30.3.2004 NL C 80/35 Publicatieblad van de Europese Unie
Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „Voorstel voor een richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad betreffende het beheer van afval van de winningindustrieën”
(COM(2003) 319 def. — 2003/0107 (COD))
(2004/C 80/10)
De Raad besloot op 20 juni 2003, overeenkomstig artikel 175, lid 1, van het Verdrag tot oprichting van
de Europese Gemeenschap, het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over hetvoornoemde voorstel.
De gespecialiseerde afdeling „Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu”, die met de voorbereidende
werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 13 november 2003 goedgekeurd. Rapporteur was
mevrouw Le Nouail Marlière.
Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 404e zitting op 10 en 11 december 2003
(vergadering van 11 december 2003) onderstaand advies uitgebracht dat met 31 stemmen voor en 1 stem
tegen, zonder onthoudingen, is goedgekeurd.
1. Inleiding
1.1. De afgelopen jaren maakte een reeks ernstige milieu-
rampen en mijnongelukken duidelijk dat op EU-niveau eensamenhangend beleid nodig is om dergelijke rampen tevoorkomen.
1.2. Het weglekken van giftige stoffen in het Doñana-
moerasgebied in Spanje in 1998 en eenzelfde soort ongelukmet cyanide in Baia Mare waardoor de hele Donau vervuild
raakte, zijn twee recente voorbeelden van milieurampen
die werden veroorzaakt door ongelukken waarbij residuenvrijkwamen uit onstabiele reservoirs met uit de mijnbouw
afkomstig slib.
1.3. Afval van de winningindustrieën (mijnbouw en steen-
houwerij) kan vanwege de samenstelling, hoeveelheden en
wijze van opslag ervan een ernstige bedreiging vormen voor
het milieu en de volksgezondheid als er geen sprake is vangoed beheer.
1.4. Dergelijk afval vormt een van de grootste afvalstromen
in de EU. Met een jaarlijkse omvang van 400 miljoen ton
vertegenwoordigt het ongeveer 29 % van de totale hoeveelheidafval die elk jaar in de EU wordt geproduceerd.
1.5. Voor afval uit de mijnbouw gelden de algemene
bepalingen uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen (75/442/EEG).Voorzieningen voor de verwijdering van afval van de winning-
industrieën vallen onder de Richtlijn betreffende het storten
van afvalstoffen (1999/31/EG). Ook een aantal andere, meerspecifiek op mijnafval betrekking hebbende richtlijnen, is hiervan toepassing, zoals:
— Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975
betreffende afvalstoffen (Kaderrichtlijn afvalstoffen);
— Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999
betreffende het storten van afvalstoffen (Richtlijn betref-
fende het storten van afval);
— Richtlijn 96/61/EEG van de Raad van 24 september
1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding vanverontreiniging (IPPC-richtlijn);— Richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996
betreffende de beheersing van de gevaren van zwareongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken(Seveso II-richtlijn);
— Richtlijn 85/337/EEG van de Raad betreffende de milieu-
beoordeling van bepaalde openbare en particuliere projec-
ten, als gewijzigd bij Richtlijn 97/11/EG van de Raad van
3 maart 1997 (de MER-richtlijn).
Deze Richtlijnen worden besproken in de toelichting bij
het Commissiedocument. Geconcludeerd wordt dat met dedesbetreffende wettelijke bepalingen de problemen omtrenthet beheer van afval van de winningindustrieën niet goed
kunnen worden gereguleerd.
2. Essentie van het Commissievoorstel
2.1. De Commissie beoogt met dit voorstel in de hele EU
te komen tot een gezond beheer van het afval van dewinningindustrieën. Het moet worden gezien als aanvulling
op de herziene Seveso II-richtlijn over de beheersing van zware
industriële ongevallen en op een document over de bestebeschikbare technieken (BBT) voor het beheer van residuen en
afvalgesteente.
2.2. Meer specifiek is het de bedoeling om de manier
waarop het afval van de winningindustrieën wordt beheerd, te
verbeteren door minimumvoorschriften vast te stellen en depotentiële gevaren van de behandeling en verwijdering van
dergelijk afval voor milieu en volksgezondheid aan te pakken.
2.3. De voorgestelde richtlijn heeft betrekking op afval
uit alle sectoren van de winningindustrieën. Centraal staan
operationele aangelegenheden m.b.t. afvalbeheer, preventievan water- en bodemverontreiniging en de stabiliteit vanafvalbeheervoorzieningen (m.n. van reservoirs voor residuen).
C 80/36 NL 30.3.2004 Publicatieblad van de Europese Unie
2.4. In het voorstel worden diverse voorwaarden opgesomd
die aan exploitatievergunningen voor afvalbeheervoorzienin-
gen zouden moeten worden verbonden, om te garanderen dat
voldoende milieu- en veiligheidsmaatregelen zijn getroffen ophet moment dat een dergelijke vergunning wordt afgegeven.Bijvoorbeeld:
a) afval moet vóór verwijdering worden geclassificeerd;
b) exploitanten van afvalbeheervoorzieningen moeten als
integraal onderdeel van hun totale exploitatieplan ookplannen opstellen m.b.t. de sluiting van hun voorziening;
c) zowel tijdens de exploitatie- als de nazorgfase dient er
sprake te zijn van effectieve controle.
2.5. Om het principe „de vervuiler betaalt” meer kracht bij
te zetten, omvat het voorstel ook een verplichting om te
zorgen voor een passend niveau van financiële zekerheid. Dithoudt onder meer in dat er voldoende middelen beschikbaar
moeten zijn om een afvalbeheervoorziening na sluiting in een
ordentelijke staat te kunnen achterlaten, bijvoorbeeld ingevalhet bedrijf onder curatele wordt gesteld.
2.6. Aangezien in de meeste lidstaten al regels bestaan voor
een groot aantal vraagstukken omtrent afval van winningin-dustrieën, heeft de Commissie ernaar gestreefd minimumnor-
men vast te stellen om op deze wijze in de gehele EU dezelfde
randvoorwaarden te creëren voor het beheer van dit soortafval.
3. Algemene opmerkingen
3.1. Het EESC juicht de inspanningen van de Commissie
toe om een aantal in de gehele EU geldende vereisten vast te
stellen voor een veilig en duurzaam beheer van mijnafval. De
ineenstorting van afvalhopen of het doorbreken van wandenvan afvalwaterbassins kunnen immers ernstige gevolgen heb-
ben voor het milieu, en de gezondheid en veiligheid van de
mens.
3.2. Winningindustrieën bevinden zich vaak in gebieden
waar industriële omschakeling nodig is. De Commissie dientzich derhalve bewust te zijn van de negatieve consequenties
die strengere regels kunnen hebben voor een reeds zwakke
economische sector. Zij zou dan ook de werkgelegenheids-gevolgen van haar voorstellen moeten evalueren. Daarbij zou
ze niet alleen moeten letten op de door haar opgelegde
aanvullende beperkingen, maar ook oog moeten hebben voorde door de exploitatie en het onderhoud van afvalbeheervoor-
zieningen gecreëerde behoeften. In de Richtlijn betreffende het
storten van afvalstoffen wordt in het bijzonder benadruktdat het personeel van stortbedrijven tijdens sluitings- ennazorgprocedures adequaat dient te worden geschoold. Het
EESC dringt erop aan in onderhavig voorstel soortgelijke
bepalingen op te nemen die afgestemd zijn op de verschillendesoorten installaties.3.3. Het is positief dat in onderhavig voorstel een centrale
plaats is ingeruimd voor de gevaren waaraan ongelukken met
mijnafval het milieu en de volksgezondheid, maar ook — in
sociaal-economisch opzicht — een samenleving als geheelkunnen blootstellen. In dit opzicht past het voorstel binnen dedrie pijlers van duurzame ontwikkeling (
1).
