NL Publicatieblad van de Europese Unie C 15/1

SPECIAAL VERSLAG Nr. 5/2004

over de Phare-steun ter voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2005/C 15/01)

INHOUD

I-VII SAMENVATTING

1-14 INLEIDING

1-10 De Phare-steun ter voorbereiding van de kandidaat-landen op het beheer van de Structuurfondsen

11-14 De controle van de Rekenkamer

15-28 DE ALGEMENE AANPAK OM HET PROGRAMMA PHARE TE BENUTTEN TER VOORBEREIDING VAN DE KANDIDAAT-LIDSTATEN OP HET BEHEER VAN DE STRUCTUURFONDSEN

15-17 De keuze van Phare bemoeilijkte de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het EFRO en het ESF

18-26 De opzet van de ESC-programma's van Phare verschilde van de doelstelling 1 — benaderingen van de Structuurfondsen

27-28 Belemmeringen voor de strategie om het programma Phare te gebruiken ter voorbereiding op het EFRO en het ESF

29-36 PHARE-PROCEDURES

30-33 Vertragingen bij de opzet van het uitgebreid gedecentraliseerd uitvoeringssysteem

34-36 Meerjarenprogrammering niet ingevoerd

37-55 FINANCIERING EN UITVOERING VAN DE PHARE-PROGRAMMA’S TER VOORBEREIDING VAN DE KANDIDAAT-LIDSTATEN OP HET BEHEER VAN DE STRUCTUURFONDSEN

37-41 Aan de meeste landen werden minder middelen toegewezen dan gepland

42-45 Moeilijkheden met de opstelling van programma's in de zin van de doelstelling 1 — programma's van de Structuurfondsen

46-55 Vertragingen bij de uitvoering van de programma's

56-62 RESULTATEN VAN DE PROJECTEN VOOR INSTITUTIONELE VERSTERKING TER VOORBEREIDING VAN DE KANDIDAAT-LIDSTATEN OP HET BEHEER VAN DE STRUCTUURFONDSEN

63-67 CONCLUSIES

63 Moeilijkheden met de algemene aanpak om het programma Phare te benutten ter voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen

64 Phare is nog lang niet op één lijn met de Structuurfondsen gebracht

65 Wisselende toewijzingen voor en vertraagde uitvoering van ESC-programma's

66 Slechts gedeeltelijk bereikte resultaten bij projecten voor institutionele versterking ter voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen

67 Algemene conclusie

68-71 AANBEVELINGEN

Antwoorden van de Commissie

LIJST VAN AFKORTINGEN

CB Communautair bestek EDIS Uitgebreid gedecentraliseerd uitvoeringssysteem EFRO Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling EOGFL Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw EPD Enig programmeringsdocument ESC Economische en sociale cohesie ESF Europees Sociaal Fonds FPV Faciliteit voor projectvoorbereiding GS Grensoverschrijdende samenwerking Ispa Pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid NOP Nationaal ontwikkelingsplan Phare Het voornaamste pretoetredingsinstrument Sapard Pretoetredingsinstrument betreffende maatregelen op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling SVP Speciaal voorbereidingsprogramma VNOP Voorlopig nationaal ontwikkelingsplan

SAMENVATTING

I. Tijdens de controle werd nagegaan hoe doeltreffend de kandidaat-lidstaten bij het beheer van de twee voornaamste Structuurfondsen, het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het Europees Sociaal Fonds (ESF) worden geholpen met het programma Phare, het eerste van de drie pretoetredingsinstrumenten die de Commissie heeft ingevoerd. De controle had betrekking op de periode van 1998 — het eerste jaar waarin Phare hoofdzakelijk op de toetreding was gericht — tot 2002, en was gericht op het speciaal voorbereidingsprogramma (SVP) van 1998 en de programma's voor economische en sociale cohesie (ESC), die in 2000 van start gingen. De Commissie heeft steeds meer prioriteit gegeven aan de doelstelling, de kandidaat-lidstaten te helpen voorbereiden op de Structuurfondsen, omdat zij wilde garanderen dat de betrokken landen ten volle zouden kunnen profiteren van de zeer grote toewijzingen waarover zij na de toetreding zouden beschikken.

De algemene aanpak om het programma Phare te benutten ter voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen

II. Doordat er geen nieuw instrument werd ingevoerd om de kandidaat-lidstaten te helpen voorbereiden op het EFRO en het EOF, was het moeilijker, de kandidaat-lidstaten vertrouwd te maken met de procedures van de Structuurfondsen (zie de paragrafen 16 en 17). Bovendien verschilde de aanpak die de Commissie bij de opzet van ESC-programma's aanvankelijk van de kandidaat-lidstaten verlangde van de aanpak bij de Structuurfondsen (zie de paragrafen 18-24). Niet alle voor steun uit de Structuurfondsen in aanmerking komende regio's hebben vóór de toetreding ervaring opgedaan met het beheer van ESC-programma's, en de uitvoeringsstructuren van Phare vormen geen afspiegeling van die van de Structuurfondsen. De doeltreffendheid van de ESC-programma's had verder te lijden van het feit dat er ook een cohesie-effect mee werd beoogd, en dit niet altijd verenigbaar was met de doelstelling voorbereiding op de Structuurfondsen (zie paragraaf 27).

Procedures voor de uitvoering van Phare

III. Aanvankelijk was de Commissie van plan de kandidaat-lidstaten bij hun leerproces met het beheer van deze programma's slechts te ondersteunen met controles achteraf, zoals zij bij het beheer van de Structuurfondsen zou doen, maar uiteindelijk werd het uitgebreid gedecentraliseerd uitvoeringssysteem (EDIS), dat dit mogelijk had moeten maken niet voor de toetreding ingevoerd (zie de paragrafen 30-32). Door de vertragingen bij de invoering van een systeem voor controle achteraf werd ook het gebruik van de steunregelingen, het voornaamste mechanisme voor de uitvoering van de Structuurfondsen, bemoeilijkt (zie paragraaf 33). Bij de invoering van nog een andere procedure die bij de Structuurfondsen wordt toegepast, meerjarenprogrammering, werd zeer weinig vooruitgang geboekt (zie de paragrafen 34 en 35).

Toewijzingen voor en uitvoering van programma's ter voorbereiding van de Structuurfondsen

IV. Hoewel globaal genomen ongeveer 35 % van het programma Phare aan ESC-programma's werd toegewezen, wezen de meeste landen er iets minder dan dit streefcijfer aan toe, hoofdzakelijk wegens onvoldoende opnamecapaciteit en rivaliserende prioriteiten (zie de paragrafen 39-41). Bijgevolg hadden ze het moeilijk met de opzet van de programma's en besteedden ze niet genoeg middelen aan de voorbereiding van toekomstige ESC- en Structuurfondsprojecten (zie de paragrafen 43-45). Ook hadden zij het zeer moeilijk met het sluiten van contracten ten belope van de middelen vóór afloop van de termijnen (zie de paragrafen 46-52). Deze problemen met de opnamecapaciteit waren grotendeels te wijten aan de onervarenheid en ontoereikende institutionele ontwikkeling van de ministeries die de ESC-programma's moesten beheren (zie de paragrafen 54 en 55).

Resultaten van de projecten voor institutionele versterking ter voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen

V. Deze ontoereikende institutionele ontwikkeling en de onzekerheid omtrent de vraag welke organen als toekomstige beheers- en betalingsautoriteiten zouden worden aangewezen, verzwakten het effect van de projecten voor institutionele versterking (zie de paragrafen 58 en 59). De institutionele versterking op regionaal niveau werd in sommige landen gehinderd door vertragingen bij de opzet van de betrokken regionale organen en veranderingen in de rol die regionale organen bij het beheer van de Structuurfondsen was toebedeeld (zie de paragrafen 60-62).

Algemene conclusie

VI. De Commissie verdient lof omdat zij er reeds in 1998 mee begon het programma Phare te gebruiken om de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen te helpen voorbereiden, maar dit programma had op het moment van de toetreding minder effect gesorteerd op de voorbereiding van deze landen op het EFRO en het ESF dan was gepland in de beleidsdocumenten van de Commissie, met name in haar Phare 2000-evaluatie (zie paragraaf 67). Dit was gedeeltelijk te wijten aan de onervarenheid en de ontoereikende institutionele ontwikkeling van de betrokken autoriteiten in de kandidaat-lidstaten. Het was niet mogelijk deze tekortkomingen binnen de beschikbare tijd te verhelpen.

Aanbevelingen

VII. Er bestaat een grote behoefte aan meer steun voor institutionele versterking op het gebied van het beheer van de Structuurfondsen na de toetreding (zie paragraaf 68). Er zouden aanzienlijke middelen moeten worden uitgetrokken voor de controle achteraf van de acties van de Structuurfondsen in de nieuwe lidstaten (zie paragraaf 69). Er zou een duidelijke strategie moeten worden opgezet, waarin de verschillende stappen worden aangegeven die nog moeten worden gezet om de huidige en toekomstige kandidaat-lidstaten voor te bereiden op het beheer van de Structuurfondsen (zie paragraaf 70). De Commissie moet haar inspanningen om Phare dichter bij de Structuurfondsen te brengen, vergroten door de toekomstige beheersautoriteiten de status van uitvoerende instanties van Phare te verlenen, en daarbij de uitvoerende instanties de nodige assistentie verlenen om ze in staat te stellen Phare in het kader van een systeem van controles achteraf uit te voeren, en tevens een meerjarenplanning op basis van nationale ontwikkelingsplannen invoeren (zie paragraaf 71).

INLEIDING

De Phare-steun ter voorbereiding van de kandidaat-landen op het beheer van de Structuurfondsen

1. Een belangrijke kwestie voor de Europese Unie in het kader van de uitbreiding van 2004 is het grote verschil in gemiddeld inkomen tussen de huidige lidstaten en de nieuwe lidstaten in Midden- en Oost-Europa (1). Momenteel woont 22 % van de bevolking van de Unie in regio's waar het bruto binnenlands product per hoofd minder dan 75 % van het huidige gemiddelde bedraagt, maar na de uitbreiding zal 93 % van de bevolking van deze nieuwe lidstaten in regio's leven waar het bruto binnenlands product per hoofd minder dan 75 % van het gemiddelde van de uitgebreide EU bedraagt. Om deze verschillen te helpen terugdringen, zullen bijna alle regio's van de nieuwe lidstaten als „doelstelling 1-regio's” (2) in aanmerking komen voor steun uit de drie voornaamste Structuurfondsen: het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL - afdeling Oriëntatie) (3). Verder zullen alle betrokken landen in aanmerking komen voor het Cohesiefonds (4).

