[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 30.1.2009

COM(2009)26 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Totstandbrenging van een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met Georgië

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Totstandbrenging van een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met Georgië

1. Inleiding

In haar mededeling "ontwikkeling van de agenda voor het externe luchtvaartbeleid van de Gemeenschap"[1] heeft de Commissie benadrukt dat het belangrijk is een gemeenschappelijke luchtvaartruimte tot stand te brengen met de buurlanden ten oosten en ten zuiden van de EU. Het uiteindelijke doel is de EU en haar partners langs haar zuidelijke en oostelijke grenzen samen te brengen teneinde dezelfde marktregels te delen. De Raad van de Europese Unie heeft op 27 juni 2005 zijn steun uitgesproken voor deze doelstelling in zijn "Conclusies betreffende de ontwikkeling van de agenda voor het externe luchtvaartbeleid van de Gemeenschap"; in deze conclusies verheugde de Raad zich over de vooruitgang op weg naar een ruimere gemeenschappelijke luchtvaartruimte met buurlanden van de EU tegen 2010.

De verbetering van de luchtvaartbetrekkingen met buurlanden van de EU, met als einddoel de totstandbrenging van een gemeenschappelijke luchtvaartruimte, is een belangrijke stap in de verdere economische ontwikkeling van de Europese luchtvaartsector. Vluchten naar bestemmingen in buurlanden vertegenwoordigen 19% van het internationale verkeer buiten de EU, waarmee deze markt bijna even belangrijk is als de Noord-Amerikaanse. De luchtvaartmarkten van Zwitserland, Noorwegen en IJsland zijn al in de EU geïntegreerd en in juni 2006 hebben de Europese Gemeenschap en haar lidstaten de Overeenkomst betreffende de totstandbrenging van een Europese gemeenschappelijke luchtvaartruimte (ECAA) ondertekend met de westelijke Balkan, in december 2006 gevolgd door de ondertekening van de eerste Europees-mediterrane luchtvaartovereenkomst met Marokko.

Georgië was een van de eerste landen die een horizontale overeenkomst voor luchtdiensten met de Europese Gemeenschap hebben ondertekend, met als doel de bestaande bilaterale luchtvervoersovereenkomsten met lidstaten in overeenstemming te brengen met de Gemeenschapswetgeving. Die overeenkomst is ondertekend op 3 mei 2006 en is in werking getreden in maart 2008.

In zijn streven om nauwer samen te werken met de EU heeft Georgië belangstelling getoond in het opstarten van onderhandelingen over een uitgebreide luchtvaartovereenkomst en zich vastbesloten getoond om het kader voor internationaal luchtvervoer samen met de EU te hervormen. In mei 2008 heeft de Georgische minister van economische ontwikkeling in een brief aan de Europese Commissie medegedeeld dat Georgië bereid is de luchtvaartbetrekkingen met de Europese Unie uit te breiden en onderhandelingen over een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met de EU op te starten.

Dit wijst op het vaste voornemen van Georgië om met de Gemeenschap luchtvaartonderhandelingen aan te knopen die kunnen uitmonden in de verdere integratie van de markten.

Dit voorstel is het gevolg van de aanbeveling van de buitengewone Europese Raad van 1 september 2008 in Brussel om intensievere betrekkingen met Georgië te onderhouden en om onder meer een verdiepte en uitgebreide vrijhandelszone tot stand te brengen zodra de nodige voorwaarden daarvoor zijn vervuld. De openstelling van de luchtvaartbetrekkingen zal een cruciale rol spelen bij de totstandbrenging van nauwere banden tussen de economieën van de EU en Georgië.

In deze mededeling beveelt de Commissie de Raad aan haar toestemming te verlenen om namens de Europese Gemeenschap te onderhandelen over een uitgebreide overeenkomst voor een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met Georgië, waarbij ernaar gestreefd wordt markten te openen en samenwerking en/of harmonisering op het gebied van regelgeving tot stand te brengen, met name op prioritaire gebieden als luchtvaartveiligheid, beveiliging, milieubescherming en toepassing van mededingingsregels die gelijke en eerlijke kansen voor alle marktdeelnemers moeten garanderen.

2. Het bestaande kader

In het algemeen zijn de betrekkingen tussen de EU en Georgië geregeld in de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst die op 1 juli 1999 van kracht is geworden. De bilaterale betrekkingen zijn intenser geworden sinds de Georgische "rozenrevolutie" in 2003 en sinds de bekrachtiging van het Europees nabuurschapsactieplan in november 2006. Het doel van dit plan is de economische integratie en de politieke samenwerking tussen Georgië en de EU te verdiepen. In het nationaal strategiedocument voor Georgië voor de periode 2007-2013 wordt vermeld dat verdere samenwerking op luchtvaartgebied een van de concrete acties is om dit politieke doel te ondersteunen.

De EU is de belangrijkste handelspartner van Georgië en vertegenwoordigt 31% van de totale buitenlandse handel van Georgië, 34% van de export en 31% van de import[2]. De handel tussen de EU en Georgië is de laatste drie jaar toegenomen; de export van Georgië naar de EU is echter niet erg gediversifieerd, wat ook gezegd kan worden van de handel van Georgië met de rest van de wereld. De belangrijkste exportproducten van Georgië zijn minerale oliën, ertsen, metaalschroot en landbouwproducten; de EU exporteert vooral machines en vervoersapparatuur naar Georgië. In 2007 had de bilaterale handel tussen de EU en Georgië een waarde van in totaal 1,6 miljard euro. De Georgische economie is de voorbije twee jaar sterk gegroeid (met meer dan 10% per jaar). Hoewel de oorlog van augustus 2008 en de financiële crisis een vertraging van de economie tot gevolg kunnen hebben, is het toch waarschijnlijk dat de economie ook in de toekomst zal blijven groeien. De belangrijkste economische sectoren in Georgië zijn de ontginning van mangaan- en kopererts, het midden- en kleinbedrijf (dranken, metalen, machines) en landbouwproducten. Vooral de dienstensector is recentelijk sterk gegroeid, van een aandeel van 54% van de totale economische toegevoegde waarde in 2003 tot 65% in 2007. De gezinsuitgaven in de GOS-landen stijgen met ongeveer 10% per jaar, wat sneller is dan in China of India[3].

Georgië was een belangrijke toeristische bestemming in de voormalige Sovjet Unie. Hoewel de toeristische sector nog niet voldoende ontwikkeld is, heeft Georgië duidelijk potentieel om Europese toeristen naar de kusten van de Zwarte Zee of naar de sites en monumenten op de werelderfgoedlijst te lokken. Door de groei van de Georgische inkomens in de afgelopen jaren, is het uitgaand toerisme met meer dan 12% per jaar toegenomen, vooral naar Europese bestemmingen.

De luchtvaartsector in Georgië

De Georgische luchtvaartmarkt wordt gekenmerkt door de dominante positie van het lokale Air Zena – Georgian Airways, dat vluchten naar verscheidene EU-hoofdsteden exploiteert. In 2007 namen 590 000 passagiers een geregelde vlucht vanaf een Georgische luchthaven; 36% daarvan werd door Georgische luchtvaartmaatschappijen vervoerd, 64% door buitenlandse maatschappijen. De grootste buitenlandse luchtvaartmaatschappij in Georgië is Turkish Airlines.

Sinds 2004 voert de Georgische regering een zeer open beleid, wat tot een aanzienlijke toename van het luchtverkeer heeft geleid, zoals hieronder zal worden uiteengezet. Georgië heeft de beperkingen die in diverse bilaterale overeenkomsten met EU-lidstaten zijn vastgelegd, opgeheven. In 2007 heeft Georgië een Open Skies-overeenkomst met de VS ondertekend. Dit open beleid zal het luchtverkeer tussen Georgië en derde landen verder doen toenemen. Tussen 1999 en 2007 is het luchtverkeer in Georgië met 7,4% per jaar toegenomen. Tussen 2007 en 2008 is het aantal vluchtfrequenties van en naar Georgië toegenomen van 112 tot 148 en het aantal buitenlandse luchtvaartmaatschappijen van 13 tot 19. Door de verslechterde politieke relaties met de Russische Federatie heeft er een duidelijke verschuiving in de luchtverbindingen plaatsgevonden: waar het vroeger vooral om verbindingen met Rusland ging, domineren nu de verbindingen met Turkije, Oekraïne en EU-landen. In 2008 was de belangrijkste internationale bestemming vanuit de Georgische hoofdstad Tbilisi niet langer Moskou-Domodedovo maar Istanboel, met meer dan 7 000 stoelen per maand.

De belangrijkste luchthaven van Georgië is Tbilisi International Airport. Door de inhuldiging van de nieuwe terminal van Tbilisi International Airport in februari 2007 en de recente upgrade van de luchthavens van Batumi en Kutaisi is de luchthaveninfrastructuur van Georgië sterk verbeterd. De locatie aan de Zwarte Zee en de nabijheid van de Turkse grens zijn sterke troeven voor de luchthaven van Batumi.

De Georgische luchtvaartdienst is onlangs geherstructureerd. De afdeling vervoer van het ministerie van economische ontwikkeling van Georgië is verantwoordelijk voor de ontwikkeling van het luchtvaartbeleid, maar de toezichts- en controleactiviteiten worden uitgevoerd door de verenigde vervoersdienst van dat zelfde ministerie. Binnen de verenigde vervoersdienst is de nationale burgerluchtvaartinstantie verantwoordelijk voor het operationele en technische toezicht op luchtvaartexploitanten, dienstverleners en luchthavens. "Sakaeronavigatisa" is de onafhankelijke verlener van luchtverkeersleidingsdiensten in Georgië.

De luchtvaartbetrekkingen tussen de EU en Georgië

De luchtvaartmarkten van de EU en Georgië zijn nauw met elkaar verbonden. Georgië is een volwaardig ECAC-lid en sinds 2006 kandidaat-lid van de JAA (Joint Aviation Authorities). Georgië heeft ook het lidmaatschap van Eurocontrol aangevraagd. Georgië heeft met veertien lidstaten bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten gesloten, wat duidelijk wijst op het belang van de luchtvaartbetrekkingen met dit buurland van de Europese Unie. De belangrijkste Europese luchtvaartmaatschappijen die actief zijn op de Georgische markt zijn Lufthansa, Czech Airlines, Air Baltic, Austrian Airlines en British Mediterranean.

Het passagiers- en goederenverkeer tussen de EU en Georgië is nog steeds betrekkelijk klein (210 000 passagiers in 2007), maar groeit sinds 2004 met ongeveer veertien procentpunten per jaar. Het aantal verbindingen met EU-lidstaten is aanzienlijk toegenomen. Hieruit blijkt ook duidelijk dat het zwaartepunt van de Georgische luchtvaartmarkt is verschoven van de Russische Federatie naar de EU, Turkije en Oekraïne, vooral ten gevolge van de verslechterde politieke betrekkingen tussen Rusland en Georgië. De EU-lidstaten waarmee Georgië belangrijke bilaterale luchtvervoersbetrekkingen onderhoudt, zijn Duitsland (39% van de markt EU-Georgië), Oostenrijk (17%), Letland (14%) en Nederland (9%). De vraag wordt duidelijk gestuurd door de beschikbaarheid van aansluitende vluchten naar andere bestemmingen in de EU en naar trans-Atlantische bestemmingen. Er is één vrachtmaatschappij die geregelde goederendiensten tussen Georgië en de EU exploiteert.

Volgens ramingen van de sector zullen de verkeersstromen tussen de EU en de GOS-landen tussen 2007 en 2016 jaarlijks met 7,2% toenemen, wat aanzienlijk hoger is dan het groeiritme op de interne EU-markt.

Wat technische samenwerking betreft, heeft de EU in het kader van het Tacis/Traceca-programma twee belangrijke regionale luchtvaartprojecten opgestart waar Georgië baat bij heeft: een op het gebied van luchtverkeersbeheer en een tweede op het gebied van veiligheidsopleiding.

