Dit is een complexe architectuur die het gebruik van moderne, uitgebreide instrumenten voor betere regelgeving vereist, zoals geschiktheidscontroles. De volgende tabel geeft een overzicht van de vier EU-richtlijnen die zijn gekozen voor deze geschiktheidscontrole en die een weergave vormen van een aantal belangrijke veiligheidsnormen en -voorschriften voor passagiersschepen die in de Europese wateren varen:

Het meest uitgebreide wetgevingsinstrument van de EU is Richtlijn 2009/45/EG, die betrekking heeft op passagiersschepen die vervaardigd zijn van staal of een gelijkwaardig materiaal en op hogesnelheidsvaartuigen. Voor zover toepasselijk en haalbaar, is deze richtlijn gebaseerd op internationaal overeengekomen normen, namelijk het Internationaal Verdrag voor de beveiliging van mensenlevens op zee (SOLAS). Bovendien voorzien Richtlijnen 2003/25/EG, 1999/35/EG en 98/41/EG in specifieke EU-regels die gelden voor roll-on/roll-off-passagiersschepen (zogenaamde ro/pax-schepen), hogesnelheidsvaartuigen (HSC) en de registratie van personen aan boord.

De veiligheid van passagiersschepen in de EU is geregeld op drie niveaus: internationaal, Europees en nationaal. De EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen is opgesteld om te voorkomen dat zich veiligheidsrisico’s voordoen omdat de internationale normen niet van toepassing zijn op binnenlandse reizen of ontoereikend zijn. De regelgeving heeft betrekking op de moeilijkheden bij het opsporen en redden van passagiers van schepen in nood, heeft tot doel een gemeenschappelijk veiligheidsniveau tot stand te brengen en zorgt ervoor dat de veiligheidsvoorschriften correct worden toegepast.

Eerdere evaluaties en raadplegingen volstonden niet om voldoende materiaal te verzamelen om een licht te werpen op de tenuitvoerlegging van de richtlijnen; ze toonden wel aan dat er weinig gegevens beschikbaar zijn, met name op het gebied van de nationale vloten passagiersschepen en hun veiligheidsprestaties. Daarom heeft de Commissie, samen met het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA), nationale overheden en een externe contractant, een meer systematische en uitgebreide geschiktheidscontrole van het bestaande wetgevingskader uitgevoerd. Deze geschiktheidscontrole was ook een goede gelegenheid om meer informatie te verzamelen en aanvullende raadplegingen, deskanalyses en casestudies uit te voeren.

De EU-regelgeving inzake veiligheid van passagiersschepen is tot stand gekomen over een periode van 15 jaar, hoofdzakelijk als reactie op ongevallen. Dit heeft geleid tot een reeks richtlijnen die gemotiveerd en gevormd zijn door de omstandigheden waarin ze zijn opgesteld. Hoewel ze allemaal hetzelfde doel nastreven, namelijk zorgen voor een gemeenschappelijk hoog niveau van veiligheid van passagiersschepen, vormen ze geen volledig samenhangend kader. Elke richtlijn heeft een ander toepassingsgebied en is van toepassing op verschillende types schepen en reizen. Belangrijker is dat in de afgelopen tien jaar technologische ontwikkelingen hebben plaatsgevonden die ertoe geleid hebben dat sommige van de bestaande bepalingen achterhaald zijn en voor onnodig veel rompslomp zorgen.

Zoals blijkt uit de ongevallenstatistieken heeft de bestaande regelgeving reeds geleid tot een hoog niveau van veiligheid van de passagiers. De regelgevingskosten in verband met de EU-veiligheidsnormen zijn niet overdreven hoog in vergelijking met de nationale normen die anders nodig zouden zijn geweest. Het geschatte verschil in regelgevingskosten vertegenwoordigt slechts een kleine fractie van de totale bouw-, werkings- en onderhoudskosten.

Bovendien is het bewustzijn van de passagiers over de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen en de voordelen daarvan nog steeds lager dan verwacht. Dit houdt wellicht verband met het relatief lage niveau van organisatie van de passagiers in het zeevervoer.

De doeltreffendheid van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen werd belemmerd door de complexiteit en ambiguïteit van de toepassing (met name ten aanzien van de schepen die binnen het toepassingsgebied ervan vallen); verouderde rapporteringsverplichtingen (die geen gebruik maken van huidige digitale monitoring- en informatiesystemen); de onduidelijke presentatie van de technische veiligheidsnormen; en de traagheid en moeilijkheden van de actualiserings- en vrijstellingsprocedures. Door deze tekortkomingen was de monitoring, toepassing en handhaving van de veiligheidsnormen niet optimaal en onnodig moeilijk.

Aangezien de normen voor de veiligheid van schepen permanent moeten worden verbeterd, is de doeltreffendheid van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen afhankelijk van regelmatige updates op basis van opgedane ervaringen en de wetenschappelijke vooruitgang. Door regelmatige toetsingen wordt ervoor gezorgd dat de veiligheidsnormen op samenhangende wijze worden toegepast en in verhouding blijven tot het risiconiveau.

Hoewel sommige nationale overheden hebben gewezen op het feit dat de EU-regelgeving kan hebben geleid tot een toename in de bouw van niet-stalen schepen als gevolg van minder strenge nationale veiligheidsnormen, zijn er geen bewijzen dat dit het geval was. Andere belanghebbenden beweerden zelfs het tegendeel en hebben een oproep gedaan om geharmoniseerde EU-veiligheidsnormen op te stellen voor schepen die nu buiten het toepassingsgebied van de EU-wetgeving vallen (niet-stalen schepen of schepen uit gelijkwaardige materialen zoals composiet).

De EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen heeft ook het vrije verkeer van schepen tussen lidstaten van de EU vergemakkelijkt. Het bewijs hiervan is dat verandering van vlag sinds 1998 met 400 % is toegenomen. Hoewel er ook andere redenen zijn voor deze toename (zoals de toegenomen vraag naar en beschikbaarheid van schepen op de tweedehandsmarkt), heeft de EU-regelgeving zeker bijgedragen tot deze ontwikkeling.

Van de 408 ongevallen met binnenlandse passagiersschepen in de laatste 4 jaar heeft slechts één geleid tot het overlijden van een passagier . Het overeenkomstige risico per passagiersuur is lager dan voor internationale passagiersschepen. Hoewel de gevolgen van ongevallen met schepen van de binnenlandse vloot van de EU minder ernstig waren dan voor internationale passagiersschepen, was de ongevallenfrequentie hoger. Dit is geen verrassing, aangezien in de kustgebieden het verkeer drukker is en er meer ondiepe wateren zijn waar schepen aan de grond kunnen lopen.

De binnenlandse passagiersschepen die onder de EU-veiligheidsnormen vallen vertegenwoordigen ongeveer 30 % van het aantal vaartuigen die worden gebruikt voor binnenlands vervoer in de EU-wateren, maar meer dan 60 % van de totale passagierscapaciteit. De meeste passagiers reizen dus op schepen die voldoen aan gemeenschappelijke veiligheidsnormen, waardoor een gemeenschappelijk veiligheidsniveau wordt gegarandeerd. Een derde van de passagiers reist op schepen die zijn gecertificeerd volgens nationale normen; dit zijn meestal kleinere, op maat vervaardigde schepen uit composietmaterialen of hout (respectievelijk ongeveer 12 % en 18 %).

Het EU-rechtskader inzake de veiligheid van passagiersschepen is grotendeels geschikt voor het beoogde doel. Het heeft geleid tot een verbetering van de veiligheid op passagiersschepen die in de EU-wateren varen en bijgedragen aan de ontwikkeling van de interne markt voor maritiem vervoer. Het veiligheidsniveau, de efficiëntie en de evenredigheid van sommige wettelijke voorschriften kunnen echter nog verder worden verbeterd.

De belanghebbenden zijn het erover eens dat het rechtskader inzake de veiligheid van passagiersschepen belangrijk is voor het verbeteren van de veiligheid en helpt om een gelijk speelveld tot stand te brengen. In de meest recente openbare raadpleging over maritieme strategie was 59 % van de belanghebbenden het ermee eens dat het bestaande internationale en EU-rechtskader inzake veiligheid van schepen volstaat (26 % had geen mening).

Het is bijvoorbeeld mogelijk dat de extra kosten voor het kwantificeerbare gedeelte van brandbestrijdingsmaatregelen, reddingsmiddelen en eerste onderzoeken slechts 100 000 euro bedragen voor grotere schepen, terwijl de bouwkosten al snel oplopen tot tientallen, zo niet honderden miljoenen. In relatieve termen geldt hetzelfde voor kleinere schepen.

Het verschil in de kosten van de actualisering van veiligheidsnormen op nationaal niveau in vergelijking met het EU-niveau is ook opmerkelijk. Als elke betrokken lidstaat haar wetgeving afzonderlijk zou actualiseren, zou dit 150 000 tot 200 000 euro kosten voor alle nationale overheden samen. Dit is ongeveer tien keer meer dan een actualisering van de normen op EU-niveau, zoals nu het geval is.

Anderzijds kunnen nationale overheden hun inspectie-inspanningen niet volledig optimaliseren door de overlappingen en inconsistenties tussen de verschillende inspectieregelingen die van toepassing zijn op ro-ro-passagiersschepen in de EU (namelijk ro-pax-inspecties, onderzoeken door de vlaggenstaat en havenstaatcontroles). Hierdoor kan ook de tijd gedurende welke het schip commercieel wordt geëxploiteerd, niet worden gemaximaliseerd. Als de verschillende soorten inspecties zoveel mogelijk zouden worden gecombineerd, kunnen jaarlijks 770 afzonderlijke ro-pax-inspecties worden uitgespaard in de hele EU (indien de gebruikte routes/schepen ongewijzigd blijven).

De goedkeuring van systemen voor de registratie van passagiers, die een aanzienlijke werklast veroorzaakt voor sommige nationale overheidsdiensten (bv. 4 250 werkuren in Griekenland, tegenover 100 werkuren in Italië), is heel belastend gebleken. Deze werklast en de bijbehorende kosten werden als buitensporig beoordeeld.

Ten slotte zijn de complexiteit van de regeling en de overlappende bepalingen die verspreid zijn over verschillende stukken wetgeving belangrijke oorzaken van kosten en irritatie bij alle actoren.

2.4.Is het subsidiariteitsbeginsel nageleefd, d.w.z. kunnen de doelstellingen beter worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen?

In het algemeen is de EU-regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Het is echter gebleken dat de bestaande veiligheidsnormen voor kleine stalen schepen met een lengte van minder dan 24 m verder moeten worden beoordeeld in het licht van de doelstellingen op het gebied van veiligheid en interne markt. Aangezien kleine schepen hoofdzakelijk gebouwd zijn uit andere materialen dan staal, valt de overgrote meerderheid van deze vloot momenteel niet onder de geharmoniseerde EU-veiligheidsnormen (96 %). Dit betekent dat de meeste vaartuigen van minder dan 24 m reeds zijn gecertificeerd op basis van nationale wetgeving.

Uit de geregistreerde ongevallen met kleine schepen die buiten het toepassingsgebied van de EU-normen vallen, blijkt niet dat er specifieke veiligheidsproblemen zijn (5 doden in de afgelopen 4 jaar, allemaal arbeidsongevallen). Zelfs voor schepen die wel onder de EU-normen vallen, zijn er vrijwel geen veranderingen van vlag tussen lidstaten.

De veelheid aan diensten waarvoor deze schepen zijn gebouwd (bv dag- of nachtreizen, toeristische dagtrips, havens met specifieke beperkingen of infrastructuur aandoen) heeft geleid tot een zeer breed assortiment van modellen en technische oplossingen. Het is dan ook een bijzonder grote uitdaging om een gemeenschappelijke reeks gedetailleerde regels voor kleine schepen op te stellen die geschikt zijn voor dit brede gamma van diensten. De lidstaten bevinden zich in een betere positie om te beoordelen hoe gevoelig deze schepen zijn voor de lokale exploitatievoorwaarden, die sterk verschillen in de EU. Aan de andere kant heeft een aantal scheepswerven benadrukt dat de opstelling van EU-normen voor alle kleine schepen (d.w.z. ongeacht het materiaal waaruit ze zijn gemaakt) hen in staat zou stellen om hun producten vlot en snel te verkopen in alle EU-lidstaten.

2.5.Zouden internationale veiligheidsnormen effectiever of efficiënter zijn geweest dan de huidige EU-normen?

Wat binnenlandse reizen betreft, is het onwaarschijnlijk dat internationale normen effectiever of efficiënter zouden zijn dan de huidige EU-normen. Internationale IMO-normen zijn niet van toepassing. Bij gebrek aan EU-normen, zouden de lidstaten hun eigen wetgeving moeten opstellen of internationale regels moeten vaststellen, die echter niet volledig geschikt voor binnenlandse reizen en zouden moeten worden aangepast. Dit betekent ook dat de regels regelmatig moeten worden geactualiseerd om gelijke tred te houden met nieuwe ontwikkelingen in de scheepsbouwtechnologie. Wat er ook van zij, er zou geen gemeenschappelijk veiligheidsniveau worden bereikt, noch zou de interne markt worden bevorderd. Bovendien zorgen de EU-normen ook voor toegang voor personen met beperkte mobiliteit, een element dat wordt aanbevolen, maar niet verplicht is in de internationale normen.

De situatie is anders voor internationale reizen. Het zou doelmatiger en efficiënter zijn volledig te vertrouwen op de relevante internationale normen, mits zij een toereikend niveau van veiligheid garanderen. Het is echter mogelijk dat dit niet altijd het geval is. Het opleggen van bijvoorbeeld strengere stabiliteitseisen voor ro-ro-passagiersschepen in beschadigde toestand die vanuit of naar havens in de EU varen , wordt dan ook als de beste oplossing beschouwd. Dit zorgt momenteel voor een passend veiligheidsniveau voor dit type schepen, dat het meeste voorkomt in de EU.

Bij gebreke aan een handhavingsmechanisme op internationaal niveau blijven de bestaande EU-inspectieregelingen die zowel op nationale als op internationale passagiersschepen van toepassing zijn, een eerste voorwaarde voor het handhaven van een hoog niveau van veiligheid van mensenlevens voor passagiersschepen en voor het elimineren van schepen die niet aan de normen voldoen.

3.Resultaten van de geschiktheidscontrole

Uit de geschiktheidscontrole is gebleken dat de belangrijkste doelstellingen van de EU-regelgeving inzake de veiligheid van schepen op het gebied van passagiersveiligheid en de interne markt nog steeds zeer relevant zijn. Uit de controle bleek echter ook dat deze doelstellingen in sommige gevallen op een eenvoudigere en duidelijkere manier kunnen worden bereikt.

Op bepaalde gebieden is vastgesteld dat een aantal dubbelzinnige, achterhaalde of overlappende eisen kunnen worden vereenvoudigd, verduidelijkt of ingetrokken.

Complexiteit en administratieve lasten: Er is een aanzienlijke overlapping vastgesteld tussen de verplichte onderzoeken voor de veilige exploitatie van geregelde diensten met ro-ro-veerboten en andere types controles en inspecties (namelijk vlaggenstaatonderzoeken en inspecties in het kader van havenstaatcontroles). De lidstaten hebben deze eisen op pragmatische wijze ten uitvoer gelegd, waardoor het huidige rechtskader geen correcte weergave meer is van de stand van zaken. De complexiteit van de regelgeving inzake de veiligheid van passagiersschepen wordt nog verergerd door een achterhaald model van de veiligheidsnormen voor passagiersschepen voor binnenlandse reizen ; in de loop der tijd is het uiterst moeilijk geworden om deze normen te vergelijken met de bestaande internationale voorschriften.