2. Voor de periode 2004-2006 is in het kader van de Structuurfondsen ongeveer 13 178 miljoen euro toegewezen aan doelstelling 1-steun voor deze landen, en nog eens 7 523 miljoen euro aan het Cohesiefonds. Maar om goed gebruik te kunnen maken van deze financiering moeten de nieuwe lidstaten binnen de gestelde termijnen prioritaire programma's en projecten kunnen kiezen, voorbereiden en uitvoeren.

3. In maart 1997 stelde de Commissie een heroriëntatie van het programma Phare voor om het volledig te richten op de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op toetreding tot de Europese Unie (5), (6). Voortaan zou het Phare-budget (ongeveer 1 500 miljoen euro per jaar) in beginsel aan institutionele versterking (30 %) en steun voor investeringen (70 %) worden toegewezen. Ten aanzien van institutionele versterking was één van de specifieke terreinen waarop de Commissie de financiering gericht wilde zien regionale ontwikkeling. Zo verklaarde zij dat er behoefte was aan een zo snel mogelijke invoering van de doelstellingen en procedures van de Structuurfondsen, die de beste wijze was om te waarborgen dat deze landen tijdig in staat zouden zijn de regels van de Structuurfondsen toe te passen en met de eerste betalingen daaruit om te gaan (7).

4. Uit het programma Phare voor 1998 ging dan ook in totaal 60 miljoen euro naar een „Speciaal Voorbereidingsprogramma” (SVP), waarmee de kandidaat-lidstaten zouden worden klaargestoomd voor het structuurbeleid van de EU en waarin elke kandidaat-lidstaat aan bod kwam. Om de kandidaat-lidstaten hun eerste praktijkervaring te laten opdoen met doelstelling 1-procedures, financierde het programma projecten voor institutionele versterking en kleinschalige proefprojecten voor investeringen van het type dat uit de Structuurfondsen wordt gefinancierd.

5. Hoe urgent het was de kandidaat-lidstaten voor te bereiden op het beheren van de Structuurfondsen, mag blijken uit het financiële kader van Berlijn van maart 1999, dat zes nieuwe landen (de Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Polen, Slovenië en Cyprus) de mogelijkheid liet, reeds in 2002 tot de Europese Unie toe te treden (8).

6. In 2000 werden twee nieuwe pretoetredingsinstrumenten ingevoerd. Ispa (9) (jaarbudget: 1 000 miljoen euro) had dezelfde soort doelstellingen en procedures als het Cohesiefonds. Sapard (10) (jaarbudget: 500 miljoen euro) beoogde bij te dragen tot de invoering van het „acquis communautaire” op het gebied van gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot de oplossing van problemen met prioriteiten en specifieke problemen voor de duurzame aanpassing van de landbouwsector en plattelandsgebieden. Overeenkomstig de Sapard-verordening werd het op ongeveer dezelfde wijze uitgevoerd als de Structuurfondsen en het EOGFL (zie paragraaf 17). Hoewel het EFRO en het ESF respectievelijk drie- en tweemaal groter waren dan het Structuurfonds EOGFL (11), werden ten aanzien van deze twee Structuurfondsen geen nieuwe instrumenten opgezet.

7. In plaats daarvan bepaalden de nieuwe Phare-richtsnoeren voor 2000-2006 dat in elk land investeringsprogramma's voor economische en sociale cohesie (ESC) uit Phare moesten worden gefinancierd (12). De ESC-programma's zouden worden uitgevoerd via maatregelen die lijken op die welke uit deze twee Structuurfondsen worden gefinancierd op de gebieden investeringen in de productiesector, ontwikkeling van menselijke hulpbronnen en infrastructuur voor het bedrijfsleven. Deze programma's zouden één van de twee beleidsterreinen vormen die zouden worden gefinancierd uit de 70 % van de Phare-middelen die voor investeringen zijn bestemd (13). Volgens de richtsnoeren zouden de Phare-activiteiten voor institutionele versterking (de overige 30 % van de Phare-middelen) in het bijzonder het belang van deze ESC-programma's weerspiegelen door gebreken aan te pakken bij de overheidsinstanties op centraal, regionaal en lokaal niveau die op dit gebied verantwoordelijkheden hadden (14).

8. Ter aanvulling van deze richtsnoeren bracht de Commissie in oktober 2000 een evaluatie van het programma Phare uit met als titel „Phare 2000 Review: Strengthening Preparations for Membership” (Evaluatie Phare 2000: een grondiger voorbereiding op het lidmaatschap) (15). In de evaluatie werd geconcludeerd dat hetgeen „naar de Structuurfondsen toe groeien” werd genoemd één van de twee uitdagingen inzake Phare vormde die de Commissie in de periode 2000-2006 moest aangaan. In de evaluatie werden voor Phare op dit gebied twee doelen gesteld: a) voorbereiden op de uitvoering van de Structuurfondsen in de kandidaat-lidstaten door de nodige administratieve en budgettaire structuren op te zetten; b) deze landen laten profiteren van een eerste generatie geïntegreerde programma's voor regionale ontwikkeling van het type doelstelling 1 (van de Structuurfondsen), ter bevordering van hun economische en sociale cohesie.

9. In de evaluatie werd beklemtoond dat de voorbereiding op de Structuurfondsen van belang is omdat Phare de kandidaat-lidstaten niet alleen kan helpen de grote verschillen in ontwikkeling tussen henzelf en de huidige lidstaten aan te pakken, maar ze ook vertrouwd moet maken met de structuren en procedures die zij nodig zullen hebben, willen zij na de toetreding de Structuurfondsen efficiënt en doeltreffend kunnen gebruiken. Gezien het zeer beperkte cohesie-effect dat wegens de veel geringere beschikbare budgetten van de ESC-programma's van Phare kon worden verwacht in vergelijking met de Structuurfondsen, moest volgens de interne richtsnoeren die het directoraat-generaal Uitbreiding in 2000 voor de opzet van de ESC-programma's voor 2001 opstelde het beoogde effect op de economische en sociale cohesie immers worden verduidelijkt als hulpmiddel bij de voorbereiding van structuren en strategieën die noodzakelijk zijn voor het functioneren van de Structuurfondsen na de toetreding, en kon slechts een gering effect op de vermindering van de algemene verschillen in ontwikkeling worden verwacht.

10. De voornaamste in de evaluatie beoogde, voor de doelstelling „naar de Structuurfondsen toe groeien” relevante ontwikkelingen waren: a) geleidelijke versterking van structuurfondsbenaderingen en -procedures bij de ESC-steun uit Phare; b) overschakeling van de nationale Phare-programma's op meerjarenprogrammering op een gedifferentieerde basis voor alle steun, met inbegrip van institutionele versterking; c) uitbreiding van de decentralisatie, zodat de kandidaat-lidstaten vertrouwd geraken met de beginselen van gedeelde verantwoordelijkheid die ten grondslag liggen aan de uitvoering van de Structuurfondsen; d) versterking van de steun aan de door de kandidaat-lidstaat en de Commissie geaccepteerde uitvoerende instanties (de „beheersautoriteiten” in de zin van artikel 34 van de verordening over de Structuurfondsen) naast de eigen inspanningen van de kandidaat-lidstaten, met volledige inachtneming van het Financieel Reglement. Het was de bedoeling dat ongeveer 35 % van de nationale programma's van de landen aan investeringssteun voor ESC zou worden gewijd.

De controle van de Rekenkamer

11. De controle van de Rekenkamer had ten doel na te gaan hoe doeltreffend het programma Phare de kandidaat-lidstaten voorbereidde op het beheer van de Structuurfondsen. Daartoe onderzocht zij het volgende: a) in hoeverre de algemene aanpak van de Commissie een doeltreffende basis vormde voor de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen (zie de paragrafen 15-28); b) in hoeverre Phare een geschikte voorbereiding vormde op de structuren en procedures van de Structuurfondsen (zie de paragrafen 29-36); c) in hoeverre de Phare-middelen hieraan volgens plan werden toegewezen en efficiënt werden besteed (zie de paragrafen 37-55); d) in hoeverre met de projecten voor institutionele versterking daadwerkelijk het doel werd bereikt, de kandidaat-lidstaten voor te bereiden op het beheer van de Structuurfondsen (zie de paragrafen 56-62).

12. De Rekenkamer koos voor deze controle met het oog op het toenemende belang dat de Commissie sinds 1997 hecht aan de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen, en de aanzienlijke middelen uit het programma Phare die naar verwachting vanaf 2000 ten aanzien van het EFRO en het ESF aan de verwezenlijking van deze doelstelling zouden worden besteed (16). De controle omvatte geen evaluatie van de wettigheid en regelmatigheid van de betrokken uitgaven en ook niet van de capaciteit van de kandidaat-lidstaten om de Structuurfondsen te beheren, want dit is de verantwoordelijkheid van de Commissie zelf, die zich hiervan kwijt via jaarlijkse verslagen over de algehele staat van voorbereiding op de toetreding in de kandidaat-lidstaten (17). Tijdens de controle van de Rekenkamer werd veeleer onderzocht hoe goed de in het kader van het programma Phare beschikbare middelen werden aangewend om de kandidaat-lidstaten bij te staan bij hun voorbereiding op het beheer van de Structuurfondsen.

13. De controle betrof de programmering en het aangaan van verplichtingen in de periode 1998-2002, maar niet de in 2003 aangegane verplichtingen, die wegens de voor de afwikkeling benodigde tijd vóór 1 mei 2004 slechts van beperkte invloed konden zijn. Ze was toegespitst op de twee voornaamste instrumenten, het SVP-programma van 1998 en de ESC-programma's die in 2000 van start zijn gegaan. Tabel 1 geeft een overzicht van de verplichtingen voor elk land in het kader van deze programma's (18). Er werden in 2002 in zeven kandidaat-lidstaten (Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Hongarije, Letland, Polen, Roemenië en Slowakije) controlebezoeken ter plaatse verricht. Verder verrichtten de hoge controle-instanties van Litouwen en Slovenië in samenwerking met de Rekenkamer en met gebruikmaking van haar methoden controles op hetzelfde gebied in eigen land. Met de bevindingen van deze twee controles is rekening gehouden bij de opstelling van dit speciaal verslag.

Tabel 1

Verplichtingen voor het speciaal voorbereidingsprogramma en de programma's voor economische en sociale cohesie

(miljoen euro) Land SVP 1998 ESC 2000 ESC 2001 ESC 2002 Totaal Tsjechische Republiek 7,0 17,5 13,6 6,3 44,4 Estland 3,0 10,1 6,0 3,7 22,8 Letland 3,0 10,5 9,0 4,5 27,0 Litouwen 3,0 14,0 15,6 1,6 34,2 Hongarije 7,0 27,0 31,0 41,5 106,5 Polen 9,0 137,0 170,0 197,6 513,6 Slovenië 3,0 5,0 3,0 5,8 16,8 Slowakije 7,0 6,3 18,4 16,5 48,2 Bulgarije 7,0 15,0 37,1 14,0 73,1 Roemenië 7,0 88,0 109,0 106,6 310,6 Totaal 56,0 330,4 412,7 398,1 1 197,2 Bron:Europese Rekenkamer.

14. Aangezien voor de ESC-programma's die uit de begroting 2000 waren gefinancierd pas eind 2002 contracten werden gesloten, hadden de investeringsprojecten die uit het ESC-programma moesten worden gefinancierd op dat moment nog vrijwel geen effect op het terrein gesorteerd. Daarom bleef de tweede doelstelling van de ESC-programma's, namelijk het versterken van de cohesie, in de controle van de Rekenkamer buiten beschouwing (zie paragraaf 9).

DE ALGEMENE AANPAK OM HET PROGRAMMA PHARE TE BENUTTEN TER VOORBEREIDING VAN DE KANDIDAAT-LIDSTATEN OP HET BEHEER VAN DE STRUCTUURFONDSEN

De keuze van Phare bemoeilijkte de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het EFRO en het ESF

15. Het programma Phare heeft op twee manieren bijgedragen tot de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen: a) door twinningprojecten te financieren, waarbij deskundigen op het gebied van de Structuurfondsen uit de overheidsinstanties van de lidstaten in de betrokken ministeries van de kandidaat-lidstaten werken. In mindere mate werd ook technische bijstand van consultancyfirma's gefinancierd; b) door kandidaat-lidstaten in staat te stellen „al doende te leren”, waarbij zij vertrouwd werden gemaakt met procedures die volgens het plan van de Commissie steeds meer op die van de Structuurfondsen moesten gaan lijken. Er werden middelen geleid naar investeringen die kunnen dienen als test en model voor de instrumenten en structuren die na de toetreding zullen worden gebruikt.

16. De ondersteuning van institutionele versterking voor het beheer van de Structuurfondsen via twinning en technische bijstand weerspiegelde hetgeen van meet af aan de voornaamste rol van het programma Phare was geweest: kennisoverdracht betreffende personele middelen om de landen te helpen, over te schakelen op functionerende markteconomieën en een uiteindelijk lidmaatschap van de Europese Unie. Het gebruik van Phare voor de „al doende leren”-aanpak van de institutionele versterking voor de Structuurfondsen was echter problematischer. De Commissie verkoos geen nieuw instrument en geen nieuwe verordening voor te stellen ter voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van het EFRO en het ESF. Aangezien Phare qua uitvoeringsstructuren, programmering, procedures, uitvoeringsmechanismen en controlesystemen aanzienlijk verschilde van de Structuurfondsen kon het bijgevolg niet zo doeltreffend worden gebruikt om de kandidaat-lidstaten vertrouwd te maken met de procedures van de Structuurfondsen.

17. De aanpak bij de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van het EFRO en het ESF verschilde sterk van die waarvoor bij het Cohesiefonds en het EOGFL werd gekozen. Zoals opgemerkt in paragraaf 6 zette de Commissie voor deze fondsen geheel nieuwe pretoetredingsinstrumenten op, Ispa, dat wordt beheerd door het directoraat-generaal Regionaal beleid, en Sapard, beheerd door het directoraat-generaal Landbouw. Met Sapard wordt voornamelijk beoogd, bij te dragen tot de invoering van het „acquis communautaire” in het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en de landbouwsector en de plattelandsgebieden aan te passen. De Sapard-verordening voorziet in meerjarenprogrammering zoals bij de Structuurfondsen, en in procedures voor financiële controle zoals bij het EOGFL. Het beheer van Sapard was ten eerste gebaseerd op meerjarenprogrammering en ten tweede op uitvoering via decentralisatie van functies naar de begunstigde landen met slechts controles achteraf door de Commissie. Phare vulde deze nieuwe instrumenten aan door zijn traditionele rol, institutionele versterking, te spelen via de financiering van ervaren twinningpersoneel uit de lidstaten die vertrouwd waren met het Cohesiefonds en het EOGFL.

De opzet van de ESC-programma's van Phare verschilde van de doelstelling 1 — benaderingen van de Structuurfondsen

18. Aangezien het programma Phare was geselecteerd als instrument voor de financiering van programma's van het type doelstelling 1 in de kandidaat-lidstaten, was het directoraat-generaal Uitbreiding, dat Phare in zijn geheel beheert, verantwoordelijk voor deze programma's en de ermee gepaard gaande projecten voor institutionele versterking, ook al is de vakkennis voor het EFRO en het ESF hoofdzakelijk bij de directoraten-generaal Regionaal beleid en werkgelegenheid te vinden. Wilde Phare de kandidaat-lidstaten dus goed kunnen voorbereiden op het beheer van de Structuurfondsen, dan moest de Commissie een hechte coördinatie tussen het directoraat-generaal Uitbreiding en deze twee directoraten-generaal opzetten. Maar hoewel zij aanvankelijk goed samenwerkten bij het opzetten van het SVP, verschilde de aanpak waarvoor in 1999 bij de voorbereiding van de ESC-programma's werd gekozen sterk van de door het directoraat-generaal Regionaal beleid voorgestane aanpak.

19. Zo benadrukte het directoraat-generaal Uitbreiding een „regionale aanpak” van de Structuurfondsen en drong het erop aan dat alle kandidaat-lidstaten de middelen naar een klein aantal regio's zouden leiden, op basis van voor deze regio's gemaakte regioplannen. Door de financiering aldus te concentreren wilde het directoraat-generaal het effect van de geringe beschikbare Phare-middelen versterken. Deze aanpak ging echter voorbij aan twee wezenlijke aspecten van de uitvoeringsmechanismen bij de Structuurfondsen.

20. In de eerste plaats werd geen rekening gehouden met het specifieke regionale planningskader van de Structuurfondsen (19): a) in landen met meer dan één NUTS II-regio moeten de Structuurfondsen worden uitgevoerd via een communautair bestek (20) waarbij een aantal sectorale en regionale programma's betrokken zijn, waarvan laatstgenoemde door regionale lichamen worden beheerd; b) in landen die in hun geheel slechts één NUTS II-regio vormen, moeten de Structuurfondsen worden uitgevoerd via een enig programmeringsdocument (EPD), dat door de nationale ministeries wordt beheerd. Vier van de acht toetredende landen uit Midden- en Oost-Europa vallen onder deze categorie (Estland, Letland, Litouwen en Slovenië).

21. Door zelfs in kleinere landen de nadruk op regionaal gerichte programma's te leggen, werd het beheer van Phare-middelen toevertrouwd aan lagere bestuursniveaus, hoewel deze daar niet de capaciteit voor hadden en hoe dan ook na de toetreding nooit een dergelijke functie in het kader van de Structuurfondsen te vervullen zouden krijgen. Zo verklaarde het directoraat-generaal Regionaal beleid in 2001 dat er heel wat verwarring bestond over de rol van de regio's in de programmering en uitvoering van de Structuurfondsen. De „doelregio”-aanpak zou tot dit fundamentele misverstand hebben bijgedragen door een proces van programmering en opzet van regionale ontwikkelingsbureaus op subregionaal niveau op gang te brengen (21). De Commissie verzocht Letland de middelen voor het ESC-programma voor 2000 op één of twee doelregio's te richten. De Letse autoriteiten besloten dan ook de middelen te bestemmen voor twee van 's lands vijf subregio's, Latgale en Zemgale, ondanks de gebrekkige programmerings- en uitvoeringscapaciteit in beide regio's. In 2001 onderkende de Commissie deze gebreken en schakelde zij met het oog op de dringende noodzaak van een betere capaciteit bij de centrale administratie over op nationaal beheerde sectorale programma's.

22. In de tweede plaats hadden drie van de vier lidstaten (Griekenland, Ierland, Portugal) die via communautaire bestekken werkten en bijstand ontvingen uit het Cohesiefonds, hun toewijzingen uit de Structuurfondsen gedurende de programmeringsperiode 1994-1999 veeleer via sectorale dan via regionale operationele programma's uitgevoerd (22). Dit bracht het directoraat-generaal Regionaal beleid tot de conclusie dat ten minste bij kandidaat-lidstaten van een soortgelijke grootte (Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Hongarije, Slowakije), die communautaire bestekken zouden hebben en begunstigden van het Cohesiefonds zouden zijn, voor een soortgelijke sectorale aanpak had moeten worden gekozen toen de ESC-programma's werden ontworpen. Een sectorale aanpak was tevens de meest realistische aanpak wegens de gecentraliseerde administratieve structuur van deze landen.

23. Verder was duidelijk dat elke uitbreiding die tussen 2002 en 2006 zou plaatsvinden ertoe zou leiden dat de kandidaat-lidstaten minder tijd over zouden hebben om de Structuurfondsen te programmeren en uit te voeren. Dit betekende dat er, met name wegens de beperkte capaciteit in de kandidaat-lidstaten, behoefte was aan een maximale vereenvoudiging van de programmering. Bij de onderhandelingen met de kandidaat-lidstaten over het aantal en de soort operationele programma's die zouden worden opgezet om doelstelling 1 uit te voeren, bestond de aanpak van het directoraat-generaal Regionaal beleid er dan ook in, dat elke nieuwe lidstaat slechts één regionaal operationeel programma zou hebben voor het hele land. Dit vormde een contrast met de verwachte afzonderlijke regionale operationele programma's voor elke subsidiabele regio waarvan het directoraat-generaal Uitbreiding bij de programmering van Phare ESC voor 2000 was uitgegaan.

24. Pas in de tweede helft van 2000 paste het directoraat-generaal Uitbreiding in het kader van de opzet van de ESC-programma's zijn jaarlijkse richtsnoeren voor de programmering van ESC-investeringen aan aan de benadering van het directoraat-generaal Regionaal beleid (23). Niettemin werd nog steeds een groot deel van de financiering in het kader van de ESC-programma's voor 2001 besteed aan programma's die voornamelijk regionaal en niet sectoraal van aard waren.

25. Daar deze regionale programma's toegespitst bleven op een beperkt aantal doelregio's, hoewel bijna alle regio's in de kandidaat-lidstaten in aanmerking zullen komen voor doelstelling 1 — steun in het kader van de Structuurfondsen, zullen de regio's waar de desbetreffende programma's niet liepen, minder goed voorbereid zijn op de Structuurfondsen. Zelfs indien de beheersautoriteiten in de kandidaat-lidstaten in de periode 2004-2006 centrale ministeries zullen zijn, zullen regionale instanties toch ten minste een beperkte rol als intermediair te spelen hebben bij de uitvoering van de Structuurfondsen.

26. Bij de centrale ministeries moedigde de Commissie in het kader van haar beleid om het aantal uitvoerende instanties tot een minimum te beperken, de kandidaat-lidstaten aan om slechts één uitvoerende instantie met het beheer van de ESC-programma's te belasten. Zo zou volgens de Phare-evaluatie worden gestreefd naar één enkele uitvoerende instantie voor de ESC-programma's. Dit leidde onder meer tot een beperking van de mogelijkheden van sommige centrale ministeries, met name die welke verantwoordelijk zullen zijn voor het Europees Sociaal Fonds, om ervaring op te doen met het beheer van de ESC-programma's, en bijgevolg om zich voor te bereiden op de Structuurfondsen.

Belemmeringen voor de strategie om het programma Phare te gebruiken ter voorbereiding op het EFRO en het ESF

27. De strategie waarbij ter voorbereiding op het EFRO en het ESF het programma Phare wordt gebruikt, heeft te lijden gehad van het probleem dat de Commissie met het programma ook een cohesie-effect beoogde, hetgeen zij het best meende te kunnen bereiken door de middelen op een beperkt aantal regio's te concentreren (zie paragraaf 19). Deze cohesie-doelstelling maakte het moeilijk alle organisaties die zouden worden betrokken bij het beheer van het EFRO en het ESF ervaring te laten opdoen met de ESC-programma's van Phare en zo vertrouwd te maken met de Structuurfondsen.

28. Meer in het algemeen had het gebruik door de Commissie van het programma Phare om de kandidaat-lidstaten voor te bereiden op het beheer van de Structuurfondsen te lijden van het gebrek aan een bredere strategie waaruit zowel blijkt welke voorwaarden de kandidaat-lidstaten op het gebied van regionaal beleid vóór de toetreding moeten vervullen als welke aanpak deze landen na de toetreding moeten volgen op het gebied van beheer van de Structuurfondsen. Een dergelijke strategie had moeten worden ontwikkeld zodra het besluit was genomen om onderhandelingen te beginnen met de kandidaat-lidstaten. Anderzijds werd het opstellen van een duidelijk tijdschema voor een dergelijke strategie bemoeilijkt doordat er pas eind 2000 een duidelijk tijdschema voor de toetreding kwam (zie paragraaf 5).

PHARE-PROCEDURES

29. De Commissie verkoos geen nieuw pretoetredingsinstrument op te zetten voor het EFRO en het ESF (zie paragraaf 17), maar probeerde de Phare-procedures dichter bij die van de Structuurfondsen te brengen, met name door meer gebruik te maken van controles achteraf en daarbij meer maatregelen van het type doelstelling 1 in te voeren en meerjarenprogramma's te lanceren (zie paragraaf 10).

Vertragingen bij de opzet van het uitgebreid gedecentraliseerd uitvoeringssysteem

30. De grootste stap die de Commissie had kunnen zetten om de uitvoeringsprocedures van Phare dichter bij die van de Structuurfondsen te brengen, was het financieel beheer van het programma Phare verder te decentraliseren naar de kandidaat-lidstaten, zoals gepland in de Phare 2000-evaluatie. Daarin werd benadrukt dat de Structuurfondsen in de lidstaten waren gebaseerd op controles achteraf door de Commissie, maar dat de controles van de Commissie in het kader van Phare vooraf plaatsvonden, en verklaard dat de kandidaat-lidstaten als zodanig grote moeilijkheden zouden hebben met een rechtstreekse overstap van de huidige Phare-aanpak op de volledige financiële delegatie in het kader van de Structuurfondsen als nieuwe lidstaten. Volgens de evaluatie moesten de kandidaat-lidstaten dan ook vóór de toetreding meerdere jaren de volle verantwoordelijkheid voor de uitvoering dragen. Daarom was de Commissie van plan de kandidaat-lidstaten operationele ervaring te verschaffen met het beheer van maatregelen van het type doelstelling 1 in een controle achteraf-omgeving door het zogeheten „Uitgebreid gedecentraliseerd Uitvoeringssysteem” (EDIS) in te voeren. In het kader van EDIS zouden de controles vooraf die de delegaties van de Commissie op procedures voor het sluiten van contracten verrichtten, worden vervangen door controles achteraf. De rechtsgrondslag voor deze ingrijpende verschuiving in de verantwoordelijkheden werd vastgelegd in de coördinatieverordening van juni 1999 (24) voor Phare, Ispa en Sapard, waarin ook de voorwaarden werden bepaald waaraan de kandidaat-lidstaten moesten voldoen voordat de nieuwe procedures konden worden ingevoerd. De Phare-evaluatie bevatte dan ook het plan om de verantwoordelijkheid voor de uitvoering vanaf 2002 te decentraliseren naar de lidstaten, wanneer aan strikte voorwaarden zou zijn voldaan. Maar ondanks de fundamentele betekenis van EDIS bij de voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen liet de Commissie de kandidaat-lidstaten aanvankelijk zelf beslissen of zij al dan niet de noodzakelijke stappen wilden zetten om EDIS in te voeren (25).

31. In de praktijk begonnen de kandidaat-lidstaten niet met voorbereidingen voor EDIS, vaak wegens rivaliserende prioriteiten bij de voorbereiding van de toetreding en omdat zij tevreden waren met de veiligheid van het systeem van controles vooraf dat de delegaties van de Commissie boden. Pas tegen eind 2001 begon de Commissie de nodige druk op de kandidaat-lidstaten uit te oefenen om EDIS vóór de toetreding op te zetten, met name door in 2002 in elk begunstigd land zogeheten werkgroepen op hoog niveau op te zetten, samengesteld uit vertegenwoordigers van de Commissie en van de betrokken landen, om toe te zien op de invoering ervan. De inspanningen van de Commissie om EDIS in het kader van Phare in te voeren, begonnen later dan die voor Ispa, en Sapard werd van meet af aan opgezet op basis van controles achteraf, waardoor de begunstigde instanties meer ervaring konden opdoen die van nut kon zijn bij het vervullen van hun taken na de toetreding.

32. Het jaarlijkse beheersplan 2003 voor het directoraat-generaal Uitbreiding behelsde nog steeds beschikkingen van de Commissie tot accreditering van landen voor de invoering van EDIS in de tweede helft van 2003. Toch werd EDIS vóór de toetreding op 1 mei 2004 in geen enkele kandidaat-lidstaat ingevoerd voor het beheer van de Phare-middelen (26). Het betekende dat de kandidaat-lidstaten bij hun toetreding minder goed voorbereid zouden zijn op het financieel beheer van het EFRO en het ESF dan de Commissie in de Phare 2000-evaluatie had beoogd.

33. De vertragingen bij de invoering van EDIS maakten het voor de Commissie ook moeilijker steunregelingen te hanteren voor de uitvoering van de ESC-programma's van Phare. De opzet van steunregelingen in het kader van de ESC-programma's van Phare was een belangrijke stap in de richting van een aanpak waarbij de uitvoering meer op die van Structuurfondsen leek, maar in een context van controle vooraf was de capaciteit van de Commissie om daarop toe te zien beperkt. Wegens de vele kleine projecten die ermee gepaard gaan, gelden steunregelingen immers als risicogebied. De delegaties van de Commissie moesten dus zeer tijdrovende verificaties verrichten, zowel van de mechanismen die de begunstigde autoriteiten voor de uitvoering van elke steunregeling voorstelden, als van de beoordeling van de aanvragen om projectfinanciering. Dit bezorgde de delegaties van de Commissie heel wat meer werk dan de meer traditionele uitvoeringsmechanismen van Phare (hoofdzakelijk contracten inzake werken, leveringen en diensten).

Meerjarenprogrammering niet ingevoerd

34. Begin 1999 kondigde de Commissie aan dat elk land tegen september 1999 een voorlopig nationaal ontwikkelingsplan (VNOP) moest hebben ontworpen dat als basis zou kunnen dienen voor de invoering van meerjarenprogrammering naar het voorbeeld van de Structuurfondsen. De meeste landen waren niet vertrouwd met deze vorm van planning en stonden sceptisch tegenover de voordelen van planning wegens hun ervaring met planeconomieën vóór 1989. In ieder geval lieten de landen hun schaarse personele middelen in de ministeries doorgaans liever ESC-projecten voor de jaarlijkse financieringsronde selecteren dan ze voor planning op langere termijn in te zetten. Wanneer afzonderlijke ministeries de algehele verantwoordelijkheid voor het ontwerpen van het plan kregen, zorgden zij vaak niet voor goede coördinatie met andere ministeries die moesten worden geraadpleegd. Het korte tijdsbestek waarbinnen de Commissie het VNOP wilde laten indienen, maakte het eveneens zeer moeilijk geschikte documentatie samen te stellen, en onmogelijk een werkelijke partnerschapsaanpak van de planning op te zetten waarbij regionale en lokale autoriteiten en NGO's worden geraadpleegd.

35. De ontoereikendheid van de VNOP's en de daaropvolgende ontwerp-NOP's was één van de redenen waarom de Commissie niet overging tot de meerjarenprogrammering die volgens de Phare-evaluatie tegen 2002 moest worden ingevoerd. Zo was Hongarije het enige land dat een programma opzette dat betrekking had op meer dan één jaar (2002-2003). Niettemin vormen de problemen met deze planningdocumenten geen volledige verklaring voor het gebrek aan vooruitgang in de meerjarenprogrammering. Ook zonder alomvattend ontwikkelingsplan voerde de Commissie bijvoorbeeld in het kader van het Phare-programma voor grensoverschrijdende samenwerking (GS), waarvoor het onder de Structuurfondsen vallende communautair Initiatief Interreg model heeft gestaan, reeds in 1994 een meerjarenaanpak in die de periode tot 1998 omvatte. Vanaf 2000 werden deze programma's zelfs steeds meer verfijnd naarmate Phare-GS zich steeds meer ging richten naar de Interreg-praktijk. In het kader van het instrument Sapard werden programma's voor de programmeringsperiode 2000-2006 van de Structuurfondsen op dezelfde wijze als voor de lidstaten opgezet.

36. Volgens de Phare-evaluatie zouden in de op te zetten meerjarenprogramma's ook de nationale cofinanciering en andere financieringsbronnen worden gespecificeerd. Doordat deze programma's er niet waren, werd deze essentiële kwestie van de cofinanciering waarmee Europese financiering gepaard moet gaan en die in het kader van de Structuurfondsen nog aan belang zou winnen, niet goed aangepakt (27).

FINANCIERING EN UITVOERING VAN DE PHARE-PROGRAMMA'S TER VOORBEREIDING VAN DE KANDIDAAT-LIDSTATEN OP HET BEHEER VAN DE STRUCTUURFONDSEN

Aan de meeste landen werden minder middelen toegewezen dan gepland

37. Het speciaal voorbereidingsprogramma (SVP) van 1998 was het eerste programma dat in alle Phare-kandidaat-lidstaten speciaal werd gefinancierd om deze voor te bereiden op het beheer van de Structuurfondsen. De Commissie heeft in 1999 echter geen soortgelijke programma's gefinancierd om voort te bouwen op deze eerste programma's.

38. In 2000 startte de Commissie in elke kandidaat-lidstaat ESC-programma's. Volgens de evaluatie Phare 2000 moest ongeveer 35 % van de middelen voor de nationale Phare-programma's worden besteed aan ESC-programma's. Algemeen beschouwd bereikte de Commissie deze doelstelling, zoals tabel 2 laat zien. Voor de periode 2000-2002 bedroeg het gemiddelde percentage van de nationale programma's dat aan deze activiteiten werd toegewezen bijvoorbeeld 36,8 %.

Tabel 2

ESC-verplichtingen in % van de nationale Phare-programma's 2000-2002

(miljoen euro) 2000 2001 2002 Totaal (2000-2002) Land ESC-verplichtingen ESC in % van nationaal programma ESC-verplichtingen ESC in % van nationaal programma ESC-verplichtingen ESC in % van nationaal programma ESC-verplichtingen ESC in % van nationaal programma Tsjechische Republiek 17,5 29,7 13,6 20,8 6,3 7,4 37,4 17,9 Estland 10,1 42,6 6,0 22,8 3,7 12,2 19,8 24,6 Letland 10,5 42,4 9,0 28,7 4,5 14,0 24,0 27,2 Litouwen 14,0 36,6 15,6 34,3 1,6 2,6 31,2 21,4 Hongarije 27,0 41,5 31,0 34,5 41,5 37,2 99,5 37,3 Polen 137,0 43,8 170,0 41,4 197,6 50,2 504,6 45,1 Slovenië 5,0 31,8 3,0 14,1 5,8 18,5 13,8 20,2 Slowakije 6,3 22,5 18,4 42,3 16,5 28,9 41,2 32,0 Bulgarije 15,0 22,8 37,1 44,8 14,0 14,8 66,1 27,2 Roemenië 88,0 40,9 109,0 39,8 106,6 40,2 303,6 40,3 Totaal 330,4 39,0 412,7 37,8 398,1 34,2 1 141,2 36,8 Bron:Europese Rekenkamer.

39. Dit algemene gemiddelde werd echter grotendeels bereikt doordat het percentage van de nationale programma's dat voor ESC werd bestemd in de twee grootste begunstigde landen, Polen (45,1 %) en Roemenië (40,3 %) in de periode 2000-2002 veel hoger lag dan het gemiddelde (28). Alle andere landen, behalve Hongarije, ondervonden moeilijkheden bij het bestemmen van de vereiste 35 % van hun nationale programma voor deze doelstelling.

40. Te verwachten viel dat het percentage van de middelen dat voor ESC zou worden bestemd van jaar tot jaar zou toenemen daar de opnamecapaciteit toenam naarmate de toetreding dichterbij kwam, maar dit was niet het geval. In vier landen (de Tsjechische Republiek, Estland, Letland en Litouwen) werd het percentage van het programma dat voor ESC-programma's was bestemd van 2000 tot 2002 geleidelijk gereduceerd. Dit kwam voornamelijk door moeilijkheden met de opname van middelen waarvoor in 2000 verplichtingen waren aangegaan. Ondanks grote moeilijkheden met de afwikkeling van de vrij kleine verplichting die in het kader van het programma voor 2000 was aangegaan werd in Bulgarije voor 2001 een grote verplichting aangegaan, maar naderhand werd de verplichting voor 2002 teruggebracht tot minder dan die voor 2000.

41. Dat er in 2002 minder verplichtingen voor investeringsprojecten werden aangegaan kwam gedeeltelijk doordat de Commissie er zich dat jaar vooral op toelegde de administratieve capaciteit vóór de toetreding te verhogen. Tot dan toe was de systematische aanpak van de institutionele versterking voor het beheer van de Structuurfondsen in alle landen, waarmee de Commissie in 1998 in het kader van het SVP begon, niet volgehouden. Hoewel meer belang werd gehecht aan de ondersteuning van investeringsprogramma's voor ESC en de voorbereiding op de Structuurfondsen, zorgde de Commissie er niet voor dat de kandidaat-lidstaten de twinningprojecten op dit gebied in 2000 stelselmatig financierden om de nationale structuren te ondersteunen. Zo liepen de voornaamste gefinancierde twinningprojecten in Hongarije, Polen en Roemenië, maar waren deze hoofdzakelijk gericht op het regionale niveau, en waren er weinig initiatieven op nationaal niveau. Zelfs in 2001 liepen slechts in vijf van de tien landen twinningprojecten op het gebied van de voorbereiding op de Structuurfondsen.

Moeilijkheden met de opstelling van programma's in de zin van de doelstelling 1 — programma's van de Structuurfondsen

42. In de meeste landen werden de ESC-financieringen niet van jaar tot jaar op dezelfde wijze geprogrammeerd. Dit kwam grotendeels door de verschuiving in de aanpak van de Commissie van programma's waarin de middelen aan verschillende regio's werden toegewezen, in 2000, naar programma's op een meer sectorale basis vanaf 2001. In 2002 werd vervolgens sterk de nadruk gelegd op projecten voor institutionele versterking in plaats van investeringsprojecten.

43. Meestal ondervonden de landen moeilijkheden met het opstellen van projectdocumenten van een aanvaardbare kwaliteit voor de ESC-programma's en verzochten ze de delegaties van de Commissie en consultancyfirma's om assistentie. Een groot deel van de projecten die werden goedgekeurd waren eigenlijk niet eens geheel voorbereid en/of hadden te lijden van tekortkomingen in de opzet, waardoor de uitvoering vertraging opliep en het effect op de voorbereiding vóór de toetreding geringer was. Hoewel Bulgarije pas na andere kandidaat-lidstaten tot de Europese Unie zou toetreden, behoorden 's lands ESC-programma's qua opzet tot de meest complexe van alle ESC-programma's van Phare, waardoor de moeilijkheden met de uitvoering daar groter waren. In de eerste jaren van de ESC-programma's hadden in dat land eenvoudiger uitvoeringsmechanismen moeten worden toegepast.

44. Hoewel de infrastructuurprojecten die in het kader van de ESC-programma's werden gefinancierd betrekking moesten hebben op het bedrijfsleven, werd in Polen in 2000 en 2001, met het doel om de middelen te absorberen, ongeveer 35 % van de financiering besteed aan wegeninfrastructuurprojecten die vaak nauwelijks verband hielden met de ontwikkeling van het bedrijfsleven. In de Tsjechische Republiek en Roemenië werd een aantal industrieparken gefinancierd zonder dat de landen een algehele strategie hadden om lokaties naar prioriteit in te delen en een overaanbod van dergelijke parken te vermijden. In het kader van het ESC 2000-programma was 12,7 % van de toewijzing aan Polen bestemd voor een weg van 17,5 miljoen euro naar de luchthaven van Katowice, hoewel alle transport- en milieu-infrastructuurprojecten van meer dan 5 miljoen euro uit Ispa moesten worden gefinancierd. Bovendien werden in de begunstigde regio's voor 28,4 miljoen euro nog eens tien wegenprojecten gefinancierd die niet specifiek gericht waren op de bevordering van het bedrijfsleven, maar meestal deel uitmaakten van grotere projecten voor ringwegen. Dit was ook het geval met de 13 wegenprojecten die in het kader van ESC 2001 werden gefinancierd voor een totaalbedrag van 59,3 miljoen euro (34,9 % van het budget).

45. De Commissie financierde in 1999 voor elke kandidaat-lidstaat een faciliteit voor projectvoorbereiding (FPV) van 2 à 3 miljoen euro ter verlening van technische bijstand voor de verbetering van het aanbod van projecten voor ESC-financiering in 2000 en 2001, maar de meeste landen konden dit instrument slechts met moeite doeltreffend gebruiken. Er was vaak onvoldoende coördinatie tussen enerzijds de begunstigden op nationaal en lokaal niveau, en anderzijds de consultants die de projecten voorbereidden, hetgeen soms de kwaliteit ervan aantastte. Behalve deze FPV van 1999 zette de Commissie geen enkel ander horizontaal programma in alle landen op ter voorbereiding van latere ESC-programma's en zelfs niet ter ontwikkeling van een gestaag aanbod uit de Structuurfondsen te financieren projecten. Bovendien wezen de meeste kandidaat-lidstaten weinig of geen middelen uit hun nationale Phare-programma's toe aan de ontwikkeling van een toevoerkanaal voor projecten voor de Structuurfondsen.

Vertragingen bij de uitvoering van de programma's

46. In alle landen ligt de uitvoering van de ESC-programma's ver achter bij de oorspronkelijke tijdschema's. Hoewel de programma's volgens de Phare-voorschriften pas drie jaar na het aangaan van de verplichtingen ten volle uitgevoerd en betaald moeten zijn (tijdschema „n + 3” voor de projectcyclus), bedroeg de betalingsgraad voor de in 2000 aangegane ESC-verplichtingen inclusief vooruitbetalingen, eind 2003 slechts 71,7 % (zie tabel 3). Dit vertraagde de inspanningen ter verbetering van de administratieve capaciteit als voorbereiding op het EFRO en het ESF. Het vestigde ook de aandacht op de gebreken in de administratieve capaciteit en de noodzaak van meer assistentie.

47. De component twinning van het speciaal voorbereidingsprogramma 1998 kwam pas eind 1999 van de grond en was daardoor in het algemeen pas in de eerste helft van 2001 van invloed. Hoewel er twinners uit de lidstaten nodig waren om de voorlopige nationale ontwikkelingsplannen te helpen opstellen, dienden deze zich in alle gevallen pas aan na de termijn van september 1999 voor de indiening van het eerste ontwerp. Deze vertragingen waren gedeeltelijk te wijten aan het feit dat twinning een nieuw instrument was en aan gebreken bij de overheidsinstanties van de kandidaat-lidstaten. Maar de contracten voor technische bijstand voor het SVP werden in de meeste gevallen ook pas in de tweede helft van 1999 ondertekend.

Tabel 3

Uitvoering van de ESC-programma's 2000-2002 (31.12.2003)

(miljoen euro) 2000 2001 2002 Totaal (2000-2002) Land ESC-verplichtingen ESC-betalingen ESC-verplichtingen ESC-betalingen ESC-verplichtingen ESC-betalingen ESC-verplichtingen ESC-betalingen Tsjechische Republiek 17,5 13,3 13,6 10,8 6,3 1,7 37,4 25,8 Estland 10,1 9,7 6,0 2,0 3,7 0,6 19,8 12,3 Letland 10,5 8,8 9,0 0,6 4,5 — 24,0 9,4 Litouwen 14,0 13,0 15,6 4,4 1,6 — 31,2 17,4 Hongarije 27,0 18,5 31,0 7,5 41,5 0,4 99,5 26,4 Polen 137,0 103,7 170,0 32,4 197,6 — 504,6 136,1 Slovenië 5,0 4,5 3,0 0,6 5,8 1,0 13,8 6,1 Slowakije 6,3 6,1 18,4 3,8 16,5 1,3 41,2 11,2 Bulgarije 15,0 5,3 37,1 10,0 14,0 — 66,1 15,3 Roemenië 88,0 53,9 109,0 26,2 106,6 0,6 303,6 80,7 Totaal 330,4 236,8 412,7 98,3 398,1 5,6 1 141,2 340,7 Bron:Europese Commissie.

48. Bij de proefinvesteringsprojecten in het kader van het SVP verliep de uitvoering bijzonder traag omdat de Commissie pas na de start ervan probeerde te achterhalen in hoeverre de bestaande Phare-procedures voor de uitvoering van deze projecten konden worden gewijzigd in de zin van de Structuurfondsprocedures.

49. In de meeste landen werden de contracten voor de faciliteit voor projectvoorbereiding pas kort vóór de termijn van december 2001 gesloten, hoewel de meeste contracten die in het kader van de FPV zouden worden gefinancierd relatief kleinschalige dienstverlening en studies betroffen. Wegens vertragingen werd de faciliteit slechts in enkele gevallen gebruikt bij de voorbereiding van projecten in het kader van het ESC-programma voor 2000, en werd ze voornamelijk ingezet voor de ESC-programma's voor 2001 en 2002. Verscheidene landen konden hun toewijzing niet vóór de uiterste datum voor het sluiten van contracten opgebruiken. In Letland heeft de Commissie een grote afwijking van de aanbestedingsprocedures toegestaan om het mogelijk te maken dat de contracten betreffende de middelen vóór de uiterste datum zouden worden gesloten. Zo werd de tijd voor de aanbesteding van een contract van 2 miljoen euro voor de levering van een aantal studies gereduceerd van het minimum van 50 dagen tot slechts 28 dagen. Dit had een negatief effect op het aantal en de kwaliteit van de ingekomen offertes, hetgeen daarna ook van invloed was op de uitvoering.

50. Hoewel het niet de eerste keer was dat er twinningprocedures werden gebruikt, liepen de twinningprojecten in het kader van de ESC-programma's voor 2000 en 2001 aanzienlijke vertragingen op, zowel bij het selecteren van de lidstaat die de twinners zou leveren als daarna bij de opstelling van de twinningovereenkomst.

51. Bij de ESC-investeringsprogramma's voor 2000 deden zich soortgelijke vertragingen voor wegens moeilijkheden die de kandidaat-lidstaten hadden ondervonden bij de opstelling van de operationele richtsnoeren voor de uitvoering van steunregelingen. Deze moesten worden goedgekeurd door de Commissie voordat er uitnodigingen tot het doen van voorstellen voor de projecten konden worden gedaan, en vereisten vaak verscheidene ontwerp-teksten voordat ze van een bevredigende kwaliteit waren. In de meeste landen werden voor het leeuwendeel van de middelen pas contracten gesloten in de laatste twee maanden vóór de termijn voor het sluiten van contracten, ongeveer 6 tot 12 maanden later dan de tijdschema's voor de uitvoering die in de projectdocumenten voorkwamen. In feite moest de termijn voor de begunstigde landen om het sluiten van de contracten voor het programma af te ronden in Bulgarije en Estland worden verlengd, evenals de uitbetalingsperiode in Hongarije en Polen.

52. Ook de ESC-programma's voor 2001 liepen grote vertraging op. Hoewel de Commissie trachtte te garanderen dat slechts projecten zouden worden gefinancierd waarvan de voorbereiding voldoende gevorderd was om het mogelijk te maken dat er binnen zes maanden na het financieringsbesluit van de Commissie contracten voor werden gesloten (29), voldeed in de praktijk vrijwel geen enkel ESC-project aan dit criterium.

53. De problemen die de kandidaat-lidstaten ondervonden bij de programmering van de ESC-toewijzingen doen twijfels rijzen over hun capaciteit om de veel grotere toewijzingen te absorberen die in het kader van de Structuurfondsen zijn gepland (zie tabel 4), met name in het licht van het nieuwe, strakkere tijdschema voor de uitbetaling van middelen uit de Structuurfondsen die voor de periode 2000-2006 is ingevoerd (de zogeheten „n + 2”-regel) (30). In feite vertegenwoordigde de ESC-financiering voor 2000-2002 slechts ongeveer 6 % van de Structuurfondstoewijzingen inzake doelstelling 1 voor de periode 2004-2006 (31).

Tabel 4

ESC-verplichtingen 2000-2002 in vergelijking met de Structuurfondstoewijzingen 2004-2006

(miljoen euro) Land ESC 2000-2002 SF 2004-2006: doelstelling 1 ESC in % van SF Tsjechische Republiek 37,4 1 286 2,9 Estland 19,8 329 6,0 Letland 24,0 554 4,3 Litouwen 31,2 792 3,9 Hongarije 99,5 1 765 5,6 Polen 504,6 7 321 6,9 Slovenië 13,8 210 6,6 Slowakije 41,2 921 4,5 Totaal 771,5 13 178 5,9 Bron:Europese Rekenkamer.

54. Bij alle programma's vormden administratieve gebreken in de kandidaat-lidstaten een hoofdoorzaak van de vertragingen. In elk land vormt regionaal beleid een nieuw actieterrein en de meeste landen hadden moeite met het opzetten van stabiele structuren waarmee het toch relatief kleine aan ESC-projecten toegewezen bedrag kon worden beheerd. Bovendien konden de betrokken ministeries, doordat ze zo nieuw en zwak waren, niet zo goed de noodzakelijke coördinatie met andere ministeries opzetten en zo een doeltreffende programmering en uitvoering garanderen. Daarenboven ontstonden er bottlenecks doordat alle middelen via één enkele uitvoerende instantie werden doorgegeven, hetgeen de algemene uitvoering en dus het effect van de programma's vertraagde (zie paragraaf 26).

55. Zo werd in Polen in juni 2000 een ministerie voor Regionale Ontwikkeling en Opbouw opgericht dat na een regeringswisseling reeds in januari 2002 werd afgeschaft. Medio 2002 moest de verantwoordelijkheid voor het beheer van de ESC-projecten voor infrastructuur van de Poolse uitvoerende instantie voor de ESC-programma's, die tegen deze taak niet opgewassen was, worden overgedragen aan een andere uitvoerende instantie. Evenzo werd in Litouwen het ministerie van Hervorming van de Overheidsdiensten en Lokale Instanties in januari 2001 gesloten en werden de functies ervan overgedragen aan het ministerie van Binnenlandse Zaken. Ontoereikende prestaties van de Letse autoriteiten die het ESC-programma oorspronkelijk beheerden, leidden ook tot het verleggen van deze verantwoordelijkheden naar het ministerie van Financiën in 2002. In Slowakije en Roemenië werden de ministeries die verantwoordelijk waren voor de regionale ontwikkeling pas in 2000 operationeel en hadden ze onvoldoende ervaren personeel. In Bulgarije onderging het ministerie van Regionale Ontwikkeling en Openbare Werken reorganisaties en een bijzonder hoog personeelsverloop volgde op wijzigingen in politieke verantwoordelijkheden. De ministeries van Regionale Ontwikkeling in de Tsjechische Republiek en Hongarije verloren in 2000 ook essentieel personeel om soortgelijke redenen.

RESULTATEN VAN DE PROJECTEN VOOR INSTITUTIONELE VERSTERKING TER VOORBEREIDING VAN DE KANDIDAAT-LIDSTATEN OP HET BEHEER VAN DE STRUCTUURFONDSEN

56. Doorgaans maakten de twinningprojecten in het kader van het SVP van 1998 aanvankelijk tot medio 2001 enige vooruitgang bij de voorbereiding op de Structuurfondsen mogelijk. De resultaten van de projecten waren echter meestal niet zo verstrekkend als bij de aanvang van de projecten de bedoeling was geweest. In het meest problematische geval, in Bulgarije, werd het project opgegeven terwijl slechts ongeveer 30 % van de middelen was besteed omdat de betrekkingen tussen de twinners en hun partners zo stroef verliepen. In het algemeen werd met de SVP-projecten het minst vooruitgang geboekt wanneer deze moesten bijdragen tot de opstelling van nationale ontwikkelingsplannen en het opzetten van toezichtsystemen voor de Structuurfondsen, voornamelijk omdat deze taken complex zijn en de twinningovereenkomsten een relatief korte looptijd hebben.

57. Het SVP voor elk land omvatte ook een component institutionele versterking op het gebied van technische bijstand. De respectieve functies van de twinners en consultants werden echter niet altijd duidelijk omschreven, waardoor een zekere overlapping ontstond, bijvoorbeeld bij de inbreng in de nationale ontwikkelingsplannen.

58. Bijzonder zorgwekkend is de manier waarop de wijzigingen in verantwoordelijkheden tussen ministeries en de interne herstructureringen binnen de ministeries (zie paragraaf 55), alsook het grote verloop van personeelsleden, het duurzame effect van het SVP afzwakten. Zelfs voor de ESC-programma's in 2000 en 2001 bestond er nog een soortgelijk risico dat middelen zouden worden toegewezen aan ministeries die uiteindelijk niet tot taak zouden hebben de Structuurfondsen te beheren. Dit probleem werd ten slotte pas in 2002 opgelost toen de kandidaat-lidstaten in het kader van hun onderhandelingen over hoofdstuk 21 van het Toetredingsverdrag verplicht werden een besluit te nemen over hun beheers- en betalingsautoriteiten. Om een doeltreffender voorbereiding te waarborgen, had de Commissie de kandidaat-lidstaten beter in een eerder stadium verzocht deze autoriteiten aan te wijzen.

59. Ook nadat de beheers- en betalingsautoriteiten waren aangewezen, werd de selectie van doeltreffende projecten voor institutionele versterking belemmerd door onzekerheid over de vraag welke afdelingen binnen de ministeries welke rol zouden spelen en door het feit dat de identiteit en rol van de intermediairs ook nog niet duidelijk was.

60. De taak van Phare op het gebied van institutionele versterking op regionaal niveau was bijzonder moeilijk. De meeste landen begonnen pas op regionaal niveau (32) administratieve structuren op te zetten toen ze de Structuurfondsen moesten gaan beheren. Vaak vielen de grenzen van de pas ingestelde regio's niet samen met de natuurlijke, historische of geografische grenzen en beschikten deze niet over bestuursinstanties daar deze meestal op subregionaal niveau (33) te vinden waren. In verscheidene landen, bijvoorbeeld in Bulgarije, de Tsjechische Republiek en Slowakije, werden er pas eind 2001 regionale structuren voor het beheer van de Structuurfondsen opgezet. Dit betekende dat er voordien in deze landen op regionaal niveau geen twinningprojecten konden worden opgezet. In de Tsjechische Republiek was de twinningassistentie voor de regio's in het kader van het SVP veel geringer dan gepland. Dit kwam deels door de opzet van nieuwe regionale structuren in de eerste helft van 2001. In het kader van de twinningovereenkomst die uit het ESC-programma voor 2000 werd gefinancierd, moest deze assistentie gedurende 2001 en 2002 de beperkte inbreng op regionaal niveau tijdens het project van 1998 goedmaken. Ook in dit geval brachten de twinners uit de lidstaten echter minder tijd door met werk op regionaal niveau wegens aanhoudende onzekerheid over met name de rol van de regionale uitvoerende eenheden en de regionale secretariaten (32) bij de uitvoering van de Structuurfondsen.

61. In sommige andere landen, waar reeds eerder regionale structuren bestonden, werden grote twinningprojecten in de meeste of alle regio's van het land uitgevoerd in het kader van het ESC-programma voor 2000. In de helft van de regio's in Hongarije en Roemenië en in alle regio's in Polen die steun ontvingen, werden echter geen ESC-middelen aan ESC-investeringsprojecten toegewezen. Dit verminderde de mogelijkheden voor de praktische scholing die de twinners op het gebied van het beheer van EU-middelen konden geven. Bovendien had in Roemenië geen van de acht bureaus voor regionale ontwikkeling (32) waar de twinners waren ondergebracht een budget van de centrale regering ter dekking van hun exploitatiekosten, hetgeen ook het werk van de twinners bemoeilijkte. Onzekerheid over toekomstige budgetten en de juridische status van de bureaus dreigde het effect op lange termijn van de Phare-steun voor institutionele versterking op regionaal niveau in Roemenië zelfs te ondermijnen.

62. In het kader van de twinningovereenkomsten voor 2000 was één van de voornaamste taken op zowel regionaal als nationaal niveau de assistentie bij het opzetten van regionale operationele programma's voor elke regio (32). Het in 2001 door het directoraat-generaal Regionaal beleid genomen besluit om slechts één regionaal operationeel programma per land toe te staan, betekende dat de overeenkomsten nadien moesten worden gewijzigd.

CONCLUSIES

Moeilijkheden met de algemene aanpak om het programma Phare te benutten ter voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen

63. De algemene aanpak van de Commissie om het programma Phare te gebruiken voor het beheer van de Structuurfondsen leverde een aantal moeilijkheden op. Het was het instrument dat werd gehanteerd in het kader van de voorbereiding op het EFRO en het ESF, hoewel bij voorbaat duidelijk was dat de procedures van de Structuurfondsen slechts in beperkte mate konden worden overgenomen in het kader van Phare. Zonder regelingen zoals die welke in het kader van Sapard en Ispa bestaan, was het moeilijker om praktijkervaring op te doen met het beheer en de controle van uitgaven van het ESF- en EFRO-type (zie de paragrafen 16 en 17). De aanvankelijk bij Phare gekozen aanpak van de programmering stemde niet overeen met de werkelijke praktijk bij de Structuurfondsen (zie de paragrafen 18-24). Deze situatie ontstond gedeeltelijk uit het spanningsveld tussen de twee doelstellingen van de ESC-programma's van Phare: enerzijds moesten ze dienen ter voorbereiding op de Structuurfondsen, anderzijds moesten ze reeds een cohesie-effect sorteren (zie paragraaf 27). Meer in het algemeen ging de keuze voor het programma Phare niet gepaard met een algehele strategie waarin de pretoetredings- en posttoetredingsbehoeften van de kandidaat-lidstaten op het gebied van voorbereiding op en vervolgens gebruikmaking van de Structuurfondsen zijn omschreven (zie paragraaf 28).

Phare is nog lang niet op één lijn met de Structuurfondsen gebracht

64. Hoewel de strategie van de Commissie waarbij Phare werd gebruikt om de kandidaat-lidstaten voor te bereiden op het beheer van het EFRO en het ESF grotendeels bestond in het wijzigen van de Phare-procedures om deze meer op die van de Structuurfondsen te doen lijken, werd op dit gebied slechts weinig vooruitgang geboekt. Hoewel de invoering van EDIS in het kader van Phare een grote stap in de richting van de Structuurfondsen moest zijn, werd EDIS in feite niet vóór de toetreding ingevoerd. Bijgevolg zullen de kandidaat-lidstaten niet vóór de toetreding de ervaring hebben opgedaan, programma's zoals die van het EFRO en het ESF in een omgeving van controles achteraf te beheren, hetgeen de Commissie toch oorspronkelijk had gepland (zie de paragrafen 30-32). Verder is het door vertragingen bij de invoering van EDIS moeilijker geworden middelen via steunregelingen over te maken, hoewel dit de voornaamste instrumenten zijn voor de uitvoering van de Structuurfondsen (zie paragraaf 33). Bovendien heeft de Commissie geen meerjarenprogrammering ingevoerd zoals gepland (zie de paragrafen 34 en 35).

Wisselende toewijzingen voor en vertraagde uitvoering van ESC-programma's

65. Hoewel de Commissie bij de nationale Phare-programma's globaal genomen haar doelstelling heeft bereikt om ongeveer 35 % van de middelen aan het ESC toe te wijzen, werd in de meeste landen uit het nationaal programma iets minder voor dit doel bestemd, waardoor de bijdrage van het programma Phare aan de voorbereiding van deze landen op de Structuurfondsen geringer werd (zie de paragrafen 38-44). Bovendien zijn binnen de totale beschikbare toewijzingen onvoldoende middelen toegewezen aan de voorbereiding op de toekomstige maatregelen van de Structuurfondsen (zie paragraaf 45). De werkelijke uitvoering van de programma's heeft ernstige vertragingen opgelopen (zie de paragrafen 46-52). De ondervonden moeilijkheden zijn grotendeels te wijten aan administratieve gebreken in de ministeries die verantwoordelijk zijn voor regionale ontwikkeling in de kandidaat-lidstaten (zie de paragrafen 54 en 55).

Slechts gedeeltelijk bereikte resultaten bij projecten voor institutionele versterking ter voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen

66. Het effect van de projecten voor institutionele versterking had sterk te lijden van de veranderingen in de verantwoordelijkheden voor regionale ontwikkeling bij de ministeries in de begunstigde landen. De inspanningen voor institutionele versterking werden verder gehinderd door vertragingen bij de aanwijzing van de beheers- en betalingsautoriteiten en bij de omschrijving van de specifieke functies en verantwoordelijkheden binnen deze instanties (zie de paragrafen 58 en 59). In sommige landen werd de ruimte voor ondersteuning van institutionele versterking op dit niveau beperkt doordat de regionale structuren traag werden opgezet (zie paragraaf 60).

Algemene conclusie

67. De Commissie verdient lof omdat zij reeds in 1998 is begonnen het programma Phare te gebruiken om de kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen te helpen voorbereiden. Maar hoewel Phare in de periode 1998-2002 belangrijke steun op dit gebied bleef verlenen, had het programma op het moment van de toetreding minder effect op de voorbereiding van deze landen op het EFRO en het ESF dan de Commissie in haar beleidsdocumenten, met name in haar Phare 2000-evaluatie, had gepland. Dit was gedeeltelijk te wijten aan de onervarenheid en de ontoereikende institutionele ontwikkeling van de betrokken instanties in de kandidaat-lidstaten. Het was niet mogelijk deze tekortkomingen binnen de beschikbare tijd te verhelpen. Een doeltreffend gebruik van de Structuurfondsen zal een grote uitdaging vormen voor de nieuwe lidstaten, met name gelet op de verkorte periode voor programmering en uitvoering van 2004 tot 2006.

AANBEVELINGEN

68. Er bestaat grote behoefte aan meer steun voor institutionele versterking op het gebied van het beheer van de Structuurfondsen na de toetreding.

69. Voor de controle achteraf van de acties van de Structuurfondsen in de nieuwe lidstaten moeten veel middelen worden uitgetrokken.

70. Er moet een duidelijke strategie worden opgezet waarin de verschillende stappen worden aangegeven die nog moeten worden gezet ter voorbereiding van de huidige en toekomstige kandidaat-lidstaten op het beheer van de Structuurfondsen.

