Het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol) is een agentschap van de Europese Unie dat opleidingen voor rechtshandhavingsambtenaren verzorgt en gevestigd is in Boedapest, Hongarije. Deze cruciale taak heeft als doel Europese rechtshandhavingsambtenaren erop toe te rusten de mensenrechten te beschermen, ernstige misdaad en terrorisme te voorkomen en te bestrijden en de openbare orde te handhaven teneinde een gemeenschappelijke rechtshandhavingscultuur tot stand te brengen in de EU. Cepol is in 2000 opgericht als de Europese Politieacademie en werd in 2005 een agentschap. Het huidige wettelijke mandaat van het agentschap werd op 1 juli 2016 van kracht op grond van Verordening (EU) 2015/2219 betreffende het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol-verordening). Uit hoofde van artikel 3 van de verordening staat Cepol in voor de ondersteuning, ontwikkeling, uitvoering en coördinatie van de opleiding voor rechtshandhavingsambtenaren.

Deze evaluatie heeft twee hoofddoelen: 1) de effectiviteit, doelmatigheid, relevantie, coherentie en meerwaarde voor de EU van Cepol en zijn werkwijzen sinds 2015 beoordelen; en 2) de geleerde lessen beschrijven en aanbevelingen formuleren om beter in te spelen op de uitdagingen van een voortdurend veranderende omgeving, afgezet tegen de momenteel aan Cepol toegekende financiële en personele middelen. De evaluatie heeft betrekking op de werkzaamheden van Cepol in de periode van 2015 tot en met 2020 met alle lidstaten (met uitzondering van Denemarken), derde landen waarmee Cepol werk-, samenwerkings- en vergelijkbare afspraken heeft gemaakt, en internationale organisaties en EU-agentschappen.

Dit verslag zal worden ingediend bij het Europees Parlement en de Raad, alsook bij de raad van bestuur van het agentschap. Het werkdocument van de diensten van de Commissie bij dit verslag van de Commissie bevat een uitvoerige analyse van de uitkomsten van de externe evaluatie.

2.BELANGRIJKSTE BEVINDINGEN VAN DE EVALUATIE

Ten aanzien van de effectiviteit heeft de evaluatie uitgewezen dat de belangrijkste programmeringsdocumenten van Cepol de doelstellingen van zijn rechtsgrondslag en de prioriteiten van de EU-veiligheidsagenda van 2015 in aanmerking nemen en weerspiegelen. De belanghebbenden bevestigen dit; de overgrote meerderheid van hen vond dat de acties en werkzaamheden van Cepol tussen 2015 en 2020 naar behoren aansloten op de in zijn mandaat vastgelegde doelstellingen. Cepol doet er alles aan om zijn mandaat op het gebied van grensoverschrijdend en Europees politiewerk gestand te doen en zet zijn middelen hiervoor in; dat levert merkbare resultaten op.

Voorts is de prioritering van de opleidingsbehoeften sterk verbeterd dankzij de beoordeling van de strategische opleidingsbehoeften van de EU, een methode die is ingevoerd om leemten op het gebied van kennis, vaardigheden en bekwaamheden alsook opleidingsbehoeften te identificeren. Met deze methode worden opleidingsprioriteiten vastgesteld en wordt het opleidingsaanbod gecoördineerd om overlappingen en dubbel werk te voorkomen en tegelijkertijd nieuwe rechtshandhavingstrends te signaleren. In de evaluatie werd echter opgemerkt dat het Cepol-opleidingsaanbod voor opleiders — waarmee opleiders wordt bijgebracht hoe zij moderne lesmethoden en gemengde leertechnieken kunnen toepassen om een hoogwaardige politieopleiding te verzorgen in een multiculturele omgeving — betrekkelijk klein is in vergelijking met het aanbod van de andere EU-agentschappen voor justitie en binnenlandse zaken, en dat moet worden overwogen dit aanbod uit te breiden.

In de evaluatie werd geconcludeerd dat — gezien de vrij geringe omvang (96 personeelsleden in 2020) en jaarlijkse begroting (10,6 miljoen EUR in 2020) van Cepol — niet kan worden verwacht dat het agentschap via de opleidingsactiviteiten op locatie rechtstreeks een aanzienlijk deel van het doelpubliek bereikt. Overeenkomstig de Cepol-verordening is het de bedoeling dat het agentschap zijn doelgroep verbreedt middels een cascade-effect, waarbij het bereik via de opleiding van opleiders en collegiale kennisoverdracht wordt verveelvoudigd. In zijn huidige vorm hangt de cascadering sterk af van de acties van de lidstaten en ziet Cepol er niet consequent op toe. Ook leidt Cepol slechts in beperkte mate opleiders op: in 2019 vonden slechts vijf sessies plaats, in 2020, vóór de pandemie, waren er dat twee. De investering van Cepol in de verbetering en uitbreiding van zijn online-opleidingsaanbod is een goede strategie gebleken om de doelgroep te vergroten, en dat is van cruciaal belang in het kader van de COVID-19-pandemie.

De voor de Cepol-opleidingen op locatie geselecteerde deelnemers beschikken niet altijd over de juiste deskundigheid en ervaring. Cursuscoördinatoren binnen Cepol kunnen aanmeldingen van deelnemers doorlichten en afwijzen, maar uit de evaluatie blijkt dat zij die bevoegdheid nauwelijks gebruiken; doorgaans wordt de eerste door de lidstaten aangedragen kandidaat toegelaten, ongeacht diens profiel. Dit is een bekend probleem, dat vaak aan de orde wordt gesteld tijdens de reguliere vergaderingen van de nationale Cepol-eenheden. Verschillende belanghebbenden hebben evenwel opgemerkt dat de cursuscoördinatoren van Cepol de aanmeldingen van deelnemers nu zorgvuldiger beoordelen.

Wat de doelmatigheid betreft, werd in de evaluatie vastgesteld dat de voordelen van deelname aan Cepol-activiteiten voor de lidstaten opwogen tegen de kosten en dat de middelen van Cepol goed werden beheerd. In de evaluatie werd ook geconcludeerd dat het besluitvormingsproces van de raad van bestuur en de planningsprocessen en monitoringsprocedures van Cepol op bepaalde punten efficiënter konden. De interne structuur van Cepol lijkt efficiënt te werken, hoewel het personeelsverloop wellicht van invloed is geweest op de algehele doelmatigheid van het agentschap tussen 2015 en 2020. Cepol werkt nu volgens een hybride organisatiemodel, waarin de traditionele subsidieaanpak — waarbij taken worden aanbesteed onder de in aanmerking komende kaderpartners — wordt gecombineerd met de “nieuwe” kenniscentrumaanpak van Cepol, waarbij deskundigen op een bepaald onderwerp worden bijeengebracht. Deze gemengde methode is bedoeld om het subsidiebeheer te stroomlijnen en te vereenvoudigen en is ingevoerd nadat de raad van bestuur de volledige afschaffing van het subsidiesysteem had afgewezen. Cepol was over het algemeen in staat om de ontvangen EU-financiering te absorberen.

De jaarlijkse cyclus voor de ontwikkeling van de Cepol-opleidingsacitviteiten wordt te kort geacht, waardoor de kwaliteit in gevaar komt. Alvorens Cepol opleidingen ontwikkelt, moet de raad van bestuur een besluit nemen over de onderwerpen, worden richtsnoeren opgesteld en doorlopen de kaderpartners selectieprocedures. Zodra die procedures zijn afgerond, rest er volgens sommige belanghebbenden nauwelijks tijd om hoogwaardig opleidingsmateriaal te ontwikkelen, aangezien de jaarcyclus afloopt. Om deze reden worden kaderpartners die geen kant-en-klare cursussen hebben klaarliggen om in dit beperkte tijdsbestek aan te bieden, ontmoedigd om mee te dingen naar het organiseren van een cursus. Hierdoor neemt het aantal subsidieaanvragen van kaderpartners steeds verder af.

De aan de kaderpartners van Cepol uitbestede ontwikkeling en verzorging van opleidingsactiviteiten staan minder centraal in het kwaliteitsborgingsmechanisme van Cepol. De opleidingsactiviteiten zijn hierdoor van wisselende kwaliteit. Cepol beschikt over een kwaliteitsborgingsmechanisme om zijn opleidingsacitviteiten vanaf de ontwikkeling tot aan de verzorging ervan te controleren. Dit mechanisme is doeltreffend gebleken om hoogwaardige inhoud en opleiders te waarborgen wanneer Cepol verantwoordelijk is voor zowel de ontwikkeling als het verzorgen van de opleiding. De aan de kaderpartners uitbestede Cepol-opleidingsactiviteiten worden weliswaar gewaardeerd door de deelnemers, maar zijn soms van wisselende kwaliteit omdat ze niet altijd systematisch zijn doorgelicht in het kwaliteitsborgingsmechanisme van Cepol.

De oprichting van de Cybercrime Academy (academie voor de bestrijding van cybercriminaliteit) van Cepol wordt gezien als een belangrijke stap waarmee het agentschap inspeelt op nieuwe behoeften, al is verdere verbetering nodig. De oprichting van de academie leverde gemengde reacties op van de belanghebbenden. Hoewel de academie betrekking heeft op een uiterst relevant onderwerp waar veel vraag naar is, werden er vraagtekens gezet bij de precieze opdracht ervan, haar beperkte omvang en haar vermogen om deskundigen met de nodige kennis en vaardigheden aan te trekken om de cursussen te verzorgen. De via de Cybercrime Academy aangeboden activiteiten ondervonden ook hinder van de COVID-19-pandemie, aangezien de fysieke activiteiten op locatie met behulp van de speciale voorzieningen niet konden plaatsvinden. In algemenere zin waren sommige belanghebbenden op lidstaat- en EU-niveau kritisch over het Cepol-opleidingsaanbod inzake cybercriminaliteit en plaatsten zij vraagtekens bij de kwaliteit, de consistentie en de breedte ervan.

Bij de evaluatie werd geconstateerd dat de verhoudingen tussen de uitvoerend directeur en de raad van bestuur van Cepol goed zijn, maar dat de vergaderingen van de raad van bestuur worden bemoeilijkt door de geringe betrokkenheid van sommige leden en de buitensporige aandacht voor administratieve zaken. Bovendien was de vertegenwoordiging in de raad van bestuur van Cepol problematisch (d.w.z. lage betrokkenheid van bepaalde lidstaten; genderonevenwicht; geen douanebeambten of grenswachten; uiteenlopende senioriteit van de vertegenwoordigers). De vergaderingen van de raad van bestuur worden bijgewoond door een groot aantal gedelegeerden per lidstaat die niet altijd een goede afspiegeling vormen van het volledige spectrum van rechtshandhavingsinstanties en de standpunten daarvan. Verschillende belanghebbenden hebben opgemerkt dat de agenda van de raad van bestuur vol staat met administratieve onderwerpen, terwijl de raad vooral beslist over inhoud en strategie, waardoor er weinig tijd overblijft voor discussie over strategische onderwerpen.

Het aantal personeelsleden van Cepol is tussen 2015 en 2020 geleidelijk gestegen, van 45 naar 96. Uit de evaluatie is evenwel gebleken dat Cepol vooral als gevolg van de verhuizing van het Verenigd Koninkrijk naar Hongarije en de bijkomende toepassing van een salariscorrectiecoëfficiënt moeite heeft om personeel te werven en aan zich te binden. Deze klacht speelt echter bij wel meer gedecentraliseerde agentschappen. Door het personeelsverloop is de cultuur binnen de organisatie veranderd en is het lastig geworden om personeel met de juiste kwalificaties aan te trekken.

