Het bewijsmateriaal ter ondersteuning van deze evaluatie werd verzameld door informele raadpleging van de voornaamste belanghebbenden, die zijn geïnterviewd en aan wie open vragen zijn gesteld. Tot deze belanghebbenden behoorden EUPP/F’s, de APPF, de diensten van de ordonnateur van het Europees Parlement, lidstaten, leden van het Europees Parlement en niet-gouvernementele organisaties (NGO’s). In het evaluatieverslag is ook rekening gehouden met het verslag van het Europees Parlement over de toepassing van de EUPP/F-verordening, dat op 11 november 2021 op grond van artikel 38 van de verordening is vastgesteld.

De algemene beoordeling van de praktische toepassing van de verordening is positief, vooral wat betreft de relevantie en de toegevoegde waarde voor de EU. Er zijn ook geen oproepen voor een ingrijpende herziening van het huidige systeem. Desondanks heeft de Commissie een aantal tekortkomingen in het systeem vastgesteld die de doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang van de verordening met ander EU-beleid ondermijnen. Deze tekortkomingen hebben te maken met: i) de financiering van EUPP/F’s, ii) democratische waarden, zichtbaarheid en genderevenwicht, iii) de handhavings- en sanctiemechanismen en iv) de administratieve lasten.

Volgens de evaluatieclausule van de verordening in artikel 38 moet het Europees Parlement uiterlijk eind 2021 een verslag over de toepassing van de verordening publiceren. De Commissie dient uiterlijk zes maanden na de publicatie van het verslag van het Europees Parlement een verslag in over de toepassing van deze verordening, met, indien nodig, een wetgevingsvoorstel tot wijziging van deze verordening. Het Europees Parlement heeft zijn verslag op 11 november 2021 vastgesteld. Met het onderhavige verslag voldoet de Commissie aan haar wettelijke verplichting uit hoofde van artikel 38 van de verordening.

·De eerste van deze wijzigingen, waarom door het Europees Parlement was gevraagd, had tot doel de banden tussen de Europese en nationale politieke partijen transparanter te maken door aan de toegang tot financiering vanuit de EU-begroting de voorwaarde te verbinden dat het politieke programma en het logo van de betrokken Europese politieke partij door de daarbij aangesloten EU-partijen op een duidelijk zichtbare en gebruikersvriendelijke wijze worden bekendgemaakt. Voorts werden in de gewijzigde verordening de voorwaarden voor registratie als EUPP aangescherpt, door deze afhankelijk te maken van de voorwaarde dat de verzoekende partij door zeven nationale politieke partijen uit zeven verschillende lidstaten wordt gesteund. Anders dan in het verleden, kan een verzoek om registratie derhalve niet langer door individuele parlementsleden worden ondersteund. Als gevolg daarvan heeft de APPF in 2018 twee EUPP’s, en één aangesloten EUPF uit het register geschrapt omdat zij niet hadden aangetoond dat zij voldeden aan de aangescherpte minimale vertegenwoordigingsvereisten. Het verificatiemechanisme voor naleving van de EU-waarden werd ook gewijzigd, zodat het Europees Parlement de Autoriteit niet alleen op eigen initiatief, maar ook na een met redenen omkleed verzoek van een groep burgers kan verzoeken het mechanisme in werking te stellen. Tot slot werd artikel 27 inzake sancties gewijzigd om ervoor te zorgen dat een EUPP/F uit het register kan worden geschrapt als deze niet langer aan een of meer van de voorwaarden voor registratie voldeed.

In de aanloop naar de verkiezingen voor het Europees Parlement van 2019 werd de verordening tweemaal gewijzigd via een beperkt aantal doelgerichte wijzigingen gericht op het aanpakken van de belangrijkste lacunes:

De verordening werd vastgesteld volgens de gewone wetgevingsprocedure, overeenkomstig artikel 224 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Zij trad op 24 november 2014 in werking en werd op 1 januari 2017 van toepassing. De bepalingen inzake de financiering van EUPP/F’s zijn met ingang van het begrotingsjaar 2018 in werking getreden. Tegelijkertijd werd het Financieel Reglement gewijzigd om er specifieke bepalingen betreffende bijdragen aan EUPP’s vanuit de EU-begroting in op te nemen. Deze bepalingen bevinden zich nu in de artikelen 221 tot en met 232 van het Financieel Reglement.

