Verslag van de Commissie aan de raad en het Europees Parlement over de toepassing van Verordening (EG) nr. 2679/98

INHOUD

1. Inleiding

2. Algemeen kader

2.1. Achtergrond en doelstellingen

2.2. De bepalingen van de verordening

2.3. De in de resolutie vermelde verbintenissen

3. De toepassing van de verordening en de resolutie

3.1. Door de Commissie

3.2. Door het Hof

3.3. Door de lidstaten

4. Toepassing van de verordening

4.1. De gevallen waarin de verordening werd toegepast

4.2. Vaststellingen

5. Beoordeling

5.1. De zwakke punten van de verordening

5.2. De indruk die het optreden van de Commissie maakt

6. Wat er op het spel staat en suggesties ter verbetering van de Verordening

6.1. Het belang van het politieke aspect

6.2. De limieten van het optreden van Commissie en lidstaten

6.3. Conclusies: drie mogelijke denksporen

6.3.1. Handhaving van de status quo

6.3.2. Een meer dynamische benadering bij de toepassing van de verordening en de naleving van de resolutie

6.3.3. Een wijziging van de verordening om de draagwijdte uit te breiden en te verbeteren

BIJLAGEN

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN AAN HET EUROPEES PARLEMENT

over de toepassing van Verordening (EG) nr. 2679/98

(Voor de EER relevante tekst)

1. Inleiding

Twee jaar na de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 2679/98 van de Raad van 7 december 1998 inzake de werking van de interne markt wat het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten betreft (hierna te noemen "de verordening") [1], is het moment aangebroken om in het licht van de verworven ervaring een balans op te maken van de toepassing van de verordening.

[1] PB L 337 van 12.12.1998, blz. 8.

De Commissie voldoet hiermee aan het verzoek dat de Raad en de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, tot haar hebben gericht in hun resolutie (hierna te noemen "de resolutie") [2] die zij hebben aangenomen op de dag waarop Verordening (EG) nr. 2679/98 is vastgesteld.

[2] PB L 337 van 12.12.1998, blz. 10.

2. Algemeen kader

2.1. Achtergrond en doelstellingen

*De Europese Raad van Amsterdam van 16 en 17 juni 1997 heeft geconstateerd welke de grenzen zijn van de procedure wegens het niet-nakomen van verplichtingen als vermeld in artikel 226 van het EG-Verdrag, wanneer het gaat om ernstige belemmeringen van het vrije verkeer van goederen waarvoor een dringende correctie noodzakelijk is. De Raad heeft er nadrukkelijk op gewezen hoe belangrijk het is speciale procedures in te stellen die het mogelijk maken snel en doeltreffend te reageren op de verstoringen van het vrije verkeer van goederen welke het gevolg zijn van deze belemmeringen. De Europese Raad heeft daarom de Commissie verzocht te onderzoeken hoe op doeltreffende wijze het vrije verkeer van goederen gegarandeerd kan worden en ook de mogelijkheid te onderzoeken sancties op te leggen aan de lidstaten.

*In reactie op dit verzoek heeft de Commissie op 18 november 1997 aan de Raad en het Europees Parlement een voorstel voor een verordening voorgelegd tot instelling van een mechanisme voor optreden van de Commissie ter opheffing van bepaalde handelsbelemmeringen [3]. Volgens dit mechanisme zou de Commissie via een beschikking geëist kunnen hebben dat de betrokken lidstaat de noodzakelijke maatregelen zou nemen om een einde te maken aan een duidelijke, uitgesproken belemmering van het vrije verkeer van goederen als bedoeld in de artikelen 28 tot en met 30 van het EG-Verdrag. Deze ontwerp-verordening zou particulieren in staat hebben gesteld deze beschikking snel te doen gelden bij de nationale rechtbanken en in het kader van de nationale rechtswegen en middelen van beroep te bereiken dat voorlopige maatregelen zouden worden genomen, gepaard met dwangmaatregelen of boetes, om een uitbreiding of verergering van de belemmering te voorkomen, om de beweerde schending op te heffen en, zo nodig, de geleden schade te herstellen.

[3] Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad tot instelling van een mechanisme voor optreden van de Commissie ter opheffing van bepaalde handelsbelemmeringen. COM(97) 619 def. -(CNS) 97/0330, PB C 10 van 15.1.1998, blz. 14.

*Dit voorstel is niet goedgekeurd door de Raad [4], die de voorkeur heeft gegeven aan een compromisvoorstel uit twee gedeelten:

[4] Advies van de juridische dienst van de Raad van 4.2.1998, 5731/98 JUR 53.

-een verordening [5] die gebaseerd is op drie zwaartepunten: een snel waarschuwingssysteem bij belemmering of gevaar van belemmering, de verplichting voor de lidstaten de noodzakelijke en evenredige maatregelen te nemen om het vrije verkeer van goederen te garanderen en een kennisgeving van de Commissie waarin zij de lidstaten gelast die maatregelen te nemen en

[5] Bijlage bij 9348/98 MI 66.

-een resolutie [6] waarin de verplichting van de lidstaten om snel te reageren op elke stap van de Commissie en de schadeloosstelling van benadeelde particulieren te garanderen opnieuw wordt bevestigd.

[6] Bijlage II bij 8902/98.

*Het Europees Parlement heeft bepaalde besprekingen gevoerd over het toepassingsgebied van de verordening, de toegevoegde waarde en de invloed ervan op het stakingsrecht. Het heeft drie amendementen [7] voorgesteld waarvan de Raad er één heeft goedgekeurd [8].

[7] 12752/98 PE-RE 76.

[8] Een redactionele wijziging van artikel 5, alinea 5 van de verordening.

