Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over Klimaatverandering - De Europese benadering voor de conferentie van Kyoto"

(98/C 19/23)

De Commissie heeft op 6 oktober 1997 besloten, overeenkomstig artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde mededeling.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 349e Zitting (vergadering van 29 oktober 1997) de heer Pellarini als algemeen rapporteur aangewezen en het volgende advies uitgebracht, dat met 79 stemmen vóór, 25 stemmen tegen bij 19 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De milieutop van 1992 in Rio moet als een succes worden bestempeld doordat de internationale publieke opinie beter van de milieuproblematiek werd doordrongen en verplichtingen zijn aangegaan om de toekomst van de planeet veilig te stellen. Tijdens de in december in Kyoto te houden derde conferentie van de partijen bij het Klimaatverdrag dienen de door de partijen aangegane verplichtingen evenwel in juridisch en praktisch opzicht te worden geconcretiseerd.

1.1.1. Het in Rio ondertekende en op 21 maart 1994 in werking getreden Klimaatverdrag vormt de start van internationale samenwerking bij het streven naar duurzame ontwikkeling. Voor zover de beoogde stabilisering van de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer om gevaarlijke interactie met het klimaatsysteem tegen te gaan (), al is gerealiseerd, is zulks eerder het resultaat van factoren als economische recessie met daling van het energieverbruik, gebruik van kernenergie, omschakeling van elektriciteitscentrales op aardgas, mijnsluitingen e.d. dan van het voeren van een coherent omschakelingsbeleid.

1.1.2. Hoewel dank zij de motorfunctie van de EU en de bindende verplichtingen van het Protocol van Montreal het CFK-gebruik fors kon worden teruggedrongen, kan hetzelfde niet van de CO2-uitstoot worden gezegd. Op het terrein van energie-efficiency kon weliswaar terreinwinst worden geboekt, maar het totale energieverbruik en dus ook de uitstoot van dit uitermate belangrijke broeikasgas zijn met name in de vervoerssector nog toegenomen. Het is dus niet gelukt de uitstoot op het niveau van 1990 te stabiliseren.

1.2. Aangezien de bereikte resultaten over de gehele linie onbevredigend waren, heeft de eerste conferentie (Berlijn, maart 1995) de ontwikkelde landen (lijst in bijlage I bij het verdrag) het mandaat gegeven om gekwantificeerde verplichtingen tot beperking en terugdringing van broeikasgassen voor na het jaar 2000 op zich te nemen en deze in een protocol of een ander rechtsinstrument te verankeren. In dit mandaat worden nieuwe verplichtingen voor niet in bijlage I opgenomen landen uitgesloten en wordt herhaald dat het leeuwendeel van de uitstoot uit ontwikkelde landen (met de VS voorop) afkomstig is en dat de uitstoot per hoofd van de bevolking in de ontwikkelingslanden nog betrekkelijk gering is.

1.3. Het mandaat van Berlijn heeft vorm gekregen in het begin 1996 verschenen tweede rapport van de intergouvernementele werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC), waarin staat dat de bestaande gegevens aantonen dat de mens zichtbaar invloed op het klimaatsysteem in de wereld uitoefent (). De zin van het voorzorgbeginsel dat ten grondslag lag aan het eerste evaluatierapport en aan het Verdrag van Rio, wordt hiermee eens te meer aangetoond. Een vastberaden gezamenlijk optreden om toekomstige schade te voorkomen, duldt bijgevolg geen verder uitstel.

1.4. Kort vóór de conferentie van Kyoto, waar het mandaat van Berlijn in daden zou moeten worden omgezet, heeft evenwel uitsluitend de Europese Unie getracht de haalbaarheid van een reductiedoel van 15 % tot het jaar 2010, met een tussenfase van 7,5 % in 2005, voor een combinatie van drie broeikasgassen (CO2, CH4 en N2O) aan te tonen. Hiertoe heeft zij haar onderhandelingspositie vastgelegd in een gedetailleerd werkdocument over de economische en technologische kanten van de te nemen maatregelen. Hoewel landen als Japan, de VS en Australië nog geen definitief standpunt hebben ingenomen, verzetten zij zich principieel tegen het Europese standpunt en tenderen zij naar veel voorzichtigere reductiedoelstellingen of zelfs naar louter vrijblijvende stabilisering. Namens de groep van 77 landen en China heeft Tanzania daarentegen de door de EU voorgestelde reductiedoelstellingen gesteund. Daaraan hebben zij voor het jaar 2020 een reductiedoel van 35 % toegevoegd. Bovendien dringen zij aan op instelling van een fonds om de reductie-inspanningen van de ontwikkelingslanden te financieren. Dit fonds zou moeten worden gevoed door (ontwikkelde) landen uit bijlage I die hun verplichtingen niet nakomen.

1.5. De Europese Unie maakt de concretisering van de op zich te nemen verplichtingen afhankelijk van de in Kyoto te nemen besluiten; anders gezegd, een eenzijdig initiatief wordt uitgesloten. Dit kan een zwakke plek in de onderhandelingen gaan vormen en er zelfs toe leiden dat niets wordt ondernomen indien geen overeenstemming wordt bereikt. Daarmee is het risico niet denkbeeldig dat men de tegen de klimaatveranderingen te nemen maatregelen ter wille van het concurrentievermogen en de globalisering steeds maar voor zich uit blijft schuiven. Daarbij heeft de politieke besluitvorming in Europa in de afgelopen jaren laten zien dat hoog van "duurzame ontwikkeling" wordt opgegeven, maar dat hiervan in de praktijk minder terechtkomt.

2. Algemene opmerkingen

2.1. De onderhavige mededeling van de Commissie (waarvoor de Raad van de EU in maart en juni 1997 opdracht heeft gegeven) moet positief worden beoordeeld, omdat getracht wordt inhoud te geven aan de onderhandelingspositie van de EU en de haalbaarheid van duurzame ontwikkeling aan te tonen. Positief is ook dat andere belangrijke actoren, zoals de VS en Japan, worden gedwongen hun standpunten dienaangaande officieel bekend te maken, waardoor de discussie tijdens de conferentie van Kyoto concrete vormen aanneemt en minder vrijblijvend wordt.

2.1.1. Niettemin kan een in politiek opzicht zwak element worden vastgesteld: er wordt namelijk niet aan een eenzijdige verbintenis van EU-zijde gedacht. Hieraan had uitsluitend de Raad tijdens zijn vergadering van 16 oktober jl. iets kunnen doen. Bovendien wordt nog op twee niveaus geredeneerd, omdat ecologische en economische overwegingen niet altijd op één noemer worden gebracht. Onduidelijk is welke weg met duurzame ontwikkeling moet worden ingeslagen. Dit begrip is immers wel als beginsel in het Verdrag van Amsterdam opgenomen, maar nog niet nader ingevuld.

2.1.2. In feite heeft de Raad bevestigd dat hij erop uit is dat in Kyoto een doeltreffend protocol met juridisch bindende doelstellingen wordt vastgesteld (), en betreurd dat een aantal belangrijke industrielanden geen of tekortschietende onderhandelingsvoorstellen heeft gedaan. Daarentegen blijft de Raad nogal vaag en duister over de vraag of de EU beleid en maatregelen kan gaan uitwerken en uitvoeren om deze doelstellingen te realiseren.

2.2. Afgaande op de door wetenschappers uitgesproken verontrusting (zie met name het tweede evaluatierapport van het IPCC), die door een massa onweerlegbare wetenschappelijke gegevens wordt onderbouwd, zijn op grond van het voorzorgbeginsel spoedeisende, doelgerichte maatregelen geboden, omdat anders de kosten van toekomstige schade wel eens niet meer te hanteren zouden kunnen zijn.

2.2.1. De Commissie betoogt dat van te drastische maatregelen wordt afgezien zodra het besef doordringt hoe hoog de omschakelingskosten zijn. Bij de keuze van maatregelen laat men zich immers leiden door motieven als het concurrentievermogen op korte termijn op een geglobaliseerde markt. Daarbij wordt vergeten hoe vaak al is aangetoond dat milieuvriendelijke maatregelen voordeel opleveren en dat door uitstel van de omschakelingsmaatregelen de kosten steeds verder zullen oplopen. Deze argumenten voorzien haar voorstellen trouwens van een stevig draagvlak.

2.3. Globalisering moet namelijk niet slechts worden gezien als verschijnsel dat belangrijk is voor de financiële markten en het concurrentievermogen, maar ook in de zin van globalisering van de risico's en van de verantwoordelijkheid voor de toekomst van de planeet: de klimaatveranderingen vormen ongetwijfeld een globale uitdaging die vraagt om herijking van de internationale samenwerking. Het kan immers niet zo zijn dat deze door de financiële markten en lobby's wordt beheerst.

2.3.1. In dit verband had meer aandacht moeten worden besteed aan de statistische gegevens over de uitstoot van broeikasgassen voor de belangrijke sectoren industrie, energie en vervoer, waaruit ondubbelzinnig blijkt hoezeer die uitstoot in de industrie en de energiesector al is teruggedrongen, terwijl in de vervoerssector een aanzienlijke constante toename van de CO2-uitstoot valt waar te nemen.

2.4. Mochten uit de conferentie van Kyoto concrete verplichtingen voortvloeien, dan moet bijgevolg nauwgezet worden bekeken hoe de lasten van de noodzakelijk geworden omschakeling moeten worden verdeeld. Het zou logisch zijn deze voornamelijk door de industrielanden te laten dragen, omdat zij het grootste gedeelte van de uitstoot veroorzaken en over de technologie beschikken om de uitdaging op te nemen en voor verspreiding van de technologische vooruitgang te zorgen. De Europese Unie kan in dit verband een voorbeeldfunctie vervullen, omdat zij is gewikkeld in een gemeenschappelijk economisch en politiek proces waarvan duurzame ontwikkeling een belangrijk element vormt.

2.5. Nadat de Commissie heeft uiteengezet welke maatregelen reeds op EU-niveau zijn genomen en welke voorstellen inmiddels zijn ingediend, waarover het Comité tijdens deze Zitting trouwens advies uitbrengt (advies van de heer Schmitz over de belasting van energieproducten en advies van de heer Boisserée over de energiedimensie van klimaatveranderingen), zet zij nog een aantal bakens voor de toekomst uit, waarmee zij de andere industrielanden een gemeenschappelijk draagvlak wil aanbieden.

2.6. Dit draagvlak kan tot het welslagen van Kyoto bijdragen, waarmee de EU een duidelijk andere koers vaart dan de VS en Japan, die naar een terughoudender aanpak lijken te tenderen. Alleen wanneer de ontwikkelde landen zich tot een concreet en coherent beleid verplichten, kan eraan worden gedacht de ontwikkelingslanden sterker hierbij te betrekken. Vast staat namelijk dat het energieverbruik van de laatstgenoemde landen gaat toenemen. De VS zouden de onderhandelingen van Kyoto afhankelijk willen maken van overeenkomsten over verhandeling van emissierechten en gezamenlijke toepassing hiervan (emissions trade en joint implementation) tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden. Dit is evenwel een volgende fase, waaraan slechts kan worden gedacht als de ontwikkelde landen coherent werken aan maatregelen om de uitstoot als gevolg van hun eigen economische ontwikkeling terug te dringen.

3. Conclusie

3.1. Aangezien het Comité ervan overtuigd is dat de onderhandelingspositie van de Europese Unie ertoe kan bijdragen van de conferentie in Kyoto een succes te maken, stemt het met de mededeling van de Commissie in. Wel is het voornemens de concrete voorstellen voor maatregelen en de gevolgen hiervan binnen de EU tegen het licht te houden en hierover een oordeel uit te spreken zodra de resultaten van de conferentie bekend zijn.

Brussel, 29 oktober 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Artikel 2 van het klimaatverdrag: "stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system".

() Tweede evaluatierapport van het IPCC: "The balance of evidence suggests a discernible human influence on global climate".

() Conclusies van de Milieu-Raad van 16 oktober jl.