MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - Voorstel voor een partnerschap tussen de EU en Afrika ter ondersteuning van de ontwikkeling van de katoensector

1. De katoensector

1.1. Uitdagingen op de mondiale katoenmarkt

Wereldwijd staat de katoensector voor verschillende grote uitdagingen. Ook de producenten in de ontwikkelingslanden en de minst ontwikkelde landen, voornamelijk in Afrika, zien zich voor deze uitdagingen gesteld. Katoen speelt immers in verschillende Afrikaanse landen een belangrijke rol in de economie en de inspanningen voor ontwikkeling.

Aan de hand van een algemeen overzicht van de toestand van en de trends in de mondiale katoenmarkt kan een beter inzicht ontstaan in de specifieke uitdagingen en de situatie waarin de Afrikaanse katoensector zich bevindt en zich moet ontwikkelen.

Ofschoon op globaal niveau de internationale katoenhandel slechts een beperkt deel van de productie vertegenwoordigt (ongeveer 30%), zijn sommige ontwikkelingslanden er sterk afhankelijk van: zo komt tussen 30 en 40% van de exportinkomsten van Benin, Burkina, Tsjaad en Mali voort uit katoen. De West- en Centraal-Afrikaanse regio is met een aandeel van 12% in de wereldexport een belangrijke speler in de internationale katoenmarkt, weliswaar ver na de Verenigde Staten die een aandeel van 30% hebben. Andere grote exporteurs zijn Oezbekistan (13%) en Australië (12%). China is zowel de grootste katoenproducent als katoenconsument, maar voert slechts occasioneel een deel van zijn productie uit. Aan de andere kant is de Europese Unie een grote invoerder van katoen en ongeveer één derde van haar invoer komt uit West- en Centraal-Afrika. Voorts worden Zuid-Oost-Azië en Brazilië geleidelijk aan belangrijke invoerders vanwege hun groeiende textielindustrieën. Verwacht wordt dat deze trend zich zal doorzetten als gevolg van de komende liberalisering waarin de Overeenkomst inzake textiel- en kledingproducten voorziet. Voor de komende tien jaar wordt slechts een kleine stijging van de globale vraag naar katoen verwacht in lijn met de groei van de bevolking (1,8% per jaar).

Op de lange termijn dalen de katoenprijzen net zoals die van de meeste andere landbouwbasisproducten, terwijl ze op de korte termijn sterke schommelingen ondergaan. Het feit dat China sporadisch katoen invoert en uitvoert, is in aanzienlijke mate van invloed op de prijsschommelingen, wat een illustratie vormt van de behoefte aan een diepere analyse van de kenmerken van de mondiale katoenmarkt om beter inzicht te krijgen in de determinerende factoren daarvan. De prijzen van landbouwbasisproducten worden door verschillende factoren bepaald, met name: 1) de omvang van de vraag, die afhankelijk is van wijzigingen in de economische situatie van de grootste importeurs en het substitutie-effect van soortgelijke producten, 2) de omvang van het aanbod, die afhankelijk is van de bestaande ketens van basisproducten, de landbouwtechnische capaciteit en de lokale omgeving, en beïnvloed wordt door klimatologische en fytosanitaire variaties, en 3) de omvang van de voorraden. De daling op de lange termijn van de katoenprijzen bedroeg gemiddeld 0,2% per jaar tussen 1960 en 1984, en is daarna tussen 1985 en 2002 gestegen tot gemiddeld 0,9% per jaar. Deze daling hangt nauw samen met vastgestelde productiviteitsstijgingen en dalingen van productiekosten, en met de concurrentie met synthetische vezels.

Subsidieregelingen in de verschillende producerende landen, en vooral in de geïndustrialiseerde landen, dragen bij tot de algemene neerwaartse druk op de prijzen. Voor katoen gelden verschillende subsidieregelingen in de Verenigde Staten en de Europese Unie en de Unie geeft slechts een fractie uit van het bedrag dat de katoenproducenten in de Verenigde Staten ter beschikking krijgen (0,8 miljard EUR in de EU tegenover 2,9 miljard EUR in de VS in 2001-2002). Door de subsidieregeling ontvingen de nationale katoenproducenten in de VS en de EU in 2001-2002 prijzen die respectievelijk 90% en 154% boven de wereldprijzen lagen. Dit heeft een directe impact op de katoenproductie in beide landen. Anders dan de VS is de EU evenwel maar een kleine speler in termen van wereldproductie, aangezien zij slechts 2% van de wereldproductie voor haar rekening neemt. De invloed van de EU op de prijsvorming op de internationale markten is dan ook verwaarloosbaar klein. Als het op volume aankomt, is de productie van de EU evenwel gelijk aan ongeveer 70% van de West- en Centraal-Afrikaanse export.

