VERSLAG VAN DE COMMISSIE - BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAPPEN EN FRAUDEBESTRIJDING - JAARVERSLAG 2002

INHOUDSOPGAVE

Inleiding

Titel I - Werkzaamheden van de Gemeenschap ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en ter bestrijding van fraude: belangrijkste ontwikkelingen in 2002

1. Een algemeen en samenhangend fraudebeleid

1.1. Het betrekken van de kandidaat-landen bij een beleid inzake fraudepreventie en -bestrijding

1.2. Versterken van de rechtsinstrumenten voor opsporing, controle en sancties

2. Samenwerking met de lidstaten en derde landen

2.1. Samenwerking met de bevoegde instanties bij de bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit

2.2. Samenwerking met derde landen

3. Een interinstitutionele aanpak ter voorkoming en bestrijding van corruptie

3.1. Interinstitutioneel kader

3.2. Disciplinaire en gespecialiseerde instanties

4. Versterking van de strafrechtelijke dimensie

4.1. De strafrechtelijke dimensie op het gebied van de bescherming van de financiële belangen

4.2. Justitiële strafrechtelijke samenwerking

5. Follow-up van het actieplan 2001-2003

Titel II - Tenuitvoerlegging van artikel 280 van het EG-Verdrag door de lidstaten in 2002 - Maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap

6. Teksten die bijdragen aan de tenuitvoerlegging van artikel 280 van het EG-Verdrag - belangrijkste wettelijke en bestuursrechtelijke ontwikkelingen

7. Teksten die bijdragen aan de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen

8. Organisatie van de diensten die belast zijn met de bescherming van de financiële belangen van de gemeenschappen

9. Coördinatie van de diensten binnen de lidstaten

Titel III - Statistieken en analyses

10. De situatie in 2002

10.1. Inleiding

10.2. Door de lidstaten gemelde gevallen

10.3. Gevallen die door OLAF worden onderzocht

11. Specifieke analyse: trends

12. Financiële follow-up

STATISTISCHE BIJLAGEN

BIJLAGE TITEL I: FOLLOW-UP VAN HET ACTIEPLAN 2001-2003

BIJLAGE TITEL II: TENUITVOERLEGGING VAN ARTIKEL 280 DOOR DE LIDSTATEN IN 2002

Inleiding

Uit hoofde van het EG-Verdrag moet de Commissie, in samenwerking met de lidstaten, jaarlijks aan het Europees Parlement en de Raad verslag uitbrengen over de ter uitvoering van artikel 280 van het EG-Verdrag genomen maatregelen. Om het beginsel van de gedeelde verantwoordelijkheid van de lidstaten en de Commissie voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap in het licht te stellen, bestaat het verslag, evenals vorig jaar, uit drie onderdelen: de communautaire initiatieven, de maatregelen van de lidstaten, en de resultaten van de operationele werkzaamheden van de lidstaten en de Commissie om de schendingen van de financiële belangen op te sporen en fraude te bestrijden. De Commissie heeft met name tot taak het beleid ter bescherming van de financiële belangen te ontwikkelen en te dien einde met beleids- en wetgevingsinitiatieven te komen.

Het eerste deel van het verslag volgt de logica van de algemene strategische aanpak op het gebied van fraudebestrijding 2000-2005 [1], maar is toegespitst op opmerkelijke activiteiten die in 2002 op dit gebied hebben plaatsgevonden. In dit deel gaat, een jaar vóór de toetreding, bijzondere aandacht naar de inspanningen die zijn gedaan om de kandidaat-landen een plaats in die aanpak te geven. Anderzijds kan dankzij de nauwkeuriger informatie die dit jaar door de lidstaten is verstrekt, beter worden aangetoond hoe belangrijk een goede organisatie van de verschillende controleniveaus, met inbegrip van de specifiek op fraudebestrijding gerichte onderzoeken, is. Ter illustratie worden enkele voorbeelden gegeven.

[1] Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap - Fraudebestrijding - Naar een algemene strategische aanpak (COM(2000) 358 def. van 28.6.2000).

In de bijlage is bovendien een volledig en gedetailleerd overzicht opgenomen van de maatregelen die in het actieplan 2001-2003 voor 2002 waren gepland [2]. De overzichtstabel bevat de voornaamste gegevens op het gebied van verantwoordelijkheid, planning en follow-up die nodig zijn om de voortgang van dit programma te beoordelen. De Commissie zal voor 2004-2005 een nieuw actieplan uitwerken op basis van de algemene strategische aanpak 2000-2005, waarbij zij uiteraard rekening zal houden met de aanbevelingen in het evaluatieverslag over de werkzaamheden van het Europees Bureau voor fraudebestrijding [3], met het advies van het Comité van toezicht en met de door de andere instellingen vastgestelde richtsnoeren.

[2] Zie Actieplan 2001-2003 - Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen (COM(2001) 254 def. van 15.5.2001) voor de tenuitvoerlegging van de algemene strategie 2001-2005.

[3] Evaluatieverslag van de werkzaamheden van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF): artikel 15 van de Verordeningen (EG) nrs. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en (Euratom) 1074/1999 van de Raad (COM(2003)154 van 02.04.2003).

Deel II van het verslag betreft de maatregelen die door de lidstaten zijn genomen om artikel 280 ten uitvoer te leggen. Het omvat ook inlichtingen die door de lidstaten zijn gegeven over de resultaten van hun controles [4]. Voorts brengt het verslag uit over de inspanningen die de lidstaten hebben gedaan om voor de grootst mogelijke complementariteit en samenhang van de activiteiten van hun controle- en onderzoekdiensten te zorgen, zowel uit het oogpunt van het toezicht op de verrichtingen, als uit dat van systeemaudits en fraudeonderzoeken.

[4] Met name in de jaarverslagen van de lidstaten overeenkomstig artikel 17, lid 3, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad van 22 mei 2000 houdende toepassing van Besluit 94/728/EG, Euratom betreffende het stelsel van eigen middelen (PB L 130 van 31.5.2000).

Deel III van het verslag geeft een overzicht van de statistische gegevens met betrekking tot het niveau van de fraude en van andere onregelmatigheden, alsook van de resultaten op het gebied van terugvordering en van het optreden van de lidstaten en de Commissiediensten.

Deze resultaten worden geanalyseerd uit het oogpunt van de opsporing van fraude en andere onregelmatigheden, zoals die worden meegedeeld door de nationale overheidsdiensten uit hoofde van de uit de sectorale voorschriften voortvloeiende verplichtingen. Omdat de vorig jaar verstrekte gegevens onvolledig en weinig homogeen waren, brengt de Commissie eerst verslag uit over de vooruitgang die bij het elektronisch uitwisselen van de gegevens is geboekt, en probeert zij vervolgens een eerste analyse te geven van de ontwikkelingen op het gebied van gemelde onregelmatigheden, waarbij zij uitgaat van een budgettaire (inkomsten/uitgaven) en sectorale benadering die het gehele communautaire beleid bestrijkt.

*

Meer in het algemeen geeft het verslag 2002 een beeld van de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende actoren en van de convergentie van het optreden op de verschillende niveaus (communautair en nationaal). Dankzij de inlichtingen die door de lidstaten [5] zijn verstrekt, is het nu mogelijk beter verslag uit te brengen over de activiteiten van de verschillende diensten die een bijdrage aan de bescherming van de financiële belangen leveren. Uit de analyse van deze inlichtingen door de Commissie blijkt dat de risico's beter gedekt zijn, met name uit het oogpunt van de controle, ongeacht of het gaat om controle van de regelmatigheid van de verrichtingen, systeemaudits of onderzoeken en vervolging. Voorts blijkt er zowel op het niveau van de Gemeenschap (titel I) als op dat van de lidstaten (titel II) een samenhang te bestaan tussen de verschillende taken, waaronder de specifieke actie op het gebied van fraudebestrijding, volgens de vier krachtlijnen van de strategische aanpak. In titel III wordt aan de hand van de gegevens die de lidstaten over fraude en andere onregelmatigheden hebben verstrekt, nader ingegaan op de controle- en onderzoeksystemen, de aanpassing van deze systemen aan het soort risico en de resultaten ervan op het gebied van terugvordering. Aldus vormt dit verslag een bevestiging van de logica van de complementariteit die in de algemene strategische aanpak van de fraudebestrijding wordt voorgestaan en die de Commissie in staat stelt, in aanvulling op het eigen optreden van de lidstaten, de middelen waarover de Gemeenschap beschikt, te optimaliseren.

[5] Aan de hand van deze inlichtingen kunnen vergelijkingen worden gemaakt met een aantal vaststellingen in het verslag over de toepassing van ex-artikel 209A van het EG-Verdrag (zie vergelijkende analyse van de verslagen van de lidstaten over de maatregelen die zij op nationaal niveau hebben genomen ter bestrijding van verspilling en verduistering van communautaire middelen (COM(95) 556 van 13.11.1995) en het aanvullende verslag over administratieve controles en sancties (SEC(2000) 843 def. van 24.5.2000).

Titel I - Werkzaamheden van de Gemeenschap ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en ter bestrijding van fraude: belangrijkste ontwikkelingen in 2002

De Commissie heeft haar algemene beleidsdoelstellingen op het gebied van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen vastgelegd in de algemene strategische aanpak die op 28 juni 2000 [6] werd goedgekeurd voor de periode 2001-2005. Zij brengt er regelmatig verslag over uit, met name door middel van dit verslag. De algemene aanpak omvat de communautaire initiatieven op dit gebied, met inbegrip van de onder titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie vallende maatregelen, met name wanneer deze verband houden met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen. De doelstelling ervan is een wettelijk en bestuursrechtelijk kader voor de bescherming van de financiële belangen tot stand te brengen dat geschikt is voor het gehele Europese beleid en de mogelijkheid te bieden tot samenwerking en partnerschap met degenen die in de praktijk op dit gebied werkzaam zijn binnen en buiten de Unie. Aan de hand van enkele voorbeelden van controles of onderzoeken wordt een beeld geschetst van de manier waarop in de praktijk te werk wordt gegaan om criminaliteit te voorkomen en op te sporen, maar ook om de verantwoordelijken te straffen en de financiële schade te vergoeden telkens als dat mogelijk is.

[6] COM(2000) 358 def. van 28.6.2000.

In de bijlage bij titel I wordt een gedetailleerd overzicht gegeven van de uitvoering in 2002 van de maatregelen waarin het actieplan 2001-2003 voorziet. Hierna wordt in deel 1 aandacht besteed aan enkele van de belangrijkste ontwikkelingen in de maatregelen die de Commissie in 2002 overeenkomstig de vier krachtlijnen van de algemene strategische aanpak heeft genomen, alsook aan enkele horizontale thema's zoals de algemene organisatie van de bescherming van de financiële belangen uit het oogpunt van opsporing, controle, onderzoek en sancties (financiële, administratieve en gerechtelijke follow-up) [7]. Ook de laatste voorbereidende werkzaamheden met het oog op de toetreding van de kandidaat-lidstaten krijgen extra aandacht.

[7] DANKZIJ DE NAUWKEURIGE GEGEVENS DIE DIT JAAR DOOR DE LIDSTATEN ZIJN VERSTREKT OVER DE ORGANISATIE VAN HUN CONTROLES EN DE COÖRDINATIE VAN HUN DIENSTEN. ZIE TITEL II, PUNT 8 VAN HET VERSLAG EN DE BIJLAGE, PUNTEN 3 EN 4.

1. EEN ALGEMEEN EN SAMENHANGEND FRAUDEBELEID

1.1. Het betrekken van de kandidaat-landen bij een beleid inzake fraudepreventie en -bestrijding

Door de financiële controle, goed financieel beheer, de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de fraudebestrijding met het oog op de onderhandelingen over het acquis in een apart hoofdstuk onder te brengen (hoofdstuk 28 - "financiële controle") heeft de Commissie duidelijk gemaakt hoeveel belang zij eraan hecht dat de kandidaat-landen hun begroting beheren overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer

In haar strategiedocument van 9 oktober 2002 "Op weg naar de uitgebreide Unie", dat tegelijk met de periodieke verslagen over de vorderingen van iedere kandidaat-lidstaat op de weg naar toetreding werd gepresenteerd, heeft de Commissie opnieuw onderstreept dat communautaire financiering pas ter beschikking kan worden gesteld als aan alle voorwaarden inzake goed beheer van de communautaire middelen is voldaan [8]. Hiertoe is niet alleen een volledige aanpassing aan het wetgevend acquis nodig, maar moeten er ook - wat wellicht nog belangrijker is - voldoende institutionele garanties worden geboden.

