Speciaal	verslag	Heeft	de	Commissie 	
gezorgd	voor	een 	
doeltreffende 	
tenuitvoerlegging 	van	de	
dienstenrichtlijn?NL	 2016	nr.	05
EUROPESE
REKENKAME R
EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver ( http://europa.eu ).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-4169-6 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/477739 QJ-AB-16-002-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-4161-0 ISSN 1977-575X doi:10.2865/124630 QJ-AB-16-002-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-4157-3 ISSN 1977-575X doi:10.2865/253440 QJ-AB-16-002-NL-E
© Europese Unie, 2016
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Heeft	de	Commissie 	
gezorgd	voor	een 	
doeltreffende 	
tenuitvoerlegging 	van	de	
dienstenrichtlijn?
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal	verslagNL	 2016	nr.	05
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte contro -
les van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken 
zorgt de ERK dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of 
de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke 
belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer IV die onder leiding staat van ERK-lid Milan Martin Cvikl 
en gespecialiseerd is in het controleren van ontvangsten, onderzoek en intern beleid, financieel en economisch bestuur, 
en instellingen en organen van de Europese Unie. De controle werd geleid door ERK-lid Neven Mates, ondersteund door 
Georgios Karakatsanis, zijn kabinetschef, en Marko Mrkalj, kabinetsattaché; Paul Stafford, hoofdmanager; Wayne Codd, 
taakleider; Sandra Dreimane, Jurgen Manjé en Wolfgang Stolz, controleurs.
Van links naar rechts:  J. Manjé, P . Stafford, N. Mates, W. Codd, S. Dreimane, G. Karakatsanis.

03
 Inhoud
Paragraaf
 Woordenlijst 	en	afkortingen
I – VIII Samenvatting
1 – 11 Inleiding
6 – 7 Doelstellingen	van	de	dienstenrichtlijn
8 – 11 Taken	en	verantwoordelijkheden
12 – 13 Reikwijdte	en	aanpak	van	de	controle
14 – 110 Opmerkingen
16 – 42 Omzetting	en	toezicht	op	de	tenuitvoerlegging
16 – 18 De	Commissie	heeft	bijgedragen	tot	en	toezicht	gehouden	op	de	omzetting
19 – 20 In	twintig	lidstaten	duurde	de	omzetting	te	lang
21 – 27 Wederzijdse	beoordelingen	waren	een	innovatieve	praktijk,	die	goed	werd	beheerd	door	de	Commissie	en 	
daarna	werd	gebruikt	voor	andere	richtlijnen
28 – 29 Een	succesvolle	tenuitvoerlegging	is	nog	steeds	ver	weg
30 – 32 Er	zijn	prestatietests	verricht	met	betrekking	tot	de	wijze	waarop	EU-wetgeving	werkt	in	praktische 	
bedrijfsscenario’s
33 – 34 De	uitkomsten	daarvan	hebben	geleid	tot	verdere	wetgevingsvoorstellen	van	de	Commissie
35 – 36 De	Commissie	had	een	beter	gebruik	kunnen	maken	van	de	resultaten	om	de	dienstenrichtlijn	op 	
systematische	wijze	te	handhaven
37 – 42 Gebrek	aan	een	economische 	effectbeoordeling
43 – 77 Tenuitvoerlegging
43 – 45 De	door	de	Commissie	voor	de	tenuitvoerlegging	van	de	dienstenrichtlijn	geboden	instrumenten	en 	
ondersteuning	zijn	onvoldoende	gebruikt	en	zijn	dus	slechts	ten	dele	doeltreffend
46 – 52 Vertragingen	bij	de	opzet	van	onestopshops	en	kwaliteitsverschillen	in	de	lidstaten
53 – 55 Onestopshops	zijn	moeilijk	te	vinden,	weinig	bekendheid	bij	bedrijven
56 – 64 Beperkte	administratieve	samenwerking	op	het	gebied	van	kwesties	met	betrekking	tot	de	dienstenrichtlijn
65 – 71 Consumenten	blijven	problemen	ondervinden	bij	de	toegang	tot	de	eengemaakte	dienstenmarkt
04 Inhoud	
72 – 75 Nog	steeds	sprake	van	ongerechtvaardigde	discriminatie	door	aanbieders	van	diensten
76 – 77 De	problemen 	oplossen
78 – 110 Handhaving
78 – 79 De	Commissie	hanteert	een	aantal	handhavingsinstrumenten
80 – 85 Solvit	wordt	bijna	nooit	gebruikt	voor	de	dienstenrichtlijn
86 – 93 EU-Pilot —	een	door	de	lidstaten	gewaardeerd	pre-inbreuksysteem
94 – 99 De	Commissie	heeft	bijna	geen	inbreukprocedures	ingeleid
100 – 101 Inbreukzaken	duren	te	lang
102 – 104 Op	regelmatige	basis	wordt	follow-up	gegeven	aan	afzonderlijke	klachten	in	verband	met	diensten,	maar 	
gedurende	de	inbreukprocedures	zijn	er	lange	perioden	van	inactiviteit
105 – 107 Slechts	één	zaak	werd	voorgelegd	aan	het	Hof	van	Justitie
108 – 110 Landspecifieke	aanbevelingen	kenden	een	beperkt	succes
111 – 120 Conclusies 	en	aanbevelingen
112 – 114 Omzetting	en	toezicht	op	de	tenuitvoerlegging
115 – 118 Tenuitvoerlegging
119 – 120 Handhaving
 Antwoorden	van	de	Commissie
05
 Woordenlijst 	en	
afkortingen
CHAP : Klachtenregistratiesysteem van de Commissie
SCB : Samenwerking inzake consumentenbescherming
LSA : Landspecifieke aanbeveling
ECC-net : Netwerk van Europese consumentencentra
HvJ : Hof van Justitie van de Europese Unie
ESR : Europees systeem van rekeningen
EU: Europese Unie
EU-Pilot : Bij een EU-Pilot werken de lidstaten en de Commissie samen aan kwesties met betrekking tot de 
overeenstemming van nationale wetgeving met het EU-recht, of de juiste toepassing van het EU-recht. Deze 
procedure wordt als eerste stap gebruikt en het doel is om formele inbreukprocedures, voor zover mogelijk, te 
voorkomen
Bbp : Bruto binnenlands product
IMI: Informatiesysteem interne markt (Internal Market Information System)
LS: Lidstaat
NACE	Rev.	2 : De statistische nomenclatuur van de economische activiteiten in de Europese Gemeenschap
PSC : Onestopshop (één enkel contactpunt/ Point of Single Contact)
PQD : Richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (Professional Qualifications Directive)
Solvit : Een mechanisme voor alternatieve geschillenbeslechting dat is ingesteld ten behoeve van Europese burgers 
en ondernemingen die hun uit de interne markt voortvloeiende rechten niet hebben kunnen uitoefenen omdat een 
overheidsdienst in een andere lidstaat internemarktwetgeving verkeerd heeft toegepast
Sweeps 	(bezemacties) :	EU-brede screenings van websites in de particuliere onlinesectoren
VWEU : Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
06
 Samenvatting
I
Hoewel de eengemaakte markt voor goederen op het gebied van de handel binnen de EU goed is ontwikkeld, 
wordt algemeen erkend dat de dienstenmarkt haar volledige potentieel nog niet heeft bereikt. De dienstenrichtlijn 
heeft betrekking op diensten, die ongeveer 46 % van het bbp van de EU vertegenwoordigen, en heeft tot doel de 
juridische en administratieve belemmeringen voor zowel aanbieders als afnemers van diensten te verminderen. 
Dit moet door de lidstaten worden verwezenlijkt door middel van de juridische omzetting van de richtlijn, meer 
transparantie en vereenvoudigde procedures die het voor bedrijven en consumenten gemakkelijker maken om in 
de eengemaakte markt diensten te verlenen of te ontvangen.
II
De controle van de Rekenkamer was gericht op de maatregelen die de Europese Commissie ter ondersteuning van 
de lidstaten had genomen, als aanvulling op een onderzoek naar de handhavingsmaatregelen die een oplossing 
moeten bieden voor het probleem van niet-naleving waardoor de goede werking van de eengemaakte markt voor 
diensten wordt belemmerd.
III
De meeste lidstaten hebben de richtlijn niet tijdig in nationale wetgeving omgezet. Niettemin heeft de Commissie 
gedurende dit proces toezicht gehouden op de vorderingen, en steun verleend om te helpen bij de uitvoering van 
de richtlijn tijdens en na de omzetting door het wederzijdse beoordelingsproces te organiseren en tijdens regel -
matige thematische vergaderingen van de groep van deskundigen begeleiding te bieden.
IV
De wederzijdse beoordelingen en prestatietests in de doelsectoren waren nuttig voor de lidstaten, maar heb -
ben ook aangetoond dat er nog steeds een aanzienlijk aantal belemmeringen bestond. De Commissie heeft hier 
onvoldoende follow-up aan gegeven, waarbij zij met name aarzelde om vraagtekens te zetten bij de rechtvaar -
digingsgrond van de „evenredigheid” die door sommige lidstaten is gebruikt om niet-conforme voorschriften in 
stand te houden.
V
De Commissie is slechts gedeeltelijk doeltreffend geweest bij het waarborgen van de tenuitvoerlegging van de 
richtlijn. Enkele jaren na 2009, de uiterste termijn voor de tenuitvoerlegging, is er nog steeds sprake van belem -
meringen voor de interne markt voor diensten die onder de richtlijn vallen, waarbij de Commissie weinig genegen 
blijft om gerechtelijke procedures in te stellen, ten dele vanwege de duur van de gerechtelijke procedure, maar ook 
vanwege een gebrek aan kracht in de wetgeving. Er zijn maatregelen genomen om problemen op te lossen, zoals 
Solvit en EU-Pilot, maar zonder de snelle resultaten die worden gevraagd door zowel ondernemingen als afnemers 
van diensten. Voor consumenten is de interne dienstenmarkt nog niet zo toegankelijk als beoogd in de richtlijn.
VI
De potentiële economische voordelen van een volledige uitvoering van de richtlijn zijn nog steeds niet bekend, 
maar ter illustratie van de impact van het wegnemen van belemmeringen wordt vaak de geraamde winst in output 
genoemd. Door het gebrek aan voldoende gedetailleerde gegevens over de sectoren waarop de richtlijn van toe -
passing is, kan de impact ervan nog steeds niet op betrouwbare wijze worden gekwantificeerd.
Samenvatting 07
VII
In haar aanbevelingen verzoekt de Rekenkamer de Commissie met name doortastender op te treden bij de hand -
having van de richtlijn, door:
— follow-up te geven aan de resultaten van bijvoorbeeld de wederzijdse beoordeling en de prestatietests om 
niet-naleving op te lossen en, samen met de lidstaten, de kwesties die economisch gezien het belangrijkste zijn 
aan te pakken;
— zo spoedig mogelijk een EU-Pilot-procedure in te stellen wanneer een probleem wordt vastgesteld. Informatie 
over oplossingen moet worden gedeeld;
— de duur van inbreukprocedures zoveel mogelijk te verkorten;
— belangrijke kwesties van niet-uitvoering en onjuiste toepassing voor te leggen aan het Hof van Justitie.
VIII
Daarnaast:
— moet de Commissie omzettingsrichtsnoeren opstellen en deze na de vaststelling zo spoedig mogelijk 
verspreiden;
— moet de Commissie zich inspannen om ervoor te zorgen dat er in een vroeg stadium van de wetgevings -
procedure wordt bepaald welke gegevens nodig zijn voor de beoordeling van de impact van nieuwe wetgeving;
— moeten de lidstaten het handvest inzake de onestopshops in acht nemen, bijvoorbeeld door de informatie in 
verschillende talen beschikbaar te stellen en door mogelijk te maken dat alle administratieve stappen worden 
voltooid die nodig zijn voor grensoverschrijdende dienstverlening;
— moet de wetgever een status-quoperiode invoeren voor de kennisgeving van ontwerpvereisten en ervoor 
zorgen dat deze worden gepubliceerd op een openbare website, om een betere toegang en een tijdige toetsing 
mogelijk te maken;
— moet bij de herziening van de verordening betreffende samenwerking inzake consumentenbescherming het 
toepassingsgebied worden uitgebreid tot artikel 20 van de dienstenrichtlijn.
08
 Inleiding
01	
De dienstenrichtlijn (hierna „richtlijn”) werd in 2006 vastgesteld met als doel de 
juridische en administratieve belemmeringen voor verleners en afnemers van 
diensten te verminderen. Dit moet door de lidstaten worden verwezenlijkt door 
middel van de juridische omzetting van de richtlijn, meer transparantie en ver -
eenvoudigde procedures die het voor bedrijven en consumenten gemakkelijker 
zouden maken om in de eengemaakte markt diensten te verlenen of te ontvan -
gen. De dienstenrichtlijn ziet op diensten, die 46 %1 van het bbp van de EU uitma -
ken. Alle landen van de EU moesten deze voor het einde van 2009 uitvoeren.
02	
De ontstaansgeschiedenis van de richtlijn gaat terug tot 1997, toen de Commissie 
het actieplan voor de interne markt2 presenteerde, waarin werd opgeroepen tot 
de opheffing van sectorale belemmeringen voor marktintegratie. Latere docu -
menten waren specifiek gericht op diensten, waarbij wordt aangevoerd dat de 
reeks belemmeringen op de interne dienstenmarkt „een rem is op de gehele 
Europese economie en op haar potentieel inzake groei, concurrentievermogen 
en werkgelegenheid”3, en leidden in 2004 uiteindelijk tot een voorstel voor een 
dienstenrichtlijn (de zogenaamde Bolkestein-richtlijn) waarin vrij verkeer van 
diensten wordt gebaseerd op het oorsprongslandbeginsel. Dit zou betekenen 
dat dienstverleners alleen zouden hoeven voldoen aan de nationale bepalingen 
van de lidstaat van vestiging, ongeacht waar de dienst werd verricht. Op verzoek 
van het Europees Parlement werd het oorsprongslandbeginsel echter verlaten4. 
De in 2006 vastgestelde dienstenrichtlijn5 introduceerde in plaats daarvan de 
verplichting voor lidstaten om „voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van 
een dienstenactiviteit op zijn grondgebied” te zorgen” en om „de toegang tot en 
de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk 
[te maken] van de naleving van eisen die niet (...) voldoen aan het discriminatie -
verbod, en de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid”6.
03	
De dienstenrichtlijn sloot een aantal economische activiteiten uit: niet-economi -
sche diensten van algemeen belang, financiële diensten, elektronische communi -
catie, uitzendbureaus, diensten van de gezondheidszorg, audiovisuele diensten, 
gokactiviteiten, activiteiten die verband houden met de uitoefening van open -
baar gezag, sociale diensten, particuliere beveiligingsdiensten, notarissen en 
gerechtsdeurwaarders en de belastingen. De richtlijn is ook niet van invloed op 
de socialezekerheidswetgeving van de lidstaten.1 SWD(2014) 131 final van 
31 maart 2014 „Work plan for 
reporting on national reforms 
in services markets” (Werkplan 
voor rapportage over 
nationale hervormingen in 
dienstenmarkten).
2 ESC (97)1 def. van 4 juni 1997 
Mededeling van de Commissie 
aan de Europese Raad 
„Actieplan voor de interne 
markt”.
3 COM(2002) 441 def. van 30 juli 
2002 „Verslag van de 
Commissie aan de Raad en het 
Europees Parlement inzake de 
toestand van de interne markt 
voor diensten”.
4 COM(2013) 547 final van 24 juli 
2013 „Voorstel voor een 
richtlijn van het Europees 
Parlement en de Raad 
betreffende betalingsdiensten 
in de interne markt, houdende 
wijziging van de Richtlijnen 
2002/65/EG, 2013/36/EU en 
2009/110/EG en houdende 
intrekking van Richtlijn 
2007/64/EG”.
5 Richtlijn 2006/123/EG van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 12 december 2006 
betreffende diensten op de 
interne markt (PB L 376 van 
27.12.2006, blz. 36).
6 Artikel 16, lid 1, van de 
dienstenrichtlijn. 
Proportionaliteit: de eisen 
moeten geschikt zijn om het 
nagestreefde doel te bereiken 
en gaan niet verder dan wat 
nodig is om dat doel te 
bereiken.
09 Inleiding 	
7 Corazza Bildt-verslag over de 
interne dienstenmarkt: stand 
van zaken en volgende 
stappen ( 2012/2144(INI) 
(http://www.europarl.europa.
eu/sides/getDoc.
do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2013-
0273+0+DOC+XML+V0//NL ).
8 Cofferativerslag over de 
governance van de interne 
markt binnen het Europees 
semester 2014 (2013/2194(INI)) 
(http://www.europarl.europa.
eu/sides/getDoc.
do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2014-
0066+0+DOC+XML+V0//NL ).
9 Nota betreffende het 
Werkplan 2014 van de 
Commissie voor rapportage 
over nationale hervormingen 
in dienstenmarkten, 5431/14, 
COMPET 29 MI 51, Raad van de 
Europese Unie, Brussel, 
22 januari 2014.
10 Zoals beschreven in artikel 14 
van de richtlijn.04	
Terwijl de eengemaakte markt voor goederen op het gebied van de handel 
binnen de EU goed is ontwikkeld, wordt algemeen erkend dat de dienstenmarkt 
haar volledige potentieel nog niet heeft bereikt. Zo werd de behoefte aan groei 
onderstreept door het Europees Parlement in het Corazza Bildt-verslag7 over de 
interne dienstenmarkt en meer recentelijk in het Cofferati-verslag8. Gezien het 
belang van diensten in de Europese economie kan het effect van een geslaagde 
tenuitvoerlegging van de richtlijn potentieel zeer groot zijn.
05	
2009 was de uiterste termijn voor omzetting, maar volgens de mededeling van 
de Commissie van 22 oktober 2013 „heeft Europa zijn ambities voor de een -
gemaakte markt, zeker op gebieden als de digitale economie, energie en dien -
sten, nog niet waargemaakt”. In januari 2014 heeft de Raad erop gewezen dat 
er behoefte is aan coördinatie tussen de Commissie en de lidstaten om de wijze 
waarop de regels van de eengemaakte markt worden uitgevoerd, toegepast en 
gehandhaafd, te verbeteren9.
Doelstellingen 	van	de	dienstenrichtlijn
06	
Door de volledige tenuitvoerlegging van de richtlijn moet de bureaucratie 
worden verminderd en de vestiging van dienstverleners in binnen- en buiten -
land aanmerkelijk worden vergemakkelijkt. Deze moet de grensoverschrijdende 
dienstverlening vergemakkelijken. Om bij te dragen tot het bereiken van deze 
doelstelling, zijn de lidstaten verplicht „onestopshops” op te zetten die onder -
nemingen moeten ondersteunen door alomvattende informatie te bieden over 
de procedures die moeten worden gevolgd om diensten aan te bieden en te 
verlenen, en door toe te staan dat formaliteiten online kunnen worden afgehan -
deld. De richtlijn versterkt ook de rechten van de afnemers van diensten, met 
name consumenten, door discriminatie op basis van nationaliteit of woonplaats 
te verbieden.
07	
De obstakels die de richtlijn beoogt op te heffen, omvatten10:
a) discriminerende eisen die direct of indirect verband houden met de nationa -
liteit of, voor ondernemingen, met de plaats van de statutaire zetel;
b) verboden voor een aanbieder om een vestiging in meer dan één lidstaat te 
hebben of op inschrijving in registers of bij beroepsorden of -verenigingen in 
meer dan een lidstaat;
10 Inleiding 	
c) een verplichting voor de dienstverlener om zijn hoofdkantoor op het grond -
gebied van de afnemer te hebben;
d) wederkerigheidsvoorwaarden ten aanzien van de lidstaat waar de dienst -
verlener al een vestiging heeft;
e) voorwaarden om te slagen voor een test met betrekking tot de economische 
behoefte of marktvraag om een vergunning krijgen, of de verplichte beoor -
deling van mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit, of 
een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door 
de bevoegde autoriteit vastgestelde doelen van economische planning;
f) de betrokkenheid van concurrerende marktdeelnemers, ook binnen raad -
gevende organen, bij de verlening van vergunningen of bij andere besluiten 
van de bevoegde autoriteiten;
g) financiële garanties, met inbegrip van de verplichting tot het afsluiten van 
verzekeringen bij aanbieders of organen die zijn gevestigd op het grond -
gebied van de afnemers;
h) de verplichting om al gedurende een bepaalde periode vooraf ingeschreven 
te staan in de registers van de lidstaat of de activiteit al gedurende bepaalde 
tijd op het eigen grondgebied te hebben uitgeoefend.
Taken	en	verantwoordelijkheden
08	
De richtlijn bepaalt de taken en verantwoordelijkheden van de Commissie en de 
lidstaten.
09	
De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de omzetting van de richtlijn in hun 
wetgeving en voor een aantal taken met betrekking tot de follow-up van de om -
zetting door middel van een wederzijdse beoordeling (zie de paragrafen 21-29) 
en voor het vergemakkelijken van de ondersteuning van ondernemingen door 
het opzetten van onestopshops. Dit is de eerste keer dat de lidstaten wettelijk 
zijn verplicht om dergelijke e-overheidsdiensten in te voeren en beschikbaar te 
stellen voor grensoverschrijdende gebruikers.
11 Inleiding 	
10	
Solvit is een mechanisme voor geschillenbeslechting dat is ingesteld ten be -
hoeve van Europese burgers en ondernemingen die hun uit de interne markt 
voortvloeiende rechten niet hebben kunnen uitoefenen omdat een overheids -
dienst in een andere lidstaat internemarktwetgeving verkeerd heeft toegepast. 
Het systeem functioneert door middel van een netwerk van Solvit-centra binnen 
de nationale overheid van elke lidstaat. Solvit is een praktisch alternatief voor 
formele mechanismen voor probleemoplossing, zoals nationale gerechtelijke 
procedures of klachtenprocedures bij de Europese Commissie.
11	
Directoraat-generaal Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en 
Kleinbedrijf (voorheen DG Interne Markt en Diensten) coördineert het beleid 
van de Commissie inzake de Europese eengemaakte markt en tracht ongerecht -
vaardigde handelsbelemmeringen weg te nemen, met name op het gebied van 
diensten en financiële markten. Het moet toezicht houden op de wijze waarop 
de EU-wetgeving in de praktijk ten uitvoer wordt gelegd, de lidstaten ondersteu -
nen en indien nodig inbreukprocedures inleiden.
12
 Reikwijdte	en	aanpak	van 	
de	controle
12	
De belangrijkste controlevraag van de Rekenkamer was erop gericht, te beoor -
delen of de Commissie voor een doeltreffende uitvoering van de richtlijn heeft 
gezorgd. Deze werd opgesplitst in de twee deelvragen:
a) Heeft de Commissie de tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn op ade -
quate wijze gemonitord en geëvalueerd?
b) Heeft de Commissie de tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn voldoende 
vergemakkelijkt en gehandhaafd?
13	
Bij de Commissie werden gesprekken afgenomen en dossiers onderzocht. 
Bovendien zijn voor de controle informatiebezoeken afgelegd aan een aantal 
verantwoordelijke ministeries, bedrijfsorganisaties, kamers van koophandel en 
consumentenorganisaties in zeven lidstaten, om informatie te verzamelen over 
de resterende handelsbelemmeringen en de doeltreffendheid van de bestaande 
mechanismen voor de opheffing ervan. De Rekenkamer selecteerde lidstaten die 
in aanzienlijke mate grensoverschrijdende handel voeren: Duitsland, het Ver -
enigd Koninkrijk, Oostenrijk, Slowakije, Frankrijk, Nederland en Portugal. Daar -
naast werd eveneens een aantal Europese organisaties geraadpleegd.
13
 Opmerkingen
11 Vanaf 30 juli 2007 was alleen 
de Engelse versie beschikbaar; 
alle andere taalversies werden 
in november 2007 op internet 
gepubliceerd.14	
Na afloop van het omzettingsproces in 2009 heeft de Commissie getracht na te 
gaan op welke gebieden de richtlijn niet was uitgevoerd en daarnaast heeft ze 
ook diverse mechanismen ingesteld om de resterende belemmeringen weg te 
nemen. Sommige belemmeringen blijven echter bestaan, waarvan enkele kun -
nen worden geweten aan de vage formuleringen in de richtlijn. De Commissie 
bleek weinig genegen om inbreukprocedures in te leiden, ten dele vanwege een 
gebrek aan soliditeit van de rechtsgrond en ten dele vanwege de tijd die nodig is 
voor een dergelijke juridische procedure om de naleving af te dwingen (meerde -
re jaren, zelfs als de uitwisselingen tijdig plaatsvinden).
15	
Het is nog niet mogelijk te evalueren in hoeverre de verwachte economische 
voordelen van de richtlijn zijn gerealiseerd. Hoewel de Commissie ramingen 
heeft gepubliceerd voor de potentiële bbp-stijgingen die voortvloeien uit de 
richtlijn, zijn deze gemaakt op basis van schattingen. De Commissie heeft geen 
aanzet gegeven tot een systematische inspanning voor de verzameling van 
gegevens over de grensoverschrijdende handel in diensten die vóór 2014 onder 
de richtlijn vielen. Bovendien zijn deze gegevens in 2015 nog steeds niet beschik -
baar, zodat de groei van het grensoverschrijdende dienstenverkeer of een toe -
name van het bbp dankzij de tenuitvoerlegging van de richtlijn niet kan worden 
beoordeeld.
Omzetting	en	toezicht	op	de	tenuitvoerlegging
De	Commissie	heeft	bijgedragen	tot	en	toezicht	gehouden 	
op	de	omzetting
16	
De richtlijn is op 28 december 2006 in werking getreden en de termijn voor de 
omzetting werd vastgelegd op 28 december 2009. De omzetting was veel werk 
voor lidstaten; ze had namelijk betrekking op wetgeving voor een groot aantal 
economische activiteiten en daarom mocht de richtlijn in plaats van in de gebrui -
kelijke twee, in drie jaar worden omgezet.
17	
De Commissie heeft het „Handboek voor de implementatie van de diensten -
richtlijn” uitgebracht, waarin passende benaderingen van de tenuitvoerlegging 
worden beschreven en dat was bedoeld als technische bijstand aan lidstaten. Het 
kwam echter pas bijna een jaar na de goedkeuring van de richtlijn in alle talen ter 
beschikking11. Vertegenwoordigers van de bezochte lidstaten gaven aan dat het 
handboek een nuttig hulpmiddel was, hoewel zij van mening waren dat de im -
pact ervan groter zou zijn geweest indien het reeds kort na de inwerkingtreding 
van de richtlijn beschikbaar was geweest. Naast het handboek heeft de Com -
missie door middel van toezichtbezoeken en door op hun vragen te reageren, 
adviezen verstrekt aan de lidstaten.
14 Opmerkingen 	
12 COM (2012)261 final van 8 juni 
2012 „Een partnerschap voor 
nieuwe groei in diensten 
2012-2015” en onderliggende 
documenten.
13 Tsjechische Republiek, Estland, 
Kroatië, Litouwen, Hongarije, 
Malta, Nederland, Zweden.
14 Duitsland (afgesloten op 
26.1.2012), Oostenrijk 
(afgesloten op 26.4.2012), 
Griekenland (afgesloten op 
31.5.2012).
15 Onestopshops van de eerste 
generatie voldoen aan de 
weinige vereisten die zijn 
vastgelegd in de richtlijn. 
Volgens het handvest inzake 
de onestopshops moeten 
onestopshops van de tweede 
generatie „niet alleen voldoen 
aan de verplichtingen in de 
dienstenrichtlijn, maar verder 
gaan, zowel qua reikwijdte als 
qua werking”.18	
Door middel van bilaterale werkzaamheden en ondersteuning van de lidsta -
ten heeft de Commissie de nodige stappen gezet om toezicht te houden op de 
voortgang bij de omzetting en zij heeft hierover gerapporteerd aan de Raad 
Concurrentievermogen. In juni 2012 bracht de Commissie een uitvoeriger verslag 
uit in de vorm van het „dienstenpakket”12.
In	twintig	lidstaten	duurde	de	omzetting	te	lang
19	
De uiterste termijn voor omzetting werd slechts door acht lidstaten gehaald13. 
Er zijn ingebrekestellingen verstuurd naar de lidstaten die geen kennis hadden 
gegeven van de omzetting, om aan te geven dat inbreukprocedures zouden wor -
den ingeleid. Op 27 oktober 2011 werden de drie zaken14 die niet in de tussen -
tijd waren opgelost, voorgelegd aan het Europees Hof van Justitie. Deze zaken 
werden echter opgelost voordat deze door het Hof waren onderzocht. Op 31 mei 
2012 was Griekenland de laatste lidstaat waar de omzetting werd voltooid.
20	
De Commissie had voor ogen dat de onestopshops (zie de paragrafen 44-55) een 
belangrijke rol zouden spelen bij de uitvoering van de richtlijn. In haar verslag -
legging over de voortgang bij de uitvoering door de lidstaten gaf de Commissie 
daarom een prominente plaats aan deze onestopshops, waarbij zij zich heeft 
gebaseerd op haar eigen analyse en op onderzoek dat was verricht door bedrijfs -
organisaties. Op het moment van de uiterste termijn in 2009 hadden 21 van de 
27 lidstaten de eerste generatie van deze onestopshops15 opgezet, hoewel er ver -
schillen bestonden in de mate waarin administratieve procedures online konden 
worden doorlopen en grensoverschrijdend konden worden gebruikt.
Wederzijdse	beoordelingen	waren	een	innovatieve	praktijk 	
die	goed	werd	beheerd	door	de	Commissie	en	daarna	werd 	
gebruikt 	voor	andere	richtlijnen
21	
De wederzijdse beoordeling, zoals voorzien in de richtlijn, verplichtte elke 
lidstaat de motivering van de nationale voorschriften voor dienstverleners te be -
oordelen en hun bevindingen vervolgens met andere lidstaten te delen. Het doel 
was een beter inzicht te verkrijgen in de redenen die ten grondslag liggen aan 
de vereisten en de lidstaten aan te sporen hun regelgevende benaderingen met 
elkaar te vergelijken en beste praktijken uit te wisselen, alsmede voorschriften 
die men ongegrond acht, te schrappen.
15 Opmerkingen 	
16 COM(2011) 20 def. van 
27 januari 2011 „Op weg naar 
een betere werking van de 
eengemaakte 
dienstenmarkt — 
voortbouwen op de resultaten 
van het in de dienstenrichtlijn 
vastgelegde proces van 
wederzijdse beoordeling”, 
blz. 6.
17 SEC(2011) 102 def. van 
27 januari 2011 „Commission 
staff working paper on the 
process of the mutual 
evaluation of the Services 
Directive” (werkdocument van 
de diensten van de Commissie 
over het proces van de 
wederzijdse beoordeling van 
de dienstenrichtlijn), 
begeleidend document bij 
COM(2011) 20 definitief, blz. 10.22	
De richtlijn bevat het proces en de vereisten voor de wederzijdse beoorde -
lingen van het regelgevingskader voor diensten in de lidstaten. De lidstaten 
moesten uiter  lijk op 28 december 2009 een verslag indienen bij de Commissie 
met informatie over: i) vergunningstelsels, ii) specifieke nationale voorschrif -
ten die de lidstaten willen handhaven en iii) multidisciplinaire activiteiten. De 
lidstaten moesten toelichtingen verstrekken om aan te tonen dat de resteren -
de vergunningstelsels of voorschriften verenigbaar zijn met de inhoud van de 
richtlijn, rechtvaardigen waarom deze vereisten voldeden aan de voorwaarden 
van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid, en aangeven welke 
dienstverleners nog werden onderworpen aan die vereisten.
23	
De Commissie deelde de uitleg over vereisten met de andere lidstaten, waarbij 
zij zes maanden de tijd kregen om te reageren. Vervolgens heeft de Commissie 
op 28 december 2010 een verslag over de wederzijdse beoordeling voltooid, 
na coördinatie van de reacties van de lidstaten, in voorkomend geval vergezeld 
van voorstellen voor aanvullende initiatieven. De Commissie moest hieraan 
op jaarbasis follow-up geven. Dit is voor het eerst gebeurd in de vorm van het 
dienstenpakket, dat werd gepubliceerd in juni 2012, en vervolgens via initiatie -
ven zoals de collegiale toetsing inzake de rechtsvorm, het aandeelhouderschap 
en de tariefvoorschriften, de beoordeling van nationale regelingen inzake de 
toegang tot beroepen en de toegang tot verzekeringen, en workshops voor 
belanghebbenden.
24	
Het succes van de wederzijdse beoordeling bij het screenen van de wetgeving 
van meerdere lidstaten was zodanig dat deze praktijk nadien navolging heeft ge -
kregen op andere gebieden, zoals de herziene richtlijn betreffende de erkenning 
van beroepskwalificaties.
25	
De methodologie van wederzijdse beoordeling bestond uit de volgende stap -
pen16: zelfbeoordelingen door individuele lidstaten, besprekingen in groepen van 
vijf lidstaten en plenaire vergaderingen met alle lidstaten. De Commissie merkte 
op dat er verbeteringen zijn gerealiseerd, zoals de vervanging van horizontale 
vergunningstelsels door minder belastende methoden, zoals verklaringen en 
de afschaffing van sectorspecifieke regelingen, minimumkapitaalvereisten, het 
verbieden van het hebben van meer dan één vestiging, verplichte tarieven en 
kwantitatieve en territoriale beperkingen17.
16 Opmerkingen 	
18 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, „The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation” 
(De economische impact van 
de dienstenrichtlijn: een eerste 
beoordeling na de 
tenuitvoerlegging), Economic 
Papers  nr. 456, juni 2012, 
Europese Commissie, Brussel, 
2012, blz. 30.26	
Er zijn aanzienlijke stappen gezet in de richting van het wegnemen van belem -
meringen. Ambtenaren in de bezochte lidstaten gaven aan dat zij de wederzijdse 
beoordelingsprocedure beschouwden als een van de hoogtepunten van de ten -
uitvoerlegging van de richtlijn vanwege het feit dat de lidstaten intensief moes -
ten samenwerken bij het screenen van zeer grote hoeveelheden aan nationale en 
regionale wetgeving om te beoordelen of die verenigbaar was met de richtlijn en 
de bestaande rechtspraak van het Europees Hof van Justitie.
27	
De bezochte lidstaten erkenden dat de Commissie op praktisch niveau veel heeft 
gedaan om bij de uitvoering van de richtlijn te helpen door clusterbesprekingen 
voor de wederzijdse beoordeling te organiseren en door begeleiding te bieden 
tijdens regelmatige thematische vergaderingen van de groep van deskundigen.
Een	succesvolle	tenuitvoerlegging	is	nog	steeds	ver	weg
28	
Uit de verslagen over het proces van wederzijdse beoordeling bleek dat de be -
lemmeringen slechts gedeeltelijk waren weggenomen. Van alle belemmeringen 
voor de bestudeerde geselecteerde beroepsgroepen die de richtlijn beoogt weg 
te nemen, was volgens schattingen van de Commissie 10 % volledig weggeno -
men, 60 % ten dele en 30 % niet18. Dit wees erop dat er nog een lange weg is te 
gaan tot volledige uitvoering.
29	
Hoewel voor de wederzijdse beoordelingen samenwerking nodig was om 
grote hoeveelheden aan nationale en regionale wetgeving te screenen, hadden 
ambtenaren in een aantal bezochte lidstaten kritiek op de uiteindelijke doel -
treffendheid ervan. Zij waren van mening dat de Commissie weinig had gedaan 
om de mogelijk ongerechtvaardigde belemmeringen weg te nemen die waren 
vastgesteld tijdens het proces van wederzijdse beoordeling. Daarnaast was een 
groep van zes lidstaten van mening dat de Commissie de rechtvaardigingsgrond 
van „evenredigheid” onvoldoende in twijfel had getrokken. Zij pleitten ervoor 
specifieke richtsnoeren te publiceren met voorbeelden van wat wel en niet 
evenredig is. Hierdoor zou het begrip evenredigheid op eenzelfde wijze worden 
geïnterpreteerd en zou de Commissie een maatstaf hebben voor de beoordeling 
van bestaande en nieuwe voorschriften.
17 Opmerkingen 	
19 COM(2011) 20 def., blz. 9.
20 SWD(2012) 147 final van 8 juni 
2012 „Commission staff 
working document on the 
results of the performance 
checks of the internal market 
for services (construction, 
business services and 
tourism)” (Werkdocument van 
de diensten van de Commissie 
over de resultaten van de 
prestatietests van de interne 
dienstenmarkt (bouw, 
zakelijke dienstverlening en 
toerisme)).
21 Richtlijn 2013/55/EU van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 20 november 2013 
tot wijziging van Richtlijn 
2005/36/EG betreffende de 
erkenning van 
beroepskwalificaties en 
Verordening (EU) nr. 1024/2012 
betreffende de 
administratieve 
samenwerking via het 
Informatiesysteem interne 
markt („de IMI-verordening”) 
(PB L 354 van 28.12.2013, 
blz. 132).Er	zijn	prestatietests	verricht	met	betrekking	tot	de	wijze 	
waarop 	EU-wetgeving 	werkt	in	praktische 	bedrijfsscenario’s
30	
In 2011 en 2012 heeft de Commissie „prestatietests” verricht om te beoordelen 
„hoe de verschillende EU-wetgevingsinstrumenten worden toegepast en hoe 
zij in de praktijk werken”19 uit het oogpunt van verschillende gebruikers van de 
eengemaakte markt. Daartoe werd rekening gehouden met de EU-instrumenten 
die naast de richtlijn bestaan. De Commissie besloot de tests te verrichten op 
basis van casestudy’s in geselecteerde bedrijfssectoren en voor geselecteerde 
activiteiten.
31	
De lidstaten werd verzocht informatie te verstrekken over de wijze waarop hun 
nationale wetgeving in de praktijk zou worden toegepast op mogelijke dienst -
verleners, die hetzij een bedrijf op wilden richten, hetzij grensoverschrijdende 
diensten wilden verlenen op hun grondgebied.
32	
Een werkdocument van de diensten van de Commissie20 gaf een samenvatting 
van de resultaten van de prestatietests in drie sectoren die van belang worden 
geacht voor de grensoverschrijdende handel in de EU: bouw (6,3 % van het bbp), 
zakelijke dienstverlening (11,7 %) en toerisme (4,4 %).
De	uitkomsten	daarvan	hebben	geleid	tot	verdere 	
wetgevingsvoorstellen 	van	de	Commissie
33	
Uit de tests is gebleken dat er een zeer nauw verband bestaat tussen de 
diensten  richtlijn en de richtlijn beroepskwalificaties. Erkenning van kwalificaties 
is vaak nodig alvorens het een individu is toegestaan diensten te verlenen of een 
grensoverschrijdende onderneming op te zetten. De resultaten van de presta -
tietests hebben de Commissie ertoe aangezet wijzigingsvoorstellen in te dienen 
voor de richtlijn beroepskwalificaties en voor de samenwerking via het IMI21.
18 Opmerkingen 	
22 SWD(2013) 402 final van 
2 oktober 2013 „Commission 
Staff Working Document on 
the outcome of the peer 
review on legal form, 
shareholding and tariff 
requirements under the 
Services Directive” 
(Werkdocument van de 
diensten van de Commissie 
over het resultaat van de 
collegiale toetsing inzake de 
rechtsvorm, het 
aandeelhouderschap en de 
tariefvoorschriften in het 
kader van de dienstenrichtlijn).
23 SWD(2014) 130 final van 
31 maart 2014 „Commission 
Staff Working Document — 
Access to insurance for 
services provided in another 
Member State” 
(Werkdocument van de 
diensten van de Commissie 
over toegang tot 
verzekeringen voor diensten 
geleverd in een andere 
lidstaat).
24 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, „The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation” 
(De economische impact van 
de dienstenrichtlijn: een eerste 
beoordeling na de 
tenuitvoerlegging), Economic 
Papers  nr. 456, juni 2012, 
Europese Commissie, Brussel, 
2012.34	
Bij de prestatietests zijn belemmeringen vastgesteld in de nationale wetgeving 
in de vorm van vereisten inzake speciale aandeelhouderschapsstructuren en ver -
zekering. Bedrijven waren vaak genoodzaakt hun rechtsvorm of aandeelhouders -
structuur aan te passen om in een andere lidstaat te kunnen opereren via een 
secundaire vestiging, hetgeen tot bijkomende kosten kan leiden. Een ander 
gemeenschappelijk probleem dat werd geconstateerd is verzekeringsdekking. In 
een groot aantal lidstaten wordt de verzekeringsdekking in de lidstaat van vesti -
ging niet erkend door de lidstaat waar de onderneming van plan is de dienst te 
verlenen, wat opnieuw leidt tot extra kosten voor de leverancier. Werkdocumen -
ten van de diensten van de Commissie over deze twee kwesties zijn gepubliceerd 
in oktober 201322 en maart 201423.
De	Commissie	had	een	beter	gebruik	kunnen	maken	van	de 	
resultaten	om	de	dienstenrichtlijn	op	systematische	wijze	te 	
handhaven
35	
Uit de prestatietests is gebleken dat er nog steeds aanzienlijke belemmeringen 
en hindernissen bestaan in de lidstaten, waarvan sommige in alle drie de secto -
ren voorkomen (sectoroverschrijdende belemmeringen) en andere sectorspeci -
fiek zijn.
36	
Hoewel dit niet het belangrijkste doel van de tests was, hielden de conclusies van 
de prestatietests een herhaling in van de conclusies van de wederzijdse beoor -
deling, namelijk dat een aanzienlijk aantal belemmeringen blijft bestaan. De re -
sultaten hadden een verdere systematische handhaving van de richtlijn door de 
Commissie kunnen ondersteunen, waarbij de — economisch gezien — belang -
rijkste kwesties zouden worden aangepakt.
Gebrek 	aan	een	economische 	effectbeoordeling
37	
De Commissie heeft alleen een prospectieve beoordeling van de economische 
voordelen van de richtlijn gemaakt op het moment dat die werd ingevoerd en 
beschikte niet over voldoende gedetailleerde economische gegevens om uitslui -
tend in te gaan op de activiteiten waarop de richtlijn betrekking heeft.
38	
In 2012 schatte de Commissie dat het bbp met nog eens 1,6 % zou kunnen 
worden verhoogd, bovenop de 0,8 % die volgens haar reeds werd bereikt, door 
een betere tenuitvoerlegging van de richtlijn24. In deze studie werd een econo -
metrisch model gebruikt en gegevens over belemmeringen die vóór de uiterste 
uitvoeringstermijn van 2009 bestonden, welke zijn verzameld tijdens het proces 
19 Opmerkingen 	
25 Services: tapping the potential 
for growth and jobs (Diensten: 
Het potentieel voor groei en 
werkgelegenheid aanboren), 
bijdrage van de Commissie 
aan de Europese Raad van 20 
en 21 maart 2014.
26 Met betrekking tot uitsplitsing 
in de nationale rekeningen in 
64 branches overeenkomstig 
de NACE Rev. 2. Volgens het 
recentelijk afgeronde ESR 
2010-programma voor de 
overdracht van gegevens 
wordt deze uitsplitsing nu 
ingediend door de lidstaten. 
Zie Verordening (EU) 
nr. 549/2013 van het Europees 
Parlement en de Raad van 
21 mei 2013 betreffende het 
Europees systeem van 
nationale en regionale 
rekeningen in de Europese 
Unie (PB L 174 van 26.6.2013, 
blz. 1).van wederzijdse beoordeling, in combinatie met economische gegevens over de 
betrokken sectoren om de gevolgen van de opheffing van de belemmeringen 
te voorspellen. Het was dus geen controle achteraf waarbij de effecten van de 
uitvoering van de richtlijn werden gekwantificeerd.
39	
De Commissie was verplicht aannamen te maken over de omvang van de eco -
nomische sectoren waarop de richtlijn van toepassing is, aangezien er geen 
gedetail  leerde uitsplitsingen bestaan in de bestaande bronnen, te weten de 
nationale rekeningen en de betalingsbalans.
40	
De Commissie heeft de Europese Raad pas in 201425 toegezegd dat zij haar 
toezichtinstrumenten zal versterken door middel van meer diepgaande kwanti -
tatieve en kwalitatieve verslaglegging over sectorale en nationale hervormingen 
inzake dienstverlening. Zij heeft er met name mee ingestemd om gegevens over 
dienstverlening te verzamelen voor 2012, 2013 en 2014, waarin een onderscheid 
wordt gemaakt tussen gegevens die relevant zijn voor sectoren die onder de 
richtlijn vallen en gegevens die relevant zijn voor sectoren die buiten het toe -
passingsgebied van de richtlijn vallen. Aangezien de gegevens geen betrekking 
zullen hebben op de periode vóór de tenuitvoerlegging van de richtlijn, kan de 
totale uitwerking van de richtlijn daarmee niet worden beoordeeld.
41	
In mei 2014 presenteerde de Commissie een document aan de Werkgroep natio -
nale rekeningen waarin de gemaakte economische analyse met betrekking tot de 
richtlijn werd beschreven en de gegevensbehoeften werden gepresenteerd die 
voortvloeien uit de toekomstige analytische toezeggingen die zij had gedaan. 
In het bijzonder benadrukte zij de noodzaak van gegevens waarin onderscheid 
wordt gemaakt tussen economische activiteit die onder de richtlijn valt en die 
welke dat niet doet. De Commissie heeft opgemerkt dat de reikwijdte van een 
diepgaande analyse en verslaglegging van de geboekte resultaten momenteel 
ernstig wordt beperkt door de beschikbaarheid van gegevens en zij verzocht om 
een oplossing voor de problemen met betrekking tot, soms voor een periode van 
maximaal 10 jaar, verouderde of ontbrekende gegevens26.
42	
De leden van de Werkgroep nationale rekeningen kwamen overeen om, indien 
mogelijk, gehoor te geven aan verzoeken van de Commissie om gegevens te 
verstrekken die wellicht niet openbaar beschikbaar zijn, om te trachten een op -
lossing te vinden voor specifieke problemen. Desalniettemin is er niet toegezegd 
om de gegevens te verstrekken die nodig zijn voor een behoorlijke beoordeling 
van de richtlijn.
20 Opmerkingen 	
27 Artikel 7 van de richtlijn.Tenuitvoerlegging
De	door	de	Commissie	voor	de	tenuitvoerlegging	van	de 	
dienstenrichtlijn 	geboden 	instrumenten 	en	ondersteuning 	zijn	
onvoldoende	gebruikt	en	zijn	dus	slechts	ten	dele	doeltreffend
43	
Een aantal instrumenten, informatiediensten en samenwerkingsmechanismen 
is vastgesteld in de richtlijn of op andere wijze opgezet door de Commissie 
ter vergemakkelijking van de volledige tenuitvoerlegging van de richtlijn. De 
onestopshops zijn de belangrijkste instrumenten die rechtstreeks uit de richtlijn 
voortvloeien. Er zijn ook andere instrumenten ontwikkeld ter verbetering van 
de handel in diensten binnen de EU, waaronder het informatiesysteem voor de 
interne markt en het netwerk van Europese consumentencentra. Deze instrumen -
ten zijn echter niet zo doeltreffend geweest voor de richtlijn als beoogd.
44	
De richtlijn verplicht de lidstaten ertoe, ervoor te zorgen dat de onestopshops 
dienstverleners in staat stellen om alle procedures en formaliteiten die nodig zijn 
voor de verlening van een vergunning door de bevoegde autoriteiten, bij één 
enkel contactpunt en op elektronische wijze af te handelen. Zij moeten tevens 
informatie verstrekken aan potentiële leveranciers en gebruikers. De lidstaten 
moeten de informatie en de diensten „van op afstand en elektronisch toeganke -
lijk” maken27 en zij worden aangemoedigd deze in andere talen van de Gemeen -
schap beschikbaar te stellen.
45	
Het opzetten van onestopshops was echter een zware taak en de lidstaten ge -
nieten een grote mate van vrijheid bij het kiezen van een aanpak, waardoor de 
onestopshops op verschillende wijzen zijn ingebed in de administratieve structu -
ren van de lidstaten.
Vertragingen	bij	de	opzet	van	onestopshops	en 	
kwaliteitsverschillen	in	de	lidstaten
46	
Tegen de tijd dat de omzettingstermijn verstreek (28 december 2009) be -
schikten veel lidstaten nog steeds niet over een volledig functionerende 
onestopshop. Om de lidstaten te helpen, heeft de Commissie naast de algemene 
deskundigen  groep die belast is met de uitvoering van de dienstenrichtlijn twee 
deskundigen groepen opgericht. De EUGO-deskundigengroep houdt zich bezig 
met de onestopshops in het algemeen en draagt de naam van het netwerk van 
onestopshops die ook wordt gebruikt om in heel Europa een gemeenschappelijk 
merk te creëren (zie figuur 1 ). De deskundigengroep voor e-procedures richt zich 
op meer technische kwesties in verband met het in staat stellen van dienstverle -
ners om administratieve procedures online af te handelen.
21 Opmerkingen 	
28 —  Enquête over de uitvoering 
van de dienstenrichtlijn — 
„The Chambers’ perspective 
on the Points of Single 
Contact” (De onestopshops 
vanuit het oogpunt van de 
kamers), Eurochambres, 
beleidsenquête, 7e editie, 
januari 2011
 —  Are the points of Single 
Contact truly making things 
easier for European 
companies (Maken de 
onestopshops het Europese 
bedrijven echt 
gemakkelijker?) — 
Uitvoeringsverslag over de 
dienstenrichtlijn, 
BusinessEurope, 
november 2011
 —  The functioning and 
usability of the Points of 
Single Contact under the 
Services Directive — State 
of Play and Way Forward 
Final Report (De werking en 
bruikbaarheid van de 
onestopshops in het kader 
van de dienstenrichtlijn — 
Eindverslag over de stand 
van zaken en de te volgen 
weg) door Deloitte en 
tech4i2 voor de Europese 
Commissie, directoraat-
generaal Interne Markt en 
Diensten, DG 
MARKT/2010/22/E (SMART 
2007/035, LOT 4), van 
21.1.2012.
 —  J. Montesgudo, 
A Rutkowski, D Lorenzani, 
„Part 2: Assessing the 
economic impact of setting 
up Points of Single Contact: 
an approximation based on 
the Doing Business” (Deel 2: 
Beoordeling van de 
economische impact van 
het opzetten van 
onestopshops: een raming 
op basis van het 
zakendoen) in „The 
economic impact of the 
Services Directive: a first 
assessment following 
implementation” (De 
economische impact van 
de dienstenrichtlijn: een 
eerste beoordeling na de 
tenuitvoerlegging), 
Economic Papers  nr. 456, 
juni 2012.
29 COM(2012) 261 final, blz. 12.47	
De onestopshops zijn opgenomen in het door de Commissie opgestelde score -
bord van de interne markt en zij zijn het voorwerp geweest van een aantal 
studies van de Commissie en verschillende externe organisaties28. Uit deze ana -
lyses is gebleken dat het ambitieniveau sterk verschilt in de zin van hetgeen de 
overheden van de lidstaten hebben getracht te bereiken; bijgevolg verschilt de 
kwaliteit van deze onestopshops. Er bestaan tekortkomingen op het gebied van 
de beschikbare talen voor het afhandelen van de administratieve voorschriften, 
gebruiksvriendelijkheid, aanvaarding van e-handtekeningen en de mate waarin 
de onestopshops daadwerkelijk functioneren als e-portalen van de overheden. 
De promotie en „vindbaarheid” van de onestopshops varieert en zij identificeren 
zich niet allemaal met het EUGO-logo van de Commissie.
48	
Naar aanleiding van een aankondiging in het dienstenpakket van 201229, en om 
de onestopshops beter af te stemmen op de behoeften van het bedrijfsleven, 
heeft de Commissie een „Charter for the electronic points of single contact under 
the services directive” (Handvest voor de elektronische onestopshops in het ka -
der van de dienstenrichtlijn — onestopshop-handvest) ontwikkeld dat is bedoeld 
als richtsnoer voor die landen die van plan zijn bij hun onestopshops verder te 
gaan dan wat wettelijk vereist is. Het onestopshop-handvest is erop gericht de 
ontwikkeling van de tweede generatie onestopshops te ondersteunen. Figuur 1Een	EU-breed	logo,	bestemd	voor	de	identificatie	van	de	
websites 	van	onestopshops
22 Opmerkingen 	
30 The performance of the points 
of single contact — An 
Assessment against the PSC 
charter (De prestaties van de 
onestopshops een toetsing 
aan het handvest), studie in 
opdracht van de Europese 
Commissie, DG Interne Markt, 
Industrie, Ondernemerschap 
en Midden- en Kleinbedrijf, 
2015.49	
Het onestopshop-handvest biedt richtsnoeren voor de lidstaten die bereid zijn 
en de ambitie hebben hun onestopshops te ontwikkelen en het stelt hen in 
staat zich in overeenkomstige richting te ontwikkelen. Het handvest kan die -
nen als kader waarbinnen kan worden besproken wat de beste wijze is om de 
onestopshop ten uitvoer te leggen en waarbinnen beste praktijken kunnen 
worden uitgewisseld.
50	
Voor bedrijven en particulieren die veel meer verwachten is de ontwikkeling van 
het handvest door de Commissie een positieve stap in de aanpak van de beperk -
te wettelijke verplichtingen die bestaan voor de onestopshops.
51	
Door het onestopshop-handvest te gebruiken om de onestopshops te tes -
ten, wordt het voor de lidstaten duidelijk aan welke criteria hun onestopshops 
moeten worden getoetst. Enerzijds biedt de integratie van de vrijwillige criteria 
ambitieuze lidstaten een onafhankelijke beoordeling van de stand van zaken. 
Anderzijds worden lidstaten, die wat betreft hun onestopshops minder ambitieus 
zijn, wellicht gestimuleerd om onestopshops te ontwikkelen die in overeenstem -
ming zijn met het handvest.
52	
In een studie in opdracht van de Commissie30 die in 2015 werd gepubliceerd, 
werd vastgesteld dat de prestaties van onestopshops middelmatig waren en een 
ruime verbeteringsmarge kenden; daarnaast bevatte de studie een gedetailleer -
de lijst van specifieke aanbevelingen.
Onestopshops	zijn	moeilijk	te	vinden,	weinig	bekendheid	bij 	
bedrijven
53	
Als de onestopshops ertoe moeten bijdragen dat grensoverschrijdende handel 
en dienstverlening toenemen, moeten bedrijven zich bewust zijn van de infor -
matie en de diensten die zij aanbieden. Met een goede onlinetoegang zou het 
mogelijk zijn bedrijven die op zoek zijn naar informatie of ondersteuning door te 
verwijzen naar de onestopshops.
23 Opmerkingen 	
31 Bijvoorbeeld in SWD(2012) 148 
final van 8 juni 2012 
„Commission Staff Working 
Document: Detailed 
information on the 
implementation of Directive 
2006/123/EC on services in the 
internal market” 
(Werkdocument van de 
diensten van de Commissie: 
Gedetailleerde informatie over 
de uitvoering van 
Richtlijn 2006/123/EG inzake 
dienstverlening op de interne 
markt), blz. 20.54	
Veel door de Rekenkamer geraadpleegde organisaties meldden echter dat het 
bedrijfsleven zich nog steeds maar beperkt bewust is van het bestaan van de 
onestopshops. Zowel de autoriteiten van de lidstaten als groepen uit het bedrijfs -
leven hebben verklaard dat de Commissie meer moet doen om de onestopshops 
te promoten.
55	
De Commissie merkt op dat een gebrek aan middelen de reden is voor haar be -
perkte promotie van de onestopshops31. De Commissie zegt dat online, gerichte 
promotieactiviteiten het grootste effect zouden hebben, maar dat een meer 
actieve rol van bedrijfsorganisaties bij de promotie van onestopshops de be -
kendheid ervan onder hun leden zou vergroten.
Beperkte	administratieve	samenwerking	op	het	gebied	van 	
kwesties	met	betrekking	tot	de	dienstenrichtlijn
56	
De vrijheid om grensoverschrijdende leveringen te doen, houdt in dat autoritei -
ten worden geconfronteerd met bijkomende uitdagingen bij de uitvoering van 
noodzakelijke controles van leveranciers uit andere lidstaten. De richtlijn voorziet 
in de middelen om deze uit te voeren via administratieve samenwerking, die op 
elektronische wijze geschiedt door middel van het IMI-systeem (zie tekstvak 1 ). 
Deze samenwerking heeft de vorm van wederzijdse bijstand, waarbij een lidstaat 
een andere lidstaat kan vragen om informatie te verstrekken, bijvoorbeeld over 
vergunningen en de naleving van handelsnormen, of om controles, inspecties en 
onderzoeken uit te voeren.
Het	IMI-systeem
De richtlijn verplicht de Commissie ertoe een elektronisch systeem op te zetten voor de uitwisseling van infor -
matie over administratieve samenwerking tussen de lidstaten, met inachtneming van bestaande informatie -
systemen. Beschikking 2009/739/EG32 van de Commissie bepaalt dat het informatiesysteem voor de interne 
markt (IMI) hiervoor moet worden gebruikt. Het IMI was reeds in februari 2008 ingevoerd ter ondersteuning 
van Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties33. Sinds december 2009 is het IMI 
een instrument voor de uitwisseling van informatie op het gebied van dienstverlening. Het aantal gebieden 
waarop het IMI wordt gebruikt, is sindsdien uitgebreid tot acht: beroepskwalificaties, diensten, gedetacheer -
de werknemers, grensoverschrijdend wegvervoer van eurocontanten, Solvit, rechten van patiënten bij grens -
overschrijdende gezondheidszorg, e-commerce (proefproject), machinistenvergunningen (proefproject).
32	PB L 263 van 7.10.2009, blz. 32.
33	Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (PB L 255 
van 30.9.2005, blz. 22).Tekstvak 1
24 Opmerkingen 	
57	
Het aantal verzoeken in verband met de richtlijn (zie  figuur 2 ) is afhankelijk van 
factoren als het aantal dienstverleners dat naar het buitenland gaat, de relevante 
wetgeving van het ontvangende land, de vraag of de bevoegde autoriteiten op 
de hoogte zijn en zijn aangesloten op het IMI, en de noodzaak om contact op te 
nemen met de bevoegde autoriteiten in een andere lidstaat. Daardoor is het las -
tig om het aantal verzoeken dat wordt gedaan via het IMI te interpreteren, maar 
de Commissie erkent dat het ten opzichte van de richtlijn beroepskwali  ficaties 
weinig wordt gebruikt in verband met de richtlijn. Ter bevordering van het ge -
bruik van het IMI voor de richtlijn heeft de Commissie conferenties en cursussen 
georganiseerd. Figuur 2Totaalaantal	IMI-verzoeken	met	betrekking	tot	de	dienstenrichtlijn
Bronnen: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/internal_market_information_system/index_
en.htm  
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/statistics/index_en.htm
58	
Het IMI wordt ook gebruikt als communicatiekanaal voor het waarschuwings -
mechanisme van de richtlijn, waarmee de autoriteiten in andere landen uit ge -
zondheids-, veiligheids- of milieuoverwegingen moeten worden gewaarschuwd 
tegen een bepaalde dienstverlener. De autoriteiten in de bezochte lidstaten 
maken echter zelden gebruik van het waarschuwingsmechanisme en zij geven 
aan dat de desbetreffende functionaliteit van het IMI overbodig is. In totaal zijn 
er slechts drie waarschuwingen verzonden, waarvan er één onjuist was en is 
ingetrokken.140
120
100
80
60
40
20
0
1e kwartaal
2e kwartaal
3e kwartaal
4e kwartaal
1e kwartaal
2e kwartaal
3e kwartaal
4e kwartaal1e kwartaal
2e kwartaal
3e kwartaal
4e kwartaal1e kwartaal
2e kwartaal
3e kwartaal
4e kwartaal1e kwartaal
2e kwartaal
3e kwartaal
4e kwartaal1e kwartaal
2e kwartaal2010 2011 2012 2013 2014 2015
25 Opmerkingen 	
34 De cijfers tot en met 1 juni 
2015 zijn verstrekt door de 
Commissie.
35 Richtlijn 98/34/EG van het 
Europees Parlement en de 
Raad van 22 juni 1998 
betreffende een 
informatieprocedure op het 
gebied van normen en 
technische voorschriften 
(PB L 204 van 21.7.1998, 
blz. 37).
36 De vaststelling van nationale 
wetgeving wordt uitgesteld 
tot het einde van de 
status-quoperiode.
37 Artikel 18 van de richtlijn: 
afwijkingen van artikel 16 — 
alleen in uitzonderlijke 
omstandigheden kan een 
lidstaat ten aanzien van een in 
een andere lidstaat gevestigde 
dienstverrichter maatregelen 
nemen betreffende de 
veiligheid van diensten.59	
Via het IMI-systeem voorziet de dienstenrichtlijn in kennisgevingen van nieuwe 
nationale vereisten met betrekking tot grensoverschrijdende dienstverlening en 
de vrijheid van vestiging. In september 2013 werd een kennisgevingmodule toe -
gevoegd aan het IMI ter vervanging van kennisgevingen per e-mail. De kennis -
gevingen die worden verzonden via het IMI worden ontvangen door de Commis -
sie en de nationale IMI-coördinatoren in de lidstaten, met de bedoeling dat zij 
moeten worden onderworpen aan collegiale toetsing door de andere lidstaten.
60	
De overheden in de bezochte lidstaten beschouwen de kennisgevingsprocedu -
re niet als nuttig. De voornaamste punten van kritiek hebben betrekking op de 
werklast die de procedure met zich brengt voor de autoriteiten van de lidstaten 
en het gebrek aan duidelijkheid van de ontvangen kennisgevingen.
61	
Sinds het systeem voor dit doel in gebruik is, zijn er in totaal 310 kennisgevin -
gen34 verzonden via het IMI. Hoewel het verzenden van kennisgevingen een 
wettelijke verplichting is, hebben 7 van de 31 landen die zijn aangesloten op 
het IMI — dit zijn lidstaten van de EU en de EER — nog nooit een kennisgeving 
verzonden. Voor de overige 24 op het IMI aangesloten lidstaten liep het aantal 
kennisgevingen over een periode van 20 maanden uiteen van 1 tot 73.
62	
De verplichting om kennisgevingen van nieuwe vereisten te verzenden, staat in 
zowel deze richtlijn als Richtlijn 98/34/EG35, die lidstaten verplicht om de Commis -
sie, in het ontwerpstadium, in kennis te stellen van hun technische voorschriften 
met betrekking tot producten en diensten van de informatiemaatschappij. De 
richtlijn bepaalt echter niet dat er een status-quoperiode van drie maanden vóór 
de vaststelling ervan geldt zoals bij kennisgevingen in het kader van Richtlijn 
98/34/EG36, en de richtlijn bevat ook geen bepaling over een openbare raad -
pleging met betrekking tot de kennisgevingen. Volgens de diensten van de 
Commissie wordt overwogen om kennisgevingen in het kader van de richtlijn te 
publiceren op een openbare website. Diverse gesprekspartners in de lidstaten 
hebben te kennen gegeven dat zij een dergelijke opschortende procedure zou -
den toejuichen.
63	
Over het geheel genomen wordt het IMI matig tot weinig gebruikt voor de richt -
lijn: er worden verzoeken om informatie gedaan, evenals kennisgevingen, maar 
waarschuwingen en incidentele afwijkingen37 zijn zeldzaam.
26 Opmerkingen 	
64	
Gelet op het feit dat de richtlijn de lidstaten ertoe verplicht kennisgevingen van de 
nieuwe voorschriften te doen, is het logisch om het IMI voor dit doel te gebruiken. 
Als communicatieplatform biedt het IMI de benodigde functionaliteit. Een uitbrei -
ding van het IMI-systeem met een status-quoperiode en een publiekelijk toegan -
kelijke website met de vereisten waarvan kennis is gegeven, zou de kennisgevin -
gen en de toetsing van nieuwe vereisten beter ontsluiten voor belanghebbenden.
Consumenten	blijven	problemen	ondervinden	bij	de	toegang 	
tot	de	eengemaakte	dienstenmarkt
65	
Artikel 20 van de richtlijn bepaalt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat af -
nemers van diensten (met inbegrip van consumenten) niet worden onderworpen 
aan discriminerende eisen op grond van nationaliteit of woonplaats en dat de toe -
gang tot een dienst even onbeperkt moet zijn. Typische voorbeelden van derge -
lijke beperkingen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op een multi  nationale 
onlinedetailhandelaar, die het een klant niet toestaat om rechtstreeks te winkelen 
op één website, maar hem automatisch doorstuurt naar een online  winkel in zijn 
eigen land, waar de prijzen en voorwaarden kunnen verschillen. Andere voor -
beelden van niet-naleving behelzen de weigering van een handelaar, zonder 
rechtvaardiging, om een product te leveren aan een klant in een ander land. De 
richtlijn laat het toe „verschillende voorwaarden voor toegang te stellen wanneer 
die verschillen rechtstreeks door objectieve criteria worden gerechtvaardigd”.
66	
De Commissie en de lidstaten hebben een netwerk van Europese consumenten -
centra opgezet (het ECC-net) om informatie te verstrekken en bijstand te verlenen 
aan afnemers van diensten die problemen hebben met handelaren in andere landen. 
De centra in dit netwerk, dat is samengesteld uit de lidstaten van de EU, Noorwegen 
en IJsland, worden gezamenlijk gefinancierd uit de EU-begroting en met nationale 
middelen. Elke lidstaat beschikt over een centrum dat moet ingaan op de verzoeken 
van consumenten, advies moet verstrekken over beroepsprocedures en, indien nodig, 
de contacten met de ECC-net-centra in andere landen moet gebruiken.
67	
Het netwerk heeft een verslag gepubliceerd met een analyse van de 
consumenten  klachten die zijn ingediend tussen januari 2010 en december 2012. 
In deze periode ontving het netwerk 222 klachten in verband met artikel 20. De 
Rekenkamer heeft tijdens haar bezoeken aan de Europese consumentencentra en 
andere organen in zeven lidstaten begrepen dat dit aantal geen recht doet aan 
de omvang van het probleem, aangezien de consumentencentra/de lidstaten van 
mening zijn dat consumenten slecht zijn geïnformeerd over hun rechten en met 
name over de rechten die voortvloeien uit de richtlijn. Bovendien wordt, zelfs 
indien de consumenten zich ervan bewust zijn dat er eventueel sprake is van een 
inbreuk, de inspanning die nodig is om een klacht in te dienen vaak niet zinvol 
geacht, omdat die niet in verhouding staat tot de waarde van de betrokken 
dienst of omdat er snel een oplossing moet worden gevonden.
27 Opmerkingen 	
38 Gepubliceerd op 7 december 
2009.
39 Gepubliceerd in 
september 2011.
40 De aankopen bestonden uit 
kleding, sportartikelen, 
huishoudelijke artikelen, 
boeken, muziek-dvd’s, video’s 
of computerspelletjes, 
software, elektronische 
apparatuur en producten voor 
persoonlijke verzorging.
41 Bijvoorbeeld problemen bij 
het vinden van voldoende 
webhandelaren die bereid 
waren tot grens  over  schrij  den -
de verkoop, het percentage 
correcte leveringen, 
aan ge bo den gratis levering 
wordt ingetrokken en 
verschillen in het bedrag dat 
ten laste komt van 
kredietkaarten, die vervolgens 
werden verklaard door 
„btw-tarieven, inklaring en 
kwesties in verband met de 
munteenheid”. Veel 
handelaren bieden niet 
voldoende informatie over de 
rechten van klanten om 
goederen te retourneren.68	
Er zijn twee verslagen over de toepassing van discriminerende eisen gepubli -
ceerd: „Study on business practices applying different conditions of access 
based on the nationality or the place of residence of service recipients” (studie 
naar handelspraktijken waarbij verschillende toegangsvoorwaarden worden 
gehanteerd op grond van de nationaliteit of woonplaats van de afnemers van 
de dienst)38 en „Online cross-border mystery shopping — State of the e-Union, 
produced by the European Consumer Centres Network (ECC-Net)” (online grens -
overschrijdende mystery shopping — Stand van de e-Unie”, opgesteld door het 
netwerk van Europese consumentencentra — ECC-net)39.
69	
In het eerste verslag werd nagegaan of er verschillen bestaan in de behandeling 
van klanten op grond van nationaliteit of woonplaats. De studie onderzocht vier 
sectoren — autohuur, digitale downloads, onlineverkoop van elektronische goe -
deren en toerisme. De conclusie was dat er voor de vier onderzochte sectoren 
prima facie bewijs bestond voor een systematisch onderscheid op basis van de 
woonplaats van de klant, maar niet op basis van nationaliteit. Er is differentiatie 
vastgesteld, met name met betrekking tot onlinediensten, met automatische 
op adres gebaseerde omleiding of het bestaan van parallelle landspecifieke 
websites.
70	
De studie suggereert dat mogelijk zowel wets- en regelgevingsaspecten als 
zakelijke overwegingen ten grondslag kunnen liggen aan het ontstaan van deze 
verschillen. Mogelijke voorbeelden van wets- en regelgevingsaspecten voor 
differentiatie zijn financiële kosten, de kosten van naleving en verschillen in de 
wetgeving van de lidstaten, terwijl de transport- en leveringskosten, marketing -
kosten en de structuur van het bedrijf, waaronder franchising, zakelijke over -
wegingen kunnen zijn.
71	
Het tweede verslag beoogde de belemmeringen vast te stellen voor grensover -
schrijdend elektronisch winkelen. Met de hulp van 17 EU-leden van het ECC-net 
werden 305 grensoverschrijdende onlineaankopen gedaan voor tien relevante 
productcategorieën40. De Europese consumentencentra rapporteerden dat 
zich bij 173 van de 305 aankopen (56 %) een aantal problemen41 voordeed met 
betrekking tot de contractbepalingen en consumentenrechten, waaruit blijkt dat 
consumenten nog steeds worden geconfronteerd met obstakels bij de grens -
overschrijdende afname van diensten.
28 Opmerkingen 	
Nog	steeds	sprake	van	ongerechtvaardigde 	discriminatie 	
door	aanbieders	van	diensten
72	
Terwijl artikel 20, lid 2, van de richtlijn vereist dat elke vorm van discriminatie 
„rechtstreeks door objectieve criteria word[t] gerechtvaardigd”, opent overwe -
ging nr. 95 een achterdeurtje door te verwijzen naar „objectieve criteria die per 
land kunnen verschillen, zoals de extra kosten die voortvloeien uit de afstand, de 
technische kenmerken van de dienstverrichting, verschillende marktvoorwaar -
den, zoals meer of minder vraag ten gevolge van seizoensinvloeden, verschillen -
de vakantieperioden in de lidstaten en prijsvorming door verschillende concur -
renten, of bijkomende risico’s ten gevolge van voorschriften die afwijken van die 
in de lidstaat van vestiging”.
73	
Dit heeft geleid tot ongerechtvaardigde discriminatie, zoals blijkt uit de voor -
beelden in tekstvak 2 .
Jegens	consumenten 	discriminerende 	praktijken
Tijdens het online boeken van een vakantie naar een themapark in Frankrijk selecteerde een Bulgaarse 
consument per ongeluk het Verenigd Koninkrijk als haar woonland. Al snel merkte zij haar vergissing op en 
selecteerde in plaats daarvan Bulgarije. De consument ontdekte een prijsverschil van bijna 40 % en haar werd 
verzocht om 500 euro meer te betalen dan iemand in het Verenigd Koninkrijk.
Tijdens een vakantie in een Oostenrijks skigebied ontdekte een Duitse consument dat de aankoopprijs van 
tickets voor liften voor toeristen veel duurder is dan voor Oostenrijkse ingezetenen.
Bron:  Enhanced Consumer Protection — the Services Directive 2006/123/EC. Analysis of Article 20.2 and Article 21 related consumer com -
plaints reported to ECC-Net between 2010 and 2012 (Versterkte consumentenbescherming — De dienstenrichtlijn 2006/123/EC. Analyse van 
klachten van consumenten die in verband met de artikelen 20, lid 2, en 21 tussen 2010 en 2012 werden gemeld aan ECC-net), blz. 20-21.Tekstvak 2
74	
Het verslag van het ECC-net noemt een aantal soortgelijke voorbeelden van 
een dergelijke discriminerende behandeling, die veel vaker wordt toegepast 
op grond van woonplaats dan op basis van nationaliteit en vaak indirect wordt 
toegepast op basis van het woonland, het land van uitgifte van de kredietkaart of 
de plaats van levering.
29 Opmerkingen 	
42 SWD(2012) 146 final van 8 juni 
2012 „Commission staff 
working document — With 
a view to establishing 
guidance on the application of 
Article 20(2) of Directive 
2006/123/EC on services in the 
internal market („the services 
directive”)” (Werkdocument 
van de diensten van de 
Commissie met het oog op de 
vaststelling van richtsnoeren 
voor de toepassing van 
artikel 20, lid 2 van 
Richtlijn 2006/123/EG 
betreffende diensten op de 
interne markt” (de 
dienstenrichtlijn)).
43 (Externe) evaluatie van de 
verordening betreffende 
samenwerking inzake 
consumentenbescherming, 
eindverslag ingediend door 
het Consumer Policy 
Evaluation Consortium (CPEC), 
17 december 2012.75	
Ook is gebleken dat artikel 20, lid 2, aanleiding geeft tot onrust en onzekerheid 
voor bedrijven die niet begrijpen wat hun verplichtingen kunnen zijn bij lange -
afstandsverkoop aan klanten in andere landen. Volgens vertegenwoordigers van 
de detailhandel in de lidstaten is men er tot op heden niet in geslaagd om door 
middel van de richtsnoeren42 garanties of zekerheid te bieden over de vraag wan -
neer ondernemingen grensoverschrijdende leveringen moeten verrichten.
De	problemen 	oplossen
76	
De Commissie heeft een thematische aanpak vastgesteld voor het oplossen van 
de belangrijkste soorten problemen in verband met dienstverleners. Zij maakt 
gebruik van het samenwerkingsnetwerk voor consumentenbescherming om 
„sweeps” (bezemacties) uit te voeren die bestaan uit een EU-brede screening 
van websites in bepaalde onlinesectoren. Tegelijkertijd worden gecoördineerde 
controles verricht om inbreuken op het consumentenrecht op te sporen en om 
vervolgens de handhaving van dat recht te waarborgen. Naar aanleiding van die 
onderzoeken dienen de betrokken nationale autoriteiten passende handhavings -
maatregelen te treffen door contact op te nemen met bedrijven in verband met 
vermoede onregelmatigheden en hen te verzoeken corrigerende maatregelen te 
nemen omdat er anders gerechtelijke procedures worden ingeleid. Er zijn sweeps 
uitgevoerd in de volgende sectoren: luchtvaart, mobieletelefooninhoud, elektro -
nische goederen, online ticketverkoop, consumentenkrediet, digitale inhoud en 
onlineboekingen van reizen.
77	
Volgens een externe beoordeling uit 201243 was het daaruit voortvloeiende 
handhavings  percentage hoog voor alle sectoren, hoewel de impact van de sweeps 
kan worden verbeterd door meer publiciteit en follow-upmaatregelen om blij -
vende naleving te waarborgen. Helaas zijn de voorschriften van de richtlijn niet 
speci  fiek meegenomen in de beoordelingen die zijn uitgevoerd tijdens deze 
sweeps; de reden daarvoor is volgens de Commissie het feit dat de wetgeving 
inzake het samen  werkingsnetwerk voor consumentenbescherming werd uitge -
vaardigd voordat de richtlijn in werking is getreden. Bij de externe beoordeling is 
aanbevolen om het toepassingsgebied van de sweeps uit te breiden, maar werd 
het idee om de richtlijn hierin op te nemen verworpen, hoewel bij de beoordeling 
werd erkend dat de richtlijn bepaalde rechten garandeert voor de ontvangers van 
diensten, zoals non-discriminatie, het recht op informatie, en beroepsaansprake -
lijkheidsverzekering en commerciële communicatie, en dat het grensoverschrij -
dende belang en criteria op het gebied van de coherentie in dit opzicht belangrijk 
zijn. In de beoordeling werd echter overwogen dat de dienstenrichtlijn sterk is 
gericht op de verplichtingen van de lidstaten en niet op de activiteiten van indi -
viduele dienstverleners, en ten tweede dat de richtlijn ook betrekking heeft op 
business-to-business-aspecten (hetgeen betekent dat het begrip „ontvangers van 
diensten” niet is beperkt tot consumenten), wat niet overeenkomt met de gericht -
heid op de consument in de doelstellingen van het samenwerkingsnetwerk voor 
consumenten  bescherming. Deze opvatting is in strijd met het bewijsmateriaal dat 
wordt gepresenteerd in het verslag van het ECC-net, waarin wordt onderstreept 
welke belangrijke gevolgen niet-naleving van de richtlijn heeft voor consumenten.
30 Opmerkingen 	
44 Aanbeveling van de 
Commissie van 7 december 
2001 betreffende beginselen 
voor het gebruik van „Solvit”, 
het netwerk voor 
probleemoplossing in de 
interne markt (PB L 331, van 
15.12.2001, blz. 79).
45 Aanbeveling van de 
Commissie van 17 september 
2013 inzake de beginselen 
voor de werking van Solvit, 
Brussel (C(2013) 5869 final).
46 Aanbeveling van de 
Commissie inzake de 
beginselen voor de werking 
van Solvit (17 september 2013), 
blz. 2.
47 http://ec.europa.eu/solvit/
index_en.htm .Handhaving
De	Commissie 	hanteert 	een	aantal	handhavingsinstrumenten
78	
Naleving van de richtlijn is zowel vanuit juridisch als economisch oogpunt 
belangrijk. Wanneer EU-rechten worden geschonden, zijn er snelle en efficiënte 
oplossingen nodig voor zowel de dienstverleners als de afnemers van diensten.
79	
De Commissie kan een inbreukprocedure inleiden tegen een lidstaat die heeft 
nagelaten te voldoen aan een verplichting van het Verdrag. De Commissie heeft 
tevens het algemene pre-inbreukmechanisme EU-Pilot opgezet, alsmede het 
mechanisme voor alternatieve geschillenbeslechting Solvit, dat specifiek is 
ontworpen voor kwesties inzake de interne markt. Bovendien kan de Commissie 
kwesties met hoge prioriteit op politiek niveau aanpakken door middel van land -
specifieke aanbevelingen in het kader van het Europees semester.
Solvit	wordt	bijna	nooit	gebruikt	voor	de	dienstenrichtlijn
80	
Solvit is een gratis, hoofdzakelijk online dienst tussen lidstaten die wordt ver -
leend door de nationale overheden. De dienst werd opgezet in 200144 en herzien 
in 201345. Solvit biedt oplossingen in een aantal praktische situaties zoals: de 
erkenning van beroepskwalificaties, visa en verblijfsrechten, handel en dien -
sten (bedrijven), voertuigen en rijbewijzen, gezinstoelagen, pensioenrechten, 
werken in het buitenland, werkloosheidsuitkeringen, ziektekostenverzekering, 
toegang tot onderwijs, grensoverschrijdend verkeer van kapitaal of betalingen 
en btw-teruggaaf. In 2013 heeft de Commissie een brochure gepubliceerd met 
voorbeelden van praktische oplossingen voor afzonderlijke problemen die waren 
gerealiseerd met behulp van de Solvitcentra.
81	
In het algemeen wordt het merendeel van de zaken met succes opgelost, gemid -
deld binnen negen weken46 (het streefdoel is tien weken47). Het systeem ontving 
doorgaans ongeveer 1 400 zaken per jaar, maar in 2014 steeg dit aantal tot 2 368.
31 Opmerkingen 	
48 Nordic Innovation Report 
„Delivering a stronger single 
market” (De totstandbrenging 
van een sterkere interne 
markt), juni 2012, blz. 50.
49 Ibid.
50 Dr. M. Kaeding, F. Voskamp, 
„Better Iiplementation of EU 
legislation is not just 
a question of taking Member 
States to Court” (Een betere 
tenuitvoerlegging van 
EU-wetgeving is niet slechts 
een kwestie van het voor het 
Hof dagen van lidstaten), 
werkdocument (2011/w/01 
EIPA), blz. 10.82	
Wat betreft de richtlijn speelt Solvit echter een kleine rol. In 2014 hielden 
slechts 17 van de 2 368 zaken verband met de richtlijn (6 in 2013, 16 in zowel 
2012 als 2011).
83	
Solvit beschikt over beperkte personele en technische capaciteit om complexe 
zaken van bedrijven te behandelen48. In grote landen, zoals Duitsland, Frankrijk 
en het Verenigd Koninkrijk, zijn de Solvit-centra onderbemand49 en is het aantal 
medewerkers dat over juridische kwalificaties beschikt ontoereikend50. De Com -
missie organiseert echter regelmatig cursussen over juridische kwesties voor de 
medewerkers van Solvit-centra.Solvit-oplossingen
Solvit	laat	toeristen	Duitse	jachten	charteren	in	Italië
Een Duitse onderneming verhuurde vier jachten onder Duitse vlag aan toeristen in Italië. De bedrijfseigenaar 
werd beboet, omdat hij zijn commerciële jachten niet, in overeenstemming met recente Italiaanse voorschrif -
ten, had geregistreerd bij de lokale havenautoriteiten. Vijf maanden later, na herhaalde inspanningen om de 
jachten te laten registreren, kreeg de bedrijfseigenaar te horen dat registratie alleen mogelijk was indien het 
bedrijf in Italië zou zijn gevestigd. Solvit mengde zich in de zaak om duidelijk te maken dat deze voorwaarde 
in strijd was met de EU-wetgeving en dat de autoriteiten de inschrijving bij de Duitse Kamer van Koophandel 
moesten aanvaarden. De vier jachten werden alle geregistreerd en de verhuurvergunningen werden verleend.
Opgelost binnen negen weken.
Solvit	zorgt	voor	eerlijke	behandeling	van	raftingbedrijven	in	Slovenië
Raftingbedrijven uit Hongarije en Slowakije klaagden dat goedkopere jaartoegang tot een bepaalde rivier 
in Slovenië was voorbehouden aan Sloveense bedrijven. Buitenlandse bedrijven moesten niet alleen meer 
betalen, maar ondervonden ook het dagelijks ongemak van het kopen van kaartjes. Dankzij Solvit werden de 
discriminerende regels gewijzigd en nu kunnen buitenlandse bedrijven onder dezelfde voorwaarden als loka -
le bedrijven hun diensten aanbieden op de Sloveense rivieren. Omdat de regels moesten worden gewijzigd, 
kostte de oplossing van deze kwestie meer tijd dan het Solvit-gemiddelde.
Opgelost binnen tien maanden.
Bron: Europese Commissie, Solvit — Success stories (Solvit — succesverhalen), 2013.Tekstvak 3
32 Opmerkingen 	
51 Tsjechische Republiek, 
Denemarken, Duitsland, 
Ierland, Spanje, Italië, 
Litouwen, Hongarije, 
Nederland, Oostenrijk, 
Portugal, Slovenië, Finland, 
Zweden en het Verenigd 
Koninkrijk.84	
De meeste kwesties zijn aangedragen door particulieren en slechts ongeveer 
20 zaken zijn aangedragen door bedrijven, omdat zij in de regel problemen die 
ontstaan bij het zakendoen in het buitenland op een andere manier kunnen 
oplossen. In een studie van de Commissie uit 2011 werd gemeld dat bedrijven er 
de voorkeur aan geven om formele instanties aan te spreken om oplossingen te 
vinden.
85	
De door Solvit geboden oplossingen zijn geen wetgevende oplossingen en in -
formatie over de zaken en de wijze waarop deze zijn opgelost is niet beschikbaar 
voor het publiek, zodat andere eventueel belanghebbende partijen niet worden 
geholpen. Bovendien kunnen voor identieke problemen verschillende oplossin -
gen worden toegepast, bijvoorbeeld door verschillende lidstaten en regionale 
overheden.
EU-Pilot —	een	door	de	lidstaten	gewaardeerd 	
pre-inbreuksysteem
86	
EU-Pilot is een vertrouwelijk mechanisme voor de uitwisseling van informatie 
tussen de Commissie en de lidstaten. Het werd in 2008 opgericht door de Com -
missie en vijftien lidstaten51 die zich hiervoor vrijwillig hadden opgegeven, en 
omvatte in juli 2013 alle 28 lidstaten. EU-Pilot wordt gebruikt in een poging om 
problemen op te helderen of op te lossen zodat, indien mogelijk, een formele 
inbreukprocedure op grond van artikel 258 VWEU kan worden vermeden.
87	
De Commissie heeft in 2013 1502 EU-Pilot-zaken geopend op alle terreinen en 
1208 zaken in 2014. Aan het begin van 2015 waren er 84 gevallen die betrekking 
hebben op de richtlijn.
De	afwikkeling	van	een	EU-Pilot-dossier	in	het	kader	van	de	
dienstenrichtlijn	duurt	gemiddeld	iets	langer	dan	16 maanden
88	
De Commissie legt afzonderlijke gevallen voor aan de betrokken lidstaat door 
middel van de EU-Pilot-applicatie. De autoriteiten van de lidstaat hebben tien 
weken de tijd om antwoord te geven en een oplossing voor te stellen.
33 Opmerkingen 	
52 http://ec.europa.eu/
internal_market/scoreboard/
performance_by_
governance_tool/  
eu_pilot/
index_
en.htm#maincontentSec
53 SEC(2011) 1629/2 van 
21 december 2011 „Second 
evaluation report on EU Pilot” 
(Tweede evaluatieverslag over 
het EU-Pilot-project).89	
De Commissie publiceert de gemiddelde reactietijd van de lidstaten op alle 
EU-Pilot-brieven, waarvoor zij een termijn van 70 dagen heeft vastgesteld. Vol -
gens het scorebord van de interne markt (juli 2014)52 waren de meeste landen 
„groen gemarkeerd” voor wat betreft het respecteren van de antwoordtermijn. 
De Tsjechische Republiek, Ierland, Spanje, Italië, Letland, Polen Portugal, Roeme -
nië, Zweden en het Verenigd Koninkrijk zijn gerangschikt als „geel”, of dicht bij 
het naleven van de deadline (een gemiddelde reactietermijn van binnen de 71 
tot 77 dagen). De gemiddelde reactietijd van Frankrijk is echter 93 dagen. De 
tijd die de Commissie nodig heeft, wordt niet vermeld in het scorebord, maar 
volgens het tweede evaluatieverslag over EU-Pilot53 had zij gemiddeld 102 dagen 
nodig, hoewel zij voor zichzelf ook een termijn van 70 dagen had vastgesteld om 
antwoorden te beoordelen en te beslissen over de follow-up.
90	
Er moest meermaals worden gecorrespondeerd over de meeste EU-Pilot-zaken 
met betrekking tot de richtlijn, wat de benodigde tijd verlengde. De gemiddelde 
duur van zaken met betrekking tot de richtlijn is 16,6 maanden.
In	een	aantal	gevallen	heeft	de	Commissie	te	lang	gewacht	om	
actie	te	ondernemen
91	
De Rekenkamer onderzocht zes EU-Pilot-zaken met betrekking tot de richtlijn. 
In deze steekproef kostte het proces tussen de vijf en acht maanden in gevallen 
waarin de zaak werd opgelost met behulp van EU-Pilot. De meer complexe zaken 
die later werden overgedragen naar de inbreukfase kostten echter negen tot 
dertig maanden.
92	
De lidstaten hebben tijdig geantwoord. Tekstvak 4 bevat echter voorbeelden 
van vertragingen bij de EU-Pilot-procedure.
Voorbeelden	van	vertragingen	in	de	EU-Pilot-procedure
In het geval van één land kostte het de Commissie na vaststelling van de kwestie 16 maanden om de adminis -
tratieve brief naar een lidstaat te zenden en nog eens zes maanden om de EU-Pilot-zaak in te leiden.
In het geval van een andere lidstaat kostte het de Commissie na ontvangst van een klacht bijna 20 maanden 
om de EU-Pilot-zaak te openen.
Eén dossier in het kader van EU-Pilot werd geopend in 2012 en is nog niet afgesloten, aangezien de correcte 
tenuitvoerlegging van de gewijzigde wetgeving die is ingevoerd nog steeds moet worden gecontroleerd.Tekstvak 4
34 Opmerkingen 	
54 Alle klachten, over alle 
onderwerpen, waaronder die 
welke leiden tot EU-Pilot- en/
of inbreukprocedures, staan 
geregistreerd in CHAP (het 
systeem voor de registratie 
van klachten en vragen). CHAP 
omvat veldmarkeringen in het 
geval dat klachten betrekking 
hebben op artikel 56 (het vrij 
verrichten van diensten) of 49 
(de vrijheid van vestiging) van 
het VWEU.93	
Informatie over EU-Pilot-zaken wordt niet openbaar gemaakt gedurende de tijd 
dat zij worden behandeld en evenmin nadat zij zijn afgerond. Dit heeft tot gevolg 
dat, hoewel zij in een individueel land een oplossing bieden, andere belang -
hebbende partijen geen baat hebben bij dergelijke procedures en dat deze ook 
niet bijdragen tot het creëren van een gevestigde rechtspraktijk in de EU op dit 
gebied.
De	Commissie	heeft	bijna	geen	inbreukprocedures	ingeleid
94	
Indien de Commissie, na voorafgaand overleg tijdens het EU-Pilot-proces, van 
mening is dat de EU-regels niet correct worden toegepast, kan zij een inbreuk -
procedure inleiden tegen de lidstaat in kwestie. De Commissie heeft de bevoegd -
heid om te proberen een einde te maken aan de inbreuk, onder andere door, 
in voorkomend geval, de zaak voor te leggen aan het Hof van Justitie van de 
Europese Unie. Dit kan gebeuren op basis van een klacht die de Commissie heeft 
ontvangen54 of op eigen initiatief van de Commissie.
95	
De zaak kan worden opgelost wanneer de lidstaat de nodige aanvullende infor -
matie verstrekt, die de Commissie ervan kan overtuigen dat er geen sprake is van 
een inbreuk of indien de lidstaat het standpunt van de Commissie aanvaardt en 
de schending beëindigt.
96	
Het „zero-tolerancebeleid” werd door de Commissie aangekondigd als onderdeel 
van haar dienstenpakket in 2012. De Commissie heeft zich evenwel op het stand -
punt gesteld dat alleen een beperkt aantal voorschriften binnen de werkings -
sfeer van haar „zero-tolerancebeleid” valt (zie tekstvak 5 ).
35 Opmerkingen 	
97	
Dit beleid geldt slechts voor de meest restrictieve eisen die onder de richtlijn 
vallen. Het beleid wordt niet toegepast op andere vastgestelde belemmeringen 
en barrières waarbij de door de lidstaten gegeven rechtvaardigingsgrond van 
de evenredigheid moet worden beoordeeld en mogelijk moet worden aange -
vochten. De Commissie is van mening dat zij zich in deze specifieke zaken niet 
kan uitspreken, omdat zij alleen kunnen worden beslecht door het Europees Hof 
van Justitie. De Commissie toont zich echter weinig genegen om zaken aan het 
Hof voor te leggen wanneer zij er niet helemaal zeker van is dat de beslissing de 
inbreuk op de wetgeving zou bevestigen.
98	
In sommige zaken heeft de Commissie richtsnoeren verstrekt gedurende 
de presentaties voor deskundigengroepen over nieuwe eisen op basis van de 
IMI-kennisgevingen van wetgevende maatregelen. Het „zero-tolerancebeleid” 
wordt desondanks niet gehanteerd voor door de lidstaten opgelegde eisen die 
volgens de Commissie ongerechtvaardigd zijn.„Zero	tolerance” 	van	niet-naleving
De Commissie heeft besloten haar „zero-tolerancebeleid” alleen te handhaven met betrekking tot niet-naleving 
in verband met de volgende verplichtingen die zijn vastgesteld in de dienstenrichtlijn:
De richtlijn verbiedt een aantal discriminerende en bijzonder belastende eisen, die worden vermeld in 
artikel 14.
De richtlijn voert specifieke verplichtingen in om procedures voor het verlenen van vergunningen te 
vereenvoudigen:
1) stilzwijgende goedkeuring, waarbij stilzwijgen van de administratie goedkeuring inhoudt, als bedoeld in 
artikel 13, lid 4, en
2) de geldigheid van vergunningen op het gehele grondgebied als bedoeld in artikel 10, lid 4.
De richtlijn verbiedt een volledig verbod op commerciële communicatie voor gereglementeerde beroepen in 
artikel 24.
Eisen inzake vestiging maken het verrichten van grensoverschrijdende diensten onmogelijk. Het gaat om 
een van de meest restrictieve eisen die worden behandeld in artikel 16, lid 2, van de dienstenrichtlijn (bepa -
ling inzake vrij verrichten van diensten), en dergelijke eisen mogen lidstaten niet stellen ten aanzien van 
dienstverleners.
Bron:  COM(2012) 261 final „Een partnerschap voor nieuwe groei in diensten 2012-2015”, blz. 4.Tekstvak 5
36 Opmerkingen 	
55 Per 1 april 2015.99	
Sinds de invoering ervan zijn er slechts negen inbreukprocedures ingeleid 
wegens non-conformiteit van de nationale wetgeving met de richtlijn. Dit is 
weinig in vergelijking met het aantal kwesties dat is gemeld tijdens de weder -
zijdse beoordelingen, prestatietests en in het uitvoeringsverslag (dienstenpak -
ket), en is niet in overeenstemming met het door de Commissie aangekondigde 
„zero-tolerancebeleid”.
Inbreukzaken	duren	te	lang
100	
Volgens de gegevens van de Commissie bedroeg de gemiddelde duur van de 
18 zaken die betrekking hadden op de richtlijn en die op 1 oktober 2014 nog 
niet waren afgerond 19,6 maanden. Dit is reeds een overschrijding van het door 
de Commissie vastgestelde streefdoel van 18 maanden voor de oplossing van 
dergelijke inbreuken. Tegen het einde van 2015, ongeveer vijftien maanden later, 
waren elf van deze zaken nog steeds niet afgerond. Gegevens over de duur van 
de afgesloten inbreukprocedures in verband met de dienstenrichtlijn worden 
door de Commissie niet op systematische wijze verzameld of gepubliceerd.
101	
Naast de 20 gevallen in verband met te late omzetting (zie paragraaf 19) en 9 
zaken wegens niet-conformiteit (zie paragraaf 99) waren er 55 gevallen55 van 
onjuiste toepassing of omzetting van de dienstenrichtlijn en 20 vergelijkbare 
inbreuken die betrekking hebben op de artikelen 49 (vrijheid van vestiging) en 
56 (vrij verrichten van diensten) van het VWEU. Dit zijn gevallen waarin de richt -
lijn correct is omgezet in de nationale wetgeving, maar waarin de bepalingen van 
de wetgeving niet correct werden omgezet of toegepast.
Op	regelmatige	basis	wordt	follow-up	gegeven	aan 	
afzonderlijke	klachten	in	verband	met	diensten,	maar 	
gedurende	de	inbreukprocedures	zijn	er	lange	perioden	van 	
inactiviteit
102	
De Rekenkamer heeft tien inbreukprocedures onderzocht die voortvloeiden uit 
belemmeringen die naar voren kwamen tijdens de bezoeken aan de Commissie 
en de lidstaten of die bijzonder lang duurden.
37 Opmerkingen 	
56 Artikelen 14, 15 en 16.
57 Zaak C-179/14, de Commissie 
tegen Hongarije, 2012/4083.103	
Op regelmatige basis werd follow-up gegeven aan de zaken in het 
klachtenregistratie  systeem (CHAP) van de Commissie. De zaken die betrekking 
hadden op de richtlijn, werden overgedragen aan DG Interne Markt, Industrie, 
Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf dat vervolgens een antwoord op -
stelde of een EU-Pilot-dossier opende om de pre-inbreukprocedure in te leiden. 
In alle gevallen was er sprake van meervoudige communicatie tussen de Commis -
sie en de lidstaten. Zodra echter de inbreukprocedures waren gestart, deden zich 
lange vertragingen voor en ontstonden lange perioden van inactiviteit in indivi -
duele gevallen en was sprake van vertragingen bij de reacties van de lidstaten. 
Zo was in één geval sprake van een periode van inactiviteit van februari 2012 tot 
maart 2014 en in een ander geval zat er van november 2012 tot mei 2015 een gat 
in de correspondentie van de Commissie, hoewel het besluit daarna snel werd 
genomen.
104	
Hoewel ze langer duurden dan verwacht en gepland, hadden alle afgesloten 
inbreukprocedures tot gevolg dat de betrokken lidstaat zijn wetgeving wijzigde, 
waardoor de geconstateerde problemen werden verholpen. Er kan worden ge -
concludeerd dat ingeleide inbreukprocedures tot wetswijzigingen in de lidsta -
ten leiden. Het aantal procedures blijft echter zeer laag. Hoewel de Commissie 
bovendien aankondigt dat zij voornemens is een inbreukprocedure in te leiden, 
wordt er, wanneer de zaak wordt afgesloten, geen gedetailleerde documentatie 
beschikbaar gesteld aan het publiek, wat de transparantie van de procedure ver -
mindert en een negatieve uitwerking heeft op de ontwikkeling van een gemeen -
schappelijke rechtspraktijk.
Slechts	één	zaak	werd	voorgelegd	aan	het	Hof	van	Justitie
105	
Wanneer de Commissie een lidstaat voor het Hof van Justitie daagt, is het aan de 
Commissie om het bewijs voor de inbreuk op de EU-wetgeving te leveren. Indien 
het geleverde bewijs niet voldoende overtuigend is, is het Hof bevoegd zich uit 
te spreken tegen de Commissie door de zaak niet-ontvankelijk of ongegrond te 
verklaren. De Commissie heeft op basis van de richtlijn56 slechts één inbreuk -
procedure voorgelegd aan het Hof van Justitie57 (zie tekstvak 6 ).
38 Opmerkingen 	
106	
In de verslagen van de Commissie, het Europees Parlement en andere organen 
en met name in het dienstenpakket (juni 2012) zijn de handhavingsinstrumen -
ten beoordeeld en worden aanbevelingen gedaan voor toekomstige actie. De 
Rekenkamer constateerde dat de bezochte lidstaten het erover eens zijn dat alle 
gevallen van niet-naleving streng moeten worden aangepakt en dat in die geval -
len inbreukprocedures moet worden ingeleid.
107	
De Commissie heeft geen systematische strategie opgezet ter versterking van de 
eengemaakte dienstenmarkt, met name op de gebieden die onder de richtlijn 
vallen. De huidige handhavingsactiviteiten zijn niet altijd gericht op de — econo -
misch gezien — belangrijkste industrieën die worden geselecteerd door middel 
van een op risico’s gebaseerde aanpak.Inbreukprocedure	die	aanhangig	is	gemaakt	bij	het	Hof	van	Justitie
De Europese Commissie heeft besloten om Hongarije voor het Hof van Justitie van de Europese Unie te 
dagen om zijn wetgeving inzake het verstrekken van maaltijd-, recreatie- en vakantievouchers aan te vech -
ten. De Commissie is van mening dat de beperkingen die werden geïntroduceerd door de op 1 januari 2012 
in werking getreden Hongaarse wetgeving in strijd zijn met de fundamentele beginselen van de vrijheid van 
vestiging en het vrij verrichten van diensten, die zijn verankerd in het Verdrag betreffende de werking van de 
Europese Unie (de artikelen 49 en 56 VWEU) en indruisen tegen de dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG van 
het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt).
In 2011 wijzigde Hongarije zijn wetgeving inzake het verstrekken van vouchers voor maaltijden (warm en 
koud), vrijetijdsactiviteiten en vakantie door werkgevers aan hun werknemers, die worden beschouwd als 
beloningen in natura en daarom, wat betreft belastingen en sociale zekerheid, onder gunstiger regels val -
len. Deze wetgeving is op 1 januari 2012 in werking getreden, zonder noemenswaardige overgangsperiode 
of -maatregelen. In het verleden bestonden er geen specifieke voorwaarden voor werkgevers die vouchers 
voor warme en koude maaltijden aan hun werknemers verstrekten, of voor de vorm van dergelijke vouchers.
Deze nieuwe wetgeving heeft een monopolie gecreëerd voor een openbare stichting die verantwoordelijk is 
voor het verstrekken van (papieren of elektronische) vouchers voor koude maaltijden en (papieren) vouchers 
voor warme maaltijden, die door werkgevers aan hun werknemers worden uitbetaald. Daarnaast stelt de 
wetgeving zeer strikte voorwaarden aan de verstrekking van vouchers voor warme maaltijden, recreatie en 
vakantie - die worden beschouwd als beloningen in natura -, die niet langer elektronisch mogen zijn.
Deze nieuwe wetgeving houdt in dat aanbieders die meerdere jaren op de markt voor vouchers voor warme 
en koude maaltijden actief waren, nu uitgesloten zijn van de markt voor vouchers die worden beschouwd als 
beloningen in natura.
Aangezien Hongarije zijn wetgeving niet heeft aangepast in overeenstemming met het met redenen omkleed 
advies dat het land in november 2012 werd toegezonden, heeft de Commissie besloten deze zaak aanhangig 
te maken bij het Hof van Justitie. Per oktober 2015 was de zaak nog hangende.Tekstvak 6
39 Opmerkingen 	
58 http://ec.europa.eu/
europe2020/pdf/csr2014/
overview_
recommendations_2014 _ 
by_member_state_en.pdf.
59 Bijvoorbeeld 
gereglementeerde beroepen, 
met name apothekers en 
opticiens, bevordering van 
concurrentie in de 
dienstverlening, vermindering 
van de regelgevingslast voor 
de detailhandel met de „Loi 
relative à l’artisanat, au 
commerce et aux très petites 
entreprises” (wet op het 
ambacht, de handel en 
microbedrijven — ACTPE), 
gericht op vereenvoudiging 
van de procedure voor de 
oprichting van verkooppunten 
en de ontwerpwetgeving 
inzake economische 
bedrijvigheid die de 
mededingingsautoriteit meer 
bevoegdheden geeft.Landspecifieke	aanbevelingen	kenden	een	beperkt	succes
108	
Behalve via inbreukprocedures tracht de Commissie de lidstaten te beïnvloe -
den door aanbevelingen in verband met de dienstenrichtlijn op te nemen in de 
landspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees semester. Derge -
lijke aanbevelingen worden goedgekeurd door de Raad. De Commissie is van 
mening dat de landspecifieke aanbevelingen een groter politiek effect hebben 
dan inbreuk  procedures, omdat zij zijn overeengekomen en worden aangenomen 
door de regeringen van de lidstaten.
109	
In juni 2014 werden problemen met betrekking tot de „mededinging in de dien -
stensector” opgenomen in 14 landspecifieke aanbevelingen58. Zo heeft de Com -
missie de regering van Frankrijk aanbevolen „ongerechtvaardigde beperkingen 
van de toegang tot en uitoefening van gereglementeerde beroepen af te schaf -
fen en de toetredingskosten te verminderen en de concurrentie in de diensten te 
bevorderen”. In 2015 werd opgemerkt dat er op dit gebied enige vorderingen zijn 
gemaakt59. In sommige landen is echter geen of beperkte vooruitgang geboekt, 
of zijn de landspecifieke aanbevelingen niet opgevolgd (Zie tekstvak 7 ).
110	
Hoewel de landspecifieke aanbevelingen volgens de Commissie een grotere 
politieke impact hebben dan inbreukprocedures, geven niet alle lidstaten op 
passende wijze gevolg aan de aanbevelingen. Er is geen bewijs dat de landspeci -
fieke aanbevelingen doeltreffender zijn bij het wegnemen van belemmeringen 
dan inbreukprocedures.
40 Opmerkingen 	
Follow-up	van	de	landspecifieke	aanbeveling	voor	2014	in	2015:	weinig	of	geen	
vooruitgang 	geconstateerd
In landspecifieke aanbeveling 5 voor Hongarije werd aanbevolen „het regelgevingskader stabieler te maken 
en de concurrentie op de markt te bevorderen door de belemmeringen in de dienstensector weg te werken”.
In 2015 werd evenwel opgemerkt dat Hongarije beperkte vooruitgang heeft geboekt bij het opvolgen van 
landspecifieke aanbeveling 5 en de aanbeveling van de Raad. In feite werd er geen vooruitgang geboekt bij 
het stabiliseren van het regelgevingskader en het bevorderen van de concurrentie op de markt, met name in 
de dienstensector.
In landspecifieke aanbeveling 4 voor Oostenrijk werd aanbevolen „buitensporige hinderpalen voor dienstver -
leners uit de weg te ruimen, onder meer wat de vereisten inzake rechtsvorm en deelnemingsdrempels betreft 
en met betrekking tot het oprichten van interdisciplinaire dienstverlenende ondernemingen”.
Oostenrijk heeft gedurende de verslagperiode geen vooruitgang geboekt op het gebied van hervorming, on -
der meer van de vereisten inzake rechtsvorm en deelnemingsdrempels en interdisciplinaire dienstverlenende 
activiteiten. Een brede beoordeling van de bestaande beperkingen ontbreekt nog steeds.
In landspecifieke aanbeveling 6 voor Spanje wordt aanbevolen „vóór eind 2014 een ambitieuze hervorming 
van de professionele-dienstensector en van beroepsorganisaties op touw te zetten, waarbij de beroepen die 
bij een beroepsorganisatie moeten zijn ingeschreven evenals de transparantievereisten en verantwoordings -
plicht van beroepsorganen worden gedefinieerd, waardoor ten onrechte voorbehouden activiteiten worden 
geliberaliseerd en de markteenheid behouden blijft wat de toegang tot en uitoefening van professionele 
diensten in Spanje betreft. De tijd, kosten en het aantal procedures die nodig zijn om een bedrijf op te zetten 
en te exploiteren, verder verminderen. Ongerechtvaardigde beperkingen voor de oprichting van grootschali -
ge locaties voor de detailhandel aanpakken, met name door middel van een herziening van bestaande regio -
nale planologische voorschriften.”
Er zijn geen vorderingen gemaakt met de goedkeuring van de hervorming van professionele diensten en 
beroepsorganisaties.
Er is enige vooruitgang geboekt wat betreft het verder verminderen van de tijd, kosten en het aantal proce -
dures die nodig zijn om een bedrijf op te zetten en te exploiteren.Tekstvak 7
41
 Conclusies 	en	
aanbevelingen
111	
De Commissie heeft de plicht het beleid inzake de Europese eengemaakte markt 
te coördineren en moet trachten ongerechtvaardigde handelsbelemmeringen op 
het gebied van diensten weg te werken. Enkele jaren na de uiterste termijn voor 
de tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn bestaan de belemmeringen voor 
de interne markt voor diensten die onder de richtlijn vallen nog steeds. De Com -
missie heeft een aantal mechanismen ingesteld om belemmeringen vast te stel -
len, ondersteunende structuren gecreëerd om de lidstaten te helpen deze weg 
te nemen en maatregelen voor alternatieve geschillenbeslechting genomen. De 
Commissie heeft zich echter weinig genegen getoond om juridische proce  dures 
te starten, ten dele vanwege de duur van de procedure en ten dele vanwege een 
gebrek aan vertrouwen in de soliditeit van de wetgeving. In het algemeen is de 
Commissie slechts gedeeltelijk doeltreffend geweest bij het waarborgen van de 
tenuitvoerlegging van de richtlijn.
