1.Inleiding

De zonder aanleiding begonnen invasie van Oekraïne door Rusland heeft de reeds kwetsbare landbouwmarkten verder gedestabiliseerd. De COVID-19-pandemie en de klimaatverandering zetten de landbouw overal ter wereld onder druk. In het meest recente verslag van de IPCC wordt uiteengezet hoe de zich reeds ontwikkelende bedreigingen voor de voedselzekerheid en voeding door droogte, overstromingen en hittegolven en de stijging van de zeespiegel nog verder zullen toenemen als gevolg van de opwarming van de aarde, en in het bijzonder kwetsbare regio’s zullen treffen.

Reeds vóór de inval waren de grondstoffenmarkten getuige van een aanzienlijke prijsstijging, die voelbaar was op de landbouwmarkten door de toename van de kosten voor energie en meststoffen, met als gevolg daarvan een stijging van de landbouwprijzen. De voedselprijzen in de Unie zijn met 5,6 % gestegen ten opzichte van februari 2021.

Momenteel bestaat er voor de voedselvoorziening in de EU geen risico. De EU is wat belangrijke landbouwproducten betreft grotendeels zelfvoorzienend, als voorname exporteur van tarwe en gerst, en produceert zelf overwegend genoeg voor haar eigen consumptie van andere basisgewassen als mais of suiker. Ook dekt de Unie grotendeels zelf haar consumptie van dierlijke producten, waaronder zuivel en vlees maar met uitzondering van vis en schaal- en schelpdieren.

De invasie van Oekraïne en een mondiale stijging van de grondstoffenprijzen jagen de prijzen op de markten voor landbouwproducten en vis en schaal- en schelpdieren echter omhoog en leggen de kwetsbaarheden van ons voedselsysteem bloot: onze afhankelijkheid van de invoer van onder andere energie, meststoffen en diervoeder. Die afhankelijkheid verhoogt de kosten voor producenten en is van invloed op de voedselprijzen, wat leidt tot bezorgdheid over de koopkracht van de consumenten en het inkomen van de producenten.

Als gevolg van de impact van de oorlog op korte termijn en de daarmee gepaarde gaande onzekerheden op langere termijn, doet de verstoring van de handel ook ernstige zorgen rijzen over de mondiale voedselzekerheid. Belegerde Oekraïense steden lijden onder dramatische voedseltekorten. Belangrijke handelsstromen van granen en oliehoudende zaden uit het Zwarte Zeegebied zijn praktisch tot stilstand gebracht.

De oorlog in Oekraïne heeft de marktverwachtingen drastisch gewijzigd en beïnvloedt alle grondstoffenprijzen, inclusief die voor primaire agro-voedingsproducten. Er bestaat vooral bezorgdheid over de voedselzekerheid op de mondiale tarwemarkt. Sinds de invasie zijn de prijzen op de termijnmarkten voor tarwe met 70 % gestegen. De mondiale tarweproductie komt in gevaar door enerzijds de verstoring van het aanbod gezien de omvang van het Oekraïense en Russische aandeel op de tarwemarkten en anderzijds de schok in de kosten van de productiemiddelen, met name aardgas, stikstofhoudende meststof en zuurstof. Om in de wereldwijde voedselbehoeften te kunnen voorzien in het huidige en het volgende seizoen zou tot 25 miljoen ton moeten worden vervangen.

Meer dan ooit is het nu het moment om blijk te geven van solidariteit. Deze mededeling omvat het antwoord van de Commissie op het verzoek van de Europese Raad in zijn Verklaring van Versailles van 10 en 11 maart 2022 om opties voor te leggen om iets te doen aan de stijgende prijzen van levensmiddelen en aan de kwestie van mondiale voedselzekerheid. De mededeling gaat uit van de beoordeling van de situatie (bijlage 1) en bouwt voort op de visie van een eerlijk, gezond en milieuvriendelijk voedselsysteem die de Commissie in de “van boer tot bord”-strategie uiteenzette. Ze omvat onder meer een overzicht van kortetermijnmaatregelen ter ondersteuning van de voedselzekerheid en de landbouw in Oekraïne, de mondiale voedselzekerheid en de producenten en consumenten in de EU. Er wordt ook toe opgeroepen de tekortkomingen die door de zich ontwikkelende crisis zijn blootgelegd, aan te pakken op manieren die de transitie naar duurzame, veerkrachtige en eerlijke voedselsystemen in de EU en wereldwijd bevorderen.

2.Mondiale voedselzekerheid

De Russische invasie van Oekraïne dreigt ernstige gevolgen te hebben voor de voedselzekerheid wereldwijd: in Oekraïne maar ook in vele landen met een voedseltekort in Afrika (inclusief Sub-Saharaans Afrika), het Midden-Oosten en de Westelijke Balkan. In combinatie met de stijgende voedselprijzen zal die de armoede en instabiliteit in die landen mogelijk doen toenemen.

De situatie op het vlak van voedselzekerheid in het door oorlog verscheurde Oekraïne is zeer zorgwekkend, in het bijzonder omdat Rusland doelbewust voedselvoorraden en opslagplaatsen lijkt aan te vallen en te vernietigen. Volgens de schattingen in de oproep van de VN zullen tot wel 18 miljoen personen in Oekraïne worden getroffen, waaronder tot 6,7 miljoen nieuwe intern ontheemden. De voedseltekorten in steden en de miljoenen vluchtende en ontheemde mensen maken onmiddellijke voedselhulp voor Oekraïne een noodzaak. Humanitaire actoren, zoals het Wereldvoedselprogramma, verlenen voedselhulp en schalen hun activiteiten op. De EU stelt steun ter beschikking via haar mechanismen voor civiele bescherming en humanitaire hulp. De reeds operationele humanitaire hulp van de EU bedraagt 93 miljoen EUR voor Oekraïne en Moldavië en omvat voedselhulp en steun voor basisbehoeften.

De oogst van 2022 in Oekraïne, dat ook wel de graanschuur van Europa wordt genoemd, zal sterk worden getroffen door de oorlog en de algemene onrust. Oekraïense landbouwers hebben zaaigoed, dieselbrandstof, meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen nodig om de productie te waarborgen. De Commissie helpt Oekraïne bij de ontwikkeling en uitvoering van een voedselzekerheidsstrategie voor de korte en middellange termijn om ervoor te zorgen dat de productiemiddelen de landbouwbedrijven bereiken waar mogelijk en de transport- en opslagvoorzieningen behouden worden, teneinde Oekraïne in staat te stellen zijn burgers te voeden en uiteindelijk zijn exportmarkten terug te winnen. De Commissie werkt op het terrein in het westen van Oekraïne samen met de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) om kleine landbouwbedrijven te ondersteunen en de landbouwproductie veilig te stellen. Daarnaast zal de Commissie er op verzoek van de Oekraïense landbouwautoriteiten voor zorgen dat de verbinding met de EU-markten behouden blijft en op flexibele wijze wordt vereenvoudigd, zowel voor de invoer naar als voor de uitvoer uit Oekraïne. De Oekraïense regering is voornemens de rente op leningen voor landbouwers te financieren in het kader van een programma ter waarde van 25 miljard UAH (760 miljoen EUR) als onderdeel van een reeks nieuwe maatregelen om de door de oorlog veroorzaakte economische schok te dempen. Tot slot verlenen landbouworganisaties in de EU bijstand en steun aan Oekraïense landbouwers.

De oorlog heeft rechtstreekse gevolgen voor de mondiale voedselvoorziening (met name tarwe, mais, gerst en zonnebloemolie) en de meststofprijzen, alsook voor de energieprijzen. De huidige prijsstijgingen verergeren de reeds moeilijke sociaal-economische situatie in de context van COVID-19, droogte en andere conflicten. In september 2021 kampten meer dan 161 miljoen mensen in 42 landen met acute voedselonzekerheid. Wereldwijd heeft bijna een op de drie mensen geen toegang tot voldoende voedsel en voor ongeveer 3 miljard mensen is een gezond voedingspatroon onbetaalbaar. Deze aantallen dreigen verder toe te nemen, met het risico dat we verder achteropraken bij de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen tegen 2030. Volgens een initiële analyse van de FAO zou het aantal ondervoede mensen wereldwijd in een scenario van een matige schok toenemen met 7,6 miljoen personen, en in een scenario van een ernstige schok met 13,1 miljoen personen.

Voor veel lage-inkomenslanden en zelfs lagermiddeninkomenslanden zijn de kosten voor (voedsel)invoer door deze omstandigheden hoger, terwijl de schuld is gestegen en de wisselkoersen onder druk staan. In landen die hun voedsel, en met name het belangrijke basisproduct tarwe, voor een groot deel importeren uit Rusland en Oekraïne (zoals landen in Afrika, het Midden-Oosten en de Westelijke Balkan) is de impact zwaar en kunnen toenemende spanningen ontstaan die leiden tot sociale onrust, radicalisering en instabiliteit. Landen die voor een aanzienlijk deel van hun landbouwproductie afhankelijk zijn van geïmporteerde meststoffen, waarvan sommige ook afhankelijk zijn van ingevoerde tarwe, zullen te maken krijgen met stijgende kosten. Die zouden in een vicieuze cirkel onhoudbaar kunnen worden en de volgende oogsten ernstig bedreigen.

Zowel de humanitaire behoeften als de kosten daarvan zullen waarschijnlijk toenemen en extra druk zetten op de humanitaire hulp. Zo schat het Wereldvoedselprogramma dat de operationele kosten ervan ten opzichte van de huidige niveaus met 26,1 miljoen EUR per maand zullen stijgen als gevolg van het gecombineerde effect van stijgende voedsel- en brandstofprijzen. In vergelijking met het niveau van vóór de pandemie komen deze extra kosten neer op 63,8 miljoen EUR per maand.

Als belangrijke actor voor humanitaire en ontwikkelingshulp op het gebied van voedsel- en voedingszekerheid verstrekt de EU aanzienlijke financiële en politieke steun. Sinds 2015 heeft de EU elk jaar ten minste 350 miljoen EUR besteed aan humanitaire voedselhulp. Daarnaast heeft de EU in de periode 2014-2020 meer dan 10 miljard EUR aan ontwikkelingssamenwerking toegezegd om de voedselzekerheid voor de armste en meest kwetsbare mensen te verbeteren, honger uit te bannen en alle vormen van ondervoeding beter aan te pakken. Voor de periode 2021-2024 zegt de EU ten minste 2,5 miljard EUR toe (1,4 miljard EUR voor ontwikkeling en 1,1 miljard EUR voor humanitaire hulp) voor internationale samenwerking op het vlak van voeding. In het kader van het internationale samenwerkingsprogramma 2021-2027 zal de EU voedselsystemen ondersteunen in ongeveer zeventig partnerlanden.

De asymmetrische plotse stijging van de futuresprijzen sinds de Russische invasie in Oekraïne toont aan dat op mondiaal niveau de meeste bezorgdheid over de voedselzekerheid gericht is op de tarwemarkten. Geostrategisch gezien is het essentieel dat de EU aan het dichten van de productiekloof bijdraagt om het verwachte wereldwijde tekort aan tarwe aan te pakken. De EU is niet alleen een belangrijke netto-exporteur van tarwe, maar is wereldwijd ook de producent met de hoogste opbrengsten. Sinds vorige zomer heeft de EU 19 miljoen ton tarwe geëxporteerd, en naar verwachting zal daar tussen nu en eind juni nog eens 13 miljoen ton bij komen. Dat cijfer zou nog enigszins kunnen stijgen als reactie op de hoge prijzen die de uitvoer aanzwengelen. De vooruitzichten voor de oogst van wintertarwe in de Unie in 2022 zijn goed, aangezien het areaal ten opzichte van vorig jaar met 1 % is toegenomen en het gewas in de grote producerende lidstaten in de winter niet te lijden had onder slechte weersomstandigheden.

Op korte termijn en in coördinatie met andere mondiale actoren volgt en analyseert de Commissie nauwgezet de voedselprijzen en de voedselonzekerheid, waaronder de voorraden op nationaal en regionaal niveau, waar mogelijk op basis van het landbouwmarktinformatiesysteem (AMIS). Zij houdt toezicht op de behoefte aan grondstoffen met lage mondiale voorraden, teneinde de juiste marktsignalen te geven ter stimulering van de productie aan de hand van duurzame praktijken. De humanitaire hulp moet worden opgevoerd en worden gericht op landen die kampen met voedseltekorten en/of conflicten in Noord-Afrika, Sub-Saharaans Afrika, het Midden-Oosten en Azië. Met de hulp moet een drietrapsaanpak worden gevolgd waarbij humanitaire hulp wordt gekoppeld aan ontwikkeling en vrede, en moeten de werkzaamheden van het Global Network against Food Crises worden uitgebreid tot het nationale en lokale niveau. Bovendien is tijdens het eerste Europees humanitair forum (21-23 maart 2022) opgeroepen om als Team Europa de handen in elkaar te slaan om de mondiale humanitaire voedselzekerheidscrisis aan te pakken. Door hun krachten te bundelen, kunnen de EU en haar lidstaten samen de humanitaire hulp opvoeren met het oog op wederopbouw en herstel.

Het voorgestelde EU-noodhulpprogramma voor Oekraïne (goed voor 330 miljoen EUR) heeft tot doel het door de Russische invasie veroorzaakte lijden van de Oekraïense bevolking te helpen verlichten door de toegang tot basisgoederen en -diensten te waarborgen en bescherming te bieden. De maatregelen zullen ook bijdragen aan een betere weerbaarheid van het land tegen onder meer hybride dreigingen, door de regering, economische actoren, media en maatschappelijke organisaties in staat te stellen het hoofd te bieden aan de crisis en bij te dragen tot het Oekraïense herstel. De nadruk zal eveneens liggen op de wederopbouw van kleinschalige civiele infrastructuur en de strategische planning daarvan, en op energiezekerheid.