MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Richtsnoeren inzake de uitvoer, wederuitvoer en invoer van en de handel binnen de Unie in hoorn van neushoorns

(2019/C 386/04)

1. Achtergrondinformatie over het behoud van de neushoorn en de bedreigingen door de stroperijen de illegale handel

Alle neushoornsoorten zijn opgenomen in bijlage I bij Cites, met uitzondering van de populaties van de zuidelijke witte neushoorn (Ceratotherium simum simum) in Zuid-Afrika en Eswatini, die zijn opgenomen in bijlage II.

Het stropen van neushoorns in Afrika is gedurende zes opeenvolgende jaren, met name van 2009 tot 2015, gestegen, zij het langzamer in de periode van 2013 tot 2015, en bereikte in 2015 een piek van bijna 3,7 neushoorns per dag (1). Hoewel er sinds 2015 minder gevallen van stroperij worden gemeld, is de stroperij met ongeveer 3,1 neushoorns per dag in 2017 nog steeds op een hoog niveau. De dalende tendens sinds 2015 is ook in 2018 merkbaar: de eerste acht tot negen maanden van het jaar is het aantal gemelde gevallen van stroperij in veel landen in het verspreidingsgebied van de neushoorn laag gebleven of afgenomen (2). Desalniettemin blijven het stropen van neushoorns en de handel in hoorn van neushoorns bestaan, waardoor de eerdere groei van de populaties van de witte en zwarte neushoorn (Ceratotherium simum en Diceros biornis) dankzij de krachtige behoudsmaatregelen die de landen in het verspreidingsgebied, en in het bijzonder Zuid-Afrika, de jongste decennia hebben genomen, wordt ondermijnd.

De georganiseerde criminaliteit in de EU is ook actief bezig met de verwerving van en handel in hoorn van neushoorns. Het binnenbrengen van neushoorns en daarvan afgeleide producten in de EU voor commerciële doeleinden is niet toegestaan, maar kan onder bepaalde voorwaarden worden toegestaan voor bijvoorbeeld jachttrofeeën (3). Die jachttrofeeën worden als persoonlijke bezittingen en huisraad beschouwd op grond van artikel 57 van Verordening (EG) nr. 865/2006 van de Commissie (4). Zij mogen niet worden verkocht of anderszins voor commerciële doeleinden worden gebruikt en moeten na invoer eigendom van de jager blijven. Criminele netwerken hebben de jongste jaren de bepalingen inzake de handel in jachttrofeeën van neushoornspecimens opzettelijk misbruikt door jagers te betalen om op neushoornjacht te gaan naar bijvoorbeeld Zuid-Afrika. Uit onderzoeken in bepaalde lidstaten en derde landen is gebleken dat deze praktijk van het inhuren van “pseudojagers” en zelfs “bonafide jagers” op grote schaal wordt toegepast door criminele netwerken die in de EU actief zijn. Zodra de jagers de trofee hebben ingevoerd, nemen de netwerken de hoorns in bezit om ze vervolgens naar Azië te smokkelen.

Voordat de eerste versie van deze richtsnoeren in februari 2011 werd goedgekeurd, hadden enkele lidstaten een toename geconstateerd van de handel binnen de EU in en van de wederuitvoer van als “antiek” of “bewerkte specimens” gepresenteerde hoorns van neushoorns. In veel gevallen bleek uit onderzoek dat de motieven van de kopers weinig te maken hadden met de artistieke aard van de voorwerpen. Een aanwijzing hiervoor was dat de prijzen voor dergelijke producten hoofdzakelijk samenhingen met het gewicht ervan en niet met hun artistieke waarde.

In 2010 hebben twee lidstaten een strikte lezing van de EU-wetgeving inzake de wederuitvoer van neushoornproducten goedgekeurd. Andere lidstaten ontvingen daarna aanvragen voor wederuitvoer of verzoeken om informatie over de wijze waarop zij dergelijke aanvragen zouden behandelen. Dit wijst erop dat sommige handelaars probeerden om de twee regimes te omzeilen en andere manieren te vinden voor de wederuitvoer van de voorwerpen uit de EU.

Het aantal diefstallen van hoorns van neushoorns in musea, veilinghuizen en bij antiekwinkels en preparateurs neemt sinds kort aanzienlijk af, maar het feit dat in maart 2017 voor het eerst een neushoorn in een Europese dierentuin voor zijn hoorn werd gedood (5), wijst er eens te meer op dat de neushoorn aanhoudend wordt bedreigd.

Er bestaat een sterk vermoeden dat door de wederuitvoer van hoorns van neushoorns uit de EU de vraag naar hoorns van neushoorns, overwegend voor medisch gebruik, in Azië wordt aangewakkerd en de hoge prijzen in stand worden gehouden of zelfs nog worden opgedreven. Er lijkt in veel lidstaten sprake te zijn van gecoördineerde pogingen van enkele handelaars om hoorns van neushoorns te verwerven met als doel deze (weder) uit te voeren naar Azië. Een dergelijke grote vraag naar kostbare producten vormt op haar beurt ook een lucratieve markt die zeer aantrekkelijk is voor stropers en die illegale handel en criminele activiteiten in de hand werkt. Hierdoor is het behoud van de overgebleven neushoornpopulaties in gevaar.

2. Doel en status van dit document

Het regelgevingskader van de Unie op het gebied van de handel in wilde dieren en planten moet worden geïnterpreteerd in het licht van de doelstellingen die ermee worden nagestreefd en het voorzorgsbeginsel en met inachtneming van recente ontwikkelingen. De lidstaten moeten de EU-wetgeving inzake de handel in wilde dieren en planten zodanig blijven toepassen dat de soort wordt beschermd en in stand wordt gehouden.

Er zijn richtsnoeren nodig om ervoor te zorgen dat alle lidstaten een gemeenschappelijke aanpak volgen voor de uitvoer en wederuitvoer van neushoornproducten (punt 3, a)), voor de handel binnen de EU in hoorn van neushoorns (punt 3, b)), voor de invoer in de EU van neushoornproducten die als “jachttrofeeën” zijn gedeclareerd (punt 4), en voor andere invoer in de EU van bewerkte en onbewerkte specimens van hoorn van neushoorns voor persoonlijk, niet-commercieel gebruik (punt 5).

Deze richtsnoeren zijn opgesteld door de diensten van de Commissie, en een ontwerp ervan werd goedgekeurd door het krachtens artikel 18 van Verordening (EG) nr. 338/97 (6) van de Raad (“de basisverordening”) opgerichte Comité voor de handel in wilde dier- en plantensoorten en daarmee door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.

Het doel van deze richtsnoeren is de nationale autoriteiten te ondersteunen bij de toepassing van Verordening (EG) nr. 338/97. De richtsnoeren zijn niet juridisch bindend en hebben uitsluitend tot doel informatie te verstrekken over bepaalde aspecten van Verordening (EG) nr. 338/97 en Verordening (EG) nr. 865/2006 en over de maatregelen die als beste praktijk worden beschouwd. Het document treedt niet in de plaats van, voegt niets toe aan en wijzigt geen van de bepalingen van de toepasselijke Uniewetgeving. Evenmin mag het document op zichzelf worden beschouwd; het moet worden gezien in samenhang met de wetgeving, met inbegrip van andere relevante wetgeving inzake de invoer van dierlijke producten, en niet als “autonoom” referentiepunt. Alleen het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft de bevoegdheid om een bindende interpretatie van de Uniewetgeving te geven.

Het document wordt elektronisch bekendgemaakt door de diensten van de Commissie en mag door de lidstaten worden bekendgemaakt. Het Comité voor de handel in wilde dier- en plantensoorten van de Unie zal het document te zijner tijd herzien.

3. Richtsnoeren voor de interpretatie van de EU-voorschriften inzake de uitvoer en wederuitvoer van en de handel binnen de EU in hoorn van neushoorns

Wetgevingshandelingen van de Unie moeten worden geïnterpreteerd overeenkomstig de doelstellingen ervan. Artikel 1 van Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad (“de basisverordening”) stelt dat die verordening ten doel heeft om “in het wild levende dier- en plantensoorten te beschermen en in stand te houden door de controle op het desbetreffende handelsverkeer”. De bepalingen van de verordening moeten derhalve worden uitgelegd op een wijze die in overeenstemming is met dat doel.

Bovendien bepaalt artikel 191, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie dat het milieubeleid van de Unie gebaseerd moet zijn op het voorzorgsbeginsel. Dat houdt in dat indien maatregelen of beleid kunnen leiden tot ernstige en onomkeerbare schade voor de volksgezondheid of het milieu, het ontbreken van volledige wetenschappelijke zekerheid niet mag worden gebruikt als reden voor het uitstellen van kosteneffectieve maatregelen ter voorkoming van die schade. Het beginsel heeft tot doel een hoger niveau van bescherming van het milieu te waarborgen door preventieve besluitvorming in het geval van dergelijke risico’s.

Volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie is het voorzorgsbeginsel onder andere van toepassing bij de interpretatie en toepassing van het milieuacquis van de Unie en derhalve ook bij de interpretatie en toepassing van de basisverordening. De lidstaten moeten het voorzorgsbeginsel toepassen bij de uitoefening van hun bevoegdheid op grond van de basisverordening (7).

a) Aanvragen voor vergunningen of certificaten op grond van artikel 5 van Verordening (EG) nr. 338/97 (uitvoer en wederuitvoer)

Overeenkomstig artikel 5, lid 2, onder d), van de basisverordening moet bij de beoordeling van aanvragen voor de uitvoer en wederuitvoer van hoorns van neushoorns het volgende gelden: “De administratieve instantie van de lidstaat heeft via overleg met de bevoegde wetenschappelijke autoriteit de zekerheid verkregen dat er geen andere argumenten in verband met de instandhouding van de soort pleiten tegen afgifte van de uitvoervergunning” (cursivering toegevoegd). Die bepaling is van toepassing op aanvragen voor uitvoervergunningen en — op grond van artikel 5, lid 3 — op wederuitvoercertificaten voor specimens van de in de bijlagen A en B genoemde soorten. De voorwaarde geldt voor alle specimens van hoorn van neushoorns, ongeacht of deze al dan niet als “bewerkte specimens” worden beschouwd (8).

In de huidige omstandigheden, in het licht van het voorzorgsbeginsel en tenzij er sluitende wetenschappelijke bewijzen van het tegendeel aan het licht komen, moeten de lidstaten ermee rekening houden dat er inderdaad belangrijke argumenten in verband met de instandhouding van de neushoorn tegen de afgifte van uitvoervergunningen en wederuitvoercertificaten pleiten.

Het is derhalve gerechtvaardigd dat de lidstaten ervoor zorgen dat er, als tijdelijke maatregel, geen uitvoervergunningen of wederuitvoercertificaten worden afgegeven voor hoorn van neushoorns, behalve wanneer de administratieve instantie de zekerheid heeft verkregen dat de vergunning of het certificaat legitieme gebruiksdoeleinden heeft, zoals wanneer:

i) het voorwerp onderdeel uitmaakt van een echte uitwisseling van culturele of artistieke goederen tussen gerenommeerde instellingen (zoals musea);

ii) het voorwerp een erkend kunstwerk is en de administratieve instantie ervan overtuigd is dat het door de waarde ervan zeker niet voor andere doeleinden zal worden gebruikt;

iii) het voorwerp niet is verkocht en een erfstuk is dat door de verhuizing van een familie of als onderdeel van een legaat wordt verhuisd, of

iv) het voorwerp onderdeel uitmaakt van een bonafide onderzoeksproject.

Ook moet rekening worden gehouden met eventuele strengere maatregelen van derde landen, zoals algemene invoerverboden voor hoorns van neushoorns. Voordat een lidstaat een uitvoervergunning of een wederuitvoercertificaat afgeeft onder de in dit punt vermelde voorwaarden, moet de betrokken lidstaat derhalve de Cites-autoriteiten van het land van bestemming in kennis te stellen van de transactie en hun verzoeken te controleren of zij akkoord gaan met de invoer van dat specimen.

De identiteit van zowel de exporteur als de importeur moet in elk geval worden gecontroleerd en geregistreerd (bv. door een kopie van hun identificatiedocumenten te bewaren).

b) Aanvragen voor certificaten op grond van artikel 8, lid 3, van Verordening (EG) nr. 338/97 (handel binnen de EU)

De commerciële handel binnen de EU in de in bijlage A genoemde specimens is verboden op grond van artikel 8, lid 1, van de basisverordening. In artikel 8, lid 3, van de basisverordening is een uitzondering vastgesteld: de lidstaten kunnen van dit verbod afwijken indien aan bepaalde voorwaarden (vermeld onder a) tot en met h)) is voldaan (9). Het gebruik van het woord “kan” in artikel 8, lid 3, (10) impliceert dat de lidstaten in het algemeen niet verplicht zijn om een certificaat voor handel binnen de EU af te geven wanneer aan deze voorwaarden is voldaan, tenzij anders is voorgeschreven in de EU-wetgeving. Artikel 8, lid 3, verleent met andere woorden aan een aanvrager geen recht op een certificaat voor handel binnen de EU. De lidstaten kunnen weigeren een certificaat af te geven indien dit passend is om de soort te beschermen of het behoud ervan te garanderen, en indien de weigering niet verder gaat dan wat nodig is om dat doel te bereiken. De diensten van de Commissie en het Comité voor de handel in wilde dier- en plantensoorten van de Unie zijn van mening dat dit het geval is indien de rechtmatigheid van een transactie en de consistentie ervan met de doelstellingen van de basisverordening niet op overtuigende wijze door de aanvrager zijn aangetoond.

