NL Publicatieblad van de Europese Unie C 218/101

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen in het kader van een overplaatsing binnen een onderneming

(COM(2010) 378 definitief — 2010/0209 (COD))

2011/C 218/19

Rapporteur: de heer RÖPKE

De Raad heeft op 29 september 2010 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te raadplegen over het

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen in het kader van een overplaatsing binnen een onderneming

COM(2010) 378 definitief — 2010/0209 (COD).

De afdeling Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap, die met de voorbereiding van de werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 24 maart 2011 goedgekeurd.

Het Comité heeft tijdens zijn op 4 en 5 mei 2011 gehouden 471e zitting (vergadering van 4 mei 2011) onderstaand advies uitgebracht, dat met 152 stemmen vóór en 2 tegen, bij 6 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1 Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is ingenomen met de inspanningen van de Europese Commissie om d.m.v. het voorstel voor een richtlijn betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen in het kader van een overplaatsing binnen een onderneming, transparante en geharmoniseerde toelatingsvoorwaarden te creëren voor deze categorie tijdelijk overgeplaatste werknemers.

1.2 Het EESC plaatst echter grote vraagtekens bij delen van de inhoud van de voorgestelde richtlijn en bij de wijze waarop de Commissie tijdens de voorbereiding van het voorstel procedureel is omgegaan met de Europese sociale partners.

1.3 Het EESC betreurt dat alleen artikel 79 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) als rechtsgrondslag voor de richtlijn is gekozen hoewel het voorstel belangrijke bepalingen omvat inzake de arbeidsrechtelijke positie van leidinggevenden, specialisten en afgestudeerde stagiairs, en daarom aanzienlijke gevolgen zal hebben voor de nationale arbeidsmarkten. Over een dergelijk initiatief had de Commissie eigenlijk de sociale partners overeenkomstig artikel 154 VWEU formeel moeten raadplegen alvorens met een concreet richtlijnvoorstel te komen. Dat zou niet alleen beter hebben aangesloten op de doelstelling van het Verdrag van Lissabon om meer inhoud te geven aan de sociale dialoog in de EU, maar meer nog de kans hebben geboden een aantal van de nu ontstane controverses al in de voorbereidingsfase met de sociale partners op te lossen.

1.4 In het richtlijnvoorstel worden de voorwaarden geformuleerd voor de toegang van onderdanen van derde landen en hun gezinsleden in het kader van een overplaatsing binnen een onderneming. Die voorwaarden zijn niet alleen van toepassing op een relatief kleine groep leidinggevenden, maar ook op specialisten en afgestudeerde stagiairs. Naar de mening van het EESC echter had met een richtlijn voor alleen leidinggevenden beter recht kunnen worden gedaan aan hun bijzondere positie en behoeften. Het is des te belangrijker dat voor alle onder de richtlijn vallende werknemers de beginselen van gelijke behandeling en non-discriminatie gelden t.a.v. loon en arbeidsvoorwaarden, en oneigenlijk gebruik van de richtlijn wordt uitgesloten.

1.5 Om deze reden stelt het EESC voor dat binnen een onderneming overgeplaatste werknemers niet alleen wat loon, maar ook wat arbeidsvoorwaarden betreft hetzelfde moeten worden behandeld als de werknemers in de lidstaat van verblijf dan wel als het vaste personeel. Deze gelijke behandeling mag zich niet beperken tot algemeen verbindende collectieve arbeidsovereenkomsten, maar moet voor alle wettelijke bepalingen en collectieve afspraken (m.i.v. bedrijfs-cao's) gelden. Het EESC vindt dat gezinshereniging hetzelfde moet worden geregeld als in de „blue card”-richtlijn (Richtlijn 2009/50/EG).

1.6 Het voorstel is midden in de grootste financieel-economische crisis in de geschiedenis van de EU gepubliceerd. In enkele lidstaten is nog lang geen sprake van economisch herstel en zijn de werkloosheidscijfers dermate hoog dat ook binnen de EU met grotere migratiebewegingen rekening moet worden gehouden. De Commissie wijst in haar groeianalyse 2011 (1) nadrukkelijk op het gevaar dat zelfs een aantrekkende economische groei niet gepaard hoeft te gaan met de dynamiek die is vereist voor het ontstaan van nieuwe arbeidsplaatsen, en vindt dan ook dat de relatief geringe benutting van het binnen de EU beschikbare arbeidspotentieel omhoog moet. Anderzijds neemt het EESC er nota van (zoals ook blijkt uit het Gezamenlijk Verslag over de werkgelegenheid 2010) dat in sommige lidstaten en beroepsgroepen nog altijd een tekort aan arbeidskrachten bestaat.

1.7 De onder de richtlijn vallende werknemers zullen ook komen uit derde landen waar de lonen en sociale bescherming nog altijd beduidend minder zijn dan die in de EU. Daarom moet adequaat worden gecontroleerd of de richtlijn wordt nageleefd, waarbij het bedrijfsleven echter niet met onnodige bureaucratie mag worden belast. De Commissie ontwikkelt in dit verband samen met de lidstaten momenteel een elektronisch uitwisselingssysteem ter vereenvoudiging van de grensoverschrijdende administratieve samenwerking uit hoofde van de detacheringsrichtlijn (Richtlijn 96/71/EG). Dit systeem zou ook gegevens over de binnen ondernemingen overgeplaatste onderdanen van derde landen moeten bevatten.

1.8 Het EESC vindt dat de definities van „leidinggevenden”, „specialisten” en „afgestudeerde stagiairs” helderder moeten worden geformuleerd, teneinde de betrokken ondernemingen meer rechtszekerheid te bieden en ervoor te zorgen dat de richtlijn niet verder gaat dan de bilaterale afspraken met derde landen en de verplichtingen die voortvloeien uit het GATS-akkoord. De definities moeten zo luiden dat ze precies betrekking hebben op die drie categorieën hoogopgeleide werknemers wier overplaatsing de richtlijn moet regelen.

1.9 De richtlijn zou er volgens het EESC daadwerkelijk toe kunnen bijdragen de overdracht van deskundigheid binnen een onderneming naar de EU te vergemakkelijken en het concurrentievermogen van de EU te vergroten, mits het voorstel wordt aangepast op de in dit advies bepleite wijze.

2. Het richtlijnvoorstel

2.1 Deze richtlijn moet het voor concerns die zowel binnen als buiten de EU vestigingen („entiteiten”) hebben, eenvoudiger maken om werknemers uit derde landen over te plaatsen van een buiten de EU gevestigde onderneming naar dochterondernemingen of filialen in EU-lidstaten. Alleen leidinggevenden, specialisten en afgestudeerde stagiairs komen voor dergelijke overplaatsingen in aanmerking.

2.2 Onder „leidinggevende” moet worden verstaan: „ieder lid van het hogere kader dat in de eerste plaats leiding geeft aan de gastentiteit, onder het algemene toezicht of volgens de instructies van, in hoofdzaak, de raad van bestuur of de aandeelhouders van de onderneming of daarmee gelijkgestelde personen”.

2.3 Onder „specialist” moet worden verstaan: „eenieder die beschikt over bijzondere kennis die van wezenlijk en specifiek belang is voor de gastentiteit, niet alleen rekening houdend met de voor het functioneren van de gastentiteit vereiste specifieke kennis, maar ook met de bekwaamheid van de persoon om bepaalde werkzaamheden uit te voeren of om een bepaald beroep uit te oefenen waarvoor specifieke technische vaardigheden zijn vereist”.

2.4 Onder „afgestudeerde stagiair” moet worden verstaan: eenieder die „met succes een postsecundair hogeronderwijsprogramma van ten minste drie jaar heeft gevolgd” en „die wordt overgeplaatst om zijn of haar kennis van en ervaring in een onderneming te ontwikkelen teneinde hem of haar voor te bereiden op de uitoefening van een leidinggevende functie in die onderneming”.

2.5 Onderzoekers vallen niet onder de richtlijn, aangezien voor hen een specifieke richtlijn bestaat (Richtlijn 2005/71/EG).

2.6 De lidstaten mogen eisen dat de betrokken werknemers al een arbeidsovereenkomst van minstens twaalf maanden hebben in de onderneming die hen wil overplaatsen, en mogen tevens een maximum stellen aan het aantal personen dat op grond van de richtlijn wordt toegelaten. De duur van een overplaatsing in de zin van de richtlijn is beperkt tot drie jaar voor leidinggevenden en specialisten en één jaar voor afgestudeerde stagiairs.

2.7 Een spoedprocedure voor toelating en een gecombineerde titel die zowel een verblijfs- als arbeidsvergunning omvat, moet de aantrekkelijkheid vergroten.

2.8 Overgeplaatste werknemers mogen werken in alle vestigingen van hetzelfde concern in andere lidstaten en in de gebouwen van klanten van de gastentiteit in andere lidstaten, maar overplaatsingen naar andere lidstaten mogen in principe niet langer duren dan twaalf maanden. Op deze regel bestaan echter uitzonderingen.

2.9 De in de gastlidstaat bestaande minimumlonen dan wel collectieve overeenkomsten moeten in acht worden genomen. Verder moeten o.a. de volgende rechten worden nageleefd: vrijheid van vereniging, vrijheid van aansluiting bij of lidmaatschap van een werknemers- of werkgeversorganisatie, erkenning van diploma's overeenkomstig de desbetreffende nationale procedures, toegang tot goederen en diensten, en toegang tot socialezekerheidsregelingen. Niet alle sociale en arbeidswetgeving van de gastlidstaat echter hoeft te worden toegepast.

3. Inleiding

3.1 Migratiebeleid is sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam gedeeltelijk een EU-bevoegdheid. De Europese Raad en ook de Raad hebben meermaals uitdrukkelijk aangedrongen op de ontwikkeling van een migratiebeleid (conclusies van de Raad van Tampere van 1999, Haags programma uit 2004, Stockholmprogramma uit 2009, Pact inzake immigratie en asiel).

3.2 Na een openbare raadpleging in de vorm van een groenboek kwam de Europese Commissie in 2005 met een beleidsplan over legale migratie, waarin ze een aantal richtlijnvoorstellen inzake arbeidsmigratie aankondigde. Een van die richtlijnen - over de immigratie van hoogopgeleide werknemers (de „blue card”-richtlijn) (2) - is door de Raad al op 25 mei 2009 goedgekeurd. De zgn. „single permit”-richtlijn wordt momenteel nog door de Raad en het Europees Parlement behandeld. Tegelijk met de richtlijn die voorwerp is van dit advies, heeft de Commissie een richtlijn over seizoenswerk voorgesteld.

3.2.1 Oorspronkelijk had de Commissie al in 2001 een voorstel gepubliceerd voor een horizontale richtlijn m.b.t. alle vormen van arbeidsmigratie, maar ze heeft nu voor een sectorale aanpak gekozen omdat een horizontaal rechtsinstrument niet haalbaar bleek.

3.3 De Commissie heeft het voorstel voor de richtlijn over overplaatsingen binnen ondernemingen op 13 juli 2010 ingediend. Doel van deze richtlijn is om in de hele EU de regels te harmoniseren voor de toelating van werknemers uit derde landen die worden overgeplaatst van een buiten de EU gevestigde onderneming naar een onderneming van hetzelfde concern binnen de EU.

3.4 Het richtlijnvoorstel omvat bepalingen voor die buiten het grondgebied van de EU verblijvende werknemers met de nationaliteit van een niet-EU-lidstaat die bij een aldaar gevestigde onderneming van een bepaald concern een arbeidsovereenkomst hebben en door dit concern naar een van haar andere ondernemingen in een EU-lidstaat worden overgeplaatst.

3.5 De Commissie legt in de toelichting bij het voorstel uit dat de richtlijn ook is bedoeld om de doelstellingen van de Europa 2020-strategie te realiseren. Met de formulering van transparante en geharmoniseerde toelatingsvoorwaarden voor tijdelijk overgeplaatste werknemers uit derde landen wordt beoogd snel in te spelen op de behoefte van multinationale ondernemingen om leidinggevenden en specialisten uit derde landen intern over te plaatsen. Ook krijgen deze ondernemingen hiermee de mogelijkheid om afgestudeerde stagiairs via overplaatsing op een leidinggevende functie in het concern voor te bereiden. De Commissie meent dat de richtlijn leidt tot minder onnodige rompslomp, er tegelijkertijd voor zorgt dat de rechten van werknemers in acht worden genomen, en dat ze ook in economisch moeilijke tijden voldoende garanties biedt.

3.6 In principe moet het doel van een Europees migratiebeleid zijn om enerzijds de EU voor „knappe koppen” aantrekkelijk te maken, maar anderzijds ook om, o.a. met passende begeleidende controlemaatregelen, te garanderen dat de sociale en arbeidswetgeving niet kan worden ontdoken. Hoewel het richtlijnvoorstel niet in de eerste plaats is bedoeld om duurzame migratie te stimuleren, dient met dit uitgangspunt wel rekening te worden gehouden.

3.7 De bevordering van grensoverschrijdende overplaatsingen van werknemers vereist eerlijke concurrentie en de eerbiediging van de rechten van werknemers, waaronder een veilige rechtspositie voor binnen ondernemingen overgeplaatste personen. Het voorstel omvat dan ook een aantal rechten voor intern overgeplaatste werknemers, bijv. de betaling van bezoldigingen zoals die in de gastlidstaat in collectieve overeenkomsten zijn vastgelegd. Niet alle arbeidswetgeving echter hoeft te worden toegepast. Weliswaar is het salaris van leidinggevenden meestal hoger dan het minimumloon, voor specialisten en afgestudeerde stagiairs is dat lang niet altijd het geval.

3.8 Het EESC heeft in zijn advies over het „Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan” (3) opgemerkt dat „de wetgeving inzake de toelating van migrantenwerknemers gekoppeld moet zijn aan de evolutie op de arbeidsmarkt en dat de nationale autoriteiten derhalve overleg moeten voeren met de sociale partners”. Evenzo heeft het in zijn advies over het „Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om op het grondgebied van een lidstaat te verblijven en te werken en betreffende een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven” (4) uitgelegd dat „elke lidstaat in overleg met de sociale partners [kan] beslissen aan de hand van welke kenmerken ze de immigratie wil reguleren”.

3.9 Voorts heeft het EESC in zijn advies over „De integratie van arbeidsmigranten” (5) gesteld: „Integratie op het werk op basis van gelijke kansen en gelijke behandeling houdt ook een uitdaging in voor de sociale partners, die een impuls moeten geven aan de collectieve onderhandelingen en de sociale dialoog, ook op Europees niveau.”

3.10 Deze citaten maken duidelijk dat het EESC ervan overtuigd is dat de sociale partners zowel op nationaal als Europees niveau bij het wetgevingsproces moeten worden betrokken.

3.11 In de context van overplaatsingen binnen ondernemingen moet wat „outward mobility” betreft, worden nagedacht over de vraag onder welke voorwaarden EU-burgers naar derde landen zouden mogen worden overgeplaatst. In het bijzonder dient erop te worden gelet dat de voorgestelde richtlijn niet de mogelijkheden voor de EU verkleint om wederzijdse verbintenissen aan te gaan in het kader van GATS mode 4 of bilaterale overeenkomsten. Dit is buitengewoon belangrijk voor een sector als de bouw, die tot nu toe niet gebonden is door de GATS.

4. Algemene opmerkingen

4.1 De eerste reacties van de Europese sociale partners op het richtlijnvoorstel liepen zeer uiteen. Zo kan Businesseurope zich in principe in het voorstel vinden en denkt het dat dit zal leiden tot meer transparantie en eenvoudigere toelatingsprocedures voor binnen ondernemingen overgeplaatste werknemers. Maar ook deze organisatie heeft kritiek op een aantal bepalingen uit de voorgestelde richtlijn, met name op de mogelijkheid voor de lidstaten om te eisen dat de betrokken werknemers al een arbeidsovereenkomst van minstens twaalf maanden hebben in de onderneming die hen wil overplaatsen. Bovendien, aldus Businesseurope, zouden de beperkingen voor de lidstaten om gunstigere bepalingen toe te passen, leiden tot verslechteringen van momenteel geldende nationale regelingen.

4.2 Het Europees Vakverbond (EVV) daarentegen heeft grote bezwaren tegen het richtlijnvoorstel en heeft de Commissie opgeroepen dat weer in te trekken. Het heeft er vooral kritiek op dat alleen artikel 79 VWEU als rechtsgrondslag voor de richtlijn is gekozen hoewel het voorstel (net als de richtlijn voor seizoensarbeiders) aanzienlijke gevolgen zal hebben voor de nationale arbeidsmarkten. Over dergelijke initiatieven moeten de sociale partners overeenkomstig artikel 154 VWEU worden geraadpleegd, aldus het EVV. Volgens deze organisatie biedt het voorstel bovendien geen garanties dat binnen ondernemingen overgeplaatste werknemers gelijk worden behandeld. Ook stelt ze vast dat controlemechanismen en sancties bij overtreding van de bepalingen ontbreken.

4.3 Gezien in de context van migratiebeleid in het algemeen past het voorstel op zijn minst gedeeltelijk binnen het concept van „circulaire migratie”. In ieder geval heeft de richtlijn betrekking op het concept van kortstondige, tijdelijke migratie. Dat concept wordt in het integratie- en arbeidsmarktbeleid vaak beschouwd als een verkeerd uitgangspunt voor de aanpak van problemen. Als Europa langdurig kampt met een tekort aan vakkrachten en jongeren in sommige landen, sectoren en beroepsgroepen, zou allereerst gepoogd moeten worden dat tekort op te lossen met een hele reeks scholingsmaatregelen in Europa zelf en door de mogelijkheden te benutten die het vrije verkeer van werknemers binnen de EU biedt. Pas in een later stadium zou nagedacht kunnen worden over gecontroleerde arbeidsmigratie met in de loop der tijd toenemende rechten en verblijfsrechten.

4.4 Anderen beschouwen het concept van tijdelijke c.q. circulaire migratie echter als een goede maatregel om eerst de komst van hoogopgeleide werknemers naar Europa te bevorderen, en vervolgens de landen van herkomst te laten profiteren van de door hun onderdanen hier opgedane ervaringen. Tegelijkertijd kan Europa daarmee in de mondiale concurrentiestrijd om de „knapste koppen” dezelfde randvoorwaarden creëren als zijn concurrenten.

4.5 Specifieke, op tijdelijke migratie gebaseerde benaderingen zijn in een aantal lidstaten al enige tijd geleden op mislukkingen uitgelopen. Die lidstaten trokken geen geld uit voor integratiemaatregelen omdat ze ervan overtuigd waren dat de migranten maar korte tijd zouden blijven. De gevolgen van deze benaderingen zijn tot op heden deels nog altijd voelbaar.

4.6 De Europese Commissie heeft in 2007 een belangrijke mededeling uitgebracht over circulaire migratie en mobiliteitspartnerschappen tussen de EU en derde landen (6), waarin zij de voordelen en specifieke kenmerken van dit concept beschreef. Het EESC heeft een objectieve bijdrage geleverd aan de discussie ter zake in de vorm van een initiatiefadvies (7), waarin het erkende dat regelingen voor tijdelijke toelating ook nuttig zouden kunnen zijn en stelde dat het gebrek aan flexibiliteit van de wet- en regelgeving in Europa een ernstige belemmering vormt voor circulaire migratie.

4.7 In dit verband is uiteraard ook gezinshereniging een belangrijk thema, dat des te relevanter wordt als de tijdelijke migratie zich over meerdere jaren uitstrekt of zal uitmonden in permanente vestiging. Daarom zou gezinshereniging hetzelfde moeten worden geregeld als in de „blue card”-richtlijn (Richtlijn 2009/50/EG).

4.8 Tot slot wijst het EESC in veel van zijn adviezen op het grote belang van integratie. (8)

4.9 De EU en de nationale autoriteiten moeten samen integratiebeleid ontwikkelen. Onlangs nog stelde het EESC: „Het gemeenschappelijk immigratiebeleid dient ook gericht te zijn op integratie, wat een sociaal proces is van aanpassing in twee richtingen, tussen de immigranten en het gastland, dat ondersteund moet worden via goed beleid op Europees, nationaal, regionaal en lokaal niveau.” (9) Het EESC pleitte er in zijn advies over „Integratie en sociale agenda” (10) voor „om integratie te mainstreamen in de verschillende politieke, wettelijke en financiële instrumenten van de EU, ter bevordering van integratie, gelijke behandeling en non-discriminatie”.

4.10 De richtlijn staat echter op gespannen voet met het streven naar integratie, aangezien op grond van het voorstel integratiemaatregelen achterwege zouden kunnen blijven omdat de migranten na enige tijd weer moeten vertrekken.

4.11 Ter voorkoming van oneerlijke concurrentie moeten voor de binnen ondernemingen overgeplaatste werknemers minstens dezelfde arbeidsvoorwaarden gelden als voor het vaste personeel. Dus niet alleen hetzelfde minimumloon, maar alle arbeidsrechtelijke bepalingen van het gastland, met andere woorden de integrale arbeidswetgeving van de lidstaat van ontvangst moet van toepassing zijn.

4.12 Het EESC heeft over de rechten van arbeidsmigranten in zijn advies over het groenboek getiteld „Het beheer van de economische migratie: een EU-aanpak” (11) het volgende opgemerkt: „Bij de discussie hierover moet worden uitgegaan van het non-discriminatiebeginsel. Hoe lang de arbeidsmigrant ook in de EU mag verblijven en werken, hij moet dezelfde economische, arbeids- en sociale rechten hebben als de overige werknemers.”

4.13 In zijn advies over de „single permit”-richtlijn (12) heeft het EESC gewezen „op de rol van de sociale partners op de verschillende niveaus (bedrijfsleven, in de verschillende beroepssectoren, op nationaal en Europees niveau), bij de bevordering van de gelijkheid van behandeling op de werkplek.” Ook voor de Europese ondernemingsraden is hier een belangrijke taak weggelegd, want de voorgestelde richtlijn zal uiteindelijk met name relevant zijn voor grote concerns met veel vestigingen.

4.14 Zeer belangrijk zal de controle op de naleving van de bepalingen zijn. Het EESC heeft in zijn advies over het „Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van sancties voor werkgevers van onderdanen van derde landen die illegaal in de EU verblijven” (13) uitgelegd dat de lidstaten wat dit betreft „niet voor een gemakkelijke opgave staan daar i) de monitoringinstanties over onvoldoende geschoold personeel beschikken, ii) de taken tussen de betrokken instanties moeilijk te verdelen zijn en iii) er een groot aantal bedrijven te controleren zijn”. De lidstaten moeten er dan ook voor zorgen dat ze hun controle-instanties voldoende middelen geven zodat die hun taken doeltreffend kunnen uitvoeren.

4.15 Het toepassingsgebied van de richtlijn is onduidelijk en te breed geformuleerd: met name de definitie van „specialisten” moet duidelijker worden afgebakend om te voorkomen dat in de praktijk vrijwel alle werknemers van hetzelfde concern voor maximaal drie jaar kunnen worden overgeplaatst naar een vestiging in een van de lidstaten. Ook de definitie van „afgestudeerde stagiairs” moet worden aangepast, zodat daadwerkelijk alleen afgestudeerde stagiairs kunnen worden overgeplaatst die op een zeer concrete leidinggevende functie moeten worden voorbereid. Daarbij zou rekening moeten worden gehouden met het GATS-voorstel van de EU uit 2005.

4.16 Er zou pas overwogen mogen worden om bepaalde sectoren niet onder de richtlijn te laten vallen als werkgevers én vakbonden in die sectoren daar eensgezind op aandringen.

4.17 Bij overplaatsingen van één lidstaat naar een andere doen zich praktische problemen voor t.a.v. de bezoldiging waar de betrokken werknemers recht op hebben. De regelmatig gehoorde klachten over loondumping bij overplaatsingen uit andere lidstaten (in het kader van de detacheringsrichtlijn) zijn ook voor dit voorstel relevant. Het EESC wijst er in dit verband met name in zijn advies over de detachering van werknemers (14) op dat tekortschietende controlemogelijkheden tot problemen kunnen leiden.

5. Specifieke opmerkingen

5.1 De definitie van „specialisten” is verwarrend en kan zowat voor alle arbeidsovereenkomsten gelden aangezien alleen „bijzondere kennis die van wezenlijk en specifiek belang is” verlangd wordt. De desbetreffende definitie („eenieder die beschikt over bijzondere kennis die van wezenlijk en specifiek belang is voor de gastentiteit, niet alleen rekening houdend met de voor het functioneren van de gastentiteit vereiste specifieke kennis, maar ook met de bekwaamheid van de persoon om bepaalde werkzaamheden uit te voeren of om een bepaald beroep uit te oefenen waarvoor specifieke technische vaardigheden zijn vereist”) is veel algemener dan die is geformuleerd in het gedeelte van de GATS-overeenkomst over de verplichtingen van de EU, omdat, in tegenstelling tot die overeenkomst, de richtlijn niet het bezit van buitengewone kennis vereist. Daardoor kan elke „specialist” worden overgeplaatst, waardoor de loondruk sterk dreigt toe te nemen.

5.2 Hoewel momenteel vooral grote multinationale ondernemingen werknemers intern overplaatsen, zouden, om misbruik van de richtlijn te voorkomen, minimumeisen moeten worden geformuleerd voor de gastentiteit. Die zou minstens een bepaalde grootte en met name een bepaald aantal werknemers moeten hebben waarmee kan worden vermeden dat door overplaatsingen binnen een onderneming eenmansbedrijven ontstaan (waar alleen de overgeplaatste specialist of leidinggevende werkzaam is).

5.3 Verder dient ervoor te worden gezorgd dat uitzendondernemingen die van het concern deel uitmaken geen uitzendkrachten naar andere vestigingen kunnen overplaatsen.

5.4 Op grond van het richtlijnvoorstel zouden de lidstaten aanvragen voor toelating van binnen een onderneming overgeplaatste werknemers moeten afwijzen „indien tegen de werkgever of de gastentiteit naar nationaal recht een sanctie is uitgesproken voor zwartwerk en/of illegale arbeid”. Dit zou ook moeten gebeuren als minder wordt betaald dan het minimum cao-loon. Uit het oogpunt van proportionaliteit zouden zulke aanvragen echter slechts tijdelijk en niet permanent, zoals wordt voorgesteld, moeten worden geweigerd. Ook zouden de lidstaten verschillende gradaties van deze afwijzing moeten kunnen toepassen, afhankelijk van de ernst van het vergrijp.

5.5 Louter de mogelijkheid voor de overgeplaatste werknemer om terug te keren naar de vestiging in het land van waaruit hij is uitgezonden, is onvoldoende. Veeleer zou op zijn minst een arbeidsovereenkomst moeten worden vereist die na afloop van de overplaatsing doorloopt, om er zeker van te zijn dat werknemers niet alleen met het oog op overplaatsing worden aangenomen.

5.6 Op grond van de richtlijn hoeven alleen de nationale rechtsvoorschriften t.a.v. lonen te worden nageleefd. Omdat de overplaatsing van werknemers binnen een concern een gevoelig onderwerp is, zouden echter alle arbeidsrechtelijke bepalingen van het gastland (zowel wettelijke bepalingen als collectieve afspraken) eveneens voor binnen het concern overgeplaatste werknemers moeten gelden. De overplaatsende onderneming en de gastentiteit zouden zich beide vóór iedere overplaatsing ertoe moeten verbinden deze bepalingen in acht te nemen. Het belangrijkste is te voorkomen dat er onzekere dienstverbanden ontstaan en de overgeplaatste werknemers anders worden behandeld dan het vaste personeel.

5.7 De bepalingen uit artikel 16 hebben de facto tot gevolg dat lidstaten de bevoegdheid krijgen verblijfs- en werkvergunningen voor het grondgebied van andere lidstaten af te geven. De autoriteiten van de lidstaten zijn echter niet bevoegd zulke vergunningen en titels te verstrekken. De EU kan deze bevoegdheid evenmin overdragen omdat zij zelf niet bevoegd is verblijfs- en werkvergunningen voor afzonderlijke lidstaten af te geven. Bovendien hebben de lidstaten geen enkele mogelijkheid om de door andere lidstaten samen met verblijfsvergunningen afgegeven werkvergunningen te verifiëren. Er moet daarom duidelijk worden gemaakt dat een vergunning uitsluitend geldig is in de lidstaat die haar heeft verstrekt.

5.8 Niet helder is welke regels van toepassing zijn bij overplaatsing naar een tweede lidstaat. Dan gaat het immers om overplaatsing van één lidstaat naar een andere. In ieder geval zijn specifieke procedures voor administratieve samenwerking tussen de lidstaten nodig.

5.9 In het voorstel is sprake van de invoering van „spoedprocedures”. Onduidelijk is hoe de procedure in dit verband concreet moet worden vereenvoudigd. Een fast track procedure mag er niet toe leiden dat onnauwkeuriger te werk wordt gegaan. De autoriteiten moeten elk individueel geval hoe dan ook altijd nauwgezet en zonder vertraging kunnen onderzoeken, met name t.a.v. de loonvoorwaarden.

5.10 De in het voorstel bedoelde overplaatsingen zouden voor een periode van maximaal drie jaar mogen gelden. Bij zo'n duur kan niet meer gesproken worden van noodzakelijke tijdelijke overplaatsingen binnen een onderneming. Daarom zouden de overgeplaatste werknemers normaal bij de gang van zaken in de gastlidstaat moeten worden betrokken en zou in ieder geval alle sociale en arbeidswetgeving van die lidstaat op hen van toepassing moeten zijn.

5.11 Overplaatsingen met een periode van drie jaar duren in veel sectoren langer dan normale dienstverbanden. Arbeidsmigratie van hoogopgeleide werknemers valt echter al onder Kaderrichtlijn 2009/50/EG („blue card”-richtlijn).

5.12 Loondumping kan niet in alle gevallen met een minimumloon worden tegengegaan, aangezien het richtlijnvoorstel erin voorziet dat bij overplaatsing naar een tweede lidstaat de relevante arbeidsvoorwaarden uit de eerste lidstaat gelden. Dat zou er bij dergelijke overplaatsingen toe kunnen leiden dat niet het mogelijk hogere minimumloon van de tweede lidstaat, maar het minimumloon van de lidstaat die de vergunning heeft afgegeven, van toepassing is. Daarom moet hoe dan ook duidelijk worden gemaakt dat het minimumloon dient te worden betaald van de lidstaat waar de overgeplaatste werknemer daadwerkelijk werkzaam is. Verder moet ervoor worden gezorgd dat zowel alle collectieve afspraken als het beginsel van gelijke behandeling in acht worden genomen.

5.13 Het richtlijnvoorstel geeft uit derde landen overgeplaatste werknemers niet de mogelijkheid om bij rechtbanken in de EU een zaak aan te spannen tegen hun werkgever. Voor dergelijke zaken (bijv. over betaling van het in de gastlidstaat geldende cao-loon) zou normaliter een rechtbank van het land van waaruit de betrokken werknemer is uitgezonden bevoegd zijn en niet een rechtbank van de gastlidstaat. Dat zou het voor binnen ondernemingen overgeplaatste werknemers onaanvaardbaar lastig maken om met gegronde klachten naar de rechter te stappen. Toegang tot het recht is echter een democratisch beginsel en daarom zouden binnen ondernemingen overgeplaatste werknemers uit derde landen ook in de gastlidstaat naar de rechter moeten kunnen stappen.

5.14 Het EESC roept het Europees Parlement en de Raad op om de geconstateerde tekortkomingen van het richtlijnvoorstel tijdens het verdere verloop van de wetgevingsprocedure weg te werken, zodat de richtlijn er daadwerkelijk toe kan bijdragen de gewenste overdracht van deskundigheid binnen een onderneming naar de EU te vergemakkelijken.

Brussel, 4 mei 2011 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Staffan NILSSON

(1) COM(2011) 11 definitief van 12 januari 2011

(2) COM(2007) 637 en 638 van 23 oktober 2007

(3) PB C 27 van 3 februari 2009, blz. 108

(4) PB C 27 van 3 februari 2009, blz. 114

(5) PB C 354 van 28 december 2010, blz. 16

(6) COM(2007) 248 definitief

(7) PB C 44 van 16 februari 2008, blz. 91

(8) Zie de EESC-adviezen in PB C 125 van 27 mei 2002, blz. 112, PB C 80 van 30 maart 2004, blz. 92, PB C 318 van 23 december 2006, blz. 128, PB C 347 van 18 december 2010, blz. 19, PB C 354 van 28 december 2010, blz. 16, en het EESC-advies over „Nieuwe uitdagingen op het gebied van integratie” (rapporteur Pariza Castaños).

(9) PB C 48 van 15 februari 2011, blz. 6

(10) PB C 347 van 18 december 2010, blz. 19

(11) PB C 286 van 17 november 2005, blz. 20

(12) Zie voetnoot 4.

(13) PB C 204 van 9 augustus 2008, blz. 70

(14) PB C 224 van 30 augustus 2008, blz. 95