3. Verdere versterking van de betrekkingen met een belangrijk buurland – Baten en toegevoegde waarde van een communautaire aanpak

De burgerluchtvaartsector (met inbegrip van de infrastructuur, exploitanten en andere industriële marktdeelnemers) vormt een belangrijk onderdeel van de Europese economie. De exploitanten van luchtvervoer alleen al creëren 0,6% van de toegevoegde waarde van de EU en hebben meer dan 400 000 mensen in dienst (0,4% van alle werknemers in de niet-financiële sectoren van de economie)[4], terwijl de volledige sector werkgelegenheid biedt aan ongeveer drie miljoen mensen in de EU. De totstandbrenging van een eengemaakte luchtvaartmarkt, die sinds begin jaren 90 aan de gang is, heeft er in grote mate toe bijgedragen dat de sector dynamischer is geworden en beter presteert, en heeft grote economische en sociale voordelen opgeleverd. Tussen 1992 en 2003 is het aantal intracommunautaire routes met meer dan 40% gestegen. De productiviteit van de grote communautaire luchtvaartmaatschappijen is tussen 1990 en 2002 met 87% gestegen[5]. Zolang de Gemeenschap niet als een eengemaakte, gecoördineerde entiteit optreedt in haar luchtvaartrelaties met derde landen is het echter onwaarschijnlijk dat het volledige potentieel van de interne markt zal worden bereikt. Deze aanpak kan immers een toegevoegde waarde scheppen die in het belang is van de Europese luchtvaartsector en de gebruikers. De ervaring die de EU in dit opzicht heeft opgedaan, wordt overigens als bijzonder waardevol beschouwd door derde landen. Dit geldt des te meer voor Georgië, waarmee de EU een bevoorrechte relatie wil uitbouwen.

De EU-lidstaten en Georgië hebben in het verleden bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten gesloten met een beperkt niveau van marktopening en strikte marktvoorwaarden voor exploitanten. Hoewel sommige overeenkomsten meer openheid beginnen te bieden, is in andere nog steeds bepaald dat elke partij één luchtvaartmaatschappij aanwijst, waardoor de toegang tot de markt in de praktijk wordt beperkt tot twee maatschappijen. Het huidige systeem van bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten tussen lidstaten en Georgië kan nadelig zijn voor een aantal communautaire luchtvaartmaatschappijen en voor de consumenten in sommige lidstaten.

Een communautaire overeenkomst zou – op het hoogst mogelijke niveau – een gelijk speelveld creëren voor alle communautaire luchtvaartmaatschappijen en zou de passagiers in alle lidstaten de mogelijkheid geven om profijt te trekken van vergelijkbare omstandigheden en intensiever verkeer tussen de EU en Georgië. Dit zou Georgië helpen om zijn veiligheids- en beveiligingsnormen op te trekken en zou ervoor zorgen dat de consumenten en het bedrijfsleven in zowel Georgië als de EU gemakkelijker gebruik kunnen maken van luchtdiensten. Met name op veiligheidsgebied zijn inspanningen nodig om te garanderen dat de luchtvaartautoriteiten in staat zijn hun toezichtsfuncties uit te oefenen. Voor het succes van de gemeenschappelijke luchtvaartruimte met Georgië is het ook van essentieel belang dat de administratieve capaciteit van Georgië om de EU-normen inzake mededinging, marktregulering, veiligheid, beveiliging en milieu toe te passen, wordt verbeterd. Daarom moet tijdens de onderhandelingen specifiek aandacht worden besteed aan samenwerking en bijstand op het gebied van regelgeving teneinde de Georgische luchtvaartsector te versterken. Open markten hebben behoefte aan een kader dat eerlijke mededinging en hoge veiligheids- en beveiligingsnormen garandeert, waardoor een gelijk speelveld ontstaat en eerlijke mededinging, gebaseerd op gelijke kansen, mogelijk is.

Wat milieubescherming betreft, moet de overeenkomst stroken met de verbintenis die de Gemeenschap is aangegaan op het vlak van duurzame ontwikkeling. Het is belangrijk dat de bevoegdheden van de EU om regelgevende of economische instrumenten toe te passen ter bestrijding van ongewenste neveneffecten van de groei van het luchtverkeer, met name wat de luchtkwaliteit, het geluidsniveau rond luchthavens en de bijdrage aan de mondiale klimaatsverandering betreft, door de overeenkomst niet worden beperkt.

Hoewel het nog te vroeg is om definitieve conclusies te trekken, hebben recente ervaringen met EU-luchtvaartovereenkomsten aangetoond dat de onderhandelingen over een overeenkomst inzake een gemeenschappelijke luchtvaartruimte of over Euro-mediterrane overeenkomsten een aanzienlijk effect hebben op de groei van het geregeld luchtverkeer tussen de EU en het desbetreffende partnerland. In het geval van Marokko is het geregeld luchtverkeer met meer dan 25% toegenomen; in totaal is het passagiersverkeer sinds de ondertekening van de overeenkomst met minstens 10% per jaar toegenomen.

Het valt dan ook te verwachten dat een gemeenschappelijke luchtvaartruimte tussen de EU en Georgië aanzienlijke economische baten zal opleveren, hoewel deze wel eens lager zouden kunnen uitvallen dan in het geval van Marokko, met name ten gevolge van geografische factoren en omdat het toerisme en andere betrekkingen minder ontwikkeld zijn. Door de traditioneel nauwe economische en handelsbetrekkingen tussen de EU en Georgië zou de openstelling van de markt en de wederzijdse erkenning van luchtvaartnormen toch voordelen opleveren voor de luchtvaartmarkten.

Dankzij de openstelling van de markt zouden ook de reismogelijkheden voor passagiers uit de EU en Georgië aanzienlijk verbeteren. Naar verwachting zal het aantal directe verbindingen tussen de EU en Georgië en het totale aantal vluchten aanzienlijk stijgen, wat een sterke stimulans zou betekenen voor de handels- en toeristenstromen tussen de EU en Georgië. Naar verwachting zullen de Europese luchtvaartmaatschappijen en de Europese industrie in het algemeen een flink deel van de economische voordelen binnenhalen. Een gemeenschappelijke luchtvaartruimte zou nieuwe marktkansen scheppen voor luchtvaartmaatschappijen in de EU die van start willen gaan met vluchten naar Georgië maar nog niet over de nodige verkeersrechten beschikken. Het zou ook de integratie van Georgische luchtvaartmaatschappijen in bestaande allianties van communautaire luchtvaartmaatschappijen kunnen vergemakkelijken, waardoor geïntegreerde producten kunnen worden ontwikkeld en, dankzij schaalvoordelen, betere dienstverlening aan de passagiers kan worden geboden en de efficiëntie kan worden vergroot. Als de politieke situatie stabiel blijft en Georgië zijn economische en politieke hervormingen doorzet, wordt verwacht dat tijdens het eerste jaar van een gemeenschappelijke luchtvaartruimte tussen de EU en Georgië het aantal passagiers met 25 000 zal toenemen en de baten voor de consument met minstens 9 miljoen euro zullen stijgen.

De EU heeft er politiek en economisch belang bij te garanderen dat in het kader van haar economische en vervoersbetrekkingen met buurlanden gemeenschappelijke normen worden toegepast die verenigbaar zijn met de Europese normen, overeenkomstig artikel 58 van de in 1999 gesloten partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en Georgië. Dit kan het beste worden verwezenlijkt door een uitgebreide overeenkomst waarover op communautair niveau is onderhandeld en die voorziet in wederzijdse erkenning van luchtvaartnormen en -procedures. Het uiteindelijke doel van de overeenkomst is de Georgische luchtvaartsector te integreren in een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met de Europese Unie en de wetgeving zoveel mogelijk te harmoniseren via wederzijdse erkenning op cruciale gebieden van de EU-luchtvaartregelgeving.

Door een uitgebreid mandaat voor onderhandelingen met Georgië voor te stellen zou de EU haar buurlanden duidelijk tonen dat zij streeft naar open markten, naar overeenstemming inzake de regelgeving op het gebied van veiligheids- en beveiligingsnormen en naar duurzame ontwikkeling van haar buurlanden. Een luchtvaartovereenkomst tussen de EU en Georgië kan ruimere economische gevolgen hebben voor het luchtvervoer tussen de EU en andere oostelijke buurlanden en kan de regionale samenwerking bevorderen. Een dergelijke overeenkomst zou aan Georgië en de landen van de Kaukasus ook een duidelijk politiek signaal geven dat de EU bereid is deze landen in de mate van het mogelijke op te nemen in de interne markt. Zoals reeds eerder vermeld, heeft Georgië verklaard bereid te zijn het proces van integratie in een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met de EU op gang te brengen. Dit hangt echter af van het vermogen van Georgië om zijn luchtvaartnormen via wederzijdse erkenning in overeenstemming te brengen met die van de EU, waardoor een solide rechtskader voor luchtvaartbetrekkingen ontstaat.

5. Conclusies

De Commissie acht het dan ook belangrijk Georgië uitzicht te bieden op nauwere samenwerking op burgerluchtvaartgebied. De overeenkomst met Georgië zou een ambitieus kader scheppen voor de integratie van ruimere luchtvaartkwesties, zoals samenwerking met betrekking tot de regelgeving op het gebied van luchtverkeersveiligheid, beveiliging, luchtverkeersleiding, technologie en onderzoek, praktische bedrijfsvoering en industriële samenwerking.

De burgerluchtvaartsector biedt interessante nieuwe kansen voor verdere versterking van de samenwerking in de vervoerssector en levert voordelen op voor zowel Georgië als de EU. Daarom moeten nu inspanningen worden geleverd om het luchtvervoer te doen uitgroeien tot een van de belangrijkste gebieden van nauwere samenwerking tussen de EU en Georgië; dit biedt Georgië extra mogelijkheden om zich in de Europese structuren en markten te integreren. De overeenkomst vormt een belangrijke stap op weg naar een gemeenschappelijke luchtvaartruimte tussen de Europese Unie en haar oostelijke buurlanden, een van de belangrijkste doelen van het externe luchtvaartbeleid van de EU en een belangrijk onderdeel van het algemeen buitenlands beleid van de EU.

Een overeenkomst op communautair niveau kan tegemoet komen aan de ambitie van Georgië om beter te worden geïntegreerd in de Europese luchtvaartstructuren en om de voordelen van de openstelling van de markt te combineren met samenwerking op regelgevend, technisch en industrieel gebied, zodat een gelijk speelveld voor de exploitanten en voordelen voor de consumenten ontstaan. De substantiële politieke en economische toegevoegde waarde van een luchtvervoersovereenkomst met Georgië kan op lange termijn andere landen in de regio aanmoedigen hetzelfde te doen en kan de regionale samenwerking in de Kaukasus helpen bevorderen. Gezien het voorgaande stelt de Commissie voor onderhandelingen te voeren en een uitgebreide open luchtvaartovereenkomst te sluiten met Georgië; de Commissie verzoekt de Raad dan ook haar toestemming te geven de onderhandelingen over een dergelijke overeenkomst aan te vatten.

De Commissie zal nauw samenwerken met de lidstaten en met alle relevante belanghebbenden om de doelstellingen die in het voorgestelde besluit van de Raad zijn uiteengezet, te ontwikkelen en te verwezenlijken.

[1] COM(2005) 79 definitief van 11.3.2005.

[2] Bron: Europese Commissie: http://www.delgeo.ec.europa.eu/en/trade/enpi_csp_georgia_en1.pdf.

[3] Airbus Global Market Forecast 2007-2026, blz. 101.

[4] EUROSTAT Statistics in focus, 37/2005, ISSN 1561-4840.

[5] Bijlage bij de mededeling van de Commissie "Ontwikkeling van de agenda voor het externe luchtvaartbeleid van de Gemeenschap", COM(2005) 79 definitief.