*Op het moment waarop de besprekingen plaatsvonden in de Raad en het Parlement heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna te noemen "het Hof") een arrest uitgesproken inzake ernstige belemmeringen van het vrije verkeer van goederen [9]. In dit arrest stelt het Hof dat een lidstaat de krachtens artikel 28, juncto artikel 10 van het Verdrag op hem berustende verplichtingen niet nakomt "wanneer de maatregelen die hij heeft vastgesteld ter verhindering van acties van particulieren waardoor het vrije verkeer van bepaalde [...] producten wordt belemmerd, gezien de frequentie en de ernst van de betrokken incidenten, kennelijk ontoereikend waren om op zijn grondgebied de vrijheid van het intracommunautaire handelsverkeer van [...] producten te verzekeren en de daders daadwerkelijk te beletten dergelijke delicten steeds weer te begaan" [10].

[9] Arrest van het Hof van 9.12.1997, Commissie/Frankrijk (C-265/95, Jur. blz. I-6959), hierna te noemen "aardbeien"-arrest.

[10] Samenvatting van het arrest.

*Meer recentelijk is aan het Hof een prejudiciële vraag voorgelegd in het kader van een nationaal geschil over een verzoek om schadeloosstelling voor de schade die het gevolg was van het blokkeren van een autosnelweg door een manifestatie waarvoor de autoriteiten van een lidstaat toestemming hadden gegeven [11].

[11] Zaak C-112/00, Eugen Schmidberger, Int. Transporte / Oostenrijk.

2.2. De bepalingen van de verordening

*Artikel 1 van de verordening definieert het begrip belemmering van het vrije verkeer van goederen waarop de toepassing van de verordening is gebaseerd. De belemmering moet een inbreuk op de artikelen 28 tot en met 30 van het Verdrag [12] kunnen vormen, een ernstige verstoring van het vrije verkeer van goederen veroorzaken, ernstige schade toebrengen aan de benadeelde particulieren en onmiddellijk optreden vereisen om eventuele voortduring, uitbreiding of verergering van de verstoring of schade in kwestie te voorkomen. Het doet er niet toe of deze belemmeringen het gevolg zijn van het handelen van een lidstaat of het niet-handelen door de lidstaat, waarbij dit laatste begrip gedefinieerd is overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof.

[12] De verordening is dus uitsluitend van toepassing op het intracommunautaire handelsverkeer en niet op de belemmeringen van het goederenverkeer tussen lidstaten en derde landen die vallen onder internationale overeenkomsten (met name associatieovereenkomsten, GATT). In dit verband zij erop gewezen dat het Gemengd Comité van de EER nog geen besluit genomen heeft over de uitbreiding van de verordening tot het gehele grondgebied van de Europese Economische Ruimte.

*Artikel 2 van de verordening bepaalt evenwel dat de verordening geen afbreuk doet aan de uitoefening van de grondrechten en met name het stakingsrecht.

*Artikel 3 van de verordening geeft een definitie van het waarschuwingsmechanisme. Dit moet worden toegepast wanneer zich een belemmering voordoet of dreigt voor te doen en is gebaseerd op mededeling van informatie door de lidstaten aan de Commissie. De Commissie stuurt deze informatie door aan alle lidstaten.

*Artikel 4 van de verordening verplicht elke lidstaat om, wanneer zich een belemmering voordoet, alle noodzakelijke en evenredige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat het vrije verkeer van goederen tussen de lidstaten is gewaarborgd op zijn grondgebied en om de Commissie daarvan in kennis te stellen.

*Wanneer zich een belemmering voordoet, moet de Commissie krachtens artikel 5 van de verordening de betrokken lidstaat in kennis stellen van de redenen op grond waarvan de Commissie optreedt en de lidstaat verzoeken alle noodzakelijke en evenredige maatregelen te nemen om genoemde belemmering te verhelpen. Deze kennisgeving kan worden bekendgemaakt in het Publicatieblad en wordt toegezonden aan elke partij die daarom verzoekt.

2.3. De in de resolutie vermelde verbintenissen

*De lidstaten verbinden zich ertoe het vrije verkeer van goederen in stand te houden en met bekwame spoed op te treden tegen de in de verordening gedefinieerde belemmeringen, hun bedrijfsleven op de hoogte te brengen, ervoor te zorgen dat snelle en doeltreffende onderzoekprocedures ter beschikking staan van personen die nadeel hebben ondervonden van deze belemmeringen en de nodige stappen te ondernemen om ervoor te zorgen dat de zaak zo spoedig mogelijk in de Raad wordt behandeld indien de omstandigheden zulks rechtvaardigen.

*De Raad en de lidstaten hebben nota genomen van de strakke termijnen die van toepassing zijn voor de procedures wegens nalatigheid die onder het toepassingsgebied van de verordening vallen. De Raad en de lidstaten hebben ook nota genomen van het feit dat zowel de termijn die de Commissie heeft vastgesteld voor het maken van opmerkingen als de termijn om te reageren op een met redenen omkleed advies ten hoogste vijf werkdagen mogen bedragen.

*De Raad heeft het Hof verzocht de procedures in verband met de verordening te versnellen en heeft zich bereid verklaard voorstellen tot wijziging van het reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie met spoed en in een open geest te behandelen.

3. De toepassing van de verordening en de resolutie

3.1. Door de Commissie

*Om snel te kunnen optreden worden de gevallen die onder het toepassingsgebied van de verordening vallen gecentraliseerd in een directoraat-generaal van de Commissie [13]. Dit directoraat-generaal zorgt voor de coördinatie van de toepassing van de verordening met de andere betrokken diensten van de Commissie (landbouw, visserij, bedrijfsleven, vervoer, juridische dienst, werkgelegenheid en sociale zaken).

[13] Directoraat-generaal Interne markt.

*In april 1999 heeft de Commissie de lidstaten verzocht contactpunten aan te wijzen om aldus een netwerk [14] te vormen dat een snelle overdracht van informatie via het bij de verordening ingestelde waarschuwingsmechanisme mogelijk maakt . De Commissie heeft tevens gevraagd haar deze informatie per fax of e-mail toe te zenden teneinde te voorkomen dat brieven bij de Commissie aankomen op het moment waarop de belemmering reeds is verdwenen. Op dit verzoek hebben de lidstaten gunstig gereageerd. Hetzelfde geldt voor de verzoeken om informatie die de diensten van de Commissie aan de contactpunten van de lidstaten sturen.

[14] Bijlage 1.

*De informatie die tussen de Commissie en de lidstaten wordt uitgewisseld in het kader van het waarschuwingsmechanisme wordt toegezonden aan alle lidstaten en binnen de Commissie verdeeld. Dit gebeurde aanvankelijk per fax en sedert 2000 via een elektronische mailinglist.

*De Commissie heeft getracht een voor alle lidstaten gemeenschappelijke interpretatie te vinden van het bepaalde in de verordening. Met dat doel heeft zij tijdens een vergadering met de lidstaten [15] een werkdocument geproduceerd over de ervaring die is opgedaan bij de toepassing van de verordening en een vragenlijst over diverse aspecten in verband met de toepassing van de verordening.

[15] Vergadering van voorzitters van de "pakketvergaderingen interne markt" die op 13 april 2000 in Brussel heeft plaatsgevonden.

*Wat de in artikel 5 van de verordening bedoelde kennisgeving betreft, heeft de Commissie geconstateerd dat het gaat om een besluit dat door het college moet worden vastgesteld. In principe vormt het huishoudelijk reglement van de Commissie [16] geen belemmering voor een snelle vaststelling van een dergelijk besluit. Indien in de praktijk, die nog ontbreekt, het tegendeel zou blijken, zou onderzocht moeten worden hoe de interne regels van de Commissie kunnen worden aangepast en zou daarvan overeenkomstig punt 5 van de resolutie mededeling moeten worden gedaan aan de Raad.

[16] PB L 308 van 8.12.2000, blz. 26.

3.2. Door het Hof

*Op 4 juli 2000 heeft het Hof de Raad een wijzigingsvoorstel voorgelegd voor het reglement voor de procesvoering [17] die ondermeer ten doel heeft een versnelde procedure in te stellen voor de beroepen die bij het Hof worden ingesteld. Het Hof erkent dat deze versnelde procedure met name geldt voor geschillen met betrekking tot de toepassing van de verordening die een snelle beslissing over het bestaan van een belemmering van het vrij verkeer van goederen in een lidstaat vereisen. Volgens het Hof wordt in de voorgestelde bepaling een versnelde procedure bereikt door meer gewicht te geven aan de mondelinge fase van de procedure die voortaan verplicht wordt en door de schriftelijke procedure te beperken tot een enkele uitwisseling van memories tussen de betrokken partijen.

[17] http://europa.eu.int/cj/fr/txts/propositions/txt5a.pdf.

*Na door de Raad op 16 november 2000 met algemene stemmen te zijn goedgekeurd, is het gewijzigde reglement van procedures op 28 november 2000 door het Hof aangenomen [18] .

[18] PB L 322 van 19.12.2000, blz. 1.

3.3. Door de lidstaten

*Bij het tot stand brengen van het netwerk van contactpunten alsmede bij het beantwoorden van de vragenlijst over het zoeken naar een gemeenschappelijke interpretatie van de verordening, was de samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie niet optimaal.

*Het aanwijzing van de contactpunten heeft lang geduurd en bepaalde lidstaten (België en Ierland) zijn er zelfs nooit toe gekomen. Daar komt nog bij dat de lidstaten een aangewezen contactpunt dat deze functie niet meer vervult, niet onmiddellijk vervangen.

*Bovenvermelde vragenlijst is niet beantwoord door verschillende lidstaten (Oostenrijk, Denemarken, Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Luxemburg en Nederland).

*De lidstaten hebben de Commissie ook niet medegedeeld hoe zij de in de resolutie aangegane verplichtingen ten uitvoer leggen. Met name blijkt, volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, de inhoud van de gegevens die worden uitgewisseld in het kader van het waarschuwingsmechanisme slechts met moeite de ondernemingen te bereiken, terwijl deze de nationale procedures voor schadeloosstelling, zo zij al bestaan, als heel lang en ingewikkeld beschouwen [19].

[19] Gemeenschappelijk standpunt van de Internationale Unie van het Wegvervoer, UNICE en de Europese Raad van reders dat op 1 december 2000 aan de Commissie is toegezonden.

*De Raad "Vervoer" van 20 september 2000 heeft echter de noodzaak bevestigd om in geval van belemmering in een lidstaat te beschikken over een doeltreffend mechanisme voor de onmiddellijke informatie van de bedrijven, het publiek, de Commissie en de andere lidstaten alsmede over bijzondere maatregelen die dergelijke situaties kunnen oplossen rekening houdend met de voorzieningen die sedert 1998 bestaan.

4. Toepassing van de verordening

4.1. De gevallen waarin de verordening werd toegepast

*De verordening is vier keer toegepast in 1999 en 18 keer in 2000 [20]. In dat verband is alleen gebruik gemaakt van het mechanisme voor snelle waarschuwing. Een kennisgeving door de Commissie krachtens artikel 5 van de verordening is nooit nodig gebleken wegens de korte duur van de betrokken incidenten.

[20] Zie lijst in bijlage.

*De meeste gevallen hadden betrekking op wegblokkades in de een of andere lidstaat. Afgezien van een verzoek om informatie dat op 5 oktober 1999 tot alle lidstaten is gericht ter gelegenheid van de actiedag van de Europese vervoerders over de weg, is het waarschuwingsmechanisme ingeschakeld voor wegblokkades in de volgende landen: België en Frankrijk (tot driemaal voor elk van deze lidstaten), Oostenrijk, Spanje, Italië, Luxemburg, Nederland en Zweden. Havenblokkades hebben tot vier keer toe een dergelijke maatregel noodzakelijk gemaakt (in Spanje, Frankrijk, Griekenland en Ierland). Bovendien zijn verzoeken om informatie over beperkingen van het luchtverkeer gericht aan Frankrijk en Italië.

*Daar komen nog twee meer specifieke gevallen bij, die betrekking hebben op het tegenhouden en vernietigen van de ladingen van Spaanse vrachtwagens in Frankrijk en in Portugal. Tenslotte heeft België de Commissie verzocht de verordening toe te passen toen in bepaalde lidstaten tijdens de dioxinecrisis in 1999 beperkingen golden voor Belgische producten.

4.2. Vaststellingen

*Alleen Oostenrijk, België, Spanje en Luxemburg hebben de Commissie uit hoofde van artikel 3, lid 1, onder a) van de verordening de gegevens verstrekt die zij bezaten over een belemmering of dreigende belemmering; in de meeste gevallen is geen enkel gegeven verstrekt. Het niet naleven van deze bepaling door de lidstaten is des te zorgwekkender omdat deze gegevens vaak enkele dagen voordat de belemmeringen ontstonden algemeen bekend waren [21].

[21] Bijvoorbeeld de aangekondigde wegblokkades tijdens protesten tegen de 35-urenweek of tegen de stijgingen van de aardolieprijzen.

*In de gevallen waarin de gegevens wel aan de Commissie zijn toegestuurd, zijn zij over het algemeen zo laat aangekomen dat een maatregel van de Commissie niet langer gerechtvaardigd was omdat de belemmering ondertussen was verdwenen. De enige uitzonderingen op deze tendens waren de door Oostenrijk en Luxemburg gestuurde gegevens over respectievelijk de blokkade van de autoweg over de Brenner in juni 2000 en de grensblokkades ter gelegenheid van de Vervoersraad in september 2000 .

*De door de lidstaten uit hoofde van artikel 3, lid 1, onder a), en lid 2 van de verordening toegezonden informatie deed vragen rijzen ten aanzien van het vertrouwelijke karakter van de gegevens die daarin kunnen voorkomen met name wanneer de informatie betrekking heeft op klachten van identificeerbare economische subjecten. De Commissie moet namelijk deze gegevens doorsturen aan de andere lidstaten.

*Na onderzoek van deze kwestie met de contactpunten van de betrokken lidstaten is geconstateerd dat de rol van de Commissiediensten ertoe beperkt was de gegevens door te sturen zonder in te grijpen in de inhoud van de gegevens die door de betrokken lidstaat worden verstrekt. De betrokken lidstaat blijft volledig verantwoordelijk voor de gevolgen van het doorsturen van vertrouwelijke gegevens. De lidstaten hebben dit in de vergadering van 13 april 2000 bevestigd. De Commissie heeft zich er bijgevolg toe beperkt de gegevens in hun oorspronkelijke versie door te sturen.

*De termijn die de Commissie aan de lidstaten toekent om te antwoorden op haar verzoeken om informatie verschilt naar gelang van elk concreet geval. Meestal geldt een termijn van 48 uur. In gevallen van een bijzondere ernst of urgentie bedraagt de termijn 24 uur.

*De antwoorden op de verzoeken om informatie zijn zelden binnen de gestelde termijn binnengekomen. De vertragingen varieerden van enkele uren tot enkele dagen. In twee gevallen moesten aanmaningen worden gestuurd (eenmaal aan Italië en eenmaal aan Frankrijk). De ernstigste tekortkoming heeft zich voorgedaan ter gelegenheid van een actiedag van wegvervoerders in oktober 1999: slechts zeven lidstaten (Duitsland, Finland, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Spanje, en Zweden) hebben geantwoord op het verzoek om informatie dat tot alle lidstaten was gericht.

*Wat de inhoud van de informatie betreft, moet geconstateerd worden dat de kwaliteit van de antwoorden die bij de Commissie binnenkomen aanzienlijk verschilt van lidstaat tot lidstaat en van geval tot geval. Bepaalde lidstaten geven namelijk zeer gedetailleerde informatie en vullen deze aan naargelang de betrokken situatie evolueert, terwijl andere lidstaten zich beperken tot zeer laconieke en beknopte antwoorden. In die gevallen moesten verzoeken om aanvullende informatie worden gestuurd (Frankrijk en Italië).

*De Commissie heeft, dankzij de invoering van een elektronisch verdeelsysteem, de informatie die wordt uitgewisseld in het kader van het waarschuwingsmechanisme sneller kunnen doorsturen. De Commissie is echter nooit ingelicht over het gevolg dat daaraan werd gegeven door de lidstaten.

*De Commissie heeft geconstateerd dat de lidstaten in de meeste gevallen, als zich belemmeringen voordeden, geen maatregelen hebben genomen om het vrije verkeer van goederen op hun grondgebied zo snel mogelijk te herstellen teneinde het risico te vermijden dat de verstoring of schade in kwestie voortduurt, zich uitbreidt of verergert en dat de handelsstromen en de contractuele betrekkingen waarop die berusten worden verstoord [22]. Zij hebben onderhandeld over het opheffen van de belemmering in een meer algemeen kader [23] zonder tegelijkertijd het vrije verkeer van goederen op hun grondgebied te garanderen.

[22] Zie achtste overweging van de verordening.

[23] Er zij op gewezen dat sommige van de goedgekeurde maatregelen in strijd zouden kunnen zijn met de voorschriften van het Verdrag, met name op het gebied van staatssteun.

5. Beoordeling

5.1. De zwakke punten van de verordening

*Wat de verplichting tot informatieverstrekking van de lidstaten betreft, bevat de verordening geen enkele sanctie voor het geval een lidstaat die gegevens bezit over een belemmering niet het initiatief neemt deze krachtens artikel 3, lid 1, onder a), van de verordening aan de Commissie mede te delen, of het nu gaat om een dreigende belemmering of om een belemmering die zich voordoet en / of voortduurt. Ook is er geen enkele sanctie vastgesteld voor het niet reageren op een verzoek om informatie van de Commissie krachtens artikel 3, alinea 2, van de verordening of op een kennisgeving krachtens artikel 5 van de Commissie. Voor het geval tenslotte, dat een lidstaat de noodzakelijke maatregelen neemt om het vrije verkeer van goederen te waarborgen, maar de Commissie daarvan niet overeenkomstig artikel 4, alinea 2, van de verordening in kennis stelt, voorziet de verordening in geen enkele sanctie tegen deze nalatigheid.

*In het algemeen behoort de controle op de naleving door de lidstaten van hun verplichtingen, zowel wanneer het gaat om het inlichten van de Commissie als om het nemen van alle noodzakelijke en evenredige maatregelen om ervoor te zorgen dat het vrije verkeer van goederen is gewaarborgd bij een belemmering, op zijn minst in het kader van de verordening te worden geregeld. Zoals de zaken er nu voorstaan zal, naar gelang de belemmering zich gaat voordoen, zich voordoet of zich heeft voorgedaan, en naar gelang van het type verplichting van de lidstaat, hetzij artikel 5 hetzij artikel 226 van het Verdrag worden toegepast. Het toepassingsgebied van artikel 5 van de verordening is echter momenteel te beperkt aangezien het slechts van toepassing is wanneer een belemmering zich voordoet.

*De definitie van het toepassingsgebied, zoals bepaald in artikel 1, is abstract en geeft aankleding tot uiteenlopende interpretaties. Bovendien specificeert de verordening niet welk soort noodzakelijke en evenredige maatregelen de lidstaat moet nemen om het vrije verkeer van goederen te waarborgen als zich een belemmering voordoet. Dit is van groot belang omdat de Commissie de evenredigheid van deze maatregelen moet beoordelen en daarbij rekening moet houden met twee elementen: de keuze van de maatregelen wordt gemaakt door de lidstaten [24] en de Commissie moet controleren of de lidstaat inderdaad alle noodzakelijke en evenredige maatregelen neemt.

[24] Zie zesde overweging van de verordening.

*De verordening geeft geen doeltreffende oplossing voor het vraagstuk van snelle en doeltreffende maatregelen ter schadeloosstelling van het bedrijfsleven omdat dit vraagstuk valt onder het nationale recht van de lidstaten overeenkomstig het Gemeenschapsrecht en de in de resolutie opgenomen verplichtingen.

5.2. De indruk die het optreden van de Commissie maakt

*De Commissie was altijd het mikpunt van de lidstaten en het Europees Parlement wanneer er belemmeringen als bedoeld in de verordening zijn voorgekomen. Zo is in Parlementaire vragen [25] en brieven geëist dat de Commissie krachtiger optreedt. Deze meningen zijn te verdelen in drie tendensen:

[25] P-0153/00, P-0168/00, P-0331/00, P-0347/00, P-0370/00, P-0413/00, P-2422/00.

-De eerste beperkt zich ertoe een stringentere toepassing te vragen van de verordening zoals die er nu uitziet (snelle kennisgeving, het inleiden van de procedure ex artikel 226 van het Verdrag wegens niet-medewerking van de lidstaten ...).

-De tweede tendens schijnt er geen aandacht aan te besteden dat de Commissie slechts over beperkte middelen tot optreden beschikt en stelt zelfs soms op demagogische wijze voor dat de Commissie op de plaatsen van de belemmeringen optreedt, boetes oplegt aan de staten waar de blokkade plaatsvindt en zelf schadeloosstelling verlangt.

-De derde pleit ervoor dat de Commissie de beschikking krijgt over meer bevoegdheden na wijziging van de verordening.

*In tegenstelling tot bovenvermelde opinie zijn sommigen van mening dat de Commissie door het eenvoudig sturen van een verzoek om inlichtingen in het kader van een waarschuwingsmechanisme zich te zeer mengt in het bestaan en de uitoefening van het in de lidstaten erkende stakingsrecht. Dit blijkt met name uit de vragen die door sommige Europese Parlementsleden zijn gesteld [26].

[26] H-0708/99, P-3079/00, H-0877/00.

*De Commissie is ook het mikpunt van de betrokken particulieren. De lidstaten hebben namelijk geen doeltreffende procedures voor schadeloosstelling ingesteld waartoe zij zich in de resolutie hebben verplicht. Deze schadeloosstelling is dus onderworpen aan het gewone recht dat het bewijs eist dat er een belemmering bestaat en dat deze belemmering schade heeft veroorzaakt, wat moeilijk is vast te stellen. Dat is de reden waarom de benadeelde particulieren en bedrijven zich hierover tot de Commissie blijven richten.

6. Wat er op het spel staat en suggesties ter verbetering van de Verordening

6.1. Het belang van het politieke aspect

De Europese bedrijven en burgers waarderen de voordelen van de interne markt die een centrale rol speelt in de algemene strategie van de Europese Unie ter bevordering van het concurrentievermogen, de economische groei en de werkgelegenheid.

De Raad en de lidstaten hebben echter herhaald in de resolutie, dat ernstige belemmeringen van het vrije verkeer van goederen aanzienlijke economische kosten voor de particulieren veroorzaken, de moderne distributie- en productiemethoden verstoren en ernstige twijfel doen rijzen omtrent de geloofwaardigheid van de interne markt waarvan een efficiënte werking nog belangrijker dan ooit is geworden in het vooruitzicht van de economische en monetaire unie en van de uitbreiding.

Communautaire maatregelen tegen dergelijke belemmeringen zijn derhalve van fundamenteel belang en vereisen een maximale samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten.

6.2. De limieten van het optreden van Commissie en lidstaten

De ervaring die is opgedaan bij de toepassing van de verordening heeft aangetoond dat er grenzen zijn. Het gaat namelijk om een instrument dat weliswaar voortvloeit uit een politieke wil maar dat de lidstaten niet geconcretiseerd hebben door het te voorzien van doeltreffende middelen tot optreden.

*Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de Commissie niet beschikt over de noodzakelijke middelen om zelf de belemmeringen op te heffen. Deze taak valt onder de bevoegdheid van de lidstaten die onder toezicht van de Commissie en het Hof de geschiktste maatregelen kiezen voor elk specifiek geval. In dit verband spelen overwegingen in verband met de handhaving van de openbare orde en het garanderen van de interne veiligheid alsmede de uitoefening van de fundamentele rechten [27] een essentiële rol.

[27] De Commissie wijst in dit verband op de goedkeuring van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarvan artikel 28 het recht van werknemers en werknemers erkent om, overeenkomstig het Gemeenschapsrecht en de nationale wetgevingen, collectieve acties te ondernemen ter verdediging van hun belangen, met inbegrip van staking.

*Wanneer zich een belemmering voordoet, geeft de verordening de Commissie, behalve het verzoek om informatie krachtens artikel 3, slechts de mogelijkheid een kennisgeving krachtens artikel 5 te sturen en deze bekend te maken in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen. Wanneer de belemmering van korte duur is geweest en reeds is opgeheven komt deze mogelijkheid zelfs niet meer in aanmerking.

*Weliswaar kan de Commissie in beide gevallen, indien de betrokken lidstaat niet de noodzakelijke en evenredige maatregelen heeft getroffen om het vrije verkeer van goederen te waarborgen op het ogenblik waarop de belemmering zich voordeed, een niet-nakomingsprocedure aanhangig maken. Deze procedure is echter gebaseerd op artikel 226 van het Verdrag en niet op de verordening. De Commissie zou op basis van deze bepaling ook niet-nakomingsprocedures aanhangig kunnen maken tegen lidstaten die hun informatieverplichtingen jegens de Commissie krachtens de diverse bepalingen van de verordening niet nakomen.

De ervaring heeft echter geleerd dat het aanhangig maken van een niet-nakomingsprocedure voor niet-nakoming van de uit de verordening voortvloeiende verplichtingen (informatieverplichting, verplichting om verzoeken van de Commissie te beantwoorden en verplichting tot het nemen van maatregelen om het vrije verkeer van goederen te waarborgen) moeilijkheden oplevert wanneer de feiten die tot een inbreuk hebben geleid, niet meer bestaan. Deze moeilijkheden vloeien voort uit juridische onzekerheid in verband met de jurisprudentie van het Hof. Daar het namelijk enerzijds gaat om actief gedrag van de lidstaten heeft het Hof geoordeeld dat een beroep wegens niet-nakoming niet ontvankelijk is wanneer de niet-nakoming geen gevolgen meer heeft en er tussen de Commissie en de betrokken lidstaat geen geschil meer bestaat [28]. Daar het anderzijds om een nalatigheid of niet-optreden van lidstaten gaat, heeft het Hof niet-nakoming geconstateerd in verband met feiten die geen gevolgen meer hebben, hoewel de lidstaat vervolgens verbetering in de situatie had gebracht, en wel omdat de lidstaat de vereiste maatregelen niet tijdig had genomen [29].

[28] Zie arrest van het Hof van 31 maart 1992, Commissie/Italië (C-362/90, Jurispr. blz. I-2353).

[29] Zie met name het arrest van 1 februari 2001, Commissie/Frankrijk (C-333/99, nog niet in de Jurisprudentie gepubliceerd).

In ieder geval kan het eindresultaat van deze procedures nooit verder gaan dan een arrest van het Hof waarin de niet-nakoming van de betrokken lidstaat wordt geconstateerd, een arrest dat slechts na een zekere termijn wordt uitgesproken, ook al zijn de procedures voor de Commissie en het Hof aanzienlijk ingekort.

*De Commissie kan ook niet eisen dat de door de particulieren bij de belemmering geleden schade wordt hersteld. Een dergelijk herstel is in bepaalde omstandigheden het logische gevolg van het niet-naleven van de bepalingen van het Gemeenschapsrecht ook al is zulks niet geconstateerd door het Hof. De procedures voor het eisen van een dergelijke schadeloosstelling vallen echter onder het nationale recht van de lidstaten. Deze hebben zich ertoe verplicht om in de gevallen die onder de verordening vallen, snelle en doeltreffende procedures toe te passen en het bedrijfsleven daarvan op de hoogte te stellen. Het bedrijfsleven beklaagt zich er echter over dat de procedures te lang en te ingewikkeld zijn en dat de compensatie beperkt blijft tot de marktdeelnemers die een blokkade ondervinden op het grondgebied van de betrokken lidstaat en niet geldt voor die marktdeelnemers die als gevolg van de belemmering dit grondgebied zelfs niet hebben kunnen betreden [30]. Bovendien is het zo dat wanneer de marktdeelnemers te maken hebben met herhaaldelijke belemmeringen van korte duur, zij er de voorkeur aan geven geen lange procedures te beginnen wanneer de schade in elk concreet geval niet onoverkomelijk is (terwijl dit voor het totaal van de belemmeringen wel het geval kan zijn).

[30] Het Hof moet zich bezighouden met de procedurele aspecten in verband met de vereiste van de aansprakelijkheid in de bovengenoemde hangende zaak Eugen Schmidberger.

*Tegenover die situatie kan het sturen door de Commissie van een kennisgeving aan de betrokken lidstaat en de publicatie daarvan in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, nuttig zijn voor de marktdeelnemers in het kader van hun eisen bij de nationale rechtbanken, zonder evenwel hun problemen rechtstreeks op te lossen.

6.3. Conclusies: drie mogelijke denksporen

6.3.1. Handhaving van de status quo

De marktdeelnemers geven toe dat het systeem voor de uitwisseling van informatie in het kader van de verordening en de resolutie de afgelopen twee jaar globaal genomen redelijk goed heeft gewerkt. Toch heerst er twijfel over de reële doeltreffendheid van de twee juridische instrumenten bij het voorkomen of opheffen van belemmeringen. Nu kan slechts geconstateerd worden dat er belemmeringen van korte duur bestaan.

De Commissie is van mening dat het bestaande rechtskader een werkelijke samenwerking tussen de lidstaten op diverse niveaus vereist:

-tijdige informatie over dreigende belemmering,

-uitvoerige en zeer snelle antwoorden op de verzoeken om informatie van de Commissie en

-de goedkeuring, geval per geval, van ondersteunende maatregelen om zo spoedig mogelijk het vrije verkeer van goederen op hun grondgebied te herstellen teneinde het risico te vermijden dat de verstoring of schade in kwestie voortduurt, zich uitbreidt of verergert en dat de handelsstromen en de contractuele betrekkingen waarop die berusten, worden verstoord.

De Commissie is van mening dat de verbetering van de samenwerking rechtstreeks door de lidstaten moet worden bewerkstelligd.

6.3.2. Een meer dynamische benadering bij de toepassing van de verordening en de naleving van de resolutie

Zonder dat het nodig is het bestaande rechtskader te wijzigen, kan de Commissie de volgende initiatieven op touw zetten:

*Goedkeuring van een vademecum dat bestemd is voor de lidstaten en de marktdeelnemers waarin de in de verordening vastgestelde verplichtingen nauwkeurig worden vermeld en uitgelegd.

*Instelling van een speciaal systeem van regelmatige informatie van de Raad en het Europees Parlement over het verloop van elk geval waarin de verordening wordt toegepast.

*Gebruikmaking van op communautair niveau bestaande structuren, zoals de comités voor de sociale dialoog [31], teneinde de sociale partners op de hoogte te brengen van gevallen waarin de verordening van toepassing is.

[31] Besluit 98/500/EG van de Commissie van 20 mei 1998 betreffende de oprichting van comités voor de sectoriële dialoog tussen de sociale partners op Europees niveau (PB L 225 van 12.8.1998, blz. 27).

*Sensibilisering van de media en de marktdeelnemers, met name door het creëren van een specifieke website.

*Het instellen van procedures wegens nalatigheid op grond van artikel 226 van het Verdrag tegen lidstaten die één van de bepalingen van de verordening schenden [32], om het nuttige effect van de verordening te bewaren.

[32] Met name het niet-naleven van de verplichting tot verstrekking van informatie alsmede wegens het uitblijven van de noodzakelijke flankerende maatregelen om het vrije verkeer van goederen te waarborgen.

6.3.3. Een wijziging van de verordening om de draagwijdte uit te breiden en te verbeteren

Rekening houdend met de regel van eenparigheid van stemmen die geldt voor elke wijziging van de verordening, is een grote mate van politieke overeenstemming noodzakelijk als men de Gemeenschap wil voorzien van doeltreffende middelen die in verhouding staan tot de ambities van de lidstaten om op efficiënte wijze ernstige belemmeringen van het vrije verkeer van goederen op te heffen. De Commissie is voornemens bepaalde ontwikkelingen te onderzoeken die zouden leiden tot wijziging van de verordening teneinde de werking ervan te verbeteren:

*Opheffing van elke dubbelzinnigheid bij het definiëren van de belemmeringen waarvoor in het kader van de verordening snelle maatregelen zijn vereist.

*Een niet-exhaustieve opsomming van de noodzakelijke en evenredige ondersteuningsmaatregelen die vereist zijn om zo snel mogelijk het vrije verkeer van goederen op het grondgebied van de lidstaten te herstellen teneinde het risico te vermijden dat de verstoring of schade in kwestie voortduurt, zich uitbreidt of verergert en dat de handelsstromen en de contractuele betrekkingen waarop die berusten, worden verstoord.

*Een uitbreiding van het toepassingsgebied van artikel 5 van de verordening tot gevallen die daar op het ogenblik niet onder vallen en met name tot de gevallen waarin de lidstaten waar een belemmering zich voordoet, niet voldoen aan de verplichting tot informatieverstrekking.

*De invoering van een spoedprocedure voor het Hof van Justitie wegens het niet-antwoorden door een betrokken lidstaat op een kennisgeving krachtens artikel 5 van de verordening, overeenkomstig hetgeen de Commissie in haar voorstel had bepleit [33].

[33] Zie voetnoot 3.

*Opneming van een bepaling volgens welke de lidstaten snelle en doeltreffende wegen en middelen moeten goedkeuren om de personen die schade hebben geleden door een belemmering krachtens de verordening schadeloos te stellen.

* * *

De Commissie verzoekt de Raad en het Europees Parlement nota te nemen van dit verslag.

BIJLAGE 1

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

* Bij gebrek aan een contactpunt, vindt de briefwisseling plaats met de voorzitter van de pakketvergadering.

** Bij gebrek aan een specifiek contactpunt, wordt de correspondentie gestuurd aan het centraal nummer van de permanente vertegenwoordiging.

BIJLAGE 2

1999/I Blokkade van bepaalde verkeersaders in België als gevolg van acties van de wegvervoerders (4 juni 1999) De Commissie is op de hoogte gesteld door de betrokken lidstaat en heeft aanvullende informatie gevraagd. In het antwoord werd het einde van de blokkade medegedeeld.

