MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT BETREFFENDE DE COMMUNAUTAIRE BIJSTAND TEN BEHOEVE VAN HET STABILISATIE- EN ASSOCIATIEPROCES IN BEPAALDE LANDEN VAN ZUIDOOST-EUROPA CARA-PROGRAMMA COMMUNITY ASSOCIATION AND RECONSTRUCTION ASSISTANCE - Richtsnoeren en voorschriften voor de bijstand ten behoeve van Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en de Federale Republiek Joegoslavië in het kader van het toekomstige CARA-programma 2000 - 2006

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

BETREFFENDE DE COMMUNAUTAIRE BIJSTAND TEN BEHOEVE VAN HET STABILISATIE- EN ASSOCIATIEPROCES IN BEPAALDE LANDEN VAN ZUIDOOST-EUROPA CARA-PROGRAMMA COMMUNITY ASSOCIATION AND RECONSTRUCTION ASSISTANCE

Richtsnoeren en voorschriften voor de bijstand ten behoeve van Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en de Federale Republiek Joegoslavië in het kader van het toekomstige CARA-programma 2000 - 2006

1. Inleiding

Doel van deze mededeling is richtsnoeren en voorschriften vast te stellen voor de tenuitvoerlegging van de toekomstige communautaire bijstand ten behoeve van de landen in deze regio: Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en de Federale Republiek Joegoslavië. Deze richtsnoeren beogen de bijstand aan te passen aan de doelstellingen van de strategie van de Europese Unie voor deze regio. Op basis van deze richtsnoeren zal de Commissie in het eerste kwartaal van 2000 een voorstel indienen voor een verordening betreffende de tenuitvoerlegging van de bijstand. Zij zal daarbij rekening houden met de ervaring die in het verleden door de Commissie is opgedaan, alsmede met de opmerkingen van de Rekenkamer en het Europees Parlement. Tevens wordt voorzien in een rechtsgrond en geharmoniseerde procedures voor de bijstand aan deze regio.

2. Doelstellingen van de bijstand

De Europese Unie biedt de landen van de westelijke Balkan in aanzienlijke mate technische en financiële bijstand. Sinds 1991 heeft de Europese Gemeenschap voor een totaalbedrag van bijna EUR,5 miljard bijstand verleend aan de regio, inclusief humanitaire hulp en macrofinanciële bijstand. Sinds 1996 gelden voor deze bijstand, met uitzondering van de humanitaire hulp, de in dat jaar in het kader van de regionale aanpak vastgestelde doelstellingen, alsmede de door de Raad Algemene Zaken van 29 april 1997 overeengekomen politieke en economische conditionaliteit.

Wil de toekomstige bijstand kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het stabilisatie- en associatieproces, dan moet deze gericht worden op de integratie op termijn van de landen in deze regio binnen de structuren van de Europese Unie. Dit doel moet stapsgewijs gerealiseerd worden door de toenadering tussen deze landen en de EU en de versterking van de onderlinge banden tussen de landen in de regio.

De landen in deze regio nader tot de Europese Unie brengen

Het perspectief van integratie in de structuren van de Europese Unie, dat de landen in deze regio wordt geboden, vormt een historisch keerpunt in de betrekkingen van de Europese Unie met deze landen. Dit perspectief van integratie op termijn houdt onvermijdelijk de sluiting in van stabilisatie- en associatieovereenkomsten. Deze overeenkomsten geven structuur aan dit proces en vormen een belangrijke stap in de verwezenlijking ervan.

De landen in deze regio moeten hun politieke, economische en institutionele ontwikkeling afstemmen op de waarden en modellen die ten grondslag liggen aan de Europese Unie: democratie, eerbiediging van de mensenrechten, de rechtsstaat en de beginselen van de markteconomie. De Europese Unie moet deze landen begeleiden en steunen bij de totstandbrenging van de hervormingen die nodig zijn om in dit opzicht vooruitgang te boeken.

De hervormingen die gepaard moeten gaan met deze politieke, economische en institutionele ontwikkeling, alsmede de bijstand die wordt verleend ter ondersteuning van die hervormingen, moeten worden geplaatst binnen het kader van een partnerschap, dat erop gericht moet zijn de landen in deze regio intensiever te betrekken en te associëren bij dit proces, dat hen toebehoort, waarvoor zij verantwoordelijk zijn en waartoe zij zich politiek moeten verbinden.

In het kader van dit partnerschap is een open en constructieve dialoog met de landen in deze regio nodig, teneinde in onderling overleg de hervormingen vast te stellen die op institutioneel en economisch vlak nodig zijn om vaart te brengen in dit proces en het perspectief van integratie naderbij te brengen.

In eerste instantie moeten de door te voeren politieke, economische en institutionele hervormingen en de communautaire bijstand die wordt verleend ter ondersteuning van die hervormingen, de landen in deze regio helpen te voldoen aan de criteria voor de sluiting van deze overeenkomsten. Daartoe moet de te verlenen bijstand worden vastgesteld op basis van een analyse van de situatie in elk van de landen en de vereiste hervormingen.

Vervolgens kunnen de landen waarmee stabilisatie- en associatieovereenkomsten zijn gesloten, rekenen op bijstand. Deze bijstand moet hen in de gelegenheid stellen de verbintenissen na te komen die zij in het kader van deze overeenkomsten zijn aangegaan, zodat zij in het met de Europese Unie af te spreken tempo vooruitgang kunnen boeken met het oog op integratie op termijn.

De banden tussen de landen in deze regio versterken

Een fundamentele factor voor de stabiliteit in deze regio is de versterking van de onderlinge banden tussen de verschillende landen. De bijstand beoogt in de eerste plaats de landen in deze regio nader tot elkaar te brengen door middel van regionaal opgezette initiatieven, die betrekking hebben op gemeenschappelijke projecten, structuren en doelstellingen. Voorts is de bijstand erop gericht de sluiting van bilaterale en multilaterale overeenkomsten tussen de landen onderling te stimuleren.

Volgens de mededeling van de Commissie over het stabilisatie- en associatieproces is « de EU zelf een voorbeeld van hoe conflicten kunnen worden opgelost en verzoening kan worden bevorderd door nauwe samenwerking om een gemeenschappelijk doel te bereiken ».

In die geest is versterking van de regionale samenwerking wenselijk. Het doel hiervan is de solidariteit tussen de landen in de regio onderling en tussen deze landen en andere landen in Zuidoost-Europa verder te stimuleren. De beoogde samenwerking moet haar beslag krijgen in programma 's met meerdere begunstigden en programma's voor grensoverschrijdende samenwerking. Nationale en plaatselijke overheden en andere instanties moeten worden betrokken bij de samenwerking, die vooral betrekking heeft op gebieden als cultuur, onderwijs, beroepsopleiding, het bestuur van de plaatselijke overheden en justitie.

Er moet een sterke onderlinge wisselwerking tot stand worden gebracht tussen de bilaterale bijstand en de regionale samenwerking. De bilaterale samenwerking moet zo veel mogelijk worden gericht op de versterking van de regionale samenwerking en de bevordering van initiatieven die kunnen bijdragen tot de stabilisatie en de economische ontwikkeling van de regio als geheel. Dit geldt in het bijzonder voor sectoren als de energievoorziening, milieu, infrastructuur, vervoer en statistiek.

Er moeten regionale programma's ter bevordering van investeringen, de ontwikkeling van het midden- en kleinbedrijf en handelsintegratie ten uitvoer worden gelegd. Deze programma's moeten worden gericht op de geleidelijke ontwikkeling van een ruimte voor vrijhandel en economische samenwerking. Wil de particuliere sector zijn rol als motor van de economische groei ten volle kunnen spelen, dan moeten deze programma's maatregelen omvatten ter verbetering van het investeringsklimaat.

Bijzonder belang wordt gehecht aan de regionale samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, in het bijzonder aan de verschillende aspecten van grensoverschrijdende criminaliteit (drugs, witwassen van geld, handel in vuurwapens enz.), het voorkomen van illegale activiteiten (bijvoorbeeld illegale immigratie), alsmede veiligheid en civiele bescherming.

3. Een nieuw reglementair kader

Gezien de nieuwe richtsnoeren voor de bijstand en de daarmee beoogde doelstellingen is het vaststellen van nieuwe mechanismen en procedures voor de tenuitvoerlegging van de nieuwe aanpak noodzakelijk.

De Commissie is voornemens de Raad de komende maanden voor te stellen een nieuwe rechtsgrond goed te keuren voor de bijstand ten behoeve van de westelijke Balkan.

Dankzij de toekomstige verordening kunnen tevens oplossingen worden gecreëerd voor enkele problemen die een negatief effect hebben gehad op de verlening van bijstand in deze regio, meer bepaald de niet al te snelle tenuitvoerlegging en de complexe procedures, die tot vertraging hebben geleid. Deze problemen hebben het imago van de Europese Unie in de regio aangetast en zijn niet zonder gevolgen gebleven voor de diplomatieke invloed die de EU, gezien de omvang van haar bijdrage, zou moeten uitoefenen. Derhalve dient te worden voorzien in passende mechanismen, die niet alleen de controle op en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering beogen, maar ook gericht zijn op de verbetering van het tempo en de flexibiliteit van de uitvoering. Het imago van de Europese Unie op dit vlak moet dringend worden verbeterd, zodat zij de reputatie verwerft efficiënt te werk te gaan bij de tenuitvoerlegging van de bijstand.

Dankzij deze nieuwe verordening kan het reglementaire kader voor de bijstand aan de regio worden geharmoniseerd. Het bestaan van twee rechtsgronden (Phare en Obnova) en de toepassing van verschillende administratieve en beheersprocedures heeft een groot aantal operationele problemen gecreëerd, waarover het Europees Parlement en de Rekenkamer terecht hun beklag hebben gedaan. Anderzijds zijn nieuwe richtsnoeren ontwikkeld om het Phareprogramma aan te passen aan de nieuwe prioriteiten in het kader van de uitbreiding. Het is daardoor geen geschikt instrument meer voor de bijstand ten behoeve van de westelijke Balkan. Het Phareprogramma is derhalve niet meer van toepassing op de tenuitvoerlegging van bijstand ten behoeve van de onder deze mededeling vallende landen.

De toekomstige bijstand heeft betrekking op drie prioritaire gebieden:

- ontwikkeling van instellingen en overheidsinstanties, ter versterking van de democratie en de rechtsstaat;

- wederopbouw, ontwikkeling en economische hervormingen;

- regionale samenwerking.

4. Voorwaarden en conditionaliteit

4.1. Voorwaarden voor de deelname aan het toekomstige bijstandsprogramma

De eerbiediging van de fundamentele beginselen van de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten is de belangrijkste voorwaarde voor de totstandkoming van het partnerschap en voor de verlening van bijstand uit hoofde van het toekomstige communautaire bijstandsprogramma aan de genoemde landen.

4.2. Conditionaliteit

De bijstand aan de landen in deze regio moet worden gericht op de integratie op termijn van deze landen binnen de structuren van de Europese Unie. Dit perspectief kan slechts worden ontwikkeld op basis van vooruitgang op institutioneel en economisch gebied. Deze vooruitgang is eveneens een belangrijke voorwaarde voor de toekomstige integratie. De voorwaarden voor de verlening van de bijstand en de voorwaarden voor de integratie zijn derhalve nauw met elkaar verbonden.

Wil het conditionaliteitsbeginsel zijn rol als motor voor de bevordering van de hervormingen ten volle kunnen spelen, dan moet dit beginsel gedefinieerd worden in partnerschap, door middel van een dialoog met de betrokken landen en op basis van een analyse van de situatie in elk van deze landen.

De inhoud en de omvang van de bijstand worden vastgesteld op basis van de inspanningen van de overheid op het vlak van de hervormingen, die zeer omvangrijk moeten zijn. De in een bepaalde sector van prioritair belang geachte politieke, economische of institutionele hervormingen zijn het voorwerp van de conditionaliteit en moeten deel uitmaken van de inspanningen van de overheid.

