*^ i COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 09.10.1996 
COM(96) 485 def. 
VERSLAG VAN DE COMMISSIE 
Werkgelegenheid in 
EUROPA 
1996 

Puntsgewijze samenvatting — De werkgelegenheidsopgavesopgaves 
Puntsgewijze samenvatting — 
De werkgelegenheidsopgavesopgaves 
Dit rapport geeft de laatste ontwikkelingen weer op het 
gebied van de werkgelegenheid en de arbeidsmarkt in 
Europa. Het bevat een analyse van de huidige situatie en 
schetst vele te behandelen kwesties van beleid, nodig voor 
de aanpak van het werkgelegenheidsprobleem. 
Ontwikkelingen 
- De werkgelegenheid bedroeg in 1995 148 miljoen perso­
nen, 1,1 miljoen meer dan in 1994, maar nog altijd 4 mil­
joen minder dan vier jaar eerder. 
- De werkgelegenheidsgraad is, met 60%, lager dan 
20 jaar geleden en blijft duidelijk onder de recente piek 
van 63% in 1991. 
- De werkloosheid blijft onveranderlijk hoog, medio 1996 
gemiddeld 10,7%, nauwelijks minder dan tijdens de piek 
van 11.3%; in april 1994. 
- De jeugdwerkloosheid is, met gemiddeld ruim 20%, nog 
steeds dubbel zo hoog als de werkloosheid onder volwas­
senen. 
- De langdurige werkloosheid is in 1995 gestegen van 48% 
van alle werklozen tot meer dan 50%. Het percentage 
dat langer dan twee jaar werkloos was, is van 27% geste­
gen tot 30%. 
- Vrouwen hebben de laatste 20 jaar de hele groei van de 
beroepsbevolking voor hun rekening genomen en hun 
werkgelegenheidsgraad bedraagt thans in de Unie als 
geheel 70%. 
- De werkloosheid onder vrouwen, die in juli 1996 12,5% 
bedroeg, is niet verminderd door het economisch herstel 
en blijft in op twee na alle Lid-Staten hoger dan die on-
dor mannen. 
De wijze van werken verandert. Het aantal mensen dat 
's nachts en in de weekeinden werkt is bijna overal ge­
groeid. De meeste banen die in jaren negentig zijn ont­
staan, zijn deeltijdbanen. De gehele toename van de 
werkgelegenheid voor mannen betreft tijdelijke banen. 
Bij vrouwen is dat iets minder dan de helft. 
- In de periode 1988 t/m 1995 is het banenverlies in grote 
ondernemingen voor een groot deel gecompenseerd door 
grotere werkgelegenheid in het midden- en kleinbedrijf, 
ïn bedrijven met minder dan 100 werknemers is de 
werkgelegenheid vergroot met gemiddeld 259.000 banen 
per jaar, terwijl bedrijven met meer dan 100 werkne­
mers meer dan 222.250 banen per jaar verloren. 
- De dienstensector heeft het grootste deel van de groei 
van de werkgelegenheid voor zijn rekening genomen, ter­
wijl de daling in de landbouw en de nijverheid is doorge­
gaan. - Het herstel van de groei in 1994, is eind 1995 vrijwel tot 
staan gekomen, voornamelijk vanwege ongunstige ont­
wikkelingen op de financiële markten. Niettemin wordt 
in de loop van dit jaar een herstel van de groei verwacht, 
die in 1977 zal versnellen. 
Beleidsterreinen 
Voor de Lid-Staten lijkt de speelruimte bij bestrijding van 
werkloosheid en sociale uitsluiting slechts klein te zijn. De 
traditionele beïnvloeding van de vraag via overheidstekor­
ten is niet effectief gebleken voor het bereiken van duurza­
me groei en biedt geen oplossing voor de structurele 
problemen van de Europese economieën. 
Het op stabiliteit gerichte macro-economisch beleid dat het 
vertrouwen in de financiële markten en het consumenten­
vertrouwen vergroot, moet dus worden voortgezet zonder 
toe te geven aan technologiepessimisme, vrees voor 
liberalisatie van de wereldhandel of een houding van afzon­
derlijke, ongecoördineerde actie ten koste van andere 
landen. 
Een werkgelegenheidsvriendelijke groei moet gebaseerd 
zijn op een offensieve strategie voor vergroting van de 
vraag en niet op een defensieve strategie die de bestaande 
banen wil verdelen. Deze groei moet drijven op pogingen 
meer te innoveren en zo bronnen van nieuwe banen aan te 
boren en bestaande banen in stand te houden. Dit kan 
worden bereikt door een investeringsbeleid op vier 
gebieden : 
- investeringen in fysieke productiecapaciteit, 
- investeringen in liuman resources', 
- investeringen in de bedrijfsomgeving, 
- investeringen in kennis en vaardigheden. 
Daarnaast moeten hervormingen van het productie- en 
arbeidsbestel een bijdrage leveren aan het verminderen 
van structurele rigiditeiten op goederen-, diensten­
en arbeidsmarkten, zodat deze efficiënt kunnen functione-
Tegelijkertijd moet het duidelijk zijn dat deze hervormin­
gen beginselen van solidariteit en sociale gerechtigheid 
moeten eerbiedigen. Het combineren van efficiëntie, 
aanpassing en zekerheid moet beschouwd worden als de 
kracht van de Europese aanpak van organisatie van pro­
ductie en gelijkwaardigheid. De ervaring in verscheidene 
Europese landen heeft geleerd dat het mogelijk is armoede 
en sociale uitsluiting te bestrijden met een vangnet voor 
hen die niet in staat zijn op de markt te reageren, en 
tegelijkertijd het actief zoeken naar werk en werkers te 
stimuleren, waardoor zowel flexibiliteit als zekerheid 
wordt bevorderd. 
\" -3-
Puntsgewijze samenvatting — De werkgelegenheidsopgavesopgaves 
liet verschil in tempo waarin in de VS en Europa banen 
ontstaan, is te wijten aan een complex van factoren, zoals 
uiteenlopende groei van de productie, verschil in sectorale 
ontwikkeling van de werkgelegenheid, grotere spreiding 
van lonen in de VS en verschil in de mate van regulering 
van goederen- en dienstenmarkten. Excessieve indirecte 
loonkosten hebben in Europa geleid tot verdringing van 
laag betaalde, laag geschoolde groepen. Hieraan moet een 
eind worden gemaakt, zonder dat tegenover een grotere 
loonspreiding meer armoede komt te staan. 
- er zijn heel wat aanwijzingen dat de Europese arbeids­
markten flexibeler worden op het gebied van werkorga­
nisatie, regulering en arbeidstijd. Niettemin wordt de 
werkgelegenheidspotentie van deze grotere flexibiliteit 
niet verwezenlijkt. Het beleid moet voortgaan op de weg 
naar meer flexibiliteit, maar nu met de nadruk op zeker­
heid in relatie tot werkgelegenheid op een breder begrip 
arbeidsmarkt, om evenwicht tussen flexibiliteit en zeker­
heid te krijgen. 
- Het kwalificatiepeil van de Europese beroepsbevolking is 
een kritische factor in de mogelijkheid om in de toekomst 
banen te ontwikkelen. De uitdaging die uitgaat van de 
opkomst van nieuwe technologie, vraagt dringend om 
bijscholing van de beroepsbevolking. Er is een spectacu­
laire vooruitgang in investeringen in onderwijs en oplei­
ding noodzakelijk om het algemene onderwijsniveau en 
het peil van de vaardigheden te verhogen. Scholings-
maatregelen op basis van partnerschap tussen overhe­
den en ondernemingen zijn permanent nodig om aan de 
eisen van structurele verandering te voldoen. 
- Er moet ook meer nadruk worden gelegd op de opleiding 
van werklozen om kennisveroudering tegen te gaan en 
hen een grotere kans op een baan te bieden. Een oneven­
redig deel van de werklozen bezit geen of onvoldoende 
kwalificaties en veel oudere werknemers verlaten om die 
reden de beroepsbevolking. 
- Jongeren lopen een veel grotere kans om werkloos te zijn 
dan volwassenen, hoewel hun werkloosheid momenteel 
kleiner is dan tien jaar geleden omdat veel meer jonge­
ren onderwijs en opleiding blijven volgen. Een evenwich­
tig jongerenbeleid zal aan de aanbodzijde beleidsmaatre­
gelen omvatten die jongeren voorbereiden op de wereld 
van de arbeid en aan de vraagzijde beleidsmaatregelen 
om het functioneren van de arbeidsmarkt voor jongeren 
te verbeteren. Een actief arbeidsmarktbeleid dient zich 
te richten op vroegtijdige, gerichte maatregelen voor een 
combinatie van arbeidservaring en opleiding. 
- De langdurige werkloosheid is het weerbastige element 
in het werkloosheidsprobleem van Europa; in 1995 is 
deze weer toegenomen tot meer dan 50% van de werklo­
zen. Het beleid moet zich niet alleen richten op de herin­
tegratie van langdurig werklozen, maar zelfs nog meer 
op de preventie van langdurige werkloosheid, door iedere 
werkzoekende arbeidservaring of opleiding aan te bie­
den, voordat de drempel van langdurige werkloosheid 
wordt overschreden. 
- Een belangrijke rol bij de uitvoering van dit vroegtijdige 
beleid is weggelegd voor de arbeidsbureaus. Zoals over­eengekomen door de Europese Raad dienen meerjaren 
programma's van de Lid-Staten hiermee rekening Ie 
houden. Tijdige maatregelen houden in dat personen 
met het grootste risico op langdurige werkloosheid wor­
den geïdentificeerd, een toereikende begeleiding krijgen 
en deel kunnen nemen aan passende, activerende maat­
regelen. 
Vrouwen maken een steeds groter deel van de beroeps­
bevolking van de Unie uit en nemen een groot deel van 
de nieuwe banen voor hun rekening. Hoewel echt voor­
uitgang is geboekt ten aanzien van de gelijke behande­
ling, blijft deze nog onvolkomen. Het beleid dient gericht 
te blijven op het bereiken van gelijke kansen voor 
vrouwen en mannen en daarbij rekening te houden met 
de specifieke behoeften van vrouwen om arbeids- en 
gezinstaken te combineren. Het beleid dient te worden 
geconcentreerd op het verdwijnen van segregatie van 
vrouwen op de arbeidsmarkt en van belemmeringen voor 
het maken van een carrière. Vrouwen en mannen dienen 
gestimuleerd te worden niet-traditionele loopbaanmoge-
lijkheden te zoeken en aldus aan de beroepssegregatie 
een eind te maken. 
In het kader van de werkgelegenheidsstrategie moeten 
de Lid-Staten hun arbeidsmarktbeleid aanpassen ten 
gunste van activerende maatregelen. Deze eis is tweele­
dig: passieve arbeidsmarktuitgaven moeten in activeren­
de worden omgezet en preventieve maatregelen binnen 
een activerend beleid moeten worden versterkt. Een der­
gelijke strategie is volledig verenigbaar met de doelstel­
lingen van begrotingsevenwicht en stabiele wisselkoer­
sen. 
Er zijn aanwijzingen dat bij de verschuiving naar active­
rend arbeidsmarktbeleid vooruitgang wordt geboekt. 
Voor een verdere vooruitgang is het noodzakelijk het be­
leid gerichter te maken, aan- en ontmoedigingseffecten 
van het uitkeringenstelsel te herbezien en de centrale rol 
van de arbeidsbureaus te erkennen. 
De uitdaging aan het beleid: 
van onzekerheid naar vertrouwen 
Voor het slagen van het werkgelegenheidsbeleid is dus een 
gezamenlijke inspanning van de kant van alle Lid-Staten 
en de Unie noodzakelijk op drie gebieden: 
- een nieuw evenwicht vinden tussen macro-economisch 
en structureel beleid, 
- een evenwichtige benadering van doelmatigheid en 
rechtvaardigheid, 
- een evenwichtige deelname van alle betrokkenen. 
Er is al heel wat bereikt, maar er moet nog veel worden 
gedaan. De voortzetting van het Europese werkgelegen­
heidsbeleid biedt de beste mogelijkheid voor werkelijke 
vooruitgang bij het scheppen van meer en betere banen en 
het verhogen van de levensstandaard van alle Europese 
burgers. 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties 
en beleid 
"Werkgelegenheid in Europa 1996" geeft in het licht van de 
doelstellingen en prioriteiten van het werkgelegenheidsbeleid 
een analyse van de huidige trends en ontwikkelingen op de 
arbeidsmarkt in de Unie. In het verslag van vorig jaar werd 
voorzichtig optimistisch gesteld dat het productieherstel, dat 
zich over de gehele Unie begon af te tekenen, enige groei van 
het aantal arbeidsplaatsen tot gevolg zou kunnen hebben, 
maar dat het effect op de werkloosheid gering zou zijn. 
Het verslag van dit jaar bevestigt dat, doch wijst er tevens 
op dat de Europese arbeidsmarkt structureel moet worden 
verbeterd, en tegelijkertijd maatregelen moeten worden 
getroffen om het herstel van de groei van de productie 
te bevorderen. 
Het Europese 
werkgelegenheids­
beleid 
De meest fundamentele uitdaging 
waarvoor de Europese Unie zich 
geplaatst ziet is nog altijd groei 
van de werkgelegenheid. Hoewel 
veel van de bouwstenen voor een 
duurzame, werkgelegenheid 
scheppende groei al op hun plaats 
liggen, is het gebouw nog lang niet 
voltooid en is de inzet nog verre 
van optimaal. Er is sprake van on­
zekerheid en een gebrek aan ver-
trouwen, en dat terwijl de 
macro-economische omstandighe­
den stabieler zijn dan jaren lang 
het geval was. 
De fundamentele uitdaging voor zo­
wel liet werkgeiegenheids- als het 
macro-economisch beleid blijft de­
zelfde: het gaat erom het probleem van de lage graad van werkgelegen­
heid en het hoge percentage van 
werkloosheid op te lossen. Vanaf de 
eerste oliecrisis tot de monetaire 
crises van 1992-1993, toen de werk­
loosheid verdrievoudigde van vijf 
miljoen tot 15 miljoen, hebben zo­
wel macro-economische factoren als 
structurele aspecten een rol ge­
speeld bij de slechte resultaten van 
Europa op het gebied van de werk­
gelegenheid. 
