INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding 2

2. De grens over 4

2.1. Aanpak van de crisis: kortetermijnmaatregelen 4

2.2. Controles aan de buitengrenzen 6

2.3. Schengen governance 7

2.4. Voorkoming van illegale immigratie 8

3. Zich verplaatsen en leven in een ruimte zonder binnengrenzen 9

3.1. Georganiseerde mobiliteit 9

3.2. Een consequent mobiliteitsbeleid voor onderdanen van derde landen, onder andere inzake visa 10

3.3. Een goed beheerde legale migratie 11

3.4. Een inclusieve samenleving waarin immigranten geïntegreerd worden 13

4. Bescherming van personen die internationale bescherming behoeven 14

5. Migratie in het kader van de externe betrekkingen na de crisis 15

5.1. Een alomvattende aanpak van het migratievraagstuk 15

5.2. Na de crisis: partnerschap tussen de EU en het zuidelijke Middellandse-Zeegebied 16

BIJLAGE 1 18

BIJLAGE 2 21

INLEIDING

De gebeurtenissen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied bieden miljoenen mensen in onze onmiddellijke omgeving het perspectief op een beter leven en op een betere naleving van de mensenrechten en op pluralisme, de rechtsstaat en sociale rechtvaardigheid. Zoals vaak het geval is bij volksopstanden kunnen deze op korte of middellange termijn ook leiden tot grote veranderingen en onzekerheid. Door politieke onrust en militaire conflicten zijn mensenlevens verloren gegaan en zijn honderdduizenden mensen ontheemd geraakt, niet alleen van de direct betrokken landen, bijvoorbeeld Tunesië en Libië, maar ook van andere landen.

Deze recente historische gebeurtenissen in het zuidelijke Middellandse Zeegebied hebben nogmaals aangetoond dat er behoefte is aan een sterk en gemeenschappelijk EU-beleid op het gebied van migratie en asiel. Het is meer dan ooit nodig significante vooruitgang te boeken op het vlak van wetgeving en operationele samenwerking alsook in onze betrekkingen met derde landen. In deze mededeling moet een kader worden geschetst voor recente en toekomstige beleidsvoorstellen, dat rekening houdt met alle relevante aspecten en de EU en haar lidstaten in staat stelt asiel, migratie en mobiliteit van onderdanen van derde landen te beheren in een veilige omgeving.

Sommige lidstaten, zoals Italië, Malta, Griekenland en Cyprus, worden meer direct geconfronteerd met een massale toestroom van illegale migranten en in beperkte mate van personen die internationale bescherming behoeven. Dat is niet alleen een nationaal probleem, maar moet ook op EU-niveau worden aangepakt en vergt echte solidariteit tussen de lidstaten.

De EU moet alle personen in nood snel bijstand verlenen - zoals zij met name aan de Tunesisch-Libische grens heeft gedaan – en moet degenen die internationale bescherming behoeven, opvangen. De EU moet vasthouden aan haar traditie om asiel en bescherming te verlenen, maar moet ook de geschikte instrumenten ter beschikking stellen om te voorkomen dat grote aantallen economische migranten illegaal de Unie binnenkomen. Ter verwezenlijking van deze doelstellingen en om binnen en buiten de Unie geloofwaardig te zijn, moeten de EU-grenzen doeltreffend worden beheerd.

De voortdurend veranderende situatie in onze zuidelijke buurlanden vergt een snelle reactie. Op basis van de conclusies van de Europese Raad van 11 en 25 maart, de resolutie van het Europees Parlement van 5 april[1] en de gezamenlijke mededeling van de Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger van 8 maart, zal de Commissie op 24 mei een pakket voorstellen presenteren om te komen tot een coherente EU-strategie ten aanzien van de landen van het zuidelijke Middellandse Zeegebied op het vlak van migratie, mobiliteit en veiligheid.

De noodzaak om deze moeilijke en voortdurend veranderende situatie aan te pakken, mag echter niet leiden tot een kortetermijnbenadering die beperkt is tot grenscontroles en waarbij geen rekening wordt gehouden met langetermijnkwesties. Dialoog en samenwerking met de landen van herkomst en doorreis van deze migranten is van essentieel belang. Deze samenwerking moet gebaseerd zijn op veiligheid en goed bestuur om op het gebied van legale migratie te komen tot een wederzijds voordelig beleid. Dat vergt ook een nauwere economische samenwerking om in de landen van herkomst de voorwaarden voor groei en werkgelegenheid te creëren en de oorzaken van illegale migratie aan te pakken. Deze samenwerking moet ook gebaseerd zijn op het beginsel van voorwaardelijkheid, dat wordt toegepast op migratiekwesties teneinde onze partners ertoe aan te zetten er zich daadwerkelijk toe te verbinden illegale migratiestromen te voorkomen, hun grenzen doeltreffend te beheren en samen te werken bij de terugkeer en overname van illegale migranten.

Een alomvattend migratiebeleid voor onderdanen van derde landen op basis van gemeenschappelijke toelatingsprocedures, waarbij onderdanen van derde landen eerlijk worden behandeld, zal bovendien bijdragen aan de toekomstige welvaart van de EU. Zoals is beklemtoond in de Europa 2020-strategie is een van de meest urgente economische problemen van Europa de inkrimping van de beroepsbevolking samen met het verwachte significante tekort aan vaardigheden in bepaalde sectoren. Om concurrerend te blijven en zijn sociaal model op duurzame wijze te kunnen handhaven, moet Europa maatregelen nemen om de arbeidsparticipatie van EU-ingezetenen te verhogen, en moet het tegelijkertijd concrete stappen zetten om het verwachte tekort aan arbeidskrachten op te vangen via gerichte immigratie van onderdanen van derde landen.

De EU moet er ook voor zorgen dat zij over sluitende en efficiënte asielprocedures beschikt voor mensen die bescherming behoeven. Zestig jaar na de ondertekening van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen, is het nu tijd voor de EU om haar engagement om bescherming te bieden aan alle vervolgde onderdanen van derde landen of staatlozen die op haar grondgebied aankomen, te bevestigen. Zoals is beslist door de Europese Raad, moet er tegen 2012 een gemeenschappelijk Europees asielstelsel zijn, dat een hoog niveau van bescherming biedt en de verschillen tussen de asielstelsels van de lidstaten verkleint.

De politieke impact van migratiekwesties wordt in de EU steeds groter. De Europese Raad stelde in oktober 2008 een Europees pact inzake immigratie en asiel vast ter bevordering van de ontwikkeling van een gemeenschappelijk EU-beleid met vijf verbintenissen: organisatie van legale migratie, bestrijding van illegale migratie, versterking van de buitengrenzen, ontwikkeling van een EU-asielstelsel en totstandbrenging van een alomvattend partnerschap voor migratie en ontwikkeling. Het uitgangspunt ervan blijft geldig en moet het richtsnoer voor ons optreden blijven: terwijl een slecht beheerde immigratie de maatschappelijke samenhang en het vertrouwen van burgers in een ruimte van vrij verkeer zonder binnengrenzen kan ondermijnen, kan een goed beheerde migratie een voordeel voor de EU zijn. Deze verbintenissen werden bevestigd en verder uitgewerkt in het programma van Stockholm van de Raad van december 2009. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon is een stabiel, alomvattend en meer verantwoordelijk juridisch kader voor de ontwikkeling van een EU-migratiebeleid tot stand gekomen, met name door een grotere betrokkenheid van het Europees Parlement bij de besluitvorming.

Tegelijkertijd wordt de EU, zoals de recente gebeurtenissen overduidelijk hebben aangetoond, bij de ontwikkeling van haar migratiebeleid nog steeds geconfronteerd met grote uitdagingen. Een duidelijk voorbeeld is de kwetsbaarheid van sommige delen van de buitengrenzen van de EU, met name in het zuidelijke Middellandse Zeegebied en aan de landgrens tussen Griekenland en Turkije. Er moeten met name maatregelen worden genomen om te voorkomen dat grote aantallen illegale migranten, die vaak door meedogenloze criminele netwerken worden uitgebuit, in de EU aankomen. De EU moet bijgevolg een migratiebeleid voeren dat erop gericht is de immigratie doeltreffend te beheren en ervoor te zorgen dat de behoefte aan meer mobiliteit de veiligheid van de buitengrenzen van de Unie niet in gevaar brengt. Hoewel het in deze mededeling uiteraard vooral gaat over de regio's waar zich de meest urgente problemen voordoen, is het migratiebeleid van de EU gebaseerd op een uit geografisch oogpunt alomvattende aanpak.

