NL    NL NL 
NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 21.4.2009 
SEC(2009) 451 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
 
bij de 
 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE 
RAAD, HET EUROPEES EC ONOMISCH EN SOCIAAL COMITE EN HET COMITE 
VAN DE REGIO’S 
Naar doelgerichtere steun voor landbouwers in gebieden met natuurlijke handicaps 
 
Samenvatting van de effectbeoordeling  
{COM(2009) 161 definitief} 
{SEC(2009) 449} {SEC(2009) 450} 
NL 2   NL WERKDOCUMENT VAN DE DIEN STEN VAN DE COMMISSIE 
Samenvatting van de effectbeoordeling  
Naar doelgerichtere steun voor landbouwers in gebieden met natuurlijke handicaps 
1. PROBLEEMOMSCHRIJVING  
De steunregeling voor landbouwer s in probleemgebieden, die bestaat sinds 1975, is een 
mechanisme om de landbouw in stand te houden en dus te zorgen voor het landschapsbehoud 
in bergstreken, in andere probleemgebi eden dan bergstreken (de zogenaamde ‘intermediaire 
probleemgebieden’ ) en in gebieden met specifieke handicaps.  
De interventielogica van de betalingen vo or probleemgebieden - nu betalingen voor 
natuurlijke handicaps genoemd - werd in 2005 herz ien om hun bijdrage aan de EU-strategie 
voor duurzame ontwikkeling te bevorderen en om rekening te houden met de door de 
Rekenkamer in 2003 gesignaleerde discrepanties,  met name wat betreft de afbakening van 
intermediaire probleemgebieden.  
Het nieuwe wettelijke kader voor betalingen voor natuurlijke handicaps moet echter nog 
worden voltooid, aangezien de Raad in 2005 geen akkoord kon bereiken over een eventueel 
communautair systeem voor een nieuwe indeli ng van andere gebieden met natuurlijke 
handicaps dan bergstreken en gebieden met speci fieke handicaps, overeenkomstig de nieuwe 
beleidsdoelstellingen. Doel van deze beoordeling  is derhalve de voltooiing van het in 2005 
gestarte proces, zonder afbreuk te doen aan de  toekomstige ontwikkelingen inzake het beleid 
na 2013. 
De problemen die moeten worden  aangepakt, zijn de volgende: 
• de inconsistentie tussen de huidige afbake ning van intermediaire probleemgebieden, die 
gedeeltelijk gebaseerd is op sociaaleconomische indicatoren, en de herziene doelstellingen 
van de betalingsregeling voor gebieden met een natuurlijk handicap, die toegespitst zijn op 
landbeheer in plaats van op sociaa leconomische doelstellingen;  
• de extreme diversiteit van de door de lidstat en gebruikte criteria voor het aanwijzen van 
intermediaire probleemgebieden, waardoor een gebrek aan transparan tie ontstaat dat kan 
leiden tot een ongelijke behande ling van de begunstigden;  
• de ontoereikende afstemming van de steun op gebieden waar het gevaar voor het opgeven 
van landbouwgrond het grootst is.  
Er zij op gewezen dat de manier waarop de betalingen worden berekend, is gewijzigd bij 
artikel 37 van Verordening (EG) nr. 1698/20051. Deze bepaling, die van kracht wordt 
wanneer de regeling probleemgebieden is herz ien, zou aanzienlijk moeten bijdragen tot het 
verhogen van de doeltreffendheid van de steun.  
                                                 
1 Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 sept ember 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit 
het Europees Landbouwfonds voor Pl attelandsontwikkeling (ELFPO) (PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1).  
NL 3   NL 2. SUBSIDIARITEIT  
Bij deze herziening gaat het niet om een groot hervormingsproces, maar om het bijsturen van 
een binnen het gemeenschappelijk landbouwbele id bestaande regelin g. Het is enkel de 
bedoeling de regeling voor de afbakening van probleemgebieden en die voor betalingen voor 
natuurlijke handicaps bij te stellen overeenkoms tig de door de Raad in 2005 geformuleerde 
beleidsdoelstellingen.  
Ook het potentieel voor vereenvoud iging behoort tot de doelstel lingen van de herziening, met 
name door een betere transparantie van de gebiedsafbakening via gemeenschappelijke objectieve criteria.  
3. D
OELSTELLINGEN  
In antwoord op de bovenvermelde problemen heef t de herziening de volgende doelstellingen: 
• de regeling voor de afbakening van intermedia ire probleemgebieden en die voor betalingen 
voor natuurlijke handicaps aanpassen overee nkomstig het in 2005 u itgestippelde beleid 
inzake landbeheer; 
• de transparantie en de objectiviteit van de gebiedsafbakening in de hele EU verbeteren; 
• de steun doelgerichter en doeltreffender make n in gebieden waar het gevaar voor het 
opgeven van landbouwgrond het grootst is. 
Wegens de ontoereikende gegevens kan de Co mmissie geen wetgevingsvoorstel indienen dat 
gefundeerd is op een grondige analyse van ee n mogelijk nieuw afbakeningssysteem. De 
vereiste informatie om het resultaat van een  nieuwe afbakeningsrege ling op gedetailleerde 
schaal te beoordelen, is  alleen beschikbaar - of kan alleen  worden vergaard - op nationaal 
niveau. Daarom moet de weg naar een toekom stig wetgevingsvoorstel worden vrijgemaakt 
via de volgende drie stappen: 
(1) Vaststelling van een mededeling van de Commissie met een stand van zaken en een 
verzoek aan de lidstaten om de toepassi ng van mogelijke gemeenschappelijke criteria 
voor het afbakenen van andere gebieden me t natuurlijke handicaps dan berggebieden 
en gebieden met specifieke handicaps,  op hun grondgebied te simuleren;  
(2) Toesturen van de simulaties van de lidstaten  aan de Commissie in de herfst van 2009; 
(3) Zo snel mogelijk na ontvangst van de simu laties van de lidstaten de effectbeoordeling 
voltooien en het wetgev ingsvoorstel uitwerken.  
4. BELEIDSOPTIES  
Er werden vier opties geïdentificeerd en  voor openbare raadpleging voorgelegd op 
22 mei 2008:  
OPTIE 1: STATUS QUO+  
Gebiedsafbakening 
NL 4   NL In dit scenario wordt de lidstaten gevr aagd de momenteel voor de afbakening van 
probleemgebieden gebruikte sociaaleconomische i ndicatoren af te schaffen en te bepalen 
welke criteria zij het meest aangewezen achten voor het de finiëren van natuurlijke 
handicaps die de landbouw beïnvl oeden. De lidstaten die inde xsystemen gebruiken, kunnen 
die eventueel blijven gebruiken nadat ze de  sociaaleconomische indicatoren uit deze 
systemen hebben verwijderd. De andere lids taten dienen een aan hun situatie aangepast 
systeem voor grond- en klimaatcriteria te  ontwikkelen. De Commissie dient dan te 
beoordelen of de door de lidstat en gebruikte systemen geschikt  zijn in het licht van de 
doelstellingen van de regeling betali ngen voor natuurlijke handicaps.  
 
Subsidiabiliteitsregels 
De lidstaten hebben de mogelijkheid om subs idiabiliteitsregels vast te stellen op 
bedrijfsniveau, om de steun af te stemmen op de specifieke landbouwsystemen in het kader 
van hun programma’s voor plattelandsontwikke ling. De Commissie moet dan nagaan of 
dergelijke criteria objectief, niet-discriminerend en verenigbaar zijn met de doelstellingen 
van de maatregel en de interna tionale verbintenissen van de EU.   
 
De opties 2, 3 en 4 zijn gestoeld op dezelfde methode voor gebiedsafbakening, die gebaseerd 
is op acht gemeenschappelijke biofysische indicat oren die zijn vastgelegd door een panel van 
bodem-, klimaat- en gronddeskundigen onder coördi natie van het gemeen schappelijk centrum 
voor onderzoek. De definitie en de toepassing van de criteria worden besproken in de mededeling die bij deze samenvatting is gevoegd. 
Optie 2: Gemeenscha ppelijke criteria 
Gebiedsafbakening 
Intermediaire probleemgebieden worden aangewezen op grond van de in de bijlage bij de 
mededeling opgenomen gemeenschappelijke biofysische criteria. 
 