[8] Zie ook paragraaf 43 van de resolutie die het Europees Parlement op 13 maart 2003 heeft aangenomen over het jaarverslag 2001 over de bescherming van de financiële belangen.

In het strategiedocument staat immers dat de kandidaat-landen hun bestuurlijke structuren en capaciteit moeten versterken om tegen de tweede helft van 2003 de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap te kunnen garanderen.

De ondersteunende werkzaamheden van de Commissie hebben hoofdzakelijk op twee niveaus plaatsgevonden. Enerzijds heeft de Commissie de kandidaat-landen aangemoedigd om met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen allereerst voor een goed financieel beheer in het algemeen te zorgen door een controle- en auditmodel te volgen dat zij niet alleen voor de communautaire middelen, maar ook voor de nationale ontvangsten en uitgaven kunnen gebruiken. Anderzijds heeft zij bijstand geboden die specifiek op een versterking van de bescherming van deze belangen en van de fraudebestrijding in de kandidaat-landen was gericht. De Commissie heeft de vorderingen die op deze nauw met elkaar verbonden gebieden zijn gemaakt, op de voet gevolgd in het kader van hoofdstuk 28 van het acquis en van de periodieke verslagen aan het Parlement en de Raad. Er zij op gewezen dat er ook in de andere hoofdstukken van het acquis [9], telkens als dat nodig is, volledig rekening wordt gehouden met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. In het kader van dit verslag zal de Commissie zich evenwel beperken tot de maatregelen die zijn genomen in het kader van het specifieke hoofdstuk over de financiële controle (hoofdstuk 28).

[9] De Commissie heeft ook in het kader van andere hoofdstukken van het acquis, met name de hoofdstukken 24 (samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken), 25 (douane-unie) en 29 (financiële en budgettaire bepalingen), de vorderingen gevolgd die zijn gemaakt op het gebied van de bescherming van de financiële belangen of op daarmee samenhangende gebieden. Wat bijvoorbeeld de traditionele eigen middelen betreft, heeft de Commissie in het kader van hoofdstuk 29 acties ondernomen om zich ervan te vergewissen of de administratieve en boekhoudkundige systemen van de tien toetredingslanden aan de communautaire regels ter zake beantwoorden.

1.1.1. Controle op pretoetredingsinstrumenten (PHARE, SAPARD en ISPA [10])

[10] Het PHARE-programma, dat in 1989 werd ingesteld om steun aan Polen en Hongarije te verlenen, is nu op de 10 kandidaat-landen van Midden- en Oost-Europa gericht en draagt ongeveer 11 miljard EUR bij aan de cofinanciering van technische bijstand, investeringssteun, versterking van de instellingen en de overheidsdiensten en bevordering van de economische en sociale samenhang. SAPARD (speciaal pretoetredingsprogramma voor de landbouw en de plattelandsontwikkeling) is opgezet om de kandidaat-landen te helpen bij het oplossen van problemen bij de structurele aanpassing van hun landbouwsectoren en plattelandsgebieden, alsook bij de uitvoering van het communautaire acquis op het gebied van het GLB (het gemeenschappelijk landbouwbeleid) en de daarmee samenhangende wetgeving. ISPA (pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid) is de voorloper van het Cohesiefonds voor steun van de Gemeenschap ten behoeve van projecten op vervoer- en milieugebied.

Naarmate de betrekkingen met de kandidaat-landen in het afgelopen decennium werden aangehaald, heeft er zich een verandering in de aard en de intensiteit van de communautaire steun voltrokken. Sinds het einde van de jaren negentig is PHARE [11] uitsluitend gereserveerd voor het toetredingsproces, vooral op het gebied van institutionele opbouw en aanpassing aan het acquis. Hierbij werden alsmaar striktere financiële beheerssystemen ingevoerd. In de loop van een dynamisch overgangsdecennium hebben de toetredingslanden zich omgevormd tot opkomende markteconomieën. De jaarlijkse steun van de Gemeenschap werd in 2000 verdubbeld, hetgeen op het niveau van de aanvullende pretoetredingsinstrumenten SAPARD en ISPA echter ook gepaard ging met strengere, aan de toenemende verantwoordelijkheden van de kandidaat-landen aangepaste beheers- en controleregels.

[11] Het PHARE-programma omvat de 10 kandidaat-landen van Midden- en Oost-Europa: Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, Slowakije, Slovenië en Roemenië. Voor Malta en Cyprus is er een specifiek financieel instrument ingesteld bij Verordening (EG) 555/2000 van 13 maart 2000 betreffende de uitvoering van acties in het kader van de pretoetredingsstrategie voor de Republiek Cyprus en de Republiek Malta (PB L 68 van 16.3.2000).

Wat PHARE betreft, werd het beheer reeds enkele jaren geleden gedecentraliseerd (DIS) en is de overgang naar een uitgebreid gedecentraliseerd uitvoeringssysteem (EDIS) aan de gang. In het kader van EDIS zal er geen behoefte meer bestaan aan de goedkeuring ex-ante van de inschrijving voor en de gunning van projecten.

De geboekte vooruitgang vertoont van land tot land aanzienlijke verschillen. De acht toetredingslanden van Midden- en Oost-Europa zouden eind 2003-begin 2004 om de instelling van hun agentschappen moeten verzoeken. Cyprus en Malta zouden in de loop van 2003 volledig moeten worden vrijgesteld van de controle ex-ante. De verplichting dat de overgang naar een volledig gedecentraliseerd beheer voor PHARE voltooid moet zijn op het moment van de toetreding is opgenomen in een bepaling van het toetredingsverdrag.

Om voor een hoge graad van complementariteit en voldoende controle op het functioneren van EDIS te zorgen, zal de delegatiebevoegdheid in iedere lidstaat tot een jaar na de toetreding worden gehandhaafd.

SAPARD is het eerste programma voor buitenlandse hulp van de EU dat volledig gedecentraliseerd ten uitvoer wordt gelegd. Dit betekent dat het SAPARD-agentschap vanaf het moment dat het het besluit tot overdracht van het beheer van de Commissie ontvangt, verantwoordelijk is voor de oproep om voorstellen voor steun in te dienen, de selectie van de projecten, de goedkeuring van de subsidies, de contracten met de begunstigden, het beheer van de kasmiddelen en de schulden, de betalingen, het bijhouden van de rekeningen en de controles ex-post. Op basis van een nationale erkenning keurt het Nationaal Fonds de beheers- en controlesystemen goed die overeenkomstig de voorwaarden van de meerjarenovereenkomst voor de financiering zijn ingesteld. De nationale ordonnateur is, als verantwoordelijke voor het Nationaal Fonds, financieel volledig garant en verantwoordelijk voor de communautaire middelen. De controleurs van de Commissie voeren audits uit om te verifiëren of zij met redelijke zekerheid kunnen aannemen dat het systeem zal werken zoals voorzien. Indien het resultaat van de audit positief is, wordt een ontwerpbesluit opgesteld ter goedkeuring van de van het beheer aan het SAPARD-agentschap, het Nationaal Fonds en de uit hoofde van het nationale erkenningsbesluit vereiste maatregelen.

In 2001 en 2002 heeft het Directoraat-generaal Landbouw een besluit tot tijdelijke overdracht aan acht SAPARD-agentschappen [12] in de toetredingslanden, alsook in Bulgarije en Roemenië genomen.

[12] De Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Polen, de Slowaakse Republiek en Slovenië voor de functies en de criteria die zijn vastgelegd in de Verordeningen van de Raad 1258/1999, 1266/1999 en 1268/1999 en Verordening van de Commissie 2222/2000. Er vindt een audit van de overdrachtsprocedure plaats om ervoor te zorgen dat de nationale procedures in overeenstemming zijn met de meerjarenovereenkomst voor de financiering, en met name dat: - de rekeningen correct, volledig en zinvol zijn, - de verdeling van de bevoegdheden ten uitvoer is gelegd, - er schriftelijke procedures voor iedere functie en verrichting zijn, alsook schriftelijke overeenkomsten met de gedelegeerde organen die controlefuncties uitoefenen, - het SAPARD-agentschap en het Nationaal Fonds een volledige auditregistratie hebben voor elk artikel dat in de rekeningen wordt opgenomen, - het informaticasysteem volledig beschermd en gecontroleerd is.

Vervolgens zullen de diensten van de Commissie voor de goedkeuring van de rekeningen overgaan tot audits inzake de boekhouding en inzake de overeenstemming van de uitgaven met de communautaire voorschriften, alsmede tot financiële correcties indien nodig.

De Commissie heeft streng de hand gehouden aan de eisen in het kader van SAPARD, om ervoor te zorgen dat de landbouwfondsen na de toetreding met redelijke zekerheid correct zullen worden beheerd.

Meer in het algemeen kan hieruit worden geconcludeerd dat er bij de kandidaat-landen een bewustwording inzake goed financieel beheer en de invoering van nieuwe methodes heeft plaatsgevonden. Als de procedure van de overdracht van het beheer van de SAPARD-steun helemaal rond is, voldoen de kandidaat-landen aan de basisvoorwaarden die hen in staat moeten stellen ten volle de verantwoordelijkheid op zich te nemen voor de uitvoering van de financieringen van de Europese Unie op het gebied van de landbouw.

Ook wat ISPA betreft, is er gestadig vooruitgang geboekt. De hoofdregels inzake financieel beheer, financiële controle en behandeling van onregelmatigheden sluiten nauw aan bij die welke van toepassing zijn op het Cohesiefonds en de Structuurfondsen. De sleutelelementen hebben betrekking op interne financiële controles die de nauwkeurigheid van de opgegeven uitgaven, de adequatie van de interne-auditcapaciteit, de toereikendheid van de audittrail en een passende behandeling van onregelmatigheden moeten garanderen. De invoering van adequate systemen voor ISPA is dus een belangrijke stap in de voorbereiding van deze landen op het beheer van het Cohesiefonds en de Structuurfondsen in de toekomst. Het voornemen om de kandidaat-landen voor ISPA te laten overstappen op EDIS is nog een nieuwe dimensie. Vooraleer toelating tot de overgang naar EDIS te geven, controleert de Commissie eerst of het land voldoet aan een aantal specifieke voorwaarden en criteria die hoofdzakelijk betrekking hebben op goed financieel beheer en financiële controle.

In 2002 heeft de Commissie haar in 2001 aangevatte verificatiewerkzaamheden afgerond met een tweede reeks van audits van de systemen in de ISPA-landen om te controleren of de voor het beheer van de ISPA-middelen ingevoerde systemen adequaat en in overeenstemming met de communautaire voorschriften waren. Via een follow-up van de voorgaande audits en door alle uitvoeringsorganen en -systemen in haar onderzoek te betrekken, heeft de Commissie zich ervan vergewist dat de kandidaat-landen volledig op de hoogte waren van de regels die voor het beheer van de communautaire middelen gelden en dat de sleutelelementen van de beheers- en controlesystemen waren ingevoerd. Telkens als er tekortkomingen werden vastgesteld, deed de Commissie aanbevelingen om die binnen een vastgestelde termijn te verhelpen.

Eén kandidaat-land stelde zich eind 2002 officieel kandidaat voor EDIS. Een aanzienlijk aantal andere landen zou zijn voorbereiding op EDIS in 2003 moeten afronden.

De Commissie zal ook hoge prioriteit geven aan de financiële controle in haar controleverslagen van november 2003 en in het evaluatieverslag over het nakomen van de verbintenissen die nodig zijn voor de programmering van de Structuurfondsen. Zij zal daarbij bijzondere aandacht besteden aan de vooruitgang die inzake financieel beheer en financiële controle in het kader van de actieplannen is geboekt, zodat zij indien nodig sneller corrigerend kan optreden.

1.1.2. Opbouw van een algemene capaciteit op het gebied van interne financiële controle en verificatie van de overheid ("public internal financial control - PIFC")

De belangstelling van de Commissie voor financiële controle en verificatie in de kandidaat-landen reikt verder dan de controle met betrekking tot de pretoetredingsinstrumenten. Overeenkomstig het beginsel van een gelijkwaardige bescherming van de nationale en communautaire middelen heeft de Commissie de kandidaat-landen actief aangemoedigd een algemene capaciteit op het gebied van financiële controle en verificatie op te bouwen waardoor een gezond financieel beheer in de overheidssector kan worden gewaarborgd, ongeacht of het om communautaire dan wel nationale middelen gaat.

De vraag om bijstand op dit gebied is van de zijde van de kandidaat-landen gekomen: zij vroegen om raad over de ontwikkeling van doeltreffende internecontrolestructuren in het kader van hun overgang naar een modern economisch en financieel beleid.

Omdat de Commissie rechtstreeks belang had bij de invoering van een gezond financieel beheer door de kandidaat-landen zowel vóór als na de toetreding, heeft zij in dit kader een moderne aanpak van de interne controle uitgewerkt (interne financiële controle van de overheid - PIFC) die op binnen en buiten de Unie opgedane ervaring berust. Deze aanpak gaat uit van drie basisconcepten: beheersverantwoordelijkheid voor een goed financieel beheer van de nationale begrotingsmiddelen, opbouw van een interne-auditcapaciteit en oprichting van een gecentraliseerd orgaan dat verantwoordelijk is voor de ontwikkeling en de harmonisatie van de organisatie en de methodologie van de besturings- en controlesystemen.

Deze beginselen van PIFC stemmen tot op grote hoogte overeen met de beginselen van goed financieel beheer van de communautaire middelen.

De Commissie heeft ook bijstand verleend bij het opzetten van de bevoegde diensten, met name de interne-auditdiensten in alle ministeries en de diensten voor gecentraliseerde harmonisatie van de interne controle in de hele overheidssector.

Tegelijkertijd hebben de kandidaat-landen meer gerichte bijstand gekregen van hetzij nationale deskundigen in het kader van stedenbandovereenkomsten, hetzij gespecialiseerde agentschappen.

Al deze inspanningen hebben tot een uniformering van de strategieën, het beleid en de wetgeving op het gebied van interne controle in de kandidaat-landen geleid. Hoewel niet in alle kandidaat-landen evenveel vooruitgang is geboekt, stonden de betrokken regeringen over het algemeen pal voor het door de Commissie voorgestelde internecontrolemodel.

Aangezien de betrokken wetgeving in de meerderheid van de kandidaat-landen al grotendeels is ingevoerd, is de aandacht nu van analyse en ontwikkeling van wetgeving naar opleiding en toepassingsmaatregelen verschoven.

1.1.3. Versterking van de bescherming van de financiële belangen van de EG en de fraudebestrijding in de kandidaat-landen

Overeenkomstig de tijdens de onderhandelingen gedane toezeggingen en in nauw overleg met de Commissie hebben de kandidaat-landen in 2002 hun inspanningen aanzienlijk opgevoerd om doeltreffende coördinatiediensten voor fraudebestrijding (Anti-Fraud Coordinating Structures - AFCOS) op te zetten die nodig zijn om de wetgevende, administratieve en operationele activiteiten ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te coördineren.

Eind 2002 werden deze coördinatiediensten in elf kandidaat-landen ingesteld. In Estland, Letland, Cyprus en Slovenië werden de structuren in 2002 vastgelegd [13]. In de andere kandidaat-landen, waar reeds soortgelijke diensten bestonden, dienden de in 2002 uitgevoerde activiteiten om de coördinatiediensten volledig operationeel te maken. Hiertoe was onder meer een nauwkeuriger omschrijving nodig van de samenwerkingsprocedures van AFCOS en van de betrekkingen tussen AFCOS en andere bij de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen betrokken instellingen en organen, alsook tussen AFCOS en OLAF. Daarnaast werd het operationeel kader van AFCOS versterkt, gingen opleidingsactiviteiten van start en werd personeel aangeworven. Al deze maatregelen hebben bijgedragen aan een versterking van de bestuurlijke capaciteit van de kandidaat-landen om bij een vermoeden van onregelmatigheden of fraude op te treden. Door hun fraudebestrijdingsstructuren doeltreffender te maken, hebben de kandidaat-landen tevens bewezen dat zij zich willen inzetten voor de bescherming van de communautaire middelen.

[13] Bulgarije heeft in januari 2003 een besluit ter zake genomen.

Om de autoriteiten van de kandidaat-landen in staat te stellen hun eerste ervaringen met betrekking tot de oprichting en de werking van hun coördinatiediensten voor fraudebestrijding uit te wisselen, werden regelmatig vergaderingen van vertegenwoordigers van de AFCOS van de kandidaat-landen en van OLAF gehouden. De eerste van die vergaderingen vond op 7 en 8 oktober 2002 in Brussel plaats. Naast de inlichtingen- en onderzoeksdiensten waren de rechtsvervolgingsdiensten van de kandidaat-landen er vertegenwoordigd. Deze vergadering werd gevolgd door twee parallelle werkvergaderingen van enerzijds de openbare aanklagers van de kandidaat-landen en de rechterlijke ambtenaren van de eenheid "Rechterlijke ambtenaren, advies en juridische follow-up" van het Bureau en anderzijds de vertegenwoordigers van de AFCOS van de kandidaat-landen, van de onderzoekers van het Bureau en de leden van de inlichtingendiensten. Er vonden nog andere vergaderingen plaats.

Deze vergaderingen zijn een nuttig forum voor het uitwisselen van inlichtingen en ervaringen en voor het volgen van de inspanningen die de kandidaat-landen doen om hun bestuurlijke structuren met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te versterken.

De steun voor deze activiteiten en voor andere vormen van samenwerking tussen OLAF en de kandidaat-landen zal in de toekomst in het kader van een specifiek programma, het op 16 mei 2002 aangenomen PHARE-meerlandenprogramma "fraudebestrijding" [14], worden verleend. Dit programma voorziet in meerjarige steun (voor een totaal bedrag van 15 miljoen EUR) op drie gebieden: totstandbrenging van fraudebestrijdingsstructuren, opzetten van telecommunicatienetwerken en databanken en verbetering van de operationele knowhow van de coördinatiestructuren op het gebied van fraudebestrijding en samenwerking met de politie en de rechtsvervolgingsautoriteiten. De uitvoering van het programma is in 2003 begonnen [15].

[14] PHARE-meerlandenprogramma fraudebestrijding ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap (PH/2002/1412).

[15] Naast het PHARE-meerlandenprogramma fraudebestrijding heeft de PHARE-steun op het gebied van justitie en binnenlandse zaken, douane en grenzen in verleden, heden en toekomst een positieve invloed op de algemene fraudebestrijdingscapaciteit.

Zoals uit het volgende voorbeeld blijkt, werkt het Bureau op operationeel niveau in concrete gevallen al een tijdje samen met de autoriteiten van de kandidaat-landen:

Fraude van een adviesbureau - externe steun aan de kandidaat-landen

In juli 2002 heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) conform artikel 3 van Verordening nr. 1073/99 een extern onderzoek ingeleid op basis van inlichtingen van de delegatie van de Gemeenschap in Kroatië. Uit die inlichtingen bleek dat er in het kader van financieringen mogelijk sprake was van dubbele facturering door een Duits bedrijf aan een adviesbureau op het gebied van harmonisatie van het nationale recht met het Gemeenschapsrecht. Er wordt geschat dat het om een bedrag van ongeveer 110 000 EUR gaat, hoofdzakelijk in het kader van PHARE- en OBNOVA-financieringen. Het Bureau heeft bewijzen gevonden van onregelmatigheden in verband met projecten die het Duitse bedrijf in Slowakije, de Tsjechische Republiek en Kroatië heeft beheerd. Bij die onregelmatigheden ging het onder meer om overfacturering en dubbele facturering. Het Bureau heeft de Tsjechische openbaar aanklager gewaarschuwd en de Tsjechische politie heeft de kantoren doorzocht, waarbij computers, gegevens en duizenden documenten werden aangeslagen. De door het Bureau vergaarde bewijzen werden aan de procureur-generaal in Berlijn doorgezonden. Er werd een arrestatiebevel uitgevaardigd. De Duitse autoriteiten zijn overgegaan tot de arrestatie van een verdachte; de uitspraak wordt in 2003 verwacht.

De delegatie van de Gemeenschap heeft in augustus 2002, kort na de inleiding van het onderzoek, een punt gezet achter het project in Kroatië omdat het te weinig resultaten opleverde.

De projecten in de Tsjechische Republiek en Slowakije zijn echter tot tevredenheid van de Tsjechische en Slowaakse autoriteiten uitgevoerd overeenkomstig de regelingen voor het gedecentraliseerde beheer van de communautaire fondsen.

Sindsdien heeft de Commissie het nodige gedaan om de betaling aan de Tsjechische autoriteiten te schorsen voor een bedrag dat gelijk is aan de steun die moet worden teruggevorderd in het kader van twee in de Tsjechische Republiek lopende projecten van hetzelfde Duitse bedrijf. Zodoende probeert de Commissie de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen in afwachting van de uitspraak van de rechter in Berlijn.

Om de uitwisseling van informatie over onregelmatigheden te vergemakkelijken, zoals overwogen in de pretoetredingsinstrumenten (PHARE, ISPA, SAPARD) en de communautaire wetgeving, heeft het Bureau zich ertoe verbonden de overheidsinstanties van de kandidaat-landen uit te rusten met terminals van het antifraude-informatiesysteem AFIS [16]. Momenteel zijn er, verspreid over tien kandidaat-landen, vijftien terminals van dit type in dienst. In het kader van de pretoetredingsinstrumenten is er tegelijkertijd steun in verband met de melding van onregelmatigheden gegeven om duidelijkheid omtrent de ter zake toe te passen procedures te scheppen.

[16] Zie voor AFIS ook onder 2.1.

1.2. Versterken van de rechtsinstrumenten voor opsporing, controle en sancties

Een doeltreffend beleid ter bescherming van de financiële belangen is alleen maar mogelijk als alle betrokken autoriteiten op communautair en nationaal niveau zich ervoor inzetten. Het beheer van de communautaire middelen is voor 80% gedecentraliseerd. Voor de inning van de eigen middelen van de Gemeenschap zijn de lidstaten verantwoordelijk [17]. Anderzijds wordt een deel van de begroting rechtstreeks door de diensten van de Commissie beheerd, hetgeen een goed financieel beheer van het gehele systeem moet waarborgen.

[17] Zie deel II van het verslag, waar de lidstaten verslag uitbrengen over de organisatie van hun diensten voor het beheer van de middelen, de controle op het juiste gebruik ervan, de inning van de heffingen en de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen en misgelopen ontvangsten.

Uit de navolgende uiteenzetting blijkt hoe het algemene systeem op het gebied van controle, follow-up en sancties op het niveau van de lidstaten en de Gemeenschap is opgezet om te waarborgen dat de verschillende verantwoordelijkheidsniveaus complementair functioneren met inachtneming van de beginselen van een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming van de financiële belangen overal op het grondgebied van de Europese Unie. Hierbij wordt verwezen naar de presentatie door de lidstaten, in titel II van het verslag van dit jaar, van de organisatie van hun controles en onderzoeken en de coördinatie van hun diensten die meewerken aan de bescherming van de financiële belangen, alsmede naar bepaalde analyses in titel III betreffende de melding van fraude en andere onregelmatigheden.

1.2.1. Opsporing en controle

Op het gebied van de controles bestaat de bijdrage van de lidstaten aan de bescherming van de financiële belangen, zoals uit deel II van het verslag blijkt, in de eerste plaats in een ruim toezicht op de verrichtingen (handelstransacties, programma's of projecten) en een stelselmatige controle op de regelmatigheid van de procedures, aangevuld met strategieën voor systeemaudit en controle op het gebruik van de middelen. Ten slotte verrichten de bevoegde diensten op basis van vermoedens van fraude onderzoeken om de feiten of onregelmatige gedragingen te achterhalen waarbij individuele verantwoordelijkheden op administratief of strafrechtelijk vlak in het geding kunnen worden gebracht. Uit titel III (en met name punt 11.3) valt aan de hand van de meldingen van de lidstaten inzake fraude en andere onregelmatigheden af te leiden dat het algemene controlesysteem waarvoor een lidstaat kiest in sommige sectoren gevolgen heeft voor de terugvordering (aandeel van de vóór de beëindiging van een programma geschorste betalingen, aandeel van terugvorderingen achteraf). Voorts worden er (met name onder 11.2) voorstellen gedaan om de strategieën voor controle en onderzoek aan het soort risico aan te passen (gevallen waarmee hoge bedragen gemoeid zijn, sectoren of producten met een hoog percentage onregelmatigheden).

Op het niveau van de Gemeenschap zijn de controles voor de bescherming van de financiële belangen op soortgelijke wijze gestructureerd. De controles op de regelmatigheid en de juiste toepassing van de geldende wetgeving worden, gecoördineerd met de lidstaten, verricht door de voor de betrokken uitgaven bevoegde directoraten-generaal, die samen met de nationale overheidsdiensten eveneens verantwoordelijk zijn voor de controles op het gebruik van de middelen en de door de diverse sectorale voorschriften opgelegde systeemaudits. Zoals uit het navolgende voorbeeld blijkt, gaat dit partnerschap vaak zeer ver. Bij ingebrekeblijving neemt de Commissie passende maatregelen.