Het niveau van de bijstand wordt vastgesteld uitgaande van de effectieve en concrete vooruitgang die wordt geboekt. Op bepaalde gebieden, bijvoorbeeld op dat van de handel, kan de verruiming van de toegang tot de communautaire markt afhankelijk worden gemaakt van de inspanningen van de betrokken landen ter bevordering van de intraregionale handel.

De bijstand moet passen binnen het kader van een programma van hervormingen, waarbij voor elke sector precieze doelstellingen voor de korte en middellange termijn worden genoemd. De bijstand moet bijdragen tot de verwezenlijking van die doelstellingen en worden vastgesteld uitgaande van die doelstellingen.

Een stapsgewijze, geleidelijke aanpak, gebaseerd op fases en een tijdschema voor de hervormingen, moet, binnen het kader van het partnerschap en de dialoog, de garantie bieden dat het tempo van de hervormingen optimaal is afgestemd op de situatie in elk van de betrokken landen. Dankzij deze aanpak kunnen in bepaalde sectoren in een hoger tempo vorderingen worden geboekt, zonder dat de andere sectoren worden benadeeld.

Daarnaast kunnen op het niveau van de projecten specifieke voorwaarden worden gesteld, die bedoeld zijn om het begunstigde land actief en constructief te betrekken bij de verwezenlijking van de projecten.

Niet-naleving van het conditionaliteitsbeginsel leidt tot gedifferentieerde maatregelen, die uiteen kunnen lopen van volledige of gedeeltelijke opschorting van het bijstandsprogramma tot overbrenging van projecten naar volgende begrotingsjaren.

5. Uitvoeringsvoorwaarden

5.1. Programmering

In het algemeen wordt de bijstand ten uitvoer gelegd in het kader van nationale en regionale programma's.

5.1.1. Nationale programma's

De nationale programma's blijven het voornaamste instrument van de communautaire bijstand.

De dialoog met de nationale overheid, die in het kader van het partnerschap plaatsvindt, is gebaseerd op een analyse van de situatie in elk van de betrokken landen. Tijdens de dialoog worden niet alleen de hervormingen en acties voor de korte en middellange termijn vastgesteld, die nodig zijn om vorderingen te maken op het gebied van stabilisatie en associatie, maar ook, en op basis daarvan, de jaarlijkse bijstandsprogramma's.

De jaarlijkse bijstandsprogramma's worden vastgesteld, op voorwaarde dat de autoriteiten zich verbinden tot een hervormings- en actieprogramma.

Met het oog op de verwezenlijking van de in de hervormingsprogramma's genoemde doelstellingen leggen de begunstigde landen duurzame maatregelen ten uitvoer. Dit betekent dat de jaarlijkse bijstandsprogramma's moeten worden ingepast in de meerjaarlijkse indicatieve programmering, die zich uitstrekt over een periode van vier jaar en waarin de steunbedragen en prioriteiten van de bijstand voor de beoogde periode worden vastgesteld. Deze programmering wordt jaarlijks aangepast. Daarbij wordt rekening gehouden met de ontwikkelingen in het kader van de hervormingen en de tenuitvoerlegging van de bijstand.

De bijstand is gericht op een beperkt aantal grote sectoren en projecten. Daarbij wordt rekening gehouden met de vastgestelde prioriteiten en de bijdragen van andere donors, waarbij voor ogen moet worden gehouden dat de bijstand een zo groot mogelijk effect moet hebben en het beheer moet worden vereenvoudigd.

De nationale jaarprogramma's kunnen eventueel projecten of initiatieven omvatten ten behoeve van lokale entiteiten of onafhankelijke organisaties, met name op het gebied van industriële ontwikkeling en samenwerking met het lokale en Europese bedrijfsleven. Indien niet is voldaan aan de gestelde criteria of met de overheid geen overeenstemming is bereikt over een nationaal programma, kunnen eventueel specifieke bijstandsprogramma's worden gesloten met de lokale autoriteiten. Bij de opstelling van de programma's voor Bosnië-Herzegovina en Kosovo wordt op gepaste wijze rekening gehouden met de bevoegdheden van de Hoge Vertegenwoordiger en de vertegenwoordiger van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties.

5.1.2. Regionale programma's

Bij de verlening van de bijstand voor administratieve modernisering, juridische, institutionele en economische hervormingen, ontwikkeling van infrastructuur enz., moet rekening worden gehouden met de regionale dimensie. Ook moet de bijstand het uitgangspunt vormen voor de verschillende initiatieven op het gebied van regionale samenwerking. De nationale bijstandsprogramma's bevatten tevens de voorwaarden voor de deelname aan regionale programma's.

De regionale programma's hebben niet alleen betrekking op horizontale vormen van samenwerking, waarbij alle landen in de regio betrokken zijn (programma's met meerdere begunstigden), maar ook op samenwerkingsvormen die erop gericht zijn nauwere banden te creëren tussen buurlanden (grensoverschrijdende programma's).

5.2. Complµementariteit van andere communautaire bijstandsinstrumenten

De bijstand van de Gemeenschap op andere gebieden en in het kader van andere verordeningen vormt een aanvulling en moet worden afgestemd op de bijstand die in het kader van het partnerschap wordt verleend op basis van de toekomstige verordening. Dit geldt in het bijzonder voor de volgende vormen van steun, die niet onder de toekomstige verordening vallen:

- voor humanitaire hulp gelden de criteria voor de verlening van bijstand en het conditionaliteitsbeginsel, zoals die in de richtsnoeren worden genoemd, niet. Deze hulpverlening is niet ondergeschikt aan andere vormen van bijstand. De diensten van de Commissie in Brussel en ter plaatse moeten evenwel samenwerken, teneinde te voorkomen dat beide vormen van steun elkaar overlappen, alsmede om te zorgen voor een soepele overschakeling van humanitaire hulp op steun voor wederopbouw en ontwikkeling. Deze coördinatie moet worden versterkt.

- de bijstand ten behoeve van de democratie, zoals die ten uitvoer is gelegd op basis van Verordening (EG) nr. 976/1999 van de Raad van 29 april 1999, is in overeenstemming met en vormt een aanvulling op de bijstand die in het kader van de toekomstige verordening wordt verleend. Deze is gericht op de institutionele en wetgevingsaspecten van de hervormingen ter versterking van de democratie, de rechtsstaat en de bescherming van de mensenrechten en de rechten van minderheden. Op het gebied van de pers en de media worden in het kader van de toekomstige verordening acties ten uitvoer gelegd ter ondersteuning van de onafhankelijke media (technische en financiële bijstand). De bijstand die is verleend uit hoofde van Verordening (EG) nr. 976/1999 van de Raad van 29 april 1999, is gericht op de verwezenlijking van deze doelstellingen door middel van projecten ten behoeve van de civil society en de samenwerking met niet-gouvernementele organisaties.

- de buitengewone macro-economische bijstand in de vorm van begrotingssteun en macrofinanciële bijstand dient ter ondersteuning van de programma's voor stabilisatie en economische hervormingen. Deze worden door de begunstigde landen in het algemeen ten uitvoer gelegd in het kader van door het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank gesteunde macro-economische programma's. De voorwaarden en andere bepalingen in verband met de tenuitvoerlegging van deze vorm van bijstand ondersteunen de in het kader van het partnerschap vastgestelde hervormings- en bijstandsprogramma's.

5.3. Coördinatie

Bij de programmering moet rekening worden gehouden met de door andere donors verleende bijstand, in het bijzonder met de vastgestelde richtsnoeren en de bijstandsprogramma's die door de internationale financiële instellingen op sectorieel en macro-economisch vlak ten uitvoer worden gelegd.

5.4. Samenwerking met de internationale financiële instellingen

De communautaire acties kunnen ook vorm krijgen door middel van de cofinanciering van projecten of programma's die door de internationale financiële instellingen ten uitvoer worden gelegd.

Met het oog op de transparantie van de financiële samenwerking met de internationale financiële instellingen is de Commissie voornemens laatstgenoemden voor te stellen een kaderovereenkomst te sluiten, naar het voorbeeld van de overeenkomst die met de kandidaat-lidstaten is gesloten.

