EUROPESE COMMISSIE Brussel, 7.7.2020 COM(2020) 296 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2019 {SWD(2020) 125 final}



VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2019 INHOUD 1 Inleiding 2 Macrofinanciële bijstandsprogramma’s in 2019 () 2.1 Overzicht 2.2 Afzonderlijke MFB-programma’s in de begunstigde landen in 2019 2.2.1 Tunesië 2.2.2 Jordanië 2.2.3 Moldavië 2.2.4 Georgië 2.2.5 Oekraïne 3 Garanderen van de goede besteding van MFB-middelen: operationele beoordelingen, evaluaties achteraf en controles 3.1 Operationele beoordelingen 3.2 Evaluaties achteraf 3.2.1 Tunesië MFB I 3.2.2 Georgië MFB-II

4 Algemene ontwikkelingen in verband met het MFB-instrument 4.1 Werking van het MFB-instrument 4.2 Toekomstige ontwikkelingen: MFB in het volgende meerjarig financieel kader 5 Nieuwe verzoeken om bijstand en toekomstige voorstellen van de Commissie – begrotingssituatie 5.1 Het gebruik van MFB voor uitbreidings- en nabuurschapspartners in de context van de COVID-19-crisis VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2019 () 1Inleiding Macrofinanciële bijstand (MFB) is een vorm van financiële steun () die door de Unie wordt toegekend aan partnerlanden die een betalingsbalanscrisis doormaken. MFB helpt de macro-economische en financiële stabiliteit te versterken in buurlanden of landen die geografisch dicht bij de EU liggen, en moedigt tegelijkertijd de uitvoering van structurele hervormingen aan. De bijstand vormt een aanvulling op en is afhankelijk van het bestaan van een met het Internationaal Monetair Fonds (IMF) overeengekomen uitkerend aanpassings- en hervormingsprogramma. Door de betalingsbalansproblemen aan te pakken wordt de druk verlicht en kan het partnerland onder andere meer begrotingsruimte creëren, de houdbaarheid van zijn schuldpositie verbeteren en worden geholpen bij het focussen op noodzakelijke hervormingen. Door het macro-economische aanpassingstraject te egaliseren, kunnen MFB-programma’s bijdragen tot sociale ontwikkeling, zodat het land meer tijd en ruimte heeft om de diepere oorzaken van de crisis aan te pakken. MFB wordt vaak verstrekt in de vorm van leningen, waarbij de Commissie op de kapitaalmarkten de benodigde middelen aantrekt om deze vervolgens door te lenen aan het begunstigde land, of, in sommige gevallen, in de vorm van subsidies die uit de EU-begroting worden gefinancierd, of een combinatie van leningen en subsidies. MFB wordt in tranches vrijgegeven en alleen indien aan specifieke criteria voor structurele hervormingen is voldaan. Dit ondersteunt de uitvoering van krachtige aanpassings- en hervormingsmaatregelen die erop zijn gericht de economie van het begunstigde land weer duurzaam te maken op de lange termijn. MFB wordt ook afhankelijk gesteld van eerbiediging van de mensenrechten, de rechtsstaat en de aanwezigheid van doeltreffende democratische mechanismen in het begunstigde land. Aldus vormt MFB een aanvulling op de reguliere samenwerkingsbijstand van de EU en draagt MFB bij aan het bredere doel van het bewaren van stabiliteit en bevorderen van welvaart buiten de EU. Tegen de achtergrond van de aanhoudende macro-economische en politieke instabiliteit in het nabuurschap van de EU wordt MFB algemeen erkend als een doeltreffend crisisbestrijdingsinstrument, dat de EU in staat stelt zichtbaar en flexibel op te treden en aanzienlijke invloed op het beleid uit te oefenen (). Dit wordt bevestigd door de bevindingen van diverse onafhankelijke evaluaties achteraf van afgeronde MFB-programma’s (). Anders dan andere externe financiële instrumenten van de EU, biedt MFB geen financiële steun op regelmatige, programmeerbare basis. Daarom zullen specifieke MFB-programma’s, onder het MFK 2021-2027, nog steeds worden geactiveerd op basis van afzonderlijke ad-hocbesluiten. Hierop blijft de gewone wetgevingsprocedure van toepassing, waarbij voor elk programma de goedkeuring van het Europees Parlement en de Raad is vereist. Dit jaarverslag is opgesteld overeenkomstig de informatieverplichtingen van de Commissie die in de verschillende besluiten van het Europees Parlement en de Raad over MFB-programma’s zijn neergelegd. Het verslag gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie met een meer gedetailleerde analyse van de macro-economische context en de uitvoering van afzonderlijke MFB-programma’s. 2Macrofinanciële bijstandsprogramma’s in 2019 () 2.1Overzicht 2019 werd gekenmerkt door de succesvolle afronding van de MFB-programma’s in Jordanië en Tunesië; de laatste tranches van beide programma’s zijn in de loop van het jaar door de Commissie uitbetaald. Ook werd er weer vooruitgang geboekt bij de uitvoering van het lopende MFB-programma in Moldavië, dat aanzienlijke vertraging had opgelopen, en werd er vooruitgang geboekt in het MFB-programma in Oekraïne, dat in mei 2020 met succes werd afgerond. De Commissie deed in september 2019 een voorstel voor een nieuw MFB-vervolgprogramma in Jordanië, dat in januari 2020 werd aangenomen door de medewetgevers. De stand van uitvoering van de MFB-programma’s is als volgt: -Tunesië MFB-II: Op 6 juli 2016 hechtte de EU haar goedkeuring aan verdere MFB aan Tunesië (MFB-II) ten belope van maximaal 500 miljoen EUR in de vorm van in drie tranches uit te betalen leningen (). Het memorandum van overeenstemming (MvO) en de leningsovereenkomst traden in augustus 2017 in werking. De eerste tranche van 200 miljoen EUR van het MFB-II-programma werd op 25 oktober 2017 uitbetaald. De tweede tranche van 150 miljoen EUR werd op 24 juni 2019 vrijgegeven en de derde en laatste tranche van 150 miljoen EUR op 30 oktober 2019. -Jordanië MFB-II: Op 14 december 2016 hebben de medewetgevers een besluit () vastgesteld om aan Jordanië aanvullende MFB (MFB-II) van maximaal 200 miljoen EUR te verstrekken, volledig in de vorm van leningen, als vervolg op het in 2015 afgeronde programma van 180 miljoen EUR. Het MvO tussen de EU en Jordanië werd op 19 september 2017 ondertekend. De eerste tranche van 100 miljoen EUR werd op 17 oktober 2017 uitbetaald, en de tweede en laatste uitbetaling vond plaats op 3 juli 2019.

-Moldavië MFB: Op 13 september 2017 stelden de medewetgevers een besluit vast om Moldavië maximaal 100 miljoen EUR aan MFB toe te kennen, waarvan maximaal 40 miljoen EUR in de vorm van subsidies en maximaal 60 miljoen EUR in de vorm van leningen. Het MvO, de leningsovereenkomst en de subsidieovereenkomst tussen de EU en Moldavië zijn in januari 2018 in werking getreden. Het MFB-programma werd echter opgeschort van juni 2018 tot juni 2019 omdat niet werd voldaan aan de politieke randvoorwaarden. Na de regeringswissel in juni 2019 en hernieuwde hervormingsinspanningen gaf de EU vervolgens in oktober 2019 de eerste tranche van 30 miljoen EUR vrij (20 miljoen EUR in de vorm van leningen en 10 miljoen EUR in de vorm van subsidies). De tweede tranche volgt mogelijk in 2020, indien aan alle voorwaarden wordt voldaan. Het programma loopt in juli 2020 af. -Georgië MFB-III: Op 18 april 2018 hebben de medewetgevers een besluit aangenomen tot verlening van verdere MFB aan Georgië (MFB-III) ten belope van maximaal 45 miljoen EUR. Hiervan zou 35 miljoen EUR in de vorm van leningen en 10 miljoen EUR in de vorm van subsidies worden verstrekt. Nadat het Georgische parlement de juridische documenten had geratificeerd, trad de MFB in november 2018 in werking. De eerste tranche, van 20 miljoen EUR, werd in december 2018 uitbetaald. De tweede tranche, van 25 miljoen EUR (20 miljoen EUR in de vorm van leningen en 5 miljoen EUR in de vorm van subsidies), wordt naar verwachting in 2020 uitbetaald, afhankelijk van de vooruitgang wat betreft de overige beleidsvoorwaarden en mits het IMF-programma op schema blijft. -Oekraïne MFB-IV: Op 9 maart 2018 diende de Commissie een voorstel in om Oekraïne in de periode 2018-2019 nog eens 1 miljard EUR aan MFB toe te kennen in de vorm van leningen, uit te betalen in twee tranches. De medewetgevers stelden het besluit op 4 juli 2018 vast. Nadat het Oekraïense parlement het MvO en de leningsovereenkomst had geratificeerd, trad de MFB in november 2018 in werking. De eerste tranche van 500 miljoen EUR werd uitbetaald in december 2018 en de tweede en laatste tranche van 500 miljoen EUR werd uitbetaald in mei 2020. In 2019 werd een totaal van 430 miljoen EUR uitbetaald (420 miljoen EUR in de vorm van leningen en 10 miljoen EUR in de vorm van subsidies). In de bijlagen 1A en 1B wordt nader ingegaan op de status van gedane uitbetalingen eind 2019, uitgesplitst naar land en regio. 2.2Afzonderlijke MFB-programma’s in de begunstigde landen in 2019 2.2.1Tunesië Tunesië heeft de laatste acht jaar te maken gehad met een aanhoudende economische neergang als gevolg van de complexe politieke en economische overgang na de revolutie van 2011 en de daaropvolgende regimewisseling. Het land is ook getroffen door instabiliteit en conflicten in de regio, met name in Libië. Een aantal terreuraanslagen legden in 2015 tijdelijk de toerismesector van het land lam. De economische groei bleef in 2019 beperkt (naar schatting 1 %), nadat deze in 2018 licht aantrok (2,7 %) en na een magere gemiddelde jaarlijkse groei van 1,4 % in 2015-2017. De werkloosheid bleef met ongeveer 15 % in het laatste kwartaal van 2019 hoog (met veel hogere percentages voor vrouwen en jongeren), en de inflatie bedroeg in 2019 gemiddeld 6,75 %, na het bereiken van het hoogste cijfer in tien jaar in juni 2018, namelijk 7,8 %. Ondanks de goede toerismecijfers blijft het tekort op de lopende rekening zeer hoog (geraamd op 10,3 % in 2019, zij het tegen 11,3 % in 2018) en dit is een belangrijke bron van kwetsbaarheid. De buitenlandse schuld bleef in 2019 groeien (geraamd op 88,7 % van het bbp aan het eind van het derde kwartaal van 2019, tegen 82,3 % op hetzelfde moment in 2018). De kosten van schulden blijven groeien en zijn in dinars bijna verdrievoudigd sinds 2010. De internationale reserves hebben zich in 2019 enigszins hersteld naar 110 dagen invoer aan het eind van 2019, nadat zij in september 2018 nog maar 69 dagen invoer dekten, wat een laagterecord was. Het begrotingstekort bedroeg in 2018 ongeveer 4,9 % van het bbp en is naar verwachting aan het eind van 2019 licht afgenomen tot 4,5 %. Na de sterke stijgingen in de afgelopen jaren, wordt verwacht dat de overheidsschuld in 2019 stabiel is gebleven op ongeveer 77 % van het bbp. Tunesië sloot in juni 2013 voor het eerst een stand-by-overeenkomst met het IMF voor 1,75 miljard USD. Deze overeenkomst eindigde in december 2015. Op 20 mei 2016 gaf de raad van bestuur van het IMF zijn goedkeuring aan een vierjarig EFF-programma (Extended Fund Facility, uitgebreide financieringsfaciliteit) voor Tunesië ter waarde van 2,9 miljard USD (375 % van het quotum), ter ondersteuning van het economisch en financieel hervormingsprogramma van het land. Sinds de goedkeuring van het programma (juni 2016) en de vijf evaluaties ervan (juni 2017, maart 2018, juli 2018, september 2018 en juni 2019), is in totaal 1,6 miljard USD uitbetaald. De technische uitwisselingen werden voortgezet, maar in de laatste maanden van het jaar werden er met het programma weinig vorderingen gemaakt, deels vanwege de veeleisende verkiezingskalender (parlements- en presidentsverkiezingen) en de langdurige regeringsformatie. De uitgebreide financieringsfaciliteit werd uiteindelijk in april 2020 beëindigd, toen Tunesië het IMF verzocht om nieuwe noodhulp in het kader van het instrument voor snelle financiering om behoeften als gevolg van de uitbraak van de COVID-19-pandemie te lenigen. De EU verstrekte Tunesië tussen 2014 en 2017 een eerste MFB-programma (MFB I) van 300 miljoen EUR in de vorm van leningen. In augustus 2015 verzochten de Tunesische autoriteiten om een tweede MFB-programma (MFB II), dat in juli 2016 door het Europees Parlement en de Raad werd goedgekeurd. De beleidsvoorwaarden van het programma waren vooral gericht op versterking van het Tunesische beheer van de overheidsfinanciën en het begrotingsbeleid, corruptiebestrijding, het stelsel van sociale bescherming, financieel toezicht en de arbeidsmarkt, evenals verbetering van het ondernemingsklimaat. In oktober 2017 werd de eerste 200 miljoen EUR in de vorm van leningen (van 500 miljoen EUR in totaal) uitbetaald. Nadat aan de relevante beleidsvoorwaarden was voldaan, werden de tweede en derde tranche (elk 150 miljoen EUR) uitbetaald in juli en november 2019, waarmee het programma met succes was afgerond. 2.2.2Jordanië De regionale instabiliteit bleef een rem zetten op de externe en begrotingspositie van Jordanië. Tijdens de eerste drie kwartalen van 2019 bleef het reële bbp grotendeels stabiel ten opzichte van dezelfde periode in het voorgaande jaar, namelijk rond de 2 %. Hiermee kon een toename van de werkloosheid niet worden voorkomen. Deze steeg in het derde kwartaal van 2019 naar 19,1 %, tegenover 18,6 % in hetzelfde kwartaal in 2018. Aan het eind van 2019 was de inflatie ook aanzienlijk gedaald, waardoor het indexcijfer van de consumentenprijzen met 0,3 % steeg ten opzichte van 4,5 % in 2018. De vooruitgang in de begrotingsconsolidatie zette niet door. In de eerste elf maanden van 2019 nam het totale begrotingstekort, inclusief buitenlandse subsidies, toe tot 4,5 % van het bbp, tegenover 3,5 % van het bbp in dezelfde periode in 2018. De bruto overheidsschuld van Jordanië steeg naar 96,9 % van het bbp aan het eind van oktober 2019, tegenover 94,4 % van het bbp aan het eind van 2018. De externe overheidsschuld bedroeg 40,1 % van het bbp aan het eind van oktober 2019. Ongeveer 73 % van de externe overheidsschuld van Jordanië werd uitgedrukt in USD, waaraan de Jordaanse valuta is gekoppeld, terwijl ongeveer de helft van de buitenlandse overheidsschuld van Jordanië verschuldigd is aan crediteuren uit de officiële sector. In de eerste tien maanden van 2019 steeg de uitvoerwaarde met 8,6 %, terwijl de invoerwaarde met 5,5 % daalde. Gecombineerd met een toename van reisontvangsten (9,9 %), heeft dit bijgedragen tot een daling van het tekort op de lopende rekening naar 3,4 % van het bbp (of 4,8 % van het bbp exclusief subsidies) in de eerste negen maanden van 2019, tegenover 9,3 % van het bbp in dezelfde periode in 2018. De externe financieringsvoorwaarden zijn minder gunstig geworden. De instroom van buitenlandse directe investeringen nam net als in voorgaande jaren af, met een netto-instroom van 473,1 miljoen JOD tijdens de eerste drie kwartalen van 2019 tegenover een netto-instroom van 542,5 miljoen JOD tijdens dezelfde periode in 2018. Met deze netto-instroom van ongeveer 2 % van het bbp voor 2019 scoort Jordanië iets lager dan Egypte en Tunesië. Dit wordt toegeschreven aan een combinatie van factoren zoals het Syrische conflict, de regionale onzekerheid, de stijgende staatsschuld, het zwakke ondernemingsklimaat en het geringe concurrentievermogen van de economie. Aan het eind van november 2019 bedroegen de externe valutareserves (inclusief goud en SDR’s) 13,7 miljard USD (gelijk aan ongeveer 7,5 maanden invoer van een jaar), tegen 12,5 miljard USD aan het eind van 2018. Het tweede MFB-programma voor Jordanië (200 miljoen EUR in de vorm van leningen) werd uitbetaald in oktober 2017 (100 miljoen EUR) en in juli 2019 (100 miljoen EUR). De beleidsvoorwaarden van het programma waren gericht op versterking van de Jordaanse economie op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën, het fiscale beleid, de sociale vangnetten, het onderwijssysteem en beroepsopleiding, evenals het arbeidsmarktbeleid van het land om de werkgelegenheid voor zowel Jordaanse burgers als Syrische vluchtelingen in Jordanië te vergroten. Naar aanleiding van een verzoek van de Jordaanse autoriteiten om een nieuw MFB-programma heeft de Commissie op 6 september 2019 een voorstel goedgekeurd voor een derde MFB-programma van 500 miljoen EUR in de vorm van leningen. Het voorstel is op 15 januari 2020 door het Europees Parlement en de Raad aangenomen. Het voorstel voorziet in de uitbetaling van 300 miljoen EUR in 2020 en 200 miljoen EUR in 2021, afhankelijk van de uitvoering van het programma. Op 30 januari 2020 hebben het IMF en Jordanië op technisch niveau overeenstemming bereikt over een nieuw vierjarig programma van ongeveer 1,3 miljard USD in het kader van de uitgebreide financieringsfaciliteit. Deze regeling werd op 25 maart 2020 door de raad van bestuur goedgekeurd. 2.2.3Moldavië

Moldavië heeft de laatste jaren een periode van relatieve economische stabiliteit doorgemaakt, terwijl het verder herstelde van de bankencrisis van 2014-2015. In 2019 steeg het bbp met 3,6 % in reële termen na een aanzienlijke vertraging in het vierde kwartaal. De inflatie liep in 2019 snel op naar 7,5 % in december (ten opzichte van dezelfde periode in het voorgaande jaar). Naar verwachting zal deze in 2020 echter dalen richting het streefcijfer van de Nationale Bank van Moldavië van 5 % ± 1,5 % naarmate de invloed van factoren die de inflatie in 2019 hebben opgedreven, zoals voedingsmiddelen en de effecten van gereguleerde energieprijzen, afneemt. Na budgettaire stabilisatie in 2017-2018 is de begrotingssituatie in de eerste helft van 2019 verslechterd als gevolg van een scala aan verkiezingsgerelateerde hervormingen en een onderbreking van de externe financiering. Na een aantal correctiemaatregelen in augustus 2019 kwam het begrotingstekort voor 2019 uit op 1,5 % van het bbp. Het tekort op de lopende rekening is in 2018 en 2019 fors gestegen, naar 11,5 % van het bbp in het derde kwartaal van 2019 tegenover 5,8 % van het bbp in 2017. De verslechtering weerspiegelt de sterke groei van de invoer anders dan van energie, die werd aangedreven door een verhoogde consumptievraag. Het handelstekort werd deels gecompenseerd door overmakingen die ongeveer 15 % van het bbp in 2019 bedroegen. Het niveau van buitenlandse directe investeringen was de afgelopen jaren laag, ongeveer 2 % van het bbp, maar is in 2019 aanzienlijk gestegen als gevolg van een Euro-obligatie uitgegeven door een in Cyprus geregistreerde grote Moldavische onderneming in de landbouwsector. Het niveau van de reserves ligt ruim boven de doelstelling die is vastgelegd in het IMF-programma, op 3,1 miljard USD eind december 2019 (overeenkomend met vijf maanden invoer). In de nasleep van de crisis van 2014 verzocht Moldavië het IMF om steun. In november 2016 gaf het IMF zijn goedkeuring aan een driejarig programma van 183 miljoen USD in het kader van de uitgebreide kredietfaciliteit/financieringsfaciliteit. Het IMF voltooide in september 2019 de vierde en vijfde evaluatie in het kader van de uitgebreide kredietfaciliteit/financieringsfaciliteit en stelde 24 miljoen SDR (ongeveer 33,8 miljoen USD) ter beschikking. De zesde en laatste evaluatie van het programma werd in maart 2020 voltooid. In september 2017 stelden het Europees Parlement en de Raad een besluit vast tot toekenning van MFB aan Moldavië. Het MvO met de Moldavische autoriteiten, waarin een reeks economische beleidsvoorwaarden zijn vastgelegd, werd in november 2017 in Brussel ondertekend en trad in januari 2018 in werking. Het memorandum bevat 28 beleidsvoorwaarden op 5 hervormingsterreinen: openbaar bestuur; beheer van en toezicht op de financiële sector; de bestrijding van corruptie en witwaspraktijken; hervormingen van de energiesector en verbetering van het ondernemingsklimaat; en de tenuitvoerlegging van de diepe en brede vrijhandelsruimtes. De uitbetaling van de eerste tranche werd in juni 2018 opgeschort na de niet-transparante ongeldigverklaring van de burgemeestersverkiezingen in Chisinau. Na de regeringswissel in juni 2019 en hernieuwde hervormingsinspanningen, waaronder de naleving van de resterende MvO-voorwaarden, werd in oktober 2019 besloten de eerste tranche vrij te geven. In afwachting van de naleving van bepaalde stappen in verband met de politieke randvoorwaarden volgt in 2020 mogelijk het vrijgeven van de tweede tranche, maar waarschijnlijk niet van de derde tranche aangezien het programma in juli 2020 afloopt. 2.2.4Georgië Het reële bbp van Georgië is in 2019 door de groei van de binnen- en buitenlandse vraag met naar schatting 5,2 % gestegen. Het begrotingstekort van de overheid is naar schatting toegenomen van minder dan 0,9 % van het bbp in 2018 naar bijna 3 % van het bbp in 2019, volgens de voorlopige gegevens. De schuldquote steeg licht van 40,4 % van het bbp in 2018 tot rond 41 % van het bbp in 2019. De betalingsbalans van Georgië is in de loop van 2019 aanzienlijk verbeterd, voornamelijk dankzij een groeiende uitvoer, die leidde tot een daling van het tekort op de lopende rekening tot ongeveer 3 % van het bbp in de eerste drie kwartalen van 2019. De internationale reserves van Georgië zijn de laatste jaren toegenomen en bedroegen eind 2019 in totaal 3,5 miljard USD (invoerdekking van bijna vier maanden). In april 2017 hebben Georgië en het IMF overeenstemming bereikt over een verlengd programma van 290 miljoen USD in het kader van de uitgebreide financieringsfaciliteit, waarvan de geldigheid eind 2019 met één jaar is verlengd tot april 2021. Dit EFF-programma ligt goed op schema. Vijf evaluaties van het programma werden grotendeels volgens het oorspronkelijke schema afgerond. In december 2019 hebben het IMF en de Georgische autoriteiten op technisch niveau overeenstemming bereikt over de vijfde evaluatie van het programma, waarmee ongeveer 41,4 miljoen USD aan Georgië ter beschikking werd gesteld. Georgië verzocht de EU in juni 2017 om verdere MFB. Het Europees Parlement en de Raad hebben in april 2018 het besluit aangenomen over de nieuwe MFB ten belope van maximaal 45 miljoen EUR (10 miljoen EUR in de vorm van subsidies en 35 miljoen EUR in de vorm van leningen). Nadat het MvO en de accessoire overeenkomsten in november 2018 in werking waren getreden, werd in december 2018 de eerste tranche van 20 miljoen EUR (5 miljoen EUR in de vorm van subsidies en 15 miljoen EUR in de vorm van leningen) uitbetaald. De volgende stap in de uitvoering van het MFB-programma is de uitbetaling van de tweede en laatste tranche van 25 miljoen EUR (5 miljoen EUR in de vorm van subsidies en 20 miljoen EUR in de vorm van leningen), wanneer Georgië aan alle relevante beleidsvoorwaarden voldoet. Naast de vervulling van de politieke randvoorwaarden en goede vooruitgang in de uitvoering van het IMF-programma, zijn specifieke beleidsvoorwaarden gericht op versterking van de Georgische economie op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën, de financiële sector, het sociaal en arbeidsmarktbeleid en het ondernemingsklimaat. De tenuitvoerlegging van deze voorwaarden is vergevorderd, maar nog niet volledig voltooid. 2.2.5Oekraïne Na de zware recessie van 2014 en 2015, waarin het bbp met meer dan 16 % kromp, liet de economie van Oekraïne in 2016 weer groei zien, die sindsdien aan momentum wint. Het reële bbp groeide met 4,1 % in het derde kwartaal van 2019 ten opzichte van dezelfde periode in het voorgaande jaar. Terwijl de economische wederopbloei werd gestimuleerd door de vraag, bleven de bruto-investeringen in vaste activa op een historisch laag peil van ongeveer 17 % van het bbp, ver onder het niveau van de referentiegroep van boven de 25 % dat mag worden verwacht voor landen in dit ontwikkelingsstadium. Na de piek van 10,1 % in het begin van 2017 daalde de werkloosheid in het tweede kwartaal van 2019 naar 8,5 %. Dankzij een groeipercentage van 16,4 % in oktober 2019 ten opzichte van dezelfde periode in het voorgaande jaar, wat een toename van ongeveer 11 % in reële termen impliceert, kwam het gemiddelde nominale loon uit op het equivalent van ongeveer 430 USD. De inflatie van consumentenprijzen is flink teruggelopen, van 14,1 % in januari 2018 naar 4,1 % in december 2019, zodat de Nationale Bank van Oekraïne haar inflatiedoelstelling op de middellange termijn wist te halen, namelijk 4 % tot 6 % tegen het eind van 2019. De Oekraïense regering heeft de afgelopen vijf jaar tevens aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de consolidatie van de overheidsfinanciën. Het totale begrotingstekort werd teruggebracht van 4,5 % van het bbp in 2014 naar 2 % in 2019. De overheidsschuld werd teruggebracht van 80,9 % van het bbp in 2016 naar 50,3 % van het bbp in 2019. De economie van Oekraïne is een zeer open economie gebleven, ook al is het gecombineerde volume van de invoer en uitvoer van goederen en diensten ten opzichte van 2015 afgenomen. De uitvoer daalde sterker dan de invoer, wat verklaart waarom het negatieve saldo van goederen en diensten is uitgedijd van 2,6 % van het bbp naar 8,5 % in dezelfde periode. Het tekort op de lopende rekening was veel geringer (1,9 % van het bbp in 2017, 3,3 % in 2018 en naar schatting 2,5 % in 2019) dankzij aanzienlijke en groeiende inkomstenstromen uit het buitenland, die voornamelijk zijn toe te schrijven aan overmakingen uit het buitenland. De instroom van buitenlandse directe investeringen bleef relatief laag met 2,8 miljard USD of 2 % van het bbp in 2019. Portefeuille- en andere beleggingen, zowel particulier als officieel, waren sterk genoeg om te waarborgen dat de totaalbalans met buitenlandse ingezetenen positief was, met een groei naar 2,7 miljard USD of 1,9 % van het bbp in 2019. Oekraïne verminderde haar bruto buitenlandse schuld van 129 % van het bbp in 2015 naar 79,5 % in 2019. De officiële reserves stegen van 17,8 miljard USD in juli 2018 naar 25,3 miljard USD in december 2019, gelijk aan vier maanden invoer van goederen en diensten. De sterke liquiditeitstoevoer uit het buitenland heeft geresulteerd in een grotere vraag naar de grivna, waarvan de waarde in 2019 met 14,7 % is gestegen ten opzichte van de Amerikaanse dollar. Om de waardevermeerdering te matigen en de reserves te ondersteunen, heeft de Nationale Bank ingegrepen op de forexmarkt en in 2019 7,9 miljard USD van binnenlandse banken gekocht, tegen 1,4 miljard USD in 2018. De EU heeft in de periode 2014-2018 in totaal 3,3 miljard EUR uitbetaald aan Oekraïne in de vorm van zachte leningen in het kader van vier opeenvolgende MFB-programma’s. Het huidige MFB-programma van 1 miljard EUR in de vorm van leningen is goedgekeurd in juli 2018. De beleidsvoorwaarden van het programma zijn in de eerste plaats gericht op beter beheer van de overheidsfinanciën, corruptiebestrijding en hervormingen in staatsbedrijven en sociaal beleid. In november 2018 is de eerste tranche van 500 miljoen EUR uitbetaald. De tweede en laatste tranche van 500 miljoen EUR is in mei 2020 uitbetaald, waarmee het programma met succes werd afgerond. In december 2019 bereikte het IMF overeenstemming over een nieuw programma voor Oekraïne (uitgebreide financieringsfaciliteit van drie jaar voor een bedrag van 5,5 miljard USD). Bovendien gaf de overheid in 2019 227,6 miljard UAH schuld uit op de binnenlandse primaire markt, 114 % meer dan in 2018, tegen gemiddelde opbrengsten, alle looptijden inbegrepen (die daalde van 19 % in januari naar 11,6 % in december). In dezelfde periode daalden ook de financieringskosten in USD en EUR, respectievelijk van 6,5 % naar 3,7 % en van 4,5 % naar 2,2 %. 3Garanderen van de goede besteding van MFB-middelen: operationele beoordelingen, evaluaties achteraf en controles 3.1Operationele beoordelingen Conform de bepalingen van het Financieel Reglement van de EU voert de Commissie met de hulp van externe adviseurs operationele beoordelingen uit om een redelijke mate van zekerheid te verkrijgen over het functioneren van de administratieve en financiële procedures in begunstigde landen. Bij de operationele beoordelingen gaat de aandacht vooral uit naar systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën, met name de organisatie van het ministerie van Financiën en de centrale bank en de procedures die zij toepassen, en meer in het bijzonder naar het beheer van de rekeningen waarop de EU-middelen worden gestort. Daarnaast wordt bijzondere aandacht besteed aan de werking, onafhankelijkheid en werkprogramma’s van externe controle-instellingen en aan de doeltreffendheid van hun controles. Ook worden openbare-aanbestedingsprocedures op centraal niveau onderzocht. In 2019 werden er geen operationele beoordelingen in de context van nieuwe MFB-programma’s geïnitieerd. Voor het nieuwe MFB-III-programma in Jordanië wordt in het eerste semester van 2020 een operationele beoordeling uitgevoerd.

3.2Evaluaties achteraf Overeenkomstig het Financieel Reglement van de EU en de desbetreffende MFB-besluiten voert de Commissie na afronding van MFB-programma’s evaluaties achteraf uit om het effect ervan te beoordelen. De belangrijkste doelstellingen van deze evaluaties zijn: I.het onderzoeken van het effect van MFB op de economie van het begunstigde land, en met name op de houdbaarheid van zijn externe positie; II.het beoordelen van de toegevoegde waarde van het optreden van de EU. De werkdocumenten van de diensten van de Commissie over de evaluaties achteraf van het MFB-II-programma voor Georgië en het MFB-programma voor Kirgizië zijn in 2019 voltooid en in december van dat jaar gepubliceerd. In het MFB-jaarverslag 2018 is bovendien een samenvatting van de belangrijkste resultaten van die evaluaties gepresenteerd. In de loop van 2019 ontving de Commissie tevens het verslag van de externe contractant over de evaluatie achteraf van het MFB-I-programma in Tunesië. Het begeleidend werkdocument van de diensten van de Commissie, dat wordt opgesteld door het directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken, wordt in de eerste helft van 2020 voltooid en gepubliceerd. Tot slot begon de Commissie in 2019 met de evaluaties achteraf van het derde MFB-programma in Oekraïne. De verslagen van de externe contractant over deze evaluaties achteraf en de begeleidende werkdocumenten van de diensten van de Commissie zullen naar verwachting in de loop van 2020 worden afgerond en gepubliceerd. 3.2.1Tunesië MFB I In de evaluatie achteraf van het MFB-I-programma in Tunesië (uitgevoerd in 2014-2017) werd geconcludeerd dat de MFB van de EU relevant was en op een samenhangende, effectieve en efficiënte manier was uitgevoerd. In absolute termen was het MFB-programma voor Tunesië bij de vaststelling het op twee na grootste MFB-programma sinds 2000, overeenkomend met ongeveer 0,5 % en 0,3 % van het bbp in respectievelijk 2015 en 2017. De belangrijkste geraadpleegde belanghebbenden waren het erover eens dat een verhoging van de in eerste instantie voorgestelde 250 miljoen EUR naar 300 miljoen EUR een passend besluit was. De MFB werd verstrekt in de vorm van een lening van 300 miljoen EUR tegen buitengewoon gunstige voorwaarden die op de markt niet konden worden verkregen. Hoewel de uitvoering van de MFB vertraging opliep, had dit geen nadelige invloed op de relevantie in het licht van de bestaande macro-economische omstandigheden en de toegenomen begrotingsbehoeften van de Tunesische overheid als gevolg van de terreuraanslagen in 2015 en de schuldaflossingsverplichtingen. Daarom werden de omvang, vorm en timing van het MFB-I-programma relevant en geschikt geacht voor de financieringsbehoeften van Tunesië. De MFB had een positief effect, zij het klein, op de houdbaarheid van de schuldpositie en heeft de Tunesische autoriteiten meer begrotingsruimte verschaft. De voorwaarden waren relevant en sloten aan op de prioriteiten van het land. Ze hebben een belangrijke rol gespeeld in het vestigen van de aandacht van de autoriteiten op hervormingen. De conclusie van de evaluatie luidde dat het programma toegevoegde waarde voor de EU creëerde door de druk op de betalingsbalans te verlichten en de begrotingsruimte voor overheidsinstanties te vergroten. Het leverde ook financiële besparingen op dankzij de gunstigere rentetarieven en langere looptijden van de MFB-lening in vergelijking met financiële markten. Het programma is efficiënt opgesteld en uitgevoerd, in nauwe samenwerking met de Tunesische autoriteiten en belangrijke internationale partners. Tot slot blijkt uit de evaluatie dat de MFB-I positieve maar beperkte sociale gevolgen heeft gehad, door handhaving van macro-economische voorwaarden (ter egalisering van de aanpassing en ondersteuning van de sociale uitgaven) en door de directe effecten van de voorwaarden. De sociale gevolgen werden echter enigszins beperkt door onvolledige toespitsing bij de sociale uitgaven, hoewel dit is behandeld als onderdeel van de beleidsvoorwaarden van het MFB-II-programma. 3.2.2Georgië MFB-II In de evaluatie achteraf van het MFB-II-programma in Georgië (uitgevoerd in 2015-2017) werd geconcludeerd dat de MFB van de EU relevant was en op een samenhangende, effectieve en efficiënte manier was uitgevoerd. De MFB-II was een samenhangend onderdeel van een uitgebreid pakket aan EU-bijstand aan Georgië, waarin de nauwe coördinatie van die maatregelen werd weerspiegeld. De toegevoegde waarde van de EU kwam het duidelijkst tot uitdrukking in de stimulering van het proces van structurele hervormingen in Georgië, omdat dit betrekking had op relevante hervormingsuitdagingen in het land. Uit de evaluatie is gebleken dat een aantal aanvullende beleidsmaatregelen in de gezondheidszorg en het bankwezen ook relevant hadden kunnen zijn. Hierbij moest echter een afweging worden gemaakt tegen de noodzaak om de lijst van MFB-voorwaarden doelgericht te houden. De maatregelen op deze gebieden zijn vervolgens als beleidsvoorwaarden opgenomen in het huidige MFB-programma voor Georgië, dat in 2018 is goedgekeurd. In de evaluatie werd geconcludeerd dat het MFB-programma, door de langere looptijd en lagere rente, heeft bijgedragen aan het verbeteren van de houdbaarheid van de Georgische overheidsschuld en aanzienlijke besparingen heeft opgeleverd. Het programma is efficiënt opgesteld en uitgevoerd, in nauwe samenwerking met de Georgische autoriteiten, het IMF en de Wereldbank. De vertraging in de vaststelling werd veroorzaakt door procedurele meningsverschillen tussen de medewetgevers. Uit de evaluatie is echter gebleken dat dit uitzonderlijk lange tijdpad voor goedkeuring van het programma niet heeft geleid tot efficiëntieverliezen, want van eind 2010 tot juli 2014 en van medio 2015 tot april 2017 had Georgië geen uitkerend IMF-programma (een randvoorwaarde voor de verlening van MFB). Zelfs als het programma eerder was goedgekeurd, zou dit de uitbetalingen van MFB hebben verhinderd. Tot slot is uit de evaluatie ook gebleken dat de MFB II over het algemeen positieve sociale gevolgen heeft gehad. Het heeft de kwaliteit en doeltreffendheid van de openbare gezondheidszorg helpen verbeteren, hoewel de vooruitgang op dit gebied ongelijk is en wordt behandeld als onderdeel van de beleidsvoorwaarden van het huidige MFB-programma, dat in 2018 is goedgekeurd. Het MFB-programma heeft ook geholpen het macro-economische aanpassingstraject te egaliseren en, aldus, de sociale uitgaven op peil te houden. 4Algemene ontwikkelingen in verband met het MFB-instrument 4.1Werking van het MFB-instrument In de gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement en de Raad van 2013 over MFB wordt de bijstand aangemerkt als zijnde macro-economisch en financieel van aard en wordt duidelijk gesteld dat deze gericht moet zijn op “het herstellen van een houdbare externe financiële situatie voor in aanmerking komende landen en gebieden die externe financieringsmoeilijkheden ondervinden. De bijstand moet dienen als ondersteuning van een beleidsprogramma met krachtige aanpassings- en structurele hervormingsmaatregelen die gericht zijn op het verbeteren van de betalingsbalanspositie, met name tijdens de programmeringsperiode, en op het versterken van de uitvoering van gerelateerde overeenkomsten en samenwerkingsprogramma’s met de Unie.”

In beginsel 6, onder a), van dezelfde gezamenlijke verklaring wordt het volgende gesteld: “Eerbiediging door het in aanmerking komende land of gebied van effectieve democratische mechanismen, waaronder een parlementair stelsel met meerdere partijen, de rechtsstaat en de mensenrechten, moet een randvoorwaarde zijn voor het verlenen van macrofinanciële bijstand.” Gedurende de gehele looptijd van het MFB-programma zien de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden erop toe dat aan deze politieke randvoorwaarden wordt voldaan, en elke uitbetaling is afhankelijk van de vervulling daarvan. In het kader van het wetgevingsproces voor de nieuwe voorstellen voor Georgië MFB-III en Oekraïne MFB-IV heeft de Commissie buitenlandse zaken (AFET) van het Europees Parlement in 2018 een aantal amendementen ingediend met betrekking tot de politieke randvoorwaarden op het voorstel van de Commissie, dat het overeengekomen model van de gezamenlijke verklaring van 2013 volgde. In het speciale verslag van de Europese Rekenkamer over EU-bijstand aan Tunesië in 2016 werd gesteld dat een lang besluitvormingsproces de hoofddoelstelling van MFB in gevaar kan brengen, namelijk het snel verlenen van steun bij een betalingsbalanscrisis. In het kader van het wetgevingsproces voor het nieuwe voorstel voor Jordanië MFB-III hebben het Europees Parlement en de Raad in 2019 en begin 2020 het voorstel van de Commissie aangenomen (gepubliceerd op 6 september 2019), dat was gebaseerd op het overeengekomen model van de gezamenlijke verklaring van 2013. Het wetgevingsproces was doeltreffend en stelde de Commissie in staat al in januari 2020 de onderhandelingen met de Jordaanse autoriteiten over de MvO te starten. De Commissie acht het van belang dat het MFB-instrument gestoeld is op beproefde en breed onderschreven beginselen en besluitvormingsprocessen waaraan alle instanties zich houden en gebonden voelen, bij gebrek aan een formele rechtsgrondslag voor het instrument voor alle programma’s. Bovendien benadrukken de ontwikkelingen op het gebied van geopolitiek, veiligheid en economie over de grenzen van de EU heen het belang van een sterker, multilateraal Europa. Als reactie op deze uitdagingen is een van de zes hoofdambities van de nieuwe Commissie de versterking van de rol van Europa in de wereld. Het vermogen van de EU om snel en doeltreffend te reageren, waaronder via het MFB-instrument, is essentieel voor het bereiken van dit doel. In deze context en met het oog op de toekomst zal de Commissie in 2020 een meta-evaluatie uitvoeren van de in 2010-2020 uitgevoerde MFB-programma’s. In de evaluatie worden de beginselen en elementen van het MFB-instrument beoordeeld en wordt getracht informatie te verschaffen ter verbetering van de relevantie, de doeltreffendheid, de doelmatigheid, de meerwaarde en het vermogen om in te spelen op de prioriteiten van het externe optreden van de EU, evenals het dagelijkse beheer van MFB-maatregelen. De Commissie zal tevens een discussie op gang brengen over de werkingssfeer van het MFB-instrument, inclusief zijn geografische dekking en de interactie ervan met ander extern EU-beleid. 4.2Toekomstige ontwikkelingen: MFB in het volgende meerjarig financieel kader Aangezien de geopolitieke en economische instabiliteit in de nabijheid van de EU aanhoudt, verder versterkt door de humanitaire en economische gevolgen van de toenemende verspreiding van het coronavirus in 2020, zal de behoefte aan MFB van de EU de komende jaren waarschijnlijk groot blijven en zelfs nog groter worden. In het kader van de evaluatie halverwege van het meerjarig financieel kader (MFK) 2014-2020 heeft de Commissie daarom voorgesteld om MFB als instrument voor macrofinanciële steun te versterken en de jaarlijkse kredietverleningscapaciteit ervan te verhogen van 500 miljoen EUR tot 2 miljard EUR. Het Europees Parlement en de Raad hebben hiermee ingestemd. Op 2 mei 2018 heeft de Commissie goedkeuring gehecht aan een mededeling over het MFK 2021-2027. Wat het externe optreden van de EU betreft, heeft de Commissie voorgesteld om de bestaande instrumenten te stroomlijnen teneinde beter te communiceren wat de EU doet, overlappingen te vermijden, processen minder omslachtig te maken, de efficiëntie en complementariteit te vergroten en tegelijkertijd de toegevoegde waarde van de EU beter aan te tonen. Voorgesteld wordt om verschillende instrumenten binnen het MFK 2014-2020 te integreren in het nieuwe instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking (NDICI). De specifieke MFB-programma’s zullen echter wanneer nodig nog steeds worden geactiveerd op basis van afzonderlijke ad-hocbesluiten, aangezien wordt erkend dat het besluitvormingsproces voor MFB-programma’s gescheiden moet blijven. Op MFB blijft dus de gewone wetgevingsprocedure van toepassing, waarbij voor elk specifiek programma de goedkeuring van het Europees Parlement en de Raad is vereist. MFB-leningen worden gegarandeerd door de nieuwe garantie voor extern optreden die door het NDICI zal worden gecreëerd. De garantie voor extern optreden dekt garanties in de private, soevereine en sub-soevereine sector (“EFDO+”), zowel MFB-leningen als externe Euratom-leningen. De garantie voor extern optreden wordt ondersteund door het nieuwe gemeenschappelijk voorzieningsfonds, waarin het bestaande Garantiefonds voor extern optreden en de andere garantiefondsen in het externe en het interne EU-domein zullen worden opgenomen. De Commissie heeft in mei 2018 voorgesteld om het totale volume aan leningen dat onder de garantie voor extern optreden valt, te verhogen tot maximaal 60 miljard EUR en daarvan 14 miljard EUR te reserveren voor MFB-leningen die tegen een rente van 9 % worden verstrekt, zoals momenteel het geval is. Dit is in overeenstemming met het jaarlijkse leningvolume van 2 miljard EUR voor MFB dat in de evaluatie halverwege van het meerjarig financieel kader 2014-2020 is overeengekomen, waarmee de aanzienlijke Europese toegevoegde waarde en het grote hefboomeffect van het instrument worden bevestigd. Daarnaast zullen nog steeds MFB-subsidies worden verleend aan in aanmerking komende landen die uitzonderlijk kwetsbaar zijn. Op 27 mei 2020 heeft de Commissie een herzien voorstel voor het MFK 2021-2027 en een Europees noodherstelinstrument (“Next Generation EU”) gepresenteerd in reactie op de gevolgen van de COVID-19-pandemie, met een omvang van 750 miljard EUR (in prijzen van 2018). In de externe gebieden zou dit 16,9 miljard EUR extra betekenen (in lopende prijzen), waarvan 11,4 miljard EUR voor de garantie voor extern optreden en 5,5 miljard EUR voor humanitaire hulp. De voorgestelde versterking zou het plafond van de garantie voor extern optreden van de eerder voorgestelde 60 miljard EUR verhogen naar 130 miljard EUR, waarmee de potentiële capaciteit van EFDO+-garanties en MFB-leningen meer dan verdubbelt. 5Nieuwe verzoeken om bijstand en toekomstige voorstellen van de Commissie – begrotingssituatie 2020 zal vooral worden gekenmerkt door de uitvoering van lopende MFB-programma’s, zoals hierboven beschreven. Het gaat onder meer om de uitbetaling van de laatste tranche van MFB-III voor Georgië en de resterende uitbetalingen van het programma voor Moldavië, mits aan de nodige voorwaarden is voldaan. Bovendien zouden de eerste twee tranches van MFB-III voor Jordanië ook in de loop van 2020 kunnen worden uitbetaald, afhankelijk van hoe snel de onderhandelingen over het MvO verlopen. 5.1Het gebruik van MFB voor uitbreidings- en nabuurschapspartners in de context van de COVID-19-crisis Het coronavirus is uitgegroeid tot een mondiale pandemie die een snelle, gecoördineerde mondiale respons vereist om mensen te beschermen, levens te redden en de economische gevolgen op te vangen. Tegen deze achtergrond heeft de Commissie op 22 april 2020 een voorstel goedgekeurd voor een MFB-pakket van 3 miljard EUR voor tien uitbreidings- en nabuurschapspartners om hen te helpen de economische gevolgen van de coronaviruspandemie te beperken. Dit voorstel kwam bovenop het “Team Europe”-pakket, de solide en gerichte responsstrategie van de EU om de inspanningen van partnerlanden voor het aanpakken van de coronaviruspandemie te ondersteunen. Het besluit werd op 25 mei 2020 aangenomen door het Europees Parlement en de Raad. Als onderdeel van dit pakket heeft de EU ingestemd met de volgende verdeling van MFB-leningen: de Republiek Albanië (180 miljoen EUR), Bosnië en Herzegovina (250 miljoen EUR), Georgië (150 miljoen EUR), het Hasjemitisch Koninkrijk Jordanië (200 miljoen EUR), Kosovo (100 miljoen EUR), de Republiek Moldavië (100 miljoen EUR), Montenegro (60 miljoen EUR, de Republiek Noord-Macedonië (160 miljoen EUR), de Republiek Tunesië (600 miljoen EUR) en Oekraïne (1,2 miljard EUR). Dit MFB-pakket en de snelle aanneming ervan door het Europees Parlement en de Raad vormen een belangrijke uiting van de solidariteit van de EU met partnerlanden in een tijd van ongekende crisis. Tabel 2 geeft een overzicht van de vastleggingen en betalingen van MFB-subsidies en de uitbetaling van MFB-leningen voor 2018, 2019 en (indicatief) 2020. Verwacht wordt dat de uitbetalingen van MFB-leningen in 2020 in totaal 860 miljoen EUR zullen bedragen (of 3 860 miljoen EUR als de middelen in het kader van het MFA-besluit inzake COVID-19 van 25 mei 2020 volledig worden uitbetaald in 2020).