VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD - De Europese uitbreiding toegelicht

1. Inleiding

Op de Europese Raad van Laken in december 2001 werd de vastberadenheid van de Unie bevestigd om "de toetredingsonderhandelingen met de kandidaat-lidstaten die er klaar voor zijn tegen eind 2002 tot een goed einde te brengen, zodat deze landen in 2004 als lidstaat kunnen deelnemen aan de verkiezingen voor het Europees Parlement". De Europese Raad was het verder eens met het oordeel van de Commissie dat, "als het huidige voortgangstempo wordt aangehouden, Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië klaar zijn".

Naargelang de vijfde en meest complexe uitbreiding van de Europese Unie dichterbij komt, neemt de belangstelling bij de burger in de huidige en toekomstige lidstaten toe. Diverse stakeholders, zoals belangengroepen, bedrijfsorganisaties en niet-gouvernementele organisaties, tonen voor de uitbreiding meer belangstelling, omdat er zich problemen voordoen welke hen rechtstreeks aanbelangen. Bedoelde stakeholders zullen waarschijnlijk op een intensievere manier aan het debat gaan deelnemen naargelang het uitbreidingsproces vordert.

De komende uitbreiding zal het aanschijn van Europa veranderen en van invloed zijn op alle communautaire instellingen en beleidsaspecten. De twee strategische hoofddoelstellingen, te weten het tot stand brengen van meer politieke stabiliteit en het versterken van Europa als economische mogendheid, kunnen worden verwezenlijkt.

De voordelen van de uitbreiding worden reeds zichtbaar. In Midden- en Oost-Europa zijn stabiele democratieën tot stand gekomen. De verdienste voor dit succes komt hoofdzakelijk de bevolking van bedoelde landen zelf toe. Zijzelf hebben besloten zich om te vormen tot een open samenleving, een moderne democratie en een functionerende markteconomie. Het vooruitzich op Europese integratie heeft evenwel het overeenkomstige proces geschraagd en aangemoedigd.

De uitbreiding zal de Unie in staat stellen de uitdagingen van deze nog jonge eeuw beter te trotseren. De integratie van de nieuwe lidstaten, en het door hen aanvaard worden van de voorschriften en beleidslijnen van de Unie, zal het vermogen van de Unie vergroten om het milieu in Europa te beschermen, de criminaliteit te bestrijden, de sociale omstandigheden te verbeteren en de migratiedruk te beheersen.

In het kader van een uitbreidingsproject van deze omvang is er behoefte aan een communicatiestrategie gericht op het over de periode van een aantal jaren geïnformeerd houden van de burgers van de Unie en de kandidaat-lidstaten, het hen ertoe aanzetten in het proces te participeren, en het winnen van hun steun. Slagen kan alleen door authentieke participatie. Dit is een belangrijke taak voor alle regeringen in de lidstaten en de kandidaat-lidstaten, waartoe de Commissie bereid is een bijdrage te leveren.

Aangezien voor de toetredingsonderhandelingen nu de eindfase is bereikt, is ook de behoefte aan een betere toelichting van de problemen, zowel voor de bevolking in het algemeen als voor een invloedrijke en in toenemende mate actieve gemeenschap van stakeholders, belangrijker geworden. In de ratificatieperiode zal de publieke opinie een sleutelrol spelen. In de meeste kandidaat-lidstaten zullen namelijk waarschijnlijk referenda worden gehouden. De parlementen zullen rechtstreeks bij de ratificatie worden betrokken en in de eerste plaats zal het Europees Parlement om zijn instemming worden verzocht. Het ratificatiedebat moet kunnen plaatshebben op basis van een diepgaande en met kennis van zaken gevoerde discussie, die zonder een volwaardige deelname van de burgers en stakeholders niet tot stand kan komen.

Met het oog op de komende gebeurtenissen en de inspanningen die nodig zullen zijn, dient met betrekking tot de Commissies communicatiestrategie voor de uitbreiding thans een nieuwe fase te worden aangevat. Dit verslag bevat een beknopt overzicht van wat tot dusver werd verwezenlijkt, een omschrijving van de nieuwe oriëntatiepunten voor de komende jaren en een conclusie waarin wordt gewezen op de noodzaak van verdere samenwerking tussen de instellingen van de Unie in een gezamenlijke poging tot het op adequate wijze toelichten van de implicaties van de Europese uitbreiding.