1999/II Blokkade van bepaalde verkeersaders in België als gevolg van acties van landbouwers in het kader van de dioxinecrisis (10 juni 1999) Hetzelfde als in het vorige geval.

1999/III Belemmeringen van het vervoer en in de handel brengen van Belgische producten in andere lidstaten ten tijde van de dioxinecrisis De Commissie, die door België op de hoogte is gesteld, heeft geen inlichtingen gevraagd aan de andere lidstaten krachtens de verordening en heeft zich ertoe beperkt het Belgische verzoek over te brengen aan de contactpunten. De reden daarvoor was dat de kwestie reeds sedert een maand werd onderzocht op basis van verschillende klachten op grond van artikel 28 van het Verdrag.

1999/IV Actiedag van de Europese wegvervoerders op 5 oktober 1999

De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd aan alle lidstaten. Zij heeft slechts enkele antwoorden ontvangen (FIN, L, Ö, SE, E, D en NL), die meer of minder gedetailleerd waren en waarin werd medegedeeld dat de actie was afgelopen.

2000/I Blokkade vanaf 10 januari 2000 van de wegen in Frankrijk als gevolg van de actie van de ondernemers uit het wegvervoer tegen de 35-urenweek De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd en daarop slechts ten dele een antwoord ontvangen. Ondertussen was de blokkade afgelopen.

2000/II Blokkade vanaf 31 januari 2000 van de Franse wegen als gevolg van de actie van de vakbonden van het wegvervoer met betrekking tot de 35-urenweek De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd. Naar aanleiding van een onbevredigend antwoord daarop heeft zij aanvullende inlichtingen gevraagd. Toen het antwoord daarop bij de Commissie aankwam en de Commissie overwoog een kennisgeving te sturen, zijn de blokkades opgeheven.

2000/III Blokkade van de autosnelweg over de Brenner in Oostenrijk die georganiseerd is door een NGO (23-24 juni 2000) De Commissie, die was ingelicht door de betrokken lidstaat, heeft aanvullende informatie gevraagd. Het antwoord werd bevredigend geacht.

2000/IV Stakingspiketten van de Italiaanse wegvervoerders aan de grensovergangen in de Alpen in het kader van een staking in juni 2000 De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd. Bij gebrek aan antwoord heeft zij een nieuw verzoek gestuurd. Het antwoord liet op zich wachten en ondertussen waren de blokkades opgeheven.

2000/V Incidenten in Portugal waar op 23 juni 2000 Spaanse vrachtauto's in Matosinhos zijn aangevallen De Commissie, die werd ingelicht door Spanje, heeft aanvullende informatie gevraagd aan de Portugese autoriteiten. In het antwoord, dat bevredigend werd geacht, werd gewezen op het incidentele karakter van de voorvallen en de concrete maatregelen die zijn genomen om een herhaling te voorkomen.

2000/VI Staking van de luchtverkeersleiders in Frankrijk op 26 juni 2000 De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd. Zij heeft een bevredigend antwoord ontvangen en vernomen dat minimale diensten in stand werden gehouden.

2000/VII Blokkade van de haven van Castletown in Ierland (14-16 juli 2000) De Commissie heeft geen inlichtingen gevraagd omdat de blokkade had plaatsgevonden lang voordat de Commissie daarover door één van de lidstaten werd ingelicht. Zij heeft echter de Ierse autoriteiten eraan herinnerd dat zij in de toekomst hun verplichting tot informatie moeten nakomen.

2000/VIII Staking van de Italiaanse luchtverkeersleiders op 27 juli 2000 Hier geldt hetzelfde als in het geval 2000/VI.

2000/IX Blokkade van de havens door de Franse vissers uit protest tegen de stijging van de olieprijzen (augustus 2000) De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd. Het antwoord was verre van bevredigend maar het conflict was snel afgelopen.

2000/X Tegenhouden bij de Franse grens van Spaanse vrachtauto's die knoflook vervoerden (augustus 2000) De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd. Het antwoord liet op zich wachten maar het betrof sporadische incidenten gedurende slechts één dag.

2000/XI Algemene blokkades in Frankrijk uit protest tegen de hoge aardolieprijzen (augustus-september 2000) De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd. Het antwoord was verre van bevredigend maar het conflict was afgelopen toen werd overwogen een kennisgeving te sturen.

2000/XII Algemene blokkades in België uit protest tegen de hoge aardolieprijzen (september 2000) De Commissie heeft uit eigen initiatief inlichtingen gevraagd. Pas na een tweede verzoek om informatie kwam er een bevredigend antwoord.

2000/XIII Algemene blokkades in Nederland uit protest tegen de hoge aardolieprijzen (september 2000) De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd. Op het moment van het antwoord was het probleem al opgelost.

2000/XIV Algemene blokkades in Zweden uit protest tegen de hoge aardolieprijzen (september 2000) De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd. Het antwoord was bevredigend en het conflict was snel afgelopen.

2000/XV Algemene blokkades in Spanje uit protest tegen de hoge aardolieprijzen (oktober 2000) Hier geldt hetzelfde als in het vorige geval.

2000/XVI Blokkade van de grenzen naar Luxemburg op het ogenblik waarop een Vervoersraad plaatsvond (oktober 2000) De Commissie, die is ingelicht door de betrokken lidstaat, achtte het niet nodig maatregelen te nemen op grond van de verordening.

2000/XVII Blokkade van de haven van Patras in Griekenland uit protest tegen de hoge aardolieprijzen (oktober 2000) De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd. In het antwoord werd medegedeeld dat er geen werkelijke blokkade was.

2000/XVIII Blokkade van de havens door Spaanse vissers uit protest tegen de hoge aardolieprijzen (oktober 2000) De Commissie heeft op eigen initiatief inlichtingen gevraagd. Dit heeft een zeer gedetailleerd antwoord opgeleverd ,gevolgd door aanvullende informatie.