1.Inleiding

Het Pact van Amsterdam, dat in mei 2016 door de lidstaten van de Europese Unie (EU) werd gesloten, kwam tot stand in nauwe samenwerking met de Commissie. Het stelt de stedelijke agenda voor de EU vast, een mijlpaal om de steden nauwer te betrekken bij de ontwikkeling van EU- en nationaal beleid. De steden kunnen in het kader van de stedelijke agenda immers concrete acties voorstellen voor een betere regelgeving, betere financiering en betere kennis van EU- en nationaal beleid. De agenda wordt door alle betrokken partners gezamenlijk beheerd op een vrijwillige, inclusieve en gelijke basis. Het betreft hier dus een innovatieve werkmethode, een praktische toepassing van multi-level governance. Er zijn twaalf problemen vastgesteld die van bijzonder belang zijn voor stadsontwikkeling. Deze zullen op een geïntegreerde manier worden aangepakt. De Raad van de Europese Unie bevestigde in juni 2016 het belang van de stedelijke agenda voor de EU en riep de Commissie en de EU-lidstaten op om zich ten volle in te zetten voor de uitvoering ervan.

De conclusies van de Raad over de doelstellingen en prioriteiten van de EU en haar lidstaten, die zijn aangenomen voor de Derde VN-conferentie over huisvesting en duurzame stadsontwikkeling (Habitat III), zetten enkele belangrijke eigenschappen van stadsontwikkeling uiteen. Er wordt in de conclusies opgeroepen tot een geïntegreerde en plaatsgebonden benadering van stadsontwikkeling en een langetermijnvisie, die nodig zijn ter bevordering van goed beheerde, inclusieve en veilige, weerbare, hulpbronnenefficiënte, ecologisch duurzame en welvarende steden van verschillende grootte. De stedelijke agenda voor de EU sluit hier volledig bij aan.

De steden zijn belangrijke motoren van economische groei in de EU. Het zijn immers de steden waar de meeste burgers leven, waar het bruto binnenlands product hoofdzakelijk wordt gegenereerd, waar een groot deel van het EU-beleid en de EU-wetgeving wordt uitgevoerd en waaraan een aanzienlijk deel van de EU-middelen wordt toegekend. Daarnaast zijn de steden actoren van open innovatie, waarbij verschillende belanghebbenden die betrokken zijn bij de cocreatie, co-ontwikkeling en co-uitvoering van geïntegreerde en innovatieve oplossingen, op verschillende niveaus en dimensies en sectoroverschrijdend met elkaar in interactie treden.

De steden kunnen ook de vruchten plukken die eigen zijn aan de specifieke stedelijke context (bv. emissiearme transitie, circulaire economie, schone mobiliteit, cultuuraanbod enz.). Anderzijds hebben de steden te maken met tal van problemen, die het best ook daar worden opgelost. Die problemen kunnen betrekking hebben op wereldwijde fenomenen (bv. werkloosheid, migratie, de gevolgen van rampen die steeds ernstiger worden door de klimaatverandering, waterschaarste, duurzame productie en consumptie of verlies aan biodiversiteit, grijze en zwarte economie enz.), maar ook op lokale aangelegenheden, die een sterke invloed hebben op de levenskwaliteit van de stadsbewoners (bv. luchtkwaliteit, recreatieruimte, verkeer en geluidshinder, waterverontreiniging enz.). In het Witboek over de toekomst van Europa wordt benadrukt dat "veel Europeanen [vinden] dat de Unie te ver van hun bed staat of juist te diep ingrijpt in hun dagelijkse leven" . Aangezien het stedelijke bestuursniveau een van de bestuursniveaus is die het dichtst bij de burgers staat, kan via samenwerking met steden de EU dichter bij de burger worden gebracht. De EU en de steden moeten derhalve, samen met de lidstaten, regio's en belanghebbenden, samenwerken om het beleid af te stemmen op de behoeften van de steden en op die manier het dagelijkse leven van de mensen zichtbaar te verbeteren.