5.5. Beheersschema's

De Commissie streeft naar deconcentratie en, op termijn, decentralisatie van het beheer. Het doel hiervan is de begunstigde landen nauwer te betrekken bij het beheer van de bijstand. Dit doel moet stapsgewijs worden verwezenlijkt, rekening houdende met de capaciteit van de autoriteiten in de betrokken landen om de nodige hulpbronnen vrij te maken en te voorzien in de vereiste middelen voor het beheer van de programma's.

Het Europees Bureau voor Wederopbouw moet zijn werkterrein verbreden, teneinde de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor de tenuitvoerlegging van de bijstand in het kader van de deconcentratie, respectievelijk bijstand te verlenen aan de nationale overheden in het kader van de decentralisatie. Het Bureau kan eventueel de leiding krijgen over de tenuitvoerlegging van de regionale samenwerking. In elk geval moet het toezien op een strikt beheer van de programma's, waarbij alle communautaire procedures in acht worden genomen.

6. Financiële middelen

Gezien de situatie waarin de instellingen, de economie en de infrastructuur van de vijf betrokken landen nu verkeren, moet de Europese Gemeenschap ervan uitgaan dat een aanzienlijke financiële inspanning nodig is voor de verwezenlijking van de beoogde doelstellingen.

Bij de raming van deze financiële inspanning moeten verschillende factoren in aanmerking worden genomen.

Al is duidelijk dat de financiële inspanning in verhouding moet staan tot het politieke signaal dat aan deze landen is gegeven, toch mag niet uit het oog worden verloren dat de reële behoeften vooralsnog niet nauwkeurig zijn vastgesteld, sterker nog, dat het identificeren van deze behoeften nog een aanzienlijke hoeveelheid werk vereist, waarbij tevens rekening moet worden gehouden met het opnemingsvermogen van de betrokken landen.

Voorts staat nog niet vast dat alle betrokken landen met ingang van 2000 voldoen aan de criteria die voor dit programma zijn vastgesteld.

Deze punten in overweging nemend moet worden gedacht aan een toezegging van naar schatting EUR,5 miljard, in de vorm van schenkingen, voor deze periode (2000-). Dit bedrag is bestemd voor de financiering van de bijstand aan de regio in het kader van de toekomstige verordening, alsmede, in voorkomend geval, voor schenkingen in het kader van de macrofinanciële bijstand. Wanneer het voorstel voor deze nieuwe verordening begin 2000 wordt gepresenteerd, zal daarin tevens de programmering zijn opgenomen van de behoeften per regio, gebaseerd op een schatting daarvan en in de vorm van een financieel memorandum. Het hierboven genoemde bedrag van EUR,5 miljard dient als «politiek» financieel referentiebedrag, aangezien het opstellen van een naar behoren gemotiveerd financieel memorandum door de politieke instabiliteit in de regio in dit stadium onmogelijk is.

Deze toezegging is aanzienlijk, vergeleken met de middelen die in de voorgaande periode zijn uitgetrokken voor de bijstand aan deze regio. Gezien de omvang van de financiële toezegging is een voorstel voor de aanpassing van de vooruitzichten nodig, gebaseerd op een nieuwe programmering van rubriek 4, gepland voor februari 2000.

Wanneer een programma deze omvang heeft, moet tevens worden voorzien in voldoende personeel voor de tenuitvoerlegging ervan. Bij gebrek aan personeel kunnen problemen ontstaan als in het verleden, die hebben geleid tot vertraging bij de tenuitvoerlegging.

Een aanzienlijk gedeelte van het genoemde bedrag is bestemd voor de wederopbouw van Bosnië-Herzegovina, Kosovo, Servië en Kroatië. In het geval van Servië is de bijstand voor de wederopbouw afhankelijk van de eerbiediging van de gestelde politieke voorwaarden. Een aanzienlijk gedeelte van het genoemde bedrag is bestemd voor regionale samenwerking.

7. Conclusies

De Commissie wordt verzocht dit document goed te keuren en ter informatie voor te leggen aan de Raad en het Europees Parlement.