COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 08.05.1996 
COM(96) 192 def. 
Commerciële communicatie in de interne markt 
Groenboek van de Commissie 

Inhoud 
Samenvatting 
Inleiding 
Deel I - Commerciële communicatie in de Europese Gemeenschap 
Samenvatting 
Doelstellingen van de interne markt 
Andere beoogde Gemeenschapsdoelstellingen 
Deel II - Evaluatie van de noodzaak van een communautair optreden 
Samenvatting 
Oorzaken van bestaande of van nieuwe belemmeringen voor de interne markt 
De samenhang van de communautaire maatregelen wordt bedreigd 
Deel III - Beoordeling van de specifieke behoeften met betrekking tot een 
communautair optreden 
Samenvatting 
Een voorlopig overzicht 
De noodzaak van een uitvoerig onderzoek naar potentiële wettelijke belemmeringen 
De noodzaak van een systeem voor vroegtijdige melding 
Deel IV - Voorstellen voor overleg 
Samenvatting 
Een methode voor een meer eenvormige beoordeling 
Verbeterde coördinatie en informatie op Europees niveau 
Eindnoten 
Werkdocument van de diensten 
De diensten hebben een afzonderlijk werkdocument opgesteld. Dit bevat de 
gedetailleerde onderzoeksresultaten waarop dit groenboek is gebaseerd. 1 let bestaat uit 
twee delen. In het eerste deel wordt het effect van de wettelijke bepalingen op de 
Europese markt voor commerciële communicatie onderzocht; het tweede deel bevat 
een aantal tabellen waarin de nationale wettelijke bepalingen van elke Lid-Staat zijn 
beschreven. 
SAMENVATTING 
Doelstelling 
In november 1992 besloot de Commissie haar toekomstig beleid met betrekking tot 
commerciële communicatie onder de loep te nemen. Zij was van mening dat dit 
onderzoek gepubliceerd diende te worden in de vorm van een groenboek. Dit heeft ten 
doel de standpunten van het Europees Parlement, de Lid-Staten en de belanghebbenden te 
verzamelen inzake voorstellen die, enerzijds, ervoor zorgen dat alle toekomstige op 
Gemeenschapsniveau genomen initiatieven samenhangend zijn met communautair beleid 
en optreden op andere gebieden en, anderzijds, een aanpak beogen te ontwikkelen die de 
Commissie beter in staat stelt bepaalde nationale maatregelen te toetsen aan het 
gemeenschapsrecht. 
Het begrip "commerciële communicatie" 
De term commerciële communicatie bestrijkt alle vormen van reclame, direct marketing, 
sponsoring, verkoopbevordering en public relations waarmee produkten en diensten 
worden gepromoot (verpakking is hierin om de in de inleiding vermelde redenen niet 
begrepen). In het kader van de voortschrijdende informatiemaatschappij zullen nieuwe 
vormen van commerciële communicatie op dit vlak ongetwijfeld belangrijker worden. 
Belangrijkste voorlopige bevindingen 
Ter voorbereiding van dit groenboek werden een grondige studie van de relevante 
wetgeving in elke Lid-Staat, een volledige marktanalyse en verschillende enquêtes 
uitgevoerd. De resultaten hiervan worden in detail besproken in een bijgevoegd 
werkdocument1. Uit deze analyses volgen vijf belangrijke conclusies : 
1. Grensoverschrijdende commerciële-communicatiediensten in de interne markt zijn 
een groeiend fenomeen; 
2. Zoals de situatie nu is, zouden de uiteenlopende nationale rechtsregels een 
belemmering kunnen vormen voor ondernemingen die over de nationale grenzen 
heen dergelijke diensten willen aanbieden en zouden hierdoor ook moeilijkheden 
kunnen ontstaan voor consumenten die verhaal zoeken voor onwettige 
grensoverschrijdende commerciële-communicatiediensten; 
3. Voor de toekomst zouden sommige van die verschillen tussen de regelgeving van de 
Lid-Staten handelsbarrières kunnen doen ontstaan wanneer meer commerciële-
communicatiediensten grensoverschrijdend zullen gaan werken; 
4. Het risico dat die verschillen in de regelgeving aanleiding geven tot 
handelsbarrières kan nog worden versterkt door de opkomst van nieuwe diensten die 
in de informatiemaatschappij worden ontwikkeld; 
/ 
/ 
5. De beschikbaarheid van gegevens over wettelijke maatregelen en 
marktontwikkelingen is van groeiend belang op nationaal en communautair niveau. 
Een nieuwe benadering van het commerciële-communicatiebeleid 
Op basis van deze voorlopige resultaten worden in het groenboek een aantal belangrijke 
beleidskeuzen aangegeven waarop belanghebbenden worden uitgenodigd commentaar te 
geven. 
1) Het is mogelijk dat bestaande wetgeving die een belemmering vormt voor 
grensoverschrijdende activiteiten moet worden herzien. 
Verschillen in nationale wetgeving kunnen problemen meebrengen voor het aanbieden 
van commerciële-communicatiediensten over nationale grenzen heen. Voor de handel in 
dergelijke diensten kwamen in de enquêtes inderdaad een aantal potentiële 
belemmeringen aan het licht op het gebied van de regelgeving. Het principe inzake het 
vrij verrichten van diensten verzekert dat een Lid-Staat diensten vanuit een andere Lid-
Staat niet aan beperkingen kan onderwerpen, tenzij die beperkingen aan bepaalde 
voorwaarden voldoen. Een beperking zou kunnen ontstaan wanneer bijkomende 
nationale voorschriften worden toegepast op personen, gevestigd op het grondgebied van 
een andere Lid-Staat, die reeds moeten voldoen aan de wettelijke vereisten van die Lid-
Staat. Overeenkomstig artikel 59 zijn dergelijke beperkingen enkel gerechtvaardigd 
indien de toepassing van de nationale wetgeving wordt gerechtvaardigd op grond van 
dwingende redenen van algemeen belang en evenredig is met die redenen, of indien aan 
de in die wetgeving vastgestelde vereisten niet reeds worden voldaan door de 
voorschriften die worden opgelegd aan die personen in de Lid-Staat waar zij zijn 
gevestigd (wederzijdse erkenning). Bijgevolg moet in dit wettelijk kader worden 
onderzocht in hoeverre de potentiële belemmeringen voor de handel in commerciële-
communicatiediensten toelaatbaar zijn uit hoofde van het gemeenschapsrecht en 
inzonderheid of zij voldoen aan de evenredigheidsvoorwaarde. 
In deel III van het groenboek worden drie soorten potentiële belemmeringen voor 
grensoverschrijdende commerciële-communicatiediensten omschreven, op basis van de 
reacties op het voorlopige overzicht dat resulteerde uit de enquête : 
Categorie a) Belemmeringen die een algemeen verbod op bepaalde soorten marketing­
activiteiten inhouden 
Categorie b) Belemmeringen waardoor marketing-activiteiten worden beperkt, zonder 
echter het gebruik ervan te verbieden 
Categorie c) Belemmeringen die verband houden met bepaalde specifieke 
produktcategorieën of soorten diensten. 
Het uitgebreid overzicht waartoe dit groenboek de aanzet geeft kan eventueel leiden tot 
het ontmantelen van nationale maatregelen waarvoor kan worden aangetoond dat zij niet 
verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht. Waar nodig biedt het ook de mogelijkheid 
voorstellen te doen voor secundaire communautaire wetgeving. 
2) De mogelijkheid dat binnen de interne markt nieuwe belemmeringen ontstaan, 
moet worden tegengegaan 
Naarmate de markt van de grensoverschrijdende commerciële communicatie groeit, 
kunnen nieuwe wettelijke problemen rijzen. Daarom moet ervoor worden gezorgd dat een 
doeltreffend, passend en samenhangend wettelijk kader kan worden ontwikkeld in een 
veranderende omgeving. Te veel regelgeving en het overdreven gebruik van 
inbreukprocedures (artikel 169, onder c)) moeten vermeden worden. Dit kan bereikt 
worden door een systeem voor vroegtijdige waarschuwing in te stellen om nieuwe 
ontwikkelingen op wetgevend gebied aan het licht te brengen. Voorts kan het ontstaan 
van nieuwe belemmeringen worden voorkomen door een betere samenwerking tussen de 
regelgevende autoriteiten van de Lid-Staten en tussen deze autoriteiten en de Commissie. 
3) Toekomstige nationale en communautaire maatregelen dienen te worden 
ontwikkeld in overeenstemming met zowel de interne-marktregels als de andere 
doelstellingen van de Gemeenschap. 
Elk beleid ter verdediging van bepaalde aspecten van het algemeen belang moet uiterst 
zorgvuldig worden vastgesteld, zodat alle voorgenomen wettelijke maatregelen precies 
kunnen worden toegesneden op de beleidsdoelstellingen die zij dienen te bereiken. Indien 
hieraan niet voldoende aandacht wordt besteed, kan dit een averechts effect hebben. 
Voorstellen voor overleg 
Op basis van de enquêteresultaten en de hogeromschreven richtsnoeren verzoekt de 
Commissie alle belanghebbenden hun opmerkingen kenbaar te maken met betrekking tot 
de volgende voorstellen: 
I. Teneinde de toekomstige regelgevende initiatieven op het gebied van de commerciële 
communicatie beter te kunnen toetsen aan het evenredigheidsbeginsel, stelt de 
Commissie een methode voor. 
Met een dergelijke methode kunnen de communautaire initiatieven nauwkeurig worden 
afgestemd op specifieke doelstellingen van openbaar belang; eventuele neveneffecten op 
andere beleidsgebieden zouden in een vroeg stadium kunnen worden opgespoord en 
ingeperkt. Op nationaal vlak kan de methode nuttig zijn om na Ie gaan of mogelijke 
belemmeringen van activiteiten op het gebied van commerciële communicatie rechtmatig 
zijn. 
II. Betere coördinatie en informatie op Europees niveau is noodzakelijk 
De Commissie stelt voor om een comité op te richten van vertegenwoordigers van de 
Lid-Staten dat de activiteiten op het vlak van de commerciële communicatie zal 
onderzoeken. Het comité zal algemene vraagstukken behandelen die moeten bijdragen tot 
de doorzichtigheid van de aanpak van de Commissie. Het comité kan zorgen voor meer 
samenhang tussen toekomstige nationale beleidsinitiatieven op het gebied van 
commerciële communicatie alsook voor oplossingen die de verenigbaarheid met het 
gemeenschapsrecht helpen verzekeren. Tijdens de eerste vergaderingen van het comité 
zal vooral aandacht worden geschonken aan verkoopbevordering en sponsoring, 
aangezien uit de enquêtes bleek dat deze commerciële-communicatieactiviteiten de 
meeste moeilijkheden veroorzaken. 
Het merendeel van de respondenten riep de Commissie op tot het verschaffen van betere 
informatie over de situatie op wetgevend gebied in de gehele Gemeenschap. De 
Commissie stelt voor een centraal contactpunt binnen de Commissie op te richten dat 
verantwoordelijk is voor bepaalde vragen over het commerciële-communicatiebeleid van 
de Commissie. Dit contactpunt zal tevens informatie over de algemene aanpak van de 
Commissie verzamelen en ter beschikking stellen, door de coördinatie en de 
ontwikkeling van betere communicatiekanalen over beleidsinformatie op dit gebied. 
GROENBOEK INZAKE DE COMMERCIËLE COMMUNICATIE IN DE 
INTERNE MARKT 
De Commissie roept op tot een breed overleg : behalve het Europees Parlement en de 
Lid-Staten kan iedere individuele persoon, onderneming, instelling of autoriteit 
commentaar leveren op de in dit groenboek uiteengezette analyse en voorstellen. Het gaat 
om een overlegprocedure op twee sporen, waarbij niet alleen Europese federaties en 
verenigingen die de verbruikers en de industrie vertegenwoordigen, maar ook individuele 
belanghebbende partijen en nationale verenigingen hun mening kunnen uiten. 
De Commissie wenst commentaar over de in dit groenboek gemaakte analyse en 
voorstellen te ontvangen tegen 30 oktober 19962. 
INLEIDING 
In november 1992 besloot de Commissie een groenboek op te stellen om een algemene 
evaluatie van de beleidsvorming op het gebied van de commerciële communicatie te 
maken. 
In het strategisch programma van de Commissie "Een optimale benutting van de door de 
interne markt geboden kansen"3 werd gewezen op de specifieke rol van de commerciële 
communicatie voor de ontwikkeling van een Europese ruimte zonder binnengrenzen. In 
het kader van haar beleid inzake de informatiemaatschappij4 heeft de Commissie 
duidelijk het belang van de ontwikkeling van een samenhangend beleid voor de 
dienstverlening in de Europese informatiemaatschappij onderstreept. 
Het begrip commerciële communicatie kan als volgt worden gedefinieerd: "Alle vormen 
van communicatie met het doel produkten, diensten of het imago van een onderneming te 
bevorderen bij eindconsumenten en/of distributeuren" De term bestrijkt alle vormen van 
reclame, direct marketing, sponsoring, verkoopbevordering en public relations. Het 
begrip omvat tevens het gebruik van deze commerciële-communicatiediensten door alle 
industrieën van verbruiksgoederen en diensten, alsook door overheids- en semi-
overheidsorganen, liefdadigheidsinstellingen en politieke organisaties5. Verpakking valt 
hier niet onder6. Dit betekent echter niet dat op dit vlak geen problemen rijzen, zodat het 
niet uitgesloten is dat de Commissie de op dit gebied bestaande regelgeving aan een 
onderzoek onderwerpt. 
In deze dienstensector kan een onderscheid worden gemaakt tussen twee algemene 
soorten diensten: 
i) Het scala van diensten dat wordt verleend door de commerciële communicatie­
industrie ("aanbieders"). De aanbieders kunnen reclamebureaus, direct-
marketingondernemingen (alle vormen), verkoopbevorderingbureaus, kopers van 
media-ruimte, sponsoring-agenten, of puhlic-relationsbureaus zijn. Andere diensten 
worden verleend door "gespecialiseerde aanbieders", zoals bureaus voor 
marktonderzoek, producenten van reclamefilms, bureaus die adressenbestanden 
verkopen. Deze beide groepen aanbieders verlenen diensten aan klanten 
("gebruikers") die deze communicatie willen richten tot het publiek of tot een deel 
daarvan. 
ii) Het scala van diensten dat wordt verleend door "verspreiders" van commerciële 
communicatie. Deze dienstverleners omvatten een groot aantal verschillende 
organisaties, waaronder de media (TV, radio en gedrukte media), organisatoren van 
sportmanifestaties en culturele evenementen, verleners van post- en 
telecommunicatiediensten, exploitanten van reclameborden, enz., en zij kunnen 
zowel voor de aanbieders als voor de gebruikers werken. 
De sector commerciële communicatie 
Het is niet mogelijk nauwkeurige cijfers te plakken op de activiteiten van de gehele 
sector van de commerciële communicatie. Het belang ervan is echter duidelijk 
waarneembaar. Voor een aantal activiteiten zijn beperkte gegevens beschikbaar: in 1993 
beliepen de uitgaven voor reclame in de Europese Unie 45.557 miljoen ecu, was de markt 
voor direct marketing 26.760 miljoen ecu7 waard, en bedroeg de totale omzet van de 
public-relationsbureaus 1.800 miljoen ecu8. Het totale aantal werknemers in de sector is 
eveneens moeilijk te ramen, niet alleen omdat het om een zeer versnipperde sector gaat, 
maar ook omdat velen in deze branche op zelfstandige of free-lance basis werken. De 
beschikbare cijfers schommelen tussen 155.000 en 250.000 voor de gehele Europese 
Unie9. Naast de werkgelegenheid die wordt geschapen binnen de verschillende 
deelgebieden van de sector zelf, moeten daarbij nog de banen in de marketingafdelingen 
van de gebruikers worden geteld. De sector heeft derhalve, zowel in termen van 
produktie als van werkgelegenheid, een aanzienlijk economisch belang. 
In de moderne industriële en dienstverlenende economie van de Unie heeft commerciële 
communicatie ten doel de merkidentiteit te bevorderen en informatie te verstrekken aan 
potentiële klanten, door de marktaanwezigheid en de gewenste "positionering" van het 
merk of de onderneming te versterken en nauwkeurige informatie te verschaffen over het 
verkochte produkt of de geleverde dienst. 
Commerciële communicatie kan een krachtig element vormen voor de integratie van 
nationale markten. Goed opgezette grensoverschrijdende merkenstrategieën binnen de 
interne markt bevorderen de internationale handel door te verzekeren dat consumenten in 
exportmarkten op de hoogte zijn van de produkten en diensten die door de aanbieders in 
de uitvoerende Lid-Staten worden geleverd. Thans is de afzet van goederen en diensten in 
een aantal sectoren uitsluitend in handen van lokale vertegenwoordigers of 
dochterondernemingen van de merkhouder. Aangezien de bestaande 
grensoverschrijdende media zich uitbreiden en nieuwe, efficiëntere grensoverschrijdende 
communicatiekanalen open gaan, is het echter zeer waarschijnlijk dat steeds meer 
merkhouders in de toekomst rechtstreeks, over de grenzen heen, met hun consumenten 
zullen proberen te communiceren. 
Er zij op gewezen dat commerciële communicatie niet, zoals vaak wordt gedacht, het 
enige middel vormt om goederen en diensten te verkopen. Het is in feite één van de vier 
elementen van het marketinginstrumentarium, of de "marketingmix", van een 
onderneming (De andere zijn: het produkt of de dienst zelf, de distributie en de prijs). De 
marketingmix wordt bepaald door de merkenstrategie, die op haar beurt het markttype 
weerspiegelt waarin de producent of dienstverlener actief is. Er werden zes types 
merkenmarkten vastgesteld10, elk met een eigen marketingmix en instrumentarium voor 
commerciële communicatie, die afgestemd zijn op het betrokken concurrentieklimaat. De 
afbakening van welomlijnde doelstellingen, het concurrentievermogen van de 
distributeuren en de specifieke waarde die consumenten aan het merk hechten, zijn alle 
medebepalend voor de keuze van commerciële-communicatiemiddelen. 
Het studieprogramma van de Commissie 
Gezien de zeer ruime inhoud van het begrip commerciële communicatie besloot de 
Commissie in 1993 en 1994 twee studies uit te voeren. De eerste betrof een vergelijkende 
studie van de nationale regelgevingen op het gebied van de commerciële communicatie11. 
De tweede omvatte een economische/marktanalyse van de commerciële communicatie en 
merkenstrategieën12. Behalve deze twee studies voerde de Commissie, om te zien of 
verschillen in regelgeving belemmeringen opleverden binnen de interne markt, twee 
aanvullende enquêtes uit, waarin werd gepeild naar de mening van de belanghebbenden13. 
Een van deze enquêtes14 diende om gedetailleerde schriftelijke informatie te verzamelen 
over de invloed van de interne markt op de commerciële-communicatieactiviteiten van 
ondernemingen en over belemmeringen waarmee de bedrijven mogelijk te kampen 
hadden15. Hierbij werden ook de standpunten onderzocht van consumentenverenigingen 
in verband met daadwerkelijke of verwachte problemen voor de consumenten als gevolg 
van de toename van grensoverschrijdende commerciële-communicatiediensten. Er zijn 
meer dan 300 antwoorden ingekomen, waaruit in ruime mate is geput bij het opstellen 
van de delen I en III van dit groenboek. 
De tweede enquête16 werd via de telefoon/fax uitgevoerd door MRB International Ltd. 
Dit had uitdrukkelijk ten doel te voorkomen dat de "uitnodiging tot het maken van 
schriftelijke opmerkingen" alleen zou worden beantwoord door ondernemingen die 
vastbesloten zijn een interne markt voor commerciële communicatie tot stand te brengen 
of door consumentenverenigingen die meer belang stellen in Europese dan in nationale of 
regionale problemen17. 
Gedurende deze periode stelde de Commissie een ander onafhankelijk onderzoek voor, 
dat geen verband houdt met het onderhavige groenboek, in verband met de "Toekomst 
van media en reclame". Hierin werd geconcludeerd dat de ontwikkeling van nieuwe 
media een herziening zou vereisen van het bestaande Europese regelgevend kader op 
gebied van reclame. 
Opzet van het groenboek 
Het groenboek omvat vier delen. In deel I wordt de rol van de Gemeenschap op het 
gebied van de commerciële communicatie uiteengezet. In deel II beklemtoont de 
Commissie de noodzaak om op te treden. Deel III geeft een voorlopig overzicht van de 
specifieke gebieden waarin moet worden opgetreden. Deel IV bevat enkele conclusies 
waarop commentaar wordt gevraagd. 
In het bijgaande "werkdocument van de diensten" wordt een nauwkeurige analyse 
gemaakt die als basis dient voor de in het groenboek opgenomen voorstellen. In deel I 
van het werkdocument wordt aan de hand van economische en bedrijfskundige 
beginselen de rol van de commerciële communicatie in de interne markt uitgelegd in het 
kader van een betrouwbare impactstudie. Deel II omvat een gedetailleerd vergelijkend 
overzicht, in tabelvorm, van de nationale wetten en de doelstellingen ervan. 
10 
DEEL I - COMMERCIËLE COMMUNICATIE IN DE EUROPESE 
GEMEENSCHAP 
Samenvatting 
Commerciële-communicatiediensten vallen onder de regels van de interne markt, met 
name die betreffende het vrij verkeer van diensten. Uit een onderzoek naar de 
toekomstige ontwikkelingen van deze diensten en een analyse van de enquêteresultaten 
blijkt dat de voordelen van de interne markt niet ten volle worden benut wegens 
verschillen in de regelgeving tussen de Lid-Staten. De opkomst van de 
informatiemaatschappij zal bovendien een exponentiële groei van de 
grensoverschrijdende commerciële communicatie meebrengen. Aangezien de taak van 
de Gemeenschap zich niet beperkt tot de interne markt, maar ook andere 
beleidsdoelstellingen omvat, volgt een korte beschrijving van deze doelstellingen en de 
invloed ervan op de commerciële communicatie. De respondenten wordt verzocht 
commentaar te leveren op elk van deze punten. 
DOELSTELLINGEN VAN DE INTERNE MARKT 
Interne-marktrecht 
Commerciële communicatie en het vrij verkeer van goederen 
In bepaalde gevallen kunnen commerciële-communicatieactiviteiten onder de toepassing 
van artikel 30 van het EG-Verdrag betreffende het vrij verkeer van goederen vallen. Dat 
het Hof het indirect economisch verband tussen commerciële-communicatiediensten en 
de verkoop van goederen erkent, komt duidelijk tot uiting in het arrest Oosthoek's 
Uitgeversmaatschappij betreffende een beperking op de verkoopbevordering door een 
Belgische onderneming op de Nederlandse markt. Het Hof meende dat dit een maatregel 
van gelijke werking was als een kwantitatieve beperking en oordeelde als volgt: 
"Een wettelijke regeling die bepaalde vormen van reclame of bepaalde methoden van 
verkoopbevordering beperkt of verbiedt, zou ook zonder rechtstreeks voorwaarden voor 
de invoer te stellen, de omvang hiervan kunnen beperken doordat zij de 
verhandelingsmogelijkheden van de ingevoerde produkten ongunstig beïnvloedt. Ook 
indien een dergelijke regeling zonder onderscheid van toepassing is op nationale en 
ingevoerde produkten, is het niet uitgesloten dat het feit dat de betrokken onderneming 
gedwongen is, in de diverse Lid-Staten verschillende methoden van reclame of 
verkoopbevordering te hanteren of een door haar bijzonder doeltreffend geachte methode 
op te geven, een invoerbelemmering oplevert."™ 
In het arrest GB-INNO19, waar de beperking betrekking had op reclamefolders die in 
Luxemburg verspreid werden door een Belgische detailhandelaar, legde het Hof een 
verband met artikel 30 door erop te wijzen dat het vrij verkeer van goederen over de 
grenzen heen ook afhankelijk was van het vrij verkeer van burgers. Het verbod om 
reclame te voeren die is gericht op particulieren in een grensstaat, zou hen de stimulans 
11 
ontnemen om zich over de grens te begeven, en bijgevolg de mogelijkheden beperken 
voor de goederen om diezelfde grens over te steken. Dit arrest toont aan dat de 
informatieve rol van de commerciële communicatie in het recht wordt erkend. Hieruit 
blijkt ook dat beperkingen op het gebied van reclame met betrekking tot goederen moeten 
worden getoetst aan artikel 30. 
Dit informatieve aspect werd tevens benadrukt in het arrest "Yves Rocher"20. Bij de 
beslissing dat prijsvergelijkingen niet misleidend zijn, merkte het Hof op dat dergelijke 
reclamepraktijken beschouwd kunnen worden als: 
"(...) uiterst nuttig om de consument in staat te stellen met volledige kennis van zaken zijn 
keuze te maken", (eigen vertaling) 
Beperkingen op de commerciële communicatie kunnen dus worden getoetst aan 
artikel 30 van het Verdrag. In het arrest Keek en Mithouard21 heeft het Hof de toepassing 
van artikel 30 enigszins beperkt, door te beslissen dat artikel 30 niet van toepassing is op 
nationale maatregelen waarbij "bepaalde verkoopmodaliteiten"22 worden verboden of 
beperkt, op voorwaarde dat die maatregelen gelden voor alle relevante handelaars die 
binnen het nationale grondgebied werkzaam zijn en mits zij feitelijk en rechtens op 
identieke wijze gelden voor binnenlandse produkten en voor produkten uit andere Lid-
Staten. Na deze zaak volgden nog een aantal andere zaken waarin het Hof dezelfde 
houding aannam23. Teneinde vast te stellen of artikel 30 van toepassing is, moeten de 
beperkingen op de commerciële communicatie derhalve per geval worden onderzocht. 
Commerciële communicatie en het vrij verkeer van diensten 
De vrijheid van dienstverlening wordt gewaarborgd door de artikelen 59 en 60 van het 
EG-Verdrag. In de zin van deze artikelen, zoals zij werden uitgelegd door het Hof van 
Justitie24, omvatten de activiteiten inzake commerciële communicatie de levering van 
uiteenlopende "diensten" die kunnen worden onderscheiden op grond van de 
dienstverlener, te weten de aanbieders (bij voorbeeld reclamebureaus), de verspreiders 
(bij voorbeeld media) of de gespecialiseerde aanbieders (bij voorbeeld bureaus die 
adressenbestanden verkopen). Al die diensten kunnen tegen vergoeding en over de 
grenzen heen worden geleverd. 
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat reclame een dienst vormt25. In een recent arrest 
betreffende "cold calling" (ongevraagde telefonische reclame)26 oordeelde het Hof : het 
verbod van deze praktijk "ontneemt de betrokken marktdeelnemers evenwel een snelle en 
rechtstreekse mogelijkheid om reclame te maken en potentiële opdrachtgevers in andere 
Lid-Staten te benaderen. Het kan dan ook een beperking op het vrij verrichten van 
grensoverschrijdende diensten opleveren. "27 
Het principe inzake vrijheid van dienstverrichting verzekert dat een Lid-Staat diensten 
vanuit een andere Lid-Staat niet aan beperkingen kan onderwerpen, tenzij dié 
beperkingen voldoen aan een aantal specifieke voorwaarden. Indien die voorwaarden niet 
zijn vervuld, vallen die diensten dus enkel onder de wetgeving van de Lid-Staat waar de 
dienstverlener is gevestigd (wetgeving van de Lid-Staat van herkomst)28. Mits aan 
12 
bepaalde voorwaarden is voldaan kunnen door de autoriteiten opgelegde beperkingen van 
de vrijheid om diensten te verrichten, gerechtvaardigd zijn. Het Hof van Justitie maakt 
hier een duidelijk onderscheid tussen discriminerende en niet-discriminerende 
maatregelen. 
Discriminerende maatregelen zijn enkel verenigbaar met het gemeenschapsrecht indien 
zij binnen de werkingssfeer vallen van een van de in artikel 56 van het Verdrag 
neergelegde uitzonderingen - namelijk de openbare orde, de openbare veiligheid en de 
volksgezondheid - en indien zij voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. 
Niet-discriminerende maatregelen kunnen het resultaat zijn van de bijkomende 
toepassing van nationale voorschriften op personen die diensten verrichten en die zijn 
gevestigd op het grondgebied van een andere Lid-Staat waar zij de vereisten van de 
wetgeving van die Lid-Staat moeten vervullen. Dergelijke beperkingen kunnen uit hoofde 
van artikel 59 gerechtvaardigd zijn op grond van dwingende redenen die verband houden 
met het algemeen belang en indien de vereisten die in de beperkende maatregelen zijn 
neergelegd niet reeds zijn vervuld door de voorschriften waaraan die personen moeten 
voldoen in de Lid-Staat waar zij zijn gevestigd (wederzijdse erkenning).29 "Dwingende 
redenen van algemeen belang" omvatten : de bescherming van werknemers30, de 
bescherming van consumenten31, de bescherming van de intellectuele eigendom32, 
eerlijke commerciële transacties en mededinging, de bescherming van het nationaal 
historisch en artistiek bezit, een betere verspreiding van het artistiek en cultureel erfgoed 
van een land33, beroepsregels ter bescherming van degenen ter wier behoeve diensten 
worden verricht34, de bescherming van het pluralisme35 en het taalbeleid36. 
Beperkingen op het vrij verkeer van diensten kunnen bovendien niet louter worden 
opgelegd wegens het bestaan van dergelijke redenen van algemeen belang : om uit 
hoofde van het gemeenschapsrecht te worden gerechtvaardigd dienen zij bovendien 
evenredig te zijn met de nagestreefde doelstellingen. Het Hof van Justitie heeft de 
betekenis van evenredigheid nader toegelicht met de opmerking : "dat de aan 
dienstverrichters opgelegde eisen volgens vaste rechtspraak dienstig moeten zijn ter 
bereiking van het ermee beoogde doel en niet verder mogen gaan dan met het oog daarop 
noodzakelijk is"37. Met andere woorden, het mag niet mogelijk zijn om dezelfde 
resultaten te behalen door middel van minder beperkende voorschriften38. 
Het is niet uitgesloten dat het Hof van Justitie zijn redenering in de zaak Keek zal 
uitbreiden tot artikel 59. In dit stadium is het echter niet mogelijk om in algemene termen 
vast te stellen wat het precieze effect van een dergelijke uitbreiding zou zijn, aangezien 
veel afhankelijk is van het soort dienst waarover het gaat. 
Commerciële communicatie en de vrijheid van meningsuiting 
De commerciële communicatie kan tevens onder het beginsel van de vrijheid van 
meningsuiting vallen, zoals neergelegd in artikel 10, lid 1, van het Europees Verdrag tot 
bescherming van de rechten van de mens (EVRM) en in artikel 19 van het Internationaal 
Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna het VN-Verdrag genoemd). De 
13 
commerciële communicatie is immers een instrument om meningen, inlichtingen of 
ideeën te verstrekken en zou bijgevolg kunnen vallen onder het recht van de vrijheid om 
een mening te koesteren, en inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, 
zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Inmenging van het 
openbaar gezag kan gerechtvaardigd zijn op de in artikel 10, lid 2, van het EVRM of 
artikel 19 van het VN-Verdrag genoemde voorwaarden. In dit verband wordt met het 
specifieke karakter van commerciële communicatie rekening gehouden door toepassing 
van het evenredigheidsbeginsel. 
De Europese Commissie en het Hof voor de rechten van de mens, alsmede het Comité 
voor de mensenrechten van de Verenigde Naties39 hebben erkend dat commerciële 
communicatie onder het aldus gedefinieerde beginsel van de vrijheid van meningsuiting 
valt40. 
Wat het verband betreft tussen, enerzijds, artikel 10 van het EVRM en artikel 19 van het 
VN-Verdrag en, anderzijds, het EG-Verdrag, dienen beperkingen op het vrij verkeer van 
diensten te worden uitgelegd met inachtneming van artikel 10 van het EVRM41 en 
artikel 19 van het VN-Verdrag42. 
Afgeleide interne-marktregels 
Wanneer de toepassing van de in het Verdrag neergelegde beginselen niet volstaat om 
belemmeringen weg te werken (b.v. wanneer nationale beperkende maatregelen volgens 
het Gemeenschapsrecht aanvaardbaar zijn), is afgeleide wetgeving noodzakelijk. Deze 
wetgeving heeft ten doel een gelijkwaardig beschermingsniveau voor de betrokken 
doelstellingen van algemeen belang tot stand te brengen (b.v. consumentenbescherming, 
bescherming van minderjarigen, bescherming van de volksgezondheid), teneinde de 
wettelijke hinderpalen die ontstaan door verschillen in nationale wetgevingen, weg te 
werken. Er bestaan reeds richtlijnen die betrekking hebben op commerciële 
communicatie, onder meer die inzake misleidende reclame43, levensmiddelen44, financiële 
diensten45, geneesmiddelen46, gegevensbescherming47 en televisie-uitzendingen4 .48 
Mogelijke voordelen van de interne markt 
De markt zonder binnengrenzen biedt aanzienlijke mogelijkheden voor burgers en 
organisaties die zich bezig houden met commerciële communicatie. Uit de enquêtes van 
de Commissie49 bleek echter dat deze mogelijkheden in de praktijk niet altijd ten volle 
konden worden benut. In de enquêtes is sprake van vijf soorten voordelen: die voor 
aanbieders, gebruikers, verspreiders, consumenten en zelfreguleringsorganen. 
Voor de aanbieders van commerciële-communicatiediensten impliceert de interne 
markt dat alle op rechtmatige wijze verleende diensten in principe vrij beschikbaar 
moeten zijn voor gebruikers in de andere Lid-Staten, zonder dat elk geval afzonderlijk 
moet worden gecontroleerd op verenigbaarheid met de wettelijke bepalingen van deze 
ontvangende landen. Dit zou de kosten voor aanpassing aan deze nationale voorschriften 
14 
moeten drukken, waardoor de dienstverrichters hun activiteiten over de grenzen heen 
zouden kunnen uitbreiden. Als gevolg daarvan zal de concurrentie binnen de interne 
markt sterker worden, wat een stimulans geeft om nog efficiëntere commerciële-
communicatiediensten aan te bieden. De verbetering van de efficiëntie kan komen van de 
uitbreiding van de markt, waardoor nieuwe schaal- en scope-voordelen kunnen worden 
benut, of gewoon van de reorganisatie en de herziening van de bestaande methodes, 
wanneer die niet doelmatig genoeg blijken te zijn in het nieuwe concurrentieklimaat. 
Daar er een tekort is aan creatieve afdelingen in de reclame- en direct-marketingbureaus, 
blijken aanbieders die in verschillende landen actief zijn er belang bij te hebben om een 
beroep te doen op centrale creatieve teams. 
De enquêteresultaten50. 
Uit de enquêteresultaten blijkt dat dienstverrichters hun activiteiten in de gehele interne 
markt trachten te ontplooien, maar toch met heel wat belemmeringen worden 
geconfronteerd (andere dan die van culturele aard). Toen de ondervraagden naar een 
spontane reactie inzake de problemen van grensoverschrijdende dienstverrichting werden 
gevraagd, plaatste 23% van hen de wettelijke problemen bovenaan de lijst van "zeer 
ernstige" belemmeringen (30% had het over culturele problemen en 13% over 
economische problemen). Bij verder doorvragen vermeldde 99% specifieke wettelijke 
problemen. 40% van de respondenten meende dat de enige manier om het probleem aan 
te pakken erin bestond zich op lokaal niveau aan te passen, ofwel totaal verschillende 
campagnes in elk land te voeren. De ondervraagden waren het er unaniem over eens dat 
het efficiënt verlenen van commerciële-communicatiediensten op grote schaal in de V.S. 
beduidend goedkoper uitvalt dan in Europa. 
De gebruikers van commerciële communicatie (zowel belangrijke producenten van 
merkartikelen of -diensten als kleine en middelgrote ondernemingen die nieuwe markten 
proberen open te breken) kunnen in meer of mindere mate profiteren van een efficiëntere 
commerciële-commutiicatiesecloi. iifliaiikclijk van het soort nmikHirigmix dat /ij 
gebruiken. 
Merkenstrategieën zullen onvermijdelijk sector-, maar niet landspecifiek zijn. Dit 
verklaart waarom gebruikers in beginsel dezelfde merkenstrategie en commerciële-
communicatiemiddelen proberen te gebruiken wanneer zij een nieuwe markt betreden. 
Hoewel de uitvoering van de strategie eventueel zal moeten worden aangepast aan de 
plaatselijke cultuur, moeten de gehanteerde basisideeën, boodschappen en commerciële-
communicatiemiddelen bij voorkeur soortgelijk en samenhangend zijn, en dient de 
planning gecentraliseerd te blijven in de hoofdzetel van de onderneming. Daarom zullen 
de gebruikers waarschijnlijk grensoverschrijdende campagnes binnen de interne markt 
willen ontwikkelen en zullen zij profijt kunnen trekken uit een grotere keuze aan 
dienstverrichters. Deze keuze zal hen in staat stellen diensten van een betere kwaliteit 
tegen een redelijkere prijs aan te bieden en misschien voldoende te groeien om schaal- of 
scope-voordelen te verkrijgen. Voorts kan op drie manieren op de kosten worden 
bespaard: 
15 
i) Vermindering van de juridische onderzoekskosten. Hoe geringer de verschillen op 
regelgevend vlak, hoe minder de gebruiker elk pakket nationale voorschriften zal 
moeten controleren. Een andere reden waarom de juridische kosten aanzienlijk 
kunnen zijn, is dat merkeninvesteringen kwetsbaar zijn voor eventuele negatieve 
reclame ten gevolge van rechtsvorderingen. 
ii) De marketingkosten zullen dalen wanneer ondernemingen de campagnes op de 
verschillende markten kunnen standaardiseren. 
iii) De distributiekosten zullen worden gedrukt. Commerciële communicatie wordt 
gebruikt als concurrentiewapen tussen producenten en kleinhandelaren. Als 
producenten wegens de uiteenlopende regelgeving worden verhinderd om dit 
concurrentiewapen te gebruiken in hun onderhandelingen met de invoerende 
kleinhandelaren, zullen zij relatief meer moeten betalen om toegang te krijgen tot de 
desbetreffende kleinhandelsketen. Een doelmatige werking van de interne markt zou 
deze onevenwichtigheid opheffen. 
De planning van en de algemene strategie voor de interne markt worden in toenemende 
mate centraal gecoördineerd. Hiervoor bestaan twee redenen: de efficiëntie : de planning, 
het ontwerp en de uitvoering van verschillende nationale campagnes stuwen de kosten 
omhoog, wat de concurrentiekracht niet ten goede komt aangezien de potentiële synergie 
van een gecoördineerde grensoverschrijdende campagne verloren gaat. De noodzaak om 
de geloofwaardigheid van het merk overal in Europa in stand te houden: doordat 
informatie steeds gemakkelijker over nationale grenzen heen stroomt, kunnen 
uiteenlopende nationale campagnes met eventueel tegenstrijdige boodschappen de 
concurrentiepositie van de onderneming verzwakken. 
De enquêteresultaten 
Er bestaan vele grensoverschrijdende commerciële-communicatiediensten, die in de 
meeste gevallen een beperkt aantal landen doch niet de gehele Unie bestrijken. Hoewel 
zij onderworpen zijn aan culturele en wettelijke beperkingen, streven ondernemingen er 
steeds meer naar soortgelijke strategieën te ontwikkelen voor hun buitenlandse markten. 
Wanneer gebruikers werd gevraagd welke soort problemen (culturele, wettelijke of 
economische) het sterkst de handel belemmerden, noemde 24% culturele, 19% wettelijke 
en 11% structurele economische problemen. (Slechts 13% verklaarde geen problemen te 
ondervinden en 23% kon niet aangeven welke van de drie het belangrijkste probleem 
was.) Wanneer hen werd verzocht te kiezen uit een hele reeks moeilijkheden, verklaarde 
92% culturele problemen te hebben ondervonden (waarbij dit begrip onderwerpen dekte 
zoals handelsmoraal, of distributietechnieken, met inbegrip van wettelijke beperkingen). 
Naast deze culturele verschillen gaf 88% van de gebruikers (zonder onderscheid tussen 
Lid-Staten) bij verder doorvragen te kennen dat wettelijke verschillen en beperkingen 
hun problemen om commerciële-communicatiediensten over de grenzen heen te 
verstrekken, nog vergrootten. 
16 
De problemen met de regelgeving werden geassocieerd met alle vormen van 
commerciële communicatie, maar vooral met de verkoopbevordering, direct marketing en 
sponsoring. 
De media en andere verspreiders (met inbegrip van organisatoren van culturele 
evenementen en sportmanifestaties) halen eveneens voordeel uit de interne markt. De 
grotere efficiëntie in de Europese commerciële-communicatiesector zal de groei van de 
media-sector, met name over de grenzen heen, bevorderen. 
De enquêteresultaten 
Wanneer de verspreiders van commerciële communicatie werd gevraagd spontaan te 
antwoorden, bleek dat culturele problemen de meeste zorgen baarden op het gebied van 
de interne markt. Niettemin haalde 45% het bestaan van de wettelijke belemmeringen aan 
en vond 30% dat deze belemmeringen de grootste problemen opleverden. 35% meende 
dat de verschillen in regelgeving een rechtstreekse weerslag hadden op hun 
handelsactiviteiten, maar 60% erkende dat deze een weerslag hadden op die van hun 
klanten. 
Het is interessant op te merken dat hoewel gebruikers en aanbieders beweerden te 
rekenen op de geschreven pers om in het buitenland te communiceren, de TV- en radio­
exploitanten verklaarden de meeste "invoer" van grensoverschrijdende commerciële 
communicatie te ontvangen. (Dit weerspiegelt waarschijnlijk de neiging van de pers om 
te vertrouwen op nationale kopers van media-ruimte, hetwelk er kan op wijzen dat zij de 
omvang van de reclame-inkomsten uit buitenlandse markten onderschat.) 80% van de 
respondenten verkocht reclameruimte aan gebruikers van commerciële communicatie in 
andere Lid-Staten en 60% was verspreider van reclameboodschappen die in andere Lid-
Staten waren uitgedacht. Het merendeel van de exploitanten verwachtte meer 
grensoverschrijdende commerciële communicatie in de toekomst, maar vooral op het 
gebied van de "niet-klassieke reclame" en "below the line"-activiteiten51. 
Verbruikers zullen erbij winnen wanneer de handel tussen Lid-Staten groeit en de 
gevolgen van de versplintering verdwijnen. De lagere marketingkosten en de sterkere 
concurrentie binnen de sector zullen voor de verbruiker leiden tot een grotere keuze en 
scherpere prijzen. De burgers, bedrijven of andere beroepsbeoefenaren zullen beter 
geïnformeerd zijn en over een breder scala aan goederen en diensten kunnen beschikken. 
Dank zij de interne-marktregels zal het mogelijk zijn op een efficiëntere wijze directe 
schadeloosstelling te verkrijgen van het land waaruit de dienst afkomstig is, indien deze 
commerciële communicatie een inbreuk zou vormen op wetten of gedragscodes. 
De enquêteresultaten 
Voor de consumentenverenigingen (waarvan er tien hebben geantwoord) hadden, hoewel 
culturele problemen niet onbelangrijk werden geacht, de voornaamste punten van kritiek 
betrekking op onjuiste vertalingen die misleidend kunnen zijn voor verbruikers in het 
buitenland. De consumentenverenigingen erkennen de mogelijkheden die een interne 
markt biedt, maar zijn duidelijk bezorgd over het niet doelmatig functioneren ervan 
17 
wegens verschillen in regelgeving waardoor verbruikers in het ontvangende land niet 
daadwerkelijk schadeloos kunnen worden gesteld. Zij roepen dan ook op tot een striktere 
regulering, omdat zij het gevoel hebben dat verbruikers thans nergens bescherming 
vinden tegen schadelijke commerciële communicatie die afkomstig is uit het buitenland. 
Dit bevestigde hun standpunt dat de interne markt vandaag niet de door hen verwachte 
voordelen oplevert. 
Het gemeenschapsrecht heeft geen gevolgen voor de verdeling van de bevoegdheden 
tussen autoriteiten en zelfreguleringsorganen. De regels van de interne markt laten de 
zelfreguleringsorganen toe hun regulerende functie op nationaal niveau verder uit te 
oefenen maar zorgen er tevens voor dat zij net zoals openbare autoriteiten de 
commerciële-communicatiediensten uit andere Lid-Staten niet hoeven te controleren. 
De enquêteresultaten 
De antwoorden van de zelfreguleringsorganen onderscheidden zich van alle andere 
ondervraagden. Tien respondenten gaven aan dat problemen in verband met het 
overschrijden van grenzen zich met name voordeden op het gebied van de direct mail 
(waarbij het hen niet altijd duidelijk was waar maatregelen moesten worden getroffen) en 
van pan-Europese TV en perscampagnes. Zij hadden het gevoel dat een gebrekkig begrip 
van de "cultuur" het hoofdprobleem vormde. In tegenstelling tot de andere respondenten 
(die veeleer de nadruk legden op de verschillen in regelgeving dan op het beperkend 
karakter van de voorschriften) meenden deze instanties dat de regelgeving over het 
algemeen te beperkend was en dat meer ruimte moest worden gelaten voor 
zelfregulering. De meeste vonden echter dat adverteerders beter "geïnformeerd" moesten 
worden over culturele verschillen en zij geloofden dat het niet nodig was om codes in de 
Gemeenschap te standaardiseren. 
De opkomst van de informatiemaatschappij 
De opkomst van de informatiemaatschappij heeft ruwweg vier gevolgen voor de 
commerciële-communicatiediensten. 
Ten eerste vormt de nieuwe digitale communicatie-infrastructuur een nieuwe verspreider 
voor deze diensten, waardoor direct-marketingtechnieken kunnen worden gekoppeld aan 
creatieve reclamevaardigheden. De prognoses over de marketingactiviteiten via Internet 
zijn zeer uiteenlopend, maar voorspellen alle een aanzienlijke groei52. De gebruikers 
zullen deze nieuwe verspreiders en commerciële communicatie-instrumenten beslist 
gebruiken als aanvulling op de bestaande methoden. 
Ten tweede zal de snelheid van doorgifte en de nauwkeurige afstemming op de doelgroep 
de grensoverschrijdende commerciële communicatie aanzienlijk vergemakkelijken. Al 
deze diensten worden rechtstreeks punts-puntsgewijs aangeboden, in beginsel op 
grensoverschrijdende basis. In tegenstelling tot de direct marketing via de post, is deze 
communicatie praktisch onmiddellijk ter bestemming. In vergelijking met de bestaande 
videotext- of teleshoppingdiensten beschikken de multimedia-instrumenten over een zeer 
veelbelovend creatief potentieel, hoewel zij momenteel nog duur zijn in het gebruik. De 
18 
culturele weerstanden zullen naar verwachting relatief laag zijn omdat de communicatie 
in een totaal nieuwe internationale vorm wordt aangeboden. 
Ten derde zal er een integratie van commerciële-communicatiediensten met de 
televerkoop plaatsvinden, waardoor interactieve verkoop op afstand mogelijk wordt, wat 
waarschijnlijk een hele omwenteling in het hele concept van teleshopping53 zal teweeg 
brengen. De aanbieders investeren zelfs nu reeds in concepten als interactieve on-line 
catalogusyerkoop en winkelcentra. 
Ten slotte zullen de exploitanten van andere nieuwe diensten met betrekking tot de 
informatiemaatschappij trachten bepaalde nieuwe commerciële-communicatiediensten 
(b.v. interactieve reclame) aan te bieden om hun diensten betaalbaar te maken (in de 
praktijk zal commerciële communicatie de andere nieuwe diensten financieel mogelijk 
maken). 
Deze nieuwe ontwikkelingen op het gebied van de commerciële communicatie zullen de 
noodzaak om de bestaande grensoverschrijdende wettelijke problemen op te lossen, nog 
versterken. Gezien de aard van deze nieuwe netwerken groeit de behoefte aan een op de 
interne-marktbeginselen gebaseerd wettelijk kader en, in het bijzonder, waar mogelijk en 
passend, gebaseerd op controle in het land van herkomst. Dit kan het beste worden 
aangetoond met het voorbeeld van Internet. Wanneer een boodschap eenmaal op Internet 
is verstuurd, kan deze onmiddellijk overal ter wereld worden ontvangen. Een regulering 
op basis van controle in het land van herkomst vergroot de kans om overtreders op te 
sporen. 
Het ziet ernaar uit dat de bestaande regelgeving steeds minder efficiënt functioneert voor 
de consumenten en tevens onvoldoende veiligheid waarborgt voor de gebruikers, die zich 
realiseren dat merkeninvesteringen uiterst kwetsbaar zijn voor negatieve publiciteit. 
Beide factoren dreigen de potentiële vraag naar en het aanbod van nieuwe on-line 
interactieve commerciële-communicatiediensten te drukken, wat niet alleen het 
concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven zou verzwakken maar ook de 
ontwikkeling van de Europese infrastructuur voor de informatiemaatschappij in gevaar 
zou kunnen brengen. 
Hoewel het duidelijk zal zijn dat de beginselen van de interne markt zeer belangrijk zijn 
voor deze activiteit, nu en in de toekomst, zijn het niet de enige 
Gemeenschapsdoelstellingen die van toepassing zouden kunnen zijn op gebied van 
commerciële communicatie. 
ANDERE BEOOGDE GEMEENSCHAPSDOELSTELLINGEN 
Andere in het EG-Verdrag opgenomen doelstellingen, met name inzake volksgezondheid 
(artikel 129) en consumentenbescherming (artikel 129a) kunnen een invloed hebben op 
de commerciële communicatie. Tot slot van dit deel van het groenboek volgt een kort 
overzicht van deze en andere doelstellingen. 
Het beleid inzake consumentenbescherming 
19 
Volgens artikel 129 A van het Verdrag dient de Gemeenschap het hele gamma van 
consumentenvraagstukken aan te pakken, en niet alleen die welke verband houden met de 
interne markt. Daarvoor moet het subsidiariteitsbeginsel op alle niveaus nauwgezet in 
acht worden genomen, zodat passende oplossingen worden gekozen. Door de opkomst 
van de informatiemaatschappij is het met het oog op een doelmatige 
consumentenbescherming wellicht nodig dat een betere internationale samenwerking op 
wettelijk vlak tot stand wordt gebracht. Voor de gereglementeerde gebieden die buiten de 
werkingssfeer van de interne markt vallen, vereist de mondialisering van het aanbod, die 
het gevolg is van de informatiemaatschappij, om een vergelijkbare aanpassing van het 
wettelijke kader. Deze aanpassing zal van cruciaal belang zijn om ervoor te zorgen dat de 
consumenten bereid zijn mee te doen. De Commissie en de Lid-Staten moeten deze 
kwesties dus aanpakken. In dit verband dient de aandacht gevestigd op het feit dat alle 
maatregelen op basis van artikel 129 A minimumbepalingen kunnen vaststellen, d.w.z. 
dat de Lid-Staten strengere bepalingen kunnen goedkeuren om een hoger niveau van 
consumentenbescherming te waarborgen. 
Het industriebeleid 
Het EG-Verdrag verschaft de rechtsgrond voor de uitvoering van een industriebeleid om 
"er zorg voor te dragen dat de omstandigheden nodig voor het concurrentievermogen van 
de industrie van de Gemeenschap" aanwezig zijn (artikel 130, lid 1). In artikel 130, lid 2, 
wordt daaraan toegevoegd dat om deze doelstelling te bereiken, "de Lid-Staten, in 
verbinding met de Commissie, onderling overleg plegen en, voor zover nodig, hun 
activiteiten coördineren". De Commissie heeft specifiek tot taak "initiatieven te nemen 
om deze coördinatie te bevorderen". 
Om de nationale activiteiten van de Lid-Staten te ondersteunen, helpt de Gemeenschap de 
beoogde verbetering van het concurrentievermogen tot stand te brengen door horizontale 
maatregelen in het kader van een aantal gemeenschappelijke beleidsopties (inzake 
onderzoek, economische samenhang, beroepsopleiding, netwerken en buitenlandse 
handel). De Raad kan tevens, op voorstel van de Commissie, met eenparigheid van 
stemmen "specifieke maatregelen vaststellen ter ondersteuning van de activiteiten die 
door de Lid-Staten worden ondernomen om de aangegeven doelstellingen te bereiken", 
zoals is bepaald in artikel 130, lid 3, van het Verdrag54. 
Aangezien efficiënte commerciële-communicatiediensten, doordat zij de verkoop 
stimuleren, de industrie globaal zullen helpen om deze concurrentiedoeleinden te 
bereiken, kunnen zij een onderdeel vormen van initiatieven op dit gebied. 
Het mededingingsbeleid 
Algemeen gesproken vallen de activiteiten van "aanbieders", "gebruikers" en 
"verspreiders" van commerciële communicatie alle onder de mededingingsregels van het 
EG-Verdrag. Aangezien de commerciële communicatie een rol speelt ten aanzien van de 
concurrentie in de interne markt, zijn concurrentiebeperkende overeenkomsten in de zin 
20 
van artikel 85, lid 1, van Verdrag, waarbij de vrijheid wordt beperkt van partijen om 
dergelijke diensten aan te bieden, te gebruiken, te verspreiden ofte kopen, verboden. 
Niettemin kan voor concurrentiebeperkende overeenkomsten inzake commerciële 
communicatie een vrijstelling worden verleend indien zij voldoen aan de voorwaarden 
van artikel 85, lid 3, van het Verdrag. Een voorbeeld, dat tevens het rechtstreeks belang 
illustreert van commerciële communicatie voor de marktverhouding tussen producenten 
en distributeuren, is artikel 3, lid 8, onder b), van de Verordening van de Commissie 
betreffende de toepassing van artikel 85, lid 3, van het Verdrag op groepen afzet- en 
klantenserviceovereenkomsten inzake motorvoertuigen. Krachtens deze bepaling kunnen 
fabrikanten van dealers eisen dat zij zich buiten het contractgebied voor contract- en 
daarmee overeenstemmende produkten van klantenwerving met persoonlijke reclame 
onthouden. 
De bescherming van de volksgezondheid 
Krachtens artikel 129 EG-Verdrag draagt de Gemeenschap ertoe bij een hoog niveau van 
bescherming van de volksgezondheid te verzekeren, met name door preventie. De grote 
bedreigingen van de gezondheid moeten worden aangepakt en in dit verband wordt de 
strijd tegen drugverslaving uitdrukkelijk vermeld. 
Volgens het Verdrag vormen de eisen inzake gezondheidsbescherming een bestanddeel 
van het Gemeenschapsbeleid op andere gebieden. Die verplichting geldt ook voor het 
communautaire optreden op gebied van commerciële communicatie. 
Een van de fundamentele verplichtingen van de Commissie bij de toepassing van 
artikel 129 bestaat erin samen te werken met de Lid-Staten bij de onderlinge coördinatie 
van hun beleid en programma's betreffende preventie, met inbegrip van drugspreventie, 
onderzoek naar en analyse van de oorzaken en de overdracht van ziekten, 
gezondheidsvoorlichting en gezondheidsonderwijs. In haar actiekader op het gebied van 
de volksgezondheid heeft de Commissie acht programmavoorstellen vastgesteld. Drie 
daarvan werden reeds goedgekeurd, op het gebied van 
- kanker, 
- AIDS en andere besmettelijke ziekten, en 
- gezondheidsbevordering. 
In de Raad en in het Europees Parlement worden thans twee voorstellen besproken, over 
- drugs, en over 
- gezondheidsmonitoring. 
De Commissie is voornemens om binnenkort nog drie voorstellen in te dienen met 
betrekking tot 
- ziekten die verband houden met vervuiling, 
- zeldzame ziekten, 
- ongevallen en verwondingen. 
Daarnaast publiceert de Commissie jaarlijkse verslagen over de integratie van 
gezondheidsvereisten in het Gemeenschapsbeleid op andere gebieden betreffende de 
21 
gezondheidssituatie in de Gemeenschap. Zij heeft ook een mededeling voorgesteld in 
verband met een netwerk voor toezicht op besmettelijke ziekten. 
Het algemeen gezondheidsbeleid, met name betreffende gezondheidsinformatie en -
bevordering, omvat een aantal maatregelen die verband houden met commerciële 
communicatie, vooral in de Lid-Staten. De Commissie heeft een ontwerp-richtlijn 
ingediend over tabak, waarin wordt voorgesteld onder bepaalde voorwaarden reclame 
voor tabak en tabaksprodukten te verbieden. In het raam van gezondheidsprogramma's 
worden belangrijke campagnes op communautair niveau georganiseerd, zoals de 
Europese week tegen kanker. Op het niveau van de Lid-Staten zijn er nog talrijke andere 
gezondheidscampagnes. Ofschoon deze door de overheid worden gefinancierd, worden 
zij toevertrouwd aan leveranciers van commerciële-communicatiediensten. Op grond van 
gezondheidsoverwegingen hebben de Lid-Staten gezondheidswaarschuwingen verplicht 
gesteld bij commerciële communicatie ter bevordering van bepaalde produkten. 
Gezien de belangrijke rol van gezondheidsvoorlichting en -onderwijs valt te verwachten 
dat maatregelen in verband met commerciële communicatie op dit gebied zullen worden 
genomen. 
Het audiovisueel beleid 
Het audiovisueel beleid van de Gemeenschap heeft twee hoofddoelstellingen : 
- een werkelijke "Europese audiovisuele ruimte" tot stand brengen en de werking 
ervan verzekeren, met name door te zorgen voor vrij verkeer van omroepdiensten; 
en 
- de concurrentiekracht van de Europese film- en televisieproducenten versterken. 
Beide doelstellingen worden nagestreefd met inachtneming van de specifieke culturele 
aspecten van de audiovisuele sector. 
Voor de tenuitvoerlegging van het audiovisueel beleid beschikt de Gemeenschap over 
twee types van instrumenten : wettelijke maatregelen, zoals de richtlijn "Televisie zonder 
grenzen", en financiële ondersteuning, door initiatieven zoals het MEDIA II-programma. 
De richtlijn "Televisie zonder grenzen" (Richtlijn 89/552/EEG van de Raad "betreffende 
de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de Lid-Staten 
inzake de uitoefening van televisie-omroepactiviteiten") is de hoeksteen van de wettelijke 
regelingen voor de "Europese audiovisuele ruimte". Haar belangrijkste doelstelling 
bestaat erin het noodzakelijk wettelijk kader te scheppen om het vrij verkeer van 
omroepdiensten te verzekeren en daarbij hun ontwikkeling in de hele Gemeenschap te 
bevorderen55. 
Het vrij verkeer wordt verzekerd door de volgende mechanismen : 
- omroeporganisaties kunnen enkel onderworpen zijn aan het recht van de Lid-Staat 
onder wiens bevoegdheid zij vallen (de plaats van vestiging) en zij moeten 
22 
voldoen aan een reeks gemeenschappelijke minimumvoorschriften (de 
"gecoördineerde gebieden"); 
- de Lid-Staten waarborgen de vrijheid van ontvangst en belemmeren niet de 
doorgifte op hun grondgebied van televisie-uitzendingen uit andere Lid-Staten om 
redenen die binnen de gecoördineerde gebieden vallen. 
Aangezien televisie-reclame en -sponsoring tot de gecoördineerde gebieden behoren, 
heeft deze 'richtlijn een bijzonder belang voor de sector van de commerciële 
communicatie. Reclame en sponsoring maken integraal deel uit van, en vormen de 
belangrijkste financieringsbron voor, tal van televisie-uitzendingen, ongeacht of deze 
afkomstig zijn van openbare dan wel van particuliere omroeporganisaties. Voor de 
ontwikkeling van de commerciële communicatie is het dus van fundamenteel belang dat 
deze richtlijn volledig wordt uitgevoerd, zoals zij is gegrondvest op het beginsel "land 
van oorsprong", welk beginsel de enige werkbare wijze is waarop grensoverschrijdende 
omroepactiviteiten zich kunnen ontwikkelen. De maximalisering van de middelen die 
omroeporganisaties kunnen verwerven uit reclame en sponsoring zal bovendien een 
aanzienlijke bijdrage leveren tot de verwezenlijking van de andere belangrijke 
doelstelling van het audiovisueel beleid, namelijk de ontwikkeling van de filmsector en 
de sector voor de produktie van televisieprogramma's. De economische verwevenheid 
van deze sectoren - omroep, commerciële communicatie en produktie van programma's -
betekent dat het in het belang van alle drie de sectoren is dat voor het audiovisueel beleid 
en inzake commerciële communicatie doeltreffende beleidsinstrumenten worden 
ontwikkeld. 
De richtlijn wordt thans geactualiseerd en verduidelijkt. In de sector van de commerciële-
communicatiediensten is een van de voornaamste doelstellingen van deze herziening de 
liberalisering van de regels die gelden voor teleshopping. De uit 1989 daterende regels 
inzake reclame en sponsoring hebben voor het overige hun degelijkheid bewezen en zij 
hebben een passend kader verschaft voor de ontwikkeling van reclame en sponsoring op 
televisie, terwijl zij tevens een bevredigend niveau van consumentenbescherming 
verschaft hebben. Bijgevolg stelt de Commissie voor om aan de voorschriften slechts 
geringe wijzigingen aan te brengen. Zij heeft ook voorgesteld om het door de richtlijn 
vastgelegde principe van "land van oorsprong" te versterken door een verduidelijking van 
de regels die de jurisdictie bepalen. 
Het cultureel beleid 
Op cultureel gebied heeft de Commissie erkend dat de commerciële communicatie een 
belangrijke bijkomende bron van staatsinkomsten kan vormen, en derhalve kan het 
cultureel beleid een invloed uitoefenen op deze diensten. In haar mededeling van 199256 
heeft de Commissie duidelijk gemaakt dat, hoewel de voornaamste verantwoordelijkheid 
voor de cultuur en de financieringsbronnen ervan bij de autoriteiten van de Lid-Staten 
dienen te blijven, de aanvullende rol van sponsoring niet mag worden verwaarloosd. De 
Gemeenschap heeft het vraagstuk van de sponsoring aandachtig bekeken en een aantal 
initiatieven genomen om een cultureel netwerk uit te proberen57. Meer algemeen kan de 
Commissie, met het oog op een gebied zonder grenzen: zorgen voor betere informatie 
23 
over stimulansen ter financiering van de kunst in de Lid-Staten, in het licht van de 
verscheidenheid en complexiteit daarvan; de informatie-uitwisseling en de bekendmaking 
van originele initiatieven om de culturele hulpbronnen (structurele, economische of 
menselijke) in de Lid-Staten optimaal aan te wenden, bevorderen; contacten tussen 
kunstenaars, promotoren van projecten en sponsors aanmoedigen, zonder op enigerlei 
wijze inbreuk te plegen op hun respectieve individuele vrijheden. 
Uitnodiging tot het indienen van opmerkingen 
Interne markt-doelstellingen 
De Commissie verzocht de betrokkenen standpunten kenbaar te maken inzake de rol, 
nu en in de toekomst, van de interne-marktbeginselen op het gebied van de 
commerciële communicatie. Zij zoekt in het bijzonder nadere gegevens over de aard 
van huidige of potentiële belemmeringen voor de interne markt die de ondervraagden 
hebben ondervonden of vastgesteld. In het licht van de verwachte groei van de 
grensoverschrijdende commerciële communicatie hecht de Commissie er belang aan 
meer te weten te komen over nieuwe commerciële-communicatiediensten (in 
modelvorm of gecommercialiseerde vorm) en over het ontstaan van eventuele nieuwe 
hinderpalen voor de interne markt. 
Overige beleidsdoelstellingen 
De Commissie kan in de toekomst stellig een grotere rol gaan spelen, narmate de 
grensoverschrijdende commerciële communicatie als gevolg van de opkomst van de 
informatiemaatschappij in belang toeneemt. 
Gezien de verplichting tot inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel58, verzoekt de 
Commissie de betrokkenen standpunten bekend te maken over de implicaties van deze 
verwachte groei van de grensoverschrijdende commerciële communicatie, die 
aanleiding zou kunnen geven tot een grotere betrokkenheid van de Gemeenschap ten 
aanzien van de andere in het Verdrag neergelegde beleidsdoelstellingen. 
24 
DEEL II - EVALUATIE VAN DE NOODZAAK VAN EEN COMMUNAÏJTATR 
OPTREDEN 
Samenvatting 
Uit de enquêteresultaten blijkt dat de beoogde interne markt voor de commerciële 
communicatie thans nog niet zou zijn gerealiseerd. Lr bestaan verschillende oorzaken 
voor het feit dat de nationale maatregelen zeer uiteenlopend zijn en mogelijk een 
belemmering vormen voor de grensoverschrijdende activiteiten. Het ziet ernaar uit dat 
deze bronnen van divergentie zullen blijven bestaan, gezien de uitbreiding van de 
grensoverschrijdende commerciële communicatie door de opkomst van de 
informatiemaatschappij. Het risico bestaat dat op deze situatie wordt gereageerd met 
onderling tegenstrijdige wettelijke maatregelen, en daarom zou een communautair 
optreden vereist kunnen zijn. De ondervraagden wordt verzocht hun standpunt over de 
noodzaak van een communautair optreden bekend te maken. 
OORZAKEN VAN BESTAANDE OF VAN NIEUWE BELEMMERINGEN VOOR DR 
INTERNE MARKT 
Het bestaande wettelijke kader is gebaseerd op uiteenlopende nationale 
rechtstradities 
De nationale maatregelen op het gebied van de commerciële communicatie maken deel 
uit van drie groepen van wettelijke bepalingen: de wetgeving inzake oneerlijke 
concurrentie, de wetgeving op het gebied van de consumentenbescherming en specifieke 
wetgeving ter bescherming van het algemeen belang. De verscheidenheid van 
doelstellingen die de Lid-Staten nastreven weerspiegelt ten dele de verschillende nadruk 
die zij leggen op deze nationale rechtsbronnen59. 
(ï) Wetgeving inzake oneerlijke concurrentie60 
Deze voorschriften61 hebben ten doel misbruik te voorkomen van de vrije commerciële en 
industriële mededinging. Zo oefenen bij voorbeeld alle Lid-Staten in het algemeen 
strenge controle uit, en stellen zij vaak een verbod in op commerciële communicatie die 
verwarrend of vernederend is (laster en eerroof), of die de goede naam van concurrenten 
exploiteert of aantast (bij voorbeeld door het ongeoorloofd gebruik van handelsmerken). 
De houding tegenover vergelijkende reclame (waarbij produkten of diensten vergeleken 
worden met dezelfde produkten of diensten van een concurrent) verschilt daarentegen 
van Lid-Staat tot Lid-Staat en lijkt het strengst te zijn (vaak met oplegging van een 
verbod) in de landen die de meest enge omschrijving van "eerlijk" of "misleidend" 
kennen. 
De wetgeving op het gebied van de oneerlijke concurrentie heeft zich in de Gemeenschap 
op uiteenlopende wijze ontwikkeld. Ofwel is zij opgegaan in een ruimere wetgeving 
betreffende marktgedragingen (Denemarken. Finland. Zweden) of handelspraktijken 
25 
(België), ofwel zijn delen van de oorspronkelijk wetgeving inzake oneerlijke concurrentie 
afgesplitst, die zich verder afzonderlijk hebben ontwikkeld (b.v. de Portugese en Spaanse 
reclamewetgeving of de voorschriften inzake consumentenbescherming in Griekenland). 
De wettelijke regeling inzake commerciële communicatie is in sommige Lid-Staten voor 
een groot deel gebaseerd op de voorschriften inzake oneerlijke concurrentie. Sommige 
landen verstrengen zelfs hun wetgeving, zoals b.v. Zweden, dat het concept van de 
bescherming van concurrenten opnieuw poogt in te voeren. 
(ii) Wetgeving inzake de consumentenbescherming 
Deze relatief nieuwe rechtstak62 wordt in sommige Lid-Staten (Zweden en Griekenland) 
stilaan bron van nieuwe regelgeving met betrekking tot de commerciële communicatie. 
Hierbij mag het verband tussen deze wetgeving en de regels inzake oneerlijke 
concurrentie niet worden vergeten, aangezien de wetgeving de consumenten vaak poogt 
te beschermen door precies de mededinging tussen fabrikanten en kleinhandelaars te 
regelen. 
De wetgeving inzake de consumentenbescherming is van toepassing op: misleidende 
reclame, ongeoorloofde beïnvloeding van de consument, onderbieden, kortingen, 
geschenken en promoties. Enkele van deze gebieden vallen ook onder de wetgeving 
inzake oneerlijke concurrentie, wat tot een belangenconflict tussen beide doelstellingen 
kan leiden. Vergelijkende reclame kan b.v. worden gezien als een nuttige informatiebron 
voor de consument, maar zal als ongewenst worden ervaren door de concurrenten die de 
zogenaamd minder voordelige produkten of diensten aanbieden. 
(iii) Specifieke wetgeving ter bescherming van het algemeen belang 
Er zijn bepaalde wetten ingevoerd die niet zozeer de bescherming van de hypothetische 
eindverbruiker, dan wel die van de maatschappij in het algemeen beogen. Deze wetten 
hebben een ruim toepassingsgebied, hoewel zij ook produktspecifiek kunnen zijn. Zij 
omvatten de bescherming van de fundamentele rechten van de mens, zoals neergelegd in 
het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens63 (zoals de vrijheid van gedachte, 
geweten en godsdienst, de eerbiediging van het privéleven, enz.) en zijn bovendien van 
toepassing op de volgende categorieën: bescherming van de volksgezondheid en 
openbare veiligheid, bescherming van minderjarigen, bescherming van het pluralisme 
van de media, bescherming tegen anti-sociaal gedrag (dit bestrijkt vraagstukken zoals 
goede smaak en fatsoen, en de algemene wetten en zelfreguleringscodes ter bescherming 
van de menselijke waardigheid en het verbod van discriminatie op grond van ras, 
geslacht of nationaliteit), bescherming van de cultuur en het nationale geestelijke erfgoed, 
met name in Griekenland (in het kader van de ruim gedefinieerde wetgeving inzake de 
consumentenbescherming) en in Frankrijk en België, waar bijzondere regels betreffende 
de taal bestaan. De produktspecifieke wetten werden ontwikkeld met inachtneming van 
deze categorieën. De talrijke beperkingen op reclame voor levensmiddelen, gevaarlijke 
produkten (bij voorbeeld vuurwapens) en op commerciële communicatie in verband met 
geneesmiddelen en medische en paramedische diensten vallen bij voorbeeld onder de 
volksgezondheid en openbare veiligheid, zoals ook het geval is voor de beperkingen op 
tabaks- en alcoholreclame. 
26 
Nationale maatregelen van verschillende aard en uiteenlopend niveau 
De keuze van een bepaald instrument door een Lid-Staat zal afhangen van de 
rechtstraditie en de huidige politieke prioriteiten van dat land. De maatregelen van de 
Lid-Staten weerspiegelen duidelijk een groot scala van nationale beleidsdoelstellingen. 
Deze komen overeen met sommige in het gemeenschapsrecht erkende doelstellingen van 
algemeen belang. Een analyse van de huidige nationale maatregelen64 leidt tot drie 
conclusies: 
(i) De Lid-Staten motiveren hun wettelijke initiatieven op verschillende manieren 
Soortgelijke maatregelen in verschillende Lid-Staten met betrekking tot dezelfde 
activiteit worden gemotiveerd door verschillende doelstellingen van algemeen belang. 
Maatregelen betreffende misleidende reclame vallen bij voorbeeld onder de 
consumentenbescherming (Verenigd Koninkrijk en Ierland); consumentenbescherming 
en de bescherming van de industriële eigendomsrechten (1ER) (Denemarken, Frankrijk, 
Oostenrijk, België, Luxemburg, Duitsland, Nederland, Griekenland); 
consumentenbescherming, de bescherming van 1ER en de bescherming van de 
beroepsethiek (Finland), consumentenbescherming, de bescherming van 1ER en de 
bescherming van minderjarigen (Spanje, Zweden en Italië); consumentenbescherming, de 
bescherming van 1ER en de bescherming van de volksgezondheid (Italië). Binnen de Lid-
Staten worden de twee hoofddoelstellingen inzake consumentenbescherming en 
bescherming van 1ER op uiteenlopende wijze benadrukt; de landen met een sterke traditie 
op het gebied van de wetgeving inzake oneerlijke concurrentie hebben de neiging de 
wetten betreffende misleidende reclame vast te stellen vanuit het perspectief van de 
bescherming van de industriële eigendomsrechten. 
(ii) Het beperkingsniveau weerspiegelt het nagestreefde doel 
Afhankelijk van het nagestreefde doel kan het beperkingsniveau van Lid-Staat tot Lid-
Staat aanzienlijk variëren. Beperkingen op sponsoring, bij voorbeeld, worden in 
verschillende Lid-Staten gemotiveerd op grond van verschillende doelstellingen van 
algemeen belang. Hoewel deze meestal de bescherming van het pluralisme ten doel 
hebben (alle landen behalve Finland, Luxemburg, België en Oostenrijk), zijn andere 
gericht op: de consumentenbescherming (Zweden, Finland, het Verenigd Koninkrijk, 
Nederland, België en Oostenrijk); de bescherming van minderjarigen (Zweden, het 
Verenigd Koninkrijk, Ierland, Italië en Spanje); de bescherming van de volksgezondheid 
(Italië, het Verenigd Koninkrijk, Zweden, Denemarken, Duitsland, Frankrijk en 
Nederland); en de bescherming van de openbare zeden (Verenigd Koninkrijk). De 
beperking zelf verschilt zowel qua toepassingsgebied als qua niveau. De bescherming 
van het pluralisme heeft bij voorbeeld een ruim toepassingsgebied (b.v. alle radio-/TV-
programma's), maar een beperkte omvang (b.v. duidelijke identificatie). De bescherming 
van de volksgezondheid daarentegen heeft een klein toepassingsgebied (b.v. tabak- of 
alcoholsponsoring), maar houdt een zeer verregaande beperking in (tot en met een 
algeheel verbod). 
27 
(iii) Er dient rekening te worden gehouden met eventuele ongewenste effecten van een 
maatregel op een andere doelstelling 
Een maatregel met een bepaald doel kan, wanneer deze niet voldoende wordt afgebakend, 
een effect hebben op, of zelfs in strijd zijn met andere doelstellingen. Zo kan, algemeen 
gesproken, een Lid-Staat die er sterk van overtuigd is dat commerciële communicatie het 
consumentengedrag onrechtmatig beïnvloedt, deze activiteit aan strenge regels 
onderwerpen, zelfs al geeft hij er zich rekenschap van dat dit ongunstige effecten kan 
hebben op de mededinging. Ook de tegengestelde situatie kan zich voordoen. De 
nationale regelgevende instanties moeten voortdurend een evenwicht zoeken tussen het 
bereiken van de ene doelstelling en zowel de directe als de indirecte effecten van de 
betrokken maatregel op andere beleidsterreinen. 
In het licht van de verschillende wettelijke tradities en de verscheidenheid van 
prioriteiten en politieke keuzes, kan het nauwelijks verbazing wekken dat de 
grensoverschrijdende commerciële communicatie te maken kan krijgen met een totaal 
verschillend wettelijk kader dan dat van het land waaruit zij afkomstig is. De uitoefening 
van fundamentele vrijheden van de interne markt kan hierdoor worden belemmerd of 
minder aantrekkelijk worden gemaakt65. 
Een risico van toekomstige belemmeringen voor de interne markt 
De informatiemaatschappij zal nieuwe vormen van commerciële communicatie op de 
markt brengen. Het risico bestaat echter dat als gevolg van wijzigingen van de nationale 
wetgeving, als reactie daarop, de interne markt opnieuw versplintert. Bovendien kunnen, 
aangezien deze communicatie van grensoverschrijdende aard zal zijn, bestaande 
verschillen in de wetgeving die totnogtoe geen problemen opleverden, nieuwe 
hinderpalen voor de interne markt gaan vormen. Dit maakt andermaal duidelijk dat een 
preventief optreden van de Gemeenschap op communautair vlak nodig zou kunnen zijn. 
DE SAMENHANG VAN DE COMMUNAUTAIRE MAATREGELEN WORDT 
BEDREIGD 
Uit het voorafgaande blijkt dat er met betrekking tot commerciële communicatie 
uiteenlopende juridische meningen en een wijd gamma van doelstellingen van algemeen 
belang bestaan, afhankelijk van de betrokken Lid-Staat. Aangezien de commerciële-
communicatiediensten in toenemende mate grensoverschrijdend zijn zullen deze 
uiteenlopende wettelijke benaderingen steeds meer met elkaar gaan botsen. Door die 
confrontatie zou in de toekomst, op communautair niveau, de druk kunnen verhogen om 
communautair op te treden, waarbij echter telkens slechts een van deze doelstellingen van 
algemeen belang zou worden beoogd en niet afdoende rekening wordt gehouden met de 
overige beleidsterreinen. Ongeacht de wettelijkheid van dit optreden, kan aan de 
coherentie en efficiëntie ervan worden getwijfeld, met name wanneer zij in onevenredige 
mate de ontwikkeling van de commerciële communicatiediensten verhinderen. 
28 
Bij voorbeeld, om onrechtmatige beïnvloeding van de consumenten te voorkomen 
(consumentenbescherming), zou men een verbod kunnen eisen op alle 
verkoopbevordering en advertenties via nieuwe on-line-diensten. Aangezien de 
ontwikkeling van on-line-diensten grotendeels zal afhangen van verkoopbevordering 
(kortingen, kennismakingsgeschenken, enz.) en reclame, zou een onvoorwaardelijke 
inwilliging van deze vraag naar consumentenbescherming schadelijk kunnen zijn voor de 
ontwikkeling van nieuwe diensten in het kader van de informatiemaatschappij. 
Om tot samenhang te komen, dienen alle betrokken doelstellingen in aanmerking te 
worden genomen. 
Uitnodiging tot het indienen van opmerkingen 
Interne markt-doelgteUingen 
De analyse van de bronnen en de aard van de nationale regelgeving, tezamen met de 
vaststelling dat de commerciële communicatie steeds meer een grensoverschrijdend 
karakter krijgt, verklaren op welke manieren de efficiënte werking van de interne 
markt op dit gebied kan worden verzwakt. Zonder een gemeenschappelijke visie op de 
rol van de commerciële communicatie kan dit probleem nog verergeren met de 
opkomst van de informatiemaatschappij. De Commissie is derhalve van mening dat zij 
hier moet optreden. In het licht van de voorgaande analyse verzoekt zij 
belanghebbenden hun mening hierover bekend te maken. 
Overige beleidsdoelstellingen 
De Commissie gelooft dat de ontwikkeling van de grensoverschrijdende commerciële 
communicatie en de verschillende nationale prioriteiten in de wetgeving haar ertoe 
zullen verplichten maatregelen te nemen, met inachtneming van het 
subsidiariteitsbeginsel, om de andere onder haar bevoegdheid vallende 
beleidsdoelstellingen tot een goed einde te brengen. Zij is derhalve van oordeel dat zij 
stappen moet ondernemen om ervoor te zorgen dat de samenhang in haar algemene 
beleid behouden blijft. Zij vraagt de zienswijze van de belanghebbenden inzake de 
noodzaak van communautair optreden op de overige, in dit hoofdstuk genoemde, 
beleidsterreinen. 
29 
DEEL III - BEOORDELING VAN DE SPECIFIEKE BEHOEFTEN MET 
BETREKKING TOT EEN COMMUNAUTAIR OPTREDEN 
Samenvatting 
Uit een voorlopige vergelijkende studie van de verschillen tussen de wetgevingen die 
problemen voor de interne markt kunnen opleveren, kan worden geconcludeerd dat elk 
communautaire optreden op de omstandigheden van het concrete geval moeten worden 
afgestemd, na een grondige beoordeling van de evenredigheid van de maatregelen. Er 
dient een lijst van prioritaire aandachtsgebieden te worden opgesteld en er moet voor 
worden gezorgd dat geen nieuwe belemmeringen ontstaan, in het bijzonder als gevolg 
van de informatiemaatschappij. 
EEN VOORLOPIG OVERZICHT 
Uit het overzicht van de wettelijke bepalingen en de enquêteresultaten blijkt dat een 
aantal maatregelen in verband met specifieke vormen van commerciële communicatie 
aanzienlijk verschillen van de ene Lid-Staat tot de andere, vooral inzake de aard en het 
beperkingsniveau. Deze maatregelen gaan van een totaal verbod, over een gedeeltelijk 
verbod tot helemaal geen verbod. Deze ongelijkheid, en de problemen die daardoor 
kunnen ontstaan voor de interne markt, kunnen worden geïllustreerd met het volgende 
overzicht van de belangrijkste soorten verboden en/of beperkingen van commerciële-
communicatiediensten. 
De Commissie benadrukt dat dit voorlopig overzicht tot doel heeft een algemene 
beschrijving te bieden van het bestaande wettelijke kader in de Unie en van de problemen 
die de belanghebbende partijen daarbinnen ervaren. Op die wijze wil de Commissie het 
debat aanzwengelen en de respondenten aanmoedigen om hun zienswijzen en 
inlichtingen mede te delen zodat de Commissie zich kan concentreren op de belangrijkste 
probleemgebieden. De enquêteresultaten prejudiciëren niet op het standpunt van de 
Commissie ten aanzien van de vraag of deze vastgestelde belemmeringen beperkingen 
zijn in de zin van artikel 59 of op dit artikel een inbreuk vormen. De antwoorden op dit 
groenboek zullen de Commissie in staat stellen om geval per geval te oordelen of er 
hinderpalen zijn voor de werking van de markt zonder binnengrenzen, of deze 
hinderpalen verenigbaar zijn met het Verdrag en of secundaire wetgeving noodzakelijk is 
om uit hoofde van hetzij artikel 30, hetzij artikel 59 van het Verdrag, tegen dergelijke 
beperkingen op te treden. 
In het hiernavolgend voorlopig overzicht wordt ook waar passend verwezen naar de 
communautaire secundaire wetgeving in de vorm van bestaande en/of voorgestelde 
richtlijnen. Er zij nogmaals op gewezen dat de zienswijzen van de respondenten niet de 
standpunten weergeven van de Commissie, in deze fase van het opstarten van de 
overlegprocedure. 
30 
(i) Misleidende reclame 
De verschillen in nationale maatregelen op dit gebied worden weerspiegeld in de richtlijn 
betreffende misleidende reclame.66 Het blijkt immers dat een aantal verschillen blijven 
bestaan tussen Lid-Staten, wat tot op zekere hoogte zou kunnen worden verklaard door 
de minimale harmonisatie waarin de richtlijn voorziet of door de daarin opgenomen 
definitie van "misleidend", die volgens sommige respondenten als te vaag wordt ervaren. 
De verschillen in beperkingsniveau zijn echter ook te wijten aan de verschillende 
nationale definities van "misleidend". In Lid-Staten waar een enge definitie wordt 
gehanteerd, kan een bepaalde reclameboodschap verboden worden, terwijl zij in een 
andere Lid-Staat juist als informatieve reclame wordt beschouwd. Uit de 
enquêteresultaten blijkt dat deze uiteenlopende interpretatie in een aantal Lid-Staten 
daadwerkelijke belemmeringen creëert voor de stroom van reclamediensten. 
De regelingen betreffende de reclame voor vrije beroepen (zoals advocaten en dokters) 
zijn erop gericht de consument te beschermen tegen misleidende reclame. Deze 
maatregelen gaan van een totaal verbod, vaak door zelfregulering opgelegd, zoals b.v. in 
België en het Verenigd Koninkrijk aangaande advocaten67, tot gedeeltelijke beperkingen 
in andere landen zoals Frankrijk, waar de Orde der advocaten het voeren van reclame 
verbiedt voor individuele personen, maar niet voor de beroepscategorie als geheel. De 
ondervraagden meenden dat deze verschillen grensoverschrijdende commerciële 
communicatie onmogelijk maken. Dit probleem zal nog worden versterkt naarmate de 
mogelijkheden om dit soort diensten op afstand te verrichten, met de opkomst van de 
informatiemaatschappij, nog groter worden. 
Vele gebruikers van commerciële communicatie klagen er ook over dat zij in bepaalde 
Lid-Staten geen vergelijkende reclame mogen voeren en daarom hun campagnes in deze 
gebieden volledig opnieuw moeten uitwerken. Deze klachten zijn vooral gericht tegen 
Duitsland, België, Frankrijk en Nederland. In verband hiermee heeft de Commissie 
voorgesteld dat vergelijkende reclame dient te worden toegelaten voor zover zij is 
gebaseerd op objectieve vergelijkingen die het handelsmerk of de goede naam van een 
concurrent niet schaden68. Op het niveau van de Raad werd in november 1995 politieke 
overeenstemming bereikt over dit voorstel van richtlijn en de formele goedkeuring van 
het gemeenschappelijke standpunt door de Raad wordt eerlang verwacht. 
<ü> Prijsacties: kortingen, onderbieden. enz. 
Dit gebied wordt gekenmerkt door een groot verschil in beperkingsniveaus. In Duitsland 
bij voorbeeld zijn krachtens de "Kortingenwet" (Gesetz über Preisnachlâsse (RabattG)), 
kortingen in contanten aan de eindverbruiker beperkt tot 3%, en worden ook speciale 
aanbiedingen beperkt. Ook Oostenrijk, België en Italië kennen relatief strikte regimes 
(vaak een gedeeltelijk verbod), terwijl in Frankrijk gedeeltelijke beperkingen gebruikelijk 
zijn. Andere Lid-Staten laten prijsverlagingen over het algemeen toe, met inachtneming 
van beperkingen in het kader van de algemene bepalingen inzake misleidende reclame en 
inzake concurrentievervalsende praktijken zoals dumping. De Scandinavische landen, 
wier rechtstraditie nauwer is verbonden met de consumentenbescherming dan met de 
31 
wetgeving betreffende oneerlijke mededinging, hebben zelfs de neiging deze vorm van 
reclame aan te moedigen. De Zweedse wet, bij voorbeeld, bevordert vergelijkende 
prijsreclame tussen handelaars. 
Een groot deel van de ondervraagden had het gevoel dat de maatregelen zo sterk uiteen 
liepen dat zij een daadwerkelijke hinderpaal vormden voor grensoverschrijdende 
campagnes met gebruikmaking van deze technieken. Er werden enkele specifieke 
voorbeelden aangehaald, zoals de uiterst gedetailleerde en uiteenlopende bepalingen 
betreffende spaarzegels en kortingen in Griekenland, Portugal, Spanje en Italië, en het 
daadwerkelijke verbod op "drie voor de prijs van twee"-campagnes in landen met zeer 
lage waardedrempels, zoals Duitsland en Denemarken. 
(iü) Opdringerige reclame: reclame per telefoon en via de post 
Het beperkingsniveau in verband met "cold-calling" (telefonische colportage) varieert 
van geen specifieke maatregelen (Spanje) over een gedeeltelijk verbod (b.v. in 
Denemarken, waar cold-calling alleen is toegestaan voor boeken, abonnementen op 
kranten en tijdschriften en verzekeringscontracten, hoewel de daaruit voortvloeiende 
bestellingen wettelijk niet bindend zijn), tot een totaal verbod (b.v. in Duitsland, waar 
telefonische benadering niet toegestaan is, zelfs al werden de personen vooraf schriftelijk 
verwittigd). Wat direct mail betreft, kennen Nederland (door een zelfreguleringscode) en 
Italië de meest beperkende regels (vaak een verbod). De Raad heeft onlangs een 
gemeenschappelijk standpunt vastgesteld met het oog op de aanneming van een richtlijn 
betreffende op afstand gesloten overeenkomsten69, waarin de bepalingen inzake de 
consumentenbescherming worden geharmoniseerd om de ontwikkeling van technieken 
voor grensoverschrijdende verkoop op afstand mogelijk te maken. De Lid-Staten kunnen 
echter striktere bepalingen vaststellen in het belang van de consumentenbescherming. 
Voorts heeft de Raad onlangs een andere belangrijke richtlijn over 
gegevensbescherming70 aangenomen. Deze maakt het vrij verkeer van persoonlijke 
gegevens mogelijk, wat van wezenlijk belang is voor een doelmatige werking van de 
sector van de direct marketing in Europa, op basis van gemeenschappelijke regels ter 
bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Met name wordt aan individuele personen 
het recht gewaarborgd om het gebruik van hun gegevens voor commerciële doeleinden te 
weigeren. 
De enquêterespondenten hebben specifiek gewezen op het probleem van de 
uiteenlopende wettelijke bepalingen, dat volgens hen een hindernis vormde voor een 
doeltreffende direct marketing over de grenzen heen. De consumentenverenigingen 
legden de nadruk op problemen als gevolg van direct-mail-aanbiedingen uit het 
buitenland. 
(iv) Opdringerige reclame: promotionele geschenken/kortingen en prijsvragen 
Ook de regelingen betreffende promotionele giften en kortingen verschillen beduidend in 
vorm en beperkingsniveau. In Duitsland is deze praktijk aan zware beperkingen 
onderworpen. In Frankrijk zijn "gratis" geschenken verboden, terwijl couponacties (b.v. 
promotie in de vorm van een "korting op de volgende aankoop") minder strikt zijn 
32 
gereglementeerd. In België bestaat een volledig verbod op alle tie-in-promoties (b.v. de 
mogelijkheid om een produkt/dienst tegen een lagere prijs te kopen nadat de klant zich 
verbonden heeft tot volgende aankopen), terwijl deze promoties in Nederland (door 
zelfregulering) zijn toegestaan, doch aan beperkingen zijn onderworpen71. Denemarken 
kent soortgelijke voorwaarden, met name dat de promotie geen grote waarde mag hebben 
en dat het geschenk nauw moet verwant zijn met het gekochte produkt (zoals in 
Nederland72), hoewel couponacties toegelaten zijn. In Zweden en Finland bestaat een 
minder strenge aanpak van deze activiteiten, hoewel er beperkingen voor alcohol gelden. 
De overige Lid-Staten hebben een meer liberale aanpak van de verkoopbevordering, maar 
zelfs hier blijven bijzonderheden bestaan, zoals b.v. het feit dat alle dergelijke promotie­
acties in Italië door het Ministerie van Financiën moeten worden goedgekeurd, of dat in 
het Verenigd Koninkrijk een specifieke regeling betreffende handelszegels/coupons van 
toepassing is. 
Zoals ten aanzien van promotionele kortingen lijken er tevens aanzienlijke verschillen te 
bestaan met betrekking tot prijsvragen. Deze gaan van een algemeen verbod, zoals b.v. in 
Denemarken, België en Finland, waar zuivere kansspelen (loterijen) over het algemeen 
verboden zijn, over het verbod op loterijen die niet door de Staat zijn toegelaten (b.v. in 
Nederland of Italië, waar het Ministerie van Financiën op de hoogte moet zijn gebracht 
alvorens een loterij kan worden georganiseerd), tot gedeeltelijke beperkingen zoals op 
spelen waar een inzet of aankoop is vereist om deel te nemen (b.v. Frankrijk en 
Duitsland). Andere beperkende voorwaarden hebben vandoen met de aard en de waarde 
van de prijzen73. Uit de enquêteresultaten blijkt dat voor beide bovenvermelde soorten 
activiteiten duidelijk merkbare verschillen in regelgeving en in belemmeringen bestaan in 
de Gemeenschap. Uit de gedetailleerde opmerkingen kwam een gemeenschappelijke 
klacht naar voren: het is onmogelijk enige vorm van grensoverschrijdende concurrentie 
aan te gaan wegens de uiterst gedetailleerde, uiteenlopende soorten regels in verband met 
prijzen en loterijen. 
(v) Algemene beperkingen inzake de media en "verspreidende activiteiten" 
De beperkingsniveaus in verband met televisiereclame variëren aanzienlijk, van geen 
reclame (b.v. de BBC in het Verenigd Koninkrijk) of een reclamemonopolie (in 
Vlaanderen en Denemarken), tot Lid-Staten (zoals Griekenland en Portugal) die de 
bepalingen van de Richtlijn "Televisie zonder grenzen" (TVWF)74 hebben overgenomen, 
te weten een maximum percentage reclamespots van 15% per dag en 20% per uur. Deze 
richtlijn omvat een minimale harmonisatiebepaling die Lid-Staten de mogelijkheid geeft 
striktere of meer gedetailleerde regels toe te passen op onder hun bevoegdheid vallende 
omroeporganisaties. Voor de omroeporganisaties heeft de richtlijn het voordeel dat zij 
alleen de reclame voorschriften van de Lid-Staat waar zij zijn gevestigd in acht moeten 
nemen. Uit de enquêteresultaten blijkt echter duidelijk dat het feit dat Lid-Staten striktere 
regels hanteren wordt beschouwd als het creëren van belemmeringen voor het vrij 
verkeer van de audiovisuele reclame als zodanig. 
De ondervraagden, die een groot aantal verschillende belangen vertegenwoordigden, 
brachten zowel specifieke als algemene punten van kritiek naar voren. Over het algemeen 
33 
werden de uiteenlopende nationale gebruiken als problematisch ervaren, en bepaalde 
landen werd verweten overdreven restrictieve normen te hanteren. Beperkingen op het 
aanbod, zoals bepaalde monopolieposities, waren het onderwerp van kritiek (b.v. 
Denemarken en Vlaanderen). Het extreme verschil in toegestane reclamezendtijd werd 
aangevoeld als een probleem voor de planning en het voeren van grensoverschrijdende 
aankoopcampagnes via de media. De bestaande beperkingen op de verkoop van zendtijd 
aan nabij gelegen "neven"markten (waarin het signaal ofwel op natuurlijke wijze wordt 
ontvangen of wordt doorgegeven per kabel) werd als een probleem beschouwd. Zo 
hadden de producenten van "infomercials" (d.w.z. korte promotionele 
produktpresentaties) er bezwaar tegen dat de omroeporganisaties hun geen "stille uren" 
(d.w.z. programmeringsperiodes waarin ofwel het testbeeld wordt uitgezonden, ofwel 
slechts zeer lage kijkcijfers worden behaald) kunnen verkopen omdat deze uitzendingen 
als reclame worden beschouwd. Er werden specifieke opmerkingen gemaakt over 
beperkingen, vooral in Frankrijk, waardoor bepaalde sectoren geen gebruik kunnen 
maken van TV-reclame. 
(vi) Algemene beperkingen met betrekking tot sponsoring 
Deze beperkingen hebben zowel betrekking op sponsoring van TV-uitzendingen als van 
evenementen. Zij zijn vaak gedetailleerd en de verschillen tussen de Lid-Staten zijn 
groot. Sommige aspecten van de sponsoring worden in bepaalde landen zeer streng 
gecontroleerd (of zelfs verboden), terwijl zij in andere landen helemaal niet zijn geregeld. 
Er bestaan zelfs verschillen op het gebied van het geldende belastingstelsel. De 
"Televisie zonder grenzen"-richtlijn bevat een aantal bepalingen inzake de sponsoring 
van TV-programma's (artikel 17), die door de meeste Lid-Staten werden aangevuld met 
wettelijke voorschriften of zelfreguleringscodes. 
De ondervraagden uitten hun bezorgdheid over het gebrek aan informatie in verband met 
de relevante codes en wetten, gezien de significante verschillen tussen de maatregelen. 
De algemene opvatting was dat, hoewel bepaalde maatregelen nodig waren, de 
verschillende, en soms lijnrecht tegenover elkaar staande maatregelen voor problemen 
zorgden. Betreffende de sponsoring van evenementen werd Nederland specifiek genoemd 
als een land met restrictieve normen (deze activiteiten waren in veel gevallen volstrekt 
verboden), terwijl voor TV-uitzendingen het gevoel heerste dat het Verenigd Koninkrijk 
en Denemarken beperkingen oplegden. 
(vii) Beperkingen met betrekking tot het produkt: commerciële communicatie ten 
behoeve van tabak 
Restrictieve regelingen werden in het bijzonder aangevoeld in : Frankrijk, dat alleen 
reclame op de verkooppunten toelaat en iedere verwijzing naar het handelsmerk voor 
andere categorieën produkten of diensten verbiedt; Finland, dat reclame slechts toelaat in 
buitenlandse publikaties die niet specifiek betrekking hebben op tabakskwesties; Italië, 
dat een verwijzing naar het handelsmerk slechts toelaat wanneer dit wordt gebruikt voor 
de promotie van andere categorieën produkten/diensten; Zweden en Ierland, waar 
reclame slechts is toegelaten in bepaalde publikaties. 
34 
Alle Lid-Staten verbieden tabaksreclame op radio en TV75 (behalve Spanje en het 
Verenigd Koninkrijk, waar reclame op de radio mag). Ook de sponsoring via TV-
uitzendingen is in alle Lid-Staten verboden. De meeste Lid-Staten verbieden ook de 
sponsoring via radio-uitzendingen. 
De voorschriften inzake de pers verschillen van Lid-Staat tot Lid-Staat. In België is deze 
reclame specifiek verboden in publikaties die bestemd zijn voor kinderen. Duitsland kent 
een meer algemeen verbod op alle vormen van reclame die kinderen tot roken zou 
aanzetten. Dit geldt ook voor het Verenigd Koninkrijk, waar publikaties bestemd voor 
kinderen geen reclame mogen bevatten en waar er vrijwillige overeenkomsten bestaan 
om buitenreclame te beperken, bij voorbeeld in de buurt van scholen. In de meeste landen 
gelden tevens strenge normen met betrekking tot de inhoud van de toegelaten reclame. 
Een voorstel van de Commissie76 voor de harmonisatie van de nationale benadering door 
alle directe en indirecte reclame voor tabaksprodukten te verbieden, ligt momenteel ter 
discussie bij de Raad. 
De ondervraagden betwistten de noodzaak van controle niet, maar hadden bedenkingen 
bij de uitbreiding van de beperkingen tot de media en de vormen van direct marketing die 
niet op jongeren zijn gericht. Een aantal respondenten had vooral kritiek op de ruime 
definitie van "indirecte reclame", die het, doordat hierin de merkdiversificatie is 
inbegrepen, onmogelijk maakt merken met een internationale licentie te gebruiken om 
nieuwe niet-tabaksprodukten en -diensten te lanceren. 
(viii) Beperkingen met betrekking tot het produkt: commerciële communicatie ten 
behoeve van alcoholische dranken _ 
Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen drie groepen landen. 
De eerste groep omvat de landen met strikte maatregelen. In Zweden en Finland mag 
voor sterke dranken en bieren (behalve "light" bier) geen reclame worden gemaakt in 
tijdschriften of op radio en TV. Voor bier van klasse-II77 mag reclame worden gemaakt in 
de gedrukte, maar niet in de audio-visuele media. Directe reclame en buitenreclame zijn 
verboden. In Denemarken is deze vorm van reclame alleen mogelijk in de pers. Voorts 
zijn er beperkende maatregelen in Frankrijk en Oostenrijk. 
De tweede groep Lid-Staten (het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Spanje en Portugal) 
kennen beperkingen (vaak een opgelegd of vrijwillig verbod) op de inhoud en de vorm 
van alcoholreclame op TV (in Nederland gelden deze voor alle alcoholische dranken). 
Deze maatregelen zijn echter minder vergaand dan die in de eerste groep landen (het 
Verenigd Koninkrijk heeft onlangs het vrijwillige verbod op alcoholreclame op TV 
opgeheven). 
De Lid-Staten van de derde groep, tenslotte, laten de reclame voor alcoholische dranken 
over het algemeen toe, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan (inzake de inhoud van 
de reclameboodschap of het publiek waarvoor zij is bestemd). 
35 
Artikel 15 van Richtlijn 89/552 beoogt de harmonisatie van de regels inzake 
televisiereclame voor alcoholische dranken. In een resolutie van de Raad78 werd de 
belanghebbenden gevraagd hun opmerkingen kenbaar te maken over hoe verschillen in 
de andere media kunnen worden weggewerkt. De Groep van Amsterdam79 antwoordde 
hierop door een oproep te doen tot meer samenwerking via zelfregulering. 
In vele antwoorden op de enquête kwam de bezorgdheid tot uiting over de mate waarin 
deze verschillen nieuwe belemmeringen in het leven roepen. Er heerste het gevoel dat 
grensoverschrijdende campagnes in de huidige omstandigheden juridisch gezien niet 
zonder risico waren. De ondervraagden hadden specifieke klachten over de regels in 
verband met alcoholreclame in de audiovisuele media, waardoor naar hun mening de 
nadruk veel meer kwam te liggen op prijsconcurrentie. Dit speelt in het voordeel van de 
goedkopere binnenlandse "eigen merken". De gevolgen van de restrictieve maatregelen 
voor andere sectoren gaven eveneens aanleiding tot bezorgdheid: radiozenders 
verklaarden dat beperkingen op reclame voor bier in Duitsland hun totale reclame­
inkomsten met 10% zouden kunnen doen dalen. Het effect op de sponsoring van 
sportmanifestaties kwam eveneens ter sprake, in verband met beperkingen in Frankrijk en 
Nederland. 
(ix) Beperkingen met betrekking tot het produkt: commerciële communicatie gericht op 
kinderen 
De meest strikte maatregelen zijn van toepassing in Zweden (waar reclame en sponsoring 
van programma's die bestemd zijn voor kinderen onder 12 jaar verboden zijn), en in 
Griekenland (waar TV-reclame voor kinderspeelgoed verboden is tussen 7 u en 22 u). 
Over het algemeen gelden specifieke maatregelen (die vaak uiteenlopend zijn) die ervoor 
moeten zorgen dat kinderen niet buitensporig worden beïnvloed door de reclame (vooral 
met betrekking tot de inhoud of de vorm van deze reclame). Er bestaan ook bepalingen 
met betrekking tot de sponsoring van sportmanifestaties. Op het niveau van de 
Gemeenschap worden door artikel 16 van de richtlijn "Televisie zonder grenzen" de 
voorschriften inzake TV-reclame gecoördineerd in de mate die nodig is om het vrije 
verkeer van televisie-uitzendingen te verzekeren. 
De globale enquêteresultaten leggen vooral de nadruk op de verschillen tussen de Lid-
Staten en de problemen als gevolg van de wijze waarop een lokale vergunning moet 
worden verkregen voor dit soort reclame. Specifieke problemen werden aangekaart in 
verband met het verbod op reclame voor speelgoed in het algemeen, en op bepaalde 
soorten speelgoed (in Duitsland en Denemarken). Er bleek bezorgdheid te bestaan over 
het feit dat deze beperkingen de inkomsten uit sponsoring en reclame voor 
kinderprogramma's drukken, en dat beperkingen gelden voor de verkoopbevordering 
(merchandising). 
(x) Beperkingen met betrekking tot het produkt: commerciële communicatie ten behoeve 
van levensmiddelen 
Deze commerciële communicatie wordt in geen enkele Lid-Staat verboden, maar er 
bestaan grote verschillen inzake de complexiteit van de codes en wetten die de inhoud 
36 
van de reclameboodschap regelen, in het bijzonder met betrekking tot klachten. Er zij 
gewezen op een aantal interessante verschillen in aanpak, met name het feit dat sommige 
Lid-Staten de etiketteringsvoorschriften uitbreiden tot de reclame (onder andere 
Duitsland, Oostenrijk, het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Nederland), en de landen die 
deze beperken tot de vermelding op verpakkingen (d.w.z. beperkingen die alleen op de 
produktverpakking van toepassing zijn). Deze landen kennen soms restrictieve normen 
met betrekking tot de inhoud; in België zijn verwijzingen naar gezondheid/ziekte in deze 
reclameboodschappen b.v. verboden. 
De Gemeenschapswetgeving op dit gebied omvat de richtlijn inzake etikettering en 
presentatie van levensmiddelen en de reclame daarvoor80. De omvang van de 
harmonisatie is echter beperkt, aangezien in artikel 15 van deze richtlijn is bepaald dat de 
tekst slechts van toepassing is op nationale bepalingen inzake etikettering en presentatie, 
en ondanks de titel ervan, niet op bepalingen betreffende de commerciële communicatie. 
De richtlijn van de Commissie inzake zuigelingenvoeding81 bevat een minimale clausule 
inzake de bepalingen van de Lid-Staten met betrekking tot de reclame voor deze 
produkten. Uit de enquêteresultaten blijkt dat belemmeringen ontstaan als gevolg van de 
verschillende beperkingen op babyvoeding in het algemeen. 
De enquêteresultaten brachten onder andere de volgende specifieke problemen aan het 
licht: maatregelen die vereisen dat voor de commerciële communicatie dezelfde 
informatie wordt gebruikt als op de verpakking is vermeld (respondenten menen dat 
hierdoor geen gemeenschappelijk beeldmateriaal kan worden gebruikt in 
grensoverschrijdende campagnes); problemen als gevolg van de zeer uiteenlopende 
zelfreguleringscodes en wettelijke voorschriften voor babyvoeding; zeer grote verschillen 
die problemen veroorzaken bij het voeren van reclame voor suikergoed (waarbij b.v. 
wordt verlangd dat bijkomende beelden van tandenborstels worden getoond, waardoor 
een afzonderlijke TV-commercial moet worden gemaakt in het betrokken land). 
