Interim-verslag van de Commissie aan de Europese Raad te Stockholm - Verbetering en vereenvoudiging van de regelgeving

I. CONTEXT EN DOELSTELLING

Dit interim-verslag is bedoeld als eerste reactie van de Commissie op het verzoek van de Europese Raad van Lissabon aan de instellingen van de Gemeenschap en de lidstaten om "tegen 2001 een strategie op te stellen voor een nader gecoördineerd optreden ter vereenvoudiging van de regelgeving, met inbegrip van de werking van het openbaar bestuur, zowel op nationaal als op communautair niveau".

Zoals in de mededeling van de Commissie met het oog op de Europese Raad van Stockholm [1] wordt benadrukt, hebben de burgers en de ondernemingen, in het bijzonder de kleine en middelgrote ondernemingen, behoefte aan een duidelijke en doelmatige regelgeving, die op een zich snel ontwikkelende internationale markt praktisch uitvoerbaar is. Dit is een essentieel aspect als de Europese Unie werkelijk "de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld, in staat tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang" wil worden.

[1] Mededeling van de Commissie "Het verwezenlijken van het potentieel van de Europese Unie: het consolideren en uitbreiden van de strategie van Lissabon" - COM(2001) 79 def.

De ontwikkeling van een regelgevingsstrategie past in het kader van een breder denkproces over het functioneren van de Europese Unie.

De Commissie wil bij haar bijdrage aan de discussie in drie etappes te werk gaan:

(1) het onderhavige interim-verslag, waarin de balans van de huidige situatie wordt opgemaakt en enkele eerste overwegingen van de Commissie met het oog op de uitvoering van het mandaat van Lissabon worden gepresenteerd;

(2) de goedkeuring, in juli van dit jaar, van het Witboek over Europese governance;

(3) de presentatie, voor het einde van het jaar, van een gedetailleerd actieplan voor de verbetering en vereenvoudiging van de regelgeving.

Bij deze werkzaamheden zal de Commissie ook gebruik maken van de conclusies van het rapport van de adviesgroep op hoog niveau, die in november 2000 is opgericht door de voor het overheidsapparaat verantwoordelijke ministers.

II. ANALYSE EN CONSTATERINGEN

Reeds ondernomen acties op communautair niveau

De beginselen voor de vereenvoudiging en verbetering van de kwaliteit van de regelgeving zijn op communautair niveau reeds in verschillende regelingen en richtsnoeren vastgelegd [2].

[2] Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, Interinstitutioneel Akkoord van 20 december 1994 voor een versnelde werkmethode voor de officiële codificatie van wetsteksten, Interinstitutioneel Akkoord van 22 december 1998 betreffende de gemeenschappelijke richtsnoeren voor de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving, alsmede de verklaringen bij de Verdragen van de Gemeenschap.

De Gemeenschap heeft bovendien sinds 1985 een aantal initiatieven in deze richting gelanceerd.

Voorbeelden van al genomen maatregelen

* "nieuwe aanpak"-richtlijnen, die gericht zijn op de harmonisatie van regels door de vastlegging van de voornaamste vereisten, waarbij ondernemingen een ruim scala aan mogelijkheden wordt gelaten om hieraan te voldoen (fiche I).

* mogelijkheid van overeenkomsten tussen de sociale partners op sociaal terrein; als de Raad deze akkoorden goedkeurt, vormen die een alternatief voor wetgeving (fiche II).

* invoering van systemen en maatregelen op vrijwillige basis (milieukeur, milieu-audit, gedragscodes op de terreinen luchtvervoer en consumentenbescherming, akkoorden over de beperking van CO -uitstoot, enz.) en gebruikmaking van kaderverordeningen die nauwkeurig omschreven doelstellingen voor een specifieke sector kunnen aangeven en de tenuitvoerlegging - met name door middel van akkoorden - aan de belanghebbenden overlaten (fiche III).

* acties ter vereenvoudiging van bestaande wetgeving op het terrein van met name de interne markt (SLIM-programma - fiche IV) en hervormingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, die geleid hebben tot een vermindering van het aantal verordeningen en ook tot een zekere verlichting van de administratieve rompslomp voor de actoren (fiche V).

* invoering van beoordelingen van het effect op de ondernemingen, die gebaseerd zijn op raadpleging en economische analyse-instrumenten, alsmede op een modelproject Business Test Panel,

* oprichting van een task force voor de vereenvoudiging van de regelgeving voor ondernemingen (BEST - fiche VI); online raadpleging via internet over bepaalde voorstellen (bijvoorbeeld op het terrein van telecommunicatie); permanente verzameling van reacties met behulp van een mechanisme voor de feedback van ondernemingen.

Deze inspanningen hebben echter niet altijd de gewenste resultaten opgeleverd. Ze maakten geen deel uit van een overkoepelende actie en waren ook niet op de gehele wetgevingscyclus gericht.

De goedkeuring van wetgeving op Europees niveau leidt in beginsel tot aanzienlijke vereenvoudiging, doordat 15 nationale wetten door één enkele worden vervangen. Toch zijn er bepaalde punten van kritiek op het regelgevende optreden van de Europese Unie.

De voornaamste punten van kritiek

* de voorbereiding wordt vaak als onvoldoende beschouwd, met name wat betreft de analyse van het effect van de voorgestelde maatregelen op de economische actoren en andere belanghebbenden. Er wordt aangedrongen op een intensievere en stelselmatigere raadpleging, waarin met name de vraag aan de orde moet worden gesteld of een oplossing door middel van regelgeving noodzakelijk is.

