Speciaal verslag EU-bijstand  
aan OekraïneNL 2016  nr. 32
EUROPESE
REKENKAME R

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
Inlichtingen:  eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-6324-7 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/33854 QJ-AB-16-031-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-6340-7 ISSN 1977-575X doi:10.2865/297183 QJ-AB-16-031-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-6327-8 ISSN 1977-575X doi:10.2865/501129 QJ-AB-16-031-NL-E
© Europese Unie, 2016
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Printed in Luxembourg
EU-bijstand  
aan Oekraïne
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2016  nr. 32
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte 
 controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze con -
troletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de 
doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de 
politieke en publieke belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III, die onder leiding staat van ERK-lid Karel Pinxten en 
gespecialiseerd is in het uitgaventerrein externe maatregelen, veiligheid en justitie. De controle werd geleid door ERK-lid 
Szabolcs Fazakas, Márton Baranyi, attaché; Beatrix Lesiewicz, hoofdmanager en Francis Joret, hoofdmanager ad interim; 
Christian Geoffroy, taakleider; Alina Milasiute en Balazs Kaszap, controleurs.
Van links naar rechts:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute, M. Baranyi.

03
 Inhoud
Paragraaf
 Afkortingen en acroniemen
I-VIII  Samenvatting
1-10  Inleiding
1-3 Geografische en politieke achtergrond
4-5 Economische en financiële situatie
6-7 Samenwerkingskader EU-Oekraïne
8-10  Financiële bijstand van de EU
11-25  Specifieke context van de EU-bijstand aan Oekraïne
11-16  De onstabiele politieke, economische en bestuurlijke situatie belemmerde de samenwerking 
tussen de EU en Oekraïne
11 Onderhandelingen over de associatieovereenkomst versterkten de dialoog tussen de EU en Oekraïne
12-14  De politieke en bestuurlijke instabiliteit vertraagde het tempo van de dialoog tussen de EU en Oekraïne en 
de vooruitgang van de hervormingen
15-16  Sinds 2010 benadrukt de Commissie in toenemende mate de risico’s van het oligarchisch systeem
17-22  Het antwoord van de EU op de Oekraïense crisis in 2014 kwam weliswaar snel, maar was een 
noodoplossing
17-18  Het financieringspakket van de Commissie in maart 2014 bestond voornamelijk uit potentiële leningen
19-20  De Commissie trof speciale maatregelen om de crisis in Oekraïne snel aan te pakken
21-22  De EU zette ad-hocstructuren op om haar grotere betrokkenheid bij Oekraïne te beheren
23-25  Donoren intensiveerden hun coördinatie als antwoord op tekortkomingen van de Oekraïense 
regering op dit gebied
23-24  De Oekraïense regering schoot tekort in de coördinatie van donoren
25 Sinds 2014 heeft de donorgemeenschap haar interne coördinatie verbeterd
04 Inhoud 
26-29  Reikwijdte en aanpak van de controle
30-73  Opmerkingen
30-63  Deel I — De doeltreffendheid van de EU-bijstand aan Oekraïne met betrekking tot de verbetering 
van het beheer van overheidsfinanciën en corruptiebestrijding
31-37  De dialoog tussen de EU en Oekraïne over het beheer van de overheidsfinanciën is sinds 2013 aanzienlijk 
verbeterd, en die ten aanzien van corruptiebestrijding sinds 2011
38-44  De opzet van de bijstand maakte snelle uitbetalingen mogelijk, maar er werd niet altijd voldoende 
rekening gehouden met de hervormingen die moesten worden doorgevoerd
45-49  De monitoring van de uitvoering van EU-bijstand is verbeterd
50-63  De resultaten van de EU-bijstand blijven kwetsbaar
64-73  Deel II — De doeltreffendheid van de EU-bijstand met betrekking tot de verbetering van het 
bestuur in de gassector en de gasvoorziening van de EU via Oekraïne
65-69  Inconsistente inzet voor en aanpak van hervormingen belemmerde tot voor kort de dialoog tussen de EU 
en Oekraïne
70 In de beginfase waren de voorwaarden voor EU-bijstand ruim
71-72  De EU-bijstand beschikte tot 2014 niet over kwalitatief hoogwaardige gegevens
73 Tot 2014 had de EU-bijstand een beperkte impact op de gassector
74-84  Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage  —  Onderzochte programma’s
 Antwoorden van de Commissie en van de EDEO
05
 Afkortingen en acroniemen
AAP : Jaarlijks actieprogramma (Annual Action Programme)
ACU : Rekenkamer van Oekraïne (Accounting Chamber of Ukraine)
Bbp : Bruto binnenlands product
Btw : Belasting over de toegevoegde waarde
CRIS : Gemeenschappelijk informatiesysteem van Relex (Common Relex Information System)
CSO : Maatschappelijke organisatie (Civil Society Organisation)
DG: Directoraat-generaal
EAMR : Beheersverslag externe bijstand (External Assistance Management Report)
EBWO : Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling
EDEO : Europese Dienst voor extern optreden
EIB: Europese Investeringsbank
ENI : Europees nabuurschapsinstrument
ENPI : Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument
EUAM : EU-adviesmissie voor de hervorming van de civiele veiligheidssector
FAC : Corruptiebestrijding (Fight Against Corruption)
GRECO : Groep van staten tegen corruptie
IFI: Internationale financiële instelling
IMF : Internationaal Monetair Fonds
LSD : Landenstrategiedocument
MFB : Macrofinanciële bijstand
NABU : Nationaal bureau corruptiebestrijding van Oekraïne (National Anti-Corruption Bureau of Ukraine)
NIP : Nationaal indicatief programma
OESO : Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
PEFA : Overheidsuitgaven en financiële verantwoording (Public Expenditure and Financial Accountability)
06 Afkortingen en acroniemen 
PFM : Beheer van de overheidsfinanciën (Public Finance Management)
PIFC : Interne financiële controle bij de overheid (Public Internal Financial Control)
PSO : Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst
SBC : Overeenkomst voor staatsopbouw (State Building Contract)
SGUA : Steungroep voor Oekraïne
SIGMA : Steun voor de verbetering van bestuur en beheer (Support for Improvement in Governance and 
Management)
TACIS : Technische bijstand aan het Gemenebest van Onafhankelijke Staten en Georgië
07
 Samenvatting
I
Oekraïne is een van de grootste en politiek belangrijkste directe buurlanden van de Europese Unie. In het land 
spelen institutionele en politieke instabiliteit, bestuurskwesties en economische en financiële problemen een over -
heersende rol. Het conflict in Oost-Oekraïne heeft de economische en financiële problemen zeer verergerd. Sinds 
de gebeurtenissen op het Maidanplein in 2014 heeft Oekraïne wel belangrijke hervormingen ingezet.
II
De samenwerking tussen de EU en Oekraïne is onderdeel van het Europees nabuurschapsbeleid en de oostelijke 
dimensie daarvan, het oostelijk partnerschap. Na langdurige onderhandelingen zal de partnerschaps- en samen -
werkingsovereenkomst uit 1994 worden vervangen door de in 2014 ondertekende associatieovereenkomst zodra 
deze laatste in werking treedt. De meeste bilaterale bijstand werd verleend in het kader van het Europees nabuur -
schaps- en partnerschapsinstrument, dat in 2014 werd vervangen door het Europees nabuurschapsinstrument. Tij -
dens de gecontroleerde periode (2007-2015) omvatte de financiële bijstand van de EU 1,6 miljard euro aan subsidies, 
waarvan de helft in de vorm van begrotingssteun, en 3,4 miljard euro aan macrofinanciële leningen.
III
Het grootste gedeelte van de gecontroleerde periode werd de doeltreffendheid van de EU-bijstand door de onsta -
biele politieke, wetgevende en bestuurlijke context beperkt. Na de gebeurtenissen op het Maidanplein in 2014 werd 
er vooruitgang geboekt bij de samenwerking tussen de EU en Oekraïne, maar de uitdagingen waarvoor Oekraïne 
staat, hebben nog steeds een zware impact op het hervormingsproces en het risico dat de oligarchen vormen, blijft 
hoog. Het antwoord van de EU op de Oekraïense crisis van 2014 (het pakket van 11,2 miljard euro voor 2014-2020) 
kwam weliswaar snel, maar was een noodoplossing. De EU kon snel en zonder vooraf vastgelegde strategie grote 
hoeveelheden geld toewijzen en uitbetalen.
IV
Het doel van de controle was om te beoordelen of de bijstand van de Commissie en de EDEO (Europese Dienst voor 
extern optreden) in de periode 2007-2015 goed voorbereid en passend was, en doeltreffend om de omvorming 
van Oekraïne tot een goed bestuurde staat op het gebied van het beheer van overheidsfinanciën (PFM) en cor -
ruptiebestrijding (FAC), alsmede in de gassector te ondersteunen. Onder de reikwijdte van de controle vielen alle 
EU-programma’s op het gebied van begrotingssteun en macrofinanciële bijstand die sinds 2007 waren geïnitieerd, 
alsmede de financiële instrumenten uit het pakket dat de Commissie in 2014 afkondigde.
V
In het algemeen is de EU-bijstand aan Oekraïne gedeeltelijk doeltreffend geweest in het ondersteunen van de 
omvorming van Oekraïne tot een goed bestuurde staat op de in paragraaf  IV genoemde gebieden.
Samenvatting 08
VI
De EU-bijstand aan Oekraïne was gedeeltelijk doeltreffend met betrekking tot de verwezenlijking van concrete en 
duurzame resultaten op het gebied van PFM en FAC. Het grootste gedeelte van de periode 2007-2013 nam PFM een 
bescheiden plaats in de dialoog tussen de EU en Oekraïne in. Tot 2014 bleek de beperkte inzet van de Oekraïense 
regering voor het hervormingsproces uit onvolledige en vertraagde uitkomsten. FAC is versterkt door het actieplan 
voor visumliberalisering van 2011 en verder versneld door de verbeterde samenwerking na Maidan. Ondanks de 
nieuwe impuls die de hervormingen sinds 2014 hebben gekregen, blijven de tot dusver behaalde resultaten kwets -
baar. In het geval van het FAC-beleid vallen de resultaten van een doeltreffende uitvoering nog te bezien. Bepaalde 
tekortkomingen in de wijze waarop voorwaarden werden vastgelegd of in de methode waarmee de vervulling 
ervan werd beoordeeld, waren van invloed op de opzet van de programma’s voor begrotingssteun en de macro -
financiële bijstand. De meeste programma’s voor begrotingssteun in Oekraïne waren zodanig ontworpen dat een 
aanzienlijk deel van het toegewezen bedrag aan het begin van het programma zou worden uitbetaald zodra aan de 
algemene voorwaarden was voldaan. Om de kritieke situatie van Oekraïne in 2014 aan te pakken, richtte de Com -
missie zich op de snelle uitbetaling van bijstand. De monitoring van de uitvoering van EU-bijstand was grotendeels 
doeltreffend. Opschortingen van betalingen in het kader van begrotingssteun leidden in 2011-2013 tot vooruitgang 
op het gebied van PFM-prioriteiten.
VII
De EU-bijstand aan Oekraïne was gedeeltelijk doeltreffend wat betreft het verbeteren van het bestuur in de gas -
sector en het veiligstellen van gasleveringen via Oekraïne. De dialoog tussen de EU en Oekraïne inzake gas betrof 
allerlei verschillende vraagstukken, maar had te lijden onder de wankele inzet van Oekraïne en de uiteenlopende 
standpunten van EU-belanghebbenden met betrekking tot de zekerheid van EU-gasleveringen via Oekraïne. Het 
ontwerp van de herziene EU-bijstand ter verbetering van het bestuur in de gassector en de zekerheid van gasleve -
ringen via Oekraïne bevatte bepaalde voorwaarden die vaag en moeilijk te beoordelen waren. Soms ontbraken er 
bij de monitoring van de uitvoering van EU-bijstand kwalitatief hoogwaardige gegevens en was de toelichting op 
de problemen in de gassector in de gezamenlijke verslaglegging door de EU en Oekraïne niet gedetailleerd genoeg. 
Tot 2014 had de EU-bijstand beperkte invloed op de werking van de Oekraïense gassector en leverde die wisse -
lende resultaten op wat betreft de zekerheid van de gasleveringen aan de EU via Oekraïne. Sindsdien zijn er echter 
belangrijke mijlpalen bereikt, met name de vaststelling van een nieuwe gaswet in april 2015, die in overeenstem -
ming is met het derde energiepakket van de EU.
VIII
In dit verslag worden vijf aanbevelingen ter verbetering van de EU-bijstand aan Oekraïne uiteengezet.
09
 Inleiding
Geografische en politieke achtergrond
01 
Oekraïne heeft een oppervlakte van 603 000 km2 en telde in 2014 44,3 miljoen 
inwoners. In 1991 werd het land na de ineenstorting van de Sovjet-Unie volledig 
onafhankelijk. Sinds de uitbreiding van de EU naar Centraal- en Oost-Europa in 
2004 is Oekraïne een van de grootste en in politiek opzicht belangrijkste directe 
buurlanden van de Unie.
02 
Het land wordt overheerst door politieke en institutionele instabiliteit. Sinds 
2004 hebben er drie belangrijke gebeurtenissen plaatsgevonden: de Oranje 
Revolutie van 2004, de presidentsverkiezingen van 2010 (die grotendeels demo -
cratisch en vreedzaam verliepen) en de Maidan-revolutie1 van  2014.
03 
Sinds begin 2014 wordt de territoriale integriteit van Oekraïne ernstig bedreigd. 
Ten tijde van de controle was het Oekraïense leger in een conflict verwikkeld 
met door Rusland ondersteunde rebellen in bepaalde gebieden van de regio’s 
Donetsk en Loehansk, en hadden Russische troepen het schiereiland de Krim 
geannexeerd2.
Economische en financiële situatie
04 
Oekraïne geeft sinds het in 1991 onafhankelijk werd slechte economische pres -
taties te zien. De positieve economische groeipercentages in de eerste jaren 
van deze eeuw werden ernstig ondermijnd door de wereldwijde crisis van 2008 
en hebben zich sindsdien nog steeds niet hersteld. De overheidsfinanciën van 
Oekraïne zijn in de loop der jaren verslechterd, voornamelijk door het wanbeheer 
van overheidsmiddelen. Daarnaast ondervindt de ontvangstenzijde van de over -
heidsbegroting de negatieve gevolgen van een belangrijke schaduweconomie3. 
Ondanks de hervormingsinspanningen wordt Oekraïne nog steeds gezien als het 
meest corrupte land in Europa4. Gevestigde belangen zijn van invloed op de vor -
ming van het overheidsbeleid. Oligarchische clans, die een aanzienlijke ontwikke -
ling hebben doorgemaakt sinds het land onafhankelijk werd, zijn nog steeds een 
dominante kracht in de economie, politiek en media van Oekraïne.1 Andere termen die ook 
worden gebruikt, zijn onder 
meer Euromaidan of de 
gebeurtenissen, protesten, 
demonstratie of opstand van 
(Euro)Maidan, en de Revolutie 
van de Waardigheid.
2 Rusland beweert dat de Krim 
deel uitmaakt van de 
Russische Federatie op grond 
van een op 16 maart 2014 
gehouden referendum, dat als 
onwettig werd veroordeeld 
door de Oekraïense regering, 
de Europese Unie, de 
Verenigde Staten en de 
Algemene Vergadering van de 
Verenigde Naties.
3 De schaduweconomie van 
Oekraïne, de grootste in 
Europa, is naar schatting goed 
voor ongeveer 44 % van het 
bbp. Zie Igor Vinnychuk en 
Serhii Ziukov, „Shadow 
Economy in Ukraine: 
Modelling and Analysis”, 
nationale universiteit Yurii 
Fedkovych Chernivtsi, 2013.
4 Volgens Transparency 
International stond Oekraïne 
in 2015 op de 130e plaats van 
168 plaatsen (en op de 142e 
plaats van 175 plaatsen in 
2014) (zie http://www.
transparency.org/
cpi2015/#results-table ).
10 Inleiding 
05 
Het conflict in oostelijk Oekraïne heeft de economische en financiële situatie 
sterk verslechterd: het heeft de beperkte financiële middelen van het land opge -
slokt en de belangrijkste industriële zone van het land feitelijk vernietigd. Begin 
2014 stelde de Oekraïense regering haar behoefte aan buitenlandse steun vast 
op ongeveer 35  miljard Amerikaanse dollar in de periode 2014-2015. Het tekort 
van staatsgasbedrijf Naftogaz is steeds zwaarder gaan drukken op de overheids -
financiën en is gestegen van 1,9 % van het bbp in 2013 tot 5,7 % van het bbp in 
2014, toen het hoger was dan het totale overheidstekort van 4,6 %5.
Samenwerkingskader EU-Oekraïne
06 
De samenwerking tussen de EU en Oekraïne is onderdeel van het Europees na -
buurschapsbeleid en de oostelijke dimensie daarvan, het oostelijk partnerschap. 
Bij de samenwerking werd voornamelijk vooruitgang geboekt door de onderte -
kening van de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst (PSO) in 1994, het 
actieplan EU-Oekraïne in 2005 en de associatieagenda in 20096.
07 
In maart  2007 openden de EU en Oekraïne onderhandelingen over een „nieu -
we uitgebreide overeenkomst” (sinds september  2008 associatieovereenkomst 
genoemd) ter vervanging van de PSO; de onderhandelingen werden in decem -
ber 2011 afgesloten en de overeenkomst werd geparafeerd. In het kader van 
de voorbereidingen voor de ondertekening van de overeenkomst op de 16e 
EU-Oekraïne-top in februari  2013 bevestigde Oekraïne zijn vaste voornemen om 
concrete vooruitgang te boeken op drie terreinen: het verhelpen van electorale 
tekortkomingen, de aanpak van de kwestie van selectieve rechtspraak en de 
voorkoming van herhaling ervan, en de uitvoering van de in de associatieagenda 
vermelde hervormingen. Op 21  november 2013 besloot Oekraïne de voorberei -
ding voor de ondertekening van de associatieovereenkomst op te schorten. Deze 
plotselinge omkering leidde tot een massale demonstratie op het Maidanplein 
ter ondersteuning van politieke associatie en economische integratie met de EU. 
Naar aanleiding van de gebeurtenissen van Maidan ondertekenden de EU en Oe -
kraïne op 21 maart 2014 de politieke bepalingen van de associatieovereenkomst, 
en op 27  juni 2014 de overige bepalingen7. De overeenkomst voorziet in de ver -
betering van de betrekkingen tussen de EU en Oekraïne op alle samenwerkings -
gebieden en vormt ook een hervormingsagenda op basis van een alomvattend 
programma om de wetgeving van Oekraïne af te stemmen op de EU-normen.5 Landenrapport van het IMF 
nr. 15/69, „Ukraine: Request for 
Extended Arrangement Under 
the Extended Fund Facility 
and Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report”, 
Internationaal Monetair 
Fonds, maart 2015.
6 De associatieagenda van 2009 
werd in 2011, 2013 en 2015 
geactualiseerd.
7 Medio april 2016 was de 
associatieovereenkomst 
geratificeerd door de 
Verkhovna Rada (het 
Oekraïense parlement); het 
Europees Parlement had 
toestemming gegeven voor 
het sluiten van de 
overeenkomst en 27 lidstaten 
hadden die ook geratificeerd 
(Nederland heeft na de 
negatieve uitkomst van een 
nationaal referendum het 
definitieve besluit over de 
ratificatie nog niet genomen). 
Delen van de 
associatieovereenkomst zijn 
voorlopig toegepast.
11 Inleiding 
Financiële bijstand van de EU
08 
Financiële bijstand, in de vorm van subsidies om Oekraïne te helpen het actie -
plan uit te voeren, werd voornamelijk verleend in het kader van het Europees 
nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI)8, dat in 2014 werd vervangen 
door het Europees nabuurschapsinstrument (ENI)9. Bilaterale ENPI-bijstand aan 
Oekraïne werd geprogrammeerd via het landenstrategiedocument (LSD) en twee 
nationale indicatieve programma’s (NIP’s 2007-2010 en 2011-2013). Sindsdien is er 
vanwege de moeilijke situatie geen nieuw LSD of NIP aangekondigd. De meeste 
ENPI-ENI-bijstand (65 %) werd toegekend via een aanpak gebaseerd op sectorale 
begrotingssteun. Oekraïne ontving ook EU-subsidies via het instrument voor sa -
menwerking op het gebied van nucleaire veiligheid en het instrument voor vrede 
en stabiliteit.
09 
Behalve subsidies heeft de EU Oekraïne macrofinanciële bijstand (MFB) verleend, 
te weten leningen die in verschillende deelbedragen („tranches”) worden vrij -
gegeven indien aan de voorwaarden met betrekking tot de macro-economische 
situatie en sectorale hervormingen is voldaan. Tabel 1  geeft de verdeling van 
de financiële bijstand aan Oekraïne in subsidies en leningen weer in de periode 
2007-2015.8 Verordening (EG) 
nr. 1638/2006 van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 24 oktober 2006 
houdende algemene 
bepalingen tot invoering van 
een Europees nabuurschaps- 
en partnerschapsinstrument 
(PB L 310 van 9.11.2006, blz. 1).
9 Verordening (EU) nr. 232/2014 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 11 maart 2014 
tot vaststelling van een 
Europees 
nabuurschapsinstrument (PB 
L 77 van 15.3.2014, blz. 27).Tabel 1Bilaterale EU-bijstand aan Oekraïne, 2007-2015, toewijzing per instrument 
(miljoen euro)
Totaal van de toewijzingen1
Bedrag Aandeel
Totale EU-bijstand aan Oekraïne (met inbegrip van MFB) 5 019 100 %
Totaal aan subsidies 1 609 32 %
ENPI/ENI 21 330 27 %
waarvan
Begrotingssteun3,4794 16 %
Overige ENPI-/ENI-subsidies 536 11 %
Instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede 54 1 %
Instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid 225 4 %
Totaal aan leningen in het kader van macrofinanciële bijstand (MFB) 3 410 68 %
MFB  I 610 12 %
MFB  II 1 000 20 %
MFB  III 1 800 36 %
1 Gegevens tot 30 november 2015.
2 Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument/Europees nabuurschapsinstrument.
3 Met inbegrip van de overeenkomst voor staatsopbouw.
4 Exclusief 29 miljoen euro die was toegewezen aan aanvullende acties (technische bijstand).
Bron:  CRIS (Common Relex Information System) en website van DG Economische en Financiële Zaken (MFB).
12 Inleiding 
10 
In maart 2014 kondigde de Commissie een indicatief steunpakket aan voor 
Oekraïne van 11,2  miljard  euro, met inbegrip van maximaal 8  miljard  euro aan 
 leningen van de EIB (Europese Investeringsbank) en de EBWO (Europese Bank 
voor Wederopbouw en Ontwikkeling) voor de periode 2014-2020 ter ondersteu -
ning van het hervormingsproces (zie de paragrafen  17 en 18).
13
 Specifieke context van de 
EU-bijstand aan Oekraïne
De onstabiele politieke, economische en bestuurlijke 
situatie belemmerde de samenwerking tussen de EU 
en Oekraïne
Onderhandelingen over de associatieovereenkomst 
versterkten de dialoog tussen de EU en Oekraïne
11 
Tijdens de gecontroleerde periode vond de dialoog tussen de EU en Oekraïne 
plaats binnen een breed opgezet kader dat vorm kreeg door onderhandelingen 
en de daaropvolgende voorlopige toepassing van de associatieovereenkomst. 
Leidraad van de huidige samenwerkingsinspanningen tussen de EU en Oekraïne 
zijn de in 2014 ondertekende associatieovereenkomst en de versie van 2015 van 
de associatieagenda. De samenwerking op hoog niveau werd besproken op de 
jaarlijkse toppen tussen de EU en Oekraïne en de vergaderingen van de samen -
werkings-/associatieraad EU-Oekraïne. Om de samenwerkings-/associatieraad 
bij te staan, werd het samenwerkings-/associatiecomité EU-Oekraïne opgericht, 
dat samen met zeven subcomités werd belast met het monitoren van de vooruit -
gang met betrekking tot het actieplan en de associatieagenda10. Bezoeken door 
commissarissen en hoge ambtenaren dragen ook bij aan de dialoog. Het beheer 
van overheidsfinanciën, corruptiebestrijding en energie werden officieel in het 
mandaat van de dialoog opgenomen.
De politieke en bestuurlijke instabiliteit vertraagde het 
tempo van de dialoog tussen de EU en Oekraïne en de 
vooruitgang van de hervormingen
12 
De samenwerking tussen de EU en Oekraïne en de uitvoering van EU-bijstand wer -
den sterk beïnvloed door de politieke instabiliteit in Oekraïne. Tussen 2004 en 2014 
maakte Oekraïne drie belangrijke politieke veranderingen door (zie paragraaf  2), 
die leidden tot belangrijke verschuivingen in de politieke oriëntatie van het land, 
vooral met betrekking tot zijn Europese ambities. Deze veranderingen hadden een 
aanzienlijke impact op wetgeving, zoals het terugdraaien van aangenomen wet -
geving en herzieningen in andere richting, en op de stabiliteit van het openbaar 
bestuur, vooral op het niveau van het midden- en het hogere management.
13 
In de gecontroleerde periode werden verschillende pogingen gedaan om het 
Oekraïens openbaar bestuur te reorganiseren (bijv. in 2010-2011). Tot 2014 werd 
het reorganisatieproces belemmerd door een gebrek aan politieke wil om de 
EU-bestuursnormen na te leven. Het werd op ondoeltreffende wijze uitgevoerd 
en was van invloed op de uitvoering van EU-programma’s in het veld. Wij con -
stateerden dat er ten tijde van de controle een sterke politieke wil bestond om 
het openbaar bestuur te hervormen. De wisseling van het midden- en hogere 
management bracht echter de door EU-bijstand ondersteunde hervormingen en 
de duurzaamheid van de resultaten in gevaar, terwijl de lage salarissen corruptie 
potentieel in de hand werkten.10 Ten tijde van de controle was 
men bezig nieuwe door de 
associatieagenda 
voorgeschreven 
samenwerkingsentiteiten op 
te zetten.
14 Specifieke context van de EU-bijstand aan Oekraïne 
14 
Wij stelden vast dat er na Maidan vorderingen waren gemaakt met de samen -
werking op een aantal gebieden die gedurende de periode 2007-2013 stagnatie 
te zien gaven (bijv. de hervorming van overheidsopdrachten en de reorganisatie 
van de energiesector). De economische en geopolitieke uitdagingen waarvoor 
Oekraïne zich gesteld ziet, hebben echter een zware impact op de prioriteiten en 
activiteiten van de overheidsdiensten.
Sinds 2010 benadrukt de Commissie in toenemende mate de 
risico’s van het oligarchisch systeem
15 
Wij constateerden dat de Commissie sinds 2010 meer uitgesproken is met betrek -
king tot de risico’s van het oligarchisch systeem in Oekraïne, zoals het disfunc -
tionele openbaar bestuur, top-downcorruptie en overheidsfinanciën die voor 
privédoeleinden worden gebruikt11. De Commissie beoordeelde het risico van 
belangenconflicten op alle niveaus van het Oekraïens openbaar bestuur als zeer 
hoog en trachtte de risico’s te beperken door middel van een formele dialoog en 
opschortingen van begrotingssteun. Ook werd de hoop gevestigd op de uitvoe -
ring van de strategieën voor de hervorming van het beheer van overheidsfinan -
ciën (2013) en voor corruptiebestrijding (2014)12. Met betrekking tot het specifieke 
vraagstuk van privatisering bevatten de EU-programma’s voor begrotingssteun 
en macrofinanciële bijstand geen voorwaarden om te waarborgen dat toekom -
stige privatiseringen open en eerlijk zijn. De Commissie ondersteunde echter de 
privatiseringsdoelstellingen van het IMF (Internationaal Monetair Fonds) door in 
de MFB-voorwaarden te verwijzen naar de IMF-programma-uitvoering.
16 
Door middel van wettelijke initiatieven is sinds begin 2015 getracht de macht van 
de oligarchen over de Oekraïense politiek en economie te breken. Het risico -
niveau blijft echter hoog (zie tekstvak 1 ) en concrete resultaten voldoen nog 
steeds niet aan de verwachtingen (zie paragraaf 63).11 EAMR’s 2010, 2011 en 2012 
(niet openbaar).
12 Risicobeheerskader voor 
Oekraïne van de Europese 
Commissie, risicoregister 
2012-2014 (niet openbaar).Tekstvak 1Lancering van de campagne van de Oekraïense autoriteiten tegen de oligarchie
In 2015 lanceerde de Oekraïense regering een campagne in overeenstemming met de EU-eisen om de greep 
van de oligarchen op het economische en politieke systeem van het land te verminderen. In het kader van dit 
initiatief werden verschillende onderzoeken en vervolgingen ingesteld en werd het vermogen van sommige 
oligarchen onder toezicht geplaatst, met name in de energiesector. Deze maatregelen waren echter inciden -
teel en controversieel, en konden rekenen op sterke tegenstand van vroegere en huidige oligarchen. Sommi -
ge oligarchen namen zelf het initiatief voor hervormingsvoorstellen voor Oekraïne13.
13 Zo werd in maart 2015 het bureau voor de modernisering van Oekraïne opgericht — een niet-gouvernementele organisatie, gevestigd in Wenen 
en gefinancierd door een Oekraïense oligarch, werkzaam in de energiesector — dat een eigen, afzonderlijk actieplan voor de modernisering van 
Oekraïne en een herstelfonds presenteerde. Het bureau huurde voormalige prominente persoonlijkheden op EU- en lidstaatniveau in. Omdat 
de activiteiten van het bureau grotendeels samenvallen met die van de Oekraïense regering en de EU, bestaat het risico op verwarring met de 
officiële bijstand van de EU aan Oekraïne.
15 Specifieke context van de EU-bijstand aan Oekraïne 
Het antwoord van de EU op de Oekraïense crisis in 
2014 kwam weliswaar snel, maar was een 
noodoplossing
Het financieringspakket van de Commissie in maart 2014 
bestond voornamelijk uit potentiële leningen
17 
Op 5 maart 2014 kondigde de Commissie een indicatief pakket aan van 11,2 mil -
jard euro voor 2014-2020 (zie tabel 2 ) om de economische en financiële situatie 
in Oekraïne te helpen stabiliseren, het overgangsproces te ondersteunen, politie -
ke en economische hervormingen aan te moedigen en inclusieve ontwikkeling 
te ondersteunen14. Gezien de urgentie van de situatie stelde de Commissie dit 
pakket samen ten tijde van de politieke aankondiging (5 maart 2014) zonder uit -
gebreide analyse van de wijze waarop de bijstand was berekend of van de rege -
lingen voor samenwerking met andere donoren, en werden de financiële risico’s 
voor de EU niet naar behoren in overweging genomen of gedocumenteerd. Een 
analyse en documentatie volgden later, bij de voorstellen van de Commissie voor 
wetgevingshandelingen.14 Zie http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-219_
nl.htm  en voor nadere 
informatie http://europa.eu/
rapid/
press-release_MEMO-14-
159_en.htm .Tabel 2EU-steun voor Oekraïne — Indicatief pakket voor  2014-
2020, zoals aangekondigd op 5 maart 2014
FinancieringsbronIndicatieve bedragen 
(miljoen  euro)
I. EUROPESE COMMISSIE (2014-2020)
I.1 Totale ontwikkelingsbijstand (subsidies) 1 565
Bilaterale toewijzing (voornamelijk Europees nabuurschapsinstrument):
— Jaarlijks actieprogramma (AAP) voor 2014 140-200
— AAP’s (gemiddeld)  — voor 2015-2020 780
— Overkoepelend programma (op basis van het „meer voor meer”-beginsel) 
voor 2015-2020240-300
Nabuurschapsinvesteringsfaciliteit 200-250
Instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede (IcSP) 20
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) 15
1.2 Macrofinanciële bijstand (leningen)11 610
II INTERNATIONALE FINANCIËLE INSTELLINGEN
EIB maximaal 3 000
EBWO 5 000
TOTAAL-GENERAAL 11 175
1 Daarnaast werd er in 2015 een nieuwe MFB-lening (MFB III) van 1,8 miljard euro toegekend.
Bron: Europese Commissie.
16 Specifieke context van de EU-bijstand aan Oekraïne 
18 
Op zichzelf bestond het financiële pakket van maart 2014 voornamelijk (71,5 %) 
uit potentiële leningen van de EIB en de EBWO aan Oekraïne. Het is niet zeker 
dat de EIB- en EBWO-toewijzingen volledig zullen worden uitbetaald15. Door het 
pakket steeg de waarde van de subsidies tot ongeveer 220 miljoen euro per jaar 
tot 2020, tegen circa 140 miljoen euro per jaar gedurende de periode 2007-2013. 
De subsidies in het kader van het overkoepelende programma (gebaseerd op 
het beginsel „meer voor meer”) zijn echter niet gegarandeerd omdat ze gekop -
peld zijn aan de voorwaarde van bewezen vooruitgang in de richting van meer 
democratie en betere eerbiediging van mensenrechten. Anderzijds overschreden 
de uitbetalingen in het kader van MFB (2,21 miljard euro van 3,41 miljard euro) 
reeds het indicatieve bedrag van het in maart 2014 aangekondigde pakket. Wij 
stelden vast dat het door de Commissie beheerde instrument voor macrofinan -
ciële bijstand het meest doeltreffende middel was om de aan Oekraïne beloofde 
steun voor de aanpak van zijn moeilijke financiële situatie uit te betalen (zie 
paragraaf  43).
De Commissie trof speciale maatregelen om de crisis in 
Oekraïne snel aan te pakken
19 
Het EU-beleid inzake Oekraïne wordt ondersteund door een aantal strategische 
documenten waarin de belangrijkste doelstellingen en prioriteiten zijn vastge -
legd en die tot doel hebben het EU-beleid consistent en doeltreffend te maken. 
Dergelijke strategische documenten waren echter niet bedoeld als richtsnoer 
voor beleidsvorming in een crisissituatie zoals die zich vanaf november 2013 
voordeed in Oekraïne. De Commissie was gedwongen om snel te reageren op 
radicale veranderingen en zonder vooraf bepaalde strategie.
20 
Als gevolg van de crisis werd de procedure voor meerjarige programmering 
voor Oekraïne opgeschort. Voor de toewijzing van bijstand voor 2014 en 2015 
kon de Commissie geen gebruik maken van haar gebruikelijke integrale steun -
kader waarin prioritaire sectoren op meerjarige basis worden beschreven. Zoals 
bepaald in de verordening16, zegde de Commissie bijstand toe in de vorm van 
jaarlijkse speciale maatregelen.15 Sinds 2014 zijn de EIB en de 
EBWO erin geslaagd om voor 
circa 940, respectievelijk 
870 miljoen euro aan 
projectleningen te 
contracteren (indicatieve 
bedragen eind juli 2015).
16 Artikel 2, lid 5, en artikel 2, lid 1, 
van Verordening (EU) 
nr. 236/2014 van het Europees 
Parlement en de Raad van 
11 maart 2014 tot vaststelling 
van de gemeenschappelijke 
voorschriften en procedures 
voor de tenuitvoerlegging van 
de instrumenten van de Unie 
ter financiering van extern 
optreden (PB L 77 van 
15.3.2014, blz. 95).
17 Specifieke context van de EU-bijstand aan Oekraïne 
De EU zette ad-hocstructuren op om haar grotere 
betrokkenheid bij Oekraïne te beheren
21 
Naast de aanzienlijke stijging in de EU-bijstand aan Oekraïne in 2014 zette de EU 
nieuwe entiteiten op en deed daarbij een beroep op aanvullende expertise om 
Oekraïne advies te verstrekken over het hervormingsproces. De twee opvallend -
ste initiatieven zijn de steungroep voor Oekraïne (SGUA) van de Commissie, en de 
EU-adviesmissie voor de hervorming van de civiele veiligheidssector in Oekraïne 
(EUAM)17. Zowel de SGUA als de EUAM leveren een aanzienlijke verbetering op 
van de samenwerking tussen de EU en Oekraïne. Zij bieden deskundigheid in 
beoogde sectoren die al worden bijgestaan door de EU-delegatie. Wij stelden 
vast dat er dus een risico van overlapping bestond met de activiteiten van de 
EU-delegatie en van verwarring voor de Oekraïense autoriteiten, met name op 
het gebied van corruptiebestrijding, een terrein dat tot de taken van alle drie de 
partijen behoort. In 2015 nam de Commissie maatregelen om dit risico aan te 
pakken18.
22 
Om de gebruikmaking van de toegenomen EU-financiering veilig te stellen, was 
de Commissie in juni 2014 ook van plan om samen met de Oekraïense autori -
teiten een gemeenschappelijk, onafhankelijk orgaan op te zetten om fraude en 
corruptie te onderzoeken19. Eind 2015 was dit gemeenschappelijke orgaan nog 
niet opgezet.
Donoren intensiveerden hun coördinatie als antwoord 
op tekortkomingen van de Oekraïense regering op dit 
gebied
De Oekraïense regering schoot tekort in de coördinatie van 
donoren
23 
De coördinatie van donoren werd slecht beheerd door de Oekraïense autoritei -
ten. Er was weinig communicatie tussen ministeries, geen aanspreekpunt aan 
Oekraïense zijde en een onduidelijke toewijzing van verantwoordelijkheden. Ook 
de beoordelingen in het kader van PEFA (overheidsuitgaven en financiële ver -
antwoordingsplicht) van 2006 en 2011 (zie paragraaf 46) bevatten een kritische 
evaluatie van de financiële informatiestromen inzake externe bijstand tussen de 
Oekraïense regering en de donoren. Hoewel de Oekraïense regering een po -
ging ondernam om de donorcoördinatie in 2008-2009 te centraliseren, werden 
er geen duidelijke opdrachten toegewezen en vond er al snel een verschuiving 
plaats van de politieke steun, hetgeen tot de mislukking van het initiatief leidde.17 De EUAM is een niet-
uitvoerende, niet-bewapende 
missie in het kader van het 
gemeenschappelijk 
veiligheids-en defensiebeleid 
(GVDB) voor de 
ondersteuning, advisering en 
begeleiding van Oekraïense 
politieke en institutionele 
belanghebbenden op 
strategisch niveau bij de 
hervorming van de civiele 
veiligheidssector (CSSR).
18 Een tijdelijke oplossing die 
gevonden werd om 
overlappingen te beperken, 
was bijvoorbeeld dat de EUAM 
zou werken aan de oprichting 
van het 
corruptiebestrijdingsbureau, 
terwijl de SGUA zich zou 
richten op hervormingen op 
het gebied van 
corruptiebestrijding op het 
niveau van het Ministerie van 
Justitie.
19 Memo van 25 juni 2014 over 
de steun van de Europese 
Commissie voor Oekraïne 
http://europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-14-
279_en.htm .
18 Specifieke context van de EU-bijstand aan Oekraïne 
24 
Sinds 2014 heeft het Ministerie van Economische Ontwikkeling en Handel een 
aantal maatregelen getroffen inzake donorcoördinatie, maar de resultaten en 
duurzaamheid ervan zijn op dit moment nog onzeker20. In 2012 werd begonnen 
met het opstellen van wetgeving betreffende internationale technische bijstand, 
maar sinds 2014 is het proces is opgeschort.
Sinds 2014 heeft de donorgemeenschap haar interne 
coördinatie verbeterd
25 
De grotere betrokkenheid van donoren in Oekraïne brengt nieuwe uitdagingen 
met zich wat betreft de coördinatie binnen de donorgemeenschap en leidt tot 
een overbelasting van de reeds zwakke absorptiecapaciteit in het veld. Sinds 
2014 is de Commissie regelmatig samengekomen met andere grote donoren. 
