Speciaal verslag nr. 12/2003

over het financieel beheer van de gemeenschappelijke marktordening voor gedroogde voedergewassen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2003/C 298/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

I. Eiwit is belangrijk bij de voedering van dieren en komt in uiteenlopende mate voor in een breed scala van voedermiddelen. Zo ook in gedroogde voedergewassen, al bevatten deze relatief weinig eiwit. Ze leveren slechts 1,2 %(1) van het totale ruwe eiwit dat aan de veestapel van de Europese Unie wordt vervoederd.

II. In 1974 werd voor het eerst een gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor gedroogde voedergewassen ingesteld om door steunverlening voor de verwerking de voorziening te verbeteren. Er wordt steun betaald voor de productie van voedergewassen die op natuurlijke en op kunstmatige wijze zijn gedroogd. De GMO is tweemaal hervormd: eerst in 1978 en nogmaals in 1995, om de stijgende uitgaven te beperken door de invoering van een systeem van gegarandeerde maximumhoeveelheden (GMH's). Het budget bedraagt thans ongeveer 317 miljoen euro. In 2000 merkte de Rekenkamer in haar speciaal verslag over de maatregelen voor een milieuvriendelijker gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) op dat de geringe aandacht voor milieuoverwegingen op sommige markten werd geïllustreerd door de GMO voor gedroogde voedergewassen.

III. De steun wordt betaald aan verwerkingsbedrijven die goedgekeurde gewassen drogen, geteeld op grond die in het geïntegreerde beheers- en controlesysteem (GBCS)(2) is geregistreerd. De steun wordt toegekend voor hoeveelheden die aan de criteria inzake eiwit- en vochtgehalte voldoen en het verwerkingsbedrijf hebben verlaten. Er bestaan twee steunbedragen: een van 68,83 euro/t voor kunstmatig gedroogde gewassen en een van 38,64 euro/t voor in de zon gedroogd voeder.

IV. De steunbedragen die de Raad in 1995 vaststelde lagen hoger dan de Commissie had aanbevolen. Door het steunbedrag voor kunstmatig gedroogd voeder bijna dubbel zo hoog te stellen als voor zongedroogde gewassen, werden sommige verwerkingsbedrijven ertoe aangezet, van drogen in de zon af te stappen en zo veel mogelijk te produceren. Bijna alle lidstaten produceren gedroogde voedergewassen, maar de grootste producenten zijn Spanje, Frankrijk en Italië. De productie in de Europese Unie is sinds 1995 gestaag toegenomen. De GMH wordt sinds 1998/99 overschreden. De markt heeft zich ongelijkmatig ontwikkeld, want sommige lidstaten overschreden hun GMH met niet minder dan 60 %, terwijl andere constant minder dan hun GMH bleven produceren.

V. Door onduidelijkheden in de verordeningen konden er uiteenlopende interpretaties en praktijken ontstaan. In sommige lidstaten wordt een aantal controles niet verricht, waaronder kruiscontroles met het GBCS, aansluiting van de financiële boekhouding van verwerkingsbedrijven op steunaanvragen en verificatie van de voor droging bestemde gewassen. In één lidstaat zijn marketingbureaus opgericht om steunaanvragen te vergemakkelijken. Zo konden de verwerkingsbedrijven eerder steun aanvragen dan indien zij de eigendom aan een derde overdroegen.

VI. De lidstaten moeten de Commissie en het comité van beheer informatie verstrekken. Maar er wordt niet regelmatig informatie gegeven over prijzen van voedermiddelen of over het volume van de invoer of de productie van concurrerende eiwithoudende gewassen en producten.

VII. De verordeningen betreffende de GMO schrijven nergens een evaluatie voor. Voor 2001 was er weliswaar een evaluatie van de GMO door de evaluatie-eenheid van directoraat-generaal Landbouw geprogrammeerd, maar deze werd tweemaal uitgesteld ten gunste van andere GMO's. Bijgevolg heeft er geen evaluatie plaatsgevonden.

VIII. Hoewel er geen evaluatie is verricht, zijn er twee grote, op andere doelstellingen gerichte analyses van de GMO geweest, die de Commissie de kans boden de markt en de ontwikkeling ervan te onderzoeken. In de eerste analyse, in 2001, werd nagegaan hoe de verwerkte dierlijke eiwitten die naar aanleiding van de BSE-epidemie verboden waren, konden worden vervangen. Geconcludeerd werd dat het verantwoorder zou zijn de soja-invoer te verhogen dan te kiezen voor andere, duurdere opties, zoals het verhogen van de productie van gedroogde voedergewassen. De bedrijven zouden vrijelijk kunnen blijven beslissen hoe ze in hun eiwitbehoeften voorzien.

IX. De belangrijkste analyse vond echter plaats in het kader van de tussenbalans van het GLB in juli 2002. Daarin werd een fundamentele verandering van de steun voor de landbouw, met name een verschuiving van steun voor het product naar steun voor de producent voorgesteld. Naast het voorstel om één enkele, ontkoppelde bedrijfstoeslag in te voeren, werden er veranderingen in bepaalde GMO's, waaronder die voor gedroogde voedergewassen, voorgesteld. De Commissie heeft dan ook een regeling inzake inkomenssteun voor telers en daarnaast, om de verwerkende industrie de overgang te vergemakkelijken, een vereenvoudigde steunregeling op basis van één bedrijfstoeslag voorgesteld. De overgangsregeling zou tegen 2009 worden afgebouwd.

X. De Rekenkamer juicht de huidige inspanningen om de GMO te hervormen toe en beveelt de Commissie aan, deze gelegenheid te baat te nemen om te waarborgen dat bestaande gebreken niet worden bestendigd.

INLEIDING

Behoeften aan eiwit bij de voedering van dieren en de rol van gedroogde voedergewassen

1. Eiwithoudende gewassen vormen een essentieel bestanddeel van veevoeder. Eiwitten komen in uiteenlopende mate voor in een breed scala van voedermiddelen. Zij zijn afkomstig van bronnen die doorgaans "niet-verhandeld" en "verhandelbaar" worden geacht. Tot de eerste, hoofdzakelijk in de Europese Unie geproduceerde categorie behoren voeders zoals gras, hooi, kuilvoer en ander ruwvoer. Tot de tweede worden gerekend granen, energierijke gewassen (bijvoorbeeld maniok, maïsglutenvoer, zemelen en melasse) en eiwitrijke gewassen (bijvoorbeeld soja, meel van andere oliehoudende zaden, erwten en bonen en gedroogde voedergewassen). De grootste afzonderlijke eiwitbron in de tweede categorie is sojameel, dat in ongeveer 20 % van de totale behoeften voorziet. Het meeste sojameel wordt ingevoerd. Tabel 1 geeft een overzicht van de meest gebruikte eiwitbronnen en het eiwitgehalte ervan. Gedroogde voedergewassen behoren tot de laagste categorie.

2. Gedroogde voedergewassen worden verkregen door goedgekeurde gewassen door kunstmatige verhitting of op andere wijze - meestal in de zon - te drogen.

3. Tabel 2 laat schattingen van de herkomst van de 64 miljoen t ruwe eiwitten zien in de bijna 400 miljoen t veevoer die in 1999/2000 in de Europese Unie werd verbruikt. Tabel 3 laat zien dat de eiwitrijke groep goed is voor circa 33 % van de totale aan vee vervoederde ruwe eiwitten, maar dat gedroogde voedergewassen slechts 1,2 % van het totaal uitmaken.

Doelstellingen en ontwikkeling van de GMO

4. De gedroogde voedergewassen die in de Europese Unie worden geproduceerd, concurreren rechtstreeks met andere eiwithoudende gewassen, met name met ingevoerde sojaproducten. Omdat gedroogde voedergewassen uit de Europese Unie duurder waren dan geïmporteerde, besloot de Raad een vorm van steun in te voeren. In 1974 stelde de Raad een GMO in(3), waarbij voor het eerst in steun voor de productie van gedroogde voedergewassen werd voorzien.

Tabel 1

Eiwitgehalte van de gangbaarste eiwithoudende voedermiddelen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

Deze tabel laat zien dat gedroogde voedergewassen een laag eiwitgehalte hebben.

Bron:

Werkdocument SEC(2001) 431 van 16 maart 2001 voor personeel van de Commissie.

Vraag en aanbod bij eiwitrijke gewassen in de Europese Unie na de BSE-crisis.

Tabel 2

Gebruik van ruwe eiwitten in diervoeder, uitgesplitst naar voedermiddel, EU-15, 1999/2000

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

Uit deze tabel blijkt dat de verhandelbare eiwitten, waaronder gedroogde voedergewassen, goed waren voor 33 % van alle ruwe eiwitten.

Bron:

Intern werkdocument van de Commissie, directoraat-generaal Landbouw, over mogelijke ontwikkelingen bij de eiwitrijke gewassen na de BSE-crisis.

Tabel 3

Herkomst van ruwe eiwitten in alle diervoeder in de EU-15, 1999/2000

>PIC FILE= "C_2003298NL.000501.TIF">

NB:

Deze tabel laat de herkomst van de 64 miljoen t ruwe eiwitten uit tabel 2 zien.

Bron:

Werkdocument SEC(2001) 431 van 16 maart 2001 voor personeel van de Commissie.

Vraag en aanbod bij eiwitrijke gewassen in de Europese Unie na de BSE-crisis.

5. Besloten werd, steun te verlenen aan bedrijven waar voedergewassen worden gedroogd en verwerkt, om de EU-productie aan te zwengelen. Om een regelmatige aanvoer van te drogen verse gewassen te garanderen en de regeling aan de telers ten goede te laten komen, werd de steun afhankelijk gesteld van het bestaan van contracten tussen de verwerkers en de telers. Er werd een uniform steunniveau ingevoerd waarbij het verkoopseizoen loopt vanaf 1 april. Om voor steun in aanmerking te komen moesten de geproduceerde gedroogde voedergewassen aan kwaliteitsnormen wat betreft het vocht- en eiwitgehalte voldoen.

6. Naar aanleiding van de evaluatie van 1978 besloot de Raad, een richtprijs in te voeren om de producenten een redelijk inkomen te garanderen. Omdat gedroogde voedergewassen in de Europese Unie doorgaans duurder waren dan geïmporteerde producten, zou de steun op basis van een percentage van het verschil tussen de richtprijs en de wereldmarktprijs worden verleend aan bedrijven die gedroogde voedergewassen verwerken. Omdat in de zon gedroogde voedergewassen blootstonden aan concurrentie van buiten de Europese Unie werd overeengekomen dat ook deze voor steun in aanmerking zouden komen, maar tegen een lager bedrag dan kunstmatig gedroogde gewassen.

7. Gedurende de jaren tachtig steeg de productie onafgebroken. Daardoor stegen de totale uitgaven voor steun, die niet te beheersen waren omdat de hoeveelheden waarvoor steun zou worden betaald niet aan een maximum gebonden waren. In het kader van de evaluatie van het GLB in 1991 overwoog de Commissie voor te stellen, de steun voor gedroogde voedergewassen af te bouwen. De Raad stond daar niet achter en verzocht de Commissie, naar alternatieven te zoeken om de totale uitgaven te beperken.

8. Uiteindelijk stelde de Commissie voor, terug te keren naar een systeem met forfaitaire bedragen, maar wel onderscheid te blijven maken tussen kunstmatig gedroogde en in de zon gedroogde gewassen. De Raad stelde de bedragen op 68,83 euro per ton voor kunstmatig gedroogde en op 38,64 euro per ton voor in de zon gedroogde gewassen(4).

9. In een poging, de kosten te beperken en de niveaus van de EU-productie te beïnvloeden, werd bij de nieuwe verordening een GMH van 4412400 t voor kunstmatig gedroogde en van 443500 t voor in de zon gedroogde gewassen ingevoerd, waarboven de steun zou worden verlaagd. Tabel 4 laat zien hoe de GMH over de lidstaten werd verdeeld. De verdeling was gebaseerd op de productie en de steunaanvragen met betrekking tot de verkoopseizoenen 1992/1993 en 1993/1994.

Tabel 4

Gegarandeerde maximumhoeveelheden per lidstaat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

Deze tabel laat de verdeling van de gegarandeerde maximumhoeveelheid zien, waaruit blijkt dat de productie van de Europese Unie hoofdzakelijk uit drie lidstaten afkomstig is: Spanje, Frankrijk en Italië.

Bron:

Verordening (EG) nr. 603/95, artikel 4.

Kenmerken van de productie van gedroogde voedergewassen in de Europese Unie en werking van de huidige steunregeling

10. De steun wordt betaald aan de verwerkende industrie, die uit goedgekeurde verse eiwithoudende gewassen droogvoeder produceert door goedgekeurde gewassen hetzij door kunstmatige verhitting, hetzij op andere wijze - meestal in de zon - te drogen. Het aangevoerde plantenmateriaal moet geteeld zijn op geregistreerde landbouwgrond en het moet mogelijk zijn, aan de hand van de verstrekte gegevens kruiscontroles met het GBCS te verrichten die waarborgen dat voor dezelfde grond geen aanvragen om andere vormen van communautaire oppervlaktesteun zijn ingediend.

11. De telers trekken gewoonlijk niet direct profijt van de steun, maar indirect, via contracten ter bevoorrading van de verwerkingsbedrijven. De steun beïnvloedt de prijzen die de verwerkers bereid zijn aan de leveranciers te betalen. Wanneer de teler verse gewassen voor de productie van droogvoeder voor eigen gebruik laat drogen, moet het verwerkingsbedrijf de steun echter doorbetalen aan de teler, ofwel in contanten ofwel, hetgeen gebruikelijker is, door aanpassing van de prijzen die zij de telers in rekening mogen brengen om het voeder te drogen.

12. Samengevat wordt de steun betaald op de volgende voorwaarden:

a) de gebruikte gewassen komen voor droging in aanmerking;

b) zij zijn op geregistreerde grond geteeld;

c) het geproduceerde droogvoeder voldoet aan de kwaliteitscriteria inzake eiwit- en vochtgehalte;

d) de verwerkingsbedrijven die de steun aanvragen zijn erkend door de lidstaat en voldoen aan de bepalingen van de verordeningen;

e) het product heeft het verwerkingsbedrijf of de erkende daarbuiten gelegen opslagplaats verlaten.

13. Het bedrag van de toe te kennen steun wordt uiteindelijk vastgesteld op basis van de werkelijke door de lidstaten als subsidiabel erkende productie. Wanneer de productie onder de GMH blijft, wordt het volle steunbedrag betaald. Wanneer het de GMH overschrijdt, wordt de te betalen steun berekend op basis van hetzij een vaste hetzij een specifieke verlaging.

14. Het is in de eerste plaats aan de lidstaten te garanderen dat deze voorwaarden worden vervuld. Zij moeten de uitvoeringsbepalingen toepassen. De Commissie blijft verantwoordelijk voor het waarborgen van de naleving van alle GMO-voorschriften en voor het toezicht op en de evaluatie van de implementatie en het effect van de maatregelen in het kader van de GMO. Uit bijlage A blijkt dat de EU-productie van kunstmatig gedroogde voedergewassen sinds 1995 gestaag is toegenomen en in 1998/1999 uiteindelijk de totale GMH heeft overschreden. De productie van in de zon gedroogde gewassen is daarentegen in dezelfde periode met circa 60 % gedaald. De productie in Spanje lag constant boven de GMH voor die lidstaat en bereikte 150 % in 2002/2003. Ook Italië en Griekenland overschreden in de meeste verkoopseizoenen hun GMH. De overige lidstaten hebben constant veel minder dan hun GMH geproduceerd.

15. Bijna alle lidstaten produceren kunstmatig gedroogde voedergewassen, maar de grootste producenten zijn Spanje, Frankrijk en Italië, die samen ongeveer 80 % van de totale EU-productie voor hun rekening nemen. Spanje en Italië produceren samen bijna alle in de zon gedroogde voedergewassen van de Europese Unie, maar zij zijn de laatste jaren minder van deze en meer kunstmatig gedroogde voedergewassen gaan produceren. In andere lidstaten ligt de productie van gedroogde voedergewassen op een lager niveau, omdat de dieren er meer gelegenheid tot grazen hebben, omdat er andere eiwitbronnen worden gebruikt of omdat drogen er minder goed uitvoerbaar is.

Het budget

16. Het jaarlijkse budget is sinds de laatste hervorming, van 1995, ongeveer 300 miljoen euro blijven bedragen. Het budget voor 2003 bedraagt 317 miljoen euro.