* de omvang en de accumulatie van de wetgeving. De omvang van de communautaire wetgeving is op zich bescheiden [3]. De accumulatie van wetgeving op bepaalde terreinen, na 50 jaar activiteit, bemoeilijkt echter het juiste begrip van het "acquis" en de tenuitvoerlegging ervan.

[3] De geldende regelgeving beslaat ongeveer 70.000 bladzijden in het Publicatieblad. Uit de statistieken blijkt overigens dat het aantal voorstellen voor regelgeving in de afgelopen jaren aanzienlijk is afgenomen (250 door de Commissie ingediende voorstellen voor nieuwe regelgeving in de periode 1990-1994 tegen 96 in 1995-1999).

* de complexiteit die aan verschillende factoren toe te schrijven is:

- de neiging om de basisteksten te gedetailleerd te maken;

- de vaak moeizame compromissen over de teksten bij onderhandelingen binnen het Europees Parlement en de Raad;

- het feit dat de communautaire wetgeving veelal wordt aangevuld met nationale omzettingsbepalingen.

* de duur van het wetgevingsproces. De goedkeuring van een voorstel voor wetgeving duurt gemiddeld twintig maanden; daarna kan het nog 18 tot 24 maanden duren voordat de richtlijnen in nationaal recht zijn omgezet. Dergelijke termijnen zijn moeilijk in overeenstemming te brengen met de huidige snelle ontwikkeling van markten en technologieën.

* bij de omzetting en de tenuitvoerlegging van de richtlijnen in de lidstaten doen zich bijkomende problemen, onderlinge afwijkingen, vertragingen en zelfs gevallen van niet-omzetting voor.

* bij de toepassing van en de controle op het Gemeenschapsrecht binnen de nationale stelsels wordt vaak met maatregelen gewerkt die uiteenlopende gevolgen voor de economische en sociale actoren hebben.

* informatie over het actueel geldende recht is voor de betrokkenen niet altijd goed toegankelijk.

* de aanpassing en consolidatie van de wetgeving. De inspanningen van de Commissie om de communautaire regelgeving bij te werken, of het nu gaat om consolidatie (compilatie ter informatie), codificatie of herschikking (vervanging van teksten met dwingend karakter), hebben niet altijd succes gehad.

In het rapport over de reglementering van de Europese financiële markten, dat is opgesteld door de onder voorzitterschap van de heer Alexandre Lamfalussy opererende adviesgroep op hoog niveau, wordt een aantal van deze punten aan de orde gesteld, met name de traagheid en de rigiditeit van de regelgeving en de dubbelzinnigheden waartoe deze regelgeving leidt. In het rapport wordt met name benadrukt dat er, gezien de snelle ontwikkeling van de financiële markten, een discrepantie is tussen onze ambities en de wetgevings- en regelgevingsinstrumenten waarover de Europese Unie beschikt. Het rapport van de groep beveelt een betere afstemming tussen de primaire wettelijke voorschriften en de uitvoeringsvoorschriften aan. Verder wordt, met inachtneming van de rol van verschillende instellingen van de Gemeenschap, een krachtig politiek engagement vóór een flexibelere aanpak van de financiële regelgeving bepleit.

III. DE HOOFDLIJNEN VAN EEN REGELGEVINGSSTRATEGIE

Een nieuw gecoördineerd optreden

Een beleid ter vereenvoudiging en verbetering van de kwaliteit van de regelgeving is niet een van meerdere beleidsopties, maar een dwingende vereiste. Het is een logisch vervolg op de succesvolle opbouw van Europa, en bovendien meer en meer ook een voorwaarde voor de legitimiteit van het optreden van Gemeenschap.

Aangezien zij het initiatiefrecht bezit, draagt de Commissie een bijzondere verantwoordelijkheid in het opstellingsproces van communautaire wetgeving [4]. Haar inspanningen ter vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving kunnen echter alleen succes hebben als alle actoren van de "wetgevingsproductielijn", dat wil zeggen de andere instellingen van de Gemeenschap en de lidstaten, erbij betrokken worden en zich actief inzetten. Er is dan ook een gecoördineerd optreden nodig.

[4] De hier beoogde nieuwe regelgevingsstrategie moet ook worden toegepast op het initiatiefrecht waarover de lidstaten uit hoofde van Titel IV van het EG-Verdrag beschikken.

Een algemene strategie binnen een duidelijk omschreven kader

De Europese Unie heeft behoefte aan een globale strategie die alle aspecten van de verbetering en de vereenvoudiging van de regelgeving en ook de gehele levenscyclus van een communautair besluit bestrijkt, van de voorbereiding tot en met de toepassing en de eventuele aanpassing toe.

De beginselen van een regelgevingsstrategie

* alleen wetgeving als dat werkelijk noodzakelijk is

* uitgebreide raadpleging en evaluaties van de effecten voordat een voorstel wordt ingediend

* het juiste instrument kiezen

* het wetgevingsproces versnellen

* toezien op een snelle en nauwkeurige omzetting en een doelmatige toepassing

* de effecten van wetgeving evalueren

* een hoger tempo bij de vereenvoudiging en codificatie van bestaande teksten

Deze strategie dient te worden ontwikkeld binnen het institutionele kader van de Unie. De Verdragen bieden ons mogelijkheden en leggen ons tegelijkertijd beperkingen op. Zij bepalen de doelstellingen, de bevoegdheden, de procedures en de beginselen waaraan de instellingen en de lidstaten zich dienen te houden.

