Advies van het Comité van de Regio's over het "Groenboek 'De overheidsopdrachten in de Europese Unie: beschouwingen over een toekomstig beleid'"

(97/C 244/06)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het Groenboek getiteld "De overheidsopdrachten in de Europese Unie: Beschouwingen over een toekomstig beleid" (COM(96) 583 def.);

gezien het besluit van de Europese Commissie van 16 december 1996 om, overeenkomstig artikel 198C, eerste alinea van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Comité hierover te raadplegen;

gezien zijn besluit van 15 januari 1997 om sub-commissie 1 "Plaatselijke en regionale financiën" te belasten met de voorbereiding van het desbetreffende advies;

gezien het op 14 mei 1997 door sub-commissie 1 goedgekeurde ontwerp-advies (CDR 81/97 rev.) (rapporteurs: mevrouw Birath-Lindvall en de heer Humphrey),

heeft tijdens zijn 18e zitting van 11 en 12 juni 1997 (vergadering van 12 juni) het volgende advies uitgebracht dat met algemene stemmen werd goedgekeurd.

1. Achtergrond

1.1. De Commissie heeft een Groenboek over overheidsopdrachten in de EU uitgebracht, op basis waarvan zij een brede discussie over dit onderwerp op gang wil brengen. Aanleiding tot het Groenboek vormden de problemen rond de tenuitvoerlegging van de richtlijnen en het in financieel opzicht vrij beperkte effect dat deze tot op heden hebben gesorteerd.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Inleiding

2.1.1. De EG-richtlijnen inzake overheidsopdrachten zijn van zeer grote betekenis voor de regionale en lokale overheden, omdat deze jaarlijks voor een aanzienlijk bedrag aan overheidsopdrachten plaatsen. Het Comité van de Regio's hoopt dat het Groenboek tot een goed, constructief debat over de toekomstige regelgeving zal bijdragen.

2.1.2. In hoofdstuk 2 van het Groenboek wordt ingegaan op verschillende aspecten van openbare aanbestedingen alsmede op het aantal aankondigingen van overheidsopdrachten. Het is niet duidelijk in hoeverre de verhouding tussen de kosten van aanbestedingsprocedures en de contractprijzen is onderzocht en geanalyseerd. Dergelijke informatie zou van grote waarde voor aanbestedende regionale en lokale overheden zijn, omdat zij aan de hand hiervan een schatting van de verwachte besparingen zouden kunnen maken.

2.1.3. Het Comité van de Regio's is van mening dat de Commissie moet nagaan in hoeverre de aanbestedende diensten financieel voordeel hebben gehad van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten. Een dergelijke analyse zou duidelijk moeten maken of de vermoedelijk lagere contractprijzen opwegen tegen de vermoedelijk hogere kosten van het extra administratieve werk dat de richtlijnen met zich meegebracht hebben.

2.1.4. Gezien de enorme bedragen die gemoeid zijn met de aankoop van goederen en diensten door de plaatselijke en regionale overheden, vindt het Comité van de Regio's dat ook vertegenwoordigers van regionale en lokale overheden zitting moeten hebben in de raadgevende comités die de Commissie op het gebied van overheidsopdrachten terzijde staan.

2.2. Vereenvoudiging van de regelgeving

2.2.1. De regels moeten garanderen dat overheidsopdrachten op basis van eerlijke en objectieve criteria, zonder willekeurige uitzonderingen, geplaatst worden.

2.2.2. De Commissie is niet van oordeel dat de richtlijnen inzake overheidsopdrachten aan een ingrijpende herziening toe zijn, o.m. omdat deze richtlijnen in de lid-staten nog niet volledig ten uitvoer gelegd worden. Het Comité is het hier niet mee eens en acht het van groot belang dat de Commissie de richtlijnen inzake overheidsopdrachten zo spoedig mogelijk herziet en daarbij naar een vereenvoudiging van de regelgeving toewerkt, met inachtneming van de basisprincipes van openbare aanbestedingen.

