Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Het vrije verkeer van werknemers op de interne markt" (WIM)

(2001/C 155/10)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 2 maart 2000 besloten, overeenkomstig artikel 23, lid 3 van het reglement van orde, een advies op te stellen over "Het vrije verkeer van werknemers op de interne markt".

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 december 2000 goedgekeurd; rapporteur was de heer Wilms.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 380e zitting (vergadering van 28 maart 2001) het volgende advies uitgebracht dat met 80 stemmen vóór, 13 tegen, bij 31 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Het vrije verkeer van personen - belang en perspectieven

1.1. Gewicht en acceptatie van het verplaatsingsrecht

1.1.1. Het recht van de mensen op vrij verkeer vormt zowel een van de belangrijkste in de integratieverdragen genoemde doelstellingen als, met name voor werknemers en hun gezinnen, een belangrijk grondrecht. Dit recht werd in het EEG-Verdrag (1958) al aangemerkt als een essentieel element van een "gemeenschappelijke markt" (een ruimte zonder binnengrenzen, waarbinnen het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal overeenkomstig de bepalingen van dat Verdrag is gewaarborgd).

1.1.2. Benadrukt moet worden dat het vrije verkeer van werknemers cruciaal voor het verdere verloop van het integratieproces is. Verder vormt het één van de concreetste uitingen van het burgerschap van de Unie(1).

1.1.3. Daarnaast dient de verbetering van de werkgelegenheidsperspectieven in alle lidstaten en vooral in de achtergebleven regio's prioritair te blijven. Zelfs met een optimaal arbeidsmarktbeleid kan de EU mogelijkheden voor werk en inkomen echter niet gelijk verdelen. Daarom biedt vrij verkeer van arbeidskrachten uit achterstandregio's of met vaardigheden waarnaar op de arbeidsmarkt in de regio van herkomst onvoldoende vraag bestaat, nieuwe uitzichten op een aandeel in de groeiende welvaart van de Unie. Ook worden de problemen op de arbeidsmarkt in het land van herkomst verlicht zonder dat de werkloosheid in het land van ontvangst toeneemt.

1.1.4. De mobiliteit van de EU-burgers moet blijvend worden gestimuleerd. Het onlangs door de Europese Raad vastgestelde grondrecht op arbeid houdt volgens het Comité niet alleen de verplichting voor de lidstaten in om een actief werkgelegenheidsbeleid te voeren. Ook dienen zij de kansen op werk te verhogen door voor de randvoorwaarden voor meer mobiliteit van de EU-burgers te zorgen. Daarom pleit het Comité voor mobiliteitsbevorderende maatregelen die op vrijwilligheid zijn gebaseerd en op eliminatie zijn gericht van nationale belemmeringen.

1.1.5. Werknemers die tijdelijk in een andere lidstaat werken, brengen hun cultuur, kennis en ervaring mee en ontwikkelen zich tijdens hun verblijf aldaar verder, hetgeen zowel het ontvangst- als het herkomstland ten goede komt. Voor de betrokkenen zelf en de mensen met wie zij in deze twee lidstaten direct te maken hebben, verdwijnt het abstract karakter van Europa en krijgt de integratie concreet gestalte. De praktische ontwikkeling van het vrije verkeer hangt echter ook af van de vraag of deze ervaringen positief dan wel negatief worden gewaardeerd.

1.1.6. Anders dan het geval is bij veelvuldig misbruik van de vrijheid van vestiging door pseudo-zelfstandigen, van de vrijheid van dienstverlening door malafide uitleenbedrijven en koppelbazen, en bij illegale arbeid, heeft gebruikmaking van het recht van vrij verkeer van personen tot dusver niet geleid tot ontwrichting van het bestel van cao's en sociale regelingen in het land van ontvangst. Migranten werken doorgaans namelijk onder dezelfde arbeidsvoorwaarden als voor de onderdanen van het land van ontvangst gelden. Daartegen blijkt dan ook weinig bezwaar te bestaan.

1.1.7. Ten slotte wijst het Comité er nog op dat slechts een kleine minderheid van werkgevers de regels met voeten treedt en dat de gedragingen van deze criminele minderheid niet representatief zijn voor de houding van de werkgevers en werkgeversorganisaties in het algemeen. De omvang van dit fenomeen mag dan ook geenszins worden overschat en men mag niet de indruk wekken dat dergelijke schendingen eerder regel dan uitzondering zijn.

1.2. Mogelijke effecten van de uitbreiding

1.2.1. De uitbreiding zou er wel eens toe kunnen leiden dat werknemers uit andere lidstaten minder gemakkelijk worden getolereerd indien de immigratiestromen op een gering aantal sectoren en bepaalde lidstaten zijn geconcentreerd of wanneer het grensverkeer aan de huidige oostgrenzen van de Unie door het voortbestaan van de grote loonverschillen(2) (oplopend tot een verhouding van 1:11) te sterk zou toenemen. Toch is men het er, gegeven de demografische ontwikkelingen in de meeste lidstaten, in brede kring over eens dat de komende decennia behoefte bestaat aan verdere immigratie uit de toetredings- en andere derde landen om aan de alom binnen de EU heersende vraag naar arbeidskrachten te kunnen voldoen. Daarbij dient echter te worden beseft dat deze immigratietoename problemen kan veroorzaken of verscherpen binnen sectoren en regio's waar momenteel reeds hoge werkloosheid heerst. De bezorgdheid hierover van de mensen aldaar mag niet als koudwatervrees worden afgedaan en worden genegeerd. Gebeurt dat wel, dan wordt de deur verder opengezet voor xenofobie en anti-Europagevoelens. Daarom moet ervoor worden gezorgd dat de immigratiestromen zich niet op de probleemregio's en -sectoren concentreren ten einde sociale scheeftrekkingen in de landen van ontvangst te vermijden.

1.2.2. In de weinige studies die tot op heden over deze materie zijn uitgebracht, zoals de recente studies van Boeri en Brücker(3) (opgesteld in opdracht van de Commissie) en van het Duitse instituut voor economisch onderzoek DIW(4), wordt een beduidend lager aantal immigranten in de huidige EU genoemd (enige honderdduizenden per jaar direct na de inwerkingtreding van de vrije-verkeersregels voor de nieuwe Unie-burgers) dan vaak in de publieke discussie het geval is (soms zelfs miljoenen).

1.2.3. Daar staat tegenover dat er in bovengenoemde studies van wordt uitgegaan dat zonder sturingsmechanismen de immigratiestromen zich niet gelijkmatig over de Unie als geheel, maar onevenwichtig over lidstaten en sectoren zullen verspreiden.

1.2.3.1. Boeri en Brücker achten het heel goed mogelijk dat 80 % van de binnenstromende arbeidskrachten uit de Midden- en Oost-Europese landen naar landen als Denemarken, Zweden, Finland, Duitsland en Oostenrijk zal gaan en daar vooral werk zal zoeken in sectoren als de bouw, land- en bosbouw, eenvoudige dienstverlening en horeca. Terwijl vooral de bouwnijverheid in een aantal van deze landen momenteel met hoge werkloosheid en voortdurend banenverlies te maken heeft (zodat een bijkomend aanbod van arbeidskrachten negatief zou kunnen uitwerken op activiteiten en werkzoekenden aldaar), is daarentegen in de overige genoemde sectoren deels sprake van een gebrek aan geschikte nationale arbeidskrachten.

1.2.4. Met name de toename van grensoverschrijdende arbeid van onderdanen uit de nieuwe lidstaten kan sociale onrust teweeg brengen. Momenteel bestaan er aan de oostgrens van de huidige EU qua loonhoogte (1:4 tot 1:11) en kosten van levensonderhoud (1:4) grote verschillen. Het gevaar bestaat dan ook dat invoering van vrij verkeer zonder overgangsperiode op korte termijn een belasting zal betekenen voor de arbeidsmarkten in de grensregio's. Uit praktische ervaringen die in heden en verleden met bijv. seizoenarbeiders in de landbouw en voor korte tijd gedetacheerde werknemers zijn opgedaan, blijkt dat dergelijke verschijnselen zich voor kunnen doen wanneer de loonverschillen tussen het land van wonen en het land van werken hoog zijn. Op langere termijn liggen hier evenwel vooral kansen voor de grensregio's, omdat dergelijke loonverschillen ook nieuwe investeringen aantrekken.

1.2.5. In het slechtste geval kan op die manier de invoering, zonder overgangstermijn, van vrij verkeer van grensarbeiders ertoe leiden dat in een grensregio van het gastland de lonen dusdanig dalen dat de werknemers worden benadeeld. Ook de werkgevers die de huidige, hogere, lonen willen blijven betalen, zouden daardoor met hun relatief dure producten als het ware uit de markt worden geprijsd. Een dergelijke ontwikkeling staat niet alleen op gespannen voet met de in artikel 2 van het EG-Verdrag genoemde doelstellingen, maar kan ook significante sociale spanningen in vooral grensregio's in de hand werken en nationalistische tendenzen doen opflakkeren.

1.2.5.1. Daarom stemt het Comité ook in met de geplande EU-stimulansen voor grensregio's. De bedoeling hiervan is door uitbreiding van de infrastructuur, door doelgerichte kwalificatiemaatregelen ten behoeve van arbeidskrachten en door bevordering van het MKB tot structuurveranderingen in deze gebieden bij te dragen. De richtlijn inzake detachering van werknemers is het belangrijkste middel om loondumping bij tijdelijke aanstellingen tegen te gaan. Wil dit in de praktijk ook functioneren, is het vooral zaak dat hierop doeltreffend toezicht wordt uitgeoefend, want anders is het risico te groot dat het loonniveau in bepaalde regio's en sectoren aanzienlijk zal dalen.

1.2.6. Het vrije verkeer van werknemers biedt hooggekwalificeerde arbeidskrachten uit de toetredingslanden de mogelijkheid om hun kwalificaties beter te gelde te maken, omdat er in de kandidaatlanden vaak een gebrek heerst aan passende arbeidsplaatsen en zij daar in vergelijking met hun kwalificaties vaak worden onderbetaald. Anderzijds komt het wegtrekken van hooggeschoolden in wezen neer op een "brain-drain" waardoor het economische evenwicht tussen regio's nog verder wordt aangetast: de zwakkere regio's draaien op voor de opleidingskosten, terwijl de sterke regio's daarvan op korte termijn kunnen profiteren en vervolgens wellicht de opleiding van hun jongere krachten gaan verwaarlozen. Dit probleem kan op de middellange termijn uitsluitend worden opgelost wanneer de landen waar de vraag naar hooggekwalificeerde arbeidskrachten hoog is, hun eigen opleidingsinspanningen opvoeren.

1.3. Informatie als hoofdprobleem

1.3.1. Werknemers die zich voor werk in een andere lidstaat interesseren, hebben behoefte aan betrouwbare en nauwkeurige informatie die in hun moedertaal is gesteld. Verder dienen zij te worden beschermd tegen aanbieders van diensten die het met fatsoen en wet niet zo nauw nemen, waardeloze informatie verstrekken, zinloze diensten tegen hoge prijzen aanbieden of betrokkenen naar slecht betaalde arbeid loodsen.