Subsidiabiliteitsregels 
De lidstaten hebben de mogelijkheid om subs idiabiliteitsregels vast te stellen op 
bedrijfsniveau om de steun af te stemmen op de specifieke landbouwsystemen in het kader 
van hun programma’s voor plattelandsontwikke ling. De Commissie moet dan nagaan of 
dergelijke criteria objectief, niet-discriminerend en verenigbaar zijn met de doelstellingen 
van de maatregel en de interna tionale verbintenissen van de EU.  
 
Optie 3: Subsidiabiliteitsregels 
Gebiedsafbakening 
Intermediaire probleemgebieden worden aangewezen op grond van de in de bijlage bij de 
mededeling opgenomen gemeenschappelijke biofysische criteria. 
NL 5   NL Subsidiabiliteitsregels 
De lidstaten dienen adequate regels vast te stellen om de steun be ter af te stemmen op 
extensieve landbouw, waardoor een positieve bijdrage wordt geleverd tot duurzaam 
landbeheer door de intensieve landbouwsystem en uit te sluiten van de steun. De 
communautaire wetgeving zou een  kader moeten bieden voor de subsidiabiliteitscriteria, 
waarbij de beginselen en het type criteria worden aangegeve n die moeten worden gebruikt 
voor het uitsluiten van intensieve landbouw systemen (bv. maximale veedichtheid, 
gemiddelde opbrengst, bruto st andaardsaldo). Op grond daarva n kiezen de lidstaten de 
meest aangewezen indicatoren en leggen zij de relevante drempels vast in het kader van hun 
programma’s voor plattelandsontwikkeling. De subsidiabiliteitsregels moeten objectief, 
niet-discriminerend en verenigbaar zijn met de  doelstellingen van de maatregel en met de 
internationale verbin tenissen van de EU.   
 
Optie 4: Hoge natuurwaarde 
Gebiedsafbakening 
Deze optie impliceert een meer gerichte gebiedsa fbakening: alleen gebieden die ingedeeld 
zijn als landbouwgrond met hoge natuurwaarde  (HNW) binnen gebieden met natuurlijke 
handicaps, komen in aanmerking als probleemgebied.  
De afbakening van intermediaire probleemgebieden gebeurt aanvankelijk  op grond van 
dezelfde methode als voor de opties 2 en 3, op basis van de gemeenschappelijke biofysische 
criteria. Na deze eerste afbakening wordt he t aantal gebieden verder gereduceerd, zodat 
alleen de gebieden die als HNW-landbouwgrond zijn ingedeeld, in aanmerking komen, met 
name die gebieden in Europa waar de landbouw een belangrijke (en gewoonlijk dominante) 
vorm van grondgebruik is en waar de landbouw be doeld is ter ondersteuning van of verband 
houdt met hetzij een grote vari ëteit van soorten en habitats , hetzij de aanwezigheid van 
soorten van Europees en/of nati onaal en/of regionaal belang.  
 
Subsidiabiliteitsregels 
De lidstaten hebben de mogelijkheid om subsid iabiliteitsregels vast te stellen volgens 
objectieve, niet-discriminerende criteria, die ve renigbaar zijn met de doelstellingen van de 
maatregel.   
 
