Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een aanbeveling van de Raad betreffende de toepassing van de wetgeving inzake de gezondheid en de veiligheid op het werk op zelfstandigen"

(COM(2002) 166 def. - 2002/0079 (CNS))

(2002/C 241/26)

De Raad heeft op 28 mei 2002 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 20 juni 2002 goedgekeurd; rapporteur was mevrouw Schweng.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 17 en 18 juli 2002 gehouden 392e zitting (vergadering van 18 juli) het volgende advies uitgebracht, dat met 77 stemmen vóór en 32 stemmen tegen, bij 15 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In het programma van de Gemeenschap op het gebied van de veiligheid, hygiëne en gezondheidsbescherming op het werk (1996-2000) werd reeds voorzien in onderzoek naar de noodzaak van een voorstel voor een Aanbeveling van de Raad over veiligheid en gezondheid van zelfstandigen op het werk. Al in 1996 heeft de Commissie aan het Raadgevend Comité voor de veiligheid, de hygiëne en de gezondheidsbescherming op de arbeidsplaats een eerste ontwerp van deze Aanbeveling voorgelegd voor advies. Het Raadgevend Comité heeft twee adviezen over dit onderwerp uitgebracht; in het eerste advies uit 1997 werd de Europese Commissie opgeroepen een verslag op te stellen over de wijze waarop de bescherming van veiligheid en gezondheid van zelfstandigen in de lidstaten is georganiseerd, teneinde eventuele actiepunten beter te kunnen identificeren.

1.2. Toen het Europese Agentschap in Bilbao het in opdracht van de Europese Commissie op te stellen verslag had voltooid, heeft het Raadgevend Comité in 1999 een tweede advies uitgebracht. Hierin werd inhoudelijk ingegaan op de ontwerpaanbeveling van de Commissie. Het Raadgevend Comité deed de suggestie de afzonderlijke regels duidelijker te formuleren en van elkaar af te bakenen. De Commissie heeft de meeste aanbevelingen van het betreffende Comité opgevolgd.

1.3. De Europese sociale partners werden in het kader van de sociale dialoog eveneens geraadpleegd over de aard en de inhoud van een eventueel communautair initiatief.

2. Inhoud van de Aanbeveling

2.1. Het Commissievoorstel voor een Aanbeveling voorziet in het volgende: De lidstaten moeten de rechten en plichten van zelfstandigen erkennen en hun veiligheid en gezondheid op dezelfde wijze waarborgen als die van werknemers. Met name moeten zelfstandigen onder het toepassingsgebied van de wetgeving inzake veiligheid en gezondheid op het werk komen te vallen. Zonodig moet deze wetgeving worden afgestemd op de specifieke situatie van zelfstandigen.

2.2. Zelfstandigen moeten toegang verkrijgen tot bepaalde diensten en instanties waar ze informatie en adviezen kunnen inwinnen over de preventie van gezondheids- en veiligheidsrisico's die verband houden met hun beroepswerkzaamheden. Ook moet zelfstandigen toegang worden verleend tot voortgezettte scholing op het gebied van veiligheid en gezondheid; deze scholing mag echter niet gepaard gaan met grote financiële lasten.

2.3. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat op passende wijze toezicht wordt gehouden op de gezondheid van zelfstandigen. Bij het vaststellen van de betreffende wettelijke maatregelen moet rekening worden gehouden met de in andere lidstaten opgedane ervaringen. Voorts moeten de lidstaten zorg dragen voor een passende controle op en monitoring van de naleving van de wetgeving, en vier jaar na goedkeuring van deze Aanbeveling de Commissie in kennis stellen van de maatregelen die zijn genomen in het kader van de tenuitvoerlegging van de aanbeveling.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Tot dusver hebben slechts twee lidstaten - Portugal en Ierland - de toepassing van de wetgeving op het gebied van de bescherming van gezondheid en veiligheid uitgebreid tot zelfstandigen. In beide landen worden zelfstandigen behandeld als werknemers. Dit geldt in mindere mate ook voor Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Zweden.

3.2. In de overige lidstaten is de nationale wetgeving inzake gezondheid en veiligheid op het werk niet van toepassing op zelfstandigen, behalve op terreinen waarop behoefte bestaat aan coördinatie met regelingen voor werknemers (bijv. op bouwplaatsen waarvoor tevens een specifieke communautaire richtlijn geldt(1)).

3.3. De Commissie heeft gekozen voor artikel 308 als rechtsgrondslag voor haar aanbevelingsvoorstel. Argument hiervoor is dat artikel 137 van het Verdrag als rechtsinstrument alleen in richtlijnen voorziet. Het Comité wil hieraan toevoegen dat artikel 137 uitsluitend voorziet in maatregelen ter "verbetering van met name het arbeidsmilieu, om de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te beschermen". Dit sluit maatregelen ten behoeve van zelfstandigen uit.

3.4. De Commissie gaat ervan uit dat zelfstandigen evenveel recht op bescherming van de gezondheid hebben als werknemers. Het Comité verwelkomt dit uitgangspunt, maar wijst in dit verband op een fundamenteel verschil tussen zelfstandigen en werknemers: werknemers zijn opgenomen in de arbeidsprocessen van een bedrijf en kunnen niet zelf bepalen hoe hun werkomgeving eruit ziet.

3.5. De Commissie heeft met deze Aanbeveling niet de zogenoemde schijnzelfstandigen op het oog, dat wil zeggen: personen die officieel weliswaar zelfstandig zijn, maar vaak tot een derde partij in een relatie staan die kan worden aangemerkt als arbeidsverhouding tussen werkgever en ondergeschikte. Het Raadgevend Comité heeft in zijn advies uit 1999 de Commissie opgeroepen om expliciet te verklaren dat schijnzelfstandigen al onder de kaderrichtlijn vallen. Dit heeft de Commissie herhaaldelijk - zij het slechts mondeling - duidelijk gemaakt. Het Comité verzoekt de Commissie deze verklaring zo snel mogelijk ook op schrift te stellen. De Commissie dient er eveneens op toe te zien dat het begrip "schijnzelfstandige" nauwkeuriger wordt gedefinieerd, zodat misbruik beter kan worden bestreden.

3.6. Zelfstandigen zijn volgens de vierde overweging werkenden die hun beroepswerkzaamheden niet uitoefenen op grond van een arbeidsverhouding met een werkgever, of meer in het algemeen zonder enige relatie van ondergeschiktheid aan een derde (bijv. beoefenaars van vrije beroepen, eenmanszaken en landbouwers). Een zelfstandige kan zelf bepalen welke opdrachten en werkzaamheden hij aanneemt, hoe hij deze uitvoert en welke voorzorgsmaatregelen hij daarbij neemt of welk risico hij daarbij aanvaardt. Hij heeft dan ook een aanzienlijk grotere keuzevrijheid dan een werknemer.

3.7. Om zelf te kunnen beoordelen of aan bepaalde activiteiten risico's zijn verbonden, moeten zelfstandigen toegang krijgen tot de juiste informatie. Voorts moeten zelfstandigen worden aangespoord om de risico's voor zichzelf in te schatten.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Het Comité kan zich erin vinden dat de Commissie een niet-bindend instrument voorstelt, en stemt tevens in met het voorstel om zelfstandigen niet alleen uit te rusten met rechten, maar ook met plichten ten aanzien van de eigen gezondheid en veiligheid. In de eerste plaats moeten zelfstandigen waar nodig tegen zichzelf worden beschermd; in de tweede plaats moeten zelfstandigen die concurrentievoordeel trachten te behalen op personen die het bestaande gezondheids- en veiligheidsbeleid wél eerbiedigen, worden ontmoedigd. Het Comité constateert dat de wetgeving inzake bescherming van veiligheid en gezondheid momenteel alleen op zelfstandigen van toepassing is wanneer hun werknemers in gevaar kunnen komen. Dit principe is reeds opgenomen in de Richtlijn inzake bouwplaatsen en de Richtlijn inzake stellages.

4.2. Voorts wijst het Comité erop dat in kaderrichtlijn 89/391, die door de lidstaten is omgezet in nationale wetgeving, de rechten en plichten van werknemers en werkgevers zijn vastgelegd. Wie moet in het geval van een zelfstandige een risico-evaluatie van de arbeidsplaats uitvoeren? Wie moet voorlichting en instructies geven? De duidelijke afbakening van rechten en plichten zoals vastgelegd in de kaderrichtlijn geldt niet voor zelfstandigen.

4.3. Het zou wenselijk zijn dat de Aanbeveling van de Raad niet alleen voorziet in wettelijke maatregelen, maar ook in maatregelen die bijdragen aan een betere kennis van zelfstandigen ten aanzien van hun eigen veiligheid en gezondheid, bijvoorbeeld door middel van een op de bedrijfstak toegesneden nationale voorlichtingscampagne over de veiligheid en gezondheid van zelfstandigen. Ook zou kunnen worden overwogen om bescherming van veiligheid en gezondheid van zelfstandigen op te nemen in de richtsnoeren voor werkgelegenheidsbeleid en daarvoor passende indicatoren te ontwikkelen (bijv. het aantal ongevallen onder zelfstandigen).

4.4. Het Comité verwelkomt en steunt de aanbevelingen inzake de toegang tot diensten of instanties die zelfstandigen moeten voorzien van nuttige informatie. Ook is het ingenomen met de aanbeveling betreffende de toegang tot scholing en met de aanbeveling ervoor te zorgen dat deze informatievoorziening en scholing niet gepaard gaan met zodanige financiële lasten dat de betrokken zelfstandigen worden ontmoedigd. Het Comité gaat zelfs nog verder en dringt erop aan dat informatievoorziening en scholing voor zelfstandigen zo min mogelijk kosten met zich meebrengen.

4.5. Ten aanzien van de aanbeveling over monitoring van de gezondheid van zelfstandigen is het volgens het Comité belangrijk dat zelfstandigen niet met nog meer administratieve rompslomp worden opgezadeld. Zelfstandigen moeten ertoe worden aangemoedigd om gebruik te maken van monitoring.

4.6. Wat betreft de aanbeveling inzake passende controle op en handhaving van de wetgeving voor zelfstandigen wijst het Comité erop dat wettelijke maatregelen ook hier niet moeten worden beschouwd als het enige instrument voor het vaststellen van de arbeidsvoorwaarden van zelfstandigen. Dit kan worden ondervangen door vóór "desbetreffende wettelijke maatregelen" het woord "eventuele" toe te voegen.

4.7. Het Comité is ingenomen met de tiende aanbeveling van de Commissie, nl. dat de lidstaten verslag moeten uitbrengen over de doeltreffendheid van de maatregelen die zij met het oog op de tenuitvoerlegging van de bepalingen van deze aanbeveling hebben genomen. Het Comité pleit ervoor dat de lidstaten in hun voortgangsrapportages ook ingaan op die bepalingen van hun nationale wetgeving inzake de bescherming van werknemers op grond waarvan toepassing van die wetgeving op zelfstandigen problematisch is. Ook moet in deze rapportages verder worden ingegaan op eventuele concurrentievervalsing. De Commissie moet aan de hand van de rapportages van de lidstaten een samenvattend verslag opstellen, dat vervolgens binnen het Raadgevend Comité voor veiligheid, hygiëne en gezondheidsbescherming moet worden besproken.

Brussel, 18 juli 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Richtlijn 92/57/EEG van de Raad van 24 juni 1992 betreffende de minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid voor tijdelijke en mobiele bouwplaatsen.

BIJLAGE

bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

1. De volgende passage is naar aanleiding van een wijzigingsvoorstel geschrapt, hoewel meer dan een kwart van de uitgebrachte stemmen hiertegen was:

Paragraaf 4.1

Het Comité is verheugd dat de Commissie een niet-bindend instrument voorstelt, maar betreurt het dat ze onvoldoende rekening houdt met het verschil tussen zelfstandigen en werknemers doordat ze lidstaten ertoe oproept zelfstandigen niet alleen uit te rusten met rechten, maar ook met plichten ten aanzien van de eigen gezondheid en veiligheid. Het Comité is van mening dat toepassing op zelfstandigen van de wetgeving inzake bescherming van veiligheid en gezondheid alleen mag plaatsvinden wanneer werknemers in gevaar kunnen worden gebracht door zelfstandigen(1). Dit principe is reeds opgenomen in de Richtlijn inzake bouwplaatsen(2) en de Richtlijn inzake stellages(3).

Uitslag van de stemming

Vóór: 62, tegen: 47, onthoudingen: 9.

2. Verworpen wijzigingsvoorstel

Het volgende wijzigingsvoorstel, dat ten minste op een kwart van de uitgebrachte stemmen kon rekenen, is tijdens de discussie verworpen.

Paragraaf 4.5

De volgende formulering toevoegen aan de tekst: "Het Comité verzoekt de Commissie om na te gaan welke mogelijkheden voor effectieve monitoring ontwikkeld kunnen worden die hieronder in lijn zijn, rekening houdend met hetgeen hierboven in paragraaf 4.1 naar voren gebracht is."

Motivering

Zie wijzigingsvoorstel 1 betreffende para. 4.1

Uitslag van de stemming

Vóór: 55, tegen: 56, onthoudingen: 7.

(1) Overeenkomstig kaderrichtlijn 89/391 dient de werkgever vast te stellen of de betreffende werknemer gevaar loopt.

(2) Overeenkomstig kaderrichtlijn 89/391 dient de werkgever vast te stellen of de betreffende werknemer gevaar loopt.

(3) Richtlijn 2001/45/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 tot wijziging van Richtlijn 89/655/EEG van de Raad betreffende minimumvoorschriften inzake veiligheid en gezondheid bij het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats.