Advies van het Comité van de Regio's over "De regionale gevolgen van het gemeenschappelijk visserijbeleid"

(96/C 129/01)

Op 19 juli 1995 heeft het Comité van de Regio's, overeenkomstig de bepalingen van artikel 10, lid 1, van het Reglement van Orde, besloten een initiatiefadvies uit te brengen over het voornoemde thema.

Commissie 2 "Landinrichting, Land- en Bosbouw, Jacht, Visserij, Zee en Bergstreken", die belast was met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden van het Comité, heeft haar advies op 13 december 1995 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Day.

Het Comité van de Regio's heeft tijdens zijn op 17 en 18 januari 1996 gehouden elfde zitting (vergadering van 18 januari 1996) het volgende advies uitgebracht.

1. Inleiding

De crisis in de visserij-industrie van de Gemeenschap

1.1. Volgens een mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, verkeert de visserij-industrie van de Gemeenschap in een crisis (). Voor deze crisis worden allerlei oorzaken aangewezen, o.m. ongunstige veranderingen in de algemene economische context. Er zijn echter verscheidene interne, specifiek met de visserij samenhangende problemen genoemd als verklarende factoren: overcapaciteit, overbevissing, exploitatieverliezen en ondeugdelijke afzetstructuren en -kanalen.

1.2. Volgens de Commissie is de oorzaak van de crisis hoofdzakelijk structureel, en kan zij slechts worden overwonnen d.m.v. een pakket gecooerdineerde maatregelen die zowel op communautair niveau als op het niveau van nationale regeringen en de industrie worden getroffen.

1.3. De communautaire uitvoeringsmaatregelen zijn vooral gericht op instandhouding van de bestanden, controle, markten en structuren.

1.4. Op het punt van de structurele maatregelen zijn er communautaire middelen beschikbaar voor de aanpassing van de structuur in de visserij (doelstelling 5a) via het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij (FIOV); ook komt de visserijsector in aanmerking voor bijstand uit het Europees Regionaal Ontwikkelingsfonds (EFRO) en het Europees Sociaal Fonds (ESF) in de regio's van de doelstellingen 1, 2 en 5 b) voor de tenuitvoerlegging van maatregelen ter ondersteuning van de economische diversificatie (). Bovendien is thans uit hoofde van het communautair PESCA-initiatief gerichte bijstand beschikbaar om de industrie te helpen met succes te reageren op veranderingen, en te diversifiëren via banen scheppende activiteiten (). Tenslotte heeft de Commissie een uitbreiding van de begeleidende sociale en economische maatregelen voorgesteld, waaronder gedeeltelijke financiering van nationale regelingen voor vervroegde uittreding van vissers, de toekenning van individuele compenserende betalingen aan vissers en steun voor de instelling van fondsen voor werkloosheid bij ruw weer, en financiële steun ter compensatie van de grote schommelingen in de marktwaarde van de produkten ().

1.5. Het onderhavige advies is opgesteld tegen de achtergrond van de stelling dat de overcapaciteit van de visserijvloot onverenigbaar is met de teruglopende bestanden en dat deze onverenigbaarheid tussen capaciteit en bestanden noopt tot diversifiëring van de visserijsector en het zoeken van andere werkgelegenheid voor vissers. Bovendien is het passend in deze context een advies op te stellen over de voorgestelde sociaal-economische begeleidende maatregelen i.v.m. de herstructurering van de visserijsector (), waarover het Comité trouwens is geraadpleegd.

2. Algemene opmerkingen

Het gemeenschappelijk visserijbeleid

2.1. Aangezien vis niet binnen vastgelegde grenzen blijft, zeker niet wanneer het niet om natuurlijke grenzen gaat, wordt wel gezegd dat het gemeenschappelijk visserijbeleid een oplossing vormt voor een groot internationaal probleem dat verband houdt met de exploitatie en toewijzing van een transnationale hulpbron. In wezen is er voor het efficiënt beheer van de produktie en distributie van vis van de visser tot de consument een akkoord tussen de "eigenaars" van die vis nodig, maar het is niet gemakkelijk tot een akkoord te komen omtrent het wettige recht op de vis in de eerste produktiefase.

2.2. Hoewel een akkoord tot stand is gekomen via beheersmaatregelen op communautair niveau, valt de tenuitvoerlegging onder de verantwoordelijkheid van de lid-staten zelf.

2.3. Deze beheersstructuur leidt gemakkelijk tot verschillen in de daadwerkelijke beheerspraktijk in de wateren van de Europese Gemeenschap, en het verband tussen de "eigenaars" van de bestanden en de "gebruikers", met name de vissers, zal waarschijnlijk, met name bij het formuleren en ten uitvoer leggen van het beleid, willekeurig zijn.

Sterk van de visserij afhankelijke regio's

2.4. Hoe willekeurig het verband is tussen de "eigenaars" van de bestanden en de "gebruikers" blijkt vaak in regio's die sterk van de visserij afhankelijk zijn. De omschrijving van een "gebied dat van de visserij afhankelijk is" lijkt erop te duiden dat het onderlinge verband tussen de visserij-industrie en de plaatselijke/kust- of regionale economie duidelijk omschreven zijn, namelijk als ... "een arbeidsmarktregio (of een groep van gemeenten) waar de bijdrage van de visserijsector (gemeten in werkgelegenheid of toegevoegde waarde) zo belangrijk is dat de problemen in de visserijsector hebben geleid of zullen leiden tot een vermindering van de economische activiteit en tot een verlies van werkgelegenheid, die de sociaal-economische structuur ernstig aantasten ..." (). De nadruk ligt hier echter op de onderlinge betrekkingen aan land. Het verband tussen de industrie en de basis waaruit zij put, namelijk de zeezijde van deze relatie, wordt dikwijls minder nauwkeurig omschreven; bij meer duidelijkheid zouden de huidige definitie en afhankelijkheidsindicatoren wel eens minder geschikt kunnen blijken ().

Het lijkt erop dat niet alleen op regionaal, maar ook op lokaal niveau behoefte bestaat aan een objectieve en systematische typering van de gebieden die afhankelijk zijn van de visserij. Bij deze typering moet worden uitgegaan van de specifieke kenmerken van de visbestanden of vloten, zodat kan worden nagegaan welke gebieden ernstige gevolgen ondervinden van bepaalde maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid. Zo kunnen bovendien de negatieve sociale gevolgen van deze maatregelen voor bepaalde gebieden die in feite weinig sociaal-economische alternatieven voor de visserij hebben, worden beperkt of teniet gedaan.

2.5. Dit gebrek aan kennis omtrent de nauwkeurige relatie van gebieden die van de visserij afhankelijk zijn tot de specifieke hulpbronnen en visserij zou wel eens tot grote problemen kunnen leiden.

2.6. De verwezenlijking van beleidsdoelstellingen zoals het behoud van werkgelegenheid en inkomen (sociaal-economische doelstellingen) kan worden gehinderd door een gebrek aan kennis en betrokkenheid van de gebruiker bij het beheer en de controle van die basishulpbronnen die van belang zijn voor specifieke van de visserij afhankelijke gebieden.

2.7. Grijpt men de kans niet aan om het beheer van de bestanden aan te wenden ten behoeve van de specifieke regio's, dan is een verdere "sterke afhankelijkheid" van de visserij wellicht de enige realistische werkgelegenheidskeuze op lange termijn. Indien deze natuurlijke hulpbron met de potentiële rijkdom daarvan niet expliciet in aanmerking wordt genomen, zal de afhankelijkheid waarschijnlijk nog toenemen door een ongeordende exploitatie van die rijkdom en door onderinvestering in op aan land gelegen hulpmiddelen. Wordt de rijkdom van de grondstof zelf gebruikt om alternatieve werkgelegenheid te scheppen, dan zou men wellicht op de langere termijn minder afhankelijk worden van de visserij en zouden de inkomens in de visserij-industrie zelf toenemen (). Bovendien zou een meer geplande en gecooerdineerde aanpak van het gebruik van de bestanden bijdragen tot de integratie van het beheer van de visserij in het beheer en de ontwikkeling van de kustgebieden, en zou dit er ook toe bijdragen dat milieuvraagstukken bij de besluitvorming in het visserijbeleid meer in aanmerking worden genomen.

Gevolgen van de maatregelen

2.8. Er zijn en worden verschillende pogingen in het werk gesteld om na te gaan wat de gevolgen zijn van de maatregelen uit hoofde van het gemeenschappelijk visserijbeleid (). Het probleem met al deze reeds voltooide studies is dat de specifieke ontwikkelingen in de sector veeleer worden toegeschreven aan het beleid dan aan de heersende economische ontwikkelingen. Daarom konden de gevolgen van vele maatregelen niet expliciet worden gekwantificeerd.

2.9. Nu echter geconstateerd is dat er een crisis heerst in de communautaire visserij-industrie, is het waarschijnlijk dat de te verwachten gevolgen van de maatregelen, althans op korte termijn, negatief zullen uitvallen voor "regio's die sterk afhankelijk zijn van de visserij"; een onevenredig verlies van banen en achteruitgang in de sociaal-economische structuur zullen het gevolg zijn. Daarom heeft de Commissie het noodzakelijk geacht aanvullende, brede begeleidende sociaal-economische maatregelen op communautair niveau ten uitvoer te leggen om hier hulp te bieden ().

Er zij op gewezen dat er vóór 1994, het jaar van het communautaire PESCA-initiatief, en 1995, het jaar waarin de in de vorige paragraaf genoemde begeleidende maatregelen werden genomen, nooit sprake is geweest van maatregelen ter begeleiding van de herstructurering van de visserijsector. Misschien is het falen van het gemeenschappelijk visserijbeleid wel deels toe te schrijven aan het feit dat het structuurbeleid en het sociaal beleid niet op elkaar zijn afgestemd. Volgens het verslag over de controle op de naleving van het gemeenschappelijk visserijbeleid zijn zowel de politieke bereidheid van de nationale regeringen ten aanzien van het visserijbeleid als de betrokkenheid van de sector hierbij miniem.

2.10. Terwijl de gevolgen op korte termijn wellicht negatief zijn om op de middellange tot lange termijn positieve resultaten te kunnen boeken, is er (zowel wettige als onwettige) actie ondernomen - en dat zal waarschijnlijk nog verder het geval zijn - om de kosten van de beheersmaatregelen te verlichten (). Bovendien hebben omzeilingsacties dikwijls tot distorsies op langere termijn in de structuur van de industrie geleid, zodat men hieruit nu beter de eisen van de verordeningen dan de marktbehoeften in bepaalde lid-staten kan aflezen.

2.11. Gezien het bovenstaande en met het oog op de onzekere betrekkingen tussen regio's die sterk afhankelijk zijn van de visserij en de bestanden, zullen de gevolgen van de maatregelen uit hoofde van het gemeenschappelijk visserijbeleid waarschijnlijk arbitrair en niet voor de gehele Gemeenschap gelijk zijn, en zullen zij zeker niet altijd de beoogde gevolgen opleveren.

2.12. De door de Gemeenschap goedgekeurde maatregelen zijn vaak niet horizontaal, maar hebben in veel gevallen betrekking op specifieke visgronden of op door de Internationale Raad voor het Onderzoek van de Zee ingestelde visserijzones. Daarom is het eveneens noodzakelijk nauwkeurig te onderzoeken welke vismethoden de in de betrokken gebieden opererende vaartuigen gebruiken en uit welke regio's deze vaartuigen afkomstig zijn. Op die manier kan het effect van de maatregelen worden beoordeeld.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Het gemeenschappelijk visserijbeleid en de begeleidende maatregelen kunnen worden gescheiden in vier afzonderlijke, zij het onderling samenhangende delen, die betrekking hebben op structuren, markten, instandhouding van bestanden en internationale visserij-overeenkomsten. Gezien echter de context waarin dit advies wordt gegeven, wordt het accent gelegd op de maatregelen die betrekking hebben op instandhouding en structuren.

3.2. Sinds eind 1992 is het gemeenschappelijk visserijbeleid gebaseerd op een nieuwe basisverordening (). Hoewel deze nieuwe verordening allereerst de instandhouding beoogt, wordt ook de noodzaak van een integratie van markten, structuren en instandhoudingsaspecten van het beleid erkend, en wordt met name een expliciet verband gelegd tussen de instandhouding van de bestanden en de herstructurering van de vangstcapaciteit om de algemene doelstellingen te verwezenlijken, die als volgt worden omschreven:

"... Wat de exploitatieactiviteiten betreft, bestaan de algemene doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid erin de beschikbare en toegankelijke levende mariene aquatische bestanden te beschermen en in stand te houden, te zorgen voor de rationele en verantwoorde exploitatie daarvan op duurzame basis en onder voor deze sector passende economische en sociale voorwaarden, daarbij rekening houdend met de consequenties voor het mariene ecosysteem en in het bijzonder met de behoeften van zowel de producenten als de consumenten... (1).

(1) Artikel 2 van Verordening (EEG) nr. 3760/92 van de Raad, op. cit."Instandhoudingsmaatregelen

3.3. De verschillende instandhoudingsmaatregelen hebben hoofdzakelijk betrekking op voorschriften betreffende de toegang tot de wateren en de bestanden, en op exploitatie-activiteiten, in samenhang met beheer en controle, ten einde "... de rationele en verantwoorde exploitatie van de bestanden op duurzame basis te waarborgen..." (). Deze maatregelen moeten worden opgesteld in het licht van de beschikbare biologische, sociaal-economische en technische analyses en met name in het licht van verslagen van het Wetenschappelijk, Technisch en Economisch Comité voor de Visserij (WTECV).

Voorschriften betreffende de toegang tot de wateren

3.4. Binnen de 200 mijls-visserijzone van de lid-staten blijft de toegang tot de wateren zelfs voor communautaire vissersvaartuigen beperkt (). Uit hoofde van artikel 6 van Verordening (EEG) nr. 3760/92 van de Raad "... mogen de lid-staten van 1 januari 1993 t/m 31 december 2002 de regelingen handhaven als bedoeld in artikel 100 van de Akte van Toetreding van 1972 en de in dat artikel neergelegde grens van zes mijl uitbreiden tot twaalf mijl voor alle wateren die onder hun soevereiniteit of jurisdictie vallen...". Binnen deze grenzen zijn specifieke regelingen getroffen voor de uitoefening van visserij-activiteit, waarbij voor elke lid-staat de kustgebieden van andere lid-staten waar deze activiteit wordt uitgeoefend, alsmede de betrokken soorten worden vastgesteld. Bovendien zijn de regelingen betreffende de zgn. "Shetland Box" gehandhaafd.

3.5. Blijkbaar is bij het vaststellen van de algemene voorschriften omtrent de toegang tot de wateren een "regionaal" beginsel gevolgd, aangezien in artikel 100 van de Akte van Toetreding van 1972 wordt verwezen naar de beperking van de visserij tot "... schepen waarvan de visserij-activiteit van oudsher in dat gedeelte der zee en vanuit de havens in het geografische kustgebied worden uitgeoefend...". De gevolgen die deze maatregelen tot beperking van de toegang tot de zes- en twaalfmijlszone moesten hebben voor de instandhouding van de bestanden en voor de kustgebieden waar de visserij de voornaamste, zo niet de enige activiteit is, waren echter niet zo groot: de lid-staten hebben namelijk de intensiteit van de visserij in de kustgebieden niet beperkt, en hebben niet de voorkeur gegeven aan schepen die vanuit kleine kustgemeenschappen opereren, of deze beschermd tegen de visserij-activiteit van grotere vissersboten die zich minder aan vaste visplaatsen houden. Door het subsidiariteitsbeginsel rigoureus toe te passen en de regio's voortaan bij het besluitvormingsproces in kwestie te betrekken, zouden deze meer invloed en verantwoordelijkheid krijgen bij het uitstippelen en uitvoeren van het visserijbeleid.

Voorschriften betreffende de toegang tot de visgronden

3.6. De maatregelen voor elke visserijtak of groep visserij-activiteiten kunnen het volgende inhouden: gebieden waar de visserij-activiteit wordt verboden of beperkt; beperking van de exploitatiepercentages; het stellen van een kwantitatieve grens aan de vangsten; het beperken van het aantal zeedagen; het vaststellen van aantal en type vissersschepen dat mag vissen; het vaststellen van technische maatregelen met betrekking tot het vistuig en het gebruik daarvan; het vaststellen van een minimummaat of -gewicht voor de verschillende vissoorten en het invoeren van aanmoedigingsmaatregelen, ook van economische aard, ter bevordering van een meer selectieve visserij.

Beperkingen van de visserij-activiteit

3.7. Bij Verordening (EEG) nr. 3760/92 worden de maatregelen voor het beheer van de visserijactiviteit via het reguleren van de vangsten (aangevoerde vis) gehandhaafd door middel van "totaal toegestane vangsten" (TAC's) en quota die aan de lid-staten worden toegekend volgens het beginsel van de "relatieve stabiliteit" (). De mogelijkheden voor het reguleren van zowel input als output worden toegevoegd aan de beschikbare beheersinstrumenten, en deze maatregelen zijn in een meerjaren- (en meersoorten-)kader geplaatst, dat niet alleen aan een biologische, maar ook aan een sociaal-economische analyse is onderworpen. Uit hoofde van deze verordening kan de Raad in het kader van specifieke beheersdoelstellingen voor elke visserijtak verschillende soorten beperkingen opleggen aan de exploitatie-activiteiten. Aldus kunnen vangsten worden vastgesteld via de gebruikelijke TAC/quota-regelingen, en/of kan de visserij-inspanning worden beperkt door het aantal schepen en het aantal zeedagen te verminderen. Het groeiende belang van de beheersing van de visserij-inspanning valt af te lezen uit artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 3760/92, dat voorziet in de invoering door de Raad van een communautair stelsel van visvergunningen ().

3.8. Ondanks een aantal veranderingen in deze maatregelen blijft de beheersstructuur evenwel strikt hiërarchisch: de besluiten worden door de Gemeenschap genomen en door de lid-staten ten uitvoer gelegd, waarbij de gevolgen van maatregelen voor gebieden die sterk afhankelijk zijn van de visserij niet altijd specifiek en formeel in aanmerking worden genomen (). Die vastgestelde en te verwachten gevolgen zijn kwesties die buiten de regeling vallen, en via andere beleidsinstrumenten, zoals de voorgestelde begeleidende sociaal-economische maatregelen, moeten worden ondervangen.

Technische instandhoudingsmaatregelen

3.9. Ook via de toepassing van een minimum maaswijdte, een minimum vismaat bij aanvoer, een beperking van de visserij-activiteit in bepaalde gebieden en van de hoeveelheid bijvangsten wordt getracht de rijkdommen van de zee te beschermen.

3.10. De economische gevolgen van technische maatregelen voor de instandhouding zullen naar verwachting leiden tot een vermindering van de netto-rendabiliteit van de visserij-inspanning, omdat er op korte termijn een daling van efficiëntie en inkomen optreedt. Gezien de potentiële negatieve gevolgen op korte termijn en, in bepaalde gevallen, de complexiteit ervan, blijken deze maatregelen, net als zovele andere maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid, moeilijk ten uitvoer te leggen.

Controle en tenuitvoerlegging

3.11. In oktober 1993 heeft de Raad een nieuwe communautaire controleregeling ingevoerd (). Deze regeling is veel breder opgezet dan voorheen en omvat alle onderdelen van het gemeenschappelijk visserijbeleid: niet alleen instandhoudingsmaatregelen vallen eronder, maar ook de structuur en afzetmaatregelen van het beleid. De regeling is van toepassing in de gehele industrietak, van de primaire sector tot de eindverbruiker. Zij maakt ook de invoering mogelijk van moderne technologie voor controle en toepassing. Evenals tevoren zijn het, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel - verantwoordelijkheid op het meest passende niveau -, de lid-staten die ervoor moeten zorgen dat de voorschriften in acht worden genomen en dat toezicht wordt uitgeoefend. Strafmaatregelen worden door de nationale rechtbanken opgelegd en uitgevoerd.

3.12. De noodzaak van een nieuwe communautaire controleregeling is uitvoerig weergegeven in een verslag van de Commissie van 1992 (). In dit verslag worden aanzienlijke lacunes in de tenuitvoerlegging van de controlewetgeving aangestipt. Deze werden in verband gebracht met moeilijkheden die worden beschouwd als inherent aan het beleid inzake het beheer van de visserij in het algemeen, het ontbreken van voor toezicht beschikbare middelen en van ontradende strafmaatregelen, het gebrek aan politieke inzet, praktische moeilijkheden in verband met inspectie door de Gemeenschap, het ontbreken van een algemene visie op inspectie in het gemeenschappelijk visserijbeleid, een gebrek aan cooerdinatie tussen de verschillende controle-instanties en de ontoereikende voorlichting omtrent de behoefte aan instandhoudingsmaatregelen. Ten gevolge van deze lacunes kan niet verwacht worden dat de maatregelen uit hoofde van het gemeenschappelijk visserijbeleid voor afzonderlijke ondernemingen en voor regio's die sterk afhankelijk zijn van de visserij het beoogde effect hebben en billijk zijn wat de verdeling van kosten en baten van de controle betreft.

3.13. Hoewel vele van de geconstateerde lacunes in de nieuwe wetgeving zijn aangepakt, zijn het systeem zelf en de rol van de betrokkenen daarin onveranderd. Met name de inherente moeilijkheden waarop alle beleid inzake visserijbeheer stuit, namelijk het ontbreken van een eigendomsrecht op de vis, en de constante spanning tussen het individuele belang op korte termijn en het collectieve belang op lange termijn, zou - in overeenstemming met de wetgeving - beter kunnen worden opgelost door een veel strengere toepassing en hogere boetes.

3.14. Er kunnen echter andere factoren zijn waarom mensen zich al dan niet aan de regels houden dan factoren van economische aard, namelijk het afwegen van het verwachte voordeel van een inbreuk op een regeling tegen de verwachte kosten (de waarschijnlijkheid dat men ontdekt en gestraft wordt, vermenigvuldigd met het bedrag van de boete). Sommige van deze factoren, bijvoorbeeld de billijkheid van de gevolgen voor het individu en de regio, zijn in de nieuwe wetgeving aangepakt via het streven het niveau van de nationale boetes te harmoniseren. Wellicht echter wordt het huidige beheerssysteem, dat hoofdzakelijk een systeem is van bevel en controle van bovenaf, door de individuele vissers, en met name door sterk van de visserij afhankelijke regio's die geconfronteerd worden met maatregelen welke op korte termijn economisch gezien nogal pijnlijk zijn, niet als echt rechtmatig beschouwd. Deze rechtmatigheid kan worden verbeterd door meer rechtvaardigheid, die op haar beurt kan worden bereikt door de regio's en de industrie meer formeel bij de tenuitvoerlegging van het beleid te betrekken. De Gemeenschap moet in ieder geval zorgen voor de inspectie- en controlemechanismen die nodig zijn om een uniforme naleving van de visserijwetgeving in alle regio's te waarborgen. Het is raadzaam ook de door verschillende lid-staten ingevoerde ontradings- en strafmaatregelen bij deze harmonisering te betrekken.

Internationale visserij-akkoorden en internationale wateren

3.15. Met de akkoorden van de onlangs afgeronde conferentie van de Verenigde Naties over de grensoverschrijdende bestanden en over grote afstanden migrerende soorten, die momenteel wachten op ratificatie, worden de grondslagen gelegd voor een rationeel beheer van de bestanden van internationale wateren, dat tot stand moet komen via regionale samenwerking. Deze kwestie is voor de Gemeenschap van essentieel belang, aangezien een groot gedeelte van haar vloot van deze bestanden afhankelijk is. Waar communautaire belangen op het spel staan, moet de Gemeenschap dan ook actief meewerken in de bestaande of toekomstige controle-organen van de regionale organisaties die zich bezighouden met het beheer van de bestanden. Indien nodig moet de Gemeenschap de oprichting van nieuwe controle-organen bevorderen, opdat een rationeel en duurzaam beheer verzekerd is en de organisaties in kwesties niet volledig in handen van de kuststaten komen, wat ten koste zou gaan van de communautaire belangen en van de kustregio's en -gemeenschappen die afhankelijk zijn van de visserij.

Structurele maatregelen

3.16. Het doel van de technische instandhoudingsmaatregelen is de visbestanden te beschermen door vaststelling van minimum maaswijdten en minimum vismaten en door controle op de visserijactiviteiten in bepaalde gebieden of op de omvang van de bijvangsten. Het vaststellen van TAC's en het toewijzen daarvan aan de lid-staten is ook bedoeld om de vangsten te beperken, maar noch via TAC's, noch via de technische instandhoudingsmaatregelen is een rechtstreekse beheersing van de vangstcapaciteit mogelijk.

3.17. Derhalve worden de structurele maatregelen thans gezien als een belangrijk integrerend deel van het instandhoudingsbeleid, hetgeen formeel wordt erkend in Verordening (EEG) nr. 3760/92. Nu de communautaire visserijvloot een overcapaciteit vertoont, die een belangrijke factor is in de crisis in de communautaire visserijsector, zijn de structurele maatregelen vooral gericht op de directe en indirecte gevolgen van een vermindering van de vangstcapaciteit ().

3.18. In de reeds vastgestelde meerjarige oriëntatieprogramma's (MOP's) van de derde generatie voor 1993-1996 zijn aanzienlijke verminderingen van de visserij-inspanning geëist, namelijk een vermindering met 20 % voor vlootsegmenten die bodemtrawls voor demersale soorten gebruiken, een vermindering met 15 % voor de segmenten die de dreg en de boomkor gebruiken voor de visserij op benthische bestanden, en geen vermindering (of zelfs een verhoging) voor schepen die op alle andere bestanden vissen (). Hoewel de MOP's van de derde generatie veel gedetailleerder zijn dan die welke eerder voor 1982-1986 en 1987-1991 waren overeengekomen - in het meest recente MOP worden namelijk verschillende doelstellingen per sector vastgesteld -, lijkt er niet naar behoren rekening te zijn gehouden met de sociaal-economische gevolgen voor specifieke gebieden die sterk afhankelijk zijn van de visserij. Zoals al eerder is gesteld, houdt het toepassen van maatregelen op nationaal niveau een zekere willekeur in en, in het geval van de MOP's, houden de lid-staten bij het nastreven van de overeengekomen doelstellingen wellicht niet ten volle rekening met het specifieke belang van de visserij voor plaatselijke gemeenschappen.

3.19. De gevolgen op middellange en lange termijn van een geringere visserij-inspanning door capaciteitsvermindering (en vermindering van de activiteit, aangezien tot 45 % van de capaciteitsvermindering via verminderde inspanning kan worden bereikt) zullen waarschijnlijk positief zijn. De schadelijke gevolgen in termen van banenverlies en achteruitgang van de sociaal-economische structuren van vele kustgebieden zijn echter op de korte termijn te verwachten, en deze gevolgen van het beleid worden - in combinatie met het feit dat het praktisch onmogelijk is het overschot aan visserijcapaciteit zonder extra begeleidende maatregelen te absorberen - aangevoerd als rechtvaardiging voor de tenuitvoerlegging van die begeleidende maatregelen.

3.20. De reeds beschikbare begeleidende maatregelen behelzen steun voor vissersbedrijven die hun vaartuigen uit de vaart nemen of overbrengen naar derde landen (). Bovendien vallen gebieden die afhankelijk zijn van de visserij onder de maatregelen voor de verschillende doelstellingen per gebied () en zijn aanvragen om bijstand uit hoofde van het communautaire initiatief "PESCA" aangemoedigd en ingewilligd ().

3.21. Omdat in de communautaire regelingen nog lacunes werden geconstateerd, heeft de Commissie een voorstel tot wijziging van Verordening (EG) nr. 3699/93 gedaan, waarbij maatregelen van sociaal-economische aard worden ingevoerd (). Voorgesteld wordt dat financiële bijstand uit het FIOV mag worden toegekend voor de onderstaande maatregelen: (a) gedeeltelijke financiering van nationale regelingen voor vervroegde uittreding van vissers onder bepaalde voorwaarden; (b) toekenning van individuele compenserende betalingen aan vissers, en (c) steun voor de instelling (niet voor de werking) van verlet-werkloosheidsfondsen en regelingen voor de financiële compensatie van vissers in geval van sterke schommeling van marktwaarde van de aangevoerde produkten. Het gaat om facultatieve maatregelen, waarover de lid-staten beslissen, en die uitsluitend van toepassing zijn in de context van maatregelen voor de definitieve beëindiging van de activiteit van vissersvaartuigen in de zin van artikel 8, lid 2, van Verordening (EG) nr. 3699/93, of in de context van het opzetten van samenwerkingsverbanden in de zin van artikel 9, lid 3, van die verordening.

3.22. Sinds de Commissie haar oorspronkelijke voorstel heeft ingediend, zijn overeenkomstig het Verdrag adviezen opgesteld of voorbereid door het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité (). Bovendien heeft de Raad een gemeenschappelijk standpunt aangenomen, waarin de meeste lid-staten zich hebben aangesloten bij een compromis van het voorzitterschap om FIOV-middelen te gebruiken voor de ondersteuning van nationale regelingen voor vervroegde uittreding van vissers, en voor compensatiebetalingen aan de bemanning van opgelegde schepen, maar waarbij de oorspronkelijke voorstellen betreffende betalingen in verband met ruw weer en extra ondersteuning in verband met schommelingen van de marktprijzen werden verworpen (). Het standpunt was dat dergelijke maatregelen moeten vallen onder nationaal sociaal beleid, en dat het niet te rechtvaardigen is hiervoor FIOV-middelen te gebruiken.

3.23. Het advies van het Economisch en Sociaal Comité is toegespitst op het eigenlijke voorstel; het ESC ondersteunt weliswaar dit voorstel, maar bepleit een verbreding van de ondersteunende maatregelen. Het onderhavige advies heeft echter het voordeel dat het de gevolgen van de maatregelen uit hoofde van het gemeenschappelijk visserijbeleid breder ziet. Bijgevolg kan het voorstel inzake sociaal-economische maatregelen in deze bredere context worden geplaatst, en kunnen opmerkingen van wellicht meer fundamentele aard worden gemaakt.

3.24. In deze voorstellen voor begeleidende maatregelen blijkt opnieuw dat ervan wordt uitgegaan dat sociaal-economische aspecten niet zozeer als een primaire overweging bij beleidsdoelstellingen gelden, maar als uit de maatregelen voortvloeiende externe kosten worden beschouwd. Bovendien lijken regionale overwegingen niet formeel te zijn opgenomen in sommige van de belangrijkste structuurmaatregelen, met name die welke verband houden met een vermindering van de visserij-inspanning in het kader van het MOP. Wanneer in de geconstateerde crisis een structureel gebrek aan evenwicht tussen inspanning en bestanden centraal staat, en wanneer een vermindering van de capaciteit van het grootste belang blijft, dan moeten de belangen van regio's die sterk afhankelijk zijn van de visserij in aanmerking worden genomen wanneer de MOP's worden uitgewerkt. Het bestaande beleid lijkt arbitrair: wellicht geeft dit aanleiding tot de externe kosten waarvoor aanvullende sociaal-economische begeleidende maatregelen nodig zijn.

3.25. De begeleidende compensatiemaatregelen die in het kader van het communautaire initiatief PESCA en de herziening van Verordening (EEG) nr. 3699/93 zijn ingevoerd, moeten worden uitgebreid, meer financiële armslag krijgen en geldig zijn in de gehele periode waarin genoemde Verordening van kracht is; dan kunnen zij nl. een wezenlijke bijdrage leveren aan het verbeteren van de door de herstructurering van de visserijsector veroorzaakte scheefgetrokken regionale verhoudingen.

4. Conclusies

4.1. Een vrij eenvoudige maar belangrijke opmerking is dat de basisbestanden van de zeevisserij-industrie zich dikwijls op enige afstand bevinden van de regio's die voor hun inkomen en werkgelegenheid sterk daarvan afhankelijk zijn. Bovendien worden deze waardevolle basisbestanden dikwijls geëxploiteerd door visserij-ondernemingen en regio's die als "gebruikers", en niet als "eigenaars" optreden.

4.2. Zo'n kwetsbare, broze relatie tussen een regionale industrie en haar bevoorradingsbasis is ongebruikelijk; een en ander blijkt ook uit de betere kennis omtrent "land"-activiteiten tegenover de "zee"-activiteiten in deze relatie, en ook uit het feit dat voor de problemen die zich in dit verband voordoen een oplossing wordt gezocht buiten het kader van de primaire beleidsbeslissingen.

4.3. Vooral het instandhoudingsaspect in het visserijbeleid, waarin de nadruk wordt gelegd op gezonde visbestanden en de afhankelijkheid van de industrie van de toestand van die bestanden, is goed vertegenwoordigd in het gemeenschappelijk visserijbeleid. Daarnaast vormen het nastreven van economische efficiency en grotere welvaart door een vermindering van het aantal visserijdeelnemers de voornaamste structurele elementen van het beleid, vooral nu die twee aspecten van het beleid worden gezien als factoren die elkaar versterken: door vermindering van de capaciteit (en de inspanning) van de vloot kunnen zowel instandhoudingsdoelstellingen als economische doelstellingen worden verwezenlijkt. De sociaal-economische benadering van vissers en andere deelnemers aan de industrie als leden van kustgemeenschappen die sterk van de visserij afhankelijk zijn, en niet zozeer als onderdeel van een vloot of een industrie, is in beleidsmaatregelen veeleer secundair dan primair; zo heeft bijvoorbeeld het nastreven van doelstellingen op het gebied van instandhouding en rationalisatie negatieve gevolgen waarvoor een zekere bijstand via ondersteunende maatregelen nodig is.

Deze maatregelen moeten toereikend zijn om eventuele tegenstand van de betrokkenen te voorkomen en om de rol van nationale en regionale overheden te vergroten. Zij dienen diverse aspecten te omvatten, zoals de scholing en herscholing van vissers, het stimuleren van bedrijven om overtollige werknemers uit de visserijsector in dienst te nemen, en ook het uitoefenen van een zelfstandige activiteit door voormalige vissers. Bovendien moeten deze maatregelen voorzien in een aan iedere regio aangepaste herstructurering, waardoor de maatschappelijke gevolgen voor volledig van de visserij afhankelijke gebieden - die eerst gedefinieerd en nauwkeurig afgebakend moeten worden - zo veel mogelijk beperkt kunnen worden. Verder moeten de maatregelen ruimte bieden voor het opstellen van een adequate, dynamische planning.

4.3.1. De Unie moet bekijken of het noodzakelijk is de mechanismen uit te breiden die nodig zijn om de toegang van de communautaire vloot tot externe bestanden, zowel in wateren van derde landen als in internationale wateren, te vergemakkelijken. Het communautaire tekort aan visserijprodukten mag immers niet verder toenemen, en bovendien moet rekening worden gehouden met het beleid om de economische en sociale samenhang te bewaren in kustgebieden en visserijgemeenschappen waarvoor de toegang tot de visbestanden moeilijker is geworden als gevolg van de wijzigingen in het internationale zeerecht, en die tevens te lijden hebben van de aan derde landen toegekende handelsvoordelen op andere gebieden dan de visserij.

4.4. De scheiding tussen biologische/structurele en sociaal-economische aspecten van het beheer leidt tot een gecentraliseerd systeem, dat wellicht niet zo is afgestemd op de behoeften van de regio als systemen waarbij de "gebruikers" bij de tenuitvoerlegging niet zomaar politieke besluiten over zich heen moeten laten komen. Bovendien zullen de verordeningen waarschijnlijk minder goed worden nageleefd wanneer de gebruiker nauwelijks bij het beheer wordt betrokken.

Er zou meer aandacht moeten worden besteed aan het verschil tussen de diverse kustgebieden en hun ecosysteem. In verband met een duurzame visserij-activiteit is het vooral zaak dat er regels betreffende vistuig komen. Er moet worden afgestapt van niet-selectieve algemene methodes en de voorkeur worden gegeven aan methodes waarbij gericht wordt gevist op een bepaalde soort en grootte. Dit beginsel dient in het gemeenschappelijk visserijbeleid te worden opgenomen.

4.5. Derhalve zullen de gevolgen van de maatregelen uit hoofde van het gemeenschappelijk visserijbeleid voor regio's die sterk afhankelijk zijn van de visserij waarschijnlijk uiteenlopend en arbitrair zijn in de Gemeenschap als geheel, en zullen de werkelijke gevolgen heel anders zijn dan de beoogde. Terwijl de ondersteunende maatregelen die de Commissie heeft voorgesteld () op korte termijn wellicht een welkome steun betekenen, is een meer ingrijpende verandering van aanpak nodig voor de middellange- en lange-termijnproblemen van regio's die sterk van de visserij afhankelijk zijn. Voorgesteld wordt dat in deze aanpak het beheer van dit "basiskapitaal" meer aandacht krijgt en verwerkt wordt in de beleidsbeslissingen die gevolgen hebben voor afhankelijke regio's, en dat de "gebruikers" worden betrokken bij de besluitvorming en de tenuitvoerlegging van de besluiten. Dan kan de (duurzame) rijkdom van de visbestanden gebruikt worden voor de planmatige economische ontwikkeling (en diversifiëring) van de van visserij afhankelijke regio's en kustgebieden en kan meer rekening worden gehouden met degenen van buiten de visserij-industrie die gebruik maken van hetgeen de kust te bieden heeft, en met milieu-overwegingen. Daarnaast kan nog worden verwacht dat de verordeningen door een sterkere betrokkenheid van de "gebruikers" bij het regionale beheer beter worden nageleefd, vooral naarmate de grondstof niet meer zozeer als een consumptiegoed, maar als kapitaal wordt gezien. Kortom, het delegeren van de tenuitvoerlegging van het beleid naar het regionale niveau zou in het geval van de visserij een efficiëntere interpretatie zijn van het "subsidiariteitsbeginsel", waarbij de verantwoordelijkheid op het meest passende niveau wordt gelegd. Hierdoor wordt een betere verwezenlijking mogelijk van de algemene doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid, namelijk "... de beschikbare en toegankelijke levende mariene aquatische bestanden te beschermen en in stand te houden, te zorgen voor de rationele en verantwoorde exploitatie daarvan op duurzame basis en onder voor deze sector passende economische en sociale voorwaarden, daarbij rekening houdend met de consequenties voor het mariene ecosysteem en in het bijzonder met de behoeften van zowel de producenten als de consumenten ..." ().

Brussel, 18 januari 1996.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

J. BLANC

() De crisis in de visserij-industrie van de Gemeenschap [COM(94) 355 def., 19. 7. 1994].

() Commissie van de Europese Gemeenschappen, Communautaire structuurfondsen 1994-1999, BOPEG 1993.

() Commissie van de Europese Gemeenschappen, Gids voor communautaire initiatieven 1994-1999, BOPEG 1994.

() Mededeling van de Commissie - Sociaal-economische begeleidende maatregelen in verband met de herstructurering van de visserijsector en Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 3699/93 [COM(95) 55 def., 20. 3. 1995].

() Europese Commissie, Mededeling aan de lid-staten tot vaststelling van de richtsnoeren voor globale subsidies of geïntegreerde operationele programma's in het kader waarvan de lidstaten bijstandsaanvragen kunnen indienen uit hoofde van een communautair initiatief betreffende de herstructurering van de visserijsector (PESCA) (94/C180/01), onder titel III. Begunstigden.

() Commissie van de Europese Gemeenschappen, Regionale sociaal-economische studies in de visserijsector, Directoraat-Generaal Visserij, 1993.

() "De visserij-industrie bestaat uit degenen die bij de sociaal-economische activiteiten in de sector betrokken zijn" [Verordening van de Raad (EEG) nr. 3699/95 van 21 december 1993 - PB nr. L 346, 31. 12. 1993].

() a) Commissie van de Europese Gemeenschappen, Regionale sociaal-economische studies in de visserijsector, Directoraat-Generaal Visserij, 1993.

b) Commissie van de Europese Gemeenschappen, Grondige studie van de sociaal-economische gevolgen van de meerjarige oriëntatieprogramma's voor de visserijvloten (wordt binnenkort gepubliceerd) [geciteerd in een Mededeling van de Commissie over de sociaal-economische maatregelen ter begeleiding van de structuurmaatregelen in de visserijsector - COM(95) 55 def., 20. 3. 1995, blz. 2].

() Commissie van de Europese Gemeenschappen - Voorstel voor een Verordening (EG) van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 3699/93 tot vaststelling van de criteria en voorwaarden voor de structurele bijstand van de Gemeenschap in de sector visserij/aquacultuur en verwerking/afzet van de produkten daarvan [COM(95) 5 def., 20. 3. 1995].

() Commissie van de Europese Gemeenschappen, Verslag over de controle op de naleving van het gemeenschappelijk visserijbeleid [SEC(92) 394 def., 6. 3. 1992].

() Verordening (EEG) nr. 3760/92 van de Raad van 20. 12. 1992 tot instelling van een communautair systeem van visserij en aquacultuur (PB nr. L 389, 31. 12. 1992).

() Artikel 4, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 3760/92 van de Raad, op. cit.

() In de Middellandse Zee is geen 200 mijls-visserijzone vastgesteld, zodat het communautaire systeem voor de instandhouding van de visbestanden niet van toepassing is op de visserij in de Middellandse Zee.

() Het beginsel van "relatieve stabiliteit" heeft betrekking op de toewijzing aan de lid-staten van een vast percentage van de TAC's voor een bepaald bestand waartoe zij toegang hebben. Deze "verdeelsleutel" werd voor het eerst in 1983 toegepast en vastgesteld aan de hand van een aantal criteria, waaronder de specifieke behoeften van gebieden die sterk afhankelijk zijn van de visserij, een en ander overeenkomstig de Resolutie van de Raad van 3 november 1976 ("Preferenties van Den Haag").

() Latere Commissievoorstellen betreffende deze kwestie zijn in twee groepen in te delen: (a) regelingen tot invoering van een communautair stelsel van regels voor de minimum informatie die visvergunningen moeten bevatten waarbij hoofdzakelijk elk communautair vissersvaartuig zich moet uitrusten met identiteitspapieren, en (b) regelingen tot beperking van de visserij-inspanning van afzonderlijke schepen door middel van bijzondere visvergunningen, zie bijvoorbeeld:

a) Verordening (EG) nr. 3690/93 van de Raad van 20 december 1993 tot invoering van een communautair stelsel van regels voor de minimuminformatie die visvergunningen moeten bevatten (PB nr. L 341 van 31. 12. 1993).

b) Verordening (EG) nr. 163/89 van de Raad van 24 januari 1989 betreffende het register van vissersvaartuigen van de Gemeenschap (PB nr. L 20 van 25. 1. 1989).

c) Verordening (EG) nr. 1627/94 van de Raad van 27 juni 1994 houdende algemene bepalingen betreffende bijzondere visvergunningen (PB nr. L 171 van 6. 7. 1994).

() Algemene sociaal-economische overwegingen waren aanleiding voor het negeren van wetenschappelijk advies en voor het verhogen van de TAC's; hoewel dit te maken had met de preferenties van Den Haag, zijn deze TAC's niet altijd specifiek toegewezen aan de gebieden waarop deze preferenties zijn gebaseerd.

() Verordening (EEG) nr. 2847/93 van de Raad van 12 oktober 1993 tot instelling van een controlesysteem van toepassing op het gemeenschappelijk visserijbeleid (PB nr. L 261 van 20. 10. 1993); in artikel 12 van de nieuwe basisverordening (EEG) nr. 3760/92 is de bepaling te vinden waarin wordt geëist dat dit controlestelsel wordt ingevoerd.

() Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende de tenuitvoerlegging van controlemaatregelen in het gemeenschappelijk visserijbeleid (op. cit.).

() De crisis in de communautaire visserijsector (op. cit.).

() Beschikkingen van de Commissie van 21 december 1992 betreffende meerjarige oriëntatieprogramma's voor de visserijvloten van de lid-staten voor het tijdvak 1993-1996.

() Verordening (EG) nr. 3699/93, artikelen 8 en 9.

() Kaderverordening structuurfondsen, artikelen 9 en 11a.

() Mededeling van de Commissie aan de lid-staten tot vaststelling van de richtsnoeren voor globale subsidies of geïntegreerde operationele programma's in het kader waarvan de lid-staten bijstandsaanvragen kunnen indienen uit hoofde van een communautair initiatief betreffende de herstructurering van de visserijsector (PESCA) (PB nr. C 180, 1. 7. 1994, blz. 1).

() Deze lacunes zijn vastgesteld door bepaalde lid-staten, het Europees Parlement en de visserij-industrie (en via haar officiële overlegorganen aan de Commissie meegedeeld).

() Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 3699/93 tot vaststelling van de criteria en voorwaarden voor de structurele bijstand van de Gemeenschap in de sector visserij/aquacultuur en verwerking/afzet van de produkten daarvan", CES 591/95 van 31 mei en 1 juni 1995.

() Raad Visserij van 1 juni 1995.

() Mededeling van de Commissie - Sociaal-economische begeleidende maatregelen in verband met de herstructurering van de visserijsector en het Voorstel voor een verordening (EG) nr. 3699/93 tot vaststelling van de criteria en voorwaarden voor de structurele bijstand van de Gemeenschap in de sector visserij/aquacultuur en verwerking/afzet van de produkten daarvan [COM(95) 55 def.].

() Artikel 2 van Verordening (EEG) nr. 3760/92 van de Raad, eerder aangehaald.