71. De Commissie moet haar inspanningen om Phare dichter bij de Structuurfondsen te brengen vergroten door: — de toekomstige beheersautoriteiten de status van uitvoerende instanties van Phare te verlenen; — de assistentie te verlenen die de uitvoerende instanties nodig hebben om Phare-maatregelen te kunnen uitvoeren in het kader van een systeem van controles achteraf; — meerjarenplanning op basis van nationale ontwikkelingsplannen in te voeren.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 7 en 8 juli 2004. Voor de Rekenkamer Juan Manuel FABRA VALLÉS President

(1) De Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Litouwen, Letland, Polen, Slovenië en Slowakije.

(2) De doelstelling 1-steun wordt toegekend aan regio's van de EU die als gebieden met een ontwikkelingsachterstand worden gedefinieerd omdat hun bruto binnenlands product per hoofd minder dan 75 % van het gemiddelde van de EU bedraagt. Ongeveer twee derde van de middelen uit de Structuurfondsen worden aan deze doelstelling toegewezen.

(3) Het hoofddoel van het EFRO is de bevordering van economische en sociale cohesie in de Europese Unie via de vermindering van onevenwichtigheden tussen regio's en maatschappelijke geledingen. Het ESF is het voornaamste financieel instrument ter verwezenlijking van de strategische doelstellingen van het werkgelegenheidsbeleid van de Unie. Het EOGFL is opgezet om bij te dragen tot de structurele hervorming van de landbouwsector en de ontwikkeling van plattelandsgebieden. Voor de programmeringsperiode 1994-1999 van de Structuurfondsen werd 52 % van de middelen besteed via het EFRO, 30 % via het ESF en 16 % via het EOGFL. De resterende 2 % werd besteed via het vierde Structuurfonds, het Financieel Instrument voor de Oriëntatie van de Visserij (FIOV).

(4) Het Cohesiefonds financiert milieu- en vervoersinfrastructuurprojecten in landen met een BBP per hoofd van de bevolking dat minder dan 90 % van het gemiddelde van de EU bedraagt (ontvangende landen thans: Griekenland, Spanje, Ierland en Portugal).

(5) De overeengekomen nieuwe oriëntatie is neergelegd in een mededeling aan de Commissie van Commissaris Van den Broek: New Orientations for the Phare Programme in the Context of Pre-Accession Assistance (Nieuwe richtsnoeren voor het programma Phare in het kader van de pretoetredingssteun), COM(97) 112/8, Brussel, 18 maart 1997.

(6) Behalve aan de in voetnoot 1 genoemde landen die in mei 2004 zullen toetreden tot de Europese Unie, verleent het programma Phare ook assistentie aan Bulgarije en Roemenië, waarvan wordt verwacht dat zij op een later tijdstip zullen toetreden tot de Europese Unie.

(7) COM(97) 112/8, Brussel, 18 maart 1997.

(8) De topconferentie van de Europese Raad te Helsinki in december 1999 voorzag in de mogelijkheid dat nog zes andere landen (Bulgarije, Letland, Litouwen, Malta, Roemenië en Slowakije) zouden toetreden. Vervolgens werd op de Europese Raad van Nice in december 2000 als streefdatum voor de toetreding 2004 vastgesteld. De Europese Raad van Laken in december 2001 verklaarde dat de toetreding onomkeerbaar was en dat deze tien landen in 2004 gereed moesten zijn.

(9) Verordening (EG) nr. 1267/1999 van de Raad van 21 juni 1999 tot instelling van een pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid (PB L 161 van 26.6.1999, blz. 73).

(10) Verordening (EG) nr. 1268/1999 van de Raad van 21 juni 1999 inzake steunverlening door de Gemeenschap voor pretoetredingsmaatregelen op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling in de kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa gedurende de pretoetredingsperiode (PB L 161 van 26.6.1999, blz. 87).

(11) Op basis van de steun uit de Structuurfondsen 1994-1999: EFRO 75,0 miljard euro; ESF 43,4 miljard euro; EOGFL 23,5 miljard euro.

(12) „Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries for the Period 2000-2006 in Application of Article 8 of Regulation (EEC) No 3906/89” (Richtsnoeren voor de uitvoering van het Phare-programma in kandidaat-lidstaten 2000-2006 krachtens artikel 8 van Verordening (EEG) nr. 3906/89), Besluit SEC(1999) 1596 def. van de Commissie, Brussel, 13 oktober 1999.

(13) Het tweede te financieren terrein in de component investeringen was de overname van EU-normen en -standaarden, die hoofdzakelijk de levering van materiaal aan de voornaamste instellingen voor het toezicht op en de invoering van het „acquis” betroffen.

(14) Zie afdeling 3: „Institutionele opbouw”, van de richtsnoeren 2000-2006.

(15) Directoraat-generaal Uitbreiding, C(2000) 3103/2 van 27 oktober 2000.

(16) De Rekenkamer voert een afzonderlijke controle uit van het beheer van het pretoetredingsinstrument Sapard, dat verband houdt met het derde grote Structuurfonds, het EOGFL. Verder heeft de Rekenkamer aspecten van het beheer van Ispa onderzocht in haar speciaal verslag nr. 5/2003 over de financiering uit Phare en Ispa van milieuprojecten in de kandidaat-lidstaten (PB C 167 van 17.7.2003).

(17) Vanaf de periode 1998-2003 heeft de Commissie jaarlijks „regelmatige verslagen” over de staat van voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het EU-lidmaatschap uitgebracht. Na de afsluiting van de onderhandelingen over de toetreding van acht van de tien kandidaat-lidstaten van Midden- en Oost-Europa eind 2002, publiceerde de Commissie in november 2003 een „uitgebreid monitoringverslag” over de mate waarin deze landen zich verder op het lidmaatschap hadden voorbereid.

(18) De meeste verplichtingen voor ESC-programma's omvatten een twinningcomponent. In een beperkt aantal gevallen werd een afzonderlijke verplichting aangegaan voor een twinningproject in verband met ESC. Deze projecten werden ook door de Rekenkamer onderzocht en zijn opgenomen in tabel 1.

(19) De „Nomenclature of Territorial Units for Statistics” (NUTS) verdeelt landen in NUTS I (nationale), NUTS II (regionale) en NUTS III (subregionale) niveaus. In grotere landen met meer dan een NUTS II-regio worden de regionale operationele programma's van de Structuurfondsen normaliter voor het niveau NUTS II opgezet. Volgens deze classificatie kan bij kleine landen het gehele land echter bij het niveau NUTS II worden ingedeeld.

(20) Communautaire bestekken zijn de in de verordening betreffende de Structuurfondsen voorgeschreven strategische documenten, bestemd om alle communautaire structurele bijstand in de betrokken regio's te coördineren.

(21) Synthese van het seminar voor twinningpartners over de voorbereidingen van de Structuurfondsen in de kandidaat-lidstaten dat op 15 en 16 maart 2001 in Brussel werd gehouden.

(22) In Ierland werd voor de programmeringsperiode 1994-1999 100 % van de middelen besteed via sectorale programma's in de industrie, de economische infrastructuur, menselijke hulpbronnen, milieudiensten, toerisme, vervoer, landbouw en plattelandsontwikkeling, lokale ontwikkeling, visserij en technische bijstand. In Portugal werd 78 % en Griekenland 68 % van de middelen besteed via sectorale operationele programma's (Bron: Verslag van de Commissie: 11e Jaarverslag over de Structuurfondsen (1999), deel II, bijlage 7, COM(2000) 698 def., Brussel, 13 november 2000.).

(23) In juni 2000 schreef de directeur-generaal Regionaal beleid aan de directeuren-generaal Uitbreiding, Werkgelegenheid, Visserij en Landbouw: „Dans la mesure où ces pays sont potentiellement éligibles à l'objectif no 1 des Fonds structurels, il me paraît nécessaire de mettre l'accent sur la préparation a cet objectif, qui mobilisera des ressources financières importantes dès leur adhésion et nécessitera des adaptations par rapport à l'approche actuelle de Phare.” („Daar deze landen in aanmerking kunnen komen voor doelstelling 1 van de Structuurfondsen, lijkt het mij noodzakelijk, de klemtoon te leggen op de voorbereiding op deze doelstelling, waarvoor vanaf de toetreding veel financiële middelen beschikbaar zullen komen en aanpassingen van het huidige Phare-beleid nodig zullen zijn.” (Brief van 6 juni 2000, ref. D (2000) JFD.A. 1001 01111).

(24) Verordening (EG) nr. 1266/1999 van de Raad van 21 juni 1999 betreffende de coördinatie van de bijstand aan de kandidaat-lidstaten in het kader van de pretoetredingsstrategie (PB L 161 van 26.6.1999, blz. 68).

(25) Volgens een circulaire die de directeuren-generaal Uitbreiding en Regionaal beleid in december 2000 aan de coördinatoren van de nationale steun toezonden, moesten de nationale voorbereidingen zo spoedig mogelijk van start gaan in de landen die belangstelling hadden voor overschakeling op EDIS.

(26) De enige uitzondering was Hongarije, waar EDIS symbolisch werd ingevoerd op 30 april 2004.

(27) Zie over cofinanciering ook de opmerkingen van de Rekenkamer in haar jaarverslag 2002, paragrafen 8.10 en 8.11 (PB C 286 van 28.11.2003).

(28) De gemiddelde jaarlijkse toewijzing voor het nationale Phare-programma in de periode 2000-2002 bedroeg voor Polen 373 miljoen euro en voor Roemenië 251 miljoen euro. Voor de acht andere landen bedroeg de gemiddelde jaarlijkse toewijzing in dezelfde periode 51 miljoen euro.

(29) Phare Programming Guide 2001, paragraaf 5 e).

(30) Artikel 31, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1260/1999 inzake de Structuurfondsen bepaalt: „Het gedeelte van een betalingsverplichting waarvoor op het einde van het tweede jaar na het jaar waarin de betalingsverplichting is aangegaan … geen voorschot is betaald of waarvoor geen enkele ontvankelijke betalingsaanvraag… bij de Commissie is ingediend, wordt ambtshalve door de Commissie geannuleerd”.

(31) Hoewel de toetreding ophanden is, werd in het „Uitgebreid monitoringverslag” van de Commissie van november 2003 gewezen op aanhoudende gebreken in de capaciteit van de kandidaat-lidstaten om de Structuurfondsen te beheren. De landen moesten, in de bewoordingen van de Commissie, versterkte inspanningen leveren om zich op de toetreding voor te bereiden.

(32) NUTS II-niveau.

(33) NUTS III-niveau.