De doelstellingen van Cepol zijn relevant gebleken voor de in belangrijke strategische documenten omschreven behoeften en problemen van de EU en het Cepol-opleidingsaanbod blijkt aan te sluiten op de behoeften van de EU-lidstaten. De evaluatie heeft uitgewezen dat de Cepol-doelstellingen beantwoorden aan of afgestemd zijn op belangrijke elementen van het Stockholmprogramma, de EU-veiligheidsagenda en het Europees opleidingsprogramma voor rechtshandhaving. De deelnemers aan de opleidingen in de 27 EU-lidstaten waren voorts van mening dat het Cepol-opleidingsaanbod tussen 2015 en 2020 voldoende aansloot op de behoeften en verwachtingen van hun landen. De relevantie van de doelstellingen en opleidingsacitviteiten van Cepol wordt toegeschreven aan: 1) de afstemming van de jaarlijkse werkprogramma’s van Cepol op de bovengenoemde Europese veiligheidsagenda; 2) de invoering van de beoordeling van de strategische opleidingsbehoeften van de EU, waardoor Cepol de opleidingsprioriteiten kan afstemmen op de behoeften van zijn doelgroepen; en 3) de integratie van de prioriteiten van het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging in zijn opleidingsacitviteiten op locatie en online. Verder wordt algemeen erkend dat de activiteiten van Cepol bevorderlijk zijn voor het vertrouwen en voor de samenwerking tussen rechtshandhavingsdiensten. De invoering van de beoordeling van de strategische en operationele opleidingsbehoeften van de EU was een belangrijke stap om de opleidingsthema’s en -activiteiten beter af te stemmen op de behoeften van de belanghebbenden. Niettemin kwamen op de vraag of Cepol in staat is zijn opleidingsaanbod aan te passen aan de wetenschappelijke, technologische en sociaal-politieke ontwikkelingen, uiteenlopende antwoorden.

Het mandaat en de activiteiten van Cepol lijken in overeenstemming te zijn met en een aanvulling te vormen op die van andere relevante EU-actoren. Belanghebbenden van andere agentschappen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken waren over het algemeen positief over hun betrekkingen met Cepol. De coördinatie vindt evenwel plaats op ad-hocbasis, verschilt per agentschap en hangt af van de betrokkenheid die Cepol toont bij de JBZ-agentschappen en EU-instellingen. Op dat vlak valt er dus nog enige winst te behalen. Cepol zou derhalve zijn werkwijze kunnen aanpassen om de potentiële synergieën optimaal te benutten. De JBZ-opleidingsmatrix, een spreadsheet die de agentschappen handmatig moesten invullen en die moest zorgen voor een gestructureerde coördinatie, is in 2019 afgeschaft, met name omdat de JBZ-agentschappen het instrument niet goed kenden en weinig gebruikten. Voor de JBZ-opleidingsmatrix is geen gestructureerde methode in de plaats gekomen. Cepol hanteert nu een collegiale aanpak voor de coördinatie, met name door de vergaderingen van het netwerk van agentschappen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (JBZ) bij te wonen en/of deel te nemen aan specifieke projecten. Daarbij worden de synergieën mogelijk niet optimaal benut.

In de evaluatie werd ten aanzien van de meerwaarde van de EU geconcludeerd dat alle geraadpleegde groepen belanghebbenden vonden dat Cepol wat betreft opleidingen over specifieke misdaadterreinen inderdaad meerwaarde biedt ten opzichte van het nationale aanbod. Dankzij de doelstellingen en werkzaamheden van Cepol konden de lidstaten hun rechtshandhavingsambtenaren een betere opleiding aanbieden dan op nationaal niveau mogelijk zou zijn. Verscheidene geraadpleegde ambtenaren merkten op dat Cepol nuttige opleidingen aanbood over instrumenten en hulpmiddelen op EU-niveau en inzicht verschafte in de EU-dimensie van grensoverschrijdende hulpmiddelen, zoals de grensoverschrijdende uitwisseling van elektronisch bewijsmateriaal en de internationale samenwerking op rechtshandhavingsgebied — onderwerpen die zelden aan bod kwamen in nationale opleidingen. Deze opleidingsactiviteiten van Cepol hebben als algemeen erkend bijkomend effect dat zij een groter vertrouwen en de totstandbrenging van samenwerking tussen rechtshandhavingsdiensten bevorderen. De meeste geraadpleegde belanghebbenden vonden dat de totale activiteiten van Cepol bijdragen tot een groter onderling vertrouwen tussen de rechtshandhavingsinstanties. Bovendien bevestigden zij dat de samenwerkingsmogelijkheden en de kwaliteit van de samenwerking tussen nationale rechtshandhavingsdiensten op EU-niveau en in mindere mate in bilateraal en regionaal verband zijn toegenomen dankzij de activiteiten van Cepol. De meeste deelnemers zijn van mening dat de opleidingsactiviteiten van Cepol concrete mogelijkheden bieden om netwerken met hun Europese tegenhangers op te zetten en dat Cepol een unieke meerwaarde biedt door samenwerkingen te creëren die met nationale middelen niet tot stand zouden zijn gekomen. Deze uitkomst wordt vooral toegeschreven aan het uitwisselingsprogramma van Cepol en zijn activiteiten op locatie. Blijkens de evaluatie hebben de belanghebbenden grote waardering voor de werkzaamheden van Cepol in derde landen, ofschoon niet iedereen binnen de Cepol-bestuursstructuur van deze activiteiten op de hoogte is. Bij de uitvoering van zijn mandaat heeft Cepol het externe beleid van de EU verder ondersteund door te werken aan de opbouw van de rechtshandhavingscapaciteit in partnerlanden in het nabuurschap van de EU. De Cepol-projecten voor capaciteitsopbouw in derde landen dragen daadwerkelijk bij tot grotere stabiliteit in de buurlanden van de EU en tot het opbouwen van vertrouwen met die landen. Hoewel de opleidingsmarkt in derde landen overvol zit, krijgt Cepol lof voor zijn inspanningen om opleidingen aan te bieden die tegemoetkomen aan de behoeften van derde partnerlanden. Uit hoofde van zijn mandaat beheert Cepol specifieke middelen voor externe bijstand van de Unie om zijn doelstellingen in derde landen te verwezenlijken.

