Het 7e MAP heeft in dit verband een belangrijke rol gespeeld door te voorzien in een bestuursinstrument voor de beleidsvorming op milieugebied in Europa. In deze evaluatie worden de belangrijkste resultaten en tekortkomingen van het programma belicht. Op basis van deze analyse worden de belangrijkste geleerde lessen in kaart gebracht. Over het geheel genomen zijn in dit stadium van de uitvoering niet alle acties tot stand gebracht. Hoewel er over de hele linie vooruitgang is geboekt — op sommige gebieden meer dan voorzien in het 7e MAP — is er duidelijk behoefte aan verdere inspanningen.

Er zijn echter nog grote uitdagingen en er ontstaan nieuwe uitdagingen . Nu de grenzen van onze planeet in zicht komen of, op sommige gebieden, al zijn overschreden, staan we wereldwijd voor een milieucrisis. In haar discussienota "Naar een duurzaam Europa in 2030" erkent de Commissie dat Europa vooral op milieugebied tekortschiet in haar duurzaamheidsstreven . Deze milieucrisis heeft directe gevolgen voor de gezondheid. Veel steden in Europa voldoen niet aan gezamenlijk aanvaarde en wettelijk bindende luchtkwaliteitsnormen . De EU ligt niet op schema voor haar doelstelling uiterlijk in 2020 het verlies aan biodiversiteit tot staan te hebben gebracht en het potentieel van ecosystemen tot het leveren van diensten te hebben hersteld. De effecten van de mobiliteitssector en het voedselsysteem op het milieu zijn nog altijd te groot.

De periodieke verslaglegging over de toestand van het milieu in Europa laat enkele verbeteringen zien . De EU zal naar verwachting haar streefdoelen voor broeikasgassen en hernieuwbare energie voor 2020 bereiken en heeft voor 2030 ambitieuze streefdoelen gesteld. Er zijn verdere inspanningen nodig om de streefdoelen voor energie-efficiëntie te halen. Daarnaast heeft de Commissie haar visie gepresenteerd voor een bijgewerkte EU-strategie voor de bio-economie en een klimaatneutrale EUeconomie tegen 2050, in overeenstemming met de Overeenkomst van Parijs. Het bedrijfsleven profiteert van de circulaire economie, de publieke en particuliere financiering voor het klimaat en het milieu neemt toe, het bosbeheer in Europa is duurzamer en de kwaliteit van het zwemwater verbetert.

Het feit dat milieubescherming hand in hand gaat met een duurzaam economisch model voor werkgelegenheid en welvaart, heeft dankzij het 7e MAP meer algemene bekendheid verkregen. Binnen het EU-milieubeleid is het accent verschoven van het nemen van gerichte regulerende maatregelen naar het integreren van de milieudimensie op andere sectorale beleidsterreinen met een breder duurzaamheidsperspectief, zoals het pakket circulaire economie, het klimaat- en energiekader voor 2030, de strategie voor de bio-economie en het actieplan voor duurzame financiering. Dankzij de consensus over het 7e MAP kan Europa eensgezind optreden in de mondiale context van multilaterale samenwerking, zoals de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling van de VN en de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering.

De door de Commissie uitgevoerde evaluatie van het 7e MAP laat zien dat het programma er als strategisch kader in is geslaagd het milieubeleid neer te zetten als motor voor groene groei, een gezonde planeet en een beter welzijn voor de mens. Alle belanghebbenden hebben in gezamenlijk overleg prioriteiten gesteld, zodat een doeltreffende en doelmatige aanpak op het gebied van milieubeleidsvorming mogelijk is voor de EU, de lidstaten en lokale en regionale spelers, waaronder bedrijven. Het bestaan van een door alle partijen onderschreven referentiedocument op EU-niveau heeft ertoe bijgedragen dat het milieubeleid en de maatregelen van de EU en de lidstaten om de toestand van het milieu en het menselijk welzijn te verbeteren meer samenhang en engagement vertonen.

Milieuactieprogramma’s worden overeengekomen op grond van artikel 192, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en de EU en de lidstaten zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de uitvoering ervan. In deze evaluatie wordt rekening gehouden met het verslag van het Europees Milieuagentschap over de toestand van het milieu en over een raadpleging van belanghebbenden.

De EU komt milieuactieprogramma’s (MAP’s) overeen om strategische begeleiding te bieden en te zorgen voor voorspelbare, gecoördineerde actie voor het Europese milieu- en klimaatbeleid. Het 7e milieuactieprogramma ("7e MAP") is in 2014 in werking getreden en loopt tot eind 2020. In het programma wordt een visie voor 2050 gegeven, naast een duidelijke presentatie van een geïntegreerd milieubeleid dat bijdraagt tot duurzame economische groei, gezondheid en menselijk welzijn. Het sluit volledig aan bij de VN-doelen voor duurzame ontwikkeling.

·Een strategie voor de milieubeleidsvorming van de EU biedt meerwaarde. Het 7e MAP wordt gezien als een degelijke strategie die nauw verband houdt met nationale milieustrategieën. Veel lidstaten hebben het 7e MAP als blauwdruk gebruikt voor hun eigen milieubeleidsstrategieën of specifieke maatregelen. Bijgevolg heeft het 7e MAP er mede toe geleid dat acties op het gebied van milieubeleid voorspelbaarder, sneller en beter gecoördineerd zijn. De voorspelbaarheid is gunstig geweest voor de uitvoering van acties.

·Het 7e MAP stemt grofweg overeen met goede bestuurspraktijken. Het programma is gebaseerd op degelijk onderzoek en politieke betrokkenheid, er zijn voldoende middelen voor beschikbaar en het heeft een duidelijke visie, doelstellingen en streefdoelen; het voorziet tevens in toezicht, continu leren en verbeteringen. Het 7e MAP zou echter hebben kunnen profiteren van meer strategische acties die zo concreet zijn dat inventarisatie mogelijk is, en van een betere prioritering door het aantal acties beperkt te houden in plaats van acties voor een breed scala van EU-milieuvoorschriften. Het 7e MAP zou ook baat hebben gehad bij een toezichtsmechanisme om de verantwoordelijkheid voor, en de uitvoering van de toezeggingen te garanderen, evenals duidelijke en overeengekomen indicatoren om de vorderingen bij de uitvoering van de acties te meten.

·Een brede deelname van belanghebbenden is cruciaal, zowel vóór de start van een MAP als gedurende de looptijd ervan. Zo ontstaat een groter draagvlak voor het programma en de vervolgmaatregelen. Het 7e MAP is tot stand gekomen na uitgebreide raadpleging en het is aangenomen via de gewone wetgevingsprocedure (medebeslissing). Dat heeft geresulteerd in een groter draagvlak onder belanghebbenden en besluitvormers. Het zou echter mogelijk zijn geweest die mate van actieve deelname van vóór de start van het programma gedurende de gehele looptijd van het 7e MAP vol te houden.

·Het 7e MAP sluit grotendeels aan bij de politieke agenda, zowel in Europa als wereldwijd. Er had echter meer kunnen worden gedaan om milieuaspecten op te nemen in andere beleidsterreinen van de EU. De belanghebbenden zijn het erover eens dat MAP’s volledig moeten stroken met de politieke prioriteiten van de EU-instellingen, waarmee meteen de politieke verantwoordelijkheid van die instellingen is gewaarborgd. Dat had beter kunnen worden bereikt door de looptijd van het MAP te koppelen aan de verkiezingscyclus van het Europees Parlement en aan andere belangrijke strategische kaders voor de lange termijn, zoals de Overeenkomst van Parijs en de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling.

III.Evaluatiemethoden

In deze evaluatie wordt nagegaan in hoeverre met de structuur, de vorm en de strategische rol van het overeengekomen actiekader is bijgedragen tot een beter milieu- en klimaatbeleid in Europa. Daarbij is onderzocht welke criteria bepalen of een strategie goed is, en in welke mate het 7e MAP beantwoordt aan die criteria voor succes. De algemene conclusies berusten op deze analyse en een beoordeling van de verwezenlijkte doelstellingen en uitgevoerde acties, met inachtneming van de beginselen van de Commissie inzake betere regelgeving.

