Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement algemene evaluatie van door de gemeenschap overeenkomstig de verordening over gedecentraliseerde samenwerking gefinancierde activiteiten

1. Inleiding: context en doel van de evaluatie

Begrotingslijn B7-6002 (eerder B7-6340), die al sinds 1992 bestaat, is het instrument voor de tenuitvoerlegging van de gedecentraliseerde samenwerking in het kader van de betrekkingen van de Gemeenschap met derde landen. Zo is bijgedragen tot het concretiseren van de politieke wens van de Gemeenschap om de rol en de actieve betrokkenheid bij het ontwikkelingsproces van de plaatselijke autoriteiten en de civiele samenleving in de partnerlanden te bevorderen.

De juridische grondslag van deze begrotingslijn is Verordening (EG) nr. 1659/98. Na een externe evaluatie is de verordening gewijzigd en verlengd bij Verordening (EG) nr. 955/2002, die op 31 december 2003 verloopt. Artikel 12 luidt als volgt: ,De Commissie legt het Europees Parlement en de Raad ten minste acht maanden vóór het verstrijken van onderhavige verordening een algemene evaluatie voor van de acties die de Gemeenschap in het kader van deze verordening heeft gefinancierd; deze evaluatie gaat vergezeld van suggesties betreffende de verdere bevordering van gedecentraliseerde samenwerking en de participatie van burgerorganisaties."

De Commissie heeft begin 2003 opdracht gegeven voor de evaluatie, niet alleen in verband met de verplichting die de verordening stelt, maar ook om aan de hand van de aanbevelingen die naar aanleiding van het recente functioneren van het instrument en ter aanvulling op de aanbeveling van 2001 worden opgesteld, te kunnen beoordelen of het opportuun is de geldigheidsduur van de rechtsgrond voor de begrotingslijn te verlengen. Een team van vier personen heeft gedurende 42 kalenderdagen deelgenomen aan de op verschillende documenten gebaseerde evaluatie. Het onderzoek berustte in de eerste plaats op de gesprekken met de medewerkers van de diensten van de Commissie, op een analyse van de basisdocumenten, de projectgegevens en de vragenlijsten die de begunstigden, de potentiële actoren van de gedecentraliseerde samenwerking en de delegaties waren toegezonden, alsmede op een statistische analyse van de projecten. Het voornaamste doel was:

- te beoordelen of het instrument aan zijn doel beantwoordt, of het een toegevoegde waarde biedt, of er samenhang is met andere instrumenten en of het geleid heeft tot resultaten in termen van effectiviteit, impact en duurzaamheid;

- het opstellen van concrete voorstellen om het instrument in de toekomst doeltreffender te maken.

2. Achtergrond

Verordening (EG) 955/2002 trad in werking tegen een achtergrond van ingrijpende wijzigingen in de werkwijze van de Commissie op het gebied van externe samenwerking. Belangrijke gebeurtenissen in deze periode waren:

- de oprichting van de Gemeenschappelijke dienst voor buitenlandse betrekkingen (SCR) en later de Dienst voor samenwerking EuropeAid (AidCo), en de integratie van de projectcyclus;

- de herziening van het programmeringsproces (nationale en regionale strategiedocumenten);

- de deconcentratie van het beheer van projecten naar de delegaties.

De ondertekening van de overeenkomst van Cotonou in juni 2000 bood voor het eerst de gelegenheid de kernideeën van de gedecentraliseerde samenwerking te stroomlijnen. Het gaat hier om de rol van niet-overheidsactoren in het ontwikkelingsproces en de complementariteit van overheid (gedecentraliseerde bestuursniveaus, gemeenten, provincies) en niet-overheidsactoren in het kader van een algemene samenwerkingsovereenkomst.

Het strategische belang van de participatieve aanpak wordt bevestigd in de gemeenschappelijke verklaring van de Raad en de Commissie over het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap (20 november 2000). Daarin wordt erkend dat de eigen inbreng van de partnerlanden de sleutel is voor het welslagen van het ontwikkelingsbeleid. In dat verband moet een zo groot mogelijke betrokkenheid van alle geledingen van de samenleving worden aangemoedigd. De mededeling van de Commissie over de participatie van niet-overheidsactoren in het EG-ontwikkelingsbeleid [COM(2002)598 definitief] benadrukt voorts dat het strategisch van groot belang is dat de versterking van de capaciteiten van niet-overheidsactoren in de ontwikkelingslanden wordt bevorderd. Bovendien spelen niet-overheidsactoren uit de EU een belangrijke rol bij de overdracht van kennis en vaardigheden naar andere bij het ontwikkelingsproces betrokken actoren in de partnerlanden.

3. Belangrijkste vraagstukken die in het verslag aan de orde komen

Het evaluatieverslag is van goede kwaliteit en beantwoordt aan de onderzoeksopdracht. Het verslag analyseert eerst het concept gedecentraliseerde samenwerking en de plaats ervan onder de verschillende samenwerkingsinstrumenten, en verwijst daarna naar de hervorming van het beheer van de steun van de Gemeenschap. Daarna volgt een diepgaande bespreking van de samenhang en de algemene relevantie van de begrotingslijn (hoofdstuk 3), de mechanismen voor beheer en follow-up van de tenuitvoerlegging (hoofdstuk 4) en de resultaten die in de besproken periode (2000-2002) zijn bereikt. Ten slotte geeft het verslag aanbevelingen voor de verschillende uitvoeringsniveaus.

De belangrijkste onderwerpen van het evaluatieverslag zijn:

3.1. Samenhang met de beginselen van de gedecentraliseerde samenwerking en de andere communautaire instrumenten

De evaluatie van de samenhang van de begrotingslijn varieert voor de verschillende uitvoeringsniveaus en wordt als volgt in het verslag gepresenteerd.

3.1.1. Samenhang met de beginselen van de gedecentraliseerde samenwerking

De evaluatie is zeer positief voor de samenhang van de ondernomen activiteiten met de beginselen en doelstellingen van de gedecentraliseerde samenwerking. Met name wordt gewezen op de nadruk die wordt gelegd op institutionele versterking en deelname aan de politieke programmering, waarvoor geïntegreerde maatregelen zijn genomen die waarborgen dat op de lange termijn een procesaanpak tot stand komt, d.w.z. een aanpak waarbij dialoog centraal staat en waarbij - in tegenstelling tot een projectaanpak - het versterken en inzetten van inheemse capaciteiten wordt gestimuleerd. Ook wordt geconstateerd dat de afgelopen jaren aanzienlijke vooruitgang is geboekt wat de herkomst van de contractanten betreft: deze zijn steeds vaker afkomstig uit het zuiden.

De conclusie is dat de projecten die in het kader van de gedecentraliseerde samenwerking zijn gefinancierd, in het algemeen in overeenstemming zijn met de doelstellingen van de verordening (participatieve ontwikkeling, versterking van de civiele samenleving en democratisering aan de basis) en met de terreinen waarop volgens de verordening actie moet worden ondernomen.

3.1.2. Samenhang met andere communautaire instrumenten

In de evaluatie wordt - voor de regio's die onder begrotingslijn B7-6002 vallen - kritiek geuit op het gebrek aan gestructureerde coördinatie tussen de programmamaatregelen, die aan dezelfde beginselen beantwoorden als de gedecentraliseerde samenwerking, en de door de begrotingslijn voor gedecentraliseerde samenwerking gefinancierde maatregelen. Aanbevolen wordt de bij andere programma's opgedane ervaring te delen en stapsgewijs netwerken voor informatieverspreiding en bijstand op te bouwen, hetgeen van nut is voor de verschillende actoren en een positieve uitwerking kan hebben op de kwaliteit van de voorstellen. Het voorbeeld van de Gemeenschapsprogramma's voor Azië en Latijns-Amerika, waarbij het concept van de gedecentraliseerde samenwerking wordt ingezet, wordt in dit verband als voorbeeld aangehaald (integratie van gegevensbanken en harmonisatie van de presentatie van informatie en procedures).

De mogelijkheid om rechtstreeks op actoren in het zuiden een beroep te doen en de algemene flexibiliteit van de begrotingslijn worden zeer gewaardeerd, zowel door de partners als door de delegaties van de Commissie.

Wat de ACS-landen betreft, wordt in de overeenkomst van Cotonou voorzien in een belangrijke rol voor de civiele samenleving, zowel voor de tenuitvoerlegging als voor de programmering van de samenwerking. De voortrekkersrol van de begrotingslijn voor gedecentraliseerde samenwerking heeft wat de ACS-regio betreft op dit gebied ongetwijfeld bepaalde impulsen gegeven, die voor andere regio's waarschijnlijk minder opvallend zijn. Op institutioneel niveau tekenen zich echter verdere ontwikkelingen in deze richting af. Bij wijze van voorbeeld, artikel 10 van de associatieovereenkomst EU-Chili, die is ondertekend in november 2002, voorziet in de oprichting van een "gemengd raadgevend comité", en artikel 11 van die overeenkomst in regelmatig overleg met de civiele samenleving. Soortgelijke clausules zijn ook reeds voorzien in de associatieovereenkomst die wordt voorbereid met Mercosur, en de Commissie is voornemens deze op te nemen in de onderhandelingen over nieuwe partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten met de Andesgemeenschap enerzijds en Midden-Amerika anderzijds.

3.2. Relevantie voor de actoren van de gedecentraliseerde samenwerking

Er moet een duidelijker onderscheid worden gemaakt tussen de begrotingslijn voor gedecentraliseerde samenwerking en die voor cofinanciering met NGO's door de toegevoegde waarde van de begrotingslijn voor gedecentraliseerde samenwerking te onderstrepen en meer nadruk te leggen op de actoren die bij deze begrotingslijnen betrokken zijn. In deze geest zou het nuttig zijn de rol van NGO's uit het noorden te verduidelijken: bij financiering in het kader van de gedecentraliseerde samenwerking zou die beperkt moeten blijven tot facilitator voor NGO's uit het zuiden.

Algemeen wordt erkend dat de begrotingslijn nu al de participatie steunt van alle actoren van de gedecentraliseerde samenwerking, ook die uit het zuiden, die bijzondere waardering hebben voor het feit dat zij rechtstreeks partner kunnen zijn van de Commissie. Nadere analyse van het type tot dusver betrokken actoren leert echter dat er sprake is van een sterke concentratie van actoren, vooral ten gunste van de NGO's die meer dan 40% van de toegewezen middelen krijgen. De begrotingslijn voor gedecentraliseerde samenwerking heeft nog niet gezorgd voor participatie van alle typen potentiële actoren.

Volgens de actoren van de gedecentraliseerde samenwerking zouden de nationale autoriteiten een indirecte rol moeten spelen bij de verspreiding van informatie en de selectie van sectoren en niet als rechtstreekse actoren moeten optreden.

3.3. Beheer van de begrotingslijn

3.3.1. Selectieproces

Volgens de evaluatie is het selectieproces nog onvoldoende transparant en is de informatie die wordt verstrekt voor het formuleren van voorstellen die aan de gestelde eisen voldoen, nog onvoldoende, met name voor actoren uit het zuiden. Er is geconstateerd dat tussen de indiening van de voorstellen en de ondertekening van overeenkomsten aanzienlijke vertragingen kunnen optreden, waardoor actoren die over minder middelen beschikken en actoren die met politieke of bestuurlijke deadlines te maken hebben, worden benadeeld. Naar aanleiding van de oproep tot het indienen van voorstellen van 2002 zijn 490 voorstellen ingediend, voor een totaalbudget van 3,2 miljoen euro. Dit leidde verhoudingsgewijs veel werk voor de selectie en tot toenemende frustratie bij de actoren.

Standpunt van de diensten van de Commissie

Bovenstaande opmerking gold met name de jaren 2000-2002, een overgangsperiode waarin een administratieve hervorming van de externe bijstand van de Commissie tot stand kwam. Tijdens deze periode en ook daarna is de situatie op dit gebied aanzienlijk verbeterd, met name door toepassing van de volgende maatregelen:

- concentratie van alle instrumenten voor het beheer en van alle verantwoordelijkheden voor de tenuitvoerlegging bij AIDCO;

- openstelling van een website met uitvoerige, gestandaardiseerde informatie, die het mogelijk maakt on line op oproepen tot het indienen van voorstellen te reageren;

- opstelling van oproepen tot het indienen van voorstellen waarbij gestreefd wordt naar sterkere transparantie wat de selectie van projecten betreft. Om de werklast voor het selectieproces en de frustratie bij de actoren te verminderen, onderzoekt de Commissie of de procedure in tweeën kan worden gesplitst: eerst een oproep tot het indienen van blijken van belangstelling, en na een eerste selectie een oproep tot het indienen van voorstellen.

3.3.2. Follow-up en evaluatie

Het evaluatieverslag levert veel kritiek op het ontbreken van follow-up en evaluatie van de projecten. Deze kritiek wordt als volgt geformuleerd: ,het beheer van de projectcyclus is sterk gedomineerd door het evaluatieproces, ten nadele van de follow-up van de projecten. Deze laatste beperkte zich tot de contractuele en budgettaire aspecten, hoewel het aantal gefinancierde projecten klein was [...] een werkelijk evaluatiesysteem ontbreekt nog steeds."

Standpunt van de diensten van de Commissie

- De projecten die in het kader van de gedecentraliseerde samenwerking zijn gefinancierd, zijn door hun aard moeilijker te evalueren dan andere, omdat zij zich richten op onderwerpen waarvan de resultaten minder tastbaar zijn en zich moeilijk laten kwantificeren;

- De voorrang die in eerste instantie aan het selectieaspect werd gegeven, werd veroorzaakt door de noodzaak met spoed te reageren op het grote aantal voorstellen dat bij de Commissie was ingediend. Door herziening van het selectieproces behoeft daaraan minder tijd te worden besteed, waardoor men zich meer op de follow-up van de projecten kan richten.

3.4. Bereikte resultaten

3.4.1. Op het niveau van de projecten

De documentatie over de impact en de resultaten van de projecten is zeer gebrekkig. Toch hebben de meeste projecten de activiteiten verwezenlijkt die waren voorzien en gezorgd voor de betrokkenheid van nieuwe actoren van de civiele samenleving.

Vanaf 2000 is er een toename van de belangstelling voor maatregelen die gericht zijn op de verbetering van de politieke en sociale dialoog en voor maatregelen ten behoeve van institutionele versterking. Deze belangrijke ontwikkeling hangt ongetwijfeld samen met het ontstaan van de nationale strategiedocumenten en de voorbereidingen voor de Overeenkomst van Cotonou, die dezelfde strekking hebben. Sinds 2000 ligt het accent meer op versterking van instituties dan op individuele capaciteiten.

De duurzaamheid van de projecten en met name hun financiële levensvatbaarheid is, volgens de actoren, nog niet verzekerd. Andere financiële instrumenten van de Commissie, zoals de nationale indicatieve programma's, kunnen voor die continuïteit zorgen. Gebeurt dat niet, dan blijven de projecten geïsoleerde en tijdsgebonden gevallen, zonder onderling verband.

3.4.2. Op conceptueel niveau

De vorderingen die de afgelopen jaren zijn gemaakt, zijn reëel, maar voorzichtig en soms tegenstrijdig. Vaak is het met betrekking tot deze vorderingen moeilijk verworvenheden en bijkomstigheden van elkaar te scheiden. De toename van het aantal partners uit de zuidelijke landen blijft echter de meest opvallende ontwikkeling van de afgelopen jaren.

Er is nooit duidelijk onderscheid gemaakt tussen de verschillende soorten activiteiten en partners die in aanmerking komen voor de begrotingslijn medefinanciering en gedecentraliseerde samenwerking. Deze situatie heeft geleid tot het ontstaan van een aanzienlijk comparatief voordeel voor NGO's ten opzichte van andere actoren.

3.4.3. Op institutioneel niveau

Op institutioneel niveau is het bestaan van deze begrotingslijn blijkbaar het beginpunt geweest van een debat over het concept gedecentraliseerde samenwerking en is in die zin de weg vrijgemaakt voor de wijzigingen vervat in de Overeenkomst van Cotonou met betrekking tot de deelname van de civiele samenleving.

Dankzij deze nieuwe dimensie van de samenwerking is de duurzaamheid, ook al is die op projectniveau beperkt, op institutioneel niveau gewaarborgd.

3.5. Conclusies en aanbevelingen

3.5.1. Conclusies

De algemene conclusies van de evaluatie hebben betrekking op de samenhang, de relevantie, de toegevoegde waarde, de beoogde resultaten en het beheer van de begrotingslijn voor gedecentraliseerde samenwerking.

De gedecentraliseerde samenwerking heeft weliswaar een hoge relevantie, maar de samenhang is gebrekkig, aangezien er onvoldoende coördinatie is met andere financiële instrumenten die voor dit doel worden ingezet en de financieringsmiddelen ontoereikend zijn, zodat de gewenste effecten niet volledig worden gerealiseerd.

De toegevoegde waarde wordt vooral gesitueerd op het niveau van de flexibiliteit, met name in de mogelijkheid die de zuidelijke actoren wordt geboden om direct contracten te sluiten. Verder wordt in dit verband de dialoog binnen de Commissie genoemd, die er onder andere toe heeft geleid dat in de Overeenkomst van Cotonou rekening wordt gehouden met actoren uit de civiele samenleving.

Rekening houdende met het proces van decentralisering dat reeds is ingezet, is het beheer van de begrotingslijn volgens de evaluatie te centralistisch en te veel gericht op contractuele en budgettaire aspecten. Dit gaat ten koste van de technische follow-up en evaluatie, die uiterst gebrekkig zijn. Bovendien schieten de benutting van de opgedane ervaringen, de identificatie van goede praktijken en de verspreiding van de resultaten tekort, terwijl deze volgens de praktische gids wel tot de verplichtingen behoren.

Wat de resultaten betreft, worden de beoogde doelen in het algemeen wel bereikt, maar is er ondanks de institutionele verankering geen sprake van duurzaamheid. De resultaten laten zien dat er veeleer vorderingen zijn gemaakt op het niveau van het functioneren van de instellingen dan bij de deelname aan de politieke dialoog.

3.5.2. Aanbevelingen

De in de evaluatie opgenomen aanbevelingen hebben betrekking op de verbetering van de samenhang, de kwaliteit van de voorstellen en de resultaten, de bijzondere kenmerken van de begrotingslijn en de verhouding kosten/efficiency.

Ter verbetering van de coherentie en de relevantie van het instrument wordt in de evaluatie voorgesteld de begrotingslijn gerichter in te zetten, hetgeen in de nieuwe verordening moet worden vastgelegd. Daarvoor worden twee opties genoemd, waarbij telkens de voor- en nadelen worden vermeld:

- algemene geografische concentratie (met drie subopties: naar regio, naar regionaal verband of naar soort land);

- een nog sterkere geografische concentratie, zodat alle middelen van de begrotingslijn uitsluitend worden ingezet voor de ACS-landen, waar volgens de evaluatie op dit moment op het niveau van de NIP's/RIP's geen andere programma's voor gedecentraliseerde samenwerking bestaan die gebaseerd zijn op de procesaanpak, maar daarentegen wel zijn voorzien in de Overeenkomst van Cotonou, en ook geen regionale programma's die vergelijkbaar zijn met de bestaande horizontale programma's in het kader van Meda, Tacis, Ala;

Wat de kwaliteit van de voorstellen en de resultaten betreft, bevat de evaluatie volgende suggesties:

- versterken van het gebruik van netwerken om de overdracht van kennis tussen noordelijke en zuidelijke landen in het kader van een gelijke onderlinge verhouding te stimuleren. Deze netwerken kunnen ook de communicatie tussen de actoren van de zuidelijke landen en de daarmee samenhangende uitwisseling van ervaring en kennis vergemakkelijken. Daarbij kan inspiratie worden geput uit het voorbeeld van de grote horizontale programma's die ten uitvoer zijn gelegd in de Ala- en Meda-landen, waarbij bepaalde categorieën van begunstigden netwerken vormen met partners van de civiele samenleving uit het noorden (universiteiten, MKB, gemeenten ...);

- totstandbrenging van netwerken voor de verlening van technische bijstand aan de actoren van de zuidelijke landen;

- versterken van de follow-up en evaluatie, zodat de impact van de maatregelen kan worden getoetst en met kennis van zaken kan worden besloten of verlenging nodig is. De follow-up dient ook steun te omvatten aan de actoren van de gedecentraliseerde samenwerking. Een evaluatie van alle proefprojecten waarvoor een tweede fase gepland is, is wenselijk. In dit verband werd reeds in de mededeling over de evaluatie van juli 2000 dSEC(2000)1051S bepaald dat proef- en voorbereidende maatregelen moeten worden onderworpen aan een evaluatie ex post, met name als wordt voorgesteld die in de vorm van een programma voort te zetten;

- inhoudelijk verbeteren van de website, met name door links te creëren met andere actoren van de gedecentraliseerde samenwerking (lidstaten, internationale organisaties, ...).

Om de bijzondere kenmerken van de begrotingslijn te versterken, wordt voorgesteld:

- een duidelijk onderscheid aan te brengen tussen de begrotingslijn voor gedecentraliseerde samenwerking en de begrotingslijn voor NGO-medefinanciering;

- de deelname te stimuleren van alle potentiële actoren, met name die uit de zuidelijke landen;

- de deelnemingsvoorwaarden te wijzigen voor NGO's uit de noordelijke landen. Deze dienen in eerste instantie een bemiddelende rol te spelen ten opzichte van NGO's uit de zuidelijke landen door ervaring en kennis aan te leveren.

Ter verbetering van de verhouding kosten/efficiency, wordt voorgesteld de financiële middelen van de begrotingslijn te verhogen, wat ook de impact van de maatregelen moet versterken. Ook moeten de taken beter worden verdeeld tussen de diensten van de Commissie en de delegaties. Verder wordt voorgesteld de minimumomvang van de projecten in bepaalde gevallen terug te brengen (15 000 tot 30 000 EUR in plaats van de op dit moment voorgeschreven 200 000 EUR).

4. Toekomst van de begrotingslijn in het licht van het evaluatieverslag

De Commissie heeft overlegd over alle in de evaluatie vervatte aanbevelingen, waar zij zich overigens grotendeels bij aansluit. Zij heeft zich erdoor laten inspireren bij de uitwerking van haar voorstel voor de verlenging en wijziging van Verordening (EG) nr. 1659/98.

Wat de opties met betrekking tot geografische concentratie betreft, lijkt de mogelijkheid om bepaalde landen op grond van gemeenschappelijke kenmerken in één doelgroep samen te brengen zinvol, zowel vanuit politiek oogpunt, als vanuit dat van de concrete uitvoering van het instrument gedecentraliseerde samenwerking. Dit krijgt in de ontwerpverordening gestalte in het voorstel om de steun met name op "moeilijke partnerschappen" te concentreren, waar de officiële samenwerking geen significante bijdrage kan leveren aan de participatieve ontwikkeling. Volgens de evaluatie zijn de voordelen van concentratie naar soort land: coherentie met de NIP's en het specifieke doel van de gedecentraliseerde samenwerking in het land, duidelijk effect vanwege het beperkte aantal landen, mogelijkheid om de steun te concentreren op landen met vergelijkbare problemen, mogelijkheid van complementariteit met andere instrumenten van de gedecentraliseerde samenwerking in het betrokken land. Als nadelen of problemen in verband met deze optie worden in de evaluatie genoemd: te ruime geografische spreiding, problemen bij de uitvoering van horizontale projecten van het netwerktype en regionale projecten, en een mogelijk gecompliceerd proces voor de vaststelling van prioriteiten. Verder moet er bijzondere aandacht aan worden besteed dat het instrument gedecentraliseerde samenwerking significant bijdraagt tot de diversifiëring van de actoren in het kader van de begrotingslijn, zodat alle groepen van de civiele samenleving vertegenwoordigd zijn, waarbij bijzondere aandacht moet worden geschonken aan de ondersteuning van de actoren uit de partnerlanden. In deze zin dient de in het verslag opgenomen suggestie te worden overwogen om de minimumomvang van projecten om in aanmerking te komen voor communautaire steun (nu 200 000 EUR) te verlagen om actoren uit de zuidelijke landen, die in een moeilijke politieke, economische en sociale context werken, de kans te geven voorstellen in te dienen die voor steun in aanmerking komen.

Verder moet in de oproepen tot het indienen van voorstellen duidelijker worden gesteld dat een zekere mate van coherentie belangrijk is, tussen de voorgelegde projecten en de samenwerkingsstrategie van de EG en bestaande of geplande programma's van de EG in de betrokken landen, alsmede, voor zover mogelijk, met de nationale en lokale ontwikkelingsstrategieën. Deze coherentie dient borg te staan voor een grotere duurzaamheid en betere zichtbaarheid van de maatregelen.