Dit verslag wordt door de Commissie voorgelegd op verzoek van de Raad (Algemene Zaken) van 10 december 2001.

2. Achtergrond

De Commissie heeft van haar kant haar communicatiestrategie voor de uitbreiding in mei 2000 vastgesteld. Zij heeft aan de Interinstitutionele Groep Uitbreiding in februari 2002 een document voorgelegd met als titel "Explaining enlargement" (de uitbreiding toegelicht), waarin uitvoerig over de tenuitvoerlegging tot op heden van de strategie wordt gerapporteerd [1].

[1] http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/communication/index.htm

De Commissie heeft in mei 2000 de doelstellingen van haar communicatiestrategie bekendgemaakt. Haar communicatiestrategie is erop gericht, in zowel de huidige als de toekomstige lidstaten, uitleg te verschaffen over het EU-uitbreidingsproces en de daarvan voor de burger te verwachten voordelen.

Voor de tenuitvoerlegging van de strategie zijn hoofdzakelijk de vertegenwoordigingen en delegaties van de Commissie in de betrokken landen verantwoordelijk maar DG Uitbreiding in Brussel coördineert de tenuitvoerlegging van de strategie, beheert de centrale website op de Europa-server [2] en produceert het in het kader van de communicatiestrategie te gebruiken informatiemateriaal.

[2] Zie http://europa.eu.int/comm/enlargement/index.htm

Na de succesvolle invoering van de euro concentreren de activiteiten van de vertegenwoordigingen van de Commissie in de lidstaten zich meer en meer op de uitbreiding, waarbij het uitbreidingsproces en de implicaties ervan worden toegelicht, en informatie over de toekomstige lidstaten wordt verstrekt. De doorgaans door de vertegenwoordigingen van de Commissie gevolgde strategie bestaat erin in een eerste fase via ter zake op de hoogte zijnde, invloedrijke organen te werk te gaan, te reageren op in bepaalde bevolkingssegmenten te kennen gegeven vrees of bezorgdheden, en in een latere fase meer rechtstreeks de bevolking in het algemeen voor te lichten.

Dikwijls in samenwerking met het Europees Parlement voeren de vertegenwoordigingen projecten uit in partnerschap met informatienetwerken en -posten, zoals bijvoorbeeld Carrefours ruraux, Info-Points Europe en de grote gezamenlijke door de nationale regeringen en de Commissie opgezette informatiecentra.

Andere partners zijn organisaties uit het maatschappelijke middenveld, en, in toenemende mate, nationale, regionale of plaatselijke autoriteiten. Voor de samenwerking werd in sommige gevallen een overeenkomst gesloten met de autoriteiten van de betrokken lidstaat. Dergelijke overeenkomsten, waarin de te ondernemen acties en de toe te wijzen middelen worden omschreven, werden tot dusver ondertekend met Oostenrijk, Frankrijk, Luxemburg, Nederland, de Duitse deelstaat Nedersaksen en het Duits federaal bureau voor politieke educatie.

De tot dusver opgezette activiteiten omvatten onderzoekprojecten, openbare debatten, seminaries en conferenties gericht op specifieke groepen, zoals de bewoners van aan de toekomstige lidstaten grenzende regio's, NGO's, jongeren, ondernemingen, landbouwers, vakbonden, enz. Er werd een groot aantal brochures geproduceerd van zowel een algemeen karakter voor verspreiding onder het grote publiek als met meer specifieke inhoud, met inbegrip van bijvoorbeeld een mediapakket voor journalisten. Er werden talrijke mediaprojecten opgezet betreffende met name voorlichting en opleiding voor journalisten, studiebezoeken aan kandidaat-lidstaten, enz. Onderzoek heeft aangetoond dat het belangrijk is nauw samen te werken met de media als de bron waaruit de meeste mensen hun informatie putten, en vooral met de televisie.

In de kandidaat-lidstaten hebben de werkzaamheden van de delegaties zich ontwikkeld van het verstrekken van algemene informatie over de Unie tot het meer complexe toelichten van de algemene implicaties van de toetreding, en van de meer bijzondere implicaties ervan voor specifieke groepen die belangstelling hebben voor bepaalde aspecten van het uitbreidingsproces. De delegaties maken nu voor het ten uitvoer leggen van de strategie gebruik van nagenoeg dezelfde infrastructuur als de vertegenwoordigingen in de lidstaten, en steunen aldus op een netwerk opgezet rond de Informatiecentra van de Europese Unie (EUIC's), die gevestigd zijn in de hoofdsteden van de Midden-Europese kandidaat-lidstaten. Deze centra krijgen jaarlijks gemiddeld circa 10.000 bezoekers en werken samen met een breed netwerk van geaffilieerde organen om voorlichting te verstrekken in de regio's.

De door de delegaties opgezette websites behoren gewoonlijk tot de meest bezochte sites in die landen (tot 30.000 bezoeken per maand). Ten einde een groter publiek te bereiken, wordt de sprekersgroep, "Team Europe", geleidelijk uitgebreid voor lezingen in scholen, bij plaatselijke verenigingen en andere toehoorders overal in het land.

Het door de delegaties geproduceerde schriftelijk materiaal omvat speciale brochures, zoals bijvoorbeeld "Uw onderneming en de euro", informatiedossiers ("Het Sapard-programma toegelicht"..."Vrij personenverkeer"...) alsook onderhoudende en gemakkelijk te lezen blaadjes. Nieuwsbrieven van verschillende formaten met geregelde updates over de ontwikkelingen in het uitbreidingsproces maar ook gegevens betreffende het EU-beleid in het algemeen worden, dikwijls via e-mail, naar belangstellenden gezonden.

De projecten worden beheerd in samenwerking met bepaalde kringen, met inbegrip van de Kerk (bijvoorbeeld in Polen en Litouwen), landbouwers, vakbonden (Hongarije), bejaarden, jongeren (de delegatie in Letland heeft bijvoorbeeld pedagogisch materiaal voor scholen gepubliceerd). Culturele evenementen met talrijke aanwezigen zijn met name de EU-filmfestivals (bijvoorbeeld in de Tsjechische Republiek en Roemenië). Denktanken leveren partners voor seminaries (Europees Instituut van Cyprus, EU-informatiecentrum van Malta), en informatieposten worden dikwijls in het kader van bestaande netwerken opgezet (kamers van koophandel, bibliotheken, enz.)

Stand van de publieke opinie

De ontwikkeling van de publieke opinie over de voorbije paar jaren heeft een directe invloed gehad op de wijze waarop de Commissie haar communicatiestrategie hanteert. Belangrijkste vaststellingen:

* In de Midden-Europese kandidaat-lidstaten is het algemene enthousiasme van na 1989 geëvolueerd naar een kleiner verschil tussen het aantal personen vóór en tegen het lidmaatschap. Er is ook dikwijls een significante minderheid van "onbeslisten". Het vraagstuk van de toetreding staat in de politieke discussie vaak centraal en de behandeling ervan heeft derhalve, zoals bij andere belangrijke politieke vraagstukken, de typische opinieschommelingen tot gevolg.

* De belangrijkste oorzaak van schommelingen in de opiniepeilingen in de kandidaat-lidstaten is een ontwikkeling in de toetredingsonderhandelingen, waarbij in een aantal gevallen het ontstaan van een ogenschijnlijk nadelige positie in de onderhandelingen heeft geleid tot een daling van de steun voor het lidmaatschap met zelfs 10 punten.

* In de lidstaten ligt het kennisniveau met betrekking tot de uitbreiding als proces, en meer zelfs met betrekking tot de toekomstige lidstaten, nog te laag. Voor de onderdanen van lidstaten welke aan de kandidaat-lidstaten grenzen, ligt het meer voor de hand dat zij zich zorgen maken over de implicaties van de uitbreiding. In het algemeen maakt de burger zich minder zorgen over de uitbreiding zelf dan over concrete problemen, zoals bijvoorbeeld werkloosheid, criminaliteit en het milieu. Velen leggen een verband tussen hun op deze problemen betrekking hebbende vrees en bezorgdheid, en de uitbreiding.

* Ondanks de beschikbare hoeveelheid informatie beschouwen talrijke personen in zowel de huidige als toekomstige lidstaten zich nog altijd als niet goed geïnformeerd. Dit lijkt erop te wijzen dat er met betrekking tot de doelgerichtheid van de informatie iets kan verbeteren.

3. Lessen uit de ervaring

Wanneer de toetredingsonderhandelingen zoals verwacht eind 2002 worden afgesloten, begint voor de meeste landen waarop de communicatiestrategie zich richt, de ratificatiefase. De voor deze fase specifieke doelstellingen van de communicatiestrategie kunnen als volgt worden omschreven:

* In de lidstaten is het belangrijk de kennis aangaande de weldra tot de Unie toetredende landen te vergroten. Er dient meer te worden ondernomen om de resultaten van het gehele uitbreidingsproces, met inbegrip van het succes van 13 jaar PHARE-programma en de gunstige ervaring met de nieuwe pretoetredingsinstrumenten, ISPA en SAPARD, evenals de enorme vooruitgang inzake economische en politieke hervormingen in de regio sedert 1989, toe te lichten; dit kan algemene bezorgdheden met betrekking tot het al dan niet klaar zijn van de kandidaat-lidstaten om tot de Unie toe te treden, helpen verdrijven.

* In de kandidaat-lidstaten en in de lidstaten dienen de inspanningen zich toe te spitsen op het voorlichten van de burger met betrekking tot het aan de gang zijnde complexe proces dat in elk land op verschillende wijze wordt ervaren. De Commissie heeft derhalve gekozen voor, en zal de voorkeur blijven geven aan, een in hoofdzaak gedecentraliseerde aanpak, waarbij wordt ingegaan op de specifieke bezorgdheden van de bevolking in de verschillende landen.

4. De weg vooruit - Partnerschap voor een succesvolle uitbreiding

1. Samenwerking met regeringen

* In verband met het verstrekken van informatie over de uitbreiding aan de burger in de kandidaat-lidstaten zou, zoals in de lidstaten, de belangrijkste rol moeten worden gespeeld door de nationale regering. De bijdrage van de Commissie zal bestaan in de bevordering of totstandbrenging van partnerschappen met de bedoeling ervoor te zorgen dat in het publieke debat voldoende van objectieve informatie wordt uitgegaan.

* Het voorlichten van de bevolking van de lidstaten over de afzonderlijke kandidaat-lidstaten valt in de eerste plaats onder de verantwoordelijkheid van de regeringen van de respectieve landen. Op dit gebied dient zeker meer te worden verwezenlijkt.

* De (huidige en toekomstige) lidstaten, de Commissie en het Parlement dienen in het kader van de nieuwe algemene communicatiestrategie van de Unie welke op dit ogenblik wordt uitgewerkt, samen te werken. Complementariteit tussen de benaderingen in de huidige en toekomstige lidstaten, en samenwerking op de passende niveaus, zijn van essentieel belang. De toegevoegde waarde van de bijdrage van de Commissie vloeit voort uit haar unieke rol in het kader van de pretoetredingswerkzaamheden.

* Het is belangrijk dat de samenwerking tussen de kandidaat-lidstaten wordt aangemoedigd. Terwijl de situatie inzake uitwisseling van kennis op het niveau van de delegaties van de Commissie reeds bevredigend is, zal de Commissie proberen de kennisuitwisseling tussen de in de kandidaat-lidstaten bij de communicatiestrategie betreffende de uitbreiding betrokken personen en instanties te bevorderen.

2. Samenwerking met de burgermaatschappij

* Een degelijke communicatiestrategie impliceert niet alleen communicatie uitgaande van de Commissie en de lidstaten maar ook een open discussie waarbij alle geledingen van de maatschappij worden betrokken. Het is daarom belangrijk dat netwerken van NGO's en andere organen van de burgermaatschappij binnen en tussen de landen worden gevormd en ondersteund. Met het oog daarop dient meer aandacht te worden besteed aan belangrijke doelgroepen zoals de media.

3. Een manifest engagement tot duidelijkheid en openheid

* Het beschikbaar maken van informatie betreffende de toetredingsonderhandelingen, de pretoetredingsstrategie en de kandidaat-lidstaten op het Internet wordt door de Commissie opgevoerd, teneinde de betreffende gedachtenwisseling te stimuleren. Dit is in overeenstemming met haar wens het uitbreidingsproces op transparante wijze te laten verlopen.

4. Verbintenis tot voortgezette informatieverstrekking

* De frappante conclusie van het grote aantal studies dat op Europees en nationaal niveau werd gepubliceerd, is dat een goed begeleide uitbreiding belangrijke voordelen zal opleveren voor zowel de bestaande Unie als de toetredende landen. De eindrekening van het uitbreidingsproces is positief, want de voordelen overtreffen in aanzienlijke mate de kosten. De Commissie is van mening dat van genoemde studies een algemeen overzicht zou moeten worden opgesteld, zodat de resultaten ervan meer algemeen voor de Europese bevolking beschikbaar kunnen worden gemaakt.

* Het is, met het oog op een vlotte overgang naar de uitgebreide Unie, belangrijk dat de verbintenis wordt aangegaan om na de toetreding met de communicatie door te gaan.

5. Referenda in de kandidaat-lidstaten

In alle of in de meeste van de kandidaat-lidstaten zullen referenda worden gehouden. Naargelang de toetredingsonderhandelingen vorderen zal het gemakkelijker worden de thema's te omschrijven waarop de campagne zich tijdens een referendum beter zou concentreren, zoals vragen over souvereiniteit, nationale en culturele identiteit, of financiële aangelegenheden en landbouwproblemen. De strategie dient dus voldoende soepel te zijn om dergelijke verschillen in aanmerking te nemen.

5. Conclusie

Ofschoon de communicatiestrategie voor de uitbreiding met het oog op de specifieke problemen van elk land in hoge mate gedecentraliseerd dient te blijven, is er behoefte aan een centrale boodschap van de Unie als geheel, met inbegrip van de instellingen, lidstaten en regio's. Dit is van het grootste belang voor de overtuigingskracht ten opzichte van de burger.

De door alle voor het succes van het proces verantwoordelijke instanties duidelijk over te brengen boodschap moet zijn dat de uitbreiding voor alle betrokkenen winst oplevert en dat door de eenmaking van Europa vrede, voorspoed en veiligheid zich over het gehele continent zullen verspreiden.

De Commissie beveelt de Europese Raad aan deze boodschap aangaande de voordelen van de uitbreiding voor de Unie krachtig te beamen en erop te wijzen dat voor een succesvolle uitbreiding van de Europese Unie het nodig is onderling samen te werken aan de tenuitvoerlegging van een algemene communicatiestrategie, met de huidige en toekomstige lidstaten enerzijds en met de Europese instellingen anderzijds.

BIJLAGE

EuroBarometer 56

Steun voor de uitbreiding [3] in de EU-lidstaten in procenten

[3] Veldwerk verricht in oktober-november 2001, gepubliceerd april 2002; Vraag: "Wat is uw mening over elk van volgende beweringen- Verklaar met betrekking tot elk voorstel of u vóór of tegen bent. «Uitbreiding van de Europese Unie met nieuwe landen".

(tussen haakjes: ontwikkeling sedert EB 55, lente 2001)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

EuroBarometer kandidaat-lidstaten (herfst 2001)

Waarschijnlijk kiesgedrag met betrekking tot EU [4]

[4] Veldwerk verricht in oktober 2001, verslag gepubliceerd in maart 2002 (de cijfers kunnen sedertdien kleine wijzigingen hebben ondergaan) Vraag: "Indien morgen een referendum zou worden gehouden over de toetreding van uw land tot de Europese Unie, zou u dan persoonlijk vóór of tegen stemmen-"

>RUIMTE VOOR DE TABEL>