2.2.3. De richtlijnen inzake overheidsopdrachten kunnen echter getoetst worden aan de doelstelling de bestaande regels te vereenvoudigen, zodat aanbestedende diensten de inhoud daarvan beter begrijpen en zij de richtlijnen gemakkelijker kunnen naleven. Verkeerde interpretaties van de regels zouden daardoor kunnen worden vermeden.

2.2.4. Het Comité van de Regio's is van mening dat alle richtlijnen moeten worden samengevoegd tot één enkele, vereenvoudigde richtlijn, die zou moeten worden aangevuld met schriftelijke richtsnoeren waardoor een effectief en gemakkelijk te controleren systeem zou ontstaan, dat bovendien objectiviteit zou garanderen. Het Comité staat open voor overgangsmaatregelen die meer begeleiding en duidelijkheid kunnen bieden.

2.2.5. Vereenvoudiging zou ook inhouden dat alle bedrijven, dus ook het MKB, de mogelijkheid zouden hebben om zonder specialistische juridische expertise een offerte te doen, die volgens de in de richtlijn voorgeschreven regels zou kunnen worden bekeken door de aanbesteder.

2.2.6. Het Comité van de Regio's is van mening dat de richtlijnen "beroepsprocedures" soms een onevenredig "zware" oplossing voor een relatief klein probleem vormen. Alhoewel het CvdR de noodzaak van een onafhankelijke controle-instantie voor de gehele EU niet inziet, zou het instellen van onafhankelijke nationale controle-instanties een oplossing hiervoor kunnen zijn. Het is echter van belang dat de lid-staten worden aangemoedigd erop toe zien dat zowel de openbare als de particuliere sector goed worden voorgelicht over de inhoud van alle richtlijnen. Het Comité vindt dat de richtlijnen met beroepsprocedures op een soortgelijke manier als de overige richtlijnen moeten worden samengevoegd.

2.2.7. Het Comité van de Regio's is van mening dat de huidige drempelwaarden veel te laag zijn. Aanbestedingen van een dergelijke lage waarde zijn simpelweg niet interessant voor buitenlandse bieders. De Commissie zou moeten overwegen, deze waarden te verhogen. Een andere mogelijkheid die het overwegen waard is, is de waarde te indexeren door koppeling aan de gemiddelde jaarlijkse inflatie in de lid-staten, met inachtneming van de WTO-bepalingen. Dit zou, in combinatie met vereenvoudigde regels, tot een stijging van het aantal grensoverschrijdende overheidsopdrachten leiden.

2.2.8. Het Comité van de Regio's wijst erop dat bij de voorgenomen vaststelling van prijsindicatoren zo te werk moet worden gegaan dat offertes uit verschillende lid-staten vergeleken kunnen worden waardoor rechtvaardigheid en objectiviteit gewaarborgd zijn.

2.2.9. Kaderovereenkomsten zouden in alle richtlijnen uitdrukkelijk moeten worden toegestaan, omdat zij vanwege verminderde administratieve lasten voordelen opleveren en tevens de aanbestedingskosten voor de aanbestedende diensten drukken.

2.2.10. Een andere maatregel die overwogen zou moeten worden, is het overhevelen van bepaalde soorten dienstverlening van categorie A naar categorie B. Bepaalde vormen van financiële dienstverlening lenen zich, gelet op de formele regels voor categorie A, b.v. niet voor aanbesteding omdat dit o.a. vanwege de bepalingen inzake de termijnen uit zakelijk oogpunt niet efficiënt is.

2.2.11. Een ander probleem dat opgelost moet worden en daardoor tot eenvoudiger toe te passen regelgeving moet leiden, is het invoeren van een bredere en duidelijkere definitie van "uitvoering van werken". Dat zou de zaken voor aanbestedende diensten aanzienlijk vereenvoudigen. Aan de hand van de huidige definitie valt soms moeilijk op te maken of een bepaald contract de inkoop van goederen, diensten of uitvoering van werken betreft. Deze definitie heeft b.v. tot gevolg dat moeilijk te bepalen is of een reparatie gezien moet worden als een aanbesteding van een dienst dan wel als uitvoering van werken, hetgeen rechtsonzekerheid en onnodige processen tot gevolg heeft.

