VERKLARENDE WOORDENLIJST

BPB-hulpmiddel : Bedrijfsprocesbeheer-hulpmiddel

CIP : Het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie is een programma van de Commissie dat innovatieactiviteiten ondersteunt (waaronder eco-innovatie), zorgt voor een betere toegang tot financiering, en ondersteuningsdiensten biedt aan ondernemingen in de verschillende regio’s.

Controles achteraf : Controles achteraf zijn opsporende controles die na de betaling worden uitgevoerd.

Controles vooraf : Controles vooraf zijn preventieve controles die voor de ondertekening van de subsidieovereenkomst of voor de betaling worden uitgevoerd.

DFG : Het Duitse onderzoeksfonds ("Deutsche Forschungsgemeinschaft") subsidieert onderzoeksprojecten op alle gebieden van de exacte en de geesteswetenschappen. Het fonds heeft een jaarlijkse begroting van bijna 2,5 miljard euro.

DG : Directoraat-generaal

DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie (CNECT) : Directoraat-generaal Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie van de Commissie, het voormalige directoraat-generaal Informatiemaatschappij en Media (DG INFSO)

DG Energie (ENER) : Directoraat-generaal Energie van de Commissie

DG Mobiliteit en Vervoer (MOVE) : Directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer van de Commissie

DG Ondernemingen en Industrie (ENTR) : Directoraat-generaal Ondernemingen en Industrie van de Commissie

DG Onderzoek en Innovatie (RTD) : Directoraat-generaal Onderzoek en Innovatie van de Commissie

EIB : Europese Investeringsbank

EMI-databank : De interne KP7-backofficedatabank voor deskundigenbeheer is de voornaamste informatiebron die de onderzoeks-DG’s van de Commissie gebruiken voor de identificatie van deskundigen en de controle op mogelijke belangenconflicten.

EOR : De Europese Onderzoeksruimte omvat alle grensoverschrijdende Europese activiteiten, programma’s en beleidsmaatregelen inzake onderzoek en ontwikkeling. Deze bieden onderzoekers, onderzoeksinstituten en bedrijven de kans om zich steeds meer over de landsgrenzen heen te verplaatsen, te concurreren en samen te werken. De overkoepelende doelstelling is om de organisatie en coördinatie van het Europese onderzoek te verbeteren teneinde transnationale synergieën en complementariteiten volledig te benutten.

ERCEA : Het Uitvoerend Agentschap Europese Onderzoeksraad is opgericht om uitsluitend het specifieke programma "Ideeën" te beheren volgens de strategische beslissingen van de Europese Onderzoeksraad.

Europa 2020 : Europa 2020 is de EU-groeistrategie voor het komende decennium en heeft tot doel van de EU een slimme, duurzame en inclusieve economie te maken.

Garantiefonds voor de deelnemers : Het Garantiefonds voor de deelnemers dient als onderpand waaruit de Commissie kan putten in geval van financiële verliezen in verband met KP7-projecten. De begunstigden, die 5 procent van de totale EU-bijdrage voor hun projecten in het fonds storten, zijn eigenaar van het fonds.

GTI’s : Gezamenlijke technologie-initiatieven zijn langdurige publiek-private partnerschappen. Ze combineren particuliere investeringen met Europese publieke financiering. GTI’s zijn gemeenschappelijke ondernemingen in de zin van artikel 187 VWEU.

Horizon 2020 : Horizon 2020 is het nieuwe EU-programma voor onderzoek en innovatie. Het is de opvolger van KP7 en loopt van 2014 tot 2020. De Commissie heeft voor deze periode een begroting van 80 miljard euro voorgesteld.

ICT : "Informatie- en communicatietechnologieën" is een van de thema’s van het specifieke programma "Samenwerking".

KBBE : "Voeding, landbouw en visserij, en biotechnologie" is een van de thema’s van het specifieke programma "Samenwerking".

Kmo’s : Kleine en middelgrote ondernemingen

KP7 : Het zevende kaderprogramma voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie is het voornaamste EU-instrument voor het ondersteunen van onderzoek en innovatie. De algemene doelstellingen van KP7 zijn in vier specifieke programma’s onderverdeeld: Samenwerking, Ideeën, Mensen en Capaciteiten.

KPI : Essentiële prestatie-indicator ("Key Performance Indicator")

Mkb : Midden- en kleinbedrijf

NMP : "Nanowetenschappen, nanotechnologieën, materialen en nieuwe productietechnologieën" is een van de thema’s van het specifieke programma "Samenwerking".

NSF : De "National Science Foundation" is het onafhankelijk federaal agentschap van de VS dat als doel heeft de wetenschapsontwikkeling te bevorderen, de nationale gezondheid, welvaart en het welzijn te verbeteren en de nationale veiligheid te waarborgen. De NSF heeft een jaarlijkse begroting van circa 6,9 miljard dollar (5,2 miljard euro, 2010).

RCC : Het Overlegcomité onderzoek ("Research Clearing Committee") is opgericht tussen de directoraten-generaal die verantwoordelijk zijn voor de tenuitvoerlegging van indirecte acties in het kader van KP7. Het RCC is bevoegd om definitieve standpunten in te nemen over horizontale uitvoeringsaangelegenheden waarover de diensten geen overeenstemming hebben bereikt.

RDI : Onderzoek, ontwikkeling en innovatie (Research, development and innovation)

REA : Uitvoerend Agentschap onderzoek

Regels voor deelname : De regels voor deelname worden gevormd door de documenten waarin de voorwaarden voor de financiering van onderzoek in het kader van KP7 zijn vastgesteld. De regels omvatten Verordening (EG) nr. 1906/2006 tot vaststelling van de regels voor deelname, de door de Commissie vastgestelde uitvoeringsvoorschriften en niet-bindende richtsnoeren.

RES : De "Research Enquiry Service" is een e-maildienst die vragen beantwoordt over alle aspecten van het Europees onderzoek.

RSFF : De financieringsfaciliteit met risicodeling is een financieel instrument dat particuliere ondernemingen of publieke instellingen die RDI-activiteiten bevorderen, betere toegang moet verschaffen tot schuldfinanciering voor RDI-investeringen met acceptabele voorwaarden.

SNF : Het Zwitserse nationale fonds ("Schweizerischer Nationalfonds") is een Zwitsers federaal agentschap dat wetenschappelijk onderzoek bevordert. Het fonds heeft een jaarlijkse begroting van circa 700 miljoen Zwitserse frank (580 miljoen euro).

TSB : De "Technology Strategy Board" is een Brits innovatieagentschap dat als doel heeft de economische groei te versnellen door middel van het stimuleren en ondersteunen van door het bedrijfsleven aangestuurde innovatie. De jaarlijkse begroting bedraagt ongeveer 250 miljoen euro.

TTG : De "subsidietoekenningstermijn" ("time to grant") is de tijd die nodig is om met succes een voorstel te selecteren en te onderhandelen over een overeenkomst.

TTP : De "betalingstermijn" ("time to pay") is de tijd die nodig is om een betaling te verrichten aan een consortium van begunstigden.

SAMENVATTING

I. Het zevende kaderprogramma voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie is een van de voornaamste EU-instrumenten voor onderzoeksfinanciering en is de bijdrage van de EU aan de Europa 2020-strategie. Het doel is versterking van het industriële concurrentievermogen en tegemoetkoming aan de onderzoeksbehoeften in het kader van andere beleidsmaatregelen van de Unie en zo bij te dragen tot de totstandbrenging van een kennismaatschappij. Het programma bestrijkt de periode 2007-2013 en heeft een totale begroting van meer dan 50 miljard euro. Het overgrote deel van de middelen wordt door de directoraten-generaal of de uitvoerende agentschappen van de Commissie toegekend in de vorm van subsidies aan eindbegunstigden (zie de paragrafen 1-13).

II. Om na te gaan of de Commissie KP7 doelmatig heeft uitgevoerd, werden tijdens de controle van de Rekenkamer de volgende vragen aan de orde gesteld (zie de paragrafen 14-16):

a) Hebben de regels voor deelname een doelmatige uitvoering van KP7 mogelijk gemaakt?

b) Is de Commissie erin geslaagd de KP7-processen te stroomlijnen zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de uitgaven?

c) Heeft de Commissie het opzetten van nieuwe instrumenten goed beheerd?

III. Tijdens KP7 heeft de Commissie een aantal veranderingen doorgevoerd om de regels voor deelname te vereenvoudigen. In het bijzonder heeft de Commissie de vereisten gerationaliseerd en de richtsnoeren voor begunstigden naar tevredenheid verbeterd. De Commissie heeft in enkele gevallen de KP7-bepalingen kunnen afstemmen op de praktijken van de begunstigden, maar in de toekomst dient er nog meer te worden ondernomen. De KP7-begunstigden hebben te maken met inconsistenties in verband met sommige aspecten van de regels voor deelname. De oprichting van het Overlegcomité onderzoek is een stap in de goede richting om deze inconsistenties aan te pakken; de mechanismen voor het identificeren van uiteenlopende praktijken zijn echter voor verbetering vatbaar (zie de paragrafen 17-44).

IV. De processen van de Commissie moeten ervoor zorgen dat de middelen geïnvesteerd worden in hoogwaardig onderzoek. Er werd echter minder nadruk gelegd op doelmatigheid. Uit de controle is het volgende gebleken:

a) De Commissie beheert de KP7-processen in drie van de vijf gebieden (procesontwerp, verbeteringsactiviteiten en beheersinformatie) goed, maar minder goed op het gebied van instrumenten en middelen. De bestaande instrumenten maken een doelmatige uitvoering niet mogelijk en er zijn aanwijzingen dat er te veel personeel wordt ingezet voor de tenuitvoerlegging van bepaalde thema’s binnen het specifieke programma "Samenwerking", ten nadele van andere thema’s (zie de paragrafen 45-55).

b) De verwerkingsduur is tijdens KP7 weliswaar verkort, maar benaderde pas in 2012 de negen maanden. Tijdens de controle is gewezen op goede praktijken voor een verdere verkorting van de subsidietoekenningstermijn. Het is belangrijk dat de leidinggevenden aandacht hebben voor dit probleem en dat er een klimaat heerst waarin goede praktijken op doeltreffende wijze worden gedeeld (zie de paragrafen 56-66).

c) De kwaliteitscontroles met betrekking tot de selectie van en het toezicht op projecten functioneren goed. Het model voor financiële controle in het kader van KP7 houdt echter niet voldoende rekening met het risico op fouten. KP7-begunstigden met een laag risico worden zodoende aan te veel controles onderworpen (zie de paragrafen 67-83).

V. Uit het onderzoek van de Rekenkamer naar de financieringsfaciliteit met risicodeling en de gezamenlijke technologie-initiatieven blijkt dat beide instrumenten voorzien in de behoeften waarvoor ze zijn ingesteld. De instrumenten hebben met succes specifieke groepen begunstigden aangetrokken, zoals kmo’s. De tenuitvoerlegging van de gezamenlijke technologie-initiatieven heeft echter te lijden onder een al te ingewikkeld rechtskader en de Commissie heeft niet voldoende aangetoond dat verstrekking van financiering via de financieringsfaciliteit met risicodeling investeringen oplevert buiten die welke begunstigden ook zonder publieke middelen zouden hebben gedaan (zie de paragrafen 84-97).

VI. Op basis van deze waarnemingen doet de Rekenkamer een aantal aanbevelingen die voornamelijk zijn gericht aan de Commissie (zie de paragrafen 98-103):

a) Met betrekking tot de regels voor deelname dient de Commissie verdere inspanningen te leveren om ervoor te zorgen dat de praktijken van de begunstigden kunnen worden benut in Horizon 2020, en KP7 consistenter beheren.

b) Om het procesbeheer te versterken, dient de Commissie IT-instrumenten te gebruiken die alle functies integreren en dient ze de onevenwichtige werkdruk van het personeel te onderzoeken.

c) Om de verwerkingsduur te verkorten, dient de Commissie te zorgen voor geautomatiseerde processen die door haar diensten consistent worden uitgevoerd.

d) De Commissie dient haar controleactiviteiten voor en na betalingen meer op de risico’s te baseren, om te komen tot gerichter controle-inspanningen.

e) De begrotingsautoriteiten en de Commissie moeten het rechtskader van de gezamenlijke technologie-initiatieven beter afstemmen op hun personeelsbestand. Om de financieringsfaciliteit met risicodeling ten volle te benutten, moet de Commissie zich beter richten op begunstigden met beperkte toegang tot financiering.

INLEIDING

ACHTERGRONDINFORMATIE

1. Het zevende kaderprogramma voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie is een van de voornaamste EU-instrumenten voor onderzoeksfinanciering en vormt de bijdrage van de EU aan de Europa 2020-strategie. Het doel is versterking van het industriële concurrentievermogen en tegemoetkoming aan de onderzoeksbehoeften in het kader van andere beleidsmaatregelen van de Unie [1] om zo, bouwend op een Europese onderzoeksruimte en in aanvulling op activiteiten op nationaal en regionaal niveau, bij te dragen tot de totstandbrenging van een kennismaatschappij [2].