Naar de mening van de Commissie zijn activiteiten met het oog op de verbetering en vereenvoudiging van de regelgeving niet hetzelfde als "deregulering". De Commissie is voornemens om de instrumenten van het Verdrag volledig te blijven benutten en haar initiërende en stimulerende rol binnen de grenzen van haar bevoegdheden te blijven vervullen. De nieuwe uitdagingen, of het nu bijvoorbeeld gaat om de voedselveiligheid of om de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, vereisen een adequaat wetgevingsantwoord van de kant van de Unie. Dit is niet onverenigbaar met het streven naar vereenvoudiging van de regelgeving, noch met het zoeken naar aanvullende wegen en middelen naast de in de Verdragen aangegeven instrumenten.

De opportuniteit van regelgeving op Europees niveau

Bij de voorbereiding van alle regelgeving dient in alle gevallen eerst de vraag naar de noodzaak ervan gesteld worden. Is wetgeving nodig of niet- Zijn er mogelijke alternatieve oplossingen-

De Europese dimensie of de omvang van een probleem zijn op zichzelf niet voldoende reden om te besluiten dat communautaire regelgeving noodzakelijk is. Het initiatiefrecht van de Commissie houdt ook het recht in om af te zien van wetgeving, ook als zij onder een zekere druk wordt gezet om te handelen; deze druk kan uitgaan van de andere instellingen, de lidstaten, de rechtstreeks betrokken sectoren of de maatschappelijke organisaties.

Druk op het gebied van de wetgeving

Van alle voorstellen van de Commissie:

* wordt 20 à 25% ingediend in het verlengde van resoluties van de Raad of het Europees Parlement of verzoeken van de sociale partners of de economische actoren;

* vloeit ongeveer 30% voort uit door de Gemeenschap op internationaal niveau aangegane verplichtingen;

* vloeit 10 à 15% voort uit de verplichtingen die het Verdrag of afgeleid recht met zich brengen;

* is ongeveer 20% gericht op de actualisatie van de bestaande communautaire wetgeving (aanpassing aan technische en wetenschappelijke ontwikkelingen, enz.)

Allereerst dient dus te worden nagegaan of communautaire actie wel de meest passende oplossing is voor een gegeven probleem. De Commissie zal in dit verband sterker controleren of het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel in acht zijn genomen. Zij zal ook voortgaan met het produceren van documenten voor de raadpleging en met het verzamelen en analyseren van « feedback». Daarnaast zal de Commissie systematischer te werk gaan bij de programmering van de wetgevingsinitiatieven. Tenslotte zal het Witboek over governance een bijdrage leveren aan de discussie over een betere vaststelling van de juiste niveaus voor de besluitvorming.

Voordat er aan wetgeving wordt gewerkt, dient de Commissie te bekijken of er in verband met de omzetting van de bepalingen uit het Verdrag maatregelen moeten worden genomen.

Wanneer eenmaal is vastgesteld dat actie op communautair niveau wenselijk is, moet de volgende vraag luiden wat de meest geschikte wegen en instrumenten zijn. Er kan een keuze worden gemaakt uit meerdere oplossingen die een alternatief voor of een aanvulling op wetgeving bieden en een actieve betrokkenheid van de belanghebbende partijen mogelijk maken. Lissabon heeft met de "open coördinatiemethode" een aanvullend instrument geleverd, waarmee ervaringen kunnen worden uitgewisseld en een vergelijking van de geboekte vooruitgang kan worden gemaakt. Acties op vrijwillige basis, bijvoorbeeld zelfregulering, kunnen eveneens zinvol zijn.

Alternatieve en aanvullende wegen

* zelfregulering. Vindt plaats op vrijwillige basis en is gebaseerd op samenwerking tussen de belanghebbende partijen en gaat eventueel gepaard met communautaire regels die een kader bieden voor de overeenkomsten tussen deze partijen. Wanneer dwingende regels niet werkelijk noodzakelijk zijn, moedigt de Commissie het gebruik van kaders op vrijwillige basis aan (fiche III).

* mederegulering. Maakt het mogelijk de voordelen van wetgeving - met name het voorzienbare en dwingende karakter ervan - te combineren met de soepelere zelfreguleringsbenadering. Van de medereguleringsmogelijkheid is al op verschillende terreinen gebruik gemaakt, met name bij:

- de "nieuwe aanpak"-richtlijnen, waar de essentiële vereisten in een kaderrichtlijn worden vastgelegd en de ondernemingen en het bedrijfsleven zelf kunnen bepalen op welke wijze zij aan de verplichtingen willen voldoen (fiche I).

- de door het Verdrag van Maastricht ingevoerde mogelijkheid om de sociale partners - op eigen initiatief of na raadpleging door de Commissie - overeenkomsten te laten sluiten als alternatieve methode voor de vaststelling van voorschriften op de terreinen arbeidsomstandigheden en toegang tot de arbeidsmarkt (fiche II).

De keuze - en de eventuele combinatie van deze instrumenten - dient van geval tot geval plaats te vinden, zonder een zekere soepelheid uit te sluiten, en na een analyse om vast te stellen wat de beste manier is om de doelstelling te verwezenlijken. Daarbij mag de democratische controle op het wetgevingsproces en de bepalingen van het Verdrag, met name op het gebied van de concurrentie, niet op losse schroeven komen te staan. Van alternatieve oplossingen kan alleen gebruik worden gemaakt op terreinen die zich daarvoor lenen.

Regelgeving biedt van haar kant controle-instrumenten en garandeert zowel rechtszekerheid als bescherming van het algemeen belang. Dit blijft dus de beste oplossing indien blijkt dat mechanismen als mederegulering of zelfregulering niet of onvoldoende functioneren. Verder blijft wetgeving ook noodzakelijk in die gevallen waar de Verdragen zulks bepalen. In het algemeen geldt dat wanneer beleidsdoelstellingen moeten worden vastgesteld en wanneer de tenuitvoerlegging daarvan op uniforme wijze dient plaats te vinden, de mogelijkheid van uiteenlopende benaderingen, of van overeenkomsten op vrijwillige basis met het oog op de verwezenlijking van die doelstellingen niet in aanmerking komt.

Kwaliteit en vereenvoudiging

Wanneer eenmaal gekozen is voor communautaire wetgeving, dient gedurende de gehele levenscyclus van het wetsbesluit aandacht te worden besteed aan de kwaliteit en de vereenvoudiging.

3 Betere voorbereiding en voorafgaande raadpleging

* de evaluatie van de gevolgen dient volledig, objectief en transparant te zijn. De voorafgaande raadpleging van de belanghebbenden dient uitgebreid en verdiept te worden, ook al zal dit niet noodzakelijk bijdragen tot de versnelling van het wetgevingsproces. Bij deze raadpleging moet met name het volgende gerealiseerd worden:

- een grotere betrokkenheid van de maatschappelijke organisaties en hierbij dient met name te worden ingehaakt op de positieve ervaringen met raadpleging via internet. Deze raadpleging kan zowel betrekking hebben op de opportuniteit van een initiatief als op de vorm ervan. De Commissie zal in juni 2001 een Mededeling betreffende de contacten met de maatschappelijke organisaties presenteren. De Commissie bestudeert voorts in samenwerking met het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's of deze comités, met name door middel van uit te brengen verkennende adviezen, op bredere schaal in de fase vóór de indiening van een initiatief kunnen worden geraadpleegd.

- analyse van de gevolgen in kwalitatief en kwantitatief opzicht, met name met behulp van een mechanisme voor feedback: de bestaande procedures zouden verder moeten worden versterkt en daarbij zouden bestaande modelprojecten, indien nodig, verder ontwikkeld en de economische analyse-instrumenten verder verfijnd moeten worden [5].

[5] De online-raadpleging via Internet en de analyse van de effecten via een mechanisme voor feedback zijn de voornaamste elementen van een initiatief dat de Commissie in het verlengde van het Witboek over de hervorming ten uitvoer brengt (actie "e-Commissie").

* wat de voorbereiding betreft, zal de Commissie erop toezien dat zo eenvoudig mogelijke wetsvoorstellen worden ingediend; hiervoor zullen de interne voorschriften en procedures in verband met de kwaliteit van de wetgeving versterkt worden.

3 Keuze van het instrument

* de Commissie zal, overeenkomstig het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidbeginsel, stelselmatiger een diepgaand onderzoek verrichten naar het te gebruiken instrument waarmee de gestelde doelen verwezenlijkt kunnen worden. In gevallen waar dat de beste oplossing is, en met name bij de goedkeuring van gedetailleerde voorschriften die een uniforme toepassing in de lidstaten vereisen, zal zij bij voorkeur gebruik maken van verordeningen - die onmiddellijk en uniform van toepassing zijn - en niet van richtlijnen, waarvoor 15 verschillende nationale omzettingsbesluiten nodig zijn. De Commissie zal haar keuze motiveren.

* de Commissie zal haar programmering van wetsinitiatieven periodiek aan een onderzoek onderwerpen en nagaan of die in overeenstemming is met de doelstelling van een eenvoudigere en doelmatigere wetgeving.

3 Het goedkeuringsproces van wetsbesluiten

* de Commissie zal een striktere toepassing van de goedkeuring bij gekwalificeerde meerderheid van besluiten van de Raad stimuleren, in die zin dat een overdreven streven naar consensus zowel tot vertraging van de goedkeuring als tot gecompliceerde en ondoorzichtigere teksten leidt.

* door middel van akkoorden tussen de instellingen zal worden gestreefd naar kortere termijnen bij de totstandbrenging van wetgeving, zodat er in toenemende mate gebruik kan worden gemaakt van de mogelijkheid om, in de medebeslissingsprocedure, in eerste lezing tot een afronding te komen en een snellere behandeling van de voorstellen van de Commissie (« fast track ») bereikt wordt.

* er zal versterkt worden gestreefd naar delegatie aan de Commissie van de bevoegdheden tot goedkeuring van de uitvoeringsbepalingen ter verwezenlijking van de doelstellingen van het besluit. Op deze wijze zal in toenemende mate gewerkt kunnen worden met eenvoudigere kaderregelgeving, waarin de meest belangrijke wetselementen opgenomen zijn. Bij de overdracht van de bevoegdheden dienen dezelfde beginselen (transparantie, raadpleging, enz.) in acht te worden genomen als bij het wetgevingsproces.

* de Commissie zal nagaan of in bepaalde voorstellen een "guillotineclausule" ingebouwd moet worden, die inhoudt dat een voorstel vervalt - en dus ingetrokken wordt - als het niet binnen een bepaalde termijn wordt goedgekeurd.

* de Commissie zal bekijken of ze haar voorstel eventueel moet intrekken, indien de compromissen binnen de Raad of het Europees Parlement tot wetgeving leiden die zo complex is dat ze niet meer in de pas loopt met de beginselen van het Verdrag en met name niet met het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel of met de oogmerken van het voorstel zelf.

3 Omzetting en toepassing op nationaal niveau

Bij de tenuitvoerlegging van de communautaire regelgeving moet voor samenhang worden gezorgd. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij :

* de afzonderlijke Lidstaten die binnen de termijnen voor een nauwgezette omzetting van de regelgeving en een doeltreffende toepassing van de bepalingen, alsmede voor een vereenvoudiging van de « zuiver nationale » regelgeving dienen te zorgen. Wat de omzetting van de richtlijnen betreft zullen de lidstaten stelselmatig tabellen over de concordantie van de nationale maatregelen met de communautaire wetgeving moeten leveren.

* de Commissie die, waar mogelijk, kortere termijnen voor de omzetting van de richtlijnen zal voorstellen, systematischer en sneller controles zal uitvoeren, en eventueel maatregelen zal voorleggen om een gebrek aan samenhang en een niet-uniforme toepassing van het communautair recht te vermijden.

Er zullen raadplegingsprocedures tussen de lidstaten en de Commissie tot stand moeten worden gebracht om tot een betere toepassing van de regels in de praktijk te komen en ervoor te zorgen dat ze sneller kunnen worden aangepast aan de ontwikkelingen op de markt, op technisch gebied en op andere terreinen.

3 Evaluatie van de gevolgen van communautaire regelgeving

* de Commissie zal regelmatig, in samenwerking met de nationale overheidsapparaten en de economische en sociale actoren, een evaluatie maken van de resultaten en gevolgen van de communautaire regelgeving. Aan de hand hiervan zal ze voortzetting van de actie, wijzigingen in de regelgeving of schrapping van de regelgeving voorstellen.

* ze zal, met name met behulp van de nieuwe technologieën, de toegang tot informatie verbeteren om ervoor te zorgen dat het communautair recht toegankelijker wordt.

* in alle voorstellen op terreinen waar zich in hoog tempo technische, organisatorische veranderingen of marktontwikkelingen voordoen, zal ze het tijdsbestek aangeven waarbinnen de regelgeving opnieuw onder de loep moet worden genomen (« sunset-clausule»).

3 Vereenvoudiging van de bestaande wetgeving

Door de vereenvoudiging en stelselmatige actualisering van de geldende wetgeving zal ervoor worden gezorgd dat de wetgeving permanent in de pas blijft lopen met de doelstellingen. De Commissie is voornemens om:

* feedback, waaruit eventueel blijkt dat er sprake is van een te grote complexiteit en de wetgeving niet op zijn plaats is, snel te evalueren.

* een regelmatig bij te werken meerjarenprogrammering van de uit te voeren vereenvoudigingsacties op te stellen, met politiek bindende en met de instellingen overeen te komen termijnen.

* met het oog op de vastlegging van de beginselen voor de vereenvoudiging en met het oog op een politiek engagement vóór een versnelling van de wetgevingswerkzaamheden een akkoord tussen de instellingen voor te stellen.

* bij alle periodieke herzieningen van geldende richtlijnen of verordeningen stelselmatig een onderdeel vereenvoudiging op te nemen.

* de reeds ondernomen activiteiten op het gebied van de codificatie, herschikking en consolidatie te versterken en verder te ontwikkelen en bij iedere wijziging, ter informatie, tot stelselmatige en snelle publicatie van de geconsolideerde teksten te besluiten. Vanuit dit oogpunt dient het interinstitutioneel akkoord over de herschikking urgent tot een afronding te worden gebracht.

Een nieuwe administratieve en regelgevende cultuur

De nieuwe geplande strategie dient hand in hand te gaan met een ingrijpende wijziging van de administratieve en regelgevende cultuur en vereist dat zowel de instellingen van de Gemeenschap als de lidstaten actief worden.

In verscheidene Lidstaten en, meer in het algemeen, binnen de OESO, worden momenteel belangrijke werkzaamheden ter vereenvoudiging van de wetgeving en de besluitvormingsprocedures verricht. Een aantal lidstaten heeft hiervoor op nationaal niveau specifieke structuren tot stand gebracht. De Commissie, die gebruik maakt van de bestaande structuren in het Secretariaat-generaal en van de reeds tot stand gebrachte coördinatiemechanismen, wil van haar kant een netwerk voor de vereenvoudiging en interne kwaliteitscontrole tot stand brengen, met behulp waarvan ook goede benaderingen zouden kunnen worden uitgewisseld.

IV. CONCLUSIE

Dit interim-verslag tracht een eerste diagnose te geven van de uitdagingen waarmee de Europese Unie geconfronteerd wordt bij de invulling van het te Lissabon geformuleerde verzoek om de regelgeving, met inbegrip van het functioneren van het openbaar bestuur op het niveau van de Gemeenschap, te vereenvoudigen. De Commissie zal haar acties - in het kader van de door haar te leveren bijdrage - op dit gebied voortzetten en verder ontwikkelen en haar denkproces in het kader van het in juli 2001 goed te keuren Witboek over governance verder verdiepen. Voor het eind van het jaar zal ze dan haar voorstellen voor een globale strategie aan de Raad voorleggen.

Een doeltreffend optreden op dit gebied vergt tevens de volle medewerking van het Europees Parlement, de Raad en de lidstaten. In het mandaat van de Europese Raad te Lissabon wordt voorts met nadruk onderstreept dat er ook actie op nationaal niveau moet worden ondernomen. De werkzaamheden van de adviesgroep op hoog niveau, die is opgezet door de voor het overheidsapparaat verantwoordelijke ministers, zal in dit verband hopelijk een belangrijke bijdrage leveren.

