Advies over de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europese Parlement en het Economisch en Sociaal Comité: Groenboek inzake herstel van milieuschade (94/C 133/02)

De Raad heeft op 3 juni 1993 besloten, overeenkomstig de bepaling van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het Groenboek inzake herstel van milieuschade.

De Afdeling voor milieu, volksgezondheid en consumentenvraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 1 februari 1994 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Pellarini.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 313e Zitting (vergadering van 23 februari 1994) het volgende advies uitgebracht, dat met 75 stemmen vóór en 38 stemmen tegen, bij 11 onthoudingen, is goedgekeurd.

Het Comité is - o.a. door het organiseren van een hoorzitting - met alle betrokken partijen een brede discussie over de verschillende in de Mededeling van de Commissie behandelde onderwerpen aangegaan. Met de publikatie van de resultaten van dat overleg wil het Comité een constructieve bijdrage leveren aan de in de Gemeenschap uit te werken regelgeving ten aanzien van preventie, vergoeding en herstel van milieuschade.

1. Voorwoord

1.1. Met het Groenboek inzake herstel van milieuschade hoopt de Commissie een brede discussie op gang te brengen die als richtsnoer moet dienen voor de op dit gebied door haar te nemen maatregelen.

1.2. Om te beginnen wordt erin nagegaan in hoeverre wettelijke-aansprakelijkstelling een geschikt rechtsmiddel is voor de toerekening van de met het herstel van milieuschade gepaard gaande kosten en in hoeverre hiermee milieuschade wordt ontmoedigd. Vervolgens wordt onderzocht of voor milieuschade die niet door toepassing van genoemd instrument kan worden vergoed, een collectieve-schadevergoedingsregeling uitkomst kan bieden.

1.3. In dit advies wil het Comité eens te meer (1) duidelijk maken hoe zeer de milieuproblematiek hem ter harte gaat en hoe groot zijn bezorgdheid is over de mate waarin het milieu nu al is aangetast. Tegen die achtergrond plaatst het de hierna volgende opmerkingen en kanttekeningen.

1.4. Het Comité vindt het een goede zaak dat de Commissie wetsvoorschriften uitwerkt voor vergoeding en herstel van milieuschade die op het rechtsinstrument van de wettelijke-aansprakelijkstelling berusten, omdat daarmee recht wordt gedaan aan de twee reeds in de Europese Akte en het Verdrag van Maastricht vastgelegde grondbeginselen, nl. het preventiebeginsel en het beginsel "de vervuiler betaalt"; bovendien komt dit voornemen overeen met de gedachtengang achter en de doelstellingen van het milieuactieprogramma voor groei en duurzame ontwikkeling.

1.5. Er wordt al geruime tijd druk op de Commissie uitgeoefend om op dit gebied op te treden; zo heeft het Comité in zijn advies van 28 februari 1990 over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de wettelijke aansprakelijkheid voor schade veroorzaakt door afvalstoffen" (2), er zijn verbazing over uitgesproken dat de Commissie haar werkzaamheden op dit gebied nog niet heeft afgerond en de uitwerking van de bijzondere richtlijn niet heeft uitgesteld totdat er een volledig inzicht in de algehele problematiek zou bestaan. De vele haken en ogen die aan dit onderwerp zitten, verklaren althans ten dele waarom het voorstel voor een bijzondere richtlijn nog steeds bij de Raad hangende is.

1.6. Tenslotte hoopt het Comité dat de Europese ministers hierover een duidelijke uitspraak zullen doen en de Commissie zullen opdragen om onverwijld een voorstel uit te werken.

2. De drijfveren achter een optreden van de Gemeenschap

2.1. De publieke opinie is de afgelopen decennia steeds weer in beroering gebracht door grote milieurampen met ernstige gevolgen voor met name het ecologisch evenwicht. Zo kon de zorg voor het milieu uitgroeien tot een ware levensbeschouwing met eigen waarden, ideologieën en bijbehorende politieke eisen.

2.1.1. Tegelijkertijd groeide het besef dat milieurampen slechts het topje van de ijsberg uitmaken omdat de in het verleden opgestapelde milieuschade als gevolg van industriële bedrijvigheid, landbouw en menselijk handelen in het algemeen (samenwonen in grote steden, energiecentrales, vervuiling van de lucht door het autoverkeer, enz.) zonder twijfel omvangrijker en bedreigender is en dringend om sanerings- en herstelmaatregelen vraagt.

2.1.2. Milieubescherming en -behoud zijn behalve een economische ook een maatschappelijke noodzaak geworden, nu de consumenten voorkeur hebben voor steeds minder vervuilende en vervuilde goederen en de zorg voor het milieu bovendien door veel producenten wordt gedeeld.

2.1.3. Strenge milieuvoorschriften laten rijmen met groei van economie en werkgelegenheid, dàt is de uitdaging waarvoor wetenschappers, technologen, producenten en politici, kortom de samenleving in haar geheel zich op korte termijn geplaatst ziet.

2.1.4. In de Gemeenschap is dit inzicht al lang gemeengoed geworden. Daarom staat de bescherming van het milieu als strategisch doel hoog genoteerd en is in de oprichtingsverdragen voor dit onderwerp een aparte plaats ingeruimd.

2.1.5. Het Comité heeft al dikwijls uiting gegeven aan zijn overtuiging dat een hoge mate van effectieve milieubescherming kan worden bereikt en verslechtering van de toestand kan worden tegengegaan door nieuwe aantastingen van het milieu te voorkomen, maar dat daarvoor ook een beleid en programma's moeten worden uitgewerkt waarmee reeds veroorzaakte milieuschade waar mogelijk kan worden hersteld en vergoed.

2.1.6. Dat laatste vereist een geheel van nieuwe juridische, economische en maatschappelijke instrumenten waardoor het mogelijk wordt te bepalen op wie milieuschade moet worden verhaald en hoe de herstelkosten eerlijk kunnen worden verdeeld.

2.2. Bij de keuze voor een brongericht, preventief milieubeleid speelt uiteraard de overweging een rol dat aan het herstel van milieuschade voor de lid-staten, de Gemeenschap, het bedrijfsleven en de consumenten steeds hoge kosten zijn verbonden. Deze kosten houden verband met het herstel van door menselijk handelen veroorzaakte milieuschade en komen bovenop de toch al hoge kosten als gevolg van natuurrampen. Met een regeling waardoor vergoeding van milieuschade mogelijk wordt, kan de Gemeenschap tot verlaging van die kosten bijdragen.

2.2.1. Het is belangrijk met grotere zekerheid te kunnen bepalen wie aansprakelijk is voor milieuschade, omdat hierdoor de preventieve werking van het beleid kan worden vergroot. Iemand die een uit milieuoogpunt mogelijk riskante activiteit wil beginnen, zal immers de nodige maatregelen nemen om de kans op milieuschade en daaruit voortvloeiende aansprakelijkstelling zo klein mogelijk te maken. Zo kunnen de kosten van die maatregelen voortaan waar mogelijk voor een deel in de prijzen van eindprodukten worden doorberekend. Wettelijke-aansprakelijkstelling kan zo uitgroeien tot een belangrijk economisch instrument ten behoeve van de bescherming van het milieu.

2.3. Dat in EG-verband betrouwbare en uniforme regels en procedures worden vastgelegd, is noodzakelijk omdat op die manier de problemen bij grensoverschrijdende milieuschade kunnen worden opgelost, maar ook omdat de wetgevingen van de lid-staten betreffende de aansprakelijkstelling in geval van milieuschade nog niet zijn geharmoniseerd. Dat laatste kan scheeftrekking van de mededinging en verstoring van de interne markt in de hand werken.

2.3.1. Het is een feit dat de nationale milieuwetgevingen op dit gebied zowel qua beschermingsniveau als qua sancties grote verschillen vertonen.

2.3.2. Zolang de aansprakelijkheid voor milieuschade niet overal in de Gemeenschap uniform is geregeld, bestaat het gevaar dat sommige veroorzakers van milieuschade in sterkere mate voor de kosten moeten opdraaien dan andere en dat weer andere gewoon buiten schot blijven. Bijgevolg wordt het beginsel "de vervuiler betaalt" niet op uniforme wijze toegepast, hetgeen in concreto neerkomt op een zeer ongelijke behandeling die het gevaar van concurrentieverstoring en "milieu-dumping" vergroot.

2.4. Tenslotte kan ten gunste van een EG-regeling ook nog worden aangevoerd dat het in de lid-staten en wereldwijd - óók als gevolg van de tijdens de conferentie van Rio aangegane verplichtingen - gonst van de initiatieven om voor deze vorm van aansprakelijkheid wettelijke regelingen te treffen.

2.4.1. In het Groenboek van de Commissie worden deze initiatieven opgesomd. Het meest recente voorbeeld is een door de Raad van Europa opgestelde Overeenkomst inzake wettelijke aansprakelijkheid voor schade die wordt veroorzaakt door voor het milieu gevaarlijke activiteiten; aan de voorbereiding hiervan heeft de Commissie actief meegewerkt.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Zoals o.a. blijkt uit door het Europese Bureau voor de statistiek uitgevoerde enquêtes zijn in de Europese publieke opinie de zorg en de belangstelling voor het milieu de afgelopen jaren aanmerkelijk toegenomen.

3.2. Nu duidelijk is geworden dat de Europese burger zich zonder aarzeling uitspreekt voor snelle en concrete milieubeschermingsmaatregelen, moet - met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel - in EG-verband zorgvuldig worden overwogen welke maatregelen de voorkeur verdienen. Doel is alle burgers van Europa op de meest efficiënte manier een hoge mate van milieubescherming te bieden.

3.2.1. De door de Commissie opgestarte brede discussie over een op wettelijke-aansprakelijkstelling berustende regeling voor de vergoeding van milieuschade valt bij het Comité derhalve in zeer goede aarde. De gedachtenwisselingen tijdens de door het Economisch en Sociaal Comité en het Europees Parlement georganiseerde hoorzittingen zijn in dit verband nuttig gebleken.

3.2.2. Deze uitermate open discussie tussen alle betrokkenen heeft het inzicht vergroot in "de voordelen en lasten die kunnen voortvloeien uit optreden, onderscheidenlijk niet-optreden" van de Gemeenschap (art. 130 R, lid 3, van het EEG-Verdrag).

3.2.3. Nu al wordt duidelijk dat velen voorstander zijn van een wettelijk referentiekader dat op voor de gehele Gemeenschap geldende gelijke beginselen berust (incl. het instrument van de wettelijke aansprakelijkheid), mét daarbij een aantal kanttekeningen die onder het hoofd "Bijzondere opmerkingen" zullen worden geplaatst.

3.2.4. Toch bestaat er ook bezorgdheid over het gevaar van een té strakke en té ver doorgevoerde harmonisatie waardoor het concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven onder druk komt te staan; door sommigen wordt echter precies het tegendeel beweerd, nl. dat de nationale wetgevingen aan alle huidige eisen voldoen.

3.3. T.a.v. het concurrentievermogen dient te worden opgemerkt dat het over het algemeen de landen met de sterkste economie en de grootste maatschapppelijke stabiliteit zijn die de veranderingen op tijd hebben zien aankomen en daarop hebben ingespeeld met de nodige maatregelen en regelgeving.

3.3.1. Nu de samenleving steeds complexer wordt en de onderlinge contacten toenemen, moet de Gemeenschap entameren en stimuleren. Zo kan zij in ieder geval een aanknopingspunt bieden voor industrielanden (zoals de Oosteuropese landen) waar de milieubescherming nog tekortschiet. Bovendien kan hiermee milieudumping worden voorkomen.

3.3.2. Het komt er voor de Gemeenschap - die door velen wordt gezien als een bundelende factor - vooral op aan, haar voorbeeldfunctie als bron van politieke, economische en sociale denkbeelden en modellen te behouden en te versterken.

3.3.3. Dat de milieuwetgeving in een aantal landen veel strenger is dan die welke de Gemeenschap voor zichzelf in petto heeft, heeft voor zover bekend de economie van die landen zeker geen kwaad gedaan. Dikwijls leiden strenge milieuvoorschriften zelfs tot een voor de economie juist gunstige kwalitatieve verbetering van de organisatie van de produktie en van de produkten zelf.

3.4. Milieubescherming kan dan ook worden gezien als een middel om het concurrentievermogen van de economie te herstellen en de werkgelegenheidssituatie te verbeteren. Dit vormt het uitgangspunt voor het Witboek van de Commissie over groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid, op grond waarvan de ministers van de EU in december 1993 een actieprogramma hebben goedgekeurd.

3.4.1. Tegen deze achtergrond moet de discussie worden gevoerd. Daarbij wordt wettelijke-aansprakelijkstelling beschouwd als een mogelijk beleidsinstrument waarmee milieuschade kan worden voorkomen en/of hersteld, maar mogen ook de economische gevolgen van het te strakke Amerikaanse beleid inzake aansprakelijkstelling bij milieuschade niet over het hoofd worden gezien.

3.4.2. Het instrument van de wettelijke-aansprakelijkstelling kan volgens het Comité op nuttige wijze aansluiten bij de bestaande voorschriften met de bijbehorende controles, de economische "stokken achter de deur" en de vrijwillige afspraken ("convenanten"). De relatie tussen milieuaansprakelijkheid en genoemde andere instrumenten dient nauwgezet te worden onderzocht om ongewenste overregulering te vermijden.

3.5. Het vraagstuk "milieuschade" kan thans niet meer alleen uit een juridisch oogpunt worden bekeken; deze aanpak zou slechts een deeloplossing opleveren, te meer daar een geconsolideerd homogeen Europees recht ('jus commune') vooralsnog ontbreekt. Andere problemen vragen immers eveneens om een oplossing zoals het institutionele toezicht op de naleving van de bestaande voorschriften, het verstrekken van nauwkeurige en objectieve informatie, het formuleren van nieuwe ethische principes, de zorg voor een betere kwaliteit van produkten, het preventief wetenschappelijk in kaart brengen van milieurisico's en het versterken van het milieubewustzijn van de bevolking.

3.6. Het Comité komt dan ook tot de slotsom dat de complexiteit van het onderwerp en alle twijfels en weerstand ten spijt een tastbaar antwoord moet worden gegeven op een aantal wezenlijke vragen.

3.6.1. Ervan uitgaande dat er op korte termijn een werkbare regeling moet komen voor de wettelijke aansprakelijkheid bij milieuschade (die vooral aan de hand van "objectieve" criteria moet zijn bepaald) en dat daarbij geleidelijkheid en verenigbaarheid voorop moeten staan, zou voor de volgende begrippen een aantal grondbeginselen moeten worden vastgelegd:

- milieu en milieuschade;

- herstel en vergoeding van milieuschade;

- activiteiten waarop een objectieve aansprakelijkheidsregeling van toepassing is;

- het recht om een vordering in te stellen;

- bewijslast, oorzakelijk verband en mogelijkheid voor de vermoedelijke veroorzaker van milieuschade om zich te verdedigen;

- mogelijke rol van verzekeringen en banken;

- collectieve-schadevergoedingsregelingen;

- sancties.

3.6.2. Als rechtsinstrument adviseert het Comité een kaderrichtlijn op grond van artikel 130 R en S van het Verdrag, zonder uit het oog te verliezen dat de ratificering van de Overeenkomst van de Raad van Europa niet voor alle lid-staten een uitgemaakte zaak is.

3.6.2.1. Aangezien deze Overeenkomst geen antwoord biedt op àlle problemen (b.v. bij milieuschade over lange afstand of milieuschade waarvoor meerdere partijen aansprakelijk zijn), is EG-regelgeving op haar plaats. Daar komt nog bij dat in die Overeenkomst een artikel is opgenomen (art. 25, lid 2), waarin is bepaald dat voor de lid-staten van de EU communautaire voorschriften voorrang krijgen boven de bepalingen van de Overeenkomst.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Milieu en milieuschade

4.1.1. In beginsel moet worden vastgelegd dat het milieu een "fundamenteel goed van openbaar nut" is en dat daaraan toegebrachte schade dus recht op schadevergoeding verschaft.

4.1.2. Bij de omschrijving van het begrip "milieu" zou moeten worden uitgegaan van een ruime definitie. Een voorbeeld daarvan is de hierna volgende definitie in de Overeenkomst van de Raad van Europa: "Het milieu omvat de abiotische en biotische natuurlijke rijkdommen, zoals lucht, water, bodem, flora en fauna, (...) alsook de tot het culturele erfgoed behorende goederen en karakteristieke landschapselementen".

4.1.3. Het begrip "milieuschade" zou juridisch moeten worden omschreven als iedere vorm van fysische, chemische of biologische aantasting van het milieu. Milieuschade zou qua ernst kunnen worden ingedeeld op grond van:

a) de aard van de schade:

- door vervuiling van het milieu veroorzaakte schade met gevaar voor de gezondheid, alsmede biologische schade;

- (meer of minder ernstige) materiële schade;

en de uitwerking ervan:

- acute schade (de gevolgen doen zich onmiddellijk en rechtstreeks gevoelen);

- chronische schade (de gevolgen doen zich over een lange periode gevoelen);

- latente schade (de gevolgen doen zich pas na verloop van tijd gevoelen);

b) de waarde/aard van de plaats waar de milieuschade is ontstaan:

- biologische kwaliteit van de eco-systemen;

- bijzonder kwetsbare plaatsen (b.v. landschapsparken, drinkwaterreserves);

- plaatsen met een hoofdbestemming (b.v. toerisme, landschap, culturele en kunstzinnige tradities);

- plaatsen van hoge waarde voor economie en produktie.

4.1.4. Bij de opsomming van voorbeelden van activiteiten die tot milieuschade kunnen leiden, moet niet alleen worden gekeken naar bepaalde vormen van nijverheid met een groot milieurisico, maar ook naar alle procédés, activiteiten en keuzen die een risico voor het milieu meebrengen. Op die manier kan worden voorkomen dat bepaalde vormen van milieuschade willekeurig worden uitgesloten, en dat daardoor de kosten van verzekeringen, schadefondsen of heffingen volledig op bepaalde van oudsher als milieugevaarlijk bekend staande bedrijfstakken worden afgewenteld.

4.1.4.1. De in deze opsomming te vermelden activiteiten met directe of indirecte gevolgen voor het milieu (waarbij de aansprakelijkheid afhangt van de omvang van de te verwachten milieuschade) zijn bijvoorbeeld:

- algemene activiteiten, d.w.z. de algemene verplichting - ongeacht de bedrijfstak - om tegen geluidshinder, lozingen in water of emissies in de lucht, bepaalde milieubeschermingsmaatregelen te nemen;

- specifieke activiteiten, waarvoor aan het eigendoms- of vestigingsrecht reeds omwille van het openbare belang of de maatschappelijke functie van het object beperkingen zijn opgelegd (b.v. verbod op bepaalde produktie-activiteiten in woongebieden of oplegging van een veiligheidsafstand) en die onder toezicht staan van de milieubeschermingsinstantie van het gebied;

- bijzondere activiteiten, waarvoor door de overheid reeds speciale wet- of regelgeving is uitgevaardigd wegens specifieke risico's (b.v. kernenergie of vervoer en behandeling van gevaarlijke stoffen) of diffuse risico's (b.v. gebruik van kunstmest in de landbouw, produktie van energie);

- besluitvormingsactiviteiten, waarbij aansprakelijkheid ontstaat als gevolg van milieuschade doordat overheidsinstanties abusievelijk vergunningen toekennen of bij controles of milieu-effectrapportages fouten maken.

4.1.5. Het is zaak dat op korte termijn een aantal grondbeginselen worden vastgelegd. Daarom moet rekening worden gehouden met de hierna volgende opmerkingen over toekomstige en in het verleden veroorzaakte milieuschade, alsmede evaluatie en vergoeding daarvan.

4.1.5.1. Toekomstige en "oude" milieuschade moeten van elkaar worden onderscheiden omdat in het eerste geval de klemtoon uitsluitend moet liggen op preventie en het opsporen van de veroorzakers, terwijl het er bij milieuschade die in het verleden is veroorzaakt of waarbij de aansprakelijkheid moeilijk is vast te stellen, op aankomt de oorzaak van die schade weg te nemen of de gevolgen daarvan geleidelijk aan te verminderen totdat de vroegere optimale omstandigheden weer zijn hersteld. Dit neemt niet weg dat moet worden getracht de eventueel aansprakelijke personen te traceren.

4.1.5.2. In het verleden veroorzaakte milieuschade heeft dikwijls een grote omvang en is meestal het gevolg van onverstandige en halsoverkop genomen economische besluiten, leemten in de wetgeving, tekortschieten van de wetenschappelijke inzichten en het cumulatieve effect van activiteiten die soms afzonderlijk geen kwaad kunnen. Tegen die achtergrond wordt duidelijk dat een juridische oplossing alléén onvoldoende is; ook de politieke kleur van de bewindslieden en maatschappelijke solidariteit zijn hier relevant.

4.1.5.3. De omvang van milieuschade kan meestal worden geëvalueerd doordat er zoveel gegevens zijn over de situatie vóór het veroorzaken van de schade dat vergelijking mogelijk is en veranderingen kunnen worden vastgesteld. Anders dan bij lichamelijk letsel, materiële schade aan eigendommen of inbreuk op het eigendomsrecht kan bij milieuschade niet alleen sprake zijn van een financiële schadeloosstelling. Hier gaat het er immers in de eerste plaats om de vroegere omstandigheden ("quo ante") te herstellen; bij de evaluatie van de omvang van de schade moet dus mede van de saneringskosten worden uitgegaan.

4.1.6. Tenslotte moet worden beseft dat het algemene aansprakelijkheidsrecht in geen van de lid-staten de veroorzaker tot vergoeding van alle milieuschade verplicht, maar dat in de meeste lid-staten voor de vergoeding van milieuschade veeleer andere juridische instrumenten dan aansprakelijkstelling worden gehanteerd. De Commissie wijst in het Groenboek terecht op het verband tussen aansprakelijkheid voor milieuschade en de mogelijkheid voor ondernemingen om zich daarvoor te verzekeren.

4.2. Het recht om een vordering in te stellen

4.2.1. Naast de door bevoegde instanties te nemen preventieve maatregelen en het recht van gelaedeerden zelf om milieuschade te verhalen, zou, als het niet mogelijk is gelaedeerde partijen te identificeren en zulks niet strijdig is met de nationale wetgevingen en de jurisprudentie, het recht om een vordering in te stellen, moeten worden toegekend aan:

- openbare lichamen in de Gemeenschap en in de lid-staten;

- door de EG of een lid-staat erkende nationale milieu- en consumentenorganisaties zonder winstbejag;

- vakbonden en beroepsorganisaties van werknemers voor problemen i.v.m. de gezondheid en biologische schade;

- plaatselijke milieu- of consumentenverenigingen bij de behartiging van streekgebonden belangen.

4.3. Bewijslast en oorzakelijk verband

4.3.1. Bij milieuschade is het dikwijls moeilijk een strikt oorzakelijk verband vast te stellen, òfwel omdat voor de vervuiling meerdere bronnen kunnen worden aangewezen, ófwel omdat de schade pas na verloop van tijd of op afstand zichtbaar wordt. Voorbeelden daarvan zijn grondwatervervuiling of zure regen.

4.3.2. Het gevolg daarvan is dat als de bewijslast bij de gelaedeerde partij ligt, deze het - vooral bij chronische vervuiling - wel erg moeilijk wordt gemaakt. Daar komt nog bij dat de wetenschappelijke kennis van het oorzakelijk verband tussen vervuiling en schade nog vrij onzeker is.

4.3.3. Er dient dan ook te worden nagegaan of de bewijslast niet kan worden verlicht door het oorzakelijk verband als "rechtsvermoeden" in te voeren. Hierbij kan worden uitgegaan van art. 10 van de Overeenkomst van de Raad van Europa, waarin de rechter wordt opgedragen in het vonnis rekening te houden met het feit dat bepaalde gevaarlijke activiteiten per definitie een groter milieurisico inhouden. Uiteraard moet de aangeklaagde partij de mogelijkheid hebben zich te verdedigen door bewijzen "à décharge" voor te leggen en dient te worden nagegaan of de milieuschade niet óók nog door anderen kan zijn veroorzaakt.

4.3.4. Bij de beoordeling van de aansprakelijkheid kan nuttige informatie worden verkregen doordat bedrijven deelnemen aan het 'milieu-audit'-systeem (3) dat is gericht op een milieuvriendelijk beheer van de produktie en een belangrijk middel vormt om milieuschade te voorkomen.

4.4. Verzekeringsmaatschappijen en banken

4.4.1. Doordat verzekeringsmaatschappijen en banken voor financiële middelen en garanties zorgen, kan de economie optimaal draaien.

4.4.2. Wettelijke-aansprakelijkstelling functioneert alleen als deze instrumenten beschikbaar zijn, óók al staan deze in verhouding tot de omvang van het risico.

4.4.3. Verzekeringsmaatschappijen en banken hebben daarom bescherming nodig: hun mogen geen verplichtingen worden opgelegd (zoals uitvoering van een preventieve risico-evaluatie) die buiten hun traditionele takenpakket vallen.

4.5. Collectieve schadevergoeding

4.5.1. Het Comité is van oordeel dat een collectief fonds nooit in de plaats kan komen van wettelijke aansprakelijkheid, waaraan in elk geval in enigerlei vorm moet worden vastgehouden.

4.5.2. Met inachtneming van het beginsel "de vervuiler betaalt" kan het Comité ook nog wel instemmen met regelingen die berusten op medeaansprakelijkheid voor het risico, waardoor de eventuele kosten kunnen worden gespreid en reserves preventief kunnen worden aangelegd, zodat in noodgevallen de benodigde middelen onmiddellijk beschikbaar zijn, een gedeelte van de kosten kan worden voorgeschoten zolang de aansprakelijkheid niet is vastgelegd en/of de gelaedeerden een aanvullende compensatie kunnen ontvangen indien de schade slechts gedeeltelijk wordt vergoed.

4.5.3. Het Comité is desalniettemin geen voorstander van één Europees fonds. Een dergelijk fonds zou niet vlot op specifieke situaties kunnen inspelen. Bijgevolg zou deze oplossing het begrip "individuele verantwoordelijkheid" kunnen uithollen of als nóg een onduidelijke vorm van milieuheffing kunnen worden ervaren.

4.5.4. In beginsel zouden collectieve EG- of nationale fondsen moeten worden onderscheiden in algemene fondsen voor vergoeding en herstel van in het verleden toegebrachte milieuschade, en - in het geval van bijzonder riskante bedrijfstakken - sectorfondsen.

4.5.5. Sectorfondsen zouden - ook ter wille van kostenbeheersing - met de gebruikelijke verzekeringen moeten worden gelijkgesteld. Zij zouden betrekking kunnen hebben op bijzondere produktie-activiteiten en -sectoren, zoals MKB en ambacht.

4.5.6. Fondsen moeten volgens het Comité het recht hebben om via de rechter voorschotten te vorderen als specifieke compensatieregelingen ontbreken.

4.5.7. Het Comité beseft dat de algemene fondsen niet alleen door de meest betrokken bedrijfstakken van middelen worden voorzien, maar ook door de burgers, en wel middels doorberekening van de kosten in de consumptieprijzen òf belastingheffing.

4.5.8. Het is daarom van wezenlijk belang dat organisaties van ondernemers, maar ook organisaties die heterogene belangen behartigen (zoals consumentenverenigingen, vakbonden en milieu-organisaties) bij het beheer van dergelijke fondsen kunnen worden betrokken.

Gedaan te Brussel, 23 februari 1994.

De Voorzitter

van het Economischen Sociaal Comité

Susanne TIEMANN

(1) Zie hiervoor met name het advies over het beleidsplan en actieprogramma van de Gemeenschap inzake het milieu en duurzame ontwikkeling (PB nr. C 287 van 4. 11. 1992).

(2) PB nr. C 112 van 7. 5. 1990.

(3) PB nr. L 168 van 10. 7. 1993.

BIJLAGE bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Verworpen wijzigingsvoorstellen

In de loop van het debat zijn de volgende wijzigingsvoorstellen, waarop meer dan 25 % van de stemmen vóór zijn uitgebracht, verworpen:

Paragraaf 4.3.4.1 (nieuw)

Inlassen:

"Bij aansprakelijkheid moet de gedaagde adequate verdedigingsmogelijkheden hebben. Daarom zijn de volgende formules te overwegen:

- uitsluiting van aansprakelijkheid, indien de schade toe te schrijven is aan een activiteit waarvoor door de autoriteiten een vergunning is verleend en deze vergunning niet is overschreden;

- uitsluiting van aansprakelijkheid, indien de schade is veroorzaakt door een activiteit waarvan het milieurisico op het tijdstip van het ontstaan van de schade nog niet wetenschappelijk was aangetoond;

- aansprakelijkheid van de veroorzaker voor slechts zijn deel in de totale schade die door verscheidene bekenden of onbekenden is veroorzaakt;

- verminderde aansprakelijkheid indien de gelaedeerde zelf medeschuldig is."

Uitslag van de stemming

Stemmen vóór: 53, stemmen tegen: 57, onthoudingen: 5.

Paragraaf 4.5.2 t/m 4.5.8

Schrappen en door de volgende paragraaf 4.5.2 vervangen:

"Schadefondsen hebben als voordeel dat onmiddellijk geld voor milieusanering ter beschikking staat. In het Groenboek wordt evenwel niet gezegd hoeveel geld in één of meer fondsen dient te worden gestoken. In de VS hebben Staat en industrie vele miljarden dollars in een superfonds gestort, hoewel dit fonds slechts een beperkte taak heeft. Zouden schadefondsen algemeen worden gebruikt voor het herstel van schade aan het milieu (bossen, gebouwen, vervuilde grond) waarvan de veroorzaker niet kan worden opgespoord, dan zouden ook in Europa hierin enorme bedragen moeten worden gestoken. Zolang het Comité geen inzicht in deze financiële kant van de zaak heeft, is het niet bij machte zich vóór of tegen een schadefonds uit te spreken".

Uitslag van de stemming

Stemmen vóór: 47, stemmen tegen: 55, onthoudingen: 6.