3.GELEERDE LESSEN EN AANBEVELINGEN

In de evaluatie wordt erop gewezen hoe belangrijk het is dat Cepol zijn activiteiten stroomlijnt en richt op de belangrijkste prioriteiten van het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging, de strategie voor de veiligheidsunie en de recente strategieën inzake de interne veiligheid, en tegelijkertijd bereid blijft om de specifieke opleidingsverzoeken van de lidstaten binnen dit kader te beoordelen en daaraan tegemoet te komen. In dit verband moet Cepol zijn samenwerking met de andere agentschappen in het algemeen en met Europol in het bijzonder opvoeren om de synergieën optimaal en zo breed mogelijk te benutten. In dit kader heeft Cepol het voortouw genomen om tijdens de komende cyclus 2022-2025 van het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging te zorgen voor de coördinatie van het gemeenschappelijke horizontale strategische doel “capaciteitsopbouw via opleiding, netwerken en innovatie”. Evenzo moet Cepol zijn coördinerende rol versterken, ook bij de uitvoering van de interneveiligheidsstrategieën, waaronder de in december 2020 aangenomen terrorismebestrijdingsagenda en de begin 2021 aangenomen EU-strategieën voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit en mensenhandel.

Het is hierbij cruciaal dat Cepol een centrale rol speelt in de coördinatie van de rechtshandhavingsopleidingen onder alle belanghebbenden, in het bijzonder de andere JBZ-agentschappen. Cepol moet geen concurrent zijn van de andere EU-opleidingsaanbieders, maar moet ernaar streven het EU-knooppunt voor rechtshandhavingsopleidingen te worden. Hoewel het agentschap niet zelf in alle opleidingsbehoeften kan voorzien, speelt het een unieke rol door de bestaande rechtshandhavingsopleidingen van de JBZ-agentschappen en van andere belanghebbenden in kaart te brengen en te monitoren, en kan het als toegangspoort fungeren voor rechtshandhavingsambtenaren die op zoek zijn naar een geschikte opleiding op EU-niveau.

Tegelijkertijd is het evenzeer belangrijk dat de vertegenwoordigers van de lidstaten de coördinatie in hun land verder versterken om de standpunten van de gehele rechtshandhavingsgemeenschap te verzamelen en in de behoeften ervan te voorzien. In de evaluatie wordt onderstreept dat de raad van bestuur van Cepol een belangrijke taak heeft als orgaan dat alle inbreng en verzoeken van buiten de academische wereld, met name van het operationele niveau in de lidstaten, in aanmerking moet nemen in zijn strategische besluiten. Daarbij moet ook aandacht uitgaan naar de gendervertegenwoordiging in de raad van bestuur, zoals ook aan de orde gesteld door het Europees Parlement, dat er in het kader van de kwijtingsprocedure voor 2019 bij Cepol op heeft aangedrongen een genderevenwicht tot stand te brengen bij de benoeming van de leden van die raad.