1. Inleiding

Het Europees Parlement en de Raad hebben in 2006 een verordening tot vaststelling van regels inzake klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen van de lidstaten ("verordening inzake klein grensverkeer")[1] goedgekeurd. Die bepaalt dat de lidstaten voor in een grensgebied wonende personen mogen afwijken van de algemene voorschriften inzake grenscontroles van de Schengengrenscode. Op grond van de verordening mogen de lidstaten bilaterale overeenkomsten sluiten met buurlanden die niet tot de Europese Unie behoren, mits die overeenkomsten volledig in overeenstemming zijn met de voorwaarden van de verordening.

In februari 2011 concludeerde de Commissie in haar tweede verslag betreffende de uitvoering en de werking van de regeling inzake klein grensverkeer[2] dat deze regeling het leven van mensen die dichtbij de landbuitengrenzen wonen aanzienlijk vergemakkelijkt en tegelijkertijd de interne veiligheid van het Schengengebied garandeert.

De Commissie verklaarde in het verslag eveneens dat gezien de specifieke situatie van Kaliningrad, om te voorkomen dat de regio geïsoleerd raakt van zijn onmiddellijke buren en om het verkeer van de inwoners te vergemakkelijken, een wijziging van de verordening inzake klein grensverkeer gerechtvaardigd is. De regio Kaliningrad maakt deel uit van de Russische Federatie en telt bijna een miljoen inwoners. De regio is na de uitbreiding van de EU in 2004 de enige enclave in de EU geworden, omringd door twee lidstaten. Met de wijziging zou de volledige regio Kaliningrad kunnen worden beschouwd als grensgebied in een bilaterale overeenkomst tussen een lidstaat en de Russische Federatie.

De visumversoepelingsovereenkomst tussen de EU en de Russische Federatie die sinds 2007 van kracht is, bevordert al in belangrijke mate de mogelijkheden op het gebied van mobiliteit. De regeling inzake klein grensverkeer zou echter nog meer faciliteiten moeten bieden, in het bijzonder voor personen die zich regelmatig in de regio moeten verplaatsen. Grensbewoners zouden niet hoeven aan te tonen dat zij over voldoende middelen van bestaan beschikken, de vergunningen zouden mogelijk kosteloos worden afgegeven en er zouden afzonderlijke rijstroken en/of specifieke grensdoorlaatposten voor klein grensverkeer kunnen worden aangewezen of ingericht. Ook zouden alle inwoners van de regio Kaliningrad, waaronder de inwoners van de stad Kaliningrad, van deze faciliteiten gebruik kunnen maken, terwijl een aantal van de faciliteiten uit hoofde van de tussen de EU en de Russische Federatie gesloten visumversoepelingsovereenkomst alleen voor bepaalde categorieën personen geldt.

In het licht van deze bijzondere situatie werd een uitzondering op artikel 3, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1931/2006 gemaakt om de hele oblast Kaliningrad als grensgebied te beschouwen.

Om de samenwerking tussen enerzijds de oblast Kaliningrad en anderzijds belangrijke centra in Noord-Polen te vergemakkelijken en te bevorderen, werd ook een specifiek grensgebied aan de Poolse zijde opgenomen in het in aanmerking komende grensgebied.

Deze uitzonderlijke uitbreiding van het grensgebied in de regio Kaliningrad heeft geen afbreuk gedaan aan de algemene definitie van het in aanmerking komend grensgebied (het 30/50 km-gebied) of aan andere in de verordening inzake klein grensverkeer vastgelegde regels en voorwaarden om de veiligheid van het gehele Schengengebied te garanderen.

Verordening (EU) nr. 1342/2011 van de Raad van 13 december 2011[3] tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1931/2006 is in januari 2012 in werking getreden. De inwerkingtreding van de bilaterale overeenkomst tussen Polen en de Russische Federatie volgde op 27 juli 2012.

Naar aanleiding van de vaststelling van de verordening hebben de Raad en de Commissie een gezamenlijke verklaring afgelegd:

"(...) Bijzondere aandacht zal worden besteed aan veiligheidsmaatregelen in verband met de praktische toepassing van de gewijzigde verordening op het grondgebied van de Republiek Polen. De betrokken Poolse autoriteiten zullen zorgen voor de toepassing van veiligheidswaarborgen, overeenkomstig de in de verordening vastgestelde normen. De Commissie zal het Europees Parlement en de Raad om de twee jaar en de eerste maal één jaar na de inwerkingtreding van de verordening een verslag doen toekomen over de toepassing en de werking van deze gewijzigde verordening en over de bilaterale overeenkomst die op grond daarvan is gesloten, met name om de impact ervan op het gebied van veiligheid en migratie te evalueren (…)."

2. Werking van de regeling inzake klein grensverkeer in de praktijk

Dit verslag is opgesteld op basis van de door Polen verstrekte informatie en de resultaten van het bezoek van een gezamenlijke delegatie van de EU en Rusland aan de grensdoorlaatposten Mamonovo II (Russische Federatie) en Grzechotki (Polen) in juli 2013.

Polen stelt één jaar na de inwerkingtreding van de met de Russische Federatie gesloten overeenkomst inzake klein grensverkeer dat de uitvoering ervan zeer positief verloopt en er nog geen ernstige inbreuken zijn vastgesteld.

Vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regeling vond een grote informatiecampagne plaats. Tijdens deze campagne werd aan de inwoners informatie verstrekt over klein grensverkeer, in het bijzonder via verenigingen van vrachtrijders, reisbureaus en reisorganisatoren. Ook werd een informatiebrochure in het Pools en het Russisch verspreid en elektronisch gezonden naar alle plaatselijke overheidsinstanties die zich bevinden in het gebied dat onder de overeenkomst inzake klein grensverkeer valt. Borden met de belangrijkste informatie over de regeling inzake klein grensverkeer werden voorbereid en op passende locaties geplaatst, zoals aan wegdoorlaatposten en langs nationale en districtswegen.

Om ervoor te zorgen dat de rechten op grond van de overeenkomst inzake klein grensverkeer correct worden uitgeoefend, zijn een aantal maatregelen genomen. Een voorbeeld is de speciale module voor klein grensverkeer die rechtstreeks verbonden is met de databank voor klein grensverkeer van de vreemdelingendienst, die in Polen de centrale bevoegde autoriteit op dit gebied is. Het systeem maakt het voor grensbewakingsambtenaren mogelijk grensoverschrijdingen en de verblijfsduur van houders van vergunningen voor klein grensverkeer te controleren, en gevallen waarin niet is voldaan aan de vereisten uit hoofde van de overeenkomst of van andere beslissingen of maatregelen die in verband met die overeenkomst zijn genomen, te registreren.

Zowel Polen als Rusland registreren de grensoverschrijdingen in het kader van de regeling inzake klein grensverkeer systematisch in hun inreis-/uitreissystemen, waarbij Polen een uitzondering maakt voor zijn eigen onderdanen.

2.1. Door de lidstaat gebruikte faciliteringsmaatregelen

2.1.1. Aantal afgegeven vergunningen

Op 31 januari 2013 had het Poolse consulaat-generaal in Kaliningrad 29 000 aanvragen ontvangen en bijna 19 000 vergunningen afgegeven om in het kader van de overeenkomst inzake klein grensverkeer de grens te overschrijden. In de loop van 2013 werd een aanzienlijke stijging van deze cijfers vastgesteld. Op 31 oktober waren, sinds de inwerkingtreding van de overeenkomst, meer dan 160 000 aanvragen ingediend en meer dan 140 000 vergunningen afgegeven.

De meest frequente redenen voor de aanvraag van een vergunning waren de wens om gebruik te maken van consumentendiensten, toerisme en bezoek aan vrienden en familie.

Beide partijen maken effectief gebruik van uitbesteding om het merendeel van de aanvragen voor een vergunning voor klein grensverkeer te behandelen.

Een via een aanbestedingsprocedure geselecteerde externe organisatie heeft aanvraagcentra opgericht in Kaliningrad, Chernyakhovsk en Sovetsk. Ongeveer 90% van de aanvragen komt bij deze centra terecht. De overige aanvragen komen rechtstreeks bij het consulaat terecht. Rusland heeft via uitbesteding aanvraagcentra in Olsztyn en Gdansk opgericht, die twee derde van alle aanvragen voor een vergunning voor klein grensverkeer in Polen ontvangen. De wachttijd bij het indienen van een aanvraag bedraagt ongeveer twee weken.

Tegen eind januari 2013 had het Russische consulaat-generaal in Gdansk 15 500 aanvragen ontvangen van en 14 500 vergunningen afgegeven aan Poolse burgers. Tegen augustus 2013 bedroeg het totale aantal door de Russische autoriteiten afgegeven vergunningen 22 589.

De Poolse vergunningen voor klein grensverkeer worden afgegeven in ID1-formaat en bevatten momenteel geen contactchip. De Commissie onderzoekt momenteel of alle bestaande overeenkomsten inzake klein grensverkeer in overeenstemming zijn met de vereisten van Verordening (EG) nr. 1030/2002 van de Raad van 13 juni 2002[4] betreffende de invoering van een uniform model voor verblĳfstitels voor onderdanen van derde landen, waaronder het gebruik van biometrische gegevens. Overeenkomstig de nieuwe Poolse vreemdelingenwet van 12 december 2013 zullen de vergunningen voor klein grensverkeer vanaf 1 mei 2014 biometrische gegevens bevatten.

2.2. Het gebruik van de bilaterale overeenkomst door grensbewoners

Sinds de beide partijen gestart zijn met de afgifte van vergunningen voor klein grensverkeer, is het aantal personen dat daarmee de grens overschrijdt, voortdurend toegenomen. In 2012 bereikte het totale aantal personen dat van de oblast Kaliningrad de grens met Polen overschreed, het niveau van vóór de toetreding van Polen tot het Schengengebied. Aangenomen wordt dat dit ook het gevolg is van de uitvoering van de overeenkomst inzake klein grensverkeer.

2.2.1. Aantal overschrijdingen

Tussen juli 2012 en januari 2013 staken meer dan 1,2 miljoen niet-Poolse onderdanen de Pools-Russische grens over naar Polen, waarvan 43 653 personen (ongeveer 3,6%) met een vergunning voor klein grensverkeer. Het aantal personen steeg in december 2012 met bijna 100% tegenover de maand daarvoor. In januari 2013 was het aantal niet-Poolse onderdanen dat de grens overstak met een vergunning voor klein grensverkeer goed voor 8% van het totale aantal niet-Poolse reizigers in de regio. In de loop van 2013 zijn deze cijfers exponentieel gestegen. Tegen oktober waren meer dan 400 000 niet-Poolse onderdanen met een vergunning voor klein grensverkeer Polen binnengekomen, wat overeenstemt met 31% van het totale verkeer naar Polen aan de grens met Rusland. Van november 2012 tot eind januari 2013 vonden meer dan 150 000 grensoverschrijdingen met een vergunning voor klein grensverkeer plaats van Poolse burgers. Dat is ongeveer 31,2% van het totale verkeer van Poolse burgers. Eind oktober 2013 was dat aantal al opgelopen tot meer dan 350 000.

2.2.2. Gevallen van misbruik en intrekking van de vergunning

Tot op heden heeft noch Rusland noch Polen ernstige inbreuken gemeld op de regels in verband met verblijf met betrekking tot klein grensverkeer in de grensgebieden, zoals langer verblijf dan toegestaan en burgers die geregistreerd worden als daders of slachtoffers van strafbare feiten. In totaal heeft Polen slechts 25 gevallen[5] van weigering van toegang gemeld.

Volgens de informatie die tot dusver is verstrekt, hebben er zich sinds de inwerkingtreding van de overeenkomst slechts veertien zaken voorgedaan. Negen zaken betroffen Russische burgers die buiten het grensgebied werden aangetroffen en de vijf andere zaken hadden betrekking op personen die langer dan de toegestane periode waren gebleven. Van deze buitenlandse onderdanen werd de vergunning ingetrokken. Zij kregen ook een boete, werden bevolen het Poolse grondgebied te verlaten en mochten het de volgende zes maanden niet opnieuw betreden. Vóór de inwerkingtreding van de overeenkomst inzake klein grensverkeer vonden er in de omgeving van de grensdoorlaatposten (aan de Russische zijde) regelmatig incidenten plaats met personen die wachtten om het grondgebied te betreden. Daar is sindsdien een eind aan gekomen.

De Commissie heeft geen melding gekregen van de lidstaten of klachten van andere belanghebbenden over mogelijk misbruik van het systeem.

De beschikbare informatie lijkt erop te wijzen dat door de overeenkomst inzake klein grensverkeer tussen Polen en Rusland het aantal illegale grensoverschrijdingen en pogingen daartoe aan de Pools-Russische grens is gedaald.

2.3. Passagiersstromen bij de grenzen

Er zijn geen afzonderlijke rijstroken aangewezen voor personen met een vergunning voor klein grensverkeer aan de Poolse grensdoorlaatposten langs de grens met Rusland.

Volgens Polen zijn de wachtrijen aan de grensdoorlaatposten tijdelijk en het gevolg van het hoge aantal personen dat op bepaalde uren tijdens de dag of de week de grens wil overschrijden. Hoewel het aantal toegelaten voertuigen dit jaar met 80% is toegenomen, zijn er gedurende 95% van de tijd geen wachtrijen en nemen de grenscontroles gemiddeld in totaal niet meer dan een uur in beslag. Op de drukste momenten kunnen de controles ongeveer twee uur duren. De algemene tendens is dat het grensverkeer toeneemt, maar de gemiddelde tijd voor de controles aan de grensdoorlaatposten daalt.

Polen heeft opleiding over de rechten en plichten in het kader van de regels inzake klein grensverkeer georganiseerd voor de betrokken individuele instellingen, organen en diensten. Concreet zijn opleidingssessies georganiseerd voor politieagenten van alle districten in de regio, voor ambtenaren van de Warmińsko-Mazurskie inspectie voor het wegverkeer en voor de spoorwegpolitie. Het Poolse consulaat-generaal in Kaliningrad heeft opleiding georganiseerd voor VFS Global, het bedrijf aan wie het contract is gegund om aanvragen in ontvangst te nemen en vergunningen voor klein grensverkeer af te geven.

De overeenkomst inzake klein grensverkeer die met Rusland is gesloten, maakt ook standaard deel uit van de opleiding die het Poolse ministerie voor Buitenlandse Zaken geeft aan personeel van consulaten.

3. Berekening van de duur van verblijf in het grensgebied

Volgens het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie in zaak C-254/11 (Shomodi) houdt artikel 5 van de verordening inzake klein grensverkeer in dat de houder van de vergunning voor klein grensverkeer bij iedere binnenkomst voor een ononderbroken periode van maximaal drie maanden in het grensgebied mag blijven. Bovendien heeft de persoon opnieuw recht op verblijf van maximaal drie maanden na iedere keer dat zijn verblijf is onderbroken. Op grond van artikel 4 van de tussen Polen en Rusland gesloten overeenkomst inzake klein grensverkeer mag een persoon iedere keer maximaal 30 dagen in het grensgebied van de andere partij bij de overeenkomst blijven, maar mag de totale verblijfsduur gedurende zes maanden vanaf de dag waarop de grens het eerst is overschreden, niet meer dan 90 dagen bedragen. Deze bepaling is bijgevolg restrictiever voor houders van een vergunning voor klein grensverkeer dan de verordening toestaat.

De Commissie en Polen bespreken momenteel hoe ervoor kan worden gezorgd dat de overeenkomst wordt toegepast in overeenstemming met het arrest.

4. Conclusie

Aangezien de overeenkomst nog niet lang van kracht is, kan de uitvoering en de werking ervan op dit moment slechts beperkt worden beoordeeld.

Uit het uitblijven van meldingen van misbruik en de beschikbare informatie blijkt dat de regeling inzake klein grensverkeer in het specifieke geval van Kaliningrad goed lijkt te functioneren en ertoe bijdraagt dat meer personen die in het grensgebied wonen, de grens overschrijden.

Volgens de Poolse regionale en lokale autoriteiten komen door de uitvoering van de overeenkomst meer personen naar Polen om er te winkelen, voor toerisme en voor medische en zorgdiensten, hetgeen een positieve invloed heeft op de economie in de betrokken gebieden.

De werking van de overeenkomst wordt door de beide partijen als positief ervaren, zoals tijdens de Pools-Russische bijeenkomst van ministers in Gdansk op 29 november 2012 is bevestigd en door de deelnemers van de gezamenlijke missie in juli 2013 is verklaard.

De Commissie zal de uitvoering en de werking van de overeenkomst van nabij blijven volgen. Zij roept de lidstaten in dat kader op mee te werken en herinnert hun eraan dat zij ieder misbruik onmiddellijk moeten melden.

Voorts spoort de Commissie Polen en de Russische Federatie aan inspanningen te blijven leveren om de wachttijd aan de grens terug te dringen en tegelijkertijd ervoor te zorgen dat alle waarborgen van het systeem ten volle in acht worden genomen.

[1] Verordening (EG) nr. 1931/2006 van 20 december 2006, PB L 405 van 30.12.2006, blz. 1.

[2] COM(2011) 47 definitief.

PB L 347 van 30.12.2011, blz. 41.

[4] PB L 157 van 15.06.2002, blz. 1.

[5] In zeven gevallen was de persoon niet in het bezit van een vergunning voor klein grensverkeer of was zijn vergunning vals.

In acht gevallen was met betrekking tot de persoon in SIS gesignaleerd dat hem de toegang moet worden geweigerd.

In tien gevallen was de maximale verblijfsduur overschreden.