Het aanpakken van de langdurige werkloosheid vereist een breed spectrum aan maatregelen, waaronder structurele hervormingen op alle beleidsgebieden (werkgelegenheid, economisch en fiscaal beleid, investering in menselijk kapitaal) en een combinatie van curatieve en preventieve maatregelen. De EU heeft een veelzijdige strategie om een gunstig macro-economisch klimaat te creëren, de kans op een baan te vergroten, de sociale cohesie te versterken, de ontwikkeling van vaardigheden te ondersteunen en de langdurige werkloosheid te verminderen. Voor langdurig werklozen hangt de overgang naar werk niet alleen af van de kwaliteit van de geboden diensten, maar ook van de macro-economische situatie, de economische structuur en de werking van de arbeidsmarkt in elke lidstaat.

De langdurige werkloosheid is een van de kernpunten van de agenda voor banen en groei zoals uiteengezet in de jaarlijkse groeianalyse en het werkprogramma van de Commissie voor 2015. In de politieke richtsnoeren van voorzitter Juncker wordt de tol van de werkloosheid een belangrijke politieke uitdaging genoemd. De langdurige werkloosheid wordt door het Europees Parlement, de Raad en de Europese Centrale Bank als een belangrijke belemmering voor groei gezien.

Langdurige werkloosheid kan leiden tot armoede en sociale uitsluiting. Zij draagt ook bij aan het doorgeven van armoede aan kinderen in werkloze huishoudens: kinderen in werkloze huishoudens blijken een lager opleidingsniveau te hebben. Een baan zou een uitweg uit de armoede bieden, zowel voor de betrokken werknemers als voor hun gezinsleden, aangezien de helft van degenen die een baan vinden niet in armoede vervalt.

Zelfs als de aanwerving in de lidstaten weer aantrekt, bestaat het risico dat veel langdurig werklozen buiten de boot vallen omdat zij het verst van de arbeidsmarkt af staan. Hoe langer mensen zonder werk zitten, hoe moeilijker het wordt om opnieuw een baan te vinden doordat hun vaardigheden langzaam achteruit zijn gegaan. Dit leidt niet alleen tot persoonlijk leed, maar ook tot een lagere benutting van menselijk kapitaal, verspilling van economisch potentieel en hogere sociale uitgaven, waardoor de impact van de bevolkingsafname nog eens wordt versterkt. Veel van degenen die een jaar of langer werkloos zijn, lopen het risico de arbeidsmarkt definitief te verlaten. Elk jaar stopt een vijfde van hen met het zoeken naar werk en worden zij als inactief beschouwd.

Langdurige werkloosheid raakt de lidstaten niet in dezelfde mate: dit hangt af van de impact van de crisis, de macro-economische situatie, de economische structuur en de werking van de nationale arbeidsmarkt. Het gaat om een verscheiden groep mensen die in het algemeen moeilijk inzetbaar zijn en van wie velen op meerdere gebieden benadeeld zijn. Werknemers met weinig vaardigheden of kwalificaties en onderdanen van derde landen lopen tweemaal zo veel risico om langdurig werkloos te worden. Mensen met een handicap en kansarme minderheden zoals de Roma worden ook onevenredig zwaar getroffen.

De werkloosheid blijft hoog, met name onder jongeren en langdurig werklozen. De langdurige werkloosheid (werkloosheid die langer dan een jaar duurt) is sinds 2007 verdubbeld en maakt nu de helft van de totale werkloosheid uit: 12,1 miljoen mensen, ofwel 5 % van de actieve bevolking van de EU, van wie 62 % in 2014 minstens twee jaar achtereen niet heeft gewerkt. Op EUniveau bleef de langdurige werkloosheid in 2013 en 2014 zeer hoog.

De aanbeveling bouwt voort op de werkgelegenheidsrichtsnoeren voorzien in artikel 148, lid 2, VWEU, waarin wordt opgeroepen tot een forse vermindering en preventie van langdurige werkloosheid. De huidige werkgelegenheidsrichtsnoeren beogen structurele belemmeringen aan te pakken die ontstaan doordat de arbeidsmarkt te rigide is, door ontoereikende vaardigheden of door onvoldoende investeringen in menselijk kapitaal. Elementen die op deze gebieden een prominente plaats innemen in de landenspecifieke aanbevelingen, zijn onder andere het verminderen van negatieve financiële prikkels om te gaan werken, het aanpassen van de loonvormingsmechanismen, het verlagen van de belastingdruk op arbeid, het versterken van actieve arbeidsmarktmaatregelen en het moderniseren van beroepsonderwijs en -opleiding en het leerlingwezen. In de voorgestelde nieuwe werkgelegenheidsrichtsnoeren wordt ervoor gepleit het aantal langdurig werklozen fors te terug te brengen door middel van uitgebreide strategieën, waaronder specifieke actieve steun om langdurig werklozen te helpen op de arbeidsmarkt terug te keren.

De aanbeveling is bedoeld om de hervormingen te ondersteunen die in gang zijn gezet om de doelstellingen van de Europa 2020-strategie te bereiken, met name door bij te dragen tot de doelstellingen van het verhogen van de arbeidsparticipatie en het bestrijden van armoede. Zij volgt op de oproep van de Raad om "voorstellen op te stellen om de langdurig werklozen te ondersteunen, daarbij lering trekkend uit de invoering van jongerengaranties in de EU, en die voorstellen volledig te integreren in de Europese werkgelegenheidsstrategie".

Er bestaat al een aantal beleidsmaatregelen, instrumenten en initiatieven op EU-niveau ter ondersteuning van de werkgelegenheid, waaronder de landenspecifieke aanbevelingen van het Europees semester van economische beleidscoördinatie, de Europese structuur- en investeringsfondsen en met name het Europees Sociaal Fonds (ESF), alsook het "benchlearning"-initiatief in het kader van het netwerk van de openbare diensten voor arbeidsvoorziening.

Specifieke uitdagingen die met het initiatief worden aangepakt, zijn onder meer het gebrek aan ondersteuning van langdurig werklozen bij het zoeken naar werk, waardoor in sommige lidstaten minder mensen ingeschreven staan bij de openbare diensten voor arbeidsvoorziening (lage dekking), het complexe karakter van de oorzaken van werkloosheid (door ervoor te zorgen dat de steun is afgestemd op de behoeften van de werkgever en past bij de werkzoekende) en de beëindiging van de dienstverlening wanneer de werkloosheidsuitkering wordt stopgezet.

Het doel van dit specifieke initiatief is dan ook de lidstaten van advies te dienen over de dienstverlening om meer mensen te helpen bij hun overgang van langdurige werkloosheid naar werk. De aanbeveling bevat een reeks specifieke acties om de individuele ondersteuning van langdurig werklozen te verbeteren, die moeten worden uitgevoerd door de diensten voor arbeidsvoorziening en de sociale diensten.

EU-maatregelen die de lidstaten helpen langdurig werklozen weer aan het werk te krijgen, zouden dus een toegevoegde waarde hebben. De al bestaande maatregelen moeten worden aangevuld om ervoor te zorgen dat steun toegankelijk is voor de doelgroep en doeltreffender wordt, met name door werkzoekenden te begeleiden bij hun terugkeer op de arbeidsmarkt. Hierbij kan worden voortgebouwd op jaren van wederzijds leren en de ervaringen die zijn opgedaan met de coördinatie van het werkgelegenheidsbeleid en met de financiering van de Europese structuur- en investeringsfondsen, met name het Europees Sociaal Fonds.

De lidstaten nemen nu al maatregelen om langdurig werklozen aan een baan te helpen. In 2014 varieerde het percentage langdurig werklozen die opnieuw een baan vonden voordat zij twee jaar werkloos waren, echter tussen de lidstaten van 11 % tot meer dan 46 %. Hoewel veel factoren op deze prestaties van invloed kunnen zijn, blijkt uit deze kloof dat er ruimte is om voort te bouwen op succesvolle praktijken uit de hele EU.

Titel IX van het VWEU bepaalt de bevoegdheden van de EU met betrekking tot het werkgelegenheidsbeleid, met name artikel 145 inzake de ontwikkeling van een gecoördineerde strategie voor werkgelegenheid en artikel 147 inzake het bijdragen tot een hoog werkgelegenheidsniveau door maatregelen van de lidstaten te steunen aan te vullen. Het voorstel zal bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het Verdrag, met name het bevorderen van volledige werkgelegenheid en sociale samenhang (artikel 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie).

Het voorstel is gebaseerd op artikel 292 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), op grond waarvan de Raad aanbevelingen vaststelt op voorstel van de Commissie, in samenhang met artikel 149, dat voorziet in stimuleringsmaatregelen ter ondersteuning van het optreden van de lidstaten op het gebied van de werkgelegenheid.

De aanbeveling zal voortbouwen op de ervaringen en kennis die zijn opgedaan met de jongerengarantie, in 2013 door de Raad ingesteld om de hoge werkloosheid en inactiviteit onder jongeren als gevolg van de crisis en de overgang van school naar werk aan te pakken. De jongerengarantie liet zien dat doelgerichte EU-initiatieven nationale maatregelen om ondoelmatigheid en sociale problemen op de arbeidsmarkt te bestrijden, kunnen mobiliseren en versterken. De jongerengarantie gaf een politieke impuls aan de hervorming van de steunverlening, die door middel van multilateraal toezicht werd versterkt en in stand werd gehouden.

De aanbeveling zal de bestaande instrumenten aanvullen door een kader te creëren voor maatregelen ter integratie van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt, dat alle lidstaten zal bestrijken en zal bijdragen tot een algemene verbetering van de efficiëntie van het proces van integratie op de arbeidsmarkt. Op basis daarvan zal prioriteit worden gegeven aan het vinden van een baan voor langdurig werklozen op nationaal niveau, zodat hiervoor de nodige financiële steun kan worden uitgetrokken, onder andere van de Europese structuur- en investeringsfondsen. Het doel is een stimulans te bieden voor een grotere bestuurlijke capaciteit, betere samenwerking tussen dienstverleners, een sterker partnerschap met de privésector en efficiëntie in de overheidsuitgaven.

De aanbeveling kan bijdragen tot een grotere doelgerichtheid van de acties van de Europese structuur- en investeringsfondsen, met name het ESF, in de lopende programmering op het gebied van integratie van langdurig werklozen en verbetering van de doeltreffendheid van de voor hen bestemde maatregelen. De aanbeveling richt zich op de primaire opzet van een individuele steunregeling voor langdurig werklozen op basis waarvan verdere ESF-acties kunnen worden ontwikkeld.

Er is ook een aanzienlijke bijdrage van het ESF aan de bestrijding van de langdurige werkloosheid. Uitgaande van de huidige programmering voor 20142020 is ten minste 10 % van de door het ESF ondersteunde mensen langdurig werkloos. Met behulp van de ESF-toewijzingen kan de financiering van steun bij integratie niet alleen worden verhoogd maar ook efficiënter worden gemaakt. Daarnaast kan het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling de door het ESF gefinancierde maatregelen aanvullen. Voorbeelden zijn onder meer het ondersteunen van het scheppen van banen en modernisering van het beroepsonderwijs en de openbare diensten voor arbeidsvoorziening.

In de landenspecifieke aanbevelingen voor 2015 wordt bevestigd dat langdurige werkloosheid moet worden aangepakt door doeltreffende sociale bescherming te combineren met inzetbaarheid. In dit verband wordt benadrukt dat efficiënte, doeltreffende en toekomstgerichte beroepsonderwijs- en -opleidingsprogramma's, waaronder doelgericht volwassenenonderwijs, een zeer belangrijke rol spelen in het verbeteren van de inzetbaarheid. Er wordt ook op gewezen dat openbare diensten voor arbeidsvoorziening in sommige lidstaten moeten worden versterkt en dat actieve arbeidsmarktmaatregelen efficiënter gericht kunnen worden op degenen die het verst van de arbeidsmarkt af staan.