Als gevolg van de in het eerste punt van dit document beschreven omstandigheden mogen de lidstaten, als tijdelijke maatregel, in beginsel geen certificaten voor handel binnen de EU in hoorn van neushoorns afgeven op grond van artikel 8, lid 3.

Wanneer de autoriteiten van een lidstaat door bepalingen van het nationale recht geen certificaataanvragen op grond van artikel 8, lid 3, voor commerciële handel binnen de EU in hoorns van neushoorns mogen weigeren zoals hierboven wordt aanbevolen, en wanneer specimens voor niet-commerciële doeleinden binnen de EU worden verhandeld (eigendomsoverdracht als gevolg van schenking of erfenis ten gunste van een particuliere of openbare entiteit zoals een museum), moet de Cites-beheersinstantie van de lidstaat een op risico’s gebaseerde aanpak hanteren en certificaataanvragen voor handel binnen de EU zeer zorgvuldig onderzoeken.

Indien een certificaat voor handel binnen de EU wordt afgegeven, moet dit het betrokken voorwerp voldoende gedetailleerd beschrijven zodat het uitsluitend voor het betrokken specimen kan worden gebruikt en niet kan worden gebruikt om andere specimens te legaliseren. Daarnaast, en indien de wetgeving dit toestaat, kunnen de lidstaten overwegen de identiteit van de aanvrager en van de koper na te gaan, te controleren en te registreren (bv. door een kopie van hun identificatiedocumenten te bewaren).

Tot slot moeten certificaten voor handel binnen de EU worden afgegeven per specifieke transactie — waarbij maar één transactie wordt toegestaan — om ervoor te zorgen dat het certificaat alleen geldig is voor de in vak 1 van het certificaat genoemde houder. Deze aanbeveling is gebaseerd op artikel 11, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 865/2006, op grond waarvan een lidstaat een transactiespecifiek certificaat mag afgeven indien de lidstaat van oordeel is dat “er andere factoren in samenhang met de instandhouding van de soort pleiten tegen de afgifte van een specimenspecifiek certificaat”.

4. Richtsnoeren betreffende de interpretatie van de EU-voorschriften inzake de invoer in de EU van “jachttrofeeën” van neushoorns op grond van artikel 57 van Verordening (EG) nr. 865/2006

Om het probleem van opzettelijk misbruik van de bepalingen inzake de handel in jachttrofeeën aan te pakken, heeft de uitvoeringstaakgroep neushoorns van Cites aanbevolen om “wetgeving en controles op de naleving ten uitvoer te leggen om te voorkomen dat hoorns die deel uitmaken van legaal verworven trofeeën, voor andere doeleinden worden gebruikt dan jachttrofeeën en om ervoor te zorgen dat deze trofeeën in bezit van de eigenaars blijven voor het in de uitvoervergunning van Cites aangegeven doel” (11).

In dat verband wordt de lidstaten aanbevolen om bij de behandeling van een aanvraag voor de invoer van jachttrofeeën afkomstig van specimens van neushoorns:

i) zoals altijd na te gaan of de wetenschappelijke autoriteiten hebben vastgesteld dat het binnenbrengen in de EU een schadelijk effect zal hebben op het behoud van de soort — er hoeven geen verdere maatregelen te worden genomen en de aanvraag moet worden afgewezen als niet kan worden vastgesteld dat er geen schadelijke effecten zijn;

ii) bijzondere aandacht te besteden aan de jachtervaring van de aanvrager;

iii) de aanvrager ervan in kennis te stellen dat de invoer in de EU alleen voor persoonlijk gebruik kan worden toegestaan en dat de eigenaar van een jachttrofee op grond van artikel 8, lid 3, onder c), geen certificaat voor commerciële doeleinden in de Unie kan worden verleend;

iv) indien nodig contact op te nemen met de Cites-beheersinstantie van het land van uitvoer om ervoor te zorgen dat zij op de hoogte is van de geplande jacht en beoogde uitvoer en om zich ervan te vergewissen dat zij niet over informatie beschikt die pleit tegen de afgifte van de invoervergunning;

v) bij de afgifte van de invoervergunning (nadat naar behoren is gecontroleerd dat aan alle voorwaarden is voldaan overeenkomstig de basisverordening en aanverwante verordeningen van de Commissie) de volgende opmerking op te nemen: “Deze jachttrofee wordt uitsluitend voor persoonlijk gebruik ingevoerd. Het voorwerp blijft eigendom van de houder van deze vergunning. Het wordt desgevraagd aan de bevoegde autoriteiten getoond.”;

vi) indien mogelijk op grond van de nationale wetgeving op een risicoanalyse gebaseerde controles uit te voeren bij de personen die na 2009 neushoornjachttrofeeën hebben ingevoerd (12) om na te gaan of zij nog steeds in bezit zijn van de trofeeën. De resultaten van deze controles moeten met de andere EU-lidstaten, de Europese Commissie en het Cites-secretariaat worden gedeeld.

Wanneer een hoger risico bestaat dat een jachttrofee vervolgens zal worden misbruikt voor illegale handel, kunnen de lidstaten overwegen een invoervergunning af te geven voor een jachttrofee onder de voorwaarde dat de trofee de hoorn van de neushoorn niet bevat (door bv. een kunstmatige replica van de hoorn te gebruiken).

5. Richtsnoeren betreffende de interpretatie van de EU-voorschriften inzake de invoer in de EU van bewerkte en onbewerkte specimens van hoorn van neushoorns voor andere typen persoonlijk, niet-commercieel gebruik

De lidstaten moeten bijzondere aandacht besteden aan en een grote waakzaamheid aan de dag leggen met betrekking tot alle aanvragen voor de invoer voor persoonlijke doeleinden van andere, zowel bewerkte als onbewerkte, specimens van hoorn van neushoorns dan jachttrofeeën. De richtsnoeren van de wetenschappelijke autoriteit (13) moeten in aanmerking worden genomen bij de beoordeling van de wijze waarop de voorschriften die van toepassing zijn op de invoer van in bijlage A genoemde specimens moeten worden geïnterpreteerd en welke “andere doeleinden” kunnen worden geacht niet schadelijk te zijn voor het behoud van de soort.

(1) Emslie, R., Milliken, T. en Talukdar, B. (2016). African and Asian Rhinoceroses — Status, Conservation and Trade. Beschikbaar op https://rhinos.org/wp-content/uploads/2015/07/final-cop16-rhino-rpt.pdf

(2) Rhinoceroses (Rhinocerotidae spp.) — Report of the Standing Committee and the Secretariat, CoP18 Doc. 83.1, beschikbaar op https://cites.org/sites/default/files/eng/cop/18/doc/E-CoP18-083-01.pdf

(3) “Jachttrofee” is omschreven in artikel 1, punt 4 ter, van Verordening (EG) nr. 865/2006 van de Commissie.

(4) PB L 166 van 19.6.2006, blz. 1.

(5) https://www.bbc.com/news/world-europe-39194844

(6) PB L 61 van 3.3.1997, blz. 1.

(7) Voor verdere overwegingen over de toepassing van het voorzorgsbeginsel, zie ook de mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel van 2 februari 2000, COM(2000) 1 — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=celex%3A52000DC0001

(8) Zie de mededeling van de Commissie — Richtsnoeren voor bewerkte specimens op grond van de EU-verordeningen inzake de handel in wilde dieren en planten (PB C 154 van 17.5.2017, blz. 15) — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52017XC0517(02)

(9) Zie punt 34 van het arrest van het Hof van Justitie in zaak C-510/99: “Ingevolge deze bepaling is ontheffing van het erin gestelde verbod toegestaan, maar niet verplicht.”

(10) In artikel 8, lid 3, van Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad is het volgende bepaald: “In overeenstemming met de voorschriften van andere Gemeenschapswetgeving betreffende de instandhouding van wilde fauna en flora kan per geval ontheffing van de in lid 1 genoemde verbodsbepalingen worden verleend door afgifte van een daartoe strekkend certificaat door een administratieve instantie van de lidstaat waarin de specimens zich bevinden […].”

(11) Zie http://cites.org/sites/default/files/notif/E-Notif-2014-006A.pdf

(12) Wat neushoornjachttrofeeën betreft die vóór de inwerkingtreding van de invoervergunningsverplichting zijn ingevoerd, moet bij de landen van uitvoer informatie over succesvolle aanvragers van invoervergunningen voor neushoornjachttrofeeën kunnen worden opgevraagd.

(13) http://ec.europa.eu/environment/cites/pdf/srg/guidelines.pdf, blz. 11 en 12.