Advies over de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake de tenuitvoerlegging van het Protocol betreffende de sociale politiek (94/C 397/17)

De Commissie heeft op 21 januari 1994 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake de tenuitvoerlegging van het Protocol betreffende de sociale politiek.

De Afdeling voor sociale aangelegenheden, gezinsvraagstukken, onderwijs en cultuur, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 10 november 1994 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Van Dijk.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 320e Zitting (vergadering van 24 november 1994) het volgende advies uitgebracht dat met meerderheid van stemmen (18 stemmen tegen, bij 11 onthoudingen) is goedgekeurd.

1. Werkingssfeer van de bij het Protocol betreffende de sociale politiek gevoegde Overeenkomst

1.1.

Verband met het Verdrag van Rome

1.1.1. De tweedeling van "sociaal Europa" dreigt de eenheid van de sociale wetgeving van de Unie te verstoren, leidt tot ongelijke behandeling van in het VK wonende personen en kan sociale dumping tot gevolg hebben.

1.1.2. Het Comité is het eens met de Commissie (par. 8) dat, overeenkomstig de uitspraak van het Europees Parlement, alles in het werk moet worden gesteld om tijdens de in 1996 te houden intergouvernementele conferentie een verbeterde versie van de Overeenkomst in het Verdrag op te nemen.

1.2.

Het Protocol en de communautaire verworvenheden

1.2.1. In het Protocol en de daaraan gehechte Overeenkomst worden de bevoegdheden van de Unie op sociaal gebied, althans voor de elf lid-staten die de Overeenkomst hebben ondertekend, aanzienlijk uitgebreid. Dit impliceert dat maatregelen kunnen worden voorgesteld die verder gaan dan (en dus "geen afbreuk doen aan") de huidige communautaire verworvenheden, die op hun beurt weer het resultaat zijn van de in het EG-Verdrag neergelegde bevoegdheden. Dit betekent dat nu van de nieuwe wetgevende bevoegdheden gebruik kan worden gemaakt.

1.3.

Tweeledige subsidiariteit

1.3.1. Het subsidiariteitsbeginsel doet zijn intrede in het Verdrag betreffende de Europese Unie. Het Europees Parlement heeft dit beginsel op tweeërlei wijze uitgelegd, nl. als "verticale" en als "horizontale" subsidiariteit. Volgens die definitie gaat verticale subsidiariteit over de verdeling van bevoegdheden tussen autoriteiten op verschillende niveaus : de EU, de lid-staat of de regio. Horizontale subsidiariteit gaat over de verdeling van taken/verantwoordelijkheden tussen sociale partners en autoriteiten.

1.3.2. De in artikel 3 B van het Verdrag betreffende de Europese Unie vastgelegde maatstaven gelden alleen voor verticale, en dus niet voor horizontale subsidiariteit.

1.3.3. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen verticale en horizontale subsidiariteit.

1.3.4. Bij verticale subsidiariteit - i.e. de keuze tussen optreden van de Gemeenschap of van de lid-staten - spelen de volgende factoren een rol :

a)

het gevaar dat het sociale-beschermingsniveau lager wordt wanneer sociale stelsels onderling gaan concurreren;

b)

de noodzaak te zorgen voor wetgeving waarmee kan worden voorkomen dat geringe sociale bescherming een concurrentievoordeel wordt;

c)

de voorwaarde dat een vraagstuk in EG-verband wordt aangepakt als het een Europese dimensie heeft (voorbeeld : Europese ondernemingsraden);

d)

de noodzaak van door de Gemeenschap te treffen compenserende regelingen als een EU-beleidsmaatregel nadelige gevolgen heeft voor een groep (bijv. het Matthaeus-Tax-programma voor douaneambtenaren).

1.3.5. De Commissie verwijst in haar Mededeling [par. 6c)] naar artikel 3 B van het Verdrag betreffende de Europese Unie als maatstaf voor de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. In dat artikel gaat het echter alleen over verticale, en dus niet over horizontale subsidiariteit.

1.3.6. Een nauwgezette bestudering van het Protocol betreffende de sociale politiek, en de daaraan gehechte Overeenkomst en Verklaringen levert aanknopingspunten op voor de toepassing van het beginsel van horizontale subsidiariteit.

a)

De verklaring betreffende artikel 4, lid 2, van de Overeenkomst vormt een aanknopingspunt voor de toepassing van het beginsel van horizontale subsidiariteit op het niveau van de lid-staten. De Hoge Verdragsluitende Partijen stellen expliciet dat de inhoud van de op communautair niveau gesloten overeenkomsten "via collectieve onderhandelingen" moet worden bepaald en wijzen iedere verplichting van de hand om "normen voor de omzetting ervan op te stellen".

b)

Artikel 2, lid 4, vormt opnieuw een aanknopingspunt voor de toepassing van het beginsel van horizontale subsidiariteit op het niveau van de lid-staten : een lid-staat "kan de sociale partners (...) belasten met de tenuitvoerlegging van de (...) richtlijnen", mits "de betrokken lid-staat (...) zelf alle maatregelen (treft) om de in de betrokken richtlijn voorgeschreven resultaten te allen tijde te kunnen waarborgen".

c)

De Overeenkomst geeft ook nog een aanknopingspunt voor horizontale subsidiariteit op het niveau van de Gemeenschap. In artikel 2, lid 6, wordt "beloning, het recht van vereniging, het stakingsrecht of het recht tot uitsluiting" niet van toepassing verklaard op de bevoegdheid om richtlijnen vast te stellen die in lid 2 van datzelfde artikel aan de Raad wordt toegekend. Op de in artikel 2, lid 6, genoemde gebieden zijn dus de sociale partners, zowel op het niveau van de Gemeenschap als in de lid-staten, competent. De bevoegdheid van de sociale partners om volgens de procedures van de artt. 3 en 4 overeenkomsten te sluiten, is op die gebieden aan geen enkele beperking onderworpen.

Bovendien is het Comité van mening dat :

d)

Het algemeen aanvaarde grondbeginsel van de autonomie van de sociale partners kan de taakverdeling tussen sociale partners en overheid beïnvloeden.

