tot vaststelling van een aanbeveling ter verlenging van het tijdelijke toezicht aan de binnengrenzen in uitzonderlijke omstandigheden waarbij de algemene werking van het Schengengebied in gevaar komt

TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

In 2015 heeft een aantal EU-lidstaten tijdelijk opnieuw grenstoezicht ingevoerd naar aanleiding van de uitzonderlijke instroom van migranten en het grote aantal secundaire bewegingen in de Europese Unie. Deze situatie vormde een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in meerdere Schengenlanden.

De dreigingen waren terug te voeren op gebreken in de doeltreffendheid van het grenstoezicht aan bepaalde delen van de buitengrens van de Unie die dermate ernstig waren dat het algehele functioneren van het hele Schengengebied erdoor in gevaar werd gebracht. Overeenkomstig artikel 29 van de Schengengrenscode kwam op voorstel van de Commissie een gecoördineerde aanpak op EU-niveau tot stand, door middel van een aanbeveling van de Raad aan de vijf meest getroffen Schengenlanden (Denemarken, Duitsland, Oostenrijk, Zweden en Noorwegen) om aan een beperkt aantal delen van hun binnengrenzen op evenredige basis tijdelijk grenstoezicht te handhaven.

In het stappenplan „Terug naar Schengen”, dat de voorwaarden moest creëren om zo spoedig mogelijk alle binnengrenstoezicht op te heffen en de normale werking van het Schengengebied te herstellen, wordt onder meer voorgesteld artikel 29 van de Schengengrenscode toe te passen en op EU-niveau een gecoördineerde aanpak voor tijdelijk grenstoezicht vast te stellen.

De Raad beval aanvankelijk aan om het evenredige tijdelijke grenstoezicht aan de binnengrenzen gedurende zes maanden te handhaven. De Raad heeft overeenkomstig artikel 29 zijn aanbeveling aan dezelfde vijf Schengenlanden tweemaal verlengd, voor telkens drie maanden. Tegelijkertijd heeft de Raad opgemerkt dat de algemene situatie, dankzij de getroffen maatregelen, was verbeterd. Het opnieuw ingevoerde grenstoezicht werd aan strengere voorwaarden onderworpen en de betrokken Schengenlanden werden ertoe verplicht maandelijks uitvoerig verslag uit te brengen.

De periode kan krachtens de artikelen 25 en 29 van de Schengengrenscode en overeenkomstig de in artikel 29 vastgestelde voorwaarden en procedure nogmaals worden verlengd indien de uitzonderlijke omstandigheden aanhouden.

De aanbevelingen van de Raad beletten de lidstaten, met inbegrip van de vijf betrokken Schengenlanden, niet om, binnen het algemene regelgevingskader voor tijdelijke herinvoering van binnengrenstoezicht, gebruik te maken van andere daarin geboden mogelijkheden wanneer zich een andere ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid voordoet die geen verband houdt met tekortkomingen in het beheer van de buitengrens. Zo heeft Frankrijk, hoewel het niet onder de aanbevelingen viel, tijdens de betrokken periode opnieuw grenstoezicht aan zijn binnengrenzen ingevoerd en vervolgens gehandhaafd om redenen die verband hielden met aanhoudende terroristische dreigingen. Zweden gaf na de terroristische aanslag in Stockholm kennis van de herinvoering van tijdelijk grenstoezicht aan alle binnengrenzen gedurende de periode van 7 tot en met 15 april 2017.

De Commissie beseft ten volle dat migratiestromen bij om het even welk deel van de EU-grens een ernstige bedreiging kunnen vormen voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in een of meer lidstaten. Daarom worden bij verschillende delen van de zee- en landgrens maatregelen getroffen voor gecoördineerd optreden via het partnerschapskader, onder meer in de vorm van extra inspanningen op de route door het centrale Middellandse Zeegebied en aanvullende maatregelen aan de betrokken delen van de buitengrens. De Commissie geeft er zich ook rekenschap van dat zich de afgelopen jaren nieuwe veiligheidsdreigingen hebben voorgedaan, zoals duidelijk is geworden bij de zeer recente terroristische aanslagen in Berlijn, Stockholm en Parijs. Daarom beraadt de Commissie zich over de vraag of het bestaande rechtskader, dat tot dusverre volstond, nog wel geschikt is om de veranderende uitdagingen op het gebied van veiligheid het hoofd te bieden.

De Commissie zal zich blijven inzetten voor een optimaal gebruik van de bestaande instrumenten en voor de ontwikkeling van nieuwe initiatieven om de situatie verder te stabiliseren, rekening houdend met het feit dat de resultaten van het tot dusverre uitgevoerde binnengrenstoezicht moeten worden afgewogen tegen de nadelen die zo’n langdurig binnengrenstoezicht met zich meebrengt, met name de economische kosten en de belemmeringen voor het vrije verkeer van de burgers.

Huidige situatie

Uit de maandverslagen van de vijf betrokken Schengenlanden en uit de verdere informatie waarover de Commissie beschikt, maakt zij op dat het grenstoezicht is uitgevoerd in overeenstemming met de in de aanbeveling vastgestelde voorwaarden. Net als in de voorgaande perioden werd het toezicht alleen uitgevoerd wanneer dat nodig was, bleef het evenredig, gericht en beperkt in intensiteit en werd het grensverkeer van de burgers aan de betrokken binnengrenzen zo min mogelijk gehinderd. De Commissie merkt op dat de vijf Schengenlanden in hun verslagen hebben aangegeven dat de noodzaak bestaat het binnengrenstoezicht voort te zetten. De Commissie merkt echter tevens op dat Slovenië zijn bezorgdheid heeft geuit wat de noodzaak van het grenstoezicht aan de Oostenrijks-Sloveense grens betreft; Slovenië is van mening dat de omstandigheden sinds de invoering van het tijdelijke binnengrenstoezicht aanmerkelijk zijn gewijzigd.

De verslagen die de Schengenlanden overeenkomstig de aanbeveling van 7 februari 2017 hebben uitgebracht, bevestigen de ontwikkelingen die ook al waren gemeld in de verslagen op grond van de aanbevelingen van 12 mei 2016 en 11 november 2016 (het aantal asielverzoeken en het aantal weigeringen van toegang na de instelling van het toezicht), en het is dus gebleken dat de situatie zich geleidelijk blijft stabiliseren.

Het aantal migranten dat via de Griekse buitengrens irregulier in de Europese Unie is aangekomen, is ook na de verlenging overeenkomstig de aanbeveling van 7 februari 2017 laag gebleven, afgezien van een lichte stijging in de afgelopen paar weken die mogelijk toe te schrijven is aan de gunstigere weersomstandigheden. Het Europees Grens- en kustwachtagentschap wordt gestaag operationeel gemaakt, wat in combinatie met de verdere uitvoering van de verklaring EU-Turkije van 18 maart 2016, nog steeds van groot belang is voor de beheersing van de situatie.

Er zijn nog verdere inspanningen nodig om ervoor te zorgen dat het Europees Grens- en kustwachtagentschap zijn volledige capaciteit kan ontplooien om de buitengrenzen van de Unie te beschermen; de instrumenten voor de werking van het agentschap, met name de middelen voor de verplichte snel inzetbare pools, moeten daartoe worden vervolledigd. De lopende kwetsbaarheidsbeoordelingen moeten eveneens worden afgerond; in dat kader moeten de eerste aanbevelingen aan de betrokken lidstaten worden gedaan om de meest dringende kwetsbaarheden eind mei met voorrang aan te pakken en de resultaten van de eerste simulatieronde eind oktober 2017 te verwerken. Na de goedkeuring door de Raad van het onderhandelingsmandaat betreffende statusovereenkomsten met twee buurlanden van de EU zijn in april 2017 de onderhandelingen met Servië van start gegaan. De EU wil de onderhandelingen zo spoedig mogelijk openen, maar wacht nog op de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië.

Met ingang van 15 maart 2017 wordt de toepassing van de bestaande Dublinvoorschriften in Griekenland geleidelijk hervat. De komende maanden moeten verdere inspanningen worden geleverd om de uitvoering van de aanbeveling van de Commissie in de praktijk te integreren en de volledige deelname van Griekenland aan het Dublinsysteem te waarborgen. Dit staat los van de werkzaamheden die worden uitgevoerd om de Dublinvoorschriften te verbeteren.

In Griekenland bevindt zich nog steeds een aanzienlijk aantal irreguliere migranten en asielzoekers (ca. 60 000 personen). In de hotspots en kampen in Griekenland is door de trage administratie nog steeds sprake van overbevolking. Er worden te weinig vorderingen gemaakt inzake herplaatsing en terugkeer om deze aantallen in aanmerkelijke mate te verminderen en de druk op de Griekse nationale autoriteiten te verlichten. De situatie op de Westelijke Balkanroute heeft zich de laatste weken enigszins gestabiliseerd, maar als de weersomstandigheden verbeteren, kan dat snel veranderen. De lidstaten op de Westelijke Balkanroute treffen nog steeds maatregelen om eventuele buitengewone migratiestromen te bestrijden en richten grensversperringen op.

De algehele situatie blijft dus precair en de betrokken lidstaten worden nog steeds blootgesteld aan risico’s in verband met irreguliere migratiebewegingen. Om die situatie verder te stabiliseren, zijn derhalve extra inspanningen nodig.