Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het optreden van de lidstaten op het gebied van het personenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren"

(2001/C 221/04)

Op 20 oktober 2000 heeft de Raad besloten het Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig artikel 71 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 mei 2001 goedgekeurd. Rapporteur was de heer García Alonso, co-rapporteur: de heer von Schwerin.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 382e zitting van 30 en 31 mei 2001 (vergadering van 30 mei 2001) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Met de voorgestelde verordening wordt beoogd binnen een geharmoniseerd kader meer rechtszekerheid te scheppen ten aanzien van de toepassing van exclusieve rechten en staatssteun op het gebied van het personenvervoer, zodat deze verenigbaar zijn met de interne markt voor openbaar vervoer.

1.2. Zoals blijkt uit de toelichting op het voorstel, is er sprake van enorme verschillen tussen de lidstaten: sommige markten zijn opengesteld voor concurrentie (op basis van aanbestedingen voor de gunning van contracten met een variabele duur), in een aanzienlijk aantal landen is geen sprake van concurrentie gezien de aanwezigheid van gesloten markten en in één land is een deel van de markt zelfs volledig gedereguleerd. Daarnaast bestaan er openbare en particuliere bedrijven naast elkaar (waarop alleen in de toelichting op het voorstel wordt gewezen) die elkaar vaak beconcurreren binnen dezelfde marktsegmenten.

1.3. Het personenvervoer kan in drie grote categorieën worden ingedeeld:

- stadsvervoer

- interstedelijk vervoer, met drie subcategorieën: vervoer rond de steden (in de dorpen die in de nabijheid van grote steden liggen), vervoer over grote afstand (dat grote bevolkingscentra over grote afstand met elkaar verbindt) en regionaal of territoriaal vervoer (van regionale aard, voor het platteland of dunbevolkte gebieden).

- vervoer op verzoek (zoals vervoer van reizigers naar scholen of fabrieken), ofschoon dit soort vervoer vanwege de aard ervan is geliberaliseerd en derhalve niet onder het toepassingsgebied van deze verordening valt.

1.4. Het spreekt voor zich dat elk van deze vervoerscategorieën haar eigen specifieke sociaal-economische kenmerken heeft en dat hiermee rekening dient te worden gehouden bij het uitwerken van regelgeving ter zake.

1.5. Er is sprake van een openbare-dienstverplichting in de sector van het reizigersvervoer wanneer aan de exploitant bepaalde verplichtingen worden opgelegd, zoals een exploitatieverplichting, een vervoerverplichting en een tariefverplichting(1), bijvoorbeeld inzake het gebied dat moet worden bediend (dienstverlening in een bepaalde regio waar zowel gebieden zijn waar intensief, als gebieden waar minder intensief of erg weinig van het openbaar vervoer gebruik wordt gemaakt) of de kwaliteit van de dienstverlening (bijvoorbeeld frequentie van de diensten), die de exploitant, indien hij zijn eigen commerciële belang in het oog zou houden, niet op zich zou nemen of niet in dezelfde mate of onder dezelfde voorwaarden op zich zou nemen(2). Als tegenwicht voor deze in het algemeen via een vergunning opgelegde verplichtingen wordt aan de exploitant het exclusieve recht op dienstverlening in een regio toegekend.

- Dit exclusieve recht beoogt een dienst te verlenen aan de begunstigde exploitant en deze gedeeltelijke of volledige compensatie te bieden voor de extra kosten die bepaalde routes of specifieke omstandigheden met zich meebrengen. Daarvoor bieden de exclusieve rechten hem zekerheid en maken een kostenvereffening mogelijk in het gebied waarop de vergunning van toepassing is;

- bovendien wordt op deze manier een regelmatiger en stabielere dienstverlening gestimuleerd en/of een financiële tegemoetkoming gegeven voor de kosten die zijn gemaakt om deze openbaredienstverplichtingen na te komen.

1.6. Met dit alles wordt beoogd tot relatief billijke tarieven te komen (die bovendien in de openbare-dienstcontracten worden opgenomen) voor de verschillende categorieën gebruikers, ongeacht de werkelijke kosten van de verleende diensten. Bovendien kan in bepaalde gevallen in het kader van de vergunning aanvullende steun worden toegekend om de tarieven die de exploitant zal toepassen laag te houden. Er zij gewezen op het belang van de term "tarieven": deze zorgen ervoor dat de exploitant niet eenzijdig de door de gebruikers te betalen prijs kan vaststellen. Bovendien worden de tarieven (en de aanpassing ervan in de loop van de tijd) door de bevoegde instantie vastgesteld in het kader van het contract.

1.7. Het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening betreft de organisatie van de verschillende vervoerwijzen (per spoor, over de weg en over de binnenwateren) en de eerder genoemde categorieën, in zoverre dat de instanties aan de exploitanten exclusieve rechten toekennen, minimumvereisten opleggen of dat er sprake is van compensatie voor de dienstverlening. Van het toepassingsgebied zijn dan ook de vervoerwijzen uitgesloten die aan geen van de drie voorwaarden voldoen.

