Advies over het thema "Directe en indirecte belastingen"

(96/C 82/11)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 24 februari 1994 besloten, overeenkomstig artikel 23, derde alinea, van zijn Reglement van Orde, een advies op te stellen over het voornoemde thema.

De Afdeling voor economische, financiële en monetaire vraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 5 december 1995 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Janssen.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 331e Zitting (vergadering van 21 december 1995) het volgende advies uitgebracht, dat met een ruime meerderheid van stemmen (20 stemmen tegen, 18 onthoudingen) is goedgekeurd.

WOORD VOORAF

Fiscaliteit is een zeer uitgebreid studieterrein. Juist om die reden is in het huidige initiatiefadvies gekozen voor een benadering waarbij enkel de meest belangrijke of dringende belastingthema's werden behandeld.

Daarbij werd de vraag of het belastingthema in kwestie al of niet voldoende belangrijke Europese aspecten vertoont, als criterium aangehouden : vanuit dit criterium en meer bepaald vanuit de wisselwerking met de interne markt en het principe van de vrijheid van kapitaalverkeer drong zich dan ook de keuze op om indirecte belastingen enerzijds en twee specifieke directe belastingen anderzijds (belasting op sparen en belasting op vennootschapswinsten) nader te bekijken.

Bij wijze van aanvulling werd op beknopte wijze nog op enkele andere belastingproblemen ingegaan die eveneens gekenmerkt worden door enige Europese aspecten (vermogensbelasting, successierechten en personenbelastingen).

Eveneens werd gebruik gemaakt van en rekening gehouden met adviezen welke het Comité in voorgaande jaren heeft uitgebracht.

Belangrijkste uitdaging voor de onmiddellijke toekomst is, op Europees niveau een vorm van belastingharmonisatie en in de lid-staten een belastingstructuur te vinden waarmee :

a) de fiscale en premielast op de factor arbeid waar nodig kan worden verminderd;

b) de belastingdruk zodanig kan worden geoptimaliseerd dat een krachtige, aanhoudende, niet-inflatoire groei alsmede de werkgelegenheid kunnen worden gestimuleerd;

c) voortbestaan en verdere ontwikkeling van het Europese sociaal model kunnen worden gewaarborgd;

d) de ontwikkeling van de interne markt kan worden vergemakkelijkt.

1. Inleiding

1.1. De bevoegdheid om belastingen op te leggen, is een wezenlijk onderdeel van de autonomie van nationale (lid-)staten. Tegelijkertijd toont de voortschrijdende Europese economische eenmaking de noodzaak van een aanvullende Europese fiscale politiek.

1.1.1. De Europese Gemeenschap is nu de Europese Unie geworden. Na vele jaren een vrijhandelszone te zijn geweest, is de EU nu een eengemaakte markt zonder douanecontroles die het verkeer van goederen kunnen belemmeren. Burgers van de ene lid-staat kunnen leven, werken en reizen door de gehele Unie. Paspoortcontroles bestaan nog steeds maar zouden eveneens vlug verdwijnen. Kapitaal kan vrij circuleren, zonder gehinderd te worden door kapitaalcontroles.

1.1.2. Veel minder vooruitgang is geboekt bij de harmonisatie van de directe belastingen. Ieder land belast ondernemingen en individuen tegen verschillende tarieven, volgens verschillende systemen en verschillende berekeningswijzen. De nieuwe vrijheden laten des te duidelijker uitkomen hoe groot de verschillen tussen de belastingvoorschriften en -tradities zijn. Van het rapport-Neumark (1962) tot het rapport-Ruding (1992) hebben tal van groepen, comités en individuen de problematiek in verband met de belastingharmonisatie in EU-verband onderzocht, maar in de praktijk is er maar bitter weinig gedaan.

1.1.3. Wel is er enige vooruitgang geboekt op het stuk van de indirecte belastingen, hoewel zich nog altijd problemen voordoen, met name ten aanzien van de diensten; er is een gemeenschappelijk BTW-stelsel, maar met verschillende tarieven.

1.2. Een Europese politiek inzake fiscaliteit is verantwoord op basis van drie objectieven :

1.2.1. De consequente toepassing van de logica van de "interne markt" vereist dat voor economische transacties tussen de lid-staten gelijkwaardige fiscale voorwaarden gelden als voor transacties binnen eenzelfde lid-staat.

Voorbeelden hiervan zijn :

- de hervorming en de pogingen tot meer convergentie van de stelsels van indirecte belastingen teneinde de afschaffing van de grenscontroles tot een goed einde te brengen en teneinde te kunnen afzien van de controlemaatregelen en formaliteiten waarmee het bedrijfsleven in het kader van het huidige overgangssysteem is opgezadeld;

- de "moeder/dochterrichtlijn", waarbij verbonden ondernemingen die in verschillende lid-staten zijn gevestigd, op gelijke voet worden behandeld als nationale ondernemingen door de bronheffing op dividenden onder bepaalde voorwaarden af te schaffen.

1.2.2. Ingevolge de aanpak van het Witboek inzake groei, concurrentie en werkgelegenheid worden voorstellen gedaan om gecooerdineerde Europese fiscale initiatieven te nemen welke in méér tewerkstelling zouden kunnen resulteren : zo ligt er b.v. een voorstel voor een Europese CO2/energiebelasting waarmee men volgens de Commissie de parafiscale druk op de lager geschoolde arbeid met 1 % van het BBP zou kunnen verlichten en 2,5 % meer werkgelegenheid zou kunnen creëren.

1.2.3. Afschaffing van grenzen en vrijheid van kapitaalverkeer kan in sommige gevallen leiden tot een neerwaartse spiraal van "fiscale concurrentie" tussen de lid-staten. Dit is des te waarschijnlijker naarmate de belastbare basis meer mobiel is. Een dergelijke neerwaartse spiraal bij "mobiele" belastingsoorten leidt in vele gevallen trouwens tot een verhoging van de fiscale druk bij andere belastingsoorten zoals de belasting uit inkomen uit arbeid of nog bepaalde indirecte belastingen.

2. Indirecte belastingen

2.1. Stand van zaken

2.1.1. De belasting op de toegevoegde waarde is een essentieel en typisch kenmerk van de Europese Unie. Alle lid-staten moeten deze belasting hebben en moeten haar toepassen op het merendeel van de consumptieve uitgaven; het is hun verboden om een andere belasting of belastingen met een soortgelijke heffingsgrondslag toe te passen.

2.1.2. BTW wordt geacht economisch neutraal te zijn; dat betekent dat het een zo gering mogelijk effect moet hebben op de keuzes die gemaakt worden door de consumptie- en de produktiehuishoudingen. Deze neutraliteit gaat inderdaad op bij transacties binnen een land, én, naar wordt aangenomen, ook bij transacties tussen verschillende landen. Juist dit kenmerk verleent de BTW haar bijzondere plaats in de EU, die er o.m. naar streeft, tot gelijke concurrentieverhoudingen te komen tussen goederen en diensten ongeacht de lid-staat die deze goederen en diensten levert.

2.1.3. Ondanks de recente toenadering van BTW-tarieven ter voorbereiding van de interne markt van 31 december 1992, moet men vaststellen dat de tarieven nog steeds grote onderlinge verschillen vertonen : tussen het hoogste en het laagste "normale" tarief bestaat een verschil van niet minder dan 10 procentpunten. Bij de "verlaagde" tarieven is het verschil zelfs 21 procentpunten. Het is bekend dat de grote verschillen het gevolg zijn van onenigheid tussen lid-staten : de lid-staten met de hoogste tarieven pleitten voor een aanpassing naar boven, terwijl de lid-staten die lagere tarieven hanteerden, juist een laag normaal tarief wilden. Bovendien wilden de landen die voor bepaalde goederen of produkten een nultarief kenden, hiervan niet afzien, omdat zij dit als onderdeel van hun sociaal beleid beschouwden. Aangezien t.a.v. fiscale vraagstukken eenstemmigheid is vereist, hebben deze uiteenlopende standpunten eindelijk geleid tot het in onderstaande tabel weergegeven compromis. Voorts kon door deze onenigheid geen definitief BTW-stelsel volgens het principe van het land van herkomst worden ingevoerd : in een dergelijk stelsel zou de BTW rechtens toekomen aan het land van verbruik, maar men is er niet in geslaagd om een werkbaar compensatiestelsel te ontwikkelen tussen lid-staten die netto-betalers zijn en lid-staten die netto-ontvangers zijn.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.1.4. Om te vermijden dat een openstelling van de grenzen in deze situatie zou resulteren in een verlegging van handelsverkeer en ernstige verliezen aan fiscale ontvangsten voor bepaalde lid-staten tot gevolg zou hebben, werd een BTW-"overgangssysteem" uitgewerkt.

2.1.5. Het overgangssysteem is dank zij informatica-investeringen van de ondernemingen die intracommunautaire handel bedrijven, inmiddels goed geassimileerd; toch is het een ingewikkeld systeem wat de administratieve lasten betreft die het met zich brengt, en blijft het in bepaalde opzichten op bezwaren stuiten. Desalniettemin is het dankzij dit systeem mogelijk geweest, grenscontroles en oponthoud aan de grenzen, met alle kosten van dien, te laten verdwijnen.

2.1.6. Voor leveringen tussen ondernemingen die aan BTW onderworpen zijn, past het overgangssysteem het principe toe van "belasting volgens het land van bestemming": de onderneming in land A die goederen bestelt vanuit land B, is onderworpen aan het BTW-tarief dat van toepassing is in land A, staat zelf in voor de betaling ervan en is verantwoordelijk voor de aangifte, met dien verstande dat zij, indien land A een compensatiesysteem toepast in het kader van maandelijkse of driemaandelijkse BTW-aangiften, in aanmerking komt voor aftrek van voorbelasting in verband met invoer. In het overgangssysteem is de onderneming van land B verplicht om een lijst van haar cliënten in de andere EU-landen, met vermelding van hun BTW-nummer, op te stellen. Deze lijst wordt doorgegeven aan de nationale BTW-administratie, waarna gegevens hierover worden uitgewisseld tussen de BTW-diensten op communautair niveau. Men merkt dus op dat de BTW in een aantal gevallen niet meer geïnd moet worden door de verkoper, maar door de koper.

2.1.7. Ondernemingen die niet kunnen genieten van aftrekbaarheid van BTW, en rechtspersonen die niet aan BTW zijn onderworpen, kunnen tot een bepaald bedrag aankopen doen in de EU en daarbij de BTW betalen die in het buitenland verschuldigd is.

2.1.8. Voor finale gebruikers geldt in principe de regel van "belasting volgens land van oorsprong". Tegelijkertijd beperken diverse uitzonderingsregimes dit algemene principe :

- de aankoop van nieuwe transportmiddelen wordt onderworpen aan de BTW-voet van het land van bestemming;

- indien de drempel van 100 000 ecu overschreden wordt, moet bij verkoop op afstand de BTW van het land van bestemming toegepast worden. Lid-staten kunnen de drempel verlagen tot 35 000 ecu.

2.1.9. De evaluatie van het overgangssysteem is dan ook gemengd.

2.1.9.1. Positieve elementen :

- belangrijke daling van administratieve kosten en transportkosten, verbonden aan douaneformaliteiten;

- verbeterde liquiditeitspositie van ondernemingen dankzij het wegvallen van douanewaarborgen en bepaalde prefinancieringsverplichtingen;

- lagere prijzen voor aangekochte goederen dankzij de verscherpte internationale concurrentie.

2.1.9.2. Negatieve elementen :

- onzekerheid inzake en vrees voor fiscale eindverantwoordelijkheid : ondernemingen die goederen leveren onder het regime van "BTW volgens land van bestemming" moeten bewijzen dat de levering in het land van oorsprong kan genieten van een BTW-vrijstelling. Sommige lid-staten eisen hierbij een bewijs dat de BTW in het land van aankomst wel degelijk is betaald. Dit verzwaart echter de administratieve last en maakt ondernemingen kwetsbaar voor fouten of vergissingen van hun handelspartners;

- ontstaan en toename van parallelle circuits : ondernemingen kopen goederen aan in een andere lid-staat waar de BTW laag is zonder het intracommunautaire karakter van hun aankoop kenbaar te maken. Diezelfde goederen worden dan bewerkt en verkocht aan een hoger BTW-tarief, zonder dat de BTW en andere verschuldigde belastingen effectief worden doorbetaald aan de overheid. Fraude is echter altijd mogelijk, in elk systeem. Men kan zich dan ook niet uitspreken over de vraag of de "fraude" die men eventueel zou vaststellen in het overgangssysteem, een grotere omvang aanneemt dan de fraude die in het vroegere bestond.

Met de afschaffing van de grenscontroles is het mogelijk om fictieve goederenbewegingen te organiseren naar dubieuze en insolvabele firma's in het buitenland terwijl ondertussen de goederen zelf "verdwijnen" in de onbelaste sector;

- bij verkoop op afstand, waarbij de drempels overschreden worden, moet de onderneming in kwestie zich aanmelden bij de BTW-administratie van elk land waarin het goederen levert. Gegeven de diversiteit van toepassingsregels die gerespecteerd moet worden, betekent dit niet te onderschatten kosten voor de onderneming. Het is dan ook niet verwonderlijk dat ondernemingen sommige communautaire bestellingen weigeren om onder de bepaalde drempel te blijven, of werken via tussenpersonen in het land van bestemming;

- KMO's die in het ene land een franchise genieten en geen BTW bij verkoop moeten aanrekenen, blijven verplicht om bij communautaire transacties te voldoen aan de BTW-identificatieplicht en aan het neerleggen van periodieke lijsten.

2.2. Van een overgangsstelsel naar een definitief BTW-stelsel ?

2.2.1. Het definitieve stelsel, dat in 1996 van start moet gaan, zou gebaseerd zijn op het principe van "BTW volgens het land van oorsprong", althans volgens de huidige voorstellen. Een van de doelstellingen ervan is afschaffing van de toepassing van het nultarief op "export" naar andere lid-staten.

2.2.2. Anderzijds zijn er ook nadelen :

- bij gebrek aan een effectief compensatiesysteem tussen de lid-staten, kenmerkt het definitieve stelsel zich door het feit dat de opbrengst van de belasting verschoven wordt van het land waar de koper is gevestigd, naar het land waar de leverancier is gevestigd. In dit geval en in tegenstelling tot de huidige situatie zal het principe "land van oorsprong" de uitvoerlanden waar de goederen effectief worden aangekocht, dus bevoordelen.

Daarmee zouden te grote verschillen in tarieven inzake indirecte belastingen kunnen leiden tot een verlegging van handelsverkeer : zelfs wanneer de betaalde BTW later gerecupereerd kan worden van de eindconsument of de overheid, zullen ondernemingen opteren voor de aankoop van goederen in lid-staten met een lage BTW om optimaal gebruik te maken van financieringsstromen. Daarnaast zullen ondernemingen zich toeleggen op de techniek van "verkoop op afstand", waarbij men zich (her-) lokaliseert in landen met lage BTW.

2.2.3. Dit alles heeft twee gevolgen :

- enerzijds zullen sommige lid-staten geen indirecte belastingen meer ontvangen op intracommunautaire transacties die anders binnenlandse transacties zouden zijn geweest;

- anderzijds zal dit alles aanleiding geven tot een verstoring van concurrentieverhoudingen, waardoor produktie en werkgelegenheid zich zullen verplaatsen binnen de lid-staten;

2.2.4. Anderzijds bieden relatief lagere BTW-tarieven niet alleen voordelen, maar is er ook een nadeel aan verbonden. Dit kan aan de hand van het volgende voorbeeld worden geïllustreerd :

2.2.5. Een bepaald produkt wordt in land X getroffen door een BTW-tarief van 16 %, in land Y wordt géén BTW geheven. Wanneer een grootwarenhuis, gevestigd in land Y, dit produkt in land X zou aankopen, dan moet de onderneming 16 % BTW betalen, die terechtkomt in de schatkist van land X. Bij verdere doorverkoop van dit produkt in land Y zal deze onderneming echter geen BTW innen en zal de onderneming gedwongen zijn om de betaalde BTW te verhalen op de overheid van land Y. Daarmee komt men in de situatie waarin de schatkist van land Y de overheid van land X financiert, wat uiteraard een aantal politieke en economische problemen met zich brengt...

