Speciaal verslag nr. 11/2003

over het financieel instrument voor het milieu (Life), vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2003/C 292/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

LIJST VAN AFKORTINGEN

5e MAP Vijfde milieuactieprogramma

6e MAP Zesde milieuactieprogramma

ACE Communautaire actie voor het milieu

BTB Bureau voor technische bijstand

Canat Communautaire acties ter bescherming van de natuur

DG ENV Directoraat-generaal Milieu

Life Financieel instrument voor het milieu

Medspa Communautaire actie voor de bescherming van het milieu in het Middellandse-Zeegebied

NGO Niet-gouvernementele organisatie

Norspa Communautaire actie voor de bescherming van het milieu in de kustgebieden en de kustwateren van de Ierse Zee, de Noordzee, het Kanaal, de Oostzee en het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan

OLAF Europees Bureau voor fraudebestrijding

SAMENVATTING

I. De Rekenkamer heeft het beheer onderzocht van het financieel instrument voor het milieu (Life), dat rechtstreeks door de Commissie wordt verricht en waarvan de tenuitvoerlegging gefaseerd plaatsvindt. Het programma bestaat uit drie onderdelen, te weten Life-Natuur, Life-Milieu en Life-Derde landen, alsmede begeleidende maatregelen. De controle was met name op de tweede fase (1996-1999, Life II) gericht (zie de paragrafen 1 tot en met 3).

II. De algemene doelstelling van Life, namelijk het leveren van een bijdrage aan de ontwikkeling en, in voorkomend geval, de tenuitvoerlegging van het beleid en de wetgeving van de Gemeenschap op milieugebied, is breed en onvoldoende afgebakend. Van de specifieke onderdelen is Life-Natuur daarentegen preciezer, aangezien de acties daarvan berusten op de toepassing van de richtlijn inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna en die inzake het behoud van de vogelstand (zie de paragrafen 16 en 17).

III. Life is het belangrijkste programma van de onder de begrotingstitel "Milieu" genoemde specifieke maatregelen. Van de communautaire bijdrage van 450 miljoen euro voor de tweede fase (Life II) is in de aangewezen periode 435 miljoen euro gebruikt (zie de paragrafen 23 tot en met 27).

IV. De Commissie toetst de voorstellen aan criteria die per programmaonderdeel verschillen en doet alleen voor de onderdelen "Milieu" en "Derde landen" een beroep op onafhankelijke deskundigen. Bepaalde door deze deskundigen opgestelde beoordelingen zijn niet bewaard (zie de paragrafen 29 tot en met 33).

V. De complementariteit tussen de uit hoofde van Life of met andere communautaire middelen (structuurfondsen, onderzoek) gefinancierde milieuprojecten is nog steeds onvoldoende en de overlegprocedure tussen de diensten neemt het risico van dubbele financiering niet geheel weg (zie de paragrafen 41 tot en met 45).

VI. De Rekenkamer heeft talrijke moeilijkheden rond de uitvoering van de tweede fase van Life (Life II) vastgesteld. Uit een controle ter plaatse van een steekproef van projecten is met name het volgende gebleken:

a) er zijn personeelsuitgaven bekostigd die niet berusten op betrouwbare registraties en onder meer bestaan uit bezoldigingen van ambtenaren die reeds gewoon uit overheidsbegrotingen werden betaald (zie de paragrafen 47 tot en met 49);

b) een groot aantal betalingen van de Commissie heeft forse vertraging opgelopen (zie de paragrafen 52 tot en met 55);

c) het financieringsplan van de projecten vertoonde onvolkomenheden en de begunstigden beschikten niet over een dermate transparante en gedetailleerde boekhouding dat alle geldstromen ermee konden worden achterhaald (zie de paragrafen 56 tot en met 62);

d) de uitgaven in verband met de aankoop van terreinen voor acties van het onderdeel "Natuur" waren aanzienlijk, terwijl er onvoldoende waarborgen waren dat deze terreinen ook na de periode van uitvoering van de acties zouden worden gebruikt ten behoeve van natuurbehoud (zie de paragrafen 63 tot en met 65).

VII. Wat betreft de follow-up en de controle van de projecten heeft de Commissie het aantal bezoeken ter plaatse uitgebreid. Uit de resultaten blijkt dat er op het niveau van de begunstigden meerdere soorten fouten voorkomen. De taken van de bureaus voor technische bijstand (BTB's), die de externe teams voor de follow-up van het project vormen, zijn niet goed omschreven, hetgeen de follow-up van de acties niet ten goede is gekomen (zie de paragrafen 67 tot en met 75).

VIII. De inspanningen om de tekortkomingen in het beheer van het Life-programma terug te dringen, moeten worden voortgezet. Hiertoe doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen:

a) de rol van Life moet in het kader van meerjarige milieuactieprogramma's nader worden omschreven en de doelstellingen ervan moeten beter worden gepreciseerd en zo mogelijk gekwantificeerd;

b) de Commissie dient na te gaan of het niet dienstig is, het beheer van de onderdelen "Natuur" en "Milieu" te scheiden;

c) de beoordeling van voorstellen moet voor alle onderdelen van het programma worden verricht door externe deskundigen die worden geselecteerd door middel van de openbare procedure van de oproep tot het indienen van voorstellen;

d) de administratieve bepalingen inzake de tenuitvoerlegging van acties moeten worden herzien met het oog op een betere omschrijving van de subsidiabele kosten, in het bijzonder wat betreft de boekhouding van de projecten, de personeelsuitgaven, afschrijvingen en de aankoop van gronden ten behoeve van de "Natuur"-projecten;

e) de controles ter plaatse van de Commissie moeten worden versterkt, eventueel met behulp van externe controleurs;

f) er moet werk worden gemaakt van de verspreiding van de projectresultaten.

INLEIDING

1. Life is een financieel instrument dat rechtstreeks door de Commissie wordt beheerd en uitsluitend voor het milieu bestemd is. De algemene doelstelling is bij te dragen tot de ontwikkeling en eventueel de uitvoering van het beleid en de wetgeving van de Gemeenschap op milieugebied. Wat betreft de Gemeenschap hebben de actieterreinen die voor financiële ondersteuning uit hoofde van Life in aanmerking komen, betrekking op natuurbehoud (Life-Natuur) en op acties ter uitvoering van milieubeleid en -wetgeving van de Gemeenschap (innovatieve, demonstratie- en voorbereidende acties) (Life-Milieu). Ten aanzien van de derde landen is het hoofddoel financiële ondersteuning in de vorm van technische bijstand te bieden (Life-Derde landen). Ten slotte is het ook de bedoeling dat Life begeleidende maatregelen omvat die nodig zijn voor de follow-up en de bekendmaking van projecten en verspreiding van informatie over de ervaringen met en de resultaten van deze acties.

DOELSTELLING EN AANPAK VAN DE CONTROLE

2. De controle van de Rekenkamer was gericht op de opzet, het beheer en de tenuitvoerlegging van het financieel instrument Life (in het bijzonder Life II), waarbij met name op de volgende aspecten is gelet:

a) Zijn de doelstellingen duidelijk omschreven, meetbaar en relevant voor de strategie?

b) Heeft de Commissie gezorgd voor:

- een geschikt beheersinstrumentarium?

- een adequate controle van de projecten?

- een doeltreffend systeem voor het benutten van de resultaten?

3. De controles zijn van maart 2001 tot en met juni 2002 verricht bij het directoraat-generaal Milieu (DG ENV) van de Commissie, de nationale autoriteiten en de BTB's. De controle spitste zich hoofdzakelijk toe op de uitvoering van Life II. Per 31 december 2002 was bijna de helft van deze projecten, die tussen 1996 en 1999 werden goedgekeurd en die een periode van twee tot vijf jaar bestreken, niet afgesloten. Bij de Commissie zijn projectdossiers met betrekking tot de drie onderdelen van het programma onderzocht. Ter plaatse is een steekproef gecontroleerd van 46 van in totaal 810 projecten in het kader van de onderdelen "Natuur" en "Milieu", waarbij acht lidstaten betrokken waren (Duitsland, Frankrijk, Ierland, Italië, Portugal, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zweden).

4. De steekproef van ter plaatse onderzochte projecten is samengesteld op grond van criteria die betrekking hadden op het subsidiabele actiegebied, het soort begunstigde, het soort project, de financiële omvang en de stand van uitvoering. De steekproef is zodanig genomen dat er een overzicht ontstaat van de verschillende problemen die zich voordeden bij een breed spectrum van activiteiten die uit de gefinancierde acties werden gekozen.

COMMUNAUTAIRE STEUNMAATREGELEN TER BESCHERMING VAN HET MILIEU

Achtergrond

5. De financiële steunverlening van de Europese Unie op milieugebied kent vele vormen en wordt beheerd door meerdere directoraten-generaal, die respectievelijk belast zijn met de structuurfondsen, het Cohesiefonds, onderzoek, landbouw, externe programma's, het pretoetredingsinstrument en specifieke maatregelen van DG ENV. Jaarlijks is hiermee gemiddeld een bedrag gemoeid van ongeveer 11,1 miljard euro, waarvan 5,3 miljard met kredieten van de algemene begroting wordt gefinancierd en 5,8 miljard wordt verstrekt in de vorm van leningen van de EIB (zie tabel 1). Deze communautaire uitgaven worden verricht in het kader van milieuactieprogramma's (MAP's) die zijn vastgesteld door het Europees Parlement en de Raad(1).

6. De MAP's spelen een belangrijke rol in de ontwikkeling van het communautaire milieubeleid. Zij bestaan uit strategische documenten betreffende een meerjarige periode en zijn bedoeld om de belangrijkste uitdagingen waarvoor de Europese Unie op dit gebied zal komen te staan te onderscheiden, doelstellingen te formuleren en richtsnoeren te verschaffen. Het eerste MAP van de Europese Unie dateert van 1973.

7. In 1993 trad het vijfde communautaire beleids- en actieprogramma voor milieu en duurzame ontwikkeling (5e MAP)(2) in werking. Hierin werden de globale richtsnoeren voor het milieubeleid voor de periode 1993-1999 omschreven en werd voor het eerst het communautaire financieel instrument voor het milieu (Life) genoemd als mechanisme voor financiële ondersteuning. De actieterreinen van het 5e MAP worden in de Life II-verordening genoemd, met uitzondering van de toeristische sector, die later in de Life-richtsnoeren is opgenomen.

Tabel 1

Financiële steunmaatregelen van de Europese Unie in het kader van het milieu

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

8. In het 6e MAP, dat in 2002 is vastgesteld, worden de instrumenten ter uitvoering van de beoogde maatregelen (over het algemeen) niet genoemd, afgezien van één expliciete verwijzing naar Life in het kader van het verbeteren van de verspreiding van de actieresultaten(3). Evenals bij het 5e MAP zijn de bestreken actieterreinen in de Life-richtsnoeren opnieuw omschreven.

9. Hoewel de MAP's getuigen van de politieke wil om rekening te houden met milieustrategieën voor duurzame ontwikkeling, wordt de uitvoering op operationeel niveau bemoeilijkt door de versnippering van de instrumenten over verschillende directoraten-generaal, zonder onderlinge horizontale coördinatie. In het bijzonder bij Life kon in de praktijk niet worden vastgesteld dat er sprake was van complementariteit van de financiële steunverlening in de vorm van projecten met andere vormen van steunverlening, met name uit de structuurfondsen.

10. Zoals de Rekenkamer reeds in 1992 in haar speciaal verslag over het milieu(4) heeft aanbevolen, zou de taak van DG ENV nauwkeuriger moeten worden omschreven om het beter in staat te stellen de complementariteit en doeltreffendheid van de door meerdere directoraten-generaal gefinancierde steunverlening op milieugebied te verbeteren. Zo moet bij de uit de structuurfondsen gecofinancierde acties vooraf worden nagegaan of zij in overeenstemming zijn met de milieuwetgeving. Volgens het dertiende jaarlijks verslag over de structuurfondsen (2001)(5) is uit deze evaluaties het ontbreken van gestandaardiseerde basisgegevens en -indicatoren voor het milieu als een algemeen zwak punt naar voren gekomen. DG ENV zou aan een dergelijke standaardisatie met name kunnen bijdragen door middel van de resultaten van Life-projecten die zijn toegespitst op het verzamelen en standaardiseren van deze indicatoren.

Bijdrage aan de afbakening van Natura 2000-gebieden

11. Life moedigt de lidstaten aan om overeenkomstig de habitat- en de vogelrichtlijn natuurbeschermingsgebieden af te bakenen. De lidstaten hebben echter lang gedaan over de omzetting van voornoemde richtlijnen.

12. Pas eind 2000, dus zes en een half jaar na de streefdatum van juni 1994, was de richtlijn inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats daadwerkelijk in alle lidstaten omgezet in nationale wetgeving. Ook de omzetting van de richtlijn inzake het behoud van de vogelstand in de verschillende nationale wetgevingen heeft vertraging opgelopen(6). In sommige gevallen ontstond de vertraging doordat bepaalde lidstaten wetgeving afkondigden die inging tegen de richtlijnen (bijvoorbeeld met betrekking tot de duur en de data van opening en sluiting van het seizoen voor de jacht op beschermde soorten)(7). Krachtens deze richtlijn dient de Commissie om de drie jaar een verslag over de tenuitvoerlegging uit te brengen. Het laatstelijk opgestelde verslag heeft betrekking op de periode 1996-1998, maar de Commissie heeft dit pas in 2002 goedgekeurd, aangezien de lidstaten niet tijdig alle vereiste informatie hadden overgelegd(8).

13. Bovendien doen zich vertragingen voor bij de vaststelling van de zes biogeografische regio's (nl. de Alpiene, Atlantische, continentale, boreale, Macaronesische en mediterrane) op basis van de kenmerken van flora en fauna. Deze vaststelling is wel essentieel voor de bescherming van natuurlijke habitats van communautair belang. De lijst met gebieden van communautair belang, die de gebieden vermeldt die plaats bieden aan één of meer prioritaire natuurlijke habitattypen of één of meer prioritaire soorten, had binnen zes jaar na bekendmaking van Richtlijn 92/43/EEG moeten zijn opgesteld. De eerste biogeografische regio (de Macaronesische) is evenwel pas in december 2001 officieel goedgekeurd(9). Deze regio omvat de archipels van de Azoren, Madeira en de Canarische Eilanden.

14. De acties van de "Natuur"-projecten zouden moeten worden uitgevoerd in zones die zich kunnen beroepen op een officieel besluit van de Commissie. Een dergelijk besluit zou, ongeacht de belangrijke beginselen die het Hof van Justitie dienaangaande heeft uitgewerkt(10), het duurzame karakter van deze acties versterken.

KENMERKEN VAN HET LIFE-PROGRAMMA

Opzet en actieterreinen

15. Het in 1992 vastgestelde Life-programma(11) verving de financiële instrumenten ACE(12), Canat(13), Medspa(14) en Norspa(15). Het programma is op de lange termijn gericht en wordt gefaseerd ten uitvoer gelegd in drie onderdelen, "Natuur", "Milieu" en "Derde landen". In eerste instantie werd voor dit programma, dat de periode 1991-1995 bestreek (Life I), 400 miljoen euro uitgetrokken. Voor Life II(16), dat betrekking had op de periode 1996-1999, werd een bedrag van 450 miljoen euro beschikbaar gesteld. Ten slotte werd aan Life III(17), dat van 2000 tot 2004 loopt, een bedrag toegewezen van 640 miljoen euro.

16. In de onderstaande tabel is weergegeven welke acties de drie onderdelen van het financieel instrument omvatten:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Life II-verordening.

17. Met het oog op de instelling van één enkel instrument voor het milieu (Life) waarmee kan worden bijgedragen aan "de ontwikkeling en de tenuitvoerlegging van het beleid en de wetgeving van de Gemeenschap op milieugebied", heeft de Life-verordening eenvoudigweg de vier eerdere verordeningen, die elk betrekking hadden op een specifiek actieterrein, bijeengebracht. De verordening biedt geen duidelijke visie op de te bereiken doelstellingen en zorgt evenmin voor samenhang tussen de actieterreinen.

18. De drie onderdelen van Life, namelijk "Natuur", "Milieu" en "Derde landen", werden tot begin 2001 door drie beheerseenheden en een gemeenschappelijke financiële eenheid van DG ENV beheerd.

19. Zoals de Rekenkamer tijdens de controle heeft vastgesteld, hebben de Life-onderdelen "Natuur" en "Milieu" betrekking op twee welonderscheiden actieterreinen, met elk hun specifieke beheerskenmerken, hetgeen de scheiding van deze twee eenheden rechtvaardigde. Life-Derde landen daarentegen vertoonde overeenkomsten met Life-Milieu.

20. De diensten van DG ENV zijn evenwel gereorganiseerd om de administratieve procedures van de drie onderdelen van Life te uniformiseren en te verduidelijken met het oog op een doeltreffender beheer(18). De drie beheerseenheden van Life zijn samengevoegd tot één nieuwe structuur, die is uitgebreid met een financiële beheerseenheid. Door de complexe aard van de taak en het hoge personeelsverloop werden de wijzigingen van de procedures tot eind 2002 doorgevoerd.

Beheer en financiering

21. De Commissie voert een centraal beheer van Life. Zij ontvangt steun van de lidstaten en van de nationale overheden van derde landen en doet een beroep op BTB's(19). Twee comités met vertegenwoordigers van de lidstaten, één voor het onderdeel "Natuur" en één voor de onderdelen "Milieu" en "Derde landen", ondersteunen de Commissie bij het selecteren van de te financieren projecten.

22. De financiële steun van Life maakt over het algemeen 50 % uit van de maximale subsidiabele projectkosten. Dit percentage wordt verlaagd tot 30 % voor projecten die aanzienlijke winsten genereren en verhoogd tot 75 % voor acties die binnen de Europese Unie betrekking hebben op prioritaire natuurlijke habitats of prioritaire soorten in de zin van Richtlijn 92/43/EEG of met uitsterven bedreigde vogelsoorten zoals bedoeld in Richtlijn 79/409/EEG. De uitgaven voor technische bijstand en begeleidende maatregelen worden voor 100 % vergoed.

Financiële uitvoering

23. Tabel 2 toont hoe de begrotingskredieten van de jaren 1995-2002 voor de specifieke door DG ENV beheerde begrotingsonderdelen zich hebben ontwikkeld en zijn gebruikt(20). Life-Milieu en Life-Natuur worden gefinancierd uit begrotingsartikel B4-3 2 0(21) en Life-Derde landen uit begrotingsartikel B7-8 1 0. Over het geheel genomen maakt Life ongeveer 70 % uit van alle kredieten die door DG ENV worden beheerd.

24. De voor elk begrotingsjaar beschikbare vastleggingskredieten zijn bijna volledig gebruikt, behalve die voor het jaar 2000. Hiervan is 32 % gebruikt, met name door het beperkte gebruik van de voor Life beschikbare kredieten (4 %); de verordening voor de derde fase van dit programma is in juli 2000 vastgesteld en heeft in dat jaar geen aanleiding gegeven tot de goedkeuring van projecten.

25. Van het in de verordening toegewezen bedrag van 450 miljoen euro is uiteindelijk 435 miljoen euro opgenomen in de begrotingen 1996 - 1999. Uit een vergelijking van de onderdelen "Natuur" en "Milieu" van Life II blijkt een evenwichtige verdeling van de vastleggingskredieten (namelijk 207,9 miljoen euro voor "Natuur" tegen 207,8 miljoen euro voor "Milieu") en de betalingskredieten (160,7 miljoen euro voor "Natuur" tegen 157,6 miljoen euro voor "Milieu") (zie tabel 3). Van de nieuwe kandidaat-lidstaten is Roemenië als eerste gaan deelnemen aan deze onderdelen van het Life-programma. Tabel 4 vermeldt het bedrag dat in het kader van Life II is toegewezen aan de projecten uit het onderdeel "Derde landen"(22).

26. Het bedrag dat overeenkomstig de verordening kan worden uitgetrokken voor begeleidende maatregelen zoals follow-up en evaluatie beloopt 3 % van het totale budget. Dit bedrag is overschreden en komt uit op 3,17 % van de aangegane verplichtingen, hetgeen overeenkomt met een totaal van 13,81 miljoen euro. Life-Natuur kent een hoger percentage (4 %, ofwel 8,2 miljoen euro) (zie tabel 5).

27. Het aantal en het bedrag aan uitstaande verplichtingen zijn nog steeds aanzienlijk. Voor Life II bedroegen de 380 verplichtingen in december 2002 respectievelijk 47,2, 50,3 en 3,9 miljoen euro voor Life-Natuur, Life-Milieu en Life-Derde landen. Bij 26 van deze verplichtingen (4,8 miljoen euro) is de uiterste uitvoeringsdatum overschreden.

Tabel 2

De kredieten van de begrotingstitel "Milieu" en het gebruik hiervan tussen 1995 en 2002 (gesplitste kredieten)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Jaarrekening (deel II) van de genoemde jaren.

Tabel 3

Life II-Natuur + -Milieu (posten B4-3 2 0 0 + B4-3 2 0 1 en een deel van post B4-3 2 0 9 vanaf 2000) - Vergelijking van betalingsverplichtingen en betalingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Jaarrekening (deel II), Sincom 1 (1996-1997) en Sincom 2 (met ingang van 1998).

Tabel 4

Life II-Derde landen (post B7-8 1 0 0) - Vergelijking van de betalingsverplichtingen en betalingen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Jaarrekening (deel II), Sincom 1 (1996-1997) en Sincom 2 (sinds 1998).

Tabel 5

Life II - Tenuitvoerlegging - Vergelijking tussen het in Verordening (EG) nr. 1404/96, bijlage 1, artikel 8, paragraaf 1, vastgestelde maximale bedrag en het feitelijk vastgelegde bedrag

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Jaarrekening (deel II), Sincom 1 (1996-1997) en Sincom 2 (sinds 1998).

SELECTIE VAN PROJECTEN

Selectieprocedures

28. De selectieprocedure is bedoeld om te voorzien in een goed beheer van de communautaire middelen. In het kader van de procedure worden selectiecriteria gehanteerd die de doelstellingen van het programma weerspiegelen en worden de verschillende voorstellen vergeleken, om te verzekeren dat de keuze valt op projecten die optimaal bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen.

29. Krachtens artikel 9 van de Life-verordening dienen de lidstaten elk jaar vóór 31 januari voorstellen in voor te financieren acties. De aanvragen van derde landen worden door de betrokken nationale instanties bij de Commissie ingediend. In aanwezigheid van vertegenwoordigers van de Commissie worden met wisselende frequentie voorlichtingsbijeenkomsten voor potentiële begunstigden uit de lidstaten gehouden. De ontvangen voorstellen worden beoordeeld met het oog op een eventueel financieringsbesluit. Deze selectieprocedures voor voorstellen zijn verschillend voor elk van de drie onderdelen van Life.

30. Voor Life-Milieu besteedt de Commissie de beoordeling van de projectvoorstellen uit aan externe deskundigen die zonder oproep tot kandidaatstelling worden geselecteerd. Bij de gecontroleerde projecten zijn de curricula vitae van deze deskundigen doorgaans niet bewaard. Derhalve kon niet worden nagegaan of zij wellicht in dienst zijn van een nationale instantie die zelf, direct of indirect, Life-projecten beheert(23).

31. Voor de looptijd van Life II worden de beoordelingsrapporten van de deskundigen niet stelselmatig bewaard of geregistreerd in de dossiers van de Commissie, waardoor de resultaten van de beoordeling niet kunnen worden gerechtvaardigd. Deze documenten, die essentieel zijn voor de onderbouwing en motivering van de gemaakte keuzes, zijn niet bewaard. Indien de toegekende waardering in een database beschikbaar is, kan, bij ontstentenis van de originele stukken, zelden worden nagegaan of deze authentiek is en overeenkomt met de basisbeoordeling.

Selectieprocedures van de drie onderdelen van Life II

>PIC FILE= "C_2003292NL.001301.TIF">

32. Voor de projecten van Life-Natuur wordt de beoordeling van voorstellen verricht door de deskofficers van de Commissie, die de status van nationale deskundigen kunnen hebben en vervolgens worden belast met de follow-up van de uitvoering van dezelfde projecten. Met het oog op de onafhankelijkheid, transparantie en harmonisatie van de procedures zou de Commissie moeten overwegen of het mogelijk is, de beoordeling uit te besteden aan externe deskundigen.

33. Voor de projectvoorstellen in het kader van Life-Derde landen stelt de deskofficer op grond van een voorselectie een eerste lijst met projecten op, die hij voorlegt aan een team van externe beoordelaars. De door de externe deskundigen geselecteerde projecten worden vervolgens ter advies voorgelegd aan het regelgevend comité van Life-Milieu. Bij alle onderzochte dossiers is geconstateerd dat de door de externe deskundigen opgestelde basisbeoordelingsdocumenten bij gebreke van gedetailleerde instructies terzake niet zijn bewaard.

Beoordelingscriteria

34. Artikel 9 bis van de Life-verordening bevat de lijst met algemene criteria, met bijzondere criteria voor de in artikel 2, lid 1, sub a), omschreven acties betreffende de instandhouding van de natuur, acties op het gebied van industriële activiteiten en ten gunste van lokale besturen, voorbereidende acties, alsmede criteria voor acties in derde landen.

