OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE

INLEIDING

Specifieke kenmerken van externe steun, ontwikkeling en uitbreiding

8.1. Dit hoofdstuk behandelt de bevindingen van de Rekenkamer betreffende de beleidsgroep Externe steun, ontwikkeling en uitbreiding, die de volgende beleidsterreinen omvat: 19—Externe betrekkingen; 21—Ontwikkeling en betrekkingen met de staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan (ACS-staten) (1); 22—Uitbreiding; en 23—Humanitaire hulp. In 2007 beliepen de vastleggingen in totaal 6 090 miljoen euro (7 153 miljoen in 2006) en de betalingen 6 199 miljoen euro (6 292 miljoen euro in 2006). De verdeling van de betalingen over de beleidsterreinen wordt getoond in grafiek 8.1 . Meer gedetailleerde informatie over de uitgaven tijdens het jaar is te vinden in bijlage I bij dit verslag.

8.2. De uitgaven voor externe betrekkingen en ontwikkeling, die vooral worden gedaan door de Dienst voor samenwerking EuropeAid (EuropeAid), betreffen: a) financiële en technische bijstand aan en economische samenwerking met landen in Azië en Latijns-Amerika; b) Europees nabuurschapsbeleid, waaronder het strategische partnerschap met Rusland; c) thematische programma's, waaronder voedselveiligheid, niet-statale actoren en lokale instanties, milieu, gezondheid en onderwijs, democratie en mensenrechten.

8.3. Voor de meeste uitgaven geldt direct gecentraliseerd beheer door de diensten van de Commissie, hetzij op het hoofdkantoor, hetzij — voor circa 80 % van de uitgaven — bij de delegaties van de Commissie in de betrokken derde landen. De via internationale organisaties verstrekte steun wordt gezamenlijk beheerd.

8.4. Een groot deel van de betalingen bestaat uit voorschotten/voorfinanciering aan de organisaties die ontwikkelingsprojecten uitvoeren, waaronder overheidsinstanties, ngo's en internationale organisaties. De ondersteunde projecten zijn verspreid over meer dan 150 landen en de uitvoerende organisaties lopen sterk uiteen qua omvang en bevoegdheid. Binnen elk project worden grote aantallen individuele betalingen verricht waarvoor complexe regels gelden, met name inzake aanbesteding en de oorsprong van leveringen. 8.4. Door het meerjarige karakter van talrijke projecten en controlesystemen kunnen fouten die in de loop van een project worden ontdekt, en eventuele hiermee verbonden onverschuldigde bedragen, in een later jaar dan dat waarop de controle betrekking heeft, worden rechtgezet. Het controlesysteem is immers zo ontworpen dat op cruciale momenten in de projectuitvoering controles worden uitgevoerd van de door de begunstigden ingediende betalingsverzoeken. Hierdoor kunnen fouten die worden ontdekt bij vooruitbetalingen/voorfinanciering, worden rechtgezet naar aanleiding van daaropvolgende betalingen in een later jaar dan dat waarop de controle betrekking heeft. Saldobetalingen vinden plaats wanneer een project voltooid is en mits het eindverslag door de Commissie wordt goedgekeurd.

8.5. Het directoraat-generaal Uitbreiding beheert de steunuitgaven voor de omschakeling en de vorming van instellingen krachtens het instrument voor pretoetredingssteun, het programma Phare, Cards (2) en de samenwerking met Turkije. De betalingen vinden meestal plaats op basis van een gedecentraliseerd uitvoeringssysteem (DIS) of een uitgebreid gedecentraliseerd uitvoeringssysteem (EDIS). Bij een DIS worden door de Commissiedelegatie controles vooraf verricht van de besluiten inzake de gunning van contracten, bij een EDIS wordt afgezien van controles vooraf. 8.5. Voor potentiële kandidaat-lidstaten worden twee andere beheersmethoden gebruikt. In Albanië en Bosnië en Herzegovina wordt de bijstand beheerd door de EG-delegaties (gedeconcentreerd gecentraliseerd rechtstreeks beheer). In Montenegro, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (FYROM), Servië en Kosovo wordt de bijstand door het Europees Bureau voor wederopbouw op gecentraliseerde indirecte wijze beheerd. Het gecentraliseerde beheer wordt gebruikt voor programma's met meerdere begunstigden en voor bijstand aan de Turks-Cypriotische gemeenschap.

8.6. Humanitaire hulp, waaronder voedselhulp, wordt uitgevoerd door het directoraat-generaal Humanitaire hulp (DG ECHO). De uitgaven worden beheerd op het hoofdkantoor van de Commissie. Ongeveer de helft van de vastgelegde kredieten heeft betrekking op ngo's (direct gecentraliseerd beheer), de andere helft op de VN of andere internationale organisaties (gezamenlijk beheer).

SPECIFIEKE BEOORDELING IN HET KADER VAN DE BETROUWBAARHEIDSVERKLARING

Reikwijdte van de controle

8.7. Met de controle werd beoogd tot een conclusie te komen inzake de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen betreffende externe steun, ontwikkeling en uitbreiding. De controle omvatte twee hoofdcomponenten: a) gegevensgerichte controles van de onderliggende verrichtingen van de Commissie of haar delegaties in 2007 door middel van een representatieve statistische steekproef van 145 verrichtingen. De steekproef bestond uit betalingen aan uitvoerende organisaties, betalingen voor begrotingssteun en betalingen aan trustfondsen, alsook andere, direct door de Commissie/delegatie gedane betalingen, bijvoorbeeld op grond van contracten voor werken, diensten of leveringen. Zo nodig werden de uitvoerende organisaties ter plaatse bezocht ter verificatie van de in financiële of auditverslagen opgegeven onderliggende betalingen; b) een evaluatie van de toezicht- en controlesystemen van de Commissie, zowel op het hoofdkantoor als bij de delegaties, inclusief: i) verificaties vooraf van contracten en betalingen; ii) monitoring van uitvoerende organisaties; iii) externe audits; iv) interne audit.

8.8. In het kader van de controle werden acht landen bezocht voor een gedetailleerde controle ter plaatse van de verrichtingen: Indonesië, Nicaragua, Costa Rica, Egypte en de Filipijnen betreffende uitgaven voor externe betrekkingen, en Bulgarije, Turkije en Kroatië betreffende uitbreiding.

Wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen

8.9. De gegevensgerichte controles van de beleidsgroep als geheel brachten een materieel foutenniveau inzake de wettigheid en/of de regelmatigheid aan het licht. Een schatting van het percentage fouten en het aandeel van de verrichtingen met fouten — meestal op het niveau van de uitvoerende organisaties — is weergegeven in bijlage 8.1 . De volgende soorten fouten werden geconstateerd: 8.9. Het gaat meestal om fouten in uitgaven die door uitvoeringsorganisaties zijn gedaan in het kader van voorschotten/voorfinancieringsbetalingen. De volgens het controlesysteem van de Commissie voorgeschreven financiële controles voorafgaand aan eindbetalingen stellen de Commissie in staat de fouten te ontdekken en recht te zetten.

a) fouten inzake de subsidiabiliteit, die bijvoorbeeld ontstaan door het niet behoorlijk toepassen van contractprocedures, uitgaven buiten de gespecificeerde uitvoeringsperiode of kostencategorieën van de projecten of betalingen door het begunstigde land zonder rechtsgrondslag of voordat de betrokken diensten waren verstrekt; a) Wat één voorbeeld betreft, wijkt de beoordeling van de Commissie af van de bevindingen van de Rekenkamer. De fouten hebben betrekking op overeenkomsten die door de begunstigde landen zijn gesloten volgens een regeling waarbij zij aanspraak kunnen maken op voorschotten van de Commissie (voorfinanciering). Zodra de Commissie de eindafrekening en de bewijsstukken ontvangt van landen die voor pretoetredingssteun in aanmerking komen, controleert zij de subsidiabiliteit van de uitgaven zorgvuldig. Saldobetalingen voor uitgaven die niet met de regels in overeenstemming zijn, worden door de Commissie ingehouden of ingetrokken.

b) fouten inzake de realiteit: voor sommige betalingen ontbraken de bewijsstukken (bv. facturen, ontvangstbewijzen en bankafschriften) die nodig zijn ter validatie van de betalingen.

8.10. Ten aanzien van drie betalingen aan organisaties van de Verenigde Naties konden verder sommige van de noodzakelijke documenten niet tijdig door de betrokken organisaties worden bezorgd. 8.10. De Commissie heeft alle gegevens verstrekt waarover zij beschikt en steunt het verzoek van de Rekenkamer aan de organisaties van de Verenigde Naties om verdere bewijsstukken over te leggen. Zodra de Commissie door de Rekenkamer in kennis was gesteld van de moeilijkheden die zich op dit vlak voordeden, heeft zij contact opgenomen met de bevoegde diensten bij de Verenigde Naties om een oplossing te vinden en ervoor te zorgen dat de gevraagde gegevens ter beschikking van de Rekenkamer werden gesteld.

Beoordeling van de toezicht- en controlesystemen

Controles vooraf

8.11. Hoewel er enige specifieke fouten werden ontdekt, zorgde het systeem van de Commissie van controles vooraf van betalingen en contracten in het algemeen voor een doeltreffende controle op de verrichtingen die rechtstreeks voortvloeien uit de werkzaamheden van de eigen diensten van de Commissie.

8.12. Niettemin werd in Bulgarije vastgesteld dat, hoewel een EDIS-erkenning was verleend (en dus werd afgezien van controles vooraf door de delegatie), de betrokken systemen significante tekortkomingen vertonen. In twee uitvoerende agentschappen die in juni 2007 een EDIS-erkenning hadden ontvangen, waren er gebreken in verband met de naleving van de toepasselijke procedures voor aanbesteding en contractgunning, maar ook met het vervullen van de contractuele uitvoeringsvoorwaarden. Dit werd bevestigd door de diensten van de Commissie en leidde tot een voorbehoud in de jaarlijkse verklaring van de directeur-generaal van DG Uitbreiding. 8.12. In februari 2008 werden de betalingen aan twee uitvoerende agentschappen opgeschort. Tenzij zeer spoedig passende maatregelen worden genomen, zal de Commissie hun erkenning intrekken zodat zij geen pre- en posttoetredingsmiddelen meer mogen beheren. De Commissie zal nauwgezet toezicht blijven uitoefenen op de systemen in de begunstigde landen. Er is een actieplan voor verbeteringen opgesteld. Er is reeds enige vooruitgang geboekt, maar de nationale autoriteiten moeten verdere maatregelen nemen.

8.13. Wat betreft de begrotingssteun werden zeven betalingen onderzocht, samen met de in de betrokken delegaties toegepaste toezicht- en controlesystemen.

8.14. Begrotingssteun kan worden verleend indien het beheer van de openbare uitgaven van het partnerland voldoende transparant, betrouwbaar en doeltreffend is en wanneer een welomschreven sectoraal of macro-economisch beleid tot stand is gebracht dat door de voornaamste geldverschaffers, waaronder eventueel de internationale financiële instellingen, is goedgekeurd (3). Op die basis ontwikkelde de Commissie specifieke richtlijnen met de voorwaarden voor het uitgeven van middelen, waarbij de betaling van de opeenvolgende tranches afhankelijk werd gesteld van het boeken van voldoende vooruitgang met de verwezenlijking van de doelstellingen (4). Maar de prestatie-indicatoren die werden gehanteerd om de evaluaties op te stellen en de gemaakte vorderingen te meten, waren niet in alle onderzochte gevallen tijdgebonden, helder en ondubbelzinnig, en haalbaar. 8.14. Aangezien het in deze gevallen om de vrijgave van „vlottende” tranches gaat, vindt de uitbetaling plaats wanneer aan de voorwaarde(n) is voldaan. Prestatie-indicatoren en voorwaarden in het algemeen konden dus niet tijdgebonden zijn. Deze benadering wordt door verschillende donoren gebruikt. Wat bijvoorbeeld de arme landen met een zware schuldenlast (HIPC) betreft, gaat het om „vlottende” voorwaarden en zijn de verschillende fasen niet tijdgebonden. De Commissie deelt de algemene opmerking van de Rekenkamer dat in specifieke gevallen een termijn dient te worden vastgesteld om de verwezenlijking van de voorwaarde voorspelbaarder te maken. De Commissie streeft in alle gevallen naar duidelijkheid en ondubbelzinnigheid, en naar haalbare prestatie-indicatoren.

8.15. Bij twee betalingen was meer dan de helft van de indicatoren (in één geval zes van de negen) niet tijdgebonden, waardoor het onmogelijk werd nuttige conclusies te trekken uit het feit dat de voorwaarde op een bepaalde datum niet was vervuld. Bovendien was meer dan 40 % van de indicatoren niet meetbaar of niet specifiek, bijvoorbeeld het bereikte percentage bosareaal zonder opgave van de metingscriteria, of verbetering van de prestaties van overheidspersoneel zonder toelichting van de te beoordelen elementen. In een geval werd meer dan 70 % van de indicatoren geëvalueerd met behulp van in het Arabisch gestelde documenten, hoewel de financieringsovereenkomst specifiek Engels voorschreef, zodat het aantal actoren dat de informatie ten volle kon begrijpen, aanzienlijk werd beperkt. 8.15. Zoals eerder al werd aangegeven, is tijdgebondenheid geen vereiste op zich. De Commissie is het er wel mee eens dat er altijd ruimte voor verbetering is en dat sommige indicatoren en voorwaarden duidelijker kunnen worden geformuleerd en meer prestatiegericht zouden kunnen zijn. Sectorhervormingen moeten evenwel als een proces worden beschouwd. Eerdere stappen die gericht waren op voorbereidende fasen, zijn in sommige gevallen noodzakelijk binnen het geheel van het proces.

8.16. De richtlijnen van de Commissie inzake algemene begrotingssteun laten in de praktijk ruimte voor interpretatie, en zelfs als de programmaresultaten volgens de prestatiemetingen niet uitkomen op 100 %, kunnen de begunstigde landen toch 100 % van de overeengekomen middelen ontvangen. 8.16. Niettegenstaande naar zo precies mogelijke betalingsvoorwaarden moet worden gestreefd, moet bij de toetsing van de indicatoren evenwel een zekere beoordelingsmarge worden gelaten. Dit met name om rekening te houden met sommige externe invloeden waarvoor de overheden niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden. Er moet in alle gevallen een rigoureuze beoordeling worden gemaakt.

Toezicht op de uitvoerende organisaties

8.17. Fouten op het niveau van de uitvoerende organisaties zijn vaak te wijten aan gebreken in hun financiële procedures. Wat betreft het beleidsterrein Externe betrekkingen en ontwikkeling ontdekte de Rekenkamer tekortkomingen bij vijf van de negen bezochte uitvoerende organisaties. 8.18. De voornaamste ontdekte gebreken betroffen ontoereikende procedures inzake bewijsstukken en archivering, en boekhoudsystemen die niet volstonden om te verzekeren dat alle uitgaven correct worden weergegeven, zelfs gelet op de vaak geringe omvang van de organisaties. Verder werden ontoereikende procedures voor het boeken van uitgaven geconstateerd, waardoor voorschotten in het boekhoudsysteem systematisch werden geboekt als werkelijke uitgaven en wisselkoersen inconsistent werden toegepast. De Rekenkamer is van mening dat dergelijke gebreken kunnen worden voorkomen door het toezicht en de steun van de delegaties doelgerichter te maken. 8.19. Wanneer de actie door uitvoerende organisaties in samenwerking met hun lokale partners werd ondernomen, stelde de Rekenkamer in drie gevallen ook vast dat de bestaande systemen niet garandeerden dat de bepalingen in het contract tussen de uitvoerende organisatie en de Commissie bij de lokale partners bekend waren en door hen ook werden toegepast. 8.20. Een groot deel van de uitgaven van EuropeAid en DG ECHO (betalingen ten belope van 820 miljoen euro in 2007) loopt via organisaties van de Verenigde Naties. De op 29 april 2003 ondertekende financiële en administratieve kaderovereenkomst (FAFA) tussen de Europese Gemeenschap en de Verenigde Naties omschrijft de voorwaarden voor de verificatie van de daaruit voortvloeiende uitgaven. 8.17.-8.20. Uitvoerende organisaties maken geen deel uit van het internecontrolesysteem van de Commissie, maar hebben met haar een contract afgesloten om specifieke acties uit te voeren. De Commissie ziet prioritair toe op de naleving van het contract, en waar nodig op essentiële aspecten van de internecontrolesystemen van de uitvoerende organisaties. Het feit dat bij een uitvoerende organisatie een tekortkoming wordt vastgesteld, betekent niet dat het controlesysteem van de Commissie zelf een tekortkoming vertoont en evenmin dat deze tekortkoming niet door de Commissie zal worden opgespoord.

8.21. In 2007 initieerde of verrichtte de Commissie 57 FAFA-controlebezoeken, terwijl dat er tussen 2004 en 2006 slechts 22 waren. De resultaten van deze controles vormen een belangrijke component van de zekerheid van de Commissie wat betreft de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Maar ten tijde van de controle van de Rekenkamer hadden slechts vier van die bezoeken (betreffende zeven projecten) geleid tot een eindverslag. Daarom kan de Rekenkamer niet uitmaken wat de totale bijdrage ervan is aan het toezicht en de controle van de Commissie.

8.22. Wat betreft het beleidsterrein Uitbreiding werden gebreken vastgesteld bij een uitvoerend agentschap in Turkije, namelijk onvoldoende scheiding van functies en personeelsproblemen. In dit geval was de controle vooraf door de EG-delegatie van de aanbestedingen en contractgunningen in gedecentraliseerd beheer (DIS) toereikend om de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen te garanderen. 8.22. Voor de controlebezoeken wordt een cyclus gevolgd die niet altijd overeenstemt met de jaarkalender. De meeste controlebezoeken vonden plaats in de tweede helft van 2007. De complexe en aanvullende controles, waarvan de controlebezoeken slechts een onderdeel vormen, zijn de grondslag van de betrouwbaarheidsverklaring die de directeuren-generaal in het jaarlijkse activiteitenverslag afgeven. Andere informatiebronnen zijn ook beschikbaar, zoals de vierpijlerevaluatie (voltooid voor meer dan 97 % van de bijdragen aan FAFA-ondertekenaars), inachtneming van de rapportageverplichtingen en door de diensten van de Commissie uitgevoerde controles.

Externe audits van uitgavendeclaraties voor projecten

8.23. EuropeAid werkt met een systeem van audits om zekerheid te krijgen dat de uitgavendeclaraties voor projecten voor vergoeding in aanmerking komen. Het eerste niveau van zekerheid wordt geboden door audits op projectniveau die de aanvragen om verdere financiering onderbouwen. In de meeste gevallen zijn auditverslagen vereist voordat er betalingen worden gedaan aan de organisaties die de projecten uitvoeren. De kwaliteit van die verslagen en van het onderliggende controlewerk is dus van het grootste belang voor de goedkeuring van de desbetreffende betalingen. 8.23. Op verzoek van de Commissie hebben de Turkse autoriteiten maatregelen genomen — waaronder de goedkeuring van wetgeving om de rol van de centrale financierings- en contracteringseenheid (CFCU) te versterken — waardoor de overwogen opschorting van DIS werd afgewend. Als gevolg hiervan is de scheiding van de functies ondertussen een feit en is de personeelssterkte aanzienlijk opgevoerd. Permanent toezicht en verdere follow-up blijven een topprioriteit.

8.24. Met betrekking tot deze projectaudits werden in 2007 verbeteringen vastgesteld. Toch is de kwaliteit ervan nog niet altijd voldoende. De voornaamste geconstateerde tekortkomingen waren: — bij drie van de elf voor onderzoek ter plaatse bij de delegaties geselecteerde verslagen ontdekte de Rekenkamer niet-subsidiabele uitgaven, niet-naleving van de aanbestedingsprocedures en in twee gevallen gebreken in het internecontrolesysteem die niet waren ontdekt door de externe controleurs; — van twee van deze drie was de kwaliteit niet gegarandeerd omdat de selectie van de controleurs niet doorzichtig was; — in een ander geval was de reikwijdte van de audit onvoldoende, daar alleen het controleverslag over de organisatie werd ingediend, dat geen informatie bevatte over het project in kwestie. Voor uitgavenverificaties op initiatief van de begunstigden geldt een nieuwe taakomschrijving voor sinds februari 2006 ondertekende contracten. Deze laat de vóór die datum bestaande contracten echter onverlet en dus zal het nog enige tijd duren voordat de voordelen ervan volledig merkbaar worden. Voor audits op initiatief van de Commissie is sinds oktober 2007 een herziene taakomschrijving verplicht. 8.24. De externe audit is een van de onderdelen van het internecontrolesysteem van EuropeAid en maakt deel uit van een geheel van controles om de wettigheid en regelmatigheid van onderliggende verrichtingen vast te stellen. De Commissie verheugt zich over de waardering die de Rekenkamer voor de vastgestelde verbeteringen uitspreekt. Deze auditverslagen hebben betrekking op overeenkomsten die vóór februari 2006 werden ondertekend. Bijgevolg was het door EuropeAid voor externe audits opgestelde mandaat dat geldt voor nieuwe contracten die vanaf die datum werden afgesloten, in deze gevallen niet van toepassing. Het nieuwe mandaat heeft specifiek tot doel tekortkomingen zoals die welke de Rekenkamer vermeldt, te voorkomen. Beide contracten werden in 2005 ondertekend en een externe controleur moet, overeenkomstig de algemene voorwaarden voor subsidieovereenkomsten vanaf februari 2003, het financiële eindverslag van een maatregel certificeren voordat het bij de Commissie wordt ingediend. Deze controleur wordt door de begunstigde geselecteerd en moet door de Commissie worden aanvaard. Zijn naam wordt vermeld in de specifieke contractbepalingen. Hij moet „lid zijn van een toonaangevend internationaal toezichthoudend orgaan op het gebied van wettelijke controle”. Deze overeenkomst werd door de Commissie in 2002 gesloten. Toen konden de begunstigden samen met de financiële en inhoudelijke verslagen een controleverslag indienen dat alleen betrekking had op hun jaarrekeningen. Sinds 2003 zijn de regels voor subsidieovereenkomsten gewijzigd. Thans is een specifiek controleverslag over de maatregel vereist vooraleer de saldobetaling wordt uitgevoerd. De Commissie verwacht dat de tot stand gebrachte verbeteringen steeds zichtbaarder zullen worden.