2. KP7 bestaat uit verschillende financieringsregelingen die zijn onderverdeeld in vier specifieke programma’s (zie figuur 1), opgezet ter ondersteuning van onderzoeksgerelateerde activiteiten, waaronder fundamenteel en toegepast onderzoek, en educatieve en innovatieactiviteiten. KP7 ondersteunt deze activiteiten in de periode 2007-2013 met een bedrag van meer dan 50 miljard euro [3]. De meeste middelen worden besteed aan subsidies voor eindbegunstigden binnen en buiten de EU. De te subsidiëren activiteiten worden geselecteerd via vergelijkende uitnodigingen tot het indienen van voorstellen. De begunstigden opereren doorgaans als consortia van partners op basis van subsidieovereenkomsten met de Commissie.

FIGUUR 1

KP7-BEGROTING 2007-2013 (IN MILJARD EURO)

+++++ TIFF +++++

Noot: Gestippelde randen staan voor nieuwe instrumenten die tijdens KP7 zijn geïntroduceerd.

* De niet-nucleaire activiteiten van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek, dat rechtstreeks onderzoeksactiviteiten uitvoert voor de Commissie, worden ondersteund via een afzonderlijk specifiek programma.

3. KP7 is een complex programma voor onderzoeksfinanciering. De jaarlijkse begroting neemt elk jaar toe en zal naar verwachting bijna 11 miljard euro belopen in 2013. Hierdoor, en door de onderscheidende kenmerken van KP7 (zie tekstvak 1), is KP7 een van de grootste op zichzelf staande onderzoeksprogramma’s ter wereld.

4. Deze kenmerken hebben directe gevolgen voor de manier waarop KP7 moet worden beheerd. Zo kunnen deelnemers aan hetzelfde consortium, gelet op het grensoverschrijdende karakter van KP7 en de combinatie van academische en industriële deelnemers in afzonderlijke projecten, zijn onderworpen aan verschillende fiscale, juridische, boekhoudkundige of financiële regels. De KP7-regelgeving moet dus flexibel genoeg zijn om tegemoet te komen aan deze verschillen en tegelijkertijd voldoende nauwkeurig zijn om onjuiste interpretaties te voorkomen. In de regels van de nationale financieringsregelingen voor onderzoek hoeft slechts rekening te worden gehouden met de relevante nationale wetgeving.

TEKSTVAK 1

KENMERKEN VAN KP7

KP7 bedient begunstigden uit alle EU-lidstaten, geassocieerde landen en kandidaat-lidstaten (14 [4]), evenals partnerlanden voor internationale samenwerking.

KP7 wordt beheerd door 19 onafhankelijke diensten: acht Commissiediensten (zes directoraten-generaal en twee uitvoerende agentschappen), de Europese Investeringsbank, vijf gezamenlijke technologie-initiatieven en vijf artikel 185-initiatieven [5].

Binnen de acht Commissiediensten houden meer dan 2500 medewerkers zich bezig met de uitvoering van KP7.

De gemiddelde EU-bijdrage per project is 1,75 miljoen euro. In een project werken doorgaans vijf of zes deelnemers grensoverschrijdend samen. Aan samenwerkingsprojecten, die ongeveer twee derde van de KP7-begroting vertegenwoordigen, doen gemiddeld elf deelnemers mee. Bij de meeste projecten bestaan de consortia uit zowel academische als particuliere partijen.

Jaarlijks worden ongeveer 15000 voorstellen geëvalueerd, 2500 nieuwe subsidieovereenkomsten gesloten en ongeveer 10000 betalingen verricht. De KP7-portefeuille omvat circa 14000 subsidieovereenkomsten (2011).

Bron: Vijfde KP7-monitoringverslag, de algemene EU-begroting voor 2012 en de mededeling van de Commissie "Vereenvoudigen van de tenuitvoerlegging van de kaderprogramma’s voor onderzoek" (COM(2010) 187).

5. KP7 heeft ten opzichte van KP6 een aantal nieuwe instrumenten geïntroduceerd. De belangrijkste zijn steun aan grensverleggend onderzoek [6], gezamenlijke technologie-initiatieven (GTI’s) en de financieringsfaciliteit met risicodeling (RSFF). De steun aan grensverleggend onderzoek werd ingevoerd om fundamenteel grensverleggend onderzoek te financieren [7], terwijl de andere twee instrumenten zijn opgericht om innovatieactiviteiten die zich dicht bij de markt bevinden, te ondersteunen teneinde de deelname van het bedrijfsleven te bevorderen, die sinds KP4 gestaag is gedaald [8].

REGELGEVINGSKADER

6. De doelstellingen en activiteiten die in het kader van KP7 worden gefinancierd, zijn vastgesteld bij Besluit nr. 1982/2006/EG en de besluiten betreffende de vier specifieke programma’s. In de KP7-verordening [9]zijn de regels voor deelname vastgesteld. De door de Commissie vastgestelde uitvoeringsvoorschriften en documenten met niet-bindende richtsnoeren (hierna verwijst het begrip "regels voor deelname" naar de hiërarchische structuur in figuur 2) vullen dit kader aan.

7. De regels voor deelname stellen de voorwaarden vast voor de deelname van organisaties aan projecten, en de selectie en financiering van projecten. Samen vormen ze de financieringsvoorwaarden, zoals de financieringspercentages en de subsidiabiliteitseisen.

8. De huidige regels voor deelname zijn het resultaat van meer dan 20 jaar ervaring met eerdere kaderprogramma’s. Vereenvoudiging was de grootste drijvende kracht achter KP6 [10] en de Commissie heeft zich hiertoe verbonden in het kader van KP7 [11].

FIGUUR 2

HIËRARCHIE VAN DE REGELS VOOR DEELNAME AAN KP7

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer, CORDIS.

TENUITVOERLEGGING

9. De tenuitvoerlegging van 58 % van de KP7-middelen wordt gecentraliseerd en direct beheerd [12] door zes directoraten-generaal. De tenuitvoerlegging van de overige middelen is gedelegeerd aan twee uitvoerende agentschapen (het Uitvoerend Agentschap onderzoek en het Uitvoerend Agentschap Europese Onderzoeksraad), de EIB, de GTI’s en speciale structuren voor de tenuitvoerlegging van artikel 185-initiatieven. De uitvoerende agentschappen volgen dezelfde procedures als de Commissie, terwijl de andere entiteiten hun interne processen anders kunnen organiseren. In figuur 3 zijn de beheersvormen en de verantwoordelijke entiteiten uitgesplitst.

FIGUUR 3

DIENSTEN DIE VERANTWOORDELIJK ZIJN VOOR DE TENUITVOERLEGGING

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

10. Ongeacht de uitvoerende entiteit worden subsidies doorgaans uitgevoerd aan de hand van de volgende drie hoofdprocessen:

a) vaststelling van de te ondersteunen wetenschappelijke onderwerpen en van de werkprogramma’s voor de uitvoering;

b) projectselectie, doorgaans via een vergelijkend selectieproces, en onderhandelingen met geselecteerde aanvragers, en

c) toezicht op de wetenschappelijke tenuitvoerlegging van projecten en het vergoeden van subsidiabele kosten aan de begunstigden.

11. In het kader van KP7 zijn niet alleen de regels, maar ook de interne processen van de DG’s en de uitvoerende agentschappen vereenvoudigd. Na de laatste controle van de Rekenkamer op dit gebied [13] in 2004 heeft de Commissie een aantal nieuwe systemen ingevoerd om de processen voor de tenuitvoerlegging van subsidies te vereenvoudigen (zoals een deelnemersportaal, één enkele registratiefaciliteit en een faciliteit voor de onderhandelingsformulieren).

NIEUWE INSTRUMENTEN IN HET KADER VAN KP7

12. De gezamenlijke technologie-initiatieven zijn langdurige publiek-private partnerschappen. Ze combineren particuliere investeringen met Europese en nationale publieke financiering. De GTI’s zijn gericht op het ondersteunen van Europees onderzoek in samenwerkingsverband op industriële onderzoeksgebieden die duidelijk gemeenschappelijke technologische en economische doelstellingen hebben. De EU draagt in het kader van KP7 meer dan drie miljard euro bij aan de GTI’s. Bipartiete GTI’s zijn partnerschappen tussen de EU en brancheorganisaties en tripartiete GTI’s zijn partnerschappen tussen de EU, brancheorganisaties en deelnemende lidstaten (zie tabel 1). Zo wordt in de Europese Gemeenschappelijke Onderneming voor de toepassing van het gezamenlijk technologie-initiatief inzake nano-elektronica (Eniac) geparticipeerd door de Commissie, de deelnemende lidstaten [14] en de vereniging voor Europese nano-elektronische activiteiten.

13. De RSFF is een financieel instrument dat particuliere ondernemingen of publieke instellingen die onderzoeks-, ontwikkelings- en innovatieactiviteiten (RDI) bevorderen, betere toegang moet verschaffen tot schuldfinanciering voor RDI-investeringen met acceptabele voorwaarden. Tot de beoogde begunstigden van de RSFF behoren ook Europese onderzoeksintensieve entiteiten en onderzoeksinfrastructuren. De Europese Commissie houdt via DG Onderzoek en Innovatie toezicht op de RSFF wat betreft de subsidiabiliteit van de projecten en de toewijzing van KP7-middelen. De EIB is verantwoordelijk voor de dagelijkse activiteiten. Het instrument wordt door de EU en de EIB medegefinancierd. De maximale EU-bijdrage aan de RSFF in het kader van KP7 is één miljard euro.

TABEL 1

OVERZICHT VAN DE GEZAMENLIJKE TECHNOLOGIE-INITIATIEVEN

Bron: Raadsbesluiten tot instelling van de GTI’s.

Gezamenlijk technologie-initiatief | Strategische doelstelling | Maximale EU-bijdrage (in miljoen euro) |

Bipartiete GTI’s | Initiatief inzake innovatieve geneesmiddelen (IMI) | Het versnellen van de ontwikkeling van betere en veiliger medicijnen voor patiënten | 1000 |

Clean Sky | Het ontwikkelen van baanbrekende technologieën om de milieuprestaties van vliegtuigen en het luchtvervoer aanzienlijk te verbeteren, teneinde de vliegtuigen minder lawaaierig en brandstofefficiënter te maken | 800 |

Gemeenschappelijke onderneming brandstofcellen en waterstof (FCH) | Het sneller in de handel brengen van brandstofcel- en waterstofenergietechnologieën in Europa | 470 |

Tripartiete GTI’s | Eniac | Aandacht besteden aan nano-elektronica om apparaten verder te integreren en kleiner te maken en hun functionaliteit te vergroten | 450 |

Artemis | De onderzoeks- en structurele uitdagingen op het gebied van ingebedde computersystemen aanpakken | 420 |

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

14. Bij de controle is onderzocht of de Commissie KP7 efficiënt heeft uitgevoerd. Dit gebeurde aan de hand van de volgende drie subvragen:

a) Hebben de regels voor deelname een doelmatige uitvoering van KP7 mogelijk gemaakt?

b) Is de Commissie erin geslaagd de KP7-processen te stroomlijnen zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit van de uitgaven?

c) Heeft de Commissie het opzetten van nieuwe instrumenten goed beheerd?

15. De controle had betrekking op de uitvoering van KP7 tussen 2007 en de eerste helft van 2012. De controlecriteria en de methoden voor het verzamelen van controle-informatie zijn beschreven in bijlage I. De reikwijdte van de controle omvatte:

a) voor de eerste subvraag van de controle: de regels voor deelname aan KP7 als geheel;

b) voor de tweede subvraag: de interne processen zoals vastgesteld door DG Onderzoek en Innovatie, DG Informatiemaatschappij en Media, DG Ondernemingen en Industrie, en REA, en die betrekking hadden op samenwerkingsprojecten in het kader van het specifieke programma "Samenwerking" [15]. De analyse van de interne processen bestreek zodoende de uitvoering van bijna twee derde van de KP7-begroting;

c) voor de derde subvraag: een analyse van de twee nieuwe instrumenten (de GTI’s en de RSFF).

16. De Rekenkamer heeft een follow-upcontrole verricht van haar eerdere aanbevelingen in Speciaal verslag nr. 1/2004 over het beheer van OTO-werkzaamheden onder contract binnen het vijfde kaderprogramma (KP5) op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling (1998-2002). De resultaten en de verwijzingen naar de bijbehorende opmerkingen in dit verslag zijn opgenomen in bijlage II.

OPMERKINGEN

DE COMMISSIE HEEFT EEN AANTAL STAPPEN ONDERNOMEN OM DE REGELS VOOR DEELNAME TE VEREENVOUDIGEN, MAAR ER MOET MEER WORDEN GEDAAN

17. Bij de aanvang van KP7 heeft de Commissie een aantal vereenvoudigingsplannen geformuleerd met betrekking tot verschillende aspecten van de regels voor deelname. In dit deel van het verslag liggen de volgende beginselen ten grondslag aan de beoordeling van de gemaakte vorderingen in de vereenvoudigingsagenda:

a) het rationaliseren van de vereisten door een beter evenwicht te creëren tussen risico’s en controle;

b) het optimaliseren van de methoden voor vergoeding van de onderzoeksinspanningen van de begunstigden;

c) het begeleiden van de begunstigden door de complexe regeling;

d) het laten aansluiten van de bepalingen op de praktijken van de begunstigden, en

e) het vermijden van doublures en inconsistenties.

18. Deze beginselen zijn ontleend aan verschillende Commissiedocumenten [16] waarin vereenvoudigingsplannen worden voorgesteld en aan de standpunten van de wetgevende autoriteiten [17] over de regels voor deelname. Deze beginselen zijn dus sinds 2005 leidend geweest bij het veranderen van de regels voor deelname, toen de Commissie begon met de voorbereidingen voor KP7. Een overzicht van de voortgang van de vereenvoudigingsagenda is opgenomen in tabel 2.

TABEL 2

VORDERINGEN IN DE VEREENVOUDIGINGSAGENDA VAN DE COMMISSIE

Bron: Europese Rekenkamer.

Beginselen met voorbeelden van geplande maatregelen | Beoordeling door de Rekenkamer |

Het rationaliseren van de vereisten: vervanging van bankgaranties door het garantiefonds voor de deelnemersverminderd gebruik van controlecertificaten bij betalingsverzoekenrationalisering van de verslagperioden | Bevredigend Bankgaranties zijn niet langer verplicht, waardoor de administratieve lasten voor de begunstigden zijn verminderd. Door de introductie van een drempel is nog maar voor 6 % van de geclaimde kosten, ofwel een derde van de uit KP7 gefinancierde kosten, een controlecertificaat vereist. In sommige opzichten (zoals de duur van de verslagperiode) steekt KP7 positief af tegen de nationale financieringsregelingen. Toch kan de verslagperiode nog verder worden gerationaliseerd, indien: de verslagperioden ook worden verlengd voor projecten binnen het thema "ICT"; ende omvang van de rapporten aan strikte limieten wordt gebonden, zoals het geval is bij sommige nationale financieringsinstanties (SNF, DFG, TSB). |

Optimalisering van de wijzen van vergoeding: ruimer gebruik van vaste tarievenvereenvoudiging van het financieringsmodel op basis van de werkelijke kosten | Gedeeltelijk bevredigend KP7 omvat nieuwe financieringsmethoden die, in plaats van op de werkelijke kosten, zijn gebaseerd op vaste tarieven. Het KP7-financieringsmodel dat is gebaseerd op de werkelijke kosten, is nog steeds ingewikkeld (zie paragraaf 20). |

Het begeleiden van de begunstigden door de complexe regeling: verbetering van het begeleidend materiaalgemeenschappelijke elektronische hulpmiddelen voor de interactie met begunstigdenaanvullende hulpmiddelen zoals helpdesks | Bevredigend De richtsnoeren zijn korter en duidelijker geworden in vergelijking met KP6, zoals blijkt uit de antwoorden van de begunstigden op de enquête van de Rekenkamer. Nieuwe IT-hulpmiddelen vergemakkelijken de interactie tussen de Commissie en de begunstigden. Er zijn gespecialiseerde helpdesks opgericht voor de begunstigden. |

Aansluiting van de bepalingen op de praktijken van de begunstigden: certificering van de kostenberekeningssystemen van de begunstigdenruimere acceptatie van de methoden van de begunstigden | Onbevredigend De begunstigden maakten slechts in bescheiden mate gebruik van de certificeringsregeling, de methoden van gemiddelde personeelskosten werden laat geaccepteerd en de begunstigden dragen het volledige risico voor onjuiste interpretaties van de KP7-bepalingen, die niet altijd aansluiten op de algemene onderzoekspraktijken (zie de paragrafen 21-29). |

Het vermijden van doublures en inconsistenties: een elektronische registratiebalie voor begunstigden (één enkele registratiefaciliteit)een consistente beoordeling van de financiële levensvatbaarheidéén enkel loket (Research Enquiry Service)Overlegcomité onderzoek | Onbevredigend De meeste geplande maatregelen zijn genomen, maar de uitvoering wordt nog gekenmerkt door inconsistent handelen (zie de paragrafen 30-44). |

GOEDE VORDERINGEN IN DE VEREENVOUDIGINGSAGENDA

19. Wat betreft de vijf beginselen, heeft de Commissie op bevredigende wijze de vereisten gerationaliseerd en de verschillende documenten met richtsnoeren verbeterd. De Commissie heeft in enkele gevallen de bepalingen voor KP7 op bevredigende wijze kunnen afstemmen op de praktijken van de begunstigden (bijvoorbeeld wat betreft het aanvaarden van gemiddelde personeelskosten), maar in de toekomst dient er nog meer te worden ondernomen. De KP7-begunstigden hebben te maken met inconsistenties in verband met sommige aspecten van de regels voor deelname (zie paragraaf 21, resp. 30).

20. Wat betreft het financieringsmodel, werden er nieuwe financieringsregelingen geïntroduceerd die, in plaats van op de werkelijke kosten, zijn gebaseerd op vaste tarieven. Financiering op basis van de werkelijke kosten blijft het voornaamste financieringsmodel van KP7. Vergeleken met de nationale financieringsinstanties is het financieringsmodel van KP7 ingewikkeld vanwege de vele combinaties van kostencategorieën, methoden van kostenberekening en vergoedingstarieven. Dit vormt een last voor de begunstigden en heeft een aantal belangrijke gevolgen voor de administratieve processen van de Commissie. De Rekenkamer heeft in haar Speciaal verslag nr. 1/2004 aanbevolen het financieringsmodel te vereenvoudigen (zie bijlage II). Vereenvoudiging van het financieringsmodel is een belangrijk onderdeel van het voorstel voor de regels voor deelname aan Horizon 2020 [18].

DE DOELSTELLING OM DE KP7-BEPALINGEN BETER TE LATEN AANSLUITEN OP DE PRAKTIJKEN VAN DE BEGUNSTIGDEN IS NIET VOLLEDIG GEHAALD

21. Bij de aanvang van KP7 heeft de Commissie aangegeven dat voor het financieringsmodel op basis van de werkelijke kosten de gewone boekhoudings- en beheersbeginselen van de deelnemers zouden worden gehanteerd [19]. De wetgevende autoriteiten en de Commissie hebben onlangs onderstreept dat het noodzakelijk is om de KP7-regels beter verenigbaar te maken met algemene bedrijfspraktijken [20].

EEN BETERE AANSLUITING OP DE PRAKTIJKEN VAN DE BEGUNSTIGDEN IS VEREIST

22. Om de regels voor deelname aan KP7 beter te laten aansluiten op de praktijken van de begunstigden, moeten de regels een mechanisme omvatten dat deze praktijken tijdig herkent en de interpretatie en praktijken van de Commissie dienovereenkomstig aanpast, mits de algemene en controledoelstellingen van KP7 hiermee niet in gevaar komen.

23. Bij de aanvang van KP7 heeft de Commissie een certificeringsmechanisme ingesteld voor het goedkeuren van kostenmethoden om begunstigden zekerheid te geven omtrent hun methoden. Door de strenge eisen hebben de begunstigden echter maar weinig gebruikgemaakt van de certificeringsregeling. De Commissie schatte dat maximaal 350 certificaten zouden worden afgegeven [21]. Per maart 2012 had de Commissie van 71 begunstigden aanvragen voor de certificering van methoden geaccepteerd, wat neerkomt op slechts 20 % van de KP7-begunstigden. Uit de resultaten van de enquête van de Rekenkamer blijkt dat de voornaamste redenen om geen certificering vooraf aan te vragen, gelegen waren in de lange en complexe aanvraagprocedure, de moeilijkheid om aan de certificeringscriteria te voldoen en het beperkte nut van het certificaat. De geringe deelname ondermijnde de inspanningen van de Commissie om de procedures te vereenvoudigen [22].

24. Om de KP7-bepalingen beter te laten aansluiten op de praktijken van de begunstigden betreffende de personeelskosten, heeft de Commissie het in 2011 onder bepaalde voorwaarden mogelijk gemaakt dat begunstigden hun eigen interne methoden van gemiddelde personeelskosten hanteren. Uit gesprekken van de Rekenkamer met onderzoeksorganisaties en deelnemers blijkt dat men positief staat tegenover een ruimere acceptatie van de methoden van gemiddelde personeelskosten. Hoewel het probleem van de acceptatie van de gemiddelde personeelskosten relatief vroeg werd onderkend [23], zijn de regels pas na 21 maanden aangepast. Dat is laat voor een zevenjarig programma dat projecten financiert die gemiddeld 36 maanden duren.

25. Zelfs indien de financiële voorschriften van KP7 minder normatief zijn en meer op beginselen zijn gebaseerd, bestaan er situaties waarin de realiteit van de begunstigde moeilijk verenigbaar is met de KP7-beginselen. Indien de begunstigde in een dergelijke situatie verkeert, zijn er drie mogelijkheden. De begunstigde kan:

contact opnemen met de projectfunctionaris;

contact opnemen met het nationale contactpunt [24], dat het verzoek doorstuurt naar de Research Enquiry Service (RES); of

het verzoek rechtstreeks naar de RES sturen.

26. Projectfunctionarissen kunnen enkel verwijzen naar de bestaande regels en richtsnoeren. De RES kan meer op maat gesneden begeleiding bieden, die bij ingewikkelde juridische aangelegenheden wordt voorbereid door de juridische afdeling van DG Onderzoek en Innovatie. Op de begeleiding is echter nog steeds een juridische disclaimer van toepassing, die de bruikbaarheid ervan bij latere meningsverschillen met de Commissie sterk kan aantasten. De juistheid van de interpretatie kan tot vijf jaar na afronding van het project worden betwist. Hoewel er geldige redenen kunnen zijn om een juridische disclaimer toe te passen, dragen de begunstigden in het huidige systeem het volledige risico van onjuiste interpretaties van de KP7-bepalingen.

DE KP7-BEPALINGEN SLUITEN NIET ALTIJD AAN OP DE ALGEMENE PRAKTIJK VAN DE BEGUNSTIGDEN

27. Om te beoordelen in hoeverre KP7 aansluit op de algemene praktijk van de begunstigden, heeft de Rekenkamer de KP7-praktijken vergeleken met de praktijken van nationale financieringsinstanties en met de interne praktijken van de begunstigden. De analyse van de Rekenkamer was gericht op de personeelskosten, omdat deze vaak de belangrijkste directe kostencategorie vormen van een project.

28. Sommige nationale financieringsorganen accepteren forfaitaire bedragen of kostencategorieën zonder tijdsregistratie-eisen (zoals het Duitse onderzoeksfonds DFG) of gaan uit van gebudgetteerde kosten op basis van salariscategorieën en vooraf vastgestelde werktijden (het Zwitserse nationale wetenschapsfonds SNF). Andere hanteren tijdsregistratie-eisen die vergelijkbaar zijn met die van KP7 (zoals het ministerie van Energie van de Verenigde Staten) en verantwoorden de personeelskosten middels een controleerbaar systeem van tijdstoewijzing. In enkele gevallen houden nationale financieringsorganen echter beter rekening met de gebruikelijke boekhoudings- en beheerspraktijken van de begunstigden.

29. Uit de enquête van de Rekenkamer onder begunstigden blijkt dat de KP7-vereisten op het gebied van personeelskosten, ondanks de positieve reactie op de ruimere aanvaarding van de methoden van gemiddelde personeelskosten, veelal onverenigbaar zijn met de praktijken van de begunstigden. 29 % van de respondenten verklaarde hun interne systeem niet te kunnen gebruiken om te voldoen aan de eisen van de Commissie (zie figuur 4). 30 % van hen hanteerde een tijdsregistratiesysteem voor hun deelname aan EU-projecten. Een aantal begunstigden gaf aan dat zij intern een andere aanpak hanteren dan tijdsregistratie (zie tekstvak 2).

FIGUUR 4

DE TIJDSREGISTRATIEPRAKTIJKEN VAN KP7-BEGUNSTIGDEN

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

TEKSTVAK 2

VOORBEELDEN VAN VERSCHILLENDE BENADERINGEN OM AAN DE TIJDSREGISTRATIE-EISEN TE VOLDOEN

Outputgerichte aanpak: bepaalde medewerkers van een onderzoekseenheid worden volledig ingezet voor onderzoekstaken waarbij tijdsregistratieformulieren niet zijn vereist. Toezichtmethoden zijn bijvoorbeeld gebaseerd op de werkvorderingen, de kwaliteit van de resultaten of bereikte mijlpalen.

Alternatief-bewijsaanpak: men wint voldoende informatie in via arbeidsovereenkomsten (bijvoorbeeld dat een gepromoveerde volledig wordt ingezet voor een specifiek project) of via interne verklaringen waaruit een volledige toewijzing aan een project of taak blijkt (bijvoorbeeld voor een bepaalde periode).

Bron: Europese Rekenkamer, op basis van de antwoorden op haar enquête.

ONNODIGE INCONSISTENTIES VERMINDEREN DE DOELMATIGHEID

30. Een uniforme tenuitvoerlegging is niet altijd mogelijk in het geval van programma’s met verschillende doelstellingen. De tenuitvoerlegging van één enkel financieringsinstrument binnen hetzelfde specifieke programma zou echter maar op een beperkt aantal punten mogen verschillen. Bij de aanvang van KP7 noemde de Commissie coherentie als een van de drie beginselen van de uitvoering van KP7 [25]. Daarnaast stelde zij:"De uniforme interpretatie, met name wat betreft juridische en financiële bepalingen van projecten, door alle betrokken Commissiediensten moet worden verzekerd" [26].

31. Een coherente tenuitvoerlegging vermindert de administratieve lasten voor de begunstigden. Zo kunnen zij zich gemakkelijker op de hoogte stellen van de vereisten en deze gemakkelijker naleven, en kan de Commissie het programma gemakkelijker beheren.

