Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de mededeling "Strategie ter verbetering van de werking van het BTW-stelsel in het kader van de interne markt"

(2001/C 193/12)

De Raad heeft op 8 juni 2000 besloten, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde mededeling.

De afdeling "Economische en monetaire unie -: economische en sociale samenhang", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 9 april 2001 goedgekeurd; rapporteur was de heer Walker.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 381e zitting van 25 en 26 april 2001 (vergadering van 25 april) het volgende advies uitgebracht, dat met 53 stemmen vóór, 6 stemmen tegen, bij 4 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Sinds de goedkeuring van de Eerste - en Tweede BTW - richtlijn (april 1967) heeft de EG zich in het kader van haar streven naar een optimaal functionerende gemeenschappelijke markt er juridisch en politiek toe verbonden om een gemeenschappelijk BTW-stelsel in te voeren waarin de heffing op invoer en de ontheffing bij uitvoer in het handelsverkeer tussen de lidstaten worden afgeschaft. Beoogd werd een stelsel dat op de interne markt was toegesneden en binnen de EU op dezelfde manier zou functioneren als binnen één land.

1.2. In het kader van haar werkprogramma ter verwezenlijking van de interne markt in januari 1993 heeft de Commissie in 1987 voorstellen ingediend voor invoering van een dergelijk stelsel. De belangrijkste elementen van deze voorstellen, die op het oorsprongsbeginsel (heffing in het land van herkomst) waren gebaseerd, zijn:

- een geharmoniseerde belastingstructuur met twee tariefcategorieën;

- harmonisatie, binnen een bepaalde marge, van de nationale tarieven;

- een compensatiemechanisme voor de herverdeling van de BTW-inkomsten.

1.3. Reeds in 1989 was het duidelijk dat de voorstellen onmogelijk vóór 1 januari 1993 konden worden goedgekeurd en de Raad-ECOFIN besloot dan ook om een overgangsstelsel in te voeren waarmee de controles aan de binnengrens konden worden afgeschaft, terwijl het toch nog mogelijk bleef om BTW te heffen in de lidstaat van bestemming. Tegelijkertijd bevestigde de Raad in juridisch en politiek opzicht zijn belofte van 1967 om, met de nieuwe streefdatum van 31 december 1996, een definitief stelsel in te voeren waarin BTW over goederen en diensten krachtens het oorsprongsbeginsel zou worden geheven.

1.3.1. Dit overgangsstelsel is, zij het met een aantal wijzigingen, nog steeds van kracht en het ziet er niet naar uit dat het op de korte termijn zal worden vervangen. Desalniettemin is iedereen het erover eens dat het een aantal gebreken vertoont omdat het complex, fraudegevoelig en verouderd is.

1.4. Vervolgens kwam de Commissie met nieuwe voorstellen voor de invoering van een definitief stelsel per 31 december 1996. Eerst had zij uitvoerig onderzoek naar de werking van het overgangsstelsel gedaan(1) en de houding van de lidstaten gepeild ten einde te voorkomen dat haar voorstellen andermaal zouden worden verworpen.

1.4.1. Desondanks heeft de Raad weinig vooruitgang met de herziene voorstellen geboekt. Worden alle economische activiteiten van een ondernemer binnen de EU in één lidstaat belast, dan moeten de nationale heffingsmechanismen vergaand worden geharmoniseerd om tot uniforme toepassing te komen. Daarnaast dienen de tarieven tot op zekere hoogte gelijk te worden getrokken om fiscale mededingingsdistorties te vermijden. Gegeven de onderling uiteenlopende nationale regelingen bleek evenwel ook tariefharmonisatie een onhaalbare kaart.

1.5. De Commissie vindt het echter de hoogste tijd dat het BTW-stelsel wordt gemoderniseerd, vereenvoudigd en aangescherpt, alsook uniformer wordt toegepast, ten einde het aan de eisen van de tijd aan te passen, legale handelstransacties op de interne markt te stimuleren zonder fraude een grotere kans te geven.

2. De Commissievoorstellen: een nieuwe strategie voor 2000

2.1. De details van de Commissievoorstellen betreffende een herziening van het programma van 1996 zijn in bijlage 1 bij het document opgenomen.

2.2. Het bijbehorende actieprogramma wordt in bijlage 2 beschreven.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité heeft in een lange reeks adviezen(2) gepleit voor een definitief, op het oorsprongsbeginsel gebaseerd BTW-stelsel en er bij de lidstaten op aangedrongen om ontwikkelingen in die richting niet meer te blokkeren. Ook heeft het herhaaldelijk gewezen op de tekortkomingen van het overgangsstelsel en heeft het ervoor gepleit om dat systeem te moderniseren en gaten erin te dichten; deze hebben namelijk een negatieve impact op de legale handel en komen fraudeurs ten goede.

