COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 27.03.1995 
COM(95) 94 def. 
VERSLAG VAN DE COMMISSIE 
EINDVERSLAG 
over de tenuitvoerlegging 
van het communautaire programma 
voor de economische en maatschappelijke integratie 
van kansarme groepen 
"ARMOEDE 3" (1989-1994) 
Besluit 89/457/EEG van de Raad van 18 juli 1989 
(PB nr. L 224 van 2 augustus 1989) 
INHOUD 
INLEIDING 
Deel I - HET WERKTERREIN VAN HET ARMOEDE 3-PROGRAMMA 
1. Armoede en uitsluiting als uitdaging 
2. De actie van de Gemeenschap 
3. De rol van de specifieke programma's 
4. De specifieke doelstellingen van Armoede 3 
Deel II - DE TENUITVOERLEGGING VAN HET ARMOEDE 3-PROGRAMMA 
1. De structuren voor de besluitvorming, het beheer en de begeleiding van 
het programma 
2. Het tijdschema voor de tenuitvoerlegging van het programma 
3. Een geleidelijke tenuitvoerlegging 
Deel III - DE PROJECTEN VAN HET ARMOEDE 3-PROGRAMMA 
1. Algemeen overzicht van de projecten 
2. Ontwikkeling van de projecten 
3. Een geleidelijke aanpassing van de beginselen van Armoede 3 
Deel IV - HET EFFECT VAN HET ARMOEDE 3-PROGRAMMA 
1. De evaluatie in het kader van het programma 
2. De integratie van de meest kansarme groepen 
3. Proefnemingen en overdracht van know-how 
CONCLUSIE 
1. De validering van de principes en de aanpak van het programma 
2. Sterke en zwakke punten van de begeleiding 
3. Toegevoegde waarde van een specifiek programma 
Bijlage 1: Beknopte statistische informatie over de projecten van het Armoede 3-
programma 
Bijlage 2: In het kader van het Armoede 3-programma uitgevoerd statistisch 
onderzoek 
INLEIDING 
Ingevolge het Besluit van de Raad van 18 juli 19891, heeft de Commissie een 
"communautair programma voor de economische en sociale integratie van kansarme 
groepen", meestal aangeduid als het "Armoede 3-programma", ten uitvoer gelegd. 
Dit programma, dat vijfjaar (1989-1994) heeft geduurd, was een voortzetting en een 
uitbreiding van eerdere communautaire initiatieven, namelijk het eerste en tweede 
Europese programma ter bestrijding van de armoede (1975-1980 en 1985-1989)2, 
waarmee de Gemeenschap al getoond had binnen de grenzen van haar bevoegdheden en 
middelen een bijdrage te willen leveren aan de inspanningen in de Lid-Staten ter 
bestrijding van de armoede. 
Het Armoede 3-programma was in ditzelfde perspectief bedoeld als bijdrage aan de 
inspanningen van de Lid-Staten. Evenals bij de twee voorgaande programma's is in het 
kader van het Armoede 3-programma financiële en andere steun verleend aan modelacties 
ter ondersteuning van de vernieuwing van de gebruikte methoden en van het beleid ter 
voorkoming en bestrijding van armoede en uitsluiting Hiervoor was een begroting 
beschikbaar van 55 Mecu voor de periode van vijfjaar. Op Europese schaal is dit een 
zeer bescheiden bedrag, maar het betekende een aanzienlijke vooruitgang ten opzichte van 
de begrotingen voor de twee voorgaande programma's, die respectievelijk 20 Mecu en 29 
Mecu bedroegen. 
Armoede 3 was echter niet uitsluitend bedoeld als middel voor de financiering van 
projecten maar in de eerste plaats als samenhangend programma, dat wil zeggen een 
geheel van acties en actoren op basis van gemeenschappelijke beginselen en 
doelstellingen. In dit opzicht en rekening houdend met de ervaring van de voorgaande 
programma's, wilde het Armoede 3-programma vanaf het begin een multidimensionale 
benadering van de sociale uitsluiting bevorderen en het accent leggen op strategieën die 
gericht zijn op zowel de economische als de maatschappelijke integratie van de armste 
bevolkingsgroepen, op basis van partnerschappen van overheids- en particuliere 
instellingen, en met actieve deelname (participatie) van de betrokken groepen. 
De bestrijding van armoede en sociale uitsluiting valt in hoofdzaak onder de 
verantwoordelijkheid van de Lid-Staten en de nationale, regionale en plaatselijke 
autoriteiten. Een specifiek programma zoals Armoede 3 heeft vanzelfsprekend niet de 
roeping, noch de middelen, om voor alle situaties van armoede en uitsluiting in de Unie 
een oplossing te bieden. De doelstelling van het programma is experimenten met nieuwe 
strategieën ter bestrijding van de armoede aan te moedigen en aldus een bijdrage te 
leveren aan het identificeren van succesvolle methoden, aan het stimuleren van beleid, 
en aan de ontwikkeling van het openbaar debat op dit gebied. Met dit doel zijn de 
middelen van het programma voornamelijk besteed aan een veertigtal plaatselijke 
projecten, verspreid over alle Lid-Staten van de Gemeenschap en verenigd in een 
Besluit van de Raad 89/457/EEG van 18 juli 1989 tot vaststelling van een "communautair 
actieprogramma op middellange termijn betreffende de economische en maatschappelijke integratie 
van groepen economisch en sociaal kansarmen", PB nr. L 224 van 2 augustus 1989. 
Besluit 75/458/EEG van de Raad van 22 juli 1975 (PB nr. L 199 van 30 juli 1975) en Besluit 
85/8/EEG van de Raad van 18 december 1984 (PB nr. L 2 van 3 januari 1985). 
Europese dynamiek door middel van een speciaal daartoe ingestelde supranationale 
projectbegeleiding. Een klein gedeelte van het budget van het programma is besteed aan 
de ondersteuning van onderzoeken en statistische studies voor het beter begrijpen van het 
proces van sociale uitsluiting. 
De concrete ervaring van de projecten, de stimulerende acties en de verschillende 
publikaties van het programma hebben bijgedragen tot de zichtbaarheid van Armoede 3 
en tot de wisselwerking (synergie) van de activiteiten met andere inspanningen op 
nationaal en communautair niveau. De dynamiek van het programma heeft met name 
bijgedragen tot de mobilisering van de bij de bestrijding van armoede en sociale 
uitsluiting betrokken actoren, en tot de erkenning van de waarde van de communautaire 
actie op dit gebied, zoals beschreven in het Witboek over de toekomst van het Europese 
sociale beleid3. 
De Commissie heeft deze plaatselijke projecten eind 1989 geselecteerd op voordracht van 
de Lid-Staten. De projecten hebben gedurende de vijf jaren looptijd van het programma 
financiële steun van de Gemeenschap ontvangen, op voorwaarde dat de overheid en/of 
particuliere verenigingen op nationaal, regionaal en/of plaatselijk niveau voor 
medefinanciering zouden zorgen. Vertegenwoordigers van de projecten hebben regelmatig 
deelgenomen aan nationale en transnationale bijeenkomsten om de uitwisseling van 
ervaringen en de confrontatie van ideeën te bevorderen. De projecten zijn ondersteund 
door teams voor technische bijstand die tot taak hadden de nodige hulp te bieden bij de 
ontwikkeling en de evaluatie van de projecten. 
In het kader van Armoede 3 is steun verleend aan twee soorten projecten. Een dertigtal 
projecten, de zogenaamde "modelacties", waren grootschalig: zij verenigden op plaatselijk 
niveau een aantal partners, van de overheid en uit de particuliere sector, die gezamenlijk 
een samenhangende en gecoördineerde strategie ter bestrijding van de armoede in praktijk 
wilden brengen; elk van deze projecten heeft van de Gemeenschap financiële steun 
ontvangen ten bedrage van 250.000 à 300.000 ecu per jaar, ofwel bijna 1,5 Mecu voor 
de gehele duur van het programma. Een twaalftal projecten, de zogenaamde 
"vernieuwende initiatieven", waren bescheidener: het betrof micro-projecten voor het 
vinden van passende oplossingen voor de situatie van groepen die in een specifieke vorm 
van isolement verkeren; deze projecten hebben van de Gemeenschap gemiddeld 50.000 
ecu financiële steun per jaar ontvangen, ofwel ongeveer 250.000 ecu voor de gehele duur 
van het programma. 
Deze projecten waren vanzelfsprekend van zeer uiteenlopende aard. Zij hadden echter 
gemeen dat zij alle aansloten bij de voornaamste principes van het programma - de 
multidimensional benadering van de sociale uitsluiting, het aan de dynamiek van de 
ontwikkeling van een gebied gekoppelde partnerschap, de actieve deelname van de 
armsten - en probeerden deze beginselen op plaatselijk niveau op concrete en duurzame 
wijze in de praktijk om te zetten. Verder pasten de projecten alle in een Europees 
perspectief, met name door hun deelname aan de transnationale uitwisselingen in het 
kader van de begeleiding van het programma. Zo werkten zij mee aan de 
hoofddoelstelling van het programma, namelijk: door het ondersteunen van onderzoek 
inzake vernieuwende oplossingen voor sociale uitsluiting, het debat en het nationale en 
"Europees Sociaal beleid: Toekomstige acties voor de Unie", COM(94)333 van 27 juli 1994. 
4 
communautaire beleid op dit gebied te stimuleren en daardoor ook de solidariteit ten 
opzichte van de arm sten te versterken. 
De feitelijke start van Armoede 3 vond plaats op 1 maart-1990. In september 1993 heeft 
de Commissie een tussentijds verslag over de tenuitvoerlegging van het programma 
gepresenteerd, waarin de balans is opgemaakt van de sterke en zwakke kanten van het 
programma halverwege de tenuitvoerlegging. Bij dit verslag heeft de Commissie een 
voorstel ingediend voor een nieuw programma ter bestrijding van uitsluiting en ter 
bevordering van solidariteit (1994-1999), waarbij is rekening gehouden met het tussentijds 
verslag over de tenuitvoerlegging. Dit voorstel is momenteel bij de Raad in behandeling. 
Dit document vormt het eindverslag over de tenuitvoerlegging van het Armoede 3-
programma. De Commissie hoopt dat haar evaluatie en de bespreking ervan zullen 
bijdragen tot de goedkeuring door de Raad van haar voorstel voor een nieuw programma. 
Voor de samenstelling van dit verslag heeft de Commissie zich gebaseerd op de 
gezamenlijke evaluaties die gedurende het gehele programma hebben plaatsgevonden, met 
name de zelfevaluatie die voor ieder project is uitgevoerd, en op de documenten die zijn 
opgesteld in het kader van de follow-up en begeleiding van het gehele programma. 
Bovendien is rekening gehouden met de discussies die voor de samenstelling van het 
tussentijds verslag hebben plaatsgevonden over de sterke en zwakke punten in die fase 
van het programma, en met de meer recente discussies op initiatief van enkele Lid-Staten 
over de lessen die uit het programma kunnen worden getrokken. 
Tenslotte heeft de Commissie buitengewoon veel aandacht besteed aan de onafhankelijke 
evaluaties die de afgelopen maanden hebben plaatsgevonden, en in het bijzonder aan het 
verslag dat het Britse Hogerhuis in het voorjaar van 1994 op basis van een groot aantal 
inspecties en bezoeken ter plaatse over het programma heeft geschreven5 en waaruit een 
positief beeld van de verworvenheden van Armoede 3 naar voren is gekomen. 
"Actieprogramma op middellange termijn ter bestrijding van uitsluiting en ter bevordering van 
solidariteit: Een nieuw programma ter ondersteuning en stimulering van vernieuwing 1994-1999", 
COM (93) 435 def. van 22 september 1993. 
"The Poverty Programme", Hogerhuis, Beperkte Commissie inzake de Europese Gemeenschappen, 
Negende verslag, HMSO, 1994. 
Deel I - HET WERKTERREIN VAN HET ARMOEDE 3-PROGRAMMA 
Meer dan 52 miljoen armen, ongeveer 3-5 miljoen daklozen en slecht behuisden, 17 
miljoen werklozen, waarvan de helft langer dan één jaar werkloos is. Deze cijfers zijn 
slechts ramingen, maar zij zijn voldoende om een beeld te geven van de omvang van de 
armoede en uitsluiting binnen de Europese Unie en van de enorme uitdaging die deze 
situatie voor de Unie, de Lid-Staten en hun burgers betekent (par. 1). De beantwoording 
van deze uitdaging vereist een grotere solidariteitsinspanning, en hieraan kan de Unie een 
bijdrage leveren zonder afbreuk te doen aan de verantwoordelijkheden van de Lid-Staten 
en de nationale, regionale en plaatselijke overheden (par. 2). De tenuitvoerlegging van 
specifieke programma's is een van de aspecten van deze Gemeenschapsactie die is gericht 
op het stimuleren van vernieuwing en op het bevorderen van een openbare discussie (par. 
3). De specifieke doelstellingen van het Armoede 3-programma zijn de concrete uiting, 
wat de bestrijding van de armoede betreft, van deze stimulerende functie (par. 4). 
1 Armoede en sociale uitsluiting als uitdaging 
1.1 Armoede is geen nieuw verschijnsel en is al sinds eeuwen aanleiding tot veel 
overdenkingen van wetenschappelijke en politieke aard en tot vele overheids- en 
particuliere initiatieven. In de loop van de laatste 15 jaar hebben de aandacht van 
het publiek voor en het openbare debat over deze problemen in de meeste Lid-
Staten een sterke verandering ondergaan, naarmate het verschijnsel armoede zelf 
veranderde en daarmee ook de uitdaging die dit verschijnsel voor de Europese 
samenlevingen vormt. 
De crisissituatie in de randstedelijke gebieden, het toenemend aantal daklozen, de 
etnische spanningen, de stijging van de langdurige werkloosheid, de 
marginalisering van jongeren die nog nooit gewerkt hebben, het voortduren van 
de armoede in plattelandsgebieden, het afglijden van gezinnen met hoge schulden 
in de armoede, enz., zijn nieuwe verschijnselen met een grotere zichtbaarheid en 
omvang, die een nieuwe wending hebben gegeven aan het debat over de armoede 
en de sociale uitsluiting. 
Armoede kan tegenwoordig niet meer beschouwd worden als een "residueel" 
verschijnsel, een overblijfsel van het verleden dat met de vooruitgang en de 
economische groei wel zal verdwijnen. Ook kan zij niet meer beschouwd worden 
als het eenvoudige feit dat individuele personen over geen ofte weinig financiële 
middelen beschikken. Men moet integendeel het structurele karakter van 
armoedesituaties en van de mechanismen die tot dergelijke situaties leiden, 
onderkennen. Ook moet men oog hebben voor het multidimensionale karakter van 
de processen waardoor personen, groepen en soms hele stads- of 
plattelandsgebieden uitgesloten worden van deelname aan de uitwisselingen, de 
activiteiten ert de sociale rechten die onontbeerlijk zijn voor economische en 
maatschappelijke integratie. 
Deze veranderende visie blijkt uit het toenemende gebruik van de term sociale 
uitsluiting, die in de meeste Lid-Staten en op communautair niveau6 
Resolutie van de Raad en van de Ministers van Sociale Zaken betreffende de bestrijding van 
sociale uitsluiting van 29 september 1989, PB nr. C 277 van 31 oktober 1989. 
langzamerhand het begrip armoede vervangt. Met de term sociale uitsluiting geeft 
men aan dat het probleem niet meer alleen ongelijkheden tussen personen 
bovenaan en anderen onderaan de sociale ladder betreft (up/down), maar ook de 
afstand, binnen de samenleving, tussen degenen die actief aan de ontwikkeling van 
die samenleving deelnemen en degenen die naar de rand worden gedrongen 
(in/out). Ook verwijst de term sociale uitsluiting naar de gevolgen van de 
ontwikkeling van de samenleving in die richting, en naar het risico van het 
uiteenvallen van de sociale samenhang dat daarmee gepaard gaat; tenslotte geeft 
deze term aan dat het om een proces gaat, zowel voor de betrokken personen als 
voor de samenleving als geheel, en niet om vaststaande en statische situaties. 
1.2 De Commissie heeft op 23 december 1992 een Mededeling goedgekeurd waarin 
uiteengezet wordt welke uitdaging de sociale uitsluiting voor de Lid-Staten maar 
ook voor de Gemeenschap7 vormt. Deze mededeling benadrukt dat de situaties en 
processen van sociale uitsluiting in belangrijke mate het gevolg zijn van de 
structurele veranderingen van de Europese economieën en samenlevingen 
(technologische veranderingen, verschuivingen op de arbeidsmarkt, sociale 
fragmentatie, ontwikkeling van migratieverschijnselen, veranderende 
waardesystemen, enz.). Ook wordt de aandacht gevestigd op de daaruit 
resulterende toenemende kwetsbaarheid van een groot deel van de bevolking dat 
bedreigd wordt door sociale uitsluiting, met name door ontwikkelingen van het 
werkgelegenheidspatroon en van de sociale en familiestructuren: naast een 
betrekkelijk kleine groep personen die duurzaam arm of uitgesloten zijn, is er ook 
een groeiende en heterogene groep personen waarvan de economische en 
maatschappelijke integratie onzeker is, die incidenteel of herhaaldelijk een periode 
van armoede doormaken en die hun sociale contacten dreigen te verliezen, hetgeen 
een van de begeleidende verschijnselen van het proces van sociale uitsluiting is. 
Deze constateringen sluiten aan bij de concrete ervaringen van de direct bij de 
bestrijding van sociale uitsluiting betrokken partijen - met name 
overheidsinstanties, gemeentelijke publiekrechtelijke lichamen en niet-
gouvernementele organisaties - die ook met nadruk wijzen op het risico dat de 
bedoelde situaties en processen nog zullen verergeren. Afgezien van de nationale 
en plaatselijke verschillen van de situaties blijkt dus uit dit alles wel dat het hier 
een grote uitdaging met een Europese dimensie betreft, die algemeen onderkend 
wordt. 
2 De actie van de Gemeenschap 
De bestrijding van sociale uitsluiting valt in hoofdzaak onder de 
verantwoordelijkheid van de Lid-Staten en hun nationale, regionale en plaatselijke 
overheden. De Gemeenschap heeft echter bij verschillende gelegenheden te kennen 
gegeven, binnen de beperkingen van haar bevoegdheden en middelen, een bijdrage 
te willen leveren aan de ondernomen inspanningen: de communautaire initiatieven 
zijn bescheiden van opzet, maar geven blijk van een toenemende bezorgdheid; uit 
de ontwikkeling van deze initiatieven is af te lezen hoe men langzamerhand 
vastgesteld en erkend heeft welke vormen van communautaire actie met 
Op weg naar het Europa van de solidariteit: Opvoering van de strijd tegen sociale uitsluiting, 
bevordering van de integratie, COM(92) 542 def. van 23 december 1992. 
7 
inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel het beste een specifieke toegevoegde 
waarde van deze actie verzekeren. 
2.1 De Gemeenschap heeft zich vanaf het midden van de jaren '70 specifiek met de 
problematiek van de sociale uitsluiting beziggehouden. Hierbij ging het natuurlijk 
niet om een echt beleid, maar eerder om het leveren van een beperkte bijdrage 
met een signaalfunctie, die aangaf dat bij de opbouw van Europa ook aandacht 
werd besteed aan de solidariteit met de armsten. Het voornaamste en lange tijd 
enige instrument daarbij was het uitvoeren van op de ondersteuning van 
vernieuwing en van de uitwisseling van ervaringen gerichte specifieke 
programma's met beperkte middelen. 
Concreet heeft de Gemeenschap vanaf 1975 een eerste programma ter bestrijding 
van de armoede (1975-1980) ten uitvoer gelegd, waarbij steun is verleend aan 
proefprojecten in alle negen toenmalige Lid-Staten. Het programma, dat werd 
ontworpen in een periode van economische groei en ten uitvoer gelegd in de 
context van de crisis van het eind van de jaren '70, heeft in de meeste Lid-Staten 
een bijdrage geleverd aân de ontwikkeling van de administratieve en politieke 
meningsvorming over de verandering van de armoedeproblematiek als gevolg van 
die crisis. Het eerste programma werd gevolgd door een tweede (1985-1989), dat 
volledig geconcentreerd was op de transnationale uitwisseling van de gebruikte 
methoden en praktijken in een honderdtal lokale microprojecten. Het Armoede 3-
programma (1989-1994) is de voortzetting daarvan, maar de middelen worden nu 
gebruikt voor een beperkt aantal meer ambitieuze projecten, waarbij het de 
bedoeling is van de voorafgaande verkennende fase over te gaan naar een fase van 
selectieve ontwikkeling, d.w.z. van beproeving "op ware grootte" van de in de 
loop van eerdere programma's vastgestelde actieprincipes. 
2.2 De communautaire acties zijn geleidelijk aan meer gediversifieerd, in het 
bijzonder aan het einde van de jaren '80. Deze ontwikkeling heeft plaatsgevonden 
in het kader van verschillende initiatieven ter waarborging van de verwezenlijking 
van de sociale dimensie van de interne markt en van de Europese eenwording en 
is bevorderd doordat ook het grote publiek zich meer bewust werd van de omvang 
van het probleem van de uitsluiting en doordat een groot aantal betrokken partijen 
actief werd naar aanleiding van de groeiende ernstige armoede. 
De Commissie heeft, naast de tenuitvoerlegging van het Armoede 3-programma 
en de hulpmaaregelen zoals het verdelen van voedseloverschotten, een geheel van 
verder reikende en meer samenhangende initiatieven opgezet. Zij heeft in het 
kader van de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapshandvest van de sociale 
grondrechten van de werkenden een voorstel gedaan voor een aanbeveling met 
betrekking tot de erkenning in de systemen van sociale bescherming van het recht 
op toereikende inkomsten en prestaties. Deze aanbeveling, die op 24 juni 1992 
door de Raad is goedgekeurd8, bevestigt niet alleen het recht op voldoende 
inkomsten om een menswaardig bestaan te kunnen leiden, maar ook de noodzaak 
om dit recht op te nemen in een algemene, coherente regeling ter bestrijding van 
sociale uitsluiting, en de erkenning van dit recht te flankeren met passende 
Aanbeveling 92/44 l/EEG van de Raad van 24 juni 1992 inzake gemeenschappelijke criteria met 
betrekking tot toereikende inkomsten en prestaties in de stelsels van sociale bescherming, PB nr. 
L 245 van 26 augustus 1992, blz. 46. 
maatregelen ter bevordering van de integratie op het gebied van de 
gezondheidszorg, huisvesting, onderwijs, werkgelegenheid, opleiding, enz., 
overeenkomstig de resolutie van de Raad en van de Ministers van Sociale Zaken, 
in het kader van de Raad bijeen, van 29 september 19899. 
De Commissie heeft ook gezorgd voor de uitbreiding van de onderzoeks- en 
evaluatiewerkzaam heden. Zo heeft zij, naar aanleiding van bovengenoemde 
resolutie van de Raad en van de Ministers van Sociale Zaken, een 
Waarnemingscentrum voor de nationale beleidslijnen ter bestrijding van sociale 
uitsluiting opgericht. Bovendien heeft zij opdracht gegeven tot verscheidene 
onderzoeken naar de stedelijke sociale ontwikkeling. 
Voorts heeft de Commissie haar ondersteuning van de niet-gouvernementele 
organisaties uitgebreid, met name wat betreft het samenbrengen daarvan in een 
Europees netwerk10, waarmee zij regelmatig overleg pleegt. Zij heeft ook een 
vruchtbare samenwerking opgezet met de sociale partners, de lokale overheden en 
hun Europese organisaties, alsmede met netwerken van steden en 
huisvestingsorganisaties. Meer in het algemeen heeft de Commissie ook 
bijgedragen tot de bundeling van de initiatieven van de diverse netwerken van bij 
de bestrijding van sociale uitsluiting in de Gemeenschap betrokken actoren, met 
name door de organisatie van een reeks seminars waar de deelnemers van 
gedachten konden wisselen over en voorstellen konden doen voor een 
samenhangende aanpak op Europees niveau (te Rotterdam in 1991, te Porto en 
Brussel in 1992 en te Kopenhagen in 1993). 
Teneinde de bestrijding van sociale uitsluiting te betrekken bij alle communautaire 
beleidslijnen, heeft de Commissie in eigen huis een Interdienstengroep opgericht 
die hoofdzakelijk aandacht zal besteden aan de mogelijke bijdragen in het kader 
van het structuurbeleid, in de eerste plaats door middel van de initiatieven met 
betrekking tot de situatie van probleemwijken (EFRO), de plattelandsontwikkeling 
(LEADER) en bijzonder kwetsbare groepen (HORIZON en NOW) en vervolgens 
door de herziening van de doelstellingen van deze beleidslijnen. Voorts is 
uitgebreid overkoepelend overleg aangegaan inzake onderzoek, met name voor de 
vaststelling van richtsnoeren voor het vierde kaderprogramma voor onderzoek en 
ontwikkeling. 
2.3 In de Mededeling van de Commissie van 23 december 1992 (COM(92) 542 def.) 
is verslag gedaan van deze geleidelijke diversificatie van de communautaire 
initiatieven en zijn voorstellen gedaan voor verbeteringen om in het algemene en 
structurele beleid van de Gemeenschap meer rekening te houden met het 
verschijnsel sociale uitsluiting. Deze voorstellen zijn uitgebreid besproken tijdens 
de grote Europese Conferentie op 2 en 3 juni 1993 te Kopenhagen en in het kader 
van de raadpleging naar aanleiding van het Groenboek inzake de toekomst van het 
Europees sociaal beleid. In het Witboek over het sociale beleid is gepleit voor de 
mobilisering van alle betrokken partijen en, op basis van de verworvenheden van 
10 Resolutie van de Raad en van de Ministers van Sociale Zaken, in het kader van de Raad bijeen, 
betreffende sociale uitsluiting, van 29 september 1989, PB nr. C 277 van 31 oktober 1989, blz. 1. 
EAPN, European Anti-Poverty Network: het Europese netwerk van niet-gouvernementele 
organisaties en vrijwilligersgroepen die zich bezighouden met de bestrijding van de armoede. 
de actie, voor de diversifying van de te nemen initiatieven. In dit verband 
kunnen specifieke programma's zoals Armoede 3 een rol spelen. 
