Speciaal verslag Een beoordeling van 
de regelingen voor 
de afsluiting van 
de programma’s 2007-2013 
voor cohesie en 
plattelandsontwikkeling NL 2016  nr. 36
EUROPESE
REKENKAME R

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
L-1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
Inlichtingen:  eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017
Print ISBN 978-92-872-6725-2 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/595617 QJ-AB-16-035-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-6779-5 ISSN 1977-575X doi:10.2865/1736 QJ-AB-16-035-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6720-7 ISSN 1977-575X doi:10.2865/070492 QJ-AB-16-035-NL-E
© Europese Unie, 2017
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Een beoordeling van 
de regelingen voor 
de afsluiting van 
de programma’s 2007-2013 
voor cohesie en 
plattelandsontwikkeling 
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2016  nr. 36
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte contro -
les van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken 
zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatig -
heid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke 
en publieke belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova en 
gespecialiseerd is in het uitgaventerrein investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie. De controle werd ver -
richt in samenwerking met controlekamer I, die gespecialiseerd is in duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen. De 
controle werd geleid door Ladislav Balko, rapporterend lid, ondersteund door Branislav Urbanič, kabinetschef; Niels-Erik 
Brokopp, hoofdmanager; Mariya Zhekova, taakleider; Charlotta Törneling, adjunct-taakleider; Milan Smid, Judit Oroszki 
en Maria Ploumaki, controleurs.
Van links naar rechts:  C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp, M. Zhekova.

03
 Inhoud
Paragraaf
 Verklarende woordenlijst
I-XV  Samenvatting
1-14  Inleiding
1-10  Afsluiting van meerjarenprogramma’s op het gebied van de beleidsterreinen cohesie en 
plattelandsontwikkeling
11-14  Verantwoordelijkheden in het afsluitingsproces: de lidstaten en de Commissie
15-18  Reikwijdte en aanpak van de controle
19 -115  Opmerkingen
19-68  De regels voor afsluiting zijn verbeterd, maar er zijn verdere stappen nodig om deze 
doeltreffender en tijdiger te maken
21-29  Aanzienlijke wijzigingen in de afsluitingsregelingen sinds de periode 2000-2006 op het gebied van cohesie 
en plattelandsontwikkeling
30-45  Bij de afsluiting van de programma’s 2007-2013 voor cohesie wordt rekening gehouden met wettigheid en 
regelmatigheid, maar bij plattelandsontwikkeling wordt dit aspect gescheiden van de afsluiting behandeld
46-52  Bij de afsluiting wordt niet voldoende rekening gehouden met de verwezenlijking van outputs en 
resultaten
53-56  Het Europees Parlement en de Raad ontvangen geen geconsolideerd afsluitingsverslag over de wettigheid 
en de regelmatigheid van de uitgaven en de verwezenlijkte outputs en resultaten
57-68  Als gevolg van de overlapping van subsidiabiliteitsperioden wordt de afsluiting pas verscheidene jaren na 
afloop van de programmaperiode gestart
04 Inhoud 
69 -115  De Commissie bood passende en tijdige ondersteuning om de lidstaten te helpen bij de 
voorbereiding van de afsluiting van de programma’s 2007-2013, maar zij moet waakzaam blijven 
om te zorgen voor een deugdelijke tenuitvoerlegging door de lidstaten
69-88  De Commissie heeft uitgebreide en tijdige richtsnoeren inzake de afsluiting van de periode 2007-2013 
uitgebracht
89-91  Bepaalde voorschriften in de richtsnoeren voor cohesie strekken verder dan de wettelijke bepalingen
92-103  De lidstaten zijn tevreden met de steun van de Commissie, maar coördinatie tussen nationale en regionale 
autoriteiten is van essentieel belang
10 4 -115  De Commissie moet waakzaam blijven om de deugdelijkheid van de afsluiting van de periode 2007-2013 te 
waarborgen
116 -141  Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage I  —  Rechtsgrondslag voor de afsluiting van de programma’s voor de periode 
2007-2013
 Bijlage II —  Beheer en controle van de programma’s voor de periode 2007-2013 op het niveau 
van de lidstaten
 Bijlage III  —  Ontwikkeling van het kader voor zekerheid van de Commissie en de 
afsluitingsregelingen gedurende drie perioden 
 Bijlage IV  —  Overzicht van de belangrijkste kwesties die nadere verduidelijking behoeven 
voor de afsluiting van de periode 2007-2013 — reacties van autoriteiten van de 
lidstaten op enquête-/interviewvragen 
 Antwoorden van de Commissie
05
 Verklarende woordenlijst
Cohesiebeleid : het cohesiebeleid is een van de grootste beleidsterreinen waaraan de EU-begroting wordt 
besteed. Het doel ervan is het verschil in ontwikkelingsniveau tussen verschillende regio’s terug te dringen, 
industriegebieden met afnemende economische activiteit te herstructureren en plattelandsgebieden te 
diversifiëren, en grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking te bevorderen. Het wordt 
gefinancierd uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het 
Cohesiefonds (CF).
Concrete acties : een project dat, groep van projecten of een andere actie die is geselecteerd aan de hand van de 
criteria die zijn vastgesteld voor het operationele of het plattelandsontwikkelingsprogramma en dat/die door een 
of meer begunstigden wordt uitgevoerd ter verwezenlijking van de doelstellingen van het programma.
Conformiteitsgoedkeuring : besluiten van de Commissie over uitgaven die van EU-financiering uitgesloten dienen 
te worden, omdat ze niet in overeenstemming met de EU-regels zijn gedaan. Dergelijke besluiten hebben over het 
algemeen betrekking op de uitgaven die zijn gedaan in meer dan één begrotingsjaar.
Eindsaldo : het bedrag dat wordt betaald of teruggevorderd bij de afsluiting van een operationeel of 
plattelandsontwikkelingsprogramma, zoals gedefinieerd in de afsluitingsrichtsnoeren.
Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) : de ESIF omvatten vijf afzonderlijke fondsen die regionale 
onevenwichtigheden in de hele Unie moeten terugdringen, en waarvoor beleidskaders zijn vastgesteld voor de 
zevenjarige MFK-begrotingsperiode. Deze fondsen zijn het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het 
Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds (CF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).
Financiële correcties : financiële correcties moeten de EU-begroting beschermen tegen de last van onterechte 
of onregelmatige uitgaven. Bij uitgaven onder gedeeld beheer is de taak van het terugvorderen van ten onrechte 
betaalde bedragen in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaat. Financiële correcties kunnen 
worden aangebracht door de onregelmatige uitgaven af te trekken van de uitgavendeclaraties van de lidstaat of 
door terugvordering bij de begunstigden. Financiële correcties kunnen ook worden opgelegd door de Commissie.
Financiële goedkeuring : het jaarlijkse besluit van de Commissie betreffende de volledigheid, nauwkeurigheid en 
waarachtigheid van de jaarrekeningen die worden ingediend door de erkende betaalorganen. Ten behoeve van dit 
besluit vereist de Commissie dat de rekeningen worden gecertificeerd door onafhankelijke certificerende instanties.
Financiële nettocorrecties : financiële correcties die door de Commissie worden opgelegd wanneer de lidstaten 
onregelmatige middelen moeten terugbetalen aan de EU-begroting, wat leidt tot een definitieve verlaging van de 
middelen voor de lidstaat in kwestie.
Financieringsinstrument : de algemene term voor contracten op grond waarvan de houder een vordering heeft 
op een debiteur. De EU biedt steun voor drie soorten financieringsinstrumenten: kapitaalinstrumenten, lening- en 
garantie-instrumenten. Kapitaalinstrumenten en leninginstrumenten zijn contracten tussen een investeerder en 
een entiteit waarin is geïnvesteerd of tussen een leningverstrekker en een leningnemer. Garanties zijn contracten 
waarbij een garant de rechten van een investeerder of leningverstrekker garandeert.
06 Verklarende woordenlijst 
Gedeeld beheer : een methode om de EU-begroting uit te voeren waarbij de Commissie de uitvoeringstaken 
delegeert aan de lidstaten, maar toch de eindverantwoordelijkheid behoudt.
Goedkeuring van de rekeningen : een procedure in twee fasen, die wordt uitgevoerd door de Commissie, 
om ervoor te zorgen dat de lidstaten hun verantwoordelijkheden ten aanzien van de betalingen die zijn 
gedaan in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) naar behoren nakomen. De procedure 
bestaat uit een jaarlijkse financiële goedkeuring van de rekeningen van elk betaalorgaan en een meerjarige 
conformiteitsgoedkeuring met betrekking tot de conformiteit van verrichtingen met de EU-regelgeving.
Groot project : een project dat bestaat uit een reeks economisch onscheidbare werkzaamheden met een 
specifieke technische functie en dat op duidelijk omschreven doelstellingen is gericht, waarbij de totale kosten 
die voor de bepaling van de bijdrage van de fondsen worden beoordeeld hoger zijn dan 50  miljoen  euro (voor de 
programmaperiode 2007-2013). De goedkeuring van de Commissie is vereist op het algemene projectniveau.
Jaarlijks activiteitenverslag (JAV) : in jaarlijkse activiteitenverslagen worden onder meer de resultaten aangeven 
van de concrete acties ten opzichte van de vastgestelde doelstellingen, de daaraan verbonden risico’s en de vorm 
van de interne controle. De „gedelegeerd ordonnateur” moet zijn/haar instelling een jaarlijks activiteitenverslag 
verstrekken over de uitoefening van zijn/haar taken, vergezeld van gegevens over financiën en beheer; voor de 
Commissie geldt dit sinds de begrotingsprocedure van 2001 en voor alle instellingen van de Europese Unie (EU) 
sinds 2003.
Materialiteitsniveau : controleurs beoordelen of de financiële staten op alle materiële punten zijn opgesteld 
overeenkomstig bepaalde regels. Bepalen wat van materieel belang is, berust op vakkundige oordeelsvorming. Het 
door de Commissie gehanteerde materialiteitsniveau ligt momenteel op 2 % en geeft het aandeel weer van onjuiste 
of onregelmatige uitgaven in de gecontroleerde bestedingen van de EU.
Meerjarig financieel kader (MFK) : in het MFK worden de uitgavenprioriteiten en maximale bedragen vastgelegd 
die de EU op bepaalde gebieden gedurende een vast aantal jaren mag uitgeven. De uitgavenmaxima in de 
MFK-verordening zijn altijd hoger dan die in de EU-begroting. Het MFK omvat ook inkomstenbronnen voor de 
EU-begroting en correctiemechanismen voor de betreffende periode. Het huidige MFK bestrijkt de periode 
2014 -2020, terwijl de vorige MFK’s de perioden 2007-2013 en 2000-2006 bestreken (Agenda 2000).
Operationeel programma (OP) : in een OP worden de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat 
uiteengezet en wordt beschreven hoe de financiering (EU-financiering en nationale overheids- en particuliere 
cofinanciering) gedurende een bepaalde periode (momenteel zeven jaar) zal worden gebruikt om projecten te 
financieren. De projecten van een operationeel programma moeten bijdragen tot een aantal doelstellingen. 
De financiering van OP’s kan afkomstig zijn uit het EFRO, het CF en/of het ESF. Een OP wordt opgesteld door 
de lidstaat en dient door de Commissie te zijn goedgekeurd voordat er betalingen uit de EU-begroting kunnen 
worden verricht. OP’s kunnen alleen tijdens de betreffende programmaperiode worden gewijzigd als beide partijen 
daarmee akkoord gaan.
Plattelandsontwikkelingsbeleid : de tweede pijler van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, die wordt 
gecofinancierd door het Elfpo. Het beleid heeft tot doel het platteland en de situatie van inwoners ervan te 
verbeteren door het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector te vergroten, het milieu en de 
levenskwaliteit op het platteland te verbeteren en diversificatie van de plattelandseconomie te bevorderen. Dit 
beleid omvat de oppervlaktegerelateerde en niet-oppervlaktegerelateerde maatregelen. De laatstgenoemde 
maatregelen zijn doorgaans investeringsmaatregelen, zoals modernisering van landbouwbedrijven en het opzetten 
van openbare infrastructuur in plattelandsgebieden.
Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) : een door een lidstaat opgesteld en door de Commissie 
goedgekeurd programmadocument voor de planning en monitoring van de uitvoering van het EU-beleid inzake 
plattelandsontwikkeling op regionaal of nationaal niveau. In een POP worden de prioriteiten en specifieke 
doelstellingen van een lidstaat uiteengezet en wordt beschreven hoe de financiering (EU-financiering en nationale 
overheidscofinanciering) gedurende een bepaalde periode (momenteel zeven jaar) zal worden gebruikt. POP’s 
worden gecofinancierd door het Elfpo.
07 Verklarende woordenlijst 
Prestatiereserve : 6 % van de middelen die worden toegewezen aan het EFRO, het ESF, het CF of het Elfpo en 
die beschikbaar moeten worden gemaakt na de evaluatie van de prestaties in 2019, mits bepaalde voorwaarden 
worden nageleefd of overschreden.
Restrisicopercentage : een schatting van het deel van de cumulatieve gedeclareerde uitgaven voor elk programma 
gedurende de gehele programmaperiode dat niet wettig en regelmatig is. In het restrisicopercentage wordt 
rekening gehouden met alle financiële correcties die sinds het begin van de periode zijn toegepast en de totale 
uitgaven die zijn gedeclareerd bij afsluiting.
Terugvordering : een van de twee mogelijkheden om een financiële correctie toe te passen (de andere is 
intrekking). De lidstaat laat de uitgaven in het programma tot het ten onrecht betaalde bedrag is teruggevorderd 
bij de begunstigden en trekt deze af van de volgende uitgavendeclaratie zodra de terugvordering heeft 
plaatsgevonden.
08
 Samenvatting
I
De uitgaven voor cohesie en plattelandsontwikkeling vertegenwoordigen een groot deel (ongeveer 44 %) van de 
algemene begroting van de Europese Unie (EU). De twee beleidsterreinen hebben elkaar aanvullende doelstellin -
gen en worden uitgevoerd door middel van instrumenten met vergelijkbare beheers- en controlesystemen.
II
De EU-uitgaven worden gewoonlijk gepland en uitgevoerd binnen een meerjarig „financieel kader” (MFK) waarin 
de programmering voor een bepaalde periode van meerdere jaren is vastgesteld. Deze periode valt samen met de 
programmaperioden voor de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling. De drie laatste programmaperi -
oden bestrijken 2000-2006, 2007-2013 en 2014-2020.  Uit onze controles tijdens de periode 2007-2013 is gebleken dat 
cohesie en plattelandsontwikkeling vatbaar zijn voor onregelmatige uitgaven op een niveau van materieel belang.
III
Na het einde van de programmaperiode moeten cohesie- en plattelandsontwikkelingsprogramma’s worden af -
gesloten en financieel worden afgewikkeld. Hierbij moet het aandeel van de EU in de cofinanciering van de on  re-
gelmatige uitgaven worden vastgesteld en worden teruggestort in de EU-begroting. Zowel de Commissie als de 
lidstaten hebben specifieke taken en verantwoordelijkheden in het afsluitingsproces. Deze zijn voorgeschreven in 
de verordeningen en verder verduidelijkt in richtsnoeren van de Commissie.
IV
Voor deze controle hebben wij onderzocht of de regels en procedures voor de afsluiting een basis vormen voor de 
Commissie en de lidstaten om programma’s voor cohesie en plattelandsontwikkeling op doelmatige en tijdige wijze 
af te sluiten. Voor de twee beleidsterreinen hebben we de afsluitingsregelingen vergeleken van drie programmaperi -
oden en daarbij hebben wij met name beoordeeld hoe de Commissie zekerheid verkrijgt dat de definitieve declaratie 
uitgaven omvat die wettig en regelmatig zijn en die zijn gebruikt in overeenstemming met de doelstellingen van het 
programma. Ook hebben wij een analyse gemaakt van de tijdigheid van het afsluitingsproces en van de vraag of de 
begrotingsautoriteit op de hoogte wordt gebracht van de resultaten van de afsluiting van de programma’s.
V
De afsluitingsregelingen voor de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling hebben gedurende die drie 
programmaperioden een ontwikkeling doorgemaakt. Voor de periode 2000-2006 waren de regelingen voor beide 
beleidsterreinen gelijk. De uitgaven werden cumulatief gedeclareerd en werden door de Commissie pas bij de 
afsluiting aanvaard. In de periode 2007-2013 waren de lidstaten verplicht jaarlijkse zekerheid te verschaffen aan de 
Commissie dat de uitgaven voor door de EU gefinancierde concrete acties wettig en regelmatig waren, maar deze 
verplichting werd op verschillende wijze ingevuld voor de twee beleidsterreinen.
VI
Voor cohesie kan afsluiting over het algemeen worden gezien als de definitieve aanvaarding dat de uitgaven wet -
tig en regelmatig zijn. Daartoe berekent de Commissie voor elk programma een restrisicopercentage, waarbij zij 
rekening houdt met de financiële correcties voor de periode als geheel. Voor plattelandsontwikkeling werden de 
uitgaven van het programma echter jaarlijks goedgekeurd en de Commissie blijft, ook na de formele afsluiting van 
het programma, de wettigheid en de regelmatigheid controleren. Afsluiting is dus louter een financiële verrichting, 
waarbij de uitgaven niet als wettig en regelmatig worden aanvaard en er geen restrisicopercentage wordt berekend 
voor elk programma voor plattelandsontwikkeling.
VII
Voor de periode 2014-2020 is het kader voor zekerheid verder verbeterd en afgestemd tussen de twee uitgaven -
terreinen. De jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen is nu een kenmerk van beide beleidsterreinen. Op het 
gebied van terminologie, timing en termijnen blijven er echter bepaalde verschillen bestaan.
09 Samenvatting 
VIII
Voor de periode 2007-2013 hebben wij geconstateerd dat er weinig aandacht was voor de verwezenlijking van 
outputs en resultaten. Op de beide beleidsterreinen bestaat geen rechtstreeks verband tussen de betaling van het 
eindsaldo bij de afsluiting en de daadwerkelijke verwezenlijking van outputs en resultaten, hoewel de lidstaten ver -
plicht zijn hun programmaresultaten te rapporteren en deze verslaglegging door de Commissie nauwkeurig wordt 
geëvalueerd.
IX
Het tijdstip van afsluiting valt noch samen met het einde van de programmaperiode noch met dat van de subsidia -
biliteitsperiode. De formele afsluitingsprocedure wordt doorgaans opgestart na het einde van de subsidiabiliteit -
speriode, als de volgende programmaperiode al op volle kracht draait; afhankelijk van de omstandigheden kan het 
enkele jaren duren voordat deze is voltooid. De aanzienlijke overlapping van taken voor de verschillende perioden 
en de administratieve problemen die zich voordoen bij de follow-up van acties, waarvan sommige meer dan een 
decennium eerder plaatsvonden, vormen een risico voor de doeltreffendheid van de afsluiting van het programma. 
De mogelijkheid om de begroting van het programma tot twee jaar (n+2) en voor de periode 2014-2020 zelfs tot 
drie jaar (n+3) na afloop van de programmaperiode te besteden, vormt bovendien een belemmering om de pro -
gramma’s van de volgende periode te starten.
X
Ook is er bezorgdheid ten aanzien van de verslaglegging door de Commissie over de uitkomst van de afsluiting van 
programma’s op beide beleidsterreinen. Van bijzonder belang is dat de Commissie de begrotingsautoriteit niet over 
het resultaat van het afsluitingsproces informeert (de regelmatigheid van uitgaven en de verwezenlijkte outputs 
en resultaten). Aangezien het begrotingsstelsel van de EU is gebaseerd op meerjarenprogrammering, zijn wij van 
mening dat de Commissie het Europees Parlement en de Raad een geconsolideerd afsluitingsverslag moet verstrek -
ken met de belangrijkste gegevens over de meest relevante aspecten in verband met prestaties en naleving met 
betrekking tot de uitvoering van de programma’s.
XI
Om te garanderen dat de afsluitingsregelingen voor de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling de 
verantwoording en transparantie bij het gebruik van EU-middelen verbeteren, bevelen wij aan dat de Commissie:
- voorstelt de wettelijke bepalingen voor de afsluiting bij cohesie en plattelandsontwikkeling verder op elkaar af 
te stemmen, met als doel een geharmoniseerd jaarlijks zekerheidsproces voor de beide beleidsterreinen;
- een uiteindelijke aanvaarding door de Commissie invoert betreffende de wettigheid en regelmatigheid van de 
uitgaven en de behaalde outputs en resultaten zodra de programma’s zijn afgesloten. Daarvoor moeten pro -
cedures voor de berekening van een restrisicopercentage op programmaniveau worden vastgesteld, waarbij 
ervoor moet worden gezorgd dat dit percentage bij de afsluiting niet hoger is dan de materialiteitsdrempel. 
Ook moet er worden beoordeeld of de streefdoelen zijn bereikt en, indien nodig, moeten er financiële correc -
ties worden opgelegd voor ontoereikende prestaties;
- specificeert hoe zij de begrotingsautoriteit zal informeren over het resultaat van het afsluitingsproces, en
- ervoor zorgt dat er geen overlapping is tussen de subsidiabiliteitsperioden door de subsidiabiliteit zo veel mo -
gelijk af te stemmen op de programmaperiode, en vereist dat de programma’s onmiddellijk na het einde van de 
subsidiabiliteitsperiode worden afgesloten (waarbij de lidstaten maximaal zes maanden hebben om de afslui -
tingsdocumenten in te dienen, waarna de Commissie nog eens zes maanden heeft voor haar besluit).
Deze aanbevelingen dienen te worden uitgevoerd tijdens de voorbereiding van het wettelijk kader voor de periode 
na 2020.
10 Samenvatting 
XII
Wij hebben ook beoordeeld of de Commissie de lidstaten passende en tijdige begeleiding en ondersteuning heeft 
geboden bij hun voorbereiding op de afsluiting van de programma’s van de periode 2007-2013. Over het algemeen 
hebben we vastgesteld dat de afsluitingsrichtsnoeren van de Commissie voor de periode 2007-2013 voor cohesie 
en plattelandsontwikkeling een goede basis vormen voor de lidstaten om zich doeltreffend voor te bereiden op 
de afsluiting. De richtsnoeren waren tijdig en omvattend, en de Commissie heeft extra steun geboden om in de 
behoeften van de lidstaten te voorzien. De lidstaten waren tevreden met de steun van de Commissie en zij waren 
over het algemeen van mening dat zij goed waren voorbereid op de afsluiting van de programma’s.
XIII
Wij hebben bepaalde risico’s vastgesteld die moeten worden aangepakt bij de afsluiting van de programma’s voor 
cohesie en plattelandsontwikkeling voor de periode 2007-2013. Met name zijn er geen bindende termijnen voor 
bepaalde gebieden die relevant zijn voor de afsluiting en die kunnen leiden tot extra vertragingen in het afslui -
tingsproces. Ook constateerden wij dat sommige vereisten, namelijk het vereiste inzake het niet-functionerende 
projecten en de rapportage van een restrisicopercentage, helpen om de risico’s te beperken die aan afsluiting zijn 
verbonden. Andere, zoals de fasering van niet-grote projecten, zijn nodig maar kunnen, zoals ze nu zijn geformu -
leerd, de afsluiting ingewikkelder maken. Ten slotte zijn wij bezorgd dat de controles op het niveau van de lidstaten 
en/of de Commissie niet voldoende zijn om bij de afsluiting de wettigheid en de regelmatigheid te waarborgen van 
uitgaven met betrekking tot financieringsinstrumenten, contractuele voorschotten en sommige grote projecten 
waarbij sprake was van staatssteun.
XIV
De Commissie moet daarom waakzaam blijven om de deugdelijkheid van de afsluiting van de periode 2007-2013 
te waarborgen. Om te waarborgen dat alle risico’s op de juiste wijze worden aangepakt tijdens de afsluiting van de 
programma’s voor cohesie en plattelandsontwikkeling voor de periode 2007-2013, bevelen we aan dat de Commis -
sie ervoor moet zorgen dat:
- goedkeuringsbesluiten voor grote projecten snel worden genomen, en
- de lidstaten specifieke procedures uitvoeren ter verificatie van de subsidiabiliteit van uitgaven, met name die in 
verband met financieringsinstrumenten en contractuele voorschotten.
XV
Wij bevelen ook aan dat de beheersautoriteiten van de lidstaten de volledige EU-bijdrage tijdig aan de begunstig -
den van een project betalen.
11
 Inleiding
Afsluiting van meerjarenprogramma’s op het gebied 
van de beleidsterreinen cohesie en 
plattelands ontwikkeling
Programmaperioden en begrotingstoewijzing
01 
De uitgaven voor cohesie- en plattelandsontwikkelingsbeleid vertegenwoordi -
gen een groot deel (ongeveer 44 %) van de algemene begroting van de EU. Deze 
en andere EU-uitgavenbeleidslijnen worden gewoonlijk gepland en uitgevoerd 
binnen een meerjarig „financieel kader” (MFK) waarin de programmering voor 
een bepaalde periode van meerdere jaren is vastgesteld. Deze periode valt 
samen met de programmaperioden voor de beleidsterreinen cohesie en platte -
landsontwikkeling. De drie laatste perioden bestrijken 2000-2006, 2007-2013 en 
2014-2020.
02 
De beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling hebben vergelijkbare 
kenmerken wat betreft de uitvoeringsmechanismen, instrumenten en controle -
systemen ervan. Beide zijn gericht op het verminderen van regionale verschillen 
(zie tekstvak 1 ) en voor de periode 2014-2020 worden beide gebieden gefinan -
cierd uit de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF)1.1 Artikel 1 van Verordening (EU) 
nr. 1303/2013 van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 17 december 2013 
houdende gemeen -
schappelijke bepalingen 
inzake het Europees Fonds 
voor regionale ontwikkeling, 
het Europees Sociaal Fonds, 
het Cohesiefonds, het 
Europees Landbouwfonds 
voor plattelandsontwikkeling 
en het Europees Fonds voor 
maritieme zaken en visserij en 
algemene bepalingen inzake 
het Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds en het Europees 
Fonds voor maritieme zaken 
en visserij, en tot intrekking 
van Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 van de Raad 
(PB L 347 van 20.12.2013, 
blz. 320).
Beleidsdoelstellingen op de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling
Het doel van het cohesiebeleid is het verschil in ontwikkelingsniveau tussen verschillende regio’s terug 
te dringen, door industriegebieden met afnemende economische activiteit te herstructureren en platte -
landsgebieden te diversifiëren, en grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking te 
bevorderen.
Het plattelandsontwikkelingsbeleid heeft tot doel het platteland en de situatie van inwoners ervan te ver -
beteren door het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector te vergroten, het milieu en de 
levenskwaliteit op het platteland te verbeteren en diversificatie van de plattelandseconomie te bevorderen.Tekstvak 1
12 Inleiding 
03 
Voor de programmaperiode 2014-2020 werd uit de EU-begroting ongeveer 
460  miljard  euro toegewezen aan programma’s voor cohesie en plattelands -
ontwikkeling, tegenover circa 430  miljard  euro voor de periode 2007-2013, en 
300 miljard euro voor de periode 2000-2006 (zie figuur 1 ). Dit komt neer op 
ongeveer 40 % van de totale EU-begroting voor de periode 2000-2006, 44 % 
voor 2007-2013 en 43 % voor 2014-2020. Figuur 1EU-toewijzingen voor de perioden 2000-2006, 2007-2013 en 2014-2020  
(in miljard euro)
NB: De respectieve MFK’s die zijn aangepast voor 2006 (EU-25), 2013 (EU-27) en 2017 (EU-28) zijn gebruikt om het diagram op te stellen.
Bron:  ERK, op basis van gegevens van de Commissie.618
OP's440
OP's510
OP's
152
POP's94
POP's118
POP's
PlattelandsontwikkelingCohesie2014-2020
2007-2013
2000-2006
500 400 300 200 100 0
13 Inleiding 
Gedeeld beheer van beleidsmaatregelen voor cohesie- en 
plattelandsontwikkeling
04 
De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het cohesie- en het plattelands -
ontwikkelingsbeleid wordt gedeeld tussen de lidstaten en de Europese Commis -
sie. Op voorstel van de lidstaten keurt de Commissie meerjarige programma’s 
goed.
05 
Bij de Commissie zijn de directoraten-generaal Regionaal Beleid en Stadsont -
wikkeling (DG REGIO) en Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie (DG EMPL) 
en Landbouw en Plattelandsontwikkeling (DG AGRI) verantwoordelijk voor het 
beheer van deze beleidsterreinen. In de lidstaten zijn nationale en/of regionale 
programma-autoriteiten voor cohesie en plattelandsontwikkeling belast met het 
waarborgen van de wettigheid en regelmatigheid van gecofinancierde concrete 
acties die onder het toezicht en de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de 
Commissie vallen2.
Afsluiting als de laatste stap in de levenscyclus van het 
programma
06 
De goedkeuring, uitvoering en afsluiting van meerjarige programma’s vormen 
een cyclisch proces. De drie fasen van de levenscyclus van een programma wor -
den beschreven in figuur 2 .
07 
Het begrip afsluiting, het laatste stadium in de levenscyclus van een programma, 
vindt volgens de definitie in het Financieel Reglement van de EU en in de secto -
rale verordeningen voor beide beleidsterreinen plaats wanneer aan de lidstaat 
het saldo wordt betaald waardoor alle voorgaande uitgaven worden verrekend 
(ook bekend als het eindsaldo), of bij de terugvordering door de Commissie van 
te veel betaalde bedragen3.2 Artikel 317 van het Verdrag 
betreffende de werking van 
de Europese Unie (VWEU).
3 Artikel 90 van Verordening 
(EU, Euratom) nr. 966/2012 van 
het Europees Parlement en de 
Raad van 25 oktober 2012 tot 
vaststelling van de financiële 
regels van toepassing op de 
algemene begroting van de 
Unie en tot intrekking van 
Verordening (EG, Euratom) 
nr. 1605/2002 (Financieel 
Reglement) (PB L 298 van 
26.10.2012, blz. 1); artikel 109, 
lid 3, van de uitvoerings -
voorschriften van het 
Financieel Reglement; 
artikel 89, lid 5, van 
Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 van de Raad 
houdende algemene 
bepalingen inzake het 
Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds en het 
Cohesiefonds (PB L 210 van 
31.7.2006, blz. 25); en artikel 37 
van Verordening (EU) 
nr. 1306/2013 van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 17 december 2013 
inzake de financiering, het 
beheer en de monitoring van 
het gemeenschappelijk 
landbouwbeleid en tot 
intrekking van Verordeningen 
(EEG) nr. 352/78, (EG) 
nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, 
(EG) nr. 814/2000, (EG) 
nr. 1290/2005 en (EG) 
nr. 485/2008 van de Raad (PB 
L 347 van 20.12.2013, blz. 549).
14 Inleiding Figuur 2De levenscyclus van meerjarenprogramma’s op het gebied van cohesie en 
plattelandsontwikkeling
Bron:  ERK. Lopende periode
Volgende periodeNa aﬂoop van de periode moeten de programma’s worden afgesloten. 
Voor beide beleidsterreinen wordt de afsluiting van een programma gedeﬁnieerd als de ﬁnanciële afwikkeling door middel van de betaling van het eindsaldo aan de lidstaat of de terugvordering van te veel betaalde bedragen door de Commissie. De lidstaten hebben 6 maanden (voor plattelandsontwikkeling) of 15 maanden (voor cohesie) om de afsluitingsdocumenten bij de Commissie in te dienen.De lidstaten voeren de programma’s uit door op basis van overeengekomen criteria afzonderlijke operaties te selecteren. Tijdens de programmeringsperiode vergoeden de lidstaten door de begunstigden gemaakte kosten op basis van uitgavendeclaraties. Deze declaraties worden samengevoegd tot periodieke betalingsaanvragen, die worden gecertiﬁceerd door de instanties van de lidstaten en voor coﬁnanciering worden ingediend bij de Commissie. De Commissie doet tussentijdse betalingen aan de lidstaten op basis van die uitgavendeclaraties. De lidstaten hebben na het einde van de programmeringsperiode twee jaar om de uitvoering van de programma’s af te ronden, zodat 31 december 2015 de uiterste datum was voor betalingen in het kader van de periode 2007-2013.De lidstaten stellen op nationaal en regionaal niveau programma’s op voor de uitvoering van het beleid, die door de Commissie worden goedgekeurd.De Commissie verstrekt voorﬁnanciering aan de lidstaten om liquiditeit te garanderen, zodat er bij de start van het programma middelen beschikbaar zijn voor de steun aan begunstigden.
Uitvoering
AfsluitingProgramma-
goedkeuring 
AfsluitingUitvoeringGoedkeuring van programma’s
15 Inleiding 
08 
Afsluiting verwijst echter ook naar het proces van het beëindigen van een 
programma, waarvoor door de lidstaten documenten worden ingediend bij de 
Commissie; dit proces leidt tot de betaling van het eindsaldo. Voor de beide be -
leidsterreinen zijn de voorwaarden van de afsluitingsregelingen vastgelegd in de 
respectieve verordeningen, die zijn opgenomen in bijlage I .
09 
Afsluiting vormt een cruciaal moment in de levenscyclus van een programma, 
omdat:
 ο de Commissie uitsluitend uitgaven moet aanvaarden die zijn gedaan in 
overeenstemming met de EU- en nationale regelgeving. Dit betekent met 
name dat uit de EU-begroting alleen uitgaven kunnen worden vergoed die in 
overeenstemming met de doelstellingen van de programma’s zijn gebruikt 
en die op wettige en regelmatige wijze zijn gedaan, en
 ο de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de uitgaven zijn gedaan in overeen -
stemming met de geldende wettelijke bepalingen en de beginselen van 
goed financieel beheer. Alle onregelmatige uitgaven die na de afsluiting door 
de Commissie worden ontdekt en gecorrigeerd, kunnen leiden tot een netto -
vermindering van de EU-financiering voor het programma. Op het gebied 
van plattelandsontwikkeling hebben al dit soort correcties een netto-effect 
op de EU-financiering.
10 
Tegelijkertijd vereisen de EU-verordeningen dat de EU-middelen die beschikbaar 
zijn gesteld voor de cofinanciering van concrete acties in de lidstaten, binnen de 
in de verordeningen gespecificeerde termijnen worden besteed. De druk op de 
lidstaten om deze middelen op te maken, neemt toe naarmate het einde van de 
subsidiabiliteitsperiode nadert, aangezien zij het risico lopen om het ongebruikte 
deel van hun initiële toewijzing te verliezen.
Verantwoordelijkheden in het afsluitingsproces: 
de lidstaten en de Commissie
De autoriteiten van de lidstaten dienen afsluitingsdocumenten in
11 
De autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het beheer en de controle van de 
cohesie- en plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 op 
het niveau van de lidstaten zijn beschreven in bijlage II . Hun respectieve verant -
woordelijkheden in het afsluitingsproces zijn hieronder weergegeven in tabel 1 .
16 Inleiding 
De verantwoordelijkheden van de autoriteiten van de lidstaten bij de afsluiting
Cohesie Plattelandsontwikkeling
i) De beheersautoriteit  dient een 
definitief uitvoeringsverslag in dat 
de volledige programmaperiode 
bestrijkt1.i) De beheersautoriteit  dient het meest recente jaarlijkse 
voortgangsverslag over uitvoering in4.
ii) De certificerende instantie  
dient een aanvraag voor de 
betaling van het eindsaldo en een 
uitgavenstaat in2.ii) Het betaalorgaan  dient de jaarrekening voor het laatste 
jaar van uitvoering in5.
iii) de auditautoriteit  beoordeelt de 
geldigheid van de aanvraag voor 
de betaling van het eindsaldo, en 
de wettigheid en de regelmatig ­
heid van de onderliggende ver ­
richtingen die zijn vermeld in de 
definitieve uitgavenstaat, welke 
vergezeld gaat van een definitief 
controleverslag3.
In haar afsluitingsverklaring moet 
de auditautoriteit voor elk OP 
(of groep van OP’s) een rest­
risicopercentage voor de gehele 
programmaperiode bekendmaken. 
Een percentage dat hoger is dan 
de materialiteitsdrempel van 2 % 
van de Commissie leidt normaal 
gesproken tot een financiële 
correctie. Programma’s dienen 
niet te worden afgesloten als 
het gecontroleerde restrisico­
percentage hoger is dan de 
materialiteitsdrempel.iii) De certificerende instantie  geeft een oordeel af en stelt 
een verslag op over de volledigheid, nauwkeurigheid en 
waarachtigheid van de meest recente jaarrekening en de 
werking van het interne controlesysteem6.
1 Artikel 67 van Verordening (EG) nr. 1083/2006.
2 Artikelen 61, 78 en 89, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.
3 Artikel 62, lid 1, onder e), van Verordening (EG) nr. 1083/2006.
4 Artikel 82, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 en artikel 37 van Verordening (EG) nr. 1306/2013.
5 Artikel 7, lid 3, en artikel 37 van Verordening (EG) nr. 1306/2013.
6  Artikel 9 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 en artikel 5 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 
houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, wat betreft betaalorganen en 
andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden en transparantie (PB L 255 
van 28.8.2014, blz. 59).
Bron:  ERK.Tabel 1
17 Inleiding 
De Commissie beoordeelt en aanvaardt afsluitingsdocumenten
12 
Voor cohesie heeft de Commissie voor de afsluiting van de periode 2007-2013 vijf 
maanden de tijd om de door de lidstaten ingediende documenten te analyseren 
en om een advies over het definitieve uitvoeringsverslag4 en de afsluitingsverkla -
ring5 uit te brengen. Zodra deze zijn aanvaard, moet de Commissie het eindsaldo 
binnen 45 kalenderdagen betalen6. Tijdens de programmaperiode kunnen door 
de lidstaten of de Commissie uitgevoerde verificaties voor een OP tot financië -
le correcties leiden. Over het algemeen moeten alle onopgeloste kwesties met 
betrekking tot controleactiviteiten auditbevindingen tijdens het afsluitingsproces 
worden opgehelderd en opgelost. De Commissie kan echter aanvullende controle -
werkzaamheden verrichten die na de betaling van het eindsaldo kunnen leiden 
tot financiële correcties7.
13 
Voor plattelandsontwikkeling is afsluiting grotendeels gebaseerd op het jaarlijk -
se financiële-goedkeuringsproces: de jaarlijkse verificatie van het verslag van de 
certificerende instantie en de goedkeuring van de rekeningen door de Commis -
sie. Bij de afsluiting heeft de Commissie vijf maanden de tijd om opmerkingen te 
maken over het laatste jaarlijkse voortgangsverslag8. Zodra dat verslag ontvanke -
lijk wordt bevonden en de laatste jaarrekening is goedgekeurd, moet de Commis -
sie het eindsaldo uiterlijk binnen zes maanden betalen9. Om de EU-begroting te 
beschermen tegen onregelmatige uitgaven, onderzoekt de Commissie los van de 
financiële goedkeuring gedurende de gehele programmaperiode ook de wet -
tigheid en regelmatigheid van uitgaven (meerjarige conformiteitsgoedkeuring). 
Deze controles hebben regelmatig geleid tot financiële nettocorrecties en na de 
afsluiting van een POP kunnen zij nog steeds worden uitgevoerd of afgerond.
14 
Voor het beleidsterrein plattelandsontwikkeling moesten de autoriteiten van 
de lidstaten de afsluitingsdocumenten vóór 30 juni 2016 inleveren, terwijl deze 
termijn voor cohesie was vastgelegd op 30 maart 2017. Vanwege deze verschil -
lende termijnen bevonden de directoraten-generaal zich op het moment van 
onze controle in verschillende fasen van hun voorbereiding. DG AGRI had de 
interne handleiding en procedures voor de afsluiting voltooid, maar in DG REGIO 
en DG EMPL werd deze taak nog uitgevoerd en de voltooiing daarvan stond ge -
pland voor het einde van 2016, vóór de uiterste datum voor de indiening van de 
afsluitingsdocumenten.4 Artikel 67, lid 4, van 
Verordening (EG) 
nr. 1083/2006.
5 Artikel 89, lid 3, van 
Verordening (EG) 
nr. 1083/2006.
6 Artikel 89, lid 4, van 
Verordening (EG) 
nr. 1083/2006.
7 In het kader van artikel 90 
van Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 moet de 
beheersautoriteit ervoor 
zorgen dat alle bewijsstukken 
betreffende uitgaven en 
controles in verband met de 
betreffende programma’s ter 
beschikking van de Commissie 
en de Europese Rekenkamer 
worden gehouden gedurende 
een periode van drie jaar na 
de afsluiting.
8 Artikel 82, lid 3, van 
Verordening (EG) 
nr. 1698/2005 van de Raad 
van 20 september 2005 inzake 
steun voor plattelands -
ontwikkeling uit het Europees 
Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) (PB L 277 van 
21.10.2005, blz. 1).
9 Artikel 37 van Verordening 
(EU) nr. 1306/2013.
18
 Reikwijdte en 
aanpak van de controle
15 
Door middel van deze controle hebben wij onderzocht of de regels en procedu -
res voor cohesie en plattelandsontwikkeling een basis vormen voor de Commis -
sie en de lidstaten om programma’s op doelmatige en tijdige wijze af te sluiten.
Ten eerste hebben wij onderzocht:
 ο of de wettelijke bepalingen inzake afsluiting op het gebied van cohesie en 
plattelandsontwikkeling vereisen dat de programma-uitgaven definitief als 
wettig en regelmatig zijn aanvaard en dat zekerheid is verkregen dat de out -
puts en resultaten werden gerealiseerd;
 ο of de begrotingsautoriteit (het Europees Parlement en de Raad) is geïnfor -
meerd over de uitkomst van de afsluiting van meerjarige uitgavenprogram -
ma’s, en
 ο of het afsluitingsproces tijdig verloopt.
Ten tweede hebben wij beoordeeld of de Commissie de lidstaten passende en tijdige 
ondersteuning heeft geboden om hen te helpen bij hun voorbereiding op de afslui -
ting van hun OP’s en POP’s van de periode 2007-2013.
16 
Onze controle was gericht op de sterke en zwakke punten van de afsluitingsrege -
lingen van de cohesie- en plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 
2007-2013, de lessen die zijn getrokken uit de afsluiting van de programma’s voor 
de periode 2000-2006, en de mate waarin de voor beide perioden vastgestelde 
tekortkomingen zijn aangepakt in de verordeningen voor 2014-2020.
19 Reikwijdte en aanpak van de controle 
17 
De controlewerkzaamheden bestonden uit de volgende elementen:
 ο een analyse van de regels voor de afsluiting van de programmaperioden 
2000-2006, 2007-2013 en 2014-2020;
 ο analyse van de steun die de Commissie aan de lidstaten heeft geboden door 
middel van richtsnoeren en opleiding voor de afsluiting van de periode 
2007-2013;
 ο een elektronische enquête waarin de nationale en regionale autoriteiten die 
betrokken zijn bij de afsluiting van de programma’s naar hun mening werd 
gevraagd over de regels, de richtsnoeren en steun van de Commissie en de 
mate waarin zij zelf voorbereid zijn. De enquête werd gehouden van novem -
ber 2015 tot januari 2016. Zij was gericht aan beheers- en auditautoriteiten op 
het beleidsterrein cohesie en aan betaalorganen en certificerende instanties 
op het beleidsterrein plattelandsontwikkeling. Van de 480 autoriteiten die 
waren uitgenodigd om deel te nemen aan de enquête hebben er 337 geant -
woord (een respons van ongeveer 70 %);
 ο interviews met vertegenwoordigers van de autoriteiten van de lidstaten die 
aan de enquête hebben deelgenomen. In totaal hebben wij voor het cohe -
siebeleid 25 interviews gehouden met nationale en regionale autoriteiten en 
voor plattelandsontwikkeling met 12 autoriteiten.
18 
De controlewerkzaamheden werden uitgevoerd tussen september 2015 en 
september 2016.
20
 Opmerkingen
10 Afwikkelingsorganen 
(winding-up bodies — WuB) 
genoemd in de periode 
2000-2006.De regels voor afsluiting zijn verbeterd, maar er zijn 
verdere stappen nodig om deze doeltreffender en 
tijdiger te maken
19 
Afsluiting is de laatste fase in de levenscyclus van een meerjarig programma. Om 
voor verantwoording en transparantie te zorgen moet de Commissie de definitie -
ve uitgaven aanvaarden, waarmee zij aangeeft dat deze wettig en regelmatig zijn 
en zijn gebruikt in overeenstemming met de doelstellingen van het programma. 
Afsluiting dient zo spoedig mogelijk na afloop van de programmaperiode plaats 
te vinden en de Commissie moet aan de begrotingsautoriteit verslag uitbrengen 
over de resultaten van de afsluiting.
20 
Afsluitingsregelingen moeten op elkaar worden afgestemd om de transparantie 
te vergroten en vergelijking te vergemakkelijken, gelet op de overeenkomsten 
tussen de beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling (met name wat 
betreft de niet-oppervlaktegerelateerde investeringsmaatregelen) en het feit dat 
de beide terreinen sinds 2014 onderdeel uitmaken van de Europese structuur- en 
investeringsfondsen. Als de afsluitingsregelingen op elkaar zouden zijn afge -
stemd, zouden de belanghebbenden het afsluitingsproces ook gemakkelijker 
kunnen begrijpen. Ten slotte zou de efficiëntie bij de uitvoering van de program -
ma’s dankzij gemeenschappelijke regels kunnen worden verbeterd.
Aanzienlijke wijzigingen in de afsluitingsregelingen 
sinds de periode 2000-2006 op het gebied van cohesie en 
plattelandsontwikkeling
De periode 2000-2006: de lidstaten hebben voor geen van de twee 
beleidsterreinen jaarlijkse zekerheid verschaft
21 
Voor de periode 2000-2006 kenden cohesie en plattelandsontwikkeling gemeen -
schappelijke afsluitingsprocedures en -richtsnoeren en werd er voor geen van 
de twee beleidsterreinen jaarlijkse zekerheid verschaft door de autoriteiten van 
de lidstaten. Deze autoriteiten10 moesten, op basis van een steekproefcontrole, 
bij de afsluiting zekerheid verschaffen over de wettigheid en de regelmatigheid 
van alle uitgaven die in de periode waren gedaan. De analyse en verificaties door 
de Commissie hebben in veel gevallen geleid tot verzoeken om opheldering of 
om aanvullende werkzaamheden op het niveau van de lidstaten, waardoor het 
afsluitingsproces in veel gevallen langer duurde. Bij 14 % van de operationele 
programma’s van het EFRO heeft de afsluiting bijvoorbeeld meer dan vier jaar 
geduurd. Een overzicht van de tijd die de DG’s van de Commissie nodig hadden 
om de cohesie- en plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2000-
2006 af te sluiten is weergegeven in figuur 3 .
21 Opmerkingen 
De periode 2007-2013: verplichting voor de lidstaten om voor 
beide beleidsterreinen jaarlijkse zekerheid te verschaffen
22 
In de programmaperiode 2007-2013 werd voor de lidstaten de verplichting inge -
voerd om voor beide beleidsterreinen jaarlijkse zekerheid te verschaffen. Door -
dat daarmee een basis werd gelegd voor de afsluiting van programma’s, waren 
deze jaarlijkse verklaringen bedoeld om het proces gemakkelijker en sneller te 
laten verlopen dan in de voorgaande periode. Op het gebied van cohesie hadden 
deze de vorm van jaarlijkse controleverslagen die door de auditautoriteit werden 
uitgebracht en door de Commissie werden aanvaard. Op het gebied van platte -
landsontwikkeling heeft de Commissie de procedure voor „goedkeuring van de 
rekeningen”11 ontwikkeld voor de definitieve aanvaarding van uitgaven, die de 
jaarlijkse financiële goedkeuring en meerjarige conformiteitsgoedkeuring omvat 
(zie paragraaf 13). Een overzicht van de beheers- en controletaken van de verant -
woordelijke autoriteiten van de lidstaten voor de programmaperiode 2007-2013 
is opgenomen in bijlage II .11 Destijds geïntroduceerd 
in Verordening (EG) 
nr. 1290/2005 van de Raad 
van 21 juni 2005 betreffende 
de financiering van het 
gemeenschappelijk 
land  bouw  beleid (PB L 209 van 
11.8.2005, blz. 1), nu artikel 51 
van Verordening (EU) 
nr. 1306/2013.Aantal programma’s
POP's cumulatief (%)ESF cumulatief (%)EFRO cumulatief (%)POP's afgeslotenESF-OP's afgesloten
OP's afgeslotenEFRO-OP's afgeslotenOP's afgesloten
Tijd voor afsluiting(%)
> 4 jaar 3 tot 4 jaar 2 tot 3 jaar 1 tot 2 jaar 6 maanden 
tot 1 jaar< 6 maanden140
120
100
80
60
40
20
0100
80
60
40
20
0Figuur 3De tijd die nodig was voor de afsluiting van OP’s en POP’s voor de periode 2000-2006
Bron:  ERK, op basis van gegevens van de Commissie.
22 Opmerkingen 
23 
De uitgaven voor het cohesiebeleid werden in de periode 2007-2013 vanaf het 
begin van de periode cumulatief gedeclareerd en niet jaarlijks aanvaard door 
de Commissie. De door de auditautoriteiten ingediende en door de Commissie 
aanvaarde jaarlijkse controleverslagen en -adviezen waren desalniettemin een 
belangrijk deel van de jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring van de Commissie. 
De Commissie had ook de mogelijkheid om betalingen te onderbreken of op te 
schorten indien er twijfels rezen over de wettigheid en regelmatigheid van de 
uitgaven. Samen met de aanvaarding door de Commissie van de jaarlijkse uitvoe -
ringsverslagen biedt het systeem van jaarlijkse controleverslagen en -adviezen 
de basis voor het afsluitingsproces.
24 
Voor plattelandsontwikkeling heeft de Commissie de uitgavendeclaraties gedu -
rende de periode 2007-2013 echter wel per jaar aanvaard. De Commissie moest 
het verslag en het controleoordeel van de certificerende instantie controleren 
en de rekeningen jaarlijks goedkeuren (jaarlijkse financiële goedkeuring). Deze 
procedure bestreek niet alleen de rekeningen maar ook de werking van het 
internecontrolesysteem van het betaalorgaan en de betrouwbaarheidsverklaring 
van de directeur van het orgaan, maar zij had geen betrekking op de wettigheid 
en regelmatigheid van de uitgaven. Los daarvan was de Commissie verplicht het 
jaarlijkse voortgangsverslag over de uitvoering te onderzoeken. De afsluiting 
van een programma voor plattelandsontwikkeling is gebaseerd op de jaar -
rekeningen die door de lidstaten werden ingediend voor elk begrotingsjaar in 
de programma  periode (2007-2015) en de overeenkomstige goedkeuring daarvan 
door de Commissie (besluiten inzake financiële goedkeuring). De wettigheid en 
regelmatigheid zijn echter uitgesloten van de reikwijdte van de jaarlijkse finan -
ciële goedkeuring en worden in plaats daarvan bestreken door de meerjarige 
conformiteitsgoedkeuringsprocedure, die zelfs na de afsluiting kan worden 
voortgezet. In plaats van als een eenmalige actie op een bepaald moment in de 
tijd kan afsluiting op het gebied van plattelandsontwikkeling dus worden gezien 
als een proces dat tijdens de uitvoeringsperiode de noodzakelijke maatregelen 
omvat en dat doorloopt na de formele afsluiting van een POP .
25 
De ontwikkeling van het beheers- en controlesysteem over drie programmaperi -
oden (2000-2006, 2007-2013 en 2014-2020) voor cohesie en plattelandsontwikke -
ling dat van belang is voor de afsluiting is opgenomen in bijlage III . Hierin wordt 
ook geïllustreerd hoe de autoriteiten van de lidstaten en de Commissie geduren -
de de drie perioden monitoringsinformatie en zekerheid bieden.
23 Opmerkingen 
De periode 2014-2020: de afsluitingsregelingen voor de 
beleidsterreinen cohesie en plattelandsontwikkeling lijken 
opnieuw op elkaar, maar zij zijn nog niet volledig op elkaar 
afgestemd
26 
Voor de programmaperiode 2014-2020 wordt voor cohesie en plattelandsontwik -
keling12 een jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen toegepast, waardoor voor 
beide beleidsterreinen sprake is van „jaarlijkse afsluiting”. Bij cohesie worden 
bij de jaarlijkse aanvaarding van de rekeningen kwesties in verband met de 
wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven in overweging genomen, zolang 
die door de nationale autoriteiten worden ontdekt en gecorrigeerd voordat de 
jaarrekening wordt ingediend bij de Commissie, maar deze kwesties kunnen ook 
in een later stadium worden aangepakt door middel van de meerjarige conformi -
teitscontroles, die vervolgens leiden tot door de Commissie opgelegde financiële 
nettocorrecties13. Dit stemt in het algemeen overeen met de procedure die sinds 
de periode 2007-2013 bestaat voor plattelandsontwikkeling. Voor plattelands -
ontwikkeling is de jaarlijkse zekerheid uitgebreid tot de wettigheid en regelma -
tigheid, aangezien de certificerende instanties deze aspecten vanaf 2015 moeten 
opnemen in hun jaarverslagen. Net als bij het cohesiebeleid worden meerjarige 
nalevingsgerichte controles die de mogelijkheid bieden financiële nettocorrec -
ties toe te passen, afzonderlijk uitgevoerd.
27 
Voor de beide beleidsterreinen zal de afsluiting van de periode 2014-2020 bijna 
gelijk zijn aan de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen, met het verschil dat 
er voor cohesie een definitief uitvoeringsverslag moet worden opgesteld als 
aanvulling op de jaarlijkse stukken14 die voor het laatste jaar zijn ingediend. Voor 
plattelandsontwikkeling zullen er voor de afsluiting geen extra documenten no -
dig zijn, de opmaak van de verslaglegging zal gelijk zijn aan die van de jaarlijkse 
oefening.
28 
Voor de periode 2014-2020 zijn de regels voor zekerheid en afsluiting verder 
verbeterd en afgestemd tussen de twee uitgaventerreinen. Ondanks inspannin -
gen om de procedures te stroomlijnen via de verordening houdende gemeen -
schappelijke bepalingen15, blijven er in de afsluitingsregelingen voor de twee 
beleidsterreinen een paar verschillen bestaan. De belangrijkste verschillen zijn 
weergegeven in tabel 2 .12 Artikel 84 van Verordening 
(EU) nr. 1303/2013.
13 Artikel 139, lid 5, en artikel 145, 
lid 7, van Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
14 Artikel 141 van Verordening 
(EU) nr. 1303/2013.
15 Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
24 Opmerkingen 
Verschillen in de afsluitingsregelingen voor de periode 2014-2020 tussen cohesie en 
plattelandsontwikkeling
Onderwerp Cohesie Plattelandsontwikkeling Verschillen
Terminologie 
en de rol van de 
autoriteiten van 
de lidstatenDe taken en verantwoordelijkheden van 
de beheers ­ en auditautoriteiten en de 
certificerende instanties worden beschre ­
ven in bijlage II .
In de periode 2014 ­2020 is de nieuwe 
term „acceptance of accounts” (goed­
keuring van de rekeningen)1 ingevoerd.De taken en verantwoordelijkheden van 
de beheersautoriteiten, betaalorganen 
en de certificerende instanties worden 
beschreven in bijlage II .
De term „acceptance of accounts” 
(goedkeuring van de rekeningen) uit de 
verordening houdende gemeenschap ­
pelijke bepalingen is van toepassing, 
maar in de specifieke regels voor plat ­
telandsontwikkeling worden de termen 
„clearance of accounts”2 (goedkeuring 
van de rekeningen) en „conformity 
clearance”3 (conformiteitsgoedkeuring) 
gebruikt.Hoewel hun taken in grote lijnen 
vergelijkbaar zijn, hebben de autoriteiten 
van de lidstaten verschillende namen en 
verschillende rollen op de respectieve 
beleidsterreinen.
De term „acceptance of accounts” 
(goedkeuring van de rekeningen) wordt 
gebruikt voor cohesie, maar voor platte ­
landsontwikkeling worden ook de termen 
„clearance of accounts” (goedkeuring van 
de rekeningen) en „conformity clearance”.
(conformiteitsgoedkeuring) gebruikt.
Wettigheid en 
regelmatigheidIn het geval van cohesie wordt de initiële 
voorfinanciering van de programma’s 
aangevuld met jaarlijkse voorfinancie ­
ring. 10 % van tussentijdse betalingen 
wordt systematisch ingehouden om de 
EU­begroting te beschermen tegen de 
gevolgen van onregelmatige uitgaven. 
Dit bedrag wordt vrijgemaakt na aan ­
vaarding van de jaarrekening.
In de wetgeving4 is specifiek bepaald 
dat bij de jaarlijkse goedkeuring van de 
rekeningen geen rekening moet worden 
gehouden met problemen inzake de 
wettigheid en regelmatigheid.Op het gebied van plattelandsontwikke ­
ling wordt er alleen initiële voorfinan ­
ciering aan de lidstaten betaald; er is 
geen jaarlijkse voorfinanciering en er 
wordt geen bedrag ingehouden op de 
tussentijdse betalingen. De cumulatieve 
betalingen voor een programma worden 
echter afgetopt op 95 % en de overige 
5 % wordt alleen vrijgegeven bij de 
betaling van het eindsaldo.
In de specifieke regels inzake platte ­
landsontwikkeling wordt de jaarlijkse 
verslaglegging door de certificerende 
instanties uitgebreid naar wettigheid en 
regelmatigheid5.Terwijl er bij plattelandsontwikkeling 
alleen initiële voorfinanciering aan de 
lidstaten wordt betaald, wordt deze 
bij cohesie aangevuld met jaarlijkse 
voorfinanciering. Voor plattelandsont ­
wikkeling wordt geen enkel deel van de 
tussentijdse betaling ingehouden, terwijl 
de inhouding voor cohesie 10 % bedraagt. 
Bij plattelandsontwikkeling anderzijds 
worden betalingen voor een programma 
afgetopt op 95 % van de uitvoering, wat 
niet het geval is bij cohesie.
Voor geen van de beide beleidsterreinen 
is duidelijk in hoeverre de Commissie voor 
de jaarlijkse aanvaarding in de praktijk 
rekening zal houden met de wettigheid en 
regelmatigheid.Tabel 2
1 Artikel 84 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.
2 Artikel 51 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.
3 Artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.
4 Artikel 139, lid 5, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.
5 Artikel 9 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.
25 Opmerkingen 
29 
Uit deze verschillen blijkt feitelijk dat de afsluiting voor cohesie later zal starten 
dan voor plattelandsontwikkeling, en dat de lidstaten alleen voor programma’s 
op het gebied van cohesie een definitief uitvoeringsverslag moeten indienen bij 
de Commissie16. Het afsluitingsproces kan ook baat hebben bij verdere afstem -
ming tussen de twee beleidsterreinen.16 Artikel 141 van Verordening 
(EG) nr. 1303/2013.Tabel 2
Onderwerp Cohesie Plattelandsontwikkeling Verschillen
Boekjaar, 
begrotingsjaar 
en de laatste 
jaarrekeningEr is een nieuw boekjaar gestart, dat 
loopt van 1 juli tot 30 juni6.
De laatste jaarrekening moet de uitgaven 
tot de einddatum voor subsidiabiliteit 
bevatten (31 december 2023)8; formeel 
bestrijkt zij het boekjaar dat loopt van 
1 juli 2023 tot 30 juni 2024.Net als voor de periode 2007 ­2013 
blijft de looptijd van het boekjaar 
16 oktober ­15 oktober7.
Hoewel de einddatum voor subsidiabi ­
liteit dezelfde is (31 december 2023), 
zal de laatste jaarrekening betrekking 
hebben op de periode 15  oktober 2022 ­
31 december 2023.De boekjaren hebben betrekking op 
verschillende perioden.
De periode waarop de laatste jaarrekening 
betrekking heeft, verschilt ook.
Termijnen De uiterste datum voor de indiening 
van de definitieve documenten voor de 
afsluiting is 15 februari 2025, 13,5 maan ­
den na de einddatum voor subsidiabiliteit 
van 31 december 2023.De uiterste datum voor de indiening 
van de definitieve documenten voor de 
afsluiting is 30 juni 2024, 6 maanden na 
de einddatum voor subsidiabiliteit van 
31 december 2023.Er zijn verschillende termijnen voor de 
indiening van de definitieve documenten 
voor afsluiting.
Afsluitings­
documentenEr moet een definitief uitvoeringsverslag 
worden ingediend9.Er zijn geen aanvullende documenten 
nodig voor de afsluiting.Anders dan voor plattelandsontwikkeling 
moet er voor cohesie een definitief uitvoe ­
ringsverslag worden ingediend.
6 Artikel 2, lid 29, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.
7 Artikel 39 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.
8 Artikel 65, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013.
9 Artikel 141 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.
Bron:  ERK.
26 Opmerkingen 
Bij de afsluiting van de programma’s 2007-2013 voor 
cohesie wordt rekening gehouden met wettigheid en 
regelmatigheid, maar bij plattelandsontwikkeling wordt dit 
aspect gescheiden van de afsluiting behandeld
Er bestaan enige verschillen in de opvatting over wat de afsluiting 
van de periode 2007-2013 inhoudt en de verwachte gevolgen 
daarvan
De lidstaten interpreteren het doel van de afsluiting breder dan de definitie 
daarvan in het wettelijk kader
30 
Het doel van de afsluiting van een programma moet duidelijk worden vermeld in 
de verordeningen en gecommuniceerd om een gemeenschappelijke interpreta -
tie tussen de Commissie en de lidstaten te bevorderen.
