Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over "Toegang tot het burgerschap van de Europese Unie"

(2003/C 208/19)

Op 21 januari 2003 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 29, lid 2, van het reglement van orde besloten over te gaan tot het opstellen van een advies over "Toegang tot het burgerschap van de Europese Unie".

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 2 april 2003 goedgekeurd; rapporteur was de heer Pariza Castaños.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 14 en 15 mei 2003 gehouden 399e zitting (vergadering van 14 mei) het volgende advies uitgebracht, dat met 88 stemmen vóór en 40 stemmen tegen, bij 8 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De Europese Conventie werkt de laatste maanden aan een ontwerp van Constitutioneel Verdrag voor de Europese Unie. De EESC-waarnemers zorgen voor de insteek van het Comité door tijdens de debatten in de Conventie de aandacht te vestigen op de standpunten en op aanbevelingen die het Comité in zijn adviezen en in zijn tot de Conventie gerichte resolutie heeft geformuleerd.

1.2. Met zijn adviezen over het - uit het Verdrag van Amsterdam en de Europese Raad van Tampere voortvloeiende - Europees immigratie- en asielbeleid bouwt het EESC mee aan een doeltreffend gemeenschappelijk beleid en een transparante wetgeving die gebaseerd is op gelijke behandeling, gelijke rechten en plichten en bestrijding van elke vorm van discriminatie.

1.3. Op 9 en 10 september 2002 heeft het EESC, in samenwerking met de Europese Commissie, een conferentie gehouden waar vertegenwoordigers van de sociale partners en van belangrijke maatschappelijke organisaties uit 25 Europese landen met elkaar van gedachten hebben gewisseld over de bijdrage van het maatschappelijk middenveld tot de integratie van migranten en vluchtelingen in de Europese samenleving(1).

1.4. In de toekomst zal het aantal immigranten in de lidstaten van de Europese Unie toenemen. Alle experts delen de mening dat hieraan demografische, economische en sociale oorzaken ten grondslag liggen en dat een groot percentage immigranten zich hier voor lange tijd of definitief zullen vestigen(2). Bovendien zullen inwoners van de Europese Unie - met inbegrip van immigranten - zich ten gevolge van de toegenomen vrijheid van verkeer gemakkelijker naar andere lidstaten begeven. In het voorstel voor een richtlijn inzake de status van onderdanen van derde landen die geruime tijd op het grondgebied van de EU verblijven, wordt voorgesteld de mobiliteit van deze mensen te vergemakkelijken(3).

1.5. Om van Europa een gastvrije, solidaire, pluralistische en interculturele samenleving te maken, moeten overheid en burger zich respectievelijk in beleid en houding integratiebevorderend opstellen. De Europese burger moet integratie van huidige en toekomstige uit derde landen afkomstige burgers als een strategisch doel beschouwen.

1.6. De Conventie moet zich buigen over de vraag of de bestaande politieke en juridische grondslagen van het gemeenschappelijk asielbeleid volstaan om de integratie verder te bevorderen. Volgens het EESC is het wenselijk dat de Unie uit hoofde van de Europese grondwet een steviger mandaat krijgt om overeenkomstig de conclusies van de Europese Raad van Tampere een gemeenschappelijk immigratie- en asielbeleid vast te stellen.

1.7. Eén van de conclusies van de conferentie luidde dat aan de Conventie zou moeten worden voorgesteld om het burgerschap van de Unie toe te kennen aan onderdanen van derde landen die duurzaam in de Unie verblijven. Gezien het belang van het Europese burgerschap en de hieraan verbonden rechten en plichten voor de integratie, zou het hierdoor voor deze mensen gemakkelijker worden te integreren en politieke rechten uit te oefenen.

1.8. In de EESC-resolutie voor de Europese Conventie staat onder meer het volgende: "Het beleid inzake de integratie van immigranten dient te worden verbeterd. Het Comité verzoekt de Conventie na te gaan of onderdanen van derde landen met een langdurige verblijfsstatus het burgerschap van de Unie kan worden verleend".

1.9. Met dit advies verzoekt het EESC de Europese Conventie om het in de vorige paragraaf verwoorde voorstel en de constitutionele implicaties in alle ernst te bestuderen.

1.10. Al jaren pleiten talrijke individuen, en politieke en maatschappelijke organisaties uit de lidstaten ervoor om burgers uit derde landen die langdurig in de Europese Unie verblijven, de kans te bieden een vorm van burgerschap te verwerven die toegang geeft tot politieke en sociale rechten.

2. Rechtsgrondslagen

2.1. De Europese Conventie moet voorstellen presenteren teneinde het rechtsstelsel van de Europese Unie van nieuwe grondslagen te voorzien. De invoering van het bij het Verdrag van Maastricht geïntroduceerde burgerschap van de Unie speelt een centrale rol in deze bijwerking van de grondslagen van het Europees recht. Op 6 februari 2003 heeft het secretariaat van de Europese Conventie een ontwerpversie van de artikelen 1 t/m 16 van het Constitutioneel Verdrag voorgelegd (CONV 528/03). In deze tekst stelt het praesidium voor dat het burgerschap van de Unie - en de daarmee verbonden rechten - naast het nationale burgerschap komt te staan, en niet in de plaats ervan treedt (art. 7.1). In deze bepaling wordt een duidelijk verband gelegd tussen de definitie van het burgerschap van de Unie en de gelijkheid van alle burgers van de Unie voor de wet (art. 7.1 "in fine").

2.2. Gezien dit expliciet aangegeven verband tussen burgerschap en gelijkheid voor de wet stelt het EESC voor dat de Europese Conventie een breed opgevat concept van Europees burgerschap aanneemt, dat ook van toepassing is op onderdanen van derde landen die duurzaam of geruime tijd in een van de EU-lidstaten verblijven. Dit breed opgevatte concept komt overeen met wat de Commissie in haar Mededeling over immigratiebeleid "een vorm van burgerschap"(4) heeft genoemd.

2.3. Het voorstel om dit breed opgevatte Europese burgerschap in het primaire recht te verankeren wordt geschraagd door de Conventie, die zich onder meer tot doel heeft gesteld het door Parlement, Raad en Commissie plechtig afgekondigde Handvest van grondrechten(5) in de Europese grondwet in te bedden. Het Europese burgerschap, of "civiel burgerschap", in de brede zin van het woord kan evenwel alleen ingang vinden, indien de Europese Unie een juridisch vastere vorm geeft aan haar wil om het in artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie opgenomen ondeelbare en universele rechtsbeginsel van gelijkheid voor de wet stapsgewijs in praktijk te brengen. Dit rechtsbeginsel is in artikel 7.1 van het ontwerp van Constitutioneel Verdrag als eerste element van het burgerschap van de Unie opgenomen.

2.4. De keuze van artikel 20 van het Handvest als rechtsgrondslag voor dit voorstel ligt volledig in het verlengde van het op artikel 63 van het EG-Verdrag gestoelde, uitgebreide juridische denkproces over het EU-immigratiebeleid, dat in de Commissie reeds sinds 1997 gaande is. Sinds het Verdrag van Amsterdam is de Raad immers bevoegd beleidsmaatregelen inzake immigratie te treffen, die gericht zijn op een billijke, gemeenschappelijke behandeling van burgers uit derde landen, wat betreft voorwaarden en documenten voor toegang en verblijf. Voorts kan de Raad de rechten en voorwaarden omschrijven volgens welke burgers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, in andere lidstaten mogen verblijven.

2.5. Dit alles moet op korte termijn uitmonden in een echt communautair statuut inzake de verschillende rechtssituaties van derdelanders die, na legaal de Unie te zijn binnengekomen, op het grondgebied van de EU-lidstaten op doorreis zijn of er tijdelijk dan wel duurzaam verblijven. In aan Raad en Parlement gerichte mededelingen ("Over een communautair immigratiebeleid"(6); "Over een open coördinatiemethode voor het communautaire immigratiebeleid"(7)) en richtlijnvoorstellen stelt de Commissie één enkel rechtsstelsel voor derdelanders met de status van langdurig of duurzaam ingezetenen(8) in het vooruitzicht - status die zij uit hoofde van de verblijfsduur of van het recht op gezinshereniging(9) hebben verworven.