Bij alle opties worden de betalingen bere kend op basis van de extra kosten en het 
inkomensverlies in verband met de handicap in  de betrokken gebiede n, met inachtneming van 
de door de Raad vastgestelde minimum- en maximumbedragen. 
5. EFFECTBEOORDELING  
5.1. Beperkte gegevens en moeilijkheden  bij de beoordeling van optie 4  
Zoals vermeld is deze analyse beperkt door het feit dat de geschikte gegevens alleen op 
nationaal niveau beschikbaar zijn. In dit st adium kan de beoordeling enkel aanwijzingen en 
NL 6   NL extrapolaties geven van de s oorten effecten die van de he rziening worden verwacht; de 
verdere vooruitgang van de herz iening is gebaseerd op de door  de lidstaten uitgevoerde 
simulaties.  
Er bestaan significante en obj ectieve hindernissen voor de be oordeling van optie 4 ('hoge 
natuurwaarde'). Het proces voor de vast stelling van HNW-indicatoren binnen het 
gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader voor plattelandsontwikke ling is op dit moment 
niet voldoende ontwikkeld en verloopt in de ve rschillende lidstaten tegen een verschillend 
tempo. In deze omstandigheden is het uiterst moeilijk om een overzichtskader tot stand te brengen dat de indicatoren voor natuurlijke ha ndicaps en de HNW-indicatoren combineert en 
zou kunnen worden gebruikt als basis voor de beoordeling.  
Bij gebrek aan voldoende duidelijke aanwijzinge n betreffende de HNW-i ndicatoren lijkt het 
daarom aangewezen om optie 4 op korte termijn niet in aanmerking te nemen, zonder evenwel 
voorbij te gaan aan het eventuel e nut ervan op lange termijn.  
5.2. Transparantie en afstemming van de steun 
In de Status Quo+-optie zouden het ge brek aan transparan tie, objectiviteit en 
wetenschappelijke basis voor de indelingscriteria en het risico van ongelijke behandeling van begunstigden, waarvoor het huidige afbakening ssysteem wordt bekritiseerd, grotendeels 
blijven bestaan. 
Zowel optie 2 als optie 3 zouden de transparantie en verantwoordelijkheid bevorderen, omdat 
er een gemeenschappelijk afbakeningssysteem  wordt gehanteerd. Het ontbreken van een 
gemeenschappelijke benadering voor een be tere afstemming van de steun via 
subsidiabiliteitsregels in het kader van optie 2 dreigt ertoe te leid en dat de steun niet 
voldoende wordt geconcentreerd; vergeleken met optie 3 biedt zij echter meer mogelijkheden 
om tegemoet te komen aan de lokale behoeften.  
5.3. Sociaaleconomische effecten  
Het belangrijkste sociaaleconomis ch effect dat van de herziening wordt verwacht, betreft het 
landbouwinkomen in de gebieden waar het ni euwe afbakenings- en betalingssysteem van 
toepassing is. Op grond van de beschikbare inform atie is het op dit moment niet mogelijk de 
gebieden te identificeren die beïnvloe d zouden worden door een verandering van 
probleemgebiedstatus in het kader van de vastgestelde opties.  
Kortweg kan worden gesteld dat het negatieve effect voor een gebied van het verlies van 
probleemgebiedstatus als gevolg van de toepa ssing van nieuwe afbakeningscriteria varieert 
naargelang van het aandeel van de betaling voor probleemgebieden  in het bedrijf sinkomen. In 
dit opzicht lijkt de Status Quo+-optie
 het meest beperkte effect te hebben, aangezien het geen 
belangrijke veranderingen met zich meebrengt in vergelijking met de  huidige afbakening. 
De wijzigingen in de gebiedsafbakening in het kader van de opties 2 en 3  kunnen het 
bedrijfsinkomen zowel negatief als positief be ïnvloeden, maar dat kan in dit stadium niet 
worden beoordeeld wegens het gebrek aan gesc hikte gegevens. In elk geval zou het verlies 
van de betaling extreme gevolgen hebben en leid en tot een negatieve inkomenssituatie (wat 
betreft netto toegevoegde waarde voor het bedrijf) in een bepe rkt aantal gevallen (3% van alle 
begunstigden). 