1.3.7. Horizontale subsidiariteit op het niveau van de Gemeenschap vloeit voort uit de toegenomen erkenning ervan t.a.v. EG-wetgeving op het niveau van de lid-staten. De jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie () legt er de nadruk op dat collectieve overeenkomsten

(i) voor alle werknemers moeten gelden;

(ii) uitvoering moeten geven aan alle bepalingen van de Richtlijn.

Wanneer de collectieve overeenkomsten niet aan bovenstaande voorwaarden voldoen, moeten de lid-staten daarvoor garant staan (meestal door het uitvaardigen van wettelijke voorschriften).

1.3.8. De Commissie heeft in een schrijven van 11 mei 1993 aan de Deense sociale partners in beginsel erkend dat de richtlijnen inzake de betrekkingen tussen de sociale partners op de Deense arbeidsmarkt kunnen worden uitgevoerd door middel van collectieve overeenkomsten, zonder dat hierover wetgeving behoeft te worden uitgevaardigd.

In een brief d.d. 29 oktober 1993 aan de Zweedse regering heeft de Commissie zich in soortgelijke bewoordingen uitgelaten.

1.3.9. Het beginsel van horizontale subsidiariteit bij de tenuitvoerlegging van EG-wetgeving op het niveau van de lid-staten heeft zijn beslag gekregen in de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie en - als uitvloeisel van het Gemeenschapshandvest - in de wetgevingstechniek van Commissie en Raad.

1.4.

De Commissie staat voor de keuze : het Verdrag van Rome en/of de Overeenkomst in het Verdrag van Maastricht

1.4.1. Aangezien de Overeenkomst in het Verdrag van Maastricht op sociaal gebied veel ruimere bevoegdheden toekent, zullen de meeste voorstellen uitsluitend en alleen onder haar bepalingen vallen.

1.4.2. Het Comité oppert de mogelijkheid dat de Commissie, naar het voorbeeld van de dubbele rechtsgrondslag voor richtlijnen van de Commissie betreffende gelijkheid van behandeling, een "tweesporen"-procedure volgt om te voorkomen dat de sociale partners niet over voorstellen voor sociaal beleid worden geraadpleegd. Anders gezegd : als de Commissie toezegt dat zij de sociale partners altijd zal raadplegen, òfwel op grond van het Verdrag òfwel op grond van het Protocol betreffende de sociale politiek, is het probleem van de baan.

1.4.3. Als voor initiatieven voor optreden op sociaal gebied niet de Overeenkomst als rechtsgrondslag wordt genomen, dan

a) is zulks strijdig met de plicht van de Commissie om, zoals in de Overeenkomst is bepaald, de sociale dialoog te bevorderen;

b) kunnen de sociale partners hiertegen bezwaar aantekenen omdat

(i) hun het recht wordt ontzegd om door de Commissie te worden geraadpleegd alvorens deze voorstellen indient "op het gebied van de sociale politiek" (art. 3, lid 2);

(ii) zij worden verhinderd het in artikel 4 van de Overeenkomst bedoelde proces op gang te brengen.

1.4.4. Het is duidelijk dat de Overeenkomst voortaan de voornaamste wettelijke basis en rechtsgrondslag dient te vormen voor optreden van de Gemeenschap op sociaal gebied (waar mogelijk, samen met het EG-Verdrag).

1.4.5. Met de verklaring (Mededeling van de Commissie, blz. 28, derde gedachtenstreep) dat zij het raadzaam acht "deze procedures van specifieke raadpleging krachtens artikel 3 van de overeenkomst voor alle voorstellen op sociaal gebied toe te passen, ongeacht de eventueel in aanmerking genomen juridische grondslag", voldoet de Commissie slechts gedeeltelijk aan haar verplichtingen.

1.5.

De weigering van het VK om de Overeenkomst te ondertekenen en het beginsel van non-discriminatie

1.5.1. De overige lid-staten hebben duidelijk altijd gewild dat het VK zich aansluit bij de initiatieven voor een nieuw sociaal beleid. Het VK houdt vast aan zijn recht om dit tot nader order niet te doen. Het kan zich niet beroepen op het beginsel van non-discriminatie als die weigering tot enigerlei vorm van discriminatie leidt.

2. Wie moet worden geraadpleegd ?

2.1.

Sociale partners

2.1.1. Het op dit vraagstuk betrekking hebbende hoofdstuk in de Mededeling van de Commissie (vanaf punt 22) draagt de titel "De te raadplegen organisaties". Daarbij rijzen onmiddellijk de volgende twee problemen :

a)

in de Overeenkomst wordt nergens het woord "organisaties" gebruikt, alleen "sociale partners";

b)

de sociale partners worden geraadpleegd, maar zijn potentieel ook in staat om via onderhandelingen op EG-niveau overeenkomsten te sluiten.

2.1.2. Gezien het voorgaande vraagt het Comité zich af in hoeverre de Commissie eigenlijk bevoegd is om uit te maken welke organisaties moeten worden geraadpleegd.

2.1.3. Raadpleging en sociaal overleg op het niveau van de Gemeenschap mogen niet zonder meer worden gelijkgesteld met cao-onderhandelingen in de afzonderlijke lid-staten. De procedures kunnen verschillen, de resultaten kunnen anders zijn en de deelnemers aan de sociale dialoog op het niveau van de Gemeenschap kunnen daartoe gemachtigd zijn op grond van àndere criteria. Het komt erop aan gegevenheden van de nationale situatie niet eenvoudigweg naar die van de Gemeenschap over te hevelen.

2.1.4. In de criteria op grond waarvan in de lid-staten wordt bepaald wie de sociale partners zijn, wordt dikwijls het trefwoord "representativiteit" gebruikt. Deze term komt in de Overeenkomst niet voor.

2.1.5. Er zitten twee kanten aan het begrip "representativiteit":

a)

Ten eerste kan de sociale dialoog op het niveau van de Gemeenschap alleen representatief zijn als daaraan wordt deelgenomen door sociale partners die werkelijk representatief zijn voor hun respectieve achterban;

b)

Ten tweede is het de vraag welke betekenis moet worden gehecht aan het "representatief" zijn van de als zodanig aangeduide sociale partners.

2.1.6. In Bijlage III bij de Mededeling van de Commissie (vanaf blz. 1) zijn de resultaten van de "studie sociale partners (representativiteit)" kort samengevat. Daarbij worden de volgende conclusies getrokken :

a)

In de meeste landen worden sociale partners als zodanig aangemerkt op basis van een systeem van wederzijdse erkenning. Het kan echter voorkomen dat nog aan andere aanvullende formele of wettelijke eisen moet worden voldaan;

b)

De "officiële systemen voor de erkenning van sociale partners" maken "(...) (soms impliciet) gebruik van verschillende soorten kwantitatieve criteria in ongeveer de helft van de lid-staten. In het algemeen blijken kwalitatieve criteria minstens even belangrijk te zijn. Uit de studie blijkt dat er inderdaad grote verschillen in de gebruikte benaderingen bestaan."

2.1.7. De sociale dialoog op het niveau van de Geemenschap is alleen representatief als daaraan wordt deelgenomen door vertegenwoordigers van werkgevers én werknemers. Daarbij rijzen de volgende vragen :

a)

op grond van welke criteria moet worden bepaald wie hen wél en wie hen niet vertegenwoordigt ?

en

b)

hoe doorslaggevend is het criterium "representativiteit" in dit verband ?

2.1.8. Welke kwantitatieve en kwalitatieve criteria ook worden gekozen, deze moeten in ieder geval een weerspiegeling zijn van :

a)

het gegeven dat de sociale dialoog op het niveau van de Gemeenschap in een geheel eigen context plaats vindt,

en van

b)

de verschillende usances in de lid-staten.

2.1.9. Het begrip "representativiteit" kan op twee manieren worden gedefinieerd :

a)

Representatieve sociale partners op het niveau van de Gemeenschap zijn organisaties die als zodanig zijn erkend door de nationale sociale partners die zelf op grond van nationale wetgeving en usances representatief worden geacht.

De traditie van de Unie is dat "vertegenwoordigers" worden aangewezen via de wettelijke voorschriften en de usances in de lid-staten. Hieraan wordt in meerdere Richtlijnen uiting gegeven. In de zaken 382/92 en 283/93 (Commissie van de Europese Gemeenschappen vs. VK) was de klacht van de Commissie dat het VK geen regeling had getroffen voor het aanwijzen van werknemersvertegenwoordigers voor zover die aanwijzing niet op vrijwillige basis plaatsvindt. Het argument dat het VK aanvoerde was dat niet alleen van een verplichting sprake kan zijn als de nationale wetgeving en usances voorzien in vertegenwoordigers. In zijn arrest van 8 juni 1994 verwerpt het Hof dat argument. Het Hof sluit zich aan bij de zienswijze van de advocaat-generaal, de heer Van Gerven (motivering van 2 maart 1994; par. 9), nl. dat wanneer de activiteiten van werknemersvertegenwoordigers volledig afhankelijk worden gemaakt van erkenning op vrijwillige basis door de werkgevers, dit onverenigbaar is met de bescherming van werknemers krachtens doel, opzet en formulering van de desbetreffende Richtlijnen.

b)

De sociale partners op het niveau van de Gemeenschap moeten op grond van de aard van de procedures en het resultaat van de Europese sociale dialoog worden aangewezen. Dit zou betekenen dat voor het toetsen van nationale sociale partners gebruik wordt gemaakt van niet aan nationale grenzen gebonden criteria en dat bovendien wordt gekeken naar de organisatorische capaciteiten van een organisatie.

2.1.10. De Commissie stelt in haar Mededeling (blz. 24) een reeks criteria voor. Zo zou de organisatie

a)

op EG-niveau representatief moeten zijn voor een bedrijfstak of beroepsgroep;

b)

uit nationale sociale partners moeten bestaan, bevoegd om over cao's te onderhandelen en, voor zover mogelijk, representatief voor alle lid-staten;

c)

moeten beschikken over adequate structuren om op doeltreffende wijze aan het overleg te kunnen deelnemen.

2.1.11. Bijlage II bestaat uit een lijst van organisaties van sociale partners "overeenkomstig de actuele stand met betrekking tot de criteria van punt 24 van de mededeling". Kennelijk is de lijst echter nog niet volledig aangezien de Commissie in p. 28 aankondigt dat zij zal beginnen met "de officiële raadpleging van de in bijlage 2 genoemde Europese organisaties van sociale partners, die aan de in punt 24 genoemde criteria voldoen."

2.1.12. De door de Commissie in blz. 24 voorgestelde criteria geven geen uitsluitsel over het vermogen van sociale partners op het niveau van de Gemeenschap om te onderhandelen. Art. 3, lid 4, van de Overeenkomst koppelt de raadpleging van de sociale partners aan een dialoog en overeenkomsten (art. 4). Bij de criteria behoort dan ook het vermogen om voor nationale organisaties te onderhandelen en overeenkomsten te bereiken die ook in eigen land bindend zijn. Overeenkomsten die op het niveau van de Gemeenschap worden gesloten, zouden dus ook bindend moeten zijn voor de betrokken nationale sociale partners en rechtstreeks of indirect gevolgen moeten hebben voor alle werknemers en werkgevers in de lid-staten.

2.1.13. De Commissie stelt (blz. 26) : "Alleen de organisaties zelf kunnen hun eigen structuren voor dialoog en onderhandeling ontwikkelen." Invoering van een criterium aangaande de bevoegdheid om te onderhandelen en het vermogen om overeenkomsten te sluiten zou de sociale partners op het niveau van de Gemeenschap hierbij kunnen helpen.