31 
De meeste respondenten op onze enquête onder de autoriteiten van de lidstaten 
antwoordden dat het doel van afsluiting duidelijk was. Voor de beide beleids -
terreinen hebben zij echter een bredere opvatting van het doel van de afsluiting 
dan de definitie in de verordeningen (d.w.z. de betaling van het eindsaldo17). Een 
aanzienlijk deel van de respondenten noemde ook andere doelen voor afsluiting, 
zoals „definitieve controle dat de vergoede uitgaven wettelijk en regelmatig zijn”, 
„rechtszekerheid voor de lidstaat dat de voor de periode gedeclareerde uitgaven 
door de Europese Commissie worden aanvaard”, en „evaluatie van de vraag of de 
doelstellingen zijn bereikt”.
32 
Voor cohesie werd deze bredere opvatting gedeeld door de Commissie. Volgens 
DG REGIO en DG EMPL vloeit de betaling van het eindsaldo voort uit een onder -
zoek van de resultaten van het programma die zijn uiteengezet in het definitieve 
uitvoeringsverslag en is deze betaling afhankelijk van de certificering door de 
auditautoriteit dat de bij de Commissie gedeclareerde uitgaven wettelijk en 
regelmatig zijn.17 Artikel 89, lid 5, van 
Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 voor cohesie 
en artikel 37 van Verordening 
(EU) nr. 1306/2013 voor 
plattelandsontwikkeling.
27 Opmerkingen 
33 
De opvatting dat de afsluiting van een cohesieprogramma de rechtszekerheid 
biedt dat de uitgaven door de Commissie worden aanvaard, wordt echter niet 
ondersteund door de verordeningen, aangezien financiële correcties zelfs na 
afsluiting mogelijk zijn. In de praktijk hoeven er zelden latere financiële correc -
ties te worden toegepast. Voor plattelandsontwikkeling is de verwachtingskloof 
aanzienlijk groter, aangezien conformiteitscontroles na de afsluiting (die mogelijk 
tot financiële correcties kunnen leiden) vaak voorkomen en de „echte” afsluiting 
pas wordt gerealiseerd zodra alle controles zijn voltooid en door middel van de 
financiële-correctiebesluiten van de Commissie zijn afgewikkeld.
Bij cohesie wordt een cumulatief restrisicopercentage berekend 
tijdens de uitvoering en bij de afsluiting van een programma, om 
de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven te beoordelen; 
bij plattelandsontwikkeling gebeurt dit niet
34 
Voor beide gebieden heeft de Commissie een kader vastgesteld voor de lidsta -
ten om zekerheid te bieden over de wettigheid en regelmatigheid van gedecla -
reerde uitgaven in de gehele programmaperiode. Aan het einde van de periode 
moeten de uitgaven voor het programma als geheel wettig en regelmatig zijn, 
waarbij rekening moet zijn gehouden met eventuele financiële correcties. Uit de 
berekening van een restrisicopercentage voor de hele periode zou het reste -
rende foutenpercentage blijken nadat rekening is gehouden met alle financiële 
correcties en zo wordt het mogelijk om te beoordelen of het niveau van onregel -
matige uitgaven lager is dan de materialiteitsdrempel van de Commissie die voor 
beide beleidsterreinen momenteel is vastgelegd op 2 %. Door de berekening en 
analyse van een restrisicopercentage op programmaniveau zou het ook mogelijk 
worden om de oorzaken van de resterende fouten na te gaan en om verdere cor -
rigerende maatregelen te nemen om onregelmatige uitgaven tot een aanvaard -
baar niveau terug te brengen.
35 
Voor cohesie hebben wij geconstateerd dat er bij de afsluiting een restrisico -
percentage wordt berekend voor elk programma en voor de gehele programma -
periode, waarbij rekening wordt gehouden met financiële correcties. DG REGIO 
en DG EMPL kunnen bij de afsluiting aanvullende financiële correcties opleggen 
als het geverifieerde restrisicopercentage voor een operationeel plan van mate -
rieel belang is.
28 Opmerkingen 
36 
Voor plattelandsontwikkeling berekenen noch de certificerende instanties noch 
de Commissie een restrisicopercentage op programmaniveau waarbij rekening 
wordt gehouden met de impact van alle financiële correcties. Omdat een der -
gelijke berekening niet per jaar of voor de gehele programmaperiode wordt 
gemaakt, is er bij de afsluiting geen zekerheid dat het risico, zelfs na correcties, 
lager is dan de materialiteitsdrempel. In het Jaarlijks activiteitenverslag 2015 van 
DG AGRI staat dat niet met enige zekerheid kan worden verwacht dat voor platte -
landsontwikkeling met redelijke inspanningen een resterend financieel risico zou 
kunnen worden bereikt dat lager is dan 2 %18.
37 
Het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI bevat een gedetailleerde raming van 
de omvang van het risicobedrag en het geraamde corrigerend vermogen19 voor 
het Elfpo als geheel. Dit geeft een indicatie van het resterende financiële risico 
voor de EU-begroting nadat met alle corrigerende maatregelen rekening is ge -
houden. Deze procedure is echter beperkt tot een enkel begrotingsjaar en in dit 
stadium worden er geen berekeningen gemaakt op het niveau van het program -
ma of het betaalorgaan. In tegenstelling tot de wijze waarop ze wordt gebruikt 
voor cohesie, wordt deze informatie niet gebruikt om ervoor te zorgen dat het 
restrisicopercentage onder de materialiteitsdrempel van de Commissie blijft.
38 
In de verordeningen voor de periode 2014-2020 wordt voor geen van de beide 
beleidsterreinen vereist dat de auditautoriteiten en certificerende instanties voor 
de gehele programmaperiode een controleoordeel of een verslag indienen, of 
voor elk programma bij de afsluiting een restrisicopercentage berekenen. Wij 
merken echter op dat er jaarlijkse restfoutenpercentages worden gerapporteerd 
door de auditautoriteiten en foutenpercentages en niet-nalevingspercenta -
ges door de certificerende instanties, en dat deze door de Commissie worden 
geverifieerd. Daarin wordt rekening gehouden met de financiële correcties op 
lidstaatniveau.
Voor plattelandsontwikkeling is er bij of na de afsluiting geen 
sprake van een definitieve aanvaarding van de uitgaven als wettig 
en regelmatig
39 
De definitieve aanvaarding van de programma-uitgaven als wettig en regelmatig 
zou bepaalde praktische gevolgen hebben. Met name zou de lidstaten daarmee 
duidelijkheid worden geboden. Zij zou ook nuttige informatie verschaffen voor 
de kwijtingsprocedure, door middel waarvan het Europees Parlement, op aan -
beveling van de Raad, definitieve goedkeuring verleent aan de Commissie van 
de wijze waarop de EU-begroting is uitgevoerd. Kwijting is een van de manieren 
waarop het Parlement en de Raad de Commissie ter verantwoording kunnen 
roepen voor de uitvoering van de EU-begroting20.18 Afdeling 3.3 van het Jaarlijks 
activiteitenverslag 2015 van 
het directoraat-generaal 
Landbouw en Plattelands -
ontwikkeling, blz. 86 (ref. 
Ares(2016)2325961-
19/05/2016).
19 Het corrigerende vermogen 
wordt berekend als een 
gemiddelde van de in de 
voorafgaande drie jaar door 
de Commissie opgelegde 
financiële correcties en door 
de lidstaten uitgevoerde 
terugvorderingen bij 
begunstigden.
20 Artikel 319 van het Verdrag 
betreffende de werking van 
de Europese Unie.
29 Opmerkingen 
40 
Voor cohesie hebben wij het proces onderzocht dat voor elk OP uitmondt in de 
betaling van het eindsaldo. Over het algemeen moeten alle onopgeloste kwes -
ties met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van uitgaven vóór de 
afsluiting van een OP worden opgehelderd en opgelost. Nadat zij haar beoorde -
ling heeft afgerond, stuurt de Commissie een afsluitingsbrief naar de lidstaat met 
het bedrag van de uitgaven die als subsidiabel worden aanvaard voor het pro -
gramma. Dit komt in feite neer op de definitieve aanvaarding dat de betreffende 
uitgaven wettig en regelmatig zijn. Aangezien de begunstigden verplicht zijn om 
documenten gedurende drie jaar na afsluiting van het programma te bewaren, 
kunnen DG REGIO en DG EMPL ook na de afsluiting controles verrichten. In de 
praktijk doen zij dit echter zelden.
41 
Op het gebied van plattelandsontwikkeling aanvaardt de Commissie de defini -
tieve uitgavendeclaratie door middel van de procedure voor „goedkeuring van 
de rekeningen”, in het kader waarvan zij de jaarlijkse financiële-goedkeurings- 
en meerjarige conformiteitsgoedkeuringsbesluiten neemt (zie paragraaf 13). 
We onderzochten op welke wijze er bij de berekening van het eindsaldo reke -
ning wordt gehouden met deze besluiten. Hoewel er bij de berekening van het 
eindsaldo rekening wordt gehouden met alle financiële-goedkeuringsbesluiten, 
worden de conformiteitsbesluiten afzonderlijk behandeld omdat zij leiden tot 
een rechtstreekse verlaging van het beschikbare budget (d.w.z. dat zij een finan -
ciële nettocorrectie inhouden). Dit kan zelfs gebeuren nadat de Commissie een 
formeel besluit heeft genomen om de laatste jaarrekening van het programma 
goed te keuren.
42 
De conformiteitsgoedkeuringsbesluiten bevatten vaak financiële correcties die 
voortvloeien uit conformiteitscontroles die gedurende de periode door de Com -
missie zijn verricht om na te gaan of de uitgaven in overeenstemming zijn met de 
voorschriften. De conformiteitsgoedkeuring is een essentieel onderdeel van de 
procedure van DG AGRI voor de goedkeuring van de rekeningen, maar zij vindt 
gescheiden van de jaarlijkse financiële-goedkeuringsprocedure plaats. Ook na de 
afsluiting van een programma kunnen conformiteitscontroles worden uitgevoerd 
en besluiten worden genomen. De Commissie verwacht dat zij het merendeel 
van haar jaarlijkse besluiten tot goedkeuring van de rekeningen voor de periode 
2007-2013 zal hebben genomen aan het einde van 2016, en volgens haar schat -
ting lopen er dan nog ongeveer 80 conformiteitscontroles.
43 
Het feit dat er ook na de afsluiting nog conformiteitsgoedkeuringsbesluiten kun -
nen worden genomen, betekent dat het saldo dat bij de afsluiting wordt afgewik -
keld21 niet noodzakelijk „definitief” hoeft te zijn, aangezien de Commissie naar 
aanleiding van het resultaat van de conformiteitscontroles er nog steeds toe kan 
besluiten middelen terug te vorderen bij de lidstaat.21 Zoals gedefinieerd in artikel 37 
van Verordening (EU) 
nr. 1306/2013.
30 Opmerkingen 
44 
In ons Speciaal verslag nr. 7/201022 hebben wij opgemerkt dat de scheiding van 
de jaarlijkse financiële goedkeuring van de meerjarige conformiteitsgoedkeu -
ring bepaalde operationele voordelen kan bieden. De Commissie is van mening 
dat de splitsing van de procedure noodzakelijk was vanwege de lange duur 
van conformiteitscontroles en dat het daardoor mogelijk zou zijn om daarmee 
nauwkeuriger toezicht te houden op de jaarlijkse financiële uitvoering van de 
programma’s. Wij hebben echter kritiek geuit op het feit dat de Commissie geen 
samenvatting opstelt waarin de uitgaven van een bepaald jaar worden aanvaard 
nadat alle conformiteitscontroles zijn afgerond. Wij hebben vastgesteld dat een 
dergelijke samenvatting ook niet wordt opgesteld bij de afsluiting. Met een 
dergelijk besluit zouden de netto-uitgaven worden erkend die na de uitvoering 
van alle financiële correcties zijn aanvaard en tegelijkertijd zou de kwijtingverle -
nende autoriteit worden ingelicht. Voor plattelandsontwikkeling zou het ook een 
van de elementen leveren die nodig zijn voor de berekening van een restrisico -
percentage op programmaniveau. Deze kwestie is voor de periode 2014-2020 
niet aangepakt door de Commissie.
45 
Voor de periode 2014-2020 is de splitsing tussen de jaarlijkse goedkeuring van 
de rekeningen en meerjarige conformiteitscontroles gehandhaafd en uitgebreid 
naar het beleidsterrein cohesie23.
Bij de afsluiting wordt niet voldoende rekening gehouden 
met de verwezenlijking van outputs en resultaten
46 
De afsluiting moet betrekking hebben op de definitieve verslagen over en de 
evaluatie van het programma, met inbegrip van de monitoring en analyse van de 
verwezenlijking van outputs en resultaten voor de gehele periode. Aan de Com -
missie moeten betrouwbare gegevens over de verwezenlijking van streefdoelen 
worden voorgelegd om haar in staat te stellen te beoordelen hoe doelmatig en 
doeltreffend de EU-middelen tijdens de periode werden gebruikt.22 De paragrafen 77, 81, 100 en 
104 van Speciaal verslag 
nr. 7/2010 „Controle van 
de procedure voor de 
goedkeuring van de 
rekeningen”  
(http://eca.europa.eu ).
23 Artikel 139, lid 5, van 
Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
31 Opmerkingen 
De periode 2007-2013: de lidstaten moeten aan de hand van de in 
de programma’s vastgestelde indicatoren verslag uitbrengen over 
specifieke en verifieerbare streefdoelen
47 
Tijdens de programmaperiode moesten de lidstaten verslag uitbrengen over de 
vorderingen bij de uitvoering van hun programma’s24. Daarin moesten zij, aan de 
hand van de in de programma’s vastgestelde indicatoren, informatie opnemen 
over specifieke, verifieerbare streefdoelen. In de verordeningen is tevens voor -
zien in een tussentijdse evaluatie voor POP’s (in 2010) en een evaluatie achteraf 
voor beide beleidsterreinen (in 2015)25.
48 
Bij afsluiting is verslaglegging over de verwezenlijking van streefdoelen een 
vereiste voor beide beleidsterreinen (voor cohesie moet dat in het definitieve 
uitvoeringsverslag en voor plattelandsontwikkeling in het laatste jaarlijkse voort -
gangsverslag over de uitvoering), en wel vóór de betaling van het eindsaldo zie 
tabel 1 ). Het bedrag van de saldobetaling is echter niet rechtstreeks gekoppeld 
aan de daadwerkelijke verwezenlijking van de outputs en de resultaten.
49 
Voor cohesie hebben de autoriteiten van sommige lidstaten aangegeven dat het 
onduidelijk was op welke wijze er bij de verslaglegging over prestaties rekening 
moest worden gehouden met concrete acties die vóór de afsluitingstermijn nog 
niet waren voltooid. Andere waren onzeker over de mogelijke financiële gevol -
gen als de streefdoelen van hun programma’s niet zouden worden verwezenlijkt. 
Hoewel de Commissie de lidstaten had geantwoord dat er geen sprake zou zijn 
van automatische financiële correcties als de indicatoren niet zouden worden 
bereikt, waren de verantwoordelijke autoriteiten nog steeds niet zeker van de 
benadering van DG REGIO en DG EMPL.
50 
Voor plattelandsontwikkeling hebben de autoriteiten van sommige lidstaten 
aangegeven dat de regels voor de verslaglegging over de outputs en resultaten 
van de in het kader van twee programmaperioden gefinancierde concrete acties 
nog steeds onduidelijk waren.
51 
De auditautoriteiten en certificerende instanties van de lidstaten hebben, via de 
enquête en gesprekken, aangegeven dat zij niet voornemens waren na te gaan 
of de streefdoelen waren bereikt, of waarom dit niet het geval was. In combinatie 
met de onzekerheid van de autoriteiten over de wijze waarop zij verslag moeten 
uitbrengen over concrete acties die aan het einde van de programmaperiode 
niet zijn voltooid, vormt dit een risico voor de betrouwbaarheid en de nauwkeu -
righeid van de gegevens die worden gerapporteerd over de verwezenlijking van 
streefdoelen voor 2007-2013.24 Voor cohesie in het jaarlijkse 
uitvoeringsverslag en voor 
plattelandsontwikkeling in het 
jaarlijkse voortgangsverslag 
over de uitvoering (zie 
bijlage II ).
25 Artikel 84 van Verordening 
(EG) nr. 1698/2005 en artikel 49 
van Verordening (EG) 
nr. 1083/2006.
32 Opmerkingen 
26 De artikelen 20 en 22, lid 2, 
van Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
27 Artikel 22, lid 7, van 
Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
28 De paragrafen 3.61-3.65 van 
het Jaarverslag 2014 van de 
ERK (PB C 373 van 10.11.2015).De periode 2014-2020: toewijzing van de prestatiereserve is 
afhankelijk van het bereiken van de mijlpalen van de programma’s 
op het niveau van de prioriteiten
52 
Voor de periode 2014-2020 is er meer nadruk gelegd op de outputs en de resul -
taten in de loop van de uitvoering en de controles van het programma (ook met 
betrekking tot de goedkeuring van een programma en evaluaties en audits). Dit 
is versterkt door de wijziging van het prestatiekader, waaronder de hernieuw -
de invoering van een prestatiereserve van 6 % van de totale begroting van het 
programma. De toekenning van die reserve is afhankelijk van het behalen van 
mijlpalen die zijn vastgesteld op het niveau van de programmaprioriteiten26. Als 
de streefdoelen niet worden bereikt, kan de Commissie tevens financiële correc -
ties toepassen27. In een eerder verslag hebben wij voor beide beleidsterreinen 
echter een aantal gebreken vastgesteld in het ontwerp van het prestatiekader28. 
Bovendien moet nog worden afgewacht hoe de prestatiereserve in de praktijk zal 
worden toegepast en wat de werkelijke impact ervan is.
Het Europees Parlement en de Raad ontvangen geen 
geconsolideerd afsluitingsverslag over de wettigheid en 
de regelmatigheid van de uitgaven en de verwezenlijkte 
outputs en resultaten
53 
Het begrotingsstelsel van de EU is gebaseerd op een meerjarenprogrammering. 
De uitkomst van het afsluitingsproces moet aan de begrotingsautoriteit worden 
gerapporteerd om bij de uitvoering van programma’s voor verantwoording en 
transparantie te zorgen. De Commissie moet het Europees Parlement en de Raad 
informeren over de eindsituatie voor de programmaperiode wat betreft de regel -
matigheid van de uitgaven en de bereikte doelstellingen.
54 
Op dit moment beschikt de begrotingsautoriteit over een aantal verschillende 
documenten over programma-uitvoering:
 ο de mededeling over de bescherming van de begroting van de Europese Unie;
 ο de jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG’s AGRI, EMPL en REGIO;
 ο het jaarlijkse syntheseverslag over de beheersresultaten van de Commissie;
 ο evaluaties achteraf van de verwezenlijking van de OP- en POP-doelstellingen 
gedurende de periode;
33 Opmerkingen 
 ο het samenvattend verslag over de evaluatie achteraf;
 ο beschikkingen van de Commissie betreffende de conformiteit van de uitga -
ven met de EU-voorschriften;
 ο voor plattelandsontwikkeling de jaarlijkse besluiten van de Commissie tot 
goedkeuring van de rekeningen (waarvan het laatste het eindsaldo omvat).
55 
De Commissie brengt verslag uit aan de begrotingsautoriteit via het jaarlijks 
activiteitenverslag van het desbetreffende directoraat-generaal op basis van de 
jaarlijkse stand van zaken, maar er is geen specifiek verslag voorzien over het 
eindresultaat van de afsluiting voor de programmaperiode in haar geheel. Deze 
situatie blijft gelijk voor de periode 2014-2020.
56 
Met betrekking tot de periode 2000-2006 merken we op dat de Commissie 
in 2013 een ad-hocverslag heeft uitgebracht over de financiële correcties 
en de situatie inzake de afsluiting van de EFRO- en ESF-programma’s en van 
CF-projecten.
Als gevolg van de overlapping van subsidiabiliteitsperioden 
wordt de afsluiting pas verscheidene jaren na afloop van de 
programmaperiode gestart
57 
Afsluiting dient zo spoedig mogelijk na afloop van de programmaperiode plaats 
te vinden, zodat de volgende programma’s zo snel mogelijk van start kunnen 
gaan. Om bij de afsluiting doeltreffendheid te verzekeren is het ook van essen -
tieel belang om aan de hiermee verband houdende taken voldoende tijd en 
middelen toe te wijzen.
34 Opmerkingen 
Extra tijd om EU-financiering te besteden: van n+2 in de periode 
2000-2006 naar n+3 in de periode 2014-2020
58 
Tijdens de laatste drie perioden is in de EU-verordeningen voorzien in extra tijd 
voor de lidstaten om de aan hen toegewezen middelen te besteden. In de peri -
oden 2000-2006 en 2007-2013 was het hen toegestaan om tot twee jaar na het 
einde van de programmaperiode uitgaven te doen. Voor de periode 2007-2013 
liep de subsidiabiliteitsperiode dus tot 31 december 2015 (in plaats van tot eind 
2013).
59 
Voor de periode 2014-2020 is de subsidiabiliteitsperiode (de tijd waarbinnen de 
begroting van het programma moet worden uitgegeven) uitgebreid tot drie jaar 
na afloop van de programmaperiode (n+3)29, in plaats van de twee jaar (n+2) die 
voor de voorgaande perioden waren toegestaan. Hierdoor zal de subsidiabiliteit -
speriode in 2023 eindigen, maar liefst tien jaar na de vaststelling van het wettelijk 
kader door het Europees Parlement en de Raad (eind 2013). Hierna volgt de afslui -
ting, waardoor er in het geval van cohesie nog eens minimaal twee jaar bijkomt. 
Tegen die tijd zal de constellatie van het Europees Parlement tweemaal zijn 
gewijzigd en, tegen de tijd dat de afsluiting is afgerond, mogelijk zelfs driemaal.
Voor cohesie hebben de lidstaten meer tijd om de 
afsluitingsdocumenten in te dienen
60 
Volgens de regels inzake de afsluiting van de periode 2000-2006 kon de subsi -
diabiliteitsperiode in individuele gevallen met zes of twaalf maanden worden 
verlengd. Dergelijke verlengingen waren voor de twee beleidsgebieden niet 
 mogelijk voor de periode 2007-2013 waardoor het afsluitingsproces naar ver -
wachting minder lang zal duren. Er is echter een belangrijk verschil tussen cohe -
sie en plattelandsontwikkeling wat betreft de toegestane termijn waarbinnen de 
afsluitingsdocumenten moeten worden opgesteld en ingediend bij de Commis -
sie30: voor cohesie hebben de lidstaten hiervoor 15 maanden na het einde van de 
subsidiabiliteitsperiode, terwijl zij voor plattelandsontwikkeling slechts 6 maan -
den31 krijgen. Als gevolg daarvan moeten de lidstaten het afsluitingsproces voor 
de programmaperiode 2007-2013 voltooien vóór 31 maart 2017 voor cohesie en 
vóór 30 juni 2016 voor plattelandsontwikkeling (zie figuur 4 ).29 Artikel 38 van Verordening 
(EU) nr. 1306/2013 en artikel 65 
van Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
30 Artikel 89, lid 1, van 
Verordening (EG) 
nr. 1083/2006.
31 Artikel 37 van Verordening 
(EU) nr. 1306/2013 en artikel 82, 
lid 1, van Verordening (EG) 
nr. 1698/2005.
35 Opmerkingen Figuur 4
61 
Dit verschil kan worden verklaard door het feit dat een groot deel van het werk 
voor plattelandsontwikkeling al gedurende de periode is gedaan, zodat afsluiting 
voornamelijk is gericht op het laatste begrotingsjaar. Voor cohesie is de afsluiting 
daarentegen uitvoeriger en behelst deze de validering van de uitgaven voor de 
gehele programmaperiode (zie ook de paragrafen 22-25).
62 
Voor de periode 2014-2020 blijft de termijn voor indiening van documenten bij 
de Commissie voor cohesie nog steeds een aanzienlijk langer, hoewel de afslui -
tingsregelingen voor de twee beleidsterreinen beter op elkaar zijn afgestemd: 
13,5 maanden na de einddatum voor de subsidiabiliteit, vergeleken met 6 maan -
den voor plattelandsontwikkeling.Het tijdschema van afsluiting
Indiening van 
afsluitings-
documenten
PlattelandsontwikkelingIndiening van 
afsluitings-
documenten
CohesieEinddatum voor 
subsidiabiliteitEinde van de programmerings- 
periode
31 maart 2017 30 juni 2016 31 december 2015 31 december 2013 Januari 2007Afsluitings-
activiteiten
van de lidstaten
op het gebied 
van
plattelands-
ontwikkeling
(6 maanden)
Afsluitingsactiviteiten van de 
lidstaten op het gebied van 
cohesie (15/uni00A0maanden)Uitbreiding van de subsidiabiliteit 
(n+2)Programmeringsperiode 2007-2013
Bron:  ERK.
36 Opmerkingen 
64 
Begin november 2016 is de aanwijzing voor 140 (van 215) programma’s voor 
DG EMPL en 163 (van 295) programma’s voor DG REGIO bekendgemaakt. Bij 
66 programma’s in het kader waarvan aan DG EMPL en 53 in het kader waarvan 
aan DG REGIO wordt gerapporteerd, zijn tussentijdse betalingsaanvragen voor 
201632 ingediend, waaruit blijkt dat daarvoor reeds concrete acties werden uitge -
voerd. De autoriteiten in de lidstaten hebben dus over het algemeen een begin 
gemaakt met de uitvoering van de programma’s voor 2014-2020. Voor een grote 
meerderheid van de programma’s was de uitvoering echter nog niet van start ge -
gaan, omdat er nog steeds ongebruikte middelen beschikbaar waren in het kader 
van de programma’s voor de periode 2007-2013, waarvoor de subsidiabiliteits -
periode pas op 31 december 2015 afliep. Doordat de subsidiabiliteitsperioden 
elkaar overlappen, ontstaat een negatieve prikkel om een begin te maken met de 
programma’s van de volgende periode.De overlapping van de subsidiabiliteitsperioden draagt bij tot de 
late start van de volgende programma’s
63 
Veel programma’s voor de periode 2014-2020 werden goedgekeurd in 2015 of 
zelfs in 2016, zoals is weergegeven in tabel 3 . Sinds de vaststelling van de rechts -
grond in december 2013 is de uitvoering van de programma’s voor de nieuwe 
periode in de lidstaten in volle gang, wat de aandacht van de DG’s van de Com -
missie heeft gevraagd. Naar aanleiding van de onderhandelingen over de part -
nerschapsovereenkomsten en de operationele programma’s en plattelandsont -
wikkelingsprogramma’s bevinden veel lidstaten zich wat betreft cohesie in het 
proces van het aanwijzen van de beheersautoriteiten en certificerende instanties 
die moeten worden gecontroleerd door de auditautoriteiten. Bekendmaking aan 
de Commissie van deze aanwijzingen is een voorwaarde voor de indiening van 
verzoeken om tussentijdse betaling. Tabel 3Goedkeuring van de programma’s voor de periode 
2014-2020
Directoraat ­generaalAantal vastgestelde programma’s
2014 2015 2016 Totaal
DG REGIO 132 (45 %) 143 (48 %) 20 (7 %) 295
DG EMPL 153 (71 %) 62 (29 %) 215
DG AGRI 9 (8 %) 109 (92 %) 118
Totaal per jaar 294 (47 %) 314 (50 %) 20 (3 %) 628
Bron:  ERK, op basis van gegevens van de Commissie.32 Bron : door DG REGIO en 
DG EMPL verstrekte gegevens.
37 Opmerkingen 
Door de overlapping van subsidiabiliteitsperioden nemen de 
algehele administratieve lasten voor programmabeheer en 
controle op lidstaat- en Commissieniveau toe
65 
De Commissie ziet afsluiting als onderdeel van de wettelijke vereisten en stelt 
voor geen van de beide beleidsterreinen een afzonderlijke begroting op voor de 
kosten van de afsluitingsprocedures en zij monitort deze ook niet. De Commissie 
vereist niet dat de lidstaten informatie verstrekken over hun eigen kosten en voor 
de afsluiting benodigde middelen en zij stelt evenmin een alomvattende raming 
op van de totale benodigde middelen van haar directoraten-generaal. Aangezien 
de lidstaten afsluiting als een onderdeel van hun verantwoordelijkheden op het 
gebied van programmabeheer zien, is er bij hen voor geen van de beide beleids -
terreinen sprake van een afzonderlijke raming of monitoring van de vereiste 
middelen voor afsluiting.
66 
Het voornaamste punt van zorg dat de lidstaten tijdens onze enquête en inter -
views naar voren hebben gebracht, betrof de tijdsdruk die voortkwam uit de 
overlapping van de subsidiabiliteitsperioden en de werkzaamheden die nodig 
waren voor de afsluiting. Met name auditautoriteiten en certificerende instanties 
zien deze tijdsdruk als een ernstig risico. Sommige autoriteiten gaven aan dat zij 
het probleem hadden aangepakt door extra personeel aan te werven of werk -
zaamheden uit te besteden. Als gevolg van bezuinigingen waren verschillende 
andere autoriteiten echter niet in staat dit te doen. Ook heeft de Commissie 
vastgesteld dat er extra personeel nodig is tijdens het afsluitingsproces en over -
weegt zij bepaalde taken uit te besteden.
67 
Verder waren sommige autoriteiten van lidstaten die betrokken waren bij de 
afsluiting negatief beïnvloed door een administratieve reorganisatie die tot de in -
krimping van het personeelsbestand of een herschikking van het personeel heeft 
geleid. Er bestaat dus een ernstig risico dat er onvoldoende ervaren personeel 
beschikbaar zal zijn voor de afsluitingsactiviteiten op nationaal niveau.
68 
In de periode 2014-2020 zal het probleem van het tegelijkertijd uitvoeren van 
programma’s die betrekking hebben op twee perioden erger worden, aangezien 
de uitgaven subsidiabel zullen blijven gedurende drie jaar na afloop van de pro -
grammaperiode, in plaats van gedurende de twee jaar zoals was toegestaan voor 
de periode 2007-2013. Aangenomen dat de daaropvolgende periode niet wordt 
vertraagd, zullen de werkzaamheden van de lidstaten in het kader van de jaarlijk -
se goedkeuring van de rekeningen van programma’s voor de periode 2014-2020 
daarom samenvallen met de uitvoering van nieuwe programma’s tussen 1 januari 
2021 en ofwel 30 juni 2024 (voor plattelandsontwikkeling) of 15 februari 2025 
(voor cohesie).
38 Opmerkingen 
De Commissie bood passende en tijdige 
ondersteuning om de lidstaten te helpen bij de 
voorbereiding van de afsluiting van de programma’s 
2007-2013, maar zij moet waakzaam blijven om te 
zorgen voor een deugdelijke tenuitvoerlegging door 
de lidstaten
De Commissie heeft uitgebreide en tijdige richtsnoeren 
inzake de afsluiting van de periode 2007-2013 uitgebracht
69 
Regels moeten duidelijk, eenvoudig en uitvoerbaar zijn, en ze moeten gemak -
kelijk te vinden zijn in de verordeningen. Een complex juridisch kader kan leiden 
tot een toename van het aantal fouten bij de afsluiting als de autoriteiten de 
voorschriften niet goed begrijpen of anders interpreteren dan de Commissie. 
Het kan ook leiden tot ondoelmatigheid als de Commissie de lidstaten toelichtin -
gen moet verschaffen. Om deze risico’s te beperken, moet de Commissie vooraf 
richtsnoeren opstellen die een overzicht en nadere verduidelijking van de af -
sluitingsbepalingen bieden. Terwijl de verordeningen voorzien in een algemeen 
kader voor de programmaperiode als geheel (programmering, financieel beheer, 
controles etc.), moeten de richtsnoeren meer worden gericht op de technische 
en praktische aspecten van de wijze waarop de verordeningen door de Commis -
sie worden geïnterpreteerd.
Dankzij de richtsnoeren van de Commissie zijn de regels die van 
toepassing zijn op de afsluiting van de beide beleidsterreinen 
gemakkelijker te begrijpen
70 
Uit onze evaluatie van het juridisch kader bleek voor de beide beleidsterreinen 
dat de afsluitingsregels in verschillende verordeningen staan33. Dit is met name 
het geval voor plattelandsontwikkeling, waar de complexiteit wordt vergroot 
door het grote aantal verordeningen met betrekking tot de afsluiting. Bovendien 
vallen de financiële aspecten van het afsluitingsproces voor de periode 2007-
2013 onder de nieuwe verordeningen die in 2013 en 2014 werden vastgesteld 
voor de periode 2014-202034, terwijl de subsidiabiliteitsvoorwaarden voor uitga -
ven zijn opgenomen in de verordeningen voor de periode 2007-201335. De con -
troleregelingen36 en overgangsregels37 vallen weer onder andere verordeningen.33 De verordeningen waarin de 
afsluitingsregelingen voor de 
respectieve beleidsterreinen 
zijn bepaald, zijn opgenomen 
in bijlage I .
34 Verordening (EU) 
nr. 1306/2013, Gedelegeerde 
Verordening (EU) nr. 907/2014 
van de Commissie van 
11 maart 2014 tot aanvulling 
van Verordening (EU) 
nr. 1306/2013 van het 
Europees Parlement en 
de Raad wat betreft de 
betaalorganen en andere 
instanties, het financieel 
beheer, de goedkeuring van 
de rekeningen, de zekerheden 
en het gebruik van de euro (PB 
L 255 van 28.8.2014, blz. 18) en 
Verordening (EU) nr. 908/2014.
35 Verordening (EG) 
nr. 1698/2005 en Verordening 
(EG) nr. 1974/2006 van de 
Commissie van 15 december 
2006 tot vaststelling van 
uitvoeringsbepalingen 
van Verordening (EG) 
nr. 1698/2005 van de Raad 
inzake steun voor 
plattelandsontwikkeling uit 
het Europees Landbouwfonds 
voor plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) (PB L 368 van 
23.12.2006, blz. 15).
36 Verordening (EU) nr. 65/2011 
van de Commissie van 
27 januari 2011 houdende 
gedetailleerde 
uitvoeringsbepalingen 
van Verordening (EG) 
nr. 1698/2005 van de Raad met 
betrekking tot de toepassing 
van controleprocedures en 
van de randvoorwaarden in 
het kader van de 
steunmaatregelen voor 
plattelandsontwikkeling (PB 
L 25 van 28.1.2011, blz. 8) en 
Verordening (EU) nr. 908/2014.
37 Verordening (EU) nr. 1310/2013 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 17 december 
2013 houdende bepaalde 
overgangsbepalingen inzake 
steun voor plattelands -
ontwikkeling uit het Europees 
Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling 
(Elfpo), houdende wijziging 
van Verordening (EU) 
nr. 1305/2013, (EG) nr. 73/2009, 
(EU) nr. 1307/2013, (EU) 
nr. 1306/2013 en (EU) 
nr. 1308/2013 (PB L 347 van 
20.12.2013, blz. 865); en 
Gedelegeerde Verordening 
(EU) nr. 807/2014 van de 
Commissie van 11 maart 2014 
tot aanvulling van 
Verordening (EU) nr. 1305/2013 
39 Opmerkingen 
71 
Voor de beide beleidsterreinen heeft de Commissie de complexiteit van het 
juridisch kader echter aangepakt door afsluitingsrichtsnoeren op te stellen. Deze 
geven een overzicht van de belangrijkste vereisten en termijnen van de proce -
dure en bevatten nadere toelichtingen, hetgeen op prijs werd gesteld door de 
meerderheid van de instanties die betrokken zijn bij het afsluiting.
72 
Over het algemeen hebben we vastgesteld dat de Commissie uitvoerige richt -
snoeren heeft uitgebracht waarin de toepasselijke bepalingen in de verorde -
ningen voor de beide terreinen worden verduidelijkt. De ontwerprichtsnoeren 
werden in een vroeg stadium voorgelegd aan de lidstaten, waardoor zij de 
gelegenheid hadden om opmerkingen te maken over de inhoud daarvan. Tabel 4  
geeft het tijdschema voor de vaststelling van de richtsnoeren voor de beide be -
leidsterreinen. De aangepaste richtsnoeren bevatten zeer weinig wijzigingen. Tabel 4Tijdschema voor de vaststelling van de 
afsluitings richtsnoeren
Cohesie Plattelandsontwikkeling
Eerste ontwerp van richtsnoeren 
voorgelegd aan de lidstatenJuni 20121April 20134
Richtsnoeren vastgesteld Maart 20132Maart 20155
Gewijzigde richtsnoeren vastgesteld April 20153December 20156
1 Tijdens de vergadering van het Coördinatiecomité voor de Fondsen van 7 juni 2012.
2  Besluit van de Commissie C(2013) 1573 van 20 maart 2013 tot wijziging van Besluit C(2013) 1573 
tot vaststelling van richtsnoeren inzake de afsluiting van operationele programma’s die zijn 
geselecteerd voor bijstand uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees 
Sociaal Fonds en het Cohesiefonds (2007-2013).
3  Besluit C(2015) 2771 van de Commissie van 30 april 2015 tot wijziging van Besluit C(2013) 1573 
van 20 maart 2013.
4 Tijdens de vergadering van het Comité voor plattelandsontwikkeling van 19 april 2013.
5  Besluit C(2015) 1399 van de Commissie van 5 maart 2015 tot vaststelling van richtsnoeren inzake 
de afsluiting van de programma’s voor plattelandsontwikkeling die zijn geselecteerd voor 
bijstand uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) voor de periode 
2007-2013.
6  Besluit C(2015) 8866 van de Commissie van 11 december 2015 tot wijziging van Besluit C(2015) 
1399 van 5 maart 2015.
Bron:  ERK.
40 Opmerkingen 
73 
Voor beide beleidsterreinen bieden de richtsnoeren verduidelijkingen en prakti -
sche begeleiding voor kwesties die in de verordeningen niet nauwkeurig of niet 
duidelijk genoeg waren.
74 
Voor beide beleidsterreinen waren bijna alle autoriteiten die aan de enquête 
hebben deelgenomen van mening dat de Commissie de richtsnoeren tijdig 
genoeg had uitgebracht om hen in staat te stellen de afsluiting voor te bereiden. 
Twee derde van de respondenten gaf aan dat in de richtsnoeren veel onderwer -
pen werden verduidelijkt waaraan in de verordeningen onvoldoende aandacht 
werd geschonken (zie figuur 5 ). Bijna alle autoriteiten waren ook van mening dat 
de richtsnoeren duidelijk waren met betrekking tot de organisatie van de afslui -
ting, met inbegrip van verantwoordelijkheden en termijnen.
75 
Ongeveer een vijfde van de ondervraagde autoriteiten heeft aangegeven dat zij 
voor specifieke kwesties behoefte hadden aan nadere richtsnoeren of verduide -
lijkingen. Bijlage IV  bevat een overzicht van de terreinen waarvoor de richtsnoe -
ren door 15 % of meer van de respondenten als onduidelijk of vrij onduidelijk 
werden beschouwd. Figuur 5Antwoorden op de enquête door de autoriteiten van de lidstaten over de vraag of de 
richtsnoeren van de Commissie voldoende toelichting bevatten
Bron:  ERK-enquête.
Geen meningNeen
Alle kwesties worden al duidelijk 
behandeld in de verordeningenJa
67 %11 %
13 %9 %
41 Opmerkingen 
Het ontbreken van termijnen voor bepaalde aspecten van het 
afsluitingsproces kan de tijdige voltooiing van de afsluiting in 
gevaar brengen
76 
Duidelijke termijnen zijn een belangrijk kenmerk van de afsluitingsregels, aange -
zien zij ertoe bijdragen dat de taken op tijd worden afgerond en het afsluitings -
proces als geheel doeltreffend is.
77 
Over het algemeen voorzagen de verordeningen in termijnen voor de meeste 
aspecten, maar voor drie gebieden waren er geen termijnen: voor de beantwoor -
ding door de lidstaten van de vragen van de Commissie over de afsluitingsdocu -
menten, voor de goedkeuring door de Commissie van grote projecten, en voor 
de overheidsbijdrage die door de lidstaten aan de begunstigden wordt betaald 
op het gebied van cohesie.
De verordeningen bevatten geen termijn voor de beantwoording van 
de vragen van de Commissie door de lidstaten: risico van een langdurig 
afsluitingsproces
78 
Als de afsluitingsdocumenten van goede kwaliteit zijn, bieden de bepalingen van 
de verordeningen voldoende waarborgen om het afsluitingsproces volgens sche -
ma te laten verlopen. In het geval dat de Commissie niet tevreden is met de door 
een lidstaat verstrekte informatie, kan het afsluitingsproces echter verder worden 
verlengd doordat de verordening geen termijn bevat voor het beantwoorden 
van de vragen van de Commissie.
79 
In geen van de verordeningen voor de periode 2007-2013 wordt een termijn 
bepaald waarbinnen de lidstaten de vragen van de Commissie over de afslui -
tingsdocumenten moeten beantwoorden. Voor cohesie is in de richtsnoeren een 
termijn van twee maanden vastgelegd, die op verzoek met twee extra maanden 
kan worden verlengd; in de richtsnoeren voor plattelandsontwikkeling ontbreekt 
een dergelijke bepaling.
42 Opmerkingen 
Geen termijn voor de indiening en de goedkeuring van grote projecten op 
het gebied van cohesie: dit bemoeilijkt het afsluitingsproces en vormt een 
gevaar voor de besteding van de middelen
80 
Voor de periode 2007-2013 werden grote projecten op het gebied van cohesie 
gedefinieerd als concrete acties met een totale kostprijs van meer dan 50 mil -
joen euro38. Aangezien met dergelijke projecten een aanzienlijke hoeveelheid 
EU-steun is gemoeid, moesten zij door de Commissie worden beoordeeld en 
goedgekeurd voor financiering39.
81 
Het regelgevingskader voor de periode 2007-2013 bevatte geen uiterste datum 
voor de indiening van aanvragen voor grote projecten en in de praktijk ook geen 
uiterste datum voor de vaststelling door de Commissie van de betrokken beslui -
ten. Per 15 november 2016 waren 19 aanvragen voor grote projecten uit zeven 
lidstaten nog steeds in afwachting van goedkeuring door DG REGIO. De daarmee 
verbonden totale subsidiabele kosten van deze projecten bedroegen 1  mil -
jard euro en de EU-bijdrage was 854 miljoen euro.
82 
Als er nog geen besluit is genomen over een groot project, wordt de afsluiting 
van een operationeel programma daardoor bemoeilijkt, aangezien de beheers- 
en auditautoriteiten niet weten hoe bij de voorbereiding van de afsluitingsdocu -
menten moet worden omgegaan met de betrokken uitgaven. Hangende beslui -
ten leiden ook tot rechtsonzekerheid voor de lidstaat. Met name als de uiterste 
termijn voor afsluiting nadert en de Commissie een groot project afwijst, bestaat 
er een verhoogd risico dat de lidstaat niet in staat zal zijn dit te vervangen door 
andere, subsidiabele uitgaven, wat kan leiden tot problemen om ten volle ge -
bruik te maken van de bijdrage van de EU.
83 
Voor de periode 2014-2020 kunnen de uitgaven voor grote projecten worden 
opgenomen in een betalingsaanvraag40, mits de Commissie eerst in kennis 
wordt gesteld van een positieve beoordeling door onafhankelijke deskundigen, 
of nadat deze ter goedkeuring zijn ingediend bij de Commissie. De Commissie 
moet binnen drie maanden een besluit vaststellen inzake de goedkeuring van de 
financiële bijdrage aan het grote project41.van het Europees Parlement 
en de Raad inzake bijstand 
voor plattelandsontwikkeling 
uit het Europees 
Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) en tot invoering van 
overgangsbepalingen (PB 
L 227 van 31.7.2014, blz. 1).
38 Artikel 39 van Verordening 
(EG) nr. 1083/2006.
39 Artikel 41 van Verordening 
(EG) nr. 1083/2006.
40 Artikel 102, lid 6, van 
Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
41 Artikel 102, leden 1 en 2, 
van Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
43 Opmerkingen 
Cohesie kent geen termijn voor de betaling van de overheidsbijdrage aan 
de begunstigden: een reputatierisico
84 
Als algemene regel geldt dat de cohesie-uitgaven in aanmerking komen voor 
cofinanciering door de EU als deze daadwerkelijk door een begunstigde zijn 
betaald om tijdens de subsidiabiliteitsperiode concrete acties uit te voeren42. De 
begunstigde hoeft de corresponderende publieke cofinanciering daarom niet te 
hebben gekregen vóórdat de lidstaat bij de Commissie een verzoek tot terug -
betaling indient.
85 
De beheersautoriteiten moeten ervoor zorgen dat de begunstigden het volledige 
bedrag van de overheidsbijdrage zo spoedig mogelijk en volledig ontvangen43, 
maar er wordt in de regelgeving inzake cohesie voor de periode 2007-2013 geen 
specifieke termijn gesteld met betrekking tot de betalingen aan de begunstig -
den. Zo kunnen de lidstaten bij de afsluiting om terugbetaling vragen voor uitga -
ven die nog niet zijn betaald aan de begunstigden44.
86 
Wij hebben al eerder gewezen op ernstige vertragingen bij de betaling van de 
overheidsbijdrage aan de begunstigden (zie tekstvak 2 ). De Commissie vereist niet 
dat de lidstaten bij de afsluiting of daarna rapporteren welk deel van de overheids -
bijdrage daadwerkelijk is uitbetaald. Als gevolg daarvan is het mogelijk dat de be -
gunstigden de volledige bijdrage niet op het juiste moment ontvangen, zelfs als de 
Commissie haar bijdrage volledig aan de lidstaat heeft betaald. Dit zou in principe 
kunnen betekenen dat de begunstigden de EU-bijdrage voor hun projecten zelfs na 
de afsluiting (in 2018 of later) nog niet hebben ontvangen. Wij zijn van mening dat 
laattijdige betalingen een aanzienlijk reputatierisico opleveren voor de EU.42 De artikelen 56, lid 1, en 78, 
lid 1, van Verordening (EG) 
nr. 1083/2006.
43 Artikel 80 van Verordening 
(EG) nr. 1083/2006.
44 Afdelingen 5.1.1 van de 
afsluitingsrichtsnoeren 
voor cohesie.
Vertraging bij de uitbetaling van de EU-bijdrage aan de begunstigden
In Frankrijk was sprake van ernstige vertragingen in de overdracht van EU-middelen van de nationale autori -
teiten aan regionale instanties die als begunstigden optraden: in twee gevallen duurde de vertraging langer 
dan vijf maanden45.
In het kader van een project in Italië, dat erop gericht was een verslag op te stellen om de opleidingsbehoef -
ten in verschillende Italiaanse regio’s in kaart te brengen, diende de begunstigde de kostendeclaratie in maart 
2014 in bij de beheersautoriteit. De kosten op de declaratie waren gecertificeerd door de nationale autori -
teiten en werden ingediend bij de Commissie. Hoewel de Commissie de gedeclareerde kosten in juni 2014 
afwikkelde, kreeg de begunstigde de tussentijdse betaling pas vijf maanden later, in november 2014.
Soortgelijke gevallen werden aangetroffen bij vier andere projecten in Italië, één project in Frankrijk en zes 
projecten in Nederland46.
45 Tekstvak 6, punt 3, onder a), van het Jaarverslag 2013 van de ERK (PB C 398 van 10.11.2014).
46 Tekstvak 6, punt 5, onder a), van het Jaarverslag 2014 van de ERK.Tekstvak 2
44 Opmerkingen 
87 
Anders dan bij cohesie komen uitgaven voor plattelandsontwikkeling alleen in 
aanmerking voor de bijdrage van de EU als de betreffende steun daadwerkelijk 
aan de begunstigde is betaald47.
88 
Voor de periode 2014-2020 is in de verordening bepaald dat de overheidsbijdra -
ge binnen 90 dagen na de datum waarop de begunstigde de betalingsaanvraag 
indient aan hem moet worden betaald48. De verordening bevat ook een clausule 
op grond waarvan de lidstaat op de datum van de afsluiting moet waarborgen 
dat het bedrag van de aan de begunstigden betaalde overheidsbijdrage ten min -
ste gelijk is aan de bijdrage die is ontvangen uit de EU-begroting49.
Bepaalde voorschriften in de richtsnoeren voor cohesie 
strekken verder dan de wettelijke bepalingen
89 
Wij hebben geconstateerd dat met de richtsnoeren voor cohesie enkele voor -
schriften zijn geïntroduceerd die verder gingen dan de wettelijke bepalingen. 
De betreffende voorschriften hebben betrekking op financieringsinstrumenten, 
niet-functionerende projecten, de fasering van projecten en het restrisicoper -
centage. Zij zijn opgenomen in tabel 5 , waarin ook wordt aangegeven hoe deze 
kwesties worden aangepakt voor plattelandsontwikkeling en of er wijzigingen 
zijn aangebracht voor de periode 2014-2020. In de richtsnoeren voor plattelands -
ontwikkeling zijn geen aanvullende voorschriften ingevoerd.
90 
Ongeveer 19 % van de beheersautoriteiten en 24 % van de auditautoriteiten 
hebben in hun antwoorden op de enquête ook aangegeven dat een aantal voor -
schriften in de richtsnoeren verder gaat dan de bepalingen in de verordeningen.
91 
De in tabel 5  opgevoerde vereisten zijn allemaal geïntroduceerd om specifieke 
tekortkomingen aan te pakken. De vereisten inzake niet-functionerende pro -
jecten en de rapportage van een restrisicopercentage helpen om de risico’s te 
beperken die aan afsluiting zijn verbonden. De verduidelijkingen met betrekking 
tot de fasering van niet-grote projecten zijn nodig, maar kunnen, zoals ze zijn 
geformuleerd, het afsluitingsproces compliceren. We hebben eerder verslag uit -
gebracht over de verlenging van de subsidiabiliteitsperiode voor financierings -
instrumenten aan de hand van de afsluitingsrichtsnoeren van de Commissie50, 
wat een probleem vormt voor de hiërarchie der normen. De Commissie betwist 
dit standpunt en heeft geweigerd om een wetgevingsvoorstel in te dienen tot 
wijziging van Verordening (EG) nr. 1083/2006 teneinde rechtszekerheid te bieden 
aan de lidstaten51.47 Artikel 71, lid 1, van 
Verordening (EG) 
nr. 1698/2005.
48 Artikel 132 van Verordening 
(EU) nr. 1303/2013.
49 Artikel 129 van Verordening 
(EU) nr. 1303/2013.
50 Paragraaf 6.45 van het 
Jaarverslag 2015 van de ERK, 
paragraaf 6.52 van het 
Jaarverslag 2014 van de ERK 
en paragraaf 43 van Speciaal 
verslag nr. 19/2016.
51 De antwoorden van de 
Commissie op paragraaf 6.52 
van het Jaarverslag 2014 van 
de ERK, paragraaf 6.45 van het 
Jaarverslag 2015 van de ERK 
en paragraaf 43 van Speciaal 
verslag nr. 19/2016 „Uitvoering 
van de EU-begroting via 
financieringsinstrumenten — 
lessen die uit de 
programmeringsperiode 
2007-2013 moeten worden 
getrokken”  
(http://eca.europa.eu ).
45 Opmerkingen Tabel 5Vereisten in de richtsnoeren voor cohesie die verder gaan dan de verordeningen
OnderwerpBeschrijving van de kwestie op het gebied 
van cohesieAanpak voor 
plattelandsontwikkelingAanpak voor de periode 
2014 ­2020
Subsidiabiliteits­
periode voor de 
uitgaven in het kader 
van financierings­
instrumenten1In ons Jaarverslag 2015 hebben wij gerappor ­
teerd dat in artikel 56, lid 1, van Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 31 december 2015 is vastgelegd 
als uiterste datum voor de subsidiabiliteit van de 
betalingen. In april 2015 besloot de Commissie de 
subsidiabiliteitsperiode te verlengen tot 31 maart 
2017. Zij deed dit eenzijdig door middel van een 
besluit van de Commissie tot wijziging van de 
richtsnoeren voor de afsluiting, in plaats van door 
de Raad en het Parlement te vragen om de verorde ­
ning te wijzigen. Aangezien wetgeving op het juiste 
niveau nog steeds ontbreekt, beschouwen wij de 
betalingen die zijn verricht na 31 december 2015 als 
onregelmatig2.Geen wijziging van de subsidiabili ­
teitsperiode, dit blijft, zoals voor alle 
andere uitgaven, 31 december 2015.Voor beide beleidsterreinen 
moeten de uitgaven in het 
kader van financieringsinstru ­
menten over het algemeen 
daadwerkelijk zijn betaald of, 
in het geval van garanties, 
zijn toegewezen binnen de 
subsidiabiliteitsperiode3.
Fasering van grote 
projecten4 ten opzicht 
van niet­ grote 
projectenDe verordening voorziet in de fasering van grote 
projecten5 (waarbij deze worden opgesplitst in af ­
zonderlijke fasen die in verschillende programma­
perioden moeten worden uitgevoerd), maar de 
richtsnoeren6 bevatten nadere voorschriften inzake 
fasering met betrekking tot de financiering van 
niet ­grote projecten gedurende twee programma­
perioden (2007 ­2013 en 2014 ­2020). Voor cohesie 
zijn de voorschriften voor de financiering van 
projecten gedurende twee programmaperio ­
den ingewikkelder en beperkender dan voor 
plattelandsontwikkeling.De verordening voorziet niet in de 
opdeling van projecten in fasen. Op 
basis van de overgangsbepalingen 
zijn onvoltooide projecten over het 
algemeen subsidiabel7 (zonder een 
vereiste met betrekking tot de totale 
kosten van het project) voor verdere 
cofinanciering in de nieuwe periode. 
De scheidslijn is de datum waarop de 
uitgaven zijn betaald.Zoals voor de periode 2007 ­
2013 bestrijken de verordenin ­
gen voor de periode 2014 ­2020 
slechts de fasering van grote 
projecten.
1  Betalingen uit een financieringsinstrument aan de eindontvangers, de vergoeding van de beheerskosten en de afgifte van garanties.
2 Paragraaf 6.45 van het Jaarverslag 2015 van de ERK (PB C 375 van 13.10.2016).
3  Artikel 42, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1303/2013: „Bij afsluiting van een programma zijn de subsidiabele uitgaven van het financierings -
instrument het totaalbedrag van de programmabijdragen dat in de subsidiabiliteitsperiode feitelijk is betaald of, in het geval van geboden 
garanties, is vastgelegd”. Dit behoudens de uitzonderingen genoemd in artikel 42, leden 2 en 3.
4  In artikel 39 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 worden grote projecten gedefinieerd als concrete acties waarvan de totale kosten hoger zijn 
dan 50 miljoen euro.
5 Artikel 40, onder d), van Verordening (EG) nr. 1083/2006.
6 De afdelingen 3.3 en 3.4 van de afsluitingsrichtsnoeren voor cohesie.
7 Met uitzondering van drie beëindigde maatregelen.
46 Opmerkingen 
OnderwerpBeschrijving van de kwestie op het gebied 
van cohesieAanpak voor 
plattelandsontwikkelingAanpak voor de periode 
2014 ­2020
Definitie van en 
voorschriften voor 
niet­functionerende 
projectenEen wettelijke verplichting dat concrete acties bij 
afsluiting moeten functioneren, ontbreekt, waar ­
door het risico bestaat dat door de EU gecofinan ­
cierde concrete acties wellicht nooit zullen worden 
voltooid. Deze verplichting is geïntroduceerd in de 
richtsnoeren8. Niet ­functionerende projecten kun ­
nen bij wijze van uitzondering, en onder bepaalde 
voorwaarden, echter worden gecofinancierd. Zij 
moeten uiterlijk op 31 maart 2019 zijn voltooid, 
anders zal de Commissie een financiële correctie 
toepassen.Onvoltooide projecten zijn in het al ­
gemeen subsidiabel, zoals hierboven 
uiteen is gezet.Het vereiste dat concrete acties 
bij de afsluiting moeten functi ­
oneren, ontbreekt nog steeds.
Verplichting om een 
restrisicopercentage 
te berekenenIn de richtsnoeren9 is het rechtsvoorschrift om een 
jaarlijks foutenpercentage te berekenen uitgebreid 
met een voorschrift voor de auditautoriteiten om 
in de afsluitingsverklaring van elk operationeel 
programma een restrisicopercentage bekend te 
maken. Het restrisicopercentage bij afsluiting wordt 
gedefinieerd als de som van de jaarlijkse restrisico ­
bedragen (waarbij rekening wordt gehouden met 
de intrekkingen en terugvorderingen) gedeeld door 
de som van de totale bij afsluiting gedeclareerde 
uitgaven. De auditautoriteiten moeten bij de 
afsluiting rekening houden met het restrisicoper ­
centage als zij hun controleoordeel formuleren. 
Hoewel dit voor een aantal auditautoriteiten tot 
veel extra werk kan leiden, biedt het de Commissie 
extra zekerheid dat het resterende foutenpercen ­
tage voor het programma bij de afsluiting onder de 
materialiteitsdrempel ligt.De verordeningen vereisen niet dat 
de certificerende instanties voor de 
gehele periode een controleoordeel 
of een verslag indienen of voor het 
programma bij de afsluiting een 
restrisicopercentage berekenen.De verordeningen vereisen 
niet dat de auditautoriteiten 
of de certificerende instan ­
ties voor de gehele periode 
een controleoordeel of een 
verslag indienen of voor het 
programma bij de afsluiting 
een restrisicopercentage 
berekenen.Tabel 5
8  Afdeling 3.5 „Niet-functionerende projecten”; „Wanneer de afsluitingsdocumenten worden ingediend, moeten de lidstaten ervoor zorgen 
dat alle daarin opgenomen programma’s functioneren, dat wil zeggen dat zij voltooid en in gebruik genomen zijn om voor bijstand in aan -
merking te komen”.
9  Bijlage VI bij de afsluitingsrichtsnoeren voor cohesie („Richtsnoeren inzake de voorbereiding van het laatste controleverslag en de verklaring 
van afsluiting”).
Bron : ERK.
47 Opmerkingen 
De lidstaten zijn tevreden met de steun van de Commissie, 
maar coördinatie tussen nationale en regionale autoriteiten 
is van essentieel belang
92 
De Commissie moet de autoriteiten van de lidstaten helpen bij de voorbereiding 
van het afsluitingsproces door tijdige en passende steun te verlenen in de vorm 
van opleiding en door doorlopend verduidelijking te bieden als zich problemen 
voordoen. De lidstaten moeten ruim van tevoren met de voorbereidingen be -
ginnen en op het juiste moment, zowel op nationaal als op regionaal niveau, de 
afsluitingshandelingen uitvoeren.
De lidstaten zijn tevreden met de ondersteuning door de 
Commissie en denken over het algemeen te zijn voorbereid op 
het afsluitingsproces
93 
Uit onze analyse is gebleken dat de Commissie voldoende ondersteuning had 
geboden in de vorm van opleiding, conferenties, seminars, bijeenkomsten en 
vraag-en-antwoorddocumenten waarin aandacht was voor beide beleidsterrei -
nen. Alle bevoegde autoriteiten hadden toegang tot deze documenten en wer -
den uitgenodigd om deel te nemen en een reeks opleidingssessies die werden 
georganiseerd door de Commissie.
94 
De meeste autoriteiten, van beide beleidsterreinen, die aan onze enquête heb -
ben meegewerkt, waren van mening dat de door de Commissie geboden oplei -
ding en ondersteuning nuttig waren en zij hebben laten weten dat hun vragen 
tijdig werden beantwoord. De meeste respondenten waren ook tevreden over 
het soort ondersteuning dat door de Commissie werd geboden; slechts een tien -
de van alle autoriteiten gaf aan bij voorkeur op een andere wijze ondersteuning 
te ontvangen.
95 
Bijna een derde van de respondenten (29 %) vond de steun van de Commissie 
voor het afsluitingsproces voor de periode 2007-2013 een verbetering ten opzich -
te van die voor de periode 2000-2006 (zie figuur 6 ).
48 Opmerkingen 
96 
89 % van de respondenten van de enquête was van mening al in september 2015 
goed of redelijk goed voorbereid te zijn op het afsluitingsproces. Een meerder -
heid gaf ook aan dat de voorbereiding van interne handboeken en procedures 
voltooid of vergevorderd was. 85 % van de respondenten dacht over voldoende 
tijd te beschikken om de taken naar behoren te vervullen.
De coördinatie tussen de verschillende autoriteiten van de 
lidstaten wordt gezien als een risico voor de gedegen uitvoering 
van de afsluitingstaken
97 
Met het oog op de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het afsluitings -
proces is het van essentieel belang om een doeltreffende coördinatieproces op 
te zetten tussen de verschillende autoriteiten in een lidstaat. Alle instanties moe -
ten voldoende tijd hebben om hun afsluitingstaken naar behoren uit te voeren. Figuur 6Het standpunt van de lidstaten betreffende de steun van de Commissie voor 
het afsluitingsproces voor de periode 2007-2013 in vergelijking met de periode 
2000-20061
1  De antwoorden van de autoriteiten van Bulgarije, Roemenië en Kroatië zijn uitgesloten, omdat zij niet hebben deelgenomen aan het afslui -
tingsproces voor de periode 2000-2006.
Bron : ERK-enquête.
1 %
43 %27 %29 %
Niet van toepassing of geen 
meningZoals voorheen
SlechterBeter
49 Opmerkingen 
98 
Uit de enquête is gebleken dat 44 % van de autoriteiten met verantwoordelijk -
heden op het gebied van plattelandsontwikkeling en 56 % van de autoriteiten 
voor cohesie van mening waren dat de coördinatie met andere autoriteiten een 
gemiddeld of hoog risico opleverde voor de afsluiting.
99 
Met name de auditautoriteiten en certificerende instanties uitten hun bezorgd -
heid over de kwestie of het op nationaal niveau overeengekomen tijdschema hen 
voldoende tijd zou bieden om hun werkzaamheden op bevredigende wijze te 
kunnen uitvoeren. Passende overeengekomen termijnen zijn voor deze auto -
riteiten van groter belang dan voor de beheersautoriteiten en betaalorganen, 
aangezien zij hun taken als laatste uitvoeren.