Er wordt steeds meer aandacht gegeven aan de stedelijke problemen, niet alleen binnen de EU, maar ook wereldwijd. De nieuwe stedelijke agenda, waaraan de EU en haar lidstaten een belangrijke bijdrage hebben geleverd, is hiervan een voorbeeld. Deze nieuwe stedelijke agenda bevat en versterkt de beginselen en belangrijkste boodschappen van het Pact van Amsterdam. De nieuwe stedelijke agenda brengt een wederzijds voordelige uitwisseling tot stand tussen verstedelijking en duurzame ontwikkeling en bevat richtsnoeren voor stadsontwikkelingsbeleid en -financiering voor de komende 20 jaar. De stedelijke agenda voor de EU draagt bij aan de externe samenwerking met het oog op duurzame steden wereldwijd en versterkt het potentieel voor een inclusieve, veilige, veerkrachtige en duurzame stadsontwikkeling, zoals vastgesteld in de nieuwe Europese consensus inzake ontwikkeling en het geplande werkdocument van de diensten van de Commissie inzake steden en lokale autoriteiten in derde landen. De Raad van de Europese Unie heeft erkend dat de stedelijke agenda voor de EU een belangrijk uitvoeringsinstrument is van de nieuwe stedelijke agenda binnen de Europese Unie .

De stedelijke agenda voor de EU geeft ook een belangrijke impuls aan verschillende andere internationale overeenkomsten. Dat is met name het geval voor de duurzame-ontwikkelingsdoelstelling 11 van de Agenda 2030, die ertoe oproept dat "steden en menselijke nederzettingen" "inclusief, veilig, weerbaar en duurzaam" moeten zijn, en voor andere doelstellingen met betrekking tot steden. De stedelijke agenda voor de EU ondersteunt ook de klimaatovereenkomst van Parijs – het eerste wettelijk bindende internationale klimaatakkoord waarin de belangrijke rol van de steden bij de beperking van de emissies wordt erkend – en het kader van Sendai voor rampenrisicovermindering . Tot slot is de stedelijke agenda voor de EU een bron van inspiratie geweest voor de onlangs aangenomen "stedelijke agenda van de Unie voor het Middellandse Zeegebied".

In dit verslag worden de eerste fase van de uitvoering en de voorlopige resultaten van de stedelijke agenda voor de EU tot oktober 2017 beschreven. In het eerste deel wordt de uitvoering besproken en worden de belangrijkste eigenschappen van de werkmethode uiteengezet. Het tweede deel gaat over de resultaten en de effecten die de stedelijke agenda voor de EU tot op heden heeft gehad op de beleidsvorming. Er worden ook voorlopige voorstellen geformuleerd op het gebied van betere regelgeving, betere financiering en betere kennis via de eerste ontwerpactieplannen.

2.Uitvoering

De stedelijke agenda voor de EU is een overkoepelend kader voor alle initiatieven op het gebied van stedelijk beleid en moet als dusdanig door alle desbetreffende actoren op alle niveaus worden uitgevoerd.

De partnerschappen (deskundigengroepen van de Commissie, lidstaten, steden en belanghebbenden) spelen hierbij een belangrijke rol. Deze partnerschappen bestaan uit EU-instellingen en adviesorganen, ministeries van de lidstaten, regionale autoriteiten, stedelijke autoriteiten en belanghebbenden. Alle bestuursniveaus zijn dus vertegenwoordigd en zij worden op voet van gelijkheid betrokken van begin tot eind, zijn in dezelfde mate verantwoordelijk voor de resultaten en werken dagelijks samen. Deze werkmethode wordt door de leden, op basis van hun ervaring tijdens het eerste jaar, als zeer positief bevonden omdat iedereen zich meer verantwoordelijk voelt en er betere resultaten worden geboekt.

Er zijn twaalf prioritaire thema's vastgesteld in het Pact van Amsterdam. Deze zijn gekozen op basis van de prioriteiten van de EU 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei: inclusie van migranten en vluchtelingen; armoede in steden; huisvesting; luchtkwaliteit; circulaire economie; banen en vaardigheden in de lokale economie; klimaataanpassing (met inbegrip van milieuvriendelijke infrastructuuroplossingen); energietransitie; duurzaam gebruik van land en op natuur gebaseerde oplossingen; stedelijke mobiliteit; digitale transitie; innovatieve en verantwoorde publieke aanbestedingen. Deze prioritaire thema's worden benaderd met inachtneming van een aantal horizontale kwesties, waaraan sommige belangrijke, voornamelijk territoriale, beleidsmaatregelen van de EU tegemoetkomen: de behoefte aan een goede samenwerking tussen steden en plattelandsgebieden; het belang van kleine en middelgrote steden; de meerwaarde van een goede stadsplanning die ongebreidelde stadsuitbreiding tegengaat en activiteiten in stadscentra bevordert; verbanden met de internationale dimensie, voornamelijk de nieuwe stedelijke agenda en de doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling; het algemene beginsel van gendermainstreaming enz.