DE GRENS OVER

Aanpak van de crisis: kortetermijnmaatregelen

Sinds het begin van het jaar zijn grote bevolkingsgroepen gevlucht uit diverse Noord-Afrikaanse landen, en met name uit Libië. Volgens de meest recente ramingen zijn meer dan 650 000 mensen gevlucht voor het geweld in Libië. Zij zijn opgevangen in de buurlanden, en vooral in Tunesië en Egypte. Velen onder hen zijn er sindsdien in geslaagd om, soms met bijstand, terug te keren naar hun land van herkomst. Voor deze opvang en repatriëring hebben de gastlanden, de EU, ngo's en de internationale gemeenschap aanzienlijke middelen ter beschikking gesteld. Via humanitaire financiering en het ter beschikking stellen van vervoermiddelen heeft de EU tot nu toe ongeveer 50 000 onderdanen van derde landen helpen repatriëren.

Duizenden mensen hebben recentelijk getracht naar de EU te komen, waardoor de beschermings- en opvangstelsels van een aantal lidstaten steeds meer onder druk kwamen te staan. Meer dan 20 000 migranten, voornamelijk uit Tunesië, en in mindere mate uit andere Afrikaanse landen, zijn erin geslaagd de Unie illegaal binnen te komen via Italië (meestal het eiland Lampedusa) en Malta; in deze beide landen is de migratiedruk zeer hoog. Meestal gaat het daarbij om economische migranten, die naar hun landen van herkomst moeten worden teruggestuurd. Naast ontheemden en migranten hebben talrijke vluchtelingen van verschillende nationaliteiten (waaronder Somaliërs, Eritreeërs en Sudanezen) Libië verlaten; sommigen van hen hebben Italië en Malta kunnen bereiken. Door deze aanzienlijke stromen van vluchtelingen, waaronder ook niet-begeleide minderjarigen waarvoor kindspecifieke opvangmaatregelen moeten worden genomen, komen ook de gezondheidsstelsels van de dichtst betrokken lidstaten onder extra druk te staan: medische zorg moet worden verstrekt aan migranten die dat nodig hebben en er moet worden gezorgd voor een degelijke medische screening en preventie.

Het is belangrijk een onderscheid te maken tussen illegale migranten (economische migranten die de EU-grenzen illegaal trachten te overschrijden), vluchtelingen of personen die asiel kunnen aanvragen, en tijdelijk ontheemden (zoals buitenlandse werknemers die als gevolg van het conflict Libië hebben verlaten en naar hun land van herkomst willen terugkeren). Deze personen hebben niet dezelfde rechtsstatus en de EU kan hen ook niet op dezelfde wijze helpen.

De EU heeft snel en proactief gereageerd op al deze uitdagingen. De Commissie en de lidstaten hebben middelen gemobiliseerd ter beheersing van de humanitaire noodsituatie die is ontstaan als gevolg van de plotselinge toevloed van vluchtelingen en ontheemden in de buurlanden van Libië. Deze hulp heeft het mogelijk gemaakt vluchtelingen en ontheemden tijdelijk op te vangen, in hun basisbehoeften te voorzien en hen bij te staan bij hun terugkeer naar de landen van herkomst. Tot nu toe heeft de EU in totaal 100 miljoen euro humanitaire hulp verleend, waarvan bijna de helft - 48,8 miljoen euro - door de Commissie is verstrekt. Voorts is het EU-mechanisme voor civiele bescherming in werking gesteld om EU-onderdanen en onderdanen van derde landen te helpen repatriëren. Daartoe hebben 15 lidstaten vervoermiddelen ter beschikking gesteld; deze operatie werd gecoördineerd door het Waarnemings- en informatiecentrum van de Commissie. Het is duidelijk dat deze collectieve inspanning moet worden voortgezet. Als reactie op de illegale en gemengde migratiestromen over de Middellandse Zee heeft Frontex de gezamenlijke operatie EPN Hermes Extension 2011 opgestart om Italië te helpen bij de controle van schepen met migranten en vluchtelingen. Europol heeft een team van deskundigen naar Italië gestuurd om de wetshandhavingsautoriteiten te helpen bij de identificatie van mogelijke misdadigers onder de illegale migranten die in Italië zijn aangekomen.

De lidstaten die het meest te maken krijgen met de toenemende stroom vluchtelingen en illegale migranten hebben financiële steun gekregen. Daartoe werd in het kader van het Buitengrenzenfonds en het Europees Vluchtelingenfonds ongeveer 25 miljoen euro ter beschikking gesteld.

Hoewel uit de huidige crisis blijkt dat er op Europees niveau meer solidariteit moet komen alsook een betere verdeling van de verantwoordelijkheid, moet echter ook worden erkend dat de EU onvoldoende is uitgerust om de lidstaten die het meest te maken krijgen met massale migratiestromen te helpen.

De financiële middelen van het algemeen programma "Solidariteit en beheer van de migratiestromen"[2] zijn ontoereikend om alle verzoeken om bijstand te honoreren. Ten eerste kunnen deze middelen niet gemakkelijk worden gemobiliseerd omdat zij zijn afgestemd op stabiele situaties en niet op noodsituaties en crises. Ten tweede overstijgt de omvang van de problemen ruimschoots de beschikbare middelen.

Bij het opstellen van het volgende meerjarig financieel kader zullen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie lessen moeten trekken uit de huidige crisis. Om de EU in staat te stellen snel en doeltreffend te reageren op onverwachte gebeurtenissen of noodsituaties, moet de betrokken EU-financiering worden aangepast zodat zij - ook in derde landen - veel sneller en flexibeler kan worden ingezet. In het kader van de huidige herziening van de financiële regels van de EU moeten het Europees Parlement en de Raad bovendien het voorstel van de Commissie steunen dat ten doel heeft de EU in staat te stellen eigen trustfondsen op te richten, waarin bijdragen van donoren zouden kunnen worden bijeengebracht, met name bij crisis- en postcrisissituaties. In beginsel bestaan er ook andere vormen van solidariteit om op dramatische gebeurtenissen in de regio te reageren. Voortbouwend op de ervaring die is opgedaan met het huidige pilootproject inzake hervestiging van migranten uit Malta, zal de Commissie, gelet op de huidige instroom van migranten die in Malta om internationale bescherming verzoeken, een uitbreiding van dit project ondersteunen, dat in nauwe samenwerking met de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen en de Internationale Organisatie voor migratie moet worden uitgevoerd. De momenteel beschikbare instrumenten zijn echter ontoereikend om in alle behoeften te voorzien en om een alomvattend antwoord te bieden. Deze instrumenten kunnen alleen op ad-hocbasis worden ingezet en zijn volledig afhankelijk van de wil van de lidstaten om op een bepaald moment vrijwillig bijstand - in welke vorm dan ook – te verlenen. Hierdoor komt de EU onder vuur te liggen en dreigt het vertrouwen van de burgers in de EU te worden aangetast.

De Commissie zal de voortdurend veranderende situatie op de voet blijven volgen en kan, wanneer aan de betrokken voorwaarden is voldaan, de richtlijn tijdelijke bescherming[3] activeren om ontheemden van derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren onmiddellijke en tijdelijke bescherming te bieden.

De Commissie zal ook in 2011 voorstellen doen betreffende een alomvattende solidariteit en over hoe dergelijke bijstand concreet kan worden verleend. Momenteel worden diverse benaderingen onderzocht teneinde alternatieven te ontwikkelen die het mogelijk moeten maken sneller en meer gestructureerd te reageren op dringende behoeften. Voor dit initiatief zal de passende rechtsgrondslag van het Verdrag van Lissabon worden gebruikt, zoals artikel 80 en artikel 78, lid 3, en zullen er lessen worden getrokken uit de situatie in Griekenland, met name aan de landgrens tussen Griekenland en Turkije, en uit de crisis in het zuidelijke Middellandse Zeegebied. Het initiatief zal eventueel ook ad-hocmaatregelen omvatten, die moeten worden gebruikt bij een bijzondere tijdelijke druk op een of meer lidstaten, alsook meer structurele middelen om te zorgen voor de nodige solidariteit, zowel financieel als in de vorm van praktische samenwerking en technische bijstand (bv. via Frontex, EASO, gezamenlijke operaties).

Als een krachtig gebaar van solidariteit met de Noord-Afrikaanse landen (met name Tunesië) die momenteel een groot aantal personen opvangen die internationale bescherming behoeven en die niet naar hun landen van herkomst kunnen worden teruggestuurd, en om in die landen 'beschermingscapaciteit' te behouden, is het tot slot belangrijk dat de EU-lidstaten aanvaarden een aantal van die personen te hervestigen.

Controles aan de buitengrenzen

Efficiënte en geloofwaardige buitengrenzen zijn van essentieel belang. De EU moet de stroom van personen die voor een korte periode willen reizen of legaal willen migreren naar de EU kunnen beheren en tegelijkertijd illegale binnenkomst kunnen voorkomen. Grenscontroles zijn ook een belangrijk instrument in de strijd tegen criminaliteit, zoals is uiteengezet in de door de Commissie in 2010 gepresenteerde interneveiligheidsstrategie[4]. De Unie heeft dus een dubbele doelstelling: zorgen voor een hoog veiligheidsniveau en tegelijkertijd ook de grensoverschrijding vergemakkelijken voor personen die moeten worden toegelaten, met volledige eerbiediging van hun grondrechten.

De controle van de toegang tot het grondgebied is een van de kerntaken van een staat of een gebied zonder binnengrenzen. In het Schengengebied is elke deelnemende staat er medeverantwoordelijk voor dat deze taak op betrouwbare wijze wordt uitgevoerd. Elke staat controleert aan zijn buitengrenzen niet alleen de toegang tot het eigen grondgebied maar ook de toegang tot het Schengengebied als geheel. Hij handelt bijgevolg ook in het belang van de andere lidstaten en verricht een dienst namens de EU. Evenzo moet de situatie van de lidstaten waarvan de buitengrenzen onder grote druk staan, worden erkend en aangepakt, met volledige inachtneming van het solidariteitsbeginsel.

De controles aan de buitengrenzen van de EU moeten voortdurend worden verbeterd om in te spelen op nieuwe migratie- en veiligheidsproblemen. Uit de recente gebeurtenissen is gebleken hoe snel een deel van de buitengrenzen dat als niet gevaarlijk wordt beschouwd onder grote migratiedruk kan komen te staan. De georganiseerde criminaliteit is betrokken bij mensenhandel en illegale migratie en past haar methoden en routes voortdurend aan. Tegelijkertijd willen steeds meer mensen snel en eenvoudig naar het buitenland kunnen reizen.

Kwetsbare punten aan delen van de buitengrenzen ondermijnen het vertrouwen in het vermogen van de Unie om de toegang tot haar grondgebied te controleren en ondergraven het wederzijdse vertrouwen. Burgers moeten er ook op kunnen vertrouwen dat de buitengrenzen goed worden gecontroleerd. Er bestaan reeds gemeenschappelijke regels, maar tussen de betrokken nationale autoriteiten dient er ook verder een gedeelde cultuur te worden ontwikkeld. Daartoe zal de Commissie in mei een gewijzigde versie van het Sirenehandboek vaststellen en in juni een bijwerking van het gemeenschappelijke Praktisch handboek voor grenswachters. Voorts moet worden nagegaan of het haalbaar is een Europees stelsel voor grenswachters in te stellen. Dit houdt niet noodzakelijkerwijs in dat er een gecentraliseerde Europese administratie wordt opgericht, maar wel dat er een gemeenschappelijke cultuur, gedeelde capaciteit en normen en praktische samenwerking tot stand worden gebracht.

Ook moet een op risico gebaseerde aanpak worden gevolgd en moet er aan de land- én zeegrenzen meer gebruik worden gemaakt van moderne technologie. De dagelijkse samenwerking tussen de nationale autoriteiten moet worden verbeterd; operationele informatie over incidenten aan de buitengrenzen moet in realtime worden uitgewisseld tussen naburige lidstaten. Dit is het doel van het Europees grensbewakingssysteem ( Eurosur ), dat sinds 2008 geleidelijk wordt ontwikkeld. De Commissie zal in 2011 een wetgevingsvoorstel presenteren, dat de autoriteiten van de lidstaten in staat moet stellen grensbewakingsactiviteiten uit te voeren, operationele informatie te delen, en onderling en met Frontex samen te werken.

Frontex speelt een centrale rol bij het kanaliseren van middelen naar plaatsen waar de grenzen onder druk staan, zoals blijkt uit het - voor het eerst - inzetten van snelle-grensinterventieteams aan de Grieks-Turkse grens in 2010 en de gezamenlijke operatie ter zee (Hermes) ter ondersteuning van Italië in 2011. Het juridisch kader van Frontex moet worden bijgewerkt teneinde de operationele capaciteit van het agentschap doeltreffender te kunnen inzetten aan de buitengrenzen. De Commissie heeft in februari van vorig jaar[5] de nodige wijzigingen voorgesteld en de Raad en het Parlement moeten, met name gelet op de recente gebeurtenissen, snel handelen en dit voorstel vóór het einde van dit halfjaar goedkeuren, zoals door de Europese Raad is gevraagd.

Schengen governance

De totstandbrenging van de Schengenruimte is een van de meest tastbare en meest populaire successen van de EU. Om dit succes veilig te stellen en verdere ontwikkelingen mogelijk te maken, moet, zoals hierboven is uiteengezet, worden nagedacht over verdere stappen om de buitengrenzen te versterken. Daarnaast is een duidelijk systeem voor Schengen governance nodig. Momenteel maakt de Unie nog steeds gebruik van een intergouvernementeel systeem van collegiale toetsing om de toepassing van de gemeenschappelijke regels te garanderen. De huidige herziening van het Schengenevaluatiemechanisme moet gebaseerd zijn op een EU-aanpak met deelname van deskundigen uit de lidstaten en van Frontex en onder leiding van de Commissie. Het voorgestelde mechanisme zou leiden tot meer transparantie en een betere follow-up van tekortkomingen die bij de evaluaties van deskundigen zijn geconstateerd. De Commissie zal ook richtsnoeren opstellen om te zorgen voor een coherente uitvoering en uitlegging van de Schengenregels.

Er moet ook een mechanisme worden ingesteld om de Unie in staat te stellen te reageren op situaties waarbij een lidstaat zijn verplichting om zijn deel van de buitengrens te controleren niet nakomt, of waarbij een bepaald deel van de buitengrenzen als gevolg van externe gebeurtenissen onverwacht onder grote druk komt te staan. Een gecoördineerde reactie van de Unie op deze kritieke situaties zou ongetwijfeld zorgen voor meer vertrouwen tussen de lidstaten. Daardoor zouden de lidstaten ook minder eenzijdige initiatieven hoeven te nemen, zoals een tijdelijke herinvoering van controles aan de binnengrenzen of intensievere politiecontroles in interne grensregio's. Dergelijke initiatieven leiden er onvermijdelijk toe dat het voor iedereen langer duurt om de interne grenzen te overschrijden. Het kan bijgevolg nodig zijn een dergelijk mechanisme in te stellen, dat het mogelijk maakt op Europees niveau een besluit te nemen waarin wordt bepaald welke lidstaten uitzonderlijk opnieuw controles aan de interne grenzen kunnen uitvoeren en voor hoe lang. Een dergelijk mechanisme moet in werkelijk kritieke situaties worden gebruikt als laatste redmiddel, totdat andere (spoed)maatregelen ter stabilisering van de situatie aan het betrokken deel van de buitengrens zijn genomen op Europees niveau (in een geest van solidariteit) en/of op nationaal niveau, teneinde de gemeenschappelijke regels beter in acht te nemen. De Commissie onderzoekt of het haalbaar is een dergelijk mechanisme in te stellen en zal binnenkort eventueel een voorstel in die zin indienen.

Voorkoming van illegale immigratie

Illegale immigratie is per definitie moeilijk te kwantificeren. Toch kunnen bepaalde indicatoren hieromtrent aanwijzingen verschaffen. In 2009 zijn ongeveer 570 000 onderdanen van derde landen in de EU aangehouden in verband met illegaal verblijf (7% minder dan in 2008). De lidstaten hebben ongeveer 250 000 personen teruggestuurd (4,5% meer dan in 2008)[6].

Een geloofwaardig migratie- en mobiliteitsbeleid vergt een kordate en doeltreffende aanpak van illegale migratie. Wanneer de kans klein is dat illegale migranten die geen internationale bescherming behoeven, worden teruggestuurd, heeft dat een aanzuigende werking en ondermijnt dat het vertrouwen van het publiek in de nationale en Europese autoriteiten. Het is dus nodig de betrokken instrumenten en beleidsmaatregelen op Europees niveau beter op elkaar af te stemmen.

Het bestaan van een informele arbeidsmarkt is ook een factor die illegale immigranten aanzuigt en leidt tot uitbuiting van onderdanen van derde landen. Daarom is het van essentieel belang dat de lidstaten de richtlijn betreffende sancties tegen werkgevers[7] volledig en tijdig omzetten.

Meerdere honderdduizenden mensen komen jaarlijks de EU binnen via mensenhandel of zijn binnen de EU het slachtoffer van mensenhandel. De recente aanneming van de richtlijn inzake mensenhandel maakt het mogelijk dat de EU het voortouw blijft nemen in de internationale strijd tegen deze vorm van slavernij: de betrokken misdadigers worden strenger gestraft en er is een preventie-, beschermings-, bijstands- en ondersteuningsregeling voor slachtoffers, meer bepaald de meest kwetsbare personen.

De EU schenkt ook extra aandacht aan de externe dimensie van haar beleid inzake mensenhandel. Door de aanwijzing van een EU-coördinator voor de bestrijding van mensenhandel zal er op dat gebied harder kunnen worden opgetreden.

Om te komen tot een coherent, evenwichtig en doeltreffend EU-terugkeerbeleid zal de Commissie in 2012 een mededeling presenteren waarin zal worden nagegaan welke vooruitgang er is geboekt en waarin voorstellen voor verdere stappen zullen worden gedaan. Het kan daarbij onder meer gaan om de bevordering van vrijwillige terugkeer, capaciteitsopbouw in de lidstaten, de wederzijdse erkenning van terugkeerbesluiten, en de situatie van illegale migranten die niet kunnen worden teruggestuurd.

De terugkeerrichtlijn[8] biedt een sterk en eerlijk kader voor een doeltreffend terugkeerbeleid, met volledige eerbiediging van de grondrechten van de migranten en van de rechtsstaat. Deze richtlijn waarborgt dat een persoon ofwel legaal in de EU verblijft ofwel het voorwerp is van een terugkeerbesluit. De Commissie maakt zich grote zorgen over de gebrekkige tenuitvoerlegging van de richtlijn en dringt er bij alle lidstaten op aan onverwijld de vereiste nationale maatregelen vast te stellen en toe te passen.

De Commissie komt in haar recente alomvattende evaluatie van het EU- overnamebeleid [9] tot de conclusie, dat de overnameovereenkomsten van de EU een nuttig instrument zijn voor de repatriëring van illegale migranten. Dergelijke samenwerking met derde landen moet verder worden versterkt. Het is echter ook duidelijk dat de onderhandelingen over overname die met meerdere landen, waaronder ook de voornaamste landen van herkomst en doorreis, worden gevoerd moeizaam verlopen. Bovendien laat de tenuitvoerlegging van artikel 13 van de Overeenkomst van Cotonou tussen de EU en de ACS-landen nog steeds te wensen over. Met name het feit dat de EU haar tegenhangers uit derde landen vaak niet de nodige stimulansen biedt, zoals bijvoorbeeld visumgerelateerde maatregelen of financiële bijstand om die landen beter in staat te stellen de overeenkomsten correct toe te passen, maakt het voor de EU moeilijker dergelijke overeenkomsten te sluiten en doeltreffend uit te voeren. Het lijkt dus duidelijk dat het geen zin meer heeft om te trachten een afzonderlijk onderhandelingsmandaat voor overnameovereenkomsten te krijgen. Overnameovereenkomsten moeten dus vanuit het bredere perspectief van de algehele betrekkingen van de EU met het betrokken partnerland worden bekeken. Daartoe verdient het de voorkeur strengere overnameverplichtingen op te nemen in de met derde landen gesloten kaderovereenkomsten.

ZICH VERPLAATSEN EN LEVEN IN EEN RUIMTE ZONDER BINNENGRENZEN

Georganiseerde mobiliteit

De buitengrenzen van de EU zorgen voor bescherming en moeten een vlotte grensoverschrijding mogelijk maken voor EU-burgers en hun familieleden, alsook voor alle onderdanen van derde landen die op een legale wijze naar de EU komen. Met 650 miljoen grensoverschrijdingen per jaar voor het gehele Schengengebied is de dagelijkse bezigheid van het controleren bij de grensovergangen niet te onderschatten[10].

De bij de grensovergangen beschikbare middelen moeten maximaal en met benutting van schaalvoordelen worden gebruikt en overlappingen moeten worden vermeden. Nauwe onderlinge samenwerking (tussen Frontex, Europol, de douane- en politiediensten van de lidstaten), in het bijzonder tussen de grensbewakingsautoriteiten die personen controleren en de douanediensten die voor de controle van goederen verantwoordelijk zijn, is daarbij van essentieel belang. Met het oog op een betere coördinatie van de controles bij de buitengrenzen zal de Commissie in 2012 voorstellen indienen waarin aan de lidstaten goede werkmethoden worden aanbevolen.

Ook dient ernaar te worden gestreefd de grenscontroles te versterken en terzelfder tijd de duur van grensoverschrijdingen voor regelmatige reizigers te verkorten. Sommige lidstaten zijn reeds bezig met de ontwikkeling van nationale inreis-/uitreissystemen. Een Europees inreis-/uitreissysteem zou ervoor zorgen dat gegevens over grensoverschrijdingen door onderdanen van derde landen beschikbaar zijn voor de grenscontrole- en immigratiediensten en zou een aanvulling vormen op het VIS-systeem dat voor visumhouders bestaat. Hierdoor zou het verblijf van visumhouders beter kunnen worden gecontroleerd en zou overschrijding van de visumduur — wat in tegenstelling tot wat algemeen wordt gedacht de voornaamste bron van illegale immigratie in de EU is — kunnen worden tegengegaan. In combinatie met een programma voor geregistreerde reizigers zou dit het voor onderdanen van derde landen mogelijk maken om gebruik te maken van geautomatiseerde grenscontrole, wat de toegang tot de EU voor frequente reizigers zou vergemakkelijken.

Deze systemen zouden de weg effenen voor een volgende, op nieuwe technologie gebaseerde, generatie van grenscontroles waarin de ervaring van de thans ontwikkelde, grootschalige IT-projecten is verwerkt. Zij zouden aanzienlijke investeringen van de EU en de lidstaten vergen, in informatietechnologie, overheidsuitgaven en inspanningen om een hoog niveau van bescherming van persoonsgegevens te waarborgen. Voordat zij specifieke voorstellen doet, zal de Commissie daarom de komende maanden verder overleggen over de volgende stappen met het Europees Parlement en de Raad en met de belanghebbenden.

Een consequent mobiliteitsbeleid voor onderdanen van derde landen, onder andere inzake visa

Een gemeenschappelijk visumbeleid van de EU is één van de flankerende maatregelen die binnengrenzen overbodig maken. Het visumbeleid is tevens een krachtig instrument van een toekomstgericht mobiliteitsbeleid. Het is van prominent belang voor derde landen die de mobiliteit van hun burgers als een topprioriteit van hun buitenlands beleid beschouwen. In 2009 werden circa 11 miljoen visa afgegeven door de lidstaten die Schengenvisa afgeven [11].

De EU heeft de afgelopen jaren verschillende visumversoepelingsovereenkomsten gesloten en dialogen betreffende visumliberalisering geopend. In een aantal gevallen waarin aan alle voorwaarden was voldaan, besloot de EU om de visumplicht af te schaffen voor onderdanen van welbepaalde derde landen.

Deze ervaringen zijn overwegend positief en tonen aan dat het mogelijk is de mobiliteit in een veilig kader te beheersen . Het voorkomen van illegale migratie en handhaven van de openbare veiligheid zijn compatibel met het streven naar grotere mobiliteit. Er dient steeds te worden gezorgd voor een goed evenwicht tussen enerzijds meer mobiliteit voor bonafide reizigers en anderzijds de risico's van illegale migratie en bedreigingen voor het beleid en de openbare veiligheid. Of dit evenwicht is bereikt, dient in voorkomend geval te worden geverifieerd via een monitoringmechanisme na visumliberalisering, zoals de Commissie er in januari 2011 een heeft ingesteld voor vijf landen van de Westelijke Balkan waarvoor de visumplicht in 2009 en 2010 is afgeschaft (Albanië, Bosnië-Herzegovina, de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië, Montenegro en Servië).

Wanneer de vrijstelling van visum tot grootschalige illegale migratie of misbruiken leidt of de veiligheid in het gedrang brengt, moet de EU kunnen beschikken over passende instrumenten om de problemen snel aan te pakken. Daartoe zal de Commissie binnenkort een wijziging voorstellen van de visumverordening [12], om een vrijwaringsclausule op te nemen die het onder bepaalde voorwaarden mogelijk maakt de visumplicht tijdelijk opnieuw in te stellen voor onderdanen van een derde land.

De EU moet open blijven staan voor culturele en economische uitwisselingen en handelsverkeer, om haar rol als wereldspeler te versterken en de belangen van haar ondernemingen, universiteiten en culturele sector te behartigen. De samenhang van het visumbeleid met het beleid op andere terreinen, zoals handel en onderzoek, moet daartoe worden vergroot.

De mogelijkheden van de sinds april 2010 toepasselijke Visumcode moeten volledig worden benut. Meervoudige inreisvisa met een langere geldigheidsduur voor frequente reizigers van wie de betrouwbaarheid vaststaat, worden bijvoorbeeld nog altijd slechts schoorvoetend uitgereikt. De Commissie zal daartoe een van de volgende maanden haar eerste jaarverslag over de plaatselijke Schengensamenwerking presenteren. In dit verslag zal de Commissie ten behoeve van de consulaten van de lidstaten en visumaanvragers concrete voorstellen doen inzake de werking van de plaatselijke Schengensamenwerking, bv. met het oog op de harmonisering van de lijst van documenten die visumaanvragers moeten overleggen en de optimalisering van de afgifte van meervoudige inreisvisa aan bonafide reizigers.

De toegankelijkheid van de consulaire diensten is eveneens van het allergrootste belang. De Commissie zal later dit jaar met een mededeling komen over regionale consulaire samenwerkingsprogramma's. Zij zal in het bijzonder nagaan hoe de oprichting van gemeenschappelijke visumaanvraagcentra kan worden vergemakkelijkt. Op langere termijn zou de samenwerking tussen de lidstaten inzake Schengenvisa voor kort verblijf kunnen worden uitgebreid tot visa voor verblijf van langere duur.

Een goed beheerde legale migratie

Zoals in de Europa 2020-strategie is beklemtoond, dient een rationeel migratiebeleid de erkenning in te houden dat migranten kunnen zorgen voor economische dynamiek, nieuwe ideeën en nieuwe werkgelegenheid. Migranten helpen tevens tekorten op de arbeidsmarkt aan te vullen die EU-werknemers niet kunnen of niet willen aanvullen en dragen bij tot het aanpakken van de demografische uitdagingen waarvoor de EU staat. Volgens schattingen heeft de EU een aanzienlijke netto-immigratie nodig om het aandeel van de beroepsbevolking in de totale bevolking op het niveau van 2008 te houden. Demografische trends op lange termijn laten zien dat het komende decennium wellicht maar in beperkte mate kan worden gerekend op arbeidsmigratie tussen de EU-lidstaten [13].

Migranten toelaten die beschikken over de kwalificaties waaraan de EU behoefte heeft, kan een oplossing zijn om de tekorten aan werknemers en vaardigheden in sommige sectoren aan te vullen. De toekomstige werkgelegenheidsgroei zal geconcentreerd zijn in dienstenactiviteiten, en heel wat van die nieuwe banen zullen verband houden met diensten van openbaar belang of in de huishouding. Volgens de mededeling van de Commissie "Een agenda voor nieuwe vaardigheden en banen"[14] bijvoorbeeld, wordt tegen 2020 in de gezondheidszorg een tekort van één miljoen arbeidskrachten verwacht, dat zelfs kan oplopen tot twee miljoen als ook de ondersteunende beroepen worden meegeteld. Het tekort aan ict'ers tegen 2015 wordt geschat op 384 000 tot 700 000[15]. De EU moet eveneens het aantal hier actieve researchers in zeer aanzienlijke mate verhogen om de economie de dynamiek en de innovatie-impuls te geven die nodig zijn om in een geglobaliseerde economie concurrerend te blijven. Sommigen daarvan zullen uit derde landen moeten komen.

Er moet meer worden gedaan om te anticiperen op tekorten aan arbeidskrachten en vaardigheden en te bepalen welke rol migratie daarbij kan spelen zonder dat dit resulteert in een "hersenvlucht" vanuit de ontwikkelingslanden.

Er wordt gewerkt aan een Europees juridisch kader voor migratie. Hoeveel onderdanen van derde landen er tot de arbeidsmarkt worden toegelaten, blijft echter een verantwoordelijkheid van de lidstaten. Mensen met de juiste kwalificaties toelaten waar en wanneer ze nodig zijn, is van vitaal belang voor het Europese bedrijfsleven en voor research en innovatie in Europa. Het vereenvoudigen van de administratieve procedures en het herzien van de beperkingen die voor migranten uit derde landen gelden om zich binnen de EU en tussen de EU en derde landen te verplaatsen, zonder hun verworven verblijfs- en sociale rechten te verliezen, zou tot een betere werking van de arbeidsmarkten bijdragen. Bovendien is een derde van de migranten overgekwalificeerd voor het werk dat zij doen, wat leidt tot een verspilling van menselijk kapitaal die Europa zich niet kan veroorloven. Daarom moet de EU werk maken van de formele erkenning van de kwalificaties van migranten, zowel van die welke hier al legaal aanwezig waren als van nieuwkomers.

Door de werkgelegenheidscrisis in diverse lidstaten staan de arbeidsmarkten in de EU momenteel onder druk. De Commissie tracht aan de hand van een aantal instrumenten na te gaan hoe de vraag naar vaardigheden en het aanbod op elkaar aansluiten, en de economische sectoren en beroepen te identificeren waar er momenteel aanwervingsproblemen of tekorten aan bepaalde vaardigheden bestaan. Op basis van de resultaten daarvan zal zij kunnen onderzoeken welke knelpunten en tekorten eventueel met doelgerichte migratiestrategieën kunnen worden verholpen . De Commissie denkt eraan in 2012 een groenboek uit te brengen over het aanpakken van tekorten op de arbeidsmarkt in de EU–lidstaten via migratie. Het is tijd om het eens te worden over het in 2007 ingediende voorstel voor één gecombineerde verblijfs- en werkvergunning , die de administratieve procedures voor migranten zal vereenvoudigen en voor een duidelijk en gemeenschappelijk stel regels moet zorgen. Om te kunnen blijven concurreren, moet Europa een aantrekkelijke bestemming blijven voor hooggekwalificeerde migranten want de vraag naar hoog opgeleide arbeidskrachten zal wereldwijd toenemen. De Europese "blauwe kaart"-regeling voorziet in een stel maatregelen om hun indienstneming in de EU te versoepelen. De Commissie roept alle lidstaten op om de omzetting van de richtlijn te bespoedigen. Om leemten in de EU-regelgeving op te vullen, deed de Commissie in 2010 voorstellen betreffende seizoenarbeiders en werknemers die binnen een bedrijf worden overgeplaatst . De Commissie evalueert doorlopend het bestaande rechtskader inzake legale migratie om na te gaan of de instrumenten correct worden toegepast en voor verbetering vatbaar zijn, of dat nieuwe instrumenten nodig zijn. In 2011 zullen verslagen worden gepresenteerd over de richtlijnen betreffende langdurig ingezetenen van derde landen, studenten en onderzoekers.

Kandidaat-migranten hebben behoefte aan informatie over de wettelijke voorschriften van de EU en de lidstaten, over de taalvereisten en over visa en werkvergunningen. Met een tegen eind 2011 operationele portaalwebsite over immigratie wil de EU één platform aanbieden voor duidelijke en toegankelijke informatie.

Aan het begin van de jaren 2000 bleek, in de lidstaten waarvoor betrouwbare cijfers voorhanden zijn, migratie om familiegerelateerde redenen meer dan 50% van de totale legale immigratie uit te maken. Dit percentage loopt geleidelijk terug en vandaag is nog slechts een derde van alle immigratie in de EU familiegerelateerd. Anders dan bij arbeidsmigratie kunnen de lidstaten niet op voorhand bepalen welke aantallen personen zij toelaten. Het Handvest van de grondrechten, tal van internationale rechtsinstrumenten en de EU-richtlijn inzake gezinshereniging[16] van onderdanen van derde landen erkennen immers de verplichting tot eerbiediging van het gezinsleven. De Commissie zal dit thema bespreken met de lidstaten, het Europees Parlement en de belanghebbenden, en tegen het einde van het jaar een groenboek uitbrengen.

Een inclusieve samenleving waarin immigranten geïntegreerd worden

Integratie van legaal verblijvende onderdanen van derde landen is een cruciaal en bij wijlen controversieel thema. Een geslaagde integratie is niet alleen essentieel vanuit menselijk en cultureel oogpunt, maar ook noodzakelijk om de sociaaleconomische voordelen van immigratie — zowel voor de individuele persoon als voor de samenleving — maximaal te benutten. Er bestaat niet zoiets als één recept om integratie te doen slagen. Wel is duidelijk dat op alle niveaus — EU, nationaal en lokaal — meer inspanningen moeten worden geleverd om tot betere resultaten te komen. Elke migrant die de wetten en waarden respecteert, moet zich in Europa thuis voelen en kunnen meebouwen aan de toekomst ervan.

Integratie vereist dat zowel de migrant als de samenleving van het gastland inspanningen leveren. Migranten moeten de kans krijgen om deel te nemen aan het gemeenschapsleven, in het bijzonder de taal van het gastland te leren, toegang te hebben tot werk, onderwijs en gezondheidszorg, en sociaaleconomisch in de gelegenheid te worden gesteld om in hun eigen onderhoud te voorzien. Migranten moeten vertrouwd worden gemaakt met de fundamentele waarden van de EU en haar lidstaten om inzicht te krijgen in de cultuur en de tradities van het land waarin zij verblijven. Een geslaagde integratie berust op een evenwicht tussen enerzijds de uitoefening van rechten en anderzijds de eerbiediging van de wetten en de cultuur van het gastland.

De Commissie zal in dit verband binnenkort een mededeling presenteren over een Europese agenda voor de integratie van onderdanen van derde landen en zich daarbij concentreren op de participatie van migranten aan het leven in hun gastland, actie op plaatselijk niveau en het betrekken van het land van herkomst bij het integratieproces. Deze agenda zal een bijdrage leveren aan het debat over hoe integratie werkt en kan worden ondersteund.

Er wordt gewerkt aan een "kit" van succesvolle integratiebenaderingen, die het gemakkelijker moet maken om beproefde methoden tussen de instanties van de lidstaten uit te wisselen en van elkaar te leren, en de voor welbepaalde integratiedoelstellingen meest effectieve maatregelen te kiezen. Er worden ter ondersteuning van het beleid en de uitvoering daarvan "Europese modules" ontworpen die aan de behoeften van specifieke lidstaten, regio's en steden kunnen worden aangepast. In de mededeling van de Commissie zal in het bijzonder worden gepleit voor een grotere betrokkenheid van plaatselijke en regionale actoren bij de bepaling van integratiebeleidsmaatregelen, bijvoorbeeld door middel van een strategisch partnerschap met het Comité van de Regio's en Europese netwerken van steden en regio's.

BESCHERMING VAN PERSONEN DIE INTERNATIONALE BESCHERMING BEHOEVEN

EÉN VAN DE HOOFDDOELSTELLINGEN VAN HET gemeenschappelijk Europees asielstelsel is, de grote verschillen inzake de uitkomst van asielaanvragen in verschillende EU-lidstaten te verkleinen, een voor de gehele Unie gemeenschappelijke set procedurele en materiële rechten tot stand te brengen en de volledige naleving van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen van 1951 en andere relevante internationale verplichtingen te garanderen.

In 2010 telde de EU ongeveer 257 800 geregistreerde asielzoekers, of 515 aanvragen per miljoen inwoners. Tien lidstaten namen meer dan 90% van de in de EU geregistreerde aanvragen voor hun rekening[17].

Het is tijd om het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te voltooien door tegen 2012 — de door de Europese Raad in december 2009 gestelde termijn — overeenstemming te bereiken over een evenwichtig pakket. De Commissie zal daartoe binnenkort gewijzigde voorstellen indienen voor de richtlijnen op het gebied van de opvangvoorzieningen en de asielprocedures. Er dient een evenwichtig akkoord te worden bereikt over de herziening van de "Dublin-verordening", onder andere over een ultiem noodmechanisme ingeval van uitzonderlijke druk, en over het herziene Eurodac-systeem.

In combinatie met de richtlijn inzake erkenning en de uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn over de verlening van de status van langdurig ingezetene aan personen die internationale bescherming genieten, moet het gemeenschappelijk asielstelsel zorgen voor: a) een faire behandeling van en adequate garanties voor asielzoekers en personen die internationale bescherming genieten; b) procedurele instrumenten op grond waarvan de nationale autoriteiten asielaanvragen snel en grondig, en op een meer gelijklopende manier kunnen beoordelen, en frauduleuze aanvragen kunnen afwikkelen; c) een passende mate van gelijktrekking van de rechten voor personen die internationale bescherming genieten, teneinde de administratieve processen kosteneffectiever te maken en secundaire bewegingen en "asieltoerisme" te beperken, en terzelfder tijd de integratievooruitzichten te verbeteren; d) een doeltreffender werking van het "Dublin-systeem", tegelijkertijd voorziend in gevallen van uitzonderlijke druk waarmee afzonderlijke lidstaten geconfronteerd kunnen worden; en e) een Eurodac-databank die blijft bijdragen tot de doeltreffendheid van de Dublin-verordening en onder zeer strikte voorwaarden ook in de behoeften van andere wetshandhavingsinstanties voorziet.

De goede uitvoering van de EU-wetgeving moet gepaard gaan met een versterkte samenwerking op het terrein . Het Europees ondersteuningsbureau voor asielzaken wordt in juni van dit jaar volledig operationeel en zijn optreden zal het vertrouwen en de samenwerking tussen de Europese partners versterken.

Ook solidariteit en samenwerking met derde landen bij het beheren van asielzoekers- en vluchtelingenstromen is een belangrijk punt. In het bijzonder dienen de regionale beschermingsprogramma's te worden gecontinueerd. Deze programma's behelzen breed opgezette partnerschappen met de landen en regio's van herkomst, in nauwe samenwerking met het UNHCR, en combineren dialoog met steun voor capaciteitsopbouwende maatregelen, een begin van duurzame oplossingen, verbeteringen in de nationale asielwetgevingen, de opvang van asielzoekers en vluchtelingen, repatriëringsmaatregelen en hervestiging.

Gedurende 2010 werden in de gehele EU ongeveer 5 000 vluchtelingen hervestigd. Ter vergelijking: in dat jaar werden in de Verenigde Staten bij benadering 75 000 vluchtelingen hervestigd. De EU-lidstaten tezamen vangen momenteel minder hervestigde vluchtelingen op dan Canada alleen. Hervestiging moet een integraal onderdeel worden van het EU-asielbeleid. Voor echte vluchtelingen die zich anders genoodzaakt zouden zien een gevaarlijke tocht te maken op weg naar een permanent toevluchtsoord, is het een kwestie van leven of dood. Hervestiging is eveneens een belangrijk signaal aan de landen van eerste opvang — meestal ontwikkelingslanden — dat zij de verantwoordelijkheid niet alleen moeten dragen, draagt bij tot het in stand houden van "beschermingscapaciteit" in de opvanglanden en stimuleert de dialoog over en de samenwerking inzake andere aspecten van migratie en grensbeheer. Het is zaak voor het Europees Parlement en de Raad om het voorstel van de Commissie voor een gemeenschappelijk EU-hervestigingsprogramma[18] onverwijld goed te keuren.

MIGRATIE IN HET KADER VAN DE EXTERNE BETREKKINGEN NA DE CRISIS

Een alomvattende aanpak van het migratievraagstuk

Het externe migratiebeleid van de EU moet worden versterkt. Er is behoefte aan partnerschappen met derde landen waarbij de migratie- en mobiliteitskwesties via een voor beide partijen voordelige samenwerking worden aangepakt. Het beleid inzake migratie moet een integraal onderdeel zijn van het overkoepelende buitenlandbeleid van de EU, dat de bescherming van de belangen en de vervulling van de behoeften van de EU beoogt. Er dient ook bijzondere aandacht te worden geschonken aan het verband tussen migratie en de klimaatverandering. Om tot goede resultaten te komen, is samenhang tussen het intern en het extern beleid essentieel, evenals coherentie en complementariteit van het optreden van de Unie en dat van de lidstaten.

De Commissie zal later dit jaar een mededeling uitbrengen over de alomvattende migratieaanpak . Na vijf jaar is het tijd om een nieuwe fase in de uitvoering aan te snijden en pistes te verkennen om deze strategie doeltreffender en coherenter te maken, met nauwkeuriger geformuleerde doelstellingen. Het beleidskader moet de strategische — externe en interne — doelstellingen van de Unie beter weerspiegelen, en deze moeten worden vertaald in concrete voorstellen om onze vitale partnerschappen (met name EU-Afrika, Oostelijk partnerschap, EuroMed-partnerschap en de uitbreidingslanden) verder te ontwikkelen.

Er moet een beter thematisch evenwicht komen tussen de drie grote beleidsterreinen: a) organisatie van de legale migratie; b) krachtigere bestrijding van illegale migratie, en c) maximale benutting van de wederzijdse ontwikkelingsvoordelen van migratie.