3 De rol van de specifieke programma's 
3.1 De specifieke programma's vervullen een drievoudige rol. 
Allereerst is het bestaan van deze programma's op zichzelf van belang, omdat zij 
een signaal geven dat de Gemeenschap belang hecht aan het probleem, wat 
indirect weer andere communautaire en nationale initiatieven op dit gebied 
bevordert (dat is de reden dat de Commissie zoveel belang hecht aan de 
1 zichtbaarheid van dergelijke programma's, zowel op het nationale als op het 
Europese toneel, een voorwaarde om hun stimulerende functie te kunnen 
vervullen). 
Een ander waardevol aspect van deze programma's is de experimentele inhoud: 
de voornaamste doelstelling is niet bestaande acties, hoe nuttig die ook mogen 
zijn, te subsidiëren zoals de fondsen dat doen; het doel is een bijdrage te leveren 
aan het identificeren en valideren van methoden en vormen van beleid die 
aangepast zijn aan de huidige vormen van sociale uitsluiting, met name aan het 
multidimensionale karakter daarvan (daarom hecht de Commissie veel belang aan 
de voorbeeldfunctie van de geselecteerde projecten en aan de evaluatie ervan). 
Tenslotte hebben deze programma's tot taak een bijdrage te leveren aan de 
overdracht van kennis, ervaring en succesvolle methoden en aan het opzetten van 
netwerken van bij de transnationale uitwisselingen op basis van min of meer 
vergelijkbare concrete experimenten betrokken actoren (daarom hecht de 
Commissie veel belang aan de samenhang van het gehele programma en aan de 
begeleiding op Europese schaal). 
3.2 Door deze verschillende functies onderscheiden de specifieke programma's zich 
duidelijk van de fondsen. Door deze programma's is de Commissie in het veld 
aanwezig en ondersteunt zij de daar werkzame personen en instellingen actief als 
gelijkwaardige partner, met name om de betrokkenheid van de Gemeenschap 
concreet vorm te geven, om de nagestreefde samenhang van het geheel te 
bevestigen en om ervoor te zorgen dat de ervaringen van allen volledig benut 
worden. 
De programma's omvatten ook het opzetten van specifieke structuren voor de 
begeleiding en de technische bijstand, met name om de voorbeeldfunctie van de 
projecten, de kwaliteit van het beheer, de degelijkheid en de nauwkeurigheid van 
de evaluatie en de relevantie van hun transnationale uitwisselingen te bevorderen. 
Tenslotte omvatten zij een samenwerking op lange termijn met de Lid-Staten, niet 
alleen om de optimale ontwikkeling van de projecten te bevorderen, maar ook om 
te zorgen voor een zo breed mogelijke spreiding van het effect van de projecten 
en de programma's wat het stimuleren van het beleid en de overdracht van 
succesvolle methoden betreft. Het belang van deze programma's kan dus niet 
afgemeten worden aan de omvang van de middelen, die uiterst bescheiden zijn en 
niet te vergelijken met die van de Structuurfondsen, maar aan de bijdrage op 
methodologisch en politiek gebied die zij kunnen leveren. Daarom moeten de 
10 
deelnemers aan deze programma's aan hoge eisen voldoen en moet de 
kwaliteitszorg voorop staan. 
4 De specifieke doelstellingen van Armoede 3 
4.1 De twee eerste communautaire programma's ter bestrijding van de armoede waren 
vooral verkennend van aard: zij bestonden in hoofdzaak uit een geheel van zeer 
heterogene plaatselijke microprojecten van uiteenlopende omvang, ook al namen 
deze projecten deel aan contacten op nationaal (eerste programma) of 
transnationaal (tweede programma) niveau. 
Armoede 3 is bedoeld om van deze verkennende fase over te gaan naar een fase 
van selectieve ontwikkeling, dwz. de validering van de doelmatigheid van de bij 
eerdere ervaringen vastgestelde actieprincipes, namelijk de multidimensional e 
benadering van de armoede, het partnerschap van de instellingen op plaatselijk 
niveau en de participatie van de betreffende doelgroepen zelf. De opzet van het 
programma was deze principes op plaatselijk niveau in praktijk te brengen in een 
aantal proefprojecten van grotere omvang die waren verankerd in de dynamiek 
van de ontwikkeling van een gebied. De bijdrage van Armoede 3 aan het 
vaststellen van passende methoden en beleidsmaatregelen moest blijken uit de 
doelmatigheid in de praktijk van de actieprincipes van het programma en kon dus 
worden afgemeten aan de dem on strati ewaarde van de geselecteerde projecten. 
Overeenkomstig deze fundamentele overweging waren de middelen van 
Armoede 3 geconcentreerd op een beperkt aantal projecten. Deze keuze sloot aan 
bij het besluit de communautaire inspanningen te richten op de volgende fase, die 
van de selectieve ontwikkeling. Deze keuze betekende ook dat men vertrouwen 
had in de plaatselijke initiatieven, en met name in de capaciteit van de plaatselijke 
actoren om een effectief partnerschap op te zetten, een samenhangende strategie 
te ontwikkelen, een relatief niet onbelangrijk budget correct te beheren en om als 
belangrijk voorbeeld op nationale schaal te dienen. 
Dat de Gemeenschap voor deze benadering heeft gekozen, toont aan dat zij de 
plaatselijke en nationale overheden als volwaardige partners beschouwt. Natuurlijk 
werd verondersteld dat de betrokken partijen het programma niet louter mochten 
beschouwen als een mogelijkheid om plaatselijke acties te financieren, maar dat 
zij integendeel moesten trachten op basis van hun ervaringen een bijdrage te 
leveren aan de discussie en de besluitvorming op nationaal en communautair 
niveau, en aan de verdere uitwerking van de principes van het programma als 
zodanig. 
4.2 De drie voornaamste principes van het Armoede 3-programma zijn: 
de multidimensionale benadering; dit principe vloeit voort uit de 
constatering van het multidimensionale karakter van armoede en sociale 
uitsluiting die niet alleen verband houden met een gebrek aan financiële 
middelen, maar ook tot uiting komen op het gebied van de huisvesting, de 
opleiding, de werkgelegenheid, het onderwijs, de gezondheid, de toegang 
tot dienstverlening, enz. Dit principe betekent dat er samenhangende 
strategieën en synergieën ontwikkeld moeten worden die zijn aangepast 
aan de bijzondere kenmerken van de plaatselijke of nationale situatie, in 
11 
plaats van een serie losstaande acties te lanceren die elkaar niet 
ondersteunen of op chaotische wijze in elkaar verward raken; 
het partnerschap; dit principe is zowel de institutionele expressie van de 
multidimensionale benadering als het praktijkinstrument daarvoor: deze 
benadering kan niet in praktijk gebracht worden wanneer de voornaamste 
actoren die op de verschillende genoemde gebieden actief zijn niet 
gezamenlijk opereren; partnerschap betekent dat de betrokken partijen 
medeverantwoordelijk zijn voor het succes van de actie als geheel en gaat 
uit van de veronderstelling dat deze actoren in staat zijn het eens te 
worden over een gemeenschappelijke strategie die uitgaat boven hun 
respectievelijke belangen en eventuele meningsverschillen; 
de participatie; dit principe vloeit voort uit de constatering dat sociale 
uitsluiting onder andere ook afhankelijkheid en passiviteit ten opzichte van 
instellingen, en meer in het algemeen ten opzichte van door anderen 
genomen beslissingen, betekent; dit principe behelst daarom dat de actieve 
deelname van de betreffende bevolkingsgroepen aan het integratieproces 
zowel een voorwaarde voor als een feitelijke uiting van het welslagen van 
dat proces is; meer in het algemeen gesproken past dit principe in het 
perspectief van de bevordering van het burgerschap en van de democratie, 
in welk perspectief de betreffende groepen actieve en volwaardige partners 
bij het bepalen en uitvoeren van het beleid dienen te zijn. 
Deze drie principes waren in uiteenlopende vormen en met meer of minder nadruk 
terug te vinden in bepaalde vernieuwende vormen van sociaal beleid in de Lid-
Staten. In de resolutie van de Raad en van de Ministers van Sociale Zaken, in het 
kader van de Raad bijeen, van 29 september 1989 werd nogmaals op het belang 
ervan gewezen. Het Armoede 3-programma had dus niet het alleenrecht op deze 
principes. Wel was het de bedoeling van het programma om de toepassing van 
deze principes op plaatselijk niveau te systematiseren, zonder echter de problemen 
te onderschatten: daarom verstrekte het programma niet alleen financiële 
middelen, maar ook technische bijstand en ondersteuning voor de ontwikkeling 
van de actie en voor de continue evaluatie ervan. Om die reden heeft het 
programma ook gestreefd naar het identificeren van succesvolle methoden, d.w.z. 
concrete manieren om deze principes op duurzame en doelmatige wijze in praktijk 
te brengen. Tenslotte had het programma ook om deze reden tot doel de 
overdracht van kennis en ervaring te bevorderen, zowel op nationaal als op 
Europees niveau. 
12 
Deel II - DE TENUITVOERLEGGING VAN HET ARMOEDE 3-PROGRAMMA 
De tenuitvoerlegging van het Armoede 3-programma heeft plaatsgevonden onder de 
verantwoordelijkheid van de Commissie (par. 1) en volgens een tijdschema dat zoveel 
mogelijk de continuïteit tussen het einde van het tweede programma (november 1989) en 
het begin van het derde programma (maart 1990) verzekerde (par. 2). De Commissie heeft 
gestreefd naar een geleidelijke tenuitvoerlegging van de activiteiten van het programma, 
binnen de grenzen van de administratieve en financiële beperkingen waarmee het 
programma, met name tijdens de beginfase, werd geconfronteerd (par. 3). 
1 De structuren voor de besluitvorming, het beheer en de begeleiding van het 
programma 
1.1 Overeenkomstig het besluit van de Raad was de Commissie verantwoordelijk voor 
de uitvoering van het programma en werd zij hierin bijgestaan door een uit 
vertegenwoordigers van de Lid-Staten bestaand Raadgevend Comité voor de 
follow-up van het programma (in de meeste gevallen waren dit 
vertegenwoordigers van de nationale Ministeries van Sociale Zaken). 
De Commissie heeft de hulp ingeroepen van een internationaal team van 
consultants dat belast is met de technische bijstand wat het beheer en de 
begeleiding van het programma betreft. Volgens de instructies van de Commissie 
heeft dit team alle technische taken verricht in verband met het administratieve 
en financiële beheer van de uit hoofde van het programma toegekende subsidies. 
Het heeft ook de Europese coördinatie van de begeleiding van het programma 
verzorgd, met name wat betreft de transnationale uitwisselingen, de evaluatie, de 
publikaties en het onderzoek. De beheersstructuur van dit team was gevestigd te 
Rijssel (Frankrijk). De leden, die allen een tijdelijk contract hadden, waren 
gevestigd in Duitsland, Frankrijk, Ierland en Portugal. Gezamenlijk vormden zij 
de Centrale Eenheid {Unité Centrale, UC) van het programma. 
Deze Centrale Eenheid coördineerde een netwerk van nationale consultants die tot 
taak hadden de projecten technische bijstand te bieden, bij te dragen aan de 
nationale dynamiek van het programma en deel te nemen aan de begeleiding op 
communautair niveau. Er waren gemiddeld twee in deeltijd werkende nationale 
consultants per Lid-Staat; het aantal hield verband met de omvang van het land 
en het aantal projecten. Deze consultants vormden de "unités de recherche et de 
développement" (URD's) van het programma11. 
De Commissie en de Centrale Eenheid hebben zeer nauw samengewerkt. De 
Commissie, de UC en de gezamenlijke URD's organiseerden driemaal per jaar 
tweedaagse workshops. Op verzoek van de verschillende partijen hebben ook 
bilaterale contacten plaatsgevonden. Talrijke bijeenkomsten in verband met de 
begeleiding van het programma en met name jaarlijkse seminars en transnationale 
thematische vergaderingen hebben de betrokken partijen bij elkaar gebracht en de 
interne communicatie tussen dezen bevorderd. 
De leden van de URD's werden in overleg met de betreffende Lid-Staat door de Commissie 
benoemd. In bepaalde gevallen werkten zij in hetzelfde instituut; in andere gevallen behoorden zij 
tot verschillende instellingen. 
13 
1.2 De begeleiding van het programma geschiedde op basis van de volgende twee 
uitgangspunten: 
De noodzaak om de demonstratiewaarde van de projecten te bevorderen 
en om deze derhalve een ruime mate van technische bijstand te bieden, 
met inbegrip van ondersteuning voor de auto-evaluatie, hulp bij het 
vaststellen van de strategie, bij de programmering en bij het beheer van de 
activiteiten, en ondersteuning op het gebied van informatie en 
communicatie teneinde de nationale bekendheid van de projecten en het 
programma te verzekeren. 
Dit was de hoofdtaak van de URD's en te dien einde waren de URD's 
georganiseerd als eenheden die zowel over de nodige bekwaamheden en 
theoretische ervaring (onderzoek, evaluatie), als over praktijkervaring 
(ontwikkeling, beheer) beschikten. 
De noodzaak om de interne samenhang van het programma op zich te 
bevorderen en tegelijkertijd het besef dat de Europese dimensie van het 
programma een gemeenschappelijke zorg van alle betrokken partijen dient 
te zijn. 
De Commissie heeft de grootst mogelijke zorg besteed aan de interne samenhang 
van het programma als zodanig, dwz. de structurering van het programma zelf 
als netwerk van initiatieven, experimenten en actoren. In dit verband heeft de 
Commissie geijverd voor transnationale uitwisselingen tussen de projecten, 
jaarlijkse seminars, publikaties en meer in het algemeen activiteiten ten behoeve 
van de communicatie over en de zichtbaarheid van het programma als Europees 
programma. De Centrale Eenheid was belast met de coördinatie van deze 
activiteiten, in samenwerking met de URD's. 
1.3 De structuren voor de tenuitvoerlegging van het programma waren in de praktijk, 
wat de middelen betreft, zeer gedecentraliseerd ook al waren ze wat de 
besluitvorming betreft zeer gecentraliseerd, namelijk op het niveau van de 
Commissie. De middelen van het programma waren als volgt verdeeld (voorlopige 
begroting): 
PI aatsel ij ke proj ecten 41,05 Mecu 
Studies en onderzoek 4,95 Mecu 
Beheer, begeleiding, publikaties (waarvan UC 3 Mecu, URD's 
3,5 Mecu en activiteiten 2,5 Mecu) 9,00 Mecu 
55,00 Mecu 
Het tijdschema voor de tenuitvoerlegging van het programma 
In 1989 was het de bedoeling van de Commissie en de Lid-Staten een 
onderbreking tussen het einde van het tweede en het lanceren van het derde 
programma te voorkomen. Men wilde niet alleen vermijden dat bepaalde projecten 
van het tweede programma die in Armoede 3 waren overgenomen, getroffen 
14 
zouden worden door een onderbreking van de communautaire financiering (het 
ging overigens om slechts een klein aantal projecten, gegeven de verschillende 
aard van de twee programma's), maar ook de continuïteit van de inspanningen van 
de Gemeenschap ten behoeve van de armsten in de praktijk tonen en daarmee 
beantwoorden aan de verwachtingen van het Parlement op dat gebied. 
Terwijl de besprekingen in de Raad nog liepen, was de Commissie al begonnen 
met de concrete voorbereiding van het programma. Daarom kon zij, zodra het 
besluit van de Raad was goedgekeurd, onmiddellijk beginnen met zowel de 
procedure voor de presentatie en de selectie van de projecten als het opzetten van 
de beheersstructuren voor het programma. 
2.1 Het besluit van de Raad bepaalde dat de projecten door de Lid-Staten aan de 
Commissie moesten worden voorgelegd, en uitgewerkt dienden te worden in 
overleg tussen de betrokken Lid-Staat en de door die Lid-Staat aangewezen 
openbare of particuliere instanties (artikel 5). De Commissie heeft daarom in juli 
1989 de Lid-Staten een gedetailleerd document doen toekomen waarin ten 
behoeve van eventueel in aanmerking komende projecten de hoofdlijnen van het 
programma en de bij een aanvraag te voegen stukken werden aangegeven. Men 
was overeengekomen dat iedere Lid-Staat naar eigen goeddunken een voorselectie 
van de projecten zou maken en de Commissie dus slechts een beperkt aantal 
projecten (niet meer dan 6 à 8) zou voorleggen. Bij het bepalen van het totaal 
aantal projecten per land zou rekening worden gehouden met de grootte van het 
land en met de noodzaak om grotere inspanningen te verrichten ten behoeve van 
de landen met een ontwikkelingsachterstand. 
Vanwege enerzijds de datum van het besluit en de voor de selectieprocedures en 
het interne overleg binnen de Lid-Staten benodigde tijd anderzijds heeft de 
Commissie de voorstellen van de Lid-Staten in de loop van oktober 1989 
ontvangen. Zij heeft deze voorstellen, met assistentie van onafhankelijke 
deskundigen, in de loop van november 1989 bestudeerd. Na raadpleging van de 
Lid-Staten (begin december 1989) heeft zij de definitieve selectie vastgesteld. 
Eind december 1989 heeft zij de gekozen projecten op de hoogte gesteld en hun 
medegedeeld dat de contracten betreffende de communautaire bijstandverlening 
begin maart 1990 van kracht zouden worden, alsmede hun alle noodzakelijke 
aanwijzingen gegeven betreffende de financiële aspecten van de communautaire 
bijstandverlening. 
Deze uiteindelijke selectie omvatte 39 projecten, waarvoor een voorlopig bedrag 
van 41 Mecu aan bijstandverlening werd toegewezen, en die als volgt waren 
verdeeld: 
Landen B DK D GR E F IRL I L NL P VK Totaal 
Modelacties 2 13333 23-13 3 27 
Vernieuwende 111111111111 12 
initiatieven 
De landkaart hieronder geeft de geografische lokaties van de projecten aan (na de 
eenwording van Duitsland zijn in 1992 drie projecten in de nieuwe deelstaten aan 
het programma toegevoegd; ook die zijn op de kaart aangegeven.) 
15 
HrimnloK Aalborg 
Kobenhavn # Actions Modèles 
Modelacties 
• Initiatives Novatrices 
Vernieuwende initiativen 
North and West ( onni-mara ____^^^^HTDublii 
Limerick ^^ 
Bristol 
Madrid Thessaloniki 
^ Kallithca 
Huelva 
16 
De Commissie had de Lid-Staten voorgesteld om bij de organisatie van de selectie 
rekening te houden met mogelijke interacties tussen de voorgestelde projecten en 
het nationale beleid. De nationale selectie van verschillende landen weerspiegelde 
aldus de grote beleidslijnen van bepaalde nationale programma's ter bestrijding 
van armoede en sociale uitsluiting (bijvoorbeeld in Denemarken, Spanje, 
Frankrijk, Ierland, Nederland en Portugal. 
2.2 Bij het opzetten van de structuren voor de begeleiding van het programma, in de 
loop van het tweede semester van 1989, zijn twee lijnen gevolgd. Enerzijds heeft 
de Commissie in het Publikatieblad een oproep gepubliceerd betreffende de 
algemene technische bijstand in verband met de tenuitvoerlegging van het 
programma op Europees niveau; de leden van de Centrale Eenheid zijn op basis 
van de reacties vanaf december 1989 gerecruteerd en begonnen met de 
voorbereidende werkzaamheden voor het in de praktijk lanceren van het 
programma (administratieve en contractuele procedures, organisatie van een 
seminar betreffende het lanceren van het programma met vertegenwoordigers van 
de gekozen projecten, enz). Daarnaast heeft de Commissie in overleg met alle 
Lid-Staten de consultants van de URD's geselecteerd, die vanaf maart 1990 met 
hun werkzaamheden zijn begonnen, dat wil zeggen tegelijk met het begin van de 
financiële ondersteuning van de projecten. 
2.3 Armoede 3 is allereerst een actieprogramma; het omvatte echter ook een 
onderdeel "onderzoek", met een bescheiden budget (maximaal 9% van het totale 
budget), waarvan de tenuitvoerlegging een ander tijdschema volgde dan de 
tenuitvoerlegging van het onderdeel "actie". De Commissie is eind 1989 begonnen 
met het opstellen van een statistisch onderzoekprogramma, waarover overlegd is 
met de nationale bureaus voor de statistiek (seminar te Noordwijk, november 
1989); daarnaast heeft zij een programma voor transnationaal sociaal-economisch 
onderzoek voorbereid, over de hoofdlijnen waarvan overlegd is met de Lid-Staten 
en met de betrokken nationale onderzoekraden (seminar te Bath, oktober 1990). 
2.4 Het programma is officieel van start gegaan tijdens een uitgebreid seminar dat 
eind maart 1990 te Brussel gehouden is en waaraan de projecten, de URD's, de 
Centrale Eenheid, het Raadgevend Comité en de Commissie deelnamen. 
Dit seminar was een belangrijk moment voor de bepaling van de eigen identiteit 
van het Armoede 3-programma. Er werd besloten jaarlijks breed opgezette 
seminars te organiseren voor de projecten, het Raadgevend Comité, de URD's, de 
Centrale Eenheid en de Commissie, om bepaalde kernvragen betreffende het 
programma te bespreken. In 1991 was het thema de plaatselijke ontwikkeling, in 
1992 de betrokkenheid van de sociale partners, in 1993 het partnerschap en het 
multidimensionale karakter en in 1994 de lessen van het programma. 
Behalve de organisatie van deze grote jaarlijkse bijeenkomsten (waaraan telkens 
ongeveer 150 tot 250 personen deelnamen) en van een bijzondere vergadering 
voor de vernieuwende initiatieven, omvatte de begeleiding van het programma in 
de praktijk verschillende initiatieven: 
de publikatie van een intern bulletin (tweetalig) en van een tijdschrift voor 
het grote publiek (vijftalig) waarvan de oplage en het aantal betrokken 
landen voortdurend voortdurend is toegenomen (tot 2.000 exemplaren voor 
het bulletin en 5.000 voor het tijdschrift), alsmede verschillende andere 
17 
publikaties (overzicht van de projecten (drie talen), jaarlijkse verslagen 
over de ontwikkeling van het programma (twee talen), verslagen van de 
jaarlijkse seminars, thematische onderzoeken) en een film waarin het 
programma gepresenteerd wordt; 
de organisatie van vergaderingen van meer technische aard en met name 
van transnationale ontmoetingen voor de projecten die zich bezighouden 
met een bepaald thema (woonomgeving, armoede op het platteland, de 
deelname van de doelgroepen, de economische integratie, enz.), al dan niet 
in verband met de bilaterale bezoeken tussen projecten; 
de organisatie van nationale vergaderingen, op initiatief van de projecten, 
van de leden van de betreffende URD en soms van het betreffende lid van 
het Raadgevend Comité, om te werken aan de geleidelijke opbouw van de 
nationale dimensie en van de zichtbaarheid van het nationaal niveau van 
het programma. 
3 Een geleidelijke tenuitvoerlegging 
Armoede 3 is een ambitieus programma en derhalve leek het raadzaam bij de 
tenuitvoerlegging stapsgewijs tewerk te gaan. Hiernaar heeft de Commissie dan 
ook gestreefd, zij het soms gehinderd door de beperkingen van de procedures en 
het tijdschema. 
3.1 Ook al besteedden de Lid-Staten en de Commissie veel aandacht aan de kwaliteit 
van de geselecteerde projecten, het was duidelijk dat niet te verwachten viel dat 
deze onmiddellijk volledig operationeel zouden kunnen zijn en reeds vanaf maart 
1990 zouden beschikken over solide partnerschapsstructuren, aangepaste en 
vernieuwende strategieën, teams van gekwalificeerde medewerkers, duurzame 
overeenkomsten voor cofinanciering, enz. 
Derhalve was met de Lid-Staten overeengekomen dat het eerste jaar van het 
programma voor de projecten een oriënterende fase zou zijn. Vanwege het 
tijdschema van de budgettaire betalingsverplichtingen is deze oriënterende fase 
echter niet zonder problemen verlopen. Bovendien hadden de meeste projecten de 
moeilijkheden onderschat van de voor het verkrijgen van hoge kredieten 
noodzakelijke oprichting van de besluitvormingsstructuren en structuren voor 
financieel en administratief beheer en de verplichting om te zorgen voor 
cofinanciering. 
3.2 De korte duur van de eerste contractperiode heeft er bij bepaalde projecten toe 
geleid dat de toegewezen kredieten niet volledig gebruikt konden worden: dat was 
met name het geval bij de projecten die hun operationele team pas laat hadden 
aangeworven of niet binnen de gestelde termijnen voor de overmaking van de 
beloofde medefinanciering konden zorgen of een weinig realistische budgettaire 
programmering hadden opgesteld. In het algemeen werden de communautaire 
regels betreffende cofinanciering en het gebruik van de toegekende kredieten, 
bijvoorbeeld de strikte beperkingen wat de investeringen betreft, door veel 
projecten als (te) beperkend ervaren. Het gevolg was dat in de eerste fase van het 
programma hier en daar frustratie of onbegrip ten aanzien van de communautaire 
budgettaire regelingen bestond. Deze zijn echter dank zij een versoepeling in 
bepaalde opzichten van het beheer en betere informatie over de toegepaste regels 
18 
geleidelijk weggenomen. Bovendien is de kwaliteit van het beheer van de 
projecten verbeterd, met name door de aanwerving van voldoende gekwalificeerd 
personeel. 
De Commissie heeft, in samenwerking met de Centrale Eenheid, bijzondere 
aandacht besteed aan deze fase van structurering van de projecten, en de wijze 
van administratief en financieel beheer van het programma zoveel mogelijk 
aangepast aan de in de praktijk aangetroffen situaties en problemen. Bovendien 
hebben vertegenwoordigers van de Commissie alle projecten bezocht om hulp te 
bieden bij het oplossen van eventuele administratieve of financiële problemen, 
maar ook om de doelstellingen van het programma nader toe te lichten en te 
helpen bij de uitvoering in Europese zin. 
3.3 De URD's is verzocht een ondersteunende rol te spelen bij de structurering van 
de projecten en in het bijzonder bij de totstandbrenging van de noodzakelijke 
structuren voor besluitvorming, beheer en evaluatie en bij de realistische 
programmering van de activiteiten. De taak van de URD's werd echter bemoeilijkt 
door hun positie tussen de projecten enerzijds en de UC en de Commissie 
anderzijds en door tegenstrijdige verwachtingen of druk waarmee zij werden 
geconfronteerd. Het opbouwen van relaties van wederzijds vertrouwen is 
bemoeilijkt door de grote instabiliteit van de operationale groepen van de 
projecten tijdens de eerste 18 maanden en door de trage totstandkoming bij 
bepaalde projecten van doeltreffende besluitvormings-, beheers- en auto­
evaluatieprocedures. Naar aanleiding van de geconstateerde problemen hebben de 
Commissie en de UC opleidings- en voorlichtingsbijeenkomsten belegd om zowel 
de aanvankelijke misverstanden weg te nemen als het professionalisme van de 
operationele groepen te vergroten. Helaas zijn deze bijeenkomsten pas betrekkelijk 
laat georganiseerd. 
19 
Deel III - DE PROJECTEN VAN HET PROGRAMMA 
De projecten zijn het voornaamste onderdeel van het programma. Zij zijn vanzelfsprekend 
van uiteenlopende aard (par. 1). Zij zijn geleidelijk gestructureerd en aan de beginselen 
van het programma aangepast. 
1 Algemeen overzicht van de projecten 
1.1 Het Armoede 3-programma heeft in totaal 42 plaatselijke projecten waaronder 30 
modelacties (waarvan er één voor het einde van het programma beëindigd is) en 
12 vernieuwende initiatieven omvat. 
a) Iedere modelactie omvatte een aantal actoren en instellingen die 
gezamenlijk hebben getracht voor een relatief beperkt grondgebied een 
samenhangende strategie voor de economische en maatschappelijke 
integratie van alle kansarme groepen op dat grondgebied te ontwikkelen 
en in praktijk te brengen. 
De modelacties werden bestuurd door een "Stuurgroep" die een of meer 
lokale of regionale overheden, een of meer particuliere of semi-particuliere 
organisaties die werkzaam zijn op gebieden als opleiding, huisvesting, 
gezondheidszorg, enz., en een of meer niet-gouvernementele organisaties 
omvatte; in enkele gevallen waren ook vakbondsorganisaties en groepen 
werkgevers partners in de plaatselijke actie. Een operationeel team van 10 
tot 15 personen, soms ook meer, heeft onder verantwoordelijkheid van de 
Stuurgroep voor de tenuitvoerlegging van de strategie van het project 
gezorgd. 
Dit partnerschap was niet alleen maar een abstract principe: de continue 
evaluatie van de acties van de projecten heeft aangetoond dat de 
stuurgroepen van de modelacties ongeveer 300 plaatselijke partners 
omvatten, oftewel gemiddeld tien per modelactie: zo waren bij de 
structuren voor het sturen van de projecten van het programma met name 
een 100-tal vertegenwoordigers van plaatselijke en regionale overheden 
betrokken, plus een 100-tal vertegenwoordigers van niet-gouvernementele 
organisaties (zie bijlage 1). 
b) De vernieuwende initiatieven kwamen in het algemeen voort uit een 
openbare instelling of uit een bijzondere particuliere organisatie en de 
acties waren veelal gericht op een specifiek sociaal probleem of een 
bepaalde doelgroep; bij meerdere initiatieven speelde ook het partnerschap, 
een van de voornaamste principes van het programma, een rol; zij 
vertoonden op veel punten overeenkomsten met de modelacties, maar op 
kleinere schaal en met een kleiner budget. 
20 
De projecten 
De modelacties 
BELGIË 
AMOl Antwerpen: Gezamenlijk initiatief van zes overheden voor de oprichting van een 
organisatie voor de ontwikkeling van het district (ROM) in het noordoosten van de stad. 
Doel van de actie is op alles omvattende wijze tegemoet te komen aan de behoeften van 
dit district. Acties op drie gebieden: economie, huisvesting en vrijetijdsbesteding. 
AM02 Charleroi: Project van de gemeente en van NGO's als richtsnoer voor het nieuwe 
beleid inzake sociale actie voor de stad. Meer dan 60 deelnemende diensten en 
organisaties in een twintigtal projecten rond drie zwaartepunten: partnerschap, deelname 
van de bewoners en geïntegreerde aanpak. 
DENEMARKEN 
AM03 Samiko-project: Drie zones (stad/platteland). Een stuurgroep met nationale en 
plaatselijke overheden en NGO's. Doelstellingen: integratie van kansarme 
bevolkingsgroepen in de plaatselijke gemeenschap en versterking van het 
gemeenschapsbewustzijn op basis van een partnerschapsactie op het gebied van 
werkgelegenheid, het dagelijks leven en de participatie van door uitsluiting getroffen 
groepen. 
DUITSLAND 
AM04 Hamburg: Initiatief van de sociale diensten van de sector Eimsbüttel, met name 
in kansarme wijken. Totstandbrenging van een nieuw netwerk van sociale actoren in 
samenwerking met de groepen uit de gemeenschap. Uiteenlopende acties, in hoofdzaak 
gericht op vrouwen, immigranten en jongeren. 
AM06 München: Voorstel door de groep Wohnforum voor oplossingen op het gebied 
van huisvesting die zijn aangepast aan de kansarme bevolkingsgroepen in München door 
middel van goedkope renovatiewerkzaamheden waarbij de huurders worden betrokken. 
Acties voor de erkenning en overdracht van deze methoden naar andere gebieden. 
AM40 Bautzen: Project van de bewonersvereniging van deze middelgrote plaats in 
samenwerking met de plaatselijke overheid. Doelstelling was de oprichting van een 
sociaal netwerk voor de stad ter verbetering van de organisatie en herinvoering van de 
burenhulp, gericht op de jongeren, gedetineerden, ex-gedetineerden en daklozen. 
AM41 Berlijn: Arrondissement Fridrichsain met een groot aantal arme bewoners. 
Doelgroepen: langdurig werklozen, vervroegd uit dienst getredenen en gepensioneerden, 
alleenstaande moeders. Acties, in het bijzonder gericht op communicatie met, voorlichting 
van en overleg met deze groepen. 
AM42 Weimar: Kleine wijk in het oude stadscentrum met ernstige 
huisvestingsproblemen: hoge huurprijzen, vervuiling, dreigende uitzetting. Een 
projectgroep die tussen de bewoners en de stad heeft bemiddeld, met een strategie voor 
21 
de verbetering van de wijk en de renovatie van de woonomgeving door en voor de 
bewoners. 
GRIEKENLAND 
AJVI07 Argyroupolis: Grote voorstad van Athene. Sterke bevolkingsgroei. Gebrek aan 
infrastructuur en zwakke sociale samenhang. Oprichting van een multifunctioneel centrum 
ter waarborging van de samenhang van de acties voor de beroepsintegratie van werklozen, 
hulp aan ouderen, en steun aan gezinnen met gehandicapten. 
AM08 Thessaloniki: Voorstad van Thessaloniki. Nieuw partnerschap tussen diensten 
voor de totstandbrenging van een sociale modelactie ter voorkoming van armoede. 
Definitie van vier doelgroepen voor de acties: één-oudergezinnen, vluchtelingen uit de 
voormalige Sovjetunie, zigeuners, gezinnen met specifieke behoeften. 
AM09 Perama: Stedelijk gebied in de buurt van Athene met veel arme inwoners en grote 
huisvestingsproblemen. Moeilijkheden bij de coördinatie van de acties van de openbare 
diensten. Oprichting van een centrum voor werkgelegenheid en een sociaal en cultureel 
centrum dat de betrokken bevolking nieuwe en uiteenlopende diensten kan aanbieden. 
SPANJE 
AM10 Burgos: "Comarca Montes de Oca" plattelandsgebied met een 
ontwikkelingsachterstand, bestaande uit 54 dorpen. Doelstellingen waren de volledige 
ontwikkeling van het platteland op basis van solidariteit, de totstandbrenging van een 
veelomvattend partnerschap en de bevordering van het streekgebonden bewustzijn in de 
Comarca op basis van een strategie voor economische, culturele en sociale ontwikkeling. 
AMll Girona: Nieuwe praktijken voor sociale actie in twee wijken van de stad met 
ernstige armoedeproblemen. Ontwikkeling van een methode (traject voor sociale 
integratie) waarbij verschillende acties ter bevordering van de sociale integratie van 
gezinnen worden gebundeld en de geleidelijke inschakeling van de bevolking ter 
bescherming van hun rechten. 
AM12 Huelva: "Marismas del Odiel", arme en gemarginaliseerde wijk van Huelva met 
ernstige huisvestingsproblemen. Groot partnerschap (openbare instellingen, sociale 
partners, verenigingen en bewoners) voor een project inzake school, werkgelegenheid, 
woonomgeving, voorlichting van de bewoners en steun aan verenigingen. 
FRANKRIJK 
AM13 Calais: Poging tot hervorming van de traditionele praktijken inzake sociale actie 
van de stad door voorrang te verlenen aan de persoonlijke begeleiding van met uitsluiting 
bedreigde personen om hen te helpen hun leven opnieuw op te bouwen. Acties gericht 
op gezinnen met jonge kinderen, jongeren en werklozen die moeilijkheden ondervinden 
bij de inschakeling in het arbeidsproces. 
AM14 Mantois-Val de Seine: Gezamenlijke actie van de gemeente in een kansarm 
gebied in de regio Parijs voor de vaststelling van een globaal beleid voor sociale 
samenhang. Strategie voor de oprichting van nieuwe diensten op het gebied van 
22 
werkgelegenheid, opleiding, het beleid voor jeugdzaken en onderwijs ter voorkoming van 
uitsluiting. 
AM15 Doubs: Gezamenlijk project van de vertegenwoordigende instanties en 
overheidsdiensten in een groot gebied. Onderzoek naar een grotere samenhang tussen de 
praktijken van alle sociale actoren door een betere kennis van de prioritaire behoeften van 
de kansarme bevolkingsgroepen en door de totstandbrenging van een gecoördineerd 
aanbod van diensten om aan deze behoeften te beantwoorden. 
IERLAND 
AM16 Limerick: Project gericht op de arme bevolking van Limerick. Partnerschap tussen 
openbare instellingen en gemeentelijke organisaties op basis van zes actiethema's: toegang 
tot werkgelegenheid, plaatselijke ontwikkeling, diensten aan de bevolking, gemeentelijke 
infrastructuur, hulp aan risicogezinnen, voorlichting van de bewoners. 
AM17 Connemara: Ontvolkt plattelandsgebied, zeer geïsoleerd en afhankelijk van 
overheidssteun. Uitgebreid en zeer gestructureerd partnerschap voor de tenuitvoerlegging 
van een globale en gecoördineerde aanpak van de plaatselijke ontwikkeling, in het kader 
waarvan alle bewoners nauw bij de uitvoering van een project op lange termijn zijn 
betrokken. Acties in verband met uiteenlopende onderwerpen. 
ITALIË 
AM18 Rome: "Tor Bella Monaca", wijk aan de rand van Rome met een gebrekkige 
infrastructuur en een tekort aan produktie-activiteiten. Uiteindelijke doelstelling van de 
plaatselijke organisaties bij aanvang van het project: oprichting van een bureau voor de 
plaatselijke ontwikkeling. Uiteenlopende acties met aandacht voor de economische, 
culturele en sociale dimensies van de armoede. 
AM19 Managio (Friuli): Het Bucaneve-project is ontstaan uit een initiatief van openbare 
instanties ter beproeving van een actiemodel voor de vernieuwing van het bergachtige 
plattelandsgebied, waarbij beter wordt beantwoord aan de behoeften van de bevolking en 
waarbij de sociale dynamiek hersteld kan worden. Geleidelijke integratie van de 
plaatselijke actoren in het partnerschap. 
AM20 Alto Belice: plattelandsgebied nabij Palermo, bestaande uit acht gemeenten. 
Initiatief van een openbare organisatie en een vakbond met steun van de plaatselijke 
overheden ter bevordering van nieuwe activiteiten voor de benutting van alle 
mogelijkheden van het gebied. Oprichting van een bureau voor werkgelegenheid voor de 
coördinatie van deze ontwikkelingsacties. 
NEDERLAND 
AM21 Den Helder, Eindhoven, Hengelo: Het NIZW, hetNederiands Instituut voor Zorg 
en Welzijn, heeft in samenwerking met de gemeentelijke overheden deze in drie zeer 
uiteenlopende steden georganiseerde actie gecoördineerd. De beginselen van het 
programma zijn toegepast voor de hervorming van de praktijken van de sociale actoren. 
PORTUGAL 
23 
AM22 Almeida: Project in een plattelandsgebied met talrijke sterk ontvolkte dorpen. 
Doelstelling was de combinatie van een algemeen ontwikkelingsproject ten behoeve van 
de gehele bevolking door de versteviging van de voor de coördinatie van plaatselijke 
initiatieven geschikte structuren, met specifieke strategieën, gericht op de allerarmsten. 
AM23 Aldeias de Montanha: Klein bergachtig plattelandsgebied met beperkte 
mogelijkheden, dat wordt geconfronteerd met een ontwikkelingsachterstand in de 
landbouw en de textielindustrie. Partnerschap tussen overheid en particulieren voor de 
ontwikkeling van een gecoördineerd beleid voor nieuwe activiteiten, opleiding van de 
bevolking en infrastructuur. 
AM24 Porto: Historisch centrum van Porto, geconfronteerd met huisvestingsproblemen 
en marginalisering van een deel van de bevolking. Project op initiatief van het Regionaal 
Centrum voor Sociale Zekerheid, in hoofdzaak gericht op de stedelijke renovatie, 
opleiding en onderwijs, sociaal-culturele acties en samenwerking met de plaatselijke 
instellingen. 
VERENIGD KONINKRIJK 
AM25 Liverpool: Wijk in het centrum van Liverpool met problemen die bij eerdere 
plaatselijke programma's niet konden worden opgelost. Doelstelling was door middel van 
het project een band te creëren tussen de instellingen en de zwarte gemeenschap door 
deze geleidelijk bij het partnerschap te betrekken. Hoofddoelstelling: bestrijding van 
verschillende vormen van racisme. 
AM26 Craigavon: Project door de Brownlow Community Trust met medewerking van 
vertegenwoordigers van de regering, de plaatselijke overheden en de bewoners van dit 
nieuwe en onvoltooide woongebied in Noord-Ierland. Hoofddoelstelling: de belangrijkste 
groepen onder de bevolking organiseren en hun middelen verstrekken om met de 
overheden te onderhandelen. 
AM27 Edinburgh: Partnerschap tussen de instellingen en de bewoners van de wijk 
Pilton. Strategische doelstelling: in Pilton een proces van verandering op gang brengen 
dat moet worden gebaseerd op een betere organisatie van de bewoners en dat na het einde 
van het programma moet worden voortgezet. Methode: vaststelling van tekorten in de 
dienstverlening en voorstellen van oplossingen. 
Vernieuwende initiatieven 
IN28 Eupen (België): Totstandbrenging van twee voorzieningen door de Vereniging van 
Jongerenhuizen en het FOREM (openbare instellingen): een "open atelier" voor de 
vooropleiding van jongeren die moeilijkheden ondervinden bij de inschakeling in het 
arbeidsproces en een "ontwikkelingsgroep" voor langdurig werkloze vrouwen teneinde 
deze te motiveren. 
IN29 Aalborg (Denemarken): Een van de rest van de stad Aalborg geïsoleerde wijk. 
Belangrijkste doelstelling van het BIK-project: het ontwikkelen van de rechtstreekse 
betrokkenheid van de bewoners bij de renovatie van de wijk en bij de plaatselijke 
democratie door hen te stimuleren tot medewerking aan bestaande organisaties. 
24 
IN30 Berlijn (Duitsland): Project van het Centrum voor Psychotherapeutisch Advies 
XENION. Psychosociale bijstand (individueel, per gezin of per groep) aan politieke 
vluchtelingen die door hun ervaringen getraumatiseerd zijn en die grote moeilijkheden 
ondervinden bij de integratie na aankomst in Duitsland. 
IN31 Kallithea (Griekenland): Project als onderdeel van een globaal initiatief ter 
bestrijding van drugsverslaving in een stad in de agglomeratie Athene. Nauwe 
samenwerking met ziekenhuisdiensten. Drie belangrijke zwaartepunten voor actie: 
voorkoming van recidive, wederaanpassing, economische en sociale integratie. 
IN32 Madrid (Spanje): Project voor de wederaanpassing en maatschappelijke integratie 
van daklozen, chronisch geestelijk zieken, onder leiding van de dienst voor 
maatschappelijke integratie van de gemeente Madrid. Doelstelling is het vaststellen van 
nieuw methoden voor hulpverlening aan een bevolkingsgroep waarvan de behoeften 
onbekend zijn en niet in acht genomen worden. 
IN33 Parijs (Frankrijk): Project van de Vereniging voor het Recht op Economisch 
Initiatief (ADIE). Het voorstellen van leningen en advies van minderbedeelden die een 
eigen activiteit willen ontwikkelen, maar geen toegang hebben tot bancair krediet. Actie 
geleidelijk uitgebreid tot talrijke Franse steden. 
EN34 Dublin (Ierland): De Dublin Travellers Education & Development Group 
(DTEDG) is een vereniging zonder winstoogmerk van reizenden en bewoners in het 
noordelijk deel van Dublin. Doelstelling, organisatie van een centrum voor reizenden en 
bevordering van hun rechten en van de erkenning van hun identiteit. 
IN35 Bologna (Italië): Doelstelling van het project: het vinden van oplossingen voor de 
moeilijkheden bij de maatschappelijke integratie van ex-gedetineerden. Acties, zowel 
binnen als buiten de gevangenis, op basis van het zelfstandige potentieel van de 
gedetineerde ter verruiming van de traditionele vormen van bijstand. 
IN36 Luxemburg: Project van de vereniging ASBL Wunnengshellef: bijdragen tot.de 
oplossing van het huisvestingsprobleem in Luxemburg door de ontwikkeling van de 
sociale huisvesting in al haar vormen en door het verlenen van psychosociale bijstand aan 
personen die uit een opvangtehuis komen. 
IN37 Limburg (Nederland): Vrijwilligersproject gericht op personen die plotseling met 
een handicap worden geconfronteerd of arbeidsongeschikt worden verklaard. Ter 
bestrijding van hun gevoelens van nutteloosheid en uitsluiting heeft het project 
dynamische netwerken voor integratie opgericht: voorlichtingsbijeenkomsten, 
begeleidingsacties, opleiding. 
IN38 Lissabon (Portugal): Vaststelling door het Instituut voor Hulp aan Kinderen (IAE) 
van een actie gericht op zwerfkinderen in vervallen stadswijken. Straatwerk door 
begeleiders op basis van het beginsel dat deze kinderen de hoofdrol spelen bij het 
beoogde integratieproces. 
IN39 Bristol (Verenigd Koninkrijk): Het Single Parent Action Network (SPAN) is een 
nationale organisatie voor de verbetering van de levensomstandigheden van arme 
alleenstaande ouders. Multiraciale organisatie die door de ouders zelf wordt geleid. Actie 
25 
als pressiegroep voor de verdediging van hun rechten en voor uiteenlopende 
steunverlening. 
1.2 Ruim driekwart van de projecten had betrekking op stedelijke gebieden. Eén op 
de vijf echter was werkzaam in plattelandsgebieden (of zowel op het platteland 
als in kleinere steden in landelijke gebieden). 
a) De meeste projecten werden uitgevoerd binnen een duidelijk afgebakend gebied, 
bijvoorbeeld een wijk of een gemeente of aangrenzende dorpen. Het actiegebied 
was meer of minder bevolkt. Bij een derde van de projecten ging het om minder 
dan 20.000 inwoners: kleine stadswijken of ontvolkte plattelandsgebieden; ook bij 
een derde van de projecten ging het om meer dan 50.000 inwoners. Een klein 
aantal projecten werd uitgevoerd op twee of drie verschillende en relatief ver van 
elkaar verwijderde plaatsen (zie bijlage 1). 
Al deze werkterreinen hadden met ernstige problemen te kampen, met name 
werkloosheid en de achteruitgang van de economische en sociale context, ook al 
bevonden zij zich soms in een relatief welvarende regio of agglomeratie. 
b) De projecten in stedelijke gebieden 'hadden betrekking op gebieden waar het 
werkloosheidspercentage over het algemeen zeer veel hoger was dan het landelijk 
gemiddelde. Het kon gaan om hele steden die waren geconfronteerd met de crisis 
in de traditionele industrieën en de achteruitgang van de kleine ondernemingen 
(Charleroi, Calais, Limerick, Craigavon, Hengelo enz.). In de meeste gevallen 
ging het echter om stedelijke centra of randgebieden waar de armoedeproblemen 
zich opstapelen. Het opleidingsniveau van de bevolking is er laag. De 
leefomgeving is vaak van mindere kwaliteit en gekenmerkt door veroudering of 
verval (Weimar, Perama, Huelva, Porto) of door gebrekkige infrastructuren en 
uitrusting (Antwerpen, Argyropolous, Rome). Bovendien bevonden zich in veel 
wijken of gemeenten hoge concentraties van immigranten en etnische 
minderheden (Thessaloniki, Liverpool), of was er een toestroom van asielzoekers 
en vluchtelingen (Perama, Berlijn). Veel ervan hebben te kampen met problemen 
in verband met criminaliteit, drugverslaving, alcoholisme en prostitutie 
(Kopenhagen, Edinburgh, Porto, Huelva, Lissabon). 
Als antwoord op deze gemeenschappelijke problemen hebben niet alle projecten 
dezelfde strategie gevolgd. Voor enkele was de hoofddoelstelling het verlenen van 
steun aan de bewonersorganisaties in bepaalde wijken of stedelijke gebieden voor 
de ontwikkeling op middellange termijn van de mogelijkheden voor dialoog en 
overleg met de overheden (o.a. de projecten in het Verenigd Koninkrijk, Berlijn, 
Limerick, Aalborg). Bij andere projecten was het programma gebaseerd op de 
verlening van nieuwe diensten aan de bevolking door de oprichting van sociale 
infrastructuren of de totstandbrenging van vernieuwende acties op bepaalde 
gebieden (o.a. de projecten in München, Griekenland, Calais, Rome, Porto en de 
meeste vernieuwende initiatieven). Ten slotte zijn in het kader van enkele 
projecten, meestal op initiatief van openbare instellingen, in een afgebakend 
gebied proeven gedaan met een nieuw model voor sociale actie dat meer 
geïntegreerd was en beter beantwoordde aan de behoeften van de bevolking, in 
de hoop dat deze methode in een latere fase op grotere schaal kan worden 
toegepast (o.a. Hamburg, Gerona, Huleva, Doubs). 
26 
c) De projecten in plattelandsgebieden hadden betrekking op plaatselijke situaties die 
vooral gekenmerkt werden door de minimale perspectieven van de plaatselijke 
ontwikkeling. De traditionele produktie-activiteiten en -structuren verschaften lage 
inkomens en te weinig werkgelegenheid (o.a. Connemara, Aldeias de Motanha). 
De ontvolking van het platteland en de emigratie van jongeren en gekwalificeerde 
werknemers hadden geleid tot vergrijzing van de bevolking (o.a. Burgos, 
Maniagua). De desertificatie van het platteland, het isolement, de 
ontwikkelingsachterstand of de achteruitgang van traditionele activiteiten was 
gepaard gegaan met slechte huisvesting, gebrekkige infrastructuren en 
communicatie en de afwezigheid of het lage niveau van de dienstverlening op het 
gebied van sociale zorg, hygiëne en gezondheidszorg, onderwijs en cultuur (o.a. 
Almeida, Alto Belice, eiland Mon) 
In de gegeven omstandigheden is bij alle projecten op het platteland gestreefd 
naar de combinatie van: 
- een aanpak voor de endogene plaatselijke ontwikkeling, gebaseerd op 
steun aan alle initiatieven waaruit nieuwe acties ontwikkeld zouden kunnen 
worden en de werkloosheid en armoede in het gebied verminderd zouden 
kunnen worden; 
- specifieke strategieën ten behoeve van de meest kansarme 
bevolkingsgroepen, veelal door de verbetering van de dienstverlening en 
de infrastructuren op sociaal gebied en door opleidingsacties. 
Niet alle projecten beschikten echter over dezelfde middelen. Sommige konden 
steunen op de externe bereidheid (van regionale of nationale overheden) om te 
experimenteren met nieuwe actievormen (bijv. Maniagua). Bij andere projecten 
moest eerst worden gezorgd voor financiële en personele middelen in het gebied 
zelf, die vanzelfsprekend beperkt waren. 
27 
2 De ontwikkeling van de projecten 
2.1 Het programma heeft sinds maart 1990 projecten ondersteund. Voor de grote 
meerderheid van de projecten betekende het begin van het programma het begin 
van een fase van geleidelijke structurering: slechts enkele projecten bestonden al 
voor het begin van het programma als zodanig en de meeste waren volledig nieuw 
(een op de drie) ofwel de uitbreiding van een bestaand partnerschap tot nieuwe 
activiteiten (ongeveer een op de twee gevallen) (zie bijlage 1) Sommige projecten 
werden gedragen door een of enkele actoren met een grote ervaring en invloed op 
een bepaald gebied, die hun werkterrein wilden uitbreiden of met andere actoren 
wensten samen te werken. Bij andere projecten werd van begin af aan gestreefd 
naar een min of meer geïntegreerde bundeling van actoren en instellingen die alle 
hun sterke kanten hadden en zich verder wilden ontwikkelen. 
Bij de meeste projecten zijn de werkzaamheden begonnen zonder dat vooraf een 
duidelijke algemene strategie was geformuleerd: enerzijds ontbrak de tijd om een 
dergelijke strategie vast te stellen, met name indien dit voorafgaand onderzoek of 
moeizame onderhandelingen van de partners vereiste, anderzijds konden door de 
beschikbaarheid van de middelen onmiddellijk talrijke acties worden 
georganiseerd en bepaalde partners waren natuurlijk meteen bereid hun bestaande 
activiteiten verder uit te breiden. 
De voorwaarden voor cofinanciering van de projecten leidde in het begin tot enige 
stugheid bij de keuze van de prioriteiten: aangezien de confinanciering waarover 
bepaalde projecten beschikten reeds een bestemming had die was bepaald door de 
instanties die de steun hadden verleend (bijvoorbeeld een bepaalde actie zoals een 
actie voor opleiding), of, gedeeltelijk, een confinanciering in natura was 
(bijvoorbeeld bepaalde voorzieningen die aan de medewerkers ter beschikking 
gesteld werden), moesten de acties van deze projecten soms worden uitgevoerd 
met personele, materiële en financiële middelen die, in ieder geval aanvankelijk, 
niet de meest geschikte voor een geïntegreerde strategie waren. 
In dit verband was de hoofddoelstelling van veel model-acties de uitbreiding van 
hun actiegebied tot een grotere verscheidenheid van werkterreinen. Op deze wijze 
werd getracht tegemoet te komen aan de tekorten van de sociale actie die in hun 
gebied konden worden geconstateerd, maar bovendien werd gepoogd duidelijk te 
maken dat aandacht werd besteed aan alle dimensies van armoede. De vaststelling 
van een uitdrukkelijke, werkelijk geïntegreerde en door alle partners van het 
project goedgekeurde strategie gebeurde in de meeste gevallen in de loop van het 
programma. Dit leidde in enkele gevallen tot een wijziging van het partnerschap 
of van de projectgroep en gaf bovendien aanleiding tot een herdefiniëring van het 
werkterrein in de vorm van een geografische herschikking van de activiteiten of 
tot een kleiner maar voor het project beter beheersbaar aantal actiegebieden. 
De verschillen in de uitgangssituatie en de omstandigheden bij de ontwikkeling 
van de projecten maken een algemene karakterisering echter moeilijk. Derhalve 
wordt het nuttig geacht hieronder enkele voorbeelden te geven van de 
ontwikkeling die de projecten in de loop van het programma hebben doorgemaakt. 
28 
AM06 MÜNCHEN (DUITSLAND) 
Op initiatief van twee organisaties is het Wohnforum-project uitgegaan van de vaststelling 
dat het huisvestingsbeleid, met name in München waar de huurprijzen hoog zijn, geen 
mogelijkheden bood om aan de behoeften van de kansarme bevolkingsgroepen te 
beantwoorden. Beoogd werd de mogelijkheden te onderzoeken om dit beleid te 
heroriënteren door goedkope woningen te renoveren en door de kansarme 
bevolkingsgroepen voor wie deze huisvesting bestemd was, bij de 
renovatiewerkzaam heden te betrekken. 
Voor de uitvoering van deze werkzaamheden is in het kader van het project het 
noodzakelijke institutionele partnerschap tot stand gebracht waardoor tot dusver 
ongebruikelijke vormen van samenwerking zijn ontstaan. Desondanks is het project op 
juridische en financiële hindernissen gestuit en konden de concrete werkzaamheden niet 
onmiddellijk beginnen. Hierdoor hebben verscheidene partners het vertrouwen in het 
project verloren en zijn tussen enkele leden van het team, die allen een verschillende 
professionele achtergrond hebben, meningsverschillen ontstaan. Bij de aanvang van de 
eerste werkzaamheden is het belang van de aanpak erkend door de institutionele partners 
en heeft het project de tweede doelstelling verwezenlijkt: de erkenning van de 
aanvaarding, de bevordering van de overdracht daarvan en steunverlening aan andere 
teams. 
In de loop van het programma heeft Wohnforum vijf renovatiewerkzaam heden 
ondernomen voor uiteenlopende doelgroepen (250 personen) en acht andere projecten zijn 
in voorbereiding. De deelname van de bewoners van deze woningen kon worden 
gewaarborgd ofschoon de doelstelling om tot duurzame werkgelegenheid in de 
bouwsector voor deze personen te komen, weinig realistisch is gebleken. Overigens waren 
de bezuinigingen voor de bewoners niet groot vanwege de geldende voorschriften voor 
de vaststelling van huurprijzen. 
Voor de voortzetting van het project na afloop van het programma zijn nieuwe financiële 
middelen noodzakelijk en moeten de juridische hindernissen geleidelijk worden 
weggenomen, hetgeen niet gemakkelijk is. 
AM12 HUELVA (SPANJE) 
De stad Huelva is zwaar getroffen door de industriële crisis en de achteruitgang in de 
visserij. Het actiegebied van het project, Marismas del Odiel, vertoont alle kenmerken van 
een gemarginaliseerde stedelijke omgeving: slechte woonruimte, gezondheidsproblemen, 
illegale activiteit. 
Het project heeft gedegen plaatselijke steun gekregen. De plaatselijke en regionale 
overheden alsmede talrijke organisaties hebben het project gesteund en dit partnerschap 
kon worden geformaliseerd in de bestuurs- en begeleidingsorganen die reeds spoedig 
doeltreffend konden werken. Een plaatselijk programma voor de renovatie van 200 
woningen in het gebied heeft geleid tot een diepgaande discussie over de woonomgeving, 
de behoeften van de bewoners en deelname aan de planologische programma's voor deze 
groepen. Dank zij de dagelijkse begeleiding van de bij het programma betrokken gezinnen 
konden ook de overige problemen waarmee zij worden geconfronteerd en de moeilijkheid 
van de oplossingen hiervoor worden blootgelegd. 
Op deze zeer pragmatische basis heeft het project een reeks aanvullende acties 
voorgesteld en men is erin geslaagd de bewoners bij de uitvoering hiervan te betrekken. 
29 
Naast de verbetering van de woonomgeving is veel aandacht besteed aan de acties voor 
de schoolgaande jeugd in de wijk, alsmede aan de steun bij de inschakeling in het 
arbeidsproces van jongeren en vrouwen. 
De kwaliteit en de originaliteit van de werkzaamheden van het team van het project is 
door de plaatselijke overheden erkend en AM 12 zal haar methoden na afloop van het 
programma op de gehele stad kunnen toepassen. 
AM19 MANIAGO (ITALIE) 
Het Bucanave-project was gericht op een bergachtig plattelandsgebied, Friuii, met 25.000 
inwoners en in het bijzonder op de bergdorpen die worden gekenmerkt door het 
isolement, de vergrijzing van de bevolking en de emigratie van gekwalificeerde 
werknemers. De start van het project is vooral te danken aan regionale overheidsinstanties 
die een nieuw model voor steunverlening wensten te beproeven, het Bureau voor 
plaatselijke ontwikkeling. Dit model beoogde de totstandbrenging van een wisselwerking 
tussen de activiteiten van de overheden op regionaal en plaatselijk niveau. 
Aanvankelijk leidde de oververtegenwoordiging van deze openbare instanties in de 
stuurgroep van het project tot een zekere starheid en vooral tot een geringe betrokkenheid 
van de plaatselijke actoren ondanks de welomschreven doelstelling van het project: 
bevordering van een actieve houding van de bevolking en beëindiging van de 
marginalisering. Dankzij een wijziging van het institutionele partnerschap kon de 
betrokkenheid van de plaatselijke organisaties bij het project echter worden verbeterd. 
Het vernieuwend aspect en de doeltreffendheid van de georganiseerde acties ter 
bevordering van de economische ontwikkeling en de verbetering van de sociale en 
volksgezondheidsdiensten zijn tijdens de evaluatiewerkzaam heden duidelijk gebleken. Het 
project heeft onder andere bijgedragen tot de totstandbrenging van een nieuwe organisatie 
voor sociale dienstverlening en een centrum voor de ontwikkeling van het toerisme, de 
vaststelling van een plan voor de wederopbouw van de messenmakerij en de oprichting 
van andere structuren die ook na het einde van het programma zouden moeten 
voortbestaan. 
AM21 DEN HELDER, EINDHOVEN, HENGELO (NEDERLAND) 
Deze modelactie is een van de weinige acties die op verschillende plaatsen tegelijk heeft 
plaatsgevonden: arme wijken in drie steden die met verschillende vormen van uitsluiting 
worden geconfronteerd. De actie is gecoördineerd door het NIZW, een nationale niet-
gouvernementele organisatie in samenwerking met de gemeentelijke overheden. Het 
programma viel samen met een periode van ingrijpende hervormingen in het sociale 
beleid van Nederland (sociale vernieuwing) waarin evenals bij Armoede 3 voorrang wordt 
verleend aan een multidimensionele plaatselijke aanpak waarbij de bewoners worden 
betrokken. De acties van het project maakten derhalve deel uit van deze hervorming en 
hadden tot doel het aanbod van en de vraag naar diensten beter op elkaar af te stemmen 
en de scheiding tussen de verschillende openbare diensten en tussen de openbare en 
particuliere sector weg te nemen. Vanwege de nadruk op participatie is voorrang verleend 
aan de zelforganisatie van de bewoners. 
30 
In de verschillende wijken zijn de acties steeds georganiseerd rond verschillende 
steunpunten. Bijvoorbeeld: 
- een districtscentrum in Den Helder dat na de renovering door jonge werklozen een grote 
verscheidenheid van diensten aanbiedt en een ontmoetingspunt voor de bewoners is 
geworden; 
- de totstandbrenging van een partnerschap tussen instellingen en bewoners voor een plan 
van de sociale ontwikkeling van een wijk in Eindhoven en de opening van een 
voorl i chti ngswi nkel ; 
- de totstandbrenging van netwerken in Hengelo ter bevordering van de banden tussen 
economische en sociale integratie. 
Het team van het project schat dat ongeveer 80% van de door Armoede 3 georganiseerde 
activiteiten ook na het programma zullen worden voortgezet of reeds in andere reguliere 
programma's zijn opgenomen. Dank zij de modelactie konden ook de bestaande 
beleidslijnen op talrijke gebieden worden verbeterd. 
AM27 EDINBURGH (VERENIGD KONINKRIJK) 
De vaststelling van de strategische doelstellingen voor het project van Pilton Partnership 
Ltd. Edinburgh was niet eenvoudig en heeft aanleiding gegeven tot talrijke discussies op 
verschillende niveaus van het partnerschap en pas in het begin van 1992 kon een door de 
stuurgroep goedgekeurd strategisch document worden opgesteld. In het algemeen had het 
project tot doel te fungeren als katalysator voor de ontwikkeling van gemeentelijke 
initiatieven in Pilton en omgeving. 
Het project bevestigde zowel het tijdelijk karakter van de voor Armoede 3 opgerichte 
structuur als de bereidheid om een proces voor de lange termijn op gang te brengen. 
Beoogd werd: 
- een bijdrage te leveren aan de versterking van de actiemogel ij kneden van de 
bewonersorganisaties van Pilton en omgeving, aandacht te schenken aan hun behoeften 
en rechten en hun de middelen te bieden om hiervoor bij de overheden aandacht te 
vragen; 
- te werken met de bestaande sociale structuren voor de oplossing van de problemen van 
de bevolking. 
Overeenkomstig deze strategie hadden de werkzaamheden van het project betrekking op 
enkele concrete activiteiten zoals de oprichting van een crèche of de organisatie van 
opleidingsprogramma's, maar ook op steun aan plaatselijke organisaties. 37 van deze 
organisaties hebben steun ontvangen. 
Na afloop van het programma kon worden vastgesteld dat het project er in de eerste 
plaats toe heeft geleid dat Pilton nieuwe plaatselijke en regionale financieringen krijgt die 
het mogelijk maken verscheidene activiteiten voort te zetten. De opheffing van het 
operationele team komt overeen met de doelstellingen van het project, maar vormt 
desalniettemin een risico van verlies van alle tijdens het programma verzamelde expertise. 
IN33 ADIE (FRANKRIJK) 
De ADIE (Association pour le Droit à l'Initiative Economique) had tot doel werklozen 
en gemarginaliseerden die geen toegang hebben tot de gebruikelijke kredieten, de 
mogelijkheid te bieden leningen aan te gaan opdat zij een eigen zelfstandige activiteit 
31 
kunnen ontwikkelen. Gedurende het hele programma is deze strategie ongewijzigd 
gebleven: 
- geleidelijke uitbreiding van het werkterrein dank zij een nationaal netwerk van 
correspondenten, 
- verbetering van de regelgeving inzake de oprichting van zelfstandige activiteiten door 
een voorlichtingsactie bij de overheid en het grote publiek, gewijd aan het belang van een 
dergelijke aanpak voor met uitsluiting bedreigde personen. 
Reeds vanaf het begin heeft de ADIE kunnen rekenen op de steun van de vrijwilligers 
met een ruime ervaring in bankzaken en in het oprichten van een zelfstandige activiteit, 
die specifieke technieken voor leningen en voor de follow-up van de kredietnemers 
konden vaststellen waarbij rekening is gehouden met hun economische situatie, maar ook 
met culturele, psychologische en sociale factoren. Het operationele team heeft dus zeer 
persoonlijke betrekkingen met alle deelnemers ontwikkeld. 
Het aantal partners van de ADIE is gedurende het programma aanzienlijk uitgebreid. De 
reeds omvangrijke kern van oorspronkelijke financiers is uitgebreid tot andere ministeries, 
andere NGO's en regionale overheden en banken. 
De balans van de eerste vijf werkjaren lijkt ruimschoots positief. De kredietverlening 
groeit gestaag en de terugbetalingen verlopen vlot evenals de consolidering van de 
gesteunde activiteiten. Ook het effect voor het grote publiek is omvangrijk dank zij 
talrijke televisiereportages en persartikelen, en ook het effect op de overheidsorganisaties 
is groot. De werkzaamheden van de ADIE zullen worden voortgezet en zelfs worden 
uitgebreid na afloop van Armoede 3 en er bestaan ambitieuze vooruitzichten voor de 
ontwikkeling (5.000 leningen per jaar). 
2.2 Er kan een balans worden opgemaakt van de werkzaamheden die gedurende het 
programma door de projecten zijn uitgevoerd door gebruik te maken van een 
gemeenschappelijk onderzoeksraster waarbij weliswaar geen rekening kan worden 
gehouden met de complexiteit van de door de projecten verrichte activiteiten en 
met de toepasselijkheid daarvan voor de plaatselijke realiteit, maar waarbij wel 
een duidelijk overzicht kan worden verkregen van de actiegebieden en van de 
betrokken partners. 
a) De actiegebieden zijn zeer uiteenlopend vanwege de wil van talrijke 
projecten om aandacht te besteden aan de belangrijkste dimensies van de 
armoede. Ofschoon veel vernieuwende initiatieven zich uitsluitend hebben 
gericht op een of twee, reeds bij het begin vastgestelde actiethema's, 
hebben de meeste modelacties getracht zowel de mogelijkheden voor 
werkgelegenheid, scholing en de toegang tot sociale rechten te verbeteren 
als de levensomstandigheden van de kansarme bevolkingsgroepen inzake 
huisvesting, culturele dienstverlening en vrijetijdsbesteding. De prioritaire 
thema's volksgezondheid en het probleem van de ongediplomeerde 
schoolverlaters hebben minder aandacht gekregen, maar zijn desalniettemin 
bij bijna de helft van de projecten aan bod gekomen: 
32 
Aantal projecten naar actiegebied (41 projecten) 
werkgelegenheid, beroepsopleiding 33 
sociale actie, toegang tot rechten 30 
plaatselijke sociale ontwikkeling 29 
cultuur en vrije tijd 26 
huisvesting, stedebouw 25 
vol ksgezondhei d 21 
schooluitval 17 
b) Aan het thema "toegang tot werkgelegenheid en beroepsopleiding" zijn de 
meeste projecten gewijd. Dit duidt erop dat volgens velen maatregelen ter 
bevordering van de werkgelegenheid van essentieel belang zijn om de 
armoede terug te dringen. Voorts kon worden vastgesteld dat in de loop 
van het programma teams die tot dusverre vooral sociale begeleiding 
gaven aan de bevolking, hun activiteiten op dit gebied hebben uitgebreid. 
Bij deze acties werd veelal voorrang verleend aan de categorieën jongeren 
en vrouwen vanwege hun slechte situatie op de arbeidsmarkt. 
Dit probleem is door de projecten op drie verschillende en zeer 
grootschalige manieren benaderd: 
- verbetering van de kwalificaties door opleidingsacties of 
beroepsaanpassing met het oog op een opleiding, 
- verbetering van de voorlichting van de bevolking over de mogelijkheden 
op de arbeidsmarkt en over de toegang hiertoe (hulp bij het zoeken van 
werk, advies- en voorlichtingsstructuren, enz), 
- onderzoek naar nieuwe beroepsmogelijkheden met toegang voor 
probleemgroepen. Dit onderzoek was met name gericht op sectoren met 
werkgelegenheid in de nabije omgeving, meestal van onzekere of tijdelijke 
aard. Desalniettemin is de helft van de projecten erin geslaagd bedrijven 
en bedrijfsverenigingen te mobiliseren in een poging om nieuwe reguliere 
activiteiten te ontwikkelen. 
c) Talrijke acties inzake de toegang tot rechten en sociale actie zijn in het 
algemeen gebaseerd op de vaststelling dat de traditionele werkzaamheden 
van de diensten in het gebied van het project onvoldoende bleken te zijn 
of niet waren aangepast aan bepaalde bevolkingsgroepen of bepaalde 
vormen van dienstverlening. Voor talrijke projecten werd gestreefd naar 
een "verzachting van de tekortkomingen van de verzorgingsstaat" door de 
oprichting van opvangcentra of sociale voorzieningen (18 projecten), door 
de bevordering van de toegang tot rechten inzake huisvesting, 
gezondheidszorg of onderwijs (17 projecten) of door het zoeken van 
bronnen van inkomsten voor de personen, die hun een bestaansminimum 
zouden kunnen verschaffen (12 projecten). 
De plaatselijke overheden en de in de sociale dienstverlening actieve 
medewerkers zijn bij deze categorie acties onmisbare partners geweest, 
maar niet alle partners zijn bij dezelfde activiteiten betrokken geweest. De 
plaatselijke overheden hebben vooral gewerkt aan de toegang tot rechten, 
terwijl de professionele dienstverleners vooral hebben deelgenomen aan de 
oprichting van opvangcentra en nieuwe voorzieningen. 
33 
d) De projecten passen in het kader van de plaatselijke sociale ontwikkeling 
hetgeen volkomen overeenkomt met de door het programma voor de 
modelacties vastgestelde doelstellingen van partnerschap en 
multidimensionaliteit: 
- stimulering van de promotoren van acties met verwante doelstellingen tot 
samenwerking en tot het organiseren van discussiegroepen over 
doeltreffende plaatselijke oplossingen (22 projecten), 
- bekendmaking en bevordering van de plaatselijke initiatieven bij alle 
plaatselijke actoren (19 projecten), 
- organisatie van de verbetering van de kwalificaties van het menselijk 
potentieel in het gebied door passende opleidingsacties (16 projecten, 
- het verlenen van logistieke steun voor de tenuitvoerlegging van projecten 
door andere lokale actoren (15 projecten), 
- totstandbrenging van infrastructuren (14 projecten), enz. 
De partners bij deze acties waren vooral de plaatselijke overheden, maar 
ook wijkverenigingen konden hierbij worden betrokken om versnippering 
van hun respectieve werkzaamheden te voorkomen. 
e) De overige actiegebieden waren, in volgorde van belangrijkheid, cultuur 
en vrijetijdsbesteding, huisvesting en stedebouw, volksgezondheid, 
onderwijs. 
De acties op het gebied van cultuur en vrijetijdsbesteding in nauwe 
samenwerking met het verenigingsnetwerk waren zeer talrijk en bestonden 
uit de totstandbrenging van sociaal-culturel e structuren (20 projecten) of 
steunverlening aan op dit gebied werkzame plaatselijke verenigingen (16 
projecten). Aangezien deze acties in de eerste plaats waren gericht op 
kinderen en jongeren, kon de doelgroep vaker dan in andere gevallen 
actief deelnemen aan de ontwikkeling en uitvoering ervan. Bovendien kon 
de doelgroep hierbij deelnemen aan waardevolle activiteiten die hen 
konden bevrijden van algemeen gebruikelijke stigmatisering. 
De activiteiten in verband met "huisvesting en stedebouw" waren gericht 
op: 
- verbetering van de huisvesting in het gebied en meer in het algemeen de 
woonomgeving (een twintigtal projecten). Zo waren verscheidene 
modelacties in hoofdzaak gericht op de renovatie van vervallen woningen, 
- bevordering van de toegang tot huisvesting voor bepaalde groepen die 
hierbij bijzondere moeilijkheden ondervinden of die in het algemeen op de 
hulp van instellingen zijn aangewezen (15 projecten). 
Ofschoon de woningbouwverenigingen bij deze projecten geen partners 
leken te kunnen zijn, is het toch mogelijk gebleken de plaatselijke 
overheden en de sociale partners bij deze activiteiten te mobiliseren. 
De acties op het gebied van de volksgezondheid waren zowel preventief 
als remediërend. Bij sommige projecten is vooral geprobeerd de bevolking 
te informeren en bewust te maken van voor hun gezondheid belangrijke 
leefgewoonten; bestrijding van alcoholisme en druggebruik (13 projecten). 
Op dit gebied hebben de plaatselijke overheden hun medewerking 
34 
verleend. Andere projecten, op initiatief van gezondheids- en sociaal 
werkers, waren gericht op de bevordering van de toegang tot zorg voor 
kansarme en op de verspreiding van het concept van het recht op 
gezondheid (15 projecten). 
De acties ter bestrijding van schooluitval waren over het algemeen gericht 
op het verzachten van de tekortkomingen van de onderwijssystemen door 
het verlenen van steun op school (12 projecten) en op de alfabetisering van 
volwassenen (11 projecten). 
3 Een geleidelijke aanpassing van de beginselen van Armoede 3 
3.1 Het overzicht van de georganiseerde acties geeft weliswaar een duidelijk beeld 
van de concrete activiteiten, maar biedt niet de mogelijkheid om na te gaan of 
deze aan de behoeften van de kansarme bevolkingsgroepen waren aangepast, 
samenhang vertoonden, of aansloten bij de in de betrokken gebieden reeds 
bestaande sociale programma's. Naast de afzonderlijke beschrijvingen kunnen ook 
de resultaten van verscheidene onderzoeken worden gebruikt om deze vragen te 
beantwoorden. 
a) In de eerste plaats is duidelijk geworden dat de projecten vooral waren 
gericht op actiegebieden die in de betrokken regio tot dusver weinig 
aandacht hadden gekregen. Dit geldt met name voor de activiteiten op het 
gebied van de sociale actie, toegang tot rechten en de plaatselijke sociale 
ontwikkeling: 80% van de projecten op dit gebied omvatten acties die 
voorheen nog niet bestonden. Dit geldt echter ook op andere gebieden. Zo 
is komen vast te staan dat de projecten niet alleen hebben geleid tot een 
ontwikkeling van de traditionele methoden van het sociale beleid, maar in 
veel gevallen daar zijn opgetreden waar het nationale beleid geen steun 
verleende aan bepaalde gebieden of bevolkingsgroepen. 
De vernieuwing van de actie voor kansarme groepen was dus niet louter 
methodologisch (vervanging van ongeschikte methoden door nieuwe, 
hopelijk doeltreffender methoden). In veel gevallen heeft de actie 
bijgedragen tot de totstandbrenging van een soort dienstverlening die tot 
dusverre nog niet bestond. Uit de vergelijking van de belangrijkste 
actiethema's van de projecten en de bestaande nationale voorzieningen op 
dit gebied wordt deze functie van Armoede 3 overigens goed duidelijk: de 
plaatselijke actoren konden zich inzetten voor nieuwe thema's waarvoor zij 
door de nationale programma's nauwelijks werden gestimuleerd. 
Slechts weinig projecten waren tegelijkertijd actief in alle zeven 
bovengenoemde categorieën (2.2a). Dit geldt voor vijf projecten, en zeven 
andere projecten waren op zes gebieden werkzaam. De omvang van deze 
acties kan echter niet worden beoordeeld omdat rekening moet worden 
gehouden met de reeds bestaande dienstverlening door nationale en 
plaatselijke voorzieningen. 
Ten aanzien van de projecten die slechts op een beperkt aantal gebieden 
waren gericht, blijkt uit de analyse van de gegevens dat in hoofdzaak drie 
vormen van steunverlening zijn gekozen: 
35 
- een klein aantal projecten was hoofdzakelijk gericht op de ontwikkeling 
van de huisvesting, waarbij alle overige activiteiten rechtstreeks met dit 
onderwerp verband hielden (zie b.v. AM06 München); 
- bij andere projecten bestond de samenhang uit de strategie voor de 
plaatselijke sociale ontwikkeling: het bevorderen van de plaatselijke 
dynamiek door het stimuleren van de plaatselijke actoren tot samenwerking 
door middel van de oprichting van ontmoetingscentra en door de 
ondersteuning van bepaalde plaatselijke initiatieven (zie b.v. AM27 Pilton 
Partnership); 
- tenslotte waren enkele projecten gericht op de economische en sociale 
integratie door een combinatie van rechtstreekse steunverlening op 
verschillende domeinen die volgens de organisatoren gelijktijdig moesten 
worden behandeld om wezenlijke resultaten te kunnen bereiken (zie b.v. 
AM12 Huelva). 
b) Waren de georganiseerde acties ook de acties waar de doelgroepen van het 
programma het meeste behoefte aan hadden? Hiertoe moet worden 
nagegaan in hoeverre en op welke wijze de bevolkingsgroepen bij de 
vaststelling en de uitvoering van de acties betrokken zijn geweest (zie 3.2) 
en in hoeverre de sociale actoren in staat zijn geweest de behoeften te 
onderzoeken en te rangschikken. 
In de verslagen van de werkzaamheden van de projecten en in de 
plaatselijke evaluatieverslagen staat slechts zelden een volledige en 
overtuigende argumentering op basis van het onderzoek naar de behoeften 
van de bevolkingsgroepen die het mogelijk maakt te begrijpen waarom de 
werkzaamheden van een project nu juist op een bepaald thema waren 
gericht. Er bestaan enkele uitzonderingen (zie hieronder), maar in de 
meeste gevallen was deze keuze, die ongetwijfeld beantwoordt aan een 
bestaande en grote behoefte, vooral gebaseerd op de oorspronkelijke 
bevoegdheden van de organisatoren van het project, de mogelijkheden 
voor de totstandbrenging van het partnerschap of de mogelijkheden voor 
het vinden van de voor de actie noodzakelijke financiering. 
AM07 Argyroupolis 
Uit een bij de aanvang van het programma georganiseerd onderzoek zijn vier factoren 
verantwoordelijk gebleken voor de sociale uitsluiting in de regio Argyroupolis: 
1. Alle gezinnen, met inbegrip van de armen, kiezen voor hun kinderen een strategie die 
hen in de sociale hiërarchie laat opklimmen maar die zeer grote financiële offers vereist. 
Overigens blijken jongeren uiteindelijk te hoog gekwalificeerd te zijn voor hun werk. 
2. De produktiecapaciteit van de economische activiteit in gezinsverband kon niet worden 
verbeterd vanwege een gebrek aan inzicht van de markten waarop zij zich bevonden en 
vanwege een gebrek aan financiering. 
3. De snelle groei van de bevolking en de problemen van nieuwe inwoners om op korte 
tijd een nieuwe plaatselijke identiteit te ontwikkelen, hebben samen met het sterk 
introverte karakter van de familiebetrekkingen gezorgd voor een "sterke plaatselijke 
vervreemding". 
36 
4. Het sterk gecentraliseerde bestuur heeft de werking van de sociale sector op plaatselijk 
niveau ernstig bemoeilijkt. Het tekort aan investeringen in de sociale structuren heeft deze 
problematiek verergerd. 
Door het onderzoek naar de economische, demografische, sociaal-culturel e, onderwij s-
en bestuursprocessen, zijn passende zwaartepunten voor actie vastgesteld, met name de 
oprichting van plaatselijke multifunctionele centra. 
Wanneer de betrokken bevolkingsgroepen rechtstreeks bij de uitvoering 
van een project betrokken worden, kunnen zij waarschijnlijk wel hun 
voorkeur kenbaar maken, zelfs bij een ongelijke vertegenwoordiging van 
alle kansarme groepen. Wanneer dit niet het geval is, bestaat de kans dat 
de georganiseerde acties niet beantwoorden aan de dringendste behoeften. 
Vooral in situaties die veelal werden gekenmerkt door een snelle 
verergering van de armoede en uitsluiting, waren de behoeften zo groot en 
verscheiden, en de beschikbare middelen zo ontoereikend, dat een zeer 
pragmatische strategie voor de projecten desondanks gerechtvaardigd was. 
Het was in alle gevallen moeilijk de behoeften nauwkeurig te rangschikken 
en in sommige gevallen was het wenselijk voor de doeltreffendheid van 
de actie om het optreden af te stemmen op de beschikbare noodzakelijke 
vaardigheden en middelen. 
3.2 De teams van de projecten zijn erin geslaagd hun strategie te verduidelijken en 
in het algemeen aan de partners kenbaar te maken dank zij een geleidelijke 
aanpassing aan de plaatselijke realiteit van de principes van Armoede 3: 
partnerschap, multidimensionaliteit en participatie. Bij de aanvang van het 
programma leken deze beginselen weliswaar te abstract en algemeen om als 
doeltreffende richtsnoer voor de actie te kunnen dienen, maar dank zij de 
voortdurende discussie binnen het programma over de concrete betekenis ervan, 
zijn deze beginselen een betrouwbare leidraad voor de projecten geworden. Er kan 
een beknopte balans worden opgemaakt van de wijze waarop deze beginselen 
door de projecten zijn toegepast, waarbij duidelijk wordt onder welke 
omstandigheden deze principes bijzonder doeltreffend kunnen zijn ter bestrijding 
van armoede en sociale uitsluiting. 
a) Dat het partnerschap het organisatiemodel voor de plaatselijke acties moest 
zijn, was niet vanzelfsprekend. In bepaalde landen wisten de meeste 
actoren niet of nauwelijks wat onder dit begrip verstaan moest worden, en 
het streven om actoren uit de publieke en de particuliere sector samen te 
laten werken was een belangrijke vernieuwing ten opzichte van de 
traditionele benadering, ja zelfs een openbaring en een uitdaging voor de 
traditionele administratieve regelingen en voorschriften. Zelfs in die landen 
waar het begrip partnerschap in het sociale beleid al wel een rol speelde, 
kon de uitvoering in de praktijk op verschillende problemen stuiten, zoals 
institutionele rivaliteiten of gebrek aan flexibiliteit van de bureaucratie. 
In sommige gevallen werd het partnerschap aanvankelijk slechts 
beschouwd als een contractuele verplichting: formele vereniging van de 
partners in een stuurgroep teneinde communautaire financiële steun te 
kunnen verkrijgen om die dan onderling te verdelen. Bij deze projecten 
moest enig opvoedend werk gedaan worden om de projectleiders en de 
37 
uitvoerders in de praktijk te overtuigen van het belang van een werkelijk 
projectpartnerschap in plaats van alleen maar een financieel partnerschap. 
Ook was het noodzakelijk nieuwe ideeën te ontwikkelen voor aan de 
plaatselijke en nationale contexten aangepaste vormen van samenwerking 
en om de betrokken partijen tot overeenstemming te brengen. 
Bij de ontwikkeling van het partnerschap zijn vanaf 1990/1991 
aanzienlijke vorderingen gemaakt. Dit houdt verband met de organisatie 
door de Commissie en de Centrale Eenheid van een serie bezoeken aan de 
projecten teneinde rechtstreekse contacten te leggen met de plaatselijke 
partners en met de interne conclusies van de projecten na de eertse 
ervaringen met de uitvoering. Veel projecten hebben de praktische 
uitvoering van het partnerschap kunnen herstructureren, hebben hun 
besluitvormingsstructuren geïnstitutionaliseerd en tegelijkertijd nieuwe, 
soms ni et-officiële, wegen geopend voor de deelname van verenigingen en 
in mindere mate van de sociale partners. 
De voortdurende evaluatie van het programma heeft duidelijk gemaakt dat 
de praktijk van het partnerschap geleidelijk is geëvolueerd aan de hand van 
de mogelijke bijdragen van alle partners. In het begin van het programma 
was dit partnerschap namelijk in de meeste gevallen gebaseerd op het 
zwaartepunt dat was vastgesteld door de promotor(en) van het project die 
na vaststelling van het project kon(den) besluiten tot de geleidelijke 
betrokkenheid van andere actoren, het sluiten van overeenkomsten met de 
uitvoerders, de verdeling van de financiële en bestuurlijke 
verantwoordelijkheid voor het project, en het waarborgen van interne 
samenhang en de koppeling van het project met het Europese programma. 
Talrijke projecten hebben dit model gevolgd, vooral in de eerste fase van 
het programma. Een ander, ingewikkelder, model vereist een structurering 
als netwerk: deze horizontale organisatie bestaat uit onderdelen die ieder 
op voet van (betrekkelijke) gelijkheid een eigen bijdrage aan de 
dynamische werking van het partnerschap leveren. 
Bij het eerste model is duidelijk wie de leiding heeft, maar de vertikale 
structuur ervan waarborgt niet de inachtneming van de belangen van alle 
partners, noch hun duurzame betrokkenheid. De werking van een netwerk 
zoals in het tweede model, dat een grotere betrokkenheid van de actoren 
mogelijk maakt, kan leiden tot een gebrek aan doelstellingen en 
gemeenschappelijke strategieën voor alle actoren en daardoor tot een 
geleidelijk uiteenvallen van het partnerschap. 
Uit de ervaringen met de projecten blijkt dat wordt gestreefd naar een 
evenwicht tussen de verschillende spanningen die onvermijdelijk ontstaan 
bij de totstandbrenging van het partnerschap. Zonder nogmaals alle lessen 
van het programma te vermelden, kan worden gewezen op het belang van 
verschillende factoren voor de totstandkoming van een degelijk en voor 
iedereen begrijpelijk partnerschap: 
- er moet rekening worden gehouden met de traagheid en de complexiteit 
van de processen voor de totstandbrenging van een partnerschap en er 
moeten doelstellingen op de lange termijn worden vastgesteld, 
38 
- de voorbereidings- en lanceringsfase zijn van primordiaal belang. De 
actoren moeten worden geselecteerd, de doelstellingen van het programma 
moeten aan hen worden meegedeeld en de spelregels en 
verantwoordelijkheden voor alle deelnemers moeten duidelijk worden 
vastgesteld, 
- het partnerschap vereist een verandering van de instelling van de actoren 
en een wijziging van de traditionele hiërarchische corporatistische posities, 
- alle actoren in het partnerschap moeten voor hun inzet wel dankbaarheid 
en tastbare resultaten ontvangen. De verdeling van de middelen is een 
kritiek moment waarbij de grootst mogelijke solidariteit en inzichtelijkheid 
moet worden betracht, 
- in het partnerschap mogen de politieke belangen niet verwaarloosd 
worden, maar deze mogen niet het middelpunt worden of aanleiding geven 
tot ongerechtvaardigde eisen, 
- de doeltreffendheid van het partnerschap valt niet af te meten aan het 
aantal betrokken actoren, maar vereist de oprichting van een stabiele en 
overtuigde kern die geleidelijk met nieuwe actoren kan worden aangevuld, 
- de wens om uiteenlopende partners bij het programma te betrekken, leidt 
onvermijdelijk tot potentiële conflicten tussen dezen. Derhalve moet 
worden getracht deze conflictsituaties te beheersen, de verschillen te 
aanvaarden en de mogelijkheden tot overleg uit te breiden, hetgeen op 
plaatselijk niveau gemakkelijker lijkt, 
- de oprichting van permanente structuren op basis van het partnerschap 
is op alle niveaus van het grootste belang, maar kan niet à l'improviste 
worden verwezenlijkt en moet bij het begin van het programma worden 
gepland en uitdrukkelijk als doelstelling vastgelegd. 
b) Het principe van de multidimensionaliteit vloeide voort uit de vaststelling 
dat sociale uitsluiting en armoede complex en veelvormig zijn, en zowel 
aan sociale als economische redenen te wijten; het uitgangspunt was dat 
de te voeren acties daarom gebaseerd moesten zijn op coherente en globale 
voorstellen voor integratiemaatregel en waarbij rekening wordt gehouden 
met alle deelgebieden van het leven van de betreffende doelgroepen. 
Ook dit multidimensionaliteitsprincipe betekende een uitdaging voor de 
projecten: het betekende dat naar samenhang en synergie van de acties 
gestreefd moest worden en niet naar een steeds groter aantal los en naast 
elkaar staande initiatieven. Door de aanvankelijke wildgroei van 
activiteiten in talrijke projecten was het niet altijd mogelijk onmiddellijk 
een geïntegreerde aanpak te formuleren. Deze is tezamen met de 
vooruitgang van de partnerschappen dan ook slechts geleidelijk tot stand 
gekomen. 
Uit de analyse van het programma blijkt dat de doeltreffendheid van een 
multidimensionele actie afhankelijk is van enkele belangrijke elementen: 
- keuze van het gebied, 
- de juistheid van de diagnose van de verschijnselen van uitsluiting en het 
vermogen daarvan om de actie richting te geven, 
- de samenstelling van een passend partnerschap, 
- de vaststelling van doelstellingen die voldoende nauwkeurig en realistisch 
zijn om voortdurend als referentie voor de strategiën en evaluatie te 
39 
kunnen dienen en die een te grote versnippering van de inspanningen 
kunnen voorkomen. Tegelijkertijd moeten verschillende instrumenten 
worden ingezet voor de technische ondersteuning ten behoeve van de 
samenhang van het project en de bewerkstelliging van wisselwerkingen. 
De twee eerste factoren - keuze van het gebied en diagnose - behoren 
normaal gesproken tot de eerste fase van het programma en de 
aanvankelijke onzekerheid bij de projecten omtrent hun strategieën heeft 
ertoe geleid dat deze over het algemeen niet volledig zijn verwezenlijkt. 
De territoriale grenzen van het project kwamen in veel gevallen overeen 
met die van het traditionele actiegebied van de organisator van het project 
of van het district van de voorzitter van de stuurgroep, zonder dat de 
relevantie van dit gebied ten opzichte van de beoogde doelstellingen 
diepgaand was onderzocht. Anderzijds kon worden vastgesteld dat de 
relatie tussen de diagnose van de armoedeverschijnselen en de keuze van 
acties door het project niet altijd even duidelijk was. In de loop van het 
programma hebben echter talrijke projecten hun werkzaamheden in het 
kader van de zelfevaluatie op basis van deze thema's herzien, waarbij het 
werkgebied en de actieprioriteiten ten behoeve van een grotere samenhang 
zijn aangepast 
Het verband tussen partnerschap en multidimensionaliteit lijkt voor zich 
te spreken. Een afzonderlijke organisatie kan niet alles alleen doen maar 
specialisatie is wel een voorwaarde voor doeltreffendheid bij concrete 
acties. Voor een multidimensionele actie ter bestrijding van armoede is de 
totstandbrenging van een partnerschap dus noodzakelijk. Bovendien moet 
het partnerschap goed aansluiten bij de strategie van het project. Overigens 
is bij vele modelacties pas een nauwkeurige strategie gedefinieerd nadat 
om financiële redenen een partnerschap tot stand gebracht was. Dit leidde 
in enkele gevallen tot blokkeringen, maar ook tot de gelijktijdige 
ontwikkeling van twee vormen van partnerschap: een officieel partnerschap 
binnen de stuurgroep en een operationeler partnerschap in het veld. 
De conclusie kan luiden dat, alvorens een partnerschap tot stand gebracht 
kan worden, allereerst een nauwkeurige strategie met een gewaarborgde 
samenhang moet worden gedefinieerd. Een realistische multidimensionele 
strategie die de basis vormt voor de werkzaamheden van de projecten mag 
niet worden vastgesteld door een afzonderlijke organisatie die niet over 
alle noodzakelijke gegevens beschikt. Bovendien zijn de totstandbrenging 
van een partnerschap en de vaststelling van een multidimensionele 
strategie twee aanvullende factoren van eenzelfde actie die gelijktijdig 
moeten Worden uitgevoerd en geleidelijk moeten worden aangepast. 
Bij zowel de modelacties als de vernieuwende initiatieven gebeurde de 
vaststelling van realistische doelstellingen en de mobilisatie van geschikte 
actiemiddelen veelal op basis van een nauwkeurige beschrijving van de 
doelgroepen waarvoor in het kader van de projecten werd gezocht naar de 
totstandbrenging van een "inschakelingsparcours", waarbij acties op 
verschillende domeinen werden gecombineerd om de doelgroepen de 
mogelijkheid te bieden geleidelijk aan hun situatie van armoede en 
uitsluiting te ontsnappen. Een andere aanpak was gebaseerd op de 
40 
bestudering van de aan alle kansarme groepen in het gebied aangeboden 
diensten. Op deze manier konden alle ontbrekende, overbodige en te 
weinig samenhangende aspecten van de werkzaamheden van de 
verschillende organisaties worden blootgelegd. De uitdrukkelijke 
doelstelling van de projecten was de verbetering van de coördinatie van de 
sociale actie in het gebied teneinde de armen daadwerkelijk toegang te 
geven tot de fundamentele rechten en diensten waarop de burger 
normaliter recht heeft. In de praktijk zijn deze twee benaderingswijzen niet 
tegenstrijdig en veel projecten hebben dan ook geprobeerd deze te 
combineren. 
c) De actieve deelname van de kansarme groepen aan de acties en de 
besluitvorming betreffende henzelf is het derde hoofdprincipe van het 
programma waar vanaf het begin aandacht aan is besteed. De 
verwezenlijking in de praktijk vond echter bij de meeste projecten pas later 
plaats: hun energie was aanvankelijk gericht op het consolideren van de 
structuren voor de besluitvorming en het beheer en op het bepalen van de 
strategieën. 
Daarnaast moet benadrukt worden dat het participatieprincipe op 
verschillende manieren geïnterpreteerd kon worden, afhankelijk van de 
nationale culturele en politieke tradities en de voorstellingen van de 
promotoren van de projecten. Het gevolg is dat men een grote 
verscheidenheid kan waarnemen wat betreft de methoden en de niveaus 
waarop de participatie plaatsvindt: naast de "passieve" participatie, het 
doelgroep van een actie of gebruiker van een dienst zijn, hebben 
verschillende projecten initiatieven ontwikkeld om de betrokken groepen 
en hun vertegenwoordigers bij de besluitvorming te betrekken (oprichting 
van verenigingen waardoor de betrokkenen rechtstreeks aan het woord 
komen, of zelfs met een rol als tegenwicht; zitting nemen in de stuurgroep, 
actieve deelname aan acties in verband met het versterken van de 
solidariteit binnen de betreffende groepen). 
Een aantal projecten heeft melding gemaakt van problemen bij het in 
praktijk brengen van het participatieprincipe. Het participatieniveau is 
inderdaad sterk afhankelijk van de mogelijkheden van de betrokkenen, 
maar ook van het vermogen van de instellingen om de macht te delen en 
het doorbreken van de passiviteit en de afhankelijkheid die het gevolg zijn 
van ondersteunende maatregelen, effectief te bevorderen. 
Desalniettemin is het participatiebeginsel in de loop van het programma 
voor de projecten steeds belangrijker geworden. Degenen die het beginsel 
reeds vanaf het begin als zwaartepunt voor hun strategie hebben gekozen, 
zijn op dezelfde weg doorgegaan en hebben nieuwe vormen van 
participatie kunnen beproeven en ervaringen kunnen uitwisselen. Bij veel 
projecten is de noodzaak van participatie geleidelijk toegenomen. In 
situaties waar sprake is van een ernstige economische en sociale 
achterstand, zijn de beperkingen van een louter technische benadering van 
de activiteiten van de sociale diensten ter integratie van personen in 
moeilijkheden steeds duidelijker geworden. Het vraagstuk van de 
betrekkingen tussen de sociale instellingen en de meest kansarme groepen 
41 
is dan ook steeds belangrijker geworden: op welke wijze kan de 
collectieve toegang tot een volwaardig burgerschap worden bevorderd 
teneinde hen deelachtig te maken in het maatschappelijk, economisch en 
politiek leven? Participatie is niet alleen een middel om overheidsacties 
doeltreffender te maken, maar een doelstelling op zich ter waarborging van 
de versterking van het sociale patroon en ter voorkoming van onherstelbare 
scheuringen in de maatschappij. 
42 
Deel IV - HET EFFECT VAN HET PROGRAMMA 
Al vanaf de ontwerpfase van het programma hecht de Commissie veel belang aan de 
evaluatie en derhalve is besloten bij de projecten een continue auto-evaluatie te 
bevorderen (punt I). 
1 De evaluatie in het kader van het programma 
1.1 Reeds bij het ontwerp van het Armoede 3-programma heeft de Commissie de 
nadruk gelegd op de noodzaak van een een continue evaluatie van de gevoerde 
actie en op haar wens om de evaluatie voor alle betrokken actoren verplicht te 
stellen ter bevordering van de kwaliteit van het programma. 
In plaats van aan een externe evaluatie is voorrang verleend aan een auto­
evaluatie die in het kader van het programma wordt uitgevoerd en er integrerend 
deel van uitmaakt. Deze optie is vastgelegd in artikel 3, onder c), van het besluit 
van de Raad, waarmee de evaluatie een van de onderdelen van de begeleiding van 
het programma is geworden en een van de taken van de URD's, d.w.z. de met 
meerdere technisch ondersteunende taken bij het project belaste adviseurs. 
Deze keuze voor een continue auto-evaluatie komt voort uit de ervaringen met het 
tweede programma ter bestrijding van armoede, maar ook de ervaringen met 
talrijke andere nationale en communautaire programma's waarbij niet alleen de 
moeilijkheden duidelijk waren geworden, maar ook het belang vanuit het oogpunt 
van vernieuwing en experi m entering, van een nauw met de actie verbonden 
evaluatie ter ondersteuning van de actoren in tegenstelling tot een externe 
evaluatie. 
De keuze van de auto-evaluatie hield in dat voorrang moest worden verleend aan 
het plaatselijk niveau, het niveau van de projecten, vooral wanneer het op grond 
van de complexiteit van programma en projecten onmogelijk was om bij voorbaat 
voor alle gebieden en acties, ongeacht de plaatselijke context, bruikbare 
procedures of indicatoren voor evaluatie vast te stellen. Ten behoeve van de 
relevantie op plaatselijk niveau moesten de evaluatieprocedures "op maat" 
gemaakt worden en kon de UC van het programma uitsluitend algemene 
methodologische gidsen samenstellen die door de plaatselijke actoren bijgewerkt 
en aangepast moesten worden. De evaluatie maakte dus deel uit van de 
contractuele vereisten van de projecten. Een gedeelte van het budget (5%) 
moesten de projecten aan evaluatie besteden, maar de wijze waarop deze werd 
georganiseerd, werd aan de projecten zelf overgelaten, die daarin indien nodig 
door de URD's konden worden bijgestaan. 
Door deze optie werden de actoren natuurlijk uitgedaagd om een systematische 
controle van hun activiteiten te aanvaarden en om te aanvaarden dat deze controle 
plaatsvindt in het kader van veelomvattende discussies waartoe een actie in het 
kader van een partnerschap aanleiding kan geven. Deze uitdaging was echter 
verenigbaar met de experimentele aanpak op basis van partnerschappen, die voor 
het gehele programma gold. 
De invoering van de auto-evaluatie in de projecten betekende in veel gevallen een 
echte vernieuwing. De uitvoering ervan leidde soms tot problemen of zelfs 
conflicten, zeker in de beginfase, maar voor alle projecten was het een 
43 
aanzienlijke steun voor de programmering van de actie en voor de aanpassing van 
de strategieën. Bovendien leidde de evaluatie van de projecten tot waardering bij 
de partners.en de toezichthoudende autoriteiten, die konden vaststellen met welke 
inzet en ernst de actoren van de projecten werkzaam waren. Dankzij de steun van 
de URD's aan deze evaluatie kon de aanpak daadwerkelijk aan de actoren worden 
aangepast. 
De gekozen maatregel heeft de betrokkenheid van de projecten bij de evaluatie 
dus ontegenzeggelijk bevorderd, alsmede de aanpassing van de 
evaluatieprocedures aan de kenmerken van het "complexe" programma en van de 
veelzijdige en heterogene acties; een betrokkenheid van vele partners die 
onvermijdelijk niet allen dezelfde doelstellingen nastreven en talrijke 
wisselwerkingen met nationale en internationale programma's, die vaak over meer 
middelen beschikten. Een dergelijk programma kan niet worden geëvalueerd met 
dezelfde procedures en methoden als eenvoudige programma's of afzonderlijke 
projecten. Het effect van een dergelijk geheel is slechts indirect en nauwelijks 
merkbaar op korte termijn en het is in ieder geval moeilijk de eigen effecten van 
het programma te onderscheiden van die van externe factoren. Derhalve kan van 
een evaluatie niet worden verwacht dat alle effecten nauwkeurig worden gemeten, 
maar meer dat bepaalde lessen uit het programma worden getrokken en in 
algemene termen worden geformuleerd. De evaluatie heeft dus een sterk leerzaam 
karakter en moet in de eerste plaats haar nut bewijzen aan alle deelnemers van het 
programma, ondanks hun uiteenlopende verwachtingen daarvan. 
1.2 De auto-evaluatie is weliswaar zeer waardevol gebleken voor de dynamiek van 
de projecten én van het programma, maar de bijdrage ervan aan de beoordeling 
van het programma als geheel is minder duidelijk. De URD's en de UC hebben 
op basis van de plaatselijke evaluatieverslagen nationale en Europese verslagen 
opgesteld. Deze verslagen waren echter sterk afhankelijk van de intrinsieke 
waarde van de plaatselijke evaluaties en van de mate van betrouwbaarheid en 
inzichtelijkheid in de betrekkingen tussen de projecten enerzijds en de URD's en 
de UC anderzijds. Deze betrekkingen waren veelal zeer nauw, waardoor de URD's 
richting konden geven aan de evaluatie in de projecten opdat ook rekening zou 
worden gehouden met de behoeften ten aanzien van de evaluatieN van het 
programma. In deze gevallen was dus kwalitatief goede informatie beschikbaar 
voor het samenstellen van de nationale verslagen waarmee het programma ook op 
Europees niveau kon worden geëvalueerd. Desondanks zijn enkele hindernissen 
blijven bestaan: sommige projecten zijn vastgelopen, zeer verscheiden opvattingen 
betreffende de rol, de methoden en de doelstellingen van de evaluatie binnen de 
URD's, die slechts geleidelijk homogener zijn geworden, een te onduidelijke 
vaststelling van bepaalde evaluatiedoelstellingen of van op Europees niveau 
vergelijkbare indicatoren. In dit verband waren de verschillen tussen de evaluaties 
te groot, hetgeen de benutting van de resultaten ervan, die voor de evaluatie van 
het programma in zijn geheel noodzakelijk was, belemmerde. Deze verwerking 
van de resultaten is pas uitgevoerd bij de laatste publikatie van het programma 
(1994). Deze publikatie van URD's en UC is getiteld "De lessen van het Armoede 
3-programma". 
Deze genuanceerde balans doet geen afbreuk aan de relevantie van de continue 
auto-evaluatie. Doel is veeleer aanbevelingen te kunnen doen voor bepaalde 
aanpassingen bij toekomstige programma's: enerzijds moet de plaatselijke 
44 
evaluatie worden verbeterd door de onafhankelijkheid van de ermee belaste 
personen te versterken, en anderzijds moet aan de auto-evaluatie een externe 
evaluatie worden toegevoegd waarbij vooral aan de belangrijkste elementen van 
het overkoepelende programma aandacht wordt besteed. 
1.3 Ofschoon was gekozen voor een auto-evaluatie die integrerend deel uitmaakt van 
de begeleiding van het programma, heeft de Commissie ernaar gestreefd een 
evaluatie op enige afstand van de actie zelf te bevorderen. Het gaat hierbij niet 
om een daadwerkelijk onafhankelijke actie, maar om een evaluatie door actoren 
die niet rechtstreeks bij de werkzaamheden van het project betrokken zijn. 
In dit verband heeft de Commissie de vertegenwoordigers van de Lid-Staten 
verzocht de balans op te maken van wat zij de "sterke en zwakke punten van het 
programma, halverwege de uitvoering" vonden. Deze bijdragen van de Lid-Staten 
zijn gebruikt tijdens de conferentie te Kopenhagen in juni 1993 en bij de 
voorbereiding van het tussentijds verslag over de tenuitvoerlegging van het 
programma (COM(93)435) dat op 22 september 1993 aan de Raad is voorgelegd. 
Ook met dit doel heeft de Commissie de Lid-Staten aangemoedigd om op 
nationaal of regionaal niveau bijeenkomsten te organiseren voor de evaluatie van 
en discussie over het effect van het programma en over de verspreiding van de 
resultaten. 
Hierbij moet eveneens worden vermeld dat ook volledig van de Commissie 
onafhankelijke evaluaties zijn verricht, met name op initiatief van het Britse 
Hogerhuis, dat de projecten heeft bezocht en een groot aantal actoren heeft 
gehoord, met medewerking van externe deskundigen en waarvan het verslag als 
een werkelijk onafhankelijk verslag mag worden beschouwd. 
