TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

De voorgestelde aanbeveling van de Raad heeft tot doel te garanderen dat de leerervaring die een student, stagiair of leerling in het buitenland heeft opgedaan, al dan niet in het kader van een kwalificatie of leermobiliteit, automatisch wordt erkend met het oog op een vervolgopleiding. Dit mag geen afbreuk doen aan het recht van een onderwijs- en opleidingsinstelling om beslissingen te nemen over de toelating tot de instelling.

Dit doel staat centraal in de ambitie om tegen 2025 een Europese onderwijsruimte tot stand te brengen: "een Europa waar leren, studeren en onderzoek doen niet door grenzen worden belemmerd. Een continent waar tijd doorbrengen in een andere lidstaat – om te studeren, te leren of te werken – normaal is geworden en waar twee andere talen dan je moedertaal spreken de norm is. Een continent waar de mensen een sterk gevoel hebben van hun identiteit als Europeanen, van het cultureel erfgoed van Europa en de verscheidenheid van ons continent." Het is onze ambitie om lidstaten de middelen aan te reiken om hun samenwerking op deze gebieden te intensiveren en te versnellen, en om zodoende andere, derde landen te inspireren om ons voorbeeld te volgen. De Europese onderwijsruimte berust verder op het beginsel van een leven lang leren, dat alle leeftijdsgroepen, alle vormen van leren en alle sectoren op het gebied van onderwijs en opleiding bestrijkt.

Na de aanname van deze aanbeveling van de Raad worden de lidstaten uitgenodigd om zich in de eerste plaats politiek te engageren voor automatische erkenning. Ze worden vervolgens verzocht om een technische stapsgewijze aanpak te hanteren om vertrouwen te scheppen in elkaars onderwijs- en opleidingsstelsels. Daarbij wordt rekening gehouden met de situatie in verschillende onderwijs- en opleidingssectoren, aangezien de procedures en instrumenten voor de erkenning in het hoger onderwijs beter ontwikkeld zijn dan die in het secundair onderwijs. In het voorstel worden de voorwaarden vastgesteld waaraan moet worden voldaan opdat automatische erkenning werkelijkheid wordt, en ook de EU-instrumenten die de lidstaten en hun onderwijs- en opleidingsinstellingen kunnen helpen bij het verwezenlijken van deze doelstelling worden erin opgenomen.

Leermobiliteit brengt vaardigheden en ervaringen bij die cruciaal zijn voor een actieve deelname aan de samenleving en de arbeidsmarkt. Ze kan eveneens de arbeidsmobiliteit stimuleren en zodoende bijdragen aan een betere levensstandaard en een grotere individuele en economische veerkracht. Uit de recente tussentijdse evaluatie van het Erasmus+-programma kwam naar voren dat mobiliteit voor lerenden een positieve invloed heeft op het zelfvertrouwen, de onafhankelijkheid, het sociaal kapitaal en de overgang naar werk. Binnen de context van een geglobaliseerd onderwijs- en arbeidsklimaat is het noodzakelijk dat lerenden alle leerkansen in de EU zo goed mogelijk kunnen benutten. Het gebrek aan automatische erkenning van kwalificaties en de resultaten van leerperioden in het buitenland belemmert echter de mobiliteit.

De enige wettekst die op dit moment op dit gebied bestaat, is de Overeenkomst inzake de erkenning van kwalificaties van instellingen van hoger onderwijs in de Europese regio (Erkenningsovereenkomst van Lissabon), dat door de Raad van Europa en Unesco werd opgesteld en werd aangenomen in 1997. Het werd sindsdien door 53 landen bekrachtigd. Het heeft betrekking op zowel einddiploma's secundair onderwijs als diploma's hoger onderwijs. De wederzijdse erkenning van diploma's hoger onderwijs binnen de Europese ruimte voor hoger onderwijs is eveneens een van de fundamentele doelstellingen van het Bolognaproces, dat in 1998 werd in het leven werd geroepen en bestaat uit 48 landen, waaronder alle lidstaten. In het communiqué van Boekarest van 2012 verbonden ministers zich tot de langetermijndoelstelling van automatische erkenning. Hoewel deze verbintenis opnieuw werd bevestigd in het communiqué van Jerevan van 2015, waarin ministers zich ertoe verbonden te garanderen dat "diploma's […] automatisch worden erkend op hetzelfde niveau als de desbetreffende binnenlandse diploma's", verloopt de concrete vooruitgang traag of is die zelfs onbestaande.

Er zijn nog te veel gevallen in het hoger onderwijs waar ingewikkelde, dure en tijdrovende erkenningsprocedures het vrije verkeer van lerenden belemmeren. In sommige gevallen kunnen deze procedures ettelijke maanden in beslag nemen en zeer duur zijn, en worden lerenden bijgevolg bovenop andere moeilijkheden geconfronteerd met tegenstrijdigheden en een gebrek aan transparantie. Een van de redenen hiervoor is dat beslissingen over erkenningen vaak worden overgelaten aan de instelling voor hoger onderwijs waar de lerende zich inschrijft, waarbij er uiteenlopende werkwijzen tussen instellingen worden gehanteerd en er een gebrek is aan uniforme criteria.

De processen voor wederzijdse erkenning van zowel diploma's hoger secundair onderwijs als resultaten van leerperioden in het buitenland, zijn in het algemeen hoger secundair onderwijs niet voldoende ontwikkeld. Wie in het bezit is van een diploma dat toegang geeft tot het hoger onderwijs in één lidstaat weet vaak niet zeker of dat diploma ook toegang geeft tot het hoger onderwijs in een andere lidstaat. Hoewel kortere leerperioden in het buitenland geen problemen veroorzaken voor de erkenning, blijft onzekerheid ook een grote uitdaging voor leerperioden van drie maanden tot één jaar. Dit heeft een negatieve invloed op de leermobiliteit van mensen die naar het hoger onderwijs gaan, evenals van mensen uit het secundair onderwijs. Gezien de uitbreiding van de mobiliteit van leerlingen uit het secundair onderwijs in de toekomstige generatie van het Erasmus+-programma, zullen problemen met de erkenning op dit niveau bovendien nog belangrijker worden.

De erkenning van individuele mobiliteit in het hoger secundair beroepsonderwijs en de hogere secundaire beroepsopleiding is beter ontwikkeld. Die lerenden kunnen instrumenten aanwenden om hun leerresultaten te laten erkennen in hun thuisinstelling. Anderzijds zijn afgestudeerden aan het hoger secundair beroepsonderwijs en de hogere secundaire beroepsopleiding die toegang hebben tot het hoger onderwijs in hun land niet zeker of ze dezelfde toegang zullen hebben in andere lidstaten, aangezien nationale werkwijzen verschillen. Die onzekerheid over de toegang heeft duidelijk een negatieve invloed op de leermobiliteit.

Er werd echter aanzienlijke vooruitgang geboekt tussen groepen lidstaten die zijn samengekomen om overeenkomsten te sluiten over automatische erkenning. Een voorbeeld is de Benelux-beschikking betreffende automatische erkenning die op 25 januari 2018 werd ondertekend en waarin alle diploma's hoger onderwijs - van korte cycli tot doctoraten - zijn opgenomen. Soortgelijke overeenkomsten werden gesloten tussen de noordse landen en naar verwachting zal in 2018 ook een overeenkomst worden ondertekend door de Baltische staten. Beide overeenkomsten bestrijken diploma's hoger secundair onderwijs die toegang geven tot het hoger onderwijs. Daarnaast worden in sommige lidstaten, zoals Oostenrijk en Italië, de resultaten van leerperioden in het buitenland tijdens het secundair onderwijs of de secundaire opleiding automatisch erkend.

Een positief voorbeeld van die samenwerking tussen lidstaten op het gebied van de erkenning van diploma's hoger secundair onderwijs die toegang geven tot het hoger onderwijs is het Europees baccalaureaat, het diploma dat door de Europese scholen wordt uitgereikt. Wie in het bezit is van een Europees baccalaureaat geniet dezelfde rechten en voordelen als andere houders van een einddiploma secundair onderwijs in hun land. Zij kunnen onder meer op dezelfde wijze als staatsburgers met een gelijkwaardig diploma eender welke instelling voor hoger onderwijs in een andere lidstaat om toelating verzoeken.

De meerwaarde van dit voorstel voor een aanbeveling van de Raad bestaat erin deze voorbeelden als uitgangspunt te nemen om automatische erkenning in alle lidstaten in te voeren. Het ondersteunt lidstaten en hun onderwijs- en opleidingsorganisaties bij de tenuitvoerlegging en respecteert tegelijk dat zij verantwoordelijk zijn voor hun onderwijs- en opleidingsstelsels. Deze belangrijke stap in de richting van de totstandbrenging van de Europese onderwijsruimte kan vervolgens als inspiratiebron dienen voor de vooruitgang die moet worden geboekt op andere fora, bijvoorbeeld binnen de geografisch grotere Europese ruimte voor hoger onderwijs.

Voor de toepassing van deze aanbeveling van de Raad wordt onder "automatische erkenning van een diploma" verstaan het recht van houders om een diploma dat door één lidstaat werd uitgereikt in aanmerking te laten nemen voor de toegang tot een onderwijs- of opleidingsprogramma in een andere lidstaat, zonder daartoe een afzonderlijke erkenningsprocedure te moeten doorlopen. Onder "automatische erkenning van de resultaten van een leerperiode in het buitenland" wordt verstaan het recht om de resultaten van een leerperiode in één lidstaat te laten erkennen in een andere lidstaat wanneer de leerresultaten voldoende gedocumenteerd zijn. De bijlage bevat een verklarende woordenlijst van de in dit document gebruikte termen.

•Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het voorstel voor een aanbeveling van de Raad betreffende de bevordering van de automatische wederzijdse erkenning van diploma's hoger onderwijs en hoger secundair onderwijs en studieperioden in het buitenland was een van de sleutelelementen in de bijdrage van de Europese Commissie aan de bijeenkomst van de leiders in Göteborg op 17 november 2017: de mededeling "De Europese identiteit versterken via onderwijs en cultuur". Die hangt nauw samen met de ambitie om tegen 2025 een Europese onderwijsruimte te creëren en werd goedgekeurd door de conclusies van de Europese Raad van 14 december 2017, waarin de Europese Raad de lidstaten verzoekt om verder te werken met het oog op "het bevorderen van samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van de onderlinge erkenning van diploma's hoger onderwijs en einddiploma's middelbaar onderwijs in het passende kader".

De inspanningen op het gebied van de wederzijdse erkenning bouwen eveneens voort op de werkzaamheden in het kader van het prioritaire gebied "transparantie en erkenning van vaardigheden en kwalificaties om de leer- en arbeidsmobiliteit te vergemakkelijken", zoals vastgesteld in het gezamenlijk verslag 2015 van de Raad en de Commissie over de uitvoering van het strategisch kader voor Europese samenwerking op het gebied van onderwijs en opleiding.

De inspanningen op het gebied van de automatische wederzijdse erkenning van diploma's en resultaten van leerperioden in het buitenland kunnen in het kader van het onderwijs- en opleidingsbeleid van de Europese Unie steunen op een aantal bouwstenen, zoals: