NL    NL NL 
NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 20.5.2008 
SEC(2008) 1886 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
begeleidend document bij de 
 
Voorstellen voor een 
 
VERORDENING VAN DE RA AD tot vaststelling van  gemeenschappelijke 
voorschriften voor regelingen inzake rechts treekse steunverlening aan landbouwers in 
het kader van het gemeenschappelijk landbouw beleid en tot vaststelling van bepaalde 
steunregelingen voor landbouwers 
 
VERORDENING VAN DE RA AD tot wijziging van het gemeenschappelijk 
landbouwbeleid aan de hand van wijziginge n van de Verordeningen (EG) nr. 320/2006, 
(EG) nr. 1234/2007, (EG) nr. 3/2008 en (EG) nr. /2008  
 
VERORDENING VAN DE RAAD  tot wijziging van Vero rdening (EG) nr. 1698/2005 
inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor 
Plattelandsontwikkeling (ELFPO) 
 
BESLUIT VAN DE RAAD tot wijziging van  Besluit 2006/144/EG inzake de 
communautaire strategische richtsno eren voor plattelandsontwikkeling 
(programmeringsperiode 2007-2013) 
 
Samenvatting van de effectbeoordeling  
 
 
{COM(2008) 306 definitief} 
{SEC(2008) 1885} 
NL 2   NL 1. INLEIDING  
De "gezondheidscontrole" van het GLB mo et uitmonden in een beoordeling van de 
ervaringen met de GLB-hervorming van 2003 en in aanpassingen die de doeltreffendheid van 
het beleid vergroten door het beter toe te rust en voor de huidige marktkansen en de nieuwe 
uitdagingen.  
De eerste bevindingen di e naar aanleiding van de beoorde ling van de hervorming van 2003 
werden geconstateerd, zijn door de bank genomen  positief en wijzen er op dat een ingrijpende 
hervorming van het GLB tijdens de geldigheidsperiode van de huidige financiële vooruitzichten (tot 2013) noch noodzakelijk noch we nselijk is. Aan de andere kant blijkt uit 
andere, parallelle markt- en bele idsontwikkelingen en uit de w ijze waarop de hervorming ten 
uitvoer wordt gelegd, dat het GLB aan aanpassing toe is als gevolg van de snel veranderende 
omstandigheden die op de landbouwsector in de EU afkomen en door de GLB-hervormers in 
2003 onmogelijk konden worden voorspeld.  
De drie voornaamste beleidsvr aagstukken die in de gezondheids controle aan de orde komen, 
hebben betrekking op de drie bela ngrijkste GLB-verordeningen: 
Verordening (EG) nr. 1782/2003, met alle be palingen over het spilinstrument van de 
landbouwsteunverlening: de bedr ijfstoeslagregeling (BTR), 
Verordening (EG) nr. 1234/2007, met bepalinge n over de integrale gemeenschappelijke 
marktordening (integrale GMO), 
Verordening (EG) nr. 1698/2005, met bepalingen over het beleid voor 
plattelandsontwikkeling (PO). 
In de effectbeoordeling worden deze punten behandeld en wordt de impact van eventuele 
wijzigingen van het GLB geanalyseerd aan de hand van talrijke, zowel interne als externe 
studies. 
In het kader van het openbare overleg met de betrokken partijen werden twee openbare 
studiebijeenkomsten gehouden waarvan de eerste gewijd was aan een algemene presentatie 
van de gezondheidscontrole en de tweede aan de zuivelsector. De betrokken partijen konden 
aan de hand van een vragenlijst bijdragen tot de voorbereiding van de voorstellen. Het grote 
aantal bijdragen gaf een breed over de lidstate n (LS) en de betrokken partijen gespreide 
betrokkenheid te zien. 
NL 3   NL 2. BEDRIJFSTOESLAGREGELING  
Door de invoering van de BTR werd de  ontkoppelde landbouwsteun de spil van de 
hervorming van 2003. De lidstaten konden voor de  tenuitvoerlegging van de BTR een keuze 
maken tussen twee modellen: een historisch en een regionaal. De bestaande regelgeving bevat 
geen "spijtclausule" die de lidstaten kunnen inroepen om op hun oorspronkelijk keuze van een 
BTR-model terug te komen. 
Naarmate echter meer sectoren in de BTR wo rden opgenomen en de GLB-hervorming verder 
haar beslag krijgt, bestaan er steeds minder redenen om een dergelijke mogelijkheid bij 
voorbaat uit te sluiten. Vier a lternatieven werden geanalyseerd om te beoordelen wat er zou 
gebeuren als de lidstaten wordt toegestaan naar  een meer op forfaits gebaseerd model over te 
stappen.  
De invoering van een in de hele EU geldend forfait  per hectare, zo stelde men vast, zou niet 
alleen een ingrijpende hervorming, maar ook ee n aanzienlijke herverde ling van de steun over 
de LS vergen. Het omvormen van de voor de nieuwe lidstaten geldende overgangsregeling 
inzake een enkele areaalbetaling (REA)  tot een voor de hele EU geldende permanente regeling 
zou dan weer indruisen tegen de opzet van de ontkoppelde steun, omdat een dergelijke nieuwe 
permanente regeling niet op vaste rechten zo u stoelen. De twee resterende opties – een 
gerichte verschuiving naar een forfait  via de harmonisatie van de op rechten of hectaren 
gebaseerde betalingen in een regionale context – leverden billijkheidsproblemen op in verband met de verdeling van de steun en hiel den nauwelijks rekening met de impact van 
belangrijke verschuivingen in de steun op de grondwaarde.  
Voorts bleek het wenselijk artikel 69 van de BTR-verordening aan te passen. Dit artikel was 
oorspronkelijk bedoeld om de overgang naar ontkoppelde ste un gemakkelijker te maken, 
maar biedt ook de mogelijkheid de aanpa ssingen die voortvloeien uit de in de 
gezondheidscontrole voorgestelde  wijzigingen, vlot ter in te voeren . Het betreft dan 
voornamelijk eventuele problemen in bepaalde  regio's als gevolg van de geleidelijke 
afschaffing van de melkquota en de verdere ont koppeling, en beleidslijnen op het gebied van 
risicobeheer. Dankzij deze hervorming zouden de  lidstaten toestemming kunnen krijgen om 
een deel van hun beschikbare BTR-steun te gebr uiken voor specifieke sect oren en voor regio's 
met specifieke economische, sociale of milieubehoeften, waardoor negatieve gevolgen voor de inkomens kunnen worden gecompenseerd en zowe l de vitaliteit van de  plattelandsgebieden 
als het gebruik van milieuvriendelijke la ndbouwpraktijken kan worden bevorderd. 
Om te voorkomen dat wordt afgeweken van de koers van het GLB richting ontkoppeling, 
moeten de overeenkomstige nationale maxima in twee submaxima worden opgesplitst. Het ene submaximum kan worden gebruikt om in re gio's waar het verstrijken van de melkquota en 
de verdere ontkoppeling tot problemen kunnen leiden, de ontkoppelde steun in grotere mate te verlenen in de vorm van meer op forfaits geba seerde betalingen, of kan worden ingezet voor 
de invoering van risicobeheersmaatregelen die voldoen aan de criteria van de "groene box". 
Het andere submaximum kan worden gebruikt voor gerichte gekoppeld e-steunmaatregelen of 
voor andere risicobeheersmaatregelen. 
NL 4   NL Aangezien de randvoorwaarden de landbouwsteun af hankelijk maken van de naleving van de 
landbouwregelgeving, werd de werkingssfeer ervan tegen het licht gehouden om na te gaan of 
de uit de regelgeving voortvloei ende beheerseisen en de rege ls inzake de goede landbouw- en 
milieuconditie (GLMC) beter op hun doel konden worden toegespitst, of beter rekening kon worden gehouden met de klimaatverandering en het waterbeheer en of de milieuvoordelen van de braaklegging via de randvoorwaarden ko nden worden behouden. Twee opties werden 
in overweging genomen. Ten eerste werd onde rzocht welke voorschriften konden worden 
afgeschaft om de administratieve last te verlic hten zonder afbreuk te do en aan het ambitieuze 
opzet van de randvoorwaarden. Het gaat dan met na me om voorschriften di e niet rechtstreeks 
in verband staan met de landbouwactiviteiten en  de landbouwgrond, waarva n de niet-naleving 
niet aan de landbouwer kan worden toegeschreve n, waarvoor niet de landbouwer maar de LS 
verantwoordelijk zijn, en die dus moeilijk kunn en worden gecontroleerd in het kader van de 
randvoorwaarden. 
Ten tweede werd overwogen de werkingssfeer van de randvoorwaarden uit te breiden met 
belangrijke wetsbesluiten di e betrekking hebben op landbouwactiviteiten en bevorderlijk 
zouden zijn voor de aanpak van nieuwe uitdagingen en/of het behoud van de milieuvoordelen van de braaklegging. Bovendien werd bekeken hoe waterbeheer in de werkingssfeer van de 
randvoorwaarden kon worden ingebouwd, bijvoorbeeld in het kader van de GLMC-voorschriften. Met het oog op het behoud van de milieuvoordelen van de 
braaklegging leken een aanvullende norm inzake  bufferstroken en een versterking van de 
bestaande norm inzake de instandhouding van landschapskenmerken opportune oplossingen. 
Voor een aantal sectoren is ge deeltelijk gekoppelde steun besc hikbaar. In het belang van de 
marktgerichtheid en het concurrentievermogen moet de resterende gekoppelde steun volledig 
worden ontkoppeld. Dit kan in sommige geva llen gevolgen hebben voor de milieuvoordelen 
die voortvloeien uit de toepassing van bestaande beleidsinstrumenten, en voor de vitaliteit van 
plattelandsgebieden. Uit de analyse blijkt dat de grootste impact te verwachten is in de 
sectoren en regio's waar de gekoppelde premie s een belangrijk deel van de marge van de 
landbouwer uitmaken, zoals de sectoren zoog koeien en schapen. De impact zou minder 
significant zijn in de sector granen en  in andere takken van de rundvleesproductie. 
Wat de beperking van de betalingen betreft, wo rdt de huidige situatie  gekenmerkt door een 
gering aantal zeer forse, en een erg groot aantal zeer lage betalingen. Omwille van een billijkere verdeling van de betalingen over de landbouwers werd de haalbaarheid van 
individuele beperkingen onderzoc ht. Volgens de analyse zou een dergelijke maatregel slechts 
een zeer klein aantal bedrijven in een beperkt aa ntal LS, vooral in de EU-10, raken en niet 
alleen leiden tot aanzienlijke kortingen va n hun rechtstreekse betalingen, maar ook tot 
opsplitsing van bedrijven om de maxima te omzeilen. Progressieve individuele beperkingen 
hebben dan weer het voordeel dat de maatregel in de hele EU homogeen wordt toegepast, 
maar sorteren een aanzienlijk milder effect op de verlagingen van de rechtstreekse betalingen 
en op het inkomen van de betrokken bedrijven. 
Voorts werd onderzocht of de lage betali ngsbeperkingen konden worden opgetrokken, omdat 
dit de administratieve last voor de LS zou ve rlichten. Afhankelijk va n het niveau waarop de 
grens wordt vastgesteld, zou het percenta ge begunstigden die van betalingen worden 
uitgesloten, fors kunnen verschillen van lidstaat tot lidstaat. Het aanbieden van een keuze aan 
de lidstaten tussen de vaststelling van een mini mumareaal of een minimu mbedrag biedt betere 
perspectieven voor aanpassing aan  hun specifieke behoeften.  
NL 5   NL 3. MARKTKANSEN GRIJPEN  
De voorstelde opties voor de aa npassing van de interventie voor granen en de braaklegging 
werden getoetst op hun capaciteit om het concu rrentievermogen en de marktgerichtheid van 
de sector te verbeteren (met behoud van de interventie als veiligheidsnet bij 
marktverstoringen), de landbouwer vlotter te laten inspelen op de marktomstandigheden en de 
milieuvoordelen van de braaklegging, mocht deze worden afgeschaft, te behouden.  
De vaststelling van de interventie voor al le voedergranen op nul vergemakkelijkt de 
ondersteuning van de hele graanmarkt wanneer da t nodig is (aangezien graanprijzen parallel 
evolueren), zonder dat de conc urrentiepositie van gerst kunstmatig wordt ondermijnd. De 
invoering van inschrijvingen zou de voorschr iften inzake de inte rventie voor granen 
vereenvoudigen en gelijktrekken met die voor andere GMO's. 
Door de afschaffing van de verplichte braakle gging zou ruwweg de helft van het areaal dat 
momenteel verplicht is braakge legd, waarschijnlijk weer in productie worden genomen. Er 
werd gesuggereerd dat de milieuvoordele n van de braaklegging kunnen worden behouden 
door een vast percentage van het totale areaal als "milieucompensatie-/milieuprioriteits-"gebied aan te merken. Een dergelijke maatregel zou echter tot gevolg hebben dat een probleem da t zich in de verschillende LS op zeer 
uiteenlopende wijze voor doet, overal op dezelfde manier wordt aangepakt, en zou dus niet 
noodzakelijk leiden tot compensatie voor milieus chade op de locatie waar deze voorkomt. 
Vervanging van het vaste, voo r alle landbouwers geldende braakleggingspercentage door 
nieuwe, op de bovenbedoelde landschapskenmerken  toegesneden normen in het kader van een 
daartoe uitgebreide GLMC-lijst, zou de LS echter de mogelijkheid geven deze landschapskenmerken beter in aanmerking te nemen. Bovendien zou een versterking van de 
braaklegging in het kader van de tweede pijl er een gerichtere ve rwezenlijking van de 
milieuvoordelen mogelijk maken in de gebieden waar deze het urgentst nodig zijn, waarbij 
moet worden aangetekend dat de impact afhankelijk zal zijn van de desbetreffende bepalingen 
die de LS in de bestaande PO -programma's hebben opgenomen. 
De melkquota waren tweede decennia geleden we llicht doeltreffend, maar zetten nu een rem 
op de verwezenlijking van de GLB-doelstell ingen en sluiten niet langer aan op de 
marktkansen. In het kader van de GC werd de  geleidelijke afscha ffing van de melkquota 
beoordeeld en werd een aantal beleidsopties afgezet tegen de mogelijkheid de melkquota 
verder toe te passen. Het scenario waarin de quota zouden blijven bestaan, gaf enerzijds een 
stijging van de melkprijs te zien als gevolg van de combinatie van een beperkte productie en 
een stijgende vraag, maar anderzijds ook een ge fnuikte marktgerichtheid en een aan banden 
gelegd concurrentievermogen van zo wel producenten als verwerkers. 
In het scenario waarin de quota in 2015/2016 verstrijken, maakt de productie een sprong 
richting vraag, met een sterke prijsdaling na de  verstrijkingstermijn to t gevolg. De daling van 
de prijzen en de aanpassing va n de productie krijgen in beide afschaffingsscenario's vlotter 
hun beslag, maar de omvang van de aanpassing verschilt. Met de invoering van de minder 
sterke verhoging van de jaarlijkse quota verl oopt de prijsaanpassing in  de overgangsperiode 
vlotter, maar in beide afschaffingsscenario's d aalt de boterprijs tot het interventieprijsniveau.  
NL 6   NL De overgang naar de afschaffing van de me lkquota zal een weerslag hebben op zowel de 
samenleving als het milieu. Een vlot verlopende overgang in het kader van de afschaffingsscenario's voorkomt snelle herstructu reringen en biedt ruimte om begeleidende 
maatregelen voor te bereiden en bij te sturen  om de potentiële sociale en milieuproblemen op 
te vangen. 
Tot slot blijkt dat, wat een aantal klei nschalige steunregelingen betreft, de status-quo -optie 
indruist tegen de doelstellingen van de GLB-hervorming van 2003 op het gebied van 
concurrentievermogen, marktgerichtheid en  vereenvoudiging van de steunregeling. Een 
volledige ontkoppeling zou het landbouwinkomen in bepaalde regio's weliswaar positief 
kunnen beïnvloeden vanwege een efficiëntere over heveling van rechtstree kse steun, maar zou 
nadelig kunnen uitpakken voor specifieke regio's waar de lokale produc tie essentieel is voor 
de levensvatbaarheid van de plaatselijke agrovoedingsketen of het plaatselijke milieu. Met andere woorden: afhankelijk van de sector  moet worden voorzien in een variabel 
overgangsniveau voor het bedrijfsleven.  
Voorts werd onderzocht hoe he t best kan worden tegemoetgekomen aan de toenemende 
behoefte aan risicobeheersinstrumenten, die vanw ege de klimaatverandering en de gestegen 
marktgerichtheid bij de landbouwers leeft. De invoe ring van nieuwe 
risicobeheersinstrumenten moet bijdragen to t de stabilisatie van het inkomen in de 
landbouwsector, maar mag geen onnodige administ ratieve lasten of een excessief hoge druk 
op de begroting in de hand werken. 
Aangezien het veiligheidsnet dat de interventie biedt, en de fl exibiliteit in het kader van de 
ontkoppeling voldoende doeltreffend blijken te zijn  om prijsrisico's op te vangen, zijn in dit 
verband geen extra risicobeheersinstrumente n nodig. De integratie van een extra aantal 
sectoren in de BTR kan er overigens ook to e leiden dat de landbouwgemeenschap met minder 
sterk schommelende prijzen te maken krijgt. 
In dit stadium is het geen haalbare kaart ee n voor de hele EU geldend instrumentarium voor 
het opvangen van productierisico's in te voeren,  niettegenstaande de toenemende behoefte aan 
een dergelijke regeling. De regeling zou niet  alleen erg duur uitv allen, maar ook extra 
administratieve lasten voor de landbouwers en de LS veroorzaken. Gezien de veelheid aan 
risico's en crises waarmee de EU wordt gec onfronteerd, lijken heter ogene maatregelen het 
best geschikt te zijn om de  landbouwers bij de oplossing van crisissituaties te helpen. Een 
harmonisatie van de momenteel met staatssteun gefinancierde steunreg elingen kan bijdragen 
tot de transparantie tussen de LS en zou het GLB tegelijkertijd beter toerusten om de nagestreefde stabiliteit van de  landbouwinkomens te bereiken. 
De invoering van nieuwe risicobeheersmaatregele n in de bestaande GLB-instrumenten, in de 
vorm van een optie in het kader van een herzien artikel 69, zou geen gevolgen hebben voor de 
algemene Gemeenschapsbegroting. Nationale bijdragen zouden afhangen van de voorkeur 
van de LS, maar de invoering van de maatregel zou alleszin s facultatief zijn. Bovendien 
bevatten de PO-programma's maatregelen die rechtstreeks be trekking hebben op risicobeheer 
in de landbouw en de bosbouw en die voorzien in aanvullende st eun voor preventief ingrijpen 
op het gebied van materiële investeringe n of opleiding van menselijk kapitaal.  
4. N
IEUWE UITDAGINGEN AANGAAN  
In de GC-mededeling werd uiteengezet met we lke nieuwe en bestaande uitdagingen het GLB 
af te rekenen krijgt (klimaatverandering, bio-energie, wate rbeheer en biodiversiteit) en komt 
NL 7   NL de PO als het geschikte kader voor de aanpa k van deze uitdagingen uit de bus. Uit de 
doorlichting van de PO-programma's blijkt dat binnen de bestaande maatregelen diverse oplossingen voor deze nieuwe uitdagingen worden  geboden en dat de LS al een groot aantal 
maatregelen op dit gebied in hun PO-programma's voor 2007-2013 hebben opgenomen. 
In de effectbeoordeling van de voorgestel de opties voor de aanpak van de "nieuwe 
uitdagingen" aan de hand van PO-maatregelen werd vooral nagegaan in hoeverre deze 
voorstellen het vermogen van de EU om op de ni euwe uitdagingen te reageren, verbeteren 
door een toenemend gebruik van tweede-pijler-maatre gelen door de LS te stimuleren. De vier 
onderzochte opties hadden tot doel de door de modulatie gegenereerde aanvullende middelen 
gericht te gebruiken voor bestaande, met de  "nieuwe uitdagingen" verbonden maatregelen, 
vergezeld van een rapportageverp lichting voor de nieuwe financ iering en van indicatoren voor 
de maatregelen in gebieden waar de aanpa k van "nieuwe uitdagi ngen" wordt overwogen. 
De verwezenlijking van de doelstellingen in het kader van de tweede pijler tijdens de lopende 
begrotingsperiode wordt echter aan banden gelegd door de beperkingen die als gevolg van het 
besluit van 2005 over de financ iële vooruitzichten aan de PO-begroting zijn opgelegd. De 
verhoging van de begrotingsmiddelen is overigens ook noodzakelijk om invulling te geven aan de behoefte aan extra inspanningen om de in de mededeling inzake de GC genoemde 
nieuwe uitdagingen aan te gaan.  
Voorts werd geanalyseerd welke impact de to epassing van verschillende modulatieniveaus 
zou hebben op de netto begro tingsoverdrachten tussen de LS, op het niveau van hun 
PO-middelen en op het landbouw inkomen van de betrokken la ndbouwbedrijven en sectoren. 
Aangezien nog niet is vastgest eld hoe de door de modulatie gegenereerde middelen over de 
LS zullen worden verdeeld wanneer de nieuwe LS tot het systeem toetreden, beperkte de 
analyse zich tot het illustreren van de potentiël e impact van de opties. Het uitgangspunt voor 
de verschillende opties was steed s een algemene stijging van de  modulatie in opeenvolgende, 
gelijke stappen vanaf 2009. Wat de  bijdrage van de nieuwe LS  betreft, werd evenwel van 
verschillende hypothesen uitgeg aan. De optie waarop de anal yse werd gestoeld, is een 
variante van het idee dat door het Europees Parlement wordt gesteund en houdt in dat een 
progressief element in de modulatie wo rdt ingebouwd op basis van verschillende 
betalingsdrempels. Op die manier worden billijkheidsproblemen in verband met de 
individuele beperkingen voor de producenten opgevangen. 
5. C
ONCLUSIES  
Uit de voortgezette toepassing va n de bestaande GLB-beleidslijnen blijkt dat het huidige, in 
2003 hervormde regelgevingskader bijdraagt tot de verwezenlijking van de voornaamste 
GLB-doelstellingen. In de analyse wordt onderz ocht op welke punten het bestaande beleid 
kan worden aangepast om nog doeltreffender te functioneren. 
De tenuitvoerlegging van de BTR en de gele idelijke uitbreiding van de ontkoppeling naar 
andere sectoren vormen een antwoord op de noodzaak de LS de mogelijkheid te bieden hun BTR-model aan te passen in de richting van m eer op forfaits gebaseerde betalingen. Met een 
dergelijke aanpassing kan de maatschappelijke bezorgdheid over de on gelijke verdeling van 
betalingen over de landbouwers worden weggewerkt. 
Een verder doorgevoerde ontkoppeling en een  uitbreiding van de verlening van 
producentensteun tot sectoren die nog niet  in de BTR zijn opgenomen, kunnen de 
marktgerichtheid van het GLB fors verbeter en. In een aantal sectoren evenwel kan de 
NL 8   NL ontkoppeling overgangsmaatregelen nodig maken om  het hoofd te bieden aan economische, 
sociale of milieuproblemen. Een eventuele oplossing bestaat in een herziening van artikel 69 
en in de invoering van overgangsperioden. 
Dankzij een herziening van de werki ngssfeer van de randvoorwaarden kunnen de 
administratieve lasten worden verminderd en  de nieuwe uitdagingen, die sinds 2003 veel 
zichtbaarder op de voorgrond zijn getreden , worden aangepakt. Bovendien kunnen de 
milieuvoordelen van de braaklegging worden be houden dankzij het gecombineerde effect van 
aanpassingen van de randvoorwaarden ener zijds en PO-maatregelen anderzijds. 
Wat de landbouwmarkten betreft, zullen de landbouwers als gevolg va n de geleidelijke 
afschaffing van de melkquota en de afsc haffing van de braaklegging beter op de 
marktomstandigheden kunnen reageren. 
Tot slot bleek uit de doorlichting dat de maatre gelen die momenteel beschikbaar zijn in het 
kader van de PO-programma's, volstaan om de nieuwe uitdagingen aan te gaan. Het belang 
van deze maatregelen in het PO-beleid kan het best kracht worden bijgezet door mechanismen 
in te voeren om een toenemend gebruik van de ze maatregelen door de LS te garanderen en 
aanvullende financiële midde len ter beschikking te st ellen via de modulatie.