Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De rol van de Europese Investeringsbank (EIB) in het Europees regionaal beleid"

(2000/C 367/04)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 2 maart 2000 besloten, overeenkomstig de bepalingen van art. 23, derde lid, van zijn reglement van orde een advies op te stellen over "De rol van de Europese Investeringsbank (EIB) in het Europees regionaal beleid"(1).

De afdeling "Economische en monetaire unie - economische en sociale samenhang", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 5 september goedgekeurd; rapporteur was de heer Donovan.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 375e zitting van 20 en 21 september 2000 (vergadering van 20 september) het volgende advies uitgebracht, dat met 101 stemmen vóór en 2 tegen, bij 2 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Dit ontwerpadvies is opgesplitst in drie delen. In het eerste wordt kort nagegaan wat het begrip "regionaal beleid", of, in EIB-terminologie, "convergentie en regionale ontwikkeling", precies inhoudt. In het tweede gedeelte wordt bekeken in hoeverre de EIB voorrang geeft aan het regionaal beleid en of zij deze lijn ook daadwerkelijk doortrekt in haar leningsactiviteit. Het laatste gedeelte ten slotte bevat een aantal conclusies en aanbevelingen.

2. Wat betekent regionaal beleid en wat is het nut ervan?

2.1. Over het algemeen is men het erover eens dat het verkleinen van de inkomenskloof tussen verschillende geografische gebieden, landen of regio's, en tussen plattelandsgebieden binnen eenzelfde land, wenselijk is. De voornaamste argumenten die worden aangevoerd om deze bewering te staven, luiden als volgt:

1. billijke inkomens- en welvaartsverdeling en gelijke keuzemogelijkheden;

2. behoud van culturele diversiteit;

3. behoud van de kwaliteit van het bestaan;

4. bescherming van het milieu door in de economisch meest ontwikkelde landen of regio's verkeerscongestie, verontreiniging e.d. te voorkomen;

5. het vermijden van ongewenste effecten, bv. buitensporige looneisen in een relatief armeregio die zich gaat spiegelen aan de hogere levensstandaard in een meer productieve regio;

6. benutten van de comparatieve voordelen van individuele landen en regio's;

7. in een monetaire unie moeten schokeffecten die bepaalde landen zwaarder zouden treffen dan andere, worden vermeden; de getroffen landen kunnen immers geen gebruik maken van wisselkoers- of rentemaatregelen om hun problemen op te lossen. Bij een behoorlijk niveau van economische convergentie is het evenwel minder waarschijnlijk dat dergelijke "asymmetrische" schokeffecten zich voordoen (aldus een van de grondgedachten achter de strategie van de Structuurfondsen, het Cohesiefonds, en andere EU-initiatieven waarbij de EIB een hoofdrol vervult).

2.2. Hoewel er heel wat te zeggen valt voor deze argumenten, mag niet worden vergeten dat het regionaal beleid ook kosten kan meebrengen. Indien de overheid, om redenen die verband houden met cultuur of milieu, besluit de trek naar de steden tegen te gaan en de bevolking ertoe aanzet in relatief onontwikkelde regio's te blijven, dan moet zij uiteraard met geld over de brug komen. Ook als de overheid of een bepaalde instantie de minder ontwikkelde regio's een duwtje in de rug geeft met de oprichting van industriële of andere bedrijven, zijn subsidies vaak toch nog noodzakelijk. Over het algemeen lijken de overheid en andere instanties evenwel de mening toegedaan dat dergelijke uitgaven lonend zijn. Overigens is het niet ondenkbaar dat de IT-revolutie de rol van stedelijke gebieden zal afzwakken en de behoefte aan concentratie zal doen afnemen, en het regionaal beleid aldus een nieuwe impuls zal geven, zonder dat de schatkist (al te zwaar) dient te worden aangesproken.

2.3. Vaak wordt gesteld dat een economische (en zeker een monetaire) unie niet kan functioneren zonder automatische belastingoverdrachten. Deze vorm van fiscaal federalisme wordt in de VS en sommige Europese landen toegepast. Indien een deelstaat/gewest/regio in een bepaald jaar inkomsten derft, dan ontvangt het uit de federale begroting steun in de vorm van werkloosheidsuitkeringen, subsidies, enz. Desondanks is gebleken dat sommige deelstaten/gewesten/regio's jarenlang blijven kampen met "relatieve armoede".

