Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Achtste jaarverslag over de Structuurfondsen 1996"

(98/C 235/08)

De Commissie heeft op 25 november 1997 besloten om, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité om advies te vragen over het "Achtste jaarverslag over de Structuurfondsen 1996".

De Afdeling voor regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening en urbanisme, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 21 april 1998 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Little.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 355e Zitting (vergadering van 27 mei 1998) het volgende advies uitgebracht, dat met 116 stemmen vóór bij 1 onthouding is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het verslag over de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsenregeling in 1996 is het achtste jaarverslag dat de Commissie sinds de herziening van de Structuurfondsenverordeningen in 1988 heeft uitgebracht.

1.2. Het is door de Commissie gepubliceerd op grond van de Verordeningen (EEG) van de Raad nrs. 2052/88 en 4253/88 als gewijzigd in 1993, waarin wordt bepaald dat de Commissie jaarlijks verslag dient uit te brengen over de aard en het effect van de steunmaatregelen die in het voorafgaande jaar zijn genomen.

1.3. In november 1996 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 130 B van het Verdrag betreffende de Europese Unie haar eerste driejaarlijkse verslag over de economische en sociale cohesie gepubliceerd (), waarover het Comité op 23 april 1997 advies heeft uitgebracht (). In dit zgn. "cohesieverslag", dat in het jaarverslag over de structurele steunverlening in 1996 in het kort wordt samengevat, wordt aangegeven in hoeverre de structurele steunverlening de economische en sociale samenhang ten goede is gekomen.

1.4. Op verzoek van de Europese Raad heeft de Commissie het document "Agenda 2000" uitgebracht, een uitvoerige mededeling waarin zij haar visie op de verdere ontwikkeling van de Unie en het EU-beleid in de volgende eeuw uiteenzet en, met het oog op de komende uitbreiding, voorstellen voor een nieuw financieel kader formuleert. Dit document bevat o.m. algemene suggesties voor een verdere stroomlijning van de Structuurfondsenregeling met als doel overal in de Unie een duurzaam ontwikkelingsproces op gang te brengen en het concurrentievermogen en de werkgelegenheid in alle regio's te bevorderen. Het Comité heeft deze voorstellen in een advies van 30 oktober 1997 () een eerste maal onder de loep genomen en werkt nu, in het licht van de concrete voorstellen die de Commissie in maart 1998 heeft gepubliceerd (), aan enkele nieuwe adviezen waarin uitvoeriger op een aantal belangrijke aspecten wordt ingegaan (bv. de hervorming van het structuurbeleid).

2. De structurele steunverlening in 1996

2.1. In 1996 zijn de laatste "gecombineerde programmeringsdocumenten" en "communautaire initiatieven" van de huidige financieringsperiode goedgekeurd en was ook de overschakeling op een meerjarenplanning een feit, zodat de structurele steunverlening sindsdien op volle toeren draait. Bovendien was 1996 een uitermate belangrijk jaar voor de nieuwe lid-staten omdat een groot deel van de voor hen bestemde middelen in dat jaar een concrete bestemming heeft gekregen.

2.2. De doelstelling-2-programma's voor de programmeringsfase 1994-1996 werden in 1996 afgerond; een bedrag van 859 miljoen ecu, dat niet was opgebruikt, werd overgedragen naar de programmeringsfase 1997-1999. In deze tweede fase zullen dezelfde regio's - op enkele kleine wijzigingen na - voor steun in aanmerking komen als in de programmeringsfase 1994-1996 en zal de steunverlening in het kader van doelstelling 2 net als in de eerste fase 16,4 % van de EU-bevolking ten goede komen.

