De voedselvoorzieningsketen van de EU voorziet de Europese burgers elke dag van een grote verscheidenheid aan levensmiddelen van hoge kwaliteit. Dat is mogelijk dankzij de ervaring en het concurrentievermogen van de landbouw-, de visserij-, de aquacultuur- en de levensmiddelensector. Die sectoren, die meer dan 11 miljoen EU-landbouwbedrijven en 81 000 vissersvaartuigen omvatten en actief zijn in verschillende klimaten en gebieden met verschillende economische structuren, profiteren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB). Consumenten hebben toegang tot zowel kortere voedselvoorzieningsketens, die overeenkomstig de aanbevelingen voor de strategische GLB-plannen van de lidstaten moeten worden ondersteund, als langere voedselvoorzieningsketens, die gepaard gaan met complexere processen. De eengemaakte markt voor goederen en diensten maakt het mogelijk om veilig voedsel efficiënt over de lidstaten te verdelen. Dankzij het handelsbeleid van de EU is de EU ook op mondiaal niveau een belangrijke handelaar in levensmiddelen. In 2020 bedroeg het nettohandelsoverschot voor agrovoedingsproducten 62 miljard EUR. Voor vis- en schaal- en schelpdierproducten bestaat er echter al geruime tijd een handelstekort, dat sinds 2010 met 33 % is toegenomen.

Het waarborgen van de voedselvoorziening en de voedselzekerheid is als doelstelling vastgelegd in artikel 39 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De verwezenlijking ervan mag niet als vanzelfsprekend worden beschouwd. De COVID-19-crisis was een wake-upcall voor wie ervan overtuigd was dat winkels in de EU nooit grote problemen zouden kennen met de aanvoer van specifieke levensmiddelen. In sommige gevallen hebben moeilijkheden in de voedselvoorzieningsketen geleid tot lege rekken, maar al bij al waren maar weinig producten tijdelijk niet beschikbaar.

Het doel van deze mededeling is EU-acties voor de aanpak van tekortkomingen vast te stellen en te voorzien in een betere respons op toekomstige crises. Daartoe zal de EU “haar coördinerende rol in een gezamenlijke Europese respons op crises die onze voedselsystemen raken versterken”, zoals staat vermeld in de “van boer tot bord”-strategie. Zowel het Europees Parlement als de Raad waren ingenomen met het voornemen van de Commissie om een noodplan op te stellen,.

In het jaarlijks strategisch prognoseverslag 2020 van de Commissie lag de nadruk op veerkracht. De Commissie heeft de groep van wetenschappelijk hoofdadviseurs verzocht daarover een wetenschappelijk advies uit te brengen.

De Commissie zet zich dus actief in voor een beter crisisbeheer in de EU, onder meer op het gebied van paraatheid. Noodplanning vereist de vaststelling van procedures voor coördinatie, samenwerking, en uitwisseling van informatie tussen de belangrijkste actoren.

Terwijl de Commissie verder werk maakt van de regelingen voor noodplanning zal zij zich ook onverminderd inzetten voor veerkrachtigere en duurzamere EU-voedselsystemen, in overeenstemming met de “van boer tot bord”-strategie en de biodiversiteitsstrategie en met steun van het hervormde GVB, het nieuwe biologische actieplan, de strategische richtsnoeren voor aquacultuur en het voor 2023 geplande voorstel voor kaderwetgeving inzake duurzame voedselsystemen.

2.Uit de COVID-19-crisis geleerde lessen

Dankzij de veerkracht van het voedselsysteem van de EU heeft de door de COVID-19-pandemie veroorzaakte gezondheidscrisis niet tot een voedselcrisis geleid. Aan de productiezijde bleven de prijzen tijdens de crisis relatief stabiel. Op sommige markten, zoals die voor visserij en aquacultuur, aardappelen, vlees en wijn, bracht de sluiting van de horeca echter een scherpe daling van de vraag mee. Aan de consumptiezijde stegen de voedselprijzen in april-mei 2020 licht (tot + 5 %), maar is de situatie snel genormaliseerd. In de beleidsrespons werd voedselvoorziening al van in het begin als een essentiële activiteit beschouwd. Daardoor werd de levensmiddelensector over het algemeen minder geraakt dan andere economische sectoren, met een opmerkelijk en snel herstel als gevolg. Veelzeggend zijn in dit verband de positieve resultaten van de handel in agrovoedingsmiddelen in 2020 (+ 1,4 % ten opzichte van 2019), waaruit blijkt hoe belangrijk het is de handel ook in tijden van crisis open te houden.

Omdat de landbouw-, de visserij-, de aquacultuur- en de levensmiddelensector vaak te maken krijgen met schokken — door weersomstandigheden of door handels- of sanitaire problemen — voorzien het GLB en het GLV in regelgevende instrumenten om deze sectoren te ondersteunen. Tijdens de COVID-19-crisis kon de EU dankzij deze instrumenten snel reageren: steun voor particuliere opslag beperkte de risico’s op een verstoord marktevenwicht en compensatiebetalingen boden een oplossing voor producenten met liquiditeitsproblemen. De genomen maatregelen hadden een direct effect, gaven een geruststellend signaal en beïnvloedden het gedrag op de markten. Beroepsorganisaties zoals producenten- en brancheorganisaties speelden een cruciale rol door hun productie- en afzetstrategieën aan te passen. Daarnaast bood de Commissie de nodige flexibiliteit om de goede werking van het EU-beleid te waarborgen. Door de spoedige goedkeuring van de tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun medio maart 2020 konden de lidstaten de marktdeelnemers krachtdadige steun bieden. De visserijsector heeft geprofiteerd van wijzigingen in het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

Uitzonderlijke maatregelen waren nodig in het kader van ander ondersteunend beleid dat van het grootste belang is voor de goede werking van de voedselvoorzieningsketen, bijvoorbeeld op het gebied van de mobiliteit van goederen en personen. Medio maart 2020 publiceerde de Commissie richtsnoeren inzake green lanes om het verkeer van goederen binnen de eengemaakte markt te waarborgen. Voorts heeft de Commissie grens- en seizoenarbeiders in de levensmiddelensector en werknemers in de vervoerssector erkend als essentiële werknemers in haar mededeling betreffende de uitoefening van het recht op vrij verkeer van werknemers tijdens de uitbraak van COVID-19. In de antwoorden op een gerichte vragenlijst over dit initiatief kwamen de richtsnoeren inzake green lanes als meest nuttige maatregel uit de bus (54 % vond deze “zeer nuttig”). De belanghebbenden stelden ook prijs op de informatie en de richtsnoeren van de Commissie en op de maatregelen ter bevordering van de handel, zoals de mogelijkheid om elektronische certificaten te gebruiken.

Ondanks de veerkracht van het voedselsysteem van de EU zijn verschillende aspecten aangehaald die vatbaar zijn voor verbetering.

Er werd melding gemaakt van een gebrek aan coördinatie tussen overheidsinstanties in de EU. Sommige lidstaten hebben unilaterale maatregelen genomen die de eengemaakte markt in gevaar brachten doordat zij het vrije verkeer van levensmiddelen beperkten of nationale producten bevoordeelden. Dergelijke maatregelen lijken nationale marktdeelnemers tijdelijk te beschermen, maar kunnen snel gevolgen hebben voor de toegang tot de nodige uitgangsproducten uit het buitenland. Zij hebben het crisisbeheer in het beginstadium verder bemoeilijkt en de reeds gespannen situatie in het voedselsysteem verergerd.

Bij gebrek aan gestructureerde coördinatiekanalen waren de specifieke beleidsbehoeften van de voedselvoorzieningsketen niet altijd duidelijk omdat zij werden overschaduwd door vele andere noodsituaties, met name op het gebied van de volksgezondheid.

Dergelijke spanningen werden ook op internationaal niveau geconstateerd. Sommige landen beperkten de handel in levensmiddelen (hoofdzakelijk door middel van een uitvoerverbod), zij het in veel mindere mate dan bij eerdere crises. Het landbouwmarktinformatiesysteem (Agricultural Market Information System – AMIS) heeft een belangrijke rol gespeeld bij het waarborgen van internationale coördinatie.

Het is nog duidelijker geworden dat er behoefte is aan een geïntegreerde aanpak van voedselsystemen, waarbij onderlinge afhankelijkheden worden onderkend en ook andere actoren worden betrokken dan die in de voedselvoorzieningsketen zelf (zoals landbouwers en vissers, voedselverwerkende bedrijven, handelaars, detailhandelaren en horecagelegenheden, met inbegrip van hun werknemers). Er moet ook rekening worden gehouden met actoren die de werking van de keten ondersteunen, zoals de vervoerssector en de logistieke sector en de industrieën die de nodige uitgangsproducten en het nodige verpakkingsmateriaal leveren.

De crisis heeft ook aangetoond hoe belangrijk passende communicatie is om beleidsmakers en belanghebbenden in staat te stellen met kennis van zaken beslissingen te nemen en bedrijfscontinuïteitsplannen te volgen en om het publiek objectief over de crisis te informeren zodat irrationeel hamsteren wordt voorkomen.

3.Voortbouwen op bestaand EU-beleid om te reageren op toekomstige crises

3.1.De bestaande beleidskaders zijn operationeel en betrouwbaar

De bestaande beleidskaders die van toepassing zijn op de voedselvoorzieningsketen, omvatten een breed scala aan maatregelen en instrumenten om crises aan te pakken.

In de landbouw bieden de rechtstreekse betalingen een inkomensvangnet dat de veerkracht van de EU-landbouwbedrijven ondersteunt. Het plattelandsontwikkelingsbeleid biedt steun voor risicobeheer, kennisopbouw en organisatie van de toeleveringsketen. Een specifieke doelstelling van de recent overeengekomen hervorming van het GLB is het bevorderen van een slimme, veerkrachtige en gediversifieerde landbouwsector om voedselzekerheid te garanderen. De gewijzigde Verordening (EU) nr. 1308/2013 voor de landbouwmarkten en de verbeterde regels inzake de landbouwreserve zullen de EU beter in staat stellen flexibeler te reageren op crises.

Wat visserij en aquacultuur betreft, moet het GVB ervoor zorgen dat de activiteiten in het kader van de visserij en de aquacultuur uit ecologisch oogpunt duurzaam op lange termijn zijn en voordelen realiseren op economisch en sociaal gebied en op het gebied van werkgelegenheid. Het Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur 2021-2027 omvat een mechanisme dat voorziet in financiële compensatie bij uitzonderlijke gebeurtenissen die een aanzienlijke verstoring van de markten tot gevolg hebben, wanneer de Commissie een dergelijke gebeurtenis als dusdanig heeft erkend.