In het verkoopseizoen 2001-2002 waren de prijzen bijzonder laag, wat de katoensector in West- en Centraal-Afrika, waar er geen prijsondersteuning bestaat, in ernstige moeilijkheden heeft gebracht. Meer recentelijk zijn de prijzen opnieuw sterk gestegen, wat aantoont dat de katoenproducenten moeten leven met een dramatische volatiliteit op de korte termijn.

1.2. Context en problemen van de Afrikaanse katoensector

Katoen is voor verschillende Afrikaanse landen een essentieel exportartikel. Twee tot drie miljoen producenten en ongeveer 15 miljoen mensen zijn rechtstreeks of onrechtstreeks afhankelijk van de katoensector. Velen daarvan behoren tot de armste bevolkingslagen. De prijsniveaus en -stabiliteit zijn rechtstreeks van invloed op hun kansen een inkomen te verwerven. De plotse recente prijsfluctuaties hebben de aandacht gevestigd op de kwetsbaarheid van de Afrikaanse katoensector.

Katoen dat in Afrika, en dan voornamelijk West- en Centraal-Afrika, is geproduceerd, is over het algemeen competitief, maar zijn concurrentiepositie kan nog worden verbeterd. Voorts wordt de toekomst van de sector voor grote uitdagingen gesteld door het dynamische karakter van de nationale en internationale omgeving. In termen van externe factoren doen de daling van de prijzen op de lange termijn, de aanzienlijke prijsschommelingen op de korte termijn en de sterke internationale concurrentie, die beïnvloed wordt door handelsverstorende subsidies, ernstige bezorgdheid rijzen, en deze punten moeten op nationaal en internationaal niveau worden onderzocht. In termen van interne uitdagingen moet in eerste instantie aandacht worden besteed aan het beperkte vermogen van de sector om te reageren op de veranderende vraag en aan het trage tempo waarin technologische innovatie tot stand komt. Indien deze internationale en nationale problemen niet juist worden ingeschat en aangepakt, zou dit kunnen leiden tot het verval van de sector, wat ernstige gevolgen zou kunnen hebben voor de verarming van de plattelandsgebieden, de migratie zou kunnen doen toenemen en zelfs de stabiliteit van de landen die van katoen afhankelijk zijn, in gevaar zou kunnen brengen.

Tijdens de voorbereiding van de ministersconferentie van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) in Cancún hebben vier West- en Centraal-Afrikaanse landen [1] in de WTO hun bezorgdheid geuit over de situatie waarin hun katoensector verkeert. Deze landen hebben een initiatief genomen om in het kader van de ontwikkelingsagenda van Doha specifieke onderhandelingen over katoen te voeren, waarbij het accent moet liggen op twee aspecten: 1) de invoering van een mechanisme ,om de steunmaatregelen ten gunste van de katoenproductie geleidelijk aan volledig af te schaffen", en 2) financiële compensatie voor de katoenproducenten van de minst ontwikkelde landen voor het inkomen dat zij derven, als overgangsmaatregel ,totdat de steunmaatregelen ten gunste van de katoenproductie volledig zijn afgeschaft, als integraal onderdeel van de rechten en verplichtingen die voortvloeien uit de Doha-ronde" [2]. Dit initiatief kon op veel sympathie rekenen bij de WTO-leden.

[1] Benin, Burkina Faso, Tsjaad en Mali.

[2] WTO-document TN/AG/GEN/4 van 16 mei 2003.

2. Doelstellingen voor de EU-maatregelen

De EU is van mening dat de bezorgdheid van de West- en Centraal-Afrikaanse landen over hun katoensector ernstig moet worden genomen. De Raad van 17 november 2003 ,erkende dat deze kwestie van levensbelang is voor deze landen en nodigde de Commissie uit de situatie ten gronde te onderzoeken en de Raad te informeren".

Gelet op de historische betrokkenheid van de Europese Unie en haar lidstaten bij de katoensector in Afrika, haar lange betrekkingen met het continent in het kader van de opeenvolgende Conventies van Lomé en thans de Overeenkomst van Cotonou, en haar rol als één van de grootste internationale handelspartners, stelt de Europese Commissie voor dat de Unie in een partnerschap met Afrika treedt teneinde de ontwikkeling van de katoensector op alomvattende, structurele en duurzame wijze te ondersteunen. Ofschoon het vier West- en Centraal-Afrikaanse landen zijn, met name Benin, Burkina, Mali en Tsjaad, die zeer actief zijn geweest op het internationale forum om de uitdagingen waarvoor hun katoensector zich gesteld ziet, onder de aandacht te brengen, stelt de EU voor binnen dit partnerschap samen te werken met alle Afrikaanse ACS-landen waar katoen centraal staat in de economie. Aangezien de situatie van de katoensector en de nationale prioriteiten kunnen verschillen van land tot land, moet de betrokkenheid van elk land individueel worden besproken en overeengekomen.

Wil het initiatief in verband met de katoensector slagen en de gewenste impact hebben, dan moet het realistisch en alomvattend zijn en acties op drie niveaus omvatten, namelijk internationaal, regionaal en nationaal. Er dienen lessen te worden getrokken uit vroegere samenwerkingen, bestaande initiatieven dienen te worden aangevuld, maar ook dienen de nieuwe uitdagingen waarvoor de sector zich gesteld ziet, te worden aangepakt. Het initiatief wil de aanzet vormen tot een respons op de problemen die op microniveau negatieve gevolgen hebben voor de producenten en de sector in haar geheel, en op macroniveau voor de betrokken economieën. Gelet op de aard van de verbeteringen die noodzakelijk zijn, dient het voorgestelde partnerschap een langetermijnperspectief te hebben, dat op regelmatige tijdstippen wordt geëvalueerd zodat het relevant blijft in de voortdurend evoluerende context.

Om de crisis in de op katoen gebaseerde economieën in Afrika op een realistische, alomvattende en duurzame manier aan te pakken, heeft het partnerschap twee hoofddoelstellingen:

- eerlijkere handelsvoorwaarden op de internationale katoenmarkten.

- steun voor de katoenproducerende landen en regio's in Afrika.

Laatstgenoemde doelstelling gaat verder dan de specifieke WTO-eisen van de West- en Centraal-Afrikaanse landen, maar de Europese Commissie gelooft dat de twee doelstellingen essentieel zijn en een geïntegreerd pakket vormen om het probleem op een alomvattende manier te kunnen aanpakken. Daarbij komt nog dat de wijziging van de internationale marktvoorwaarden via WTO-onderhandelingen een doelstelling is die slechts op middellange termijn kan worden bereikt, zodat tezelfdertijd aanvullende, meer op de korte termijn gerichte maatregelen moeten worden getroffen om de situatie te consolideren en te verbeteren. Voorts zullen de landen slechts baat hebben bij betere internationale handelsvoorwaarden indien de huidige tekortkomingen in hun katoensector worden verholpen.

Dit voorstel vormt een praktische toepassing van de beginselen en analyses van de mededeling van de Commissie ,Ketens van landbouwbasisproducten, afhankelijkheid en armoede - Voorstel voor een EU-actieplan", die samen met de onderhavige mededeling wordt gepresenteerd. In deze context heeft het onderhavige voorstel ten doel de inspanningen van de Commissie en de lidstaten, die van andere belangrijke actoren, zoals de Wereldbank, het IMF en andere relevante VN-agentschappen, en bovenal die van de betrokken landen te bundelen rond een pakket van maatregelen en activiteiten om de problemen van de katoensector te verhelpen.

3. Plan voor een partnerschap met de op katoen gebaseerde economieën in afrika

3.1. Eerlijkere handelsvoorwaarden op de internationale katoenmarkt

3.1.1. Actie in het kader van de WTO-landbouwonderhandelingen

De Europese Commissie is voorstandster van een effectieve en specifieke oplossing in het kader van de WTO-landbouwonderhandelingen. Alleen in dit kader kunnen alle WTO-leden aan de onderhandelingen deelnemen uitgaande van hun respectieve belangen en zo een evenwichtige oplossing vinden die recht doet aan het katoenvraagstuk.

Dat dit vraagstuk in het kader van de landbouwonderhandelingen wordt behandeld, betekent niet dat het specifieke karakter ervan uit het oog wordt verloren. Integendeel, de Europese Commissie is van mening dat de onderhandelingen over katoen alle aandacht zullen krijgen en dat indien nodig overeenstemming kan worden bereikt over specifieke tijdschema's voor de uitvoering.

De Europese Commissie is geen voorstandster van het concept van financiële compensatie dat door Benin, Burkina Faso, Mali en Tsjaad in WTO-verband naar voren is geschoven, omdat de WTO-regels daarin niet voorzien. De EG stelt in de plaats daarvan een alomvattende reeks initiatieven voor die betrekking hebben op markttoegang, exportconcurrentie en interne steun.

3.1.2. Markttoegang

Betere markttoegang vormt de ruggengraat van elk handelsgerelateerd pakket van activiteiten. Zonder volledige en onbeperkte markttoegang tot alle grote markten zullen de mogelijkheden van de bestaande en eventueel verhoogde katoenproductie in Afrika beperkt blijven. De Europese Commissie is van mening dat alle ontwikkelde landen zich minimaal moeten engageren tot het voorbeeld dat de EU heeft gesteld met haar ,alles behalve wapens"-initiatief (Everything but Arms) en hun markt volledig moeten openstellen voor alle producten, waaronder katoen en katoenproducten, uit alle minst ontwikkelde landen. De EU is trouwens één van de grootste invoermarkten voor Afrikaans katoen. Er kan geen twijfel over bestaan dat de toekomstige openstelling van andere grote ontwikkelde markten voor de minst ontwikkelde landen en andere landen, de katoenproducerende en -exporterende landen belangrijke aanvullende marktopportuniteiten zal bieden.

Voorts moet ermee rekening worden gehouden dat het de markten van de meer ontwikkelde ontwikkelingslanden zijn die momenteel de meest dynamische groei kennen. Het zijn vooral de Zuidoost-Aziatische economieën die geleidelijk aan grotere katoenimporteurs worden. Een bijdrage van die landen is dan ook van het grootste belang en ook zij zouden zich minimaal moeten engageren tot onbeperkte markttoegang voor katoen uit de minst ontwikkelde landen.

De ontwikkeling van industriële productielijnen in landen die ruwe materialen produceren, wordt voorts bemoeilijkt door tariefescalatie, dat wil zeggen toename van invoertarieven naargelang de graad van bewerking. Tariefescalatie heeft dan ook een negatieve invloed op de mogelijkheid een textielindustrie te ontwikkelen op basis van lokaal geproduceerd katoen. Terwijl de EU via haar preferentiële handelsregeling alle textiel- en aanverwante producten uit de ACS-landen volledige en onbeperkte markttoegang verleent, bestaat het fenomeen van escalatie nog altijd op andere grote markten. Ook in het kader van andere relevante onderhandelingen over markttoegang dan de landbouwonderhandelingen zal de Europese Commissie de inspanningen om het probleem aan te pakken ondersteunen. Tezelfdertijd kan de algemene liberalisering in het kader van de WTO ertoe leiden dat de preferentiële regelingen ten voordele van de katoenproducenten uit de ontwikkelingslanden worden uitgehold. Ingeval dit voor de Afrikaanse landen een probleem stelt, zal de Europese Commissie zich ervoor inzetten dat hiermee rekening wordt gehouden tijdens de onderhandelingen.

3.1.3. Exportconcurrentie

Uitvoersubsidies door sterke concurrenten verminderen het concurrentievermogen van producten uit ontwikkelingslanden, zoals Afrikaans katoen, en ondermijnen hun succes op de exportmarkten. In het kader van de WTO-onderhandelingen moet de verlaging van alle vormen van subsidies voor de export van katoen op de agenda worden geplaatst, of ze nu uit hoofde van expliciete en gemakkelijk herkenbare regelingen worden toegekend, dan wel impliciet deel uitmaken van andere regelingen, zoals gesubsidieerde exportkredieten. In de Europese Unie bestaat voor katoen geen enkele vorm van uitvoersubsidie, maar andere grote producenten, zoals de Verenigde Staten, kennen wel uitvoersubsidies toe. De Europese Commissie is van mening dat al deze subsidies moeten worden afgeschaft voor producten waar de ontwikkelingslanden belang bij hebben, zoals katoen. Zij zal hiernaar streven in het kader van de ontwikkelingsagenda van Doha, zodat er zoveel mogelijk gelijke kansen worden gecreëerd voor de Afrikaanse katoenexporteurs.

3.1.4. Interne steun

Nationale steun voor de sector of productiesubsidies kunnen verstorend werken, aangezien zij tot een verhoging van de productie en de export kunnen leiden. De katoenproducenten in armere landen die niet evenveel steun genieten, kunnen hiervan nadeel ondervinden. Een doeltreffend actiepakket ten voordele van de Afrikaanse katoenproducenten dient er derhalve ook in te voorzien dat nationale steunmaatregelen ten gunste van katoen die markt- en handelsdistorsies teweegbrengen, sterk teruggeschroefd worden. De Europese Commissie is voornemens hiernaar te streven tijdens de landbouwonderhandelingen in het kader van de ontwikkelingsagenda van Doha.

Zoals gezegd neemt de EU slechts 2% van de mondiale productie voor haar rekening zodat haar invloed op de prijsvorming in de wereld verwaarloosbaar klein is. Desalniettemin heeft de Commissie om de impact te verminderen, recentelijk voorgesteld 60% van haar interne steun los te koppelen van productie, dat wil zeggen dat zij de boeren steun rechtstreeks als inkomen toekent, ongeacht hun productieniveau. De Europese Commissie dringt er bij de Raad en het Parlement op aan, dat zij hun volledige steun uitspreken voor de voorgestelde maatregelen, zodat die snel goedgekeurd en uitgevoerd kunnen worden. In het kader van de ontwikkelingsagenda van Doha zal de Europese Commissie ernaar streven dat de grote katoenproducerende landen die momenteel steun verlenen die productiedistorsies teweegbrengt, zich engageren tot soortgelijke hervormingen als die welke de EU heeft doorgevoerd.

Daarbij komt nog dat de Europese Commissie een mechanisme zal invoeren om de impact van haar subsidieregelingen en hervormingsmaatregelen op de katoenproductie en -handel te kunnen controleren. Zij stelt voor dat alle grote actoren op de katoenmarkt die interne steun verlenen, hetzelfde doen. De effecten op de internationale markt en handel worden hierdoor transparanter en de behoefte aan verdere hervormingsmaatregelen kan beter worden ingeschat.

3.1.5. Handelsgerelateerde technische bijstand - katoenproducenten van ontwikkelingslanden helpen bij de verdediging van hun belangen

Ten slotte is het natuurlijk van belang dat de Afrikaanse landen in de multilaterale handelscontext worden geholpen bij de identificatie, het voorstellen en de verdediging van hun belangen op het gebied van katoen. De EG is dan ook voornemens hiervoor de nodige middelen vrij te maken. Momenteel zijn in het kader van de faciliteit ter ondersteuning van de WTO 10 miljoen EUR en in het kader van de faciliteit ter ondersteuning van de overeenkomsten inzake economische partnerschap 20 miljoen EUR beschikbaar voor technische bijstand in verband met handel en capaciteitsopbouw. Voorts is recentelijk een nieuwe faciliteit ter ondersteuning van de handel van 50 miljoen EUR goedgekeurd, waarvan in dit verband gebruik kan worden gemaakt. Voorts hebben verschillende acties van de lidstaten van de EU ertoe bijgedragen dat de handelsgerelateerde capaciteit van de Afrikaanse katoenproducerende landen werd versterkt en nog zal worden versterkt.

3.2. Steun voor de katoenproducerende landen en regio's in Afrika

Zoals gezegd in de mededeling van de Commissie ,Ketens van landbouwbasisproducten, afhankelijkheid en armoede" dient een plan om de van landbouwbasisproducten afhankelijke ontwikkelingslanden te steunen, de volgende doelstellingen te hebben: de verbetering van de inkomens van de producenten, en de vermindering van de kwetsbaarheid van hun inkomens, zowel voor de producenten als op macroniveau. Acties die met dat doel worden ondernomen, moeten voornamelijk worden gericht op: het aanpakken van de afhankelijkheid van basisproducten op nationaal en internationaal niveau, het verwerken van de prijsdalingen, beheersing van de risico's die aan basisproducten verbonden zijn en toegang tot financiering, diversificatie van traditionele basisproducten, succesvolle integratie in het internationale handelsstelsel, en stimulering van duurzame ondernemingspraktijken en investeringen in de ontwikkelingslanden die van basisproducten afhankelijk zijn.

3.2.1. Consolidering van het concurrentievermogen van Afrikaanse op katoen gebaseerde economieën

3.2.1.1. Voornaamste doelstellingen van de steun voor de katoenproducerende regio's

De verbetering van de op katoen gebaseerde economieën van Afrikaanse landen maakt deel uit van ruimere ontwikkelingsplannen en dient dan ook te worden verankerd in de nationale en regionale ontwikkelingsplannen (en met name te worden gekoppeld aan de strijd tegen armoede en de gekozen armoedebestrijdingsstrategie). In dit kader is het noodzakelijk dat nationale verantwoordelijkheid wordt genomen voor de consolidering van de katoensector.

De voornaamste doelstellingen van een dergelijk programma worden hieronder besproken. Deze doelstellingen zijn in de verschillende landen in mindere of meerdere mate van toepassing naargelang hun specifieke kenmerken. De opsomming is niet noodzakelijkerwijs volledig en kan van land tot land worden aangepast. Met name in termen van timing blijkt uit de mate van voortgang van de sectorale hervormingen die in de meeste landen worden uitgevoerd, dat de prioriteiten van interventie tot interventie kunnen verschillen.

- Regio's en landen waar katoen wordt geteeld: de alomvattende plannen voor duurzame ontwikkeling van katoengebieden moeten worden aangepast en de uitvoering daarvan moet actief gestimuleerd worden. Dit houdt in dat rekening moet worden gehouden met het meer algemene kader van regionale en lokale ontwikkeling, zonder dat daarbij sociale, milieu- en gezondheidsvraagstukken uit het oog worden verloren. Centraal hierbij staan een passende infrastructuur en een gedecentraliseerde bestuurlijke en beheerscapaciteit, met bovenal beter bestuur op alle niveaus.

Aangezien de landbouweconomieën waarvan de katoensector deel uitmaakt, in sommige gevallen kwetsbaar zijn door de overdreven afhankelijkheid van één enkel basisproduct, zou een alomvattende aanpak van de ontwikkeling van die regio's voorts moeten voorzien in steun voor diversificatie van de katoensector op middellange en lange termijn. Diversificatie die gekoppeld is aan armoedebestrijding kan erin bestaan dat de katoenproductie wordt aangevuld met de teelt van basisgewassen of traditionele commerciële gewassen. Steun voor diversificatie kan met name worden geboden via ondersteuning van de particuliere sector, technologische innovatie en beleidsontwikkeling op het niveau van de overheid.

- Specifiek beleid op het gebied van katoen en de institutionele omgeving (op binnenlands regionaal niveau en op nationaal en regionaal niveau): de ontwikkeling van beleid en instellingen op het gebied van katoen moet worden versterkt om sectorale hervormingen die de belangen van de telers veilig stellen en de ontwikkeling van de particuliere sector stimuleren, mogelijk te maken, zonder dat de complementariteit van de betrokkenheid van de publieke sector in gevaar komt. Het beleid (waaronder het prijsbeleid) zou moeten worden gebaseerd op een grondige kennis van de sector en zijn nationale kenmerken. In het algemeen wordt erkend dat het wegwerken van de resterende institutionele belemmeringen in de katoensector in verschillende landen, de efficiency in belangrijke mate zou doen toenemen. Het gaat hierbij zowel om instellingen op alle niveaus van de keten (sterke producentenorganisaties, een efficiënte industriële sector en gerichte interventies van de publieke sector), als meer in het algemeen om doeltreffende arbeidsmarktinstellingen. Er bestaat behoefte aan functionele institutionele regelingen die ervoor moeten zorgen dat de sector over essentiële diensten kan beschikken (financiering, advies, input, marketing, enz.). Interprofessionele organen waarin alle schakels van de keten op evenwichtige wijze zijn vertegenwoordigd, kunnen een belangrijke rol spelen bij de ontwikkeling van de sector. Hun werking zou dus moeten worden versterkt.

- Katoenketen: investeringen in acties om de keten te integreren moeten worden aangemoedigd. Dit omvat de ontwikking van verticale diversificatie en industriële bewerking om de toegevoegde waarde van katoenproducten uit de Afrikaanse regio te doen toenemen, met een billijke verdeling van de winst over de keten. De mogelijkheden die deze producten bieden, zouden moeten worden onderzocht en ontwikkeld vanuit een regionale invalshoek en moeten worden gebaseerd op de comparatieve voordelen van de verschillende landen. Potentiële ontwikkelingen zouden eveneens rekening moeten houden met de trends in de internationale handel in textiel en zich moeten richten op specifieke regionale en exportmarkten. Ook specifieke markten (zoals fair trade en organisch katoen), die op de katoenmarkt mogelijkheden bieden voor toegevoegde waarde, zouden moeten worden onderzocht vanuit de invalshoek van de keten.

- Katoenproducenten: technologische innovatie en aanpassing in de Afrikaanse katoensector moeten worden aangemoedigd, ook op het niveau van de kleine landbouwers. Voor het behoud van het concurrentievermogen is het nodig om net als de grote internationale producenten in de productiekosten te snoeien, de milieu-effecten te beperken en de kwaliteit van de output en de arbeid te verbeteren. In dit verband is er een belangrijke rol weggelegd voor onderzoek en voor regelgevende initiatieven, opleiding en de efficiënte levering van diensten en input aan de producenten.

- Internationale katoenmarkt: de consolidering van de internationale marktaandelen van Afrikaans katoen moet worden gestimuleerd, met name door erkenning van kwaliteit. Met het oog op het maken van een onderscheid tussen de vezelkwaliteiten moet samen met de Afrikaanse katoensector worden gepleit voor de invoering van een universeel classificatiesysteem voor katoen, en moet in Afrika worden gezorgd voor de capaciteit om een dergelijk systeem toe te passen.

3.2.1.2. Optimale benutting van de overeenkomsten inzake economische partnerschap voor de ontwikkeling van de op katoen gebaseerde economieën

De EU voert momenteel onderhandelingen met de ACS-regio's over de totstandkoming van overeenkomsten inzake economische partnerschap (EPA's). De bedoeling van deze onderhandelingen is handel te gebruiken als instrument voor ontwikkeling. Deze onderhandelingen vormen dan ook de ideale gelegenheid om ook de ontwikkeling van de katoensector te stimuleren. De EPA's hebben zowel op markttoegang betrekking als op alle relevante handelsvraagstukken, regionale integratie en de complementariteit van ontwikkelingssamenwerking. Omdat katoen en textiel uit de ACS al volledige markttoegang tot de EU genieten, kan het EPA-proces op dat stuk geen verdere opportuniteiten creëren, maar het kan wel ruimere markttoegang bieden voor andere producten en zo diversificatie stimuleren. Wat handelsvraagstukken en regionale integratie betreft, kan het EPA-proces worden aangewend om het concurrentievermogen en de vooruitzichten van de katoensector te doen toenemen.

Er zullen dus inspanningen worden geleverd voor het identificeren van en het bereiken van overeenstemming over passende oplossingen om handel te vergemakkelijken en investeringen aan te moedigen. In het kader van regelingen om handel te vergemakkelijken, kunnen bv. niet aan zee grenzende katoenproducerende landen baat hebben bij regionale oplossingen in verband met doorvoer, terwijl een grotere voorspelbaarheid en geloofwaardigheid van de investeringsbescherming er samen met de harmonisatie van de regionale markten toe zal bijdragen dat buitenlandse of lokale investeerders worden aangetrokken. Via het mechanisme van de regionale voorbereidende taskforces zullen maatregelen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking de daadwerkelijke invoering en toepassing van deze bepalingen koppelen en ondersteunen.

3.2.2. Opstellen van een kader om de gevolgen van prijsschommelingen te verzachten

Prijsschommelingen zijn één van de voornaamste oorzaken van de moeilijkheden waarmee katoenproducenten en economieën die van katoen afhankelijk zijn, te kampen hebben. Het voorgestelde partnerschap ter ondersteuning van de ontwikkeling van de katoensector dient te voorzien in een innovatief kader om de gevolgen van dit probleem te ondervangen, met name door:

- de katoenproducenten te helpen toegang te krijgen tot marktgeoriënteerde mechanismen om het inkomensrisico te beheren, en met name via de egreneringsbedrijven. De eerste optie bestaat uit capaciteitsopbouw en technische bijstand, waarbij rekening dient te worden gehouden met de ervaringen die zijn opgedaan met het initiatief van de Wereldbank voor beheersing van basisproductrisico's. De bedoeling van dat initiatief is potentiële kopers van de risico-instrumenten in contact te brengen met de internationale aanbieders en dan vooral voor basisproducten die duidelijk gekoppeld zijn aan armoedebestrijding. Het potentieel van een regionaal verzekeringsfonds om de marktgeoriënteerde instrumenten te ondersteunen, zou als tweede optie kunnen worden onderzocht.

- de internationale financiële instellingen (IMF, Wereldbank, enz.) te mobiliseren om hun huidige mechanismen (bv. de faciliteit voor armoedebestrijding en groei, het krediet voor de armoedebestrijdingsstrategie, de faciliteit voor compenserende financiering) uit te rusten met voorzieningen ingeval zich zware schommelingen voordoen in de prijzen van de basisproducten. Daarbij kan worden gedacht aan de mogelijkheid waarin het initiatief voor arme landen met een zware schuldenlast (HIPC) voorziet om met name aanvullende schuldverlichting toe te staan ingeval zich zware externe schommelingen voordoen die de exportinkomsten doen afnemen.

- het FLEX-instrument te herzien, zodat de ACS-landen gemakkelijker toegang krijgen tot dit mechanisme dat de nationale begrotingen ondersteunt ingeval van een forse daling van de overheidsopbrengsten door een afname van de exportopbrengsten. De Commissie is voornemens de ACS-EG-Raad van Ministers in mei 2004 passende wijzigingen van bijlage II bij de Overeenkomst van Cotonou voor te stellen, zodat de nieuwe voorwaarden al van toepassing kunnen zijn voor gevallen die zich in 2003 hebben voorgedaan.

4. Overwegingen in verband met de uitvoering en financiële middelen

Het proces om de omvang en de maatregelen van het partnerschap te bepalen, vergt de nodige input van de lidstaten, maar ook van de betrokken Afrikaanse katoenproducerende landen. De Europese Commissie zal bijzondere aandacht laten uitgaan naar de coördinatie van haar acties met die van de lidstaten en de andere actoren, zoals de Wereldbank en het IMF, om zodoende synergie en complementariteit te bereiken. In dit verband zal op passende wijze overleg en coördinatie plaatsvinden. Zo is de Europese Commissie onder andere voornemens in de eerste helft van 2004 een seminar in verband met deze kwesties te organiseren waaraan alle belanghebbenden en de betrokken lidstaten deelnemen.

Als concrete stap naar de uitvoering van dit programma, en inzonderheid het aspect ontwikkelingssamenwerking daarvan, stelt de Europese Commissie voor katoen-taskforces voor de betrokken regio's op te richten, samengesteld uit vertegenwoordigers van de regeringen, de Commissie en andere belanghebbenden, waarin acties kunnen worden besproken, gestimuleerd en gecoördineerd zonder dat de bestaande processen en maatregelen uit het oog worden verloren. Deze taskforces komen bijeen als subgroepen van de regionale voorbereidende taskforces die momenteel worden opgericht in de verschillende ACS-regio's om te zorgen voor de koppeling tussen het EPA-proces en de ontwikkelingssamenwerking.

Aangezien dit initiatief wordt voorgesteld in de vorm van een partnerschap tussen de EU en de betrokken landen en regio's van Afrika, staat het concept van gezamenlijke inspanningen ten gunste van de katoensector centraal. Dit betekent dat de betrokken landen vooral in het kader van hun nationaal beleid, hun begrotingstoewijzingen en hun programmering van hulp concrete blijken moeten geven van hun engagement ten aanzien van de ontwikkeling van hun katoensector.

Voor de financiering van acties ter ondersteuning van Afrikaans katoen, doet het partnerschap een beroep op de voornaamste reeds bestaande instrumenten en faciliteiten. In overleg met de betrokken landen kunnen deze opnieuw worden bekeken en gebruikt voor steun voor de katoenproducerende regio's. Zoals gezegd zijn een WTO-steunfaciliteit van 10 miljoen EUR, een EPA-steunfaciliteit van 20 miljoen EUR en de komende Trade.Com-faciliteit van 50 miljoen EUR beschikbaar voor de financiering van de handelsgerelateerde bijstand waaraan de katoensector behoefte heeft (raadpleging, standpuntbepaling, advies, onderhandelingen, enz.).

Wat de ruimere ontwikkelingssteun voor katoen betreft, kan een beroep worden gedaan op bestaande middelen van nationale en regionale indicatieve programma's in het kader van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF). De tussentijdse evaluatie van de verschillende nationale strategiedocumenten van de ACS-landen en de geprogrammeerde toewijzingen zal in 2004 plaatsvinden. Voor de betrokken landen is het een belangrijke kans om met de Europese Commissie als partner de huidige financieringsprioriteiten opnieuw te bekijken (de zogenaamde ,A-enveloppe") en waar nodig meer voorrang te verlenen aan thema's die met katoen verband houden, zoals landbouw en plattelandsontwikkeling, waarbij niet mag worden vergeten dat de totale enveloppe voor landen die goede prestaties leveren, zal worden opgetrokken. Indien deze middelen niet voldoende zijn, is het mogelijk dat onder voorwaarden die nog moeten worden besproken en overeengekomen, naast FLEX voor elk land aanvullende middelen worden uitgetrokken voor onvoorziene behoeften (de zogenaamde ,B-enveloppe").

Op regionaal niveau voorzien de regionale indicatieve programma's in toewijzingen voor regionale integratie, waaronder handel, als aandachtssectoren, waarvan gebruik kan worden gemaakt ten gunste van de katoensector. Hiervan zou gebruik kunnen worden gemaakt op basis van coördinatie met de maatregelen in het kader van het EPA en uiteraard met de nationale maatregelen. De Commissie is voornemens voor te stellen om in het kader van de zogenaamde faciliteit voor ,intra-ACS-samenwerking" aanvullende middelen voor katoen vrij te maken.

Wat de prijsschommelingen betreft, moet de geplande herziening van de voorwaarden voor de toepassing van het FLEX-mechanisme leiden tot aanvullende begrotingssteun om de landen te helpen, op het niveau van de overheidsbegroting, een daling van de exportinkomsten het hoofd te bieden.

Ook van de lidstaten en de andere donoren kunnen bijdragen worden verwacht waarmee bij de coördinatie rekening zal worden gehouden.

Bijlage: Feiten en cijfers in verband met de wereldhandel in katoen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron: Foreign Agriculture Service (FAS)-online

Belang van katoen voor West- en Centraal-Afrika

* In 2001-2002 produceerde West- en Centraal-Afrika 1,1 miljoen ton, oftewel 5,1% van de wereldproductie, en exporteerde het 801 000 ton katoen, oftewel 12,7% van de wereldhandel.

* In de periode 1998-1999 vertegenwoordigde katoen 30% van de totale export van Mali, 40% van die van Benin, 33% van die van Tsjaad en 44% van die van Burkina Faso.

EU-markt

* In 2001-2002 bedroeg het aandeel van de EU-productie 2,6% van de wereldproductie en dat van de EU-export 4,7% van de wereldexport van katoen.

* De EU is een netto-invoerster van katoen en de grootste invoerster van katoen in de wereld. In 2002 ongeveer één derde van de EU-import kwam uit West- en Centraal-Afrika afkomstig.

* 20% à 80% van de uitvoer van katoen uit Mali, Benin, Burkina Faso en Tsjaad is bestemd voor de EU.