1.3.1.1. Voordat mensen werk in een andere lidstaat gaan zoeken, hebben zij behoefte aan gedetailleerde informatie over de aldaar geldende voorwaarden, vooral over de daar bestaande situatie op de arbeidsmarkt, collectieve regelingen van arbeidsvoorwaarden, het gangbare loon- en huurpeil, enz. Overheidsinstellingen of non-profitorganisaties als vakverenigingen, sociale instanties dan wel beroeps- of sectorale verenigingen dienen hun deze informatie te verschaffen om te voorkomen dat malafide arbeidsbemiddelaars, werkgevers, emigratiebureaus, verhuurders, taalinstituten, en andere de onervarenheid van deze mensen met de gang van zaken in de beoogde lidstaat van tewerkstelling uitbuiten.

1.3.1.2. Eigenlijk moet de voor de uitoefening van de vrije-verkeersrechten benodigde informatie via het netwerk EURES(5) beschikbaar worden gesteld. Het Comité benadrukt het belang van dit netwerk en is dan ook ingenomen met de oprichting ervan. Reeds in 1997 werd in het verslag-Veil(6) echter de vinger gelegd op het gebrek aan bekendheid en effectiviteit van dit netwerk. De situatie is er inmiddels iets beter op geworden, maar bevredigend is de toestand nog niet.

1.3.1.3. EURES blijft dan ook helaas nog nagenoeg onbekend bij veel werknemers die concrete stappen willen ondernemen om in andere lidstaten te gaan werken, hoewel het aantal bezoeken aan de internet-site van het netwerk de laatste tijd duidelijk is toegenomen.

1.3.1.4. Indien de informatie die EURES momenteel via zijn Internetsites aanbiedt representatief voor de werkzaamheden van dit netwerk is, dan kan niet anders worden geconstateerd dan dat werkzoekenden daaraan op generlei wijze een nauwkeurig beeld van de situatie in de sector of de plaats waar zij willen gaan werken, kunnen ontlenen. Het assortiment van het netwerk gaat bijvoorbeeld niet veel verder dan nationale, intersectorale en daarom weinig zeggende vergelijkingen van lonen die vervolgens op indexbasis worden afgezet tegen de lonen in uitgerekend Zürich (Zwitserland!). Het ontgaat zelfs de meest fantasierijke leden van het Comité hoe dergelijke informatie ook maar enigszins van nut kan zijn wanneer de mensen een arbeidsaanbod concreet moeten beoordelen.

1.3.1.5. Ook bestaat er nog altijd een aanzienlijk verschil tussen het aantal via EURES verspreide in de lidstaten bestaande vacatures en dat van de nationale arbeidsbureaus: het laatste ligt veel hoger. Het stemt tot tevredenheid dat de Commissie onlangs overleg heeft opgestart om ervoor te zorgen dat de in de lidstaten on-line aangeboden vacatures ook via EURES toegankelijk zijn. Het wijst er echter op dat de huidige vacature-informatie op de Internet-sites van EURES niet aan de in paragraaf 1.3.1.1 genoemde eisen voldoet. Doorgaans zijn zelfs geen gegevens over arbeidstijd, loon, exact werkadres en verdere informatie ter zake voorhanden en ook is zelden aangegeven of het om een betrekking voor bepaalde dan wel voor onbepaalde duur gaat.

1.3.1.6. De samenwerking tussen EURES en de sociale partners in de lidstaten werd sinds het verslag-Veil (1997) helaas slechts op een paar puntjes verbeterd.

1.3.1.7. De effectiviteit van EURES schiet met name tekort omdat het netwerk over slechts ongeveer 220 adviseurs beschikt van wie er bovendien 90 onbezoldigd zijn en er daarnaast een volledige baan op een ander gebied op nahouden.

1.3.2. Het leeuwendeel van het advieswerk wordt dan ook nog steeds verricht door vakverenigingen, sociale instanties en beroeps- en werkgeversorganisaties die daarvoor diep in de buidel moeten tasten. Deze vorm van dienstverlening valt reeds in het Europa van vijftien nauwelijks nog te financieren en de personele en financiële middelen van deze, voornamelijk via contributies gefinancierde, organisaties zullen zonder twijfel volstrekt ontoereikend zijn na de uitbreiding van de Unie met twaalf landen en talen.

1.3.3. De, doorgaans arme, vakverenigingen, instanties en organisaties in de toetredingslanden zullen zonder forse steunverlening door de EU niet in staat zijn om mensen die in andere lidstaten willen gaan werken van advies te dienen en tegen malicieuze praktijken te beschermen. Het Comité wijst erop dat opbouw en ondersteuning van solide, dat wil zeggen efficiënte en van voldoende geld voorziene, werknemers- en werkgeversorganisaties in de toetredingslanden ook noodzakelijk zijn voor het verwezenlijken van de verkeersvrijheden op de interne markt. De Commissie mag in dit verband dan ook niet met maatregelen wachten.

2. Noodzaak van een nieuw advies

2.1. Dit initiatief ligt in het verlengde van en vormt een aanvulling op eerdere adviezen van het Comité over het vrije verkeer van personen(7). Weliswaar is een gedeelte van de in deze adviezen gedane aanbevelingen in de praktijk gebracht, maar sommige van de daarin behandelde problemen zijn nog altijd niet opgelost en verder werden, zoals gezegd, niet alle wensen van het Comité vervuld.