2.3. De Commissie heeft ook in 1996 het nodige gedaan om de structurele steunverlening in goede banen te leiden, o.m. door de lid-staten te helpen bij de voorbereiding van tussentijdse evaluaties. Zij heeft ook een aantal thematische evaluaties doorgevoerd (effect van de structurele steunverlening op een aantal belangrijke terreinen, zoals O& TO, MKB, milieu en gelijke kansen). De bedoeling was dat zij tegen eind 1997 de eerste concrete conclusies uit de doorgevoerde evaluaties zou kunnen trekken. Voorts heeft zij in samenwerking met de lid-staten nieuwe richtsnoeren voor een gezond en efficiënt beheer van de beschikbare steun uitgewerkt en heeft zij in vrijwel alle lid-staten zwakke punten en onregelmatigheden aan het licht gebracht.

2.4. De Commissie heeft nauwlettend toegezien op de naleving van de vier grondbeginselen die bij de hervorming van de Structuurfondsenregeling in 1988 zijn ingevoerd. Zij heeft daarbij vastgesteld dat er in 1996 vooruitgang is geboekt op het stuk van het partnerschapsbeginsel en dat de lid-staten ook heel wat meer informatie hebben verstrekt over de manier waarop zij het additionaliteitsbeginsel in praktijk hebben gebracht.

2.5. In 1996 heeft een duidelijke inhaalbeweging op financieel vlak plaatsgehad. Zo is het Structuurfondsenbudget voor dat jaar vrijwel volledig opgebruikt en zijn bijna alle beschikbare middelen toegewezen (26,1 miljard ecu) of uitgegeven (22,4 miljard ecu).

2.6. Net als in de voorgaande jaren was ook in 1996 de werkgelegenheidssituatie een van de zorgenkinderen van de Unie. Daarom heeft de Commissie er nauwlettend op toegezien dat de Structuurfondsenmiddelen werden gebruikt voor de financiering van maatregelen die tot doel hadden de werkgelegenheidssituatie te verbeteren, momenteel dè topprioriteit van de Unie. Het scheppen van nieuwe banen stond dan ook bovenaan op het prioriteitenlijstje in de richtsnoeren die de Commissie met het oog op de voorbereiding van de doelstelling-2-programma's voor de programmeringsfase 1997-1999 heeft uitgebracht. Om dezelfde reden heeft de Commissie besloten financiële steun uit de Structuurfondsen te verlenen voor projecten in het kader van territoriale werkgelegenheidspacten.

2.7. Ten slotte heeft de Commissie in 1996 de zowat 1,7 miljard ecu uit de financiële reserve voor communautaire initiatieven, die zij aan het begin van de programmeringsperiode 1994-1999 had ingesteld, toegewezen. Zij is daarbij uitgegaan van de volgende prioriteiten: bestrijding van werkloosheid, bevordering van gelijke kansen, bestrijding van uitsluiting, bescherming van het milieu en beklemtoning van de ruimtelijke dimensie van het structuurbeleid.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het achtste jaarverslag is een zeer gedetailleerd en complex document. Het bevat zóveel informatie dat het als een soort referentiewerk kan worden gebruikt. Alleen al om praktische redenen heeft het weinig zin alle aspecten ervan te willen becommentariëren.

3.2. Daarom wordt in dit advies alleen ingegaan op de meest opvallende ontwikkelingen in 1996, op reeds eerder aangekaarte maar nog niet opgeloste problemen en op de verdiensten van het jaarverslag zelf. Om overlappingen te vermijden wordt geen aandacht geschonken aan de voorbereiding van de doelstelling-2-programma's voor de programmeringsfase 1997-1999, waarop in het jaarverslag weliswaar wordt ingegaan maar waarover het Comité een afzonderlijk advies voorbereidt. Er wordt evenmin aandacht besteed aan de concrete voorstellen voor de verdere aanpassing van de Structuurfondsenregeling, omdat ook over deze problematiek in de komende maanden één of meer afzonderlijke adviezen zullen worden uitgebracht.

3.3. De structuur van het jaarverslag over 1996 is grotendeels te vergelijken met die van het vorig verslag. Wel wordt nu voor het eerst alle informatie over de structurele steunverlening in het betrokken jaar in één hoofdstuk en per lid-staat samengevat, wat de overzichtelijkheid ten goede komt. Bovendien is, net als in het verslag over 1995, opnieuw een horizontaal thema onder de loep genomen. Dit keer gaat het om de steunverlening ter bevordering van onderzoek en technologische innovatie.

