TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

Toen de Unie en de eurozone een tiental jaar geleden door de mondiale crisis werden getroffen, werd de Unie al gauw met een snelle verslechtering van haar economische en sociale situatie geconfronteerd. Een financiële crisis groeide snel uit tot een economische crisis en een staatsschuldencrisis in de eurozone. In reactie hierop werden maatregelen genomen om de stabiliteit en integriteit van de eurozone te vrijwaren. Deze maatregelen zijn sindsdien aangevuld en versterkt met diverse initiatieven om de kwetsbare punten in de architectuur van de muntunie op langere termijn aan te pakken. Hoewel er in overeenstemming met de aanbevelingen in het verslag van de vijf voorzitters van juni 2015 en in de discussienota over de verdieping van de economische en monetaire unie van 31 mei 2017 reeds aanzienlijke verbeteringen zijn doorgevoerd, resteren er nog enige belangrijke lacunes. Een van de lessen van de crisis is dat de lidstaten die de euro als munt hebben, hun economieën nog veerkrachtiger moeten maken door middel van doelgerichte structurele hervormingen en investeringen teneinde de convergentie en het concurrentievermogen van de eurozone als geheel te bevorderen.

Tegen die achtergrond hebben de leiders van de Unie tijdens de Eurotop van 14 december 2018 (gehouden in inclusieve samenstelling met 27) de Eurogroep opgedragen te werken aan een aantal punten ter versterking van de economische en monetaire unie, en met name aan het ontwerp, de uitvoeringsbepalingen en het tijdschema van een begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen voor de eurozone en, op vrijwillige basis, voor de lidstaten die aan het wisselkoersmechanisme (ERM II) deelnemen. Het instrument zal deel uitmaken van de Uniebegroting en worden vastgesteld op basis van het desbetreffende wetgevingsvoorstel van de Commissie, dat indien nodig zal worden gewijzigd. De Eurotop heeft ook aangegeven dat de lidstaten van de eurozone criteria voor het instrument dienen te bepalen en er strategische sturing voor moeten bieden. In de Commissiemededeling “Verdieping van de Europese economische en monetaire unie” van 12 juni 2019 wordt een balans opgemaakt vier jaar na het verslag van de vijf voorzitters en wordt uiteengezet hoe het nu verder moet met de verdieping van de economische en monetaire unie. In de mededeling wordt meer in het bijzonder benadrukt dat een begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen de economische en monetaire unie veerkrachtiger zou maken doordat het samenhangende hervormings- en investeringspakketten zou ondersteunen die erop gericht zijn uitdagingen op het gebied van het concurrentievermogen en de convergentie aan te pakken waarvoor de lidstaten van de eurozone zich geplaatst zien. In de mededeling heeft de Commissie ook te kennen gegeven dat zij bereid was op grond van artikel 136 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) een nieuwe verordening betreffende het governanceraamwerk voor een dergelijk instrument voor te stellen, met volledige inachtneming van de prerogatieven van de Commissie wat begrotings- en programma-uitvoering betreft. Op 14 juni 2019 heeft de Eurogroep overeenstemming bereikt over de nadere kenmerken van het toekomstige begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen voor de eurozone en waaraan de ERM II-lidstaten op vrijwillige basis zullen kunnen deelnemen. Tijdens de Eurotop van 21 juni 2019 hebben de leiders nota genomen van de overeenstemming en benadrukt dat het noodzakelijk is voort te blijven werken aan alle onopgeloste vraagstukken teneinde de beslissingsautonomie van de lidstaten van de eurozone te garanderen.

Met dat doel voor ogen voorziet het voorstel voor een verordening in de totstandbrenging van een governanceraamwerk voor een nieuw begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen voor de eurozone. Dit instrument zal worden opgenomen in het steunprogramma voor hervormingen. Het governanceraamwerk zal richtsnoeren voor het economisch beleid verstrekken in verband met de hervormingen en investeringen die door het nieuwe begrotingsinstrument zullen worden ondersteund in overeenstemming met het algemene Uniekader voor de coördinatie van het economisch beleid.

Als onderdeel van het steunprogramma voor hervormingen heeft het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen ten doel de cohesie binnen de Unie te bevorderen door de lidstaten van de eurozone financiële steun te bieden voor hervormingen en investeringen die in samenhangende pakketten zijn gebundeld. De voorgestelde verordening heeft ten doel het governance-aspect van dat begrotingsinstrument te organiseren en moet worden gelezen in samenhang met het steunprogramma voor hervormingen.

In dit verband zouden aan de Raad, waarbij alleen de lidstaten van de eurozone stemrecht hebben, taken worden toevertrouwd met betrekking tot: i) de algemene strategie en het algemene toezicht wat hervormingen en investeringen in de eurozone betreft, en ii) landspecifieke richtsnoeren in verband met de doelstellingen van de hervormingen en investeringen die door het begrotingsinstrument zouden worden ondersteund. In het voorstel voor een verordening is meer in het bijzonder bepaald dat de Raad (na besprekingen in de Eurogroep) jaarlijks strategische oriëntaties met betrekking tot de hervormings- en investeringsprioriteiten voor de eurozone als geheel dient vast te stellen, als onderdeel van de aanbeveling over het economisch beleid van de eurozone (hierna de “eurozone-aanbeveling” genoemd). Bij de vaststelling van de strategische oriëntaties kan de Raad de Eurotop vragen zich hierover uit te spreken. De Raad zou vervolgens haar goedkeuring hechten aan een tot alle lidstaten van de eurozone gerichte aanbeveling met landspecifieke richtsnoeren met betrekking tot de doelstellingen van de hervormingen en investeringen die uit hoofde van het begrotingsinstrument zouden worden ondersteund. De lidstaten van de eurozone kunnen besluiten in het kader van het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen voorstellen voor hervormings- en investeringspakketten in te dienen; de lidstaten van de eurozone zullen zowel met de strategische oriëntaties als met de landspecifieke richtsnoeren rekening moeten houden wanneer zij in het kader van het begrotingsinstrument samenhangende hervormings- en investeringspakketten indienen. Voor de lidstaten die de euro niet als munt hebben, die aan het ERM II deelnemen, en die bereid zijn op vrijwillige basis aan het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen deel te nemen, dienen passende regelingen te worden ontwikkeld die stroken met het raamwerk waarin deze verordening voorziet.

Met het voorgestelde governanceraamwerk voor het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen voor de eurozone wordt ingespeeld op de noodzaak om de coördinatie van het economisch beleid van de eurozone te versterken en op de noodzaak hervormingen en investeringen te stimuleren die de uitdagingen van de eurozone als geheel aanpakken en de economische en sociale convergentie ervan mede in de hand werken.

Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het governanceraamwerk voor het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen zal passen binnen het beproefde proces in het kader van het Europees Semester van toezicht op en coördinatie van het economisch beleid van de Unie. De implementatie van het bij deze verordening vastgestelde governanceraamwerk zal tevens worden ingepast in het tijdschema van het Europees Semester.

De jaarlijkse strategische oriëntaties zullen door de Raad worden vastgesteld als integrerend deel van de eurozone-aanbeveling, die door de Europese Raad wordt bekrachtigd voordat zij door de Raad wordt aangenomen. Bij wijze van input voor de strategische oriëntaties zal de Commissie de Raad informeren over de manier waarop in de voorgaande jaren aan de strategische oriëntaties gevolg is gegeven, wat de consistentie van de beleidsrichtsnoeren ten goede zal komen.

De landspecifieke richtsnoeren voor de lidstaten van de eurozone zullen geënt zijn op de strategische oriëntaties en tevens volledig consistent zijn met de landspecifieke aanbevelingen die tegelijkertijd in het kader van het Europees Semester worden vastgesteld, in voorkomend geval na verdere besprekingen binnen de relevante op het Verdrag gebaseerde comités. In de landspecifieke richtsnoeren zal met name worden aangegeven voor welke specifieke hervormings- en investeringsdoelstellingen van die welke in de landspecifieke aanbevelingen zijn genoemd, elke lidstaat van de eurozone eventueel voorstellen voor samenhangende hervormings- en investeringspakketten kan indienen in het kader van het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen. De landspecifieke richtsnoeren voor de betrokken lidstaten zullen derhalve niet bovenop de landspecifieke aanbevelingen komen, maar veeleer aangeven welke ervan prioritair in aanmerking komen voor ondersteuning uit hoofde van het begrotingsinstrument. Omwille van de efficiëntie zullen deze tot alle lidstaten van de eurozone gerichte landspecifieke richtsnoeren in de vorm van een enkele aanbeveling worden aangenomen. In voorkomend geval zal in de op grond van de voorgestelde verordening verstrekte richtsnoeren terdege rekening worden gehouden met enigerlei macro-economisch aanpassingsprogramma waaraan een lidstaat op dat moment mogelijk onderworpen is.

•Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het voorstel voor een verordening voorziet in het governanceraamwerk voor het verstrekken van richtsnoeren voor het economisch beleid in verband met hervormings- en investeringspakketten die in het kader van het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen voor de eurozone kunnen worden ingediend. Het is ook consistent met en zorgt voor complementariteit en synergieën met de voorgestelde Unieprogramma’s die relevant zijn voor investeringen, zoals de EU-fondsen voor het cohesiebeleid, de Connecting Europe Facility en InvestEU.

De voorgestelde verordening bouwt voort op de ideeën die in de discussienota over de verdieping van de economische en monetaire unie van 31 mei 2017 zijn uiteengezet, en houdt rekening met de Commissiemededeling “Verdieping van de Europese economische en monetaire unie: balans vier jaar na het verslag van de vijf voorzitters” van 12 juni 2019, waarin wordt aangegeven hoe het nu verder moet met de verdieping van de economische en monetaire unie. Het begrotingsinstrument is opgevat als een onderdeel van de Uniebegroting en de omvang ervan zal worden bepaald in de context van de onderhandelingen over het meerjarige financiële kader 2012-2027. Het voorstel voor een verordening spoort ook met de doelstellingen van dat meerjarige financiële kader.

De voorgestelde verordening maakt geen inbreuk op de prerogatieven van de Commissie wat begrotings- en programma-uitvoering betreft.

2.RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•Rechtsgrondslag