INHOUDSOPGAVE

1........... Rechtskader................................................................................................................... 2

2........... Inleiding.......................................................................................................................... 3

3........... Nieuwe context van de suikerinvoer................................................................................ 4

4........... Ontwikkeling van de suikerinvoer.................................................................................... 4

4.1........ Ingevoerde hoeveelheden suiker...................................................................................... 4

4.2........ Oorsprong van de ingevoerde suiker............................................................................... 5

4.3........ Invoer van ruwe versus witte suiker................................................................................. 5

5........... Ontwikkeling van het aanbod en de suikerprijs................................................................ 6

6........... Noodzakelijke marktmaatregelen.................................................................................... 7

7........... Conclusies...................................................................................................................... 7

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Ontwikkeling van de suikerinvoer in de Europese Unie uit MOL en ACS-landen

Verslag van de Commissie zoals bedoeld in artikel 5, lid 3, van Verordening (EG) nr. 828/2009 van de Commissie

1. Rechtskader

In artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1528/2007 van de Raad van 20 december 2007 (de markttoegangverordening) tot toepassing van de regelingen voor goederen van oorsprong uit bepaalde staten behorende tot de groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS), die zijn opgenomen in overeenkomsten tot instelling van, of leidende tot instelling van, een economische partnerschapsovereenkomst (EPO) is bepaald dat tussen 1 oktober 2009 en 30 september 2015 de invoer van suiker uit ACS-staten die niet tot de minst ontwikkelde landen behoren, mag worden geschorst wanneer de invoer van oorsprong uit alle ACS-staten meer dan 3,5 miljoen ton bedraagt en de invoer uit ACS-staten die niet tot de minst ontwikkelde landen behoren, meer dan 1,6 miljoen ton per verkoopseizoen bedraagt. Deze hoeveelheid is naar productieregio onderverdeeld, hetgeen minimumtoegang voor elke EPO-regio garandeert. Dit wordt het "transitoir vrijwaringsmechanisme" (TVM) genoemd.

In artikel 5 en bijlage IV van Verordening (EG) nr. 828/2009 van de Commissie van 10 september 2009 tot vaststelling, voor de verkoopseizoenen 2009/2010 tot en met 2014/2015, van de uitvoeringsbepalingen voor de invoer en de raffinage van suikerproducten van tariefpost 1701 in het kader van preferentiële overeenkomsten, worden nadere bijzonderheden over het TVM verstrekt. In artikel 5, lid 3, is bepaald dat de Commissie verslag uitbrengt over de toepassing van het transitoir vrijwaringsmechanisme voor suiker. In dit verslag wordt rekening gehouden met de handel in suiker uit in bijlage I bij die verordening vermelde ACS-staten en MOL.

2. Inleiding

In 2006 heeft de Europese Unie haar suikerregeling hervormd om het concurrentievermogen en de marktgerichtheid van de suikersector van de EU te verhogen. Belangrijke elementen van deze hervorming waren een geleidelijke verlaging met 36 % van de steunprijzen van de EU voor zowel de EU-producenten als preferentiële uitvoerders uit ACS-staten/MOL en een verlaging van de quotumproductie van suiker van de EU. In de suikerhervorming van 2006 is rekening gehouden met preferentiële toegang voor producenten uit ACS-staten en MOL.

Tijdens de hervorming werd verwacht dat, uitgaande van een wereldmarktprijs voor witte suiker van 200 USD/ton en een wisselkoers van 1,3 USD/EUR, aan de invoerkant, "swap"[1]-handelsstromen van preferentiële partners (ACS/MOL) een belangrijke rol zouden kunnen gaan spelen. Wanneer van deze veronderstellingen wordt uitgegaan, zou het verschil tussen de suikerprijs van de EU en de wereldmarktprijs, of de prijs in de ACS-staten en de MOL, sommige van deze landen ertoe kunnen aanzetten zo veel mogelijk van hun binnenlandse productie naar de EU uit te voeren door gebruik te maken van swaps.

Swaps zijn afhankelijk van het verschil tussen wereldmarkt- en EU-prijzen, vrachtkosten en het vermogen van invoerders om deze moeilijke regeling te organiseren. Tijdens de hervorming werd ervan uitgegaan dat het maximale volume dat zou kunnen worden "geswapt" 3,5 miljoen ton bedroeg, hetgeen overeenkwam met de productiecapaciteit van de ACS-staten/MOL.

3. Nieuwe context van de suikerinvoer

In het verkoopseizoen 2009/2010 werd een volledig nieuw wettelijk kader inzake invoer ingevoerd. Met ingang van 1 oktober 2009 is de preferentiële regeling voor invoer uit ACS gewijzigd van een regeling met aan de landen van het ACS-suikerprotocol toegewezen hoeveelheden naar een regeling met rechtenvrije en contingentvrije invoer op grond van de economische partnerschapsovereenkomsten (EPO) en de "alles behalve wapens"-overeenkomsten (ABW), waardoor de markttoegang voor ACS-staten/MOL aanzienlijk is uitgebreid: de invoer van suiker uit MOL naar de EU is volledig geliberaliseerd en de suikerinvoer uit ACS-niet-MOL-partners is enkel onderworpen aan een op volume gebaseerde vrijwaringsmaatregel.

In 2009/2010 nam de uitvoer uit ACS-staten/MOL naar de EU licht af, maar vanaf 2010/2011 is een geleidelijke maar gestage stijging van deze uitvoer waargenomen. De wereldmarktprijzen waren de afgelopen drie jaar uitzonderlijk hoog en de EU-markt was daardoor minder aantrekkelijk, aangezien ACS-staten/MOL ook hun voordeel doen met de hoge prijzen op lokale en regionale markten en op de wereldmarkt. In 2011 hebben ACS-staten/MOL wereldwijd 3,2 miljoen ton suiker uitgevoerd, waarvan 1,9 miljoen ton naar de EU. Bovendien was de groei van de productie en uitvoer van ACS-staten/MOL lager dan verwacht omdat lopende investeringen enigszins werden vertraagd.

Voorts hebben sommige ACS-landen sinds 2008 de strategische beslissing genomen om de uitvoer in de vorm van witte suiker te verhogen. In combinatie met de toenemende consumptie in de ACS-staten/MOL heeft deze ontwikkeling de volumes ruwe suiker die voor uitvoer naar de EU beschikbaar zijn, doen teruglopen.

In 2008 bedroeg de consumptie van suiker in de ACS-staten/MOL 7,3 miljoen ton, ten opzichte van 5,1 miljoen ton in 2004, wat neerkomt op een stijging van 41 % in deze periode.

Voor nadere bijzonderheden, zie tabel V in de bijlage.

4. Ontwikkeling van de suikerinvoer

Na de suikerhervorming van 2006 veranderde de EU van een netto uitvoerder van suiker in een netto invoerder van suiker.

4.1. Ingevoerde hoeveelheden suiker

In de periode van 2001/02 tot en met 2005/06 bedroeg de totale suikerinvoer in de EU 2,1 miljoen ton, waarvan 1,6 miljoen ton uit ACS-staten/MOL.

Sinds het verkoopseizoen 2006/2007 begon de invoer uit derde landen aanzienlijk toe te nemen, en tijdens het verkoopseizoen 2010/2011 was de suikerinvoer al tot het ongekende niveau van 3,7 miljoen ton gestegen (+ 77 % ten opzichte van de periode 2001/02 tot en met 2005/06), het hoogste niveau ooit. Ondertussen bereikte de preferentiële suikerinvoer uit ACS/MOL een niveau van 1,8 miljoen ton (+ 16 % ten opzichte van de periode 2001/02 tot en met 2005/06).

In het verkoopseizoen 2011/12 was de totale invoer van suiker in de EU ietwat lager dan in het vorige verkoopseizoen, 3,6 miljoen ton (- 3 %). De invoer van preferentiële suiker uit ACS-staten/MOL bleef daarentegen aanzwellen tot een recordniveau van 1,84 miljoen ton (+1,9 % ten opzichte van het vorige verkoopseizoen). De invoer van preferentiële suiker is dus onophoudelijk blijven groeien sinds de hervorming van 2006, zij het niet in de mate waarvan werd uitgegaan in het meest optimistische scenario, met inbegrip van swaps.

Voor nadere bijzonderheden over de invoer, zie bijlage I.

4.2. Oorsprong van de ingevoerde suiker

Deze opwaartse trend hield vooral verband met suiker van oorsprong uit de volgende ACS-staten/MOL: Mozambique, Swaziland, Malawi, Zambia, Zimbabwe, Laos en Cambodja.

Op basis van de huidige gegevens lijkt Mozambique het meest beloftevolle MOL wat de verdere expansie van de productie en de uitvoer van suiker naar de EU betreft.

Voor nadere bijzonderheden over de invoer, zie de bijlagen II, III en IV.

