NL Publicatieblad van de Europese Unie C 336/5

ADVIES VAN DE EUROPESE CENTRALE BANK

van 24 juni 2014

inzake een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rapportage en de transparantie van effectenfinancieringstransacties

(CON/2014/49)

(2014/C 336/04)

Inleiding en rechtsgrondslag

Op 17 maart 2014 en op 27 maart 2014, ontving Europese Centrale Bank (ECB) verzoeken van het Europees Parlement en van de Raad respectievelijk om een advies inzake een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de rapportage en de transparantie van effectenfinancieringstransacties (1) (hierna de „ontwerpverordening”).

De ECB-adviesbevoegdheid is gebaseerd op artikel 127, lid 4, en artikel 282, lid 5, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie aangezien de ontwerpverordening bepalingen bevat betreffende de bijdrage van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) aan een goede beleidsvoering met betrekking tot de stabiliteit van het financiële stelsel, zoals bedoeld in artikel 127, lid 5, van het Verdrag. Overeenkomstig de eerste zin van artikel 17.5 van het reglement van orde van de Europese Centrale Bank heeft de Raad van bestuur dit advies goedgekeurd.

1. Algemene opmerkingen

Globaal verwelkomt de ECB de ontwerpverordening die beoogt de veiligheid en de transparantie van de financiële markt te verhogen, zulks overeenkomstig de aanbevelingen van de Financial Stability Board (FSB), die de G20-leiders in september 2013 goedgekeurd hebben (2). De ontwerpverordening voert op drie gebieden maatregelen in: 1) transactiedetails moeten aan transactieregisters gerapporteerd worden, en bevoegde autoriteiten en betrokken Unielichamen moeten directe en onmiddellijke toegang hebben tot deze details om het monitoren van de toename van systeemrisico’s die verband houden met het gebruik van effectenfinancieringstransacties (SFT's), welke transacties binnen het kader van de ontwerpverordening repotransacties, effectentransacties of grondstoffenlenings- en uitlenings- en andere transacties met een gelijkaardig economisch effect en vergelijkbare risico’s omvatten, met name koop/wederverkoopovereenkomsten en verkoop/terugkoopovereenkomsten; 2) informatie inzake SFT’s moet aan beleggers verstrekt worden wier activa in deze transacties gebruikt worden dan wel in andere financieringsstructuren die met SFT’s vergelijkbare effecten hebben; en 3) contractueel moeten de herbeleningsactiviteiten duidelijk zijn. De ECB is van mening dat de nieuwe uniforme regels betreffende rapportage en transparantie van SFT’s, alsook betreffende de herbeleningsbepalingen in belangrijke mate kunnen bijdragen aan het versterken van de financiële stabiliteit in de Unie. Bovendien moet de ontwerpverordening rekening houden met de activiteiten van de FSG-groep van datadeskundigen inzake effectenfinancieringsmarkten, welke groep werd opgericht om de aanbevelingen op het gebied van gegevensverzameling en gegevensaggregatie overeenkomstig de FSB-aanbevelingen globaal te bevorderen, welke groep tegen eind 2014 ontwerpnormen zal ontwikkelen en verwerken (3). Bovendien maakt de ECB de volgende specifieke opmerkingen.

2. Specifieke opmerkingen

2.1 Vrijstelling rapportage- en van transparantieverplichtingen voor centralebanktransacties

Het voorgestelde rapportage- en transparantiekader omvat geen uitzondering voor transacties waarbij een ESCB-centrale bank een wederpartij is (4).

De ECB merkt dienaangaande op dat rapportage en transparantie van transacties door centrale banken als onderdeel van hun statutaire taken en doelstellingen markttransaparantie niet zou vergroten, de effectiviteit van deze transacties, namelijk op het gebied van het monetair beleid of wisselkoerstransacties, en derhalve de uitvoering van deze taken door centrale banken, die steunt op tijdigheid en vertrouwelijkheid, ernstig in het gedrang zou kunnen komen door rapportage of transparantie van informatie over die transacties.

Indien van wederpartijen bij transacties, waarbij een ESCB-lid partij is, verlangd zou worden alle betrokken details aan transactieregisters te rapporteren kan botsen met de vertrouwelijkheidsregelingen van de ECB en de nationale centrale banken (NCB’s) en het doel van de uit hoofde van het Verdrag aan de ECB toegekende immuniteiten tenietdoen, met name de onschendbaarheid van de archieven en de officiële mededelingen van de ECB (5). Om die redenen moeten SFT’s met een centrale bank van het ESCB als wederpartij, vrijgesteld worden van rapportage- en transparantieverplichtingen.

De ECB beveelt ten zeerste aan in de ontwerpverordening een op transacties gebaseerde vrijstelling op te nemen (6). Indien zulks niet gebeurt zou dat neerkomen op het opleggen van die rapportage- en transparantieverplichtingen aan het ESCB zelve.

2.2 Verduidelijking van de Commissie-bevoegdheid tot wijziging van de vrijstellingenlijst

Bovendien is het noodzakelijk artikel 2, lid 3, van de ontwerpverordening te verduidelijken, welke bepaling de Commissie de bevoegdheid verleent de vrijstellingenlijst uit hoofde van artikel 2, lid 2, middels een gedelegeerde handeling te wijzigen. De ECB is van mening dat artikel 2, lid 3, een directe verwijzing moet bevatten naar de mogelijke uitbreiding van de vrijstellingenlijst met de centrale banken van derde (7) landen.

2.3 Herbelening

Binnen het kader van de ontwerpverordening betekent herbelening „het gebruik door een ontvangende tegenpartij van als zekerheden ontvangen financiële instrumenten in eigen naam en voor eigen rekening, dan wel voor rekening van een andere tegenpartij” (8). De ontwerpverordening bepaalt dat een tegenpartij die de financiële instrumenten als zekerheid heeft ontvangen deze pas mag herbelenen met de uitdrukkelijke toestemming van de verstrekkende tegenpartij en pas nadat hij de zekerheden naar zijn eigen rekening heeft overgedragen (9).

De ECB verwelkomt de rapportageverplichtingen voor SFT’s uit hoofde van artikel 4, waaronder de verplichting details te rapporteren over de ontvangen zekerheden, met name indien de zekerheid beschikbaar is voor herbelening of indien de zekerheid herbeleend werd. Daarnaast verwelkomt de ECB de contractuele transparantievereisten uit hoofde van artikel 15 van de ontwerpverordening. Om evenwel consistentie te waarborgen stelt de ECB voor de terminologie van de ontwerpverordening zoveel mogelijk te stroomlijnen met de terminologie van de FSB-aanbevelingen (10), en derhalve in plaats van „herbelening”„hergebruik” te hanteren dat het brede bereik van transacties die de ontwerpverordening bestrijkt, beter weergeeft en marktdeelnemers rechtszekerheid zal verschaffen. De ECB doet daartoe wijzigingsvoorstellen (11).

Aangaande de contractuele transparantievereisten maakt de ontwerpverordening geen onderscheid tussen financiële zekerheden die zijn overgedragen uit hoofde van „financiëlezekerheidsovereenkomst die leidt tot overdracht” en verstrekt uit hoofde van een „financiëlezekerheidsovereenkomst die leidt tot de vestiging van een zakelijk zekerheidsrecht”, zoals bedoeld in Richtlijn 2002/47/EG (12). Uit hoofde van een financiëlezekerheidsovereenkomst die leidt tot overdracht draagt de zekerheidsverstrekker de volledige eigendom van, of alle rechten op de financiële zekerheden over aan de zekerheidsnemer. Daarentegen uit hoofde van een financiëlezekerheidsovereenkomst tot vestiging van een zekerheidsrecht, verschaft de zekerheidsverstrekker financiële zekerheden als zekerheid voor of ten gunste van een zekerheidsnemer, en derhalve blijft bij de vestiging van het zekerheidsrecht de volledige of de gekwalificeerde eigendom van, of alle rechten op de financiële zekerheden bij de zekerheidsnemer. Vanuit het perspectief van financiële stabiliteit moet het brede toepassingsgebied van de ontwerpverordening verwelkomd worden. Met het oog op de bepalingen van Richtlijn 2002/47/EG moet een zekerheidsnemer evenwel nadat een financiëlezekerheidsovereenkomst die leidt tot overdracht is gesloten, niet beperkt worden in het genot van volledige eigendom of volledige rechten op de financiële zekerheden. Enerzijds moet de ontvangende wederpartij verplicht worden te voldoen aan de andere vereisten uit hoofde van de ontwerpverordening, anderzijds moet verduidelijkt worden dat het afsluiten van een financiëlezekerheidsovereenkomst die leidt tot overdracht reeds instemming met hergebruik impliceert en dat enige schending van de vereisten van artikel 15 de geldigheid of de afdwingbaarheid van de SFT onverlet laten, en de ontvangende wederpartij kan uit hoofde van de ontwerpverordening slechts administratieve sancties opgelegd krijgen. De ECB doet daartoe wijzigingsvoorstellen (13).

De ECB merkt op dat de ontwerpverordening slechts de nadruk legt op de invoering van rapportage- en transparantievereisten. De recente financiële crisis heeft evenwel aangetoond dat significante financiële risico’s kunnen voortvloeien uit de praktijken van hergebruik en herbelening van cliëntenactiva: zij kunnen het besmettingsgevaar doen toenemen, mogelijkerwijze leiden tot stijgende excessieve hefboomwerking in het financiële stelsel en kunnen ook het risico van runs op individuele instellingen verhogen. In deze context zij opgemerkt dat internationaal aanbevelingen zijn gedaan door de FSB om de volgende beperkingen in te voeren: 1) de herbelening van cliëntenactiva voor het financieren van de activiteiten van de tussenpersoon voor eigen rekening; en 2) de entiteiten die cliëntenactiva mogen belenen (14). Bovendien zijn nadere maatregelen in de Unie wellicht ook gerechtvaardigd. Derhalve is de ECB is van mening dat het voor de Commissie van belang is na te gaan of nadere regelgeving noodzakelijk is die verder gaat dan de voorgestelde rapportage- en transparantievereisten, waaronder kwantitatieve beperkingen van hergebruik en herbelening van cliëntenactiva, welke maatregelen in de toekomst onderwerp van een rechtshandeling zouden kunnen zijn. Een grondige kosten-batenanalyse moet uitgevoerd worden om te verzekeren dat die kwantitatieve beperkingen geen negatieve impact hebben op financieringsmarkten voor effecten.

2.4 Modaliteiten voor gegevensrapportage betreffende SFT’s

Teneinde ESCB-taken uit te kunnen voeren en financiële markten en activiteiten in het eurogebied en de Unie als geheel te kunnen monitoren, moet de ECB, daarin bijgestaan door de NCB’s, statistische informatie van hoge kwaliteit verzamelen (15). Daarom zijn de transactiedetails, gerapporteerd aan de transactieregisters, en onder bepaalde omstandigheden aan de Europese Autoriteit Effecten en Markten (EAEM) zoals voorgesteld in de ontwerpverordening, vitaal voor de taakvervulling door het ESCB: 1) bijdragen aan de stabiliteit van het financiële stelsel overeenkomstig artikel 127, lid 5, van het Verdrag door het monitoren van stijgende met SFT’s verband houdende systeemrisico’s; 2) ten uitvoer leggen van monetair beleid; 3) analyseren van de doorwerking van het monetair beleid; 4) oversight voeren op infrastructuur van financiële markten (16); en 5) overeenkomstig Verordening (EU) nr. 1096/2010 (17) analytische en statistische ondersteuning verlenen aan het Europese Comité voor systeemrisico (ECSR).

Om deze redenen, en teneinde de rapportagelast voor de deelnemers aan de financiële markten zo gering mogelijk te houden, moeten de details van de specifieke te rapporteren SFT’s-types en het formaat en de frequentie van die rapporten het gebruik van die informatie voor ESCB-taken bevorderen. De ECB verwelkomt de gelegenheid met het EAEM nauw samen te werken om voorstellen voor technische normen te ontwikkelen en is bereid om EAEM in deze taak bij te staan.

Bovendien beveelt de ECB aan dat SFT-details gerapporteerd, samengesteld en toegankelijk gemaakt moeten worden voor het ESCB en wel zo gedetailleerd mogelijk en volledig gestandaardiseerd. Aangaande de te rapporteren gegevensposten beveelt de ECB aan dat de uit hoofde van artikel 4, lid 7, van de ontwerpverordening opgestelde technische normen details vereisen van de onderscheiden activa die als onderpand gebruikt worden en de hoofdsom, valuta, het type, de kwaliteit en waarde van elk te rapporteren activum. Mede daardoor kunnen de activa aangewezen worden die beschikbaar zijn voor herbelening dan wel herbeleend werden, en zullen automatische procedures faciliteren voor het samenstellen van die informatie. De technische normen moeten eveneens de rapportage van individuele activa mogelijk maken die onderwerp zijn van verstrekte of opgenomen effecten- en grondstoffenleningen. Individuele activa moeten ook gerapporteerd worden ingeval van transacties met zekerheidsstelling in de vorm van activapools, bijvoorbeeld op portfolio basis of middels tripartyzekerhedenbeheersdiensten (18). De technische normen moeten rekening gehouden met de technische eigenheden van die acitivapools en hun dynamische aard, met name indien de samenstelling van de pool regelmatig wijzigt. De rapportagewijze voor de individuele activa moet dienovereenkomstig aangepast worden. Een mogelijkheid om de rapportage van tripartyrepotransacties te verlichten is het toestaan van de rapportage van dagultimosamenstelling van individuele activa van de onderpandpool die strekt tot zekerheidsstelling. Rapportage via desbetreffende infrastructuur van financiële markten kan de technische haalbaarheid van rapportage bevorderen (waaronder de details van individuele onderpandactiva) en zou stroken met artikel 4, lid 1, van de ontwerpverordening krachtens welke wederpartijen SFT-rapportage mogen uitbesteden.

Daarnaast stelt de ECB voor dat de technische normen van wederpartijen moeten verlangen dat aanvullende posten gerapporteerd worden om uitgebreidere monitoring met het oog op financiële stabiliteit te bevorderen en tevens voor de uitvoering van de hierboven genoemde ESCB-taken, onder meer rekening houdend met internationale ontwikkelingen zoals lopende FSB-activiteiten.

De ontwerpverordening vereist dat details van de SFT uiterlijk de dag volgende op de afsluiting, wijziging of beëindiging van de transactie gerapporteerd worden. Om de gegevenskwaliteit te waarborgen, en te waarborgen dat alle details kloppen en volledig zijn, beveelt de ECB aan na te gaan of vereisten voor aanvullende minder frequente rapportage van alle nog niet vervallen transacties aan wederpartijen opgelegd moeten worden. Die aanvullende rapportagevereisten moeten de opeenstapeling van onjuiste SFT-details in de loop van de tijd terugdringen en zouden stroken met de FSB-aanbeveling om regelmatig momentopnames te maken van uitstaande saldi (19).

De ECB beveelt ten zeerste aan dat technische normen uit hoofde van de ontwerpverordening vereisen dat gerapporteerde gegevens een passend identificatienummer omvatten door bestaande en toekomstige internationaal overeengekomen normen te gebruiken. EAMA moet verplicht gebruik maken van die identificatienummers en wel voor alle wederpartijen die binnen het toepassingsgebied van de ontwerpverordening vallen, met name het internationaal identificatienummer voor waardepapieren (international securities identification number) (ISIN), het mondiale identificatienummer van juridische entiteiten (LEI) en een unieke transactiecode (20).

Ten eerste het ISIN, dat toegekend wordt aan effecten en een uniek internationaal identificatienummer voor een effectenuitgifte is, moet genoemd worden indien niet-contante onderpandinstrumenten gerapporteerd worden.

Ten tweede, om consistentie te waarborgen en om te beschikken over een instrument voor passende gegevenssamenstelling moeten alle partijen bij financiële transacties middels een unieke identificatiecode geïdentificeerd worden. Te dien einde steunt de ECB het gebruik van een door de Europese Bankautoriteit (EBA) en EAEM goedgekeurd globaal LEI-systeem (21), dat strookt met de FSB-aanbevelingen (22). Alhoewel het globale LEI-systeem nog niet volledig operationeel is, moet artikel 4, lid 8, van de ontwerpverordening erop wijzen dat het noodzakelijk is de LEI’s in de technische normen toe te passen, met name gezien het gebruik van pre-LEI’s uit hoofde van het interim globale Lei-systeem dat momenteel operationeel (23) is. Het gebruik van het LEI- of pre-LEI systeem zal de gegevensverzameling en -aggregatie op globaal niveau vergemakkelijken, met name om het dubbel gebruik van in verschillende jurisdicties gerapporteerde internationale transacties te corrigeren.

Ten derde, beveelt de ECB ten zeerste aan dat EAEM één transactiecode op Europees niveau ontwikkelt, zulks bij gebreke van een op internationaal niveau overeengekomen kader. Dit is bijzonder belangrijk voor het vergelijken van informatie over dezelfde transactie die door twee of meer wederpartijen gerapporteerd werd en is tevens een noodzakelijke voorwaarde voor het waarborgen van de integriteit van de informatie die een wederpartij verstrekt heeft, bijvoorbeeld om lacunes en dubbeltellen te vermijden.

Het is ook belangrijk om te waarborgen dat het ESCB goede toegang heeft tot volledig gestandaardiseerde zeer gedetailleerde informatie die transactieregisters hebben verzameld in een formaat dat de uitvoering van ESCB-taken vergemakkelijkt (24). Indien EAEM van mening is dat het noodzakelijk en aangewezen is, moet zij de ontwerpen van technische normen procedures op kunnen nemen voor transactieregisters om de volledigheid en juistheid van de aan hun gerapporteerde gegevens te controleren, met name indien het transactieregister vaststelt dat informatie ontbreekt, onvolledig of inconsistent (25) is. Dit laat de bevoegdheid van de bevoegde autoriteiten onverlet om administratieve sancties en maatregelen op te leggen overeenkomstig hoofdstuk VIII van de ontwerpverordening.

Na de vaststelling van deze technische normen overeenkomstig de procedure in Verordening (EU) nr. 1095/2010 (26), is het van belang zij regelmatig bijgewerkt worden om de marktontwikkelingen genoegzaam weer te geven, het regelgevend kader te versterken en het Gemeenschappelijke Europese „rulebook” volledig te effectueren.

Technische normen die goedgekeurd zijn uit hoofde van andere Uniewetgeving op het gebied van financiële diensten, zoals Verordening (EU) nr. 648/2012, moeten wellicht ook afgestemd worden op de uit hoofde van de ontwerpverordening goedgekeurde technische normen. Dat draagt bij aan een verlichting van de rapportagelast voor wederpartijen en waarborgt dat die rapportage inderdaad de uit hoofde van artikel 4 van het voorstel vereiste details bevat. Die afstemming moet een alomvattende monitoring van SFT’s beogen, met name de consistentie van de overeenkomstig artikel 4, lid 6, van de ontwerpverordening gerapporteerde details en formaten van SFT’s.

Gedaan te Frankfurt am Main, 24 juni 2014. De President van de ECB Mario DRAGHI

(1) COM(2014) 40 final.

(2) Zie „Strengthening Oversight and Regulation of Shadow Banking: Policy Framework for Addressing Shadow Banking Risks in Securities Lending and Repos” (hereinafter the „FSB Recommendations”), 29 augustus 2013, beschikbaar op de FSB-website: http://www.financialstabilityboard.org/

(3) Zie de FSB-Aanbevelingen 2 en 3.

(4) Artikel 2, lid 2, van de ontwerpverordening omvat slechts een subjectieve vrijstelling voor de ESCB-leden, voor andere lidstatenorganen die vergelijkbare taken uitoefenen, voor andere Unielichamen die de overheidsschuld beheren of daarin interveniëren en voor de Bank voor Internationale Betalingen. Duidelijk is dat wederpartijen van centrale banken van het ESCB van de rapportage- en transparantieverplichtingen uit hoofde van de artikelen 4, 13, 14 en 15 van de ontwerpverordening.

(5) Zie artikel 343 van het Verdrag en artikel 39 van de statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (hierna de „ESCB-statuten”), alsook de artikelen 2, 5 en 22 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen.

(6) Zie wijziging 7 in de bijlage bij dit advies. Conform paragraaf 7.2 van Advies CON/2012/21 en artikel 1, lid 6 tot en met 8, van Verordening (EU) nr. 600/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende markten in financiële instrumenten en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 648/2012 (PB L 173 van 12.6.2014, blz. 84). Alle adviezen van de ECB worden op de ECB-website bekendgemaakt: www.ecb.europa.eu

(7) Zie wijziging 8 in de bijlage bij dit advies. Deze verduidelijking zou stroken met artikel 1, lid 6, van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en van de Raad van 4 juli 2012 betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters (PB L 201 van 27.7.2012, blz. 1) en artikel 1, lid 9 van Verordening (EU) nr. 600/2014.

(8) Artikel 3, lid 7, van de ontwerpverordening.

(9) Artikel 15 van de ontwerpverordening.

(10) Zie Aanbeveling 7 van de FSB-aanbevelingen.

(11) Zie wijziging 10 in de bijlage bij dit advies. Zie tevens de wijzigingen 2 tot en met 6, 11 en 16.

(12) Richtlijn 2002/47/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 juni 2002 betreffende financiëlezekerheidsovereenkomsten (PB L 168 van 27.6.2002, blz. 43).

(13) Zie wijzigingsvoorstellen 10 en 19 in de bijlage bij dit advies.

(14) Zie Aanbeveling 7 van de FSB-aanbevelingen.

(15) Artikel 5 van de ESCB-statuten.

(16) Zie Advies CON/2011/1.

(17) Verordening (EU) nr. 1096/2010 van de Raad van 17 november 2010 tot toewijzing aan de Europese Centrale Bank van specifieke taken betreffende de werking van het Europees Comité voor systeemrisico’s (PB L 331 van 15.12.2010, blz. 162).

(18) Zie wijziging 11 in de bijlage bij dit advies.

(19) Zie Aanbeveling 2 van de FSB-aanbevelingen.

(20) Zie wijziging 12 in de bijlage bij dit advies.

(21) Zie EBA-aanbeveling betreffende het gebruik van het identificatiecode van juridische entiteiten (Legal Entity Identifier (LEI) (EBA/REC/2014/01), van 29 januari 2014 beschikbaar op de EBA-website:-http://www.eba.europa.eu/, en het EAEM-docment Vragen en Antwoorden, „Implementatie van Veordening (EU) nr. 648/2012 betreffende OTC-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters (EMIR)” (ESMA/2013/1527), 22 oktober 2013, blz. 45, beschikbaar op de EAEM-website: http://www.esma.europa.eu/

(22) Zie een „Een globale identificatiecode van juridische entiteiten voor financiële markten”, 8 juni 2012, beschikbaar op de FSB-website: http://www.financialstabilityboard.org/

(23) Zie „LEI Regulatory Oversight Committee (ROC): 1ste voortgangsnota inzake het Global LEI Initiative”, 8 maart 2013, beschikbaar op de LEI ROC-website:-http://www.leiroc.org/. Het eerste „Interim Global LEI System” werd in januari 2013 gelanceerd, waarbij de LEI ROC aanvaard werd als globaal compatibel met enige door een pre-LOU (Local Operating Unit) uitgegeven pre-LEI.

(24) Zie wijziging 15 in de bijlage bij dit advies.

(25) Zie wijziging 13 in de bijlage bij dit advies.

(26) Verordening (EU) nr. 1095/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor effecten en markten), tot wijziging van Besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van Besluit 2009/77/EG van de Commissie (PB L 331 van 15.12.2010, blz. 84).