De externe dimensie zou een prominentere rol kunnen spelen bij het benaderen van derde landen, die als partners dienen te worden gezien waar het gaat om het oplossen van problemen op de arbeidsmarkt in de EU, met dien verstande dat EU-burgers voorrang blijven genieten. Met het oog op een betere afstemming van het arbeidsaanbod op de behoeften en om het voor de ondernemingen in de EU gemakkelijker te maken de goede krachten aan te trekken, kunnen in derde landen belangrijke inspanningen worden geleverd bijvoorbeeld op het gebied van de erkenning van buitenlandse kwalificaties en het verstrekken van beroeps- en taalopleidingen voor het vertrek.

De werkzaamheden inzake migratie en ontwikkeling moeten worden verdiept en verfijnd. De EU moet meer aandacht schenken aan de factoren die migratie in de hand werken, en in het bijzonder aan de werkgelegenheidssituatie, bestuursaspecten en demografische ontwikkelingen. Er dienen nieuwe initiatieven te worden genomen die het positieve effect op de ontwikkeling in de verf zetten van inkomensoverdrachten van migranten.

Ook de menselijke dimensie van het migratie- en ontwikkelingsbeleid zal worden versterkt door het introduceren van een benadering waarin de migrant centraal staat. In dit verband moet meer aandacht uitgaan naar de rol van de "diaspora". Er moeten initiatieven worden bestudeerd die leden van de diaspora in staat stellen om iets te doen voor hun land van herkomst, zoals het bevorderen van de tijdelijke terugkeer van gekwalificeerde migranten. Voortbouwend op de eerste positieve ervaringen, moeten de mogelijkheden van circulaire migratie verder worden ontwikkeld.

Tot dusver lag de klemtoon van de alomvattende aanpak voornamelijk op Afrika en het oosten en zuidoosten van Europa. Bij de versterking van het externe migratiebeleid van de EU dienen de geografische prioriteiten te worden herbekeken op basis van de belangen en de gemeenschappelijke uitdagingen van de EU en derde landen, en in het bijzonder in het licht van de recente ontwikkelingen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika.

Na de crisis: partnerschap tussen de EU en het zuidelijke Middellandse Zeegebied

De Europese Raad heeft op zijn bijeenkomsten van 11 en 25 maart het vastberaden voornemen bevestigd om een nieuw partnerschap tot stand te brengen met de zuidelijke buurlanden. Het Europees Parlement heeft in een recente resolutie [19] nadrukkelijk gewezen op de behoefte aan een evenwichtige en alomvattende benadering van deze aangelegenheden. Op basis van deze bijdragen zal de Commissie de komende weken een herziening van het Europees nabuurschapsbeleid presenteren, alsook een pakket voorstellen betreffende de relaties van de EU met de landen van het zuidelijke Middellandse Zeegebied op het gebied van migratie, mobiliteit en veiligheid.

In dit verband zullen met de betrokken landen initiatieven worden genomen met het oog op een betere erkenning van de vaardigheden en de onderwijsniveaus van migranten.

Contacten tussen mensen aan weerszijden van de Middellandse Zee moeten de ontluikende democratisering in Noord-Afrika een steun in de rug geven. Meer mobiliteit zal zorgen voor een groter wederzijds begrip en de handelsbetrekkingen stimuleren. De EU moet haar nabuurschapspartners een dynamisch mobiliteitsbeleid aanbieden, dat de verstrekking van visa omvat en trouwens stevig is verankerd in het externe beleid van de EU. Liberalisering van het dienstenverkeer, meer uitwisselingen van studenten en onderzoekers, en intensievere contacten tussen maatschappelijke organisaties, zakenlui, journalisten en mensenrechtenorganisaties zijn van essentieel belang om de doelstellingen van het Europees nabuurschapsbeleid te bereiken. Zij kunnen evenwel slechts plaatsvinden als de nodige mechanismen voor reguliere migratie en versoepeling van de visumverstrekking aanwezig zijn.

De EU heeft bij wijze van eerste stap aan de landen van het zuidelijke Middellandse Zeegebied voorgesteld een gestructureerde dialoog aan te knopen over migratie, mobiliteit en veiligheid, met het oog op het sluiten van specifiek op de verschillende landen toegesneden mobiliteitspartnerschappen.

De dialoog moet erop gericht zijn mobiliteitspartnerschappen tot stand te brengen waaraan passende voorwaarden zijn gekoppeld en de partnerlanden te helpen meer capaciteit op te bouwen om de migratiestromen in goede banen te leiden. De mobiliteitspartnerschappen moeten onder andere betrekking hebben op maatregelen om legale migratie te vergemakkelijken en beter te organiseren, doeltreffende maar humane maatregelen om illegale migratie tegen te gaan en concrete initiatieven om de ontwikkelingseffecten van migratie te vergroten. Als voorwaarde voor de realisatie ervan zal van de betrokken derde landen een uitdrukkelijke verbintenis worden verlangd om illegale migranten aan wie een verblijf op het grondgebied van de lidstaten is ontzegd over te nemen en effectieve actie te ondernemen om illegale migratie te voorkomen, een geïntegreerd grensbeheer en documentbeveiliging op poten te zetten, en georganiseerde criminaliteit, met inbegrip van mensenhandel en het smokkelen van migranten, te bestrijden.

Partnerlanden die bereid zijn om met de EU samen te werken inzake asiel, migratie en grensbeheer en een betere wetshandhaving, kunnen rekenen op bijstand om hun capaciteit op die gebieden te versterken. Deze samenwerking zal eveneens helpen de voorwaarden te creëren voor stabiliteit, eerbiediging van de mensenrechten, democratie en goed bestuur. Dit zal de EU dan weer in staat stellen nieuwe initiatieven te nemen om de mobiliteit van onderdanen van derde landen te versoepelen, in combinatie met maatregelen op het gebied van het visumbeleid, als onderdeel van een bredere herziening van de betrekkingen van de EU met de betrokken landen.

BIJLAGE 1

Met de mededeling samenhangende initiatieven van de Commissie |

Referentienr.: | Volledige titel |

HOOFDSTUK 2 Overschrijding van de buitengrenzen en mobiliteit |

2011/HOME/040 | Besluit van de Commissie inzake plaatselijke Schengensamenwerking | juni 2011 |

2011/HOME/182 | Aanbeveling tot wijziging van de Aanbeveling tot vaststelling van een gemeenschappelijk "Praktisch handboek voor grenswachters" | juni 2011 |

2011/HOME/045 | Besluit van de Commissie tot wijziging van het Visumcodehandboek | juni 2011 |

2011/HOME/050 | Besluit van de Commissie tot wijziging van het SIRENE handboek | mei 2011 |

2011/HOME/041 | Voorstel van de Commissie tot wijziging van Verordening 539/2001 van het EP en de Raad betreffende visa | 24 mei 2011 |

2011/HOME/044 | Mededeling over programma's voor regionale consulaire samenwerking en het oprichten van gemeenschappelijke aanvraagcentra | november 2011 |

2011/HOME/088 | Wetgevingsvoorstel tot vaststelling van de doelstelling, het toepassingsgebied en het technisch en operationeel kader van het Europees grensbewakingssysteem (EUROSUR) | december 2011 |

2011/HOME/.. | Mededeling over slimme grenzen (inreis-/uitreissysteem en programma voor geregistreerde reizigers) | september 2011 |

2011/HOME/016 | Mededeling over meer intra-EU solidariteit | november 2011 |

HOOFDSTUK 3 Zich verplaatsen en leven in een ruimte zonder binnengrenzen |

Schengen: een mechanisme voor een gecoördineerde, tijdelijke herinvoering van controles, op te nemen in het Commissievoorstel betreffende de evaluatie van Schengen | juni/juli 2011 |

2011/HOME/037 | Migratie en asiel in de EU in 2010 (tweede jaarverslag over het immigratie- en asielpact), vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie | 24 mei 2011 |

2011/HOME/017 | Mededeling over een EU-agenda voor integratie, vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie | 24 mei 2011 |

2010/HOME/085 | Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van Richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen | september 2011 |

2010/HOME/086 | Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van Richtlijn 2004/114/EG betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk | september 2011 |

2011/HOME/039 | Verslag over Richtlijn 2005/71/EG betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek, en mogelijke vervolgmaatregelen | december 2011 |

2009/HOME/057 | Groenboek over Richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging | november 2011 |

Mededeling over het EU-terugkeerbeleid | 2012 |

Groenboek over het verhelpen van tekorten op de arbeidsmarkt door middel van migratie in de EU-lidstaten | 2012 |