2.4. De EMU volgt dit model niet. De Structuurfondsen en het Cohesiefonds vervangen immers het fiscaal federalisme, hoewel velen daartegen in zullen brengen dat die fondsen niet meer zijn dan een surrogaat, en vanzelfsprekend niet automatisch in werking treden. Het zal een aantal lidstaten dan ook moeilijk vallen om het gemiddelde EMU-inkomensniveau per capita te bereiken.

2.5. Een andere stroming houdt het echter op het tegendeel: landen met behoorlijke infrastructuurvoorzieningen, een degelijk wettelijk kader en een goed ontwikkelde ondernemingscultuur zullen zich automatisch gaan afstemmen op meer geavanceerde landen.

2.6. In de loop van de geschiedenis is niettemin gebleken dat deze regel niet altijd opgaat; bovendien blijft er nog een belangrijke vraag: indien convergentie inderdaad automatisch is, is er dan nog behoefte aan specifieke maatregelen en instellingen om dit proces op gang te brengen of te versnellen? Het antwoord hierop luidt ongetwijfeld "ja", vooral in een monetaire unie zonder fiscaal federalisme.

3. De EIB en het regionaal beleid

3.1. De Europese Investeringsbank, die werd opgericht in 1958, is op de eerste plaats een bank. Haar doelstellingen zijn omschreven in het Jaarverslag over 1998 (blz. 11)(2):

"De Europese Investeringsbank, financieringsinstelling van de Europese Unie, heeft als hoofdtaak met haar langlopende kredieten bij te dragen tot de integratie, evenwichtige ontwikkeling en economische en sociale samenhang van de lidstaten van de Unie. Daarbij legt de Bank op de allereerste plaats de nadruk op de bevordering van convergentie en regionale ontwikkeling en steunt zij daarnaast de overige economische prioriteiten die door haar Raad van Gouverneurs worden gesteld, met name op het gebied van TEN's, energie en MKB, of ter bevordering van de economische groei en de werkgelegenheid door de financiering van projecten in de sectoren onderwijs en gezondheid.

De kredieten die de EIB voor economisch gerechtvaardigde projecten verstrekt, gaan dan ook naar de sectoren verbindingsnetten, energie, bescherming van het natuurlijk en het stedelijk milieu, industrie en dienstverlening, onderwijs en gezondheid.".

3.1.1. Het regionaal beleid van de EU ligt de bank dus duidelijk na aan het hart. In januari 1999 heeft de Raad van bewind zijn goedkeuring gehecht aan het eerste activiteitenplan van de bank, dat aansluit bij het strategisch kader dat de Raad van gouverneurs in juni 1998 heeft goedgekeurd.

3.1.2. In dit plan is bepaald dat binnen de Unie absolute prioriteit wordt verleend aan o.m. "bevordering van regionale ontwikkeling en cohesie van de Unie vooral in nauwe samenwerking met de Europese Commissie in het kader van Agenda 2000".

3.1.3. Wel dient de EIB erop toe te zien dat zij niet alleen haar opdracht als instelling vervult, maar zich ook houdt aan de beginselen van efficiëntie, zoals verwacht wordt van een bank die actief is op de kapitaalmarkten.

3.2. Hoofddoelstelling van de EIB is dus de bevordering van convergentie en regionale ontwikkeling. Daarnaast zijn er uiteraard nog een aantal andere doelstellingen; sommige daarvan zijn hierboven al ter sprake gekomen, de andere vermelden we hier:

- bijdragen aan een succesvolle start van de monetaire unie en consolidatie van deze unie en de gemeenschappelijke munt;

- ontwikkeling van de eurokapitaalmarkten;

- tenuitvoerlegging van het programma voor groei en werkgelegenheid in Europa(3);

- leningen voor arbeidsintensieve investeringen;

- stadsvernieuwing;

- milieubescherming;

- bescherming van de concurrentiepositie van de Europese industrie;

- steun aan de kandidaat-lidstaten(4);

- versterking van de economische en sociale structuur van de Unie;

- steun aan het externe ontwikkelingsbeleid dat de Unie in meer dan 120 landen overal ter wereld voert.

