Aanpak van de vluchtelingencrisis in Europa: de rol van het externe optreden van de EU

I.De huidige vluchtelingencrisis en de internationale context

De Europese Unie (EU) maakt de grootste vluchtelingencrisis sinds het einde van de tweede wereldoorlog door. De huidige situatie moet worden gezien in een bredere context van gewelddadige conflicten en destabilisatie in andere delen van de wereld. De ongeziene omvang van de crisis is grotendeels te wijten aan conflicten en vervolgingen in de brede nabuurschap van Europa. Door de gewelddadige conflicten in Syrië en Irak of de instabiliteit en de armoede in delen van Afrika ontvluchten miljoenen vrouwen, mannen en kinderen hun thuisland op zoek naar bescherming en een waardig leven, onder meer in de Europese Unie.

De Europese Unie versterkt haar reactie op de crisis op basis van de beginselen van solidariteit en verantwoordelijkheid, en met respect voor haar waarden en internationale verplichtingen. Sinds begin 2015 heeft de EU al haar instrumenten voor extern optreden geheroriënteerd en ingezet om te reageren op de vluchtelingencrisis, met drie doelstellingen: levens redden, mensen in nood bescherming bieden en de grenzen en de mobiliteit beheren.

In 2014 namen de migratiestromen aanzienlijk toe, in het bijzonder via de route door het centrale Middellandse Zeegebied. In 2015 is de toestand nog dramatisch verergerd. In totaal 182 740 mensen zijn via de route door het oostelijke Middellandse Zeegebied de Europese Unie binnengekomen, een enorme stijging in vergelijking met 2014. Migranten gaan via de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië en Servië naar Hongarije en zo naar de andere lidstaten langs de route over de Westelijke Balkan. In augustus 2015 waren via deze route in Hongarije 142 649 onregelmatige binnenkomsten geregistreerd.

De migratiestromen zijn divers samengesteld, maar er is een exponentiële toename van mensen die internationale bescherming zoeken en afkomstig zijn uit met name Syrië, Irak en Afghanistan. 90 % van de mensen die de route door het oostelijke Middellandse Zeegebied gebruiken, zijn onderdaan van een van deze drie landen. Irreguliere migranten die de route door het centrale Middellandse Zeegebied gebruiken, zijn meestal afkomstig uit Afrika ten zuiden van de Sahara, en komen vaak ook uit conflictgebieden: ongeveer 20 % uit Eritrea, 12 % uit Somalië en 10 % uit Syrië. In 2014 werd deze route nog voornamelijk door Syrische vluchtelingen gebruikt. Het aantal grensoverschrijdingen blijft wel gelijk (106 290 tot augustus 2015). De snelle veranderingen in de samenstelling van de migratiestromen en de gebruikte routes duiden erop dat de mensensmokkelaars zich makkelijk aanpassen aan nieuwe omstandigheden.

Hoewel voor Europese burgers de huidige migratiedruk dramatisch kan lijken, is de Europese Unie geenszins de meest getroffen regio ter wereld. Volgens de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen (UNHCR) kende de wereld in 2014 het hoogste aantal vluchtelingen en ontheemden sinds de tweede wereldoorlog, namelijk 59,5 miljoen mensen. Meer dan 85 % van hen leeft in ontwikkelingslanden. Een groot aantal mensen is in hun eigen land ontheemd , en vluchtelingen zoeken vaak eerst onderdak in buurlanden. Zo nemen Libanon, Jordanië en Turkije het grootste aantal Syrische vluchtelingen op. Het grootste deel van de Afrikaanse migratie blijft in Afrika zelf: alleen al in West-Afrika zijn er meer dan 8,4 miljoen interne migranten. Hieruit blijkt dat de huidige migratie en de vluchtelingencrisis niet uitsluitend of voornamelijk een Europees probleem zijn, maar een enorm internationaal probleem. De Europese Unie vervult een voortrekkersrol bij de internationale inspanningen om de conflicten en de instabiliteit aan te pakken en de getroffen bevolking te helpen.

II.Het beleidskader en de reactie van de Europese Unie

De afgelopen maanden hebben de instellingen van de EU alle inspanningen gedaan om te reageren op deze wereldwijde crisis. De Europese Raad en de Commissie hebben, met name via de Europese migratieagenda , de voornaamste aspecten uitgewerkt van het Europese antwoord op de migratieproblemen, zowel intern als internationaal.

De eerste prioriteit blijft het leven redden van de mensen die onderweg naar Europa proberen de Middellandse Zee over te steken. Maar uiteraard is het cruciaal om mensen in nood te beschermen, dringende humanitaire hulp te ontplooien, te zorgen dat mensen toegang hebben tot asiel en de oorzaak van de problemen aan te pakken, met name conflicten, politiek geweld, mensenrechtenschendingen en armoede. De Europese Unie moet deze doelstellingen centraal stellen in haar reactie.

Bij de huidige crisis wordt voorrang gegeven aan acties die een meer directe invloed hebben op de migratiestromen. Tegelijk is betrokkenheid op lange termijn noodzakelijk om de oorzaak van de problemen aan te pakken. De Europese Unie wenst de beleidsdialoog, samenwerking, uitwisseling van kennis en ervaring met partnerlanden, het maatschappelijk middenveld en de plaatselijke overheden te vergroten om op die manier steun te verlenen aan menselijke mobiliteit als een positief aspect van menselijke ontwikkeling. Samenwerking vanuit een op rechten gebaseerde aanpak en rekening houdend met mensenrechten kan helpen om de problemen aan te pakken, met inbegrip van de zuid-zuid-migratie en de situatie van kwetsbare migranten.

Deze mededeling - die deel uitmaakt van een ruim pakket voorstellen die de Europese Commissie heeft goedgekeurd - beschrijft het externe optreden van de Europese Unie bij de aanpak van de vluchtelingencrisis. Zij bouwt voort op een solide structuur van internationale betrokkenheid op bilateraal, regionaal en multilateraal niveau en met name op "De totaalaanpak van migratie en mobiliteit" uit 2011.

De belangrijkste financiële instrumenten worden ingezet. Met een toewijzing van 96,8 miljard euro voor 2014-2020 speelt de externe samenwerking van de Europese Unie, met inbegrip van de wereldwijde ontwikkelingssamenwerking, een belangrijke rol bij de bestrijding van armoede, ongelijkheid of werkloosheid. Dit houdt ook steun van de Europese Unie in op gebieden als groei en werkgelegenheid, vrede en veiligheid, mensenrechten en goed bestuur voor regio's en landen waaruit de migratiestromen komen.

In het kader van de huidige crisis en als aanvulling op het EU-trustfonds voor Syrië stelt de Europese Commissie de lidstaten ook een nieuw Europees noodtrustfonds voor stabiliteit en de aanpak van de diepere oorzaken van onregelmatige migratie en ontheemding in Afrika voor. Dankzij trustfondsen kunnen de EU, haar lidstaten en de donoren reageren op de verschillende aspecten van noodsituaties door gezamenlijk, flexibel en snel in te spelen op veranderende behoeften. Het voorgestelde trustfonds biedt ondersteuning voor stabiliteit, weerbaarheid, economische ontwikkeling, veiligheid en migratiebeheer. Het zal de EU en de lidstaten een handig en flexibel instrument bieden om sneller resultaten te boeken en een hefboom zijn voor EU-steun. Het vormt tegelijk een platform voor meer politieke zichtbaarheid en draagt bij tot een meer geïntegreerde en coherente aanpak. Verwacht wordt dat het trustfonds een concreet resultaat zal zijn van de top in Valletta in november 2015. De Europese Commissie en de hoge vertegenwoordiger van de Europese Unie voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid verwachten dat de lidstaten consequent en genereus zullen bijdragen.

III.Kernproblemen en reactie van de Europese Unie

De Europese Unie is wereldwijd actief. In de huidige crisis zijn de volgende landen en regio's het meest relevant:

Syrië en Irak

De EU ondersteunt sinds het begin van de conflicten in Syrië en Irak diplomatieke initiatieven om politieke oplossingen te vinden. In dat verband hebben de Commissie en de hoge vertegenwoordiger het beleidskader uitgezet voor een regionale strategie, met inbegrip van de bestrijding van Da'esh, in een mededeling die eerder dit jaar werd goedgekeurd en met een financiële toezegging van 1 miljard euro. Ruim 4 miljoen Syriërs zijn hun land ontvlucht, 7,6 miljoen zijn op de vlucht in eigen land en meer dan 230 000 zijn gedood. Veruit de meeste Syrische vluchtelingen bevinden zich in Libanon, Jordanië en Turkije, en hun aantal neemt nog toe, waardoor deze landen onder enorme politieke, economische en sociale druk komen te staan. Sinds begin 2015, toen de maximale opvangcapaciteit van de buurlanden was bereikt en het grensbeleid strikter werd, is zowel het aantal binnenlandse ontheemden als het aantal rechtstreekse vluchtelingen naar de EU - en met name Griekenland - sterk toegenomen.