I. Inleiding

Op 29 oktober 2008 zijn de EU en Oekraïne een visumdialoog gestart om de voorwaarden te onderzoeken waaronder burgers van Oekraïne zonder visum naar het Schengengebied zouden kunnen reizen. Op 22 november 2010 heeft de Commissie vervolgens aan Oekraïne het "Actieplan voor visumliberalisering" gepresenteerd. In dat plan is een reeks precieze benchmarks voor Oekraïne vastgesteld met betrekking tot vier "blokken" relevante kwesties, met het oog op de vaststelling van een wetgevings-, beleids- en institutioneel kader (fase 1) en de doeltreffende en duurzame uitvoering daarvan (fase 2).

De Commissie heeft aan het Europees Parlement en de Raad regelmatig verslag uitgebracht over de uitvoering van het actieplan voor visumliberalisering. Op 16 september 2011 presenteerde zij het eerste voortgangsverslag over de uitvoering door Oekraïne. Op 9 februari 2012 volgde het tweede voortgangsverslag en op 15 november 2013 het derde voortgangsverslag. In het derde verslag gaf de Commissie een alomvattende en geconsolideerde beoordeling van de vooruitgang van Oekraïne bij het bereiken van de benchmarks van de eerste fase, voor de totstandbrenging van het wetgevings-, beleids- en institutioneel kader. De Commissie oordeelde dat Oekraïne wezenlijke vooruitgang had geboekt voor alle vier blokken van het actieplan, maar dat nog aan bepaalde vereisten moest worden voldaan op het gebied van documentbeveiliging, asiel, bestrijding van corruptie, bestrijding van discriminatie en gegevensbescherming.

De Commissie verbond zich ertoe nauw met de Oekraïense autoriteiten te blijven samenwerken om de hierboven beschreven resterende kwesties aan te pakken. De Commissie had bovendien de doelstelling het Europees Parlement en de Raad op de hoogte te brengen wanneer alle vereiste maatregelen van de eerste fase van het actieplan zouden zijn aangenomen.

Dit verslag van de Commissie is het vierde en laatste voortgangsverslag over de eerste fase van het actieplan voor visumliberalisering. In het verslag wordt uiteengezet hoe de resterende benchmarks van de eerste fase zijn aangepakt. Voorafgaand aan dit verslag, op 26 maart 2014, heeft in Kiev een bijeenkomst van hoge ambtenaren plaatsgevonden, waarbij de Oekraïense autoriteiten hebben getoond welke verdere inspanningen zij hebben geleverd voor de resterende benchmarks. Sindsdien heeft Oekraïne verdere informatie verstrekt over de wetgeving die is aangenomen tot en met de afsluitdatum 23 mei.

Naast de benchmarks van het actieplan worden nog kwesties in verband met de hervorming van de rechterlijke macht en het openbaar ministerie gecontroleerd in andere organen, zoals de informele dialoog betreffende de rechterlijke macht die in februari 2013 van start is gegaan, het samenwerkingscomité, de samenwerkingsraad, de top EU-Oekraïne en ook in het kader van de uitvoering van de associatieagenda. De volgende vergadering van het subcomité justitie, vrijheid en veiligheid is voorlopig gepland voor begin juli 2014.

II. Achtergrond

Dit verslag wordt gepresenteerd op een moment waarop Oekraïne zich in een uitzonderlijke situatie bevindt. De beslissing om de voorbereiding van de ondertekening van de associatieovereenkomst en de diepe en brede vrijhandelsovereenkomst op te schorten, heeft tot massaal burgerprotest geleid, met als hoogtepunt de benoeming van een nieuwe regering op 27 februari 2014. Daarna volgde de schending door Russische strijdkrachten van de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne en de de facto inlijving van de Krim.

In de conclusies van de Raad Buitenlandse Zaken van 20 februari en 3 maart heeft de EU bevestigd dat zij vastberaden is de intermenselijke contacten tussen de EU en Oekraïne in het kader van het actieplan, onder overeengekomen voorwaarden, te bevorderen, bijvoorbeeld via het visumliberaliseringsproces.

Het Europees Parlement heeft zelfs opgeroepen tot de onmiddellijke sluiting van een visumvrijstellingsovereenkomst tussen de EU en Oekraïne[1]. Het verzocht de Commissie een voorstel in te dienen om Oekraïne op de lijst van derde landen te plaatsen waarvan de onderdanen zonder visum kunnen reizen.

Op 5 maart, voorafgaand aan de buitengewone vergadering van de EU-staatshoofden en ‑regeringsleiders, heeft de Europese Commissie een steunpakket voor stabiliteit in Oekraïne gepresenteerd[2]. Daarin heeft zij zich ertoe verbonden Oekraïne te ondersteunen bij zijn inspanningen om het visumliberaliseringsproces zo snel mogelijk te doen vorderen, overeenkomstig de voorwaarden die in het kader van het actieplan voor visumliberalisering zijn overeengekomen. De Commissie weet dat de vooruitgang afhangt van de mate waarin de nieuwe autoriteiten de belangrijkste resterende kwesties kunnen aanpakken, maar heeft verklaard dat zij al het mogelijke zal doen om Oekraïne te helpen deze kwesties zo spoedig mogelijk aan te pakken. Dit werd bevestigd door de recent goedgekeurde Europese agenda voor de hervorming van Oekraïne. Daarin staat dat de EU, in nauwe samenwerking met de lidstaten, de inspanningen zal opvoeren om Oekraïne naar de tweede fase van het actieplan te leiden en Oekraïne uitgebreid te steunen op weg naar een visumvrije regeling.

III. Beoordeling van maatregelen in het kader van de vier blokken van het actieplan voor visumliberalisering

In het derde verslag van de Commissie van eind 2013 werd geconcludeerd dat nog aan een aantal belangrijke vereisten van de eerste fase moest worden voldaan en werden de resterende kwesties genoemd. De nieuwe Oekraïense regering heeft tot op heden al deze kwesties systematisch aangepakt, op uitvoerend niveau door het aannemen van regelgeving of ministeriële besluiten, of op wetgevingsniveau, wanneer wetswijzigingen of nieuwe wetten nodig waren.

Wat blok 1 (documentbeveiliging) betreft, heeft de Commissie Oekraïne verzocht in de kaderwet een specifieke verwijzing naar vingerafdrukken op te nemen en uitvoeringsregelingen aan te nemen om een passend wetgevingskader te creëren zodat, wanneer dat aan de orde is, biometrische paspoorten kunnen worden afgegeven.

De regering van Oekraïne heeft naar aanleiding daarvan de nodige uitvoeringsregelingen[3] voor de afgifte van biometrische paspoorten opgesteld en aangenomen. De regering heeft ook een actieplan voor 2014-2017 opgesteld, waarin de verantwoordelijkheden van de verschillende autoriteiten zijn omschreven. Dat plan zal weldra worden aangenomen. Voorts legt de regering van Oekraïne momenteel de laatste hand aan haar voorstel tot wijziging van de kaderwet inzake registratie (wet inzake het unieke bevolkingsregister en identiteitsdocumenten) waarmee vingerafdrukken een verplicht biometrisch kenmerk worden.

Wat blok 2 (migratiebeheersing en asiel) betreft, heeft de Commissie verzocht de asielwet te wijzigen, in het bijzonder om aanvullende bescherming en tijdelijke bescherming ruimer te definiëren en gratis medische zorg voor asielzoekers te garanderen.

De regering van Oekraïne is de Commissie op dit gebied gevolgd. Op 13 mei heeft het Oekraïense parlement, de Verchovna Rada, de vereiste wijzigingen van de asielwet met betrekking tot de reikwijdte van aanvullende en tijdelijke bescherming aangenomen. Voorts werden nog aanvullende wijzigingen voorgesteld en reeds door het parlement goedgekeurd om werkvergunningen gratis te maken en zo asielzoekers gemakkelijker toegang te geven tot arbeid. Met betrekking tot medische zorg is regelgeving aangenomen die moet garanderen dat in dergelijke zorg wordt voorzien.

De wetgeving is nu grotendeels voorhanden, maar bij de uitvoering zullen grotere inspanningen nodig zijn om een efficiënt asielstelsel te garanderen, in het bijzonder met betrekking tot de asielprocedure en de integratie van erkende vluchtelingen.

Wat de vereiste benchmarks van blok 3 betreft, werd in het derde verslag van de Commissie benadrukt dat een aantal kwesties met betrekking tot het voorkomen en bestrijden van corruptie dringend moest worden aangepakt. Het ging onder meer om het versterken van de regels inzake overheidsopdrachten, het verduidelijken van de regels inzake uitzonderingen en transparantie, het garanderen van openbaarmaking van vermogens en van onafhankelijke controles op vermogensverklaringen, het aanvullen van de regels inzake corruptie in de particuliere sector en het bevorderen van het systeem voor het opheffen van immuniteit.

Naar aanleiding daarvan heeft de regering een pakket wijzigingen voorbereid, dat door het parlement op 13 mei is aangenomen. Met betrekking tot vermogensverklaringen is met deze wijzigingen gezorgd voor de invoering van een extern controlemechanisme, de strafbaarstelling van alle aspecten van (actieve en passieve) omkoping, meer regels inzake corruptie in de particuliere sector met betrekking tot rechtspersonen en strengere sancties. Voorts worden klokkenluiders nu beter beschermd. Met betrekking tot overheidsopdrachten werd een afzonderlijke uitgebreide wet aangenomen, die transparantieregels, de gunning van overheidsopdrachten en de reikwijdte van aanbestedende diensten bestrijkt.

Een andere resterende kwestie, de hervorming van de regels inzake het opheffen van de immuniteit van leden van het parlement, houdt verband met constitutionele bepalingen en zal derhalve worden aangepakt in het kader van een lopende constitutionele hervorming.

Tijdens de uitvoeringsfase zal er nauw op moeten worden toegezien dat er een passend institutioneel kader is. Er moet onder meer worden voorzien in een authentiek, goed en onafhankelijk overzicht en een coherente uitvoering van de regels die door de talrijke ingrijpende veranderingen van de afgelopen jaren tot stand zijn gebracht.

Wat gegevensbescherming betreft, heeft de Europese Commissie Oekraïne verzocht zijn wetgevings- en beleidskader af te ronden. Naar aanleiding daarvan heeft de regering van Oekraïne zowel de wet inzake gegevensbescherming als de wet inzake de ombudsman gewijzigd, meer bepaald om er het concept "instemming van de persoon waarop de persoonsgegevens betrekking hebben" in op te nemen, en de ombudsman ook bevoegd te maken voor de particuliere sector. De wijzigingen zijn op 13 mei door het parlement aangenomen.

Wat de resterende kwesties van blok 4 betreft, had de Commissie in haar derde verslag Oekraïne verzocht het wetgevingskader voor de bestrijding van discriminatie te bevorderen door onder meer te voorzien in passende juridische bescherming tegen discriminatie op alle gronden, overeenkomstig de Europese en internationale normen.

Concreet werd het volgende beoogd: de antidiscriminatiewet wijzigen om ook bescherming tegen discriminatie op grond van seksuele geaardheid te garanderen, en voorzien in sterkere procedurele waarborgen door bepalingen vast te stellen over omkering van de bewijslast, verduidelijken dat de particuliere sector ook tot het toepassingsgebied behoort, ervoor zorgen dat alle aspecten van arbeidsrechten gedekt zijn, de bepalingen over redelijke voorzieningen voor mensen met een handicap verduidelijken, de rechten van slachtoffers verduidelijken, met bijzondere aandacht voor compensatiemechanismen, en de ombudsman ook bevoegd maken voor de particuliere sector.

De regering heeft naar aanleiding daarvan wijzigingen van de antidiscriminatiewet voorgesteld, die op 20 mei door het parlement zijn goedgekeurd. De wijzigingen hebben betrekking op belangrijke kwesties die door de Commissie waren aangekaart en introduceren ook een aantal nieuwe aspecten. Zo zijn bepalingen vastgesteld inzake omkering van de bewijslast in procedures voor de rechter, maar niet in procedures voor de ombudsman, en is de bevoegdheid van de ombudsman uitgebreid naar de particuliere sector. Ook is het concept "redelijke voorzieningen" geïntroduceerd. Wat de reikwijdte betreft, is geen uitdrukkelijke verwijzing naar seksuele geaardheid als verboden grond van discriminatie opgenomen. Hoewel er bepalingen werden vastgesteld met betrekking tot het recht beroep in te stellen bij de nationale rechter, verzoeken om schadevergoeding en de persoonlijke aansprakelijkheid van daders, alsook met betrekking tot burgerlijke, administratieve en strafrechtelijke aansprakelijkheid, is nog niet duidelijk in welke sancties en compensaties de wetgeving voorziet voor gevallen van discriminatie.

Wat de bescherming tegen discriminatie op grond van seksuele geaardheid betreft, heeft de regering de hoogste rechter[4] om uitlegging van de relevante bepalingen verzocht, ter bevestiging dat het verboden is om op die grond te discrimineren. De hoogste rechter heeft op 7 mei uitdrukkelijk bevestigd dat seksuele geaardheid in de huidige wetgeving impliciet wordt beschouwd als een verboden grond voor discriminatie. De regering heeft veel ruchtbaarheid gegeven aan het standpunt van de rechter: het werd niet alleen gepubliceerd op de website van het parlement en in het officiële staatsblad van Oekraïne, maar ook in een van de meest gelezen kranten in Oekraïne. Voorts heeft de regering van Oekraïne er zich duidelijk toe verbonden in het kader van de aanstaande hervorming van de arbeidswetgeving discriminatie op grond van seksuele geaardheid uitdrukkelijk te verbieden.

De antidiscriminatiewetgeving werd bevorderd om te voorzien in de noodzakelijke rechtsgrondslag voor de uitvoering van de benchmarks op het gebied van de bestrijding van discriminatie. Toch zullen tijdens de uitvoeringsfase nog aanvullende juridische waarborgen moeten worden geboden die ervoor zorgen dat de bescherming tegen discriminatie op alle gronden alsook de procedurele waarborgen voldoende en doeltreffend worden gegarandeerd en iedere afwijking wordt toegepast overeenkomstig de beginselen van noodzakelijkheid en proportionaliteit van het Oekraïense rechtsstelsel.

Naast de bepalingen om bescherming tegen discriminatie te garanderen, heeft de Commissie in haar derde verslag uitdrukkelijk verklaard nauw toezicht te zullen houden op de verdere ontwikkelingen met betrekking tot de hangende wetsontwerpen 0711 (later 0945) en 0290. Die beoogden verschillende wetten te wijzigen en de vrijheid van meningsuiting te beperken door "propaganda van homoseksuelen" te verbieden. De Commissie hield in dit verband rekening met de bezwaren die de Commissie van Venetië in haar advies naar voren had gebracht. De regering van Oekraïne heeft verzekerd dat de betrokken wetsontwerpen zijn geschrapt uit het register van het parlement.

Met betrekking tot de specifieke aanbevelingen inzake de bescherming van minderheden van de Raad van Europa/de ECRI heeft Oekraïne in mei 1998 het Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden en in januari 2006 het Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden geratificeerd. De wet betreffende beginselen inzake het taalbeleid van een staat werd in 2012 aangenomen en blijft van kracht. De Commissie van Venetië heeft in haar advies (nr. 651/2011) geoordeeld dat deze wet zorgt voor een passende bescherming van regionale talen of talen van minderheden. Alle wijzigingen van deze wet moeten in overeenstemming zijn met de internationale toezeggingen die zijn gedaan, in het bijzonder in het kader van de Raad van Europa.

IV. Algemene beoordeling en volgende stappen

Overeenkomstig de vaste praktijk heeft de Commissie voortdurend toezicht gehouden op de verwezenlijking door Oekraïne van de benchmarks van het actieplan voor visumliberalisering. Zij heeft ook regelmatig daarover verslag uitgebracht, in september 2011, februari 2012 en november 2013. De Commissie heeft zich bij haar verslaglegging gebaseerd op de informatie en wetgevingsteksten die Oekraïne heeft verstrekt en op beoordelingen ter plaatse die werknemers van de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden samen met experts van de lidstaten hebben uitgevoerd.

De Commissie heeft naast de intensieve verslaglegging in het kader van het actieplan ook verder toezicht gehouden op de voortgang van Oekraïne op relevante gebieden van het actieplan. Zij deed dat in het kader van het Gemengd comité visumversoepeling EU-Oekraïne, het Gemengd comité overname EU-Oekraïne en het Gemengd subcomité nr. 3 EU-Oekraïne. In elk van deze comités wordt de dialoog en de samenwerking tussen de EU en Oekraïne als gevorderd beschouwd. Sommige kwesties worden ook gevolgd in het kader van andere overleginstanties, zoals het samenwerkingscomité en de samenwerkingsraad, en in de context van de uitvoering van de associatieagenda.

Het pakket aanvullende wetgevingshervormingen dat in dit vierde verslag wordt omschreven, toont dat de nieuwe regering van Oekraïne aanzienlijke inspanningen heeft geleverd. De Commissie erkent dat de inhoud en de reikwijdte van de hervormingen bevredigend zijn, in het bijzonder gezien de huidige omstandigheden in het land en de interne en externe problemen waar het momenteel mee wordt geconfronteerd. De Commissie concludeert dat Oekraïne aan de benchmarks van de eerste fase van het actieplan voor visumliberalisering heeft voldaan en dat de beoordeling van de benchmarks van de tweede fase kan worden gestart.

De Commissie zal blijven instaan voor de coördinatie van het toezicht op het wetgevings- en beleidskader in de volgende fasen van de dialoog tussen de EU en Oekraïne. Haar doel daarbij zal zijn na te gaan of de noodzakelijke uitvoeringsregelingen in het kader van de vier blokken van het actieplan daadwerkelijk worden aangenomen en uitgevoerd. Voorts zal de Commissie er nauwgezet op toezien dat Oekraïne voorziet in passende financiële en personele middelen en opleiding voor de uitvoering van de relevante wetgevingshandelingen en de bijbehorende uitvoeringsregelingen.

Tijdens de tweede fase van het actieplan zal de Commissie ook voortdurend nagaan welke impact visumliberalisering voor burgers van Oekraïne die naar de EU reizen, zou kunnen hebben op het gebied van migratie en veiligheid. Gezien de uitzonderlijke situatie waar Oekraïne zich momenteel in bevindt, is de Commissie van mening dat een dergelijke beoordeling op dit moment slechts weinig zinvol zou zijn.

[1] Resolutie van het Europees Parlement van 27 februari 2014 over de toekomst van het visumbeleid van de EU (2014/2586(RSP)).

[2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm.

[3] Regeringsbesluiten inzake de technische beschrijving en de procedure.

[4] Speciaal hooggerechtshof voor burgerlijke en strafzaken.