2.6. Het op artikel 20 van het Handvest gebaseerde brede concept Europees burgerschap of "civiel burgerschap" heeft betrekking op hetzelfde maatschappelijk fenomeen dat ook de toewijzing van bevoegdheden aan de Raad uit hoofde van artikel 63 van het EG-Verdrag rechtvaardigt waarbij moet worden aangetekend dat de nadruk met name ligt op duurzame, legale en langdurige immigratie in de EU-lidstaten.

2.7. Beide benaderingen verwijzen dus naar dezelfde maatschappelijke werkelijkheid, maar de vraag is hoe het concept "civiel burgerschap" verwerkt kan worden in een grondwettelijk instrument dat:

a) de verplichting burgers uit derde landen billijk te behandelen, naar het hoogste niveau van de communautaire rechtsorde tilt, teneinde de inburgering van derdelanders die duurzaam en legaal in een lidstaat van de Unie verblijven, te bevorderen (gelijkheid voor de wet);

b) het discriminatieverbod middels een juridisch statuut voor langdurig ingezeten onderdanen uit derde landen kracht bijzet (gelijkheid in de wet);

c) bij de toepassing van de communautaire wetgeving inzake onderdanen van derde landen onrechtstreeks ertoe bijdraagt dat de naleving van het discriminatieverbod daadwerkelijk kan worden afgedwongen (gelijkheid bij de toepassing van de wet).

2.8. Het striktere concept burgerschap van de Unie is geschikt voor de in de artikelen 17 t/m 22 van het EG-Verdrag beschreven rechtssituatie. Het bredere Europese burgerschap of civiele burgerschap dat uit hoofde van het Constitutioneel Verdrag zou worden ingevoerd, is ook van toepassing op onderdanen van derde landen die duurzaam in de Unie verblijven. De introductie van dit nieuwe criterium voor toekenning van het burgerschap impliceert dat rechten en belangen die uit hoofde van deze juridische situatie beschermd moeten worden, moeten worden vastgesteld. In deze regelgeving moet er overigens op worden toegezien dat de verhouding tussen de rechten en de uit het rechtsstelsel en de rechtsbeginselen van de Unie voortvloeiende plichten niet uit het lood geraakt. Indien het breed opgevatte, Europese burgerschap of "civiele burgerschap" in het EU-recht wordt opgenomen, zou het dienstig zijn indien de inhoud ervan net zo soepel zou kunnen worden aangepast als krachtens artikel 22 EG-Verdrag de inhoud van het burgerschap van de Unie.

2.9. Een uitbreiding van het toepassingsgebied van het Europese burgerschap aan de hand van dit nieuwe criterium brengt geen wijziging van het in de verdragen vastgestelde bevoegdheden- en takenpakket van de Europese instellingen met zich mee. Wél zou de Conventie met de goedkeuring van het "Europese burgerschap in ruime zin" het signaal geven dat de Europese Unie het vaste voornemen heeft de beginselen gelijkheid vóór de wet, ín de wet en bij de toepassing van de wet ook op onderdanen van derde landen toe te passen. Dit gelijkheidsbeginsel is overigens niet alleen in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vastgelegd, maar ook in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat op 4 november 1950 te Rome werd ondertekend.

2.10. Zoals uit artikel 51 van het Handvest blijkt, moeten ook de lidstaten dit beginsel eerbiedigen wanneer zij het EU-recht ten uitvoer brengen. Concreet betekent dit dat lidstaten die van plan zijn krachtens artikel 63, leden 3 en 4, nationale maatregelen met betrekking tot de voorwaarden en documenten inzake toegang en verblijf voor onderdanen van derde landen aan te nemen, deze moeten toetsen aan het gelijkheidsbeginsel. Deze maatregelen dienen tevens verenigbaar te zijn met het Verdrag en de internationale overeenkomsten op dit gebied.

