VERSLAG VAN DE COMMISSIE Syntheseverslag van de mededelingen van de Lidstaten over hun controleactiviteit en -resultaten alsmede principiële vraagstukken op het gebied van de traditionele eigen middelen - Begrotingsjaar 1998 - (Artikel 17, lid 3, van Verordening [EEG, Euratom] nr. 1552/89 van de Raad)

Syntheseverslag van de mededelingen van de Lidstaten over hun controleactiviteit en -resultaten alsmede principiële vraagstukken op het gebied van de traditionele eigen middelen - Begrotingsjaar 1998 - (Artikel 17, lid 3, van Verordening [EEG, Euratom] nr. 1552/89 van de Raad)

1. INLEIDING

1. Verordening nr. 1552/89 [1] heeft aan de lidstaten de verantwoordelijkheid overgedragen de "traditionele" eigen middelen te innen, met de verplichting alle nodige maatregelen te treffen opdat de ten voordele van de begroting van de Europese Gemeenschappen ontstane schulden (voornamelijk invoerrechten) worden vastgesteld, geboekt, geïnd en ter beschikking van de Commissie gesteld.

[1] Verordening (EEG, Euratom) nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989 houdende toepassing van Besluit 88/376/EEG, Euratom (nieuwe versie - Besluit 94/728/EG) betreffende het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen.

Van deze activiteiten wordt de Commissie op de hoogte gehouden door een geheel van mededelingen die de lidstaten haar toezenden op grond van Verordening nr. 1552/89. Wat meer bepaald de controleactiviteiten betreft, bepaalde artikel 17, lid 3, van deze verordening dat de lidstaten de Commissie moesten inlichten door middel van een halfjaarlijks verslag.

Nadien is bij Verordening (EG, Euratom) nr. 1355/96 [2] het halfjaarlijks verslag een jaarlijks verslag geworden en is de Commissie de verplichting opgelegd ten behoeve van de Begrotingsautoriteit een synthese van de mededelingen op te stellen.

[2] Verordening (EG, Euratom) nr. 1355/96 van de Raad van 8 juli 1996 tot wijziging van Verordening nr. 1552/89 van de Raad van 29 mei 1989.

2. Aan de hand van dit syntheseverslag kan de balans van de controleactiviteit en -resultaten van de lidstaten worden opgemaakt en een algemeen beeld worden verkregen van de omvang van de fraudes en onregelmatigheden op het gebied van de traditionele eigen middelen van de Europese Gemeenschappen. Voorts wordt de Commissie erdoor in staat gesteld een bijkomende controle op stukken te verrichten en een optimale risicoanalyse uit te voeren voor de opstelling van haar eigen controleprogramma.

Wegens de teleurstellende ervaring die was opgedaan met de halfjaarlijkse mededelingen, werd bij de wijziging van Verordening nr. 1552/89 in 1996 overeengekomen een oplossing te zoeken voor de grote verschillen tussen de verslagen van de lidstaten en de afwijkende interpretatie van bepaalde basisbegrippen. Na uitvoerige discussies in het Raadgevend Comité voor de eigen middelen werd in maart 1997 een geharmoniseerd model - jaarverslag ter beschikking gesteld van de lidstaten [3]. Dit model gaf aan welke algemene gegevens over fraude en onregelmatigheden moeten worden verstrekt en had tot doel de coherentie van de boekhoudkundige gegevens te verbeteren.

[3] Beschikking nr. 97/245 van de Commissie van 20.3.1997 (doc. C(97) 800 def.).

Omdat de lidstaten bij de harmonisatie van de gegevens moeilijkheden ondervonden, bereikten de jaarverslagen 1996 de Commissie met grote vertraging. Na onderzoek ervan stelde de Commissie vast dat de lidstaten er niet in waren geslaagd hun voordeel te doen met het model en dat het beter was af te zien van het syntheseverslag. Toch werd in mei 1998 een syntheseverslag opgesteld [4] dat op 8 juli 1998 door het Raadgevend Comité voor de eigen middelen werd onderzocht.

[4] Doc. nr. XIX/24329/98 van 27.5.1998.

Bij de analyse van de verslagen over het begrotingsjaar 1997 [5] was gebleken dat de resultaten duidelijk achterbleven op de verwachtingen: door gebrek aan vergelijkbare, en in sommige gevallen zelfs betrouwbare, gegevens had de Commissie zich niet in staat geacht geldige conclusies te trekken.

[5] COM(1999) 110 definitief van 12.03.1999

3. In vergelijking met begrotingsjaar 1997 stelt de Commissie een duidelijke verbetering vast in de voorstelling van de gegevens door de lidstaten, ook al diende in sommige gevallen bijkomende informatie te worden gevraagd. Zij heeft geoordeeld dat de publicatie van dit verslag, hoewel onvolledig en heterogeen, een beter inzicht kan geven in de moeilijkheden op het gebied van de traditionele eigen middelen en de lidstaten kan aanzetten om de kwaliteit van de gegevens die zij mededelen te verbeteren.

Voorts was gepland de principiële vraagstukken met betrekking tot de moeilijkheden bij de toepassing van Verordening nr. 1552/89, met inbegrip van geschillen, te onderzoeken. In het licht van de opgedane ervaring heeft de Commissie echter besloten dat de eventuele door de lidstaten medegedeelde problemen beter behandeld worden wanneer zij aan het RCEM worden voorgelegd naarmate ze zich voordoen, in plaats van te worden geanalyseerd in de syntheseverslagen van artikel 17, lid 3.

De volgende analyse is een vertaling in tabellen van de hoofdelementen van het modelverslag dat de Commissie ter beschikking van de lidstaten heeft gesteld. Bij elke tabel wordt een toelichting gegeven en wordt verklaard waarom de indicator is gebruikt.

2. ANALYSE VAN DE NATIONALE VERSLAGEN

De verslagen van de lidstaten worden geanalyseerd om informatie te krijgen over: 1) de controleactiviteit van de lidstaten en 2) de bestrijding van fraudes en onregelmatigheden. Daartoe worden eerst de gegevens over de controleactiviteit verzameld: het aantal door elke nationale dienst behandelde aangiften, zowel in het stadium van de invoer als dat van de controle (achteraf), en het personeel dat bij de controles is ingezet. Dit geeft een indicatie van de controleactiviteit in verhouding tot het goederenverkeer in elke lidstaat.

De verslagen bevatten ook elementen om de resultaten van de fraudebestrijding en de fraudepraktijken te beschrijven en te berekenen. Wegens het grensoverschrijdende karakter van fraude, en om de fraudestromen op het grondgebied van de Gemeenschap te doen uitkomen, worden de nationale gegevens (aantal gevallen, bedragen) vergeleken met het totaal voor alle lidstaten samen. In deze analyse wordt onderscheid gemaakt tussen de verschillende stadia van de fraudebestrijding: opsporing en ontdekking van de gevallen, bepaling en registratie van de bedragen, invordering van de rechten.

Deze zelfde gegevens worden ook vergeleken met andere informatie die de lidstaten mededelen over de boeking van de eigen middelen die niet zijn geïnd en over de fraudefiches. Dit maakt het mogelijk een betere beoordeling van de geschillen te verkrijgen en onregelmatigheden bij de vaststelling en de terbeschikkingstelling van de eigen middelen te ontdekken. Ten slotte worden de fraudes en onregelmatigheden beschreven per type en per douaneregeling.

Bij deze analyse van de verslagen van de lidstaten heeft de Commissie gebruik gemaakt van een deel van de gegevens uit de verslagen van de voorafgaande jaren, ook al waren zij vaak onvolledig en moeilijk vergelijkbaar.

Niettemin kunnen uit deze vergelijking tussen de begrotingsjaren, hoe beperkt ook, conclusies worden getrokken over de ontwikkeling en de resultaten van de controles van de lidstaten en de grote tendensen bij de inning van de eigen middelen.

2.1. Controleactiviteit van de lidstaten

Een algemeen beeld van de controleactiviteit kan worden verkregen door een vergelijking, per lidstaat, van de aanvaarde aangiften, de na inklaring gecontroleerde aangiften en het gespecialiseerde personeel dat de controles heeft uitgevoerd.

In bijlage 1 wordt deze vergelijking gegeven, met vermelding van het percentage gecontroleerde aangiften en het aantal gecontroleerde aangiften per persoon. Tegelijk wordt een idee gegeven van de omvang van de transacties op het douanegebied van de Gemeenschap.

Om deze indicatoren van de controleactiviteit in een juiste verhouding te zien, wordt in bijlage 2 een vergelijking tussen de begrotingsjaren 1996-1998 gegeven.

De analyse van de twee tabellen in de bijlagen 1 en 2 geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen:

(a) Aantal aanvaarde aangiften

In 1998 werden 95.302.846 aangiften aanvaard. In de overgrote meerderheid van de lidstaten is het aantal gestegen, in het geval van Griekenland zelfs verdubbeld. Over de vier begrotingsjaren gezien was er een weinig significante verandering in Finland, maar een verrassende in Frankrijk: van bijna 10 miljoen in 1997 is het aantal teruggevallen tot minder dan 7 miljoen in 1998.

Evenals in de voorafgaande jaren was er een groot verschil tussen het aantal aanvaarde aangiften van Nederland en Duitsland ten opzichte van het Verenigd Koninkrijk, vooral als wordt vergeleken met het aandeel van de vastgestelde TEM (in boekhouding A en B) per lidstaat. Behalve voor Nederland en het Verenigd Koninkrijk is de verhouding tussen dit aandeel en het aantal aangiften vrij stabiel, zoals blijkt uit de onderstaande grafiek.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

(b) Controles achteraf

Vastgesteld moet worden dat het door de aard van de gegevens over het aantal gecontroleerde aangiften onmogelijk is een volledige vergelijking tussen de lidstaten te maken. Immers, slechts negen lidstaten hebben het werkelijke aantal gecontroleerde aangiften na inklaring medegedeeld (zie ook de opmerkingen bij de tabel in bijlage 1). Dit betekent echter al een verbetering ten opzichte van het voorafgaande jaar: alleen Portugal en het Verenigd Koninkrijk beschikken over geen gegevens.

Dit gezegd zijnde moet worden beklemtoond dat de ontwikkeling van het aantal gecontroleerde aangiften na inklaring sterk is gestegen: van 2,3 miljoen in 1997 tot 4,6 miljoen in 1998. Finland en Denemarken registreren echter een sterke daling. De uitbreiding van het personeel (+1,1 %) kan de stijging van het aantal controles na inklaring in 1998 (+96 %) niet verklaren.

De Commissie heeft vragen over de omvang van deze ontwikkeling als er geen verandering van de transacties tegenover staat. Zij kan het gevolg zijn van een vermindering van de controleactiviteit (Italië en Finland in drie begrotingsjaren), een sterke heroriëntering van deze activiteit of de invoering van nieuwe boekingsmethoden (Duitsland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Oostenrijk en Zweden).

Ook valt een algemene verbetering vast te stellen van het controlepercentage, maar met grote verschillen tussen de lidstaten: Griekenland 25 %, Italië 1,73 %, Ierland 1,22 %.

(c) Personeel belast met de controles achteraf

Wat de verhouding tussen het aantal gespecialiseerde personeelsleden en het aantal gecontroleerde aangiften na inklaring betreft, moet worden vastgesteld dat de verschillen in interne organisatie van de nationale diensten een vergelijking tussen de lidstaten vrij moeilijk maken. Met het gebruikelijke voorbehoud moet worden opgemerkt dat het totale aantal douanebeambten in de Europese Unie 84.116 bedraagt.

Uit de cijfers in bijlage 2 blijkt dat, afgezien van een zeer sterke stijging in het Verenigd Koninkrijk, het totaal aantal personeelsleden bij de douane in 1998 in geringe mate is uitgebreid (1,7 %, tegen ruim 13 % tussen 1996 en 1998). De inzet van personeel bij de controles volgt dezelfde ontwikkeling (+15 % tussen 1996 en 1998, +1,1% van 1997 op 1998).

2.2. Fraudes en onregelmatigheden

2.2.1. In 1998 vastgestelde en reeds geïnde bedragen

Met betrekking tot de bestrijding van fraudes en onregelmatigheden bevatten de jaarverslagen twee soorten gegevens: de omvang van de ontdekte gevallen en boekhoudkundige gegevens. Daarom worden in de tabel in bijlage 3 drie reeksen cijfers gegeven: het aantal ontdekte gevallen, de vastgestelde bedragen en de geïnde bedragen. Dit geeft een beeld van de fraudestromen op het douanegebied van de Gemeenschap en van de inspanningen op het gebied van de fraudebestrijding.

Aan de hand hiervan wordt een "invorderingspercentage" berekend dat een eerste indicatie is van het resultaat na het eerste jaar van de inspanningen van elke lidstaat om de gefraudeerde bedragen in te vorderen. Ook geeft de tabel per lidstaat de vaststellings- en invorderingspercentages ten opzichte van het totaal voor de Gemeenschap.

In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat het aantal fraudes en onregelmatigheden in kolom 2 geen homogeen cijfer is. Er is immers geen verband met een situatie die gekenmerkt wordt door een zeer omvangrijk goederenverkeer uit derde landen (Duitsland). Een cijfer in duizendtallen kan betekenen dat de lidstaat alle inbreuken heeft medegedeeld die tijdens het jaar door zijn diensten werden behandeld. Bij sommige lidstaten daarentegen schijnen de cijfers erop te wijzen dat slechts een gedeelte van de inbreuken is medegedeeld.

Wat de vastgestelde bedragen betreft wijst de vergelijking tussen de lidstaten op belangrijke en moeilijk uit te leggen verschillen: het is bijvoorbeeld opmerkelijk dat de vaststellingen van België eens zo groot zijn als die van Duitsland en even groot als die van Nederland (kolom 3) en dat het bedrag van het Verenigd Koninkrijk (alleen voor gevallen van meer dan 10.000 euro) ongeveer driemaal zo groot is als dat van Nederland. De enige verklaring kan zijn dat de begrippen fraudes en onregelmatigheden niet op dezelfde wijze worden geïnterpreteerd of dat, in dit verband, alleen de bedragen van meer dan 10.000 euro werden medegedeeld, zoals bepaald in artikel 6, lid 4, van Verordening nr. 1552/89 (fraudefiches).

Over het invorderingspercentage in kolom 7 moet worden opgemerkt dat het om een brutopercentage gaat: het vastgestelde bedrag moet eventueel nog worden aangepast met correcties en annuleringen. Overigens hebben de invorderingen vaak betrekking op bedragen die al jaren geleden werden vastgesteld. Dit percentage kan dus slechts als statistische indicator dienen, waarmee de stand van invordering vóór de nodige correcties bij benadering wordt gemeten.

Dit gezegd zijnde kan worden vastgesteld dat het gemiddelde invorderingspercentage voor alle lidstaten samen sedert 1997 sterk is gestegen (van 23,26 tot 37,63). Het is opgetrokken door de cijfers van verschillende lidstaten (Denemarken, Spanje, Ierland, Luxemburg, Nederland, Portugal, Finland, Zweden), die samen bijna 30 % van de vaststellingen uitmaken en een gemiddeld invorderingspercentage van 83 hebben.

Bijna 70 % van de vastgestelde bedragen is geïnd door landen met een invorderingspercentage van ongeveer 20 % (België, Duitsland, Griekenland, Frankrijk, Italië, Verenigd Koninkrijk). Dit grote verschil tussen de lidstaten geeft op het eerste gezicht een probleem wat betreft de beoordeling van de gedane inspanningen: het kan immers even goed gaan om tekortkomingen bij de vaststelling van de rechten als bij de invordering ervan.

Als tenslotte de vaststellingen en de invorderingen van elke lidstaat worden vergeleken met het totaal van de EU (kolommen 4 en 6 van de tabel), valt een abnormaal verschil tussen het aandeel van bepaalde landen in de totale vaststellingen en in de totale invorderingen op. Deze afwijking schijnt echter vooral het gevolg te zijn van de waargenomen verschillen bij de vaststellingen, en voor twee lidstaten (Duitsland en Nederland) zijn nog ophelderingen nodig vooraleer de percentages correct kunnen worden geïnterpreteerd.

2.2.2. Schommelingen van de vastgestelde bedragen en het invorderingspercentage

Daar de behandeling van fraudes en onregelmatigheden van nature conjunctureel is, wordt met de tabel in bijlage 4 getracht significante tendensen aan te geven door de ontwikkeling van het fraudevolume in de loop van de jaren te onderzoeken. Deze vergelijking van de fraudes en onregelmatigheden die voor de begrotingsjaren 1995-1998 werden gemeld, geeft echter schommelingen te zien waarvan de oorzaken zeer uiteenlopend zijn: verbetering van de controles, tijdelijke toename van fraudes en onregelmatigheden, ontdekking van belangrijke fraudes of onregelmatigheden.

a. Aantal fraudes en onregelmatigheden

In de meeste lidstaten (tien) is het aantal fraudes en onregelmatigheden ten opzichte van het voorafgaande begrotingsjaar toegenomen. In Duitsland is het aantal daarentegen steeds verder afgenomen en in Portugal is een sterke daling geregistreerd. Voor alle landen samen bedraagt de toename ten opzichte van 1997 25 %.

De analyse wordt helaas bemoeilijkt door een probleem met de vergelijkbaarheid van de gegevens: zij hebben betrekking op, hetzij, alleen de door fraudefiches gemelde inbreuken en dus bedragen van meer dan 10.000 euro (Verenigd Koninkrijk maar wellicht ook Duitsland), hetzij het totale aantal inbreuken (de overige lidstaten). De aandacht moet worden gevestigd op de volgende abnormale situaties:

- In Duitsland neemt het aantal gemelde gevallen voortdurend af, zodat het in 1998 de helft bedroeg van 1995.

- In Denemarken is het aantal gevallen zes maal groter dan vorig jaar.

- In Oostenrijk heeft het aantal gevallen een sprong gemaakt van 64 in 1997 tot 15.474 in 1998, terwijl er in 1995 47.783 gevallen waren. Hetzelfde heeft zich in 1997 voorgedaan in Zweden. Dit is wellicht te verklaren doordat ook de gevallen van minder dan 10.000 euro in aanmerking zijn genomen.

Sommige afwijkingen zijn niet te verklaren door de conjunctuur alleen en moeten dus nader worden toegelicht door de lidstaten (afname in Duitsland en Portugal, toename in Denemarken en Oostenrijk).

b. Vastgestelde bedragen

Tussen 1995 en 1998 zijn de vaststellingen voor alle landen samen in absolute cijfers verdrievoudigd, maar in 1998 werd een geringe afname geregistreerd (0,78 % van de bedragen van 1997). De ontwikkeling is echter zeer uiteenlopend, met aanzienlijke stijgingen voor het Verenigd Koninkrijk, Luxemburg, Ierland en in mindere mate Finland en Oostenrijk (verdubbeling van de vaststellingen).

Sommige ontwikkelingen blijven echter moeilijk te verklaren. Zo is in België het vastgestelde bedrag in de periode 1995-1998 met 42 % afgenomen, hetgeen niet strookt met de verdubbeling van het aantal gevallen. In Denemarken is de vermindering van de bedragen met 27 % niet te verklaren, want het aantal gevallen is 21 maal groter geworden. In Nederland zijn de vaststellingen met 58 % gedaald en het aantal gevallen slechts met 7 %. Alles samen genomen heeft de sterke toename van het aantal ontdekte inbreuken in 1998 paradoxaal genoeg tot een geringer bedrag aan vastgestelde rechten geleid.

Duitsland verdient een bijzondere vermelding. De vastgestelde bedragen en het aantal gevallen vertonen een parallelle ontwikkeling, maar er zijn vragen te stellen bij deze dubbele daling met 60 %. Het Verenigd Koninkrijk van zijn kant heeft in deze periode een verdrievoudiging van de vastgestelde bedragen geregistreerd, terwijl het aantal gevallen in geringe mate is gestegen.

De Commissie bezit geen elementen om deze verschijnselen te verklaren. De lidstaten zullen worden verzocht eventueel bijkomende informatie te verstrekken.

c. Invorderingspercentage

Tussen 1995 en 1998 zijn de ingevorderde bedragen in alle lidstaten aanzienlijk toegenomen (viermaal in Denemarken, tienmaal in Oostenrijk en achtenveertig maal in Zweden), maar zes landen registreren een daling (IRL, P, FIN en vooral B, EL en UK).

Met uitzondering van Luxemburg is de daling van het invorderingspercentage in drie lidstaten (I, FIN, UK) vergezeld gegaan van een afname van de vastgestelde bedragen. De daling van dit percentage kan echter verschillende oorzaken hebben: conjuncturele factoren (soorten vastgestelde fraudes), veranderingen in de methoden van vaststelling en correctie van de vaststellingen, afname van de invorderingen zelf.

2.2.3. Vastgestelde en geboekte bedragen

Op het gebied van de traditionele eigen middelen moet elk vastgesteld bedrag worden geboekt, hetzij in boekhouding "A" (artikel 6, lid 2, sub a) van Verordening nr. 1552/89) voor geïnde of gegarandeerde bedragen die niet worden betwist, hetzij in boekhouding "B" (artikel 6, lid 2, sub b), van dezelfde verordening) wanneer de bedragen niet zijn geïnd of, hoewel er een zekerheid voor is gesteld, worden betwist. Bij fraudes en onregelmatigheden wordt een groot deel van de middelen betwist en is er geen zekerheid gesteld, hetgeen betekent dat zij in boekhouding "B" worden opgenomen.

Het is dan ook nuttig om, zoals in de tabel in bijlage 5, een vergelijking te maken tussen de door de lidstaten vastgestelde en in hun jaarverslagen medegedeelde bedragen en de brutobedragen in boekhouding B.