1.8. De verordening bevat hoofdstukken over zorg voor de kwaliteit van het openbaar personenvervoer, regeling van openbare-dienstcontracten, minimumcriteria voor dit soort dienstverlening, en betreffende procedurekwesties.

1.9. De zorg voor de kwaliteit van het openbaar personenvervoer wordt uiteengezet aan de hand van criteria als veiligheid, frequentie, stiptheid, toegankelijkheid voor personen met beperkte mobiliteit, milieufactoren en de vervoerbehoeften van mensen in minder dichtbevolkte gebieden. Eveneens wordt in dit hoofdstuk de integratie met andere vervoerwijzen en de hoogte van de tarieven en de doorzichtigheid ervan aan de orde gesteld.

1.10. Openbare-dienstcontracten zijn verplicht in alle gevallen waarin sprake is van een financiële compensatie voor de kosten die zijn gemaakt om aan de openbaredienstverplichtingen te voldoen en in het geval van exclusieve rechten. Dergelijke contracten worden in het algemeen openbaar aanbesteed. Deze contracten hebben een duur van maximaal vijf jaar, ofschoon een aantal uitzonderingen op deze regel mogelijk zijn. Bovendien worden exploitanten verplicht jaarlijks voor elke lijn afzonderlijk gegevens van economische en sociale aard te verstrekken.

1.11. In het kader van deze openbare-dienstcontracten kan worden besloten tot onderhandse gunning van geval tot geval voor spoor-, metro- of tramdiensten,

- telkens wanneer kan worden aangetoond

- dat de nationale of internationale veiligheidsnormen voor spoorvervoer onmogelijk kunnen worden nageleefd of

- dat de kosten van instandhouding van de coördinatie tussen de exploitant en de infrastructuurbeheerder de voordelen van offertes te boven gaan;

- wanneer een exploitant vervoerdiensten levert die niet over het spoor gaan maar die wel deel uitmaken van spoorvervoerdiensten die onderhands zijn gegund zoals hierboven omschreven;

- voor openbaredienstcontracten ter waarde van minder dan 400000 euro per jaar (of in geval van een netwerk, minder dan 800000 euro);

- voor een exclusief recht, telkens wanneer geen financiële compensatie wordt verleend:

- voor een nieuwe dienst of

- voor een aparte lijn die wordt gegund aan de hand van kwaliteitscriteria.

1.12. Tot slot worden er bepaalde garanties ten behoeve van de overheid vastgesteld, zoals de verplichting om een bepaald gedeelte van de onder het contract vallende diensten uit te besteden aan derden, de mogelijkheid om geen nieuwe contracten te gunnen aan een exploitant indien deze als gevolg daarvan meer dan een kwart van de desbetreffende openbaar-personenvervoermarkt in handen zou krijgen, de verplichting om het personeel dat werkzaam was bij de exploitant die voorheen de vergunning had over te nemen en de eis dat de exploitant zich in de betrokken lidstaat vestigt, behoudens het bepaalde in artikel 71 van het EG-Verdrag.

1.13. De minimumcriteria voor de dienstverlening dienen zonder onderscheid te worden toegepast op alle vervoerdiensten van gelijke aard binnen het geografisch gebied waarvoor een en dezelfde bevoegde instantie verantwoordelijk is. Deze minimumcriteria kunnen betrekking hebben op een financiële compensatie mits de beperking van de tarieven uitsluitend geldt voor bepaalde categorieën reizigers, mits het bedrag aan compensatie niet hoger is dan een vijfde van de waarde van de door de exploitant in dat gebied aangeboden diensten en mits de compensatie zonder onderscheid wordt toegekend. In dit geval is de compensatie die overeenkomstig de onderhavige verordening wordt verleend als zijnde staatssteun vrijgesteld van de kennisgevingsprocedure van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag.

1.14. Middels procedurevoorschriften worden de transparantie en eerlijkheid van het hele proces gewaarborgd, alsmede de verenigbaarheid ervan met de normen die de openbare-dienstcontracten op de interne markt regelen.

1.15. Tot slot wordt als overgangsmaatregel een algemene termijn van drie jaar vastgesteld, zij het met bepaalde uitzonderingen, voor regelingen die niet in overeenstemming zijn met het bepaalde in deze verordening.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité deelt de aan deze verordening ten grondslag liggende filosofie, die wordt samengevat in de zevende overweging: "de invoering, met de nodige voorzorgen, van gereguleerde mededinging tussen EU-exploitanten in deze sector, [leidt] tot een aantrekkelijker en goedkoper dienstverlening".

2.2. Het voornemen van de Commissie om in het openbaar personenvervoer een marktordening in te voeren op basis van gereguleerde mededinging en niet van volledig vrije concurrentie, wordt door het Economisch en Sociaal Comité toegejuicht.

2.3. Het Economisch en Sociaal Comité is zeer te spreken over de belangrijkste instrumenten ten behoeve van de marktordening die in de verordening worden opgesomd, met name:

- de verplichting dat de bevoegde instanties moeten zorgen voor geschikte openbaar-personenvervoerdiensten,

- het vastleggen van kwaliteitscriteria,

- de betaling van een financiële compensatie als tegemoetkoming in de kosten die zijn gemaakt om aan de openbaredienstverplichtingen te voldoen,

- de compensatie van de kosten voor openbare diensten,

- de verlening van exclusieve rechten (tijdgebonden) en

- het ontwikkelen van concurrentie op aanbesteding met passende uitzonderingsregelingen.

Deze instrumenten worden gebruikt om de door het Comité gesteunde poging van de Commissie om openbare dienstverlening en het concurrentiebeginsel zo goed mogelijk met elkaar in overeenstemming te brengen, kracht bij te zetten.

2.4. Het Comité stelt ook met tevredenheid vast dat voortaan middels juridische en boekhoudkundige transparantie zal worden gezorgd voor gelijke behandeling van en concurrentie tussen ondernemingen, ongeacht hun rechtsvorm.

2.5. Het ESC uit niettemin zijn twijfels over de vraag of het beoogde gebruik van de genoemde middelen en instrumenten er daadwerkelijk voor zal zorgen dat er een evenwichtige verhouding ontstaat tussen openbare-dienstverplichtingen en een op concurrentie gebaseerde marktordening.

2.6. Het Comité is van mening dat de instrumenten om de concurrentie te regelen, dat wil zeggen met name de aanbesteding, zeer concreet en duidelijk zijn beschreven, maar dat de uitzonderingsregelingen en de kwaliteitsnormen eerder vaag en onpraktisch kunnen overkomen. De laatste twee behoeven de nodige aanvulling en specificatie.

2.7. Vooral met het oog op de mededeling van de Commissie "Diensten van algemeen belang in Europa"(3), stelt het Comité voor om de betekenis van het algemeen belang met betere instrumenten te ondersteunen. Zo dient bij de keuze tussen aanbesteding of uitzonderingsregeling (onderhandse gunning) de lidstaat ingeval van vervoerdiensten die door deze lidstaat conform de mededeling van de Commissie als dienstverlening van algemeen belang worden gedefinieerd, zelf te bepalen of het extra mogelijkheden tot wijziging van de nationale regelgeving wil scheppen ter verbetering van het vervoersysteem.

2.8. Met deze wijziging zou ook een beter antwoord worden gegeven op de nog steeds onbeantwoorde vraag in de ontwerpverordening in hoeverre het subsidiariteitsbeginsel wordt nageleefd. Het Comité vindt de door de Commissie tot dusverre aangevoerde argumenten voor een directe bevoegdheid ten behoeve van het openbaar personenvervoer namelijk niet overtuigend.

2.9. Wanneer er op grond van de mededeling over de diensten van algemeen belang beter rekening wordt gehouden met de bevoegdheid van de lidstaten, zal er ook meer rekening worden gehouden met de argumenten van die lidstaten welke zich ten aanzien van het openbaar-personenstreekvervoer beroepen op de in hun constitutie vastgelegde gemeentelijke grondrechten (zoals Duitsland).

2.10. Ter verbetering en aanscherping van het voorstel voor een verordening, wenst het Comité de volgende opmerkingen te formuleren:

3. Hoofdstuk I - Toepassingsgebied en definities

3.1. Artikel 2 - Verhouding tot de wetgeving inzake het plaatsen van overheidsopdrachten

3.1.1. Met het oog op artikel 12 van deze ontwerpverordening, waarin een speciale gunningsprocedure ter sprake komt, dient artikel 2 te worden geschrapt. In plaats daarvan zouden de gunningsvoorschriften in artikel 12 verder moeten worden gespecificeerd. De huidige omschrijving in artikel 2 zou afbakeningsproblemen en dienovereenkomstige rechtsonzekerheid tot gevolg kunnen hebben.

3.2. Artikel 3 - Definities

3.2.1. In de definities van artikel 3 wordt niet duidelijk aangegeven wat onder "openbare-diensteis" wordt verstaan. Het Comité had liever gezien dat werd vastgehouden aan de in Verordening (EEG) nr. 1191/69 gehanteerde begripsomschrijving van "openbare dienstverplichting", te weten: "Onder openbare dienstverplichtingen moet worden verstaan de verplichtingen die de vervoersonderneming, indien zij haar eigen commercieel belang in aanmerking zou nemen, niet of niet in dezelfde mate, noch onder dezelfde voorwaarden op zich zou nemen".

3.2.2. Verder stelt het Comité voor om de definitie zo te wijzigen dat er ook sprake is van "geïntegreerde diensten" wanneer er verschillende exploitanten onder dezelfde voorwaarden in een samenwerkingsverband samenwerken, bijvoorbeeld in een vervoerconsortium dat als één lichaam handelt.