Om die reden zetten de Lid-Staten 
van de Unie zich sedert de Europe­
se Raad van Essen in december 
1994 in voor een Europese werkge-
iegenheidsstrategie op basis van 
onderling samenhangende maat­
regelen gericht op vergroting van 
werkgelegenheid scheppende 
groei, sociale solidariteit en gelijke 
behandeling, en op basis van bij­
zondere inspanningen om voor de 
meest kwetsbare groepen op de ar­
beidsmarkt banen te scheppen. Dit beleid vereist een geïntegreerde 
aanpak, waarbij alle relevante 
beleidsmaatregelen, ook macro-eco­
nomische en structurele, een bijdra­
ge moeten leveren en elkaar moeten 
versterken in de strijd tegen de 
werkloosheid. De macro-economi­
sche component van dit beleid is 
gebaseerd op begrotingsevenwicht 
op middellange termijn en een loon­
ontwikkeling die rekening houdt 
met de doelstellingen van monetai­
re stabiliteit en winstgevendheid 
van investeringen. Loonontwikke­
lingen moeten ook verschil in pro­
ductiviteit door verschil in kennis 
en vaardigheid weerspiegelen en, 
tot op zekere hoogte, regionale en 
sectorale verschillen. Hierdoor 
wordt de weg gebaand voor lagere 
rentetarieven en grotere investerin­
gen, die bevorderlijk zijn voor groei 
en werkgelegenheid. 
In haar Mededeling van 5 juni 1996 
heeft de Commissie opgeroepen tot 
-5 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
een "Vertrouwenspact" voor de 
werkgelegenheid, dat het Europe­
se werkgelegenheidsbeleid een 
stap verder moet brengen door in­
schakeling van iedereen die bij het 
proces van banenschepping is be­
trokken, met name de sociale part­
ners. 
De structurele component en de ar­
beidsmarktcomponent van het Eu­
ropese werkgelegenheidsbeleid 
vereisen een nieuwe inspanning 
om in 'human resources' te inves­
teren, met name door onderwijs en 
beroepsopleiding, bevordering van 
de werkgelegenheid via een meer 
flexibele werkorganisatie, bevor­
dering van regionale en plaatselij­
ke initiatieven, met inbegrip van 
de territoriale overeenkomsten 
waarnaar in het "Vertrouwen­
spact" wordt verwezen, verlaging 
van de indirecte loonkosten voor 
laag betaalde en laag geschoolde 
werknemers en een doeltreffender 
arbeidsmarktbeleid. Bijzondere 
aandacht moet worden besteed 
aan de integratie van jongeren in 
het arbeidsleven, het voorkomen 
van langdurige werkloosheid en 
het verwezenlijken van gelijke 
kansen op werk voor mannen en 
vrouwen. 
In de volgende delen van dit hoofd­
stuk worden zowel de macro-eco­
nomische omstandigheden als de 
situatie op de arbeidsmarkt, waar­
binnen het genoemde beleid zich 
afspeelt, onderzocht. Tevens wordt 
vastgesteld voor welke kwesties 
verdere actie nodig is. Er wordt in 
dit verslag echter niet gepoogd een 
uitputtende analyse te geven van 
elke afzonderlijke factor die van 
invloed is op de werkgelegenheid 
in Europa. In het bijzonder drie 
factoren, die aanzienlijke gevolgen 
kunnen hebben voor de huidige en 
toekomstige werkgelegenheid, ver­
dienen in volgende rapporten een 
uitgebreidere analyse. Dit zijn de 
rol van het midden- en kleinbedrijf (zie Werkgelegenheid in Europa 
1994), het effect van internationa­
lisering en van liberalisering van 
het handelsverkeer en de toekom­
stige uitbreiding van de Unie. 
Macro-economische 
stabiliteit en 
vertrouwen 
Dankzij het sterke herstel van 
1994 tot medio 1995 bestond er 
hoop op een gunstige ontwikkeling 
van de Europese economie; er werd 
een productiegroei van ca. 3% voor­
speld in 1995 en 1996 en tegelijker-
tijd een verbetering van de 
werkgelegenheidssituatie. Naar 
tempo en aard was dat herstel 
precies wat de Europese economie 
nodig had. Met het macro-economi­
sche beleid, zoals uiteengezet in de 
Globale Richtsnoeren voor het 
Economisch Beleid, had dit kun­
nen worden omgezet in de duurza­
me, door investeringen geleide 
groei, die geleidelijk zou hebben 
geleid tot een grotere productieca­
paciteit en bijbehorende werkgele­
genheid. Dit zou dan de basis zijn 
geweest voor een geleidelijke 
daling van de werkloosheid en de 
uitvoering van structurele hervor­
mingen op de arbeidsmarkt 
hebben vergemakkelijkt. Investe­
ringsenquêtes eind 1994 bevestig­
den het bestaan van op korte 
termijn uit te voeren plannen voor 
grote investeringen in duurzame 
kapitaalgoederen. 
Echter, de duidelijke vertraging 
van de groei sindsdien is direct van 
invloed geweest op de arbeids­
markt en de bescheiden stijging 
van de werkgelegenheid vanaf me­
dio 1994 — in 1995 oplopend tot 
0,8% — is begin 1996 vrijwel tot 
staan gekomen. 
Deze bij de verwachting achterblij­
vende ontwikkeling is in hoofd­zaak te wijten aan de vertraagde 
effecten van twee ongunstige ont­
wikkelingen op de fmanci'le mark­
ten. In de eerste plaats was er in de 
loop van 1994 een flinke stijging 
van de rente voor langlopende le­
ningen op de kapitaalmarkten van 
de Gemeenschap en in de rest van 
de wereld. In de tweede plaats was 
er — en dat was belangrijker — de 
onrust rond de wisselkoersen van 
begin 1995, met aanzienlijke, ab­
rupte fluctuaties tussen de E G-va­
luta. Deze twee gebeurtenissen 
houden verband met elkaar en 
waren het gevolg van gebrek aan 
vertrouwen, of het niet op tijd uit­
voeren van het overeengekomen 
convergentiebeleid in verscheide­
ne Lid-Staten. 
De oorzaak van de stijgende rente 
voor langlopende leningen lijkt voor 
een belangrijk deel te liggen in ge­
brek aan vastberadenheid bij het 
verminderen van structurele begro­
tingstekorten tijdens het herstel 
(slechts -0,2% van het BBP van de 
EU in 1994 en -0,3% in 1995). De 
stijging was ook groter in landen 
waar de overheidsfinanciën nog niet 
blijvend op orde waren gebracht. 
De valutaonrust van begin 1995 
had een duidelijk negatief effect op 
de economie van zowel landen met 
appreciërende als depreciërende 
valuta. In de eerste groep van lan­
den deed zich een winstdaling voor 
in open sectoren, die in combinatie 
met een nog tamelijk restrictief 
monetair beleid neerwaartse bij­
stelling van bestedingsplannen tot 
gevolg had. In landen met deprec­
iërende valuta dempten pogingen 
om de inflatoire effecten ervan te 
matigen, ook de vraag door hogere 
rente (al hoger geworden door een 
grotere risicopremie) en verminde­
ring van koopkracht van consu­
menten, terwijl de exportstijging 
voor een deel teniet werd gedaan 
door een geringere groei van de 
voornaamste exportmarkten. 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
Deze gang van zaken en de ver­
wachting dat snel extra maatrege­
len nodig zijn om de toeneming van 
begrotingstekorten te compense­
ren, heeft zowel bij consumenten 
als investeerders het economisch 
vertrouwen ondermijnd. 
In de tweede helft van dit jaar 
wordt een herstel van de groei ver­
wacht die in 1997 en 1998 zal ver­
snellen. Belangrijke indicatoren 
wijzen in die richting en de ontwik­
kelingen sporen goed met de voor­
jaarsraming van de diensten van 
de Commissie. Er wordt een gelei­
delijke versnelling van ca. 1,5% in 
1996 tot ca. 2,5% in 1997 voor­
speld, met een werkgelegenheids­
groei van 0,2% in 1996 en 0,6% in 
1997. 
De behoefte aan beleid 
De teleurstellende gevolgen voor 
werkgelegenheid en werkloosheid 
van de recente macro-economische 
ontwikkelingen laten duidelijk 
zien hoe belangrijk een hogere, 
duurzame groei is voor de 
bestrijding van de werkloosheid. 
Eens te meer is de urgentie duide­
lijk van terugkeer naar een hoger 
groeipad door middel van een ge­
loofwaardige herschikking van be­
leidsmaatregelen. Hiervoor dient 
aan voorwaarden op de korte en op 
de lange termijn te worden vol­
daan. 
Op de korte termijn: 
- gegeven het gunstige verloop 
van lonen, prijzen en winstge­
vendheid en een sterke interna­
tionale vraagontwikkeling, 
wordt de groei van de productie 
en de werkgelegenheid in de 
EU beperkt door een gebrek 
aan vertrouwen dat de binnen­
landse vraag afremt. Rekening 
houdend met de recente voor­
uitgang in het convergentiebe-
leid en de daaruit voortvloeien­de verschuiving in het beleid, 
wordt echter aan de voorwaar­
den voor komend binnenlands 
herstel voldaan. 
vanuit het beleid gezien dient 
de vraag niet te komen van een 
groter overheidsbudget of loon­
stijgingen, maar van herstel 
van vertrouwen in de volledige 
toepassing van de globale 
richtsnoeren voor het econo­
misch beleid. Dit betekent 
voortzetting van fiscale consoli­
datie, handhaving van een ge­
matigde loonontwikkeling in de 
hele EU, snellere structurele 
hervormingen en een ruimer 
monetair beleid. Voortgaande 
beperking van overheidstekor­
ten zal alleen een positief effect 
hebben op het vertrouwen van 
het bedrijfsleven en de consu­
ment als dat op een vertrou­
wenwekkende wijze geschiedt, 
namelijk wanneer het leidt tot 
blijvende lagere rentestanden. 
hernieuwde onrust op de wis­
selmarkten zou een grote be­
lemmering voor groei op de kor­
te termijn kunnen vormen. Een 
dergelijk gevaar doet zich voor­
al in twee gevallen voor: 
- een gebrek aan vertrouwen 
in het nominale convergen-
tiebeleid van enkele Lid-Sta­
ten om aan de EMU-voor-
waarden te voldoen. Dit zou 
een herhaling opleveren van 
de valutacrisis uit 1995 met 
schadelijke gevolgen voor 
productie en werkgelegen­
heid in alle landen. Het 
kan alleen gebeuren als de 
overeengekomen convergen­
tiedoelstellingen worden los­
gelaten of onvoldoende toe­
gepast. 
- gebrek aan geloofwaardige 
vooruitzichten op werkgele­
genheidscreatie in andere Lid-Staten, als gevolg van 
een fundamenteel zwakke 
groei- en werkgelegenheids-
strategie, en vooral van ge­
brek aan de sociale consen­
sus die voor groeiherstel 
nodig is. Alleen herstel in de 
context van macro-economi­
sche stabiliteit met een ge­
leidelijke terugkeer naar ba­
nengroei kan de consistentie 
van het hele beleid garande­
ren. 
Op de middellange termijn: 
- een grotere productiecapaciteit 
zal het gevolg zijn van een door 
investeringen veroorzaakt ho­
ger groeipad van de economie, 
indien begrotingsconsolidatie 
geleidelijk aan leidt tot begro­
tingsevenwicht, en instabiliteit 
zowel aan de loonzijde als op de 
goederen- en de dienstenmark­
ten kan worden voorkomen. Het 
is duidelijk dat om de werkloos­
heid significant te verlagen de 
duurzame groei hoger moet zijn 
dan de afgelopen 20 jaar het ge­
val is geweest (2,2% gemiddeld 
jaarlijks). Als de trendmatige 
groei van de arbeidsproductivi­
teit tussen 1974 en 1996 niet 
verandert — ca. 2% per jaar — 
levert alleen het meerdere van 
de groei boven de 2% nieuwe ar­
beidsplaatsen op. Met inachtne­
ming van een waarschijnlijke 
toename van de beroepsbevol­
king van ca. 0,6% per jaar, bete­
kent dit dat de groei op middel­
lange termijn ongeveer 3 à 3,5% 
zou moeten bedragen om gelei­
delijk de werkloosheid in een 
bevredigend tempo (0,5 tot 1% 
per jaar) te verminderen en het 
aandeel van de werkenden in 
de bevolking van 15-64 jaar in 
de EU te verhogen. Dit is onder 
meer belangrijk om toekomsti­
ge fiscale problemen van een 
ouder wordende bevolking op te 
kunnen vangen. 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
1 Jaarlijkse verandering in de werkgelegenheid 
in de Unie, 1970-1995 
jaarlijkse verandering in % 
i;# 
2 Werkgelegenheidsgraad in de Lid-Staten, 1986 en 
1996 
% v.d. bevolking van 15-64 jaar 
*i:ïi:t:0Ov - bij elk lager percentage groei 
kan de werkgelegenheid alleen 
stijgen door een grotere 
arbeidsintensiteit van de groei. 
Dat kan onder andere 
geschieden door arbeid minder 
door kapitaal te vervangen. Dit 
zou de arbeidsproductiviteits-
groei, gemeten als productie per 
persoon, verminderen. Plaatse­
lijke initiatieven voor banen, 
waarmee in nieuwe gemeen­
schapsbehoeften wordt voor­
zien, zijn een andere manier om 
de arbeidsintensiteit van de 
groei te vergroten In dit licht 
bezien zou een verlaging van de 
indirecte loonkosten aan de on­
derkant van de loonschaal, zo­
als voorgesteld in het Witboek, 
gekoppeld kunnen worden aan 
het effectief scheppen van 
werkgelegenheid. Het koppelen 
van lagere kosten aan het ont­
staan van nieuwe banen in be­
drijven, zodat de werkgever al­
leen een fiscaal voordeel krijgt 
wanneer hy een nieuwe baan 
schept, kan de doelmatigheid 
van de maatregel vergroten en 
verdringingseffecten beperken 
(waarvan sprake is als werkne­
mers waarvoor de maatregel 
geldt worden aangenomen ten 
koste van anderen). De Europe­
se Unie moet de uitdaging 
aannemen die uitgaat van de 
internationalisering van de eco­
nomie en de integratie van 
nieuwe industrielanden als be­
langrijke spelers op het toneel 
van de wereldhandel. Enerzijds 
zal dit de concurrentie doen toe­
nemen, vooral in de industrie 
maar ook in de diensten, waar­
bij structureel beleid nodig is 
voor aanpassing van personen 
en bedrijven aan de nieuwe 
situatie. De integratie van 
opkomende markteconomieën, 
met name in Midden- en Oost-
Europa, zal ook de noodzaak 
scheppen van structurele aan­
passing, zowel in het beleid van 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
ondernemingen als op de ar­
beidsmarkt. Anderzijds is een 
dergelijke aanpassing ook nood­
zakelijk voor Europese bedrij­
ven om de werkgelegenheids­
mogelijkheden te benutten, die 
ontstaan door de toegang tot 
nieuwe markten. 