(xi) Beperkingen met betrekking tot het produkt: commerciële communicatie ten behoeve 
van geneesmiddelen 
De nationale voorschriften op dit gebied zijn complex, maar er kunnen een aantal 
algemene punten worden vastgesteld: een bepaalde groep van Lid-Staten verbiedt 
audiovisuele reclame voor geneesmiddelen die zonder voorschrift ("receptvrij") kunnen 
worden afgeleverd (waaronder België en Denemarken), een andere groep vereist 
voorafgaande aanmelding van reclame voor receptvrije geneesmiddelen (Zweden, Italië 
en Frankrijk), en een derde groep verbiedt verkoopbevordering voor deze produkten 
(waaronder België en Frankrijk). De respondenten klaagden erover dat de lijst van 
geneesmiddelen waarvoor een recept is vereist en de lijst van geneesmiddelen die in het 
kader van de nationale ziekteverzekering worden vergoed niet dezelfde zijn in alle Lid-
Staten, waardoor alleen reclame kan worden gemaakt voor geneesmiddelen die op geen 
van de lijsten in de gehele Gemeenschap voorkomen. Voorts waren er specifieke 
problemen in verband met boodschappen op het etiket (waarschuwingsboodschappen 
voor een produkt) die verschillend waren naar gelang van de Lid-Staat. Van Spanje en 
Duitsland werd gezegd dat zij strikte verplichtingen oplegden, waardoor de duur van de 
TV-commercials soms tot 25% moest worden verlengd. De respondenten uit de 
37 
mediawereld meenden ook dat deze restricties potentiële adverteerders afschrikten. De 
tijd die nodig was om een lokale vergunning te verkrijgen bleek eveneens een probleem 
te vormen. Er werd ook kritiek geuit op het verbod in sommige Lid-Staten om zgn. 
familiemerken te gebruiken (dit zijn merknamen in verband met een onderneming of een 
produkt die zowel aan receptvrije als aan receptplichtige farmaceutische produkten 
worden gegeven), omdat men daardoor verplicht wordt een volkomen nieuw merk te 
lanceren (wat hoge kosten meebrengt). 
De richtlijn betreffende reclame voor geneesmiddelen voor menselijk gebruik82 is gericht 
op de harmonisatie van deze sector door reclame te verbieden voor geneesmiddelen die 
uitsluitend op recept mogen worden afgeleverd of die psychotrope stoffen of verdovende 
middelen bevatten. Lid-Staten kunnen verbieden dat er reclame wordt gemaakt voor 
geneesmiddelen die in het kader van de nationale ziekeverzekering voor vergoeding in 
aanmerking komen. Reclame voor geneesmiddelen waarvoor geen recept is vereist, is 
slechts toegestaan indien een vergunning voor het in de handel brengen ervan is 
afgegeven. Voor geneesmiddelen die slechts op doktersrecept te verkrijgen zijn, mag 
alleen reclame worden gemaakt via media die bestemd zijn voor de medische beroepen, 
terwijl voor receptvrije geneesmiddelen reclame mag worden gemaakt, mits aan strenge 
voorwaarden is voldaan. De regels inzake TV-reclame worden door artikel 14 van de 
richtlijn "Televisie zonder grenzen" gecoördineerd in de mate die nodig is om het vrije 
verkeer van televisie-uitzendingen te verzekeren. 
(xii) Beperkingen met betrekking tot het produkt: commerciële communicatie ten 
behoeve van financiële diensten 
Hoewel reclame in deze sector over het algemeen streng gereglementeerd is, bestaan er 
aanzienlijke verschillen tussen de Lid-Staten. Zo zijn er bij voorbeeld grote verschillen 
inzake de gegevens die vereist zijn met betrekking tot de "produkten" van financiële 
dienstverlening. Deze bepalingen zijn uiterst gedetailleerd en zijn zowel vervat in wetten 
als in zelfreguleringsnormen. De communautaire regelgeving betreft hoofdzakelijk het 
recht om in de andere Lid-Staten filialen op te richten en diensten aan te bieden. De 
richtlijnen op dit gebied laten de Lid-Staten echter de mogelijkheid om met betrekking 
tot de commerciële communicatie van deze ondernemingen hun eigen nationale regels te 
hanteren, met het "algemeen belang" als rechtvaardiging (b.v. artikel 41 van de derde 
levensrichtlijn83 en de derde richtlijn schadeverzekering84, artikel 44, lid 2, van de 
richtlijn van de Raad tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen 
betreffende bepaalde instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe' s)85 en 
artikel 21, lid 1, van de tweede bankrichtlijn86). 
Uit de enquêteresultaten kwam duidelijk naar voren dat de ongelijkheid van de 
maatregelen de ontwikkeling van grensoverschrijdende commerciële-
communicatiediensten verhindert. Lokale toestemming (voorafgaande controle van de 
reclameboodschap via pers en TV) is in bepaalde Lid-Staten niet en in andere wel vereist 
(b.v. in Italië wordt voor reclame betreffende investeringen de voorafgaande goedkeuring 
vereist van het nationale comité van toezicht voor ondernemingen en beursactiviteiten 
(CONSOB) en in het Verenigd Koninkrijk is het krachtens de Financial Services Act van 
38 
1986 een misdrijf om een aankondiging te publiceren van een investering waarvoor een 
gemachtigd persoon niet vooraf goedkeuring heeft verleend). De ingewikkelde details 
van de betrokken wetten en codes zouden de interpretatie van deze regels moeilijk maken 
en in specifieke gevallen leiden tot strijdige standpunten. Dit veroorzaakt aanzienlijke 
rechtsonzekerheid over wat al dan niet kan worden ondernomen op deze markt. 
(xiii) Beperkingen met betrekking tot het produkt: commerciële communicatie voor 
maatschappelijke redenen 
Dit gebied bestrijkt verscheidene vraagstukken zoals reclame voor politieke doeleinden 
en kwesties van "goede smaak en fatsoen". Op al deze gebieden is het verschil tussen de 
Lid-Staten, zowel wat het beperkingsniveau als de maatregelen zelf betreft, enorm groot. 
In het Verenigd Koninkrijk is audiovisuele reclame voor politieke doeleinden b.v. 
verboden (dit verbod geldt zowel voor de adverteerders als voor de reclameboodschap). 
Dit verbod wordt door een zelfreguleringscode opgelegd, maar is niet van toepassing op 
de pers of op buitenreclame. In Finland, daarentegen, is televisiereclame voor politieke 
doeleinden toegestaan. De betrokken subjecten waren van mening dat in artikel 12 van de 
Televisierichtlijn (89/522/EG) de belangrijkste kenmerken van de algemeen in de Lid-
Staten geldende normen waren opgenomen. Het werd dus niet nodig geacht reclame voor 
een bepaalde sector te verbieden (behalve voor tabak en geneesmiddelen die slechts op 
doktersvoorschrift verkrijgbaar zijn), maar wel controle uit te oefenen op de inhoud en de 
vorm ervan. 
De antwoorden van de ondervraagden hadden betrekking op verschillende vraagstukken. 
Wat sexuele discriminatie betreft, gelden in bepaalde Lid-Staten strikte normen voor het 
gebruik van het vrouwelijk lichaam in de reclame (zoals in het Verenigd Koninkrijk, 
Nederland, Spanje en Denemarken). Voor maandverbanden en contraceptiva bestaan er 
verschillende voorschriften in verband met de wijze waarop het produkt wordt getoond 
en het tijdstip van de reclame-uitzending. De reclame voor politieke partijen op de 
audiovisuele media wordt strikt gecontroleerd. De ondervraagden merkten echter op dat 
in bepaalde Lid-Staten een ruime interpretatie van "politieke reclame" gehanteerd wordt, 
wat het voor liefdadigheidsorganisaties en belangengroepen onmogelijk maakt reclame te 
maken (b.v. in het Verenigd Koninkrijk en Duitsland). Aangaande de bescherming van de 
beroepsethiek van de commerciële communicatie lieten de ondervraagden hun 
bezorgdheid blijken over het feit dat bij de toepassing van bepaalde voorschriften (met 
name de zelfreguleringscodes) op het gebied van goede smaak en fatsoen ook andere 
doelstellingen werden nagestreefd, zoals de "goede naam" of het "professioneel imago" 
van de commerciële-communicatiesector, en in het bijzonder van de reclame. Naar hun 
mening leidde dit tot wettelijke voorschriften die zo verschillend waren van land tol land 
dat het moeilijk werd grensoverschrijdende reclamecampagnes op te zetten. Ook werd 
gewezen op verschillen in de maatregelen op het gebied van de public relations, ondanks 
de bestaande overeenkomst tussen nationale handelsverenigingen voor public relations 
om een gemeenschappelijke internationale code aan te nemen. Bepaalde Lid-Staten 
legden volgens de respondenten, voor redenen van taal/bescherming van de cultuur 
taainormen op, waardoor barrières voor de interne markt ontstaan (met name België en 
Frankrijk). 
39 
De voornaamste conclusie uit dit voorlopig overzicht is dat de verschillen groter worden 
inzake de manier waarop bepaalde Lid-Staten hun nationaal wettelijk kader 
ontwikkelen. Het is duidelijk dat de Lid-Staten bij de regulering van de commerciële 
communicatie een groot scala van beleidsdoelstellingen nastreven, die bij wijlen niet 
geheel samenhangend of zelfs tegengesteld zijn aan die van andere landen. Dit leidt tot 
verschillende soorten wettelijke voorschriften, alsook tot een verschillend 
beperkingsniveau, en de wetten en codes kunnen zodanig worden toegepast dat de 
grensoverschrijdende commerciële-communicatiestroom wordt belemmerd. 
DE NOODZAAK VAN EEN UITVOERIG ONDERZOEK NAAR POTENTIËLE 
WETTELIJKE BELEMMERINGEN 
Welke invloed hebben de aanzienlijke verschillen in de commerciële-
communicatievoorschriften in de Lid-Staten op de werking van de interne markt? 
Specifieke nationale beperkingen op zich staan niet ter discussie. Een probleem vormt 
echter wel de toepassing van deze beperkingen op diensten van herkomst uit een andere 
Lid-Staat. Een communautair optreden zou kunnen uitgaan van de doelmatige toepassing 
van de bestaande Gemeenschapswetgeving, die het vrij verkeer van goederen en diensten 
in de interne markt waarborgt. Of anders zouden communautaire maatregelen gericht 
kunnen zijn op harmonisatie, op gebieden waarop de beperkingen gerechtvaardigd zijn en 
derhalve wettelijke belemmeringen creëren voor de markt zonder binnengrenzen. 
Uit het voorlopige overzicht van de wettelijke bepalingen kan worden opgemaakt dat 
mogelijke hinderpalen voor de interne markt veeleer het gevolg zijn van niet-
discriminerende dan van discriminerende maatregelen op basis van nationaliteit. In 
zoverre dat dergelijke maatregelen het vrij verkeer belemmeren is de verenigbaarheid 
ervan met de interne markt voornamelijk afhankelijk van de aard van de beoogde 
doelstellingen en de evenredigheid van de eventuele beperkingen. Aangezien deze 
maatregelen de bescherming van het algemeen belang als hoofddoel hebben, zal de 
behoefte aan een communautair optreden normalerwijs worden beoordeeld op grond van 
het evenredigheidsbeginsel. Het gamma van mogelijke acties op dit gebied is echter zeer 
ruim, waardoor de evenredigheid voor elk geval afzonderlijk moet worden beoordeeld. 
Twee onderling verbonden communautaire acties kunnen echter bijdragen tot deze 
stapsgewijze aanpak. Ten eerste zou het nuttig zijn een methode vast te stellen die als 
basis dient voor de beoordeling van de evenredigheid van maatregelen op het gebied van 
de commerciële communicatie. In deel IV wordt een voorstel geformuleerd voor een 
dergelijke methode. Ten tweede zou een grondiger onderzoek moeten worden verricht 
naar welke soort maatregelen problemen van evenredigheid kunnen doen rijzen. 
Op basis van het voorlopig overzicht werden drie soorten nationale maatregelen 
onderscheiden die in dit overzicht moeten worden behandeld: 
Categorie I: wettelijke verbodsbepalingen 
40 
Sommige Lid-Staten verbieden bepaalde soorten van commerciële communicatie of 
commerciële communicatie met een bepaalde inhoud die in andere Lid-Staten toegelaten 
zijn. Deze maatregelen kunnen aanleiding geven tot onevenwichtigheden indien zij 
worden toegepast op diensten van herkomst uit een andere Lid-Staat. Wettelijke 
verbodsbepalingen kunnen onder meer het volgende behelzen: 
• Bepalingen die een verbod inhouden op commerciële communicatie waarbij 
gebruik gemaakt wordt van kortingen, premies voor trouwe klanten, en andere 
soorten prijsvoordelen. Het gaat om prijspromoties ter kennismaking of om 
andere redenen (b.v. een korting van 10%), aanbiedingen op basis van de 
aangekochte hoeveelheden (b.v. "drie voor de prijs van twee") of acties voor 
trouwe klanten (waarbij de klant na een aantal aankopen (b.v. via coupons) 
prijskorting krijgt op de volgende aankoop). 
• Bepalingen die het gebruik van kennismakingsgeschenken verbieden. Hiermee 
wordt bedoeld "gratis geschenken" die bij aankoop van een produkt, of 
onafhankelijk daarvan, worden weggegeven. 
• Bepalingen waarbij het omroeporganisaties wordt verboden "overspill"-publiek te 
verkopen aan kopers van media-ruimte en adverteerders. Dit verbod komt voor bij 
het verlenen van TV-/radiovergunningen en is van toepassing op "overspill"-
publiek d.w.z. kijk-/luisterpubliek in aangrenzende markten die binnen het 
zendbereik van een omroep vallen of bereikt worden dank zij doorgifte via een 
kabelnetwerk. 
• Bepalingen die het gebruik van bepaalde media verbieden voor specifieke 
categorieën adverteerders teneinde het pluralisme in de andere media te 
waarborgen. Via deze bepalingen wordt veelal beoogd bepaalde reclame­
inkomsten af te leiden van de televisie naar andere media, zoals de regionale pers. 
• Bepalingen die het gebruik van commerciële communicatie door vrije beroepen 
• verbieden. 
• Bepalingen die ter bescherming van het pluralisme reclame op kanalen voor 
teleshopping of on-line diensten verbieden. Deze maatregelen dienen meestal om 
de inkomsten uit televisiereclame te beschermen. 
• Maatregelen die het gebruik van vreemde talen in de commerciële communicatie 
verbieden. 
Categorie U; Horizontale wettelijke beperkingen 
Sommige Lid-Staten hebben ervoor gekozen bepaalde algemene vormen van 
commerciële communicatie aan verregaande beperkingen te onderwerpen. Deze 
omvatten: 
41 
• Bepalingen waarbij commerciële communicatie wordt beperkt die gebruik maakt 
van kortingen, premies voor trouwe klanten en andere soorten prijsvoordelen. 
• Bepalingen waarbij de waarde en de aard van kennismakingsgeschenken wordt 
beperkt. 
• Bepalingen waarbij op kinderen gerichte reclame wordt beperkt. 
• Bepalingen waarbij de inhoud van teleshopping- of on-line-diensten wordt 
beperkt, ter bescherming van het pluralisme. 
• Bepalingen betreffende het kopen van media-ruimte, waarbij de mogelijkheden 
voor het kopen van media-ruimte over de grenzen heen, wordt beperkt. 
• Bepalingen inzake misleidende reclame, waarbij aan vergelijkende reclame 
beperkingen worden opgelegd. 
• Bepalingen die het gebruik van merkdiversificatie aan banden leggen. 
• Bepalingen (andere dan fiscale) die de sponsoring van evenementen en 
audiovisuele programma's beperken. 
Categorie III: Specifieke wettelijke beperkingen 
In een aantal Lid-Staten gelden strenge beperkingen voor commerciële communicatie ten 
behoeve van een specifieke sector, produkt of dienst. 
• Bepalingen waarbij beperkingen worden opgelegd voor reclame door 
beoefenaren van vrije beroepen die de uitoefening van deze beroepen ernstig kan 
belemmeren, in het bijzonder bij het gebruik van nieuwe on-line-technieken die in 
het kader van de informatiemaatschappij worden ontwikkeld. 
• Bepalingen waarbij de reclame voor receptvrije geneesmiddelen aan banden 
wordt gelegd. Deze maatregelen blijken in bepaalde gevallen het gebruik van 
familiemerken over de grenzen heen te verhinderen. 
• Bepalingen waarbij de reclame voor alcoholische dranken aan handen wordt 
gelegd. 
• Bepalingen waarbij de commerciële communicatie ten behoeve van babyvoeding 
die geen zuigelingenvoeding is, wordt beperkt. 
• Bepalingen waarbij de commerciële communicatie in verband met TV-reclame 
voor de detailhandel wordt beperkt. 
• Bepalingen waarbij het gebruik van commerciële communicatie door de 
financiële-dienstensector wordt beperkt. 
42 
DE NOODZAAK VAN EEN SYSTEEM VOOR VROEGTIJDIGE MELDING 
Aangezien de opkomst van de informatiemaatschappij zal leiden tot meer 
grensoverschrijdende commerciële communicatie, hetgeen reacties in de vorm van 
regelgeving tot gevolg kan hebben, zou het passend kunnen zijn om een systeem in te 
voeren waarmee moet worden vermeden dat de interne markt opnieuw wordt opgesplitst. 
In een mededeling waarin een mechanisme wordt voorgesteld voor een doorzichtige 
regelgeving87 voor diensten van de informatiemaatschappij zal worden uitgelegd hoe een 
aanmeldingssysteem voor dergelijke diensten nuttig kan zijn om vast te stellen waar 
wettelijke bepalingen nodig zijn en, waar nodig, de toepassing van deze maatregelen af te 
dwingen. In het kader van een dergelijk mechanisme zouden met name de Lid-Staten 
verplicht zijn om alle voorgenomen regelgeving (met inbegrip van die betreffende de 
commerciële communicatie) bij alle andere Lid-Staten en de Commissie voor eventuele 
opmerkingen te melden. Alle problemen die zich eventueel stellen, kunnen dan worden 
getoetst op verenigbaarheid met het Gemeenschapsrecht. 
Uitnodiging tot het indienen van opmerkingen 
De Commissie verzoekt de betrokkenen standpunten en bijkomende informatie 
kenbaar te maken in verband met de situatie op wetgevend gebied in de verschillende 
sectoren van de commerciële communicatie zoals beschreven in dit voorlopig 
overzicht. 
De Commissie nodigt de betrokkenen uit commentaar te geven betreffende het bereik 
van de studie die zij voornemens is uit te voeren. Zij verzoekt de ondervraagden in het 
bijzonder aan te geven met welke bijkomende problemen voor de interne markt zij op 
dit gebied geconfronteerd worden en te vermelden welke problemen dringend moeten 
worden behandeld. 
43 
DEEL IV - VOORSTELLEN VOOR OVERLEG 
Samenvatting 
Er werden twee voorstellen uitgewerkt om de Commissie te helpen bij de beoordeling 
van de evenredigheid van nationale maatregelen die problemen voor de werking van de 
interne markt kunnen opleveren. De voorstellen hebben tevens ten doel ervoor te 
zorgen dat de voorstellen van de Commissie in samenhang met het overige beleid 
worden opgezet en dat zij evenredig zijn met de aangepakte problemen. Een eerste 
voorstel betreft de toepassing van een methode voor de beoordeling van de 
evenredigheid door de Commissie, waarbij de gevestigde rechtspraak wordt 
gecombineerd met een gedetailleerde impactstudie. Die methode zou enkel een 
hulpmiddel zijn voor een gevalsgewijze beoordeling, en geen automatisch of verplicht 
beoordelingssysteem. Het tweede voorstel omvat een reeks elementen ter verbetering 
van de coördinatie en de informatie-uitwisseling tussen de Commissie, de Lid-Staten 
en de belanghebbende partijen. De toepassing van die maatregelen zou ertoe kunnen 
leiden dat de Commissie, waar nodig, in een later stadium secundaire wetgeving 
voorstelt. 
In de vorige delen van dit groenboek werd aangetoond dat een efficiënte 
evenredigheidsbeoordeling nodig is, zodat de Gemeenschap, eens dat een beperking van 
grensoverschrijdende diensten is vastgesteld, per geval een grondige evaluatie kan 
verrichten van (i) de verenigbaarheid van de nationale wettelijke bepalingen met de 
beginselen van de interne markt, en (ii) de samenhang en evenredigheid van haar eigen 
initiatieven. (Deze laatste vereiste komt tevens overeen met de verplichting om het 
subsidiariteitsbeginsel toe te passen, zoals is voorgeschreven in alinea 3 van artikel 3B 
van het Verdrag betreffende de Europese Unie). Het is bovendien duidelijk dat de dialoog 
met alle belanghebbende partijen moet worden verbeterd om een doelmatig 
communautair optreden te waarborgen in deze door snelle ontwikkelingen gekenmerkte 
sector. De Commissie nodigt derhalve alle betrokkenen uit hun opmerkingen over de 
volgende voorstellen kenbaar te maken: 
EEN METHODE VOOR EEN MEER EENVORMIGE BEOORDELING 
Volgens de jurisprudentie van het Hof*8 zijn er voor de evenredigheidstoetsing de 
volgende vereisten : ten eerste moet worden gecontroleerd of de nationale beperkende 
maatregel zekerheid biedt dat het beoogde doel wordt bereikt; ten tweede moet ervoor 
worden gezorgd dat de nationale beperkende maatregel niet verder gaat dan nodig is om 
die doelstelling te bereiken; het Hof voegt hieraan toe dat, met andere woorden, hetzelfde 
resultaat niet door minder beperkende voorschriften kan worden bereikt. 
De jurisprudentie van het Hof heeft totnogtoe geen nauwkeuriger omschreven 
richtsnoeren opgeleverd aan de hand waarvan de evenredigheid van nationale of 
communautaire maatregelen kan worden beoordeeld. Naar het oordeel van de Commissie 
44 
zou het, bij gebreke van dergelijke richtsnoeren, nuttig zijn een methode te ontwikkelen 
waarmee de evenredigheid en samenhangendheid van de nationale of communautaire 
maatregelen op het gebied van de commerciële communicatie zouden kunnen worden 
beoordeeld. Er zij echter op gewezen dat de Commissie geen automatisch en verplicht 
beoordelingssysteem voor ogen heeft, maar veeleer een aantal criteria voorstelt aan de 
hand waarvan de evenredigheid van een maatregel gemakkelijker kan worden 
beoordeeld. Dergelijke criteria zouden de doorzichtigheid en de kwaliteit van een 
voorstel kunnen verbeteren. Deze methode moet een nuttig "werktuig" zijn voor 
beleidsvorming. Daarom dient te worden benadrukt dat de Commissie, indien hierop 
gunstig wordt gereageerd, zou voorstellen dat van de methode gebruik wordt gemaakt 
wanneer zulks nuttig is om de efficiëntie van de beleidsvorming te verbeteren. Deze 
methode zou voor de Lid-Staten een geschikt hulpmiddel kunnen zijn om coherente 
maatregelen uit te werken. Hetzelfde analytisch kader zou kunnen worden gebruikt voor 
de beoordeling van de coherentie van voorgestelde communautaire regelgeving. 
De voorgestelde methode bestaat uit twee stappen. In de eerste plaats worden de 
voornaamste kenmerken van de maatregel aan de hand van nauwkeurig gedefinieerde 
criteria vastgesteld. Op hun beurt kunnen deze kenmerken worden gebruikt om de 
evenredigheid van de maatregel of het voorstel te beoordelen. Op die manier komt de 
nadruk te liggen op de reeks indicatoren op basis waarvan de eindbeslissing betreffende 
de evenredigheid wordt genomen, in plaats van op de beslissing zelf. Het uiteindelijke 
resultaat wordt hierdoor niet geprejudiciëerd. 
Stap 1 : beoordelingsmethode en vaststelling van de kenmerken van de maatregel 
Deze eerste stap heeft niet tot doel de evenredigheidstoetsing als zodanig uit te voeren, 
maar beoogt een volledig beeld te geven van de kenmerkende eigenschappen van de 
maatregel. Het is niet de bedoeling om hierbij de beperkingen vast te stellen, maar om 
een feitelijk overzicht te verschaffen van de mogelijke effecten van een maatregel voor de 
markt, en met name voor de activiteiten die de maatregel beoogt te reguleren. 
De vijf belangrijkste beoordelingscriteria zijn: 
Beoordelingscriterium A Welke potentiële "kettingreactie" kan de maatregel 
veroorzaken ? 
In wezen worden met dit criterium de mogelijke reacties van de markt op een maatregel 
bestudeerd. Inzake commerciële communicatie werken de relevante marktkrachten in 
hoofdzaak in op drie onderling verbonden groepen marktdeelnemers (gebruikers, 
aanbieders en verspreiders)89. Tezamen vormen zij wat men zou kunnen noemen: de 
"commerciële-communicatieketen", die de gebruiker verbindt met diegene die de 
commerciële communicatie uiteindelijk ontvangt of bekijkt. 
De drie groepen zullen steeds, direct of indirect, betrokken zijn bij alle commerciële-
communicatieactiviteiten. De beoordeling moet dus systematisch gericht zijn op de 
relaties tussen deze drie groepen. De beoordeling van de reacties in de keten (de 
"kettingreactie") omvat twee stappen: (i) identificatie van de kerngroep waarvoor de 
45 
maatregel bedoeld is, en (ii) vaststelling van de meest waarschijnlijke reacties in de 
commerciële-communicatieketen met betrekking tot de bestaande of voorgenomen 
wettelijke bepaling. Deze factoren worden grondig onderzocht in het werkdocument. 
Binnen elke groep van economische marktdeelnemers dienen de volgende vraagstukken 
in aanmerking te worden genomen: 
Het effect op de gebruikersgroep. Dit vereist een onderzoek naar de mogelijke reacties 
van gebruikers wanneer ten aanzien van een bepaalde vorm van commerciële 
communicatie beperkingen worden opgelegd. Natuurlijk kan worden verwacht dat iedere 
sector of onderneming verschillend reageert. Zoals echter werd uiteengezet in het 
werkdocument (zie tabel 1 in deel 1) kunnen zes typische vormen van merkenbeleid 
worden onderscheiden, waaruit diverse logische reacties van gebruikers op beperkingen 
ten aanzien van bepaalde vormen van commerciële communicatie kunnen worden 
afgeleid. 
Het effect op de groep aanbieders. Dit vereist een beoordeling van (i) de mate waarin 
verschillende vormen van commerciële communicatie gemakkelijk gecombineerd kunnen 
worden of onderling vervangbaar zijn, (ii) de schaaleffecten die in gevaar kunnen komen 
door de maatregel, en (iii) de plaats van deze schaal/scope-voordelen binnen de 
verschillende soorten commerciële communicatie (zie tabel 2 in deel 1 van het 
werkdocument). Nadat werd vastgesteld welke schaal- of scope-voordelen eventueel 
verloren gaan en welke vervangingsmogelijkheden bestaan, kan enerzijds worden 
nagegaan of de beperking op de betrokken vorm van commerciële communicatie een 
onbedoelde invloed zou kunnen hebben op de vraag naar andere commerciële-
communicatiediensten, en anderzijds of de beperking nadelig is voor de efficiëntie van de 
beoogde dienstverlening en of zij deze duurder maakt. Een dergelijke wijziging in de 
vraag naar en/of de kosten van de aangeboden diensten zal immers reacties uitlokken op 
het niveau van de gebruikers en verspreiders. 
Het effect op het niveau van de "verspreiders". Dit vereist een onderzoek naar de mate 
waarin een wettelijke maatregel ter zake van commerciële communicatie ten behoeve van 
de media of een culturele gebeurtenis of sportmanifestatie het gedrag van de exploitant 
van die commerciële-communicatieverspreider zal beïnvloeden. Dit zal afhangen van de 
commerciële reactie die de exploitant zal hebben om die bepaalde beperking (zie tabel 3 
van deel 1 van het werkdocument) te compenseren. 
Op deze wijze zal de kettingreactie worden onderzocht en kan het algemene effect op de 
uiteindelijke groep ontvangers (het publiek in het algemeen, minderjarigen, consumenten, 
enz.) worden geëvalueerd. 
Beoordelingscriterium B Wat zijn de doelstellingen van de maatregel? 
De hoofddoelstelling van de maatregel moet vastgesteld en nauwkeurig omschreven 
worden. Voorts moeten alle andere indirecte, impliciete doelstellingen in aanmerking 
worden genomen. Voor een nationale maatregel biedt dit de mogelijkheid na te gaan of 
voldaan is aan de wettelijke beginselen inzake evenredigheid en het vermijden van 
46 
overlapping. Voor een voorgenomen communautair regelgevend initiatief vormt de 
vaststelling van de doelstellingen de basis om de passende rechtsgrond vast te stellen en 
te controleren of de subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen in acht werden 
genomen. 
Iedere voorgestelde actie die is ingegeven door redenen van algemeen belang zal 
ongetwijfeld gericht zijn op een welbepaalde doelgroep (minderjarigen, consumenten, het 
publiek in het algemeen, concurrenten, distributeuren, enz.). Deze groep dient nader 
omschreven te worden in samenhang met de doelstelling van de maatregel (op nationaal 
of communautair niveau). De kettingreactie moet worden gebruikt om na te gaan welke 
doelgroep in de praktijk zal profiteren van de nationale of communautaire maatregel en, 
bijgevolg, welk doel daadwerkelijk wordt nagestreefd. 
Beoordelingscriterium C Is er een verband tussen maatregel en doelstelling? 
De specifieke beschrijvingen, definities, kenmerken, criteria, enz. op basis waarvan de 
voorgestelde maatregel wordt vastgesteld, dienen in directe relatie te staan tot de 
doelstellingen. Wanneer dit niet het geval is, kan de maatregel geacht worden willekeurig 
te zijn. Het is derhalve van essentieel belang toegang te krijgen tot informatie in verband 
met: analyses die werden uitgevoerd voordat de maatregel werd aangenomen, de 
memorie van toelichting, de inhoudelijke motivering, de context waarbinnen de 
maatregel werd aangenomen en alle andere gegevens inzake relevante 
besluitvormingsfactoren. 
Beoordelingscriterium D Heeft de maatregel een invloed op andere doelstellingen? 
De voorgestelde maatregel zou een andere doelstelling van algemeen of communautair 
belang kunnen tegenwerken. Om dit te meten kan de selectiviteitsindicator nuttig zijn 
(d.w.z. de mate waarin de maatregel nauwkeurig op het beoogde doel is gericht). Hoe 
vager de maatregel, hoe groter het risico wordt op averechtse effecten. Door toepassing 
van de kettingreactie kunnen de selectiviteit, en derhalve de nadelige effecten van de 
maatregel, worden beoordeeld. Als men zich bewust is van mogelijke ongewilde 
strategische reacties, kan directe controle worden uitgeoefend op eventuele negatieve 
effecten op andere beleidsdoelstellingen (zie tabel 4 in deel 1 van het werkdocument). 
Beoordelingscriterium E Is de maatregel efficiënt? 
Het laatste criterium dient om na te gaan of de specifieke vorm en het niveau van de 
beperking op de maatregel passend zijn om de doelstelling te bereiken. De beoordeling 
van de kettingreactie dient te worden gebruikt om na te gaan in welke mate de doelgroep 
wordt bereikt en of de belangrijkste reacties het beoogde doel kunnen tegenwerken. Er 
zal eventueel aanvullende informatie moeten worden vergaard om het beperkingsniveau 
vast te stellen waarboven de negatieve reacties zwaarder kunnen gaan wegen dan de 
gewenste reacties. 
Stap 2: Toepassing van de beoordelingsresultaten op de beslissing inzake 
evenredigheid en/of samenhang 
47 
Doordat zij de voornaamste kenmerken van de maatregel aanwijzen, zullen deze vijf 
criteria de bevoegde autoriteiten beter in staat stellen de evenredigheid en samenhang 
ervan te beoordelen. 
Met betrekking tot nationale maatregelen kan in voorkomend geval met behulp van het 
beoordelingscriterium inzake de kettingreactie (A) worden aangetoond dat de bereikte 
doelstellingen verschillen van die welke impliciet met de maatregel werden beoogd: 
indien (volgens beoordelingscriterium (B)) uit deze analyses blijkt dat volkomen naast 
het beoogde doel wordt gegrepen en dat er geen andere erkende doelstellingen van 
openbaar belang kunnen worden vastgesteld, kan de maatregel als onverenigbaar met het 
Gemeenschapsrecht worden beschouwd. Of de maatregel "geschikt" is, kan worden 
afgeleid uit de beoordeling van de kettingreactie (criterium (A)), de "band met de 
doelstelling" (criterium (C)) en het "averechts effect" (criterium (D)). Zo kan een 
bevoegde autoriteit bij voorbeeld tot de conclusie komen dat er tussen maatregel en 
doelstelling slechts een losse band bestaat, dat de maatregel geen averechtse effecten 
heeft en vrij efficiënt is. Voor het "beperkingsniveau", dat deel uitmaakt van de 
evenredigheidsbeoordeling, zal het beoordelingscriterium inzake de "efficiëntie" (E) van 
wezenlijk belang zijn om vast te stellen of het beperkingsniveau werkelijk noodzakelijk 
is om het beoogde doel te bereiken. Wat tenslotte de "toetsing op het stuk van 
alternatieve maatregelen" betreft90, zal door toepassing van de vijf beoordelingscriteria op 
alternatieve maatregelen kunnen worden uitgemaakt welke maatregel de minst 
beperkende is. 
Met betrekking tot communautaire regelgevende initiatieven kan de toepassing van de 
vijf beoordelingscriteria op de maatregel ertoe bijdragen onsamenhangendheid, en in het 
bijzonder een averechts effect op andere communautaire doelstellingen te voorkomen. 
Dit moet worden bereikt door, indien er keuze is tussen twee maatregelen, bewust te 
zoeken naar en de voorkeur te geven aan de maatregel die geen negatieve invloed heeft 
op het overige Gemeenschapsbeleid. Wat de evenredigheid betreft, moet worden gekozen 
voor de maatregel die de minst beperkende werking heeft voor de economische 
doelgroep. In sommige gevallen zal het wellicht onmogelijk zijn een maatregel te 
vermijden die niet volledig strookt met andere doelstellingen of maatregelen. Dan zal de 
voorgestelde methode de Commissie een hulpmiddel verschaffen om het voorstel te 
rechtvaardigen. 
VERBETERDE COÖRDINATIE EN INFORMATIE OP EUROPEES NIVEAU 
De enquêterespondenten deden een oproep om te zorgen voor betere informatie­
uitwisseling en communicatie tussen hen, de Commissie en de nationale regelgevende 
instanties. De analyse van de wettelijke bepalingen heeft voorts verschillen in aanpak 
tussen de Lid-Staten aan het licht gebracht die op Europees niveau tot meer 
regelgevingsproblemen kunnen leiden, gezien de steeds sterkere groei van de 
grensoverschrijdende commerciële communicatie. Opdat de commerciële communicatie 
kan profiteren van de eerder in dit groenboek genoemde voordelen van de interne markt 
en de informatiemaatschappij, is een betere coördinatie en informatie-uitwisseling op 
48 
Europees niveau noodzakelijk. Om dit te bereiken doet de Commissie het volgende 
voorstel. 
De Commissie stelt voor een comité op te richten teneinde vraagstukken in verband met 
commerciële communicatie te bestuderen en in het bijzonder een daadwerkelijke dialoog 
gaande te houden met de Lid-Staten en tussen de Lid-Staten onderling. Dit comité zal 
vanzelfsprekend de initiatiefnemende bevoegdheden van de Commissie niet beperken, 
maar zal de Commissie helpen de doorzichtigheid van haar acties te vergroten door 
kwesties in verband met commerciële communicatie te bespreken op basis van de 
bovengenoemde beoordelingsmethode. Zo kan het comité de samenhang van 
beleidsinitiatieven waarborgen en, waar mogelijk, verhinderen dat inbreukprocedures 
moeten worden ingeleid. Het zal tevens dienst doen als een forum voor administratieve 
samenwerking op het gebied van de commerciële communicatie en voor informatie­
uitwisseling inzake nieuwe ontwikkelingen in deze sector. In het licht van het 
wereldwijde karakter van de informatiemaatschappij kan dit comité ook helpen de 
communautaire aanpak van de commerciële communicatie in de Europese Gemeenschap 
te bevorderen op internationaal niveau91. 
Het comité zal worden voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie en 
bestaan uit vertegenwoordigers van de autoriteiten van de Lid-Staten, waar nodig 
vergezeld van vertegenwoordigers van de zelfregulerende lichamen. De Commissie zal 
dit comité regelmatig relevante informatie doorspelen. Op verzoek van de Commissie zal 
het comité bijeenkomen om specifieke kwesties te behandelen. Op de eerstkomende 
vergaderingen van het comité zullen standpunten worden uitgewisseld in verband met 
verkoopbevordering en sponsoring, daar de enquêteresultaten aangaven dat deze vormen 
van grensoverschrijdende commerciële-communicatiediensten de meeste problemen 
opleverden. Meer algemeen zal de eerste taak van het comité erin bestaan te onderzoeken 
hoe de bestaande commerciële-communicatievoorschriften de ontwikkeling van het 
elektronische handelsverkeer zullen beïnvloeden. 
De Commissie erkent dat, ofschoon voor bepaalde commerciële-communicatiediensten 
(bij voorbeeld nationale statistieken over reclame) de marktgegevens gemakkelijk te 
vinden zijn, andere informatie (bij voorbeeld over grensoverschrijdende commerciële 
communicatie in het algemeen, direct marketing, verkoopbevordering en sponsoring) die 
nodig is voor een efficiënte beoordeling van het beleid soms niet wordt bijeengebracht of 
niet snel beschikbaar is. Aangezien bepaalde commerciële (met name op het gebied van 
de kopers van media-ruimte en marktonderzoek) en academische belangengroepen en 
consumentenverenigingen de relevante marktgegevens verzamelen en verwerken, dienen 
zij ertoe aangezet te worden deel te nemen aan de Europese beleidsvorming op het gebied 
van de commerciële communicatie, voor zover hun know-how de efficiëntie van dit 
beleid kan verbeteren. De Commissie streeft derhalve naar een betere uitwisseling van 
gegevens tussen deze verschillende organisaties en de nationale en Europese 
regelgevende autoriteiten. 
De belanghebbende partijen vragen ook om een enkel contactpunt om hen wegwijs te 
maken inzake welk Directoraat-generaal in de Commissie verantwoordelijk is voor 
specifieke vragen in verband met het commerciële-communicatiebeleid. Een 
49 
coördinatie/contactpunt is nodig om het algemene overzicht van de activiteiten en 
ontwikkelingen op dit gebied te behouden. 
Om deze doelstellingen te bereiken zou het contact-/coördinatiepunt kunnen steunen op 
een on-line netwerk voor de commerciële communicatie. Dat zal een aanvulling vormen 
op de bestaande nieuwsbrief inzake commerciële communicatie92. Het netwerk zal de 
contacten in beide richtingen tussen de Commissie en de belanghebbende partijen 
bevorderen. Op die manier zal de Commissie voor haar werk steeds over een directe 
informatiebron beschikken. Betreffende het beheer en de vereiste middelen voor een 
dergelijk on-line communicatienetwerk wordt een haalbaarheidsstudie uitgevoerd, 
waarmee de Commissie reeds een aanvang heeft gemaakt. 
Uitnodiging tot het indienen van opmerkingen 
De Commissie nodigt alle betrokkenen uit hun standpunten kenbaar te maken in 
verband met: 
- de voorgestelde beoordelingsmethode 
- het voorstel inzake de verbetering van de coördinatie en de informatie 
1. Referentie in te voegen zodra het document geregistreerd is. 
2. Vertrouwelijkheid: Tenzij expliciet anders wordt aangegeven, worden de door de 
Commissie ontvangen antwoorden in verband met deze raadpleging niet als 
vertrouwelijke gegevens behandeld. Zij kunnen derhalve eventueel buiten de 
Commissie worden bekendgemaakt. 
Personen waarmee contact kan worden opgenomen: Meer informatie kan worden 
verkregen bij en/of antwoorden dienen te worden gezonden naar mevr. Margot 
Fröhlinger, Hoofd van de eenheid E/5 (Media, publiciteit en oneerlijke concurrentie) 
van Directoraat-generaal DG XV (Interne markt en financiële diensten), tel. (+32 2) 
295 93 50 of 296 01 10), of de heer Jean Bergevin tel. (+32 2) 295 16 39 of 296 01 
10. Fax: 295 77 12. Het postadres is: Europese Commissie, DG XV E-5, C-107 8/59, 
Wetstraat 200, B-1049 Brussel. Het E-mail adres is : E5@dgl5.cec.be 
Indien u het groenboek in een andere taal wenst te ontvangen, kunt u dit aanvragen per 
fax bij mevr. Lauter, mevr. Van de Vorle of mevr. Volon (295 77 12) of per brief of 
e-mail gericht aan bovenstaande adressen. 
3. "Een optimale benutting van de door de interne markt geboden kansen - Strategisch 
programma", Mededeling van de Commissie aan de Raad van 22.12.93, COM(93) 632 
def. 
4. "Europa op weg naar de informatiemaatschappij: een actieplan". Mededeling van de 
Commissie van 9.8.94, COM (94) def. 
50 
5. Deze definitie omvat alle vormen van commerciële-communicatiediensten tegen 
vergoeding, ongeacht de aard van de betalende onderneming of organisatie. Dus zou bij 
voorbeeld een politieke reclamecampagne binnen de definitie vallen, maar niet de bij 
wet verplichte politieke televisieprogramma's van partijen, waarvoor de politieke 
partijen of organisaties geen vergoeding betalen. 
6. Dit is het geval omdat i) een onderscheid moet worden gemaakt tussen de verpakkings-
en etiketteringsvoorschriften en de regels voor de commerciële communicatie die niet 
op verpakkingen wordt aangebracht, en ii) de verpakking veeleer deel uitmaakt van het 
interne verwerkingsproces dan van de marketingmix die wordt uitbesteed aan een 
gespecialiseerde dienstverlener, zoals het geval is voor de in dit groenboek bedoelde 
commerciële-communicatieactiviteiten. Om dezelfde redenen werden ook 
handels vertegenwoordiger s van deze studie uitgesloten. 
7. EAAA: European Advertising Agencies' Association 
8. CERP: Comité européen des relations publiques 
9. Volgens ramingen van de EAAA voor 1991, gaat het om 155.000 werknemers in de 
Europese Gemeenschap. Andere bronnen spreken voor hetzelfde jaar van 266.088 
medewerkers in reclame en direct marketing in slechts acht Lid-Staten (B, DK, D, GB 
(1990), F, Ierl (1988), Lux, NL) (Eurostat, Mercure). Voor België en Duitsland omvat 
dit cijfer alleen het aantal werknemers. Uit een Eurostat-studie van 1994 over de 
reclamesector blijkt dat in 1993 de 15 grootste Europese reclamenetwerken samen 
ongeveer 40.000 mensen tewerkstelden in Europa. Volgens schattingen van het CERP 
waren in 1993 6.282 werknemers en 13.670 free-lance consultants actief in de sector 
public relations. 
10. Zie deel 1 van het bijgevoegd werkdocument. 
11. De Commissie gaf het Max Planck-instituut de opdracht grondige verslagen per land 
op te stellen voor de vijftien Lid-Staten. Hierin werden de aard en de oorzaak van 
de nationale beperkende maatregelen onderzocht. Vervolgens werden de gegevens 
door de consultants in een vergelijkende studie samengevat. Dit vergelijkend verslag 
(in het Duits) is ter beschikking bij de diensten van de Commissie. (De in deel II 
van het werkdocument opgenomen tabellen zijn gebaseerd op deze studie. In deze 
tabellen worden de bestaande nationale maatregelen ingedeeld en vergeleken 
volgens de nationale beleidsdoelstellingen en de doelstellingen van algemeen 
communautair belang waarop zij zijn gericht). 
12. Deze analyse werd verricht door de diensten van de Commissie en is opgenomen in 
deel I van het werkdocument. 
13. De resultaten daarvan werden samengevat in een publikatie die bij de diensten van 
de Commissie kan worden verkregen. 
14. Het ging om een openbare "uitnodiging tot het indienen van opmerkingen" die via 
de post door de diensten van de Commissie werd verstuurd. 
51 
15. Er werden vijf vragenlijsten gestuurd naar vijf groepen belanghebbenden, te weten: 
"gebruikers" van commerciële communicatie, "aanbieders" van commerciële 
communicatie, "verspreiders" (media en andere), consumentenverenigingen en 
betrokken zelfreguleringsorganen. De antwoorden werden grondig geanalyseerd in 
het eerste nummer van een door de Commissie gesponsord tijdschrift, "Commercial 
Communications" genaamd, dat op verzoek bij de diensten van de Commissie kan 
worden verkregen. De Commissie verstuurde zelf 2.785 vragenlijsten; daarnaast 
stuurden een groot aantal handelsverenigingen kopieën naar hun leden. 
16. De gedetailleerde resultaten van deze enquêtes kunnen op verzoek (in het Engels) 
worden verkregen bij de Commissie. 
17. Er werd contact opgenomen met 5.200 gebruikers, 530 aanbieders, 47 verspreiders, 
15 nationale zelfreguleringsorganen en 27 verbruikersverenigingen. Daarvan hebben 
532 gebruikers, 132 aanbieders, 20 verspreiders, 10 nationale 
zelfreguleringsorganen en 10 verbruikers verenigingen geantwoord. 
18. Arrest van 15 december 1982, zaak C-286/81 - Oosthoek's Uitgeversmaatschappij, 
Jurispr. 1982 blz. 4575. 
19. Arrest van 7 maart 1990, zaak C-362/88 - GB-INNO-BM / Confederation du 
commerce Luxembourgeois, Jurispr. 1990, blz. 1-667. 
20. Arrest van 18 mei 1993, zaak C-126/91 - Schutzverband gegen Unwesen in de 
Wirtschaft e.v. / Yves Rocher GmbH, Jurispr. 1991, blz. 1-2361. 
21. Arrest van 24 november 1993, gevoegde zaken C-267 en C-268/91 - Bernard Keck 
en Daniel Mithouard, Jurispr. 1993, blz. 1-6097. 
22. Zaken C-267 en C-268/91, zie hierboven, r.o. 16. 
23. Bij voorbeeld: arrest van 15 december 1993, zaak C-292/92, Ruth Hünermunde e.a. 
tegen Landesapothekerkammer Baden Württemberg, Jurispr. 1993, blz. 1-6787; 
arrest van 9 februari 1995, Société d'importation Edouard Leclerc-Siplec tegen TF1 
Publicité S.A. en M6 Publicité, Jurispr. 1995, blz. 179. 
24. Arrest van 26 april 1988, zaak C-352/85, Bond van Adverteerders en anderen / 
Nederland, Jurispr. 1988, blz. 2085. In deze zaak verklaarde het Hof dat voor de 
toepassing van het vrij verkeer van diensten om te beginnen dient te worden 
vastgesteld om welke diensten het gaat, vervolgens of deze diensten een 
grensoverschrijdend karakter hebben in de zin van artikel 59 EG-Verdrag en ten 
slotte of het dienstverrichtingen betreft die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, 
als bedoeld in artikel 60 EG-Verdrag (r.o. 13). 
25. Zie onder meer : arrest van 30 april 1974, zaak C-155/73, Giuseppe Sacchi, 
Jurispr. 1974, blz. 409; arrest van 18 maart 1980, zaak C-52/79, Strafgeding tegen 
Marc JVC Debauve en anderen, Jurispr. 1980, blz. 833. 
52 
26. Arrest van 10 mei 1995, zaak C-384/93, Alpine Investments BV / Minister van 
Financiën, Jurispr. 1995, blz. 833. 
27. Arrest in zaak C-384/93, I.e., r.o. 28. 
28. Zie de "Interpretatieve mededeling van de Commissie inzake het vrij verrichten van 
diensten over de grenzen heen", PB nr. C 334 van 9.12.1993. 
29. Zaak C-288/89, Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda en anderen / 
Commissariaat voor de Media ("mediawet-zaak"), Jurispr. 1991, blz. 4007, r.o. 13. 
30. Zaak C-279/80, Alfred John Webb, Jurispr. 1981, blz. 3305, r.o. 19; Gevoegde 
zaken 62/81 en 63/81, Seco SA en Desquenne & Giral SA/Etablissement 
d'Assurance contre la Vieillesse et l'Invalidité, Jurispr. 1982, blz. 223, r.o. 14; 
zaak C-l 13/89, Rush Portuguesa Lda/Office National d'Immigration, Jurispr. 1990, 
blz. 1-1417, r.o. 18. 
31. Zaak C-220/83, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1986, blz. 3663, r.o. 20. 
32. Zaak C-62/79, S.A. Compagnie Generale pour la Diffusion de la Television, 
Coditel, en anderen, Jurispr. 1980, blz. 881, r.o. 15. 
33. Zaak C-180/89, Commissie/Italië, Jurispr. 1991, blz. 1-709, r.o. 20; zaak C-
154/89, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1991, blz. 1-659, r.o. 17; zaak C-l98/89, 
Commissie/Griekenland, Jurispr. 1991, blz. 1-727, r.o. 21. 
34. Gevoegde zaken 110 en 111/78, Openbaar Ministerie en "Chambre Syndicale des 
Agents Artistiques et Impresarii de Belgique" vzw / Willy van Wesemael en 
anderen, Jurispr. 1979, blz. 35, r.o. 28. 
35. Zaak C-288/89, noot 29, r.o. 23. 
36. Arrest van 28 november 1989, zaak C-379/87, Anita Groener / Minister for 
Education en City of Dublin Vocational Committee, Jurispr. 1989, blz. 3967. 
37. Zaak C-384/93, Alpine Investments BV, r.o.45. 
38. Zaak C-288/89, r.o. 15. 
39. Mededelingen nrs. 359/1989 en 385/1989 - Ballantyne Davidson McIntyre, besluit 
van 31.3.93. CCPR/C/47/D/359/1989 en 385/1989/Rev.l. 
40. Zie de zaken markt intern Veralg GmbH en Klaus Beerman, reeksen A nr. 165, van 
20.11.1989 en Groppera Radio AG en anderen tegen Zwitserland - Reeksen A 
nr. 173 van 28.03.90. Uit de recente jurisprudentie blijkt dat de Europese 
Commissie voor de mensenrechten er geen twijfel over laat bestaan dat de reclame 
onder de bescherming van artikel 10 valt. In twee recente besluiten over de 
toelaatbaarheid van verzoekschriften tot het Europees Hof voor de mensenrechten, 
53 
in het kader van het EVRM-Verdrag, was de Commissie van oordeel dat een 
beperking op de reclame onder artikel 10 van het EVRM-Verdrag valt. (Besluit van 
5 september 1991 betreffende verzoekschrift nr. 16632/90 (Colman tegen het VK) 
en Besluit van 2 december 1991 betreffende verzoekschrift nr. 15450/89 (Cosado 
Coca tegen Spanje). 
41. C-260/89 - Elleniki Radiophonia Tileorassi AE tegen Dimotiki Etaireia 
Pliroforissis en Sotiros Kouvelas, Jurispr. 1991, blz. 1-2925, arrest van 18.6.1991, 
r.o. 41-44. 
42. In het licht van de zaak C-4/73 - J. Nold, Kohlen tegen BaustoffgroBhandlung tegen 
Commissie , "De zaak Nold", Jurispr. 1974 (1), blz. 491, overweging 13. 
43. Richtlijn 84/450/EEG van de Raad van 10.9.84 betreffende het nader tot elkaar 
brengen van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten inzake 
misleidende reclame. 
44. Richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18.12.78 betreffende de onderlinge 
aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten inzake etikettering en presentatie 
van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor 
gemaakte reclame, PB L 33, 1979. 
45. Richtlijn 92/96/EEG van de Raad van 10 november 1992 tot coördinatie van de 
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe 
levensverzekeringsbedrijf en tot wijziging van de Richtlijnen 79/267/EEG en 
90/619/EEG (Derde levensrichtlijn), PB L 360, 1992; Richtlijn 92/49/EEG van de 
Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke 
bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de 
levens verzekeringsbranche, en houdende wijziging van de Richtlijnen 73/239/EEG 
en 88/357/EEG (Derde richtlijn schadeverzekering), PB L 228, 1992; Richtlijn 
85/611/EEG van de Raad van 20 december 1985 tot coördinatie van de wettelijke 
en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende bepaalde instellingen voor collectieve 
belegging in effecten, PB L 375, 1985; Tweede Richtlijn van de Raad van 15 
december 1989 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen 
betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van 
kredietinstellingen, alsmede tot wijziging van Richtlijn 77/780/EEG, PB L 386, 
1989. 
46. Richtlijn 92/28/EEG van 31.3.92 betreffende reclame voor geneesmiddelen voor 
menselijk gebruik, PB L 113, 1992. 
47. Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24.10.95 
betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking 
van persoonsgegevens en betreffende het vrij verkeer van die gegevens. 
48. Richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3.10.89 betreffende de coördinatie van 
bepaalde wettelijke en besmursrechtelijke bepalingen in de Lid-Staten inzake de 
uitoefening van televisie-omroepactiviteiten, PB L 298, 1989. 
54 
49. MRB International werd verzocht een representatieve steekproef te houden bij elk 
van de vijf groepen die een "uitnodiging tot het indienen van opmerkingen" hadden 
ontvangen. Alle in deze enquête opgenomen "gebruikers" waren bureaus of 
ondernemingen die internationale activiteiten uitoefenden en de controle hadden 
over een aanzienlijk deel van het marketingbudget voor commerciële communicatie 
op hun buitenlandse markten. 
50. Deze en de volgende samenvattingen zijn gebaseerd op de resultaten van de twee, in 
de inleiding vermelde enquêtes. De Commissie stelt een afzonderlijk document ter 
beschikking waarin een meer uitgebreide beschrijving is opgenomen. 
51. "Below the line" verwijst naar commerciële-communicatiediensten waarbij geen 
media-ruimte wordt gekocht. Deze term bestrijkt dus alle vormen van commerciële 
communicatie behalve reclame. 
52. Forrester Research bij voorbeeld verwacht dat de aankopen via het internet zullen 
groeien van 240 miljoen $ in 1994 tot 6,9 miljard $ tegen 2000. 
53. Zie deel I van het werkdocument. 
54. Voor bijkomende informatie, zie COM (94) 319 def. 
55. Andere richtlijnen zijn hiermee complementair en streven dezelfde 
basisdoelstellingen na, zoals de in 1993 goedgekeurde "kabel en satelliet "-
auteursrechtrichtlijn en de richtlijn transmissienormen van 1985. 
56. "Nieuwe vooruitzichten voor de actie van de Gemeenschap op cultureel gebied", 
mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het 
Economisch en Sociaal Comité, COM (92) 149 def. van 29.4.92. 
57. Comité européen pour le rapprochement de l'économie et de la culture (CEREC) 
(Europees comité voor het nader tot elkaar brengen van de economie en de cultuur). 
58. Het principe geldt niet voor maatregelen op het gebied van de interne markt, 
aangezien de Gemeenschap overeenkomstig artikel 100 A exclusief bevoegd is, 
zodat enkel het probleem van de evenredigheid aan bod komt (artikel 3 B, lid 3). 
59. Dit blijkt uit het overzicht van de wettelijke bepalingen. Deze vergelijkende studie 
is op verzoek in het Duits beschikbaar bij de Commissie. Het verslag werd in 
opdracht van de Commissie opgesteld door professor Schricker van het Max 
Planck-Instituut te München. Naast het vergelijkend verslag (Vergleichende Analyse 
der Gesetzlichen und Selbstkontrollregelungen im Bereich der "Commercial 
Communication" in den Mitgliedstaaten der EWG sowie in Finland, Norwegen, 
Österreich, der Schweiz und Schweden) werden nog zeventien andere gedetailleerde 
verslagen per land opgesteld, betreffende alle Lid-Staten en Noorwegen en 
Zwitserland. 
55 
60. In het Angelsaksische recht wordt de term "oneerlijke mededinging" zelden 
gebruikt, maar deze doelstellingen worden nagestreefd in het kader van de "Law of 
Tort". 
61. Deze tak van het recht stamt uit het midden van de negentiende eeuw. Na de 
industriële revolutie werden de handelsregels vervangen door wetten om misbruiken 
te voorkomen van de nieuw verworven vrijheid van commerciële en industriële 
mededinging. 
62. Deze dateert in de meeste Lid-Staten uit de jaren '60 en '70. 
63. EVRM-Verdrag, ondertekend te Rome op 4 november 1950 en door alle Lid-Staten 
geratificeerd. 
64. Zie de tabellen per land die zijn weergegeven in het bijgaande werkdocument. 
65. Dit blijkt uit de in deel I weergegeven enquêteresultaten. 
66. Richtlijn 84/450/EEG van de Raad van 10.9.84 betreffende het nader tot elkaar 
brengen van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der Lid-Staten inzake 
misleidende reclame, PB L 250 van 1984. Ofschoon in de considerans van deze 
richtlijn wordt voorgesteld dat de Gemeenschap in een later stadium zowel de 
oneerlijke als de vergelijkende reclame zou behandelen, meent de Commissie dat 
nuttig horizontaal optreden op dit gebied wordt verhinderd doordat het begrip 
"oneerlijk" zeer ruim is en dienaangaande geen overeenstemming bestaat. Dit sluit 
niet uit dat specifieke initiatieven worden genomen met betrekking tot bepaalde, 
enger omschreven vormen van commerciële communicatie, die in bepaalde 
nationale regelingen worden geïnterpreteerd als "oneerlijk". Ondertussen wordt in 
de tekst vermeld hoe in verband met vergelijkende reclame te werk werd gegaan. 
67. Advocaten kunnen thans reclame maken in het Verenigd Koninkrijk. 
68. Artikel 3 bis, voorstel tot wijziging van Richtlijn 84/450/EEG inzake misleidende 
reclame, teneinde daarin vergelijkende reclame op te nemen. 
69. Gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 19/95 van 29.6.95 met het oog op de 
aanneming van een richtlijn betreffende de bescherming van de consument bij op 
afstand gesloten overeenkomsten, PB C 288 van 30.10.95. 
70. Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24.10.95 
betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking 
van persoonsgegevens en betreffende het vrij verkeer van die gegevens. 
71. Indien dergelijke praktijken worden gehanteerd op een wijze die de mededinging 
beperkt, kunnen deze vanzelfsprekend in strijd met artikel 86 EG-Verdrag worden 
bevonden. 
72. In het arrest-Oosthoek (zie noot 18) heeft het Hof van Justitie vastgesteld dat dit een 
gerechtvaardigde beperking vormt. 
56 
73. In zijn arrest-Schindler (zaak-275/92, Jurispr. 1994, blz. 1-1039) heeft het Hof 
geoordeeld dat een verbod van grensoverschrijdende promotie van "belangrijke" 
loterijen (in dit geval van een Staat of een deelstaat) gerechtvaardigd kan zijn om de 
sociale orde te beschermen en fraude te verhinderen. 
74. Richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3.10.89 betreffende de coördinatie van 
bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de Lid-Staten inzake de 
uitoefening van televisie-omroepactiviteiten, PB L 298, 1989. 
75. In de richtlijn "televisie zonder grenzen" (89/552/EEG) wordt het verbod 
geharmoniseerd op TV-reclame voor tabak en sponsoring op TV, dat reeds in de 
Lid-Staten bestond op het ogenblik van de goedkeuring ervan. 
76. Gewijzigd voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake reclame voor 
tabaksprodukten, COM (91) def. - SYN 195. 
77. Hiermee wordt bedoeld bier met een alcoholgehalte tussen 1,8 en 2,8%, of 
gefermenteerd appelsap (cider). 
78. Resolutie 86/C 184/02 van de Raad en de Vertegenwoordigers van de Regeringen 
van de Lid-Staten, betreffende alcoholmisbruik. 
79. Een vereniging van 14 belangrijke Europese bedrijven in de sector alcoholische 
dranken. 
80. Richtlijn 76/112/EEG van de Raad van 18.12.78 betreffende de onderlinge 
aanpassing van de wetgevingen van de Lid-Staten inzake etikettering en presentatie 
van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor 
gemaakte reclame, PB L 33, 1979. 
81. Richtlijn 91/321/EEG van 14.5.91. 
82. Richtlijn 92/28/EEG van 31.3.92 betreffende reclame voor geneesmiddelen voor 
menselijk gebruik, PB L 113, 1992. 
83. Richtlijn 92/96/EEG van de Raad van 10 november 1992 tot coördinatie van de 
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe 
levensverzekeringsbedrijf en tot wijziging van de Richtlijnen 79/267/EEG en 
90/619/EEG (Derde levensrichtlijn), PB L 360, 1992. 
84. Richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke 
en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met 
uitzondering van de levens verzekeringsbranche, en houdende wijziging van de 
Richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (Derde richtlijn schadeverzekering), PB L 
228, 1992. 
85. Richtlijn 85/611/EEG van de Raad van 20.12.85, PB L 375, 1985. 
57 
86. Tweede Richtlijn van de Raad van 15 december 1989 tot coördinatie van de 
wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de 
uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede tot wijziging 
van Richtlijn 77/780/EEG, PB L 386, 1989. 
87. Een verwijzing naar dit document zal worden opgenomen nadat het door de 
Commissie werd aangenomen. 
88. Zie deel I. 
89. Zie de definities in de inleiding. 
90. Deze eindbeoordeling lijkt op de voorgaande. Het enige verschil bestaat erin dat de 
maatregel die wordt beoordeeld, niet de welbepaalde maatregel is die feitelijk wordt 
geëvalueerd, maar een alternatieve maatregel die een minder beperkend effect zou 
kunnen hebben. Deze stap heeft dus niet ten doel de beperkende maatregel te 
analyseren, maar andere passende maatregelen vast te stellen die het zelfde doel 
beogen en terzelfdertijd minder beperkend zijn. 
91. Bij het nemen van initiatieven in dit verband, dienen de Commissie en de Lid-Staten 
rekening te houden met de verplichtingen inzake het vrijmaken van de handel, die 
werden aangegaan in het kader van het GATS-Verdrag ("General Agreement on 
Trade in Services") en de toepassing ervan door de Wereld-handelsorganisatie 
(WTO). 
92. De Commissie heeft reeds een nieuwsbrief inzake commerciële communicatie 
gelanceerd om een eerste aanzet te geven tot het leggen van contacten. Door een 
beroep te doen op een onafhankelijke uitgever en evenveel waarde te hechten aan 
informatie en standpunten van de diensten van de Commissie en de belanghebbende 
partijen, vormt deze nieuwsbrief een stimulans voor de marktdeelnemers om 
problemen in verband met de interne markt voor de commerciële communicatie 
onder de aandacht van de Commissie te brengen. De nieuwsbrief werd vóór het 
groenboek gepubliceerd, zodat belanghebbenden kennis konden nemen van de 
voorgenomen nieuwe beleidsaanpak. "Commercial Communications" is een 
tweemaandelijkse publikatie. Vragen in verband met deze nieuwsbrief kunnen 
worden gericht aan de uitgever (faxnr. (00 44) 1 273 772727). 
58 
ISSN 0254-1513 
COM(96) 192 def. 
DOCUMENTEN 
NL 10 
Catalogusnummer : CB-CO-96-221-NL-C 
ISBN 92-78-04003-7 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg