Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op studie, beroepsopleiding of vrijwilligerswerk"

(COM(2002) 548 def. - 2002/0242 (CNS))

(2003/C 133/07)

Op 21 oktober 2002 heeft de Raad besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De gespecialiseerde afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 4 maart 2003 goedgekeurd; rapporteur was de heer Pariza Castaños.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 26 en 27 maart 2003 gehouden 398e zitting (vergadering van 26 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met 88 stemmen vóór, bij 5 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Voornaamste punten uit het richtlijnvoorstel

1.1. Het richtlijnvoorstel heeft betrekking op de voorwaarden voor toegang en verblijf voor vier categorieën onderdanen van derde landen. Ten eerste studenten, d.w.z. zij die komen om te studeren aan een instelling voor hoger onderwijs of voor beroepsopleiding. Ten tweede scholieren, d.w.z. leerlingen van een middelbare school die deelnemen aan een scholierenuitwisselingsprogramma. Ten derde onbezoldigde stagiairs, die voor een vakopleiding komen. En ten vierde vrijwilligers, d.w.z personen die uit solidariteit met anderen een onbezoldigde activiteit komen verrichten in het kader van een vrijwilligersprogramma dat is opgezet door een organisatie zonder winstoogmerk.

1.2. De richtlijn is niet van toepassing op asielzoekers, personen die een subsidiaire vorm van bescherming genieten en derdelanders die de status van langdurig ingezetene hebben.

1.3. Voor de toegang van de bedoelde groepen onderdanen van derde landen gelden een aantal voorwaarden, waarvan sommige op alle categorieën betrekking hebben en andere specifiek op één van de categorieën. Algemene voorwaarden zijn dat personen een paspoort en evt. toestemming van hun ouders hebben (in geval van minderjarigen), over een ziektekostenverzekering beschikken, niet als een bedreiging van de openbare orde worden beschouwd, en kunnen bewijzen dat zij de vergoeding voor de behandeling van de verblijfstitelaanvraag hebben betaald (indien de lidstaat daarom verzoekt).

1.4. Specifieke voorwaarden voor studenten zijn dat zij kunnen aantonen toegelaten te zijn tot een instelling van hoger onderwijs of beroepsopleiding, over voldoende middelen beschikken om in hun levensonderhoud te voorzien, en, als de lidstaat dat vereist, over voldoende kennis van de taal beschikken en een bewijs van betaling van het door de instelling gevraagde inschrijfgeld kunnen overleggen.

1.5. Aan scholieren die deelnemen aan een uitwisselingsprogramma worden als specifieke voorwaarden gesteld dat zij de door de betrokken lidstaat vastgestelde minimumleeftijd moeten hebben bereikt en niet ouder mogen zijn dan de maximumleeftijd, dat zij kunnen aantonen te zijn toegelaten tot een instelling voor voortgezet onderwijs en deel te nemen aan een uitwisselingsprogramma en dat de organisatie voor scholierenuitwisseling de aansprakelijkheid voor hen op zich neemt, en ten slotte dat zij gedurende hun verblijf bij een gastgezin zijn ondergebracht.

1.6. Specifieke voorwaarden voor onbezoldigde stagiairs zijn dat zij met een bedrijf of een opleidingsinstantie een opleidingsovereenkomst hebben gesloten, over voldoende middelen beschikken om hun kosten van levensonderhoud te dekken en, indien de lidstaat dat vereist, over voldoende kennis van de taal beschikken.

1.7. Ten slotte dienen ook vrijwilligers behalve aan de algemene voorwaarden, aan een aantal specifieke voorwaarden te voldoen. Zij moeten de door de betrokken lidstaat vastgestelde minimumleeftijd hebben bereikt en mogen niet ouder zijn dan de maximumleeftijd, en de overeenkomst kunnen overleggen die zij hebben gesloten met de organisatie die met het vrijwilligersprogramma is belast en waarin is aangegeven welke activiteit zij gaan verrichten en welke middelen er beschikbaar zijn om hun kosten van levensonderhoud te dekken. Voorts moeten zij kunnen aantonen dat er een aansprakelijkheidsverzekering voor hun activiteiten is afgesloten en dienen zij een basiscursus te volgen betreffende de taal, de geschiedenis en de politieke en maatschappelijke structuur van de lidstaat van ontvangst.

1.8. Studenten vormen de enige categorie onderdanen van derde landen voor wie in dit verband in mobiliteitsmogelijkheden binnen de Europese Unie is voorzien. Wanneer zij houder zijn van een door een lidstaat afgegeven studentenverblijfstitel, mogen zij namelijk ook in een andere lidstaat een verblijfstitel aanvragen om daar een deel te volgen van de studie waar zij mee bezig zijn, of om een ander studieprogramma te volgen dat een door hen afgeronde studie aanvult.

1.9. De omvang van de middelen waarover studenten en onbezoldigde stagiairs moeten beschikken om in hun levensonderhoud te voorzien, wordt door elke lidstaat afzonderlijk bepaald.

1.10. Zoals gezegd dienen personen uit alle vier categorieën in kwestie een ziektekostenverzekering te hebben. Studenten die over een ziektekostenverzekering beschikken omdat die is gekoppeld aan hun inschrijving bij een instelling, voldoen aan deze voorwaarde.

1.11. Elke lidstaat kan de afgifte van verblijfstitels "scholierenuitwisseling" beperken tot onderdanen van derde landen die dezelfde mogelijkheid bieden aan onderdanen van de lidstaat.

1.12. De af te geven verblijfstitels verschillen per categorie. Verblijfstitels voor studenten gelden voor minstens één jaar en kunnen worden verlengd zolang de houder ervan blijft voldoen aan de gestelde voorwaarden, al dienen de studenten wel voldoende voortgang te boeken bij hun studie. Verblijfstitels voor uitwisselingsscholieren en vrijwilligers gelden voor één jaar en kunnen niet worden verlengd. Verblijfstitels voor stagiairs worden eveneens voor ten hoogste één jaar afgegeven, maar kunnen in uitzonderlijke gevallen wel worden verlengd.

1.13. De lidstaten kunnen de verblijfstitel intrekken indien blijkt dat de houder niet langer aan de gestelde voorwaarden voldoet, alsook om redenen die verband houden met de openbare orde.

1.14. Studenten en onbezoldigde stagiairs hebben recht op het verrichten van betaald werk in loondienst of als zelfstandige, mits dit buiten de studie-uren gebeurt. Elke lidstaat stelt een maximumaantal toegelaten arbeidsuren vast, van tussen de 10 en 20 per week. De lidstaten kunnen beslissen dit recht niet toe te kennen gedurende het eerste jaar van verblijf of dit recht in te trekken indien studenten onvoldoende voortgang boeken bij hun studie.

1.15. Wat de indiening van aanvragen voor verblijfstitels en de verlenging daarvan betreft, zijn in de voorgestelde richtlijn een aantal procedurele waarborgen ingebouwd. Zo kunnen onderdanen van derde landen zich tot de rechter wenden om beroep aan te tekenen tegen een beslissing om een verblijfstitel te weigeren, niet te verlengen of in te trekken. Een dergelijke beslissing moet bovendien vergezeld gaan van een motivering.

1.16. Ten slotte kan er op grond van de voorgestelde richtlijn een verkorte procedure worden vastgesteld voor de afgifte van verblijfstitels ten behoeve van studenten en scholieren die deelnemen aan uitwisselingsprogramma's. Daartoe kan een overeenkomst worden gesloten tussen enerzijds de bevoegde instantie in de lidstaat, en anderzijds de onderwijsinstelling of de organisatie die het uitwisselingprogramma ten uitvoer legt.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Dit richtlijnvoorstel van de Commissie is een verdere stap op weg naar verwezenlijking van de door de Raad van Tampere geformuleerde EU-doelstelling om tot een gemeenschappelijk immigratiebeleid te komen. Het is erop gericht immigratiestromen via Europese regels in goede banen te leiden door wettelijke mogelijkheden te scheppen voor de toegang van personen die in de EU willen studeren, een stage willen volgen of vrijwilligerswerk willen doen. Het EESC oordeelt positief over het voornemen van de Commissie om wettelijke mogelijkheden voor immigratie te scheppen. In al zijn adviezen heeft het kritiek geuit op de benadering die aan de besluiten van de Raad ten grondslag lag en op het gebrek aan daadwerkelijke bereidheid om immigratie via legale en doorzichtige systemen te kanaliseren. In zijn advies over illegale immigratie(1) drong het EESC erop aan spoed te zetten achter de werkzaamheden om EU-wetgeving voor legale immigratie uit te werken, een rechtvaardige behandeling van immigranten te waarborgen en op integratie gerichte sociale maatregelen te bevorderen.

2.2. Als onderdeel van het externe beleid van de EU worden er steeds meer samenwerkingsprogramma's met ontwikkelingslanden uitgevoerd. De opleiding in de EU van jonge mensen uit deze landen betekent een investering in menselijk potentieel. De lidstaten dienen dit binnen de samenwerkingsprogramma's te stimuleren. In het kader van het programma Erasmus World, dat bedoeld is om de kwaliteit van het hoger onderwijs en de samenwerking met derde landen te bevorderen, moeten de banden tussen de EU en de herkomstlanden van de studenten worden aangehaald en moet de basis voor samenwerking worden verbeterd(2). Ook moet werk worden gemaakt van de erkenning van universitaire diploma's en beroepskwalificaties(3), teneinde de mobiliteit van studenten aan te moedigen.

2.3. Algemeen gesproken is het EESC ingenomen met de Commissievoorstellen, omdat het hiermee mogelijk wordt de EU uit te rusten met adequate gemeenschappelijke regels voor toegang en verblijf van uit derde landen afkomstige studenten, stagiairs en vrijwilligers.

2.4. Ook juicht het EESC het toe dat er mobiliteitsmogelijkheden worden geschapen voor studenten die hun studie willen completeren in een andere lidstaat dan die welke de oorspronkelijke verblijfstitel heeft afgegeven. Vrij verkeer geeft studenten uit derde landen kans op een nog betere opleiding. Bovendien genieten zij zo min of meer dezelfde rechten als Europese studenten.

2.5. Daarnaast is het EESC zeer te spreken over het voorstel om studenten het recht te geven tijdens vakantieperiodes en maximaal 20 uur per week tijdens studieperiodes betaald werk te verrichten. Studenten hebben immers inkomsten nodig om door te kunnen gaan met hun studie. Voorts is een beperkte arbeidsactiviteit goed voor hun vorming en om de samenleving van het land waar zij verblijven beter te leren kennen.

2.6. Het is in beginsel een goede zaak dat de Commissie ernaar streeft om procedurele waarborgen in te bouwen, maar het EESC wil hier wel een aantal kanttekeningen bij plaatsen.

2.7. De eerste opmerking die het EESC wil maken, heeft slechts zijdelings betrekking op het eigenlijke Commissievoorstel. Deze betreft de mogelijkheid dat studenten na voltooiing van hun studie in het gastland blijven. Het is bekend dat verscheidene lidstaten zelfs zo ver zijn gegaan dat zij hun immigratiewetgeving hebben aangepast om dit mogelijk te maken. Daar sommige bedrijfstakken met een gebrek aan goed opgeleid personeel kampen, wordt het interessanter om afgestudeerde onderdanen van derde landen te houden. Deze trend zal zich mogelijk versterkt voortzetten, en kan leiden tot een ernstige braindrain uit minder ontwikkelde landen.

2.8. In de Toelichting bij het richtlijnvoorstel(4) wordt aangedrongen op maatregelen om te voorkomen dat deze braindrain nog groter wordt. Tegelijkertijd echter wordt erin opgemerkt dat deze kwestie niet valt binnen het kader van de thans voorgestelde richtlijn, maar van de richtlijn betreffende de toegang van immigranten met het oog op arbeid(5). Het EESC acht het van fundamenteel belang dat de opleiding in Europa van jonge mensen uit derde landen ten goede komt aan de ontwikkeling van deze landen en hen dus niet met een nieuw probleem opzadelt(6).

2.9. Het gaat hierbij om een complex vraagstuk, aangezien er een gespannen verhouding bestaat tussen het recht op arbeidsimmigratie van personen die hun studie hebben afgerond, en het belang van het herkomstland om geen goed opgeleide onderdanen te verliezen. Het is daarom zaak dat de lidstaten in overleg met de herkomstlanden maatregelen treffen om in het kader van de samenwerkings- en associatieprogramma's te bevorderen dat afgestudeerden in hun herkomstland aan de slag gaan.

2.10. Voorts beveelt het EESC de Commissie aan een systeem op te zetten om na te gaan hoeveel onderdanen van derde landen in de EU werken terwijl hun studie door de herkomstlanden is betaald. Daarmee zou inzicht kunnen worden verkregen in de mate waarin menselijk kapitaal vanuit de ontwikkelingslanden naar de EU stroomt. Aan de hand van gegevens hierover zouden de EU-lidstaten deze landen uit solidariteit moeten helpen bij hun ontwikkeling, met name door bij te dragen in de kosten van onderwijsstelsels.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Voorwaarden voor toegang en verblijf

3.1.1. In de bepalingen waarin staat dat de lidstaten vaststellen over welk bedrag studenten (art. 6.1.b) en onbezoldigde stagiairs (art. 9.b) maandelijks moeten beschikken, zou moeten worden toegevoegd dat hierbij rekening moet worden gehouden met hun recht om tijdens studieperiodes in deeltijd (binnen de in art. 18 vastgelegde grenzen), alsook tijdens vakantieperiodes betaalde arbeid te verrichten.

3.1.2. Volgens het richtlijnvoorstel moeten studenten een ziektekostenverzekering hebben, maar kunnen zij volstaan met de ziektekostenverzekering die is gekoppeld aan hun inschrijving bij een instelling (art. 6.2). Dit zou naar de mening van het EESC ook moeten gelden voor uitwisselingsscholieren, onbezoldigde stagiairs en vrijwilligers. In al deze gevallen kan de instelling of onderneming die als gast optreedt, de verantwoordelijkheid voor de ziektekostenverzekering op zich nemen.

3.1.3. Op grond van art. 6.1.c kan de lidstaat eisen dat studenten over kennis van de taal van het onderwijsprogramma beschikken. Hierbij moeten flexibele criteria worden gehanteerd. Zo zou het mogelijk moeten zijn dat studenten naast hun studie een taalcursus volgen, hoewel zij bij aanvang van hun studie natuurlijk al wel voldoende kennis van de taal moeten hebben.

3.1.4. Krachtens het voorstel dienen stagiairs evenals studenten voldoende middelen te hebben om in hun levensonderhoud te voorzien (art. 9.b). Het EESC adviseert hieraan toe te voegen dat deze middelen in het geval van stagiairs ook verschaft kunnen worden door het bedrijf of opleidingscentrum waar zij hun stage volgen. Hiermee zou het voor personen uit ontwikkelingslanden mogelijk worden een stage te volgen die bekostigd wordt uit de middelen voor ontwikkelingssamenwerking van de instantie, onderneming of instelling die de stageplaats aanbiedt. Dit mag niet gelijkgesteld worden met een vergoeding op grond van een arbeidsverhouding. De middelen worden aan de organisatie of instelling die het samenwerkingsprogramma beheert, ter beschikking gesteld.

3.2. Verblijfstitels

3.2.1. Op grond van art. 10 van de voorgestelde richtlijn stellen de lidstaten een minimum- en een maximumleeftijd vast voor de afgifte van verblijfstitels voor vrijwilligers. Het EESC wijst er in dit verband op dat vrijwilligerswerk steeds vaker ook door ouderen wordt verricht, en acht het daarom raadzaam de verwijzing naar een maximumleeftijd te schrappen.

3.2.2. Wat de verblijfstitel voor studenten betreft, waarschuwt het EESC dat er een probleem kan ontstaan als de geldigheidsduur van de titel wordt gekoppeld aan de duur van de studie. In art. 11.1 is bepaald dat deze verblijfstitel voor één jaar wordt afgegeven, tenzij de studie korter duurt. Het EESC wijst erop dat een volledig cursusjaar in verscheidene lidstaten in feite neerkomt op een periode van negen maanden. Het is derhalve zaak een restrictieve uitleg van dit artikel te voorkomen, daar deze ertoe kan leiden dat er verblijfstitels voor negen maanden worden afgegeven. In dat geval zou de vakantieperiode erbij inschieten, waardoor studenten geen gebruik zouden kunnen maken van de in art. 18 geboden mogelijkheid om in deze periode te werken.

3.2.3. In de bepaling op grond waarvan de verblijfstitel van studenten alleen verlengd kan worden als zij voldoende voortgang boeken bij hun studie, moeten uitgebreide waarborgen worden ingebouwd om willekeurig optreden van de lidstaten te voorkomen. Art. 11.2.d moet de garantie bieden dat ieder besluit terzake gebaseerd is op het advies van de onderwijsinstelling in kwestie, d.w.z. dat er louter overwegingen aan ten grondslag liggen die rechtstreeks de studieresultaten betreffen.

3.3. Rechten

3.3.1. Krachtens de voorgestelde richtlijn krijgen studenten het recht om te werken onder voorwaarden waarmee het EESC hierboven in het hoofdstuk "Algemene opmerkingen" heeft ingestemd.

3.3.2. Het EESC zou graag zien dat onbezoldigde stagiairs onder dezelfde voorwaarden als studenten de mogelijkheid krijgen om in deeltijd en tijdens vakantieperiodes te werken. Er zijn geen redenen die rechtvaardigen dat de lidstaten deze mogelijkheid beperken (art. 18).

3.3.3. Er zijn maatregelen nodig om te vermijden dat personen die een onbezoldigde stage volgen in een onderneming, als werkenden worden uitgebuit. Sommige bedrijven kunnen namelijk in de verleiding komen om stagiairs illegaal in te zetten als onbetaalde arbeidskrachten. Het is terecht dat in de richtlijn wordt bepaald dat stagiairs geen betaald werk mogen verrichten in de onderneming waar zij hun stage volgen (art. 18). Voorts is het noodzakelijk dat de vakbondsvertegenwoordigers in het bedrijf over de situatie van deze stagiairs worden ingelicht.

3.4. Procedure

3.4.1. Op grond van art. 19 mogen de lidstaten aanvragen voor verblijfstitels bij wijze van uitzondering ook in behandeling nemen volgens andere procedures dan die welke in het richtlijnvoorstel is uiteengezet, en mogen zij eventueel regulariseringsmaatregelen treffen. Het EESC vindt dit een zeer goede zaak.

3.4.2. Belangrijk is de uitwerking van verkorte procedures via overeenkomsten. Het programma Erasmus World biedt nieuwe kansen om overeenkomsten tussen onderwijsinstellingen uit de EU en derde landen te promoten(7).

3.5. Procedurele waarborgen

3.5.1. Het EESC vindt dat beslissingen over toelating of verlenging niet binnen 90 dagen na indiening van de aanvraag genomen moeten worden, zoals in het voorstel is bepaald, maar binnen 60 dagen.

3.5.2. Onderdanen van derde landen mogen op grond van de voorgestelde richtlijn naar de rechter stappen om beroep aan te tekenen. Zoals het EESC in eerdere adviezen al heeft betoogd(8), moet het aantekenen van beroep tegen beslissingen om een verblijfstitel te wijzigen, in te trekken of niet te verlengen, altijd opschortende werking hebben.

Brussel, 26 maart 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) EESC-advies in PB C 149 van 21.6.2002.

(2) Op 26 februari uitgebrachte EESC-advies over "Erasmus World".

(3) EESC-advies in PB C 61 van 14.3.2003.

(4) Par. 1.4 van de Toelichting.

(5) EESC-advies in PB C 80 van 3.4.2002.

(6) EESC-advies over de Mededeling van de Commissie inzake een communautair immigratiebeleid in PB C 260 van 17.9.2001.

(7) Op 26 februari 2003 uitgebrachte EESC-advies over "Erasmus World".

(8) EESC-advies over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen" in PB C 36 van 8.2.2002.