3. Europese Conventie

3.1. Op 6 februari heeft het praesidium van de Conventie een ontwerp voor de artikelen 1 t/m 16 van het Constitutioneel Verdrag bekend gemaakt. Krachtens artikel 5 wordt het Handvest van de grondrechten in de grondwet ingebed. In artikel 7 wordt het burgerschap van de Europese Unie als volgt omschreven: "Het burgerschap van de Unie komt toe aan eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie staat naast, en treedt niet in de plaats van het nationale burgerschap".

3.2. Krachtens dit voorstel zijn onderdanen van derde landen die duurzaam in de Unie verblijven, van het burgerschap van de Unie uitgesloten.

3.3. Het EESC heeft in meerdere adviezen voorgesteld dat aan onderdanen van derde landen die duurzaam in de EU verblijven, uit hoofde van de grondwet het burgerschap van de Unie wordt toegekend.

3.4. In de resolutie voor de Europese Conventie dringt het EESC er bij de Conventie op aan om, met het oog op een betere integratie, het burgerschap van de Unie te verlenen aan onderdanen van derde landen die duurzaam of geruime tijd in de Unie verblijven. Gelijkheid tussen alle inwoners, of zij nu onderdanen van een lidstaat of een derde land zijn, is een voorwaarde voor integratie. Het gaat niet aan dat in een gemeenschap bepaalde mensen geen politieke of andere rechten mogen uitoefenen, waar "buitenlanders" die onderdaan van een andere lidstaat zijn dit wel mogen.

4. Een pluralistisch, solidair en participatiegericht burgerschap

4.1. Hoewel wetgeving inzake naturalisatie krachtens het subsidiariteitsbeginsel tot de bevoegdheden van de lidstaten moet blijven behoren, is een zekere mate van harmonisatie nuttig om discriminatie te voorkomen en integratiebevorderende maatregelen te stimuleren - zoals naturalisatie van personen die duurzaam in een EU-lidstaat verblijven en de nationaliteit van de betrokken lidstaat wensen aan te nemen. De lidstaten mogen zich niet achter het subsidiariteitsbeginsel verschuilen om de rechten van deze mensen te beperken. Ook een reeds eerder ingenomen standpunt(10) van het EESC blijft in dit verband overeind: "Wetgeving die de dubbele nationaliteit toestaat, is bevorderlijk voor de integratie".

4.2. Het omschrijven van het burgerschap van de Unie en van de kenmerken daarvan is evenwel een taak van de EU. Wanneer de Conventie het burgerschap van de Unie een andere invulling geeft, gaat ze de grenzen van haar mandaat niet te buiten, aangezien het tot de bevoegdheden van de Unie behoort om de kenmerken van dit burgerschap in het Constitutioneel Verdrag vast te leggen. De ontwikkeling van het burgerschap van de Europese Unie begon in het Verdrag van Maastricht en werd geconsolideerd in de Verdragen van Amsterdam en Nice. Het heeft inmiddels dus een vaste plaats verworven in het juridische en politieke raamwerk van de Europese Unie. Uit de in het Verdrag vastgelegde definitie van een burger van de Unie als "eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit", blijkt dat de lidstaten de facto degene zijn die onrechtstreeks beslissen wie burgers van de Unie zijn en wie niet.

4.3. Het Europese burgerschap moet de kern van het Europese integratieproces vormen. In de Conventie wordt momenteel gestalte gegeven aan een groots politiek project dat elke burger het gevoel moet geven deel uit te maken van een democratische en supranationale politieke gemeenschap. De tijd is gekomen om aan de criteria voor toekenning van het burgerschap een nieuw element toe te voegen: een burgerschap van de Unie dat niet alleen aan nationaliteit, maar ook aan een duurzaam verblijf in de Europese Unie gekoppeld is. Krachtens het Handvest van de grondrechten, de nationale wetgeving, de Verdragen en de wetgeving van de Unie is "verblijf" reeds een criterium voor de toekenning van bepaalde rechten en plichten op economisch, sociaal, cultureel en civiel gebied. Een aantal politieke rechten, zoals stemrecht, zijn evenwel uitgesloten. Duurzaam, legaal verblijf moet een parameter worden op basis waarvan iemand het burgerschap van de Europese Unie kan verwerven.