3.1.1. In 1998(3) bestempelde het Comité het als een anachronisme dat intracommunautaire transacties op de "interne markt" als "in- en uitvoer" worden beschouwd. Op een echte interne markt zouden de termen "in- en uitvoer" namelijk uitsluitend voor transacties met ondernemingen uit derde landen mogen gelden.

3.1.2. Het valt de lidstaten te verwijten dat nog altijd geen vooruitgang is geboekt met de invoering van een stelsel waartoe 33 jaar geleden in beginsel werd besloten. De geschiedenis van de Europese BTW-wetgeving kan met één woord worden afgedaan: falen. Daarbij valt de Commissie niets te verwijten, zij heeft er voortdurend alles aan gedaan om het BTW-schip vlot te trekken. De boosdoeners zijn evenwel de lidstaten, die haar daarbij voortdurend in de wielen hebben gereden.

3.2. Niemand ontkent dat het huidige overgangsstelsel ingewikkeld, fraudegevoelig, verouderd en bovendien in strijd met het principe van de interne markt is. De Commissie stelt dan ook terecht dat het de hoogste tijd is om het te moderniseren, te vereenvoudigen, aan te scherpen en uniformer toe te passen, om aan de actualiteit tegemoet te komen, legale handelstransacties op de interne markt te stimuleren en een uitbreiding van de BTW-ontduiking te voorkomen.

3.2.1. Ook is het Comité het met de Commissie eens dat de interne markt beter kan en zal functioneren wanneer de BTW op basis van het oorsprongsbeginsel wordt geheven. Dat is uit administratief oogpunt namelijk gemakkelijker (dus goedkoper voor het bedrijfsleven) en vermindert de fraudegevoeligheid, waardoor de stabiliteit van de belastingopbrengsten toeneemt.

3.2.2. Gegeven het huidige politieke klimaat is het evenwel onwaarschijnlijk dat een dergelijk stelsel binnen afzienbare tijd kan worden ingevoerd, hetgeen moet worden betreurd.

3.3. Gelukkig is de Commissie op generlei wijze van plan om de toepassing van het oorsprongsbeginsel als een lange-termijndoelstelling van de EG te beschouwen. In het licht van de politieke realiteit aanvaardt zij echter wel dat er op de korte termijn niet meer in zit dan een aantal op de volgende doelstellingen gebaseerde maatregelen om het overgangsstelsel overeind te houden:

- vereenvoudiging en modernisering van de bestaande regelingen;

- uniformere toepassing ervan; en

- nauwere administratieve samenwerking.

3.4. Dit zal echter alleen maar mogelijk zijn als alle lidstaten bereid zijn om wijzigingen in hun stelsels aan te brengen en met name het grotere aantal bijzondere regelingen, opties, vrijstellingen en afwijkingen terug te dringen. Gegeven de jongste ontwikkelingen op het gebied van de BTW-wetgeving is het uitzicht daarop echter niet al te gunstig.

3.5. Het Comité is het verder met de Commissie eens dat handhaving van het overgangsstelsel meebrengt dat nu meer nadruk moet worden gelegd op intensievere controle en nauwere administratieve samenwerking. De mazen in het huidige stelsel, waardoor goederen waarover geen BTW wordt betaald tussen de lidstaten kunnen circuleren, zetten de deur open voor ontduiking.

3.6. De Commissie blijft er dan ook terecht bij de lidstaten op aandringen om de voorstellen die zij in 1996 en in het kader van het SLIM-initiatief heeft gedaan zo snel mogelijk goed te keuren en met haar samen te werken ten behoeve van vereenvoudiging, modernisering en verbetering van het overgangsstelsel.

3.6.1. Het Comité schaarde zich overigens in verschillende adviezen in grote lijnen achter de voorstellen van de Commissie met betrekking tot het recht op aftrek en de afschaffing van de procedure van de Achtste richtlijn(4), de bepaling van degene die tot voldoening van de belasting over toegevoegde waarde is gehouden(5), wijziging van de status van het BTW-comité(6), en de verbetering van de wederzijdse bijstand inzake invordering(7). Helaas zijn deze noodzakelijke en wenselijke maatregelen nog niet doorgevoerd.

3.6.1.1. De situatie kan aanzienlijk worden verbeterd indien de nationale BTW-betalingstermijnen zouden worden geharmoniseerd of althans nader tot elkaar zouden worden gebracht.

3.6.2. Voorts kon het Comité zich vinden in het Commissievoorstel om de verplichte fiscale vertegenwoordiging af te schaffen(8), en is het verheugd dat de Raad een richtlijn heeft goedgekeurd om per 1 januari 2002 daartoe over te gaan.

