Speciaal verslag Het Buitengrenzenfonds 
heeft de financiële 
solidariteit bevorderd, 
maar de resultaten ervan 
moeten beter worden 
gemeten en het fonds zou 
een grotere Europese 
meerwaarde moeten 
leverenNL 2014  nr. 15
EUROPESE
REKENKAME R
EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2014
ISBN 978-92-9207-048-9
doi:10.2865/98661
© Europese Unie, 2014
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Voor gebruikmaking of reproductie van afbeelding 2 moet rechtstreeks bij de auteursrechthebbende toestemming 
worden gevraagd.
Printed in Luxembourg
NL 2014  nr. 15
Speciaal verslag Het Buitengrenzenfonds 
heeft de financiële 
solidariteit bevorderd, 
maar de resultaten ervan 
moeten beter worden 
gemeten en het fonds 
zou een grotere Europese 
meerwaarde moeten 
leveren
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU )
02
 Inhoud
Paragraaf
 Verklarende woordenlijst
I–VI  Samenvatting
1–19 Inleiding
1–10 Het Buitengrenzenfonds
11–13 De context van het BGF
14–19 Rollen en verantwoordelijkheden
20–24 Reikwijdte en aanpak van de controle
25–74 Opmerkingen
26–29 Het BGF heeft bijgedragen aan het beheer van de buitengrenzen, maar het uiteindelijke resultaat 
kon niet worden gemeten en het lage uitvoeringspercentage in sommige lidstaten beperkt het 
effect ervan
26–28 De programma’s en projecten werden afgestemd op de BGF‑prioriteiten, maar het uiteindelijke resultaat 
kon niet worden gemeten
29 Laag uitvoeringspercentage in sommige lidstaten
30–47 Het BGF leidde weliswaar tot grotere financiële solidariteit, maar de Europese meerwaarde bleef 
verder beperkt
32–34 Een deels ondoeltreffend systeem voor het versterken van specifieke prioriteiten
35–40 Weinig ondersteuning van de operationele samenwerking tussen de lidstaten
41–44 Het BGF‑mechanisme om specifieke gebreken op strategische grenspunten aan te pakken en het 
noodmechanisme waren deels doeltreffend
45–47 Steun voor projecten die toch wel op nationaal niveau zouden zijn gefinancierd, waarvoor een behoorlijke 
behoefteanalyse ontbreekt of die aanzienlijke niet‑subsidiabele kosten bevatten
03 Inhoud
48–65 Strategische en operationele tekortkomingen in de BGF‑programmering en uitvoering op het 
niveau van de lidstaten en de Commissie
49–51 De programma’s zijn niet ingebed in nationale strategieën op het gebied van grenstoezicht en visa ...
52–55 ... en ze ontberen SMART‑doelstellingen en meetbare indicatoren
56–57 De vereisten van de jaarlijkse programmering leiden tot administratieve overlast en moeilijkheden met de 
uitvoering
58–60 In sommige lidstaten waarborgden de procedures voor de projectselectie niet dat aan de werkelijke 
behoeften ervan is voldaan
61–65 Ontoereikende procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten in de lidstaten vormen een risico 
voor een behoorlijk financieel beheer
66–74 Tekortkomingen in het toezicht door de verantwoordelijke autoriteiten en ernstige gebreken in 
de controles achteraf door de Commissie en de lidstaten laten een adequate beoordeling van de 
algemene resultaten van het fonds niet toe
67–70 Gebrek aan adequaat toezicht op en adequate rapportage over projecten door de lidstaten
71–74 Vertragingen en ernstige tekortkomingen in de evaluaties achteraf, op het niveau van zowel de lidstaten als 
de Commissie
75–83 Conclusies en aanbevelingen
76–78 Het BGF heeft bijgedragen aan het beheer van de buitengrenzen, maar het uiteindelijke resultaat kon niet 
worden gemeten vanwege het gebrek aan SMART‑geformuleerde doelstellingen en ernstige gebreken bij 
de evaluatie ervan
79–80 Het BGF heeft de financiële solidariteit bevorderd, maar de Europese meerwaarde bleef verder beperkt
81 Strategische tekortkomingen in de programmering van het BGF
82–83 Tekortkomingen in de uitvoering van het BGF
 Bijlage  — Gecontroleerde projecten
 Antwoorden van de Commissie
04
 Verklarende  
woordenlijst
Beheers ‑ en controlesysteem: Geheel van procedures en praktische regelingen voor een lidstaat om de Solid‑fondsen 
ten uitvoer te leggen.
Communautaire acties: Uit het BGF gecofinancierde projecten ter ondersteuning van de samenwerking tussen lidstaten. 
De projectthema’s staan beschreven in het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie en in de uitnodiging tot het 
indienen van voorstellen. Communautaire acties worden rechtstreeks door de Commissie beheerd en door de lidstaten 
uitgevoerd.
DG Binnenlandse Zaken: Het directoraat‑generaal (DG) van de Europese Commissie dat belast is met het beleidsterrein 
„Binnenlandse zaken” (DG HOME).
EMSA: Het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid steunt de Europese Commissie en de lidstaten bij de 
ontwikkeling en uitvoering van EU‑wetgeving inzake maritieme veiligheid, maritieme beveiliging en verontreiniging 
door schepen. Het Agentschap kreeg ook operationele taken toevertrouwd op het gebied van de bestrijding van 
olieverontreiniging, het toezicht op vaartuigen en het op lange afstand identificeren en volgen van vaartuigen.
Eu‑LISA: Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT‑systemen op het gebied van vrijheid, 
veiligheid en recht.
EU‑meerwaarde: De waarde die het BGF genereert en die een aanvulling vormt op de waarde die anders zou zijn 
gecreëerd door de individueel optredende lidstaten. Dit omvat financiële solidariteit: lidstaten die, ten behoeve van 
de EU, zwaardere financiële lasten dragen, ontvangen meer financiering. Daarnaast wordt EU‑meerwaarde gecreëerd 
door het ondersteunen van specifieke EU‑prioriteiten, samen  werking tussen lidstaten en door het inspelen op de mee   st 
dringende problemen, dat wil zeggen de meest bedreigde grensgebieden.
Eurosur:  European Border Surveillance System (Europees grensbewakingssysteem), een systeem dat een platform biedt 
voor de uitwisseling van informatie en de samenwerking tussen de grensbewakingsautoriteiten van de lidstaten en met 
Frontex.
EUSatCen: European Union Satellite Centre (het Europees Satellietcentrum), een EU‑agentschap dat actief is op het 
gebied van defensie en veiligheid ter ondersteuning van de besluitvorming van de Europese Unie door middel van de 
analyse van satellietbeelden en andere gegevens.
Fonds voor interne veiligheid (Internal Security Fund, ISF)  — Grenzen en visa:  Het ISF — Grenzen en visa werd 
opgericht voor de periode 2014 ‑2020 en omvat het BGF.
Frontex:  Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de 
lidstaten van de Europese Unie. Frontex coördineert de activiteiten van de lidstaten in grensgebieden waar grote 
migratiedruk heerst, verricht een risicoanalyse en ondersteunt de opleiding van grenswachten.
Jaarlijks programma:  Het werkprogramma van een lidstaat ter uitvoering van zijn meerjarenprogramma.
Noodmaatregelen:  Uit het BGF gecofinancierde projecten ter ondersteuning van de lidstaten in duidelijk aangetoonde 
noodsituaties die dringende maatregelen aan de buitengrenzen vergen. Noodmaatregelen worden rechtstreeks door de 
Commissie beheerd en uitgevoerd door de lidstaten.
05 Verklarende woordenlijst 
Schengenacquis : de gemeenschappelijke reeks Schengenregels die moeten worden toegepast door Schengenstaten, 
met inbegrip van de controle aan de land ‑, zee ‑ en luchtgrenzen (luchthavens), de afgifte van visa, de politiële 
samenwerking en de bescherming van persoonsgegevens.
Schengencatalogus inzake controle van de buitengrenzen, terugkeer en overname : Deze door de Raad van de 
Europese Unie uitgebrachte catalogus bevat aanbevelingen en beste praktijken die zowel de Schengenstaten als de 
landen die tot Schengen willen toetreden, moeten helpen om het Schengenacquis correct toe te passen.
Schengenevaluaties:  Verificaties die worden verricht door de Raad, waarbij wordt gecontroleerd of het Schengenacquis 
correct wordt toegepast. Na de vaststelling van Verordening (EU) nr. 1053/2013 van de Raad van 7 oktober 2013 
betreffende de instelling van een evaluatiemechanisme voor de controle van en het toezicht op de toepassing van het 
Schengenacquis zal de Commissie voortaan een leidende rol spelen.
Schengengebied:  Een gebied bestaande uit 26 Europese landen die de paspoort ‑ en immigratiecontroles aan hun 
gemeenschappelijke grenzen hebben afgeschaft. Het bestaat uit 22 EU‑lidstaten en de vier lidstaten van de Europese 
Vrijhandelsassociatie (EVA).
Schengeninformatiesysteem (SIS II): Een grootschalig IT‑systeem dat wordt gebruikt door grenswachten en door 
politie, douane, visumautoriteiten en gerechtelijke autoriteiten binnen het Schengengebied om gegevens uit te wisselen, 
bijvoorbeeld informatie over personen die betrokken waren bij een ernstig misdrijf of die niet het recht hebben de EU te 
betreden of er te verblijven.
SMART‑doelstellingen: Doelstellingen zijn SMART indien zij specifiek, meetbaar, haalbaar, relevant en tijdgebonden zijn.
Solid‑programma: Het algemene programma „Solidariteit en beheer van de migratiestromen voor de periode 2007 ‑
2013”, bestaande uit vier fondsen (Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen, het Europees 
Vluchtelingenfonds, het Europees Terugkeerfonds en het Buitengrenzenfonds). In dit verslag wordt de term „fonds” 
gebruikt om te verwijzen naar het Buitengrenzenfonds.
Specifieke acties:  Deze zijn gebaseerd op een jaarlijks werkprogramma en worden rechtstreeks beheerd door de 
Commissie; zij moeten bijdragen tot de ontwikkeling van het Europees systeem voor geïntegreerd grensbeheer door het 
aanpakken van in een risicoanalyse van Frontex vastgestelde tekortkomingen aan strategische grensposten.
Visuminformatiesysteem (VIS):  Een grootschalig IT‑systeem dat de uitwisseling van visumgegevens tussen 
Schengenstaten mogelijk maakt.
06
 Samenvatting
I
Het Buitengrenzenfonds (BGF) is het belangrijkste finan ‑
cieringsinstrument van de EU ter ondersteuning van het 
beheer van de buitengrenzen en beliep 1,9 miljard euro 
voor de periode 2007 ‑2013. Het BGF heeft als algemeen 
doel de huidige en toekomstige Schengenstaten te hel ‑
pen zorgen voor uniforme, doeltreffende en doelmatige 
controles aan de gemeenschappelijke buitengrenzen.
II
De controle van de Rekenkamer was gericht op de pro ‑
cessen die verband houden met de doelmatigheid van 
het BGF, de EU‑meerwaarde en de verwezenlijking van 
de doelstellingen van projecten en programma’s. Onder ‑
zocht werden zowel het ontwerp, de programmering en 
de uitvoering alsook het toezicht erop en de evaluatie 
ervan.
III
Uit de controle bleek dat het BGF heeft bijgedragen tot 
het beheer van de buitengrenzen en de financiële soli ‑
dariteit heeft bevorderd. De Europese meerwaarde was 
verder evenwel beperkt en het uiteindelijke resultaat kon 
niet worden gemeten als gevolg van tekortkomingen in 
het toezicht door de verantwoordelijke autoriteiten en 
ernstige gebreken in de evaluaties achteraf door de Com ‑
missie en de lidstaten.
IV
De programma’s van de lidstaten waren geen onderdeel 
van nationale strategieën op het gebied van grenstoe ‑
zicht en visa en hadden geen SMART‑geformuleerde 
doelstellingen en meetbare indicatoren. De procedures 
voor de selectie van projecten boden geen zekerheid 
dat aan de werkelijke behoeften van de lidstaten was 
voldaan en de ontoereikende procedures voor overheids ‑
opdrachten in de lidstaten brachten het goed financieel 
beheer in gevaar.
V
Bij de controle werden ernstige tekortkomingen aange ‑
troffen in het beheer van het fonds in belangrijke lidsta ‑
ten (Griekenland, Spanje, Italië en, in de eerste financie ‑
ringsjaren, Malta). Door het lage uitvoeringspercentage 
in sommige landen bleef de doeltreffendheid van het 
fonds beperkt. Door die tekortkomingen ontstaat het 
risico dat het grensbeheer niet op adequate wijze wordt 
versterkt op die plaatsen waar dat het meest nodig is.VI
De Rekenkamer richt zich in haar aanbeveling op vier 
gebieden:
a) verzekeren dat de informatie over de algemene 
resultaten beschikbaar is.  
De lidstaten dienen meetbare streefcijfers te be ‑
palen voor output ‑, resultaat ‑ en, indien mogelijk, 
impactindicatoren; die indicatoren moeten vanaf het 
begin van het programma worden geregistreerd met 
gebruikmaking van passende IT‑systemen. De Com ‑
missie dient ervoor te zorgen dat haar evaluatiever ‑
slag de belanghebbenden een grondige en tijdige 
analyse van de onderliggende gegevens verschaft.
b) de EU -meerwaarde van het fonds verhogen.  
De Commissie moet Frontex relevante, volledige en 
tijdige informatie verstrekken over de uitvoering 
van het BGF, het Fonds voor interne veiligheid en de 
opvolgers daarvan. De gecofinancierde uitrusting 
zou verplicht moeten worden opgenomen in het 
gezamenlijke bestand van technische uitrusting van 
Frontex, voor zover die uitrusting nuttig zou kunnen 
zijn voor Frontex. Voorts dienen de lidstaten en de 
Commissie zich meer te richten op de oprichting van 
gemeenschappelijke aanvraagcentra en de totstand ‑
brenging van andere vormen van consulaire samen ‑
werking, en niet zozeer op de renovatie, aanpassing 
of uitrusting van consulaten.
c) het BGF verankeren in een nationale strategie voor 
grensbeheer.  
De lidstaten dienen uitgebreide nationale strate ‑
gieën voor grensbeheer te ontwikkelen op basis van 
een risicoanalyse volgens het gemeenschappelijk 
model voor geïntegreerde risicoanalyse; dit dient 
een voorafgaande voorwaarde te zijn om steun te 
kunnen ontvangen uit het Fonds voor interne veilig ‑
heid of de opvolgers daarvan.
d) de uitvoering van het fonds versterken.  
De bestuurlijke capaciteit, onder meer voor over ‑
heidsopdrachten, dient te worden versterkt, met 
name in belangrijke lidstaten.
07
 Inleiding
Het Buitengrenzenfonds
01 
Het Buitengrenzenfonds (BGF) is het be ‑
langrijkste financieringsinstrument van 
de Europese Unie (EU) ter ondersteuning 
van het beheer van de buitengrenzen en 
beliep 1,9 miljard euro voor de periode 
2007 ‑20131. Het BGF heeft als alge ‑
meen doel de huidige en toekomstige 
Scheng enstaten te helpen zorgen voor 
uniforme, doeltreffende en doelmatige 
controles aan de buitengrenzen van de 
lidstaten van de Europese Unie.
02 
Binnen het Schengengebied werden de 
interne controles afgeschaft, zodat de 
beveiliging van de buitengrenzen van 
ongeacht welke lidstaat gevolgen heeft 
voor alle andere. Als gevolg van de uit ‑
eenlopende geografische ligging van de 
landen bestaan er aanzienlijke verschil ‑
len inzake de verantwoordelijkheden 
voor de grenscontroles. Het BGF beoogt 
de totstandbrenging van financiële 
solidariteit tussen de lidstaten2 door die 
lidstaten te ondersteunen waarvoor de 
controle van de buitengrenzen van de 
EU een zware last betekent.
03 
Er zijn momenteel 28 lidstaten die het 
Buitengrenzenfonds uitvoeren (zie fi-
guur 1 ). Alle EU‑lidstaten met uitzonde ‑
ring van het Verenigd Koninkrijk, Ierland 
en Kroatië nemen deel in het kader van 
het Buitengrenzenfonds3.04 
De algemene doelstelling van het BGF is, 
steun te verlenen ten behoeve van:
a) een doelmatige organisatie van 
grenscontroles,
b) een doelmatig beheer van de perso ‑
nenstromen aan de buitengrenzen, 
overeenkomstig het Schengenacquis 
en de beginselen van respectvolle 
behandeling en waardigheid;
c) een uniforme toepassing van de 
relevante EU‑wetgeving, en
d) de verbetering van de consulaire 
diensten van lidstaten in derde 
landen wat betreft de instroom van 
onderdanen uit derde landen op het 
grondgebied van de lidstaten en de 
samenwerking tussen de lidstaten 
op dit gebied.
05 
Het BGF draagt bij aan het beheer van 
de buitengrenzen door vijf prioritei ‑
ten centraal te stellen ( figuur 2 ). Deze 
zijn door de Commissie gedefinieerd 
in de „Strategische richtsnoeren”4. De 
lidstaten moeten ten minste drie van 
die prioriteiten opnemen in hun BGF‑
meerjarenprogramma’s. Binnen elk van 
de vijf prioriteiten heeft de Commissie 
een aantal gebieden vastgesteld met 
bijzonder belang voor de EU („specifieke 
prioriteiten”), waarvoor de lidstaten een 
hoger BGF‑medefinancieringspercenta ‑
ge kunnen ontvangen (zie paragraaf 9).1 Beschikking nr. 574/2007/EG 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 23 mei 2007 
tot instelling van het 
Buitengrenzenfonds voor de 
periode 2007 ‑2013 als 
onderdeel van het algemene 
programma Solidariteit en 
beheer van de migratie ‑
stromen (PB L 144 van 
6.6.2007, blz. 22).
2 Overeenkomstig de gangbare 
praktijken op dit gebied wordt 
de term „lidstaten” in dit 
verslag gebruikt in de 
betekenis van „landen die 
deelnemen aan het 
Buitengrenzenfonds”, 
ongeacht of zij EU‑lidstaten 
dan wel geassocieerde staten 
zijn.
3 Bulgarije en Roemenië nemen 
sinds 2010 deel, evenals drie 
geassocieerde staten 
(Noorwegen, IJsland en 
Zwitserland). Liechtenstein 
betaalt sinds 2012 een 
bijdrage aan het fonds, maar 
deed afstand van het recht tot 
deelname vanwege het 
ontbreken van buitengrenzen 
en consulaten.
4 Beschikking 2007/599/EG van 
de Commissie van 
27 augustus 2007 tot 
uitvoering van Beschikking 
nr. 574/2007/EG wat de 
goedkeuring van strategische 
richtsnoeren voor de periode 
2007 ‑2013 betreft (PB L 233 
van 5.9.2007, blz. 3).
08 Samenvatting
Landen die deelnemen aan het BGF
PortugalSpanjeFrankrijk
ItaliëLuxemburgBelgiëNederland
Roemenië
Bulgarije
CyprusZwitserland
KroatiëDuitslandPolen
OostenrijkLiechtenstein
HongarijeTsjechië
Slowakije
SloveniëEstland
Letland
Litouwen
IerlandVerenigd
KoninkrijkIJsland
Finland
ZwedenNoorwegen
Sinds 2007 aan het BGF deelnemende staat
Sinds 2010 aan het BGF deelnemende toekomstige Schengenstaat
Sinds 2010 aan het BGF deelnemende Schengenstaat, maar geen EU-lidstaat
Sinds 2012 aan het BGF bijdragende maar niet deelnemende staat 
Niet aan het BGF deelnemende staatMaltaFiguur 1
Bron:  Europese Rekenkamer.
09 Samenvatting
BGF‑prioriteiten en specifieke prioriteiten
Prioriteiten Speciﬁeke prioriteiten
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Prioriteit 1
Ondersteuning van de geleidelijke verdere totstand-
brenging van een gemeenschappelijk geïntegreerd 
grensbeheersysteem met betrekking tot de controle 
van personen aan de buitengrenzen en de bewaking 
van de buitengrenzen• De modernisering van de nationale communicatiesystemen, opdat deze
 kunnen samenwerken met de systemen van andere lidstaten;
• de aankoop en/of modernisering van apparatuur voor onderlinge 
 samenwerking, rekening houdende met de resultaten van de 
 gemeenschappelijke geïntegreerde risicoanalyse;
• de aankoop/modernisering van apparatuur om bij te dragen aan 
 operaties van Frontex.
• De oprichting en/of modernisering van een nationaal coördinatiecentrum
 voor de coördinatie van alle nationale autoriteiten die taken uitvoeren in
 verband met de controle van de buitengrenzen;
• de totstandbrenging en/of modernisering van één nationaal
 grensbewakingssysteem van de buitengrenzen;
• de aankoop en/of modernisering van apparatuur voor de opsporing,
 identiﬁcatie en interventie aan de grenzen, mits de behoefte daartoe op Europees niveau duidelijk is vastgesteld.
• Bevordering van de samenwerking tussen consulaire diensten in en tussen
 de lidstaten op het gebied van visa;
• het ontwikkelen en invoeren van een beperkte vertegenwoordiging, het
 delen van locaties of gemeenschappelijke visumaanvraagcentra voor de indiening en de verwerking van visumaanvragen.
• Investeringen die samenhangen met het
 Schengeninformatiesysteem (SIS);
• investeringen die samenhangen met het Visuminformatiesysteem (VIS).
• De uitvoering op nationaal niveau van het gemeenschappelijk
 kerncurriculum voor de opleiding van grenswachten;
• de verbetering van de kwaliteit van de nationale input in het
 gemeenschappelijke geïntegreerde risicoanalysemodel.Prioriteit 2
Ontwikkeling en tenuitvoerlegging van de nationale 
delen van een Europees bewakingssysteem voor de 
buitengrenzen en een permanent patrouillenetwerk 
voor de zuidelijke maritieme grenzen
van de Europese Unie
Prioriteit 3
Afgifte van visa en de aanpak van illegale immigratie 
door intensivering van de consulaire en andere 
diensten van de lidstaten in derde landen
Prioriteit 4
Opzetten van de IT-systemen die vereist zijn voor de 
tenuitvoerlegging van de EU-wetgeving inzake 
grenzen en visa 
Prioriteit 5
De doeltreﬀende en eﬃciënte toepassing van de 
betrokken EU-rechtsinstrumenten op het gebied van 
buitengrenzen en visaFiguur 2
Bron:  Gebaseerd op Besluit 2007/599/EG van de Commissie.
10 Samenvatting
06 
De uitgaven per prioriteit voor de peri ‑
ode 2007 ‑2010 worden weergegeven in 
figuur 3 . Op basis van de plannen van 
de lidstaten voor de periode 2011‑2013 
zal de toewijzing voor prioriteit 1 naar 
verwachting toenemen tot 37 %, terwijl 
de toewijzing voor prioriteit 2 naar ver ‑
wachting zal dalen tot 36 %, terwijl de 
overige prioriteiten stabiel zullen blijven.07 
De uit het BGF‑gefinancierde maat ‑
regelen omvatten de investeringen in 
infrastructuur aan de grensovergangen; 
de aankoop van benodigdheden voor 
interventie aan de grenzen (bijvoorbeeld 
voertuigen, vaartuigen en vliegtuigen); 
samenwerkingsinitiatieven op het ge ‑
bied van consulaire diensten; investering 
in het Schengeninformatiesysteem (SIS) 
en het Visuminformatiesysteem (VIS), de 
opleiding van het personeel, proefpro ‑
jecten en studies.Figuur 3Uitgaven in het kader van het BGF voor de jaarlijkse programma’s 2007 ‑2010 per 
prioriteit1
Nationale delen van een Europees
bewakingssysteem voor de buitengrenzen(prioriteit 2); 229 miljoen euro; 42 %Geleidelijke totstandbrenging van het gemeenschappelijkgeïntegreerd grensbeheersysteem (prioriteit 1); 160 miljoen euro; 29 %  Visa en de aanpak van illegale immigratie
(prioriteit 3); 20 miljoen euro; 4 %
 IT-systemen op het gebied
van buitengrenzen en visa (prioriteit 4);
104 miljoen euro; 19 %
Doeltreﬀende en doelmatige toepassing van het
EG-acquis op het gebied van buitengrenzen
en visa (prioriteit 5); 33 miljoen euro; 6 %
1 De meest recente beschikbare gegevens hebben betrekking op de definitieve uitgaven in het kader van het jaarlijks programma 2010. We ‑
gens de 2,5 ‑jarige subsidiabiliteitsperiode konden de middelen uit dit jaarlijkse programma tot eind juni 2012 worden uitgegeven, waarna zij 
door de lidstaten en de Commissie moesten worden nagekeken. De verslagen over de latere jaarlijkse programma’s zijn nog niet afgerond.
Bron:  Europese Commissie.
11 Samenvatting
08 
In het kader van het BGF was 7,3 % uitge ‑
trokken voor communautaire acties, die 
voornamelijk de samenwerking betref ‑
fen tussen lidstaten, noodmaatregelen 
(als onderdeel van de communautaire 
acties) en specifieke acties die gericht 
zijn op vastgestelde tekortkomingen aan 
strategische grensposten.
09 
De fundamentele bijdrage van het BGF 
beloopt 50 % van de totale kosten van 
acties of 75 % voor acties in de Cohesie ‑
fondslanden of in „specifieke prioritaire” 
gebieden, oplopend tot 80 % voor speci ‑
fieke acties en 90 % voor de communau ‑
taire acties en de noodmaatregelen.10 
In tabel 1  staan de toewijzingen aan 
nationale programma’s, per lidstaat, en 
de communautaire bijstand voor nood ‑
maatregelen en specifieke acties. Het 
aandeel van de grootste BGF‑ontvangers 
wordt geïllustreerd in figuur 4 .Figuur 4Aandeel van de lidstaten in de BGF ‑toewijzingen
Griekenland, 13 %
Frankrijk, 7 %
Slovenië, 3 %Finland, 3 %Hongarije, 4 %Roemenië, 4 %Polen, 4 %
Malta, 4 %Duitsland, 5 %Italië, 16 %
Overige (minder dan 3 %), 19 %Spanje, 18 %
Bron:  Europese Commissie.
12 Samenvatting Tabel 1BGF‑toewijzingen van 2007 ‑2013
Toewijzigen   
2007-2013   
in euroAandeel in het 
totaalbedrag
Spanje 289 394 768 17,92  %
Italië 250 178 433 15,49 %
Griekenland 207 816 755 12,87 %
Frankrijk 116 220 276 7, 2 0  %
Duitsland 76 099 991 4,71 %
Polen 71 787 665 4,45 %
Malta 70 441 716 4,36 %
Roemenië159 467 068 3,68 %
Hongarije 59 295 401 3,67 %
Finland 51 264 631 3,18 %
Slovenië 49 532 286 3,07 %
Bulgarije138 131 686 2,36 %
Nederland238 035 209 2,36 %
Litouwen231 674 480 1,96 %
Cyprus 30 017 404 1,86 %
Estland 27 129 191 1,68 %
Portugal 23 948 902 1,48 %
België 19 944 180 1,24 %
Zwitserland117 677 832 1,09 %
Letland 16 830 844 1,04 %
Tsjechië 15 853 542 0,98 %
Oostenrijk 13 875 936 0,86 %
Noorwegen111 479 299 0,71 %
Zweden 10 887 663 0,67 %
Slowakije 8 675 910 0,54 %
Denemarken 7 874 409 0,49 %
Luxemburg 598 220 0,04 %
IJsland1444  240 0,03 %
Totaal 1 614 577 936 100,00 %
Communautaire acties/noodmaatregelen 91 214 322
Specifieke acties 45 000  000
Bijzondere doorreisregeling ten gunste van Litouwen2108 000  000
Technische bijstand van de Commissie 2 794 774
Totaal BGF 1 861 587 032
1 Bulgarije, Roemenië, Noorwegen, IJsland en Zwitserland nemen sinds 2010 aan het BGF deel.
2 De voor Litouwen vermelde toewijzing bevat niet het bedrag van de bijzondere doorreisregeling (STS — Special Transit Scheme). Die 
bijzondere doorreisregeling heeft betrekking op gederfde vergoedingen en bijkomende kosten die het gevolg zijn van de doortocht van 
burgers van de Russische Federatie van en naar het gebied rond Kaliningrad en bedroeg 15 miljoen euro per jaar voor de periode 2007 ‑2010 en 
16 miljoen euro voor de periode 2011 ‑2013.
Bron:  Europese Commissie.
13 Samenvatting
De context van het BGF
11 
De meeste uitgaven voor het beheer van 
de buitengrenzen worden op nationaal 
niveau gefinancierd5. De lidstaten zijn 
verantwoordelijk voor het beheer van 
hun buitengrenzen en moeten daarbij 
de in het Schengenacquis vastgestelde gemeenschappelijke regels toepassen. 
Het Europees Agentschap voor het be ‑
heer van de operationele samenwerking 
aan de buitengrenzen van de lidstaten 
van de Europese Unie (Frontex) coördi ‑
neert de samenwerking tussen lidstaten 
en voorziet in risicoanalyses en oplei ‑
ding. Zo vormt het BGF één stukje van 
de puzzel op het gebied van het beheer 
van de buitengrenzen (zie figuur 5 ).5 Er is geen volledige en 
betrouwbare informatie over 
de nationale uitgaven voor het 
beheer van de buitengrenzen 
voorhanden.Figuur 5 Belanghebbenden en invloeden op het gebied van grensbeheer en visa
Nationaal geﬁnancierde
maatregelen van lidstatenGRENSCONTROLE EN VISA
Acties van landen die
geen EU-lidstaat zijn 
Schengenevaluaties van Raad/CommissieExterne factoren:
Internationale conﬂicten
Milieurampen
Economische crises
Terugkeer
EU-samenwerking
met landen
buiten de EUUit het GBF geﬁnancierde
maatregelen van lidstaten
Uit internationale fondsen
geﬁnancierde maatregelen
van lidstaten 
Samenwerkende
lidstaten van Frontex
Andere EU-agentschappen:
eu-LISA, EUSatCen, EMSA
Integratie Asiel
Bron:  ERK.
14 Samenvatting
12 
Het Buitengrenzenfonds is een onder ‑
deel van het algemene programma 
„Solidariteit en beheer van de migra ‑
tiestromen voor de periode 2007 ‑2013” 
(Solid‑programma), dat wordt beheerd 
door het DG Binnenlandse Zaken. Het 
Solid‑programma heeft ten doel de 
migratiestromen op EU‑niveau beter te 
beheren en de financiële last te helpen 
delen die het gevolg is van het geïnte ‑
greerd beheer van de gemeenschappe ‑
lijke buitengrenzen en de tenuitvoerleg ‑
ging van het gemeenschappelijk beleid 
inzake immigratie en asiel6.
13 
Externe factoren zoals de recente op ‑
standen in Noord‑Afrika samen met de 
bestaande politieke en economische cri ‑
ses in andere delen van de wereld heb ‑
ben massale migratiestromen op gang 
gebracht, waardoor de buitengrenzen 
van de EU zwaar onder druk kwamen te 
staan. Opsporings ‑ en reddingsacties 
behoren niet tot de prioriteiten van het 
Buitengrenzenfonds; toch kan uit het 
BGF gecofinancierde apparatuur worden 
ingezet voor het redden van levens op 
zee tijdens patrouilles voor de grens ‑
bewaking (en dat is ook al gebeurd).Rollen en 
verantwoordelijkheden
14 
Het BGF wordt voornamelijk uitgevoerd 
onder gedeeld beheer7. Overeenkomstig 
dit beginsel zijn de lidstaten verantwoor ‑
delijk voor de tenuitvoerlegging (opera ‑
tioneel en financieel) van de gefinancier ‑
de maatregelen, terwijl de Commissie 
verantwoordelijk blijft voor de algehele 
begrotingsuitvoering. De Commissie 
stelt strategische richtsnoeren vast 
waarin het EU‑programmeringskader 
wordt uiteengezet. Elke deelnemende 
lidstaat stelt een meerjarenprogramma 
op ter uitvoering van deze strategische 
richtsnoeren op basis van de eigen 
behoeften.
15 
Het meerjarenprogramma wordt 
uitgevoerd door middel van jaarlijkse 
programma’s. Beide moeten door de 
Commissie worden goedgekeurd. De 
lidstaten dienen eindverslagen in na de 
afronding van elk jaarlijks programma.
16 
Het is tevens de verantwoordelijkheid 
van de Commissie te waarborgen dat de 
lidstaten deugdelijke beheers ‑ en con ‑
trolesystemen hebben opgezet, dat er 
wordt voorzien in adequate informatie, 
publiciteit en follow‑up voor de gefinan ‑
cierde projecten en dat de maatregelen 
in overeenstemming zijn met, en een 
aanvulling vormen op, andere relevante 
EU‑beleidslijnen en initiatieven.6 Andere elementen van het 
Solid‑programma zijn het 
Europees Vluchtelingenfonds 
(EVF), het Europees Fonds 
voor de integratie van 
onderdanen van derde landen 
(EIF) en het Europees 
Terugkeerfonds. Het EIF en het 
EVF worden besproken in het 
Speciaal verslag nr. 22/2012 
van de Rekenkamer getiteld 
„Dragen het Europees 
Integratiefonds en het 
Europees Vluchtelingenfonds 
doeltreffend bij tot de 
integratie van onderdanen 
van derde landen?” (htts://eca.
europa.eu).
7 7,3 % van het fonds werd 
rechtstreeks beheerd door de 
Commissie. De rechtstreeks 
beheerde delen van het BGF 
omvatten de communautaire 
acties (waaronder de 
noodmaatregelen) en de 
specifieke acties.
15 Samenvatting
17 
De Commissie ziet toe op de uitvoering 
door de lidstaten door controles op 
stukken van beschrijvingen van beheers ‑ 
en controlesystemen, alsmede van 
voortgangs ‑ en eindverslagen en door 
controle ‑ en toezichtbezoeken.
18 
Op het niveau van de lidstaten bestaat 
het beheers ‑ en controlesysteem uit8:
a) de verantwoordelijke autoriteit (VA), 
verantwoordelijk voor het beheer en 
de tenuitvoerlegging van het meer ‑
jarenprogramma. Met name legt zij 
de Commissie meerjaren ‑ en jaar ‑
lijkse programma’s voor, selecteert 
zij de verrichtingen en verifieert zij 
de subsidiabiliteit van de door de 
eindbegunstigden gedeclareerde 
uitgaven9;
b) de auditautoriteit (AA), die contro ‑
les verricht om de werking van de 
beheers ‑ en controlesystemen te 
verifiëren10;
c) de certificerende instantie (CI), die 
certificeert dat de gedeclareerde 
uitgaven in overeenstemming zijn 
met de toepasselijke regels11.
19 
De nationale medefinanciering kan ook 
nog worden onderworpen aan nationale 
controle en audit, afhankelijk van de ad ‑
ministratieve procedures in die lidstaat.8 Uit Speciaal verslag nr. 22/2012 
van de Rekenkamer blijkt deze 
structuur met drie autoriteiten 
te hebben geleid tot 
onevenredige administratieve 
druk. Voor de middelen op het 
gebied van Justitie en 
Binnenlandse Zaken voor de 
periode 2014‑2020 heeft de 
Commissie voorgesteld de 
certificeringsautoriteit af te 
schaffen.
9 Zie de artikelen 28 en 29 van 
Beschikking nr. 574/2007/EG.
10 Zie artikel 32 van Beschikking 
nr. 574/2007/EG.
11 Zie artikel 31 van Beschikking 
nr. 574/2007/EG.
16
 Reikwijdte en aanpak  
van de controle
20 
De centrale controlevraag was te 
beoordelen of het BGF doeltreffend 
heeft bijgedragen tot het beheer van de 
buitengrenzen. Deze is opgesplitst in de 
volgende subvragen:
a) Hebben de programma’s en pro ‑
jecten de prioriteiten van het BGF 
inzake het beheer van de buiten ‑
grenzen doeltreffend ondersteund?
b) Heeft het BGF financiële solidariteit 
tussen de lidstaten tot stand ge ‑
bracht? Heeft het ingespeeld op de 
specifieke prioriteiten van het fonds 
en zodoende een EU‑meerwaarde 
opgeleverd?
c) Hebben de programmerings ‑ en 
uitvoeringsprocedures van het BGF 
bijgedragen tot de doeltreffendheid 
van het fonds?
d) Maken de lidstaten en de Commis ‑
sie op passende wijze gebruik van 
toezicht en evaluatie ter verbetering 
van de doeltreffendheid van het 
BGF?
21 
De controle had betrekking op:
a) het gedeelde beheer van door de 
lidstaten beheerde en uitgevoerde 
onderdelen van het BGF, en
b) de communautaire acties (waar ‑
onder noodmaatregelen) en de 
specifieke acties die rechtstreeks 
door de Commissie worden beheerd 
en uitgevoerd door de lidstaten.22 
De controle was gericht op de proces ‑
sen in verband met de doelmatigheid 
van het BGF, de EU‑meerwaarde en de 
verwezenlijking van de doelstellingen 
van projecten en programma’s. Getracht 
werd het ontwerp, de programmering 
en de uitvoering te onderzoeken evenals 
het toezicht op en de evaluatie van de 
uit het BGF gefinancierde maatregelen. 
Tijdens de controle zijn de beheers ‑ en 
controlesystemen in de lidstaten12 niet 
in detail geanalyseerd en evenmin werd 
een rechtstreekse meting verricht van 
de bereikte impact via de uit het BGF 
gefinancierde maatregelen, maar de be ‑
oordeling is gebaseerd op toezicht ‑ en 
evaluatiegegevens van de lidstaten en 
de Commissie.
23 
De controle was gebaseerd op:
a) onderzoek op stukken van de 
eindverslagen van de meerjaren ‑ en 
jaarlijkse programma’s (voor de pro ‑
gramma’s van de periode 2007 ‑2010) 
en van de bijdragen tot de evalua ‑
ties van vijf geselecteerde lidstaten13; 
de verslagen van de Commissie over 
de toewijzing van middelen, het 
tussentijdse verslag van de Commis ‑
sie over de behaalde resultaten en 
haar ontwerp van evaluatie ach ‑
teraf; documenten van de Raad en 
geselecteerde Frontex‑studies en 
‑documenten;
b) gesprekken en informatieverzame ‑
ling ter plaatse bij de Commissie, de 
verantwoordelijke instanties en de 
eindbegunstigden in de vijf gese ‑
lecteerde lidstaten. Verder vonden 
ook gesprekken plaats met andere 
belanghebbenden zoals de Raad in 
het geval van de Schengenevalua ‑
ties14, Frontex en het EU‑Bureau voor 
de grondrechten;12 Het beheers ‑ en 
controlesysteem van de 
Solid‑fondsen zijn 
opgenomen in Speciaal 
verslag nr. 22/2012.
13 Griekenland, Spanje, Italië, 
Malta en Polen. Bij de selectie 
van de lidstaten is uitgegaan 
van de BGF‑toewijzing, van 
een risicobeoordeling op basis 
van informatie uit de controles 
van de Commissie en 
toezichtverslagen van Frontex 
en van de noodzaak een 
evenwicht te vinden tussen de 
belangrijkste risicogebieden 
aan de buitengrenzen in het 
Middellandse Zeegebied en 
aan de oostelijke grens, omdat 
ongeveer 60 % van het BGF 
naar de zuidelijke grens gaat 
(de Middellandse Zee en de 
Spaanse Canarische eilanden) 
en ongeveer 25 % naar de 
oostgrens. De geselecteerde 
lidstaten vertegenwoordigen 
samen 55 procent van de 
totale toewijzing voor het BGF.
14 De Schengenevaluaties zijn 
verificaties dat de 
Schengenregels correct 
worden toegepast door de 
huidige en toekomstige 
Schengenstaten. De 
Schengenevaluaties werden 
uitgevoerd door de Raad als 
een intergouvernementeel 
proces. Op basis van de 
vaststelling van Verordening 
(EU) nr. 1053/2013 van de Raad 
van 7 oktober 2013 tot 
instelling van een evaluatie ‑ 
en toezichtmechanisme voor 
de controle van de toepassing 
van het Schengenacquis en 
tot intrekking van het besluit 
van het Uitvoerend Comité 
van 16 september 1998 
betreffende de oprichting van 
een Permanent Comité voor 
de evaluatie en implementatie 
van Schengen (PB L 295 van 
6.11.2013, blz. 27) zal de 
Commissie een leidende rol 
spelen.
17 Reikwijdte en aanpak van de controle 
c) bezoeken ter plaatse aan 31 afge ‑
ronde projecten in de geselecteerde 
lidstaten op basis van een subjectie ‑
ve (niet‑willekeurige) steekproef (zie 
bijlage ) van jaarlijkse programma’s 
van de periode 2007 ‑2010;
d) een beoordeling aan de hand van 
documenten van zeven afgeronde 
projecten15 die rechtstreeks door 
de Commissie worden beheerd, 
gebaseerd op een (niet‑willekeurige) 
steekproef op basis van vakkundige 
oordeelsvorming inzake de jaarlijkse 
werkprogramma’s van de periode 
2007 ‑2011 (zie bijlage );
e) een afzonderlijke audit16 die plaats ‑
vond in een van de geselecteerde 
lidstaten (Spanje) had betrekking op 
het Buitengrenzenfonds.24 
De controle werd uitgevoerd tegen de 
achtergrond van de voorstellen van de 
Commissie voor de programmerings ‑
periode 2014 ‑2020, waarbij het Fonds 
voor interne veiligheid zal worden 
opgericht als opvolger van het BGF17 
om financiële steun te bieden voor 
het beheer van buitengrenzen en visa. 
De voorstellen zullen veranderingen 
inhouden van zowel de inhoud als het 
beheers ‑ en controlesysteem. Indien van 
toepassing, werden deze voorstellen in 
aanmerking genomen in deze controle.15 Drie projecten in het kader 
van de noodmaatregelen, 
twee andere projecten in het 
kader van communautaire 
acties, twee projecten in het 
kader van specifieke acties.
16 In het kader van de 
betrouwbaarheidsverklaring 
2013 van de Rekenkamer.
17 Verordening (EU) nr. 515/2014 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 16 april 2014 
tot vaststelling, als onderdeel 
van het Fonds voor interne 
veiligheid, van het instrument 
voor financiële steun voor de 
buitengrenzen en visa en tot 
intrekking van Beschikking 
nr. 574/2007/EG (PB L 150 van 
20.5.2014, blz. 143).
18
 Opmerkingen
25 
De Rekenkamer presenteert haar be ‑
langrijkste controlebevindingen in vier 
onderdelen. Het eerste onderdeel toont 
aan dat het BGF heeft bijgedragen aan 
het beheer van de buitengrenzen, maar 
dat het uiteindelijke resultaat niet kon 
worden gemeten. Het tweede onder ‑
deel betreft de mate waarin het BGF de 
financiële solidariteit bevordert en over 
zijn EU‑meerwaarde. De programme ‑
ring en uitvoering worden in het derde 
onderdeel besproken. Tot slot worden 
het toezicht en de evaluatie behandeld 
in het vierde deel.
Het BGF heeft bijgedra ‑
gen aan het beheer van 
de buitengrenzen, maar 
het uiteindelijke resultaat 
kon niet worden gemeten 
en het lage uitvoerings ‑
percentage in sommige 
lidstaten beperkt het 
effect ervan
De programma’s en projec ‑
ten werden afgestemd op de 
BGF‑prioriteiten, maar het 
uiteindelijke resultaat kon 
niet worden gemeten
26 
De meerjarenprogramma’s en jaarlijkse 
programma’s in de vijf geselecteerde 
lidstaten waren in het algemeen in over ‑
eenstemming met, en droegen bij tot, 
alle vijf de BGF‑prioriteiten ( figuur 2 ). 
De Rekenkamer kon de algehele resulta ‑
ten van het fonds echter niet adequaat 
beoordelen, gezien de gebreken in het 
toezicht in deze lidstaten en de ernstige 
tekortkomingen in de evaluaties achteraf 
op het niveau van zowel de lidstaten als 
de Commissie (zie de paragrafen 71 ‑73).27 
De meeste gecontroleerde projecten 
steunden de verwezenlijking van de 
prioriteiten van het Buitengrenzenfonds. 
Vijf van de 31 in de vijf geselecteerde 
lidstaten ter plaatse gecontroleerde 
projecten (zie bijlage ) ondersteunden 
de BGF‑prioriteiten slechts gedeeltelijk 
(omdat zij projectuitgaven omvatten 
die niet‑subsidiabel waren18 of omdat 
de relevantie van die uitgaven voor het 
BGF niet kon worden bepaald)19. Bij weer 
een ander project20 was de bijdrage aan 
de verwezenlijking van de prioriteiten in 
strijd met het doel van het BGF21 omdat 
het niet voldeed aan het beginsel van 
een respectvolle en waardige behande ‑
ling (zie paragraaf 60).
28 
De meeste projecten behaalden wel ‑
iswaar de beoogde resultaten maar er 
waren geen meetbare doelstellingen en 
indicatoren vastgesteld (zie de paragra ‑
fen 52 ‑54) en de verslagen toonden de 
verwezenlijkte uitkomsten en effecten 
niet afdoende aan (zie figuur 6  voor 
voorbeelden van output ‑, resultaat ‑ en 
impactindicatoren).18 De Commissie aanvaardde 
een voorstel voor 
brandstofbonnen, hoewel dit 
in strijd was met de 
richtsnoeren die destijds aan 
de lidstaten waren gegeven. 
Deze richtsnoeren werden in 
2012 met terugwerkende 
kracht gewijzigd.
19 De projecten met nrs. 2, 9, 19, 
21, 22 van de lidstaten, zie 
bijlage .
20 Project nr. 25 van de lidstaten, 
zie bijlage .
21 Artikel 3, lid 1, onder b), van 
Beschikking nr. 574/2007/EG.
19 Reikwijdte en aanpak van de controle 
Laag uitvoeringspercentage 
in sommige lidstaten
29 
Het gemiddelde uitvoeringspercentage 
van de nationale programma’s in het 
kader van het BGF voor de periode 2007 ‑
2010 beliep 87,6 %. Er bestonden echter 
problemen in een klein aantal lidstaten 
(figuur 7 ). Dat is met name het geval in 
Griekenland, waar de planning en de uit ‑
voering is mislukt in die zin dat slechts 
43 % van de BGF‑toewijzing ten uitvoer 
werd gelegd22.22 Volgens de eindverslagen over 
de jaarlijkse programma’s van 
Griekenland.EﬀectInput
Output
Resultaat• Het BGF en de nationale fondsen die zijn ingezet voor de uitvoering van een actie (project).
• Datgene wat rechtstreeks is bereikt met het geld dat aan een actie is toegewezen.
Bijvoorbeeld: de aankoop van luchtvaartuigen, machines voor documentveriﬁcatie, enz.
• Een verandering die voortvloeit uit de uitvoering van een actie. Uitkomsten omvatten de met de outputbereikte resultaten. Bijvoorbeeld: patrouillevluchten die worden uitgevoerd in het betrokken luchtvaartuigof documenten die worden gecontroleerd aan de grenzen.
• Deﬁnitieve gevolgen op hoog niveau van het optreden (lange termijn). Deze zijn onderworpen aan een breed scalaaan andere (externe) invloeden. Voorbeeld: luchtvaartuigen die worden gebruikt voor patrouilles, wat leidt totde opsporing van onregelmatige migratieactiviteiten, of documenten die worden gecontroleerd, wat leidt tot eengrotere opsporing van valse documenten die aan de grenzen worden voorgelegd.Voorbeelden van output ‑, resultaat ‑ en impactindicatorenFiguur 6
Bron:  Voorbeelden van de ERK, op basis van het model van de Commissie waarbij resultaten worden aangeduid als uitkomsten.
20 Reikwijdte en aanpak van de controle Figuur 7Uitvoeringspercentage voor het BGF in de periode 2007 ‑2010
30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %Griekenland
Tsjechië
Nederland
Denemarken
Bulgarije
Hongarije
Zweden
Portugal
Slovenië
België
Roemenië
Frankrijk
IJsland
Polen
Finland
Malta
Oostenrijk
Litouwen
Italië
Slowakije
Spanje
Letland
Estland
Noorwegen
Cyprus
Duitsland
Gemiddelde
Bron:  Berekening door de Commissie in het kader van de evaluatie achteraf voor beide afgesloten programma’s en, indien deze programma’s 
nog niet waren afgesloten, op schattingen van de lidstaten. Bulgarije, IJsland, Noorwegen en Roemenië verstrekten enkel gegevens voor 
hun jaarlijkse programma’s van 2010. Denemarken en Polen verstrekten geen gegevens over de uitvoering van het programma van 2010. De 
uitvoeringspercentages voor Cyprus en de Tsjechië waren niet definitief. Denemarken verschafte geen uitvoeringspercentage voor de totale 
begroting. Geen gegevens voor Zwitserland en Luxemburg. Het cijfer voor Griekenland is gebaseerd op de eindverslagen over zijn jaarlijkse 
programma’s.
21 Reikwijdte en aanpak van de controle 
Het BGF leidde weliswaar 
tot grotere financiële 
solidariteit, maar de Euro ‑
pese meerwaarde bleef 
verder beperkt
30 
De Rekenkamer heeft getracht vast te 
stellen of het BGF zijn doelstelling, het 
bevorderen van de financiële solidariteit, 
heeft verwezenlijkt. Zij zocht ook bewijs 
dat het BGF een verdere Europese meer ‑
waarde opleverde, met name door de 
specifieke prioriteiten aan te pakken (zie 
figuur 2 ), door de samenwerking tussen 
de lidstaten te steunen of door de meest 
urgente problemen aan te pakken.
31 
De toewijzingen in het kader van het 
BGF hebben duidelijk bijgedragen aan 
de spreiding van de financiële lasten 
voor de lidstaten als gevolg van de 
invoering van het geïntegreerd beheer 
van de gemeenschappelijke buiten ‑
grenzen van de Unie. Lidstaten die naar 
verhouding een hogere last hebben, ontvangen hogere BGF‑steun (zie fi-
guur 4 ). De Rekenkamer stelde evenwel 
vast dat de verdere Europese meerwaar ‑
de van het BGF beperkt was vanwege:
a) een deels ondoeltreffend sys ‑
teem om specifieke prioriteiten te 
versterken;
b) de geringe ondersteuning van de 
operationele samenwerking tussen 
de lidstaten;
c) slecht opgezette mechanismen 
om specifieke tekortkomingen aan 
strategische grensposten te on ‑
dervangen en deels doeltreffende 
mechanismen om op noodsituaties 
te reageren, en
d) de ondersteuning — bij sommige 
gecontroleerde projecten — van 
programma’s en projecten die toch 
wel op nationaal niveau zouden zijn 
gefinancierd, waarvoor een behoor ‑
lijke behoefteanalyse ontbreekt 
of die niet‑subsidiabele kosten 
bevatten.Foto 1Drie uit het BGF gecofinancierde klasse 300 ‑vaartuigen 
voor alle weersomstandigheden van de Italiaanse kust ‑
wacht met Lampedusa, Italië als uitvalbasis
Bron:  ERK.

22 Reikwijdte en aanpak van de controle 
Een deels ondoeltreffend 
systeem voor het versterken 
van specifieke prioriteiten
32 
De Commissie heeft strategische richt ‑
snoeren opgesteld om prioriteiten te 
bepalen die aangevuld worden door 
specifieke prioriteiten voor het ten uit ‑
voer leggen van het BGF in de lidstaten 
die een EU‑meerwaarde hebben en om 
daartoe stimulansen te geven. Projecten 
die specifieke prioriteiten ondersteunen 
zoals SIS, VIS ( zie tekstvak 1 ), de consu ‑
laire samenwerking en Eurosur kwamen 
in aanmerking voor een hoger mede ‑
financieringspercentage. Deze stimu ‑
lerende maatregel (75 % in plaats van 
het standaardpercentage van 50 %) is 
evenwel ondoeltreffend in de 15 landen 
van het Cohesiefonds23 (die ongeveer 
60 % van de BGF‑toewijzing vertegen ‑
woordigen) omdat zij toch al 75 % mede ‑
financiering ontvangen. Enkele lidstaten 
(Spanje en Malta) bevestigden dat speci ‑
fieke prioriteiten geen parameter waren 
bij het ontwerpen van programma’s.
33 
Bovendien waren drie van de twaalf 
specifieke prioriteiten door de Com ‑
missie onduidelijk geformuleerd24 of getuigden zij van weinig realiteitszin, wat 
hun vermogen om EU‑meerwaarde te 
verwezenlijken, nog meer beperkt. Vanaf 
de jaarlijkse programma’s 2011 heeft de 
Commissie geprobeerd de BGF‑financie ‑
ring op specifieke prioriteiten te richten, 
maar door een gebrek aan toezicht 
bestaat er geen bewijsmateriaal dat het 
gebruik ervan is toegenomen.
34 
Vanwege het ontbreken van een systeem 
voor toezicht op het gebruik van speci ‑
fieke prioriteiten en een betrouwbare 
en adequate evaluatie achteraf op het 
niveau van de Commissie kon de Reken ‑
kamer de volledige omvang van de steun 
voor acties met een hoge EU‑meerwaar ‑
de echter niet vaststellen.
Weinig ondersteuning van de 
operationele samenwerking 
tussen de lidstaten
35 
Op twee specifieke gebieden waar 
het BGF de ondersteuning van samen ‑
werking tussen de lidstaten beoogde, 
namelijk de consulaire samenwerking en 
de Frontex‑operaties, werden beperkte 
resultaten geboekt.23 Vier van de vijf voor de 
controle van de Rekenkamer 
geselecteerde lidstaten zijn 
Cohesiefonds‑landen.
24 Zo werd voor een specifieke 
prioriteit inzake de aanschaf 
van uitrusting vermeld dat de 
behoefte aan dergelijke 
apparatuur „duidelijk moest 
worden vastgesteld op 
Europees niveau”. De 
Rekenkamer constateerde 
evenwel dat de betekenis van 
deze verplichting voor de 
Commissie en de lidstaten 
onduidelijk was.
BGF ‑bijdrage aan SIS II en VIS
Ondanks het ontbreken van toezicht trof de Rekenkamer bewijs aan van de BGF‑bijdrage aan de specifieke priori ‑
teiten voor de totstandkoming van de SIS II ‑ en VIS IT‑systemen. Tijdens haar bezoeken ter plaatse aan dergelijke 
projecten constateerde de Rekenkamer dat de BGF‑steun van cruciaal belang werd geacht voor de ontwikkeling 
van de nationale systemen25. De vertraging en wijzigingen in IT‑systemen op EU‑niveau26 zijn evenwel van invloed 
geweest op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het BGF, aangezien er wijzigingen moesten worden aange ‑
bracht en de aangekochte apparatuur niet kon worden gebruikt27.
25 De ontwikkeling van nationale systemen kostte naar schatting 330 miljoen euro; de BGF‑bijdrage daarvan beliep 95 miljoen euro.
26 Speciaal verslag nr. 3/2014 van de Europese Rekenkamer: „Lessen uit de ontwikkeling van het Schengeninformatiesysteem van de tweede 
generatie (SIS II) door de Europese Commissie” ( http://eca.europa.eu ).
27 Zo waren 110 draagbare toestellen (50 in het kader van het jaarlijks programma 2007 gefinancierde Personal Digital Assistants (PDA’s) en 60 in 
het kader van het jaarlijks programma 2008 gefinancierde PDA’s) niet bruikbaar tijdens politiepatrouilles om een verbinding met SIS II te leggen, 
omdat de geplande veiligheidsoplossing niet werkbaar was en SIS II niet gereed was. In 2014 werkten de Maltese autoriteiten aan de oplossing 
van dit probleem.Tekstvak 1
23 Reikwijdte en aanpak van de controle 
36 
Het BGF strekt ertoe (binnen haar 
prioriteit 3) de ontwikkeling van consu ‑
laire samenwerking te financieren, en 
gemeenschappelijke aanvraagcentra 
in het bijzonder; dat doel is slechts in 
beperkte mate verwezenlijkt, ondanks 
de medefinancieringspercentages van 
90 % die in het kader van de commu ‑
nautaire acties beschikbaar zijn. Slechts 
twee gemeenschappelijke aanvraagcen ‑
tra werden gefinancierd (zie tekstvak 2  
voor een voorbeeld) en slechts één lid ‑
staat (Frankrijk) plande een project voor 
consulaire samenwerking via andere 
vormen van samenwerking (zoals samen 
een gebouw betrekken of uitbesteding). 
In plaats daarvan hebben de lidstaten 
het BGF gebruikt voor de renovatie, 
aanpassing en uitrusting van hun eigen 
nationale consulaten — soms in dezelf ‑
de landen. Door het BGF op dusdanige 
wijze te gebruiken, werd er niet geprofi ‑
teerd van de schaalvoordelen en van de 
samenwerking tussen de lidstaten om de 
visumaanvraagprocedures te verbeteren 
en visumfraude te voorkomen.37 
Het tweede gebied van samenwerking 
waarop het BGF slechts een beperkt ef ‑
fect sorteerde, is de ondersteuning van 
door Frontex gecoördineerde opera ‑
ties door middel van de toename van 
omvang van de uitrusting die Frontex ter 
beschikking staat . De strategische richt ‑
snoeren bevatten een specifieke priori ‑
teit die was bedoeld ter versterking van 
de operationele capaciteit van Frontex. 
Zoals bij andere specifieke prioriteiten 
had het stimuleringsmechanisme echter 
weinig effect (zie paragraaf 32) en de 
resultaten ervan werden niet gemeten.
38 
De Rekenkamer controleerde of de uit 
het BGF gecofinancierde uitrusting werd 
geregistreerd als Frontex‑apparatuur. Dit 
zou Frontex steunen in zijn planning en 
uitvoering van (gezamenlijke) activi ‑
teiten ( tekstvak 3 ). Ofschoon veel van 
de uit het BGF gecofinancierde uitrus ‑
tingstukken geschikt zouden zijn voor 
de Frontex‑missies, is het niet wettelijk 
verplicht de uit het BGF gecofinancierde 
apparatuur in het uitrustingsbestand te 
registreren. De Rekenkamer stelde vast 
dat slechts twee van een steekproef van 
16 vliegtuigen en vaartuigen als zoda ‑
nig waren ingeschreven. Dit beperkt 
het vermogen van Frontex om (geza ‑
menlijke) activiteiten te plannen en te 
verwezenlijken.
„Schengenhuis”, gemeenschappelijk aanvraagcentrum in Kinshasa, de 
Democratische Republiek Congo
Met de financiering van twee projecten in het kader van communautaire acties (in 2007 en 2009, samen goed voor 
een BGF‑financiering ten belope van 845 704 euro) beoogde dit Belgisch‑Portugese initiatief de oprichting van 
het eerste gemeenschappelijk visumaanvraagcentrum van Schengen. Iedere deelnemende lidstaat blijft verant ‑
woordelijk voor de verwerking door het backoffice. De aanvraagprocedures worden evenwel gecentraliseerd zodat 
meerdere lidstaten middelen kunnen bundelen en delen. Deze centrale aanpak steunt een betere, efficiëntere en 
meer menselijke ontvangst van visumaanvragers en de strijd tegen „visum shopping”28 en fraude. Eind 2013 verte ‑
genwoordigde het Centrum 17 Schengenstaten.
28 De praktijk om opnieuw een visum aan te vragen voor andere lidstaten van de EU nadat een eerste aanvraag werd afgewezen.Tekstvak 2
24 Reikwijdte en aanpak van de controle 
39 
Bovendien ontving Frontex, in weerwil 
van de wettelijke verplichting van de 
Commissie en de verzoeken van Frontex, 
van de Commissie geen informatie over 
de tenuitvoerlegging van het fonds (zo ‑
als over de aangekochte uitrusting) tot 
juni 2013, waardoor haar plannings ‑ en 
operationele vermogen nog meer werd 
beperkt en haar controles ter voor ‑
koming van dubbele financiering van 
operationele kosten werden beperkt.
40 
Voor de periode 2014 ‑2020 heeft de 
Commissie voorgesteld om slechts twee 
prioriteiten van nationale programma’s 
te stimuleren door de medefinancie ‑
ring door de EU tot 90 % op te trekken en door in aanvullende financiering te 
voorzien. De specifieke acties worden 
afgeschaft. De te stimuleren prioriteiten 
zijn die waarvan de Rekenkamer oor ‑
deelde dat er een beperkte EU‑meer ‑
waarde was, namelijk de consulaire 
samenwerking en de bijdrage van het 
fonds aan de Frontex‑operaties. Hoewel 
een grotere betrokkenheid van Frontex 
bij het beheer van het fonds is gepland, 
overweegt men geen uitgebreide infor ‑
matie‑uitwisseling tussen het Bureau en 
de Commissie, noch voor de gedeelde 
beheerde, noch voor de direct beheerde 
programma‑uitvoering. Bovendien is het 
nog altijd niet algemeen verplicht de uit 
het BGF gefinancierde uitrusting op te 
nemen in de Frontex‑pool van techni ‑
sche uitrusting.Voorbeeld van een goede praktijk waarbij uitrusting ter beschikking van de 
Frontex‑operaties worden gesteld
De twee voorbeelden van uitrustingstukken in de steekproef van de Rekenkamer die werden geregistreerd in het 
bestand van Frontex‑apparatuur betroffen luchtvaartuigen van de Maltese strijdkrachten.
Ook al had Malta zelf te kampen met een bestendige migratiedruk, toch stelde het land in oktober 2012 een van 
haar via het BGF aangekochte luchtvaartuigen gedurende 90 uur ter beschikking van een specifieke gezamenlijke 
Frontex‑operatie in Spanje.Tekstvak 3
Foto 2  
Uit het BGF gecofinancierd vliegtuig met 
vaste vleugels voor patrouilles boven zee ter 
versterking van de capaciteiten van de Maltese 
strijdkrachten op het gebied van grenscontrole
© Leger van Malta
25 Reikwijdte en aanpak van de controle 
Het BGF‑mechanisme om 
specifieke gebreken op 
strategische grenspunten 
aan te pakken en het nood ‑
mechanisme waren deels 
doeltreffend
41 
Eén onderdeel van de potentiële 
EU‑meerwaarde van het BGF is de mo ‑
gelijkheid om het te richten op de meest 
urgente problemen; dat zijn gewoonlijk 
de meest bedreigde grensgebieden of 
algemene noodsituaties. Teneinde de 
doeltreffendheid te beoordelen van 
het BGF‑mechanisme om op noodsitua ‑
ties te reageren en voor de aanpak van 
specifieke gebreken aan strategische 
grensovergangen, onderzocht de Reken ‑
kamer de desbetreffende geldstromen van het BGF. Uit de controle bleek dat 
de specifieke acties werden gebruikt 
als een eenvoudige aanvulling op de 
jaarlijkse programma’s van de lidstaten. 
De lidstaten en de Commissie slaagden 
er niet in de coördinatie te verzekeren 
tussen deze verschillende delen van het 
BGF, waardoor er geen overzicht meer 
was welk project waar en waarom was 
gefinancierd.
42 
Bovendien heeft de Rekenkamer vast ‑
gesteld dat een deel van de noodmaat ‑
regelen werd gebruikt voor niet‑drin ‑
gende situaties of slecht werd beheerd 
(zie tekstvak 4 ).
Deels‑doeltreffend financieringssysteem voor noodsituaties aan de buitengrenzen
Geval 1: Steun aan maatregelen die geen noodsituaties betroffen
De noodmaatregelen van 2011 werden volledig gebruikt voor acht projecten met een totale waarde van onge ‑
veer 7,5 miljoen euro ter ondersteuning van de lidstaten tijdens hun laatste fasen van de ontwikkeling van SIS II, 
ofschoon dat project in 2001 was begonnen. Bovendien waren de uitgaven in één geval al gefinancierd door de 
lidstaat.
Geval 2: Voorbeeld van slecht beheer van de noodprojecten
De noodmaatregelen voor 2010 omvatten drie projecten waarbij Italië ongeveer 4 miljoen euro aan subsidies 
ontving om de migratie‑instroom als gevolg van de Arabische lente in te dammen; de Rekenkamer controleerde 
twee ervan. Een van beide projecten betrof de financiering van binnenlands vervoer van migranten29. De aanvraag 
bevatte geen enkele verwijzing naar het aantal migranten dat kon worden vervoerd, wat de beoordeling van de 
prijs‑kwaliteitverhouding onmogelijk maakte. Over het aantal daadwerkelijk vervoerde migranten werd geen 
verslag uitgebracht; dat werd pas bekendgemaakt nadat de Commissie daar uitdrukkelijk om verzocht, zonder dat 
enige informatie werd gegeven over de beoogde doelstellingen inzake vervoerstijd, noch enige andere inlichting 
aan de hand waarvan het project zou kunnen worden geëvalueerd. Bovendien was slechts de helft van de pro ‑
jectbegroting uitgevoerd; dat werd niet met redenen omkleed in het eindverslag van het project. Bij het andere 
gecontroleerde project30 ontbraken kwantificeerbare streefcijfers en passende verslaglegging ook.
29 Project nr. 3 (Binnenlands vervoer van migranten (SHIFTS)).
30 Project nr. 2 (Uitbreiding van de vervoermiddelen voor de patrouille bij de grensovergangen en het gebied rondom de IUC (RECARS)) in het 
kader van noodmaatregelen, zie bijlage.Tekstvak 4
26 Reikwijdte en aanpak van de controle 
43 
Via het Buitengrenzenfonds was jaar ‑
lijks 10 miljoen euro beschikbaar voor 
projecten die betrekking hadden op spe ‑
cifieke tekortkomingen aan strategische 
grensovergangen. Deze specifieke acties 
waren niet opgenomen in het BGF‑voor ‑
stel van de Commissie maar werden 
door de Raad toegevoegd. De procedure 
voor de projectselectie duurde lang en 
de uitvoeringsperiode (zes maanden) 
was veel te kort voor projecten die ge ‑
paard gaan met de aanschaf van speciale 
apparatuur zoals helikopters, wat heeft geleid tot een laag uitvoeringspercen ‑
tage. Griekenland kon bijvoorbeeld, in 
weerwil van zijn behoeften, negen van 
de elf in het kader van de specifieke 
actieprogramma’s voor 2008 ‑2010 goed ‑
gekeurde projecten niet uitvoeren. Van 
beide uitvoerig gecontroleerde Italiaan ‑
se projecten in het kader van specifieke 
acties constateerde de Rekenkamer dat 
sommige onderdelen werden gebruikt 
buiten de grensgebieden en dat andere 
volledig buiten de werkingssfeer van het 
BGF vielen (zie tekstvak 5 ).
Specifieke acties gebruikt buiten het grensgebied
De Rekenkamer onderzocht één project van de specifieke acties voor 2009 en één van 2010. Beide werden uitge ‑
voerd door het Italiaanse ministerie van Binnenlandse Zaken; de eindgebruiker van de apparatuur was de politie.
Specifieke acties voor 2009: zes maanden huur van voertuigen die zouden worden gebruikt aan het zuide ‑
lijke Italiaanse zeegrenzen
Het project heeft gereageerd op de oproep tot het indienen van offertes, waarin de territoriale werkingssfeer 
werd omschreven als „de zeegrens van Italië (Middellandse Zee en Siciliaanse Zee)”. In de subsidieaanvraag werd 
verklaard dat het project „de doeltreffendheid van de bewakingsactiviteiten in de havens en langs de kust van 
het Centrale Middellandse Zeegebied zou verbeteren”. Nochtans werden alle 137 aan het C.I.E. (Identification and 
Expulsion Centre — Centrum voor identificatie en uitzetting) geleverde voertuigen gestationeerd op locaties in 
het noorden, zoals Turijn, Milaan en Bologna; zij waren niet betrokken bij de bewaking van de buitengrenzen. Toch 
heeft de Commissie de kosten goedgekeurd (het uiteindelijke subsidiebedrag beliep 950 688 euro).
Specifieke acties voor 2010: grenspatrouilles
Het project voorzag in de aanschaf van politievoertuigen (de aanvraag is niet consistent over het aantal aan te 
kopen wagens en het beoogde gebruik ervan) voor patrouilles langs de zeegrenzen in het zuiden van Italië, met 
name het zuidwesten van de kustlijn. De voertuigen werden evenwel dicht bij het C.I.E.31 en het C.A.R.A. (Asiel ‑ en 
vluchtelingencentrum) gebruikt. In de evaluatie van het eindverslag merkte de Commissie op dat de toewijzing van 
22 van 43 in het kader van het project aangekochte voertuigen niet strookte met de territoriale reikwijdte van de 
uitnodiging tot het indienen van voorstellen, aangezien zij werden ingeschakeld (zoals hierboven vermeld) in en 
rond C.I.A. en C.A.R.A. De daarmee samenhangende kosten (337 405 euro) werden vervolgens door de Commissie 
als niet‑subsidiabel beschouwd (de definitieve subsidie beliep 560 259 euro van de goedgekeurde 1 192 559 euro).
31 De C.I.E.’s en C.A.R.A.’s zijn overal in Italië gevestigd, zowel in kustgebieden als in het binnenland.Tekstvak 5
27 Reikwijdte en aanpak van de controle 
44 
Gelet op deze in de regelgeving inge ‑
bouwde beperkingen en de problemen 
bij de tenuitvoerlegging besloot de 
Commissie in 2013 geen specifieke acties 
te verrichten.
Steun voor projecten die 
toch wel op nationaal niveau 
zouden zijn gefinancierd, 
waarvoor een behoorlijke 
behoefteanalyse ontbreekt 
of die aanzienlijke niet‑sub ‑
sidiabele kosten bevatten
45 
De Rekenkamer stelde vast dat bij twee 
van de vijf lidstaten in de steekproef van 
de Rekenkamer (Griekenland en Spanje) 
tal van projecten reeds op nationaal 
niveau gefinancierd waren (of zouden 
worden) gefinancierd, in elk geval op het 
moment waarop zij werden opgenomen 
in de jaarlijkse programma’s. Dit was ook 
het geval voor een van de drie gecon ‑
troleerde projecten in het kader van 
noodmaatregelen waarbij in de project ‑
aanvraag reeds was aangegeven dat de 
lidstaat de middelen had uitgetrokken 
om het project volledig te financieren. 
Hoewel de regels van het fonds derge ‑
lijke praktijken toestaan en ofschoon 
dit het uitvoeringspercentage doet 
toenemen, kan bij de vervanging van 
de nationale uitgaven van een lidstaat 
door EU‑financiering de EU‑meerwaarde 
in het gedrang komen. In de hierboven 
genoemde gevallen was er geen sprake 
van een Europese meerwaarde.46 
In drie lidstaten in de steekproef van 
de Rekenkamer (Griekenland, Italië 
en Polen) kon de EU‑meerwaarde van 
bepaalde projecten niet worden aan ‑
getoond wegens het ontbreken van een 
degelijke beoordeling van de behoeften 
waarop de projecten zich richtten. In 
twee lidstaten (Griekenland en Italië) 
had het fonds slechts een beperkte 
EU‑meerwaarde, aangezien sommige 
projecten bestonden uit operationele 
steun zoals brandstof en verbruiksartike ‑
len voor uitrusting, en niet zozeer uit de 
capaciteitsopbouw in de lidstaten op het 
gebied van het beheer van de buiten ‑
grenzen. Terwijl de steun voor dergelijke 
kosten is toegestaan en in noodsituaties 
gerechtvaardigd kan zijn, is het fonds 
hoofdzakelijk bestemd voor het onder ‑
steunen van de opbouw van capaciteit32, 
bijvoorbeeld door de aanschaf van in ‑
frastructuur of apparatuur, niet voor de 
financiering van lopende kosten.
47 
De EU‑meerwaarde van het BGF wordt 
verder beperkt door het hoge bedrag 
van de niet in aanmerking komende 
kosten bij sommige gecontroleerde 
projecten, die het gevolg zijn van uit ‑
gaven die niet in overeenstemming zijn 
met de prioriteiten van het fonds of uit 
apparatuur die niet werkt of niet naar 
behoren werkt, ofwel niet op de juiste 
plaats werkt. In de meeste gevallen die 
de Rekenkamer aantrof, werden deze 
onregelmatigheden niet opgespoord 
met de bestaande nationale beheers ‑ en 
controlesystemen (zie voor voorbeelden 
met betrekking tot de paragrafen 45 ‑47 
tekstvak 6 ).32 Zie de artikelen 3 en 4 van 
Beschikking nr. 574/2007/EG 
en de nota van de Commissie 
aan het Solid‑comité van 
18 oktober 2010.
28 Reikwijdte en aanpak van de controle 
Voorbeelden van projecten met een lage of onbekende EU‑meerwaarde
De financiering van reeds gefinancierde projecten
Een Grieks project voor de aankoop van 75 politiepatrouillewagens en passagiersvoertuigen werd opgenomen in 
een herziening van het jaarlijks programma 2009 van Griekenland in maart 2011, nadat de voertuigen waren aan ‑
gekocht en uit de nationale begroting gefinancierd.
Ontbreken van een beoordeling van de behoeften en niet‑subsidiabele kosten
In Italië controleerde de Rekenkamer een project (jaarlijks programma 2010) voor de aankoop van 355 operationele 
voertuigen voor de Guardia di Finanza voor hun taken inzake de opsporing en identificatie van immigranten op 
zeegrenzen. De eindbegunstigde kon niet afdoende aantonen hoe het benodigde aantal voertuigen werd bepaald 
of op welke basis ze aan de verschillende eenheden werden toegewezen. De in het kader van het project gekochte 
aantallen zijn gestegen, voornamelijk als gevolg van de bijkomende financiële middelen die beschikbaar waren. De 
Rekenkamer constateerde dat de wagens ook werden gebruikt voor het „gewone” politiewerk.
Rekening houdend met het ontbreken van een beoordeling van de behoeften voor de 355 voertuigen en het feit 
dat Italië een totaal van 1 084 voertuigen aankocht in het kader van de jaarlijkse programma’s 2007 ‑2010, bestaat 
het risico dat BGF‑financiering wordt gebruikt voor projecten die niet aan de BGF‑prioriteiten beantwoorden en dat 
er niet aan dringende behoeften wordt voldaan.
In een ander Italiaans project, dat werd opgezet om de software en de glasvezelkabelinfrastructuur tussen 
 politiekantoren in het centrum en het noorden van Italië uit te breiden, kreeg de Rekenkamer van de Italiaanse 
autoriteiten tegenstrijdige informatie over de kostprijs van de totale investering en over de berekeningswijze van 
de subsidiabele kosten. Als gevolg daarvan kon de Rekenkamer niet bepalen in hoeverre de 22 miljoen euro aan 
gedeclareerde subsidiabele kosten (voor 50 % medefinanciering in het kader van het Buitengrenzenfonds) in het 
jaarlijks programma 2007 verband hield met het BGF.
Soortgelijke problemen werden vastgesteld in Malta voor een project in het kader van het jaarlijks programma 
2007 ter waarde van circa 540 000 euro, waarbij de lidstaat niet kon aantonen waarom bepaalde kosten (voorna ‑
melijk op het gebied van civieltechnische werken) over het project waren verdeeld.Tekstvak 6
29 Reikwijdte en aanpak van de controle 
Strategische en operatio ‑
nele tekortkomingen in 
de BGF‑programmering 
en uitvoering op het 
niveau van de lidstaten  
en de Commissie
48 
De Rekenkamer beoordeelde de be ‑
langrijkste processen voor de doeltref ‑
fendheid van het fonds, namelijk de 
programmering en de projectselectie, en 
stelde vast dat programma’s niet worden 
ingebed in nationale strategieën en 
dat SMART‑doelstellingen en meetbare 
indicatoren ontbreken. Vereisten inzake 
programmering leiden tot een over ‑
matige administratieve werkbelasting. 
In bepaalde lidstaten konden project ‑
selectieprocedures niet op adequate 
wijze verzekeren dat aan de behoeften 
van de lidstaten werd voldaan. Boven ‑
dien bracht de controle zwakke punten 
aan het licht in de aanbestedingsproce ‑
dures, waardoor het financieel beheer in 
gevaar kwam. Foto 3Een uit het BGF gecofinancierde politiepatrouillewagen in 
Griekenland
Bron:  ERK.

30 Reikwijdte en aanpak van de controle 
De programma’s zijn niet 
ingebed in nationale stra ‑
tegieën op het gebied van 
grenstoezicht en visa ...
49 
In de geselecteerde lidstaten heeft de 
Rekenkamer onderzocht of het meerja ‑
renprogramma en de jaarlijkse program ‑
ma’s waren gebaseerd op een nationale 
strategie voor grensbeheer en visa‑aan ‑
gelegenheden en of zij gecoördineerd 
werden met nationale, andere Europese 
en internationale financiering. Volgens 
de 3 e editie van de EU‑Schengencatalo ‑
gus inzake controle van de buitengren ‑
zen, terugkeer en overname dient een 
dergelijke strategie duidelijk „taken te 
delegeren” en „de beoordelingen van 
de werkomgeving, risico’s en bedreigin ‑
gen, analyses van de benodigde mid ‑
delen, alsmede actie en de ontwikkeling 
ervan” te omvatten. Alleen wanneer een 
dergelijke algehele beoordeling bestaat, 
kan een maximale doelmatigheid en 
doeltreffendheid worden verkregen van 
het BGF. De Rekenkamer analyseerde 
ook, op basis van de Schengenevalua ‑
ties, of een dergelijke nationale strategie 
was gebaseerd op het gemeenschap ‑
pelijk geïntegreerde risicoanalyse  model 
(Ciram)33 voor de evaluatie van de 
betrekkelijke risico’s van verschillende 
bedreigingen aan de buitengrenzen en 
visumbeheer.
50 
In vier van de vijf lidstaten in de steek ‑
proef van de Rekenkamer (dat wil 
zeggen met uitzondering van Polen) 
stelde de Rekenkamer vast dat het 
meerjarenprogramma, en bijgevolg 
ook de jaarlijkse programma’s, geen 
onderdeel vormen van een alomvat ‑
tende strategie, omdat een dergelijke 
strategie gewoonweg niet bestaat. 
Ofschoon er veel afzonderlijk strategie ‑
documenten bestaan, blijven die in veel gevallen beperkt tot een enkele autori ‑
teit. Hoewel het verplicht was om in de 
meerjarenprogramma’s een hoofdstuk 
op te nemen over complementariteit 
tussen de nationale en de BGF‑finan ‑
ciering, constateerde de Rekenkamer 
dat de uitleg erbij — als die al werd 
gegeven — onvolledig was. In alle vijf 
de lidstaten bevindt de gemeenschap ‑
pelijke geïntegreerde risicoanalyse zich 
nog in de ontwikkelingsfase of wordt 
ze helemaal niet gebruikt. Dit gebrek 
aan een alomvattende visie op basis van 
een risicoanalyse betekent dat noch de 
Commissie, noch de lidstaten objectief 
kunnen bepalen of de in het kader van 
het Buitengrenzenfonds gefinancierde 
maatregelen worden ingepast in de 
algemene strategie van de lidstaten, of 
zij aan de werkelijke behoeften voldoen 
en waarom zij werden geselecteerd 
voor financiering in het kader van het 
Buitengrenzenfonds.
51 
In drie lidstaten (Spanje, Malta en Polen) 
trof de Rekenkamer bewijs aan dat het 
BGF nog niet voldoende was afgestemd 
op andere EU‑fondsen34 of op andere 
internationale financiële middelen35. 
Daardoor ontstaat het risico van verlies 
aan doelmatigheid en doeltreffendheid 
voor de betreffende fondsen, aangezien 
elk ervan kon worden gericht op soort ‑
gelijke acties.
... en ze ontberen 
SMART‑doelstellingen en 
meetbare indicatoren
52 
De Rekenkamer onderzocht of meerja ‑
renprogramma’s en jaarlijkse program ‑
ma’s en projecten SMART‑doelstellingen 
en indicatoren bevatten die relevant en 
meetbaar zijn en vergezeld gaan van een 
streefwaarde.33 Een door Frontex en de 
lidstaten ontwikkeld 
risicoanalysemodel, dat wordt 
gebruikt door Frontex en 
aanbevolen voor het gebruik 
door de lidstaten.
34 Bijvoorbeeld het Europees 
Fonds voor regionale 
ontwikkeling (EFRO).
35 Bijvoorbeeld de steun van de 
VS voor projecten inzake 
grensbeheer.
31 Reikwijdte en aanpak van de controle 
53 
De vijf lidstaten in de steekproef 
van de Rekenkamer omvatten geen 
SMART‑doelstellingen en meetbare 
indicatoren in hun meerjarige en jaar ‑
lijkse programma’s of projecten. Het 
ontbreekt de meeste programma ‑ en 
projectbeschrijvingen aan streefwaar ‑
den. Bovendien werden in de Grieken ‑
land de streefcijfers voor de jaarlijkse 
programma’s 2008, 2009 en 2010 pas 
vastgesteld nadat de projecten ten uit ‑
voer waren gelegd, waardoor ze overbo ‑
dig werden. Een analyse van de jaarlijkse 
programma’s 2012 toont verbeteringen 
aan in de formulering van indicatoren 
voor drie lidstaten, maar voor twee 
ervan was er geen vooruitgang geboekt 
met de vaststelling van doelstellingen 
voor indicatoren.54 
Hoewel het moeilijk kan zijn om resul ‑
taat ‑ en effectindicatoren te bepalen 
voor grensbeheer en visa, heeft de 
Commissie in richtsnoeren getoond dat 
het toch mogelijk is. Omdat er geen 
verplichte gemeenschappelijke indica ‑
toren waren, gebruikten de lidstaten 
uiteenlopende reeksen indicatoren, die 
niet alleen voor programma’s verschil ‑
den, maar ook voor soortgelijke maat ‑
regelen onderling, waardoor een goede 
beoordeling onmogelijk is. Ondanks de 
lage kwaliteit van de doelstellingen en 
indicatoren in de programma’s van de 
lidstaten heeft de Commissie deze toch 
goedgekeurd, met het oog op de nood ‑
zaak het fonds ten uitvoer te leggen (zie 
tekstvak 7 ).
Voorbeelden van inconsistent en niet‑aangepaste indicatoren
Eén project bestond in de aanschaf van twee middelgrote schepen voor patrouilles op zee en werd gefinancierd 
door het Spaanse jaarlijks programma 2008. Net als bij andere gecontroleerde projecten in Spanje36 trof de Reken ‑
kamer indicatoren aan die niet relevant of niet geregistreerd waren en/of vastgesteld waren zonder voldoende 
overleg met de eindbegunstigde door de bevoegde autoriteit.
De „verwachte resultaten” van het project waren zeer vaag en er werd vrijwel niet toegelicht hoe zij konden wor ‑
den gemeten, met bewoordingen zoals „verbeterde doeltreffendheid en doelmatigheid van de middelen die zijn 
besteed aan patrouilles op zee”, „betere veiligheidsomstandigheden tijdens opdrachten” en „veiliger grenzen”. Het 
enige meetbare beoogde resultaat was een „verlaging van het aantal vaartuigen dat illegaal de Spaans‑Europese 
kusten bereikt”. Bij die indicator doet zich echter het probleem voor dat het oorzakelijk verband tussen de actie en 
de resultaten zorgvuldig dient te worden onderzocht.
36 De projecten met nrs. 7, 8, 9, 11 en 12 van de lidstaten, zie bijlage .Tekstvak 7
32 Reikwijdte en aanpak van de controle 
55 
De Commissie heeft al gereageerd op een 
aantal van de tekortkomingen dat voort ‑
vloeit uit het ontbreken van gemeenschap ‑
pelijke indicatoren met een voorstel van 
verplichte gemeenschappelijke indicatoren 
voor de financieringsperiode 2014 ‑2020. 
De lidstaten zullen programmaspecifieke 
indicatoren moeten ontwikkelen.
De vereisten van de jaarlijkse 
programmering leiden tot 
administratieve overlast 
en moeilijkheden met de 
uitvoering
56 
Terwijl werd gestreefd naar een strikter 
toezicht op de door de verantwoordelijke 
autoriteiten opgestelde programma’s, 
heeft de verplichting om jaarlijkse pro ‑
gramma’s voor te leggen, bovenop de 
meerjarige programma’s, geleid tot een 
buitensporige administratieve werklast, zo ‑
wel op het niveau van de lidstaten als van 
de Commissie; ook waren er aanzienlijke 
vertragingen. De slechte kwaliteit van de 
oorspronkelijk door de lidstaten ingedien ‑
de programma’s — waarbij vaak niet wordt 
voldaan aan de in de rechtsgrondslagen 
uiteengezette vereisten — heeft geleid 
tot vertragingen in de goedkeuring van de 
jaarlijkse programma’s. Gemiddeld verliep 
er tussen de eerste indiening en de defini ‑
tieve versie van de jaarlijkse programma’s 
zes en een halve maand. Als gevolg daar ‑
van werd de termijn voor uitvoering van 
projecten vaak sterk verminderd.
57 
De BGF‑jaarprogramma’s sloten ook niet 
goed aan op de langdurige aanbestedings ‑
procedures die nodig zijn bij de aanschaf 
van geavanceerde apparatuur. Als gevolg 
daarvan liepen projecten vertraging op of 
konden ze niet worden gefinancierd door 
het fonds. De bovengenoemde problemen 
worden erkend, en in de financieringspe ‑
riode 2014 ‑2020 zullen uitsluitend meerja ‑
renprogramma’s worden vastgesteld.In sommige lidstaten waar ‑
borgden de procedures voor 
de projectselectie niet dat 
aan de werkelijke behoeften 
ervan is voldaan
58 
De Rekenkamer onderzocht de procedure 
die door de lidstaten worden gebruikt 
bij de projectselectie. Er werden ernstige 
gebreken aangetroffen in de procedures 
voor projectselectie in Italië en (alleen voor 
de vroege jaren) in Malta, waardoor de 
vraag rijst of de meest relevante projecten 
werden geselecteerd.
59 
In Italië vertoonde de toewijzing van mid ‑
delen tussen openbare lichamen en de 
daaropvolgende selectie van de projecten 
een aantal zwakke plekken. Wegens het 
volledig ontbreken van een controlespoor 
kon de Rekenkamer niet nagaan op welke 
basis de verdeling tussen eindbegunstig ‑
den werd vastgesteld voor de jaarlijkse 
programma’s 2007 en 2008. Voor de jaren 
nadien waren de door de verantwoorde ‑
lijke instantie opgegeven beweegredenen 
voor de verdeling van de toewijzing ofwel 
misleidend, ofwel niet op een consequente 
manier toegepast op de verdeling van 
de middelen. Als gevolg daarvan kon de 
steeds hogere toewijzing voor het ministe ‑
rie van Binnenlandse Zaken, departement 
Openbare Veiligheid —centraal directoraat 
Immigratie en Grenspolitie, het orgaan 
waarin de verantwoordelijke autoriteit is 
ondergebracht — ten koste van andere 
organen zoals de kustwacht niet worden 
gerechtvaardigd. Datzelfde ministerie had 
ook als enige Italiaanse instantie baat bij 
de noodmaatregelen en specifieke acties 
tussen 2007 ‑2012, ofschoon er verschillen ‑
de andere diensten (onder diverse ministe ‑
ries) waren betrokken bij het grensbeheer. 
Door de uitsluiting en marginalisering 
van de andere autoriteiten ontstaat het 
risico dat er niet aan hun behoeften wordt 
voldaan.
33 Reikwijdte en aanpak van de controle 
60 
De selectie en de daaropvolgende finan ‑
ciering van een tijdelijk detentiecentrum 
in Griekenland strookte niet met het be ‑
ginsel van een respectvolle en waardige 
behandeling (zie tekstvak 8 ).
Financiering van een detentiecentrum in Griekenland
De Rekenkamer onderzocht de huurprijs van een tijdelijk detentiecentrum in Pagani (ook bekend als de speciale 
faciliteit voor illegale migranten van Mytilini) op het eiland Lesbos. Het project werd uitgevoerd door de verant ‑
woordelijke autoriteit (ministerie van Openbare Orde en Burgerbescherming).
De verantwoordelijke autoriteit nam het project op in een laattijdige herziening van het jaarlijks programma 2008, 
als „onderbrengen van migranten in hotels en kamers”. Wat in werkelijkheid werd gefinancierd, was de huur van 
het Pagani‑centrum van 1 januari 2008 tot 30 juni 2010 voor een totaalbedrag van 267 405 euro.
Het centrum kreeg herhaaldelijk kritiek van mensenrechtenorganisaties vanwege de slechte levensomstandig ‑
heden. Oorspronkelijk was het centrum een goederenopslaglocatie; deze werd omgebouwd om plaats te bieden 
aan 300 personen. In 2008 vonden 720 migranten onderdak in deze infrastructuur. De levensomstandigheden 
werden beschreven als „abominabel” en „een gevaar voor de gezondheid van personeel en gevangenen”37. In  
oktober 2009, na een bezoek aan het centrum, riep het UNHCR op tot de sluiting ervan. Tussen eind oktober 2009 
en juni 2010 werd het centrum geleidelijk buiten gebruik gesteld.
Op het tijdstip van het besluit om het project te financieren, waren die onaanvaardbare levensvoorwaarden alom 
bekend. De Griekse autoriteiten legden evenwel een misleidende beschrijving van het project voor aan de Commis ‑
sie; deze plant nu om, na de beoordeling van het eindverslag, de uitgaven in te houden bij de saldobetaling.
37 Verslag aan de Griekse regering over het bezoek aan Griekenland uitgevoerd door het Europees Comité inzake de voorkoming van foltering en 
onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing (CPT) van 23 tot 29 september 2008 (CPT/INF (2009) 20).Tekstvak 8
Ontoereikende procedu ‑
res voor het plaatsen van 
overheidsopdrachten in de 
lid staten vormen een risico 
voor een behoorlijk finan ‑
cieel beheer
61 
De Rekenkamer controleerde de pro ‑
cedures voor het plaatsen van over ‑
heidsopdrachten bij elf projecten. Bij acht daarvan voldeden de procedures 
niet aan de desbetreffende wettelijke 
bepalingen of waren zijn uitgevoerd op 
een wijze die geen kosteneffectiviteit 
verzekerde. Eén aanbestedingsproce ‑
dure, de verwerving van patrouille ‑
honden in Griekenland, mislukte zelfs 
compleet vanwege de ondeugdelijkheid 
van de procedure. Hoewel de veertig 
voertuigen in mei 2012 waren geleverd, 
waren de honden in juni 2014 nog niet 
aangeschaft.
34 Reikwijdte en aanpak van de controle 
62 
De belangrijkste tekortkoming bestond 
in het feit dat drie lidstaten niet be ‑
hoorlijk onderbouwden waarom zij de 
uitzonderingsclausule voor overheids ‑
opdrachten op het gebied van defensie 
en veiligheid toepasten. Zo schafte 
Spanje in het kader van zijn jaarlijks 
programma 2007 twee vliegtuigen 
met vaste vleugels aan voor patrouil ‑
les boven zee en de bestrijding van 
illegale migratie voor een bedrag van 
50 miljoen euro. De Spaanse autoriteiten 
bestempelden de overheidsopdracht als 
„geheim”, pasten de procedure toe van 
gunning door onderhandelingen, zonder 
voorafgaande oproep tot mededinging 
en nodigden slechts één leverancier uit. 
Er hadden minder restrictieve procedu ‑
res kunnen worden toegepast zonder 
dat de veiligheid in het gedrang kwam. 
In andere lidstaten werden vergelijk ‑
bare overheidsopdrachten geplaatst via 
openbare aanbestedingsprocedures.
63 
Andere tekortkomingen in procedures 
voor het plaatsen van overheidsopdrach ‑
ten betroffen de herhaalde keuze voor 
dezelfde leverancier zonder passende 
mededinging en een gebrek aan capaci ‑
teit en kennis bij de overheidsdiensten.
64 
De verificatie van de procedures voor 
het plaatsen van overheidsopdrachten 
door de verantwoordelijke autoriteiten 
was in vier van de vijf lidstaten (alle 
behalve Polen) ontoereikend of vond 
geheel niet plaats, hoewel veel midde ‑
len uit het BGF worden uitgegeven via 
aanbestedingsprocedures.65 
Het risico bestaat derhalve dat acties 
met een hoge waarde in bepaalde 
BGF‑programma’s, zoals de aankoop van 
luchtvaartuigen en schepen, niet kosten ‑
effectief zijn.
Tekortkomingen in het 
toezicht door de verant ‑
woordelijke autoriteiten 
en ernstige gebreken in 
de controles achteraf 
door de Commissie en de 
lidstaten laten een ade ‑
quate beoordeling van de 
algemene resultaten van 
het fonds niet toe
66 
De Rekenkamer heeft willen nagaan of 
de lidstaten en de Commissie toezicht 
en evaluatie gebruiken om de doeltref ‑
fendheid van het BGF te beoordelen en 
te verbeteren. Zij constateerde dat het 
toezicht en de evaluatie ernstig werden 
belemmerd door het ontbreken van 
SMART‑doelstellingen en meetbare indi ‑
catoren, dat het ontbreekt aan adequaat 
toezicht op en adequate rapportage 
over projecten op lidstaatniveau en dat 
de evaluatie vertraagd is en ernstige 
tekortkomingen kent.
35 Reikwijdte en aanpak van de controle 
Gebrek aan adequaat  
toezicht op en adequate  
rapportage over projecten 
door de lidstaten
67 
In geen van de lidstaten in de steek ‑
proef van de Rekenkamer hield de 
verantwoordelijke autoriteit voldoende 
en adequaat toezicht waarmee zij de 
uitvoering van projecten kon volgen en 
kon vaststellen of er werd afgeweken 
van de vastgestelde doelstellingen. In 
de toezichtverslagen die bestonden, ontbrak belangrijke informatie, zoals 
de verwezenlijkte resultaten afgezet 
tegen de vastgestelde indicatoren of 
gestelde streefdoelen, of significante 
veranderingen in de uitvoeringsfase van 
het project. In Griekenland vond er geen 
toezicht plaats tijdens de projectuitvoe ‑
ring in 2007 ‑2009 omdat de projecten in 
het algemeen in het jaarlijks programma 
werden opgenomen na de uitvoering 
ervan. Hoewel er enkele controles ter 
plaatse waren uitgevoerd, waren er geen 
checklists beschikbaar waaruit bleek dat 
de kwalitatieve aspecten van de gefinan ‑
cierde projecten waren geverifieerd.Foto 4Een uit het GBF gecofinancierd douanehokje bij de 
Spaans‑Marokkaanse grens in El Tarajal, Ceuta
Bron:  ERK.

36 Reikwijdte en aanpak van de controle 
68 
In alle vijf de lidstaten werd in de 
eindverslagen— van zowel projecten 
als jaarlijkse programma’s — niet op 
bevredigende wijze verslag uitgebracht 
over indicatoren of verwezenlijkte 
streefdoelen. In drie lidstaten bevatten 
de eindverslagen meerdere tegenstrij ‑
digheden en fouten die van invloed 
waren op de betrouwbaarheid van de 
gegevens. Spanje vraagt pas sinds het 
jaarlijks programma 2010 om eindversla ‑
gen van projecten en begon pas toezicht 
te houden tijdens de uitvoering vanaf 
het jaarlijks programma 2009. Ten tijde 
van de controle (februari 2014) hoefden 
er in Griekenland nog steeds geen eind ‑
projectverslagen te worden opgesteld, 
hetgeen de beschikbare informatie over 
de verwezenlijkte projectresultaten 
ernstig beperkt. De verantwoordelijke 
autoriteit in Italië heeft naar aanleiding 
van de controle van de Rekenkamer 
aangekondigd dat zij toezichtbezoeken 
zal gaan invoeren.
69 
Geen van de lidstaten in de steekproef 
van de Rekenkamer had vanaf de oprich ‑
ting van het fonds geschikte IT‑systemen 
ingesteld om indicatoren bij te houden. 
Hoewel drie lidstaten (Spanje, Italië en 
Malta) zijn gestart met de ontwikkeling 
van een IT‑systeem ter ondersteuning 
van het VA‑beheer in de tweede helft 
van de financieringsperiode, omvat al ‑
leen het Italiaanse systeem een functie 
om de indicatoren en hun waarden te 
registreren. In de richtsnoeren van de 
Commissie werd niet uitgelegd wat de 
voordelen van dergelijke IT‑systemen 
waren en de kansen om beste praktijken 
uit te wisselen, werden gemist.
70 
De rapportage van de lidstaten over 
communautaire en specifieke acties kent 
een vergelijkbaar gebrek aan informatie 
over bereikte resultaten; zelfs de meest 
elementaire informatie ontbreekt vaak.Vertragingen en ernstige 
tekortkomingen in de eva ‑
luatie achteraf op het niveau 
van zowel de lidstaten als de 
Commissie
71 
De Commissie is samen met de lidsta ‑
ten verantwoordelijk voor de evaluatie 
van het fonds ter beoordeling van de 
relevantie, doeltreffendheid en impact 
van de maatregelen ervan. De eerste van 
de twee evaluaties achteraf — over de 
periode 2007 ‑2010 — had de Commissie 
uiterlijk op 31 december 2012 aan het 
Europees Parlement en de andere instel ‑
lingen moeten voorleggen.
72 
De Rekenkamer analyseerde de bijdra ‑
gen van de lidstaten in de steekproef 
van de Rekenkamer aan deze evaluatie 
en zij trof een aantal omissies, fouten en 
onjuistheden aan in alle vijf de nationale 
evaluatieverslagen. De betrouwbaar ‑
heid van het algemene verslag van de 
evaluatie achteraf is daardoor aanzienlijk 
verminderd. Het feit dat de lidstaten 
slechts in beperkte mate gekwantifi ‑
ceerde gegevens hadden verstrekt, was 
gedeeltelijk te wijten aan het feit dat de 
Commissie pas in 2011 vaststelde welk 
soort gegevens moest worden gerap ‑
porteerd. Toen waren alle maatregelen 
die bij de evaluatie moesten worden be ‑
trokken, al gestart en waren de meeste 
al afgerond. Derhalve waren de lidstaten 
niet in staat de indicatoren die moesten 
worden verzameld, aan te passen. Dit 
zorgde voor een algemeen gebrek in de 
kwaliteit van de in de evaluatie weerge ‑
geven kwantitatieve informatie alsook 
voor inefficiëntie en extra werk doordat 
gegevens achteraf moesten worden 
samengevoegd.
37 Reikwijdte en aanpak van de controle 
73 
Bij de analyse van het verslag van de 
evaluatie achteraf van de Commissie trof 
de Rekenkamer samenvattingen aan van 
een grote hoeveelheid kwalitatieve en 
kwantitatieve gegevens die bij de lidsta ‑
ten waren verzameld. De presentatie van 
de gegevens is echter beschrijvend van 
aard, zonder analyse van de relevantie 
ervan. Zo worden gegevens gepresen ‑
teerd zonder enige nuttige referentie ‑ of 
benchmarkgegevens, of in een vorm 
die geen extra inzicht verschaft (bijv. 
aantal aangeschafte of opgewaardeerde 
systemen). Bovendien gaat de evalu ‑
atie niet in op communautaire acties en 
noodmaatregelen of specifieke acties, 
waardoor de waarde ervan nog verder 
afneemt. De evaluatie achteraf kan der ‑
halve niet worden beschouwd als nuttig 
of betrouwbaar verslag ter beoordeling 
van de doeltreffende impact van het 
Buitengrenzenfonds.74 
Hoewel de termijn werd verlengd, 
dienden slechts 8 van de 28 lidstaten 
hun bijdragen op tijd bij de Commissie 
in. Daardoor kregen de Commissie en 
haar externe contractant minder tijd 
om de gegevens te bewerken. Ook op 
het niveau van de Commissie traden 
er vertragingen op. Toen de controle ‑
werkzaamheden van de Rekenkamer 
werd afgesloten (in maart 2014), meer 
dan een jaar na het verstrijken van de 
termijn ervoor, had de Commissie het 
verslag nog niet vastgesteld, waardoor 
de beschikbaarheid van informatie voor 
BGF‑belanghebbenden werd beperkt.
38
 Conclusies en 
aanbevelingen
75 
Uit de controle bleek dat het BGF heeft 
bijgedragen tot het beheer van de bui ‑
tengrenzen en dat het de financiële so ‑
lidariteit heeft bevorderd. De Europese 
meerwaarde ervan was verder evenwel 
beperkt, het uiteindelijke resultaat kon 
niet worden gemeten als gevolg van 
tekortkomingen in het toezicht door 
de verantwoordelijke autoriteiten, en 
de evaluaties achteraf door de Com ‑
missie en de lidstaten kenden ernstige 
gebreken. Zeer belangrijk is dat bij de 
controle ernstige tekortkomingen wer ‑
den aangetroffen in het beheer van het 
fonds in belangrijke lidstaten, te weten 
in Griekenland, Spanje, Italië en, in de 
eerste financieringsjaren, Malta. Door 
die tekortkomingen ontstaat het risico 
dat het grensbeheer niet op adequate 
wijze wordt versterkt op die plaatsen 
waar dat het meest nodig is.
Het BGF heeft bijgedragen 
aan het beheer van de 
buitengrenzen, maar het 
uiteindelijke resultaat 
kon niet worden gemeten 
vanwege het gebrek aan 
SMART‑geformuleerde 
doelstellingen en ernstige 
gebreken bij de evaluatie 
ervan
76 
De Rekenkamer kwam tot de conclusie 
dat zij niet in staat was te beoordelen in 
welke mate het BGF de prioriteiten van 
het fonds had ondersteund. De pro ‑
gramma’s van de lidstaten hadden geen 
SMART‑geformuleerde doelstellingen 
en meetbare indicatoren, hetgeen het 
samen met het ontbreken van gemeen ‑
schappelijke indicatoren onmogelijk 
maakte voor de Commissie, een behoor ‑
lijke evaluatie te verrichten. Ondanks het 
feit dat de doelstellingen en indicatoren 
van slechte kwaliteit waren, keurde 
de Commissie de programma’s van de 
lidstaten goed, omdat het fonds moest 
worden uitgevoerd (zie de paragrafen 53 
en 54).77 
De verantwoordelijke autoriteiten 
hielden geen of onvoldoende toezicht 
op de verwezenlijking van resultaten. In 
de toezicht ‑ en eindverslagen ontbrak 
belangrijke informatie over de doeltref ‑
fendheid en/of de informatie erin was 
onbetrouwbaar. Geen van de lidstaten 
in de steekproef van de Rekenkamer 
had vanaf het begin een IT‑systeem om 
toezichtgegevens te verzamelen. Enkel 
Italië was bezig een dergelijk systeem te 
ontwikkelen voor de toekomst (zie para ‑
graaf 72). De bijdragen van de lidstaten 
aan de evaluatie achteraf en het verslag 
van de Commissie liepen vertraging op 
en kenden ernstige tekortkomingen (zie 
paragraaf 73).
78 
De Commissie heeft voor de financie ‑
ringsperiode 2014 ‑2020 een voorstel ge ‑
daan tot verplichte gemeenschappelijke 
indicatoren en de lidstaten zullen hun 
eigen programmaspecifieke indicatoren 
moeten ontwikkelen.
Aanbeveling 1
De Commissie moet:
 ‑ ervoor zorgen dat alle indicato ‑
ren die moeten worden gebruikt, 
relevant en meetbaar zijn en dat ze, 
indien mogelijk, zijn gekoppeld aan 
een streefwaarde;
 ‑ ervoor zorgen dat indicatoren vanaf 
het begin worden verzameld en dat 
er IT‑systemen worden ontwikkeld 
voor zover die er nog niet zijn;
39 Conclusies en aanbevelingen
 ‑ duidelijke richtsnoeren verschaf ‑
fen aan de lidstaten om te zorgen 
dat die de verplichte indicatoren op 
eenzelfde wijze interpreteren, zodat 
samenvoeging met het oog op toe ‑
zicht en evaluatie mogelijk zal zijn;
 ‑ haar evaluatieverslag op tijd afleve ‑
ren en belanghebbenden een ana ‑
lyse van de onderliggende gegevens 
voorleggen.
Aanbeveling 2
De lidstaten moeten:
 ‑ in hun diensten over de benodigde 
deskundigheid beschikken voor het 
ontwerpen en de toepassing van 
SMART‑doelstellingen en meetbare 
indicatoren;
 ‑ streefdoelen bepalen voor out ‑
put‑, resultaat ‑, en zo mogelijk 
impactindicatoren;
 ‑ de actuele waarden van de indica ‑
toren van het begin van het pro ‑
gramma verzamelen met geschikte 
IT‑systemen, en zorgen dat de 
informatie betrouwbaar is;
 ‑ hun op het gebied van de structuur ‑
fondsen opgedane ervaring met 
vergelijkbare IT‑systemen benutten.Het BGF heeft de financiële 
solidariteit bevorderd, maar 
de Europese meerwaarde 
bleef verder beperkt
79 
De Rekenkamer constateerde dat  
het BGF heeft geholpen om de finan ‑
ciële lasten van de lidstaten als gevolg 
van het geïntegreerde beheer van de 
buitengrenzen te spreiden, maar dat de 
verdere Europese meerwaarde van het 
fonds beperkt was:
a) bij consulaire samenwerking;
b) bij steun van Frontex‑operaties;
c) bij noodmaatregelen en specifieke 
acties;
d) doordat maatregelen werden 
gefinancierd die nationaal waren of 
zouden zijn gefinancierd.
Het potentieel van het fonds werd 
niet ten volle benut vanwege te ‑
kortkomingen in de opzet van het 
stimuleringsmechanisme.
80 
De Commissie heeft voorgesteld het 
stimuleringsmechanisme in de peri ‑
ode 2014 ‑2020 te richten op consulaire 
samenwerking en de bijdrage van het 
fonds aan Frontex‑operaties. Hoewel 
het de bedoeling is Frontex meer te 
betrekken bij het beheer van het fonds, 
is volledige informatie‑uitwisseling tus ‑
sen het Agentschap en de Commissie 
niet gepland, noch waar het programma 
in gedeeld beheer wordt uitgevoerd, 
noch bij rechtstreeks beheer. Daarnaast 
bestaat nog steeds geen algemene 
verplichting om de uit het BGF/ISF 
gefinancierde uitrusting waar Frontex 
iets aan zou hebben, op te nemen in het 
gezamenlijke bestand van technische 
uitrusting van Frontex.
40 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 3
Ter ondersteuning van consulaire 
samenwerking:
 ‑ zouden de lidstaten en de Commis ‑
sie zich meer moeten richten op de 
oprichting van gemeenschappelijke 
aanvraagcentra en de totstand ‑
brenging van andere vormen van 
consulaire samenwerking, en niet 
zozeer op het renoveren, aanpassen 
of uitrusten van consulaten.
Aanbeveling 4
Ter ondersteuning van het werk van 
Frontex:
 ‑ moet de wetgever overwegen ver ‑
plicht te stellen dat de relevante uit 
het ISF gecofinancierde uitrusting in 
het gezamenlijke bestand van tech ‑
nische uitrusting van Frontex wordt 
opgenomen;
 ‑ moet de Commissie Frontex rele ‑
vante, volledige en tijdige informatie 
verstrekken over de uitvoering van 
het BGF/ISF in de lidstaten, zoals 
programma’s, jaarlijkse uitvoe ‑
ringsverslagen en evaluaties alsook 
informatie over programma’s en 
projecten die zij rechtstreeks be ‑
heert. De informatie moet rekening 
houden met de optie „operatio ‑
nele steun” die in het nieuwe kader 
voor 2014 ‑2020 is ingevoerd en er 
moet een degelijk systeem worden 
opgezet om dubbele financiering te 
voorkomen.Strategische tekortkomingen 
in de programmering van het 
BGF
81 
Bij de controle werd geconstateerd 
dat vier van de vijf lidstaten het BGF 
niet programmeren als onderdeel van 
hun alomvattende nationale strategie 
inzake het beheer van grenzen en visa. 
In alle lidstaten in de steekproef van 
de Rekenkamer is de ontwikkeling van 
een gemeenschappelijke geïntegreerde 
risicoanalyse nog gaande of wordt een 
dergelijke analyse geheel niet gebruikt.
Aanbeveling 5
De nationale BGF‑programma’s zouden 
gebaseerd moeten zijn op een alom ‑
vattende strategie voor grensbeheer, 
welke de lidstaten hebben gebaseerd 
op een risicoanalyse volgens het 
gemeenschappelijke geïntegreerde 
risicoanalysemodel.
Aanbeveling 6
De wetgever dient te overwegen 
opvolging van de aanbevelingen uit 
de Schengencatalogus inzake strate ‑
gie en risicoanalyse als voorafgaande 
voorwaarde te stellen om toekomstige 
ISF‑steun te kunnen ontvangen.
41 Conclusies en aanbevelingen
Tekortkomingen in de uit ‑
voering van het BGF
82 
In de drie lidstaten die de voornaamste 
ontvangers zijn (Griekenland, Spanje en 
Italië) stelde de Rekenkamer herhaalde ‑
lijk gebreken vast in de planning, uitvoe ‑
ring en evaluatie van en het toezicht op 
het BGF die de doeltreffendheid van het 
BGF beïnvloedden.
83 
In de lidstaten in de steekproef van de 
Rekenkamer (met uitzondering van 
Polen) trof de Rekenkamer ontoerei ‑
kende procedures voor het plaatsen van 
overheidsopdrachten aan die een risico 
vormen voor een behoorlijk financieel 
beheer.Aanbeveling 7
De bestuurlijke capaciteit dient te 
worden versterkt, bijv. door gerichte 
opleidingen door de Commissie of door 
het uitwisselen van beste praktijken tus ‑
sen lidstaten.
Aanbeveling 8
De lidstaten moeten hun bestuurlijke 
capaciteit op het gebied van aanbeste ‑
ding versterken en BGF/ISF‑uitrusting 
verwerven via de meest transparante 
beschikbare procedures.
Dit verslag werd door Kamer IV onder voorzitterschap van de heer Milan Martin 
CVIKL, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 
24 juni 2014.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 President

42
 Bijlage BijlageGecontroleerde projecten
Eindbegunstigde Naam projectJaarlijks 
programmaTotaal 
definitieve 
BGF -uitgaven in 
euro1
Malta
1 Politie van Malta — 
Afdeling Immigratie van de 
politieVersterking van de capaciteit van de vreemdelingenpolitie voor grensbewaking 
en patrouilles
Het doel van dit project was om de operationele capaciteit en bewakings­
mogelijkheden van de immigratiepolitie te versterken, met name bij de 
bestrijding van het fenomeen van illegale immigratie door de benodigde 
uitrusting te verschaffen.2007 491 567
2 VISET Malta plc De zeeterminals voor passagiers in overeenstemming brengen met de 
voorschriften van het Schengenacquis (VISET)
Het doel van het project was om de voorzieningen voor de passagiers­
afhandeling in de haven van Valletta in overeenstemming te brengen met de 
voorschriften en beste praktijken van het Schengenacquis.2007 540  234
3 Ministerie van Buitenlandse 
ZakenInrichting van een nieuw consulaat met een hoog risicoprofiel dat grote 
hoeveelheden visa ­aanvragen afhandelt en het klaarmaken voor het vergaren 
van biometrische gegevens
Het doel van dit project was om het onlangs verworven pand waarin de 
consulaire afdeling in Moskou is ondergebracht, volledig te renoveren. Het 
renovatieproject was mede gericht op de benodigde veiligheidsaspecten en 
ook bedoeld om het consulaat in gereedheid te brengen voor het eventueel 
verzamelen van biometrische gegevens.2007 285 335
4 Leger van Malta Aankoop van kustpatrouillevaartuigen voor het leger van Malta
Het project verschafte het leger van Malta vervangende kustpatrouille­
vaartuigen voor een grotere aanwezigheid op zee en een sneller 
interventie   vermogen.2008 7 200  000
5 Politie van Malta Migratie van SIS I naar SIS II en van SIReNE1 naar SIReNE2
Het algemene doel was om het laatste hoofdstuk van de integratie van 
het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie en de nationale 
politiesystemen af te sluiten.2008 2 037 810
6 Leger van Malta Versterking van de capaciteiten van het Maltese leger op het gebied van 
grenscontrole — Aankoop van een vliegtuig met vaste vleugels voor patrouilles 
boven zee
Het doel van dit project was om de capaciteiten op het gebied van grenscontrole 
te versterken door de aankoop van een vliegtuig met vaste vleugels voor 
patrouilles boven zee.2009 7 269  636
1 De cijfers voor Griekenland zijn de door de VA geverifieerde en gerapporteerde bedragen. Zij zijn nog niet goedgekeurd door de Commissie.
43 Bijlage Bijlage
Eindbegunstigde Naam projectJaarlijks 
programmaTotaal 
definitieve 
BGF -uitgaven in 
euro1
Spanje
7 Ministerie van Binnenlandse 
Zaken: DG voor infra­
structuur en materiaal voor 
beveiligingTechnische ondersteuning voor het Schengeninformatiesysteem
Gespecialiseerde technische ondersteuning voor het Schengeninformatie­
systeem, voor de correctie, perfectionering en ontwikkeling van dit systeem.2010 129 129
8 Ministerie van Binnenlandse 
Zaken: het nationale 
politiekorps, onderdeel van 
het directoraat ­generaal 
voor de nationale politie en 
de Guardia CivilOperationele uitrusting voor controle aan de buitengrenzen verwerven
Het doel van de actie was om de grensposten te voorzien van de modernste 
uitrusting (zoals apparaten voor de inspectie van documenten of uv­ lampen) om 
de kwaliteit en efficiëntie van de grenscontrole te verbeteren.2007 274 885
9 Ministerie van Binnenlandse 
Zaken: directoraat ­generaal 
voor infrastructuur en 
materiaal voor beveiligingAankoop van twee middelgrote vaartuigen voor patrouille op zee (20 meter)
Deze aankoop was erop gericht, de bewakings ­ en interventiecapaciteit van 
de maritieme dienst van de Guardia Civil ter zee te verbeteren, waardoor 
de maritieme dienst haar taken, en met name de bestrijding van illegale 
immigratie, met succes kan vervullen, door snelle actie binnen de territoriale 
wateren mogelijk te maken. Het was de bedoeling deze patrouillevaartuigen in 
het kustgebied van de Middellandse Zee in te zetten.2008 2 143 680
10 Ministerie van Binnenlandse 
Zaken: directoraat ­generaal 
voor infrastructuur en 
materiaal voor beveiligingWerkzaamheden aan en renovatie van de douanehokjes bij de grensovergang in 
El Tarajal in de stad Ceuta
Werkzaamheden en renovatie ter ondersteuning van het werk van beambten 
van het nationale politiecorps op het gebied van in ­ en uitreiscontrole van de 
personen op het nationale grondgebied.2010 36 426
11 Ministerie van Binnenlandse 
Zaken: directoraat ­generaal 
voor infrastructuur en 
materiaal voor beveiligingRenovatie ­, opwaarderings ­ en herstelwerkzaamheden in de versterkte 
grensstrook tussen Spanje en Marokko (Ceuta en Melilla)
Met dit project werd de financiering gesteund van een CCTV ­camera ­uitrusting, 
van installaties om de grens te draineren en van een tourniquet in Ceuta en ook 
van een wachttoren in Melilla.2010 164 386
12 Ministerie van Binnenlandse 
Zaken: directoraat ­generaal 
voor de nationale politie en 
de Guardia Civil, afdeling 
Guardia CivilOpwaardering van de twee vliegtuigen voor kustpatrouille en de bestrijding van 
illegale immigratie ten behoeve van de luchtvaartdienst van de Guardia Civil 
(gekocht in het kader van het BGF ­jaarprogramma 2007)
De aankoop van de twee vliegtuigen was gecofinancierd in het kader van het 
BGF ­jaarprogramma 2007; de totale contractwaarde was 50 miljoen euro. 
Deze aankoop is ook beoordeeld bij de controle door de Rekenkamer van het 
daaropvolgende opwaarderingsproject.
Volgens het jaarlijks programma 2010 hebben de vliegtuigen vanwege het 
hoge aantal bewakingsuren een opwaardering (bijv. structurele opwaardering­
werkzaamheden en de aankoop van elementaire reserveonderdelen) nodig om 
bewakingsactiviteiten te kunnen uitvoeren.2010 6 398 873
13 Ministerie van Buitenlandse 
Zaken, directoraat Algemene 
Diensten Renovatie en aanpassing van consulaten
Het project betreft de aanpassing, uitbreiding, herontwerp en verplaatsing van 
consulaten om te zorgen dat zij behoorlijk zijn uitgerust, dat werknemers veilig 
zijn en dat het visumaanvraagproces efficiënt is.2010 835 695
1 De cijfers voor Griekenland zijn de door de VA geverifieerde en gerapporteerde bedragen. Zij zijn nog niet goedgekeurd door de Commissie.
44 Bijlage BijlageEindbegunstigde Naam projectJaarlijks 
programmaTotaal 
definitieve 
BGF -uitgaven in 
euro1
Polen
14 Ministerie van Buitenlandse 
ZakenConsulaten voorzien van de uitrusting en software om biometrische gegevens te 
verzamelen
Het doel van het project was om consulaten te voorzien van de uitrusting en 
software om biometrische gegevens te vergaren (bijv. vingerafdrukscanners). 
Het project werd gefinancierd uit twee jaarlijkse programma’s.2007 en 2008 389 604
15 Poolse grenswacht Verbetering van de kwalificaties van personeel dat per vliegtuig grens­
bewakings  operaties uitvoert
Verschaffing van speciale opleidingen over vliegtuigen aan piloten en 
monteurs om met bepaalde soorten vliegtuigen (Sokol ­ en Kania ­helikopters, 
Skytruck ­vliegtuig) te kunnen werken, inclusief nachtkijkertraining en opleiding 
tot instructeur. Het project werd gefinancierd uit drie jaarlijkse programma’s.2007 ­10 803 034
16 Poolse grenswacht De grenswacht van speciale vervoermiddelen voorzien
Het project behelsde de aankoop van voertuigen voor de grenswacht en werd 
gefinancierd uit twee jaarlijkse programma’s.2008 en 2009 3 571 588
17 Podkarpacie Voivodship Wederopbouw van het gebouw voor nauwgezette controle bij binnenkomst in 
het land bij de weggrensovergang Medyka ­Szegine
Uitbreiding van het gebouw voor de controle van voertuigen bij de grens­
overgang met Oekraïne bij Medyka ­Szegine, waarbij het aantal ruimten voor 
voertuiginspectie werd uitgebreid van één tot vier en waarbij een nieuwe 
inspectie ­uitrusting werd aangeschaft.2009 645 113
18 Poolse grenswacht Uitbreiding en onderhoud van het tele ­informatieplatform van de grenswacht 
ter uitvoering van SIS II en VIS
Het project omvatte vier subprojecten:
1)  Ontwikkeling en onderhoud van een systeem voor de replicatie en 
reproductie van gegevens — fase 1
2)  Modernisering en onderhoud van een systeem voor het opnemen van 
gesprekken
3)  Modernisering en onderhoud van een hardware ­ en softwareplatform voor 
ondersteuningssysteemvereisten
4)  Aankoop van computers ten behoeve van de centrale databank van de 
grenswacht2010 1 078  749
1 De cijfers voor Griekenland zijn de door de VA geverifieerde en gerapporteerde bedragen. Zij zijn nog niet goedgekeurd door de Commissie.
45 Bijlage BijlageEindbegunstigde Naam projectJaarlijks 
programmaTotaal 
definitieve 
BGF -uitgaven in 
euro1
Italië
19 Ministerie van Binnenlandse 
Zaken (Polizia di Stato)Versterking van de infrastructuur van het overdrachtsnetwerk en uitbreiding 
van de SIA ­ en VISA ­procedure ten gunste van de vreemdelingendiensten en 
diensten van de grenspolitie die in de centrale en noordelijke regio’s van Italië 
opereren
De actie was gericht op de planning, levering en toepassing van een tele­
communicatie  systeem ter uitbreiding van het glasvezelnetwerk met ongeveer 
2 600 km, die nodig was om de kantoren van de grenspolitie, „Questure” 
en politiebureaus te verbinden en op de verbetering en uitbreiding van het 
Informatiesysteem tegen immigratie (SIA) in Midden ­ en Noord ­Italië.2007 11 023 303
20 Kustwacht Aankoop van vier offshorepatrouillevaartuigen
Deze actie betreft de voortzetting van een project uit het jaarlijks programma 
2007. Beide projecten betreffen de aankoop van vier niet ­kenterende, 
onzinkbare klasse 300 ­vaartuigen voor alle weersomstandigheden.
De vier patrouillevaartuigen opereren in de territoriale wateren rondom Sicilië 
en Sardinië.2008 3 866 000
21 Ministerie van Binnenlandse 
Zaken (Polizia di Stato)Aankoop van brandstofbonnen ter ondersteuning van extra activiteiten op het 
gebied van preventie en controle die nauw samenhangen met de noodtoestand 
qua immigratie die momenteel in Zuid ­Italië heerst
Het kopen van brandstofbonnen voor diesel en benzine voor de auto’s van de 
grenspolitie. Met de brandstof kunnen de auto’s extra patrouilleren als reactie 
op de stroom aan migranten uit Noord ­Afrika (Arabische lente / verandering van 
het regime in landen zoals Libië en Tunesië).2009 572 312
22 Guardia di Finanza Aankoop van operationele voertuigen
Het doel van het project was om de Guardia di Finanza van motorvoertuigen 
te voorzien voor de uitvoering van taken in verband met de opsporing en 
identificatie van immigranten aan de kust in de strijd tegen illegale immigratie. 
Er werden 355 voertuigen gekocht.2010 3 612 768
23 Ministerie van Binnenlandse 
Zaken (Polizia di Stato) Aankoop van een vliegtuig met vaste vleugels voor de grenspolitie
De aankoop van een tweede vliegtuig (het eerste was gekocht in het kader 
van het jaarlijks programma 2009) voor de grenspolitie ter waarborging van 
de coördinatie van operationele activiteiten, met name in verband met het 
beheer van crisissituaties die plotseling op bepaalde plaatsen van het nationale 
grondgebied kunnen ontstaan.2010 3 377 748
1 De cijfers voor Griekenland zijn de door de VA geverifieerde en gerapporteerde bedragen. Zij zijn nog niet goedgekeurd door de Commissie.
46 Bijlage BijlageEindbegunstigde Naam projectJaarlijks 
programmaTotaal 
definitieve 
BGF -uitgaven in 
euro1
Griekenland
24 Ministerie van Burger­
bescherming / Griekse politieDe invoering van de gemeenschappelijke opleidingsnorm voor het 
politiepersoneel van Griekenland
Het project was gericht op de invoering van de gemeenschappelijke 
opleidingsnorm van Frontex in het opleidingssysteem van de Griekse politie 
door de opleiding van 448 deelnemers in cursussen op drie niveaus. Volgens 
de gemeenschappelijke norm moeten politieagenten en grenswachters die 
betrokken zijn bij het beheer van migrantenstromen een basisopleiding krijgen 
en periodiek opleidingen volgen.2007 600  079
25 Ministerie van Openbare 
Orde en Burgerbescherming Huurkosten voor een inrichting voor tijdelijke bewaring op het eiland Lesbos
Het project betrof de kosten voor de huur van een inrichting voor tijdelijke 
bewaring in Pagani, dicht bij Mytilini op het eiland Lesbos.2008 200 554
26 Ministerie van Burger­
bescherming / Griekse politieAankoop van patrouillepersonenvoertuigen
Het project is gericht op de aankoop van 75 voertuigen (zowel politiepatrouille­
voertuigen als niet als zodanig herkenbare politievoertuigen) voor de patrouille 
op wegen dicht bij de grens om de buitengrenzen te controleren en te 
beschermen tegen illegale binnenkomst van immigranten.2009 1 115 807
27 Ministerie van Burger­
bescherming / Griekse politieAankoop van politiepatrouillevoertuigen met vierwielaandrijving (type jeep)
In totaal werden 69 politiepatrouillevoertuigen gekocht bij dit project. Deze 
voertuigen zullen worden ingezet voor patrouilles in ontoegankelijke en 
bergachtige grensregio’s om te voorkomen dat illegale immigranten Griekenland 
binnenkomen.2009 1 275 989
28 Ministerie van Buitenlandse 
ZakenSteun voor de invoering van het Visuminformatiesysteem
Het doel van de actie was de cofinanciering van de tenuitvoerlegging van de 
IT­systemen N ­VIS en NET ­VIS wat betreft de kosten voor het systeemontwerp, 
de toepassing, invoering en opleiding van het personeel. Deze actie vormt 
een onderdeel van de meerjarige actie die is gericht op de invoering van het 
EU­Visuminformatiesysteem (VIS) in de Griekse consulaten.2009 2 984 335
29 Ministerie van 
Burger   beschermingDe aanleg en opwaardering van grensinfrastructuur langs de buitengrenzen met 
Albanië en Turkije voor politiediensten die zijn betrokken bij de grenscontrole
Het doel van deze actie was om de grensinfrastructuur langs de Grieks ­Albanese 
en de Grieks ­Turkse grenzen te verbeteren door twee nieuwe posten te bouwen 
in Delvinaki en in Feres.2010 2 117 706
30 Ministerie van Burger­
bescherming / Griekse politieAankoop van politiepatrouillehonden en politievoertuigen voor het vervoer 
ervan
Het project was gericht op de verwerving van ongeveer 40 politiehonden en 
de voertuigen om die te vervoeren om illegale migranten die de buitengrenzen 
probeerden over te steken, op te sporen. De beoogde voertuigen waren station­
wagens met vierwielaandrijving om op onverhard terrein aan de grens te 
kunnen opereren.2010 880 268
31 Ministerie van Burger­
bescherming / Griekse politieSteun voor de operationele kosten in verband met de toepassing van het 
geïntegreerde grensbeheerssysteem aan de landgrenzen tussen Griekenland 
en Turkije, en de centra voor eerste opvang en de detentiecentra voor illegale 
immigranten in de regio Evros
Operationele werkingskosten van de Griekse politiediensten inclusief 
onderhoudskosten voor patrouillevoertuigen/ ­vaartuigen en andere uitrusting, 
brandstof en reserveonderdelen voor voertuigen/vaartuigen die worden 
gebruikt voor activiteiten op het gebied van grenscontrole. Ook fotografische 
film, afdrukken van foto’s, fluorescentielampen, banden en een boiler.2010 706 011
1 De cijfers voor Griekenland zijn de door de VA geverifieerde en gerapporteerde bedragen. Zij zijn nog niet goedgekeurd door de Commissie.
47 Bijlage BijlageNoodmaatregelen en communautaire en specifieke acties
Eindbegunstigde NoodmaatregelenJaarlijks 
werkprogrammaDefinitieve 
BGF -uitgaven 
in euro
Noodmaatregelen
1 Politie van het Groothertog­
dom Luxemburg, LuxemburgOpwaardering van LU NS.SIS II van de ontwikkelingsopstelling naar de 
opstelling voor een volledige productie op ICD 3.0 ­niveau
Verwerving van de hardware en de elementaire softwarelicenties om de 
ontwikkelingsopstelling op de back ­upsite op te waarderen tot een instelling 
voor volledige productie. Deze opwaardering is noodzakelijk om de mijlpalen 
te halen op weg naar de inwerkingtreding van SIS II.2011 575 857
2 Ministerie van Binnenlandse 
Zaken, centrale directie 
Vreemdelingen ­ en 
grenspolitie, departement 
voor Openbare Veiligheid, 
ItaliëUitbreiding van de vervoermiddelen voor de patrouille bij de grens­
overgangen en het gebied rondom de IUC (RECARS)
Het project behelsde de aankoop van 40 politievoertuigen ter 
uitbreiding van de vervoermiddelen bij de maritieme grenspolitie en 
vreemdelingendiensten. De actie was erop gericht bij te dragen aan de 
verhoging van de toezichtcapaciteit van de politie in het zuiden van Italië en 
in de gebieden op het hele Italiaanse grondgebied, met name rondom het 
zuidelijk Identificatie ­ en uitzettingscentrum (IUC).2010 1 367 856
3 Ministerie van Binnenlandse 
Zaken, centrale directie 
Vreemdelingen ­ en 
grenspolitie, departement 
voor Openbare Veiligheid, 
ItaliëBinnenlands vervoer van migranten (SHIFTS)
De actie behelsde de organisatie van verplaatsingen van migranten van 
Lampedusa over land, over zee of door de lucht om de migranten te 
identificeren en hen te helpen in verscheidene daartoe uitgeruste plaatsen.2010 1 665 247
Communautaire acties
4 Federale Overheidsdienst 
Buitenlandse Zaken, 
Buitenlandse Handel en 
Ontwikkelingssamenwerking, 
BelgiëAanvraagcentrum voor Schengenvisa in Kinshasa
Het doel van het project was de oprichting van het eerste echte gemeen­
schappelijke visumaanvraagcentrum. Hoewel iedere deelnemende lidstaat 
verantwoordelijk zou zijn voor de verwerking door het backoffice, zijn 
de aanvraagprocedures gecentraliseerd waardoor meerdere lidstaten 
middelen kunnen bundelen en delen in de Democratische Republiek Congo 
(DRC). De projectpartner van België was Portugal (Ministerio Dos Negocios 
Estrangeiros).2007 395 349
5 Federale Overheidsdienst 
Buitenlandse Zaken, 
Buitenlandse Handel en 
Ontwikkelingssamenwerking, 
BelgiëSchengenhuis Kinshasa
Voortzetting van het project „Aanvraagcentrum voor Schengenvisa in 
Kinshasa” uit 2007 , aangezien dat project vertraging had opgelopen en niet 
volledig kon worden uitgevoerd binnen het jaarlijks werkprogramma 2007. 
Eind 2013 vertegenwoordigde het huis 17 Schengenstaten.2009 450 356
48 Bijlage BijlageEindbegunstigde NoodmaatregelenJaarlijks 
werkprogrammaDefinitieve 
BGF -uitgaven 
in euro
Specifieke acties
6 Italiaans ministerie van 
Binnenlandse Zaken, 
departement voor Openbare 
Veiligheid  — centrale 
directie Vreemdelingen ­ en 
grenspolitie, ItaliëZes maanden huur van aan de zuidelijke zeegrenzen van Italië af te leveren 
vervoermiddelen (CAR2)
Het project behelsde de huur van 137 goeduitgeruste vervoermiddelen 
ter uitbreiding van de middelen bij de maritieme grenspolitie om de 
toezichtcapaciteit van de politie in het zuiden van Italië te verbeteren. 
Door de toename van het aantal vervoermiddelen dat beschikbaar was 
voor de patrouille langs de kustlijn, zou het mogelijk worden migranten te 
onderscheppen die proberen illegaal de grens over te steken.2009 950 688
7 Italiaans ministerie van 
Binnenlandse zaken, 
departement voor Openbare 
Veiligheid  — centrale 
directie Vreemdelingen ­ en 
grenspolitie, ItaliëGrenspatrouille (Bor ­trol)
Het plan was om 80 politievoertuigen te kopen ter uitbreiding van de 
middelen bij de maritieme grenspolitie om de toezichtcapaciteit van de 
politie in het zuiden van Italië te verbeteren, en dan met name aan de 
zuidwestelijke kust waar zich een bijzondere situatie voordeed. Er werden 
uiteindelijk 43 voertuigen aangeschaft.2010 560 259
49
III
Uit de cruciale financiële steun aan de lidstaten ter uit ‑
voering van projecten met de hoogste prioriteit als SIS II, 
VIS en Eurosur blijkt dat het fonds niet alleen de finan ‑
ciële solidariteit heeft bevorderd, maar ook een reële 
Europese meerwaarde heeft gehad.
Desalniettemin was het moeilijk een nauwkeurig beeld 
van de prestaties van het fonds te verkrijgen door aan ‑
vankelijke problemen bij het invoeren van indicatoren in 
de nationale programma’s en door tekortkomingen in de 
tussentijdse evaluatie.
IV
Er bestond geen verplichting om de BGF‑programme ‑
ring in een nationale strategie voor grenscontroles in te 
bedden.
Begunstigden van het BGF zijn vrijwel uitsluitend natio ‑
nale overheden met een exclusieve bevoegdheid op dit 
gebied. Het selecteren van begunstigden was daarom in 
het algemeen betrekkelijk eenvoudig.
Sommige lidstaten moeten echter hun aanbestedings ‑
procedures verbeteren om volledig te voldoen aan het 
beginsel van goed financieel beheer.
V
Wat Spanje en Griekenland betreft, kan worden gesteld 
dat sommige aspecten van het fondsbeheer ernstige 
tekortkomingen vertonen, in het bijzonder het lage 
uitvoeringspercentage van Griekenland, maar dit geldt 
alleen voor de eerste jaren van de uitvoering van het 
fonds en was vooral te wijten aan de late goedkeuring 
van de rechtsgrondslag voor de capaciteit van hetfonds 
en de langdurige aanbestedingsprocedures.
De problemen die de Rekenkamer bij Malta en Italië 
heeft geconstateerd, kunnen grotendeels worden toe ‑
geschreven aan het feit dat het fonds nieuw is en aan de 
onervarenheid van de verantwoordelijke autoriteiten.Samenvatting
I
Volgens overweging 4 van de BGF‑beschikking werd het 
fonds opgezet als een financieel solidariteitsmechanisme 
van de Gemeenschap  „ter ondersteuning van de lidstaten 
die ten behoeve van de Gemeenschap een blijvende zware 
financiële last dragen” .
Gezien deze duidelijke gedachte achter de oprichting 
van het fonds moet de evaluatie van de Europese meer ‑
waarde ervan in de eerste plaats betrekking hebben op 
het vermogen van het fonds om de capaciteiten van 
de lidstaten te verhogen, in het bijzonder lidstaten die 
zwaardere lasten dragen dan andere bij de vervulling 
van hun taken en verplichtingen om te zorgen voor een 
uniforme, doeltreffende en doelmatige controle aan de 
buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie en 
de toepassing van het Schengenacquis.
Aangezien het Schengengebied al een zelfstandige 
meerwaarde voor de EU heeft, werd het BGF veran ‑
kerd in het uitgangspunt van de Schengengovernance, 
waarbij de verplichting tot de bescherming van de 
buitengrenzen van de EU bij de afzonderlijke lidstaten 
ligt. Een versterking van de capaciteiten van de betrok ‑
ken lidstaten door middel van BGF‑investeringen in hun 
eigen grenscontroleactiviteiten lijkt daarom de beste 
manier om te zorgen voor een efficiënt beheer van de 
buitengrenzen van de EU, in het bijzonder waar het de 
bestrijding van bepaalde migratiedruk betreft.
Tijdens het besluitvormingsproces met betrekking tot 
de oprichting van het fonds besloot de wetgever doel ‑
bewust af te wijken van de oorspronkelijk voorgestelde 
tekst van de Commissie en het additionaliteitsbeginsel 
niet op te nemen in artikel 8 van de BGF‑beschikking 
over de beginselen van bijstandsverlening. Daarom, en 
in tegenstelling tot de structuurfondsen, is het additio ‑
naliteitsbeginsel niet verankerd in de opzet van het BGF, 
dat zou stoelen op de beginselen van complementariteit, 
samenhang en conformiteit.Antwoorden  
van de Commissie
Antwoorden van de Commissie 50
VI d)
De Commissie beaamt dat de procedures voor over ‑
heidsopdrachten in sommige lidstaten moeten worden 
verbeterd en wijdt al bijzondere aandacht aan dit punt.
Inleiding
11
Wat grote lidstaten betreft, erkent de Commissie dat de 
meeste uitgaven nationaal kunnen worden gefinancierd, 
maar dit geldt mogelijk in veel mindere mate voor kleine 
lidstaten die een relatief hoge BGF‑toewijzing krijgen, 
die een zeer groot hefboomeffect kan hebben op de 
investeringscapaciteit van de lidstaat op dit gebied.
Het fonds is een belangrijk instrument dat concreet 
uitdrukking geeft aan de financiële solidariteit tussen de 
lidstaten ten aanzien van het buitengrenzenbeheer van 
het Schengengebied.
Opmerkingen
26
Hoewel er gedeeltelijke informatie uit verschillende 
bronnen (eindverslagen, evaluatie achteraf) beschik ‑
baar was waarmee enkele resultaten van het fonds 
konden worden gemeten, erkent de Commissie dat het 
algemene resultaat van het fonds tot nu toe niet kon 
worden gemeten. Dit zal gebeuren in het kader van de 
definitieve evaluatie achteraf. In een aantal lidstaten zijn 
er in de eerste jaarlijkse programma’s tekortkomingen 
geweest op het gebied van toezicht en evaluatie. In het 
bijzonder ontbraken er SMART‑indicatoren. Dit hield 
verband met het feit dat het fonds nieuw was en met het 
gebrek aan ervaring van de betrokken bevoegde autori ‑
teiten. De situatie is sinds 2012 verbeterd.VI a)
De Commissie is van mening dat de aanbeveling inzake 
indicatoren is verwerkt in de rechtsgrondslag van het 
Fonds voor interne veiligheid, met verplichte indicatoren 
ten aanzien van de periode 2014 ‑2020.
Wat het tweede punt betreft, aanvaardt de Commissie 
de aanbeveling en gaat zij ervan uit dat het eindevalua ‑
tieverslag hieraan zal voldoen.
VI b)
De Commissie aanvaardt het eerste deel van de aanbeve ‑
ling (informatie van Frontex over de uitvoering van het 
BGF) en meent dat deze is verwerkt in de rechtsgrond ‑
slag van de verordening inzake het Fonds voor interne 
veiligheid met betrekking tot de periode 2014 ‑2020.
Toch kan de Commissie er slechts gedeeltelijk mee 
instemmen dat medegefinancierde middelen systema ‑
tisch moeten worden geregistreerd in het bestand van 
gemeenschappelijke Frontex‑uitrusting. De registratie 
en de terbeschikkingstelling door Frontex van uitrusting 
vallen onder de regelgeving van Frontex en niet onder 
de rechtsgrondslag van het fonds. De Commissie zal 
bevorderen dat er gemeenschappelijke aanvraagcen ‑
tra en andere fondsen voor consulaire samenwerking 
komen, in aanvulling op vernieuwingen, aanpassingen 
en uitrustingen van consulaten.
Aankopen uit hoofde van specifieke acties voor grenzen 
en visa van het Fonds voor interne veiligheid die over ‑
eenkomen met de behoeften in het kader van Frontex, 
moeten in het gemeenschappelijke Frontex‑bestand 
worden geregistreerd.
VI c)
De Commissie stemt er niet mee in dat het uitwerken van 
een nationale strategie als voorwaarde wordt gesteld 
voor het ontvangen van steun uit het Fonds voor interne 
veiligheid. De voorwaarden met betrekking tot het 
Schengenacquis zijn opgenomen in de rechtsgrondslag 
van het Fonds voor interne veiligheid ten aanzien van 
operationele steun.
Antwoorden van de Commissie 51
30
Het BGF werd verankerd in het uitgangspunt van de 
Schengengovernance: de verplichting om de buiten ‑
grenzen van de EU te beschermen ligt bij afzonderlijke 
lidstaten. Een versterking van de capaciteiten van de 
betrokken lidstaten door middel van BGF‑investeringen 
in hun eigen grenscontroleactiviteiten lijkt daarom de 
beste manier om te zorgen voor een efficiënt beheer van 
de buitengrenzen van de EU, vooral waar het de bestrij ‑
ding van bijzondere migratiedruk betreft.
Hoewel het creëren van extra capaciteit door samenwer ‑
king van de lidstaten ook werd gestimuleerd en onder ‑
steund door het fonds, werd dit aspect als bijkomstig 
beschouwd.
31 a)
Zie het antwoord op de paragrafen 32 ‑34. De lidstaten 
gebruikten grotendeels de specifieke prioriteiten in hun 
programma’s, zelfs lidstaten die ze niet nodig hadden 
om hun medefinancieringspercentages te verhogen 
(cohesielanden).
31 c)
Het BGF‑mechanisme ter bestrijding van noodsituaties 
in het kader van de communautaire acties is grotendeels 
doeltreffend gebleken, gezien de specifieke situaties en 
omstandigheden waarin de noodmaatregelen werden 
geactiveerd. Er werd relevante financiering verstrekt naar 
aanleiding van een aantal ernstige noodsituaties en ter 
effectieve ondersteuning van projecten in lidstaten die 
onder bijzondere druk staan   , zoals Italië en Griekenland. 
Dit heeft bijgedragen tot een verbetering van de situatie 
ter plaatse.
De Commissie is het echter eens met de opmerking van 
de Rekenkamer over de opzet van specifieke BGF‑acties.27
Van de vijf door de Rekenkamer vastgestelde projecten 
ondersteunen er drie (project nr. 9, 21 en 22) volledig 
de BGF‑prioriteiten. Tevens ondersteunen zij uitslui ‑
tend subsidiabele uitgaven. Met name de aankoop van 
patrouilleboten (project nr. 9) door de Spaanse autori ‑
teiten voor de bewaking van maritieme buitengrenzen 
komt volledig in aanmerking voor het fonds, aangezien 
het bewaking van de maritieme buitengrenzen betrof. 
Het feit dat de bewaking niet de meest risicovolle mari ‑
tieme buitengrenzen betrof, betekent niet dat de aan ‑
koop niet subsidiabel was. Het betreft hier het beheer 
van surveillancemiddelen in het kader van een vloot 
door de Spaanse autoriteiten.
De Commissie is zich bewust van de problemen met 
het in paragraaf 60 vermelde project. Niet‑subsidiabele 
kosten worden van de subsidiabele uitgaven afgetrokken 
wanneer het jaarlijks programma wordt afgesloten.
28
Het gebruik van indicatoren door de lidstaten is wezen ‑
lijk verbeterd sinds de jaarlijkse programma‘s van 2011. 
De aanvankelijke problemen waren te wijten aan een 
gebrek aan ervaring en aan de problemen die lidstaten 
ondervonden om meetbare indicatoren in de program ‑
meerfase vast te stellen, hoewel de Commissie vooraf 
richtsnoeren had verstrekt.
29
Het totale BGF‑uitvoeringspercentage is bevredigend 
ondanks het feit dat het een nieuw fonds betrof. In 
Griekenland lag het uitvoeringspercentage van de eerste 
jaarlijkse programma’s vrij laag vanwege de beperkte 
administratieve capaciteit en langdurige aanbestedings ‑
procedures. Deze problemen zijn sindsdien aangepakt 
met hulp van de Commissie, teneinde, onder meer, het 
absorptiepercentage van EU‑fondsen te verhogen. Ver ‑
wacht wordt dat deze inspanningen vanaf 2011 vruchten 
zullen afwerpen wat betreft de uitvoering.
Antwoorden van de Commissie 52
34
In overeenstemming met het antwoord op paragraaf 32 
ziet de Commissie toe op de mate waarin de specifieke 
prioriteiten worden toegepast door de concrete acti ‑
viteiten te beoordelen die in het kader van specifieke 
prioriteiten worden gefinancierd als onderdeel van de 
algemene werkzaamheden die worden uitgevoerd ten 
aanzien van de afsluitingspakketten in het kader van elk 
afzonderlijk jaarlijks programma, alsmede als onderdeel 
van de algemene toezichtsactiviteiten die door de Com ‑
missie worden uitgevoerd ten aanzien van nationale 
programma’s (waaronder toezichtsmissies).
Tekstvak 1
Zoals op de paragrafen 33 ‑34 is geantwoord, heeft de 
Commissie als onderdeel van het toezicht op de door de 
lidstaten uitgevoerde jaarlijkse programma’s toegezien 
op het gebruik van specifieke prioriteiten tijdens de 
analyse van ontwerpprogramma’s, de uitvoering en de 
afsluiting.
Uit de succesvolle lancering van VIS en SIS II in alle lidsta ‑
ten blijkt de cruciale rol van het fonds in de verwezenlij ‑
king van deze twee grootschalige IT‑projecten. Ondanks 
de moeilijke omstandigheden waarin de beide systemen 
werden ontwikkeld en in werking gesteld, was  een vlotte 
financiering van SIS II en VIS mogelijk dankzij de door 
het BGF geboden flexibiliteit (in het bijzonder door de 
herzieningen)  .
36
De lidstaten ontplooiden weinig initiatieven. Zij gaven 
er de voorkeur aan om renovaties en verbeteringen van 
hun visumafdelingen in het kader van hun jaarlijkse 
programma’s te financieren, teneinde te voldoen aan de 
eisen van de visumcode en van de VIS‑verordening, die 
ook van cruciaal belang is voor een  goed beheer van de 
buitengrenzen.31 d)
In de eerste jaren dat het fonds werd uitgevoerd, zou 
een aantal door het BGF gefinancierde projecten hoe 
dan ook door nationale fondsen worden gefinancierd. 
Aangezien het de eerste generatie fondsen op dit gebied 
betrof, was dit bijna onvermijdelijk om de toewijzingen 
voor de eerste jaren niet te verliezen. De subsidiabiliteit 
van kosten wordt beoordeeld op het moment van afslui ‑
ting, overeenkomstig de beginselen van gedeeld beheer 
(niet in de programmeerfase). Bovendien voert de Com ‑
missie audits uit, die indien nodig leiden tot financiële 
correcties.
32
In de door de Commissie goedgekeurde strategische 
richtsnoeren voor het BGF is een kader vastgesteld dat 
waarborgt dat het fonds in overeenstemming met het 
relevante EU‑beleid wordt geprogrammeerd en ver ‑
volgens uitgevoerd, waarbij de vijf prioriteiten van het 
fonds centraal staan.
Ook al hebben de specifieke prioriteiten geen extra 
financiële prikkel opgeleverd voor cohesielanden als 
Malta en Spanje, de lidstaten hebben wel op grote schaal 
gebruikgemaakt van de specifieke prioriteiten in hun 
programmering: bijna 720 miljoen euro werd zodoende 
geprogrammeerd, ofwel 45 % van de totale BGF‑toewij ‑
zingen in 2007 ‑2013 voor alle lidstaten.
33
Sommige onderdelen/eisen van de specifieke prioritei ‑
ten kunnen verschillend worden geïnterpreteerd; voor 
de meeste specifieke prioriteiten (9 van de 12) waren de 
eisen echter duidelijk, waardoor doeltreffende toepas ‑
sing door de lidstaten tijdens de programmeerfase 
mogelijk was.
Wat de heroriëntering van de BGF‑programmering op 
enkele belangrijke strategische prioriteiten (VIS, SIS II, 
Eurosur, consulaire samenwerking, de modernste uit ‑
rusting) betreft, is de bijdrage van het BGF aangetoond 
door de succesvolle lancering, in alle lidstaten, van VIS, 
SIS II en Eurosur, hoewel de relevante rapportage nog 
moet worden geanalyseerd.
Antwoorden van de Commissie 53
Dit verklaart waarom wetgevers deze voorwaarde niet 
hebben vastgelegd in de BGF‑beschikking. In het Fonds 
voor interne veiligheid ten behoeve van grenzen en 
visa 2014 ‑2020 is de verplichting tot registratie in het 
gemeenschappelijke Frontex‑bestand van uitrusting 
ingevoerd, maar uitsluitend voor uitrusting die is aan ‑
geschaft via een specifieke financiering voor uitrusting 
die nodig is voor de gezamenlijke operaties van Frontex, 
wat de beste manier is om een   evenwicht tot stand te 
brengen tussen het opleggen van verplichtingen aan 
lidstaten en het verstrekken aan Frontex van passende 
middelen voor gezamenlijke operaties.
39
Overeenkomstig artikel 53, lid 3, van de BGF‑beschikking 
voorziet de Commissie het Agentschap van alle goedge ‑
keurde  eindverslagen over de uitvoering van de jaarlijkse 
programma’s. De informatie werd met enige vertraging 
doorgegeven aan Frontex doordat de meeste jaarlijkse 
programma’s voor de periode 2007 ‑2010 in 2012 ‑2013 
werden afgesloten.
Dit betekende echter geen beperking van de planning 
en het operationele vermogen van Frontex, aangezien 
de operationele jaarplanning van Frontex is gebaseerd 
op informatie van de lidstaten op grond van bilaterale 
jaarlijkse gesprekken en het Agentschap zich wat de 
beschikbaarheid van technische middelen betreft, 
baseert op de informatie uit het gemeenschappelijke 
Frontex‑bestand van technische uitrusting.
40
Teneinde de informatie‑uitwisseling met Frontex op te 
voeren, richtte de Commissie in 2014 het elektronische 
platform CIRCABC op om noodzakelijke informatie te 
organiseren en door te geven en een permanent archief 
van BGF‑documenten te creëren. Een en ander is gemak ‑
kelijk te gebruiken door de verschillende diensten/een ‑
heden binnen Frontex.
Dit platform waarborgt de volledige toegankelijkheid 
van BGF‑eindverslagen en andere relevante informa ‑
tie over BGF‑financiering, met name ook de lopende 
jaarlijkse BGF‑programma‘s en projecten die zijn gefi ‑
nancierd uit hoofde van communautaire en specifieke 
BGF‑acties.De redenen dat het fonds een beperkt effect heeft 
gehad op de ontwikkeling van projecten voor consulaire 
samenwerkingsprojecten, zijn geanalyseerd en er is 
lering uit getrokken voor de volgende programmerings ‑
periode. In het bijzonder is het toepassingsgebied van 
de consulaire samenwerking uitgebreid naar andere 
vormen van consulaire samenwerking dan de gemeen ‑
schappelijke aanvraagcentra waarin is voorzien door de 
visumcode (gezamenlijke huisvesting, vertegenwoor ‑
diging, uitbesteding), wat de lidstaten meer mogelijk ‑
heden biedt. Dit is nu terug te vinden in de rechtsgrond ‑
slag van het Fonds voor interne veiligheid (specifieke 
acties ten aanzien van grenzen en visa) voor de periode 
2014 ‑2020.
37
Het BGF werd niet opgezet ter rechtstreekse ondersteu ‑
ning van „door Frontex gecoördineerde operaties” , maar 
ter ondersteuning van de inspanningen van de lidstaten 
om de buitengrenzen van de Europese Unie te beheren 
— in het bijzonder de grenzen die het meest bloot ‑
staan aan migratiedruk. Gezamenlijke operaties worden 
gefinancierd uit de eigen begroting van Frontex. Toch 
heeft de Commissie specifieke prioriteit 3.1 voorgesteld 
om de capaciteit van de lidstaten te vergroten, zodat zij 
kunnen deelnemen en/of bijdragen aan de door Frontex 
gecoördineerde operationele samenwerking. Voor deze 
specifieke prioriteit werd bijna 30 miljoen euro gere ‑
serveerd in de jaarlijkse programma’s 2007 ‑2013 van de 
lidstaten (bijna 2 % van de totale BGF‑toewijzingen voor 
de lidstaten).
38
Frontex heeft niet alle door de lidstaten met BGF‑steun 
gekochte uitrusting systematisch nodig voor zijn 
gemeenschappelijke operaties. Daarnaast worden de 
registratie in het gemeenschappelijke Frontex‑bestand 
en de terbeschikkingstelling van de uitrusting geregeld 
in de statuten van Frontex. Kwesties met betrekking tot 
de beschikbaarheid van technische middelen kunnen 
derhalve alleen worden opgelost in het kader van de 
Frontex‑verordening.
Antwoorden van de Commissie 54
42
Het wettelijk kader voor noodmaatregelen uit hoofde 
van communautaire acties mocht dan niet ideaal zijn, de 
financiering van de acties was volgens dit mechanisme 
altijd legitiem. Ze kwam overeen met een noodsituatie/
crisissituatie. De lessen uit de periode 2007 ‑2013 werden 
verwerkt in het Fonds voor interne veiligheid 2014 ‑2020.
Het ontbreken van bepaalde informatie in de subsidie ‑
aanvraag betekent niet automatisch dat de actie slecht 
werd beheerd. Dit moet worden beoordeeld in het licht 
van de onvoorspelbare omstandigheden die het beheer 
van deze acties bemoeilijkten, waardoor ze verschil ‑
len van een normale communautaire actie, met name 
wat betreft de te verstrekken gedetailleerde informatie 
vooraf over de verwachte resultaten van de gefinan ‑
cierde actie.
Tekstvak 4, geval 1
De financiering van de laatste ontwikkelingsfasen van 
SIS II betekende voor sommige landen een noodsituatie, 
omdat een fout of vertraging door één lidstaat in de 
voltooiing van de in de tweede helft van 2011 geplande 
SIS II‑tests zou hebben geleid tot een vertraging van het 
gehele project.
Evenzo was het verstrekken van financiële steun aan lid ‑
staten die zonder die steun de tests niet in 2011 konden 
voltooien, een noodmaatregel in de zin van artikel 7, 
onder c), van de rechtsgrondslag van de BGF.
Daarom heeft de Commissie zich in 2011 sterk ingespan ‑
nen voor de beperking van het risico op vertraging in 
de naleving door lidstaten van het SIS II‑tijdschema als 
gevolg van een gebrek aan financiële middelen om het 
ontwikkelen en testen van de nationale SIS II‑onderdelen 
te voltooien. De Commissie heeft de nationale autoritei ‑
ten verzocht hogere prioriteit te geven aan SIS II in het 
kader van hun bestaande nationale BGF‑toewijzingen. 
Ze organiseerde ook een oproep tot het indienen van 
blijken van belangstelling voor noodmaatregelen in 
het kader van communautaire BGF‑acties, uit hoofde 
waarvan 7,5 miljoen euro extra werd verstrekt aan de 
acht lidstaten die het meest behoefte hebben aan extra 
middelen (landen met zeer lage BGF‑toewijzingen en/of 
waarvan de BGF‑middelen opgingen aan andere hoofd ‑
prioriteiten op het gebied van de buitengrenzen).De Commissie heeft niet alleen BGF‑documenten ter 
beschikking gesteld, maar ook gerichtere informatie 
aangeboden, in het bijzonder landenfiches inzake de 
jaarlijkse programma’s voor 2007 ‑2013 voor elke lidstaat. 
Daarnaast kunnen er, indien nodig, ook thematische 
fiches (bijvoorbeeld over opleidingen, Eurosur) worden 
geleverd.
De Commissie zal Frontex informatie verstrekken over 
via gedeeld en gecentraliseerd beheer te financieren 
maatregelen. Een doeltreffende informatie‑uitwisseling 
vereist ook dat Frontex informatie met de Commissie 
deelt die afkomstig is van zijn jaarlijkse bilaterale en 
andere gesprekken met lidstaten. De Commissie heeft 
hier herhaaldelijk om gevraagd.
41
In de loop van de onderhandelingen over de rechts ‑
grondslag zijn de specifieke acties toegevoegd die geen 
deel uitmaakten van het oorspronkelijke Commissie ‑
voorstel. De ervaring heeft geleerd dat het juridisch 
kader voor de uitvoering van deze specifieke acties 
diverse gebreken vertoonde die schadelijk bleken te zijn 
voor een vlotte uitvoering: het zeer omslachtige proces 
ter aanwijzing van geografische gebieden voor speci ‑
fieke acties (met het probleem van snel verschuivende 
risico’s waarmee niet onmiddellijk rekening kon worden 
gehouden) en de korte uitvoeringstermijn.
De Commissie erkent derhalve dat de specifieke acties 
vanaf het begin niet goed waren opgezet.
In het geval van enkele met hoge migratiedruk gecon ‑
fronteerde lidstaten is ten volle gebruikgemaakt van 
communautaire acties om noodmaatregelen te financie ‑
ren, alsmede van de mogelijkheid om jaarlijkse program ‑
ma’s te herzien om urgente situaties het hoofd te bieden. 
Vanuit het oogpunt van Europese meerwaarde kan dit 
nauwelijks worden bekritiseerd, aangezien de gefinan ‑
cierde acties werden uitgevoerd ten gunste van het 
gehele Schengengebied voor gedeelten van buitengren ‑
zen waarvan het beveiligingsniveau gevaar liep vanwege 
een hoge migratiedruk. Het verdient extra vermelding 
dat de indirect door een migratiecrisis getroffen lidstaten 
ook de toewijzing van extra middelen door noodfinan ‑
ciering steunden, teneinde de meest getroffen lidstaten, 
zoals Italië en Griekenland, te helpen.
Antwoorden van de Commissie 55
Tekstvak 5, specifieke acties in 2009
Hoewel de territoriale werkingssfeer in de oproep tot het 
indienen van voorstellen voor specifieke acties in 2009 
beperkt bleef tot de maritieme grens van Italië, verzocht 
de begunstigde tijdens de uitvoering van het project 
formeel om een geografische uitbreiding van het project 
naar gebieden die indirect waren getroffen door de 
noodsituatie als gevolg van migratiedruk die werd ver ‑
oorzaakt door de Arabische lente, met name de gebie ‑
den waar zich Centra voor identificatie en uitzetting (CIE) 
bevonden waarnaar de migranten werden overgebracht. 
Dit project betrof de periode maart‑augustus 2011, 
toen de migratiestroom uit Tunesië na de Tunesische 
en Libische revoluties zijn hoogtepunt bereikte. In hun 
verzoek tot wijziging wezen de Italiaanse autoriteiten in 
het bijzonder op de noodzaak de lasten voor de zuide ‑
lijke gebieden te verlichten ( ongeveer 40 000 migranten 
bereikten de Italiaanse grens ) door migranten naar andere 
opvangcentra in het hele land te vervoeren en te zorgen 
voor adequate beveiliging rond deze centra door een 
grotere aanwezigheid van voertuigen. Gezien de mas ‑
sale aankomsten in het in de oproep geselecteerde 
gebied was het van cruciaal belang om migranten over 
te brengen naar plaatsen waar ze goed konden worden 
gescreend, teneinde de infrastructuur in subsidiabele 
gebieden te verlichten. Daarom bleef deze door de Com ‑
missie verleende verlenging binnen de werkingssfeer 
van de doelstellingen van de fondsen en was er geen 
sprake van een afwijking van het geografische zwaarte ‑
punt dat in de specifieke oproep werd genoemd, aan ‑
gezien de situatie in deze gebieden afhankelijk was van 
acties in andere gebieden. Bijgevolg heeft de Commissie 
kosten met betrekking tot gebieden buiten de zuidelijke 
zeegrens na een evaluatie van de laatste kostendeclara ‑
tie steeds als subsidiabel beschouwd en aanvaard.
Tekstvak 5, specifieke acties in 2010
In de context van dit project is de financiering van 
auto’s die werden ingezet buiten de in het risicoverslag 
van Frontex vermelde gebieden niet gerechtvaardigd. 
Derhalve zijn de kosten van de auto’s die buiten de 
subsidiabele gebieden zijn ingezet, door de Commissie 
afgewezen.Tekstvak 4, geval 2
Doel van het project was om „te zorgen voor vervoer 
door de lucht, over land en over zee van migranten die 
in de zomer van 2011 waren aangekomen op de kus ‑
ten van Zuid‑Italië”. Op het moment van indiening van 
het SHIFTS‑project waren de gevolgen van de kritieke 
situatie in landen als Libië nog onvoorspelbaar en was 
het dus niet mogelijk een duidelijk beeld te krijgen van 
het exacte aantal migranten en asielzoekers dat Italië te 
verwerken zou krijgen. Bovendien was het onmogelijk 
om te voorspellen hoeveel extra plaatsen beschikbaar 
zouden komen in de opvangcentra op het vasteland, en 
waar en hoeveel migranten er zouden moeten wor ‑
den gehuisvest. Vooruitgang ten aanzien van dit soort 
noodmaatregelen kan alleen achteraf worden gemeten, 
omdat het moeilijk is indicatoren vast te stellen wanneer 
gebeurtenissen onvoorspelbaar zijn en de operationele 
omgeving problematisch is. Het andere gecontroleerde 
project betreft de aankoop van voertuigen voor patrouil ‑
ledoeleinden. Het vervoer van migranten was een 
secundaire doelstelling. Derhalve is de Commissie van 
mening dat, anders dan bij SHIFTS‑projecten, het aantal 
vervoerde migranten geen relevante indicator was voor 
de evaluatie van de actie.
43
Er is lering getrokken uit de problemen die bij de uitvoe ‑
ring van specifieke acties zijn opgetreden en dit mecha ‑
nisme zal niet meer voorkomen   in het Fonds voor interne 
veiligheid voor de periode 2014 ‑2020.
Sommige acties uit 2008 ‑2010 werden uitgevoerd buiten 
de in de oproepen tot het indienen van voorstellen 
vermelde grensgebieden. In het eerste geval verzocht 
de begunstigde echter uitdrukkelijk om een afwijking. 
De Commissie ging hiermee akkoord omdat de afwijking 
direct verband hield met maatregelen ter verbetering 
van de situatie in de betrokken grensgebieden (zie toe ‑
lichting hieronder voor tekstvak 5). In het tweede geval 
gold dat, zoals opgemerkt door de Rekenkamer (tekstvak 
5, 3e paragraaf), de Commissie de nodige maatregelen 
heeft genomen om de kosten terug te vorderen van 
auto’s die werden ingezet buiten de grensgebieden die 
subsidiabel waren in het kader van de betrokken oproep.
Antwoorden van de Commissie 56
In dat verband is de Commissie van mening dat de 
EU‑meerwaarde van het fonds ook te vinden is in bij ‑
stand van lidstaten die worden geconfronteerd met een 
crisissituatie als gevolg van toenemende migratiedruk.
47
Het feit dat niet‑subsidiabele uitgaven niet worden 
opgespoord door de nationale beheers‑en controle ‑
systemen betekent niet noodzakelijkerwijs dat zij 
worden betaald door het nationale fonds. Wanneer de 
Commissie tekortkomingen in de nationale beheers ‑ en 
controlesystemen aantreft, kunnen financiële correcties 
worden toegepast.
Tekstvak 6, gebrek aan evaluatie van 
de behoeften en niet‑subsidiabele 
kosten
De aankoop van 355 auto’s was volledig gerechtvaar ‑
digd door de enorme stroom van migranten die na de 
Arabische lente in 2011 probeerden om Italiaans grond ‑
gebied te bereiken (62  692 geïdentificeerde mensen 
tegenover 9 573 in 2009 en 4 406 in 2010). Deze auto’s 
zijn niet alleen nodig om de kustlijn te controleren, maar 
ook om secundaire stromen van de kustgebieden naar 
het binnenland te voorkomen, en om alle missies te 
vervullen met betrekking tot het vervoer van aangehou ‑
den onderdanen van derde landen naar opvangcentra, 
rechtbanken enz. Uiteraard hielden deze missies een 
gebruik in van de voertuigen dat niet strikt beperkt was 
tot de buitengrenzen, maar dat volledig gerechtvaardigd 
was, gezien de noodsituatie. De aanhouding van illegale 
migranten die de buitengrenzen net hebben overge ‑
stoken, is geen kwestie van normale rechtshandhaving, 
maar van grenzen ‑ en migratiebeheer.
Gezien de volstrekte onvoorspelbaarheid van de Arabi ‑
sche lente konden de Italiaanse autoriteiten onmogelijk 
beoordelen hoeveel auto’s er nodig waren om de plotse ‑
linge stroom van illegale migranten in 2011 het hoofd te 
bieden.45
Ten aanzien van de jaarlijkse programma’s voor 
2007 en 2008 moet worden benadrukt dat de late goed ‑
keuring van de BGF‑rechtsgrondslag en de bijgevolg 
late goedkeuring van de BGF‑meerjarenprogramma’s 
en de jaarlijkse programma’s 2007 en 2008 de lidstaten 
geen andere keuze bood dan in de eerste jaarlijkse pro ‑
gramma’s acties op te nemen waartoe al was besloten. 
Als de eerste jaarlijkse programma’s grotendeels niet 
uitgevoerd zouden zijn, zouden de Commissie en de 
lidstaten erom zijn bekritiseerd dat zij geen gebruik had ‑
den gemaakt van de door het fonds geboden mogelijk ‑
heden, wat de reputatie van het fonds zou hebben 
beschadigd en de invoering ervan in gevaar hebben 
gebracht. Hadden de lidstaten bovendien gewacht 
met het inleiden van de aanbestedingsprocedure die 
nodig was om de uitrusting aan te schaffen, dan zouden 
de krachtens de jaarlijkse programma’s 2007 en 2008 
beschikbare middelen verloren zijn gegaan, zoals gro ‑
tendeels het geval was in Griekenland.
46
De nationale autoriteiten besteden hun middelen 
meestal aan relevante projecten op dit zeer gevoelige 
gebied. Deze hebben dus een Europese meerwaarde, 
aangezien deze investeringen in het belang zijn van de 
lidstaten die deel uitmaken van het Schengengebied.
De aard van de door het fonds gefinancierde kosten 
vormt niet noodzakelijkerwijs een beperking voor de 
meerwaarde van de ermee samenhangende projecten. 
De in Griekenland en Italië gefinancierde acties beston ‑
den uit hulp bij de inzet van aanvullende surveillance ‑
capaciteiten en betroffen geen kosten die normaliter 
zouden zijn gemaakt zonder dat er sprake was van een 
crisis of noodsituatie.
Het BGF was in de eerste jaren van uitvoering gericht op 
de langetermijndoelstelling van capaciteitsopbouw in de 
lidstaten (2007 ‑2010). Later was aanpassing noodzakelijk 
vanwege de nood die ontstond door de politieke onrust 
in het zuidelijke Middellandse Zeegebied, en moest er 
op een effectieve manier worden gereageerd door de 
operationele kant van het fonds te versterken. Daarom 
heeft de Commissie besloten tot financiering van 
bepaalde projecten gericht op versterking van contro ‑
lecapaciteiten in verband met noodsituaties in Italië en 
Griekenland.
Antwoorden van de Commissie 57
51
DG Binnenlandse zaken heeft andere diensten van de 
Commissie consequent geraadpleegd over de inhoud 
van de jaarlijkse programma’s, en daarmee het risico van 
een gerichtheid op hetzelfde soort acties verkleind. Voor 
zover de Commissie weet, is er geen dubbele financie -
ring van eenzelfde project geweest door twee financiële 
instrumenten van de EU.
53
Wat het opstellen van de eerste jaarlijkse programma’s 
betreft, hadden de meeste verantwoordelijke autori ‑
teiten geen ervaring met het beheer van EU‑fondsen. 
Het bleek voor de bevoegde autoriteiten moeilijk om 
begunstigden te verzoeken zich te verbinden tot meet ‑
bare doelstellingen in een werkveld dat mogelijk een 
minder ontwikkelde verantwoordingsplicht kent dan 
andere gebieden, om redenen van openbare veiligheid 
en beveiliging.
54
Hoewel de Commissie bij lidstaten heeft aangedrongen 
op de noodzaak van meetbare indicatoren (op zijn minst 
inputindicatoren), vond zij het ontbreken van meetbare 
indicatoren voor sommige acties geen reden om eerste 
jaarlijkse programma’s te blokkeren, aangezien dit een 
onevenredige maatregel zou zijn geweest en toch niet 
zou hebben geleid tot een wezenlijke verbetering van 
de indicatoren voor de eerste jaarlijkse programma’s 
(2007 en 2008) die tezamen werden goedgekeurd. 
Desalniettemin is gedurende de goedkeuringsprocedure 
van de jaarlijkse programma’s vooruitgang geboekt ten 
aanzien van de indicatoren die de lidstaten vanaf 2012 
zelf inbrachten. Zo bevatten de eerste Spaanse jaarlijkse 
programma’s zeer weinig gekwantificeerde indicato ‑
ren. Vanaf de jaarlijkse programma’s voor 2012 en 2013 
werden er echter veel resultaat ‑ en effectindicatoren 
gekwantificeerd, met meetbare doelen.
55
Voor de volgende programmeringsperiode moe ‑
ten de lidstaten verplicht verslag uitbrengen over 
gemeenschappelijke indicatoren. Daarnaast worden 
programma‑indicatoren gedefinieerd overeenkomstig 
de specifieke kenmerken van de nationale programma’s. 
De rapportage over indicatoren zal worden beheerd 
door middel van een door de Commissie ontwikkeld 
IT‑systeem.48
Het ontbrak een aantal programma’s aan SMART‑indica ‑
toren vanwege een gebrek aan tijd om de programma’s 
vast te stellen. Het uitwerken van nationale strategieën 
was geen door het BGF opgelegde wettelijke voor ‑
waarde om steun te ontvangen uit het fonds. Eén lidstaat 
had de selectie van begunstigden beter kunnen docu ‑
menteren, maar dit had geen invloed op de doeltref ‑
fendheid van het fonds. De Commissie is zich bewust van 
het risico dat zich bij overheidsopdrachten voordoet en 
past waar nodig financiële correcties toe.
49
De door de Rekenkamer beschreven verplichtingen/
voorschriften zijn niet inbegrepen in de rechtsgrondslag 
van het BGF. De derde versie van de Schengencatalogus 
is geen bindend instrument waarmee lidstaten de ver ‑
plichting zou zijn opgelegd om een nationale strategie 
voor het beheer van buitengrenzen op te stellen ten ‑
einde steun van het Buitengrenzenfonds te ontvangen.
50
De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het opstellen 
van hun meerjarenprogramma en hun jaarlijkse pro ‑
gramma’s. De meerjarenprogramma’s bevatten drie 
delen (situatie in de lidstaat, analyse van de vereisten 
en strategie ter vervulling van de doelstellingen), die de 
Commissie meestal in staat stelden de situatie, vereis ‑
ten en strategie van de lidstaten te begrijpen, ook al 
verschilde de kwaliteit per land. Opgemerkt zij dat het 
CIRAM de afgelopen jaren door Frontex is ontwikkeld 
en niet beschikbaar was op het moment dat de meerja ‑
renprogramma’s werden opgesteld. Doordat de situatie 
inzake grensbeheer kan veranderen vanwege gewijzigde 
illegale migratieroutes, moet bovendien de aanpak 
worden aangepast aan de realiteit, wat de herziening 
verklaart van de meerjarenprogramma’s en jaarlijkse pro ‑
gramma’s, aangezien er nieuwe behoeften zijn gerezen 
en de prioriteiten tijdens de programmeringsperiode 
zijn veranderd. De complementariteit is door de Com ‑
missie bij de vaststelling van de jaarlijkse programma’s 
altijd gecontroleerd bij andere diensten die EU‑fondsen 
beheren. Er zijn geen grote problemen op het gebied 
van complementariteit gerezen.
Antwoorden van de Commissie 58
Gezien de deelname aan specifieke acties en nood ‑
maatregelen kan elke betrokken overheidsinstantie 
rechtstreeks een aanvraag doen voor financiering, 
zonder tussenkomst van de verantwoordelijke autoriteit. 
Het gebrek aan deelname aan deze instrumenten van 
andere Italiaanse overheidsinstanties dan de instantie 
die institutioneel is verbonden met de verantwoordelijke 
autoriteit, moet dus niet als uitsluiting of marginalisering 
worden beschouwd, maar als een prominente institutio ‑
nele taak van het ministerie van Binnenlandse Zaken (in 
samenwerking met andere openbare organen zoals de 
Marina Militare, Guardia di Finanza, Capitaneria di Porto, 
het ministerie van Buitenlandse Zaken) bij het beheer 
van de buitengrenzen.
60
Volgens de Commissiebeoordeling van het eind ‑
verslag over de uitvoering is dit specifieke project in 
strijd met de grondbeginselen van het fonds. Daarom 
zullen de betrokken kosten worden afgetrokken van 
de uiteindelijke betaling van het betrokken jaarlijkse 
BGF‑programma.
In de beide fasen dat de Commissie betrokken is bij de 
uitvoering van het BGF, namelijk de vaststelling van nati ‑
onale programma’s en hun definitieve afsluiting, let zij 
er in het bijzonder op dat de door lidstaten uitgevoerde 
BGF‑projecten in overeenstemming zijn met de EU‑wet ‑
geving, inclusief eerbiediging van de grondrechten.
61
De aanschaf van patrouillehonden maakte oorspronke ‑
lijk deel uit van dezelfde aanbestedingsprocedure als 
de patrouillewagens. Toen het Griekenland duidelijk 
werd dat de twee componenten (honden en auto’s) niet 
samen konden worden aangeschaft, zette het land de 
aanschaf van de auto’s door en werd de aanschaf van 
honden uitgesteld.
62
Het gebruik van de uitzonderingsclausule voor aanbeste ‑
dingen op het gebied van defensie en beveiliging is een 
geldige optie indien is voldaan aan de voorwaarden van 
het wettelijk kader inzake aanbestedingen.56
Jaarlijkse programma’s vormden in de periode 2007 ‑2013 
een onevenredige administratieve last voor de lidsta ‑
ten en voor de Commissie. Toch was er sprake van een 
bewuste keuze van de Commissie: enerzijds kon ze op 
deze manier snel reageren op veranderende situaties 
aan de buitengrenzen, en aan de andere kant was er   een 
betere controle op de subsidiabiliteit van acties mogelijk, 
gezien de inherente risico’s die het nieuwe karakter van 
het fonds en de onervarenheid van verantwoordelijke 
autoriteiten meebrachten.
57
Door de ervaring die de lidstaten in de programmerings ‑
periode 2007 ‑2013 hebben opgedaan, kunnen zij voor de 
periode 2014 ‑2020 overgaan op een kader voor meer ‑
jarig programmabeheer. Zoals de Rekenkamer heeft 
aangegeven, zal dit de verwerving van omvangrijke en 
geavanceerde uitrusting, die zeer veel tijd in beslag kan 
nemen, vergemakkelijken.
58
De selectie van relevante projecten moet worden gecen ‑
traliseerd gezien de specifieke aard van de BGF‑begun ‑
stigden (overheidsinstanties die belast zijn met grens ‑
beheer en afgifte van visa) en hun tamelijk beperkte 
aantal in elke lidstaat. Tegelijkertijd vond de selectie of 
de goedkeuring ervan plaats op hoog politiek niveau. 
Hiermee was gewaarborgd dat de BGF‑toewijzing ten 
goede kwam aan de meest relevante prioriteiten en 
behoeften van de lidstaat.
59
Het fonds wordt verdeeld tussen de verschillende 
overheidsinstanties die belast zijn met het beheer van de 
buitengrenzen.
Antwoorden van de Commissie 59
65
Indien aanbestedingsprocedures onvoldoende worden 
gecontroleerd en/of indien er gebruik wordt gemaakt 
van ongeschikte aanbestedingsprocedures, houdt dit 
een risico in voor de kosteneffectiviteit. Daarom besteedt 
de Commissie bijzondere aandacht aan deze kwestie en 
past zij waar nodig financiële correcties toe.
66
Wat het gebrek aan SMART‑indicatoren betreft, erkent 
de Commissie dat het ondanks de richtsnoeren die zij de 
lidstaten heeft verstrekt, bijzonder moeilijk is geweest 
betrouwbare resultaat ‑ en impactindicatoren te verkrij ‑
gen, om de redenen die in de paragrafen 53 en 54 zijn 
uiteengezet. Dit verklaart ook waarom het niet echt 
mogelijk was gebruik te maken van de door de lidstaten 
opgestelde verslagen over de indicatoren die in de eer ‑
ste jaarlijkse programma’s voor de evaluatie 2007 ‑2010 
zijn opgenomen en waarom de evaluatie moest worden 
uitgevoerd op basis van een ad‑hocvragenlijst die de 
lidstaten daartoe werd toegestuurd.
67
De verantwoordelijke autoriteiten zijn hun toezichts ‑
verplichtingen niet altijd voldoende nagekomen. De 
Commissie heeft evenwel geconstateerd dat de situatie 
sinds 2010 in de meeste lidstaten is verbeterd. Dit wordt 
echter gedeeltelijk tenietgedaan doordat de meeste 
begunstigden van het Buitengrenzenfonds grote over ‑
heidsinstanties zijn die moeten voldoen aan controles 
door het ministerie van Financiën alvorens kan worden 
overgegaan tot betaling door de nationale schatkist dan 
wel het ministerie van Financiën (controles van gele ‑
verde uitrusting, naleving van orders enz.).
68
De meeste lidstaten voeren controlebezoeken uit (ter 
plaatse), ook al verschilt de situatie per lidstaat. Voor 
Italië vertegenwoordigden deze controles ter plaatse, 
hoewel achteraf uitgevoerd, meer dan 50 % van het 
totaal van de toewijzing tussen 2007 en 2012. In Spanje 
vonden vanaf 2010 op regelmatige basis controlebezoe ‑
ken plaats.De Commissie heeft de lidstaten er regelmatig duidelijk 
op gewezen dat zij moeten voldoen aan het relevante 
wettelijke kader en deugdelijk moeten documenteren 
waarom werd gekozen voor een   procedure van gun ‑
ning door onderhandeling en niet voor een openbare 
of niet‑openbare procedure. De Commissie past ook 
projectspecifieke correcties toe of indien nodig forfai ‑
taire financiële correcties wanneer ze in het kader van de 
afsluiting van de jaarlijkse programma’s onregelmatige 
aanbestedingsprocedures vaststelt, of een gebrek aan 
of ontoereikende documentatie over het motief van de 
keuze van de procedures, die alle kunnen duiden op een 
systemische tekortkoming in het beheers ‑ en contro ‑
lesysteem. Deze financiële correcties worden volgens 
dezelfde regels berekend als voor de structuurfondsen. 
Daarnaast dient een auditstrategie achteraf als aanvul ‑
ling op de inspanningen tot verkleining van het risico 
van resterende fouten bij de gedeclareerde uitgaven die 
niet werden vastgesteld ten tijde van de afsluiting.
63
Dit probleem wordt regelmatig door de Commissie 
gecontroleerd in het stadium van afsluitingen en door 
middel van audits achteraf. Er worden financiële cor ‑
recties toegepast wanneer er onregelmatigheden in 
aanbestedingsprocedures worden vastgesteld.
64
De Commissie vestigt regelmatig de aandacht van de 
verantwoordelijke autoriteiten op de noodzaak om de 
wettigheid te controleren van de aanbestedingspro ‑
cedures met betrekking tot contracten waarvan de 
uitgaven voor rekening komen van het fonds. Dergelijke 
controles vallen onder het toepassingsgebied van de 
beheerscontroles van de verantwoordelijke autoriteit. De 
verantwoordelijke autoriteiten zijn zich er meer en meer 
van bewust dat de begunstigden een goed gedocumen ‑
teerde motivering en ondersteunende redenen moeten 
leveren wanneer zij kiezen voor minder transparante 
procedures, als bewijsstukken bij hun vordering tot 
terugbetaling van de uitgaven. De auditautoriteit gaat 
bovendien na of de aanbestedingsprocedures op de 
juiste wijze zijn toegepast.
Antwoorden van de Commissie 60
73
De evaluatieverslagen (die zijn verbeterd na opmerkin ‑
gen van de Rekenkamer tijdens de doorlichting) bevat ‑
ten kwantitatieve gegevens die een interessant overzicht 
geven van de dankzij het fonds gekochte of ontwikkelde 
middelen. De Commissie erkent echter dat vanwege het 
gebrek aan tijd en beschikbare informatie het moeilijk 
was verder te gaan dan een beschrijvende analyse van 
wat lidstaten met het fonds hebben bereikt gedurende 
de eerste vier jaar van de uitvoering ervan. Daarom is de 
Commissie van oordeel dat de algemene resultaten van 
het fonds gedeeltelijk kunnen worden gemeten.
De evaluatie die in 2015 wordt uitgevoerd zal een 
gedetailleerd hoofdstuk omvatten over de resultaten 
van specifieke en communautaire acties over de periode 
2007 ‑2010.
74
Sommige lidstaten hebben hun verslag te laat inge ‑
diend. In sommige gevallen moest de Commissie verzoe ‑
ken om aanvullende controles of om verduidelijking, wat 
leidde tot extra vertragingen. Het verslag werd in mei 
2014 gepubliceerd op de website van de Commissie.69
Het opzetten van een IT‑systeem om indicatoren vast te 
leggen was geen verplichting in het basisbesluit in de 
uitvoeringsvoorschriften van het fonds. Desalniettemin 
moedigde de Commissie lidstaten aan een   geautoma ‑
tiseerd systeem te ontwikkelen om gegevens over de 
projecten tijdens de controlebezoeken vast te leggen 
en bevorderde zij de uitwisseling van beste praktijken 
op dit gebied. Zo presenteerde een lidstaat tijdens het 
SOLID‑Comité van 11 mei 2012 een voorbeeld van beste 
praktijken op dit gebied (elektronisch beheer van de 
fondsen) aan andere lidstaten.
70
Soms vertoonde de informatie in de van bepaalde 
lidstaten ontvangen verslagen gebreken, met name wat 
betreft kwantificeerbare gegevens van de resultaten 
en outputs in het kader van het project, maar dit wordt 
goedgemaakt door aanvullend overleg met de begun ‑
stigde tot er bevredigende informatie is ontvangen. De 
sjablonen voor aanvraag en eindrapportage zijn gewij ‑
zigd om dit probleem betreffende communautaire en 
specifieke BGF‑acties aan te pakken.
72
Er is lering getrokken uit doorlichting van het evaluatie ‑
proces door de Rekenkamer. De belangrijkste les is dat 
de betrokkenheid van een externe entiteit, belast met 
het hele evaluatieproces, de voorkeur verdient. Voor 
2011 ‑2013 zal de evaluatie achteraf dan ook via een heel 
ander proces worden uitgevoerd. Daarnaast zullen de 
rechtstreeks beheerde acties, die niet volledig werden 
opgenomen in de werkingssfeer van de evaluatie, wor ‑
den opgenomen in de volgende evaluatie achteraf.
Door het ontbreken van gemeenschappelijke indica ‑
toren waarover de lidstaten vanaf het begin hadden 
moeten rapporteren, werd het vaststellen van indicato ‑
ren verplicht gesteld vanaf de tussentijdse evaluatie. De 
lidstaten moesten de gegevens van de begunstigden 
over deze indicatoren verzamelen, wat deze vertra ‑
gingen verklaart. Voor toekomstige evaluaties van het 
Fonds voor interne veiligheid geldt dat er gemeenschap ‑
pelijke indicatoren en programmaspecifieke indicatoren 
worden gebruikt, waardoor de evaluatie makkelijker en 
effectiever wordt.
Antwoorden van de Commissie 61
Sommige meerjarenprogramma’s en eerste jaarlijkse 
programma’s werden inderdaad goedgekeurd zonder 
degelijke SMART‑indicatoren. Indien de programma’s 
enkel om deze reden niet zouden zijn goedgekeurd, 
zou dit uiterst schadelijk zijn geweest voor de betrokken 
lidstaten en voor de reputatie van het fonds (en voor de 
Europese Unie) en zou deze benadering als puur bureau ‑
cratisch en rigide zijn gezien.
77
Slovenië heeft vanaf het begin een geïntegreerd 
instrument ontwikkeld om het fonds te beheren en de 
gegevens te verzamelen. Andere landen deden dit ter ‑
wijl er geen wettelijke verplichting was om een dergelijk 
systeem in te stellen. In sommige lidstaten bestonden 
dergelijke systemen al.
Ten aanzien van de inhoud van de evaluatie achteraf zijn 
de meeste door de Rekenkamer opgemerkte problemen 
in de definitieve versie gecorrigeerd.
Aanbeveling 1
De Commissie is van oordeel dat deze aanbeveling reeds 
in de juridische grondslagen van de nieuwe fondsen is 
geïmplementeerd. De lidstaten worden voorzien van 
aanvullende richtsnoeren.
Aanbeveling 2
Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten en wordt 
ondersteund door de Commissie.
79
Wat de specifieke acties betreft, erkent de Commissie dat 
het wettelijk kader van het fonds niet goed was opge ‑
zet. De Commissie erkent ook dat het fonds weliswaar 
mogelijkheden biedt om de consulaire samenwerking 
door middel van communautaire acties te financieren, 
maar dat er op dit gebied geen duidelijke resultaten 
zijn geboekt. Hoewel het initiatief van dergelijke acties 
voornamelijk bij de lidstaten ligt, is hiermee rekening 
gehouden bij de uitwerking van de opzet van het 
nieuwe Fonds voor interne veiligheid, om een extra 
stimulans te creëren voor het opzetten van consulaire 
samenwerkingsmechanismen.Conclusies en aanbevelingen
75
De meerwaarde van het fonds ligt in de financiële 
solidariteit die is ontstaan tussen lidstaten die met sterk 
verschillende situaties aan hun buitengrenzen te maken 
hebben. Hiermee heeft het fonds ook een tastbare 
solidariteit tot stand gebracht tussen de landen die het 
meest blootstaan aan migratiedruk aan de grenzen en 
de landen waarbij dat minder het geval is. Dankzij het 
toewijzingsmechanisme ging het merendeel van de 
middelen naar de kwetsbaarste landen (voornamelijk 
naar het zuidelijke Middellandse Zeegebied). Daarnaast 
bestaat de Europese meerwaarde eruit dat grote pro ‑
jecten voor het Schengengebied met succes door het 
fonds werden gesteund (VIS, SIS II en Eurosur). De door 
de Rekenkamer vastgestelde tekortkomingen zijn — wat 
één lidstaat betreft — vooral te wijten aan een ontoe ‑
reikende administratieve capaciteit in de eerste jaren 
van de uitvoering van het fonds, en — wat de andere 
lidstaten betreft — aan een gebrek aan ervaring bij de 
verantwoordelijke autoriteiten en de begunstigden met 
het beheer van EU‑fondsen. Van systemische en aanhou ‑
dende tekortkomingen is geen sprake. De tekortkomin ‑
gen houden ook verband met een vertraagde inwerking ‑
treding van het fonds door de late goedkeuring van de 
rechtsgrondslagen. Naar het oordeel van de Commissie 
kan de situatie van Italië en Malta niet als „ernstige 
tekortkomingen” in het beheer van het fonds worden 
gekenschetst.
76
Het fonds heeft de prioriteiten van het fonds, te weten 
SIS II, VIS en Eurosur, ondersteund. Het gebrek aan 
SMART‑indicatoren voor sommige programma’s, dat is 
te wijten aan de onervarenheid van de verantwoorde ‑
lijke autoriteiten met het beheer van EU‑fondsen, heeft 
er niet toe geleid dat de lidstaten geen gebruik heb ‑
ben gemaakt van het fonds om de prioriteiten ervan te 
ondersteunen. Dit werd bereikt doordat de Commissie 
de inhoud van de jaarlijkse programma’s nauwkeurig 
heeft onderzocht en passende richtsnoeren heeft  
verstrekt (met name vanaf 2010) om de programma ‑
middelen naar de prioriteiten van het fonds te leiden.
Antwoorden van de Commissie 62
zouden de lidstaten het VIS wereldwijd moeten uitrollen, 
overeenkomstig het uitrolschema.
Aanbeveling 4
Eerste streepje: Hoewel deze aanbeveling in ruime zin tot 
de wetgever is gericht, aanvaardt de Commissie haar niet. 
Het fonds is in de eerste plaats bedoeld als een lastenver ‑
delingsmechanisme ter ondersteuning van de capacitei ‑
ten van de lidstaten, als meest effectieve wijze voor deze 
lidstaten om hun eigen taken en verplichtingen te vervul ‑
len ten aanzien van de controle van de buitengrenzen van 
de EU. In het kader van het Fonds voor interne veiligheid 
moet de uitrusting die overeenkomt met de behoeften 
van Frontex voor zijn operaties en die onder een geoor ‑
merkte financiële component (specifieke acties) zal 
worden aangekocht, in het Frontex‑bestand van gemeen ‑
schappelijke technische uitrusting worden ingevoerd.
Tweede streepje: De Commissie stemt in met deze aan ‑
beveling. Er zijn reeds maatregelen genomen om deze 
samenwerking/informatie‑uitwisseling in de praktijk te 
brengen.
Aanbeveling 5
Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten. De uit ‑
werking van een alomvattende strategie voor de 
buitengrenzen ter voorbereiding van het BGF‑meer ‑
jarenprogramma was geen verplichting die voortvloeide 
uit de rechtsgrondslag van het BGF of van een andere 
rechtshandeling.
Aanbeveling 6
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling niet. De 
Commissie wijst er echter op dat het Fonds voor interne 
veiligheid (en visa) conditionaliteit heeft geïntegreerd en 
dat de financiering van de operationele ondersteuning 
afhankelijk is van de naleving van het Schengenacquis.
Aanbeveling 7
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling, onvermin ‑
derd de respectieve taken van de Commissie en van de 
lidstaten ten aanzien van gedeeld beheer.
Aanbeveling 8
Deze aanbeveling is gericht tot de lidstaten. De Commis ‑
sie ondersteunt deze aanbeveling.80
Frontex zal zeer nauw worden betrokken bij de uit ‑
voering van het nieuwe Fonds voor interne veiligheid. 
Volgens de rechtsgrondslag zal het Agentschap wor ‑
den geraadpleegd over het ontwerp van de nationale 
programma’s van de lidstaten (artikel 9, lid 4, van de ver ‑
ordening inzake grenzen en het Fonds voor interne vei ‑
ligheid), en over acties om zwakke punten in het kader 
van een Schengenevaluatie te verhelpen (artikel 12). 
De inbreng van Frontex zal ook van cruciaal belang zijn 
voor de tussentijdse evaluatie en toewijzing (artikel 8) en 
Frontex zal een belangrijke rol spelen bij de toewijzing 
van specifieke acties, met name voor uitrusting die ter 
beschikking wordt gesteld van zijn gezamenlijke activi ‑
teiten. Aangezien al is begonnen met de uitwerking van 
de nationale programma’s voor 2014 ‑2020, is Frontex al 
bij deze processen betrokken. Er is al een platform voor 
elektronische informatie‑uitwisseling opgezet om de 
uitwisseling van documenten tussen de Commissie en 
Frontex te vergemakkelijken.
De registratie in het Frontex‑bestand van gemeenschap ‑
pelijke technische uitrusting en de terbeschikkingstel ‑
ling van uitrusting voor Frontex‑operaties vallen onder 
de regelgeving van Frontex en niet onder die van het 
fonds. Frontex heeft niet alle door de lidstaten met 
BGF‑steun gekochte uitrusting systematisch nodig voor 
zijn gemeenschappelijke operaties. In het Fonds voor 
interne veiligheid zal de uitrusting die overeenkomt met 
wat Frontex voor zijn activiteiten nodig heeft, worden 
aangekocht in het kader van specifieke acties en zal ze 
deel gaan uitmaken van het Frontex‑bestand.
Voor Frontex‑uitrusting, zie aanbeveling 4.
Aanbeveling 3
De Commissie stemt deels in met deze aanbeveling. Naast 
de renovatie, aanpassing en uitrusting van de consulaten 
zal de Commissie de oprichting van gemeenschappe ‑
lijke aanvraagcentra en andere vormen van consulaire 
samenwerking bevorderen. Het renoveren/uitrusten van 
een consulaat dat honderden visa per dag verwerkt, is in 
sommige gevallen misschien zinvoller dan het financie ‑
ren van een consulaire samenwerkingsactie die enkele 
honderden visumaanvragen per jaar betreft. Het renove ‑
ren en uitrusten van grote consulaire posten, opdat ze de 
aanvragen klantvriendelijker en sneller kunnen verwerken 
met behulp van de nieuwste (IT ‑) apparatuur, is net zo 
belangrijk als het ondersteunen van consulaire samen ‑
werkingsprojecten. Bovendien kan „uitrusten” ook duiden 
op VIS‑gerelateerde uitrusting, die hoge prioriteit heeft. 
Ongeacht een intensivering van consulaire samenwerking 
WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Gratis publicaties:
•  één exemplaar: 
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
•  meerdere exemplaren of posters/kaarten: 
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie ( http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet ‑EU‑landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct ( http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm), 
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Betaalde abonnementen:•  bij een van de verkoopkantoren van het Bureau voor publicaties van de Europese Unie  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_nl.htm).
QJ‑AB‑14‑015‑NL‑C ISSN 1831 ‑0915Het Buitengrenzenfonds (BGF) heeft als doel 
de lidstaten te helpen zorgen voor uniforme, 
doeltreffende en doelmatige controles aan 
hun gemeenschappelijke buitengrenzen.
Bij de controle van de Rekenkamer werden de 
doeltreffendheid en de verwezenlijking van 
de doelstellingen ervan onderzocht.
De Rekenkamer constateerde dat het EBF 
financiële solidariteit heeft gestimuleerd door 
de bijstand te richten op lidstaten die een 
zwaardere financiële last dragen.
De verdere Europese meerwaarde was 
echter beperkt en het algehele resultaat 
kon niet worden gemeten vanwege 
gebreken in toezicht en evaluaties achteraf. 
Bovendien werden bij de controle ernstige 
tekortkomingen aangetroffen in het beheer 
van het fonds in belangrijke lidstaten, 
hetgeen zou kunnen betekenen dat het 
grensbeheer niet op adequate wijze wordt 
versterkt op die plaatsen waar dat het meest 
nodig is.
EUROPESE
REKENKAME R