3.3. Op het eerste gezicht kan deze lijst van doelstellingen overdreven lang en weinig doelgericht lijken. De praktijk toont echter aan dat een vrij groot percentage van de leningen in de minder ontwikkelde regio's terechtkomt.

3.4. Hieronder volgt een overzicht van de omvang van de leningsactiviteit van de EIB in 1999

>PIC FILE= "C_2000367NL.001601.EPS">

3.5. De 1,6 mld euro voor andere landen wordt verdeeld over nagenoeg 100 bestemmingen, zodat de spoeling wel erg dun is, en nauwelijks of geen effect heeft op het groeicijfer of de convergentie. Bovendien is de administratieve rompslomp die het EIB-programma voor deze sector van de leningsactiviteit met zich meebrengt waarschijnlijk veel te zwaar in verhouding tot de voordelen voor de betrokken landen.

3.6. Ook het bedrag van 2,4 mld euro voor de tien kandidaat-lidstaten en Cyprus lijkt aan de lage kant, aangezien deze landen, per definitie mogen we wel zeggen, zo snel mogelijk een bepaalde graad van convergentie moeten bereiken om te kunnen toetreden tot de Unie.

3.7. Anderzijds lijkt het bedrag van 27,8 mld euro dat wordt uitgetrokken voor de 15 lidstaten te hoog. In de meeste van deze landen ligt de ontwikkelingsgraad al vrij hoog, en hebben de private en semi-overheidsondernemingen doorgaans moeiteloos toegang tot ontwikkelingsfinanciering. Hoewel betrouwbare gegevens hierover niet voor het grijpen liggen, kunnen we toch concluderen dat de convergentie tussen deze landen al een flink eind op weg is. In hoeverre dit te danken is aan de EIB, wordt verderop bekeken.

3.8. De 15 lidstaten zijn onderverdeeld in 150 regio's (23 in Frankrijk, 21 in Italië, 4 in België, enz.); Ierland en Luxemburg worden elk beschouwd als één enkele regio. De BBP-cijfers per capita op grond waarvan wordt vastgesteld of het ontwikkelingspeil van een bepaalde regio boven of onder het EU-gemiddelde ligt, zijn van 1995 en dus niet meer actueel, maar geven wel aan dat er vrij grote verschillen bestaan. Zo ligt het BBP per capita in Hamburg bijna twee keer zo hoog als het EU-gemiddelde, terwijl dat voor Andalusië maar de helft is. De rijkste Europese regio heeft het met andere woorden vier keer beter dan de armste. Vanwege het gebrek aan gegevens is niet duidelijk of deze kloof met de jaren kleiner wordt, en of de op de regio's toegespitste aanpak van de EIB de convergentie daadwerkelijk beïnvloedt.

3.9. Een verrassende vaststelling is dat de EIB op vrij grote schaal leningen verstrekt aan de meest ontwikkelde EU-landen. In de tabellen in de bijlage worden de betalingen per land en per regio weergegeven. Verder valt op dat veel van de regio's waar het BBP per capita boven het EU-gemiddelde uitstijgt, toch op een aanzienlijk leningsbedrag konden rekenen. De verklaring daarvan ligt in het feit dat de EIB steun verleent aan projecten op het gebied van trans-Europese netwerken en energie. Hieronder volgen een paar voorbeelden:

- aanleg van een gedeelte van de snelweg in Opper-Beieren (Duitsland);

- aanleg van een tramlijn in Orléans (Frankrijk);

- krachtcentrale nabij Turijn (Italië);

- ontwikkeling van gasvelden in de Noordzee (VK);

- uitbreiding van het mobiele telefoonnetwerk (VK).

3.10. Waarschijnlijk zouden deze (en gelijkaardige) projecten ook zonder steun van de EIB wel van de grond zijn gekomen. Bovendien mag niet worden vergeten dat productieve projecten in ontwikkelde regio's over het algemeen een synergie-effect creëren, schaalvoordelen meebrengen, of anderszins een gunstige uitwerking hebben. Groei en werkgelegenheid in het land in kwestie zijn daar natuurlijk mee gebaat, maar de regionale verschillen zullen, ceteris paribus, veeleer toe- dan afnemen.

3.10.1. De vraag is of de armere landen wel in staat zijn zelf projecten uit te werken die in aanmerking komen voor EIB-leningen. In veel gevallen immers zou ook steun uit hoofde van alle andere communautaire initiatieven noodzakelijk zijn. Maximale samenwerking en coördinatie van de activiteiten van de EIB, de EU en de sociale partners is dan ook broodnodig.

3.11. Dankzij het speciale actieprogramma van Amsterdam, dat werd opgesteld naar aanleiding van de resolutie van de Europese Raad van Amsterdam over groei en werkgelegenheid (juni 1997), werd de rol van de EIB versterkt, en kon zij additionele middelen vrijmaken voor economische groei en werkgelegenheid.

3.11.1. Dit programma, waarvan de looptijd op drie jaar werd vastgesteld (september 1997-2000), bestaat uit drie delen(5):

- een "MKB-loket", bedoeld voor de ontwikkeling van nieuwe risicokapitaalinstrumenten, waarmee eigen kapitaal kan worden verschaft aan hightechbedrijven met sterke groeikansen in het MKB. Het risico dat aan dergelijke transacties verbonden is, wordt tot een bedrag van één miljard uit het bedrijfsresultaat van de bank gedekt(6);

- uitbreiding van EIB-financiering tot de sectoren onderwijs en gezondheidszorg, die immers werden uitgeroepen tot volwaardige doelstellingen (in juli 1999)(7);

- intensivering van de toch al substantiële steun van de bank aan investeringen in TEN's en andere grootschalige infrastructuurnetwerken, alsook aan investeringen op het gebied van stedelijke en plattelandsvernieuwing en milieubescherming(8). Ook voorbereidende of haalbaarheidsstudies voor projecten op het gebied van trans-Europese vervoers- of milieunetwerken kunnen worden gefinancierd.

4. Conclusies en aanbevelingen

4.1. Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat regionaal beleid, met het oog op convergentie, een belangrijke doelstelling is, met name in een EMU die geen fiscaal federalisme kent en waar asymmetrische schokken dus tot een minimum moeten worden beperkt. Hoewel niet valt uit te sluiten dat convergentie in zekere mate automatisch op gang komt, en de IT-revolutie en de Nieuwe economie dat proces nog kunnen versnellen, is duidelijk dat een instelling als de EIB nog steeds een belangrijke rol te vervullen heeft.

4.2. In de loop der jaren heeft de EIB er evenwel een heel pakket taken bijgekregen, met als resultaat dat haar taakomschrijving is vervaagd en de beschikbare bedragen over zoveel bestemmingen verdeeld worden dat de spoeling met name in derde landen wel erg dun is.

4.3. Het zou dan ook de moeite lonen de taakomschrijving van de bank opnieuw in evenwicht te brengen, zodat zij haar aandacht kan toespitsen op regionaal beleid en convergentie. In de praktijk zou een en ander erop neerkomen dat minder leningen worden verstrekt aan de ontwikkelde EU-lidstaten (en sommige van hun regio's), en meer aan de kandidaat-lidstaten. Ook zou de EIB, in ruil voor het optrekken van haar financieringssteun, kunnen worden betrokken bij de uitwerking van de toetredingscriteria.

4.4. Het is hoogst twijfelachtig of de toegang tot langetermijn-ontwikkelingsfinanciering een probleem is in de ontwikkelde EU-lidstaten; zeker is dat de situatie op dat gebied veel rooskleuriger is dan in 1958, bij de oprichting van de EIB. Tal van lidstaten hebben overigens hun eigen regelingen voor financiering (waaronder vanzelfsprekend ook subsidies) voor kleine en middelgrote ondernemingen (MKB).

4.5. Ook bestaan er een aantal alternatieven voor bankfinanciering; we denken aan aandelen, obligaties, ingehouden winst, e.d. De meeste ontwikkelde landen kampen niet zozeer met een gebrek aan financieringsmogelijkheden als wel met een gebrek aan degelijk uitgewerkte projectvoorstellen. Misschien zou de EIB zich meer kunnen opwerpen als adviseur bij de uitwerking van projecten, met name op het gebied van nieuwe technologieën, een sector waarin Europa ver achterligt op de VS. Zo zouden in de armste regio's een aantal permanente EIB-adviseurs kunnen worden aangewezen, dit met het oog op een optimale projectontwikkeling en maximale convergentie.

4.6. Verder kan worden overwogen de activiteiten van de verschillende kredietinstellingen (EIB, EBWO, nationale ontwikkelingsbanken, enz.) beter te doen samenvallen, zodat elk van die instellingen zich verplicht ziet haar beste beentje voor te zetten.

4.7. Een van de voornaamste economische problemen in de EU is het gebrek aan structurele hervormingen. Kan de EIB daar verandering in brengen? Het ziet ernaar uit dat starre marktmechanismen ertoe leiden dat tal van goed doordachte projectleningen en globale leningen veel minder opleveren dan zou moeten. De EIB kan de nationale regeringen natuurlijk geen voorwaarden opleggen, maar is er niets dat zij kan ondernemen om de regionale markten te liberaliseren? Economische convergentie impliceert "creatieve destructie", wat op korte termijn pijnlijk kan zijn. Het gevolg daarvan is dat veel regeringen pas tot structurele hervormingen overgaan als zij daartoe verplicht worden, terwijl deze hervormingen vaak, veel meer dan ontwikkelingsfinanciering, bevorderlijk zijn voor convergentie.

4.8. Bestaat het gevaar dat EIB-leningen voor milieuprojecten contraproductief zouden werken? Er wordt wel eens beweerd dat belastingen en sancties veel efficiënter zijn in de strijd tegen verontreiniging dan de financiering van milieuprojecten. De beste oplossing is waarschijnlijk deze twee mogelijkheden te combineren, maar in bepaalde gevallen is voorkomen (via sancties) inderdaad beter dan genezen (via financiering van bepaalde projecten).

4.9. Hoe de projectevaluatie precies verloopt, wordt niet echt duidelijk, hoewel de terugbetalingsperioden en de kosten/baten-verhouding onder de loep worden genomen. Het zou goed zijn ook na te gaan of en in hoeverre de verstrekte bedragen daadwerkelijk bijdragen tot convergentie. Dit soort follow-up is belangrijk wil men kunnen vaststellen of een instelling erin slaagt haar hoofddoelstelling waar te maken.

4.10. Het onlangs door de bank gelanceerde initiatief "Innovatie 2000" is een snelle en welkome reactie op de richtsnoeren van de Top van Lissabon (maart 2000), waarin wordt opgeroepen om een op innovatie gestoelde kennismaatschappij te ontwikkelen. Het initiatief is bedoeld om de EIB-financiering als volgt uit te splitsten:

1. opleiding:

2. onderzoek en ontwikkeling:

3. informatie en communicatie;

4. verspreiding van innovatie op het gebied van technologische netwerken;

5. ontwikkeling van MKB en ondernemerschap.

Tijdens de volgende drie jaar kan de bank 12 à 15 mld euro uittrekken voor dit initiatief, maar het Comité is van mening dat dit bedrag nog moet worden opgetrokken en dat meer haast moet worden gemaakt met de tenuitvoerlegging.

4.11. Ten slotte merkt het Comité nog op dat de EIB zich bij de evaluatie van de convergentie niet mag blindstaren op economische indicatoren, maar ook sociale indicatoren in de parameters moet opnemen, overeenkomstig de aanwijzingen van de VN.

Brussel, 20 september 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) PB C 133 van 16.5.1994.

(2) Jaarverslag 1998, blz. 11.

(3) N.a.v. het speciale actieprogramma van Amsterdam.

(4) Via de pretoetredingssteunfaciliteit.

(5) Een gedetailleerde beschrijving is te vinden op de blz. 16 en 17 van het Jaarverslag 1998.

(6) De resultaten hiervan worden onder de loep genomen in het hoofdstuk "Financiering van het MKB" op de blz. 28 en 29 van het Jaarverslag 1999.

(7) Hieraan wordt aandacht besteed op blz. 16 van het Jaarverslag 1999.

(8) De activiteiten die aan deze doelstellingen beantwoorden worden beschreven op de blz. 19 t/m 24 van het Jaarverslag 1999.