100  
In het geval van cohesie, waar bepaalde soorten uitgaven volgens de regels 
subsidiabel zijn tot de uiterste termijn voor de indiening van documenten op 
31 maart 2017 (zie de paragrafen 106-113), kan het afsluitingsproces de auditau -
toriteiten onvoldoende tijd bieden om de definitieve uitgavenstaten te controle -
ren. Dit wordt gezien als een bijzonder hoog risico.
101  
Vooral voor programma’s waarvoor niet de volledige EU-bijdrage is besteed, 
kan het tijdschema op het niveau van de lidstaat een late termijn bevatten 
waar  binnen de beheersautoriteit de definitieve uitgaven moet inleveren bij de 
audit  autoriteit. In sommige gevallen valt de overeengekomen uiterste indie -
ningsdatum aan het einde van 2016, wat de druk op de auditautoriteit verhoogt 
en kan resulteren in een beperking van de reikwijdte van het controleoordeel 
dat uiterlijk op 31 maart 2017 moet worden uitgebracht. In dergelijke gevallen 
kan de Commissie de auditautoriteit verzoeken voor deze uitgaven aanvullende 
verificaties te verrichten, waardoor de auditautoriteiten feitelijk extra tijd krijgen 
en het afsluitingsproces wordt verlengd, of financiële correcties opleggen. Het 
is onduidelijk hoe bij de berekening van het restrisicopercentage rekening zal 
worden gehouden met een dergelijke beperking van de reikwijdte.
102  
Tekstvak 3  geeft een voorbeeld van een „goede praktijk” in de vorm van een 
door de verschillende autoriteiten overeengekomen tijdschema.
50 Opmerkingen 
103  
Enkele respondenten waren van mening dat de Commissie voor alle betrokken 
instanties bindende termijnen had moeten bepalen. Voor de periode 2014-2020 
blijft de planning van de werkzaamheden van de verschillende nationale en regi -
onale autoriteiten echter de verantwoordelijkheid van de lidstaten.
De Commissie moet waakzaam blijven om de deugdelijkheid 
van de afsluiting van de periode 2007-2013 te waarborgen
104  
Een gepaste opzet en voorbereiding zijn van essentieel belang, maar niet vol -
doende om een doeltreffende en tijdige afsluiting van programma’s voor cohesie 
en plattelandsontwikkeling te waarborgen. Dit zal voornamelijk afhangen van de 
wijze waarop het afsluitingsproces in de praktijk ten uitvoer wordt gelegd, van 
de kwaliteit van de door de lidstaten ingediende afsluitingsdocumenten, en van 
de samenhangende en grondige bestudering daarvan door de Commissie binnen 
de termijnen die in de verordeningen zijn vastgesteld.Een in een Duitse regio overeengekomen bindend tijdschema
In de Duitse regio Schleeswijk-Holstein bereikten de beheers- en auditautoriteiten en de certificerende in -
stanties overeenstemming over een tijdschema dat voor alle drie de partijen bindend was. Het doel was om 
elke instantie voldoende tijd te bieden om haar werkzaamheden uit te voeren.
Taak Verantwoordelijke autoriteit Termijn
Indiening van de laatste tussentijdse betalingsaanvraag 
bij de CommissieBA, CI 29.4.2016
Afronding van controles van activiteiten AA 31.8.2016
Voorbereiding van de definitieve betalingsaanvraag BA, CI 30.11.2016
Definitief uitvoeringsverslag BA 30.11.2016
Controle van afsluitingsdocumenten AA 31.1.2017
Goedkeuring door het monitoringscomité BA 20.2.2017
Indiening van het afsluitingspakket bij de Commissie BA, CI, AA 1.3.2017Tekstvak 3
51 Opmerkingen 
105  
Bij een eerdere controle van de eerste fase van het afsluitingsproces voor cohesie 
voor de periode 2000-2006 hebben wij geconstateerd dat het slechts ten dele 
doeltreffend was omdat de lidstaten, om financiële correcties bij de afsluiting te 
voorkomen, verklaringen hadden ingediend met ongerechtvaardigde verlagingen 
van de definitieve foutenpercentages52. Ondanks verbeteringen in het controleka -
der bestaat dit risico ook voor de afsluiting van de programmaperiode 2007-2013. 
Wij hebben bovendien bepaalde risico’s vastgesteld die in het bijzonder moeten 
worden aangepakt gedurende het afsluitingsproces voor de periode 2007-2013.
Er blijven specifieke risico’s voor de regelmatigheid van de 
uitgaven bestaan met betrekking tot financieringsinstrumenten, 
contractuele voorschotten en sommige grote projecten waarbij 
sprake was van staatssteun
Het risico dat de subsidiabiliteit van uitgaven in het kader van 
financieringsinstrumenten bij de afsluiting onvoldoende worden 
gecontroleerd
106  
Financieringsinstrumenten vormen een financieringsmechanisme in het kader 
van de EU-begroting die de vorm hebben van leningen, garanties of investe -
ringen in aandelen (of quasiaandelen). Zij worden zowel voor cohesie als voor 
plattelandsontwikkeling gebruikt.
107  
Als er in de periode 2007-2013 een financieringsinstrument werd opgezet, werd 
er een voorschot betaald aan het instrument en vergoedde de Commissie de 
EU-bijdrage53 aan de lidstaat. De subsidiabele uitgaven voor financieringsinstru -
menten kunnen echter pas worden bepaald bij de afsluiting en deze omvatten 
de daadwerkelijke bedragen van leningen, garanties en investeringen in aande -
len die aan eindontvangers zijn verstrekt, alsook de subsidiabele beheerskosten 
en -vergoedingen54. Aangezien de auditautoriteiten en certificerende instanties 
niet verplicht waren deze uitgaven tijdens de periode te controleren, bestaat het 
risico dat niet naar behoren zal worden gecontroleerd of deze uitgaven subsi -
diabel waren. Door toe te staan dat eindontvangers tot 31 maart 2017 financiële 
steun kunnen ontvangen uit financieringsinstrumenten voor cohesie (zie tabel 5 ) 
worden de auditautoriteiten verder beperkt in hun mogelijkheden om zekerheid 
te verkrijgen dat de uitgaven wettig en regelmatig zijn (zie ook paragraaf 100).
108  
Voor de periode 2014-2020 moeten de overheidsbijdragen aan een financierings -
instrument in tranches worden betaald. De betaling van een bepaalde tranche is 
afhankelijk van het daadwerkelijke gebruik van een bepaald percentage van de 
vorige tranche55, waarbij de auditautoriteiten en certificerende instanties ver -
plicht zijn dat gebruik te controleren. Het bedrag van de subsidiabele uitgaven 
wordt echter nog steeds pas bij de afsluiting bepaald56. Samen zouden al deze 
maatregelen het risico moeten beperken dat onregelmatige uitgaven worden 
gecofinancierd uit de EU-begroting.52 Paragraaf 5.61 van het 
Jaarverslag 2011 van de ERK 
(PB C 344 van 12.11.2012).
53 Artikel 56, lid 2, van 
Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 en artikel 52 
van Verordening (EG) 
nr. 1974/2006.
54 Artikel 78, lid 6, van 
Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 en artikel 52, 
lid 1, van Verordening (EG) 
nr. 1974/2006.
55 Artikel 41, lid 1, van 
Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
56 Artikel 42 van Verordening 
(EU) nr. 1303/2013.
52 Opmerkingen 
De regelingen met betrekking tot contractuele voorschotten op het gebied 
van cohesie: een uitdaging voor de verificatie van subsidiabiliteit
109  
Contractuele voorschotten zijn vooruitbetalingen voor de uitvoering van werk -
zaamheden of de levering van diensten overeenkomstig de normale handelswet -
geving en -gebruiken op basis van door een eindbegunstigde of eindontvanger 
afgesloten contracten.
110  
De Commissie beschouwt contractuele voorschotten die tot 31 december 2015 
door een begunstigde zijn betaald als subsidiabele uitgaven, voor zover zij vóór 
31 maart 2017 worden omgezet in werkelijke uitgaven. Deze betaling dient te 
worden uitgevoerd in overeenstemming met de nationale voorschriften en con -
tractuele verplichtingen.
111 
De declaratie van contractuele voorschotten levert een aanzienlijk risico op dat 
er bij de afsluiting sprake zal zijn van niet-subsidiabele uitgaven, in het bijzonder 
wanneer deze een hoog percentage van de waarde van het contract vertegen -
woordigen. Om dit risico zo veel mogelijk te beperken, moet zeer zorgvuldig 
worden onderzocht of de hoge bedragen aan vooruitbetalingen werden verricht 
in overeenstemming met de handelswetgeving en -gebruiken. De vrijheid om tot 
en met 31 maart 2017 te allen tijde voorschotten in echte uitgaven om te kunnen 
zetten betekent ook dat de auditautoriteiten vaak niet in staat zullen zijn deze 
uitgaven te controleren en zo zekerheid te verschaffen met betrekking tot de 
subsidiabiliteit ervan (zie ook paragraaf 100).
112  
In het licht van de grote risico’s die verbonden zijn aan de declaratie van con -
tractuele voorschotten bij de afsluiting, hebben verscheidene lidstaten (bijvoor -
beeld Bulgarije, Denemarken en Estland) besloten deze niet op te nemen in hun 
saldobetalingsaanvraag.
113  
Wij merken op dat de Commissie er eveneens op heeft gewezen dat de subsidia -
biliteit van uitgaven voor financieringsinstrumenten en contractuele voorschot -
ten een risico oplevert en dat zij de auditautoriteiten in september 2016 verdere 
richtsnoeren over deze onderwerpen heeft verstrekt57.57 In presentaties tijdens 
de bijeenkomst van de 
homolooggroep van 
de Commissie en de 
auditautoriteiten die in 
september 2016 plaatsvond 
in Boedapest.
53 Opmerkingen 
Grote projecten die werden goedgekeurd vóór het einde van 2012: 
een groter risico op niet-naleving van de regels inzake staatssteun
114  
Van de 918 grote projecten die door de Commissie waren goedgekeurd voor de 
programmaperiode 2007-2013 werd er voor 440 daarvan vóór het einde van 2012 
een beslissing genomen. Het directoraat-generaal Mededinging is niet systema -
tisch nagegaan of er bij de investeringen in openbare infrastructuur waarop deze 
projecten betrekking hadden, mogelijk sprake was van staatssteun. In novem -
ber 2012 heeft de Commissie een richtsnoerennota aan de lidstaten gezonden, 
waarin wordt verklaard dat zij niet voornemens was om op systematische wijze 
onderzoek te doen naar de naleving van de regels inzake staatssteun bij grote 
infrastructuurprojecten waarop de nota betrekking heeft maar waarover reeds 
vóór de datum van deze nota een besluit is genomen58. In principe is het dus 
mogelijk dat een lidstaat een besluit van de Commissie heeft ontvangen waar -
bij een groot project wordt goedgekeurd, terwijl het project in strijd is met de 
staatssteunregels59.
115  
Vóór 2012 en de verduidelijkingen van het Hof van Justitie van de Europese 
Unie in een arrest inzake een zaak met betrekking tot staatssteun (het arrest 
Leipzig-Halle) informeerden de lidstaten de Commissie bovendien zelden over 
investeringen in infrastructuur60.58 Europese Commissie, 
Richtsnoernota nr. 12-0059-01 
„Verification of compliance 
with state aid rules in 
infrastructure cases”, 
21 november 2012.
59 Paragraaf 71 van Speciaal 
verslag nr. 24/2016  
„Meer inspanningen nodig 
om  e zorgen voor grotere 
bekendheid en voor naleving 
van de staatssteunregels in 
het kader van het cohesie -
beleid” ( http://eca.europa.eu ).
60 Paragraaf 121 van Speciaal 
verslag nr. 24/2016.
54
 Conclusies en 
aanbevelingen
De regels voor afsluiting zijn verbeterd, maar er zijn verdere 
stappen nodig om deze doeltreffender en tijdiger te maken
De afsluitingsregelingen op het gebied van cohesie en 
plattelandsontwikkeling moeten voor de periode na 2020 nog 
verder op elkaar worden afgestemd
116  
Het begrip afsluiting heeft zich gedurende de laatste drie programmaperio -
den ontwikkeld in overeenstemming met de verbeteringen aan de beheers- en 
controlesystemen voor cohesie en plattelandsontwikkeling. In toenemende mate 
wordt op gezette tijden gedurende de programmaperiode zekerheid verschaft, 
waardoor de nadruk minder op het einde van de periode komt te liggen en het 
werk dat specifiek bij de afsluiting moet worden uitgevoerd, wordt beperkt.
117  
In de periode 2000-2006 kwamen de afsluitingsregelingen voor cohesie en voor 
de investeringsgerelateerde maatregelen in het kader van plattelandsontwik -
keling overeen en werden op de twee beleidsterreinen gemeenschappelijke 
richtsnoeren toegepast. De uitgaven werden cumulatief gedeclareerd en werden 
door de Commissie pas bij de afsluiting aanvaard. In de periode 2007-2013 werd 
jaarlijkse zekerheid belangrijker, maar verder gingen de twee beleidsterreinen 
van elkaar afwijken met de invoering van de jaarlijkse aanvaarding van uitgaven 
voor de investeringsgerelateerde maatregelen in het kader van plattelandsont -
wikkeling. Voor cohesie werd de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven 
jaarlijks gecontroleerd door de auditautoriteiten en de Commissie. Bovendien 
kon de Commissie betalingen zo nodig onderbreken en opschorten. De uitgaven 
werden echter nog steeds cumulatief gedeclareerd en worden door de Commis -
sie pas bij de afsluiting formeel aanvaard.
118  
Voor de periode 2014-2020 zijn de EU-uitgaven voor zowel cohesie als platte -
landsontwikkeling afkomstig uit de Europese structuur- en investeringsfondsen. 
Wij zijn blij met de uit deze wijziging voortvloeiende onderlinge afstemming 
van de zekerheids- en afsluitingsregelingen van de twee beleidsterreinen. Het 
zijn positieve ontwikkelingen dat er grotere aandacht is voor het verschaffen van 
zekerheid gedurende de periode en dat het aantal taken die specifiek zijn voor 
afsluiting wordt verminderd, aangezien daarmee ook de daaraan verbonden risi -
co’s kunnen worden teruggebracht, en aangezien dit zou kunnen leiden tot een 
korter afsluitingsproces. Ondanks inspanningen om de procedures te stroomlij -
nen via de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen, blijven er in 
de afsluitingsregelingen voor de twee beleidsterreinen verschillen bestaan (zie 
de paragrafen 21-29).
55 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 1
In haar wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 moet de Commissie een 
verdere afstemming van de wettelijke bepalingen inzake afsluiting tussen cohe -
sie en de investeringsgerelateerde maatregelen in het kader van plattelandsont -
wikkeling voorstellen, om voor de beide beleidsterreinen een geharmoniseerd 
jaarlijks zekerheidsproces te verwezenlijken.
Deze aanpassing moet specifiek gericht zijn op convergentie in de terminolo -
gie en de rollen van de autoriteiten van de lidstaten die actief zijn op de twee 
beleids  terreinen, de wettigheid en regelmatigheid in de jaarlijkse aanvaardings -
procedure, en een standaardboekjaar.
Streefdatum voor de uitvoering: tijdens de voorbereiding van de wetgevings -
voorstellen voor de periode na 2020.
Afsluiting, zoals gedefinieerd in de verordeningen, omvat nog niet 
de definitieve aanvaarding door de Commissie van de wettigheid 
en regelmatigheid van de uitgaven en resultaten van de 
programma’s
Verschillen in de verwachtingen met betrekking tot het doel en de 
gevolgen van afsluiting
119  
Er staat geen definitie van afsluiting in de desbetreffende verordeningen voor 
cohesie en plattelandsontwikkeling. De Commissie heeft de modaliteiten en 
praktische overwegingen in verschillende richtsnoeren uiteengezet; deze zijn 
ook met de lidstaten besproken. Op het gebied van cohesie stelden we vast dat 
de Commissie en de lidstaten een vergelijkbare opvatting hebben over het doel 
van afsluiting, waarbij beide partijen dit begrip ruimer opvatten dan de defini -
tie in de verordeningen, volgens welke daarmee alleen financiële goedkeuring 
wordt verleend. Bij plattelandsontwikkeling verschilt de opvatting van de lid -
staten over afsluiting echter enigszins van die van de Commissie.
120  
Voor beide gebieden, en met name voor plattelandsontwikkeling, is sprake van 
een verwachtingskloof vanwege de opvatting van de lidstaten dat afsluiting 
rechtszekerheid biedt inzake de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven 
die door de Commissie zijn aanvaard. Strikt genomen, is dit echter niet het geval 
(zie de paragrafen 30-33).
56 Conclusies en aanbevelingen 
In de periode 2007-2013 zullen de programma-uitgaven voor de periode 
alleen voor cohesie definitief als wettig en regelmatig worden aanvaard
121  
Bij de afsluitingsprocedure voor cohesie voor de periode 2007-2013 wordt reke -
ning gehouden met de resultaten van alle EU- en nationale controles en audits 
van programma-activiteiten. Daarom kan worden gesteld dat met afsluiting 
wordt aangetoond dat de uitgaven voor de periode zijn aanvaard als wettig en 
regelmatig. DG REGIO en DG EMPL mogen tot drie jaar na de afsluiting ook aan -
vullende controles verrichten die tot financiële correcties kunnen leiden, hoewel 
dit in de praktijk slechts in uitzonderlijke gevallen voorkomt. Daarentegen zijn 
conformiteitscontroles op het gebied van plattelandsontwikkeling bij afsluiting 
nog steeds gaande, waardoor de afsluiting louter een financiële verrichting is 
waarbij de uitgaven niet worden aanvaard als wettig en regelmatig. De Commis -
sie gaat niet over tot definitieve aanvaarding van de uitgaven als wettig en regel -
matig, noch jaarlijks noch voor de hele periode. Deze situatie blijft gelijk voor de 
periode 2014-2020 (zie de paragrafen 39-45).
De Commissie moet de begrotingsautoriteit informeren over het 
eindresultaat van de afsluitingsprocedure
122  
De verslaglegging over de resultaten van de overheidsuitgaven is een cruciaal 
verantwoordingsinstrument. De Commissie brengt verslag uit aan de begro -
tingsautoriteit via het jaarlijks activiteitenverslag van het desbetreffende directo -
raat-generaal op basis van de jaarlijkse stand van zaken, maar er is geen specifiek 
verslag voorzien over het eindresultaat van de afsluiting voor de programmaperi -
ode in haar geheel. Deze situatie blijft gelijk voor de periode 2014-2020.
123  
Wij zijn van mening dat afsluiting van de programma’s in het begrotingsstelsel 
van de EU, dat is gebaseerd op een meerjarige programmering, moet leiden 
tot een definitieve aanvaarding door de Commissie van de uitgaven voor de 
programmaperiode in haar geheel als wettig en regelmatig, waarbij rekening 
moet worden gehouden met de resultaten van alle EU- en nationale controles en 
audits, alsmede tot een verslag over de uitvoering en de resultaten van de pro -
gramma’s. Informatie over deze meest relevante prestatie- en nalevingsaspecten 
moet vervolgens ook worden gerapporteerd aan de begrotingsautoriteit. Der -
gelijke regelingen moeten in overweging worden genomen bij de voorbereiding 
van het wetsvoorstel voor de periode na 2020 (zie de paragrafen 53-55).
57 Conclusies en aanbevelingen 
Er moet gedurende de uitvoering van het programma en bij de afsluiting 
ervan een restrisicopercentage worden berekend om de wettigheid en 
regelmatigheid van de uitgaven te beoordelen
124  
Wij zijn van mening dat de berekening van een restrisicopercentage voor ieder 
cohesieprogramma een passende en nuttige maatregel is die kan waarbor -
gen dat het resterende foutenpercentage bij afsluiting niet hoger is dan het 
materialiteitsniveau.
125  
Voor plattelandsontwikkeling hebben wij echter vastgesteld dat de huidige 
procedures, noch door middel van de jaarlijkse of definitieve goedkeuring van de 
rekeningen noch na afronding van de conformiteitscontroles, zekerheid bieden 
dat het restfoutenpercentage op programmaniveau lager is dan de materiali -
teitsdrempel van de Commissie van 2 %. De Commissie berekent geen restrisico -
percentage op programmaniveau waarbij zij rekening houdt met de financiële 
correcties die voortvloeien uit conformiteitscontroles en daarom is niet zeker of 
het resterende foutenpercentage van een programma het materialiteitsniveau 
niet overschrijdt (zie de paragrafen 34-38).
Afsluiting moet ook een evaluatie van de prestaties van de programma’s en 
de verwezenlijking van outputs en resultaten omvatten
126  
In het regelgevingskader en het ontwerp voor de afsluiting van de periode 
2007-2013 werd weinig aandacht besteed aan de verwezenlijking van outputs 
en resultaten. De autoriteiten van de lidstaten moeten verslag uitbrengen over 
de verwezenlijking van de programmastreefdoelen, maar deze informatie wordt 
doorgaans niet gecontroleerd door auditautoriteiten en certificerende instanties. 
Hoewel de Commissie deze verslaglegging moet beoordelen, wordt de betaling 
van het eindsaldo niet rechtstreeks gekoppeld aan het behalen van streefdoelen.
127  
Wij zijn blij dat er in het regelgevingskader voor de periode 2014-2020 meer 
nadruk wordt gelegd op prestaties. Een van de belangrijkste wijzigingen was de 
herinvoering van een prestatiereserve, waarmee wordt beoogd een verband aan 
te brengen tussen de betalingen en de verwezenlijking van outputs en resulta -
ten. Er moet nog worden afgewacht hoe de prestatiereserve in de praktijk zal 
worden toegepast gedurende de periode 2014-2020 (zie de paragrafen 46-52).
58 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 2
In haar wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 moet de Commissie een 
definitieve aanvaarding invoeren ten aanzien van de wettigheid en regelmatig -
heid van de programma-uitgaven en de outputs en resultaten die bij de afslui -
ting van het programma zijn verwezenlijkt. In dit verband moet de Commissie 
voor beide beleidsterreinen:
- procedures vaststellen om na de uitvoering van alle financiële correcties een 
restrisicopercentage op programmaniveau te berekenen, en ervoor zorgen 
dat het percentage bij afsluiting niet hoger is dan de materialiteitsdrempel, 
en
- beoordelen of de programmastreefdoelen zijn bereikt en, indien noodzake -
lijk, financiële correcties opleggen voor ondermaatse prestaties.
Streefdatum voor de uitvoering: tijdens de voorbereiding van de wetgevings -
voorstellen voor de periode na 2020.
Aanbeveling 3
De Commissie moet in de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 spe -
cificeren hoe zij de begrotingsautoriteit zal informeren over de uitkomst van de 
afsluitingsprocedure na de definitieve aanvaarding ervan door de Commissie.
Streefdatum voor de uitvoering: tijdens de voorbereiding van de wetgevings -
voorstellen voor de periode na 2020.
Er mag geen overlapping zijn in de subsidiabiliteitsperioden 
en de afsluiting dient zo spoedig mogelijk na afloop van de 
subsidiabiliteitsperiode plaats te vinden
128  
Voor de perioden 2000-2006 en 2007-2013 hadden de lidstaten na het einde van 
de periode twee jaar extra de tijd om de aan hen toegewezen middelen uit te ge -
ven. Voor de programmaperiode 2014-2020 is dit verlengd tot drie jaar bovenop 
de oorspronkelijke programmaperiode van zeven jaar. Hierdoor zal de subsidia -
biliteitsperiode in 2023 eindigen, maar liefst tien jaar na de vaststelling van het 
wettelijk kader door het Europees Parlement en de Raad (eind 2013). Hierna volgt 
de afsluiting, waardoor er in het geval van cohesie nog eens minimaal twee jaar 
bij komt.
59 Conclusies en aanbevelingen 
129  
De afsluiting zal altijd overlappen met de volgende periode. Wij zijn van oordeel 
dat de beschikbaarheid van personele middelen een belangrijke uitdaging is 
voor de doeltreffende afsluiting van programma’s. Daarom moet de tijd waarin 
programma’s van twee programmaperioden gelijktijdig worden uitgevoerd zo 
kort mogelijk zijn om de totale administratieve lasten zo veel mogelijk te be -
perken. De mogelijkheid om de begroting van het programma na het einde van 
de programmaperiode te besteden, vormt bovendien een belemmering om de 
programma’s van de volgende periode te starten.
130  
Daarom zijn we van oordeel dat er geen overlapping mag zijn in de subsidiabili -
teits  perioden en dat het eind van de subsidiabiliteitsperiode zo veel mogelijk moet 
samenvallen met het begin van de volgende programmaperiode. Dit zou de druk 
op de lidstaten verhogen om EU-middelen tijdig en op een zinvolle wijze te beste -
den en het zou voor een spoedige start van de volgende programmaperiode zor -
gen. Vereenvoudigde voorschriften inzake fasering, met name op het gebied van 
cohesie, kunnen de overgang tussen de programmaperioden vergemakkelijken.
131  
Daarnaast is de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen voor de periode 2014-
2020 een kenmerk van beide beleidsterreinen en daarom zouden de afsluitings -
activiteiten minder belastend moeten zijn dan in het verleden, met name op het 
gebied van cohesie. We hebben echter vastgesteld dat de tijd die de autoriteiten 
van de lidstaten krijgen om de afsluitingsdocumenten voor de twee beleidster -
reinen op te stellen en in te dienen nog steeds verschilt: 13,5 maanden voor 
cohesie en 6 maanden voor plattelandsontwikkeling (zie de paragrafen 58-68).
Aanbeveling 4
In haar wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 moet de Commissie 
ervoor zorgen dat er geen overlapping meer is tussen de subsidiabiliteitsperiode 
en de volgende programmaperiode en dat de afsluitingsprocedure onmiddellijk 
na het einde van de subsidiabiliteitsperiode wordt afgerond. Voor beide beleids -
terreinen moet met name het volgende worden gedaan:
- er moet een einde worden gemaakt aan de overlapping in de subsidiabili -
teits   perioden en het eind van de subsidiabiliteitsperiode moet zo veel moge -
lijk samenvallen met het begin van de volgende programmaperiode;
- de lidstaten moeten worden verplicht alle afsluitingsdocumenten uiterlijk zes 
maanden na de einddatum voor de subsidiabiliteit in te dienen;
- de Commissie moet de tijd verminderen die nodig is voor haar besluit over 
aanvaarding van het definitieve uitvoeringsverslag en de laatste jaarreke -
ning, met inbegrip van de berekening van het eindsaldo. Een maximumter -
mijn van zes maanden (twaalf maanden vanaf de einddatum voor subsidiabi -
liteit) moet volstaan.
Streefdatum voor de uitvoering: tijdens de voorbereiding van de wetgevings -
voorstellen voor de periode na 2020.
60 Conclusies en aanbevelingen 
De Commissie bood passende en tijdige ondersteuning om 
de lidstaten te helpen bij de voorbereiding van de afsluiting 
van de programma’s 2007-2013, maar zij moet waakzaam 
blijven om te zorgen voor een deugdelijke tenuitvoerlegging 
door de lidstaten
132  
Over het algemeen hebben we vastgesteld dat de afsluitingsrichtsnoeren de 
lidstaten hebben geholpen hun begrip en organisatie van afsluiting te verbete -
ren: voor de beide beleidsterreinen bevatten deze een samenvatting van de 
belangrijkste vereisten en termijnen die in een aantal verschillende verordenin -
gen kunnen worden gevonden en, waar nodig, bijkomende uitleg. De Commissie 
heeft met betrekking tot het afsluitingsproces ook opleiding en steun geboden 
waarmee over het algemeen op het juiste moment aan de behoeften van de 
lidstaten werd voldaan. De lidstaten denken over het algemeen klaar te zijn voor 
het afsluitingsproces en de Commissie is bezig met de voltooiing van de nodige 
interne procedures.
Op het gebied van de afsluiting van de periode 2007-2013 blijven 
bepaalde risico’s bestaan
133  
Wij hebben bepaalde risico’s vastgesteld die met name moeten worden aange -
pakt gedurende het afsluitingsproces voor de periode 2007-2013. Bepaalde ter -
mijnen met betrekking tot het afsluitingsproces zijn bijvoorbeeld helemaal niet 
vastgelegd of alleen vastgesteld in de richtsnoeren. Dit kan bijdragen tot een te 
lang afsluitingsproces. Indien de betalingen aan begunstigden bovendien door 
een lidstaat worden vertraagd, kan dit ook leiden tot een reputatierisico voor 
de EU. Ten slotte stonden er medio november 2016 nog aanvragen voor grote 
projecten open, waarmee een EU-bijdrage van 854  miljoen  euro was gemoeid 
en die nog niet waren goedgekeurd door de Commissie (zie de paragrafen 70-88 
en 93-96).
Aanbeveling 5
De beheersautoriteiten van de lidstaten moeten ervoor zorgen dat alle begun -
stigden de volledige EU-bijdrage voor hun EFRO-, CF- en ESF-projecten op tijd 
ontvangen. In dit verband is de termijn voor de programmaperiode 2014-2020 
van 90 kalenderdagen vanaf de datum van indiening van een betalingsverzoek 
passend.
Streefdatum voor de uitvoering: maart 2017.
61 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 6
De Commissie moet snel beslissingen nemen over de grote projecten waarover 
voor de periode 2007-2013 nog niet is besloten. Voor de periode 2014-2020 moet 
DG REGIO interne procedures opstellen om ervoor te zorgen dat er snel besluiten 
worden genomen over grote projecten, in overeenstemming met de wettelijke 
termijn van drie maanden.
Streefdatum voor de uitvoering: januari 2017.
De richtsnoeren van de Commissie voor cohesie gaan verder dan 
de wettelijke bepalingen
134  
Wij hebben vastgesteld dat de richtsnoeren voor cohesie van de Commissie soms 
verder gaan dan de vereisten in de verordeningen. Wij hebben reeds verslag uit -
gebracht over het ernstigste voorbeeld van een dergelijke kwestie, dat verband 
houdt met de verlenging van de subsidiabiliteitsperiode voor financieringsinstru -
menten61. Er zijn echter een paar andere gebieden waarop dit eveneens het geval 
is.
135  
Sommige van deze vereisten, namelijk het vereiste inzake het functioneren van 
projecten en de rapportage van een restrisicopercentage, helpen de risico’s 
te beperken die aan afsluiting zijn verbonden. Andere, zoals de fasering van 
niet-grote projecten, zijn nodig, maar kunnen, zoals ze nu zijn geformuleerd, het 
afsluitingsproces compliceren (zie de paragrafen 89-91).
De Commissie moet waakzaam blijven om de deugdelijkheid van 
de afsluiting van de periode 2007-2013 te waarborgen
136  
Een gepaste opzet en voorbereiding zijn van essentieel belang, maar niet vol -
doende om een doeltreffende en tijdige afsluiting van programma’s voor cohe -
sie en plattelandsontwikkeling te waarborgen. Net zo belangrijk zijn de wijze 
waarop de afsluiting in de praktijk ten uitvoer wordt gelegd, de kwaliteit van de 
door de lidstaten ingediende afsluitingsdocumenten en de samenhangende en 
grondige bestudering daarvan door de Commissie binnen de termijnen die in de 
verordeningen zijn vastgesteld.61 Paragraaf 6.45 van het 
Jaarverslag 2015 van de ERK, 
paragraaf 6.52 van het 
Jaarverslag 2014 van de ERK 
en paragraaf 43 van Speciaal 
verslag nr. 19/2016.
62 Conclusies en aanbevelingen 
137  
Wij hebben vastgesteld dat de coördinatie tussen de verschillende autoriteiten 
in een lidstaat, met inbegrip van de zorgvuldige planning van hun werkzaamhe -
den, van cruciaal belang is voor het succes van het afsluitingsproces. De uiterste 
termijnen moeten worden overeengekomen, zodat er voldoende tijd is voor 
de auditautoriteiten en certificerende instanties om bij de afsluiting voldoende 
zekerheid te verschaffen over de subsidiabiliteit van alle gedeclareerde uitgaven. 
Verder moet nog worden afgewacht of de overeengekomen termijnen op natio -
naal en regionaal niveau in acht zullen worden genomen.
138  
In een vorige controle van de eerste fase van het afsluitingsproces voor de peri -
ode 2000-2006 voor cohesie hebben wij geconstateerd dat het slechts ten dele 
doeltreffend was omdat de lidstaten, om financiële correcties bij de afsluiting te 
voorkomen, verklaringen hadden ingediend met ongerechtvaardigde verlagin -
gen van de definitieve foutenpercentages. Ondanks verbeteringen in het con -
trolekader zijn we van oordeel dat dit risico ook bestaat voor de afsluiting van de 
programmaperiode 2007-2013.
139  
In een eerder verslag hebben wij ook opgemerkt dat de Commissie met name 
aan het begin van de programmaperiode 2007-2013 grote projecten niet stel -
selmatig heeft gecontroleerd op de naleving van de voorschriften inzake staats -
steun62. Als gevolg daarvan bestaat het risico dat sommige grote projecten die 
door de EU worden gecofinancierd, onverenigbaar zijn met de interne markt, 
mede vanwege het feit dat de lidstaten de Commissie vóór 2012 zelden op de 
hoogte brachten van investeringen in infrastructuur.
140  
Onze aanbeveling was dat de Commissie de auditautoriteiten moest verzoeken 
grote projecten die voor het einde van 2012 waren goedgekeurd op de naleving 
van de voorschriften inzake staatssteun te controleren63. De Commissie heeft 
deze aanbeveling niet geaccepteerd en daarom zijn wij van mening dat de nale -
ving van de staatssteunregels een risico blijft voor de afsluiting van grote projec -
ten die zijn goedgekeurd voor het einde van 2012.
141  
Ook zijn wij van mening dat er een risico blijft bestaan dat bij de afsluiting 
niet-subsidiabele uitgaven worden gedeclareerd, met name met betrek -
king tot financieringsinstrumenten en contractuele voorschotten (zie de 
paragrafen 97-115).62 Paragraaf 71 van Speciaal 
verslag nr. 24/2016.
63 Aanbeveling 4, onder b) van 
Speciaal verslag nr. 24/2016.
63 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 7
Bij afsluiting moet de Commissie ervoor zorgen dat de lidstaten specifieke proce -
dures uitvoeren om met name de subsidiabiliteit van uitgaven met betrekking tot 
financieringsinstrumenten en contractuele voorschotten te controleren. Als de 
auditautoriteiten en certificerende instanties niet voldoende zekerheid kunnen 
bieden ten aanzien van de subsidiabiliteit van dergelijke uitgaven, kunnen aan -
vullende controleprocedures nodig zijn.
Streefdatum voor de uitvoering: maart 2017.
Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana IVANOVA, 
lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 
14 december 2016.
 Voor de Rekenkamer
 Klaus-Heiner LEHNE
 President
64
 Bijlagen
Rechtsgrondslag voor de afsluiting van de programma’s voor de periode 2007-2013
De afsluitingsregelingen voor de operationele programma’s op het gebied van cohesie voor de 
periode 2007-2013 zijn opgenomen in:
 Ø Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 tot vaststelling van algemene bepalingen voor het 
Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds, en
 Ø Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen 
van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad en van Verordening (EG) nr. 1080/2006 van het Europees Parlement 
en de Raad betreffende het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling.
De afsluitingsregelingen voor de plattelandsontwikkelingsprogramma’s voor de periode 2007-2013 
zijn opgenomen in:
 Ø Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de fi -
nanciering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van de 
Verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) 
nr. 485/2008 van de Raad;
 Ø Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 907/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 
(EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de betaalorganen en andere instanties, het 
financieel beheer, de goedkeuring van de rekeningen, de zekerheden en het gebruik van de euro;
 Ø Uitvoeringsverordening (EU) nr. 908/2014 van de Commissie van 6 augustus 2014 houdende uitvoeringsbepalin -
gen van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, wat betreft betaalorganen en 
andere instanties, financieel beheer, goedkeuring van de rekeningen, voorschriften inzake controles, zekerheden 
en transparantie;
 Ø Verordening (EU) nr. 1310/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende bepaalde 
overgangsbepalingen inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor platte -
landsontwikkeling (Elfpo), houdende wijziging van Verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en 
de Raad wat betreft middelen en de verdeling ervan met betrekking tot 2014, houdende wijziging van Verordening 
(EG) nr. 73/2009 van de Raad en de Verordeningen (EU) nr. 1307/2013, (EU) nr. 1306/2013 en (EU) nr. 1308/2013 
van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de toepassing ervan in 2014;
 Ø Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 807/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 
(EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad inzake bijstand voor plattelandsontwikkeling uit het 
Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot invoering van overgangsbepalingen;
 Ø Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling 
uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), Verordening (EG) nr. 1974/2006 van de 
Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van gedetailleerde uitvoeringsbepalingen van Verordening 
(EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling (Elfpo), en
 Ø Verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van Ver -
ordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de 
randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling.Bijlage I
65 Bijlagen 
Beheer en controle van de programma’s voor de periode 2007-2013 op het niveau 
van de lidstaten
Voor zowel cohesie als plattelandsontwikkeling bestaan drie soorten instanties die in de lidstaten verantwoor -
delijk zijn voor het beheer en de controle van OP’s/POP’s. Onder het toezicht en de verantwoordelijkheid van de 
Commissie1 werken deze instanties samen ter waarborging van de wettigheid en regelmatigheid van:
Cohesie Plattelandsontwikkeling
i) De beheersautoriteiten (BA’s)  zijn verantwoordelijk voor de planning en 
de uitvoering van een operationeel programma, met inbegrip van de selec ­
tie van de individuele concrete acties en de evaluatie van het programma. 
Zij verrichten ook eerstelijnscontroles van concrete acties en uitgaven. Zij 
dienen jaarlijkse uitvoeringsverslagen in die door de Commissie moeten 
worden aanvaard2.i) De beheersautoriteiten (BA’s)  zijn verantwoordelijk voor de 
planning, implementatie, uitvoering en evaluatie van een POP . 
Zij dienen bij de Commissie jaarlijkse voortgangsverslagen over 
de uitvoering van het programma in.
ii) De  certificerende instanties (CI’s)  certificeren de wettigheid en regel­
matigheid van de gedeclareerde uitgaven en dienen tussentijdse betalings ­
aanvragen in bij de Commissie3.ii) De betaalorganen (BO’s) zijn verantwoordelijk voor het 
beheer en de controle van de uitgaven. Zij moeten over een 
internecontrolesysteem beschikken dat voldoende garanties 
biedt dat de betalingen wettig en regelmatig zijn. Zij dienen bij 
de Commissie ieder kwartaal betalingsaanvragen in en stellen 
jaarrekeningen op.
iii) De auditautoriteiten (AA’s)  moeten onafhankelijk zijn ten opzichte van 
de beheersautoriteit en de certificerende instantie. Zij verschaffen de Com ­
missie zekerheid over de doeltreffende werking van de beheerssystemen en 
de interne controles voor een OP en de wettigheid en regelmatigheid van 
de door de certificerende instanties gecertificeerde uitgaven. Zij moeten bij 
de Commissie jaarlijkse controleverslagen indienen4, evenals een jaarlijks 
controleoordeel met betrekking tot het functioneren van de systemen, en 
daarbij moeten zij een geraamd jaarlijks foutenpercentage geven, waarna de 
Commissie deze zaken moet verifiëren en aanvaarden5.iii) De certificerende  instanties (CI’s)  verschaffen aan de 
Commissie zekerheid over de volledigheid, nauwkeurigheid en 
waarachtigheid van de jaarrekeningen en de juiste werking van 
het interne controlesysteem van het betaalorgaan. Zij moeten 
onafhankelijk zijn van het betaalorgaan.
Sinds 2015 moeten de certificerende instanties ook zekerheid 
verschaffen over de wettigheid en regelmatigheid van de uit­
gaven waarvoor bij de Commissie om vergoeding is verzocht.
1 Artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
2 Artikel 67, leden 1 en 3, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.
3 Artikel 61 van Verordening (EG) nr. 1083/2006.
4 Artikel 62, lid 1, onder d), van Verordening (EG) nr. 1083/2006.
5 Artikel 72, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1083/2006.
 
Bron:  ERK.Bijlage II
66 Bijlagen 
Ontwikkeling van het kader voor zekerheid van de Commissie en de afsluitings -
regelingen gedurende drie perioden
a) CohesieBijlage III
Commissie: Controles inzake wettigheid en regelmatigheid Cohesie 2000-2006
Commissie: 
Eventuele controles 
met /f_inanciële 
nettocorrectiesCommissie:  
Aanvaarding vanhet de/f_initieveuitvoeringsverslagen de afsluitings-verklaring, betaling van het eindsaldoBA: De/f_initief uitvoeringsverslag  
BO: Gecerti/f_iceerde 
de/f_initieve uitgavenstaat 
WuB: Verklaring over de 
afsluiting van de bijstand (waarbij voor de gehele periode zekerheid wordt gegeven)BA: Jaarlijks uitvoeringsverslag
3 jaar 15 maanden 2 jaar1/2000 12/2006 ??? 3/2010 12/2008
Programmerings-
periode 7/uni00A0jaarMeerjarige zekerheidCommissie: Aanvaarding van het jaarlijkse uitvoeringsverslagBetaling van het eindsaldo Indiening van 
afsluitingsdocumentenEinddatum voor
subsidiabiliteitEinde van de programmerings- 
periode
Afsluiting Jaarlijkse monitoring en evaluatie
Cohesie 2007-2013
Streefdoel van de Commissie: 1/uni00A0jaarAA: Jaarlijks controle-
verslag en adviesCommissie: Aanvaarding van het jaarlijkse controleverslagJaarlijkse zekerheid
Commissie:
Eventuele controles 
met /f_inanciële 
nettocorrectiesCommissie: Aanvaarding van het de/f_initieveuitvoeringsverslag ende afsluitingsverklaring, betaling van het eindsaldoBA: De/f_initief uitvoeringsverslag   CI: Betalingsaanvraag voor het eindsaldo
AA: AfsluitingsverklaringBA: Jaarlijks 
uitvoeringsverslag
3 jaar 15 maanden 2 jaar1/2007 12/2013 ??? 3/2017 12/2015
Programmerings-
periode 7/uni00A0jaarCommissie: Controles inzake wettigheid en regelmatigheidMeerjarige zekerheidCommissie: Aanvaarding 
van het jaarlijkse uitvoeringsverslagBetaling van het eindsaldo Indiening van 
afsluitingsdocumentenEinddatum voor 
subsidiabiliteitEinde van de programmerings- 
periode
AfsluitingJaarlijkse monitoring en evaluatie
67 Bijlagen Bijlage III
Commissie: Aanvaarding 
van het jaarlijkse uitvoeringsverslagBA: Jaarlijks uitvoeringsverslagCohesie 2014-2020
BA: Beheersverklaring en
jaarlijkse samenvatting van de controles en auditsCI: Gecerti/f_iceerde rekeningenAA: Jaarlijks controleverslag en oordeel over de rekeningenCommissie: Aanvaarding vande jaarrekening,berekening vanhet saldoJaarlijks zekerheidspakketCommissie: 
Aanvaarding vanhet de/f_initieve uitvoeringsverslag en de laatste jaarrekening, berekening van het eindsaldo van het laatste jaarNaast het jaarlijkse zekerheidspakket:
BA: De/f_initief 
uitvoeringsverslag
3 jaar 13,5 maanden 3 jaar1/2014 12/2020 ??? 15/02/2025 12/2023
Programmerings-
periode 7/uni00A0jaarCommissie: Conformiteitscontroles met mogelijk /f_inanciële nettocorrecties Meerjarige zekerheidBetaling van het eindsaldo Indiening van 
afsluitingsdocumentenEinddatum voor
subsidiabiliteitEinde van de programmerings- 
periode
Afsluiting Jaarlijkse monitoring en evaluatie
68 Bijlagen 
b) PlattelandsontwikkelingBijlage III
Commissie: 
Aanvaarding van het uitvoeringsverslagBA: Jaarlijks voortgangsverslag over de uitvoering
1/2018
2 jaarPO 2007-2013
Streefdoel van de Commissie: 1/uni00A0jaarBO: Jaarrekening, beheers-verklaring, jaarlijkse samenvat-ting van audits en controles
CI: Oordeel en verslag over de 
jaarrekeningCommissie: Goedkeuring van de jaarrekening en vereﬀening van het saldo Jaarlijkse ﬁnanciële goedkeuringCommissie: Aanvaarding van het uitvoeringsverslag en de laatste jaar-rekening, berekening 
van het eindsaldo
BA: Uitvoeringsverslag 
over het laatste jaar 
BO: Rekeningen
voor het laatste uitvoeringsjaar 
CI: Oordeel over de 
rekeningen voor het laatste uitvoeringsjaar
6 maanden 2 jaar1/2007 12/2013 06/2016 12/2015
Programmerings-
periode 7/uni00A0jaarCommissie: Conformiteitscontroles inzake wettigheid en regelmatigheid met mogelijk /f_inanciële nettocorrectiesMeerjarige conformiteitsgoedkeuringBetaling van het eindsaldo 
(verwacht)Indiening van 
afsluitingsdocumentenEinddatum voor
subsidiabiliteitEinde van de programmerings- 
periode
Afsluiting Jaarlijkse monitoring en evaluatie
Afsluiting kostte gemiddeld
20 maandenPO 2000-2006
Commissie:
Eventuele controles 
met /f_inanciële 
nettocorrectiesCommissie: 
Aanvaarding vanhet de/f_initieveuitvoeringsverslagen de afsluitings-verklaring (voor de gehele periode), berekening van het 
eindsaldoBA: De/f_initief 
uitvoeringsverslag  
BO: Gecerti/f_iceerde 
de/f_initieve uitgavenstaat 
WuB : Verklaring over de 
afsluiting van de bijstand 
(voor de gehele periode)BA: Jaarlijks uitvoeringsverslag
3 jaar 15 maanden 2 jaar1/2000 12/2006 ??? 3/2010 12/2008
Programmerings-
periode 7/uni00A0jaarCommissie: Controles inzake wettigheid en regelmatigheid Meerjarige zekerheidCommissie: 
Aanvaarding vanhet jaarlijkseuitvoeringsverslagBetaling van het eindsaldo Indiening van 
afsluitingsdocumentenEinddatum voor
subsidiabiliteitEinde van de programmerings- 
periode
Afsluiting Jaarlijkse monitoring en evaluatie
69 Bijlagen 
Bron:  ERK.Bijlage III
BO: Beheersverklaring,
jaarlijkse samenvatting van de controles en auditsCI: Oordeel en verslag over de jaarrekening (ook over wettigheid en regelmatigheid)Commissie: Aanvaarding van het jaarlijkse uitvoeringsverslag
BA: Jaarlijks uitvoeringsverslag
1/2026
2 jaarPO 2014-2020
Commissie: Aanvaarding van de jaarrekening,berekening van het saldoJaarlijkse ﬁnanciële goedkeuringCommissie: Aanvaarding van het de/f_initieve uitvoeringsverslag 
en de laatste 
jaarrekening, 
berekening vanhet eindsaldo van het laatste jaarGeen aanvullende 
documenten vereist
6 maanden 3 jaar1/2014 12/2020 30/06/2024 12/2023
Programmerings-
periode 7/uni00A0jaarCommissie: Conformiteitscontroles inzake wettigheid en regelmatigheid met mogelijk /f_inanciële nettocorrecties Meerjarige conformiteitsgoedkeuringBetaling van het 
eindsaldo Indiening van 
afsluitings-
documentenEinddatum voor
subsidiabiliteitEinde van de programmerings- 
periode
Afsluiting Jaarlijkse monitoring en evaluatie
70 Bijlagen 
Overzicht van de belangrijkste kwesties die nadere verduidelijking behoeven voor 
de afsluiting van de periode 2007-2013 — reacties van autoriteiten van de lidstaten 
op enquête-/interviewvragen1
Onderwerpen Cohesie Plattelandsontwikkeling
Berekening van het restfoutenpercentage en de gevolgen ervan als het hoger is 
dan de materialiteitsdrempel (2 %)X X
Omschrijving en behandeling van atypische fouten X X
Financieringsinstrumenten X X
Verslaglegging over programmaprestaties en potentiële gevolgen van het 
niet ­verwezenlijken van de streefdoelenX X
Vanwege gerechtelijke of administratieve procedures opgeschorte concrete acties X X
Verdere praktische voorbeelden X
Niet ­functionerende projecten X
Inkomstengenererende projecten X
Rapporteren van en rekening houden met intrekkingen, terugvorderingen en 
hangende terugvorderingenX
Overgangsbepalingen X
1 Deze lijst bevat alleen kwesties die door meer dan 15 % van de autoriteiten als onduidelijk of vrij onduidelijk waren aangemerkt.
Bron:  ERK-enquête en interviews met de autoriteiten van de lidstaten.Bijlage IV
71 Antwoorden  
van de Commissie
Samenvatting
II
De Commissie werkt met de lidstaten aan het aanpakken van de oorzaken van onregelmatige uitgaven.
Voor het cohesiebeleid hebben de controles van de Rekenkamer sinds 2009 laten zien dat het foutenpercentage voor de 
programmeringsperiode 2007-2013 aanzienlijk lager ligt dan voor de programmeringsperiode 2000-2006.
Voor plattelandsontwikkeling is het foutenpercentage in de afgelopen drie jaar ook afgenomen.
VI
Bij plattelandsontwikkeling worden de wettigheid en regelmatigheid van Elfpo-uitgaven gewaarborgd door middel 
van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure, onafhankelijk van de afsluiting. Als er bij het onderzoek van de conformi -
teitsgoedkeuringsprocedure tekortkomingen worden vastgesteld in het beheer en de controle van de uitgaven, past de 
Commissie financiële correcties toe op de uitgaven die zijn gedaan tot 24 maanden voorafgaand aan kennisgeving door 
de Commissie, overeenkomstig artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1306/2013.
Elk jaar vermeldt het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI zowel de geschatte foutenpercentages van de transacties 
tussen de lidstaten en de begunstigden als het corrigerende vermogen van de controles achteraf en procedures die lei -
den tot terugvorderingen bij begunstigden en financiële nettocorrecties. Door deze twee te vergelijken is de Commissie 
in staat conclusies te trekken aangaande het jaarlijkse restrisico voor de begroting van de EU, nadat met alle controles en 
correcties rekening is gehouden.
De Commissie blijft bij het standpunt zoals uiteengezet in het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI voor 2015. Voor 
het beleid inzake plattelandsontwikkeling moet de behoefte om te zorgen voor wettigheid en regelmatigheid afgewo -
gen worden tegen de ambitieuze beleidsdoelstellingen, hetgeen soms tot een complex ontwerp aan maatregelen heeft 
geleid. Deze situatie wordt nauwlettend gevolgd en de Commissie verbindt zich ertoe de lidstaten bij te staan bij het 
bestrijden van de onderliggende oorzaken van fouten.
VII
De Commissie is van oordeel dat de afgestemde jaarlijkse zekerheid over de rekeningen de wettigheid en regelmatigheid 
van de betalingen verbetert en zal bijdragen tot de snelle afsluiting van de programma’s voor 2014-2020.
VIII
Het bestaande rechtskader voor het cohesiebeleid voor 2007-2013 staat niet toe dat betalingen afhankelijk gesteld wor -
den van resultaten of prestaties. In de afsluitingsrichtsnoeren is vereist dat er systematisch wordt gerapporteerd over de 
indicatoren per prioriteitsas wanneer de prestaties meer dan 25 % afwijken van de doelstellingen; daarbij moet ook wor -
den gemotiveerd waarom de doelstellingen niet zijn behaald en waarom er geen correctieve maatregelen zijn genomen.
De lidstaten dienen uitleg en motiveringen te verstrekken over afwijkingen van de prestatie-indicatoren. Er zou tot een 
financiële correctie besloten kunnen worden van geval tot geval, waarbij afwijkingen gevallen als bedoeld in artikel 99 
van de algemene verordening (onregelmatigheden, ernstige tekortkomingen van het bestuur en de controlesystemen) 
aan het licht zouden brengen.
De output- en resultaatgerichte aanpak is in de periode 2014-2020 voor beide beleidsterreinen op grotere schaal 
ingevoerd.
Antwoorden van de Commissie 72
IX
De Commissie is gehouden aan het bestaande rechtskader zoals door de wetgever is besloten.
Een overlap tussen twee perioden wordt noodzakelijk geacht, aangezien veel acties verschillende jaren nodig hebben 
om uitgevoerd te worden en er voor elke programmeringsperiode altijd een opstart- en afrondingsfase zal zijn.
De kwestie in verband met het feit dat een definitieve afsluiting een piekdrukte aan administratief werk meebrengt voor 
de overheden op het moment dat zij zich zouden moeten concentreren op het opstarten van nieuwe programma’s, is 
reeds aan bod gekomen in de verordening voor de periode 2014-2020 in de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen (zie 
het antwoord van de Commissie op paragraaf VII).
Daarnaast heeft de Commissie de lidstaten aangemoedigd om hun capaciteit voor afsluitingen te vergroten en de toewij -
zingen voor technische bijstand voor 2007-2013 of 2014-2020 hiervoor aan te wenden.
Het afsluitingsproces is gestart met voorbereiding voor het einde van de subsidiabiliteitsperiode en was onmiddellijk 
op kruissnelheid bij afloop van de subsidiabiliteitsperiode. De lidstaten hebben zelfs twee extra jaren (drie jaren voor de 
programma’s voor 2014-2020) gekregen om hun programma’s uit te voeren.
De Commissie is van oordeel dat dit beter bestuur en betere uitvoering van de programma’s mogelijk maakt, dat de druk 
op en de werkdruk van de betrokken overheden vermindert en dat een betere overgang tussen perioden mogelijk wordt.
X
De Commissie stelt de begrotingsautoriteit in kennis van de voortgang van het afsluitingsproces (regelmatigheid van 
uitgaven en de behaalde output en resultaten) in het jaarlijks activiteitenverslag van de betrokken directoraten-generaal.
Daarnaast hebben DG REGIO en DG EMPL in 2013 aan de kwijtingsautoriteit een verslag gepresenteerd over de afsluiting 
en het algehele niveau van financiële correcties bij afsluiting voor programma’s voor 2000-2006.
Bovendien worden alle financiële vereffeningsbesluiten over het Elfpo in het Publicatieblad gepubliceerd.
XI — Eerste streepje
De Commissie verwerpt deze aanbeveling.
De Commissie verkeert in dit stadium niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wets -
voorstellen voor de periode na 2020.
Er is reeds een significante inspanning verricht om de regels voor de ESIF voor de periode 2014-2020 te harmoniseren, 
zowel voor wat betreft de individuele boekjaren als de afsluiting. De Commissie streeft ernaar de regelgeving tussen de 
fondsen verder te harmoniseren, onder meer op het gebied van terminologie, zekerheid en afsluitingsprocessen, telkens 
wanneer dit het beheer van de EU-Fondsen helpt verbeteren en bijdraagt aan een eenvoudigere, effectievere uitvoering 
in de lidstaten en regio’s.
De Commissie is van oordeel dat de afstemming van regelingen op het vlak van plattelandsontwikkeling en cohesie de 
consequente uitvoering van het GLB niet mag ondermijnen. Het belang van het behouden van de synergieën die bereikt 
zijn tussen de twee pijlers (ELGF en Elfpo) is door de wetgever erkend (overweging 4 van Verordening (EU) nr. 1303/2013). 
Voor beide pijlers van het GLB staat de conformiteitsgoedkeuring los van de jaarlijkse financiële goedkeuring.
Antwoorden van de Commissie 73
XI — Tweede streepje
De Commissie verwerpt deze aanbeveling.
De Commissie verkeert in dit stadium niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wets -
voorstellen voor de periode na 2020.
Voor cohesiebeleid bevatten de regels die gelden voor de programmeringsperiode 2014-2020 al de elementen waar door 
de Rekenkamer om is verzocht.
Wat het tweede onderdeel van de aanbeveling inzake prestaties betreft, kan de Commissie volgens artikel 22, punt 7, van 
de verordening gemeenschappelijke bepalingen reeds financiële correcties toepassen wanneer zij vaststelt dat ernstig 
tekortgeschoten is bij het bereiken van de in het prestatiekader vastgestelde streefdoelen die betrekking hebben op 
financiële indicatoren, outputindicatoren en de belangrijkste uitvoeringsfasen.
De Commissie is van oordeel dat de verdere afstemming tussen verschillende beleidsterreinen de synergieën die bereikt 
zijn in het beheer van de twee Fondsen van het GLB, ELGF en Elfpo, niet mag ondermijnen. Het belang van het behouden 
van de synergieën die bereikt zijn tussen de twee pijlers (ELGF en Elfpo) is door de wetgever erkend (overweging 4 van 
Verordening (EU) nr. 1303/2013).
XI — Derde streepje
De Commissie verwerpt deze aanbeveling.
De Commissie zal de begrotingsautoriteit op volledig transparante wijze blijven informeren over de uitvoering van 
programma’s, waaronder het resultaat van de afsluiting. Zij verkeert in dit stadium echter niet in de positie om specifieke 
toezeggingen te doen met betrekking tot wetsvoorstellen voor de periode na 2020.
XI — Vierde streepje
De Commissie verwerpt deze aanbeveling.
De Commissie is er sterk van overtuigd dat het beëindigen van de overlap van subsidiabiliteitsperioden tot gevolg zal 
hebben dat er minder beleid wordt uitgevoerd, dat de mogelijkheid zal afnemen om gedurende het laatste jaar van 
de uitvoeringsperiode beslissingen te nemen over meerjarige projecten — gezien de bijkomende administratieve last 
die hierdoor ontstaat —, en dat de overgang tussen perioden verstoord zal worden. Voor het Elfpo zou dit een negatief 
effect hebben op de soepele uitvoering van meerjarige verbintenissen op milieugebied of van „start-up”-projecten die 
gebaseerd zijn op meerjarige bedrijfsplannen.
XIII
Voor het cohesiebeleid zijn de belangrijkste domeinen die relevant zijn voor de afsluiting de uitvoering (die wordt behan -
deld in het definitieve uitvoeringsverslag), de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven (die worden behandeld in 
de afsluitingsverklaring en het definitieve controleverslag) en ten slotte de definitieve uitgavenstaat. Voor deze kern -
domeinen zijn in de verordening uiterste termijnen opgenomen. In het bijzonder geldt dat de Commissie vijf maanden 
de tijd heeft om de lidstaat in kennis te stellen van haar oordeel over de inhoud van het definitieve uitvoeringsverslag en 
de afsluitingsverklaring.
Antwoorden van de Commissie 74
Voor plattelandsontwikkeling zijn de belangrijkste uiterste termijnen in de wetgeving uiteengezet (bv. het afleveren van 
de afsluitingsdocumenten, eindbetaling). Voor een aantal zaken is echter geen uiterste termijn gegeven, waardoor er 
voldoende tijd is om te zorgen voor een correct besluit tot afsluiting en de bescherming van de EU-begroting.
De Commissie heeft afsluitingsrichtsnoeren vastgesteld die ten doel hadden te verduidelijken hoe de Commissie de toe -
passelijke bepalingen begrijpt en wat haar verwachtingen zijn.
Met betrekking tot de specifieke risico’s bij afsluiting die door de Rekenkamer in kaart zijn gebracht, heeft de Commissie 
deze risico’s onder de aandacht gebracht van programma-autoriteiten, waaronder auditautoriteiten.
De Commissie zal waar nodig financiële correcties toepassen.
XIV — Eerste streepje
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
XIV — Tweede streepje
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
XV
De Commissie merkt op dat deze aanbeveling gericht is tot de lidstaten.
Inleiding
02
Voor de periode 2007-2013 hebben het cohesiebeleid en het beleid voor plattelandsontwikkeling aparte rechts -
kaders, een verschillend bestuur van de programma’s, afzonderlijke vergoedingsmechanismen en onafhankelijke 
beleidsdoelstellingen.
09
Afsluiting is een wettelijke vereiste die in de EU-verordeningen is vastgesteld.
Uit hoofde van het meerjarig controlekader voor de programma’s in de periode 2007-2013 in het kader van het cohesie -
beleid, waren lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat onregelmatigheden voorkomen, gedetecteerd en gecorrigeerd 
werden gedurende de hele programmeringsperiode. Als de Commissie aanvullende onregelmatigheden ontdekte die 
nog niet gecorrigeerd waren, legde zij aanvullende financiële correcties op.
09 — Eerste bolletje
Voor plattelandsontwikkeling wordt aan de certificerende instanties in het kader van de jaarlijkse financiële goedkeuring 
gevraagd om aan de Commissie een advies te presenteren over de jaarrekeningen van de betaalorganen, die de Commis -
sie in dit stadium aanvaardt. Ten tijde van de jaarlijkse financiële goedkeuring, is de Commissie niet verplicht de wettig -
heid en regelmatigheid van de uitgaven te bevestigen.
De wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven worden nader gecontroleerd via de conformiteitsgoedkeuringsproce -
dure die afzonderlijk en onafhankelijk van de afsluiting wordt uitgevoerd, zoals door de wetgever is bepaald.
Conformiteitsgoedkeuringsprocedures duren ongeveer twee jaar, een periode die noodzakelijk is om te zorgen voor 
een volledig transparant arbitrageproces; dit geeft de tijd om bevindingen te bespreken en het risico te bepalen voor de 
EU-begroting dat door een financiële nettocorrectie gedekt dient te worden.
Antwoorden van de Commissie 75
09 — Tweede bolletje
Met de ad-hocbesluiten van de Commissie die voortkomen uit de conformiteitsgoedkeuringsprocedure wordt ervoor 
gezorgd dat alle als niet-subsidiabel geïdentificeerde uitgaven worden uitgesloten van financiering en van daadwerke -
lijke vergoeding uit de EU-begroting (financiële nettocorrecties). Op het gebied van landbouw, waaronder plattelands -
ontwikkeling, hebben alle financiële correcties een netto-effect op de financiering van de EU.
Daarnaast zijn de lidstaten op het gebied van plattelandsontwikkeling verplicht te streven naar terugvordering van on  -
regelmatige uitgaven van begunstigden en deze aan de Commissie te vergoeden, zelfs na afsluiting.
14
DG REGIO en DG EMPL zitten op schema om de sluitingsdatum aan het einde van het jaar te halen voor het afronden en 
de validering van hun afsluitingshandboeken en -procedures.
Opmerkingen
19
Afsluiting is een wettelijke vereiste die is vastgelegd in de verordeningen van de EU waar de Commissie zich op de meest 
doeltreffende wijze op voorbereidt.
Ten aanzien van de programmeringsperiode 2007-2013 voor cohesie, is de overheden van de lidstaten verzocht om de 
afsluitingsdocumenten uiterlijk op 31 maart 2017 bij de Commissie in te dienen. De Commissie heeft vijf maanden de 
tijd om de lidstaat in te lichten over haar oordeel over het definitieve uitvoeringsverslag en de afsluitingsverklaring. De 
eindbetaling vindt pas plaats na een beoordeling van de afsluitingsdocumenten om ervoor te zorgen dat de definitieve 
uitgavenstaat geen materiële fouten bevat.
Voor plattelandsontwikkeling moet de Commissie zich houden aan alle wettelijke regels die door de wetgever zijn 
vastgesteld, met name de onafhankelijkheid van de afsluitingsprocedure van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure 
die is toegepast, om zekerheid te verkrijgen over de wettigheid en regelmatigheid van de GLB-uitgaven. De Commissie 
moet zich ook houden aan de uiterste datum voor de betaling van het saldo, binnen zes maanden na ontvangst van de 
relevante documenten. Conformiteitsgoedkeuringsprocedures duren ongeveer twee jaar, een periode die noodzakelijk is 
om te zorgen voor een volledig transparant arbitrageproces; dit geeft de tijd om bevindingen te bespreken en het risico 
te bepalen voor de EU-begroting dat door een financiële nettocorrectie gedekt dient te worden.
De directoraten-generaal rapporteren in hun jaarlijkse activiteitenverslagen over de financiële correcties die elk jaar heb -
ben plaatsgevonden, waaronder die voor reeds afgesloten programma’s uit de programmeringsperioden 1994-1999 en 
2000-2006. Deze verslagen worden aan de begrotingsautoriteit voorgelegd in het kader van de kwijtingsprocedure.
20
Voor cohesie is er een taskforce opgericht om de afsluitingsrichtsnoeren op te stellen; daar hebben verschillende belang -
rijke diensten in DG REGIO en DG EMPL aan deelgenomen. De leidraden en de wijzigingen ervan zijn het onderwerp 
geweest van interdienstenoverleg en van verschillende raadplegingen met nationale overheden.
De Commissie is van oordeel dat de afstemming van de regelingen voor plattelandsontwikkeling en cohesie de consis -
tentie van de uitvoering van het GLB niet mag ondermijnen. Het belang om de synergieën die tussen de twee pijlers 
(ELGF en Elfpo) zijn bereikt, te behouden, is door de wetgever erkend (overweging 4 van Verordening (EU) nr. 1303/20131). 
Voor beide pijlers van het GLB is de conformiteitsgoedkeuring onafhankelijk van de afsluiting.
1 „Wat het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) betreft, zijn er al aanmerkelijke synergieën bereikt door de harmonisatie en het op elkaar 
afstemmen van de beheers- en controleregels voor de eerste pijler (ELGF — Europees Landbouwgarantiefonds) en de tweede pijler (Elfpo) van 
het GLB. De sterke band tussen het ELGF en het Elfpo moet daarom worden gehandhaafd en de structuren die al in de lidstaten bestaan, moeten 
worden behouden.”
Antwoorden van de Commissie 76
23
Elk jaar analyseert de Commissie de jaarlijkse controleverslagen en verzoekt zij corrigerende maatregelen te treffen in 
het geval van significante foutenpercentages voor dat jaar of bij een cumulatief restrisico (het restrisicopercentage bij 
afsluiting).
De Commissie heeft ook een robuust beleid van onderbrekingen en opschortingen van tussentijdse betalingen aange -
nomen in gevallen van ernstige tekortkomingen. Dit zou de werkdruk bij afsluiten moeten doen afnemen, aangezien veel 
kwesties al in kaart zijn gebracht en gecorrigeerd tijdens de uitvoering.
24
Voor plattelandsontwikkeling is de afsluiting een financiële goedkeuring van het laatste jaar van uitvoering. Er wordt een 
eindsaldo berekend dat te betalen is na afsluiting op voorwaarde dat alle jaarlijkse rekeningen van de programmerings -
periode goedgekeurd zijn (financiële goedkeuring).
De wettigheid en regelmatigheid van Elfpo-uitgaven is gewaarborgd via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure, 
onafhankelijk van de afsluiting. Als er bij de conformiteitsgoedkeuringsprocedure tekortkomingen worden vastgesteld 
in het beheer en de controle van de uitgaven, past de Commissie financiële correcties toe op de uitgaven die zijn gedaan 
tot 24 maanden voorafgaand aan kennisgeving door de Commissie, overeenkomstig artikel 52 van Verordening (EU) 
nr. 1306/2013.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 19.
28
Voor de cohesiefondsen is de jaarlijkse begroting van de Commissie beschermd door betaling van slechts 90 % van de 
tussentijdse uitgaven. Dit is vergelijkbaar met de 95 %-regel voor het Elfpo aan het eind van de programmeringsperiode 
(artikel 34 van Verordening (EU) nr. 1306/2013).
Voor het Elfpo is niet voorzien in dit aanvullend jaarlijks goedgekeurde voorfinancieringsstelsel en er hoeft dan ook niets 
te worden ingehouden op de tussentijdse betalingen voor 95 % van de uitvoering is bereikt.
29
Bij mogelijke nadere afstemming dient de behoefte om de consistentie te handhaven tussen de beide pijlers van het GLB 
worden gerespecteerd.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 20.
32
Voor cohesiebeleid is het doel van afsluiting reeds duidelijk uiteengezet in de verordeningen voor de periode 2014-2020.
Antwoorden van de Commissie 77
33
Voor cohesiebeleid voorziet de verordening in een periode van drie jaar na betaling van het saldo om ondersteunende 
documenten te bewaren; tijdens die periode kunnen er audits worden uitgevoerd en dus financiële correcties worden 
toegepast.
Voor plattelandsontwikkeling zijn de begunstigden verplicht de medegefinancierde investering te handhaven voor een 
periode van vijf jaar na betaling of zijn de lidstaten verplicht ten onrechte uitgegeven bedragen terug te vorderen. De 
Commissie moet in staat kunnen zijn de naleving van deze verplichtingen te controleren en financiële correcties op te 
leggen in het geval van inbreuken.
In de afsluitingsrichtsnoeren voor de programma’s voor plattelandsontwikkeling 2007-2013 is duidelijk vermeld dat 
de conformiteitsaudits onafhankelijk van de afsluiting uitgevoerd blijven worden. De financiële correcties zijn niet van 
invloed op de berekening van het eindsaldo. De bedragen van de financiële correcties worden vastgesteld in confor -
miteitsgoedkeuringsbesluiten van de Commissie en uitgevoerd door middel van invorderingsopdrachten (financiële 
nettocorrecties).
34
Voor plattelandsontwikkeling bestaat er geen wettelijke basis om financiële correcties op te leggen op basis van een 
geschat foutenpercentage en om het foutenpercentage onder het materialiteitsniveau te brengen. Dit is enkel mogelijk 
via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure, die de Commissie in voorkomend geval zal uitvoeren.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 36.
35
Voor cohesiebeleid berekent de Commissie het cumulatieve restrisico gedurende de hele programmeringsperiode, zodat 
het op elk moment tijdens de programmeringsperiode mogelijk is het risico op fouten onder het materialiteitsniveau te 
brengen. De auditautoriteiten worden verzocht het restrisicopercentage bij afsluiting op te geven en, indien van vol -
doende belang, worden de programma-autoriteiten verzocht de noodzakelijke financiële correcties toe te passen voor zij 
hun laatste afsluitingsverklaringen indienen.
36
Binnen het huidige rechtskader voor plattelandsontwikkeling kunnen zelfs na de afsluiting van het programma nog 
steeds conformiteitsgoedkeuringsbesluiten worden genomen. Bijgevolg valt het concept van een „restrisicopercentage 
bij afsluiting” momenteel niet te verenigen met de wetgeving waarop de tweede pijler van het GLB steunt.
Elk jaar vermeldt het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI zowel de geschatte foutenpercentages van de transacties 
tussen de lidstaten en de begunstigden als het corrigerende vermogen van de controles achteraf en procedures die lei -
den tot terugvorderingen bij begunstigden en financiële nettocorrecties. Door deze twee te vergelijken is de Commissie 
in staat conclusies te trekken aangaande het jaarlijkse restrisico voor de begroting van de EU, nadat met alle controles en 
correcties rekening is gehouden.
De Commissie blijft bij het standpunt zoals uiteengezet in het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI voor 2015. Voor 
het beleid inzake plattelandsontwikkeling moet de behoefte om te zorgen voor wettigheid en regelmatigheid afgewo -
gen worden tegen de ambitieuze beleidsdoelstellingen, hetgeen soms tot een complex ontwerp aan maatregelen heeft 
geleid. Deze situatie wordt nauwlettend gevolgd en de Commissie verbindt zich ertoe de lidstaten bij te staan bij het 
bestrijden van de onderliggende oorzaken van fouten.
Antwoorden van de Commissie 78
37
Elk jaar wordt in het jaarlijks activiteitenverslag van DG AGRI een aangepast foutenpercentage en het geschatte risico -
bedrag op het gebied van plattelandsontwikkeling vermeld. Een aangepast foutenpercentage wordt berekend op het 
niveau van de betaalorganen en vervolgens naar de activiteitengebieden geaggregeerd.
Uit hoofde van de huidige regels die van toepassing zijn op GLB-uitgaven (met inbegrip van plattelandsontwikkeling), 
wordt via de conformiteitsgoedkeuringsprocedure zekerheid verkregen over de wettigheid en regelmatigheid en niet 
door het restrisicopercentage bij afsluiting te berekenen.
De conformiteitsgoedkeuringsprocedure wordt gestart wanneer de certificerende instantie meldt dat de totale fout op 
fondsniveau zich boven de materialiteitsdrempel bevindt. Er worden financiële correcties toegepast indien de bevindin -
gen van de certificerende instantie bevestigd worden.
38
Voor de programma’s voor 2014-2020 wordt jaarlijks een geheel van uitgaven in de rekeningen gecertificeerd dat het 
onderwerp zal uitmaken van een jaarlijkse goedkeuring/afsluiting en van een verder onderzoek van de wettigheid en 
regelmatigheid ervan. Uitgaven worden niet langer cumulatief gecertificeerd tijdens de programmeringsperiode en 
het is dan ook niet nodig een cumulatief restrisicopercentage te bepalen of een auditoordeel te vragen ten aanzien van 
de hele programmeringsperiode bij de afsluiting. Voor cohesie zullen de auditautoriteiten voor het laatste jaar van de 
periode hun jaarlijks restrisicopercentage verstrekken en op basis daarvan hun laatste jaarlijkse auditoordeel verstrekken. 
Voor plattelandsontwikkeling zullen de certificerende instanties de foutenpercentages en niet-nalevingspercentages 
verstrekken in hun laatste jaarlijkse auditoordeel.
39
Het Europees Parlement en de Raad worden via de jaarlijkse activiteitenverslagen in kennis gesteld van de voortgang van 
de afsluiting van de programma’s op het gebied van cohesie en plattelandsontwikkeling.
40
De Commissie benadrukt dat het afsluitingsproces zou moeten dienen tot het verduidelijken en afwikkelen van alle 
openstaande kwesties in verband met controleactiviteiten en bevindingen uit audits en is van oordeel dat het resultaat 
van de cumulatieve controlewerkzaamheden tijdens de programmeringsperiode en bij de afsluiting een voldoende mate 
van zekerheid zullen bieden zodat het niet nodig is daarna aanvullende controlewerkzaamheden te verrichten.
Met betrekking tot de periode 2007-2013 is het controleplan in de laatste jaren 2015-2016 duidelijk gericht op de controle 
van het niveau waarop de lidstaten op de afsluiting zijn voorbereid, waarbij de nadruk ligt op het opnieuw uitvoeren 
van audits die door de auditautoriteiten zijn uitgevoerd, maar ook op audits van riskante operationele programma’s en 
van de betrouwbaarheid van de intrekkingen en terugvorderingen die door de lidstaten zijn gemeld. Audits na afslui -
ting worden echter niet uitgesloten, afhankelijk van de inschatting van mogelijke resterende risico’s na analyse van de 
afsluitingsdocumenten.
43
De Commissie is van oordeel dat de huidige opzet van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure adequate bescherming 
biedt van de financiële belangen van de EU-begroting.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 24.
Antwoorden van de Commissie 79
46
De Commissie is van oordeel dat het afsluitingsproces veel langer zou duren en veel meer middelen zou vergen als het 
eindverslag en de evaluatie van het programma, met inbegrip van de monitoring en analyse van de behaalde output en 
resultaten, de hele periode zouden moeten bestrijken.
48
Het bestaande rechtskader voor het cohesiebeleid voor 2007-2013 staat niet toe dat betalingen afhankelijk gesteld 
worden van resultaten of prestaties. In afdeling 5.2.6 van de afsluitingsrichtsnoeren is vereist dat er systematisch wordt 
gerapporteerd over de indicatoren per prioriteitsas wanneer de prestaties meer dan 25 % afwijken van de doelstellingen; 
daarbij moet ook worden gemotiveerd waarom de doelstellingen niet zijn behaald en waarom er geen correctieve maat -
regelen zijn genomen.  De lidstaten dienen uitleg en motiveringen te verstrekken over afwijkingen van de prestatie-indi -
catoren. Er zou tot een financiële correctie besloten kunnen worden van geval tot geval, waarbij afwijkingen gevallen als 
bedoeld in artikel 99 van de algemene verordening (onregelmatigheden, ernstige tekortkomingen van het bestuur en de 
controlesystemen) aan het licht zouden brengen.
De output- en resultaatgerichte aanpak is in de periode 2014-2020 voor beide beleidsterreinen op grotere schaal inge -
voerd (zie paragraaf 52). Deze aanpak is versterkt door het invoeren van een prestatiereserve ten belope van 6 % van de 
programmabegroting. Het prestatiekader bouwt inderdaad voort op elementen van de resultaatgerichte aanpak. Het 
heeft ten doel programma- en prioriteitsbestuurders aan te moedigen om op hun gebied resultaten te boeken. Program -
ma’s die goede voortgang boeken om de doelstellingen te verwezenlijken zullen worden beloond via de toewijzing van 
de prestatiereserve, maar er zullen ook maatregelen worden getroffen voor prioriteiten waar dat niet het geval is. Er zijn 
voor deze indicatoren mijlpalen vastgesteld die tegen 2018 bereikt moeten worden en doelstellingen die tegen eind 
2023 behaald moeten zijn. Toewijzing van de reserve is afhankelijk van het bereiken van die mijlpalen die op het niveau 
van de programmaprioriteiten zijn vastgesteld (artikel 20 en artikel 22, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013). Als doel -
stellingen niet behaald zijn, kan de Commissie ook financiële correcties toepassen waarbij de betalingen gekoppeld zijn 
aan het daadwerkelijk behalen van de output en resultaten.
49
De Commissie is van oordeel dat in afdeling 3.5 van de afsluitingsrichtsnoeren duidelijk wordt uiteengezet hoe met 
onvoltooide acties moet worden omgegaan.
Wat de financiële gevolgen betreft van het niet behalen van de doelstellingen die in de programma’s zijn gesteld, 
verwijst de Commissie naar de vragen en antwoorden over afsluitingen2 (zie de antwoorden op de vragen 200-205), 
waarin zij uitlegt dat de lidstaat in het definitieve uitvoeringsverslag verslag dient uit te brengen over de resultaten van 
het programma, te meten aan fysieke en financiële indicatoren, en ook informatie over indicatoren dient te verstrekken. 
Alleen in het geval van een aanzienlijke afwijking dienen uitleg en motivering worden verstrekt, zoals gevraagd in de 
afsluitingsrichtsnoeren.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 48.
2 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf
Antwoorden van de Commissie 80
50
De Commissie heeft over het onderwerp relevante richtsnoeren verstrekt aan de lidstaten, bijvoorbeeld in het kader van 
het Comité voor plattelandsontwikkeling en de deskundigengroep Evaluatie.
51
Volgens de afsluitingsrichtsnoeren voor cohesie moeten de lidstaten er, wanneer de afsluitingsdocumenten worden 
ingediend, voor zorgen dat alle projecten die in de afsluiting van het programma zijn opgenomen, functioneren, dat wil 
zeggen dat zij voltooid zijn en in gebruik, om voor bijstand in aanmerking te komen. De Commissie maakt een uitzonde -
ring voor de niet-functionerende projecten en gefaseerde projecten, die gemonitord zullen worden (bijlagen III, IV en V). 
Deze zullen een aanvulling zijn op de reeds gerapporteerde gegevens over de verwezenlijking van de doelstellingen.
Meer in het bijzonder is fasering en de concrete uitvoering ervan het onderwerp geweest van verschillende antwoorden 
in het vraag-en-antwoorddocument over afsluitingen, van opleidingen over afsluiting en specifieke ondersteuning die 
aan de lidstaten is verleend in de context van de taskforce Betere uitvoering.
Voor plattelandsontwikkeling wordt in het laatste jaarlijkse voortgangsverslag verslag uitgebracht over de verwezen -
lijking van de doelstellingen (tabel G.3, ingediend door de lidstaten, laat zien in hoeverre elk van deze doelstellingen is 
behaald). In de evaluaties achteraf zal met deze indicatoren en de verwezenlijking van de doelstellingen worden rekening 
gehouden.
52
De Commissie verwijst naar haar antwoord in paragraaf 48.
Het prestatiekader omvat een mechanisme om te monitoren of de uitvoering van de prioriteiten op schema ligt. De pres -
tatiereserve is een stimulans om de mijlpalen te verwezenlijken, wat een noodzakelijke voorwaarde is voor het behalen 
van de beoogde resultaten. De prestatiereserve is slechts één van de elementen die een intensievere aandacht voor 
resultaten ondersteunt. Het kernelement van de resultaatgerichte aanpak is de interventielogica die in elk programma is 
ingebed met de bijbehorende output- en resultaatindicatoren.
De Commissie verwijst ook naar de opmerkingen in hoofdstuk III van het jaarverslag van de Rekenkamer voor het jaar 
2014.
Daarnaast merkt de Commissie op dat de evaluatie achteraf van het programma pas tegen 31 december 2024 vereist is 
(artikel 57 van Verordening (EU) nr. 1303/2013). Voorts zal in de conclusies over het uitvoeringsverslag voor 2019 worden 
beoordeeld hoeveel voortgang er is geboekt bij het behalen van de doelstellingen van de programma’s en hoeveel deze 
heeft bijgedragen aan de strategie van de Unie voor slimme, duurzame en inclusieve groei. Dit zal ook worden onder -
steund door de invoering van een prestatiebeoordeling.
54
De Commissie is van oordeel dat de nodige verantwoordingsplicht en transparantie bij de uitvoering van de program -
ma’s wordt verstrekt in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de respectievelijke DG’s. Deze verslagen vermelden elk jaar 
alle nadere financiële en resultaatgegevens van de programma’s in kwestie.
Antwoorden van de Commissie 81
55
Zie hiervoor de antwoorden van de Commissie in de paragrafen 54 en 39.
56
De begrotingsautoriteit zal informatie ontvangen over de uitkomst van het afsluitingsproces voor 2007-2013 in het jaar -
lijks activiteitenverslag van de respectievelijke DG’s.
Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 57 en 58
De Commissie erkent dat afsluiting inderdaad zo spoedig mogelijk dient plaats te vinden, maar dat lidstaten nog altijd 
genoeg tijd moeten hebben om hun acties af te ronden voordat zij het afsluitingspakket indienen. Bovendien kan met 
de afsluiting pas worden gestart wanneer de afsluitingsdocumenten zijn ingediend. De Commissie acht het van groot 
belang dat er voldoende tijd en middelen worden toegewezen voor de activiteiten die hieraan gekoppeld zijn.
Er zal altijd een overlap bestaan tussen het werk dat in twee perioden gedaan wordt. Nog voor de ene periode afgelopen 
is, moet met het werk voor de volgende periode worden gestart. Anders bestaat het risico dat er een kloof zou ontstaan 
tussen programmeringsperioden.
Cohesiebeleidsprogramma’s beheren is complex, en veel omstandigheden veranderen tijdens de zevenjarige program -
meringsperiode. Dit kan leiden tot vertragingen bij de voorbereiding en uitvoering van projecten. Dit blijkt bijvoorbeeld 
uit het effect van de financiële crisis van 2008, toen de Commissie de lidstaten toestond de subsidiabiliteitsperiode verder 
te verlengen om projecten te voltooien die door de crisis vertraging hadden opgelopen. Door de subsidiabiliteitsperiode 
te verlengen tot na de zevenjarige programmeringsperiode wordt het voor de lidstaten mogelijk om vertraagde projec -
ten te voltooien en daarmee de impact van de bijdrage uit begroting van de Unie te optimaliseren.
59
De Commissie merkt op dat de afsluiting voor 2014-2020 vereenvoudigd zal worden door de jaarlijkse goedkeuring van 
de rekeningen. Dit werd specifiek door de wetgever beoogd toen deze de regels voor 2014-2020 vaststelde, gebaseerd 
op ervaringen uit eerdere perioden.
In het financieel kader zijn de jaarlijkse begrotingsvastleggingen bepaald, die over zeven jaar zijn verdeeld. Het 
spreekt vanzelf dat betalingen in het kader van meerjarige projecten niet precies hetzelfde ritme kunnen volgen als de 
vastleggingen.
Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 60 tot en met 62
De Commissie merkt op dat de door de Rekenkamer genoemde termijnen wettelijke termijnen zijn zoals bepaald in de 
algemene verordening inzake het cohesiebeleid en dat deze juridisch bindend zijn voor de Commissie.
Antwoorden van de Commissie 82
64
Ook moet worden opgemerkt dat het mogelijk is dat de praktische uitvoering plaatsvindt zonder dat er betalingsaanvra -
gen voor de EU zijn ingediend.
De selectie van projecten en de concrete uitgaven geven een nauwkeuriger beeld van de uitvoering dan betalingen 
door de EU. Het percentage van de projecten dat geselecteerd werd, is in de eerste helft van 2016 verdubbeld van 8 tot 
15 %, waaruit blijkt dat de praktische uitvoering in volle gang is. In juni 2016 was er al 48 miljard euro aan EU-financiering 
toegekend aan ongeveer 200 000 concrete projecten die al in de praktijk worden uitgevoerd. Met inbegrip van nationale 
medefinanciering is er al meer dan 68 miljard euro in de werkelijke economie geïnvesteerd, wat nu in heel Europa zorgt 
voor meer banen en groei. Een aantal landen presteert zelfs aanzienlijk beter dan deze cijfers aangeven (bv. Ierland, Zwe -
den, Denemarken en Finland). De overgemaakte voorfinanciering dekt de concrete uitgaven ruimschoots. Hoewel het 
overlappen van de perioden misschien niet helpt, geven de belangrijke verschillen tussen de lidstaten wat de uitvoering 
betreft aan dat andere factoren in dit opzicht relevanter zijn (zoals de administratieve capaciteit).
65
De Commissie is van oordeel dat overgangsregelingen en overlappende perioden nodig zijn om ervoor te zorgen dat 
het beleid probleemloos wordt voorgezet en programma’s beter worden uitgevoerd. Een verdere verlenging (van n+2 
naar n+3) heeft gezorgd voor meer flexibiliteit om programma’s uit te voeren en te zorgen dat de beleidsdoelstellingen 
werden behaald. De overlapping van de perioden vermindert de druk op middelen en pieken in de werkdruk.
De Commissie herinnert eraan dat afsluiting een wettelijk vereiste waarin is voorzien in de EU-verordeningen en waarop 
de directoraten-generaal zo efficiënt mogelijk zijn voorbereid, tegen een achtergrond van personeelsvermindering, maar 
het opstellen van kostenramingen of de follow-up van de afsluitingskosten wordt relevant noch wenselijk geacht. De 
Commissie brengt geen verslag uit over de kosten van specifieke activiteiten, maar over de algemene administratieve 
kosten van haar algemene activiteiten.
De Commissie heeft de lidstaten bewuster gemaakt van het belang van de middelen die voor afsluiting worden toege -
wezen via de verschillende bijeenkomsten met de lidstaten (namelijk de vergaderingen van de „Homologues Group” en 
jaarlijkse coördinatievergaderingen) sinds 2014 en via de opleidingen en seminars aan alle lidstaten over de afsluiting van 
de programma’s voor 2007-2013 op het vlak van cohesie.
In het kader van gedeeld beheer zijn de middelen die voor de afsluiting worden toegewezen de verantwoordelijkheid 
van de lidstaten; zij zijn verantwoordelijk voor het plannen en monitoren hiervan.
66
Voor beide beleidsterreinen zijn de middelen voor technische bijstand ook beschikbaar voor het afsluitingsproces 
en kunnen deze gebruikt worden om activiteiten in verband met de afsluiting te financieren, ongeacht de periode 
(d.w.z. dat middelen voor technische bijstand voor 2014-2020 ook gebruikt kunnen worden voor afsluitingsactiviteiten 
voor 2007-2013).
De Commissie is tevens van oordeel dat met de aanbevolen termijnen in de afsluitingsrichtsnoeren is beoogd de verschil -
lende autoriteiten te helpen hun werk tijdig af te ronden binnen het wettelijke tijdschema voor de afsluiting.
Als de overlappende periode verkort zou worden, dan zouden tijdsdruk en pieken in de werkdruk alleen maar verder 
toenemen.
Antwoorden van de Commissie 83
67
De kwestie met betrekking tot de administratieve reorganisatie bij de nationale overheden is aan bod gekomen tijdens 
de in de lidstaten georganiseerde seminars, waarbij de Commissie heeft herhaald dat voor het werk in verband met de 
afsluiting specifiek personeel moet worden ingezet.
Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 65 en 66.
68
De Commissie merkt op dat het afsluitingsproces voor de programmeringsperiode 2014-2020 eenvoudiger zal zijn van -
wege de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen en het verder onderzoek van de aspecten met betrekking tot wettig -
heid en regelmatigheid. In het bijzonder zal het laatste jaar alleen te maken hebben met de afsluiting van het geheel aan 
uitgaven dat met betrekking tot het laatste boekjaar is gecertificeerd.
69
De Commissie verwijst naar haar antwoord in paragraaf 20.
70
Om de overgangsregelingen in goede banen te leiden zal het steeds nodig zijn toepasselijke regels in acht te nemen voor 
twee verschillende programmeringsperioden, alsook hoogstwaarschijnlijk een aantal specifieke regels (met betrekking 
tot afwijkingen) waarin bepaalde vastleggingen of het gebruik van de middelen nader worden bepaald of toegestaan.
75
De Commissie heeft ook in 2016 gerichte bijstand verleend aan de autoriteiten van de lidstaten die deze nodig hadden 
(sessies over afsluiting in de vergaderingen van de „Homologues Group” met auditautoriteiten en aanvullende schrifte -
lijke verduidelijkingen in 2015 en 2016).
Voor Elfpo is er een vraag-en-antwoorddocument opgesteld waarin de meest voorkomende vragen en onderwerpen 
aan bod komen die door de lidstaten zijn aangekaart. Naast de afsluitingsconferentie is er in 2015 nog een tweedaagse 
bijeenkomst gehouden van de Deskundigengroep voor betaalorganen en certificerende instanties.
77
Niet alle aspecten van de tegenstrijdige procedures tussen de Commissie en de lidstaten komen aan bod op het niveau 
van de algemene verordening voor cohesie, maar de kwestie is niettemin behandeld in de afsluitingsrichtsnoeren.
Om het proces te bespoedigen geven de afsluitingsrichtsnoeren de lidstaten twee maanden de tijd om de vragen van de 
Commissie te beantwoorden, plus twee extra maanden indien zij daarom verzoeken.
Betalingen aan begunstigden worden behandeld in de verordening voor 2007-2013 (artikel 80 van de algemene veror -
dening); het aantal dagen is daarin niet weergegeven, maar er is bepaald dat deze zo snel en volledig mogelijk gedaan 
moeten worden. In de verordening voor 2014-2020 is een termijn van 90 dagen vastgesteld voor het verrichten van de 
betalingen aan de begunstigden.
DG REGIO neemt momenteel de resterende besluiten over grote projecten, met de bedoeling om er eind 2016 mee klaar 
te zijn.
Antwoorden van de Commissie 84
78
De afsluitingsrichtsnoeren (afdeling 5.2) voor cohesie stellen een termijn vast voor zowel de Commissie als de lidstaten 
ten aanzien van de opmerkingen over het definitieve verslag. Bovendien is in de afsluitingsrichtsnoeren bepaald dat 
indien de lidstaat niet in staat is het definitieve verslag te verbeteren, de Commissie het verslag afwijst en de afsluiting 
verricht op basis van de beschikbare documenten. Tevens kan de Commissie financiële correcties toepassen in het kader 
van artikel 99 van de algemene verordening. Deze mogelijkheid dat het verslag door de Commissie zal worden afgewe -
zen, alsmede de mogelijkheid dat financiële correcties worden toegepast, is een stimulans voor de lidstaten om bijtijds te 
antwoorden op de verzoeken van de Commissie.
79
De Commissie verwijst naar haar antwoord in paragraaf 78.
Voor plattelandsontwikkeling leidt onderzoek van het laatste jaarlijkse voortgangsverslag niet tot vertraging voor het 
afsluitingsproces. Het saldo kan worden betaald wanneer alle rekeningen zijn goedgekeurd en het jaarlijkse voortgangs -
verslag ontvankelijk is bevonden.
81
De Commissie verwijst naar haar antwoord in paragraaf 78.
82
Ofwel heeft een lidstaat uitgaven die hoger liggen dan de toewijzing aan het programma, ofwel heeft hij die niet, afhan -
kelijk van de uitvoeringsvoorwaarden en de gekozen aanpak ten aanzien van overboeking. Dit besluit moest genomen 
worden voor de einddatum voor subsidiabiliteit, d.w.z. 31 december 2015.
Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 84 en 85
Volgens artikel 80 van Verordening (EG) nr. 1083/2006, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de begunstigden het 
volledige bedrag van de overheidsbijdrage zo spoedig mogelijk en volledig ontvangen. Dit was de boodschap van de 
Commissie aan de lidstaten tijdens de afsluitingsseminars. Hiermee is rekening gehouden in de programmeringsperiode 
2014-2020 (artikel 132 van Verordening (EU) nr. 1303/2013, waarin is bepaald dat onder voorbehoud van de beschikbaar -
heid van financiering uit de initiële en jaarlijkse voorfinanciering en tussentijdse betalingen de managementautoriteit 
waarborgt dat een begunstigde uiterlijk 90 dagen na de datum waarop de begunstigde de betalingsaanvraag heeft 
ingediend, het verschuldigde totale bedrag aan subsidiabele overheidsuitgaven ontvangt).
86
De Commissie is van oordeel dat de lidstaten die in het voorbeeld in vak 2 genoemd zijn ofwel voorzichtig te werk waren 
gegaan voor hun betalingen aan begunstigden van het ESF (betaling van het saldo pas na uitvoerige verificatie van alle 
uitgaven) ofwel voorschotten hadden betaald op verzoek van de begunstigden, waardoor de betrokken projecten soe -
pel konden worden uitgevoerd.
Voorts merkt de Commissie op dat er maatregelen zijn genomen om betalingsachterstanden te vermijden in de pro -
grammeringsperiode 2014-2020 (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 85).
Antwoorden van de Commissie 85
89
Richtsnoeren beogen te verduidelijken hoe de Commissie de toepasselijke bepalingen begrijpt en wat haar verwach -
tingen zijn; zij kunnen bijgevolg niet als een bijkomende vereiste worden beschouwd. Zij bevatten ook aanbevelingen 
voor de lidstaten die, indien zij worden gevolgd, het afsluitingsproces zouden moeten vereenvoudigen. Op deze manier 
zorgen de richtsnoeren voor consequentere en transparantere regelgeving voor de lidstaten en bieden zij zekerheid voor 
de lidstaten ten aanzien van de afsluitingsvereisten van de Commissie. Zij bieden een gemeenschappelijk begrip van hoe 
de Commissie de verordening uitlegt; dit zou conflicten tussen de Commissie en de lidstaten tijdens het afsluitingsproces 
moeten helpen voorkomen. De richtsnoeren zijn alleen bindend voor de Commissie, niet voor de lidstaten.
90
De Commissie merkt op dat de meeste geraadpleegde autoriteiten de richtsnoeren niet op zodanige wijze opvatten dat 
deze aanvullende eisen zouden bevatten.
Voorts zijn de punten geen nieuwe vereisten; er bestond echter een noodzaak om bepaalde bijzonderheden te verduide -
lijken, zodat er meer zekerheid verkregen kon worden over bepaalde kwesties en inzake wettigheid en regelmatigheid bij 
afsluitingen.
91
De verduidelijking ten aanzien van de voltooiing van de concrete actie en de rol daarvan voor de afsluiting (in de geest 
van artikel 57 van de algemene verordening) beoogt de doeltreffende uitgave van de EU-financiering voor de doelstel -
lingen die in de programma’s gedefinieerd zijn. Het begrip en de behandeling van niet-functionele projecten is reeds 
toegepast bij de afsluiting van de programma’s voor 2000-2006.
Ten aanzien van het restrisicopercentage wordt in de afsluitingsrichtsnoeren verduidelijkt dat met het oog op het audit -
oordeel dat de auditautoriteit bij afsluiting moet verstrekken, laatstgenoemde de financiële correcties mag meewegen 
die zijn toegepast vóór de indiening van de afsluitingsdocumenten. De Commissie houdt zelf sinds 2011 een cumulatief 
foutenpercentage bij en het is een voorwaarde geweest voor het voorbehoud in de jaarlijkse activiteitenverslagen. Dit 
vermindert de risico’s bij afsluiting verder en verschaft informatie over het resterende foutenpercentage in het cumula -
tieve bedrag van de gecertificeerde uitgaven (zie paragraaf 91).
De afsluitingsrichtsnoeren bevatten het concept van fasering al sinds de eerste vaststelling ervan. Reden voor het faseren 
van projecten is de noodzaak om ervoor te zorgen dat investeringen tussen programmaperioden niet verloren gaan, om 
de kunstmatige cyclus van de vraag naar investeringen (met hoge prijzen tot gevolg) die voortkomt uit de zevenjarige 
programmeringscyclus af te zwakken, en om ervoor te zorgen dat de uiteindelijke doelstelling behaald wordt.
De Commissie is van oordeel dat de specifieke regels voor het faseren van minder grote projecten in de afsluitingsricht -
snoeren voldoende worden verduidelijkt en dat dit het afsluitingsproces niet zal compliceren.
Met betrekking tot de financiële instrumenten heeft het wijzigingsbesluit van de Commissie betreffende de afsluitings -
richtsnoeren geen invloed op de bepalingen van Verordening (EG) nr. 1083/2006 volgens dewelke de bijdrage uit de 
Fondsen aan de financiële instrumenten uiterlijk op 31 december 2015 betaald moet zijn. De richtsnoeren hebben dus 
enkel bestaande regelgeving verduidelijkt. Zie ook de antwoorden van de Commissie op paragraaf 6.45 en aanbeveling 3 
van het Jaarverslag 2015 van de Rekenkamer.
Antwoorden van de Commissie 86
Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 98 en 99
De aanbevolen termijnen in de afsluitingsrichtsnoeren voor cohesie van de Commissie beogen de verschillende autoritei -
ten te helpen hun werk tijdig te verrichten.
Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om te zorgen voor een passende taakverdeling en coördinatie binnen de 
nationale overheid.
Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 100 en 101
In het vraag-en-antwoorddocument over afsluitingen voor de lidstaten (vraag 98) erkent de Commissie dat de manage -
mentautoriteit met deze tijdsspanne rekening houdt in verband met financiële instrumenten, zodat de certificerende 
autoriteit en de auditautoriteit hun werk tijdig kunnen afronden. Er werd aanbevolen dat de certificerende autoriteit 
de laatste tussentijdse betalingsaanvraag (waaronder de uitgave die bij de afsluiting zal worden gecertificeerd) aan de 
auditautoriteit toezendt tegen 30 juni 2016 zodat deze de nodige auditwerkzaamheden kan verrichten. De Commissie 
heeft in verband daarmee aan de auditautoriteit specifieke instructies verstrekt, bijvoorbeeld tijdens de vergadering van 
de „Homologues Group” in Riga in september 2015.
105
De Commissie schenkt nu al bijzondere aandacht aan de validering van de wijzigingen van de vorige gerapporteerde 
foutenpercentages. Voor risicovollere operationele programma’s worden specifieke auditwerkzaamheden verricht vóór 
de afsluiting.
De Rekenkamer heeft een onderzoek gedaan naar de beoordeling van de Commissie van de foutenpercentages die ver -
meld zijn in de jaarlijkse controleverslagen van de nationale autoriteiten sinds 2010.
107
In overeenstemming met artikel 78, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 is de bijdrage van de Fondsen aan financie -
ringsinstrumenten begrepen in de betalingsaanvragen aan de Commissie. Volgens de richtsnoeren van de Commissie 
zou deze uitgave altijd opgenomen moeten worden in de controlepopulatie. Daarnaast kunnen auditautoriteiten, zoals 
bepaald in de overeengekomen controlemethodologie, thematische controles uitvoeren op financiële instrumenten die 
betrekking hebben op zowel het opzetten van het Fonds als de feitelijke uitvoering van de projecten, door middel van 
de controle van een steekproef van transacties op het niveau van de financiële tussenpersonen en/of eindontvangers. De 
auditautoriteiten zullen, met het oog op de afsluitingsverklaring, niet alleen zekerheid moeten verkrijgen en verstrekken 
over de wettigheid en regelmatigheid van de OP-bijdrage aan de Fondsen die financiële instrumenten uitvoeren, maar 
ook van het gebruik van de OP-bijdrage via onderliggende transacties die door de eindontvangers zijn verricht.
Voor Elfpo vereiste de Commissie dat de certificerende instanties voor de laatste goedkeuring van de rekeningen de sub -
sidiabiliteit van de uitgaven voor financiële instrumenten bevestigden.
De Commissie verwijst naar haar antwoord in paragraaf 100.
Antwoorden van de Commissie 87
108
Met betrekking tot plattelandsontwikkeling moeten de betaalorganen en certificerende instanties het feitelijke gebruik 
van de vorige tranche verifiëren voor zij de vervolgbetaling toewijzen. Daarnaast zorgen de uitputtende verslaggevings -
vereisten die zijn vastgesteld volgens artikel 46 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 ook voor een gedegen uitvoering en 
degelijk financieel beheer.
Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 109 en 110
Nationale en internationale normen vereisen dat voorschotten betaald worden bij de ondertekening van het contract. 
De betaling van het voorschot is dus een voorwaarde voor de start van de uitvoering van de werkzaamheden en de 
dienstverlening.
111
Contractuele voorschotten komen alleen in aanmerking in zoverre zij betaald zijn conform nationale regels en de gebrui -
kelijke marktpraktijk. Het is daarom onwaarschijnlijk dat deze hoge percentages vertegenwoordigen; als dat het geval is, 
heeft dat een marktgebonden reden.
De Commissie heeft bepaald dat voorschotten alleen subsidiabel zijn als de fysieke waarde van de overeenkomstige uit -
voering minstens gelijk is aan de voorschotten die betaald zijn ten tijde van de afsluiting. Dit is een element dat al geveri -
fieerd kan worden in de beheersverificaties. Wat dit betreft, moeten de nationale autoriteiten controleren dat de betalin -
gen geschieden op basis van het toekenningsbesluit en dat de betalingen vertaald zijn in echte werken of diensten.
Deze kwestie is reeds opgehelderd tijdens de programmeringsperiode 2000-2006.
De auditzekerheid die de auditautoriteiten bij afsluiting verstrekken, dekt ook de kwestie van de contractuele voorschot -
ten en het feit dat de managementautoriteiten hun subsidiabiliteit geverifieerd hebben; alle auditautoriteiten zijn hieraan 
herinnerd tijdens de jaarlijkse coördinatievergadering voor audits in 2016 en in de vergadering van de „Homologues 
Group” in september 2016 (zie paragraaf 113).
Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 114 en 115
De Commissie herinnert eraan dat de verplichting om staatssteunmaatregelen aan te melden bij de lidstaten ligt en dat 
het besluit van de Commissie met betrekking tot het grote project geen besluit is over de verenigbaarheid van het grote 
project met de staatssteunregels.
Er hoeft slechts voor een beperkt aantal grote projecten staatssteun te worden aangemeld (zo is er geen aanmelding 
vereist wanneer er geen sprake is van staatssteun of wanneer het project binnen het toepassingsgebied valt van een 
groepsvrijstellingsverordening of een goedgekeurde steunregeling).
Bovendien moet onderscheid gemaakt worden tussen de situaties voor en na het arrest Leipzig-Halle en tussen de pro -
grammeringsperioden 2007-2013 en 2014-2020.
Antwoorden van de Commissie 88
De Commissie merkt ook op dat DG COMP al vóór eind 2012 via formeel overleg tussen de betrokken diensten door 
DG REGIO is geraadpleegd over besluiten over grote projecten, hoewel dit niet systematisch gebeurde.
Na het arrest Leipzig-Halle hebben DG REGIO en DG COMP hun samenwerking versterkt met betrekking tot de beoorde -
ling van aanvragen voor grote projecten. De Commissie benadrukt dat er de afgelopen jaren geen enkel groot project is 
geweest waarvoor de Commissie een besluit heeft vastgesteld tot goedkeuring van EFRO- of CF-financiering, en waar -
voor vervolgens een negatief besluit is vastgesteld uit hoofde van de staatssteunregels. Dit laat zien dat de ingevoerde 
samenwerkingsregelingen in de praktijk goed werken.
Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 1
De Commissie verwerpt deze aanbeveling.
De Commissie verkeert in dit stadium niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wets -
voorstellen voor de periode na 2020.
Er is reeds een significante inspanning verricht om de regels voor de ESIF voor de periode 2014-2020 te harmoniseren, 
zowel voor wat betreft de individuele boekjaren als de afsluiting. De Commissie streeft ernaar de regelgeving tussen de 
Fondsen verder te harmoniseren, onder meer op het gebied van terminologie, zekerheid en afsluitingsprocessen, telkens 
wanneer dit het beheer van de EU-Fondsen helpt verbeteren en bijdraagt aan een eenvoudigere, effectievere uitvoering 
in de lidstaten en regio’s.
De Commissie is van oordeel dat de afstemming van regelingen op het vlak van plattelandsontwikkeling en cohesie de 
consequente uitvoering van het GLB niet mag ondermijnen. Het belang van het behouden van de synergieën die bereikt 
zijn tussen de twee pijlers (ELGF en Elfpo) is door de wetgever erkend (overweging 4 van Verordening (EU) nr. 1303/20133). 
Voor beide pijlers van het GLB staat de conformiteitsgoedkeuring los van de jaarlijkse financiële goedkeuring.
Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 119 en 120
Voor plattelandsontwikkeling heeft de Commissie geen klachten gevonden met betrekking tot een verwachtings -
kloof vanuit de lidstaten. De afsluiting is een vereffening van financiële aangelegenheden. Deze staat los van de 
conformiteitsgoedkeuring.
Conform de geldende wetgeving (artikel 52 van Verordening (EU) nr. 1306/2013) bestrijken conformiteitsgoedkeurings -
procedures een periode van 24 maanden voorafgaand aan het opstarten van het onderzoek. Lidstaten zijn bekend met 
de systeemopzet. Zij zijn duidelijk ingelicht over de periode die elk onderzoek bestrijkt. Ook zijn er in de vorige program -
meringsperiode bij plattelandsontwikkeling financiële correcties goedgekeurd na afsluiting van de periode 2000-2006. 
De lidstaten hebben het moment waarop de besluiten inzake de financiële correcties zijn vastgesteld, niet ter discussie 
gesteld.
3 „Wat het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) betreft, zijn er al aanmerkelijke synergieën bereikt door de harmonisatie en het op elkaar 
afstemmen van de beheers- en controleregels voor de eerste pijler (ELGF — Europees Landbouwgarantiefonds) en de tweede pijler (Elfpo) van 
het GLB. De sterke band tussen het ELGF en het Elfpo moet daarom worden gehandhaafd en de structuren die al in de lidstaten bestaan, moeten 
worden behouden.”
Antwoorden van de Commissie 89
121
Voor GLB-uitgaven, met inbegrip van plattelandsontwikkeling, is het onderscheid tussen enerzijds de jaarlijkse finan -
ciële-goedkeurings- en afsluitingsprocedures en anderzijds de conformiteitsgoedkeuringsprocedure door de wetgever 
vastgesteld voor de periode 2007-2013 en bevestigd voor de periode 2014-2020. Het onderscheid tussen boekhoudkun -
dige kwesties en kwesties van wettigheid en regelmatigheid is effectief en efficiënt gebleken.
122
De Commissie is van oordeel dat een dergelijke specifieke verslaggeving over de definitieve uitkomst van de afsluiting 
voor de programmeringsperiode als geheel kan plaatsvinden in het kader van het jaarlijks activiteitenverslag van de 
respectieve directoraten-generaal.
123
De Commissie verwijst naar haar antwoord in de paragrafen 40 en 54.
Voor het cohesiebeleid bevatten de jaarlijkse activiteitenverslagen nadere gegevens over de interne processen die tot 
doel hebben te zorgen voor adequaat risicobeheer ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de onderlig -
gende transacties, rekening houdend met het meerjarige karakter van de programma’s en de aard van de betrokken 
betalingen. In dit opzicht is de controledoelstelling voor 2007-2013 ervoor te zorgen dat het cumulatieve restrisico van 
elk programma niet hoger is dan 2 % op cumulatieve basis, op basis van alle beschikbare auditresultaten. Voor 2014-
2020 introduceert de verordening de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen en dienovereenkomstig ook de jaarlijkse 
goedkeuring door de Commissie van wettige en regelmatige uitgavenposten, evenals de goedkeuring van een definitief 
uitvoeringsverslag per programma als voorwaarde voor de goedkeuring van het eindsaldo.
Voor Elfpo heeft de wetgever voor 2007-2013 en 2014-2020 voorzien in afsluiting op basis van de jaarlijkse financiële 
goedkeuring van de rekeningen met de mogelijkheid om financiële correcties toe te passen door conformiteitscontroles 
na betaling van het eindsaldo. De jaarlijkse activiteitenverslagen zullen nadere gegevens blijven bevatten over de presta -
ties van de maatregelen op het vlak van plattelandsontwikkeling en verslag blijven uitbrengen over de naleving op basis 
van de jaarlijkse financiële goedkeuring en de uitkomsten van conformiteitscontroles.
De Commissie verkeert in dit stadium niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wets -
voorstellen voor de periode na 2020.
125
Voor plattelandsontwikkeling heeft de Commissie processen vastgesteld met het oog op adequaat risicobeheer in ver -
band met de wettigheid van de onderliggende transacties, daarbij rekening houdend met het meerjarige karakter van de 
programma’s alsook de aard van de betrokken betalingen met als doel dat het restrisico voor de EU-begroting niet hoger 
is dan 2 %.
De wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven worden nader gecontroleerd door middel van de conformiteitsgoed -
keuringsprocedure die afzonderlijk en onafhankelijk van de afsluiting wordt uitgevoerd. Ingevolge een conformiteits -
goedkeuringsprocedure worden de financiële correcties opgelegd.
Binnen het huidige rechtskader kunnen conformiteitsgoedkeuringsbesluiten zelfs na afsluiting van het programma 
genomen blijven worden.
Antwoorden van de Commissie 90
Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 126 en 127
Voor de periode 2007-2013 bestaat er inderdaad geen rechtsgrond op basis waarvan het de Commissie is toegestaan de 
betaling van het eindsaldo bij afsluiting direct te koppelen aan de concrete prestaties op het niveau van het programma/
de prioriteitsas.
Het feit dat er geen nauw regelgevingsverband bestaat tussen prestaties en betalingen, betekent niet dat er geen evalua -
tie en beoordeling van de prestaties van de programma’s plaatsvindt.
Voor de periode 2014-2020 zal het prestatiekader dat is opgezet een koppeling aanbrengen tussen betalingen en het 
behalen van outputs en resultaten op het niveau van de prioriteitsas.
Aanbeveling 2
De Commissie verwerpt deze aanbeveling.
De Commissie verkeert in dit stadium niet in de positie om specifieke toezeggingen te doen met betrekking tot wets -
voorstellen voor de periode na 2020.
Voor cohesiebeleid bevatten de regels die gelden voor de programmeringsperiode 2014-2020 al de elementen waar door 
de Rekenkamer om is verzocht onder beide streepjes. 
Wat het tweede onderdeel van de aanbeveling inzake prestaties betreft, kan de Commissie volgens artikel 22, punt 7, van 
de verordening gemeenschappelijke bepalingen reeds financiële correcties toepassen wanneer zij vaststelt dat ernstig 
tekortgeschoten is bij het bereiken van de in het prestatiekader vastgestelde streefdoelen die betrekking hebben op 
financiële indicatoren, outputindicatoren en de belangrijkste uitvoeringsfasen.
De Commissie is van oordeel dat de verdere afstemming tussen verschillende beleidsterreinen de synergieën die bereikt 
zijn in het beheer van de twee Fondsen van het GLB, ELGF en Elfpo, niet mag ondermijnen. Het belang van het behouden 
van de synergieën die bereikt zijn tussen de twee pijlers (ELGF en Elfpo) is door de wetgever erkend (overweging 4 van 
Verordening (EU) nr. 1303/20134).
Aanbeveling 3
De Commissie verwerpt deze aanbeveling.
De Commissie zal de begrotingsautoriteit op volledig transparante wijze blijven informeren over de uitvoering van 
programma’s, waaronder het resultaat van de afsluiting. Zij verkeert in dit stadium echter niet in de positie om specifieke 
toezeggingen te doen met betrekking tot wetsvoorstellen voor de periode na 2020.
4 „Wat het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) betreft, zijn er al aanmerkelijke synergieën bereikt door de harmonisatie en het op elkaar 
afstemmen van de beheers- en controleregels voor de eerste pijler (ELGF — Europees Landbouwgarantiefonds) en de tweede pijler (Elfpo) van 
het GLB. De sterke band tussen het ELGF en het Elfpo moet daarom worden gehandhaafd en de structuren die al in de lidstaten bestaan, moeten 
worden behouden.”
Antwoorden van de Commissie 91
129
De Commissie is gehouden aan het bestaande rechtskader zoals dat door de wetgever is besloten.
Een overlap tussen twee perioden is noodzakelijk, aangezien veel acties verschillende jaren nodig hebben om uitgevoerd 
te worden en er altijd een opstart- en een afrondingsfase zal zijn.
De Commissie heeft de lidstaten aangemoedigd hun capaciteit met betrekking tot afsluitingen te vergroten en de toewij -
zingen voor technische bijstand voor 2007-2013 of 2014-2020 hiervoor aan te wenden.
Het afsluitingsproces is gestart met voorbereiding voor het einde van de subsidiabiliteitsperiode en was onmiddellijk op 
kruissnelheid bij afloop van de subsidiabiliteitsperiode. De lidstaten hebben zelfs twee extra jaren (drie jaren voor de pro -
gramma’s voor 2014-2020) gekregen om hun programma’s uit te voeren. Dit maakt beter beheer en betere absorptie van 
de programma’s mogelijk, rekening houdend met de noodzaak van de uitvoering van meerjarige projecten, het vermin -
dert de druk en werkdruk op de betrokken overheden en maakt betere overgangen tussen perioden mogelijk.
130
De Commissie is er sterk van overtuigd dat het beëindigen van de overlap van subsidiabiliteitsperioden tot gevolg zal 
hebben dat er minder beleid wordt uitgevoerd.
131
De kortere periode die in het kader van plattelandsontwikkeling is verleend, kan verklaard worden door het feit dat het 
proces voor de certificering en goedkeuring van rekeningen al meer dan een decennium bestaat en in algemene termen 
kan gesteld worden dat certificerende instanties en betaalorganen de vereisten begrijpen.
De Commissie is van oordeel dat er behoefte bestaat aan evenwicht tussen het verminderen van de administratieve last 
en het bieden van zekerheid ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van uitgaven.
Aanbeveling 4
De Commissie verwerpt deze aanbeveling.
De Commissie is er sterk van overtuigd dat het beëindigen van de overlap van subsidiabiliteitsperioden tot gevolg zal 
hebben dat er minder beleid wordt uitgevoerd, dat de mogelijkheid zal afnemen om gedurende het laatste jaar van 
de uitvoeringsperiode beslissingen te nemen over meerjarige projecten — gezien de bijkomende administratieve last 
die hierdoor ontstaat —, en dat de overgang tussen perioden verstoord zal worden. Voor het Elfpo zou dit een negatief 
effect hebben op de soepele uitvoering van meerjarige verbintenissen op milieugebied of van „start-up”-projecten die 
gebaseerd zijn op meerjarige bedrijfsplannen.
Antwoorden van de Commissie 92
133
De Commissie is van oordeel dat er uiterste termijnen vastgesteld zijn voor alle belangrijke gebieden die voor afsluiting 
relevant zijn.
Voor het cohesiebeleid zijn de belangrijkste domeinen die relevant zijn voor de afsluiting de uitvoering (die wordt 
behandeld in het definitieve uitvoeringsverslag), de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven (die worden behan -
deld in de afsluitingsverklaring en het definitieve controleverslag) en ten slotte de definitieve uitgavenstaat. Voor deze 
domeinen zijn in de verordening uiterste termijnen opgenomen. In het bijzonder geldt dat de Commissie vijf maanden 
de tijd heeft om de lidstaat in kennis te stellen van haar oordeel over de inhoud van het definitieve uitvoeringsverslag 
en de afsluitingsverklaring. Met betrekking tot grote projecten in de periode 2007-2013 moet minder dan 2 % ervan nog 
worden goedgekeurd.
Voor plattelandsontwikkeling zijn de belangrijkste uiterste termijnen in de wetgeving uiteengezet (bv. het afleveren van 
de afsluitingsdocumenten, eindbetaling). Voor een aantal zaken is echter geen uiterste termijn gegeven, waardoor er 
voldoende tijd is om te zorgen voor een correct besluit tot afsluiting en de bescherming van de EU-begroting.
Aanbeveling 5
De Commissie merkt op dat deze aanbeveling gericht is tot de lidstaten.
Aanbeveling 6
De Commissie is het met deze aanbeveling eens.
De Commissie verwerkt op dit moment de resterende besluiten over grote projecten voor de periode 2007-2013 en is 
voornemens deze indien mogelijk aan te nemen voor het einde van 2016. Er zijn procedures vastgesteld om besluiten 
over grote projecten binnen drie maanden aan te nemen, zoals de regelgeving vereist. Minder dan 2 % van alle grote 
projecten in de periode 2007-2013 moet nog worden goedgekeurd.
Wat de programmeringsperiode 2014-2020 betreft, heeft de Commissie de behandeling van grote projecten versneld; 
momenteel worden deze gemiddeld binnen 110 dagen goedgekeurd.
Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 134 en 135
De afsluitingsrichtsnoeren kunnen in het algemeen niet beschouwd worden als aanvullende vereisten, maar beogen te 
verduidelijken hoe de Commissie de toepasselijke bepalingen begrijpt en wat haar verwachtingen zijn. Zij bevatten ook 
aanbevelingen voor de lidstaten die, indien zij worden gevolgd, het afsluitingsproces zouden moeten vereenvoudigen. 
Op deze manier zorgen de richtsnoeren voor consequentere en transparantere regelgeving voor de lidstaten en bieden 
zij zekerheid voor de lidstaten ten aanzien van de afsluitingsvereisten van de Commissie.
De Commissie merkt op dat de Rekenkamer een dergelijke verduidelijking als nuttig en geschikt beschouwt voor, bij -
voorbeeld, het restrisicopercentage (zie paragrafen 123 en 135).
De Commissie heeft haar standpunt toegelicht inzake de wettelijke mogelijkheid die wordt geboden in artikel 78, lid 6, 
van de algemene verordening voor 2007-2013 om niet-subsidiabele uitgaven voor financiële instrumenten in aanmer -
king te nemen bij afsluiting. Zie het antwoord van de Commissie op aanbeveling 3 van het Jaarverslag 2015 van de 
Rekenkamer.
De Commissie verwijst eveneens naar haar antwoord in paragraaf 89.
Antwoorden van de Commissie 93
De Commissie is van oordeel dat de specifieke regels voor het faseren van minder grote projecten in de afsluitingsricht -
snoeren voldoende worden verduidelijkt en dat dit het afsluitingsproces niet zal compliceren.
137
De Commissie is van oordeel dat de interne voorbereiding voor afsluiting goed op weg is naar een soepel afsluitings  pro ces. 
Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om te zorgen voor een passende taakverdeling en coördinatie binnen de 
nationale overheid.
138
De Commissie onderstreept dat voor de afsluiting van de periode 2007-2013 het risico op ongerechtvaardigde verla -
gingen van de definitieve foutenpercentages die door de lidstaten zijn gerapporteerd, gedeeltelijk wordt opgeheven 
door de uitgifte van de jaarlijkse controleverslagen en de uitvoering van financiële correcties wanneer de restrisicoper -
centages hoger liggen dan het materialiteitsniveau. De Commissie onderzoekt het foutenpercentage zoals dat door de 
auditautoriteiten is gemeld grondig en valideert het, zowel jaarlijks als bij afsluiting. Dit proces wordt jaarlijks door de 
Rekenkamer getoetst.
Gezamenlijk antwoord op de paragrafen 139 en 140
Er moet worden opgemerkt dat er slechts voor een beperkt aantal grote projecten staatssteun hoeft te worden aange -
meld (zo is er geen aanmelding vereist wanneer er geen sprake is van staatssteun of wanneer het project binnen het 
toepassingsgebied valt van een groepsvrijstellingsverordening of een goedgekeurde steunregeling).
De Commissie verwijst naar haar antwoord op aanbeveling 4 in Speciaal verslag nr. 24/2016.
Wat de verificatie betreft van de naleving van de staatssteunregels bij grote projecten, heeft de Commissie de aanbeve -
ling verworpen, aangezien zij van oordeel was dat deze strijdig is met de doelstellingen van de Commissie die zij heeft 
nagestreefd in haar richtsnoeren aan de lidstaten in 2012 om de projecten waarover voorafgaand aan die datum beslui -
ten zijn genomen niet systematisch opnieuw te bestuderen — waarbij zij het aan de lidstaten liet of deze melding wilden 
maken of niet — en om stabiliteit te bieden aan de lidstaten en begunstigden met betrekking tot de behandeling van 
dergelijke projecten.
141
Voor plattelandsontwikkeling is de Commissie zich ervan bewust dat, zoals voor elke andere maatregel die wordt 
beheerd door een betaalorgaan, het risico van declaratie van niet-subsidiabele uitgaven bij de financiële instrumenten 
aanwezig is.
De Commissie wil echter onderstrepen dat zij lidstaten reeds bij eerdere controles heeft gewaarschuwd voor mogelijk 
onregelmatige uitgaven.
Specifieke controles op het afsluiten van garantiefondsen zijn al gepland en kunnen, indien nodig, leiden tot financiële 
correcties.
Wat de subsidiabiliteit betreft van uitgaven in verband met financiële instrumenten en contractuele voorschotten, zijn er 
aan de nationale overheden reeds specifieke verduidelijkingen verstrekt ten behoeve van hun zekerheid bij afsluiting.
Voor het cohesiebeleid verwijst de Commissie naar haar antwoorden in de paragrafen 100 en 107.
Antwoorden van de Commissie 94
Aanbeveling 7
De Commissie is het met deze aanbeveling eens.
Wat de subsidiabiliteit betreft van uitgaven in verband met financiële instrumenten en contractuele voorschotten, zijn er 
aan de nationale overheden reeds specifieke verduidelijkingen verstrekt ten behoeve van hun zekerheid bij afsluiting.
Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU/hyphen.capPUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Gebeurtenis Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle 15.9.2015
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) 13.10.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure 14.12.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere 
gecontroleerde)25.1.2017
Na het einde van de programmaperiode moeten 
cohesie- en plattelandsontwikkelingsprogramma’s 
worden afgesloten en financieel worden afgewikkeld. 
Zowel de Commissie als de lidstaten hebben specifieke 
taken en verantwoordelijkheden in het afsluitingsproces. 
Voor deze controle hebben wij onderzocht of de regels 
en procedures voor de afsluiting een basis vormen voor 
de Commissie en de lidstaten om programma’s op 
doel  matige en tijdige wijze af te sluiten. Over het 
algemeen hebben wij geconstateerd dat de afsluitings -
richtsnoeren van de Commissie voor de periode 2007-2013 
voor cohesie alsook plattelandsontwikkeling een goede 
basis vormen voor de lidstaten om zich doeltreffend voor 
te bereiden op de afsluiting, maar we stelden enkele 
tekortkomingen en bepaalde risico’s vast die tijdens de 
afsluiting moeten worden aangepakt. We doen ook een 
aantal aanbevelingen met betrekking tot het wettelijk 
kader voor de periode na 2020.
EUROPESE
REKENKAME R