Ontwikkeling van de Joint Audit Agreement op het gebied van de traditionele eigen middelen

De Commissie en de interne-auditdiensten van bepaalde lidstaten werken in het kader van de Joint Audit Agreement op het gebied van de traditionele eigen middelen samen om de uitwisseling van ervaring, deskundigheid en technieken inzake interne audit te vergemakkelijken. Volgens deze benadering verricht de interne-auditdienst van de betrokken lidstaat de controle conform de passende module [18] op het vooraf gekozen douane- en/of boekhoudgebied. Als de werkzaamheden zijn afgerond, richt de dienst zijn verslag zowel aan de nationale overheidsinstantie als aan de Commissie. Deze laatste bestudeert de resultaten van de verrichte audit en controleert de werkdocumenten en de gebruikte methodologie. Vervolgens stelt de Commissie haar eigen verslag op. Eventuele - geïsoleerde of structurele - anomalieën vormen het voorwerp van budgettaire regularisatie onder de gewone voorwaarden. Indien uit de analyse van de systemen blijkt dat de anomalie als structureel kan worden aangemerkt, wordt de Commissie in kennis gesteld van de maatregelen die de lidstaat voorstelt om iets te doen aan de onderliggende zwakke plekken van het systeem. De Commissie en de lidstaten - en met name de voortrekkers Denemarken, Oostenrijk en Nederland - hebben vastgesteld dat aldus georganiseerde controles veel voordelen bieden. Er zijn reeds zeven dergelijke controles met deze lidstaten verricht, waarvan drie in 2002.

[18] Momenteel zijn de volgende modules beschikbaar: vrij verkeer, met inbegrip van boekhouding A, extern douanevervoer (T1 en TIR), opslag, algemeen preferentiestelsel, actieve veredeling, boekhouding B.

Auditopdrachten met betrekking tot de Structuurfondsen

Zoals ook blijkt uit de gegevens die door de lidstaten over het personeelsbestand voor controles zijn verstrekt [19], vertonen de nationale systemen voor de opsporing, melding en follow-up van onregelmatigheden een aantal zwakke plekken. Dat er verbetering moet komen op dit gebied, is als een prioriteit erkend [20] en de Commissie heeft er zich in het kader van kwijtingprocedure 2000 toe verbonden audits inzake de toepassing van Verordening 1681/94 voor de Structuurfondsen, en inzake Verordening 1831/94 voor het Cohesiefonds te verrichten. Deze audits hebben met name betrekking op: 1) controle van de nationale systemen voor de melding van onregelmatigheden voor de Structuurfondsen en het Cohesiefonds; 2) de toepassing van artikel 8 van Verordening 438/2001 en artikel 3 van Verordening 448/2001, die respectievelijk het bijhouden van een rekening van terug te vorderen bedragen en de procedure inzake financiële correctie betreffen.

[19] Zie titel II van het verslag.

[20] Zie het Witboek over de hervorming (actie 97) en de mededeling van de Commissie van 7 augustus 2001 hierover (doc. C(2001) 2517 betreffende de verbetering van de financiële follow-up en de controle op de Structuurfondsen). Zie ook onder 1.2.2 van het actieplan 2001-2003.

De conclusies en aanbevelingen van deze tussen november 2002 en januari 2003 uitgevoerde audits zullen in de loop van 2003 worden meegedeeld aan alle lidstaten, voorzover ze hen aangaan, alsmede aan het Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer.

De verschillende soorten controles en onderzoeken dragen bij aan de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de coördinatie tussen de verschillende bevoegde autoriteiten is van doorslaggevend belang. Zo kunnen anomalieën die aan het licht zijn gebracht door de met routinecontroles belaste diensten of tijdens een audit tot een diepgaander onderzoek naar de individuele verantwoordelijkheid van betrokken economische subjecten leiden. Dit laatste soort operationele acties, dat gericht is op het onderzoek van feiten of onregelmatige gedragingen die tot administratieve of strafrechtelijke vervolging kunnen leiden, valt onder de verantwoordelijkheid van het Europees Bureau voor fraudebestrijding [21]. Uit het navolgende onderzoek blijkt dat de controles complementair zijn:

[21] Zie de bovengenoemde evaluatie van de activiteiten van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (COM(2003)153 van 02.04.2003), met name onder 1.1.2.

Geval van fraude in de visserijsector

In 2002 ontving OLAF informatie over een verwerkingsbedrijf dat zich niet hield aan de minimumprijzen die in het visseizoen 2000-2001 in Griekenland aan de visserijproducenten moesten worden betaald. In het kader van een extern onderzoek uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1258/1999 betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid en van Verordening (EG) nr. 2185/96, heeft het Bureau bij bepaalde bedrijven controles ter plaatse uitgevoerd en de informatie geverifieerd. De onregelmatigheden hadden betrekking op minstens 8 coöperaties. In het onderzoeksverslag van januari 2003 werd het terug te vorderen bedrag op 1 472 023 EUR geraamd. De Griekse gerechtelijke instanties werden op de hoogte gebracht en hebben een onderzoek ingeleid. In februari 2003 heeft het Bureau in samenwerking met het Directoraat-generaal Visserij, zoals gebruikelijk, zijn aanbevelingen aan het Griekse Ministerie van Landbouw gericht. Er is een gerechtelijke en administratieve follow-up opgestart.

De hierboven beschreven verschillende benaderingen van de controles zijn complementair, maar zoals uit titel II van het verslag blijkt, kan het zeer beperkte aandeel (gemiddeld 8% over alle sectoren) personeelsleden dat op nationaal niveau wordt toegewezen aan controles ter bestrijding van fraude (onderzoeksdiensten van de ministeries, politieorganen en gerechtelijke instanties) erop wijzen dat er onvoldoende rekening wordt gehouden met het strafrechtelijke aspect van ernstige gedragingen die schade toebrengen aan de communautaire overheidsfinanciën. OLAF doet dan ook zijn best om zijn eigen onderzoekscapaciteit, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, in te zetten waar het optreden van de lidstaten minder doeltreffend blijkt te zijn. OLAF heeft immers van de wetgever eigen administratieve onderzoeksbevoegdheden gekregen [22] en hoewel de op marktdeelnemers en bedrijven gerichte onderzoeken in het veld moeilijk te organiseren blijven [23], kan het Bureau zich rechtstreeks in betrekking stellen met de politiële en gerechtelijke instanties.

[22] Met name de controles ter plaatse uit hoofde van Verordening (EG) nr. 2185/96, de communautaire missies ter bestrijding van fraude in derde landen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 515/97. Zie evaluatieverslag artikel 15, aanbeveling nr. 3. Om de eigen onderzoeksbevoegdheden van OLAF te versterken, overweegt de Commissie deze regeling uit te breiden tot het terrein van de directe uitgaven.

[23] Als gevolg van de verspreiding van de rechtsgrondslagen voor de controles en verificaties ter plaatse over de verschillende sectorale regelingen, waarnaar in artikel 9 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 wordt verwezen, overweegt de Commissie, ter aanvulling van de eigen onderzoeken van OLAF (zie vorige voetnoot), in 2003 gevolg te geven aan het actieplan 2001-2003 (punt 1.2.2) en een voorstel voor een verordening van de Raad te doen. Zonder aan de bestaande regelingen te raken, zou deze verordening één enkele nieuwe rechtsgrondslag invoeren voor de onderzoeken ter bestrijding van fraude die op verzoek van het Bureau worden verricht door de nationale onderzoeksdiensten. Zij zou bovendien een doeltreffende en geharmoniseerde follow-up van de resultaten van de onderzoeken vergemakkelijken, met name op het gebied van de regels inzake vertrouwelijkheid en gegevensbescherming. Zie bovengenoemde evaluatie van de activiteiten van OLAF, aanbeveling nr. 3, onder 1.1.2.

1.2.2. Zorgen voor een doeltreffender beheer van de financiële follow-up en versterken van de sancties

De Commissie moet zich houden aan de procedures voor de terugvordering van de ten onrechte betaalde communautaire gelden in de lidstaten en moet daar verslag over uitbrengen in de jaarrekening [24]; hiertoe zijn in de loop van 2002 belangrijke maatregelen inzake terugvordering aangenomen. Daarnaast hebben de grote inspanningen die de Commissie sinds 2000 heeft gedaan om de regels voor het financieel beheer binnen de instellingen te vernieuwen in 2002 tot de aanneming van het nieuwe Financieel Reglement geleid [25].

[24] De Commissie stelt overeenkomstig het Financieel Reglement tegen 1 mei van het volgende boekjaar de geconsolideerde jaarrekening en balans van het afgesloten boekjaar op.

[25] Nieuw Financieel Reglement: Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.9.2002); nieuwe uitvoeringsvoorschriften: Verordening (EG, Euratom) nr. 2342/2002 van de Commissie tot vaststelling van de uitvoeringsvoorschriften van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad (PB L 357 van 31.12.2002).

1.2.2.1. Verbetering van de doeltreffendheid en duidelijker omschrijving van de bevoegdheden op het gebied van het gedecentraliseerde beheer van de communautaire middelen

Uit financieel oogpunt zijn het de lidstaten, of de derde landen, die moeten overgaan tot de terugvordering bij de eindbegunstigden en de overmaking van de bedragen aan de Commissie (zie titel III voor de statistieken per beleidsterrein). Dit heeft betrekking op de ten onrechte betaalde bedragen in het kader van het communautaire beleid dat gedecentraliseerd wordt uitgevoerd (EOGFL-Garantie, Structuurfondsen, externe steun). De Commissie is uit hoofde van de Gemeenschapswetgeving harerzijds gehouden de terugvorderingsprocedures te volgen die in dit kader door de lidstaten worden ingeleid, en eventueel de procedures voor de goedkeuring van de rekeningen toe te passen [26]. De traagheid van deze procedures en de accumulatie van tegoeden van de Gemeenschap zijn zorgpunten voor de Commissie, de Rekenkamer en de begrotingsautoriteit, en met name het Europees Parlement, dat er geregeld op terugkomt in zijn resoluties over de bescherming van de financiële belangen [27].

[26] Op 30 juni 2002 bedroeg het achterstallige bedrag - over de uitvoering van de begroting gedurende bijna dertig jaar (1972-2000) - van de tegoeden van de Gemeenschap in verband met vereffening van voorschotten of als gevolg van fouten, onregelmatigheden naar vorm of inhoud en, in sommige gevallen, fraude meer dan 3 miljard EUR, waarvan 2,3 miljard EUR voor het EOGFL-Garantie, 387 miljoen EUR voor de Structuurfondsen en 373 miljoen EUR voor de directe uitgaven (zie COM(2002) 671, blz. 3).

[27] Paragrafen 6 t/m 8 van de resolutie over het jaarverslag 2001 van de Commissie van 13 maart 2003.

In het kader van de uitvoering van het Witboek over de interne administratieve hervorming heeft de Commissie zich ertoe verbonden de doeltreffendheid van de terugvordering te verbeteren door de bevoegdheden van de verschillende actoren te verduidelijken [28]. In haar mededeling van 3 december 2002 [29], die op het wegwerken van de achterstallige bedragen in verband met onregelmatigheden in afwachting van terugvordering in de sector van het EOGFL-Garantie is gericht, heeft de Commissie de instelling van een tijdelijke task force «terugvordering» aangekondigd om het wegwerken van de gevallen van vóór 1999 tot een goed einde te brengen. De resultaten van de werkzaamheden van deze task force zullen in het verslag over 2003 worden gepresenteerd.

[28] Mededeling van mevrouw Schreyer aan de Commissie over actie 96 van het Witboek (COM(2000)200 def./2 van 05.04.2000): «Doeltreffender beheer van ten onrechte betaalde bedragen» van 13 december 2000 - SEC(2000)2204/3. Zie ook punt 1.2.2 van het bovengenoemde actieplan 2001-2003.

[29] COM(2002) 671 def van 03.12.2002.

1.2.2.2. Vereenvoudiging van het directe beheer van de communautaire middelen en versterking van de sancties

Wat de tegoeden van de Gemeenschap die voortvloeien uit het directe beheer door de Commissie betreft, implementeert het nieuwe financiële kader [30], dat sinds 1 januari 2003 van toepassing is en door de Commissie ten uitvoer wordt gelegd, het beginsel van scheiding van functies (ordonnateur, gedelegeerde ordonnateur, rekenplichtige, controleur, fraudeonderzoeker). Het nieuwe kader leidt bovendien tot een verbetering op het gebied van de vaststelling van schuldvorderingen van de Gemeenschap en de terugvorderingsmethodes (door middel van afschrijvingen, beslag op vooraf gestelde zekerheden, dwingende invorderingsopdrachten).

[30] Zie hierboven de verwijzingen naar het nieuwe Financieel Reglement, de nieuwe uitvoeringsvoorschriften en de nieuwe interne procedurevoorschriften voor de invordering van tegoeden die voortvloeien uit het directe beheer en de invordering van boeten, forfaitaire sommen en dwangsommen uit hoofde van de Verdragen. Anderzijds heeft de Commissie om beter de verantwoordelijkheid op zich te kunnen nemen voor de financiële gevolgen van dossiers die aan de strafrechter worden overgedragen, aan haar diensten (OLAF/Juridische Dienst) gevraagd een ontwerpbesluit op te stellen om het lid van de Commissie dat verantwoordelijk is voor fraudebestrijding te machtigen de Commissie in strafzaken die te maken hebben met de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen burgerlijke partij te stellen bij de rechtbanken van de lidstaten of van derde landen.

Met betrekking tot sancties schrijft het nieuwe Financieel Reglement [31] voor dat onbetrouwbare economische subjecten die misleidende of frauduleuze informatie verstrekken worden uitgesloten van deelname aan een opdracht en van alle toekomstige procedures gedurende een zekere periode [32]. Van de gunning van een opdracht zijn voorts uitgesloten de gegadigden en inschrijvers bij wie sprake is van een belangenconflict of die zich in de procedure voor het plaatsen van de opdracht schuldig hebben gemaakt aan het afleggen van valse verklaringen. De inlichtingen over deze personen worden opgenomen in een centrale gegevensbank, waartoe ook de andere Europese instellingen toegang hebben. Deze uitsluitingsbepalingen zijn ook van toepassing op begunstigden van subsidies. In dit verband zij tevens verwezen naar een voorstel voor een richtlijn betreffende de nationale procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten dat momenteel in het Europees Parlement en de Raad ter tafel ligt [33].

[31] MET NAME IN DE ARTIKELEN 93-95 EN 113.

[32] IN GEVAL VAN EEN ERNSTIGE FOUT IN DE UITOEFENING VAN HUN BEROEP, VAN VEROORDELING BIJ EEN RECHTERLIJKE BESLISSING VOOR FRAUDE, CORRUPTIE, DEELNAME AAN EEN CRIMINELE ORGANISATIE OF ENIGE ANDERE ILLEGALE ACTIVITEIT TEN NADELE VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAPPEN, OF INDIEN ZIJ NA EEN PROCEDURE VOOR DE PLAATSING VAN EEN OPDRACHT OF EEN PROCEDURE VOOR DE TOEKENNING VAN EEN SUBSIDIE UIT DE COMMUNAUTAIRE BEGROTING ERNSTIG IN GEBREKE ZIJN GESTELD WEGENS NIET-NAKOMING VAN HUN CONTRACTUELE VERPLICHTINGEN.

[33] VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN COM (2000) 275 DEF. VAN 10.5.2000 BETREFFENDE DE COÖRDINATIE VAN DE PROCEDURES VOOR HET PLAATSEN VAN OPDRACHTEN VOOR LEVERINGEN, DIENSTEN EN WERKEN (PB C 29 E VAN 30.1.2001). EEN VAN DE DOELSTELLINGEN VAN DE NIEUWE RICHTLIJN IS DE AUTORITEITEN TE VERPLICHTEN ONBETROUWBARE ECONOMISCHE SUBJECTEN UIT TE SLUITEN. DE RAAD EN HET PARLEMENT HEBBEN GEOORDEELD DAT DE TENUITVOERLEGGING VAN ARTIKEL 46 VAN HET VOORSTEL VOOR EEN RICHTLIJN DE INVOERING VAN EEN SYSTEEM VOOR DE UITWISSELING VAN INFORMATIE OVERBODIG MAAKT.

2. SAMENWERKING MET DE LIDSTATEN EN DERDE LANDEN

Overeenkomstig artikel 280, lid 3, van het EG-Verdrag moeten de lidstaten samen met de Commissie een nauwe en geregelde samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten organiseren [34]. De Commissie neemt met name haar verantwoordelijkheid op zich door bijstand te verlenen op het gebied van inlichtingen, alsook op operationeel gebied.

[34] Met deze samenwerking wordt bedoeld samenwerking tussen de lidstaten met alle middelen waarover deze beschikken, met inbegrip van hun wetshandhavingsapparaat. Daarom hebben de Commissie en de wetgever OLAF de nodige middelen gegeven om de gesprekspartner van politie en justitie te zijn.

Dit houdt onder meer effectieve samenwerking in met de nationale autoriteiten in gevallen waarin de Commissie de lidstaten op basis van informatie waarover zij beschikt, vraagt een onderzoek in te stellen. Overeenkomstig de prioriteit die in de algemene strategische aanpak onder de titel «communautair dienstenplatform» is geformuleerd, heeft de Commissie in de loop van 2002 haar best gedaan om het partnerschap in het kader van de externe onderzoeken te versterken [35]. Hoe doeltreffend dit partnerschap is, kan worden aangetoond aan de hand van enkele belangrijke relevante procedures.

[35] Ondanks deze samenwerking nemen de Commissie en het Europees Bureau voor fraudebestrijding, zoals in het «artikel 15»-verslag in herinnering wordt gebracht, met inachtneming van het bij het Verdrag en het afgeleide recht vastgestelde subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel, een eigen verantwoordelijkheid op zich door de uitoefening van de bevoegdheden die hun door de Europese wetgever op het gebied van eigen, onafhankelijke onderzoeken overeenkomstig artikel 3, lid 1, van Verordening nr. 1073/1999 zijn toegekend. In het kader van deze onderzoeken is het Bureau direct verantwoordelijk voor de financiële, administratieve en gerechtelijke follow-up (zie hierna onder 1.2.2.2).]

2.1. Samenwerking met de bevoegde instanties bij de bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit

2.1.1. Gezamenlijke burgerlijke procedure bij het Amerikaanse gerecht (fraude op het gebied van sigaretten)

De lidstaten en de Gemeenschap hebben gemeenschappelijke belangen, zoals heel duidelijk blijkt uit de bestrijding van de illegale handel in sigaretten die nadelige gevolgen heeft voor de douanerechten, de accijnzen en de BTW-ontvangsten (deze laatste zijn niet alleen nationale ontvangsten maar ook eigen middelen van de Gemeenschap).

De Europese Commissie heeft in de Verenigde Staten met de steun van tien lidstaten [36] rechtsvervolging ingesteld tegen sigarettenproducenten die zij beschuldigt van deelname aan een systeem van sigarettensmokkel op het grondgebied van de Europese Unie. Dit systeem heeft minstens gedurende tien jaar, naast andere schade, grote verliezen voor de communautaire en nationale financiën veroorzaakt. Het gaat om een belangrijk dossier waaruit de wil tot samenwerking tussen de Gemeenschap en de lidstaten blijkt. De procedure heeft betrekking op een internationaal systeem van smokkel en van massale witwasoperaties waar zeer hoge bedragen mee gemoeid zijn. Er zij op gewezen dat de illegale handel in sigaretten samenhangt met zeer zware vormen van georganiseerde misdaad, en met name de drugshandel en de daarmee verband houdende witwascircuits. Aldus brengen de opbrengsten van de drugshandel in de Europese Unie en in andere landen smokkel op gang, waarvan de opbrengsten op hun beurt terug naar het oorsprongsland van de betrokken bedrijven vloeien.

[36] België, Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland, Portugal en Finland.

Deze burgerlijke procedures in de Verenigde Staten zijn een aanvulling van de belangrijke inspanningen die de Commissie en alle lidstaten doen om de tabaksmokkel en het witwassen van geld daadwerkelijk te bestrijden. Over het geheel genomen hebben deze inspanningen enkele opmerkelijke successen opgeleverd. Maar de sigarettensmokkel en het witwassen van geld blijven grote problemen die nog altijd zwaar wegen op de overheidsfinanciën van de Gemeenschap en de lidstaten. Deze zijn tot de slotsom gekomen dat een oplossing van dit probleem slechts mogelijk is door het kwaad aan de wortel aan te pakken.

De rechtsvervolging werd in de Verenigde Staten ingesteld omdat de verweerders Amerikaanse bedrijven zijn die ervan worden verdacht de smokkel in de Verenigde Staten, in overtreding van het Amerikaanse recht, te hebben georganiseerd. De Amerikaanse rechtbanken zijn dus het geschikte forum om een procedure in te leiden uit hoofde van de zogenaamde RICO Act (Racketeer Influence and Corrupt Organizations Act), een belangrijk instrument in de strijd tegen de georganiseerde misdaad. Bij het Amerikaanse gerecht kunnen bovendien boeten en dwangsommen worden verkregen, die bij de preventie van dit soort criminaliteit zeer doeltreffend zouden kunnen blijken te zijn.

Een eerste burgerlijke procedure, die in november 2000 bij het "United States District Court - Eastern District" van New York werd ingeleid tegen de sigarettenfabrikanten Philip Morris, R.J. Reynolds en Japan Tobacco, werd wegens een procedurefout verworpen. In augustus 2001 werd er opnieuw een procedure met de tien lidstaten als mede-eisers ingeleid. Op 19 februari 2002 verwierp het gerecht de op smokkel gebaseerde beweringen; besluitvorming momenteel in beroep. De Commissie heeft vervolgens een nieuwe klachtprocedure tegen R.J. Reynolds ingeleid, ditmaal wegens het witwassen van geld, een motief dat door de Amerikaanse rechter werd aanvaard.

Op 15 januari 2003 [37] heeft het Gerecht van eerste aanleg de klachten van de drie sigarettenfabrikanten Philip Morris, R.J. Reynolds en Japan Tobacco verworpen waarmee deze een nietigverklaring wegens onbevoegdheid probeerden te verkrijgen van de procedure die de Europese Commissie bij een Amerikaans gerecht had ingesteld. De Commissie kreeg in deze procedure, naast van het Europees Parlement, steun van acht landen [38]. De eisers zijn in beroep gegaan.

[37] Arrest van het Gerecht van eerste aanleg "Philip Morris, Reynolds en Japan Tobacco/Commissie" in de gevoegde zaken T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 en T-272/01.

[38] Spanje, Frankrijk, Italië, Portugal, Finland, Duitsland, Griekenland en Nederland.

De Commissie onderstreept dat deze conclusies de Gemeenschap stijven in haar vaste voornemen om alle fraude te bestrijden die de financiële belangen van de Unie schaadt.

2.1.2. Samenwerking tegen bepaalde vormen van criminaliteit die de belangen van de Gemeenschappen schaden

Bij de in de algemene strategische aanpak aangegeven sleutelsectoren heeft de Commissie erop gewezen dat de bestrijding van de georganiseerde misdaad moet worden verbeterd, en met name die van de transnationale misdaad die communautaire belangen schaadt welke samenhangen met die waar het bij de bestrijding van fraude en corruptie om gaat. Op welbepaalde terreinen waar er reeds communautair beleid of materiële rechtsregels bestaan, met name op het gebied van de bescherming van de euro of de bestrijding van piraterij en namaak [39], kan de ervaring die op het terrein is opgedaan worden gebruikt om de samenwerking met de lidstaten te versterken en eventueel het regelgevingskader aan te passen.

[39] Verordeningen (EG) nrs. 3295/94 en 1367/95 (PB L van 30.12.1994 en PB L 133 van 17.6.1995). Groenboek - Bestrijding van namaak en piraterij in de interne markt - COM(1998) 569 def.

* Aangezien er een wetgevingskader [40] voor de bescherming van de euro tegen valsemunterij bestaat, zet de Commissie transnationale en multidisciplinaire projecten op voor uitwisseling, bijstand en opleiding [41]. In de loop van 2002 zijn er zeven projecten uitgevoerd in het kader van het programma "Pericles", waarbij vertegenwoordigers van OLAF, de Europese Centrale Bank en Europol waren betrokken. De bescherming van de euromuntstukken is het voorwerp van een specifieke communautaire actie die is toevertrouwd aan het Europees Wetenschappelijk en Technisch Centrum, dat wordt beheerd door twee functionarissen van de Commissie (OLAF), van wie er een in de Parijse Munt is gestationeerd. In 2002 zijn er initiatieven genomen voor de analyse van nagemaakte euromunten, de legalisering van euromunten en het opzetten van een databank inzake gebruikte materialen.