BIJLAGEN

Fiche I

«NIEUWE AANPAK»-RICHTLIJNEN

In het verlengde van de Resolutie van de Raad van 7 mei 1985 betreffende "een nieuwe aanpak op het gebied van de technische harmonisatie en normalisatie" is een nieuwe regelgevingstechniek ingevoerd. Het doel hiervan was om een « level playing field » tot stand te brengen voor het vrije verkeer van goederen op de interne markt en daarbij tegelijkertijd een hoog beschermingsniveau te garanderen. Als wetgevingsinstrument is in dit verband een vorm van gezamenlijke regelgeving voorgesteld, waarbij de voornaamste vereisten en de evaluatieprocedures voor de conformiteit met en de aanbrenging van de CE-markering in kaderrichtlijnen vervat worden en het aan de ondernemingen en bedrijfstakken wordt overgelaten om te bepalen op welke wijze ze aan de verplichtingen willen voldoen. In dit kader hebben de Europese normalisatie-organisaties opdracht gekregen om de technische specificaties uit te werken waardoor (op een van vele manieren) aan de richtlijnen kan worden voldaan.

De "nieuwe aanpak"-richtlijnen zijn van toepassing op producten die voor het eerst op de markt van de EG zullen worden gebracht (of voor het eerst gebruikt zullen worden). De richtlijnen gelden dan ook voor nieuwe producten die in de lidstaten geproduceerd zijn en voor nieuwe, gebruikte en tweedehands producten die uit derde landen ingevoerd worden. De belangrijkste elementen van dit nieuwe type regelgeving voor de interne markt zijn:

* de harmonisatie op het gebied van de wetgeving beperkt zich tot de belangrijkste vereisten waaraan de op de markt van de Gemeenschap gebrachte producten moeten voldoen om van het vrije verkeer van goederen op de EG-markt te kunnen profiteren;

* de technische specificaties van producten die aan de in de betrokken richtlijnen neergelegde vereisten voldoen, worden vastgelegd in geharmoniseerde normen;

* de toepassing van de geharmoniseerde normen geschiedt op vrijwillige basis en de producent kan altijd gebruik maken van andere specificaties om aan de belangrijkste vereisten te voldoen;

* de producten die overeenkomstig de geharmoniseerde normen geproduceerd zijn, profiteren van een vermoeden van overeenstemming met de desbetreffende fundamentele vereisten.

Sinds 1987 zijn zo'n 20 richtlijnen door de Raad en het EP goedgekeurd. Ze beslaan uiteenlopende terreinen, van medische apparatuur tot drukapparatuur en van machines tot speelgoed.

In een resolutie van de Raad van 28 oktober 1999 betreffende « de rol van de normalisatie in Europa » is de Commissie verzocht om systematisch te bekijken of de nieuwe aanpak, met het doel van de verbetering en vereenvoudiging van de wetgeving, ook nog kan worden toegepast op nog niet in behandeling genomen sectoren.

Fiche II

OVEREENKOMSTEN TUSSEN DE SOCIALE PARTNERS

Vanaf 1993 (Verdrag van Maastricht) kunnen de Europese sociale partners overeenkomsten afsluiten om de aspecten van het sociale beleid te regelen die doorwerken in de wereld van het werk, zoals:

* arbeidsomstandigheden met het oog op de gezondheid en veiligheid van werknemers;

* arbeidsvoorwaarden;

* voorlichting en raadpleging van werknemers;

* integratie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten; gelijkheid van mannen en vrouwen wat hun kansen op de arbeidsmarkt en de behandeling op het werk betreft;

* sociale zekerheid.

De procedure (artikel 138 en artikel 139 van het Verdrag) valt uiteen in drie belangrijke fasen. In de eerste fase raadpleegt de Commissie de Europese sociale partners over de wenselijkheid van een initiatief en, in een volgende stap, over de inhoud van het initiatief. Vervolgens worden door de sociale partners eventueel onderhandelingen gestart, die 9 maanden kunnen duren. Tot slot wordt de overeenkomst waarover onderhandelingen zijn gevoerd, met het oog op de tenuitvoerlegging via een richtlijn, door de Commissie aan de Raad voorgelegd. De Raad kan de overeenkomst goed- of afkeuren.

Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht zijn vijf overeenkomsten - waarvan twee overeenkomsten op bedrijfstakniveau - tot stand gebracht, namelijk:

* overeenkomst over ouderschapsverlof;

* overeenkomst over deeltijdwerk;

* overeenkomst over tijdelijk werk;

* overeenkomst over de organisatie van de arbeidstijd van mobiel personeel in de burgerluchtvaart;

* overeenkomst over de organisatie van de arbeidstijd van zeevarenden.

Op bedrijfstakoverkoepelend niveau worden momenteel onderhandelingen gevoerd over een overeenkomst over uitzendwerk.

In het algemeen heeft de gehele procedure gemiddeld nog geen twee jaar in beslag genomen. In vergelijking met de totstandbrenging van communautaire wetgeving op sociaal terrein is dit een niet al te lang tijdsbestek.

Door de totstandbrenging van communautaire voorschriften via overeenkomsten kan regelgeving tot stand worden gebracht, die aansluit op de eisen die door de sociale partners naar voren zijn gebracht, kunnen het evenredigheidsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel beter in acht worden genomen en kan er op doeltreffende wijze een bijdrage worden geleverd aan de doelstellingen van het sociaal beleid.

Fiche III

PARTICIPATIE VAN DE BELANGHEBBENDEN

De participatie van de belanghebbenden alsmede van de overheidssector en de particuliere sector (de maatschappelijke organisaties) wordt op een aantal terreinen al enige jaren door de Commissie bevorderd.

Op het gebied van het milieu heeft de Commissie de participatie gestimuleerd:

door een regelgevend kader dat op vrijwillige basis kan worden onderschreven:

* de verordening inzake de vrijwillige deelneming van organisaties en bedrijven aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS) stimuleert de vrijwillige deelname van ondernemers aan een systeem dat hun prestaties op milieugebied beoogt te verbeteren.

* de milieukeurverordening betrekt ondernemers, maatschappelijke organisaties en consumentenorganisaties bij de uitwerking van de uitgangspunten voor een communautair milieukeur dat toegekend wordt aan producten die aan de belangrijkste milieueisen voldoen.

door géén dwingende wetgeving op te leggen en aanbevelingen uit te brengen op basis waarvan bedrijfstakken tot vrijwillige afspraken zijn gekomen:

* vermindering van de CFK's - vrijwillige afspraken door de sectoren aërosolen, schuimstoffen en koelmiddelen

* regels voor goed milieugedrag op het gebied van de detergentia

* vermindering van de CO -uitstoot van personenvoertuigen - vrijwillige afspraken door de organisaties van Europese, Japanse en Koreaanse autoproducenten die betrokken zijn bij het AUTO-OIL-programma dat op de kwaliteit van de lucht gericht is

* toekenning van een vrijstelling op grond van artikel 81 van het Verdrag in verband met vrijwillige afspraken door producenten van wasmachines, televisies en videorecorders over een lager energieverbruik.

Op het terrein van de gezondheid en consumentenbescherming zijn voorstellen gedaan voor gedragscodes en vrijwillige afspraken. Zo zijn de maatschappelijke organisaties (consumenten) en de belangenorganisaties van de betrokken bedrijfstak het bijvoorbeeld eens geworden over consumentenvoorlichting over de kosten en voorwaarden van hypotheken. Deze gedragscode vormt het uitgangspunt voor een desbetreffende aanbeveling van de Commissie.

Er is een initiatief genaamd E-confidence opgestart, waarbij consumenten en bedrijfsleven betrokken zijn, om de beginselen vast te leggen voor de uitwerking van gedragscodes voor e-commerce, alsmede voor de monitoring- en evaluatiesystemen voor deze gedragscodes. In 1998 is door consumentenverenigingen en bedrijfstakorganisaties een Europese gedragscode EuroLogo Négociation ondertekend, waarin regels vastgelegd zijn voor de voorlichting van de consument over de euro. Op basis van deze gedragscode kan een Europees vertrouwenwekkend logo worden gevoerd en kan het gebruik van dit logo door de Commissie gemonitord worden.

Fiche IV

SLIM

Het SLIM-initiatief (vereenvoudiging van de regelgeving voor de interne markt) is een van de modelprojecten op het gebied van de vereenvoudiging van de nationale en communautaire regelgeving voor de interne markt.

De bij het SLIM-initiatief gehanteerde methode stoelt op drie centrale uitgangspunten:

* selectie van een aantal specifieke te behandelen sectoren (momenteel 14 sectoren tegenover 4 sectoren bij de start van het initiatief in 1996);

* kleine werkgroepen (onder voorzitterschap van de Commissie) bestaande uit een gelijk aantal [4 à 5] vertegenwoordigers van de lidstaten en de betrokken bedrijfstakken, plus een bepaald aantal ambtenaren van de Commissie (met de status van waarnemer);

* een beperkt tijdsbestek om, met een duidelijke vereenvoudigingsdoelstelling voor ogen, de problemen op een rijtje te zetten en oplossingen aan te dragen.

De aanbevelingen uit het SLIM-initiatief hebben betrekking op de bestaande wetgeving en kunnen wel of niet door de Commissie worden onderschreven. Tot nu toe heeft de Commissie in het verlengde van de SLIM-aanbevelingen wetsvoorstellen voor 6 sectoren voorgelegd. De Raad en het EP hebben de regelgeving voor drie van deze sectoren goedgekeurd.

De SLIM-teams hadden een voorbeeldfunctie en fungeerden als proeftuinen voor het bereiken van een consensus tussen de Lidstaten, de betrokken bedrijfstakken en de Commissie, maar hun impact is over de hele linie toch niet erg groot geweest.

In 2000 heeft de Commissie het SLIM-initiatief opnieuw onder de loep genomen en een aantal aanbevelingen gedaan die gericht zijn op een verbetering van de gehanteerde methode en de eventuele toepassing van een bredere benadering. Aan de hand van dit onderzoek zijn onder andere de volgende belangrijke aanbevelingen gedaan:

* oprichting van een werkgroep van deskundigen op het gebied van een "betere regelgeving", die haar werkzaamheden onder auspiciën van het Raadgevend Comité voor de Interne Markt dient te verrichten en die mee zou moeten helpen om richting te geven aan het SLIM-initiatief;

* méér transparantie wat betreft de keuze van de sectoren en de doelstellingen alsmede raadpleging van de Lidstaten en het Europees Parlement (EP);

* van de zijde van de Commissie, vastlegging van de doelstelling dat binnen een tijdsbestek van zes maanden na het verschijnen van een SLIM-rapport voorstellen zullen worden gedaan;

* van de zijde van de Raad en het EP, totstandbrenging van mechanismen die ervoor zorgen dat de vereenvoudigingsvoorstellen snel worden aangenomen;

* van de zijde van de Lidstaten, regelmatige verschaffing van informatie aan het Raadgevend comité voor de interne markt over nationale vereenvoudigingsprogramma's.

De Raad (in mei 2000) en het EP hebben bij de goedkeuring van de SLIM-herziening onderstreept dat op nationaal en communautair niveau transparantie, coherentie en coördinatie nodig zijn.

Fiche V

VEREENVOUDIGING VAN DE LANDBOUWWETGEVING

In de afgelopen jaren heeft de Commissie de vereenvoudiging tot een van de hoofdbeginselen bij de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) gemaakt en besloten om prioriteit te geven aan de volgende doelstellingen:

* de landbouwwetgeving zo helder, transparant en toegankelijk mogelijk maken;

* de administratieve rompslomp waarmee landbouwers en andere betrokkenen, alsmede de nationale en communautaire autoriteiten in het verlengde van het GLB te maken hebben, tot een minimum beperken.

