LIJST VAN GEBRUIKTE TERMEN

DG AGRI : directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling

DOM : Franse overzeese departementen

ELFPO : Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling

ELGF : Europees Landbouwgarantiefonds

GBCS : geïntegreerd beheers- en controlesysteem

GIS : geografisch informatiesysteem

GMO : gemeenschappelijke marktordening

MGPL : maatregelen ten gunste van de plaatselijke landbouwproducten

NLA : nuttig landbouwareaal

POSEI : Programmes d’options spécifiques à l’éloignement et insularité (programma’s van speciaal op het afgelegen en insulaire karakter afgestemde maatregelen)

Poseican : programma’s van speciaal op het afgelegen en insulaire karakter van de Canarische eilanden afgestemde maatregelen

Poseidom : programma’s van speciaal op het afgelegen en insulaire karakter van de Franse overzeese departementen afgestemde maatregelen

Poseima : programma’s van speciaal op het afgelegen en insulaire karakter van de Azoren en Madeira afgestemde maatregelen

SVR : specifieke voorzieningsregeling

UPG : ultraperifere gebieden van de Europese Unie

SAMENVATTING

I. Tussen 1989 en 1993 heeft de Raad specifieke maatregelen vastgesteld ten behoeve van de landbouw in de ultraperifere gebieden van de Europese Unie (de Franse overzeese departementen, de Canarische Eilanden, de Azoren en Madeira) en op de kleinere Griekse eilanden in de Egeïsche Zee om in te spelen op de bijzondere situatie van deze gebieden.

II. De programma’s voor de ultraperifere gebieden en de eilanden van de Egeïsche Zee hanteren twee verschillende instrumenten om te voorzien in de specifieke behoeften van deze gebieden. De specifieke voorzieningsregeling (SVR) bestaat uit een vergoedingensysteem voor de extra kosten die voortvloeien uit het insulaire karakter en de afgelegenheid van de betrokken gebieden. De maatregelen ten gunste van de plaatselijke landbouwproducten (MGPL) zijn erop gericht de plaatselijke landbouwproductie en de levering van landbouwproducten te stimuleren.

III. In 2006 werden de specifieke maatregelen hervormd. De Commissie concludeerde dat het beheer van het systeem te star was, waardoor de acties van de Europese Unie slechts in beperkte mate konden voorzien in de behoeften van de ultraperifere gebieden binnen het gewenste tijdsbestek, en op een wijze die is afgestemd op hun specifieke problemen. De nieuwe aanpak is derhalve meer gericht op een grotere regionale betrokkenheid, decentralisatie en flexibiliteit van de besluitvorming op basis van programma’s die de lidstaten ter goedkeuring aan de Commissie voorleggen.

IV. Gezien de doelstellingen van deze hervorming beoogde de Rekenkamer bij haar controle de volgende vragen te beantwoorden.

a) Zijn de door de lidstaten opgestelde en door de Commissie goedgekeurde steunprogramma’s zodanig ontwikkeld dat zij op doeltreffende wijze voorzien in de specifieke behoeften?

b) Worden de door de lidstaten na de hervorming van 2006 ontwikkelde maatregelen op doeltreffende wijze ten uitvoer gebracht?

c) Wordt op doeltreffende wijze toezicht gehouden op de door de lidstaten opgestelde en door de Commissie goedgekeurde steunprogramma’s?

V. In het algemeen constateerde de Rekenkamer dat de specifieke maatregelen doeltreffend zijn en van groot belang voor de landbouw in de betrokken gebieden. De Rekenkamer ontdekte niettemin een aantal gebreken in het beheer van de regeling, wat betekent dat er nog ruimte is voor verbetering van de specifieke maatregelen.

VI. In de programmerings- en goedkeuringsfase van de programma’s, die slechts zes maanden duurde, heeft de Commissie er de voorkeur aan gegeven de conformiteit en de samenhang van de programma’s te controleren, in plaats van haar beheerstaak uit te voeren en actief bij te dragen tot de ontwikkeling van de programma’s met het oog op de doeltreffendheid ervan. Deze opmerking is ook van toepassing op de procedures tot wijziging van de programma’s in de komende jaren.

VII. Wat betreft de uitvoering van de programma’s trof de Rekenkamer maatregelen of acties aan die vanwege hun ontwerp in het gunstigste geval weinig doeltreffend zijn. Bovendien zijn de bestaande systemen in de betrokken lidstaten niet altijd afgestemd op de diversiteit van de specifieke maatregelen.

VIII. De Commissie houdt niet op voldoende regelmatige wijze toezicht op de doeltreffendheid van de specifieke maatregelen. Zij beperkt zich voornamelijk tot een beoordeling van deze maatregelen over een periode van vijf jaar. De jaarlijks door de lidstaten aangeleverde uitvoeringsverslagen zijn onvoldoende geharmoniseerd om voor de Commissie een systeem van beheersinformatie te vormen.

INLEIDING

HISTORISCHE ACHTERGROND VAN DE SPECIFIEKE MAATREGELEN

1. Artikel 349 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt: "Gezien de structurele economische en sociale situatie van de Guadeloupe, Frans Guyana, Martinique, Réunion, Saint Barthélemy en Saint Martin, de Azoren, Madeira en de Canarische Eilanden, die wordt bemoeilijkt door de grote afstand, het insulaire karakter, de kleine oppervlakte, een moeilijk reliëf en klimaat en de economische afhankelijkheid van enkele producten, welke factoren door hun blijvende en cumulatieve karakter de ontwikkeling van deze gebieden ernstig schaden, neemt de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement specifieke maatregelen aan die er met name op gericht zijn de voorwaarden voor de toepassing van de Verdragen, met inbegrip van gemeenschappelijk beleid, op deze gebieden vast te stellen."

2. Op basis van deze bepaling heeft de Commissie voor de ultraperifere gebieden een strategie ontwikkeld [1] waarbij drie doelstellingen worden nagestreefd:

a) vergroten van de toegankelijkheid;

b) stimuleren van het concurrentievermogen;

c) versterking van de regionale integratie.

De voornaamste instrumenten ter verwezenlijking van deze doelstellingen zijn de structuurfondsen en de twee landbouwfondsen (het Europees Landbouwgarantiefonds ELGF en het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling ELFPO), met inbegrip van een specifiek landbouwprogramma voor de ultraperifere gebieden, genaamd de "Programma’s van speciaal op een afgelegen en insulair karakter afgestemde maatregelen (POSEI)".

3. In 1989 stelde de Raad de "programma’s van speciaal op het afgelegen en insulaire karakter van de Franse overzeese departementen afgestemde maatregelen (POSEIDOM)" [2] vast. In juni 1991 werden twee soortgelijke programma’s vastgesteld: POSEIMA (de Azoren en Madeira) [3] en POSEICAN (Canarische eilanden) [4].

4. Voor Griekenland werden in 1993 [5] soortgelijke programma’s opgesteld. Omdat de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee in het Verdrag niet worden erkend als ultraperifere gebieden wordt deze regeling in juridische zin afzonderlijk van POSEI behandeld, maar valt zij wel onder dezelfde begrotingsrubrieken. De interventielogica heeft zowel voor POSEI als de programma’s ten behoeve van de kleinere eilanden dezelfde structuur en de twee regelingen worden bij de Commissie beheerd door dezelfde dienst. De twee regelingen komen in dit verslag daarom samen aan de orde en worden hierna aangeduid als "specifieke maatregelen".

+++++ TIFF +++++

HERVORMING VAN DE SPECIFIEKE MAATREGELEN

5. In 2006 werden de POSEI-regeling en de specifieke maatregelen ten behoeve van de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee hervormd [6]. De Commissie concludeerde dat het beheer van het systeem te star was, waardoor de acties van de Europese Unie slechts in beperkte mate konden voorzien in de behoeften van de ultraperifere gebieden binnen het gewenste tijdsbestek en op een wijze die is afgestemd op hun specifieke problemen. Deze hervorming leidde daarom tot een overgang van het microbeheer van de maatregelen door de Commissie, naar een grotere regionale betrokkenheid, decentralisatie en flexibiliteit van de besluitvorming op basis van de programma’s die de lidstaten ter goedkeuring voorleggen aan de Commissie (zie tekstvak 1 voor de redenen en doelstellingen van de hervorming).

TEKSTVAK 1

FRAGMENT UIT DE TOELICHTING VAN HET VOORSTEL VOOR EEN VERORDENING VAN DE RAAD HOUDENDE SPECIFIEKE MAATREGELEN OP LANDBOUWGEBIED TEN BEHOEVE VAN DE ULTRAPERIFERE GEBIEDEN VAN DE UNIE

"Wat het beheer van die zogenoemde POSEI-regelingen [7] betreft, is daarentegen eerder sprake van een gemengd beeld. De twee onderdelen ervan, een specifieke voorzieningsregeling en steun voor de lokale productie in de UPG’s, worden namelijk gekenmerkt door starre beheersregels. Zo is de Commissie genoodzaakt de voorzieningsbalansen bij verordening aan te passen aan de — soms geringe — schommelingen van de behoeften aan bepaalde producten.

De steun voor de lokale productie is dan weer versnipperd over 56 (micro)maatregelen die zijn vastgesteld bij de verordeningen van de Raad. Deze maatregelen kunnen alleen volgens een interinstitutionele regelgevingsprocedure worden aangepast, waardoor de EU minder snel actie kan ondernemen en onvoldoende kan beantwoorden aan de noodzaak om haar optreden zoveel mogelijk aan te passen aan de specifieke situatie in de UPG’s. Vaak gaat het daarbij slechts om geringe bedragen.

Daarom wordt voorgesteld de steun aan die gebieden anders aan te pakken door een participatieve procedure in te stellen voor de besluitvorming erover en door een snelle aanpassing van de maatregelen mogelijk te maken om ook met de latere ontwikkeling van de specifieke situatie in die gebieden rekening te kunnen houden."

AARD EN DOELSTELLINGEN VAN DE SPECIFIEKE MAATREGELEN

6. De programma’s voor de ultraperifere gebieden en de eilanden van de Egeïsche Zee hanteren twee verschillende instrumenten om in de specifieke behoeften van deze gebieden te voorzien:

a) de specifieke voorzieningsregeling (SVR), die bestaat uit een vergoedingensysteem voor de extra kosten die voortvloeien uit het insulaire karakter en de afgelegenheid van de betrokken gebieden. Dit wordt gerealiseerd door vrijstelling van douanerechten voor uit derde landen geïmporteerde producten of dankzij steun voor de levering van producten uit de EU, met gelijke voorwaarden voor de eindgebruikers;

b) de maatregelen ten gunste van de plaatselijke landbouwproducten (MGPL), die erop gericht zijn de plaatselijke landbouwproductie en de levering van landbouwproducten te bevorderen. De MGPL’s worden toegepast op een veelheid aan producten en maatregelen die verband houden met de productie, de afzet of de verwerking. Zij maken gebruik van een grote verscheidenheid aan instrumenten zoals areaalsteun, dierpremies, steunuitkeringen aan producentenorganisaties, steunbedragen per ton of de financiering van marketingonderzoek, enz. Hoewel al deze maatregelen bijdragen tot de verwezenlijking van de algemene doelstelling om de plaatselijke landbouwproductie te doen stijgen en het concurrentievermogen van de producenten te verbeteren, dient te worden opgemerkt dat de afzonderlijke doelstellingen van iedere maatregel zoals neergelegd in de programma’s, behoorlijk uiteen kunnen lopen. In tekstvak 2 worden voorbeelden gegeven van de maatregelen en acties in de verschillende programma’s.

+++++ TIFF +++++

TEKSTVAK 2

VOORBEELD VAN MAATREGELEN EN ACTIES IN DE VERSCHILLENDE PROGRAMMA’S

De navolgende maatregelen en acties die werden geselecteerd voor de controle van de Rekenkamer geven een overzicht van de diversiteit van de programma’s

Frankrijk (Overzeese departementen)

Steun aan bananentelers;

sector van suikerriet-suiker-rum (met acties zoals forfaitaire steun voor aanpassing van de suikerindustrie van de Franse overzeese departementen aan de GMO, steun voor het vervoer van suikerriet);

structurering van de veeteeltactiviteiten (met acties zoals bijvoorbeeld steun voor de verwerking, specifiek voor de rundvleessector, of steun voor het plaatselijke marktbeheer, specifiek voor de varkensvleessector).

Spanje (Canarische Eilanden)

Steun aan de rund-, schapen- en geitenvleessector in de vorm van rechtstreekse betalingen aan de producenten;

steun aan bananentelers.

Portugal (de Azoren)

Steun voor de dierlijke productie (met acties zoals de rechtstreekse steunbetalingen voor de rundvleesproductie of steun voor de innovatie en kwaliteit van dierlijke producten);

steun voor de plantaardige productie (met acties zoals steun voor de productie van traditionele producten of steun voor de productie van fruit en groenten, snijbloemen en sierplanten).

Griekenland (Chios)

steun voor olijfgaarden;

steun voor de productie van mastiek;

steun voor de productie van honing.

HET BUDGET VOOR DE SPECIFIEKE MAATREGELEN

7. Voor de begrotingsjaren 2007 en 2008, waarop de controle betrekking had, werd aan de specifieke maatregelen 332 miljoen euro, respectievelijk 618 miljoen euro, aan kredieten toegewezen (exclusief de toewijzingen voor maatregelen van voorgaande jaren). De stijging van het budget van 2008 ten opzichte van de voorgaande jaren is toe te schrijven aan een overdracht van middelen met betrekking tot het begrotingsjaar 2008, als gevolg van de per 1 januari 2007 ingegane hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor bananen. Deze hervorming vond plaats vanwege de nieuwe regeling van de Unie voor de invoer van bananen en internationaal handelsoverleg. Deze hervorming was erop gericht het systeem aan te passen overeenkomstig de basisbeginselen van de in andere landbouwsectoren doorgevoerde hervormingen, en tegelijk de communautaire bananentelers een redelijke levensstandaard te garanderen, rekening houdend met de bijzondere kenmerken van de productiegebieden. De begrotingstoewijzing voor de POSEI-regeling werd met 278,8 miljoen euro verhoogd teneinde de totale communautaire steun aan bananentelers met ingang van 1 januari 2007 in deze programma’s te integreren. De specificatie van de begrotingsuitvoering is te vinden in bijlage I.

8. De begroting voor de specifieke maatregelen is gelimiteerd en de maximumbedragen zijn als volgt vastgelegd (in miljoen euro).

+++++ TIFF +++++

HET BEHEERS- EN CONTROLESYSTEEM VOOR DE SPECIFIEKE MAATREGELEN

9. In het kader van de begroting van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) worden de specifieke maatregelen onder gedeeld beheer ten uitvoer gelegd. Als gevolg van de overgang naar een grotere regionale betrokkenheid, decentralisatie en flexibiliteit van de besluitvorming, zoals geïntroduceerd door de hervorming van 2006, wordt bij de programmering en de uitvoering een bottom-upaanpak gehanteerd. Dit betekent dat de behoeften van de ultraperifere gebieden en de maatregelen die moeten voorzien in deze behoeften, worden vastgesteld op het door de lidstaten meest geschikt geachte niveau. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het opstellen, uitvoeren en controleren van de programma’s.

10. De Commissie heeft tot taak voorstellen te doen voor de basisverordeningen en voor de vaststelling van uitvoeringsbepalingen bij de verschillende maatregelen van de verordeningen van de Raad. Zij keurt de door de lidstaten gepresenteerde programma’s en de wijzigingen daarvan goed en ziet toe op de uitvoering ervan.

11. Teneinde de specifieke behoeften van de ultraperifere gebieden vast te stellen, dienden de lidstaten een economische analyse en een beoordeling van de voorgaande maatregelen te verrichten, strategische en operationele doelstellingen te bepalen en maatregelen te ontwikkelen waarmee deze doelstellingen verwezenlijkt konden worden. Al deze elementen moesten deel uitmaken van de programma’s, waarin tevens resultatenindicatoren [8] moesten worden opgenomen.

12. De programma’s werden ter goedkeuring bij de Commissie ingediend. De Commissie heeft de programma’s beoordeeld ten aanzien van hun samenhang met ander beleid en andere acties van de Unie en met betrekking tot hun conformiteit met het recht van de Unie.

13. De lidstaten hebben in hun programma’s de autoriteiten aangewezen die verantwoordelijk zijn voor het beheer en de controle. De programma’s worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van daartoe aangewezen betaalorganen die tevens rechtstreeks belast zijn met de taken op het gebied van toezicht en controle, ofwel deze gedeeltelijk of volledig delegeren naar andere diensten.

14. De wettelijke vereisten voor het beheers- en controlesysteem van de specifieke maatregelen zijn grotendeels gebaseerd op het "geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS)" van de rechtstreekse betalingen van het ELGF. Zodoende worden de steunaanvragen voor 100 % onderworpen aan administratieve controles en wordt een steekproef van 5 % ter plaatse gecontroleerd. Voor een aantal maatregelen, waarbij de steun gekoppeld is aan de levering van producten met het oog op de verwerking of afzet ervan, zijn andere controles voorgeschreven: weging, vervoer, levering, enz. Voor de SVR dienen de lidstaten te controleren of het voordeel dat voortvloeit uit de steun bij de introductie of uit de vrijstelling van douanerechten inderdaad is doorberekend aan de eindgebruiker.

15. Uiterlijk op 31 december 2009 — en daarna iedere vijf jaar — dient de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad een algemeen verslag te presenteren dat de impact van de gerealiseerde acties in het kader van de specifieke maatregelen bekendmaakt en, in voorkomend geval, passende voorstellen bevat. De presentatie van dit verslag liep vertraging op; de vaststelling ervan door het college van de Commissie had in september 2010 moeten plaatsvinden. Voor de opstelling van dit verslag hield de Commissie tevens rekening met de beoordeling van de specifieke maatregelen die werd uitgevoerd in het kader van het beoordelingsprogramma 2008 van het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling [9]. De beoordelaar presenteerde zijn verslag in november 2009.

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

16. De doelstelling van de controle was, de doeltreffendheid en bepaalde aspecten van de zuinigheid van de specifieke maatregelen na de hervorming van 2006 te beoordelen. De nadruk lag daarbij op de vraag of de opzet van de maatregelen en beheersprocedures doeltreffend was; aangezien de hervorming pas kort geleden werd ingevoerd, konden met betrekking tot de doeltreffendheid alleen trends worden waargenomen en kon geen langetermijnbeoordeling worden uitgevoerd.

17. In dit verslag komen de volgende vragen aan de orde.

a) Zijn de door de lidstaten opgestelde en door de Commissie goedgekeurde steunprogramma’s zodanig ontwikkeld dat zij op doeltreffende wijze voorzien in de specifieke behoeften?

b) Worden de door de lidstaten na de hervorming van 2006 ontwikkelde maatregelen op doeltreffende wijze ten uitvoer gebracht?

c) Wordt op doeltreffende wijze toezicht gehouden op de door de lidstaten opgestelde en door de Commissie goedgekeurde steunprogramma’s?

18. De controle bestrijkt de begrotingsjaren die sinds de hervorming van de specifieke maatregelen werden afgesloten (2007, 2008 en 2009).

19. De controle werd uitgevoerd in de vier betrokken lidstaten (Griekenland, Spanje, Frankrijk en Portugal). De ter plaatse gecontroleerde gebieden waren het eiland Chios (Griekenland), de Canarische Eilanden (Spanje), Réunion (Frankrijk) en de Azoren (Portugal). Voor de maatregelen van de andere gebieden werd de controle beperkt tot de centrale overheid van iedere lidstaat.

20. De controle bestreek een selectie van MGPL’s, op basis van hun financiële omvang en het belang ervan voor de landbouw in de betrokken gebieden (zie bijlage II). De MGPL’s kregen prioriteit boven de SVR, en wel om de volgende redenen:

a) de MGPL’s vertegenwoordigen 67 % van de in 2007 aan specifieke maatregelen toegekende bedragen, en omstreeks 82 % vanaf 2009;

b) de SVR is bedoeld om rechtstreeks de nadelen van afgelegenheid en insulair karakter te compenseren; de MGPL’s daarentegen moeten worden ontwikkeld op basis van een grondige analyse van de specifieke behoeften om doeltreffend te kunnen zijn. Bovendien kunnen de complexiteit en diversiteit ervan en het ontbreken van specifieke gemeenschappelijke controlevoorschriften de risico’s die van invloed zijn op deze maatregelen doen toenemen;

c) het feit dat de Raad het financiële maximum ten behoeve van MGPL’s op 80 % stelt, laat zien dat dit type maatregelen van groter belang is dan de SVR;

d) voor de SVR geldt een specifiek controlemechanisme om de doeltreffendheid ervan te waarborgen. De controle omvatte een beperkte beoordeling van dit controlemechanisme.

21. De controle bestreek het beheer en toezicht van de programma’s bij de Commissie en in de betrokken lidstaten. De controlewerkzaamheden omvatten analyse van de programmeringsfase en documentatie van de beheers- en toezichtsystemen voor de programma’s. De controleurs voerden ter plaatse gesprekken met de begunstigden en vertegenwoordigers van de producentenverenigingen teneinde informatie te verkrijgen over hun deelname aan de programma’s, hun ervaringen en de bereikte resultaten. De gehanteerde controlecriteria en toegepaste controleprocedures worden hierna voor iedere afzonderlijke controlevraag nader toegelicht.

OPMERKINGEN

22. De nadelen ondervonden door de ultraperifere gebieden en de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee zijn blijvend: de specifieke maatregelen kunnen deze niet wegnemen, maar slechts verzachten. Dit wordt geïllustreerd door het aandeel van de steun ingevolge de specifieke maatregelen in het inkomen van bepaalde landbouwproducenten in de ultraperifere gebieden (zie tekstvak 3). Het is dus niet de bedoeling, in dit verslag de specifieke maatregelen ter discussie te stellen, maar wel om bij te dragen tot een verbeterde werking ervan.

TEKSTVAK 3

AANDEEL VAN DE STEUN INGEVOLGE DE SPECIFIEKE MAATREGELEN IN DE OMZET OF HET INKOMEN VAN BEPAALDE LANDBOUWPRODUCENTEN IN DE ULTRAPERIFERE GEBIEDEN

Bij een middelgrote suikerrietteler op Réunion vormt de steun van POSEI in 2009 bijvoorbeeld 38 % van zijn omzet (Bron: "Cahier Technique de la canne" nr. 15, augustus 2008);

Bij een referentieboerderij voor rundvleesproductie op Réunion vormde de steun van POSEI in 2007 bijvoorbeeld 25 % van de omzet (Bron: Bilan 2007 de la mise en œuvre du POSEI IV pour la mesure "structuration de l’élevage" à l’île de La Réunion — overzicht 2007 van de uitvoering van POSEI IV voor de maatregel "structureren van de veeteeltactiviteiten" op het eiland Réunion);

Bij honingproducenten op het eiland Chios in Griekenland vormde de steun van de specifieke maatregelen in 2007 bijvoorbeeld 55 tot 70 % van de ontvangsten uit hun activiteit als imker (Bron: Rekenkamer).

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| | |

ZIJN DE DOOR DE LIDSTATEN OPGESTELDE EN DOOR DE COMMISSIE GOEDGEKEURDE STEUNPROGRAMMA’S ZODANIG ONTWIKKELD DAT ZIJ OP DOELTREFFENDE WIJZE VOORZIEN IN DE SPECIFIEKE BEHOEFTEN?

23. De controlecriteria ter beantwoording van deze vraag hielden verband met de doelstellingen van de hervorming van 2006, met name "het [stimuleren van] inspraak in de besluitvorming (…) en [het mogelijk maken van] een snellere reactie op de specifieke behoeften van deze gebieden". Deze flexibiliteit zou gewaarborgd moeten worden door een programmering op het niveau van de lidstaten in plaats van direct beheer van de maatregelen door de Commissie. Teneinde de specifieke behoeften van de ultraperifere gebieden vast te stellen, dienden de lidstaten een economische analyse en een beoordeling van de voorgaande maatregelen te verrichten, strategische en operationele doelstellingen te bepalen en maatregelen te ontwikkelen waarmee deze doelstellingen verwezenlijkt konden worden. Al deze elementen moesten deel uitmaken van de programma’s, waarin tevens resultatenindicatoren moesten worden opgenomen (zie tekstvak 4).

24. Ter beantwoording van deze controlevraag werden dus de volgende criteria gehanteerd:

a) het bestaan van een participatieve procedure;

b) de aanwezigheid van alle door de regelgeving voorgeschreven programmeringselementen;

c) de coherentie tussen de verschillende elementen, met name tussen de analyse van de situatie op het gebied van de landbouwproductie, de voorgestelde strategie en de overwogen maatregelen;

d) de flexibiliteit waardoor de maatregelen snel aangepast kunnen worden.

TEKSTVAK 4

ARTIKEL 12 VAN VERORDENING (EG) NR. 247/2006 VAN DE RAAD VAN 30 JANUARI 2006 HOUDENDE SPECIFIEKE MAATREGELEN OP LANDBOUWGEBIED TEN BEHOEVE VAN DE ULTRAPERIFERE GEBIEDEN VAN DE UNIE

Inhoud van de communautaire steunprogramma’s

Elk communautair steunprogramma omvat:

a) een meer op de beschikbare evaluatieresultaten gebaseerde gekwantificeerde beschrijving van de situatie op het gebied van de betrokken landbouwproductie waarin aandacht wordt besteed aan de verschillen, achterstanden en ontwikkelingsmogelijkheden, en een overzicht van de financiële middelen die zijn aangewend voor en de voornaamste resultaten die zijn behaald met de acties welke zijn ondernomen op grond van de Verordeningen (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001 en (EG) nr. 1454/2001;

b) een beschrijving van de voorgestelde strategie, de gekozen prioriteiten en de gekwantificeerde doelstellingen, alsmede een beoordeling waarin wordt aangegeven welke economische, milieu- en sociaal-maatschappelijke effecten, met inbegrip van de werkgelegenheidseffecten, worden verwacht;

c) een beschrijving van de overwogen maatregelen, en met name van de steunregelingen om het programma ten uitvoer te leggen, alsmede in voorkomend geval informatie over de behoeften op het gebied van studies, van demonstratieprojecten en van opleiding en technische bijstand met betrekking tot de voorbereiding, toepassing of aanpassing van de betrokken maatregelen;

d) een tijdschema voor de toepassing van de maatregelen en een indicatieve algemene financiële tabel waarin een samenvattend overzicht wordt gegeven van de uit te trekken middelen;

e) een toelichting met betrekking tot de verenigbaarheid en de coherentie van de verschillende maatregelen van het programma, alsmede de definitie van de voor het toezicht en de evaluatie te gebruiken criteria en kwantitatieve indicatoren;

f) de regelingen om voor een doeltreffende en adequate uitvoering van het programma te zorgen, met inbegrip van de regelingen inzake publiciteit, toezicht en evaluatie, alsmede de definitie van de voor de evaluatie te gebruiken gekwantificeerde indicatoren en de bepalingen inzake controle en sancties;

g) de aanwijzing van de bevoegde autoriteiten en van de voor de uitvoering van het programma verantwoordelijke instanties en de aanwijzing op de geschikte niveaus van de erbij te betrekken autoriteiten of instanties en van de sociaaleconomische partners, alsmede de resultaten van het gepleegde overleg.

25. De Rekenkamer onderzocht het door de lidstaten ingevoerde programmeringsproces van de lidstaten en de goedkeuringsfase bij de Commissie. Zij onderzocht het proces om de behoeften van de ultraperifere gebieden te bepalen, de wijze waarop de doelstellingen van de programma’s tot stand zijn gekomen en welke maatregelen en acties in de programma’s zijn geformuleerd. De in dit verband geanalyseerde documenten omvatten beoordelingsverslagen en studies, de documenten betreffende het overlegmechanisme tussen de verschillende actoren die betrokken zijn bij de bottom-upaanpak (notulen en soortgelijke stukken) en de documentatie waarover de Commissie beschikt voor de goedkeuringsfase.

DE OORSPRONKELIJKE PROGRAMMERING WAS WEINIG COHERENT

DE PARTICIPATIEVE PROCEDURE

26. Met betrekking tot het bestaan van een participatieve procedure hebben de controleurs van de Rekenkamer vastgesteld dat in alle lidstaten overleg met de plaatselijke actoren heeft plaatsgevonden. In Frankrijk vond in de loop van 2005 in de overzeese departementen overleg plaats over de specifieke maatregelen. Hoewel dit overleg niet in detail werd vastgelegd door bijvoorbeeld notulen op te maken van de vergaderingen met de ter plaatse aanwezige actoren, heeft het wel geleid tot vier regionale programma’s die een overzicht geven van de behoeften en bijbehorende maatregelen. Teneinde één nationaal programma te kunnen presenteren, zijn deze regionale programma’s geconsolideerd. Door zich voor te bereiden op de programmering konden de Franse autoriteiten een reële inschatting maken van de situatie, en door raadpleging van het regionale niveau, zoals beoogd door de hervorming van de specifieke maatregelen, konden zij daadwerkelijk de behoeften bepalen.

27. In Griekenland werden de regionale autoriteiten van de eilanden in de Egeïsche Zee in april 2006 door het Ministerie van Landbouw uitgenodigd tot het indienen van voorstellen voor het programma. De termijn voor het indienen van deze voorstellen bedroeg 15 dagen. Het tijdsbestek tussen de datum van kennisgeving en de einddatum voor de commentaren van de lokale autoriteiten was te kort om tot een grondige analyse van de behoeften te kunnen komen en te kiezen voor de meest doeltreffende maatregelen om in deze behoeften te voorzien. Als gevolg daarvan bevatten de door de regionale autoriteiten ingediende antwoorden grotendeels informatie die niet aan de vereiste kwaliteit voldeed. Deze werd dus niet zorgvuldig geanalyseerd en meegewogen toen het Ministerie van Landbouw het programma opstelde. Op zijn beurt beschikt het Ministerie van Landbouw niet over voldoende betrouwbare informatie op centraal niveau om het beleid te kunnen richten op de verwachte resultaten, en de impact daarvan voor de meest behoeftige eilanden te optimaliseren.

28. Hoewel er in Spanje en Portugal bij de voorbereiding van de programma’s ter plaatse overleg werd gevoerd met de actoren, konden de controleurs van de Rekenkamer zich niet uitspreken over de toegevoegde waarde daarvan omdat de activiteiten onvoldoende waren gedocumenteerd.

DE ELEMENTEN VAN DE PROGRAMMERING

29. Met betrekking tot de aanwezigheid van de door de verordening voorgeschreven programmeringselementen stelden de controleurs vast dat de programma’s qua vorm alle vereiste elementen bevatten. Met betrekking tot de inhoud werden bij de Spaanse, Portugese en Griekse programma’s echter gebreken geconstateerd inzake de logica en samenhang tussen de verschillende programmeringselementen.

30. In Spanje zijn de verschillende door de verordening vereiste elementen qua vorm wel aanwezig in het programma, maar qua inhoud niet samenhangend [10]. Een werkelijke analyse van de situatie op basis van een kwantificering van de behoeften ontbreekt, evenals een strategie ter waarborging van de complementariteit en de coherentie tussen de specifieke maatregelen en de andere communautaire of nationale acties. De doelstellingen van het programma blijven vaag en worden eerder uitgedrukt in de vorm van algemene prioriteiten die niet altijd zijn uitgewerkt in nauwkeurige en meetbare doelstellingen en dus geen operationele doelstellingen kunnen vormen. Als gevolg daarvan blijft het verband tussen de algemene doelstellingen en de ontwikkelde maatregelen onduidelijk.

31. Dit nieuwe programma van specifieke maatregelen voor de Canarische Eilanden vormt een rechtstreekse voortzetting van het voorgaande programma, aangezien de oude maatregelen 89 % van het oorspronkelijke algemene budget vertegenwoordigen. Deze voortzetting zou binnen de hervorming kunnen passen indien zij gebaseerd was op een impactanalyse of een grondige beoordeling van het voorgaande programma. In het geval van het Spaanse programma is deze voortzetting echter eerder toe te schrijven aan de problemen die de actoren ondervonden bij het opzetten van de nieuwe programmeringsaanpak binnen de door de regelgeving bepaalde termijnen, zoals beoogd door de hervorming.

32. In Portugal werd in maart 2005 met de programmering voor het algemene POSEI-programma — component Azoren — begonnen. Ondanks het feit dat de Portugese autoriteiten voldoende tijd namen om de programmering af te ronden, ontbeert het resultaat eveneens coherentie tussen het analytische deel en de voorgestelde maatregelen. Met name ontbreken elementen die erop duiden dat de conclusies van een in 2000 uitgebrachte beoordeling van het POSEI-programma in Portugal over de periode 1992-1999, in aanmerking zijn genomen. Deze beoordeling bevatte onder meer de volgende aanbevelingen:

a) het financieren van een economische studie die de sector fruit en tuinbouwgewassen analyseert, die naast de behandelde producten ook de verse producten omvat, en die uitsluitend voor de Azoren, afzonderlijk van Madeira, ontwikkeld en uitgevoerd kan worden;

b) een algemene herziening van de steunregeling — ongeacht of dit de SVR of productiesteun betreft — voor vee, op zodanige wijze dat de potentieel negatieve impact van het traditionele model voor de melkproductie zoveel mogelijk wordt beperkt;

c) een beter evenwicht tussen de hoeveelheid steun die wordt toegekend aan de diverse dierlijke en plantaardige activiteiten, op zodanige wijze dat het behoud van de land- en tuinbouwproductie van de Azoren gewaarborgd wordt;

d) een grondige studie van de situatie van de suikerindustrie op de Azoren teneinde conclusies te kunnen trekken over de levensvatbaarheid ervan, rekening houdend met de maximale hoeveelheden suiker die met steun van de SVR geïmporteerd mogen worden, de mogelijkheid tot wederuitvoer van geraffineerde suiker en/of het bedrag van de steun voor de verwerking;

e) de mogelijke vervanging van steun voor de land- en tuinbouwproductie door één enkele steunregeling op basis van het aantal hectaren akkerland.

33. Ondanks deze concrete voorstellen tot aanpassing van het programma aan de ontwikkeling van de behoeften lag de prioriteit bij voortzetting. Zo werden de premies voor de dierlijke productie, die al bestonden en ongeveer 80 % uitmaakten van het totaalbedrag dat in 2007 werd betaald voor het programma van de Azoren, op historische basis voortgezet. Het programma van specifieke maatregelen voor de Azoren had daarom beter rekening kunnen houden met het risico dat de extreme afhankelijkheid van de lokale landbouwsector vormt voor de melk- en vleesproductie, ook al is deze afgestemd op de klimatologische en geografische omstandigheden van de eilanden. Deze afhankelijkheid is ook geconstateerd in een onlangs verschenen verslag inzake het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 247/2006 houdende specifieke maatregelen op landbouwgebied ten behoeve van de ultraperifere gebieden van de Unie [11].

34. Bij het Griekse programma is de economische analyse van de landbouwbehoeften van de eilanden in de Egeïsche Zee zeer oppervlakkig. Een algemene strategie ontbreekt en het programma maakt niet duidelijk wat het verband is tussen de verschillende voorgestelde maatregelen en de beoogde algemene doelstellingen, noch wat de verwachte impact is. Dit gebrek aan strategische visie leidt tot maatregelen die vanwege hun opzet mogelijk niet doeltreffend zijn (zie paragraaf 44).

DE ROL VAN DE COMMISSIE BIJ DE PROGRAMMERING

35. De Commissie heeft richtsnoeren meegedeeld aan Spanje, Frankrijk en Portugal. Deze mededeling was bedoeld om de lidstaten te voorzien van informatie over de wijze waarop hun programma’s gepresenteerd moesten worden en over de inhoud en het detailniveau waarnaar zij daarin dienden te streven [12]. In deze mededeling wijst de Commissie er tevens op dat het basisbeginsel waarop de hervorming van POSEI berust, de overgang betreft van "microbeheer" [13] door de Commissie, met een opeenstapeling van verschillende maatregelen, naar een meer coherente programmeringsaanpak. De lidstaten zullen zo meer vrijheid hebben, maar ook een grotere verantwoordelijkheid om de behoeften van de UPG’s te onderkennen en een strategie uit te werken die daarin voorziet. Deze nuttige mededeling is niet aan Griekenland verstuurd, waar de programmering plaatsvond tussen oktober en december 2006.

36. De Commissie had vier maanden de tijd om de programma’s goed te keuren. Gedurende deze periode waren er regelmatig uitwisselingen tussen de diensten van DG AGRI en de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten. Dankzij deze uitwisselingen hebben de programma’s zich sterk ontwikkeld en is de kwaliteit ervan verbeterd. De door de diensten van de Commissie geïnitieerde wijzigingen bleven echter beperkt tot aspecten van conformiteit en coherentie met het EU-recht en -beleid. De diensten van de Commissie verrichtten geen onderzoek naar de programma’s met betrekking tot de doeltreffendheid ervan, op punten als de coherentie tussen de diagnostiek, de geformuleerde doelstellingen en de voorgestelde maatregelen. Zonder iets af te doen aan het belang van de wettelijke conformiteit van de programmering, kan worden gesteld dat de periode van vier maanden beter zou zijn besteed indien de Commissie de lidstaten tevens actief had geadviseerd over aspecten op het gebied van de doeltreffendheid van de programma’s. Zij had bijvoorbeeld met ingang van de nieuwe programmeringsfase geharmoniseerde resultatenindicatoren kunnen vaststellen, met name op het gebied van werkgelegenheid of de waarde van de landbouwproductie. Met behulp van deze indicatoren had zij haar aandacht enerzijds kunnen richten op de te nemen maatregelen en anderzijds, vanaf het eind van de eerste programmeringsronde, aanbevelingen kunnen doen voor corrigerende maatregelen, hetgeen een toegevoegde waarde had betekend, zonder iets af te doen aan de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de programmering. De Commissie heeft echter niet de nodige middelen uitgetrokken om meer te doen dan het beoordelen van de conformiteitsaspecten, met name vanwege de middelen die zij intern had toegewezen aan het beheer van de specifieke maatregelen.

DE GEWENSTE FLEXIBILITEIT INZAKE HET AANBRENGEN VAN WIJZIGINGEN IN DE PROGRAMMA’S IS NOG NIET GEREALISEERD

37. Een van de doelstellingen van de hervorming van 2006 was "een snelle aanpassing van de maatregelen mogelijk te maken om ook met de latere ontwikkeling van de specifieke situatie in die gebieden rekening te kunnen houden" (zie tekstvak 1). Omwille daarvan is voor de programma’s een jaarlijks wijzigingsmechanisme geïntroduceerd.

38. Artikel 49 van Verordening (EG) nr. 793/2006 van de Commissie van 12 april 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 247/2006 van de Raad bepaalde aanvankelijk dat de lidstaten de wijzigingen van de programma’s één keer per jaar ter goedkeuring aan de Commissie moesten voorleggen. Maar in deze eerste versie was geen termijn bepaald voor het indienen van de wijzigingen, hetgeen tot problemen leidde bij de toepassing van deze wijzigingen aan het begin van het volgende jaar. Verordening (EG) nr. 1242/2007 van de Commissie wijzigde artikel 49 en voerde een uiterste termijn in (30 september n-1) voor het ter goedkeuring indienen van wijzigingen met betrekking tot jaar n. Verordening (EG) nr. 408/2009 van de Commissie wijzigde artikel 49 nogmaals en bepaalde dat 1 augustus n-1 de termijn is voor het indienen van wijzigingen.

39. De door de lidstaten ingediende wijzigingen voor 2008 zijn door de Commissie goedgekeurd tussen oktober 2007 en juli 2008, op basis van de datum van indiening, aangezien in de regelgeving destijds geen termijn werd aangegeven. Voor 2009 is de procedure verbeterd, doordat de wijzigingen met terugwerkende kracht tot 1 januari 2009 zijn goedgekeurd. De goedkeuringen werden echter verleend tussen februari en mei 2009, waardoor tussen het begin van 2009 en de datum van goedkeuring onzekerheid bestond over de steunaanvragen.

40. Om te voorkomen dat de goedkeuringen na het begin van het desbetreffende jaar worden verleend, heeft de Commissie 1 augustus n-1 vastgesteld als nieuwe termijn voor het indienen van wijzigingen. Hoewel de nieuwe termijn de Commissie meer tijd geeft om de voorgestelde wijzigingen te beoordelen en de besluiten tot erkenning voor te bereiden, vormt hij een risico uit het oogpunt van de doeltreffendheid van de voorgestelde maatregelen. De lidstaten dienen immers hun jaarlijks uitvoeringsverslag voor jaar n eveneens vóór 31 juli n+1 te presenteren. Door de nieuwe termijn van 1 augustus moeten de lidstaten de wijzigingen voorbereiden terwijl zij op dat moment ook het jaarlijks uitvoeringsverslag opstellen. Teneinde de doeltreffendheid van het programma te waarborgen, zouden de wijzigingen voorgesteld moeten worden op basis van een grondige analyse van de daadwerkelijke uitvoering, maar de op 1 augustus vastgestelde termijn dwingt de lokale actoren jaarlijks wijzigingen voor te stellen vanaf de maand mei. Dit gebeurt nog voordat de daadwerkelijke uitvoering van de maatregelen van het voorgaande jaar bekend is (betalingen van jaar n kunnen worden uitgevoerd tot 30 juni n+1) en dat is uiteraard te vroeg om de werking van de maatregelen van het lopende jaar te beoordelen.

41. Evenals bij de oorspronkelijke programmering laten de diensten van de Commissie bij het onderzoeken van de wijzigingen aan de programma’s aspecten van conformiteit en coherentie met het communautaire recht en beleid prevaleren boven aspecten van doeltreffendheid. Hoewel het belang van deze activiteit wordt onderkend, zou de Commissie een toegevoegde waarde voor de programma’s kunnen creëren door actief bij te dragen tot de verbetering van de doeltreffendheid ervan, aangezien zij een totaaloverzicht heeft van de goede praktijken in alle lidstaten.

WORDEN DE DOOR DE LIDSTATEN NA DE HERVORMING VAN 2006 ONTWIKKELDE MAATREGELEN OP DOELTREFFENDE WIJZE TEN UITVOER GEBRACHT?

42. De criteria ter beantwoording van deze controlevraag betroffen de vaststelling van relevante doelstellingen en de aanwezigheid van adequate subsidiabiliteitscriteria om te waarborgen dat de maatregelen aan deze doelstellingen beantwoorden. De aanwezigheid van relevante resultatenindicatoren vormde eveneens een criterium.

43. Ter beantwoording van deze controlevraag analyseerden de controleurs de doelstellingen en subsidiabiliteitscriteria van de geselecteerde maatregelen en bespraken zij de uitvoering ervan met branche- of producentenorganisaties die een groot aantal begunstigden vertegenwoordigen. Teneinde inlichtingen te verkrijgen over de uitvoering van de maatregelen ter plaatse, werd een niet-representatief aantal producenten op locatie bezocht. Bij deze bezoeken ter plaatse onderzochten de controleurs van de Rekenkamer maatregelen die doeltreffend zijn gebleken, zoals het structureren van de veeteeltactiviteiten op Réunion of de productiesteun voor mastiek op het eiland Chios. Andere maatregelen kennen echter verschillende gebreken, die hierna aan de orde komen. Bovendien werd de doeltreffendheid van de maatregelen in het algemeen ook bevestigd door de beoordelaars, die schatten dat voor 16 van de 24 in hun verslag bestudeerde sectoren het concurrentievermogen verbeterd is door de financiering uit de MGPL’s [14].

DE OPZET VAN EEN AANTAL MAATREGELEN BELEMMERT DE DOELTREFFENDHEID VAN DE UITVOERING ERVAN

STEUN VOOR OLIJFGAARDEN OP DE EILANDEN IN DE EGEÏSCHE ZEE

44. Het steunprogramma voor de olijfoliesector voorziet in betaling van een forfaitair steunbedrag van 145 euro per hectare aan de olijftelers op de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee met als doel het behoud van de olijfgaarden in de gebieden waar deze altijd hebben bestaan, op voorwaarde dat de olijfgaarden zodanig worden onderhouden dat een goede productie gewaarborgd is. Het in de begroting opgenomen bedrag voor deze steun beloopt 13084831 euro, ongeveer 70 % van het budget van de maatregelen voor de eilanden in de Egeïsche Zee.

45. Verordening (EG) nr. 1782/2003 biedt de betrokken lidstaten de mogelijkheid om de ultraperifere gebieden en de kleinere eilanden van de Egeïsche Zee uit te sluiten van de bedrijfstoeslagregeling en de overeenkomstige begrotingskredieten op te nemen in de specifieke maatregelen. Griekenland heeft besloten de kleinere eilanden niet uit te sluiten van de bedrijfstoeslagregeling. De landbouwers die olijfgaarden bewerken op de eilanden in de Egeïsche Zee ontvangen dus, op basis van de informatie die over hen is vastgelegd in het GIS voor de olijventeelt, eveneens toeslagrechten via de bedrijfstoeslagregeling, en moeten voldoen aan de randvoorwaarden "cross-compliance").

46. De bedragen die de begunstigden ontvangen uit hoofde van de specifieke maatregelen zijn in het algemeen zeer laag. De gemiddelde betaling bedraagt bij benadering slechts 203 euro per begunstigde per jaar, terwijl de meest frequente betaling 58 euro per jaar bedraagt. 43 % van de uitgekeerde bedragen is lager dan 100 euro (24145 begunstigden), en 69 % van de begunstigden ontvangt 200 euro per jaar of minder. Slechts 2 % van de begunstigden (1126 landbouwers) ontvangt meer dan 1000 euro per jaar, terwijl 0,35 % (194 landbouwers) via deze regeling meer dan 2000 euro ontvangt.

47. De Rekenkamer is van oordeel dat het onder de huidige omstandigheden moeilijk te verantwoorden is dat het economisch stimuleringsbeleid de overgrote meerderheid van de begunstigden aanmoedigt tot het behoud van hun traditionele olijfgaarden. De doeltreffendheid van deze maatregel had verstrekt kunnen worden indien Griekenland het behoud van de olijfbomen had voorgeschreven in het kader van de randvoorwaarden, hetgeen bijvoorbeeld het geval is in Italië.

+++++ TIFF +++++

STEUN VOOR DE INNOVATIE EN KWALITEIT VAN DIERLIJKE PRODUCTEN OP DE AZOREN (PORTUGAL)

48. Deze submaatregel is gericht op het verbeteren en creëren van de voorwaarden voor een betrouwbaar kwantitatief en kwalitatief toezicht en de classificatie van de melkproductie door middel van de installatie van meetinstrumenten en steekproefneming op de verzamelcentra voor de melkwagens. Uit deze steun worden de werkzaamheden gefinancierd die verband houden met het nemen van melkmonsters (betreffende 4000 koeien in 2007) bij de producenten die hiertoe vooraf een verzoek hebben ingediend. De steun wordt betaald aan ongeveer 70 % van de ontvangen aanvragen, voor een bedrag van maximaal 35 euro per hoofd. Het budget voor deze submaatregel bedroeg 539000 euro per jaar in 2007, 2008 en 2010, en 597900 euro in 2009.

49. Deze regeling van het programma op de Azoren is opnieuw een voorbeeld van een steunregeling die mogelijk weinig doeltreffend is vanwege het ontbreken van een beschrijving en flankering. Onderzoek van een voor deze maatregel typerend dossier wees uit dat er in het programma en het dossier geen algemene informatie aanwezig was waarmee een beter inzicht kon worden verkregen in het algemene kader waarbinnen deze activiteit of submaatregel valt, met name het bij de producenten nemen van melkmonsters voor laboratoriumanalyse achteraf en de bekendmaking van de resultaten aan de veehouders. Aangezien de uiteindelijke doelstelling erin bestaat, voor ieder dier op zodanige wijze informatie te verstrekken over de kwaliteit van de melk dat de betrokken producent gefundeerde beheersbesluiten kan nemen, is het dienstig om alle maatregelen te beschrijven die hierop een aanvulling vormen (zoals laboratoriumanalyse van de monsters, het doorsturen van de resultaten, de aankoop van melkmachines, etc.), die invulling geven aan en deel uitmaken van de globale maatregel, evenals de diverse financieringsbronnen: van de Unie, nationaal of particulier. Ook ontbraken specificaties van de bevoegde autoriteit met een beschrijving van de concrete activiteiten voor deze levering van diensten, evenals de uitvoeringsvoorschriften voor de werkzaamheden en de geschatte kosten voor dergelijke werkzaamheden. Hieruit volgt dat de toegekende forfaitaire steun aan de onderzochte begunstigde (31 euro per koe in 2007) niet was gebaseerd op objectieve criteria. Hoewel er lange lijsten met melkanalyseresultaten beschikbaar zijn, is dit niet het geval voor de informatie die duidelijk zou moeten maken of deze resultaten concreet hebben geleid tot acties die het belang van de in deze maatregel geïnvesteerde bedragen rechtvaardigden. Als gevolg van deze gebrekkige flankering bestaat het risico dat deze steun niet doelmatig, of weinig doeltreffend was.

DE STEUN VOOR BANANEN IN SPANJE EN FRANKRIJK

50. In 2007 werd de GMO voor bananen hervormd en werd de steun bij Verordening (EG) nr. 2013/2006 van de Raad van 19 december 2006 geïntegreerd in de POSEI-programma’s. Het budget voor deze steun bedraagt 270200000 euro voor Frankrijk en Spanje. In overweging nr. 3 van deze verordening is het volgende bepaald: "Op het platteland van deze gebieden is de lokale bananenteelt van essentieel belang voor het ecologische, sociale en economische evenwicht."

51. Om bij te dragen tot de doelstelling van het behoud van dit sociaal en economisch evenwicht werd na de in de programma’s opgenomen analyses gekozen voor de oplossing van steunverlening aan producenten. In het Franse programma wordt het belang van de sector benadrukt door bijvoorbeeld te vermelden dat het aantal directe, indirecte en secundaire banen waar de sector op de Antillen in voorziet, op 20000 wordt geschat. In Spanje gaat het volgens het programma om meer dan 17300 banen. Op de Canarische Eilanden vertegenwoordigt de bananenteelt ongeveer 25 % van de waarde van de landbouwproductie. Deze cijfers tonen aan dat de steun aan de bananentelers, die bijdraagt tot het behoud van de gehele sector, een belangrijke factor is voor de ondersteuning van de economische en sociale stabiliteit van de betrokken gebieden. De doelstelling om bij te dragen tot het ecologisch evenwicht is echter minder uitgewerkt in de programmacomplementen die de betrokken lidstaten hebben gepresenteerd met het oog op integratie van de bananensector in de specifieke maatregelen.

52. Het bij Besluit C(2007) van de Commissie van 22 augustus 2007 goedgekeurde Franse POSEI-programma voor de bananensector, heeft ten doel het bevorderen van een duurzaam beheerssysteem, waarbij de braakliggende bananenarealen als toezichtindicator dienen. De verwachte milieueffecten bestaan in het beheer en de bescherming van kwetsbare bodem en terreinen op hellingen, het behoud van nuttig landbouwareaal door de stabilisering van de bodem voor de bananenteelt, de optimalisering van het gebruik van het NLA door algemene toepassing van braaklegging en vruchtwisseling, en een actief beleid inzake de beperking van productiemiddelen zoals meststoffen. Het Spaanse programma maakt niet uitdrukkelijk melding van een ecologische doelstelling.

53. In beide programma’s was de steun uitsluitend gekoppeld aan de productie. De producenten ontvangen steun die wordt berekend over een historisch referentiegewicht. Deze steun wordt verlaagd als de daadwerkelijke productie van het desbetreffende jaar bepaalde drempelwaarden ten opzichte van de historische referentiewaarde niet haalt. Er wordt geen enkele andere beperking opgelegd met betrekking tot bijvoorbeeld de productiemethoden.

54. Een aan de productie gekoppelde steun, zonder enige andere beperking ten aanzien van de methoden, zet de producent niet aan tot de toepassing van een milieuvriendelijk productieproces. Aangezien het programma geen enkel mechanisme kent ter verwezenlijking van deze doelstelling, zijn aanvullende maatregelen (zoals bijvoorbeeld het plan voor de "duurzame banaan" in Frankrijk) nodig om te waarborgen dat de ecologische doelstelling gerealiseerd wordt.

55. Bovendien zou deze doelstelling gemonitord moeten worden aan de hand van relevante indicatoren. Dergelijke indicatoren ontbreken echter in het Spaanse programma, en de in het Franse programma neergelegde indicatoren zijn niet werkelijk relevant. De ecologische doelstelling om "een duurzaam beheerssysteem te bevorderen" — waarvan de verschillende verwachte effecten in paragraaf 50 worden beschreven — moet volgens het programma immers worden gemeten aan de hand van één enkele indicator, namelijk "de braakliggende terreinen voor de bananenteelt". Hoewel het jaarlijks uitvoeringsverslag 2007 een andere, niet in de programma’s genoemde indicator bevat, namelijk de oppervlakte van het niet-bebouwde braakland, vermeldt het deze twee indicatoren slechts, zonder een verband te leggen met de aangekondigde doelstelling en zonder aan te geven in hoeverre deze indicatoren een beoordeling van de verwachte milieueffecten mogelijk maken. Het risico bestaat dat de lidstaten de werkelijke impact van deze POSEI-maatregel op het milieu niet kennen, en dus geen corrigerende maatregelen kunnen nemen die nodig zijn om de volledige doeltreffendheid ervan te waarborgen. Dit gebrek werd eveneens geconstateerd door de beoordelaars [15].

+++++ TIFF +++++

DE RIETSUIKERSECTOR OP RÉUNION

56. De hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker heeft geleid tot een daling van de prijs voor suiker die aan de Europese producenten wordt betaald. Bij deze hervorming werd echter onderkend dat "de suikerproductie in de ultraperifere gebieden van de Gemeenschap kenmerken [heeft] die deze productie anders maken dan de suikerproductie in de rest van de Gemeenschap" [16]. De Raad heeft daarom financiële steun toegekend aan deze sector door in het kader van de specifieke maatregelen middelen ter beschikking te stellen aan de landbouwers in deze gebieden. Bovendien kreeg Frankrijk om dezelfde reden toestemming om een vast bedrag aan nationale steun toe te kennen aan zijn ultraperifere gebieden [17].

57. De Franse autoriteiten hebben in het door de Commissie goedgekeurde programma vastgesteld dat de herstructurering van de suikerindustrie in de overzeese departementen is geëindigd: er zijn nog maar twee eenheden op Réunion (het behoud van één enkele eenheid is niet realistisch gezien de locatie van de suikerrietplantages en de afstanden die daardoor zouden ontstaan voor vervoer van het suikerriet). De Commissie en de Raad onderkenden deze situatie door de suikerindustrieën van de overzeese departementen te onttrekken aan de werkingssfeer van de geplande herstructurering in het kader van de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker, welke werd vastgesteld op 22 februari 2006 [18]. Met betrekking tot het behoud van de twee productie-eenheden in het noorden en het zuiden van het eiland dient te worden vermeld dat door de topografie van dit vulkanische eiland, met hoge bergen in het binnenland, het vervoer aanzienlijk meer tijd vergt, zelfs over korte afstanden.

58. De Rekenkamer onderzocht de forfaitaire steun voor aanpassing van de suikerindustrie van de overzeese departementen aan de GMO, welke tot doel heeft de sector in stand te houden door de suikerindustrie en de teelt van suikerriet aan te passen en de impact van de daling van de suikerprijzen op de inkomsten van de telers te compenseren. Voor de sector suikerriet — suiker — rum in de overzeese departementen vertegenwoordigt deze steun in 2007 een uitgavenbedrag van 64308347 euro en een bedrag van 71165224 euro in 2008.

59. Op grond van een afspraak tussen producenten en telers wordt de forfaitaire steun in beginsel verdeeld over de telers via de aankoopprijs van het suikerriet, betaald door de twee productie-eenheden op het eiland. Teneinde de prijsdaling die voortvloeit uit de hervorming van de GMO voor suiker bij Verordening (EG) nr. 318/2006 volledig te compenseren en om de telers een minimuminkomen te garanderen, werd de door de telers te ontvangen prijs voor suikerriet in de "overeenkomst suikerriet 2006-2015" vastgesteld op 39,09 euro per ton.

60. De cycloon die het eiland in 2007 trof, had echter directe gevolgen voor de geproduceerde hoeveelheid suikerriet. De steun die via de door de verwerkingsbedrijven betaalde aankoopprijs wordt herverdeeld is dus niet volledig opgebruikt vanwege de daling van de hoeveelheid suikerriet die aan de fabrieken werd geleverd. De leiding van de productiecentra besloot daarom dit overschot aan kasmiddelen te besteden aan de vernieuwing van de suikerrietplantages door de telers die dat wilden een renteloze lening aan te bieden om hun plantages te herbeplanten met nieuwe soorten suikerriet die het beter doen en beter zijn aangepast. Indien de productie van suikerriet weer op het historische niveau van ongeveer 2 miljoen ton suikerriet komt, moet de forfaitaire steun volledig worden aangewend om het prijsniveau te waarborgen.

61. Tevens dient te worden vermeld dat de suikersector van Réunion gekenmerkt wordt door een onderlinge afhankelijkheid van de actoren vanwege de verwijderde ligging van het eiland. Hierdoor kunnen de productie-eenheden alleen suikerriet inkopen op het eiland en kunnen de suikerriettelers hun producten alleen aan deze productie-eenheden verkopen. Studies over deze twee productie-eenheden tonen aan dat het begrotingsevenwicht wordt bereikt als de totale productie van suikerriet 2 miljoen ton bedraagt en iedere fabriek één miljoen ton aan te verwerken grondstoffen ontvangt om ieder ongeveer 100000 ton suiker te kunnen produceren, uitgedrukt in witte suiker. De productie varieerde in de jaren 2006-2008 echter van 1,6 tot 1,8 miljoen ton suikerriet, waarbij 2007 een bijzonder moeilijk jaar was vanwege de klimatologische omstandigheden op het eiland.

62. Volgens ter plaatse ontmoete telers is handhaving van de verkoopprijs van suikerriet het belangrijkste element voor het overleven van de sector. De exploitatiekosten die zij maken voor het onderhoud en de oogst van hun suikerrietplantages tonen immers aan dat zelfs de geringste stijging van één van de kostenposten — zoals bijvoorbeeld die van meststoffen, genoemd door een meerderheid van de ontmoete landbouwers — hen snel in een zeer kritieke situatie brengt. Dit wordt ook bevestigd door een technische studie die aantoont dat voor een gemiddelde suikerrietproducent op Réunion de steun ingevolge de specifieke maatregelen in 2009 al 38 % van zijn omzet uitmaakt.

63. Het feit dat de steun voor de aanpassing van de suikerindustrie van Réunion is opgezet als forfaitaire steun met een vast bedrag, brengt risico’s met zich voor de doeltreffendheid in deze kwetsbare omgeving wanneer bepaalde exogene factoren zoals de prijzen van productiemiddelen, waaronder meststoffen, blijven stijgen. Deze stijging, hoe beperkt ook, kan immers, wanneer de telers haar op basis van hun verkoopprijs van het suikerriet niet meer kunnen opbrengen, leiden tot hun verdwijning en, gelet op de onderlinge afhankelijkheid van de actoren, het verdwijnen van de sector op het eiland Réunion. Aangezien de forfaitaire steun al volledig wordt opgebruikt ter waarborging van de verkoopprijs van een toereikende productie, wordt bij mogelijke tegenvallers van buitenaf de nationale steun essentieel om de lokale productie te stabiliseren en zo de doeltreffendheid van de Europese steun voor deze actie te behouden. Dit werd eveneens geconstateerd door de beoordelaars, die de relevantie van de aanvullende nationale steun benadrukken [19].

DE SPECIFIEKE VOORZIENINGSREGELING (SVR)

64. De specifieke voorzieningsregeling (SVR) bestaat uit een vergoedingensysteem voor de extra kosten die verband houden met het insulaire karakter en de afgelegenheid van de betrokken gebieden. Dit wordt gerealiseerd door vrijstelling van douanerechten voor uit derde landen geïmporteerde producten of dankzij steun voor de levering van uit de EU afkomstige producten, met gelijke voorwaarden voor de eindgebruikers. Deze maatregel is geïntroduceerd om een prijsverlaging voor bepaalde producten uit de EU in de ultraperifere gebieden doeltreffend te verwezenlijken alsmede een compensatie van de extra kosten die gepaard gaan met de grote afstand en het insulaire en ultraperifere karakter, en tegelijk het concurrentievermogen ervan te handhaven. Bij de bepaling van die steun moet rekening worden gehouden met de extra kosten van het vervoer naar de ultraperifere gebieden, met de bij uitvoer naar derde landen gehanteerde prijzen en, wanneer het gaat om productiemiddelen voor de landbouw of om producten voor verwerking, met de extra kosten die worden veroorzaakt door het insulaire karakter en de ultraperifere ligging van die gebieden.

65. De subsidiabele producten zijn opgenomen in bijlage I van het Verdrag en moeten in de ultraperifere gebieden van essentieel belang zijn voor de menselijke consumptie, de vervaardiging van andere producten, of als productiemiddel in de landbouw. De lidstaten dienen een geraamde voorzieningsbalans op te stellen ter kwantificering van de jaarlijkse behoeften met betrekking tot deze producten. De aan de SVR toegekende bedragen mogen niet hoger zijn dan de navolgende bedragen:

a) voor de overzeese departementen: 20700000 euro;

b) voor de Azoren en Madeira: 17700000 euro;

c) voor de Canarische Eilanden: 72700000 euro;

d) voor de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee: 5470000 euro.

Deze bedragen zijn berekend door de Commissie op basis van gemiddelde uitgaven in de jaren 2001-2003, de laatste jaren waarvoor ten tijde van de hervorming gegevens beschikbaar waren. Deze bedragen tonen voor deze periode de gebruikmaking van het onderdeel "steun" in het kader van de SVR, waarbij het onderdeel "vrijstelling van douanerechten" buiten beschouwing is gelaten.

66. Aangezien de beschikbare middelen voor de SVR beperkt zijn, hebben Frankrijk, Griekenland en Portugal de middelen geconcentreerd op de steun voor diervoeders teneinde synergieën te bereiken met de maatregelen ten behoeve van de plaatselijke landbouwproducten. Met deze concentratie, die overeenkomt met de regelgeving, wordt een doelmatig gebruik van de beperkte beschikbare middelen beoogd en wordt volgens de beoordelaars de doeltreffendheid van de steun verhoogd.

67. Rekening houdend met de beschikbare financiële middelen voor de SVR en het feit dat deze in drie lidstaten op één landbouwproduct worden geconcentreerd, is de Rekenkamer echter van oordeel dat de SVR niet wezenlijk kan bijdragen tot de in de verordening neergelegde doelstellingen, met name het verzachten van de nadelen die de ultraperifere gebieden en de eilanden in de Egeïsche Zee ondervinden. Met het beschikbare budget kan geen grote impact worden gerealiseerd op de prijs van een breed scala aan landbouwproducten, hetgeen wel de ambitieuze doelstelling is van de maatregel omdat de regelgeving de consumenten, de verwerkers of de landbouwers als eindbegunstigden ziet.

DE HUIDIGE CONTROLESYSTEMEN ZIJN NIET AFGESTEMD OP DE DIVERSITEIT VAN DE MAATREGELEN

68. Om de doeltreffendheid van een steunregeling te waarborgen dienen de subsidiabiliteitscriteria niet alleen te zijn aangepast aan de doelstellingen van de steun, maar moet bovendien de naleving ervan op doeltreffende wijze worden gecontroleerd. Daarom controleerden de controleurs van de Rekenkamer de controleprocedures voor de geselecteerde maatregelen en verrichtten zij een aantal controles opnieuw, hoofdzakelijk oppervlaktemetingen.

CONTROLE VAN DE MGPL’S

69. De voorschriften in de regelgeving ten aanzien van het beheers- en controlesysteem voor de specifieke maatregelen zijn grotendeels geënt op het "geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS)" voor de rechtstreekse betalingen van het ELGF. Zodoende worden de steunaanvragen voor 100 % onderworpen aan administratieve controles, en wordt een steekproef van 5 % ter plaatse gecontroleerd.

70. Niettemin zijn de voorwaarden voor de toepassing van controleprocedures die dezelfde betrouwbaarheid bieden als die van het GBCS, vanwege de diversiteit van de verschillende in de programma’s opgenomen maatregelen nog altijd niet verstrekt.

71. In Griekenland wordt bijvoorbeeld steun toegekend voor de productie van honing aan producentenorganisaties die een programma overleggen dat maatregelen bevat ter verbetering van de productievoorwaarden en de afzet van de honing. De betaling van de steun aan de producentenorganisaties vindt plaats na een administratieve controle van de overgelegde facturen. Er wordt echter geen enkele controle verricht ter verificatie van de realiteit van de goederen of diensten die op deze facturen staan vermeld. De Griekse autoriteiten hebben de Rekenkamer laten weten dat zij nieuwe controleprocedures gingen invoeren.

72. De steun voor olijfgaarden in het kader van de bedrijfstoeslagregeling is gebaseerd op een theoretische oppervlakte die is vastgelegd in het GIS voor de olijventeelt en wordt gebruikt voor de berekening en de betaling van de bedrijfstoeslagrechten. De in het kader van de specifieke maatregelen aan de olijfgaarden toegekende steun op de eilanden in de Egeïsche Zee, welke reeds werd ingevoerd vóór de hervorming van de rechtstreekse betalingen, is echter gebaseerd op de werkelijke oppervlakte van de olijfgaard van de landbouwer. Dit vereist aanvullende controlevoorwaarden aangezien de twee oppervlakten niet overeenkomen. De agrarische omstandigheden (gemengde teelt) en de topografie van de eilanden vormen echter een grote belemmering voor de meting van de werkelijke oppervlakte, wat bevestigd werd door de metingen die bij de controle ter plaatse werden verricht.

73. In Spanje en Portugal zijn de systemen voor controle van oppervlakten in het kader van de specifieke maatregelen niet betrouwbaar. In Spanje bemoeilijkt het ontbreken van een specifieke codering in het GBCS voor percelen met bananenteelt de identificatie van deze percelen. In Portugal is het GIS niet aangepast aan de voorschriften voor steunmaatregelen op het gebied van land- en tuinbouwproductie. Als gevolg daarvan zijn noch de producenten, noch de nationale controleurs bekend met de inhoud van het GIS. Toen het controleteam de geselecteerde percelen met de nationale controleurs en betrokken producenten wilde opmeten met behulp van GPS, constateerde het dat de resultaten in het geheel niet overeenstemden met de gegevens in het GIS wat betreft de omtrek of de oppervlakte, terwijl er ook twijfels bestonden over de locatie.

CONTROLES VAN DE SVR

74. Bij de SVR dienen de lidstaten te controleren of het voordeel dat voortvloeit uit de steun bij de invoering, of uit de vrijstelling van douanerechten inderdaad ten goede komt van de eindgebruiker. Voor deze controle heeft iedere lidstaat zijn eigen methodologie moeten ontwikkelen. De Commissie heeft op dit gebied geen enkel richtsnoer, noch technische ondersteuning beschikbaar gesteld. Alle gehanteerde methodes zijn gebaseerd op een vergelijking van de brutomarge van een handelaar die goederen invoert en daarbij steun uit de SVR geniet, met ofwel een periode zonder steun, ofwel andere soortgelijke handelaren die geen steun ontvangen. De doeltreffendheid van deze controle is in grote mate afhankelijk van de kwaliteit van de te vergelijken gegevens. De Rekenkamer constateerde echter dat de kwaliteit van deze gegevens sterk wisselt. In Frankrijk worden de marges vergeleken met de marges vóór de invoering van de SVR. De te vergelijken gegevens zijn per definitie verouderd en geven wellicht niet langer de huidige economische situatie weer. In Griekenland werden de te vergelijken gegevens verkregen door een informele peiling onder de handelaren op het vasteland, wat de gegevens weinig betrouwbaar maakt. In Portugal bieden bepaalde gegevens die ieder semester werden verzameld, gedeeltelijke indicaties van de daadwerkelijke doorberekening van het voordeel van de SVR aan de eindgebruiker. Hoewel in Spanje de Economische Raad van de Canarische Eilanden aanzienlijke inspanningen heeft gedaan, erkenden de bevoegde autoriteiten in Spanje dat zij er niet in geslaagd zijn een consistente methode op te stellen om op het niveau van de eindgebruiker te beoordelen hoe het voordeel van de SVR wordt doorberekend.

WORDT OP DOELTREFFENDE WIJZE TOEZICHT GEHOUDEN OP DE DOOR DE LIDSTATEN OPGESTELDE EN DOOR DE COMMISSIE GOEDGEKEURDE STEUNPROGRAMMA’S?

75. De criteria ter beoordeling van deze controlevraag bestonden erin of de lidstaten "zich vergewissen van de goede uitvoering van de uit de communautaire begroting gefinancierde acties" [20] en of het door de lidstaten gepresenteerde jaarlijks uitvoeringsverslag een beschrijving geeft van "de vooruitgang die op de datum waarop het verslag wordt ingediend, bij de maatregelen en de prioriteiten is geboekt in vergelijking met de operationele en specifieke doelstellingen ervan, waarbij de indicatoren moeten worden gekwantificeerd" [21]. Op het niveau van de Commissie luidt het criterium dat zij "de verwezenlijking van die doelstellingen [controleert] door per activiteit vastgestelde resultatenindicatoren" [22]. Om deze controlevraag te beantwoorden, onderzochten de controleurs de toezichtprocedures op het niveau van de Commissie en de lidstaten.

DE COMMISSIE HAD DE RESULTATEN VAN DE SPECIFIEKE MAATREGELEN OP MEER REGELMATIGE WIJZE KUNNEN VOLGEN

76. Krachtens het Financieel Reglement draagt de Commissie de verantwoordelijkheid om de begrotingskredieten aan te wenden volgens het beginsel van goed financieel beheer, en wel overeenkomstig de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid. Het beginsel van doeltreffendheid is erop gericht de specifieke vastgelegde doelstellingen te verwezenlijken en de verwachte resultaten te behalen. Teneinde toezicht te kunnen houden op de resultaten dienen specifieke, meetbare, haalbare, relevante en van een datum voorziene doelstellingen te worden vastgesteld voor alle door de begroting bestreken activiteitensectoren. De verwezenlijking van deze doelstellingen wordt gecontroleerd door per activiteit vastgestelde resultatenindicatoren en de Commissie dient ieder jaar informatie te verstrekken aan de begrotingsautoriteit over de bestedingen die onder haar verantwoordelijkheid vallen.

77. In de uitvoeringsbepalingen met betrekking tot POSEI en de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee eiste de Commissie dat de lidstaten in hun jaarlijks uitvoeringsverslag voor iedere maatregel materiële en financiële indicatoren verstrekken, gevolgd door een analyse van de gegevens en, in voorkomend geval, een presentatie en een analyse van de sector waarop de maatregel betrekking heeft. Het is de bedoeling dat deze informatie de Commissie beter in staat zou moeten stellen zich te kwijten van haar verplichting om toezicht te houden op de doeltreffendheid van de EU-uitgaven.

78. De Commissie is echter van oordeel dat over een langere periode een doeltreffender toezicht op de maatregelen te realiseren is. De in artikel 28, lid 3, van Verordening (EG) nr. 247/2006 opgenomen periode van vijf jaar voor de presentatie aan het Europees Parlement en de Raad van een verslag over het effect van de regeling acht zij redelijk om significante conclusies te kunnen trekken. De Commissie heeft bij het opstellen van dit verslag onder andere rekening gehouden met voornoemd beoordelingsverslag.

79. Gelet op de vereisten in het Financieel Reglement is de Rekenkamer van oordeel dat de Commissie ter waarborging van een goed financieel beheer de prestaties van de specifieke maatregelen op jaarbasis moet monitoren. Op dit moment beperken de diensten van de Commissie zich hoofdzakelijk tot een verificatie van de conformiteit van de jaarlijkse activiteitenverslagen met de regelgeving. Zo heeft de Commissie zich met betrekking tot de resultatenindicatoren beperkt tot het verifiëren van hun bestaan, en niet zozeer van hun relevantie. De eenheid voor de coördinatie van de specifieke maatregelen bij DG AGRI deed in 2008 een eerste poging de verslagen over 2007 op het punt van de prestaties van de programma’s te analyseren. Geconcludeerd werd dat de in de verslagen gehanteerde resultatenindicatoren te zeer uiteenlopen om een globale beoordeling van de prestaties van de specifieke maatregelen mogelijk te maken. De Commissie is voornemens, in samenwerking met de lidstaten geharmoniseerde indicatoren voor te stellen. Dit initiatief vormt een eerste stap in de richting van een informatie- en beheerssysteem voor de prestaties van de specifieke maatregelen. Het komt echter pas in 2010, het vierde volledige jaar waarin de hervorming van kracht is.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

ZIJN DE DOOR DE LIDSTATEN OPGESTELDE EN DOOR DE COMMISSIE GOEDGEKEURDE STEUNPROGRAMMA’S ZODANIG ONTWIKKELD DAT ZIJ OP DOELTREFFENDE WIJZE VOORZIEN IN DE SPECIFIEKE BEHOEFTEN?

80. De Rekenkamer concludeert dat de nieuwe, bij de hervorming van 2006 ingevoerde gedecentraliseerde bottom-upaanpak voor de specifieke maatregelen niet voldoende is benut om de doeltreffendheid van de reeds bestaande maatregelen te verbeteren. Vanwege het vernieuwende karakter van de aanpak, de complexiteit van de uitvoering, de korte beschikbare tijd (twee maanden) en het gebrek aan technische en financiële ondersteuning van de Commissie is dit een flinke uitdaging gebleken voor de nationale autoriteiten. Op haar beurt heeft de Commissie er de voorkeur aan gegeven de conformiteit en coherentie van de programma’s te controleren in plaats van haar beheerstaak uit te voeren en ertoe bij te dragen dat de opzet van de programma’s een optimale impact waarborgt. Dit alles vormde een aanzienlijke belemmering om de nieuwe specifieke maatregelen onder de — uit een oogpunt van doeltreffendheid — beste omstandigheden van start te laten gaan.

AANBEVELING 1

Voor de toekomstige programmeringen op het gebied van de specifieke maatregelen zou de Commissie de lidstaten moeten assisteren bij het opstellen van hun programma’s door goede praktijken te verbreiden en een geharmoniseerd kader van indicatoren vast te stellen om toe te zien op de prestaties van de programma’s. Deze indicatoren dienen ten minste informatie te bevatten over de economische (waarde van de productie, toegevoegde waarde…) en sociale ontwikkelingen (gecreëerde of behouden werkgelegenheid…).

81. De uiterste termijn van 1 augustus voor het aanbrengen van wijzigingen in de programma’s beperkt het vermogen van de lidstaten om goed gefundeerde wijzigingen voor te stellen en schaadt dus mogelijkerwijs de doeltreffendheid van de programma’s. Bovendien is de doelstelling om de flexibiliteit te doen toenemen niet gehaald (zie de paragrafen 37-41).

AANBEVELING 2

De Commissie dient de termijn van 1 augustus n-1 voor de formele goedkeuringsprocedure van de wijzigingen in de programma’s zodanig te herzien dat de lidstaten op het moment van het opstellen van de wijzigingen over betrouwbare informatie beschikken inzake de uitgaven van het voorgaande jaar.

WORDEN DE DOOR DE LIDSTATEN NA DE HERVORMING VAN 2006 ONTWIKKELDE MAATREGELEN OP DOELTREFFENDE WIJZE TEN UITVOER GEBRACHT?

82. In het algemeen concludeert de Rekenkamer dat de programma’s op doeltreffende wijze ten uitvoer zijn gelegd en zodoende voorzien in de behoeften van de UPG’s en de eilanden in de Egeïsche Zee. De controle van de Rekenkamer bracht niettemin een reeks maatregelen aan het licht waarvan de opzet leidde tot beperkingen van de doeltreffendheid bij de uitvoering ervan:

a) de doelstelling om olijfgaarden te behouden op de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee zou versterkt kunnen worden indien Griekenland het behoud van de olijfbomen had voorgeschreven in het kader van de randvoorwaarden, hetgeen bijvoorbeeld het geval is in Italië;

b) de praktische doeltreffendheid van de steunfinancieringen voor de innovatie en kwaliteit van dierlijke producten op de Azoren is niet aangetoond;

c) ondanks het feit dat ze hun sociaaleconomische doelstelling verwezenlijken, dragen de steun aan bananentelers nauwelijks bij tot de doelstelling, het ecologisch evenwicht in stand te houden;

d) dankzij de forfaitaire steun aan de suikerindustrie op het eiland Réunion kan de sector thans behouden blijven. Gezien de grote kwetsbaarheid daarvan is de doeltreffendheid van de EU-steun echter afhankelijk van de extra nationale financiering;

e) ten slotte zijn de bedragen die in Griekenland, Frankrijk en Portugal aan de SVR worden besteed, te beperkt om een impact te hebben op een breed scala aan landbouwproducten.

AANBEVELING 3

De lidstaten zouden de betrokken maatregelen moeten aanpassen om de in de paragrafen 44-67 genoemde gebreken te verhelpen en daarbij de bottom-upaanpak moeten toepassen in overleg met de deelnemende partijen ter plaatse. Uit het beoordelingsverslag van de Commissie moet eveneens afgeleid kunnen worden welke maatregelen weinig doeltreffend zijn en qua opzet dus verbeterd moeten worden.

83. De controleprocedures in de lidstaten zijn nog altijd niet afgestemd op de diversiteit van de specifieke maatregelen.

AANBEVELING 4

De lidstaten dienen controleprocedures op te zetten die op elk type maatregel zijn afgestemd. Zij moeten er met name op toezien dat hun systeem voor de identificatie van landbouwpercelen regelmatig wordt geactualiseerd. De Commissie dient zicht ervan te vergewissen dat deze controleprocedures op doeltreffende wijze functioneren.

WORDT OP DOELTREFFENDE WIJZE TOEZICHT GEHOUDEN OP DE DOOR DE LIDSTATEN OPGESTELDE EN DOOR DE COMMISSIE GOEDGEKEURDE STEUNPROGRAMMA’S?

84. De Rekenkamer concludeert dat het toezicht op de programma’s thans niet doeltreffend is. De Commissie heeft de basis gelegd voor een systeem voor het beheer van de prestaties door de lidstaten te verplichten de resultatenindicatoren ieder jaar te vermelden in hun uitvoeringsverslagen. De door de lidstaten ontwikkelde indicatoren lopen echter zozeer uiteen dat de Commissie er geen conclusies aan kan verbinden over de prestaties van het geheel aan specifieke maatregelen, hoewel bepaalde gegevens op meer relevante wijze benut kunnen worden. Het door de Commissie geplande initiatief om met de lidstaten te overleggen over een gezamenlijk kader is een eerste stap in de richting van een beheersinformatiesysteem met betrekking tot de resultaten van de specifieke maatregelen. Ondertussen bestaat er geen op gezamenlijke prestatie-indicatoren gebaseerd informatiesysteem waarmee de Commissie als instelling tijdig kan beoordelen hoe de begrotingskredieten voor de specifieke maatregelen bijdragen tot de doelstellingen van het GLB. Aanbeveling 1 inzake een geharmoniseerd kader van indicatoren voor het toezicht op de prestaties van de programma’s is eveneens van toepassing op deze opmerking.

AANBEVELING 5

De Commissie dient de door de lidstaten verstrekte informatie te gebruiken om de prestaties van de programma’s op jaarbasis te volgen, inclusief de programma’s die nu reeds bestaan en nog afgerond moeten worden.

Dit verslag werd door kamer I onder voorzitterschap van de heer Michel CRETIN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 6 oktober 2010.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Mededeling van de Commissie COM(2008) 642 def.

[2] Besluit 89/687/EEG van de Raad van 22 december 1989 tot instelling van een programma van speciaal op het afgelegen en insulaire karakter van de Franse overzeese departementen afgestemde maatregelen (Poseidom) (PB L 399 van 30.12.1989, blz. 39).

[3] Besluit 91/315/EEG van de Raad van 26 juni 1991 tot instelling van een programma van speciaal op het afgelegen en insulaire karakter van Madeira en de Azoren afgestemde maatregelen (Poseima) (PB L 171 van 29.6.1991, blz. 10).

[4] Besluit 91/314/EEG van de Raad van 26 juni 1991 tot instelling van een programma van speciaal op het afgelegen en insulaire karakter van de Canarische Eilanden afgestemde maatregelen (Poseican) (PB L 171 van 29.6.1991, blz. 5).

[5] Verordening (EEG) nr. 2019/93 van de Raad van 19 juli 1993 houdende specifieke maatregelen voor bepaalde landbouwproducten ten behoeve van de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee (PB L 184 van 27.7.1993, blz. 1).

[6] Verordening (EG) nr. 247/2006 van de Raad van 30 januari 2006 houdende specifieke maatregelen op landbouwgebied ten behoeve van de ultraperifere gebieden van de Unie (PB L 42 van 14.2.2006, blz.1) en Verordening (EG) nr. 1405/2006 van de Raad van 18 september 2006 houdende vaststelling van specifieke maatregelen voor de landbouw ten behoeve van de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee en tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB L 265 van 26.9.2006, blz. 1).

[7] Zie paragraaf 6.

[8] Artikel 12 van Verordening (EG) nr. 247/2006.

[9] Verslag "Évaluation des mesures mises en œuvre en faveur des régions ultrapériphériques (POSEI) et des petites îles de la mer Égée dans le cadre de la politique agricole commune" (Beoordeling van de uitgevoerde maatregelen ten behoeve van de ultraperifere gebieden (POSEI) en de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid), Cabinet Oréade-Brèche, november 2009 (zie http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/posei/index_fr.htm).

[10] Bijvoorbeeld het Spaanse programma, herziene versie van 29 september 2006, blz. 95 "Verenigbaarheid en samenhang tussen de maatregelen van het programma": gezien het feit dat de in het huidige programma opgenomen maatregelen in het algemeen gebaseerd zijn op een voortzetting van de in het kader van Verordening (EG) nr. 1454/2001 ten uitvoer gelegde maatregelen, stemmen zij vanzelfsprekend overeen met het Gemeenschapsrecht en zijn ze coherent met de andere communautaire beleidsvormen en met de op grond daarvan vastgestelde maatregelen.

[11] Verslag inzake het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 247/2006 (COM(2009) 0510 – C7 0255/2009 – 2009/0138(COD)), Commissie landbouw en plattelandsontwikkeling, Doc A7-0054/2010 van 23 maart 2010.

[12] Brief aan Frankrijk met kenmerk D.1./MO/alf D(2006) 2393 van 24 februari 2006. De brieven aan Spanje en Portugal waren identiek.

[13] "Microbeheer" betekent in dit verband het beheer van iedere maatregel door middel van verordeningen van de Commissie.

[14] Verslag "Évaluation des mesures mises en œuvre en faveur des régions ultrapériphériques (POSEI) et des petites îles de la mer Égée dans le cadre de la politique agricole commune" (Beoordeling van de uitgevoerde maatregelen ten behoeve van de ultraperifere gebieden (POSEI) en de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid), Cabinet Oréade-Brèche, november 2009, samenvatting, blz. 3, punt 3.1.

[15] Verslag "Évaluation des mesures mises en œuvre en faveur des régions ultrapériphériques (POSEI) et des petites îles de la mer Égée dans le cadre de la politique agricole commune" (Beoordeling van de uitgevoerde maatregelen ten behoeve van de ultraperifere gebieden (POSEI) en de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid), Cabinet Oréade-Brèche, november 2009, samenvatting, blz. 31.

[16] Overweging nr. 41 van Verordening (EG) nr. 318/2006 van de Raad van 20 februari 2006 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker (PB L 58 van 28.2.2006, blz. 1).

[17] Artikel 41, lid 1, van Verordening (EG) nr. 318/2006.

[18] Frans programma, goedgekeurd bij Besluit C(2006) 4809 van de Commissie van 16 oktober 2006, overeenkomstig Verordening (EG) nr. 247/2006, hoofdstuk V, blz. 4.

[19] Verslag "Beoordeling van de uitgevoerde maatregelen ten behoeve van de ultraperifere gebieden (POSEI) en de kleinere eilanden in de Egeïsche Zee in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid", Cabinet Oréade-Brèche, november 2009, samenvatting, blz. 32.

[20] Artikel 53 ter, lid 2, onder a), van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1).

[21] Artikel 48 van Verordening (EG) nr. 793/2006 van de Commissie van 12 april 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 247/2006 (PB L 145 van 31.5.2006, blz. 1).

[22] Artikel 27 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002.

--------------------------------------------------

BIJLAGE I

BEGROTINGSUITVOERING VAN DE SPECIFIEKE MAATREGELEN

Titel Hoofdstuk Artikel Post | Omschrijving | Kredieten 2010 (euro) | Kredieten 2009 (euro) | Kredieten 2008 (euro) | Uitvoering 2008 (euro) | % | Kredieten 2007 (euro) | Uitvoering 2007 (euro) | % |

05 02 11 04 | POSEI (met uitzondering van rechtstreekse steun en artikel 11 02 03 van de titel Visserij) | 231000000 | 235000000 | 220000000 | 232679194 | 105,8 | 212000000 | 201226010 | 94,9 |

05 03 02 50 | POSEI — EU-steunprogramma's | 394000000 | 377000000 | 377000000 | 372255721 | 98,7 | 64000000 | 63765532 | 99,6 |

05 03 02 51 | POSEI — Overige rechtstreekse steun en vorige regelingen | 22000000 | 22000000 | 22000000 | 21191445 | 96,3 | 3000000 | 3791612 | 126,4 |

05 03 02 52 | POSEI — Eilanden van de Egeïsche Zee | 18000000 | 18000000 | 19000000 | 16791929 | 88,4 | 13550000 | 13528383 | 99,8 |

Totaal | 665000000 | 652000000 | 638000000 | 642918289 | 100,8 | 292550000 | 282311537 | 96,5 |

--------------------------------------------------

BIJLAGE II

LIJST VAN GECONTROLEERDE MAATREGELEN EN ACTIES

De hierna vermelde bedragen zijn de totale uitgaven voor de genoemde maatregelen. De door de Rekenkamer ter plaatse gecontroleerde gebieden waren: Réunion (Frankrijk), de Canarische Eilanden (Spanje), het eiland Chios (Griekenland) en de Azoren (Portugal).

| Betalingen 2008 (euro) | Betalingen 2007 (euro) | Opmerking over "uitvoering" | Opmerking over "controlesysteem" |

Frankrijk [1] (alle overzeese departementen)

Specifieke voorzieningsregeling (SVR) | 19601176 | 19633602 | Paragrafen 64-67 | Paragraaf 74 |

Steun aan bananentelers | 129100000 | 129052597 | Paragrafen 50-55 | - |

Sector suikerriet — suiker — rum (met acties zoals de forfaitaire steun voor aanpassing van de suikerindustrie van de Franse overzeese departementen aan de GMO, steun voor het vervoer van suikerriet) | 71165224 | 64308347 | Paragrafen 56-63 | - |

Structureren van de veeteeltactiviteiten (met acties zoals steun voor de verwerking, specifiek voor de rundvleessector, of steun voor het plaatselijk marktbeheer, specifiek voor de varkensvleessector) | 19779394 | 18402827 | - | - |

Spanje [2]

Specifieke voorzieningsregeling (SVR) | 69151890 | 69541851 | - | Paragraaf 74 |

Steun aan de sector schapen- en geitenvlees in de vorm van rechtstreekse betalingen aan de producenten | 7485063 | 6978313 | - | - |

Steun aan bananentelers | 139706006 | 138836153 | Paragrafen 50-55 | Paragraaf 73 |

Portugal [3]

Specifieke voorzieningsregeling (SVR) | 6255681 | 5926618 | Paragrafen 64-67 | Paragraaf 74 |

Steun voor de dierlijke productie (met acties zoals rechtstreekse steun voor de rundvleesproductie of steun voor de innovatie en kwaliteit van dierlijke producten op de Azoren) | 34001000 | 33750370 | Paragrafen 48-49 | - |

Steun voor de plantaardige productie (met acties zoals steun voor de productie van traditionele gewassen of steun voor de productie van fruit en groenten, snijbloemen en sierplanten) | 7049000 | 6571170 | - | Paragraaf 73 |

Griekenland [4]

Specifieke voorzieningsregeling (SVR) | 5050453 | 4781251 | Paragrafen 64-67 | Paragraaf 74 |

Steun voor olijfgaarden | 11200034 | 11372595 | Paragrafen 44-47 | Paragraaf 72 |

Steun voor de productie van mastiek | 849821 | 885304 | - | - |

Steun voor de productie van honing | 1187234 | 1194180 | - | Paragraaf 71 |

[1] Bron: "Odeadom", jaarlijks uitvoeringsverslag "FranceAgriMer" — jaar van uitvoering 2008.

[2] Bron: "Gobierno de Canarias, Consejeria de Agricultura, Gadanderia, Pesca y Alimentacion, Informe de Applicacion del Regimen Especifico de Abastecimiento en el ano 2008, en el ano 2007".

[3] "Secretaria Regional da Agricultura e Florestas, Relatorio de Aplicaçao do Sub-Programa para a Regiao Autonoma dos Açores do Programa Global de Portugal".

[4] De gegevens zijn gebaseerd op de informatie die nu beschikbaar is in het jaarlijks uitvoeringsverslag 2008 en hebben betrekking op de in de totale beschikbare begroting opgenomen bedragen voor iedere maatregel en voor alle eilanden, behalve voor de SVR die de globale bedragen omvat die thans worden betaald.

--------------------------------------------------