35. De ter financiering voorgedragen projecten worden bij de onderdelen "Milieu" en "Derde landen" gerangschikt aan de hand van een cijfer en bij het onderdeel "Natuur" op grond van een kwalitatieve beoordeling.

36. Enkele criteria die de beoordelaars dienden toe te passen op de projecten in het kader van Life-Milieu zijn in Life III ten opzichte van Life II gewijzigd om deze te vereenvoudigen(24). Het blijft evenwel moeilijk voor de beoordelaars om terzake tot een nauwkeurig oordeel te komen, aangezien het hergroeperen van de criteria ertoe heeft geleid dat deze onduidelijker en moeilijker toepasbaar zijn geworden.

37. De beoordelingscriteria voor alle onderdelen van Life III zijn thans opgenomen in de handleidingen voor aanmelding op de website van Life, zij het niet in alle gevallen even gedetailleerd: bij Life-Natuur en Life-Milieu worden zij omschreven, terwijl zij bij Life-Derde landen zonder nadere toelichting worden opgesomd.

Rol van de lidstaten

38. Krachtens de Life-verordening dienen de lidstaten voorstellen voor Life-Milieu- en Life-Natuur-projecten ter selectie bij de Commissie in. Sommige lidstaten beoordelen de voorstellen op grond van de criteria van de Commissie of van eigen criteria en brengen hierin een rangorde aan. De resultaten van deze praktijken, die niet in de verordening worden voorgeschreven, zouden vergelijkbaar moeten zijn, zodat de prioriteiten op Europees niveau kunnen worden gerangschikt.

39. Voordat de Commissie ontwerpbesluiten inzake toekenning van financiële steun vaststelt, dient hierover een positief advies te worden gegeven door één van de twee regelgevende comités (waarvan het ene bevoegd is inzake Life-Natuur en het andere inzake Life-Milieu en Life-Derde landen). De Commissie doet de comités een lijst toekomen die is opgesteld op basis van de verrichte beoordeling en in twee delen is gesplitst: het eerste komt overeen met het beschikbare budget, het tweede is een reservelijst. Wat betreft Life-Milieu wordt de beoordeling door de lidstaten gevoegd bij het beoordelingsdossier van de aan het comité voorgelegde projecten, hetgeen niet het geval is bij Life-Natuur(25).

40. Bij de werkzaamheden van de comités spelen de vertegenwoordigers van de lidstaten een rol bij de selectie van projecten. In bepaalde gevallen is de Commissie op basis van de discussies, op verzoek van de vertegenwoordigers van de lidstaten en bij bewezen financiële neutraliteit, overgegaan tot vervanging van projecten door andere projecten van dezelfde waarde, maar met minder prioriteit. Bij de controle is geen technische rechtvaardiging voor dergelijke wijzigingen gevonden. Indien een project wordt geschrapt van de prioritaire lijst, zou deze eigenlijk moeten worden aangevuld met het eerste project van de reservelijst, ongeacht de "nationaliteit" van het geschrapte project. In de praktijk worden zulke projecten echter door een project van dezelfde lidstaat vervangen. Dit staat haaks op de uitkomst van de voorafgaande beoordeling en leidt tot een minder doeltreffend gebruik van de communautaire middelen.

Risico van dubbele financiering

41. Acties waarvoor steun uit de structuurfondsen of uit andere financiële instrumenten wordt ontvangen, komen niet in aanmerking voor steun uit Life(26). Gegadigden dienen derhalve de financieringsbronnen van de voorgestelde projecten kenbaar te maken, maar de inachtneming van deze voorwaarden wordt onvoldoende gewaarborgd. Wanneer milieuzaken uit meerdere soorten communautaire fondsen worden bekostigd, ontstaat een bijzonder risico van dubbele financiering, met name voor Life-Milieu.

42. Vóór het nemen van het financieringsbesluit gebruikt het directoraat-generaal Sincom 2, het boekhoudprogramma van de Commissie, om de subsidiabiliteit van de begunstigden te bevestigen. Dit programma bevat echter niet voldoende informatie om na te kunnen gaan of dezelfde begunstigden niet reeds steun hebben ontvangen uit andere communautaire fondsen (structuurfondsen, cohesiefonds of onderzoeksactiviteiten). Doordat deze gegevens, die grotendeels voorkomen in de programma's van de structuurfondsen, niet in detail in Sincom worden opgeslagen, is de controle in feite niet doeltreffend.

43. De verschillende projectvoorstellen worden onderzocht tijdens de overlegprocedure tussen de diensten van de Commissie om de complementariteit van de steunmaatregelen met andere communautaire fondsen na te gaan en met name om dubbele financiering te vermijden. Bij Life II worden, na de horizontale diensten, voor Life-Natuur de directoraten-generaal Landbouw, Onderzoek, Visserij en Regionaal beleid geraadpleegd en voor Life-Milieu alleen het directoraat-generaal Regionaal beleid. Het directoraat-generaal Onderzoek werd niet geraadpleegd voor het onderdeel "Milieu", zelfs niet ten aanzien van projecten die werden voorgedragen door instanties die, zoals de Rekenkamer heeft vastgesteld, meerdere onderzoekscontracten hebben lopen. Bij gebrek aan basisgegevens, met name wat betreft de structuurfondsen, zijn de resultaten van de raadpleging vaak zeer summier en blijft het risico van dubbele financiering bestaan.

44. Aangezien de begunstigden van het programma instanties zijn die voortdurend contracten voor communautair onderzoek sluiten, laten de activiteiten zich moeilijk afbakenen. De controle heeft aangetoond dat deze instanties zich dikwijls niet houden aan de regels voor het verstrekken van communautaire middelen ten aanzien van het voeren van een boekhouding voor de projecten (zie paragraaf 60), doordat zij niet beschikken over voldoende gedetailleerde boekhoudsystemen of over tijdregistratiesystemen voor de diverse projecten. Er kon dan ook niet worden aangetoond wat de specifieke bijdrage aan de projecten was en of was nagegaan of er sprake was van dubbele financiering.

45. Een voorbeeld van deze controlebevinding betreft een project van het onderdeel "Milieu" dat steun heeft ontvangen uit Life voor drie elementen: onderzoek van het project, uitrusting en acties voor de verspreiding van de resultaten. Dit project heeft tevens steun van de regio genoten uit hoofde van het regionale operationele programma, dat uit de structuurfondsen wordt gefinancierd en de eerste twee elementen alsmede de oprichting van gebannen bestrijkt. Onder dergelijke omstandigheden mag geen steun uit hoofde van Life worden toegekend. Aangezien de actie door middel van het operationele programma indirect uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling werd gefinancierd, is de overlapping van de steunmaatregelen niet onderkend en is de communautaire steun door de begunstigde niet bij de Commissie gemeld.

TENUITVOERLEGGING VAN DE PROJECTEN

Onduidelijke administratieve bepalingen inzake de subsidiabele kosten

46. Artikel 9 ter van de Life-verordening bevat de lijst met kosten die als niet-subsidiabel worden beschouwd. Maar de administratieve standaardbepalingen(27) inzake subsidiabele kosten waren voor de verschillende onderdelen van het programma precies noch homogeen. Bij de voorbereiding van de nieuwe verordening voor Life III heeft de Commissie deze bepalingen geharmoniseerd en er talrijke wijzigingen in aangebracht, zonder evenwel alle door de controle aangetoonde zwakke punten te verhelpen (zie de paragrafen 47 tot en met 51).

47. Wat de subsidiabele uitgaven betreft maken de personeelskosten het leeuwendeel van de projectkosten uit. Zij omvatten de bezoldiging van nationale ambtenaren, die, in het bijzonder bij Life-Natuur, een belangrijk deel van deze kosten vormt. De Rekenkamer stelt vast dat deze bezoldiging reeds uit overheidsbegrotingen wordt bekostigd en dus geen aanvullende bezoldiging is die extra kosten voor het programma met zich brengt.

48. De bijdrage van de begunstigde overheidsinstantie vormt onder deze omstandigheden geen nationale inspanning: Life vergoedt in feite uitgaven die de lidstaten hoe dan ook hadden moeten bekostigen. De administratieve bepalingen zouden zo moeten worden aangepast dat het niet mogelijk is de bezoldiging van ambtenaren te financieren, óók niet wanneer openbare instanties bij de uitvoering van projecten als partner van de begunstigde optreden.

49. Bij de gecontroleerde projecten maakten de personeelskosten 41 % van de totale gecertificeerde kosten uit. Uit de controles is het volgende gebleken:

a) in bepaalde gevallen wordt voor de deelname van personeel aan communautaire acties een uurprijs gehanteerd die hoger is dan het werkelijke salaris, zonder dat dit wordt gerechtvaardigd;

b) bepaalde begunstigden beschikken over geen enkel tijdsregistratiesysteem waarmee kan worden vastgesteld hoeveel uren daadwerkelijk aan het project zijn besteed en in rekening gebracht;

c) onder deze titel zijn onder meer opgevoerd:

i) door derden uitgevoerde werkzaamheden die hadden moeten worden opgevoerd als externe bijstand;

ii) boekingen van het totale salaris van werknemers met functies in het kader van de algemene activiteit van de begunstigde.

50. De uitbestedingscontracten maken 25 % uit van de kosten van de onderzochte projecten. In de administratieve bepalingen wordt niet duidelijk aangegeven hoe gedetailleerd de bewijsstukken voor de door onderaannemers geleverde diensten moeten zijn; op basis daarvan kan dan ook niet worden nagegaan of deze diensten echt zijn geleverd. Zo kon de Rekenkamer in één extreem geval niet achterhalen waarop de in rekening gebrachte kosten berustten, omdat de onderaannemer geen inzage in de bewijsstukken wilde geven met het argument dat zijn contract geen clausule bevatte die de Rekenkamer een inzagerecht verschafte. Naar aanleiding van dit voorval heeft de Commissie de betrokken bepalingen zodanig aangepast dat aan de hand van de facturen van de onderaannemer elk element van de geleverde dienst kan worden nagegaan.

51. Met betrekking tot de kosten in verband met de afschrijving van duurzame goederen aanvaardde de Commissie het beginsel van lineaire afschrijving over de looptijd van een project. Door de onduidelijke administratieve standaardbepalingen is de afschrijving niet pro rata temporis van het gebruik van deze goederen berekend. De Commissie heeft de regels voor de toerekening van deze kosten vervolgens gewijzigd en aanvaardt thans als subsidiabele uitgave 50 % van hun reële kosten, onafhankelijk van de duur van het project. Deze nieuwe bepalingen houden dus nog steeds geen rekening met het werkelijke gebruik van de goederen ten behoeve van de projecten.

Vertragingen bij het verrichten van betalingen

52. Bij Life II worden de betalingen gedaan in de vorm van een voorschot van 40 % van de communautaire financiering, dat direct wordt gestort nadat de Commissie het besluit tot toekenning van de financiële steun heeft genomen. Hierna volgt een tussentijdse betaling, die eveneens 40 % kan belopen en geschiedt op verzoek van de begunstigde na aanvaarding van de staat van uitgaven en het activiteitenverslag en ten slotte, na de goedkeuring van het eindverslag door de Commissie, een eindbetaling. Overeenkomstig de administratieve, financiële en technische voorwaarden voor het Life-programma dient de betaling van de Commissie in de regel plaats te vinden binnen 60 dagen na ontvangst van de uitgavendeclaratie. Deze termijn kan alleen worden gestuit indien de aanvraag van de begunstigden onvolledig is of er aanvullende gegevens nodig zijn.

53. In verband met het grote aantal achterstallige betalingen heeft het directoraat-generaal Begroting maatregelen getroffen om te bewerkstelligen dat 95 % van de betalingen binnen de gestelde termijn wordt verricht, terwijl de resterende 5 % binnen 90 dagen moet worden verricht(28). Volgens de bij de Commissie beschikbare gegevens is deze maximumtermijn van 90 dagen tijdens de begrotingsjaren 1999-2002 bij 43 % van de in het kader van het Life-programma verrichte betalingen niet in acht genomen (zie grafiek 1). De Commissie heeft 19 % van de betalingen meer dan zes maanden na ontvangst van de uitgavendeclaratie verricht. De Rekenkamer constateert dat 2002 een verbetering te zien geeft ten opzichte van voorgaande jaren, zoals blijkt uit grafiek 1.

54. Uit de informatie die beschikbaar is in het boekhoudsysteem van de Commissie kon niet worden opgemaakt wat de reden is voor de vertragingen. Het onderzoek van een steekproef heeft uitgewezen welke de belangrijkste redenen zijn voor vertraagde betaling. In de eerste plaats reageren de begunstigden traag op verzoeken om aanvullende gegevens die de Commissie tot hen richt; dit betreft een gedeelde verantwoordelijkheid van de Commissie en de begunstigde (ontbreken van een automatisch herinneringssysteem voor begunstigden van Life II). In drie van de 46 gevallen was deze informatie nodig omdat de begunstigde de budgetstructuur had gewijzigd zonder de Commissie hiervan in kennis te stellen.