HOEWEL ER ENKELE HARMONISERINGSMAATREGELEN ZIJN GENOMEN …

32. Om de tenuitvoerlegging coherenter te maken, heeft de Commissie in de voorbereidende handelingen [27] vastgesteld dat:

er een elektronische registratiebalie (één enkele registratiefaciliteit) wordt opgericht;

er wordt gezorgd voor een consistente beoordeling van de financiële levensvatbaarheid van een deelnemer, en

er één enkel loket wordt opgericht.

33. De enkele registratiefaciliteit voorkomt dat de begunstigden voor elk project opnieuw wordt gevraagd dezelfde informatie te verstrekken over hun rechtspositie en financiële situatie. De aanvankelijke achterstand, die werd veroorzaakt doordat veel begunstigden tegelijkertijd werden geregistreerd, is verholpen en op dit moment zijn er geen ernstige vertragingen. Volgens de tussentijdse evaluatie van KP7 is de enkele registratiefaciliteit een succes [28]. De financiële validatiecontrole wordt nu uitgevoerd door het centrale validatieteam van REA, dat consistentie garandeert door dezelfde financiële ratio’s te gebruiken [29].

34. Er is geen sprake van één enkel loket [30]. De Commissie heeft in plaats daarvan eerst de "Research Enquiry Service" opgericht, die vragen van begunstigden beantwoordt. In 2011 heeft de Commissie het Overlegcomité onderzoek (RCC) opgericht, dat definitieve standpunten kan innemen over horizontale uitvoeringsaangelegenheden waarover de diensten geen overeenstemming kunnen bereiken [31].

… HEBBEN ENKELE ASPECTEN VAN DE UITVOERING VAN KP7 TE LIJDEN ONDER EEN GEBREK AAN COHERENTIE

35. Ondanks deze vooruitgang hebben enkele aspecten van de uitvoering van KP7 te lijden onder een gebrek aan coherentie. De vergelijking door de Rekenkamer van de regels en procedures, die alleen betrekking had op de samenwerkingsprojecten in het specifieke programma "Samenwerking", wees op praktijken die leidden tot verschillende behandeling door verschillende diensten of zelfs door verschillende eenheden binnen eenzelfde dienst van nagenoeg identieke situaties (zie tekstvak 3).

TEKSTVAK 3

VOORBEELDEN VAN UITEENLOPENDE PRAKTIJKEN

1. Het gebruik van vaste tarieven voor reisgerelateerde verblijfskosten — niet geaccepteerd door DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie, maar wel door andere diensten

2. Hoorzittingen tijdens de evaluatie van grote projecten — toegepast door DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie, DG Ondernemingen en Industrie, en REA, maar niet door DG Onderzoek en Innovatie

3. De voorwaarde om een consortiumovereenkomst te sluiten en te verstrekken — verschilt per thema

4. Omgang met onvoorziene onderaanneming — verschilt per dienst

5. Definitie van de beheersbegroting — verschilt per dienst

6. De procedure bij verandering van de officiële naam van de begunstigde — een formele wijziging is alleen bij DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie nodig

7. Verslagfrequentie — hoger bij DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie dan bij andere diensten

8. Gebruikmaking van wetenschappelijke toetsing bij de projectmonitoring — gebruikelijker bij DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie dan bij andere diensten

9. De mogelijkheid om meerdere betalingen te verrichten in één periode — DG Onderzoek en Innovatie en DG Ondernemingen en Industrie hanteren gedeeltelijke betalingen, DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie, en REA niet

Door het RCC besproken en afgehandelde procedures met uiteenlopende praktijken

10. Subsidiabiliteit van kosten voor een niet-verplicht certificaat betreffende de financiële staten

11. Behandeling van aanpassingen in het voordeel van de begunstigde bij afgeronde projecten

Bron: Europese Rekenkamer. Deze lijst is gebaseerd op de analyse van de regels, interne documenten van de Commissie, antwoorden van begunstigden en gesprekken met leidinggevenden binnen de Commissie.

36. Uit de enquête van de Rekenkamer blijkt dat de begunstigden van mening zijn dat het ontbreekt aan coherentie in de uitvoering van KP7: 51 % van de begunstigden gaf aan dat zij ten minste incidenteel te maken kregen met verschillen in behandeling die niet werden gerechtvaardigd door het rechtskader of de kenmerken van het specifieke programma, en 15 % van de begunstigden gaf aan dat dergelijke verschillen bij nagenoeg alle projecten voorkomen. Uit de opmerkingen van de begunstigden blijkt dat de interpretatie per projectfunctionaris kan verschillen (zie tekstvak 4).

DE MECHANISMEN VOOR HET IDENTIFICEREN VAN UITEENLOPENDE PRAKTIJKEN VERTONEN TEKORTKOMINGEN

37. In september 2011 had het RCC drie kwesties betreffende betere coördinatie tussen de diensten besproken en afgehandeld. Twee daarvan hielden direct verband met de harmonisering van KP7-procedures. Het onderzoek van de Rekenkamer (zie tekstvak 3) bracht echter negen voorbeelden aan het licht van uiteenlopende regels en procedures die het RCC niet heeft besproken. Dit duidt erop dat de mechanismen, ofschoon de RCC op doeltreffende wijze uniforme standpunten inneemt, niet alle procedurele verschillen bij de uitvoering van KP7 aan het licht brengen.

TEKSTVAK 4

VOORBEELDEN VAN OPMERKINGEN VAN BEGUNSTIGDEN OVER UITEENLOPENDE PRAKTIJKEN

De onderhandelingen per project verlopen volgens de manier waarop de projectfunctionaris de regels uitlegt. Daardoor verschillen de onderhandelingen op basis van die interpretatie en moet de leidende organisatie zich aanpassen aan en inspelen op de instructies van de projectfunctionaris.

In sommige gevallen hebben verschillende projectfunctionarissen van verschillende eenheden dezelfde situatie verschillend behandeld.

De vereiste informatie betreffende de inhoud van de aanvraag, de technische (te leveren prestaties, mijlpalen en voortgangsverslagen) en financiële verslaglegging, het gebruik van de IT-hulpmiddelen van KP7 en de organisatie van de processen, verschilt per projectfunctionaris. Dat geldt voor alle fasen van de uitvoering van het project.

Bron: Enquête van de Europese Rekenkamer.

38. Er zijn twee hoofdkanalen om een kwestie onder de aandacht van het RCC te brengen:

via een besluit van een interne werkgroep van de Commissie of van directeuren-generaal van de onderzoeks-DG’s of hun vertegenwoordigers, en

via een vraag van de begunstigde op de RES-website.

39. In beide gevallen is het RCC afhankelijk van de actieve betrokkenheid van het personeel van de Commissie of de begunstigden. Er werd alleen een beperkte poging gedaan om alle mogelijke verschillen in de huidige KP7-procedures in kaart te brengen. De KP7-procedures kunnen verder worden geharmoniseerd, aangezien een aantal procedures tot vijf jaar na 2013 van kracht zal zijn vanwege het meerjarige karakter van veel projecten.

UIT DE ERVARING MET KP7 BLIJKT HOE MOEILIJK HET IS OM VERGELIJKBARE DOELSTELLINGEN NA TE STREVEN VOOR DE EUROPESE ONDERZOEKSRUIMTE

40. Het kaderprogramma vertegenwoordigt maar een fractie van de publieke onderzoeksuitgaven in Europa [32]. De grondgedachte achter de Europese onderzoeksruimte (EOR) is dat het Europese onderzoek beter moet worden georganiseerd en gecoördineerd. Harmonisering van de regels is een van de aspecten van betere coördinatie binnen de EOR. De KP7-regels voor deelname moeten, ten aanzien van de EOR, een coherent kader bieden dat zorgt voor een zo efficiënt mogelijke uitvoering [33]. KP7 moet zodanig worden uitgevoerd dat sprake is van wederzijdse synergieën en complementariteit met andere beleidsmaatregelen en programma’s van de Unie [34].

41. KP7 omvat instrumenten zoals de GTI’s, met eigen regels en procedures voor oproepen tot het indienen van voorstellen en financiële bepalingen (zoals subsidiabiliteitscriteria of financieringsregels). Op dezelfde manier kunnen voor artikel 185-initiatieven eigen regels worden vastgesteld, die vergelijkbaar moeten zijn met de KP7-regels, maar op detailniveau kunnen afwijken.

42. Bij andere programma’s die door de Unie worden gefinancierd of medegefinancierd, gelden afzonderlijke regels voor deelname. De regels van het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie (CIP) zijn gebaseerd op andere subsidiabiliteitscriteria, financieringsmodellen, kostenregelingen, procedures enz. Het gedeelde beheer van de structuurfondsen beperkt de mogelijkheden van de Commissie om voor te schrijven dat de door regio’s of lidstaten opgestelde regels aansluiten op de regels voor deelname aan KP7. Toch kunnen er in bepaalde gevallen meer synergieën worden bewerkstelligd. Zowel binnen de structuurfondsen als binnen KP7 kunnen kostenmethoden voor personeels- en indirecte kosten worden goedgekeurd, maar de goedkeuring van de Commissie voor de ene regeling geldt niet voor de andere. Niet-terugvorderbare btw is subsidiabel voor de structuurfondsen, maar niet voor KP7. Sommige KP7-begunstigden [35] genieten een vaste vergoeding voor de indirecte kosten van 60 %, terwijl de relevante verordening met betrekking tot de structuurfondsen [36] het vaste tarief voor indirecte kosten op maximaal 20 % stelt.

43. Een aantal geconstateerde problemen zal naar verwachting in het kader van Horizon 2020 worden opgelost, wanneer het CIP en KP7 zijn samengevoegd. De structuurfondsen hebben echter betrekking op een breed scala van activiteiten die niet altijd onderzoekgerelateerd zijn, en de harmonisering van onderzoeksactiviteiten kan leiden tot meer inconsistenties met andere activiteiten.

44. KP7 toont hoe moeilijk het is om de EOR-doelstelling van betere coördinatie via de harmonisering van regels te verwezenlijken. KP7-begunstigden hebben te maken met verschillen vanwege de relatieve autonomie van de DG’s van de Commissie of de andere uitvoerende instanties. Daarnaast genieten de financieringsorganen van de structuurfondsen of nationale programma’s nog meer autonomie. Het zal derhalve zeer moeilijk zijn om te komen tot harmonisering van de regels, gezien het feit dat die niet volledig is gerealiseerd in het kader van de programma’s waarin de Commissie een besluitvormende positie inneemt.

DE NADRUK LAG VOORAL OP UITGAVEN VAN HOOG NIVEAU, EN MINDER OP DE DOELMATIGHEID

DE COMMISSIE HEEFT GOEDE PROCESSEN ONTWORPEN, MAAR DE MIDDELEN NIET VOLLEDIG INGEZET VOOR DE ONDERSTEUNING VAN DE UITVOERING ERVAN

45. Goede processen [37] maken het eenvoudiger om de efficiëntie van een organisatie te vergroten. Om de prestaties op dit gebied te beoordelen, was de controle gericht op vijf kenmerkende aspecten [38] van sterk procesbeheer: procesontwerp, verbetering, hulpmiddelen, informatie en personeel (zie figuur 5).

FIGUUR 5

VIJF ASPECTEN VAN STERK PROCESBEHEER

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

HET PROCESONTWERP, DE VERBETERINGSACTIVITEITEN EN DE BEHEERSINFORMATIE ZIJN GOED EN VERTONEN WEINIG ZWAKKE PUNTEN

46. Alle diensten hanteren de procesaanpak voor het beheer van hun operationele activiteiten. De procedures en taken van alle betrokkenen bij de interne processen zijn gedocumenteerd en verspreid. Alle diensten hebben interne commissies opgericht of personele middelen uitgetrokken voor het nastreven van verbeteringsactiviteiten. Sinds de aanvang van KP7 zijn er verschillende verbeteringsactiviteiten ontplooid, die nog steeds worden voortgezet. Voorbeelden van goede praktijken op het gebied van procesontwerp en verbetering zijn bij alle diensten te vinden.

47. Informatie is eveneens een sterk aspect. De Commissie heeft, overeenkomstig de eerdere aanbeveling van de Rekenkamer (zie bijlage II), een systeem opgezet voor het verzamelen van een aantal KP7-brede, essentiële prestatie-indicatoren die de kern vormen van de jaarlijkse KP7-controleverslagen. Voor interne doeleinden worden procesgerelateerde KPI’s of andere beheersinformatie, zoals de bestedingsgraad van begrotingsmiddelen, de betalings- en subsidietoekenningstermijn en vacatures, per kwartaal, per maand of zelfs direct gerapporteerd aan de leidinggevenden. Andere belangrijke gegevens, zoals de werkdruk of de inzet van personele middelen, worden echter niet verzameld op een manier die eenvoudige vergelijkingen tussen de diensten mogelijk zou maken. Bovendien zijn de onderlinge afhankelijkheden tussen de verschillende procesgegevens niet voldoende geanalyseerd, zoals de voordelen van lagere foutenpercentages of van beter projecttoezicht als gevolg van frequentere verslagen of wetenschappelijke toetsing [39].

BESTAANDE HULPMIDDELEN MAKEN EEN DOELMATIGE UITVOERING VAN PROCESSEN NIET MOGELIJK

48. De processen moeten worden ondersteund door een geïntegreerd IT-systeem [40]. De systemen moeten interoperabel zijn en potentiële synergieën tussen de informatiesystemen van de DG’s moeten worden benut [41]. Daarom was de controle gericht op de vraag hoe de uitvoering van KP7 wordt ondersteund door IT-hulpmiddelen voor het front- en backoffice en het bedrijfsprocesbeheer (BPB) [42] en in hoeverre het hele onderzoekscluster dezelfde hulpmiddelen gebruikt.

49. Het deelnemersportaal heeft de frontofficehulpmiddelen verbeterd en het contact met de begunstigden verloopt bij de onderzoeksinstanties grotendeels via dezelfde hulpmiddelen. De bijbehorende backofficehulpmiddelen zijn echter niet in dezelfde mate geharmoniseerd. Als men meerdere backofficehulpmiddelen, die in wezen hetzelfde doel dienen, onderhoudt en verder ontwikkelt, worden de middelen niet zuinig ingezet.

50. De BPB-hulpmiddelen zijn het minst ontwikkeld, met uitzondering van iFlow bij DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie (een elektronisch werkstroomhulpmiddel dat is gekoppeld aan de andere backofficehulpmiddelen en de processen automatiseert). Dit hulpmiddel verkort de procesduur (zie paragraaf 63). De andere diensten (DG Onderzoek en Innovatie, DG Ondernemingen en Industrie, en REA) maken meer gebruik van papieren werkstromen en eigen hulpmiddelen voor specifieke fasen van de tenuitvoerlegging van de subsidieverlening, of gebruiken Excel-werkbladen.

51. De verschillende hulpmiddelen voor het beheer van subsidies zijn ontworpen als grotendeels onafhankelijke modules zonder aandacht voor de wijze waarop de hulpmiddelen zouden moeten zijn gekoppeld. Hierdoor moeten er mechanismen worden vastgesteld om de systemen te synchroniseren. Daarnaast moeten leidinggevenden die een overzicht willen hebben van de projecten waarvoor zij verantwoordelijk zijn, vaak handmatig gegevens verzamelen uit wel zes verschillende systemen.

52. Hoewel de elektronische hulpmiddelen van KP7 over het algemeen positief afsteken tegen die van de meeste bezochte nationale financieringsorganen, zijn sommige nationale hulpmiddelen voorbeelden van goede praktijken. Zo integreert het hulpmiddel voor subsidiebeheer van het Zwitserse nationale onderzoeksfonds (SNF) alle front- en backofficefuncties. Hierdoor worden de complexiteit en de redundantie van gegevens verminderd en wordt het just-in-time-gegevensbeheer verbeterd. Het SNF en de National Science Foundation (NSF) gebruiken externe gegevensbronnen, zoals citatendatabanken, om hun systemen nauwkeuriger te maken.

VERSCHILLEN IN DE BENUTTING VAN DE PERSONELE MIDDELEN TUSSEN DIENSTEN MOETEN WORDEN VERKLAARD

53. De toewijzing van personeel moet geschieden op basis van de doelstellingen en prioriteiten van de DG’s. Telkens wanneer dit nodig is — en minstens eenmaal per jaar — moeten leidinggevenden de organisatiestructuren en het personeelsbestand afstemmen op de prioriteiten en de werkdruk [43].

54. Binnen de acht Commissiediensten zijn meer dan 2500 medewerkers betrokken bij de uitvoering van KP7, van wie er 1500 (60 %) rechtstreeks zijn toegewezen aan de uitvoering van het specifieke programma "Samenwerking". Deze verhouding komt overeen met het aandeel van de begroting voor dit programma (61 %). Er zijn echter aanwijzingen dat binnen dit programma de benutting van de personele middelen sterk varieert per thema (zie tabel 3), terwijl er geen sprake is van aanzienlijke verschillen in de complexiteit van het projectbeheer.

TABEL 3

INDICATOREN VOOR DE INZET VAN PERSONELE MIDDELEN PER THEMA BINNEN HET SPECIFIEKE PROGRAMMA "SAMENWERKING"

Noot: De indicatoren voor de personele bezetting zijn berekend op basis van de volledige personele middelen die volgens de jaarlijkse activiteitenverslagen aan de thema’s waren toegewezen.

Bron: Europese Rekenkamer.

Thema | Budget per personeelslid (in miljoen euro) | Overeenkomsten per personeelslid | Deelnemers per personeelslid |

Energie (DG Onderzoek en Innovatie, DG Energie) | 20,4 | 2,2 | 25 |

Milieu (DG Onderzoek en Innovatie) | 13,8 | 2,5 | 39 |

Gezondheid (DG Onderzoek en Innovatie) | 35,7 | 4,1 | 48 |

ICT (DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie) | 12,5 | 2,1 | 20 |

KBBE (DG Onderzoek en Innovatie) | 16,0 | 2,9 | 41 |

NMP (DG Onderzoek en Innovatie) | 24,5 | 3,6 | 48 |

Sociale wetenschappen en geesteswetenschappen (DG Onderzoek en Innovatie) | 9,9 | 2,8 | 29 |

Ruimte en Veiligheid (REA, DG Ondernemingen en Industrie) | 22,5 | 2,7 | 32 |

Vervoer (DG Onderzoek en Innovatie) | 35,0 | 3,8 | 47 |

55. De Commissie beschikt niet over een toereikende grondslag voor een transparante en objectieve vergelijking. van de verschillen in inzet van personele middelen tussen de thema’s van het specifieke programma "Samenwerking".

DE PROCESSEN KUNNEN VERDER WORDEN VERKORT

56. De processen en procedures die de DG’s hanteren bij de uitvoering en controle van hun activiteiten, moeten doelmatig zijn [44]. Tijdigheid is een van de belangrijkste kenmerken van doelmatige processen. Het belang van tijdigheid werd onderstreept in het KP7-besluit: "Deelname aan de activiteiten van het zevende kaderprogramma moet worden vergemakkelijkt door (…) het passend gebruik van (…) snelle procedures" [45], alsmede in de regels voor deelname: "De financiële bijdrage van de Gemeenschap dient zonder nodeloze vertraging ter beschikking van de deelnemers te worden gesteld" [46]. Derhalve ligt in dit deel de nadruk op twee belangrijke tijdsindicatoren met betrekking tot de KP7-processen:

a) De subsidietoekenningstermijn ("time to grant", TTG) is de tijd die nodig is om met succes een voorstel te selecteren en te onderhandelen over een overeenkomst.

b) De betalingstermijn ("time to pay", TTP) is de tijd die nodig is om een betaling te verrichten aan een consortium van begunstigden.

DE TTG WORDT KORTER, MAAR TUSSEN DE DIENSTEN ZIJN ER VERSCHILLEN OPGETREDEN GEDURENDE DE EERSTE VIJF JAAR VAN KP7

57. Bij de aanvang van KP7 gaf de Commissie in haar effectbeoordeling aan dat er inspanningen zijn geboden om de tijd die nodig is om met succes te onderhandelen over een overeenkomst, te verkorten [47]. Voor gelijksoortige projecten (wat betreft de complexiteit, omvang en de ervaring van de begunstigden) mag de subsidietoekenningstermijn niet sterk verschillen per project. Een korte subsidietoekenningstermijn is belangrijk omdat:

a) projecten dan eerder van start kunnen gaan, wat cruciaal is in de sectoren onderzoek en innovatie, waar ideeën snel kunnen verouderen;

b) de subsidies dan eerder beschikbaar komen en "voor alle begunstigden (…) de geldstromen weer op gang komen" [48], waaronder voor kmo’s.

58. De subsidietoekenningstermijn voor alle KP7-projecten waarvoor met succes een overeenkomst is gesloten, bedraagt gemiddeld 333 kalenderdagen [49]. In de loop van KP7 heeft zich een duidelijke trend ontwikkeld in de richting van een kortere subsidietoekenningstermijn. Dankzij de voortdurende verbetering van de interne procedures groeien de TTG’s van de diensten naar elkaar toe, maar er is nog steeds sprake van verschillen tussen de diensten. Zelfs wanneer alleen gekeken wordt naar gelijksoortige projecten (zoals de projecten in het specifieke programma "Samenwerking"), bedraagt de TTG circa 260 dagen bij DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie, 315 dagen bij DG Onderzoek en Innovatie en 380 dagen bij REA en DG Ondernemingen en Industrie [50] (zie figuur 6).

59. De subsidietoekenningstermijn van KP7 is nog steeds langer dan die van de nationale financieringsinstanties. Hun gemiddelde subsidietoekenningstermijn beloopt vijf tot zeven maanden. De door de nationale financieringsinstanties gefinancierde projecten hebben doorgaans echter een kleinere begroting en vaak maar één deelnemer.

FIGUUR 6

ONTWIKKELING VAN DE TTG BINNEN HET SPECIFIEKE PROGRAMMA "SAMENWERKING"

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

OP EEN AANTAL OORZAKEN VAN DE LANGE TTG KAN DE COMMISSIE INVLOED UITOEFENEN

60. Medewerkers van de Commissie hebben een aantal factoren genoemd die in hun ogen de subsidietoekenningstermijn kunnen beïnvloeden [51]. De Rekenkamer heeft de meetbare factoren waarover gegevens beschikbaar waren, onderworpen aan een meervoudige regressieanalyse om hun relatieve invloed te schatten. Dit suggereert dat van alle factoren die de TTG kunnen beïnvloeden, de toewijzing aan een bepaalde dienst verreweg de belangrijkste is. Zo nam de TTG met 29 % af wanneer DG Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie over een voorstel onderhandelde en alle andere factoren gelijk waren. Andere factoren (zoals de werkdruk, het aantal deelnemers, de ervaring van een consortium met KP7) hadden geen wezenlijke invloed.

61. Uit de constatering dat de toewijzing aan een dienst een belangrijke variabele is die de TTG beïnvloedt, blijkt dat de verschillen in TTG niet één oorzaak hebben. De toewijzing aan een dienst hangt vooral samen met de diverse kenmerken van de diensten, zoals de interne procedures, de IT-systemen, de interne organisatiestructuur, de beheersprioriteiten, of de specifieke kenmerken waarover andere diensten niet beschikken. De toewijzing hangt dus samen met vele factoren die de TTG beïnvloeden.

62. De Rekenkamer heeft ook onderzocht wat de belangrijkste oorzaken zijn van een lange subsidietoekenningstermijn voor individuele projecten. Bijlage III vat deze oorzaken samen en deelt ze op in onvermijdbare oorzaken, oorzaken die de Commissie deels had kunnen vermijden en vermijdbare oorzaken. Uit de analyse blijkt dat er maar een paar volledig onvermijdbare oorzaken zijn, die de TTG niettemin aanzienlijk kunnen beïnvloeden. De Commissie is tijdens KP7 begonnen met het aanpakken van een aantal vermijdbare oorzaken. Sommige oorzaken blijven echter bestaan, zoals slechte communicatie tussen of wijzigingen in het personeel dat verantwoordelijk is voor de projectonderhandelingen, en ruime termijnen voor het verstrekken van informatie.

BEPAALDE PRAKTIJKEN HELPEN EEN LANGE SUBSIDIETOEKENNINGSTERMIJN TE VOORKOMEN

63. Het delen van goede praktijken tussen de diensten is een manier om procedures tijdiger te laten plaatsvinden. Tijdens de gesprekken wezen veel Commissiemedewerkers op praktijken die de oorzaken van de vertragingen beperken. Er kunnen ook lessen worden geleerd van de nationale financieringsinstanties. Tekstvak 5 vat de goede praktijken samen die tijdens de controle aan het licht kwamen.

TEKSTVAK 5

PRAKTIJKEN DIE DE SUBSIDIETOEKENNINGSTERMIJN HELPEN VERKORTEN

Procesautomatisering

Het meten van de vorderingen van de doelstellingen per processtap

Automatische volgsystemen die het verzamelen van controle-informatie gemakkelijk maken

Procesconsistentie

Waarborgen dat elk voorstel of project dezelfde stappen doorloopt en aan dezelfde controles is onderworpen, die op dezelfde manier worden uitgevoerd

De organisatiestructuur laten aansluiten op de processen

Korte organisatielijnen tussen de verschillende betrokkenen bij de onderhandelingen

Eén enkel team volledig verantwoordelijk maken voor de selectie van voorstellen en de onderhandelingen

Centralisering van de ondersteunende functies

Parallelle verwerking

Een slagvaardige beheerscultuur

Het beëindigen van onderhandelingen die de onderhandelingstermijnen overschrijden

Het accent leggen op de doelmatigheid van processen

Bron: Europese Rekenkamer.

64. De leidinggevenden van de operationele eenheden van de Commissie gaven aan dat de lessen die men trekt uit de onderhandelingen, in hun eenheden of directoraten worden doorgegeven. Er zijn aanwijzingen dat dergelijke informatie tot op zekere hoogte gedeeld wordt via de interne commissies van een dienst. Uit het feit dat de TTG’s blijven verschillen tussen de diensten, blijkt echter dat er inherente organisatorische belemmeringen bestaan die verhinderen dat de getrokken lessen doeltreffend worden verspreid en tijdig worden toegepast. Zo is de verdeling van de verantwoordelijkheden binnen de operationele directoraten van DG Onderzoek en Innovatie niet in dezelfde mate gestandaardiseerd als bij andere DG’s. De verschillende organisatiestructuren belemmeren de doeltreffende uitwisseling van goede praktijken, omdat een goede praktijk in het ene directoraat niet altijd relevant is voor andere directoraten die anders zijn georganiseerd.

ER IS SPRAKE VAN AANZIENLIJKE VERSCHILLEN IN BETALINGSTERMIJN TUSSEN DE DIRECTORATEN

65. In het algemeen moeten betalingen zo snel mogelijk worden verricht [52]. Tussentijdse en saldobetalingen dienen te worden verricht binnen 90 dagen na de dag waarop het periodieke verslag als compleet wordt beschouwd [53]. De begunstigden moeten binnen 60 dagen na afloop van een verslagperiode een periodiek verslag en een kostendeclaratie indienen. De Commissiediensten bepalen wanneer het periodieke verslag volstaat voor (gedeeltelijke) betaling en kunnen de tijdslimiet opschorten bij correcties of wanneer het consortium aanvullende informatie moet verstrekken.

66. Gemiddeld wordt meer dan 85 % van de betalingen van onderzoekssubsidies binnen de termijn verricht. Deze indicator alleen geeft echter geen volledig beeld van de tijdigheid. Zo zijn de resultaten van de directoraten E en I van DG Onderzoek en Innovatie zeer vergelijkbaar. In 2010 verrichtten ze beide circa 95 % van de betalingen, en in 2011 92 % van de betalingen, binnen de wettelijke termijn. Coördinatoren van projecten die door directoraat I worden beheerd, ontvangen de betaling van hun kostendeclaraties echter gemiddeld minder dan zeven maanden na het eind van de verslagperiode, terwijl dit bij directoraat E bijna 10,5 maand duurt. Een verschil van meer dan drie maanden binnen een projectportefeuille kan moeilijk aan externe factoren worden toegeschreven, omdat de directoraten gelijksoortige projecten met gelijksoortige participatiepatronen beheren.

DE KWALITEITSCONTROLES ZIJN IN ORDE EN KENNEN SLECHTS ENKELE ZWAKKE PUNTEN

67. Interne controle wordt in algemene zin omschreven als een proces dat als doel heeft de leidinggevenden redelijke zekerheid te bieden over het behalen van de doelstellingen van het DG. De kwaliteitscontroles moeten ervoor zorgen dat KP7 hoogwaardige projecten financiert.

DE KWALITEITSCONTROLES FUNCTIONEREN NAAR BEHOREN

68. In het kader van KP7 worden middelen toegewezen op basis van vergelijkende uitnodigingen tot het indienen van voorstellen en een onafhankelijke, op verdiensten gebaseerde beoordeling door vakgenoten [54]. Hoe betrouwbaarder de selectie en uitvoering van de projecten worden gecontroleerd, hoe groter de kans dat KP7 hoogwaardige projecten financiert. De volgende essentiële controles zijn van kritiek belang voor de kwaliteit van het selectieproces en de uitvoering van projecten in het kader van KP7:

a) Projecten worden geselecteerd door deskundigen die over voldoende kennis van het gebied beschikken en niet verkeren in een belangenconflict dat hun objectiviteit kan aantasten.

b) De Commissie begeleidt de deskundigen door de evaluatieprocedure.

c) Bij de evaluatie worden de internationale beste praktijken van het gebied gevolgd.

d) Aanbevelingen die worden gedaan in het kader van de evaluatie, worden adequaat behandeld voordat de subsidieovereenkomst wordt ondertekend.

e) De projectfunctionarissen houden toezicht op de wetenschappelijke tenuitvoerlegging van de projecten.

f) De wetenschappelijke vorderingen die worden geboekt in de projectportefeuille, worden afgezet tegen de doelstellingen.

69. De Commissie evalueert voorstellen met de hulp van onafhankelijke deskundigen om ervoor te zorgen dat alleen de beste voorstellen worden geselecteerd voor financiering. De aanpak van de Commissie lijkt sterk op die van de nationale financieringsinstanties, hoewel de evaluatieprocedures op een aantal punten verschillen. Zo hanteert alleen de Commissie strenge criteria voor de samenstelling van de groep evaluatiedeskundigen (bijv. de geografische samenstelling, het aandeel industriële deskundigen en het genderevenwicht).

70. Gedurende KP7 zijn de kwaliteitscontroles verbeterd, wat betreft de begeleiding van de deskundigen en de documentatie van de onderhandelingsfase, waarin de aanbevelingen van de deskundigen worden behandeld. De Commissie heeft daarnaast geëxperimenteerd met hulpmiddelen voor het opsporen van plagiaat en is op dit punt verder dan de nationale financieringsinstanties.

HET BELANGRIJKSTE HULPMIDDEL VOOR DE SELECTIE VAN DESKUNDIGEN VERTOONT EEN AANTAL ZWAKKE PUNTEN

71. Deskundigen die de ingediende voorstellen beoordelen, worden geselecteerd uit de EMI-databank die de Commissie voor dit doel heeft ontwikkeld. Alle deskundigen die betrokken zijn bij de evaluatie, moeten zich in deze databank registreren. De operationele eenheden moeten er ook voor zorgen dat de evaluerende deskundigen niet verkeren in een belangenconflict dat hun objectiviteit kan aantasten. Aangezien de EMI-databank voor alle diensten de belangrijkste informatiebron is voor het identificeren van deskundigen en de controle op mogelijke belangenconflicten, moet deze accurate en complete gegevens bevatten. De databank bevat ongeveer 100000 deskundigen.

72. Registratie in de databank geschiedt op volledig vrijwillige basis, evenals het bijwerken van de gegevens over de achtergrond van de deskundige. Het risico bestaat dat deskundigen onbetrouwbare of gedateerde informatie over hun werkervaring invoeren. Om die reden gebruikt men vaak andere bronnen [55] om geschikte deskundigen te vinden. Sommige diensten gebruiken de EMI-databank als belangrijkste bron voor de identificatie van deskundigen. Andere diensten raadplegen naast de EMI-databank ook andere bronnen, of gebruiken voornamelijk die laatste voor het vinden van geschikte deskundigen, die zich vervolgens moeten inschrijven in de EMI-databank.

73. Uit de beoordeling van de EMI-databank kwamen enkele zwakke punten aan het licht die deze minder bruikbaar maken als middel voor de selectie van deskundigen en voor de controle op belangenconflicten bij deskundigen. Het gaat met name om het volgende:

a) Er zijn geen gegevens beschikbaar over de prestaties van de deskundigen die in het verleden aan evaluaties hebben deelgenomen. Dit kan een grote tekortkoming zijn, vooral wanneer blijkt dat deskundigen niet hebben gehandeld volgens de evaluatieregels en/of de gedragscode.

b) Diensten moeten ervoor zorgen dat de deskundige niet betrokken is — of de afgelopen drie jaar betrokken is geweest — bij een contract of een onderzoekssamenwerking met een van de organisaties die een voorstel indient [56]. Desondanks hoeven deskundigen die zich registreren in de EMI-databank geen informatie te verschaffen over hun werkervaring in de afgelopen drie jaar.

74. Het is niet kosteneffectief om de kwaliteit van de informatie die elke deskundige in de EMI-databank invoert, te controleren. Een aantal nationale financieringsinstanties heeft echter kosteneffectieve manieren ontwikkeld om hun deskundigendatabanken betrouwbaarder te maken:

a) het koppelen van de deskundigendatabank aan citatiedatabanken of andere externe informatiebronnen. Zo gebruikt het SNF een webcrawler die gekoppeld is aan de deskundigendatabank en de gegevens betrouwbaarder maakt door geselecteerde internetbronnen te doorzoeken;

b) intern onderzoek verrichten naar de deskundigen; zo kunnen de projectmedewerkers van de NSF bij het selecteren van deskundigen ook de lijst raadplegen met projecten waar de deskundige eerder aan heeft deelgenomen.

75. Ten tijde van de controle waren de DG’s van de Commissie voornemens de hulpmiddelen voor het deskundigenbeheer uit te breiden met nieuwe parameters, zoals de start- en einddatum van de eerdere inzet van de deskundige. De Commissie verwacht dat de nieuwe parameters de gegevenskwaliteit zullen verbeteren.

DE FINANCIËLE CONTROLES ZIJN GERATIONALISEERD, MAAR ZIJN NOG STEEDS NIET RISICOGEORIËNTEERD

76. Het doel van de financiële controles is te controleren of verrichtingen in het kader van KP7 voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria en of de gemaakte kosten direct verband houden met de doelstelling van het project.

HET FINANCIËLE-CONTROLEMODEL VAN KP7 EN DE MODELLEN VAN DE NATIONALE FINANCIERINGSINSTANTIES VERSCHILLEN AANZIENLIJK; HET KP7-MODEL IS MET NAME MINDER RISICOGEORIËNTEERD

77. Het ontwerp van het controlesysteem moet kosteneffectief zijn [57]. Dit betekent dat de voordelen van de controles moeten opwegen tegen de kosten ervan [58]. De Commissie is niet alleen verantwoordelijk voor de goede besteding van de middelen, wat degelijke controles en doeltreffende prestatiemetingen met zich brengt, maar ook voor het waar mogelijk verminderen van de administratieve lasten voor de begunstigden en van de administratieve kosten.

78. In het kader van KP6 en KP7 heeft de Commissie besloten zich minder te gaan richten op uitgebreide controles vooraf [59] en meer op controles achteraf [60] om de bewijslast voor de begunstigden voorafgaand aan betalingen te verminderen. Hierdoor komen de meeste significante fouten aan het licht via de controles achteraf. Zoals opgemerkt door de Rekenkamer [61], blijven de controles vooraf vaak beperkt tot een administratief onderzoek naar de kostendeclaraties en de daarmee samenhangende prestaties. Alle betalingen worden in wezen onderworpen aan dezelfde controles vooraf.

79. Over het algemeen zijn de controles vooraf van de nationale financieringsinstanties grondiger dan die van de Commissie. Grondiger controles vooraf verbeteren weliswaar de controle, maar vergen meer personeel en vergroten de administratieve lasten van de begunstigden. Sommige nationale financieringsinstanties voeren controles vooraf uit op basis van het type begunstigde [62] of van diens risicoprofiel [63]. Hierdoor kunnen de agentschappen hun beperkte middelen inzetten voor de begunstigden met een verondersteld verhoogd risico. Dit heeft ook het voordeel dat de controles vooraf minder belastend worden voor minder risicovolle begunstigden.

80. Het systeem voor controle achteraf van de Commissie verschilt wezenlijk van de controlemodellen die de nationale financieringsinstanties doorgaans toepassen. Geen enkele andere financieringsinstantie maakt in dezelfde mate gebruik van representatieve steekproefsgewijze controles achteraf. In plaats daarvan verrichten ze risicogeoriënteerde controles achteraf. Een aantal financieringsinstanties [64] richt zich meer op controles van instellingen, zodat zij enige zekerheid verkrijgen over de controleomgeving van de begunstigde en de controlelast kan verminderen. De controles achteraf van de Commissie zijn gericht op afzonderlijke projecten.

81. De controles achteraf kunnen inzicht verschaffen in de praktijken en risico’s van de begunstigden. Zo beoordeelt het SNF het risico van de begunstigden op basis van hun prestaties in het verleden. Hierdoor kan het agentschap de controles vooraf van risicovollere begunstigden uitbreiden, en de controles op probleemgebieden intensiveren (zoals salarissen en de uitrusting). De Commissie gebruikt de uit de controles achteraf verkregen informatie niet om de intensiteit en oriëntatie van de controles vooraf aan te passen teneinde deze doeltreffender te maken.

DE INVOERING VAN ÉÉN REPRESENTATIEVE STEEKPROEF IS EEN VERBETERING

82. De onderzoeks-DG’s hebben een gemeenschappelijke strategie voor controles achteraf vastgesteld [65]. Tot eind november 2011 hield de steekproefmethode in dat per onderzoeksdienst acht verschillende representatieve steekproeven van 161 controles achteraf werden genomen [66]. Deze strategie van controles achteraf werd sterk bekritiseerd door de belanghebbenden omdat deze leidde tot onnodige administratieve lasten voor de begunstigden [67]. Het gevolg was dat een begunstigde tijdens KP7 meermaals kon worden gecontroleerd.

83. Er wordt nu één enkele gemeenschappelijke steekproef genomen voor alle onderzoeksdiensten. De Commissie verwacht dat de controlelast voor de begunstigden hierdoor afneemt en dat herhaaldelijke controles van één begunstigde door meerdere onderzoeksdiensten tot een minimum worden beperkt. De enkele representatieve steekproef heeft echter alleen betrekking op de Commissiediensten (92 % van de KP7-begroting). De delen van KP7 die door onafhankelijke organen worden uitgevoerd (zoals de GTI’s en de artikel 185-initiatieven) vallen hier niet onder. Deze instanties moeten zelf controles achteraf blijven uitvoeren.

DE NIEUWE INSTRUMENTEN VOORZIEN IN DE BEHOEFTEN WAARVOOR ZE ZIJN ONTWIKKELD, MAAR DE UITVOERING VERTOONT TEKORTKOMINGEN

BEIDE INSTRUMENTEN HEBBEN HET ONDERZOEKSFINANCIERINGSLANDSCHAP VERBETERD …

84. De GTI’s en de RSFF zijn opgericht om doelstellingen te halen die met de traditionele, op subsidies gebaseerde instrumenten alleen moeilijk haalbaar waren. De GTI’s zijn opgezet om langdurige industriële investeringen in bepaalde onderzoeksgebieden te ondersteunen. De voornaamste doelstelling van de RSFF [68] was het bevorderen van "investeringen van de particuliere sector in onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie […], alsmede in innovatie" in heel Europa. Hiertoe zouden door de hefboomwerking particuliere investeringen met aanvullende RDI-leningen met een streefcijfer van 10 miljard euro worden gegenereerd.

85. In de periode 2008-2011 hebben de GTI’s 1,4 miljard euro vastgelegd voor onderzoeksprojecten. Dit komt overeen met bijna 90 % van de bijbehorende begroting. Door het meerjarige karakter van de GTI-projecten liggen de betalingen echter beduidend lager [69]. Uit de participatiepatronen blijkt dat de GTI’s een grote verscheidenheid aan begunstigden hebben aangetrokken en dat hun oproepen tot het indienen van voorstellen het evenwicht tussen de academische en de particuliere sector weer hebben hersteld: er zijn meer particuliere deelnemers aangetrokken dan bij oproepen in het specifieke programma "Samenwerking" het geval is.

86. Een aantal GTI’s heeft veel kmo’s met succes betrokken bij hun projecten. Zo is 38 % van de "Clean Sky"-middelen van de EU toegewezen aan kmo’s en is bij meer dan 40 % van de door Eniac gefinancierde projecten een kmo betrokken, al ontvangen kmo’s slechts 19 % van de Eniac-middelen. Gemiddeld is 21 % van de GTI-middelen aan kmo’s toegewezen.

87. In het kader van de RSFF zijn tot eind 2011 96 activiteiten ter waarde van 9,5 miljard euro goedgekeurd. Aangezien niet alle goedgekeurde activiteiten leidden tot de daadwerkelijke ondertekening van een leningovereenkomst tussen de leningnemer en de EIB, bedroeg de omvang van de projecten waarvoor was getekend 7,3 miljard euro en van de uitbetalingen bijna 5 miljard euro [70]. Volgens DG Onderzoek en Innovatie heeft de hefboomwerking van de EU-bijdrage een factor 6,6 (elke euro uit de EU-middelen heeft tot meer dan zes euro aan RSFF-financiering geleid). DG Onderzoek en Innovatie schat daarnaast dat de RSFF de totale RDI-investeringen met een factor 28 vermenigvuldigt (elke euro uit de EU-begroting droeg bij aan een RDI-financiering van in totaal 28 euro). De RSFF is ook in vele landen actief. Ultimo 2011 bevatte de RSFF-portefeuille projecten waarvoor was getekend uit 21 landen [71]. Drie lidstaten (Duitsland, Spanje en Zweden) waren echter goed voor meer dan de helft van alle RSFF-transacties.

88. De Rekenkamer heeft deskundigen uit de sector (in het geval van de GTI’s) en begunstigden (in het geval van de RSFF) gevraagd hun mening te geven over de twee instrumenten. De algemene reactie was positief en de respondenten gaven aan dat de instrumenten nuttig waren. Zo gaven de deskundigen uit de sector die bij de GTI’s betrokken waren, aan dat de GTI’s een toegevoegde waarde vormen voor het bevorderen van onderzoek, en wederzijds vertrouwen kweekten tussen de belanghebbenden.

… MAAR DE TENUITVOERLEGGING VAN DE GTI’S HAD TE LIJDEN ONDER EEN AL TE INGEWIKKELD RECHTSKADER

89. De opzet moet worden afgestemd op de aard van de technologische uitdaging die wordt aangegaan, de kenmerken van de relatie tussen de belanghebbenden, en de financieringsbehoeften van het initiatief [72].

GTI’S MOETEN AAN EISEN VOLDOEN DIE NIET AAN HUN OMVANG ZIJN AANGEPAST

90. GTI’s zijn kleine organisaties en zijn opgericht als EU-organen. Gezien de rechtsstatus van EU-orgaan moeten zij aan eisen voldoen die normaal gesproken alleen gelden voor organisaties met veel meer personeel. Als gevolg hiervan houdt gemiddeld 52 % van het GTI-personeel zich bezig met administratieve taken. Ter vergelijking: bij de EU-agentschappen, die aan dezelfde wettelijke eisen moeten voldoen, houdt slechts 22 % van het personeel [73] zich bezig met administratieve taken.

91. GTI’s moeten een financieel reglement toepassen dat lijkt op het financieel reglement van de EU-instellingen. Het Statuut [74] is van toepassing op het personeel van de GTI’s. Dit regelgevingskader brengt mee dat elke GTI over bepaalde functies moet beschikken: een functionaris voor gegevensbescherming, een lokale functionaris voor informatiebeveiliging, een coördinator interne controle, een rekenplichtige (plus een vervanger), een ordonnateur (plus een vervanger), initiatiefnemende functionarissen (plus vervangers), validerende functionarissen (plus vervangers), een intern controleur, een IT-beheerder en een personeelscomité. Entiteiten met 13 tot 31 medewerkers kunnen maar moeilijk aan deze eisen voldoen.

92. Volgens het financieel reglement mag een GTI geen overeenkomst inzake dienstverleningsniveau sluiten met een andere GTI. Hierdoor kunnen de GTI’s geen diensten delen om de kosten te verminderen. De GTI’s zouden bijvoorbeeld een interne-auditfunctie kunnen delen. Daarnaast vereist het rechtskader dat de raad van bestuur een lange lijst van besluiten goedkeurt. Als gevolg daarvan moet de raad van bestuur te veel administratieve besluiten nemen (bijvoorbeeld over de catering en aankopen van kantoorartikelen), waardoor deze zich minder goed kan concentreren op strategische aangelegenheden [75].

DE EISEN WAAR GTI’S AAN MOETEN VOLDOEN, HEBBEN DE START VERTRAAGD

93. De GTI’s kwamen minder snel van de grond dan gepland vanwege de tijd die nodig was om het reglement van orde vast te stellen en ten uitvoer te leggen, en om personeel te werven [76]. Gemiddeld werd een GTI na twee jaar financieel zelfstandig. Dit betekende dat de Commissie verantwoordelijk bleef voor gemiddeld een derde van de verwachte operationele levensduur van de GTI’s. Het overgrote deel van de deskundigen uit de sector vond dat het opzetten van de operationele structuur van de GTI’s onredelijk lang duurde.

… EN HET RISICO EN HET VERDRINGINGSEFFECT VAN DE RSFF MOETEN ZORGVULDIG WORDEN MEEGEWOGEN

DE COMMISSIE HEEFT NIET GENOEGZAAM AANGETOOND DAT RSFF-FINANCIERING LEIDT TOT INVESTERINGEN BOVEN DIE WELKE DE BEGUNSTIGDEN OOK ZONDER OPENBARE MIDDELEN ZOUDEN HEBBEN GEDAAN

94. De doelstelling van de RSFF is "de financiering van risicovollere Europese OTO-acties" die niet mogelijk zouden zijn zonder communautaire steun [77]. Om hieraan te voldoen, financiert de EIB RSFF-projecten met een interne beoordeling van D- en lager. De EIB financiert projecten met een dergelijk risico normaal gesproken niet.

95. De beschikbaarheid van schuldfinanciering voor risicovollere RDI-projecten is met name zeer waardevol in tijden van financiële crisis. De RSFF was nog een van de weinige financiële instrumenten waarmee overheidsbedrijven hun RDI-activiteiten konden blijven ontplooien. Dit bleek ook uit de respons van de RSFF-begunstigden op de enquête van de Rekenkamer. De RSFF-begunstigden stelden tevens dat de leningen het wegtrekken van hooggekwalificeerd personeel hielpen te voorkomen en de werkgelegenheid in de EU ondersteunden.

96. Uit een enquête onder de RSFF-begunstigden bleek dat toegang tot financiering geen grote belemmering vormde voor hun RDI-investeringen. Meer dan de helft van de RSFF-begunstigden (56 %) gaf aan dat de lagere rente een doorslaggevende of belangrijke reden was om een RSFF-lening aan te gaan (zie figuur 7). Dit wijst erop dat de RSFF een verdringingseffect kan hebben en dat een aantal RSFF-projecten ook door commerciële banken zou worden gefinancierd [78], zij het tegen hogere kosten voor de begunstigden. Gezien de relatief lange looptijd van de leningen is het te vroeg om de risico’s die de EIB in het kader van de RSFF heeft genomen, te beoordelen. De huidige lage waardevermindering [79] duidt er echter op dat de RSFF-leningen niet altijd zo risicovol zijn als werd verwacht bij de oprichting van de RSFF.

FIGUUR 7

REDENEN VOOR HET AFSLUITEN VAN EEN RSFF-LENING

+++++ TIFF +++++

Bron: Enquête van de ERK onder de RSFF-begunstigden.

DOOR DE HERZIENING VAN DE RSFF-PARAMETERS IN 2011 KWAM HET RISICO MEER TE LIGGEN BIJ DE EU-BEGROTING

97. Krachtens de aanvankelijke RSFF-samenwerkingsovereenkomst tussen de EIB en de Commissie dekte de EU-begroting een maximaal verlies van 50 % van de nominale waarde van de lening. In december 2011 werd de aanpak bij amendement gewijzigd in een "portfolio first loss piece"-aanpak. Met deze nieuwe aanpak kan de EIB 95 % van de waardevermindering van de lening onttrekken aan de EU-bijdrage, met als maximum de totale EU-bijdrage. De EIB draagt zodoende het resterende risico van 5 % van de waardevermindering en van alle waardevermindering boven de EU-bijdrage. Bijgevolg zijn de risico’s in de herziene samenwerkingsovereenkomst van de EIB verschoven naar de EU. Wanneer de leningen inderdaad een laag risico hebben, bedraagt het totale verlies niet meer dan de maximale EU-bijdrage en draagt de EU 95 % van de verliezen op leningen die in waarde verminderd zijn (zie het voorbeeld ter illustratie in tekstvak 6). Het besluit van de Raad is niet geheel duidelijk over het voor de EU acceptabele risiconiveau.

TEKSTVAK 6

VERGELIJKING TUSSEN DE OORSPRONKELIJKE EN HERZIENE SAMENWERKINGSOVEREENKOMST

Oorspronkelijke samenwerkingsovereenkomst

De EU dekte maximaal 50 % van een verlies op een bepaalde lening. Bij een lening van 100 miljoen euro werd een bedrag van maximaal 50 miljoen euro geblokkeerd om het debiteurenrisico te dekken. Indien de lener in gebreke bleef, bedroeg het verlies voor de EU 50 miljoen euro, terwijl de EIB de rest voor haar rekening nam.

Herziene samenwerkingsovereenkomst

Voor dezelfde lening moet uit de EU-bijdrage een bedrag van 95 miljoen euro worden geblokkeerd. Indien de lener in gebreke blijft, bedraagt het verlies voor de EU 95 miljoen euro, terwijl het verlies voor de EIB slechts 5 miljoen euro bedraagt.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

98. Tijdens KP7 heeft de Commissie een aantal veranderingen doorgevoerd waardoor de regels voor deelname zijn vereenvoudigd. De Commissie is met name geslaagd in het rationaliseren van de vereisten en het verbeteren van haar richtsnoeren voor de begunstigden. Het financieringsmodel van KP7 is nog steeds ingewikkeld, maar de vereenvoudiging ervan is een belangrijk onderdeel van het voorstel van de Commissie voor de regels voor deelname aan Horizon 2020 (zie de paragrafen 17-20).

99. De Commissie heeft de KP7-bepalingen in sommige gevallen kunnen afstemmen op de praktijken van de begunstigden, maar in de toekomst moet er meer worden gedaan om de voordelen hiervan optimaal te benutten. De Rekenkamer merkt op dat de uitvoering van sommige aspecten van KP7 coherentie ontbeert, ondanks het belang dat de Commissie hecht aan coherente voorbereidende handelingen. KP7-begunstigden hebben te maken met verschillen die voortkomen uit de relatieve autonomie van de Commissiediensten. De oprichting van het RCC als algemeen verantwoordelijk comité op hoog niveau is een stap in de goede richting om incoherente regels aan te pakken; de mechanismen voor het identificeren van uiteenlopende praktijken zijn echter voor verbetering vatbaar (zie paragraaf 21-44).

AANBEVELING 1

Teneinde de KP-bepalingen beter af te stemmen op de praktijken van de begunstigden, dient de Commissie er in Horizon 2020 naar te streven:

- zich te blijven inspannen om te waarborgen dat de praktijken van de begunstigden kunnen worden aanvaard;

- de vereisten te beperken waaraan de begunstigden moeten voldoen voor certificering van hun kostenmethode;

- ervoor te zorgen dat certificaten voor methoden een duidelijke administratieve lastenverlichting opleveren, zodat de begunstigden waar voor hun geld krijgen wanneer ze een certificaat ontvangen;

- bestaande nationale praktijken in gerechtvaardigde gevallen te aanvaarden, zoals methoden van gemiddelde personeelskosten, met het oog op verdere vereenvoudiging voor de begunstigden die er gebruik van maken.

AANBEVELING 2

De Commissie moet de coherentie van het beheer van KP7 verbeteren. De oprichting van het RCC is een stap voorwaarts. De Commissie dient een diepte-onderzoek te verrichten naar de procedures teneinde eventuele verschillen te identificeren en weg te nemen. Uitzonderingen moeten duidelijk worden verantwoord. De Commissie dient te zorgen voor meer consistentie tussen de tenuitvoerlegging van andere onderzoeksgerelateerde instrumenten (de GTI’s en de structuurfondsen) en de kaderprogramma’s (KP7 en Horizon 2020), als voorbeeld voor het halen van de doelstelling voor de Europese onderzoeksruimte van betere harmonisering door middel van de afstemming van regels.

100. Op bepaalde hoofdterreinen beheert de Commissie de KP7-processen niet degelijk genoeg. Enerzijds zijn procesontwerp, verbetering en informatie sterke aspecten met weinig zwakke punten. Anderzijds heeft de Commissie de middelen niet volledig afgestemd op de ondersteuning van de KP7-processen. De gebrekkige harmonisering van de backofficehulpmiddelen en het gebrek aan hulpmiddelen voor het bedrijfsprocesbeheer kunnen een doelmatige tenuitvoerlegging belemmeren. Er zijn voorbeelden van een aantal geavanceerde hulpmiddelen bij de Commissie waarvan andere diensten kunnen leren. Daarnaast zijn er indicaties dat zich tussen de thema’s van het specifieke programma "Samenwerking" onverklaarbare verschillen voordoen in de personele bezetting. De Rekenkamer heeft bij haar analyse fundamentele werkdrukindicatoren toegepast die erop wijzen dat er te veel personeel wordt ingezet voor de tenuitvoerlegging van bepaalde thema’s ten nadele van andere thema’s of Commissie-activiteiten (zie de paragrafen 45-55).

AANBEVELING 3

Om de processen doelmatiger te maken, moet de Commissie ervoor zorgen dat de hulpmiddelen behoorlijk zijn afgestemd:

- de Commissie is reeds begonnen met de ontwikkeling van een nieuwe generatie IT-hulpmiddelen voor Horizon 2020. Om de processen doelmatig uit te voeren, moet de Commissie flexibel ontworpen hulpmiddelen invoeren waarin de frontoffice-, backoffice- en werkstroomfuncties zijn geïntegreerd en die snel kunnen worden bijgewerkt zonder het goede verloop van de operaties te verstoren;

- wat betreft het personeel, moeten de DG’s van de Commissie overeenstemming bereiken over werkdrukindicatoren die de basis vormen voor een objectieve beoordeling van de personeelsbehoeften voor het beheer van het kaderprogramma. De Commissie moet op basis van deze indicatoren onderzoeken welke diensten of directoraten over te veel personeel beschikken en van waaruit personeel kan worden overgeplaatst naar onderbezette onderdelen of andere Commissie-activiteiten.

101. De verwerkingsduur is in de loop van KP7 weliswaar verkort, maar benaderde pas in 2012 de negen maanden. De controle bracht een aantal oorzaken van een langere subsidietoekenningstermijn aan het licht evenals goede praktijken om de vermijdbare oorzaken aan te pakken. Het is belangrijk dat de leidinggevenden aandacht hebben voor dit probleem en dat er een klimaat heerst waarin goede praktijken doeltreffend worden gedeeld. De aanzienlijke verschillen in de totale betalingstermijn tussen de verschillende directoraten wijst op potentiële ruimte voor verbetering (zie de paragrafen 56-66).

AANBEVELING 4

Om de verwerkingsduur en met name de subsidietoekenningstermijn te verkorten, moeten de processen zo veel mogelijk worden geautomatiseerd en Commissiebreed consistent worden uitgevoerd. Hiertoe moet de Commissie nagaan of een meer geharmoniseerde verdeling van verantwoordelijkheden tussen diensten zou bijdragen tot doelmatiger processen. De Commissie dient te waarborgen dat de verdeling van verantwoordelijkheden wordt geoptimaliseerd, gezien de in het kader van Horizon 2020 beoogde veranderingen. Hierdoor kunnen de beste praktijken gemakkelijk worden uitgewisseld tussen de diensten en ontstaan er voor iedereen gelijke voorwaarden waarin de prestaties van de verschillende organisatie-eenheden bij de uitvoering van hetzelfde programma rechtstreeks kunnen worden vergeleken. Een bijkomend voordeel is dat hierdoor de complexiteit afneemt, waardoor het kaderprogramma weer doelmatiger kan worden (zo zal het opzetten van elektronische werkstroomhulpmiddelen eenvoudiger worden).

102. De kwaliteitscontroles met betrekking tot de selectie van en het toezicht op de projecten functioneren goed. De evaluatie-aanpak van de Commissie volgt de beste internationale praktijken. De controle bracht één specifieke lacune in de kwaliteitscontroles aan het licht in het belangrijkste hulpmiddel voor de selectie van deskundigen. Het financiëlecontrolemodel van KP7 verschilt aanzienlijk van de modellen van de nationale financieringsinstanties. In het model wordt meer uitgegaan van controles na betaling en wordt minder belang gehecht aan het risico op fouten. Door hun risicogeoriënteerde controlestrategieën richten de nationale financieringsinstanties hun controles op de begunstigden met een verhoogd risico en verlichten ze de controlelasten voor minder risicovolle begunstigden (zie de paragrafen 67-83).

AANBEVELING 5

De Commissie moet haar controleactiviteiten meer op risico’s oriënteren. Het uiteindelijke doel is om de controles te richten op de begunstigden met een verhoogd risico en de lasten voor minder risicovolle begunstigden te verlichten. De begunstigden moeten in categorieën worden opgedeeld op basis van hun algemene risicoprofiel en de ervaring van de Commissie met de controleomgeving van de begunstigde. Samenwerking met nationale financieringsinstanties kan verdere informatie verschaffen over het risico van de begunstigde en leidt mogelijk tot verlichting van de controlelasten van bepaalde begunstigden. Voor de controles achteraf moet de Commissie meer gebruikmaken van één enkele representatieve steekproef van controles die alle onderdelen van KP7 omvat.

103. De twee nieuwe instrumenten die de Rekenkamer tijdens de controle heeft onderzocht, kunnen het onderzoeksfinancieringslandschap verbeteren. Ze voorzien in de behoeften waarvoor ze zijn ontwikkeld. Soms trokken ze met veel succes specifieke groepen begunstigden aan, zoals kmo’s. De tenuitvoerlegging van de GTI’s had echter te lijden onder een al te ingewikkeld rechtskader (zie de paragrafen 84-93).

AANBEVELING 6

De Rekenkamer beveelt aan dat de begrotingsautoriteiten en de Commissie het rechtskader van de GTI’s (en van toekomstige, vergelijkbare instrumenten) afstemmen op hun personeelsbestand. Met name moeten vereisten die niet rechtstreeks zijn gericht op het waarborgen van goede controles worden gerationaliseerd. De uitvoerend directeur die verantwoordelijk is voor het dagelijks beheer, moet meer bevoegdheden krijgen, zodat de raad van bestuur zich volledig kan richten op operationele en strategische aangelegenheden.

104. Het risico en het mogelijke verdringingseffect van de RSFF moeten zorgvuldig worden meegewogen. De Commissie heeft niet genoegzaam aangetoond dat RSFF-financiering leidt tot investeringen boven die welke de begunstigden ook zonder openbare middelen zouden hebben gedaan (zie de paragrafen 94-97).

AANBEVELING 7

Om de effecten van de RSFF te maximaliseren en het risico van het verdringingseffect tot een minimum te beperken, moet de Commissie aantonen dat zij die begunstigden beoogt die geen lening kunnen krijgen bij commerciële en andere instellingen. Daarnaast moeten de afspraken over risicodeling tussen de Commissie en de EIB duidelijker worden uiteengezet in de rechtsgrondslag, zoals het geval is bij sommige andere financiële instrumenten die de Commissie beheert.

Dit verslag werd door kamer IV onder voorzitterschap van de heer Louis GALEA, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 19 maart 2013.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Bijvoorbeeld duurzame ontwikkeling, klimaatverandering, energie, vervoer, volksgezondheid, informatietechnologie en biotechnologie.

[2] Bijlage I bij Besluit nr. 1982/2006/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 betreffende het zevende kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie (2007-2013) (PB L 412 van 30.12.2006, blz. 1).

[3] Dit bedrag omvat niet de Euratom-begroting in het kader van KP7, die in dezelfde periode hier nog eens 5,3 miljard euro aan toevoegt.

[4] Zwitserland, Israël, Noorwegen, IJsland, Liechtenstein, Turkije, Kroatië, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Servië, Albanië, Montenegro, Bosnië en Herzegovina, de Faeröer en de Republiek Moldavië.

[5] Via initiatieven in het kader van artikel 185 VWEU (artikel 185-initiatieven) kan de EU ondersteuning bieden bij de gezamenlijke tenuitvoerlegging van de onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma’s van de lidstaten. De tenuitvoerlegging wordt beheerd door specifieke uitvoeringsstructuren.

[6] Gefinancierd uit het specifieke programma "Ideeën", dat de Europese Onderzoeksraad en het Uitvoerend Agentschap Europese Onderzoeksraad ten uitvoer leggen.

[7] Grensverleggend onderzoek is wetenschappelijk en technologisch onderzoek dat de grenzen van de kennis verlegt, vorderingen boekt op nieuwe terreinen en geen disciplinaire grenzen kent.

[8] Van 39 % tijdens KP4 naar 31 % in KP6. Bron: Tussentijdse evaluatie van het zevende kaderprogramma — Verslag van de deskundigengroep, 12 november 2012.

[9] Verordening (EG) nr. 1906/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot vaststelling van de regels voor de deelname van ondernemingen, onderzoekscentra en universiteiten aan acties op grond van het zevende kaderprogramma, en voor de verspreiding van onderzoeksresultaten (2007-2013) (PB L 391 van 30.12.2006, blz. 1).

[10] Voorbeelden zijn het delegeren van het beheer aan coördinatoren en het gebruik van controlecertificaten of de vereenvoudiging van de Marie Curie-acties. De Marie Curie-acties maken nu deel uit van het specifieke programma "Mensen".

[11] SEC(2005) 431 definitief.

[12] Bij gecentraliseerd beheer wordt de begroting ofwel direct ten uitvoer gelegd door de Commissie, ofwel indirect door de agentschappen of andere organen waaraan de Commissie haar bevoegdheden heeft gedelegeerd.

[13] Speciaal verslag nr. 1/2004 over het beheer van OTO-werkzaamheden onder contract binnen het vijfde kaderprogramma (KP5) op het gebied van onderzoek en technologische ontwikkeling (1998-2002), vergezeld van de antwoorden van de Commissie (PB C 99 van 23.4.2004, blz. 1).

[14] De Eniac-lidstaten zijn: België, de Tsjechische Republiek, Duitsland, Estland, Ierland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Letland, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slowakije, Finland, Zweden, het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen.

[15] De vaststelling van wetenschappelijke onderwerpen en werkprogramma’s viel buiten de reikwijdte van deze controle.

[16] SEC(2005) 431, COM(2005) 705 definitief, SEC(2005) 430 definitief, COM(2010) 187 definitief.

[17] Conclusies over vereenvoudigde en doeltreffender programma’s voor de ondersteuning van onderzoek en innovatie in Europa, 3016e vergadering van de Raad Concurrentievermogen van 26 mei 2010; Verslag van het Europees Parlement inzake het vereenvoudigen van de tenuitvoerlegging van de kaderprogramma’s voor onderzoek (2010/2079(INI)).

[18] "Volgens de Rekenkamer zal het drastisch vereenvoudigde kostenfinancieringsmodel ertoe leiden dat dit model betrouwbaarder wordt, het risico op onregelmatigheden in de kostendeclaraties van de begunstigden afneemt, projectboekhouding minder ingewikkeld wordt, en een aantal van de verificatiestappen die in het huidige KP7-financieringsmodel vereist zijn, komt te vervallen, waardoor de aanvraagprocedure makkelijker en sneller wordt." Voor meer informatie, zie Advies nr. 6/2012 van de Rekenkamer over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de regels voor de deelname aan acties en de verspreiding van resultaten in het kader van "Horizon 2020" — het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (2014-2020) (PB C 318 van 20.10.2012, blz. 1).

[19] SEC(2005) 431 definitief, paragraaf 2.5.

[20] Zie bijvoorbeeld paragraaf 117 van de Kwijting 2007: Algemene begroting van de EU, Europees Parlement (2008/2186(DEC)), COM(2010) 187 definitief, het verslag van het Europees Parlement inzake het vereenvoudigen van de tenuitvoerlegging van de kaderprogramma’s voor onderzoek (2010/2079(INI)), en de conclusies over vereenvoudigde en doeltreffender programma’s voor de ondersteuning van onderzoek en innovatie in Europa, 3016e vergadering van de Raad Concurrentievermogen van 26 mei 2010.

[21] Het was de bedoeling dat het certificeringsmechanisme beperkt zou worden tot deelnemers met meerdere en grotere deelnemingen: degenen met acht deelnemingen voor meer dan 375000 euro.

[22] Jaarverslag van de Europese Rekenkamer over het begrotingsjaar 2010 (PB C 326 van 10.11.2011).

[23] In april 2009 heeft het Europees Parlement aangegeven dat begunstigden hun eigen methoden van gemiddelde kosten moeten kunnen gebruiken en verzocht het Parlement "de Commissie een procedure te starten om de regels van het zevende kaderprogramma in overeenstemming te brengen met algemene bedrijfsvoeringspraktijken, d.w.z. het berekenen en in rekening brengen van gemiddelde uurtarieven per kostencentrum" (Bron: Kwijting 2007: Algemene begroting van de EU, Europees Parlement (2008/2186(DEC)). Besluit C(2011) 174, dat dit verzoek betreft, is in januari 2011 aangenomen.

[24] Alle lidstaten beschikken over een nationaal contactpu