De laatste jaren waarin de programma's ten uitvoer werden gelegd, is de EU getuige geweest van verschillende terroristische aanslagen, en was er een aanzienlijke wijziging van het terrorismeverschijnsel, met name gezien de aanhoudende burgeroorlog in Syrië en de opkomst van Islamitische Staat in Irak en Syrië (ISIS).

Het Haagse programma, waarin de prioriteiten van de EU voor een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht worden gesteld voor de periode 2004-2009, bevestigde bovendien dat het belangrijk en noodzakelijk was om de preventie en bestrijding van terrorisme en andere vormen van criminaliteit op Europees niveau te intensiveren, en onderstreepte daarbij de behoefte aan samenwerking op EU-niveau op deze terreinen. Het Haagse programma legde daarnaast meer nadruk op het aanscherpen van de veiligheid en met name op de strijd van de EU tegen terrorisme, rekrutering en financiering van het terrorisme en op de bescherming van kritieke infrastructuren en de ontwikkeling van een kader voor de beheersing van de gevolgen. Hoewel kritieke infrastructuur grotendeels onder de nationale bevoegdheden valt, verleent de EU sinds 2004 steun aan de lidstaten voor de bescherming van kritieke infrastructuur.

De Europese Unie (EU) beschouwt georganiseerde misdaad en terrorisme als de belangrijkste bedreigingen voor de Europese interne veiligheid. Artikel 67, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bevat daarenboven een duidelijk mandaat voor de Unie, namelijk dat de burgers een hoog niveau van zekerheid moet worden verschaft door het voorkomen en bestrijden van misdaad, met name terrorisme, mensenhandel, misdrijven tegen kinderen, illegale drugshandel en illegale wapenhandel, corruptie en fraude, door middel van maatregelen voor de coördinatie en samenwerking tussen de politiediensten, de gerechtelijke instanties en andere bevoegde autoriteiten. De EU is bij deze beleidsterreinen een steeds belangrijkere rol gaan spelen nadat op dit gebied een sterke behoefte aan tal van gezamenlijke acties was vastgesteld. De conclusies van de Europese Raad van Tampere van 1999 wezen bijvoorbeeld nogmaals op het belang om vrijheid, veiligheid en recht te bevorderen door middel van de preventie en bestrijding van criminaliteit. Op dat moment concentreerde de EU zich tijdens de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht vooral op het nemen van wetgevingsmaatregelen, terwijl de verstrekking van financiële steun veeleer als aanvulling diende. Met het kaderprogramma "Veiligheid en bescherming van de vrijheden" is de EU met haar werkzaamheden een nieuwe fase ingegaan, waarin meer aandacht wordt besteed aan de operationele tenuitvoerlegging.

In dit verslag worden de voornaamste elementen van de programma's, het toepassingsgebied en de beperkingen van de evaluaties, de belangrijkste evaluatieresultaten, conclusies en geleerde lessen voorgesteld. Het verslag berust op de bevindingen van de twee ex-postevaluaties waarin de programma's voor de periode 2007-2013 werden getoetst aan de evaluatiecriteria die zijn vastgelegd in de richtsnoeren voor betere regelgeving: (i) doeltreffendheid, (ii) doelmatigheid, (iii) samenhang, (iv) relevantie, (v) toegevoegde waarde voor de EU.

Belanghebbenden die uit hoofde van het programma financiering konden aanvragen, waren onder meer rechtshandhavingsinstanties, andere openbare en/of particuliere instanties, actoren en instellingen, inclusief plaatselijke, regionale en nationale autoriteiten, sociale partners, universiteiten, diensten voor de statistiek, niet-gouvernementele organisaties, partnerschappen tussen de overheid en de particuliere sector en relevante internationale organen. CIPS was bestemd voor (nationale, regionale en plaatselijke) openbare instanties, de private sector, universiteiten en onderzoeksinstellingen. Anders dan bij ISEC, was het in het kader van CIPS mogelijk voor winstgevende entiteiten om projecten te leiden.

De programma's werden onder direct beheer uitgevoerd in het kader van de jaarlijkse werkprogramma's voor 2007-2013. De financiële steun werd verstrekt via projecten die werden ondersteund door middel van door de Commissie toekende actiesubsidies, via dienstverleningsovereenkomsten die werden gesloten na door de Commissie gepubliceerde aanbestedingen of via administratieve regelingen met het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC). De Europese Commissie blijft onder direct beheer de volledige verantwoordelijkheid dragen voor de tenuitvoerlegging en verrichtte alle programmerings- en operationele werkzaamheden.

CIPS (2007-2013) richtte zich op kritieke infrastructuur en andere veiligheidskwesties, waaronder operationele aangelegenheden op het gebied van crisisbeheer en paraatheid in verschillende sectoren van fundamenteel belang. Voor de volledige periode werd er een totaalbedrag van 126,8 miljoen EUR aan toegekend CIPS had twee algemene doelstellingen: preventie alsmede paraatheid en beheersing van de gevolgen, die verder werden onderverdeeld in zeven specifieke doelstellingen. Deze doelstellingen werden opgebouwd rond de volgende thematische domeinen:

ISEC (2007-2013) verving het kaderprogramma betreffende politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (AGIS) voor de periode 2002-2006 en was erop gericht de grensoverschrijdende samenwerking tussen politiediensten, andere rechtshandhavingsinstanties en gerechtelijke instanties binnen de EU aan te scherpen. Aan ISEC werd voor de volledige periode een totaalbudget van 522 miljoen EUR toegekend. De algemene doelstellingen van ISEC bestonden uit het voorkomen en bestrijden van criminaliteit, met name terrorisme, mensenhandel, misdrijven tegen kinderen, drugshandel, wapenhandel en -smokkel, cybercriminaliteit, corruptie en fraude, en hebben bijgedragen tot het vaststellen van beleid op EU-niveau. De vier specifieke doelstellingen van het programma zijn opgebouwd rond vier hoofdthema's:

ISEC en CIPS bestreken een zeer breed beleidsterrein, dat tussen 1993 en 2009 grotendeels onder de zogenaamde pijler "politiële en justitiële samenwerking in strafzaken" van de EU viel, zoals ingevoerd door het Verdrag van Maastricht. De beleidslijnen in het kader van deze pijler berustten hoofdzakelijk op een rechtskader waarin bepaalde elementen van de intergouvernementele samenwerking tussen de lidstaten werden behouden. Dit betekende dat er vóór de invoering van de programma's op dit gebied weinig financieringsmogelijkheden op EU-niveau bestonden. De vaststelling van de programma's was dan ook een belangrijke ontwikkeling in het EU-beleid op deze terreinen.

De evaluaties van beide programma's werden aanzienlijk belemmerd door het gebrek aan een referentiescenario, d.w.z. een duidelijke beschrijving van de situatie vóór de aanvang van de programma's die als basis kon dienen voor de effectbeoordeling. Verder werd het evaluatieproces belemmerd door de tijdspanne tussen de uitvoering van de programma's en de ex-postevaluaties, aangezien vertegenwoordigers van de relevante begunstigden en nationale en EU-autoriteiten vaak niet langer dezelfde functies bekleedden en dus moeilijk te bereiken waren. Dit wordt weerspiegeld in het lage responspercentage bij de openbare raadplegingen en online-enquêtes die tijdens de evaluaties plaatsvonden.

Bovendien was slechts beperkt bewijsmateriaal beschikbaar met betrekking tot de resultaten en effecten van de programma's. De resultaten konden niet worden gemeten door het gebrek aan een referentiescenario, zoals eerder aangehaald, alsmede door het gebrek aan ex-antedoelstellingen en aan een centrale databank voor de projectresultaten van ISEC/CIPS. Ook werden er problemen opgemerkt met het toezicht op de voortgang van het project, wat dan weer een obstakel vormde voor de beoordeling van de doeltreffendheid, doelmatigheid en toegevoegde waarde voor de EU. Zo kon geen gedetailleerde vergelijking van de kosten worden gemaakt door het gebrek aan vergelijkbare projectgegevens, gezien de brede waaier aan beleidsterreinen en activiteiten die onder de programma's vielen. Het was ook moeilijk om de projectkosten te vergelijken en om te bepalen in welke mate dezelfde doelstellingen werden bereikt door de verschillende soorten projecten.

2.2 VOORNAAMSTE RESULTATEN

Relevantie

Gezien het belang van het subsidiariteitsbeginsel op het gebied van interne veiligheid, is de financiering van ISEC en CIPS niet ontworpen om nationale financiering te vervangen, maar veeleer om die aan te vullen en daarbij de grensoverschrijdende samenwerking beter te ondersteunen. In het algemeen waren de lidstaten van mening dat de doelstellingen van ISEC relevant waren in het licht van hun behoeften op het gebied van de preventie en bestrijding van criminaliteit. Ook CIPS werd voortdurend van belang geacht voor de preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen van terrorisme en andere aan veiligheid gerelateerde risico's tijdens de hele evaluatieperiode. Het programma speelde bovendien duidelijk in op de daadwerkelijke behoefte aan transnationale samenwerking en coördinatie op het gebied van preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen van terrorisme en andere aan veiligheid gerelateerde risico's. Dit is in het bijzonder van belang, gezien de behoefte aan optreden op EU-niveau op deze gebieden en het gebrek aan alternatieve nationale financieringsbronnen door de gevolgen van de financiële crisis van 2008 voor de nationale begrotingen.

De beweegreden voor beide programma's bestond erin om daar waar de vraag het hoogste was financiële middelen ter beschikking te stellen, in overeenstemming met de prioriteiten die werden geformuleerd in de jaarlijkse werkprogramma's, die in samenspraak met de lidstaten tot stand kwamen. Die programma's bleken in grote mate tot stand gekomen te zijn op basis van de vraag en niet op basis van beleid, aangezien ze berustten op openbare oproepen tot het indienen van voorstellen en ze belanghebbenden de mogelijkheid gaven om financiering aan te vragen op basis van een projectvoorstel. Dit vraaggestuurde ontwerp van de programma's heeft een groot geografisch onevenwicht veroorzaakt bij de tenuitvoerlegging, met name wat de vestigingsplaats van de coördinerende organisaties betreft. Daarom heeft de Commissie maatregelen getroffen om de geografische spreiding een duwtje in de rug te geven, met name door regionale informatiedagen te organiseren in de lidstaten. De tenuitvoerlegging van de programma's was echter in grote mate afhankelijk van het proactieve optreden van de vertegenwoordigers van de lidstaten en de mogelijke aanvragers. Om lidstaten een meer gelijke toegang te bieden tot financiering en om hun deelname aan alle belangrijke prioriteiten van het veiligheidsbeleid te bevorderen, werd voor het nieuwe fonds, ISF-Politie een verschuiving doorgevoerd in de richting van gedeeld beheer. In tegenstelling tot ISEC en CIPS, die uitsluitend onder direct beheer werden uitgevoerd, wordt ISF-Politie uitgevoerd op basis van een combinatie, waarbij initieel ongeveer 60 % van de beschikbare middelen wordt toegewezen aan nationale programma's onder gedeeld beheer en 40 % wordt toegewezen aan acties van de Unie onder direct beheer. Deze verandering zal naar verwachting een positief effect hebben op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beheer van het ISF-fonds door de Commissie en op de tenuitvoerlegging van de belangrijkste veiligheidsbeleidslijnen door de lidstaten.

Er werd eveneens een zekere tijdspanne opgemerkt tussen het formuleren van de prioriteiten uit hoofde van de jaarlijkse werkprogramma's en hun daadwerkelijke uitvoering, doordat de jaarlijkse werkprogramma's de prioriteiten weerspiegelden die het jaar voordien werden vastgesteld, wat betekent dat er een verschil van één jaar bestond tussen de vaststelling van de prioriteiten en de daadwerkelijke tenuitvoerlegging ervan. Dit verhinderde op sommige momenten de relevantie van de programma's.

Doeltreffendheid

De bevindingen van de evaluatie wijzen er in het algemeen op dat ISEC in zekere mate heeft bijgedragen aan alle doelstellingen en dat de gefinancierde projecten de verwachte resultaten hebben opgeleverd. Er kan dus worden gesteld dat het programma heeft geholpen bij het voorkomen van criminaliteit en uiteindelijk heeft bijgedragen tot een betere veiligheid voor EU-burgers, zelfs indien het moeilijk is om een rechtstreeks causaal verband aan te tonen. De belangrijkste resultaten van de ISEC-projecten waren een betere netwerkvorming en betere uitwisseling van informatie en goede praktijken, alsmede een bredere kennis en meer vaardigheden van beroepsbeoefenaars. De ISEC-projecten zijn bijzonder doeltreffend gebleken en droegen bij aan de ontwikkeling van de transnationale samenwerking tussen de lidstaten en rechtshandhavingsinstanties, evenals aan een betere uitwisseling van informatie, met name op het gebied van forensisch onderzoek, drugs, persoonsgegevens van passagiers, cybercriminaliteit en mensenhandel.

Uit de evaluatie blijkt dat het CIPS-programma zijn algemene en de meeste van zijn specifieke doelstellingen heeft behaald en aldus een positief effect heeft gehad op het beleidsterrein inzake de bescherming van kritieke infrastructuur. De klemtoon die werd gelegd op de wisselwerkingen en het voorkomen van "kettingreacties" in het geval van een verstoring of vernietiging van kritieke infrastructuren bij een terroristische aanslag of andere aan veiligheid verbonden risico's, vormde een belangrijk onderdeel van een aantal CIPS-projecten. Er is nog ruimte voor verbetering van de samenwerking en coördinatie voor de bescherming van kritieke infrastructuren in de hele EU.

De evaluatie wees uit dat de uitbouw van een centrale databank met gedetailleerde gegevens over afzonderlijke projecten de ontwikkeling mogelijk zou hebben gemaakt van een controlesysteem om gegevens over financiële vooruitgang, prestaties en resultaten van projecten te verzamelen en te analyseren. Het voorzien in de nodige middelen voor technische bijstand zou dan weer de technische expertise gedurende de projecten en de verspreiding van de resultaten bevorderen.

Doelmatigheid

Wat de financiële middelen betreft, blijkt uit de evaluatieresultaten dat de verstrekte EU-financiering door de meerderheid van de geraadpleegde belanghebbenden geacht werd toereikend te zijn voor alle activiteiten die werden verricht in het kader van ISEC en CIPS. Het opzetten van netwerken werd geacht een hoge kosten-batenverhouding met zich mee te brengen. Wat de hoogte van de EU-financiering betreft, toont de evaluatie aan dat de EU-fondsen over het algemeen toereikend waren om de geplande activiteiten te kunnen verwezenlijken. Slechts enkele belanghebbenden gaven aan dat ze bijkomende financiering nodig hadden en dat bepaalde kosten onderschat waren, zoals personeelskosten. Wat de ingezette personele middelen betreft, blijkt uit de evaluatie dat deze toereikend werden geacht voor een vrij gering aantal projecten over de gehele programmeringsperiode.

De afwezigheid van een peer review van de projectresultaten en het gebrek aan een centrale databank werden geacht de algemene doelmatigheid van de programma's te hebben verminderd. Deze aspecten werden nog niet in de praktijk gebracht in het kader van het ISF maar kunnen in overweging worden genomen bij het volgend meerjarig financieel kader.

Ondanks de wijzigingen die door de Commissie waren aangebracht aan de uitvoeringprocessen, vinden enkele belanghebbenden de administratieve lasten hoog. Belanghebbenden wezen ook op de behoefte aan een vereenvoudiging van de verslaglegging.