2.2. EU-burgers die van hun verkeersrechten gebruik maken worden in veel opzichten nog altijd ongunstiger behandeld dan de staatsburgers van het land van verblijf.

2.2.1. In het onderstaande worden een aantal voorbeelden uit Duitsland, het vaderland van de rapporteur, gegeven, maar soortgelijke voorbeelden zijn ook in de meeste andere lidstaten te vinden.

2.2.1.1. Burgers uit andere lidstaten die hun identiteitskaart niet bij zich hebben worden zwaarder gestraft dan Duitsers.

2.2.1.2. Vooral bij een verzoek om bijstand wordt door de autoriteiten vol overgave gezocht naar onvervulde formaliteiten om op die manier het verblijf te kunnen beëindigen. Onlangs nog (16 oktober 2000) deden Duitse kranten verslag van een Italiaanse staatsburger die een bijstandsuitkering in Baden-Württemberg aanvroeg en na 41 jaar verblijf in Duitsland dreigde te worden uitgewezen omdat hij had nagelaten, tijdig zelf een permanente verblijfsvergunning aan te vragen. Die vergunning had hem echter ook zonder specifieke aanvraag reeds lang ambtshalve moeten worden toegezonden en het ontbreken ervan had geen uitwijzingsgrond mogen opleveren omdat de kaart geen voorwaarde voor een geslaagd beroep op het verblijfsrecht vormt. Een dergelijke manier van doen schijnt niet op zich te staan: met name in deze deelstaat worden werknemers die niet meer kunnen rondkomen en een aanvullende uitkering aanvragen regelmatig uitgewezen omdat zij in betere tijden hadden nagelaten de permanente verblijfsvergunning aan te vragen. Ook gepensioneerden hebben problemen met de Duitse vreemdelingendienst wanneer zij bijvoorbeeld langer dan twee jaar in hun vaderland verblijven en vervolgens weer naar Duitsland willen terugkeren.

2.2.1.3. Daarnaast treden er na terugkeer uit Duitsland nog vaak problemen op die zijn te wijten aan het feit dat sociale-zekerheidsstelsels niet op elkaar aansluiten. Zo kunnen gepensioneerden die naar Portugal terugkeren en derhalve niet meer bij de Duitse ziektekostenverzekering aangesloten kunnen blijven, zich niet langer vrijwillig via de Duitse AWBZ verzekeren omdat men zich in Duitsland zonder ziektekostenverzekering niet vrijwillig kan verzekeren. En dan te bedenken dat Portugal dergelijke sociale verzekeringen niet kent.

2.2.1.4. Voorts bestaan er verschillende vormen van fiscale discriminatie. Werknemers uit andere lidstaten wiens kinderen niet in Duitsland verblijven, hebben in tegenstelling tot Duitsers niet terstond recht op kinderaftrek: het desbetreffende bedrag wordt pas later door de fiscus verrekend; restitutie vindt pas in het volgende kalenderjaar plaats en zo worden zij dus zwaarder belast.

2.2.2. Gehandicapten uit andere lidstaten worden met grote moeilijkheden geconfronteerd wanneer zij in Duitsland verblijven en dusdanig gehandicapt zijn dat zij terwille van een normale levenswijze op aanvullende ondersteuning zijn aangewezen. Behoefte aan bijstand wordt door de autoriteiten namelijk vaak aangegrepen om een verblijfsvergunning te weigeren, zonder enig oog voor de oorzaak. De lidstaten hebben tot op heden nauwelijks iets aan harmonisatie op dit moeilijke rechtsgebied gedaan, maar het Comité is van opvatting dat in ieder geval de behoefte van gehandicapten aan aanvullende ondersteuning geen reden meer mag vormen voor het weigeren van een verblijfsvergunning.

2.2.3. Nog altijd worden EU-burgers bij indiensttreding bij de overheid van een andere lidstaat vaak gediscrimineerd bij het bepalen van het aantal jaren beroepservaring en daarmee bij inschaling of bevordering. Maar ook in de particuliere sector zijn er geen dwingende bepalingen voor waardering van beroepservaring en diploma's. Doorgaans hebben de sociale partners in dit verband geen voorzieningen in de cao's opgenomen en hangt de waardering dan ook vaak af van individuele afspraken tussen werkgever en werknemer.

2.2.4. Vertrekken scholieren, mensen die een beroepsopleiding volgen of studenten naar een andere lidstaat alvorens hun opleiding geheel te hebben afgesloten, dan worden de reeds doorlopen jaren en de daarbij opgedane kennis later vaak niet erkend. De desbetreffende periode is dus waardeloos geworden, examens moeten opnieuw worden gedaan en op die manier wordt de opleidingsduur onnodig verlengd. De huidige erkenningsregelingen hebben doorgaans uitsluitend betrekking op volledig afgesloten opleidingen en er wordt dus nauwelijks rekening gehouden met de problemen van kinderen die van de ene lidstaat naar de andere verhuizen.

2.2.5. In het actieprogramma van de conferentie van EU-ministers van onderwijs(8) wordt nog een reeks problemen op het gebied van onderwijs en opleiding in kaart gebracht. Deze moeten zo snel mogelijk worden opgelost.

