VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

TUSSENTIJDS VERSLAG over de voortgang van Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing

1. Inleiding

Dit tussentijds verslag in het kader van het mechanisme voor samenwerking en toetsing[1] bevat een technische update van de voornaamste ontwikkelingen die zich de afgelopen zes maanden, sinds het vorige verslag van de Commissie in juli 2011, in Roemenië hebben voorgedaan. Het betreft voornamelijk maatregelen die al zijn voltooid, of die binnen afzienbare tijd zullen worden voltooid, maar ook acties die nog moeten worden ondernomen.

De aanbevelingen in het vorige voortgangsverslag, dat de Commissie op 20 juli 2011 heeft goedgekeurd, blijven het referentiepunt om de voortgang per ijkpunt te beoordelen en de resterende uitdagingen te identificeren. In de zomer van 2012 zal de Commissie een algemene beoordeling maken van de voortgang die Roemenië met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing heeft geboekt.

2. Justitiële hervorming en corruptiebestrijding: overzicht van de ontwikkelingen in het licht van de aanbevelingen van de commissie

Uit de reactie van Roemenië op de aanbevelingen van de Commissie blijken een aantal ontwikkelingen. Het nieuwe burgerlijk wetboek werd in oktober 2011 zonder problemen van kracht en het nieuwe wetboek van burgerlijke rechtsvordering zal naar verwachting in juni 2012 van kracht worden. Met de versnelde behandeling door het Hoge Hof van Cassatie en Justitie werd deels tegemoet gekomen aan de aanbeveling van de Commissie in verband met het risico op verjaring van enkele zaken betreffende corruptie op hoog niveau. Op langere termijn kan dit de rechtsgang stroomlijnen en ertoe bijdragen dat definitieve vonnissen tijdig worden uitgesproken. Het parlement bespreekt ontwerpwetgeving betreffende ruimere confiscatiemogelijkheden. De nationale dienst voor de bestrijding van corruptie (DNA) en het agentschap voor integriteitbewaking hebben de behandeling van een aantal belangrijke zaken voortgezet, ook met betrekking tot een aanzienlijk aantal hooggeplaatste politici en ambtenaren. Met de nieuwe wetten over de hervormingen van het benoemingsbeleid bij het Hoge Hof van Cassatie en Justitie en de disciplinaire verantwoordelijkheid van magistraten wordt een duidelijker en strikter kader gecreëerd. Er werd een uitgebreide nationale strategie voor corruptiebestrijding opgesteld.

Uit de ontwikkelingen in Roemenië van de afgelopen maanden blijkt dat op een aantal punten nog inspanningen moeten worden geleverd om de aanbevelingen van de Commissie te volgen. De tenuitvoerlegging van het wetboek van strafrecht en het wetboek van strafvordering moet worden voortgezet, bijvoorbeeld door doelgericht aan te werven, door middelen evenwichtiger te verdelen tussen de rechtbanken en door een duidelijk en alomvattend uitvoeringsplan op te stellen. Er wordt nog steeds betwijfeld of de leiding van het gerechtelijk apparaat wel adequaat kan reageren op problemen betreffende integriteit en verantwoordingsplicht binnen justitie. Vonnissen in belangrijke rechtszaken moeten ertoe bijdragen dat corruptie op hoog niveau wordt ontmoedigd. Om de invloed van deze strategie zo groot mogelijk te maken, moeten alle instellingen zich scharen achter het voorstel voor de nationale strategie voor corruptiebestrijding, dat positief werd onthaald. Verdere inspanningen zijn ook nodig om overtuigende resultaten voor te leggen met betrekking tot het invorderen van opbrengsten van misdrijven

In het licht van de algemene evaluatie die de Commissie in de zomer van 2012 zal maken van de voortgang die Roemenië sinds zijn toetreding heeft geboekt met betrekking tot het mechanisme voor samenwerking en toetsing, moeten de komende maanden overtuigende resultaten worden geboekt. De Commissie blijft Roemenië hierbij steunen.

3. Actualisering van de stand van zaken

Justitiële hervorming

Om de justitiële hervorming voort te zetten had de Commissie Roemenië aanbevolen een gedetailleerd programma op te stellen voor de tenuitvoerlegging van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, het wetboek van strafrecht en het wetboek van strafvordering, te voorzien in voldoende middelen voor de noodzakelijke reorganisatie van justitie, de opleiding en aanwerving te verbeteren, de capaciteit van het nationale instituut voor de magistratuur te vergroten en een kader te creëren voor de samenwerking tussen de rechterlijke macht en het maatschappelijk middenveld om toezicht te houden op de voortgang van de hervorming.