Eerdere controle van de Rekenkamer

17. De GMO voor gedroogde voedergewassen kwam ter sprake in speciaal verslag nr. 14/2000 van de Rekenkamer over de maatregelen voor een milieuvriendelijker GLB. Zij merkte daarin op dat de geringe aandacht voor milieuoverwegingen op sommige markten werd geïllustreerd door deze GMO en wees er met name op dat het bestaan van een hoger steunbedrag voor kunstmatige droging indruiste tegen het energiebeleid van de Europese Unie en ertoe had geleid dat massaal was overgeschakeld van droging in de zon op kunstmatige droging. De Rekenkamer bekritiseerde het energieverbruik waarmee de kunstmatige droging van voedergewassen gepaard gaat en wees tevens op het milieueffect van de kooldioxide die daarbij vrijkomt.

18. In haar antwoord zegde de Commissie toe, rekening te houden met de opmerkingen van de Rekenkamer en te onderzoeken of zij de Raad een nieuwe hervorming in deze sector moest voorstellen, waarbij de mogelijkheid van afschaffing van de regeling niet werd uitgesloten. In de voorstellen tot hervorming van de GMO voor gedroogde voedergewassen, gedaan naar aanleiding van de verderop besproken tussenbalans die de Commissie van het GLB heeft opgemaakt, is hierop voortgebouwd.

De onderhavige controle van de Rekenkamer

19. De doelstelling van de Rekenkamer was, na te gaan of bij de wijziging van de regeling in 1995:

a) rekening was gehouden met alternatieve manieren om de eiwitproductie te verhogen;

b) de uiteenlopende steunbedragen in de huidige regeling volgens goede uitgangspunten waren vastgesteld;

c) de nieuwe uitvoeringsbepalingen en procedures een doeltreffende controle van de markt en de vastgestelde steunmaatregelen garandeerden;

d) het toezicht toereikend was geweest en het effect van de maatregelen was geëvalueerd.

20. De controle was toegespitst op de voornaamste producerende lidstaten: Spanje, Frankrijk en Italië; aan de hand van verrichtingen van het verkoopseizoen 2000/2001 werd onderzocht hoe de steunregeling werd beheerd. Om een vergelijking met een minder belangrijke producerende lidstaat mogelijk te maken, werd ook Duitsland bezocht. De controle omvatte bezoeken aan afzonderlijke verwerkingsbedrijven, hun beroepsorganisaties, nationale en regionale overheidsinstanties en de verantwoordelijke diensten van de Commissie. Ook werd rekening gehouden met de werkzaamheden van nationale verklarende instanties en van de dienst van de Commissie die verantwoordelijk is voor de goedkeuring van de rekeningen van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), en met andere door de Rekenkamer op dit gebied verrichte werkzaamheden.

BEHEER VAN DE STEUN

De steunbedragen die bij de hervorming van 1995 werden vastgesteld waren hoger dan de Commissie had voorgesteld, maar er werd een maximumbudget voor ingevoerd

21. Toen zij de ontwikkeling van de markt in 1993 evalueerde, uitte de Commissie haar bezorgdheid over het feit dat de steun in deze sector geen kosteneffectief middel ter ondersteuning van de landbouwinkomens was en dat de productie ondanks de steunverlagingen was blijven stijgen, met de gebruikelijke gevolgen voor de begroting. Op basis van de kostprijsberekening van de Commissie voor 1994 en de productieniveaus van 1993 kwam het gemiddelde steunbedrag voor kunstmatig gedroogde voedergewassen omgerekend op ongeveer 600 ecu per hectare neer, terwijl de daadwerkelijk per hectare betaalde steun voor andere eiwithoudende gewassen 390 ecu per hectare bedroeg. Hoewel bij de beoordeling van de relatieve aantrekkelijkheid van de productie van gedroogde voedergewassen ook rekening moet worden gehouden met de productiekosten en verkoopprijzen, droeg het steunniveau ertoe bij dat in sommige lidstaten de productie toenam.

22. In de voorstellen van de Commissie voor de prijzen van landbouwproducten voor 1994/1995(5) werd erkend dat de Raad, ondanks het voorstel van de Commissie van 1991 om de steun voor gedroogde voedergewassen af te bouwen, had verzocht om andere voorstellen, waarbij ofwel de specifieke steun zou worden voortgezet ofwel de producten in de algemene steunregeling voor akkerbouwgewassen zouden worden opgenomen. Laatstgenoemde optie werd als onuitvoerbaar verworpen en uiteindelijk stelde de Commissie een eenvoudige forfaitaire betaling van 40 ecu per ton voor kunstmatig gedroogde en half zoveel voor in de zon gedroogde voedergewassen voor, gekoppeld aan een hoger minimumeiwitgehalte. Het verschil tussen de bedragen moest de hogere energiekosten bij kunstmatige droging opvangen.

23. In het comité van beheer waren de reacties hierop verdeeld. Tijdens discussies in de werkgroep van de Raad werden andere steunniveaus en productielimieten besproken. De uiteindelijk door de Raad vastgestelde bedragen kwamen dan ook op 57, respectievelijk 32 ecu per ton uit, die bij hantering van de speciale wisselkoersen voor landbouwuitgaven ("groene ecu") op 68,83 en 38,64 euro neerkwamen.

24. De oorspronkelijk voorgestelde bedragen, 40 respectievelijk 20 euro (zie paragraaf 22), waren bedoeld om de verwerkingsbedrijven in staat te stellen voeder te produceren tegen ongeveer dezelfde prijs als die van de producten waarmee het moest concurreren. Een onderzoek van de diverse documenten in verband met de beoordeling van het voorstel leverde geen verklaring op voor de stijging die zich had voorgedaan tussen de voorgestelde bedragen en die welke de Raad uiteindelijk heeft vastgesteld.

Ongeacht de productieniveaus in de lidstaten hebben de totale steunuitgaven de begroting niet overschreden

25. Indien de totale EU-productie de GMH overschrijdt, moeten krachtens de verordeningen de uitgaven binnen het uitgetrokken budget worden gehouden door gelijkelijk voor alle lidstaten een vermindering van de steun toe te passen, mits de overschrijding niet meer dan 5 % bedraagt. Bedraagt zij meer, dan wordt er een specifieke extra verlaging toegepast voor elke lidstaat die zijn GMH overschreden heeft.

26. Sinds 1998/1999 heeft de Commissie het uiteindelijk aan de begunstigden betaalde steunbedrag moeten verlagen omdat de totale productie boven de totale GMH lag. Hoewel sommige landen hun nationale GMH met veel meer dan 5 % hadden overschreden, kwam het niet tot extra verlagingen omdat andere landen minder dan hun GMH hadden geproduceerd. Pas in 2000/2001 lag de productie boven de 105 % van de GMH en werd voor Griekenland, Spanje en Italië het tweede reductieniveau toegepast (zie bijlage B).

Directoraat-generaal Landbouw heeft uitgemaakt welke controles essentieel zijn, maar heeft de uitvoeringsbepalingen voor de lidstaten niet gewijzigd

27. De Commissie acht het ter garantie van een goed functioneren van de markt in de lidstaten noodzakelijk dat de controles worden meegedeeld, en dit wordt geregeld in de uitvoeringsbepalingen die in de vorm van verordeningen van de Commissie worden gepubliceerd. In de GMO-verordeningen worden de toe te passen regels/controles doorgaans niet volgens hun relatieve prioriteit gerangschikt omdat in deze verordeningen aan alle controles hetzelfde gewicht wordt toegekend.

28. Bij directoraat-generaal Landbouw is het directoraat dat de EOGFL-rekeningen goedkeurt, belast met het onderzoek ter plaatse naar de wijze waarop de lidstaten de in deze verordeningen voorgeschreven controles en verificaties met het oog op steunaanvragen verrichten. Wanneer er gevallen worden ontdekt waarin de controles niet of niet correct zijn verricht, stelt het directoraat financiële correcties voor. In haar jaarverslag 2001 merkte de Rekenkamer op dat het met de goedkeuring belaste directoraat voor diverse markten en maatregelen, waaronder de GMO voor gedroogde voedergewassen, definities van de essentiële en de aanvullende controles had ontwikkeld om het verband tussen stelselmatige gebreken die als gevolg van de financiële goedkeuring van de EOGFL-rekeningen zijn vastgesteld en de voorgestelde correcties te verduidelijken.

29. De voor het algemeen beheer van de GMO verantwoordelijke markteenheid werd niet bij deze analyse betrokken. Er is niet voorgesteld, de uitvoeringsbepalingen aan te passen om uitdrukking te geven aan de daaruit voortvloeiende indeling in essentiële en aanvullende controles, aan de hand waarvan er gerichter kan worden gewerkt en er gemakkelijker risicoanalyses kunnen worden uitgevoerd.

Onduidelijkheid in de verordeningen van de Commissie heeft bijgedragen tot uiteenlopende interpretaties en praktijken

Voorwaarden voor de verlening van steun voor in de zon gedroogde voedergewassen

30. De verordening van de Raad en de uitvoeringsbepalingen van de Commissie omschrijven de producten die als voor steun in aanmerking komende gedroogde voedergewassen worden beschouwd.

31. In de zon gedroogde voedergewassen moeten op een andere wijze dan met kunstmatige hitte gedroogd worden en ook vermalen worden om voor steun in aanmerking te komen. Bij één gecontroleerd Spaans verwerkingsbedrijf werden de voedergewassen op een andere wijze dan met kunstmatige hitte gedroogd, maar, in plaats van tot meel, tot voeder met een langevezelstructuur verwerkt. De autoriteiten deelden de Rekenkamer mee dat alle autonome gemeenschappen er in 2001 ter garantie van een juiste verwerking aan herinnerd waren dat een product pas als in de zon gedroogd kan worden aangemerkt wanneer het vermalen is, ongeacht de vorm die er uiteindelijk aan wordt gegeven. De Spaanse autoriteiten deelden de Rekenkamer mee dat de erkenning van de vorige exploitant van dit bedrijf was ingetrokken. De autoriteiten vorderen de steun terug van het bedrijf en hebben een rechtsgeding aangespannen.

Controles van de financiële boekhouding van de verwerkingsbedrijven en bij hun leveranciers en afnemers

32. De controles van de financiële boekhouding zijn van groot belang om vast te stellen of de financiële informatie die de verwerkingsbedrijven bijhouden voor het opstellen van hun financiële en beheersrekeningen, verenigbaar is met de hoeveelheden waarvoor steun is aangevraagd.

33. De dienst Goedkeuring van de rekeningen van directoraat-generaal Landbouw had opgemerkt dat de Duitse tekst van de uitvoeringsbepalingen met betrekking tot controles van de rekeningen van verwerkingsbedrijven dergelijke controles slechts "in geval van twijfel" voorschreef, terwijl de andere taalversies een dergelijke beperking niet bevatten. Zij had er ook op gewezen dat de controles van leveranciers waarin de andere taalversies van de verordeningen voorzagen, niet voorkwamen in de Duitse tekst of de nationale regelgeving. De bevoegde Duitse instanties zijn van mening dat uitsluitend de officiële Duitse tekst van de verordeningen voor hen rechtskracht heeft. De Commissie heeft nog niets gedaan aan de verschillen in de Duitse tekst.

34. In Italië voerden de autoriteiten die de aanvragen om steun voor gedroogde voedergewassen moesten nazien, de voorgeschreven controles van de financiële boekhouding van de verwerkingsbedrijven niet zelf uit, maar baseerden zij zich op voor andere doeleinden verrichte inspecties van twee andere diensten. Daardoor hadden deze controles een beperkte reikwijdte en voldeden zij niet aan de specifieke eisen van de regelgeving voor gedroogde voedergewassen.

35. De uitvoeringsbepalingen van de Commissie(6) schrijven ook voor dat de autoriteiten controles verrichten bij de grondstoffenleveranciers en bij de marktdeelnemers aan wie de gedroogde voedergewassen worden geleverd. Dit geschiedde niet in alle bezochte lidstaten en in een aantal gevallen werd slechts schriftelijk navraag gedaan en geen controlebezoek afgelegd om de handelsactiviteiten te verifiëren.

36. Wanneer deze controles niet strikt en eenduidig worden verricht, bestaat er geen zekerheid dat de hoeveelheden waarvoor steun wordt aangevraagd aanvaardbaar zijn.

Ontbrekende controles op gewassen vóór het droogprocédé

37. De verordening van de Raad(7) bepaalt welke verse gewassen tot gedroogd voeder mogen worden verwerkt en dus voor steun in aanmerking komen. In de uitvoeringsbepalingen van de Commissie is nergens bepaald dat moet worden nagegaan of uitsluitend toegestane gewassen worden gebruikt. In de praktijk oefenen de nationale autoriteiten indirect enige controle uit door middel van de leveringscontracten. De inspecteurs krijgen ook enige zekerheid door waarnemingen te doen tijdens hun periodieke controlebezoeken aan verwerkingsbedrijven, al vinden die niet stelselmatig plaats.

Omschrijving van de criteria voor het verlaten van het bedrijf

38. Om voor steun of voorschotten op steun in aanmerking te komen, moet het voeder het verwerkingsbedrijf verlaten. Voedermiddelen worden geacht het verwerkingsbedrijf te hebben verlaten wanneer ze in ongewijzigde staat zijn afgevoerd(8):

a) hetzij uit het verwerkingsbedrijf,

b) hetzij, ingeval de gedroogde voedergewassen niet op dat bedrijf kunnen worden opgeslagen, uit elke daarbuiten gelegen opslagplaats die vooraf door de bevoegde instantie is erkend.

De voorwaarde dat verwerkte voedergewassen het verwerkingsbedrijf moeten hebben verlaten om voor steun in aanmerking te komen, kan uiteenlopend worden geïnterpreteerd.

39. In de instructies voor de verwerkingsbedrijven die de bevoegde instantie in Frankrijk voor 1998/1999 uitvaardigde, werd onderkend dat één van de voornaamste criteria om voor steun in aanmerking te komen was, dat de verwerkte voedergewassen het verwerkingsbedrijf moesten hebben verlaten. Ook werd gesteld dat aan deze voorwaarde doorgaans voldaan werd door daadwerkelijke, met een factuur aangetoonde verkoop. Verder werd meegedeeld dat de verwerker het product zonder verkoop naar een buiten de hoofdgebouwen gelegen opslagplaats kon overbrengen en dat dit met het verlaten van het bedrijf gelijkgesteld werd. Volgens een latere instructie moesten de producten echter het verwerkingsbedrijf of de erkende elders gelegen opslagplaats verlaten om voor steun in aanmerking te komen.

40. Bij één van de tijdens de controle bezochte verwerkingsbedrijven werd zowel naar een gemeenschappelijke silo overgebracht voeder als in andere elders gelegen opslagplaatsen gebracht voeder voor steun in aanmerking genomen. De bevoegde autoriteiten waren van mening dat hiermee de bepalingen in de verordeningen werden nageleefd, daar het voeder in beide gevallen het bedrijf had verlaten.

41. In 2001 liet Frankrijk het concept "erkende opslagplaats buiten het bedrijf" geheel varen. Het beschouwt thans alle opslagplaatsen buiten het terrein van het verwerkingsbedrijf als niet erkend. Op deze basis beschouwt Frankrijk elke overbrenging naar externe opslagplaatsen als afvoer uit het bedrijf, waardoor het voeder voor steun in aanmerking komt. Hiermee wordt de letter van de verordeningen in acht genomen, maar niet de geest, die volgens de Rekenkamer inhoudt dat het product aan een derde moet worden overgedragen.

In één lidstaat hebben de verwerkingsbedrijven hun eigen marketingbureaus opgericht om steunaanvragen te vergemakkelijken

42. In Italië hebben de autoriteiten aan de voorwaarde van afvoer uit het bedrijf de ruimere interpretatie gegeven dat het voeder verkocht moet zijn. Om er zeker van te zijn aan dit criterium te voldoen en de steun te kunnen aanvragen, hebben de verwerkingsbedrijven marketingbureaus opgericht waaraan zij hun productie "verkopen". Met deze kunstgreep zorgt men ervoor dat de verwerkingsbedrijven eerder steun kunnen aanvragen dan indien zij de verkoop aan een echte derde zouden moeten afwachten. De marketingbureaus van twee van de in Italië bezochte verwerkingsbedrijven vormden juridisch en fysiek zelfstandige eenheden, maar waren in werkelijkheid praktisch onafscheidelijk van het moederbedrijf. Voor de administratie en de boekhouding van de marketingbureaus werden de systemen en het personeel van het verwerkingsbedrijf gebruikt.

43. Enerzijds kan het gehanteerde criterium "verkoop" strikter worden geacht dan louter het "verlaten van het bedrijf", maar anderzijds brengt de oprichting van dergelijke bureaus het risico mee dat er fictieve verkopen plaatsvinden.