8.25. Om een tweede niveau van zekerheid te bereiken, geeft EuropeAid bijkomende projectaudits in opdracht op basis van risicoanalyses. Maar er zijn nog geen volledige procedures ontwikkeld om deze audits ten volle te kunnen benutten: 8.25.

a) de dekking van de uitgaven door de geplande bijkomende audits liep bij de voornaamste geografische directoraten uiteen van 8 tot 43 %. Technische afwijkingen van de richtlijnen verhinderen een consolidatie van de gegevens op het niveau van EuropeAid als geheel en het is dan ook niet duidelijk of er een consistent minimum aan bijkomende zekerheid wordt verkregen; a) De meerderheid van de controles in het kader van het jaarlijkse auditplan (JAP) vindt plaats tijdens de uitvoering van de maatregel en hangt grotendeels af van het tempo van uitvoering. Afhankelijk van het financiële volume dat door een delegatie wordt beheerd, de samenstelling van de projectportefeuille (aantal en type projecten) en de stand van de uitvoering, kunnen auditactiviteiten van delegatie tot delegatie en van jaar tot jaar verschillen. Door voor de audits een streefpercentage vast te stellen op grond van de beheerde bedragen, zouden schommelingen in de auditactiviteit van jaar tot jaar niet kunnen worden voorkomen. Daarnaast zou de auditactiviteit ook sterk worden beïnvloed door het type en de waarde van de gecontroleerde projecten. De betrouwbaarheid wordt in het systeem van EuropeAid niet verkregen via een vooraf vastgesteld auditdekkingspercentage, maar door aan de hand van een risico-inschatting erop toe te zien dat alle relevante controleonderwerpen aan bod komen.

b) het oorspronkelijke controleplan telde 373 controles, maar werd in de loop van het jaar aanzienlijk gewijzigd (109 audits werden geschrapt en 99 toegevoegd, zodat er 363 audits overbleven). Die sterke wijzigingen kort na de goedkeuring van het plan doen de vraag rijzen of de controleplanning wel systematisch en risicogericht is. De computertoepassing CRIS-Audit, waarmee toezicht wordt gehouden op voortgang en resultaten, werd in 2007 nog niet maximaal benut. Het eindverslag vermeldt geen criteria voor de planning, zoals de doelpopulatie en de dekkingsgraad, en bijgevolg kunnen de resultaten niet worden vergeleken met de planning; b) Het auditplan omvat een aantal verplichte controles, betreffende projecten die qua maturiteit aanzienlijk verschillen. Sommige audits die tijdens het jaar zijn gepland, worden naar latere jaren verschoven en andere audits zullen vervroegd worden uitgevoerd, al naargelang de maturiteit van het project. Sinds 1 januari 2008 worden de geboekte vooruitgang en de resultaten van de audits, waaronder die van het JAP 2007, via het CRIS-Audit-systeem bijgehouden. Ondertussen ziet de Commissie tijdens het jaar op gezette tijden toe op de uitvoering van het JAP, onder meer aan de hand van regelmatige verslagen en updates van de delegaties.

c) aan het eind van het jaar waren voor slechts 121 van de geplande audits verslagen ontvangen. Deze lage uitvoeringsgraad vermindert de kwaliteit van de zekerheid die de externe audit biedt voor het betrokken jaar; c) Eind 2007 was voor twee derde van de audits van het auditplan 2007 opdracht gegeven en was een derde van de rapporten beschikbaar. Dit ligt in de lijn van de vorige jaren. De Commissie had op dat moment bijna alle verslagen van de in het jaarlijkse auditplan 2006 opgenomen audits ontvangen (171 van de 177 geplande audits), hetgeen kan worden bestempeld als een normaal verloop van een jaarlijks auditplan, dat doorgaans in jaar n+1 wordt voltooid.

d) de rapportage over de voortgang en de analyse van de resultaten van de externe audit waren in 2007 nog niet volledig ontwikkeld. De centrale dienst die bevoegd is inzake de auditmethodologie bracht een syntheseverslag uit, maar dit dekte niet alles. Zo werd bijvoorbeeld niet gekeken naar audits door lokale kantoren krachtens contracten met de afzonderlijke delegaties, waar het kwaliteitsrisico groter kan zijn dan bij centrale kaderovereenkomsten. d) Het jaarlijks opgestelde syntheseverslag heeft betrekking op audits die in het kader van de auditkaderovereenkomst (FWC) worden gefinancierd. Deze omvatten zowel door het hoofdkantoor van EuropeAid als door delegaties beheerde audits en geven dus een representatief beeld van de door de controleurs vastgestelde problemen en mogelijke oplossingen.

8.26. Controles achteraf (afsluitende audits) worden door externe controleurs onder contract verricht op geselecteerde, onlangs afgesloten programma's op het beleidsterrein Uitbreiding. Wegens een wijziging van de methodologie waren er in 2007 uitzonderlijk veel verslagen en sommige ervan kregen niet tijdig follow-up. DG Uitbreiding ontving 99 eindverslagen in 2007, en bij 66 daarvan was de follow-up nog niet voltooid ten tijde van de controle van de Rekenkamer in april 2008, terwijl zes in 2006 niet voltooide verslagen nog niet waren behandeld. In sommige gevallen duurt het na het eindverslag meer dan een jaar voordat een definitief antwoord van het begunstigde land is ontvangen. 8.26. De Commissie is erin geslaagd het uitzonderlijk hoge aantal verslagen te verwerken: in vergelijking met 2006 steeg het aantal behandelde verslagen met 70 %. Veel van de verslagen konden op het einde van het jaar niet worden afgesloten, omdat de Commissie pas een definitief standpunt kan innemen nadat de gecontroleerde de door haar gemaakte opmerkingen heeft beantwoord en onregelmatigheden moeten worden onderzocht. Dit duurt gemiddeld drie tot vier maanden. Wegens de complexiteit van de bevindingen en de nauwkeurigheid die vereist is bij de oplegging van mogelijke financiële correcties, moeten af en toe langere verwerkingstermijnen worden aanvaard.

8.27. DG ECHO geeft controles in opdracht bij de hoofdkantoren van zijn uitvoerende ngo-partners en controles ter plaatse van projecten. Dit DG verhoogde het aantal controles in het veld in 2007 aanzienlijk, maar evenals in 2006 werd het merendeel van de controles verricht op het hoofdkantoor van de partners, waar de realiteit van de uitgaven niet volledig kan worden nagegaan. 8.27. Zoals opgemerkt in het antwoord van de Commissie op het jaarverslag 2006 van de Rekenkamer, moeten de audits worden bezien tegen de achtergrond van een overkoepelende controlestrategie (zie paragraaf 8.18 van de antwoorden van de Commissie op het jaarverslag 2006 van de Rekenkamer). De Commissie legt de klemtoon op toezicht door middel van een intensieve follow-up door zowel deskundigen op het terrein als door de diensten van de Commissie op het hoofdkantoor. Bovendien wordt de informatie die de partners in de diverse verslagen verstrekken, door de Commissie grondig geanalyseerd. De van de boven beschreven controles afkomstige informatie wordt door de externe controleurs gebruikt voor controles op het hoofdkwartier, om de realiteit en de wettigheid van de projectuitgaven te beoordelen.

8.28. Deze controles op het hoofdkantoor omvatten steekproeven van betalingen van ongeveer een derde van de projecten. In 2007 werd van 2,6 % van het gecontroleerde bedrag gesignaleerd dat het mogelijk niet subsidiabel was hoewel na de van de ngo's ontvangen toelichting de uiteindelijke terugvordering slechts voor een deel daarvan waarschijnlijk is. Er zijn geen regels om de resultaten te extrapoleren en het controlesysteem biedt dus niet de mogelijkheid het totaal van de mogelijk niet-subsidiabele uitgaven te beoordelen. Ten aanzien van de hoofdkantoren van twee door de Rekenkamer ter plaatse gecontroleerde ngo's werd in de door DG ECHO in opdracht gegeven controleverslagen nagelaten de aandacht te vestigen op gebreken in de aanbestedingsprocedures en op niet-subsidiabele uitgaven. 8.28. Aan de hand van diverse procedures, bijvoorbeeld de beoordeling van de partner voorafgaand aan de ondertekening van een kaderpartnerschapsovereenkomst, de jaarlijkse evaluatie van de partners door DG ECHO, en de beoordeling — in het kader van de op het hoofdkantoor verrichte audits — van de aanwezige controlesystemen, gaat DG ECHO na of zijn partners controlesystemen hebben opgezet. Deze procedures bieden gelijkwaardige garanties voor betalingen, conform artikel 117 van het Financieel Reglement en artikel 180 van de uitvoeringsvoorschriften, die toestaan dat de bevoegde ordonnateur, na een risicoanalyse, in bepaalde omstandigheden vrijstelling verleent van de verplichting tot het overleggen van een gecertificeerde verklaring betreffende de financiële staten en de onderliggende rekeningen.

Interne audit

8.29. De interneauditfunctie (IAF) die zowel EuropeAid als DG ECHO bedient, verwacht een jaarlijkse totaalbeoordeling van de stand van de interne controle bij EuropeAid te kunnen verzorgen in 2010, na de afronding van een meerjarig controleplan dat op een interne risicoanalyse van de IAF berust en de periode 2007-2009 bestrijkt. De interne risicoanalyse van de IAF spoort niet volledig met EuropeAids' eigen risicoanalyse en voor sommige als zeer riskant aangemerkte terreinen zijn in de periode 2007-2009 geen controles gepland. 8.29. De risicoanalyse van de interne-auditfunctie (IAF) staat los van de eigen risicoanalyse van EuropeAid. Bij het opstellen van het risicoregister van het IAF wordt evenwel ook rekening gehouden met de risicoanalyse van EuropeAid. Een gebied kan volgens het risicoregister van de IAF zeer riskant zijn en toch niet zijn opgenomen in het controleplan voor een bepaald jaar, omdat het bedrijfsproces nog niet binnen het werkterrein van het DG of de beheerscyclus voor bepaalde programma's valt. Daarnaast zullen sommige te controleren punten zijn opgenomen in het auditplan van de Dienst interne audit (IAS) in plaats van dat van de IAF, aangezien het auditplan van de IAF voor de periode 2007-2009 in coördinatie met IAS wordt opgesteld.

8.30. In 2007 werden voor de controle van DG ECHO zeer weinig middelen (slechts één professionele controleur) ingezet en er werd geen alomvattend controleplan goedgekeurd of uitgevoerd. Eind 2007 werd een nieuwe, aparte IAF gevormd om het interne-auditwerk voor DG ECHO te verrichten. 8.30. De Commissie heeft twee personeelsleden toegewezen om de inspanningen bij DG ECHO op het vlak van interne audit te ondersteunen. Het auditplan van de IAF was risicogebaseerd en hield rekening met de aanzienlijke hoeveelheid auditwerk dat met betrekking tot humanitaire activiteiten door zowel de Dienst interne audit (IAS) als de Rekenkamer was verricht. In het licht van het residuele risico kon het werkprogramma 2007 van de IAF als adequaat worden aangemerkt.

Algemene conclusies en aanbevelingen

Conclusies

8.31. Op grond van haar controlewerkzaamheden concludeert de Rekenkamer dat de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de uitgaven in de beleidsgroep Externe steun, ontwikkeling en uitbreiding een materieel foutenniveau wat betreft de wettigheid en/of regelmatigheid vertonen (zie paragraaf 8.9). 8.31. Het gaat meestal om fouten in uitgaven die door uitvoeringsorganisaties zijn gedaan in het kader van voorschotten/voorfinancieringsbetalingen. De volgens het controlesysteem van de Commissie voorgeschreven financiële controles voorafgaand aan eindbetalingen stellen de Commissie in staat de fouten te ontdekken en recht te zetten. Zodra de Commissie de eindafrekening en de bewijsstukken ontvangt van de landen die voor pretoetredingssteun in aanmerking komen, controleert zij de subsidiabiliteit van de uitgaven zorgvuldig. Saldobetalingen voor uitgaven die niet met de regels in overeenstemming zijn, worden door de Commissie ingehouden of ingetrokken.

8.32. Het oordeel van de Rekenkamer over de toezicht- en controlesystemen voor externe betrekkingen, ontwikkeling, uitbreiding en humanitaire hulp is dat deze deels doeltreffend zijn (zie bijlage 8.1 en de paragrafen 8.11-8.30).

Aanbevelingen

8.33. Om deze tekortkomingen te verhelpen, doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen: 8.33.

a) EuropeAid dient het personeel voor de projectfinanciering meer opleiding en steun te bieden en actiever toezicht te houden op hun werk door de afdelingen „financiën en contracten” van de delegaties; a) De diensten van de Commissie houden tijdens de looptijd van een actie toezicht op de uitvoering ervan via overleg met de plaatselijke autoriteiten, technische vergaderingen met de begunstigden en bezoeken op het terrein. Deze activiteiten worden aangevuld met een jaarlijkse door onafhankelijke deskundigen uitgevoerde resultaatgerichte monitoring (ROM), waarmee de vooruitgang, de geboekte resultaten en effecten en potentiële problemen van de lopende projecten worden gecontroleerd. Na een risicobeoordeling kunnen zowel op operationeel als op financieel vlak extra projectaudits worden uitgevoerd.

b) EuropeAid moet ervoor zorgen dat plannen voor op risico gebaseerde controles realistisch zijn en meteen worden uitgevoerd, en het moet ook de resultaten van het hele controleprogramma verzamelen en analyseren om de kwaliteit te controleren en zoveel mogelijk lering te trekken uit de ervaringen; b) De JAP-methodologie wordt jaar na jaar verfijnd om de aanwijzing van risicogebaseerde controles zo nauw mogelijk bij de realiteit te laten aansluiten. De uitvoering van het JAP zal in de loop van 2008 nauwlettend worden gevolgd en de controleresultaten zullen zo optimaal mogelijk worden aangewend.

c) voor het beheer van de programma's voor begrotingssteun moet de Commissie steunen op meetbare, haalbare, tijdgebonden en relevante indicatoren en moet zij betrouwbaar en doorslaggevend bewijsmateriaal eisen voor de beoordeling ervan, maar ook om aan te tonen dat er een duidelijk verband bestaat tussen financiering en prestaties; c) De terbeschikkingstelling van communautaire middelen in het kader van maatregelen voor begrotingssteun is gekoppeld aan prestaties. In dit verband streeft de Commissie naar meetbare en haalbare indicatoren die gedurende een bepaalde termijn of op een specifiek tijdstip relevant zijn. In vele gevallen worden op betrouwbare gegevens gebaseerde prestatiebeoordelingen uitgevoerd door de donorgemeenschap overeenkomstig de Verklaring van Parijs. De Commissie levert binnen dit kader aanzienlijke inspanningen om meer output- en resultaatgerichte prestatie-indicatoren in te voeren.

d) er dienen dringend verdere maatregelen te worden getroffen ter correctie van de gebreken in het beheer van de EU-middelen in Bulgarije en het noodzakelijke toezicht in Turkije moet worden gehandhaafd; d) Wat Bulgarije betreft, zal de Commissie van nabij toezicht blijven uitoefenen op de beheersystemen. Er is een actieplan opgesteld om ervoor te zorgen dat verbeteringen worden doorgevoerd. De nationale autoriteiten moeten dringend maatregelen nemen om de situatie recht te zetten; er zal van dichtbij op de uitvoering van de voorgestelde maatregelen worden toegezien en er zal worden gecontroleerd of zij de gewenste verbeteringen opleveren. Wat Turkije betreft, hebben de nationale autoriteiten op verzoek van de Commissie maatregelen genomen. De functies zijn ondertussen gescheiden en de personeelssterkte is aanzienlijk opgevoerd. Permanent toezicht en verdere follow-up blijven topprioriteiten.

e) de vertragingen bij de ontvangst van de definitieve antwoorden op de afsluitende controles moeten worden verminderd; e) De Commissie is erin geslaagd het uitzonderlijk hoge aantal in 2007 ontvangen verslagen te verwerken: in vergelijking met 2006 steeg het aantal behandelde verslagen met 70 %. Veel van de verslagen konden op het einde van het jaar niet worden afgesloten, omdat de Commissie pas een definitief standpunt kan innemen nadat de gecontroleerde de door haar gemaakte opmerkingen heeft beantwoord en onregelmatigheden moeten worden onderzocht. Dit duurt gemiddeld drie tot vier maanden. Wegens de complexiteit van de bevindingen en de nauwkeurigheid die vereist is bij de oplegging van mogelijke financiële correcties, moeten af en toe langere verwerkingstermijnen worden aanvaard.

f) DG ECHO moet zijn controlestrategie verbeteren door te zorgen voor een betere dekking van de activiteiten op het niveau van de uitvoerende organisaties en meer specifiek in het veld voor alle soorten partners. f) De Commissie zal de aanbeveling van de Rekenkamer ter harte nemen en heeft in 2007 reeds het aantal controles op het terrein verhoogd. Een verhoging van het auditdekkingspercentage boven het huidige optimale niveau zou meer middelen kosten en ten nadele van de beleidsuitvoering gaan, wat op zijn beurt aanleiding zou kunnen geven tot groter ongenoegen bij de partners van de Commissie die de humanitaire bijstand op het terrein moeten verstrekken.

FOLLOW-UP VAN EERDERE OPMERKINGEN

Follow-up van belangrijke opmerkingen in betrouwbaarheidsverklaringen

8.34. Een samenvatting van de resultaten van de follow-up door de Rekenkamer van belangrijke opmerkingen in recente betrouwbaarheidsverklaringen is te vinden in bijlage 8.2 .

Follow-uponderzoek van Speciaal verslag nr. 2/2006 over de prestaties van uit Tacis gefinancierde projecten in de Russische Federatie

Inleiding

8.35. In april 2006 publiceerde de Rekenkamer Speciaal verslag nr. 2/2006 over de prestaties van Tacis-projecten in de Russische Federatie (5). De voornaamste conclusie was dat te veel projecten hun doelstellingen niet hadden verwezenlijkt, ten dele door tekortkomingen in het beheer van de Commissie: a) het ontbrak aan een dialoog met de Russische autoriteiten en begunstigden om de werkelijke behoeften vast te stellen; b) de projectdoelstellingen waren vaag en niet meetbaar en de onderliggende veronderstellingen onrealistisch (ook wat betreft de tijd); c) cofinanciering ter vergroting van de betrokkenheid werd praktisch niet toegepast; d) er werd te weinig aandacht besteed aan aspecten als projectevaluatie, verspreiding van de projectresultaten en duurzaamheid.

8.36. De aanbevelingen van de Rekenkamer waren er dan ook op gericht deze aspecten van het beheer van de Commissie te verbeteren. Ook het Europees Parlement (6) en de Europese Raad (7) verzochten om een intensievere dialoog tussen de Commissie en de bevoegde Russische autoriteiten teneinde de nationale behoeften, prioriteiten en koers nauwkeurig vast te stellen. De kwijtingverlenende autoriteit riep ook op alleen projecten te financieren die duidelijke en gemeenschappelijke doelstellingen hadden, en beval bovendien aan meer met cofinanciering te werken, de duurzaamheid realistischer te bekijken en ervoor te zorgen dat evaluaties werden verricht en projectresultaten werden verspreid.

8.37. In haar antwoorden op het speciaal verslag erkende de Commissie dat de door de Rekenkamer gemelde gebreken goeddeels inderdaad bestonden, maar beklemtoonde zij dat ze reeds verbeteringen had aangebracht in het beheer van haar programma's voor externe bijstand. De Commissie stelde dat de meeste tekortkomingen waren verholpen door de hervorming van de externe bijstand van de EG die heeft plaatsgevonden in de periode 2002-2005, vooral door de overdracht van verantwoordelijkheden aan de delegaties.

8.38. Dit beperkte follow-uponderzoek, dat werd verricht in de tweede helft van 2007, had tot doel te onderzoeken in hoeverre de Commissie werkelijk gevolg had gegeven aan de voornaamste aanbevelingen. Daartoe werden relevante documenten geanalyseerd en gesprekken gevoerd met de diensten van de Commissie. Daarnaast werd ter plaatse een representatieve statistische steekproef onderzocht van tien (van de 13) Tacis-projecten met een totale waarde van 27,3 miljoen euro, die waren voltooid tussen december 2006 en juni 2007.

Opmerkingen van de Rekenkamer

Een productievere dialoog

8.39. De overdracht van beheersverantwoordelijkheden van het hoofdkantoor van de Commissie naar de delegatie in Moskou heeft stellig een positief effect gehad op de kwaliteit van de projectidentificatie en -voorbereiding. Er zijn tekenen dat de dialoog met de Russische autoriteiten is verbeterd, waardoor een grotere betrokkenheid van het partnerland is verzekerd. Een groter aantal begunstigden heeft deelgenomen aan de besprekingen tussen de Commissie en de Russische centrale regeringsinstanties over de vaststelling van de behoeften en prioriteiten. Dit had tot gevolg dat de programmering, projectidentificatie en -voorbereiding in het algemeen zijn verbeterd en nauwer aansluiten bij de prioriteiten van het partnerschap Rusland-EU. 8.39. De Commissie verheugt zich over de waardering van de Rekenkamer voor de vooruitgang die werd geboekt als gevolg van de deconcentratie en de hierdoor teweeggebrachte positieve effecten.

8.40. Toch zou de samenwerking met de Russische wederpartij verder kunnen worden ontwikkeld. Doordat Rusland de actieprogramma's te laat ondertekent, is de beschikbare tijd voor een effectieve projectuitvoering nog steeds beperkt. De Russische regionale autoriteiten die de begunstigden van de projecten zijn, worden nog steeds te weinig betrokken bij de voorbereiding ervan. Dat is bijzonder jammer omdat de Russische autoriteiten op regionaal niveau zich de projecten meer eigen maken en er meer personele middelen voor beschikbaar stellen dan de partners die ze op centraal niveau uitvoeren. 8.40. De hervorming van de externe bijstand (RELEX-hervorming), onder meer door middel van de in de periode 2002-2005 tot stand gebrachte overdracht van het beheer van de communautaire externe steun aan de EU-delegaties, heeft vanaf de voorbereidende fase tot de definitieve tenuitvoerlegging geleid tot een betere dialoog met en een grotere betrokkenheid van het partnerland. De financiële bijstand aan de Russische Federatie is de voorbije jaren qua omvang afgenomen; de meeste projecten hebben als belangrijkste doelstelling bij te dragen tot de ontwikkeling van het recht, het beleid en/of praktijken in bepaalde sectoren in Rusland. In zulke projecten zijn de centrale (federale) autoriteiten de voor de hand liggende partners.

Betere omschrijving van doelstellingen, maar nog lange planningsschema's

8.41. Het nieuwe proces voor onderzoek van de kwaliteitsbewaking op het hoofdkantoor van de Commissie („QSG”) (8), dat sinds 2005 ook de bijstandsprogramma's voor Rusland bestrijkt, heeft een positief effect gehad op de algemene planning en het stellen van doelen. De projectdoelstellingen zijn beter geformuleerd en relevant voor de lopende Russische hervormingen. De contractanten maken gebruik van logische kaders bij de opstelling en uitvoering van hun actieplannen. In het algemeen kenden de gecontroleerde projecten meer succes dan tijdens de eerste controle was vastgesteld. 8.41. De Commissie onderschrijft de opmerkingen van de Rekenkamer over de betere projectvoorbereiding en vaststelling van doelstellingen als gevolg van de invoering van nieuwe kwaliteitsborginginstrumenten.

8.42. Maar wegens de uitgebreide programmeringsprocedures die de Commissie moet toepassen, bleven de langdurige planningsschema's meestal bestaan. Bij twee onderzochte projecten waren de doelstellingen achterhaald door de feiten of althans gedeeltelijk irrelevant geworden. 8.42. De Commissie houdt rekening met de in de verordening voorgeschreven termijnen voor programmering en raadplegingsprocedures. Om het risico op loze projecten aanzienlijk te verminderen, treedt de Commissie vanaf het begin van het ontwerp met de betrokken partijen in dialoog. De toezichtrapporten over Rusland, waaruit blijkt dat de relevantie en de kwaliteit van de waarderingscijfers voor projectontwerpen in de loop van de jaren sinds de RELEX-hervorming gestaag zijn verbeterd, staven deze ontwikkeling.

8.43. De Rekenkamer deelt de kritiek van sommige begunstigde organisaties dat het met de EU-procedures niet mogelijk is snel en „onbureaucratisch” te reageren op Russische verzoeken om steun. Aan die Russische vraag om snelle, kleinschalige steun voor de noodzakelijke hervormingen zou mogelijk kunnen worden voldaan met een nieuwe faciliteit „Gemeenschappelijke Ruimten” (waarvan de details werden besproken in 2007), waarmee snel kan worden ingegaan op verzoeken om bijstand op korte en middellange termijn om een gezamenlijke actie in het kader van de vier „gemeenschappelijke ruimten” (9) te vergemakkelijken. 8.43. De Commissie heeft de faciliteit „Gemeenschappelijke ruimten” opgezet om snel te kunnen reageren op Russische verzoeken voor kleinschalige bijstand.

Cofinanciering blijft een probleem

8.44. Ten tijde van deze follow-up studeerden de Commissie en de Russische regering samen op technische oplossingen voor de invoering van nationale cofinanciering voor alle toekomstige bijstandsmaatregelen krachtens het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) (10). 8.44. Momenteel onderzoeken de Commissie en Rusland mogelijkheden om een kader voor de cofinanciering van projecten tot stand te brengen. Een groot aantal gecofinancierde projecten is al in uitvoering, waaronder het Instituut voor Europese Studies en het Milieupartnerschap voor de Noordelijke Dimensie (NDEP), evenals subsidieprogramma's zoals het Partnerschapsprogramma voor institutionele capaciteitsopbouw (IBPP) en nabuurschapsprogramma's. De Russische regering is van plan in de toekomst 122 miljoen euro bij te dragen aan de ENPI-programma's voor grensoverschrijdende samenwerking (als aanvulling op de middelen die de Commissie voor deze programma's ter beschikking heeft gesteld).

8.45. Tot dusverre zijn er, afgezien van bijdragen in natura, geen tekenen van een grotere financiële betrokkenheid van de centrale, regionale of lokale betrokkenen. Zelfs de eis dat de begunstigden kantoorruimte ter beschikking stellen, wordt sinds de vorige controle nog zelden gesteld. 8.45. In de periode 2000-2001 (de periode waarin de projectidentificatie voor de in het Speciaal verslag nr. 2/2006 geëvalueerde projecten plaatsvond) was cofinanciering geen wettelijke Tacis-vereiste. Bij de programmering waren de cofinancieringsmogelijkheden van de Russische Federatie beperkt en de noodzakelijke instrumenten ontbraken toen nog. De Commissie ziet zich voor de opgave gesteld de projectvereisten te verzoenen met een wet die verbiedt dat buitenlanders in gebouwen van de Russische regering werken.

8.46. Evenals in het verleden blijft het zonder grotere nationale cofinanciering van projecten door de Russische Federatie moeilijk de inzet en betrokkenheid te versterken. 8.46. De regel van het nieuwe financieringsinstrument, het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) dat in 2006 werd ingevoerd, is dat bijstand normaliter door het partnerland wordt meegefinancierd om voor meer betrokkenheid en meer eigen inbreng bij de verschillende acties te zorgen.

De evaluatie is verbeterd, maar de verspreiding van de projectresultaten en de duurzaamheid vertonen nog gebreken

8.47. Hoewel de gecontroleerde projecten niet afzonderlijk door de Commissie zijn geëvalueerd, erkent de Rekenkamer dat de situatie in het algemeen is verbeterd: sinds 2006 heeft de delegatie meerdere sectorale evaluaties achteraf verricht, zoals een impactstudie over de hervorming van het openbaar bestuur en de ambtelijke dienst, alsmede beoordelingen van de EU-steun op enkele andere terreinen. 8.47. In deze gevallen heeft de Commissie gekozen voor sectorale evaluaties om een vollediger beeld te verkrijgen van de effecten van de communautaire bijstand in dergelijke specifieke sectoren.

8.48. Toch was de verspreiding van waardevolle resultaten in het land nog onvoldoende verzekerd. In dit opzicht waren de primaire projectpartners op het centrale regeringsniveau erg zwak. Af en toe waren er verspreidingsacties binnen de projecten, maar zelden na afloop van de projecten. Bijna alle websites die waren opgezet ter bevordering van de verspreiding, werden verlaten toen de projecten tot een eind waren gekomen. 8.48. De Commissie hanteert strikte zichtbaarheids- en verspreidingsrichtsnoeren (cf. het handboek betreffende de communicatie omtrent en de zichtbaarheid van externe acties van de Gemeenschap) voor al haar projecten. Na afloop van een project zijn het de projectbegunstigden die verantwoordelijk zijn voor het verder beschikbaar houden van informatie en het opzetten van verspreidingsacties.

8.49. In 2007 besloot de Commissie dat de externe toezichthouders de projecten niet alleen tijdens de looptijd moesten controleren, maar ook achteraf toezichtsverslagen moesten uitbrengen. In de toekomst moet dit de toezichthouders de mogelijkheid bieden, althans op indicatieve wijze, te rapporteren over aspecten van duurzaamheid. 8.49. In aansluiting op de evaluatie van de testfase onderzoekt de Commissie momenteel de mogelijkheid om steeds een controle achteraf uit te voeren.

8.50. Tot dusverre blijft de duurzaamheid van de projectresultaten een probleem. Er waren geen tekenen dat de Commissie specifieke maatregelen had genomen om dit aspect tijdens de planningfase te verbeteren. De meeste onderzochte projecten vertoonden tekortkomingen. Dit kwam bijvoorbeeld doordat de ontvangers op centraal niveau niets hadden ondernomen om de nodige wetten, verordeningen en regels op te stellen en goed te keuren voor het opzetten van duurzame bestuursstructuren. Bovendien was er vaak een gebrek aan lokale financiering voor follow-upactiviteiten. 8.50. De Commissie is van oordeel dat de onderzochte projecten voor het merendeel hun doelstellingen hebben bereikt. Wat de duurzaamheid betreft, heeft de Commissie in de fase van de planning maatregelen genomen via het kwaliteitsbeoordelingssysteem. De kwaliteitsbeoordeling die door de groepen voor kwaliteitsondersteuning in de identificatie- en programmeringsfasen is uitgevoerd — een instrument waarvan de Rekenkamer de positieve effecten op de algemene projectplanning heeft erkend —, heeft ook tot taak de aangetoonde eigen inbreng en betrokkenheid van de partneroverheid bij de voorgestelde acties te evalueren. Sinds 2005 zijn met andere woorden reeds meer garanties op het vlak van de duurzaamheid van projecten vanaf de planningfase ingebouwd.

Conclusies en aanbevelingen

8.51. De Commissie heeft daadwerkelijk maatregelen genomen om haar steun aan Rusland doeltreffender te maken. Daardoor is de kwaliteit van de planningsdocumentatie duidelijk verbeterd en dat geldt ook voor de relevantie van de projecten voor de Russische hervormingen en het niveau van de onmiddellijk bereikte resultaten sinds de eerste controle. Toch zijn de corrigerende maatregelen van de Commissie nog ontoereikend om de betrokkenheid te versterken en de duurzaamheid van de projectresultaten te verbeteren. 8.51. Wat in het geval van Rusland de betrokkenheid betreft, bouwt de Commissie voor de samenwerking voort op de politieke dialoog over de gemeenschappelijke ruimten en steunt zij initiatieven die uit de stappenplannen van 2005 zijn voortgekomen. De financiële samenwerking na 2005 is dus toegespitst op beleidsdoelstellingen waarover beide partijen reeds overeenstemming hebben bereikt. Uit de vaststellingen van de in de loop van de voorbije vijf jaar opgestelde resultaatmonitoringverslagen (ROM) blijkt reeds dat de kwaliteit van de programmering en uitvoering van de projecten in de oostelijke regio van het ENPI is gestegen. In 2007 bedroeg de gemiddelde ROM-score voor Rusland 2,94 op 4,00, waarmee de projecten in het land tot de best scorende in de oostelijke regio van het ENPI behoren.

8.52. De Rekenkamer beveelt de Commissie aan: 8.52. De Commissie is het eens met de aanbevelingen van de Rekenkamer; daarnaast merkt zij het volgende op:

a) ervoor te zorgen dat de in het kader van het ENPI gefinancierde maatregelen in beginsel door de Russische ontvangers worden gecofinancierd en van voldoende middelen voorzien; a) de regel van het nieuwe financieringsinstrument, het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument (ENPI) dat in 2006 werd ingevoerd, is dat bijstand normaliter door het partnerland wordt meegefinancierd. Zoals hierboven gezegd, heeft de Russische overheid reeds aanzienlijke middelen toegezegd voor de programma's waarover reeds overeenstemming is bereikt. (Zie paragrafen 8.44, 8.45 en 8.46.)

b) ervoor te zorgen dat de in het kader van het ENPI gefinancierde maatregelen bepalingen bevatten om de projectresultaten duurzaam te maken en om de resultaten en de beste praktijken de ruimst mogelijke verspreiding in Rusland te geven; b) De Commissie besteedt bijzondere aandacht aan een ruime verspreiding van projectoutputs en -resultaten. De inspanningen die zijn geleverd voor meer betrokkenheid van de projectpartners (overleg met betrokken partijen in de programmerings- en planningsfase, nieuwe kwaliteitsborginginstrumenten) zullen de partners ook sterker motiveren om na afloop van projecten de resultaten ervan te verspreiden.