Samenvatting Het Portugese justitiële stelsel heeft nog steeds te kampen met efficiëntieproblemen, met name bij bestuurs- en fiscale rechtbanken. De regering neemt maatregelen om dit probleem aan te pakken, met name door de bestuursrechtelijke arbitragecentra te versterken en snellereactieteams op te richten. Ook worden er maatregelen genomen om het personeelstekort aan te pakken en te investeren in digitalisering. Nadat herhaaldelijk zorgen waren geuit over de toewijzing van zaken aan rechtbanken neemt de hoge raad voor de rechtspraak maatregelen om het zaakbeheer te verbeteren door het toewijzingssysteem transparanter te maken. Er lopen initiatieven om de integriteit in het justitiële stelsel te versterken, met name door gedragscodes op te stellen voor magistraten. De hiërarchie binnen het Openbaar Ministerie blijft onderwerp van discussie en wordt onderzocht door het hooggerechtshof voor bestuurszaken. Er vindt een debat plaats over hervormingen van het strafprocesrecht om een snellere behandeling van ingewikkelde zaken mogelijk te maken. Het is belangrijk dat bij deze kwesties overleg wordt gepleegd met alle belanghebbenden en rekening wordt gehouden met de Europese normen. De door de regering goedgekeurde strategie voor corruptiebestrijding 2020-2024 moet nog door het parlement worden aangenomen. De strategie moet voorzien in de lang bestaande behoefte om een robuust kader voor corruptiebestrijding te creëren. De regering heeft maatregelen voorgesteld om te zorgen voor een efficiëntere behandeling van complexe corruptiezaken. Hoewel de inspanningen ter verbetering van de staat van dienst met betrekking tot het onderzoeken en vervolgen van corruptie worden voortgezet, vinden de vervolgingsinstanties het middelengebrek bij de politie en het Openbaar Ministerie zorgwekkend. De hervorming van het systeem van vermogensverklaringen van 2019 is met een laatste wijziging voltooid, maar de entiteit voor transparantie die de verklaringen moet controleren, is nog niet operationeel. De in 2019 geactualiseerde draaideurregels moeten nog steeds worden uitgevoerd, maar het parlement buigt zich momenteel over nieuwe wetgeving inzake lobbyactiviteiten en er zijn plannen om de wetgeving inzake klokkenluiders te herzien. De raad voor corruptiepreventie heeft nog steeds beperkte middelen. Er is een mechanisme voor corruptiebestrijding opgezet om de preventiecapaciteit te versterken. Op nationaal niveau zijn verschillende aanbevelingen gedaan over corruptierisico’s, met inbegrip van belangenconflicten, in het kader van de COVID-19-pandemie. De bevoegdheden van de regulerende instantie voor de media zijn in overeenstemming met de herziene richtlijn audiovisuele mediadiensten uitgebreid tot videoplatformdiensten, mediageletterdheid en nieuwe verslagleggings- en registratieverplichtingen. De regering heeft specifieke steunmaatregelen voor de media genomen ter verzachting van de moeilijkheden waar de sector als gevolg van de COVID-19-pandemie mee te maken heeft. Het wetgevingskader biedt journalisten bescherming. Toch zijn er journalisten bedreigd en belemmerd in de uitoefening van hun beroep; in een geval werden journalisten in de gaten gehouden in een poging hun bronnen te identificeren. Het bureau van de procureur-generaal heeft hiernaar een onderzoek ingesteld dat door de hoge raad van het Openbaar Ministerie zal worden onderzocht. Belanghebbenden wijzen ook op het ontbreken van een systematische verzameling van gegevens in verband met bedreigingen of geweld tegen journalisten, met name online. Er zijn maatregelen genomen om de transparantie van het wetgevingsproces en de kwaliteit van de wetgeving te verbeteren. Het nieuwe reglement van orde van het parlement heeft als doel de belanghebbenden nauwer te betrekken bij het wetgevingsproces. Het gebruik van noodbevoegdheden door de regering tijdens de noodtoestand vanwege de COVID-19-pandemie, was onderworpen aan de goedkeuring van het parlement en de controle achteraf door het parlement, de rechtbanken en de ombudsdienst. De COVID-19 pandemie en de noodmaatregelen hebben gevolgen gehad voor het werk van de maatschappelijke organisaties, en er werd specifieke steun toegewezen. Een nieuwe wet op het statuut “van openbaar nut” heeft als doel het wetgevingskader te stroomlijnen. Hoewel de ruimte voor het maatschappelijk middenveld als open wordt aangemerkt, ontstaan er nieuwe uitdagingen, met name doordat maatschappelijke organisaties en mensenrechtenverdedigers vijandig worden bejegend en onder druk worden gezet.

I.Justitieel stelsel

Het Portugese justitiële stelsel bestaat uit verschillende rechtbanken, namelijk het constitutioneel hof, het hooggerechtshof en de rechtbanken van eerste en tweede aanleg, het hooggerechtshof voor bestuurszaken en de bestuurs- en fiscale rechtbanken van eerste en tweede aanleg, en de rekenkamer. De hoge raad voor de rechtspraak, de hoge raad voor bestuurs- en fiscale rechtbanken en de hoge raad voor het Openbaar Ministerie zijn bevoegd om tuchtmaatregelen op te leggen aan de respectieve magistraten en zijn belast met de bijbehorende bestuursfuncties. Voorts zijn zij bevoegd om rechters en aanklagers voor te dragen, over te plaatsen en te bevorderen. Rechters en aanklagers worden benoemd door de respectieve raad, na een algemeen vergelijkend onderzoek en volgens de in de verplichte opleidingscursussen bij het centrum voor gerechtelijke studies behaalde cijfers. Het Openbaar Ministerie is onafhankelijk van de rechterlijke macht en opereert autonoom van de uitvoerende macht. Het kent een eigen bestuursstelsel waarin het bureau van de procureur-generaal het hoogste orgaan is. Portugal neemt deel aan het Europees Openbaar Ministerie. De orde van advocaten is een onafhankelijke publiekrechtelijke rechtspersoon die een regulerende functie vervult bij de uitoefening van zijn openbaar mandaat.

Onafhankelijkheid

De perceptie van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Portugal is gemiddeld tot laag, waarbij in de afgelopen vijf jaar geen duidelijke trend waarneembaar is. De perceptie van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht onder bedrijven is in 2021 afgenomen en wordt beschouwd als laag; slechts 39 % merkt de onafhankelijkheid aan als redelijk goed tot zeer goed. Deze perceptie is onder het algemene publiek verbeterd, maar is gemiddeld gebleven; 48 % van het algemene publiek beschouwt de onafhankelijkheid als redelijk goed tot zeer goed. De dalende trend die sinds 2018 werd waargenomen, is hiermee gekeerd.

Het systeem voor de toewijzing van zaken aan rechtbanken is onderzocht door de hoge raad voor de rechtspraak, die maatregelen heeft genomen om het systeem transparanter te maken. Hoewel zaken via een elektronisch systeem willekeurig worden toegewezen, is handmatige toewijzing in uitzonderlijke gevallen mogelijk. Om de transparantie in geval van handmatige toewijzing te waarborgen en onregelmatigheden te voorkomen, heeft de hoge raad voor de rechtspraak Verordening nr. 269/2021 aangenomen, waarin de beginselen, criteria, vereisten en procedures worden vastgesteld om de toewijzing van zaken aan de rechtbanken te wijzigen of op te schorten of minder zaken toe te wijzen. De nieuwe verordening heeft tot doel om, in overeenstemming met de Europese normen, de beginselen van de natuurlijke rechter, wettigheid, het verbod op overdracht van zaken en de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechtbanken te waarborgen. Zoals opgemerkt in het verslag over de rechtsstaat 2020, heeft de hoge raad naar aanleiding van vermeende inmenging in de willekeurige toewijzing van zaken aan rechtbanken besloten onderzoek te doen naar mogelijke onregelmatigheden. De hoge raad heeft in juli 2020 na een onderzoek naar de handmatige toewijzing van zaken aan de hoge rechtbanken tussen 2017 en 2020 geen aanwijzingen gevonden voor ongerechtvaardigde handmatige toewijzing, waarop hij het onderzoek zonder tuchtprocedure heeft afgesloten. Nadat bij een onderzoek in drie gevallen onregelmatigheden waren vastgesteld bij de toewijzing van zaken binnen het hof van beroep van Lissabon, waarbij aanwijzingen bestonden voor machtsmisbruik, besloot de hoge raad evenwel tuchtprocedures in te leiden tegen rechters, onder wie de huidige en de voormalige president van dat hof. In april 2021 heeft de hoge raad, nadat nieuwe bezorgdheid was ontstaan over de toewijzing van zaken binnen de centrale rechtbank van instructie van Lissabon, een nieuw onderzoek gelast, waarbij geen feiten aan het licht zijn gekomen die duiden op tuchtrechtelijke inbreuken.

Er lopen initiatieven om de integriteit in het justitiële stelsel te versterken. In het statuut van het Openbaar Ministerie en het statuut van de rechters zijn regels neergelegd met betrekking tot de taken en onverenigbaarheden van aanklagers en rechters. Overeenkomstig de respectieve statuten hebben de hoge raad voor de rechtspraak en de hoge raad voor het Openbaar Ministerie de bevoegdheid om de inkomsten- en vermogensverklaringen van magistraten te controleren en om de daartoe benodigde rechtsinstrumenten goed te keuren. De hoge raad voor de rechtspraak heeft dienovereenkomstig op 12 januari 2021 een verordening inzake aangifteverplichtingen goedgekeurd. Op 20 oktober 2020 heeft ook de hoge raad voor het Openbaar Ministerie een ontwerp van gedragscode goedgekeurd, waarover een openbare raadpleging is gehouden. De definitieve versie van de gedragscode is nog niet vastgesteld. Voorts moet de hoge raad voor bestuurs- en fiscale rechtspraak nog zijn goedkeuring hechten aan een gedragscode voor de magistraten van bestuurs- en fiscale rechtbanken, teneinde een kader vast te stellen met ethische normen, beginselen en plichten met betrekking tot de uitoefening van het beroep van rechter en de naleving van de verplichtingen inzake de melding van inkomsten, tegenstrijdige belangen en bij aangelegenheden die verband houden met institutionele dienstverlening en gastvrijheid. De hoge raad voor bestuurs- en fiscale rechtbanken heeft ook een ontwerpverordening goedgekeurd inzake de plicht van de magistraten van de bestuurs- en fiscale rechtbanken om inkomsten, vermogensbestanddelen, belangen, onverenigbaarheden en beletsels te melden, en inzake procedures en controles. Voorts heeft de beroepsvereniging van rechters in november 2020 uitgebreide voorstellen ingediend om de transparantie en de integriteit van het justitieel stelsel te versterken, onder meer door de meldingskanalen voor zowel burgers als rechters te versterken, met name wat betreft ongepaste beïnvloeding of pogingen daartoe. De hoge raad voor de rechtspraak heeft de door de beroepsvereniging van rechters ingediende voorstellen tot op heden niet behandeld.

De regeling inzake hiërarchische instructies voor aanklagers wordt momenteel onderworpen aan rechterlijke toetsing. Zoals opgemerkt in het verslag over de rechtsstaat 2020, bevat het nieuwe, in 2020 in werking getreden statuut van het Openbaar Ministerie bepalingen ter verduidelijking van de grenzen van de hiërarchische interventie in strafprocedures. In november 2020 werd bij een nieuwe bindende richtlijn van de procureur-generaal de mogelijkheid ingevoerd om een ondergeschikte aanklager concrete orders te geven in een strafprocedure. Uit hoofde van die nieuwe richtlijn moeten dergelijke orders altijd schriftelijk worden vastgelegd in het desbetreffende dossier en wordt voorzien in de mogelijkheid om orders te weigeren. Belanghebbenden binnen de rechterlijke macht vrezen dat deze richtlijn zal ingrijpen in de interne autonomie van aanklagers en lijnrecht indruist tegen het statuut van het Openbaar Ministerie. Momenteel loopt er bij het hooggerechtshof voor bestuurszaken een zaak die aanhangig is gemaakt door de vakbond van aanklagers.

Er vindt een debat plaats over hervormingen van het strafprocesrecht om een snellere behandeling van ingewikkelde strafzaken mogelijk te maken. Er is een discussie op gang gebracht over de noodzaak om de regels van het strafprocesrecht te wijzigen om strafzaken die als zeer complex worden beschouwd, sneller te kunnen behandelen. In sommige complexe zaken, met name betreffende corruptie op hoog niveau, zijn de strafbare feiten verjaard en werd de strafvervolging stopgezet als gevolg van vertragingen in de onderzoeks- en instructiefase. De belanghebbenden waren bezorgd dat de perceptie dat het justitiële stelsel over onvoldoende capaciteit beschikt om prominente zaken te behandelen, ertoe kan leiden dat het publiek een negatief beeld krijgt van het stelsel. In dit verband worden verschillende voorstellen besproken om de regels van het strafprocesrecht te wijzigen. In mei 2021 heeft de regering maatregelen voorgelegd aan het parlement om de strafvervolging en de strafprocessen efficiënter te maken. Deze behelzen onder meer de mogelijkheid om individuele procedurele maatregelen te nemen en om tijdens de procesfase te onderhandelen over de maximumstraf op voorwaarde dat de verdachte de ten laste gelegde feiten bekent. Voorts wordt ook gesproken over de rechterlijke organisatie van de rechtbanken van instructie, met name van de centrale rechtbank van instructie. Deze speciale rechtbank, die slechts twee waarnemende rechters telt, is momenteel bevoegd voor de instructie in zaken met betrekking tot complexe of georganiseerde misdrijven, waaronder corruptie, en heeft rechtsmacht over het gehele nationale grondgebied. Er is met name kritiek op zijn ruime bevoegdheden en het beperkte aantal rechters. In dit kader heeft de hoge raad voor de rechtspraak op 4 mei 2021 aangegeven voorstander te zijn van wijzigingen in de huidige organisatie en structuur van de centrale rechtbank van instructie, maar een eventuele uitbreiding van het aantal rechters uit te sluiten. De hoge raad voor de rechtspraak zal in dit verband een formeel voorstel indienen bij de regering. Op 17 juni 2021 heeft de regering haar goedkeuring gehecht aan een wetsontwerp dat aan het parlement zal worden voorgelegd en waarin wordt voorgesteld de rechtbank voor strafrechtelijk onderzoek van Lissabon te ontbinden en haar bevoegdheden onder te brengen bij de centrale rechtbank voor strafrechtelijk onderzoek. De voorgestelde maatregel voorziet een verhoging van het aantal rechters dat aan laatstgenoemde rechtbank wordt toegewezen (van twee naar negen), zodat de middelen worden gerationaliseerd en de bestrijding van economische en financiële criminaliteit wordt versterkt. Het is belangrijk dat bij het doorvoeren van de wetshervormingen overleg wordt gepleegd met alle belanghebbenden en rekening wordt gehouden met de desbetreffende Europese normen.

Kwaliteit

Er zijn meer personele middelen toegewezen aan het gerechtelijk apparaat, maar er zijn nog steeds problemen. In december 2020 werden wervingsprocedures voor 40 rechters en 65 aanklagers in gang gezet. Belanghebbenden melden dat er echter nog steeds een groot tekort aan rechters en aanklagers is. Bestuurs- en fiscale rechtbanken merken op dat het totale aantal rechters bij bestuurs- en fiscale rechtbanken in eerste aanleg nog steeds aanzienlijk lager ligt dan het in het rechtskader vastgestelde aantal; meer dan 13 % van de vacatures is onvervuld. Eind 2019 waren elf vacatures voor beroepsrechters bij bestuurs- en fiscale rechtbanken nog niet vervuld. De wervingsprocedure voor de oprichting van adviesraden om rechters te helpen, die al enige jaren in het verschiet lag, is in december 2020 van start gegaan. De eerste adviesraden zullen naar verwachting in september 2021 worden geïnstalleerd. De adviseurs zullen technische bijstand en expertise verlenen op het gebied van recht, psychologie, boekhouding, financiën en economie. De adviesraden worden evenwel alleen ingesteld bij de rechtbanken van eerste aanleg, terwijl ze volgens belanghebbenden ook nodig zijn bij de bestuurs- en fiscale rechtbanken, die te maken hebben met een langere beslissingstermijn en een grotere achterstand en die in veel zaken behoefte hebben aan technische expertise. Voorts wordt de werving van technisch adviseurs ter ondersteuning van de openbaar aanklagers voorbereid door het Openbaar Ministerie. De uitrol van het wervingsproces is echter belemmerd door budgettaire beperkingen.

De maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van het justitiële stelsel worden verder uitgevoerd, met name op het gebied van digitalisering. Het budget voor informatie- en communicatietechnologieën binnen justitie is in 2021 met 23,4 % gestegen en er is een speciaal fonds opgericht, met een begrotingstoewijzing van 5,1 miljoen EUR, ter ondersteuning van projecten om het stelsel te moderniseren. Voorts is het aantal videoconferentiesystemen in rechtbanken opgeschroefd in reactie op het toenemende aantal op afstand uitgevoerde procedurele stappen. Het gebruik van digitale technologie in de rechtbanken is voor een aanzienlijk aantal handelingen in civiel-, handels- en bestuursrechtelijke zaken en strafzaken al toegestaan volgens de procedureregels. De uitvoering van het programma “Justiça + Próxima”, dat gericht is op de modernisering van het justitieel stelsel, is ook in 2020 en 2021 voortgezet. De maatregelen in het kader van het “Tribunal+”-project, bedoeld om de administratie te vereenvoudigen en de backoffice te optimaliseren, zijn uitgerold in meer rechtbanken. Naar verwachting zal het project eind 2021 worden uitgevoerd bij driehonderd gewone rechtbanken, zoals de rechtbanken met algemene bevoegdheid en de buurtrechtbanken. Het “Tribunal + 360º”-project, waarmee wordt gestreefd naar volledige digitalisering en een papierloos systeem in de rechtbanken, waaronder voor de indiening van bewijsmateriaal, bevindt zich nog in de voorbereidende fase. In het kader van het nationale herstel- en veerkrachtplan heeft Portugal het hervormingsproject “Digitale transitie binnen justitie” gepresenteerd, met als doel beter gebruik te maken van digitale instrumenten in het justitieel stelsel, met bijzondere nadruk op de bestuurs- en fiscale rechtbanken. Portugal heeft ook verzocht om technische ondersteuning voor een project om het ministerie van Justitie bij te staan bij de verwezenlijking van de gebruikersgestuurde moderniseringsagenda voor justitie en bij de ontwikkeling van belangrijke beleidsstrategieën.

De COVID-19-pandemie heeft beperkte gevolgen gehad voor de werking van het rechtssysteem. In maart 2020 zijn de termijnen in niet-dringende rechtszaken opgeschort en zijn niet-dringende handelingen verdaagd. Volgens de hoge raad voor de rechtspraak zijn de gewone rechtbanken er echter goed in geslaagd de achterstanden weg te werken en is het afhandelingspercentage over heel 2020 stabiel gebleven. De tijdens de eerste noodtoestand genomen maatregelen bleven van kracht, zoals een op 19 maart 2020 ingevoerde wet tot instelling van een buitengewone regeling voor gerechtelijke procedures. Bij deze wet is bepaald dat het verhoor van getuigen en de rechtszittingen fysiek moeten plaatsvinden, met inachtneming van de door het ministerie van Volksgezondheid vastgestelde maatregelen om de gezondheid te beschermen. Er is een wetswijzigingsvoorstel van het parlement in behandeling, waarbij het gebruik van in de rechtbanken geactiveerde systemen voor langeafstandscommunicatie mogelijk wordt gemaakt voor procedures die de fysieke aanwezigheid van de partijen vereisen.

Efficiëntie

De efficiëntie van het justitiële stelsel neemt toe, maar vertoont nog knelpunten bij bestuurs- en fiscale rechtbanken. De efficiëntie van het justitiële stelsel in Portugal neemt nog steeds toe, met name in civiel- en handelsrechtelijke zaken, waarbij de beslissingstermijn in eerste aanleg gestaag korter is geworden. Ook is de achterstand bij civiel- en handelsrechtelijke zaken verder geslonken. De beslissingstermijn in bestuursrechtelijke zaken blijft evenwel lang, ondanks een gestage daling in de afgelopen jaren en een positief afhandelingspercentage, en bedraagt zowel in eerste als in tweede aanleg meer dan 840 dagen. Hoewel het aantal lopende bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg ook licht is gedaald, blijft het relatief hoog. Deze kwestie is ook aan de orde gesteld in een landenspecifieke aanbeveling in het kader van het Europees Semester 2020, betreffende de noodzaak om de efficiëntie van bestuurs- en fiscale rechtbanken te verbeteren.