EUROPESE COMMISSIE Brussel, 26.2.2016 COM(2016) 92 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD OVER DE TENUITVOERLEGGING VAN VERORDENING (EU) NR. 182/2011



VERSLAG VAN DE COMMISSIE aan het Europees Parlement en de Raad over de TENuitvoerLEGGing van Verordening (EU) nr. 182/2011 1.Inleiding Het Verdrag van Lissabon heeft het kader voor de toekenning van bevoegdheden aan de Commissie grondig gewijzigd door het onderscheid in te voeren tussen gedelegeerde bevoegdheden en uitvoeringsbevoegdheden. Artikel 291, lid 3, VWEU bepaalt dat, anders dan voor gedelegeerde handelingen krachtens artikel 290 VWEU, de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren, vooraf volgens de gewone wetgevingsprocedure worden vastgelegd. Dit heeft geleid tot de vaststelling van Verordening (EU) nr. 182/2011. Volgens artikel 15 van Verordening (EU) nr. 182/2011 moet de Commissie vijf jaar na de inwerkingtreding van deze verordening bij het Europees Parlement en de Raad een verslag over de tenuitvoerlegging ervan indienen. Dit verslag voldoet aan deze vereiste. Het accent ligt op de nieuwe elementen die zijn ingevoerd bij Verordening (EU) nr. 182/2011 in vergelijking met Besluit 1999/468/EG van de Raad, zoals gewijzigd bij Besluit 2006/512/EG van de Raad, dat vóór Verordening (EU) nr. 182/2011 het toepasselijke kader uitmaakte. 2. Algemene context en werking van Verordening (EU) nr. 182/2011 Verordening (EU) nr. 182/2011 is in werking getreden op 1 maart 2011. De lidstaten moesten krachtens de verordening geen maatregelen nemen. Aan de zijde van de Commissie werd het in artikel 9 van Verordening (EU) nr. 182/2011 bedoelde standaardreglement op 8 juli 2011 vastgesteld en in het Publicatieblad van 12 juli 2011 bekendgemaakt . De reglementen van orde van de afzonderlijke bestaande comités werden in de loop der tijd aangepast aan het nieuwe standaardreglement. Het in artikel 10 van de verordening bedoelde register bestond al sinds 2002, werd grondig herzien in 2008 en 2011 en wordt voortdurend verbeterd. De overgangsbepalingen van artikel 13, dat voorziet in de automatische toepassing van de nieuwe procedures op bestaande wetgeving, en van artikel 14, dat betrekking heeft op de lopende procedures, hebben gezorgd voor een onmiddellijke toepassing van Verordening (EU) nr. 182/2011 met ingang van 1 maart 2011, en dus voor een vlotte overgang. De Commissie brengt verslag uit aan het Europees Parlement en de Raad in haar jaarlijkse verslagen over de werkzaamheden van de comités. De onderstaande tabel geeft een algemeen overzicht van de gegevens over de werkzaamheden van de comités sinds de inwerkingtreding van Verordening (EU) nr. 182/2011 en in de voorgaande twee jaren. De jaarverslagen hebben ook betrekking op gegevens over de regelgevingsprocedure met toetsing (hierna ook "RPT" genoemd), een procedure waarin Besluit 1999/468/EG voorziet en die van toepassing blijft wanneer de basishandeling dat bepaalt. Comités Adviezen Aangenomen handelingen Positieve adviezen Geen adviezen Negatieve adviezen 2009 266 2 091 1 808 (131 RPT) 2 003 78 10 2010 259 1 904 1 812 (164 RPT) 1 783 121 0 2011* 268 1 868 1 788 (163 RPT) 1 789 75 4 2012 270 1 923 1 824 (167 RPT) 1 845 78 0 2013 302 1 916 1 887 (171 RPT) 1 845 50 0 2014 287 1 889 1 728 (165 RPT) 1 838 51 0 Tabel 1: gegevens uit de jaarverslagen over de werking van de comités; het totale aantal gunstige adviezen van de comités kan verschillen van het aantal door de Commissie aangenomen handelingen, wanneer de adviezen in een bepaald jaar zijn uitgebracht, maar de handelingen pas het volgende jaar zijn aangenomen. * Deze cijfers hebben betrekking op het gehele jaar 2011. Uit de cijfers blijkt in het algemeen dat de verordening heeft gezorgd voor een naadloze voortzetting van het systeem. Bij de vergelijking van de cijfers sinds 2011 tot de jaren vóór de toepassing van Verordening (EU) nr. 182/2011, bleven zowel het aantal comités als hun activiteiten stabiel. Het aantal comités bedroeg 266 in 2009 en 287 in 2014. Het aantal aangenomen handelingen bedroeg 1808 in 2009 en 1728 in 2014. Voortbouwend op ervaring werd in artikel 3 van de verordening een aantal bepalingen ingevoerd in verband met de werking van de comités, die de neerslag vormen van de dagelijkse praktijk, maar die voorheen niet in de wetgeving waren vastgesteld. Het gaat onder meer om bepalingen over het gebruik van de schriftelijke procedure, de expliciete vereiste dat de voorzitter ernaar streeft oplossingen te vinden die in het comité de ruimst mogelijke steun genieten en de mogelijkheid om de ontwerphandelingen vóór de stemming te wijzigen om rekening te houden met de besprekingen van het comité. Deze gemeenschappelijke bepalingen zijn doeltreffend en nuttig gebleven voor een goede werking van de comités. De schriftelijke procedure wordt op grote schaal gebruikt - in 2014 waren er 773 comitévergaderingen en 893 schriftelijke procedures en in de jaren daarvoor zijn de cijfers vergelijkbaar - en is een efficiënt instrument. In de werkzaamheden van de comités blijft consensus centraal staan: het overgrote deel van de adviezen (ruim 90 %) is positief, waarvan de meeste met eenparigheid van stemmen of via consensus van de leden van het comité zijn aangenomen en er zijn nauwelijks negatieve adviezen en relatief weinig gevallen waarin geen advies werd uitgebracht. Verordening (EU) nr. 182/2011 voorziet in een alomvattend en volledig wettelijk kader voor de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie. Het resultaat van de onderhandelingen over het Interinstitutioneel akkoord over betere regelgeving voorziet in de verbintenis van de instellingen om in de Uniewetgeving geen procedurele voorschriften op te nemen waardoor er iets zou veranderen in de controlemechanismen die zijn ingevoerd bij Verordening (EU) nr. 182/2011. In het kader van de mededeling over betere regelgeving heeft de Commissie zich ertoe verbonden een aantal maatregelen te nemen ter verbetering van de mechanismen om burgers en belanghebbenden nauwer bij haar beleid te betrekken en open te staan voor hun feedback in elk stadium van het beleidsvormingsproces. Met betrekking tot uitvoeringshandelingen heeft de Commissie toegezegd dat belangrijke uitvoeringshandelingen die onderworpen zijn aan het advies van een comité, vier weken voor het publiek toegankelijk zullen zijn, zodat belanghebbenden opmerkingen kunnen maken voordat de lidstaten in het betrokken comité stemmen. Dit zal zorgen voor een aanzienlijke verbetering van de transparantie voor uitvoeringshandelingen in de fase voorafgaand aan de stemming in het comité. 3. Voornaamste veranderingen 3.1 Vermindering van het aantal comitéprocedures Verordening (EU) nr. 182/2011 had onder meer als doel de regeling te vereenvoudigen door het aantal comitéprocedures te verminderen. De oude regelgevings- en beheersprocedures werden vervangen door de onderzoeksprocedure, terwijl de raadplegingsprocedure werd gehandhaafd. De vermindering van het aantal procedures heeft niet voor bijzondere problemen gezorgd.

3.2 Oprichting van het comité van beroep Het comité van beroep is een nieuwigheid die bij Verordening (EU) nr. 182/2011 werd ingevoerd. Het werd ingevoerd als een tweede laag om kwesties te behandelen waarover het comité geen overeenstemming kan bereiken. Verwijzing naar het comité van beroep is een eerder uitzonderlijke stap in de procedure. Het is een mogelijkheid om vooruitgang te boeken in het geval van een negatief advies of ingeval geen advies is uitgebracht met blokkerende werking, wanneer de uitvoeringshandeling noodzakelijk wordt geacht. Het comité van beroep heeft op 29 maart 2011 zijn reglement van orde vastgesteld. Op grond van artikel 14 van het reglement van orde (herzieningsbepaling) heeft de Commissie reeds een eerste keer geëvalueerd hoe dat reglement in de praktijk werkt. De uitkomst daarvan is opgenomen in het jaarverslag van 2013 over de werking van de comités. Totaal aantal verwijzingen naar comité van beroep Betrokken DG’s/beleidsterreinen Positief advies comité van beroep Negatief advies comité van beroep Geen advies comité van beroep Aangenomen handelingen ingeval geen advies is uitgebracht 2011 8 Gewasbeschermingsmiddelen en geneesmiddelen 2 1 5 5 2012 6 Genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders 0 0 6 6 2013 9 Genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders, gewasbeschermingsmiddelen, biociden, communautair douanewetboek 0 0 9 8 2014 13 Genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders, voorschriften en normen voor de inspectie van schepen 2 0 11 11 Totaal 36 4 1 31 30 Tabel 2: gegevens uit het comitologieregister en de jaarlijkse verslagen. Tot dusver is het comité van beroep voornamelijk bijeengekomen met betrekking tot één beleidsterrein, namelijk gezondheid en consumentenbescherming, en meer specifiek in verband met genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders, en gewasbeschermingsmiddelen. In deze gevallen heeft het comité van beroep tot dusver de uitkomst van het comité om geen advies uit te brengen, bevestig. De mededeling van de Commissie "Herziening van het besluitvormingsproces inzake genetisch gemodificeerde organismen (ggo's) " bevat een gedetailleerde analyse van het besluitvormingsproces op het gebied van genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders. In het algemeen vonden verwijzingen naar het comité van beroep even frequent plaats als de eerdere verwijzingen naar de Raad, die niet langer toegestaan zijn in het nieuwe institutionele kader. De verwijzingen vonden plaats in soortgelijke beleidsgebieden en met soortgelijke resultaten. Wat de praktische kant betreft, is uit ervaring gebleken dat de lidstaten tot dusver in alle gevallen door leden van de permanente vertegenwoordiging waren vertegenwoordigd. 3.3 Flexibiliteit voor de Commissie om een handeling aan te nemen ingeval geen advies is uitgebracht (onderzoeksprocedure) Verordening (EU) nr. 182/2011 introduceert meer flexibiliteit voor de Commissie wanneer er geen gekwalificeerde meerderheid is voor of tegen het ontwerp (aangeduid als "geen advies") in het comité in de onderzoeksprocedure. Voorheen bepaalden zowel de beheers- als de regelgevingsprocedure dat wanneer het comité geen advies uitbracht, respectievelijk de Raad geen handeling stelde, de Commissie de handeling aannam. Op grond van Verordening (EU) nr. 182/2011 "kan" de Commissie de handeling aannemen, indien geen advies is uitgebracht in het comité of in het comité van beroep. Er werd voor meer flexibiliteit gezorgd om de Commissie in staat te stellen de ontwerphandelingen opnieuw in overweging te nemen en te kunnen besluiten om de ontwerphandelingen al dan niet aan te nemen of een gewijzigd ontwerp aan het comité voor te leggen, onder meer rekening houdend met de in het comité ingenomen standpunten. Deze toegenomen flexibiliteit is onderworpen aan een aantal uitzonderingen die zijn opgenomen in artikel 5, lid 4, van Verordening (EU) nr. 182/2011, namelijk indien de handeling betrekking heeft op bepaalde beleidsgebieden (belastingheffing, financiële diensten, bescherming van de gezondheid of veiligheid van mensen, dieren of planten of definitieve multilaterale vrijwaringsmaatregelen), indien de basishandeling bepaalt dat de ontwerpuitvoeringshandeling niet kan worden vastgesteld indien geen advies is uitgebracht (de "geen advies"-bepaling), of indien een gewone meerderheid van de leden van het comité zich ertegen verzet. In deze gevallen kan de Commissie de handeling niet aannemen. Wanneer echter de handeling noodzakelijk wordt geacht, kan de voorzitter een gewijzigde versie van de uitvoeringshandeling bij het comité indienen of aan het comité van beroep voorleggen. De opname van een "geen advies"-bepaling in de basishandeling moet in een specifieke behoefte voorzien en moet door de wetgever worden gerechtvaardigd. Sinds de inwerkingtreding van Verordening (EU) nr. 182/2011 heeft de Commissie in ongeveer 30 gevallen verklaringen in die zin vastgesteld als antwoord op de wetgever die dergelijke bepalingen had ingevoegd in basishandelingen zonder rechtvaardiging. De meeste van de feitelijke "geen advies"-stemmingen hebben tot dusver echter plaatsgevonden hetzij op gebieden die reeds onder de in artikel 5, lid 4, genoemde beleidsgebieden vallen, waarvoor de Commissie geen rechtshandelingen kan aannemen zonder zich tot het comité van beroep te wenden, hetzij op gebieden (met name douane, landbouw, ontwikkelingssamenwerking en handel) waarop geen van de drie uitzonderingen van toepassing is en waarvoor de Commissie de handeling toch kan aannemen zonder zich te wenden tot het comité van beroep. Geen advies in onderzoeksprocedure Commissie heeft handeling aangenomen Commissie heeft handeling niet aangenomen 2011 67 63 4 2012 73 70 3 2013 49 47 2 2014 45 42 3 Totaal 234 222 12 Tabel 3: gegevens uit het comitologieregister (met uitzondering van het comité van beroep); de gegevens kunnen verschillen van die in het jaarverslag. Uit bovenstaande gegevens blijkt dat de Commissie niet vaak gebruik maakt van de mogelijkheid om de handeling niet aan te nemen ingeval geen advies wordt uitgebracht. In de praktijk wordt de flexibiliteit van de Commissie aanzienlijk beperkt in gevallen die verband houden met de vergunning van producten of stoffen, zoals op het gebied van genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders, aangezien de Commissie een handeling moet aannemen (toestaan of verbieden op de markt te brengen) binnen een redelijke termijn. Zij kan niet anders dan een standpunt innemen. In die gevallen kan de Commissie de ontwerphandeling ook niet vaststellen ingeval het comité geen advies heeft uitgebracht. Om dat te doen, moet zij eerst de ontwerphandeling aan het comité van beroep voorleggen. Dit verklaart ook ten dele waarom tot dusver het comité van beroep voornamelijk op dit beleidsterrein is bijeengekomen. Om tegemoet te komen aan de specifieke situatie op het gebied van genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders, en naar aanleiding van de oplossing die is gevonden voor teeltvergunningen, heeft de Commissie in april 2015 een voorstel ingediend tot wijziging van het wetgevingskader. De vergunningenprocedure wordt weliswaar gehandhaafd, maar het voorstel bepaalt dat de lidstaten het gebruik van genetisch gemodificeerde levensmiddelen of diervoeders op hun grondgebied kunnen beperken of verbieden. Het gebruik van deze mogelijkheid moet zijn gebaseerd op andere gronden dan die welke betrekking hebben op de risico’s voor de gezondheid van mens en dier en voor het milieu, die op EU-niveau worden aangepakt. De nieuwe toegekende flexibiliteit voor de Commissie om te besluiten een ontwerpuitvoeringshandeling al dan niet vast te stellen indien geen advies is uitgebracht, is nuttig. Hoewel deze mogelijkheid tot dusver in weinig gevallen is gebruikt, heeft zij de Commissie in staat gesteld de ontwerphandeling opnieuw te beoordelen nadat uit de uitslag van de stemming en de discussie in het comité was gebleken dat deze binnen het comité niet de ruimst mogelijke steun kreeg. 3.4 Criteria voor de keuze van procedures Verordening (EU) nr. 182/2011 bevat de criteria voor de keuze van procedures. Artikel 2, lid 2, voorziet in een aantal gevallen waarin de onderzoeksprocedure in het algemeen geacht wordt van toepassing te zijn. De raadplegingsprocedure is in beginsel van toepassing op alle gevallen waarop de onderzoeksprocedure niet van toepassing is. De criteria voor de keuze van de onderzoeksprocedure zijn vergelijkbaar met die waarin het comitologiebesluit van 1999 voorzag. Over het geheel genomen lijkt de keuze van procedure niet ter discussie te zijn geweest. Een opvallende uitzondering is het geval van het bemiddelingscomité dat voornamelijk de keuze van de procedure besprak (betreffende macrofinanciële bijstand aan Georgië). Handelingen aangenomen in het kader van de onderzoeksprocedure Handelingen aangenomen in het kader van de raadplegingsprocedure 2011 1 311 77 2012 1 591 121 2013 1 579 143 2014 1 437 122 Tabel 4: gegevens uit het comitologieregister; de gegevens kunnen verschillen van die in het jaarverslag. De onderzoeksprocedure is duidelijk de procedure die van toepassing is in de meeste gevallen; slechts ongeveer 10 % van de adviezen wordt aangenomen overeenkomstig de raadplegingsprocedure. Dit weerspiegelt grotendeels de opsplitsing tussen beheers-/regelgevingsprocedure en raadplegingsprocedure onder de vorige regeling. 3.5 Het toetsingsrecht voor het Europees Parlement en de Raad in het geval van basishandelingen die volgens de gewone wetgevingsprocedure worden aangenomen