De uitstoot van broeikasgassen zal de komende decennia drastisch moeten worden teruggedrongen om de gemiddelde temperatuurstijging wereldwijd nog beperkt te houden tot minder dan 1,5 °Celsius. Hiervoor is het ten eerste nodig de efficiëntie van onze gebouwen, vervoerswijzen en industrieën te vergroten, over te schakelen op een circulaire economie en het gebruik van hernieuwbare energie enorm op te schalen. Ten tweede moet koolstof worden gerecycled, zowel uit afvalstromen als uit duurzame biomassabronnen als rechtstreeks uit de atmosfeer, zodat in de sectoren van de economie die onvermijdelijk van koolstof afhankelijk zullen blijven deze koolstof in plaats van fossiele koolstof kan worden gebruikt. Hiervoor kan bijvoorbeeld met koolstofafvang en -gebruik (CCU) en met duurzame synthetische brandstoffen worden gewerkt. Tegelijkertijd zullen, zoals de IPCC ook aangeeft, elk jaar grotere hoeveelheden CO2 moeten worden afgevangen en uit de atmosfeer worden verwijderd door middel van koolstoflandbouw en industriële verwijderingsactiviteiten om de in de Europese klimaatwet opgenomen doelstelling van klimaatneutraliteit tegen 2050 te realiseren. Overeenkomstig die doelstelling moeten zowel ecosystemen als industriële oplossingen bijdragen tot het verwijderen van honderden miljoenen tonnen CO2 per jaar uit de atmosfeer. Daarom wordt in de mededeling over duurzame koolstofcycli van de Commissie benadrukt hoe belangrijk het is een bedrijfsmodel mogelijk te maken dat landbeheerders beloont voor koolstofvastlegging met volledige inachtneming van de ecologische beginselen (“koolstoflandbouw”), en een interne EU-markt voor de afvang, het gebruik, de opslag en het vervoer van industriële CO2 tot stand te brengen met behulp van innovatieve technologieën.

In dit verband wordt bij dit initiatief een regelgevingskader voor de certificering van koolstofverwijderingen geïntroduceerd. Een grote meerderheid (89 %) van de belanghebbenden die op de openbare raadpleging (waarop 400 antwoorden en 140 standpuntnota’s zijn ontvangen) hebben gereageerd, was het ermee eens dat “de invoering van een robuust en geloofwaardig certificeringssysteem voor koolstofverwijderingen de eerste essentiële stap is naar het bereiken van een nettobijdrage door koolstofverwijderingen overeenkomstig de EU-doelstelling inzake klimaatneutraliteit”. In deze effectbeoordeling worden verschillende beleidsopties beoordeeld om drie belangrijke problemen die van invloed zijn op de toekomstige ontwikkeling van koolstofverwijderingen aan te pakken.

Het eerste probleem is hoe moeilijk het is de kwaliteit van koolstofverwijderingen te beoordelen en te vergelijken, wat leidt tot aanzienlijke onderzoekskosten voor potentiële financiers van koolstofverwijderingen. Dit is een typisch geval van “marktfalen”en zo ontstaat het risico dat er financiële steun terechtkomt bij koolstofverwijderingsactiviteiten die niet betrouwbaar zijn als doeltreffende mitigatiemaatregelen. Dit probleem heeft twee oorzaken. De eerste oorzaak is het feit dat certificering van koolstofverwijderingen veel minder vaak voorkomt dan certificering van emissiereducties. Er komen ook meerdere methodologische uitdagingen bij kijken. In de verschillende certificeringsregelingen worden verschillende methoden gebruikt om de totale hoeveelheid en de additionele koolstofverwijderingen te kwantificeren, de langetermijnopslag van koolstof te stimuleren en bredere duurzaamheidsaspecten (bv. met betrekking tot de biodiversiteit) van de koolstofverwijderingsactiviteit in aanmerking te nemen. De tweede oorzaak is dat oplossingen voor koolstofverwijdering (d.w.z. oplossingen voor de opslag van koolstof in geologische formaties, zoals bio-energie met koolstofafvang en -opslag of directe afvang uit de lucht met koolstofopslag, koolstoflandbouw en koolstofopslagproducten) elk gepaard gaan met hun eigen uitdagingen op certificeringsgebied en zeer uiteenlopen wat betreft maturiteit, kosteneffectiviteit en de bijbehorende monitoringkosten.

In dit initiatief wordt geprobeerd dit probleem aan te pakken door de kwaliteit van alle in de EU gecertificeerde koolstofverwijderingen te waarborgen met certificeringsmethoden die op de specifieke omstandigheden van de verschillende oplossingen voor koolstofverwijdering zijn afgestemd. Daartoe stelt de Commissie een EU-kwaliteitsnorm voor de certificering van koolstofverwijderingen voor, die is opgebouwd aan de hand van vier kwaliteitscriteria (onder het acroniem QU.A.L.ITY): respectievelijk kwantificering (QUantification), additionaliteit en basisscenario’s (Additionality), langetermijnopslag (Long-term storage) en duurzaamheid (sustainabilITY). In de voorgestelde verordening worden voor elk van deze criteria beste praktijken gegeven op basis van relevante wetgeving, maar wordt erkend dat de essentiële elementen voor het invullen van de QU.A.L.ITY-criteria per koolstofverwijderingsoplossing zullen verschillen. In een tweede fase moeten gedetailleerde certificeringsmethoden worden ontwikkeld om de QU.A.L.ITY-criteria op alle verschillende koolstofverwijderingsactiviteiten toe te spitsen. In deze fase zullen specifieke regels worden ontworpen die op de kenmerken van de verschillende soorten koolstofverwijderingsactiviteiten zijn afgestemd: zo zal in de regels rekening worden gehouden met de relatieve zekerheid van blijvende resultaten die wordt geboden bij oplossingen voor de opslag van koolstof in geologische formaties, en worden de minimale duurzaamheidseisen voor koolstoflandbouwactiviteiten verduidelijkt. In dit verband worden in deze effectbeoordeling twee kwaliteitsopties vergeleken: in de eerste optie (optie Q1) ontwikkelen de certificeringsregelingen methoden in overeenstemming met de QU.A.L.ITY-criteria en leggen zij deze ter erkenning voor aan de verantwoordelijke overheidsinstantie; in de tweede optie (optie Q2) ontwikkelt de Commissie de methoden in nauw overleg met een deskundigengroep.

In de analyse in deze effectbeoordeling wordt geconcludeerd dat optie Q2 het grootste potentieel biedt om de kwaliteit van koolstofverwijderingscertificaten te waarborgen en ze vergelijkbaarder te maken, en tegelijkertijd de administratieve kosten van de ontwikkeling of goedkeuring van methoden voor certificeringsregelingen zo veel mogelijk te beperken.

Het tweede probleem is dat veel belanghebbenden geen vertrouwen hebben in certificaten voor koolstofverwijdering omdat zulke certificaten tot stand zouden kunnen komen op basis van onbetrouwbare certificeringsprocessen waarmee activiteiten worden gecertificeerd die geen echte klimaat- en duurzaamheidsvoordelen opleveren. Om dit probleem aan te pakken, moeten certificeringsregelingen zorgen voor transparante en robuuste regels en procedures om te voorkomen dat het certificeringsproces niet in staat is te onderscheiden dat verwijderingen weinig bijdragen, dat de koolstofverwijderingsprojecten niet de geplande verwijderingen genereren en dat hetzelfde project tweemaal wordt gecertificeerd, of dat hetzelfde certificaat tweemaal wordt gebruikt.

Het derde probleem is dat de aanbieders van koolstofverwijderingen belemmeringen ondervinden bij het krijgen van toegang tot financiering. Dit probleem wordt veroorzaakt door het feit dat koolstofverwijderingscertificaten op allerlei manieren kunnen worden ingezet (bv. vrijwillige koolstofmarkten, overheidsfinanciering, duurzaamheidsaspecten in rapportage door bedrijven en contractuele overeenkomsten, vrijwillige keurmerken). Deze grote variatie leidt tot transactiekosten voor degenen die hun koolstofverwijderingsactiviteit willen laten certificeren, zoals onderzoekskosten (de bestede tijd en inspanning om inzicht te krijgen in de kwaliteit van de certificeringsprocedures van een bepaalde regeling) en overstapkosten (de kosten van het vinden van aanvullende of alternatieve vormen van financiering, waarvoor waarschijnlijk werkzaamheden moeten worden bijgesteld en een andere verzameling bewijsmateriaal en informatie moet worden verstrekt).

Wat het tweede en het derde probleem betreft moeten de certificeringsregelingen aan drie transparantievereisten voldoen: beheer van de regelingen (certificeringsregelingen moeten werken op basis van betrouwbare en transparante procedures, bv. wat betreft intern beheer en toezicht, de afhandeling van klachten en bezwaren, raadpleging van belanghebbenden, transparantie en openbaarmaking van informatie enz.); onafhankelijke verificatie (of de koolstofverwijderingen met de QU.A.L.ITY-criteria in overeenstemming zijn moet door externe auditors worden geverifieerd), en volledige vrijgave van informatie (alle informatie over gecertificeerde koolstofverwijderingen moet openbaar toegankelijk en traceerbaar zijn via openbare registers). In overeenstemming met deze transparantiecriteria wordt een proces voor de erkenning van certificeringsregelingen vastgesteld en kunnen aanbieders van koolstofverwijderingen enkel erkende certificeringsregelingen gebruiken om aan te tonen dat zij voldoen aan de QU.A.L.ITY-criteria en de desbetreffende certificeringsmethoden volgen.

Met dat voor ogen worden in de effectbeoordeling twee governance-opties vergeleken wat betreft de vraag wie voor de erkenning van certificeringsregelingen verantwoordelijk zou zijn: de lidstaten (optie G1) of de Commissie (optie G2). In de analyse wordt geconcludeerd dat optie G2 het best presteert wat betreft het waarborgen van een robuust en geharmoniseerd certificeringsproces en het bevorderen van de interne markt voor certificering van koolstofverwijdering, en dat tegelijkertijd de administratieve kosten voor overheidsinstanties zo veel mogelijk worden beperkt.

Al met al kan worden gesteld dat de voorkeur uitgaat naar een beleidsoptie waarbij de Commissie: i) certificeringsmethoden ontwikkelt, in overleg met deskundigen en belanghebbenden, en ii) de uitvoering van het certificeringskader en de QU.A.L.ITY-criteria harmoniseert door middel van de erkende certificeringsregelingen.