Voor het begrotingsjaar 1998 hebben 8 lidstaten een negatief verschil tussen het naar aanleiding van fraudes en onregelmatigheden vastgestelde bedrag en het bedrag in boekhouding B (vastgestelde bedragen die nog niet zijn geïnd). Deze negatieve verschillen kunnen ten dele worden verklaard doordat deze landen alleen fraudes en onregelmatigheden voor een bedrag van meer dan 10.000 euro hebben gemeld, in strijd met de instructies van het model-jaarverslag [6].

[6] Bijlage 6, punt 2, van het besluit van de Commissie van 20.3.1997 over de wijze van mededeling door de lidstaten van bepaalde gegevens in het kader van het stelsel van eigen middelen van de Gemeenschappen (doc. C(97)800def.) bepaalt dat de gevallen worden medegedeeld zonder drempelwaarde.

In de volgende tabel worden voor de begrotingsjaren 1995-1998 de negatieve verschillen gegeven die voortvloeien uit de vergelijking tussen de door bepaalde lidstaten vastgestelde en in hun jaarverslag medegedeelde bedragen en de brutobedragen in boekhouding B.

Vastgestelde bedragen < bedragen in boekhouding B (in euro)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op te merken valt dat dit negatieve verschil steeds terugkeert bij Duitsland, Frankrijk, Italië, Oostenrijk, Portugal en het Verenigd Koninkrijk en dat het zich in 1998 nog bij meer lidstaten heeft voorgedaan.

Een dergelijke situatie is uiteraard niet normaal, want het naar aanleiding van fraudes en onregelmatigheden vastgestelde totale bedrag kan niet lager zijn dan het bedrag in de specifieke boekhouding. Niet alle met fraudes en onregelmatigheden gemoeide bedragen worden immers betwist of blijven zonder zekerheid.

De Commissie is van oordeel dat een onjuiste interpretatie door sommige landen van de begrippen "fraudes en onregelmatigheden" aan de basis ligt van deze abnormale situatie. Zij heeft de lidstaten bij herhaling verzocht de definities van deze begrippen toe te passen zoals zij voorkomen in Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen [7] of in de overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen van 27.11.1995 [8].

[7] PB L 312 van 23.12.1995, blz. 1. Onregelmatigheid: "Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld...".

[8] PB C 316 van 27.11.1995, blz. 49. Fraude: "...elke opzettelijke handeling of opzettelijk nalaten waarbij: - valse, onjuiste of onvolledige verklaringen of documenten worden gebruikt of overgelegd, met als gevolg dat middelen afkomstig van de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen of van de door of voor de Europese Gemeenschappen beheerde begrotingen wederrechtelijk worden verminderd; - met hetzelfde gevolg, in strijd met een specifieke verplichting informatie wordt achtergehouden; - met hetzelfde gevolg, van een rechtmatig verkregen voordeel misbruik wordt gemaakt".

2.2.4. Jaarverslagen en fraudefiches

Artikel 17, lid 3, van Verordening nr. 1552/89 voorziet in een afstemming tussen alle fraudes en onregelmatigheden die in het verslag over de controleactiviteit zijn gemeld en de fraudefiches die op grond van artikel 6, lid 4, van dezelfde verordening aan de Commissie zijn toegezonden (bedragen van meer dan 10.000 euro als opgenomen in de databank IRENE). Deze vergelijking wordt gemaakt in de tabel in bijlage 6.

Hieruit blijkt dat het probleem dat in het verslag over het begrotingsjaar 1997 werd vermeld, zich niet meer heeft voorgedaan. Het in te vorderen bedrag dat voortvloeit uit de fraudefiches (gevallen van meer dan 10.000 euro) is stelselmatig lager dan het totale bedrag van de vaststellingen naar aanleiding van fraudes en onregelmatigheden (alle bedragen samen genomen).

Volgens de Commissie is deze situatie in overeenstemming met de voorschriften.

2.3. Fraudes en onregelmatigheden per douaneregeling en soort fraude

Niet alle douaneregelingen zijn even fraudegevoelig en deze kwetsbaarheid kan veranderen in de tijd al naar de economische sectoren die voorwerp van onregelmatigheden zijn.

Zo was het douanevervoer in de laatste jaren het slachtoffer bij uitstek van fraude, vooral voor bepaalde gevoelige landbouwproducten.

De tabel in bijlage 7 geeft een kwantitatief overzicht van de fraudes en onregelmatigheden per lidstaat en douaneregeling om deze kwetsbaarheid in het begrotingsjaar 1998 weer te geven.

Evenals in 1997 blijkt dat vooral het externe douanevervoer (10,6 % van de gevallen en 10 % van het bedrag) en het vrije verkeer (80,8 % van de gevallen en 81,4 % van het bedrag) getroffen waren. De andere douaneregelingen en -bestemmingen waren, zoals uit de volgende grafiek blijkt, slechts marginale slachtoffers in vergelijking met de eerste twee regelingen.

De cijfers bevestigen helaas een reeds bekende tendens.

Met betrekking tot het aantal inbreuken per lidstaat moeten twee opmerkingen worden gemaakt. Het Verenigd Koninkrijk heeft een vergelijkbaar aantal gevallen op het gebied van het vrije verkeer als Nederland, maar stelt bijna vier maal meer vast (en ruim tien maal meer dan Oostenrijk). Op het gebied van het douanevervoer heeft België ongeveer hetzelfde aantal gevallen als Nederland, maar het stelt anderhalve maal meer vast (11,145 miljoen euro, tegen 7,25 miljoen).