2.1.14. De sociale partners in de lid-staten (en dus ook de organisaties die op het niveau van de Gemeenschap opereren) zouden moeten worden gestimuleerd om de sociale partners op het niveau van de Gemeenschap een adequaat onderhandelingsmandaat mee te geven. De lid-staten zouden ertoe moeten worden aangezet om te zorgen voor de nodige procedures en garanties waardoor de zekerheid ontstaat dat op het niveau van de Gemeenschap gesloten overeenkomsten algemeen worden toegepast. Impliciet is dit ook al verwoord in artikel 4, lid 2 van de Overeenkomst, waar de middelen voor de tenuitvoerlegging van overeenkomsten zijn vastgelegd.

2.1.15. Het Comité stemt in dit opzicht in met de zienswijze van het Europees Parlement, nl. dat organisaties "Europees" kunnen worden genoemd als zij, voor zover mogelijk, in de meeste lidstaten leden hebben.

2.2.

Raadgevende comités

2.2.1. Als voor de sociale dialoog gebruik wordt gemaakt van de reeds bestaande raadgevende comités, zoals is aangegeven in punt 20 van de Mededeling van de Commissie, dan zouden deze bi- en niet tripartiet moeten zijn. De huidige paritaire comités zouden de grondslag kunnen vormen voor de sociale dialoog binnen de verschillende bedrijfstakken.

3. Raadpleging

3.1.

Wanneer begint de eerste fase ?

3.1.1. In artikel 3, lid 2, van de Overeenkomst staat dat de Commissie de sociale partners voor het eerst raadpleegt "alvorens voorstellen op het gebied van de sociale politiek in te dienen". De Commissie raadpleegt een groot aantal belanghebbenden. De betekenis van artikel 3 is dat de sociale partners speciale rechten worden toegekend m.b.t. tot deelname aan de beleidsvorming. Daardoor zou de doorzichtigheid van dat proces - in ieder geval voor de sociale partners - groter moeten worden.

3.1.2. In dat verband moet onderscheid worden gemaakt tussen sociale partners en organisaties die de Commissie tijdens de eerste fase wenst te raadplegen. Die laatste organisaties kunnen niet altijd als sociale partners worden aangemerkt.

3.1.3. De raadpleging van de sociale partners moet onderdeel worden van het proces dat leidt tot het uitstippelen van sociaal beleid. De integratie van de sociale partners in dat proces zal voor beide partijen structurele consequenties hebben.

3.1.4. Voor die integratie is de timing van belang. Er zijn drie mogelijkheden :

a)

In een vroeg stadium : in artikel 3, lid 2, wordt gesproken van "de mogelijke richting van een communautair optreden". Dit betekent dus dat nog geen besluit is genomen en nog steeds andere mogelijkheden kunnen worden uitgewerkt.

b)

In een later stadium : de sociale partners gaan pas deelnemen aan het interne beleidsvormingsproces na inventarisering van "de mogelijke richtingen van een communautair optreden".

c)

In een laat stadium : in dit geval zou "de mogelijke richting van een communautair optreden", zoals door de Commissie vastgesteld, moeten worden veranderd : de raadpleging vindt plaats vlak voordat voorstellen worden ingediend.

3.1.5. Het raadplegingsproces begint met de daarvoor bedoelde brief van de Commissie. Als een termijn van zes weken wordt voorgesteld, dan heeft dat tot gevolg dat de sociale partners pas heel laat bij de beleidsvorming worden betrokken. Raadpleging in een vroeger stadium vereist een langere termijn.

3.1.6. Een langere termijn zou betekenen dat de Commissie overleg kan en moet gaan plegen over en actief onderzoek moet gaan doen naar - door de sociale partners voorgestelde - andere richtingen die aan communautair optreden kunnen worden gegeven.

3.1.7. In het licht van het voorgaande zou het Comité willen voorstellen dat de eerste fase voor raadpleging van de sociale partners op acht weken wordt vastgesteld. De Commissie zou vervolgens binnen vier maanden het voorstel moeten doen waarmee de tweede fase van de raadpleging begint. Dan beschikken de sociale partners over acht weken om hun mening te geven of om aan te geven dat zij de procedure van artikel 4 willen opstarten. Daarmee hebben de sociale partners genoeg tijd om hun organisaties te polsen en om een besluit over de procedure van artikel 4 te nemen voordat de Commissie haar voorstel indient. Tegelijkertijd is ook de Commissie aan een termijn gebonden. Die termijn is echter lang genoeg om een concreet en goed voorstel te kunnen uitwerken.

3.2.

Wat is een "voorstel" ?

3.2.1. Volgens artikel 3, lid 2, moet de Commissie de raadpleging beginnen "alvorens voorstellen op het gebied van de sociale politiek in te dienen". Een "voorstel" kan dus niet alleen betekenen : voorstellen die tot wetgeving leiden, omdat enkele daarvan mogelijkerwijs uitmonden in op het niveau van de Gemeenschap gesloten overeenkomsten.

3.3.

Wat betekent "op het gebied van de sociale politiek" ?

3.3.1. Sociaal beleid beperkt zich niet tot voorstellen die zich uitsluitend en alleen op het gebied van de sociale politiek begeven, maar dit impliceert dat het Protocol van toepassing is op ieder voorstel dat met het sociaal beleid verband houdt.

3.3.2. Het Witboek van Commissievoorzitter Delors over groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid is daarvan een concreet voorbeeld.

3.3.3. De raadplegingsprocedures van artikel 3 moeten worden toegepast op "... alle voorstellen op sociaal gebied (...), ongeacht de uiteindelijk in aanmerking genomen juridische grondslag." En : "Daarnaast behoudt de Commissie zich het recht voor tot specifieke raadpleging over te gaan voor alle andere voorstellen van horizontale of sectoriële aard met gevolgen op sociaal gebied" (punt 28).

3.3.4. Het lijkt erop dat de Commissie in die gevallen een raadplegingsverplichting heeft.

3.4.

Procedure voor raadpleging/onderhandeling

3.4.1. Vóór het Verdrag van Maastricht (en de daarin vervatte Overeenkomst) bestond er al een informele procedure voor wetgevingsvoorstellen die "niet onder de competentie van een van de bestaande raadgevende organen vielen", waarover overeenstemming was bereikt in de Stuurgroep sociale dialoog. Die procedure verliep als volgt (blz. 16) :

a)

eerste raadpleging op basis van een discussiedocument van de Commissie;

b)

tweede raadpleging binnen de drie daarop volgende maanden op basis van een nieuw werkdocument van de Commissie dat "gedetailleerder is en meer getrouw is aan het voorlopige ontwerp";

c)

de diensten van de Commissie maken de inventaris op van de punten waarover wèl en waarover niet overeenstemming is bereikt.

3.4.2. Een zuiver schriftelijke procedure is in beide voornoemde etappes van de raadpleging doorgaans ontoereikend en dus onbevredigend. De regel zou moeten zijn dat de sociale partners onderling en gezamenlijk met de Commissie vergaderen.

3.4.3. Iedere etappe van de raadplegingsprocedures zou niet "langer dan zes weken mogen duren". Gezien het huidige personeelsbestand, alsmede de ervaring en vakbekwaamheid van de sociale partners op het niveau van de Gemeenschap is het moeilijk voorstelbaar dat zij bij een zo korte termijn naar behoren op Commissievoorstellen kunnen reageren. In de eerste fase al moeten zij de gelegenheid krijgen om voorstellen uit te werken voor mogelijke nieuwe initiatieven van de Gemeenschap op sociaal gebied. In de tweede fase moeten zij kritiek kunnen leveren op de inhoud van het voorstel, resp. gedetailleerde wijzigingsvoorstellen daarop of inhoudelijke aanbevelingen kunnen doen. Met een termijn van niet meer dan zes weken is het onwaarschijnlijk dat de sociale partners op het niveau van de Gemeenschap hiertoe in staat zullen zijn.

3.4.3.1. Een maximale termijn van acht weken impliceert dat de mogelijke richting van een communautair optreden, alsook de inhoud van voorstellen voor sociaal beleid inderdaad door de Commissie van te voren worden vastgelegd. Alleen door een drastische vergroting van het vermogen van de sociale partners om snel en adequaat te reageren, kunnen deze in een zo kort tijdsbestek daadwerkelijk een standpunt bepalen, c.q. eigen voorstellen uitwerken. Vandaar het idee van het Comité om een onafhankelijk secretariaat in het leven te roepen (hierover meer in de bijlage).

3.4.4. De nieuwe raadplegingsprocedure kan als volgt worden samengevat :

Voorgestelde procedure

Oude procedure

Eerste fase :

brief discussienota

schriftelijke raadpleging of vergadering altijd een vergadering

zes weken drie maanden

Commissie beslist of wordt overgegaan tot de tweede fase

Tweede fase :

tweede brief nieuw werkdocument

eventueel ad hoc-vergadering

mogelijkerwijs een gemeenschappelijk standpunt of een aanbeveling

inventaris van de punten waarover wèl en niet overeenstemming is bereikt.

3.4.5. De conclusie is dat de eerste fase van de nieuwe procedure in veel opzichten minder goed lijkt dan die van de oude procedure. Daarin zou verbetering kunnen worden gebracht door

a)

de sterke punten van de oude procedure daar weer in te verwerken : discussiestukken en werkdocumenten, vergaderingen en meer tijd;

b)

de sociale partners adequate middelen te verschaffen om naar behoren te kunnen reageren op de problemen en uitdagingen van de Europese Unie. Een mogelijkheid is dat voor de sociale dialoog een onafhankelijk secretariaat wordt opgezet. Die onafhankelijkheid (t.o.v. de Commissie én van het Economisch en Sociaal Comité) is nodig om belangenconflicten te voorkomen. De sociale partners zouden voorstellen voor een dergelijk onafhankelijk secretariaat moeten doen. In de bijlage bij dit advies worden reeds een aantal richtsnoeren gegeven.

3.4.6. Er bestaat een flexibele dynamiek in de dialoog tussen Commissie en sociale partners. De Mededeling meldt dat de Commissie in de Overeenkomst extra wordt gewezen op haar plicht om de sociale dialoog te bevorderen : "De ondertekenaars van de overeenkomst deelden de Commissie dus een dynamische rol toe bij de bevordering van deze dialoog en vertrouwden haar toe, actief te handelen om mogelijke problemen of tegenslag te overwinnen die een van de partners kan ondervinden en die de vooruitgang in de weg zou kunnen staan." (blz. 12).

3.4.6.1. De Commissie heeft de mogelijkheid om de sociale dialoog vooruit te helpen of om hindernissen uit de weg te ruimen. De kans bestaat dat het - in ieder geval in het begin - van de bemoeienissen van de Commissie afhangt of er vaart in de gesprekken komt. De nieuwe procedure zou recht moeten doen aan deze potentieel dynamische rol van de Commissie, die volgens het Verdrag verplicht is om de sociale dialoog te bevorderen en de sociale partners te ondersteunen.

3.5.

Raadpleging en rechtsgrondslag

3.5.1. De Commissie stelt dat de tweede fase van de raadpleging begint met de ontvangst van de tweede brief van de Commissie waarin de inhoud van het overwogen voorstel is uiteengezet "met inbegrip van de vermelding van de mogelijke juridische grondslag daarvan". M.a.w. : ook over de rechtsgrondslag moet worden overlegd; daaruit kan worden afgeleid dat daarover zelfs in dit stadium nog geen besluit is genomen.

3.5.2. Dat is belangrijk omdat de uiteindelijke inhoud van de voorstellen dikwijls mede wordt bepaald door de keuze van de rechtsgrondslag. Als die rechtsgrondslag eenparigheid van stemmen vereist, dan zal de overeenstemming van de lid-staten niet verder strekken dan de kleinste gemene deler. Bij een gekwalificeerde meerderheid kan het voorstel gaan tot wat de meerderheid aanvaardt.

4. Onderhandelingen

4.1.

Wanneer beginnen de onderhandelingen ?

4.1.1. In artikel 3, lid 4, is bepaald dat "Ter gelegenheid van (de) raadpleging (over de inhoud van het voorstel) (...) de sociale partners de Commissie in kennis (kunnen) stellen van hun wens het in artikel 4 bedoelde proces in te leiden." Dat proces kan dus pas worden ingeleid tijdens de tweede fase, wanneer het voorstel van de Commissie al op tafel ligt. Diezelfde conclusie kan worden getrokken uit het aan de Mededeling gehechte "Werkschema van de toepassing van de overeenkomst over sociale politiek".

4.1.2. Uit artikel 3, lid 4, blijkt niet duidelijk dat met "deze raadpleging" de tweede fase wordt bedoeld. Er valt wat voor te zeggen dat de sociale partners zou moeten worden toegestaan om het in artikel 4 bedoelde proces al na de eerste fase inleiden, dus voordat de Commissie haar voorstel indient.

De mogelijke voordelen daarvan voor de sociale partners zijn :

- de procedure van artikel 4 kan sneller worden ingeleid;

- de speelruimte bij de onderhandelingen is groter dan wanneer de basis voor de onderhandelingen wordt gevormd door een voorstel dat al vastligt;

- de Commissie kan haar eigen werkzaamheden ter voorbereiding van het voorstel altijd voortzetten, wellicht in een dynamische wisselwerking met de onderhandelingen.

4.1.3. Het spreekt voor zich dat de sociale partners gemachtigd zijn uit eigen beweging de sociale dialoog op gang te brengen, zelfs vóórdat de Commissie een mogelijke ríchting van een communautair optreden op sociaal gebied ter overweging voorlegt en los van de in artikel 3 van de Overeenkomst vastgelegde raadplegingsplicht van de Commissie. Bovendien mag die dialoog leiden tot "contractuele betrekkingen, met inbegrip van overeenkomsten" (art. 4 van de Overeenkomst).

4.2.

Verlenging van de duur van de onderhandelingen

4.2.1. In artikel 3, lid 4, staat voor het eerst "de betrokken sociale partners" i.p.v. gewoon "de sociale partners". Het is onduidelijk wat er gebeurt als sommige sociale partners aan één kant van de tafel een eind willen maken aan de onderhandelingen terwijl andere, aan dezelfde kant van de tafel, de duur van de onderhandelingen juist willen verlengen.

4.2.2. De Commissie zegt daarover (blz. 31) : "De betrokken sociale partners zijn zij die overeenkomen met elkaar te onderhandelen. Een dergelijke overeenkomst is volledig in handen van de verschillende organisaties."

4.3.

Wat doet de Commissie tijdens de onderhandelingen ?

4.3.1. De Commissie verklaart (blz. 34) dat als de sociale partners het niet eens kunnen worden "de Commissie (onderzoekt) of het wenselijk is, in het licht van de uitgevoerde werkzaamheden, een wetgevend instrument voor het gebied in kwestie voor te stellen" en dat "Het Economisch en Sociaal Comité en het Europees Parlement (...) ook overeenkomstig de procedures van het Verdrag (worden) geraadpleegd." Daarentegen staat verderop (blz. 35) dat "(...) zonder afbreuk te doen aan het beginsel van de autonomie van de sociale partners, dat de basis vormt van de artikelen 3 en 4 van de overeenkomst, de Commissie van mening (is) dat het Europees Parlement gedurende alle fases van de raadplegingsprocedure of eventuele onderhandeling tussen de sociale partners op de hoogte moet worden gehouden."

4.3.2. De Commissie zal het Economisch en Sociaal Comité voortdurend op de hoogte houden van het verloop van de raadpleging en de onderhandelingen. Als de onderhandelingen op niets uitlopen, kan veel tijd en moeite worden bespaard doordat de leden van het Comité afweten van de redenen en oorzaken daarvan. Hetzelfde is waar voor het Europees Parlement.

4.3.3. In blz. 12 van de Mededeling staat : "De ondertekenaars van de overeenkomst deelden de Commissie dus een dynamische rol toe bij de bevordering van deze dialoog en vertrouwden haar toe, actief te handelen om mogelijke problemen of tegenslag te overwinnen die een van de partners kan ondervinden en die de vooruitgang in de weg zou kunnen staan."

4.3.3.1. Een mogelijkheid om de sociale partners tijdens de onderhandelingen te helpen bij het bereiken van overeenstemming, is dat de Commissie een wetsvoorstel doet. In de Mededeling wordt die mogelijkheid ook onderkend doordat erop wordt gewezen dat de Commissie haar fiat moet geven aan een verlenging van de periode van negen maanden. De Commissie is (blz. 32) "... bevoegd in te schatten of de twee partijen binnen de gestelde periode tot een overeenkomst kunnen komen. Hierdoor wordt voorkomen dat vruchteloze onderhandelingen worden voortgezet die de wetgevende bevoegdheid van de Commissie uiteindelijk zouden blokkeren."

4.3.3.2. Doordat zij dankzij de Commissie steeds over alle informatie beschikken, kunnen Economisch en Sociaal Comité en Europees Parlement ertoe bijdragen dat snel wetgevende maatregelen worden getroffen als de onderhandelingen tussen de sociale partners op een mislukking uitlopen.

4.4.

Wat doet de Commissie nadat een overeenkomst is gesloten ?

4.4.1. De Commissie is van plan aan de Raad voor te stellen "... alleen een besluit goed te keuren dat betrekking heeft op de overeenkomst, zoals deze door de scoiale partners is gesloten." (blz. 38). Mocht de Raad besluiten - in navolging van artikel 4, lid 2, van de Overeenkomst, dus als er geen eenparigheid, maar ook geen gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan worden gevonden - de overeenkomst niet ten uitvoer te leggen, dan (blz. 42) "(...) trekt de Commissie haar voorstel voor een besluit terug en onderzoekt of het wenselijk is (...) een wetgevend instrument voor het gebied in kwestie voor te leggen."

4.4.2. Voor dat laatste is echter ook eenparigheid of meerderheid van stemmen nodig. Om die te bereiken, kan de Commissie, zij het zeer behoedzaam, op twee manieren te werk gaan :

1. zij kan zelf de verantwoordelijkheid op zich nemen en een nieuw voorstel indienen;

2. zij kan aan de onderhandelende partijen uitleggen waar het probleem ligt en hen vragen in hun overeenkomst wijzigingen aan te brengen.

Eén ding moet duidelijk zijn : wijzigingen die de Commissie aanbrengt zonder dat de onderhandelende partijen daaraan vooraf hun goedkeuring verlenen, zijn onaanvaardbaar.

4.4.3. Als de Raad weigert een besluit te nemen, zouden het Economisch en Sociaal Comité en het Europees Parlement om advies moeten worden gevraagd.

5. Tenuitvoerlegging

5.1.

Nationale procedures en gebruiken

5.1.1. "(...) de bewoordingen van deze overeenkomst (zijn) bindend voor de ondertekenaars en slechts op hen van toepassing waar de procedures en gebruiken die eigen zijn aan de sociale partners in hun respectieve lid-staten zulks regelen." (blz. 37).

5.1.2. Er kunnen zich ten minste drie mogelijkheden voordoen :

a)

De lid-staten moeten procedures en gebruik ontwikkelen (die van hun eigen regelingen en usances kunnen afwijken) om de op EG-niveau bereikte overeenkomsten ten uitvoer te kunnen leggen. In dat verband zijn wellicht formele instrumenten nodig om de nationale voorschriften met de verschillende onderdelen van de overeenkomst in overeenstemming te kunnen brengen. De met de omzetting van rechtsinstrumenten van de Gemeenschap, zoals Richtlijnen, opgedane ervaring kan uitgangspunt zijn om te beoordelen of een lid-staat deze verplichting is nagekomen.

b)

De lid-staten zijn niet verplicht, nieuwe procedures en gebruiken te ontwikkelen om de overeenkomsten ten uitvoer te leggen, maar moeten, wanneer er rechtsinstrumenten zijn om de nationale regelingen op die van de overeenkomsten af te stemmen, hiervan gebruik maken.

c)

Gezien de hoedanigheid van de organisaties die de overeenkomsten opstellen (overkoepelende organisaties in EU-verband van werkgevers en werknemers) is het niet uitgesloten dat de nationale procedures en gebruiken al instrumenten omvatten waarmee de in EU-verband gesloten overeenkomsten verenigbaar kunnen worden gemaakt met de cao-onderhandelingsusances in de lid-staten. De lid-staten zijn niet verplicht om dergelijke instrumenten in het leven te roepen, maar de nationale wetgeving mag geen struikelblok vormen voor dergelijke instrumenten, die òf al bestaan, òf door de sociale partners van een lid-staat kunnen worden opgezet om in te spelen op een nieuwe ontwikkeling in EU-verband.

5.1.3. Deze mogelijkheid om "op communautair niveau gesloten overeenkomsten" in overeenstemming te brengen met "procedures en gebruiken die eigen zijn aan de sociale partners" wordt aangevuld met de betekenisvolle woorden "(...) en aan de lid-staten". Kennelijk is dit een weergave van de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie inzake de tenuitvoerlegging van instrumenten van de Gemeenschap door middel van cao-onderhandelingen (cf. artikel 2, lid 4 van de Overeenkomst). Zoals al in par. 1.3.7 is aangegeven, legt deze jurisprudentie er de nadruk op dat collectieve overeenkomsten moeten gelden :

a)

voor alle werknemers wier bonden en werkgevers een mandaat voor onderhandelingen op Europees niveau hebben verstrekt, of

b)

via een algemeenverbindendverklaring (procedure erga omnes) voor alle werknemers van de betrokken sector.

Wanneer de collectieve overeenkomsten niet aan bovenstaande voorwaarden voldoen, moeten de lid-staten daarvoor garant staan (meestal door het uitvaardigen van wettelijke voorschriften). Krachtens dit beginsel en in tegenstelling tot het standpunt van de Commissie kan de werkingssfeer van sectorale of multisectorale overeenkomsten worden uitgebreid tot alle werknemers.

5.2.

De verklaring

5.2.1. De Commissie betoogt ondubbelzinnig dat de in art.4, lid 2, aangegeven eerste wijze van tenuitvoerlegging "onderhevig (is) aan de (volgende) verklaring" (blz. 37). In deze bij de Overeenkomst gevoegde Verklaring staat dat deze methode om overeenkomsten op communautair niveau ten uitvoer te leggen "(...) geen verplichting inhoudt om de overeenkomsten rechtstreeks toe te passen of normen voor de omzetting ervan op te stellen, en evenmin om de geldende nationale bepalingen te wijzigen ten einde de tenuitvoerlegging ervan te vergemakkelijken".

5.2.1.1. De Commissie stelt dat deze Verklaring in het Protocol uniek is en onlosmakelijk deel uitmaakt van het Verdrag.

5.2.1.2. Hoe gering het juridische gewicht van een dergelijke "Verklaring" is, moet worden benadrukt. De juistheid van het standpunt dat de Commissie hierover in haar Mededeling naar voren brengt, kan worden betwijfeld omdat een verklaring normaliter geen onderdeel is van een Verdrag. In tegenstelling tot hetgeen in de Mededeling wordt aangevoerd, is de "Verklaring" ondergeschikt aan de duidelijke bepaling in artikel 4, lid 2, dat "De tenuitvoerlegging van de op communautair niveau gesloten overeenkomsten geschiedt (enz.)." Om die reden is het Comité het niet met de zienswijze van de Commissie eens.

5.2.2. Het minste zou moeten zijn dat de lid-staten weliswaar niet verplicht zijn om voor de tenuitvoerlegging van de betrokken overeenkomsten wettelijke voorschriften uit te vaardigen, maar wél moeten voorkomen dat wettelijke voorschriften de tenuitvoerlegging daarvan bemoeilijken.

5.3.

Besluit/beschikking van de Raad en Overeenkomst

5.3.1. In haar Mededeling (blz. 39) stelt de Commissie dat zij "Als hoedster van de Verdragen" bij de voorbereiding van voorstellen voor besluiten van de Raad een aantal criteria wil hanteren en eventueel van mening kan zijn dat zij "geen voorstel voor een besluit voor de tenuitvoerlegging van een overeenkomst aan de Raad moet voorleggen". De door de Commissie in haar Mededeling genoemde criteria komen echter nergens in de Overeenkomst ter sprake.

