Advies van het Economisch en Sociaal Comité over:

- het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG met betrekking tot de regeling voor het recht op aftrek van de belasting over de toegevoegde waarde", en - het "Voorstel voor een Verordening (EG) van de Raad houdende controlemaatregelen en maatregelen inzake het restitutiestelsel en de administratieve samenwerking noodzakelijk voor de toepassing van Richtlijn 98/xxx/EG" () (1999/C 101/17)

De Raad heeft op 27 juli 1998 besloten, overeenkomstig artikel 99 van het EG-Verdrag het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde voorstellen.

De Afdeling "Economische en monetaire unie - economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 15 december 1998 goedgekeurd; rapporteur was de heer Walker.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 360e Zitting (vergadering van 28 januari 1999) het volgende advies met 99 stemmen vóór, acht tegen, bij vijf onthoudingen goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Dankzij de aanpassingen die via overgangsregelingen in het gemeenschappelijk BTW-stelsel werden aangebracht, konden de controles en de administratieve procedures die voorafgaan aan of gepaard gaan met het overschrijden van een binnengrens van de Europese Unie per 1 januari 1993 worden afgeschaft. De lid-staten behielden wel een maximum aan vrijheid om hun nationale BTW-regeling vast te stellen, met name door handhaving van een groot aantal keuzemogelijkheden en facultatieve regelingen in de richtlijn.

1.1.1. Door de opheffing van de fysieke belemmeringen is evenwel meer de nadruk komen te liggen op immateriële obstakels waarmee ondernemers bij hun grensoverschrijdende activiteiten worden geconfronteerd.

1.2. De vele onderling uiteenlopende regels voor de bepaling van de plaats van heffing, en dus voor de plaats van aftrek of teruggave van de belasting, alsmede het gebrek aan uniformiteit in de toepassing van het huidige stelsel hebben ertoe geleid dat de interne markt in vijftien afzonderlijke belastinggebieden is opgesplitst, met als gevolg verwarring, bijkomende rompslomp, administratieve complicaties en rechtsonzekerheid voor de ondernemers. Zo moeten zij niet alleen bekend zijn met de wetgeving en de toepassing ervan in elke lid-staat waar zij belastbare handelingen verrichten, maar ook met die van de lid-staten waar zij uitgaven doen waarin BTW is inbegrepen.

1.2.1. Anderzijds kunnen ondernemers deze verschillen uitbuiten door gebruik te maken van fiscale constructies en "trucjes" waardoor de faire mededinging, kernelement van de interne markt, wordt aangetast.

1.3. In juli 1996 heeft de Commissie een werkprogramma gepresenteerd met een tijdschema voor het indienen van voorstellen om een echt gemeenschappelijk BTW-stelsel in te voeren dat aan de eisen van de interne markt voldoet. De maatregelen van dit programma zijn op drie pijlers gebaseerd:

- een uniformere toepassing van de belasting;

- modernisering ervan; en

- wijziging van het heffingsstelsel (plaats van heffing).

1.4. Los van de overschakeling op een stelsel dat op het oorsprongsbeginsel is gebaseerd, acht de Commissie het dringend geboden om reeds nu de algemene bepalingen van het huidige stelsel te moderniseren en tot een uniformere toepassing te komen. Deze fase geniet absolute prioriteit in het werkprogramma.

1.5. Voorts gaf de Commissie in een werkdocument van 14 mei 1997 aan dat de BTW-verplichtingen in het kader van de tweede fase van het SLIM-initiatief (Simpler Legislation for the Internal Market) onder de loep dienen te worden genomen. Zij vindt namelijk dat reeds nu moet worden nagedacht over vereenvoudigingsmaatregelen waarmee op korte termijn de lasten voor het bedrijfsleven worden verlicht en tegelijkertijd de weg wordt vrijgemaakt voor de invoering van het nieuwe gemeenschappelijke stelsel.

1.5.1. De werkgroep die werd opgericht om deze materie te onderzoeken, kwam tot de conclusie dat de in de Achtste BTW-Richtlijn neergelegde restitutieprocedure één van de zaken is die dringend vereenvoudiging behoeft.

1.5.2. In haar op 27 november 1997 door de Raad Interne Markt goedgekeurde verslag over het SLIM-initiatief beval de Commissie naar aanleiding van de werkzaamheden van deze werkgroep aan, de mogelijkheden te bestuderen om de teruggaafregeling van de Achtste Richtlijn grondig te herzien.

1.6. Het eerste deel van de ontwerprichtlijn bevat de bevindingen van deze studie. Doel van de voorgestelde maatregelen is, de procedures te vereenvoudigen voor restitutie aan EG-belastingplichtigen van de BTW die zij hebben afgedragen in een lid-staat waar zij niet zijn gevestigd.

1.6.1. Het tweede deel heeft betrekking op de uitgaven waarvoor geen volledig recht op aftrek bestaat. Dit onderdeel moet worden gezien tegen de achtergrond van het streven naar modernisering en uniformere toepassing van het huidige stelsel. Met de voorgestelde maatregelen wordt een onderlinge aanpassing van de thans sterk uiteenlopende nationale regelingen op dit gebied beoogd. De noodzaak daartoe werd versterkt door de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Aro Leasing ().

1.7. De Commissie komt tevens met een voorstel voor een verordening aangaande controlemaatregelen, een restitutieregeling en de noodzakelijke administratieve samenwerking.

1.8. Wil men de neutraliteit van de belasting handhaven, dan kunnen de twee onderdelen van de ontwerprichtlijn, die op het eerste gezicht op zichzelf staan, niet los van elkaar worden gezien.

1.8.1. Daarvoor bestaan twee redenen: worden de regels voor teruggave en aftrek van de BTW die in een andere lid-staat dan de lid-staat van vestiging is voldaan, gewijzigd zonder een onderlinge aanpassing van het recht op aftrek, dan zouden bestaande concurrentievervalsingen weliswaar worden gecorrigeerd, maar zouden er tevens nieuwe distorsies ontstaan, met name voor dienstverrichters die rechtstreeks op de markt van een bepaalde lid-staat met elkaar concurreren, zonder evenwel aan dezelfde aftrekregels te zijn onderworpen. In de tweede plaats is de BTW onder de voorgestelde uitgavenregels niet volledig aftrekbaar en behouden de lid-staten een zekere speelruimte. Door wijziging van de restitutieprocedure kan dan worden voorkomen dat de eventueel uit deze speelruimte voortvloeiende verschillen dusdanig door ondernemers worden uitgebuit dat de mededinging wordt vervalst.

2. De voorstellen van de Commissie

2.1. Aftrek van de BTW die is voldaan in een lid-staat waar de belastingplichtige niet is gevestigd

2.1.1. In de Zesde BTW-Richtlijn is het beginsel neergelegd dat elke belastingplichtige recht heeft op aftrek of teruggave, ongeacht in welke lid-staat hij de belaste uitgaven heeft gedaan.

2.1.2. De Achtste BTW-Richtlijn behelst EU-harmonisatie van de regelingen voor restitutie aan belastingplichtigen die in een andere lid-staat zijn gevestigd dan die waar tot teruggave wordt overgegaan. Met deze richtlijn werd in eerste plaats beoogd, belastingplichtigen die niet zijn gevestigd in de lid-staat waar zij BTW afdragen op gelijke voet te behandelen als de belastingplichtigen van die lid-staat, die hun recht op aftrek uitoefenen door het bedrag rechtstreeks op hun periodieke aangiften in mindering te brengen.

2.1.3. In de praktijk blijkt de restitutieprocedure van de Achtste Richtlijn aanzienlijke problemen voor zowel het bedrijfsleven als de belastingdiensten van de lid-staten op te leveren. Het bedrijfsleven klaagt over de omslachtige procedures en het feit dat het soms op tegenwerking stuit, waardoor het geen zin heeft om teruggave te verzoeken, en de nationale administraties moeten tijdrovende en lastige controles uitvoeren die de schatkist evenwel niets opleveren.

2.1.4. Daarom vindt de Commissie dat dringend maatregelen moeten worden genomen. De details van haar voorstellen daartoe zijn in bijlage I opgenomen.

2.2. Uitgaven waarvoor geen volledig recht op aftrek bestaat

2.2.1. Wordt het aftrekrecht niet verder geharmoniseerd, dan resulteren de voorstellen van de Commissie betreffende de plaats van aftrek in een toename van concurrentiedistorsies vanwege verschillen in de regeling van de lid-staat waar BTW wordt betaald en die waar het bedrag wordt afgetrokken.

2.2.2. De voorstellen zijn in bijlage II opgenomen.

2.3. Procedures voor controle, restitutie en administratieve samenwerking

2.3.1. De voorstellen van de Commissie voor een verordening aangaande procedures voor controle, verzoeken van de lid-staat van aftrek om compensatie door de de lid-staat van aanschaf en administratieve samenwerking zijn in bijlage III opgenomen.

3. Algemene opmerkingen

3.1. In zijn advies van 11 juli 1997 over de Commissievoorstellen voor het nieuwe gemeenschappelijke stelsel () merkte het Comité het volgende op: "De op handen zijnde ingrijpende stelselwijziging mag de ogen niet sluiten voor de noodzaak om tussentijdse hervormingen in het overgangsstelsel aan te brengen en deze later in het nieuwe stelsel op te nemen." Het vindt dat onderhavige voorstellen op één lijn met deze benadering liggen, maar maakt zich wel zorgen over de tijd die kennelijk nodig is om het nieuwe stelsel in te voeren en zou niet graag zien dat de invoering van dat definitieve stelsel door de actualisering van het overgangsstelsel wordt verhinderd of vertraagd.

3.2. Het Comité heeft herhaaldelijk veel waardering voor het SLIM-initiatief uitgesproken en steunt daarom het voorstel van de Commissie om de in het kader van dit initiatief geformuleerde aanbevelingen voor de bijstelling van de procedures van de Achtste Richtlijn in de praktijk te brengen.

3.3. Het is algemeen bekend dat zowel het bedrijfsleven als de vertegenwoordigers van de belastingadministraties bepaald niet gelukkig met de restitutieprocedure van de Achtste Richtlijn zijn. Deze procedure is zo ingewikkeld en tijdrovend (en dat is nog mild uitgedrukt) dat bedrijven uit kostenoverwegingen vaak ervan afzien, om teruggave te vragen. Daar komt nog eens bij dat sommige lid-staten in dit verband dusdanig tegenwerken dat het doorzetten van een claim op niets meer dan tijdverlies neerkomt.

3.4. Resultaat hiervan is dat een onaanvaardbaar hoog aantal bedrijven daadwerkelijk wordt ontmoedigd om de restitutieprocedure op te starten. Daardoor ontberen zij de facto een recht dat hun in de Zesde Richtlijn is toegekend; dit is onverenigbaar met de grondbeginselen van de BTW en het interne-marktconcept.

3.5. Ook de nationale administraties vinden de procedure zo ingewikkeld en kostbaar om te beheren dat de grote meerderheid van het recht op aftrek in een aantal gevallen heeft uitgesloten. Het spreekt voor zich dat een systeem waarin deze eerder regel dan uitzondering zijn, als fundamenteel gebrekkig moet worden gekwalificeerd.

3.6. Voorts betoogt de Commissie op overtuigende wijze dat de huidige situatie de mededinging scheeftrekt. Absolute gelijkheid in de concurrentiestrijd is zonder meer een nastrevenswaardig ideaal, maar wel dient te worden beseft dat:

a) er nooit sprake van volledig gelijkheid kan zijn; en

b) iedere stap in die richting met bijkomende kosten gepaard gaat, die des te exponentiëler stijgen naarmate volledige gelijkheid dichterbij komt.

3.6.1. Verder mag niet worden vergeten dat de kosten niet uitsluitend financieel, maar ook politiek van aard zijn, te weten het onvermijdelijke verlies van soevereiniteit.

3.6.2. Een dergelijk verlies kan gewettigd zijn door de noodzaak, mededingingsdistorsies te elimineren of te verkleinen. De lid-staten zouden krachtens de huidige voorstellen in sommige gevallen er echter toe kunnen worden verplicht, af te zien van hun huidige vrijheid om het recht op aftrek te beperken, alsook de definitie van voor BTW-doeleinden toelaatbare zakelijke uitgaven nationaal te interpreteren.

3.6.3. Het is in dit verband van belang voor ogen te houden dat ook distorsies die in termen van het globale handelsevenwicht gering zijn significante sectorale uitwerkingen kunnen hebben, waardoor de faire mededinging in de betrokken sectoren wordt aangetast.

3.7. Het Comité is het met de Commissie eens dat, indien men de belastingneutraliteit wil handhaven, de twee onderdelen van het voorstel niet los van elkaar kunnen worden gezien.

3.8. Het kan zich tevens vinden in de opmerking dat de handelingsvrijheid waarover de lid-staten momenteel beschikken, met alle interpretatie- en uitvoeringsverschillen van dien, het stelsel aan het risico van zowel fraude als legale ontwijkingsconstructies blootstelt.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Aftrek van de BTW die voldaan is in een lid-staat waar de belastingplichtige niet gevestigd is

4.1.1. Met dit onderdeel van het voorstel wordt er in de eerste plaats naar gestreefd, de bestaande procedures te vereenvoudigen.

4.1.2. Ook het Comité vindt dat het huidige stelsel uitsluitend aanmerkelijk kan worden vereenvoudigd door de belastingplichtige toe te staan, het bedrag dat hij aan BTW heeft betaald in een lid-staat waar hij niet is gevestigd, in mindering te brengen op het te betalen bedrag in de lid-staat of -staten waar hij voor de BTW is geregistreerd.

4.1.3. Is de belastingplichtige slechts in één lid-staat geregistreerd, dan zou dat geen problemen moeten opleveren, omdat alle elders binnen de Gemeenschap betaalde BTW in die lid-staat kan worden afgetrokken. Daarbij doet het er niet toe waar werd betaald, mits een en ander normale zakelijke uitgaven betreft.

4.1.4. Worden de desbetreffende voorschriften echter los van het andere onderdeel van het voorstel toegepast, dan blijven concurrentiedistorsies bestaan, omdat de lid-staten zelf bepalen wat wel en wat geen aanvaardbare zakelijke uitgaven zijn. Daarom zijn de twee onderdelen met elkaar verbonden en dienen deze dan ook als één enkel voorstel te worden gezien; het ene kan zonder het andere immers nooit het gewenste effect sorteren.

4.1.5. Is de belastingplichtige in meer dan een lid-staat voor de BTW geregistreerd, dan wordt de situatie gecompliceerder. Er kunnen dan namelijk situaties ontstaan waarin het moeilijk, of zelfs onmogelijk, is om vast te stellen, in welk land de belastbare transacties (die betrekking hebben op de goederen of diensten waarvoor de belasting werd betaald) plaatsvonden en waarvoor aftrek dus zou moeten worden toegestaan.

4.1.5.1. Stel: een vrachtwagen is eigendom van een Duits bedrijf, heeft een Nederlands kenteken en wordt voor goederenvervoer tussen het VK en Italië en andersom gebruikt. Het bedrijf heeft fysieke vestigingen en BTW-registraties in beide landen, en om de zaak nog te verder te compliceren wordt de vrachtprijs soms door verzender en soms door ontvanger betaald. Tijdens de rit kan het gebeuren dat in Frankrijk benzine, banden of reserveonderdelen moeten worden gekocht dan wel reparatiewerkzaamheden dienen te worden uitgevoerd. Het bedrijf heeft geen fysieke vestiging of BTW-nummer in Frankrijk en verricht evenmin daar belastbare transacties. In een dergelijk geval zou het wel eens uitermate moeilijk kunnen zijn om het aftrekrecht anders dan op zuiver arbitraire basis over het VK en Italië uit te splitsen.

4.1.6. Dergelijke ingewikkelde casuïstiek doet echter niets af aan de waarde van de Commissievoorstellen, die in vergelijking met de voorschriften van de Achtste Richtlijn juist belangrijke verbeteringen voor zowel het bedrijfsleven als de nationale administraties inhouden.

4.1.7. De belastingplichtigen zullen echter wel worden opgezadeld met bijkomende verplichtingen: zij moeten hun periodieke aangifte per lid-staat documentair staven en dienen ook rekeningen of invoerbescheiden over te leggen. Deze administratieve lasten wegen evenwel veel minder zwaar dan die van de Achtste Richtlijn, te weten het opstarten van, veelal vruchteloze, restitutieprocedures.

4.1.8. De Commissie stelt tevens voor, in tegenstelling tot momenteel, de aftrekbaarheid van uitgaven aan de hand van de regels van de lid-staat van aftrek te bepalen, en niet meer volgens de regels van de lid-staat waar de uitgave plaatsvond. Het Comité is het met de gedachtegang achter deze wijziging eens. Staat een lid-staat aftrek toe, dan kan deze het desbetreffende bedrag immers terugvragen aan de lid-staat waar de belasting werd betaald.

4.2. Uitgaven waarvoor geen volledig recht op aftrek bestaat

4.2.1. Dit onderdeel van het voorstel strekt tot vereenvoudiging van bestaande procedures en eliminatie van mededingingsdistorsies. Het laatste kan uitsluitend door een zekere mate van harmonisatie worden verwezenlijkt.

4.2.2. Het is nu eenmaal zo dat een groot gedeelte van de uitgaven voor logies, spijs en drank redelijkerwijs kunnen worden beschouwd als gedaan in het kader van de gewone bedrijfsuitoefening. Deze kosten hangen immers in de eerste plaats met zakelijke doeleinden samen en zouden niet zijn gemaakt wanneer de bedrijfsuitoefening daar niet om vroeg. Wanneer een ondernemer bijvoorbeeld reist om een cliënt te bezoeken en in een hotel verblijft alwaar hij eet, dan dienen de desbetreffende uitgaven als zakelijk te worden aangemerkt. Was het niet nodig geweest om de klant te bezoeken, dan zou er van reis, hotel en maaltijd immers geen sprake zijn geweest.

4.2.2.1. Het is natuurlijk waar dat hij sowieso ergens moet verblijven en eten; voedsel en onderdak vormen namelijk basisbehoeften. Maar hij had thuis kunnen blijven, hetgeen hem niets extra's had gekost, en ook zou de maaltijd in dat geval een stuk goedkoper zijn geweest.

4.2.2.2. Op die manier behoren ook zakenlunches tot de normale bedrijfsuitoefening: een ondernemer hoopt dat het zijn bedrijf ten goede zal komen wanneer hij een klant uitnodigt.

4.2.2.3. Beseft dient evenwel te worden dat dit soort uitgaven aanleiding tot misbruik kunnen geven. Ook wanneer de desbetreffende uitgaven voor privédoeleinden worden gedaan, worden deze vaak als zakelijke kosten opgevoerd. De mogelijkheid daartoe bestaat, en het zou naïef zijn, te verwachten dat deze niet wordt aangegrepen.

4.2.2.4. Bovendien is het zonder meer erg moeilijk voor de administratie om een onderscheid te maken tussen gewettigde en frauduleuze claims of in geval van werkelijke combinaties van privé- en zakelijke consumptie, na te gaan hoe groot de zakelijke component is.

4.2.2.5. Daarom schaart het Comité zich achter het voorstel om in dit verband een forfaitaire aftrek van 50 % toe te staan; dat is praktisch en pragmatisch.

4.2.3. De Commissie stelt terecht dat "luxe-uitgaven", ongeacht de definitie daarvan, van aftrek uitgesloten moeten blijven. Het Comité denkt dat de nationale interpretaties van dergelijke uitgaven sterk uiteen zullen blijven lopen; een dergelijk oordeel is immers altijd subjectief. Voorts kan in dit verband geen uniforme definitie worden gehanteerd, omdat het maar net van de omstandigheden afhangt of een uitgave al dan niet als luxe-uitgave wordt beschouwd.

4.2.3.1. Verschillen in nationale interpretatie en toepassing van deze regels zullen tot op zekere hoogte aanleiding tot concurrentiedistorsies blijven geven. Het is echter onwaarschijnlijk dat deze zich over de gehele linie of in een bepaalde sector sterk zullen doen gevoelen.

4.2.4. Het Comité is het met de Commissie eens dat "uitgaven voor ontspanning en representatie", waarbij het in beginsel immers ook om consumptie gaat, op dezelfde manier als luxe-uitgaven moeten worden behandeld. Daarom mag de betaalde BTW niet worden afgetrokken.

4.2.5. De aftrekbaarheid van personenauto's is ingewikkelder, omdat de daarmee gemoeide bedragen de belastingopbrengsten van (de meerderheid van) de lid-staten die momenteel geen recht op aftrek daarvoor kennen, gevoelig kunnen doen dalen. Anderzijds wordt de omvang van de mededingingsdistorsies hierdoor juist nog sterker geïllustreerd.

4.2.5.1. Deze problematiek werd wat duidelijker afgebakend in de recente uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Aro Leasing. Het Hof oordeelde dat leasing van een motorvoertuig niet als levering van een goed maar als een dienst moet worden beschouwd. In het licht van de huidige wetgeving betekent dit dat een belastingplichtige die gevestigd is in een lid-staat waarin aftrek niet is toegestaan een personenauto kan leasen van een onderneming die gevestigd is in een van de drie lid-staten (Duitsland, Nederland en Luxemburg) waarin dat recht wel bestaat. Ook kan hij vervolgens op basis van de Achtste Richtlijn om teruggave kan vragen in de lid-staat waar het leasingsbedrijf is gevestigd. Het voertuig in kwestie hoeft daarbij niet uit die lid-staat afkomstig of aldaar geregistreerd te zijn, en evenmin hoeft het daar ooit te zijn geweest.

4.2.5.2. Hoewel de mate waarin dit het geval zal zijn van lid-staat tot lid-staat zal verschillen, kan het arrest onmiskenbaar aanleiding geven tot forse scheeftrekkingen van de mededinging. Lid-staten die momenteel geen aftrek kennen, lopen een groot risico, met aanzienlijke inkomstendervingen te worden geconfronteerd. Schattingen van de budgettaire gevolgen van de Commissievoorstellen voor deze lid-staten moeten dan ook tegen deze achtergrond worden gezien.

4.2.6. Verwacht wordt dat de voorstellen dit probleem waarschijnlijk zullen oplossen, en zij betekenen voor zowel het bedrijfsleven als de belastingadministraties een significante vooruitgang ten opzichte van de huidige situatie. Zij blijven echter ingewikkeld en vanwege de beleidsvrijheid die de lid-staten wordt gelaten, vallen distorsies niet uit te sluiten. De lid-staten kunnen immers tot onderling uiteenlopende regelingen besluiten.

4.2.7. Toch denkt het Comité dat de voorstellen de situatie zullen verbeteren. Verdergaande vereenvoudiging, zoals invoering van een forfaitaire aftrek van 50 %, zou in brede kring fiscale discriminatie in de hand werken, omdat bepaalde groepen burgers daaraan onevenredig veel voordelen zouden ontlenen terwijl de schatkist wellicht veel inkomsten misloopt.

4.2.8. Wordt een uitgave voor zowel zakelijke als privédoeleinden gedaan, waarbij de tweede component niet aftrekbaar is, dan mag deze component vervolgens niet meer worden belast. Dat zou namelijk neerkomen op dubbele heffing. Dit geldt zelfs wanneer een werknemer zijn bedrijf het privé-element van een uitgave terugbetaalt.

4.3. Procedures voor controle, restitutie en administratieve samenwerking

4.3.1. De Commissie stelt op goede gronden dat de controle door de voorstellen substantieel zal worden vergemakkelijkt, omdat de nationale belastingadministratie te maken zal hebben met ondernemingen die voor de BTW in de desbetreffende lid-staat zijn geregistreerd en die tot op zekere hoogte bij de administratie bekend zijn. Krachtens Richtlijn 77/799/EEG inzake wederzijdse bijstand hebben de lid-staten de mogelijkheid om, indien zij dat noodzakelijk achten, informatie uit te wisselen ten behoeve van de uitoefening van hun respectieve inspectiebevoegdheden.

4.3.2. Het Comité constateert echter dat het verleden heeft uitgewezen dat lid-staten nog onvoldoende gebruik maken van de door dit EG-instrument verschafte mogelijkheden en dat de Commissie zich bijgevolg genoodzaakt voelde om op overgangsbasis aanvullende controlemaatregelen in te voeren.

4.3.3. De Commissie beseft echter zelf dat deze maatregelen juist afbreuk doen aan de beoogde vereenvoudiging van de aftrekregels en slechts voor de korte termijn aanvaardbaar zijn. Het Comité is het dan ook met haar eens dat de overgangstermijn zeker niet langer mag zijn dan de tijd die nodig is om de samenwerking tussen de lid-staten te verbeteren. Voorts is het een goede zaak dat de Commissie de toepassing van deze maatregelen en de praktische resultaten daarvan voor de lid-staten regelmatig aan een onderzoek zal onderwerpen.

4.3.3.1. Het verzoekt de Commissie dan ook met klem om deze maatregelen zo spoedig mogelijk in te trekken en de lid-staten met alle mogelijke middelen aan te moedigen, de samenwerking te intensiveren.

5. Conclusies

5.1. Het Comité acht de Commissievoorstellen een fundamentele verbetering ten opzichte van de huidige situatie. Bedrijfsleven en nationale administraties zouden erdoor van een aanzienlijke hoeveelheid rompslomp worden verlost, en veel ondernemingen zouden eindelijk in staat zijn om BTW die is betaald in een lid-staat waar zij niet zijn gevestigd, terug te vragen.

5.2. Daarom schaart het Comité zich achter het voorstel dat ondernemingen de belasting die zij hebben betaald in lid-staten waar zij niet zijn gevestigd, in de lid-staten van vestiging van hun periodieke aangifte kunnen aftrekken, en de procedure van de Achtste Richtlijn in te trekken. Het is het met de Commissie eens dat het huidige stelsel uitsluitend op deze wijze adequaat kan worden vereenvoudigd.

5.2.1. Ook de voorstellen betreffende uitgaven waarvoor geen volledig recht op aftrek bestaat, kunnen in grote lijnen de goedkeuring van het Comité wegdragen.

5.3. Het hoopt dat de periode waarin bijkomende controlemaatregelen van kracht zijn zo kort mogelijk zal worden gehouden.

5.4. Ten slotte beschouwt het de voorstellen als een verdere belangrijke stap in de richting van de vervolmaking van de interne markt, die past bij zijn vorige aanbeveling dat er in afwachting van de invoering van het nieuwe definitieve stelsel moet worden doorgegaan met de hervormingen van het huidige stelsel. Het vindt echter wel dat de voorgestelde maatregelen slechts lapwerk vormen, omdat de problemen uiteindelijk alleen via de invoering van het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel kunnen worden opgelost. Daarom, alsook met het oog op de belangen van de burgers en verwezenlijking van de interne markt, roept het de lid-staten op om de stelselhervorming constructief en welwillend te benaderen.

5.5. De Europese Rekenkamer merkte in haar verslag over het begrotingsjaar 1997 () het volgende op over de huidige overgangsregeling voor de BTW: "Ondanks de invoering van een systeem voor uitwisseling van inlichtingen achteraf (VIES) bestaan er aldus meer mogelijkheden voor fraude ... Bij gebrek aan een levensvatbaar initiatief zal de huidige 'overgangsregeling' nog verschillende jaren blijven bestaan. Aanzienlijke verbeteringen lijken niet mogelijk zolang er geen duidelijke wil aanwezig is om de fraude in het intracommunautaire handelsverkeer te bestrijden." Het Comité schaart zich achter het standpunt van de Rekenkamer en benadrukt dat de lid-staten politieke wil en vastbeslotenheid moeten vinden om zonder verder uitstel over het nieuwe definitieve BTW-stelsel te besluiten. Het wijst erop dat de bestaande overgangsregeling op 1 januari 1993 in werking trad en en dat het de bedoeling was dat deze op 31 december 1996 zou eindigen.

Brussel, 28 januari 1999.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

() PB C 219 van 15.7.1998, blz. 16-20.

() HvJ (zesde kamer) 17 juli 1997, zaak C-190/95, Jur. 1997, blz. I-4383.

() PB C 296 van 29.9.1997, blz. 51.

() PB C 349 van 17.11.1998, blz. 16-17.

BIJLAGE I bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

In de praktijk blijkt de teruggaafprocedure van de Achtste Richtlijn aanzienlijke problemen op te leveren, zowel voor de bedrijven als voor de belastingdiensten van de lid-staten.

Er zijn talrijke klachten over deze procedure ingediend door bedrijven, met name betreffende:

- de administratieve rompslomp (het verzoek moet worden ingediend in een officiële taal van het land van teruggaaf, de bescheiden die binnen de gestelde termijnen moeten worden ingediend, ...). In de praktijk zijn bedrijven vaak genoodzaakt hiervoor een beroep te doen op plaatselijke adviseurs;

- het feit dat de termijn die in de richtlijn voor de teruggaaf is voorzien, door een groeiend aantal lid-staten niet in acht wordt genomen. Zo worden bedrijven gedwongen tot voorfinanciering van de belasting over lange perioden, hetgeen een aanzienlijke financiële last kan betekenen. Doordat de bedrijven geen zekerheid hebben omtrent de termijn voor de teruggave, en bijgevolg ook niet omtrent de omvang van de te dragen financiële lasten weten zij niet welke kosten zij aan hun klanten moeten doorberekenen;

- de uiterst formalistische toepassing van de bepalingen van de Achtste Richtlijn door de nationale belastingdiensten die, door veelvuldige afwijzing van aanvragen wegens niet-inachtneming van de vormvoorschriften, de indruk wekken bij de bedrijven dat zij de toepassing van de teruggaafprocedure willen ontmoedigen.

Door de rompslomp en de kosten van de administratieve formaliteiten en de termijn voor de teruggaaf zien belastingplichtigen ervan af om hun recht op teruggaaf van de BTW uit te oefenen.

De moeilijkheden waarmee belastingplichtigen in de praktijk worden geconfronteerd ondermijnen bijgevolg het principe van de aftrekbaarheid van de belasting en dus ook de neutraliteit van de belasting, naargelang de lid-staat waar de goederen of diensten betrokken worden.

Voorts levert de teruggaafprocedure aanzienlijke problemen op voor de bevoegde nationale diensten, aangezien deze meer rompslomp meebrengt dan verwacht. Voor elk verzoek om teruggaaf moet de dienst van het land van teruggaaf namelijk concrete stappen ondernemen (alle ingediende facturen en invoerdocumenten moeten namelijk geviseerd worden en binnen een maand worden teruggegeven). De lid-staten moeten derhalve een niet te verwaarlozen aantal personeelsleden inzetten voor werkzaamheden die ondankbaar worden bevonden omdat deze ten doel hebben belasting die op het nationale grondgebied is geïnd, terug te geven aan buitenlandse belastingplichtigen.

Maar belangrijker is nog dat de belastingdienst de gegrondheid van een verzoek om teruggaaf en het terug te betalen bedrag niet afdoende kan controleren, aangezien zij daartoe slechts over weinig informatie beschikt.

Aan de hand van de beschikbare informatie kunnen namelijk alleen de volgende gegevens worden nagegaan:

- de hoedanigheid van belastingplichtige van de verzoeker (aan de hand van de verklaring van de lid-staat waar hij gevestigd is);

- de conformiteit van de factuur of van het invoerdocument;

- de juiste toepassing van de beperkingen ten aanzien van het recht op aftrek die bestaan in de lid-staat van teruggaaf (waar de belasting is voldaan).

De lid-staat van teruggaaf beschikt daarentegen niet over de nodige informatie om te bepalen of de uitgaven in feite gedaan zijn voor belaste, vrijgestelde dan wel buiten de werkingssfeer vallende activiteiten, en wat de voorwaarden zijn voor de uitoefening van het recht op aftrek (toepassing van het pro rata of berekening van de werkelijke bedragen van de aftrek). Op die manier kan deze lid-staat geen rekening houden met de algemene fiscale situatie van de belastingplichtige en moet hij beslissingen nemen op basis van fragmentarische informatie.

De lid-staten zien dit overigens heel duidelijk in aangezien in 1993 elf van de destijds twaalf lid-staten verzocht hebben om een afwijking op grond van artikel 27 vanwege de complexiteit en de kosten van de teruggaafprocedure teneinde bijzondere maatregelen te kunnen invoeren voor de belasting van diensten bestaande in werkzaamheden die betrekking hebben op roerende lichamelijke zaken en nationale vervoersdiensten die rechtstreeks verband houden met intracommunautaire goederenvervoersdiensten, teneinde te voorkomen dat bedrijven systematisch een beroep doen op de Achtste Richtlijn.

Deze afwijkingen, die bij beschikking van de Raad zijn toegestaan, waren gerechtvaardigd omdat een veelvuldig beroep op de teruggaafprocedures een belemmering zou kunnen vormen voor het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde sectoren van dienstverlening.

De Raad heeft overigens de 15 ontwerpbeschikkingen van de Commissie betreffende bijzondere maatregelen voor de belasting van telecommunicatiediensten gewijzigd teneinde de inning van de belasting te vereenvoudigen met als doel te voorkomen dat bedrijven een beroep zouden moeten doen op de teruggaafprocedure van de Achtste Richtlijn.

Gezien het voorgaande kwam het niet als een verrassing dat er ten aanzien van de teruggaafprocedure van de Achtste Richtlijn een aanbeveling werd gedaan in het kader van het SLIM-initiatief, met de steun van zowel vertegenwoordigers van de overheidsdiensten als van het bedrijfsleven.

Allereerst zij erop gewezen dat de hiervoor genoemde moeilijkheden definitief zullen worden opgelost met de invoering van het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel, zoals dit is uitgewerkt in het werkprogramma dat de Commissie in juli 1996 heeft aangenomen.

Krachtens deze nieuwe regeling, die gebaseerd is op het beginsel van een enkele plaats van heffing en van aftrek, zal iedere belastingplichtige de in een vorig stadium geheven BTW in een enkele plaats kunnen aftrekken, zelfs wanneer de handeling belast werd in een andere lid-staat. De procedure van de Achtste Richtlijn wordt daarmee overbodig.

De Commissie heeft evenwel besloten om onmiddellijk te reageren op de aanbeveling van het SLIM-team, in het besef evenwel dat iedere wettelijke maatregel op dit gebied slechts een tijdelijk karakter kan hebben vanwege de verwachte inwerkingtreding van het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel.

Met dit voorstel wordt derhalve beoogd om op korte termijn de werking van het huidige BTW-stelsel te verbeteren door een procedure te vereenvoudigen die door het bedrijfsleven wordt ervaren als een belemmering voor de werking van de interne markt, zonder hierdoor evenwel de voortgang van de werkzaamheden in het kader van het werkprogramma voor het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel in gevaar wordt gebracht.

Daarom zullen sommige onderdelen van dit voorstel mettertijd worden herzien naargelang de voorstellen die worden ingediend voor de invoering van het toekomstige stelsel.

Om de controle te verbeteren stelt de Commissie aanvullende maatregelen voor waarvan de rechtvaardiging en de noodzaak regelmatig zullen worden bezien, een en ander met het doel om met onmiddellijke ingang een voldoende controle op de aftrek mogelijk te maken zolang er geen bevredigende samenwerking tussen de lid-staten op het gebied van de controle tot stand is gebracht.

Hieruit vloeit eveneens voort dat, indien de Raad er niet in zou slagen dit voorstel binnen een redelijke termijn goed te keuren, de Commissie genoodzaakt zou zijn het in te trekken om te voorkomen dat de Raad zich blijft bezighouden met een voorstel waarvan het doel, namelijk een snelle vereenvoudiging van de huidige procedures, niet kan worden bereikt, en waarvan de laattijdige goedkeuring bijgevolg de overschakeling op het nieuwe gemeenschappelijke BTW-stelsel in gevaar kan brengen.

De Commissie is van mening dat de enige wijziging die daadwerkelijk een aanmerkelijke vereenvoudiging betekent voor het gemeenschappelijke BTW-stelsel in het algemeen en voor de teruggaafprocedure in het bijzonder, daarin bestaat dat de belastingplichtige gemachtigd wordt om de BTW die voldaan is in een lid-staat waar hij niet gevestigd is, af te trekken door deze op zijn periodieke aangifte in mindering te brengen op het bedrag van de BTW tot voldoening waarvan hij gehouden is in een lid-staat waar hij belastbare handelingen verricht ten behoeve waarvan de met BTW belaste goederen en diensten worden aangewend.

Met dit voorstel wordt beoogd om dit recht op aftrek te verankeren in artikel 17 van de Zesde Richtlijn, wat als gevolg heeft dat de specifieke teruggaafprocedure voor in de Unie gevestigde belastingplichtigen (d.w.z. de procedure van de Achtste Richtlijn) verdwijnt.

De voorgestelde maatregelen, die juridisch gezien hun beslag zullen krijgen door de wijziging van artikel 17, lid 3, en de inlassing van lid 3 bis in dit artikel, behelzen voor in de Europese Gemeenschap gevestigde belastingplichtigen in hoofdzaak het volgende:

- de belastingplichtige is in een enkele lid-staat voor BTW-doeleinden geïdentificeerd: de aftrek van de BTW geschiedt in die lid-staat, ongeacht in welke lid-staat de met BTW belaste uitgaven zijn gedaan;

- de belastingplichtige is in verschillende lid-staten voor BTW-doeleinden geïdentificeerd:

a) hij is voor de BTW geïdentificeerd in de lid-staat waar hij de met BTW belaste uitgaven heeft gedaan:

de aftrek van de BTW geschiedt in die lid-staat (geen wijziging ten opzichte van de huidige situatie);

b) hij is niet voor de BTW geïdentificeerd in de lid-staat waar hij de met BTW belaste uitgaven heeft gedaan:

de aftrek van de BTW geschiedt in de lid-staat waar hij de goederen levert en de diensten verricht ten behoeve waarvan de uitgaven worden gedaan.

Uit deze wijziging van artikel 17 vloeit logischerwijze voort dat het bedrag van de BTW dat recht geeft op aftrek, voortaan zal worden bepaald volgens de regels van de lid-staat van vestiging, en niet langer volgens de regels van de lid-staat die de belasting heeft geïnd zoals thans het geval is.

Ten aanzien van de te vervullen formaliteiten is in dit voorstel voorzien dat de belastingplichtigen een speciaal formulier indienen dat zij bij hun periodieke aangifte voegen en waarop zij de bedragen van de in andere lid-staten betaalde BTW vermelden waarvoor zij hun recht op aftrek willen uitoefenen. Deze bedragen moeten per lid-staat worden uitgesplitst. Ter staving van deze bedragen moeten zij een kopie van de facturen of invoerdocumenten bij dit formulier voegen.

BIJLAGE II bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

In artikel 17, lid 6, van de Zesde Richtlijn wordt ten aanzien van de aftrekregeling het volgende bepaald:

"Uiterlijk binnen vier jaar te rekenen vanaf de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn, bepaalt de Raad, op voorstel van de Commissie, met eenparigheid van stemmen, voor welke uitgaven geen recht op aftrek van de belasting over de toegevoegde waarde bestaat. De uitgaven die geen strikt professioneel karakter hebben, zoals weelde-uitgaven en uitgaven voor ontspanning of representatie, zijn in elk geval van het recht op aftrek uitgesloten".

"Totdat de hierboven bedoelde voorschriften in werking treden kunnen de lid-staten elke uitsluiting handhaven waarin hun wetgeving ten tijde van de inwerkingtreding van deze richtlijn voorzag."

In de Raad kon geen consensus worden bereikt over de ter zake door de Commissie ingediende voorstellen, waarna deze op 21 november 1996 werden ingetrokken. Dit was tevens het logische gevolg van de goedkeuring door de Commissie in juli 1996 van het werkprogramma voor de invoering van een nieuw gemeenschappelijk stelsel.

Ondertussen volgen de lid-staten hun eigen koers. Drie landen (Duitsland, Nederland en Luxemburg) geven overeenkomstig artikel 17, lid 2, recht op volledige aftrek voor de desbetreffende uitgaven of voor de belangrijkste categorieën daarvan, met uitsluiting van uitgaven die geen zakelijk karakter hebben. In de andere lid-staten is het recht op aftrek uitgesloten of beperkt, ter vermijding of ter vereenvoudiging van gevallen waarin een onderscheid dient te worden gemaakt tussen enerzijds uitgaven voor de persoonlijke behoeften van de belastingplichtige en andere personen en anderzijds uitgaven die verband houden met de economische activiteiten van belastingplichtigen.

Deze situatie beantwoordt niet aan de eisen van uniformiteit van de grondslag en neutraliteit van de belasting.

De belastingplichtigen van een lid-staat die volledige aftrek van de belasting toestaat voor alle uitgaven, met uitzondering van die welke totaal geen zakelijk karakter hebben, zijn bevoordeeld ten opzichte van de belastingplichtigen van een lid-staat waar sommige categorieën uitgaven van het recht op aftrek zijn uitgesloten. Dit verschil in behandeling kan concurrentievervalsing in de internationale goederen- en dienstenhandel teweegbrengen voorzover het de prijzen beïnvloedt.

Het verschil is niet nieuw, maar doet zich veel duidelijker gevoelen sedert de totstandkoming van de interne markt op 1 januari 1993. Sindsdien komen de nationale wetgevingen en de toepassing ervan door de lid-staten namelijk directer met elkaar in conflict.

De Commissie vindt daarom dat er gevolg moet worden gegeven aan het in artikel 17, lid 6, van de Zesde Richtlijn verstrekte mandaat en dat de werkzaamheden aangaande de onderlinge aanpassing van de huidige, uiteenlopende nationale voorschriften weer moeten worden opgepakt. Daarbij zal aan de lid-staten een zekere speelruimte worden gelaten om op de specifieke nationale situatie in te spelen.

Men mag niet over het hoofd zien dat het recht op aftrek een fundamenteel bestanddeel van het BTW-stelsel vormt. Daarom heeft iedere uitsluiting van dit recht een uitzonderingskarakter en zijn beperkingen dus uitsluitend in specifiek gerechtvaardigde omstandigheden gerechtvaardigd.

Het is derhalve duidelijk dat uitzonderingen moeten worden beperkt tot categorieën van uitgaven die, zelfs wanneer deze in het kader van de gewone bedrijfsuitoefening worden gedaan, meestal deels het karakter van particulier eindverbruik hebben. Bovendien kan de opsplitsing in zakelijke en privé-uitgaven over het algemeen niet echt worden gecontroleerd, hetgeen het risico van misbruik of belastingfraude meebrengt.

De problematiek betreft in het bijzonder uitgaven voor personenauto's, logies, spijs en drank, luxe-uitgaven en amusements- of representatiekosten.

Wat uitgaven voor personenauto's betreft, dient te worden beseft dat het om investeringsgoederen gaat ten aanzien waarvan het gebruik voor privédoeleinden niet kan worden uitgesloten en vooral van jaar tot jaar kan verschillen.

Hoewel uit hoofde van de beroepsuitoefening onder bepaalde omstandigheden kosten kunnen worden gemaakt voor logies, spijs en drank, bestaat er geen twijfel over dat deze kosten eveneens een privé-karakter hebben, omdat ze bedoeld zijn om in de eerste levensbehoeften te voorzien.

Voorts moet worden beseft dat uit het fundamentele beginsel van het recht op aftrek van de belasting die is voldaan over goederen en diensten die worden aangewend ten behoeve van belastbare handelingen voortvloeit dat de aftrek niet geldt voor uitgaven die geen strikt professioneel karakter hebben, zoals weelde-uitgaven en uitgaven voor ontspanning of representatie, zoals in de huidige versie van artikel 17, lid 6, is voorgeschreven.

Het Commissievoorstel bevat verschillende regelingen om in te kunnen spelen op de specifieke aard van de uitgaven die in het kader van de beroepsuitoefening door belastingplichtigen worden gedaan.

In het algemeen gelden de normale aftrekregels voor de BTW die is vervat in de kosten van personenauto's. Voor gevallen waarin de moeilijkheden bij de controle op het niet-zakelijke gebruik van de auto van een dergelijke omvang zijn dat zij een lid-staat beletten om de normale aftrekregels toe te passen, is er een facultatieve regeling tot beperking van de aftrek voorzien, op grond waarvan de lid-staten desgewenst een vereenvoudigde methode kunnen invoeren voor de vaststelling van het niet-zakelijke gebruik van personenauto's.

Een lid-staat die van deze mogelijkheid gebruik maakte, kon namelijk een maximumpercentage vaststellen voor de aftrek die ten minste 50 % van de voorbelasting moest bedragen en waarvan het bedrag overeenkomt met het veronderstelde, maximale zakelijke gebruik van de auto.

Op die manier wordt de belastingdienst voor het overgrote deel van de belastingplichtigen ontheven van zijn taak om de boekhoudkundige uitsplitsing van de uitgaven voor het particuliere en het zakelijke gebruik van personenauto's te controleren.

Ligt daarentegen het percentage van het zakelijke gebruik onder het maximumpercentage dat door de lid-staat van aftrek is vastgesteld, dan vindt de aftrek volgens de gewone regels plaats.

Door de toepassing van het maximumpercentage kan op eenvoudige wijze een onderscheid worden gemaakt tussen de voorbelasting die verband houdt met:

a) het niet-zakelijke gebruik van auto's, dat wil zeggen het gebruik voor privédoeleinden maar ook voor handelingen die buiten de werkingssfeer van de BTW vallen;

b) het zakelijke gebruik van auto's, dat wil zeggen voor handelingen die onder de werkingssfeer van de BTW vallen, zowel handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat of vrijgestelde handelingen waarvoor geen recht op aftrek bestaat.

Verricht de belastingplichtige zowel handelingen waarvoor recht op aftrek bestaat als handelingen waarvoor dat recht niet bestaat, dan moet derhalve het gedeelte van de voorbelasting dat verband houdt met het zakelijke gebruik van personenauto's nog verder worden uitgesplitst tussen BTW die verband houdt met de eerste categorie handelingen en met de tweede categorie handelingen.

Valt het zakelijke gebruik van de auto te verwaarlozen, dan zullen de inspanningen die de belastingdiensten moeten doen om hierop controle uit te oefenen het resultaat niet waard zijn. Daarom wordt voorgesteld, het recht op aftrek volledig uit te sluiten indien het zakelijke gebruik minder dan 10 % bedraagt.

De Commissie heeft in het bijzonder oog voor belastingplichtigen die hun bedrijf hebben gemaakt van de exploitatie van personenauto's of voor wie dit soort auto's strikt noodzakelijk is voor de bedrijfsuitoefening (bijvoorbeeld belastingplichtigen wier economische activiteit bestaat uit de verkoop of de verhuur van personenauto's, of de exploitatie van taxi's, rijscholen, enz.). In dat geval worden de gewone aftrekregels toegepast, maar alleen indien het eventuele niet-zakelijke gebruik te verwaarlozen valt, dat wil zeggen minder dan 10 % bedraagt.

De uitsluiting van het recht op aftrek van de uitgaven voor logies, spijzen en dranken valt te rechtvaardigen, omdat deze het karakter van eindverbruik hebben. De uitgaven kunnen evenwel uit hoofde van beroepsactiviteiten worden gedaan, bijvoorbeeld tijdens een zakenreis. Daarom acht de Commissie het billijk, een forfaitaire beperking van de aftrek in te voeren ten belope van 50 % van de belasting over de toegevoegde waarde die begrepen is in deze uitgaven.

De uitgaven die niet rechtstreeks en exclusief verband houden met de belaste handelingen, dat wil zeggen luxe-uitgaven en amusement- of representatiekosten, blijven daarentegen volledig van het recht op aftrek uitgesloten.

BIJLAGE III bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Een bilateraal stelsel voor restitutie en compensatie van schulden

Dit document bevat de nodige informatie voor de invoering van een stelsel van onderlinge restitutie tussen de lid-staten onderling, waarbij de lid-staat waarin het recht op aftrek wordt uitgeoefend (lid-staat van aftrek), zich het bedrag van de aftrekbare BTW kan laten restitueren door de lid-staat waar deze BTW is betaald (lid-staat van aankoop). Dit stelsel van restitutie en compensatie van schulden wordt, tezamen met de door de lid-staten te treffen controlemaatregelen, geregeld in het bijgevoegde voorstel voor een verordening.

Het voorstel voor een verordening voorziet in de invoering van een stelsel van restitutie en compensatie van schulden dat op bilaterale grondslag is geregeld. Dit houdt in dat elke lid-staat om de zes maanden aan elk van de andere lid-staten het bedrag van de BTW meedeelt waarvoor in het voorgaande halfjaar aftrek heeft plaatsgevonden, en dat door de respectieve lid-staat van aankoop aan hem dient te worden gerestitueerd.

Het mee te delen bedrag is het bedrag van de BTW dat werkelijk is afgetrokken, d.w.z. na toepassing van het pro rata in gevallen waarin de belastingplichtige zowel activiteiten uitoefent die recht op aftrek geven als activiteiten die geen recht op aftrek geven, en met inachtneming van de in de lid-staat van aftrek geldende beperkingen ten aanzien van het recht op aftrek.

Zo kan elke lid-staat bepalen wat zijn batig of nadelig saldo is ten opzichte van de andere lid-staten. De feitelijke betaling van deze saldi geschiedt later, aangezien deze nog kunnen worden gecorrigeerd naar aanleiding van de bij deze verordening voorziene controles. Er is evenwel voorzien dat de lid-staten bilateraal kunnen overeenkomen om van de bij deze verordening vastgestelde termijn af te wijken door andere termijnen vast te stellen of door onder bepaalde voorwaarden het saldo over te brengen naar het volgende tijdvak.

Controlemaatregelen

Onder het huidige BTW-stelsel is elke lid-staat verantwoordelijk voor de toepassing, de controle en de inning van de belasting, waarvan de opbrengst rechtstreeks naar zijn nationale begroting gaat. Een van de grondbeginselen van dit stelsel is dat de aftrek van de BTW plaatsvindt in de lid-staat waar de belasting verschuldigd en/of voldaan is. Derhalve is een enkele lid-staat belast met de controle op de betaling en de aftrek van de belasting.

Dit voorstel heeft ten doel een afwijking op dit grondbeginsel in te voeren voor de gevallen die thans onder de Achtste Richtlijn vallen.

Uit het voorgestelde stelsel vloeit voort dat de lid-staat van aankoop zorg draagt voor de controle op de betaling van de BTW, terwijl de controle op de aftrek van deze belasting bij de lid-staat van aftrek berust.

Deze controle dient, net als iedere andere controle, gebaseerd te zijn op de gegevens die de belastingdiensten bekend zijn betreffende hun belastingplichtigen, de beoordeling van de betrouwbaarheid ervan, de analyse van het frauderisico en een vergaande en doeltreffende samenwerking met de diensten van andere lid-staten. In plaats van stelselmatig kopieën van facturen toe te zenden, hetgeen een extra belasting betekent voor zowel de belastingplichtigen als de belastingdiensten dienen, voor een doeltreffende controle op de interne markt, gemeenschappelijke criteria te worden vastgesteld teneinde voor elke belastingplichtige het frauderisico te kunnen inschatten. De gevallen waarin op grond van deze gemeenschappelijke criteria nadere controle vereist is, zouden interessant zijn voor alle betrokken diensten. Gezien het belang dat zij hebben bij een doeltreffende samenwerking, zouden aldus de vergaarde informatie en de opgedane ervaring ten volle kunnen worden uitgebuit.

Richtlijn 77/799/EEG betreffende de wederzijdse bijstand maakt het de betrokken lid-staten mogelijk alle informatie uit te wisselen die zij noodzakelijk achten voor de uitoefening van hun respectieve controlebevoegdheden. Uit de ervaringen uit het verleden blijkt evenwel dat de lid-staten nog niet ten volle de mogelijkheden benutten die dit communautair instrument biedt.

Gezien deze ervaringen en gezien de bijzondere aard van de regeling die wordt voorgesteld om de werking van het huidige BTW-stelsel te verbeteren, ziet de Commissie zich genoodzaakt om de invoering van deze regeling gepaard te laten gaan met aanvullende controlemaatregelen.

Deze aanvullende maatregelen doen afbreuk aan de vereenvoudiging die met de wijziging van de aftrekregeling wordt beoogd en zijn alleen aanvaardbaar voor de korte termijn. De toepassing ervan moet strikt beperkt blijven tot de tijd die nodig is voor de verbetering van de samenwerking tussen de lid-staten.

De Commissie zal de aanwending van deze maatregelen en de concrete resultaten ervan voor de lid-staten regelmatig bezien. Hiertoe verstrekken de lid-staten de nodige informatie aan de Commissie. De Commissie zal voor het einde van het tweede jaar van de toepassing van deze maatregelen een verslag indienen bij de Raad over de rechtvaardiging en de noodzaak van deze aanvullende maatregelen, een en ander in het kader van het toezicht op de ontwikkeling van de samenwerking tussen de lid-staten op het gebied van controle; in voorkomend geval gaat dit gepaard met voorstellen tot intrekking van deze maatregelen.

Ten aanzien van de controlemaatregelen die in dit voorstel zijn voorzien, is het van belang rekening te houden met de aard van de meeste uitgaven waarvoor thans een verzoek om teruggaaf volgens de procedure van de Achtste Richtlijn wordt ingediend.

Het merendeel van deze verzoeken heeft namelijk - vanwege de regels die gelden voor de plaats van belastbare handelingen - betrekking op algemene kosten, zoals de kosten van hotel en restaurant, de kosten van de deelname aan een beurs en van het gebruik van een auto, alsmede de brandstofkosten voor internationale vervoersondernemingen.

Het is daarom weinig waarschijnlijk dat de voorgestelde regeling, waarbij de voorbelasting in mindering wordt gebracht op de door de belastingplichtige verschuldigde belasting, de bestaande hoge belastingkredieten van bedrijven aanmerkelijk zal verhogen; deze laatste vereisen meestal veel meer administratief toezicht.

Men moet zich er derhalve van verzekeren dat de voorgestelde controlemaatregelen die specifiek bedoeld zijn voor de aftrekregeling, in verhouding staan tot het risico van belastingderving door de lid-staten.

De verordening omvat maatregelen met het oog op een gefaseerde controle, waarbij voor elke fase de financiële verantwoordelijkheid van de betrokken lid-staten is vastgelegd.

Deze gefaseerde controle levert een belangrijk voordeel op in vergelijking tot het huidige stelsel, aangezien hierbij niet een "onmiddellijke en nagenoeg definitieve" beslissing van de betrokken diensten vereist is, zoals thans het geval is.

Om te beginnen verricht de belastingdienst van de lid-staat van aftrek een eerste controle bij de ontvangst van de periodieke aangifte en het speciale formulier met de daarbij behorende bijlagen. Deze beschikt op dat moment reeds over nauwkeuriger gegevens omtrent de fiscale situatie van de belastingplichtige in tegenstelling tot hetgeen onder de huidige regeling het geval is voor de belastingdienst van de lid-staat van teruggaaf.

Het bedrag van de, na deze eerste verificatie vereiste, herzieningen is uiteraard niet begrepen in het bedrag van de BTW waarvoor de lid-staat van aftrek om restitutie vraagt van de lid-staat van aankoop.

Vervolgens wordt voor sommige handelingen waarvoor het recht op aftrek wordt uitgeoefend krachtens artikel 17, lid 3 bis, informatie doorgezonden, in principe langs elektronische weg, van de lid-staat van aftrek naar de lid-staat van aankoop.

Wanneer de lid-staat van aankoop onregelmatigheden constateert met betrekking tot de handelingen waarvoor het recht op aftrek is uitgeoefend, stelt hij de lid-staat van aftrek hiervan in kennis binnen drie maanden na de ontvangst van de informatie. Voorts is de lid-staat van aankoop niet gehouden om de onderhavige BTW te restitueren aan de lid-staat van aftrek.

Het is aan de lid-staat van aftrek om de nodige stappen te nemen met het oog op invordering van de belasting, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de fiscale situatie van de betrokken belastingplichtige (indiening van periodieke aangiften, betaling van de verschuldigde belasting, andere bestaande belastingschulden).

Bovendien wordt de gegrondheid van de toegepaste aftrek, ongeacht waar deze BTW is voldaan, onderzocht door de lid-staat van aftrek in het kader van de geprogrammeerde controle van de totale activiteiten van de belastingplichtige.

En tenslotte vormt de in dit voorstel vervatte controleprocedure geen beletsel voor de belastingdiensten om inlichtingen in te winnen door middel van de procedure die in de richtlijn betreffende de wederzijdse bijstand is voorzien.

De Commissie is zich er overigens zeer wel van bewust dat het gebrek aan harmonisatie van de vereisten voor de opstelling van facturen bepaalde problemen kan opleveren. Er dient evenwel te worden bedacht dat dit probleem zich reeds voordoet in het gewone intracommunautaire handelsverkeer (intracommunautaire verwervingen/leveringen, intracommunautair vervoer, ...), alleen met dit verschil dat er in dit geval daadwerkelijk BTW in rekening wordt gebracht in de lid-staat van aankoop. In het verslag dat in het kader van het SLIM-initiatief is opgesteld, wordt overigens de aanbeveling gedaan om deze problematiek te bestuderen, en de Commissie zal niet nalaten om hieraan gevolg te geven.

In afwachting van het resultaat van deze werkzaamheden wordt van de lid-staten verlangd dat zij een minimum aan soepelheid betrachten om het voorgestelde stelsel te laten werken. De lid-staten dienen er namelijk zorg voor te dragen dat aan een belastingplichtige die een factuur heeft waarop tenminste de op grond van de Zesde Richtlijn vereiste gegevens zijn vermeld, niet het recht wordt ontzegd om de aftrek toe te passen.

Dit neemt evenwel niet weg dat een belastingdienst gerechtigd is om van de belastingplichtige een vertaling van de vermeldingen op de factuur te vragen indien het hem onmogelijk is om te beoordelen of de uitgaven voor zakelijke doeleinden zijn gemaakt.

BIJLAGE IV bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité (Overeenkomstig artikel 47, lid 3, van het R.v.O. wordt het volgende bij het advies gevoegd)

Ten minste één kwart van de stemmen werden vóór de volgende wijzigingsvoorstellen uitgebracht:

Indieners: Tosh en Williams

Paragraaf 4.2.4

Als volgt te wijzigen:

"Het Comité vindt dat uitgaven voor ontspanning en representatie op dezelfde wijze als uitgaven voor logies, spijs en drank moeten worden behandeld, en niet als luxe-uitgaven."

Motivering

Uitgaven voor ontspanning en representatie vallen in de categorie normale zakelijke uitgaven, omdat ermee in de eerste plaats wordt beoogd, het bedrijfsresultaat veilig te stellen of te verhogen. Deze uitgaven herbergen een element van privéconsumptie, evenals uitgaven voor logies, spijs en drank. Zij mogen echter niet worden behandeld als luxe-uitgaven; laatstgenoemde categorie heeft namelijk per definitie geen meetbaar gevolg voor het bedrijfsresultaat.

Uitslag van de stemming

Tegen: 51, vóór: 25, onthoudingen: 4.

Indieners: Lustenhouwer en Regaldo

Paragraaf 4.2.7

De paragraaf door de als volgt luidende paragrafen te vervangen:

"4.2.6.1. Het Comité ziet geen dwingende reden waarom voor personenauto's niet dezelfde forfaitaire aftrek zou gelden als voor de andere in de voorstellen genoemde uitgavencategorieën. Voorts denkt het dat met een dergelijke gelijktrekking een belangrijke bijdrage kan worden geleverd tot het terugdringen van mededingingsverstoringen en mogelijkheden voor belastingontduiking en -ontwijking."

4.2.6.2. Lopen de nationale aftrekpercentages onderling ver uiteen, dan worden belastingplichtigen die transacties verrichten in lid-staten met een laag percentage met een concurrentienadeel opgezadeld ten opzichte van belastingplichtigen die in lid-staten met een hoog percentage zijn gevestigd. Het onvermijdelijke gevolg hiervan zal zijn dat ingewikkelde constructies zullen worden ontworpen om, al dan niet binnen de grenzen van de wet, de voorschriften te omzeilen.

4.2.6.3. Bovendien moet de BTW worden betaald als de auto nieuw wordt verkocht. Het is op dat moment per definitie onmogelijk, de verhouding zakelijk/privégebruik nauwkeurig vast te stellen. Voorts kan deze van jaar tot jaar verschillen, hetgeen bij afwezigheid van een uniform percentage zou nopen tot correcties achteraf met alle bijkomende complicaties van dien voor bedrijfsleven en nationale administraties.

4.2.6.4. Voorts zou ook de beoogde vereenvoudiging bij een vast percentage zijn gebaat. Het aantal kilometers voor zakelijk gebruik en de bescheiden over het gebruik van personenauto's voor belastbare en niet-belastbare transacties zouden dan niet meer door het bedrijfsleven te hoeven worden bijgehouden en ook zouden de administraties op die manier van controlewerkzaamheden zijn verlost.

4.2.6.5. Wordt in de eerste plaats naar vereenvoudiging gestreefd (door de Commissie als een van de doelstellingen genoemd), dan dienen dus ook de procedures zo eenvoudig mogelijk te worden gemaakt. Dat lijkt met onderhavige voorstellen onhaalbaar. Maakt een lid-staat van zijn handelingsvrijheid gebruik, dan moet het percentage kilometers voor zakelijk gebruik in ieder geval bij benadering worden vastgesteld en tevens dienen wellicht achteraf correcties te worden doorgevoerd. Dit zadelt zowel de belastingadministraties als het bedrijfsleven met extra werk op, terwijl laatstgenoemde ook nog met rechtsonzekerheid wordt geconfronteerd.

4.2.7. Ook bestaat er logischerwijs geen reden waarom de regeling voor personenauto's niet zou gelden voor andere vormen van privévervoer, zoals met behulp van vliegtuigen en helikopters.

Motivering

De huidige tekst is in het ontwerpadvies opgenomen als gevolg van een amendement dat in de Afdelingsvergadering met meerderheid van stemmen is aanvaard. De huidige paragraaf 4.2.7 vervangt als gevolg van deze stemming 6 door de rapporteur opgestelde paragrafen.

Het voorliggende amendement beoogt de oorspronkelijke tekst van de rapporteur in ere te herstellen met als reden dat de huidige tekst inhoudelijk niet aansluit bij de voorstellen van de Commissie en tot een inhoudelijk, op dit onderdeel, onbegrijpelijk advies zou leiden.

Uitslag van de stemming

Tegen: 56, vóór: 39, onthoudingen: 8.