GROENBOEK inzake de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de instelling van een Europese officier van justitie

(ingediend door de Commissie)

Inhoudsopgave

1. Inleiding

1.1. Oorsprong van het voorstel van de Commissie tot instelling van een Europese officier van justitie

1.2. Redenen voor de voorlegging van een groenboek in dit stadium

1.2.1. Fraude ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschappen: een fenomeen dat bestreden moet worden

1.2.2. De kwestie van de Europese officier van justitie: een discussie die moet worden voortgezet

1.3. Doelstellingen van het groenboek

1.3.1. Uitbreiding van het debat naar alle belanghebbende kringen

1.3.2. Diepgaander bespreking van de haalbaarheid van het voorstel

2. uitgangspunten voor het debat

2.1. Toegevoegde waarde van de Europese officier van justitie: samenvatting van de argumenten ter ondersteuning van het door de Commissie in 2000 ingediende voorstel

2.1.1. Een einde maken aan de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte

2.1.2. Het logge en inadequate karakter van de conventionele methoden van justitiële samenwerking tussen de lidstaten te boven komen

2.1.3. De administratieve onderzoeken doen resulteren in gerechtelijke vervolgingen

2.1.4. De doeltreffendheid en de wettigheid van de onderzoeken bij de communautaire instellingen versterken

2.2. Eerbiediging van de fundamentele rechten

2.3. Aansluiting bij de Europese beleidsprioriteiten op het gebied van justitie en binnenlandse zaken

2.3.1. Complementariteit met de doelstellingen van de Europese Raad van Tampere

2.3.2. Specificiteit van het voorstel ten opzichte van de doelstellingen van de Europese Raad van Tampere

2.4. Rechtsgrondslag

3. Algemeen schema

3.1. Tot de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen beperkte materiële bevoegdheid

3.1.1. Bijzondere verantwoordelijkheid van de Gemeenschappen

3.1.2. Handhaving van het huidige terrein van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap

3.2. Naar een gemeenschappelijke opsporings- en vervolgingsruimte

3.2.1. De bevoegdheden van de Europese officier van justitie: een gecentraliseerde leiding van de opsporing en vervolging

3.2.2. Harmonieuze aansluiting bij de nationale strafrechtsstelsels

4. Juridisch statuut en interne organisatie

4.1. Statuut van de Europese officier van justitie

4.1.1. Beginsel van onafhankelijkheid

4.1.2. Voorwaarden voor benoeming en ontslag

4.2. Gedecentraliseerde organisatie van het Europees openbaar ministerie

4.2.1. Beginsel van gedecentraliseerde afgevaardigde Europese officieren van justitie

4.2.2. Ondergeschiktheid aan de Europese officier van justitie

4.3. Werkinstrumenten van het Europees parket

5. Materieel strafrecht

5.1. Keuze van de wetgevingsmethode: communautaire unificatie of harmonisatie van de nationale wetgevingen

5.2. Gemeenschappelijke omschrijving van strafbare feiten

5.2.1. Strafbare feiten in verband met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap waarover de lidstaten al een overeenkomst hebben gesloten

5.2.2. Andere overwogen strafbare feiten in verband met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap

5.2.3. Strafbare feiten die denkbaar zijn buiten de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap

5.3. Gemeenschappelijke sancties

5.4. Aansprakelijkheid van rechtspersonen

5.5. Regelingen inzake verjaring

6. Procedure

6.1. Aangifte en verwijzing

6.2. Voorbereidende fase

6.2.1. Fundamentele rechten

6.2.2. Begin van de opsporing en de vervolging

6.2.3. Leiding van de opsporingen

6.2.4. Afloop van de vervolging

6.3. Fase van de berechting

6.3.1. Keuze van de lidstaat voor de verwijzing naar het vonnisgerecht

6.3.2. Uitoefening van de strafvordering

6.3.3. De Europese Gemeenschappen, slachtoffers van gemeen recht

6.3.4. Bewijsstelsels

6.3.5. Oorzaken van verval van de strafvordering

6.3.6. Tenuitvoerlegging van het vonnis

6.4. Gewaarborgde tussenkomst van een rechter

6.4.1. Taken van de rechter

6.4.2. Aanwijzing van de rechter van de vrijheden

6.4.3. Aanwijzing van de rechter die toezicht uitoefent op de akte van verwijzing naar het vonnisgerecht

7. Relaties met de andere actoren

7.1. Samenwerking met de autoriteiten van de lidstaten

7.2. Betrekkingen met de actoren op het gebied van de samenwerking in strafzaken in het kader van de Europese Unie

7.2.1. Eurojust

7.2.2. Europol

7.2.3. Europees justitieel netwerk

7.3. Betrekkingen met de communautaire instellingen, organen en instanties

7.3.1. Algemeen

7.3.2. Toekomstige rol van het OLAF

7.4. Betrekkingen met derde landen

8. Rechterlijke toetsing van de handelingen van de Europese officier van justitie

8.1. Voor beroep vatbare handelingen van de Europese officier van justitie

8.1.1. Opsporingshandelingen die personen in hun vrijheid beperken of hun die vrijheid benemen

8.1.2. Andere opsporingshandelingen

8.1.3. Besluit tot sepot of buitenvervolgingstelling

8.1.4. Verwijzing naar het vonnisgerecht

8.2. Rechtsmiddelen

8.2.1. Internrechtelijke beroepsmogelijkheden

8.2.2. Beroepsmogelijkheden

9. Conclusie

BIJLAGE 1 Aanvullende bijdrage van de Commissie ten behoeve van de intergouvernementele Conferentie over de institutionele vraagstukken van 29 september 2000 De strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap: een Europese officier van justitie

1. Het complexe karakter van de problematiek gezien de specifieke verantwoordelijkheden van de Gemeenschap op het gebied van de financiële belangen van de Gemeenschap

1.1. De versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte

1.2. Het logge en inadequate karakter van de conventionele methoden van justitiële samenwerking tussen de lidstaten

1.3. De moeilijkheid om administratieve onderzoeken te doen resulteren in gerechtelijke vervolgingen

2. De voorgestelde regeling

2.1. Een gedegen en grondig voorbereidend overleg

2.2. Het doel van de hervorming

2.3. De wijze van uitvoering van de hervorming

2.2.3. De benoeming van de Europese officier van justitie (leden 1 en 2 van het nieuwe artikel 280 bis)

2.2.3. De voorwaarden voor de uitoefening van de functie van de Europese officier van justitie (lid 3 van het nieuwe artikel 280 bis)

BIJLAGE 2 Vereenvoudigde procedureschema's

BIJLAGE 3 Fictief geval van fraude behandeld door de Europese officier van justitie

BIJLAGE 4 Recapitulatie van de gestelde vragen

1. Inleiding

De noodzaak om daders van strafbare feiten die schade toebrengen aan de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen op doeltreffender wijze te kunnen vervolgen, is voor de Commissie aanleiding geweest om voor te stellen op dit gebied een Europese officier van justitie in te stellen. Omdat dit voorstel grondiger zou moeten worden uitgewerkt en tevens in bredere kring zou moeten worden besproken, presenteert zij nu dit groenboek.

Hoewel dit document is gebaseerd op een principevoorstel dat al is goedgekeurd door de Commissie, is het, zoals ieder groenboek, bedoeld als basis voor overleg. Het is de bedoeling dat nu vooraf wordt nagedacht over de mogelijkheden tot tenuitvoerlegging van het voorstel, maar dit biedt tegelijkertijd de gelegenheid om achteraf beter gefundeerde uitspraken te doen over het principe zelf.

1.1. Oorsprong van het voorstel van de Commissie tot instelling van een Europese officier van justitie

Ter gelegenheid van de Intergouvernementele Conferentie van Nice heeft de Commissie de instelling van een Europese officier van justitie voorgesteld om de fraude met betrekking tot de Europese financiën te bestrijden en een einde te maken aan de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte [1]. De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap is namelijk zo specifiek dat zij vraagt om een specifiek antwoord om de beperkingen van de klassieke justitiële samenwerking uit de weg te ruimen.

[1] Aanvullende bijdrage van de Commissie ten behoeve van de Intergouvernementele Conferentie over de institutionele vraagstukken - De strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap: een Europese officier van justitie, 29.9.2000, COM(2000)608. Zie bijlage 1. Deze bijdrage vormt een aanvulling op het advies van de Commissie uit hoofde van artikel 48 van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake het bijeenroepen van een conferentie van vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten met het oog op wijziging van de Verdragen, Aanpassing van de instellingen voor een geslaagde uitbreiding, 26.1.2000, COM(2000)34, par. 5, onder b).

De gedachte van een specifieke verdieping van de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap is voor het eerst aan de orde gekomen naar aanleiding van de toewijzing van eigen middelen aan de Gemeenschap, met een eerste ontwerp van wijziging van het Verdrag van 6 augustus 1976 [2]. Zij is verder uitgewerkt met de ondertekening van diverse overeenkomsten, met name de overeenkomst van 26 juli 1995, die zijn aangenomen in het kader van de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (hierna genoemd de "derde pijler"), maar die nog niet door alle lidstaten zijn geratificeerd [3]. De gedachte is voor het eerst officieel bevestigd in het Verdrag van Amsterdam, waarin een rechtsgrondslag is opgenomen (artikel 280 van het EG-verdrag) die de communautaire wetgever de mogelijkheid biedt tot beperkte wetgeving inzake de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Op die basis heeft de Commissie kortgeleden een voorstel voor een richtlijn op dit gebied goedgekeurd [4]. Datzelfde specifieke karakter van de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen lag ten grondslag aan het voorstel tot instelling van een Europese officier van justitie.

[2] Voormalig ontwerp voor een verdrag houdende wijziging van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen met het oog op de vaststelling van een gemeenschappelijke regeling betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen der gemeenschappen en de vervolging van inbreuken op de bepalingen van de genoemde verdragen, COM(76)418 (PB C 222 van 22.9.1976).

[3] Overeenkomst van 26 juli 1995 aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB C 316 van 27.11.95, blz. 48) en de aanvullende protocollen daarvan (PB C 313 van 23.10.1996, blz. 1; PB C 221 van 19.7.1997, blz. 11; PB C 151 van 20.5.1997, blz. 1).

[4] Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, ingediend door de Commissie op 23.5.2001 (COM(2001)272).

Aan dat voorstel zijn grondige voorbereidende werkzaamheden voorafgegaan. Al bijna tien jaar lang buigen groepen deskundigen op het gebied van het strafrecht uit alle lidstaten zich op verzoek van het Europees Parlement en de Commissie over het thema van de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen [5]. De resultaten van deze werkzaamheden, die positief zijn ontvangen door het Europees Parlement [6] en de Commissie, hebben geleid tot het voorstellen van een geheel van regels inzake de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, dat bekendstaat onder de naam "Corpus Juris". Zij stoelen op een uitgebreide vergelijkende studie van de nationale strafrechtsstelsels die heeft uitgewezen dat het project haalbaar is [7].

[5] Vergelijkende analyse van de verslagen van de lidstaten over de maatregelen die zij op nationaal niveau hebben genomen ter bestrijding van verspilling en verduistering van communautaire middelen en Synthesedocument, Europese Commissie, 13.11.1995, COM(95)556; zie ook diverse studies die in opdracht van de Commissie zijn uitgevoerd: Étude comparative sur la protection des intérêts financiers de la Communauté, 3 delen, 1992-1994 ; Étude sur les systèmes de sanctions administratives et pénales dans les États membres des Communautés européennes, 2 delen, 1994 ; La transaction dans l'Union européenne, 1995.

[6] Resolutie over de schepping van een Europese juridische en justitiële ruimte voor de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie tegen internationale criminaliteit, Europees Parlement, 12.6.1997 (PB C 200 van 30.6.1997, blz. 157).

[7] Corpus Juris, introducing provisions for the purpose of the financial interests of the European Union, (Corpus Juris houdende strafbepalingen ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie), onder leiding van mevrouw Delmas-Marty, Economica, Parijs, 1997. (Voor de Nederlandse versie Intersentia, Antwerpen/Groningen/Oxford). Naar aanleiding van deze aanbevelingen hebben de deskundigen kortgeleden het Corpus Juris herzien (http://www.law.uu.nl/wiarda/corpus/index1.htm) en een omvangrijke studie voltooid met betrekking tot de noodzaak, de rechtmatigheid en de haalbaarheid ervan. In deze studie is het effect geanalyseerd dat een Europese officier van justitie kan hebben op de nationale vervolgingsstelsels van de lidstaten: The implementation of the Corpus Juris in the Member States, M. Delmas-Marty / J.A.E. Vervaele, Intersentia, Utrecht, 2000, 4 delen. In dit groenboek wordt, tenzij anders aangegeven, steeds verwezen naar deze tweede versie van het Corpus Juris (CJ), de zogenaamde "versie van Florence".

Met deze studies is echter nog niet het laatste woord gezegd. De Commissie heeft in 2000 de hiervoor genoemde bijdrage ingediend. Zij buigt zich zelf over deze kwestie en gaat daarbij niet uit van een specifiek nationaal model, maar zoekt het systeem dat het best is afgestemd op de specifieke kenmerken van de doelstelling, namelijk de bescherming van de communautaire financiële belangen, met inachtneming van de hoogste normen ten aanzien van de bescherming van de grondrechten.

1.2. Redenen voor de voorlegging van een groenboek in dit stadium

De bijdrage die de Commissie heeft ingediend bij de Intergouvernementele Conferentie, die de herziening inhield van het EG-Verdrag teneinde te voorzien in een rechtsgrondslag die de instelling van een Europese officier van justitie mogelijk zou maken [8], is niet overgenomen door de staatshoofden en regeringsleiders die in december 2000 in Nice bijeenwaren. Enerzijds had de Intergouvernementele Conferentie onvoldoende tijd om het voorstel te bestuderen, anderzijds heeft zij de wens geuit dat de praktische implicaties ervan diepgaander zouden worden onderzocht.

[8] COM(2000)608, reeds aangehaald.

De grondslagen van dit voorstel gelden nog altijd. Bovendien zijn er ook bemoedigende reacties op ontvangen. De Commissie heeft dan ook besloten in overeenstemming met haar actieplan 2001-2003 voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen [9] dit groenboek aan te nemen om haar ideeën exacter te formuleren en de aanzet te geven tot een breder debat.

[9] COM(2000)254.

Het groenboek wil een antwoord geven op de sceptische reacties die het voorstel te vaak ten deel zijn gevallen. Daartoe wordt het voorstel vanuit een praktische invalshoek uitgelegd en worden de mogelijkheden besproken voor de concrete tenuitvoerlegging van een ambitieuze oplossing, die met recht als vernieuwend wordt beschouwd.

1.2.1. Fraude ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschappen: een fenomeen dat bestreden moet worden

Fraude blijft een fenomeen dat bestreden moet worden. In de algemene context van het moment, die wordt gekenmerkt door een toegenomen strijd tegen financiële criminaliteit op internationaal niveau, is het nuttig hier nog eens te wijzen op de omvang van de illegale activiteiten die schade toebrengen aan de communautaire middelen.

Op het totaal van de onregelmatigheden die de Commissie en de lidstaten hebben geconstateerd, is het aandeel van de gevallen die om strafrechtelijke bescherming vragen - omdat hierin opzet in het spel is - in 1999 door de Commissie en de lidstaten geschat op ongeveer 20% van de gevallen en bijna 50% van de daarmee gemoeide bedragen. Zo gezien was met de fraude ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschappen die aan het licht is gebracht door de lidstaten zowel als door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) in 1999 een totaalbedrag van naar schatting 413 miljoen euro gemoeid [10].

[10] Europese Commissie, Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding, Jaarverslag 1999, COM(2000)718, par. 4 et 5.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

In totaal ging het bij deze fraudegevallen ten aanzien van de eigen middelen van de Gemeenschappen om een bedrag van zo'n 122 miljoen euro (0,9% van de traditionele eigen middelen) en ten aanzien van de uitgaven om 291 miljoen euro (0,3% van de begroting), waarvan 170 miljoen euro landbouwuitgaven betroffen, 73 miljoen euro rechtstreekse uitgaven van de Gemeenschap en 48 miljoen euro structuurmaatregelen.

De Commissie geeft sinds 1991 in de vorm van statistieken en voorbeelden een beschrijving van de fraude in haar jaarverslag inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding [11].

[11] Europese Commissie, Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding, Jaarverslag 2000, COM(2001)255.

De middelen voor het administratieve onderzoeken van fraude op communautair niveau zijn in de loop van de jaren verder geperfectioneerd [12]. Daarnaast zijn de inspanningen ter voorkoming van fraude aanzienlijk versterkt in het kader van de hervorming van het beheer van de Commissie, waaraan de strategie voor fraudebestrijding van het OLAF een bijdrage levert.

[12] De staatshoofden en regeringsleiders hebben tijdens hun bijeenkomst in Keulen in juni 1999 veel waardering uitgesproken voor de snelheid waarmee het OLAF is opgericht en de daarvoor noodzakelijke rechtsgrondslag tot stand is gebracht, waarom zij hadden verzocht tijdens de Europese Raad van Wenen in december 1998.

Preventie en opsporing zijn echter niet voldoende. Daarnaast is ook een doeltreffende strafrechtelijke handhaving noodzakelijk. In veel gevallen die al sinds vele jaren ter kennis zijn gekomen van de diensten van de Commissie, en in het bijzonder van de in 1988 opgerichte Eenheid voor coördinatie van de fraudebestrijding (UCLAF), sinds 1999 het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), onafhankelijk in zijn functie van administratieve onderzoeksinstantie, is namelijk betrokkenheid van de georganiseerde misdaad gebleken. Bij de fraude ten koste van de financiële belangen van de Gemeenschap gaat het vooral om omvangrijke zaken waarbij het strafrechtsstelsel van verscheidene lidstaten is betrokken. Dit zijn gecompliceerde zaken met een duidelijk grensoverschrijdende karakter.

Een probleem van deze omvang moet op passende wijze worden aangepakt. Het specifieke karakter van deze criminaliteit vraagt ook om een specifieke oplossing. Gezien de aard van het probleem vereist dit antwoord ook een repressieve component, die in overeenstemming moet zijn met de vereisten die zijn vastgesteld in het Verdrag van Amsterdam. Artikel 280 van het EG-Verdrag bepaalt immers al dat de financiële belangen van de Gemeenschappen moeten worden beschermd met maatregelen die doeltreffend zijn, een afschrikkende werking hebben en in alle lidstaten gelijkwaardig zijn. In die context moet de Gemeenschap de lidstaten en de Europese belastingbetalers de garantie bieden dat fraude en corruptie op doeltreffende wijze worden vervolgd, ook op strafrechtelijk niveau. Wanneer dit niet gebeurt kan dit de geloofwaardigheid van het Europese bouwwerk in de ogen van het publiek ernstig aantasten.

1.2.2. De kwestie van de Europese officier van justitie: een discussie die moet worden voortgezet

De discussie over de instelling van een Europese officier van justitie is ook vóór het verschijnen van dit groenboek met een zekere levendigheid gevoerd.

Op Europees niveau worden de beperkingen van de nationale gerechtelijke ruimtes tegenover de grensoverschrijdende economische en financiële criminaliteit al verscheidene jaren aan de kaak gesteld door mensen uit de praktijk, magistraten, politiefunctionarissen en advocaten. Van de oproep van Genève op 1 oktober 1996 tot aan het manifest van Straatsburg van 20 oktober 2000 en de recente verklaring van Trier van 15 september 2001, waarin ervoor werd gepleit het project van de Europese officier van justitie nieuw leven in te blazen in het perspectief van de uitbreiding van de Unie, hebben vakkringen in verscheidene lidstaten zich intensief met dit onderwerp beziggehouden. Hoewel dit minder duidelijk naar buiten komt, leven er op dit punt inmiddels ook verwachtingen bij de Europese burgers in het algemeen, buiten vakkringen of de academische wereld [13].

[13] Zo was bij een jaarlijkse opiniepeiling die het Louis-Harrisinstituut in december 2000 in acht lidstaten heeft uitgevoerd voor het dagblad Le Monde, 68% van de ondervraagden voorstander van harmonisatie van de rechtsstelsels van de lidstaten.

Het Europees Parlement heeft een stuwende rol gespeeld door sinds de jaren negentig herhaaldelijk met klem te vragen om een dergelijk project tot een goed einde te brengen teneinde in het stadium van de strafvervolging te voorzien in een doeltreffend vervolg op de inspanningen gericht op preventie en de administratieve onderzoeken van fraude [14].

[14] Zie met name: resolutie van het Europees Parlement over het jaarverslag 1996 van de Commissie (PB C 339 van 10.11.1997, blz. 68); resolutie betreffende de strafvervolging in de Europese Unie (Corpus Juris), 13.4.1999; resolutie van 19 januari 2000 over de totstandbrenging van een strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Unie (PB C 304 van 24.10.2000, blz. 126); resolutie van 13.4.2000 met het oog op de Intergouvernementele Conferentie; resolutie van 16.5.2000 over het jaarverslag 1998 van de Commissie inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen; resolutie van 13.12.2000 over de strategie van de Commissie ter bestrijding van fraude (PB C 232 van 17.8.2001, blz. 191); resolutie van 14 maart 2001 over het jaarverslag 1999 van de Commissie inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen.

Meer recent hebben het comité van onafhankelijke deskundigen [15], het comité van wijzen [16], en het comité van toezicht van het OLAF [17], in 1999, elk op zijn eigen terrein, aanbevolen een Europese officier van justitie in te stellen die bevoegd zou zijn in dat opzicht.

[15] Tweede verslag over de hervorming van de Commissie, 10.9.1999, aanbeveling 59.

[16] Verslag van de heren Dehaene, Simon en Von Weizsäcker, 18.10.1999, par. 2.2.6..

[17] Adviezen nrs. 5/99 en 2/2000 van het Comité van toezicht van het OLAF, in het Activiteitenverslag (juli 1999 - juli 2000 (PB C 360 van 14.12.2000).

Op nationaal niveau is het debat in de politiek, althans in een aantal lidstaten, intensiever geworden. Hoewel we in dit bestek geen volledig overzicht kunnen geven, is het toch verhelderend enkele standpunten over deze kwestie te vermelden.

In het Verenigd Koninkrijk heeft het House of Lords hoorzitting gepubliceerd over de vervolging van fraude ten nadele van de communautaire financiën, die is gehouden door de parlementaire commissie voor de Europese Gemeenschappen [18]. De voorzitter van deze commissie deelt de conclusies van het Corpus Juris niet, maar vindt wel dat de instelling van een speciale regeling voor de vervolging van fraude zou moeten worden overwogen wanneer de nog te leveren inspanningen gericht op intergouvernementele justitiële samenwerking vertraging oplopen of mislukken.

[18] Prosecuting fraud on the Communities' finances - The Corpus juris, 8.5.1999, Select committee on the European Communities, House of Lords, Londen.

In Frankrijk presenteert de afvaardiging van de Assemblée nationale voor de Europese Unie, die het thema van de fraudebestrijding in Europa bestudeert, de kwestie van een Europese officier van justitie als een van de onderdelen van de keuze die op dit gebied moet worden gemaakt [19]. De rapporteur concludeert dat de doelmatigheid van de bestraffing op dit terrein een echt probleem is en is voorstander van de instelling van een Europese officier van justitie.

[19] Rapport d'information sur la lutte contre la fraude dans l'Union européenne, Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, Parijs, 22.6.2000, nr. 2507.

In Duitsland heeft de federale regering geantwoord op de vraag van een groep parlementariërs van de Bundestag over de te verwachten vooruitgang op communautair niveau op het gebied van het strafrecht, in het bijzonder met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap [20]. In haar antwoord zegt de regering dat, ondanks zwaarwegende reserves ten aanzien van het algemene gedeelte van de Corpus Juris-studie, de instelling van een Europese officier van justitie zou moeten worden overwogen in de context van een eventuele sectoriële unificatie van het materiële en procedurele strafrecht en dat daarbij zou moeten worden voortgebouwd op de ervaring die is opgedaan met de oprichting van Eurojust, dat in de ogen van de Duitse regering de voorloper is van een toekomstige Europese officier van justitie.

[20] Bundestagsdrucksache 14/4991, 14.12.2000, blz. 32 e.v..

In Nederland omschrijft de minister van Justitie de bijdrage van de Commissie aan de Intergouvernementele Conferentie als belangwekkend. Hij meent dat deze een redelijke bijdrage kan leveren aan een inhoudelijke discussie over de maatregelen die nodig zijn ter verbetering van de communautaire fraudebestrijding en verklaart daartoe bereid te zijn [21].

[21] Brief aan de commissie voor justitie van het Nederlandse parlement met betrekking tot de justitiële samenwerking op strafrechtelijk gebied, 5.7.2001.

In het veel bredere perspectief van de strijd tegen criminaliteit in de Europese Unie hanteren sommige regeringsleiders in hun visie op de toekomst van Europa tegenwoordig de term "Europees parket", waarvan de exacte betekenis uiteenloopt [22].

[22] Motie van de SPD over Europa, ingediend door de Duitse kanselier Schröder op 30.4.2001, aangenomen in november 2001; rede over de toekomst van de Europese Unie van de Franse premier Jospin, 23.5.2001.

Het minste wat kan worden gezegd is dat uit dergelijke standpunten tegelijkertijd duidelijk blijkt hoeveel belangstelling er is voor dit onderwerp en hoe noodzakelijk het is dat er een debat wordt gevoerd over hoe een eventuele Europese officier van justitie zou moeten functioneren. De Commissie van haar kant stelt, op een beperkter en specifieker gebied, een vernieuwende oplossing voor van een specifiek gemeenschappelijk probleem. Om die reden presenteert zij dit groenboek.

1.3. Doelstellingen van het groenboek

Het groenboek is van een andere aard dan de tot nu toe verrichte voorbereidende maatregelen. Het heeft als doel het debat over het voorstel te verbreden en te verdiepen met het oog op de bestudering daarvan door de Conventie die de komende herziening van de Verdragen zal voorbereiden.

§ 1.3.1. Uitbreiding van het debat naar alle belanghebbende kringen

In dat perspectief is de eerste doelstelling van het groenboek om gedurende het gehele jaar 2002 een zo breed mogelijke raadpleging te doen plaatsvinden van alle belanghebbenden: parlementen, communautaire en nationale overheidsinstanties, beroepsbeoefenaren die werkzaam zijn op het gebied van het strafproces, academici, relevante niet-gouvernementele organisaties, enz. De raadpleging heeft betrekking op de eventuele taken en het eventuele functioneren van een Europese officier van justitie die bevoegd zou kunnen zijn voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Met het groenboek moet het debat kunnen worden georganiseerd rond enkele hoofdlijnen en moet een brede deelname aan de raadpleging worden bereikt, in een geest van goed bestuur.

De gekozen hoofdlijnen zijn de volgende:

- Uitgangspunten voor het debat (hoofdstuk 2)

- Algemeen schema (hoofdstuk 3)

- Juridisch statuut en interne organisatie (hoofdstuk 4)

- Materieel strafrecht (hoofdstuk 5)

- Procedure (hoofdstuk 6)

- Relaties met de andere actoren (hoofdstuk 7)

- Rechterlijke toetsing (hoofdstuk 8)

Over elk van die thema's geeft de Commissie allereerst een uiteenzetting van de elementen die van belang zijn om het debat te verhelderen. Vervolgens schetst zij een aantal opties, waarbij zij soms aangeeft wat op dit moment haar voorkeur heeft. Tenslotte formuleert zij de vragen waarover zij in ieder geval de mening van de betrokken kringen vraagt. Weliswaar vormen de voorkeuren van de Commissie een samenhangend geheel, maar dit is zeker niet de enig mogelijke oplossing en het is niet de bedoeling dat hiermee de richting van de discussie vooraf wordt vastgelegd.

§ 1.3.2. Diepgaander bespreking van de haalbaarheid van het voorstel

Het groenboek biedt de Commissie bovendien de gelegenheid om haar ideeën gedetailleerder uit te werken dan zij heeft gedaan in de diepgaande voorbereidende studies die zij sinds een aantal jaren heeft verricht. In haar mededeling van 29 september 2000 heeft de Commissie namelijk voorgesteld om slechts de essentiële kenmerken van de Europese officier van justitie (benoeming, ontheffing van zijn ambt, taken, onafhankelijkheid) in het Verdrag op te nemen en voor de regels en voorschriften die noodzakelijk zijn ten aanzien van zijn functioneren te verwijzen naar het afgeleide recht.

Dit groenboek richt zich in het bijzonder op een schets van de mogelijke inhoud van dat afgeleide recht. Hierin zouden met name op communautair niveau delictsomschrijvingen (fraude, corruptie, witwassen van geld, enz.) moeten worden vastgesteld, alsmede straffen voor activiteiten die de financiële belangen van de Gemeenschap schaden. Er moet in worden vastgesteld hoe het communautaire instrument aansluit bij met name de nationale strafrechtsstelsels. Het moet de modaliteiten behandelen van (de verwijzing naar) de Europese officier van justitie, zijn onderzoeksbevoegdheden, alsmede het begin met en de uitkomst van de opsporingsactiviteiten. Ook moet het afgeleide recht voorzien in de rechterlijke toetsing van de handelingen van de Europese officier van justitie.

In 2000 heeft de Commissie zich vooral beziggehouden met de legitimiteit van en de redenen voor de instelling van een Europese officier van justitie. Met dit groenboek richt zij de aandacht nu ook op de haalbaarheid en de modaliteiten van het functioneren van de Europese officier van justitie. Het gaat dus niet meer zozeer om het beginsel dat de Commissie al heeft uiteengezet in haar vorige mededeling, maar vooral, vanuit het streven naar doorzichtigheid van de voorbereidende werkzaamheden, om de concrete voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van het voorstel.

De Commissie zou het op prijs stellen uw commentaar op dit groenboek te mogen ontvangen, in het bijzonder op elk van de vragen die vet gedrukt in de tekst zijn opgenomen en die in een bijlage worden gerecapituleerd.

Teneinde de gedachtewisseling te vergemakkelijken is een website opengesteld waarop dit groenboek kan worden geraadpleegd en een reeks nuttige links worden gegeven:

http://europa.eu.int/olaf/livre_vert

U kunt uw reacties indienen tot 1 juni 2002, bij voorkeur per elektronische post op het volgende e-mailadres:

olaf-livre-vert@cec.eu.int

of per gewone post gericht aan:

Europese Commissie

Europees Bureau voor fraudebestrijding (Eenheid A.2)

Reactie op het groenboek over de Europese officier van justitie

Rue Joseph II, 30

B-1049 Brussel

De ontvangen commentaren zullen op de internetsite worden gepubliceerd, tenzij de auteur uitdrukkelijk heeft verzocht om vertrouwelijke behandeling.

Er zal in 2002 een hoorzitting worden gehouden met de betrokken actoren. De Commissie zal op basis van alle ontvangen antwoorden conclusies, en eventueel in 2003, in het kader van de voorbereiding van de herziening van de Verdragen, opnieuw een bijdrage indienen.

2. uitgangspunten voor het debat

In haar bijdrage aan de Intergouvernementele Conferentie van Nice heeft de Commissie voor het eerst uiteengezet waarom de Europese officier van justitie een doeltreffend middel voor de strafrechtelijke bescherming van de communautaire financiële belangen zou zijn. Aan dit voorstel zijn verschillende voorwaarden gekoppeld, die voorafgaand aan het debat in herinnering gebracht moeten worden. Door middel van een herziening van de Verdragen (par. 2.4) zorgt het voorstel voor een toegevoegde waarde ten opzichte van de huidige situatie (par. 2.1), met eerbiediging van de fundamentele rechten (par. 2.2), en fungeert het als een bijzondere aanvulling ten aanzien van de Europese politieke prioriteiten op het gebied van justitie (par. 2.3).

2.1. Toegevoegde waarde van de Europese officier van justitie: samenvatting van de argumenten ter ondersteuning van het door de Commissie in 2000 ingediende voorstel

De uitoefening op communautair niveau van de opsporings- en vervolgingsfunctie zou een toegevoegde waarde vormen ten opzichte van de huidige situatie. Hoe rechtmatig en onvervangbaar namelijk de bestaande regelingen ook zijn, zij bieden door het ontbreken van een specifieke institutionele structuur op communautair niveau geen mogelijkheid tot een voldoende efficiënte transnationale strafvervolging. In de mededeling van de Commissie van 29 september 2000 worden een aantal argumenten uiteengezet en toegelicht, die daarom hier in het kort worden herhaald [23].

[23] Vgl. bijlage 1.

2.1.1. Een einde maken aan de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte

Het feit dat de georganiseerde misdaad betrokken is bij fraude ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschap en het grensoverschrijdende karakter daarvan dwingen momenteel tot samenwerking met zeventien rechtsordes waarin uiteenlopende materiële regels en procedureregels worden toegepast [24]. Deze moeilijkheden zullen nog verergeren met de toename van het aantal lidstaten en van het aantal marktdeelnemers en overheden die betrokken zullen zijn bij het beheer van de communautaire middelen.

[24] Een aantal lidstaten heeft verscheidene nationale rechtsordes, zoals het Verenigd Koninkrijk met Engeland en Wales, Schotland en Noord-Ierland.

De tekortkomingen van de huidige voorzieningen houden hoofdzakelijk verband met de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte. Weliswaar zijn er in de internationale overeenkomsten tussen de lidstaten steeds meer uitzonderingen op het principe van nationale territorialiteit ingevoerd [25], maar in beginsel zijn de politiële en justitiële autoriteiten nog altijd uitsluitend bevoegd om op te treden op hun eigen nationale grondgebied. De verzuiling tussen die instanties heeft geleid tot gelijktijdige of partiële vervolgingen of tot het volledig ontbreken van vervolgingen.

[25] Enkele voorbeelden: Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 19 juni 1990 (artikelen 39 e.v.: grensoverschrijdende observatie en achtervolging); Overeenkomst van 18 december 1997 inzake wederzijdse bijstand en samenwerking tussen de douaneadministraties (Napels II); Overeenkomst van 29 mei 2000 betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie (gecontroleerde aflevering, gemeenschappelijke onderzoeksteams, infiltratie).

Dit blijkt ook uit het voorbeeld van gelijktijdige en mislukte vervolgingen dat de Commissie geeft in paragraaf 1.1 van haar mededeling aan de Intergouvernementele Conferentie van Nice (zie bijlage 1).

Specifieker: vóór de goedkeuring van het Verdrag van Amsterdam was de ondertekening van de Overeenkomst van 26 juli 1995 en van de aanvullende protocollen een eerste belangrijke stap op weg naar de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Maar die bepalingen zijn tot op heden nog steeds niet in werking getreden omdat nog niet alle lidstaten de overeenkomst hebben geratificeerd [26]. De Commissie heeft vooral daarom het genoemde voorstel voor een richtlijn van 23 mei 2001 ingediend met het oog op de aanneming, op basis van artikel 280 van het EG-Verdrag, van de bepalingen van materieel strafrecht van de instrumenten van de derde pijler [27].

[26] Eind september 2001 hadden respectievelijk drie en acht lidstaten nog altijd geen kennisgeving gedaan van de ratificatie van de genoemde Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen en van het protocol van 19.6.1997.

[27] Genoemd document COM(2001)272.

Maar deze bepalingen zullen op zichzelf niet volstaan om de gevolgen van de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte op te vangen, aangezien de strafvervolging op nationaal niveau zal blijven plaatsvinden.

Dit groenboek toont dan ook aan dat de Gemeenschap, met handhaving van zeventien verschillende strafstelsels, dankzij een Europese officier van justitie en de gecentraliseerde leiding van opsporing en vervolging over een middel zou beschikken om de doeltreffende en in de gehele Europese Unie gelijkwaardige bescherming van haar financiële belangen te waarborgen, zoals in het Verdrag is vastgelegd.

2.1.2. Het logge en inadequate karakter van de conventionele methoden van justitiële samenwerking tussen de lidstaten te boven komen

Er bestaan reeds zekere vormen van internationale samenwerking in strafzaken, en deze worden van nu af aan versterkt door de uitgebreide justitiële samenwerking in het kader van de derde pijler. Echter, geen van de momenteel vigerende, voorgestelde of in het kader van onderhandelingen opgestelde teksten geeft afdoende antwoord op de specifieke vraag omtrent de strafvervolging van inbreuken waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad.

Maar de ontwikkeling van de georganiseerde misdaad ten nadele van deze belangen maakt dat de conventionele instrumenten op het gebied van de wederzijdse rechtshulp niet langer volstaan en dat de op het gebied van de justitiële samenwerking geboekte vooruitgang beperkt is. Dit leidt tot uitstel, vertragingsmanoeuvres en zelfs straffeloosheid. Dit blijkt bijzonder nadelig te zijn wanneer men de geldstromen in de stadia na de fraude wil traceren.

Dit wordt geïllustreerd door het voorbeeld van de opeenvolgende beroepen dat de Commissie geeft in paragraaf 1.2 van haar mededeling aan de Intergouvernementele Conferentie van Nice (zie bijlage 1).

Zoals in het onderstaande wordt uiteengezet, zou de Europese officier van justitie deze problemen kunnen oplossen. Hij zou namelijk een interface tot stand kunnen brengen tussen het communautaire niveau en de nationale gerechtelijke autoriteiten. In zaken betreffende grensoverschrijdende financiële fraude zou op deze wijze de vernietiging van bewijsstukken en de vlucht van verdachten, die momenteel in de hand gewerkt worden door het gebrek aan verticale samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten, gemakkelijker voorkomen kunnen worden.

2.1.3. De administratieve onderzoeken doen resulteren in gerechtelijke vervolgingen

Uit de opgedane operationele ervaring blijkt hoe moeilijk het is een administratief onderzoek tot een rechtsvervolging te doen leiden. Bij de huidige stand van het acquis communautaire [28] blijft de strafvervolging, hoe doeltreffend de administratieve coördinatie ook is die het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) tot stand brengt, dat nu ook over een eenheid magistraten met de functie van gerechtelijk raadsman beschikt, onderhevig aan onzekerheidsfactoren. De Gemeenschap beschikt immers niet over een strafvervolgingsfunctie die de preventie en het administratieve onderzoek aanvult.

[28] Verordening (EG) nr. 1073/99 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (Euratom) nr. 1074/99 van de Raad van 25.5.1999 betreffende de door het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) verrichte onderzoeken (PB L 136 van 31.5.1999); Besluit van de Commissie van 28.4.1999 houdende oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136 van 31.5.1999); Interinstitutioneel Akkoord van 25.5.1999 betreffende de interne onderzoeken verricht door het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136 van 31.5.1999); Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad van 11.11.1996 betreffende de controles en verificaties ter plaatse die door de Commissie worden uitgevoerd ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen tegen fraudes en andere onregelmatigheden (PB L 292 van 15.11.1996); Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18.12.1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312 van 23.12.1995).

De doorgifte van informatie tussen lidstaten en door het Europees Bureau voor fraudebestrijding aan de lidstaten stuit op hindernissen als gevolg van de uiteenlopende voorschriften betreffende rechtsvervolging in de respectieve lidstaten. Indien voor hetzelfde feit in sommige lidstaten een magistraat en in andere een administratieve instantie met het onderzoek wordt belast, blijkt contact tussen beide, zowel in feite als in rechte, meestal onmogelijk te zijn. De betrokken nationale instanties hebben voorts niet alle in dezelfde mate toegang tot de informatie, als gevolg van de uiteenlopende nationale regels betreffende met name de fiscale geheimhouding [29], het zakengeheim en de geheimhouding op het gebied van het strafrechtelijk onderzoek. De integratie van de opsporings- en vervolgingsfunctie die door de instelling van de Europese officier van justitie zou ontstaan, zou deze problemen kunnen oplossen.

[29] Eindverslag over de eerste evaluatieronde - wederzijdse rechtshulp in strafzaken, aangenomen door de Raad op 28.5.2001 (PB C 216 van 1.8.2001), III e): «De evaluaties toonden aan dat het vraagstuk van fiscale delicten zo gevoelig blijft dat rechtshulp op grond van die delicten wel eens beperkt, vertraagd of in het ergste geval geweigerd kan worden" (onder punt e, fiscale delicten) ».

Tot slot hebben de gegevens die in een lidstaat zijn verzameld, als gevolg van de uiteenlopende nationale regels met betrekking tot de bewijsvoering vaak geen enkel nuttig effect meer voor de rechtbanken van een andere lidstaat.

Dit wordt geïllustreerd door het voorbeeld van niet-toelaatbaarheid van bewijs dat de Commissie geeft in paragraaf 1.3 van haar mededeling aan de Intergouvernementele Conferentie van Nice (zie bijlage 1).

Elke feitenrechter past de in zijn rechtsgebied geldende regels toe (beginsel locus regit actum), met name wat betreft de toelaatbaarheid van bewijsmateriaal. Hij erkent niet noodzakelijkerwijs de regels van de plaats waar de opsporing is verricht, wanneer die anders zijn, wat tot gevolg heeft dat het bewijs dat in het kader van die opsporing is verzameld, niet wordt toegelaten. Deze situatie kan alle onderzoeksinspanningen in grensoverschrijdende fraudezaken ongedaan maken.

Een klassiek geval van fraude waarbij het bewijs niet wordt erkend

In een recente zaak werd een importeur van olijfolie ervan verdacht dat hij valse declaraties bij de douane had ingediend om geen landbouwrechten te hoeven betalen (ontdoken middelen van de Gemeenschap). Hij had gebruikgemaakt van een aantal in verschillende lidstaten gevestigde bedrijven, respectievelijk voor het vervoer, de distributie, de verkoop en de financiering. De bewijzen waren verspreid over het grondgebied van de Gemeenschap. In casu moest men, om over een compleet strafdossier te kunnen beschikken, de resultaten kunnen gebruiken van administratief onderzoek, onder meer uitgevoerd door het OLAF, en van gerechtelijk onderzoek, inclusief de op basis van internationale rogatoire commissies verkregen gegevens.

Bij het vonnissen van de zaak in kwestie verklaarde de rechtbank in strafzaken van de lidstaat waar de zaak aanhangig was gemaakt, het grootste deel van het bewijs ontoelaatbaar, vanwege het feit dat het door een administratieve instantie (OLAF) of door opsporingsambtenaren (gerechtelijke politie) was verkregen en niet door een openbaar ministerie of een rechter van instructie. De verklaringen van de privé-personen (vrachtwagenchauffeurs), die naar behoren door de justitiële autoriteiten waren opgesteld, werden tevens verworpen.

Dit is slechts één van de vele voorbeelden. In sommige lidstaten zijn de bewijsregels nog strikter op het gebied van schriftelijk bewijs en vergen zij rechtstreeks mondeling bewijs voor de rechtbanken, hetgeen de justitiële samenwerking aanzienlijk belemmert.

Dit groenboek toont aan dat de totstandbrenging van een gemeenschappelijke opsporings- en vervolgingsruimte, op basis van een beginsel van wederzijdse toelaatbaarheid van bewijzen, het laatstgenoemde obstakel zou overwinnen. De gegevens die op grond van opsporingsactiviteiten van de administratieve en gerechtelijke instanties zijn verzameld, onder leiding van de Europese officier van justitie, eventueel met machtiging van de rechter van de vrijheden, zouden als toelaatbaar bewijs erkend worden door de rechtbanken in strafzaken op het gehele grondgebied van de Gemeenschap [30].

[30] Vgl. hieronder par. 6.3.4 (bewijsstelsels).

2.1.4. De doeltreffendheid en de wettigheid van de onderzoeken bij de communautaire instellingen versterken

Momenteel bestaat er geen Europese gerechtelijke instantie die bevoegd is om onderzoeken bij de communautaire instellingen te voeren. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) blijft een administratieve onderzoeksdienst, ondanks de bijstand die het nu al aan de gerechtelijke instanties kan verlenen. De vervolging van interne zaken bij de communautaire instanties zelf blijft afhankelijk van de goede wil van de nationale vervolgingsinstanties van de lidstaat waar die zaken zijn gesitueerd.

Een voorbeeld: interne fraude bij de communautaire instellingen

Een geval van een intern onderzoek dat is uitgevoerd door het OLAF en in verscheidene lidstaten gerechtelijke gevolgen heeft gehad, had betrekking op een situatie waarin ambtenaren ervan verdacht werden te hebben ingegrepen in de toekenning van Europese fondsen aan ondernemingen waarin zij belangen hadden. Die ondernemingen waren in verschillende lidstaten gevestigd, zelfs in financiële centra buiten het grondgebied van de Gemeenschappen.

In deze zaak deden zich diverse obstakels voor. De bevoegdheden van het OLAF, die op het administratieve vlak liggen, zijn ontoereikend om alle feiten te behandelen die aanleiding kunnen geven tot verhoren, huiszoekingen, onderzoek bij banken, en zelfs internationale rogatoire commissies.

De kwestie van de vaststelling van de nationale vervolgingsinstanties die voor één en hetzelfde feit moeten worden ingeschakeld, wanneer er meerdere bevoegd kunnen zijn, is momenteel moeilijk. Het verschil in de betrokken nationale wetgevingen blijkt tot grote complexiteit te leiden wanneer wordt beoogd de door het Bureau afgenomen verhoren in rechte te gebruiken; bijvoorbeeld de procedurele eisen van een lidstaat in verband met de bescherming van de individuele rechten worden in het kader van de strafrechtelijke procedure van een andere lidstaat ontoereikend geacht. Voorts leiden de uiteenlopende verjaringsregimes ertoe dat bij overdracht termijnen worden overschreden. Bovendien kon een gerechtelijke autoriteit ertoe worden gebracht de zaak te seponeren met de motivering dat vervolging niet opportuun was gezien de tuchtrechtelijke sancties en het vertrek van de betrokken ambtenaar.

De opzet en de doeltreffendheid van de interne onderzoeken bij de instellingen zouden alleen maar versterkt worden door de functie van Europees officier van justitie in het leven te roepen [31]. Aldus doet het voorstel van de Commissie op een specifiekere wijze recht aan het herhaaldelijk geuite verzoek van het Europees Parlement om een initiatief gericht op de instelling van de functie van een Europese officier van justitie die bevoegd is binnen de instellingen van de Europese Unie [32].

[31] Zie in die zin advies 3/2001 van 6.9.2001 van het Comité van toezicht van het OLAF over de eventuele introductie van een Europese officier van justitie die bevoegd is voor de interne onderzoeken.

[32] Resolutie van het Europees Parlement van 16.5.2000 over het jaarverslag 1998 van de Commissie inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de fraudebestrijding, par. 2; resolutie van 13.12.2000 over de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie, par. 12 (PB C 232 van 17.8.2001, blz. 192); overweging 14 van het voornoemde voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, zoals gewijzigd door het Europees Parlement, 29.11.2001 (PE 305.612).

2.2. Eerbiediging van de fundamentele rechten

De Europese officier van justitie zou in de uitoefening van zijn taak gehouden zijn de fundamentele rechten na te leven zoals die met name worden gegarandeerd door artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht die bekrachtigd zijn door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna te noemen "Hof van Justitie"), het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [33] en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

[33] PB C 364 van 18.12.2000.

In het bijzonder zouden, zoals hieronder wordt uiteengezet, alle door de Europese officier van justitie gebruikte dwangmaatregelen moeten worden getoetst of zelfs genomen door een rechter die op nationaal niveau aangewezen wordt als "rechter van de vrijheden" [34].

[34] Vgl. hieronder par. 6.4 (waarborging van de vrijheden door de rechter).

Door de instelling van de functie van Europees officier van justitie zouden, overeenkomstig het doel ervan, personen die nu nog straffeloos handelen, inderdaad vervolgd en in staat van beschuldiging gesteld kunnen worden. Het voorgestelde instrument zou echter tevens kunnen bijdragen tot de verbetering van het lot van de verdachten [35]. Per definitie zou de Europese officier van justitie paal en perk kunnen stellen aan de wildgroei van uiteenlopende nationale vervolgingen. De functie zou tot versnelling van de voorbereidende fase van het proces kunnen leiden en daardoor ook van het proces zelf. Tevens zal het voorgestelde instrument er waarschijnlijk toe leiden dat de nationale autoriteiten minder vaak voorlopige hechtenis toepassen en vrijheidsbeperkende maatregelen nemen teneinde de verdachte op hun grondgebied te houden, omdat de doeltreffendheid van de vervolging op het gehele grondgebied van de Gemeenschappen aanzienlijk verhoogd zou zijn.

[35] In dit groenboek wordt de term beschuldigde als algemene term gebruikt, die volgens de in de verschillende lidstaten gebruikte terminologie kan corresponderen met het begrip verdachte, beklaagde of beschuldigde. Als beschuldigde wordt hier gedefinieerd de verdachte persoon die door de Europese officier van justitie in kennis is gesteld van hetgeen hem telastegelegd wordt.

2.3. Aansluiting bij de Europese beleidsprioriteiten op het gebied van justitie en binnenlandse zaken

In het Verdrag van Amsterdam is als een van de doelstellingen van de Europese Unie opgenomen de ontwikkeling daarvan "als een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot [...] voorkoming en bestrijding van criminaliteit" [36].

[36] Artikel 2 VEU.

De staatshoofden en regeringsleiders die op 15 en 16 oktober in Tampere zijn bijeengekomen, hebben aan de totstandbrenging van die ruimte een hoge politieke prioriteit toegekend.

De bijdrage van de Commissie aan de Intergouvernementele Conferentie 2000 draagt op haar manier bij aan deze algemene doelstelling. Deze is in geen enkel opzicht in strijd met de geest van Tampere. Zij vormt een aanvulling op de overige inspanningen om de algemene justitiële samenwerking te versterken, waarvan de beoogde oprichting van Eurojust de meest recente maatregel is [37], door verdieping van de integratie op een specifiek terrein waar de bevoegdheden verdeeld zijn tussen de Gemeenschap en de lidstaten (artikel 280 EG).

[37] Vgl. hieronder par. 7.2.1. (Eurojust)

2.3.1. Complementariteit met de doelstellingen van de Europese Raad van Tampere

Op heel wat punten vindt het voorstel voor de instelling van een Europese officier van justitie een voedingsbodem in de beleidslijnen van Tampere.

De Commissie baseert haar voorstel op een diagnose die, wat het algemene beginsel betreft, dezelfde is. De Europese Raad heeft immers erkend dat "criminelen geen kans mogen krijgen om de verschillen tussen de gerechtelijke systemen van de lidstaten uit te buiten" [38].

[38] Conclusie nr. 5 van het Voorzitterschap van de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999.

Ook sommige algemene doelstellingen zijn tevens gemeenschappelijk, omdat het steeds gaat om het leveren van een bijdrage aan de "ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid" 139

bedoeld in het Verdrag van Amsterdam. Het voorstel om een gemeenschappelijke vervolgings- en opsporingsruimte tot stand te brengen zou daaraan een substantiële bijdrage leveren op het specifieke gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. De waarborging van de fundamentele rechten, waarvan het belang hierboven reeds is genoemd, moet tegelijkertijd de versterking van de doeltreffendheid van de vervolging als gevolg van de instelling van een Europees openbaar ministerie in evenwicht houden, overeenkomstig de conclusies van Tampere volgens welke "een evenwichtige ontwikkeling van misdaadbestrijdingsmaatregelen in de gehele Unie wordt bewerkstelligd, waarbij de vrijheid en de wettelijke rechten van personen en economische subjecten worden beschermd" [39].

[39] Conclusie nr. 40.

Bij de totstandbrenging van een systeem van vervolging op het gebied van de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen, met volledig behoud van de bevoegdheid tot het doen van een rechterlijke uitspraak op nationaal niveau, is het beginsel van de wederzijdse erkenning van gerechtelijke beslissingen tussen de lidstaten een van de belangrijkste aspecten. Dit veronderstelt wederzijds vertrouwen in de nationale rechtsstelsels en een gemeenschappelijke basis. Het impliceert dat er geen aanvullende beslissing tot geldigverklaring noch een exequatur meer nodig is. Het beginsel van wederzijdse erkenning wordt door de Europese Raad tot "de hoeksteen van de justitiële samenwerking" gemaakt binnen de Unie, waarbij wordt aangegeven dat het "ook van toepassing moet zijn op aan het proces voorafgaande gerechtelijke bevelen, inzonderheid die waardoor de bevoegde autoriteiten snel bewijsmateriaal veilig kunnen stellen en beslag kunnen leggen op gemakkelijk verplaatsbare vermogensbestanddelen" [40].

[40] Conclusies nr. 33 en 36.

Bovendien zou een van de instrumenten ter versterking van het optreden van de hier besproken Europese officier van justitie een Europees arrestatiebevel kunnen zijn. Dit instrument, dat in Tampere als een prioriteit is vastgesteld, is reeds, in een bredere context, opgenomen in een voorstel van de Commissie voor een kaderbesluit [41] en heeft opnieuw grote belangstelling gekregen van alle Europese instellingen, die hebben verklaard dat "op korte termijn de Europese Unie een gemeenschappelijke Europese gerechtelijke ruimte tot stand zal brengen wat onder meer inhoudt dat een Europees arrestatie- en uitleveringsbevel gecreëerd wordt, in overeenstemming met de conclusies van Tampere, en dat gerechtelijke beslissingen en uitspraken wederzijds erkend worden" [42]. Het voorstel tot instelling van een Europese officier van justitie past in dit proces.

[41] Voorstel van de Commissie voor een kaderbesluit betreffende het Europees arrestatiebevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie, COM(2001)522.

[42] Gemeenschappelijke verklaring van staats- en regeringsleiders van de Europese Unie, van de voorzitster van het Europees Parlement, van de voorzitter van de Europese Commissie en van de hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid, 14.9.2001.

2.3.2. Specificiteit van het voorstel ten opzichte van de doelstellingen van de Europese Raad van Tampere

In andere opzichten vult dit voorstel echter de in Tampere aangenomen politieke beleidslijnen aan. Omdat het op een beperkt gebied betrekking heeft, concurreert het niet met de meer algemene initiatieven die in het kader van de derde pijler worden genomen. Het voorstel breidt die juist uit met andere middelen in de communautaire context van de eerste pijler, door ze aan te passen aan de specifieke kenmerken van de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.

Aan Eurojust worden dus bijvoorbeeld volgens de conclusies van Tampere taken met zeer ruime bevoegdheden opgedragen op het gebied van de justitiële samenwerking, terwijl bij de Europese officier van justitie gedacht wordt aan een communautaire instantie, met bevoegdheden tot vervolging op het specifieke gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.

Bovendien heeft de Europese Raad op het gebied van justitie in het algemeen aan de Raad en aan de Commissie gevraagd te beginnen met werkzaamheden "betreffende de aspecten van het procesrecht waarvoor gemeenschappelijke minimumnormen noodzakelijk worden geacht" [43]. Ten aanzien van de middelen gaat de Commissie verder wat betreft de voorbereidende fase van processen die specifiek betrekking hebben op gevallen van schade aan de communautaire financiën, waarvoor zij een gedeeltelijke procedurele harmonisatie voorstelt. De handelingen van de Europese officier van justitie - onder controle van de nationale rechter, de zogenoemde rechter van de vrijheden, aan wie deze functie zou zijn opgedragen - zouden derhalve geldig zijn in alle lidstaten als handelingen van een gemeenschappelijke instantie.

[43] Conclusie nr. 37 van het Voorzitterschap van de Europese Raad van Tampere.

In wezen is de totstandbrenging van een gemeenschappelijke opsporings- en vervolgingsruimte op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap geen experimenteel begin als voorbode voor het ontstaan van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, maar juist het logische eindpunt van de communautaire integratie. De interne markt en het bijbehorende communautaire beleid hebben tot de verstrekking van eigen financiële middelen aan de Gemeenschappen geleid, die in verband met de bescherming tegen criminaliteit momenteel een aanvulling vergen in de vorm van een vervolgingsfunctie op communautair niveau. Met fundamenteel gemeenschappelijke belangen moet namelijk een gemeenschappelijke bescherming corresponderen.

Kortom, met de Europese officier van justitie voor de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen, die geheel binnen het kader van "het Europa van de gerechtigheid" blijft, gaat het niet zozeer om gerechtigheid "in Europa" als wel om gerechtigheid "voor Europa".

2.4. Rechtsgrondslag

Het hier besproken voorstel vooronderstelt de vaststelling van een rechtsgrondslag. Artikel 280 van het EG-Verdrag bepaalt dat de door de communautaire wetgever genomen maatregelen ter bestrijding van onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad "geen betrekking hebben op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling". Volgens het EG-Verdrag - a fortiori het Euratom-Verdrag waarvan de formulering sinds Maastricht op dit punt nog niet is aangepast - is het momenteel dus niet mogelijk een Europese strafrechtelijke ruimte tot stand te brengen met een gemeenschappelijk gerechtelijk orgaan, zoals een officier van justitie.

Aanpassing van de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen is derhalve een noodzakelijke voorwaarde. Alleen daardoor kan de politieke legitimiteit van het voorstel worden gesanctioneerd. De Commissie heeft daarom voorgesteld een artikel 280 bis in het EG-verdrag in te voegen. Volgens dat voorstel zou de noodzakelijke wijziging van het Verdrag beperkt moeten blijven tot het stellen van de voorwaarden inzake de benoeming en het ontslag van de Europese officier van justitie en tot het omschrijven van de voornaamste kenmerken van zijn functie. In geval van een dergelijke aanpassing van het EG-Verdrag zouden daarnaast de bepalingen van artikel 183A van het Euratom-Verdrag aangevuld moeten worden met soortgelijke bepalingen als die welke zijn voorgesteld voor artikel 280 bis EG.

In die context zou het wenselijk zijn dat de Conventie die belast zal worden met het voorbereiden van de volgende herziening van de Verdragen, deze kwestie onderzoekt.

In de aldus aangepaste Verdragen zou worden verwezen naar het afgeleide recht ten aanzien van de bepalingen betreffende het statuut en de werkwijze van de Europese officier van justitie. Daarom wordt, in de bewoordingen van het voorgestelde artikel 280 bis, voorzien in de aanneming volgens de medebeslissingsprocedure door het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, van de volgende regels:

"2. (...) De Raad stelt volgens de procedure van artikel 251 het statuut van de Europese officier van justitie vast.

3. De Raad stelt volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag de voorwaarden vast voor de uitoefening van de functie van de Europese officier van justitie, en geeft met name

(a) voorschriften waarbij de elementen worden vastgesteld van de strafrechtelijke inbreuken betreffende fraude en iedere andere onwettige activiteit die nadelig is voor de financiële belangen van de Gemeenschap, evenals de straffen die op elk daarvan worden gesteld;

(b) procedurevoorschriften van toepassing op de activiteiten van de Europese officier van justitie, alsmede voorschriften betreffende de toelaatbaarheid van bewijzen;

(c) voorschriften inzake de rechterlijke toetsing van de procedurele handelingen die de Europese officier van justitie in de uitoefening van zijn functie verricht."

Deze regels van afgeleid recht, het eigenlijke onderwerp van dit groenboek, zouden daarbij de aansluiting van het communautaire instrument op de nationale strafrechtelijke stelsels moeten vaststellen. Op basis van het groenboek moet in die context over twee centrale kwesties gediscussieerd kunnen worden: de vraag hoe een Europese officier van justitie moet worden ingesteld zonder oprichting van een speciale rechterlijke instantie op communautair niveau om hem te controleren, en de vraag betreffende de mate van harmonisatie van het materiële en procedurele strafrecht die noodzakelijk is om hem goed te kunnen laten functioneren.

3. algemeen schema

In de bewoordingen van het door de Commissie voorgestelde artikel 280 bis van het EG-Verdrag wordt de Europese officier van justitie "belast met de opsporing, de vervolging en de inbeschuldigingstelling van de daders of medeplichtigen van inbreuken waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, en met de strafvordering wegens deze inbreuken voor de bevoegde rechterlijke instanties van de lidstaten, onder de voorwaarden die zijn vastgesteld" door de communautaire wetgever.

Voor een goed begrip dient allereerst het algemene schema van het voorstel te worden afgebakend. Hiertoe heeft de Commissie de volgende richtsnoeren opgesteld. De Europese officier van justitie hoeft slechts bevoegd te zijn voor één terrein, dat hieronder wordt omschreven. Met inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid moet die bevoegdheid beperkt blijven tot het hetgeen minimaal noodzakelijk is voor de doeltreffende en gelijkwaardige vervolging van illegale activiteiten die de financiële belangen van de Gemeenschap schaden op het gehele grondgebied van de Europese Gemeenschappen (artikel 280 van het EG-Verdrag).

In het kader van dit groenboek stelt de Commissie voor in het Gemeenschapsrecht slechts datgene vast te leggen wat minimaal noodzakelijk is om de Europese officier van justitie goed te laten functioneren. Het uitgangspunt is dus verwijzing naar het nationale recht, terwijl de uitzondering - naar behoren gerechtvaardigd door de noodzaak te zorgen voor doeltreffendheid van de Europese officier van justitie - toepassing van het Gemeenschapsrecht is.

In deze geest wordt hier afgebakend wat de materiële bevoegdheden (par. 3.1) zouden kunnen zijn van de Europese officier van justitie, die handelt in een gemeenschappelijke opsporings- en vervolgingsruimte (par. 3.2). In het bijzonder worden zijn belangrijkste bevoegdheden (par. 3.2.1) en zijn positie ten opzichte van de nationale rechtsordes (par. 3.2.2) uiteengezet.

3.1. Tot de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen beperkte materiële bevoegdheid

De volgens het voorstel van de Commissie aan de Europese officier van justitie toe te kennen bevoegdheden zijn beperkt tot de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap zoals reeds omschreven in de bepalingen van artikel 280 van het EG-Verdrag.

Er zijn ongetwijfeld andere fundamenteel gemeenschappelijke belangen, zoals de gemeenschappelijke munt, het Europese overheidsapparaat, het gemeenschapsmerk, enz. Maar volledig in overeenstemming met haar bijdrage van september 2000 stelt de Commissie geen uitbreiding voor van de bevoegdheden van de Europese officier van justitie tot strafbare feiten buiten de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, ongeacht of het nu gaat om andere inbreuken begaan door communautaire personeelsleden in de uitoefening van hun functie [44] of om valsemunterij met betrekking tot de euro, een nieuwe en niet minder belangrijke uitdaging [45]. In dit groenboek worden die thema's slechts voor de volledigheid als hypothese vermeld.

[44] Vgl. hieronder par. 5.2.3 (inbreuken buiten de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap).

[45] Artikelen 3 en 4 van het Kaderbesluit van de Raad van 29.5.2000 tot versterking, door middel van strafrechtelijke en andere sancties, van de bescherming tegen valsemunterij in verband met het in omloop brengen van de euro (PB L 140 van 14.6.2000).

3.1.1. Bijzondere verantwoordelijkheid van de Gemeenschappen

De Europese Gemeenschappen hebben een versterkte verantwoordelijkheid ten aanzien van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Het Verdrag van Amsterdam heeft die verantwoordelijkheid, die tevens berust bij de lidstaten, expliciet vastgelegd in de bepalingen van artikel 280 van het EG-Verdrag.

Sinds het begin van de opbouw van Europa beschikken de Europese Gemeenschappen over een begroting. Krachtens de artikelen 274 en 276 van het EG-Verdrag is de Europese Commissie verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting ten overstaan van de begrotingsautoriteit, die gevormd wordt door het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie.

Wat meer specifiek de financiële belangen van de Gemeenschap betreft, stelt het EG-Verdrag hoge eisen. De geboden bescherming moet doeltreffend, afschrikkend en in de lidstaten gelijkwaardig zijn. De doeltreffendheid veronderstelt dat, naast de administratieve ontdekking van fraude, daadwerkelijk sancties worden opgelegd en uitgevoerd. De ervaring leert dat voor een geloofwaardige afschrikking in de ernstigste gevallen niet alleen een administratieve, maar ook een strafrechtelijke reactie mogelijk moet zijn, met inbegrip van dwangmaatregelen bij de opsporing en tot vrijheidsbeneming gaande straffen. Tot slot impliceert de gelijkwaardigheid dat de bestraffing overal in de Gemeenschap gelijksoortig is.

Dit zeer hoge eisenniveau wordt volkomen gerechtvaardigd door het feit dat de gemeenschapsmiddelen sinds het begin van de Europese constructie fundamenteel gemeenschappelijk belangen vormen.

Die belangen zijn het doelwit van financiële criminaliteit, die in de ernstigste gevallen georganiseerd is. Die criminaliteit gebruikt de nieuwste communicatietechnieken en heeft, doordat ze zich niet door grenzen laat tegenhouden, een sterk internationaal karakter. In die context moeten de Gemeenschappen waarborgen dat fraude en corruptie doeltreffend gerechtelijk worden vervolgd. De communautaire financiële belangen rechtvaardigen bijzondere beschermingsmiddelen.

3.1.2. Handhaving van het huidige terrein van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap

Met de Europese officier van justitie wordt niet beoogd de materiële bevoegdheden van de Gemeenschappen uit te breiden. Het terrein van de financiële belangen van de Gemeenschap blijft het reeds in artikel 280 van het EG-Verdrag gedefinieerde.

De te beschermen financiële belangen van de Gemeenschappen omvatten dus de algemene begroting, de door of voor de Gemeenschappen beheerde begrotingen en bepaalde niet gebudgetteerde fondsen [46], die voor eigen rekening worden beheerd door communautaire organen die niet de status van instelling hebben [47]. De bescherming van de financiële belangen betreft niet alleen het beheer van de begrotingskredieten, maar strekt zich op dit moment uit tot iedere maatregel die gevolgen heeft of kan hebben voor het communautaire patrimonium [48], bijvoorbeeld onroerende goederen.

[46] Bijvoorbeeld het Europees Ontwikkelingsfonds, dat wordt beheerd door de Commissie en de Europese Investeringsbank.

[47] Toelichting op het verdrag betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (goedgekeurd door de Raad op 26.5.1997), deel III, par. 1.1 (PB C 191 van 23.6.1997, blz. 7).

[48] Tweede overweging van de Verordeningen nrs. 1073/99 en 1074/99.

Wat betreft de uitgavenkant, gaat het hoofdzakelijk om uitgaven die door de lidstaten worden beheerd: subsidies verleend in het kader van de landbouwgaranties [49] en structuurmaatregelen [50]. In de tweede plaats gaat het om uitgaven die direct door de Gemeenschappen worden beheerd [51].

[49] Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw - afdeling Garantie.

[50] Europees Sociaal Fonds, Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw - afdeling Oriëntatie, Financieringsinstrument voor de oriëntatie van de visserij, Cohesiefonds.

[51] Beleid op diverse terreinen, zoals opleiding, jeugd, cultuur, informatie, energie, milieu, interne markt, Trans-Europese netwerken, onderzoek, externe acties, enz.

Een voorbeeld van een zaak met een interne component: misbruik van geld bestemd voor buitenlandse hulpprogramma's

Wegens twijfel over de uiteindelijk bestemming van de humanitaire hulp op grond van vier contracten die werden toegekend door het Humanitaire Bijstandsbureau ECHO, heeft de UCLAF een administratief onderzoek uitgevoerd [52]. Een van de contracten betrof de regio van de Grote Meren in Afrika en drie andere ex-Joegoslavië, in de periode 1993-1995. Het bedrag dat was toegekend aan de maatschappij X die met de uitvoering ervan was belast en aan haar "off-shore"-vertakkingen bedroeg 2,4 miljoen.

[52] Dit voorbeeld is al gepubliceerd. Zie Europese Commissie, Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding, jaarverslag 1998, COM(1999)590, par. 2.2.5.2.

Bij een eerste verificatie in de lidstaten A en B in 1997 bleek dat een deel van de middelen was gebruikt voor de onregelmatige financiering van extern personeel dat voor de Commissie werkzaam was binnen en buiten haar dienstruimten.

Overigens bleek tijdens een controlemissie in ex-Joegoslavië in 1998 dat de drie contracten voor die regio niet waren uitgevoerd en dat noch het personeel, noch de outillage waren gebruikt zoals aangegeven.

Verscheidene ambtenaren hebben een disciplinaire straf gekregen omdat ze betalingen hadden ontvangen van rechtstreeks bij de zaak betrokken maatschappijen voor werkzaamheden die geheel of gedeeltelijk niet waren uitgevoerd. De straffen varieerden van terugplaatsing in rang tot ontzetting uit het ambt met verlies van een deel van de pensioenrechten.

Getracht werd de betrokken uitgaven te reconstrueren, maar de middelen die in het kader van het administratieve onderzoek zijn ingezet hebben het gebruik van de gelden niet volledig kunnen verklaren. Tijdens de controle ter plaatse op basis van Verordening nr. 2185/96 verricht bij bedrijf X in 1998 zijn geen boekhoudstukken overgelegd ter staving van de bedragen die waren overgemaakt naar aanleiding van de uitvoering van de contracten.

De gegevens die tot strafrechtelijke vervolging kunnen leiden werden medegedeeld aan de nationale vervolgingautoriteiten van lidstaat B. De gerechtelijke procedure is nog niet afgerond.

Wat betreft de middelenkant, gaat het om de ontvangsten uit de rechten op het handelsverkeer met derde landen in het kader van het gemeenschappelijke landbouwbeleid en de bijdragen die in het kader van de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker [53] zijn vastgesteld enerzijds, en de douanerechten op het handelsverkeer met derde landen anderzijds. Daarnaast zou de officier van justitie bevoegd moeten zijn voor de ontvangsten op grond van de toepassing van een uniform percentage op de BTW-grondslag van de lidstaten, in grensoverschrijdende gevallen waarvan de behandeling op communautair niveau uiterst relevant lijkt. De Europese officier van justitie zou echter niet bevoegd zijn voor de ontvangsten uit de toepassing van een uniform tarief op de som van de BNP's van de lidstaten.

[53] D.w.z. de eerste twee categorieën eigen middelen bedoeld in artikel 2, lid 1, van het Besluit van de Raad van 31 oktober 1994 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Gemeenschappen (94/728/EG, Euratom).

Een voorbeeld van een externe zaak: BTW-fraude

Naast de courante fraudes (belasting ontdoken op de verkoop of teruggevorderd op fictieve aankopen) komt nu ook fraude voor die verband houdt met het communautaire overgangsstelsel dat gebaseerd is op het principe van BTW-heffing in het land van bestemming. De frauduleuze transacties berusten op goederencarrousels en tijdelijk opgerichte "brievenbusmaatschappijen". Georganiseerde bendes vinden constructies uit om te profiteren van de BTW-vrijstelling op intracommunautaire leveringen en op uitvoer. Dit om door gebruikmaking van valse declaraties restitutie van BTW te verkrijgen, zonder die te hebben betaald.

De werkwijzen inzake BTW-fraude op internationaal niveau zijn bekend. Toch blijft het voor een nationale autoriteit in de praktijk moeilijk die gevallen helemaal alleen op te sporen, want de boekhoudkundige situatie in een lidstaat op zichzelf genomen lijkt altijd in orde. De meeste lidstaten erkennen dat internationale BTW-fraude een belangrijk probleem is, ook al is de nationale BTW-fraude, uitgedrukt in ontvangstenverliezen, ernstiger dan de internationale BTW-fraude. Die treft vooral producten met een hoge toegevoegde waarde, die snel te vervoeren zijn (zoals computeronderdelen, GSM 's, edele metalen).

De huidige problemen

Nog lang niet alle gevallen van BTW-fraude worden tijdig opgespoord en correct behandeld. Het OLAF kan slechts optreden om de zaak te coördineren wanneer de nationale autoriteiten daarom uitdrukkelijk verzoeken, van geval tot geval [54]. Het komt niet zelden voor dat afgezien wordt van de vervolging van dit soort zaken, vanwege de inspanningen op het gebied van internationale opsporing en van coördinatie op Europees niveau die vereist zijn. Zelfs met Eurojust is onvoldoende coördinatie mogelijk, omdat deze zaken niet automatisch bij Eurojust aanhangig zullen worden gemaakt [55]. De algehele informatieverstrekking aan de Europese officier van justitie en de prioritaire inschakeling van hem zou tot een veel systematischer behandeling leiden.

[54] COM(1999)590 reeds genoemd, par. 3.1.2.

[55] Vgl. hieronder par. 7.2.1 (Eurojust).

Op dit terrein is de samenwerking tussen het OLAF en de gerechtelijke diensten van bepaalde lidstaten versterkt om gemakkelijker de nodige bewijzen te kunnen verzamelen voor de vervolging. Maar de Europese officier van justitie zou nuttig kunnen zijn vanwege de contacten die hij zou kunnen leggen tussen de gerechtelijke en de met name fiscale administratieve autoriteiten. Geen enkele nationale gerechtelijke autoriteit is immers in staat rechtstreeks met alle fiscale autoriteiten van de lidstaten te werken, wat de Europese officier van justitie juist wel zou kunnen.

De aldus gedefinieerde financiële belangen van de Gemeenschap vragen om een doeltreffend strafrechtelijk beschermingsmechanisme. Met de Europese officier van justitie stelt de Commissie een nieuw instrument voor om de Gemeenschap een van haar meest veeleisende verantwoordelijkheden op een van de oudste communautaire terreinen te kunnen laten vervullen.

3.2. Naar een gemeenschappelijke opsporings- en vervolgingsruimte

Het idee van de Europese officier van justitie is ontstaan uit de noodzaak een oplossing te vinden voor de niet meer te rechtvaardigen tegenstrijdigheid tussen enerzijds de verzuiling op het grondgebied van de Europese Gemeenschappen tussen zeventien nationale strafrechtelijke ruimtes en anderzijds de ernstige schade aan specifiek communautaire, gemeenschappelijke belangen.

De Commissie stelt voor dat de Europese officier van justitie de bevoegdheden die hem zouden kunnen worden toegekend, uitoefent op het gehele grondgebied van de Gemeenschappen zoals dat gedefinieerd is in artikel 299 van het EG-Verdrag.

Binnen dat grondgebied zou de Europese officier van justitie optreden in een gemeenschappelijke opsporings- en vervolgingsruimte, aangezien zijn handelingen in alle lidstaten dezelfde waarde zouden hebben. Dat is het noodzakelijke minimum om de Europese officier van justitie te kunnen laten functioneren. De vorming van die gemeenschappelijke ruimte is een spectaculaire vooruitgang ten opzichte van de vervulling van slechts een coördinerende rol tussen verzuilde nationale ruimtes.

Naast deze onmisbare eerste stap zou de inhoud van die gemeenschappelijke ruimte variabel kunnen zijn overeenkomstig de in dit groenboek genoemde opties. Deze inhoud hangt namelijk af van de gekozen mate van harmonisatie voor de procedure, met name de opsporingsmaategelen, en voor de erkenning van bewijzen.

3.2.1. De bevoegdheden van de Europese officier van justitie: een gecentraliseerde leiding van de opsporing en vervolging

De Europese officier van justitie, die gespecialiseerd is op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, maar bevoegd is voor het gehele grondgebied van de Europese Gemeenschappen, zou een samenhangend pakket bevoegdheden moeten krijgen. Alvorens gedetailleerd in te gaan op de denkbare procedures, is het voor de duidelijkheid van het debat van belang een schematisch beeld van de taak van de officier van justitie te geven [56]. Procedureschema's zijn bijgevoegd [57].

[56] Vgl. hieronder par. 6 wat betreft de presentatie van die bevoegdheden vanuit procedureel gezichtspunt.

[57] Vgl. bijlage 2.

Het bijzondere van het voorstel is dat het de gecentraliseerde leiding van de opsporing en vervolging in een gemeenschappelijke ruimte opdraagt aan een communautaire instantie. De handelingen van de Europese officier van justitie zouden geldig zijn in deze gehele ruimte. De fase van het wijzen van een vonnis zou echter geheel op nationaal niveau blijven. De instelling van een Europese officier van justitie doet geen afbreuk aan enerzijds de verdieping van de algemene justitiële samenwerking en anderzijds de preventie op communautair niveau van de internationale financiële criminaliteit.

* De Europese officier van justitie zou de bewijzen à charge en à decharge moeten verzamelen om de daders van de strafbare feiten die op gemeenschappelijk wijze zijn omschreven, eventueel te kunnen vervolgen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap [58]. Aldus zou hij moeten worden belast met de leiding en de coördinatie van de vervolging [59]. De Europese officier van justitie zou over een gespecialiseerde bevoegdheid beschikken, die voorrang boven de bevoegdheden van de nationale vervolgingsautoriteiten heeft, maar wel in coördinatie daarmee moet worden uitgeoefend om overlapping te voorkomen [60].

[58] Vgl. hieronder par. 5 (materieel recht).

[59] Dit beginsel, dat een vernieuwing in het communautaire kader lijkt, is reeds in de internationale rechtsorde opgenomen. Het op 17-7-1998 in Rome goedgekeurde Statuut inzake het Internationaal Strafhof voorziet in de aanstelling van een internationale aanklager, met opsporingsbevoegdheden ten behoeve van de vervolging op het grondgebied van de staten die partij zijn. De vijftien lidstaten van de Europese Unie hebben dit verdrag ondertekend en de Raad heeft in zijn gemeenschappelijk standpunt van 11.6.2001 betreffende het Internationaal Strafhof op de spoedige inwerkingtreding ervan aangedrongen (PB L 155 van 12.6.2001, blz. 19).

[60] Vgl. hieronder par. 6.2.2.2 wat betreft gemengde zaken.

* Met de hulp van de bestaande opsporingsinstanties (politie) voor de uitvoering van de onderzoeken zou de Europese officier van justitie de leiding van de opsporingsactiviteiten hebben over de zaken op het gebied waarop hij bevoegd is [61]. Hij zou de rechtsbescherming met betrekking tot de binnen de Europese instellingen verrichte opsporingen kunnen versterken [62].

[61] Vgl. hieronder par. 6.2.3.2 (werkrelatie met de nationale opsporingsdiensten).

[62] Vgl. hieronder par. 7.3 (toekomstige rol van het OLAF).

* De handelingen, verricht onder het gezag van de Europese officier van justitie, zouden, wanneer zij de individuele vrijheden en de fundamentele rechten op het spel zouden kunnen zetten, onderworpen moeten worden aan het toezicht van de nationale rechter die de functie van rechter van de vrijheden uitoefent [63]. Het op deze wijze in een lidstaat uitgeoefende toezicht zou in de gehele Gemeenschap moeten worden erkend, om in elke andere lidstaat de toegestane handelingen te kunnen uitvoeren en de verzamelde bewijzen te kunnen toelaten.

[63] Vgl. hieronder par. 6.4 (waarborging van de vrijheden door de rechter).

* De Europese officier van justitie zou, onder toezicht van de rechter, bevoegd zijn tot verwijzing naar het bevoegde nationale vonnisgerecht van de daders van de strafbare feiten waarop de vervolging betrekking heeft [64].

[64] Vgl. hieronder par. 6.3.1 (keuze van de lidstaat voor de verwijzing naar het vonnisgerecht).

* De officier van justitie zou tijdens het proces zelf voor de nationale rechter de strafvervolging op zich moeten nemen, teneinde de financiële belangen van de Gemeenschap te verdedigen. De Commissie acht het essentieel dat de berechting van de verdachte voorbehouden blijft aan de nationale rechter. Het ligt geenszins in de bedoeling een communautaire rechterlijke instantie in het leven te roepen om ten gronde vonnis te wijzen [65].

[65] Vgl. hieronder par. 6.3.2 (uitoefening van de strafvordering).

3.2.2. Harmonieuze aansluiting bij de nationale strafrechtsstelsels

De nationale stelsels vormen de basis van de strafrechtelijke bescherming tegen grensoverschrijdende criminaliteit en blijven onontbeerlijk. Het voorstel betreffende de Europese officier van justitie beoogt alleen in een specifieke leemte te voorzien. Het gaat daarbij absoluut niet om de invoering van een volledig en autonoom communautair strafrechtsstelsel.

Met het voorstel wordt daarentegen beoogd een aanvullend instrument in het leven te roepen dat op harmonieuze wijze aansluit bij de nationale rechtsordes door de instelling in de lidstaten van afgevaardigde Europese officieren van justitie (zie volgend hoofdstuk). Het heeft de ambitie de nationale rechterlijke instanties in staat te stellen op doeltreffende wijze een deel van de grensoverschrijdende criminele activiteiten te berechten op een gebied waarop als gevolg van de communautaire integratie (gemeenschappelijke fondsen, eigen middelen) een geïsoleerde repressie steeds zinlozer wordt. De nationale rechterlijke instanties zouden dan als rechters naar Gemeenschapsrecht op deze speciale categorie van strafbare feiten dezelfde in de nationale rechtsorde opgenomen regels toepassen, zoals zij nu reeds de regels van het Gemeenschapsrecht op alle gebieden van het EG-Verdrag toepassen.

De centralisatie van de leiding van de vervolging betekent niet dat de nationale rechtsstelsels ingrijpend worden gewijzigd. De verschillende juridische tradities in Europa vertonen al tientallen jaren een tendens naar convergentie. De opsporings- en vervolgingsfuncties, die op dezelfde behoeften zijn gericht, bestaan in alle lidstaten. De structuren ervan zijn weliswaar nog altijd verschillend, maar die verschillen zijn in de loop van de tijd wel kleiner geworden. Deze ontwikkeling kent diverse oorzaken, maar is voor een belangrijk deel te danken aan het feit dat de lidstaten zijn onderworpen aan de waarborgen van een eerlijk proces die worden verdedigd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.

Dit alles wordt bevestigd door de werkzaamheden van deskundigen die alle nationale strafrechtsstelsels vertegenwoordigen, zowel de continentale stelsels als de 'common law"-stelsels [66].

[66] Zie met name La mise en oeuvre du Corpus juris dans les États membres, voornoemd, deel 1, blz. 42 e.v.: "Le résultat de cette évolution est que, du point de vue juridique, les systèmes nationaux en vigueur en Europe sont devenus nettement plus compatibles qu'ils ne l'étaient. [...] C'est ce qui rend possible la synthèse que constitue la proposition d'un ministère public européen qui consacre le principe d'une poursuite à caractère public et non privé (hérité de la tradition inquisitoire), mais exclut le recours à un juge d'instruction, remplacé par « un juge des libertés » exerçant la garantie judiciaire de façon impartiale et neutre (dans l'esprit de la tradition accusatoire)."

Het voorstel is er uitsluitend op gericht de nationale rechtsstelsels doeltreffender te maken op een gebied dat intrinsiek gemeenschappelijk is geworden. Daarom gaat het bij de Europese officier van justitie veeleer om de toekenning van gemeenschappelijke bevoegdheden dan om de overdracht van nationale bevoegdheden die al volledig bestonden.

Algemene vraag: Wat is uw mening over het voorgestelde algemene schema betreffende de Europese officier van justitie, namelijk over :

zijn actieterrein (beperkt tot uitsluitend de financiële dimensie van de belangen van de Gemeenschap)*

zijn bevoegdheden*

de aansluiting van zijn functie bij de nationale strafrechtsstelsels*

4. Juridisch statuut en interne organisatie

Het statuut en de interne organisatie van wat het ambt van Europees officier van justitie zou kunnen worden, moeten hier worden uitgewerkt. Met de term Europese officier van justitie kan de ene keer het voorgestelde orgaan in zijn totaliteit worden aangeduid en de andere keer de persoon die aan het hoofd daarvan is geplaatst (par. 4.1). In het eerste geval is die term synoniem met Europees openbaar ministerie of ook wel Europees parket, als het administratieve personeel daarbij wordt inbegrepen (par. 4.3); in het tweede geval gaat het om het ambt van deze persoon in relatie met dat van de afgevaardigde Europese officieren van justitie (par. 4.2).

4.1. Statuut van de Europese officier van justitie

Daar het de bedoeling is dat de Europese officier van justitie gerechtelijke bevoegdheden uitoefent, moeten zijn statuut en meer in het bijzonder de voorwaarden voor zijn benoeming en, eventueel, zijn ontheffing van zijn ambt hem volledige legitimiteit geven om zijn taken te kunnen vervullen.

4.1.1. Beginsel van onafhankelijkheid

Naar het voorbeeld van een aantal bepalingen die de onafhankelijkheid van de leden van het Hof van Justitie beogen te waarborgen, heeft de Commissie voorgesteld in het EG-Verdrag op te nemen dat "de Europese officier van justitie wordt gekozen onder personen die alle waarborgen voor onafhankelijkheid bieden en die aan alle gestelde eisen voldoen om in hun onderscheidene landen de hoogste rechterlijke ambten te bekleden. Bij de vervulling van zijn taken vraagt noch aanvaardt hij enigerlei instructies" [67].

[67] Lid 2 van het voorstel voor artikel 280 bis.

Die onafhankelijkheid is een essentieel kenmerk van de Europese officier van justitie en is gerechtvaardigd omdat de Europese officier van justitie een gespecialiseerd gerechtelijk orgaan zou zijn. Hij zou zowel onafhankelijk moeten zijn ten opzichte van de procespartijen in het kader van een contradictoire procedure [68], als ten opzichte van de lidstaten en de communautaire instellingen, organen en instanties.

[68] Vgl. hieronder par. 6.2.1. (algemene beginselen van de voorbereidende fase).

Uit hoofde daarvan zou de Europese officier van justitie alle vereiste bevoegdheden moeten bezitten en als zodanig moeten worden gezien. Hij zou zijn ambt onpartijdig moeten uitoefenen en slechts geleid moeten worden door de wens tot eerbiediging van de legaliteit.

4.1.2. Voorwaarden voor benoeming en ontslag

Zowel bij de benoeming als bij het eventuele ontslag van de Europese officier van justitie moeten de beginselen van onafhankelijkheid en legitimiteit in acht worden genomen.

4.1.2.1. Benoeming van de Europese officier van justitie

De Commissie heeft voorgesteld dat de Europese officier van justitie, hier opgevat als de persoon aan het hoofd van het Europese parket, door de Raad op voorstel van de Commissie en met instemming van het Europees Parlement met gekwalificeerde meerderheid van stemmen wordt benoemd [69]. In die procedure worden onderdelen overgenomen van de in het Verdrag van Nice opgenomen procedure voor de benoeming van de Commissie (gekwalificeerde meerderheid in de Raad, stemming in het Europees Parlement). Daardoor lijkt de volledige legitimiteit van de Europese officier van justitie te kunnen worden gewaarborgd.

[69] Lid 1 van het voorstel voor artikel 280 bis.

Dat de Commissie de voordracht doet in de benoemingsprocedure van de Europese officier van justitie vloeit voort uit haar speciale verantwoordelijkheid voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap.

Wat betreft de duur van de benoeming heeft de Commissie een niet-hernieuwbare ambtsperiode van zes jaar voorgesteld [70]. De Europese officier van justitie zou dus een lange ambtsperiode hebben, waarvan de duur bijvoorbeeld die van de zittingstijd van het Europees Parlement of die van de ambtsperiode van de Commissie overschrijdt. Dat de ambtsperiode niet hernieuwbaar is bevestigt op de krachtigste wijze de onafhankelijkheid van de Europese officier van justitie [71].

[70] Lid 1 van het voorstel voor artikel 280 bis.

[71] Ter vergelijking, op grond van dezelfde motivering heeft de Aanklager bij het toekomstige Internationaal Strafhof een niet-hernieuwbare ambtstermijn van negen jaar gekregen (artikel 42 van het genoemde Statuut inzake het Internationaal Strafhof).

Bovendien moet worden bepaald of op de Europese officier van justitie al dan niet het statuut van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen van toepassing is.

4.1.1.2. Ontslag en andere omstandigheden die een einde maken aan de uitoefening van het ambt van de Europese officier van justitie

De Commissie heeft voorgesteld dat de Europese officier van justitie instaat voor zijn handelingen wanneer hij op ernstige wijze is tekortgeschoten in de uitoefening van zijn ambt. De voorwaarden voor een eventuele tuchtrechtelijke ontzetting uit het ambt van de Europese officier van justitie moeten echter volgens de Commissie in overeenstemming zijn met het beginsel van zijn onafhankelijkheid. In elk geval mag de beslissing omtrent de ontzetting slechts genomen worden door een rechterlijke instantie op communautair niveau, dat wil zeggen door het Hof van Justitie.

Daarom wordt in het voorstel voor artikel 280 bis van het EG-Verdrag bepaald dat indien de Europese officier van justitie "niet meer aan de eisen voor de uitoefening van zijn ambt voldoet of op ernstige wijze is tekortgeschoten kan hij op verzoek van het Europees Parlement, de Raad of de Commissie van zijn ambt ontheven worden verklaard." [72].

[72] Lid 2 van het voorstel voor artikel 280 bis.

Bovendien zou in het statuut van het Europees openbaar ministerie nog moeten worden voorzien in drie andere gevallen waarin de ambtsvervulling van de Europese officier van justitie eindigt: overlijden, ontslag op initiatief van de Europese officier van justitie en verstrijking van zijn ambtstermijn.

4.1.3. Hiërarchische rol van de Europese officier van justitie

De Europese officier van justitie, hoofd van het Europees openbaar ministerie, moet belast worden met de leiding en de coördinatie van de opsporing en vervolging ter zake van alle strafbare feiten die onder zijn bevoegdheid vallen, in de gehele daartoe gedefinieerde gemeenschappelijke ruimte.

Die verantwoordelijkheid moet tot uiting komen in bevoegdheden op het gebied van de interne organisatie van zijn dienst, op het gebied van het geven van instructies aan de afgevaardigde Europese officieren van justitie en in de vaststelling van richtsnoeren op strafrechtelijk gebied, binnen de door de communautaire wetgever omschreven grenzen [73].

[73] Vgl. hieronder par. 6.2.2.1 (legaliteit of opportuniteit van de vervolging).

4.2. Gedecentraliseerde organisatie van het Europees openbaar ministerie

De structuur van de Europese officier van justitie in haar geheel zou berusten op een taakverdeling tussen een Europese officier van justitie, waarbij het minimaal noodzakelijke gecentraliseerd wordt op communautair niveau, en afgevaardigde Europese officieren van justitie, die tot de nationale rechtsstelsels behoren en die de strafvordering in concreto zouden uitoefenen.

4.2.1. Beginsel van decentralisatie: afgevaardigde Europese officieren van justitie

In de geest van het subsidiariteitsbeginsel stelt de Commissie voor dat de organisatie van de Europese officier van justitie gedecentraliseerd is, om te waarborgen dat zijn optreden geïntegreerd wordt in de nationale rechtsordes, zonder dat die ingrijpend worden gewijzigd. Onder de Europese officier van justitie zouden in de lidstaten afgevaardigde Europese officieren van justitie ressorteren om de aansluiting tussen het communautaire apparaat en de nationale rechtsstelsels te verzekeren [74].

[74] COM(2000)608, reeds aangehaald.

4.2.1.1. Statuut van de afgevaardigde Europese officieren van justitie

Aan de hand van de hoeveelheid te behandelen zaken en de interne gerechtelijke organisatie van de lidstaten zouden in elke lidstaat een of meer afgevaardigde Europese officieren van justitie kunnen worden aangesteld. De afgevaardigde Europese officieren van justitie zouden bevoegd kunnen worden verklaard door de Europese officier van justitie op voordracht van hun lidstaat van herkomst. Het zouden nationale functionarissen moeten zijn die in hun respectieve lidstaten belast zijn met functies op het gebied van de strafvervolging en die uit hoofde daarvan een zekere ervaring kunnen doen gelden. Afhankelijk van de lidstaat zou het kunnen gaan om nationale officieren van justitie, al dan niet met de status van magistraat, of om daartoe aangewezen functionarissen, daar waar men het instituut openbaar ministerie niet kent.

De Commissie is niet noodzakelijkerwijze van plan een autonoom Europees statuut voor de afgevaardigde officieren van justitie voor te stellen. Deze zouden hun nationaal statuut kunnen behouden wat betreft alle aspecten inzake werving, benoeming, bevordering, bezoldiging, sociale zekerheid, dagelijkse leiding, enz. Er zou alleen verandering komen in hun hiërarchisch en disciplinair regime voor de duur van hun mandaat, zoals hieronder wordt aangegeven. Bij deze oplossing zijn de implicaties voor het recht van de lidstaten waarschijnlijk het geringst. Het statutaire regime dat van toepassing is op de afgevaardigde Europese officieren van justitie zou in ieder geval in nauwe samenhang met de lidstaten moeten worden onderzocht, met name teneinde te waarborgen dat zij hun ambt in volledige onafhankelijkheid kunnen uitoefenen.

De afgevaardigde Europese officieren van justitie zouden worden benoemd voor een bepaald ambtstermijn. Anders dan bij de Europese officier van justitie zou die ambtstermijn hernieuwbaar kunnen zijn, in verband met het aantal beschikbare gegadigden in de lidstaten. Tevens kunnen de betrokken personen zich op deze wijze specialiseren op het terrein van de financiële belangen van de Gemeenschap, terwijl zij tevens over praktische en actuele kennis van het nationale vervolgingssysteem beschikken.

Wat betreft de mogelijkheid dit Europees mandaat te cumuleren met een nationaal mandaat kan tussen verschillende opties gekozen worden.

Volgens een eerste optie zou het mandaat van afgevaardigde Europese officier van justitie elk ander mandaat uitsluiten. Door die exclusiviteit zou worden gewaarborgd dat de betrokkenen zich volledig op het Europese gebied kunnen specialiseren. Met deze optie wordt beoogd tegenstrijdige belangen en prioriteiten in termen van strafbeleid aan de bron te vermijden en te verzekeren dat de betrokkenen zo doeltreffend mogelijk optreden.

Volgens een tweede optie zou het mandaat van afgevaardigde Europese officier van justitie alleen maar een specialisatie inhouden ("twee petten"). De betrokkenen zouden de plicht hebben zich bezig te houden met de vervolging van onwettige activiteiten die de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap schaden, en in de tweede plaats met hun gewone activiteiten, waaronder die op repressief gebied, blijven uitoefenen. Indien tegelijkertijd een beroep op hen wordt gedaan in hun twee functies, zouden de communautaire belangen voorrang moeten krijgen. Deze benadering biedt het voordeel dat gemengde zaken, waarbij inbreuken die zowel communautaire als nationale belangen schaden (dit komt hierna nog aan de orde) moeten worden vervolgd, gemakkelijker kunnen worden opgelost [75].

[75] Vgl. hieronder par. 6.2.2.2 (gemengde zaken).

Volgens een derde optie zou de keuze tussen de twee vorige opties aan het oordeel van elke lidstaat kunnen worden overgelaten.

Ten aanzien van de disciplinaire aansprakelijkheid van de afgevaardigde Europese officieren van justitie bij of in verband met de uitoefening van hun Europees mandaat zou het Hof van Justitie als bevoegde instantie moeten worden aangewezen, naar analogie met het regime dat van toepassing is op de Europese officier van justitie zelf [76]. Deze zou, als hiërarchisch hoofd van het Europees openbaar ministerie, een rol moeten spelen in de disciplinaire procedure. De zwaarste disciplinaire sanctie voor een afgevaardigde officier van justitie zou het verlies van zijn Europees ambt zijn.

[76] Vgl. hierboven par. 4.1.2.2. (ontslag van de Europese officier van justitie).

In de bovengenoemde hypothese van een cumulatie van mandaten zouden de afgevaardigde Europese officieren van justitie disciplinaire aansprakelijkheid blijven wat betreft hun nationaal mandaat, mits hun onafhankelijkheid op doeltreffende wijze wordt gewaarborgd. De relatie tussen de effecten van de twee disciplinaire procedures moet dus worden bekeken.

Het verlies van zijn Europees ambt zou volgens het Gemeenschapsrecht geen gevolgen hebben voor de nationale status van de afgevaardigde Europese officier van justitie. Wanneer hij daarentegen van zijn nationaal ambt wordt ontheven, zou de gestrafte afgevaardigde Europese officier van justitie niet meer voldoen aan een van de eisen voor de uitoefening van zijn Europees ambt, dat hij dan automatisch zou verliezen.

4.2.1.2. Rol van de afgevaardigde Europese officieren van justitie

De rol van de afgevaardigde Europese officieren van justitie zou essentieel zijn, aangezien zij door de Europese officier van justitie bevoegd zouden worden verklaard om elke handeling te verricht