1. Omschrijving van het probleem

Hoewel het afvalbeheer binnen de Europese Unie blijft verbeteren, loopt de Europese economie momenteel een aanzienlijke hoeveelheid potentiële secundaire grondstoffen mis. In 2010 bedroeg de totale afvalproductie in de Europese Unie 2 520 miljoen ton. Van deze totale hoeveelheid is slechts een beperkt deel (36 %) gerecycleerd, terwijl de rest is gestort of verbrand. Daarvan was ongeveer 600 miljoen ton recycleerbaar of herbruikbaar. De Europese Unie loopt zo belangrijke kansen mis om de grondstoffenefficiëntie te verbeteren en een meer circulaire economie tot stand te brengen, om groei en banen te creëren, kostenefficiënte maatregelen te nemen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen en haar afhankelijkheid van ingevoerde grondstoffen te verkleinen.

Zonder nieuwe initiatieven om het afvalbeheer in de Europese Unie te verbeteren, zullen in de volgende jaren aanzienlijke hoeveelheden waardevolle grondstoffen verloren blijven gaan. Zonder een duidelijk perspectief op middellange termijn, onder andere door het vastleggen van streefdoelen, loopt de Europese Unie het risico dat in toenemende mate zal worden geïnvesteerd in weinig flexibele, grootschalige projecten vooral voor de verwerking van "restafval". Deze kunnen ambities op langere termijn voor een efficiënter gebruik van hulpbronnen in de weg staan.

De verspreiding van beste werkwijzen tussen lidstaten zal beperkt blijven en de economische omstandigheden zullen onvoldoende stimuli voor afvalpreventie, hergebruik of recycling van afvalstoffen bieden. Bijgevolg zullen grote prestatieverschillen op het gebied van afvalbeheer tussen de lidstaten blijven bestaan. Daarenboven zal de kwaliteit van essentiële controle-instrumenten zoals statistieken inzake afvalproductie en afvalbeheer suboptimaal blijven en zal een aantal rapporteringsverplichtingen ingewikkeld blijven zonder veel meerwaarde op te leveren.

2. Subsidiariteitsanalyse

Het voorstel draagt rechtstreeks bij aan de EU 2020-strategie, in het bijzonder aan haar vlaggenschipinitiatief "Een efficiënt hulpbronnengebruik in Europa", en hangt nauw samen met het stappenplan naar een efficiënt gebruik van hulpbronnen en het grondstoffeninitiatief van de Europese Unie. Het biedt eveneens een direct antwoord op de gedeelde ambities van de Europese Unie op het gebied van milieu en afvalstoffen, zoals vastgesteld in het zevende milieuactieprogramma.

De bevoegdheid van de Europese Unie om op het gebied van afvalbeheer actie te ondernemen, is gestoeld op artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot de bescherming van het milieu, volgens hetwelk "het beleid van de Unie op milieugebied bijdraagt tot het nastreven van de volgende doelstellingen: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, bescherming van de gezondheid van de mens, behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen en bestrijding van klimaatverandering".

Inzonderheid voldoet het voorstel aan specifieke herzieningsclausules in de drie EU-afvalrichtlijnen (de Kaderrichtlijn afvalstoffen, de Stortrichtlijn en de Verpakkings- en verpakkingsafvalrichtlijn) die de Commissie verplichten bestaande afvalbeheerstreefdoelen te herzien. Ervaringen uit het verleden hebben geleerd dat EU-brede doelstellingen en streefdoelen voor afvalbeheer in de meeste lidstaten een belangrijke drijfveer voor een beter beheer van hulpbronnen en afvalstoffen zijn geweest. Gemeenschappelijke doelstellingen en streefdoelen dragen ook bij aan een betere werking van de Europese afvalmarkt, bijvoorbeeld door richtsnoeren voor investeringsbeslissingen te bieden, samenwerking tussen lidstaten te garanderen en een zekere harmonisering tussen de nationale regelingen voor producentenverantwoordelijkheid te garanderen. EU-brede streefdoelen zijn ook noodzakelijk om aan de Europese ondernemingen de minimale schaal te bieden om in nieuwe recyclingtechnieken te investeren.

Het voorstel pakt milieuproblemen met transnationale implicaties aan, waaronder de gevolgen van ongepast afvalbeheer voor de uitstoot van broeikasgassen, luchtvervuiling en de aanwezigheid van zwerfvuil, vooral in het mariene milieu.

3. Doelstellingen

De belangrijkste algemene doelstelling van het voorstel bestaat erin te garanderen dat waardevolle materialen uit afvalstoffen effectief worden hergebruikt, gerecycleerd en opnieuw in de Europese economie worden ingezet, d.w.z. bijdragen aan de overgang naar een circulaire economie waarin afvalstoffen in toenemende mate als hulpbronnen worden gebruikt en nieuwe economische mogelijkheden en banen worden gecreëerd.

Het voorstel heeft specifiek tot doel om:

· de afvalwetgeving van de Europese Unie te vereenvoudigen door de meetmethoden voor streefdoelen te verduidelijken en te vereenvoudigen, door de belangrijkste definities aan te passen en te verduidelijken, door de doelstellingen op een meer coherente manier vast te leggen, door achterhaalde vereisten in te trekken en door de rapporteringsverplichtingen te vereenvoudigen;

· de monitoring te verbeteren door de kwaliteit van de afvalstatistieken te verbeteren, in het bijzonder met betrekking tot streefdoelen, en door eventuele tenuitvoerleggingsproblemen via een procedure voor "vroegtijdige waarschuwing" te ondervangen;

· optimaal afvalbeheer in alle lidstaten te garanderen door de verspreiding van beste werkwijzen en belangrijke instrumenten, zoals de economische instrumenten, te promoten en door een minimale harmonisering van de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) te garanderen;

· afvalstreefdoelen op middellange termijn vast te leggen in lijn met de EU-ambities op het gebied van efficiënt gebruik van hulpbronnen en toegang tot grondstoffen.

De voorgestelde operationele doelstellingen zijn een afspiegeling van de ambities die in het onlangs door de Raad en het Parlement aangenomen zevende milieuactieprogramma van de Europese Unie (zevende MAP) zijn bekendgemaakt:

­ De afvalproductie moet dalen en worden losgekoppeld van de evolutie van het bbp.

­ Er moet in de hoogst haalbare mate gebruik worden gemaakt van hergebruik en recycling.

­ Afvalverbranding moet worden beperkt tot afvalstoffen die niet recycleerbaar zijn.

­ Het storten van terugwinbaar afval moet geleidelijk worden verboden.

­ De hoeveelheid zwerfvuil op zee moet drastisch dalen.

De doelstellingen om de wetgeving te vereenvoudigen en de regeldruk te verminderen (ook voor kmo's) en om te garanderen dat de streefdoelen "geschikt zijn voor het beoogde doel", zijn volledig in overeenstemming met de inspanningen van de Commissie om een gezonde regelgeving te garanderen. Daarnaast houdt het voorstel sterk rekening met de bevindingen van de "geschiktheidstest" (ex-postevaluatie) van de vijf EU-richtlijnen inzake afvalstromen (met inbegrip van de Verpakkings- en Verpakkingsafvalrichtlijn), die tegelijk met de herziening van de EU-afvalstreefdoelen is uitgevoerd.

4. Beleidsopties

Op basis van een diepgaande analyse van wat in het verleden al dan niet doeltreffend is gebleken, en na uitgebreide raadpleging van de belanghebbenden is beslist om de volgende drie opties (en een reeks subopties en specifieke maatregelen) meer in detail te analyseren:

Optie 1 – Volledige tenuitvoerlegging garanderen:

• Geen extra EU-actie zonder nalevingsbevordering.

Optie 2 – Vereenvoudiging, betere monitoring, verspreiding van beste werkwijzen:

• Definities van belangrijke begrippen (bijvoorbeeld "recycling" en "hergebruik") op elkaar afstemmen en achterhaalde vereisten intrekken;

• de meetmethoden (slechts één methode om "huishoudelijk en vergelijkbaar afval" te meten) en rapporteringsverplichtingen vereenvoudigen;

• nationale registers betreffende afvalinzameling en afvalbeheer creëren en eisen dat belangrijke gegevens en statistieken door derden worden gecontroleerd;

• een procedure voor vroegtijdige waarschuwing invoeren om de prestaties van de lidstaten op te volgen en, indien nodig, tijdig corrigerende maatregelen eisen;

• minimumvoorwaarden voor de werking van UPV-regelingen vastleggen.

Optie 3 – EU-streefdoelen upgraden:

De huidige prestaties van de lidstaten die het verst staan, en de tijd die nodig was om deze streefdoelen te bereiken, zijn in overweging genomen om realistische streefdoelen en deadlines voor alle lidstaten voor te stellen en tegelijk de belangrijkste doelstellingen van het zevende MAP te bereiken.

Optie 3.1 – Hogere streefdoelen voor het recycleren/hergebruiken van stedelijk afval formuleren:

­ Laag: streefdoel van 60 % hergebruik/recycling tegen 2030; 50 % tegen 2025.

