Speciaal verslag De kosteneffectiviteit  
van EU-steun inzake 
plattelandsontwikkeling 
voor niet-productieve 
investeringen in de 
landbouwNL 2015  nr. 20
EUROPESE
REKENKAME R

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2015
Print ISBN 978-92-872-3283-0 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/319427 QJ-AB-15-017-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-3298-4 ISSN 1977-575X doi:10.2865/005187 QJ-AB-15-017-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-3270-0 ISSN 1977-575X doi:10.2865/439436 QJ-AB-15-017-NL-E
© Europese Unie, 2015
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Printed in Luxembourg
De kosteneffectiviteit 
van EU-steun inzake 
plattelandsontwikkeling 
voor niet-productieve 
investeringen in de 
landbouw
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2015  nr. 20
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van 
specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze taken zorgt de ERK dat 
deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de 
omvang van de betrokken inkomsten en uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I — onder leiding van ERK-lid Augustyn Kubik — die 
gespecialiseerd is in de uitgaventerreinen instandhouding en beheer van de natuurlijke hulpbronnen. De controle werd 
geleid door ERK-lid Jan Kinšt, ondersteund door Alejandro Ballester Gallardo, kabinetschef; Bernard Moya kabinets -
attaché, Davide Lingua, eenheidshoofd en Paulo Oliveira, teamleider. Het controleteam bestond uit Franco Radicati, Anne 
Poulsen, Paul Toulet-Morlane en Zoltan Papp. Murielle Siffert bood secretariële ondersteuning.
03
 Inhoud
Paragraaf
 Woordenlijst
I – IX Samenvatting
1 – 9 Inleiding
1 – 9 EU-steun voor niet-productieve investeringen in de landbouw
10 – 14 Reikwijdte en aanpak van de controle
15 – 71 Opmerkingen
15 – 34 De Rekenkamer vond aanwijzingen voor doeltreffende NPI-steun ondanks tekortkomingen in de 
selectieprocedures en de toezichtinstrumenten
17 – 18 Ondanks de brede definitie van agromilieubehoeften verleenden lidstaten gerichte steun door de soorten 
NPI’s die in aanmerking kwamen voor financiering te beperken
19 – 23 De vier de gecontroleerde lidstaten verwezen allemaal naar de complementariteit van de NPI-steun, maar 
slechts twee pasten dit principe toe op operationeel niveau om synergieën te bevorderen met andere 
steunregelingen
24 Tekortkomingen in de selectieprocedures van de gecontroleerde lidstaten leidden ertoe dat NPI’s werden 
ondersteund die niet subsidiabel waren of waarvan de selectie onvoldoende onderbouwd was
25 – 31 Er was een gebrek aan relevante gegevens waaruit bleek wat er was verwezenlijkt met de EU-steun voor 
NPI’s op het niveau van de EU en de lidstaten…
32 – 34 …desondanks vond de Rekenkamer aanwijzingen dat 71 % van de gecontroleerde NPI’s bijdroeg aan 
doelstellingen in verband met het duurzame gebruik van landbouwgrond
35 – 50 De kosten van de ondersteunde NPI’s in de gecontroleerde lidstaten waren vaak onredelijk hoog 
of onvoldoende onderbouwd
39 – 41 Aan NPI’s worden hoge percentages overheidssteun toegekend, hoewel ze soms rendabele onderdelen 
bevatten
42 – 48 De gecontroleerde lidstaten financierden investeringen met buitensporig hoge kosten of met kosten die 
onvoldoende onderbouwd waren
49 – 50 Er waren problemen met de redelijkheid van de kosten bij de meeste van de door de Rekenkamer 
gecontroleerde NPI’s
04 Inhoud
51 – 71 Aan het begin van de periode 2014-2020 waren tekortkomingen in de periode 2007-2013 die van 
invloed waren op de kosteneffectiviteit van NPI-steun nog niet gecorrigeerd
60 – 61 Niet altijd complementariteit bereikt op operationeel niveau om synergieën te bevorderen
62 – 64 Gebrek aan geschikte indicatoren en prestatiegegevens naast input en output
65 – 66 Tekortkomingen in de selectieprocedures
67 – 68 Steunpercentages niet aangepast op basis van de rendabele elementen van de investeringen
69 – 70 Onredelijke of onvoldoende onderbouwde kosten
71 Ander subsidiabiliteitsprobleem
72 – 81 Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage I —  Belangrijkste kenmerken van de steun in het kader van de Elfpo-maatregel voor 
niet-productieve investeringen in de landbouw
 Bijlage II — Samenvatting van ter plaatse bezochte NPI’s
 Bijlage III  — Samenvatting van behoeften, doelstellingen en soorten NPI’s per lidstaat
 Antwoorden van de Commissie
05
 Woordenlijst
Beheersautoriteit : een nationaal of regionaal orgaan dat door de lidstaat wordt aangewezen om een 
plattelandsontwikkelingsprogramma te beheren.
Doelmatigheid : het bereiken van de beste verhouding tussen doeltreffendheid en kosten.
Doeltreffendheid : het verwezenlijken van de vastgestelde doelstellingen. Ten behoeve van deze controle worden 
subsidiabele niet-productieve investeringen die voorzien in een agromilieubehoefte en/of bijdragen aan de 
verwezenlijking van een door de lidstaten in hun POP’s genoemde doelstelling, als doeltreffend beschouwd.
Elfpo : Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling.
Elfpo-verordening : Verordening (IG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor 
plattelandsontwikkeling uit het Elfpo.
Evaluatie : een periodieke verzameling en analyse van bewijzen om conclusies te kunnen trekken met betrekking 
tot de doeltreffendheid en doelmatigheid van interventies.
Ex-ante-evaluatie : onderdeel van de opstelling van elk programma voor plattelandsontwikkeling, gericht op een 
optimale toewijzing van de begrotingsmiddelen en een verbetering van de kwaliteit van de programmering.
Gedeeld beheer : een methode om de EU-begroting uit te voeren waarbij de Commissie de uitvoeringstaken 
delegeert aan de lidstaten, maar toch de eindverantwoordelijkheid behoudt. 
GTEK : gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader. Een gemeenschappelijk kader voor toezicht op en evaluatie 
van interventies op het gebied van plattelandsontwikkeling voor de programmeringsperiode 2007-2013 als 
instrument om de prestaties van de programma’s te verbeteren, de naleving van de verantwoordingsplicht te 
garanderen en om de mate waarin de doelstellingen zijn verwezenlijkt te kunnen beoordelen.
Kosteneffectiviteitsanalyse : vergelijkt de kosten en effecten van een interventie om te beoordelen in welke mate 
sprake is van een gunstige kosten-batenverhouding. Ten behoeve van deze controle worden niet-productieve 
investeringen als kosteneffectief beschouwd als: i) ze doeltreffend zijn (zie definitie van doeltreffendheid 
hierboven) en, ii) er geen bewijs is dat dezelfde investeringen tegen lagere kosten uitgevoerd had kunnen 
worden. Als dezelfde investeringen tegen lagere kosten uitgevoerd hadden kunnen worden, wordt de kosten-
batenverhouding ervan ondermijnd, omdat dezelfde doelstellingen en/of resultaten tegen lagere kosten 
verwezenlijkt hadden kunnen worden.
Maatregel : een steunregeling voor de uitvoering van beleid. Voor elke maatregel worden specifieke regels vastgesteld 
die moeten worden nageleefd bij de projecten of acties die kunnen worden gefinancierd. Er zijn twee hoofdsoorten 
maatregelen: investeringsmaatregelen en oppervlaktegebonden steun.
NPI : niet-productieve investering ondersteund door Elfpo-maatregel 216.
Plattelandsontwikkelingsprogramma  (POP): een document dat wordt opgesteld door een lidstaat of regio en 
goedgekeurd door de Commissie voor de planning van en het toezicht op de uitvoering van het beleid inzake 
plattelandsontwikkeling.
Programmeringsperiode : meerjarig kader voor de planning en uitvoering van EU-beleid zoals 
plattelands  ontwikkeling.
Resultaten : de directe effecten of veranderingen als gevolg van de interventie.
06 Woordenlijst
Toezicht : regelmatig onderzoek naar de middelen, output en resultaten van interventies.
Tussentijds evaluatieverslag (TEV) : een soort lopend evaluatieverslag. In deze tussentijdse evaluatieverslagen 
worden maatregelen voorgesteld om de kwaliteit en de uitvoering van de programma’s te verbeteren.
07
 Samenvatting
I
Als onderdeel van het EU-beleid inzake plattelands -
ontwikkeling kunnen lidstaten het EU-budget gebrui -
ken om subsidies te verstrekken voor de kosten van 
niet-productieve investeringen (NPI’s). NPI’s zijn 
investeringen die geen aanzienlijke baten, inkomsten 
of opbrengsten opleveren, noch de waarde van het 
bedrijf van de begunstigde aanzienlijk vergroten, 
maar wel een positieve impact hebben op het milieu. 
NPI’s moeten in het bijzonder een complementaire 
rol spelen in de verwezenlijking van de agromilieu -
doelstellingen of van de verbintenissen die kunnen 
worden aangegaan in het kader van andere milieu -
regelingen, of in de verbetering van de milieuwaarde 
van beschermde gebieden.
II
Overheidssteun voor NPI’s wordt verleend door het 
Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikke -
ling (Elfpo) en nationale cofinanciering. De percenta -
ges overheidssteun voor NPI’s zijn veel hoger dan de 
percentages voor andere, productieve investeringen 
en dekken vaak 100 % van de totale investeringskos -
ten. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 werd 
ongeveer 860  miljoen  euro aan overheidsgeld aan 
NPI’s besteed. In de controle werd de kosteneffecti -
viteit onderzocht van de NPI-bijdrage aan de verwe -
zenlijking van milieudoelstellingen in de programme -
ringsperiode 2007-2013.
III
De conclusies van deze controle zijn gebaseerd op 
het onderzoek naar de beheers- en controlesystemen 
van vier lidstaten die 80 % van alle voor NPI’s beschik -
bare Elfpo-middelen uitgeven en op bezoeken aan 28 
NPI-projecten die meestal werden gefinancierd. De 
algemene conclusie van de Rekenkamer is dat NPI-
steun heeft bijgedragen aan de verwezenlijking van 
milieudoelstellingen in verband met het duurzaam 
gebruik van landbouwgrond, maar op een manier die 
niet kosteneffectief was.IV
Hoewel de lidstaten de complementaire rol van NPI’s 
niet altijd in synergie met andere steunregelingen 
waarborgden, richtten ze NPI-middelen wel op inves -
teringssoorten die het potentieel hadden om doeltref -
fend te voorzien in hun agromilieubehoeften. Uit de 
controle bleek echter dat de lidstaten investeringskos -
ten vergoedden die onredelijk hoog of onvoldoende 
onderbouwd waren en daarmee de NPI-steun niet 
kosteneffectief maakten. Daarnaast leidden tekortko -
mingen in de selectieprocedures ertoe dat lidstaten 
NPI-projecten financierden die niet in aanmerking 
kwamen voor EU-financiering of projectaanvragen 
selecteerden zonder naar behoren te verifiëren of ze 
voldeden aan essentiële selectiecriteria.
V
Uit de controle bleek dat 71 % van de bezochte projec -
ten een bijdrage leverde aan de verwezenlijking van 
agromilieudoelstellingen, zoals de bescherming van 
het landschap en de biodiversiteit. Wil deze bijdrage 
kosteneffectief zijn, dan is het van essentieel belang 
dat de kosten van de ondersteunde NPI’s redelijk en 
onderbouwd zijn. De Rekenkamer vond duidelijke 
aanwijzingen van onredelijke kosten bij 75 % van deze 
projecten. Als gevolg hiervan bleken slechts 5 van de 
28 gecontroleerde projecten (18 %) kosteneffectief te 
zijn.
VI
De problemen met betrekking tot de redelijkheid van 
NPI-kosten zijn wellicht niet beperkt tot de projec -
ten in de steekproef, want de concrete gevallen die 
werden gevonden, vloeien voort uit tekortkomingen 
in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten. 
Zo vergoedden ze investeringskosten op basis van 
eenheidskosten die veel hoger waren dan de feitelijke 
marktkosten of controleerden ze niet goed hoe reëel 
de geclaimde kosten waren, of accepteerden ze de 
duurste offerte voor de investering zonder van de 
begunstigden enige onderbouwing te vereisen of de 
voorgestelde kosten met benchmarks te vergelijken. 
Daarnaast vond de Rekenkamer in alle gecontroleerde 
lidstaten verschillende gevallen waar aan NPI’s met 
duidelijk rendabele elementen de maximale steunper -
centages waren toegekend die voor dit soort investe -
ringen waren vastgelegd, wat in de meeste gevallen 
betekende dat ze volledig met overheidsgeld werden 
gefinancierd.
Samenvatting 08
VII
Er was een gebrek aan prestatiegegevens die aanga -
ven wat er met de steun aan NPI’s op het niveau van 
de EU en de lidstaten was bereikt. De beschikbare 
toezichtindicatoren maten alleen input- en outputge -
gevens, zoals het bedrag van de overheidsuitgaven, 
het aantal bedrijven dat steun had ontvangen en 
het totale investeringsvolume. Als gevolg van het 
gebrek aan specifieke resultaatindicatoren bundelden 
sommige lidstaten de prestatiebeoordelingen van 
NPI’s met die van andere milieuregelingen, waarbij 
ze er gemakshalve van uitgingen dat ze allemaal op 
dezelfde manier presteerden.
VIII
De Elfpo-steun voor NPI’s wordt voortgezet in de 
programmeringsperiode 2014-2020, maar de Com -
missie en de lidstaten hebben de meeste door de 
Rekenkamer geconstateerde tekortkomingen nog niet 
gecorrigeerd. De belangrijkste reden hiervoor is dat 
ze niet genoeg hebben gedaan om tekortkomingen 
bijtijds op te sporen, zodat de nodige corrigerende 
maatregelen vóór aanvang van de nieuwe periode 
genomen hadden kunnen worden. Enerzijds verzuim -
den de lidstaten de oorzaken te analyseren van de 
onregelmatigheden die door hun eigen controles aan 
het licht kwamen teneinde het beheer van de regeling 
te verbeteren. Anderzijds vonden de eigen controles 
van de Commissie in de uitvoeringsperiode 2007-2013 
te laat plaats om lidstaten te helpen tekortkomingen 
in het beheer op te sporen en te corrigeren.
IX
Op basis van deze bevindingen doet de Rekenkamer 
de volgende aanbevelingen ter verbetering van de 
kosteneffectiviteit van NPI’s die gefinancierd zullen 
worden in de programmeringsperiode voor platte -
landsontwikkeling 2014-2020.
— De Commissie moet toezicht uitoefenen op de 
tenuitvoerlegging van NPI’s door de betrokken 
lidstaten aan de hand van hun jaarlijkse uitvoe -
ringsverslagen vanaf 2017, onder meer op het aan -
tal en het aandeel van de NPI-projecten die zijn 
uitgevoerd in combinatie met andere maatregelen 
voor plattelandsontwikkeling of milieuregelingen, 
waaronder geïntegreerde projecten.— De lidstaten moeten in hun evaluatieplannen 
een beoordeling opnemen van de mate waarin 
NPI’s worden uitgevoerd in synergie met andere 
maatregelen voor plattelandsontwikkeling of 
milieuregelingen.
— De lidstaten moeten alle in de selectie en priorite -
ring van NPI’s gebruikte criteria openbaar maken 
en de bewijsstukken waaruit de naleving van deze 
criteria blijkt systematisch verifiëren. De lidstaten 
moeten ook zorgen voor een passende scheiding 
van functies tussen de organisaties en personen 
die betrokken zijn bij de overdracht en selectie 
van aanvragen.
— Voor de nieuwe programmeringsperiode moet de 
Commissie de lidstaten richtsnoeren verstrekken 
over selectiecriteria, met de nodige aandacht voor 
de transparantie ervan, en nagaan of de lidstaten 
de juiste procedures voor de selectie van projec -
ten toepassen.
— De Commissie moet ervoor zorgen dat er toezicht 
wordt gehouden op de bijdrage van NPI’s aan de 
verwezenlijking van EU-agromilieudoelstellingen 
of dat die bijdrage op zijn minst specifiek wordt 
beoordeeld tijdens de evaluaties van de program -
meringsperiode 2014-2020.
— Lidstaten waar sprake is van aanzienlijke NPI-steun 
moeten specifieke resultaatindicatoren vastleggen 
en verslag uitbrengen van deze indicatoren in hun 
jaarlijkse uitvoeringsverslagen en evaluaties.
— Lidstaten moeten zo snel mogelijk passende cri -
teria ontwikkelen voor het bepalen van de ren -
dabele elementen van NPI’s waaraan de hoogste 
steunpercentages worden toegekend. Op basis 
van deze beoordeling moeten lidstaten de intensi -
teit van de steun aanpassen.
— Tevens moet de Commissie nadere richtsnoe -
ren opstellen voor de vaststelling van dergelijke 
criteria.
— Lidstaten moeten onverwijld procedures invoeren 
om ervoor te zorgen dat de kosten van NPI’s die 
steun ontvangen niet hoger zijn dan de kosten van 
soortgelijke door de markt aangeboden goederen, 
diensten of werkzaamheden.
Samenvatting 09
— De Commissie moet in het licht van haar meer -
jarige controleplan de doeltreffende toepassing 
van de controles door de lidstaten nagaan waarin 
is voorzien om de redelijkheid van de kosten te 
garanderen.
— Lidstaten moeten, voordat de eerste controles ter 
plaatse voor de periode 2014-2020 plaatsvinden, 
een methode ontwikkelen om de oorzaak van de 
fouten die bij deze controles aan het licht komen 
tijdig te consolideren en te analyseren.
— Bij het plannen van toekomstige controles moet 
de Commissie naar behoren rekening houden met 
de omvang van de tekortkomingen die de Reken -
kamer op het uitgaventerrein heeft geconstateerd, 
ongeacht het beperkte financiële belang ervan.
10
 Inleiding
EU-steun voor niet-
productieve investeringen 
in de landbouw
01 
Niet-productieve investeringen (NPI’s) 
zijn investeringen die geen aanzienlij -
ke baten, inkomsten of opbrengsten 
opleveren, noch de waarde van het 
bedrijf van de begunstigde aanzienlijk 
vergroten, maar wel een positieve im -
pact hebben op het milieu. Overheids -
steun voor NPI’s vormt een financiële 
stimulans voor de eigenaren van land -
bouwbedrijven om dit soort milieu -
vriendelijke investeringen te doen. De 
inhoud van NPI’s is gevarieerd en loopt 
uiteen van het herstel van landschaps -
kenmerken, zoals traditionele omhei -
ningen, wetlands, heggen en stapel -
muren, tot het creëren en/of herstellen 
van een habitat of landschapselement, 
zoals heidegebieden, soortenrijk 
grasland of met bloemen verrijkte 
grasbermen (zie tekstvak 1 ).02 
In de periode 2007-2013 verleende het 
Europees Landbouwfonds voor plat -
telandsontwikkeling (Elfpo) steun aan 
NPI’s in het kader van maatregel 216. 
Zoals weergegeven in figuur 1 , vormt 
deze maatregel een onderdeel van as 2 
van het plattelandsontwikkelingsbe -
leid met betrekking tot de overkoepe -
lende doelstelling van een duurzaam 
gebruik van landbouwgrond.
Voorbeelden van ondersteunde NPI’sTekstvak 1
Stapelmuur in Apulië (IT) Wandelplankier door een wetland in Oost-Devon (VK).
Bron:  Europese Rekenkamer.
11 Inleiding
03 
De Elfpo-verordening1 bepaalt het 
volgende: „Er dient steun te worden 
toegekend voor niet-productieve in -
vesteringen die noodzakelijk zijn voor 
de nakoming van agromilieuverbinte -
nissen of andere agromilieudoelstel -
lingen, of die op het landbouwbedrijf 
worden verricht om de recreatieve 
waarde voor het publiek van de be -
treffende Natura 2000-zone en andere 
gebieden met een hoge natuurwaarde 
te vergroten.”
04 
NPI’s moeten in het bijzonder een 
complementaire rol spelen in het hel -
pen verwezenlijken van een duurzaam 
gebruik van landbouwgrond, door de 
milieuwaarde van beschermde gebie -
den te verbeteren of door een bijdrage 
te leveren aan het nakomen van agro -
milieuverbintenissen, bijvoorbeeld 
verbintenissen ondersteund door 
maat regel 214 voor plattelandsontwik -
keling2 „agromilieubetalingen”. NPI’s 
kunnen ook onafhankelijk worden 
uitgevoerd om andere agromilieudoel -
stellingen te verwezenlijken, die vaak 
worden gedeeld met andere milieu -
regelingen en/of maatregelen.05 
In de programmeringsperiode 2014-
2020 blijft steun voor NPI’s vallen 
onder de nieuwe submaatregel3 4.4 
„steun voor niet-productieve investe -
ringen in verband met de verwezen -
lijking van agromilieuklimaatdoelstel -
lingen”. De maatregel is in principe 
hetzelfde als in 2007-2013 wat betreft 
achtergrond, reikwijdte, begunstigden, 
aard en omvang van de steun. Ook 
behoudt de maatregel zijn comple -
mentaire rol ten opzichte van andere 
maatregelen4 en/of andere milieudoel -
stellingen. Bijlage I  beschrijft ter ver -
gelijking de achtergrond en bepaalde 
kenmerken van de maatregel in de 
programmeringsperiodes 2007-2013 
en 2014-2020.Figuur 1Structuur van as 2 van het plattelandsontwikkelingsbeleid met betrekking tot het 
duurzaam gebruik van landbouwgrond
Bron: Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling (ENPO).
As/uni00A02 — Verbetering van het milieu en het platteland
Duurzaam gebruik 
van landbouwgrondBetalingen voor natuurlijke handicaps aan landbouwers in berggebieden
Betalingen aan landbouwers in andere gebieden met handicaps dan 
berggebieden
Natura/uni00A02000-betalingen en betalingen in verband met Richtlijn/uni00A0
2000/60/EG
AgromilieubetalingenDierenwelzijnsbetalingenNiet-productieve investeringen 216215214213212211
1 Overweging 37 van Verorde -
ning (EG) nr. 1698/2005 van de 
Raad van 20 september 2005 
inzake steun voor plattelands -
ontwikkeling uit het Europees 
Landbouwfonds voor 
plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) (PB L 277 van 
21.10.2005, blz. 1).
2 Plattelandsontwikkelingsmaat -
regel 214 „agromilieubetalin -
gen” ondersteunt de duurzame 
ontwikkeling van plattelands -
gebieden. De in het kader van 
deze maatregel toegekende 
betalingen bestrijken 57 % van 
de overheidsfinanciering voor 
een duurzaam gebruik van 
landbouwgrond. De maatregel 
stimuleert landbouwers en 
andere grondbeheerders om 
ervoor te kiezen landbouwpro -
ductiemethoden in te voeren 
of te blijven toepassen die 
verenigbaar zijn met de 
bescherming en verbetering 
van het milieu, het landschap 
en de kenmerken daarvan, de 
natuurlijke hulpbronnen, de 
bodem en de genetische 
diversiteit.
3 Zoals bepaald in uitvoerings -
verordening (EU) nr. 808/2014 
van de Commissie van 17 juli 
2014 tot vaststelling van 
uitvoeringsbepalingen van 
Verordening (EU) nr. 1305/2013 
van het Europees Parlement 
en de Raad inzake steun voor 
plattelandsontwikkeling uit 
het Europees Landbouwfonds 
voor Plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) (PB L 227 van 31.7.2014, 
blz. 18).
12 Inleiding
06 
De Commissie en de lidstaten delen de 
verantwoordelijkheid voor het beheer 
van EU-steun aan NPI’s. Lidstaten 
moeten specifieke doelstellingen 
vastleggen en doeltreffende beheers- 
en controlesystemen toepassen om 
te garanderen dat de ondersteunde 
investeringen in overeenstemming zijn 
met de toepasselijke regels en kosten -
efficiënt zijn.
07 
De Commissie stelt uitvoeringsvoor -
schriften en richtsnoeren vast en keurt 
nationale of regionale programma’s 
voor plattelandsontwikkeling (POP’s) 
goed, waarin de lidstaten hun doelstel -
lingen voor de geselecteerde steun -
maatregelen vastleggen. De Commis -
sie houdt toezicht op de uitvoering 
van de programma’s en controleert of 
de nationale overheden van de lidsta -
ten doeltreffende beheers- en contro -
lesystemen hebben ingevoerd.08 
Voor de periode 2007-2013 kunnen de 
voor NPI’s vastgelegde percentages 
overheidssteun 100 % van de totale 
subsidiabele kosten bedragen. Ter 
vergelijking: bij andere productieve 
investeringen, zoals investeringen in 
verband met de modernisering van 
landbouwbedrijven of de toevoeging 
van waarde aan landbouwproducten, 
wordt doorgaans een steunpercentage 
van 40 % toegepast. Voor de periode 
2014-2020 blijven deze overheids -
steunpercentages gehandhaafd.
09 
Voor de programmeringsperiode 2007-
2013 werd circa 1 014 miljoen euro, 
d.w.z. 1,5 % van de publieke financie -
ring (Elfpo, plus nationale cofinancie -
ring) voor het duurzaam gebruik van 
landbouwgrond, geprogrammeerd 
voor niet-productieve investeringen 
(zie tabel 1 ). Voor de programmerings -
periode 2014-2020 is het niet mogelijk 
om een overzicht te geven van de 
bedragen van de geprogrammeerde 
Elfpo-uitgaven, omdat de meeste 
POP’s ten tijde van het schrijven van 
dit verslag (eind mei 20155) nog niet 
waren goedgekeurd.Tabel 1Totale Elfpo- en overheidsuitgaven (Elfpo plus nationale cofinanciering) voor NPI’s in 
2007-2013 (in euro)
Maatregel OmschrijvingBetaald Geprogrammeerd
Elfpo Overheid Elfpo Overheid
216 Niet-productieve investeringen 549 900 632 859 331 286 610 843 250 1 013 996 313
Bron:  SFC2007-systeem van de Europese Commissie (mei 2015).4 „Agromilieuklimaat” verwijst 
naar de nieuwe plattelands -
ontwikkelingsmaatregel 10 
voor de periode 2014-2020. De 
betalingen in het kader van 
deze maatregel zijn gericht op 
het behoud en de bevorde -
ring van noodzakelijke 
veranderingen in de 
landbouwpraktijken met als 
doel een positieve bijdrage te 
leveren aan het milieu en het 
klimaat.
5 Volgens het SFC2014-systeem 
van de Commissie waren op 
29.5.2015  51 programmerings-
documenten door de 
Commissie goedgekeurd en 
hadden 67 programmerings -
documenten nog niet alle 
goedkeuringsprocedures 
doorlopen.
13
 Reikwijdte en aanpak van 
de controle
10 
De Rekenkamer heeft een controle 
verricht van de kosteneffectiviteit van 
NPI’s met betrekking tot hun bijdra -
ge aan de Elfpo-doelstelling van een 
duurzaam gebruik van landbouw -
grond in de programmeringsperiode 
2007-2013, met het oog op het doen 
van aanbevelingen voor de nieuwe 
programmeringsperiode. Zij doet 
dit zodat lidstaten rekening kunnen 
houden met deze aanbevelingen bij 
de uitwerking van de uitvoeringsvoor -
schriften en -procedures die op hun 
programma’s van toepassing zullen 
zijn en zodat de Commissie er ook ge -
bruik van kan maken, in het bijzonder 
om haar toezicht op de beheers- en 
controlesystemen van de lidstaten te 
verbeteren.
11 
De controle was gericht op de beant -
woording van de volgende vraag:
Hebben de NPI’s een kosteneffectieve 
bijdrage geleverd aan het duurzaam 
gebruik van landbouwgrond?
12 
In verband hiermee geeft het verslag 
van de Rekenkamer antwoord op de 
volgende subvragen:
— Hebben de NPI’s doeltreffend 
bijgedragen aan de verwezenlij -
king van agromilieudoelstellingen 
in verband met het duurzaam 
gebruik van landbouwgrond?— Waren de kosten van de onder -
steunde NPI’s onderbouwd en 
redelijk?
— Hebben de Commissie en de 
lidstaten in de periode 2007-2013 
de tekortkomingen die van invloed 
waren op de kosteneffectiviteit 
van NPI’s vastgesteld en gecorri -
geerd om verbeteringen door te 
voeren voor de periode 2014-2020?
13 
De controle vond plaats tussen 
juli 2014 en april 2015. De controle 
was gericht op de programmerings -
periode 2007-2013 en omvatte de 
beheers- en controlesystemen van 
de lidstaten met betrekking tot NPI-
steun en een steekproef bestaande 
uit 28 projecten die de meest relevan -
te NPI’s in 4 lidstaten vertegenwoor -
digden6, namelijk Portugal (vasteland), 
Denemarken, het Verenigd Koninkrijk 
(Engeland) en Italië (Apulië), die aan 
het begin van de controle 80 % van 
de Elfpo-uitgaven en 60 % van de 
begunstigden van maatregel 216 ver -
tegenwoordigden (zie figuur 2 ).6 Ten behoeve van dit verslag 
kan met lidstaat het land of 
een regio in dat land worden 
bedoeld.
14 Reikwijdte en aanpak van de controle
14 
Controle-informatie werd verzameld 
door onderzoek van documenten en 
controlebezoeken aan de beheers -
autoriteit en de begunstigden in de 
gecontroleerde lidstaten. Van de 28 
gecontroleerde NPI-projecten toetste 
de Rekenkamer de subsidiabiliteit en 
complementariteit van deze projecten 
met andere agromilieumaatregelen 
of -doelstellingen, en of ze daadwerke -
lijk hielpen voorzien in de omschreven 
agromilieubehoeften tegen redelijke 
kosten. In bijlage II  staat een samen -
vatting van deze toetsing. Figuur 2Programmeringsperiode 2007-2013 — Uitgevoerde Elfpo-uitgaven voor NPI’s
Bron:  SCF2007-systeem Europese Commissie (maart 2014).020406080100120140160180200
VK IT PT DK SE NL ES DE FR HU EE LT GR FI BEPlattelandsontwikkeling 2007-2013 — Steun voor NPI’s
Uitgevoerde Elfpo-ﬁnanciering (in miljoen euro)
15
 Opmerkingen
De Rekenkamer vond 
aanwijzingen voor 
doeltreffende NPI-steun 
ondanks tekortkomingen 
in de selectieprocedures 
en de 
toezicht  instrumenten
15 
De Rekenkamer onderzocht de be -
heers- en controlesystemen van de 
gecontroleerde lidstaten en paste de 
volgende criteria toe om te beoorde -
len of NPI-steun doeltreffend bij -
droeg aan het duurzaam gebruik van 
landbouwgrond:
— Lidstaten moeten hun specifieke 
agromilieubehoeften met betrek -
king tot het duurzaam gebruik van 
landbouwgrond en tot de soorten 
NPI’s die helpen voorzien in die 
behoeften, duidelijk omschrijven. 
Gezien het feit dat NPI’s andere 
relevante agromilieumaatrege -
len en/of -doelstellingen moeten 
aanvullen, moeten lidstaten zorg 
dragen voor deze complementa -
riteit door NPI-steun expliciet te 
verbinden met die maatregelen 
en/of doelstellingen.— Lidstaten moeten doeltreffend 
projectselectiecriteria toepassen 
om de beschikbare financiering te 
richten op de vastgestelde soor -
ten NPI’s en daarbij zorgen voor 
transparantie en naleving van de 
toepasselijke wetgeving.
— Lidstaten moeten toezicht hou -
den op de projectuitvoering en 
beoordelen of de ondersteunde 
NPI’s bijdragen aan de verwe -
zenlijking van de vastgestelde 
milieudoelstellingen.
Een interventielogica waarin deze crite -
ria worden geïllustreerd is weergegeven 
in figuur 3 .
16 
Naast het beoordelen van de beheers -
systemen onderzocht de Rekenkamer 
een steekproef van 28 NPI-projecten 
(zie paragraaf 13), de POP’s van de 
lidstaten alsmede relevante metings -
gegevens en evaluatieverslagen.Figuur 3Interventielogica van NPI’s in het kader van de programmeringsperiode 2007-2013
Vaststelling van behoeften 
en omschrijving van 
doelstellingenVaststelling van soorten 
investeringen die coherent 
zijn en gekoppeld aan 
behoeften en doelstellingenBeoordeling van de bijdrage en 
synergetische rol van NPI's bij 
het aanvullen van andere 
maatregelen en doelstellingen
16 Opmerkingen
Ondanks de brede definitie 
van agromilieubehoeften 
verleenden lidstaten gerichte 
steun door de soorten 
NPI’s die in aanmerking 
kwamen voor financiering te 
beperken
17 
Wil NPI-steun doeltreffend zijn, dan 
moet hij gericht zijn op het voorzien 
in specifieke agromilieubehoeften 
met betrekking tot het duurzaam 
gebruik van landbouwgrond. De 
Rekenkamer stelde vast dat hoewel 
alle lidstaten hun agromilieube -
hoeften breed definieerden, ze het 
risico op ongerichte steun verklein -
den door de soorten NPI’s die voor 
financiering in aanmerking kwamen 
te beperken. Een samenvatting van 
agromilieubehoeften en -doelstellin -
gen en soorten NPI’s die in elke ge -
controleerde lidstaat voorkwamen, is 
te vinden in bijlage III . Daaruit blijkt 
dat de soorten door de lidstaten ge -
selecteerde NPI’s en de in hun POP’s 
beschreven agromilieu  behoeften in 
het algemeen onderling consistent 
zijn.
18 
Wat betreft de financiële toewijzing 
van overheidssteun hebben twee 
lidstaten de steun verder nog toege -
spitst, voornamelijk op projecten op 
het gebied van landschapsonderhoud 
en -bescherming. In het geval van Por -
tugal betrof 89 % van de NPI-steun het 
herstel van traditionele stapel  muren 
langs terrasvormige wijngaarden in 
de Dourovallei. In het geval van Italië 
(Apulië) had 97 % van de overheids -
steun aan NPI’s betrekking op het 
herstel van traditionele stapelmuren 
die kenmerkend zijn voor de regio -
nale landbouwsystemen en voor het 
landschap. Dit zijn voorbeelden waarin 
duidelijk de keuze wordt gemaakt om 
NPI-steun gericht te gebruiken om in 
een agromilieubehoefte te voorzien.De vier gecontroleerde 
lidstaten verwezen allemaal 
naar de complementariteit 
van de NPI-steun, maar 
slechts twee pasten dit 
principe toe op operationeel 
niveau om synergieën te 
bevorderen met andere 
steunregelingen
19 
De Elfpo-verordening voorzag een 
complementaire rol voor NPI’s (zie 
paragrafen 3 en 4), maar gaf lidstaten 
de vrijheid om het niveau te bepalen 
waarop deze complementariteit tot 
uiting kwam. Tijdens de controle werd 
vastgesteld dat in alle gecontroleerde 
lidstaten werd verwezen naar comple -
mentariteit, maar dat alleen in twee 
lidstaten — Portugal (vasteland) en het 
Verenigd Koninkrijk (Engeland) — deze 
complementariteit was gedefinieerd 
op operationeel niveau om daadwer -
kelijk synergieën te bevorderen tussen 
verschillende milieusteunregelingen. 
Deze twee lidstaten hadden NPI-steun 
zodanig geïntegreerd in Elfpo-maat -
regel 214 „agromilieubetalingen”, dat 
er om NPI-steun te ontvangen een 
agromilieuverbintenis moest bestaan 
in verband met plattelandsontwikke -
lingsmaatregel 214.
20 
Denemarken en Italië (Apulië) daar -
entegen definieerden complementa -
riteit in minder praktische en vagere 
termen, omdat NPI-steun in die landen 
verbonden was aan algemene in hun 
POP’s beschreven agromilieudoel -
stellingen (bijvoorbeeld landschaps -
behoud en bescherming van na -
tuurlijke hulpbronnen) die andere 
Elfpo-maatregelen van as 2 deelden 
(zie figuur 1 ). Maar er werd geen com -
plementariteit ontwikkeld tussen ver -
schillende maatregelen. In tekstvak 2  
staan voorbeelden van synergieën en 
vage complementariteit van NPI-steun.
17 Opmerkingen
21 
De Rekenkamer is van oordeel dat 
de keuze om NPI-steun te integreren 
met andere plattelandsontwikkelings -
maatregelen, zoals maatregel 214, 
zorgde voor een potentieel sterkere 
verbinding met reeds bestaande 
agromilieuverbintenissen en dus 
een sterker synergie-effect stimu -
leert voor de verwezenlijking van 
agromilieudoelstellingen.
22 
Door deze integratie van maatrege -
len ontstaat echter ook het risico op 
overlapping in steun als de activiteiten 
die in het kader van elke maatregel 
worden gefinancierd niet duidelijk 
worden afgebakend. Dat was het geval in Portugal (vasteland), waar 
de steun in het kader van maatregel 
214, agro milieubetalingen, bedragen 
bevatte voor het onderhoud/herstel 
van gedeelten van stapelmuren die 
dringend hersteld moesten worden 
(slechte conditie). Als gevolg hiervan 
konden in het kader van maatregel 214 
gedane betalingen in verband met de 
onderhoudsverplichting betrekking 
hebben op zowel muren die moesten 
worden onderhouden als muren die 
moesten worden hersteld. Tegelijkertijd 
kon 100 % van de kosten van de herstel -
werkzaamheden ook vergoed worden 
in het kader van NPI-steun. Dit betekent 
dat de intensiteit van de steun voor de 
herbouw van enkele stapelmuren in fei -
te 100 % kon overstijgen. De Rekenka -
mer vond vier van dit soort gevallen in 
de zes in Portugal bezochte projecten.Voorbeelden van complementariteit met andere maatregelen/doelstellingen
In Portugal (vasteland) wordt in NPI-regelingen voor het herstel van stapelmuren in de Dourovallei van aan -
vragers geëist dat ze begunstigden zijn van maatregel 214, agromilieubetalingen. In het kader van maatregel 
214 ontvangen begunstigden financiële steun voor het aangaan van een aantal agromilieuverbintenissen. Een 
van deze verbintenissen is de bestaande stapelmuren op hun landbouwbedrijf voor een periode van minstens 
vijf jaar in goede conditie te houden. In deze gevallen is NPI-steun voor het herstel van stapelmuren comple -
mentair aan de verplichting om ze te onderhouden en dragen de twee gecombineerde maatregelen bij aan 
de doelstelling om een belangrijk landschapselement in die regio in goede conditie te houden.
In het geval van het Verenigd Koninkrijk (Engeland) is de Environmental Stewardship (milieubeheer) een vrij -
willige regeling die subsidies (gefinancierd in het kader van plattelandsontwikkelingsmaatregel 214) verleent 
aan grondbeheerders die de verbintenis aangaan om hun land te beheren ten bate van agromilieudoelstel -
lingen. Deze regeling bestaat uit een aantal verschillende niveaus met steeds strengere eisen; een van deze 
niveaus, „High-Level Stewardship” (HLS), biedt de mogelijkheid om bepaalde soorten infrastructuurwerk -
zaamheden te financieren (bijvoorbeeld het herstel van landschappen en kenmerkende elementen of van 
traditionele omheiningen) die de begunstigden zelf uitvoeren. Deze infrastructuurwerkzaamheden worden 
gefinancierd in het kader van de NPI-steun.
In het geval van Italië (Apulië) en Denemarken was NPI-steun gerelateerd aan de verwezenlijking van al -
gemene agromilieudoelstellingen die waren gedefinieerd voor heel as 2, zoals de bescherming van rurale 
landschappen en de instandhouding van de biodiversiteit, en niet beperkt tot specifieke terreinen waarvan 
was vastgesteld dat deze bijzondere ecologische waarde hebben. In het geval van Italië (Apulië) wordt van de 
begunstigden van de steun alleen vereist dat ze een landbouwactiviteit ontwikkelen, terwijl in het geval van 
Denemarken alle natuurlijke of rechtspersonen, onder wie eigenaren of pachters van landbouwgrond, begun -
stigden kunnen zijn, met uitzondering van de submaatregel voor de aankoop van grond voor het aanleggen 
van wetlands, waarvan de Deense staat de begunstigde was.Tekstvak 2
18 Opmerkingen
23 
In het algemeen bleek de door de lid -
staten gemaakte keuze om NPI-steun 
uit te voeren duidelijk uit de steek -
proef van de projecten die door de 
Rekenkamer werden bezocht, waarbij 
16 van de 28 bezochte projecten wer -
den uitgevoerd in synergie met andere 
plattelandsontwikkelingsmaatregelen 
en een meerderheid van de projecten 
(21 van de 28) complementair werd be -
schouwd aan andere agromilieudoel -
stellingen. Zie voor details bijlage II .
Tekortkomingen in de selectie van NPI-projecten
a) Selectie van niet-subsidiabele investeringen
Denemarken
De preliminaire studies (d.w.z. haalbaarheidsstudies) voor wetlandprojecten worden behandeld als aparte 
NPI’s, volgen aparte goedkeuringsprocedures en zijn economisch onafhankelijk van investeringen die in 
een later stadium kunnen plaatsvinden. Artikel 55 van Verordening 1974/20067 bepaalt echter dat algemene 
kosten van een investeringsverrichting die in aanmerking komt voor cofinanciering, alleen als zodanig kunnen 
worden beschouwd voor zover sprake is van een echte investeringsverrichting. De Rekenkamer is van oordeel 
dat deze eis de principes van een juiste kosten-batenverhouding beschermt, omdat zo wordt voorkomen dat 
EU-middelen worden besteed aan acties die geen bijdrage leveren aan de doelstellingen van de steunrege -
ling. Dit is het geval bij haalbaarheidsstudies die niet leiden tot concrete investeringen. In deze lidstaat volgde 
uiteindelijk bij minder dan de helft van de gefinancierde preliminaire studies een aparte aanvraag voor feite -
lijke investeringen in wetlands. Verder leidden haalbaarheidsstudies met een positieve conclusie in verschil -
lende gevallen niet tot de uitvoering van concrete projecten.
Italië (Apulië)
De nationale overheid heeft bepaald dat alleen eigenaren van landbouwbedrijven die zijn opgenomen in het 
register van landbouwbedrijven van de kamer van koophandel aanspraak kunnen maken op NPI-steun. De 
Rekenkamer stelde vast dat drie van de zes ter plaatse bezochte begunstigden niet voldeden aan deze eis en 
dus geen aanspraak hadden kunnen maken op NPI-steun.
7 Verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) 
nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) 
(PB L 368 van 23.12.2006, blz. 15).Tekstvak 3
19 Opmerkingen
b) Projectselectie onvoldoende transparant
VK (Engeland)
De nationale overheid bepaalt welke bedrijven potentieel ondersteund kunnen worden. Daartoe gebruikt ze 
vooraf gedefinieerde lijsten met bedrijven, waarin een rangorde is aangebracht op basis van milieu-uitkom -
sten, gevolgd door een onderhandelingsprocedure tussen de nationale overheid en de potentiële begunstig -
den. Informatie over de onderbouwing van de aangebrachte rangorde en de beoordeling van de verdienste 
van een aanvraag was echter niet beschikbaar. Bovendien suggereert de documentatie van de regeling dat 
nationale ambtenaren naar eigen inzicht beslissen over de toevoeging van extra landbeheersvoorstellen.
Denemarken
Steunaanvragen met betrekking tot NPI’s voor collectieve plantages worden vrijwel uitsluitend door een nati -
onale vereniging van landeigenaren en pachters bij de beheersautoriteiten ingediend. Deze nationale vereni -
ging beslist op basis van eigen criteria welke lokale vereniging aan de ingediende projecten zal deelnemen en 
uiteindelijk welke projecten steun zullen krijgen. Bovendien zit de nationale vereniging in het adviescomité 
dat de rangorde vaststelt in de ingediende aanvragen. De Rekenkamer is van oordeel dat hier sprake is van 
een potentieel belangenconflict.
c) Ontoereikende verificatie van cruciale selectiecriteria
Italië (Apulië)
In het kader van de oproep tot het indienen van voorstellen met betrekking tot NPI-steun voor het herstel 
van stapelmuren uit 2009 werden 602 van de 3 887 aanvragen goedgekeurd, goed voor een totale publieke 
uitgave van 42,7 miljoen euro. Op basis van de prioriteitscriteria werden maximaal zeven punten toegekend. 
Alle aanvragen met minder dan zes punten werden afgewezen.
Een van de beslissende prioriteitscriteria was dat bedrijven met olijfgaarden een grote milieu- en landschaps -
waarde werd toegekend. Aanvragers die aan dit criterium voldeden, kregen twee punten, wat van doorslag -
gevend belang was om niet te worden afgewezen.
De nationale overheid verrichtte geen onafhankelijke controle van de naleving van dit specifieke criterium. 
Deze taak werd toevertrouwd aan verenigingen van producenten, die moesten bevestigen dat hun leden 
voldeden aan dit criterium. 
Tekortkomingen in de selec -
tieprocedures van de gecon -
troleerde lidstaten leidden 
ertoe dat NPI’s werden 
ondersteund die niet subsi -
diabel waren of waarvan de 
selectie onvoldoende onder -
bouwd was
24 
Lidstaten moeten schaarse publie -
ke middelen gericht besteden aan projectvoorstellen die het best 
voorzien in nationale of regionale 
behoeften en zich daarbij de toepas -
selijke regelgeving en de principes van 
gelijke toegang en transparantie in 
acht nemen. De Rekenkamer onder -
zocht de bestaande selectieprocedu -
res in de gecontroleerde lidstaten en 
constateerde in op een na alle lidsta -
ten tekortkomingen in dit opzicht. In 
tekstvak 3  staan enkele voorbeelden.
20 Opmerkingen
Er was een gebrek aan 
relevante gegevens 
waaruit bleek wat er was 
verwezenlijkt met de 
EU-steun voor NPI’s op het 
niveau van de EU en de 
lidstaten…
25 
Een belangrijk element om te waar -
borgen dat de Elfpo-steun goed wordt 
besteed is toezicht en evaluatie. In de 
periode 2007-2013 werd in het kader 
van de plattelandsontwikkelings -
regeling een „gemeenschappelijk 
toezicht- en evaluatiekader” (GTEK) 
ingevoerd. Het GTEK maakt gebruik 
van gemeenschappelijke indicatoren 
die zijn bedoeld om de voortgang in 
de verwezenlijking van plattelandsont -
wikkelingsdoelstellingen zodanig te 
registreren dat alle POP’s vergeleken 
en de gegevens samengevoegd kun -
nen worden. Aangezien gemeenschap -
pelijke indicatoren niet alle effecten 
van individuele steunregelingen kun -
nen weergeven, kunnen de lidstaten 
ook een beperkt aantal aanvullende 
indicatoren vaststellen.26 
De Rekenkamer stelde verschillende 
tekortkomingen in het toezicht en 
de evaluatie vast die leiden tot een 
algemeen gebrek aan informatie over 
door de NPI’s behaalde resultaten, in 
het bijzonder de mate waarin NPI’s 
hebben bijgedragen aan de verwezen -
lijking van agromilieudoelstellingen 
in verband met het duurzaam gebruik 
van landbouwgrond.
27 
Ten eerste stelden lidstaten in de pro -
grammeringsfase geen aanvullende in -
dicatoren van de uitgangssituatie vast 
met betrekking tot NPI-steun. Door 
gebruik te maken van aanvullende in -
dicatoren van de uitgangssituatie kan 
een kader worden gecreëerd waarin 
de toewijzing van middelen ter onder -
steuning van NPI’s duidelijker wordt 
en kan aan het eind van de periode 
een vergelijking worden gemaakt met 
betrekking tot de bijdrage van de NPI-
steun. In tekstvak 4  is een voorbeeld 
weergegeven van de manier waarop 
indicatoren van de uitgangssituatie 
het meten van door de NPI-steun be -
haalde resultaten vergemakkelijken.
Voorbeelden van mogelijke indicatoren van de uitgangssituatie
Italië (Apulië) en Portugal (vasteland)
In de POP’s was het herstel van stapelmuren verreweg de belangrijkste soort NPI (97 % van de totale over -
heidssteun in Apulië, 89 % in Portugal). De nationale autoriteiten hebben de uitgangssituatie met betrekking 
tot de totale hoeveelheid stapelmuren in de gebieden waar dit soort NPI-steun kon worden verleend, echter 
niet vastgelegd, noch de hoeveelheid stapelmuren waarvan was vastgesteld dat ze onderhoud nodig had -
den, noch de beoogde hoeveelheid aan het eind van de programmeringsperiode herstelde stapelmuren; dit 
zou een duidelijker beeld hebben gegeven van het belang en de doeltreffendheid van de aan dit soort NPI’s 
toegewezen middelen.Tekstvak 4
21 Opmerkingen
28 
Ten tweede meten de gemeenschap -
pelijke GTEK-indicatoren weliswaar 
input- en outputgegevens, zoals de 
hoogte van de overheidsuitgaven, het 
aantal bedrijven dat steun ontvangt en 
het totale investeringsvolume, maar 
zijn ze duidelijk ontoereikend om de 
impact van investeringsmaatregelen 
zoals NPI-steun te beoordelen. Daar -
naast houdt de gemeenschappelijke 
voor NPI-steun verkregen resultaat -
indicator rekening met het grondop -
pervlak (gemeten in aantal hectares) 
in het kader van succesvolle landbe -
heersregelingen en is dus onbruikbaar 
om het verband met of de bijdrage 
van een investeringsmaatregel aan te 
geven.
29 
Ondanks de ontoereikendheid van 
de gemeenschappelijke resultaatindi -
catoren, die expliciet werd erkend in 
de POP’s van Portugal (vasteland), en 
het VK (Engeland) hebben de gecon -
troleerde lidstaten geen aanvullende 
indicatoren vastgesteld om deze be -
langrijke gegevens met betrekking tot 
de NPI-steun te meten.30 
Een andere bron voor relevante gege -
vens over resultaten is een evaluatie. 
In tegenstelling tot het regelmatige 
onderzoek dat via toezicht wordt 
uitgevoerd, betreft een evaluatie een 
periodieke verzameling en analyse van 
bewijsstukken, waaronder gegevens 
die bij het toezicht worden gegene -
reerd. Op het moment van de controle 
waren alleen de tussentijdse evaluaties 
die ongeveer halverwege de periode 
werden uitgevoerd beschikbaar. Uit 
een onderzoek van deze evaluatie -
verslagen bleek dat ze geen relevante 
gegevens bevatten over de door de 
NPI-steun behaalde resultaten. Dit was 
voornamelijk te wijten aan een com -
binatie van late uitvoering en een ge -
brek aan relevante toezichtgegevens. 
In de evaluatie door de Commissie van 
individuele TEV’s werd de ontoereiken -
de beschikbaarheid en volledigheid 
van toezichtgegevens genoemd. In 
tekstvak 5  staan voorbeelden van de 
zeer beperkte gegevens met betrek -
king tot de prestatie van de NPI-steun.
Voorbeelden van verwijzingen naar NPI-steun in TEV-verslagen
In het geval van Portugal (vasteland) bevatte het TEV vanwege de late uitvoering van de maatregel geen 
enkele verwijzing naar NPI’s.
In het geval van Italië (Apulië) gaf het TEV informatie over de uitkomst van de NPI-steun en de correlatie met 
de milieuvoordelen. Ten tijde van het TEV was echter nog niets betaald, wat suggereert dat in het verslag de 
beoogde milieuvoordelen werden herhaald die in het POP en de ex-ante-evaluatie stonden.
In het geval van Denemarken werd er in het TEV op gewezen dat de nationale maatregelen waarmee de 
NPI-steun werd uitgevoerd tekortkomingen vertoonden wat betreft de bepaling van de operationele 
doelstellingen.
Wat betreft het VK (Engeland) bevatte het TEV een specifieke aanbeveling met betrekking tot de nood -
zaak om nieuwe indicatoren vast te stellen om de doeltreffendheid en de relevantie van de NPI-steun te 
beoordelen.Tekstvak 5
22 Opmerkingen
31 
Door bovenstaande kwesties konden 
de nationale overheden geen zinvolle 
conclusies trekken met betrekking 
tot het succes of de doeltreffendheid 
van de bijdrage van de NPI-steun 
aan de verwezenlijking van andere 
milieu  maatregelen of -doelstellingen. 
Dit leidde er bijvoorbeeld toe dat 
lidstaten die de NPI-steun beperk -
ten tot begunstigden van andere plattelandsontwikkelingsmaatregelen, 
zoals agromilieubetalingen, de evalua -
tie van beide maatregelen bundelden, 
waarbij ze er gemakshalve van uitgin -
gen dat de prestatie in een bepaalde 
richting van de laatste impliceerde dat 
de NPI’s op dezelfde manier hadden 
gepresteerd, ondanks het gebrek aan 
objectieve gegevens met betrekking 
tot de uitkomst van de NPI-steun (zie 
tekstvak 6 ).
…desondanks vond de 
Rekenkamer aanwijzingen 
dat 71 % van de 
gecontroleerde NPI’s 
bijdroeg aan doelstellingen 
in verband met het 
duurzame gebruik van 
landbouwgrond
32 
Zoals vermeld in paragraaf 13 heeft 
de Rekenkamer een steekproef van 
28 NPI-projecten onderzocht. Om te 
beoordelen of deze projecten doel -
treffend hadden bijgedragen aan het 
duurzaam gebruik van landbouw -
grond beoordeelde de Rekenkamer:
— of de projecten in aanmerking 
kwamen voor Elfpo-steun;
— of ze voorzagen in een milieu -
behoefte die door de lidstaten in 
hun POP was erkend en doelstel -
lingen nastreefden in verband 
met het duurzaam gebruik van 
landbouwgrond;— of investeringen in samenhang 
hiermee werden uitgevoerd zoals 
gepland en of ze nog werden on -
dersteund op het moment van de 
controlebezoeken. In bijlage II  zijn 
voor ieder project de resultaten 
van deze beoordeling te vinden, 
samen met een analyse van de 
redelijkheid van de kosten ervan, 
een onderwerp dat in het volgen -
de gedeelte wordt besproken.Voorbeeld van een gebundelde evaluatie
In het geval van het VK (Engeland) verklaarde de nationale overheid dat ze bij de beoordeling van de presta -
tie van de NPI-steun de prestatie van twee maatregelen (214 agromilieu/216 NPI) in combinatie had bekeken. 
Door een gebrek aan specifieke doelstellingen en indicatoren voor NPI’s kan echter minder goed worden aan -
getoond hoe de NPI-steun heeft bijgedragen tot de baten van agromilieuverbintenissen op langere termijn.Tekstvak 6
23 Opmerkingen
33 
Wat betreft de subsidiabiliteit stelde 
de Rekenkamer vast dat vier projecten 
zelfs op het moment van indiening 
niet subsidiabel waren (zie tekstvak 3 ). 
Verder vond de Rekenkamer drie 
projecten die niet subsidiabel waren 
vanwege problemen die tijdens de 
uitvoering waren gerezen (zie para -
graaf 44). Omdat deze zeven projecten 
(25 %) niet ondersteund hadden mo -
gen worden met Elfpo-financiering is 
de Rekenkamer van oordeel dat ze niet 
bijdragen aan de doelstellingen van de 
maatregel.
34 
De Rekenkamer vond aanwijzingen 
dat 20 van de 21 resterende projecten 
voorzagen in vastgestelde agromilieu -
behoeften. De behoeften waarin het 
vaakst werd voorzien, hadden betrek -
king op de bescherming van het land -
schap en de biodiversiteit. Bovendien 
werden deze projecten uitgevoerd zo -
als gepland en of waren ze duurzaam 
operationeel op het moment van de 
controlebezoeken. Over de hele linie 
vond de Rekenkamer aanwijzingen dat 
20 van de 28 onderzochte projecten 
(71 %) bijdroegen aan de verwezen -
lijking van agromilieudoelstellingen 
in verband met het duurzame gebruik 
van landbouwgrond.De kosten van de 
ondersteunde NPI’s in de 
gecontroleerde lidstaten 
waren vaak onredelijk 
hoog of onvoldoende 
onderbouwd
35 
Om een kosteneffectieve bijdrage te 
leveren aan het duurzaam gebruik van 
landbouwgrond moeten NPI’s niet 
alleen voorzien in agromilieubehoef -
ten, maar dat ook doen tegen redelijke 
kosten. Verder worden de begunstig -
den van NPI’s, gezien het feit dat het 
percentage van de investeringskosten 
dat met publieke middelen wordt 
gefinancierd hoger is (tot 100 %) dan 
bij andere Elfpo-investeringsmaat -
regelen, mogelijk minder gestimuleerd 
om hun kosten binnen de perken te 
houden. Daarom moeten de lidstaten 
ervoor zorgen dat ze alleen investe -
ringskosten vergoeden die redelijk zijn 
en voldoende onderbouwd.
36 
Zoals opgemerkt in paragraaf 3 is het 
verlenen van overheidssteun aan NPI’s 
bedoeld om begunstigden een finan -
ciële stimulans te geven investeringen 
te doen die geen aanzienlijke baten 
opleveren, maar wel een positieve 
impact hebben op het milieu. Als 
zodanig kan het steunpercentage tot 
100 % van de subsidiabele kosten van 
de NPI bedragen. Omdat bijna iedere 
soort investering het potentieel heeft 
een direct of indirect economisch 
voordeel op te leveren, wordt in de 
toepasselijke verordeningen bepaald 
dat NPI’s de begunstigde geen aan -
zienlijke economische baten mogen 
opleveren. De Commissie bood echter 
geen richtsnoeren betreffende de 
vraag wat een significant economisch 
rendement is of hoe lidstaten dit kun -
nen beoordelen.
24 Opmerkingen
37 
De Rekenkamer is van oordeel dat 
ter waarborging van het zuinigheids -
beginsel lidstaten bij het bepalen van 
de hoogte van de overheidssteun die 
aan activiteiten waarop NPI-steun 
van toepassing is, zal worden toege -
kend, rekening moeten houden met 
de winstgevende of rendabele ele -
menten8 ervan. Meer bepaald moet 
dit steunpercentage worden vast -
gesteld op basis van het belang van 
de verwachte rendabele aspecten of 
landbouwkundige voordelen van de 
NPI, en ligt tussen de financierings -
percentages voor normale productieve 
investeringen, in de regel 40 %, en het 
voor een NPI maximaal toegestane 
percentage van 100 %.
38 
De Rekenkamer onderzocht de per -
centages die door de vier bezochte 
lidstaten op NPI’s werden toegepast en 
beoordeelde of deze percentages wer -
den aangepast op basis van produc -
tieve elementen in een steekproef van 
28 NPI-projecten. Ook beoordeelde 
de Rekenkamer de redelijkheid van de 
kosten van deze NPI’s. In het algemeen 
was de Rekenkamer van oordeel dat 
de meeste NPI’s enkele productieve 
elementen bevatten, maar dat de 
lidstaten in deze elementen geen 
aanleiding zagen om de hoge percen -
tages overheidssteun te verlagen. Ook 
vond de Rekenkamer systematische 
problemen met de waarborging van 
de redelijkheid van de kosten in alle 
lidstaten.Aan NPI’s worden hoge 
percentages overheidssteun 
toegekend, hoewel ze soms 
rendabele onderdelen 
bevatten
39 
Alle gecontroleerde lidstaten hebben 
specifieke percentages vastgelegd 
voor NPI-steun. Terwijl Portugal (vas -
teland) en Italië (Apulië) de ondersteu -
ning op 100 % van de subsidiabele 
kosten hebben vastgelegd, hebben 
Denemarken en het VK (Engeland) 
specifieke percentages per soort NPI 
vastgelegd, uiteenlopend van 50 % in 
het geval van NPI’s met enkele renda -
bele elementen tot 100 % als er geen 
sprake is van rendabele elementen. 
Voorbeelden van variaties zijn projec -
ten voor het plaatsen van omheinin -
gen, die voor 50 % gecofinancierd wor -
den in het VK (Engeland); projecten 
voor het herstel van heggen, die zowel 
in Denemarken als het VK voor 60 % 
gecofinancierd worden; en projecten 
die voor 100 % worden gefinancierd, 
zoals projecten met betrekking tot de 
omzetting van land in heide (VK) en 
de staatsaankoop van land voor het 
creëren van wetlands (DK).
40 
De Rekenkamer is van oordeel dat 
het POP van het VK (Engeland) het 
enige POP was dat bij de bepaling 
van het steunpercentage voor iedere 
afzonderlijke NPI rekening hield met 
aspecten zoals de verwachte milieu- 
en landbouwkundige voordelen of 
marktfalen.8 Productieve of rendabele 
elementen van een 
investering zijn elementen die 
leiden tot of bijdragen aan een 
stijging in de waarde of 
winstgevendheid van een 
landbouwbedrijf. Ze kunnen 
de vorm aannemen van 
economische of landbouw -
kundige voordelen zoals de 
structurele rol van de 
investering in de landbouw -
systemen van het bedrijf, een 
daling van de operationele 
kosten die is gerelateerd aan 
de investering of een toename 
van de output van het bedrijf.
25 Opmerkingen
41 
In alle bezochte lidstaten vond de 
Rekenkamer echter NPI’s waar bij de 
bepaling van de toegekende steun -
percentages, die de hoogst mogelijke 
waren, geen rekening was gehouden 
met de rendabele elementen ervan. De 
Rekenkamer is van oordeel dat dit het 
zuinigheidsbeginsel ondermijnt, om -
dat er sprake is van een te hoge beta -
ling voor bepaalde soorten goederen 
die tegen een lagere prijs verkregen 
hadden kunnen worden, gezien de 
voordelen die ze de begunstigde en/of 
verbonden entiteiten opleverden:
— In Portugal (vasteland) vormde het 
herstel van stapelmuren langs ge -
cultiveerde terrassen in de Douro -
vallei het grootste aandeel van de 
ondersteunde NPI’s (89 % van de 
totale uitgaven voor de maatregel). 
Het steunpercentage bedroeg 
100 % van de subsidiabele kosten, 
met een maximum van 70 000 
per bedrijf. De Rekenkamer is van 
oordeel dat dit soort NPI’s een pro -
ductief onderdeel bevatten omdat 
de muur een structurele rol speelt 
in het systeem van gecultiveerde 
terrassen in het gebied waar de in -
vesteringen werden gedaan en dat 
het landschapselement dus niet 
de enige bepalende factor is voor 
de landbouwsystemen in kwestie. 
Het zeer hoge steunpercentage 
in Portugal (vasteland) vormt een 
contrast met dat van het VK (Enge -
land), waar stapelmuurprojecten 
voor 60 % werden ondersteund.
 Daarnaast stelde de Rekenka -
mer vast dat bij een van de zes 
bezochte NPI’s de steun die was 
bedoeld voor de instandhouding 
van traditionele agrarische bouw -
werken werd gebruikt voor een 
niet-traditioneel bouwwerk dat 
voor landbouwdoeleinden werd 
benut.
— In Italië (Apulië) vormde het herstel 
van stapelmuren die landbouwper -
celen afbakenden het grootste aan -
deel (97 % van de totale uitgaven voor de maatregel) van in Italië 
(Apulië) ondersteunde NPI’s. Het 
steunpercentage bedroeg 100 % 
van de subsidiabele uitgaven; in de 
eerste aanvraagperiode bestond 
er geen maximum. In de volgende 
periode was er een plafond van 
100 000 euro. De Rekenkamer is 
van oordeel dat dit soort NPI’s een 
productieve component bevatten, 
omdat de stenen muren worden 
gebruikt als omheining om vee in 
bepaalde begrazingsgebieden te 
houden of om plantages te be -
schermen tegen schade van vee of 
wilde dieren in de buurt. Het zeer 
hoge steunpercentage in Italië 
(Apulië) vormt een contrast met de 
situatie in het VK (Engeland), waar 
projecten voor stenen muren voor 
60 % werden gecofinancierd.
— In het VK (Engeland) stelde de 
Rekenkamer vast dat ondanks het 
bestaan van een methodologie 
die het mogelijk maakte om bij de 
bepaling van het steunpercentage 
rekening te houden met de econo -
mische impact van ondersteunde 
NPI’s, vier van de tien ter plaatse 
bezochte projecten, die allemaal 
voor 100 % werden gefinancierd, 
de begunstigden en/of de betrok -
ken entiteiten aanzienlijke econo -
mische voordelen opleverden. In 
twee gevallen die het herstel van 
aangetaste veengronden9 betrof -
fen, hadden de begunstigden 
projecten beheerd in een partner -
schap waar twee waterbedrijven 
aan deelnamen. De twee projecten 
vinden plaats in de stroomgebie -
den van twee door deze bedrijven 
beheerde waterreservoirs. Het 
economisch belang voor deze 
bedrijven was gelegen in een da -
ling van de waterzuiveringskosten 
als gevolg van de uitvoering van 
de NPI’s. Hoewel deze projecten 
binnen het toepassingsgebied van 
de NPI-steun vallen, had bij de be -
paling van het steunpercentage re -
kening gehouden moeten worden 
met het gevestigde economische 
belang van de waterbedrijven.9 Veengronden zijn waterrijke 
gebieden met een dikke, met 
water doordrenkte, 
organische bodemlaag (veen) 
die bestaat uit dode en 
rottende planten. Onder 
veengronden vallen heide, 
veenmoerassen, 
veenmoerasbossen en 
permafrosttoendra.
26 Opmerkingen
 In een ander geval gebruikte 
de begunstigde de steun om 
apparatuur te kopen die in de 
eerste plaats werd ingezet voor 
zijn economische activiteiten als 
boseigenaar. Het vierde geval be -
treft de renovatie van historische 
gebouwen in een complex dat de 
begunstigden als bed & breakfast 
gebruikten. Deze projecten was 
een steunpercentage toegekend 
dat veel hoger was dan het per -
centage dat ze zouden hebben 
ontvangen voor productieve inves -
teringen in het kader van andere, 
voor dit soort projecten bedoelde 
PO-maatregelen.
— In Denemarken stelde de Reken -
kamer vast dat twee van de zes 
bezochte projecten begrazings -
projecten waren die gebruikt wer -
den voor commerciële activiteiten, 
waaraan een standaardsteunper -
centage van 75 % was toegekend 
ondanks de bepaling van de 
nationale overheid dat aan NPI’s 
die gebruikt werden voor commer -
ciële activiteiten steunpercentages 
van minder dan 75 % toegewezen 
moesten worden. Deze projecten 
bestonden onder andere uit de 
plaatsing van omheiningen en de 
aanleg/uitbreiding van weilanden 
voor vee dat voorheen in stallen 
stond, wat vervolgens leidde tot 
een toename van het gefokte vee 
of de verhuur van enkele extra 
weilanden.De gecontroleerde lidstaten 
financierden investeringen 
met buitensporig hoge 
kosten of met kosten die 
onvoldoende onderbouwd 
waren
42 
Aan de hand van de procedures van de 
gecontroleerde lidstaten onderzocht 
de Rekenkamer de redelijkheid van de 
kosten van de ondersteunde NPI’s. De 
controleurs stelden in alle bezochte 
lidstaten tekortkomingen vast.
43 
In Portugal had de nationale over -
heid in het geval van de stapelmuren 
langs de gecultiveerde terrassen in 
de Dourovallei (89 % van de totale 
NPI-steun) een maximale subsidia -
bele eenheidsprijs bepaald die bui -
tensporig hoog was in vergelijking 
met onafhankelijke benchmarks10 of 
vergelijkbare NPI’s in andere lidstaten 
(zie tekstvak 7 ).
44 
Daarnaast stelde de Rekenkamer 
in Portugal vast dat aan een van de 
subsidiabiliteitsvoorwaarden van NPI’s 
waarbij openbare werken moeten 
worden uitgevoerd, namelijk dat de 
aannemer die de werkzaamheden 
uitvoert over een activiteitenvergun -
ning moet beschikken, in drie van de 
zes ter plaatse bezochte projecten niet 
was voldaan. Uit verder onderzoek 
bleek dat bij in totaal twaalf van de 
overige twintig bestudeerde dossiers 
van begunstigden hetzelfde subsi -
diabiliteitsprobleem speelde. Uit een 
beperkte follow-up door de nationale 
overheid bleek dat de aannemers die 
door 5 van deze begunstigden werden 
gebruikt, betrokken waren bij in totaal 
79 soortgelijke gevallen.10 Benchmarks afkomstig uit de 
openbare database van de 
Nationale Vereniging van 
Bouwbedrijven (AICCOPN).
27 Opmerkingen
45 
In Denemarken was in de procedures 
voor het controleren van alle betaal -
de kosten niet de eis opgenomen dat 
alle bewijsstukken moesten worden 
geverifieerd. Een verklaring van de 
controleur van de begunstigde met 
betrekking tot de naleving van milieu- 
en wettelijke voorschriften, waaronder 
de aanbestedingsprocedures, werd als 
voldoende beschouwd. Evenmin ve -
rifieerde de Deense overheid tot eind 
2013 of de ingediende facturen wel 
door de begunstigde waren betaald 
voorafgaande aan het betalingsver -
zoek. De Rekenkamer stelde ook vast 
dat de nationale overheid niet contro -
leerde of er in de betalingsverzoeken 
van de begunstigden sprake was van 
aftrekbare btw, die niet subsidiabel is. 
Als gevolg hiervan werd in een van de 
zes door de Rekenkamer onderzochte 
NPI’s in Denemarken de aftrekbare 
btw, ter hoogte van 20 % van de totale 
investeringskosten, vervolgens wel 
vergoed. Sinds 2013 geldt er een nieu -
we procedure voor het controleren 
van kosten, maar de Rekenkamer heeft 
geen bewijsstukken gevonden, zoals 
een dienstorder of een officiële mede -
deling aan het personeel, waaruit de 
toepassing van de nieuwe procedure 
blijkt.46 
In het VK (Engeland) onderzocht de 
Rekenkamer, voor zover van toepas -
sing, de aanbestedingsgegevens en de 
dienstverleningsovereenkomsten tus -
sen begunstigden en derden voor het 
beheer van tien investeringsprojecten. 
De Rekenkamer vond gevallen waarin 
de gemaakte kosten hoger waren dan 
de kosten van de alternatieven die 
waren voorgesteld. In andere gevallen 
werden in de analyse van de offertes 
geen benchmarks gebruikt om het ri -
sico te verkleinen dat de aanbesteding 
zou worden gegund op basis van een 
te dure offerte (zie tekstvak 8 ). Daar -
naast vormt het gebrek aan fysieke 
bezoeken door de nationale overheid 
een tekortkoming in het waarbor -
gen van de feitelijke uitvoering en 
de prijs-kwaliteitverhouding van de 
ondersteunde NPI’s, vooral gezien de 
hoge steunpercentages en de afwezig -
heid van een afschrikkingsfactor, zoals 
een aanzienlijke financiële deelneming 
van de begunstigden.Voorbeelden van onredelijk hoge kosten — Portugal (vasteland)
De nationale overheid heeft een maximale subsidiabele eenheidsprijs vastgesteld van 250 euro per kubieke 
meter voor de aanleg van stapelmuren langs gecultiveerde terrassen. Volgens door de nationale overheid 
verstrekte gegevens was de gemiddelde prijs die aan begunstigden werd betaald 198  euro per kubieke 
meter. Uit onafhankelijke professionele benchmarks, zoals referentiekosten van de nationale vereniging van 
bouwbedrijven, blijkt dat de eenheidsprijs voor soortgelijke werkzaamheden 75  euro per kubieke meter zou 
bedragen.
In het geval van stapelmuren die enkel als omheining worden gebruikt en een ander soort NPI zijn, kan de 
vastgestelde maximale subsidiabele eenheidsprijs van 150  euro per kubieke meter vergeleken worden met 
soortgelijke NPI’s in Italië (Apulië), waar de maximale subsidiabele eenheidsprijs 74 euro per kubieke meter 
was in de eerste oproep tot het indienen van aanvragen; later werd dit bedrag bij de tweede oproep tot 
het indienen van aanvragen verlaagd tot 61 euro. In het VK (Engeland) was de maximale subsidiabele een -
heidsprijs 75  euro per strekkende meter.Tekstvak 7
28 Opmerkingen
47 
In het geval van Italië (Apulië) bleek 
uit de controle dat de kosten van de 
NPI’s die betrekking hadden op stapel -
muren systematisch overeenkwamen 
met de maximale subsidiabele een -
heidsprijs. Hoewel de Rekenkamer 
alleen aanwijzingen vond dat de maxi -
male subsidiabele eenheidsprijzen op 
een hoog niveau waren vastgesteld, 
is het duidelijk dat bij de uitvoering 
van NPI’s in verschillende omstan -
digheden, afhankelijk van de locatie 
(bergachtig of vlak), de bereikbaarheid 
of de geologische omstandigheden, 
minstens een deel van de kosten van 
de investering gedifferentieerd moet 
zijn (zie tekstvak 9 ).48 
Verder gaven de facturen die door de 
begunstigden van vier van de zes in 
Italië (Apulië) bezochte NPI’s werden 
verstrekt niet genoeg informatie om 
de hoeveelheden herstelde stapel -
muur en de locatie van de werkzaam -
heden vast te stellen. Dit betekende 
dat de nationale overheid niet kon 
garanderen dat de kosten redelijk 
waren en dat de ondersteunde werk -
zaamheden daadwerkelijk hadden 
plaatsgevonden.Voorbeelden van onredelijk hoge kosten — VK (Engeland)
In drie van de tien ter plaatse bezochte projecten bleek uit de aanbestedingsgegevens dat de kosten van de 
NPI onnodig hoog waren, gezien het feit dat er andere minder dure alternatieven beschikbaar waren. Voor -
beelden hiervan zijn het gebruik van airliftdiensten, de verwijdering van hout en voorbereidende graafwerk -
zaamheden, en het herstel van een historisch bouwwerk, waarbij de prijzen van de geselecteerde offertes 
respectievelijk 65 %, 139 % en 31 % hoger waren dan die van de concurrenten.
In drie andere ter plaatse bezochte projecten waren de prijzen van de winnende offertes het laagst. In afwe -
zigheid van een benchmarksysteem voor het beoordelen van de redelijkheid van offerteprijzen wordt het 
risico met betrekking tot de redelijkheid van de kosten echter niet verkleind, bijvoorbeeld in gevallen waarin 
de prijzen van alle offertes voor een NPI te hoog zijn.
Voorbeelden van onredelijk hoge kosten — Italië (Apulië)
De steunvoorwaarden voor stapelmuren stonden begunstigden toe het werk van henzelf en hun arbeids -
krachten te gebruiken om een gedeelte van de kosten van de werkzaamheden te onderbouwen. De resteren -
de kosten van de werkzaamheden moesten zijn gemaakt door externe aannemers en de uitgaven moesten 
worden onderbouwd door facturen. Naast de systematische afstemming van de NPI-kosten op de maximale 
subsidiabele kosten bestond bij de selectie van externe aannemers niet de verplichting om gebruik te maken 
van een aanbestedingsprocedure.
Een aanwijzing dat de maximale subsidiabele eenheidsprijs voor stapelmuren op een hoog niveau was vast -
gesteld is dat in de oproep voor aanvragen van 2011 de maximale subsidiabele eenheidsprijs 23 % lager was 
dan in de oproep voor aanvragen van 2009. Ondanks deze afname was de vraag naar NPI-steun hoger dan de 
beschikbare financiering.
Het gebrek aan openbare aanbestedingen in combinatie met de systematische afstemming van kosten op 
de maximale op een hoog niveau vastgestelde subsidiabele eenheidsprijzen vormt een risico voor de kosten -
effectiviteit van de steun.Tekstvak 8 Tekstvak 9
29 Opmerkingen
Er waren problemen met de 
redelijkheid van de kosten 
bij de meeste van de door de 
Rekenkamer gecontroleerde 
NPI’s
49 
In bijlage II  staan gedetailleerde gege -
vens over de 28 ter plaatse bezochte 
projecten, evenals individuele beoor -
delingen van de vraag of projecten 
productieve onderdelen bevatten en 
of de kosten redelijk waren. Ook bevat 
de bijlage de algemene beoordeling 
van de Rekenkamer van de kostenef -
fectiviteit van de projecten.
50 
Zoals opgemerkt in paragraaf 34 was 
71 % van de gecontroleerde pro -
jecten doeltreffend in de zin dat ze 
bijdroegen aan de verwezenlijking 
van doelstellingen in verband met 
het duurzaam gebruik van landbouw -
grond. De Rekenkamer vond echter 
duidelijke aanwijzingen van onredelij -
ke kosten bij 75 % van deze projecten. 
Uit de gecombineerde analyse van de 
doeltreffendheid en redelijkheid van 
de kosten blijkt dat slechts 5 van de 
28 gecontroleerde NPI’s (d.w.z. 18 %) 
een kosteneffectieve bijdrage leverden 
aan de verwezenlijking van agro -
milieudoelstellingen. De problemen 
met betrekking tot de redelijkheid van 
de kosten van de investeringen zijn 
wellicht niet beperkt tot de projecten 
in de steekproef, want de concrete ge -
vallen die werden gevonden, vloeien 
voort uit de in de paragrafen 41-48 
beschreven tekortkomingen in de con -
trolesystemen van de lidstaten.Aan het begin van de 
periode 2014-2020 waren 
tekortkomingen in de 
periode 2007-2013 die van 
invloed waren op de 
kosteneffectiviteit van 
NPI-steun nog niet 
gecorrigeerd
51 
Sinds de inwerkingtreding van het 
nieuwe meerjarige financiële kader 
2014-2020 hebben lidstaten of regio’s 
die Elfpo-steun willen ontvangen hun 
nieuwe POP’s ter goedkeuring aan de 
Commissie moeten voorleggen. Dit 
bood de Commissie en lidstaten een 
unieke kans om tekortkomingen in de 
programmering, het toezicht en de eva -
luatie van NPI-steun uit de vorige perio -
de op te lossen. Dit is des te belangrijker 
in een context waarin de gecontro -
leerde lidstaten de soorten investering 
die voor steun in aanmerking komen11, 
willen handhaven of uitbreiden.
52 
De Rekenkamer beoordeelde de mate 
waarin de Commissie en de bezochte 
lidstaten de in de twee vorige hoofd -
stukken van dit verslag besproken 
tekortkomingen hadden vastgesteld 
en gecorrigeerd met het oog op de 
verbetering van de kosteneffectiviteit 
van NPI’s in de nieuwe programme -
ringsperiode. Deze beoordeling was 
gebaseerd op de gegevens in de vier 
gecontroleerde POP’s12, uitvoerings -
voorschriften, richtlijnen en beheers- 
en controleprocedures die beschikbaar 
waren op het moment van de controle. 
Verder onderzocht de Rekenkamer de 
communicatie tussen de Commissie en 
de vier lidstaten naar aanleiding van 
de evaluatie door de Commissie van 
de POP-conceptversies. In het alge -
meen blijkt uit door de Rekenkamer 
verkregen bewijsstukken dat er voor 
de meeste door de Rekenkamer vast -
gestelde tekortkomingen nog geen 
corrigerende maatregelen zijn geno -
men (zie de paragrafen 60-71).11 In het VK (Engeland) zal de 
NPI-steun, net als in Portugal 
(vasteland), geïntegreerd 
blijven in de nieuwe 
maatregel 10, 
„agromilieuklimaat”, die de 
vorige maatregel 214, 
„agromilieubetalingen”, 
vervangt. In het geval van 
Denemarken blijft de 
NPI-steun bestaan onder 
soortgelijke voorwaarden als 
in de vorige 
programmeringsperiode en in 
Italië (Apulië) wordt de 
reikwijdte van de steun 
uitgebreid tot overheids -
organen als potentiële 
begunstigden en nieuwe 
soorten NPI’s, zoals niet voor 
bewoning bestemde stenen 
gebouwen of traditionele 
paden (tratturi).
12 Voor Denemarken, Portugal 
(vasteland) en het VK 
(Engeland) het goedgekeurde 
POP en voor Italië (Apulië) het 
meest recente concept.
30 Opmerkingen
53 
Een van de verklaringen voor de tot 
dusver beperkte verbetering is dat de 
Commissie en de lidstaten niet ge -
noeg hebben gedaan om mogelijke 
tekortkomingen bijtijds op te sporen. 
Nationale overheden analyseerden de 
oorzaken van de onregelmatigheden 
die ze bij hun controles vonden niet 
voldoende om het beheer van het 
programma te verbeteren.
54 
Uit door de nationale overheden ter 
plaatse uitgevoerde controles13 bleek 
dat onregelmatigheden vaak voorkwa -
men. In Portugal (vasteland) was bij 
50 % van de door de nationale over -
heid onderzochte projecten sprake 
van onregelmatigheden of was het 
uiteindelijke gebruik van de NPI uiterst 
productief (d.w.z. winstgevend). In Ita -
lië (Apulië) was bij 27 % van de door de 
nationale overheid onderzochte NPI’s 
sprake van onregelmatigheden en in 
het VK (Engeland) was in circa 10 % 
van de gevallen sprake van een in -
breuk op de regels met betrekking tot 
NPI-steun. De Rekenkamer verkreeg 
geen gegevens over door de Deense 
overheid uitgevoerde controles14.
55 
Behalve in Denemarken deden de 
nationale overheden echter weinig 
met de ontdekte onregelmatigheden. 
Ze gebruikten die eigenlijk alleen om 
de aan de betreffende begunstigden 
betaalde bedragen te reduceren, maar 
analyseerden de oorzaken van de 
onregelmatigheden niet om aspecten 
van het programmabeheer te vinden 
die verbeterd moesten worden.56 
De Commissie is verantwoordelijk voor 
het toezicht op de correcte uitvoe -
ring van de NPI-programma’s in de 
lidstaten. In dit verband zijn controle -
bezoeken van cruciaal belang om te -
kortkomingen in de uitvoering van be -
heersprocedures op te sporen die niet 
bij onderzoeken van documenten aan 
het licht kunnen komen (bijv. selectie 
van projecten, controles van de rede -
lijkheid van de kosten, productie van 
betrouwbare toezichtgegevens, enz.). 
De Rekenkamer stelde echter vast dat 
de controles van de Commissie in de 
uitvoeringsperiode 2007-2013 te laat 
plaatsvonden om lidstaten de gesigna -
leerde tekortkomingen in het beheer 
te helpen vinden en corrigeren. Bo -
vendien waren de resultaten van deze 
controles in geen van de lidstaten, 
behalve Italië (Apulië), beschikbaar 
tijdens de evaluatie en goedkeuring 
door de Commissie van de POP’s voor 
de periode 2014-202015. Dit betekent 
dat de Commissie de uiteindelijke 
resultaten van deze controles niet kon 
gebruiken om de lidstaten te verzoe -
ken de nodige corrigerende maatre -
gelen in de nieuwe POP’s op te nemen 
voordat die werden goedgekeurd. 
Als de Commissie een POP eenmaal 
heeft goedgekeurd en de EU-midde -
len beschikbaar heeft gesteld voor de 
lidstaten, is het moeilijker voor haar 
om ervoor te zorgen dat de lidstaten 
bijtijds de nodige corrigerende maat -
regelen nemen16.
57 
Uit tabel 2  blijkt dat bij drie van de vier 
gecontroleerde lidstaten de controle -
resultaten niet beschikbaar waren 
voorafgaand aan de goedkeuring 
van het nieuwe POP voor de periode 
2014-2020.13 Artikel 25 van Verordening 
(EU) nr. 65/2011 van de 
Commissie van 27 januari 2011 
houdende uitvoerings -
bepalingen van Verordening 
(EG) nr. 1698/2005 van de Raad 
met betrekking tot de 
toepassing van controle -
procedures en van de 
rand voorwaarden in het kader 
van de steunmaatregelen voor 
plattelandsontwikkeling 
(PB L 25 van 28.1.2011, blz. 8).
14 Aanvullende gegevens met 
betrekking tot de soorten 
fouten en het financiële 
belang van de onregel -
matigheden werden niet 
beschikbaar gemaakt, met 
uitzondering van Italië 
(Apulië), waar de vaakst 
voorkomende oorzaak van de 
onregelmatigheid de 
berekening van het aantal 
kubieke meters herstelde 
muur was.
15 In het geval van Italië hebben 
de diensten van de Commissie 
de uitvoering van de NPI’s in 
Apulië niet gecontroleerd. In 
plaats daarvan richtte de 
controle van de Commissie 
zich op de NPI-steun in Sicilië. 
In juni 2015 was het POP van 
Apulië nog niet goedgekeurd 
door de Commissie.
16 In mei 2015 werden de 
resultaten van door de 
Commissie verrichte controles 
met betrekking tot het VK 
(Engeland), Portugal 
(vasteland) en Italië (Sicilië) 
inzake de periode 2007-2013 
nog door de Commissie 
behandeld in het kader van 
het besluitvormingsproces dat 
kan leiden tot de toepassing 
van financiële correcties in de 
betreffende lidstaten.
31 Opmerkingen
58 
Ook door toezicht en evaluatie zouden 
de Commissie en de lidstaten proble -
men moeten kunnen opsporen en er 
lering uit trekken, en de lessen toepas -
sen bij het opstellen en reviseren van 
de POP-conceptversie. Zoals echter 
al in de paragrafen 25-31 is vermeld, 
leverde het toezicht alleen gegevens 
op met betrekking tot de uitgaven, 
het aantal begunstigden en de totale 
investering. De tussentijdse evaluaties 
leverden geen relevante gegevens op 
met betrekking tot de uitvoering en 
prestaties. Dit vormde een bijkomende 
belasting voor de bijtijdse opsporing 
en correctie van tekortkomingen die 
van invloed waren op de kosteneffecti -
viteit van de NPI-steun.
59 
De volgende paragrafen bevatten een 
door de Rekenkamer verrichte analyse 
van de mate waarin de Commissie en 
de bezochte lidstaten de in de twee 
vorige delen van dit verslag gerap -
porteerde tekortkomingen hebben 
gecorrigeerd.Niet altijd complementariteit 
bereikt op operationeel 
niveau om synergieën te 
bevorderen
60 
De Rekenkamer stelde vast dat in twee 
van de vier gecontroleerde lidstaten 
(Denemarken en Italië-Apulië) de NPI-
steun niet complementair met andere 
steunregelingen werd uitgevoerd (zie 
paragraaf 20). Voor de periode 2014-
2020 is Denemarken, net als het VK 
en Portugal, van plan om NPI’s uit te 
voeren in synergie met andere plat -
telandsontwikkelingsmaatregelen 
of/en milieuregelingen. De nieuwe 
Elfpo-verordening biedt de mogelijk -
heid om geïntegreerde projecten uit 
te voeren met betrekking tot inves -
teringen in materiële activa, waarbij 
dezelfde begunstigde eenmaal een 
aanvraag indient voor de uitvoering 
van acties in het kader van ten minste 
twee verschillende maatregelen of 
submaatregelen. Alleen het POP voor 
Denemarken verwijst expliciet naar 
de mogelijkheid om steun te ontvan -
gen voor geïntegreerde projecten 
waarin drie soorten NPI’s (aanleg van 
wetlands, extensivering in laagland 
en herstel van het natuurlijke water -
peil in Natura 2000-gebieden) wor -
den gecombineerd met de nieuwe 
maatregel 10, „agromilieuklimaat”. 
De meest recente POP-conceptversie 
voor Italië (Apulië) voorziet niet in de 
uitvoering van NPI’s in synergie met 
andere Elfpo-maatregelen of andere 
milieuregelingen.Tabel 2Tijdsschema van de NPI-controles door de Commissie t.o.v. de POP-
goedkeuringsdata voor 2014-2020
LidstaatDatum van controle door 
CommissieStatus van de controleGoedkeuringsdatum 
POP 2014-2020
Portugal (vasteland) Februari 2014 Loopt nog December  2014
VK (Engeland) Juni  2014 Loopt nog Februari 2015
Denemarken Oktober  2014 Loopt nog December  2014
32 Opmerkingen
61 
De Rekenkamer stelt vast dat in 
Portugal (vasteland) de steun voor 
het herstel van stapelmuren, die is 
opgenomen in de nieuwe maatre -
gel 10, „agromilieuklimaat”, in wezen 
hetzelfde is als in de vorige program -
meringsperiode voor maatregel 214, 
„agromilieubetalingen”. De Reken -
kamer vond geen enkel bewijs dat de 
nationale overheid het probleem van 
overlapping in de steun voor onder -
houd en voor herstel van stapelmuren 
(zie paragraaf 22) heeft aangepakt.
Gebrek aan geschikte 
indicatoren en 
prestatiegegevens naast 
input en output
62 
De Rekenkamer stelde vast dat er een 
gebrek was aan toezichtindicatoren 
om de resultaten van de NPI-steun in 
de programmeringsperiode 2007-2013 
te meten. De prestatiegegevens ble -
ven beperkt tot het aantal ondersteun -
de bedrijven en de bestede bedragen, 
omdat de resultaatindicatoren onge -
schikt waren voor een investerings -
maatregel (zie de paragrafen 26-29). 
Verder constateerde de Rekenkamer 
dat geen van de bezochte lidstaten de 
serie gemeenschappelijke indicatoren 
had aangevuld met resultaatindica -
toren die specifiek waren voor hun 
NPI’s. De Commissie heeft het door 
de gecontroleerde lidstaten in hun 
concept-POP’s voorgestelde presta -
tiekader geëvalueerd. Deze evaluatie 
had betrekking op de naleving door de 
lidstaten van de vereisten met betrek -
king tot het toezicht- en evaluatie -
systeem voor de periode 2014-202017. 
In het bijzonder werd in de evaluatie 
onderzocht of de gemeenschappelijke 
context en de resultaat- en output -
indicatoren in de POP’s waren opgeno -
men en of er plausibele doelstellingen 
en mijlpalen met betrekking tot de 
voorgestelde budgettoewijzingen 
werden voorgesteld.63 
In de nieuwe reeks gemeenschappe -
lijke indicatoren zitten echter alleen 
resultaatindicatoren op het niveau 
van de aandachtsgebieden, waaraan 
verschillende maatregelen bijdragen. 
Dit betekent dat er net als in de vorige 
periode geen gemeenschappelijke 
indicatoren zijn die de door de afzon -
derlijke maatregelen en submaatrege -
len behaalde resultaten meten. Omdat 
de budgettoewijzingen plaatsvinden 
op het niveau van de maatregelen/
submaatregelen, is de Rekenkamer van 
oordeel dat het meten van de pres -
taties van afzonderlijke maatregelen/
submaatregelen van belang is om de 
oorzaak van problemen te achterhalen 
en om corrigerende maatregelen doel -
treffend en gericht te kunnen aanwen -
den. Dit zal moeilijk zijn als de resulta -
ten alleen worden beoordeeld op het 
niveau van de aandachtsgebieden. Als 
doelstellingen voor een gegeven aan -
dachtsgebied bijvoorbeeld niet wor -
den verwezenlijkt, is het moeilijk om 
te achterhalen welke maatregel(en) of 
submaatregel(en) niet goed werken en 
wat de maatregelen zijn die het meest 
bijdragen tot de verwezen  lijking 
van de vastgestelde doelstellingen. 
In tekstvak 10  is het toezicht  kader 
weergegeven dat van toepassing is op 
submaatregel 4.4, „niet-productieve 
investeringen”. Daaruit blijkt dat er 
voor NPI’s geen prestatiegegevens 
met betrekking tot resultaten zullen 
worden gegenereerd.
64 
De door de gecontroleerde lidstaten 
opgestelde nieuwe POP’s voor 2014-
2020 voorzien in geen enkele extra in -
dicator met betrekking tot NPI-steun.17 Het gemeenschappelijk 
toezicht- en evaluatiesysteem 
wordt genoemd in artikel 67 
van Verordening (EU) 
nr. 1305/2013 van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 17 december 2013 
inzake steun voor plattelands -
ontwikkeling uit het Europees 
Landbouwfonds voor 
Plattelandsontwikkeling 
(Elfpo) en tot intrekking van 
Verordening (EG) nr. 698/2005 
van de Raad (PB L 347 van 
20.12.2013, blz. 487) en verder 
ontwikkeld door Uitvoerings -
verordening (EU) nr. 808/2014 
van de Commissie.
33 Opmerkingen
Toezichtkader dat van toepassing is op maatregel 4.4: „Niet-productieve 
investeringen”
NPI’s kunnen potentieel bijdragen aan ten minste drie aandachtsgebieden in verband met de plattelandsont -
wikkelingsprioriteit van herstel, instandhouding en verbetering van ecosystemen:
 ο4 a) biodiversiteit, met inbegrip van Natura 2000-gebieden, gebieden met natuurlijke of andere specifieke 
beperkingen en landbouw met een hoge natuurwaarde, en de toestand van de Europese landschappen;
 ο4 b) waterbeheer, met inbegrip van het beheer van meststoffen en bestrijdingsmiddelen, en
 ο4 c) voorkoming van bodemerosie en bodembeheer.
Behalve NPI’s kunnen ook de volgende maatregelen bijdragen aan deze aandachtsgebieden: maatregel 1 — 
kennisoverdracht en informatie , maatregel 2 — adviesdiensten , maatregel 10 — agromilieuklimaat, maatre -
gel 11 — biologische landbouw, maatregel 12 — betalingen in het kader van Natura 2000 en de kaderrichtlijn 
water  en maatregel 13 — betalingen aan gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen .
De gemeenschappelijke resultaatindicatoren zijn echter alleen van toepassing op het niveau van de 
aandachtsgebieden:
 οResultaatindicatoren voor aandachtsgebied 4(a): R6 — % van bos of andere beboste gebieden onder beheers -
contracten voor ondersteuning van de biodiversiteit  en R7 — % van landbouwgrond onder beheerscontrac -
ten voor ondersteuning van de biodiversiteit en/of landschappen.
 οResultaatindicatoren voor aandachtsgebied 4(b): R8 — % van landbouwgrond onder beheerscontracten 
ter verbetering van het waterbeheer en R9 — % van bosbouwgrond onder beheerscontracten ter verbete -
ring van het waterbeheer.
 οResultaatindicatoren voor aandachtsgebied 4(c): R10 — % landbouwgrond onder beheerscontracten ter ver -
betering van het bodembeheer en/of ter voorkoming van bodemerosie  en R11 — % van bosbouwgrond onder 
beheerscontracten ter verbetering van het bodembeheer en/of ter voorkoming van bodemerosie.
De gemeenschappelijke indicatoren die specifiek zijn voor NPI’s zijn outputindicatoren die het aantal onder -
steunde projecten meten, omdat de totale uitgaven en de totale overheidsuitgavenuitgaven op metings -
niveau worden toegepast (met inbegrip van de submaatregelen 4.1-4.4).
Daarom zullen de prestatiegegevens voor NPI’s zeer beperkt zijn.Tekstvak 10
34 Opmerkingen
Tekortkomingen in de 
selectieprocedures
65 
De Rekenkamer ontdekte tekortkomin -
gen die van invloed waren op de trans -
parantie in de selectie van NPI-projec -
taanvragen en op de verificatie van 
de naleving door de aanvragers van 
de belangrijkste selectiecriteria (zie 
paragraaf 24). De Commissie heeft wei -
nig speelruimte om deze problemen 
tijdens het POP-goedkeuringsproces 
te corrigeren, omdat de gedetailleer -
de selectieprocedures in de nationale 
reglementen voor de uitvoering van 
het programma worden beschreven, 
over het algemeen nadat de POP’s zijn 
goedgekeurd. De Commissie heeft 
echter van lidstaten geëist dat hun 
POP’s het gebruik van relevante selec -
tiecriteria en minimumdrempels voor 
de selectie van projectaanvragen voor -
schrijven. De Rekenkamer heeft deze 
praktijken meermaals aanbevolen in 
voorgaande speciale verslagen. In elk 
geval kan de Commissie via haar con -
troles toezicht houden op de correcte 
uitvoering van de selectieprocedures 
door de lidstaten.
66 
Wat betreft de gecontroleerde lidsta -
ten verwees alleen het VK (Engeland) 
in zijn POP expliciet naar de principes 
die bepalend zijn voor de selectie van 
projecten. De verstrekte informatie 
duidt erop dat de problemen waar 
in tekstvak 3  naar wordt verwezen 
waarschijnlijk worden aangepakt, 
zoals een duidelijke omschrijving van 
criteria voor opneming en uitsluiting, 
de scheiding van functies en het 
gebruik van een scoresysteem met 
een minimumdrempel waarboven een 
rangorde in de aanvragen zal worden 
aangebracht. De andere gecontroleer -
de lidstaten verwijzen naar selectie -
criteria die in een volgende fase zullen 
worden vastgesteld. Op het moment 
van deze controle waren deze criteria 
echter nog niet uitgewerkt.Steunpercentages niet 
aangepast op basis van de 
rendabele elementen van de 
investeringen
67 
De Rekenkamer vond in alle bezochte 
lidstaten NPI’s waar geen rekening 
was gehouden met de rendabele 
elementen om de toegewezen hoge 
steunpercentages te verlagen (zie de 
paragrafen 35-41). De nieuwe Elf -
po-verordening voorziet in een maxi -
maal steunpercentage van 100 % voor 
NPI’s. In haar evaluatie van de con -
cept-POP’s verifieerde de Commissie 
dat de door de lidstaten voorgestelde 
steunpercentages in overeenstemming 
waren met de maximale steunpercen -
tages in de verordening. De Rekenka -
mer vond echter geen bewijs dat de 
Commissie lidstaten ertoe verplichtte 
om NPI-steunpercentages te verlagen 
op basis van de rendabele elementen 
van projecten.
68 
De nieuwe POP’s van de gecontroleer -
de lidstaten geven met uitzondering 
van Denemarken blijk van een grote -
re variatie in steunpercentages voor 
NPI’s, wat nationale overheden meer 
mogelijkheden biedt om de hulp af 
te stemmen op de rendabele elemen -
ten van de investeringen. Al met al is 
dit een beperkte verbetering omdat 
alleen het VK (Engeland) de goede 
praktijk toepast om voor elk soort NPI 
een specifiek steunpercentage vast 
te leggen op basis van de rendabele 
elementen ervan. Het VK (Engeland) 
houdt een uitgebreide lijst bij van de 
mogelijke infrastructuurwerkzaam -
heden met de bijbehorende steun -
percentages, die variëren van 10 % tot 
100 % op basis van de niet-rendabele 
elementen van de betreffende infra -
structuurwerkzaamheden. Opgemerkt 
dient echter te worden dat de Reken -
kamer voor de periode 2007-2013 pro -
blemen vaststelde in de correcte toe -
passing van deze modulatieprocedure.
35 Opmerkingen
Onredelijke of onvoldoende 
onderbouwde kosten
69 
Afgezien van algemene verklaringen 
waarin de lidstaten aangaven dat ze 
referentiekosten zouden gebruiken 
en verschillende offertes vergelijken, 
vond de Rekenkamer in twee lidstaten 
voorbeelden van concrete verbeterin -
gen in de procedures ter controle van 
de redelijkheid van de kosten (VK—
Engeland en Portugal—vasteland).
70 
In het geval van het VK (Engeland) 
moeten begunstigden het volgende 
overleggen: een duidelijke specifica -
tie van de aan te besteden activitei -
ten, een uitnodiging tot inschrijving, 
minimaal drie schriftelijke offertes, 
een evaluatie van alle offertes en een 
motivatie van de keuze van de voor -
keursleverancier, met verwijzing naar 
vooraf vastgestelde en gedocumen -
teerde criteria voor kostenefficiëntie. 
In het geval van Portugal (vasteland) 
zullen de referentiekosten worden 
gevalideerd aan de hand van onaf -
hankelijke professionele benchmarks. 
Ook Denemarken heeft verklaard dat 
het voornemens is referentiekosten 
te gebruiken voor de verschillende 
ontwikkelingsfasen van wetlandpro -
jecten. Omdat deze kosten nog niet 
waren vastgelegd op het moment van 
de controle kon de Rekenkamer echter 
niet beoordelen hoe geschikt de 
benchmarks zijn waarop deze referen -
tiekosten zijn gebaseerd.Ander 
subsidiabiliteitsprobleem
71 
De Rekenkamer stelde vast dat er in 
Denemarken haalbaarheidsstudies 
(zie tekstvak 3 ) worden gepland voor 
subsidiabele NPI’s met betrekking tot 
allerlei soorten interventies op nati -
onaal niveau. In de nieuwe Elfpo-ver -
ordening wordt expliciet bepaald dat 
de kosten van haalbaarheidsstudies 
subsidiabel zijn, ook al vinden er op 
grond van de resultaten ervan geen 
investeringsuitgaven plaats18. Toch is 
de Rekenkamer van oordeel dat het 
automatisch verlenen van NPI-steun 
aan haalbaarheidsstudies het zuinig -
heidsbeginsel ondermijnt, met name 
gezien de ervaring in de vorige perio -
de, waarin een groot aantal positieve 
haalbaarheidsstudies tot geen enkele 
investering leidde. Verder is de Reken -
kamer van oordeel dat het algemeen 
voorkomende gebruik van haalbaar -
heidsstudies het risico met zich mee -
brengt dat andere algemene kosten, 
zoals advieskosten of professioneel 
advies, aangemerkt zullen worden 
als haalbaarheidsstudies, om zo het 
subsidiabiliteitscriterium te omzeilen 
dat dit soort algemene kosten ver -
band moeten houden met de feitelijke 
investeringskosten.18 Artikel 45 van Verordening 
(EU) nr. 1305/2013 van het 
Europees Parlement en de 
Raad.
36
 Conclusies en 
aanbevelingen
72 
Als onderdeel van het EU-beleid in -
zake plattelandsontwikkeling kunnen 
lidstaten het EU-budget gebruiken om 
subsidies te verstrekken voor de kos -
ten van niet-productieve investeringen 
(NPI’s). NPI’s zijn investeringen die de 
investeerders geen aanzienlijk econo -
misch rendement moeten opleveren, 
maar wel bijdragen tot het duurzaam 
gebruik van landbouwgrond. NPI’s 
moeten in het bijzonder een com -
plementaire rol spelen in het mede 
verwezenlijken van de agromilieu -
doelstellingen of van de verbintenis -
sen die kunnen worden aangegaan 
in het kader van andere milieurege -
lingen, of in de verbetering van de 
milieuwaarde van beschermde gebie -
den. Vanwege het niet-productieve 
karakter van NPI’s passen de lidstaten 
percentages voor overheidssteun toe 
die hoger zijn dan de percentages die 
aan productieve investeringen worden 
toegewezen en dekken ze vaak 100 % 
van de totale investeringskosten.
73 
De vraag van de controle was: „Heb -
ben NPI’s een kosteneffectieve bijdra -
ge geleverd aan het duurzaam gebruik 
van landbouwgrond?” De algemene 
conclusie van de Rekenkamer is dat 
NPI-steun heeft bijgedragen aan de 
verwezenlijking van doelstellingen in 
verband met het duurzaam gebruik 
van landbouwgrond, maar op een ma -
nier die niet kosteneffectief was.
74 
De Rekenkamer stelde vast dat de 
lidstaten de NPI-steun vooral richt -
ten op investeringssoorten die het 
potentieel hadden doeltreffend te 
voorzien in hun agromilieubehoeften. 
Dit werd onderbouwd door de door de 
Rekenkamer bezochte projecten in de 
steekproef, waarvan 71 % voorzag in 
door de lidstaten vastgestelde agro -
milieubehoeften en -doelstellingen, in 
het bijzonder de bescherming van het landschap en de biodiversiteit. Maar 
de complementaire rol van NPI’s bij 
de verwezenlijking van de specifieke 
doelstellingen van andere agromilieu -
regelingen kwam niet altijd tot uiting. 
Vaak werden NPI’s niet uitgevoerd in 
synergie met andere programma’s en 
werd de steun verstrekt aan begun -
stigden die geen extra agromilieu -
verbintenissen waren aangegaan 
of niet gebruikmaakten van andere 
milieuondersteuningsprogramma’s. 
Naar het oordeel van de Rekenkamer 
verkleinde dit het potentiële milieu -
effect van de NPI’s (paragrafen 19-23 
en 32-34).
Aanbeveling 1  
Complementariteit en 
synergieën met andere 
steunregelingen
a) Om een sterker synergie-effect te 
bevorderen ter verwezenlijking 
van agromilieudoelstellingen moet 
de complementaire rol van NPI’s 
zo veel mogelijk worden vergroot. 
Hiertoe dient de Commissie de 
lidstaten aan te sporen om NPI’s 
meer uit te voeren in synergie 
met andere plattelandsontwik -
kelingsmaatregelen en/of milieu -
regelingen. Meer concreet moet 
de Commissie toezicht uitoefenen 
op de tenuitvoerlegging van 
NPI’s door de betrokken lidstaten 
aan de hand van hun jaarlijkse 
uitvoeringsverslagen vanaf 2017, 
onder meer op het aantal en het 
aandeel van de NPI-projecten die 
zijn uitgevoerd in combinatie met 
andere maatregelen voor platte -
landsontwikkeling of milieurege -
lingen, waaronder geïntegreerde 
projecten.
b) De lidstaten moeten in hun eva -
luatieplannen een beoordeling 
opnemen van de mate waarin 
NPI’s worden uitgevoerd in sy -
nergie met andere maatregelen 
voor plattelandsontwikkeling of 
milieuregelingen.
37 Conclusies en aanbevelingen
75 
De algemene doeltreffendheid van de 
steun werd ondermijnd door tekort -
komingen in de selectieprocedures 
van de lidstaten. Deze tekortkomingen 
leidden ertoe dat lidstaten investerin -
gen financierden die niet in aanmer -
king kwamen voor EU-financiering en 
als zodanig geen bijdrage leverden 
aan de doelstellingen van de steunre -
geling, of projectaanvragen selecteer -
den zonder naar behoren te verifië -
ren of ze wel voldeden aan cruciale 
selectiecriteria. Daarnaast gebruikten 
sommige lidstaten selectieprocedures 
die niet volledig transparant waren 
(paragraaf 24).
Aanbeveling 2  
Selectie van 
NPI-projectaanvragen
a) De lidstaten moeten ervoor zorgen 
dat de selectieprocedures transpa -
rant zijn en doeltreffend worden 
uitgevoerd. In het bijzonder moe -
ten lidstaten alle bij de selectie en 
prioritering van NPI’s gebruikte 
criteria openbaar maken en de 
naleving van deze criteria doeltref -
fend verifiëren. Verder moeten de 
lidstaten zorgen voor een passen -
de scheiding van functies tussen 
de organisaties en personen die 
betrokken zijn bij de overdracht en 
selectie van aanvragen.
b) Voor de nieuwe programmerings -
periode moet de Commissie de 
lidstaten richtsnoeren verstrekken 
over selectiecriteria, met de nodi -
ge aandacht voor de transparantie 
en relevantie ervan, en nagaan of 
de lidstaten de juiste procedures 
voor de selectie van projecten 
toepassen.76 
Uit de controle bleek dat de Com -
missie noch de lidstaten relevante 
gegevens hadden met betrekking 
tot de directe resultaten van de NPI-
steun. Elementaire prestatiegegevens 
zoals een toename van het aantal 
herstelde traditionele bouwwerken 
of landschaps  elementen of de mate 
waarin NPI’s hebben bijgedragen aan 
de bescherming van de biodiversiteit 
ontbraken. Hier zijn verschillende 
mogelijke verklaringen voor. Ten 
eerste hadden de lidstaten tijdens de 
programmeringsfase geen indicatoren 
van de uitgangssituatie vastgelegd, 
op basis waarvan een weloverwogen 
toewijzing van middelen kon plaats -
vinden en vervolgens een vergelijking 
met de geboekte voortgang kon 
worden gemaakt. Ten tweede maten 
de gemeenschappelijke toezicht -
indicatoren die werden gebruikt voor 
de aggregatie van prestatiegegevens 
op het niveau van de lidstaten en de 
EU alleen input- en outputgegevens, 
zoals het uitgegeven bedrag, het aan -
tal bedrijven dat steun had ontvangen 
en het totale investeringsvolume.
77 
De afwezigheid van specifieke re -
sultaatindicatoren leidde ertoe dat 
sommige lidstaten de beoordelingen 
van NPI’s bundelden met die van 
andere milieuregelingen, waarbij ze 
er gemakshalve van uitgingen dat de 
prestatie van de laatste in een zeke -
re richting impliceerde dat NPI’s op 
dezelfde manier hadden gepresteerd, 
ondanks het gebrek aan objectie -
ve gegevens met betrekking tot de 
uitkomst van de NPI-steun (zie de 
paragrafen 25-31).
38 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 3  
Toezicht en evaluatie
a) De Commissie moet ervoor zorgen 
dat er toezicht wordt gehouden op 
de bijdrage van NPI’s aan de ver -
wezenlijking van EU-agro  milieu -
doelstellingen of dat die bijdrage 
op zijn minst specifiek wordt 
beoordeeld tijdens de evaluaties 
van de programmeringsperiode 
2014-2020. Hiertoe dient de Com -
missie de lidstaten waar de NPI-
steun aanzienlijk is te adviseren 
om specifieke resultaatindicatoren 
vast te stellen voor NPI-soorten die 
het vaakst worden gefinancierd.
b) Lidstaten moeten vanaf juni 2016 
in hun jaarlijkse uitvoeringsversla -
gen verslag uitbrengen van deze 
indicatoren. Deze lidstaten dienen 
de beoordeling van de resulta -
ten van NPI’s op te nemen in hun 
evaluatieplannen.
78 
Hoewel de meeste door de Reken -
kamer bezochte projecten een 
positieve bijdrage leverden aan de 
agro milieubehoeften en -doelstellin -
gen van de lidstaten, is het voor de 
kosteneffectiviteit van de bijdrage 
van essentieel belang dat de kosten 
van de ondersteunde NPI’s redelijk 
en onderbouwd zijn. Dit geldt des te 
meer in het geval van hoge percenta -
ges overheidssteun (tot 100 %), waarbij 
de begunstigden minder stimulans 
hebben om de kosten te beperken. 
Tocht vond de Rekenkamer duidelijke 
aanwijzingen van onredelijke kosten 
bij 75 % van deze projecten. Als gevolg 
hiervan bleken slechts 5 van de 28 ge -
controleerde projecten (18 %) kosten -
effectief te zijn.79 
De geconstateerde tekortkomingen 
met betrekking tot de redelijkheid van 
de NPI-kosten zijn niet beperkt tot de 
projecten in de steekproef, want de 
concrete gevallen die werden gevon -
den vloeien voort uit tekortkomingen 
in de beheers- en controlesystemen 
van de lidstaten. Zo vergoedden ze 
investeringskosten op basis van een -
heidskosten die veel hoger waren dan 
de feitelijke marktkosten of controleer -
den ze niet goed hoe reëel de geclaim -
de kosten waren, of accepteerden ze 
de duurste offerte voor de investering 
zonder van de begunstigden enige 
onderbouwing te vereisen of de voor -
gestelde kosten met benchmarks te 
vergelijken.
80 
Verder bracht de controle in alle ge -
controleerde lidstaten enkele gevallen 
aan het licht waar NPI’s met duidelijk 
rendabele elementen de maximale 
steunpercentages kregen die voor dit 
soort investeringen zijn vastgesteld, 
wat in de meeste gevallen betekende 
dat ze volledig werden gefinancierd 
met publieke middelen. Naar het 
oordeel van de Rekenkamer beteken -
de het feit dat lidstaten deze hoge 
steunpercentages niet verlaagden 
vanwege de rendabele aspecten ervan 
dat er te veel werd betaald voor de in -
vesteringskosten in verband hiermee. 
Als de voordelen die de investeringen 
de begunstigden opleverden zouden 
worden afgetrokken, zouden deze kos -
ten mogelijk lager zijn dan de verstrek -
te steun (zie de paragrafen 35-50).
39 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 4  
Intensiteit van de 
ondersteuningspercentages 
en de redelijkheid van 
kosten
a) Lidstaten moeten zo snel moge -
lijk passende criteria ontwikkelen 
voor het bepalen van de rendabele 
elementen van NPI’s waaraan de 
hoogste steunpercentages worden 
toegekend. Deze criteria betref -
fen zaken zoals het economische 
voordeel, het landbouwkundige 
voordeel, de mate van financiële 
bijstand die nodig is om de NPI te 
verrichten en het laagste steun -
percentage dat van toepassing is 
op productieve investeringen in 
hetzelfde geografische gebied. 
Op basis van deze beoordeling 
moeten lidstaten de intensiteit van 
de steun aanpassen.
b) De Commissie dient ook nadere 
richtsnoeren te geven inzake de 
vaststelling van dergelijke criteria, 
en de toepassing ervan via het 
toezichtcomité te bevorderen.
c) Lidstaten moeten onverwijld 
procedures invoeren om ervoor 
te zorgen dat de kosten van NPI’s 
die steun ontvangen niet hoger 
zijn dan de kosten van soortge -
lijke door de markt aangeboden 
goederen, diensten of werkzaam -
heden. Dit houdt concreet in dat 
lidstaten in het kader van hun ad -
ministratieve controles passende 
benchmarks en/of referentiekosten 
moeten vastleggen aan de hand 
waarvan de kosten van de NPI’s 
systematisch worden geverifieerd. 
Deze controles moeten bestaan uit 
de verificatie van bewijsstukken 
waaruit blijkt dat de begunstigden 
de ingediende kosten daadwerke -
lijk hebben gemaakt.d) De Commissie moet de door de 
lidstaten verstrekte gegevens met 
betrekking tot de controleerbaar -
heid en de verifieerbaarheid van 
de maatregelen ter goedkeuring 
van hun POP’s voor 2014-2020 
gebruiken om ervoor te zorgen dat 
lidstaten adequate procedures met 
betrekking tot de redelijkheid van 
de kosten opstellen en toepassen.
e) De Commissie moet in het licht 
van haar meerjarige controleplan 
de doeltreffende toepassing van 
de controles door de lidstaten 
nagaan waarin is voorzien om 
de redelijkheid van de kosten te 
garanderen.
81 
De Elfpo-steun voor NPI’s wordt voort -
gezet in de programmeringsperiode 
2014-2020, maar de Commissie en de 
lidstaten hebben de meeste door de 
Rekenkamer geconstateerde tekort -
komingen nog niet gecorrigeerd. De 
belangrijkste reden hiervoor is dat 
ze niet genoeg hebben gedaan om 
tekortkomingen bijtijds op te sporen, 
zodat de nodige corrigerende maat -
regelen vóór aanvang van de nieuwe 
periode genomen hadden kunnen 
worden. Enerzijds verzuimden de 
lidstaten de oorzaken te analyseren 
van de onregelmatigheden die door 
hun eigen controles aan het licht 
kwamen teneinde het beheer van 
de regeling te verbeteren. Ander -
zijds vonden de controles door de 
Commissie in de uitvoeringsperiode 
2007-2013 te laat plaats om lidstaten te 
helpen tekort  komingen in het beheer 
op te sporen en te corrigeren (zie de 
paragrafen 51-71).
40 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 5  
Opsporing van 
tekortkomingen in het 
beheer
a) Lidstaten moeten, voordat de 
eerste controles ter plaatse voor 
de periode 2014-2020 plaatsvin -
den, een methode ontwikkelen om 
de oorzaak van de fouten die bij 
deze controles aan het licht komen 
tijdig te consolideren en te analy -
seren. De resultaten van deze ana -
lyse moeten, indien van toepas -
sing, leiden tot verbeteringen in de 
beheers- en controlesystemen van 
de NPI-regeling. Lidstaten moeten 
vanaf juni 2016 in hun jaarlijkse 
uitvoeringsverslagen verslag uit -
brengen van deze verbeteringen.b) Bij het plannen van toekomstige 
controles moet de Commissie naar 
behoren rekening houden met de 
omvang van de tekortkomingen 
die de Rekenkamer op dit uitga -
venterrein heeft geconstateerd, 
ongeacht het beperkte financiële 
belang ervan.
Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van de heer Augustyn 
KUBIK, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering 
van 11 november 2015.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 President

41
 Bijlagen
Belangrijkste kenmerken van de steun in het kader van de Elfpo-maatregel voor 
niet-productieve investeringen in de landbouw
Programmeringsperiode 2007-2013 Programmeringsperiode 2014-2020
Benaming/  
activiteitenMaatregel 216 — Steun voor NPI’s
Investeringen die niet leiden tot een aanzienlijke toename van 
de waarde of winstgevendheid van het landbouwbedrijf.Maatregel 4.4 — Steun voor NPI’s in verband met de verwezen -
lijking van agromilieuklimaatdoelstellingen
Investeringen die niet leiden tot een aanzienlijke toename van 
de waarde of winstgevendheid van het landbouwbedrijf.
Achtergrond Steun voor NPI’s is nodig als ze noodzakelijk zijn voor het 
volgende:
- agromilieuverbintenissen;
- andere agromilieudoelstellingen;
-  verbetering op het landbouwbedrijf van de maatschappelijke 
belevingswaarde van een Natura 2000-gebied of van andere 
gebieden met een hoge natuurwaarde.Er is steun nodig voor NPI’s die verband houden met de verwe -
zenlijking van de doelstellingen op het gebied van landbouw, 
milieu en klimaat, waaronder:
-  de staat van instandhouding van de biodiversiteit op het 
gebied van soorten en habitats;
-  de vergroting van de maatschappelijke belevingswaarde van 
een Natura 2000-gebied of van andere systemen met een 
hoge natuurwaarde in de lidstaten.
Begunstigden - Landbouwers en/of grondbeheerders - Landbouwers en/of grondbeheerders
Soorten 
verrichtingen- Verandering van landgebruik;
- herstel van wetlands;
- omzetting van landbouwgrond in moeras;
- aanleg/beheer van biotopen/habitats;
-  beheer van blijvende meerjarige gewassen met een hoge 
waarde.-  Kapitaalinvesteringen in het kader van een 
agromilieu  klimaatverbintenis;
-  aanleg van omheiningen en andere werkzaamheden ten 
behoeve van instandhoudingsgericht beheer;
- herstel van wetlands en heidegebieden;
- Herstel van landschappen en landschapselementen
- stapelmuren.Bijlage I
42 Bijlagen
Lidstaat BeschrijvingElfpo 
goedgekeurd
(euro)Complementariteit1
NPI2Steunper -
centage
(%)Milieudoelstelling3
Subsidiabili -
teit4Redelijk -
heid van 
kosten5Algemene 
kosteneffec -
tiviteit6 Synergie Algemeen Voorgesteld Uitgevoerd
DK7Plantages 107 786 J Gedeeltelijk 60Verbetering van 
landschap en biotoopJ J N N
DK Beweiding 29 132 J Gedeeltelijk 75Verbetering van 
landschap en biotoopJ Gedeeltelijk N N
DK Wetland 2 089 870 J J 100Bescherming/verbe -
tering van aquatisch 
milieuN Gedeeltelijk N N
DKPreliminaire 
wetlandstudie48 523 J N 100Bescherming/verbe -
tering van aquatisch 
milieuN N N N
DK Heggen 6 926 J Gedeeltelijk 60Verbetering van 
landschap en biotoopJ J N N
DK Beweiding 43 529 J Gedeeltelijk 75Verbetering van 
landschap en biotoopJ J N N
IT Stapelmuren 251 245 J Gedeeltelijk 100 Landschap N N N N
IT Stapelmuren 975 328 J Gedeeltelijk 100 Landschap J J N N
IT Stapelmuren 208 760 J Gedeeltelijk 100 Landschap J J N N
IT Stapelmuren 200 397 J Gedeeltelijk 100 Landschap J Gedeeltelijk N N
IT Wetlands 35 759 J N 100Biodiversiteit, 
landschapN N N N
IT Wetlands 492 196 J J 100Biodiversiteit, 
landschapN N J N
VK8Hangbrug 407 4089J J 99 Landschap J Gedeeltelijk N N
VKToegangselemen -
ten — wetlands264 576 J J 99Openbare toegang en 
instandhouding van 
natuurlijke faunaJ J J J
VKGrasland met 
halmen294 845 J Gedeeltelijk 95Biodiversiteit, 
instandhouding van 
natuurlijke flora en 
faunaN N N N
VKStapelmuur, 
aanplanting van 
bomen166 883 J Gedeeltelijk 65Biodiversiteit, 
landschapJ J J J
VKHoogvenen in 
laagland1 027 307 J J 100Biodiversiteit, 
instandhouding van 
natuurlijke flora en 
faunaJ Gedeeltelijk N N
VK Veen 1 710 408 J Gedeeltelijk 100Biodiversiteit en 
bescherming van 
hulpbronnenJ J N NBijlage IISamenvatting van ter plaatse bezochte NPI’s
43 Bijlagen
Lidstaat BeschrijvingElfpo 
goedgekeurd
(euro)Complementariteit1
NPI2Steunper -
centage
(%)Milieudoelstelling3
Subsidiabili -
teit4Redelijk -
heid van 
kosten5Algemene 
kosteneffec -
tiviteit6 Synergie Algemeen Voorgesteld Uitgevoerd
VK Veen 1 153 002 J J 100Biodiversiteit en 
bescherming van 
hulpbronnenJ J J J
VK Stapelmuur 159 183 J Gedeeltelijk 68 Landschap J J J J
VK Veen 622 402 J Gedeeltelijk 89biodiversiteit en 
bescherming van 
hulpbronnenJ J J J
VKHistorische 
gebouwen284 775 J N 93 Landschap N N N N
PTTraditionele 
bouwwerken21 721 J N 100 Landschap N N N N
PT Stapelmuren 59 500 J Gedeeltelijk 100 Landschap J J N N
PT Stapelmuren 59 500 J Gedeeltelijk 100 Landschap J Gedeeltelijk N N
PT Stapelmuren 59 500 J Gedeeltelijk 100 Landschap J Gedeeltelijk N N
PT Stapelmuren 59 479 J Gedeeltelijk 100 Landschap J Gedeeltelijk N N
PTTraditionele 
bouwwerken25 876 J J 100 Landschap J Gedeeltelijk N N
1 Complementariteit: NPI’s werden beschouwd als in synergie uitgevoerd wanneer de NPI-middelen betalingen in het kader van andere Elfpo-maatregelen en/of andere 
milieuregelingen aanvulden. Algemene complementariteit verwijst naar projecten die niet werden uitgevoerd in synergie met andere programma’s, maar wel dezelfde 
algemene doelstellingen hadden.
2 Beoordeling van het belang van de rendabele elementen van NPI-projecten: als er geen aanwijzingen waren dat de investering significante rendabele onderdelen oplever -
de en/of bevatte, werd de investering als niet-productief  beschouwd. Als de geconstateerde rendabele elementen niet als aanzienlijk werden beschouwd, maar de Rekenka -
mer gezien de zeer hoge toegewezen steunpercentages van oordeel was dat er rekening gehouden had moeten worden met deze elementen om deze steunpercentages 
te verlagen, dan werd de investering als gedeeltelijk productief  beschouwd. Investeringen die duidelijk van invloed waren op de commerciële of productieve hoofdactivitei -
ten van de begunstigden werden beschouwd als hebbende een „aanzienlijke” rendabele component.
3 Evaluatie van de vraag of het NPI-project al dan niet bijdroeg aan de verwezenlijking van de voorgestelde milieudoelstelling(en) (J/N). In het geval van NPI’s die als niet-sub -
sidiabel werden beoordeeld is de Rekenkamer van oordeel dat het NPI-project in kwestie niet bijdraagt aan de doelstellingen van de maatregel.
4 Beoordeling van de subsidiabiliteit van NPI-projecten wat betreft de aard en kosten ervan (J/N/gedeeltelijk). „Gedeeltelijk” duidt op het bestaan van niet-subsidiabele 
kosten die niet van invloed zijn op het NPI-project in zijn geheel.
5 Beoordeling van de redelijkheid van de kosten van de NPI-projecten (J/N). Overwogen hierbij wprdt het bestaan van adequate aanbestedingsprocedures en/of gebruikma -
king van redelijke referentiekosten en de vraag of bij de hoge intensiteit van de steun rekening is gehouden met de rendabele elementen van het project.
6 Kosteneffectiviteit (J/N): niet-productieve investeringen worden als kosteneffectief beschouwd als ze voldoen aan de volgende twee criteria: i) ze zijn doeltreffend, wat wil 
zeggen dat ze subsidiabel zijn, voorzien in een agromilieubehoefte en/of bijdragen aan de verwezenlijking van een agromilieubehoefte die door de lidstaten in hun POP’s 
is vastgelegd en ii) er is geen bewijs dat dezelfde investering tegen lagere kosten uitgevoerd had kunnen worden (d.w.z. investeringskosten zijn redelijk). Als doeltreffende 
investeringen tegen lagere kosten uitgevoerd hadden kunnen worden, wordt de kosten-batenverhouding ervan ondermijnd, omdat dezelfde doelstellingen en/of resulta -
ten tegen lagere kosten behaald hadden kunnen worden.
7 De bedragen in DKK bij de projecten van Denemarken zijn omgerekend in euro op basis van een wisselkoers van 0,13 euro/DKK.
8 De bedragen in GBP bij de projecten van het Verenigd Koninkrijk zijn omgerekend in euro op basis van een wisselkoers van 1,18 euro/GBP.
9 De individuele Elfpo-bijdrage voor ieder project dat in het VK werd gefinancierd bleek niet duidelijk uit de onderzochte subsidiedocumenten. De Rekenkamer heeft 
daarom het gemiddelde cofinancieringspercentage dat in het kader van Elfpo in het VK werd gebruikt voor M216-projecten in de periode 2007 tot mei 2015 en dat 74 % 
bedroeg. Dit percentage is toegepast bij de berekening van Elfpo-bedragen voor deze projecten.
44 Bijlagen
Samenvatting van behoeften, doelstellingen en soorten NPI’s per lidstaat
Lidstaat Vastgestelde behoeften en doelstellingen Beschrijving van soorten NPI
VK (Engeland)- Instandhouding van natuurlijke flora en fauna
- Bescherming van natuurlijke hulpbronnen
- Aanpassing van landbouwmethoden
- Instandhouding van landschapskwaliteit en -karakter
- Bevordering van openbare toegankelijkheid en begrip- Traditionele omheiningen
-  Aanleg van omheiningen in samenhang met 
instandhoudingswerkzaamheden
- Zaken in samenhang met boomaanplant en -beheer
- Herstel van heidegebieden en wetlands
- Snoeien van struiken en adelaarsvarens
- Omzetting van land in heide en soortenrijk grasland
- Herstel van landschappen en landschapselementen
- Bouwwerken voor specifieke soorten
- Veranderingen aan paden en inritten naar landbouwbedrijven
Portugal (vasteland)- Instandhouding van landschapskwaliteit en -karakter
-  Onderhoud van de ecologische structuur van landbouwsys -
temen voor de instandhouding van gebieden met een hoge 
natuurwaarde
- Instandhouding van specifieke habitats- Stapelmuren
- Traditionele bouwwerken
- Bescherming van oeverformaties
- Aanleg van omheiningen (ter bescherming van flora en fauna)
- Traditionele omheiningen
- Waterbeheersstructuren
Denemarken- Instandhouding van natuurlijke flora en fauna
- Bescherming van natuurlijke hulpbronnen
- Aanpassing van landbouwmethoden
- Instandhouding van landschapskwaliteit en -karakter
- Bevordering van openbare toegankelijkheid en begrip- Onderhoud van landschap en culturele elementen
-  Aanplant van vegetatie ter verbetering van landschap en 
biotoop
- Herstel van dijken
-  Verrichtingen die het duurzaam gebruik van en de openbare 
toegang tot het landelijke natuurlijke erfgoed bevorderen
- Aanleg van permanente wetlands
- Periodieke en herhaalde overstroming van landbouwgrond
- Verwijdering van struiken en omheiningen
- Herstel van hydrologische omstandigheden
- Omzetting van landbouwgrond in permanent grasland
Italië (Apulië)- Instandhouding van de biodiversiteit
-  Bescherming en spreiding van boslandbouwsystemen met 
een hoge natuurwaarde
- Landschapsbescherming- Stapelmuren  
- Kleine aangelegde wetlands  
-  Interventies in wetlands zoals torens voor het spotten van 
dieren in het wild, wandelpaden
- Interventies in plantenhagenBijlage III
45
De lidstaten moeten eveneens garanderen dat de 
projecten subsidiabel zijn en zij moeten de projecten 
beoordelen in het licht van de selectiecriteria die 
in overleg met het toezichtcomité zijn vastgesteld, 
en ze naar kwaliteit rangschikken. De Commissie 
heeft richtsnoeren inzake subsidiabiliteit en selectie 
opgesteld om de lidstaten en regio’s ondersteuning 
te bieden bij de programmering en uitvoering van 
de POP’s voor 2014-2020.
V
Wanneer het steunniveau gebaseerd is op stan -
daardkosten en standaardveronderstellingen over 
gederfde inkomsten, moeten de lidstaten ervoor 
zorgen dat de berekeningen alleen verifieerbare ele -
menten bevatten, gebaseerd zijn op cijfers die met 
de nodige expertise zijn opgesteld, en indien nodig 
regionaal of lokaal gedifferentieerd zijn.
Wanneer het steunniveau gebaseerd is op vereen -
voudigde kostenopties, is het noodzakelijk de bere -
keningsmethode te onderwerpen aan een grondige 
ex-antebeoordeling die van toepassing is op alle 
kosten die onder de geselecteerde categorie vallen.
Die methoden moeten de garantie bieden dat de 
gemaakte en gedeclareerde kosten redelijk zijn en 
moeten de door de lidstaten voorgestelde betalin -
gen helpen rechtvaardigen.
VI
De Commissie voert conformiteitsaudits uit in de 
lidstaten om na te gaan of de verrichte uitgaven in 
overeenstemming zijn met de voorschriften. Aange -
zien die audits ook tekortkomingen op het vlak van 
de redelijkheid van de kosten aan het licht hebben 
gebracht, zijn al aanzienlijke financiële correcties 
toegepast en lopen momenteel nog een aantal con -
formiteitsgoedkeuringsprocedures die tot verdere 
financiële correcties moeten leiden.Samenvatting
I
NPI’s mogen de investeerders geen aanzienlijke 
economische baten opleveren. Dat betekent niet dat 
economische baten bij NPI’s onbestaand en onaan -
vaardbaar zijn. Het merendeel van de investeringen 
zal altijd gepaard gaan met bepaalde baten, zelfs 
wanneer de investering van louter niet-productieve 
aard is, bijvoorbeeld bij het plaatsen van heggen van 
bomen of struiken waarvan het snoeisel kan worden 
gebruikt als biomassa om elektriciteit op te wekken. 
Een volstrekt niet-productieve investering is dan ook 
moeilijk realiseerbaar.
De beheersautoriteiten kunnen de steunintensiteit 
verminderen, maar als milieudoelstellingen in het 
geding zijn, moet worden ingeschat hoe een derge -
lijke verlaging het gebruik van de maatregel beïn -
vloedt, teneinde ervoor te zorgen dat die milieudoel -
stellingen worden gehaald.
II
De maximale steunpercentages voor productieve 
en niet-productieve investeringen zijn verschillend 
omdat deze laatste worden geacht per definitie geen 
aanzienlijke economische voordelen op te leve -
ren. Hogere steunpercentages zijn dan ook nodig 
om de agromilieuklimaatdoelstellingen te kunnen 
verwezenlijken.
IV
De lidstaten moeten op grond van artikel 24, lid 2, 
onder d), van Verordening (EU) nr. 65/2011 van de 
Commissie bij administratieve controles de redelijk -
heid van de kosten beoordelen met gebruikmaking 
van een geschikt evaluatiesysteem zoals referentie -
kosten, een vergelijking van offertes of een evalua -
tiecomité. Die bepaling is voor de programmerings -
periode 2014-2020 gehandhaafd.Antwoorden  
van de Commissie
Antwoorden van de Commissie 46
IX Tweede streepje
Dit deel van de aanbeveling is tot de lidstaten 
gericht.
IX Derde streepje
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.
IX Vierde streepje
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
De lidstaten stellen de selectiecriteria vast na overleg 
met het toezichtcomité, waarin de Commissie een 
adviserende rol vervult.
De Commissie heeft richtsnoeren inzake subsidia -
biliteits- en selectiecriteria opgesteld om de lidstaten 
en regio’s ondersteuning te bieden bij de program -
mering en uitvoering van de POP’s voor 2014-2020.
De Commissie zal overeenkomstig haar auditplan -
ning conformiteitsaudits blijven uitvoeren in de 
lidstaten om na te gaan of de verrichte uitgaven in 
overeenstemming zijn met de voorschriften, onder 
meer wat betreft de geschiktheid van de procedure 
voor de selectie en beoordeling van de projecten. De 
te auditeren maatregelen en betaalorganen worden 
geselecteerd op basis van een risicoanalyse, waarbij 
het niveau van de uitgaven het belangrijkste ele -
ment is.
IX Vijfde streepje
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
Op de uitvoering van de maatregel zal toezicht 
worden uitgeoefend in het kader van het GTEK 2014-
2020, terwijl de resultaten ervan tijdens de evaluatie 
zullen worden beoordeeld in het licht van de toepas -
selijke plattelandsontwikkelingsdoelstellingen.
IX Zesde streepje
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.VII
Het GTEK verschaft toezichtinformatie met betrek -
king tot de maatregelen waaraan steun wordt 
verleend. Tijdens de ex-postevaluatie zal de doel -
treffendheid van alle maatregelen grondiger worden 
getoetst aan de doelstellingen van de programma’s. 
Gelet op het risico van buitensporige administratieve 
lasten en de financiële beperkingen moet echter 
worden nagegaan waar de grens ligt van wat met 
toezicht en evaluatie kan worden bereikt. Het kan 
lastig zijn om specifieke resultaatindicatoren voor 
NPI’s te verzamelen.
VIII
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 heeft de 
Commissie de bepalingen en richtsnoeren inzake de 
redelijkheid van de kosten aangescherpt.
Het werkprogramma voor audits wordt bepaald op 
basis van een risicoanalyse, waarbij het niveau van 
de uitgaven het belangrijkste element is. Aangezien 
voor de financiering van NPI’s slechts een betrek -
kelijk laag bedrag wordt uitgetrokken, gaat de 
aandacht prioritair uit naar maatregelen met een 
groter financieel belang, waarbij tekortkomingen in 
het beheers- en controlesysteem grotere financiële 
gevolgen voor de EU-begroting kunnen hebben.
IX Eerste streepje
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
De Commissie is van oordeel dat de nieuwe pro -
grammeringsperiode 2014-2020 kansen biedt om 
de synergieën tussen plattelandsontwikkelings -
maatregelen te versterken met het oog op het 
bereiken van de beleidsdoelstellingen. Hoewel 
niet alle NPI’s rechtstreeks complementair hoeven 
te zijn met andere plattelandsontwikkelingsmaat -
regelen en -regelingen, zal de Commissie, waar 
dat wel het geval is, de betrokken lidstaten ertoe 
aanmoedigen in hun jaarlijkse uitvoeringsverslagen 
het aantal en het aandeel NPI-projecten te vermel -
den dat heeft bijgedragen aan de nakoming van 
agromilieuklimaatverbintenissen.
Antwoorden van de Commissie 47
Het meerjarige auditplan wordt echter bepaald op 
basis van een risicoanalyse, waarbij het niveau van de 
uitgaven een belangrijk element is. Aangezien voor 
de financiering van niet-productieve investeringen 
slechts een betrekkelijk laag bedrag wordt uitgetrok -
ken, gaat de aandacht prioritair uit naar maatregelen 
met een groter financieel belang, waarbij tekortko -
mingen in het beheers- en controlesysteem grotere 
financiële gevolgen voor de EU-begroting kunnen 
hebben.
Inleiding
08
De maximale steunpercentages voor productieve 
en niet-productieve investeringen zijn verschillend 
omdat deze laatste worden geacht per definitie geen 
aanzienlijke economische voordelen op te leve -
ren. Hogere steunpercentages zijn dan ook nodig 
om de agromilieuklimaatdoelstellingen te kunnen 
verwezenlijken.
Opmerkingen
19
Een NPI heeft ten doel bij te dragen aan de algemene 
doelstellingen en prioriteiten van plattelandsontwik -
keling. In die zin zijn NPI’s dan ook complementair 
aan andere plattelandsontwikkelingsmaatregelen 
voor het nastreven van agromilieudoelstellingen 
(en in 2014-2020 ook klimaatdoelstellingen). Hoewel 
synergieën tussen NPI’s en andere plattelandsont -
wikkelingsmaatregelen kunnen worden bereikt 
door hun uitvoering onderling aan elkaar te koppe -
len (d.w.z. door NPI-projecten te koppelen aan de 
nakoming van specifieke agromilieuklimaatverbin -
tenissen), kunnen NPI’s ook als op zichzelf staande 
maatregel een bijdrage leveren aan agromilieukli -
maatdoelstellingen, Natura 2000 en systemen met 
een hoge natuurwaarde.IX Zevende streepje
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.
IX Achtste streepje
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
De beheersautoriteiten kunnen de steunintensiteit 
van de maatregel evenwel verminderen, maar als 
milieudoelstellingen in het geding zijn, moet worden 
ingeschat hoe een dergelijke verlaging het gebruik 
van de maatregel beïnvloedt, teneinde ervoor te 
zorgen dat die milieudoelstellingen worden gehaald.
IX Negende streepje
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.
IX Tiende streepje
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
De Commissie zal overeenkomstig haar meerjarige 
auditplan conformiteitsaudits blijven uitvoeren in de 
lidstaten om na te gaan of de verrichte uitgaven in 
overeenstemming zijn met de voorschriften, onder 
meer wat betreft de redelijkheid van de kosten. De 
te auditeren maatregelen en betaalorganen worden 
geselecteerd op basis van een risicoanalyse.
IX Elfde streepje
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.
IX Twaalfde streepje
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele.
De Commissie houdt bij de vaststelling van haar 
auditplanning terdege rekening met de bevindingen 
van de Rekenkamer.
Antwoorden van de Commissie 48
27
De Commissie heeft de lidstaten aanbevolen aan -
vullende indicatoren vast te stellen op basis van 
gedegen kosten-batenanalyses. Het omschrijven van 
aanvullende uitgangssituaties is echter niet altijd 
voor alle submaatregelen mogelijk en zou leiden tot 
hogere administratieve lasten.
Tekstvak 4
Volledige statistieken voor specifieke landschaps -
elementen zoals stenen muren zijn maar zelden 
beschikbaar en het opstellen ervan is duur.
28
Het GTEK is een van de instrumenten waarmee de 
impact van investeringen kan worden beoordeeld.
De resultaatindicatoren, zoals het aantal hectaren 
waarop een succesvol landbeheer wordt toegepast, 
zijn relevant omdat zij worden gebruikt als input 
voor de evaluaties waarmee de bijdrage van de 
betrokken groep maatregelen wordt beoordeeld.
Zie ook het antwoord van de Commissie op para -
graaf 27.
30
De tussentijdse evaluatie voor de programmerings -
periode 2007-2013 kwam te vroeg om over meetbare 
resultaten te kunnen beschikken. Voor de program -
meringsperiode 2014-2020 wordt de tussentijdse 
evaluatie vervangen door uitgebreide uitvoerings -
verslagen in 2017 en 2019.
31
Het kan lastig zijn om specifieke resultaatindicatoren 
voor NPI’s te verzamelen. Tijdens de ex-postevaluatie 
zal de doeltreffendheid van alle maatregelen gron -
diger worden getoetst aan de doelstellingen van de 
programma’s.21
Zie het gezamenlijk antwoord op paragraaf 19.
22
De Commissie is van mening dat de overlapping van 
verbintenissen waaruit een dubbele financiering 
voortvloeit, principieel moet worden uitgesloten.
De maatregelen 214 en 216 hebben verschillende 
doelstellingen, die duidelijk zijn aangegeven in de 
POP’s. Steun in het kader van maatregel 214 heeft 
betrekking op de verbintenis om (onder meer) 
bestaande stapelmuren te onderhouden, terwijl NPI’s 
kunnen worden ingezet als steun voor de recon -
structie / het herstel van stapelmuren. Een duidelijke 
afbakening kan in sommige gevallen echter moeilijk 
te bereiken zijn en de administratieve lasten doen 
toenemen.
23
Zie het gezamenlijk antwoord van de Commissie op 
paragraaf 19.
24
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 zijn 
selectiecriteria voor NPI-steun verplicht.
Zie ook het antwoord van de Commissie op para -
graaf 19.
Tekstvak 3 a)
Gelet op de verwachte bijdrage van niet-produc -
tieve investeringen aan de milieudoelstellingen, zou 
de uitvoering ervan ernstig in het gedrang kunnen 
komen wanneer haalbaarheidsstudies van de subsi -
diabele kosten worden uitgesloten.
Haalbaarheidsstudies moeten helpen om te beslis -
sen of een investering al dan niet moet worden 
uitgevoerd. Een haalbaarheidsstudie kan leiden tot 
de conclusie dat een investering niet tot de doelstel -
lingen van de steunregeling zal bijdragen. Gevallen 
waarin een haalbaarheidsstudie aanleiding gaf tot 
een positief advies over de investering, die vervol -
gens niet werd uitgevoerd, moeten van geval tot 
geval worden onderzocht. Het feit dat een project 
waarvoor een haalbaarheidsstudie is verricht, niet is 
uitgevoerd, kan onder meer te maken hebben met 
budgettaire beperkingen.
Antwoorden van de Commissie 49
41
Zie het gezamenlijk antwoord van de Commissie op 
de paragrafen 37 en 38.
41 Derde streepje
Wanneer het milieuvoordeel van de concrete actie 
in aanzienlijke mate overweegt, kunnen wateragent -
schappen alleen of samen met landbouwers door 
een maatregel worden begunstigd, ook al vloeit 
daaruit mogelijk een economisch restvoordeel voort.
42
De Commissie voert conformiteitsaudits uit in de lid -
staten om na te gaan of de uitgaven in overeenstem -
ming zijn met de voorschriften. Aangezien die audits 
ook tekortkomingen op het vlak van de redelijkheid 
van de kosten aan het licht hebben gebracht, zijn al 
aanzienlijke financiële correcties toegepast en lopen 
momenteel nog een aantal conformiteitsgoedkeu -
ringsprocedures die tot verdere financiële correcties 
moeten leiden.
50
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 33.
51
Met betrekking tot de programmeringsperiode 2014-
2020 zijn de volgende acties ondernomen om tekort -
komingen in de programmering, het beheer, het 
toezicht en de evaluatie van NPI-steun te verhelpen:
— er zijn maatregelspecifieke en horizontale 
richtsnoeren met informatie over subsidiabi -
liteitsvoorwaarden en selectiecriteria, alsook 
richtsnoeren inzake investeringen, waaronder 
NPI’s, uitgebracht;
— de beheersautoriteit en het betaalorgaan moe -
ten verplicht een gezamenlijke ex-ante-eva -
luatie uitvoeren om na te gaan of de in het 
POP opgenomen maatregelen verifieerbaar en 
controleerbaar zijn;33
Hoewel de projecten niet altijd voldeden aan de sub -
sidiabiliteitsvoorwaarden, kunnen ze toch hebben 
bijgedragen aan de doelstellingen van de maatregel.
34
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 33.