3.2.3. Andere definities van artikel 3 die onduidelijk zijn en die beter geformuleerd dienen te worden, en definities die feitelijk ontbreken, zijn:

- bevoegde instantie: "overheidslichaam" dient te worden vervangen door "openbaar lichaam";

- er dient nauwkeurig te worden omschreven wat wordt verstaan onder het begrip "lijn" dat in verschillende artikelen van de verordening wordt gebruikt en "afzonderlijke lijn" dat in artikel 8 wordt gebruikt. In ieder geval moet dit laatste begrip ook de zogenaamde territoriale vervoerdienst omvatten.

4. Hoofdstuk II - Zorg voor de kwaliteit van het openbaar personenvervoer

4.1. Artikel 4

4.1.1. Het Comité acht het ontoereikend criteria vast te leggen voor "kwalificaties" en vindt het noodzakelijk dat de voorschriften van de richtlijnen inzake sociale minimumnormen in het algemeen, zoals bijvoorbeeld arbeidstijd en rustpauzes, worden nageleefd.

4.1.2. In het algemeen vindt het Comité de huidige formulering van artikel 4 te weinig bindend wanneer het om het vastleggen van echte kwaliteitscriteria gaat. De Commissie dient nogmaals na te gaan of ze niet beter als voorbeeld dienende minimumcriteria voor geheel Europa kan aanbevelen die zowel voor stedelijke agglomeraties gelden als voor landelijke gebieden. Het is ook mogelijk om, in de zin van "best practice", een permanente informatiedienst over de kwaliteit van het streekvervoer te organiseren alsmede benchmarking te gebruiken. Een voorbeeld hiervan is Eltis (www.eltis.org).

4.1.3. Onbeantwoord blijft ook de vraag naar het verband tussen kwaliteitscriteria en de overeenkomstige verplichting om de kosten te financieren die niet door de tarieven kunnen worden gedekt. Op dit gebied moet men verplicht stellen dat kwaliteitsvereisten ook met openbare middelen gefinancierd worden wanneer de inkomsten uit tarieven niet voldoende blijken te zijn.

4.1.4. Het Comité stelt voor artikel 4, lid 2, als volgt te wijzigen:

a) consumentenbeschermingsfactoren, waaronder de toegankelijkheid van de diensten wat frequentie, snelheid, stiptheid, betrouwbaarheid, capaciteit van de gebruikte middelen in verhouding tot de hoeveelheid reizigers en niveau van het aan de klant geboden comfort betreft, alsmede de omvang van het net en de verstrekte informatie;

c) de integratie van verschillende vervoerdiensten, met inbegrip van de integratie van informatie, tarieven, kaartverkoop, dienstregelingen, consumentenrechten en overstapmogelijkheden in het geografisch gebied dat onder de verantwoordelijkheid van de bevoegde autoriteiten valt en met de exploitanten die door de andere bevoegde autoriteiten zijn aangewezen;

(nieuwe letter) het aanbod, indien nodig, van geïntegreerd intermodaal vervoer;

f) de evenwichtige ontwikkeling van regio's en de aansluiting op vormen van vervoer over lange afstand;

g) de vervoerbehoeften van mensen in minder dicht bevolkte gebieden, met inbegrip van het vermogen om innovatieve en aangepaste oplossingen aan te dragen zonder dat de aangeboden dienst daaronder heeft te lijden (keuze van het middel; methode en aanpassing van de dienstverlening; uitgifte van kaartjes);

h) de gezondheid en veiligheid van de reizigers, de schoonmaak en hygiëne van het materieel, alsook de veiligheid van de reizigers en de goederen;

i) vakbekwaamheid van het personeel, met name het veiligheidspersoneel;

(nieuwe letter) naleving van collectieve arbeidsovereenkomsten en/of de in de desbetreffende sector geldende arbeidswetten;

(nieuwe letter) beschikbaarheid van onderhoudsvoorzieningen voor het materieel en de installaties, die dagelijks de betrouwbaarheid van het vervoer garanderen;

(nieuwe letter) de financiële armslag van het bedrijf en het bestaan van een verzekeringsstelsel dat toereikend is om de claims van derden te dekken;

5. Hoofdstuk III - Openbare-dienstcontracten

5.1. Artikel 6 - Gunning van openbare-dienstcontracten

5.1.1. Met betrekking tot 6 b): De bepaling dat de exploitant bepaalde kosten geheel voor zijn rekening moet nemen, is volgens het Comité niet uitvoerbaar omdat de door het vervoerbeleid bepaalde tarieven de inkomsten dermate sterk kunnen beïnvloeden dat alle genoemde kosten niet voldoende kunnen worden gedekt. Daarom wordt voorgesteld lid 6 b) te schrappen. De vervoerders moeten de kans hebben met de overheid te onderhandelen, ook over de tarieven.

5.1.2. Met betrekking tot 6 c): De looptijd van vijf jaar voor de openbare-dienstcontracten is te kort en moet, naar mening van het Comité, langer worden. De uitzonderingsregeling in c) maakt al duidelijk dat vijf jaar te krap is. Anderzijds is deze uitzonderingsregeling te vaag geformuleerd waardoor vervoersondernemingen bij de bevoegde instanties heel moeilijk aanspraak zouden kunnen maken op deze regeling. De afschrijving van bussen bijvoorbeeld bedraagt tegenwoordig al meer dan vijf jaar. Het Comité pleit voor een looptijd waarin exclusieve rechten gelden en die lang genoeg is om de exploitanten de kans te geven hun investeringen terug te verdienen; hierbij valt te denken aan een looptijd van acht tot vijftien jaar, naar gelang van de in paragraaf 1.3 genoemde vervoerscategorie.

5.1.3. In het voorstel wordt een kader voor de werking van vervoerdiensten vastgesteld dat voor alle landen gelijk is, maar hierbij wordt voorbijgegaan aan het feit dat de mate van openstelling van de markt momenteel per land erg verschilt en dat veel landen reeds een goed lopend vergunningenstelsel kennen dat, zij het niet volledig, grotendeels voldoet aan het voorstel voor een verordening. Ook is een proces van regionalisering van bevoegdheden ontstaan in het kader waarvan nieuwe, onderhandse contracten voor openbare diensten worden gesloten en belangwekkende resultaten worden geboekt met het verbeteren van de kwaliteit van het vervoer en de toename van het aantal reizigers.

5.1.4. Het voorstel voor een verordening maakt terecht een onderscheid tussen de verschillende wijzen van personenvervoer (per spoor en metro, over de weg, over binnenwateren), maar past dit onderscheid niet toe op de zeer uiteenlopende kenmerken van dit vervoer bij de dienstverlening aan de in paragraaf 1.3 genoemde gebruikerscategorieën.

5.1.5. In bepaalde gevallen worden criteria als openstelling voor concurrentie, beperking van de steun, en reikwijdte van de exclusieve rechten door elkaar gehaald, zodat op bepaalde plaatsen in de verordening mogelijkerwijs een foutieve voorstelling van zaken wordt gegeven. Aangezien het de belangrijkste doelstelling van de verordening is de reiziger openbare diensten te bieden van een bepaalde kwaliteit en tegen zo laag mogelijke tarieven (al dan niet met subsidiëring), biedt de toekenning van een exclusief recht voor een bepaalde tijd de garantie dat de kosten op lange termijn laag blijven, mits de duur van de vergunning toereikend is. Dit betekent dat de werking van de mededinging (die voor zo laag mogelijke tarieven zorgt) moet aanvangen op het moment dat de concessie (en het hiermee samenhangende exclusieve recht) wordt verleend, maar dat de duur van de concessie enerzijds lang genoeg moet zijn (om nieuwe exploitanten de kans te geven scherper geprijsde offertes in te dienen waarmee zij nog steeds de vaste en initiële kosten in voldoende mate kunnen terugverdienen) en anderzijds kort genoeg moet zijn (om het aanbestedingsproces te kunnen hervatten en zodoende nieuwe concurrenten toe te laten, met name in erg gesloten sectoren of landen). De in de verordening voorziene termijn van vijf jaar lijkt dan ook over het algemeen te kort. Bovendien moet ieder risico op een verslechtering van de werkgelegenheid worden afgewend, aangezien dit negatieve gevolgen heeft voor de kwaliteit en de veiligheid van het personenvervoer.

5.1.6. Zo gezien zijn de in het voorstel voor een verordening voorziene uitzonderingscriteria te algemeen en niet aangepast aan de verschillende in paragraaf 1.3 omschreven personenvervoercategorieën. Derhalve stelt het Comité voor de duur van de concessie beter af te stemmen op de afzonderlijke gevallen en onderscheid te maken tussen de verschillende personenvervoercategorieën en -wijzen, en voor iedere categorie zoveel mogelijk het midden te vinden tussen intensivering van de concurrentie met een snelle verlenging van de contracten en langere exclusieve termijnen zodat een aanpassing van de tarieven op de lange termijn mogelijk is. Hierdoor wordt eveneens de grote speelruimte binnen de beslissingsbevoegdheid teruggebracht die wordt veroorzaakt door de omvangrijke, in de verordening voorziene toelatingsvoorwaarden, ook al moeten deze door de Commissie worden getoetst.

5.1.7. Volgens het Comité moet in artikel 6 een passage worden ingevoegd, waarin wordt bepaald dat in contracten geen sprake mag zijn van een onbezonnen vermindering van het aanbod.

5.1.8. Met betrekking tot 6 d): In lid 6 d) is nu sprake van "elke lijn". Deze omschrijving moet met de zinsnede "of voor bepaalde trajecten" worden aangevuld. Ook bij een kleiner vervoergebied zou het eventueel mogelijk moeten zijn dat de te verstrekken informatie betrekking heeft op het hele gebied.

