[pic] | EUROPESE COMMISSIE |

Brussel, 22.12.2010

COM(2010) 811 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

inzake indirecte veranderingen in landgebruik in verband met biobrandstoffen en vloeibare biomassa

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

inzake indirecte veranderingen in landgebruik in verband met biobrandstoffen en vloeibare biomassa

INLEIDING

Achtergrond

Hernieuwbare energie (waaronder biobrandstoffen) vormt een essentieel onderdeel van de energie- en klimaatstrategie van de EU. Biobrandstoffen zijn belangrijk omdat ze een hulpmiddel vormen bij de aanpak van twee van de belangrijkste uitdagingen van het energiebeleid inzake vervoer: de enorme afhankelijkheid van olie in de vervoersector en de noodzaak om het vervoer koolstofarmer te maken.

Het bevorderen van biobrandstoffen biedt ook andere kansen. Biobrandstoffen kunnen zowel in de EU als in ontwikkelingslanden bijdragen aan de werkgelegenheid op het platteland. Verder bieden ze mogelijkheden voor technologische ontwikkeling, bijvoorbeeld in het geval van biobrandstoffen van de tweede generatie.

In 2009 heeft de EU bij Richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (de "richtlijn hernieuwbare energie") bindende streefcijfers vastgesteld, die uiterlijk in 2020 moeten worden gehaald:

- een aandeel van 20% hernieuwbare energie in het totale energieverbruik

- een aandeel van 10% hernieuwbare energie in de vervoersector

Deze bindende streefcijfers moeten zekerheid bieden aan investeerders en de voortdurende ontwikkeling van technologieën voor de winning van energie uit allerlei soorten hernieuwbare bronnen bevorderen.

Tegelijkertijd heeft de EU bij Richtlijn 2009/30/EG ("de richtlijn brandstofkwaliteit") een ander bindend streefcijfer vastgesteld, dat uiterlijk in 2020 moet worden gehaald:

- een verlaging met 6% van de broeikasgasintensiteit van brandstoffen die in de vervoersector worden gebruikt

Dit streefcijfer is bedoeld om bepaalde reducties van broeikasgasemissies te waarborgen die verband houden met alle aspecten van energieproductie en -gebruik voor wegvervoer en niet voor de weg bestemde mobiele machines.

De bijdrage die biobrandstoffen zullen leveren tot het halen van deze doelstellingen, is naar verwachting groot[1]. Het is daarom van groot belang dat de productie van biobrandstoffen duurzaam is. Om negatieve neveneffecten te voorkomen, omvatten beide richtlijnen (hierna "de richtlijnen" genoemd) de meest volledige en geavanceerde duurzaamheidsregeling ter wereld. Er worden in deze richtlijnen een aantal duurzaamheidscriteria opgelegd waaraan de marktdeelnemers moeten voldoen, willen de biobrandstoffen worden meegerekend voor de wettelijke doelstellingen en in aanmerking komen voor steunregelingen[2]. Deze criteria hebben als doel te voorkomen dat gebieden met grote koolstofvoorraden en een grote biodiversiteit ten behoeve van de productie van grondstoffen voor biobrandstoffen worden omgeschakeld. Bovendien wordt in de richtlijnen vereist dat biobrandstoffen reducties van broeikasgasemissies van ten minste 35% opleveren ten opzichte van fossiele brandstoffen. Deze vereiste is progressief en loopt voor nieuwe installaties op tot 50% in 2017 en 60% in 2018.

De duurzaamheidscriteria[3] kunnen ruimere gevolgen hebben dan alleen maar voor de markt van biobrandstoffen en kunnen als neveneffect hebben dat de duurzame productie van agrarische grondstoffen wordt aangemoedigd. Vanwege de wereldwijd toenemende vraag naar agrarische basisproducten bestaat er echter een risico dat aan een deel van de vraag naar biobrandstoffen zal worden voldaan door een wereldwijde toename van de hoeveelheid land die voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt.

De richtlijnen vereisen daarom dat de Commissie uiterlijk op 31 december 2010 een verslag voorlegt aan het Europees Parlement en de Raad, waarin het effect van indirecte veranderingen in landgebruik op de emissie van broeikasgassen wordt beschreven en waarin wordt nagegaan hoe dit effect kan worden beperkt[4]. Indien nodig gaat dit verslag vergezeld van een op de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens gebaseerd voorstel, waarin met name een concrete methodiek wordt beschreven voor emissies als gevolg van wijzigingen in de koolstofvoorraden door indirecte veranderingen in landgebruik[5].

Hoewel veranderingen in landgebruik een groot aantal positieve en negatieve gevolgen kunnen hebben (d.w.z. broeikasgasemissies, biodiversiteit, sociale aspecten etc.), is dit verslag overeenkomstig de richtlijnen toegespitst op de gevolgen van biobrandstoffen voor de broeikasgasemissies. De Commissie zal vanaf 2012 de ruimere duurzaamheidseffecten in verband met de bevordering van biobrandstoffen analyseren in de tweejaarlijkse verslagen aan het Europees Parlement en de Raad op grond van de richtlijn hernieuwbare energie . De Commissie is bovendien van mening dat het belangrijk is om indirecte veranderingen in landgebruik in samenhang met biobrandstoffen holistisch aan te pakken en daarbij rekening te houden met de respectieve duurzaamheid van de verschillende in de vervoersector gebruikte brandstoffen wanneer de hele levenscyclus daarvan in aanmerking wordt genomen. Ook bij de komende effectbeoordeling wordt hier rekening mee gehouden.

Wat is een indirecte verandering in landgebruik?

Het gebruik van fossiele brandstoffen en veranderingen in landgebruik zijn de belangrijkste bronnen van antropogene emissies van broeikasgassen. Het gebruik van biobrandstoffen kan de broeikasgasemissies verminderen als de directe en indirecte broeikasgasemissies lager zijn dan die van de fossiele brandstoffen die ze vervangen.

In de komende decennia zullen een grotere wereldbevolking en een hogere levensstandaard naar verwachting leiden tot een grotere vraag naar levensmiddelen, diervoeder, energie en vezels van de ecosystemen van de aarde. De toegenomen vraag naar deze producten zal waarschijnlijk wereldwijd tot een grotere vraag naar agrarische basisproducten leiden. Aan deze grotere vraag kan worden voldaan door middel van een grotere opbrengst en door de uitbreiding van het landbouwareaal. Bij deze bestaande vraag naar agrarische basisproducten komt nu het verhoogde gebruik van biobrandstoffen in de EU.

Het is mogelijk dat de grondstoffen voor biobrandstoffen worden geproduceerd op land dat direct van een andere status naar landbouwgrond is omgeschakeld. De koolstofemissies van een dergelijke verandering in landgebruik moeten in de berekening van de totale broeikasgasemissies van de betreffende biobrandstof worden opgenomen om te bepalen of deze aan de duurzaamheidscriteria voldoet[6]. Als de biobrandstof echter op bestaande landbouwgrond wordt verbouwd, kan dit leiden tot verdringing van de teelt van andere gewassen, waardoor op termijn elders wellicht weer ander land in landbouwgrond moet worden omgezet. Op deze manier kan de extra vraag naar biobrandstoffen indirect tot een verandering in landgebruik leiden, een verschijnsel dat in dit document met de term indirecte verandering in landgebruik wordt aangeduid. Dit indirecte effect wordt merkbaar door een verandering in de vraag naar agrarische basisproducten en hun substituten op de wereldmarkt. De prijswijziging kan een stimulans vormen voor een gedragsverandering, die tot een verhoogd landgebruik leidt. In veel gevallen houdt een verhoogd landgebruik ook een verandering in landgebruik in. De hogere prijs kan anderzijds voor een gedragsverandering zorgen door het bieden van prikkels om de opbrengst van bestaande landbouwgrond te verhogen.

De algemene oorzaak voor indirecte veranderingen in landgebruik is de toegenomen vraag naar landbouwgewassen in een situatie waarin zowel de beschikbaarheid van geschikte landbouwgrond als de mogelijke toename van de opbrengst beperkt zijn. Een aantal andere belangrijke factoren, zoals het behalen van maximale winst uit de teelt en de naleving van de vigerende wetgeving, spelen hoogstwaarschijnlijk ook een rol bij het bepalen hoe aan de toegenomen vraag moet worden voldaan.

Een vaak terugkerend discussiepunt is de beperkte beschikbaarheid van land in bepaalde gebieden van de wereld. In figuur 1 hieronder[7] wordt het geoogste areaal in verschillende wereldregio's weergegeven. Ten opzichte van 1981 is het geoogste areaal in Europa, het GOS en Noord-Amerika aanzienlijk verminderd. Dit suggereert dat er land met lage koolstofvoorraden beschikbaar is[8].

[pic]

Figuur 1: Wereldwijd geoogst areaal van 1961 tot en met 2007

De beperkte beschikbaarheid van land met lage koolstofvoorraden in andere delen van de wereld en het gebrek aan een stringente bescherming van bossen en koolstofrijke gebieden zijn factoren die kunnen bijdragen aan schadelijke indirecte veranderingen in landgebruik. Als de omschakeling van koolstofrijke gebieden beperkt wordt of als alle agrarische basisproducten aan duurzaamheidscriteria worden onderworpen die vergelijkbaar zijn met de criteria voor biobrandstoffen, kunnen de indirecte veranderingen in landgebruik beperkt worden. De reden hiervoor is dat het indirecte effect van een verandering in landgebruik voor biobrandstoffen tezelfdertijd ook het directe effect van een verandering in landgebruik voor een ander basisproduct is.

RAMING VAN BROEIKASGASEMISSIES TEN GEVOLGE VAN INDIRECTE VERANDERINGEN IN LANDGEBRUIK

Voor het ramen van het broeikasgaseffect dat wordt veroorzaakt door een indirecte verandering in landgebruik, is het nodig de toekomstige gevolgen te ramen. Dit is een zeer onzekere aangelegenheid, aangezien toekomstige ontwikkelingen niet noodzakelijk de trends uit het verleden zullen volgen. Bovendien kan de geraamde verandering in landgebruik nooit worden bevestigd, omdat een indirecte verandering in landgebruik een fenomeen is dat onmogelijk direct waar te nemen of te meten is. Daarom is het ontwikkelen van modellen noodzakelijk voor de raming van indirecte veranderingen in landgebruik[9]. Om haar werk op de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens te baseren, heeft de Commissie in 2009 en 2010 de aanzet gegeven tot een aantal analyses en een beoordeling van de bestaande literatuur over indirecte veranderingen in landgebruik[10]. Verder heeft de Commissie verschillende publieksraadplegingen gehouden, waaronder een raadpleging vooraf over de mogelijke beleidsstrategieën[11] en een raadpleging nadat de definitieve versies van de onderzoeken beschikbaar waren gesteld[12]. Zich bewust van de problemen die met de vele onzekerheden van deze modelonderzoeken samenhangen, heeft de Commissie toonaangevende technische deskundigen van over de hele wereld betrokken bij het interpreteren van de resultaten en het trekken van conclusies op basis van de analyses.

De uitgevoerde analyse is op verschillende onderzoeken gebaseerd, namelijk:

- De effecten van het EU-streefcijfer voor biobrandstoffen op de landbouwmarkten en het landgebruik: een vergelijkend modelonderzoek door het Instituut voor technologische prognose (IPTS) van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Europese Commissie

- Een onderzoek van het Internationaal onderzoeksinstituut voor voedselbeleid (IFPRI) naar de effecten van het EU-biobrandstoffenmandaat op de wereldhandel en het milieu

- De gevolgen van veranderingen in landgebruik voor broeikasgasemissies afkomstig van biobrandstoffen en vloeibare biomassa: een interne beoordeling voor DG Energie (literatuurstudie)

- Indirecte veranderingen in landgebruik door een toegenomen vraag naar biobrandstoffen: een vergelijking van modellen en resultaten voor de marginale productie van biobrandstoffen uit verschillende grondstoffen door het Instituut voor Milieu en Duurzaamheid van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) van de Europese Commissie.

Verder is er nog rekening gehouden met een reeks andere relevant geachte externe verslagen en artikelen, waarvan de meeste hun oorsprong hebben in het debat over indirecte veranderingen in landgebruik in de VS. Hiertoe behoort ook het recentste verslag[13] van het GCO (Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek). Het werk was breed georiënteerd en omvatte verschillende aspecten, waaronder het ontwikkelen van economische modellen voor de effecten van de Europese vraag naar biobrandstoffen op de wereldwijde grondstoffenmarkten en hun waarschijnlijke reactie; een vergelijking van de voornaamste economische modellen die op wereldniveau worden gebruikt om indirecte veranderingen in landgebruik beter te begrijpen, met inbegrip van het vergemakkelijken van de dialoog tussen de verschillende modelontwerpteams; een nieuwe aanpak om de waarschijnlijke locatie te bepalen van land dat als gevolg van een toegenomen vraag zou worden herbestemd voor landbouwgebruik; en een literatuurstudie.

Twee van deze verslagen waren gebaseerd op verschillende modellen. In het eerste verslag, uitgevoerd door het Instituut voor technologische prognose, werd het AGLINK-COSIMO-model gebruikt. In dit model werd verondersteld dat aan de doelstelling van 10% hernieuwbare energie in het vervoer zou worden voldaan door middel van 7% conventionele biobrandstoffen en 1,5% geavanceerde biobrandstoffen (die dubbel zouden worden geteld). Hoewel in dit model rekening is gehouden met de effecten van de extra vraag naar conventionele biobrandstoffen die nodig is om aan de doelstelling te voldoen, is geen rekening gehouden met de eventuele effecten van de extra vraag naar geavanceerde biobrandstoffen of vloeibare biomassa. De aandelen van bio-ethanol en biodiesel waren gelijk aan de aandelen van benzine en diesel, d.w.z. ongeveer 35% en 65%, zodat het aandeel van biobrandstoffen in benzine en diesel in beide gevallen ongeveer 8,5% bedroeg. De eindconclusie van het model luidde dat de uit het beleid resulterende extra vraag in vergelijking met een theoretisch nulscenario tot 2020[14], overeenkwam met 21 miljoen ton olie-equivalent. Dit zou wereldwijd tot een toename van het totaal vereiste areaal voor gewasteelt leiden van 5,2 miljoen hectare, waarvan een kwart in de EU. De broeikasgaseffecten van deze omschakeling in het landgebruik worden in dit model niet becijferd.

Het tweede onderzoek werd door middel van het MIRAGE-model uitgevoerd door het Internationaal onderzoeksinstituut voor voedselbeleid (IFPRI). Dit model was gebaseerd op de veronderstelling dat aan de doelstelling van 10% hernieuwbare energie in het vervoer zou worden voldaan door middel van 5,6% conventionele biobrandstoffen. In het resterende gedeelte zou overeenkomstig het huidige handelsbeleid en uitgaand van een volledige liberalisering van de handel op andere manieren worden voorzien, waaronder een bijdrage van 1,5% van geavanceerde biobrandstoffen. De extra vraag naar geavanceerde biobrandstoffen en vloeibare biomassa is niet in het model opgenomen. De conclusie van het model luidde dat de uit het beleid resulterende extra vraag, in vergelijking met een theoretisch nulscenario tot 2020[15], overeenkwam met 8 miljoen ton olie-equivalent. Dit zou in het 'business-as-usual'-scenario en het vrijhandelscenario tot een wereldwijde toename van het totaal benodigde areaal voor gewasteelt leiden van respectievelijk 0,8 en 1 miljoen hectare. Omgezet in broeikasgasemissies is dit vergelijkbaar met 18 gram CO2-equivalent per MJ energie (hierna geschreven als g/MJ)[16]. De aandelen van bio-ethanol en biodiesel werden op respectievelijk 45% en 55% gesteld. In het scenario waarin 8,6% conventionele biobrandstoffen werd gebruikt, nam de totale vraag naar land wereldwijd toe tot 2,8 miljoen hectare. Dit zou tot een gemiddelde emissie van 30g/MJ leiden.

In het IFPRI-MIRAGE-model bleek de verdeling tussen bio-ethanol en biodiesel van grote invloed op het geraamde effect van (indirecte) veranderingen in landgebruik. In een andere doorrekening van het IFPRI-MIRAGE-model, waarbij het 5,6%-scenario en een 25%/75%-verdeling tussen bio-ethanol en biodiesel werd gebruikt, werd een gemiddelde emissie als gevolg van (indirecte) veranderingen in landgebruik geraamd van ongeveer 45 g/MJ[17]. Deze resultaten worden weergegeven in de onderstaande tabel.

Verdeling tussen bio-ethanol en biodiesel (%) | 45/55 | 35/65 | 25/75 |

Gemiddelde emissie door veranderingen in landgebruik (g/MJ) | 18 | 31 | 45 |

Tabel 1: Resultaten van de gevoeligheidsanalyse van verschillende verdelingen tussen bio-ethanol en biodiesel inzake de gemiddelde emissies door (indirecte) veranderingen in landgebruik

De gewasspecifieke broeikasgasemissies die uit elke extra MJ biobrandstof resulteren, zijn ook berekend en opgenomen in figuur 2[18].

[pic]

Figuur 2: Emissies door (indirecte) veranderingen in landgebruik voor verschillende grondstoffen en handelsscenario's (IFPRI 2010)

Hieruit valt op te maken dat de modelresultaten aanzienlijk verschillen, afhankelijk van de grondstoffen en veronderstellingen betreffende de handel[19].

Omdat het AGLINK-COSIMO-model geen module voor de omschakeling van land bevat, is overeengekomen dat een methode wordt ontwikkeld voor de allocatie van omgeschakeld land en de berekening van de daaruit resulterende broeikasgasemissies. Deze methode voor ruimtelijke allocatie (SAM) is op basis van een aantal GIS-databanken ontwikkeld door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek. In het model wordt het besluit wáár nieuw land wordt omgeschakeld, gebaseerd op de geschiktheid van het land en de afstand tot bestaande landbouwgebieden. Tot nu toe is het model alleen gebruikt voor de vraag naar land zoals berekend uit het AGLINK-COSIMO-model en het IFPRI-MIRAGE-model. Voor deze gegevensverzamelingen berekent de SAM-methode dat de emissie van broeikasgassen zou oplopen tot respectievelijk 1092 miljoen ton CO2-eq en 201 miljoen ton CO2-eq. Dit komt overeen met een gemiddelde emissie door (indirecte) veranderingen in landgebruik van 64 g/MJ voor het AGLINK-COSIMO-scenario en 34-41 g/MJ voor het centrale IFPRI-MIRAGE-scenario. De SAM-methode kan worden gebruikt met landoppervlakte-inputs uit om het even welk model, wat ertoe bijdraagt om één van de oorzaken van de verschillen in broeikasgasemissies tussen verschillende modellen op te heffen[20].

Voor bepaalde grondstoffen geven de verschillende modellen uiteenlopende resultaten voor hetzelfde gewas. De literatuur bevat voornamelijk cijfers voor grondstoffen voor biobrandstoffen die voor de VS relevant zijn, d.w.z. voornamelijk maïs en tot op zekere hoogte soja. In de onderstaande tabel worden de belangrijkste resultaten voor deze twee grondstoffen samengevat:

Verandering in landgebruik in g/MJ[21] | Maïsethanol | Sojabiodiesel |

Searchinger et al. (2008) | 156 | 165-270 |

CARB (2009) | 45 | 63 |

EPA (2010) | 47 | 54 |

Hertel et al. (2010) | 40 | - |

Tyner et al. (2010) | 21 | - |

IFPRI MIRAGE (2010) | 54 | 75 |

Tabel 2: Samenvatting van grondstofspecifieke emissiewaarden door veranderingen in landgebruik (literatuurstudie)

De bovenstaande resultaten komen voort uit verschillende modellen die op uiteenlopende veronderstellingen gebaseerd zijn. Zoals uit de tabel valt op te maken, variëren de resultaten aanzienlijk. Dit geeft aan dat er onvolkomenheden en onzekerheden zijn bij de modellering van (indirecte) veranderingen in landgebruik. De waarden voor bio-ethanol uit maïs variëren van 21 tot 156 g/MJ.

De geografische oorsprong van de grondstof kan ook een belangrijke variabele zijn bij het ramen van het effect van een (indirecte) verandering in landgebruik voor een bepaalde biobrandstof. Geen van de modellen heeft deze variabele tot nu toe echter onderzocht, wat misschien zelfs onmogelijk is met de huidige modellen.

Voor de door het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek uitgevoerde vergelijking van modellen werd contact gelegd met de belangrijkste modelonwerpteams die (indirecte) veranderingen in landgebruik hebben gemodelleerd. Er werden twee deskundigenbijeenkomsten gehouden om overeen te komen hoe de vergelijking moest worden uitgevoerd, om de resultaten te bespreken en om de mogelijkheden tot verdere verbetering van de onderliggende gegevens te onderzoeken. De door de modellen geraamde (indirecte) verandering in landgebruik varieerde van 223 tot 743 kha per miljoen ton olie-equivalent (toe) voor in de EU gebruikt ethanol en van 242 tot 1928 kha per miljoen toe voor in de EU gebruikte biodiesel. Ter vergelijking: de AGLINK-COSIMO-scenario's (doorgerekend door de OESO voor de modelvergelijking) voor Braziliaans suikerriet en ethanol uit de VS leveren respectievelijk 134 en 574 kha per miljoen toe op; de IFPRI-MIRAGE-scenario's resulteerden in ramingen van ongeveer 100 kha per miljoen toe. Bij de analyse werden de redenen voor de verschillen in de benodigde landoppervlakte onderzocht. De belangrijkste factoren die invloed hadden op de resultaten, bleken te zijn: het deel van de oogst dat door nevenproducten gespaard wordt, verminderingen van de levensmiddelen- en diervoederconsumptie[22], toenames van de opbrengst en de effecten van de verdringing van bepaalde gewassen door andere. Verder bleek uit het vergelijkende onderzoek dat in de huidige modellen een aantal factoren niet wordt meegewogen. Als met deze factoren rekening zou worden gehouden, dan zou het geraamde effect van de verandering in landgebruik hoger uitvallen. Tot deze factoren behoren de emissies van de omschakeling van veengrond[23]. Bovendien laten de modellen naast de in dit verslag besproken emissies door (indirecte) veranderingen in landgebruik nog ten minste twee bronnen van verhoogde emissies buiten beschouwing: de emissies die veroorzaakt worden door de intensivering van de exploitatie ten gevolge van prijsstijgingen voor het gewas en de extra emissies afkomstig van gewassen die worden geteeld op marginaal land in plaats van bestaand bouwland.

In de literatuurstudie werden onder andere verschillende tekortkomingen en onzekerheden met betrekking tot de modellen besproken. De meeste hiervan zijn op economische beginselen gebaseerd, waarbij besluitvorming over bijvoorbeeld veranderingen in landgebruik tot een probleem van laagstekostenoptimalisatie wordt gereduceerd. Het is echter bekend dat er in de realiteit verschillende niet-economische factoren zijn die invloed hebben op wat voor soort verandering in landgebruik er plaatsvindt en waar. Sommige van deze factoren houden verband met politieke keuzes (landgebruik en landbouwbeleid, landrechten etc.), andere met institutionele kenmerken (de nabijheid van infrastructuur en markten, de wetgeving inzake landgebruik). Er zullen daarom altijd conceptuele beperkingen blijven bestaan. Terwijl de prijzen invloed hebben op besluiten over welk gewas wordt aangeplant, zijn andere factoren dan de prijs bepalend voor de vraag welk land wordt vrijgemaakt voor de teelt ervan[24].

Ondanks deze conceptuele beperkingen kan worden gesteld dat de beste beschikbare methode om (indirecte) veranderingen in landgebruik te schatten nog steeds via economische modellen is waarbij besluiten worden genomen op basis van relatieve prijzen[25]. Binnen dit kader van economische modellen zullen er echter altijd een aantal onopgeloste kwesties blijven bestaan die de resultaten aanzienlijk beïnvloeden. De modelresultaten zijn afhankelijk van veronderstellingen, die vooral betrekking hebben op de behandeling van nevenproducten[26], de bestaande opbrengst[27], de marginale opbrengst[28], de voedingsmiddelen- en diervoederconsumptie[29], de classificatie van land[30], elasticiteit[31], de waarden van koolstofvoorraden[32], het type omgeschakeld land[33], de beweidingsmodellen[34] en de aandrijvers van ontbossing[35] Onze kennis op dit gebied is de laatste jaren toegenomen, maar er blijven een aantal onvolkomenheden en onzekerheden bestaan.

Verder blijkt uit de literatuurstudie dat de huidige modellen niet in staat zijn een aantal factoren mee te nemen, bijvoorbeeld de ontginning van bos op veengrond, die tot aanzienlijke koolstofemissies kan leiden. De meeste van deze factoren zouden echter bij opname in het model het geraamde effect van veranderingen in landgebruik verminderen. Tot deze factoren behoren de allocatie van álle emissies aan uitbreiding van het bebouwde areaal, terwijl ontbossing ook kan worden gestimuleerd door houtexploitatie; de mate van opbrengstverbeteringen in antwoord op de toegenomen vraag naar biobrandstoffen[36]; structurele veranderingen[37]; en het eiwitgehalte van verschillende voederproducten en nevenproducten, dat zelden volledig in rekening wordt gebracht[38]. Verder is er geen rekening gehouden met de effecten van de bindende duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen uit hoofde van de richtlijnen (die in de modellen worden behandeld alsof ze geen effect hebben). Tot slot wordt in de literatuurstudie opgemerkt dat, om de broeikasgaseffecten van het beleid te kunnen vergelijken, de som van de directe emissies van biobrandstoffen en de onbekende emissies door indirecte veranderingen in landgebruik moet worden vergeleken met de emissies van de fossiele brandstoffen waarvan de winning door het gebruik van biobrandstoffen wordt vermeden.

ONTWIKKELINGEN IN DE INTERNATIONALE REGELGEVING MET BETREKKING TOT DE AANPAK VAN (INDIRECTE) VERANDERINGEN IN LANDGEBRUIK

In de Verenigde Staten wordt het gebruik van biobrandstoffen op federaal niveau bevorderd, met verschillende doelstellingen voor verschillende soorten biobrandstoffen. Er is een minimale reductie van broeikasgasemissies van 20% van toepassing en deze reductie is hoger (50%, 60%) voor biobrandstoffen van de tweede generatie. Voor verschillende soorten biobrandstoffen zijn reducties van broeikasgasemissies vastgesteld op grond van een doorgerekende levenscyclusbeoordeling om te bepalen of zij aan de betreffende drempel voldoen (een type biobrandstof voldoet hieraan of niet; marktdeelnemers kunnen niet als alternatief bewijs aandragen voor daadwerkelijke emissies). Deze analyse omvat de emissies door (indirecte) veranderingen in landgebruik, vastgesteld door middel van modellen, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen nationale en internationale veranderingen in landgebruik. Tot en met 2022 is grandfathering van toepassing voor bestaande installaties.

Op staatsniveau heeft Californië een norm voor koolstofarme brandstoffen[39] ten uitvoer gelegd. Wil deze wetgeving naar behoren functioneren, dan moeten voor alle brandstoffen binnen het toepassingsgebied ervan de broeikasgasemissies gedurende de hele levenscyclus bekend zijn. Er zijn broeikasgasemissiefactoren ontwikkeld voor de verschillende emissieroutes, waaronder emissies door (indirecte) veranderingen in landgebruik.

Een aantal landen hebben beleid voor landgebruik ingesteld om de verdere ingebruikneming van land met hoge koolstofvoorraden te voorkomen. Een voorbeeld hiervan is Brazilië, de producent van biobrandstoffen met de meeste historische ervaring. Brazilië heeft een agro-ecologische zone-indeling voor suikerriet ingevoerd om de areaaluitbreiding van energiegewassen te beheersen en tegelijkertijd de voorwaarden voor de bescherming van kwetsbare gebieden te verbeteren. Momenteel wordt deze indeling op basis van milieucriteria aangevuld met een zone-indeling voor economische activiteiten in het Amazonegebied. Argentinië, de grootste exporteur van biobrandstoffen naar de EU, heeft bij wet een tijdelijk verbod op de kap van natuurlijke bosgebieden ingevoerd totdat elke provincie een inventaris en een landbeheerplan heeft opgesteld. Daarnaast hebben de provincies de verplichting om een milieueffectbeoordeling uit te voeren voordat zij de kap van bosgebieden toestaan. De provincies van Argentinië zijn begonnen met de tenuitvoerlegging van landindelingsbeleid, waarbij wordt vastgesteld in welke gebieden een uitbreiding van het landbouwareaal uit milieuoverwegingen verboden is en in welke gebieden dit is toegestaan. Noorwegen en Indonesië hebben een gedetailleerde intentieverklaring ondertekend voor samenwerking om de broeikasgasemissies door ontbossing en bosdegradatie te verminderen. In deze intentieverklaring verklaart Noorwegen financiering te zullen verlenen om de capaciteit van Indonesië op dit gebied te vergroten, met inbegrip van een opschorting van alle nieuwe concessies voor de omschakeling van veengrond en natuurlijke bosgebieden.

Verder ontwikkelt het mondiaal partnerschap voor bio-energie[40], waarvan de Commissie, zeven EU-lidstaten, Argentinië, Brazilië, de VS en andere biobrandstofproducerende landen deel uitmaken, momenteel een aantal essentiële, praktische, op wetenschappelijke gegevens gebaseerde vrijwillige criteria en indicatoren met betrekking tot de duurzaamheid van bio-energie. De criteria en indicatoren zijn als richtsnoer bedoeld voor de analyses van bio-energie die op nationaal niveau zullen worden uitgevoerd, met als doel een beter gefundeerde beleidsvorming en het vergemakkelijken van de duurzame ontwikkeling van bio-energie in overeenstemming met de multilaterale handelsverplichtingen. Het partnerschap heeft op dit vlak vooruitgang geboekt, hoewel indirecte veranderingen in landgebruik tot de kwesties behoren die nader moeten worden besproken.

SAMENVATTING VAN DE REACTIES OP DE RAADPLEGING

Als eerste stap om de indirecte veranderingen in landgebruik aan te pakken, heeft de Commissie in juli 2009 een verkennende raadpleging uitgevoerd over acht mogelijke beleidsbenaderingen in verband met de indirecte veranderingen in landgebruik.

In totaal zijn er 71 reacties ontvangen.[41] De meeste bedrijven, verenigingen van landbouwondernemers en landen overzee waren gekant tegen actie of pleitten voor een aanpak van indirecte veranderingen in landgebruik door middel van bredere beleidsmaatregelen, hetzij door middel van internationale maatregelen ter bescherming van land met hoge koolstofvoorraden, hetzij door uitbreiding van de bestaande duurzaamheidscriteria tot alle agrarische basisproducten. De meeste NGO's en een industriële belanghebbende uit de niet-biobrandstoffensector ondersteunden de opname van de emissies door indirecte veranderingen in landgebruik in de bestaande berekening van broeikasgasemissies voor biobrandstoffen. De lidstaten waren verdeeld over deze kwestie.

Na de publicatie van de betreffende analyse in juli 2010 heeft de Commissie een tweede openbare raadpleging gestart. Bij deze raadpleging werd gevraagd of de analyse een goede basis vormde voor het bepalen van het belang van indirecte veranderingen in landgebruik, of actie vereist is en zo ja, welke maatregelen geschikt zouden zijn. Ook was in deze raadpleging een shortlist met een aantal mogelijke beleidsbenaderingen opgenomen.

In totaal werden er 145 reacties ontvangen.[42] De meerderheid van de respondenten viel in twee groepen uiteen. De meeste respondenten uit de industrie, verenigingen van landbouwondernemers en landen overzee waren van mening dat de analyse geen goede basis vormt voor het bepalen van de effecten van indirecte veranderingen in landgebruik. Ze waren van mening dat er geen verdere maatregelen met betrekking tot het biobrandstoffenbeleid moeten worden getroffen, hoewel velen van hen het bereiken van internationale overeenkomsten voor de bescherming van land met hoge koolstofvoorraden wel ondersteunden. Anderzijds waren de meeste NGO's en enkele industriële belanghebbenden uit niet-biobrandstofsectoren van mening dat verdere maatregelen wel nodig zijn. Zij waren voor de opname van de emissies door indirecte veranderingen in landgebruik in de bestaande berekening van broeikasgasemissies. Een aantal andere respondenten erkenden dat actie wellicht nodig is, waarbij ze de voorkeur gaven aan verschillende andere maatregelen. De lidstaten waren verdeeld over deze kwestie.

Na deze openbare raadpleging heeft het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek in november namens de Commissie een raadpleging van deskundigen georganiseerd, waaronder wereldwijd erkende academici en deskundigen op dit gebied. Deze raadpleging was erop gericht de belangrijkste onzekerheden in verband met de ramingen van indirecte veranderingen in landgebruik te bespreken[43].

VOORLOPIGE CONCLUSIES EN VOLGENDE STAPPEN

Hernieuwbare energie (waaronder biobrandstoffen) vormt een essentieel onderdeel van de energie- en klimaatstrategie van de EU. In deze context moet het stabiele en voorspelbare investeringsklimaat dat is gecreëerd door de richtlijn hernieuwbare energie (waarin al strenge duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen en vloeibare biomassa zijn opgenomen, onder andere voor hun prestatie op het gebied van broeikasgasemissies), in stand worden gehouden. Ook moet de hand worden gehouden aan de ambitieuze reductiedoelstellingen van de richtlijn brandstofkwaliteit voor de broeikasgasintensiteit van brandstoffen die in de vervoerssector worden gebruikt.

Wat de indirecte veranderingen in landgebruik betreft, meent de Commissie op basis van de recent uitgevoerde analyse een aantal conclusies te kunnen trekken. De Commissie erkent dat een aantal onvolkomenheden en onzekerheden met betrekking tot de modellen die vereist zijn om de effecten te ramen, nog moeten worden aangepakt. Dit kan grote invloed hebben op de resultaten van de tot dusver uitgevoerde analyses. De Commissie zal dan ook haar werkzaamheden op dit gebied voortzetten om te waarborgen dat de besluitvorming op de beste beschikbare wetenschappelijke inzichten gebaseerd is en om aan haar toekomstige verslagleggingsverplichtingen ter zake te voldoen.

De Commissie erkent niettemin dat indirecte veranderingen in landgebruik een effect kunnen hebben op de reductie van broeikasgasemissies door biobrandstoffen. Als niet wordt ingegrepen, kan dit de bijdrage van biobrandstoffen aan de beleidsdoelstellingen onder bepaalde omstandigheden verminderen. De Commissie is dan ook van mening dat indien maatregelen nodig zijn, een benadering van de indirecte veranderingen in landgebruik op basis van het voorzorgsbeginsel nodig is.

De Commissie is op dit moment bezig met de afronding van haar effectbeoordeling, die op de beoordeling van de volgende beleidsopties is gericht:

1. voorlopig geen maatregelen treffen maar de monitoring voortzetten;

2. de minimumdrempel voor de reductie van broeikasgasemissies voor biobrandstoffen verhogen;

3. extra duurzaamheidscriteria invoeren voor bepaalde categorieën biobrandstoffen;

4. een hoeveelheid broeikasgasemissies toeschrijven aan biobrandstoffen, rekening houdend met het geschatte effect van indirecte veranderingen in landgebruik.

De Commissie zal de effectbeoordeling, in voorkomend geval samen met een wetgevingsvoorstel voor de wijziging van de richtlijn hernieuwbare energie en de richtlijn brandstofkwaliteit, uiterlijk in juli 2011 indienen.

[1] In de onlangs ingediende nationale actieplannen voor hernieuwbare energie is geraamd dat biobrandstoffen in 2020 ongeveer 9% van het totale energieverbruik in de vervoersector zullen uitmaken.

[2] De duurzaamheidscriteria zijn ook van toepassing op de 'vloeibare biomassa' die wordt gebruikt voor elektriciteit, verwarmen en koelen.

[3] In juni 2010 nam de Commissie twee mededelingen aan die erop gericht zijn de uitvoering van de duurzaamheidscriteria van de richtlijnen te vergemakkelijken door onder andere de erkenning van vrijwillige regelingen.

[4] De voorschriften in de richtlijn hernieuwbare energie gelden ook voor vloeibare biomassa. Verwijzingen naar biobrandstoffen in dit verslag gelden daarom in voorkomend geval ook voor vloeibare biomassa.

[5] Artikel 7 quinquies, lid 6, van Richtlijn 2009/30/EG en artikel 19, lid 6, van Richtlijn 2009/28/EG.

[6] Er zijn ook beperkingen in verband met bepaalde verboden gebieden: zie Richtlijn 2009/28/EG, artikel 17, en Richtlijn 2009/30/EG, artikel 7 ter.

[7] Statistieken van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de VN (FAO). Er is een belangrijk verschil tussen "geoogst areaal" en "bebouwd areaal". Dubbele teelt op een veld betekent een verdubbeling van het geoogste areaal, terwijl het bebouwde areaal hetzelfde blijft.

[8] Als het echter om het minst vruchtbare land gaat dat recentelijk verlaten is, dan zal de toekomstige productie naar verwachting een lagere oogst dan gemiddeld hebben. Dit zal tot een toegenomen vraag naar land of tot meer gebruik van meststoffen leiden. Bovendien kan, indien het land in kwestie een herbebossingsproces aan het doorlopen was, de herbestemming ervan tot landbouwproductiegebied resulteren in koolstofemissies.

[9] In de modellen wordt geen onderscheid gemaakt tussen indirecte en directe veranderingen in landgebruik.

[10] http://ec.europa.eu/energy/renewables/studies/land_use_change_en.htm.

[11] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm.

[12] http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm.

[13] " Biofuels a new methodology to estimate GHG emissions from global land-use change " (Biobrandstoffen: een nieuwe methode om broeikasgasemissies door wereldwijde veranderingen in landgebruik te ramen), http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/download/EU_report_24483_Final.pdf

[14] Het theoretisch nulscenario veronderstelt een zeer lage penetratiegraad van biobrandstoffen, als gevolg van het wegnemen van de belangrijkste beleidstimulansen.

[15] Het theoretisch nulscenario veronderstelt dat de penetratiegraad van biobrandstoffen van 2008 behouden blijft.

[16] De emissies als gevolg van veranderingen in landgebruik worden over 20 jaar verspreid.

[17] Zie dia 34 van de presentatie van David Laborde voor IFPRI op de 2e overlegbijeenkomst (26 oktober 2010), beschikbaar op http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/doc/public_consultation_iluc/global_trade_environmental_impact_study_eu_biofuels_mandate.pdf.

[18] De marginale waarden worden berekend door 0,1% van het totale EU-verbruik van biobrandstoffen op te tellen bij het verbruik per afzonderlijk gewas in 2020. De marginale toename geeft onverwachte resultaten door de hoge afhankelijkheid van specifieke marginale effecten in de agro-economische zone van de laatste marginale eenheid biobrandstof. Dit effect zorgt er bij suikerbietethanol voor dat het geraamde effect op veranderingen in landgebruik door de overgang van een 'business as usual'-scenario naar een vrijhandelscenario zonder invoertarieven op bio-ethanol toeneemt van 16 g/MJ naar 65 g/MJ. De reden hiervoor is dat wanneer suikerbiet wordt gebruikt voor de productie van bio-ethanol, er extra invoer van suiker (niet suikerbiet) plaatsvindt uit gebieden (in Afrika en Zuidoost-Azië) met erg grote koolstofvoorraden.

[19] Het IFPRI-MIRAGE wordt nog met diverse extra modelscenario's doorgerekend om ervoor te zorgen dat de laatste ramingen van de vraag tot 2020 van de lidstaten worden bestreken. Verder wordt er nog een gevoeligheidsanalyse uitgevoerd om de waarschijnlijkheidsverdeling met betrekking tot de gewasspecifieke emissiewaarden van indirecte veranderingen in landgebruik beter te karakteriseren.

[20] Het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek zal de toepassing van zijn SAM-methode van het centrale IFPRI MIRAGE-scenario (5,6%) uitbreiden naar scenario's met een hogere vraag. De mogelijkheid om deze methode te gebruiken voor de berekening van gewasspecifieke broeikasgasemissiewaarden wordt ook onderzocht.

[21] De resultaten zijn omgerekend naar een periode van 20 jaar.

[22] In de vergeleken economische modellen wordt gesteld dat een deel van de grondstoffen voor biobrandstoffen afkomstig is van de verminderde voedingsmiddelen- en diervoederconsumptie en dit kan de emissies door (indirecte) veranderingen in landgebruik aanzienlijk verminderen.

[23] In de modellen wordt niet voldoende rekening gehouden met de emissies van de oxidatie van veengrond ten gevolge van het drainageproces dat vereist is voor de winning van palmolie. Hierdoor kunnen de werkelijke emissies met een factor 10 onderschat worden.

[24] Zelfs met grote extra investeringen in gegevens en analyses lijken er beperkingen te zijn wat betreft haalbaarheid van verbeteringen met betrekking tot de kwantitatieve ramingen van de rol van een willekeurige factor die invloed heeft op veranderingen in landgebruik.

[25] Recent is een alternatieve benadering opgedoken, waarbij eerder een "oorzakelijk-beschrijvende" methode wordt gebruikt. De belangrijkste gegevens voor deze methode zijn afkomstig van betrokkenen en deskundigen, samen met historische en statistische gegevens (E4tech 2010).

[26] De meeste grondstoffen voor biobrandstoffen produceren daarnaast aanzienlijke hoeveelheden nevenproducten. De meeste modellen houden daar nu in verschillende verhoudingen rekening mee, wat de resultaten van de modellen enorm beïnvloedt. Nevenproducten vervangen over het algemeen diervoeder, waardoor land vrijkomt dat anders nodig zou zijn voor de productie ervan.

[27] Over het algemeen wordt verondersteld dat toenames van de opbrengst de historische trends volgen, terwijl dergelijke voorspellingen onzeker zijn.

[28] Er zijn weinig empirische gegevens over ontwikkelingen van de marginale opbrengst.

[29] In economische modellen wordt verondersteld dat de vraag een functie is van de prijs, met verschillende veronderstellingen over hoe de extra vraag naar biobrandstoffen de markten voor voedings- en voederproducten zal beïnvloeden.

[30] De beschikbaarheid en de classificatie van land vormen essentiële gegevens voor modellen van veranderingen in landgebruik. De cijfers en terminologie komen echter in de verschillende gegevensverzamelingen niet overeen.

[31] De elasticiteit wordt vaak geraamd op basis van gegevens van ontwikkelde landen, terwijl de modellen suggereren dat indirecte veranderingen in landgebruik over het algemeen plaatsvinden in ontwikkelingslanden.

[32] De waarden van de koolstofvoorraden die aan verschillende vegetaties en bodems worden toegekend, verschillen aanzienlijk tussen onderzoeken en spelen een essentiële rol bij het vaststellen van het effect van indirecte veranderingen in landgebruik.

[33] Het soort land dat wordt omgeschakeld naar bouwland heeft een grote invloed, omdat de koolstofvoorraden afhankelijk van het soort land aanzienlijk verschillen. Vanwege een te geringe ruimtelijke resolutie dreigen regionale verschillen verloren te gaan in de geografische aggregaties.

[34] Weiland voor dieren bedekt grote delen van de aarde en biedt mogelijkheden tot uitbreiding van het areaal voor gewasteelt. De wijze waarop weiland in het model wordt opgenomen en de relatie met de markten voor diervoeders en het bouwland verschillen echter tussen de modellen. De veronderstellingen hebben een grote invloed op de algemene resultaten, aangezien weiland een groot deel van het aardoppervlak beslaat en relatief lage koolstofvoorraden heeft.

[35] De factoren die de ontbossing veroorzaken zijn complex. Lokale overheden, landgebruikrechten en politieke economie spelen allemaal een rol. Het is niet mogelijk deze reële effecten goed te verwerken in de modellen, waarin besluitvorming wordt gereduceerd tot een zuiver rationeel-economische kwestie.

[36] Toegenomen opbrengst is een functie van een complexe verzameling variabelen, waaronder verhoogde investeringen en geïntensiveerd onderzoek, die beide een reactie zijn op het biobrandstoffenbeleid. Het is echter moeilijk om dit effect in de modellen op te nemen.

[37] Structurele veranderingen zijn over het algemeen lastig met modellen te voorspellen, omdat elasticiteit op historische gegevens gebaseerd is. Een aanzienlijke verhoging van het landgebruik in bijvoorbeeld het GOS is daarom volgens de modellen onwaarschijnlijk, terwijl een structurele verandering zowel in het basis- als het beleidscenario zou kunnen plaatsvinden.

[38] Hierdoor wordt het land dat door nevenproducten wordt gespaard dus onderschat. In de EU is sojameel bijvoorbeeld een belangrijke bron van eiwitten, waarvan ongeveer 97% wordt geïmporteerd. Er zijn dus aanzienlijke mogelijkheden tot vervanging.

[39] http://www.arb.ca.gov/fuels/lcfs/lcfs.htm.

[40] http://www.globalbioenergy.org/.

[41] Alle reacties zijn beschikbaar op: http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2009_07_31_iluc_pre_consultation_en.htm.

[42] Alle reacties zijn beschikbaar op: http://ec.europa.eu/energy/renewables/consultations/2010_10_31_iluc_and_biofuels_en.htm.

[43] Alle bijdragen zijn beschikbaar via http://re.jrc.ec.europa.eu/bf-tp/