4.4. Het EESC steunt de integratie van het Handvest van de grondrechten in het Constitutioneel Verdrag en de toetreding tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Hiermee wordt een "civiel burgerschap" erkend, een eerste stap naar een participatiegericht burgerschap voor iedereen die duurzaam op het grondgebied van de Unie verblijft.

4.5. Het EESC is het ermee eens dat het burgerschap van de Unie naast het nationale burgerschap moet staan en niet in de plaats ervan mag treden. Indien het nieuwe, door het EESC voorgestelde criterium voor toekenning van het burgerschap van de Unie wordt overgenomen, kan dit onderdanen van derde landen die in de Unie verblijven een nieuw perspectief bieden.

4.6. Momenteel is het zo dat het burgerschap van de Unie en de daarmee samenhangende rechten op basis van nationaliteit worden toegekend. Van vijf miljoen onderdanen van een EU-lidstaat die in een andere lidstaat verblijven, vindt het Europese burgerschap erkenning. Vijftien tot twintig miljoen mensen die in de Europese Unie verblijven en de nationaliteit van geen enkele lidstaat bezitten, worden echter gediscrimineerd. Een aantal lidstaten en kandidaat-lidstaten kennen het actief stemrecht bij gemeenteraadsverkiezingen toe, maar in de meeste landen worden deze mensen politieke rechten ontzegd. Uit hoofde van het gelijkheidsbeginsel moet aan deze op nationaliteit gebaseerde discriminatie een einde worden gemaakt.

4.7. Bovendien behoort een groot aantal van deze mensen tot een minderheid. Zij worden door hun omgeving op uiteenlopende manieren gediscrimineerd en krijgen daarnaast op grond van hun nationaliteit ook nog met juridische discriminatie af te rekenen, waardoor zij nog meer het gevaar lopen aan de rand van de samenleving te belanden.

4.8. Het gaat niet aan om al deze mensen het Europese burgerschap te ontzeggen. Nu de Europese Unie haar deuren openzet voor landen en burgers uit Midden- en Oost-Europa, kan zij de miljoenen die reeds op haar grondgebied verblijven niet langer uitsluiten. Niet alleen burgers van buiten de Unie, maar ook mensen die reeds in de Unie wonen, moeten toegang tot het Europese burgerschap krijgen. Gebeurt dat niet, dan zullen de miljoenen mensen die hun best doen om te integreren, zich voor het hoofd gestoten en uitgesloten voelen. Aangezien van hen wordt geëist dat zij de wet naleven, is het niet meer dan rechtvaardig dat zij net als de anderen van een aantal rechten kunnen genieten.

4.9. Volgens het EESC moet de Unie het Europese burgerschap ook naar binnen uitbreiden en onderdanen van derde landen of staatlozen die duurzaam in de Europese Unie verblijven toegang tot dit burgerschap geven. In de demografische opbouw van de EU staat deze groep momenteel op de zevende plaats. Het Europa van de burgers mag geen burcht zijn waar op basis van nationaliteit - en steeds vaker: zichtbaarheid - een onderscheid tussen mensen wordt gemaakt.

4.10. Het EESC stelt de Europese Conventie de vraag of de politieke en sociale uitsluiting van miljoenen mensen te verenigen is met de waarden die in artikel 2 van de grondwet voor de Unie worden voorgesteld (menselijke waardigheid, vrijheid, de rechtsstaat, eerbiediging van de mensenrechten, tolerantie, rechtvaardigheid en solidariteit) en spoort met de lange weg die de Europese democratieën in hun strijd tegen elke vorm van juridische of sociale discriminatie hebben afgelegd.

4.11. Het EESC is van mening dat de Conventie in het Constitutioneel Verdrag een einde aan deze discriminatie kan maken. Indien onderdanen van derde landen die duurzaam in de Unie verblijven het burgerschap van de Unie kunnen verwerven, zou discriminatie op het gebied van politieke participatie, vrij verkeer, gebruik van overheidsdiensten, deelname aan sociale verkiezingen [(n.v.d.v.): verkiezingen voor de personeelsafgevaardigden in de ondernemingsraden en de comités voor preventie en bescherming op het werk], recht op eigendom enz. tot het verleden behoren.

4.12. De Europese burgers verschillen in heel wat opzichten van elkaar: taal, gewoonten, godsdienst, haar- en huidskleur, geslacht, seksuele voorkeur, etnische oorsprong, sociale achtergrond, plaats en land van afkomst, culturele wortels en morele en ideologische overtuigingen. De Europese democratieën zijn in staat gebleken om deze verschillen te integreren en in de wetgeving elke vorm van discriminatie te vermijden. Dit neemt niet weg dat in Europa nog steeds wetgeving van kracht is die discriminatie op grond van nationaliteit mogelijk maakt en die mensen de toegang tot politieke en sociale rechten ontzegt.

4.13. De Unie moet aan het begin van de éénentwintigste eeuw de kans grijpen om m.b.t. de toegang tot het burgerschap in haar eerste grondwet een ruimer criterium dan nationaliteit te introduceren, namelijk "duurzaam verblijf". Indien politieke en sociale rechten alleen op grond van nationaliteit of etnisch-culturele afkomst worden toegekend, zal het Europese burgerschap nooit van de grond komen. Europa is intrinsiek pluralistisch en intercultureel. De basis van de Unie is niet "de Europese natie". Het Europese burgerschap mag niet uitsluitend op nationaliteit worden gebaseerd, maar moet de som van de onderdanen van de lidstaten overstijgen. Doel moet zijn een politiek, pluralistisch, solidair en participatiegericht burgerschap tot stand te brengen. Een dergelijk participatiegericht burgerschap, dat deel uitmaakt van de gemeenschappelijke identiteit van de Europese burgers, kan alleen gedijen indien er sprake is van een democratische band tussen burger en "staat" en van een kruisbestuiving tussen burgers en maatschappelijke organisaties.

5. Stemrecht

5.1. In het oude Griekenland en Rome hadden vrouwen, slaven en "vreemdelingen" geen burgerrechten (in de moderne betekenis van het woord). Tijdens de omwentelingen in de vorige eeuwen werden loontrekkenden en niet-eigenaars in verschillende gevallen het stemrecht en de andere politieke rechten ontzegd. In Europa was de twintigste eeuw al ver gevorderd toen vrouwen eindelijk stemrecht en dezelfde burgerrechten als mannen kregen. Tijdens de vorige eeuw bleven bepaalde etnische minderheden in diverse landen van het burgerschap verstoken. Het gevecht voor democratie en politieke rechten houdt nooit op, ook niet voor onze generatie.

5.2. Een gemeenschap die een persoon of groep personen uit haar midden het recht om te stemmen en aan het politieke leven deel te nemen, ontzegt, bewijst daarmee dat zij de bedoeling heeft deze personen uit te sluiten en hun het recht om tot die gemeenschap te behoren, te ontzeggen. Deze mensen mogen zich wél ergens vestigen, werken, belastingen en sociale bijdragen betalen en onze wetten naleven, maar níet aan het politieke leven deelnemen. Het zijn geen burgers van de Europese Unie, want, hoewel ze het wel zouden willen, maken ze geen deel uit van de politieke gemeenschap, de "civitas".

5.3. In een vorig advies(11) heeft het EESC erop gehamerd dat wetgever en overheid integratiebevorderende beleidsmaatregelen moeten treffen en de samenleving blijk moet geven van een integratiebevorderende attitude. Basis voor integratie is de "integratie als burger". "Basispremisse is de geleidelijke gelijkstelling van de immigranten met de rest van de bevolking. Dit impliceert dat iedereen dezelfde rechten en plichten heeft en gelijke toegang tot goederen, diensten en kanalen voor burgerparticipatie". Deze integratie is politiek van aard en impliceert dat de betrokken personen toegang krijgen tot stemrecht en de overige politieke rechten die met het burgerschap verbonden zijn.

5.4. De voordelen voor degenen die politieke rechten krijgen, zijn duidelijk: zij hebben dezelfde rechten en plichten als de overige burgers. Wat zijn evenwel de voordelen voor de samenleving waarin deze personen zijn terechtgekomen? Een aantal lidstaten hebben "buitenlanders" reeds het recht toegekend om tijdens gemeenteraadsverkiezingen hun stem uit te brengen en dragen zo hun steentje bij tot de integratie. Hoewel geen enkele samenleving volledig conflictvrij is, zal de schaal van het conflict beperkt blijven in samenlevingen waar burgers aan het politieke proces kunnen deelnemen, aangezien participatie aan het opstellen van regelgeving ertoe bijdraagt dat deze goed wordt toegepast. In het in 1992 door de Raad van Europa opgestelde Verdrag 144 wordt overigens reeds verwezen naar actief stemrecht bij gemeenteraadverkiezingen voor burgers met een langdurige verblijfsstatus.

5.5. Onderdanen van derde landen die langdurig of duurzaam in de Unie verblijven moeten uit hoofde van het aan het Europese burgerschap verbonden - actief en passief - stemrecht, het recht krijgen om hun stem uit te brengen bij de gemeenteraadsverkiezingen in hun verblijfplaats en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, de politieke instelling die alle burgers van de Europese Unie vertegenwoordigt.

6. Conclusies

6.1. Met de toekenning van het burgerschap van de Unie aan onderdanen van derde landen die duurzaam of langdurig in de Unie verblijven, toont de Unie haar vaste wil om iedereen, ongeacht zijn nationaliteit, in haar midden op te nemen.

6.2. Het aantal immigranten in de EU-lidstaten zal toenemen. Vaak zal het gaan om mensen die duurzaam of langdurig in de Unie verblijven. Bovendien zullen meer mensen gebruik maken van de toegenomen vrije-verkeersmogelijkheden. De Conventie moet nagaan of de bestaande politieke en juridische grondslagen volstaan om de integratie te bevorderen.

6.3. De Conventie moet erop toezien dat het gelijkheidsbeginsel dat in de eerste grondwet van de Europese Unie wordt verankerd, van toepassing is op iedereen die legaal en duurzaam in de Unie verblijft - onderdaan van een lidstaat of niet.

6.4. De Conventie dient ervoor te zorgen dat het burgerschap van de Unie niet alleen op grond van de nationaliteit van een EU-lidstaat, maar ook op basis van een duurzaam verblijf in de Europese Unie wordt toegekend.

6.5. Het voorstel van het EESC aan de Conventie luidt dat krachtens het in het ontwerp van Constitutioneel Verdrag opgenomen artikel 7, het burgerschap van de Unie niet alleen aan onderdanen van de lidstaten wordt toegekend, maar ook aan iedereen die duurzaam of langdurig in de Europese Unie verblijft. Het burgerschap van de Unie moet naast het nationale burgerschap staan en mag niet in de plaats ervan treden. Op die manier worden deze mensen Europese burgers, en zijn zij net als de anderen gelijk voor de wet.

Brussel, 14 mei 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) De conferentie heeft zich tevens gebogen over de "mensen zonder papieren". Conclusie was dat adequate wetgeving het mogelijk moet maken de immigratie op een juridisch correcte en transparante manier te beheren en de illegale immigratie in te perken. Mensen zonder papieren moeten correct worden behandeld. Indien mogelijk moeten de lidstaten hun situatie regulariseren.

(2) COM(2001) 127 def./EESC-advies PB C 36 van 8.2.2002.

(3) Advies van het EESC over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake het recht op gezinshereniging" - PB C 241 van 7.10.2002; PB C 204 van 18.7.2000; richtlijn van de Raad van 27/28 februari 2003.

(4) COM(2000) 757 def. [(n.v.d.v.): In de meeste andere talen is sprake van "civiel" of "civiek" burgerschap: in de Spaanse versie van het Commissiedocument "ciudadanía cívica", in de Franse versie "citoyenneté civile", in de Engelse "civic citizenship"].

(5) PB C 364 van 18.12.2000.

(6) COM(2000) 757 def.

(7) COM(2001) 387 def.

(8) COM(2001) 127 def.

(9) PB C 204 van 18.7.2000.

(10) PB C 125 van 27.5.2002.

(11) PB C 125 van 27.5.2002.