55. Andere redenen houden verband met het communautaire beheer:

- geen continuïteit in de contracten voor technische bijstand. Zo heeft het BTB dat was belast met de projecten van Life-Milieu in een bepaalde lidstaat, zijn activiteiten van november 1999 tot januari 2001 moeten staken, omdat een contract ontbrak (zie paragraaf 68). In deze periode was er geen extern team om vóór het geven van betalingsopdrachten de uitvoeringsverslagen te analyseren, hetgeen tot vertragingen heeft geleid;

- verdeling van personele middelen; er was een buitensporige werkbelasting van de deskofficers door een opeenstapeling van de hun toegewezen taken. Hierdoor kon een aantal dossiers niet tijdig binnen de diensten van de Commissie worden behandeld.

Er was geen goed werkend systeem voor de follow-up van betalingsaanvragen.

Grafiek 1

Betalingstermijnen

>PIC FILE= "C_2003292NL.001601.TIF">

Bron:

DG ENV.

Praktische problemen in verband met de tenuitvoerlegging van projecten

Problemen met de cofinanciering van projecten

56. De ingediende voorstellen bevatten soms foutieve of onvolledige gegevens over de wijze van financiering van de projecten. Er wordt niet altijd rekening gehouden met alle verwachte financiële bijstand en met de door de projecten gegenereerde inkomsten. Deze aspecten vormen echter een factor van belang in de beoordelingsfase en bij de besluitvorming inzake het communautaire financieringspercentage.

57. De controle heeft uitgewezen dat een niet-gouvernementele organisatie (NGO) na het besluit een bedrag van meer dan 100 % van de projectkosten heeft ontvangen via nationale subsidies die in het aanvraagdossier niet waren opgegeven. Uit deze cofinancieringen die niet in het beginvoorstel worden vermeld, blijken de tekortkomingen van de financiële constructie van de projecten. De kandidaten dienen hun financieringsbronnen op te geven (zie paragraaf 41), maar het is aan de Commissie om te controleren of deze opgaven juist zijn. De hoogte van de communautaire steun dient dan ook opnieuw te worden berekend en het te veel betaalde bedrag zou door de Commissie moeten worden teruggevorderd.

58. Verder vermeldde deze belangrijke NGO, die talrijke bijdragen ontvangt uit Life, in haar projectvoorstel een Life-bijdrage voor het maximumpercentage van 50 %. Uit de controle bleek echter dat de betrokken NGO haar eigen bijdrage bijna geheel had gefinancierd door een beroep te doen op meerdere particuliere en publieke bronnen. Hoewel deze gegevens bij de NGO bekend waren, zijn zij in het voorstel niet genoemd en kon de Commissie er niet over beschikken toen zij haar besluit tot cofinanciering nam.

59. Een Life-Milieu-project verkeerde in financiële moeilijkheden, hoofdzakelijk doordat de eigen middelen van de begunstigde ontoereikend bleken te zijn en omdat men door het declareren van niet-gedane uitgaven een hogere communautaire bijdrage ontving, waarmee het grootste deel van de eigen contractuele bijdrage aan het project kon worden betaald. Naar aanleiding van de controle ter plaatse door de Rekenkamer is een terugvorderingsprocedure ingeleid.

Boekhouding van begunstigden onvoldoende gedetailleerd

60. Anders dan bij andere communautaire steunmaatregelen, zoals de structuurfondsen, verplichten de administratieve bepalingen van Life II de begunstigden niet tot het voeren van een specifieke boekhouding per project. Uit de controles is gebleken dat zowel particuliere organisaties met een algemene boekhouding als overheidsinstellingen financiële verrichtingen in verband met de projecten onvoldoende specificeren in hun boekhouding. Het is dan ook onmogelijk alle desbetreffende inkomende en uitgaande geldstromen te achterhalen. In het onderhavige geval kan geen enkel verband worden gelegd tussen een specifieke uitgave en het project waarop deze betrekking heeft, omdat de ingediende bewijsstukken niet duidelijk de bestemming van de betrokken leveringen of diensten vermelden.

61. Verder heeft de controle in één zaak uitgewezen dat er ten onrechte extracomptabele uitgaven zijn opgevoerd met het oogmerk de contractueel vastgelegde maximale communautaire bijdrage volledig te ontvangen. Het risico dat één uitgave aan meerdere projecten toerekenbaar is, kan niet worden uitgesloten, aangezien op grond van een onderzoek van de boekhouding niet kan worden vastgesteld voor de uitvoering van welk project een uitgave aan te wijzen is. De verrichte controles bevestigen dit risico.

62. Een van de belangrijkste NGO's, die een groot aantal door de Commissie gesteunde projecten beheert, heeft pas na 15 jaar van communautaire steun een dergelijk boekhoudkundig registratiesysteem ingevoerd. In een ander geval heeft de Commissie, na een bezoek ter plaatse, de betrokken NGO de communautaire bijdrage terecht geweigerd, omdat zij niet over een algemene boekhouding beschikte waarmee de in het eindverslag vermelde kosten konden worden onderbouwd.

Onduidelijkheid over toekomstig gebruik van grond

63. Eenderde van alle uitgaven voor projecten van Life-Natuur, ofwel 131,7 miljoen euro, heeft betrekking op de aankoop van grond. De budgettaire gevolgen daarvan verschillen per project, maar in bepaalde gevallen kan het hele budget daaraan opgaan. Voor deze belangrijke financiering zou de Commissie tijdens de beoordelingsfase dan ook grondig onderzoek moeten verrichten om ervoor te zorgen dat de aangekochte gronden ook daadwerkelijk en langdurig zijn bestemd voor natuurbeschermingsdoeleinden.

64. De aankoop van grond wordt alleen bij projecten van Life-Natuur als een subsidiabele uitgave beschouwd. Grondaankopen bij projecten voor natuurbescherming en -behoud komen alleen voor steun in aanmerking indien de begunstigden zich ertoe verbinden om zich ook na de in het financieringsbesluit voor Life-projecten bepaalde periode te blijven inzetten voor de bescherming van de natuur.

65. De Gemeenschap beschikt niet over een garantie wat betreft het toekomstige gebruik van een dergelijk erfgoed, met uitzondering van een algemene clausule in de administratieve standaardbepalingen. Het gebruik wordt zo geheel en al aan de begunstigden overgelaten. De aankoopcontracten in het kader van Life I bevatten de bepaling dat vervreemding of wijziging van de bestemming van gronden niet mocht plaatsvinden zonder toestemming van de Commissie. Deze bepaling is in Life II en Life III geschrapt. De Rekenkamer merkt op dat het risico zou worden verkleind als de Commissie hierbij soortgelijke regels zou toepassen als bij de structuurfondsen(29). Een van de voorwaarden voor subsidiabiliteit van dergelijke aankopen is dat "de grond is aangekocht door of namens een overheidsinstelling of een publiekrechtelijk lichaam".

TOEZICHT, CONTROLE EN BEOORDELING

66. Toezicht op en controle van de projecten alsmede de beoordeling van de programmaresultaten zijn van groot belang voor de adequate tenuitvoerlegging van het financieel instrument, het tijdig signaleren van concrete gebreken en het nemen van besluiten over corrigerende maatregelen die nodig zijn om het programma te doen slagen.

Onduidelijke taken van de BTB's in het kader van Life II

67. De uitgaven voor begeleidende maatregelen hebben grotendeels betrekking op de BTB's, die de technische verbinding vormen tussen de Commissie en de begunstigden. Deze externe teams informeren de begunstigden over de bij de Commissie in te dienen documenten en dragen zorg voor de follow-up van de projecten. Hun belangrijkste taak is het volgen en beoordelen van de voortgang van de projecten, onder meer door middel van bezoeken ter plaatse en de beoordeling van uitvoeringsverslagen.

68. Wat betreft de in april 1999 uitgeschreven aanbesteding voor het selecteren van BTB's voor Life-Milieu bleken gegadigden er moeite mee te hebben de taakomschrijving goed te begrijpen(30), waardoor de selectie van de nieuwe BTB's vertraging opliep. In twee lidstaten waren voor de projecten van Life-Milieu bijna 13 maanden lang geen gesprekspartners. De taken van het BTB voor Life-Derde landen worden niet duidelijk omschreven in het contract.

69. Aangezien de drie eenheden die de drie onderdelen van Life beheerden verschillende procedures hanteerden, hebben de BTB's geen gestandaardiseerde werkmethoden gebruikt. Voorts is er geen enkel criterium vastgesteld om de prestaties van de BTB's te beoordelen. Sinds 2001 zijn er toezichtsinstrumenten beschikbaar en worden de werkzaamheden afzonderlijk beoordeeld. De Commissie zou er echter goed aan doen, over te gaan tot een beoordeling van alle BTB's.

70. In de technische bijlage bij het met de BTB's gesloten contract stelt de Commissie vast hoeveel personele middelen er nodig zijn, zowel qua totale kosten als qua tijd die de follow-up van de projecten per land vereist. Aangezien het aantal te volgen projecten varieert en derhalve niet precies vaststaat op het moment dat de aanbesteding wordt opgesteld, staat het honorarium los van de werkelijke hoeveelheid werk. Zo zijn de honoraria voor een BTB in een bepaalde lidstaat bijna drie keer zo hoog als de honoraria die in de vorige aanbesteding werden vermeld, terwijl het aantal te volgen projecten in werkelijkheid met de helft is afgenomen.

71. De BTB's hebben een belangrijk archief opgebouwd met documentatie over begunstigden van Life-projecten. De Commissie heeft de functionarissen van de technische bijstand niet geïnstrueerd hoe lang deze documenten bewaard moeten blijven. Evenmin heeft zij geregeld hoe de documenten na afloop van het contract voor technische bijstand dienen te worden overgedragen aan de Commissie of aan degene aan wie de nieuwe opdracht werd gegund.

72. Daardoor konden twee BTB's geen gebruikmaken van de gegevens van de vorige contractant - in gedrukte of elektronische vorm. Zij hebben de dossiers gereconstrueerd met hulp van de deskofficer van de Commissie en de begunstigden van de projecten, aan wie is verzocht hun hele dossier over te dragen. Bij het aflopen van het nieuwe contract heeft een van deze BTB's zijn dossiers ook weer niet aan zijn opvolger doen toekomen. Er zij op gewezen dat dossieroverdracht uitdrukkelijk wordt voorgeschreven in de nieuwe contracten met de BTB's.

Opmerkingen over de door de Commissie verrichte controles

73. De financiële eenheid van DG ENV bepaalt op eigen initiatief of op verzoek van de Life-eenheden, welke Life-projecten er worden gecontroleerd. De financiële eenheid, die eveneens verantwoordelijk is voor de controle ter plaatse, stelt het aantal ter plaatse te controleren projecten niet vast op basis van precieze criteria en doelstellingen. In 2001 heeft zij 29 Life-projecten gecontroleerd; in 2002 waren dit er 32.

74. Van de in 2001 gecontroleerde projecten, waarvoor in totaal 15,9 miljoen euro is vastgelegd, waren er tien waarbij werd voorgesteld een terugvorderingsopdracht op te stellen voor bedragen variërend van 4243 tot 393746 euro die in totaal 675592 euro belopen, ofwel 4,2 % van het totale bedrag dat voor de gecontroleerde projecten is vastgelegd. Bij vijf andere dossiers is vrijmaking zonder bijkomende betaling voorgesteld en van twee projecten zijn de dossiers overgedragen aan het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) wegens het tweemaal opvoeren van uitgaven(31).

75. Hoewel er precieze instructies bestaan, blijkt uit een inhoudelijke analyse van de controleverslagen dat er sprake is van een heterogene structuur en een zeer wisselende kwaliteit. De helft van de onderzochte verslagen is inhoudelijk vaag of zeer beknopt en dient derhalve als ondermaats te worden beschouwd. Vijf verslagen zijn in de voorbereidende fase blijven steken. De opmerkingen zijn door de financiële eenheid geformuleerd en hebben derhalve hoofdzakelijk betrekking op de financiële aspecten, terwijl de tenuitvoerlegging en resultaten van de uitgevoerde acties buiten beschouwing worden gelaten. Ondanks een verbetering van de procedures konden de diensten van de Commissie geen precieze gegevens verschaffen over het aantal daadwerkelijk uitgevoerde controles in de jaren vóór 2000, hoewel er ter plaatse controleprogramma's bestonden.