3.7. Verder geeft het zijn steun aan het door de Commissie voorgestelde actieprogramma en hoopt het dat dit kan worden uitgevoerd. Gegeven het huidige politieke klimaat is het echter nog maar de vraag of dat binnen het beoogde tijdschema kan gebeuren.

3.8. Tijdens een vergadering van de fiscale-beleidsgroep (2 maart 2000) hebben de vertegenwoordigers van de lidstaten de pragmatische oplossingen van de Commissie voor de problemen betreffende het huidige overgangsstelsel positief ontvangen. Hopelijk zal de Raad deze houding in wetgeving vertalen.

3.9. De vele detailwijzigingen die in de loop der jaren in de Zesde richtlijn zijn aangebracht, hebben geresulteerd in een ingewikkelde, verwarrende en soms ook innerlijk tegenstrijdige tekst. Het Comité constateert dan ook met voldoening dat de Commissie in haar werkprogramma voor 2001 prioriteit heeft verleend aan een volledig nieuwe redactie van deze Richtlijn.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Zoals de Commissie opmerkt, betekent BTW-vrijstelling voor door de overheid geleverde postdiensten een scheeftrekking van de mededinging in een sector die in een aantal lidstaten steeds verder wordt geprivatiseerd. Belastingplichtigheid voor particuliere bedrijven en vrijstelling voor staatsbedrijven moet dan ook worden aangemerkt als een schending van het neutraliteitsbeginsel dat aan iedere belasting ten grondslag ligt. Voorts wordt hierdoor de concurrentie verstoord binnen zowel lidstaten waar publieke en particuliere exploitanten actief zijn als tussen enerzijds lidstaten waar de postdienst is geprivatiseerd en anderzijds lidstaten waar de dienst nog altijd door de overheid wordt verzorgd.

4.2. Verder heeft het een Comité advies uitgebracht(9) over de voorstellen van de Commissie aangaande de behandeling van elektronische handel en de radio- en televisieomroep.

4.3. Het Comité is ingenomen met de voorstellen van de Commissie inzake BTW-heffing en elektronische facturering, en harmonisatie van binnen de Gemeenschap ter zake bestaande praktijken. Hier zullen maatregelen, die dringend geboden zijn en overigens veel te laat komen, de (nalevings)kosten voor het bedrijfsleven substantieel verlagen.

4.4. Verder heeft het zich reeds in een eerder advies(10) achter de Commissievoorstellen voor bijstelling van de regels aangaande administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand geschaard.

4.5. Ook kon het zich vinden in de voorgestelde verlenging met vijf jaar van de geldigheidsduur van artikel 12, lid 3, van de Zesde richtlijn, waarin de benedengrens voor het normale tarief op 15% wordt vastgesteld en dat tot en met 31 december 2000 van kracht is(11). Het betreurt echter dat voorstellen voor een bandbreedte voor het normale tarief reeds twee maal zijn verworpen.

4.6. De Commissie zal ingevolge artikel 12, lid 4, van deze richtlijn "een verslag indienen waarin zij het toepassingsterrein van de verlaagde BTW-tarieven opnieuw zal onderzoeken (...) de staat (zal) opmaken van de voortgang van de harmonisatie van de tarieven en zal (...) inschatten wat de effecten zijn van de tarievenstructuur op de werking van de gemeenschappelijke markt". Opgemerkt moet worden dat dit zeer omstreden aangelegenheden zijn ten aanzien waarvan de kansen op politieke overeenstemming zeker niet te hoog mogen worden ingeschat.

4.7. Ook het Comité vindt dat de toenemende privatiseringstendens in steeds meer concurrentievervalsing tussen vrijgestelde, niet-belastbare en belastbare diensten resulteert, waardoor het neutraliteitsbeginsel wordt geschaad. De desbetreffende regelingen dienen derhalve te worden gemoderniseerd, maar niet in die zin dat noodzakelijkerwijs BTW zal worden geheven over momenteel vrijgestelde diensten.

4.7.1. Verder kunnen tevens de voorstellen betreffende een eenvoudigere en meer geharmoniseerde BTW-heffing over subsidies de goedkeuring van het Comité wegdragen. Er moet inderdaad worden gekeken of de vrijstelling zonder recht op aftrek voor activiteiten met een sociaal, educatief, cultureel of ander karakter nog gewettigd zijn.

4.8. Voorts wil de Commissie zich op de BTW-behandeling van financiële en verzekeringsdiensten richten. Het Comité is het met haar eens dat deze sector de laatste jaren qua omvang en ingewikkeldheid is gegroeid en dat structuren en werkwijzen substantieel zijn veranderd. Daarom is een onderzoek zonder meer gewettigd, maar juistgenoemde ontwikkeling zal een actualisering er bepaald niet gemakkelijker op maken. De Commissie ziet dit zelf ook in wanneer zij opmerkt dat "zelfs als zou blijken dat dat niet wenselijk of realiseerbaar is". Benadrukt dient te worden dat geen enkele BTW-regeling voor deze sector, die een grote bijdrage tot economische groei en werkgelegenheid levert, een soepele opkomst van nieuwe markten mag belemmeren.

4.9. Verder stelt de Commissie op goede gronden voor om die bepalingen van de Zesde Richtlijn te wijzigen die in verscheidene arresten van het Hof van Justitie zijn aangemerkt als dubbelzinnig, onvolledig of achterhaald.

4.10. Ook begrijpt het Comité dat de voorschriften voor "leveringen waarbij de leverancier belast is met de montage en de installatie bij de klant" tot een gestandaardiseerde regeling moeten worden omgevormd.

4.10.1. De toenemende liberalisering van de nutssectoren en de daarmee gepaard gaande intensivering van de mededinging houden in dat de consument meer mogelijkheden krijgt om de meest competitieve particuliere aanbieder te kiezen. De Commissie concludeert dat de regels dienaangaande moeten worden bijgesteld om faire mededinging te garanderen. Het Comité benadrukt echter dat de fiscale bepalingen dusdanig vorm moet worden gegeven dat zij geen concurrentiedistorsie opleveren.

4.10.2. Daarnaast is het een goede zaak dat het overgangsstelsel op het punt van intracommunautaire verkoop op afstand wordt herzien. In dit verband wint elektronische communicatie steeds meer aan belang en veel overwegingen betreffende de elektronische handel gaan ook hier op.

4.11. De nationale belastingautoriteiten moeten veel intensiever gaan samenwerken. Dat is wezenlijk voor de uitvoeringsaspecten van ieder belastingstelsel en dus ook voor die van het overgangsstelsel. Gelukkig zijn Commissie en Raad dit probleem aan het aanpakken. De bestaande rechtsinstrumenten van de Gemeenschap voor administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand moeten inderdaad worden verbeterd teneinde af te rekenen met fraude die voortvloeit uit het feit dat goederen binnen de EG kunnen circuleren zonder dat BTW wordt betaald. Voorwaarde is echter wel dat de nationale administraties bereid zijn om de nieuwe regels ook werkelijk toe te passen, want anders zullen deze weinig of geen soelaas bieden.

4.12. Versterking van de coördinatie tussen de douane- en belastingautoriteiten kan eveneens de goedkeuring van het Comité wegdragen, en het wacht dan ook vol belangstelling de resultaten van het desbetreffende overleg binnen de ad hoc-groep douane/belastingen af.

4.13. Voorts stemt het tot tevredenheid dat de regeling betreffende "de plaats waar de belastingheffing op diensten plaatsvindt" (artikel 9) over de hele linie grondig wordt herzien. Ook het Comité vindt dat de reikwijdte van de belasting moet worden uitgebreid tot de plaats waar de klant zich bevindt (verlegging van de heffing) of dat verlegging tot algemeen beginsel voor de heffing op diensten dient te worden verheven. Het geeft de voorkeur aan de verleggingsregeling boven handhaving van het beginsel van gefractioneerde betaling. Het Comité wees er reeds in een eerder advies(12) op dat afschaffing van laatstgenoemd beginsel de beste manier is om de administratieve lasten voor het bedrijfsleven te verminderen.

4.13.1. Het blijft dan ook bij dit standpunt, temeer daar het denkt dat het na afschaffing van de gefractioneerde betaling niet moeilijker zal worden om toezicht op het stelsel te houden. Voorts is het van mening dat aangevers door het substantieel terugdringen van de administratieve kosten zullen worden gestimuleerd om vrijwillig mee te werken, waardoor de fraude zal afnemen. Veel kleine bedrijven, en vooral eenmanszaken, laten zich niet inschrijven. Daarbij zijn zij niet uit op een concurrentievoordeel of belastingontduiking, maar kunnen zij de administratieve rompslomp waarmee het invullen van aangiftebiljetten gepaard gaat eenvoudigweg niet aan.

4.14. Ook de "rationalisatie van de afwijkingen" die de lidstaten zijn toegestaan op grond van artikel 27 kunnen de goedkeuring van het Comité wegdragen. De Commissie beschrijft de huidige situatie terecht als een "chaos". De veelheid en verscheidenheid van deze afwijkingen hebben een significant ontmoedigingseffect op de intracommunautaire handel, vooral voor het MKB.

4.15. Verder is het inderdaad evenzeer zaak om de "verschillende opties, mogelijkheden en afwijkingen" voor de aangevers over de gehele linie te rationaliseren. Zoals de Commissie opmerkt, kunnen zelfs tijdelijke afwijkingen niet worden opgeheven omdat daarvoor binnen de Raad geen unanimiteit kan worden gevonden. Lidstaten waaraan afwijkingen zijn toegestaan, lijken deze hoe dan ook te willen behouden, en verder blijken de afwijkingen, te vaak, als wisselgeld tijdens de onderhandelingen te worden gebruikt. Het staat vast dat veel ervan werkelijke obstakels voor het goed functioneren van de interne markt vormen en dat de uniforme toepassing van de BTW-regels bij afschaffing ervan gebaat zou zijn. De Dertiende richtlijn dient daartoe dan ook zo snel mogelijk te worden aangepast.

4.16. De Commissie wil na afloop van het krachtens Richtlijn 1999/85/EG opgezette experiment overgaan tot herziening en rationalisatie van de regels en afwijkingen betreffende de vaststelling van verlaagde BTW-tarieven. Dat is stellig wenselijk, maar het Comité waarschuwt ervoor dat het hier om een kwestie gaat ten aanzien waarvan het maar zeer de vraag is of de noodzakelijke unanimiteit kan worden gevonden.

4.17. Niet alleen het Comité heeft herhaaldelijk aangedrongen op een grondige revisie van de speciale regelingen voor mkb's en vooral van de vrijstellingen, die van lidstaat tot lidstaat zeer uiteenlopen. Door die verschillen werken de regelingen, die bedoeld zijn om mkb's te ondersteunen, contraproductief, omdat die ondernemingen er maar al te vaak door worden afgeschrikt om grensoverschrijdende transacties aan te gaan. Het is een goede zaak dat deze problematiek wordt aangepakt, maar daarbij dient elke harmonisatiemaatregel gebaseerd te zijn op reeds bestaande regelingen die het MKB het meest ten goede komen.

5. Conclusies

5.1. Het Comité wijst er andermaal op dat aan de verbrokkeldheid en de grote tekortkomingen waardoor het vigerende overgangsstelsel worden gekenmerkt, uitsluitend een einde kan worden gemaakt door een nieuw definitief stelsel in te voeren dat op het oorsprongsbeginsel is gebaseerd. Het betreurt ten zeerste dat er in dit verband in het geheel geen vooruitgang is geboekt, maar constateert wel met genoegen dat de Commissie hieraan als lange-termijndoelstelling vasthoudt, waarbij het zich echter afvraagt hoelang men nog met het gammele overgangsstelsel zal moeten leven.

5.1.1. Het doet verder een beroep op de lidstaten om de voordelen voor de Unie te realiseren die voortvloeien uit een stelsel dat de interne markt versterkt in plaats van ondermijnt en BTW-fraude ver zou terugdringen.

5.2. Gegeven het gebrek aan de nodige politieke overeenstemming aanvaardt het Comité dat het overgangsstelsel opnieuw zal moeten moet worden gewijzigd om de grootste gaten te dichten en hoopt het dan ook dat die wijzigingen er eindelijk zullen komen.

5.3. Verder is het het met de Commissie eens dat vereenvoudiging en modernisering van de bestaande regels, uniformere toepassing ervan en nauwere administratieve samenwerking daarbij de belangrijkste elementen vormen. Daarnaast vindt ook het Comité dat "modernisering en vereenvoudiging" en "administratieve samenwerking en fraudepreventie" onmogelijk van elkaar kunnen worden gescheiden.

5.4. Daarnaast kan het zich over het algemeen vinden in de voorgestelde maatregelen in verband met de nieuwe strategie voor 2000 en het actieprogramma 2000/2001.

5.5. Ten slotte pleit ook het Comité voor het in brede kring aangehangen standpunt dat de regeling betreffende de verlegging van de heffing moet worden uitgebreid of tot algemeen beginsel voor de BTW-heffing op diensten moet worden verheven. Tevens houdt het vast aan zijn standpunt dat afschaffing van de gefractioneerde betalingen de beste manier is om de nalevingskosten voor het bedrijfsleven terug te dringen zonder de deur voor fraude nog verder open te zetten.

Brussel, 25 april 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) COM(94) 515 def. van 23 november 1994.

(2) PB C 82 van 19.3.1996, blz. 49; PB C 204 van 15.7.1996, blz. 94; PB C 296 van 29.9.1997, blz. 51; PB C 101 van 12.4.1999, blz. 73; PB C 209 van 22.7.1999, blz. 53; PB C 116 van 20.4.2001, blz. 59.

(3) PB C 237 van 12.9.1988, blz. 14.

(4) COM(1998) 377 def.; ESC-advies: PB C 101 van 12.4.1999, blz. 73.

(5) COM(1998) 660 def.; ESC-advies: PB C 116 van 28.4.1999, blz. 14.

(6) COM(97) 325 def.; ESC-advies: PB C 19 van 21.1.1998, blz. 56.

(7) COM(1998) 364 def.; ESC-advies: PB C 101 van 12.4.1999, blz. 26.

(8) COM(1998) 660 def.; ESC-advies: PB C 116 van 28.4.1999, blz. 14.

(9) PB C 116 van 20.4.2001, blz. 59.

(10) PB C 116 van 20.4.2001, blz. 59.

(11) PB C 116 van 20.4.2001, blz. 67.

(12) PB C 116 van 28.4.1999, blz. 14.

BIJLAGE 1

bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Herwaardering van het programma uit 1996

Uitsplitsing van een uitvoerbare strategie om het huidige stelsel te verbeteren

Om te beginnen is het goed nog eens te onderstrepen dat de interne markt kan functioneren, en zelfs beter zou functioneren met een BTW-stelsel dat is gebaseerd op belastingheffing in de lidstaat van oorsprong, zowel vanuit het oogpunt van de administratieve eenvoud (en als gevolg daarvan, minder kosten voor de bedrijven) als vanuit het oogpunt van een verminderde fraudegevoeligheid (hetgeen zou leiden tot een grotere stabiliteit in de belastinginkomsten). Het is echter eveneens duidelijk dat het, gezien de huidige omstandigheden en het huidige klimaat (met name het feit dat de omstandigheden er niet naar zijn om snel vorderingen te boeken waar het gaat om een harmonisatie van belastingtarieven en -wetgevingen, en de moeilijkheid om tot een herverdelingssysteem van inkomsten te komen dat als volledig betrouwbaar wordt erkend), niet erg waarschijnlijk is dat er in een nabije toekomst belangrijke vooruitgang zal worden geboekt met een dergelijk stelsel.

In deze context heeft de Commissie geenszins de bedoeling om het idee van een definitief stelsel van belastingheffing in de lidstaat van oorsprong over handelingen die in de Gemeenschap verbruik tot gevolg hebben als doel voor de lange termijn van de Gemeenschap op losse schroeven te zetten. Met het oog evenwel op verbetering van de werking van de interne markt op de korte termijn, lijkt een herziening van het programma dat de Commissie in 1996 heeft ingediend, en de uitstippeling van een uitvoerbare strategie die om vier hoofddoelstellingen draait, namelijk de vereenvoudiging en de modernisering van de bestaande regels, een uniformere toepassing van de huidige bepalingen en een nieuwe uitvoering van de administratieve samenwerking, aangewezen.

Het doel van een dergelijke heroverweging is om in de Raad een nieuwe impuls te geven teneinde op korte termijn concrete en noodzakelijke verbeteringen aan te brengen aan het huidige stelsel. Dit zal uiteraard alleen mogelijk zijn als alle lidstaten bereid zijn te overwegen of ze wijzigingen willen aanbrengen aan hun nationaal BTW-stelsel (en om zo nodig akkoord te gaan met de terugdringing van het momenteel grote aantal bijzondere regelingen, opties, afwijkingen, enz.) die van dien aard zijn dat ze een algemene verbetering betekenen voor het functioneren van het gemeenschappelijk BTW-stelsel. Daarnaast brengt een handhaving van de overgangsregeling van BTW-heffing met zich mee dat de lidstaten ook zullen moeten erkennen dat het noodzakelijk is meer de nadruk te leggen op een intensievere controle en administratieve samenwerking, en dat zij de problemen zullen moeten aanpakken die verband houden met fraude, zoals die zijn uiteengezet in het verslag dat de Commissie heeft ingediend over de administratieve samenwerking en de controle op de BTW-heffing(1). Want het feit dat de overgangsregeling van BTW-heffing inhoudt dat er goederen tussen de lidstaten circuleren waarover geen belasting wordt betaald(2), schept onvermijdelijk risico's, met name dat van "carrouselfraude", zodat er krachtige maatregelen noodzakelijk zijn om hieraan het hoofd te bieden. Het is dan ook duidelijk dat het aspect "modernisering en vereenvoudiging" onlosmakelijk is verbonden met het aspect "administratieve samenwerking en fraudebestrijding" en dat een parallelle actie geboden is.