2.2.12. Het Comité van de Regio's is van mening dat de mogelijkheid om gebruik te maken van de onderhandelingsprocedure, flexibeler moet worden, en dat transparantie daarbij dient te worden gewaarborgd. Het mag niet nodig zijn een aanbestedingsprocedure af te breken vanwege het feit dat de prijsofferte hoger is dan wat de aanbestedende dienst zich kan veroorloven, als onderhandelingen hadden geleid tot een zowel voor de koper als de verkoper acceptabele lagere prijs. Overeenkomstige bepalingen inzake de onderhandelingsprocedure als in de richtlijn voor de nutssectoren zouden ook in andere richtlijnen opgenomen moeten worden.

2.2.13. De regels inzake de onderhandelingsprocedure moeten duidelijk zijn om objectiviteit te garanderen. Dit is met name van belang als systemen als het Britse "Private Finance Initiative" elders in de Unie toegepast worden waar de onderhandelingsprocedure een hoofdrol speelt bij de gunning van grote infrastructuurprojecten.

2.3. Sanctiestelsel

2.3.1. De Commissie acht invoering van een stelsel van gemeenschappelijke sancties op het gebied van overheidsopdrachten het overwegen waard, onder meer omdat de lid-staten uiteenlopende sancties opleggen, hetgeen ten koste van de slagvaardigheid van het beleid gaat.

2.3.2. Allereerst vindt het Comité het nog te vroeg om te kunnen nagaan in hoeverre de nationale sanctieregelingen van elkaar verschillen, aangezien slechts enkele lid-staten de richtlijnen betreffende overheidsopdrachten volledig ten uitvoer hebben gelegd.

2.3.3. Het Comité van de Regio's heeft zijn twijfels over de invoering van een gedetailleerd stelsel van gemeenschappelijke sancties. Het opleggen van sancties moet volgens het Comité aan de nationale rechter overgelaten worden, die daarbij de materiële inhoud van de toegepaste richtlijnen inzake overheidsopdrachten toetst.

2.3.4. Bij een later onderzoek kan dan nagegaan worden of het voor de landen die de controlerichtlijnen nog niet ten uitvoer hebben gelegd, mogelijk is een gemeenschappelijke kaderregeling in te voeren, die vervolgens geval voor geval door de nationale instanties getoetst wordt. Bij die gelegenheid moet zorgvuldig nagegaan worden of een dergelijke gemeenschappelijke regeling in overeenstemming met het in artikel 3 B van het Verdrag vastgelegde subsidiariteitsbeginsel is. Het Comité onderstreept echter dat niet sancties, maar duidelijke en eenvoudige regels een effectief aanbestedingssysteem opleveren.

2.3.5. Het Comité van de Regio's acht het billijk dat een leverancier in geval van bewezen inbreuk op de regels een vergoeding voor gemaakte offertekosten kan krijgen. Daarentegen is het niet billijk dat schadevergoedingen kunnen worden toegewezen die voortkomen uit het belang dat de leverancier heeft bij de uitvoering van het contract. Volstrekt onredelijk zou het zijn dat schadevergoedingen worden toegekend die groter zouden zijn dan het werkelijk geleden verlies.

2.3.6. Het Comité van de Regio's acht het evenmin billijk dat regels worden ingevoerd op basis waarvan gesloten contracten kunnen worden opgezegd wegens inbreuk op de regels. Aanbestedingscontracten zijn privaatrechtelijk bindend, wat tot gevolg heeft dat de leverancier waarmee de aanbestedende dienst een contract gesloten heeft, een eis tot schadevergoeding kan indienen.

2.3.7. Het Comité van de Regio's staat afwijzend tegenover de invoering van een procedure bij overheidsopdrachten zoals in verordening () EEG nr. 17/62 inzake concurrentie is geregeld. Mocht er behoefte aan doeltreffender onderzoeksbevoegdheden bestaan, dan zou hierin op nationaal niveau voorzien moeten worden. Zo kan ervoor worden gezorgd dat de lid-staten, overeenkomstig de richtlijnen aan hun plichten voldoen. Het Comité herinnert er in dit verband aan dat de EU-Instellingen verantwoordelijk zijn voor het algemene toezicht op de toepassing van het Gemeenschapsrecht door de lid-staten.

2.4. Gemeentelijke nutsbedrijven

2.4.1. Gemeentelijke en intergemeentelijke nutsbedrijven komen in het Groenboek niet aan de orde. Zowel Nederland als de Deense Europarlementariër mevrouw Riis-Jørgensen hebben de Commissie over dit onderwerp vragen gesteld.

2.4.2. Het Comité van de Regio's is van mening dat overheidsbedrijven, ook als zij eigendom zijn van lokale en regionale overheden, overeenkomstig de regels en uitzonderingen die in de richtlijnen vermeld staan, als aanbestedende diensten beschouwd moeten worden.

2.4.3. Daarentegen vindt het dat bepaald zou moeten worden dat aanbestedingen door lokale en regionale overheden bij hun eigen juridisch zelfstandige vestigingen buiten het werkingsgebied van de richtlijnen vallen en als productie in eigen beheer beschouwd moeten worden. De keuze van de rechtsvorm mag in deze gevallen geen rol spelen bij de vraag of de aanbestedingsrichtlijnen al dan niet van toepassing zijn. Samenwerkingsverbanden tussen lokale en regionale overheden en hun rechtspersonen moeten ook buiten het werkingsgebied van de richtlijnen gehouden worden. Hetzelfde geldt voor intergemeentelijke ondernemingen.

2.4.4. Het Comité van de Regio's wijst de Commissie op de problemen die kunnen ontstaan bij privatisering van overheidswerkzaamheden, wanneer werknemers de mogelijkheid krijgen eigen bedrijven op te zetten en op contractbasis taken van de lokale en regionale overheden overnemen. Het Comité vindt dat de regels inzake aanbesteding van diensten deze gang van zaken niet mogen bemoeilijken.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Verificatiestelsel

3.1.1. De richtlijn "Beroepsprocedures" voor de nutssectoren voorziet in een vrijwillig verificatiestelsel met onafhankelijke verificateurs. Op grond van deze regeling kunnen aanbesteders die een correcte werkwijze volgen, een verificatieattest krijgen. De Commissie wil het gebruik van dit stelsel tot andere sectoren uitbreiden. Er is een discussie gaande over de vraag of het verificatiestelsel verplicht moet worden en of het ook voor andere sectoren moet gelden.

3.1.2. Hiertegen kan worden aangevoerd dat aanbestedende diensten in landen die de regels betreffende overheidsopdrachten ten uitvoer hebben gelegd, geacht worden zich aan deze regels te houden. Doen zij dat niet, dan dient de overtreding door de nationale beroepsinstantie te worden behandeld.

3.1.3. Verder voorziet het Comité dat invoering van een verificatiestelsel tot praktische problemen en administratieve rompslomp zal leiden.

3.1.4. Het Comité van de Regio's neemt dan ook afstand van het voorstel tot verplichte verificatie, maar staat positief tegenover instandhouding van het vrijwillige verificatiestelsel.

3.2. Opleiding

3.2.1. De Commissie stelt dat opleidingen en cursussen inzake de toepassing van de aanbestedingsregels voor doelmatigere aanbestedingsprocedures kunnen zorgen. Zij stelt een programma voor het uitwisselen van ervaringen binnen de EU voor. Verder worden geen concrete initiatieven genoemd.

3.2.2. Volgens het Comité bestaat er behoefte aan duidelijke informatie en richtsnoeren voor de interpretatie van de regels, met name voor het MKB. Het raadt de Commissie daarom aan begrijpelijk en gemakkelijk te gebruiken materiaal samen te stellen.

3.2.3. Het Comité van de Regio's is ingenomen met het voorstel om de informatie over overheidsopdrachten gemakkelijk toegankelijk te maken. Reeds bestaande informatie zou gebruikersvriendelijker gemaakt kunnen worden.

3.2.4. Ook staat het Comité positief tegenover het voorstel van de Commissie om regelmatig informatie over aanbestedingen te publiceren.

3.3. Informatietechnologie

3.3.1. Uit het Groenboek blijkt dat de Commissie het gebruik van informatietechnologie op het vlak van overheidsopdrachten wil bevorderen. Aankondiging van aanbestedingen, uitwisseling van documenten en toegang van bedrijven tot overheidsopdrachten kunnen hierdoor vergemakkelijkt worden.

3.3.2. In zijn advies over de evaluatie van procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor diensten vestigde het Comité van de Regio's er de aandacht van de Commissie op dat richtsnoeren moeten worden uitgewerkt om de mogelijkheden voor het uitschrijven van en het inschrijven op aanbestedingen via elektronische netwerken optimaal te benutten en elektronische handtekeningen te erkennen. Het Comité wijst er in dit verband ook op dat de systemen veilig moeten zijn, zodat commercieel gevoelige informatie niet in verkeerde handen terecht kan komen.

3.3.3. Het Comité van de Regio's is van mening dat de Commissie door moet gaan met haar inspanningen om het gebruik van moderne informatietechnologie te vergemakkelijken. De toepassing van informatietechnologie moet echter vrijwillig zijn, omdat niet alle lokale en regionale overheden over dezelfde mogelijkheden beschikken. De EU-fondsen zouden in sommige gevallen steun kunnen verlenen om deze ontwikkeling te versnellen. De Commissie en de nationale autoriteiten zouden voor de overgangsperiode regelingen moeten treffen waardoor op parallelle wijze te werk kan worden gegaan, zowel langs elektronische als langs traditionele weg. Doel hiervan is om tot een zo groot mogelijke concurrentie te komen.

3.3.4. Het wijst er ook op dat de toegang van met name het MKB tot overheidsopdrachten sterk belemmerd wordt doordat voor het gebruik van de TED-databank (Tenders Electronic Daily) en voor het Publicatieblad van de EU betaald moet worden. Er moet gezocht worden naar mogelijkheden om de toegang tot de via deze media gepubliceerde informatie goedkoper te maken.

3.3.5. Verder dient de Commissie de ervaringen die in het kader van het Simap-programma (Système d'information pour les marchés publics) zijn opgedaan, te evalueren. Het Simap-programma houdt in dat informatie over aanbestedingen langs elektronische weg rechtstreeks naar Luxemburg wordt verzonden. Het Comité is van mening dat dit voor de aanbestedende diensten ongetwijfeld een verlichting inhoudt van het werk dat de bekendmaking van aanbestedingen met zich brengt. Leveranciers zouden er ook baat bij kunnen hebben als zij informatie direct van Internet zouden kunnen krijgen. Voor het gebruik van cd-romtechniek moet een oplossing voor bepaalde distributieproblemen worden gevonden, maar Internet levert op dit vlak geen enkel probleem op. Het plaatst overheidsopdrachten juist in een mondiaal i.p.v. Europees perspectief, wat in hoofdstuk 6 van het Groenboek ter sprake had moeten komen.

3.4. CPV-nomenclatuur

3.4.1. De Commissie stelt dat er onvoldoende gebruik van de CPV-nomenclatuur (Common Procurement Vocabulary) wordt gemaakt en overweegt daarom overheidsdiensten die op dit punt in gebreke blijven, een bepaalde vergoeding in rekening te brengen.

3.4.2. Dat de aanbestedende diensten de CPV-nomenclatuur niet altijd toepassen, ligt aan het feit dat deze soms moeilijk te hanteren is. De Commissie zou een voor alle openbare autoriteiten toegankelijk instrument moeten ontwikkelen waarmee de aanbestedende diensten de verschillende categorieën gemakkelijker in de nomenclatuur kunnen terugvinden.

3.4.3. Het Comité kan zich niet vinden in een verplicht gebruik van de CVP als de Commissie deze niet aanvult met ondubbelzinnige regels en richtsnoeren. Ook dient de CVP voortdurend bijgewerkt te worden zodat zij administratief bruikbaar blijft en ook in de elektronische handel toegepast kan worden.

3.5. Inschakeling van consulenten

3.5.1. Inschakeling van consulenten in de fase vóór de offerte is een specifiek probleem dat toegelicht dient te worden. Uit vrees dat hun medewerking als een inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling wordt gezien, durven consulenten niet aan discussies en studies in de fase vóór de offerte deel te nemen.

3.5.2. De Commissie heeft al aangegeven dat technische adviezen in de fase vóór de aanbesteding in bepaalde situaties noodzakelijk kunnen zijn. Indien de consulent geen toegang krijgt tot informatie die de concurrentie beperkt, is er geen sprake van schending van het beginsel van gelijke behandeling.

3.5.3. Het Comité verzoekt de Commissie de ruimte voor een technische dialoog in deze fase te verduidelijken en te concretiseren.

3.6. Overheidsopdrachten en milieu

3.6.1. Veel aanbestedende diensten willen bij de gunning van opdrachten ook milieu-aspecten in aanmerking kunnen nemen. De Commissie moet duidelijk maken welke mogelijkheden hiertoe bestaan en zij dient eventuele barrières voor het niet-discriminerend meewegen van milieu-aspecten uit de weg te ruimen.

3.6.2. Het Comité van de Regio's is van mening dat de Commissie meer in detail moet nagaan hoe de bestaande beginselen van het Europese milieubeleid, o.m. "de vervuiler betaalt", in de richtlijnen inzake overheidsopdrachten verwerkt kunnen worden.

3.6.3. Ook dient de Commissie zich in te zetten voor een uitgebreidere gemeenschappelijke milieukeurregeling.

3.7. Overheidsopdrachten

3.7.1. In het Groenboek worden overheidsopdrachten tevens in verband gebracht met het sociaal en arbeidsmarktbeleid. Sinds de richtlijnen inzake overheidsopdrachten in werking getreden zijn, is de vraag naar voren gekomen of en in hoeverre de in het Verdrag van Rome geformuleerde doelstellingen inzake het sociaal en het arbeidsmarktbeleid nog kunnen of moeten worden nagestreefd, gelet op de specifieke beperkingen die bedoelde richtlijnen opleggen om te voorkomen dat het doel ervan wordt omzeild.

3.7.2. Volgens het Comité van de Regio's bestaat er daarom behoefte aan duidelijkheid over de mogelijkheden die de aanbestedingsregels de betrokkenen bieden om de gemeenschappelijke en nationale doelstellingen op het gebied van het sociaal en het arbeidsmarktbeleid ten uitvoer te leggen.

3.8. Contacten met Midden- en Oost-Europa

3.8.1. Het Comité van de Regio's steunt het voorstel van de Commissie om de bestaande EU-steun aan de landen in Midden- en Oost-Europa uit te breiden met educatie over de communautaire regels inzake overheidsopdrachten en technische bijstand op dit gebied. Dergelijke hulp aan deze landen is van belang bij hun voorbereiding op toetreding tot de Unie.

4. Conclusies

4.1. EG-richtlijnen inzake overheidsopdrachten zijn van zeer grote betekenis voor de regionale en lokale overheden, omdat deze jaarlijks voor een zeer aanzienlijk bedrag aan overheidsopdrachten plaatsen.

4.2. Volgens het Comité is het van groot belang dat de Commissie de richtlijnen inzake overheidsopdrachten zo spoedig mogelijk herziet, met het uitdrukkelijke doel om de regelgeving te vereenvoudigen. De huidige richtlijnen zijn veel te onoverzichtelijk en gedetailleerd, en leveren afbakeningsproblemen op.

4.3. Bij deze herziening zouden wellicht alle richtlijnen moeten worden samengevoegd. De drempelwaarden dienen met inachtneming van de WTO-bepalingen duurzaam te worden opgetrokken.

4.4. Als een aanbestedende dienst opdrachten "uitbesteedt" aan eigen bedrijven of daarmee samenwerkt, dient te worden bepaald dat contracten die zij hierover sluiten, niet als aankoop van diensten gezien moeten worden, maar als productie in eigen beheer.

4.5. Het Comité van de Regio's is ingenomen met het feit dat de Commissie zich meer wil inzetten voor de toepassing van informatietechnologie op het gebied van overheidsopdrachten.

Brussel, 12 juni 1997.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

Pasqual MARAGALL i MIRA

() PB C 13 van 21. 2. 1962, blz. 204.