NL 7   NL De invoering van een gemeenschappelijk kader voor de nationale subsid iabiliteitscriteria die 
in optie 3  wordt beoogd, zorgt ervoor dat de st eun wordt toegesp itst op extensieve 
landbouwsystemen die minder winstgevend zijn en  een hoger gevaar voor het opgeven van 
landbouwgrond inhouden. Dit zal waarschijnlijk  een positief effect hebben op de 
landbouwbedrijven met laag inkomen en een hoge  mate van afhankelijkheid van de steun 
voor probleemgebieden.  
– Tevens moet worden vermeld dat de la ndbouwers in een aantal lidstaten een reeks 
voordelen (bv. lagere belastingen op grond va n de nationale wetgev ing) kunnen genieten 
omdat zij in een probleemgebied zijn gevest igd, zelfs als zij in de strikte zin geen 
begunstigden van de steun zijn. Een verandering van probleem gebiedstatus kan voor deze 
gebieden aanzienlijke gevolgen hebben voor het bedrijfsinkomen, hoewel dit niet op 
EU-niveau kan worden beoordeeld.  
– In dit stadium van de analyse is  het niet duidelijk of en waar  er landbouwers zijn die niet 
meer in aanmerking zouden komen voor de st eun ten gevolge van de afschaffing van de 
sociaaleconomische criteria. De waarschijnl ijkheid en de omvang van dergelijke gevallen 
dienen te worden beoordeeld op basis van de simulaties die de lidstaten in de herfst van 2009 moeten verstrekken. In dat opzicht moet  rekening worden gehouden met de volgende 
overwegingen: 
– of de andere GLB-maatregelen die in het gebi ed beschikbaar zijn, b ijvoorbeeld onder as 3 
van het relevante programma voor platte landsontwikkeling, de sociaaleconomische 
handicaps, waarvoor tot nu toe steun wordt verleend, kunnen compenseren; 
– of maatregelen moeten worden genomen voor  een vlotte overgan g naar het nieuwe 
afbakeningssysteem.  
5.4. Levensvatbaarheid van plattelandsgemeenschappen 
In gebieden waar de landbouw de ruggengraa t vormt van de lokale economie, zal een 
verandering in de gebiedsafbakening en/of in het betalingssysteem waarschijnlijk significante 
effecten hebben op de algemene ontwikkeling van die gebieden.  
Sommige landbouwgemeenschappen zijn kw etsbaarder dan andere wegens het 
productiesysteem, de beperkte toegevoegde w aarde, de omvang van de bedrijven en de 
perifere ligging. In verscheidene gevallen is de kwetsbaarheid van het productiesysteem het 
gevolg van de natuurlijke omstandigheden; een betere afstemming van de steun op de 
gebieden die het meest getroffen zijn door na tuurlijke handicaps, kan derhalve positieve 
effecten hebben op de algemene levensvatbaarheid van het gebied.  
In de gevallen waar de achteruitgang geen  verband houdt met de aanwezigheid van 
natuurlijke handicaps, hebben maatregelen ter be vordering van het concurrentievermogen van 
de landbouwsector, ter bevordering van diversificatie en voor de  uitwerking van geïntegreerde 
bottom-up-ontwikkelingsstrategieën , meer kans op slagen dan betalingen aan de landbouwers 
ter compensatie van de natuurlijke handicaps.  
5.5. Milieueffecten  
Een op een homogene reeks biofysische criteria  gebaseerde gebiedsafbakening voor de hele 
Europese Unie leidt waarschijnlijk tot een be tere afstemming van de steun op extensieve 
landbouwsystemen, omdat de gebiedsafbak ening ondubbelzinnig gekoppeld is aan de 
NL 8   NL natuurlijke handicaps die de landbouw belemmer en. Om deze reden zijn de opties 2 en 3 
efficiënter dan optie 1. 
Bij optie 2 hebben de lidstaten de keuze om de vast te stellen subsid iabiliteitsvoorwaarden te 
koppelen aan vereisten inzake la ndbeheer. Een op gemeenschappe lijke biofysische criteria 
gebaseerde gebiedsafbakening kan ervoor zorgen dat de steun wordt toegespitst op gebieden 
die hoofdzakelijk worden gekenmerkt door ex tensieve landbouw en dat de begunstigden 
zouden rekening moeten houden met de randvoor waarden. De doeltreffendheid van deze 
regeling kan echter worden belemmerd door ontoe reikende afstemming va n de steun, in het 
bijzonder in gebieden waar in tensieve landbouwsystemen, die nor maal grotere milieurisico’s 
inhouden, naast extensieve landbouwsystemen best aan. Onder optie 2 zou de bijdrage van 
betalingen voor natuurlijk handicaps aan het duurzaam landbeheer en aan de milieudoelstellingen van de EU daarom afhange n van de implementatie door de lidstaten.  
Vergeleken met optie 2 bevat optie  3 verdere vereisten betreffende 
landbouwbeheerspraktijken en blijft de betali ng voor gebieden met natuurlijke handicaps 
beperkt tot die landbouwsystemen die een specifieke positieve bijdrage aan duurzaam 
landbeheer leveren. De betali ng zou echter geen betrekking hebben op verplichtingen die 
verder gaan dan de basisverplichtingen en e nkel dienen ter compensatie van de extra kosten 
en het inkomensverlies van landbouwers ten ge volge van de handicap. Optie 3 lijkt derhalve 
de optie met het grootste potentieel om bi j te dragen aan de milieudoelstellingen, op 
voorwaarde dat de toepa ssing van de steunregeling is afge stemd op de andere maatregelen 
van as 2. Voor een goed gebala nceerde implementatie van optie 3 is het enerzijds vereist dat 
de landbouwers geen twee betalingen ontvangen (in het kader van betalingen voor natuurlijke handicaps en van andere maatregelen van as 2) voor het nakomen van dezelfde verplichting 
en anderzijds dat de landbouwers in gebieden  met natuurlijke handicaps niet worden 
gediscrimineerd doordat zij worden uitges loten van landbouwmilieubetalingen waarvoor 
landbouwers buiten het gebied, die aan soortgel ijke voorwaarden voldoen, wel in aanmerking 
komen. 
6. V
ERGELIJKING VAN DE OPTIES  
In deze fase van de herziening is er geen du idelijke voorkeur voor een specifieke optie. De 
Status Quo+-optie lijkt echter weinig voordeel op te leveren met betrekking tot de kritieke 
punten van de huidige regeling en optie 4 (HNV) niet kan op korte termijn worden gerealiseerd.   
Overwogen wordt om het herzieningsproces voort  te zetten, als voorgesteld in punt 3, om de 
opties te verfijnen en zo tot een voorkeur voor  een bepaalde optie te komen op basis van de 
simulatie van de toepassing van de gemeenscha ppelijke biofysische criteria door de lidstaten.   
7. TOEZICHT EN EVALUATIE  
De volgende indicatoren worden overwogen voor de controle van de betalingen aan 
landbouwers in andere gebieden met handicaps dan berggebieden: 
NL 9   NL basis Biodiversiteit: landbouwgrond en bos met een hoge natuurwaarde  
Biodiversiteit: populatie van akker- en weidevogels  
input Bedrag van de overheidsuitgaven (totaal vs. ELFPO)  
output  Aantal gesteunde bedrijven in andere gebieden met handicaps dan 
berggebieden (indeling volgens type handicap - wetland, heuvels,…) 
Gesteund landbouwgrondgebied (indeling volgens type gebied en type 
handicap)  
resultaat  Gebieden waarop een succesvol landbeheer wordt toegepast dat 
bijdraagt tot: 
verbetering van de biodiversiteit verbetering van de waterkwaliteit 
milderen van de klimaatverandering 
verbetering van de bodemkwaliteit 
 
voorkoming van marginalisering en van het opgeven van 
landbouwgrond  Gemeenschappelijke indicatoren
 
effect  Ombuiging van de achteruitgang van de biodiversiteit 
Instandhouding van landbouwgrond en bos met een hoge natuurwaarde 
 
 
De volgende punten moeten in de beoordeli ng van de herziene steunregeling worden 
beklemtoond: 
– In welke mate hebben betalingen voor gebieden  met natuurlijke handicaps bijgedragen tot 
het verzekeren van blijvend gebruik van landbou wgrond in andere gebieden met handicaps 
dan berggebieden? 
– In welke mate heeft de regeling bijgedragen tot de instandhouding of de bevordering van 
duurzame landbouwsystemen? 
– In welke mate heeft de regeling bijgedragen to t de instandhouding van he t platteland en de 
verbetering van het milieu?