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Legende :

LP Vrij verkeer

TR Extern douanevervoer

ENTR Opslag

PA Actieve veredeling

PP Passieve veredeling

AT Tijdelijke invoer

OVERIGE Overige regelingen en bestemmingen

Wanneer de begrotingsjaren 1997 en 1998 op dit punt met elkaar worden vergeleken, hetgeen wordt gedaan in bijlage 8, kan in 1998 een geringe vermindering van de vastgestelde bedragen voor alle regelingen worden vastgesteld, maar vooral voor de regelingen vrij verkeer en extern douanevervoer. De uiteenlopende ontwikkeling van het aantal inbreuken (dat sterk is gestegen) en van de bedragen (die sterk zijn afgenomen) is zeer duidelijk bij deze twee regelingen. De vastgestelde bedragen bij de regeling actieve veredeling daarentegen zijn verdubbeld ten opzichte van 1997.

Opgemerkt moet worden dat het aantal fraudes en onregelmatigheden bij de regelingen douanevervoer en vrij verkeer is gestegen (met respectievelijk 42 en 1 %), terwijl de vastgestelde bedragen zijn verminderd (met 16 en 40 %). Bij beide regelingen schijnt de ontwikkeling dus te gaan naar een stijging van het aantal inbreuken met geringe financiële gevolgen. Bij de regeling actieve verdeling daarentegen is er een duidelijke toename zowel van het aantal als van de bedragen van de inbreuken.

Uit de verdeling van de verschillende soorten inbreuken per lidstaat in bijlage 9 blijkt dat het bij de meeste gevallen gaat om fouten in de beschrijving van de goederen of de tariefindeling (26,2 %), gevolgd door valse waarde-aangiften (23 %) en onregelmatige invoer op het douanegebied van de Gemeenschap (13 % van de gevallen).

Wat de vastgestelde bedragen betreft gaat het vooral om valse omschrijvingen van goederen (21 %) en valse aangiften van waarde (17,1 %). Dit soort inbreuk, dat zeer frequent voorkomt in Zweden en Nederland, alsook in het Verenigd Koninkrijk en Oostenrijk, heeft vaak betrekking op grote bedragen: in Frankrijk, Nederland en Zweden voor de eerste inbreuk, in Nederland en het Verenigd Koninkrijk voor de waardeaangiften. Voorts bereikt de smokkel een hoog bedrag in Duitsland en zijn er in Italië veel onjuiste aangiften van oorsprong.

Uit de vergelijking tussen 1997 en 1998 in bijlage 10 blijkt dat de financiële invloed van smokkel afneemt (maar niet de frequentie), terwijl de bedragen bij de onjuiste aangiften van gewicht of hoeveelheid weer ongeveer het peil van 1996 hebben bereikt. Deze vergelijking bevestigt de tendens tot toename van het aantal inbreuken met geringe financiële gevolgen, met uitzondering van indelingsfouten en de overige inbreuken.

3. TOEPASSING VAN ARTIKEL 17, LID 2, VAN VERORDENING (EEG, EURATOM) NR. 1552/89

3.1. Toepassing van de procedure

In artikel 17, lid 1, is bepaald dat de lidstaten de vastgestelde rechten ter beschikking van de Commissie moeten stellen. Als dit onmogelijk is, met name door overmacht of in bijzondere gevallen wanneer inning onmogelijk is om redenen die niet aan de lidstaten te wijten zijn, wordt de vordering oninbaar geleden. De gevallen moeten, voor zover de rechten meer dan 10.000 euro belopen, volgens artikel 17, lid 2, aan de Commissie voor onderzoek worden medegedeeld.

Tijdens het begrotingsjaar 1998 hebben twee lidstaten de Commissie zes gevallen van oninbaarlijding gemeld, en in de loop van 1999 werden vijftien gevallen met betrekking tot het begrotingsjaar 1998 medegedeeld.

Bovendien werden 12 verzoeken om oninbaarlijding van eigen middelen (met inbegrip van in voorafgaande jaren gemelde gevallen die nog niet zijn afgehandeld) (zie eerste tabel in bijlage 11) aan een grondig onderzoek onderworpen overeenkomstig artikel 17, lid 2, van Verordening (EEG, EURATOM) nr. 1552/89. Om ieder geval zo spoedig mogelijk te kunnen beoordelen, komt regelmatig een gemeenschappelijke groep samen die daartoe in 1997 werd opgericht. Aldus wordt gezorgd dat de bevoegde diensten van de Commissie een gemeenschappelijk standpunt innemen.

Van deze 12 verzoeken werden er vier (waarvan één gedeeltelijk) aanvaard door de Commissie, die na grondige analyse van alle medegedeelde elementen oordeelde dat invordering van de eigen middelen onmogelijk was om redenen die niet te wijten waren aan de betrokken lidstaat. Acht verzoeken (waarvan één gedeeltelijk) werden verworpen, omdat bleek dat de betrokken lidstaat niet de nodige inspanningen had geleverd en niet van alle door de communautaire en nationale wetgeving geboden bevoegdheden gebruik had gemaakt om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen.

Een laatste geval werd onontvankelijk geacht, aangezien de communautaire rechten waarvoor vrijstelling van terbeschikkingstelling werd gevraagd, niet waren vastgesteld: vaststelling van de rechten is immers conditio sine qua non voor de toepassing van artikel 17, lid 2. De lidstaat draagt de financiële verantwoordelijkheid.

Bovendien zijn zeven van de vijftien in de tweede tabel van bijlage 11 vermelde gevallen in behandeling. In deze dossiers heeft de Commissie nog geen definitief standpunt ingenomen, omdat zij dat met de door de lidstaten verstrekte gegevens niet met kennis van zaken kan doen. Het onderzoek zal worden afgerond zodra de aan de betrokken lidstaten gevraagde gegevens zijn ontvangen. Voor de overige acht gevallen is vrijstelling van terbeschikkingstelling verleend na een grondig onderzoek van alle vereiste elementen en instemming van alle geraadpleegde diensten.

Ondanks de controles van de Commissie en de voortdurende dialoog met de lidstaten vertoont de melding van oninbaarlijdingen door de lidstaten geen opmerkelijke ontwikkeling wat het aantal betreft. Sedert 1997 maken zeven lidstaten min of meer regelmatig gebruik van deze procedure (Duitsland, Spanje, Frankrijk, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en sedert 1997 België en Denemarken).

Dit is naar de wens van de Commissie, die van oordeel is dat deze procedure een billijk en doorzichtig onderzoek van de inning van de eigen middelen door de lidstaten en een efficiënt beheer van de tegoeden van de Gemeenschappen mogelijk maakt.

3.2. Vergelijking van de oninbaar geleden bedragen

Een van de controles van de Commissie is de afstemming van de oninbaar geleden bedragen, als medegedeeld in het verslag van artikel 17, lid 3, van Verordening nr. 1552/89, en de specifieke boekhouding. Bijlage 12 geeft de resultaten van deze vergelijking en van de afstemming met de oninbaar geleden bedragen in het kader van de melding van fraudes en onregelmatigheden.

Met het oog op het onderzoek door de Commissie hadden de lidstaten voor het begrotingsjaar 1998 op 1 oktober in totaal vijftien gevallen van oninbaarlijding medegedeeld voor een bedrag van 4.193.441 euro. In de specifieke boekhouding, waarvan de Commissie een kwartaaloverzicht ontvangt, bedroegen de oninbaarlijdingen in 1998 4.770.133 euro. Hoewel in de specifieke boekhouding alle bedragen zonder onderscheid naar drempelwaarde worden geregistreerd, is het verschil tussen de medegedeelde bedragen (van meer dan 10.000 euro) en de boekhouding dus aanzienlijk. Alleen Ierland heeft vergelijkbare bedragen. België en Nederland daarentegen registreren in boekhouding B slechts een zeer klein bedrag in vergelijking met de mededelingen, hetgeen niet strookt met de boekhoudkundige logica.

Vergeleken met de oninbaarlijdingen zijn de bedragen van de correcties van de vaststellingen in boekhouding B (103,8 miljoen euro) en de fraudefiches van 1998 (92,5 miljoen euro) eveneens aanzienlijk. Boekhoudkundig zou het logischer zijn dat de werkelijke moeilijkheid bij fraudes en onregelmatigheden betrekking heeft op de invordering en tot uiting komt in oninbaarlijdingen. Bovendien moeten de gecorrigeerde bedragen in de specifieke boekhouding noodzakelijkerwijs groter zijn dan de bedragen die voortvloeien uit de fraudefiches, terwijl deze analyse het tegengestelde resultaat geeft.

Er is dus kennelijk sprake van verwarring tussen een herzieningsmechanisme voor bedragen die als eigen middelen zijn vastgesteld, en de annulering van schuldvorderingen in verband met invorderingsmoeilijkheden. Deze verwarring komt tot uiting in de bedragen van Italië, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. De Commissie zal bijkomende informatie vragen omdat deze afwijkingen in strijd zijn met de artikelen 8 en 17 van Verordening nr. 1552/89.

4. Conclusies

Op basis van de verstrekte gegevens kan worden vastgesteld dat de lidstaten vorderingen hebben gemaakt bij de verslaglegging over hun controleactiviteit en controleresultaten.

De Commissie stelt met name een verbetering vast bij de opstelling en mededeling van de gegevens in vergelijking met de twee vorige begrotingsjaren. Evenwel dienen de lidstaten meer te worden aangemoedigd om erover te waken dat de basisbegrippen gelijkluidend aan de communautaire regelgeving worden geïnterpreteerd.

Zo gaat de vergelijkbaarheid van de gegevens gedeeltelijk verloren door de belangrijke verschillen in interpretatie van de begrippen fraude en onregelmatigheden, welke in verschillende gevallen onjuist is. Dit leidt vaak tot een onwaarschijnlijk beeld van het volume van de ontdekte fraude en tot moeilijk te interpreteren resultaten van de betrokken diensten.

Bovendien kunnen de elementen die bepaalde lidstaten via het jaarverslag mededelen, niet worden afgestemd met de bedragen uit andere bronnen, met name de specifieke boekhouding van de eigen middelen. Dit gebrek aan samenhang is dit jaar voor een deel verholpen.

Wat de controles betreft blijkt uit de verstrekte gegevens een sterke uitbreiding van het personeel dat voor deze activiteit wordt ingezet, terwijl het aantal aanvaarde aangiften voortdurend stijgt. Aan de hand van deze gegevens is het echter niet mogelijk de werkelijke inspanningen van de betrokken diensten exact te beoordelen en de betrouwbaarheid van de analyse stuit op verschillen in administratieve organisatie.

De mededelingen van de lidstaten over de resultaten van hun controles wijzen op een verbetering ten opzichte van vorig jaar. De vooruitgang is echter niet overal dezelfde en de verschillen tussen de lidstaten zijn moeilijk te verklaren, vooral wat betreft de vastgestelde bedragen. Bovendien zijn de resultaten van sommige lidstaten sterk achteruit gegaan in termen van vaststelling en invordering, zodat er behoefte is aan bijkomende inlichtingen, met name wanneer er een groot verschil is met de omvang van het verkeer.