Gezamenlijk hebben ze een overzicht gemaakt van de bijstand aan Oekraïne, dat 
ze bijhouden. In het donoroverzicht vielen ons parallelle activiteiten op, zoals 
projecten van de EU en USAID (United States Agency for International Develop -
ment) op het gebied van justitie. Hoewel de Commissie niet deelneemt aan het 
multidonorfonds van de EBWO, bestaan er mechanismen om de EBWO te helpen 
haar project- en programmabesluiten te coördineren met de desbetreffende 
afdelingen van de Commissie.20 Ten tijde van de controle 
waren er nog geen 
opdrachten voor 
donorcoördinatie toegewezen 
en was er nog geen sprake van 
een duidelijk beleid inzake 
donorcoördinatie binnen de 
regering van Oekraïne. Op 
8 juli 2014 werd in Brussel een 
vergadering op hoog niveau 
gehouden om de 
internationale steun voor 
Oekraïne te coördineren (met 
vertegenwoordigers van een 
groot aantal donorlanden, de 
EU, andere belangrijke 
internationale instellingen en 
donororganisaties). In het 
najaar van 2014 werd er een 
conferentie van donoren en 
investeerders belegd om de 
uitvoering van de agenda 
voor economisch herstel en 
economische groei van 
Oekraïne voor 2014-2016 te 
onderzoeken. Deze werd in 
april  2015 vervangen door een 
internationale conferentie 
voor de donorgemeenschap/
het bedrijfsleven en het 
maatschappelijk middenveld 
inzake steun voor Oekraïne.
19
 Reikwijdte en aanpak van 
de controle
26 
Voor de periode 2007-2015 onderzochten wij of de bijstand van de Commissie21 
en EDEO, hierna EU-bijstand22 genoemd, doeltreffend was in het ondersteunen 
van de omvorming van Oekraïne tot een goed bestuurde staat. Wij richtten ons 
op de terreinen „beheer van overheidsfinanciën” (PFM) en „corruptiebestrijding” 
(FAC), alsmede op de gassector en energie-efficiëntie. Deze terreinen zijn bijzon -
der belangrijk voor het hervormingsproces in Oekraïne en hebben aanzienlijke 
EU-bijstand ontvangen. Het doel ervan was het bestuur te verbeteren door het 
bevorderen van de toepassing van internationale normen en beste praktijken23.
27 
Onder de controle vielen alle ENPI- en ENI-programma’s op het gebied van 
begrotingssteun en macrofinanciële bijstand van de EU die sinds 2007 waren 
 geïnitieerd, alsmede de instrumenten van het financiële pakket dat de Commis -
sie in 2014 afkondigde als antwoord op de crisissituatie in Oekraïne. Een overzicht 
van de onderzochte programma’s is te vinden in de bijlage .
28 
Wij voerden de controlewerkzaamheden uit tussen juni 2014 en december 2015. 
De controle was gericht op:
— de doeltreffendheid van de EU-bijstand aan Oekraïne ter verbetering van het 
beheer van overheidsfinanciën en corruptiebestrijding, en
— de doeltreffendheid van de EU-bijstand aan Oekraïne met betrekking tot de 
verbetering van het bestuur in de gassector en de zekerheid van gasleverin -
gen aan de EU.
29 
De controle was gebaseerd op interviews en de uitwisseling van correspondentie 
tussen de Commissie, EDEO en de EU-delegatie in Oekraïne, Oekraïense autori -
teiten en agentschappen, maatschappelijke organisaties (CSO’s), EU-lidstaten24, 
internationale financiële instellingen en het Internationaal Energieagentschap, 
alsmede een onderzoek van stukken, waaronder beleids- en strategiedocumen -
ten en andere relevante verslagen van denktanks en CSO’s. Verder omvatte de 
controle een bezoek van een week aan Kiev in maart 2015.21 Voornamelijk DG’s 
verantwoordelijk voor 
nabuurschaps- en 
uitbreidingsonderhandelingen, 
voor economische en 
financiële zaken en voor 
energie.
22 Tot eind 2010 was de Europese 
Commissie verantwoordelijk 
voor de ontwikkeling van de 
ENB-aanpak en de 
daaropvolgende 
programmering en uitvoering 
van de bijstand en voor het 
algemene ENB-
samenwerkingskader. Na de 
oprichting van EDEO in 
december 2010 werd EDEO 
verantwoordelijk voor de 
ontwikkeling van het beleid 
en het algehele 
samenwerkingskader, en 
deelden EDEO en de 
Commissie de 
verantwoordelijkheden voor 
de programmering van de 
bijstand. De uitvoering van de 
bijstand blijft de 
verantwoordelijkheid van de 
Commissie.
23 Voorbeelden zijn: in het kader 
van PFM: INTOSAI-normen 
en -methoden toepassen, 
afstemming op internationale 
normen voor interne 
financiële controle bij de 
overheid bewerkstelligen en 
toewerken naar aanpassing 
aan het EU-acquis op het 
gebied van openbare 
aanbestedingen. In het kader 
van FAC: ratificeren en 
uitvoeren van het VN-Verdrag 
tegen corruptie en het 
Verdrag van de Raad van 
Europa inzake de 
strafrechtelijke bestrijding van 
corruptie.
24 Frankrijk, Italië, Hongarije, 
Slovenië en Zweden.
20
 Opmerkingen
Deel I — De doeltreffendheid van de EU-bijstand aan 
Oekraïne met betrekking tot de verbetering van het 
beheer van overheidsfinanciën en corruptiebestrijding
30 
Wij onderzochten of de dialoog tussen de EU en Oekraïne doeltreffend was met 
betrekking tot de aanpak van de kwesties „beheer van overheidsfinanciën” en 
„corruptiebestrijding”, of de EU-bijstand zodanig was opgezet en werd gemoni -
tord dat deze doeltreffend bijdroeg aan de verbetering van PFM en FAC, en of 
deze concrete en duurzame resultaten opleverde op deze gebieden. De belang -
rijkste bewijsstukken die we hebben gebruikt voor onze bevindingen en bespro -
ken met de gecontroleerden waren interne bronnen zoals interne bestuursversla -
gen, monitoringverslagen, jaarlijkse voortgangs- en nalevingsgerichte verslagen 
en externe bronnen zoals PEFA-, SIGMA-, OESO- en CSO-verslagen.
De dialoog tussen de EU en Oekraïne over het beheer van de 
overheidsfinanciën is sinds 2013 aanzienlijk verbeterd, en die 
ten aanzien van corruptiebestrijding sinds 2011
De dialoog tussen de EU en Oekraïne over het beheer van 
overheidsfinanciën: tot 2013 een gefragmenteerde aanpak en 
geen geloofwaardige PFM-hervormingsstrategie
31 
PFM en FAC werden formeel in de opdracht van de dialoogstructuren opgeno -
men (zie paragraaf 11). Het grootste gedeelte van de gecontroleerde periode 
nam PFM echter slechts een bescheiden plaats in de dialoog tussen de EU en 
Oekraïne in. De belangrijkste documenten betreffende de dialoog EU-Oekraïne 
waren gericht op een beperkt aantal PFM-onderdelen25. Zowel PFM als FAC werd 
amper genoemd in het landenstrategiedocument 2007-2013 en in de twee natio -
nale indicatieve programma’s (2007-2010 en 2011-2013).
32 
In de evaluatie door de Commissie van de samenwerking met Oekraïne uit 201026 
werd scherpe kritiek geuit op de wijze waarop de PFM-kwestie in Oekraïne werd 
aangepakt en opgemerkt dat er geen kader was voor een diepgaande beleidsdia -
loog met de regering van Oekraïne over PFM-vraagstukken. Er was geen speci -
fieke subcommissie die zich met PFM in zijn geheel bezighield. PFM-onderdelen 
(bijv. audit, financiële controle en openbare aanbestedingen) werden besproken 
in de verschillende subcommissies. Volgens de evaluatie waren noch de geza -
menlijke monitoringgroepen, die waren opgericht om de voortgang te beoorde -
len bij de uitvoering van de programma’s inzake sectorale begrotingssteun, noch 
de subcommissie voor economische en sociale zaken, financiën en statistiek, die 
slechts eenmaal per jaar samenkwam en een zeer breed scala aan onderwerpen 
behandelde, een passende of toereikende structuur voor dit doel27.25 De selectieve PFM-onderdelen 
waren openbare 
aanbestedingen, 
belastingheffing en — in veel 
mindere mate — interne 
financiële controle bij de 
overheid (PIFC), externe 
controle en 
begrotingsplanning.
26 „Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation 
with Ukraine”, evaluatie voor 
de Europese Commissie, 
uitgevoerd door ADE — 
Analysis for Economic 
Decisions, december  2010.
27 Ibidem, blz. 87.
21 Opmerkingen 
33 
Een van de slepende kwesties was het ontbreken van een geloofwaardi -
ge PFM-hervormingsstrategie. In 2007 stelde de regering van Oekraïne een 
PFM-strategie vast die was opgesteld met assistentie van de Wereldbank. De 
EU stelde tijdens de gecontroleerde periode, in 2007 en in 2010, een program -
ma voor begrotingssteun inzake PFM voor. Beide voorstellen werden geschrapt 
omdat in een in januari 2008 door de Wereldbank gestart project van 50 miljoen 
Amerikaanse dollar PFM-kwesties naar verwachting voldoende aan bod zouden 
komen. De doelstellingen van het project voor de modernisering van de over -
heidsfinanciën van de Wereldbank werden echter niet verwezenlijkt28. Vanaf 2010 
werd in verschillende belangrijke studies op de tekortkomingen van de Oekraïen -
se PFM-strategie gewezen29.
34 
Naar aanleiding van deze kritiek werd de EU vanaf 2011 veel explicieter in haar eis 
van PFM-hervormingen30. In 2012 zette het Ministerie van Financiën een werk -
groep inzake PFM op om een hervormingsstrategie op te stellen, waardoor de 
begrotingssteun die in 2011 was opgeschort als gevolg van trage vooruitgang 
op het gebied van PFM weer hervat zou kunnen worden, in het bijzonder op het 
terrein van openbare aanbestedingen. De Commissie hielp het Ministerie van 
Financiën — vooral via de EU-delegatie in Kiev — een acceptabel PFM-hervor -
mingsprogramma en -actieplan te ontwikkelen voor de top in Vilnius in 2013.
De dialoog tussen de EU en Oekraïne inzake corruptiebestrijding: 
een trage start, beperkte vooruitgang ondanks EU-inspanningen 
gedurende het grootste gedeelte van de gecontroleerde periode 
en een nieuwe impuls na de gebeurtenissen van Maidan
35 
FAC werd genoemd in de actieplannen in verband met de partnerschaps- en 
samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en Oekraïne van 1994 en stond op de 
agenda voor de dialoog met Oekraïne. Na de Oranje Revolutie van 2004 onder -
nam Oekraïne enige pogingen om FAC nieuw leven in te blazen door een nieuw 
kader op te zetten op basis van analyses en aanbevelingen van internationale 
organisaties. De EU spoorde Oekraïne aan om lid te worden van de Groep van 
staten tegen corruptie van de Raad van Europa (GRECO) en de aanbevelingen er -
van uit te voeren, alsmede de conventies van de VN tegen corruptie te ratificeren. 
Oekraïne werd in 2006 lid van GRECO en ratificeerde de VN-conventies in 2009. 
Tot 2010 was de vooruitgang met betrekking tot de uitvoering van internationale 
aanbevelingen traag31.
36 
In december 2010 trok het nieuw gekozen Oekraïense parlement het wet -
gevingspakket inzake corruptiebestrijding in, evenals andere maatregelen 
die in 2009 waren vastgesteld, maar nooit waren uitgevoerd. Naar aanlei -
ding daarvan heeft de EU sinds 2011 doelstellingen opgenomen in het actie -
plan voor visumliberalisering die gericht zijn op anticorruptiewetgeving en 
corruptiebestrijdingsorganen.28 In de uiteindelijke evaluatie 
van het project in 2015 wordt 
het algehele resultaat als 
„onvoldoende” beoordeeld:  
Uitkomst: Het belang van de 
doelstellingen wordt als 
substantieel beoordeeld, 
gezien de agenda van de 
regering om het beheer van 
overheidsfinanciën te 
hervormen. Het belang van de 
opzet wordt als matig 
beoordeeld, omdat niet 
duidelijk is of de geplande 
activiteiten van het project 
gericht zijn op de transparan -
tiedoelstelling. De verwezen -
lijking van de doelstelling om 
het beheer van de overheidsfi -
nanciën te versterken was wat 
betreft de operationele 
doelmatigheid matig. De 
verwezenlijking van de 
doelstelling om het beheer 
van de overheidsfinanciën te 
versterken was wat betreft de 
transparantie verwaarloos -
baar. De doelmatigheid wordt 
als matig beoordeeld. Deze 
scores zijn indicatief voor de 
grote tekortkomingen in de 
voorbereiding en uitvoering 
van het project en daarom is 
de uitkomstscore onvoldoen -
de. (Zie http://documents.
worldbank.org/curated/
en/2015/12/25709407/
ukraine-public-finance-mo -
dernization-project ).
29 In de in 2011 gepubliceerde 
SIGMA-evaluatie werd 
opgemerkt dat de strategie 
voornamelijk was gericht op 
de doelstellingen van het 
PFMP van de Wereldbank, 
terwijl andere PFM-gebieden 
slechts oppervlakkig werden 
bestreken. De reikwijdte van 
de strategie werd ook 
bekritiseerd in de studie 
inzake PFM-vraagstukken in 
geselecteerde landen in de 
Europese nabuurschapsregio 
en in de evaluatie van de 
samenwerking van de 
Europese Commissie met 
Oekraïne uit 2010.
30 Na de top van 19 december 
2011 deed de commissaris 
voor uitbreiding en Europees 
nabuurschapsbeleid de 
vicepremier van Oekraïne een 
officieuze nota toekomen met 
PFM-vereisten om 
vooruitgang te kunnen 
boeken op het gebied van 
begrotingssteun. De vereisten 
omvatten de oprichting van 
de PFM-werkgroep, de 
vaststelling van de PFM-
hervormingsstrategie en de 
ontwikkeling van het 
PFM-actieplan.
22 Opmerkingen 
37 
Kort na de Maidan-revolutie nam de EU verdere maatregelen om haar FAC-aan -
bevelingen te versterken. Na de ondertekening van de associatieovereenkomst in 
2014 werden er specifiekere prioriteiten op korte termijn op de associatieagenda 
van de EU en Oekraïne van 2015 gezet, met name om het wetgevingspakket inza -
ke corruptiebestrijding dat op 14 oktober 2014 was vastgesteld uit te voeren en 
met het oog op de oprichting en waarborging van de doeltreffendheid van zowel 
het nationaal bureau voor corruptiebestrijding als het nationaal agentschap voor 
de preventie van corruptie. Maatschappelijke organisaties, die geacht worden 
een essentiële rol te spelen bij het beperken van het risico op stagnatie van her -
vormingen op het gebied van corruptiebestrijding, waren intensiever betrokken 
bij het dialoogproces.
De opzet van de bijstand maakte snelle uitbetalingen 
mogelijk, maar er werd niet altijd voldoende rekening 
gehouden met de hervormingen die moesten worden 
doorgevoerd
De voorwaarden betreffende het beheer van overheidsfinanciën 
en corruptiebestrijding die in de programma’s voor 
begrotingssteun en in de macrofinanciële bijstand waren 
opgenomen, vertoonden verschillende tekortkomingen
38 
PFM-hervormingen maken deel uit van de algemene voorwaarden voor begro -
tingssteun32 waaraan voldaan moet zijn voordat er enige uitbetaling plaatsvindt. 
Deze algemene voorwaarden vormen de enige voorwaarde die nodig is voor de 
vaste „tranches”. Een positieve PFM-beoordeling hangt af van voldoende voor -
uitgang bij de uitvoering van een PFM-hervormingsstrategie33. De financierings -
overeenkomsten voor programma’s voor begrotingssteun in Oekraïne waren 
echter niet altijd duidelijk over de vraag welke stappen, op basis van specifieke 
mijlpalen of output, het vereiste niveau van „voldoende vooruitgang” vormden34.
39 
Naast de algemene PFM-voorwaarde om alle tranches uit te betalen en naast 
PFM- en FAC-projecten bevatten sommige programma’s specifieke PFM- of 
FAC-indicatoren voor de uitbetaling van de variabele tranches. De indicatoren 
hadden betrekking op een substantieel gedeelte (10-20 % in totaal) van de des -
betreffende variabele tranches. Uit het relatief bescheiden nalevingspercentage 
voor die specifieke indicatoren bleek de beperkte toegevoegde waarde van deze 
aanpak voor het PFM-hervormingsproces (zie paragraaf  50).31 Zie het actieplan van Istanbul 
inzake corruptiebestrijding 
van het corruptiebestrijdings -
netwerk voor Oost-Europa en 
Centraal-Azië van de OESO, 
„Second Round of Monitoring, 
Ukraine, Monitoring Report”, 
december  2010 ( https://www.
oecd.org/corruption/acn/
istanbulactionplancountryre -
ports.htm ).
32 Programma’s voor sectorale 
begrotingssteun omvatten 
gewoonlijk een combinatie 
van vaste en variabele 
tranches. Vaste tranches zijn 
gekoppeld aan de vervulling 
van algemene voorwaarden 
en variabele tranches zijn 
daarnaast gekoppeld aan 
vooruitgang, afgemeten aan 
specifieke indicatoren. De 
algemene voorwaarden zijn 
van toepassing op de 
uitbetaling van alle tranches 
en omvatten nationale/
sectorale beleidslijnen en 
hervormingen („overheids -
beleid”), een stabiel 
macro-economisch kader, 
beheer van overheids -
financiën, en — sinds 2012 
— transparantie van en 
toezicht op de begroting.
33 Zo bevat het programma voor 
begrotingssteun van 
grensbeheer een voorwaarde 
die alleen „progressieve 
verbetering bij het 
ontwikkelen van een 
begrotingskader op 
middellange termijn” vereist; 
het programma voor 
begrotingssteun Energie II 
2012 bevat ook een zeer ruime 
PFM-voorwaarde waarin een 
niet-gespecificeerd 
programma wordt genoemd 
ter verbetering van PFM.
34 Zie ook Speciaal verslag 
nr. 11/2010 van de Rekenkamer 
„Het beheer door de 
Commissie van de algemene 
begrotingssteun in landen van 
de ACS, Latijns-Amerika en 
Azië”, ( http://eca.europa.eu ).
23 Opmerkingen 
40 
In het kader van macrofinanciële bijstandsprogramma’s mag de Commissie vol -
gens de financieringsovereenkomsten de tranches niet uitbetalen in verhouding 
tot de mate van naleving van de in het programma bepaalde voorwaarden. Daar -
om hanteert zij een beoordelingsmarge voor de formulering van de voorwaar -
den en de mate waarin deze als vervuld worden beoordeeld. Deze marge blijkt in 
sommige gevallen echter ruim te zijn (zie tekstvak 2 ):
Sectorale begrotingssteun werd in het algemeen vervroegd 
toegewezen ondanks een relatief slechte staat van dienst op het 
gebied van structurele hervormingen
41 
In het algemeen waren de programma’s voor sectorale begrotingssteun opgezet 
om een groot deel van het toegewezen bedrag helemaal aan het begin van het 
programma uit te betalen. „Frontloading” van begrotingssteun, dat wil zeggen 
de volledige en in het algemeen onmiddellijke uitbetaling van de eerste vaste 
tranche, liep vóór 2012 uiteen van 31 % tot 49 % (zie tabel 3 ).Tekstvak 2Flexibiliteit in de vaststelling en beoordeling van de vervulling van 
MFB-voorwaarden
 οSommige PFM-voorwaarden die voor MFB  I 2013 werden overeengekomen, werden algemeen geformu -
leerd zodat er aanzienlijke ruimte was om de mate van uitvoering te beoordelen35 (dit is ook van toepas -
sing op de energiegerelateerde voorwaarden van MFB  I, zie paragraaf  70).
 οDaarnaast bevatten alle MFB-leningen aan Oekraïne voorwaarden waarbij verschillende subvoorwaarden 
met het oog op de beoordeling van de vooruitgang tot één voorwaarde zijn samengevoegd; als slechts een 
deel van de overkoepelende voorwaarde is vervuld, kan dit het beoordelingsproces ingewikkelder maken36.
 οIn het geval van voorwaarden betreffende macrofinanciële bijstand varieerden de termen om de vervul -
lingsgraad te beschrijven tussen de programma’s37 en er waren geen duidelijke termijnen vastgelegd voor 
gedeeltelijke beoordelingen.
35 Zeer algemeen geformuleerde voorwaarden in MFB I: vorderingen blijven maken met betrekking tot de instelling van een systeem van 
openbare aanbestedingen, adequate toename van het aantal en de kwaliteit van de controles en aanzienlijke vooruitgang boeken met 
betrekking tot de versterking van het btw-administratiesysteem.
36 MFB I, tweede tranche — voorwaarden 1, 2, 4 (PFM), voorwaarde 11 (energie); MFB II, voorwaarde 4 (FAC); MFB III, tweede tranche — 
voorwaarden 5 (PFM), 6 (FAC) en 8 (staatsbedrijven); MFB III, derde tranche — voorwaarden 7 (FAC), 13 (energie), 18 (handel) en 19 (justitie). In 
totaal zijn er twaalf samengestelde voorwaarden, die 17 % van alle Oekraïense MFB-voorwaarden uitmaken.
37 Vervuld (MFB I en II), momenteel vervuld (MFB I), in grote lijnen vervuld (MFB I en II), gedeeltelijk vervuld — vooruitgang geboekt (MFB II), niet 
vervuld, maar goede vooruitgang geboekt (MFB II).
24 Opmerkingen 
42 
Hoewel de frontloading van de in de periode 2007-2010 opgezette programma’s 
voor sectorale begrotingssteun viel binnen de algemene limieten die werden 
voorgesteld in de richtsnoeren38 voor begrotingssteun, stond deze haaks op de 
slechte staat van dienst van Oekraïne met betrekking tot de uitvoering van het 
hervormingsbeleid39 (zie ook de figuren 1  en 2) en de relatief slechte vervulling 
van de voorwaarden betreffende de variabele tranches. In de opzet van de twee 
laatste programma’s (Energie  II en Regionale ontwikkeling), die een kleinere 
eerste vaste tranche bevatten, wordt meer rekening gehouden met het risico dat 
hoge vaste tranches het minder aantrekkelijk kunnen maken hervormingen uit te 
voeren waarvan de betaling van de volgende kleinere variabele tranches afhan -
kelijk is gemaakt.38 Zo wordt in de richtsnoeren 
voor begrotingssteun een 
combinatie van vaste en 
variabele tranches voor 
sectorale begrotingssteun van 
60-40 % voorgesteld, met 
hogere variabele tranches 
voor landen met een hoger 
risico en een slechte staat van 
dienst op het gebied van de 
uitvoering.
39 Bijv. op basis van jaarlijkse 
voortgangsverslagen, 
EAMR-verslagen en de analyse 
van de prestatiebeoordelings -
verslagen vóór de betaling 
van sectorale 
begrotingssteun.Tabel 3Oekraïne: frontloading van sectorale begrotingssteun 
(oorspronkelijk toegewezen bedragen)
Programma’s1TotaalVaste 
tranchesVariabele 
tranchesVaste 
tranches
in miljoen  euro in %
Energie-efficiëntie (2008) 63 31 32 49 %
Energie  I (2007) 82 40 42 49 %
Milieu (2009) 35 15 20 43 %
Grensbeheer (2010) 60 25 35 42 %
Vervoer (2009) 65 27 38 42 %
Handel (2008) 39 12 27 31 %
Regionale ontwikkeling (2013) 50 6,5 43,5 13 %
Energie  II (2012) 45 5 40 11 %
1 De bedragen omvatten alleen de component „begrotingssteun” en niet de component 
„aanvullende steun” (24 miljoen euro in totaal voor Energie I, Handel, Energie-efficiëntie en 
Grensbeheer).
Bron:  Europese Commissie.
25 Opmerkingen 
In 2014 en 2015 was de opzet van EU-bijstand gericht op 
potentieel snelle uitbetaling
43 
Om de kritieke betalingsbalans en de begrotingssituatie van Oekraïne aan te 
pakken, bestond de sinds 2014 toegewezen financiële bijstand van de EU voor -
namelijk uit snel goedgekeurde en uitbetaalde begrotingssteun in de vorm van 
subsidies (overeenkomst voor staatsopbouw - SBC) en leningen voor macrofinan -
ciële bijstand (zie tabel 4 ). Momenteel betreffen verreweg de meeste EU-uitbe -
talingen aan Oekraïne MFB-leningen (2,21  miljard  euro uitbetaald), waarbij alle 
andere vormen van EU-steun, waaronder cumulatieve begrotingssteun, in het 
niet vallen. Deze sterke toename van MFB-leningen aan Oekraïne is ook onge -
kend voor DG Economische en Financiële Zaken: zij zijn aanzienlijk hoger dan de 
totale cumulatieve MFB-uitbetalingen van 2002-2014.
44 
De frontloading van de MFB  II-lening aan Oekraïne alsmede de minder strikte 
voorwaarden dan bij MFB I waren een reactie op het risico van een financiële en 
uiteindelijk politieke instorting. Om diezelfde reden betaalde de Commissie nog 
geen maand na ondertekening in juni 2014 250 miljoen euro uit, ofwel 70 % van 
de overeenkomst voor staatsopbouw40, waarmee 105 miljoen euro (30 % van het 
totaal) overbleef voor de variabele tranche waaraan betrekkelijk veel voorwaar -
den waren verbonden (8  voorwaarden en 29  indicatoren).40 Bron:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14-676_
en.htm .Tabel 4Oekraïne: snelle uitbetaling van MFB en SBC in 
2014 en 2015 (stand van 31.12.2015)
SteunProgramma’s
(jaar van 
ondertekening)TotaalUitbetaald 
in 2014Uitbetaald 
in 2015Nog niet 
uitbetaald
in miljoen  euro
Leningen voor 
macrofinanciële 
bijstandMFB  I (2013) 610 360 250 0
MFB  II (2014) 1 000 1 000 N.v.t. 0
MFB  III (2015) 1 800 N.v.t. 600 1 200
Totale MFB 3 410 1 360 850 1 200
BegrotingssteunOvereenkomst voor 
staatsopbouw (2014)355 250 0 105
Totaal-generaal 3 765 1 610 850 1 305
Bron:  Europese Commissie.
26 Opmerkingen 
De monitoring van de uitvoering van EU-bijstand is 
verbeterd
De EU en verschillende internationale organisaties beoordeelden 
regelmatig de situatie van het beheer van overheidsfinanciën en 
van corruptiebestrijding in Oekraïne
45 
Gedurende de gecontroleerde periode werden de PFM41- en FAC42-sectoren in 
Oekraïne door verschillende EU- en internationale organisaties/instrumenten 
beoordeeld. De PFM-sector en de FAC-status waren ook welbekend vanwege de 
uitgevoerde projecten en de jaarlijkse beheersverslagen van de EU-delegatie 
(EAMR’s). De voortgangsverslagen in het kader van het Europees nabuurschaps -
beleid waren ook van essentieel belang bij het opzetten van EU-bijstand aan 
 Oekraïne, hoewel daarin de transparantie van de begroting pas sinds 2015 expli -
ciet wordt behandeld.
Het monitoringkader voor begrotingssteun is verbeterd, maar er 
is geen systematische benadering van onafhankelijke evaluaties 
van begrotingssteun
46 
De verslagen van 2006  en 2011 inzake overheidsuitgaven en financiële ver -
antwoording waren een belangrijke referentiebron voor de positieve secto -
rale PFM-beoordelingen van de Commissie. Dit gebeurde ondanks de matige 
PEFA-scores van Oekraïne43 en vanwege sommige kenmerken van PEFA zelf: 
PEFA-beoordelingen vinden niet regelmatig genoeg plaats om het gebruik van 
EU-middelen te kunnen monitoren en PEFA-indicatoren bestrijken de PFM-prio -
riteiten waarop het EU-beleid gericht is, niet volledig. In de richtsnoeren inzake 
begrotingssteun44 wordt PEFA nog steeds genoemd als het PFM-beoordelingsin -
strument op hoog niveau waaraan de voorkeur wordt gegeven, maar sinds 2010 
gebruikt de Commissie ook haar eigen PFM-jaarverslag om de jaarlijkse vooruit -
gang te beoordelen.
47 
Sinds 2012 heeft de Commissie ook haar monitoringkader voor begrotingssteun 
versterkt door de oprichting van de dienstoverschrijdende stuurgroep inzake 
begrotingssteun en de invoering van een kader voor risicobeheer.41 De belangrijkste 
referentiedocumenten 
betreffende PFM waren: twee 
operationele beoordelingen 
van DG Economische en 
Financiële Zaken 
(2009 en 2014), PFM-
jaarverslagen van de 
EU-delegatie sinds 2010, twee 
gezamenlijk door de 
Wereldbank en de EU 
uitgebrachte PEFA-
beoordelingen (2006-2011, zie 
paragraaf 46) en de in 2011 
gepubliceerde SIGMA-
beoordeling (Steun voor de 
verbetering van bestuur en 
beheer).
42 De belangrijkste 
referentiedocumenten voor 
FAC waren de 
voortgangsverslagen inzake 
het actieplan voor 
visumliberalisering sinds 2011, 
het verslag van 2013 van het 
VN-bureau voor drugs- en 
misdaadbestrijding, de 
GRECO-verslagen, de 
verslagen van de Raad van 
Europa en de OESO 
(Organisatie voor 
Economische Samenwerking 
en Ontwikkeling), de 
onderzoeken van 
Transparency International en 
het actieplan van Istanbul 
inzake corruptiebestrijding.
43 In beide PEFA-beoordelingen 
was de verhouding tussen 
sterke (A en B) en gemiddelde 
en zwakke (C en D) indicatoren 
ongeveer 40 %-60 %, waarbij 
het aandeel van de D’s in het 
verslag van 2011 toenam. 
Fundamentele kwesties waren 
de hoeveelheid niet-
gerapporteerde 
overheidsverrichtingen, het 
toezicht op het 
geaggregeerde 
begrotingsrisico van andere 
entiteiten in de publieke 
sector, de doeltreffendheid 
van looncontroles en externe 
audit. Bron : Wereldbank. 2012. 
Oekraïne — Verslag over de 
prestaties van het beheer van 
overheidsfinanciën. 
Washington, DC: Wereldbank. 
http://documents.worldbank.
org/curated/
en/2011/01/16461565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report .
44 Richtsnoeren voor 
begrotingssteun voor 
2007  en 2012.
27 Opmerkingen 
48 
Wij constateerden dat de EU-begrotingssteun in Oekraïne niet systematisch 
wordt geëvalueerd. Voor elk programma kan de Commissie het evaluatiekader in 
de financieringsovereenkomst vaststellen. De Commissie plande slechts voor drie 
programma’s voor sectorale begrotingssteun in Oekraïne tussentijdse evalua -
ties: Energie  I, Energie-efficiëntie en Grensbeheer. Er is nooit een eindevaluatie 
achteraf uitgevoerd, maar de evaluatie van de algehele verrichtingen in het kader 
van begrotingssteun in Oekraïne werd uiteindelijk in 2014 afgerond45.
De opschorting door de Commissie van EU-bijstandsbetalingen 
leidde tot vooruitgang met betrekking tot de prioriteiten op het 
gebied van het beheer van overheidsfinanciën
49 
De regelrechte opschorting van betalingen in het kader van begrotingssteun was 
doeltreffend als „laatste redmiddel” om vooruitgang te boeken op het gebied 
van EU-prioriteiten in de PFM-sector. De Commissie maakte er tweemaal gebruik 
van in 2011. In 2014 en 2015 hielp het uitstellen van MFB-uitbetalingen ook om 
ervoor te zorgen dat bepaalde programmavoorwaarden naar behoren werden 
uitgevoerd (zie tekstvak 3 ).45 IBF International Consulting, 
„Evaluation and Budget 
Support Operations in 
Ukraine, Final Evaluation 
Report”, september  2014.Tekstvak 3Voorbeelden van betalingen die werden ingehouden om hervormingen te 
bevorderen
 οIn februari 2011 werden uitbetalingen in het kader van alle programma’s voor begrotingssteun opgeschort 
als antwoord op het terugdraaien van de internationaal aanvaardbare aanbestedingswet van 2010. Pas 
nadat in juli  2011 door het parlement van Oekraïne een wet inzake openbare aanbestedingen werd aan -
genomen die verenigbaar werd bevonden met internationale goede praktijken, werd de opschorting in 
september  2011 opgeheven.
 οNaar aanleiding van de stagnerende samenwerking tussen de EU en Oekraïne en het langdurig uitblijven 
van een geloofwaardige PFM-hervormingsstrategie werden alle in 2011 aangevraagde betalingen voor 
begrotingssteun in december  2011 opgeschort. Op 27  november 2013 werden na de officiële vaststelling 
van een aanvaardbare PFM-hervormingsstrategie en een actieplan de uitgestelde betalingen voor begro -
tingssteun (negen  tranches van in totaal 87,9  miljoen  euro) uitbetaald.
 οHet bleek moeilijk om voldoende vooruitgang met betrekking tot de voorwaarden voor de in 2014 en 2015 
betaalde MFB-tranches vast te stellen. De Commissie stelde de uitbetaling van de laatste tranche van 
MFB I uit tot april 2015. Ook stelde zij de betaling van de tweede MFB II-tranche uit tot december 2014, 
toen zij voldoende vooruitgang aan Oekraïense zijde kon vaststellen.
28 Opmerkingen 
De resultaten van de EU-bijstand blijven kwetsbaar
Beperkte vooruitgang met betrekking tot de hervormingen 
en onwil bij de Oekraïense autoriteiten waren van invloed 
op de vervulling van specifieke PFM- en FAC-voorwaarden en 
vertraagden de uitvoering van de begrotingssteun
50 
Het grootste gedeelte van de gecontroleerde periode was de onvolledige vervul -
ling van algemene en specifieke PFM- en FAC-voorwaarden in programma’s voor 
begrotingssteun voornamelijk een blijk van de onwil van de Oekraïense autoritei -
ten om concrete bestuurshervormingen uit te voeren. De uitbetaling van de eer -
ste tranches werd verschillende malen uitgesteld, voornamelijk omdat niet was 
voldaan aan de algemene PFM-voorwaarden (zie paragraaf  49). Het uitbetalings -
percentage voor de variabele tranches waarop specifieke PFM- en FAC-voorwaar -
den van toepassing waren, varieerde van 67 % voor het Energie I-programma tot 
slechts 25 % voor de programma’s Energie-efficiëntie en Grensbeheer. Uit het feit 
dat bij programma’s met verschillende variabele tranches de tweede tranche in 
het algemeen een lager vervullingspercentage had dan de eerste bleek ook een 
gebrek aan elan in het hervormingsproces.
51 
Het tempo van de hervorming is ook langzamer doordat de Oekraïense autoritei -
ten de door de EU uitbetaalde sectorale begrotingssteun via een fonds buiten de 
begroting om laten lopen. Middelen voor begrotingssteun worden beschouwd 
als ontvangsten in een speciaal fonds en worden door middel van een langduri -
ge procedure van elf stappen uitbetaald. Het duurde twee jaar om de procedure 
voor de eerste tranche van Energie I uit te betalen. Dit werd bekritiseerd in zowel 
de tussentijdse evaluatie van het Energie I-programma als de evaluatie van de 
begrotingssteunprogramma’s in Oekraïne van 2014. Volgens deze laatste evalua -
tie was medio 2014 slechts ongeveer de helft van de uitbetaalde middelen voor 
begrotingssteun overgemaakt ter uitvoering van de begroting.
Het merendeel van de voorwaarden betreffende het beheer 
van overheidsfinanciën voor macrofinanciële bijstand werd als 
gedeeltelijk vervuld beoordeeld ondanks tekortkomingen in de 
uitvoering
52 
De Commissie beoordeelde in het PFM-gedeelte van MFB I en II de helft van de 
voorwaarden als in grote lijnen, en slechts één voorwaarde als niet vervuld. Met 
het oog op de uitbetaling maakte de Commissie echter gebruik van haar beoor -
delingsruimte en gaf zij een positief oordeel over verschillende PFM-voorwaar -
den, ook al werd de uitvoering ter plaatse beïnvloed door tekortkomingen (zie 
tekstvak 4 ).
29 Opmerkingen 
De Oekraïense regering verwezenlijkte een aantal 
wetgevingsdoelstellingen voor het beheer van 
overheidsfinanciën, maar veel langetermijnkwesties zijn nog niet 
opgelost
53 
De Commissie beschouwt de PFM-hervormingsstrategie en het PFM-actieplan 
voor 2013 in het algemeen als essentiële PFM-resultaten voor de gecontroleerde 
periode46. Het Ministerie van Financiën heeft blijk gegeven van een betrekkelijk 
grote inzet voor de strategie. De duurzaamheid van de gerealiseerde hervor -
mingen, alsmede de zichtbaarheid en het blijvend belang van de strategie zijn 
rechtstreeks afhankelijk van de verdere politieke inzet van Oekraïne. Figuur 1  
bevat een overzicht van de ontwikkelingen op de belangrijkste PFM-gebieden in 
de gecontroleerde periode.
54 
Ondanks de onvolledige vervulling van de voorwaarden voor door de EU en 
andere donoren verleende bijstand werd er tussen 2010  en 2012 een aantal wet -
gevende besluiten in verband met PFM vastgesteld. De regering van  Oekraïne 
besteedde echter niet genoeg aandacht aan de juiste handhaving ervan: de bij -
behorende nationale wetgeving was van slechte kwaliteit, er werd onvoldoende 
financiering aan toegewezen en er werden controversiële en regressieve wets -
wijzigingen doorgevoerd. De onmiddellijke uitvoering was dus in het algemeen 
niet succesvol. Het bevorderen van PFM-hervormingen was in deze periode des 
te moeilijker omdat er tot 2013 geen gestructureerde PFM-hervormingsstrategie 
bestond (zie paragraaf  34).46 Op basis van interviews met 
personeel van de Commissie 
en de jaarlijkse 
voortgangsverslagen.Tekstvak 4Voorbeelden van tekortkomingen in de vervulling van PFM-voorwaarden voor 
MFB-leningen
Tweede tranche MFB I
 οVoorwaarde  2: Hoewel de antimonopoliecommissie operationeel werd, bestond er in 2015 onzekerheid 
over het budget ervan en is er nog altijd een risico op aanzienlijke beperkingen van de middelen.
 οVoorwaarde  4: Hoewel er een opleidingsstrategie voor ambtenaren werkzaam op het gebied van interne 
controle was vastgesteld op alle niveaus binnen de overheid, vertoonde deze tekortkomingen (ontoerei -
kende uitwerking, gebrekkig ontwerp, geen specifiek tijdpad, gebrek aan informatie over financiering, 
geen kwantitatieve criteria en zwakke koppeling aan sectorale PFM-hervormingen). Er was geen certifice -
ring voor interne controle ingevoerd.
Tweede tranche MFB II:
 οVoorwaarde  1: Hoewel een aanzienlijk aantal met openbare aanbestedingen belaste organen en aanbe -
stedende diensten hun aanbestedingsplannen op tijd publiceerde, was het merendeel van de plannen on -
voldoende uitgewerkt. Daarnaast was het verband tussen aanbestedingsbehoeften en de staatsbegroting 
twijfelachtig gezien de late vaststelling van de staatsbegroting van 2015 (29 december 2014).
30 Opmerkingen Figuur 1PFM-ontwikkelingen in Oekraïne, 2010-2015
PFM-terreinenPFM-ontwikkelingen 2010-2013
PFM-ontwikkelingen 2014-2015
Verbeteringen Uitdagingen/tekortkomingen
Openbare 
aanbesteding •2010/2011 — nieuwe, 
betrekkelijk progressieve 
aanbestedingswetgeving
 •2010 - oprichting van de 
antimonopoliecommissie •Controversiële en regressieve 
wetswijzigingen, die drastische 
maatregelen van de EU vereisten.
 •Het ontbrak de 
antimonopoliecommissie aan 
middelen. •Nieuwe wet inzake openbare 
aanbestedingen, aantal 
uitzonderingen teruggebracht, 
gunningen zonder 
mededingingsprocedure afgewezen.
 •Antimonopoliecommissie 
operationeel, maar aanzienlijke 
beperkingen en budgettaire 
onzekerheid.
Belastingdienst  •2010  — nieuwe belastingwet •De nieuwe belastingwet die door 
de donorgemeenschap en het 
bedrijfsleven als kwalitatief slecht 
werd beoordeeld. •Nieuwe hervorming van het 
belastingstelsel.
 •Achterstallige btw is 
teruggedrongen, maar het risico van 
een stijging blijft bestaan.
 •Elektronische btw in 2015 ingevoerd.
Interne financiële 
controle bij de overheid •Ontwerpwetgeving in 2008 
beschikbaar
 •2010 — rechtsgrondslag voor 
PIFC -standaarden
 •2012  — ethische gedragscode/
methodologische aanbevelingen
 •Vanaf 2012 — eenheden voor 
interne controle binnen ministeries 
en andere overheidsinstanties •Uitvoering van de PIFC-wet 
herhaaldelijk uitgesteld. •PIFC -bepalingen verder verduidelijkt, 
maar voldoen niet geheel aan 
EU-PIFC -standaarden.
 •Nieuwe strategie voor de 
opleiding van ambtenaren die 
verantwoordelijk zijn voor interne 
controle en audit.
Rekenkamer van 
Oekraïne (Accounting 
Chamber of Ukraine) •2010 — taak van de ACU aanzienlijk 
ingeperkt door uitsluiting van 
ontvangsten. •Taak van de ACU opnieuw uitgebreid 
tot ontvangsten.
 •Nieuwe ACU-wet breidt de taak 
van de ACU uit tot transacties van 
staatsbedrijven met de staat.
 •Personeelsreductie van 550 tot 386.
Begrotingstranspa -
rantie •Gemiste termijnen en ontbreken 
van publieke consultatie voor de 
staatsbegroting van 2015.
Begrotingswet  •2010  — nieuwe begrotingswet •Wordt geacht een aantal 
tekortkomingen te hebben. •Begrotingswet gewijzigd: nadruk op 
decentralisatie van de begroting.
 •Consolidatie van drie sociale fondsen 
buiten de begroting om.
Bron:  Europese Rekenkamer.
31 Opmerkingen 
55 
In 2014  en 2015 kregen de hervormingen een nieuwe impuls, voornamelijk door 
een reeks aanvullende wetgevende besluiten, gevolgd door zichtbare verbeterin -
gen in het beheer van openbare uitbestedingen, het ontvangstenbeheer en de 
procedures voor de staatsbegroting. Zo begonnen op het gebied van openbare 
aanbestedingen het aantal uitzonderingen en het aandeel van op niet-competi -
tieve basis toegekende contracten in 2014 te dalen. In samenwerking met het IMF 
ontwikkelde de regering van Oekraïne een strategie om het ontvangstenbeheer 
te hervormen en begon zij aan de uitvoering daarvan. Verder werden in 2015 de 
eerste stappen genomen in de richting van een resultaatgebaseerde begroting 
en van planning op middellange termijn.
56 
Op het gebied van begrotingstoezicht werd belangrijke vooruitgang geboekt 
door de goedkeuring van een nieuwe wet inzake de Rekenkamer van Oekraïne 
(ACU, de hoge controle-instantie van Oekraïne), die op 9 augustus 2015 in wer -
king trad. Het mandaat van de ACU werd uitgebreid om te voldoen aan de door 
de EU, de Wereldbank en andere donoren gestelde voorwaarden. Paradoxaal 
genoeg schrijft de ACU-wet ook een vermindering van de personele middelen 
van de instelling voor47.
57 
Ondanks de in 2014 geboekte vooruitgang zijn verschillende langetermijnkwes -
ties niet opgelost: het risico van terugdraaien van wetgeving (bijv. met betrek -
king tot uitzonderingen bij openbare aanbestedingen en begrotingstransparan -
tie), een gebrek aan middelen voor de antimonopoliecommissie, het risico van 
een toename van achterstallige btw (belasting over de toegevoegde waarde) en 
tekortkomingen in de PIFC-aanpak.
Pas na de Maidan-revolutie werden significante stappen genomen 
ter bestrijding van corruptie, maar verdere consolidatie van het 
corruptiebestrijdingskader, alsmede concrete resultaten blijven 
nodig
58 
In figuur 2  staat een overzicht van de belangrijkste acties van de EU in de gecon -
troleerde periode om Oekraïne te helpen zijn wettelijke en institutionele corrup -
tiebestrijdingskader op te zetten.47 De middelen van de ACU 
waren een belangrijke kwestie 
die de Commissie in 
januari 2015 heeft besproken 
met de Oekraïense 
autoriteiten voordat werd 
besloten om de derde tranche 
van MFB I uit te betalen. De 
ontwerpwet inzake ACU 
schreef voor dat de personele 
middelen van de instelling 
verminderd moesten worden 
door de invoering van een 
plafond aan het aantal 
personeelsleden 
(maximumaantal van 250). Dit 
maximumaantal werd 
aanzienlijk verhoogd 
(vergeleken met het eerste 
ontwerp) naar 368 in de 
definitieve versie van de 
ACU-wet na ingrijpen van de 
Commissie naar aanleiding 
van haar evaluatie van de 
uitvoering van de 
MFB-voorwaarden.
32 Opmerkingen Figuur 2Belangrijkste ontwikkelingen op het gebied van corruptiebestrijding in Oekraïne, 
2006-2015
EU-maatregelenWetgevingsbesluiten en institutionele 
veranderingenOpmerkingen
2015
2014 •Voorwaarden voor MFB II en III
 •Overeenkomst voor 
staatsopbouw
 •EU-adviesmissie voor de 
hervorming van de civiele 
veiligheidssector in Oekraïne 
(EUAM)
 •Bijstand van de steungroep 
voor Oekraïne (SGUA) aan het 
Ministerie van Justitie
 •Lopend actieplan voor 
visumliberalisering •Oprichting van een gespecialiseerd openbaar ministerie voor 
corruptiebestrijding (november  2015)
 •Wetten ter versterking van het wetgevend kader voor de 
terugvordering van activa (november  2015)
 •Wetten inzake de preventie en bestrijding van politieke 
corruptie en de financiering van politieke partijen 
(oktober  2015)
 •Coördinerend orgaan: de nationale raad inzake het 
corruptiebestrijdingsbeleid (oktober  2014)
 •Wetgevingspakket inzake corruptiebestrijding 
(oktober 2014) ter vaststelling of oprichting van: 1) de 
corruptiebestrijdingsstrategie 2014-2017 , 2) het nationaal 
bureau corruptiebestrijding Oekraïne (NABU) en 3) het 
nationaal agentschap voor corruptiepreventie
 •Strafrecht inzake corruptie (juni 2014) •De regering blokkeerde de 
wet inzake corruptiepreventie 
negen maanden lang
 •Output in overeenstemming 
met de FAC-prioriteiten van de 
associatieagenda 2015
 •De impact op lange 
termijn hangt af van echte 
wetshandhaving.
2013
2012 •Lopend actieplan voor 
visumliberalisering •Verscheidene wetswijzigingen, bijv. betreffende misdrijven 
in verband met corruptie of de inbeslagneming van 
corruptie-opbrengsten. •Enige vooruitgang in de 
afstemming van FAC op 
internationale standaarden.
2011 •Actieplan voor 
visumliberalisering
 •Programma voor 
begrotingssteun „Hervorming 
van het openbaar bestuur” •Wet inzake corruptiebestrijding in april  2011 aangenomen 
(gedeeltelijk ter vervanging van het in december  2010 
teruggedraaide corruptiebestrijdingspakket).
 •Programma voor begrotingssteun ten behoeve van de 
hervorming van het openbaar bestuur niet uitgevoerd  
omdat de vereiste ambtenarenwet niet voldeed aan 
EU-basisbeginselen. •Corruptiebestrijdingswetten 
voldeden niet volledig aan 
internationale standaarden.
 •Programma voor 
begrotingssteun in 2013 
stopgezet.
2010 •Voorwaarden voor MFB I
 •Projectondersteuning voor 
hervormingen van het 
rechtswezen, (onderdeel 5, 
Onafhankelijkheid van 
de rechterlijke macht en 
onderdeel  6, Corruptiepreventie 
en -bestrijding)
 •Programma voor 
begrotingssteun inzake 
grensbeheer •Corruptiebestrijdingsstrategie 2014-2017
 •Steun voor het opzetten van het nationaal bureau 
corruptiebestrijding van Oekraïne (NABU) sinds 2014
 •Onbevredigende resultaten van het programma inzake 
grensbeheer (geen vooruitgang aangetoond met betrekking tot 
het corruptieniveau bij het Ministerie van Overheidsinkomsten 
en Heffingen).Vertraging van de uitvoering:
 •MFB I ging in 2014 van start;
 •Projectsteun voor de 
hervorming van het 
rechtswezen ging in 2013 van 
start.
2006-2009 •TACIS-project inzake 
corruptiebestrijding 2006Output in verband met:
 •het creëren van een strategisch en institutioneel kader inzake 
corruptiebestrijding;
 •het versterken van de capaciteiten voor corruptiepreventie;
 •het versterken van de wetgeving inzake corruptiebestrijding. •Geringe impact door de 
afschaffing van het bestaande 
corruptiebestrijdingspakket 
door het nieuwe parlement in 
december  2010.
Bron:  Europese Rekenkamer.
33 Opmerkingen 
59 
Corruptiebestrijding stond op de agenda van de dialoog tussen de EU en Oe -
kraïne (zie de paragrafen 35-37), maar vóór 2010 werd er zelden rekening mee 
gehouden in de bijstandsprogramma’s. Het overambitieuze48 TACIS-project 2006 
(Technische bijstand aan het Gemenebest van Onafhankelijke Staten en Georgië) 
inzake corruptiebestrijding, dat kort na de Oranje Revolutie van start ging, had 
zeer weinig effect omdat het parlement van Oekraïne het eerste in 2009 aan -
genomen wetgevingspakket inzake corruptiebestrijding in december  2010 om 
politieke redenen herriep49.
60 
Vanaf 2011 stimuleerde de EU wetgevende hervormingen door benchmarks op 
te nemen in het in december  2010 aan Oekraïne aangeboden actieplan inzake 
visumliberalisering. De in april  2011 vastgestelde wetgeving inzake corruptiebe -
strijding en de daaropvolgende in 2012  en 2013 aangenomen wetswijzigingen 
waren een positieve ontwikkeling omdat de wetten inzake corruptiebestrijding 
van Oekraïne daarmee werden afgestemd op de door de Commissie en GRECO 
gedane aanbevelingen. Hoewel er aanzienlijke vooruitgang werd geboekt in 
2013, waren er echter verdere verbeteringen nodig om het corruptiebestrijdings -
kader af te ronden50. De Commissie wees met name op de slechte kwaliteit van 
de wetgevingsprocedure van Oekraïne en op het feit dat het bij de hervormin -
gen ontbrak aan een alomvattende strategische aanpak51. De tot 2014 bestaande 
instellingen voor corruptiebestrijding, te weten de nationale commissie corrup -
tiebestrijding en de regeringsvertegenwoordiger voor corruptiebestrijdingsbe -
leid, hadden niet goed gefunctioneerd en waren niet in staat hun mandaat naar 
behoren uit te voeren.
61 
In 2014 begon de Oekraïense regering nauw samen te werken met het maat -
schappelijk middenveld op het gebied van corruptiebestrijdingswetgeving. In 
2014  en 2015 werden belangrijke wetten aangenomen. In december  2015 werd er 
verdere vooruitgang geboekt op wetgevings- en institutioneel gebied52. Er was 
ook sprake van vooruitgang toen er in 2014 en 2015 nieuwe instellingen werden 
opgericht, namelijk het bureau corruptiebestrijding (NABU)53, het gespecialiseer -
de openbaar ministerie voor corruptiebestrijding, belast met het toezicht op de 
onderzoeken van het NABU, het nationaal agentschap voor de preventie van 
corruptie en de nationale raad inzake corruptiebestrijdingsbeleid.
62 
In 2015 beschouwden de Commissie en de OESO het corruptiebestrijdingskader 
van Oekraïne als nauw afgestemd op internationale normen en EU-benchmarks. 
Tegelijkertijd moest er nog een aantal aanvullende resultaten worden verwezen -
lijkt om het kader doeltreffend te maken, waaronder54:
— de toewijzing van adequate begrotingsmiddelen om ervoor te zorgen dat 
instellingen op het gebied van corruptiebestrijding goed functioneren en 
dat de corruptiebestrijdingsstrategie en het bijbehorende actieplan worden 
uitgevoerd;48 Op basis van 
monitoringverslagen.
49 OESO, „Anti-corruption 
reforms in Ukraine”, 
monitoring van het actieplan 
van Istanbul inzake 
corruptiebestrijding, 
maart 2015, blz. 17. Het eerste 
wetgevingspakket inzake 
corruptiebestrijding bestond 
uit 1) de wet betreffende de 
beginselen voor de preventie 
en bestrijding van corruptie, 2) 
de wet betreffende de 
aansprakelijkheid van 
rechtspersonen voor 
corruptiemisdrijven, en 3) de 
wet betreffende wijzigingen 
van bepaalde wetgevende 
handelingen van Oekraïne 
met betrekking tot de 
aansprakelijkheid voor 
corruptiemisdrijven.
50 COM(2013) 809 final van 
15 november 2013, blz. 11, 
„Derde verslag over de 
tenuitvoerlegging door 
Oekraïne van het actieplan 
voor visumliberalisering”.
51 Ibidem, blz. 14.
52 SWD(2015) 705 final van 
18 december 2015, blz. 6, 
„Sixth progress report on the 
implementation by Ukraine of 
the Action Plan on Visa 
Liberalisation”.
53 Het NABU is een 
onderzoeksagentschap dat 
zich richt op corruptie door 
hoge ambtenaren, alsmede 
corruptie waarmee 
aanzienlijke steekpenningen 
zijn gemoeid, ook al was er 
geen hoge ambtenaar bij 
betrokken. Het NABU is 
officieel een 
overheidsinstantie voor de 
handhaving van 
staatswetgeving en wordt niet 
onderworpen aan 
regeringscontrole.
54 Zie SWD(2015) 705 final en de 
voortgangsverslagen van de 
OESO in het kader van de 
monitoring van het actieplan 
van Istanbul inzake 
corruptiebestrijding, 
7-9 oktober 2015.
34 Opmerkingen 
— verdere verbeteringen in het wettelijke kader om de volledige onafhankelijk -
heid en integriteit van het gespecialiseerde openbaar ministerie voor corrup -
tiebestrijding te waarborgen;
— de verbetering van wettelijke bepalingen betreffende het nationaal bureau 
voor de terugvordering van activa en het bureau voor het beheer van activa;
— verduidelijking en coördinatie van de specifieke corruptiebestrijdingstaken 
van instellingen zoals de veiligheidsdienst van Oekraïne en de rekenkamer 
van Oekraïne; en
— doeltreffende monitoring en coördinatie door de nationale raad inzake het 
corruptiebestrijdingsbeleid.
63 
Naast het creëren van adequate structuren zijn de grootste uitdagingen echte 
rechtshandhaving en de onafhankelijkheid van justitie. Eind 2015 had de politie -
ke wil om corruptie te bestrijden, zoals aangekondigd door de regering na Mai -
dan, nog niet geresulteerd in een overtuigende lijst van onderzoeken en sancties 
voor corruptiegevallen op hoog niveau. Deskundigen wijzen erop dat FAC in 
Oekraïne stagneerde doordat de met de handhaving belaste instellingen niet 
voldoende onafhankelijk waren van de regering en omdat oligarchen invloed 
uitoefenden op de politieke partijen55. De slechte prestaties van Oekraïne op het 
gebied van corruptie op hoog niveau brengen het internationale reddingspakket 
in gevaar56.55 Zie bijv. de beoordeling van 
het nationale 
integriteitssysteem van 
Oekraïne 2015 van 
Transparency International, 
2015, die werd opgesteld in 
het kader van het door de EU 
gefinancierde project 
„Beoordeling van nationale 
integriteitssystemen in de 
Europese oostelijke 
nabuurschapsregio”.
56 Zie bijv. de verklaring van 
Christine Lagarde, directeur 
van het Internationaal 
Monetair Fonds (IMF), 
persbericht nr. 16/50, 
10 februari 2016.
35 Opmerkingen 
Deel II — De doeltreffendheid van de EU-bijstand met 
betrekking tot de verbetering van het bestuur in de 
gassector en de gasvoorziening van de EU via 
Oekraïne
64 
Wij onderzochten of gas- en energiekwesties doeltreffend werden behandeld in 
de dialoog tussen de EU en Oekraïne, of de EU-bijstand ter verbetering van het 
bestuur in de gassector en van de zekerheid van de gasvoorziening van de EU via 
Oekraïne naar behoren was opgezet en werd gemonitord, en of die concrete en 
duurzame resultaten opleverde. Wij beoordeelden bestuursaspecten in de gas -
sector aan de hand van de EU-doelstelling om een competitieve, transparante en 
niet-discriminerende gasmarkt te ontwikkelen in overeenstemming met EU-re -
gels en normen57. Hieronder vielen consumentenvoorlichting en  -bescherming, 
transparantie van prijzen, verantwoordingsplicht van nutsbedrijven, transparante 
verslaglegging over de gasmarkt en de bevordering van energie-efficiëntie. De 
belangrijkste bewijsstukken die we voor onze bevindingen hebben gebruikt 
en met de gecontroleerden hebben besproken, waren de gemeenschappelijke 
verslagen van de EU en Oekraïne over de uitvoering van het memorandum van 
overeenstemming inzake samenwerking op energiegebied, de conclusies van 
de Raad, de verslagen van het EU-Parlement, de strategie- en programmerings -
documenten van de Commissie en de beheersverslagen van de Commissie. Ook 
hebben we verslagen van externe bronnen gebruikt, zoals het Internationaal 
Energieagentschap, het Oxford Institute for Energy Studies, de Wereldbank, het 
IMF en CSO’s.
Inconsistente inzet voor en aanpak van hervormingen 
belemmerde tot voor kort de dialoog tussen de EU en 
Oekraïne
De dialoog over de gassector was breed, maar de doeltreffendheid 
was beperkt
65 
In het in 2005 door de EU en Oekraïne ondertekende memorandum van overeen -
stemming (MoU) inzake de samenwerking op energiegebied worden routekaar -
ten vastgesteld en de belangrijkste energiekwesties58 in Oekraïne behandeld. 
Wij beschouwen het als een belangrijk resultaat dat Oekraïne in februari 2011 
verdragsluitende partij bij het Energiegemeenschapsverdrag werd59. Bovendien 
spant het land zich sinds 2014 in om zijn verplichtingen te vervullen in het kader 
van het verdrag, met name door de uitvoering van het derde EU-wetgevingspak -
ket inzake energie60 als belangrijke prioriteit bij de samenwerking tussen de EU 
en Oekraïne op energiegebied.57 Op basis van hoofdstuk I van 
titel V van de 
associatieovereenkomst.
58 Voor de gassector met 
inbegrip van 
prijshervormingen, sociale 
vangnetten, energie-
efficiëntie, diversificatie van 
het aanbod en modernisering 
van infrastructuur.
59 Het Verdrag tot oprichting van 
de Energiegemeenschap werd 
in 2006 ondertekend. De 
partijen verbinden zich ertoe 
hun energiemarkt te 
liberaliseren en belangrijke 
EU-rechtshandelingen op het 
gebied van elektriciteit, gas, 
milieu en hernieuwbare 
energie uit te voeren.
60 De laatste ronde van 
EU-wetgeving inzake de 
energiemarkt, ook wel bekend 
als het derde pakket, werd in 
2009 in de EU ingevoerd om 
de werking van de interne 
energiemarkt te verbeteren en 
structurele problemen op te 
lossen.
36 Opmerkingen 
66 
Tot 2014 had de dialoog op hoog niveau tussen de EU en Oekraïne inzake samen -
werking op energiegebied beperkt effect wat betreft de herstructurering van 
de gassector vanwege een gebrek aan echte inzet van de Oekraïense partners. 
Een groot aantal gelijksoortige belangrijke kwesties deed zich voor in de perio -
de 2007-2015 en de vooruitgang met betrekking tot de modernisering van het 
gasdoorvoersysteem was beperkt. De inspanningen van de Commissie om de 
energieprijzen van Oekraïne op economisch gerechtvaardigde niveaus te bren -
gen of het Naftogaz-tekort terug te dringen, hadden geen succes in de periode 
2007-2013. De Commissie slaagde er echter wel in om in 2014 en 2015 grote 
verstoringen van gasleveringen aan de EU te voorkomen ondanks de crisis tussen 
Oekraïne en Rusland (zie paragraaf  68).
De dialoog inzake de gassector ondervond de negatieve gevolgen 
van de uiteenlopende standpunten van EU-belanghebbenden en 
van de wankele Oekraïense inzet
67 
De standpunten van de lidstaten onderling, evenals die van de lidstaten en de 
Commissie, liepen uiteen met betrekking tot de prioriteiten voor het veiligstel -
len van de gasvoorziening van de EU via Oekraïne en de noodzaak van urgente 
maatregelen. „Met één stem spreken” over dergelijke prioriteiten blijft dus een 
uitdaging, ondanks de inspanningen van de Commissie. In de EU-communica -
tie op hoog niveau werd duidelijk gepleit voor het strategisch karakter van de 
Oekraïense gasdoorvoer. Tegelijkertijd werd in de communicatie niet expliciet 
ingegaan op de wijze waarop de kwetsbare economische en financiële situatie 
van zowel het land als het staatsenergiebedrijf Naftogaz, die werd verergerd 
door systemische corruptie in de gassector, gevolgen zou kunnen hebben voor 
de betrouwbaarheid van Oekraïne als gasdoorvoerland.
68 
De gasdoorvoer via Oekraïne is van cruciaal belang voor de voorzieningszeker -
heid in Centraal-, Zuid- en Oost-Europa en heeft ook belangrijke economische, 
financiële en sociale gevolgen voor Oekraïne zelf. In 2014 reageerde de EU snel 
toen Gazprom gasleveringen aan Oekraïne stopzette en de zekerheid van de gas -
doorvoer door Oekraïne op het spel stond: de EU bood alternatieve oplossingen 
voor gasleveringen aan Oekraïne door bidirectionele stromen te faciliteren en 
door nieuwe interconnecties te ondersteunen om een ononderbroken doorvoer 
door het land veilig te stellen.
69 
Het aanhoudende gebrek aan een voldoende stabiele Oekraïense energiestrate -
gie (behalve inzake de rol van Oekraïne als gasdoorvoerland) en de wisselende 
politieke wil bemoeilijkten voor de Commissie het volgen van een consistente 
aanpak bij de dialoog inzake gas tussen de EU en Oekraïne in een complexe geo -
politieke omgeving.
37 Opmerkingen 
In de beginfase waren de voorwaarden voor EU-bijstand ruim
70 
Sommige voorwaarden in het programma voor begrotingssteun Energie  I van 
2007 waren niet precies genoeg om meningsverschillen met de Oekraïense 
autoriteiten over de uitleg ervan te voorkomen61. Gezien dit gebrek aan precisie 
en het feit dat binnen het programma slechts drie verschillende voltooiingsper -
centages waren toegestaan voor de vervulling van de voorwaarde (0-50-100  %), 
moest de Commissie soms concessies doen in haar beoordeling62. Verder waren 
veel energievoorwaarden die in MFB  I door de Commissie en de Oekraïense auto -
riteiten werden overeengekomen, ook ruim geformuleerd63.
De EU-bijstand beschikte tot 2014 niet over kwalitatief 
hoogwaardige gegevens
71 
Gebruiksklare en betrouwbare gegevens zijn, zelfs in ongunstige omstandig -
heden, van essentieel belang voor goed onderbouwde, op feiten gebaseerde 
besluitvorming. Tot 2014 was de beschikbaarheid van gebruiksklare en betrouw -
bare gegevens problematisch, zoals:
— de dagelijkse doorvoer van gasstromen door Oekraïne;
— regelmatige gegevens over gasdoorvoertarieven die daadwerkelijk door 
 Oekraïne werden ingezameld64;
— uitgebreide samenvattende statistieken betreffende daadwerkelijke verho -
gingen van gas- en verwarmingstarieven.
In 2014 werden enkele verbeteringen waargenomen in de toegang van de Commis -
sie tot gegevens over gasdoorvoer via Oekraïne en sinds 2015 stelt de exploitant van 
het Oekraïense doorvoersysteem online informatie beschikbaar over de dagelijkse 
gasdoorvoerstromen.
72 
De gemeenschappelijke jaarlijkse voortgangsverslagen van de EU en Oekraïne 
over de uitvoering van het memorandum van overeenstemming betreffende 
energie uit 2005 boden een nuttig platform voor een regelmatige politieke dia -
loog over belangrijke uitdagingen op energiegebied. Wij constateerden echter 
dat deze niet kritisch genoeg waren en de visie van de Commissie er niet volledig 
in tot uitdrukking kwam.
Tot 2014 had de EU-bijstand een beperkte impact op de 
gassector
73 
Tot begin 2015 leidde de EU-bijstand niet tot een doorbraak in de Oekraïense 
gassector65, maar sindsdien zijn er belangrijke mijlpalen bereikt/is er belangrijke 
vooruitgang geboekt (zie ook figuur 3 ):61 Zie bijv. de voorwaarde „Geen 
stijging van het buiten de 
begroting gehouden tekort in 
de energiesector ten opzichte 
van 2006”. De Commissie en 
de Oekraïense partners 
legden de voorwaarde 
verschillend uit en stelden een 
vervullingspercentage van 
respectievelijk 0 % en 100 % 
voor.
62 Bijv. voor indicator 6 
(Afronding met de 
internationale financiële 
instellingen (IFI’s) van de 
financieringsovereenkomsten 
voor prioritaire 
infrastructuurprojecten), 
indicator 5.3 (Presentatie voor 
de ingebruikneming van de 
gasmetrologieproductlijn in 
het regionale 
metrologiecentrum in Bojarka) 
en indicator 8 (Ontwerp en 
bouw van een internationaal 
gasmeterproefstation op een 
invoerpunt in het 
gasdoorvoersysteem van 
Oekraïne).
63 Voorbeelden zijn het 
„substantieel verhogen van 
het totale winningspercenta -
ge van Naftogaz”, „boeken van 
substantiële vooruitgang bij 
de uitvoering van de 
verplichtingen van Oekraïne 
in het kader van het 
Energiegemeenschapsver -
drag”, „boeken van substantië -
le vooruitgang in de richting 
van het bereiken van 
EITI-conforme status” (initiatief 
inzake transparantie van 
winningsindustrieën), 
„doelgericht versterken van 
het sociale vangnet” en 
„substantieel uitbreiden van 
het gebruik van individuele 
gasmeters”.
64 De heffing van tarieven kan 
worden berekend, maar alleen 
in theorie, door 
gebruikmaking van een 
vastgestelde formule die is 
gebaseerd op 
gasdoorvoercontracten.
65 Om dit punt te illustreren: de 
bijbehorende voorwaarden 
voor begrotingssteun voor de 
energiesector (Energie  I en 
Energie-efficiëntie) werden 
slechts gedeeltelijk vervuld, 
namelijk voor een percentage 
van 59 %. In een groot aantal 
gevallen waren de Commissie 
en de Oekraïense autoriteiten 
het niet eens over de 
daadwerkelijke 
vervullingspercentages.
38 Opmerkingen Figuur 3Ontwikkelingen in de energie- en gassector in Oekraïne, 2007-2015
Gebieden/deelgebiedenOntwikkelingen in 
2007-2013Ontwikkelingen in 
2014-2015Opmerkingen
a)  Hervor -
ming 
van de 
gassectorGaswet •Geleidelijke vooruitgang zonder 
doorbraak.
 •De betere integratie van 
Oekraïne in de energiemarkt van 
de EU krijgt een impuls door de 
toetreding van Oekraïne tot het 
Energiegemeenschapsverdrag. •Vaststelling van een 
alomvattend actieplan voor de 
hervorming van de gassector 
(maart 2015) en de Oekraïense 
gaswet van april 2015. •2015 was een positief keerpunt 
in de hervorming van de 
gassector. Na de gaswet 
van april 2015 begonnen 
de voorbereidingen voor de 
ontbundeling van Naftogaz 
in overeenstemming met het 
derde EU-energiepakket.
Gas- en verwar -
mingsprijzen •Ontoereikende stijgingen tussen 
2007 en 2013 (ondanks EU- en 
IMF-vereisten). •Energieprijzen stegen 
aanzienlijk. •Verdere substantiële stijging 
van gasprijzen in april 2016.
 •Geen daling van het tekort van 
Naftogaz. •Het tekort van Naftogaz daalde 
aanzienlijk in 2015. •Het tekort van Naftogaz moet in 
2017 verdwijnen.
Sociaal vangnet •Mislukte pogingen om een 
solide systeem op te zetten 
om de armste leden van de 
samenleving compensatie 
te geven voor stijgingen van 
energieprijzen. •De sociale vergoedingsregeling 
werd verbeterd ter compensatie 
van de verhogingen op grote 
schaal van de energieprijzen 
in 2015. •De deugdelijkheid van de 
vergoedingsregeling is nog niet 
gebleken.
Meteropneming 
in de gehele 
gasvoorzie -
ningsketen •Aanzienlijke vooruitgang bij het 
installeren van gasmeters in 
individuele huishoudens. •Het actieplan voor de 
hervorming van de gassector uit 
2015 beoogt het metersysteem 
in de hele gasketen te 
verbeteren. •De installatie van gasmeters 
voor alle overige huishoudens 
zonder meters en ten minste 
één verwarmingsmeter per 
gebouw dient medio april 2017 
te zijn voltooid.
b) Energie-efficiëntie •Niet een prioriteit 
in het Oekraïense 
energiehervormingsprogramma 
(ondanks de inspanningen van 
de Commissie). •Sommige recente positieve 
ontwikkelingen (nieuwe EU-
projecten en programma’s met 
EU-steun). •Meer inspanningen op dit 
gebied sinds 2015.
c)  Modernisering van het 
gasdoorvoersysteem •Geen modernisering als 
gevolg van EU-bijstand 
(leningvoorwaarden niet 
vervuld door de Oekraïense 
partners). •Eerste werkzaamheden voor de 
modernisering van leidingen 
moeten in 2016 beginnen 
(financiering ten dele door de EU 
gefinancierd). •Gazprom dreigt een einde 
te maken aan de Oekraïense 
doorvoer van Russisch gas in 
2019.
d)  Zekerheid van de 
gasvoorziening via Oekraïne •Crisissituaties in 2005-2006, 
2009. •Moeilijkheden in 2014-2015, 
maar de gasdoorvoer en 
leveringen werden gehandhaafd 
dankzij de inspanningen van 
de EU (via interconnecties, 
bidirectionele stromen en 
bemiddeling bij Gazprom en 
Naftogaz). •Met andere concurrerende 
doorvoerprojecten wordt 
getracht Oekraïne te mijden.
 •Verbetering van het bestuur 
in de gassector en betere 
integratie in de energiemarkt 
van de EU.
Bron:  Europese Rekenkamer.
39 Opmerkingen 
a) Hervorming van de gassector: ondanks de inspanningen van de EU verliep 
de vooruitgang tussen 2007 en 2013 traag. Dankzij de uitvoering van door 
de EU en haar partners vastgestelde voorwaarden voor de bijstand is de 
hervorming van de gassector die plaatsvond sinds 2014 weer opgestart (zie 
tekstvak 5 ):
b) Energie-efficiëntie: de Oekraïense autoriteiten beschouwden energie-effi -
ciën  tie niet als een prioriteit in hun energiehervormingsprogramma, ondanks 
de prominente plaats die deze in het memorandum van overeenstemming 
van 2005 tussen de EU en Oekraïne inzake samenwerking op energiegebied 
innam. Sinds 2015 besteden de Oekraïense autoriteiten meer aandacht aan 
energie-efficiëntie.
c) De modernisering van het gasdoorvoersysteem: vanaf 2006 heeft de Com -
missie getracht financiering te genereren via leningen van internationale 
financiële instellingen (IFI) om het gasdoorvoersysteem te moderniseren. 
In 2012 financierde de Commissie een voorbereidende studie waarin werd 
geconcludeerd dat modernisering, afhankelijk van de gasstroomscenario’s, 
2,5-5,3 miljard euro zou kosten. De EIB en de EBWO konden pas in decem -
ber 2014, toen Oekraïne geacht werd voldoende vooruitgang te hebben 
geboekt met betrekking tot enkele in de gemeenschappelijke verklaring van 
2009 overeengekomen voorwaarden, de eerste IFI-leningovereenkomsten 
met Ukrtransgaz67 ondertekenen  - voor 150  miljoen  euro met elk van beide 
IFI’s68. De aanleg zal in 2016 starten en zal naar verwachting in 2018 afgerond 
worden in het kader van de eerste fase van een grootschalig project ter mo -
dernisering van de doorvoerleiding Oerengoj-Pomari-Oezjgorod.67 Dochteronderneming van 
Naftogaz, belast met het 
vervoer en de opslag van gas.
68 De EIB-lening wordt gedekt 
door een uitgebreide 
EU-garantie.Tekstvak 5Ontwikkelingen in de gassector sinds 2014
 οEen alomvattend actieplan voor de hervorming van de gassector waarin specifieke, tijdgebonden maatre -
gelen werden vastgesteld, alsmede een nieuwe gaswet.
 οNa ontoereikende pogingen tijdens een moeilijke periode van economische crisis en een stijging van de 
Russische gasprijzen stegen de gastarieven voor huishoudens begin 2015 met ongeveer 300-600  % en 
die van stadsverwarming met circa 70 %. De verhogingen zullen tot 2017 aanhouden totdat de prijzen 
marktconform zijn. Het tekort van Naftogaz werd in 2015 aanzienlijk teruggedrongen en moet in 2017 
verdwijnen66.
 οIn 2015 werd een bestaande sociale vergoedingsregeling uitgebreid ter compensatie van de armste leden 
van de samenleving voor de enorme energieprijsstijgingen. Er zijn echter verdere geleidelijke verbeterin -
gen  — of een hervorming  — nodig om toekomstige prijsstijgingen te kunnen opvangen en om doeltref -
fender stimulansen op het gebied van energie-efficiëntie te creëren.
 οHet actieplan voor de hervorming van de gassector uit 2015 beoogt het metersysteem in de hele gasketen 
te verbeteren.
66 Een IMF-doelstelling.
40 Opmerkingen 
d) De zekerheid van gasleveringen via Oekraïne:
i) Tijdens de gecontroleerde periode stond de zekerheid van de gasvoor -
ziening van de EU via Oekraïne nog op het spel vanwege de politieke, 
 administratieve en economische instabiliteit van het land. Dit verergerde 
de crisissituaties in 2005-2006 en 2009, en in 2014-2015 deden zich ver -
dere problemen voor. Daarnaast is het onzeker of er nog steeds gas via 
 Oekraïens grondgebied naar EU-landen zal worden vervoerd: Gazprom 
dreigt een einde te maken aan de Oekraïense doorvoer van Russisch 
gas in 2019, wanneer het huidige contract tussen Gazprom en Naftogaz 
afloopt. Verder werd of wordt er door middel van alternatieve gasdoor -
voerprojecten (bijv. Nord Stream  II, Turkstream, Southstream) geprobeerd 
het land te mijden. De doelstelling van de EU is echter om de gasdoor -
voer door Oekraïne te handhaven.
ii) De recente inspanningen van de Commissie in 2014 en 2015 om de gas -
doorvoer via Oekraïne te handhaven hebben succes gehad: de zeker -
heid van de gasleveringen aan de EU en Oekraïne via interconnecties en 
bidirectionele stromen is aanzienlijk verbeterd en de Commissie heeft 
bemiddeld tussen Naftogaz en Gazprom bij de onderhandelingen in 
het kader van het zogenaamde „winterpakket” 2014-2015. Oekraïense 
opslagvoorzieningen, die onmisbaar zijn voor de zekerheid van gasleve -
ringen aan het oosten van de EU, werden met succes aangevuld in het 
winterpakket 2015-2016 door gebruikmaking van de eigen bronnen van 
Naftogaz en ook door middel van een IFI-leningsfaciliteit69.
iii) De hervorming van de gassector zal naar verwachting leiden tot een ver -
betering van het bestuur in de gassector van Oekraïne en zodoende het 
bestuursrisico met betrekking tot de zekerheid van de Oekraïense gas -
doorvoer indammen. Een ander succes voor de Commissie was de toetre -
ding van Oekraïne tot het Energiegemeenschapsverdrag in 2011, die tot 
doel heeft het land verder te integreren in de energiemarkt van de EU en 
zodoende de gassector van Oekraïne op lange termijn te stabiliseren.69 300 miljoen  Amerikaanse 
dollar, verstrekt door de EBWO 
en ondersteund door een 
Oekraïense staatsgarantie, 
waarop een andere door een 
faciliteit van de Wereldbank te 
verstrekken lening van 
maximaal 520  miljoen dollar 
moet volgen, gegarandeerd 
door de EIB en dus door de EU.
41
 Conclusies en 
aanbevelingen
74 
Op basis van onze controlewerkzaamheden concluderen wij dat de EU-bijstand 
aan Oekraïne in het algemeen gedeeltelijk doeltreffend is geweest in het on -
dersteunen van de omvorming van het land tot een goed bestuurde staat op de 
gebieden beheer van overheidsfinanciën, corruptiebestrijding en de werking van 
de gassector.
De doeltreffendheid van de EU-bijstand aan Oekraïne 
met betrekking tot de verbetering van het beheer van 
overheidsfinanciën en corruptiebestrijding
75 
De EU-bijstand aan Oekraïne was gedeeltelijk doeltreffend met betrekking tot de 
verbetering van het beheer van overheidsfinanciën en corruptiebestrijding.
76 
In het algemeen speelde PFM gedurende het grootste deel van de gecontroleer -
de periode een bescheiden rol in de dialoog tussen de EU en Oekraïne. Vanaf 
2011 werd de EU echter veeleisender wat betreft PFM-hervormingen en hielp zij 
Oekraïne zijn PFM-strategie en actieplan 2013 te ontwikkelen (zie de paragra -
fen 31-34). FAC heeft regelmatig op de agenda van de dialoog tussen de EU en 
Oekraïne gestaan. FAC is versterkt door het actieplan voor visumliberalisering 
van 2011 en verder versneld door de verbeterde samenwerking na Maidan (zie de 
paragrafen  35-37).
Aanbeveling 1 — Leg in de dialoog met Oekraïne meer 
nadruk op het beheer van overheidsfinanciën
Om de vaart in de PFM-hervorming te houden, waartoe een impuls werd ge -
geven met de vaststelling van de PFM-strategie 2013, moeten de Commissie en 
EDEO de beleidsdialoog over PFM-kwesties consolideren. De Commissie moet 
ook de mogelijkheid onderzoeken om een specifiek programma op te zetten om 
ervoor te zorgen dat de PFM-hervorming zo snel mogelijk doeltreffend wordt 
uitgevoerd.
42 Conclusies en aanbevelingen 
77 
De opzet van de EU-bijstand was gedeeltelijk doeltreffend als bijdrage aan de 
verbeteringen in PFM en FAC. De Commissie integreerde de noodzaak om PFM en 
FAC te versterken in de opzet van de programma’s voor begrotingssteun en MFB 
voor Oekraïne, zij het soms met tekortkomingen in de wijze waarop de voorwaar -
den werden vastgesteld of in de methode waarmee de vervulling ervan werd 
beoordeeld (zie de paragrafen 38-40). De meeste programma’s voor begrotings -
steun in Oekraïne waren zodanig ontworpen dat een aanzienlijk deel van het toe -
gewezen bedrag aan het begin van het programma zou worden uitbetaald zodra 
aan de algemene voorwaarden was voldaan. Deze aanpak kan de stimulans om 
hervormingen waarvan kleinere vervolgbetalingen afhankelijk zijn, verminderen. 
Om de kritieke situatie van Oekraïne aan te pakken, richtte de Commissie zich op 
de snelle uitbetaling van bijstand in 2014 (zie de paragrafen 41-44).
Aanbeveling 2 — Verbeter het ontwerp van de voorwaarden 
voor en de uitbetaling van financiële bijstand
De Commissie moet voortbouwen op de in Oekraïne opgedane ervaring om de 
wijze waarop toekomstige bijstand wordt opgezet, te verbeteren:
a) Voor begrotingssteun en MFB-leningvoorwaarden moeten alle geselecteerde 
indicatoren duidelijk worden omschreven om tijdens het beoordelingsproces 
geschillen te voorkomen.
b) Toekomstige lening- en subsidievoorwaarden moeten elkaar aanvullen en 
versterken.
c) Bij het onderhandelen over en vaststellen van voorwaarden moet de Com -
missie nauw samenwerken met andere donoren, met name internationale 
financiële instellingen, om de stimulans voor hervormingen te vergroten.
d) In de programma’s moet een redelijk evenwicht worden gevonden tussen 
beleidsmatige hefboomaspecten en de noodzaak om de bijstand snel uit 
te betalen. Verder moeten in het geval van begrotingssteun de in variabele 
tranches uit te betalen bedragen die aan PFM- en FAC-voorwaarden verbon -
den zijn, voldoende substantieel zijn om te waarborgen dat aan de voorwaar -
den wordt voldaan.
78 
De monitoring van de wijze waarop de EU-bijstand werd uitgevoerd, was groten -
deels doeltreffend en verbeterde in de gecontroleerde periode. EU- en internati -
onale instellingen beoordelen de situatie van PFM en FAC in Oekraïne regelmatig 
en sinds 2012 heeft de Commissie haar monitoringkader voor begrotingssteun 
versterkt. Er is echter geen systematische aanpak voor de evaluatie van program -
ma’s voor begrotingssteun (zie de paragrafen 45-48). Opschortingen van beta -
lingen in het kader van begrotingssteun leidden in 2011-2013 tot vooruitgang op 
het gebied van PFM-prioriteiten (zie paragraaf 49).
43 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 3 — Versterk de monitoring van de wijze 
waarop de EU-bijstand wordt uitgevoerd
Om de PFM- en FAC-hervormingen te verdiepen en te versnellen dient de Com -
missie haar monitoring op sommige gebieden te versterken en meer nadruk te 
leggen op de verantwoordingsplicht van de begunstigde:
a) De aanpak door de Commissie van de evaluatie van de in Oekraïne uitgevoer -
de programma’s voor begrotingssteun moet worden gestroomlijnd.
b) Gezien de resultaten die werden behaald met het opschorten van betalin -
gen moet de Commissie, indien zij dit naar behoren kan motiveren door 
het ontbreken van bevredigende vooruitgang op het gebied van hervor -
mingen, gebruikmaken van opschortingen van betalingen in het kader van 
begrotingssteun.
79 
De EU-bijstand was gedeeltelijk doeltreffend met betrekking tot de verwezen -
lijking van concrete en duurzame resultaten op het gebied van PFM en FAC. Tot 
2014 bleek de beperkte inzet van de Oekraïense regering voor het hervormings -
proces uit de onvolledige en vertraagde verwezenlijking van verwachte resulta -
ten (zie de paragrafen 50 en 51). Ondanks de nieuwe impuls die de hervormingen 
sinds 2014 hebben gekregen, blijven de tot dusver behaalde resultaten kwets -
baar. In de MFB-programma’s gebruikte de Commissie haar beoordelingsmarge 
om te concluderen dat aan het merendeel van de PFM-voorwaarden in grote 
lijnen was voldaan ondanks enkele tekortkomingen in de uitvoering (zie para -
graaf 52). In het geval van PFM en FAC omvatten de meeste behaalde resultaten 
wetgevings- en institutionele veranderingen (zie de paragrafen  53-63). Wat 
betreft het FAC-beleid vallen de resultaten van een doeltreffende uitvoering nog 
te bezien.
Aanbeveling 4 — Leg meer nadruk op de doeltreffende 
uitvoering en duurzaamheid van hervormingen
Naast het bevorderen van wetgevingswijzigingen moet de Commissie, in samen -
werking met maatschappelijke organisaties, verdere EU-bijstand verbinden aan 
de voorwaarde dat essentiële PFM- en FAC-hervormingen doeltreffend worden 
uitgevoerd. Dit betreft met name de PFM-hervormingsstrategie en het PFM-ac -
tieplan, alsmede de financiële duurzaamheid van operationele onpartijdige 
organen voor corruptiebestrijding. Uitbetalingsvoorwaarden dienen nauwgezet 
te worden beoordeeld.
44 Conclusies en aanbevelingen 
De EU-bijstand ter verbetering van het bestuur in de 
gassector en de zekerheid van de gasvoorziening van 
de EU via Oekraïne
80 
In het algemeen was de EU-bijstand aan Oekraïne gedeeltelijk doeltreffend wat 
betreft de verbetering van het bestuur in de gassector en van de zekerheid van 
de gasvoorziening van de EU via Oekraïne.
81 
De dialoog tussen de EU en Oekraïne inzake energievraagstukken ondervond de 
gevolgen van de tot voor kort wankele inzet van Oekraïne en de uiteenlopende 
standpunten van EU-belanghebbenden met betrekking tot de zekerheid van de 
gasvoorziening van de EU via Oekraïne. Dezelfde belangrijke kwesties deden zich 
voor in de periode 2007-2015 (zie de paragrafen 65-69).
82 
In de beginfase bevatte het ontwerp van de onderzochte EU-bijstand in de gas -
sector en de zekerheid van gasleveringen via Oekraïne bepaalde voorwaarden 
die vaag en moeilijk te beoordelen waren (zie paragraaf 70).
83 
Tot 2014 ontbraken er bij de monitoring van de uitvoering van EU-bijstand 
kwalitatief hoogwaardige gegevens en werd in de gezamenlijke verslaglegging 
door de EU en Oekraïne soms niet de hele achtergrond geschetst waartegen de 
problemen in de gassector zich afspelen (zie de paragrafen 71 en 72).
84 
Tot 2014 had de EU-bijstand beperkte invloed op de werking van de Oekraïense 
gassector en leverde die wisselende resultaten op wat betreft de zekerheid van 
de gasleveringen aan de EU via Oekraïne. Sinds 2014 zijn er belangrijke mijlpalen 
bereikt (zie paragraaf 73).
45 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 5 — Neem maatregelen om de EU-bijstand aan 
Oekraïne doeltreffender te maken
De Commissie dient onverwijld maatregelen te nemen om de monitoring van 
de strategische samenwerking van de EU met Oekraïne op het gebied van gas 
te verbeteren en deze doeltreffender te maken. Met name dient er meer nadruk 
te worden gelegd op de verzameling, verificatie en analyse van gegevens. De 
Commissie moet systematisch accuratere en verifieerbare informatie verzame -
len, zelfs in ongunstige omstandigheden. Dit is van essentieel belang voor goed 
onderbouwde, op feiten gebaseerde besluitvorming.
Dit verslag werd door kamer III onder leiding van de heer Karel PINXTEN, lid van 
de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 8  november 
2016.
 Voor de Rekenkamer
 Klaus-Heiner LEHNE
 President

46
 Bijlage
Onderzochte programma’s
Tabel 1 — Oekraïne: programma’s voor begrotingssteun, 2007-2015
Toegewezen Uitbetaald
(in miljoen euro)
Programma’s voor sectorale begrotingssteun1 (afkorting, jaar van besluit) 588 259
Steun voor de uitvoering van het energiebeleid van Oekraïne (Energie  I, 2007) 87 73
Steun voor de uitvoering van de strategie van Oekraïne op het gebied van energie-efficiëntie en hernieuwbare 
energiebronnen (Energie-efficiëntie, 2008)70 52
Bevordering van de wederzijdse handel door de verwijdering van technische belemmeringen voor de handel 
tussen Oekraïne en de EU (Handel, 2008)45 29
Steun voor de uitvoering van een milieustrategie in Oekraïne (Milieu, 2009) 35 24
Steun voor de uitvoering van de vervoerstrategie van Oekraïne (Vervoer, 2009) 65 27
Steun voor sectoraal beleid inzake grensbeheer in Oekraïne (Grensbeheer, 2010) 66 49
Voortgezette steun voor de uitvoering van de energiestrategie van Oekraïne (Energy II, 2012) 45 5
Steunprogramma voor sectoraal beleid - steun voor regionaal beleid van Oekraïne (Regionaal, 2013) 55 0
Hervorming van het bestuursrechtelijk kader en het ambtenarenapparaat van Oekraïne (2011) 70 geschrapt
Begrotingssteun voor het regionaal ontwikkelingsbeleid van Oekraïne (2012) 50 geschrapt
Overeenkomst voor staatsopbouw2355 250
1 Het bedrag omvat de aanvullende steuncomponent (technische bijstand, controle, programmabeoordelingen en evaluaties).
2 Van de 355 miljoen euro voor het SBC had 232 miljoen euro betrekking op nieuwe middelen en werd 123 miljoen euro van de toewijzingen in 
het kader van het jaarlijkse actieprogramma 2013 geabsorbeerd (d.w.z. van twee nieuwe steunprogramma’s voor sectoraal beleid, namelijk 
voor de verwijdering van handelsbelemmeringen en voor de uitvoering van milieubeleid in Oekraïne (elk 55 miljoen euro), en 13 miljoen van 
een begrotingsstijging, aanvankelijk bedoeld voor de milieusector).
Bron:  CRIS, stand per 31.12.2015.
Tabel 2 — Oekraïne: overzicht van macrofinanciële bijstand van de EU, 2007-2015
Jaar van besluit ControleafkortingToegewezen Uitbetaald
(in miljoen euro)
2002MFB  I1106102010 500
2014 MFB  II 1 000 1 000
2015 MFB  III 1 800 600
Totaal 3 410 2 210
Bron:  DG Economische en Financiële Zaken, stand per 31.12.2015,  
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmBijlage
47 Bijlage 
Tabel 3 — Oekraïne: onderzochte projecten voor de periode 2007-2015
Titel (contractjaar)Toegewezen Uitbetaald
(in miljoen euro)
Beheer van overheidsfinanciën (PFM)
Twinning „Versterking van de handhaving van concurrentiewetgeving en  -beleid in Oekraïne (2007)” 1 0,9
Twinning „Bijstand aan het hoofdkantoor van controle en herziening van Oekraïne (KRU) bij de invoering 
van het nieuwe systeem van interne financiële controle bij de overheid” (2007)1,1 1,1
Afstemming van systemen voor concurrentie en openbare aanbestedingen in Oekraïne op EU-normen 
(2008)4,4 4,4
Versterking van het potentieel van de Nationale Bank van Oekraïne (NBU) door aanpassing aan EU-normen 
voor centrale banken (2009)1,1 0,6
Ondersteuning van het Ministerie van Financiën van Oekraïne op de gebieden staatsschuldbeheer en 
begrotingsraming (2010)1,7 1,5
Ontwikkeling van een informatieoverzicht van het twinningproject inzake risicogebaseerd toezicht van 
niet-bancaire financiële instellingen (2011)0,1 0,1
Levering van IT-apparatuur voor de integratie van het regionale netwerk van de antimonopoliecommissie 
ter ondersteuning van het project Actieplan 2006 EU-Oekraïne „Afstemming van concurrentie- en 
aanbestedingssystemen in Oekraïne op EU-normen” (2010)0,2 0,2
Uitbreiding van contract 147-509 „Afstemming van concurrentie- en openbare aanbestedingssystemen op 
EU-normen” (2011)1,1 1,1
Ontwikkeling van drie twinningprojecten op het gebied van het beheer van overheidsfinanciën in Oekraïne 
(2013)0,1 0,1
Afstemming van systeem voor openbare aanbestedingen van Oekraïne op EU-normen (2013) 4 2,7
Wat de staat kost: bevordering van openbare monitoring van het staatsbegrotingsproces (2013) 0,3 0,2
Maatschappelijk middenveld en media voor transparante lokale begrotingen (2013) 0,3 0,1
Creëren en invoeren van het „open-begrotingssysteem” voor het monitoren van het gebruik van publieke 
middelen (2013)0,3 0,2
Onafhankelijke monitoring van financiële en middelenstromen als gevolg van de ontwikkeling 
van conventionele en niet-conventionele koolwaterstoffen in Oekraïne in het kader van de 
productieverdelingsovereenkomst (2013)0,2 0,2
Totaal voor PFM 15,9 13,4
Corruptiebestrijding (FAC)
Steun voor goed bestuur: project tegen corruptie in Oekraïne (2006) 1,5 1,4
Project ter ondersteuning van justitiële hervormingen van het rechtsstelsel in Oekraïne (2013) 8,6 2,4
Totaal voor FAC 10,1 3,8
Bron:  CRIS, stand per 31.12.2015.Bijlage
48 Antwoorden van de 
Commissie en van de EDEO
Samenvatting
III
Gezien de dramatische gebeurtenissen die zich eind februari 2014 in Oekraïne afspeelden, namelijk de afzetting van 
president Janoekovytsj op 28  februari  2014 en de onrechtmatige inlijving van de Krim in de daaropvolgende dagen, 
was een doortastende en snelle reactie geboden om de consequenties van een grimmige en onverwachte situatie 
zo draaglijk mogelijk te houden.
Hoewel dit de Commissie niet genoeg tijd opleverde om alvast een langetermijnstrategie klaar te hebben toen zij 
Oekraïne in maart 2014 een groot steunpakket toezegde, werd vlak daarna wel een begin gemaakt met plannen 
voor de langere termijn en is sindsdien uitgebreid overleg gevoerd, onder meer over de inbreng van internationale 
partners.
V
Hoewel de EU-bijstand tot op zekere hoogte wel effect sorteerde, zijn belangrijke structurele hervormingen op 
bijna alle in paragraaf IV beschreven gebieden in gang gezet of ondersteund door EU-programma’s.
VI
Terwijl er in Oekraïne sprake was van een buitengewone politieke, economische en financiële situatie, moest de 
Commissie onderhandelen en zich een oordeel vormen over de voorwaarden voor macrofinanciële bijstand en 
algemene begrotingssteun.
Steunprogramma’s bevatten doorgaans een vaste tranche die aan het begin wordt uitbetaald, zodra is voldaan aan 
de algemene voorwaarden voor begrotingssteun.
VII
De samenwerking met Oekraïne in de energiesector in de afgelopen 10 jaar had als grondslag het memorandum 
van overeenstemming inzake samenwerking op het gebied van energie uit 2005 en was er vooral op gericht om de 
levering van gas aan Europa via Oekraïense pijpleidingen veilig te stellen en grootscheepse veranderingen door 
te voeren in de energiesector. Dat was ook het hoofddoel van de gezamenlijke verklaring van maart 2009 over de 
modernisering van het Oekraïense gasdoorvoersysteem. Dat dit initiatief van belang was en gelegen kwam bleek 
des te duidelijker door de aardgascrisis van 2009, al viel de uitvoering ervan niet mee door de complexe politieke 
situatie in het land en de aanhoudende geopolitieke spanningen.
Dankzij de gemaakte vorderingen konden de EIB en de EBRD in december 2014 hun handtekening zetten onder 
een eerste reeks leningen voor de modernisering van het gasdoorvoersysteem. Tot 2014 hadden pogingen om het 
beheer van de gassector in Oekraïne en de algehele zekerheid van de energievoorziening te verbeteren te lijden 
onder het feit dat Oekraïne afhankelijk was van Russische energie. Algemeen wordt erkend dat er sindsdien veel 
vooruitgang is geboekt met de hervorming van de gassector in Oekraïne.
In maart 2015 is begonnen met de uitvoering van een grootscheeps plan ter hervorming van de gassector. Naast de 
nieuwe gaswet stelde de regering in juli 2016 een in 2017 uit te voeren plan vast om Naftogaz en de transmissiesys -
teembeheerder te ontvlechten.
Samen met het secretariaat van de Energiegemeenschap en andere partners zal de Commissie omwille van de 
transparantie, en om te zorgen voor normale concurrentievoorwaarden, blijven ijveren voor de voltooiing van 
de hervormingen van de gassector. Een en ander houdt onder meer in dat nieuwe spelers toegang tot de markt 
kunnen krijgen en dat de zekerheid van de gasvoorziening en de betrouwbaarheid van het doorvoersysteem van 
Oekraïne worden vergroot.
Antwoorden van de Commissie en van de EDEO 49
Inleiding
04
Sinds halverwege 2015, na een bijzonder diepe recessie die grotendeels was veroorzaakt door afkalvend vertrou -
wen en schade aan de productiecapaciteit in verband met het gewapend conflict in het Oosten, toont Oekraïne 
weer tekenen van economische stabilisatie. Deze stabilisatie is te danken aan een aantal factoren, waaronder krach -
tige macro-economische beleidsmaatregelen om onevenwichtigheden op lange termijn aan te pakken en groot -
schalige financiële en technische steun, die de vertrouwenscrisis heeft helpen beteugelen.
Na een krimp van 6,6% in 2014 en 9,9% in 2015 is de verwachting dat de economie in 2016 dankzij het gestaag toe -
nemende vertrouwen van consumenten en beleggers weer enige groei (1 à 2%) te zien zal geven. Het bbp nam in 
het eerste kwartaal van 2016 in reële termen toe met 0,1% en in het tweede kwartaal met 1,3 %.
08
Door de situatie in Oekraïne wordt de ENI-bijstand sinds 2014 in de vorm van jaarlijkse „speciale maatregelen” 
gegeven. Inmiddels zijn er voorbereidingen aan de gang om met ingang van 2018 terug te keren naar een normale 
meerjarenprogrammering in de vorm van een integraal steunkader.
13
De Commissie is het ermee eens dat de Oekraïense autoriteiten sinds 2014 een veel grotere wil tot hervormingen 
aan de dag leggen. Wat de huidige Oekraïense regering betreft geldt dat met name voor de hervorming van het 
openbaar bestuur.
De Commissie bouwt voort op deze hervormingsdynamiek en moedigt Oekraïne aan om de vaart erin te houden. Er 
wordt gewerkt aan een groot steunprogramma van de EU dat de hervormingsgezindheid moet steunen en op peil 
moet houden. Het derde programma voor macrofinanciële bijstand (MFA) bevat ook belangrijke maatregelen ter 
hervorming van het openbaar bestuur die op zowel wetgeving als uitvoering betrekking hebben.
15
De voorwaarden voor MFB zijn geen kopie van die voor IMF-steun, maar vormen een aanvulling hierop. MFB kan 
pas worden verleend als het complementaire IMF-programma op gang is gekomen en het IMF tevreden blijft over 
de situatie. Dat betekent dat Oekraïne aan de voorwaarden van de IMF moet blijven voldoen om MFA-betalingen te 
krijgen.
Tekstvak 1 — Lancering van de campagne van de Oekraïense autoriteiten tegen de 
oligarchie
De Commissie is van mening dat de rol en het belang van het bureau voor de modernisering van Oekraïne worden 
overschat en dat er geen risico is op verwarring met de officiële bijstand van de EU aan Oekraïne.
17
Gezien de dramatische gebeurtenissen die zich eind februari 2014 in Oekraïne afspeelden, namelijk de afzetting van 
president Janoekovytsj op 28  februari  2014 en de onrechtmatige inlijving van de Krim in de daaropvolgende dagen, 
was een doortastende en snelle reactie geboden om de consequenties van een grimmige en onverwachte situatie 
zo draaglijk mogelijk te houden.
Antwoorden van de Commissie en van de EDEO 50
Hoewel dit de Commissie niet genoeg tijd opleverde om een langetermijnstrategie klaar te hebben toen zij 
 Oekraïne in maart 2014 een groot steunpakket toezegde, werd vlak daarna wel een begin gemaakt met plannen 
voor de langere termijn en is sindsdien uitgebreid overleg gevoerd, onder meer over de inbreng van internationale 
partners.
Na de in politiek opzicht zeer belangrijke aankondiging van het steunpakket zijn bovendien heel nauwkeurig spe -
cifieke EU-steunprogramma’s opgesteld, waarbij financiële risico’s en de activiteiten van andere donors in aanmer -
king genomen en gedocumenteerd zijn.
18
Het financieel pakket van maart 2014 was bedoeld om een krachtig signaal van politieke steun af te geven en 
tegelijkertijd voor de korte termijn begrotingssteun en voor de langere termijn investeringssteun en ondersteuning 
in de vorm van adviesdiensten te mobiliseren. Het was dus gericht op de behoeften op zowel de korte als de lange 
termijn, waarbij de langetermijnbehoeften overigens afhankelijk zijn van de blijvende hervormingsgezindheid van 
de Oekraïense autoriteiten.
Slechts 1,61 miljard EUR van de MFB maakte deel uit van het financieel pakket van maart 2014 (gezamenlijke 
omvang van MFB I en MFB II). In januari 2015 nam de Commissie het voorstel voor een derde MFB-operatie voor 
Oekraïne (ten bedrage van 1,8 miljard EUR) aan. Op basis van een uitgebreide beoordeling van de tot dan toe 
verleende bijstand – van de impact ervan op de economische en financiële stabiliteit in Oekraïne sinds het begin 
van de crisis –, en gezien de verslechtering van de financiële situatie in Oekraïne begin 2015, vormde de operatie als 
zodanig een aanvulling op het pakket van maart 2014.
20
Met ingang van 2018 zou weer gewerkt moeten worden met een normaal meerjarenprogrammering in de vorm van 
een integraal steunkader. De voorbereidingen hiervoor zijn al begonnen.
21
Hoewel er wat de coördinatie betreft wellicht sprake was van enige opstartproblemen, hebben de EU-delegatie 
in Kiev, de steungroep voor Oekraïne en de EU-adviesmissie hun activiteiten inmiddels goed op elkaar afgestemd 
en vullen ze elkaar volledig aan. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de gezamenlijke ontwikkeling van een nieuw steunpro -
gramma ter bestrijding van corruptie dat eerder dit jaar (juni 2016) is aangenomen.
22
Dit initiatief is in de planfase blijven steken. De Commissie staat de Oekraïne in de bestrijding van corruptie en 
fraude met andere initiatieven terzijde. Zo steunt zij de nieuwe Oekraïense organen voor corruptiebestrijding via 
haar in het antwoord op paragraaf 21 genoemde steunprogramma, en biedt zij hulp bij de hervorming van het 
rechtsstelsel.
24
De coördinatie van donoren door de Oekraïense autoriteiten liet inderdaad nogal te wensen over in de periode 
waarop de controle betrekking heeft. De huidige Oekraïense regering is echter bezig om hierin verandering te 
brengen, wat inmiddels al enig effect sorteert.
Antwoorden van de Commissie en van de EDEO 51
25
Van meet af aan heeft de Commissie haar activiteiten gecoördineerd met die van het multidonorfonds van de 
EBWO, en ze heeft nu (juli 2016) ook een besluit genomen om aan dit fonds bij te dragen.
Opmerkingen
34
De EU heeft in 2012 en 2013 de ontwikkeling van een PFM-strategie zeer actief gesteund, waardoor uiteindelijk in 
de aanloop naar de top van Vilnius een degelijk document kon worden aangenomen. Momenteel wordt gewerkt  — 
opnieuw met hulp van EU- en OESO/SIGMA-deskundigen — aan het bijwerken en verbeteren van de PFM-strategie.
38
De voorwaarden betreffende het beheer van overheidsfinanciën en corruptiebestrijding vormden de kern van een 
aantal EU-steunprogramma’s, zoals de „overeenkomst voor staatsopbouw”. De Commissie zal blijven werken aan de 
verbetering van de manier waarop vooruitgang in het beheer van overheidsfinanciën wordt vastgesteld en van de 
criteria die daarbij worden aangelegd.
40
Gezien de uitzonderlijke politieke en financiële omstandigheden in Oekraïne meent de Commissie een juiste beoor -
delingsmarge te hebben gehanteerd.
Tekstvak 2 — Flexibiliteit in de vaststelling en beoordeling van de vervulling van 
MFB-voorwaarden
Over het memorandum van overeenstemming voor MFA zijn vooral in de periode 2010-2012 onderhandelingen 
gevoerd, toen een veel minder hervormingsgezinde Oekraïense regering aan de macht was, en het is pas in 2014 
door het Oekraïense parlement geratificeerd. Ondanks de moeizame onderhandelingen wist de Commissie een 
aantal brede PFM-voorwaarden in het memorandum opgenomen te krijgen.
De aanpak waarbij meerdere subvoorwaarden tot één voorwaarde worden samengevoegd maakt het mogelijk om 
een overkoepelend doel te benoemen voor een bepaald te hervormen onderdeel en zo een strategische richting 
aan te geven, terwijl er over de maatregelen die worden verlangd nog altijd duidelijk en specifiek genoeg wordt 
gecommuniceerd.
Reactie op de paragrafen 41 en 42.
De frontloading van vaste tranches van sectorale begrotingssteun viel volgens de Commissie binnen de limieten 
voorgesteld in de richtsnoeren voor begrotingssteun en was gezien de situatie in Oekraïne gerechtvaardigd.
43
In 2014 bevond Oekraïne zich op de rand van een financiële en ook politieke ineenstorting. Samen met het IMF en 
andere internationale donoren reageerde de EU snel op de financiële crisis in Oekraïne, met name in 2014 en de 
eerste helft van 2015. Gezien de ernst van de economische crisis en de omvang van het land (verreweg het grootste 
van de oostelijke buurlanden van de EU) was aanzienlijke macro-financiële bijstand geboden.
Antwoorden van de Commissie en van de EDEO 52
46
Sinds 2010 worden betalingen in het kader van begrotingssteun inderdaad gebaseerd op een brede PFM-beoorde -
ling, waarbij alle relevante analytische gegevens, waaronder PEFA-beoordelingen, in aanmerking worden genomen.
48
De Commissie is van mening dat de evaluatie van de in 2014 in Oekraïne verleende begrotingssteun een breed en 
vergelijkend overzicht bood.
51
De Commissie is zich bewust van dit probleem, dat ook in de evaluatie van de begrotingssteun wordt genoemd, en 
geeft het ministerie van financiën adviezen om de EU-middelen beter te kanaliseren.
52
Met „in grote lijnen was vervuld” bedoelt de Commissie dat het gezien de mate waarin de met de voorwaarde nage -
streefde hervorming is gerealiseerd niet aangaat om de MFB-uitbetaling uit te stellen, ook al is niet aan elk van de 
MFB-voorwaarden voldaan. 
Antwoord van de Commissie op de paragrafen 67 t/m 69
Tijdens de periode waarop de controle betrekking heeft, heeft de Commissie steeds een samenhangend beleid 
gevoerd met het oog op het strategische belang van de Oekraïense gasdoorvoer en, daarmee samenhangend, de 
noodzaak van fundamentele hervormingen in de gassector.
De lidstaten stonden grotendeels achter de inspanningen van de Commissie. Het is echter wel zo dat de prioriteiten 
van sommige lidstaten met betrekking tot samenwerking in de gassector niet altijd geheel samenvielen met die van 
de Commissie.
Na de crises van 2006  en 2009 verrichtte de Commissie interne risicobeoordelingen en probeerde zij in een werkdo -
cument van haar diensten na te gaan welke les is getrokken uit de onderbreking van de gasvoorziening (werkdocu -
ment van de diensten van de Commissie {COM(2009) 363} SEC(2009) 977).
Volgens de Commissie waren de onderbrekingen van de gasdoorvoer in 2006  en 2009 een rechtstreeks gevolg van 
een handelsgeschil tussen Gazprom en Naftogaz en maakten de politieke spanningen tussen Oekraïne en Rusland 
de situatie alleen maar erger.
De Commissie moest rekening houden met de vertrouwelijke aard van de desbetreffende informatie en is van 
mening dat zij in de gegeven omstandigheden niet explicieter kon zijn.
70
De Commissie geeft toe dat steunprogramma’s voor de gassector in bepaalde gevallen een betere opzet hadden 
kunnen hebben, maar wijst er ook op dat de betrokken Oekraïense ministeries bij het formuleren van de steunpro -
gramma’s over weinig administratieve capaciteit beschikten.
Antwoorden van de Commissie en van de EDEO 53
71
In de door de controle bestreken periode was er een steeds betere toegang tot gegevens. Sinds 2015 zijn gegevens 
over de gasdoorvoer en marktinformatie over de Oekraïense gassector openbaar toegankelijk dankzij de samen -
werking tussen Oekraïense autoriteiten, de Commissie en het Europees netwerk van transmissiesysteembeheerders 
voor gas (ENTSO-G).
73
Volgens de Commissie was er al in 2014 sprake van vooruitgang, bijvoorbeeld dankzij de nieuwe door de regering 
opgestelde gaswet, die in december 2014 de weg baande voor de ondertekening van de eerste EIB/ EBRD-leningen 
voor de modernisering van het gasdoorvoersysteem.
c)
De inspanningen van de Commissie om Oekraïne te helpen met de modernisering van zijn gasdoorvoersysteem 
leidden pas eind 2014 tot belangrijke concrete investeringsbesluiten, vooral omdat eerdere regeringen weinig 
animo hadden getoond om cruciale, in de gezamenlijke verklaring van 2009 vastgelegde hervormingen door te 
voeren.
d) i)
De zekerheid van de gasvoorziening van de EU via Oekraïne stond volgens de Commissie en de EDEO ook op het 
spel door externe actoren (Rusland).  
Conclusies en aanbevelingen
74
De Commissie en de EDEO zijn van mening dat de EU-bijstand een grote bijdrage heeft geleverd aan de politieke 
associatie en economische integratie van Oekraïne en de EU. Sinds het uitbreken van de crisis in 2014 heeft de 
bijstand van de EU ook in belangrijke mate geholpen om de situatie in Oekraïne te stabiliseren en mede de aanzet 
gegeven tot belangrijke structurele hervormingen op tal van gebieden en in tal van sectoren.
76
De bestrijding van corruptie en het beheer van overheidsfinanciën staan centraal in de dialoog tussen de EU en 
Oekraïne. In de afgelopen jaren zijn dan ook belangrijke hervormingen in gang gezet, die inmiddels duidelijk vrucht 
afwerpen.
Aanbeveling 1 — In de dialoog met Oekraïne meer nadruk leggen op het beheer van 
overheidsfinanciën
De Commissie en de EDEO kunnen zich vinden in de aanbeveling.
Een speciaal steunprogramma voor het beheer van de overheidsfinanciën is momenteel in beraad als een  speciale 
maatregel voor 2017. Het beheer van de overheidsfinanciën neemt in alle lopende steunprogramma’s al een cen -
trale plaats in, en met hulp van EU- en OESO/SIGMA-deskundigen wordt gewerkt aan een actualisering van de 
PFM-strategie
Antwoorden van de Commissie en van de EDEO 54
77
Volgens de Commissie was het gezien de kritieke toestand in Oekraïne van cruciaal belang dat de bijstand in 
2014 en 2015 snel werd uitbetaald. Alle betalingen in het kader van de begrotingssteun waren gebaseerd op een 
gedegen beoordeling om ervoor te zorgen dat aan de algemene voorwaarden voor begrotingssteun werd voldaan.
Steunprogramma’s bevatten doorgaans een vaste tranche die aan het begin wordt uitbetaald, zodra is voldaan aan 
de algemene voorwaarden voor begrotingssteun.
Aanbeveling 2 — Het ontwerp van de voorwaarden voor en de uitbetaling van 
financiële bijstand verbeteren
De Commissie neemt de aanbeveling over.
a)
De Commissie is al begonnen met een duidelijkere en meer toegespitste omschrijving van de beleidsdoelen, zoals 
blijkt uit de manier waarop memoranda van overeenstemming met Oekraïne zich met name tussen MFB II en III 
hebben ontwikkeld. Zij zal werk blijven maken van duidelijke en nauwkeurige omschrijvingen.
Maar MFB-leningvoorwaarden zijn wel altijd de uitkomst van onderhandelingen met het begunstigde land. Zeker 
als deze onderhandelingen plaatsvinden in buitengewone geopolitieke en financiële omstandigheden kan de 
Commissie zich gedwongen zien om een evenwicht te vinden tussen enerzijds de dringende noodzaak en de lange 
looptijd van de bijstand en anderzijds de vereiste duidelijkheid en nauwkeurigheid.
c)
Bij al haar MFB-programma’s zal de Commissie nauw blijven samenwerken met het IMF en andere donoren, zoals zij 
altijd al heeft gedaan.
d)
Zij zal ook blijven streven naar een redelijk evenwicht tussen hefboomaspecten en een snelle uitbetalingen van de 
bijstand. In 2014 was het gezien de buitengewone geopolitieke en financiële omstandigheden in Oekraïne ver -
dedigbaar om prioriteit te geven aan een snelle uitbetaling van de MFB. Toen de economie in Oekraïne eind 2015 
begon te stabiliseren, werd de Commissie veeleisender met betrekking tot de naleving van de MFB-voorwaarden. 
Dat blijkt wel uit het feit dat de tweede tranche van MFB III sinds oktober 2015 in de wacht staat, omdat nog niet 
volledig aan de voorwaarden is voldaan.
De Commissie zal scherp toezicht blijven houden op de naleving van de voorwaarden, opdat het hefboomeffect 
van haar bijstand zo goed mogelijk wordt benut. Het kan echter niet worden uitgesloten dat MFB-tranches zullen 
worden uitbetaald als in het algemeen goed aan de voorwaarden wordt voldaan, zelfs als dan een klein aantal voor -
waarden onvervuld blijft.
78
De Commissie is van mening dat de evaluatie van de in 2014 in Oekraïne verleende begrotingssteun een breed en 
vergelijkend overzicht bood.
Antwoorden van de Commissie en van de EDEO 55
Aanbeveling 3 — De monitoring versterken van de wijze waarop de EU-bijstand wordt 
uitgevoerd
De Commissie neemt de aanbeveling over.
De Commissie zal haar toezicht op de wijze waarop de EU-bijstand wordt uitgevoerd blijven verscherpen en al haar 
instrumenten inzetten om vaart te zetten achter hervormingen.
79
Met „in grote lijnen was vervuld” bedoelt de Commissie dat het gezien de mate waarin de met de voorwaarde nage -
streefde hervorming is gerealiseerd niet aangaat om de MFB-uitbetaling uit te stellen, ook al is niet voldaan aan elk 
van de gedetailleerde aspecten van de MFB-voorwaarden.
Aanbeveling 4 — Meer nadruk leggen op de doeltreffende uitvoering en duurzaamheid 
van hervormingen
De Commissie en de EDEO kunnen zich vinden in de aanbeveling.
Bij de beoordeling van de mate waarin aan de voorwaarden voor MFB-betalingen is voldaan zal de Commissie zich 
beperken tot de categorieën „vervuld”, „in grote lijnen vervuld” en „niet vervuld”.
80
In de samenwerking met Oekraïne in de energiesector heeft de nadruk de afgelopen 10 jaar gelegen op het veilig -
stellen van de levering van gas (en olie) aan Europa via het Oekraïense systeem van pijpleidingen. Tot 2014 hadden 
pogingen om het beheer van de gassector in Oekraïne en de algehele zekerheid van de energievoorziening te ver -
beteren te lijden onder de politieke situatie en het feit dat Oekraïne afhankelijk was Russische energie. De dialoog 
in het kader van het memorandum van overeenstemming van 2005 was in dit verband een onmisbaar en nuttig 
forum.
81
In deze periode heeft de Commissie steeds een samenhangend beleid gevoerd met het oog op het strategische 
belang van de Oekraïense gasdoorvoer en de noodzaak van fundamentele hervormingen in de gassector. In een 
aantal conclusies hierover heeft de Raad dit ook onderkend. Hoewel de lidstaten de inspanningen van de Commis -
sie grotendeels ondersteunden, vielen de prioriteiten van een aantal van hen met betrekking tot samenwerking in 
de gassector niet altijd samen met die van de Commissie.
82
Ondanks gebreken en de vaak ongunstige politieke situatie kon er dankzij de programma’s voor begrotingssteun 
en de bijbehorende projecten voor technische bijstand wel enige vooruitgang worden geboekt met de cruciale her -
vormingen in de gassector en is ook de voorzieningszekerheid toegenomen. Zie ook het antwoord van de Commis -
sie op paragraaf 70.
83
Met de ontwikkeling van de energiedialoog zijn de communicatie en de toegang tot gegevens volgens de Commis -
sie geleidelijk verbeterd (zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 71). In haar reguliere energiedialoog 
is de Commissie ingegaan op de grootste problemen in de gassector, al leverde de gezamenlijke verslaglegging niet 
altijd alle achtergrondinformatie.
Antwoorden van de Commissie en van de EDEO 56
Aanbeveling 5 — Maatregelen nemen om de EU-bijstand aan Oekraïne doeltreffender 
te maken
De Commissie stemt in met deze aanbeveling en geeft er al gevolg aan.
Er zijn al belangrijke maatregelen genomen om de EU-bijstand doeltreffender te maken. Zo is er binnen de steun -
groep voor Oekraïne een team van energiedeskundigen samengesteld en wordt de bijstand beter en strakker afge -
stemd met het secretariaat van de Energiegemeenschap en andere partijen (donoren, ENTSO-G enzovoort).
De Commissie is bezig met de verbetering van het memorandum van overeenstemming over samenwerking op 
energiegebied met Oekraïne en hoopt eind 2016 een strategisch energiepartnerschap te sluiten om zo haar ener -
giedialoog met Oekraïne te intensiveren en de samenwerking in de energiesector doeltreffender te maken.
De Commissie zal ook blijven proberen om te bemiddelen in het geschil over aardgas tussen Rusland en Oekraïne, 
onder meer door de gasdoorvoer goed in de gaten te houden. Als onderdeel van de associatieovereenkomst met 
Oekraïne is er een systeem voor vroegtijdige waarschuwing.
Met name via het statistische onderdeel van het EU4Energy-project, dat de Commissie in juni 2016 samen met het 
Internationaal Energieagentschap en de Energiegemeenschap ten doop hield, zal er gewerkt blijven worden aan 
betere statistische gegevens over Oekraïne.
Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU/hyphen.capPUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Gebeurtenis Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle 7.10. 2014
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) 20.7.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure 8.11.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere 
gecontroleerde)24.11.2016
In dit verslag onderzoekt de Rekenkamer of de bijstand 
van de Commissie en de Europese Dienst voor extern 
optreden gedurende de periode 2007-2015 doeltreffend 
was in het ondersteunen van de omvorming van Oekraïne 
tot een goed bestuurde staat op het gebied van beheer 
van de overheidsfinanciën en corruptiebestrijding, 
alsmede in de gassector.
In het algemeen was de EU-bijstand aan Oekraïne 
gedeeltelijk doeltreffend op deze drie gebieden. Tot 2014 
had de EU-bijstand een beperkte impact. Ondanks de 
nieuwe impuls die de hervormingen sinds 2014 hebben 
gekregen, blijven de tot dusver behaalde resultaten 
kwetsbaar. In dit verslag worden vijf aanbevelingen ter 
verbetering van de EU-bijstand uiteengezet.
EUROPESE
REKENKAME R