3.4. Maar ook al kan het EESC zich vinden in onderhavig
voorstel, het is van mening dat de Commissie moet onderzoe-
ken waarom met de bestaande EU-wetgeving inzake afval
vervuiling door reservoirs met residuen en metaalwinning inhet algemeen niet met succes kon worden tegengegaan. Het
specifieke aanvullende instrument dat nu wordt voorgesteld
dient echter, zoals gezegd, te worden toegejuicht. Hopelijk kanhiermee worden voorkomen dat in de grotere EU opnieuw
dezelfde fouten worden gemaakt.
3.5. Voorts zou in het voorgestelde wetgevingskader voor
het beheer van afval van winningindustrieën gebruik moeten
worden gemaakt van relevante maatregelen uit de EU-milieu-
wetgeving inzake waterbescherming en milieuaansprakelijk-heid, m.i.v. de voor alle economische sectoren bindende
aansprakelijkheidsregels bij „schade aan de biodiversiteit”.
3.6. Onderhavig voorstel is onder meer positief omdat
hierdoor de juridische bescherming wordt verbeterd en de
verantwoordelijkheden van exploitanten en overheidsinstan-
ties hierin worden vastgelegd.
3.7. In de nu voorgestelde richtlijn had meer plaats moeten
worden ingeruimd voor de consistentie met ander EU-beleid.Deze consistentie lijkt aanwezig doordat de Commissie in
artikel 3 dezelfde definities heeft gebruikt als in de Kaderricht-
lijn afvalstoffen (Richtlijn 75/442/EEG van de Raad van15 juli 1975) en andere regelgeving. Het lijkt erop dat na degoedkeuring van deze ontwerprichtlijn alle situaties waarbij
afval van winningindustrieën is betrokken of waarbij het gaat
over de verwerking van dit soort afval, zullen vallen ondergemeenschapsinstrumenten. De desbetreffende bepalingen en
hun toepassingsgebieden zullen echter wel over verschillende
instrumenten zijn versnipperd, bijvoorbeeld:
— de Kaderrichtlijn afvalstoffen (75/442/EEG);
— de Seveso II-richtlijn (96/82/EG), artikel 4 e) en f) zoals
gewijzigd m.b.t. chemische en thermische behandeling;
(1) Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Richtlijn inzake het
storten van afvalstoffen gaf de Commissie in oktober 2001 deSymonds Group opdracht een studie op te stellen naar de kosten
van verbetering van het beheer van mijnafval.
30.3.2004 NL C 80/37 Publicatieblad van de Europese Unie
— de Richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen
(1999/31/EG), meer bepaald inzake inert afval, toepas-
singsgebied artikel 3 (2), 2e en 4e streepje.
Derhalve dient in de voorgestelde richtlijn het hoofdstuk over
de consistentie met ander EU-beleid te worden uitgebreid
en duidelijker te worden geformuleerd wat vervoer (1)e n
opslagperiodes (2) betreft. Bovendien zou zelfs afval dat voor
korte periodes, maar wel steeds op hetzelfde terrein wordt
opgeslagen, onder dit voorstel moeten vallen.
4. Specifieke opmerkingen
4.1. Nationale wetgeving ziet er van land tot land anders
uit. Een aantal „mijnbouwwetten” is in de loop der tijd
uitgewerkt op basis van de opvatting dat mijnbouw vanstrategisch belang is (kolen, olie enz.), en een aantal andere op
basis van milieuwetgeving. Toch is er bewust geen onderscheid
gemaakt tussen open steengroeven en ondergrondse winning-locaties. Het EESC zou echter wel graag zien dat er eenduidelijkere definitie komt van afgegraven grond en de deklaag,
aangezien deze worden hergebruikt en dus niet als afval dienen
te worden beschouwd. Het heeft in dit verband kennisgenomen van de uitleg van de Commissie dat zij de in de
Kaderrichtlijn afvalstoffen en de Richtlijn betreffende het
storten van afvalstoffen geformuleerde definities niet wilherzien. Het is begrijpelijk dat afgegraven grond en de deklaag
die niet worden gestort maar voor hergebruik zijn bedoeld, in
onderhavige ontwerprichtlijn niet worden gedefinieerd alsafval. De definitie van afval is immers een „functionele” en
geen fysische of chemische definitie (
3).
4.2. Overeenkomstig artikel 2 van de voorgestelde richtlijn
(toepassingsgebied) valt „afval dat wordt gegenereerd op een
(1) PB C 149 van 21.6.2002 over het Voorstel voor een richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende debeheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlij-ke stoffen zijn betrokken.
(
2) Richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999. Het
volgende valt niet onder de definitie van stortplaatsen:
— voorzieningen waar afvalstoffen worden uitgeladen ter
voorbereiding van verder transport voor terugwinning,
behandeling of verwijdering elders, en
— opslag van afval voorafgaand aan terugwinning of behande-
ling voor een periode van in de regel minder dan drie jaar,of
— opslag van afvalstoffen voorafgaand aan verwijdering, voor
een periode van minder dan een jaar.
(
3) De in onderhavig voorstel gebruikte definitie is dezelfde als die uit
de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Richtlijn 75/442 van de Raad van15 juli 1975) en is gebaseerd op het concept „zich ontdoen vanafval”, zoals dat is terug te vinden in een uitspraak van hetEuropese Hof van Justitie (Zesde Kamer) van 11 september 2003.Avesta Polarit Chrome Oy. Referentie voor een prejudiciële
beslissing: Finse Hooggerechtshof. C-114/01winnings- of behandelingsterrein en naar een andere locatie
wordt vervoerd met het oogmerk het daar in of op het land te
storten” niet onder dit voorstel. Het EESC betwijfelt of dit een
juiste keuze is geweest. Waarom zouden voor hetzelfde soortafval dat alleen maar naar een andere locatie is vervoerd, nietmeer dezelfde regels hoeven te gelden?
4.3. Het EESC staat achter artikel 5 uit het voorstel, op
grond waarvan exploitanten een afvalbeheersplan moeten
opstellen voor de behandeling, de nuttige toepassing ende verwijdering van winningsafval, maar benadrukt dat de
bevoegde instanties in de lidstaten regelmatig de opzet en
tenuitvoerlegging van dit soort plannen moeten controleren.Dit is essentieel voor een succesvolle omzetting van onderhavi-
ge richtlijn.
4.4. Lid 2 van artikel 6 van de voorgestelde richtlijn zou zo
moeten worden aangepast dat ook de sluitingsfase en de fasena sluiting van afvalvoorzieningen worden genoemd in de
vereisten t.a.v. de preventie van zware ongevallen en infor-
matieverstrekking. Een dergelijke aanpassing zou aansluitenop de in dit voorstel gevolgde algemene aanpak.
4.5. Het EESC kan zich vinden in de achterliggende doelstel-
lingen van artikel 7, op grond waarvan voor de exploitatie van
een afvalverwerkingsinstallatie een vergunning moet worden
verleend, maar roept de Commissie op om de lidstaten tewijzen op de gevaren van een te arbitraire en bureaucratische
toepassing van dit artikel. De Commissie dient zich te realiseren
wat de gevolgen voor economie en werkgelegenheid zijn alsinstallaties worden gesloten alleen maar omdat de in de
vergunning gestelde eisen niet volledig worden nagekomen.
4.6. Voor een succesvolle tenuitvoerlegging van de doelstel-
lingen uit het EU-milieubeleid dienen deze door méér directbetrokkenen te worden gesteund. De Commissie beoogt met
onderhavige ontwerprichtlijn de meest ernstige ongevallen te
voorkomen, maar zij moet ook bedenken dat het beheer vanafval van winningindustrieën in de huidige en toekomstige
lidstaten op een breder vlak consequenties heeft. In dit verband
zij met name gewezen op de bezorgdheid van werknemers dieaan het afval worden blootgesteld, en van omwonenden van
afvalverwerkingsinstallaties, van mensen in de betreffende
regio’s en van mensen elders vanwege de mogelijke vervuilingvan lucht, water en bodem. Omdat de Commissie wenst te
komen tot een geïntegreerd beheer, zou de richtlijn volgens
het EESC expliciet moeten voorzien in formele raadplegingvan de NGO’s die worden geacht hierbij belang te hebben endie zich inzetten voor milieubescherming in de zin van
artikel 2, lid 5, van het Verdrag van Århus. Dat werd op
25 juni 1998 gesloten en o.a. door de Europese Gemeenschapen de sociale partners ondertekend.
C 80/38 NL 30.3.2004 Publicatieblad van de Europese Unie
4.7. De Commissie somt in artikel 10 van de voorgestelde
richtlijn een aantal maatregelen op die de exploitant moet
nemen wanneer hij afval in uitgegraven ruimtes terugplaatst.
Deze maatregelen zouden moeten worden aangevuld metvereisten die de exploitant verplichten om de in zijn lidstaatbevoegde instantie informatie te verstrekken over:
— de betreffende uitgegraven ruimte zelf (situatie boven en/
of onder de grond);
— de hoeveelheid water waar de exploitant minimaal de
afgelopen twee jaar tijdens de werkzaamheden in de
uitgegraven ruimtes mee te maken kreeg en de kwaliteitdaarvan;
— mogelijke plaatsen waar de uitgegraven ruimtes in de
toekomst zouden kunnen gaan lekken waardoor het
grond- en oppervlaktewater zou worden vervuild, demogelijke omvang en consequenties van deze lekken en
plannen om dit soort lekken te verkleinen/te verhelpen;
— plannen om te controleren in welke mate de betreffende
ruimtes onder water kunnen komen te staan en om
vroegtijdig hiertegen maatregelen te nemen (naar analogievan de zojuist genoemde plannen om lekken te ver-helpen).
4.8. In onderhavig Commissievoorstel werd tijdens de
voorbereidende fase (uitwerking en behandeling) nog het
vereiste opgenomen dat de lidstaten een uitvoerig overzicht
zouden moeten publiceren van niet meer in gebruik zijnde
Brussel, 11 december 2003.
De voorzitter
van het Europees Economisch en Sociaal Comité
R. BRIESCHmijnen, maar dit vereiste is later weer geschrapt vanwege het
extra complexe karakter ervan gezien de toetreding van tien
nieuwe lidstaten in 2004 en het feit dat voor een effectieve
tenuitvoerlegging ervan diepgaand onderzoek en economischeeffectbeoordelingen nodig zouden zijn. Artikel 19 van onder-havig voorstel verplicht de lidstaten weliswaar ertoe relevante
technische en wetenschappelijke informatie uit te wisselen met
het oog op de ontwikkeling van methodes voor het opstellenvan overzichten van gesloten afvalvoorzieningen en de rehabi-
litatie hiervan, maar het EESC is er niet van overtuigd dat deze
maatregel toereikend is.
4.9. De Commissie dient daarom snel een voorlopig over-
zicht van niet meer in gebruik zijnde mijnen en winninglocaties
op te stellen die mogelijk gevaar voor het milieu of de
volksgezondheid opleveren. Dit overzicht zou ook reedsbetrekking moeten hebben op de tien nieuwe lidstaten en de
publicatie ervan zou geen vertraging mogen oplopen omdat
complexe methodologische vraagstukken moeten worden op-gelost.
4.10. Ten slotte wijst het EESC erop dat bij de in artikel 14
van de voorgestelde richtlijn genoemde verplichting om aan
de bevoegde instantie in de lidstaat een financiële garantie tegeven, niet expliciet wordt vermeld wie deze garantie dient tegeven. Indien dit de desbetreffende afvalverwerkingsinstallatie
zou zijn, dan zou dat het principe „de vervuiler betaalt” meer
gestalte geven, maar in dat geval dient de Commissie ooknader in te gaan op de vraag of bedrijven wel in staat
zijn dergelijke garanties te geven en welke gevolgen deze
verplichting zou kunnen hebben voor de verzekeringspremies.