AANBEVELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD teneinde de Commissie te machtigen om deel te nemen aan de onderhandelingen over een internationaal wettelijk bindend instrument ter bevordering en bescherming van de rechten en de waardigheid van personen met een handicap

TOELICHTING

Deze aanbeveling aan de Raad heeft tot doel de Commissie te machtigen om te onderhandelen in het kader van de komende zittingen van het ad-hoccomité van de Verenigde Naties dat is ingesteld om de voorstellen te overwegen voor een allesomvattende en integrale internationale conventie ter bescherming en bevordering van de rechten en de waardigheid van personen met een handicap en om die onderhandelingen namens de Europese Gemeenschap te voeren. De communautaire bevoegdheid steunt op artikel 13 van het EG-Verdrag, dat de Gemeenschap ertoe machtigt initiatieven te nemen ter bestrijding van discriminatie op grond van een handicap. De Gemeenschap heeft reeds gebruik gemaakt van deze nieuwe bepalingen, in het bijzonder op het gebied van arbeid en beroep.

1. Achtergrond

In de geschiedenis van de VN zijn gehandicaptenthema's reeds herhaaldelijk aan bod gekomen. Tijdens de jaren '70 waren twee verklaringen, de Verklaring van de rechten van metaal gehandicapten (Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons) [1] en de Verklaring van de rechten van personen met een handicap (Declaration on the Rights of Disabled Persons) [2], de eerste instrumenten waarin de mensenrechten van personen met een handicap expliciet werden erkend. Hoewel deze verklaringen een belangrijke eerste stap waren in de bewustmaking van de rechten van personen met een handicap, kwam er kritiek op omdat ze gebaseerd waren op voorbijgestreefde medische en maatschappelijke modellen van een handicap.

[1] Afgekondigd bij resolutie 2856 (XXVI) van de algemene vergadering van 20 december 1971, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ m_mental.htm

[2] Afgekondigd bij resolutie 3447 (XXX) van de algemene vergadering van 9 december 1975, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/ m_mental.htm

Eind jaren '80 legden twee nieuwe instrumenten - de beginselen voor de bescherming van geesteszieken en de verbetering van de geestelijke gezondheidszorg (Principles for the Protection of Persons With Mental Illnesses and the Improvement of Mental Health Care) [3] en de standaardregels voor gelijke kansen voor personen met een handicap (Standard Rules on the Equalisation of Opportunities for Persons with Disabilities) [4] - de nadruk op gelijke kansen. Al deze instrumenten waren nuttig om de rechten van personen met een handicap op zelfstandigheid en zelfbeschikking nauwkeurig te omschrijven. Ze hebben ook geleid tot een beter begrip van de algemene mensenrechtenconventies wat de rechten van mensen met een handicap betreft. Geen van deze instrumenten is evenwel bindend voor de lidstaten van de VN. Ze bevatten evenmin bepalingen inzake het toezicht op de rechten van personen met een handicap.

[3] G.A. res. 46/119, 46 UN. GAORSupp. (No. 49) at 189, UN. Doc. A/46/49 (1991).

[4] Goedgekeurd door de algemene vergadering van de Verenigde Naties, achtenveertigste zitting, resolutie 48/96, bijlage, van 20 december 1993, http://www.un.org/esa/socdev/enable/ dissre00.htm

In deze context presenteerde de Mexicaanse regering in december 2001 VN-resolutie 56/168 en riep ze ertoe op een conventie over de mensenrechten van personen met een handicap te overwegen en onmiddellijk een ad-hoccomité in te stellen. Dat ad-hoccomité zou voorstellen bestuderen voor een allesomvattende en integrale internationale conventie ter bescherming en bevordering van de rechten en de waardigheid van personen met een handicap. Met de steun van het derde comité (voor sociale zaken) is deze resolutie door de algemene vergadering van de VN goedgekeurd.

Vervolgens keurde de VN-commissie voor maatschappelijke ontwikkeling op 21 februari 2002 een resolutie goed waarin ze zich verheugt over VN-resolutie 56/168 over een allesomvattende en integrale internationale conventie ter bevordering en bescherming van de rechten en de waardigheid van personen met een handicap. Deze resolutie werd gevolgd door Resolutie 2002/61 [5], die op 26 april 2002 door de VN-commissie voor mensenrechten is goedgekeurd. Het ad-hoccomité hield zijn eerste zitting van 29 juli tot en met 9 augustus 2002.

[5] http://www.unhchr.ch/huridocda/ huridoca.nsf/(symbol)/E.CN.4.RES.2002.61.EN?opendocument

2. Eigenschappen van het geplande wettelijk bindend instrument

In dit stadium zijn de vorm en de inhoud van het geplande instrument nog niet behandeld. Er worden momenteel besprekingen gevoerd en verschillende opties kunnen worden overwogen.

Er is onmiskenbaar een groeiende consensus over het idee dat een wettelijk binden instrument inzake de rechten van personen met een handicap enerzijds een aanvulling en een versterking moet zijn van de monitoring van de rechten van personen met een handicap door de controleorganen van de verdragen van de zes basisverdragen inzake mensenrechten.

Anderzijds moet het wettelijk bindend VN-instrument dienen om de toepassing van de mensenrechten af te stemmen op personen met een handicap. Een dergelijk instrument zou niet hoofdzakelijk nieuwe rechten doen ontstaan, maar ernaar streven duidelijkheid te scheppen over de bestaande internationale verplichtingen en die zichtbaarder te maken. Het zou ook een duidelijk signaal van en voor de internationale gemeenschap zijn en als een beleidskatalysator en een educatief instrument dienen om een verandering te bewerkstelligen van de wijze waarop personen met een handicap hun rechten genieten.

Gelet op het voorgaande en zonder vooruit te lopen op een grondig debat, is de essentie van het huidige debat hoe ervoor kan worden gezorgd dat personen met een handicap geen discriminatie ondervinden in hun toegang tot of genot van alle bestaande mensenrechten.

Een essentieel instrument om gelijkheid te bewerkstelligen is het non-discriminatiebeginsel. De gelijke toegang tot de mensenrechten kan worden gegarandeerd door ervoor te zorgen dat personen met een handicap niet worden gediscrimineerd op grond van hun handicap. Het wettelijk bindend instrument moet personen met een handicap beschermen tegen discriminatie in de toegang tot en het genot van de mensenrechten.

Non-discriminatie en het gelijke genot van alle mensenrechten door personen met een handicap is momenteel het dominante en cruciale thema om verandering te brengen in de manier waarop handicaps en personen met een handicap in de wereld worden gezien. Non-discriminatie is onlosmakelijk verbonden met het gelijkheidsbeginsel. Ze betreft zowel directe als indirecte discriminatie.

3. Communautaire bevoegdheid

Artikel 13 van het EG-Verdrag [6], zoals het bij het Verdrag van Amsterdam is ingevoegd, verleent de Gemeenschap de bevoegdheid om binnen de grenzen van haar bevoegdheden passende maatregelen te nemen om discriminatie op grond van, inter alia, een handicap te bestrijden.

[6] Artikel 13: Onverminderd de andere bepalingen van dit Verdrag kan de Raad, binnen de grenzen van de door dit Verdrag aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden, met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden.

Op grond van deze bevoegdheid keurde de Raad op 27 november 2000 Richtlijn 2000/78/EG [7] tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep goed. De richtlijn verbiedt op deze gebieden directe en indirecte discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid [8]. Met betrekking tot personen met een handicap bepaalt deze richtlijn dat het niet voorzien in redelijke aanpassingen op het werk, discriminatie kan inhouden. In de praktijk gaat het om maatregelen om de werkplek geschikt te maken voor personen met een handicap, bijvoorbeeld door aanpassingen aan gebouwen, uitrusting, arbeidsritme, taakverdeling, opleiding of integratiemiddelen om hun toegang tot het arbeidsproces te bevorderen.

[7] PB L 303 van 2.12.2000, blz. 16.

[8] Discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming valt onder andere richtlijnen.

Artikel 5 van de richtlijn luidt: "Teneinde te waarborgen dat het beginsel van gelijke behandeling met betrekking tot personen met een handicap nageleefd wordt, wordt voorzien in redelijke aanpassingen. Dit houdt in dat de werkgever, naargelang de behoefte, in een concrete situatie passende maatregelen neemt om een persoon met een handicap in staat te stellen toegang tot arbeid te hebben, in arbeid te participeren of daarin vooruit te komen dan wel om een opleiding te genieten, tenzij deze maatregelen voor de werkgever een onevenredige belasting vormen. Wanneer die belasting in voldoende mate wordt gecompenseerd door bestaande maatregelen in het kader van het door de lidstaten gevoerde beleid inzake personen met een handicap, mag zij niet als onevenredig worden beschouwd."

De plicht om in aanpassingen te voorzien is geen plicht om voor personen met een handicap "bijzondere maatregelen" te treffen, maar om hinderpalen voor hun participatie uit de weg te ruimen waar dat billijk is. Hiermee worden voor personen met een handicap geen identieke resultaten als voor valide personen nagestreefd, maar is het de bedoeling personen met een handicap dezelfde kansen te bieden om die resultaten te halen. Met de verplichting om in redelijke aanpassingen te voorzien, tracht de richtlijn gelijke toegang en het gelijke effectieve genot van de in de richtlijn vastgestelde rechten te verzekeren.

De Commissie bouwt voort op de resultaten van deze eerste toepassing van artikel 13 van het Verdrag en vindt het van belang dat de Europese Gemeenschap op internationaal vlak haar algemene strategie met betrekking tot personen met een handicap bevestigt, een strategie waarvan de kern de gezamenlijke inzet is van alle lidstaten om discriminatie op deze grond te bestrijden. Bijgevolg is het de intentie van de Commissie om namens de Europese Gemeenschap een actieve rol te spelen in het proces van de ontwikkeling van een toekomstig wettelijk bindend VN-instrument ter bevordering en bescherming van de rechten en de waardigheid van personen met een handicap en om, met inachtneming van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de lidstaten, tijdens het hele onderhandelingsproces nauw met hen samen te werken. Ook met de toekomstige lidstaten zal in het kader van de overgangsbepalingen voor de periode tussen de ondertekening van het toetredingsverdrag en de datum van toetreding een passende samenwerking tot stand worden gebracht om deze landen de mogelijkheid te bieden zich geleidelijk in het Gemeenschapsbeleid te integreren en deel te nemen aan het proces van de goedkeuring van het nieuwe acquis.

4. Elementen waarmee rekening moet worden gehouden bij de onderhandelingen over een wettelijk bindend instrument

GELET OP HET VOORGAANDE beveelt de Commissie de Raad aan het volgende te besluiten:

a) de Europese Gemeenschap neemt deel aan de onderhandelingen over een wettelijk bindend instrument ter bevordering en bescherming van de rechten en de waardigheid van personen met een handicap in het VN-forum;

b) aangezien deze onderhandelingen overeenkomstig het Verdrag door de Commissie namens de Europese Gemeenschap worden gevoerd, wordt een speciaal comité ingesteld om de Commissie in die taak bij te staan;

c) de bijgevoegde onderhandelingsrichtsnoeren worden gepubliceerd.

BIJLAGE

Onderhandelingsrichtsnoeren

1. De Commissie verzekert dat de bepalingen van het toekomstige wettelijk bindend instrument ter bevordering en bescherming van de rechten en de waardigheid van personen met een handicap in overeenstemming zijn met de desbetreffende communautaire wetgeving, en in het bijzonder met Richtlijn 2000/78/EG van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, met de internationale verplichtingen en met de doelstellingen van de andere onderdelen van het Gemeenschapsbeleid.

2. De Commissie zorgt ervoor dat het ontwerp voor een wettelijk bindend instrument passende bepalingen bevat die de Gemeenschap in staat stellen overeenkomstsluitende partij te worden.

3. De Commissie brengt aan de Raad verslag uit over het resultaat van de onderhandelingen en op elk moment in de loop van de onderhandelingen naar gelang dit passend kan worden geacht.

4. De Commissie neemt de behoeften en preoccupaties van de kandidaat-lidstaten in deze context in overweging.