5.2. Artikel 7 - Onderhandse gunning van openbare-dienstcontracten

5.2.1. Conform het beginsel van het algemeen belang waarop in het algemene deel reeds werd ingegaan, stelt het ESC het volgende nieuwe lid 1 voor artikel 7 voor:

"1. Zodra lidstaten vervoerdiensten definiëren als dienstverlening van algemeen belang overeenkomstig COM(2000) 580 van 20.9.2000, moeten de bevoegde autoriteiten zelf kunnen kiezen voor rechtstreeks beheer van de betrokken diensten(4).

"

5.2.2. Lid 2, dat eerst lid 1 was, zou als volgt moeten worden aangevuld:

In aanvulling op de criteria "nationale of internationale veiligheidsnormen" dient de mogelijkheid te worden opgenomen om bevoegde instanties "regionale en plaatselijke veiligheids- en kwaliteitscriteria" te laten gebruiken voor een uitzonderingsregeling.

5.2.3. Lid 3, dat eerst lid 2 was, zou moeten worden gewijzigd:

Er dient alleen over "bijkomende kosten ten behoeve van de coördinatie" te worden gesproken. De rest van de alinea moet worden geschrapt. Bovendien moet de bepaling worden opgenomen dat een onderhandse gunning ook mogelijk is wanneer "de integratie van verschillende vervoerdiensten in gevaar zou kunnen komen of waarvan de verdere integratie belemmerd zou kunnen worden".

5.2.4. Het Comité kan zich vinden in de mogelijkheid van onderhandse gunning op basis van een nieuw initiatief als bepaald in artikel 7, lid 6. Het Comité is evenwel van mening dat bij de gunning de kwaliteitscriteria dienen te worden beoordeeld en in acht genomen waartoe de exploitant zich verplicht en die de toekenning van een dergelijk exclusief recht rechtvaardigen.

5.3. Artikel 8 - Gunning van openbare-dienstcontracten op basis van kwaliteitsvergelijking

5.3.1. De in artikel 8 voorziene onderhandse gunning op basis van kwaliteitscriteria dient niet te worden beperkt tot de zogenaamde "afzonderlijke lijnen" maar te worden uitgebreid tot de in paragraaf 1.5 nader beschreven territoriale diensten.

5.4. Artikel 9 - Garanties

5.4.1. Met betrekking tot de in artikel 9 voorziene voorzorgsmaatregelen wenst het Comité de volgende kritische kanttekeningen te plaatsen:

- De eis tot onderaanbesteding die door de bevoegde instantie kan worden gesteld is, ofschoon beperkt tot 50 % van de waarde van het contract, in strijd met het beginsel van efficiency dat juist met de verordening wordt nagestreefd. Deze eis beknot in ernstige mate de vrijheid van bedrijfsvoering van de exploitanten en leidt tot gerede twijfels dat deze exploitanten hun onderaannemers vrij kunnen kiezen, met name wanneer het gaat om een regionale of lokale bevoegde instantie.

- Ook het besluit om geen dienst te gunnen aan een exploitant die daardoor meer dan 25 % van de markt in handen zou krijgen, baart het Comité ernstige zorgen. In de eerste plaats vanwege de bijna absolute vrijheid van de bevoegde instantie om naar eigen goeddunken de gunning van de opdracht te weigeren. In de tweede plaats vanwege de vage term "openbaar-personenvervoermarkt". Welke markt wordt bedoeld: de markt op nationaal, regionaal of gemeentelijk niveau? Hoe kan een bevoegde instantie weten welke marktpositie een exploitant inneemt buiten haar eigen bereik?

5.4.2. Met betrekking tot lid 3: Het ESC is verheugd over het voornemen van de Commissie om het personeel directe bescherming te garanderen voor het geval een andere exploitant de onderneming overneemt. De voorgestelde regeling is vanwege het niet-bindende karakter echter te zwak. Als wijziging wordt hier voorgesteld dat de bevoegde instantie de exploitant "moet" verplichten het personeel de rechten aan te bieden. Ook twijfelt het Comité eraan of bescherming door richtlijn 77/197/EEG voldoende garantie biedt. Het Comité acht het juister dat meteen wordt vastgelegd dat het personeel bij een exploitantenoverdracht tegen dezelfde voorwaarden moet wordt overgenomen.

6. Hoofdstuk IV - Minimumcriteria voor de exploitatie van openbaar personenvervoer

6.1. Artikel 10

6.1.1. Het Comité stemt in met de formulering in de eerste alinea dat algemene minimumcriteria zonder onderscheid worden vastgelegd, maar vindt een beperking, zoals bijvoorbeeld in alinea b) (20 %-clausule), overbodig. Omdat er geen sprake is van concurrentie, blijft het de taak van de afzonderlijke lidstaten ervoor te zorgen dat compensatiebedragen worden toegestaan voor speciale diensten, waarbij procentueel niet gekort wordt op de diensten.