Subsidiariteit

In haar streven naar de ontwikkeling van een strategie voor werkgelegenheid heeft de EU de bevoegdheid om het optreden van de lidstaten te coördineren en te ondersteunen en samenwerking te bevorderen. Met deze aanbeveling wordt deze ambitie concreet ingevuld met inachtneming van de bevoegdheid van de lidstaten, met name door gebruik te maken van de uitwisseling van beste praktijken.

Lage prestaties van de arbeidsmarkt op nationaal niveau wat langdurige werkloosheid en de overgang naar werk betreft kunnen negatieve economische gevolgen hebben en de sociale en economische cohesie in de gehele EU ondermijnen. Terwijl economische groei op zich een cruciale stimulans is, kan aanhoudende langdurige werkloosheid een temperend effect hebben op de economische groei en de duurzame ontwikkeling ervan.

Er liggen vele uitdagingen in verband met ondersteuningsdiensten voor langdurig werklozen (zie punt 4 "Analyse"). Een nieuw EU-initiatief zal steun bieden voor verbetering van de efficiëntie en hogere normen bij de dienstverlening aan langdurig werklozen. Het bouwt voort op succesvolle praktijken van lidstaten en vertaalt de geleerde lessen in een actiekader dat de lidstaten zal helpen hun diensten voor arbeidsvoorziening en sociale diensten te moderniseren.

Evenredigheid

De aanbeveling geeft een indicatie van de maatregelen die op nationaal niveau moeten worden genomen. Zij is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien zij een flexibel kader en richtsnoeren biedt voor modernisering en hervormingen in de lidstaten. Er wordt erkend dat de uiteenlopende nationale, regionale of plaatselijke situaties kunnen leiden tot verschillen in de wijze waarop de aanbeveling wordt uitgevoerd. De lidstaten zullen de verantwoordelijke autoriteiten aanwijzen; dit kunnen diensten voor arbeidsvoorziening of andere organisaties zijn, afhankelijk van de nationale omstandigheden.

De aanbeveling biedt een kader voor acties ter ondersteuning van langdurig werklozen en het toepassingsgebied ervan is beperkt tot het instellen van richtsnoeren voor diensten voor arbeidsvoorziening of andere verantwoordelijke organisaties en hun partners in de ontwikkeling van een individuele steunregeling gericht op de terugkeer van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt. Het verbeteren van de efficiëntie van het integratieproces is een belangrijke factor in de algemene bestrijding van langdurige werkloosheid. De aanbeveling zorgt ervoor dat de lidstaten bij het ontwerp en de inhoud van de uitvoeringsmaatregelen een hoge mate van flexibiliteit behouden.

De voorgestelde maatregel is in overeenstemming met de praktijken en de diversiteit van de stelsels op sociaal gebied in de lidstaten. Hij komt tegemoet aan de behoefte van de lidstaten aan een gedifferentieerde aanpak die is afgestemd op de diverse economische, financiële en sociale situaties, de verschillende arbeidsmarktvoorwaarden en de uiteenlopende situaties die leiden tot langdurige werkloosheid.

3.RESULTATEN VAN HET OVERLEG MET DE BETROKKEN PARTIJEN

Tussen 19 februari en 15 mei 2015 vond een openbare raadpleging plaats over de dienstverlening aan langdurig werklozen in de lidstaten en op EU-niveau. Er werden 159 bijdragen ontvangen. De meerderheid van de respondenten was het eens met de uitdagingen die in de raadpleging werden aangegeven en benadrukte het belang van geïntegreerde dienstverlening en van individuele diensten voor langdurig werklozen. Meer dan twee derde van de respondenten pleitte voor veranderingen in de steun voor langdurig werklozen, namelijk door de invoering van een individueel aanbod van actieve ondersteuning, een centraal contactpunt, wederzijdse verantwoordelijkheden en bredere deelname aan actieve ondersteuningsmaatregelen. Verreweg de meeste respondenten waren voorstander van meer EU-actie om de langdurige werkloosheid te bestrijden, gebaseerd op algemene principes voor een doeltreffend actief arbeidsmarktkader en richtsnoeren.