Voor zover mogelijk is in de evaluatie rekening gehouden met de vooruitgang ter plaatse in de vorm van schonere lucht en schoner water, beter afvalbeheer, minder blootstelling aan giftige chemische stoffen enz. – met name met behulp van verslaglegging door het Europees Milieuagentschap. Aangezien er voor voortgang op milieugebied over het algemeen meer dan vijf jaar nodig zijn en het lastig is vorderingen toe te schrijven aan een bepaald MAP, is het doel van deze evaluatie echter om na te gaan wat de meerwaarde is van een strategisch kader en gezamenlijk overeengekomen prioriteiten als leidraad voor de EU-beleidsvorming op milieugebied.

Bovendien zijn er naast het 7e MAP nog enkele factoren die bepalend zijn voor het milieubeleid; het is niet eenvoudig vast te stellen hoeveel door elk daarvan is bijgedragen. Voor deze evaluatie is een reeks vragen gesteld zonder het scenario van een bepaald MAP als referentie te gebruiken. De evaluatie van het 7e MAP heeft betrekking op de resultaten van de periode 20142018 en is gebaseerd op een aantal studies, raadplegingen en beoordelingen over de voortgang van het programma tot nu toe.

Dat zijn:

-een raadpleging van belanghebbenden (een online openbare raadpleging, openbare workshops en gerichte raadpleging);

-de evaluatie van de uitvoering van het milieubeleid door de Commissie;

-de jaarlijkse milieu-indicatorenverslagen van het Europees Milieuagentschap (20162018);

-verslagen van het Europees Parlement en het Comité van de Regio’s; met inbegrip van de beoordeling van de uitvoering van het 7e MAP door het Europees Parlement (november 2017).

IV.Samenvatting van de analyse

Na grondige analyse kunnen de volgende conclusies worden getrokken over hoe het 7e MAP heeft gepresteerd ten opzichte van de criteria voor betere regelgeving inzake goed bestuur.

1.Doeltreffendheid: er is enige vooruitgang geboekt met de verwezenlijking van de doelen van het 7e MAP. Het 7e MAP heeft er mede toe geleid dat acties op het gebied van milieubeleid voorspelbaarder, sneller en beter gecoördineerd zijn. Voorspelbaarheid heeft bijgedragen tot de verwezenlijking van de acties.

In een analyse van de uitvoering van de 60 acties in het kader van het 7e MAP concludeert de Commissie dat er "enige vooruitgang" is geboekt bij het bereiken van de doelen (score 3 op een schaal van 15 ). De meeste vorderingen zijn gemaakt met acties in verband met de tweede prioritaire doelstelling, namelijk de transitie naar een hulpbronnenefficiënte, koolstofarme economie. Daarentegen is tot dusver het minst vooruitgang geboekt bij acties in verband met natuurbescherming, milieu en gezondheid, en integratie. De onafhankelijke beoordelingen door het Europees Milieuagentschap laten een vergelijkbaar beeld zien: hoewel er deels aanzienlijke vooruitgang is geboekt, is er op veel gebieden nog sprake van achterstand. Het lijkt onwaarschijnlijk dat doelen voor de bescherming van de natuur zullen worden gehaald (indicatoren voor bijvoorbeeld voedingsstoffen, biodiversiteit, zoet water of zeewater) en het is onzeker of alle doelen op het gebied van milieu en gezondheid zullen worden bereikt. De EU is goed op weg om haar streefdoel voor 2020 om de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen (20 % minder in 2020 dan in 1990) en haar streefdoel voor hernieuwbare energie te halen. De trends in het energieverbruik moeten echter worden omgekeerd om het energie-efficiëntiestreefdoel voor 2020 te halen.

Het 7e MAP heeft gezorgd voor meer politieke verantwoordelijkheid voor het milieubeleid doordat de belanghebbenden stelselmatig worden betrokken bij het ontwerpproces en de uitkomst daarvan vervolgens wordt voorgelegd aan de Raad en het Europees Parlement. De belanghebbenden zijn het erover eens dat het programma de voorspelbaarheid van het milieu- en klimaatbeleid ten goede komt en de beleidscoördinatie van de lidstaten vergemakkelijkt. Het feit dat de vaststelling van het 7e MAP en de uitvoeringsperiode ervan niet overeenkomen met de institutionele cyclus van de Unie, kan in dit opzicht echter problemen hebben opgeleverd.