MEDEDELING VAN DE COMMISSIE aan de Intergouvernementele Conferentie voor de hervorming van de instellingen

Onderwerp: Interne organisatie van de Commissie

1. In haar advies van 26 januari 2000 betreffende de institutionele hervormingen waartoe moet worden overgegaan om de Unie en haar instellingen op de uitbreiding voor te bereiden [1], heeft de Commissie voorgesteld de samenstelling van het college te herzien, hetzij door het aantal leden van de Commissie tot twintig te beperken, in welk geval een op gelijkheid gebaseerd rotatiesysteem in het Verdrag zou worden ingeschreven, hetzij door te bepalen dat het college steeds uit een onderdaan van elke lidstaat bestaat, hetgeen gepaard zou gaan met een belangrijke reorganisatie van de Commissie.

[1] COM (2000) 34 - Aanpassing van de instellingen voor een geslaagde uitbreiding (26 januari 2000).

Onafhankelijk van het besluit dat uiteindelijk met betrekking tot de samenstelling van de Commissie zal worden genomen, d.w.z. onverschillig of deze steeds een onderdaan van elke lidstaat onder haar leden zal tellen dan wel op korte of middellange termijn een op gelijkheid gebaseerd rotatiesysteem wordt ingevoerd, wordt de Commissie vaak verzocht de maatregelen die zij in haar advies vooropstelt om na de uitbreiding het vermogen tot besluitvorming van de instelling te behouden en de collegialiteit te bewaren, toe te lichten. In deze mededeling worden de in de Verdragen aan te brengen wijzigingen beschreven en wordt geschetst waarin bepaalde autonome aanpassingen van de werking van de Commissie zouden kunnen bestaan.

2. De hier onderzochte vragen, die betrekking hebben op de structuur en de organisatie van de werkzaamheden van het college, moeten worden onderscheiden van de interne hervorming waarmee bij het aantreden van de huidige Commissie een aanvang is gemaakt. Deze laatste hervorming betreft de modernisering en verbetering van de werking van de administratie en moet tot een goed einde worden gebracht, ongeacht het aantal leden van het college.

3. Er moet in velerlei opzichten over de structuur en de organisatie van de werkzaamheden van het college worden nagedacht, onverschillig hoeveel leden het telt.

De taken van de Commissie zijn sinds het begin van de opbouw van Europa sterk geëvolueerd. In het begin besteedde de Commissie haar middelen hoofdzakelijk aan de toepassing van het Gemeenschapsrecht en het uitstippelen van een Europees beleid op de verschillende gebieden waarop de Gemeenschap bevoegd was, waarmee zij zich voorbereidde op de uitoefening van haar initiatiefrecht. Bij deze fundamentele opdracht komen de tenuitvoerlegging van het communautaire beleid op de verschillende gebieden en de uitvoering van de begroting en van de communautaire programma's, waarvoor heden ten dage veel meer middelen vereist zijn. Bovendien zijn de taken van de Europese Unie thans verscheidener en complexer. Het relatieve belang van de verschillende taken is geëvolueerd en bij de organisatie van de werkzaamheden van het college moet met deze verandering rekening worden gehouden.

De Commissie moet bij de uitoefening van deze beheerstaken ten volle blijk geven van de snelheid en efficiëntie die dankzij de moderne informatie- en communicatiemiddelen mogelijk zijn. Van de Commissie wordt verwacht dat zij snel optreedt en reageert.

Een andere factor in de aan de gang zijnde evolutie is dat door de uitbreiding het grondgebied van de Unie veel groter zal worden. Er zal bij de organisatie van de werkzaamheden van het college rekening moeten worden gehouden met de noodwendigheden die voortvloeien uit het vereiste om met de verantwoordelijken van een groter aantal lidstaten duurzame contacten te onderhouden.

4. De organisatie die moet worden uitgewerkt om de Commissie in deze nieuwe context haar slagvaardigheid te doen behouden, zal in elk geval van dien aard moeten zijn dat het collegialiteitsbeginsel wordt geëerbiedigd. Dit beginsel houdt in dat elk lid van de Commissie, onverschillig van welke lidstaat hij of zij de nationaliteit bezit, op voet van de gelijkheid aan de besluitvorming deelneemt en dat alle leden van het college collectief voor de besluiten verantwoordelijk zijn.

