een tekst, eerder dan op trefwoorden, zodat de zoekresultaten sterk in kwaliteit variëren.

12. Conclusies

12.1. Het Comité steunt de meeste beginselen met betrekking tot de toegang tot en verspreiding van overheidsinformatie. Wel zijn er een aantal praktische zaken - zoals de vrijgave en de kosten van informatie - die absoluut nog moeten worden opgelost voordat de toegang tot overheidsinformatie wordt uitgebreid. De grotere toegankelijkheid voor het publiek mag niet leiden tot overdreven hoge administratieve of financiële lasten voor de lokale en regionale overheden.

12.2. Het Comité maakt zich ook zorgen over het feit dat invoering van bindende voorschriften op dit gebied onpraktisch is, en sommige lokale en regionale overheden voor problemen kan stellen. Dit zou tevens indruisen tegen het subsidiariteitsbeginsel. Lokale en regionale overheden moeten bevoegd zijn, de informatie die door de burgers in hun regio of gemeente wordt gevraagd, te verstrekken.

12.3. Met betrekking tot de toegang tot overheidsinformatie moet allereerst worden gekeken welke informatie de consument/burger nodig heeft. Het heeft weinig zin een log en bureaucratisch systeem op te zetten als blijkt dat er maar een beperkte informatiebehoefte is.

12.4. De in het Groenboek genoemde vraagstukken kunnen weliswaar op Europees niveau worden geregeld, maar er zijn ook andere manieren om de toegang tot overheidsinformatie te vergroten, waarmee uiteindelijk een hoger niveau zal worden bereikt dan wanneer hiervoor een Europese wetgeving tot stand wordt gebracht, die noodzakelijkerwijs van de "grootste gemene deler" van de bestaande nationale wetgevingen uitgaat. Het Comité is met name voorstander van een groots opgezet plan voor de ontwikkeling van de best bruikbare methode voor de toegang tot overheidsinformatie. Het Comité zou graag samen met de Commissie willen kijken hoe één en ander kan worden geconcretiseerd.

12.5. De toegang tot informatie wordt continu verbeterd, vooral nu steeds meer mensen toegang tot Internet hebben, maar het blijft een probleem voor mensen die niet over een computer beschikken.

12.6. De snelle ontwikkelingen in de informatie- en communicatiesector maken dat de Commissie het thema overheidsinformatie regelmatig opnieuw moet bestuderen, om ervoor te zorgen dat zij gelijke tred houdt met de vooruitgang op wetgevings- en technologisch gebied. Het Comité hoopt dat het bij de toekomstige besprekingen een volwaardige en positieve rol kan spelen.

13. Aanbevelingen

13.1. Het Comité is van mening dat de Commissie de lokale en regionale overheden moet raadplegen - rechtstreeks of via het Comité van de Regio's - om de rol van het subnationaal bestuur bij de verspreiding van overheidsinformatie te bespreken. Het Comité stelt voor dat een experimentele taskforce wordt opgericht, bestaande uit speciaal daarvoor geselecteerde lokale en regionale overheden uit alle lidstaten, om te kijken hoe de toegankelijkheid in de praktijk kan worden verbeterd, en of het mogelijk is de informatieverstrekking meer op één lijn te brengen. De taskforce zou hiervan vervolgens verslag uit moeten brengen aan de Commissie.

13.2. Aangezien de lokale en regionale overheden een belangrijke rol spelen bij de verspreiding van overheidsinformatie, wenst het Comité van de Regio's zo vroeg mogelijk door de Commissie te worden geraadpleegd wanneer nieuwe voorstellen op dit gebied worden gedaan.

13.3. De verspreiding van de beste methoden met betrekking tot de informatieverstrekking is van vitaal belang. Het Comité van de Regio's kijkt belangstellend uit naar initiatieven van de Commissie, om de lokale en regionale overheden in staat te stellen de burgers beter te informeren.

13.4. Het Comité van de Regio's is een voorstander van maatregelen om de informatiestructuur in de lidstaten meer op één lijn te brengen, ten einde de dialoog tussen de lokale, regionale en nationale bestuurslagen te bevorderen. Het dringt erop aan dat een stelsel van lokale web-masters wordt opgezet, dat ervoor moet zorgen dat de ingevoerde overheidsinformatie op alle bestuurslagen relevant en up-to-date is.

13.5. Het Comité van de Regio's hoopt dat de Commissie op grond van het verslag van bovengenoemde taskforce enkele algemene richtsnoeren zal opstellen voor de verstrekking van overheidsinformatie.

13.6. Ook zou de Commissie haar steun moeten verlenen aan een doeltreffendere overdracht van informatie van bestuursniveau naar bestuursniveau, inclusief de regionale en lokale overheden.

13.7. Aangezien de informatievoorziening in toenemende mate via elektronische media plaatsvindt, is het steeds belangrijker dat het publiek wordt aangeleerd om de informatie die zij in hun dagelijks leven nodig hebben, langs deze weg te betrekken. De Commissie zou er bij de regeringen van de lidstaten op moeten blijven aandringen dat het van belang is dat het publiek vertrouwd wordt gemaakt met de technieken om aan informatie te komen, zodat de burgers uiteindelijk meer invloed krijgen.

Brussel, 17 november 1999.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Manfred DAMMEYER