2. Integratie van de meest kansarme groepen 
2.1 De evaluatie van het effect van het programma ten opzichte van de algemene 
doelstelling van integratie van de minst bedeelde groepen, brengt verscheidene 
methodologische problemen met zich. 
a) Zoals gezegd is het moeilijk het eigenlijke effect te meten van een 
programma en van plaatselijke projecten die verschillende activiteiten 
omvatten: het globale effect is niet de som van van het effect van iedere 
actie afzonderlijk en er moet rekening worden gehouden met niet 
rechtstreeks meetbare effecten (wisselwerkingen of strijdigheden tussen de 
acties bijvoorbeeld); aangezien de oorzaken van een effect moeilijk te 
omschrijven blijken, moet gebruik worden gemaakt van globale indicatoren 
(ontwikkeling van de armoede in het gebied bijvoorbeeld) die niet altijd 
op plaatselijk niveau beschikbaar zijn en waarvan de ontwikkeling ook 
wordt beïnvloed door factoren buiten het programma (bijvoorbeeld 
verandering van de economische situatie of het bestaan van andere 
overheidsprogramma's die de waarde van de gekozen indicatoren eveneens 
kunnen beïnvloeden). 
b) Bovendien moet de relevantie van uitspraken over de situatie van personen 
aan het einde van het programma worden besproeken. Armoede 3 heeft 
namelijk vooral gestreefd naar effecten op lange termijn, wat een 
45 
onderzoek naar de effecten op korte termijn bemoeilijkt. Zoals gezegd, 
vergen de totstandbrenging van nieuwe vormen van partnerschap, de 
ontwikkeling van de participatie en de vaststelling van globale strategieën 
veel tijd en kunnen deze in een eerste fase zelfs destabiliserende effecten 
hebben voor de socïale actoren, waardoor de doeltreffendheid van hun 
actie niet onmiddelijk merkbaar toeneemt. 
2.2 Na deze methodologische opmerkingen kunnen nu enkele gegevens over de 
begunstigden van de werkzaamheden van de projecten worden vermeld. 
a) De meeste acties in het kader van het programma hadden betrekking op 
onderwerpen die voorheen nog niet waren behandeld en zonder het 
programma ook geen aandacht zouden hebben gekregen. Dit leidt tot de 
conclusie dat de grote meerderheid van de begunstigden zonder Armoede 
3 niet van dergelijke diensten zouden hebben kunnen profiteren. Dit eigen 
effect van het programma heeft de kansarme groepen over het algemeen 
toegang geboden tot diensten waaraan zij werkelijk behoefte hadden om 
hun situatie te verbeteren. 
b) Er is bij de projecten informatie verzameld over het aantal personen of 
gezinnen die van de actie hebben geprofiteerd. Deze gegevens moeten 
echter met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. De acties 
zijn zeer uiteenlopend van aard en hebben zeer verschillende effecten 
naargelang van de bevolkingsgroepen zodat een som van alle door het 
programma bereikte personen slechts een ruwe of indicatieve schatting van 
het effect van het programma is; het is bijvoorbeeld moeilijk op deze 
wijze een oordeel te krijgen over een beperkte groep personen die toegang 
hebben tot een grote verscheidenheid van diensten en over de opening van 
een wijkcentrum dat belangstellende bewoners verschillende diensten of 
educatieve, culturele of vrije-tijdsactiviteiten kan aanbieden. 
.Driekwart van de projecten hebben voldoende nauwkeurige cijfers 
aangeboden om te aggregeren. Bij deze projecten zijn ongeveer 38.000 
personen door het programma bereikt. Er bestaan echter grote verschillen 
tussen de projecten: ongeveer de helft van de projecten had een doelgroep 
van minder dan 500 personen (wat al veel is), terwijl 8 projecten melden 
dat meer dan 1000 mensen van de acties van het programma hebben 
geprofiteerd. 
Om een beter beeld te krijgen van het publiek van Armoede 3 kan ook 
worden verwezen naar de gegevens betreffende de betrokken groepen per 
activiteit van ieder project. Deze activiteiten zijn zeer talrijk, meer dan 450 
alleen al voor de modelacties, oftewel gemiddeld 15 per project. Bij de 
keuze van de doelgroep lag de nadruk op huurders met een 
minimuminkomen, kinderen en jongeren, werklozen, en minderheden, 
hetgeen blijk geeft van de wil om de meest kansarme en kwetsbare 
doelgroepen van deze tijd te bereiken en om de acties voor personen die 
reeds moeilijker levensomstandigheden kennen, te combineren met acties 
om te voorkomen dat anderen, met name jongeren, in een dergelijke 
situatie van uitsluiting terechtkomen. 
46 
Verdeling van de activiteiten van de projecten naar doelgroep 
Doelgroep % van de activiteiten 
Huurders met een minimuminkomen 22 
Kinderen en jongeren 22 
Werklozen 15 
Minderheden (etnische groepen, migranten) 8 
Gehele bevolking 7 
Ouderen 6 
Zieken en gehandicapten 5 
Werkenden met een laag inkomen 5 
Overige groepen (bijv. druggebruikers, prostitué(e)s) 5 
Vrijwilligers, NGO's, team enz. 5 
Totaal 100 
2.3 Uit de beschrijving van de inhoud van de projecten en de ontwikkeling ervan zijn 
reeds de positieve effecten van het programma op plaatselijk niveau naar voren 
gekomen alsmede het vermogen ervan om een daadwerkelijke plaatselijke 
dynamiek op gang te brengen. 
a) In het algemeen heeft de inhoud van het programma op plaatselijk niveau 
veel belangstelling gekregen; bovendien heeft het Europese label de 
initiatieven extra aantrekkingskracht gegeven en bijgedragen tot de 
rechtvaardiging ervan. Het is duidelijk dat de naam van het programma, 
Armoede 3, waaruit zo duidelijk het aspect van de armoede naar voren 
komt, voor bepaalde projecten enige problemen met zich heeft gebracht, 
ten minste in de landen waar het begrip een negatieve connotatie heeft. 
Natuurlijk was het Europees aspect van het programma ook minder 
belangrijk in landen waar men op sociaal vlak weinig van Europa dacht 
te kunnen leren. Over het algemeen lijkt het er toch op dat de 
verbondenheid met het Europees programma toch krachtig aan de 
mobilisering van bepaalde groepen heeft bijgedragen, het partnerschap op 
plaatselijk niveau heeft velen overtuigd en heeft ertoe bijgedragen dat 
vertegenwoordigers van overheden en NGO's zich bij het programma 
hebben aangesloten. De belangstelling voor het programma van de actoren 
van het sociale beleid, maar ook van onderzoekers en bij de media, is 
hiervan een bevestiging. In het bijzonder moet worden gewezen op het 
werk van de operationele teams die, doordat zij meer erkenning 
ondervonden, zich meer hebben ingespannen om de richtsnoeren en 
beginselen van het programma bekend te maken. 
De plaatselijke actie van de projecten kon aldus uitgebreid worden tot 
andere betrokken partijen en een bijdrage leveren aan discussies of 
vernieuwingen op grotere schaal. Zo heeft het project van Limerick in 
Ierland een plaatselijk onderzoek uitgevoerd dat verschillende 
overheidsinstanties ertoe gebracht heeft om de afschrikkende werking van 
schoolgeld en bijkomende kosten op de financieel zwaksten opnieuw te 
onderzoeken. In Nederland heeft het project van Valkenburg een bijzonder 
47 
nuttige samenwerking opgebouwd met het regionale Bureau voor hulp aan 
gehandicapten, hetwelk heeft besloten systematisch alle cliënten te 
informeren over de diensten en de activiteiten die het project aanbiedt. Het 
project te Antwerpen is er in geslaagd met de Vlaamse organisatie van 
werkgevers een discussie aan te gaan over de verantwoordelijkheid van 
werkgevers ten opzichte van hun sociale omgeving; bij dezelfde 
gelegenheid heeft het project bij de plaatselijke werkgevers interesse 
gewekt voor het organisatiemodel van het programma. 
b) Het programma heeft ontegenzeggelijk geleid tot een verbetering van het 
vermogen van de plaatselijke actoren om de armoede en uitsluiting te 
bestrijden en met name van de kwalificatie van de actoren: het programma 
heeft gefungeerd als kweekvijver voor vernieuwende ideeën en 
handelwijzen waardoor de projecten en hun partners meer afstand hebben 
kunnen nemen van de gebruikelijke praktijken. Zij kregen de beschikking 
over de tijd en de middelen om samen nieuwe methoden te ontwikkelen, 
te beproeven en te evalueren om er vervolgens lering uit te kunnen trekken 
voor de toekomst. De acties voor de opleiding van de leden van de 
operationele teams, georganiseerd door de UC, hebben in belangrijke mate 
bijgedragen tot deze verbetering van de kwalificaties, evenals de 
methodologische steun voor de projecten door de URD's. 
c) Dankzij deze inspanningen heeft het programma veel bereikt bij de 
bestrijding van de effecten van de armoede op plaatselijk niveau en kon 
worden begonnen met de wederopbouw van het economisch en sociaal 
leven van de ernstig door armoede getroffen gemeenschappen. Zo staat in 
bovengenoemd verslag van het Hogerhuis: "Dankzij Armoede 3 konden 
werkzaamheden worden uitgevoerd die zonder het programma niet of 
slechts met zeer veel moeite mogelijk zouden zijn geweest, en de zichtbare 
vooruitgang in het zelfvertrouwen van en de solidariteit binnen de bij het 
programma betrokken gemeenschappen zijn bijzonder bemoedigend voor 
de lange termijn. In dit verband is de aandacht voor onderwijs- en 
opleidingsacties voor alle leeftijden, van kleuters tot volwassenen, alsmede 
voor culturele activiteiten volkomen terecht. Hoewel de versterking van de 
plaatselijke economie, gelet op de middelen, niet tot de taken van het 
programma behoort, moet worden benadrukt hoeveel vastberadenheid en 
vindingrijkheid door de projecten aan de dag gelegd is om nieuwe 
werkgelegenheid te vinden of te scheppen. De beginselen van 
multidimensionaliteit, partnerschap en participatie zijn bij de activiteiten 
van de projecten aan de realiteit van de plaatselijke situaties aangepast." 
2.4 Aangezien het Armoede 3-programma slechts een looptijd van vijf jaar heeft, is 
het van belang om na te gaan in hoeverre de plaatselijke activiteiten van de 
projecten na beëindiging van het programma kunnen worden voortgezet. In het 
najaar van 1994 zijn de projecten hiertoe ondervraagd over hun vooruitzichten en 
de mogelijke bestendiging of voortzetting die zou kunnen voorkomen dat de 
verworven dynamiek door een plotselinge breuk wordt geschaad. Deze toekomst 
van de projecten kan vanuit verschillende gezichtspunten worden bekeken: het 
partnerschap, de financiële middelen, de handhaving van de actiezwaartepunten 
en -gebieden en de toekomst van de teams. 
48 
In totaal heeft driekwart van de operationele teams gemeld dat hun project na 
afloop van Armoede 3 zou worden voortgezet. Bijna de helft daarvan (13 
projecten) wordt volledig overgenomen door de plaatselijke structuren, over het 
algemeen de gemeenten. De overige worden gedeeltelijk voortgezet en zullen 
plaatsvinden rond enkele centrale activiteiten waarvoor de nodige financiële, 
infrastructurele en personele middelen konden worden gevonden. Dit resultaat 
moet worden geïnterpreteerd in het licht van de analyses van de activiteiten van 
het programma: in de meeste gevallen betrof het nieuwe werkzaamheden die 
voordien nog niet in het gebied waren ontplooid. Het feit dat sommige projecten 
niet worden voortgezet, betekent dus niet dat men terugkeert naar de situatie van 
voor het programma, maar het houdt in dat de plaatselijke, regionale en nationale 
overheden zullen toezien op de financiering van nieuwe, door het programma 
opgezette activiteiten, ondanks de vaak moeilijke budgettaire situatie. 
Het door Armoede 3 tot stand gebrachte financiële partnerschap zal niet volledig 
worden voortgezet. Elf projecten zullen door één instantie worden gefinancierd, 
hetzij een plaatselijke (7 projecten), regionale (2) of nationale overheid (3). Zoals 
gezegd, mag het financiële partnerschap niet worden verward met het in het veld 
tot stand gebrachte partnerschap. Op dit gebied wordt door de teams nog steeds 
actief naar nieuwe partners gezocht en 17 projecten hebben gemeld nieuwe 
actoren bij hun werkzaamheden te hebben betrokken. Naar het zich laat aanzien 
worden de partnerschappen nog steeds aangepast, zoals ook in de loop van het 
programma, op basis van de ontwikkelingen van de strategieën, reeds kon worden 
vastgesteld. 
Bij de beëindiging van het programma is in enkele gevallen ook de afbakening 
van het werkgebied gewijzigd, hetzij in de vorm van een uitbreiding van de 
activiteiten tot de hele stad (bijv. AM 12 Huelva), tot andere delen van een 
agglomeratie (AM24 Porto) of tot nog grotere gebieden (AM22 Almeida of AM 15 
Le Doubs). In andere gevallen is ervoor gekozen de aandacht te beperken tot de 
gebieden met de ernstigste problemen. 
Niet alle door de projecten in de loop van het programma ontwikkelde 
zwaartepunten worden op dezelfde wijze voortgezet. Voor de gezamenlijke 
projecten (met inbegrip van die waarvan de voortzetting niet is gewaarborgd) 
blijft iets minder dan 70% van de actiegebieden behouden. De acties in verband 
met onderwerpen zoals de bestrijding van schooluitval, sociale actie en de toegang 
tot rechten en werkgelegenheid/opleiding, kennen een hoger percentage 
voortzettingen. Dit percentage is echter lager voor cultuur, vrij e-tij dsbestedeing 
en volksgezondheid. Op basis van de beschikbare informatie kunnen deze 
verschillen maar moeilijk worden verklaard. Desalniettemin lijkt er een verband 
te bestaan tussen de voortzetting van de activiteiten op een bepaald gebied en de 
veranderingen in de plaatselijke discussie over dit onderwerp onder invloed van 
het programma. Zo maken bijna alle teams die erin zijn geslaagd hun 
werkzaamheden op het gebied van werkgelegenheid en opleiding voort te zetten, 
melding van grote veranderingen in de discussie over deze onderwerpen op 
plaatselijk niveau. Deze analyse versterkt de veronderstelling dat het programma 
een behoorlijke invloed heeft gehad op de sociale actoren en de besluitvormers 
en op hun besluit om zich verder in te zetten voor de toepassing van de methoden 
van het programma, ook wanneer dit ten einde is. 
49 
De meeste projecten (ongeveer 70%) hebben het operationele team volledig of 
gedeeltelijk in stand gehouden, terwijl andere dit nog in overweging hadden. 
Overigens betekent de vermindering van het aantal medewerkers of zelfs de 
opheffing van het team niet noodzakelijk dat het het project mislukt is, aangezien 
in enkele gevallen reeds bij het begin werd beoogd om de werkzaamheden na 
afloop over te dragen aan andere, plaatselijke structuren. Bovendien zijn vele 
projectleiders en medewerkers van de operationele teams in dienst getreden van 
plaatselijke of nationale instellingen met het oog op de tenuitvoerlegging, bij deze 
nieuwe werkgever, van de methoden waarmee zij bij Armoede 3 ervaring hadden 
opgedaan, hetgeen getuigt van de erkenning van de aanzienlijke verbetering van 
hun vaardigheden en kwalificaties en van het belang van het programma. 
Tenslotte kan worden vastgesteld dat vele projecten in de loop van het programma 
de voortzetting van hun activiteiten hebben voorbereid. Het bestaan van een goed 
partnerschap heeft vaak een aanzienlijke rol gespeeld bij het treffen van 
voorzieningen voor de toekomst. Zo kan bij wijze van voorbeeld worden 
verwezen naar de oprichting van verenigingen en bureaus voor de plaatselijke 
ontwikkeling, commissies voor overleg tussen overheden en gebruikers, nieuwe 
instanties voor onderhandelingen met bedrijfsleven en vakbonden, verenigingen 
van vaklieden, enz. 
50 
3. Proefnemingen en overdracht van know-how 
3.1 Een van de doelstellingen van Armoede 3 was een bijdrage te leveren aan de 
stimulering van het nationale beleid door de bevordering van de openbare 
discussie over sociale uitsluiting en de verspreiding van "succesvolle methoden". 
Bij de voorbereiding van het programma had de Commissie de Lid-Staten 
verzocht projecten voor te stellen die aansloten bij vernieuwende nationale 
benaderingen, of eventueel pasten in het kader van nationale programma's ter 
bestrijding van de armoede Dit verband bestond, althans potentieel, in 
verschillende landen: in Ierland, Spanje en Portugal met de nationale programma's 
in die landen, in Frankrijk met het beleid inzake de steden en het "revenu 
minimum d'insertion" (minimum-inpassingsinkomen), in Nederland met het beleid 
inzake sociale vernieuwing, in Denemarken met de nationale maatregelen ter 
ondersteuning van vernieuwing en van het plaatselijke partnerschap, enz. Dit heeft 
er zonder twijfel toe bijgedragen dat de nationale overheden rechtstreekser 
betrokken werden bij de begeleiding van het programma en dat de projecten 
nationaal gezien meer bekendheid kregen. 
Het verkrijgen van een multiplicatoreffect op nationaal niveau is afhankelijk van 
verschillende factoren: ten eerste de kwaliteit van de aanvankelijke selectie en van 
de werkzaamheden van de projecten maar ook van de doeltreffendheid van de 
institutionele en persoonlijke betrekkingen die tussen de plaatselijke actie en de 
actoren op het nationale toneel tot stand gebracht kunnen worden, vooral waar 
deze projecten weinig talrijk waren (drie à vier per land, soms minder) en zij in 
beslag werden genomen door de eigen structurering en consolidering. 
Desalniettemin hebben meerdere projecten uiterst bemoedigende resultaten 
behaald. Zo is in Frankrijk naar aanleiding van de inspanningen van het project 
"Aide au Développement de l'Initiative Economique" de "Aide aux Chômeurs 
Créateurs et Repreneurs d'Entreprise" uitgebreid tot de ontvangers van het 
minimum-inpassingsinkomen; in Griekenland is het project van Kallithea van 
invloed geweest op de nieuwe wetgeving inzake drugs en op de oprichting van 
rehabilitatiecentra voor verslaafden; eveneens in Griekenland heeft het programma 
er toe bijgedragen dat duidelijk werd welke juridische obstakels de 
tenuitvoerlegging van het partnerschap tussen overheidsinstanties en particuliere 
organisaties belemmerden. Naar aanleiding daarvan is een nieuw wetsvoorstel aan 
het Griekse parlement voorgelegd. In Duitsland hebben de projecten getracht de 
openbare discussie over de armoede te stimuleren. In Denemarken heeft het 
programma de werkzaamheden van regeringscommissies beïnvloed. In België zijn 
ideeën en voorstellen van de projecten van Antwerpen en Charleroi overgenomen 
door de autoriteiten in die gemeenten. In Italië werken de nationale 
functionarissen van drie grote vakcentrales nu samen om de tenuitvoerlegging van 
door de principes van het programma geïnspireerde projecten op regionaal niveau 
te stimuleren. 
Dat deze projecten plaatselijk - en enkele zelfs landelijk - erkenning krijgen, is 
allereerst te danken aan de kwaliteit van hun acties. Een andere reden is dat zij 
zich hebben ingespannen om deze acties zichtbaar te maken, o.a. door 
informatiebulletins, videocassettes of films, alsmede via deelname of organisatie 
van voorlichtingsacties. Vooral de inspanningen van bepaalde URD's en nationale 
vertegenwoordigers in het Raadgevend Comité hebben een belangrijke rol 
51 
gespeeld bij de bevordering van synergieën op nationaal niveau. Deze zijn dan 
ook duidelijk aanwijsbaar ofschoon zij te beperkt ofte weinig ontwikkeld zijn 
gebleven om van een wezenlijk effect van het programma op het nationale toneel 
van de Lid-Staten te kunnen spreken. 
3.2 De dynamiek op Europees niveau 
Door plaatselijke experimenten te ondersteunen wilde het programma ook een 
bijdrage leveren aan de overdracht van succesvolle methoden, zowel op Europees 
als op nationaal niveau, en de discussie op communautair niveau over de 
bestrijding van sociale uitsluiting bevorderen. De transnationale uitwisselingen 
tussen de projecten, de onderzoekwerkzaamheden en de publikaties van het 
programma waren de voornaamste componenten van deze dynamiek. 
a) Begeleiding en uitwisselingen binnen het programma 
Tussen de projecten, hun partners, de URD's, de Centrale Eenheid en de 
Commissie zijn geleidelijk verschillende uitwisselingsnetwerken ontstaan. Enkele 
van deze netwerken zijn uitgebreid tot actoren buiten het programma, met name 
met het oog op mogelijke synergieën met nationale of communautaire initiatieven. 
Deze uitwisselingen hebben verschillende vormen aangenomen. De jaarlijkse 
seminars hebben een belangrijke functie vervuld bij de mobilisatie van de actoren 
van het programma in verband met belangrijke discussie- en actiethema's die 
bijzondere aandacht genoten (de plaatselijke ontwikkeling, het bij het programma 
betrekken van de sociale partners, partnerschap en multidimensionaliteit, enz). Het 
programma heeft ook meerdere transnationale groepen opgericht, in elk waarvan 
zeven of acht projecten werkzaam zijn geweest rond nauwkeurig omschreven 
thema's, om daaruit lessen te trekken wat betreft de methodologie en het beleid 
("woonomgeving en armoede", "armoede op het platteland", "participatie" en 
"integratie langs economische weg"). Ook zijn twee transnationale seminars 
georganiseerd, een over het nut van de auto-evaluatie en het andere over de 
plaatselijke onderzoeken. Deze dynamiek van de confrontatie van ervaringen heeft 
dank zij de op de projectleiders gerichte opleidingsactie meer nadruk gekregen. 
Er hebben veel uitwisselingen op bilaterale basis plaatsgevonden in de vorm van 
bezoeken van het ene project aan het andere. Door deze uitwisselingen konden 
soms rechtstreeks ervaringen van het ene project op het andere worden 
overgedragen, bijvoorbeel tussen Charleroi en Le Doubs op het gebied van de 
volksgezondheid (zie hieronder). In de meeste gevallen is op deze wijze ook de 
uitwisseling van ideeën bevorderd door de onderlinge vergelijking van nationale 
situaties. De meeste projecten hebben positieve resultaten bereikt door deze 
bilaterale bezoeken aangezien dit hun voorbereiding ten goede kwam (bijv. de 
samenwerking tussen de projecten in Brownlow en Calais of Utrecht, tussen de 
projecten in Edinburg en Charleroi, tussen het Spaanse initiatief van het "forum" 
van NGO's en de sociale partners en het soortgelijke initiatief van dë Italiaanse 
projecten). 
52 
Een voorbeeld van de overdracht van vernieuwing: 
AM02 Charleroi en AM 15 Le Doubs 
In het kader van de modelactie in Charleroi is bij wijze van proef een 
"gezondheidskaart" ingevoerd, ter bevordering van de toegang van kansarmen tot de 
diensten voor gezondheidszorg. Dit was geïnspireerd op een reeds in Le Doubs 
beproefd systeem (AMI5). Degenen die voor gemeentelijke sociale zorg in 
aanmerking kwamen, konden over het algemeen al steun krijgen voor geneeskundige 
en geneesmiddelenkosten. Hiervoor waren echter talrijke procedures vereist en velen 
zagen ervan af een arts te raadplegen. Met de gezondheidskaart geeft het 
gemeentelijke centrum voor sociale dienstverlening bij voorbaat toestemming voor 
kosteloze medische zorg naar keuze van de gebruiker. De arts wordt vergoed via het 
sociaal centrum. Deze procedure is ook van toepassing op paramedische zorg en 
geneesmiddelen. 
De overdracht vergde een grote voorbereiding: voorlichting van de sociaal werkers, 
wijziging van de regels voor de werking van het sociaal centrum en overleg met de 
artsen, apothekers, ziekenfondsen en administratieve diensten. 
Uit de analyse van de actie blijken positieve resultaten: talrijke personen kunnen 
ervan gebruik maken, de kosten stijgen over het algemeen niet buitensporig en het 
vertrouwen van de betrokkenen in de huisarts neemt toe. 
Deze uitwisseling is niet in één richting verlopen: het project in Le Doubs is ook 
geïnspireerd door de activiteiten in Charleroi, met name op het gebied van de 
inschakeling in het arbeidsproces. 
Deze voor de dynamiek van het programma noodzakelijke uitwisselingen vereisen 
de totstandbrenging van een complex communicatienetwerk tussen de projecten,de 
URD's, de UC, de nationale overheden en de Commissie. Helaas is dit netwerk 
niet al te doeltreffend gebleken en weinig ontwikkeld. Dit zou de transnationale 
uitwisselingen en ook de nationale dynamiek van de projecten zeker hebben 
bevorderd. 
Dankzij de toepassing van de gemeenschappelijke beginselen van partnerschap, 
multidimensionaliteit en participatie zijn echter wel overal onder de sociale 
actoren soortgelijke, tot dusverre weinig verspreide vaardigheden ontwikkeld. De 
opleiding van de operationele teams heeft de vaardigheden van de actoren 
vergroot in het beheren van een project met uiteenlopende financiers, de 
totstandbrenging van een evaluatiesysteem, de samenwerking in een partnerschap 
en zelfs de organisatie en versterking van de samenhang in activiteiten op 
verschillende gebieden (sociale actie, maar ook werkgelegenheid, plaatselijke 
ontwikkeling of cultuur), het werken met de gebruikers en begunstigden van de 
acties, het scheppen van ruimte voor overleg met dezen, het delegeren van 
bevoegdheden bij de vaststelling van richtsnoeren, en het gebruik maken van 
ervaringen in andere plaatsen of landen. 
Het programma heeft dus mede gezorgd voor het ontstaan van een nieuw soort 
sociale actoren met voor verschillende landen vergelijkbare kwalificaties, waaruit 
blijkt dat de volgens alle deelnemers zeer verrijkende transnationale 
opleidingsbijeenkomsten zeer belangrijk zijn geweest en nog meer effect zouden 
hebben gehad indien ze aan het begin van het programma hadden plaatsgevonden. 
53 
b) Onderzoekwerkzaamheden 
De onderzoekwerkzaamheden vormden een andere component van de Europese 
dynamiek van het programma. Armoede 3 is een actieprogramma, en deze 
onderzoekwerkzaamheden zijn daarom bewust beperkt gehouden. Naast de op 
initiatief van de projecten verrichte plaatselijke onderzoeken bestond de 
component "onderzoek" van het programma uit twee onderdelen, een van 
statistische aard, het andere meer economisch en sociologisch. 
De statistische werkzaamheden zijn verricht in samenwerking met Eurostat. 
Hierbij ging het in hoofdzaak om een systematische uitwerking van de nationale 
enquêtes betreffende gezinsbudgetten, met name om de methoden voor de meting 
van de armoede vanuit het gezichtspunt van het inkomen te actualiseren en te 
verfijnen Door deze werkzaamheden is het kennisniveau duidelijk verbeterd, met 
name door het gebruik van de microgegevens van de nationale onderzoeken. 
Anderzijds is opnieuw gebleken dat zich bij deze metingen methodologische 
problemen voordoen, met name de onzekerheid van vergelijkingen of 
samenvoegingen van gegevens die gebaseerd zijn op nog onvoldoende 
geharmoniseerde definities. Met dit voorbehoud hebben de werkzaamheden de 
schatting onderbouwd volgens welke aan het einde van de jaren '80 50 miljoen 
inwoners van de Gemeenschap een zo gering inkomen hadden dat zij volgens de 
gebruikelijke definitie als arm moesten worden beschouwd12 (bijlage 2). 
Er is in een duidelijk transnationaal perspectief ook economisch en sociologisch 
onderzoek gedaan. De onderwerpen van deze onderzoeken zijn vastgesteld in 
overleg met vertegenwoordigers van de nationale Onderzoekraden, en de leden 
van het Raadgevend Comité en de onderzoekteams, die elk zes tot acht landen 
bestrijken, zijn geselecteerd op basis van twee achtereenvolgende aanbestedingen. 
De onderzoeken waren gewijd aan de volgende thema's: het proces van de 
vervreemding van de arbeidsmarkt, de rol van het regionale ontwikkelingsbeleid 
in de bestrijding van de armoede, de verbanden tussen armoede en migratie, de 
betrokkenheid van de sociale partners bij de bestrijding van sociale uitsluiting, de 
ontwikkeling van de armoede als specifiek onderwerp van het sociale beleid en 
de effecten van een actief werkgelegenheidsbeleid in de strijd tegen sociale 
uitsluiting. De resultaten van deze onderzoeken zijn in november 1994 tijdens een 
seminar te Londen door onderzoekers en vertegenwoordigers van de nationale 
overheden besproken. 
Het statistisch en transnationaal onderzoek heeft bijgedragen aan de inspanningen 
in het kader van het waarnemingscentrum voor het beleid inzake de bestrijding 
van sociale uitsluiting, opgericht in 1990. Dankzij deze in de Lid-Staten verrichte 
werkzaamheden en onderzoeken kon de discussie over de omvang van de sociale 
uitsluiting worden bevorderd. In juni 1994 is met medewerking van het 
Department Social Security in het Verenigd Koninkrijk te Bath een groot seminar 
12 Personen die leven in een huishouden waar het beschikbare gemiddelde inkomen per consumptie-
eenheid (berekend op basis van de bij de enquête opgegeven uitgaven) minder dan de helft 
bedraagt van het beschikbare gemiddelde inkomen per consumptie-eenheid in de Lid-Staat waar 
dat huishouden gevestigd is. 
54 
over dit onderwerp georganiseerd. Deze inspanningen moeten in de context van 
het vierde kaderprogramma voor onderzoek worden voortgezet. 
c) Het zichtbaar maken van het programma en van de resultaten 
De zichtbaarmaking van het programma berust enerzijds op een publikatiebeleid 
en anderzijds op een communicatiestrategie. 
Op het gebied van de publikaties is een belangrijke inspanning verricht. Het 
driemaandelijkse Tijdschrift (5000 ex.) en het maandelijkse Bulletin (2000 ex.) 
hebben een lezerskring opgebouwd die veel breder is geworden dan alleen de 
actoren van het programma. Ook de andere publikaties hebben een brede 
bekendheid gekregen (jaarlijkse verslagen van de Centrale Eenheid, verslagen van 
de jaarlijkse seminars, beschrijvend overzicht van de projecten enz.). 
Wat de communicatiestrategie betreft, zijn vooral de volgende acties van belang 
geweest: 
het opzetten van een systeem voor elektronische post ter stimulering van 
de interactie tussen de verschillende partners van het programma 
(projecten, Centrale Eenheid, URD's, Commissie) en het opzetten van een 
gegevensbank met bibliografische en statistische gegevens; 
de bewustmaking van het grote publiek door middel van specifieke 
evenementen zoals de wedstrijd voor studenten van scholen voor 
journalistiek; de beste reportage over sociale uitsluiting en armoede werd 
gepubliceerd in twaalf grote Europese dagbladen (het artikel betrof het 
project van Perama); 
het opzetten van een Europees netwerk van journalisten die geïnteresseerd 
zijn in de problematiek van armoede en sociale uitsluiting. 
55 
CONCLUSIE 
Uit alle plaatselijke evaluaties en de discussies op nationaal en Europees niveau wat de 
voornaamste lessen van het programma betreft, blijkt dat er een grote mate van consensus 
bestaat over de relevantie van de uitgangspunten en de aanpak van het programma (par. 
1), de sterke en zwakke kanten van de gekozen wijze van begeleiding (par. 2). De 
positieve balans die zo ontstaat, moet worden geplaatst in de context van de discussie 
over de specifieke toegevoegde waarde van een dergelijk programma ten opzichte van 
andere beleidslijnen en communautaire maatregelen (par. 3). 
De validering van de principes en de aanpak van het programma 
1.1 De aanpak van de projecten van het programma ter bestrijding van de armoede 
was gebaseerd op de principes van partnerschap, multidimensionaliteit en 
participatie. Deze principes werden allereerst in de modelacties in praktijk 
gebracht; maar in veel gevallen hebben ook de vernieuwende initiatieven ze in 
hun acties geïntegreerd. Derhalve kan het programma als geheel beschouwd 
worden als een test van de validiteit van deze principes en van de mogelijkheden 
om ze in praktijk te brengen, rekening houdende met het specifieke karakter van 
de plaatselijke en nationale contexten. 
Het partnerschap was het sterke punt van het programma. Dit principe, dat ook 
in andere nationale programma's is ingevoerd, soms zelfs geruime tijd vóór 
Armoede 3, heeft veel interesse gewekt onder de actoren in landen waar dit idee 
tot nu toe vrijwel onbekend was 
De projecten hebben nieuwe organisatiestructuren en vormen van hulpverlening 
ontwikkeld, die op zichzelf een aansporing vormen voor op het gebied van de 
bestrijding van sociale uitsluiting werkzame instellingen en verenigingen om zich 
verder te ontwikkelen (nationale en plaatselijke autoriteiten, niet-gouvernementele 
organisaties, sociale partners, enz.) en die bij de meeste de mogelijkheid bieden 
om de werkzaamheden ook na het einde van het programma voort te zetten. 
Armoede 3 heeft de mogelijkheid geboden dit principe op basis van de opgedane 
ervaring geleidelijk in het besluitvormingsproces en de tenuitvoerlegging van de 
acties in te voeren. 
De aandacht voor het multidimensionale karakter van sociale uitsluiting en 
armoede is in de loop van het programma ontegenzeggelijk toegenomen, zij het 
minder gelijkmatig: alle projecten waren wel gericht op het bevorderen van zowel 
de economische als de sociale integratie van de armsten, en hadden oog voor de 
verschillende dimensies van sociale uitsluiting, maar zij zijn niet altijd in staat 
gebleken een zo coherente en globale aanpak te ontwikkelen en uit te voeren als 
wenselijk geweest zou zijn. Hierbij moet benadrukt worden dat een dergelijke 
coherente aanpak alleen te verwezenlijken is voor kleinere en duidelijk 
afgegrensde entiteiten: de projecten die op een groot gebied met een sociaal 
heterogene bevolking, dat eventueel geen administratieve eenheid vormt, 
werkzaam zijn, lopen meer het risico dat hun inspanningen gespreid en hun 
activiteiten versnipperd zullen zijn. De overeenstemming wat betreft de validiteit 
van het principe van de multidimensionaliteit van de actie is een eerste stap; de 
bezinning en de gedachtenwisseling over de uitvoering in de praktijk moet 
gebaseerd zijn op de met de projecten opgedane ervaring, met name om meer 
inzicht te krijgen in het specifieke karakter van de plaatselijke context (b.v. 
56 
landelijk of stedelijk gebied) en de nationale context (Noord- of Zuideuropees 
land bijvoorbeeld). 
De armen tot volwaardige actoren maken: behalve een actieprincipe was de 
participatie voor de projecten en voor het programma een uitdaging. Bij de 
verwezenlijking van deze doelstelling in het programma is aanzienlijke 
vooruitgang geboekt, met name daar waar de projecten beperkte groepen betroffen 
en de betrokkenen hebben weten te mobiliseren voor concrete en tastbare 
doelstellingen. Deze vooruitgang kon vaker geconstateerd worden in Lid-Staten 
waar zelforganisatie aansloot bij de nationale tradities en daar waar de instellingen 
hun rivaliteiten en machtsconflicten hadden overwonnen. 
1.2 Geleidelijk hebben alle actoren ingestemd met de aanpak van het programma zelf 
en hun bereidheid getoond zich te engageren in een gemeenschappelijke 
dynamiek, die met name de bereidheid tot vernieuwing en experimenteren, 
bijzondere aandacht voor de kwaliteit bij het ontwerpen en programmeren van de 
actie, en voor de evaluatie en de overdracht van ervaringen omvatte. 
Vanzelfsprekend was de instemming met deze aanpak niet onmiddellijk en 
algemeen en moest zij voortdurend opnieuw bevestigd worden: de meeste 
projecten hadden hun aanvraag om deel te nemen aan het programma vooral 
ingediend om financiële steun te verkrijgen - een legitiem verlangen overigens -
en aanvankelijk waren niet alle actoren bereid actief deel te nemen aan de 
algemene dynamiek van het programma. Bij de projecten zijn problemen 
opgetreden wat betreft de structurering van het partnerschap, het verkrijgen van 
medefinanciering, of bij de doelmatige uitvoering van de auto-evaluatie. 
Overigens konden de meeste van deze problemen geleidelijk worden opgelost 
doordat de projectleiders, de eenheden voor de technische bijstand en de 
Commissie veel werk gemaakt hebben van het informeren, overtuigen of 
ondersteunen van bepaalde institutionele partners. De mobilisatie van de actoren 
van de projecten was in sommige gevallen echter niet voldoende om alle 
multiplicatoreffecten die van het programma werden verwacht, te verwezenlijken, 
in het bijzonder met betrekking tot de nationale situatie. Niet alle Lid-Staten 
waren even nauw bij het programma betrokken en evenmin waren de banden en 
de communicatie tussen de projecten, de overheden van de Lid-Staten en de 
Commissie altijd even doeltreffend. De meeste programma's hebben echter 
ruimschoots erkenning gekregen en de voortzetting van de acties na het einde van 
het programma zou moeten bijdragen tot een nog grotere erkenning van de 
relevantie van de ervaringen en van de mogelijke bijdrage aan de nationale 
discussies. 
2 Sterke en zwakke punten van de begeleiding 
Voor de tenuitvoerlegging van het programma heeft de Commissie structuren voor 
de technische bijstand op nationaal niveau (de URD's) en op Europees niveau 
(Centrale Eenheid) opgezet. De taken van deze structuren zijn hoofdzakelijk het 
administratieve en financiële beheer van de toegekende subsidies, ondersteuning 
van de ontwikkeling van de projecten en de auto-evaluatie, en de algemene 
begeleiding van het programma en de coördinatie van de verschillende onderdelen 
en activiteiten (evaluatie, transnationale uitwisselingen, onderzoek, publikaties). 
57 
De taken op het gebied van de technische bijstand waren zeer uiteenlopend en 
verlangden van degenen die ze uitvoeren een groot aanpassingsvermogen, een 
zekere veelzijdigheid en veel ervaring. Gelet op de problemen met de tijdsdruk, 
het beheer en de kosten waarmee het programma te kampen had, zijn deze taken 
over het algemeen tot tevredenheid uitgevoerd; enige verbeteringen ter verhoging 
van de doelmatigheid zouden echter wenselijk geweest zijn. 
Door de voor het administratief en financieel beheer van het programma getroffen 
regelingen bleef de Commissie voortdurend op de hoogte van de voortgang van 
de projecten, de kwaliteit van het beheer ervan, en van de geconstateerde 
problemen, met name wat de medefinanciering betreft (deze problemen hebben 
de werkzaamheden van enkele acties gehinderd en hebben geleid tot een 
onvolledige benutting van de kredieten). Deze problemen zijn overwonnen, dank 
zij de inspanningen van zowel de projecten als de Commissie en de Centrale 
Eenheid; de kwaliteit van het beheer van de projecten is sterk verbeterd en is een 
van de aspecten geworden waaruit de kwaliteit van hun acties blijkt. 
De rechtstreekse ondersteuning van de projecten door de leden van de URD's was 
aanzienlijk en heeft in veel gevallen een opmerkelijke vooruitgang mogelijk 
gemaakt wat betreft de auto-evaluatie en de koppeling van de projecten aan 
nationale initiatieven. De ondersteuning vertoonde grote verschillen bij projecten 
met grote interne problemen of chronische problemen met de medefinanciering. 
Een actieve betrokkenheid van de leden van de URD's bij alle beheers- en 
begeleidingstaken is een van de essentiële voorwaarden gebleken voor het 
welslagen van het programma. 
De begeleiding op Europees niveau van het programma heeft zijn sterke kanten; 
hierbij verdienen vooral de bevestiging van de coherentie van het programma en 
het zichtbaar maken van de resultaten vermelding, met name vanwege de kwaliteit 
van de publikaties en van de transnationale uitwisselingen. Ook de opleidingsactie 
voor projectleiders werd hoog gewaardeerd, al is het betreurenswaardig dat deze 
actie niet bij het begin van het programma is georganiseerd. De zwakke punten 
van de begeleiding waren vooral de evaluatie van het programma als geheel 
omdat prioriteit werd gegeven aan de auto-evaluatie van de projecten, de 
communicatie tussen de actoren van het programma, ten minste tijdens de eerste 
fase, en de ontoereikende integratie van de onderzoekactiviteiten in de dynamiek 
van het programma. 
Bij de uitvoering van deze taken waren zowel de Centrale Eenheid als de leden 
van de URD's betrokken. De geografische spreiding van de actoren, en het feit dat 
de meesten in deeltijd werkten, hebben in veel gevallen de samenhang en de 
doelmatigheid van de structuren voor technische bijstand belemmerd. Het zou 
daarom dienstig zijn om voor een volgend programma andere regelingen te 
treffen, zelfs als die duurder zouden zijn, met name voor de Centrale Eenheid. 
Daarnaast werden de teams voor technische bijstand door de verscheidenheid van 
de projecten en meer in het algemeen door de complexiteit van het programma 
soms geconfronteerd met verwachtingen en verzoeken die moeilijk te verenigen 
waren, hetgeen hen in een oncomfortabele en dubbelzinnige positie tussen 
projecten, nationale overheden en de Commissie heeft gebracht. Samenwerking 
tussen de betrokken actoren is noodzakelijk om deze problemen te boven komen 
en derhalve heeft de Commissie bijgedragen tot de versterking van deze 
58 
samenwerking bij het beheer en de begeleiding van het programma. De 
begeleiding van het programma zou overigens baat hebben gehad bij een betere 
definiëring van de verantwoordelijkheden, medeverantwoordelijkheden en 
voorwaarden voor samenwerking van de teams voor technische bijstand op 
nationaal niveau (URD's) en het team voor technische bijstand op Europees 
niveau (UC). 
Toegevoegde waarde van het programma 
Toen het Armoede 3-programma werd opgezet, was het praktisch het enige 
communautaire initiatief dat specifiek was gericht op de bestrijding van armoede 
en sociale uitsluiting13. Het volgde onmiddellijk op het tweede Europese 
programma ter bestrijding van armoede en was door het enkele feit dat het 
bestond een politiek signaal van de wil van de Gemeenschap om op bescheiden 
schaal, maar continu, een bijdrage te leveren aan de inspanningen van de Lid-
Staten. Geleidelijk heeft de Commissie haar initiatieven inzake armoede en 
uitsluiting uitgebreid en gediversifieerd en zo maakt het programma nu deel uit 
van een gediversifieerd geheel van acties en maatregelen. De verwachtingen zijn 
in deze periode ook toegenomen: enerzijds werd van het programma verwacht dat 
het een bijdrage levert aan de ontwikkeling van kennis en succesvolle methoden, 
en anderzijds werd van de Commissie verwacht dat zij de eigen toegevoegde 
waarde van het programma en de wisselwerking tussen het programma en de 
overige communautaire acties verbetert. 
In de loop van de laatste jaren heeft de Commissie ernaar gestreefd de bestrijding 
van armoede en uitsluiting ook bij alle andere beleidslijnen en maatregelen te 
betrekken. Deze inspanningen hebben zeker vruchten afgeworpen, in het bijzonder 
met betrekking tot het structuurbeleid en het onderzoekbeleid. De bestrijding van 
sociale uitsluiting is dus niet langer de druppel op de gloeiende plaat die het 
Armoede 3 programma in verhouding tot de omvang van het probleem vormde. 
Deze vooruitgang blijkt ook uit de toenemende aandacht voor sociale uitsluiting 
in de Lid-Staten, evenals uit de erkenning van de mogelijke bijdrage van de Unie 
aan de ondernomen actie. 
De communautaire acties waarbij voortaan aandacht wordt besteed aan de 
bestrijding van sociale uitsluiting, zijn in hoofdzaak de volgende: 
de Structuurfondsen en meer in het bijzonder a) wat het ESF betreft, de 
maatregelen uit hoofde van de nieuwe doelstelling 3 (inschakeling in het 
arbeidsproces van met sociale uitsluiting bedreigde personen) en de 
maatregelen in het kader van het initiatief Werkgelegenheid en Menselijk 
Potentieel (met name HORIZON, maar ook in zekere mate 
YOUTHSTART en NOW), b) wat het EFRO betreft, het URBAN-
initiatief, en c) wat het EOGFL betreft, het LEADER-initiatief. 
- het vierde actiekader inzake onderzoek en ontwikkeling, dat een 
programma in verband met maatschappelijke uitsluiting en integratie 
omvat. 
13 Met uitzondering van de voedselhulp in het kader van de wintercampagnes. 
59 
14 Bovendien wordt bij verscheidene communautaire acties de uitsluiting op een 
indirecte en bescheiden wijze benaderd, bijvoorbeeld in het kader van initiatieven 
op het gebied van onderwijs door middel van het vraagstuk van het 
analfabetisme14. 
Deze acties vormen geen overlapping met programma's zoals Armoede 3 en uit 
de ontwikkeling ervan blijkt zelfs nog duidelijker het belang van een dergelijk 
programma voor de vaststelling en beproeving van succesvolle methoden die op 
grote schaal zouden kunnen worden gestimuleerd en ondersteund in het 
structuurbeleid en voor het scheppen van een ruimte voor uitwisseling en 
stimulering waardoor de noodzakelijke wisselwerkingen zo goed mogelijk 
bevorderd kunnen worden. 
Een van de mogelijke bijdragen van een programma is de bevordering van de 
vaststelling en beproeving van succesvolle methoden die zouden kunnen bijdragen 
tot een verrijking van de maatregelen die op een heel ander niveau met steun van 
de structuurfondsen en/of in ruimere zin in het kader van het nationaal of 
regionaal beleid worden getroffen 
Zoals uit de analyse van het effect van het programma en de beleidslijnen is 
gebleken, worden dergelijke resultaten niet vanzelf bereikt, vooral niet bij een 
bescheiden programma, maar vergt het tijd en de mobilisatie van de betrokken 
instellingen. 
Met betrekking tot het mogelijke effect van de fondsen moet ook worden gewezen 
op het feit dat de fondsen en programma niet dezelfde doelstellingen hebben. De 
eerste doelstelling van een programma is niet de financiering van acties (zoals een 
fonds dat doet) maar de ondersteuning van de beproeving en de overdracht van 
succesvolle methoden. Het welslagen ervan valt derhalve niet af te meten aan de 
omvang van de toegekende financiële middelen, maar van de kwaliteit van de 
acties, op basis waarvan de stimulering en uitwisseling van ervaringen gebeurt. 
De fondsen daarentegen zijn vooral een middel voor financiële steunverlening en 
vanwege de schaal van de steunverlening wordt vooral steun verleend aan 
gestandaardiseerde acties in plaats van aan vernieuwende acties en wordt meer 
samengewerkt met promotoren die op zoek zijn naar financiers, dan met 
promotoren die nieuwe know-how willen ontwikkelen (dit geldt ook voor de 
programma's voor communautaire initiatieven waaronder duizenden projecten 
vallen maar waarbij de nadruk nog steeds op vernieuwing en transnationaliteit 
ligt). De steunverlening van de fondsen op het gebied van de bestrijding van 
uitsluiting is bovendien, en vooral, beperkt en biedt op grond van de bestaande 
teksten en praktijken nauwelijks de mogelijkheid om steun te verlenen aan een 
multidimensionele aanpak van de uitsluiting, ofschoon bepalingen op dit gebied 
in de laatste verordeningen zijn voorgesteld. 
Belangrijk is vooral dat de regelgeving met betrekking tot de steunverlening door 
de fondsen niet de mogelijkheid biedt de uitsluiting werkelijk multidimensioneel 
De Interdienstengrocp van de Commissie inzake armoede en sociale uitsluiting heeft een 
systematisch overzicht gemaakt van de communautaire acties die een indirecte bijdrage zouden 
kunnen leveren aan de bestrijding van sociale uitsluiting. 
60 
aan te pakken. Zo is in de nieuwe doelstelling 3 van het ESF sprake van 
maatregelen ter bevordering van de inschakeling in het arbeidsproces van met 
sociale uitsluiting bedreigde personen en deze formulering biedt wel de 
mogelijkheid om aandacht te besteden aan trajecten voor inschakeling, maar 
nauwelijks of slechts met moeite enige ruimte om te zorgen voor programma's 
voor geïntegreerde sociale ontwikkeling of acties voor de integratie van daklozen. 
Tegelijkertijd zijn de programma's beter geschikt om een verscheidenheid van 
partners te mobiliseren, terwijl de acties van de fondsen hoofdzakelijk worden 
georganiseerd door de actoren inzake onderwijs en werkgelegenheid, ofschoon 
grote inspanningen zijn verricht om het partnerschap uit te breiden. Overigens 
maken de Lid-Staten op zeer uiteenlopende wijzen gebruik van deze nieuwe 
bepalingen, waaruit nog maar eens blijkt dat de fondsen en met name het ESF 
nog niet alle verworvenheden van de nationale en communautaire acties met 
betrekking tot uitsluiting hebben kunnen kapitaliseren. 
In dit verband ligt de toegevoegde waarde van een programma zoals het nieuwe 
door de Commissie voorgestelde programma in de bijdrage die zo'n programma 
zou kunnen leveren aan de onderlinge vergelijking van ervaringen en van de in 
de Lid-Staten ondernomen initiatieven, en in de uitgebreidere aandacht voor 
sociale uitsluiting in andere communautaire beleidslijnen, met name bij het sociaal 
fonds. Het is derhalve belangrijk dat in het programma concrete acties worden 
opgenomen die als uitgangspunt kunnen dienen voor een vergelijking van 
methoden en voor een discussie tussen de actoren. Daarom is het ook belangrijk 
dat het programma voorziet in een degelijke begeleiding en mensen uit de praktijk 
en deskundigen bij elkaar brengt, zodat de betrokken actoren uit overheid en 
publiek ten volle en duurzaam kunnen worden gemobiliseerd. De oprichting van 
een Permanente groep van hoge nationale functionarissen inzake sociale 
uitsluiting, zoals in het verleden door de Commissie is voorgesteld, zou onder 
andere deze overdracht van ervaringen en deze discussie op hoog niveau kunnen 
ondersteunen. 
61 
Bijlage 1 Beknopte statistische informatie over de projecten van het Armoede 3-
programma 
De publikaties van het Armoede 3~programma en vooral de verslagen en de 
werkdocumenten van de Centrale Eenheid van het programma bieden talrijke 
kwantitatieve en kwalitatieve gegevens over de projecten. Bovendien wordt van deze 
projecten een descriptieve lijst gepubliceerd die regelmatig wordt bijgewerkt. 
Onderstaande tabellen zijn dus slechts een illustratie van enkele kenmerken van de 
projecten van het programma. 
Kenmerken van het werkterrein van de modelacties 
Aantal inwoners Minder dan 20.000 à 50.000 of Totaal 
20.000 inw. 50.000 inw. meer inw. 
Plattelands­
gebied 
Stedelijk 8 10 8 26 
gebied 
Regio met zowel 
stedelijke als 
pi attel andsgebi eden 
Totaal 13 12 11 36 
Bron: Centrale Eenheid van het Armoede 3-programma 
Opmerking: Het totaal aantal modelacties (36 en niet 29) is gebaseerd op het feit dat 
drie modelacties in meerdere gebieden worden uitgevoerd. 
62 
Omvang van de sociale uitsluiting zoals op het werkterrein van de projecten vastgesteld 
en door deze behandeld 
Vastgesteld probleem Aantal projecten waarvan 
het werkterrein in het 
bijzonder door dit 
probleem wordt gekenmerkt Aantal projecten 
waarvan de actie 
in het bijzonder 
op dit probleem 
is gericht 
Jeugd werkl ooshei d 37 
Langdurige werkloosheid 37 
Crises in stedelijke centra 19 
Ontoereikende stedelijke voorzieningen 25 
en slechte huisvesting 
Onderontwikkeling van het platteland 8 
Emigratie 12 
Immigratie 19 
Etnische discriminatie 20 
Industriële achteruitgang, 26 
economische herstructurering 23 
27 
12 
17 
8 
4 
9 
13 
17 
Bron: Centrale Eenheid van het Armoede 3-programma 
Opmerking: De gegevens hebben betrekking op alle projecten ofwel 48 werkterreinen, 
met inbegrip van de projecten die op een aantal concrete werkterreinen ten 
uitvoer worden gelegd; hierbij zij opgemerkt dat de activiteiten van 
bepaalde vernieuwende initiatieven niet op een nauwkeurig omschreven 
gebied betrekking hebben. 
63 
Aard en oorsprong van de projecten van het Armoede 3-programma 
Activiteiten die reeds in 1990 door (bijna) dezelfde 5 
partners werden uitgevoerd 
Nieuwe activiteiten door (bijna) dezelfde partners 5 
Uitbreiding van een bestaand partnerschap met nieuwe 18 
partners en nieuwe activiteiten 
Totstandbrenging van een nieuw partnerschap voor de 16 
ontwikkeling van nieuwe activiteiten 
Geen antwoord 1 
Totaal 45 
Bron: Centrale Eenheid van het Armoede 3-programma 
Opmerking: Het totale aantal van 45 projecten is gebaseerd op het feit dat bepaalde 
projecten in twee of drie verschillende gebieden worden uitgevoerd. 