Het nieuwe burgerlijk wetboek trad probleemloos in werking op 1 oktober, en ging gepaard met opleidingen en voorlichtingsactiviteiten. Op grond van de effectbeoordelingen die in november 2011 werden afgerond, werd onlangs aangekondigd dat het nieuwe wetboek van burgerlijke rechtsvordering in juni 2012 in werking zal treden. De andere wetboeken zullen in maart 2013 in werking treden, zodat eerst meerdere magistraten en rechtbankmedewerkers kunnen worden aangeworven en het rechtssysteem een nieuwe structuur kan krijgen. De afgelopen maanden is voortgang geboekt met de uitvoeringsbepalingen voor het wetboek van burgerlijke rechtsvordering, het wetboek van strafrecht en het wetboek van strafvordering; de effectbeoordeling van de nieuwe wetboeken werd in november afgerond. Na de recente aankondigingen van de tenuitvoerlegging moeten nu uitvoeringsbepalingen worden goedgekeurd en een omstandig uitvoeringsplan worden afgerond waar alle belanghebbenden in het parlement, de regering, justitie en het maatschappelijk middenveld bij worden betrokken en waarin de nodige voorbereidende maatregelen worden verwerkt (eerst zorgen voor aanwervingen, reorganisatie van het rechtssysteem, opleiding, enz.)

Sinds het vorige verslag van de Commissie is Roemenië gestart met een project om werkdruknormen voor de rechtbanken op te stellen. De eerste resultaten daarvan worden komende zomer verwacht. Binnen afzienbare tijd start een doorlichting van het functioneren van het justitiële stelsel, die eind 2012 afgerond moet zijn. Een aantal vacante posten zijn herverdeeld door de Hoge Raad voor de Magistratuur, maar tussen de verschillende rechtbanken en parketten blijven grote verschillen in werkdruk bestaan.

De Hoge Raad voor de Magistratuur moet zijn goedkeuring nog hechten aan een voorstel om de toelatingsexamens te harmoniseren en magistraten een betere basisopleiding te bieden. Er werd ook voorgesteld extra posten toe te wijzen aan het nationale instituut voor de magistratuur en de opleidingsfaciliteiten te verbeteren. Het instituut heeft financiële middelen gekregen om vijftien extra opleiders in dienst te nemen.

Om de verantwoordingsplicht van het justitiële apparaat te verbeteren had de Commissie Roemenië aanbevolen resultaten te boeken op het vlak van transparante en objectieve managementbesluiten, de hervorming van de gerechtelijke inspectie voort te zetten, te zorgen voor de elektronische publicatie van alle jurisprudentie en maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat rechterlijke beslissingen tijdig worden gemotiveerd.

Sinds het vorige verslag van de Commissie heeft Roemenië wetgeving goedgekeurd om de disciplinaire verantwoordelijkheid van het gerechtelijk apparaat te vergroten. In deze wet wordt de indeling van disciplinaire inbreuken gewijzigd, worden de sancties aangescherpt en wordt de onafhankelijkheid van de gerechtelijke inspectie vergroot. Er wordt ook voor gezorgd dat magistraten niet langer met pensioen kunnen gaan terwijl een tuchtonderzoek loopt om zo sancties te ontlopen. In november keurde de Hoge Raad voor de Magistratuur een strategie en een actieplan goed om de integriteit binnen het justitiële stelsel te vergroten. Door een aantal recente strafrechtelijke onderzoeken waarbij hoge magistraten betrokken waren, werd betwijfeld of de Raad bij machte is vastberaden te waken over de integriteit en de verantwoordelijkheid van het gerechtelijk apparaat. In één grote zaak met betrekking tot vermeende corruptie hebben de gerechtelijke autoriteiten de betrokken rechter niet ontheven van zijn leidinggevende functie. Er werd wel een tuchtonderzoek opgestart, maar dat werd vervolgens opgeschort omdat een strafrechtelijk onderzoek werd gevoerd. Deze zaak toont duidelijk aan dat de gerechtelijke autoriteiten nog niet in staat zijn correct te handelen als zij te maken krijgen met zaken die de reputatie van het gerechtelijk apparaat kunnen schaden. Met de aanbeveling van de Commissie over een efficiënte gerechtelijke inspectie is slechts heel beperkte voortgang gemaakt.

Er was kritiek op de weinig doorzichtige en niet-objectieve benoemingen bij het Hoge Hof van Cassatie en Justitie in augustus. In dat kader heeft Roemenië echter in december een nieuwe wet goedgekeurd die door de regering opnieuw was ingediend, om de benoemingsprocedures bij het Hoge Hof van Cassatie en Justitie te hervormen. De procedures worden aanzienlijk verbeterd, zodat de wet een belangrijke bijdrage kan leveren aan de hervorming van het Hoge Hof. Of deze wet effect heeft, zal afhangen van het engagement van de bevoegde instellingen om de wet uit te voeren. Vervolgens moeten de vacante posten, in het bijzonder bij de afdeling strafrecht, worden ingevuld via een doorzichtige en op prestaties gebaseerde aanwervingsprocedure. De reorganisatie van het Hoge Hof moet worden voortgezet zodat het Hof beter om kan gaan met de prejudiciële procedure, die door de nieuwe wetboeken wordt ingevoerd als hoofdinstrument om te komen tot de eenmaking van het recht.

Nog steeds worden niet alle gemotiveerde gerechtelijke besluiten tijdig online gepubliceerd. De motivering van de gerechtelijke besluiten binnen de wettelijke termijn moet worden afgedwongen, zeker omdat in bepaalde zaken over corruptie op hoog niveau verjaring kan dreigen als de motivering wordt vertraagd doordat beroepsprocedures worden uitgesteld.

Corruptiebestrijding

Om het gerechtelijk optreden tegen corruptie op hoog niveau te verbeteren, had de Commissie Roemenië aanbevolen de gerechtelijke praktijk en het beheer van rechtszaken bij de vervolging van corruptie op hoog niveau te verbeteren en ervoor te zorgen dat in corruptiezaken afschrikwekkende en samenhangende sancties worden opgelegd. De Commissie deed ook de aanbeveling de hervorming van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie voort te zetten, betere resultaten te bereiken inzake fraude bij overheidsopdrachten en procedurele regels goed te keuren voor het opheffen van de parlementaire onschendbaarheid.

Sinds het vorige verslag van de Commissie heeft het Hoge Hof van Cassatie en Justitie op leidinggevend en bestuurlijk gebied een aantal maatregelen getroffen om corruptieprocessen op hoog niveau sneller te doen verlopen, in het bijzonder processen die dreigen te verjaren. Zo worden zaken die de verjaringstermijn naderen bij voorrang behandeld en worden tijdelijk zalen in andere rechtbanken gebruikt zodat meer zittingen kunnen plaatsvinden. In november 2011 kreeg het Hoge Hof een extra gebouw ter beschikking. Dankzij deze maatregelen konden zaken die nog bij het Hoge Hof aanhangig waren, sneller worden behandeld en konden meer vonnissen worden uitgesproken. In 2011 werden voor de strafkamer van het Hoge Hof van Cassatie en Justitie in eerste aanleg vijftien zaken afgehandeld, tegenover twee zaken in 2010. Het Hoge Hof heeft definitieve vonnissen uitgesproken in negen zaken van corruptie op hoog niveau.

Het Hoge Hof publiceerde richtsnoeren betreffende de strafmaat bij corruptiezaken op basis van een analyse van definitieve vonnissen. Aangezien de rechtsbeoefenaars deze richtsnoeren nuttig vinden kunnen zij worden uitgebreid, verder verspreid en geïntegreerd in de opleidingsprogramma's, mits toezicht wordt gehouden op de toepassing ervan. Uit de analyse van straffen voor corruptie op hoog niveau blijkt dat het vonnis vaak niet veel verder gaat dan het wettige minimum en dat meer dan 60% wordt opgelegd als voorwaardelijke straf.

De DNA bleef een efficiënte openbare aanklager voor corruptiezaken op hoog niveau. In 2011 waren er meer tenlasteleggingen, vonnissen en veroordelingen. Dankzij de snellere behandeling door het Hoge Hof bleek dit vooral uit de definitieve vonnissen: in 2011 werden 158 definitieve vonnissen uitgesproken in DNA-zaken, tegenover 85 in 2010. Die vonnissen hadden ook betrekking op een aanzienlijk aantal hooggeplaatste politici en ambtenaren. Het directoraat-generaal corruptiebestrijding van het ministerie van Bestuur en Binnenlandse Zaken heeft het nodige gedaan om zijn werk op het vlak van corruptiebestrijding te consolideren.

Sinds juli zijn in zaken betreffende overheidsopdrachten in eerste aanleg vijf veroordelingen uitgesproken tegen dertien verdachten. Voor strafbare schendingen van de financiële belangen van de Europese Unie deden de rechtbanken vijf definitieve en vier niet-definitieve uitspraken. Doordat overheidsopdrachten van groot belang zijn voor de Roemeense economie, zijn bijzondere inspanningen nodig om de zaken efficiënt en snel te behandelen. Voor een efficiënt verloop van rechtszaken moeten magistraten meer kennis hebben van financiën en boekhouding en moeten meer gekwalificeerde externe deskundigen beschikbaar zijn. Met een actieve aanpak bij de ontwikkeling van samenhangende rechtspraak met betrekking tot overheidsopdrachten zou ook kunnen worden bijgedragen tot succesvolle gerechtelijke vervolging.

Om de zwakheden in de justitiële praktijk van corruptiezaken op hoog niveau aan te pakken hebben het nationale instituut voor de magistratuur en het Hoge Hof samen met de DNA meerdere seminars, vergaderingen en opleidingssessies georganiseerd. Dit kan op meer systematische wijze worden toegepast en in een omvattend actieplan worden opgenomen, om zo de justitiële praktijk van corruptiezaken op hoog niveau in het algemeen te verbeteren. Bijzondere aandacht kan worden besteed aan het verbeteren van de normen voor de goedkeuring en financiering van deskundigenbewijs in de rechtszaal en aan de redenen om zittingen uit te stellen.

Roemenië heeft een vergelijkende analyse gemaakt van de procedures in andere lidstaten voor de opheffing van de onschendbaarheid van parlementsleden en heeft die bevindingen verwerkt in het ontwerp van de nieuwe nationale corruptiebestrijdingstrategie. De bal ligt nu bij het parlement, dat bevoegd is om nieuwe regels goed te keuren.

Voor een efficiënte uitvoering van het integriteitbeleid had de Commissie Roemenië aanbevolen straffen op te leggen na beslissingen van het nationale agentschap voor integriteitbewaking (ANI), de werkwijze van de commissies voor vermogensonderzoek te verbeteren en te harmoniseren en de onderzoekscapaciteit van het ANI en zijn samenwerking met andere instellingen te verbeteren.

Sinds het vorige verslag van de Commissie heeft het ANI aanzienlijk meer financiële middelen gekregen, ook vanuit de EU, om de informatiesystemen en procedures te verbeteren. Het ANI sloot samenwerkingsovereenkomsten met andere instellingen en voerde een eerste doelgerichte risicobeoordeling en grootschalige controles uit naar belangenconflicten bij overheidsopdrachten op lokaal en regionaal niveau.

De afgelopen maanden heeft het ANI goede resultaten geboekt. Sinds 2010 ontdekte het agentschap, volgens de nieuwe wetgeving, 18 gevallen van mogelijk niet-aangegeven vermogens, voor in totaal 5,7 miljoen euro, 23 gevallen van bestuurlijke belangenconflicten en 118 gevallen van onverenigbaarheid. Deze gevallen kregen uiteenlopende bestuurlijke en justitiële gevolgen. In twee gevallen die het ANI nog onder de oude wetgeving aan het licht bracht, bevestigde het Hoge Hof in zijn definitieve vonnis dat er niet-aangegeven vermogens bestonden en gelastte het Hof de inbeslagname ervan. Na vaststellingen van onverenigbaarheid in het kader van de nieuwe wet werd één ambtenaar ontslagen, werden in twee andere gevallen straffen opgelegd en namen zes andere ambtenaren ontslag.

De gerechtelijke autoriteiten hebben nog heel wat andere zaken in behandeling, in het bijzonder gevallen van belangenconflicten. Door de oprichting van de commissies voor vermogensonderzoek in augustus 2010, als tussenschakel tussen het ANI en de rechtbanken, werd de behandeling van zaken bemoeilijkt. Momenteel worden richtsnoeren of reglementen van orde opgesteld om rechtszaken efficiënter te laten verlopen en de verschillende praktijken te harmoniseren. De afgelopen maanden zijn een aantal opleidingsseminars gegeven om goede praktijken te stimuleren. De rechtbanken moeten nog uitspraak doen in een proefproces om na te gaan of het ANI beroep kan aantekenen tegen niet-ontvankelijkheidsverklaringen van de commissies.