De voornaamste conclusie van de 
macro-economische analyse is dat 
terugkeer naar een hoger groei­
pad, zoals uiteengezet in de globale 
richtsnoeren voor het economisch 
beleid, zowel de eerste prioriteit is, 
als de meest geschikte manier 
— gezien vanuit beleidsmatig en 
sociaal oogpunt — om een duurza­
me oplossing voor het werkgele­
genheidsprobleem in de EU te 
vinden. Structurele hervorming 
van product- en arbeidsmarkten 
kan bijdragen, hoewel de meeste 
structurele maatregelen als aan­
vulling op het macro-economische 
beleid gericht zijn op stimulering 
van endogene groeikrachten, 
d.w.z. voornamelijk op een hogere 
productiviteit van de EU-economie 
en een onbelemmerde uitvoering 
van duurzaam macro-economisch 
beleid. Lage werk­
gelegenheidsgraad, 
hoge werkloosheids­
percentages 
In 1995 is in de Unie als geheel de 
werkgelegenheid voor het eerst se­
dert 1991 gestegen, maar er moet 
nog heel wat gebeuren voordat het 
banenverlies in de drie jaar van 
1991 tot 1994 is goedgemaakt (gra­
fiek 1). In die periode heeft Europa 
vijf miljoen banen verloren en er 
waren in 1995 zo'n vier miljoen 
minder werkenden dan vier jaar 
eerder (een daling van 2,5%). In 
Finland en Zweden waren er zo'n 
10% minder werkenden. In enkele 
Lid-Staten, zoals Duitsland, Italië 
en Portugal, is in 1995 de werkgele­
genheid blijven dalen. De werkgele­
genheidsgraad in de Unie is, met 
slechts ca. 60% werkenden van de 
15-64 jarigen, significant lager dan 
twintig jaar geleden en aanzienlijk 
lager dan in de VS en in Japan, 
waar sinds het midden van de ze­
ventiger jaren een stijging optrad 
(grafiek 3). Het succes van de Lid-
Staten tezamen in het verschaffen 
van werk aan hen die willen wer­ken, is maar nauwelijks groter dan 
na de tweede oliecrisis in de jaren 
tachtig, al verschilt de situatie sterk 
tussen landen (grafiek 2). 
In 1995 was de werkloosheid in de 
Unie lager dan in 1994, maar na 
daling van de hoogste stand van 
11,3% in april 1994 tot 10,7% in juli 
1995, ontstond een periode zonder 
wijziging tot november 1995, waar­
na opnieuw stijging ootrad tot 
10,9% in het voorjaar van 1996 en 
10,8% in juli 1996 (grafiek 4). 
Slechts vijf van de 15 Lid-Staten 
hebben sinds medio 1995 een voort­
durende daling van de werkloosheid 
beleefd en in acht Lid-Staten is de 
werkloosheid gestegen, in het bij­
zonder in Duitsland (8,9% tegen 
8,1% 12 maanden eerder). 
De stijging van de werkloosheid zou 
zelfs nog groter zijn geweest als de 
arbeidsparticipatie in 1995 niet was 
blijven dalen, een voortzetting van 
die in de voorafgaande vier jaar. 
Deze daling trad op bij jongeren on­
der 25 jaar (mannen en vrouwen) en 
bij mannen in alle leeftijdsklassen. 
De daling in de arbeidsparticipatie 
van jongeren wordt bijna geheel ge-
3 Werkgelegenheidsgraad, 1973-1995 
% v.d bevolking van 16-64 
Japan 
50 i 80 
70 
f60 
J—1 50 4 Werkloosheidspercentages, 1973-1995 
%v.d. beroepsbevolking 
1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 g • • • * • i i i i i i—J—i—i—i—i—i—i—«—i—i—i—I o 
1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 
-9 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
compenseerd door een groeiende 
deelneming aan onderwijs en be­
roepsopleiding, waaruit zowel de 
inspanning van de Lid-Staten blijkt 
om het opleidingsniveau te verbete­
ren, als de wens van jongeren om 
hun toetreding tot de arbeidsmarkt 
uit te stellen, vanwege de geringe 
kans op werk. 
Daarnaast wordt de daling van het 
aantal jonge toetreders tot de ar­
beidsmarkt waarschijnlijk ver­
sterkt door de demografische 
ontwikkeling, met als resultaat dat 
er steeds minder mensen met nieu­
we vaardigheden bijkomen om de 
toenemende uittreding van ouderen 
te compenseren. 
De blijvende trend tot vervroegde 
uittreding heeft een onevenredig 
groot effect op de arbeidsparticipa­
tie van mannen van ouder dan 
50 jaar. Ondanks het feit dat de 
pensioengerechtigde leeftijd in de 
meeste landen 65 jaar is, is minder 
dan een derde van de mannen tus­
sen 60 en 65 jaar economisch actief 
en nauwelijks meer dan twee derde 
van de mannen tussen 55 en 
60 jaar. Het meest verontrustend is 
dat steeds meer mannen in de 
kracht van hun leven (25 tot 
50 jaar) zich van de arbeidsmarkt 
terugtrekken. 
Productiegroei en 
werkgelegenheid 
Het herstel van de groei van de 
werkgelegenheid in 1995 is een ge­
volg van de stijging van het BBP. 
De werkgelegenheid reageert ver­
traagd op veranderingen in de pro­
ductie en dat is de reden waarom 
verwacht mag worden dat de werk­
gelegenheid in de Unie in haar ge­
heel, ondanks de bescheiden 
stijging van het BBP die thans 
wordt voorspeld, in 1996 maar 
langzaam zal groeien. De stijging 
van het BBP correspondeert met een toename van de productiviteit 
(toegevoegde waarde per werkne­
mer) en van de hoeveelheid werk 
(totale werkgelegenheid). In 1995 
is de productiviteit met 1,9% geste­
gen en de werkgelegenheid met 
0,6%. Niettemin heeft groei van 
het BBP in sommige landen tot 
grotere stijging van de werkgele­
genheid geleid dan in andere. In 
Duitsland en Italië was de groei 
van het BBP in de jaren 1993 en 
1994 ongeveer gelijk aan het ge­
middelde voor de Unie, maar de 
werkgelegenheid is er gedaald. In 
andere Lid-Staten met een soort­
gelijke groei (België, Spanje, 
Frankrijk, het Verenigd Konink­
rijk en vooral Nederland) is de 
werkgelegenheid gegroeid. 
Grotere baanscheppende groei is 
een van de prioritaire doelstellin­
gen van het Europese werkgele­
genheidsbeleid; productiestijging 
moet worden omgezet in meer ba­
nen. Met andere woorden, het be­
leid in de Unie is niet zonder meer 
gericht op groei van het BBP, maar 
ziet dit als middel om werkgele­
genheid te scheppen en zodoende 
werk te verschaffen aan zowel 
werklozen als mensen, die niet lan­
ger naar werk zoeken omdat er 
weinig kans op een baan is. De 
bedoeling is niet om de productivi­
teitsgroei te verminderen. Inte­
gendeel, sterke stijging van de 
productiviteit is een absolute voor­
waarde voor een beter concurren­
tievermogen en een grotere 
welvaart. De groei van de werkge­
legenheid in het midden- en klein­
bedrijf is een goed voorbeeld van 
wat wordt bedoeld. In de periode 
van 1993 t/m 1995 is daar een om­
zetstijging van 10% gepaard ge­
gaan met een groei van de 
werkgelegenheid van meer dan 
5%, terwijl een omzetstijging van 
dezelfde omvang bij grote onderne­
mingen een bijdrage tot de werkge-
legenheid van slechts 3% 
opleverde. De recente stijging van de werkge­
legenheid in de Unie, zelfs in de 
landen die er het best in zijn ge­
slaagd groei om te zetten in meer 
werk, is slechts marginaal vergele­
ken met die in de VS, waar het BBP 
tussen 1993 en 1995 weinig méér 
steeg, maar waar het aantal wer­
kenden met gemiddeld ruim 2% per 
jaar toenam. Dit is gedeeltelijk het 
gevolg van de voortdurende produc­
tiegroei in de VS sinds 1991, terwijl 
de Europese economie pas in de eer­
ste fase van herstel is. In het alge­
meen is er echter een groot verschil 
in banengroei bij een zelfde groei 
van het BBP; deze is in de VS al heel 
lang veel groter dan in Europa. 
Voor dit verschil in arbeidsintensi­
teit van de groei bestaan diverse 
verklaringen, waarbij verschil van 
mening bestaat over de mate waar­
in de onderscheiden factoren van 
belang zijn. Twee ervan zijn belang­
rijk: in de eerste plaats het aanzien­
lijke verlies aan werkgelegenheid in 
de landbouw en de nijverheid dat in 
Europa gedurende lange tijd is 
geleden, en dat veel groter was dan 
in de VS. Dit verschil met de VS is 
toegeschreven aan grotere concur­
rentiekracht en meer dynamiek al­
daar en een grotere productiegroei, 
en minder aan lagere groei van de 
arbeidsproduktiviteit. 
In de tweede plaats is de banengroei 
in de dienstverlening in de VS gro­
ter geweest, hoewel de produktie-
groei niet er veel verschilde van die 
in Europa. Het is de hoge groei van 
de werkgelegenheid ten op zichte 
van de produktie in deze sector, die 
zorgt voor de arbeidsintensievere 
groei van de hele Amerikaanse eco­
nomie. Er bestaan echter verschil­
len, zowel in de omvang van de groei 
van de werkgelegenheid in de dien­
sten als in de mate waarin diensten 
particulier of door de overheid wor­
den verleend (zie hieronder). Het 
succes op werkgelegenheidsgebied 
houdt eveneens verband met de ge-
-10 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
ringe loonstijgingen en stijging van 
de totale arbeidskosten, en aan een 
complex van factoren, zoals toene­
mende loonverschillen aan de on­
derkant van de loonschaal, met 
name in de jaren zeventig en 
tachtig, in combinatie met beter 
functionerende dienstenmarkten. 
Flexibiliteit van de beloning en de 
geringe dekking en duur van de 
werkloosheidsverzekering, wat veel 
werklozen dwingt tegen elk loon te 
gaan werken, is een belangrijke oor­
zaak van het ontstaan van banen 
met geringe productiviteit in de 
dienstensector in de VS. 
De behoefte aan beleid 
Er is dus geen aanleiding voor ver­
slapping bij de uitvoering van het 
Europese werkgelegenheidsbeleid 
en evenmin voor zelfgenoegzaam­
heid vanwege de lichte daling van 
de werkloosheid sinds 1994. De mo­
dernisering van Europa moet wor­
den voortgezet en daarbij moeten de 
mogelijkheden die de Unie biedt, 
volledig worden benut. 
- De invoering van de interne 
markt leidt tot het ontstaan 
van de grootste economie ter 
wereld wat BBP en koopkracht 
betreft, met 370 miljoen consu­
menten. De harmonisatie van 
de wetgeving op verschillende 
gebieden en het wegnemen van 
belemmeringen voor de handel 
en het vrije verkeer van pro­
ductieve factoren op het gebied 
van dienstverlening, overheids­
opdrachten en financiële mark­
ten hebben geleid tot een toena­
me van de intracommunautaire 
handel en vormen derhalve een 
drijvende kracht voor de verde­
re modernisering van de Euro­
pese economie, van de groei en 
van de schepping van werkgele­
genheid. Dit proces moet wor­
den voortgezet en verbeterd en 
de voordelen ervan moeten ten 
volle worden benut. De ontoe­reikende samenwerking tussen 
de Lid-Staten op belastingge­
bied, met name wat indirecte 
belastingen betreft, waar de be­
sluiten met algemene stemmen 
moeten worden genomen, blijkt 
thans een van de grootste 
hindernissen voor de vereni­
ging van vijftien verschillende, 
ongecoördineerde markten met 
verschillende belastingstelsels, 
tot één markt. De infrastruc­
tuur van Europa moet eveneens 
aangepast worden aan de inter­
ne markt en moet daarbij van 
een mengelmoes van nationale 
netten overschakelen op echt 
trans-Europese netten op het 
gebied van vervoer, energie 
en telecommunicatie. Deze ge­
meenschappelijke economie, 
mits goed geëxploiteerd, biedt 
ruimte voor groei en voor 
nieuwe werkgelegenheid in een 
mate die elk afzonderlijk opere­
rend land te boven gaat. 
De Europese Monetaire Unie 
zal de voorwaarden garanderen 
voor duurzame groei en minder 
werkloosheid. De eis tot hand­
having van de convergentie zal 
de voorwaarden voor een even­
wichtig beleid verbeteren. Het 
stabiele macro-economische ka­
der zal de investeringen en de 
particuliere consumptie stimu­
leren. Bovendien zal de Mone­
taire Unie het mogelijk maken 
het potentieel van de interne 
markt ten volle te verwezenlij­
ken. Doordat wisselkoersversto­
ringen voorgoed tot het 
verleden behoren, zullen de 
doorzichtigheid van prijzen en 
de concurrentie en de efficiëntie 
groter worden. 
De modernisering van het ar­
beidsbestel in Europa moet 
voortgaan. Het oude arbeidsbe­
stel — massaproductie, hoofd­
zakelijk mannen, één enkele 
kwalificatie — heeft afgedaan. De moderne economie is op ken­
nis gebaseerd; informatie en 
technologie spelen een cruciale 
rol bij de nieuwe vormgeving 
van de arbeidsorganisatie, 
waardoor een economie wordt 
geschapen die op de vaardighe­
den en de veelzijdigheid van 
mensen is gebaseerd. Per jaar 
gaat minstens 10% van alle ba­
nen verloren en wordt door 
nieuwe vervangen, in nieuwe 
processen en in nieuwe onder­
nemingen, waar nieuwe vaar­
digheden noodzakelijk zijn. 
Maar tegenover de snelle wijzi­
gingen aan de vraagzijde van 
de arbeidsmarkt staan aan de 
aanbodzijde geen afdoende 
maatregelen om de kennisont­
wikkeling van de werkenden te 
verbeteren. Deze "arbeidsmarkt 
van twee snelheden" is een van 
de fundamentele oorzaken van 
de problemen in Europa. 
Het concurrentievermogen van 
Europa op lange termijn is 
daarom afhankelijk van een 
nieuwe, gecoördineerde aanpak 
met investeringen in human re­
sources, scholing en herscholing 
en in de herintegratie van de 
werklozen, om zowel de kwali­
teit van het aanbod als de flexi­
biliteit van de arbeidsmarkt te 
verbeteren. 
Deze structurele verandering, ver­
sterkt door een gunstige ontwikke­
ling van de arbeidskosten, zal voor 
een duurzame groei van de werkge­
legenheid op middellange en lange 
termijn zorgen. Daarnaast dient er 
vooruitzicht te bestaan op voldoen­
de banen, met name in de diensten­
sector, voor dat deel van de 
beroepsbevolking waarvan men in 
redelijkheid niet kan verwachten 
dat het hoog gekwalificeerd wordt. 
Dit, met name, zal de Europese eco­
nomie in staat stellen de uitdaging 
aan te gaan en de mogelijkheden te 
benutten van toenemende interna­
tionalisering en toenemende con-
11 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
currentie van de nieuwe opkomen­
de industrielanden, niet alleen die 
in Zuidoost-Azië, maar ook die in 
Midden- en Oost-Europa. De toe­
gang tot nieuwe markten biedt kan­
sen die tot nieuwe werkgelegenheid 
moet leiden. De uitdaging bestaat 
in de ontwikkeling van nieuwe spe­
cialisaties en nieuwe terreinen van 
werkgelegenheid in Europa, die in 
de plaats komen van activiteiten 
waarbij lage arbeidskosten de voor­
naamste concurrentiefactor zijn. 
Het rechtstreeks concurreren met 
deze landen en de toenemende in­
ternationalisering van de productie 
in sectoren met lage arbeidskosten 
in de Unie, zou zelfs kunnen leiden 
tot grotere werkloosheid en een toe­
nemende vraag naar protectionisti­
sche maatregelen in die sectoren. 
Het ontstaan en 
verdwijnen van 
arbeidsplaatsen 
Het sectorale patroon van de werk­
gelegenheidsgroei was in 1995 over­
al in de Unie ongeveer hetzelfde; de 
zakelijke dienstverlening, de ge­
zondheidszorg, het onderwijs, de 
recreatieve en persoonlijke dienst­
verlening en de milieusector ver­
schaften de meeste nieuwe banen, 
terwijl net zoals in het verleden ba­
nenverlies werd geleden in de land­
bouw en — in de meeste Lid-Staten 
— ook in de nijverheid (behalve in 
de instrumentenindustrie, gedeel­
telijk als gevolg van toenemende be­
scherming van het milieu). Dit 
betekent de voortzetting van een 
langdurige trend, die eveneens in 
de VS en in Japan zichtbaar is. In 
beide landen waren de sectoren 
waar de meeste nieuwe banen ont­
stonden opmerkelijk gelijk aan die 
in Europa en dat geldt ook voor de 
sectoren waar de werkgelegenheid 
is gedaald of min of meer constant 
bleef. Er zijn echter wel verschillen 
in omvang. In de recente recessie is de werkge­
legenheid in het midden- en klein­
bedrijfgoed in stand gebleven. Van 
1988 tot en met 1990, toen de werk­
gelegenheid in ondernemingen van 
elke omvang steeg, was de groei in 
het midden- en kleinbedrijf groter. 
Sedert 1991 is de werkgelegenheid 
in zeer kleine ondernemingen (min­
der dan tien werknemers) blijven 
groeien. In kleine (10 t/m 49 werk­
nemers) en middelgrote (50 t/m 
249 werknemers) is de werkgele­
genheid constant gebleven, terwijl 
die in grote ondernemingen is 
gaan dalen. Sinds de omslag heeft 
de werkgelegenheid in grote 
ondernemingen zich echter goed 
hersteld. 
In de 13 jaar tussen 1980 en 1993 
zijn in Europa in de dienstensector 
18 miljoen nieuwe banen ontstaan, 
niet zoveel minder dan in de VS 
(22 miljoen). Naar verhouding was 
de banengroei in de VS bijna een 
derde groter dan in Europa. In de 
VS droegen collectieve diensten 
(gezondheidszorg, sociale dienst­
verlening en onderwijs), tezamen 
met activiteiten in recreatie en vrij­
etijdsbesteding ongeveer 1% per 
jaar bij tot de werkgelegenheid en 
in Europa en in Japan ongeveer 
0,5%. De enige andere sectoren in 
Europa en Japan als belangrijke 
bron van werkgelegenheidsgroei 
waren de zakelijke dienstverlening, 
de handel en de horeca. 
Een groter verschil tussen Europa 
en de VS en zelfs nog meer tussen 
Europa en Japan is in de nijverheid 
en de landbouw te vinden. In Euro­
pa daalde de werkgelegenheid in 
deze beide sectoren tezamen met 
13 miljoen. In de VS was dat nog 
geen twee miljoen en in Japan steeg 
zij licht. Deze verschillen zijn hoofd­
zakelijk een gevolg van veranderin­
gen in de nijverheid, aangezien de 
werkgelegenheid in de landbouw 
overal is gedaald, zij het in verschil­
lende mate. Kwantitatief gezien is het banenverlies in deze twee secto­
ren een belangrijker oorzaak van de 
slechte werkgelegenheidsresulta-
ten van Europa in verhouding tot de 
VS, dan het lagere percentage werk­
gelegenheidsgroei in de dienstverle­
ning. Indien de EU in het zelfde 
tempo banen in de dienstverlening 
had geschapen als de VS, dan zou­
den er zeven miljoen banen meer 
zijn geweest, terwijl in de verwer­
kende industrie zes miljoen banen 
meer zijn vernietigd dan in de VS en 
in de landbouw en de bouwnijver­
heid tezamen nog eens zo'n vier mil­
joen meer. 
Deze gunstiger resultaten van de 
VS in de nijverheid zijn, anders dan 
in de dienstverlening, volledig 
het gevolg van een hogere produc­
tiegroei en niet van een lagere 
productiviteitsstijging. De produc­
tiviteitsgroei was de laatste 15 jaar 
zelfs hoger dan in Europa en hielp, 
samen met de aanzienlijke devalu­
atie van dollar ten opzichte van an­
dere valuta, dus mee om het 
concurrentievermogen van de pro­
ducenten in de VS op de binnen- en 
buitenlandse markt te vergroten, en 
aldus de basis te leggen voor de stij­
ging van de productie. 
In de dienstverlening schijnt daar­
entegen de productiestijging in de 
VS vrijwel even groot te zijn ge­
weest als in Europa; in dit geval is 
de grotere banengroei het gevolg 
van een veel geringere stijging van 
de productiviteit of, met andere 
woorden, een meer arbeidsintensie­
ve ontwikkeling. Dit schijnt echter 
niet zomaar te moeten worden toe­
geschreven aan de lage gemiddelde 
loonstijging in de dienstverlening in 
de VS, die tijdens de periode 
1984-1994 niet zoveel lager is ge­
weest dan in Europa (4 tegen 4,5% 
per jaar). Het zou echter ook kun­
nen komen door de grotere sprei­
ding van de lonen in de zeventiger 
en tachtiger jaren, met name aan de 
onderkant van de loonschaal, toen 
-12 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
een groot deel van de nieuw banen 
in de dienstverlening in de VS voor 
laag betaalde, laag gekwalificeerde 
werknemers bestemd leek. 
In de jaren negentig schijnt deze 
trend in de VS echter te zijn omge­
keerd; uit de gegevens over nieuwe 
banen per sector kan men afleiden 
dat de werkgelegenheidsgroei is ge­
concentreerd in hoger geschoolde 
activiteiten. Tussen 1994 en 1996 is 
68% van de netto groei in voltijdba­
nen gerealiseerd in banen met een 
meer dan gemiddeld loon. Boven­
dien was 52% van de groei van de 
hele werkgelegenheid te vinden in 
de top 30% van de banen. 
Dit is gepaard gegaan met een be­
leidswijziging in de VS, waar thans 
veel meer de nadruk wordt gelegd 
op de noodzaak van kwaliteitsver­
betering van banen, en met name 
van de laag gekwalificeerde; van­
daar de inspanning van de regering 
van de VS om de opleiding te verbe-
teren en de inzetbaarheid te 
vergroten. Deze convergentie in 
beleidsaanpak is terug te vinden in 
de conclusie van de topconferentie 
van de G7 in Rijssel over de werk­
gelegenheid. 
Sectorale mobiliteit en 
personeelsverloop 
In Europa is, net als in de VS, elk 
jaar de omvang van winst en verlies 
aan banen aanzienlijk, vele malen 
groter dan de netto verandering in 
de werkgelegenheid, waarop de 
aandacht zich meestal richt. Ge­
middeld een op de acht mensen in 
de Unie met op een gegeven mo­
ment een baan, werkte het jaar 
daarvoor helemaal niet of niet in 
dezelfde sector. Als men daarbij het 
aantal optelt dat binnen een sector 
van baan verandert, ontstaat een 
personeelsverloop van circa een op 
de zes per jaar, hetgeen even hoog 
schijnt te zijn als in de VS en lager dan in sommige Lid-Staten, zoals 
Spanje, Denemarken, Nederland en 
het Verenigd Koninkrijk. 
De omvang van de in- en uitstroom 
van een sector heeft echter weinig 
te maken met het tempo waarin de 
werkgelegenheid groeit of zelfs met 
uitbreiding of inkrimping. Belang­
rijker schijnt het verlangde kwalifi­
catieniveau te zijn en bij implicatie 
de opleiding die nodig is om het 
werk te doen. In de landbouw be­
draagt het personeelsverloop (al­
leen werknemers) 20 à 25% per 
jaar, terwijl het in de horeca bijna 
30% is. Daarentegen is als regel in 
het bank- en verzekeringswezen en 
het openbaar bestuur, waar de ei­
sen die aan genoten onderwijs en 
opleiding gesteld worden duidelijk 
hoger zijn, slechts zo'n 9% van de 
werknemers per jaar nieuw. Dit ge­
tuigt tot op zekere hoogte van de 
moeilijkheid om van beroep te ver­
anderen (in plaats van te wisselen 
tussen soortgelijke banen in ver­
schillende sectoren), wat nog steeds 
een van de oorzaken van een inflexi­
bele arbeidsmarkt lijkt te zijn. Men 
kan zich echter afvragen of de 
toename van het aantal tweeverdie­
ners een factor is die de geografi­
sche mobiliteit beperkt. 
De behoefte aan beleid 
Vergelijking van de ervaringen in 
Europa en in de VS met groei van 
de werkgelegenheid werpt enkele 
beleidsvragen op die niet zo gemak­
kelijk te beantwoorden zijn: 
- De VS is erin geslaagd meer ba­
nen te scheppen en te zorgen 
voor een meer arbeidsintensief 
groeipatroon. De redenen waar­
om dat zo is en de lering die de 
Lid-Staten van de Europese 
Unie daaruit moeten trekken, 
blijven voer voor discussie en 
draaien om sociale, politieke en 
culturele, alsmede economische 
factoren. Hoewel spreiding van lonen onderaan de loonschaal in 
de VS vergeleken met Europa 
een belangrijke factor kan zijn, 
spelen andere factoren, zoals 
verschil in mobiliteit van de ar­
beid (om een aantal redenen), en 
de regelgeving op goederen- ?n 
dienstenmarkten, eveneens een 
rol. Al is het de vraag of dezelfde 
mate van loondifferentiatie 
in overeenstemming is met het 
Europees Sociaal Model, de 
standpunten komen steeds dich­
ter bij elkaar te liggen, zoals 
blijkt uit de conclusies van de 
topconferentie van de G7, waar­
in is verklaard dat er geen keuze 
behoort te zijn tussen stijgen­
de werkloosheid en groter 
wordende inkomensongelijkheid. 
Het lijdt echter geen twijfel 
dat pragmatische hervormingen 
nodig zijn om mogelijke belem­
meringen voor het zoeken naar 
werk uit de weg te ruimen en de 
arbeidsmarkten beter te laten 
functioneren. In deze context 
zou een verlaging van de indi­
recte arbeidskosten, met name 
als deze gericht wordt op de 
onderkant van de loonschaal, de 
werkgelegenheid bevorderen. 
Maar het effect zal waarschijn­
lijk beperkt zijn, zodat het des te 
belangrijker wordt te voldoen 
aan de voorwaarden om de 
groeivoet tot boven de producti­
vité! tstrend te laten stijgen 
en alle oorzaken van beperking 
van het groeipotentieel van 
de Europese economie te bestrij­
den. 
Hoewel het beleid zich concen­
treert op de groeisectoren zelf 
en op maatregelen voor het sti­
muleren van de ontwikkeling 
van nieuwe activiteiten, is een 
groot deel van het onvermogen 
van Europa om toereikende 
groei van de werkgelegenheid 
te realiseren, te wijten aan de 
omvang van het banenverlies in 
sectoren die achteruit gaan. 
13-
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
Dat verlies is in hoofdzaak te 
wijten aan geringere productie­
groei en niet aan de technologi­
sche vooruitgang en de 
automatisering die banen ver­
nietigt. Dit wijst op de nood­
zaak van een groter concurren­
tievermogen en gunstiger 
marktomstandigheden. 
- Uit de omvang van het perso­
neelsverloop kan men niet aflei­
den dat de arbeidsmarkten uit­
zonderlijk inflexibel zijn, ten 
minste niet met betrekking tot 
de stromen werknemers tussen 
sectoren. Uit de gegevens kan 
men echter wel afleiden dat 
laag gekwalificeerde werkne­
mers er een groot deel van voor 
hun rekening nemen en dat zij 
misschien gemakkelijker van 
de ene naar de andere activiteit 
overstappen, dan mensen met 
hogere en vaak meer specifieke 
kwalificaties. 
Flexibiliteit en 
zekerheid 
In de discussies van de laatste jaren 
is steeds vaker de noodzaak ge­
noemd om de Europese arbeids­
markten flexibeler te maken als een 
5 Verandering in deeltyd- en 
voltijdbanen, 1887-1995 
_% v.d totale werkgelegenheid 
Tin het basisjaar BVoHedlge banen 
1867 1988 1969 1990 1991 1892 1993 1994 199S structurele voorwaarde voor 
concurrentiekracht en werkgele­
genheidsgroei. Minder overeen­
stemming bestaat er over de 
precieze betekenis van deze flexibi­
liteit, de manier waarop zij tot 
stand moet komen en de vraag of zij 
wel voldoende voorwaarde is voor 
groei. Tegelijkertijd bestaan er dui­
delijke aanwijzingen dat de Europe­
se arbeidsmarkten flexibeler 
worden ten aanzien van werkorga­
nisatie, regelgeving en arbeidstijd. 
De laatste jaren is in de meeste 
delen van de Unie het aantal men­
sen dat 's nachts en in het weekein­
de werkt, toegenomen — hoewel 
veel mensen daar bezwaar tegen 
blijven maken (uit een recente en­
quête onder werkgevers in vijf lan­
den blijkt dat bedrijven moeite 
hebben om mensen te vinden die op 
zaterdag willen werken) — hetgeen 
een aanwijzing is voor enige ver­
schuiving naar een flexibeler ar­
beidstijdregeling. Tegelijkertijd is 
de gemiddelde lengte van de werk­
week voor mensen met een volledi­
ge baan de laatste tien jaar 
nauwelijks veranderd en tussen 
1990 en 1995 is deze zelfs langer 
geworden. De vermindering van de 
gemiddelde arbeidstijd die zich de 
laatste tien jaar overal in de Unie 
heeft voorgedaan, is gedeeltelijk het 
gevolg van verschuiving van werk­
gelegenheid tussen de sectoren (in 
het bijzonder het banenverlies in de 
landbouw waar meestal lange da­
gen worden gemaakt), maar voor­
namelijk van toeneming van 
deeltijdarbeid. 
Het grootste deel van de banengroei 
in het begin van de jaren negentig 
betreft zowel voor mannen als voor 
vrouwen deeltijdarbeid, en in 1995 
heeft deze trend zich voortgezet 
(grafiek 5). Zo'n 71% van de groei 
van het aantal banen van mannen 
betrof deeltijdbanen en ca. 85% van 
die van vrouwen. Dit is een blijk van 
verschuiving naar een flexibeler ar­beidsmarkt, inclusief het feit dat de 
arbeidsvoorwaarden van deeltijd­
werkers vaak minder goed zijn dan 
van voltijdwerkers. Daarnaast 
heeft de relatief geringe groei van 
het aantal voltijdbanen voor 
mannen er waarschijnlijk flink toe 
bijgedragen dat zij zich van de ar­
beidsmarkt hebben teruggetrok­
ken. De grote toename van 
deeltijdarbeid onder mannen heeft 
zich voorgedaan in de leeftijdsgroep 
van 15-44 jaar, gedurende de peri­
ode 1990-95 bedroeg de groei meer 
dan 50%. Een aanzienlijk deel van 
deze mannen heeft een deeltijdbaan 
genomen omdat geen voltijdbaan 
kon worden gevonden. 
Zo was ook een groot deel van de in 
1995 ontstane banen van tijdelijke 
aard. Tijdelijk werk was verant­
woordelijk voor de helft van de hele 
groei van de werkgelegenheid voor 
mannen in de Unie en voor iets min­
der dan de helft voor vrouwen. Hoe­
wel tijdelijk werk een betrekkelijk 
gering deel van de totale werkgele­
genheid in de Unie uitmaakt (ca. 
12%), heeft meer dan 50% van de 
werklozen die in 1995 werk vonden, 
een tijdelijke baan gekregen. Een 
iets hoger percentage van de jonge­
ren tot 25 jaar heeft een tijdelijke 
baan aanvaard (51%, vergeleken 
met 45% voor de leeftijdsgroep van 
25 tot 50 jaar). Hoewel aan sommige 
van deze banen een opleidingsperi­
ode was verbonden, was het per­
centage voormalige werklozen dat 
van deze scholing tijdens het werk 
profiteerde in feite lager dan het 
percentage reeds werkenden. Voor 
de meeste voormalige werklozen 
waren tijdelijke banen de enige ba­
nen die beschikbaar waren. 
De relatie tussen tijdelijk werk en 
het niveau van het genoten onder­
wijs is niet overal in de Unie gelijk 
en men kan niet in het algemeen 
zeggen dat tijdelijk werk en geringe 
kwalificatie hand in hand gaan. 
Weliswaar is in het Zuiden van de 
14-
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
Unie een betrekkelijk hoog 
percentage van de mensen met een 
laag onderwijsniveau in tijdelijke 
banen te vinden, maar in het 
Noorden is de kans groter dat ie­
mand met een hoog onderwijsni­
veau een tijdelijke baan heeft dan 
iemand met een lager niveau. 
De meeste Lid-Staten laten zien dat 
zij uitbreiding van flexibele ar-
beidstijdregelingen als een essenti­
eel onderdeel van het veranderende 
werkgelegenheidspatroon beschou­
wen, in het bijzonder doordat zij de 
voorschriften voor deeltijdwerk en 
tijdelijke arbeidsovereenkomsten 
versoepelen, maar ook doordat zij 
de arbeidstijden opnieuw regelen. 
Andere voorschriften, met name be­
treffende aanstelling en ontslag 
kunnen van invloed zijn op de 
schepping van werkgelegenheid en 
de snelheid waarmee bedrijven hun 
personeelsbestand aan kunnen pas­
sen. In verscheidene Lid-Staten is 
een verband gelegd tussen flexibe­
lere arbeidsvoorwaarden en meer 
werkgelegenheid. 
De behoefte aan beleid 
Hoewel men uit het bovenstaande 
kan afleiden dat de Europese econo­
mie thans flexibeler is dan tien jaar 
geleden, is het effect hiervan op het 
ontstaan van werkgelegenheid tot 
nu toe niet zichtbaar. Hieruit volgt 
dat er nog steeds belemmeringen 
voor werkgelegenheidsgroei zijn. 
De vraag dringt zich op hoe het 
komt dat de werkgelegenheid be­
vorderende potentie van flexibele 
arbeid en arbeidstijdregelingen 
niet verwezenlijkt wordt. De ver­
klaring schijnt te liggen in de ma­
nier waarop ondernemingen de 
reorganisatie van hun productie en 
van arbeidstijdenregelingen aan­
pakken. Maatregelen op die terrei­
nen beperken zich vaak tot 
veranderingen in de marge door 
meer gebruik te maken van uitbe­
steding, tijdelijke arbeidsovereen­komsten en afwijkende arbeids­
overeenkomsten. Om het werkgele-
genheidspotentieel van nieuwe 
vormen van arbeidsorganisatie ten 
volle te benutten is een positievere, 
meer omvattende benadering nood­
zakelijk, waarbij werknemers actief 
worden betrokken. 
- Elk beleid inzake herverdeling 
van werk is afhankelijk van 
verlaging van de drempel tus­
sen interne en externe arbeids­
markt, zodat mensen zonder 
een baan werk kunnen vinden 
en mensen met een deeltijd- of 
tijdelijke baan een meer vaste 
voltijdbaan kunnen krijgen. De 
invoering van beleidsmaatrege­
len voor meer flexibiliteit, zoals 
het makkelijker in dienst kun­
nen nemen van deeltijdwerkers 
of mensen met een arbeidsover­
eenkomst voor bepaalde duur, 
doet vragen rijzen over de rol 
van het sociale vangnet en de 
gelijke behandeling van vrou­
wen en mannen. 
- Een verkorting van de ar­
beidstijd die gepaard gaat met 
een verstandige reorganisatie 
van het werk, kan zowel voor 
werkgevers als voor werkne­
mers winst betekenen. De ver­
spreiding van kennis over 
innoverende wijzigingen in 
werkorganisatie en arbeidstij­
den, alsmede van goede praktij­
ken voor organisatorische 
verandering, dient te worden 
gestimuleerd, met name in het 
midden- en kleinbedrijf. Tevens 
dienen er experimenten te ko­
men met het combineren van 
arbeidstijdverkorting en fiscaal 
voordeel of lagere premiehef­
fing. Deze zijn tot nu toe nogal 
beperkt gebleven en voorname­
lijk toegepast op bedrijfs- of 
plaatselijk niveau. 
- Doordat op goederen- en dien­
stenmarkten rigiditeiten blij­ven bestaan, kan de potentie 
van grotere flexibiliteit op de 
arbeidsmarkt niet ten volle 
worden benut. Dergelijke be­
lemmeringen moeten worden 
opgespoord en er moet actie 
worden ondernomen om ze weg 
te nemen. 
Als vitaal onderdeel van de 
flexibiliteit moet het "lerend be­
drijf' ontstaan. Hiervoor zijn 
nieuwe vormen van partner­
schap tussen bedrijfsleven, an­
dere organisaties en opleiders 
nodig, die er voor te zorgen dat 
de benodigde nieuwe en andere 
kwalificaties ter beschikking 
komen. Bijscholing tijdens het 
werk kan een belangrijkere bij­
drage leveren aan grotere flexi­
biliteit dan verkorting van de 
arbeidstijd zelf. 
Het vermogen van ondernemin­
gen om zich aan te passen aan 
verandering in technologie en 
markt is afhankelijk van hun 
doeltreffendheid in het gebruik 
maken van immateriële hulp­
bronnen, in het bijzonder van 
onderzoek en ontwikkeling, in­
novatie en permanente educa­
tie. Om de uitdaging aan te 
kunnen en tegelijkertijd het 
evenwicht te bewaren tussen 
flexibiliteit en zekerheid, moe­
ten ondernemingen zo worden 
georganiseerd dat werknemers 
permanent toegang hebben tot 
kennis en informatie, zodat hun 
aanpassingsvermogen en inzet­
baarheid groter worden. 
De inzetbaarheid van arbeids­
krachten moet voortdurend 
worden verbeterd door middel 
van opleiding. Anders kan, 
wanneer bedrijven voor een 
snellere aanpassing aan de 
vraag meer flexibele arbeids­
overeenkomsten sluiten — met 
minder zekerheid op behoud 
van de baan — de ratio voor in-
-15-
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
vestering in opleidingen minder 
groot worden. Grote Japanse 
bedrijven investeren in oplei­
ding in de context van een le­
venslang dienstverband, zodat 
het rendement van de opleiding 
binnen het bedrijf blijft. In 
Europa mag flexibiliteit geen 
grotere onzekerheid op werk 
betekenen. Het vermogen van 
bedrijven om zich aan de markt 
en technologische verandering 
aan te passen hangt af van het 
bestaan en de medewerking 
van een geschoolde kern van de 
beroepsbevolki ng. 
Een Europees begrip 'zekerheid 
op werk' dient gericht te zijn op 
inzetbaarheid van de werkne­
mer in plaats van op behoud 
van de baan, waardoor zowel 
flexibiliteit als acceptatie van 
verandering wordt bevorderd, 
en deel uit te maken van het 
proces van verbetering van de 
productiviteit en vergroting van 
de werkgelegenheid. 
Grotere flexibiliteit in een con­
text van inzetbaarheid en ze­
kerheid is afhankelijk van de 
aanwezigheid van een toerei­
kende sociale zekerheid. De er­
varing in sommige landen laat 
zien dat een flexibele economie 
in stand kan worden gehouden 
door een efficiënt activerend ar­
beidsmarktbeleid te combine­
ren met een hoog niveau van 
sociale zekerheid. Een hoog ni­
veau van productie kan zorgen 
voor een systeem dat stoelt op 
consensus over de rolverde­
ling tussen arbeidsmarktbeleid, 
werkgevers en werknemers 
voor een flexibele arbeids­
markt. De recente ontwikkelin­
gen in het Deense arbeids­
marktbeleid zijn een voorbeeld 
van een dergelijke consensus. 
De ervaringen in Denemarken 
tonen echter eveneens aan dat 
een dergelijk systeem moet worden aangevuld met strenge 
controle en uitvoeringsregels 
ten einde binnen de begroting 
te kunnen blijven en ontmoedi­
ging van werken te vermijden. 
Er bestaat behoefte aan radicale 
herbezinning op alle van belang 
zijnde aspecten van de arbeids­
markt — bescherming tegen ont­
slag, arbeidstijd, sociale zekerheid, 
gezondheid en veiligheid — om deze 
aan te passen aan een anders geor­
ganiseerd arbeidsbestel, waarin het 
begrip zekerheid voor werknemers 
opnieuw moet worden geformu­
leerd en waarbij de nadruk meer 
komt te liggen op zekerheid op basis 
van inzetbaarheid op de arbeids­
markt dan op basis van de bestaan­
de werkplek. Men moet zich niet 
langer blind staren op een al te een­
voudige discussie over regulering 
versus deregulering, maar zich 
richten op een nieuw evenwicht tus­
sen flexibiliteit en zekerheid van 
inzetbaarheid, met concrete voorde­
len voor zowel werkgevers als werk­
nemers. Een wijdverbreid gevoel 
van onzekerheid, niet alleen onder 
werklozen, maar ook onder werken­
den, heeft ertoe'bijgedragen dat het 
consumentenvertrouwen gering is 
en de hoop op herstel getemperd. 
Kwalificaties voor de 
toekomst 
Door de technische ontwikkeling en 
de concurrentie tussen onderne­
mingen gaan structurele verande­
ringen sneller. Over tien jaar zal 
80% van de technologie die wij 
thans gebruiken, verouderd zijn en 
vervangen door nieuwe, meer gea­
vanceerde technologie. Tegen die 
tijd zal 80% van de werknemers 
werken op basis van schoolonder-
wijs en een opleiding, die meer dan 
tien jaar oud is. 
De ontwikkeling naar meer scho­
ling van de beroepsbevolking is on­omkeerbaar. Tussen 1983 en 1991 
is het aantal personen in leidingge­
vende en vaktechnische functies 
met meer dan 25% per jaar geste­
gen, terwijl de totale werkgelegen­
heid met niet meer dan ongeveer 1% 
per jaar groeide. De verschuiving in 
de richting van hoger gekwalificeer­
de beroepen in de Unie is ook in 
1995 verder gegaan. De toegeno­
men werkgelegenheid in die beroe­
pen heeft dat jaar het grootste deel 
van de stijging van de werkgelegen­
heid, zowel bij mannen als vrouwen, 
veroorzaakt. 
Maar een hoog opleidingsniveau is 
nog geen garantie voor werk. In alle 
Lid-Staten is een groeiend percent­
age mensen met een hogere oplei­
ding zonder werk. Deze paradox 
heeft verschillende oorzaken. De al­
gemene stijging van het oplei­
dingsniveau leidt ertoe dat het 
aandeel van de hoger opgeleiden on­
der de werklozen zal stijgen. En al 
stijgt het opleidingsniveau, de oplei­
ding en het geboden onderwijs zijn 
in veel gevallen niet in overeen­
stemming met de verlangde kwali­
ficaties, zowel wat betreft de 
breedte aan verwachte vaardighe­
den, als de gewenste flexibiliteit. 
De wijziging in het sectorale pa­
troon van de werkgelegenheid heeft 
belangrijke gevolgen voor het oplei­
dingsniveau dat van de werkzame 
personen wordt verlangd. De secto­
ren waar het aantal banen het 
snelst toeneemt zijn meestal, doch 
niet altijd, sectoren waar de werk­
nemers betrekkelijk hoog geschoold 
zijn, terwijl de sectoren die inkrim­
pen meestal een relatief laag oplei­
dingsniveau kennen. Inkrimpende 
sectoren in de Unie hadden 45% 
werkenden met alleen basisonder­
wijs en slechts 13% met universitai­
re of daarmee gelijk te stellen 
opleiding, terwijl in sectoren met 
een sterke groei slechts 27% niet 
meer dan basisonderwijs en 35% 
een universitaire opleiding had, on-
16-
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
danks het feit dat daaronder ook de 
horeca viel, een van de sectoren met 
het laagste onderwijsniveau. 
Bovendien lopen laag geschoolden 
een veel grotere kans hun baan te 
verliezen dan hoog geschoolden, on­
geacht of zij werken in een groeien-
de of krimpende sector. De 
duidelijke gevolgtrekking is dat sec­
torale ontwikkelingen beroepen-
trends binnen sectoren versterken, 
waardoor de vraag naar laag ge­
schoold personeel wordt beperkt en 
die naar hoger opgeleiden vergroot. 
De laatste jaren hebben de Lid-Sta­
ten veel stappen ondernomen om de 
structuur, de kwaliteit en de ge­
schiktheid van het beroepsonder­
wijs en de beroepsopleiding, zowel 
voor werkenden als voor werklozen, 
te verbeteren (grafiek 6). 
Er zijn vele instrumenten toegepast 
om investeringen in de opleiding 
van werkenden te bevorderen, 
waaronder opleidingsheffingen 
(Ierland), verplichte investeringen 
(Frankrijk), fiscale voordelen of ver-
laging van sociale premies 
(Frankrijk, Nederland) Een veel 
toegepaste maatregel is stimule­
ring van het opleidingsverlof 
(België, Denemarken, Duitsland, 
Frankrijk, Portugal, Finland en 
Zweden). 
Alle Lid-Staten beschikken daar­
naast over een grote verscheiden­
heid aan opleidingen voor 
werklozen; in de meeste gevallen is 
de bevordering van deelneming 
hieraan de hoeksteen van active­
rend arbeidsmarktbeleid (zie hier­
onder). Desondanks zijn er 
aanwijzingen dat de laatste drie 
jaar de deelneming van werklozen 
in de leeftijd van 25 t/m 49 jaar, 
licht is teruggelopen en wel van 7,1 
naar 6.9%. 
Ondanks de bovengenoemde verbe­
teringen valt het te betwijfelen of het huidige tempo van ontwikke­
ling van 'human resources' en de 
bestaande institutionele regelingen 
daarvoor, voldoende zullen zijn voor 
Europa om de uitdagingen van de 
21e eeuw aan te kunnen gaan. 
De behoefte aan beleid 
Het beleid moet dus tweeledig zijn: 
in de eerste plaats is een grote 
sprong voorwaarts nodig in investe­
ringen om het algemene kwalifïca-
tiepeil te vergroten en tegemoet te 
komen aan de ontwikkeling naar 
meer geschoolde banen. Dit bete­
kent beter en marktgericht onder­
wijs, alsmede een substantiële 
verbetering van de efficiency en ge­
schiktheid van bestaandeleergan­
gen. In de tweede plaats moeten 
werkenden in staat zijn te voldoen 
aan de eisen, die door de voortdu­
rende veranderingen worden ge­
steld. Dit brengt twee soorten 
maatregelen met zich mee, voor 
werklozen en nieuwe toetreders en 
voor hen die al werken en het groot­
ste deel van de beroepsbevolking 
uitmaken. 
- Op een arbeidsmarkt waar de 
behoefte aan kennis en vaardig­
heden steeds groter wordt, zijn 
te veel werklozen onvoldoende 
gekwalificeerd. Mensen wier 
opleiding verouderd of onvol­
doende is, kunnen moeilijk 
weer aan de slag komen. Het 
feit dat het algemene oplei­
dingsniveau stijgt, betekent dat 
mensen met minder onderwijs 
nog verder achteropraken en 
een grotere kans op sociale uit­
sluiting lopen. Er is een bijzon­
dere inspanning nodig om hun 
kwalificatieniveau te verhogen 
teneinde hen beter te laten con­
curreren op een arbeidsmarkt 
die steeds concurrerender 
wordt. 
- Maar een nog grotere uitdaging 
schuilt in de herscholing van de werkenden om ook hen aan 
nieuwe eisen te kunnen laten 
voldoen. Dat is bijzonder be­
langrijk voor lager gekwalifi­
ceerde werknemers, voor wie 
het verbeteren en verbreden 
van hun vaardigheden tijdens 
het werk de belangrijkste en 
meest rendabele investering 
zou kunnen zijn om langdurige 
werkloosheid te voorkomen en 
inzetbaarheid te bevorderen. De 
meeste opleiding en herscholing 
wordt voor jongeren georgani­
seerd (zie hieronder), niet voor 
mensen die al een baan hebben, 
of voor hen die 10, 20 of 30 jaar 
hebben gewerkt en werkloos 
zijn geworden. 
Een betere opzet en een beter 
aanbod van opleidingen dient 
gebaseerd te zijn op een part­
nerschap tussen bedrijfsleven 
en overheid, zodat beide worden 
geconfronteerd met de oplei­
dingsbehoeften van werkne­
mers. Het bedrijfsleven moet 
erkennen dat er voor haar een 
rol is weggelegd in het opleiden 
van personeel, en het aanbod 
van opleidingen door de over­
heid moet voldoen aan de be­
hoefte van bedrijfsleven en 
werknemers. 
6 Bevolking van 25*59 jaar naar 
onderwijspeil, 1995 
% v, h. totaal B Derde niveau 
•Tweede niveau, tweacie trap 
25-9 30-4 36-9 40-4 45-9 50-4 65-9 
-17 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
Het verbeteren van het oplei­
dingsniveau van de beroepsbe­
volking zal een grote inhaalma­
noeuvre in het onderwijs 
vereisen, die rekening houdt 
met de informatie-technologi­
sche revolutie en die de ontwik­
kelingen in de komende jaren 
kan bijhouden. Dit betekent 
een nieuwe interactie tussen 
werk en opleiding, in plaats 
van de oude tussen werken en 
niet-werken. Het onderwijssys­
teem moet worden omgezet van 
onderwijzen naar leren. Onder­
nemingen moeten meer 'leren 
in de praktijk' aanbieden. 
Werklozen moeten herscholing 
aangeboden krijgen, in plaats 
van langdurige werkloosheid en 
veroudering van kennis. 
Het stopzetten van het proces 
van dalende arbeidsparticipatie 
van oudere werknemers, in het bijzonder van mannen, is een 
belangrijke zaak. Veel mensen 
die vervroegd uittreden zijn 
laag geschoold en vaak zijn zij 
zeer lang werkloos geweest. 
Het lijkt erop alsof de maat­
schappij niet weet wat met hen 
te doen, zonder zich daarom te 
bekommeren. Het toekomstige 
concurrentievermogen van de 
Europese economie en haar be­
roepsbevolking is afhankelijk 
van hun blijvende arbeidsparti­
cipatie. Inspanningen gericht 
op scholing en grotere inzet­
baarheid moeten meer op deze 
groep worden afgestemd. 
Europa moet nieuwe vormen van 
permanente educatie en opleiding 
ontwikkelen met bijzondere aan­
dacht voor gelijke behandeling van 
vrouwen en mannen, maar ook 
meer gericht op ouderen en gehan­
dicapten. Hiertoe wordt thans het 
7 Jeugdwerkloosheid in de Lid-Staten, 1990 en 1995 
45 
40 
35 
30 
25 
20 
15 
10 
5 
0 11990 
11995 T 45 
40 
35 
• 30 
25 
afl e F Ifl I L NL * P « S UK E15 S DK O QR i F IR l L NL A P PI 6 UK EIS 
, v.d. beroepsbevolking, 16-24 % van de bevolking, 15-24 initiatief genomen door instelling 
van het Europees Jaar van het 
Permanente Leren (1996) en het 
Witboek van de Commissie "Onder­
wijs en Leren". Maar het gaat er in 
de allereerste plaats om de veroude­
ring van kennis en vaardigheid van 
de volwassen beroepsbevolking, zo­
wel van de werkenden als van de 
niet meer werkenden, een halt toe 
te roepen. 
Structurele doelen 
van het werk­
gelegenheidsbeleid 
In de werkgelegenheidsstrategie 
van Essen is er de nadruk op gelegd 
dat aan bepaalde achterstandsgroe­
pen op de arbeidsmarkt, jongeren, 
langdurig werklozen en werkloze 
vrouwen, prioriteit moest worden 
gegeven 
Vervolgens is de strategie in het 
verslag voor de top van Madrid en 
het tussentijds verslag voor de top 
van Florence verder uitgewerkt en 
samengevat in drie structurele doe­
len van werkgelegenheidsbeleid : 
- Inpassing van jongeren in 
het arbeidsbestel: alle jongeren 
moeten het onderwijs, de be­
roepsopleiding en de arbeidser­
varing krijgen op het niveau 
dat nodig is voor het krijgen 
van een baan; 
- Voorkomen van langdurige 
werkloosheid: alle werklozen 
dienen de kans te krijgen op 
herscholing en herintegratie 
voordat zij langdurige werkloos 
worden; 
- Integratie van arbeidsvoorzie-
ningsmaatregelen gericht op 
het krijgen van gelijke kansen : 
er dient een actief beleid voor 
de opheffing van segregatie op 
de arbeidsmarkt te worden ge-
18 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
voerd met behulp van deeltijd­
arbeid als overgangsmaatregel 
voor de afstemming van gezin­
staken en betaalde arbeid van 
mannen en vrouwen. 
Het doel hiervan is niet het beleid 
tot bepaalde groepen te beperken. 
Integendeel: het gaat om de ont­
wikkeling van een alomvattend be­
leid voor het beter functioneren 
van de hele arbeidsmarkt. 
De integratie van 
jongeren op de 
arbeidsmarkt 
De werkloosheid onder jongeren is 
nog altijd dubbel zo groot als onder 
volwassenen, gemiddeld meer dan 
20%. De kloof tussen de werkloos­
heid onder jongeren en die onder 
volwassenen, die in de tweede helft 
van de jaren tachtig bij het dalen 
van de werkloosheid aanzienlijk 
smaller werd, is tijdens de recessie 
aan het begin van de jaren negen­
tig weer breder geworden. Maar de 
kloof is minder breed dan tien jaar 
geleden en het aantal betrokkenen 
is veel kleiner door de daling van 
de arbeidsparticipatie en het klei­
ner worden van de populatie van 
jongeren, (grafiek 7). 
Het aantal jongeren dat in 1995 in 
de Unie tot de beroepsbevolking 
toetrad zou vanzelf kleiner moe­
ten zijn geworden, ook zonder 
afnemende arbeidsparticipatie, 
omdat de omvang van deze leef­
tijdsgroep in de meeste Lid-Staten 
afneemt. Door dit demografisch 
effect alleen al is de omvang van de 
beroepsbevolking van jongeren in 
1995 met 1% verminderd en wan­
neer het effect van de arbeidspar­
ticipatie hierbij wordt geteld, was 
de afname in dat ene jaar alleen al 
3%. Anders dan voor andere leef­
tijdsgroepen is de ontwikkeling 
vrijwel gelijk voor mannen en 
vrouwen. Een groot deel van het beleid van 
de Lid-Staten om de kans op werk 
voor jongeren te verbeteren, richt 
zich op het aanbod van de moge­
lijkheid de juiste vaardigheden en 
kwalificaties te leren voor de ar­
beidsmarkt en werkloosheid te 
voorkomen. In het bijzonder is het 
beleid gericht op vermindering van 
het aantal jongeren dat het onder­
wijs en/of de opleiding te vroeg en 
met weinig of geen diploma's ver­
laat. 
Sommige Lid-Staten garanderen 
een opleidingsplaats aan jongeren 
die dat willen, wanneer zij het on­
derwijs verlaten na afloop van de 
leerplicht (Nederland, het VK). 
Andere Lid-Staten garanderen een 
minimum aantal plaatsen in het 
voortgezette onderwijs, om ervoor 
te zorgen dat iedereen die wil blij­
ven, dat ook kan doen (Finland, 
Zweden). Verschillende Lid-Staten 
hebben zich ten doel gesteld om de 
participatie op verschillend niveau 
te vergroten (Frankrijk, Italië, 
Spanje, het VK). Zelfs in Lid-Sta­
ten waar het leerlingstelsel een 
lange traditie heeft, worden maat­
regelen getroffen om het te verster-
ken of het imago ervan bij 
werkgevers en jongeren te verbete­
ren. Andere Lid-Staten ontwikke­
len of verbreden hun stelsels voor 
beroepsopleiding om ze aantrekke­
lijker te maken. 
De behoefte 
aan beleid 
Aangezien de werkgelegenheids­
graad en het werkloosheidspercen­
tage van jongeren sterk reageren 
op de algemene arbeidsmarktsitu­
atie, moet een geslaagd jongeren­
beleid bestaan uit een combinatie 
van maatregelen om jongeren vol­
doende toe te rusten voor de ar­
beidsmarkt en beleidsmaatregelen 
om de werking van de arbeids­
markt te verbeteren en de oorza­ken van de grote, blijvende jeug­
dwerkloosheid bij de wortel aan te 
pakken. 
- Vroegtijdig ingrijpen is het be­
langrijkste middel om te voor­
komen dat jongeren werkloos 
worden en vervolgens afglijden 
naar langdurige werkloosheid. 
Er zijn aanwijzingen dat jonge­
ren zonder diploma vier keer 
meer kans maken op werkloos­
heid dan jongeren met diploma. 
Het beleid dient zich te richten 
op het terugdringen van analfa­
betisme en het mislukken op 
school en op de verhoging van 
het eindniveau. Sommige lan­
den hebben kwantitatieve doel­
stellingen opgesteld, gefaseerd 
in het verloop van de opleiding, 
om het niveau te verhogen. 
Waar dat gebeurt moeten vol­
doende middelen beschikbaar 
worden gesteld. 
- Voor werkloze jongeren dienen 
activerende maatregelen veel 
eerder te worden getroffen dan 
momenteel geschiedt. Een te 
grote nadruk op wettelijke re­
gels om voor een uitkering in 
aanmerking te komen, kan voor 
jongeren tot lange wachttijden 
leiden en verhoogt het gevaar 
dat arbeidsmarktbeleid correc­
tief wordt en ondergeschikt 
raakt aan het uitkeringsstelsel, 
in plaats van activerend om 
jongeren aan werk te helpen. 
- Wanneer jongeren eenmaal de 
arbeidsmarkt hebben betre­
den, moet er voor hen een g-
eïntegreerd pakket van advies 
en begeleiding beschikbaar zijn, 
en moeten zij de kans krijgen 
de vereiste vaardigheid te ont­
wikkelen en ervaring op te 
doen. Een van de manieren om 
dit te bereiken is het moderni­
seren van het leerlingstelsel en 
leergangen te ontwikkelen die 
de essentie van het stelsel tot 
-19-
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
uitdrukking brengen. Voor jon­
geren die al een beroepskwalifi­
catie bezitten, is het krijgen 
van een baan om werkvaring op 
te doen, het belangrijkst. Lan­
den die de garantie geven van 
zo'n aanbod op een bepaald mo­
ment van werkloosheid, zijn 
erin geslaagd de jeugdwerkloos­
heid aanzienlijk terug te drin­
gen. 
- Het aanbieden van arbeidser­
varing en van een eerste baan 
is van essentieel belang. Voor 
de sociale partners is een sleu­
telrol weggelegd om hiervoor te 
zorgen en om innoverende vor­
men van werkorganisatie te 
ontwikkelen (loopbaanonder­
breking, geleidelijke pensione­
ring e.d.) en flexibele werktij­
den, die leiden tot extra 
vacatures om jongeren aan een 
baan te helpen. 
Het voorkomen en bestrijden van 
werkloosheid en met name 
langdurige werkloosheid onder de 
drie miljoen jongeren die al min­
stens zes maanden zonder werk 
zijn, vereist gerichte, vroegtijdige 
en activerende arbeidsmarktmaat-
regeien, die bestaan uit een combi-
natie van werkervaring en 
8 Langdurige werkloosheid in de Unie, 
1986-1998 
% werkloos 
60 r 
1986198719881989199019911992199319941995 opleidingsmogelijkheden. Deze 
maatregelen dienen zo te zijn opge­
zet dat de kans op een leven lang 
werk zo groot mogelijk wordt, en 
het gevaar van latere werkloosheid 
zo klein mogelijk. 
Het voorkomen 
van langdurige 
werkloosheid 
In 1995 is de langdurige werkloos­
heid in de Unie opgelopen van 48% 
tot meer dan 50% van de werklozen 
(EUR12). Het percentage werklo­
zen al twee of meer jaar zonder 
werk is zelfs nog sterker gestegen: 
van 27% tot meer dan 30% (gra­
fiek 8). Sinds 1992, toen met 41% 
het laagste punt sinds 10 jaar werd 
bereikt, stijgt de langdurige werk­
loosheid voortdurend. 
Van de huidige werklozen is een 
veel groter deel al eens eerder 
werkloos geweest (vaak langdurig 
werkloos) dan van de mensen 
die momenteel een baan heb­
ben. Het percentage van de 
beroepsbevolking dat ooit werk­
loos was, schijnt in de loop van de 
tijd toe te nemen. Ongeveer 45% 
van de jonge mensen onder de 25 
in de Unie is enige tijd werkloos 
geweest, hetzij voor, hetzij na de 
eerste baan. 
Langdurige werkloosheid is de 
uitkomst van stromen in en uit de 
werkloosheid. Uit de gegevens in 
enkele Lid-Staten kan men 
afleiden dat zo'n 20% van hen die 
werkloos worden, waarschijnlijk 
langdurig werkloos wordt. 
Langdurige werkloosheid leidt ook 
tot het verloren gaan van vaardig­
heden. De mensen raken tijdens 
langdurige perioden van werkloos­
heid niet alleen hun vertrouwen en 
zelfachting kwijt, zij verliezen ook 
aan inzetbaarheid. Dit heeft ver­gaande gevolgen zowel voor hen als 
voor de economie. 
De omvang van de langdurige 
werkloosheid is een teken van te­
kortkomingen in het economisch 
beleid en het werkgelegenheidsbe­
leid. De werkgelegenheidssituatie 
in het algemeen verklaart een deel 
van het probleem, maar de 
verschillende maatregelen van ar­
beidsmarktbeleid zijn even belang­
rijk. Landen met een activerend 
beleid hebben meer succes gehad 
bij het voorkomen van langdurige 
werkloosheid (Luxemburg, 
Denemarken, Oostenrijk en 
Zweden). 
De meeste Lid-Staten hadden een 
beleid gericht op uitkeringen, met 
enige elementen van activerend 
beleid, meer geschikt voor het ver­
lichten dan het voorkomen van 
langdurige werkloosheid. Maatre­
gelen voor het verlichten van de 
gevolgen van langdurige werkloos­
heid zijn noodzakelijk en belang­
rijk, maar als arbeidsmarktbeleid 
zich tot dergelijke maatregelen be­
perkt, bestaat het gevaar dat werk-
zoekenden, bedrijven en het 
arbeidsbureau het verkeerde sig­
naal krijgen, waardoor optreden 
wordt uitgesteld en langdurige 
werkloosheid blijft bestaan of zelfs 
ontstaat. 
De behoefte aan beleid 
Beleidsmaatregelen moeten het 
probleem van de langdurige werk­
loosheid van twee kanten benade­
ren: enerzijds de langdurig 
werklozen weer aan het werk krij­
gen en anderzijds voorkomen dat 
werklozen langdurig werkloos wor­
den. Deze benadering wordt door 
twee overwegingen ingegeven. In 
de eerste plaats zijn activerende 
maatregelen gericht op het tot 
staan brengen van de instroom in 
de langdurige werkloosheid, de 
vermindering van het aantal lang-
-20 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
durig werklozen, de werkloos­
heidsduur en de kans op werkloos­
heid. In de tweede plaats zijn 
maatregelen doelmatiger als ze 
worden toegepast wanneer de be­
trokkenen nog zelfvertrouwen 
hebben en inzetbaar zijn. 
- De herintegratie dient te begin­
nen lang voordat mensen lang­
durig werkloos worden en ont­
moedigd raken. De Lid-Staten 
moeten in hun meerjarenpro­
gramma's duidelijk laten zien 
dat deze overeengekomen aan­
pak ook de dagelijkse praktijk 
zal zijn van het arbeidsbureau. 
- Voor een vroegtijdige actie is 
het nodig dat personen met risi­
co van langdurige werkloosheid 
worden geïdentificeerd. De 
plaatselijke dienst voor de ar­
beidsvoorziening moet in staat 
zijn hoogwaardige begeleiding 
en advies te verlenen. 
- Bij een succesvolle herintegra­
tie hoort vaak een opleiding 
voor nieuwe, meer gekwalifi­
ceerde banen; een betere af­
stemming op de kwalificatiebe­
hoeften van ondernemingen ter 
plaatse vergroot de kansen van 
werklozen. 
- Gecombineerde maatregelen 
voor opleiding en werkervaring 
kunnen helpen de weerstand 
tegen scholing te overwinnen; 
hierbij motiveert men de lang­
durig werklozen door te wijzen 
op mogelijke kansen op een 
baan. In de praktijk opgedane 
ervaring wordt door werkgevers 
meer op prijs gesteld dan alleen 
scholing. 
- Plannen voor het scheppen van 
werkgelegenheid dienen te wor­
den gebaseerd op actief part­
nerschap en gezamenlijke fi­
nanciering, waarbij alle spelers 
op de plaatselijke arbeidsmarkt worden betrokken. Bijzondere 
nadruk dient op de actieve me­
dewerking van de sociale part­
ners te worden gelegd. Klein­
schalige plannen voor het 
scheppen van werkgelegenheid, 
gericht op groepen en gemeen­
schappen met de meeste ach­
terstand, bieden vaak meer mo­
gelijkheden en zijn doelmatiger 
dan sommige grootschalige 
plannen. 
- In het algemeen zijn geslaagde 
preventie- en herintegratiestra­
tegieën voor het aanpakken van 
langdurige werkloosheid en 
sociale uitsluiting afhankelijk 
van ontwikkelingen van wijde­
re strekking (voltijd- en deel­
tijdbanen, werken als zelfstan­
dige, onderwijs en opleiding, 
het combineren van gezin en 
werk). 
- De doeltreffendheid en de 
waarde van een activerend ar­
beidsmarktbeleid ter voorko­
ming en bestrijding van lang­
durige werkloosheid mag men 
niet alleen beoordelen naar het 
aantal korte-termijnplaatsin­
gen, maar moet ook worden be­
zien naar de inzetbaarheid op 
langere termijn. 
- Als belangrijk onderdeel van 
een activerende, preventieve 
strategie dient het begrip 'tran-
sitionele arbeidsmarkt' met ba­
nen van korte duur, die inzet­
baarheid helpen behouden of 
herkrijgen, te worden ontwik­
keld. 
Tijdig handelen is cruciaal voor de 
bestrijding van de langdurige 
werkloosheid, zowel voor preven­
tie als voor herintegratie. In ver­
band met de aard van de 
langdurige werkloosheid is een ge­
differentieerde benadering nodig 
om te voorzien in de verschillende 
behoeften van de betrokkenen, met inbegrip van passende uitkerin­
gen, een combinatie van opleiding 
en werkervaring en de actieve be­
trokkenheid van de arbeidsbu­
reaus. 
De bevordering 
van gelijke kansen 
voor vrouwen en 
mannen 
Gelijke kansen voor vrouwen en 
mannen vormen een essentiële 
doelstelling van de Europese 
werkgelegenheidsstrategie. Voor 
een deel komt dat door de toegeko­
men arbeidsparticipatie van vrou­
wen en hun groter wordende rol in 
de Europese economie. Tot op zeke­
re hoogte gaan vrouwen er dus al 
echt, zij het onvoldoende, op 
vooruit qua gelijke mogelijkhe­
den, kansen, voorwaarden en belo­
ning. 
De laatste 20 jaar of langer nemen 
vrouwen de hele groei van de be­
roepsbevolking van de Unie voor 
hun rekening en waarschijnlijk 
blijven zij dat ook in de toekomst 
doen. Zo vertoont de arbeidsparti­
cipatie van vrouwen in de leeftijd 
van 25 tot 50 jaar in de Lid-Staten, 
in de korte periode tussen 1987 en 
1995, een stijging van 63% tot ruim 
70% (grafiek 9). In die periode is de 
arbeidsparticipatie in alle landen 
behalve Denemarken, Finland en 
Zweden waar hij met meer dan 
80% al hoog was, toegenomen. Het 
sterkst was dat in landen waar de 
participatie aanvankelijk laag 
was, zoals in Spanje en Ierland, 
met een stijging van ca. 40% tot 
bijna 60%. Niettemin blijft deelne­
ming aan de beroepsbevolking van 
vrouwen in deze leeftijdsgroep 
kleiner dan in de VS — bijna 80% 
versus 75%. Dit komt neer op — na 
correctie voor uiteenlopende bevol­
kingsomvang — een verschil in het 
aantal werkende vrouwen van zes 
tot zeven miljoen. 
21 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
Terwijl arbeidsparticipatie en 
werkgelegenheidsgraad van 
vrouwen in de loop van de tijd zijn 
toegenomen, zijn die van mannen 
afgenomen. Ruim 62% van de netto 
groei in het aantal banen in 1995 
in de Unie is, net als in het recente 
verleden, naar vrouwen in plaats 
van mannen gegaan. Tot op zekere 
hoogte weerspiegelt dit het 
sectorale patroon van de verande­
ringen in de werkgelegenheid, 
waarbij groei in de dienstverlening 
plaats heeft en het aantal banen in 
de landbouw en de industrie, in 
hoofdzaak voor mannen, blijft 
dalen. 
De sectoren van bedrijvigheid die 
het snelst groeien in werkgelegen­
heid, zijn die waar vrouwen een 
meer dan evenredig deel van het 
personeelsbestand uitmaken. In 
de Unie wordt 60% van de banen in 
die sectoren bezet door vrouwen en een vergelijkbaar percentage van 
alle nieuwe banen gaat naar vrou­
wen, in plaats van mannen. Daar­
entegen nemen mannen meer dan 
70% van de werkgelegenheid in de 
krimpende industrie voor hun re­
kening. Een aanzienlijk deel van 
de vrouwen in de groeiende secto­
ren van dienstverlening is hoog ge­
schoold en bezit een academische 
graad of een daarmee gelijk te stel­
len diploma. In 1995 werkte onge­
veer 70% van de vrouwen met een 
dergelijke scholing in deze secto­
ren, tegen slechts 46% van de man­
nen. Misschien nog opmerkelijker 
is dat ruim 40% van de vrouwen in 
groeiende sectoren van bedrijvig­
heid met niet meer dan een oplei­
ding op basisniveau werkt, 
vergeleken met slechts 14% van de 
mannen. 
De werkloosheid onder vrouwen is 
echter nauwelijks beïnvloed 
100 Arbeidsparticipatie en werkgelegenheidsgraad 
van vrouwen van 25-49 jaar in de Lid-Staten, 
1987 en 1995 
% van de bevolking, 25-49 
S Werkloos 
•Werkend 100 
B DK D GR E F IR I L NL A P FI S UK E15 
E15, Inclusief de nieuwe dealstatan; Fl, Z 1985; Z 25-44; linker staaf : 1987; rechter staaf : 1995 door het herstel en blijft in nllr 
Lid-Staten, behalve in het VK en 
Zweden, groter dan onder mannen. 
Het werkloosheidspercentage van 
vrouwen in de Unie in haar geheel 
daalde tussen 1994 en 1995 minder 
dan dat van mannen, maar tussen 
medio 1995 en het voorjaar van 
1996 is het voor mannen en 
vrouwen ongeveer in dezelfde mate 
gestegen, alvorens te stabiliseren. 
Duitsland is een uitzondering, 
omdat de werkloosheid onder 
mannen daar veel sneller is geste­
gen dan onder vrouwen, voorname­
lijk door de vele vrouwen die 
zich in het vroegere Oost-Duits­
land, waar de arbeidsparticipatie 
bijzonder groot was, uit de 
beroepsbevolking hebben terugge­
trokken. 
De behoefte aan beleid 
- De blijvende arbeidsparticipatie 
van vrouwen is een belangrijke 
factor in de ontwikkeling van 
de werkgelegenheid in Europa, 
vooral gezien de toekomstige 
demografische ontwikkelingen. 
Een hoog participatieniveau 
van vrouwen leidt tot een hoog 
niveau van werkgelegenheid en 
van economische ontwikkeling. 
Het beleid dient daarom gericht 
te zijn op zekere en gemakkelij­
ke toegang van vrouwen tot de 
arbeidsmarkt. 
- Ondanks het feit dat een groter 
deel van de banengroei naar 
vrouwen gaat, blijven overal in 
de Unie vrouwen meer met 
werkloosheid kampen dan man­
nen. Het is van belang beleids­
acties te ondernemen oio. ervoor 
te zorgen dat vrouwen op de 
werkplek eerlijk en gelijkwaar­
dig worden behandeld en alle 
gelegenheid krijgen om werk 
met verzorgende taken te 
combineren, zonder dat hun 
carrière daarvan schade onder­
vindt. 
22-
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
- Een cruciaal element is het zor­
gen voor betere voorzieningen 
om mensen in de gelegenheid te 
stellen werk en gezinstaken te 
verenigen (dit geldt zowel voor 
kinderopvang als voor bejaar­
denverzorging). Dat betekent 
een herziening van alle voor­
schriften en regels die direct of 
indirect nadelig zijn voor vrou­
wen die hun loopbaan onder­
breken om een kind te krijgen 
of om verzorgende taken te ver­
richten. 
- Men mag beslist niet de vele 
mannen uit het oog verliezen, 
die vaardigheden hebben die 
niet langer op de arbeidsmarkt 
worden gevraagd en tot langdu­
rig nietsdoen zijn veroordeeld, 
ongeacht of dat langdurige 
werkloosheid of vervroegde uit­
treding wordt genoemd. Tot nu 
toe zijn geen doeltreffende 
maatregelen gevonden om hen 
weer werk te bezorgen en het 
beleid blijft dan ook passief met 
allerlei maatregelen voor inko­
menssteun (uitkeringen voor 
werkloosheid of arbeidsonge­
schiktheid, pensioen bij ver­
vroegde uittreding of bijstand). 
- Inpassing van beleid inzake ge­
lijke kansen in het arbeids­
marktbeleid betekent dat moet 
worden nagegaan of er ook on­
bedoelde en onvoorziene, maar 
belangrijke effecten van het 
overheidsbeleid zijn op de rela­
ties tussen mannen en vrou­
wen. 
Beleidsinspanningen dienen ge­
richt te zijn op opheffing van segre­
gatie op de arbeidsmarkt en op alle 
bestaande belemmeringen voor 
vrouwen om hun situatie op de ar­
beidsmarkt verbeteren. De arbeid 
van vrouwen wordt te vaak geken­
merkt door lage lonen, los werk, 
onzekere arbeidsvoorwaarden en 
weinig carrièremogelijkheden. Van passieve 
naar activerende 
maatregelen ter 
bevordering van 
arbeidsparticipatie 
en het krijgen van 
een baan 
Een aantal factoren, in het bijzon­
der de macro-economische ontwik­
keling, heeft een rol gespeeld bij het 
ontstaan van de massale werkloos­
heid. Maar structurele factoren zijn 
ook van invloed geweest. De stijging 
van de werkloosheid is het resultaat 
van twee factoren: er zijn meer 
mensen zonder werk geraakt en de 
duur van de werkloosheid is langer 
geworden. Onevenwichtig arbeids­
marktbeleid kan de structurele 
werkloosheid verergerd hebben 
door aan de meeste werklozen 
alleen een uitkering te geven, in 
plaats van middelen om nieuwe 
vaardigheden te verwerven voor 
een nieuwe start op de thans meer 
scholing vereisende arbeidsmarkt. 
Dit heeft mogelijk het ontstaan van 
langdurige werkloosheid en sociale 
uitsluiting bevorderd. 
Meerjarige werkgelegenheidspro­
gramma's bevestigen de wijdver­
breide mening dat in de 
overheidsuitgaven het accent moet 
worden verplaatst van een passief 
naar een activerend beleid. Het 
heeft meer zin het ontstaan van 
werkgelegenheid of opleiding te 
financieren en de uitgaven te ver­
schuiven van consumptie naar in­
vestering, dan alleen maar 
inkomen aan werklozen te ver­
schaffen. Er bestaan echter ver­
schillende manieren om dit te doen. 
ïn sommige landen is prioriteit ver­
leend aan de directe vervanging van 
passieve uitgaven door activeren­
de,, zoals opleiding, en nieuwe 
maatregelen gericht op het krijgen 
van een grotere kans op een nieuwe 
baan. In andere landen is gestreefd naar grotere complementariteit 
tussen beide soorten uitgaven, om 
uitkeringen en activerende pro­
gramma's beter op elkaar te laten 
aansluiten. Hierbij is het stelsel van 
werkloosheidsuitkeringen gewij­
zigd om het zoeken naar werk te 
stimuleren. 
In alle Lid-Staten beschouwt men 
de diensten voor de arbeidsvoorzie­
ning als essentieel voor de bestrij­
ding van de werkloosheid en voor 
het bereiken van een hoge mate van 
flexibiliteit op de arbeidsmarkt. Als 
reactie op kritiek op de veronder­
stelde ondoelmatigheid van deze 
diensten in het licht van de veran­
derende eisen op de arbeidsmarkt, 
hebben de meeste Lid-Staten de 
laatste tijd hun arbeidsbureaus her­
vormd. Dit gaat vaak gepaard met 
decentralisatie van de diensten, de­
regulering en geleidelijke uitbrei­
ding van plaatsing door particuliere 
bureaus, en met gerichtere beroeps­
keuzevoorlichting aan werkzoeken­
den en grotere inspanning om de 
cliënten te begeleiden. 
In 1995 hebben de Lid-Staten van 
de EU ca. 180 miljard ecu besteed 
aan arbeidsmarktbeleid; hiervan is 
63 miljard ecu besteed aan active­
rende maatregelen. Slechts iets 
meer dan een derde van de totale 
uitgaven was dus bestemd voor spe­
cifieke maatregelen om de herinte­
gratie van werklozen te bevorderen 
in plaats van uitkeringen te ver­
strekken. 
Groeiend bewustzijn dat het aan­
deel van activerende beleidsmaat­
regelen in de totale uitgaven van de 
meeste Lid-Staten relatief laag is, 
alsmede het schrikbarend hoge peil 
van de langdurige werkloosheid, 
heeft tal van Lid-Staten ertoe ge­
bracht de uitgaven te verplaatsen 
van passieve steun aan werklozen 
naar activerende arbeidsmarkt-
maatregelen om hen te helpen werk 
te vinden. 
23 
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
Dat is moeilijk te verwezenlijken, 
met name tijdens een recessie wan­
neer het aantal werklozen groter 
wordt en de financiële middelen 
daardoor onder druk komen te 
staan. Het recente verloop van de 
uitgaven laat zien dat in perioden 
van recessie het passieve beleid het 
activerend beleid op de achtergrond 
dringt. Tussen 1990 en 1994 is het 
gemiddelde aandeel van de active­
rende beleidsmaatregelen in de 
Unie gedaald van 36% tot 33%, 
waarna het in 1995 weer tot 35% 
steeg. 
De stijging van het aandeel in 1995 
kan enerzijds worden toegeschre­
ven aan een geringe daling van de 
werkloosheid en anderzijds aan 
herkenbare pogingen het arbeids­
marktbeleid te activeren. Deze stra­
tegie beperkt zich niet tot de 
vervanging van passieve door acti­
verende uitgaven. Een belangrijk 
deel van de strategie bestaat uit 
revisie van het stelsel voor wer­
kloosheidsuitkeringen, om ervoor 
te zorgen dat de hoogte en de duur 
van de werkloosheids- en bijstands­
uitkeringen niet ontmoedigend uit­
werken op het zoeken naar werk en 
om de uitkering beter in te passen 
in de uitvoering van activerende 
programma's. 
Noodzakelijke acties 
- Het slagen van een dergelijke 
beleidswijziging is afhankelijk 
van de bereidheid om doelstel­
lingen en wisselwerking tussen 
activerende en passieve maat­
regelen nader te bestuderen en 
te onderzoeken hoe de instru­
menten kunnen worden verbe­
terd. 
- Hierbij dient nagegaan te wor­
den in hoeverre uitkeringen een 
stimulerende rol kunnen spelen 
om twee doelstellingen te berei­
ken. In de eerste plaats om 
individuele voorkeuren voor passieve inkomenssteun te ver­
anderen in actief zoeken naar 
werk en participatie, en in de 
tweede plaats om maatregelen 
af te stemmen op werklozen om 
hen in staat te stellen een 
duurzame oplossing voor hun 
problemen te vinden. Een der­
gelijke verschuiving van passie­
ve naar activerende maatrege­
len is van cruciaal belang, niet 
alleen voor de herintegratie van 
huidige werklozen, maar ook 
voor de benutting van het pro-
ductiepotentieeel van de gehele 
beroepsbevolking. Dit kan ech­
ter alleen worden verwezenlijkt 
als er een duidelijk, wederzijds 
begrip is van gezamenlijke ver­
antwoordelijkheid van werklo­
zen en overheidsinstellingen, 
die als taak hebben werklozen 
aan een baan te helpen. 
De Lid-Staten passen allerlei 
maatregelen toe om het aan­
moedigingsaspect van uitkerin­
gen te vergroten, in het bijzon­
der om werkgevers aan te 
moedigen laag geschoolden in 
dienst te nemen en werklozen 
om een nieuwe baan aan te ne­
men in plaats van inactief te 
blijven. Deze maatregelen 
moeten een delikaat evenwicht 
bewaren tussen de directe en 
de indirecte gevolgen ervan. Zij 
kunnen de druk op werklozen 
vergroten om een baan aan te 
nemen, maar hun partners 
ontmoedigen. Zij kunnen de 
marginale belastingtarieven 
aan de onderkant verlagen, 
maar het modale of gemiddelde 
loon verhogen. Hierdoor kun­
nen de totale arbeidskosten 
voor laag gekwalificeerde 
banen lager worden, maar te­
gen aanzienlijke fiscale kosten. 
De programma's moeten zorg­
vuldig worden geëvalueerd en 
er moet worden vastgesteld 
welke het meest doeltreffend 
zijn. - Lid-Staten maken gebruik van 
allerlei maatregelen om de ar­
beidsbureaus te ontwikkelen en 
te hervormen. Tot nu toe ligt de 
nadruk op decentralisatie, re­
gulering en betere afstemming 
op groepen met specifieke be­
hoeften. Verdere hervormingen 
dienen erop gericht te zijn de 
vier voornaamste taken van de 
arbeidsbureaus te versterken, 
opdat zij hun rol volledig kun­
nen spelen bij het activeren van 
het arbeidsmarktbeleid. De eer­
ste taak is de traditionele ar­
beidsbemiddeling, het samen­
brengen van degenen die werk 
zoeken met hen die het aanbie­
den. De tweede is de voorlich­
tende functie, het verstrekken 
van informatie aan werkzoe­
kenden en werkgevers over pro­
gramma's en maatregelen en de 
derde is de begeleidende func­
tie, het adviseren en de counsel­
ling van werkzoekenden met 
betrekking tot kansen op werk, 
opleiding en herscholing. De 
vierde is de uitvoerende taak, 
de toepassing van maatregelen 
in nauwe samenhang met de 
andere taken en het uitkerings­
stelsel. 
De opgave voor 
het beleid: 
van onzekerheid 
tot vertrouwen 
Met de interne markt doet Europa 
een sprong voorwaarts in de moder­
nisering van de economie. Deze 
markt biedt het kader en de poten­
tie voor groei en voor een op 
werkgelegenheid gericht macro-
economisch beleid, en stelt de Lid-
Staten in de gelegenheid meer te 
profiteren van multiplier-effecten, 
zoals benadrukt in de Actie voor 
werkgelegenheid in Europa — een 
vertrouwenspact. Tezamen met de 
blijvende werkgelegenheidsteun 
die voortvloeit uit de activiteiten 
-24-
Aanpak van het werkgelegenheidsprobleem — kwesties en beleid 
van de Structuurfondsen van de 
Gemeenschap (met name van het 
Europees Sociaal Fonds), die een 
grote rol spelen bij de bevordering 
van de economische en sociale cohe­
sie tussen en binnen de Lid-Staten, 
geeft de interne markt de mogelijk­
heden van het integratieproces aan. 
Deze mogelijkheden zijn nog niet 
optimaal gebruikt. Coördinatie van 
beleid zorgt voor meer toegevoegde 
waarde dan de som van afzonderlij­
ke maatregelen in elke Lid-Staat. 
Deze benadering houdt in dat de 
politiek van eigenbelang met een 
gezamenlijk nulresultaat wordt 
vervangen door een gecoördineerd 
groeibeleid, dat een positief resul­
taat heeft en vertrouwen wekt bij 
consumenten en investeerders. 
In het voorgaande zijn de actiege­
bieden genoemd, waaraan nog 
steeds aandacht moet worden be­
steed wil men de Europese werkge-
legenheidsstrategie laten slagen. 
Het kader is er, nu moet het gaan 
functioneren. De sleutel tot succes 
ligt in de onderlinge afstemming 
van vaak strijdige doelstellingen: 
- een doorslaggevende aanpak 
waarbij het structurele en het 
macro-economisch beleid in 
evenwicht worden gebracht om 
de werking van de Europese 
arbeidsmarkt te verbeteren, 
naast maatregelen ter bevorde­
ring van het economisch her­
stel; 
- een besluitvaardige aanpak 
waarbij efficiëntie en recht­
vaardigheid in evenwicht zijn, 
zodat productieve werkgelegen­
heidscreatie wordt bevorderd 
en tegelijkertijd structurele 
doeleinden van integratie, pre­
ventie en aanpassing aan de be­
hoeften van groepen met de 
grootste achterstand — jonge­
ren en langdurig werklozen — 
worden nagestreefd, onder ge­
lijktijdige waarborging van ge­lijke kansen voor mannen en 
vrouwen; 
- de actieve betrokkenheid van 
alle partijen bij de beslissingen 
die op hen van toepassing zijn. 
Een doeltreffende, rechtvaardi­
ge economie en samenleving 
kan alleen maar functioneren 
als zowel werkgevers als werk­
nemers een gemeenschappelij­
ke, evenwichtige perceptie van 
hun rol en functie in die samen­
leving hebben. 
Europa bezit de mogelijkheden om 
haar werkgelegenheidsprobleem op 
te lossen. De weg daar naartoe ver­
eist de keuze uit een aantal serieu­
ze, moeilijke beleidsopties. 
Samenwerking, het kenmerk en 
wachtwoord van de opbouw van 
Europa sinds de oprichting van de 
Gemeenschap, biedt de beste kans 
om aan het klimaat van onzeker­
heid een eind te maken en vooruit 
te gaan met vertrouwen in de toe­
komst. 
-25 
ISSN 0254-1513 
COM(96) 485 def. 
DOCUMENTEN 
NL 04 05 
Catalogusnummer : CB-CO-96-500-NL-C 
ISBN 92-78-09907-4 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg 
ûtiç