Advies van het Comité van de Regio's over "Het communautair initiatief Interreg IIC en de potentiële rol van de lokale en regionale overheden"

(97/C 244/04)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gelet op de in mei 1996 goedgekeurde en op 10 juli 1996 gepubliceerde richtsnoeren voor het communautair initiatief Interreg IIC ();

gelet op de conclusies van het op 3 en 4 juli 1996 door de Commissie georganiseerde seminar over het communautair initiatief Interreg IIC en de richtsnoeren voor de uit te werken programma's en maatregelen;

gelet op zijn besluit van 15 januari 1997 om, overeenkomstig artikel 198C (vierde alinea) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, een advies over "Het communautair initiatief Interreg IIC en de potentiële rol van de lokale en regionale overheden" op te stellen en commissie 1 met de voorbereiding hiervan te belasten;

gelet op zijn advies over "De ruimtelijke ordening van het Europese grondgebied" (), zijn advies over de "Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking inzake de ruimtelijke ordening van het Europese grondgebied - Europa 2000+" () en zijn advies over "De verdeling van de reserve voor communautaire initiatieven in de periode tot 1999" ();

gelet op de resultaten van de enquête die de rapporteurs naar aanleiding van de publicatie van de Mededeling van de Commissie van 10 juli 1996 hebben uitgevoerd bij degenen die betrokken zijn bij de voorbereiding van het programma Interreg IIC en de maatregelen uit hoofde van artikel 10;

gelet op het door zijn commissie 1 op 18 april 1997 goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 108/97 rev.) (rapporteurs: de heer Chiti en mevrouw Freehill);

overwegende dat de ruimtelijke-ordeningsproblematiek niet tot de specifieke bevoegdheden van de Europese Unie behoort en het Europees Parlement en het Comité van de Regio's de Commissie hebben aanbevolen zich actiever met dit soort vraagstukken bezig te houden,

heeft tijdens zijn 18e zitting van 11 en 12 juni 1997 (vergadering van 11 juni) het volgende advies vastgesteld.

1. Inleiding

1.1. Met het communautair initiatief Interreg IIC krijgen het Europese integratieproces en de wisselwerking tussen de communautaire instanties enerzijds en de lokale en regionale instanties anderzijds een nieuwe impuls. Dit initiatief vormt een waardevol instrument om de transnationale samenwerking op het vlak van ruimtelijke ordening een Europese dimensie te geven.

1.2. Interreg IIC heeft tot doel:

- de basis te leggen voor een duurzame ontwikkeling van het grondgebied van de Unie door te zorgen voor een optimale en geordende ruimtelijke spreiding van de activiteiten, door adequate verbindingsnetwerken in het leven te roepen en door ontwikkelingsverschillen weg te werken;

- de transnationale samenwerking tussen nationale en andere voor ruimtelijke ordening bevoegde instanties te stimuleren;

- de impact van het communautaire beleid op de ruimtelijke ontwikkeling van de Unie te vergroten;

- de samenwerking ter voorkoming en bestrijding van problemen op het vlak van de waterhuishouding als gevolg van overstromingen of droogte te bevorderen.

1.3. Het initiatief bestaat uit drie onderdelen, nl.:

- transnationale samenwerking op het vlak van ruimtelijke ordening (budget: 120,69 miljoen ecu);

- preventie van overstromingen (budget: 148,15 miljoen ecu);

- bestrijding van droogte (budget: 144,00 miljoen ecu).

1.4. Voor het onderdeel "transnationale samenwerking op het vlak van ruimtelijke ordening" zijn zeven "territoriale groepen" in het leven geroepen, die elk hun eigen operationeel programma moeten uitwerken; bij deze samenwerking betrokken derde landen in Midden- en Oost-Europa en het Middellandse-Zeegebied ontvangen hun financiële steun via andere programma's, zoals Phare, Tacis en MEDA. Bij het onderdeel "preventie van overstromingen" worden de betrokken regio's ingedeeld in drie grote gebieden, uitgaande van de stroomgebieden van de rivieren in kwestie. De bestrijding van droogte ten slotte wordt op nationaal niveau aangepakt, uitgaande van voorstellen van de vier betrokken lid-staten (Portugal, Spanje, Italië en Griekenland).

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité vindt de invoering van het communautair initiatief Interreg IIC een goede zaak omdat dit initiatief de mogelijkheid biedt om de lokale en regionale overheden en instanties, die in veel gevallen met de concrete uitvoering van ruimtelijke-ordeningsmaatregelen zijn belast, actief bij de uitstippeling van een gecoördineerde communautaire ruimtelijke-ordeningsstrategie te betrekken. Via dit nieuwe initiatief wordt ingespeeld op de specifieke behoeften van de regio's en worden oplossingen gezocht voor problemen waarmee lokale en regionale overheden rechtstreeks te maken hebben.

2.2. Positief is ook dat Interreg IIC zal bijdragen tot een versterking van de rol van lokale en regionale overheden bij de tenuitvoerlegging van communautaire initiatieven.

2.3. Het Comité wenst te benadrukken dat ruimtelijke ordening als beleidsveld ongetwijfeld aan ingrijpende veranderingen onderhevig zal zijn als gevolg van de opkomst van de informatietechnologie. De begrippen "tijd en ruimte" krijgen daarbij een heel andere dimensie, waardoor geografische grenzen wellicht zullen verdwijnen. Het Comité pleit dan ook voor voldoende aandacht hiervoor binnen Interreg-II-C.

2.4. Het Comité kan zich verenigen met de uitbreiding van het toepassingsgebied van dit transnationale programma tot alle EU-regio's én een aantal regio's in derde landen. Potentiële nieuwe lid-staten krijgen daardoor de kans om al op een aantal terreinen met de Unie samen te werken.

2.5. Het initiatief Interreg IIC, waarbij alle ruimtelijke-ordeningsinstanties met elkaar zullen samenwerken, zal in belangrijke mate bijdragen tot de totstandkoming van een innoverende en flexibele toepassing van het partnerschapsbeginsel. Positief is in dit verband dat de Europese Commissie de lokale en regionale instanties vooraf gaat raadplegen over de vaststelling van prioriteiten, de voorbereiding van het programma, de toewijzing van de financiële steun en de uitvoerings- en toezichtprocedures.

2.6. Interreg IIC is in wezen een experimenteel programma, waaruit de nodige lering moet worden getrokken voor de verdere vormgeving van de partnerschapsregeling, de uitwerking van toekomstige programma's, de aanpassing of wijziging van de wetgeving in sommige lid-staten en het beheer van de Structuurfondsen ná 1999, met name wat de bevordering van interregionale, grensoverschrijdende en transnationale samenwerking betreft.

2.7. Het Comité is zich bewust van het unieke karakter van Interreg IIC, niet alleen vanwege de manier waarop de betrokken gebieden zijn ingedeeld, maar ook omdat de nadruk meer op transnationale samenwerking binnen grote gehelen dan op louter grensoverschrijdende samenwerking wordt gelegd. In dit verband wijst het erop dat een dergelijke samenwerking op het vlak van ruimtelijke ordening een grotere rechtstreekse inbreng van de regio's vereist.

2.8. Het Comité hoopt dat de onderdelen "preventie van overstromingen" en "bestrijding van droogte", waarbij in wezen met nationale programma's wordt gewerkt, niet zullen worden gevolgd door nog meer communautaire initiatieven met een beperkt geografisch toepassingsgebied en zonder het voor communautaire initiatieven zo kenmerkende transnationale karakter. Met deze beide onderdelen worden weliswaar ernstige problemen aangepakt, maar neemt het aantal programma's binnen het kader van communautaire initiatieven, en met name binnen het initiatief Interreg, aanzienlijk toe. Een en ander leidt bovendien tot extra administratieve structuren voor de toewijzing van de beschikbare financiële middelen, waarmee al bij al toch maar een gering bedrag gemoeid is. Het Comité heeft in het verleden al voor een dergelijke versnippering gewaarschuwd.

2.9. Interreg IIC dient, waar zulks vanuit het oogpunt van de lokale en regionale overheden wenselijk is, nauw aan te sluiten bij het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief waaraan in 1997 de laatste hand wordt gelegd. Het dient te voorzien in een strategisch concept voor de tenuitvoerlegging van de geplande maatregelen in de diverse "territoriale groepen." Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor de lokale regionale overheden, die hun prioriteiten op het vlak van ruimtelijke ordening kenbaar moeten maken. De Europese Commissie van haar kant heeft de belangrijke taak te zorgen voor de nodige synergie tussen een top down- en een bottom up-benadering.

2.10. Het Comité vindt de publicatie van een nieuwsbrief van de Commissie met informatie over Interreg IIC een goede zaak en kan eventuele andere initiatieven van die aard alleen maar toejuichen.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Budget

3.1.1. Het Comité betreurt dat voor dit initiatief zo weinig middelen ter beschikking worden gesteld. Het is dan ook van oordeel dat geen spectaculaire resultaten moeten worden verwacht en dat het initiatief vooral belangrijk is vanwege de nieuwe procedures waarmee bij de tenuitvoerlegging ervan zal worden geëxperimenteerd. In dit verband wijst het erop dat het welslagen van dit initiatief volledig zal afhangen van de mate waarin de lokale en regionale overheden in alle fasen - voorbereiding, uitvoering en toezicht - bij de zaak betrokken zullen worden.