6.1.2. Ook met betrekking tot de in artikel 10 neergelegde minimumcriteria wenst het Comité de volgende kanttekeningen te plaatsen:

6.1.2.1. In artikel 3 van het recente voorstel voor een communautaire verordening betreffende steunverlening voor de coördinatie van het vervoer(5) wordt bepaald dat de steunverlening voor het beheer, het onderhoud of het aanbieden van infrastructuur voor vervoer over land verenigbaar is met het EG-Verdrag en dat deze steun aan de infrastructuur vanwege de aard ervan over alle gebruikerscategorieën gelijkelijk wordt verdeeld. Het steeds opnieuw bevestigde beleid van de Europese Unie is om op grond van milieu- en sociale overwegingen het openbaar vervoer te steunen ten koste van het particulier vervoer.

6.1.2.2. Hetzelfde geldt ook voor de beperking van de compensatie tot 20 % van de waarde van de betreffende diensten, die eerder bedoeld lijkt te zijn om een bijdrage te leveren aan het begrotingsevenwicht dan om tegemoet te komen aan een sociale eis. Dit is des te ernstiger aangezien onder hetzelfde criterium uiteenlopende categorieën worden opgenomen zoals het vervoer over grote afstand (waarbij vervoerwijzen als trein en autobus met elkaar concurreren), stadsvervoer (in veel gevallen sterk gesubsidieerd) en regionaal vervoer (dat vanwege de aard ervan altijd in potentie deficitair is indien men een minimumkwaliteit in stand wil houden).

6.1.2.3. Bovendien benadeelt dit ten onrechte ondernemingen die binnen een gebied slechts één van deze activiteiten uitvoeren en deze niet kunnen compenseren met andere te verrichten diensten of de hoogte van hun voor compensatie in aanmerking komende inkomsten niet kunnen doen toenemen met diensten die niet in dezelfde mate compensatie vergen.

6.1.2.4. Het Comité is het echter eens met het voorstel dat deze compensatie beschikbaar moet zijn voor alle exploitanten zonder onderscheid, mits er onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende vervoerscategorieën.

7. Hoofdstuk V - Procedurekwesties

7.1. Het Comité steunt de Commissie waar het gaat om alle procedurekwesties en wil slechts opmerken dat de "publiekrechtelijke beroepsinstantie" in juridische zin nader moet worden omschreven omdat deze instantie op grond van haar kenmerken op zijn minst gedeeltelijk als onafhankelijke regelgever zal gaan fungeren, zoals ook geldt voor andere sectoren die van oudsher steun ontvangen (water, gas, elektriciteit, telecommunicatie). Als dit zou gebeuren, zou bezien moeten worden of deze instantie ook als arbiter zou kunnen optreden tussen bevoegde instanties en exploitanten waar het gaat om de vaststelling van tarieven.

7.2. Artikel 12 - Gunningsprocedures

7.2.1. Met betrekking tot lid 3: er zou een nieuwe alinea d) moeten worden toegevoegd die als volgt luidt:

"Het aantal over te nemen personeelsleden en hun contractueel vastgelegde rechten overeenkomstig artikel 9, lid 3."

7.3. Artikel 13 - Transparantie

7.3.1. Om een betere transparantie voor burgers en daarmee voor verbruikers te kunnen garanderen, dient men duidelijkheid te scheppen over wat nu de beste manier is: aanbesteding of onderhandse gunning, voordat een gunningsprocedure wordt begonnen. Deze duidelijkheid moet tot stand komen via een door vervoersondernemingen, andere bevoegde instanties, consumenten- en reizigersorganisaties gevoerde dialoog op plaatselijk resp. regionaal niveau. Vereiste voor een dergelijke keuze is dat de voorgestelde wijziging in artikel 7 wordt aangebracht, waardoor er meer mogelijkheden komen om voor onderhandse gunning te kiezen.

7.4. Artikel 15 - Boekhoudkundige bepalingen

7.4.1. Het Comité staat volledig achter de boekhoudkundige bepalingen in artikel 15, want deze beogen een garantie te bieden voor transparantie en non-discriminatie m.b.t. de gunningsprocedure en voor een adequate verhouding tussen compensatie en extra kosten die zich voordoen om de verplichtingen inzake openbare dienstverlening te kunnen nakomen. Dit artikel dient te worden gezien in samenhang met het bepaalde in Bijlage 1.

8. Hoofdstuk VI - Slotbepalingen

8.1. Artikel 17 - Overgangsmaatregelen

Met betrekking tot 17, lid 1

8.1.1. De beoogde overgangstijd van drie jaar is volgens het ESC veel te kort. De concessies die op het ogenblik in de verschillende lidstaten gelden, hebben bijvoorbeeld ten dele nog beduidend langere looptijden. Ook met betrekking tot de reeds gedane investeringen alsmede het terugverdienen ervan is een overgangstijd tijd van drie jaar te kort.

8.1.2. Het Comité heeft evenwel ernstige twijfels over de doeltreffendheid van de in artikel 17 voorziene overgangsmaatregelen, aangezien enkele van deze maatregelen tot onteigening van rechtmatig verworven rechten zouden kunnen leiden en aanleiding kunnen geven tot een hele reeks juridische beroepsprocedures die de ontwikkeling van de huidige voorschriften in de weg kunnen staan. Hiervoor worden de volgende redenen aangevoerd:

8.1.2.1. In lid 1 van genoemd artikel wordt bepaald dat "niet overeenkomstig de bepalingen van deze verordening ten uitvoer gelegde regelingen, contracten of overeenkomsten binnen drie jaar niet meer geldig zijn".

8.1.2.2. Er zijn echter andere landen, zoals ook blijkt uit de inleiding op het voorstel, waar overeenkomstig de eigen wetgeving de markten zijn opengesteld voor concurrentie middels een stelsel van aanbestedingsprocedures of concessies (waarbij deze laatste berusten op een combinatie van exclusieve rechten en een duur die rechtstreeks is gekoppeld aan de terugverdientijd van de investeringen die nodig zijn voor de dienstverlening, waardoor regelmatige compensaties aan de exploitant niet nodig zijn). Geen van deze, momenteel in een lidstaat op nationaal of lokaal niveau van kracht zijnde aanbestedings- of concessieprocedures kan echter, ook al ademen zij de geest van deze verordening, volledig voldoen aan het bepaalde in deze verordening, zodat deze aanbestedings- en concessieprocedures volgens de huidige formulering van het voorstel voor een verordening niet rechtsgeldig zouden zijn en binnen de termijn van drie jaar buiten werking zouden moeten worden gesteld.

8.1.2.3. Voor elk van deze momenteel van kracht zijnde openbare aanbestedingen en concessies, die indertijd openstonden voor concurrentie tussen verschillende exploitanten, gold een bepaalde termijn, over het algemeen meer dan tien jaar, waarvoor de exploitant kon berekenen welke zijn kosten zouden zijn (en waarbij hij in veel gevallen vaste verplichtingen aanging met derden voor de aankoop van rollend materieel of het gebruik van infrastructuur), zodat een verkorting van deze termijnen zal leiden tot financiële claims tegen de bevoegde instantie op grond van het eenzijdig verbreken van de concessievoorwaarden, die bij nationale rechtbanken dienen te worden opgelost en zelfs als prejustitiële vraag kunnen worden voorgelegd aan het Hof van Justitie in Luxemburg.

8.1.3. Het ESC stelt voor om de overgangstijd tot ongeveer 8-10 jaar te verhogen, waarbij men moet nagaan of in de verschillende lidstaten ook uiteenlopende regelingen kunnen worden toegepast.

Met betrekking tot 17, lid 2

8.1.4. Ook de in 17, lid 2 genoemde verlengingstermijn met nog eens drie jaar voor ondernemingen die in de spoorweginfrastructuur investeren, is met betrekking tot de terugverdientijd van investeringen nog te kort.

8.1.5. Door de wijziging van artikel 17, lid 1, zou lid 2 toch al niet meer gelden.

8.1.6. Als constructief alternatief stelt het Comité dan ook een selectieve regeling van overgangstermijnen voor, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende vervoerscategorieën en -wijzen.

8.1.7. Het Comité stelt met grote tevredenheid vast dat de ondernemingen in de kandidaat-lidstaten voor de toepassing van deze verordening als communautaire ondernemingen worden gezien en spreekt de hoop uit dat deze landen met de inwerkingtreding van hun toetredingsverdragen eveneens de in deze verordening voorziene bepalingen in hun totaliteit zullen kunnen toepassen.

Brussel, 30 mei 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Een exploitatieverplichting is een verplichting voor vervoerbedrijven om een vervoerdienst te garanderen die qua continuïteit, regelmaat en capaciteit aan bepaalde normen voldoet. Een vervoerverplichting is een verplichting voor vervoerbedrijven om alle vervoer van personen of goederen tegen bepaalde prijzen en onder bepaalde voorwaarden te accepteren en uit te voeren. Een tariefverplichting is een verplichting voor vervoerbedrijven om vaste of van hogerhand goedgekeurde prijzen te hanteren die in strijd zijn met het commerciële belang van het bedrijf en die ofwel worden opgelegd ofwel het resultaat zijn van een weigering tot wijziging van speciale tarieven, met name voor bepaalde categorieën reizigers (...) of voor bepaalde trajecten.

(2) Artikel 2, Verordening 1191/69/EEG van de Raad.

(3) COM(2000) 580 def. van 20.9.2000.

(4) Eis van verscheidene lidstaten, die werd geformuleerd tijdens de Raad van ministers van vervoer op 20 en 21 december 2000 in Brussel; 2324e zitting van de Raad Vervoer; Pers: 470 - nr. 14004/00.

(5) COM(2000) 5 def.