44. De Italiaanse autoriteiten hebben steekproefsgewijs de financiële bewijsstukken (facturen en betalingen) inzake gedroogde voedergewassen gecontroleerd, ook bij de uiteindelijke gebruiker van de producten. Tijdens de controle van de verwerkingsbedrijven onderwierp de Rekenkamer de voorraadadministratie van het verwerkingsbedrijf en het marketingbureau, waaronder de afwikkeling van de betalingen voor "verkopen", aan specifieke verificaties om na te gaan of de transacties tussen de bezochte verwerkingsbedrijven en hun marketingbureaus daadwerkelijk hadden plaatsgevonden. Hoewel de resultaten van deze verificaties in het onderhavige geval bevredigend waren, waren er uitgebreide aansluitingen voor nodig, die de nationale autoriteiten niet uitvoerden. Dergelijke verificaties zijn absoluut noodzakelijk om te verzekeren dat ingewikkelde structuren bij de begunstigden doeltreffend worden gecontroleerd.

In één lidstaat vinden geen doeltreffende kruiscontroles met het GBCS plaats

45. In Italië worden de opgaven met betrekking tot percelen waarop groenvoedergewassen worden verbouwd, in de dossiers voor alle akkerbouwgewassen opgenomen en voor controledoeleinden aan de database van het kadaster doorgegeven. De oppervlakten waarop in het kader van contracten voor leveringen aan verwerkingsbedrijven groenvoeder wordt geteeld, worden ook geregistreerd, maar in een andere database. Er vonden echter geen kruiscontroles tussen deze databases plaats, hetgeen het risico inhield dat inconsistenties niet aan het licht zouden komen. In 2000 werden nieuwe procedures vastgesteld om de regeling voor voedergewassen beter op het GBCS af te stemmen. Maar ten tijde van de controle vonden de kruiscontroles nog steeds niet plaats.

TOEZICHT EN EVALUATIE DOOR DE COMMISSIE

Toezicht

46. De GMO staat onder beheer en toezicht van een markteenheid bij de Commissie en het comité van beheer voor gedroogde voedergewassen dat is ingesteld om de Commissie bij te staan(9).

47. De Commissie verlangt van de lidstaten bepaalde gegevens, die het volgende behelzen:

a) het gemiddelde vochtgehalte van de te drogen voedergewassen;

b) de hoeveelheden gedroogde voedergewassen waarvoor steun is aangevraagd, en de aanvaarde hoeveelheden;

c) de voorraden gedroogde voedergewassen.

48. De Commissie geeft deze gegevens en, ingeval de productie de GMH overschrijdt, de berekeningen van de toe te passen steunverlaging door aan het comité van beheer. Hoewel de GMO oorspronkelijk allereerst ten doel had de eiwitvoorziening te verbeteren via de steun voor de verwerking van gedroogde voedergewassen, wordt van de lidstaten geen informatie verlangd over het totale aanbod van eiwithoudende voeders, over de marktprijzen van deze voeders of over de prijzen en de productie dan wel invoer van andere, concurrerende eiwithoudende gewassen en producten.

De GMO is niet geëvalueerd

49. De verordeningen betreffende de GMO voor gedroogde voedergewassen schrijven geen evaluatie van de GMO voor.

50. In het kader van het evaluatieprogramma voor 2001 had de evaluatie-eenheid van directoraat-generaal Landbouw wel een evaluatie van de sector gedroogde voedergewassen gepland, maar deze werd uitgesteld ten behoeve van een project met hogere prioriteit in de sector wijn. Het voedergewassenproject zou voor 2002 opnieuw geprogrammeerd worden, maar door nieuwe verschuivingen in de prioriteiten van de Commissie werd het vervangen door een project voor granen. Bijgevolg is de GMO tot dusverre nog niet geëvalueerd.

ANDERE ANALYSES VAN DE GMO EN DE SECTOR

51. Hoewel er geen evaluatie van de GMO heeft plaatsgevonden, hadden de Commissie en de Raad dankzij twee grootscheepse analyses voor andere doeleinden wel de gelegenheid om de betrokken markt te onderzoeken.

Vraag en aanbod bij eiwitrijke voedermiddelen in de Europese Unie na de BSE-crisis

52. Naar aanleiding van de BSE-crisis verzocht de Raad Landbouw de Commissie in december 2000 om, gelet op de noodzaak van alternatieven voor de verboden verwerking van dierlijke eiwitten, een onderzoek in te stellen naar vraag en aanbod bij eiwitrijke gewassen. De Commissie kreeg de opdracht om "... de kwestie (van de productie van eiwitrijke gewassen) nader te analyseren en daaruit de consequenties te trekken voor het beleid dat thans in die sector in voorbereiding is...".

53. De resultaten van deze analyse werden uiteengezet in een officiële mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement(10), getiteld "Opties om de teelt van eiwithoudende gewassen in de Europese Unie te bevorderen". Daarin werden de eiwitmarkt, waarschijnlijke scenario's voor de toekomst en de mogelijke opties beoordeeld, zoals:

a) de productie van oliehoudende zaden te verhogen door verhoging van de steun;

b) een hogere productie van gesubsidieerde eiwithoudende gewassen te stimuleren;

c) de teelt van eiwitrijke gewassen op braakgelegde grond toe te staan;

d) een hogere productie van gedroogde voedergewassen te stimuleren door verhoging van de GMH;

e) meer soja te importeren.

54. De beste optie was meer soja-import, daar de andere opties te duur of moeilijk met andere doelstellingen verenigbaar werden geacht. Toch zou elke optie slechts in beperkte mate in de extra behoeften voorzien. Er zouden marktmechanismen gaan meespelen: de voederindustrie en de landbouwers zouden het substitutieprobleem niet ondervangen door eenvoudigweg meer sojameel te gaan gebruiken. Zij zouden waarschijnlijk minder eiwitrijk voeder en meer granen gaan gebruiken, waarbij het resterende tekort zou worden gedekt door aanvullend gebruik van sojameel via verhoogde importen.

55. Verder zou een verhoging van de productie van gedroogde voedergewassen de steunuitgaven met bijna 14 miljoen euro doen stijgen. Dit zou echter niet noodzakelijk leiden tot "werkelijke" productiestijgingen, maar wellicht slechts tot afdekking van de bestaande productie waarmee de GMH werd overschreden.

Voorgestelde wijzigingen in de GMO naar aanleiding van de tussenbalans van het GLB

56. Na de in juli 2002 gepubliceerde tussenbalans van het GLB(11) stelde de Commissie een aantal fundamentele veranderingen in de landbouwsteun voor die ten doel hadden een meer op de markt gerichte, duurzame landbouw tot stand te brengen. De belangrijkste elementen waren een verschuiving van productsteun naar producentensteun via de invoering van één enkele, ontkoppelde bedrijfstoeslag die op historische referenties was gebaseerd en waarvan de toekenning afhankelijk was van de naleving van normen op het gebied van milieu, dierenwelzijn en voedselveiligheid. In het kader van dit proces waren aanpassingen in de sector gedroogde voedergewassen gepland, en zou met name de noodzaak worden overwogen om de GMO, naar aanleiding van de opmerkingen van de Rekenkamer in haar verslag over de maatregelen voor een milieuvriendelijker GLB, verder te hervormen of zelfs af te schaffen.

57. De Commissie stelde voor om de huidige regeling voor de sector gedroogde voedergewassen te vervangen door inkomenssteun aan telers voor maximaal 132 miljoen euro, te bekostigen uit het bestaande budget voor steun aan de verwerkingsbedrijven. Deze steun zou naar evenredigheid van de nationale aandelen in de bestaande GMH over de lidstaten worden verdeeld. De rechten van de telers zouden worden berekend op basis van de hoeveelheden verse voedergewassen die zij in een bepaalde referentieperiode aan de verwerkingsbedrijven hebben geleverd. Om aan de voederverwerkingsbedrijven de overgang te vergemakkelijken zou een vereenvoudigde, degressieve steunregeling met één enkel bedrag van 33 euro per ton geproduceerd gedroogd voeder overblijven en zouden de afzonderlijke nationale GMH's worden samengevoegd.

58. Naast de milieuargumenten van de Rekenkamer wat betreft diervoeder wees de Commissie ook op het feit dat de steun thans 70 % van de marktprijs van kunstmatig gedroogde luzerne uitmaakt. Zij gaf ook te kennen, een afschaffing van de huidige regeling niet uit te sluiten indien de voorstellen tot hervorming niet werden gevolgd.

59. In januari 2003 deed de Commissie de Raad een voorstel voor een verordening(12) die ertoe strekt de middelen (thans circa 133 miljoen euro) uit het huidige budget voor steun voor voedergewassen via de regeling inzake één enkele bedrijfstoeslag naar de telers over te hevelen en tevens de herziene uniforme steun voor verwerkingsbedrijven tegen 2009 af te bouwen en daarmee een eind te maken aan alle verwerkingssteun. De Commissie bevestigde tegenover de Rekenkamer dat het uitgespaarde geld niet zou worden doorgegeven aan de telers, maar een echte besparing voor de begroting zou vormen.

CONCLUSIES

60. De GMO is ingevoerd om de productie van eiwitten in de vorm van gedroogd voeder te stimuleren. De productie is weliswaar gestegen, maar de Europese Unie dekt met gedroogd voeder nog geen 2 % van haar eiwitbehoeften. Gedroogde voedergewassen blijven van beperkt economisch belang bij de vervoedering van eiwitten in de Europese Unie. Het is gelukt, door invoering van de GMH de totale uitgaven te beperken. De invloed ervan op de productie was echter slechts gering, want sommige lidstaten hebben constant hun GMH overschreden (zie de paragrafen 4 en 7 tot en met 9).

61. De Commissie heeft zich uitgesproken tegen verhoging van de productiemaxima, ook al zou die slechts zoveel bedragen als nodig is om het door het verbod op verwerkte dierlijke eiwitten ontstane tekort in de eiwitvoorziening aan te vullen (zie de paragrafen 52 tot en met 55).

62. Er is massaal overgeschakeld van drogen in de zon op kunstmatig drogen. De steunbedragen zelf zijn door de Raad hoger gesteld dan de Commissie had aanbevolen en het verschil tussen beide steunniveaus is toegenomen. Het bestaan van een hoger steunbedrag voor kunstmatige droging heeft de verwerkingsbedrijven ertoe aangezet om zoveel mogelijk kunstmatig gedroogd voeder te produceren. De productie van kunstmatig gedroogde voedergewassen is tussen 1995 en 2002 met 11 % gestegen, terwijl die van in de zon gedroogde voedergewassen met 50 % is gedaald. Van de totale uitgaven voor gedroogde voedergewassen gaat 87,5 % naar kunstmatig gedroogde gewassen. De productie heeft zich ongelijkmatig ontwikkeld, daar sommige lidstaten hun GMH constant hebben overschreden, terwijl andere doorlopend minder hebben geproduceerd dan toegestaan (zie de paragrafen 14, 25 en 26).

63. Door de onduidelijkheid van de verordeningen konden uiteenlopende interpretaties door de lidstaten ontstaan en ontstond het risico dat het systeem incoherent werd toegepast. In één lidstaat hebben verwerkingsbedrijven hun eigen marketingbureaus opgericht om gemakkelijker productiesteun te kunnen aanvragen. Daardoor konden zij de steun eerder aanvragen dan anders mogelijk zou zijn geweest (zie de paragrafen 30 tot en met 45).

64. Sommige lidstaten hebben belangrijke in de verordeningen voorgeschreven controles niet verricht, waardoor het risico kan ontstaan dat ongerechtvaardigde aanvragen niet worden ontdekt (zie de paragrafen 32 tot en met 36).

65. De Commissie heeft uitgemaakt welke controles essentieel zijn om gerichte voorstellen te doen voor correcties van de betaalde steun in gevallen van niet-naleving van de verordeningen. Maar de beheerders van de GMO werden hierbij niet betrokken en de informatie heeft niet geleid tot wijzigingen in de verordeningen (zie de paragrafen 27 en 28). De resultaten van de omschrijving van de controlewerkzaamheden zijn door de dienst Goedkeuring van de rekeningen aan de lidstaten meegedeeld via presentaties aan het Comité van het EOGFL.

66. Het toezicht van de Commissie op de GMO omvat niet de eiwitvoorziening en de prijzen van eiwithoudende producten en importen. In de verordeningen wordt nergens officieel een evaluatie voorgeschreven. Er was wel een evaluatie gepland, maar die is tweemaal uitgesteld ten behoeve van andere GMO's. Er zijn wel analyses van de GMO geweest, maar dan voor andere doeleinden (zie de paragrafen 46 tot en met 50).

67. De recente hervormingsvoorstellen moeten gedeeltelijk soelaas bieden voor de ongelijkmatige ontwikkeling die zich in de GMO heeft voorgedaan en voor het nog steeds bestaande efficiëntieprobleem. De Commissie heeft de Raad te kennen gegeven dat zij afschaffing van de huidige regeling niet uitsluit indien de Raad de algemene voorstellen tot hervorming van het GLB niet accepteert. In ieder geval zouden in elke nieuwe regeling middelen van de verwerkingsbedrijven naar de telers worden overgeheveld (zie de paragrafen 56 tot en met 59).

68. Indien het Parlement en de Raad de voornaamste door de Commissie voorgestelde wijzigingen naar aanleiding van de tussenbalans van de GLB goedkeuren, zouden vele van de risico's in verband met de steunverlening aan verwerkingsbedrijven worden weggenomen, hoewel sommige nog wel enige tijd kunnen voortbestaan. Zolang steun aan verwerkingsbedrijven wordt betaald, zelfs in de vorm van één enkel, verlaagd bedrag, zullen doeltreffende controles noodzakelijk blijven. De nieuwe regeling, waarbij telers worden betaald om gewassen te verbouwen, moet nog vaste vorm krijgen en er moeten geschikte controles worden bedacht.

AANBEVELINGEN

69. De Rekenkamer juicht de huidige inspanningen van de Commissie om de GMO te hervormen toe. Zij beveelt de Commissie aan, bij de tenuitvoerlegging van de hervorming werk te maken van de volgende punten en neemt akte van het door de Raad bereikte compromis:

a) beklemtonen hoe belangrijk het is om de controles op basis van formele risicoanalyse naar prioriteit te rangschikken;

b) nauwkeuriger aangeven hoe streng zij het hoofdcriterium hanteert dat voeder, om voor steun in aanmerking te komen, "het bedrijf moet hebben verlaten";

c) controles op de werkelijk voor de voederproductie gebruikte gewassen invoeren om zekerheid te verkrijgen dat het voeder afkomstig is van toegestane gewassen;

d) specificeren hoe de controles bij de leveranciers en de afnemers van gedroogde voedergewassen eruit moeten zien en hoe ver ze moeten reiken;

e) specificeren en omschrijven welke inspecties van de voorraadadministratie en financiële administratie bij de verwerkingsbedrijven moeten plaatsvinden om te waarborgen dat deze informatie zoveel mogelijk overeenstemt met de hoeveelheden waarvoor steun wordt aangevraagd.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 24 en 25 september 2003.

Voor de Rekenkamer

Juan Manuel Fabra Vallés

President

(1) COM(2001) 148 def. 2.

(2) Door de hervorming van het GLB van 1992 namen het aantal steunontvangers en het potentieel voor onregelmatigheden en fraude aanzienlijk toe.

Om deze risico's het hoofd te bieden werd het GBCS ingevoerd. Het bestaat uit vijf elementen: een database, een identificatiesysteem voor landbouwpercelen, een systeem voor de identificatie en registratie van dieren, steunaanvragen en een geïntegreerd systeem voor administratieve controles en inspecties ter plaatse. Voor de implementatie van het GBCS zijn de lidstaten verantwoordelijk. Bij het directoraat-generaal Landbouw zorgt de dienst Goedkeuring van de rekeningen voor de supervisie, coördinatie en controle van de implementatie van het GBCS in de lidstaten.

(3) Verordening (EEG) nr. 1067/74 van de Raad (PB L 120 van 1.5.1974).

(4) Bij Verordening (EG) nr. 603/95 van de Raad (PB L 63 van 21.3.1995, blz. 1) ingevoerde nieuwe regeling. De uitvoeringsbepalingen van de nieuwe verordening zijn vastgesteld bij Verordening (EG) nr. 785/95 van de Commissie.

(5) COM(94) 10 def. van 30 januari 1994.

(6) Artikel 14, lid 3, van Verordening (EG) nr. 785/95.

(7) Artikel 1 van Verordening (EG) nr. 603/95 en artikel 2 van de Verordening (EG) nr. 785/95.

(8) Artikel 3, lid 1, van Verordening (EG) nr. 785/95.

(9) Artikel 17 van Verordening (EG) nr. 603/95.

(10) COM(2001) 148 def.2 van 16 maart 2001.

(11) Mededeling COM(2002) 394 def. van 10 juli 2002 van de Commissie aan de Raad en het Parlement.

(12) COM(2003) 23 def. van 21 januari 2003.

BIJLAGE A

ONTWIKKELING VAN DE EU-PRODUCTIE VAN GEDROOGDE VOEDERGEWASSEN

Voor steun in aanmerking genomen hoeveelheden

Bronnen:

Door de lidstaten verstrekte informatie (artikel 15, onder a), tweede streepje, van Verordening (EG) nr. 785/95).

Door de Commissie aan het Comité van beheer voor gedroogde voedergewassen voorgelegd werkdocument voor het verkoopseizoen 2002/2003.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE B

KUNSTMATIG GEDROOGDE VOEDERGEWASSEN - STEUNVERLAGINGEN WANNEER EU-PRODUCTIE GMH OVERSCHRIJDT

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

NB:

Rechtsgrond: artikel 5 van Verordening (EG) nr. 603/95.

Het in artikel 3 van Verordening (EG) nr. 603/95 genoemde volle steunbedrag moet worden betaald indien de voor steun in aanmerking genomen EU-productie van het verkoopseizoen de GMH niet overschrijdt. Indien de EU-productie de GMH overschrijdt, voorziet artikel 5 van Verordening (EG) nr. 603/95 in twee mogelijkheden om de totale EU-uitgaven binnen de grenzen van de begroting te houden:

a) de EU-productie overschrijdt de GMH met 0 tot 5 %: de steun wordt in alle lidstaten verlaagd met een bedrag dat overeenkomt met de overschrijding;

b) de EU-productie overschrijdt de GMH met meer dan 5 %: in alle lidstaten wordt de steun met 5 % verlaagd en in elke lidstaat die zijn GNH met meer dan 5 % heeft overschreden, wordt de steun additioneel verlaagd naar verhouding van deze overschrijding.

In 2000/2001 overschreed de kunstmatig gedroogde EU-productie de GMH voor het eerst met meer dan 5 % en werd derhalve regel b) toegepast.

Tabel b) geeft een gedetailleerde berekening van deze situatie.

Bron:

Door de lidstaten aan de Commissie verstrekte informatie die is voorgelegd aan het Comité van beheer voor gedroogde voedergewassen.

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

IV. In maart 1994 had de Commissie in het kader van de prijsvoorstellen voor het verkoopseizoen 1994/1995 steunbedragen voorgesteld, maar zonder beperking van de productie. In februari 1995 besloot de Raad, in het kader van een algemeen compromis, een hogere steun toe te kennen dan oorspronkelijk door de Commissie was voorgesteld, maar met een effectieve maximumuitgave voor de begroting door de invoering van gegarandeerde maximumhoeveelheden.

De Commissie erkent dat er zich sinds de hervorming van de sector in 1995 in de productie verschillen hebben voorgedaan tussen de diverse soorten gedroogde voedergewassen en tussen de verschillende lidstaten.

V. De diensten van de Commissie hechten bij hun audit in het kader van de goedkeuring van de rekeningen ook veel belang aan de verschillen in interpretatie.

Zo hebben de diensten van de Commissie in 1999 een reeks audits van de landbouwuitgaven voor gedroogde voedergewassen uitgevoerd in de voornaamste producerende lidstaten. Tijdens deze onderzoeken heeft ook zij zulke tekortkomingen als die waarop de Rekenkamer heeft gewezen vastgesteld. Rekening houdende met de andere elementen van de controlesystemen van de lidstaten had zij echter geoordeeld dat het financiële risico voor de EOGFL beperkt was, behalve in enkele welbepaalde gevallen, waarvoor financiële correcties zijn toegepast.

De diensten van de Commissie nemen nota van de opmerkingen van de Rekenkamer betreffende het voortduren van deze tekortkomingen en zullen er bij hun komende audits rekening mee houden.

Wat het bijzondere geval betreft van de procedures om de uitkering van de steun te versnellen, zijn de diensten van de Commissie van oordeel dat deze als dusdanig niet kunnen worden afgekeurd. Het criterium van de uitslag uit de plaats van productie beantwoordt namelijk aan de noodzaak om de materiële controles doeltreffend te maken en heeft vooral tot doel te garanderen dat voor de gedroogde voedergewassen niet tweemaal steun wordt verleend.

VI. Om de administratieve lasten zo klein mogelijk te houden, schrijft de verordening van de Commissie voor dat de lidstaten de nodige mededelingen moeten verstrekken om de steunregeling te kunnen beheren. Informatie over de door de Rekenkamer aan de orde gestelde punten is beschikbaar via andere bronnen, zoals Eurostat en door het bedrijfsleven verstrekte gegevens.

VII. De beschikking van de Raad voorziet in een evaluatie van de regeling voor gedroogde voedergewassen, die tijdig moet worden uitgevoerd om te kunnen worden verwerkt in het verslag van de Commissie aan de Raad dat uiterlijk op 30 september 2008 moet worden ingediend. Zoals de Rekenkamer vermeldt dient erop te worden gewezen dat de sector is behandeld in de analyse in het verslag over de eiwitvoorziening.

IX. In haar voorstel - beleidsperspectief op lange termijn voor duurzame landbouw - heeft de Commissie rekening gehouden met het verslag "Een milieuvriendelijker gemeenschappelijk landbouwbeleid" van de Rekenkamer met betrekking tot het negatieve effect van het proces voor het kunstmatig drogen van veevoeder op het milieu.

INLEIDING

3. Ook al is het percentage eiwitten in veevoeder op zich een belangrijk element, dan dient er toch ook rekening te worden gehouden met de samenstelling van de eiwitten en met andere eigenschappen waaraan de verschillende categorieën dieren behoefte hebben.

BEHEER VAN DE STEUN

21. Sinds 1995 zorgt het systeem van begrotingsstabilisatoren ervoor dat een overschrijding van de GMA geen aanleiding geeft tot extra uitgaven voor de begroting van de Gemeenschap.

24. In maart 1994 had de Commissie, in het kader van de prijsvoorstellen voor het verkoopseizoen 1994/1995, steunbedragen voorgesteld maar zonder beperking van de productie. In februari 1995 besloot de Raad, in het kader van een algemeen compromis, een hogere steun toe te kennen dan oorspronkelijk door de Commissie was voorgesteld, maar met een effectieve maximumuitgave voor de begroting door de invoering van gegarandeerde maximumhoeveelheden.

27 t/m 29. Volgens de Commissie is een indeling van de controles naar orde van belangrijkheid in de communautaire regelgeving niet wenselijk.

Een dergelijke indeling wordt door de diensten van de Commissie slechts uitgevoerd in het kader van de goedkeuring van de rekeningen, om het financiële risico voor het EOGFL te kunnen beoordelen wanneer één of meer controles niet worden toegepast of slecht worden toegepast. De indeling in essentiële controles en bijkomende controles is gebaseerd op de algemene beginselen die de Commissie hanteert. Het zijn de met de audit van de landbouwuitgaven belaste diensten die zelfstandig, zonder inmenging van de diensten die belast zijn met het beheer van de markten, over deze indeling beslissen.

31. Nauwkeurige definities, inzonderheid van het voeder dat in aanmerking komt en van de erkende bedrijven, zijn via de procedure van het comité van beheer opgenomen in de verordening van de Commissie, die door de lidstaten moet worden toegepast.

33. Bij de in het kader van de goedkeuring van de rekeningen uitgevoerde audit had de Commissie bepaald dat de andere controles waarin de regelgeving voorzag, door de Duitse autoriteiten waren ingesteld en dat zelfs door de regelgeving niet verplicht gestelde extra controles waren ingesteld, om te kunnen beslissen in eventuele twijfelgevallen. De controleregeling werd derhalve door de Commissie geschikt geacht om, in het algemeen, financiële risico's voor het EOGFL te voorkomen.

De Commissie zal evenwel in het kader van de hervorming van de sector het probleem in de Duitse tekst corrigeren.

34. Het feit dat de controle op de financiële staten wordt overgedragen aan gespecialiseerde controlediensten kan op zich niet worden beschouwd als een zwak punt.

Afgezien van de financiële correcties in specifieke gevallen, was de Commissie bij haar controle in 1999 van oordeel dat het Italiaanse systeem geen financiële risico's voor het EOGFL inhield. Dit punt zal echter opnieuw worden bekeken bij de volgende onderzoeken die in het kader van de goedkeuring van de rekeningen moeten worden uitgevoerd.

36. Wat de verschillen betreft die de Rekenkamer heeft geconstateerd in de uitvoeringsbepalingen voor de controles waarin de regelgeving voorziet, is de Commissie van oordeel dat deze een gevolg zijn van de verschillen tussen de verschillende nationale organisaties. Bij haar onderzoeken hecht de Commissie echter ook steeds veel belang aan deze aspecten.

37. Gelet op de ruime definitie van kunstmatig gedroogde voedergewassen, heeft het probleem vooral betrekking op in de zon gedroogde voedergewassen. Het bedrag van de steun is namelijk bijna de helft lager dan dat voor kunstmatig gedroogde voedergewassen en zij vertegenwoordigen slechts een klein deel van de totale productie van gedroogde voedergewassen.

Bovendien worden de voor de productie van gedroogde voedergewassen bestemde oppervlakten vermeld in de in het kader van het GBCS in te dienen oppervlakteaangifte, waarin ook hun bestemming wordt vermeld (kunstmatige droging of droging in de zon).

Met het oog daarop wordt de aard van de aanplantingen normaal gecontroleerd tijdens de door de lidstaten uitgevoerde controles ter plaatse.

39 t/m 41. Met het criterium van "verlaten van het productiegebied" beoogt de regeling te voorkomen dat gedroogde voedergewassen tweemaal voor steun in aanmerking komen. Bij de in 1999 door de diensten van de Commissie uitgevoerde audit zijn de bijzonderheden van de Franse organisatie, en met name de niet-erkende opslagplaatsen, grondig onderzocht en is geconcludeerd dat deze praktijk aan de geldende regelgeving voldeed.

42 en 43. De Commissie is van oordeel dat het gebruik dat erin bestaat om een beroep te doen op in de afzet van gedroogde voedergewassen gespecialiseerde ondernemingen, als de bedrijven daardoor de steun sneller kunnen ontvangen, aanvaardbaar is.

44. Bij de audit die zij in 1999 in Italië in het kader van de goedkeuring van de rekeningen hebben uitgevoerd, hebben de diensten van de Commissie soortgelijke tekortkomingen geconstateerd als die waarnaar de Rekenkamer verwijst. Gelet evenwel op de andere elementen van de controlesystemen van de lidstaten, was geoordeeld dat het financiële risico voor het EOGFL beperkt was, met uitzondering van welbepaalde gevallen waarvoor financiële correcties zijn toegepast.

Zoals de Rekenkamer meedeelt, hebben haar tests geen onregelmatigheden aan het licht gebracht. De diensten van de Commissie nemen evenwel nota van de opmerkingen van de Rekenkamer dat deze tekortkomingen voortduren en zullen er rekening mee houden bij hun volgende audits.

45. De in 1999 in Italië door de diensten van de Commissie uitgevoerde audit heeft aangetoond dat de aangegeven percelen wel werden getoetst aan de gegevens van het GBCS, maar dat er geen documentatie over bestond.

Dit punt zal bij het volgende onderzoek opnieuw worden bekeken.

TOEZICHT EN EVALUATIE DOOR DE COMMISSIE

48. De doelstellingen van de regeling zijn gebaseerd op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op de artikelen 36 en 37. Sinds 1995 is bijzondere aandacht besteed aan het beheer van de steun binnen de door de Raad vastgestelde GMH en aldus aan de naleving van de begrotingslimiet. Het primaire doel is niet langer een verhoging van de eiwitproductie.

Om de administratieve lasten zoveel mogelijk te beperken schrijft de verordening van de Commissie voor dat de lidstaten de nodige gegevens moeten meedelen om de steunregeling te beheren. Informatie over de door de Rekenkamer vermelde punten zijn beschikbaar via andere bronnen.

49 en 50. Bij de beschikking van 26 juni 2003 is voorzien in een evaluatie van de regeling voor gedroogde voedergewassen, die tijdig zal moeten worden uitgevoerd om te worden opgenomen in het verslag van de Commissie aan de Raad dat uiterlijk op 30 september 2008 moet worden ingediend. Zoals de Rekenkamer vermeldt, dient erop gewezen te worden dat de sector is opgenomen in de analyse die is uitgevoerd in het verslag over de eiwitvoorziening.

ANDERE ANALYSES VAN DE GMO EN DE SECTOR

53. De mededeling van de Commissie heeft plaatsgevonden naar aanleiding van het mandaat van de Europese Raad van december 2000, dat voorschreef dat de analyses strikt overeenkomstig het financiële perspectief dienden te worden uitgevoerd.

56 t/m 59. In het vergelijk van de Raad van 26 juni 2003 is het voorstel van de Commissie over gedroogde voedergewassen aangenomen met twee wijzigingen:

1. Intrekking van de geleidelijke afschaffing van de verwerkingssteun, maar handhaving van het algemene steunbedrag op 33 EUR per ton.

2. Uiterlijk op 30 september 2008 zal de Commissie, op basis van een evaluatie van de GMO voor gedroogde voedergewassen, een verslag over de sector indienen waarin inzonderheid de ontwikkeling van de arealen van leguminosa en andere soorten groenvoeder, de productie van gedroogde voedergewassen en de besparingen van fossiele brandstoffen zullen worden behandeld. Het verslag zal zo nodig vergezeld gaan van passende voorstellen.

CONCLUSIES

62. De recente beschikking van de Raad zal de regeling verbeteren door de steun los te koppelen en een enkele steun in te stellen voor zowel kunstmatig gedroogde als in de zon gedroogde voedergewassen, terwijl de GMH's zullen worden samengevoegd (zie de paragrafen 56 t/m 59).

63. In het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen heeft de Commissie besloten dat de door de Rekenkamer genoemde nationale uitvoeringsbepalingen geen financieel risico voor het EOGFL inhouden.

Met name het feit dat de marktdeelnemers procedures toepassen die hen in staat stellen de steun sneller te ontvangen, kan als dusdanig niet worden afgekeurd.

64. De kritiek van de Rekenkamer heeft voornamelijk betrekking op Italië en Duitsland. Deze twee lidstaten zijn door de diensten van de Commissie in 1999, in het kader van de goedkeuring van de rekeningen, aan een onderzoek onderworpen.

Na analyse van hun volledige controleregelingen heeft zij geoordeeld dat deze de mogelijkheid boden om de risico's voor het EOGFL te beperken.

De Commissie neemt evenwel nota van de opmerkingen van de Rekenkamer en zal er bij haar volgende onderzoek rekening mee houden.

65. Volgens de Commissie is een indeling van de controles naar orde van belangrijkheid in de communautaire regelgeving niet wenselijk.

Een dergelijke indeling wordt door de diensten van de Commissie slechts uitgevoerd in het kader van de goedkeuring van de rekeningen, om het financiële risico voor het EOGFL te kunnen beoordelen wanneer één of meer controles niet worden toegepast of slecht worden toegepast. De indeling in essentiële controles en bijkomende controles is gebaseerd op de algemene beginselen die de Commissie hanteert. Het zijn de met de audit van de landbouwuitgaven belaste diensten die zelfstandig, zonder inmenging van de diensten die belast zijn met het beheer van de markten, over deze indeling beslissen.

66. De beschikking van de Raad voorziet in een evaluatie van de regeling voor gedroogde voedergewassen, die tijdig moet worden uitgevoerd met het oog op het verslag van de Commissie aan de Raad dat uiterlijk op 30 september 2008 moet worden ingediend.

68. In het kader van de hervormingen van de GMO zullen de diensten van de Commissie de nodige aandacht besteden aan het uitwerken van passende controles.

AANBEVELINGEN

69. Het voorstel van de Commissie is vooral ingegeven door de opmerkingen van de Rekenkamer in haar verslag "Een milieuvriendelijker gemeenschappelijk landbouwbeleid" over de gevolgen van het droogproces op het milieu.

a) In de in februari 2001 aan de lidstaten toegezonden documenten is gewezen op de noodzaak van een geformaliseerde risicoanalyse.

b) en c) In het kader van de hervorming zal de Commissie aandacht blijven besteden aan het criterium van "het verlaten van de plaats van productie" en de aard van de aanplantingen, om de kosten-batenverhouding te optimaliseren.

d) en e) Het is vanzelfsprekend niet mogelijk alle mogelijke controles te omschrijven en op te sommen, maar de kwaliteit en de effectiviteit ervan zullen door de diensten van de Commissie worden gevolgd in het kader van de goedkeuring van de rekeningen.

De Commissie zal echter al deze controles opnieuw evalueren in het kader van de nieuwe hervorming.