­ Hoog: streefdoel van 70 % hergebruik/recycling tegen 2030; 60 % tegen 2025.

Optie 3.2 – Hogere streefdoelen voor het recycleren/hergebruiken van verpakkingsafval formuleren:

­ Hogere materiaalgerichte streefdoelen tussen 2020 en 2030 (80 % hergebruik/recycling).

­ Variant: specifiek apart streefdoel voor non-ferrometalen ("metaalscheiding").

Optie 3.3 – Uitfaseren van het storten van terugwinbaar stedelijk afval:

­ Verbod op plastic/papier/glas/metalen tegen 2025 (max. 25 % storten), totaal verbod tegen 2030 (max. 5 %).

Optie 3.4 – Combinatie van opties 3.1, 3.2 en 3.3

Optie 3.5 – Zelfde als optie 3.4 met verschillende deadlines voor verschillende groepen van landen

Optie 3.6 – Zelfde als optie 3.4 met een kortere deadline voor alle lidstaten met mogelijkheid tot uitstel voor sommige lidstaten

Optie 3.7 – Zelfde als optie 3.4 met een uitbreiding van het stortverbod tot alle met stedelijk afval vergelijkbaar afval

5. Effectbeoordeling

De effecten van de geïdentificeerde beleidsopties hebben hoofdzakelijk betrekking op:

Kosten en besparingen van een betere afvalinzameling en -verwerking (bv. meer hergebruik en recycling). Om de recyclingcijfers te verbeteren, moeten de inzamelsystemen in de loop der tijd evolueren, bv. van "brengsystemen" naar "huis-aan-huishaalsystemen". De extra investeringskosten hiervoor zullen geleidelijk afnemen omdat de inzamel- en verwerkingskosten voor gemengd restafval naar verwachting zullen dalen, terwijl de inkomsten uit gerecycleerde materialen naar verwachting zullen stijgen. Voordelen verbonden aan de grotere beschikbaarheid van (secundaire) grondstoffen, waardoor de risico's van toekomstige prijsstijgingen van primaire grondstoffen die de Europese verwerkingsindustrie waarschijnlijk te wachten staan, zullen afnemen. Voordelen voortvloeiend uit betere mogelijkheden voor hergebruik en recycling van afvalstoffen op de interne markt van de Europese Unie (beter gebruik van bestaande en ontwikkeling van nieuwe, innovatieve infrastructuren voor afvalverwerking, met gunstige gevolgen voor de afvalbeheersector in de Europese Unie). Kosten en voordelen verbonden aan een betere monitoring, minder administratieve lasten en vereenvoudiging. Banencreatie, omdat van de bovenste trappen van de afvalhiërarchie (inclusief gescheiden inzameling, hergebruik en recycling) geweten is dat ze veel arbeidsintensiever zijn dan afvalverwijdering en -verbranding. Voordelen in termen van maatschappelijke aanvaarding. Voor de infrastructuur die nodig is voor hergebruik en recycling van afvalstoffen is de maatschappelijke aanvaarding doorgaans veel groter dan voor afvalverwijderings- en verbrandingsinstallaties. Positieve effecten voor het milieu, zowel rechtstreeks (beter afvalbeheer, minder zwerfvuil, ook in het mariene milieu) als onrechtstreeks (lagere uitstoot van broeikasgassen en minder luchtvervuiling dankzij het vermeden gebruik van onbewerkte grondstoffen en energie). Hierdoor zullen de effecten op de menselijke gezondheid ook positief zijn.

Terwijl enkele van deze effecten (vooral deze verbonden aan een betere afvalinzameling, milieuvoordelen en banencreatie) in cijfers en bedragen kunnen worden uitgedrukt, kunnen andere aspecten alleen op een meer kwalitatieve manier worden beschreven (bijvoorbeeld verminderde afhankelijkheid van ingevoerde grondstoffen).

Hoewel de effecten van optie 1 ("volledige tenuitvoerlegging") in vergelijking met een scenario met ongewijzigd beleid zijn beoordeeld, is bij het vaststellen van de effecten van opties 2 en 3 "volledige tenuitvoerlegging" als uitgangspunt gebruikt.

Optie 1 – Volledige tenuitvoerlegging van bestaande wetgeving

De jaarlijkse nettokosten (hogere inzamel-/verwerkingskosten min milieuvoordelen) van deze optie worden tegen 2020 op 1 500 miljoen EUR geraamd en zullen in 2035 naar verwachting geleidelijk dalen tot minder dan 600 miljoen EUR in alle 28 lidstaten van de Europese Unie. De geraamde stijging op het gebied van rechtstreekse werkgelegenheid bedraagt 36 761 voltijdsequivalenten (VTE).

Optie 2 – Vereenvoudiging, betere monitoring, verspreiding van beste werkwijzen

Hoewel het verbeteren van de statistieken, via nationale registers bijvoorbeeld, van sommige lidstaten extra inspanningen zal vragen, zal dit tegelijk de rapporteringskosten doen dalen. Het voorgestelde "systeem voor vroegtijdige waarschuwing" zal zowel van de Commissie als van de lidstaten inspanningen vergen, maar kan de behoefte aan inbreukprocedures in een later stadium doen afnemen en ook ongeschikte investeringen voorkomen. Een aanzienlijke vereenvoudiging van de rapporteringseisen voor de lidstaten zal kostenbesparingen opleveren; deze kunnen worden gebruikt om de eventuele nettokosten van maatregelen ter verbetering van de monitoring te dekken. Ten slotte zal het vastleggen van minimumvoorwaarden voor de werking van UPV-regelingen onder andere hun kostenefficiëntie verbeteren.

Optie 3 – EU-streefdoelen upgraden

Voor de jaren 2014 tot 2030 worden de belangrijkste effecten van de verschillende subopties van optie 3 die in afdeling 4 hierboven worden beschreven, samengevat in de tabel hieronder. Zoals blijkt uit de tabel, biedt een combinatie van subopties 3.1, 3.2 en 3.3 (namelijk subopties 3.4-7) de beste kosten-batenverhouding en leidt ze ook tot de creatie van meer banen en een grotere daling van de uitstoot van broeikasgassen:

Optie || Financiële kosten (NCW 2014-2030), miljard EUR (1) || Financiële kosten (NCW 2014-2030), miljard EUR (2) || Netto sociale kosten (1+2) || Banen (VTE in 2030) || Broeikas-gassen miljoen ton CO2eq (2030) || Broeikas-gassen miljoen ton CO2eq (2014-2030)

Optie 3.1 - laag || -3,73 || -3,96 || -7,69 || 78 519 || -23 || -107

Optie 3.1 - hoog || -8,41 || -8,49 || -16,91 || 137 585 || -39 || -214

Optie 3.2 || -11,2 || -8,45 || -19,66 || 107 725 || -20 || -183

Optie 3.2 - metaalscheiding || -13,48 || -10,05 || -23,53 || 107 643 || -24 || -250

Optie 3.3 || 5,64 || -0,65 || 4,99 || 46 165 || -13 || -49

Optie 3.4 || -12,65 || -13 || -25,65 || 177 637 || -44 || -308

(1) Optie 3.5 en 3.6 || -13,62 || -13,58 || -27,2 || 177 628 || -44 || -320

(2) Optie 3.7 || -10,7 || -18,3 || -29 || || -62 || -443

Opmerking: Negatieve kosten vertegenwoordigen een voordeel.

Opties 3.4-7 bieden een coherent perspectief op afvalbeheer in de Europese Unie op basis van de ervaringen uit het verleden van de lidstaten die het verst staan: stortbeperkingen worden geleidelijk ingevoerd, tegelijk met een gestage verhoging van de streefdoelen op het gebied van recycling; dit helpt voorkomen dat er een overcapaciteit van afvalverwerkingsinstallaties, zoals verbrandingsovens of andere laagpresterende installaties, ontstaat.

In vergelijking met "volledige tenuitvoerlegging" zullen opties 3.4-7 ook een extra daling van de hoeveelheid zwerfvuil op zee van 7 % tegen 2020 en 23 % tegen 2030 opleveren. Bijkomende besparingen dankzij kleinere instromen van zwerfvuil op zee worden geraamd op 136 miljoen EUR tegen 2030, hoofdzakelijk omdat stranden minder hoeven te worden schoongemaakt en schade aan vissersvaartuigen en vistuigen wordt vermeden.

6. Vergelijking van opties

Onderstaande tabel biedt een samenvatting van de relatieve bijdrage van elke optie aan de hoofddoelstellingen zoals beschreven in afdeling 3. Op die basis kunnen de volgende conclusies worden getrokken:

Optie 2 zou nuttig zijn om de verwezenlijking van bestaande streefdoelen te ondersteunen, maar lijkt essentieel als de voorgestelde nieuwe streefdoelen worden gehanteerd. De in optie 2 voorgestelde maatregelen dragen aan het merendeel van de geïdentificeerde doelstellingen bij en moeten worden gezien als "begeleidende maatregelen" ter bevordering van de naleving van de wetgeving en de verwezenlijking van de streefdoelen. Opties 3.1, 3.2 en 3.3 op zich zullen niet de beste resultaten opleveren in termen van coherentie tussen de voorgestelde streefdoelen en de kosten-batenverhouding. Optie 3.4 met een ruimer verbod op het storten van afval (d.w.z. optie 3.7) lijkt het aantrekkelijkst.

· Er bestaat geen uitgesproken voorkeur tussen optie 3.4 en opties 3.5 en 3.6: onderling verschillende streefdoelen vastleggen voor de lidstaten leidt tot een hogere netto contante waarde, aangezien voordelen uit een beter afvalbeheer door sommige lidstaten sneller worden gerealiseerd, maar het maakt de wetgeving complexer.

|| Doelstelling 1 - Vereenvoudiging || Doelstelling 2 - Betere monitoring || Doelstelling 3 - Verspreiding van beste werkwijzen || Doelstelling 4 - Efficiënt gebruik van hulpbronnen

Optie 1 || 0 || 0 || 0 || 0

Optie 2 || + + + || + + + || + + || +

Optie 3 Optie 3.1 - laag Optie 3.1 - hoog Optie 3.2 Optie 3.3 Optie 3.4 Optie 3.5 Optie 3.6 Optie 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + +

Daarom wordt een combinatie van opties 2 en 3.7 voorgesteld. In vergelijking met volledige tenuitvoerlegging (optie 1) biedt deze combinatie tal van voordelen op het gebied van:

daling van de administratieve lasten in het bijzonder voor kmo's, vereenvoudiging en betere tenuitvoerlegging, ook door streefdoelen "geschikt voor het beoogde doel" te houden; banencreatie – tegen 2030 zouden meer dan 180 000 rechtstreekse banen kunnen worden gecreëerd, waarvan het merendeel niet naar niet-EU-landen kan worden gedelokaliseerd; lagere uitstoot van broeikasgassen – tussen 2014 en 2030 zou ongeveer 443 miljoen ton kunnen worden vermeden; secundaire grondstoffen die opnieuw in de economie zullen worden ingezet – waardoor meer dan twee keer zo veel stedelijk afval en verpakkingsafval zal worden gerecycleerd dan in 2011. De voorgestelde maatregelen zullen als een katalysator werken om de verwezenlijking van alle EU-streefdoelen te garanderen, die in 10 % tot 40 % (afhankelijk van het materiaal) van de totale grondstoffenbehoefte van de Europese Unie zullen helpen voorzien; positieve effecten op het concurrentievermogen van de Europese afvalbeheer- en recyclingsectoren en op de secundaire sector in de Europese Unie (betere UPV, lagere risico's op het gebied van toegang tot grondstoffen en grondstoffenprijzen); 7 % minder zwerfvuil op zee tegen 2020 en 24 % minder tegen 2030.

De voorgestelde streefdoelen op middellange termijn zullen aan de lidstaten en de afvalverwerkers het nodige duidelijke signaal geven zodat nieuwe strategieën en investeringen tijdig en met de nodige zekerheid kunnen worden aangepast. Uit voorbije ervaringen is gebleken dat een verbetering van het beheer van stedelijk en verpakkingsafval gecombineerd met een stortverbod als een katalysator voor het beheer van alle andere soorten afval werkt.

7. Toezicht en evaluatie

De meeste statistieken met betrekking tot afvalproductie en -verwerking (recycling, nuttige toepassing, storten) worden nu al door de lidstaten opgesteld en aan de Commissie meegedeeld (Eurostat/DG ENV). Er worden geen nieuwe streefdoelen voorgesteld, het bestaande streefdoel zou voor sommige ervan worden geüpgraded en verduidelijkt, achterhaalde streefdoelen zouden echter worden geschrapt.

Met de steun van het Europees Milieuagentschap (EEA) zal om de drie jaar de "afstand tot het streefdoel", zoals weergegeven in de laatst beschikbare statistieken en verwachte gegevens worden vastgesteld, in het bijzonder in de context van de voorgestelde procedure voor "vroegtijdige waarschuwing". Het EEA is ook van plan om zijn ex-ante- (model) en ex-postevaluatie van de prestaties van de lidstaten op het gebied van beheer van stedelijk afval geregeld te updaten. In de toekomst kunnen ook andere soorten indicatoren worden gegenereerd zoals het potentiële aantal ton afval dat elk jaar voor de EU-economie verloren gaat, het gebruik van secundaire grondstoffen in producten en op de markt.