4.3. Invoer van ruwe versus witte suiker

Krachtens het vorige suikerprotocol waren enkel aan een bepaald land toegewezen invoercontingenten voor suiker mogelijk, voornamelijk ruwe suiker voor raffinage. Een van de belangrijkste nieuwe elementen sinds de hervorming van de suikerregeling was daarom de mogelijkheid om witte suiker in te voeren. Sommige ACS-landen, met name Mauritius, verhoogden inderdaad de uitvoer van witte suiker ten opzichte van ruwe suiker, om de hogere toegevoegde waarde te benutten.

In het verkoopseizoen 2011/2012 bereikte de invoer van ruwe suiker in de EU een nieuwe recordhoogte van 2,7 miljoen ton, ofwel 76 % van het totale ingevoerde volume.

Voor nadere bijzonderheden over de invoer, zie bijlage I.

5. Ontwikkeling van het aanbod en de suikerprijs

Ontwikkeling van de bevoorrading

Tijdens de verkoopseizoenen 2006/07 en 2007/08 was er een overaanbod op de suikermarkt van de EU en zag de EU zich verplicht quotumsuiker aan de markt te onttrekken. Deze overschotsituatie op de markt hield aan tot het begin van het verkoopseizoen 2008/2009. Vanaf het verkoopseizoen 2009/10 maakte de suikermarkt van de EU de omslag van een markt met een overaanbod naar een evenwichtiger markt. De vrije toegang voor ACS-staten/MOL schiep nieuwe mogelijkheden voor EU-marktdeelnemers om suiker te kopen, maar veroorzaakte ook een neerwaartse druk op de suikerprijzen in de EU. Door deze ontwikkeling, in combinatie met de stijgende wereldmarktprijs, ondervonden sommige EU-invoerders moeilijkheden om in hun bevoorradingsbehoeften te voorzien. In de loop van het kalenderjaar 2011 werd duidelijk dat op de suikermarkt van de EU geen overaanbod heerste, maar veeleer krapte. Vanaf het verkoopseizoen 2011/12 werden de prijsonderhandelingen voor suiker tegen deze nieuwe economische achtergrond gevoerd en zijn de suikerproducenten erin geslaagd veel hogere suikerprijzen voor de EU-markt te bedingen.

Prijsontwikkeling

Tijdens de overgangsperiode van juli 2006 - september 2009 is de interne EU-prijs voor witte suiker gedaald met 12 %, van 630 EUR per ton naar 555 EUR per ton.

In de periode oktober 2009 - februari 2010 verliep de invoer tegen de overeenkomstig het EPO/ABW-monitoringsysteem verwachte prijs. Als gevolg daarvan daalde de interne prijs in de EU van 555 EUR per ton in september 2009 tot 493 EUR per ton in november 2009 (-11 %), ondanks de tijdelijke stijging van de wereldmarktprijs, die in februari 2010 met 522 EUR per ton zijn hoogste niveau in 30 jaar bereikte.

De volgende maanden begonnen de wereldmarktprijzen terug te lopen, met een scherpe daling tussen februari en mei 2010, van 522 EUR per ton tot 376 EUR per ton (-28 %). In deze periode stabiliseerden de prijzen op de interne markt van de EU op een niveau van ongeveer 475 EUR per ton.

Gedurende de gehele tweede helft van 2010 waren echter scherpe stijgingen van de wereldmarktprijzen te noteren, die in de periode september 2010 - januari 2011 boven de EU-prijs uitstegen: in december 2010 lag de wereldmarktprijs voor witte suiker veel hoger dan de EU-prijs: 628 EUR per ton tegenover 486 EUR per ton.

In de eerste helft van 2011 gingen de EU- en de wereldmarkt tegenovergestelde richtingen uit, en in mei 2011 waren de wereldmarktprijzen door een overvloedig aanbod op de wereldmarkt van 628 EUR per ton tot 400 EUR per ton gezakt. In dezelfde periode klom de EU-prijs van 486 EUR per ton tot 536 EUR per ton.

Bij het begin van het verkoopseizoen 2011/2012 waren de vooruitzichten veranderd. Het was duidelijk dat de in het kader van de EPO/ABW-overeenkomsten aan ACS-staten en MOL toegekende invoerconcessies geen excessieve invoerstromen teweegbrachten. Voorspellingen dat de EU‑suikermarkt door ACS/MOL-suiker zou worden overspoeld, bleken onrealistisch en het vooruitzicht was dat de invoer uit ACS-staten en MOL ontoereikend zou zijn om de kloof tussen de in de EU (binnen de quota) geproduceerde suiker en de vraag naar suiker in de EU te overbruggen. Als gevolg daarvan begonnen de EU-suikerprijzen aanzienlijk boven de wereldmarktprijs uit te stijgen, zelfs boven het niveau van vóór de invoering van de hervorming van 2006 en tegen de aanhoudende daling van de wereldmarktprijzen sinds begin 2011 in. In 2012 steeg de EU-prijs zonder ophouden en in januari 2013 bereikte hij het hoge niveau van 738 EUR per ton.

Voor nadere bijzonderheden, zie de grafiek in bijlage VIII.

6. Noodzakelijke marktmaatregelen

In plaats van het transitoir vrijwaringsmechanisme toe te passen, moest de Commissie de voorbije verkoopseizoenen paradoxalerwijs manieren vinden om extra suiker op de EU-markt toe te laten om het ontoereikende aanbod voor voedingsdoeleinden bestemde suiker op de EU-markt (d.w.z. de EU-quotamarkt) aan te vullen. De EU kan tussen twee voorzieningsbronnen kiezen:

· buiten het quotum geproduceerde suiker op de interne markt brengen;

· extra invoer toestaan.

In het verkoopseizoen 2010/11 is een totale aanvullende hoeveelheid van 1,35 miljoen ton suiker op de EU-markt gebracht, waarvan:

· 500 000 ton buiten het quotum geproduceerde suiker, tegen nultarief (en 26 000 ton isoglucose);

· 500 000 ton extra invoer binnen een tariefcontingent tegen nulrecht;

· 350 000 ton via inschrijvingen tegen een verlaagd recht.

In het verkoopseizoen 2011/12 is een extra hoeveelheid van 1 miljoen ton suiker op de EU-markt gebracht, waarvan:

· 400 000 ton buiten het quotum geproduceerde suiker (en 21 000 ton isoglucose), tegen een tarief van 85 EUR/ton;

· 250 000 ton buiten het quotum geproduceerde suiker (en 13 000 ton isoglucose), tegen een tarief van 211 EUR/ton;

· 399 000 ton ingevoerde suiker tegen verlaagd recht (waarvan 15 000 ton witte suiker.

7. Conclusies

In het kader van de hervorming van 2006 werd voorspeld dat de EU-suikermarkt onder welbepaalde omstandigheden door suiker uit MOL zou kunnen worden overspoeld. Daarvoor moest aan twee noodzakelijke voorwaarden zijn voldaan: (1) een groot verschil tussen de EU‑prijs en de wereldmarktprijs en (2) het vermogen om een complexe regeling te organiseren waarbij suikerproducerende MOL hun lokale productie uitvoeren en een vergelijkbare hoeveelheid van de wereldmarkt invoeren om in hun binnenlandse behoefte te voorzien.

Na de liberalisering van de invoer in 2009 lijken zeer weinig landen erin geslaagd te zijn zulk een complexe handelsregeling op te zetten. Desalniettemin heeft de suikerinvoer uit die landen van oorsprong tijdens de verkoopseizoenen 2009/2010 tot 2011/2012 recordhoogten bereikt, zij het niet de niveaus die aanleiding tot de instelling van vrijwaringsmaatregelen zouden geven.

Verwacht wordt dat het maximumniveau van de suikerinvoer uit ACS-staten/MOL tot het einde van het verkoopseizoen 2014/15 2,1 - 2,2 miljoen ton zal bedragen. Het is daarom zeer onwaarschijnlijk dat het transitoir vrijwaringsmechanisme gedurende de toepassingsperiode ervan in werking zal treden.

BIJLAGE I

BIJLAGE II

BIJLAGE III

BIJLAGE IV

BIJLAGE V

BIJLAGE VI

BIJLAGE VII

BIJLAGE VIII

EU- en wereldmarktprijs voor suiker

[1] In deze ramingen werd onderstreept dat "swap"-handelsstromen, waarvan het niveau met veel onzekerheid omgeven blijft, een belangrijke rol kunnen spelen, door de moeilijkheden bij het organiseren van deze regelingen (meer bepaald dat alle ABW-suikerproductie naar de EU moest worden uitgevoerd en ABW-landen de voor hun eigen verbruik benodigde suiker op de wereldmarkt moesten kopen). Werkdocument van de diensten van de Commissie, Reforming the European Union's sugar policy, SEC 2005, 0808 final, blz. 9.