Doordat de justitiële en bestuurlijke gevolgen die aan ANI-zaken worden gegeven, worden vertraagd en weinig samenhangend zijn, hebben die zaken een minder afschrikwekkende werking. Pogingen om te tornen aan de wettige en institutionele onafhankelijkheid van het ANI leidden de aandacht af van de goede resultaten van het agentschap. Binnenkort wordt een nieuwe voorzitter benoemd en bij die gelegenheid moeten de institutionele stabiliteit en integriteit van het ANI worden benadrukt.

Om tot betere resultaten inzake corruptiebestrijding te komen, had de Commissie Roemenië aanbevolen de coördinatie op het hoogte niveau te versterken, een nieuwe meerjarenstrategie voor corruptiebestrijding uit te werken en een groep van toezicht op te richten. De Commissie had ook aanbevolen overtuigende resultaten voor te leggen met betrekking tot het invorderen van opbrengsten van misdrijven en witwaspraktijken, een nieuwe wet goed te keuren over ruimere confiscatiemogelijkheden, regels op te stellen om belangenconflicten bij het beheer van overheidsmiddelen te voorkomen en de procedures en de capaciteit van de overheden die bevoegd zijn voor overheidsopdrachten, te versterken.

Sinds het vorige verslag van de Commissie heeft Roemenië een nieuwe strategie voor corruptiebestrijding opgesteld, waarover deskundigen en mensen uit de praktijk tevreden zijn. De uiteindelijke tenuitvoerlegging en de impact van de strategie hangen af van de mate van politieke steun. Als het parlement de strategie goedkeurt, zou dat al een grote stap in de goede richting zijn. Om de strategie nog doeltreffender te maken moet er een duidelijk toezichtsmechanisme komen en moeten alle overheidsniveaus de strategie verplicht toepassen en verslag uitbrengen over de resultaten. Sinds de zomer zijn er ook EU-middelen beschikbaar voor een aantal projecten inzake corruptiebestrijding, ook in de ministeries van onderwijs, gezondheidszorg, administratie en binnenlandse zaken. We wachten nu op de resultaten van de tenuitvoerlegging. Een doeltreffende maatregel die leidt tot een publieke verantwoordingsplicht was de politicus die in november uit zijn eigen partij werd gezet toen een onderzoek werd gestart naar corruptie op hoog niveau. Zes andere parlementsleden die werden veroordeeld voor corruptie zitten echter nog steeds in het parlement.

Als het wetsontwerp over ruimere confiscatiemogelijkheden in het parlement ongewijzigd wordt goedgekeurd, zal dat de straffen afschrikwekkender maken. Er zijn wel bijhorende maatregelen nodig om ervoor te zorgen dat de geldboetes die met een vonnis worden opgelegd, daadwerkelijk worden geïnd. Overtuigende resultaten bij het invorderen van de opbrengsten van misdrijven moeten nog worden aangetoond. Dankzij acties van de procureur-generaal is het bedrag van bevroren tegoeden in 2011 aanzienlijk gestegen. De openbare aanklagers worden met richtsnoeren gestimuleerd om witwaspraktijken te vervolgen als een op zichzelf staand strafbaar feit binnen de bestaande wetgeving.

In december hechtte Roemenië zijn goedkeuring aan een gedragscode over onverenigbaarheid en belangenconflicten bij het beheren van EU-middelen. Een werkgroep kreeg als taak toezichtsmechanismen te ontwikkelen om de naleving van deze nieuwe gedragscode af te dwingen.

Sinds het vorige verslag van de Commissie zijn er wetswijzigingen en bestuursmaatregelen gekomen om beter bestand te zijn tegen onregelmatigheden en belangenconflicten bij het beheren van overheidsmiddelen. Zo werden er gestandaardiseerde aanbestedingsstukken opgesteld en kreeg de nationale autoriteit voor regulering van en toezicht op het plaatsen van overheidsopdrachten meer capaciteit om controles vooraf uit te voeren. De nationale autoriteit sloot ook samenwerkingsovereenkomsten met andere instellingen. Momenteel wordt besproken hoe de regels voor overheidsopdrachten daadwerkelijk kunnen worden toegepast.

[1] Beschikking 2006/928/EG van de Commissie van 13 december 2006 tot vaststelling van een mechanisme voor samenwerking en toetsing van de vooruitgang in Roemenië ten aanzien van specifieke ijkpunten op het gebied van de hervorming van het justitiële stelsel en de bestrijding van corruptie (PB L 354 van 14.12.2006, blz. 56).