Vervolg geven aan voorstellen die reeds aan de Raad zijn voorgelegd: een onvermijdelijke noodzaak

Dit betekent geenszins dat het niet meer nodig is dat de Raad de voorstellen goedkeurt die de Commissie reeds heeft voorgelegd uit hoofde van het programma van 1996 en van het SLIM-initiatief (Eenvoudiger regelgeving voor de interne markt). Integendeel, deze voorstellen waren juist ontworpen om de huidige BTW-regeling te vereenvoudigen, moderniseren, versterken en uniformer toe te passen, en hebben betrekking op gebieden waar het hoe dan ook noodzakelijk is om verbeteringen aan te brengen aan de huidige situatie.

Bijgevolg zijn met name de voorstellen met betrekking tot het recht op aftrek en de afschaffing van de procedure als voorzien in de achtste richtlijn [COM(1998) 377(3)] en de bepaling van degene die tot voldoening van de belasting over de toegevoegde waarde gehouden is [COM(1998) 660(4)], essentieel voor de vereenvoudiging van de bestaande procedures. Zij hebben betrekking op terreinen (de problemen die het oplevert om belasting van andere lidstaten terug te krijgen, en de kosten en de complexiteit van het gebruik van fiscale vertegenwoordigers) die worden beschouwd als de belangrijkste bron van problemen voor ondernemers die activiteiten in andere lidstaten ontplooien, met name kleine en middelgrote ondernemingen die rechtstreeks worden getroffen door de logheid van deze procedures. Deze voorstellen zullen, in het kader van hun bestudering door de Raad, niettemin opnieuw worden bekeken om zeker te zijn dat zij zijn toegespitst op een wijziging van de bestaande bepalingen.

Er zijn twee andere voorstellen die de Commissie nog steeds als essentieel blijft beschouwen, namelijk het voorstel met betrekking tot de wijziging van de status van het BTW-comité [COM(97) 325(5)] en het voorstel dat betrekking heeft op een beter functioneren van de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen [COM(1998) 364(6)]. Wat het BTW-comité betreft, staat vast dat het een belangrijk instrument is om een uniformere toepassing te kunnen garanderen van de bestaande bepalingen, maar, om het doeltreffend te laten zijn, moet er naar een middel worden gezocht dat het comité in de gelegenheid stelt om deel te nemen aan een procedure van goedkeuring door de Commissie van dwingende uitvoeringsbesluiten. Wat het voorstel inzake de invordering van schuldvorderingen aangaat: dit vormt een essentieel element ter versterking van de administratieve samenwerking en zou zo snel mogelijk moeten worden goedgekeurd. Het zou overigens een perfecte aanvulling vormen op de afschaffing van de verplichte fiscale vertegenwoordiging (het eerder aangehaalde voorstel COM(1998) 660).

Eventuele nieuwe maatregelen

Naast deze voorstellen die reeds bij de Raad op tafel liggen, zullen er in het kader van een nieuwe strategie maatregelen in overweging worden genomen op een bepaald aantal gebieden waarvoor de huidige communautaire wetgeving niet meer up-to-date is (zoals bijvoorbeeld voor de postdiensten, de elektronische handel, enz.).

In Bijlage 1 is een vollediger overzicht van de mogelijke actiegebieden te vinden. Dit overzicht is geenszins uitputtend en sluit niet uit dat rekening zal worden gehouden met nieuwe behoeften die in een later stadium zouden ontstaan. Zo zal de Commissie er voortdurend op toezien dat de internationale verplichtingen van de Unie en de eventuele gevolgen die deze op BTW-gebied hebben, worden nagekomen.

(1) Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. Derde verslag over de toepassing van Verordening (EEG) nr. 218/92 van de Raad van 27 januari 1992 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van de indirecte belastingen (BTW), opgesteld onder toepassing van artikel 14 en vierde verslag over de invordering en de controle op de BTW, opgesteld onder toepassing van artikel 12 van Verordening (EEG, EURATOM) nr. 1553/89 (COM(2000) 28 def. van 28.1.2000).

(2) Met de handel binnen de Gemeenschap zijn jaarlijks zo'n 930 miljard euro gemoeid: de BTW neemt daarvan volgens de lidstaten 15 tot 25 % voor zijn rekening, ofwel ongeveer 162,75 miljard euro. De fraude omvat, volgens de schattingen van de Commissie, 5 % van dit laatste bedrag, ofwel een verlies van ongeveer 8 miljard euro per jaar op de belastinginkomsten.

(3) Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG met betrekking tot de regeling voor het recht op aftrek van de belasting over de toegevoegde waarde - en Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad houdende controlemaatregelen en maatregelen inzake het restitutiestelsel en de administratieve samenwerking noodzakelijk voor de toepassing van Richtlijn 98/xxx/EG - Door de Commissie ingediend op 17 juni 1998 (98/C 219/11 en 98/C 219/12) COM(1998) 377 def. (PB C 219 van 15.7.1998, blz. 16 en blz. 20).

(4) Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG met betrekking tot de bepaling van degene die tot voldoening van de belasting over de toegevoegde waarde gehouden is - Door de Commissie ingediend op 27 november 1998 (98/C 409/08) COM(1998) 660 def. (PB C 409 van 30.12.1998, blz. 10).

(5) Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG betreffende het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (Comité voor de belasting over de toegevoegde waarde) - Door de Commissie ingediend op 26 juni 1997 COM(97) 325 def. (PB C 278 van 13.9.1997, blz. 6).

(6) Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 76/308/EEG van de Raad betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen die voortvloeien uit verrichtingen die deel uitmaken van het financieringsstelsel van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, alsmede van landbouwheffingen en douanerechten, evenals van schuldvorderingen uit hoofde van de belasting over de toegevoegde waarde en van bepaalde accijnzen - Door de Commissie ingediend op 26 juni 1998 (COM(1998) 364 def.) (PB C 269 van 28.8.1998, blz. 16) en COM(1999) 183 def. (PB C 179 van 24.6.1999, blz. 6).

BIJLAGE 2

bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Het actieprogramma

Teneinde kennis te kunnen nemen van de mening van de lidstaten over een dergelijke aanpak, is op 2 maart 2000 een vergadering van de "fiscale-beleidsgroep" (TPG) gewijd aan de bespreking van een nieuwe aanpak op het gebied van BTW met het doel mogelijkheden te ontdekken om nog meer vooruitgang op dit gebied te boeken. De vertegenwoordigers van de lidstaten hebben deze pragmatische aanpak zeer positief ontvangen, een aanpak die is gebaseerd op de wil de moeilijkheden, die de ondernemers tegenkomen, onverwijld aan te pakken om hen zoveel mogelijk een adequaat antwoord te geven dat hen in staat stelt meer profijt te halen uit de interne markt.

Ter uitvoering van deze nieuwe strategie op BTW-gebied, wil de Commissie in de onderhavige mededeling een actieprogramma voorstellen dat is gebaseerd op de volgende vier doelstellingen: de vereenvoudiging en de modernisering van de bestaande regels, een uniformere toepassing van de huidige bepalingen en een nieuwe uitvoering van de administratieve samenwerking.

Eerste fase: 2000/2001 - Goedkeuring van de Raad van de reeds ingediende voorstellen

De volgende voorstellen moeten op zo kort mogelijke termijn worden vastgesteld:

- Wijziging van de status van het BTW-comité (COM(97) 325);

- Verbetering van de wederzijdse bijstand inzake de invordering (COM(1998) 364);

- Voorstel met betrekking tot het recht op aftrek en de achtste richtlijn (COM(1998) 377);

- Voorstel inzake degene die tot voldoening van de belasting gehouden is (COM(1998) 660).

Tweede fase: 2000/2001 - Indiening van nieuwe voorstellen door de Commissie

De Commissie heeft al of zal binnenkort voorstellen voor richtlijnen indienen op de volgende gebieden:

- heffing van belasting op de postdiensten;

- elektronische handel;

- facturering, met inbegrip van elektronische facturering;

- herziening van de regels inzake de administratieve samenwerking en de wederzijdse bijstand;

- vaststelling van de ondergrens van het normale BTW-tarief.

De Commissie zal eveneens een verslag voorleggen over het toepassingsgebied van het verlaagde tarief.

Derde fase: 2001 - inschatting en vaststelling van de latere prioriteiten

De latere prioriteiten zullen voor een groot deel afhankelijk zijn van de vorderingen van de werkzaamheden van de Raad in verband met de goedkeuring van de voorstellen die momenteel reeds op de tafel liggen. Te dien einde zal de Commissie in 2001 een tussentijds verslag uitbrengen en nadat dit verslag in de Raad is besproken, op basis van de resultaten van die bespreking haar werkprogramma vaststellen en haar prioriteiten voor de latere fasen vastleggen, en waarbij de eerste prioriteit voor de periode 2001/2002 mag worden verwacht. Deze prioriteiten zullen worden vastgesteld op basis van de resultaten van de nieuwe behandeling van de problemen die in de bijlage worden vermeld, terwijl tegelijkertijd rekening wordt gehouden met nieuwe behoeften die later kunnen ontstaan. De vaststelling van elk van de latere fasen zal grotendeels afhangen van de goedkeuring door de Raad van de reeds in behandeling zijnde voorstellen, zulks om te voorkomen dat er een pakket voorstellen ontstaat dat op behandeling in de Raad wacht.