2.2.6. Burgers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven (b.v. als werknemer of huwelijkspartner van een EU-burger) hebben toch al met allerlei problemen te maken, en deze worden alleen maar groter wanneer zij naar een andere lidstaat (mee)verhuizen. Worden deze mensen door in andere lidstaten gevestigde ondernemingen uitgezonden dan is er vaak wel een oplossing voorhanden, maar voor veel problemen op het gebied van het vrije verkeer van werknemers geldt dat nog niet. Ondanks legaal verblijf hebben zij vaak geen toegang tot bepaalde beroepen, omdat deze om de een of andere reden uitsluitend door de burgers van de lidstaat van ontvangst of door andere EU-burgers mogen worden uitgeoefend. Het gaat het bestek van dit advies echter te buiten om alle kwesties te behandelen waarmee onderdanen van derde landen worden geconfronteerd. Het Comité wil er echter wel op wijzen dat de hiermee samenhangende kwesties via intensievere coördinatie van het migratiebeleid door de EU moeten worden opgelost. Wordt immigratie uit derde landen naar de afzonderlijke lidstaten als een onderwerp van EU-beleid beschouwd, dan moeten logischerwijze ook de problemen van betrokkenen gemeenschappelijk worden aangepakt. Daarbij dient het streven erop te zijn gericht, legale immigranten op voet van gelijkheid van de binnen de EU bestaande verkeersvrijheden te laten profiteren.

2.2.7. Een van de moeilijkste en meest slepende problemen om tot werkelijk vrij verkeer van werknemers te komen, betreft de pensioenopbouw in een ander land en de mogelijkheid om de in cao's genoemde rechten, vooral aanvullende pensioenrechten, mee te nemen. Er moet opnieuw worden gezocht naar een oplossing van dit probleem, zowel ten behoeve van het vrije verkeer tussen de huidige 15 lidstaten als om dit vrije verkeer ook voor de kandidaatlanden mogelijk te maken.

2.3. Ook de op handen zijnde uitbreiding van de Unie vormt aanleiding voor het Comité om er bij de EG-instellingen nogmaals op aan te dringen, prioriteit te verlenen aan kwesties en problemen in verband met mensen die in een andere lidstaat dan die van herkomst werken, het vrije verkeer van personen en de desbetreffende problemen zo snel mogelijk op te lossen.

3. Urgentie van het advies

3.1. Het is de bedoeling dat de Unie de komende jaren wordt uitgebreid met een groot aantal landen die structurele verschillen met de huidige lidstaten vertonen. Daardoor zal vaker en op talloze wijzen een beroep worden gedaan op het recht om zich vrij binnen de Unie te bewegen en in andere lidstaten te werken.

3.2. Tot op heden bleek de Unie, met slechts 15 lidstaten, nog altijd niet in staat om een bevredigende regeling te vinden voor kwesties op het gebied van sociale zekerheid, fiscaliteit, eliminatie van discriminatie, wederzijdse erkenning van diploma's, opleidings- en loopbaanduur, alsmede met betrekking tot de samenwerking van de nationale sociale, justitiële en politiële autoriteiten.

3.3. Met name werknemers die in een andere lidstaat werken, maar wier gezinsleden in het land van oorsprong blijven, hebben te maken met fiscale problemen. Vaak worden zij anders dan de burgers van het land waar zij werken behandeld. De desbetreffende gevallen variëren van het niet-erkennen van een tweede woonplaats tot het negeren van het feit dat men kinderen heeft.

3.4. Ook de posities van werknemers die van hun vrije-verkeersrechten gebruik maken en die van gezinsleden die in de lidstaat van herkomst blijven, zijn nog altijd niet integraal geregeld vanwege de uiteenlopende sociale-zekerheidsstelsels van de lidstaten (b.v. op het gebied van de ziektenkostenverzekering); reeds lang bestaande Europese sociale-zekerheidsregelingen als Verordening 1408/71/EEG(9) doen daar niets aan af. Deze regeling heeft al met al haar waarde bewezen, maar met name het samenvallen van fiscale en door sociale afdrachten gefinancierde stelsels leidt tot problemen. Voorts hebben vooral gepensioneerden met moeilijkheden te kampen wanneer bepaalde sociale-zekerheidsvoorzieningen in hun land van herkomst niet blijken te bestaan.

3.5. Genoemde stelsels van de huidige 15 lidstaten kunnen nauwelijks op elkaar worden aangesloten en de daaruit voortvloeiende distorsies zullen door de uitbreiding alleen maar worden verscherpt.

3.6. Er is slechts gedeeltelijk een oplossing gevonden voor de in het verslag-Veil (1997) en de in de adviezen van het Comité aangeroerde problemen. Het is cruciaal dat een en ander afdoende vóór de toetreding wordt geregeld want daarna zal het aanzienlijk moeilijker worden om oplossingen te vinden. Het is toch juist ook in het belang van de toekomstige EU-burgers dat zij straks te maken krijgen met deugdelijke en toepasbare vrije verkeersregels en dat er voorzieningen bestaan voor advisering en voorlichting. Overigens wordt de toetredingslanden zelf onnodige rompslomp bespaard wanneer de noodzakelijke wijzigingen in de communautaire verworvenheden reeds vóór de uitbreiding worden aangebracht.

3.7. Weliswaar is de interne markt op een aantal gebieden nagenoeg een feit, maar de fraudebestrijding is de kinderschoenen niet of slechts nauwelijks ontgroeid. Dit laatste blijkt wel heel duidelijk uit de stand van zaken betreffende de bestrijding van illegale tewerkstelling, uitkeringsfraude, ontduiking van inkomstenbelasting en sociale afdrachten of illegale praktijken in met name de detacheringsbranche.