3.1.2. Het Comité is niet gelukkig met het geringe budget voor het onderdeel "transnationale samenwerking op het vlak van ruimtelijke ordening". Het bepleit om de tenuitvoerlegging van het programma tijdig onder de loep te nemen en prioriteit te geven aan dit soort maatregelen omdat dit onderdeel de Unie op lange termijn wellicht het meest ten goede zal komen.

3.1.3. Ten slotte betreurt het Comité nog dat, als gevolg van het geringe budget, de lid-staten prioriteiten zullen moeten vastleggen en sommige regio's daardoor niet aan alle transnationale maatregelen van het programma zullen kunnen deelnemen. Het gevaar is niet denkbeeldig dat sommige lid-staten er de voorkeur aan zullen geven slechts enkele maatregelen te subsidiëren en geen eigen subsidies meer toe te kennen voor transnationale samenwerkingsinitiatieven waarvoor geen communautaire steun beschikbaar is. Dit kan nadelige gevolgen hebben voor de inbreng van de lokale en regionale overheden, die, als gevolg van de geringe omvang van hun budget, problemen zouden kunnen krijgen op het vlak van de co-financiering.

3.2. Geografisch toepassingsgebied

3.2.1. Het Comité vindt het goed dat bij de afbakening van het geografische toepassingsgebied van Interreg IIC een grotere flexibiliteit aan de dag wordt gelegd dan bij vorige Europese initiatieven op het vlak van ruimtelijke ordening (b.v. Europa 2000+). De vroegere aanpak, waarbij van een top down-benadering werd uitgegaan, heeft ertoe geleid dat sommige regio's van hun "natuurlijk achterland" werden afgesneden. Het nieuwe systeem, waarbij regio's tot twee "territoriale groepen" kunnen behoren, is dan ook een verbetering mits op een oordeelkundige manier te werk wordt gegaan en de initiatieven van de respectieve groepen een complementair karakter hebben.

3.2.2. Het Comité heeft zijn twijfels over de geografische indeling die de Commissie en de lid-staten tot dusverre hebben gehanteerd. Het vindt het dan ook een goede zaak dat sommige lid-staten de lokale en regionale overheden rechtstreeks bij de afbakening van deze "territoriale groepen" betrekken. Het dringt erop aan dat, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, ook de andere lid-staten daar alsnog toe overgaan.

3.2.3. Het Comité staat dus in het algemeen positief tegenover de geografische indeling van de regio's die voor steun in het kader van Interreg IIC in aanmerking komen. Voor een meer specifieke beoordeling van het geografische toepassingsgebied is het z.i. nog te vroeg, maar het wil er al wel op wijzen dat het niet gelukkig is met de opsplitsing van strategisch belangrijke gebieden, zoals b.v. de Alpenregio en het Middellandse-Zeegebied, omdat zulks tot een versnippering van de inspanningen en middelen in deze homogene gebieden zou kunnen leiden.

3.2.4. Het Comité is zich bewust van het potentiële belang van deze geografische indeling, met name met het oog op de hervorming van de structuurfondsenregeling voor de periode ná 1999 en de tenuitvoerlegging van het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief. Het is ook voorstander van een multipolaire benadering van de ruimtelijke ontwikkeling van het Europese grondgebied. Daarom stelt het voor dat de Europese Commissie een regeling uitwerkt om een wisselwerking tussen de diverse "territoriale groepen" mogelijk te maken en het opzetten van gezamenlijke projecten in bepaalde sectoren (bv. vervoer, energie en communicatie) te vergemakkelijken. Gezien het geringe budget voor Interreg IIC dringt het er bij de Europese Commissie op aan de nodige administratieve maatregelen te nemen om de coördinatie en samenwerking tussen de diverse "territoriale groepen" te bevorderen.

3.3. Rol van de lokale en regionale overheden

3.3.1. Het Comité is van oordeel dat moet worden gestreefd naar een evenwicht tussen coördinatie op Europees en nationaal niveau en transnationale samenwerking tussen lokale en regionale overheden of hun interregionale organen. Het pleit voor een bottom up-aanpak waarbij de lokale en regionale instanties als motor fungeren.

3.3.2. Met het oog hierop dient de Europese Commissie er met klem bij de lid-staten op aan te dringen met elkaar én met de lokale en regionale overheden een nieuwe soort "partnerschap" aan te gaan. Bij de tenuitvoerlegging van de andere communautaire initiatieven is niet altijd op deze manier tewerkgegaan.

3.3.3. Het Comité is zich ervan bewust dat de Europese Commissie tot dusverre wel degelijk heeft geprobeerd om de inbreng van de lokale en regionale overheden in het kader van Interreg IIC te vergroten, maar stelt met bezorgdheid vast dat die inbreng in sommige lid-staten zeer beperkt is gebleven.

3.3.4. Gelet op het experimentele karakter van Interreg IIC is het Comité van oordeel dat van meet af aan voor de nodige coherentie tussen de diverse niveaus (nationaal, regionaal en lokaal) dient te worden gezorgd. Momenteel blijken de administratieve structuren op nationaal en regionaal niveau in sommige lid-staten onverenigbaar te zijn met de structuren die nodig zijn om het programma, zoals dit door de Europese Commissie is opgezet en door het Comité van de Regio's wordt ondersteund, ten uitvoer te kunnen leggen.

3.3.5. Het Comité pleit voor de invoering van een adequaat mechanisme om alle potentiële actoren op het gebied van ruimtelijke ordening ten volle bij de zaak te kunnen betrekken, alsmede voor een adequaat officieel kanaal om de diverse "territoriale groepen" in staat te stellen elkaar met raad en daad bij te staan.

3.3.6. Met het oog hierop beveelt het aan dat iedere "territoriale groep" een forum voor de uitwisseling van informatie over en ervaringen met de toegepaste methoden alsmede informatiebijeenkomsten over subsidiabele activiteiten organiseert. Op die manier wordt de basis gelegd voor een partnerschap waarbij alle betrokken kringen een stem in het kapittel krijgen, wat een essentiële voorwaarde voor een succesvolle bottom up-benadering is.

3.4. Nieuwe administratieve structuren

3.4.1. Het Comité vestigt er de aandacht op dat ter wille van de coördinatie, zowel op regionaal als op transnationaal niveau, voor adequate administratieve en evaluatiestructuren moet worden gezorgd. Die structuren dienen evenwel zo eenvoudig mogelijk te worden gehouden en van overbodige administratieve rompslomp gespeend te blijven.

3.4.2. Het Comité is van oordeel dat de beheersstructuren voor elke "territoriale groep" een strategisch concept voor de ontwikkeling van de diverse "territoriale groepen" dienen uit te werken, wat de coördinatie van de diverse maatregelen in het kader van dit initiatief ten goede moet komen. Deze beheersstructuur, waarbij lering moet worden getrokken uit de ervaringen die in het kader van andere programma's zijn opgedaan, dient ook te voorzien in gezamenlijke financiële beheers- en verslagleggingsprocedures voor alle "territoriale groepen". Dit zou een vereenvoudiging van de procedures tot gevolg hebben, een efficiëntere tenuitvoerlegging van het initiatief mogelijk maken en de invoering van extra administratieve structures overbodig maken.

3.4.3. Het Comité dringt erop aan dat ook bij de vormgeving van deze beheers- en toezichtstructuren de hand wordt gehouden aan het partnerschapsbeginsel en derhalve een plaats wordt ingeruimd voor vertegenwoordigers van de diverse nationale, regionale en lokale overheden.

3.5. Wisselwerking tussen Interreg IIC en het EU-beleid op andere terreinen

3.5.1. Coördinatie tussen Interreg IIC en communautaire programma's als Phare, Tacis en MEDA is niet alleen van cruciaal belang voor het welslagen van dit communautair initiatief, moet er ook toe leiden dat de lokale en regionale overheden in de betrokken derde landen nauwer bij de uitwerking en tenuitvoerlegging van deze belangrijke programma's worden betrokken.

3.5.2. De coördinatie van deze programma's zal de totstandkoming van een echte markteconomie en een echt democratisch bestel in prille parlementaire regimes ten goede komen en de instelling van vrijhandelszones met landen zonder concrete vooruitzichten op het EU-lidmaatschap vergemakkelijken.

3.5.3. Het Comité vindt het goed dat de Europese Commissie een overkoepelend evaluatie-orgaan wil instellen om overlappingen met andere programma's te voorkomen en voor de nodige complementariteit te zorgen. Die evaluatie mag echter niet via het beperkte Interreg IIC-budget worden bekostigd maar dient rechtstreeks door de Europese Commissie te worden gefinancierd.

3.5.4. Het Comité is van oordeel dat de operationele programma's van Interreg IIC zoveel mogelijk dienen aan te sluiten bij de doelstellingen van het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief. Alleen op die manier kan Interreg IIC een positieve bijdrage leveren aan het toekomstige communautaire ruimtelijke-ordeningsbeleid. Interreg IIC en het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief, waaraan zoals reeds gezegd pas in de loop van 1997 de laatste hand wordt gelegd, dienen elkaar te versterken.

3.5.5. Het is dan ook zaak dat bij het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief, net als bij Interreg IIC, wordt uitgegaan van een bottom up-benadering.

3.5.6. Ten slotte wijst het Comité er nog op dat Interreg IIC moet worden aangevuld met acties uit hoofde van artikel 10. Dergelijke acties zijn weliswaar een nationale aangelegenheid, maar dienen rechtstreeks aan te sluiten op de doelstellingen van Interreg IIC.

3.6. Rol van het Comité van de Regio's

3.6.1. De Europese Commissie dient het Comité voortdurend op de hoogte te houden van de tenuitvoerlegging van Interreg IIC en het, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, al vanaf de eerste fasen bij de uitstippeling van het communautaire beleid op het gebied van regionale ontwikkeling en ruimtelijk ordening te betrekken door het om advies te vragen en ook actief aan de diverse fasen te laten meewerken. In het verleden is het vaak gebeurd dat het Comité slechts in de eindfase bij het uitstippelen van het beleid werd betrokken.

3.6.2. Aangezien ruimtelijke ordening in de eerste plaats tot de bevoegdheden van de lokale en regionale overheden behoort, wenst het Comité rechtstreeks bij het Interreg IIC-initiatief te worden betrokken. Het wil geregeld over de tenuitvoerlegging van dit initiatief en over de inschakeling van de lokale en regionale overheden worden geraadpleegd.

4. Conclusie

4.1. Het Comité juicht de invoering van het communautair initiatief Interreg IIC, dat tot doel heeft de samenwerking op het gebied van regionale ontwikkeling en ruimtelijke ordening te stimuleren, ten zeerste toe. Het wijst er evenwel op dat de lokale en regionale overheden bij alle aspecten van dit initiatief moeten worden betrokken (uitwerking van de programma's, selectie van de projecten, toewijzing van de financiële middelen, tenuitvoerlegging van het programma en toezicht op de tenuitvoerlegging). Daar in het verleden duidelijk is gebleken dat de lokale en regionale overheden een nuttige rol kunnen spelen, dienen zij ook in het kader van Interreg IIC en bij de uitwerking van een communautair ruimtelijke-ordeningsbeleid een centrale rol toebedeeld te krijgen.

4.2. Het Comité wijst erop dat Interreg IIC de gelegenheid biedt om de regionale steunverlening anders aan te pakken en het instrumentarium verder uit te bouwen, maar ook om de regionale en lokale overheden nauwer bij een en ander te betrekken.

4.3. Het Comité is evenwel van oordeel dat het voor Interreg IIC uitgetrokken budget niet toereikend is om de nagestreefde doelstellingen te kunnen verwezenlijken. Het meent dan ook dat de verdienste van dit initiatief vooral zal liggen in het feit dat het de totstandkoming van partnerschappen en van samenwerkingsprocedures zal stimuleren en de basis zal leggen voor nieuwe maatregelen op het gebied van regionale ontwikkeling en ruimtelijke ordening.

Brussel, 11 juni 1997.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

Pasqual MARAGALL i MIRA

() PB C 200 van 10. 7. 1996, blz. 23.

() PB C 116 van 14. 4. 1997, blz. 1.

() PB C 100 van 2. 4. 1996, blz. 65.

() PB C 337 van 11. 11. 1996, blz. 1.

BIJLAGE

Geografisch toepassingsgebied van Interreg IIC

Transnationale samenwerking op het gebied van ruimtelijke ordening

1) Het westelijk Middellandse-Zeegebied en de Alpenregio

2) Zuidwest-Europa

3) De Atlantische regio

4) Het Centrum en de Noordwestelijke hoofdstedelijke agglomeraties

5) De Noordzeeregio

6) De Oostzeeregio

7) Het Centrum, de Adriatische regio, het stroomgebied van de Donau en Zuidoost-Europa

Preventie van overstromingen

1) Het stroomgebied van Rijn en Maas

2) Frankrijk en Italië

3) Griekenland en Bulgarije

Bestrijding van droogte

1) Portugal

2) Spanje

3) Italië

4) Griekenland