3.4. Het verslag bestaat uit twee grote delen. Het eerste bevat een algemeen overzicht van de steunverlening in 1996 en telt vier hoofdstukken: tenuitvoerlegging van de maatregelen, uitvoering van de begroting, institutionele aspecten en evaluatie. Het tweede bevat nadere informatie over de diverse steunmaatregelen en bestaat uit een samenvatting van de steunverlening per lid-staat en vijf hoofdstukken met tabellen over resp. de vastleggingen en betalingen in 1996, de vastleggingen en betalingen in de programmeringsfase 1994-1996, de vastleggingen en betalingen per regio, de zgn. "grote projecten" en de proefprojecten in het kader van het EFRO en het ESF.

3.5. Het Comité is van oordeel dat de Commissie met dit lijvige, goed doortimmerde en goed gestructureerde jaarverslag puik werk heeft geleverd en bovendien alle lof verdient omdat zij erin is geslaagd dit meer dan 350 bladzijden tellende verslag binnen de gestelde termijn (november) gepubliceerd te krijgen. Niettemin is het de mening toegedaan dat het verslag eigenlijk te laat komt om nog echt zinvol te zijn. Het vindt het dan ook een goede zaak dat de Commissie van plan is om de volgende jaarverslagen vroeger te publiceren.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Partnerschap

4.1.1. Al sinds jaar en dag pleit het Comité voor nauw overleg tussen de Commissie, de nationale overheden en de andere kringen en instanties die bij de voorbereiding, financiering en evaluatie van de structurele steunverlening betrokken zijn. Het heeft dan ook positief gereageerd op de invoering van de nieuwe partnerschapsregeling in 1994 en kan zich er alleen maar over verheugen dat de regeling in 1996 beter is toegepast dan voorheen.

4.1.2. De Commissie maakt in het jaarverslag gewag van een intern discussiestuk met concrete suggesties voor de verdere stroomlijning van de partnerschapsregeling in de periode na 1999. Die suggesties heeft zij nadien verwerkt in haar Mededeling "Structuurmaatregelen van de Gemeenschap en werkgelegenheid" () (waarover het Comité niet is geraadpleegd) en in haar Mededeling "Actie voor de werkgelegenheid in Europa: een vertrouwenspact" ().

4.1.3. Naar aanleiding van het besluit van de Europese Raad van juni 1996 om steun te verlenen voor territoriale werkgelegenheidspacten (in een eerste stadium alleen voor een aantal proefprojecten) heeft de Commissie specifieke richtsnoeren uitgevaardigd omdat zij van oordeel was dat dergelijke initiatieven alleen kans van slagen hebben als de betrokken "partners" nóg nauwer met elkaar samenwerken. Het Comité heeft zich reeds over deze werkgelegenheidspacten uitgesproken en heeft bovendien een informatief rapport laten opstellen om deze pacten mee te helpen promoten.

4.1.4. Het Comité is van oordeel dat uit die nauwere samenwerking in het kader van de territoriale werkgelegenheidspacten heel wat lering zal kunnen worden getrokken, die ook bij de structurele steunverlening van pas zal komen. Door het feit dat de proefprojecten laat van start zijn gegaan, is het echter mogelijk dat de toepassing van de partnerschapsregeling op het vlak van de territoriale werkgelegenheidspacten pas zal kunnen worden geëvalueerd wanneer de Structuurfondsenverordeningen voor de nieuwe programmeringsperiode al zijn vastgesteld. De Commissie rept in het verslag met geen woord over de manier waarop zij de partnerschapsregeling verder vorm wil geven. Het Comité kijkt dan ook met belangstelling uit naar de resultaten van de evaluatie van de partnerschapsregeling die de Commissie in 1997 - in het kader van de jaarlijkse thematische evaluatie - heeft uitgevoerd.

4.1.5. In het kader van de hervorming van de Structuurfondsenregeling heeft de Commissie ook de "spelregels" op het vlak van het partnerschap herzien.

4.2. Programmering

4.2.1. De vertraging bij het opstarten en tenuitvoerleggen van de programma's in 1995 en 1996 was eind 1996 grotendeels weggewerkt, wat alleen maar kan worden toegejuicht. Het Comité is echter niet te spreken over het feit dat het na het afsluiten van de programma's uit de vorige programmeringsperiode gemiddeld zo'n anderhalf jaar heeft geduurd voordat de programma's van de nieuwe programmeringsperiode uiteindelijk van start konden gaan. Het grote aantal steunmaatregelen (alleen al voor de steunverlening in het kader van de prioritaire doelstellingen 492!) brengt zóveel administratieve rompslomp met zich mee (voorbereiding, beoordeling, goedkeuring) dat een dergelijke achterstand haast onvermijdelijk is.

4.2.2. In het geval van doelstelling 2 treedt er zelfs extra vertraging op als gevolg van de opsplitsing van de programmeringsperiode in twee programmeringsfasen. Vóór het van start gaan van de huidige programmeringsperiode heeft het Comité er in zijn advies over de wijziging van de Structuurfondsenverordeningen op aangedrongen dat de nieuwe programmeringsperiode niet zou worden opgesplitst (). Uiteindelijk werden in de lijst van subsidiabele regio's enkele kleine wijzigingen aangebracht, maar als met de aanbeveling van het Comité rekening was gehouden, hadden de extra vertraging en de bijkomende administratieve rompslomp vermeden kunnen worden.

4.2.3. Het Comité is nog steeds van oordeel dat de programmeringsprocedures vereenvoudigd moeten worden. In zijn recente advies over het cohesieverslag heeft het trouwens concrete voorstellen voor een rationelere aanpak van de steunverlening en een beperking van het aantal doelstellingen, Fondsen en initiatieven geformuleerd.

4.2.4. Het dringt erop aan dat de termijn voor de indiening, beoordeling en goedkeuring van de geplande maatregelen wordt vervroegd, zodat de nieuwe programma's kort na het ingaan van de nieuwe financieringsperiode van start kunnen gaan. Dit betekent evenwel dat de Commissie zo vroeg mogelijk met duidelijke en gedetailleerde richtsnoeren moet komen. Wil men de termijn nog vóór het begin van de programmeringsperiode 2000-2007 inkorten, dan moeten het Europees Parlement en de Raad begin 1999 een besluit in die zin nemen.

4.3. De Structuurfondsen en het beleid op andere terreinen

4.3.1. De ontwikkeling van de regio's wordt niet alleen bepaald door regionale steunmaatregelen van de Unie en de lid-staten, maar ook door de algemene economische context in de betrokken regio's en door de gevolgen van maatregelen op andere beleidsterreinen. Bij de vormgeving van het communautaire structuurbeleid moet dan ook met deze twee factoren rekening worden gehouden.

4.3.2. Het Comité heeft er al meermaals op aangedrongen dat de diverse beleidsmaatregelen zo goed mogelijk op elkaar worden afgestemd. Het heeft ook al meerdere malen gepleit voor een onderzoek naar de onderlinge samenhang en wisselwerking tussen het structuurbeleid en het beleid op de andere terreinen.

4.3.3. Mede daarom staat het volledig achter het reeds genoemde cohesieverslag, waarin ook wordt aangegeven in hoeverre het communautaire en het nationale beleid op de andere terreinen de economische en sociale samenhang ten goede is gekomen en op die manier heeft bijgedragen tot de verwezenlijking van het uiteindelijke doel van de structurele steunverlening. In zijn advies over dit verslag verklaart het in dit verband dat "het grote pluspunt van dit eerste verslag over de samenhang is dat de fondsen worden gezien tegen de achtergrond van het communautaire beleid op andere terreinen" ().

4.3.4. Hoeveel aandacht het streven naar een betere samenhang ook krijgt, de gevolgen van het beleid op andere terreinen zullen onvermijdelijk variëren naar gelang van de regio, wat trouwens ook geldt voor de voordelen van het economische integratieproces in het algemeen. Het beleid op andere terreinen zal altijd "tegenkrachten" oproepen, die mede de bestaansreden van de Structuurfondsen vormen en waarmee terdege rekening moet worden gehouden bij het uitwerken van de concrete doelstellingen van de structurele steunverlening. In hoofdstuk II D van het jaarverslag wijst de Commissie op het gunstige effect van de structurele steunverlening op een aantal andere beleidsterreinen, maar gaat zij nauwelijks in op de positieve gevolgen van maatregelen op andere beleidsterreinen voor de samenhang. Het Comité begrijpt dat een jaarverslag niet de geschikte plaats is om uitvoerig op dergelijke "tegenkrachten" in te gaan (terwijl een verslag over de samenhang zich daar wèl toe leent), maar is niettemin van oordeel dat dergelijke krachten niet genegeerd mogen worden.

4.3.5. Het Comité vindt de kop van hoofdstuk II D misleidend omdat de term "complementariteit" impliceert dat het communautaire beleid op de verschillende terreinen zonder meer complementair is (twee zaken kunnen niet tot op zekere hoogte complementair zijn). De woordkeuze van de Commissie is een ongelukkig voorbeeld van EU-jargon en is op zijn zachtst gezegd onduidelijk. De Commissie zou er beter aan doen de kop van hoofdstuk II D te veranderen in "compatibiliteit met het communautaire beleid op andere terreinen".

5. Onderzoek en technologische innovatie

Het Comité vindt het een goede zaak dat de Commissie de steunverlening ter bevordering van de technologische ontwikkeling van de regio's als "horizontaal thema" heeft gekozen en dat zij zo veel belang blijkt te hechten aan de ontwikkeling van innovatieve producten en diensten. De Commissie wijst in dit verband op de aanzienlijke regionale verschillen op het stuk van de O& TO-uitgaven, het aantal onderzoekers en de toegang tot telecommunicatienetwerken. De toenemende aandacht voor de structurele steun ten behoeve van O& TO-activiteiten in de programmeringsperiode 1994-1999, met name in doelstelling-1-regio's, kan dan ook alleen maar worden toegejuicht. Opmerkelijk is ook dat de verleende steun steeds specifieker wordt (bv. steun ter bevordering van de informatie- en adviesverstrekking aan bedrijven, ter verbetering van onderwijs en opleiding, ten behoeve van de exploitatie van de telecommunicatie-infrastructuur en ter bevordering van de overdracht van technologie), dat de particuliere sector een alsmaar belangrijkere rol gaat spelen en dat steeds meer geld wordt uitgetrokken voor de ontwikkeling van complementaire regionale strategieën voor informatie en technologieoverdracht met als doel te komen tot een meer analytische en strategische aanpak van de O& TO-problematiek. In de volgende jaarverslagen en bij de volgende evaluaties moet worden nagegaan in hoeverre een en ander concrete resultaten heeft opgeleverd. Ten slotte stelt het Comité nog tot zijn voldoening vast dat de Commissie begin 1998 een afzonderlijk verslag over de plaats van O& TO in het kader van de Structuurfondsenproblematiek gaat uitbrengen.

Brussel, 27 mei 1998.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() COM(96) 542 def.

() PB C 206 van 7.7.1997, blz. 78-87.

() PB C 19 van 21.1.1998, blz. 111-115.

() COM(98) 131 def.

() COM(96) 109 def. (maart 1996).

() CSE(96) 1 def. (juni 1996).

() PB C 201 van 26.7.1993, blz. 52-58.

() PB C 206 van 7.7.1997, blz. 78-87, paragraaf 1.10.