De analyse van de nationale verslagen vanaf 1995 geeft een vrij goed beeld van de tendensen op het gebied van fraude. Zo is een toename van het aantal ontdekte inbreuken vast te stellen, maar dit heeft nog geen effect op het peil van de vastgestelde rechten, integendeel. Voorts is het risicoprofiel van de regelingen duidelijk vastgesteld: de meest kwetsbare regelingen blijven het vrije verkeer en het douanevervoer.

Wat de procedure voor oninbaarlijding van oninbare bedragen betreft blijven de vorderingen zeer beperkt, maar zeven lidstaten maken er al gebruik van. Dit resultaat kan, althans gedeeltelijk, worden toegeschreven aan de controleactiviteit van de Commissie en de Rekenkamer op het gebied van de specifieke boekhouding. Het is ook te danken aan de permanente dialoog tussen de Commissie en de nationale diensten over deze onderwerpen.

Ten slotte herinnert de Commissie eraan dat het enige echte nut van dit verslag is dat het een beeld geeft van de situatie wat betreft de inspanningen van de lidstaten om de verplichtingen na te leven die voortvloeien uit artikel 7, lid 3, van Verordening nr. 1552/89. Het document zal worden besproken door het Raadgevend Comité voor de eigen middelen. De Commissie tracht optimale voorwaarden te scheppen om snel een einde te kunnen maken aan eventuele moeilijkheden in de lidstaten.

BIJLAGEN

BIJLAGE 1

Controleactiviteit van de lidstaten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Opmerkingen:

(1) Aantal tariefposten.

(2) Voor de controles van bedrijven is het aantal niet bekend.

(3) Alleen controles bij de bedrijven.

(4) Omvat 1.044.454 invoeraangiften.

(5) Alleen invoeraangiften die steekproefgewijs werden gecontroleerd.

(6) Waarvan 309 personen in de centrale diensten en met inbegrip van bewakingspersoneel.

(7) Controles op stukken na inklaring door de gespecialiseerde regionale diensten (CERDOC), exclusief algemene controleacties.

(8) Totaal aantal met inbegrip van hoger kader en laboratoriumpersoneel.

(9) Waarvan 470.540 invoeraangiften.

(10) Aangiften geselecteerd door geautomatiseerd systeem (SADBEL), manueel behandelde aangiften en aangiften gecontroleerd door de Inspection d'audit.

(11) Waarvan 25.420.799 invoeraangiften en 3.593.821 doorvoeraangiften.

(12) Omvat elektronische aangiften en aangiften in de landbouwsector.

(13) Met inbegrip van 23 personeelsleden van het Ministerie van Landbouw, maar exclusief personeel van de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst (FIOD).

(14) Waaronder 954 gevallen samengesteld uit verschillende aangiften.

(15) Er is geen betrouwbaar overzicht van dit soort controles.

(16) Invoer en uitvoer en, in het bijzonder, 418.189 doorvoerverrichtingen.

(17) Niet allen voltijds.

(18) Persoon/jaar.

(19) Personeel van grensposten en binnenlandse kantoren.

BIJLAGE 2

Controleactiviteit van de lidstaten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) In 1998 werden 5854 fysieke controles uitgevoerd, hetgeen overeenkomt met 12,8 % van het totale aantal behandelde aangiften.

BIJLAGE 3

Fraudes en onregelmatigheden: vastgestelde en reeds geïnde bedragen

(in euro)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(in de tabellen is de gemiddelde koers van de euro voor het jaar 1998 gebruikt)

Opmerkingen:

(1) Met inbegrip van ongeveer 3000 euro opbrengst van openbare verkoop na inbeslagneming van de goederen.

(2) De computer maakt geen onderscheid tussen invorderingen na fraude en andere invorderingen. De bedragen van gevallen van minder dan 10.000 euro worden geacht ingevorderd te zijn.

(3) De kolommen 3,5 en 6 hebben alleen betrekking op schulden van meer dan 10.000 euro.

BIJLAGE 4

Fraudes en onregelmatigheden: vastgestelde bedragen en invorderingspercentage - Verandering

(in euro)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 5

Vastgestelde en geboekte bedragen

(in euro)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) Gecorrigeerd in verband met wisselkoersverschillen en kwartaalafwijkingen.

BIJLAGE 6

Jaarverslagen en fraudefiches

(in euro)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) Netto in te vorderen, na correcties, annuleringen, enz.

(2) Omvat vijf gevallen van fraude bij gebruik voor meer dan 10.000 euro en in totaal 1.126.812 euro die om procedurele redenen eerst in 1999 werden geboekt.

BIJLAGE 7

Kwetsbaarheid van de douaneregelingen voor fraudes en onregelmatigheden

(in euro)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 8

Kwetsbaarheid van de douaneregelingen voor fraudes en onregelmatigheden

(in euro)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) De beschikbare gegevens zijn niet vergelijkbaar.

BIJLAGE 9

Vrij verkeer: soorten fraudes en onregelmatigheden

(in euro)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 10

Vrij verkeer: soorten fraudes en onregelmatigheden

(in euro)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) De beschikbare gegevens zijn niet vergelijkbaar.

BIJLAGE 11

In 1998 behandelde oninbaarlijdingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) Gevallen van het begrotingsjaar 1994 (3) Gevallen van het begrotingsjaar 1996

(2) Gevallen van het begrotingsjaar 1995 (4) Gevallen van het begrotingsjaar 1997

Oninbaarlijdingen - Begrotingsjaar 1998 (Medegedeeld in 1999)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) Cijfers bijgewerkt tot 1 oktober 1999.

(2) In het overzicht van het eerste kwartaal komt dit bedrag voor met een negatief teken (impact hier geannuleerd).

(3) Waarvan een negatief bedrag van 4.147,92 euro (impact hier geannuleerd).