De Commissie heeft in haar voornoemd advies gewezen op het grondige verschil dat bestaat tussen de rol en de werking van het college en die van een nationale regering, waarvan de samenhang op het behoren tot eenzelfde politieke strekking of op coalitiebelangen berust en die voor de verwezenlijking van haar beleidsprogramma op een parlementaire meerderheid steunt. Dit verklaart waarom nationale regeringen uit een groot aantal ministers kunnen bestaan, zonder dat hun vermogen tot handelen daardoor wordt verzwakt. Het spreekt vanzelf dat in het huidige ontwikkelingsstadium van het institutionele stelsel van de Unie een dergelijke situatie uitgesloten is. Wat de Commissie betreft, vinden zowel haar legitimiteit als haar coherentie hun grondslag niet alleen in de procedure volgens welke zij wordt benoemd, maar ook in haar collegiale werking. Er zijn andere vormen van evenwicht denkbaar, bijvoorbeeld op grond van een andere wijze van benoeming van de voorzitter van de Commissie. Dit zou fundamentele ontwikkelingen van het institutionele kader vereisen.

5. Alvorens te schetsen welke hervormingen denkbaar zijn, is het nuttig nog eens uiteen te zetten hoe op het ogenblik het collegialiteitsbeginsel in de organisatie van de werkzaamheden van het college tot uiting komt.

- De voorzitter wijst aan elk lid van de Commissie een aantal arbeidsterreinen toe waarop hij of zij verantwoordelijk is, vanaf de voorbereiding van de werkzaamheden van de Commissie tot en met de uitvoering van haar besluiten. De besluiten worden echter niet door het verantwoordelijke lid alleen, maar door het college in zijn geheel genomen.

- De besluiten worden genomen tijdens - in beginsel wekelijkse - vergaderingen van het college, waaraan alle leden van de Commissie deelnemen. De Commissie besluit op voorstel van een van haar leden, in de regel maar niet noodzakelijkerwijs het lid dat op het betrokken terrein verantwoordelijk is. Er worden vaak besluiten bij consensus genomen. Soms wordt over een besluit gestemd; het is dan aangenomen, wanneer het de stemmen van de volstrekte meerderheid van de leden van de Commissie verkrijgt.

- De voorzitter kan voor bepaalde onderwerpen of sectoren uit de leden van de Commissie werkgroepen vormen, waarvan hij de voorzitter aanwijst. Deze werkgroepen bezitten geen beslissingsbevoegdheid, maar bereiden de latere beraadslagingen van het college voor.

- De vergaderingen van het college worden voorbereid tijdens vergaderingen van de kabinetschefs van de leden van de Commissie, zodat deze laatsten aan de beraadslagingen van het college kunnen deelnemen met een gedegen kennis van de dossiers op terreinen die niet direct tot hun verantwoordelijkheid behoren. De besluitvorming is dus werkelijk collegiaal.

- Om tijdens de vergaderingen van de Commissie werk en tijd te besparen, is de besluitvorming bij wege van een schriftelijke procedure ingevoerd. De tekst van het ontwerpbesluit wordt aan alle leden van de Commissie ter kennis gebracht. Bij het verstrijken van de overeengekomen termijn geldt het besluit als aangenomen, tenzij een lid binnen die termijn vraagt dat het voorstel ter vergadering wordt besproken.

- Tenslotte kan de Commissie een van haar leden machtigen in haar naam duidelijk omschreven maatregelen van beheer of bestuur te nemen. Het collegialiteitsbeginsel wordt geëerbiedigd, omdat op grond van de machtiging slechts onder de door het college vastgestelde strikte voorwaarden kan worden gehandeld en de machtiging uitsluitend betrekking heeft op besluiten waarbij er geen sprake is van een belangrijke discretionaire bevoegdheid, of op voorbereidende werkzaamheden. De op grond van de machtiging genomen besluiten worden ter kennis van alle leden van de Commissie gebracht.

6. De hervormingen van de structuur en de organisatie van de werkzaamheden van het college zijn een zaak van ten dele de Verdragen [2] en ten dele autonome aanpassingen, bijvoorbeeld op te nemen in het Reglement van orde van de Commissie.

[2] In deze medeling wordt slechts naar het EG-Verdrag verwezen, maar de noodzakelijke aanpassingen zullen ook in het EGKS-Verdrag en het Euratom-Verdrag moeten worden aangebracht.

De bepalingen van de Verdragen betreffende de structuur van de Commissie moeten tot het noodzakelijke minimum beperkt blijven. Veeleer dan haar interne organisatie in bijzonderheden vast te leggen, zal de Intergouvernementele Conferentie bijgevolg de voorzitter de bevoegdheid moeten toekennen om naar gelang van de behoeften de organisatorische maatregelen te treffen die voor de goede werking van het college vereist zijn. De door de Commissie in haar voornoemd advies van 26 januari voorgestelde wijzigingen van het Verdrag moeten in die zin worden opgevat. Zonder afbreuk te doen aan de autonomie van de instelling, bevestigen deze wijzigingen de rol die de voorzitter speelt om voor een efficiënte werking van de Commissie te zorgen.

I. In de Verdragen aan te brengen wijzigingen

7. Op het ogenblik bevatten de Verdragen slechts een beperkt aantal bepalingen die betrekking hebben op de interne organisatie van de Commissie:

- de Commissie werkt onder de politieke leiding van haar voorzitter (artikel 219, eerste alinea, van het EG-Verdrag);

- de besluiten van de Commissie worden genomen bij meerderheid van stemmen van haar leden (artikel 219, tweede alinea, van het EG-Verdrag); het quorum is in het Reglement van orde vastgesteld (artikel 219, derde alinea, van het EG-Verdrag) [3] ;

[3] Volgens het Reglement van orde wordt dit quorum gevormd door de meerderheid van de leden, maar de leden zijn gehouden alle vergaderingen bij te wonen (artikelen 7 en 5 van het Reglement van orde van de Commissie, PB L 252 van 25.9.1999, blz. 41).

- de Commissie kan uit haar leden één of twee vice-voorzitters benoemen (artikel 217 van het EG-Verdrag);

- de Commissie stelt haar reglement van orde vast teneinde haar werking en die van haar diensten te verzekeren (artikel 218, lid 2, van het EG-Verdrag).

8. De in punt 5 hierboven beschreven interne organisatie van de Commissie is dus grotendeels in haar Reglement van orde geregeld. Teneinde de voorzitter meer mogelijkheden te geven om de werkzaamheden van het college te organiseren en hem daartoe nieuwe bevoegdheden toe te kennen, zijn wijzigingen van de Verdragen noodzakelijk. Afgezien van zijn rol bij de samenstelling van de Commissie, is het enige bijzondere recht waarover de voorzitter op het ogenblik krachtens het Verdrag beschikt, dat wat is neergelegd in artikel 219, eerste alinea, dat bepaalt dat de Commissie onder de politieke leiding van haar voorzitter werkt.

9. De Commissie heeft bijgevolg in haar voornoemd advies van 26 januari een aantal wijzigingen van de Verdragen voorgesteld [4]. De hieronder besproken wijzigingen, die, gezien de in punt 3 hierboven beschreven factoren van de aan de gang zijnde evolutie, nu reeds nuttig zijn, zijn a fortiori noodzakelijk om de rol van de voorzitter te versterken, mocht het huidige aantal leden van de Commissie toenemen.

[4] Zie de bijlage voor een overzicht van de voorstellen tot wijziging van het Verdrag, hierna in cursief vermeld.

(1) De Commissie beveelt in haar advies "een aanzienlijke uitbreiding aan van de bevoegdheden van de voorzitter om portefeuilles en diensten al dan niet aan de leden van de Commissie toe te vertrouwen. Hieruit vloeit voort dat bepaalde Commissarissen eventueel slechts nauwkeurig omschreven opdrachten zouden hebben. Deze keuze zou door de voorzitter moeten worden gemaakt."

In het Reglement van orde van de Commissie komt een gelijkaardige bepaling voor [5]. Door deze in het Verdrag in te schrijven zou aan de voorzitter de nodige politieke manoeuvreerruimte kunnen worden gegeven om de verantwoordelijkheden zo goed mogelijk te verdelen. Mocht het huidige aantal leden van de Commissie toenemen, zou het stellig boven een kunstmatige verdeling van de administratieve structuren verkieslijk zijn dat aan een aantal leden van de Commissie specifieke taken worden toevertrouwd waarvoor niet noodzakelijkerwijs ondersteuning door een volledig directoraat-generaal vereist is [6].

[5] Artikel 3 van het Reglement van orde bepaalt: "De voorzitter kan aan de leden van de Commissie een speciaal arbeidsterrein toewijzen waarop zij voor de voorbereiding van de werkzaamheden van de Commissie en de uitvoering van haar besluiten in het bijzonder verantwoordelijk zijn. Ook kan hij de aldus toegewezen taken te allen tijde wijzigen." Het Reglement van orde (waarin voordien was bepaald dat de Commissie de arbeidsterreinen toewees) werd in deze zin gewijzigd om gevolg te geven aan de verklaring (nr. 32) van de conferentie die tot het Verdrag van Amsterdam heeft geleid ("de voorzitter van de Commissie [moet] een ruime discretonaire bevoegdheid [...] hebben inzake de toewijzing van taken binnen de Commissie en de eventuele herverdeling van die taken tijdens een Commissiemandaat").

[6] De deelneming aan de werkzaamheden van de Intergouvernementele Conferentie is een goed voorbeeld van een taak die geen belangrijke administratieve ondersteuning vereist.

De Commissie stelt bijgevolg voor het nieuwe artikel 217, derde alinea, van het EG-Verdrag de volgende tekst voor: "De voorzitter kan de leden van de Commissie, voor hun gehele ambtstermijn of voor een gedeelte daarvan, specifieke opdrachten of taken toewijzen, daarbij in voorkomend geval steunend op administratieve diensten."

(2) De Commissie beveelt in haar advies aan dat in het Verdrag wordt voorzien in "de mogelijkheid dat Commissarissen het optreden van bepaalde collega's coördineren en leiden die onder hun gezag zouden vallen; de meest logische oplossing zou erin bestaan dat in het Verdrag hiertoe specifieke bevoegdheden worden verleend aan de vice-voorzitters, die talrijker zouden kunnen zijn dan momenteel in het Verdrag is bepaald".

Sinds het Verdrag van Maastricht kan de Commissie uit haar leden één of twee vice-voorzitters benoemen [7]. Tijdens de huidige conferentie is de vraag aan de orde gesteld of dit aantal zou kunnen worden verhoogd. Nu hangt het aantal vice-voorzitters natuurlijk af van de taken waarmee de voorzitter hen wenst te belasten, en van de structuur die hij tot stand wenst te brengen. Bijgevolg zou in het Verdrag de voorzitter de mogelijkheid moeten worden geboden het aantal vice-voorzitters te bepalen die hem kunnen helpen op bepaalde gebieden de samenhang van het optreden van de Commissie te waarborgen.

[7] Oorspronkelijk werden de vice-voorzitters door de lidstaten benoemd. Het aantal vice-voorzitters is niet altijd hetzelfde geweest. Van 1958 tot en met 1972 waren er drie vice-voorzitters op negen leden (behalve tussen 1967 en 1970, de drie jaren die volgden op de fusie van de uitvoerende instellingen van de drie Gemeenschappen, toen er vier vice-voorzitters op veertien leden waren). Van 1973 tot en met 1985 waren er vijf vice-voorzitters op dertien (vanaf 1982 op veertien) leden en van 1985 tot en met 1992 zes vice-presidenten op zeventien leden.

Op het ogenblik is het de Commissie die het besluit tot benoeming van de vice-voorzitters neemt. De politieke realiteit maakt echter dat niet alleen de verdeling van de portefeuilles maar ook de benoeming van de vice-voorzitters plaatsvinden vóór de vertrouwensstemming in het Parlement en de benoeming door de regeringen van de lidstaten. Het zou bijgevolg raadzaam zijn de tekst van het Verdrag zodanig aan te passen dat deze bevoegdheid tot benoeming aan de voorzitter toekomt.

De Commissie stelt derhalve voor het nieuwe artikel 217, tweede alinea, van het EG-Verdrag de volgende tekst voor: "De voorzitter kan uit de leden van de Commissie vice-voorzitters benoemen, belast met de coördinatie en de leiding van het optreden van de Commissie op een bepaald gebied."

(3) De Commissie beveelt in haar advies de toekenning van "een uitgebreide bevoegdheid inzake beleidsoriëntatie [aan] de voorzitter voor. Deze zou dan een doorslaggevende stem bij de beraadslagingen van de Commissie hebben naast de bevoegdheid om zich te verzetten tegen initiatieven die hij onwenselijk zou achten, alsook de competentie om de leden van de Commissie af te zetten."

De overgrote meerderheid van de delegaties die aan de Intergouvernementele Conferentie deelnemen, wenst dat de versterking van de bevoegdheden van de voorzitter niet tot de organisatie van het college beperkt blijft, maar ook tot een uitbreiding van zijn politieke leidinggevende bevoegdheden leidt.

De Commissie stelt in dit verband voor de politieke verbintenis van de leden van de huidige Commissie om hun ontslag aan te bieden indien de voorzitter daarom zou verzoeken, zou de voorzitter het ontslag kunnen eisen van een lid van de Commissie van wie het gedrag in strijd is met de door de voorzitter vastgestelde beleidslijnen. Het zou ook denkbaar zijn dat het college zelf zich op initiatief van de voorzitter uitspreekt over het ontslag van een van zijn leden, waarbij dit lid niet aan de stemming deelneemt.

Tenslotte zou de toekenning aan de voorzitter van een doorslaggevende stem bij de beraadslagingen de bevestiging vormen van zijn politieke leidinggevende bevoegdheid. Het spreekt vanzelf dat een dergelijke aanpassing slechts daadwerkelijk effect zou hebben, indien de Commissie een even aantal leden telt.

De Commissie stelt bijgevolg voor de eerste alinea van het huidige artikel 219 te vervangen door een nieuwe eerste alinea van artikel 217, die luidt als volgt: "De voorzitter stelt de beleidslijnen van de Commissie vast." Artikel 215 zou als volgt moeten worden aangevuld: "Een lid van de Commissie dient zijn ontslag in bij de voorzitter wanneer deze daarom verzoekt." Tenslotte zou aan artikel 219, alinea 2, de volgende bepaling moeten worden toegevoegd: "In geval van staking van stemmen geeft de stem van de voorzitter de doorslag."

(4) De Commissie heeft in haar advies voorgesteld te voorzien in "nieuwe regels die de Commissarissen de mogelijkheid bieden namens de Commissie of op eigen verantwoordelijkheid beslissingen te nemen inzake lopend beheer".

Het is gebleken dat alle delegaties die aan de conferentie deelnemen, ontwikkelingen uitsluiten die het collegialiteitsbeginsel zouden verzwakken - hetgeen het geval zou zijn indien de leden van de Commissie in eigen naam besluiten zouden nemen, waarvoor zij individueel ten overstaan van het Europees Parlement verantwoordelijk zouden zijn.

Het verdient bijgevolg veeleer aanbeveling de praktijk van de machtiging, zoals op het ogenblik in het Reglement van orde van de Commissie geregeld, te bevestigen. Het zou de rechtszekerheid ten goede komen deze procedure uitdrukkelijk in het Verdrag op te nemen. De Commissie stelt bijgevolg voor aan artikel 219 een alinea toe te voegen die luidt als volgt: "De Commissie kan één of meer van haar leden machtigen in naam van de Commissie op bepaalde gebieden besluiten te nemen onder de voorwaarden en binnen de grenzen die zij in haar reglement van orde vaststelt."

Zo zou het toepassingsgebied van de machtigingsprocedure kunnen worden uitgebreid - bijvoorbeeld met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de communautaire beleidslijnen en de uitvoering van de begroting binnen een vooraf vastgesteld regelgevend en budgettair kader. Elk lid van de Commissie zal dan - zoals nu - voor zichzelf moeten uitmaken of hij of zij om reden van een politieke afweging of vanwege het belang van het dossier de voorzitter wenst te raadplegen en/of het besluit aan het college wenst voor te leggen.

II. Autonome aanpassingen van de werking van de Commissie

10. Afgezien van de hierboven uiteengezette wijzigingen van de Verdragen, zal het college zijn werkmethoden moeten aanpassen om op coherente en efficiënte wijze te kunnen blijven optreden.

Het jaarlijkse werkprogramma moet nog meer dan in het verleden een coherent en efficiënt instrument zijn, dat er met name voor moet zorgen dat de door de voorzitter vastgestelde beleidslijnen worden gevolgd. De Commissie heeft aldus besloten haar optreden in te passen in een in toenemende mate geïntegreerd proces van strategische planning, programmering en budgettering naar activiteit. Dankzij de cycli van strategische planning en programmering zal kunnen worden bepaald wat de politieke prioriteiten en fundamentele activiteiten van de Commissie zijn en welke doelstellingen op middellange en lange termijn het werkprogramma vormen. Door middel van een betere planning van de werkzaamheden zullen de vergaderingen van het college zodanig kunnen worden georganiseerd dat telkens een aantal dossiers worden behandeld die tot eenzelfde gebied behoren.

11. Bovendien moet bij elke reorganisatie van de werkzaamheden van het college inzonderheid met de volgende parameters rekening worden gehouden:

- de voorbereiding van de vergaderingen van het college, bijvoorbeeld tijdens vergaderingen van de voorzitter met de vice-voorzitters;

- de frequentie van de vergaderingen van het college;

- de rol van de groepen van Commissarissen;

- de rol van de vice-voorzitters, ter aanvulling van wat in het Verdrag zou moeten worden bepaald. Er zou aan kunnen worden gedacht hun het voorzitterschap toe te vertrouwen van de door de voorzitter op grond van het Reglement van orde van de Commissie opgerichte werkgroepen.

12. Met bovenstaande oriëntaties wordt slechts aangegeven wat tot de mogelijkheden behoort. Er kan geen sprake van zijn vooruit te lopen op de besluiten die - de huidige of een toekomstige - Commissie zou kunnen nemen. Bovendien moet worden beklemtoond dat elke aanpassing van de werkwijze van het college uitsluitend tot de bevoegdheid van de Commissie behoort.

Uittreksels uit het advies van 26 januari 2000

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>