3.7.1. Het is voor de ministeries van justitie en de vervolgingsautoriteiten van de landen van ontvangst praktisch onmogelijk om vonnissen in civiele zaken tegen en opgelegde straffen aan wederrechtelijk handelende arbeidsbemiddelaars of detacheringsfirma's in het land van herkomst ten uitvoer te laten leggen, en hetzelfde geldt voor het innen van boetes. Reden daarvoor is de afwezigheid van Europese regelingen: zo kan men doorgaans niet aan betrouwbare gegevens komen over een onderneming en de sociale-zekerheidsbijdragen die deze werkelijk in het land van herkomst betaalt, omdat er noch een Europees handelsregister noch een gezamenlijke databank van de nationale sociale-zekerheidsinstanties bestaat.

3.7.2. Werknemers die door malafide werkgevers of arbeidsbemiddelaars in een andere lidstaat worden aangeworven, ontberen nagenoeg iedere mogelijkheid om hun rechten uit te oefenen. Dit is vooral het geval wanneer betrokkene in de lidstaat van ontvangst geen vervolgbetrekking vindt of geen lid van een vakvereniging is. Voorts dragen taalbarrières en moeilijkheden bij het voortzetten van een procedure na terugkeer in de lidstaat van herkomst ertoe bij dat dergelijke bedrieglijke praktijken niet kunnen worden aangepakt. Daarnaast maken het gebrek aan samenwerking tussen de politie-autoriteiten en wederzijdse erkenning van vonnissen en bekeuringen de zaak er alleen maar erger op. De georganiseerde criminaliteit profiteert steeds vaker van deze gebreken, en daaraan moet dringend een einde worden gemaakt. Nagegaan moet worden of er een Europese instantie kan worden opgericht die ondersteuning biedt bij de uitoefening van verworven rechten.

4. Conclusies - Behoefte aan regelgeving

4.1. Randvoorwaarden

4.1.1. Immigratie: een gemeenschappelijke aangelegenheid van alle lidstaten

4.1.1.1. Reeds nu kan immigratie alleen maar gemeenschappelijk worden aangepakt. Verblijven onderdanen van derde landen eenmaal rechtmatig in een lidstaat, dan kunnen zij zich vrij binnen de gehele Unie verplaatsen. Verder blijven verstoringen door illegale immigratie op de arbeidsmarkt van lidstaat A (b.v. in het Middellandse Zeegebied of aan de huidige oostgrens van de Unie) niet tot dat ene land beperkt. Daarom vormt dit een probleem voor alle lidstaten. Het is dan ook dringend zaak dat de coördinatie van het immigratiebeleid wordt opgevoerd.

4.1.2. Het vrije verkeer na de uitbreiding

4.1.2.1. Het is de bedoeling dat na de uitbreiding een volledig vrij verkeer van werknemers zonder enige vorm van discriminatie tot stand wordt gebracht. Er zullen wel maatregelen moeten komen om de te verwachten immigratiestromen over periodes, landen en sectoren te spreiden en ervoor te zorgen dat het vrije verkeer van werknemers ook na de uitbreiding op acceptatie kan rekenen. Daarbij moet worden voorkomen dat mogelijke emigranten uit de toetredingslanden zich op een gering aantal, aangrenzende lidstaten concentreren.

4.1.2.2. Met name in de regio's die aan de huidige buitengrenzen van de Unie liggen, dienen de regelingen voor het vrije verkeer in ieder geval een overgangsperiode te bevatten om mogelijke economische en sociale scheeftrekkingen aldaar te vermijden. Gegeven de uitermate grote koopkracht- en loonverschillen bestaat namelijk het grote gevaar dat grensoverschrijdende pendelaars uit de toetredingslanden lonen accepteren waarmee de mensen uit de betrokken gebieden niet rondkomen. Gevolg is dat lokale werknemers werkloos worden en ondernemingen met een concurrentienadeel te maken krijgen. Het valt niet uit te sluiten dat een dergelijke situatie afbreuk doet aan de acceptatie van het vrije verkeer van werknemers.

4.1.2.3. Al met al mag de EU, in afwachting van een dynamische economische ontwikkeling in de toetredingslanden, niet een defensieve strategie hanteren. Voor zover overgangsmaatregelen ter beperking van het vrije verkeer van werknemers noodzakelijk worden geacht, dienen per regio en per sector gedifferentieerde oplossingen te worden gezocht, moet voor zo kort mogelijke termijnen worden gekozen, dienen criteria voor periodieke bijstelling en herziening te worden overeengekomen, om de maatregelen flexibel te kunnen uitvoeren.

4.1.3. Vergelijkbare en beschikbare gegevens van de sociale-zekerheidsinstellingen

4.1.3.1. Het Comité stelt voor, erover na te denken om op de lange termijn een Europese, dat wil zeggen een gemeenschappelijke databank van de sociale-zekerheidsinstellingen op te richten om werknemers bij te staan bij het verkrijgen van inzicht in loopbaanduur en afdracht van sociale premies, een einde aan illegale praktijken te maken en het werk van de sociale- en controle-autoriteiten te vergemakkelijken. In dit bestand dienen gegevens met betrekking tot arbeidscontracten, afdrachten van sociale premies en uitkeringsrechten te worden opgenomen. Daarbij dient op de bescherming van persoonsgegevens te worden gelet.

4.1.3.2. Het is echter duidelijk dat oprichting van een dergelijke databank uit kostenoverwegingen en wegens de verschillen tussen de nationale systemen op korte termijn een utopie is. Dat neemt evenwel niet weg dat er stappen moeten worden ondernomen om de oprichting ervan te vergemakkelijken. Als tussenstap moet er in ieder geval naar het voorbeeld van een uniform EU-model een sociale-verzekeringskaart worden ingevoerd die door de computer kan worden gelezen en waarop de desbetreffende gegevens worden opgeslagen(10).

4.1.4. Beschikbaarheid van de gegevens uit de nationale handelsregisters

4.1.4.1. Hoewel de interne markt nagenoeg een feit is, blijft het voor werkzoekenden, controle-instanties, arbeidsbureaus, advocaten, zakenlieden, klanten en gerechten een moeilijk en tijd- en kostenverslindend karwei om betrouwbare informatie te verkrijgen over de maatschappelijke zetel, de geregistreerde eigenaren en de actuele status (nog ingeschreven of reeds in staat van faillissement) van een in een andere lidstaat gevestigde onderneming. Een kleine minderheid van malafide ondernemers maakt op talloze wijzen gebruik van de desbetreffende mazen om bijvoorbeeld op bedrieglijke wijze mensen aan te werven.

4.1.4.2. Het Comité stelt daarom voor om als tussenstap uniforme EG-voorschriften uit te vaardigen met betrekking tot gegevens en regelingen die de lidstaten bij inschrijving van een onderneming in ieder geval moeten eisen c.q. naleven met het oog op gegevensuitwisseling en het verschaffen van inlichtingen waar andere lidstaten behoefte aan hebben. Bovendien moet worden nagegaan of de nationale handelsregisters op lange termijn tot een publiek toegankelijk Europees gegevensbestand kunnen worden samengevoegd.

4.1.5. Betere advisering bij e- en immigratie

4.1.5.1. Bonafide aanbieders van adviesdiensten in de vorm van grensoverschrijdende arbeidsbemiddeling ten behoeve van EU-burgers die naar een andere lidstaat willen trekken, dienen een uniform Europees certificaat te krijgen om deze burgers te beschermen tegen aanbieders die zonder kennis van zaken slechts uit winstbejag handelen, terwijl de desbetreffende diensten gratis of tegen een geringe vergoeding door overheidsinstanties of non-profit-organisaties worden verricht. Het Comité stelt daarom voor om de desbetreffende werkzaamheden bij richtlijn aan non-profit-organisaties en overheidsinstanties met een certificaat voor te behouden. In ieder geval moet het in de gehele EU, via opname van de desbetreffende IAO-regelingen in het EG-recht, worden verboden om werknemers te laten betalen voor arbeidsbemiddeling door particuliere dienstverleners.

4.1.5.2. Verder wordt de Commissie verzocht om nog intensiever te werken aan het opzetten en ondersteunen van een netwerk voor advies en hulp voor migranten dat een breder pakket dan EURES aanbiedt. Het is een goede zaak dat de Unie op dit gebied reeds behoorlijk wat financiële middelen ter beschikking stelt, maar vooral de uitbreiding zal nog meer geld vergen. Verder zijn de overdracht van know-how en de beschikbaarstelling van de bij advisering en ondersteuning wezenlijke informatie even zo belangrijk als financiële steun voor adviesnetwerken.

4.1.5.3. Voorts dienen de activiteiten van publieke advies- en bemiddelingsinstanties, vakverenigingen, sociale instanties, beroeps- of sectorale verenigingen en andere non-profitorganisaties nauwer aan elkaar te worden gekoppeld. Dat het hier in wezen om een publieke taak gaat, dienen de activiteiten van NGO's ter zake te worden gesubsidieerd. Ook moeten er vooral EU- en nationale subsidies komen voor het inzetten van speciale adviseurs en het opstellen, vertalen en verspreiden van informatiemateriaal.

4.1.6. Verbeteringen met betrekking tot EURES

Aan EURES moet nog veel meer bekendheid worden gegeven en ook dient het professioneel gehalte van dit netwerk substantieel te worden verhoogd. Het Comité verwijst in dit verband nadrukkelijk naar de desbetreffende voorstellen van het verslag-Veil, en zou graag zien dat de publiciteits- en informatiecampagne nog verder wordt geïntensiveerd.

4.1.6.1. Ook moet de door het netwerk aangeboden informatie veel fijnmaziger en gemakkelijker toegankelijk worden. Via EURES verspreide vacatures dienen nauwkeurige inlichtingen te bevatten over het loon, de duur van de arbeidsovereenkomst, de werktijden, de plaats waar de arbeid wordt verricht, eventueel benodigde talenkennis en vaardigheden.

4.1.6.2. Daarnaast moet EURES nog nauwer gaan samenwerken met de sociale partners, vooral op nationaal en sectoraal niveau, om aan de nodige actuele informatie te komen en de mensen zo nauwkeurig mogelijk te kunnen informeren over in andere lidstaten gestelde eisen en de levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden aldaar.

4.1.6.3. Voorts moeten ten behoeve van de tenuitvoerlegging van Richtlijn 1612/68 in ieder geval alle on-line-vacatures van de nationale arbeidsbureaus (betrekkingen voor bepaalde dan wel onbepaalde duur) ook via EURES worden verspreid. Het Comité schaart zich achter de actie die de Commissie hiertoe onlangs heeft ondernomen.

4.1.7. Strafvonnissen en bekeuringen moeten gemakkelijker ten uitvoer kunnen worden gelegd

Ten einde malafide werkgevers in met name het detacheringswezen effectief te kunnen bestrijden, dient ervoor te worden gezorgd dat strafvonnissen en bekeuringen ter attentie van werkgevers die hun wettelijke verplichtingen betreffende bijv. de betaling van het minimumloon en sociale-zekerheidsafdrachten niet nakomen, in de gehele Unie ten uitvoer kunnen worden gelegd. Het Comité stelt in dit verband voor om de respectieve bilaterale overeenkomsten door een richtlijn te vervangen.

4.2. Verdere initiatieven

4.2.1. Voorts stelt het voor dat de Commissie de Waarnemingspost voor de interne markt van het Comité regelmatig over de volgende onderwerpen en activiteiten informeert:

- coördinatie van de activiteiten van overheidsinstanties, EURES en non-profitorganisaties;

- vergunningen voor non-profitorganisaties die op migratiegebied actief zijn;

- coördinatie van de inhoudelijke en financiële ondersteuning van adviesnetwerken;

- onderzoek en statistieken met betrekking tot het vrije verkeer van personen; en

- ondersteuning van de lidstaten en sociale partners met betrekking tot alle kwesties die met het vrije verkeer van personen samenhangen.

4.2.2. Gehandicapten en andere personen die zich gedurende een langere periode rechtmatig in een andere lidstaat hebben opgehouden, mag het verblijf niet worden ontzegd enkel en alleen op grond van het feit dat zij bijstand aanvragen

Het Comité stelt voor, de desbetreffende richtlijnen dusdanig aan te vullen dat:

- een verzoek om bijstand dat wordt ingediend door mensen die reeds lang in een andere lidstaat verblijven als zodanig geen reden voor de nationale autoriteiten meer mag vormen om dat verblijf te beëindigen; en dat

- een beroep op aanvullende bijstand door gehandicapten evenmin een dergelijke reden oplevert.

4.2.3. Rechtmatig verblijf gedurende een langere periode dient automatisch recht op een permanente verblijfsvergunning te geven.

Het Comité stelt voor de bestaande regelingen dusdanig te wijzigen dat werknemers en hun gezinnen uiterlijk na een rechtmatig verblijf van vijf jaar van rechtswege een permanente verblijfsvergunning van de lidstaat in kwestie krijgen, zonder dat daarvoor een specifieke aanvraag moet worden ingediend.

4.2.4. Identificatie van goede praktijken

Voor sommige problemen in verband met het vrije verkeer van werknemers werd op gedecentraliseerd niveau een oplossing gevonden. De gegevensbank PRISM van de Waarnemingspost voor de interne markt van het Comité bevat een aantal van deze oplossingen, bijvoorbeeld het Euregio-initiatief waarbij de rechten van werknemers in een regio middels samenwerking van vakverenigingen in België, Nederland en Duitsland worden beschermd of de vrijwillige overeenkomst inzake sociale-zekerheidsbijdragen, waarbij één enkel administratief systeem werd ingevoerd met betrekking tot het vakantiegeld van tijdelijke arbeidskrachten die van Duitsland naar Frankrijk en andersom migreren. Een aantal nog bestaande problemen voor de werknemers zou dus wellicht kunnen worden opgelost door dergelijke initiatieven systematisch in kaart te brengen.

Brussel, 28 maart 2001.

De voorzitter

van de het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Zie bijlage.

(2) In West-Duitsland bedraagt het bruto uurloon voor een vakman in de verwerkende industrie 28,50 DM. In het westen van Polen ligt het op 4,80 DM (1:6) en in het oosten van dat land slechts op 2,70 DM (1:11).

(3) Boeri, Tito en Brüchker, Herbert: Het effect van de uitbreiding naar het Oosten op inkomen en werkgelegenheid in de huidige lidstaten; studie verricht in opdracht van de Commissie, DG Werkgelegenheid en sociale zaken, gepubliceerd op 23 mei 2000; Berlijn en Milaan, 2000.

(4) DIW-Wochenbericht 21/2000 (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung): De uitbreiding naar het Oosten - Geen massale immigratie te verwachten; Berlijn 2000; de studie is opgedeeld in twee delen. In het eerste gedeelte worden de onderzoeksresultaten van het DIW over de omvang van de toekomstige immigratie uit de Midden- en Oost-Europese landen samengevat. In het tweede gedeelte, dat is samengesteld door het Institut zur Zukunft der Arbeit (IZA), worden de mogelijke loon- en werkgelegenheidseffecten van de immigratie geanalyseerd.

(5) EURES (het "netwerk van verbindingen tussen de openbare diensten voor arbeidsvoorziening van de lidstaten") heeft ten doel het vrije verkeer van werknemers van de 17 lidstaten van de Europese Economische Ruimte te vergemakkelijken. Aangesloten zijn genoemde openbare diensten, vakverenigingen en werkgeversorganisaties. Het netwerk wordt door de Commissie gecoördineerd.

(6) Verslag van de werkgroep op hoog niveau onder voorzitterschap van mevrouw Veil over kwesties in verband met het vrije verkeer (18 maart 1997 - internet: http://europa.eu.int/comm/internal_market/de/people/hlp/hlphmtl.htm), hier kortweg verslag-Veil genoemd, blz. 25 e.v. van de internet-versie.

(7) Zie de ESC-adviezen over de "Mededeling van de Commissie getiteld 'Een actieplan voor het vrije verkeer van werknemers'" (PB C 235 van 27.7.1998, blz. 82) en over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende het recht van onderdanen van derde landen om binnen de Gemeenschap te reizen" (PB C 153 van 28.5.1996, blz. 38).

(8) Persmededeling 1298/00 (perscommuniqué 420) van 9 november 2000

(9) PB L 149 van 5.7.1971, blz. 2

(10) De opmerkingen in het verslag-Veil (zie blz. 53 van de internet-versie) over de leesbaarheid van computerkaarten van de sociale-zekerheidsinstellingen van de lidstaten gaan ook in deze richting.

BIJLAGE

bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

1. Percentage actieven (tussen 15 en 64 jaar)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2. Onderdanen van het land van ontvangst

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3. Onderdanen van een andere lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4. Onderdanen van derde landen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

EUROSTAT 2000.