HOOFDSTUK 4 Bescherming van personen die internationale bescherming behoeven |

2011/HOME/186 | Gewijzigd voorstel voor de richtlijn asielprocedures | 1 juni 2011 |

2011/HOME/187 | Gewijzigd voorstel voor de richtlijn opvangvoorzieningen | 1 juni 2011 |

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend | reeds ingediend |

Gewijzigd voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de instelling van "EURODAC" | reeds ingediend |

Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming | reeds ingediend |

Voorstel van de Commissie voor een gezamenlijk EU-hervestigingsprogramma | reeds ingediend |

HOOFDSTUK 5 Een alomvattende aanpak van migratie |

Mededeling – "Een dialoog over migratie, mobiliteit en veiligheid met de landen van het zuidelijke Middellandse-Zeegebied" | 24 mei 2011 |

2010/HOME+/011 | Voorstel van de Commissie voor de besluiten van de Raad betreffende de ondertekening en de sluiting van de overeenkomst tussen de Europese Unie en de Republiek Kaapverdië inzake mobiliteit en overname | november 2011 |

2011/HOME/001 | Mededeling over de evaluatie en de toekomstige ontwikkeling van de alomvattende migratieaanpak | november 2011 |

2011/HOME/022 | Werkdocument van de diensten van de Commissie over migratie en ontwikkeling | november 2011 |

2011/HOME/023 | Werkdocument van de diensten van de Commissie over migratie en de klimaatverandering | november 2011 |

2001/HOME/019 | Actieplan voor de samenwerking met de landen van het oostelijk partnerschap | september 2011 |

Voorstel van de Commissie voor de besluiten van de Raad betreffende de ondertekening en de sluiting van de overeenkomst tussen de Europese Unie en Armenië inzake visumversoepeling en overname | juli 2011 |

Voorstel van de Commissie voor de besluiten van de Raad betreffende de ondertekening en de sluiting van de overeenkomst tussen de Europese Unie en Azerbeidzjan inzake visumversoepeling en overname | juli 2011 |

BIJLAGE 2

[pic]

Bron: Secretariaat-generaal van de Raad van de Europese Unie

[pic]Tabel 2: aanhoudingen, uitzettingen en terugkeer

Bron: Eurostat

Tabel 3: niet-EU-bevolking in de lidstaten, 2010

Niet-EU-bevolking in de lidstaten, 2010 |

Burgers uit niet-EU-lidstaten (x 000) | % |

EU27 | 20 126,1 | 4,0 |

België | : | : |

Bulgarije | 20,3 | 0,3 |

Cyprus | 43,8 | 5,5 |

Denemarken | 214,3 | 3,9 |

Duitsland | 4 584,7 | 5,6 |

Estland | 201,7 | 15,1 |

Finland | 98,5 | 1,8 |

Frankrijk | 2 451,4 | 3,8 |

Griekenland | 791,7 | 7,0 |

Hongarije | 81,1 | 0,8 |

Ierland | 67,9 | 1,5 |

Italië | 2 993,7 | 5,0 |

Letland | 382,4 | 17,0 |

Litouwen | 34,6 | 1,0 |

Luxemburg | 29,5 | 5,9 |

Malta | 11,3 | 2,7 |

Nederland | 341,3 | 2,1 |

Oostenrijk | 548,0 | 6,5 |

Polen | 30,7 | 0,1 |

Portugal | 363,1 | 3,4 |

Roemenië | 25,3 | 0,1 |

Slovenië | 77,6 | 3,8 |

Slowakije | 24,2 | 0,4 |

Spanje | 3 335,7 | 7,3 |

Tsjechië | 287,4 | 2,7 |

Verenigd Koninkrijk | 2 445,1 | 3,9 |

Zweden | 324,7 | 3,5 |

Bron: Eurostat

[pic]

Tabel 4: aantal afgegeven verblijfvergunningen, 2008 en 2009

Bron: Eurostat

Tabel 5: besluiten over asielaanvragen in eerste instantie, naar uitkomst en lidstaat, 2010 |

België | 16665 | 3510 | 2700 | 805 | : | 13160 |

Bulgarije | 515 | 140 | 20 | 120 | : | 375 |

Cyprus | 2440 | 425 | 30 | 370 | 25 | 2015 |

Denemarken | 3300 | 1345 | 660 | 520 | 170 | 1950 |

Duitsland | 45400 | 10450 | 7755 | 545 | 2145 | 34955 |

Estland | 40 | 15 | 10 | 5 | : | 25 |

Finland | 4880 | 1595 | 165 | 1240 | 190 | 3285 |

Frankrijk | 37620 | 5115 | 4095 | 1020 | : | 32505 |

Griekenland | 3455 | 105 | 60 | 20 | 30 | 3350 |

Hongarije | 1040 | 260 | 75 | 115 | 70 | 785 |

Ierland | 1600 | 25 | 25 | 5 | : | 1575 |

Italië | 11325 | 4305 | 1615 | 1465 | 1225 | 7015 |

Letland | 50 | 25 | 5 | 20 | : | 25 |

Litouwen | 190 | 15 | 0 | 15 | : | 175 |

Luxemburg | 475 | 70 | 55 | 15 | : | 410 |

Malta | 350 | 220 | 45 | 165 | 15 | 125 |

Nederland | 17145 | 7565 | 810 | 4010 | 2745 | 9575 |

Oostenrijk | 13780 | 3450 | 2060 | 1390 | : | 10330 |

Polen | 4420 | 510 | 80 | 195 | 230 | 3910 |

Portugal | 130 | 55 | 5 | 50 | : | 75 |

Roemenië | 425 | 70 | 40 | 30 | 0 | 355 |

Slovenië | 115 | 25 | 20 | 0 | : | 95 |

Slowakije | 295 | 90 | 5 | 55 | 30 | 205 |

Spanje | 2785 | 610 | 245 | 350 | 15 | 2175 |

Tsjechië | 510 | 175 | 75 | 75 | 20 | 335 |

Verenigd Koninkrijk | 26720 | 6440 | 4445 | 1850 | 140 | 20280 |

Zweden | 27700 | 8495 | 1935 | 5955 | 605 | 19205 |

Bron: Eurostat |

[1] Resolutie van het Europees Parlement van 5 april 2011 over migratiestromen als gevolg van instabiele omstandigheden: reikwijdte en rol van het buitenlands beleid van de EU (2010/2269(INI)).

[2] Het algemeen programma omvat vier fondsen die in dit verband relevant zijn: het Buitengrenzenfonds, het Europees Terugkeerfonds, het Europees Vluchtelingenfonds en het Integratiefonds.

[3] Richtlijn 2001/51/EG van de Raad van 20 juli 2001.

[4] COM(2010) 673, 22.11.2010.

[5] COM(2010) 61, 24.2.2010.

[6] Zie bijlage 1 – Tabel betreffende aanhouding, verwijdering en terugkeer.

[7] Richtlijn 2009/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009.

[8] Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008. De uiterste termijn voor de omzetting van de richtlijn is in december 2010 verstreken.

[9] COM(2011) 76, 23.2.2011.

[10] Volgens de gegevens die bij een actie aan alle overgangen van de EU-buitengrenzen tussen 31 augustus en 6 september 2009 zijn verzameld, steken 12,6 miljoen personen wekelijks regelmatig de grens over. 73,5% daarvan zijn EU-burgers of personen die het recht van vrij verkeer in de EU genieten (9,1 miljoen per week), 15,2% onderdanen van derde landen die geen visum nodig hebben (2,1 miljoen per week) en 11,3% onderdanen van derde landen met een visum (1,4 miljoen per week).

[11] Zie bijlage 2, tabel 1, voor de visumstatistieken 2009.

[12] Verordening (EG) nr. 539/2001 van het Europees Parlement en de Raad.

[13] Labour market polarization in Europe. Cedefop research paper n. 9 2011.

[14] COM(2010) 682.

[15] Monitoring e-Skills demand and supply in Europe – current situation, scenarios & future development forecasts until 2015, DG ECFIN

[16] Richtlijn 2003/86/EG van de Raad.

[17] In volgorde: Frankrijk, Duitsland, Zweden, België, het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Oostenrijk, Griekenland, Italië en Polen. Zie bijlage 2, tabel 5.

[18] COM(2009) 447 van 2.9.2009.

[19] Resolutie van het Europees Parlement van 5 april 2011 over migratiestromen als gevolg van instabiele omstandigheden: reikwijdte en rol van het buitenlands beleid van de EU ( 2010/2269(INI) )