2.2.6. Dit probleem manifesteert zich echter veel minder wanneer er geen nultarief is. Wanneer er geen nultarieven worden toegepast, en op voorwaarde dat de toegevoegde waarde groot genoeg is, kan de impact van de grote verschillen in de belastingtarieven gecompenseerd worden.

2.2.7. Hernemen we het voorbeeld van land X met 20 % BTW en land Y met 10 % BTW. Stel dat de distributieonderneming van land Y voor 1 miljoen aankoopt in land X en deze partij voor 1,5 miljoen in eigen land verkoopt : de door de onderneming betaalde BTW in land X bedraagt 200 000 en wordt voor 150 000 gerecupereerd door de BTW op de verkoop op de binnenlandse markt. Wanneer daarnaast een deel van de produktaankopen in land Y zelf gebeurt, kan het probleem van het verlies aan BTW bijna volledig uitgeschakeld worden : wanneer de onderneming nogmaals 1 miljoen aankoopt in eigen land en verkoopt voor 1,5 miljoen, dan bedraagt de extra geïnde BTW op deze transactie juist 50 000 (10 % van 1,5 miljoen-1 miljoen) en compenseert dit de door de onderneming betaalde BTW in land X volledig.

2.2.8. Tijdens zijn vergadering van oktober 1994 heeft de ECOFIN-ministerraad een aantal principes voorgesteld waaraan het nieuwe BTW-stelsel moet voldoen :

- vermindering van administratieve lasten en kosten door de procedures zo eenvoudig mogelijk te houden en het aantal gevallen waarin een onderneming in het buitenland moet informeren naar het omzetcijfer van een handelspartner of zich fiscaal moet laten vertegenwoordigen, te beperken;

- geen fiscale minderontvangsten of transferten van belastingontvangsten tussen de lid-staten;

- risico's op fraude mogen niet groter worden en moeten zelfs verminderen. Eenvoudige en transparante BTW-procedures en verhoogde samenwerking tussen de administratie moeten hierbij behulpzaam zijn.

2.3. Aanbevelingen van het Comité

2.3.1. Het Comité is van oordeel dat het overgangssysteem inzake BTW een essentiële bijdrage heeft geleverd tot de verwezenlijking van de interne markt via het afschaffen van de grenscontroles.

2.3.1.1. Dit overgangsstelsel is echter complex en verhoogt in een aantal gevallen de onzekerheid.

2.3.2. Het Comité is dan ook voorstander van een systeem dat eenvoudiger en duidelijker is en waarin communautaire en binnenlandse transacties zoveel mogelijk op gelijkwaardige voet behandeld worden. De veralgemeende toepassing van het principe "belasting volgens land van oorsprong", zoals voorzien in het voorstel van definitief stelsel, kan tegemoet komen aan deze vereisten.

2.3.3. Een veralgemeende toepassing van dit principe is echter niet verenigbaar met te grote verschillen inzake BTW-tarieven en andere indirecte belastingen. De verlegging van handelsverkeer en de concurrentieverstoringen die hieruit zouden kunnen voortvloeien, mogen niet onderschat worden.

2.3.4. Zonder een volledige harmonisatie van de tarieven (cfr. transportkosten) na te streven, moet toch worden bereikt dat de tarieven zich binnen een nauwere marge gaan bewegen en moet worden besloten om inzake de verlaagde tarieven tot een betere vergelijkbaarheid te komen. Ook de problematiek in verband met het nultarief moet aan de orde worden gesteld.

2.3.5. Deze toenadering van indirecte belastingdruk kan in twee richtingen gebeuren, zowel naar boven als naar beneden toe. Daarbij moeten de beleidsverantwoordelijken een afweging maken tussen verschillende prioriteiten :

- de vereiste van sanering van Europese overheidsfinanciën, alsmede de behoefte aan fiscale middelen voor het uitvoeren van werkgelegenheidspolitiek;

- het feit dat indirecte belastingen degressief van aard zijn aangezien de lineariteit van de tarieven de lagere inkomens zwaarder treft dan de hogere inkomens. Het Comité merkt echter op dat een aantal landen van de Unie momenteel weer tendeert naar een verhoging van deze tarieven ter bestrijding van het grote begrotingstekort. De lid-staten komen in de verleiding om het BTW-tarief op te trekken, waardoor een krachtige toenadering van de tarieven - een belangrijke voorwaarde voor de invoering van het definitieve stelsel - weer op losse schroeven komt te staan;

- de Europese toenadering van BTW-tarieven zou moeten bijdragen aan het tot stand komen van een lagere directe belasting op arbeid. In die lid-staten waar de indirecte belastingdruk als gevolg van de Europese toenadering zou verhogen, zou tegelijkertijd de directe belasting op arbeid moeten worden verlaagd. Op die manier blijven de totale fiscale middelen op peil en wordt de werkgelegenheid bevorderd. Evenwel moet eveneens voorzien worden in begeleidende maatregelen teneinde de effecten van de verhoogde indirecte belasting voor de laagste inkomens op te vangen.

2.3.6. Bij de harmonisatie van de belastingtarieven is het handhaven van een verlaagd en een normaal tarief van belang. Uitbreiding van produkten en diensten die onder het verlaagd tarief mogen vallen, kan zowel uit werkgelegenheids- als uit milieu- en inkomenspolitieke motieven worden overwogen. Het opnemen van lokale-, reparatie- en recyclingdiensten in het verlaagde tarief bevordert de arbeidsintensieve produktie en het meer economisch gebruik van grondstoffen. Ook goederen met een Europees ecolabel zouden moeten worden opgenomen in het verlaagd tarief, zodat milieuvriendelijke produktie wordt bevorderd. Met behulp van een verlaagd tarief kunnen bovendien vanuit inkomenspolitieke overwegingen de noodzakelijke goederen voor het bestaan lager worden belast.

2.3.7. Er zouden samen met de sociale partners en het bedrijfsleven gedetailleerde voorstellen moeten worden uitgewerkt. Er dient vanaf het begin breed overleg plaats te vinden over de behoeften van het bedrijfsleven en de kosten van alternatieve opties, met inbegrip van de additionele kosten en administratieve lasten van maatregelen tegen belastingontwijking.

2.3.8. Er zou voldoende tijd moeten worden uitgetrokken voor volledig overleg nadat de voorstellen gedetailleerd zijn uitgewerkt, met inbegrip van de maatregelen tegen belastingvlucht en- ontwijking, en voordat politieke beslissingen in principe kunnen worden geïmplementeerd. Een definitief stelsel mag er pas komen wanneer duidelijke voordelen, (zowel in het begin alsook daarna) in het verschiet liggen die ruimschoots opwegen tegen de kosten van de verandering. Er moet ook voldoende tijd worden uitgetrokken tussen het besluit tot implementatie en de datum waarop de veranderingen werkelijk zullen worden uitgevoerd, aangezien hiervoor een ingrijpende herprogrammering van computersystemen alsook veranderingen in bedrijfsprocedures vereist zijn.

2.3.9. Het streven naar een sterker geïntegreerd Europa mag niet leiden tot een "fort Europamentaliteit". De handel met de rest van de wereld mag niet door protectionisme worden belemmerd.

2.3.10. Er moet in het bijzonder worden gekeken naar de gevolgen van de voorgestelde veranderingen voor het MKB en de micro-bedrijven, aangezien deze categorieën hiermee waarschijnlijk veel meer moeite zullen hebben dan grotere bedrijven.

3. Belastingen op sparen

3.1. Stand van zaken

3.1.1. Historiek

3.1.1.1. De vrijheid van kapitaalverkeer is in de EU een feit sedert 1 juli 1990. Hierdoor is er geen enkele belemmering meer voor een ingezetene van een Europese lid-staat om zijn spaargeld te beleggen in een andere lid-staat. Omdat de meeste lid-staten wisselcontroles hebben afgeschaft, impliceert dit trouwens dat hun burgers ook buiten de EU spaargelden kunnen plaatsen. Tegelijk bestaan er belangrijke verschillen in de fiscale behandeling van de spaarinkomsten tussen de lid-staten.

3.1.1.2. Reeds tijdens de discussie over de Richtlijn van 1988 die de vrijmaking van het kapitaalverkeer organiseerde, wezen verschillende lid-staten op het gevaar dat zo'n vrijmaking, zonder gelijktijdige invoering van begeleidende fiscale maatregelen, tot delokalisaties van spaargeld omwille van louter fiscale redenen zou leiden. Daarom vroeg de Raad de Commissie een voorstel uit te werken dat de verschillende stelsels voor belastingheffing op spaargeld nader tot elkaar zou brengen.

3.1.1.3. In het voorjaar van 1989 deed de Commissie twee voorstellen : enerzijds een voorstel voor een richtlijn om in de hele Gemeenschap een minimale bronheffing van 15 % op intresten van obligaties en bankdeposito's in te voeren. Anderzijds een voorstel voor een richtlijn om tot een betere administratieve samenwerking te komen. Geen van beide richtlijnen werd aangenomen. Er werd alleen een akkoord bereikt tussen 11 lid-staten om de wederzijdse bijstand te verbeteren.

3.1.1.4. Inmiddels wordt ook de Europese interne markt voltooid, inclusief de interne markt voor bankdiensten. Dit geeft bijkomende impulsen aan de internationalisatie van financiële markten, terwijl de belastingstelsels verschillend blijven. Een eventuele Europese aanpak van de verschillen tussen belastingstelsels zou daarbij gebaseerd kunnen worden op artikel 100 van het Verdrag.

3.1.1.5. In 1993 werd de discussie om tot een zekere harmonisatie te komen, weer opgestart. Het Belgische voorzitterschap stelde voor, de lid-staten de keuze te laten tussen de invoering van een minimale voorheffing van 15 % of de aangifte van het spaarinkomen aan de lid-staat waar de belastingplichtige ingezetene is. Ook het Duitse voorzitterschap plaatste de harmonisering van de belastingheffing op het sparen op de agenda en kon hierbij rekening houden met de contacten van de Commissie met een aantal derde landen. Op de Raad van Essen werden in dit dossier evenwel geen besluiten genomen.

3.1.2. Vergelijkingen

3.1.2.1. Uit vergelijkend onderzoek blijkt een duidelijke trend : terwijl elk land erover waakt om het spaargeld van zijn verblijfhouders te belasten, ziet het er ook op toe dat het spaargeld van de niet-verblijfhouders wordt vrijgesteld :

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bij de hokjes op de diagonaal zijn de vet gedrukte bronheffingen tegelijkertijd ook eindheffing; de overige heffingen worden verrekend (en eventueel terugbetaald) volgens het schijventarief van de inkomensbelasting. De vet gedrukte vermelding "Bar" betekent dat de verrekening volgens het schijventarief geschiedt op basis van uitwisseling van gegevens.

3.1.2.2. Het Comité beschouwt dit als een anomalie en adviseert tot invoering van het begrip "Europees ingezetene"; het is niet langer te verdedigen om binnen de EU alle grenzen te laten verdwijnen, maar tegelijkertijd onderscheid te blijven maken tussen "ingezetenen" en "niet-ingezetenen" (een onderscheid dat gebaseerd is op het bestaan van grenzen), wanneer het gaat om burgers uit de lid-staten. Op de interne markt van Europa zijn de enige niet-ingezetenen "burgers uit niet-lid-staten".

3.1.2.3. De volledige vrijmaking van kapitaalverkeer met behoud van de verschillen in belastingtarieven en met behoud van het principe van een verschillende behandeling van verblijfhouders en niet-verblijfhouders, geeft dan ook aanleiding tot een competitieve defiscalisatie. Spaarders hebben er voordeel bij hun spaargeld naar het buitenland te brengen en de belastingdruk op sparen te ontwijken. Dit dwingt de lid-staten tot het verminderen van de belasting op het spaargeld van hun eigen verblijfhouders. Het risico van een dergelijk scenario neemt nog toe wanneer er geen of weinig wisselkoersrisico's bestaan.

3.1.3. De competitieve defiscalisatie : een situatieschets

3.1.3.1. De volgende tabel geeft een beknopt overzicht van de wijzigingen in de belastingheffing op het sparen van verblijfhouders tussen 1989 en 1993.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.1.3.2. Opvallend is dat vooral de landen die het verst staan in de economische en monetaire integratie, onder andere onder druk van de "fiscale concurrentie" met de anderen, verplicht werden om de belastingheffing op het sparen van de verblijfhouders te verlagen.

3.1.4. Gevolgen

3.1.4.1. Deze situatie heeft als belangrijk gevolg dat de keuze van de combinaties van produktiefactoren vertekend wordt in het nadeel van arbeid en werkgelegenheid. De factor arbeid heeft immers een grotere fiscale wig dan de factor kapitaal. Anderzijds kan de te betalen winstbelasting eveneens van invloed zijn op de uitbreidingsinvesteringen van bedrijven.

3.2. Welke aanpak ?

3.2.1. Het probleem van de fiscale concurrentie op het vlak van belastingen op spaarinkomens kan aangepakt worden door het instellen van een minimale bronheffing in Europees en OESO-verband : lid-staten zouden dan nog wel tarieven kunnen opleggen die hoger liggen dan het afgesproken minimum maar geen lagere tarieven. De "fiscale wedloop naar beneden toe" zou hiermee niet volledig worden uitgeschakeld, maar in elk geval beperkt zijn tot bepaalde limieten.

3.2.2. Prioriteit moet bovendien gegeven worden aan het afschaffen van het onderscheid tussen verblijfhouders en niet-verblijfhouders.

3.2.3. Om genoemde principes succesvol te kunnen toepassen, moet echter rekening worden gehouden met een aantal praktische problemen en bezwaren.

3.2.4. Een eerste probleem betreft de combinatie van een bronheffing met systemen waarin het inkomen uit sparen wordt aangegeven aan de fiscale administratie : lid-staten die spaarinkomens belasten op basis van een aangifteplicht (die meestal berust op verplichte gegevensuitwisseling met de financiële instellingen), hebben geen onmiddellijk belang bij de invoering van de bronheffing. Daarnaast zou de invoering van de bronheffing de vraag kunnen doen rijzen of deze roerende voorheffing al dan niet een bevrijdend karakter moet hebben.

3.2.5. Bovendien moet elke lid-staat zijn vrijheid behouden om al dan niet een globalisatie door te voeren met andere inkomens of om bepaalde vrijstellingen op spaarinkomens (b.v. voor kleine spaarders) toe te staan.

3.2.6. Het risico op kapitaalvlucht naar derde landen is een tweede probleem. Gezien de grote mate van kapitaalmobiliteit op wereldniveau, zal deze kapitaalvlucht zich kunnen vertalen naar een gebrek aan kapitaal waaraan Europa juist grote behoefte heeft (cfr. grote infrastructuurwerken) en zou de verwachte belastingopbrengst kunnen tegenvallen. Dit risico is reëler naarmate de bronheffing hoger is en een zekere "indifferentiedrempel" overschrijdt, welke vermoedelijk rond de 10 tot 15 % ligt.

3.2.6.1. Het risico op kapitaalvlucht is voor kleine en middelgrote beleggers relatief beperkt :

- de afstand tussen belegger en financiële instelling zal vele beleggers ongetwijfeld afschrikken om hun spaargeld buiten Europa te brengen;

- omwille van het valutarisico bieden beleggingen in andere valuta niet altijd een vergelijkbare zekerheid.

3.2.6.2. Daarom is het zaak dat de harmonisatie van de belastingen op besparingen niet beperkt blijft tot de Europese Unie, maar dat tevens onderhandeld wordt over een oplossing die geldt voor een ruimere internationale context, b.v. alle OESO-landen.

3.2.7. Indien, wanneer de in sub 3.6.2.2 aanbevolen maatregel eenmaal is genomen. de invoering van een uniforme bronheffing er inderdaad toe leidt dat de belastingdruk op spaarinkomsten wordt verhoogd, bestaat de mogelijkheid dat spaarders en financiële instellingen deze verhoogde fiscale druk via een renteverhoging proberen af te wentelen op de ontleners van kapitaal. Een dergelijke renteverhoging zou negatieve gevolgen kunnen hebben voor de particuliere investeringen en daarmee ook voor groei en werkgelegenheid, en zou extra uitgaven met zich brengen voor de schuldendienst.

3.2.7.1. Het belang en de waarschijnlijkheid van dit risico is afhankelijk van de volgende factoren :

- de elasticiteit van het aanbod van sparen. Standaard economische analyse leert ons dat een belasting bijna volledig gedragen wordt door het aanbod (in dit geval de spaarders) wanneer dit aanbod weinig of niet gevoelig is voor wijzigingen in de rente. Zelfs wanneer het spaaraanbod "normaal" reageert op belastingheffing, zal deze belasting gedragen worden door de twee partijen : zowel door de beleggers (verhoging van de bruto rente) als door de spaarders (verlaging van de netto ontvangen rente);

- deze elasticiteit wordt op zijn beurt mede bepaald door de mogelijkheid om de belegde kapitalen naar het buitenland te verplaatsen.

3.2.7.2. Toepassing van een bronheffing in alle OESO-landen zal het belastingeffect op het aanbod van kapitaal tot het minimum verminderen.

3.3. Oriënteringen van het Comité

3.3.1. Om de fiscale concurrentiestrijd binnen bepaalde perken te houden, de nodige middelen op te brengen voor werkgelegenheidsinitiatieven en de positie van de EU op de wereldkapitaalmarkt niet in gevaar te brengen, pleit het Comité voor de volgende maatregelen. Bij de uitvoering van deze maatregelen moet steeds rekening gehouden worden met de internationale beperkingen.

3.3.2. Invoering van het begrip "Europese verblijfhouder": tegelijk de Europese binnengrenzen afschaffen en een onderscheid aanhouden tussen "verblijfhouder" en "niet-verblijfhouder", hetgeen precies op het bestaan van grenzen berust, is niet langer verdedigbaar.

3.3.3. Een Europese en internationale aanpak inzake fiscaliteit van sparen. Dit beleid moet de bestaande verschillen tussen de lid-staten met betrekking tot belastingheffing op spaarinkomsten (bronheffing of aangifteplicht) eerbiedigen en mag het ene systeem niet bevoordelen ten opzichte van het andere. Lid-staten waar de belastingheffing gebeurt op basis van de aangifteplicht, moeten zekerheid krijgen over de rapportering van het spaarinkomen van hun ingezetenen in een andere lid-staat.

3.3.3.1. Omgekeerd moeten lid-staten met een bronheffing zekerheid hebben over :

- ofwel de inhouding van een minimale bronheffing op het spaarinkomen van hun ingezetenen in een andere lid-staat;

- ofwel de systematische rapportering van de door hun ingezetenen ontvangen spaarinkomens in de andere lid-staten.

3.3.3.2. Concreet komt dit erop neer dat de lid-staten kunnen kiezen tussen invoering van een bronheffing van b.v. 15 % (cfr. de indifferentiedrempel) ofwel systematische rapportering van uitbetaalde intresten en dividenden aan de overheid van de lid-staat waarvan de spaarder afkomstig is.

3.3.4. Er moeten maatregelen ten behoeve van de kleine spaarders, ongeacht de spaarvorm, worden genomen, b.v. door vaststelling van een drempelbedrag waarbeneden de inkomsten uit besparingen vrijgesteld zijn van belasting, dan wel door invoering van een niet-belastbaar rentebedrag.

3.3.5. Binnen de EU worden de fiscale "vrijhavens" die gelegen zijn op het grondgebied van de lid-staten afgeschaft. Tevens moeten onderhandelingen worden gevoerd over de regularisatie van de positie van andere Europese exclaves buiten de Unie, alsook die van exotische off-shore centra.

3.3.6. Rekening houdend met het onderbrengen van spaargelden in niet EU-landen, moet op basis van conclusies op Europees niveau ook in OESO-verband naar een oplossing worden gestreefd in de vorm van een bronheffing of uitwisseling van inlichtingen.

3.3.7. Een uniforme belasting op besparingen moet worden uitgebreid tot de opbrengsten van financiële produkten die nauw verwant zijn met vastrentende spaarprodukten.

4. Vennootschapsbelasting

4.1. Stand van zaken

4.1.1. Het fiscale beleid inzake vennootschappen heeft zich binnen de Europese Unie tot op heden geconcentreerd op afschaffing van dubbele belasting van grensoverschrijdende inkomensstromen (Richtlijn "moeder/dochtervennootschappen en ontwerp-richtlijnen inzake het in aanmerking nemen van verliezen van in andere lid-staten gevestigde vaste inrichtingen en dochterondernemingen, alsook inzake de uitkering van rente en royalty's binnen concerns"). Dit beleid wordt verantwoord vanuit het objectief van het wegwerken van fiscale belemmeringen voor de Europese interne markt.

4.1.2. De juiste aanpak bij een harmonisatie van de vennootschapsbelasting is dat wordt gekeken naar de problemen en dat gezocht wordt naar oplossingen. Waarom kan een Frans bedrijf niet fuseren met een Duits bedrijf over de grens heen ? Waarom wordt een in Birmingham gevestigd bedrijf, dat een verkoopbureau in Milaan wil oprichten, geconfronteerd met claims van twee rivaliserende belastingautoriteiten ? Waarom is er op een zogenaamde interne markt zoveel rompslomp voor een Fins bedrijf dat goederen koopt van een Spaanse leverancier ? Waarom heeft een Nederlandse onderneming met een dochtermaatschappij in Griekenland zoveel problemen bij het toepassen van transfer pricing ? Wat kan worden gedaan om het probleem i.v.m. dubbele belastingheffing op dividend weg te nemen of althans te verzachten ?

4.1.3. Het streven naar harmonisatie van stelsels, tarieven en grondslag van vennootschapsbelasting behoort nog niet tot het door Europa gevoerde fiscale beleid. Het Europees Parlement heeft er terecht op gewezen dat het geen zin heeft, de tarieven te standaardiseren zonder dat tegelijkertijd ook de belastinggrondslag, nl. de methode aan de hand waarvan het verschuldigde bedrag wordt berekend, wordt gestandaardiseerd.

4.1.4. Uit het Ruding-rapport blijkt dat :

- de fiscaliteit, naast de politieke, economische en sociale situatie, een factor is bij de beslissingen betreffende de vestiging van activiteiten, vooral voor de financiële activiteiten en in mindere mate voor de fabrieksnijverheid;

- de realisatie van de interne markt de ondernemingsbeslissingen gevoeliger maakt voor verschillen in ondernemingsfiscaliteit;

- de meest "doorslaggevende" aspecten van de fiscaliteit in dalende volgorde van belangrijkheid zouden zijn : het algemene tarief van de vennootschapsbelasting en de belasting op natuurlijke personen (eenmansbedrijven), de grensoverschrijdende bronbelasting op uitkeringen van dividenden en rente, de afschrijvingsstelsels en de fiscale investeringsstimulansen, de overige aspecten van vaststelling van de belastbare grondslag en als laatste de "kosten" om te voldoen aan de door de fiscale wetgeving opgelegde verplichtingen;

- de fiscale concurrentie tot een vermindering van de fiscale druk op de mobiele factoren kan leiden en het verschil in fiscale druk met vaste produktiefactoren toeneemt, waardoor er een scheeftrekking ontstaat bij de allocatie van produktiefactoren.

4.1.5. Grote verschillen in belastingtarieven en -grondslagen tussen landen binnen een vrije-marktzone zijn geen lang leven beschoren, tenzij er goede economische redenen voor zijn. Daar er sprake is van vrijheid van personen en kapitaal en goederen, kan geen enkele lid-staat het zich permitteren om een zodanige belasting te heffen dat kapitaal wordt weggejaagd, dat investeringen worden ontmoedigd, dat werkloosheid wordt gecreëerd en dat de belastinggrondslag zelf wegerodeert.

4.1.6. De fiscale concurrentie is bijzonder uitgesproken op het vlak van bijzondere en uitzonderingsstatuten. Veel lid-staten beschikken over afwijkende belastingsystemen voor financiële dienstencentra. Deze centra zijn al of niet gekoppeld aan "off-shore" gebieden en worden gebruikt om winsten uit de rest van de economie (verwerkende nijverheid b.v.) te kanaliseren naar onbelaste of aanzienlijk minder belaste vennootschappen.

4.1.6.1. De volgende tabel geeft een overzicht. Daarnaast moet vermeld worden dat de meeste ook een specifiek stelsel voor de "hoofdkwartieren" hebben, waar de belasting niet op de winst maar volgens de "cost-plus" methode wordt geheven.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.1.6.2. Kleine en middelgrote ondernemingen die de juridische vorm aannemen van eenmanszaak of persoonsvennootschap, worden in sommige lid-staten geconfronteerd met de ontmoedigende werking van de progressiviteit van de personenbelasting. Onlangs publiceerde de Commissie dan ook een aanbeveling teneinde de lid-staten aan te sporen om wat de te herinvesteren winsten betreft deze ondernemingen een keuzerecht te geven voor de vennootschapsbelasting, en/of de belastingdruk te beperken tot een tarief dat met de vennootschapsbelasting vergelijkbaar is.

4.2. Evaluatie van mogelijke voorstellen

4.2.1. Rekening houdend met het subsidiariteitsbeginsel kan de hiervoor geschetste problematiek opgevangen worden door een toenadering van een aantal regels en onderdelen van de vennootschapsbelasting.

In het bijzonder wordt dan gedacht aan :

- introductie van een minimale aanslagvoet;

- harmonisatie van de belangrijkste parameters voor het vaststellen van de belastbare basis.

4.2.1.1. Deze benadering zou ongetwijfeld ten goede komen aan het belastingevenwicht t.a.v. de ondernemingen, en zou de financiële slagkracht van sommige overheden vergroten. Daarentegen kan dit ook problemen opleveren voor de regionale politiek en tot gevolg hebben dat lid-staten samen met de geplande introductie van de EMU een tweede instrument van aanpassing verliezen (devaluatie van de valuta en gebruik maken van fiscale incentieven zijn niet meer mogelijk. Ook met de relatie met derde landen moet rekening worden gehouden).

4.2.2. Bij de concrete uitwerking van een minimale harmonisering van vennootschapsbelasting, moet dan ook de dimensie van regionale politiek ingebracht worden. Het systeem van de directe investeringssteun kan hierbij als voorbeeld dienen : net zoals men inzake investeringssteun aan achtergestelde gebieden substantieel hogere voordelen kan bieden, kan men voorzien dat deze gebieden over afwijkende en ruimere belastingvoordelen zouden mogen beschikken.

4.2.3. Net als de tarieven verschillen ook de belastinggrondslagen tussen de lid-staten om een aantal redenen. Deze redenen kunnen toevallig, historisch bepaald of het resultaat zijn van specifieke prikkels om bepaalde categorieën investeringen of bedrijfsactiviteiten aan te moedigen dan wel te ontmoedigen. De belastinggrondslag kan in het bijzonder zijn toegespitst op het bevorderen van investeringen in een welbepaald en anders benadeeld deel van een lid-staat, of van de investeringen in het land als geheel. Dergelijke belastingprikkels zijn een essentieel onderdeel van de regionale en industriepolitiek van de EU, en zijn op zich niet onverenigbaar met een marktconforme benadering van het harmonisatiestreven.

4.2.4. Het verlies van het instrument van devaluatie in het kader van de discussie rond de EMU verdient ook aandacht. Indien zich in een toekomstige Monetaire Unie een asymmetrische schok voordoet, kan de overheid ondanks de voorgestelde harmonisering toch een belangrijke rol blijven spelen : verlaging van vennootschapsbelasting betekent dat de lid-staat in kwestie over een zekere fiscale marge beschikt. Die marge kan dan even goed aangewend worden om andere concurrentiecomponenten te verbeteren en om zo nieuwe investeringen aan te trekken (verlaging van sociale lasten of terbeschikkingstelling van goedkope industrieterreinen b.v.).

4.2.5. Indien een unaniem akkoord tussen lid-staten wordt bereikt over de introductie van een minimale heffing, moet ook op dit gebied rekening worden gehouden met het beleid van derde landen.

4.2.6. Het feit dat de belastinggrondslagen uiteenlopen, kan ook het gevolg zijn van de inflatie. Geen enkele lid-staat heft tot nog toe belastingen op een "monetaire correctie" of zelfs op basis van een "berekening van de lopende kosten", hoewel het VK enkele stappen in deze richting heeft gezet door vermogenswinsten op activa te indexeren. Tenzij en totdat alle lid-staten een geharmoniseerd systeem invoeren waarmee het inflatie-effect in aanmerking kan worden genomen (of totdat, wat onwaarschijnlijk is, de inflatie verdwijnt), zal de belastinggrondslag altijd weer vervormd worden door de gevolgen van de inflatie zelf en door eventuele nationale maatregelen om deze gevolgen te verzachten. Het probleem zou nog ernstiger kunnen worden door wisselkoersbewegingen, met name wanneer deze niet stroken met de koopkrachtpariteit. Op dit aspect wordt in de Commissiedocumenten niet ingegaan.

4.3. Standpunt van het Comité

4.3.1. Het Comité betreurt dat het streven naar een minimale harmonisatie van stelsels, tarieven en grondslagen inzake vennootschapsbelasting tot op vandaag geen onderdeel is van het Europese fiscale beleid.

4.3.2. Het Comité is van mening dat een zekere harmonisatie van de vennootschapsbelasting een wenselijke en zeer noodzakelijke doelstelling is op lange termijn. Vermits de mobiliteit van de kapitalen een feit is, gaat de invloed van de fiscale factoren op de vestiging van de economische activiteiten toenemen. Voor de interne markt is het buitengewoon belangrijk dat de concurrentievoorwaarden niet buitenmate worden verstoord door de onderlinge verschillen van de belastingsystemen van de lid-staten en dat elk gebruik van deze belastingsystemen voor competitieve defiscalisering wordt vermeden.

4.3.3. Het Comité is daarbij geen voorstander van een volledige uniformering van de vennootschapsbelasting, zelfs niet op middellange termijn. Dit is niet wenselijk omdat de lid-staten moeten kunnen blijven beschikken over economische beleidsinstrumenten.

4.3.4. Het Comité is wel voorstander van een vaststelling van minimumnormen voor het tarief van de vennootschapsbelasting en voor de voornaamste parameters voor het bepalen van de belastbare grondslag. Dit minimumtarief moet voldoende soepel zijn en rekening houden met de belastingdruk in derde landen.

4.3.5. Rekening houdend met het subsidiariteitsprincipe wenst het Comité eenzelfde beleid als dat inzake rechtstreekse subsidies. Rechtstreekse steun blijft behoren tot de bevoegdheid van de lid-staten, maar de Commissie controleert ter zake de overeenstemming met de concurrentieregels. Diezelfde controle zou moeten gebeuren op fiscaal vlak. De nu bestaande controle van fiscale steun bereikt niet het gewenste doel omdat deze zich beperkt tot de afwijkingen van het algemeen geldende stelsel in de lid-staten. Daarmee gaat men voorbij aan het feit dat in de huidige stand van zaken de verschillen tussen de algemene stelsels zelf leiden tot scheeftrekking van de concurrentie, die soms nog sterker zijn dan die welke gecreëerd worden door sommige fiscale stimulansen.

4.3.6. Rekening houdend met het feit dat een aantal KMO's geconfronteerd worden met een zekere vorm van kapitaalgebrek en gelet op het feit dat KMO's een groot aandeel in de werkgelegenheid vertegenwoordigen, ondersteunt het Comité de aanbeveling van de Commissie om de belastingdruk op winsten die geherinvesteerd worden in werkgelegenheidscreërende projecten vergelijkbaar te maken met de algemeen geldende belastingdruk op vennootschapswinsten.

4.3.7. Het Comité is van mening dat bestaande bilaterale dubbelbelastingverdragen tussen de lid-staten vervangen moeten worden door een enkel Europees dubbel-belastingverdrag.

5. Andere belastingsoorten

5.1. Personenbelasting

5.1.1. Ook inzake personenbelasting wijken de diverse systemen in de EU in grote mate van elkaar af. De volgende tabel benadert de fiscale druk van de personenbelasting via het aandeel van de personenbelasting in procenten van het BBP. Hoewel zo'n cijfer geen rekening houdt met het feit dat de relatieve belastbare basis waarop personenbelasting wordt geheven, kan verschillen van lid-staat tot lid-staat, geeft de gebruikte techniek toch reeds een beeld van de verschillen inzake personenbelasting. De verschillen gaan van 4 tot 26 % van het BBP, d.i. een verhouding van een tot meer dan 6.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5.1.2. Ondanks deze grote verschillen is het Comité niet van mening dat de Gemeenschap actie zou moeten ondernemen om deze verschillen te beperken of, naar analogie met de indirecte belastingen en de belasting op sparen, te zorgen voor een minimale gelijkvormigheidsbasis. In tegenstelling tot "kapitaal" en sommige delen van de verbruikersvraag is arbeid in de Gemeenschap immers veel minder mobiel. Zelfs met verdere vooruitgang in het vrije verkeer van personen, zullen culturele verschillen en taalbarrières de mobiliteit van arbeid binnen de Gemeenschap belemmeren. Bijgevolg zal het verschil inzake personenbelasting in een bepaalde lid-staat weinig of geen invloed hebben op de andere lid-staten.

5.1.3. Niettemin kunnen de verschillen inzake personenbelasting voor bepaalde categorieën van werknemers wel degelijk onverwachte en ongewilde gevolgen hebben.

5.1.4. Hooggeschoolde werknemers zijn immers meer mobiel en minder onderhevig aan taalen cultuurbarrières. Zij zijn dan ook gevoeliger voor grote verschillen in fiscaliteit tussen de diverse lid-staten.

5.1.4.1. Het Comité beveelt dan ook een nadere studie aan over de gevolgen van grote verschillen in fiscale druk op hoger geschoolden. Met name moet bekeken worden of dit in de praktijk aanleiding geeft tot grote problemen.

5.1.5. Een tweede categorie betreft de grensarbeiders. Aangezien deze werknemers qua loon onderworpen zijn aan de belastingwetgeving en de sociale wetgeving van het land waar zij werken, maar voor de fiscale eindafrekening wat het inkomen betreft doorgaans onderworpen zijn aan de belastingwetgeving (jaarlijkse aangifte) en de progressieve inkomstenbelasting van het eigen land, kunnen verschuivingen van fiscaliteit naar parafiscaliteit in het land van tewerkstelling financiële problemen veroorzaken. Het Comité beveelt in dit geval een vorm van "toetsingsrecht" aan. Bij het nemen van fiscale en parafiscale beslissingen zouden lid-staten systematisch de impact van hun beslissingen op de situatie van grensarbeiders moeten nagaan.

5.2. Vermogensbelasting

5.2.1. Ook inzake vermogensbelasting kan men, op basis van macro-economische statistieken, een tamelijk ver uit elkaar lopende fiscale druk vaststellen : in sommige landen brengt de vermogensbelasting weinig of niets op, andere landen kunnen daarentegen op een zekere opbrengst rekenen. Processen inzake "fiscale concurrentie" zijn hier meer dan waarschijnlijk ook aan het werk, aangezien een belangrijk deel van het vermogen (het financiële vermogen) uiterst mobiel is en zonder veel problemen verplaatst kan worden naar aangrenzende lid-staten waar de druk van de vermogensbelasting aanzienlijk kleiner is.

6. Belastingen op arbeid en tewerkstelling

Inleidende opmerking

Aangezien tewerkstelling door het Comité als een prioriteit wordt beschouwd, gaat dit advies dieper in op de relatie tussen fiscaliteit en werkgelegenheid. Het Comité is zich ervan bewust dat werkgelegenheid en werkloosheid via diverse kanalen beïnvloed wordt door het fiscale en parafiscale beleid. Omwille van het belang dat de "belasting op arbeid" inneemt in de actuele discussie, wordt in dit advies echter enkel op dit specifieke aspect ingegaan. Het Comité neemt zich voor om in latere adviezen hierop meer gedetailleerd terug te komen en de impact van andere belastingstelsels en hun onderlinge samenhang op werkgelegenheid en werkloosheid eveneens te onderzoeken.

6.1. Een kritiek op het Europese sociale model

6.1.1. In veel landen van de EU ligt de belastingdruk op arbeid hoog. Volgens het Europese Witboek zouden belastingen op arbeid ca. 23,5 % van het BBP van de EU in beslag nemen. Dit is hoger dan b.v. in de VS (19,4 %) of in Japan (16,6 %). Binnen de EU zelf zijn er dan nog grote verschillen. Het aandeel van de belastingen op arbeid als percentage van het BBP varieert van 14 % in Griekenland tot 32 % in Zweden.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6.1.2. Hoewel deze belastingen, samen met andere belastingsoorten, het Europese model van welvaartsstaat en sociale zekerheid meefinancieren, kan de vraag gesteld worden in hoeverre de hogere belastingdruk op arbeid werkgelegenheid vernietigt en werkloosheid creëert.

6.1.2.1. Sommigen verdedigen immer het idee dat de belastingdruk op arbeid een vicieuze cirkel met zich brengt : hogere belastingen op arbeid verhogen het bruto-loon, dit hogere loon vernietigt werkgelegenheid, de daling van werkgelegenheid doet de bijdragen dalen en zorgt voor een tekort bij de overheid..., waardoor nieuwe belastingen op arbeid worden geïnd om dit tekort weg te werken.

6.2. Kritiek op de kritiek

6.2.1. Vooraleer men kan concluderen dat de organisatie van de Europese welvaartsstaat een regelrechte bedreiging is voor de werkgelegenheid, moet men eerst nagaan of de veronderstellingen die aan bovengenoemd mechanisme ten grondslag liggen, wel correct zijn :

- leiden hogere lasten op arbeid automatisch tot evenredige lonen ?

- vernietigen hogere lonen werkgelegenheid in belangrijke mate ?

6.2.2. Een hogere fiscale druk op arbeid brengt niet alleen een lager netto-loon met zich mee, maar impliceert tevens dat werknemers een sociale bescherming tegen ziekte, werkloosheid en ouderdom wordt gegeven, met als gevolg dat de werkende bevolking minder moet uitgeven aan particuliere ziekteverzekeringen, pensioen- en andere spaarplannen. Daardoor kan de druk naar een hoger loonniveau dan weer worden tegengegaan.

6.2.2.1. Een goede illustratie daarvan is de Belgische economie : België kent een uitgebreid systeem van publieke sociale verzekering en geeft in percentage van het BBP hier dan ook relatief veel aan uit. Daardoor is ook de fiscale druk op arbeid tamelijk hoog. Dit beeld verandert echter volledig wanneer gekeken wordt naar de uitgaven aan sociale verzekering in de brede zin van het woord (publieke plus private verzekering). Deze uitgaven liggen in percentage van het BBP veel lager dan in de rest van de EU. M.a.w. ondanks de vergaande ontwikkeling van de verzorgingsstaat, gefinancierd door een hogere fiscale druk op arbeid, zijn de totale uitgaven aan sociale verzekering relatief laag ten opzichte van vergelijkbare landen.

6.2.3. Wanneer de financiering van het sociale model dan toch zou leiden tot hogere lonen, moet de vraag gesteld worden naar het precieze verband tussen loonvorming en werkgelegenheid.

6.2.4. In geen geval kan daarbij het negatieve verband tussen hogere lonen en lage werkgelegenheid ontkend worden. Maar tegelijkertijd moet men erkennen dat de ervaringen met de impact van een lineaire loonpolitiek op werkgelegenheid geen aanleiding geven tot groot optimisme. Vele studies en econometrische modellen komen immers tot de conclusie dat het statistische verband tussen werkgelegenheid en loonevolutie tamelijk zwak is : de elasticiteit zou gemiddeld 0,2 op korte en 0,5 op lange termijn bedragen. Dit wil zeggen dat 1 % loonmatiging zich slechts op langere termijn omzet in nieuwe werkgelegenheid en dan nog slechts ten belope van 0,5 %.

6.2.4.1. Bovendien zijn deze cijfers berekend in de veronderstelling dat het loonbeleid in de andere landen zich niet wijzigt. Wanneer dit wel het geval is en wanneer verschillende lid-staten samen overgaan tot eenzelfde beleid, mag men gezien de verwevenheid van de interne markt niet al te veel hopen op verbetering van de onderlinge Europese concurrentiepositie, maar moet men bovendien rekening houden met bepaalde deflatoire effecten. De impact van een gezamenlijke loondaling op de werkgelegenheid in Europa zal dan ook kleiner zijn dan de genoemde elasticiteiten doen vermoeden.

6.2.5. Met andere woorden, de economische realiteit doet vermoeden dat de effecten van de Europese verzorgingsstaat op de werkgelegenheid niet zo algemeen zijn als men op het eerste gezicht zou aannemen. Dit wordt bevestigd door de statistieken : volgende tabel geeft aan dat de correlatie tussen fiscale druk op arbeid en werkloosheid niet evident is. Landen met hoge fiscale druk kennen een relatief lage werkloosheid, terwijl andere landen met lage fiscale druk gekenmerkt kunnen worden door hoge werkloosheid.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6.3. Correcte problematiek van het sociaal Europa

6.3.1. Niettemin kan de organisatie van het Sociaal Europa via een hoge parafiscale druk op arbeid problematisch zijn voor sommige categorieën van werknemers. Daarbij denkt men in de eerste plaats aan laaggeschoolde werknemers, die wel in belangrijke mate getroffen kunnen worden door de hoge fiscale druk op arbeid :

- voor laaggeschoolden (en voornamelijk vrouwen) zou de aanbodcurve van arbeid wel tamelijk elastisch zijn, zodat een hogere fiscale "wig" zich vertaalt naar redelijk hogere eisen inzake bruto-loon zonder dat het netto-loon in belangrijke mate daalt (bovendien zijn door het bestaan van bijdrageplafonds in vele lid-staten de sociale lasten op ongeschoolde arbeid verhoudingsgewijs groter dan bij hoger geschoolden);

- verder zou een loonstijging voor ongeschoolden een groter effect op de werkgelegenheid hebben : volgens het Witboek zou de loon/werkgelegenheidselasticiteit t.a.v. lage looncategorieën ongeveer twee keer zo hoog liggen. Dit kan o.a. verklaard worden vanuit het feit dat lagergeschoolden homogeen zijn en niet over specifieke arbeidskwalificaties beschikken, waardoor de "prijs" (het loon) een grotere rol speelt bij de bepaling van de vraag naar laaggeschoolde arbeid, en door het feit dat laaggeschoolde werkgelegenheid relatief veel ingezet wordt in arbeidsintensieve dienstensectoren;

- deze ontwikkelingen moeten dan ook nog bekeken worden tegen de achtergrond van de internationalisering van de economie en van de voortschrijdende technologische innovatie, die beide maken dat de vraag naar lagergeschoolde arbeid nog verder vermindert.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6.3.2. Deze onbewuste "samenzwering" tegen de werkgelegenheid van laaggeschoolde werknemers komt trouwens in de werkloosheidsstatistieken tot uiting : de werkloosheid bij laaggeschoolden ligt verschillende keren hoger dan de werkloosheid bij hoger geschoolden of de gemiddelde werkloosheidsgraad. Dit duidt mede op het bestaan van structurele problemen t.a.v. deze categorie werklozen.

6.4. Naar een efficiënt sociaal model

6.4.1. Tegen deze achtergrond pleit het Comité dan ook voor een economisch beleid waarin de positie van laaggeschoolden op de arbeidsmarkt opnieuw bekeken moet worden als een van de belangrijke pijlers van een Europese strategie voor meer werkgelegenheid. Het verbeteren van de kwalificaties van laaggeschoolden via verhoogde vormings- en opleidingsinspanningen en via een actief arbeidsmarktbeleid is daarbij prioritair.

6.4.2. Deze aanpak moet echter aangevuld worden met een economisch beleid waarbij de parafiscale en fiscale druk gebruikt kunnen worden als instrument om substantiële werkgelegenheidskansen te bieden voor laaggeschoolde werknemers.

6.4.3. In vergelijking met lineaire maatregelen voor alle categorieën werknemers zal zo'n beleid trouwens meer duurzame effecten op de werkgelegenheid hebben :

- de kans dat de verlaging van de parafiscale last zich vertaalt naar een netto loonsverhoging is beperkt in vergelijking met een lineair maatregelenpakket (cijfers bovenstaande analyse);

- de bereikte werkgelegenheidscreatie zal eerder het gevolg zijn van een verbeterde concurrentiepositie t.a.v. lage-loonlanden, een kleinere substitutie van arbeid door kapitaal en van een uitbreiding van dienstensectoren. Het gevaar dat de initiële werkgelegenheidsimpact op termijn verdwijnt, omdat een gezamenlijk Europees loonkostenverlagend beleid de onderlinge concurrentiepositie nauwelijks beïnvloedt, is dan ook niet aanwezig.

6.4.4. Voor de financiering van een lastenverlaging, gericht naar de laaggeschoolden, kunnen volgende bronnen aangesproken worden :

6.4.4.1. Terugverdieneffecten

Hoewel zulke terugverdieneffecten (meer bijdrage en minder uitgaven omwille van gestegen werkgelegenheid) reëel zijn, zullen ze niet voldoende zijn om de daling van de parafiscale last volledig te compenseren. Het Witboek b.v. schat de terugverdieneffecten op een derde van de globale lastenverlichting. Om het financieel evenwicht van de sociale-zekerheidsstelsels te vrijwaren, moet men dan ook aanvullende maatregelen nemen.

6.4.4.2. Verschuiving van de belastingdruk

De basis waarop de sociale zekerheid zijn bijdragen en ontvangsten baseert, moet dan verruimd worden. Sociale-zekerheidsstelsels moeten minder de factor arbeid (die al relatief zwaar belast is) viseren en zich in plaats daarvan richten op alternatieve financiering.

6.4.4.3. Uitgaven onder controle

Een derde en laatste financieringsbron betreft de uitgaven zelf. Zonder te raken aan de essentie van de sociale cohesie, zoals die verzekerd wordt door een aantal sociale-verzekeringsstelsels in de EU, moet men proberen om de reële uitgavenstijgingen beter onder controle te krijgen. Dit kan b.v. door een systematisch onderzoek naar die punten waarop de efficiëntie van de stelsels verbeterd kan worden.

6.4.5. Illustratie

Volgens berekeningen van de Commissie () zou een energieheffing van 1 % van het BBP op termijn (na 7 jaar) niet minder dan 3 % extra werkgelegenheid in de Gemeenschap opbrengen, mits deze lastenverlaging budgettair neutraal zou zijn en specifiek gericht zou zijn op de laaggeschoolden en lage inkomens. Zulke berekeningen zijn uiteraard onderhevig aan een aantal onzekerheden en gebaseerd op econometrische modellen, maar zelfs wanneer de opbrengst slechts de helft zou bedragen, zou op deze wijze een belangrijke stap gezet zijn in de richting van het bereiken van een lager werkloosheidspercentage in de Gemeenschap. Waar de belasting op arbeid de werknemers zelf direct treffen, hebben ze tot effect dat het netto beschikbaar inkomen vermindert en daarmee ook de koopkracht. Daardoor vermindert de privé-consumptie en daarmee wordt ook de economische groei zelf afgeremd.

Brussel, 21 december 1995.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() Zie de studie nr. 3 "Taxation, employment and environment : fiscal reform for reducing unemployment" in European Economy, nr. 56, 1994.