Om de landbouwwetgeving helderder en toegankelijker te maken, heeft de Commissie de volgende initiatieven ontwikkeld:

Interne richtsnoeren voor de diensten die landbouwwetgeving tot stand brengen: Het doel van deze richtsnoeren is om alle voorstellen voor nieuwe wetgeving of voorstellen tot wijziging van bestaande wetgeving duidelijk en simpel te houden.

Informele consolidatie van de landbouwwetgeving: Vanaf 1999 heeft de Commissie zorg gedragen voor de informele consolidatie van de landbouwwetgeving in alle officiële talen van de Gemeenschap. In het licht van de frequente wijzigingen in de landbouwwetgeving zijn deze inspanningen erop gericht om de regelgeving toegankelijker te maken.

Vermindering van het aantal verordeningen: Het aantal wetsteksten en bestuursrechtelijke regelingen is teruggebracht (bijvoorbeeld één enkele gemeenschappelijke marktordeningsverordening per sector).

Handelsmechanismen: Door een aantal wijzigingen zijn de verordeningen met betrekking tot de handelsmechanismen duidelijker en simpeler geworden.

In het kader van Agenda 2000 hebben de doorgevoerde hervormingen op het gebied van de akkerbouwgewassen en de plattelandsontwikkeling bijgedragen tot de vereenvoudiging. Andere recentelijk goedgekeurde of voorgestelde hervormingen voor de sectoren wijn, vlees, vlas en hennep zullen eveneens tot een vereenvoudiging van de landbouwwetgeving leiden.

Naast de initiatieven in het kader van de hervorming van het GLB heeft de Commissie ook specifieke initiatieven ontwikkeld om de administratieve procedures en administratieve rompslomp in verband met subsidies en uitkeringen voor landbouwers, en met name voor de eigenaren van kleine landbouwbedrijven (de zogenaamde "regeling voor kleine landbouwers"), te verminderen. Ruim twintig procent van de landbouwers in de EU zullen van dit initiatief ter vermindering van de administratieve rompslomp kunnen profiteren.

Fiche VI

EFFECTBEOORDELINGEN EN VEREENVOUDIGING VAN DE REGELGEVING VOOR ONDERNEMINGEN

De evaluaties van de effecten van regelgeving voor ondernemingen zijn ingevoerd om ervoor te zorgen dat de voorgestelde wetgeving van de Gemeenschap geen onoverkomelijke lasten voor ondernemingen (in het bijzonder middelgrote en kleine ondernemingen) met zich meebrengt, om te bevorderen dat er bij de formulering van wetgeving rekening wordt gehouden met de belangen van de markt en om de instellingen van de Gemeenschap te informeren over de mogelijke implicaties voor ondernemingen en het bedrijfsleven.

Vanaf 1986 is gebleken dat dit systeem voor de evaluatie van de effecten nuttig is om een beeld te krijgen van de gevolgen van regelgeving voor ondernemingen. Het systeem heeft niettemin niet altijd de verwachte resultaten opgeleverd, in die zin dat het een systeem voor kwalitatieve analyses (en niet zozeer voor kwantitatieve analyses) is gebleken, dat te laat in het evaluatieproces wordt ingezet.

Het systeem voor de evaluatie van de effecten van regelgeving voor ondernemingen van de EU wordt momenteel herzien. Om de balans op te maken en de evaluatiemethoden, met inbegrip van de raadpleging van « stakeholders », verder te ontwikkelen heeft de Commissie een modelproject opgezet. De Commissie zal bij een aantal geselecteerde wetsvoorstellen uit het werkprogramma van de Commissie voor 2001 uitgebreidere evaluaties maken.

In het verlengde van een verzoek van de Europese Raad van Amsterdam (1997) heeft de Commissie een task force voor de vereenvoudiging van de regelgeving voor ondernemingen (BEST) opgericht, waarin vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en de overheid uit de lidstaten zitting hebben. Een van de aspecten van de door BEST te maken analyses en het aan BEST verleende mandaat was om opties in kaart te brengen waarmee de wetgeving verbeterd zou kunnen worden en de hindernissen voor de ontwikkeling van ondernemingen in Europa, en met name middelgrote en kleine ondernemingen, uit de weg zouden kunnen worden geruimd. De task force heeft zijn eindrapport in mei 1998 aan de Commissie voorgelegd. Uitgaande van de aanbevelingen van de task force heeft de Raad de Commissie verzocht om een tijdschema uit te werken voor de evaluatie van de vraag hoe het beleid van de Gemeenschap en de lidstaten de ondernemingsgeest en het concurrentievermogen bevordert. In verband hiermee is op 30 september 1998 door de Commissie een actieplan voorgelegd, dat op 29 april 1999 door de Raad goedgekeurd is.

Een van de constateringen die door BEST over de regelgeving gemaakt zijn, heeft te maken met het overheidsapparaat. Verscheidene lidstaten hebben initiatieven voor de verbetering van de regelgeving voor ondernemingen ontwikkeld (of zijn die nog aan het ontwikkelen) en hebben tevens evaluaties van de effecten van die regelgeving voor ondernemingen uitgewerkt. Een aantal lidstaten heeft registers van alle voor ondernemingen geldende verplichtingen aangelegd en werkgroepen voor de vereenvoudiging, interdepartementale comités en eenheden « effecten van regelgeving » in het leven geroepen.

De Commissie dient - in nauwe samenwerking met de lidstaten - rapporten over de realisatie van het hele BEST-actieplan voor te leggen.