5.3.2. In artikel 4, lid 2, wordt de keuze gelaten tussen twee mogelijke procedures voor de tenuitvoerlegging van overeenkomsten op communautair niveau, maar deze zijn dan wel verplicht. Uit de tekst blijkt niet dat de Commissie mag weigeren als de sociale partners haar verzoeken, de overeenkomst aan de Raad voor te leggen. De Raad mag wél weigeren. Die conclusie is impliciet omdat hij het voorstel kan verwerpen. Dit geeft de Commissie in blz. 42 ook toe. Die redenering gaat echter niet op voor de Commissie zelf. Het Comité pleit in dit verband voor de in par. 4.4 van dit advies uiteengezette procedure.

5.3.3. Blz. 41 : "Het besluit van de Raad dient beperkt te zijn tot het bindend maken van de bepalingen van de tussen de betrokken sociale partners gesloten overeenkomst, zodat de tekst van de overeenkomst geen deel uitmaakt van het besluit, maar als bijlage daaraan wordt gehecht." Dit doet de vraag rijzen met welk rechtsinstrument de overeenkomst bindend moet worden gemaakt : een besluit, een richtlijn of een verordening. Deze moeilijkheid ontstaat doordat in artikel 4, lid 2, in het Deens, Nederlands en Duits een ander woord (vert. : "besluit") is gebruikt dan de gebruikelijke term voor EG-wetsinstrumenten (vert. : "beschikking").

5.3.4. Het Comité benadrukt dat met het in artikel 4, lid 2, genoemde "besluit" wordt verwezen naar een bindend wetsinstrument volgens de bepalingen van artikel 189 van het Verdrag. Uit dat laatste artikel blijkt dat de enige mogelijke wettelijke instrumenten verordeningen, richtlijnen of beschikkingen zijn.

5.3.5. Volgens het Comité moeten de sociale partners aangeven welk bindend rechtsinstrument hun voorkeur heeft.

5.3.6. Punt 31 : "In hun onafhankelijke onderhandelingen hoeven de sociale partners zich op generlei wijze te beperken tot de inhoud van de voorstellen die bij de Commissie in voorbereiding zijn of tot het aanbrengen van wijzigingen, aangezien alleen de gebieden waarop het voorstel van de Commissie betrekking heeft onderwerp van een communautair optreden kunnen vormen." Daarentegen mogen de sociale partners wel onafhankelijk van de Commissie en uit eigen beweging de sociale dialoog op het niveau van de Gemeenschap op gang brengen en verder uitbreiden. Zij kunnen daarbij overeenkomsten sluiten zonder voorstellen van de Commissie en buiten de raadplegingsprocedure om (zie par. 4.1.3).

5.3.7. In art 4, lid 2, is bepaald dat de tenuitvoerlegging van de op communautair niveau gesloten overeenkomsten, met inbegrip van overeenkomsten die het resultaat zijn van een door de sociale partners autonoom op gang gebrachte sociale dialoog, volgens een van de aangegeven procedures moet plaatsvinden. "Besluiten" van de Raad mogen alleen worden genomen over "zaken die onder artikel 2 vallen". Deze beperking geldt echter niet voor de eerste van de twee - verplichte - werkwijzen.

5.3.8. Het sociaal beleid van de Gemeenschap kan tot stand worden gebracht door wetgeving van EU-instellingen, maar nu dus ook door van overeenkomsten die via de sociale dialoog op het niveau van de Gemeenschap worden gesloten. De mogelijke inhoud van deze overeenkomsten verschilt van die van wettelijke voorschriften, waaraan artikel 2 een beperking oplegt.

5.3.8.1. Er lijkt geen reden te zijn om de werkzaamheden van de sociale partners te beperken tot voor wetgeving in aanmerking komende voorstellen. Zij beschikken over de autonomie om overeenkomsten te sluiten over "beloning, het recht van vereniging, het stakingsrecht of het recht tot uitsluiting", terwijl die mogelijkheid de EU-instellingen in artikel 2, lid 6, expliciet wordt ontnomen. Daarin staat namelijk uitdrukkelijk dat de bepalingen van artikel 2 niet van toepassing zijn op bovengenoemde gebieden, terwijl diezelfde gebieden niet worden uitgesloten van "de op communautair niveau gesloten overeenkomsten", die ten uitvoer moeten worden gelegd (art. 4, lid 2).

5.3.9. Overeenkomsten mogen worden gesloten zonder dat de EU-instellingen daar rechtstreeks mee te maken hebben. Overeenkomsten worden nergens aan een uitdrukkelijke beperking qua inhoud of vereiste meerderheid (eenparigheid of gekwalificeerde meerderheid van stemmen) onderworpen. Een nieuwe tweeledige reeks van communautaire bevoegdheden ziet zo het levenslicht : ten eerste de in de Overeenkomst gecreëerde nieuwe bevoegdheden die van toepassing zijn op regelingen die ter goedkeuring aan EG-instellingen worden voorgelegd; ten tweede een ander soort nieuwe bevoegdheden die aan de sociale partners worden toegekend, met daarbij de verplichting om "op communautair niveau gesloten overeenkomsten" ten uitvoer te leggen. Door dat laatste vallen deze overeenkomsten dus ook onder het toepassingsgebied van EG-wetgeving.

Brussel, 24 november 1994.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

Carlos FERRER

() In Commissie van de Europese Gemeenschappen vs. het Koninkr+k Denemarken [zaak 143/83, (1985) ECR 427] bepaalt het Europese Hof van Justitie dat lid-staten de tenuitvoerlegging van het beginsel van gel+ke beloning in eerste instantie mogen overlaten aan de vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers (par. 8). Het Hof heeft dat principe opnieuw bevestigd in een recente zaak van de Europese Commissie vs. Italie" [zaak 235/84, (1986) ECR 2291] i.v.m. de tenuitvoerlegging van Richtl+n van de Raad 77/187.