De partnerschappen analyseren de uitdagingen en knelpunten en bevelen gerichte, concrete en uitvoerbare acties aan. Deze acties nemen zij op in een actieplan dat zij op zijn laatst twee jaar na aanvang van hun werkzaamheden moeten voltooien. Hun voorstellen, die zij bij consensus aannemen, betreffen een betere regelgeving, financiering en kennis, maar kunnen ook over beleid, bestuur en praktijken gaan. Deze benadering houdt rekening met de diversiteit van de steden en hun bredere territoriale context, zodat wordt bijgedragen aan de EU-doelstelling inzake territoriale samenhang.

Alle twaalf partnerschappen kwamen tussen mei 2016 en juni 2017 tot stand in drie fasen (vier partnerschappen onder het Nederlandse voorzitterschap, vier onder het Slowaakse voorzitterschap en vier onder het Maltese voorzitterschap). De deelnemende lidstaten en steden zijn voorgedragen door de lidstaten, het Comité van de Regio's, Eurocities, de Raad van Europese gemeenten en regio's, en het Urbact-programma en zijn geselecteerd door de Groep van directeuren-generaal voor stedelijke zaken. Er waren heel wat steden en partners die hun belangstelling voor een deelname aan de partnerschappen lieten blijken (in totaal werden ongeveer 250 aanvragen ontvangen). De leden van de partnerschappen zijn zeer divers: 22 lidstaten, 84 steden, 13 directoraten-generaal van de Commissie, twee stedenverenigingen (Eurocities en de Raad van Europese gemeenten en regio's), de EIB (in 8 partnerschappen) en verschillende belanghebbenden zoals verenigingen, niet-gouvernementele organisaties, onderzoeks- en onderwijsinstellingen, bedrijfsvertegenwoordigingen (bv. Europese Federatie van nationale organisaties die met daklozen werken, Polis - netwerk van Europese steden en regio's die met lokaal vervoer bezig zijn, Housing Europe). Er moet ook worden benadrukt dat de partnerschappen evenwichtig zijn samengesteld: de meeste lidstaten zijn erin vertegenwoordigd, er nemen zowel kleine als grote steden uit alle uithoeken van de EU en met een uiteenlopende economische en sociale ontwikkeling deel, en ook regionale netwerken van steden en regio's zijn erbij betrokken.

Om de partnerschappen werkbaar te houden, worden slechts 15 tot 20 leden toegelaten. Het is derhalve zeer belangrijk om volledig transparant te werken en ook inspraak te geven aan de niet-leden van het partnerschap. Dit wordt bewerkstelligd via de interactieve website "Futurium". Deze website zorgt ervoor dat de belanghebbenden op de hoogte worden gehouden en dat zij feedback kunnen geven (op bv. de eerste ontwerpen van de actieplannen die de partnerschappen voorstellen). Daarnaast vinden ook workshops plaats en organiseert de Commissie tweejaarlijks een conferentie op hoog niveau, "Cities Forum" genaamd.

De stedelijke agenda voor de EU vereist dat alle problemen op een geïntegreerde manier worden opgelost. Voor de prioritaire thema's moet worden samengewerkt met deskundigen die op verschillende beleidsgebieden bijdragen kunnen leveren. Zo moet de luchtvervuiling worden bestreden op verschillende gebieden, met name vervoer, energie, duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen, op natuur gebaseerde oplossingen, gezondheid, bestuur, huisvesting, infrastructuur, bedrijfsleven, bouw, financiële modellen, en onderzoek en innovatie.

Overeenkomstig deze benadering nemen deskundigen van verschillende directoraten-generaal van de Europese Commissie deel aan de werkzaamheden van de partnerschappen, want op die manier kan met name worden gewaarborgd dat de vele EU-beleidsmaatregelen en -instrumenten die relevant zijn voor steden aan bod komen. Door samen te werken, daalt bovendien de kans op overlappingen, vullen de werkzaamheden elkaar aan en kan er worden gebouwd op synergieën. De partnerschappen coördineren hun werkzaamheden ook onderling om stedelijke kwesties op een zo alomvattend mogelijke manier te benaderen en consistente voorstellen te kunnen doen om de problemen aan te pakken.‎

3.Eerste resultaten

3.1.Effecten op beleidsvorming