Externe certificering van de uitgavenstaten

76. De administratieve standaardbepalingen van Life II bevatten voor het onderdeel "Natuur" een aanmoedigingsclausule voor de begunstigden om een certificering van de uitgavenstaten door een erkende accountant bij te voegen. Overeenkomstig een clausule bij Life-Milieu zou boekhoudkundig onderzoek vóór de definitieve betaling de begunstigde moeten verzekeren van een snellere betaling en minder kans op geschillen. Ondanks precieze instructies van de Commissie over de uit te voeren controlewerkzaamheden wisselen omvang en kwaliteit hiervan evenwel aanzienlijk. De Rekenkamer heeft gevallen vastgesteld waarin de certificering ontoereikend was, aangezien er geen gedetailleerde uitgavenanalyse was bijgevoegd. Certificering heeft hoofdzakelijk betrekking op de conformiteit van de uitgaven met de nationale regelgeving.

77. Sinds 2001 is onafhankelijke financiële controle algemeen verplicht gesteld voor alle onderdelen van het programma en dient de begunstigde een accountant aan te wijzen voor de verificatie van de uitgavenstaat. Deze accountant dient niet alleen na te gaan of de nationale wetgeving en de boekhoudkundige regels in acht worden genomen, maar ook te waarborgen dat alle gemaakte kosten daadwerkelijk in overeenstemming zijn met de administratieve standaardbepalingen van Life. Niettemin wordt nog steeds niet nader bepaald wat de vorm en inhoud van de onderzoeksverslagen moeten zijn.

Verslag over de tenuitvoerlegging van het programma

78. Het doel van een beoordeling is, op basis van duidelijke, relevante en meetbare criteria te toetsen hoe de resultaten van een project zich verhouden tot de beoogde doelstellingen. Het activiteitenverslag met betrekking tot Life II(32) is overeenkomstig artikel 14 van de verordening en naar aanleiding van de beoordeling door de externe adviseur opgesteld. Het verslag schetst een algemeen beeld van de uitvoering van het programma, maar vermeldt niet de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen. Er wordt met name voorbijgegaan aan de mate waarin de uit Life-Natuur gefinancierde projecten bijvoorbeeld hebben bijgedragen aan het ombuigen van de neergaande tendens bij de met uitsterven bedreigde diersoorten en aan de wijze waarop de door Life-Milieu gefinancierde projecten hebben bijgedragen tot de ontwikkeling en uitvoering van milieubeleid. In het onderhavige geval heeft de Commissie de verkregen resultaten niet diepgaand getoetst op het innovatieve karakter van de projecten, hetgeen in strijd is met de voorschriften van de terzake geldende verordening.

79. Ook is de bijdrage van Life II aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het 5e MAP nog niet geanalyseerd. Aangezien een omschrijving van de doelstellingen ontbreekt, wordt over het instrument slechts het volgende opgemerkt: "Life, het enige EU-programma dat volledig aan het milieu is gewijd, heeft een aantal prima voorbeelden van goede praktijken en integratie op lokaal niveau voortgebracht"(33).

80. In haar mededeling inzake het 6e MAP verklaart de Commissie dat de tenuitvoerlegging van het Life-programma "in grote mate [heeft] bijgedragen tot de [...] verbeteringen" op milieugebied en dat Life "een waardevol instrument [zal] blijven voor het aantonen van de mogelijkheden en voordelen van betere milieuprestaties van bedrijven en plaatselijke autoriteiten"(34). Deze bewering wordt verder niet toegelicht.

Recente initiatieven voor een betere verspreiding van de projectresultaten

81. Aangezien Life onder meer innoverende projecten en demonstratieprojecten financiert, is de verspreiding van de projectresultaten van cruciaal belang. Doordat het ontbreekt aan een duidelijke verspreidingsstrategie met welomschreven doelstellingen, doelgroepen, methoden en middelen, bestaat de kans dat de verspreiding niet doeltreffend plaatsvindt, hetgeen het effect van dergelijke projecten beperkt. In haar antwoord op speciaal verslag nr. 3/98(35) heeft de Commissie in algemene zin erkend dat er een strategie moet komen voor de verspreiding van de resultaten van Life-projecten.

82. In het kader van Life II diende elk project van het onderdeel "Milieu" in een verspreidingsplan te voorzien en een gedrukt en elektronisch verslag te publiceren. Hoewel het bijdragen aan de ontwikkeling en uitvoering van milieubeleid en -wetgeving een van de verklaarde doelstellingen van Life is, heeft de Commissie voor deze activiteiten geen precieze normen vastgesteld, noch zelf gebruikgemaakt van de resultaten. Een doeltreffend beheer van het programma is echter alleen mogelijk als de Commissie gebruikmaakt van de resultaten ter verbetering van de strategie en de toepassing van het communautaire milieubeleid.

83. De resultaten van Life worden voornamelijk gepubliceerd in de verslagen van de Commissie en de voorlichtingsbrieven van de BTB's, waarin de resultaten van een aantal geselecteerde projecten gedetailleerd worden weergegeven. Voor Life-Natuur is er bijvoorbeeld een verslag over de langetermijneffecten van negen Life I-projecten en een driemaal per jaar verschijnende voorlichtingsbrief; voor Life-Milieu zijn er twee verslagen gepubliceerd over de beste projecten ("success stories")(36). Aan de projectresultaten is geen enkele stelselmatige follow-up verbonden en op de website van Life wordt slechts een beknopt overzicht gegeven van de voorstellen met betrekking tot de gefinancierde projecten.

84. In maart 2002 heeft de Life-eenheid een communicatiestrategie voor de verspreiding van projectresultaten gepresenteerd, waarin zij erkende dat een dergelijke strategie tot dusverre had ontbroken. In dit document wordt bijzondere nadruk gelegd op het communautaire karakter van de projecten, burgerbetrokkenheid en het opzetten van een netwerk van milieu actoren. Ook wordt beschreven hoe de tekortkomingen kunnen worden verholpen die bij de externe beoordeling aan het licht zijn gekomen. Een van de speerpunten betreft het aanhalen van de banden tussen de Life-eenheid en de thematische eenheden van DG ENV.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Algemene conclusie

85. Sinds 2001 is er in het kader van de reorganisatie van de diensten van het directoraat-generaal een belangrijke inspanning geleverd om de gebreken in het beheer van het Life-programma te beperken op het niveau van de organisatie van de diensten en de door de Commissie en de begunstigden gevolgde procedures. Voor een doeltreffende toepassing van de sindsdien genomen maatregelen zou deze inspanning moeten worden voortgezet.

Doelstellingen van het programma in samenhang met de communautaire milieustrategie

86. Life vormt een middel om bij te dragen tot de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van het beleid en de wetgeving van de Gemeenschap op het gebied van milieu. Life-Milieu maakt echter niet duidelijk hoe het moet bijdragen tot de verwezenlijking van de algemene en specifieke doelstellingen die worden vermeld in de strategische richtlijnen van het milieuactieprogramma (zie de paragrafen 5 tot en met 10).

87. Het opstellen van duidelijke en meetbare doelstellingen is van essentieel belang om te waarborgen dat de tenuitvoerlegging van dit communautaire programma doeltreffend wordt beoordeeld. Voor Life zijn er geen doelstellingen geformuleerd vanwege, enerzijds, de moeilijkheden die zich voordeden bij het vaststellen van de doelen wat betreft het innovatieve karakter van de projecten, en, anderzijds, het gebrek aan gestandaardiseerde ecologische parameters. De complementariteit met de andere communautaire steunmaatregelen voor het milieu is onvoldoende gewaarborgd en er bestaat nog steeds een risico van dubbele financiering (zie de paragrafen 16 en 17 en 41 tot en met 45).

Aanbevelingen

- De Rekenkamer geeft in overweging, de rol van het Life-programma te verhelderen, met name in de nog vast te stellen milieuactieprogramma's. Er zouden gedetailleerde doelstellingen moeten worden geformuleerd, zo mogelijk cijfermatig onderbouwd, om de doeltreffendheid van het instrument Life te kunnen beoordelen. De Commissie zou de procedure van overleg tussen de diensten moeten verbeteren met het oog op de complementariteit van de steunmaatregelen.

Beheersmechanisme

88. De splitsing van het financieel instrument Life in drie specifieke onderdelen komt eigenlijk neer op een hergroepering en niet op een integratie van de eerdere instrumenten. Om in deze situatie verbetering te brengen heeft de Commissie de drie eenheden ondergebracht in één enkele eenheid met verantwoordelijkheid voor het gehele financieel instrument (zie de paragrafen 15 tot en met 20).

89. Uit de controle van de Rekenkamer zijn de structurele verschillen tussen de drie onderdelen van het programma gebleken, die tot uiting komen in de selectieprocedure, en evenzeer in de rol van de lidstaten en de externe deskundigen. De administratieve standaardbepalingen inzake de subsidiabiliteit van uitgaven zijn voor Life III met name wat betreft de financiële aspecten op elkaar afgestemd (zie de paragrafen 28 tot en met 40).

Aanbevelingen

- De Rekenkamer geeft de Commissie in overweging, te onderzoeken of het niet dienstig is om het beheer van "Natuur" en "Milieu" in de toekomst te scheiden, gelet op de wezenlijke verschillen tussen beide onderdelen. Dit zou een coherent beheer van het instrument op de lange termijn moeten waarborgen. Gezien de overeenkomsten op het gebied van beheer en het betrekkelijke belang ervan zou het beheer van de onderdelen "Derde landen" en "Milieu" kunnen worden samengevoegd.

- In de fase van de beoordeling van de voorstellen zou bij alle drie onderdelen van Life echter een beroep op externe deskundigen moeten worden gedaan, zoals ook bij bepaalde andere communautaire programma's het geval is. Zo kan de procedurele doorzichtigheid worden gewaarborgd wanneer de beoordelaar tevens verantwoordelijk is voor het toezicht op de uitvoering van het project. Het is eveneens wenselijk om regelmatig aanbestedingen uit te schrijven voor de werving van externe deskundigen en de Commissie zou in haar dossiers de curricula vitae alsmede de beoordelingsformulieren moeten bewaren.

- In de administratieve standaardbepalingen zouden de subsidiabele kosten nauwkeuriger moeten worden omschreven teneinde interpretatieverschillen te vermijden. De Rekenkamer beveelt de Commissie aan, de uit de controle voortvloeiende voorstellen over te nemen wat betreft het voeren van een projectspecifieke boekhouding, de personeelsuitgaven, de afschrijvingen en de aankoop van grond.

- Met name ten aanzien van natuurbeschermingsprojecten waarbij de begunstigde een overheidsinstantie is, zou de bezoldiging van de ambtenaren een specifieke bijdrage van de lidstaten moeten vormen, zoals bij andere fondsen het geval is. Alleen bijkomende uitgaven zouden als specifieke en subsidiabele uitgaven voor die projecten moeten gelden.

- De Rekenkamer meent dat de Commissie steun in de vorm van financiering van grondaankoop uitsluitend aan overheidsinstellingen of publiekrechtelijke lichamen zou moeten voorbehouden. Financiering die eventueel wordt verleend aan andere begunstigden zou enkel de onderhoudskosten van de aangekochte grond moeten dekken. Ingeval de financiering van deze grond ten behoeve van niet-publieke organisaties toch gehandhaafd blijft, zou de Commissie een systeem moeten opzetten om na te gaan of de gronden wel overeenkomstig de doelstellingen worden gebruikt.

Toezicht, controle en beoordeling

90. De werkzaamheden van de BTB's maken de hoofdmoot uit van de begeleidende maatregelen. In het kader van de procedure ter vernieuwing van de offertes bemoeilijkte de gebrekkige omschrijving van de taken van de BTB's het beoordelen van de ingediende voorstellen (zie de paragrafen 67 tot en met 72).

91. De Commissie heeft de controle ter plaatse van de projecten gedurende meerdere jaren niet naar behoren uitgevoerd. Er is wel werk verzet en thans zijn de controles ter plaatse betreffende met name de financiële aspecten regelmatiger en samenhangender, en wijzen de resultaten hiervan op grote problemen (zie de paragrafen 73 tot en met 75).

92. De kwaliteit van de externe certificeringsrapporten, die toch essentieel is voor een doeltreffend toezicht op de uitvoering van de projecten, varieert sterk en is niet altijd betrouwbaar. De rapporten zijn dikwijls zeer beknopt en hadden tot de invoering van de nieuwe bepalingen van Life III hoofdzakelijk betrekking op de subsidiabiliteit van de uitgaven in het licht van de nationale wetgeving (zie de paragrafen 76 en 77).

93. Het programma is beoordeeld op de uitvoering van de acties, zonder dat het effect van het programma als geheel is geanalyseerd. In het bijzonder voor de Milieu-projecten is een optimale verspreiding van de projectresultaten van doorslaggevend belang voor het welslagen van dit instrument (zie de paragrafen 78 tot en met 84).

Aanbevelingen

- De Rekenkamer stelt de Commissie voor om het aantal controles ter plaatse gelijk te houden en zo mogelijk uit te breiden en om de kwaliteit ervan te verbeteren. Bij deze controles zou er meer naar de materiële uitvoering van de projecten moeten worden gekeken en zou moeten worden onderzocht hoe de resultaten zich verhouden tot de gedane uitgaven. Door de uitvoering van controles inzake het financieel beheer toe te vertrouwen aan externe controleurs, zou de Commissie over nog een adequaat middel beschikken om haar controles te intensiveren.

- De Rekenkamer hecht veel waarde aan de externe controle van projecten omdat dit het enige middel is om de begrotingsuitgaven in hun geheel te controleren en zij geeft de Commissie in overweging, dit instrument te versterken en te verbeteren door zich te vergewissen van de kwaliteit van die controles.

- De Rekenkamer is voorstander van de maatregelen die de Commissie heeft getroffen door in 2002 een strategie voor de kennisgeving van de projectresultaten op te stellen. Met het oog op de invoering van een systeem voor de verspreiding van de resultaten overeenkomstig de gedane voorstellen roept de Rekenkamer haar op, de instrumenten voor het analyseren van de doeltreffendheid en voor het meten van het effect van de projecten in te voeren.

94. Life vormt al vele jaren een belangrijk instrument in het milieubeleid van de Commissie. Uit het verslag van de Rekenkamer blijkt de noodzaak, de bestaande beheersprocedures te verbeteren om het instrument doeltreffender te maken en de Rekenkamer moedigt de Commissie aan, naar verbetering te blijven streven. De Commissie zou tevens meer aandacht moeten besteden aan de benutting van de resultaten van de uit het instrument Life gefinancierde projecten, teneinde er zeker van te zijn dat de financieringen zijn afgestemd op de doelstellingen van het milieubeleid. Tegen 2004 zou de Life-verordening moeten zijn aangepast aan de kenmerken van de verschillende programmaonderdelen, en bij voorkeur opgesplitst, teneinde de doelstellingen van deze onderdelen beter af te bakenen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 11 september 2003.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) Zie "Achtergronden" in hoofdstuk 6 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1994 (PB C 303 van 14.11.1995, blz. 161).

(2) Resolutie van de Raad van 1 februari 1993 (PB C 138 van 17.5.1993, blz. 1).

(3) Besluit 1600/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad (PB L 242 van 10.9.2002, blz. 1), artikel 3, lid 5, vijfde alinea.

(4) Speciaal verslag nr. 3/92 over het milieu (PB C 245 van 23.9.1992, blz. 1).

(5) COM(2002) 591 def. van 30 oktober 2002.

(6) De wijziging van bijlage I had er bijvoorbeeld toe moeten leiden dat de betreffende bepalingen in de nationale wetgevingen uiterlijk op 30 september 1998 zouden zijn omgezet, overeenkomstig de nieuwe Richtlijn 97/49/EG van de Commissie (PB L 223 van 13.8.1997, blz. 9). Tot op heden is deze richtlijn slechts door vijf lidstaten omgezet.

(7) Bij de toepassing van het Gemeenschapsrecht heeft bijna 40 % van de zaken die het Europese Hof van Justitie tussen 1987 en 2001 heeft behandeld, betrekking op het milieu. Een flink aantal hiervan heeft betrekking op de twee milieubeschermingsrichtlijnen (Negentiende jaarlijkse verslag over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht - COM(2002) 324 def. van 28 juni 2002).

Gevallen van inbreuk wegens slechte toepassing van de nationale maatregelen ter uitvoering van richtlijnen:

- Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna: 32;

- Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand: 31.

Gevallen van inbreuk wegens non-conformiteit van de nationale maatregelen ter uitvoering van de richtlijnen:

- Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand: 6;

- Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna: 7.

(8) Verslag van de Commissie over de toepassing van Richtlijn 79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand (COM(2002) 146 def. van 25 maart 2002).

(9) Beschikking 2002/11/EG van de Commissie (PB L 5 van 9.1.2002, blz. 16).

(10) Arrest van het Hof van 2 augustus 1993 in zaak C-355/90.

(11) Verordening (EEG) nr. 1973/92 van de Raad van 21 mei 1992 inzake de oprichting van een financieel instrument voor het milieu (Life) (PB L 206 van 22.7.1992, blz. 1).

(12) ACE: Verordening (EEG) nr. 1872/84 van de Raad van 28 juni 1984 inzake communautaire acties voor het milieu (PB L 176 van 3.7.1984, blz. 1).

(13) Verordening (EEG) nr. 3907/91 van de Raad van 19 december 1991 inzake communautaire acties voor natuurbehoud (Canat) (PB L 370 van 31.12.1991, blz. 17).

(14) Verordening (EEG) nr. 563/91 van de Raad van 4 maart 1991 met betrekking tot een communautaire actie voor de bescherming van het milieu in het Middellandse-Zeegebied (Medspa) (PB L 63 van 9.3.1991, blz. 1).

(15) Verordening (EEG) nr. 3908/91 van de Raad van 19 december 1991 met betrekking tot een communautaire actie voor de bescherming van het milieu in de kustgebieden en de kustwateren van de Ierse Zee, de Noordzee, het Kanaal, de Oostzee en het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (Norspa) (PB L 370 van 31.12.1991, blz. 28).

(16) Verordening (EG) nr. 1404/96 van de Raad van 15 juli 1996 tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1973/92 inzake de oprichting van een financieel instrument voor het milieu (PB L 181 van 20.7.1996, blz. 1).

(17) Verordening (EG) nr. 1655/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 betreffende het financieringsinstrument voor het milieu (Life) (PB L 192 van 28.7.2000, blz. 1).

(18) Op basis van het verslag: "Beoordeling van het financieel instrument voor het milieu, Life", Arthur Andersen, eindverslag, juni 1998.

(19) De BTB's worden momenteel aangeduid als TAB ("technische en administratieve bijstand").

(20) Zie voor de voorgaande jaren hoofdstuk 6 van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1994 (PB C 303 van 14.11.1995, blz. 161).

(21) In 1995 is Life-Milieu gefinancierd uit hoofde van begrotingsartikel B4-3 5 0.

(22) Het onderdeel "Derde landen" staat open voor Albanië, Algerije, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, Cyprus, Egypte, Israël, Jordanië, Libanon, Malta, Marokko, Syrië, Tunesië, Turkije, de Westelijke Jordaanoever, de Gazastrook, Kaliningrad en de regio Sint-Petersburg.

(23) Zie ook het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2001 (PB C 295 van 28.11.2002), paragraaf 4.22.

(24) Verschillende criteria, zoals "communautair belang" en "bevordering van de samenwerking", of "innoverend karakter" en "voorbeeldfunctie" (2000-2001) en "communautair belang" en "milieuprobleem" of "innovatie" en "vooruitgang" (2002), zijn anders gerangschikt.

(25) De betrokken comités, waarvan de Commissie het voorzitterschap en het secretariaat verzorgt, bestaan uit vertegenwoordigers van de lidstaten.

(26) Artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 1973/92.

(27) De administratieve standaardbepalingen gaan als bijlage bij het besluit tot toekenning van de steun, dat is toegestuurd aan de begunstigden; zij omvatten specifieke bepalingen met betrekking tot de uitvoering van de projecten.

(28) Zie SEC(95) 1122 en, meer recent, het actieplan van het Witboek over de hervorming van de Commissie - Een Witboek - COM(2000) 200, waarin de doelstelling voor 1995 wordt overgebracht naar 2002.

(29) Verordening (EG) nr. 1685/2000 van de Commissie van 28 juli 2000 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door de structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen (PB L 193 van 29.7.2000, blz. 39). (Zie met name regel nr. 5 - Aankoop van grond, blz. 43.)

(30) Zie de antwoorden op vragen van inschrijvers tijdens de voorlichtingsbijeenkomst gehouden te Brussel op 29 april 1999, 5 mei 1999, (openbare aanbesteding) XI/B2/ASS/990015 tot en met 990022; paragraaf 3.3, bijvoorbeeld: de Commissie verwacht van de contractant dat hij methoden voorstelt voor het vaststellen van indicatoren en dat hij zich dynamisch opstelt. Bovendien wordt de contractant verzocht voorstellen te formuleren inzake de gebruikerseisen, het conceptuele-datamodel en de beschrijving van de belangrijkste resultaten die met het voorgestelde systeem kunnen worden behaald.

(31) De Rekenkamer heeft ook de controleresultaten van twee andere projecten aan OLAF overgedragen.

(32) COM(1998) 721 def. van 4 december 1998.

(33) Zie "De algemene evaluatie van het beleidsplan en actieprogramma van de Europese Gemeenschap op het gebied van het milieu en duurzame ontwikkeling" (COM(1999) 543 def. van 24 november 1999), blz. 20, punt 6.2, paragraaf 2.

(34) COM(2001) 31 def. van 24 januari 2001.

(35) Speciaal verslag nr. 3/98 over de tenuitvoerlegging door de Commissie van het beleid en de acties van de Europese Unie op het gebied van de waterverontreiniging (PB C 191 van 18.6.1998), paragraaf 127.

(36) De verslagen zijn te vinden op de website van DG ENV: http://www.europa.eu.int/comm/ environment/index_nl.htm.

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

I. De Commissie neemt nota van de opmerkingen die de Rekenkamer met name ten aanzien van Life II heeft geformuleerd.

II. De Commissie geeft toe dat de Life-verordening op het stuk van doelstellingen en werkingssfeer nog voor verbetering vatbaar is. Zij zal dan ook haar inspanningen voortzetten om de doelstellingen van Life-Milieu in het kader van het milieubeleid en de milieuwetgeving van de Gemeenschap te preciseren.

IV. De Commissie heeft maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat de door de beoordelaars opgestelde documenten in hun geheel worden bewaard.

V. De Commissie stelt alles in het werk om het door de Rekenkamer genoemde risico van dubbele financiering te beperken. Omdat zij zich van het probleem bewust is en de opmerking van de Rekenkamer ter harte neemt, zal zij niettemin onderzoeken of andere regelingen kunnen worden overwogen om dit risico nog verder te beperken.

De complementariteit tussen Life en andere communautaire financieringsbronnen kan aan de hand van talrijke voorbeelden worden aangetoond. Over de mate waarin deze complementariteit nog kan worden verbeterd, zal grondig worden nagedacht.

VI. De Commissie gelooft dat zij in Life III de verbeteringen heeft aangebracht die de Rekenkamer naar aanleiding van haar onderzoek van projecten van Life II heeft voorgesteld.

Life III wordt gekenmerkt door de volgende verbeteringen:

a) Met ingang van Life III vindt een verplichte registratie plaats van de tijd die het personeel aan activiteiten in het kader van Life besteedt (werktijdbladen). De Commissie zal onderzoeken op welke wijze de salarissen van de ambtenaren worden verrekend.

b) Sedert de herstructurering van het beheer van Life is het aantal betalingen dat vertraging oploopt, geleidelijk verminderd.

c) In het kader van Life III zijn inspanningen geleverd om het financieringsplan van de projecten te verbeteren.

d) Wat betreft het aankopen van gronden door begunstigden die géén overheidsinstanties zijn (9 %), is de Commissie bereid de voorwaarden te herzien.

VII. Wat Life III betreft, heeft de Commissie de taken en verantwoordelijkheden van de bureaus voor technische bijstand (BTB's) omschreven en terzake ook voor begeleiding gezorgd.

VIII. De Commissie is van mening dat het beheer van het Life-programma sedert de herstructurering in aanzienlijke mate is verbeterd.

a) De Commissie is voornemens de rol van Life-Milieu in samenhang met het zesde milieuactieprogramma (6e MAP) te verduidelijken.

b) Het geïntegreerd beheer van het instrument is doeltreffend gebleken.

c) Telkens wanneer de Commissie het nodig heeft geacht een beroep te doen op externe deskundigen, heeft zij gebruikgemaakt van een aanbestedingsprocedure.

d) De Commissie is van mening dat de recentelijk aangepaste administratieve standaardbepalingen (ASB) volledig in overeenstemming zijn met het nieuwe financieel reglement en ook toereikend zijn. De Commissie is evenwel bereid, bij een toekomstige herziening van de ASB de aanbevelingen van de Rekenkamer in overweging te nemen.

e) Afgezien van geregelde bezoeken voor technische en financiële controles (door de voor technische respectievelijk financiële aspecten bevoegde ambtenaren en externe teams) alsook financiële audits door de financiële eenheid van DG Milieu, is een externe audit van de definitieve staat van uitgaven verplicht voor alle uit hoofde van LIFE III gefinancierde projecten.

f) De communicatiestrategie wordt thans in de praktijk gebracht en heeft al tot tastbare resultaten geleid.

INLEIDING

1. Life is een instrument dat slechts een klein deel van de communautaire begrotingsmiddelen opslorpt (ongeveer 0,15 %) en dat zich over een periode van tien jaar op consistente wijze heeft ontwikkeld. Dit heeft een grote hoeveelheid positieve ervaringen opgeleverd.

COMMUNAUTAIRE STEUNMAATREGELEN TER BESCHERMING VAN HET MILIEU

9. Voorzover mogelijk is altijd veel zorg besteed aan het vermijden van overlappingen met andere communautaire financieringsinstrumenten en is toegezien op de complementariteit van Life en andere communautaire instrumenten.

In het geval van Life-Natuur zijn er diverse projecten waarbij een synergie met andere financieringsbronnen tot stand is gebracht.

10. Life is momenteel hoofdzakelijk gericht op demonstratieprojecten. De Commissie neemt nota van de opmerkingen van de Rekenkamer.

KENMERKEN VAN HET LIFE-PROGRAMMA

17. De coherentie tussen de diverse actieterreinen van Life is het natuurlijke resultaat van de naleving van de algemene doelstelling van de verordening. Op elk van de actieterreinen moeten de Life-projecten bijdragen tot een betere bescherming van het milieu op basis van de communautaire richtlijnen. Om te waarborgen dat deze doelstelling wordt nageleefd, zorgt de Commissie ervoor dat de gehonoreerde projecten worden geselecteerd op basis van de bijdrage die zij leveren aan de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapsrecht op het betrokken actieterrein. Het betreft een primordiaal (eliminatie)criterium bij de selectie van Life-projecten.

20. De Commissie is van mening dat de verbeteringen die sedert 2001 tot stand werden gebracht, een voldoende rechtvaardiging vormen voor de manier waarop het beheer van het Life-programma als geheel werd gereorganiseerd en met name voor het onderbrengen van dat beheer, met inbegrip van het financieel projectbeheer, in één enkele eenheid. Dat de projecten qua thema en inhoud verschillen, betekent niet noodzakelijk dat verschillende beheermethoden of follow-upprocedures zijn vereist.

De Commissie heeft specifieke regelingen getroffen om een nauwe samenwerking te waarborgen tussen de Life-eenheid en de thematische eenheden binnen directoraat-generaal Milieu die bevoegd zijn voor de terreinen waarop de Life-acties worden ontplooid.

Na de reorganisatie, die in 2001-2002 heeft plaatsgevonden, was in 2003 sprake van een stabilisering van de beheerprocedures en -aanpak.

24. Ten gevolge van de laattijdige vaststelling van de Life III-verordening was het onmogelijk een uitnodiging tot het indienen van voorstellen bekend te maken en de selectieprocedure vóór het einde van het jaar 2000 af te ronden.

De ongebruikte vastleggingskredieten voor 2000 werden bijgevolg overgedragen naar 2001 en voor 90 % ook gebruikt.

26. Het percentage in kwestie ligt onder de drempelwaarde van 3 % in het geval van Life-Milieu (2,4 %) en Life-Derde landen (2,6 %).

Op basis van de ervaringen die zij met het beheer van het Life II-programma had opgedaan, was de Commissie tot de conclusie gekomen dat een aandeel van 3 % voor begeleidende maatregelen niet voldoende was. Daarom werd dit cijfer in de Life III-verordening opgetrokken tot 5 %.

27. In mei 2003 was het aantal nog niet afgesloten dossiers waarvoor de uiterste uitvoeringsdatum van de betalingsverplichtingen was overschreden, afgenomen tot 21. Voor 15 van deze verplichtingen komt er een automatische annulering (binnen een termijn van zes maanden na de laatste betaling) of loopt thans een terugvorderingsprocedure. De resterende zes verplichtingen hebben betrekking op problematische projecten met betrekking waartoe de Commissie hetzij om nadere informatie van de begunstigde, hetzij om een financiële audit heeft verzocht, of die momenteel aan een afsluitend onderzoek worden onderworpen.

SELECTIE VAN PROJECTEN

30. Vanaf 2003 maakt de Commissie met het oog op de selectie van deskundigen gebruik van aanbestedingen. De Life-eenheid is momenteel bezig met het opstellen van een uitnodiging tot inschrijving. Gedurende de hele looptijd van Life III werden de cv's in elk geval systematisch bijgehouden.

Gedurende die periode heeft de Life-eenheid de cv's van de externe deskundigen nauwgezet onderzocht; de contracten die met externe deskundigen worden gesloten, omvatten bovendien een "verklaring van onafhankelijkheid" die door de deskundige moet worden ondertekend.

31. De Commissie heeft het nodige gedaan om in Life III deze tekortkomingen te verhelpen. In 2001 heeft de Commissie een transparant computerondersteund evaluatiesysteem ("ESAP") ingevoerd voor het beheer van de fase die aan de besluitvorming over de Life-Milieu-voorstellen voorafgaat. ESAP bestrijkt de hele beoordelings-, selectie- en toekenningsprocedure vanaf de on-lineregistratie van het eerste voorstel tot het treffen van de definitieve besluiten.

32. De Commissie heeft nota genomen van de opmerkingen van de Rekenkamer. In Life III is het zo dat voor elk project ten minste twee personen onafhankelijk van elkaar een beoordeling opstellen. De besluiten worden vervolgens collectief genomen tijdens een vergadering van de Life-eenheid en de eenheid Natuur waarop alle voorstellen één voor één worden geanalyseerd en becommentarieerd.

36. De opmerking van de Rekenkamer houdt verband met de moeilijkheid om eenvoud en precisie met elkaar te verzoenen. De Commissie maakt reeds geruime tijd werk van een geleidelijke, gestage en pragmatische verbetering van de beoordelingsprocedure. In het Life-comité heerst de overtuiging dat een goed evenwicht werd bereikt tussen de noodzaak van transparantie/objectiviteit en de kwaliteit van de projecten in het licht van de doelstellingen van de Life-verordening.

37. Voor de volgende beoordelingsronde (in 2004 te financieren projecten) zal de Commissie ook voor Life-Derde landen een nadere uiteenzetting van de beoordelingscriteria publiceren.

38. Voor Life III werden de lidstaten uitvoerig ingelicht over de criteria die de Commissie bij de selectie hanteert.

39. De beoordeling door de lidstaten kan vanaf nu voor de drie Life-afdelingen worden geraadpleegd via het computerondersteund beoordelingssysteem (ESAP).

40. De Commissie is van mening dat indien een project om welke reden dan ook van de shortlist moet worden afgevoerd, dit moet worden vervangen door het eerste beschikbare project van de reservelijst.

Bijgevolg geeft de Commissie sedert Life II (afdeling Natuur) en Life III (alle afdelingen) niet langer gehoor aan interventies van lidstaten die de financieel neutrale vervanging van enig project door een ander beogen, maar worden ter vervanging de best geplaatste projecten van de reservelijst geselecteerd.

41. Om dubbele financiering van één en hetzelfde project (via Life en via andere EU-financieringsbronnen) te voorkomen, controleert de Commissie de verklaringen betreffende financiering uit andere EU-bronnen die deel uitmaken van de Life-aanvragen en de aanvragen tot financiering via andere begrotingslijnen die door de Commissie rechtstreeks worden beheerd. Wat de structuurfondsen betreft, is de Commissie - behalve voor grote projecten waarvoor de EU-financiering 50 miljoen EUR overtreft - niet bij de selectie van de projecten betrokken. De controle op de projectaanvragen die bij de structuurfondsen worden ingediend, inclusief het aspect "dubbele financiering", vormt een essentieel aspect van de beheers- en controlesystemen waarover de lidstaten ten aanzien van deze financieringsbron moeten beschikken. De controle op de doeltreffendheid van die systemen is één van de belangrijkste doelstellingen van de auditactiviteiten van de lidstaten en de Commissie.

De Commissie stelt dus alles in het werk om het door de Rekenkamer genoemde risico van dubbele financiering te beperken. Omdat zij zich van het probleem bewust is en de opmerking van de Rekenkamer ter harte neemt, zal de Commissie niettemin onderzoeken of andere regelingen kunnen worden overwogen om dit risico nog verder te beperken.

42. Voor de controle op de solvabiliteit van de begunstigden hebben de directoraten-generaal toegang tot externe databanken. EWX is een onderdeel van Sincom 2 dat het tot op zekere hoogte mogelijk maakt de financiële soliditeit van potentiële begunstigden te controleren en aanwijzingen te verkrijgen over begunstigden die een risico lopen. In ieder directoraat-generaal is er een contactpersoon voor een "systeem voor vroegtijdige waarschuwing"; deze persoon heeft toegang tot de volledige databank van de betalingen en het complete derdepartijenbestand van de Commissie en kan bijgevolg controleren of een bepaalde begunstigde in het verleden reeds betalingen heeft ontvangen.

In het kader van de modernisering van de boekhouding zal het contractantenbestand worden aangepast teneinde het mogelijk te maken om rechtstreeks na te gaan of contractanten van de Commissie reeds andere vormen van communautaire financiering hebben genoten.

43. Voor Life III-Milieu werden de procedures gewijzigd en worden de directoraten-generaal Onderzoek, Regionaal beleid, Energie en vervoer, Landbouw, Ondernemingen en Uitbreiding betrokken bij het overleg over de voorstellen dat tussen de diensten van de Commissie plaatsvindt. Dit draagt bij tot een breder opgezette verificatie van de financiële en technische betrouwbaarheid van de deelnemers en beperkt het risico op dubbele financiering.

Ingeval de Life-eenheid aanwijzingen vindt die een vermoeden van dubbele financiering wettigen, wordt de zaak nader bestudeerd en wordt het dossier indien nodig doorgegeven aan OLAF.

44. Sedert de inwerkingtreding van Life III werden de op de begunstigden rustende verplichtingen inzake het voeren van een specifieke boekhouding voor de projecten (zie antwoord betreffende paragraaf 61) en werktijdregistratie (zie antwoord betreffende paragraaf 49, onder b)) aangescherpt.

45. Aangezien de begunstigde de Commissie hiervan niet in kennis had gesteld, was het voor directoraat-generaal Milieu zo goed als onmogelijk om dit geval van dubbele financiering vast te stellen. Momenteel worden de eventueel te nemen maatregelen onderzocht.

TENUITVOERLEGGING VAN DE PROJECTEN

46. Voor projecten in het kader van Life II-Natuur bestaan er sedert 1996 gedetailleerde ASB. Deze hebben als basis gediend voor de geharmoniseerde ASB voor Life III. De Commissie is ervan overtuigd dat deze gemeenschappelijke regels voor het beheer van en het toezicht op Life-projecten een aanzienlijke verbetering vormen en de doeltreffendheid van het beheer van het Life-programma door de diensten van de Commissie ten goede komen. Voor de begunstigden van de projecten heeft een en ander geresulteerd in een vereenvoudiging en verduidelijking van de regels. Op basis van de opmerkingen die de Rekenkamer in de loop van de auditfase heeft geformuleerd, heeft de Commissie de ASB in 2002 nogmaals herzien.

47 en 48. Ten aanzien van de vraag welke uitgaven voor financiering in aanmerking komen, wordt in de ASB geen onderscheid gemaakt tussen particuliere bedrijven/organisaties en openbare instanties. Momenteel is er geen reden om werkelijk gedragen kosten als niet-subsidiabel aan te merken indien die kosten in de projectbegroting werden opgevoerd, de betrokken persoon inderdaad op het project heeft gewerkt en die werkzaamheden naar behoren zijn gedocumenteerd door middel van werktijdregistratie. Het gedeelte van het salaris dat door de overheidsinstantie wordt gedragen, kan als medefinanciering worden beschouwd.

De Commissie wil niettemin de modaliteiten die van toepassing zijn op de communautaire (mede)financiering van activiteiten van ambtenaren van de lidstaten in het kader van Life-Natuur-projecten opnieuw bezien.

49. Eigenlijk kunnen alleen de (thans door de Commissie geïntensiveerde) audits die plaatsvinden op de plek waar de begunstigden hun activiteiten ontplooien, feiten zoals die welke de Rekenkamer signaleert aan het licht brengen.

Waar passend wordt of werd met de specifieke opmerkingen van de Rekenkamer rekening gehouden bij het beheer van de onderscheiden projectdossiers.

a) Op de correcte toepassing van deze regel wordt toegezien. De Commissie weigert nu om onkosten te vergoeden die niet rechtstreeks verband houden met het salaris als zodanig.

b) Voor Life III moeten de werktijden van elke werknemer in het kader van het project worden geregistreerd.

c) i) Omdat dit probleem in het verleden reeds werd vastgesteld, werden nieuwe definities van "subsidiabele personeelskosten" en "kosten voor externe bijstand" opgenomen in de ASB voor Life III (de artikelen 6, 21.2 en 21.4).

ii) De Commissie staat op het standpunt dat alleen het gedeelte van het salaris dat overeenstemt met de werktijd die werkelijk aan het project werd besteed, voor subsidiëring in aanmerking komt. Voor projecten in het kader van Life II-Natuur stipuleerden de toepasselijke ASB (artikel 9) alvast duidelijk dat "personeelskosten worden opgevoerd naar gelang van de feitelijke tijd die aan het project is besteed".

50. Op basis van de opmerkingen die de Rekenkamer in de auditfase heeft geformuleerd, heeft de Commissie dit probleem reeds ondervangen door een wijziging van de ASB in 2002. Het volgende artikel 6.5 werd ingelast: "Alle facturen van onderaannemers moeten een duidelijke verwijzing bevatten naar het Life-project (i.e. nummer en naam of korte naam) en naar de bestelling/het subcontract van de begunstigde/partner. Alle facturen moeten ook voldoende gedetailleerd zijn om een identificatie van afzonderlijke, onder de geleverde dienst vallende items mogelijk te maken (i.e. een duidelijke omschrijving van de kosten van elk item).".

51. De Commissie is van mening dat de herziene regels voor afschrijving die gelden voor Life III (de subsidiabele kosten belopen 25 % van de aanschafkosten voor infrastructuur en 50 % voor uitrusting) verantwoord zijn met het oog op de bijzondere aard van het programma. Zij houden rekening met het feit dat vele begunstigden van Life-projecten overheidsinstanties zijn die vaak geen afschrijving van duurzame goederen toepassen maar op het moment van de aanschaf de volledige aankoopprijs als uitgave opvoeren. De Commissie meent dat de thans gehanteerde regel tegemoet komt aan de behoefte aan vereenvoudiging van de manier waarop duurzame goederen boekhoudkundig worden verwerkt, en dit zowel op het tijdstip van de beoordeling en selectie van de projectvoorstellen als op het tijdstip van de tussentijdse betalingen en/of de eindafrekening.

Indien het Life-programma wordt voortgezet, zal de Commissie niettemin onderzoeken of het haalbaar is om een preciezere maar toch eenvoudige berekeningswijze voor de subsidiabele kosten met betrekking tot duurzame goederen toe te passen.

53. Een analyse van de cijfers toont aan dat de gunstige ontwikkeling die zich in 2001 na de oprichting van de Life-eenheid begon af te tekenen, zich in 2002 heeft voortgezet.

54. Er zijn toereikende maatregelen genomen om dit probleem te verhelpen. Thans is het zo dat wanneer op de vervaldag nog niet is gereageerd, de bevoegde deskofficer hierop attent wordt gemaakt door een gecomputeriseerd bewakings- en controlesysteem (zie punt 55: "Butler"), zodat hij/zij automatisch verplicht is om voor de nodige follow-up te zorgen.

55. - Het door de Rekenkamer aan de orde gestelde probleem werd veroorzaakt door het feit dat de aanbestedingsprocedure niet tot een goed resultaat heeft geleid.

- Gezien de werklast en de onvoorspelbaarheid van het moment waarop verslagen vergezeld van betalingsaanvragen bij de Commissie binnenkomen, zijn bepaalde kortstondige vertragingen bij de behandeling van dossiers op sommige tijdstippen bijna onvermijdelijk. De frequentie van dit soort situaties is sedert het in het leven roepen van de Life-eenheid evenwel gestaag afgenomen.

- De Commissie heeft inmiddels een gecomputeriseerd bewakings- en controlesysteem ("Butler") in gebruik genomen voor de monitoring en de follow-up van de drie onderdelen van het Life-programma, met inbegrip van betalingsaanvragen.

56. Sedert 2002 onderzoekt de Life-eenheid de ingediende voorstellen op hun financiële aspecten. Eén van de belangrijke aspecten van de financiële analyse die aan elk besluit tot financiering voorafgaat, is de evaluatie van de haalbaarheid van de voorwaarden die door partners en medefinanciers aan hun deelname aan het project worden verbonden. Deze risicoanalyse moet de Commissie in staat stellen, haar besluiten met kennis van zaken te treffen.

57 en 58. De Commissie heeft nota genomen van de opmerkingen van de Rekenkamer en zij zal de nodige maatregelen treffen. Overigens werden de administratieve standaardbepalingen voor 2003 gewijzigd (artikel 13.2) teneinde daarin de verplichting voor de begunstigde op te nemen om zich vóór elke substantiële wijziging van het financieringsplan die in de loop van het project zou worden aangebracht, van de schriftelijke instemming van de Commissie te verzekeren.

59. Op basis van de informatie die zij in de loop van de auditfase van de Rekenkamer ontving, heeft de Commissie maatregelen getroffen om dit geval nader te onderzoeken.

60. De administratieve standaardbepalingen met betrekking tot het Life III-programma verplichten de begunstigden tot het voeren van een specifieke boekhouding.

61. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Rekenkamer met betrekking tot dit project zijn terzake afdoende maatregelen genomen.

62. In het tweede door de Rekenkamer genoemde geval werd de communautaire bijdrage gedeeltelijk teruggeboekt en werd de begunstigde op een lijst geplaatst van organisaties die niet voor Life-financiering in aanmerking komen totdat een duidelijk bewijs wordt geleverd dat de administratieve tekortkomingen zijn verholpen en een betrouwbaar boekhoudsysteem in gebruik is genomen. Naar aanleiding van een aanvullende financiële verificatie heeft de Commissie kunnen vaststellen dat de begunstigde inmiddels een nieuw en doeltreffend boekhoudsysteem in gebruik heeft genomen dat het nodige instrumentarium omvat voor het voeren van een analytische en dus projectspecifieke boekhouding.

63. Een grondige analyse van de voorgenomen uitgaven voor de aankoop van gronden, overeenkomstig duidelijk vastgestelde en schriftelijk vastgelegde en bekendgemaakte regels, vormt een essentieel onderdeel van de beoordelingsprocedure voor projectvoorstellen in het kader van Life-Natuur. Er geldt steeds een notariële clausule die voorziet in de overdracht van de gronden aan Life-Natuur. Bovendien wordt 91 % van de gronden aangekocht door openbare instanties.

65. Wat het kleine aantal gronden (9 %) betreft die niet worden aangekocht door overheidsinstanties maar hoofdzakelijk door NGO's die zich met natuurbescherming bezighouden, is de Commissie bereid maatregelen te overwegen die nog meer zekerheid garanderen dan de voorwaarden die zij thans oplegt (notariële overdrachtsclausule).

TOEZICHT, CONTROLE EN BEOORDELING

66. De Commissie blijft zich inspannen om de noodzakelijke (en reeds operationele) procedures continu te verbeteren.

68. De taakomschrijving van de externe teams voor Life-Derde landen is in algemenere bewoordingen gesteld, maar bij de aanvang van het contract zijn twee lange vergaderingen besteed aan een uitvoerige uiteenzetting van hun taken, en de gewone handleiding is ook op hen van toepassing.

69. In Life III werden de werkmethoden van de BTB's geüniformiseerd. De Commissie neemt nota van de opmerking van de Rekenkamer betreffende de beoordeling van de BTB's.

70. De opmerking van de Rekenkamer heeft betrekking op de uitzonderlijke periode 2000-2001, toen - in tegenstelling tot wat de Commissie had verwacht - de selectieprocedure wegens de laattijdige vaststelling van de Life III-verordening moest worden uitgesteld.

De Commissie heeft sedertdien (in 2001) een nieuw algemeen contract gesloten met één enkel extern team. De verdeling van de personele middelen werd becijferd op basis van het te verwachten aantal projecten (de Commissie ziet zich genoodzaakt gebruik te maken van ramingen omdat zij nooit van tevoren weet hoeveel projecten er per lidstaat zullen worden gehonoreerd) en de extra prestaties die van het externe team worden verlangd op het stuk van communicatie (delegatie van de nieuwe Life-communicatiestrategie). Het sluiten van één enkel contract voor alle externe teams maakt het mogelijk om het gebruik van de externe personele middelen op soepelere wijze af te stemmen op het aantal projecten dat in de diverse landen werkelijk wordt gefinancierd.

71 en 72. In de eerdere contracten die met monitoringteams werden gesloten, was geen verplichting opgenomen om de dossiers met betrekking tot projecten aan de nieuwe teams over te dragen. Toch werden in de meeste gevallen deze dossiers op vrijwillige basis overgedragen. In de nieuwe contracten (met ingang van 2001) is dit hiaat opgevuld en is in een dergelijke verplichting tot overdracht voorzien.

73 tot en met 75. Het huidige beleid inzake controles ter plaatse werd in de periode vóór 2001 ontwikkeld omdat de Commissie tot de overtuiging was gekomen dat het noodzakelijk was de bestaande, door andere diensten uitgevoerde controles aan te vullen.

Het uitgangspunt van de Commissie was - en is nog steeds - dat de financiële eenheid zich concentreert op de financiële aspecten van de projecten en in het bijzonder op de subsidiabiliteit van de uitgaven. De prestaties en resultaten van de projecten daarentegen vallen onder de bevoegdheid van de betrokken operationele diensten.

Vanaf 2002 werden duidelijkere criteria voor de selectie van de te controleren projecten ontwikkeld en gespecificeerd en werden de auditrapporten gestandaardiseerd. Bovendien wordt de opgedane ervaring thans benut bij het opstellen van een type auditprogramma en bij de verfijning van de risicoanalyse met het oog op de selectie van de te controleren projecten.

76. Voor projecten in het kader van Life II-Milieu omvatte de "administratieve en financiële informatie" die de begunstigden werd toegezonden, een uitvoerig "standaardwerkprogramma voor de financiële controle van uitgaven", zulks in afzonderlijke versies voor de openbare en de particuliere sector.

De auditcertificaten zijn van zeer verschillende kwaliteit; zij variëren van uiterst grondige en gedetailleerde verslagen tot simpele verklaringen van de juistheid van de uitgavenstaten. Aangezien de eventuele ontoereikendheid van de externe certificering van uitgaven op zich geen voldoende reden is om een definitieve uitgavenstaat te verwerpen, voert de bevoegde financiële dienst van de Commissie een gedetailleerde controle uit.

77. De Commissie neemt nota van de opmerking van de Rekenkamer ten aanzien van het ontbreken van precieze regels voor de vorm en inhoud van de onderzoeksverslagen en zij overweegt een nieuwe, geactualiseerde reeks richtsnoeren voor externe financiële controles uit te brengen.

78 tot en met 80. De Commissie heeft maatregelen getroffen met het oog op het opmaken van een nauwkeurigere en breder opgezette balans van haar activiteiten in het kader van Life III (opzetten van gegevensbanken, redactie van via trefwoorden toegankelijke overzichtsberichten voor de afzonderlijke projecten, studie van Life-Natuur, transversale studies in verband met water en milieumaatregelen in de landbouw). De Commissie heeft voorts opdracht gegeven tot het uitvoeren van een externe beoordeling.

81 tot en met 84. Wat betreft de opmerkingen van de Rekenkamer ten aanzien van de eis om de resultaten van de projecten beter te verspreiden, wijst de Commissie erop dat haar diensten in 2002 een communicatiestrategie hebben ontwikkeld.

De diverse maatregelen welke deze strategie omvat, inclusief de Life-website, vormen een aanvulling op de talrijke communicatie-initiatieven die met betrekking tot de Life-projecten op plaatselijk, nationaal en internationaal vlak worden ontplooid.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

85. De geleverde inspanningen zijn doeltreffend gebleken, zoals blijkt uit de sedert 2001 geboekte resultaten. De Commissie verwijst met name naar haar antwoorden met betrekking tot de paragrafen 30, 31, 46, 53, 54, 55 en 84.

86. Wat Life-Milieu betreft, erkent de Commissie dat verbeteringen mogelijk zijn.

87. De Commissie zal zich beraden over mogelijkheden om verbeteringen aan te brengen.

Aanbevelingen

De Commissie zal het nodige doen om de doelstellingen van toekomstige actieprogramma's nauwkeuriger te omschrijven.

Zij is bereid te onderzoeken hoe de doeltreffendheid van de procedures voor overleg tussen de diensten van de Commissie onderling kan worden verbeterd.

Aanbevelingen

- De Commissie is van mening dat het Life-programma sedert het opzetten van een centrale beheerseenheid beter wordt beheerd en dat de sectorale resultaten zich duidelijker aftekenen.

Het is de wens van de Commissie, de eenheden die bevoegd zijn voor de follow-up van thematische activiteiten nog nauwer bij de follow-up van Life te betrekken, teneinde ervoor te zorgen dat dit instrument duidelijker bijdraagt tot de totstandbrenging v