[40] Verordeningen nrs. 1338/01 en 1339/01 van de Raad en Besluit van de Raad, die samen de wetgevingsbasis (eerste en derde pijler) vormen voor de samenwerking tussen alle betrokken institutionele actoren (ECB, Europol, Commissie/OLAF), centrale bureaus en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, alsook van derde landen. De lijst van de bevoegde autoriteiten is in juli 2002 bekendgemaakt (PB C 173 van 19.7.2002, 2002 C 178/06).

[41] Besluit van de Raad van 17.12.2001 tot vaststelling van een actieprogramma inzake uitwisselingen, bijstand en opleiding voor de bescherming van de euro tegen valsemunterij (Besluit 2001/923/EG, PB L van 21.12.2001).

Industriële en commerciële namaak en, meer in het algemeen, economische criminaliteit tegen de intellectuele eigendom vormen de voedingsbodem waarin de grijze economie welig tiert, vaak via smokkelcircuits waardoor de Gemeenschap eigen middelen worden onthouden. Deze ontwikkeling maakt een verbetering en versterking noodzakelijk van de bestaande regeling om de veiligheid en de bescherming van consumenten en de eerbiediging van de intellectuele-eigendomsrechten van houders te waarborgen, alsmede de financiële belangen van de Gemeenschap veilig te stellen.

In 2002 heeft de Commissie twee nieuwe rechtsinstrumenten uitgewerkt, die zij in januari 2003 heeft gepresenteerd: een voorstel voor een verordening [42] dat als doel heeft de intellectuele eigendom uit te breiden tot nieuwe producten, stappen van houders van rechten bij de douaneautoriteiten te vergemakkelijken en het optreden van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten bij een vermoeden van namaak met betrekking tot uit derde landen afkomstige goederen te vereenvoudigen; een voorstel voor een richtlijn [43] dat als doel heeft in de nationale wetgevingen van de Europese Unie de instrumenten te harmoniseren waarmee de intellectuele-eigendomsrechten kunnen worden gehandhaafd, en een kader voor de uitwisseling van informatie tussen de bevoegde nationale autoriteiten vast te stellen. Met dit voorstel wil de Commissie voor de houders van rechten in de Europese Unie overal dezelfde voorwaarden creëren, de maatregelen tegen overtreders versterken en zodoende namakers en piraten afschrikken.

[42] Voorstel voor een verordening van de Raad inzake het optreden van de douaneautoriteiten ten aanzien van goederen waarvan wordt vermoed dat zij inbreuk maken op bepaalde intellectuele-eigendomsrechten en de door de bevoegde autoriteiten te nemen maatregelen ten aanzien van goederen waarvan is vastgesteld dat zij inbreuk maken op bepaalde intellectuele-eigendomsrechten (doc. COM(2003) 20 def. van 20.01.2003).

[43] Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de maatregelen en procedures om de handhaving van de intellectuele-eigendomsrechten te waarborgen (doc. COM (2003) 46(01) van 30.1.2003).

2.2. Samenwerking met derde landen

Sinds 1998 doet de Commissie met de organen van de Raad inspanningen om de hinderpalen voor de bestrijding van economische en financiële criminaliteit op internationaal niveau, en met name met de Zwitserland, weg te werken. Zij beseft hoe belangrijk het is dat de bij het protocol van 1997 vastgestelde mechanismen voor wederzijdse bijstand op douanegebied [44] worden uitgebreid tot andere gebieden, zoals belastingen en uitgaven van de Gemeenschap [45]. Voorts vertoont de gerechtelijke samenwerking leemten op het gebied van de bestrijding van belasting- en douanefraude en het witwassen van de opbrengsten daarvan. Er zijn nog altijd belemmeringen voor het vragen van toegang tot documenten bij Zwitserse economische subjecten en begunstigden van communautaire middelen.

[44] Overeenkomst in de vorm van een briefwisseling tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat tot toevoeging van een aanvullend protocol inzake wederzijdse administratieve bijstand in douanezaken bij de overeenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat - Gemeenschappelijke verklaring (PB L 169 van 27.06.1997, blz. 77-84).

[45] Zie mededeling van de Commissie aan de Raad betreffende het verslag over de onderhandelingen met landen over de spaarfiscaliteit (SEC(2002)1287 def. van 27.11.2002).

In zijn resolutie van 1 maart 2003 over de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding spreekt het Europees Parlement zijn bezorgdheid uit over het gebrek aan vooruitgang in de onderhandelingen over fraudebestrijding met Zwitserland in 2002. Men is er inderdaad nog niet in geslaagd over een reeks centrale kwesties significante vooruitgang te boeken. Het toekomstige akkoord moet tot een kwalitatieve verbetering van de samenwerking leiden op basis van de normen van de Europese Unie op het gebied van administratieve bijstand, rechtshulp en bestrijding van het witwassen van geld.

De Commissie houdt vast aan de doelstelling die door de Raad in het mandaat van 14 december 2000 is opgenomen en is van plan de onderhandelingen met Zwitserland in 2003 af te ronden.

De samenwerking met derde landen groeit ook via de operationele samenwerking, en met name communautaire onderzoeksmissies die uit hoofde van de artikelen 19 en 20 van Verordening nr. 515/97 worden verricht. Hierna volgt een opmerkelijk voorbeeld van deze operationele samenwerking:

Onderzoek - Elektriciteitsbedrijf van Kosovo

Eind april 2002 werd het Europees Bureau voor fraudebestrijding door de missie van de Verenigde Naties in Kosovo (UNMIK) gewaarschuwd in verband met een vermoeden van fraude. Het Bureau besloot overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1073/1999, artikel 5, lid 1, een extern onderzoek in te leiden.

Uit inlichtingen die in Kosovo waren verkregen, bleek dat de Europese middelen in kwestie (ongeveer 4,2 miljoen USD of 4 miljoen EUR) naar een bank in Gibraltar waren overgemaakt. Een andere poging van de hoofdverdachte om de middelen van Gibraltar naar Belize over te maken, werd door de bank gedwarsboomd .

De procureur-generaal van Gibraltar is er op verzoek van OLAF in geslaagd van het hoogste gerechtshof een bevriezing van de betrokken bankrekeningen te verkrijgen. In augustus 2002 heeft OLAF ervoor kunnen zorgen dat het verduisterde bedrag opnieuw in de begroting van Kosovo terechtkwam. Het Bureau heeft vervolgens een procedure ingesteld om voor de terugbetaling van het saldo te zorgen en toegang te krijgen tot de rekeninguittreksels.

In juli 2002 heeft het Bureau alle inlichtingen en documenten die het tijdens zijn onderzoek over de vermoede fraude had verkregen, aan de Duitse gerechtelijke instanties doorgezonden. In december 2002 heeft de hoofdverdachte, een voormalige VN-medewerker, zich bij het bureau van de Duitse openbaar aanklager in Bochum gemeld, waar hij preventief in hechtenis werd genomen. Het Duitse gerecht, dat zijn bevoegdheid ratione personae erkende, heeft de verdachte in juni 2003 tot 3,5 jaar gevangenisstrraf veroordeeld wegens verduistering van geld dat voor het elektriciteitsbedrijf bestemd was.

Hoewel er complexe internationale contacten moesten worden gelegd, werd het onderzoek in zeer korte tijd tot een goed einde gebracht dankzij de samenwerking van de autoriteiten van Duitsland, Gibraltar, Kosovo en Servië. De deelname van de gerechtelijke instanties in Duitsland en Gibraltar, alsook de met de Verenigde Naties in New York gelegde contacten zijn in deze zaak van cruciaal belang geweest voor de overlegging van bewijzen.

3. EEN INTERINSTITUTIONELE AANPAK TER VOORKOMING EN BESTRIJDING VAN CORRUPTIE

3.1. Interinstitutioneel kader

Sinds mei 1999 beschikt de Gemeenschap over een wettelijk kader ter bestrijding van fraude, corruptie en alle andere onwettige activiteiten ten nadele van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap en om binnen de instellingen, organen en instanties de bescherming van de communautaire belangen tegen onregelmatige gedragingen te waarborgen [46]. In de loop van 2002 heeft dit rechtskader aanleiding gegeven tot verschillende geschillen [47] die nuttige aanwijzingen hebben gegeven over de samenhang van het interinstitutionele kader van de interne onderzoeken [48]. Dit kader is algemeen van toepassing op alle instellingen, organen en instanties die zijn ingesteld bij de EG- en Euratom-Verdragen of door de Raad, welke ook hun rechten zijn, op de leden van de instellingen ongeacht of dezen ja dan nee onder het Statuut vallen en ja dan nee onder tuchtrechtelijke controle staan. Uit de recente rechtspraak blijkt met name dat de in artikel 280 van het EG-Verdrag genoemde "financiële belangen van de Gemeenschap" niet alleen de onder de communautaire begroting vallende ontvangsten en uitgaven omvatten, maar ook de ontvangsten en uitgaven die onder de begroting van andere bij het EG-Verdrag opgerichte organen en instanties vallen, zoals de ECB en de EIB [49], alsmede alle fondsen en middelen van de instellingen, organen en instanties van de Gemeenschap ongeacht hun oorsprong.

[46] Aanneming op 25 mei 1999 van de Verordeningen (EG) nr. 1073/1999 en (Euratom) nr. 1074/1999 betreffende de door het Europees Bureau voor fraudebestrijding verrichte onderzoeken, waardoor dit laatste wordt belast met het opsporen van ernstige feiten in verband met de uitoefening van de werkzaamheden in dienstverband die onverenigbaar kunnen zijn met de plichten van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen en aanleiding kunnen geven tot disciplinaire en, in voorkomend geval, strafrechtelijke sancties, dan wel onverenigbaar kunnen zijn met de analoge verplichtingen van de leden van instellingen en organen, de bestuurders van instanties of personeelsleden van instellingen, organen of instanties die niet vallen onder het Statuut. Interinstitutioneel Akkoord van 25 mei 1999 tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen betreffende de interne onderzoeken van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136 van 31.5.1999). Besluit van de Commissie nr. 1999/352/EG, EGKS, Euratom van 28.4.1999.

[47] In antwoord op een verzoekschrift tot nietigverklaring dat werd ingediend door 71 leden van het Europees Parlement, heeft het Gerecht van eerste aanleg geoordeeld dat het besluit van deze instelling een maatregel van algemene strekking is die van toepassing is op alle leden van het Europees Parlement, ongeacht hun statutaire rechten (arrest van 26 februari 2002 van het Gerecht van eerste aanleg in zaak T-17/00 (Rothley en 70 andere leden van het Europees Parlement).

[48] Zie bovengenoemd arrest van het Gerecht van eerste aanleg, alsook de conclusies van de advocaat-generaal van 3 oktober 2002 in de zaken C11-00 Commissie/ECB en C15-00 Commissie/EIB.

[49] Arrest van het Hof van Justitie in de zaken C-11/00, Commissie/ECB, en C-15/00, Commissie/EIB, tot nietigverklaring van het besluit van 7.10.1999 van de Europese Centrale Bank en van het besluit van 10.11.1999 van de Europese Investeringsbank.

Uit de geleidelijke invoering van dit kader blijkt bovendien dat de functie van interne onderzoeken ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap niet van die aard is dat zij de onafhankelijkheid en de beheersautonomie van de verschillende instanties zou aantasten, met name omdat deze zelf beslissen over de passende gevolgen die aan de onderzoeken, behalve op strafrechtelijk gebied, moeten worden gegeven. In een arrest van juli 2003 brengt het Hof van Justitie in herinnering dat er waarborgen bestaan om te zorgen voor een waarachtige onafhankelijkheid van OLAF, de gebondenheid van OLAF aan de volledige eerbiediging van het Gemeenschapsrecht, de duidelijke afbakening van het voorwerp van zijn bevoegdheden en actiemiddelen en de diverse specifieke regels waaraan de uitoefening daarvan is onderworpen.

Dezelfde vraag is opgeworpen in verband met de in het kader van de derde pijler ingestelde organen: Europol, dat in principe uitsluitend door de lidstaten wordt gefinancierd en waarvan het personeel een eigen statuut heeft, is hier niet bij betrokken; Eurojust zal daarentegen tot op zeer grote hoogte uit de communautaire begroting worden gefinancierd en zal beschikken over een secretariaat dat bestaat uit ambtenaren die onder het statuut van de communautaire ambtenaren vallen. Om die reden mag het Europees Bureau voor fraudebestrijding uit hoofde van artikel 38, lid 4, van het Besluit van de Raad [50] interne onderzoeken binnen Eurojust verrichten [51].

[50] Besluit van de Raad nr. 2002/187/JBZ van 28 februari 2002 betreffende de oprichting van Eurojust teneinde de strijd tegen ernstige vormen van criminaliteit te versterken (PB L 63 van 06.03.2002).

[51] Om rekening te houden met de gevoelige activiteiten van Eurojust inzake onderzoek en vervolging, heeft OLAF uit hoofde van het besluit van de Raad geen toegang tot informatie die in bezit wordt gehouden of wordt opgesteld in het kader van die activiteiten.

3.2. Disciplinaire en gespecialiseerde instanties

Iedere instelling, ieder orgaan of instantie beschikt over eigen tuchtinstanties, die soms bevoegd zijn voor interne onderzoeken. In februari 2002 heeft de Commissie harerzijds een Bureau voor onderzoek en tucht ingesteld, dat is belast met het verrichten van administratieve onderzoeken [52] en het voorbereiden van tuchtprocedures. Zaken die verband houden met ernstige feiten of feiten met betrekking tot de communautaire financiële belangen worden echter eerst aan OLAF voorgelegd wegens de deskundigheid van dit laatste op strafrechtelijk gebied en op het gebied van de economische en financiële criminaliteit.

[52] Zie artikel 2 van het Besluit van de Commissie van 19 februari 2002 (C(2002) 540). In artikel 5, lid 2, van dit besluit wordt de verdeling van de bevoegdheden op het gebied van interne administratieve onderzoeken verduidelijkt.

Anderzijds voorziet het nieuwe Financieel Reglement [53] van 25 juni 2002 in de oprichting door elke instelling van een gespecialiseerde, functioneel onafhankelijke instantie die zich uitspreekt over het bestaan van een financiële onregelmatigheid en de gevolgen daarvan. Het door deze instanties uitgebrachte advies doet niets af aan de bevoegdheid van de organen die bevoegd zijn op het gebied van fraude en corruptie. Bij de algemene invoering van de regeling inzake interne controle kan het nodig zijn protocolakkoorden te sluiten om iedere overlapping van bevoegdheden te voorkomen.

[53] Artikel 66, lid 4, van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.09.2002).

Intern onderzoek van een delegatie van de Commissie

Gevallen van interne corruptie hebben vaak betrekking op misbruik van de procedures voor de toewijzing van overheidsopdrachten.

Het Europees Bureau voor fraudebestrijding heeft een onderzoek ingesteld naar een werknemer van de Commissie in de delegatie van Zagreb (Kroatië) die verdacht werd van corruptie. Er werd beweerd dat de offertes voor de aankoop van uitrusting en informaticadiensten stelselmatig waren vervalst. Dit zou hebben geleid tot het sluiten van contracten met bedrijven waarmee twee werknemers banden hadden. Gevolg gevend aan de aanbevelingen die OLAF in zijn onderzoeksverslag op 05.09.2002 aan de diensten heeft gedaan, is de Commissie bezig met een terugvorderingsbevel inzake dubbele facturering en tuchtmaatregelen ten aanzien van een van haar functionarissen.

Interne onderzoeken worden gewoonlijk ingesteld naar aanleiding van hetzij onthullingen die door personeelsleden van de instellingen zijn gedaan [54], hetzij inlichtingen die tijdens een extern onderzoek zijn verkregen. Alle inlichtingen betreffende ambtenaren, functionarissen, bestuurders of leden van de instellingen, organen en instanties worden geëvalueerd door het Europees Bureau voor fraudebestrijding. Sinds het besluit van de Commissie van april 2002 [55] kan de functionaris of de ambtenaar die, zoals het zijn plicht is, te goeder trouw inlichtingen aan het Europees Bureau voor fraudebestrijding heeft verstrekt, aan de instelling vragen hem tegen oneerlijke of discriminerende behandeling te beschermen.

[54] OVEREENKOMSTIG ARTIKEL 4 VAN HET MODELBESLUIT GEHECHT AAN HET INTERINSTITUTIONEEL AKKOORD VAN 25 MEI 1999.

[55] BESLUIT VAN DE COMMISSIE VAN 4 APRIL 2002 OVER HET MELDEN VAN VERMOEDE ERNSTIGE WANPRAKTIJKEN (DOC. C(2002) 845).

4. VERSTERKING VAN DE STRAFRECHTELIJKE DIMENSIE

Voor de versterking van de strafrechtelijke dimensie op het gebied van onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Gemeenschappen schaden, zijn er initiatieven van de Commissie nodig die zijn afgestemd op de specifieke aard en behoeften van de bestrijding van deze vormen van criminaliteit ten nadele van Europa. De totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid houdt bovendien, overeenkomstig de Raad van Tampere van oktober 1999, een versterking van de samenwerking tussen de lidstaten en tussen de verschillende bevoegde organen op het gebied van justitiële en politiële samenwerking in.

Op dit gebied zijn er in 2002 enkele opmerkelijke vorderingen gemaakt, met name inzake de ratificatie van overeenkomsten, in het debat over de instelling van een Europees openbaar ministerie en inzake de justitiële strafrechtelijke samenwerking.

4.1. De strafrechtelijke dimensie op het gebied van de bescherming van de financiële belangen

4.1.1. Ratificatie van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen en van enkele bijbehorende protocollen

Een belangrijke mijlpaal op het gebied van de bescherming van de financiële belangen in het algemeen was de inwerkingtreding op 17 oktober 2002, na ratificatie door alle lidstaten, van de zogenaamde «PIF»-Overeenkomst [56], van het eerste protocol bij die overeenkomst [57] en van het protocol van 29 november 1996 betreffende de bevoegdheid van het Hof van Justitie. Op deze ratificaties wordt nader ingegaan in titel II van het verslag. Op grond van deze overeenkomst en het eerste protocol zijn de lidstaten gehouden de strafrechtelijke definitie van fraude en (actieve en passieve) corruptie ten nadele van de financiële belangen van de Gemeenschappen in hun nationaal recht op te nemen en de strafrechtelijke aansprakelijkheid van bedrijfsleiders voor deze inbreuken in te voeren. Dit doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de Commissie uit hoofde van artikel 280 van het EG-Verdrag, noch aan haar bevoegdheid om voorstellen te doen met het oog op de versterking van de strafrechtelijke dimensie. De Commissie zou nu moeten onderzoeken hoe de lidstaten zich hebben gehouden aan hun verplichting op het gebied van de strafbaarstelling van fraude en corruptie (alsook van het witwassen van geld, na ratificatie van het tweede protocol) en het resultaat van dat onderzoek moeten meedelen.

[56] Op grond van artikel K3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie opgestelde Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen - PB C 316 van 27.11.1995.

[57] Protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen - PB C 313 van 23.10.1996.

Het tweede protocol van 1997 [58] is daarentegen nog niet in werking getreden, omdat het ondanks de oproep van de Raad in zijn conclusies van 8 november 2002 [59] nog niet door alle lidstaten is geratificeerd. Dit leidt opnieuw tot vertraging waardoor de doeltreffendheid vermindert van het optreden op communautair niveau ter bestrijding van het witwassen van geld en van de technische en operationele samenwerking tussen de vervolgingsinstanties en met de Commissie (OLAF). Deze nauwe en geregelde samenwerking is zo specifiek dat zij niets afdoet aan de noodzaak van de coördinatie van de Commissie (OLAF) met Europese organen die bevoegd zijn op het gebied van criminaliteitsbestrijding.

[58] Tweede protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen betreffende het witwassen van geld afkomstig van frauduleuze gedragingen die de financiële belangen van de Gemeenschap schaden, de aansprakelijkheid van rechtspersonen, de confiscatie van goederen en samenwerking met de Commissie - PB C 221 van 19.7.1997.

[59] Punt 10 van de conclusies van de ECOFIN-Raad van 8 november 2002 over de bescherming van de financiële belangen en fraudebestrijding (document 13244 FIN 409).

Gezien de urgentie waarmee volledig uitvoering moet worden gegeven aan de samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie, zoals trouwens voorgeschreven bij artikel 280, lid 3 van het EG-Verdrag [60] en het afgeleide recht, houdt de Commissie hoe dan ook vast aan haar voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap [61], dat zij als het beste middel beschouwt om voor een doeltreffende en evenredige toepassing van het Gemeenschapsrecht te zorgen. Het voorstel voor een richtlijn, dat door het Europees Parlement en de Rekenkamer wordt gesteund, zou de Gemeenschap, als het eenmaal is aangenomen, bovendien in staat stellen haar verplichtingen op het gebied van controles na te komen [62].

[60] Zoals vastgelegd in artikel 1, lid 2, van Verordening 1073/99 en artikel 2, lid 2, van Besluit van de Commissie nr. 1999/352/EG, Euratom, alsook in Verordening 2185/96 van de Raad (artikel 4).

[61] PB C 240 E van 28.8.2001.

[62] Dezelfde analyse ligt ten grondslag aan een voorstel voor een richtlijn betreffende de strafrechtelijke bescherming van het milieu op grond van artikel 175 van het EG-Verdrag, waarover het Hof van Justitie zich binnenkort moet uitspreken. Bij die gelegenheid kan het Hof ook meer duidelijkheid scheppen over de kwestie van de bevoegdheden op strafrechtelijk gebied in de Verdragen.

4.1.2. Groenboek inzake de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de instelling van een Europese officier van justitie

De noodzaak om daders van strafbare feiten die schade toebrengen aan de financiële belangen van de Gemeenschap op doeltreffender wijze te kunnen vervolgen, zeker in het kader van een uitgebreid Europa, is voor de Commissie aanleiding geweest tot het voorstel een Europees openbaar aanklager in te stellen om een einde te maken aan de versnippering van de Europese strafrechtelijke ruimte op dat gebied [63]. De Commissie heeft op 12 december 2001 een groenboek over een Europese officier van justitie aangenomen [64] en in 2002 een jaar lang een ruim debat met alle betrokken kringen gevoerd: nationale parlementen en regeringen, communautaire instellingen en organen, beroepsbeoefenaren die werkzaam zijn op het gebied van het strafproces, rechtspractici en academici, relevante niet-gouvernementele organisaties. Op 16 en 17 september 2002 heeft de Commissie een openbare hoorzitting met vertegenwoordigers van de belanghebbenden georganiseerd.

[63] COM(2000)34. Aanvullende bijdrage van de Commissie ten behoeve van de Intergouvernementele Conferentie over de institutionele vraagstukken - De strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap: een Europese officier van justitie, 29.9.2000, COM(2000) 608. Voorstel inzake de opneming van een nieuw artikel 280 bis in het EG-Verdrag, niet overgenomen door de Europese Raad van Nice.

[64] COM(2001)715. De Europese Raad heeft in zijn conclusies van Laken (14 en 15 december 2001) de Raad verzocht dit groenboek, rekening houdend met de verscheidenheid van de rechtsstelsels en de juridische tradities, onverwijld te bestuderen.

Wat de hoofdzaak betreft zijn de reacties voor het merendeel voor het beginsel van de instelling van een Europees openbaar aanklager, maar tonen de regeringsinstanties zich wat terughoudender dan het Europees Parlement [65], het Comité van toezicht en de Rekenkamer of dan de juridische beroepsbeoefenaars en de vertegenwoordigers van de civiele maatschappij. Velen dringen er dan ook op aan dat het voorstel van de Commissie moet worden verfijnd, zodat het beantwoordt aan de voorwaarden inzake doeltreffendheid en volledige eerbiediging van de grondrechten. Een deel van de voorstanders van het project verdedigt bovendien het idee om de toetsing van de handelingen van de Europees openbaar aanklager op communautair niveau te laten plaatsvinden.

[65] Zie met name de paragrafen 59 t/m 62 van de resolutie van het Europees Parlement van 13.03.2003 over de bescherming van de financiële belangen - jaarverslag 2001.

Het groenboek heeft dus zijn werk gedaan en de Commissie heeft, in de lijn van haar voorstel op de Intergouvernementele Conferentie (IGC) 2000, de Conventie over de toekomst van Europa een aanzienlijke bijdrage voorgelegd en actief deelgenomen aan de werkzaamheden van de Conventie. In het kader van de Conventie hebben een aantal regeringen verklaard dat de Europees openbaar aanklager naar hun mening ruimere bevoegdheden moet krijgen dan voorgesteld door de Commissie. Andere regeringen hebben zich opnieuw uitgesproken tegen de instelling van een openbaar aanklager. Het ontwerpverdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa omvat een bepaling waardoor de Raad bij eenparigheid van stemmen een "Europees openbaar ministerie" kan instellen dat bevoegd is voor de bestrijding van strafbare feiten die de belangen van de Unie schaden en van ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie. De Commissie is verheugd over deze mogelijkheid, maar betreurt de zwakke formulering, en met name de vereiste eenparigheid van stemmen.

4.2. Justitiële strafrechtelijke samenwerking

Zoals de Raad van Tampere in oktober 1999 heeft gezegd, is voor de totstandbrenging van een Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een versterking van de samenwerking tussen de lidstaten nodig, met name door de onderlinge aanpassing van het strafrecht [66] en de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning. De vorderingen die op dit gebied in 2002 zijn gemaakt, en met name het kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel [67], ter vervanging van de uitleveringsprocedures tussen lidstaten, zullen een positief effect op de bescherming van de financiële belangen hebben.

[66] Mededeling van Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Halfjaarlijkse bijwerking van het scorebord van de vorderingen op het gebied van de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de Europese Unie - COM (2001)628 def.

[67] Kaderbesluit van de Raad van 13.06.2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten - 2002/584/JBZ - PB L 190 van 18.07.2002, om te zetten vanaf 1 januari 2004.

Anderzijds is door de geleidelijke totstandkoming van de Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid de behoefte aan partnerschap tussen de in het kader van de «derde pijler» (titel VI van het EU-Verdrag) ingestelde organen en de communautaire instanties die bevoegd zijn voor de bescherming van de financiële belangen toegenomen. Met name de samenwerking met de instanties op het gebied van justitiële en politiële samenwerking (bevoegd inzake internationale georganiseerde misdaad) is er in 2002 sterk op vooruitgegaan door het besluit van de Raad om het mandaat van Europol uit te breiden en Eurojust op te richten.

In de bijlage bij het Besluit van de Raad van 6 december 2001 houdende uitbreiding van het mandaat van Europol tot de in de bijlage bij de Europol-overeenkomst vermelde ernstige vormen van internationale criminaliteit [68] had de Raad gevraagd onderhandelingen over een akkoord tussen Europol en de Commissie te beginnen om rekening te houden met de bevoegdheden van OLAF en van de Commissie. De onderhandelingen [69] werden in 2002 voortgezet en op 18 februari 2003 afgerond met de ondertekening van een administratieve samenwerkingsregeling. Deze regeling vormt het algemene kader voor samenwerking op het gebied van respectieve bevoegdheden, met name voor overleg, wederzijdse bijstand en uitwisseling van informatie op gebieden van gemeenschappelijk belang, met uitzondering van de uitwisseling van persoonsgegevens. In de administratieve regeling wordt bovendien bepaald dat OLAF op het gebied van zijn operationele activiteiten, waar het onafhankelijk is, met Europol rechtstreeks regelingen over de wijze van samenwerking kan overeenkomen.

[68] PB C 362 van 18.12.2001.

[69] De onderhandelingen zijn begin 2001 in het kader van de aanneming van Verordening (EG) 1338/2001 van de Raad van 28 juni 2001 betreffende de bescherming van de euro tegen valsemunterij aangevat. In het verslag van de Commissie (COM(2001)771 def. van 13.12.2001) wordt vastgesteld dat niet alle lidstaten erin zijn geslaagd zich te houden aan artikel 6 van het kaderbesluit van de Raad van 29.05.2000 (2000/383/JBZ - PB L 140 van 14.06.2000). Dit artikel bepaalt dat iedere lidstaat de nodige maatregelen moet treffen om ervoor te zorgen dat op de handelingen die als valsemunterij worden aangemerkt doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties staan.

Anderzijds is na de oprichting van Eurojust bij besluit van de Raad van 28 februari 2002 doorgewerkt om voor synergie tussen de respectieve bevoegdheden van Eurojust en OLAF te zorgen en om de uitwisseling van operationele informatie tussen deze beide organen te bevorderen. Hiertoe moet met name de onderlinge afstemming worden omschreven van de «nauwe en geregelde samenwerking» van artikel 280, lid 3, van het EG-Verdrag (tussen de bevoegde autoriteiten en met de Commissie) en de via de leden van Eurojust georganiseerde samenwerking tussen nationale autoriteiten in het kader van de derde pijler [70]. De intentieverklaring waarover in 2002 werd onderhandeld en die op 14 april 2003 door OLAF en Eurojust werd ondertekend, voorziet in een nauwe coördinatie tussen de eenheid rechterlijke ambtenaren van OLAF en de leden van Eurojust.

[70] In overweging 8 van het besluit van de Raad staat dat de bevoegdheden van Eurojust de bevoegdheden van de Gemeenschap inzake de bescherming van haar financiële belangen onverlet laten. En de Commissie heeft de volgende aan het besluit van de Raad toegevoegde verklaring afgelegd: «Aangezien de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap een gedeelde verantwoordelijkheid is van de Gemeenschap en haar lidstaten, dient te worden onderstreept dat, wat de verdragen betreft, artikel 280 van het EG-Verdrag de specifieke rechtsgrondslag vormt voor samenwerking met de bevoegde nationale autoriteiten (artikel 280, lid 3, VEG) en voor het nemen van de nodige maatregelen ter voorkoming en bestrijding van fraude en elk ander strafbaar feit dat de financiële belangen van de Gemeenschap schaadt (artikel 280, lid 4, VEG). Met name binnen dit kader zou de blijvende nauwe samenwerking tussen het Europees Bureau voor Fraudebestrijding (OLAF) en de nationale wetshandhavingsinstanties enerzijds en tussen de Commissie (OLAF) en Eurojust anderzijds gewaarborgd moeten worden».

Overeenkomstig het actieplan voor fraudebestrijding van de Commissie voor 2001-2003 [71] is er in 2002 vooruitgang geboekt bij de omschrijving van de praktische aspecten van de samenwerking tussen organen die geroepen zijn om bevoorrechte gesprekspartners te worden in het licht van de eerbiediging van de beginselen van artikel 280 van het EG-Verdrag. Het gaat uiteraard slechts om een eerste stap in het proces dat moet leiden tot een coherent, transparant en duidelijk systeem op het niveau van alle Europese organen die zich met de bestrijding van transnationale criminaliteit bezighouden en tot, met name op het gebied van de bescherming van de financiële belangen, de instelling van een Europees openbaar ministerie in het Verdrag.

[71] Mededeling van de Commissie van 15 mei 2001 - Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen - Fraudebestrijding - Actieplan voor 2001-2003 (COM(2001) 254 def.), onder 2.1.2.

5. FOLLOW-UP VAN HET ACTIEPLAN 2001-2003

De Commissie presenteert thans een tussenverslag over de uitvoering van het actieplan inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen 2001-2003 [72], waarin vooral aandacht wordt besteed aan de verwezenlijking van de voor 2002 geplande maatregelen, met inachtneming van de verwezenlijking van de grote doelstellingen uit de strategische aanpak van juni 2000 en van de noodzakelijke aanpassingen van het tijdschema en het werkprogramma van de Commissie.

[72] COM (2001) 254 def. van 15.5.2001.

In de in de bijlage opgenomen [73] tabel zijn de relevante gegevens opgenomen met betrekking tot de naleving van de voorlopige planning, de leidende diensten en de identificatie van juridische of administratieve instrumenten. Er wordt telkens een verband gelegd met de initiatieven van het actieplan en eventueel informatie verstrekt over de follow-up die verder reikt dan het begrotingsjaar 2002.

[73] In de tabel zijn geen maatregelen opgenomen waaraan in 2002 niet is gewerkt (geen initiatief, noch follow-up). De kolommen in de tabel hebben de volgende inhoud:

Titel II - Tenuitvoerlegging van artikel 280 van het EG-Verdrag door de lidstaten in 2002 - Maatregelen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap

Overeenkomstig artikel 280 van het EG-Verdrag wordt in het jaarverslag van de Commissie ook een overzicht gegeven van de inspanningen die de lidstaten in het voorgaande jaar hebben geleverd met het oog op de bestrijding van fraude en andere onrechtmatige handelingen waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad.

In tegenstelling tot de vorige jaren zijn de antwoorden van de lidstaten op de verschillende onderdelen van de vragenlijst opgenomen in de bijlage. Zij bieden, per onderzochte sector, een volledig overzicht van de maatregelen die de lidstaten gedurende de afgelopen twaalf maanden hebben genomen ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. In deze titel van het verslag wordt derhalve slechts een overzicht gegeven van de meest opvallende feiten die door de lidstaten zijn gemeld.

De Commissie heeft dit overzicht opgesteld op basis van de antwoorden van de lidstaten op een vragenlijst ("artikel 280-vragenlijst"), die is aangepast in het licht van de opgedane ervaring. Daarbij is evenwel gezorgd voor de nodige continuïteit ten opzichte van de voorgaande jaren, om de follow-up van de fraudebestrijdingsactiviteiten van de lidstaten in de afgelopen jaren te vergemakkelijken.

Het overzicht begint met een samenvatting van de voornaamste wettelijke en bestuursrechtelijke ontwikkelingen in de lidstaten met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude en onregelmatigheden. Vervolgens wordt een afzonderlijke paragraaf gewijd aan elk van de drie belangrijkste sectoren van de communautaire middelen en uitgaven (traditionele eigen middelen, landbouwuitgaven en structuurmaatregelen).

Evenals in de voorgaande jaren is de tweede rubriek (punt 7) gewijd aan de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en de aanvullende protocollen bij die Overeenkomst. De stand van de ratificatie van deze zogenoemde instrumenten van de "derde pijler" heeft slechts betrekking op het tweede protocol, aangezien de Overeenkomst zelf en de overige protocollen in 2002 door de laatste lidstaten zijn geratificeerd.

De derde en de vierde rubriek (punten 8 en 9) hebben respectievelijk betrekking op de organisatie van de controlewerkzaamheden uit het oogpunt van het personeelsbestand in de drie betrokken sectoren (eigen middelen, landbouwuitgaven en structuurmaatregelen) en de coördinatie tussen de diensten binnen elke lidstaat. De bedoeling is een eerste beeld te schetsen van het systeem dat elke lidstaat heeft ingevoerd om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen. De Commissie heeft een analyse proberen te maken van de kwantitatieve gegevens die de lidstaten met betrekking tot dit deel van het verslag hebben verstrekt.

Door het jaarlijkse, horizontale en multisectorale karakter van het jaarverslag is het moeilijk om een grondige beoordeling te maken van alle aspecten van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap door de lidstaten [74]. Daarom wil de Commissie in de toekomst een meer gerichte en meerjarige benadering toepassen.

[74] HET PARLEMENT HEEFT BIJ TWEE GELEGENHEDEN VERKLAARD DAT DE LIJST VAN NIEUWE NATIONALE MAATREGELEN VERGEZELD MOET GAAN VAN EEN ANALYSE VAN DE COMMISSIE, WAARIN DE AANDACHT WORDT GEVESTIGD OP EVENTUELE TEKORTKOMINGEN BIJ DE BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAPPEN (RESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT VAN 13 MAART 2003 OVER DE BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAPPEN EN FRAUDEBESTRIJDING - JAARVERSLAG 2001; RESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT VAN 29 NOVEMBER 2001 OVER HET JAARVERSLAG 2000 VAN DE COMMISSIE INZAKE DE BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAPPEN EN FRAUDEBESTRIJDING EN OVER DE MEDEDELING VAN DE COMMISSIE "BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAPPEN - FRAUDEBESTRIJDING - ACTIEPLAN VOOR 2001-2003").

6. TEKSTEN DIE BIJDRAGEN AAN DE TENUITVOERLEGGING VAN ARTIKEL 280 VAN HET EG-VERDRAG - BELANGRIJKSTE WETTELIJKE EN BESTUURSRECHTELIJKE ONTWIKKELINGEN

De nieuwe maatregelen ten behoeve van de tenuitvoerlegging van artikel 280 die de lidstaten in antwoord op de "artikel 280-vragenlijst" voor 2002 hebben gemeld, zijn van diverse aard: nieuwe wetgevende maatregelen, institutionele aanpassingen, de goedkeuring van interpretatieve teksten over de communautaire wetgeving inzake de bescherming van financiële belangen, en de invoering van nieuwe informatica-instrumenten.

Het is duidelijk dat deze diverse maatregelen een verschillende impact hebben op het niveau van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap binnen de lidstaten.

De meest opvallende feiten die de lidstaten hebben gemeld, zijn hieronder per beleidsterrein (eigen middelen, landbouwuitgaven, structuurmaatregelen) samengevat. Het gaat om een niet-limitatief overzicht over 2002.

Een volledig