Verordening 1141/2014 (de “verordening”) regelt het statuut en de financiering van Europese politieke partijen (EUPP’s) en Europese politieke stichtingen (EUPF’s). In deze verordening werd een Europese rechtspersoonlijkheid voor zowel Europese politieke partijen als Europese politieke stichtingen (EUPP/F’s) gecreëerd, werden de criteria voor hun registratie gedefinieerd en werden regels voor hun goede bestuur vastgesteld. Daarnaast werd in de verordening een onafhankelijk toezichtsorgaan, de Autoriteit voor Europese politieke partijen en stichtingen (APPF), opgericht en werden de controlemechanismen voor de EUPP/F’s versterkt.

Er zijn twee redenen waarom EUPP/F’s moeilijk eigen middelen kunnen werven. Enerzijds voorziet de verordening momenteel slechts in twee categorieën middelen: bijdragen en donaties. Belanghebbenden voeren aan dat deze indeling te simplistisch is en het onmogelijk maakt om eigen middelen te verwerven vanuit andere bronnen, zoals vanuit sponsoring, publicatievergoedingen, deelnemingskosten, verkoop enz. Anderzijds kan de verordening momenteel zo worden geïnterpreteerd dat zij geen bijdragen van aangesloten partijen van buiten de EU toestaat. Deze interpretatie werd bevestigd in arrest T-107/19 van het Gerecht van de Europese Unie van 25 november 2020, waarin werd geoordeeld dat een partij van buiten de EU niet onder de definitie van een “politieke partij” in de zin van Verordening 2004/2003 valt, aangezien zij niet “erkend was door, of opgericht was in overeenstemming met de rechtsorde van ten minste één lidstaat”. Bijgevolg oordeelde het Gerecht dat betalingen van aangesloten partijen van buiten de EU niet als bijdragen, maar slechts als donaties konden worden beschouwd. Dit is vooral relevant na de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU. Volgens de EUPP/F’s heeft het verbod niet alleen gevolgen voor hun eigen middelen, maar belemmert hen dit ook bij hun betekenisvolle betrekkingen met langdurige partners en voormalige leden, waardoor zij zich gehinderd voelen bij hun missie om de democratische waarden buiten de grenzen van de EU te promoten. Ook het Europees Parlement heeft de restrictieve interpretatie van de EUPP/F-verordening met betrekking tot bijdragen van leden van buiten de EU als problematisch aangemerkt.

Dit betekent dat wanneer EUPP/F’s van de verhoogde begrotingsmiddelen willen profiteren, zij in de loop der jaren in absolute cijfers voor meer eigen middelen zullen moeten zorgen. Dit is echter niet alleen problematisch gebleken voor kleinere EUPP/F’s, maar ook voor de grotere (zie figuur 2 hieronder).

Het totale bedrag van de EU-financiering voor EUPP/F’s is in de loop der tijd aanzienlijk toegenomen: in 2021 is 46 miljoen EUR voor EUPP’s en 23 miljoen EUR voor EUPF’s uitgetrokken.

De missie van EUPP/F’s is bij te dragen tot de totstandbrenging van een echt Europese politieke ruimte en de democratische waarden binnen en buiten de grenzen van de EU te bevorderen. Sommige bepalingen in de huidige verordening maken het de EUPP/F’s echter onmogelijk deze taak volledig te vervullen, hetgeen afbreuk doet aan de doeltreffendheid van de verordening.

Ook in het verslag van de Commissie constitutionele zaken van het Europees Parlement (AFCO) over de toepassing van de verordening werden deze bevindingen bevestigd, werden de door de verordening teweeggebrachte verbeteringen erkend en werden doelgerichte wijzigingen voor het aanpakken van bestaande lacunes voorgesteld.

Uit alle raadplegingen die door de Commissie zijn gehouden, is gebleken dat er een brede consensus bestaat over de relevantie van de verordening, waarmee werd bevestigd dat de doelstelling ervan nog steeds geldig is, dat zij het passende regelgevende kader voor de activiteiten van de EUPP/F’s vormt en dat zij op beperkte schaal gerichte verbeteringen behoeft.

Het doel van de verordening is het tot stand brengen van een regelgevend kader dat de EUPP/F’s in staat stelt hun missie op grond van artikel 10, lid 4, VEU te vervullen, namelijk “bij [te dragen] tot de vorming van een Europees politiek bewustzijn en tot de uiting van de wil van de burgers van de Unie” en tegelijkertijd voor een gezond financieel beheer te zorgen en inmenging van buitenaf te voorkomen.

Artikel 20 van de verordening verbiedt bepaalde soorten donaties; namelijk donaties uit niet-EU-landen, anonieme donaties en donaties van meer dan 18 000 EUR.

Door gebruikmaking van lacunes in de verordening kunnen buitenlandse actoren de huidige bepalingen echter omzeilen en middelen uit niet-EU-lidstaten via in EU-lidstaten gevestigde tussenpersonen alsnog doneren. Bovendien gaan deze verboden niet vergezeld van overeenkomstige handhavingsbevoegdheden van de APPF, die momenteel geen aanvullende informatie van donoren kan verlangen.

Daarnaast hebben sommige NGO’s en de OVSE/ODIHR hun bezorgdheid geuit over de vertragingen bij de publicatie van informatie over donaties. Zij dringen erop aan dat dergelijke informatie in realtime wordt bekendgemaakt, vooral tijdens verkiezingsperioden, om buitenlandse inmenging in verkiezingen te voorkomen, zodat kiezers hun stem op een geïnformeerde wijze kunnen uitbrengen. Het Europees Parlement heeft in zijn verslag op grond van artikel 38 van de EUPP/F-verordening ook vastgesteld dat er ruimte is om de transparantie van de financiering en donaties te verbeteren, met name door middel van de verordening.

Het huidige systeem van transparantie wordt derhalve niet doeltreffend genoeg geacht voor het voorkomen, opsporen en/of bestrijden van buitenlandse inmenging.

2.Democratische waarden, zichtbaarheid en genderevenwicht

a)Hindernissen voor Europese politieke partijen en stichtingen om hun missie op grond van artikel 10, lid 4, VEU te vervullen

Tijdens het hele raadplegingsproces hebben de EUPP/F’s gewezen op de hindernissen waarmee zij worden geconfronteerd bij het vergroten van hun zichtbaarheid op nationaal niveau. Deze hindernissen verhinderen dat zij hun missie om “bij [te dragen] tot de vorming van een Europees politiek bewustzijn en tot de uiting van de wil van de burgers van de Unie” kunnen vervullen, zodat zij afbreuk doen aan de doeltreffendheid van de verordening. Ook het Europees Parlement heeft deze hindernissen in zijn verslag op grond van artikel 38 van de EUPP/F-verordening geïdentificeerd.

Een van deze hindernissen zou verband kunnen houden met het huidige verbod op de directe of indirecte financiering van verkiezingen, politieke partijen, kandidaten of stichtingen op nationaal niveau. Om een einde te maken aan de onduidelijkheid over wat onder “onrechtstreekse financiering” moet worden verstaan, hebben de APPF en de ordonnateur van het Europees Parlement in de aanloop naar de verkiezingen voor het Europees Parlement van 2019 vijf beginselen opgesteld die moeten worden nageleefd om bij verkiezingscampagnes voor het Europees Parlement voor EU-financiering in aanmerking te komen. Hoewel dit de rechtszekerheid tot op zekere hoogte heeft verbeterd, heeft dit geen grotere directe betrokkenheid van EUPP/F’s bij campagnes in de lidstaten mogelijk gemaakt. Bovendien verbiedt de EUPP/F-verordening momenteel het gebruik van EU-middelen tijdens nationale referendumcampagnes, zelfs bij referenda over kwesties die met de Europese Unie verband houden. Dit belet EUPP/F’s om de Europese dimensie van dergelijke debatten te bevorderen. Ook het Hof van Justitie van de Europese Unie verwijst naar dit verbod in zijn arrest T-107/19 van het Gerecht van 25 november 2020.

Een andere hindernis voor de zichtbaarheid van EUPP’s op nationaal niveau is het gebrek aan duidelijkheid en de ontoereikende sancties bij niet-nakoming van de verplichting voor nationale partijen om het logo weer te geven van de EUPP waarvan zij lid zijn. Ondanks de verplichting van artikel 18, lid 2 bis, van de verordening, heeft European Democracy Consulting vastgesteld dat, op de Europese Democratische Partij na, alle EUPP’s nationale aangesloten partijen hebben die het logo van hun EUPP niet op hun webpagina weergeven. Bovendien toont 85 % van de nationale aangesloten partijen het logo van de EUPP waarbij zij zijn aangesloten niet op een “duidelijke en gebruikersvriendelijke” manier, als we dit definiëren als boven aan de webpagina’s van de nationale partij. De EUPP-logo’s zijn oververtegenwoordigd onder aan de webpagina. Bijna 58 % van de logo’s bevindt zich aldaar. Een overweldigende meerderheid van de logo’s is niet “duidelijk zichtbaar” (60 %, en meer dan 69 % als we ook de websites meetellen waarop geen logo wordt weergegeven). Wanneer alleen wordt gekeken naar logo’s die “duidelijk zichtbaar” of “redelijk zichtbaar” zijn, zakt 71 % van de logo’s voor de test, en zelfs 78 % wanneer ook de websites worden meegerekend waarop geen logo wordt weergegeven.

b)Genderevenwicht

Momenteel bevat de verordening geen transparantieverplichting inzake gendergelijkheid. Toen de verordening in 2019 werd gewijzigd, kwamen de medewetgevers alleen overeen om in overweging 5 een vrijwillige maatregel te vermelden.

Uit het Global Gender Gap Report van het Wereld Economisch Forum blijkt dat de genderkloof op het gebied van politieke empowerment wereldwijd de grootste van de vier onderzochte kloven blijft, en tot nu toe voor slechts 22 % is gedicht. Hoewel er in de loop der jaren een positieve tendens is geweest naar een beter genderevenwicht in het Europees Parlement, zijn vrijwillige maatregelen ontoereikend gebleken om voor gendergelijkheid te zorgen. In januari 2021 bedroeg het percentage vrouwelijke leden van het Europees Parlement 38,9 %, tegen 16,6 % in de eerste rechtstreeks verkozen zittingsperiode in 1979. Dit ligt boven het wereldgemiddelde voor nationale parlementen en boven het Europese gemiddelde voor nationale parlementen, dat 30,5 % bedraagt. De onderzoeksdienst van het Europees Parlement wijst echter op grote verschillen tussen de lidstaten en ziet het lage aandeel van vrouwen onder de kandidaten als een onderliggende oorzaak in landen met een laag percentage vrouwelijke afgevaardigden in het Europees Parlement. Dit kan op zijn beurt het gevolg zijn van interne processen binnen de politieke partijen. Het lijkt erop dat de EUPP’s een kans hebben gemist om hun nationale aangesloten partijen aan te moedigen het genderevenwicht op de partijlijsten te bevorderen. Ook in de bestuursorganen van EUPP/F’s is geen gendergelijkheid bereikt. Het is derhalve niet gelukt om met de verordening op doeltreffende wijze genderevenwicht te bevorderen.

c)Naleving van EU-waarden

Artikel 3, leden 1 en 2, van de verordening verplicht EUPP/F’s, maar niet de bij hen aangesloten partijen, om de fundamentele waarden van de EU, zoals gedefinieerd in artikel 2 VEU, te respecteren. Om de bescherming van deze fundamentele waarden verder te vergroten, moeten de bij hen aangesloten partijen in de Unie deze waarden ook in acht nemen en moeten de EUPP/F’s ervoor zorgen dat hun leden buiten de Unie gelijkwaardige waarden in acht nemen. In het evaluatieverslag van het Europees Parlement op grond van artikel 38 van de verordening wordt aanbevolen artikel 3 te wijzigen om te verduidelijken dat de inachtneming van de fundamentele waarden van de EU zowel op de EUPP’s zelf als op de bij hen aangesloten partijen van toepassing moet zijn.

3.Handhaving

a)Bevoegdheid van de Autoriteit voor Europese politieke partijen en stichtingen

In de verordening is voor het eerst een onafhankelijk toezichthoudend orgaan opgenomen, namelijk de APPF die voor een onpartijdig toezicht op de activiteiten van EUPP/F’s moet zorgen. De mogelijkheden van de APPF om doeltreffende controles uit te voeren, worden echter door enkele lacunes in de huidige bepalingen beperkt.

De verordening verleent de APPF onvoldoende onderzoeksbevoegdheden in geval van donaties. Donateurs in de Europese Unie (zowel natuurlijke als rechtspersonen), die als stromannen voor het doorsluizen van middelen naar EUPP/F’s kunnen optreden, zijn momenteel niet wettelijk verplicht om met de APPF samen te werken. Bovendien voorziet de verordening niet in minimale documenteringsnormen of interne controlemechanismen voor de acceptatie van donaties. Het kan de APPF dus gemakkelijk ontbreken aan het benodigde bewijsmateriaal om donaties effectief te kunnen controleren en aan de middelen om dergelijk bewijsmateriaal te vergaren.

Ten tweede heeft de APPF gewaarschuwd dat haar beperkte middelen ondermijnend kunnen zijn voor haar doeltreffendheid in “buitengewone of eenmalige werkstromen zoals formele onderzoeken, geschillen voor rechtbanken van de Unie en, potentieel, verificatieprocedures van zaken die met Europese verkiezingen verband houden of zaken die van invloed zijn op de inachtneming van de waarden waarop de Unie is gegrondvest door Europese politieke partijen of Europese politieke stichtingen”.

b)Systeem van sancties