Partners die deel uitmaken van de bestuurscomité's van de projecten 
PI aatsel ij ke en regi onal e acti vi tei ten 116 
Nationale activiteiten en niet-gouvernementele organisaties 35 
Niet-gouvernementele organisaties 108 
(waarvan communautaire organisaties en plaatselijke groepen) (53) 
Sociale partners 31 
(waarvan werkgeversorganisaties en bedrijven) (21) 
(waarvan vakbondsorganisaties) (10) 
Diversen 48 
(waarvan universiteiten, onderzoekorganisaties) (21) 
Totaal 338 
Bron: Centrale Eenheid van het Armoede 3-programma 
Opmerking: Tabel samengesteld op basis van gegevens over alle projecten; hierbij zij 
echter opgemerkt dat niet voor alle vernieuwende projecten een 
bestuurscomité met meerdere partners is samengesteld. 
64 
Bijlage 2 In het kader van het Armoede 3-programma uitgevoerd statistisch 
onderzoek 
1 Tot de doelstellingen van het Armoede 3-programma behoort het bijdragen tot de 
verbetering van de kennis over armoede, met name door middel van regelmatige 
samenstelling van vergelijkbare gegevens over de omvang, de kenmerken en de 
ontwikkeling daarvan in de Lid-Staten. Overeenkomstig deze doelstellingen en 
binnen de grenzen van de hiertoe door de Raad beschikbaar gestelde middelen 
heeft het programma dus bijgedragen aan de tenuitvoerlegging van onderzoek over 
armoede en sociale uitsluiting. In dit verband heeft de Commissie steun verleend 
aan statistisch onderzoek waarvoor de totale begroting voor de hele duur van het 
programma (1989-1994) 2,5 miljoen ecu beliep. 
2 Het verrichte onderzoek beantwoordt hoofdzakelijk aan twee doelstellingen: 
enerzijds, bijdragen tot de analyse van de armoede vanuit het oogpunt van de 
financiële middelen, teneinde voor alle Lid-Staten vergelijkbare gegevens samen 
te stellen en de recente en huidige tendenzen van het verschijnsel te verklaren; 
anderzijds, bijdragen tot de analyse van de armoede vanuit het oogpunt van de 
multidimensionaliteit daarvan, met name om de beperkingen van de louter 
financiële benadering te vermijden. 
3 Dit onderzoek bestond hoofdzakelijk uit een verbetering van de bij de statistische 
analyse van de armoede gebruikte methoden. Dit had met name betrekking op de 
voor de vergelijkbaarheid van de gegevens noodzakelijke harmonisering, de 
betekenis en de implicaties van de verschillende conventies en definities met 
betrekking tot de meeteenheden en kwantitatieve indicatoren van het verschijnsel, 
het positieve effect van de harmonisering van de statistische en administratieve 
bronnen en de mogelijkheden voor een statistische modellering van de 
waargenomen ontwikkelingen. 
4 Dit onderzoek maakt deel uit van een programma op middellange termijn en kan 
nog niet als voltooid worden beschouwd. Het heeft niet alleen een 
methodologische bijdrage geleverd, maar er zijn ook reeds enkele resultaten 
behaald met betrekking tot de omvang van de armoede aan het einde van de jaren 
'80. Deze bevatten echter lacunes en onzekerheden welke momenteel of 
binnenkort nader worden onderzocht. Ook de puur methodologische voorstellen 
vereisen diepgaander onderzoek, in het bijzonder om de betrekkelijke voordelen 
te bepalen van alternatieven op het gebied van informatiebronnen, statistische 
indicatoren en procedures voor gegevensverwerking. 
5 In het begin is voorrang gegeven aan de analyse van de armoede vanuit het 
oogpunt van de ontoereikendheid van de financiële middelen. Overeenkomstig de 
conclusies van eerder onderzoek en in het bijzonder van een in 1989 te Noordwijk 
over dit onderwerp gehouden seminar, was het onderzoek gericht op de 
verbetering van het regelmatig door de nationale bureaus voor de statistiek 
uitgevoerde budgetonderzoek (Household Budget Surveys). Aangezien dit 
onderzoek is ontwikkeld voor het vergaren van kennis over de prijsindex, is het 
niet specifiek geschikt voor de analyse van de armoede en vertoont het op dit 
gebied een groot aantal gebreken. Bovendien zijn deze enquêtes met verschillende 
tussenpozen gehouden, veelal om de vijf jaar. Desalniettemin vormen ze 
65 
momenteel de minst slechte van de beschikbare bronnen van vergelijkbare 
gegevens. 
6 De bij deze werkzaamheden betrokken onderzoekers en statistici hebben toegang 
gekregen tot de micro-gegeven s van deze enquêtes. Voor de analyse betekende 
dit een groot voordeel en een vooruitgang van doorslaggevende betekenis: 
vroegere vergelijkende werkzaamheden waren namelijk gebaseerd op 
geaggregeerde gegevens die in decielen waren ingedeeld waarbij uiterst 
onbetrouwbare benaderingen noodzakelijk waren. Bovendien waren gegevens 
beschikbaar van in hetzelfde jaar (1988) of in dezelfde periode (1987, 1989 of 
1990) gehouden enquêtes, waardoor het gebruik van bepaalde onbetrouwbare 
extrapolaties werd vermeden. Hierbij moet echter worden benadrukt dat de 
kwaliteit van de nationale budgetonderzoeken zeer uiteenliep, met name ten 
aanzien van de omvang en de representativiteit van de steekproeven, en dat de bij 
deze enquêtes gebruikte definities, met name betreffende de kosten van 
huisvesting en de daarmee verbonden uitkeringen niet voldoende geharmoniseerd 
waren om een volmaakte vergelijkbaarheid van de gegevens of de congruentie 
daarvan met de gegevens van administratieve enquêtes of statistieken van de 
nationale rekeningen te waarborgen. 
7 Naast de taken in verband met het beschikbaar stellen van gegevens zijn in het 
kader van het programma de volgende werkzaamheden verricht: 
a) een onderzoek naar de armoede in de Lid-Staten omstreeks 1988 ten 
opzichte van zogenaamde "objectieve" grenzen van relatieve armoede, dat 
wil zeggen grenzen die zijn afgeleid van de statistische verdeling op basis 
van de micro-gegevens van de budgetonderzoeken, 
b) een onderzoek naar de methodologie van zogenaamde "subjectieve" 
benaderingswijzen van armoede, waarbij rekening wordt gehouden met de 
mening van gezinnen over de middelen die zij noodzakelijk achten om 
behoorlijk te kunnen leven, 
c) een verkennend onderzoek naar de overeenkomst tussen de resultaten van 
het statistisch onderzoek en van administratieve enquêtes, 
d) een onderzoek naar de haalbaarheid van een rechtstreekse meting van 
armoede aan de hand van de consumptie van bepaalde goederen of 
diensten, hetgeen een eerste bijdrage vormt aan de vaststelling van niet-
monetaire indicatoren van armoede, 
e) methodologisch onderzoek naar de gebruiksmogelijkheden van 
econometrische simulatiemodellen op basis van micro-gegevens voor het 
maken van schattingen van de armoede in de jaren tussen perioden met 
voldoende onderzoek naar het beschikbare gezinsinkomen, 
f) een eerste analyse van de verschillende vormen van armoede en van de 
risico's van uitsluiting in bepaalde landen. Bij dit onderzoek op basis van 
de bestaande nationale statistische gegevens wordt de armoede beschouwd 
als proces van sociale diskwalificatie. 
66 
8 De opzet van deze onderzoeken is grotendeels (in het eerste geval) of uitsluitend 
(in de drie overige gevallen) methodologisch. De resultaten ervan op dit gebied 
worden besproken met onafhankelijke deskundigen, regeringsdeskundigen en 
vertegenwoordigers van de nationale bureaus voor de statistiek met het oog op de 
vaststelling van voorwaarden voor het eventuele gebruik en de eventuele 
toepassing van de voorstellen. Het eerste onderzoek heeft echter ook resultaten 
opgeleverd met betrekking tot de omvang van de armoede in de Gemeenschap in 
1988; deze zijn eind 1994 (in het Engels) door de diensten van de Commissie 
gepubliceerd. 
9 Dit onderzoek is uitgevoerd door een gezamenlijk onderzoekteam van de Erasmus 
Universiteit van Rotterdam. De doelstellingen ervan luidden als volgt: 
a) op basis van de verwerkte micro-gegevens van de nationale 
budgetonderzoeken en na bestudering van de geschiktheid van de diverse 
methodologische conventies een schatting maken van de omvang van de 
armoede in iedere Lid-Staat en in de Gemeenschap en wel op basis van de 
recentste gegevens, 
b) volgens dezelfde methode de tendenzen van de ontwikkeling van de 
armoede tijdens de jaren '80 bepalen, 
c) de mogelijkheid onderzoeken van een econometrische modellering van 
deze ontwikkelingen met het oog op het ontwikkelen van een 
simulatiemethode waarmee voortdurend en op betrouwbare wijze ramingen 
kunnen worden gemaakt van de omvang van de armoede in de jaren 
waarin geen budgetonderzoek is uitgevoerd. 
10 Deze doelstellingen konden nog niet volledig worden verwezenlijkt, in het 
bijzonder vanwege de late termijn waarop de reeksen micro-gegevens van de 
nationale enquêtes van vóór 1988, die voor het vaststellen van ontwikkelingen 
onontbeerlijk zijn, voor het onderzoek beschikbaar kwamen. Als gevolg van de 
nationale bepalingen met betrekking tot de vertrouwelijkheid van de enquêtes zijn 
de onderhandelingen met de nationale bureaus voor statistiek, met name het 
Duitse, uiterst moeizaam verlopen. Pas in het begin van 1993 waren alle twaalf 
verzamelingen met micro-gegevens van omstreeks 1988 beschikbaar. De 
verzamelingen met gegevens over de vóór 1988 gehouden enquêtes, die voor de 
analyse van de tendenzen en voor de proefnemingen met een econometrische 
simulatie onmisbaar zijn, zijn tot dusverre slechts voor enkele Lid-Staten 
beschikbaar. 
11 Doordat de onderzoekers toegang hadden tot de micro-gegevens, konden zij de 
kwaliteit van de informatie controleren en in enkele gevallen de gegevens 
bijwerken om afwijkingen van de steekproeven of dispariteiten in de gebruikte 
definities te corrigeren. Hierbij moet echter worden benadrukt dat een dergelijke 
correctie niet altijd mogelijk was en dat over de betrouwbaarheid van enkele van 
de gegevens waarop het onderzoek is gebaseerd, nog steeds grote onzekerheid 
bestaat. Bovendien heeft Denemarken voorbehouden gemaakt bij de kwaliteit van 
de resultaten op basis van het nationale budgetonderzoek in het betrokken jaar. 
Meer in het algemeen heeft de Commissie het overleg voortgezet dat zij met de 
nationale bureaus voor de statistiek was begonnen met het oog op een zo groot 
mogelijke betrouwbaarheid van de resultaten van de uitgevoerde analyses.. 
67 
12 Onderstaande resultaten zijn uitsluitend voor verantwoording van de onderzoekers 
die deze hebben samengesteld. Bovendien kunnen de gegevens uitsluitend worden 
vergeleken met de eerder door een ander onderzoekteam over 1985 samengestelde 
gegevens. Deze vroegere schattingen waren niet gebaseerd op micro-gegevens 
maar op geaggregeerde gegevens, die dus niet gecorrigeerd waren of konden 
worden; bovendien hadden de onderzoekers zich voor enkele landen, bij gebrek 
aan recente enquêtes, gebaseerd op gegevens uit het begin van de jaren '80. De 
voor 1988 samengestelde gegevens zijn ongetwijfeld betrouwbaarder dan de 
vroegere resultaten - waarvan de beperkingen en de lacunes zijn aangetoond -
maar bevatten toch nog enkele onzekerheden. 
13 In de tabel wordt een overzicht gegeven van de omvang van de armoede in de 
Lid-Staten omstreeks 1988 aan de hand van de volgende methodologische 
conventies: 
a) armoede wordt beschouwd als een betrekkelijk tekort aan financiële 
middelen ten opzichte van de nationale context op een bepaald moment 
(zie punt 14), 
b) aangezien de armoede wordt benaderd vanuit de ongelijkheid van de 
verdeling van de financiële middelen, wórden verschillende 
armoedegrenzen voorgesteld (40%, 50% en 60% van het gemiddelde 
inkomen): volgens deze benaderingswijze worden als arm beschouwd, alle 
huishoudens waarvan het gemiddeld inkomen per volwassene-equivalent 
lager is dan een bepaald percentage (gewoonlijk 50%) van het algemeen 
gemiddeld inkomen per volwassene-equivalent in de huishoudens in 
dezelfde Lid-Staat (zie punt 15), 
c) de armoede wordt gemeten op het niveau van het huishouden; de 
statistische definities van het huishouden zijn echter niet volledig 
geharmoniseerd en voor het bepalen van de grootte en de structuur van het 
huishouden kunnen verschillende conventies worden toegepast (het begrip 
equivalentieschaal, zie punt 16); de op het niveau van het huishouden 
verzamelde gegevens worden vervolgens weergegeven per persoon waarbij 
personen die in arme huishoudens wonen, als arme personen worden 
beschouwd (ongelijkheden binnen het gezin worden dus buiten 
beschouwing gelaten en bij de toegepaste methode wordt er impliciet 
vanuit gegaan dat ieder lid van het huishouden het deel van de middelen 
krijgt dat overeenkomt met de gekozen equivalentieschaal), 
d) ten behoeve van het onderzoek zijn de middelen geraamd aan de hand van 
de in de nationale onderzoeken beschikbare gegevens over de 
huishoudelijke uitgaven, welke het betrouwbaarst worden geacht (zie punt 
17). 
14 Zonder dieper in te gaan op de methodologische conventies moet worden 
benadrukt dat deze alle moesten worden herzien. De beperkingen van een louter 
op het criterium van de financiële middelen gebaseerde benaderingswijze van 
armoede zullen hier niet meer worden behandeld. Daarentegen moge duidelijk zijn 
dat de levensstandaard van een huishouden niet alleen afhankelijk is van de 
hoogte van het inkomen, maar ook, zelfs indien de gemiddelde hoogte ervan 
68 
gelijk blijft, van de regelmatigheid, de voorzienbaarheid en de aard van deze 
inkomsten; bovendien is het effect van een tekort aan middelen erg afhankelijk 
van de vraag of het al dan niet een aanhoudend tekort is en of het éénmalig dan 
wel terugkerend is. Vanzelfsprekend kan hier met deze onderscheiden geen 
rekening worden gehouden. 
15 De keuze van armoedegrenzen aan de hand van één van de centrale waarden van 
de statistische distributie (in dit geval een gedeelte van het gemiddelde inkomen) 
is onvermijdelijk arbitrair: dit arbitraire karakter kan worden verminderd door 
verschillende grenzen (40%, 50% en 60%) toe te passen, hetgeen overigens de 
betrekkelijkheid van armoede benadrukt. Het is echter wenselijk te beschikken 
over gegevens waarmee de levensstandaard en het consumptieniveau concreet 
kunnen worden bepaald ter rechtvaardiging van de gekozen grenzen; het is 
eveneens wenselijk te bepalen in welke mate een bepaalde grens, bijvoorbeeld 
50%, in alle Lid-Staten dezelfde betekenis heeft, ook indien de inkomensverdeling 
er meer of minder ongelijkmatig is. Tenslotte mag de grote gevoeligheid van de 
gekozen grenzen niet worden onderschat: een verhoging of een verlaging van de 
grens met één ecu is voldoende om het aantal betrokkenen met tienduizenden 
personen te doen stijgen of dalen. 
16 De equivalentieschalen zijn bedoeld om een vergelijking te kunnen maken tussen 
de middelen van huishoudens met een verschillende grootte en samenstelling. De 
noodzaak van een dergelijke equivalentieschaal wordt weliswaar algemeen erkend, 
maar de keuze ervan leidt in alle landen tot talrijke discussies; overigens kan 
eenzelfde equivalentieschaal in landen met een verschillende demografische 
structuur en verschillende gebruiken ook een verschillende betekenis hebben. De 
onderzoekresultaten in de tabel zijn samengesteld aan de hand van de bij de 
werkzaamheden van de OESO toegepaste equivalentieschaal, namelijk I voor de 
eerste volwassene in het huishouden, 0,7 voor de overige volwassenen (14 jaar en 
ouder) en 0,5 voor ieder kind (jonger dan 14 jaar). 
17 Het onderzoekteam heeft een aantal maatregelen genomen teneinde de 
betrouwbaarheid van de volgens de verschillende gekozen methoden verkregen 
resultaten te kunnen beoordelen. Naast de keuze van de equivalentieschaal hadden 
deze maatregelen onder andere betrekking op het effect van het afwisselend 
gebruik van de gegevens van de enquêtes met betrekking tot de door de 
huishoudens opgegeven middelen of de door de huishoudens opgegeven uitgaven. 
Het probleem heeft vooral te maken met de betrouwbaarheid van de bij het 
onderzoek op dit gebied verzamelde gegevens, met name bij bepaalde 
bevolkingsgroepen (bijvoorbeeld de inkomsten van landbouwers): de analyse van 
de gevoeligheid heeft aangetoond dat het gebruik van de gegevens over de 
uitgaven niet altijd de meest betrouwbare resultaten oplevert, hetgeen eens te meer 
duidt op de noodzaak de kwaliteit van de gebruikte enquêtegegevens terdege te 
bestuderen. Hierbij zij overigens opgemerkt dat de keuze van een bepaalde 
indicator de resultaten met betrekking tot de arme huishoudens kan beïnvloeden: 
zo zal bijvoorbeeld het gebruik van de indicator "uitgaven" naar alle 
waarschijnlijkheid leiden tot een te hoge raming van de armoede onder ouderen, 
bij wie het gebruik van de middelen geringer is. 
18 In de jaren '80 werd het aantal armen in de hele Gemeenschap meestal op 50 
miljoen geraamd. Onder voorbehoud van de bovengenoemde methodologische 
onzekerheden wordt dit aantal bevestigd door de in de tabel weergegeven 
69 
resultaten, welke duiden op een totaal van 52 miljoen armen en 17,6 miljoen arme 
huishoudens omstreeks 1988 (armoedegrens 50%). Benadrukt moet worden dat 
deze gegevens zijn samengesteld vóór de Duitse eenwording en betrekking hebben 
op de jaren van economische groei en toenemende werkgelegenheid. Sindsdien 
is de armoede ongetwijfeld toegenomen en derhalve zijn genoemde aantallen 
minimumschattingen. 
19 Er is begonnen met een analyse van de tendenzen van de ontwikkeling van de 
armoede gedurende de jaren '80 op basis van micro-gegevens over de voorgaande 
jaren, met name om de tekortkomingen weg te nemen van de in het verleden op 
basis van geaggregeerde gegevens verkregen resultaten (met name in bepaalde 
landen). De voor sommige landen beschikbare fragmentarische gegevens wijzen 
op een zekere toename van de armoede, maar deze veronderstellingen zijn nog 
niet bevestigd en behoeven nadere bestudering. Hierbij moet eveneens worden 
aangetekend dat bij de beoordeling van de resultaten van het proef onderzoek ten 
behoeve van de samenstelling van econometrische simulatie- en 
extrapolatiemodellen de grootst mogelijke voorzichtigheid geboden is. 
20 De werkzaamheden moeten worden voortgezet ten einde de multidimensionele en 
dynamische aspecten van uitsluiting beter te kunnen begrijpen. De Commissie 
heeft een communautair panel van huishoudens (PCM) samengesteld voor de 
regelmatige ondervraging van steeds dezelfde doorsnede van alle huishoudens ten 
einde informatie te verzamelen over hun situatie en de ontwikkeling ervan. 
Ofschoon de enquête in hoofdzaak is gericht op het inkomen, wordt ook rekening 
gehouden met andere aspecten zoals de schuldenlast, de kenmerken van de 
beroepsbevolking, de gezondheid, het onderwijs, de huisvesting, het bezit van 
bepaalde artikelen, de sociabiliteit enz. In de eerste fase zal het panel in drie 
perioden worden ondervraagd, namelijk in 1994, 1995 en 1996. Dankzij de 
omvang van de steekproef (bijna 60.000 huishoudens) kunnen de gegevens op 
nationaal niveau worden verwerkt, en de nationale instituten voor statistiek 
werken mee aan de vaststelling en uitvoering van de enquête. Het panel is een 
krachtig instrument voor de verbetering van de kwaliteit, de vergelijkbaarheid en 
de beschikbaarheid van de gegevens over de situatie van de huishoudens, en zou 
dus onder andere moeten bijdragen tot de verbetering van de kennis omtrent de 
armoede en de sociale uitsluiting. 
21 Zoals gezegd, kunnen de analyse en de meting van de situaties en processen van 
uitsluiting niet worden beperkt tot de financiële indicatoren voor armoede. Er zijn 
uiteenlopende werkzaamheden ondernomen, al dan niet in het kader van het 
programma, voor de vaststelling van indicatoren voor uitsluiting waarbij rekening 
wordt gehouden met alle dimensies ervan. In juni 1994 heeft de Commissie te 
Bath (Verenigd Koninkrijk) met medewerking van het Ministerie voor Sociale 
Zekerheid van het Verenigd Koninkrijk een internationaal seminar georganiseerd 
over de meting en de analyse van sociale uitsluiting, waarbij deze werkzaamheden 
konden worden besproken. 
Dit seminar moet worden geplaatst in de context van de diverse communautaire 
acties die al dan niet rechtstreeks aandacht besteden aan sociale uitsluiting, in het 
bijzonder de initiatieven op het gebied van onderzoek en de nieuwe maatregelen 
die ten uitvoer worden gelegd in het kader van het structuurbeleid en met name 
het Europees Sociaal Fonds. De werkzaamheden tijdens het seminar 
70 
vormen een nuttige bijdrage aan de methodologische discussie die voor de 
uitvoering en evaluatie van deze acties noodzakelijk is, en de diensten van de 
Commissie hebben in het kader van de follow-up van dit seminar, eveneens met 
medewerking van het Ministerie van Sociale Zekerheid van het Verenigd 
Koninkrijk, maatregelen genomen voor de totstandbrenging van overleg tussen de 
betrokken actoren van de Lid-Staten en de bij deze werkzaamheden betrokken 
diensten van de Commissie. 
22 Tenslotte dient Eurostat, gezien de omvang van het verschijnsel van de daklozen 
in de Unie, rekening te houden met de communautaire en nationale inspanningen 
voor het verzamelen van regelmatig bijgewerkte gegevens over de omvang en de 
aard van dit verschijnsel, zowel op nationaal niveau als in de gehele Unie. Zo zal 
worden geprobeerd de nationale initiatieven te coördineren en zal een Task Force 
worden opgericht voor de bestudering van de methodologische problemen in 
verband met het verschijnsel van de daklozen. 
Bijlage: Tabel 
71 
Ramingen van de armoede in de Lidstaten rond het jaar 1988. 
Percentages en absolute cijfers (per duizend) arme huishoudens 
en personen in overeenstemming met de afspraken terzake met 
drempels van 40%, 50% en 60% van het gemiddelde inkomen (OESO 
equivalentieschaal) 
COUNTRY 
B 
DK (2) 
D(3) 
EL 
ES 
F 
IRL 
IT 
LUX 
NL 
P 
UK YEAR 
88 
87 
88 
88 
88 
89 
88 
88 
87 
88 
90 
88 AVERAGE 
INCOME 
100% (1) 
367.017 
80.570 
22.782 
832.188 
674.331 
73.084 
5.130 
11.548.338 
516.846 
20.736 
556.118 
5.683 
EUR 12 HOUSEHOLDS 
THRESHOLD 40% 
% 
1.9 
1.3 
4.7 
13.0 
8.6 
6.5 
8.4 
11.2 
3.5 
1.1 
15.7 
5.8 (1000) 
75 
30 
1278 
445 
944 
1412 
85 
2288 
4 
64 
496 
1307 
8430 THRESHOLD 50% 
% 
6.1 
3.6 
10.8 
20.6 
16.7 
14.0 
16.9 
20.6 
8.8 
4.3 
25.2 
14.6 (1000) 
241 
84 
2938 
706 
1833 
3042 
171 
4208 
11 
252 
797 
3289 
17570 -THRESHOLD 60% 
% 
13.7 
10.1 
19.7 
29.7 
26.2 
23.1 
27.0 
30.4 
17.2 
12.1 
34.4 
25.2 (1000) 
541 
235 
5358 
1017 
2875 
5019 
273 
6209 
22 
709 
1087 
5677 
29025. PERSONS 
•THRESHOLD 40% 
% 
3.0 
1.5 
5.0 
12.8 
9.2 
7.7 
10.1 
12.0 
5.4 
1.3 
15.5 
6.7 (1000) 
296 
77 
3062 
1279 
3564 
4313 
358 
6888 
20 
191 
1597 
3819 
25463* THRESHOLD 50% 
% 
8.6 
4.3 
11.9 
20.5 
17.7 
16.5 
19.4 
22.0 
11.5 
4.8 
25.1 
15.3 (1000) 
848 
220 
7287 
2048 
6856 
9243 
687 
12628 
42 
706 
?SR6 
8721 
51873 THRESHOLD 60% 
% 
17.7 
12.0 
21.3 
30.1 
27.7 
26.7 
30.3 
32.3 
21.1 
13.8 
34.6 
26.7 (1000) 
1745. 
615 
13044 
3007 
10730 
14957 
1073 
18540 
78 
2031 
3565' 
15218 
84602 
Source : Erasmus University Rotterdam "Poverty statistics in the late 80's: research based on micro-data", research report submitted to the 
Commission, August 1994. 
(1) Annual average expenditure per adult equivalent in national currency for the survey year (consumption units in accordance with the 
OECD scale of equivalence) 
(2) Subject to uncertainty as to the quality of the data 
(3) Data for 1988, i.e. before the unification of Germany 
BSN 0254-1513 
COM(95) 94 def. 
DOCUMENTEN 
NL OS 
Catalogusnummer : CB-CO-95-107-NL-C 
ISBN 92-77-86920-8 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg 
%