36
Gezien hun aard wordt van NPI’s verwacht dat zij 
geen aanzienlijke economische baten opleveren, 
hoewel beperkte economische voordelen niet kun -
nen worden uitgesloten. Wanneer de economische 
voordelen de milieuvoordelen overtreffen, moet de 
betrokken investering worden gefinancierd in het 
kader van maatregel 121. Bij de goedkeuring van de 
programma’s wordt het onderscheid tussen de twee 
soorten maatregelen beoordeeld.
Gezamenlijk antwoord van de 
Commissie op de paragrafen 37 en 38
Hoewel de NPI’s geen productieve elementen zou -
den mogen bevatten, is er bij elke investering sprake 
van minstens een gering „productiviteitselement”. 
Dergelijke investeringen moeten echter grotendeels 
niet-productief blijven en de „productieve” of renda -
bele elementen moeten beperkt zijn.
De beheersautoriteiten kunnen de steunintensiteit 
verminderen, maar als milieudoelstellingen in het 
geding zijn, moet worden ingeschat hoe een derge -
lijke verlaging het gebruik van de maatregel beïn -
vloedt, teneinde ervoor te zorgen dat die milieudoel -
stellingen worden gehaald.
De maximale steunpercentages voor productieve 
en niet-productieve investeringen zijn verschillend 
omdat deze laatste worden geacht per definitie geen 
aanzienlijke economische voordelen op te leve -
ren. Hogere steunpercentages zijn dan ook nodig 
om de agromilieuklimaatdoelstellingen te kunnen 
verwezenlijken.
39
Zie het gezamenlijk antwoord van de Commissie op 
de paragrafen 37 en 38.
Antwoorden van de Commissie 50
Tijdens de eerste jaren waarin voor de periode 2007-
2013 audits werden uitgevoerd, werd gefocust op 
agromilieumaatregelen, die meer dan 50 % van de in 
het kader van as 2 gedeclareerde uitgaven uitmaak -
ten, en waren de conformiteitsaudits niet gericht op 
maatregel 216. Die maatregel werd gecontroleerd 
tijdens audits in 2014-2015.
57
Dat een audit nog lopende is, betekent niet dat 
de lidstaat niet op de hoogte is van de voorlopige 
resultaten. In het geval van Portugal werd in april 
2014 een brief met bevindingen verstuurd en vond 
in september 2014 een bilaterale bijeenkomst tussen 
de lidstaat en de Commissie plaats. In het geval van 
Engeland werd in juli 2014 een brief met bevindin -
gen verstuurd en vond in december 2014 een bilate -
rale bijeenkomst plaats.
58
Toezichtcomités met managers en andere belang -
hebbenden op het gebied van plattelandsontwik -
keling en met de diensten van de Commissie in een 
adviserende rol zijn beter geplaatst om zich in te 
laten met problemen en de daaruit getrokken lessen.
Wanneer er tijdens de tussentijdse evaluatie onvol -
doende informatie over de prestaties beschikbaar is, 
heeft dat vooral te maken met de timing. In de eerste 
plaats vraagt het enige tijd om de uitvoering voor te 
bereiden en van start te laten gaan en in de tweede 
plaats zijn de resultaten van concrete acties, met 
name die op milieugebied, niet meteen meetbaar.
60
Zie het antwoord op paragraaf 19.
61
Zie het antwoord op paragraaf 22.
62
Zie het gezamenlijk antwoord op de paragrafen 27 
en 28.— de resultaatgerichte aanpak is versterkt door 
voor de hele programmeringsperiode specifie -
ke doelen voor de programma’s en de verslag -
legging vast te stellen, op basis van een gera -
tionaliseerd gemeenschappelijk toezicht- en 
evaluatiesysteem;
— met een SWOT-analyse van het POP worden 
uitgangspunten vastgesteld voor het toezicht 
op en de evaluatie van de programma’s.
52
Ook na de goedkeuring van de programma’s kunnen 
corrigerende maatregelen worden genomen om 
mogelijke tekortkomingen aan te pakken door de 
programma’s te wijzigen.
Zie ook het antwoord van de Commissie op para -
graaf 51.
55
In sommige lidstaten zijn de controleerbaarheid en 
de verifieerbaarheid van de NPI’s en de daarmee 
verbonden onderhoudscontracten het onderwerp 
geweest van besprekingen in het kader van de 
onderhandelingen over het programma 2014-2020.
56
De Commissie voert conformiteitsaudits uit in de 
lidstaten om na te gaan of de uitgaven in overeen -
stemming zijn met de voorschriften. Indien tijdens 
die audits tekortkomingen worden geconstateerd, 
worden financiële correcties toegepast.
De te auditeren maatregelen en betaalorganen 
worden geselecteerd op basis van een risicoanalyse. 
Er wordt rekening gehouden met risicofactoren zoals 
het belang in financiële termen, de kwaliteit van de 
controlesystemen, de kenmerken van het betaal -
orgaan, de aard (complexiteit) van de maatregelen 
en alle andere informatie en bevindingen van andere 
instanties. Het financiële belang is een voorname 
factor bij de vaststelling in hoeverre er sprake is van 
een blootstelling aan risico. Dat betekent dat hoge 
uitgaven eerder aanleiding zullen geven tot een 
hoge rangschikking en het verrichten van audits.
Antwoorden van de Commissie 51
65
Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 heeft 
de Commissie de lidstaten meermaals herinnerd aan 
hun verplichting om daadwerkelijke selectiecriteria 
op te stellen waarmee de projecten konden worden 
gerangschikt wanneer er onvoldoende middelen 
waren om alle subsidiabele projectaanvragen te 
financieren. Opdat de lidstaten tekortkomingen bij 
de toepassing van selectiecriteria zouden kunnen 
vermijden, heeft de Commissie, rekening houdend 
met eerdere aanbevelingen van de Rekenkamer, voor 
de programmeringsperiode 2014-2020 richtsnoeren 
inzake subsidiabiliteit en selectie opgesteld.
De Commissie kan het gebruik van selectiecriteria 
verifiëren tijdens audits. Bij audits van investerings -
maatregelen wordt de toepassing van selectiecriteria 
systematisch geverifieerd. De Commissie heeft aan 
een aantal lidstaten financiële correcties opgelegd 
nadat tekortkomingen in het gebruik van selectie -
criteria waren geconstateerd.
66
Wat Denemarken betreft, zullen de projecten wor -
den geselecteerd op basis van hun kostenefficiëntie 
met betrekking tot de doelstellingen van de maatre -
gel (bijv. gecreëerde biotoopoppervlakte/kosten van 
het project enz.).
67
Zie het gezamenlijk antwoord van de Commissie op 
de paragrafen 37 en 38.
68
Denemarken heeft zijn POP vereenvoudigd door het 
aantal NPI’s waaraan steun kan worden verleend, te 
verlagen. Dit kan deels een verklaring bieden voor de 
kleinere variatie van steunpercentages ten opzichte 
van het vorige POP .
71
Gelet op de verwachte bijdrage van deze submaat -
regel aan de milieudoelstellingen, zou de toepas -
sing ervan ernstig in het gedrang kunnen komen 
wanneer haalbaarheidsstudies van de subsidiabele 
kosten worden uitgesloten.63
De gevolgen van de maatregelen of submaatregelen 
zullen worden getoetst aan de programmadoelstel -
lingen waaraan zij bijdragen. De doelstellingen zijn 
gedefinieerd op het niveau van aandachtsgebie -
den en worden op voorhand vastgesteld. Er wordt 
geregeld toezicht gehouden op de mate waarin 
de programma’s in het licht van die doelstellingen 
vorderingen maken. Deze benadering weerspiegelt 
de resultaatgerichtheid van het beleid en maakt het 
mogelijk om beter in te spelen op de gecombineerde 
gevolgen van de maatregelen in het licht van de 
overeenkomstige doelstellingen.
Voor een reeks belangrijke maatregelen kunnen de 
lidstaten aanvullende programmaspecifieke indicato -
ren vaststellen. Om de kosten van toezicht/evaluatie 
op een redelijk niveau te houden en buitensporige 
administratieve lasten te vermijden, mag dat echter 
niet systematisch voor alle maatregelen en submaat -
regelen worden verlangd.
Wanneer de programma’s tekortschieten in het 
bereiken van hun doel, kunnen de beheersautoritei -
ten op het niveau van de individuele maatregelen/
submaatregelen nader onderzoeken wat de oorzaak 
is van de problemen en hoe gericht corrigerende 
maatregelen kunnen worden genomen.
Nadien zullen de prestaties van afzonderlijke maatre -
gelen/submaatregelen in het kader van de ex-poste -
valuatie nader worden onderzocht.
Bovendien zijn de in de regelgeving of door de 
lidstaten omschreven indicatoren slechts het begin -
punt voor een evaluatie. De evaluatoren kunnen 
aanvullende informatie verzamelen, bijv. aan de 
hand van casestudy’s.
Tekstvak 10
Het toezicht voor de periode 2014-2020 zal ook 
betrekking hebben op de totale uitgaven voor 
submaatregelen, met inbegrip van niet-productieve 
investeringen (4.4). Indicatoren zijn slechts één 
onderdeel van het toezicht- en evaluatiesysteem.
Zie ook het antwoord van de Commissie op para -
graaf 63.
Antwoorden van de Commissie 52
Aanbeveling 1 a)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
De Commissie is van oordeel dat de nieuwe 
program  meringsperiode 2014-2020 kansen biedt 
om de synergieën tussen plattelandsontwikke -
lingsmaatregelen te versterken met het oog op 
het bereiken van de beleidsdoelstellingen. Hoewel 
niet alle NPI’s rechtstreeks complementair hoeven 
te zijn met andere plattelandsontwikkelingsmaat -
regelen en -regelingen, zal de Commissie, waar 
dat wel het geval is, de betrokken lidstaten ertoe 
aanmoedigen in hun jaarlijkse uitvoeringsverslagen 
het aantal en het aandeel NPI-projecten te vermel -
den dat heeft bijgedragen aan de nakoming van 
agromilieuklimaatverbintenissen.
Aanbeveling 1 b)
Dit deel van de aanbeveling is voor de lidstaten.
75
De Commissie is van mening dat alleen steun mag 
worden verleend aan de projecten die voldoen aan 
de selectiecriteria, en dat de selectieprocedures 
duidelijk en transparant moeten zijn.
In het wetgevingskader voor de programmerings -
periode 2014-2020 wordt een grotere nadruk gelegd 
op de selectie van concrete acties en er zijn uitge -
breide richtsnoeren aan de lidstaten/regio’s verstrekt 
om ervoor te zorgen dat alleen de concrete acties en 
investeringen die op de beste manier bijdragen aan 
de doelstellingen en prioriteiten van de program -
ma’s, worden geselecteerd.
Aanbeveling 2 a)
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.De Commissie is van oordeel dat het voornemen van 
Denemarken om in het kader van niet-productieve 
investeringen steun te verlenen voor haalbaarheids -
studies in overeenstemming is met de regelgeving: 
het moet mogelijk zijn dat haalbaarheidsstudies 
waarvoor steun wordt verleend, leiden tot een nega -
tief investeringsadvies.
Conclusies en aanbevelingen
72
NPI’s mogen de investeerders geen aanzienlijke 
economische baten opleveren. Dat betekent niet dat 
economische baten bij NPI’s onbestaand en onaan -
vaardbaar zijn. Het merendeel van de investeringen 
zal altijd gepaard gaan met bepaalde baten, zelfs 
wanneer de investering van louter niet-productieve 
aard is, bijvoorbeeld bij het plaatsen van heggen van 
bomen of struiken waarvan het snoeisel kan worden 
gebruikt als biomassa om elektriciteit op te wekken. 
Een volstrekt niet-productieve investering is dan ook 
moeilijk realiseerbaar.
De beheersautoriteiten kunnen de steunintensiteit 
verminderen, maar als milieudoelstellingen in het 
geding zijn, moet worden ingeschat hoe een derge -
lijke verlaging het gebruik van de maatregel beïn -
vloedt, teneinde ervoor te zorgen dat die milieudoel -
stellingen worden gehaald.
74
De agromilieudoelstellingen die met de NPI’s worden 
beoogd, vereisen niet altijd een complementariteit 
met andere plattelandsontwikkelingsmaatregelen. 
In de meeste gevallen was NPI-steun gekoppeld 
aan agromilieuklimaatverbintenissen. Het is echter 
mogelijk dat de doelstellingen van een NPI worden 
gehaald zonder koppeling met een andere platte -
landsontwikkelingsmaatregel. Wanneer bijvoor -
beeld steun wordt verleend voor de aankoop van 
hekken om te voorkomen dat grote roofdieren 
schade toebrengen aan een veestapel, draagt die 
maatregel op zich, zonder gekoppeld te zijn met 
andere plattelandsontwikkelingsmaatregelen, bij 
tot het behalen van een agromilieudoelstelling. 
Steun voor NPI’s kan ook voorkomen als een op 
zichzelf staande submaatregel die bijdraagt aan 
agromilieuklimaatdoelstellingen.
Antwoorden van de Commissie 53
Aanbeveling 3 a)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
Op de uitvoering van de maatregel zal toezicht 
worden uitgeoefend in het kader van het GTEK 2014-
2020, terwijl de resultaten ervan tijdens de evaluatie 
zullen worden beoordeeld in het licht van de toepas -
selijke plattelandsontwikkelingsdoelstellingen.
Aanbeveling 3 b)
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.
78
De Commissie voert conformiteitsaudits uit in de lid -
staten om na te gaan of de uitgaven in overeenstem -
ming zijn met de voorschriften. Aangezien die audits 
ook tekortkomingen op het vlak van de redelijkheid 
van de kosten aan het licht hebben gebracht, zijn al 
aanzienlijke financiële correcties toegepast en lopen 
momenteel nog een aantal conformiteitsgoedkeu -
ringsprocedures die tot verdere financiële correcties 
moeten leiden.
79
Het volstaat dat wordt voldaan aan een van de metho -
den voor de selectie van een inschrijving (nl. een 
vergelijking van verschillende offertes, een beoorde -
ling door het evaluatiecomité of een vergelijking van 
de referentiekosten met de kosten van andere soort -
gelijke projecten) om ervoor te zorgen dat die inschrij -
vingen worden geselecteerd die gekenmerkt worden 
door gerechtvaardigde en redelijke kosten. Een 
toename van het aantal verplichtingen kan onnodige 
administratieve lasten met zich brengen.
80
Hoewel de NPI’s vrij zouden moeten zijn van produc -
tieve elementen, zijn investeringen die geen enkel 
„productiviteitselement” in zich dragen, moeilijk 
realiseerbaar. Een louter niet-productieve investering 
is met andere woorden moeilijk in te denken.
Toch moeten dergelijke investeringen grotendeels 
niet-productief blijven en de „productieve” of 
rendabele elementen moeten dan ook voldoende 
worden ingeperkt. De administratieve lasten en de 
complexiteit die gepaard gaan met het afleiden van 
de economische voordelen uit subsidiabele kosten, 
mogen eveneens niet worden onderschat.Aanbeveling 2 b)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
De lidstaten stellen de selectiecriteria vast na overleg 
met het toezichtcomité, waarin de Commissie een 
adviserende rol vervult.
De Commissie heeft richtsnoeren inzake subsidiabi -
liteits- en selectiecriteria opgesteld om de lidstaten 
en regio’s ondersteuning te bieden bij de program -
mering en uitvoering van de POP’s voor 2014-2020.
De Commissie zal overeenkomstig haar auditplan -
ning conformiteitsaudits blijven uitvoeren in de 
lidstaten om na te gaan of de verrichte uitgaven in 
overeenstemming zijn met de voorschriften, onder 
meer wat betreft de geschiktheid van de procedures 
voor de selectie en beoordeling van de projecten. De 
te auditeren maatregelen en betaalorganen worden 
geselecteerd op basis van een risicoanalyse, waarbij 
het niveau van de uitgaven het belangrijkste ele -
ment is.
76
Het GTEK verschaft toezichtinformatie met betrek -
king tot de maatregelen waaraan steun wordt 
verleend. Tijdens de ex-postevaluatie zal de doel -
treffendheid van alle maatregelen grondiger worden 
getoetst aan de doelstellingen van de programma’s. 
Gelet op het risico van buitensporige administratieve 
lasten en de financiële beperkingen moet echter 
worden nagegaan waar de grens ligt van wat met 
toezicht en evaluatie kan worden bereikt. Het kan 
lastig zijn om specifieke resultaatindicatoren voor 
NPI’s te verzamelen.
77
Tijdens de ex-postevaluatie zal de doeltreffendheid 
van alle maatregelen grondiger worden getoetst aan 
de doelstellingen van de programma’s.
Antwoorden van de Commissie 54
81
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 heeft de 
Commissie de bepalingen en richtsnoeren inzake de 
redelijkheid van de kosten aangescherpt, wat som -
mige door de Rekenkamer geconstateerde tekort -
komingen zou moeten verhelpen.
Het werkprogramma voor audits wordt bepaald op 
basis van een risicoanalyse, waarbij het niveau van 
de uitgaven het belangrijkste element is. Aangezien 
voor de financiering van NPI’s slechts een betrek -
kelijk laag bedrag wordt uitgetrokken, gaat de 
aandacht prioritair uit naar maatregelen met een 
groter financieel belang, waarbij tekortkomingen in 
het beheers- en controlesysteem grotere financiële 
gevolgen voor de EU-begroting kunnen hebben.
Aanbeveling 5 a)
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.
Aanbeveling 4 b)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling ten dele.
De Commissie houdt bij de vaststelling van haar 
auditplanning terdege rekening met de bevindingen 
van de Rekenkamer.
Het meerjarige auditplan wordt echter bepaald op 
basis van een risicoanalyse, waarbij het niveau van 
de uitgaven een belangrijk element is. Aangezien 
voor de financiering van niet-productieve investerin -
gen slechts een betrekkelijk laag bedrag wordt uitge -
trokken, gaat de aandacht prioritair uit naar maat -
regelen met een groter financieel belang, waarbij 
tekort  komingen in het beheers- en controlesysteem 
grotere financiële gevolgen voor de EU-begroting 
kunnen hebben.Voorts kunnen de lidstaten voor de berekeningen 
en betalingen van de subsidies gebruikmaken van 
de vereenvoudigde kostenopties. In dat geval moet 
vooraf een eerlijke, billijke en verifieerbare bereke -
ning worden uitgevoerd.
Aanbeveling 4 a)
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.
Aanbeveling 4 b)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
Aanbeveling 4 c)
Dit is een aanbeveling voor de lidstaten.
Aanbeveling 4 d)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en is 
reeds gestart met de uitvoering ervan.
Bij de doorlichting van de plattelandsontwikke -
lingsprogramma’s voor de programmeringsperiode 
2014-2020 heeft de Commissie het gedeelte van de 
maatregelen dat betrekking heeft op de contro -
leerbaarheid en de verifieerbaarheid, aandachtig 
gecontroleerd. In het geval van een ontbrekende of 
onvoldoende gedetailleerde uitleg op dat vlak moes -
ten de lidstaten aanvullende informatie verstrekken.
Aanbeveling 4 e)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
De Commissie zal overeenkomstig haar meerjarige 
auditplan conformiteitsaudits blijven uitvoeren in de 
lidstaten om na te gaan of de verrichte uitgaven in 
overeenstemming zijn met de voorschriften, onder 
meer wat betreft de redelijkheid van de kosten. De 
te auditeren maatregelen en betaalorganen worden 
geselecteerd op basis van een risicoanalyse.
Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU/hyphen.capPUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
EUROPESE
REKENKAME R
Niet-productieve investeringen (NPI’s) zijn investeringen 
die geen aanzienlijke baten, inkomsten of opbrengsten 
opleveren, noch de waarde van het bedrijf van de 
begunstigde aanzienlijk vergroten, maar wel een 
positieve impact hebben op het milieu. Overheidssteun 
voor NPI’s wordt verleend door het Europees 
Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en 
nationale cofinanciering. Deze overheidssteun dekt vaak 
100 % van de totale investeringskosten. De conclusie van 
de Rekenkamer is dat NPI-steun heeft bijgedragen aan 
de verwezenlijking van doelstellingen in verband met 
het duurzaam gebruik van landbouwgrond, maar op een 
manier die niet kosteneffectief was. Dit kwam doordat de 
kosten van 75 % van de bezochte projecten onredelijk 
hoog waren. Hoewel vele van deze projecten duidelijk 
rendabele kenmerken hadden, werden ze bovendien 
volledig gefinancierd met publieke middelen. De 
Rekenkamer doet vijf aanbevelingen ter verbetering van 
de kosteneffectiviteit van NPI’s die gefinancierd zullen 
worden in de programmeringsperiode 2014-2020.