Omzetting	en	toezicht	op	de	tenuitvoerlegging
112	
De meeste lidstaten hebben de richtlijn niet tijdig in nationale wetgeving omge -
zet. De Commissie heeft toezicht gehouden op de voortgang van de lidstaten en 
hierover verslag uitgebracht aan de Raad Concurrentievermogen. De lidstaten 
erkenden dat de Commissie op praktisch niveau veel heeft gedaan om hen bij de 
uitvoering van de richtlijn te helpen, zowel gedurende als na de omzetting, door 
groepsbesprekingen voor de wederzijdse beoordeling te organiseren en door 
begeleiding te bieden tijdens regelmatige thematische vergaderingen van de 
groep van deskundigen. Richtsnoeren voor de omzetting werden afgegeven in 
de vorm van het „Handboek voor de implementatie van de dienstenrichtlijn”, dat 
weliswaar nuttig werd geacht, maar niet op tijd werd uitgebracht voor het begin 
van de termijn van drie jaar en aldus heeft bijgedragen tot vertragingen bij de 
volledige omzetting (zie de paragrafen 16-20).
Aanbeveling 1
De Commissie moet omzettingsrichtsnoeren opstellen en deze na de vaststelling 
zo spoedig mogelijk verspreiden.
113	
Uit het proces van wederzijdse beoordeling en de daaropvolgende prestatie -
tests is gebleken dat een aanzienlijk aantal hindernissen nog steeds bestond. 
De lidstaten zijn van mening dat de Commissie meer had kunnen doen om de 
mogelijk ongerechtvaardigde belemmeringen die zijn vastgesteld tijdens dit 
proces weg te nemen. Daarnaast had de Commissie de rechtvaardigingsgrond 
van „evenredigheid” die door enkele lidstaten werd aangedragen, onvoldoende 
in twijfel getrokken. De resultaten werden niet gebruikt ter ondersteuning van 
een systematische handhaving van de richtlijn door de Commissie, waarbij de — 
economisch gezien — belangrijkste kwesties zouden worden aangepakt (zie de 
paragrafen 21-36).
42 Conclusies 	en	aanbevelingen 	
Aanbeveling 2
Er moet follow-up worden gegeven aan de resultaten van bijvoorbeeld weder -
zijdse beoordelingen en prestatietests om niet-naleving op te lossen; de Com -
missie en de lidstaten moeten de kwesties aanpakken die economisch gezien het 
belangrijkste zijn.
114	
De potentiële economische voordelen van een volledige uitvoering van de 
richtlijn zijn nog niet bekend, maar ter illustratie van de impact van het wegne -
men van belemmeringen wordt vaak de geraamde outputwinst genoemd. Door 
het gebrek aan voldoende gedetailleerde gegevens over de sectoren waarop de 
richtlijn van toepassing is, kan de impact ervan nog steeds niet op betrouwbare 
wijze worden gekwantificeerd. De Commissie heeft de lidstaten pas onlangs ver -
zocht de noodzakelijke gedetailleerde uitsplitsingen van de nationale rekeningen 
te verstrekken (zie de paragrafen 37-42).
Aanbeveling 3
De Commissie moet zich inspannen om ervoor te zorgen dat er in een vroeg 
stadium van de wetgevingsprocedure wordt bepaald welke gegevens nodig zijn 
voor de beoordeling van de impact van nieuwe wetgeving.
Tenuitvoerlegging
115	
De onestopshops zijn een belangrijk onderdeel van de richtlijn. Er waren ver -
tragingen bij de oprichting ervan en de kwaliteit varieert sterk van lidstaat tot 
lidstaat, waarbij sommige lidstaten blijk geven van een gebrek aan ambitie om 
de onestopshops beter af te stemmen op de behoeften van het bedrijfsleven. De 
Commissie heeft een handvest opgesteld waarin lidstaten wordt gevraagd de 
belangrijke inspanningen te leveren die nodig zijn om dit te bereiken, maar dit 
heeft nog niet tot bevredigende resultaten geleid (zie de paragrafen 46-52).
116	
De bekendheid van de onestopshops bij bedrijven is niet groot en niet alle 
onestopshops zijn voldoende zichtbaar (zie de paragrafen 53-55).
Aanbeveling 4
De lidstaten moeten het handvest inzake de onestopshops in acht nemen, 
bijvoorbeeld door de informatie in verschillende talen beschikbaar te stellen en 
door mogelijk te maken dat alle administratieve stappen worden voltooid die 
nodig zijn voor de grensoverschrijdende dienstverlening.
43 Conclusies 	en	aanbevelingen 	
117	
De administratieve samenwerking via het IMI kan op nuttige wijze worden 
toegepast met betrekking tot de richtlijn, maar wordt veel minder gebruikt dan 
bijvoorbeeld in het kader van de richtlijn beroepskwalificaties. Het IMI is ook 
een nuttig instrument voor het doen van de verplichte kennisgevingen, maar 
het wordt onvoldoende gebruikt doordat de lidstaten ontevreden zijn over de 
behandeling door de Commissie van de verzonden kennisgevingen en over het 
gebrek aan begrijpelijkheid in kennisgevingen die worden ontvangen van andere 
lidstaten (zie de paragrafen 56-64).
Aanbeveling 5
De wetgever moet een status-quoperiode invoeren voor de kennisgeving van 
ontwerpvereisten en ervoor zorgen dat deze worden gepubliceerd op een open -
bare website, om een betere toegang en een tijdige toetsing mogelijk te maken.
118	
Er is bewijs dat veel consumenten nog steeds problemen ondervinden bij de toe -
gang tot de eengemaakte dienstenmarkt, ondanks het feit dat zij geen formele 
klachten indienen. De Commissie kan een voorstel doen om het toepassings -
gebied van de verordening betreffende samenwerking inzake consumenten -
bescherming uit te breiden zodat dit artikel 20 van de dienstenrichtlijn omvat (zie 
de paragrafen 65-77).
Aanbeveling 6
De Commissie moet de bijlage van de verordening betreffende samenwerking 
inzake consumentenbescherming wijzigen zodat deze artikel 20 van de diensten -
richtlijn omvat.
Handhaving
119	
Hoewel EU-Pilot een nuttig instrument is voor samenwerking tussen de lidsta -
ten en de Commissie, duurt het vaak te lang om zaken in te leiden en informatie 
over oplossingen wordt niet openbaar gemaakt. Dit heeft tot gevolg dat, hoewel 
EU-pilot in een individueel land een oplossing biedt, andere belanghebbende 
partijen geen baat hebben bij dergelijke procedures en deze ook niet bijdragen 
tot het creëren van een gevestigde rechtspraktijk in de EU op dit gebied (zie de 
paragrafen 86-93).
44 Conclusies 	en	aanbevelingen 	
Aanbeveling 7
De Commissie moet het inleiden van een EU-Pilot-procedure niet uitstellen wan -
neer een probleem wordt vastgesteld. De informatie over de problemen die zijn 
opgelost via EU-Pilot moet worden gedeeld (indien noodzakelijk anoniem), wat 
bijdraagt tot de verspreiding van beste praktijken.
120	
Ondanks het „zero-tolerancebeleid” zijn er slechts negen inbreukprocedures 
ingeleid wegens non-conformiteit van de nationale wetgeving met de richtlijn. 
De oplossing van deze zaken heeft te veel tijd gekost (gemiddeld twee jaar) en 
slechts één inbreukprocedure in verband met de dienstenrichtlijn heeft daad -
werkelijk het Hof van Justitie bereikt. Het ontbreekt de Commissie aan een syste -
matische strategie ter versterking van de eengemaakte dienstenmarkt, met name 
op de gebieden die onder de richtlijn vallen. De huidige handhavingsactiviteiten 
volgen niet altijd een op risico gebaseerde aanpak om zich op de — economisch 
gezien — belangrijkste industrieën te richten (zie de paragrafen 94-107).
Aanbeveling 8
De Commissie moet de duur van de inbreukprocedures zoveel mogelijk verkor -
ten. Zij moet een aanpak volgen waarbij inbreukprocedures worden ingeleid op 
basis van risico’s en het economisch belang van de zaak in kwestie. Gezien het 
feit, ten slotte, dat de Commissie zelf van mening is dat belangrijke uitvoerings -
kwesties alleen kunnen worden beslecht door het Hof van Justitie, moet zij waar 
nodig zaken voorleggen aan het Hof.
Dit verslag werd door kamer IV onder leiding van de heer Milan Martin CVIKL, 
lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 
3 februari 2016.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 President

45 Antwoorden 		
van	de	Commissie
Samenvatting
IV
De Commissie heeft haar prioriteiten uiteengezet in de mededeling over de tenuitvoerlegging van de diensten -
richtlijn1. In deze mededeling legt de Commissie uit dat zij zich vooral, maar niet uitsluitend, richt op handhaving. 
De Commissie heeft ook prioritaire sectoren aangewezen en maatregelen voorgesteld voor de komende jaren, 
waaronder een actieplan voor de detailhandel, aanpassing van de richtlijn inzake beroepskwalificaties en een col -
legiale toetsing inzake rechtsvorm en aandeelhouderschap. Dit pakket maatregelen is positief ontvangen door de 
Europese Raad, zoals blijkt uit zijn conclusies van 23 oktober 2013. De lidstaten spelen een centrale rol in de tenuit -
voerlegging van de dienstenrichtlijn, zoals door de Europese Raad werd benadrukt.
De Commissie heeft in de eerste helft van 2015 verschillende inbreukprocedures ingeleid, waarin de evenredig -
heid van een nationale maatregel moet worden beoordeeld. Zo heeft de Commissie bv. 8 inbreukprocedures 
ingeleid inzake rechtsvorm, aandeelhouderschap of tarieven (de in artikel 15 van de dienstenrichtlijn genoemde 
voorwaarde  lijke verplichtingen). Ook is een aantal procedures gestart wegens kwantitatieve of territoriale beper -
kingen (artikel 15 van de dienstenrichtlijn) en op basis van artikel 20, lid 2 (discriminatieverbod voor toegang tot 
diensten). Er zijn in de tweede helft van 2015 tien EU-Pilots ingesteld met betrekking tot de niet-naleving van artikel 
8 van de dienstenrichtlijn inzake onestopshops (eenloketten), die eveneens op evenredigheid moeten worden 
beoordeeld.
V
De Commissie stelt, waar nodig, gerechtelijke procedures in. De Commissie heeft haar prioritaire sectoren aange -
duid en actie ter zake ondernomen.
Een deel van de richtlijn is gebaseerd op een evenredigheidsbeoordeling die door de lidstaten per geval moet 
worden uitgevoerd, en de Commissie moet hiermee rekening houden. (Overeenkomstig artikel 15 en artikel 39 
moeten lidstaten bv. bepaalde eisen evalueren.) Daarom wordt niet op basis van het betrouwbaarheidsniveau, maar 
op wettelijke gronden besloten om actie te ondernemen. De lengte van een gerechtelijke procedure is nooit een 
reden geweest om af te zien van een inbreukprocedure. In het geval van de onvoorwaardelijke verplichtingen die in 
de richtlijn worden genoemd heeft de Commissie direct gereageerd met een zeer consistent aantal onderzoeken op 
eigen initiatief. Van de gemiddeld 80 EU-Pilots per jaar begint de Commissie er meer dan 30 op eigen initiatief.
1 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Antwoorden	van	de	Commissie	 46
VI
Wat de economische impact van de dienstenrichtlijn betreft, werd in de studie van 2012 ( http://ec.europa.eu/
economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) uitgegaan van een beoordeling van 
barrières in dienstverleningssectoren op twee momenten in de tijd: voor de invoering van de richtlijn en na de 
invoering ervan (eind 2011). De Commissie heeft deze studie aangepast, zodat ook de tussen 2012 en 2014 uitge -
voerde nationale hervormingen erin worden meegenomen (zie: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/
attachments/1/translations/en/renditions/native ). Bovendien zijn de resterende belemmeringen onlangs meer in 
detail beoordeeld en is er gekeken naar de potentiële economische voordelen van het wegnemen van deze belem -
meringen in de prioritaire sectoren „zakelijke dienstverlening” en „detailhandel”. Deze werden gepubliceerd in het 
werkdocument van de diensten van de Commissie over de strategie voor de eengemaakte markt (zie de hoofdstuk -
ken 2.3 en 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
VII	Eerste	streepje
De Commissie heeft meer dan 30 dossiers (gevallen van „zero tolerance”) geopend na de wederzijdse beoordeling 
van 2013. Zij heeft 15 EU-Pilot-procedures ingesteld na de collegiale toetsing inzake rechtsvorm, aandeelhouder -
schap en tarieven in 2014. In 5 van die 15 gevallen is een ingebrekestelling naar de betrokken lidstaten gestuurd, 
waarmee het aantal EU-Pilots in totaal op 80 per jaar komt. Dit is een van de hoogste aantallen dossiers die de Com -
missie heeft geopend voor één enkel onderdeel van secundaire regelgeving. Het vergt een enorme inspanning van 
de lidstaten en van de Commissie omdat er 1 584 nationale maatregelen nodig waren, het hoogste aantal vereiste 
omzettingsmaatregelen ooit voor één enkel onderdeel van secundaire EU-regelgeving.
VII	Tweede	streepje
Een EU-Pilot is een mechanisme aan de hand waarvan de Commissie en de lidstaten in een vroeg stadium mogelijke 
schendingen van het EU-recht bespreken. Deze discussies zijn vertrouwelijk; de Commissie maakt niet bekend of 
er over een bepaald onderwerp een EU-Pilot loopt/liep tegen een bepaalde lidstaat. De Commissie wisselt goede 
praktijkvoorbeelden uit met de lidstaten over de toepassing van het EU-recht, inclusief over de werking van de 
EU-Pilot-procedure, in daartoe aangewezen gremia. De Commissie publiceert informatie over EU-Pilots op geag -
gregeerde wijze in het jaarverslag over de controle op de toepassing van het EU-recht (COM(2015) 329). Als de Com -
missie specifieke informatie over een EU-Pilot-zaak zou moeten publiceren, dan zou zij haar geheimhoudingsplicht 
jegens de lidstaten in acht moeten nemen en zou zij elk geval afzonderlijk moeten bekijken.  De vertrouwelijke 
behandeling door de Commissie van lopend EU-Pilot-onderzoek is reeds bekrachtigd door het Hof van Justitie 
van de Europese Unie (HvJ) (arrest Petrie (zaak T-191/99), arrest Spirlea (zaak T 306/12), ClientEarth vs. Commissie, 
T-424/14 en T-425/14). Deze arresten werden gewezen in de door externe derden verzochte toegang tot documen -
ten. In het licht van het voorgaande is de Commissie van mening dat zij met haar huidige beleid een goede balans 
heeft gevonden tussen de noodzaak om goede praktijken op het gebied van de toepassing van het EU-recht te 
bevorderen en de geheimhoudingsplicht jegens de lidstaten in acht te nemen. De Commissie hecht veel belang aan 
de verspreiding van geaggregeerde informatie over EU-Pilots.
VII	Derde	streepje
De Commissie vindt dat het doel van de inbreukprocedure moet zijn een eind te maken aan een schending van het 
EU-recht en ervoor te zorgen dat naleving in een zo vroeg mogelijk stadium plaatsvindt. Zij streeft ernaar om dit 
doel in een zo kort mogelijk tijdsbestek te bereiken. Maar de meest doeltreffende manier om dit doel te bereiken is 
niet altijd de snelste, omdat vaart zetten achter een inbreukprocedure zonder rekening te houden met onvoorziene 
situaties soms ook contraproductief kan werken.
Antwoorden	van	de	Commissie	 47
VII	Vierde	streepje
Het feit dat zaken niet zijn voorgelegd aan het Hof van Justitie hoeft niet te betekenen dat de Commissie zich niet 
heeft ingezet voor het vervolgen van inbreuken, maar wijst erop dat de naleving al verzekerd was voordat de zaak 
werd doorverwezen. De bedoeling van de inbreukprocedure is naleving in een zo vroeg mogelijk stadium te waar -
borgen. In dit opzicht is de EU-Pilot-procedure een doeltreffend instrument om problemen op te lossen alvorens 
een formele inbreukprocedure te starten en eventueel beroep in te stellen voor het Hof van Justitie. Na de invoe -
ring van de EU-Pilot-procedure is het aantal inbreukprocedures, en dus ook het aantal aanhangigmakingen bij het 
Hof, in het algemeen drastisch afgenomen. Zoals aangegeven in het antwoord geldt dit voor de inbreukprocedure 
in het algemeen.
VIII	Eerste	streepje
De Commissie helpt de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van EU-regelgeving met behulp van een uitgebreid 
arsenaal aan instrumenten die de naleving bevorderen (uitvoeringsplannen voor grote wetgevingsinitiatieven, net -
werken en vergaderingen van deskundigencomités en richtsnoeren). De ondersteuning door de Commissie van de 
uitvoeringsinspanningen van de lidstaten werd bekrachtigd in het pakket Betere regelgeving dat in mei 2015 werd 
aangenomen (richtsnoeren voor betere regelgeving, bladzijde 33-35). Met het oog hierop gaan alle voorstellen voor 
belangrijke richtlijnen gepaard met uitvoeringsplannen, waarin de uitdagingen op het gebied van tenuitvoerleg -
ging en de door de Commissie te nemen ondersteunende maatregelen worden beschreven.
Het „Handboek voor de implementatie van de dienstenrichtlijn” was 7 maanden na de vaststelling van de diensten -
richtlijn en 29 maanden vóór de deadline voor de omzetting ervan beschikbaar. De publicatie van het handboek 
werd voorafgegaan door uitgebreid overleg en discussies met de lidstaten, dus de lidstaten waren vooraf goed op 
de hoogte van de inhoud. Publicatie van het handboek zonder gedegen overleg zou een groter probleem geweest 
zijn dan de vertraagde publicatie ervan.
VIII	Tweede	streepje
Overeenkomstig de nieuwe agenda voor betere regelgeving zet de Commissie nog meer in op effectbeoordeling en 
evaluaties om de empirische onderbouwing van alle wetgevingsvoorstellen te verbeteren, zonder afbreuk te doen 
aan de politieke besluitvorming. De Commissie heeft het pad geëffend voor meer publieke controle op en input 
voor de beleidsvorming, met een portaalsite waar de burger kan volgen welke initiatieven en nieuwe openbare 
raadplegingen op stapel staan wanneer de Commissie bestaand beleid evalueert of eventuele nieuwe voorstellen 
beoordeelt.
VIII	Vierde	streepje
In de strategie voor een eengemaakte markt voor goederen en diensten die de Commissie op 28 oktober 2015 heeft 
gepubliceerd werden verschillende maatregelen aangekondigd om de naleving van de dienstenrichtlijn te verbe -
teren en ook de kennisgevingsprocedure te herzien. De Commissie overweegt allerlei wetgevingsopties, inclusief 
zaken als een status-quoperiode en inzage voor belanghebbenden in kennisgevingen, om de transparantie te 
vergroten. In de strategie voor een eengemaakte markt wordt erop gewezen dat informatieverstrekking via een 
publiek toegankelijke website nog niet voorhanden is. Een voorstel in die richting wordt in 2016 verwacht.
VIII	Vijfde	streepje
In de strategie voor een eengemaakte markt wordt niet alleen een dergelijke herziening van de wetgeving inzake 
consumentenbescherming aangekondigd, maar ook wetgeving die meer specifieke bepalingen bevat dan artikel 20 
van de dienstenrichtlijn.
Antwoorden	van	de	Commissie	 48
Inleiding
11
De Commissie merkt op dat DG Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf tot stand 
kwam door de samenvoeging van de voormalige DG Interne Markt en Diensten en DG Ondernemingen en Industrie.
Opmerkingen
14
De Commissie stelde vast op welke gebieden de richtlijn niet was uitgevoerd en nam passende maatregelen, bv. het 
zerotolerancebeleid en de zaken betreffende rechtsvorm, aandeelhouderschap en tarieven. De lidstaten zijn verant -
woordelijk voor het opsporen van beperkingen en belemmeringen op hun grondgebied.
De Commissie heeft het nuttig geacht om systematisch gebruik te maken van EU-Pilots als een effectieve manier 
om langdurige wettelijke procedures te voorkomen en op snelle wijze naleving door de lidstaten te garanderen.
Sommige belangrijke bepalingen in de richtlijn vergen een door de lidstaat per geval uit te voeren evenredig -
heidsbeoordeling; de Commissie moet daarmee rekening houden en ervoor waken dat zij de werkingssfeer van de 
dienstenrichtlijn overschrijdt.
15
Wat de economische impact van de dienstenrichtlijn betreft, werd in de studie van 2012 ( http://ec.europa.eu/eco -
nomy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) uitgegaan van een beoordeling van barri -
ères in dienstverleningssectoren op twee momenten in de tijd: voor de invoering van de richtlijn en na de invoering 
ervan (eind 2011).
De Commissie heeft deze studie aangepast, zodat ook de tussen 2012 en 2014 uitgevoerde nationale hervormingen 
erin worden meegenomen (zie: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/
renditions/native ). Bovendien zijn de resterende belemmeringen onlangs ook meer in detail beoordeeld en is er 
gekeken naar de potentiële economische voordelen van het wegnemen van deze belemmeringen in de prioritaire 
sectoren „zakelijke dienstverlening” en „detailhandel”. Deze werden gepubliceerd in het werkdocument van de 
diensten van de Commissie over de strategie voor de eengemaakte markt (zie de hoofdstukken 2.3 en 2.4: http://
ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
17
Het handboek was 7 maanden na de vaststelling van de dienstenrichtlijn en 29 maanden vóór de deadline voor 
de omzetting ervan beschikbaar. De publicatie van het handboek werd voorafgegaan door uitgebreid overleg en 
discus  sies met de lidstaten, dus de lidstaten waren vooraf goed op de hoogte van de inhoud. Publicatie van het 
handboek zonder gedegen overleg zou een groter probleem geweest zijn dan de enigszins vertraagde publicatie 
ervan.
Antwoorden	van	de	Commissie	 49
28
De Commissie is van mening dat meer moet worden gedaan om de dienstenrichtlijn op ambitieuze wijze uit te voe -
ren. In 2015 voerden de diensten van de Commissie een nieuwe beoordeling uit, als vervolg op die van 2012, waarbij 
de vooruitgang in de periode 2012-2014 werd bekeken. De uitkomst was dat de maatregelen die in deze periode 
werden genomen, slechts 0,1 % extra EU-bbp zullen opleveren (van de potentiële 1,8 % bbp die in de studie uit 2012 
werd genoemd).
De Commissie is van mening dat bijkomende maatregelen moeten worden genomen om de rechtsvormbeperkin -
gen verder terug te brengen, zoals bv. blijkt uit de landspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees 
Semester, en door middel van de recente, op dergelijke beperkingen gerichte maatregelen van de Commissie in 
verschillende lidstaten.
29
De Commissie heeft haar prioriteiten uiteengezet in de mededeling over de tenuitvoerlegging van de diensten -
richtlijn2. In deze mededeling legt de Commissie uit dat zij zich vooral, maar niet uitsluitend, richt op handhaving. 
De Commissie heeft ook prioritaire sectoren aangewezen en maatregelen voorgesteld voor de komende jaren, 
waaronder een actieplan voor de detailhandel, aanpassing van de richtlijn inzake beroepskwalificaties en een 
collegiale toetsing inzake de rechtsvorm en het aandeelhouderschap. Dit pakket maatregelen is positief ontvangen 
door de Europese Raad, zoals blijkt uit zijn conclusies van 23 oktober 2013. De lidstaten spelen een centrale rol in de 
tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn, zoals door de Europese Raad werd benadrukt.
In de zomer van 2012 nam de Commissie contact op met de lidstaten om te vragen hoe zij duidelijke inbreuken 
dachten op te lossen (gevallen van „zero tolerance”).
36
Het doel van de prestatietests was niet de belemmeringen in kaart brengen die onverenigbaar zijn met de diensten -
richtlijn. Na de prestatietests werd in 2013 de richtlijn inzake beroepskwalificaties gewijzigd (zie het oorspronkelijke 
voorstel COM (2011) 883 final, hoofdstuk 4.11, en de mededeling van de Commissie van 2011 (COM (2011) 20, hoofd -
stuk 4.2.) en werd in 2015 de gewijzigde pakketreizenrichtlijn vastgesteld (zie het oorspronkelijke voorstel van de 
Commissie COM (2013) 512, hoofdstuk 1.4).
37
Een gedetailleerde beoordeling van de hervormingen die lidstaten sinds de invoering van de dienstenrichtlijn tot 
eind 2011 hebben doorgevoerd en van de potentiële economische voordelen daarvan werd in 2012 gepubliceerd.
De studie ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) bevat 
een gedetailleerde uitleg bij de economische gegevens en bronnen die werden gebruikt om de beoordeling uit te 
voeren (zie blz. 19-20 en 67-68). Voor een of meer lidstaten waren sommige gegevens wellicht niet voorhanden of 
niet beschikbaar. Dit is echter een veelvoorkomend probleem bij elk type economisch onderzoek of econometri -
sche analyse.
38
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 15.
2 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Antwoorden	van	de	Commissie	 50
39
Zie eveneens de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 37 en 38.
40
Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 37 tot en met 39.
Antwoord	op	de	paragrafen	41	en	42
De Commissie heeft een initiatief gelanceerd om sneller, en in een vollediger vorm, te kunnen beschikken over de 
door Eurostat gepubliceerde gegevens betreffende nationale rekeningen. Er zijn echter diverse andere soorten 
statistische gegevens over de dienstensector (zoals bv. de structurele bedrijfsstatistieken van Eurostat), aan de hand 
waarvan een diepgaande analyse van de dienstenmarkten kan worden uitgevoerd.
43
Wat informatiediensten of samenwerkingsmechanismen betreft heeft de dienstenrichtlijn alleen voorzien in 
onestopshops. Wat het gebruik van het informatiesysteem voor de interne markt (IMI) betreft dient te worden 
opgemerkt dat in het systeem meer dan 6 000 bevoegde instanties voor diensten zijn geregistreerd. Er wordt nog 
steeds betrekkelijk weinig informatie uitgewisseld tussen de instanties omdat de lidstaten het potentieel van het 
systeem onderschatten (en door het gebrek aan kennis omtrent de wettelijke verplichtingen die voortvloeien uit de 
dienstenrichtlijn, vooral op lokaal niveau).
Het netwerk van Europese Consumentencentra is niet opgezet voor de dienstenrichtlijn. Het houdt zich bezig met 
een breed scala aan activiteiten.  Een van zijn belangrijkste taken is de rechten van consumenten beschermen in 
een grensoverschrijdende context. De Europese Consumentencentra nemen ook deel aan de bevordering van 
consumenten  rechten in het kader van de dienstenrichtlijn, voor zover hun middelen dat toelaten.
46
Het opzetten van onestopshops en de goede werking ervan garanderen is de verantwoordelijkheid van de 
lidstaten. De Commissie heeft gedurende dit hele proces ondersteuning geboden. Dit gebeurde via twee 
deskundigengroepen:
— EUGO — een platform voor het uitwisselen van goede praktijkvoorbeelden en het organiseren van een bench -
markingexercitie om de lidstaten feedback te geven over hun prestaties en verbeterpunten (georganiseerd op 
jaarbasis via benchmarkingstudies of gebruikerstests).
— De deskundigengroep voor e-procedures — een groep die zich richt op kwesties in verband met de interopera -
biliteit van elektronische procedures en specifieke, door de Commissie verschafte instrumenten om naleving 
van de verplichtingen krachtens artikel 8 van de dienstenrichtlijn te vergemakkelijken. Deze technische sub -
groep bestaat niet meer. Kwesties in verband met e-procedures vallen nu onder Verordening 910/2014 betref -
fende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt 
(eIDAS-verordening).
47
Met behulp van het scorebord van de interne markt kan jaarlijks verslag worden uitgebracht over de prestaties van 
de onestopshops. Dit is gebeurd op basis van de door de Rekenkamer aangehaalde studies van externe organisa -
ties, maar ook aan de hand van de gebruikerstests die de Commissie samen met de lidstaten heeft uitgevoerd. In 
2011, 2013 en 2015 werden samen met de lidstaten gebruikerstests uitgevoerd. In 2013 werden door de Commissie 
ook bedrijven betrokken bij de tests (via het Enterprise Europe Network, Eurochambers en Business Europe). Dit 
werd niet voortgezet in 2015 omdat de bedrijfstests door de externe organisatie werden uitgevoerd, als onderdeel 
van de studie.
Antwoorden	van	de	Commissie	 51
51
De Commissie zal de lidstaten blijven helpen door advies te geven en aanbevelingen te formuleren op basis van 
goede praktijkvoorbeelden.
52
Naar aanleiding van de recente studie naar de prestaties van de onestopshops heeft de Commissie besloten om tien 
EU-Pilot-onderzoeken in te stellen tegen tien lidstaten. Deze onderzoeken worden momenteel uitgevoerd (decem -
ber 2015).
54
Het EUGO-netwerk is opgezet om de acties van de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de onestopshops te 
coördineren, met als doel ondernemers en ondernemingen bewust te maken van hoe zij gedetailleerde informatie 
kunnen krijgen over zakendoen in het buitenland en hoe zij de administratieve formaliteiten in verband met het 
starten van een bedrijf of grensoverschrijdende dienstverlening moeten vervullen.
55
De Commissie heeft haar best gedaan om meer bekendheid te geven aan de onestopshops, bv. door betere door -
verwijzingen op de website „Uw Europa — Bedrijfsleven” In het kader van het Cosme-programma heeft zij voorge -
steld om grensoverschrijdende bewustmakingsprojecten voor onestopshops te financieren, waarbij de aandacht 
vooral wordt gericht op onlineactiviteiten.
60
De duidelijkheid en kwaliteit van kennisgevingen die via het IMI worden verzonden, en met name van de evenre -
digheidsbeoordeling van nationale regelgeving conform de dienstenrichtlijn, zijn afhankelijk van de kennisgevende 
lidstaat. Om de beoordeling van kennisgevingen te vergemakkelijken biedt de Commissie alle lidstaten een verta -
ling in het Engels aan en stelt zij deze ter beschikking in het IMI.
Er dient op te worden gewezen dat de maatregelen in de meeste gevallen al zijn aangenomen aangezien de dien -
stenrichtlijn kennisgeving van ontwerpmaatregelen niet verplicht stelt. In dat geval is een inbreukprocedure voor 
de Commissie het enige effectieve instrument om iets aan die maatregelen te doen, hoewel het ingrijpen van de 
Commissie meer effect zou hebben in het ontwerpstadium. De Commissie heeft in het kader van de strategie voor 
de eengemaakte markt een wetgevend initiatief aangekondigd om deze kwesties aan te pakken.
61
De Commissie is zich ervan bewust dat in diverse gevallen kennisgeving had moeten worden gedaan door de lidsta -
ten, maar dat dat niet is gebeurd. In tegenstelling tot het systeem dat is opgezet overeenkomstig de transparantie -
richtlijn (voorheen 98/34/EG, thans 2015/1535/EU) en is aangevuld met de jurisprudentie van het HvJ (zaak C-194/94 
CIA Security ), in welk geval bij gebrek aan kennisgeving de nationale maatregelen van toepassing zijn, bestaan 
dergelijke sancties niet in de dienstenrichtlijn. De Commissie overweegt om in het kader van haar wetgevingsmaat -
regelen krachtens de strategie voor de eengemaakte markt een bepaling in te voeren op basis waarvan niet-kennis -
geving een vereiste ongeldig maakt, hetgeen de lidstaten ertoe zou moeten aansporen om kennisgeving te doen.
Antwoorden	van	de	Commissie	 52
62
Ofschoon zowel de dienstenrichtlijn als de transparantierichtlijn kennisgeving van nieuwe vereisten verplicht stelt, 
bevat de dienstenrichtlijn geen verplichting om kennis te geven van ontwerpmaatregelen en voorziet zij evenmin 
in een status-quoperiode, waardoor de mogelijkheden voor de Commissie om in te grijpen aanzienlijk worden 
beperkt. Uit de cijfers blijkt dat de meeste maatregelen waarvan kennisgeving is gedaan al door de lidstaten waren 
aangenomen. Daar komt bij dat kennisgevingen in het kader van de dienstenrichtlijn niet transparant zijn voor 
de belanghebbenden, noch voor het bedrijfsleven in het algemeen, en dat zij dan ook niet over de mogelijkheid 
beschikken om op de ontwerpmaatregel te reageren. Om de kennisgevingsprocedure voor diensten te verbeteren 
overweegt de Commissie verschillende wetgevingsopties, inclusief zaken als een status-quoperiode en het verlenen 
van inzage aan belanghebbenden in kennisgevingen, teneinde de transparantie te vergroten. Informatieverstrek -
king op een publiekelijk toegankelijke website kan worden beschouwd als een instrument om deze transparantie te 
bereiken.
66
Sommige Europese Consumentencentra (ECC’s) beschikken over een contactpunt voor de dienstenrichtlijn, maar de 
activiteiten van deze contactpunten staan los van die van de ECC’s, die door de Europese Commissie en de lidstaten 
samen worden gefinancierd om bijstand te verlenen aan consumenten die problemen ondervinden bij grensover -
schrijdende aankopen.
67
Er zijn EU-brochures gepubliceerd om ervoor te zorgen dat consumenten beter geïnformeerd zijn, zoals „Buying ser -
vices everywhere in the EU”3, waarin consumenten duidelijk kunnen lezen wat hun rechten zijn. Maar bewustmaking 
moet vooral op nationaal niveau plaatsvinden, zodat rekening kan worden gehouden met de specifieke communi -
catiebehoeften van burgers in elke lidstaat.
De 222 klachten in verband met artikel 20 die de ECC’s hebben ontvangen, vormen slechts een klein deel van alle 
consumentenklachten omdat niet al deze klachten bij de ECC’s terechtkomen, maar ook bij nationale instanties, 
consumentenverenigingen of de Commissie kunnen worden neergelegd (ongeveer 1 000 klachten zijn bv. recht -
streeks binnengekomen via „Uw Europa — Advies”).
75
De Commissie is er door middel van haar richtsnoeren uit 2012 tot op heden niet in geslaagd om handelaren en 
consumenten rechtszekerheid te bieden en de bepalingen van artikel 20, lid 2, te verduidelijken. Verdere actie is 
daarom geboden om deze beginselen in praktijk te brengen en concrete regels uit te werken tegen discriminatie 
gebaseerd op de nationaliteit of de woonplaats van marktdeelnemers. In de strategie voor de eengemaakte markt 
heeft de Commissie aangekondigd dat zij wetgevingsmaatregelen zal nemen om ongerechtvaardigde discrimine -
rende behandeling van klanten op grond van woonplaats of nationaliteit in de vorm van verschillende toeganke -
lijkheid, prijzen of verkoopvoorwaarden tegen te gaan. Dit omvat het in kaart brengen en uitbannen van specifieke 
vormen van discriminatie op grond van woonplaats die niet gebaseerd is op objectieve en controleerbare factoren.
76
Er worden bezemacties (sweeps) uitgevoerd krachtens artikel 9 van Verordening (EG) nr. 2004/2006 betreffende 
samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming, die een bijlage bevat waarin het desbetreffende 
materiële recht is opgenomen. De dienstenrichtlijn maakt momenteel geen deel uit van deze bijlage en daarom 
kunnen er geen sweeps worden uitgevoerd om te controleren of bedrijven wel voldoen aan de bepalingen van 
deze richtlijn die relevant zijn voor de consument (nl. artikel 20). In het kader van de strategie voor de eengemaakte 
markt is het de bedoeling dat artikel 20 wordt toegevoegd aan de bijlage bij Verordening 2004/2006. Dit zou bete -
kenen dat alle bepalingen van de verordening erop van toepassing zouden zijn: niet alleen de sweep -bepalingen 
(artikel 9) maar ook algemene bepalingen zoals de verzoeken om wederzijdse bijstand (art. 6, 7 en 8).
3 http://bookshop.europa.eu/en/buying-services-everywhere-in-the-eu-pbKM0414646/?CatalogCategoryID=X0gKABstUGQAAAEjwZAY4e5L
Antwoorden	van	de	Commissie	 53
77
Volgens de externe beoordeling is het inderdaad raadzaam om de sweeps uit te breiden, omdat het krachtige 
handhavingsinstrumenten zijn. Hiermee wordt rekening gehouden bij de herziening van Verordening 2004/2006, 
aangezien een van de maatregelen die zal worden voorgesteld het verhogen van de efficiëntie van gecoördi -
neerde acties zoals sweeps is (krachtens artikel 9 van de verordening). In de externe beoordeling werd een duidelijk 
onderscheid gemaakt tussen het huidige kader voor samenwerking op het gebied van consumentenbescherming 
en hetgeen moet worden bereikt om de samenwerkingsmechanismen als zodanig en de reikwijdte van de bijlage 
bij deze verordening te verstevigen. Aangezien de bijlage bij Verordening 2004/2006 thans geen bepalingen van de 
dienstenrichtlijn bevat, is er geen specifieke aanbeveling voor sweeps met betrekking tot de dienstenrichtlijn.
Wat de reikwijdte van de bijlage betreft: in de externe beoordeling wordt niet aangeraden om de hele diensten -
richtlijn in aanmerking te nemen, en wel om de redenen die zijn genoemd door het Hof en zijn overgenomen uit 
het externe evaluatierapport. Bij de voorbereiding van de herziening van Verordening 2004/2006 is echter rekening 
gehouden met de resultaten van de externe evaluatie voor wat de belangrijke grensoverschrijdende onderdelen 
van deze richtlijn betreft, en de Commissie is voornemens om alleen artikel 20 op te nemen (zoals aangegeven in 
haar antwoord op paragraaf 76).
82
Kwesties in verband met de uitvoering van de dienstenrichtlijn hebben erg vaak te maken met structurele proble -
men op het gebied van de regelgeving en niet met bestuurlijke missers. Anderzijds beoogt de strategie voor de 
eengemaakte markt Solvit uit te breiden, zodat ook meer structurele problemen en problemen die niet noodzake -
lijkerwijs een grensoverschrijdende dimensie hebben kunnen worden aangepakt.
83
De Commissie ondersteunt de werking van Solvit door:
a) in samenwerking met de nationale Solvit-centra regelmatig opleidingssessies en netwerkevenementen te 
organiseren;
b) in samenwerking met de nationale Solvit-centra het handboek voor de behandeling van zaken door Solvit samen 
te stellen en te actualiseren;
c) de Solvit-centra op verzoek te ondersteunen bij de behandeling van zaken. In het geval van complexe zaken kan 
het gaan om informeel juridisch advies.
d) de Solvit-databank en een openbare interface te beheren en te onderhouden, alsook door specifieke opleiding 
aan te bieden en specifiek materiaal te leveren om het gebruik ervan door de Solvit-centra te vergemakkelijken;
e) toezicht te houden op de kwaliteit en de resultaten van de Solvit-centra en op de zaken die zij behandelen;
f) te zorgen voor een goede onderlinge afstemming van klachtenbehandeling en Solvit;
g) de Solvit-centra op hun verzoek in te lichten over het gevolg dat zij heeft gegeven aan onopgeloste zaken, wanneer 
bij haar klacht is ingediend.
89
De EU-Pilot is in eerste instantie een instrument om naleving door de lidstaten af te dwingen en te voorkomen dat 
er een inbreukprocedure wordt ingesteld. Dit vergt een grondige analyse en een voortdurende dialoog.
Antwoorden	van	de	Commissie	 54
90
16,6 maanden is het tijdsbestek vanaf de registratie van de eerste klacht. De duur van een EU-Pilot-zaak is gemid -
deld 11 maanden.
Tekstvak	4 —	Voorbeelden	van	vertragingen	in	de	EU-Pilot-procedure
De Commissie opende in november 2012 een EU-Pilot-zaak en stuurde in oktober 2013 een aanmaningsbrief (de 
eerste stap in een inbreukprocedure). De EU-Pilot-zaak zelf duurde slechts 11 maanden.
De derde zaak werd in maart 2012 ingeleid en werd in mei 2013 afgesloten om verder te worden behandeld in het 
kader van een inbreukprocedure. Doordat de Commissie in februari 2013 om aanvullende informatie verzocht, werd 
lichte vertraging opgelopen bij het afsluiten van de EU-Pilot-zaak.
93
Een EU-Pilot is een mechanisme aan de hand waarvan de Commissie en de lidstaten in een vroeg stadium moge -
lijke schendingen van het EU-recht bespreken. Een EU-Pilot is een informele maar gestructureerde dialoogfase 
tussen de Commissie en de afzonderlijke betrokken lidstaat met als doel snel tot een oplossing te komen en for -
mele inbreukprocedures te voorkomen. Als deze bilaterale dialoog tot een bevredigend resultaat leidt, wordt de 
EU-Pilot-zaak afgesloten. Indien er echter een mogelijke schending van het EU-recht is geconstateerd, maar in dit 
vroege stadium geen oplossing kon worden bereikt, dan kan de Commissie een inbreukprocedure inleiden (door 
een aanmaningsbrief naar de lidstaat te sturen). Deze dialoog is vertrouwelijk. De Commissie maakt niet bekend of 
er over een bepaald onderwerp een EU-Pilot loopt/liep tegen een bepaalde lidstaat. De Commissie wisselt goede 
praktijk  voorbeelden uit met de lidstaten over de toepassing van het EU-recht, inclusief over de werking van de 
EU-Pilot-procedure, in daartoe aangewezen gremia. De Commissie maakt informatie bekend over inbreukproce -
dures, d.w.z. of er een formele procedure wegens schending van het EU-recht is ingeleid door de Commissie door 
een aanmaningsbrief te sturen. Zodra er een inbreukprocedure is ingeleid en een aanmaningsbrief is gestuurd, 
publiceert de Commissie de titel en het nummer van de zaak ( http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringe -
ments-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=en ). Hetzelfde geldt in het stadium van een met redenen 
omkleed advies, in welk geval er ook een kort persbericht wordt gepubliceerd. Indien de zaak aan het Hof van 
Justitie wordt voorgelegd, publiceert de Commissie een uitgebreider persbericht. De Commissie publiceert infor -
matie over EU-Pilots op geaggregeerde wijze in het jaarverslag over de controle op de toepassing van het EU-recht 
(COM(2015) 329). Indien de Commissie specifieke informatie over een EU-Pilot-zaak zou moeten publiceren, dan zou 
dat in strijd zijn met de geheimhoudingsplicht die zij heeft ten aanzien van de lidstaten in het voorstadium van een 
inbreukprocedure (hetgeen het vertrouwen van de nationale autoriteiten in deze en andere zaken kan schaden). De 
vertrouwelijke behandeling door de Commissie van lopend EU-Pilot-onderzoek is bekrachtigd door het HvJ (arrest 
Petrie (zaak T-191/99), arrest Spirlea (zaak T 306/12), ClientEarth vs. Commissie, T-424/14 en T-425/14).
In het licht van het voorgaande is de Commissie van mening dat zij met haar huidige beleid een goede balans heeft 
gevonden tussen de noodzakelijke bevordering van goede praktijken op het gebied van de toepassing van het 
EU-recht en het behoud van haar vertrouwelijkheidsrelatie met de lidstaten. De Commissie hecht veel belang aan 
het zoeken naar de juiste manier om geaggregeerde informatie over EU-Pilots te verspreiden.
Antwoorden	van	de	Commissie	 55
97
De Commissie heeft in de eerste helft van 2015 verschillende inbreukprocedures ingeleid in gevallen waarin de 
evenredigheid van een nationale maatregel moest worden beoordeeld. Zo heeft de Commissie bv. 8 inbreuk -
procedures ingeleid inzake rechtsvorm, aandeelhouderschap of tarieven (de in artikel 15 van de dienstenrichtlijn 
genoemde voorwaarden). Ook is een aantal procedures gestart wegens kwantitatieve of territoriale beperkingen 
(artikel 15 van de dienstenrichtlijn) en op basis van artikel 20, lid 2 (discriminatieverbod voor toegang tot diensten). 
Er zijn in de tweede helft van 2015 tien EU-Pilots ingesteld met betrekking tot de niet-naleving van artikel 8 van de 
dienstenrichtlijn inzake onestopshops (één-loketten), waarvoor eveneens een evenredigheidstoets moet worden 
uitgevoerd. Wanneer de Commissie een lidstaat voor het Hof van Justitie daagt, dan moet zij het nodige bewijs 
van een inbreuk op het EU-recht overleggen en aantonen dat zij de lidstaten in de gelegenheid heeft gesteld om 
voorafgaand aan de rechtszaak argumenten aan te voeren. Indien de Commissie dergelijk bewijs niet overlegt, is 
het Hof van Justitie bevoegd zich uit te spreken tegen de Commissie door de zaak niet-ontvankelijk of ongegrond 
te verklaren.
98
Het zerotolerancebeleid werd onmiddellijk na de wederzijdse beoordeling in het leven geroepen als beleid 
om onvoorwaardelijke verplichtingen aan te pakken, d.w.z. verplichtingen die niet afhankelijk waren van een 
evenredig  heidstoets. Toen de dienstenrichtlijn pas werd uitgevoerd, werden die verplichtingen beschouwd als een 
prioriteit voor de Commissie. Zoals aangegeven in het antwoord op paragraaf 97 heeft de Commissie daarna echter 
inbreukprocedures ingeleid voor ongerechtvaardigde eisen.
99
De Commissie heeft veel meer dan negen inbreukprocedures wegens non-conformiteit van de nationale wetgeving 
ingeleid en is negen inbreukprocedures begonnen op basis van het zerotolerancebeleid, d.w.z. dat er voor bepaalde 
in de dienstenrichtlijn opgenomen maatregelen — die door de Commissie als „onvoorwaardelijke verplichtingen” 
kunnen worden aangemerkt — geen inbreukprocedures tegen lidstaten wegens non-conformiteit van de nationale 
wetgeving mogen worden ingeleid. „Zero tolerance” is daarom aan de orde wanneer er geen inbreukprocedures 
tegen lidstaten lopen. Er zijn negen inbreukprocedures ingeleid, hoewel de Commissie ongeveer 40 onderzoeken 
heeft ingesteld. De negen inbreukprocedures kunnen derhalve worden beschouwd als een goed resultaat, aan -
gezien in de andere gevallen een oplossing werd bereikt in de voorafgaande stadia van het onderzoek. Er dient 
op te worden gewezen dat de Commissie de gevallen van „zero tolerance” heeft gebaseerd op het verslag over de 
nationale belemmeringen, dat aan de basis ligt van het uitvoeringspakket van 2012. Na de screening van dit verslag 
heeft de Commissie de onvoorwaardelijke verplichtingen die niet werden nagekomen door de lidstaten in kaart 
gebracht. De 40 lopende onderzoeken zijn het resultaat van een dergelijke exercitie.
100
De Commissie bevestigt dat het streefdoel voor de duur van een inbreukprocedure 18 maanden is en dat zaken met 
betrekking tot de dienstenrichtlijn gemiddeld 19,6 maanden duurden. Onder die zaken bevinden zich kwesties die 
politiek zeer gevoelig liggen. De duur van zaken met betrekking tot de dienstenrichtlijn is lager dan de gemiddelde 
duur van zaken met betrekking tot andere internemarktrichtlijnen.
101
Zoals uitgelegd in het antwoord van de Commissie op paragraaf 99 zijn de zogeheten zaken „wegens non-confor -
miteit” zerotolerancezaken die door de Commissie op eigen initiatief zijn ingeleid.
Antwoorden	van	de	Commissie	 56
104
De duur van inbreukprocedures in verband met de dienstenrichtlijn ligt beneden het gemiddelde. Bovendien denkt 
de Commissie dat wetswijzigingen in de lidstaten niet alleen het gevolg zijn van inbreukprocedures: sinds de invoe -
ring van EU-Pilots zijn veel zaken opgelost voordat er een inbreukprocedure werd ingeleid. Het succes van EU-Pilots 
verklaart het lagere aantal inbreukprocedures en verdere verwijzingen naar het Hof van Justitie. Wat de documen -
tatie betreft: besluiten die de Commissie heeft genomen in inbreukzaken zijn beschikbaar voor het publiek op de 
website van de Commissie. Bovendien bevat het jaarverslag van de Commissie over de controle op de toepassing 
van het EU-recht een volledig overzicht van de inbreukprocedures die de Commissie in het voorgaande jaar heeft 
ingeleid. Zoals erkend door het Hof van Justitie moet het klimaat van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie 
en de betrokken lidstaat behouden blijven zolang deze procedures nog lopen. Deze lijn wordt ook gevolgd in het 
geval van de verzoeken om toegang tot documenten (zie artikel 4, lid 2, van Verordening 1049/2001 inzake toegang 
tot documenten). Conform die jurisprudentie hanteert de Commissie, zodra het onderzoek is afgesloten en voor 
zover er geen verband bestaat met andere lopende onderzoeken, een dergelijk algemeen uitgangspunt niet meer 
en bekijkt zij elk verzoek, teneinde te zorgen voor de breedst mogelijke toegang krachtens Verordening 1049/2001.
Tekstvak	6 —	Inbreukprocedure	die	aanhangig	is	gemaakt	bij	het	Hof	van	Justitie
Zoals aangegeven in het jaarverslag over de controle op de toepassing van het EU-recht (2014)4 kan de algehele stij -
ging van het aantal inbreukprocedures in verband worden gebracht met de belangrijke stijging van het aantal pre -
judiciële beslissingen krachtens artikel 267 VWEU sinds 2010. Ongeveer de helft van de zaken die het Hof van Justi -
tie krachtens artikel 267 VWEU sinds 2010 heeft behandeld, betreft een zaak waarin de conformiteit van nationale 
wetgeving met het EU-recht in twijfel wordt getrokken en in tal van gevallen is non-conformiteit geconsta  teerd. 
Hoewel prejudiciële beslissingen verschillen van inbreukprocedures, geeft dit de Commissie een extra gelegenheid 
om op meer systematische wijze op te treden tegen schendingen van het EU-recht die voortvloeien uit nationale 
wetgeving of de toepassing daarvan.
De advocaat-generaal bracht hierover in september 2015 advies uit.
107
De handhavingsstrategie op het gebied dat onder de dienstenrichtlijn valt is gebaseerd op verschillende instrumen -
ten: inbreuken, maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) en dialoog met de lidstaten. Het optreden van de 
Commissie moet rekening houden met al deze verschillende instrumenten. Sinds 2007 heeft de Commissie hiervoor 
via handhavingsmaatregelen prioriteiten vastgesteld, en de Commissie heeft haar prioriteiten in de mededeling van 
2012 vastgesteld. Deze prioriteiten zijn gevolgd, uiteraard met inachtneming van de verplichtingen van de Com -
missie als hoeder van het Verdrag. In het kader van de strategie voor de eengemaakte markt zal een meer gedetail -
leerd, op prioriteiten gebaseerd beleid worden ontwikkeld.
108
Landspecifieke aanbevelingen in het kader van het Europees Semester hebben betrekking op kwesties en proble -
men die al zijn geanalyseerd en besproken door de lidstaten en de Commissie, evenals door de Raad. Het politieke 
draagvlak daarvan is dus groter. Inbreukprocedures kunnen ook politieke gevolgen hebben.
110
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 108.
4 COM(2015)329 final
Antwoorden	van	de	Commissie	 57
Conclusies 	en	aanbevelingen
111
De Commissie stelt, waar nodig, gerechtelijke procedures in. De Commissie heeft haar prioritaire sectoren aange -
merkt en zich hiervoor ingezet.
Veel van de richtlijn is gebaseerd op een evenredigheidsbeoordeling die door de lidstaten per geval moet worden 
uitgevoerd, en de Commissie moet hiermee rekening houden. (Overeenkomstig artikel 15 en artikel 39 moeten 
lidstaten bv. bepaalde eisen evalueren.) Daarom wordt niet op basis van het betrouwbaarheidsniveau, maar op 
wettelijke gronden besloten om actie te ondernemen. De lengte van een gerechtelijke procedure is nooit een reden 
geweest om af te zien van een inbreukprocedure. In het geval van de onvoorwaardelijke verplichtingen die in de 
richtlijn worden genoemd heeft de Commissie direct gereageerd met een zeer consistent aantal onderzoeken op 
eigen initiatief. Van de gemiddeld 80 EU-Pilots per jaar begint de Commissie er meer dan 30 op eigen initiatief.
112
Het handboek was 7 maanden na de vaststelling van de dienstenrichtlijn en 29 maanden vóór de deadline voor de 
omzetting ervan beschikbaar. De publicatie van het handboek werd voorafgegaan door uitgebreid overleg en dis -
cussies met de lidstaten, dus de lidstaten waren vooraf goed op de hoogte van de inhoud. Publicatie van het hand -
boek zonder gedegen overleg zou een groter probleem geweest zijn dan de enigszins vertraagde publicatie ervan.
Aanbeveling 	1
De Commissie neemt de aanbeveling over. Het pakket Betere regelgeving, dat op 19 mei 2015 werd aangenomen, 
bevat een algemeen kader voor het vereenvoudigen en doeltreffender maken van Europese regelgeving. De Com -
missie helpt de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van EU-regelgeving met behulp van een uitgebreid arsenaal aan 
instrumenten die de naleving bevorderen (uitvoeringsplannen voor grote wetgevingsinitiatieven, netwerken en 
vergaderingen van deskundigencomités en richtsnoeren). De Commissie is van mening dat de voorbereiding van 
richtsnoeren het politieke proces dat moet leiden tot een overeenkomst tussen het Europees Parlement en de Raad 
over nieuwe regelgeving niet in de weg mag staan.
113
De Commissie heeft haar prioriteiten uiteengezet in de mededeling over de tenuitvoerlegging van de diensten -
richtlijn5. In deze mededeling legt de Commissie uit dat zij zich vooral, maar niet uitsluitend, richt op handhaving. 
De Commissie heeft ook prioritaire sectoren aangewezen en maatregelen voorgesteld voor de komende jaren, 
waaronder een actieplan voor de detailhandel, aanpassing van de richtlijn inzake beroepskwalificaties en een colle -
giale toetsing inzake de rechtsvorm en het aandeelhouderschap. Dit pakket maatregelen is positief ontvangen door 
de Europese Raad, zoals blijkt uit zijn conclusies van 23 oktober 2013. De lidstaten spelen ook een rol in de tenuit -
voerlegging van de dienstenrichtlijn, zoals door de Europese Raad werd benadrukt.
Het doel van de prestatietests was niet de belemmeringen in kaart brengen die onverenigbaar zijn met de dien -
stenrichtlijn. Wel werd gekeken naar mogelijke tegenstrijdigheden tussen verschillende onderdelen van EU-re -
gelgeving, om onderlinge tegenstrijdigheden te voorkomen. Na de prestatietests werd in 2013 de richtlijn inzake 
beroepskwali  ficaties gewijzigd (zie het oorspronkelijke voorstel COM (2011) 883 final, hoofdstuk 4.11, en de medede -
ling van de Commissie van 2011 (COM (2011) 20, hoofdstuk 4.2) en werd in 2015 de gewijzigde pakketreizenrichtlijn 
vastgesteld (zie het oorspronkelijke voorstel van de Commissie COM (2013) 512, hoofdstuk 1.4).
5 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Antwoorden	van	de	Commissie	 58
Aanbeveling 	2
De Commissie neemt de aanbeveling over. De Commissie heeft haar prioriteiten vastgesteld in de mededeling van 
2012 en hieraan follow-up gegeven. In haar mededeling van juni 2012 verzocht zij de lidstaten om meer ambitieuze 
nationale hervormingen door te voeren inzake dienstverlening. Dit verzoek werd geschraagd door landspecifieke 
aanbevelingen in het kader van het Europees Semester.
114
In de studie van 2012 ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_
en.pdf ) werd uitgegaan van een beoordeling van barrières in dienstverleningssectoren op twee momenten in de 
tijd: voor de invoering van de richtlijn en na de invoering ervan (eind 2011). Het berekende effect was derhalve niet 
gebaseerd op theoretische voorafgaande ramingen, maar op feitelijk uitgevoerde nationale hervormingen. De 
berekende elasticiteit om de economische impact van de opheffing van de belemmeringen in te schatten werd 
gebaseerd op vergelijkingen tussen landen van de destijds beschikbare economische gegevens. Dit betekent echter 
niet dat deze elasticiteiten onnauwkeurig of onbetrouwbaar waren.
De Commissie heeft deze studie aangepast, zodat ook de tussen 2012 en 2014 uitgevoerde nationale hervormin -
gen erin worden meegenomen (zie: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/
en/renditions/native ). Bovendien zijn de resterende belemmeringen onlangs ook meer in detail beoordeeld en is 
er gekeken naar de potentiële economische voordelen van het wegnemen van deze belemmeringen in de prio -
ritaire sectoren „zakelijke dienstverlening” en „detailhandel”. Deze werden gepubliceerd in het werkdocument 
van de diensten van de Commissie over de strategie voor de eengemaakte markt (zie de hoofdstukken 2.3 en 2.4: 
http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
Aanbeveling 	3
De Commissie neemt de aanbeveling over. Zij nam op 19 mei 2015 het pakket Betere regelgeving aan om de doel -
treffendheid van haar optreden te garanderen. Het pakket Betere regelgeving bevat ook richtsnoeren voor het 
uitvoeren van effectbeoordelingen om na te gaan wat de mogelijke economische, sociale en milieugevolgen van 
voorgestelde maatregelen zijn. De Commissie volgt dergelijke richtsnoeren.
115
De Commissie zal de lidstaten blijven helpen door advies te geven en aanbevelingen te formuleren op basis van 
goede praktijkvoorbeelden.
116
De Commissie heeft zich ingezet voor een betere toegankelijkheid van de onestopshops, bv. via „Uw Europa — 
Bedrijfsleven”. In het kader van het Cosme-programma heeft zij voorgesteld om grensoverschrijdende 
bewust  makingsprojecten voor onestopshops te financieren, waarbij de aandacht vooral wordt gericht op 
onlineactiviteiten.
Aanbeveling 	4
De Commissie neemt de aanbeveling over. De Commissie zal de lidstaten blijven helpen door advies te geven en 
aanbevelingen te formuleren op basis van goede praktijkvoorbeelden.
Antwoorden	van	de	Commissie	 59
117
De duidelijkheid en kwaliteit van kennisgevingen die via het IMI worden verzonden, en met name van de 
evenredigheids  beoordeling van nationale regelgeving conform de dienstenrichtlijn, zijn afhankelijk van de kennis -
gevende lidstaat. Om de beoordeling van kennisgevingen te vergemakkelijken biedt de Commissie alle lidstaten 
een vertaling in het Engels aan en stelt zij deze ter beschikking in het IMI.
De diensten van de Commissie beoordelen alle kennisgevingen die door de lidstaten in het IMI-systeem zijn gezet. 
Indien de beoordeling van nationale vereisten vragen doet rijzen omtrent de compatibiliteit met de diensten -
richtlijn, sturen de diensten van de Commissie via het IMI opmerkingen naar de betreffende lidstaat.
Er dient op te worden gewezen dat de maatregelen in de meeste gevallen al zijn aangenomen aangezien de 
diensten  richtlijn kennisgeving van ontwerpmaatregelen niet verplicht stelt. In dat geval is een inbreukprocedure 
voor de Commissie het enige effectieve instrument om iets aan die maatregelen te doen, hoewel het ingrijpen van 
de Commissie meer effect zou hebben in het ontwerpstadium.
Aanbeveling 	5
De Commissie neemt de aanbeveling over.
118
Op dit moment beschikt de Commissie niet over de middelen om beter gebruik te maken van de verordening 
betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming. Deze verordening moet formeel worden 
gewijzigd, zodat zij kan worden gebruikt om artikel 20 van de dienstenrichtlijn te handhaven.
Aanbeveling 	6
De Commissie neemt de aanbeveling over.
119
Een EU-Pilot is een mechanisme aan de hand waarvan de Commissie en de lidstaten mogelijke schendingen van het 
EU-recht met betrekking tot de onjuiste omzetting of slechte toepassing van het EU-acquis bespreken. Een EU-Pilot 
wordt afgesloten als de besprekingen met de lidstaat niet tot een bevredigend resultaat leiden of tot een inbreuk -
procedure kunnen leiden (door de lidstaat een aanmaningsbrief te sturen), indien de Commissie concludeert dat er 
sprake is van een schending van het EU-recht door de lidstaat. De EU-Pilot-procedure is een instrument dat geen 
soelaas biedt in individuele gevallen, maar algemene kwesties in verband met de toepassing van het EU-recht 
aanpakt.
Antwoorden	van	de	Commissie	 60
Aanbeveling 	7
De Commissie aanvaardt het eerste deel van de aanbeveling. De Commissie hecht veel belang aan het zoveel moge -
lijk beperken van de tijd die nodig is om in het kader van een EU-Pilot vermeende schendingen van het EU-recht 
te onderzoeken. Wat het tweede deel van de aanbeveling betreft: de Commissie maakt niet bekend of er over een 
bepaald onderwerp een EU-Pilot loopt tegen een bepaalde lidstaat. De Commissie wisselt goede praktijkvoorbeel -
den uit met de lidstaten over de toepassing van het EU-recht, inclusief over de werking van de EU-Pilot-procedure, 
in daartoe aangewezen gremia. De Commissie publiceert informatie over EU-Pilots op geaggregeerde wijze in het 
jaarverslag over de controle op de toepassing van het EU-recht (COM(2015) 329). Indien de Commissie specifieke 
informatie over een EU-Pilot-zaak zou moeten publiceren, dan zou dat in strijd zijn met de geheimhoudingsplicht die 
zij heeft ten aanzien van de lidstaten in het voorstadium van een inbreukprocedure (hetgeen het vertrouwen van de 
nationale autoriteiten in deze en andere zaken kan schaden). De vertrouwelijke behandeling door de Commissie van 
lopend EU-Pilot-onderzoek is bekrachtigd door het HvJ (arrest Petrie (zaak T-191/99), arrest Spirlea (zaak T 306/12), 
ClientEarth vs. Commissie, T-424/14 en T-425/14). Deze arresten werden gewezen met betrekking tot verzoeken om 
toegang tot documenten.
In het licht van het voorgaande is de Commissie van mening dat zij met haar huidige beleid een goede balans heeft 
gevonden tussen de noodzakelijke bevordering van goede praktijken op het gebied van de toepassing van het 
EU-recht en het behoud van haar vertrouwelijkheidsrelatie met de lidstaten. De Commissie hecht veel belang aan 
het zoeken naar de juiste manier om geaggregeerde informatie over EU-Pilots te verspreiden.
120
De handhavingsstrategie op het gebied dat onder de richtlijn valt is gebaseerd op verschillende instrumenten: 
inbreuken, MVO en dialoog met de lidstaten. Het optreden van de Commissie moet rekening houden met al deze 
verschillende instrumenten. Sinds 2007 heeft de Commissie hiervoor via handhavingsmaatregelen prioriteiten 
vastgesteld, en de Commissie heeft haar prioriteiten in de mededeling van 2012 vastgesteld. Deze prioriteiten zijn 
gevolgd, uiteraard met inachtneming van de verplichtingen van de Commissie als hoeder van het Verdrag.
Aanbeveling 	8
De Commissie neemt de aanbeveling over. Zij is van mening dat de inbreukprocedure tot doel heeft een schending 
van het EU-recht te beëindigen en naleving in een zo vroeg mogelijk stadium te garanderen, en zal haar best doen 
om de tijd die nodig is om dit doel te bereiken zoveel mogelijk te beperken. Maar de meest doeltreffende manier 
om dit doel te bereiken is niet altijd de snelste, omdat vaart zetten achter een inbreukprocedure zonder rekening te 
houden met onvoorziene situaties soms ook contraproductief kan werken.
Sinds de invoering van de EU-Pilot-procedure is het aantal inbreukprocedures, en dus ook het aantal aanhangig -
makingen bij het Hof van Justitie, drastisch afgenomen omdat vaak een oplossing wordt gevonden in het kader van 
een EU-Pilot. Het belangrijkste doel van het beleid van de Commissie is de lidstaten ervan te overtuigen dat zij in 
actie moeten komen als de naleving in het geding is.
Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU�PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Er wordt algemeen erkend dat de dienstenmarkt haar 
volledige potentieel op het gebied van de handel binnen 
de EU nog niet heeft bereikt. De dienstenrichtlijn heeft 
tot doel de juridische en administratieve belemmeringen 
voor verleners en afnemers van diensten te verminderen, 
maar enkele jaren na 2009, de uiterste termijn voor de 
tenuitvoerlegging, bestaan er nog steeds 
ongerechtvaardigde belemmeringen. Uit de controle is 
gebleken dat, hoewel de Commissie erin is geslaagd 
problemen in de lidstaten vast te stellen, zij bepaalde 
soorten belemmeringen onvoldoende heeft 
aangevochten en dat de genomen maatregelen niet snel 
genoeg resultaten hebben opgeleverd. Bij 
dienstverleners en consumenten bestaat nog steeds de 
frustratie dat de interne dienstenmarkt nog niet zo 
toegankelijk is als beoogd in de richtlijn.
EUROPESE
REKENKAME R