LIJST VAN GEBRUIKTE TERMEN

As 4 : plattelandsontwikkeling in de programmeringsperiode 2007-2013 wordt geïmplementeerd in het kader van vier assen, die coherente groepen van maatregelen vormen. As 4 is de aanpak van Leader.

Buitenkanseffect ("deadweight") : een situatie waarbij een gesubsidieerd project ook zonder de steunverlening volledig of deels zou zijn ondernomen.

Deugdelijk financieel beheer : eerlijk en transparant beheer van de EUbegroting overeenkomstig het Financieel Reglement en met name de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid.

EU : Europese Unie

LAG : lokale actiegroep, die een plaatselijk publiekprivaat samenwerkingsverband vormt dat verantwoordelijk is voor het voorstellen van een lokale ontwikkelingsstrategie en het selecteren van projecten.

Leaderaanpak : een methode om de doelstellingen van het EU-beleid inzake plattelandsontwikkeling te verwezenlijken door "bottomup"-implementatie in plaats van de traditionele "topdown"-benadering. "Leader" is een Frans acroniem voor "verbanden tussen acties op het gebied van plattelandsontwikkeling".

Leaderprogramma : een document, opgesteld door een lidstaat en goedgekeurd door de Commissie, om de Leaderaanpak te plannen en uit te voeren. De eerste Leaderprogramma’s liepen van 1991 tot 1993 en werden gevolgd door Leader II (1994-1999). Deze controle betreft Leader+ (2000-2006) en Leader As 4 (2007-2013), die binnen de programma’s voor plattelandsontwikkeling viel.

Lidstaat : in het kader van deze controle: de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de Leaderprogramma’s. De lidstaten wijzen hiervoor een beheersautoriteit aan. Elke regio van lidstaten als Duitsland, Spanje en Italië heeft een afzonderlijk programma en een afzonderlijke beheersautoriteit.

Maatregel : een steunregeling voor het implementeren van beleid. Een maatregel zet uiteen welke regels gelden voor de projecten die kunnen worden gefinancierd.

Programma voor plattelandsontwikkeling : een document dat is opgesteld door een lidstaat en goedgekeurd door de Commissie om het EU-beleid inzake plattelandsontwikkeling te plannen en te implementeren.

Programmeringsperiode : meerjarig kader voor het plannen en implementeren van EU-beleid zoals plattelandsontwikkeling; de lopende periode is 2007-2013.

Toegevoegde waarde : in de context van deze controle: de voordelen van de Leaderaanpak, zoals een betere onderkenning van plaatselijke behoeften en plaatselijke oplossingen, meer betrokkenheid van plaatselijke belanghebbenden en meer mogelijkheden voor innovatie.

SAMENVATTING

I. Leader is een methode ter verwezenlijking van de doelstellingen van het EU-beleid inzake plattelandsontwikkeling door middel van een bottomupimplementatie in plaats van de traditionele topdownbenadering. In vergelijking met traditionele financieringsmethoden gaat de Leaderaanpak gepaard met hogere kosten en risico’s door de extra uitvoeringslaag, en het geven van controle over de EU-begroting aan allerlei lokale partnerschappen (LAG’s: lokale actiegroepen).

II. De rechtvaardiging voor de bijkomende kosten en risico’s van Leader ligt in de toegevoegde waarde die moet worden gegenereerd door de bottomupbenadering en het werken met partnerschappen — zoals betere onderkenning van plaatselijke behoeften en oplossingen, meer betrokkenheid bij de lokale belanghebbenden en meer mogelijkheden voor innovatie.

III. De Rekenkamer onderzocht of de Leaderaanpak is geïmplementeerd op een wijze die een toegevoegde waarde heeft, en tegelijk de risico’s voor een deugdelijk financieel beheer minimaliseert. De Rekenkamer beoordeelde de prestaties van de LAG’s bij de implementatie van de Leader+ programma’s in de periode 2000-2006, waarvoor de definitieve uitgaven in 2009 werden gedaan. Ook beoordeelde de Rekenkamer de As 4strategieën van de LAG’s, waarin hun plannen voor de implementatie van de Leaderaanpak in de periode 2007-2013 worden uiteengezet.

IV. De LAG’s implementeerden de Leaderaanpak zodanig dat de potentiële toegevoegde waarde uit een oogpunt van "Leader-kenmerken" beperkt was, hoewel de Rekenkamer enkele voorbeelden van goede praktijken aantrof. De bottomupaanpak was beperkt bij de LAG’s die de meeste subsidies aan hun eigen lidorganisaties verleenden; de potentiële toegevoegde waarde van een partnerschap werd niet gerealiseerd bij LAG’s waar de besluitvorming werd gedomineerd door de plaatselijke autoriteiten; slechts weinig LAG’s konden aantonen dat er sprake was van innovatie of interactie tussen diverse sectoren binnen hun strategieën of projecten. De LAG’s richtten zich niet op het verwezenlijken van de doelstellingen van hun lokale strategieën.

V. De Rekenkamer trof ook gebreken aan in de deugdelijkheid van het financieel beheer door de LAG’s. Met name verstrekten de LAG’s subsidies aan projecten zonder te letten op de efficiëntie. De procedures waren niet altijd transparant en toonden niet voldoende aan dat de LAG’s besluiten namen op een objectieve grondslag, vrij van enig belangenconflict. Deze gebreken werden ook reeds door de Rekenkamer gemeld in haar jaarverslag over 2000.

VI. De Commissie en de lidstaten zijn niet voldoende veeleisend geweest; ook zij dragen, naast de LAG’s, enige verantwoordelijkheid voor de beperking van de potentiële toegevoegde waarde van de Leaderaanpak. Zij hebben niet voldoende ondernomen om de kosten en de risico’s te beperken. Tien jaar na de voorgaande controle van Leader door de Rekenkamer doen zich nog steeds dezelfde gebreken voor.

VII. De Commissie heeft nog niet aangetoond hoe doeltreffend of doelmatig de uitgaven zijn, welke toegevoegde waarde het volgen van de Leaderaanpak heeft gehad, in welke mate de bekende risico’s zijn ingetreden, of wat de implementatie feitelijk kost.

VIII. Gelet op de hardnekkige gebreken spreekt de Rekenkamer de aanbeveling uit dat de Commissie en de lidstaten de vereisten ter beperking van het risico op het buitenkanseffect verduidelijken en handhaven, objectieve en naar behoren gedocumenteerde projectselectieprocedures waarborgen, en garanderen dat het partnerschapsbeginsel in de praktijk werkt. Degelijke procedures ter vermijding van elk risico op belangenconflicten zijn nodig voor conformiteit met het Financieel Reglement. Dit vereist belangenverklaringen, onthouding van deelneming aan projectbeoordeling en -selectie, en verwijzing van gevallen van potentieel belangenconflict naar de beheersautoriteit.

IX. Voor de resterende tijd van de periode 2007-2013 dient de Commissie te verzekeren dat lidstaten de LAG’s verplichten meetbare doelen te stellen die specifiek voor hun lokale gebied gelden en door het Leaderprogramma kunnen worden verwezenlijkt. De lidstaten dienen van de LAG’s rekenschap te vragen voor het bereiken van de doelstellingen van hun lokale strategie, voor het realiseren van toegevoegde waarde door de Leaderaanpak, en voor de efficiëntie van de uitgaven voor subsidies en de exploitatiekosten.

X. Het toezicht zou meer gericht moeten worden op de toegevoegde waarde van de Leaderaanpak, op efficiëntie en doeltreffendheid, en moeten worden aangevuld door zodanige gegevens van toezicht- en controlesystemen dat de Commissie over voldoende betrouwbare en relevante gegevens beschikt om de toegevoegde waarde en het deugdelijk financieel beheer van de Leaderprogramma’s te kunnen verantwoorden.

INLEIDING

1. Leader is de bottomupmethode van de EU voor het implementeren van plattelandsontwikkelingsbeleid. Het vertoont zeven kenmerken (zie figuur 1). Er wordt financiële steun gegeven aan "lokale actiegroepen" (doorgaans aangeduid als LAG’s) om lokale ontwikkelingsstrategieën te implementeren, voornamelijk door het verstrekken van subsidies voor lokale projecten [1] (zie de bijlage voor voorbeelden van de gefinancierde projecten). LAG’s zijn partnerschappen van uit de publieke en particuliere (of nonprofit-)sector afkomstige leden van kleine plattelandsgemeenschappen [2].

FIGUUR 1

DE ZEVEN VOORNAAMSTE KENMERKEN VAN DE LEADERAANPAK

+++++ TIFF +++++

2. In EU-regelgeving worden de beleidsdoelstellingen en het juridisch kader bepaald. De lidstaten stellen de nationale of regionale programma’s voor de implementatie van de Leaderaanpak vast, die door de Commissie worden goedgekeurd. De potentiële LAG’s ontwikkelen lokale strategieën, al naar gelang de nationale of regionale voorschriften, en vragen bij deze autoriteiten financiering aan. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het selecteren van de LAG’s, het betalen van de EU-steun en nationale cofinanciering, en voor toezicht en controle op de uitvoering. De LAG’s zijn verantwoordelijk voor het selecteren van de te financieren projecten. In sommige lidstaten selecteren de LAG’s projecten tot een bepaald bedrag aan jaarlijkse financiële toewijzing, waarbij de verwerking van de subsidieaanvragen en de subsidiebetaling door de nationale of regionale autoriteiten wordt uitgevoerd. Andere lidstaten maken LAG’s verantwoordelijk voor het gehele proces, waarbij zij de subsidies uit jaarlijkse of meerjarenbudgetten betalen.

3. De eerste Leader-periode startte in 1991 met een "communautair initiatief" en werd gevolgd door Leader II (1994-1999) en Leader+ (2000-2006) [3]. Hoewel de Leader+ periode formeel in 2006 afliep, konden de projectuitvoering en de uitgaven doorlopen tot medio 2009. Er waren 893 Leader+ LAG’s in de EU15 en 281 in de nieuwe lidstaten. De definitieve EU-bijdrage aan het Leader+ programma zal circa 2,1 miljard euro bedragen.

4. Vanaf 2007 werd Leader geïntegreerd in de verordening over plattelandsontwikkeling [4] als alternatieve aanpak ter verwezenlijking van de doelstellingen van de drie "mainstream" beleidsassen (zie tekstvak 1).

TEKSTVAK 1

DE VIER ASSEN VAN HET PLATTELANDSONTWIKKELINGSBELEID VAN 2007-2013

As 1 : maatregelen bedoeld ter verbetering van het concurrentievermogen van de land- en bosbouw door steunverlening voor herstructurering, ontwikkeling en innovatie.

As 2 : maatregelen bedoeld ter verbetering van het milieu en het platteland door steunverlening voor landbeheer.

As 3 : maatregelen bedoeld ter verbetering van de kwaliteit van het bestaan op het platteland en bevordering van diversificatie van de economische bedrijvigheid.

As 4 : gebruikmaking van de Leaderaanpak ter verwezenlijking van de doelstellingen van de assen 1-3.

5. De Commissie keurde de meeste van de nationale en regionale programma’s voor plattelandsontwikkeling 2007-2013 in 2007 en begin 2008 goed. Ultimo 2009 hadden de lidstaten ruim 2000 LAG’s voor As 4 geselecteerd. De geplande EU-uitgaven aan de Leader-as tijdens deze programmeringsperiode bedroegen circa 5,5 miljard euro (zie figuur 2) [5], terwijl de nationale publieke cofinanciering nog eens 3,4 miljard euro bedraagt.

6. De onderliggende veronderstelling bij de Leaderaanpak is dat deze een toegevoegde waarde biedt in vergelijking met traditionele topdownimplementatie [6]. Bottomupbenaderingen en interactie tussen verschillende sectoren op lokaal niveau moeten plaatselijk potentieel mobiliseren. Lokale groepen zouden zich in de beste positie moeten bevinden om geïntegreerde en innovatieve lokale oplossingen voor lokale problemen te vinden en kunnen beter reageren. Deelname aan lokale besluitvorming zou voor enthousiasme en meer betrokkenheid moeten zorgen en kan zo resulteren in betere, duurzamere plaatselijke plattelandsontwikkeling [7]. De betrokkenheid van de gemeenschap die bereikt wordt door middel van de bottomupaanpak kan ook leiden tot een minder tastbare impact, zoals "capaciteitsopbouw" en "het mondiger maken van de plaatselijke bevolking" [8] (zie figuur 3).

FIGUUR 2

EU-MIDDELEN GEPROGRAMMEERD VOOR LEADER AS 4 (2007-2013) PER LIDSTAAT

+++++ TIFF +++++

7. LAG’s vormen een bijkomende uitvoeringslaag waarmee bepaalde kosten gemoeid zijn. Aan het delegeren van de besluitvorming naar de lokale partnerschappen kleven ook risico’s voor het deugdelijk financieel beheer van de EUmiddelen uit een oogpunt van eerlijkheid, transparantie en verantwoording, alsmede zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid. Toen de Rekenkamer het Leaderprogramma voor het laatst controleerde, voor het Jaarverslag 2000 [9], werden enkele ernstige gebreken in het financieel beheer van de LAG’s vastgesteld: het antedateren van subsidies door LAG’s, hetgeen een risico op het buitenkanseffect met zich brengt; gebrek aan transparantie in de selectie van projecten; potentiële belangenconflicten; hoge exploitatiekosten en lange procedures. De Commissie antwoordde dat zij zich bewust was van de risico’s. Haar reactie bestond er hoofdzakelijk in, goede praktijken en deugdelijk financieel beheer aan te moedigen door middel van richtsnoeren en uitwisseling van informatie [10].

FIGUUR 3

ROL VAN LAG’S BIJ DE IMPLEMENTATIE VAN DE LEADERAANPAK

+++++ TIFF +++++

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

8. Zoals in het vorenstaande werd aangegeven, brengt de Leaderaanpak bijkomende kosten en risico’s met zich in vergelijking met traditionelere, meer gecentraliseerde methoden ter implementatie van het plattelandsontwikkelingsbeleid, maar heeft deze ook het potentieel een meerwaarde te bieden door de zeven Leader-kenmerken. Dit leidt tot de door de Rekenkamer geformuleerde controlevraag: is de Leaderaanpak geïmplementeerd op een wijze die een toegevoegde waarde heeft, en tegelijk de risico’s voor een gezond financieel beheer minimaliseert?

9. De Rekenkamer baseerde de controle op:

vragenlijsten voor de controle die werden ingevuld door een aselecte steekproef van 202 LAG’s in 23 lidstaten;

een onderzoek van stukken bij 27 van deze LAG’s;

een controle ter plaatse en casestudievoorbeelden van 13 van deze LAG’s en meer dan 60 projecten die kenmerkend waren voor het soort projecten dat door de betrokken LAG’s werd gefinancierd (zie de lijst van projecten in de bijlage);

controle van de beheersautoriteiten van de 11 betrokken Leaderprogramma’s, die samen ruim 40 % uitmaken van de voor de periode 2007-2013 geprogrammeerde EU-middelen;

controle van de activiteiten van de Commissie op het gebied van Leader.

Ten tijde van de controlewerkzaamheden ter plaatse in de eerste helft van 2009 hadden de LAG’s net de uitvoering van hun Leader+ strategieën [11] voor lokale ontwikkeling 2000-2006 afgerond en waren zij door de lidstaten geselecteerd op basis van hun As 4-strategieën, die hun plannen voor de uitvoering van de Leaderaanpak voor de periode 2007-2013 omvatten. Behalve in Duitsland en Aragon (Spanje), waren de LAG’s nog niet met de implementatie van hun As 4-strategieën begonnen.

10. De Rekenkamer ontwikkelde criteria voor "goede praktijken" op basis van de wetgeving en van documenten en publicaties van de Commissie [12]. De Rekenkamer onderzocht de prestaties van de geselecteerde LAG’s aan de hand van deze criteria gedurende de Leader+ periode, en ten aanzien van hun As 4-strategieën. De controle werd verricht op het kantoor van de LAG’s om een onderzoek van alle ter zake dienende stukken en gesprekken met de medewerkers en leden van de LAG’s over de achtergrond en de te volgen strategie mogelijk te maken. De geselecteerde projecten werden tevens ter plaatse gecontroleerd en de projectontwikkelaars werden bevraagd.

Waar gebreken of goede praktijken werden vastgesteld, werden de desbetreffende nationale of regionale toezicht- en beoordelingsinformatie, procedures en controlesystemen beoordeeld om te bepalen of deze praktijken typerend waren. De Rekenkamer beoordeelde de prestaties van de Commissie en de lidstaten wat betreft het beheer, het monitoren, de evaluatie en het toezicht inzake Leader op basis van de nationale en regionale programma’s en uitvoeringsvoorschriften alsmede op inspectieresultaten, uitvoeringsverslagen en evaluaties. De controle omvatte de beoordeling door de Commissie van As 4 van de 11 betrokken programma’s voor plattelandsontwikkeling en de selectie van As 4-LAG’s door de lidstaten.

11. De opmerkingen zijn ingedeeld aan de hand van de volgende hoofdverantwoordelijkheden:

implementatie door de LAG’s van de Leader-kenmerken;

deugdelijkheid van het financieel beheer van de LAG’s;

beheer door de Commissie en de lidstaten van Leaderprogramma’s;

toezicht en evaluatie door de Commissie en de lidstaten.

TABEL 1

GESELECTEERDE LAG’S EN BUDGETTEN VOOR DE IMPLEMENTATIE VAN HUN AS 4-STRATEGIEËN

(miljoen euro) |

LAG-referentie | Lidstaat (Regio) | Budget As 4 2007-2013 [1001] |

DE-BY | Duitsland (Beieren) [1002] | 2,6 |

DE-MV | Duitsland (Mecklenburg- Voor-Pommeren) [1002] | 5,4 |

IE | Ierland | 14,6 |

EL | Griekenland | 6,5 |

ES-A | Spanje (Aragón) | 7,1 |

ES-CM | Spanje (Castilla-La Mancha) | 3,9 |

FR (PL) | Frankrijk (Pays de la Loire) | 1,5 |

FR (LR) | Frankrijk (Languedoc-Roussillon) | 3,2 |

ITTOS | Italië (Toscane) | 7,6 |

HU | Hongarije | 5,9 |

PL (WP) | Polen (Pomorskie) | 4,3 |

PL (WŚ) | Polen (Świętokrzyskie) | 2,1 |

PT | Portugal | 6,0 |

Opmerkingen

DE IMPLEMENTATIE DOOR DE LAG’S VAN DE LEADER-KENMERKEN OM TOEGEVOEGDE WAARDE TE REALISEREN

DE LAG’S HEBBEN DE LEADERAANPAK ZODANIG GEÏMPLEMENTEERD DAT DE POTENTIËLE TOEGEVOEGDE WAARDE UIT HET OOGPUNT VAN DE "LEADER-KENMERKEN" WORDT BEPERKT, HOEWEL DE REKENKAMER VOORBEELDEN VAN GOEDE PRAKTIJKEN AANTROF

BOTTOMUPAANPAK

12. De bottomupaanpak is erop gericht, participatie in plaatselijke plattelandsontwikkeling te stimuleren door de plaatselijke gemeenschap, economische en sociale samenwerkingsverbanden en vertegenwoordigers van publieke en particuliere instellingen erbij te betrekken. De lokale gemeenschap moet worden betrokken bij het bepalen van de meest relevante lokale strategie en de nodige activiteiten (projecten) implementeren om de doelstellingen van de lokale strategie te verwezenlijken.

Alle LAG’s brachten een zekere mate van betrokkenheid van de lokale gemeenschap tot stand, maar sommige LAG’s gaven de Leader+ subsidies grotendeels aan hun eigen ledenorganisaties

13. De LAG’s lichtten de lokale gemeenschap langs diverse wegen voor over de mogelijkheden van projectsubsidies: op openbare vergaderingen en evenementen, door middel van folders en publicaties, de internetsites van de LAG’s, en via de leden van de LAG’s. Op die manier speelden de LAG’s niet alleen in op de bestaande behoefte aan subsidies, maar stimuleerden zij mogelijk ook andere lokale actoren om nieuwe investeringen of andere projecten te overwegen. Zo had de LAG in Toscane (Italië) een informatiepunt bij de plaatselijke kamer van koophandel. Ook werd bekendheid gegeven aan de Leaderprogramma’s door berichtgeving in de plaatselijke pers en door borden die op projectlocaties werden geplaatst. In Hongarije gaf de LAG meer bekendheid aan Leader door borden aan de rand van elk dorp.

+++++ TIFF +++++

Afbeelding 1: Hongarije — Borden die aangeven dat het dorp heeft deelgenomen aan het Leaderprogramma

14. Alle LAG’s hadden ook plaatselijke kantoren waar personeel projectontwikkelaars assisteerde bij het opstellen van hun subsidieaanvragen [13]. Deze "gratis adviesdienst" speelde een belangrijke rol in het stimuleren van subsidieaanvragen, aangezien met name onervaren ontwikkelaars van kleine projecten anders mogelijk zouden zijn afgeschrikt door de lange en ingewikkelde procedures (zie paragraaf 70).

15. Hoewel veel projecten eenvoudigweg subsidies voor investeringen, studies of evenementen inhielden, werkten sommige LAG’s ook proactief samen met lokale actoren om meer strategische projecten vanaf de aanzet te bespreken en te ontwikkelen. Zo zetten de LAG’s in Mecklenburg-Voor-Pommeren (Duitsland) werkgroepen op, de zogeheten "innovatieteams", om ontwikkelaars van de ingewikkelder projecten te begeleiden en ondersteunen. De LAG in Ierland werkte met "development officers" ("medewerkers ontwikkeling"), wier taak het was actief op zoek te gaan naar ideeën voor projecten die zouden bijdragen tot de verwezenlijking van de strategische doelstellingen, en deze ideeën te ontwikkelen (zie tekstvak 2).

TEKSTVAK 2

ROL VAN MEDEWERKERS PROJECTONTWIKKELING BIJ DE LAG IN IERLAND

Medewerkers op het gebied van ontwikkeling waren verantwoordelijk voor het analyseren, vaststellen en ontwikkelen, stimuleren en promoten van activiteiten en initiatieven. Zo was de medewerker voor de voedselsector verantwoordelijk voor het ontwikkelen en marketen van het regionale merk voor plaatselijke voedingsmiddelen; ontwikkeling van alternatieve landbouwinitiatieven, enz. De medewerker hield een blog actief bij, organiseerde en bezocht bijeenkomsten en evenementen, en stimuleerde en assisteerde bij de ontwikkeling van projecten van mensen die werkzaam zijn in de voedselsector.

16. Alle gecontroleerde LAG’s kenden subsidies toe aan projecten die waren gepromoot door hun eigen ledenorganisaties. Bij het door de LAG in Beieren (Duitsland) geïmplementeerde Leader+ programma waren slechts twaalf verschillende projectontwikkelaars betrokken, waarvan er zes rechtstreeks verbonden waren met de LAG. Bij zes van de elf Leader+ LAG’s maakten dergelijke subsidies 50 tot ruim 90 % van het totaal uit (zie figuur 4). Hierdoor was er minder subsidie beschikbaar voor de gemeenschap in ruimere zin en werden hun mogelijkheden tot betrokkenheid via lopende projecten beperkt.

FIGUUR 4

AAN LAG’S EN HUN LEDENORGANISATIES TOEGEKENDE SUBSIDIES [14]

+++++ TIFF +++++

17. Alle LAG’s hebben de lokale gemeenschap in verschillende mate betrokken bij de ontwikkeling van de As 4-strategieën. De LAG’s in Frankrijk (Languedoc-Roussillon) en Beieren organiseerden thematische workshops in een participatief proces om de sterke en zwakke punten, mogelijkheden en risico’s (SWOT) van de lokale gebieden vast te stellen en de strategie te bespreken. Alle LAG’s hielden openbare vergaderingen om het Leaderprogramma toe te lichten en ideeën op te doen voor projecten maar in Toscane, Ierland, Portugal en Castilla-La Mancha (Spanje) was niet duidelijk hoe of dat de raadpleging van invloed was geweest op de SWOT-analyse van de LAG’s of op de vaststelling van lokale strategische doelstellingen. De raadpleging diende voornamelijk om het niveau van de vraag naar de diverse maatregelen te stimuleren en te peilen, en projectvoorstellen in te winnen.

LOKALE PUBLIEKPRIVATE SAMENWERKINGSVERBANDEN

18. Een van de hoofdkenmerken van de Leaderaanpak is dat besluiten niet door overheidsinstanties worden genomen maar door een breder lokaal partnerschap waarin de plaatselijke overheid wel is opgenomen, maar geen meerderheid van stemmen heeft [15]. Betrokkenheid van de gemeenschap kan worden bevorderd door alle lokale belanghebbenden te laten participeren in de LAG en door ervoor te zorgen dat de voornaamste lokale actoren allen zijn vertegenwoordigd.

De LAG’s kwamen niet altijd tot een doeltreffend publiekprivaat partnerschap

19. De LAG’s in Polen en Aragon waren verenigingen met een open lidmaatschapsbeleid waarbij elke geïnteresseerde plaatselijke inwoner of organisatie werd aangemoedigd zich aan te sluiten. Zo telde de LAG in Aragon circa 500 leden (zie tabel 2). Daarentegen kende de LAG in Griekenland een kleiner lidmaatschap op uitnodiging, waarvan mogelijk andere lokale organisaties en inwoners werden uitgesloten die voor extra input voor het partnerschap hadden kunnen zorgen (zie tekstvak 3).

TABEL 2

LIDMAATSCHAP VAN DE LEADER+ LAG’S

+++++ TIFF +++++

TEKSTVAK 3

SAMENSTELLING VAN DE LAG IN GRIEKENLAND

De LAG van Leader+ kende een lidmaatschap op uitnodiging waarin een klein aantal lokale actoren was vertegenwoordigd, en had een structuur die de overheidssector de mogelijkheid biedt de besluitvorming te beïnvloeden. Deze was georganiseerd als een bedrijf met 15 aandeelhouders waarvan de gemeenten 97 % van het aandelenkapitaal in handen hadden. De raad van bestuur, die bestond uit negen vertegenwoordigers van de belangrijkste gemeenten (in de meeste gevallen de burgemeesters), selecteerde een comité om te beslissen over de projectaanvragen. Dit comité bestond uit vertegenwoordigers van drie van de gemeenten en vier andere organisaties: de kamer van koophandel, een vereniging van biologische landbouwers, een vrouwenvereniging en een onderzoeksorganisatie.

20. Onder de leden van alle gecontroleerde LAG’s bevonden zich diverse sectoren en groepen, doorgaans vertegenwoordigers van lokale autoriteiten, de toeristische en landbouwsector en het kleinbedrijf. Bij alle LAG’s hadden vrouwelijke leden zitting in de besluitvormende comités. Jonge mensen zijn een belangrijke doelgroep van het EU-beleid op het gebied van plattelandsontwikkeling en hun betrokkenheid bij het besluitvormingsproces kan ervoor zorgen dat met hun behoeften en mogelijkheden behoorlijk rekening wordt gehouden en dat passende oplossingen worden geïmplementeerd. Bij slechts 7 van de 13 LAG’s van As 4 was de jeugd onder de leden vertegenwoordigd (en in het besluitvormend comité slechts bij de LAG’s in Spanje en Hongarije). Andere LAG’s stelden dat er geen jeugdorganisaties in hun gebied waren, maar hadden ook geen specifieke actie ondernomen om jongeren bij de LAG’s te betrekken.

21. Bij alle LAG’s waren de leden van het besluitvormend comité niet voor meer dan 50 % afkomstig uit de overheidssector, zoals de verordening voorschrijft. Alleen de LAG’s in Frankrijk hadden interne voorschriften die een "dubbel quorum" vereisen waarbij de leden uit de "particuliere" sector bij elke besluitvormende vergadering ten minste 50 % van de stemmen moeten vertegenwoordigen (hoewel deze regel niet altijd werd gevolgd).

22. De Rekenkamer constateerde dat in een aantal andere gevallen de beginselen van Leader niet strikt in acht werden genomen. In Frankrijk (Languedoc-Roussillon) is de stem van de voorzitter van het besluitvormend comité van Leader+ beslissend, waardoor de overheidssector in feite de meerderheid van stemmen krijgt. Het "particuliere" ledenbestand van het comité van de LAG in Frankrijk (Pays de la Loire) bestond grotendeels uit verenigingen die door de plaatselijke overheidsinstanties waren opgericht (zie tekstvak 4). Dit comité droeg projecten voor aan het "syndicaat" van lokale autoriteiten, dat het laatste woord had over projectsubsidies.

TEKSTVAK 4

LIDMAATSCHAP VAN DE LAG IN FRANKRIJK (PAYS DE LA LOIRE)

De LAG verrichtte een interne evaluatie, die uitwees dat de samenstelling van het besluitvormend comité een probleem vormt wat betreft de representativiteit van alle plaatselijke betrokkenen. De particuliere partners zijn bijna allemaal afkomstig uit verenigingen van de "Pays" (een groepering van lokale gemeenschappen). Elk van deze verenigingen wordt voorgezeten door een gekozen lid (van de gemeenschappen). Hoewel deze verenigingen zeer goed op de hoogte zijn van de problematiek van het gebied, was het nuttig geweest om leidinggevenden van plaatselijke bedrijven erbij te betrekken, of niet uit de "Pays" afkomstige verenigingen. Bovendien was de kamer van koophandel en industrie, noch de organisatie van het midden en kleinbedrijf erin vertegenwoordigd; alleen van het landbouwschap zetelde een vertegenwoordiger in het besluitvormend comité.

23. Bij gelegenheid nam de LAG in Portugal besluiten op basis van slechts enkele stemmen van uitsluitend de gemeenteraad (zie tekstvak 5) [16]. In dergelijke gevallen werd de potentiële toegevoegde waarde van een partnerschap in de besluitvorming niet gerealiseerd.

GEBIEDSSPECIFIEKE PLAATSELIJKE ONTWIKKELINGSSTRATEGIEËN

24. Bij de gebiedsspecifieke aanpak dienen de LAG’s een ontwikkelingsstrategie te bepalen en implementeren op basis van de specifieke situatie van hun eigen gebied, alsmede van sterke en zwakke punten. Om het potentieel hiervan ten volle te benutten, moeten de LAG’s hun specifieke behoeften en kansen in lokale doelstellingen vertalen en hun strategieën implementeren met speciale aandacht voor het bereiken van die doelstellingen.

25. In de doelstellingen van de LAG’s dient precies te worden gedefinieerd welke lokale uitkomsten zij met hun strategieën moeten bewerkstelligen, waarmee een duidelijk kader en richtsnoeren voor het dagelijks beheer van de programma’s, alsmede een basis voor prestatiebeheer en verantwoording worden aangereikt.

TEKSTVAK 5

LAG IN PORTUGAL: PARTICIPATIE IN DE STEMMING

Het besluitvormend comité van de LAG’s bestond uit vertegenwoordigers van de drie gemeenten (die beurtelings de functies van voorzitter, vicevoorzitter en penningmeester bekleedden), een culturele vereniging, een vereniging van het kleinbedrijf, een vereniging van het plaatselijke bedrijfsleven en een landbouwvereniging.

De controleurs van de Rekenkamer onderzochten de notulen van de acht vergaderingen tijdens welke de geselecteerde projecten werden goedgekeurd. Drie van de vergaderingen werden bijgewoond door evenveel leden van de gemeentebesturen als door mensen met een andere achtergrond. Op de overige vijf vergaderingen waren de drie gemeentebesturen in de meerderheid. Tot twee keer toe selecteerde de LAG projecten op basis van de stemmen van alleen de drie gemeenten.

LAG’s waren niet sterk gericht op het verwezenlijken van lokale (gebiedsspecifieke) strategische doelstellingen

26. De lokale strategische doelstellingen voor Leader+ van de LAG’s waren niet specifiek, meetbaar en haalbaar binnen een bepaald tijdsbestek. De meeste waren zo algemeen dat zij voor elk plattelandsgebied hadden kunnen gelden (zie voorbeeld in tekstvak 6). Doelstellingen als "bestrijding van de leegloop op het platteland en van het opgeven van de traditionele landbouw" (LAG in Portugal) hadden meetbaar kunnen zijn, maar waren dat in de praktijk niet, aangezien er geen referentiepunten waren die de uitgangssituatie vaststelden of doelen die aangaven welke situatie moest worden bereikt. Doelstellingen werden vrijblijvend geformuleerd. Een voorbeeld hiervan is "het promoten van de identiteit van het gebied door het verbeteren en promoten van lokale diensten en producten" (LAG in Griekenland), waarin wordt beschreven wat de LAG voornemens is te doen, en niet welke situatie wordt beoogd.

27. De LAG’s gaven geen blijk van een sterke gerichtheid op het verwezenlijken van doelstellingen. Zo was het in Frankrijk (Languedoc-Roussillon) de kerndoelstelling van de strategie van Leader+, nieuwe technologieën te gebruiken om het concurrentievermogen van het plattelandsgebied te verbeteren. Toen de mogelijkheid zich aandiende om cofinanciering te verkrijgen uit een nationaal programma voor toeristische projecten, voegde de LAG een nieuwe uitgavenmaatregel toe om voorzieningen als een mountainbikecentrum te financieren.

TEKSTVAK 6

LAG IN MECKLENBURG-VOOR-POMMEREN: VOORBEELD VAN LOKALE STRATEGISCHE DOELSTELLINGEN

Er werden vier doelstellingen bepaald.

1) verbetering van de aantrekkelijkheid van het gebied;

2) netwerken van de toeristische regio’s;

3) nieuwe diensten en activiteiten ten behoeve van de werkgelegenheid;

4) verbetering van de regionale economische structuur door openheid en het bevorderen van nieuwe gelegenheden om arbeidsplaatsen te creëren.

Elk van deze doelstellingen werd gevolgd door een onderdeel met het kopje "doelstelling/strategie", waarin werd beschreven hoe de situatie was en wat de LAG voornemens was te doen, in het algemeen, zoals "het ondersteunen van initiatieven om vrouwen en jongeren van de nodige kwaliteiten te voorzien en op te leiden". Er werd niet specifiek vermeld wat men dacht te bereiken met de tenuitvoerlegging van de strategie. Voor de strategische doelstellingen werden geen referentiepunten of doelstellingen bepaald.

28. Lokale strategische doelstellingen waren niet doorslaggevend bij de projectselectie (zie tekstvak 7). Zo was de LAG in Portugal voornemens, toeristische voorzieningen te financieren die "verband houden met de sterke territoriale thema’s" van de strategie: het samenvloeien van de plaatselijke cultuur en de rivieren. De LAG kende een subsidie toe aan een gocartcentrum voor de aankoop van extra gocarts en apparatuur voor tijdsbepaling, zonder dat er sprake was van een duidelijk territoriaal thema.

TEKSTVAK 7

LAG IN PORTUGAL: PROJECT VOOR DE AANKOOP VAN VERKEERSBORDEN

Een van de doelstellingen van de LAG’s was het bestuderen, ontwikkelen en promoten van toeristische themaroutes. De LAG gebruikte het budget voor de betrokken maatregel om een subsidie aan de gemeente te verlenen voor de aankoop van verkeersborden, met inbegrip van verkeersinstructies als "Stop!"-tekens, en het aanbrengen van markering met witte lijnen in het midden van plaatselijke wegen en op parkeerplaatsen. Sommige van de verkeersborden waren wegwijzers naar specifieke toeristische attracties, maar het project leverde geen toeristische themaroutes als zodanig op.

+++++ TIFF +++++

29. De LAG’s in Griekenland, Toscane en Spanje [17] implementeerden hun strategieën in de vorm van "maatregelen" die waren vastgesteld door de lidstaat om soortgelijke projecten in te delen met het oog op het begrotingsbeheer en de rapportage. De LAG in Griekenland kende bijvoorbeeld maatregelen als "investeringssteun voor ondernemers". Deze was onderverdeeld in "projecten voor plattelandstoerisme", "projecten voor moderne technologie", enz. Elk hiervan werd verder onderverdeeld in "acties" als "voorzien in toeristische accommodatie". Dit vergemakkelijkt monitoring en controle van de activiteiten van de LAG’s, maar hieraan kleeft ook het risico dat LAG’s de uitgavenmaatregelen implementeren (door het beoordelen en selecteren van projecten naar subsidiabiliteit) zonder daarbij oog te hebben voor lokale strategische doelstellingen.

30. De LAG’s gaven publiciteit aan projectvoorstellen die voldeden aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden voor een bepaalde maatregel, veeleer dan aan projecten die een specifieke doelstelling van de lokale strategie zouden bewerkstelligen. De LAG’s beoordeelden de "conformiteit" of "coherentie" van het projectvoorstel met de strategie, maar aangezien de doelstellingen zo breed geformuleerd waren, was het praktisch onmogelijk een subsidiabel project te elimineren tenzij er te veel aanvragen voor de maatregel waren. Zelfs wanneer de beoogde output was bereikt, bleven LAG’s subsidies toekennen [18].

31. Monitoring en rapportage droegen verder bij tot een sterkere gerichtheid op de maatregel: de LAG’s hielden toezicht op, analyseerden en rapporteerden over de uitgevoerde projecten voor elke uitgavenmaatregel, maar verzamelden geen gegevens over de vraag of de doelstellingen van de lokale strategie waren gehaald, en beoordeelden dit evenmin.

32. Zo publiceerde de LAG in Ierland een overzicht van de behaalde resultaten aan het eind van het programma Leader+. Dit overzicht bevatte een onderdeel met de titel "wat wij beloofden", waarin de strategische doelstellingen werden opgesomd. Het volgende onderdeel was "wat wij hebben bereikt"; hierin werden de uitgevoerde projecten beschreven. Deze werden per maatregel gegroepeerd, zoals "opleidingsprojecten". Er werd niet nader vastgesteld wat was ondernomen — of wat was bereikt — ten aanzien van de strategische doelstellingen. De LAG’s in Frankrijk en Duitsland, die niet verplicht waren nationale of regionale maatregelen te volgen, rapporteerden ook over de uitgevoerde projecten, maar niet over de gehaalde doelstellingen [19].

33. Ten tijde van de controle hadden de meeste LAG’s hun projectselectiecriteria of toezicht en evaluatiesystemen voor de programmeringsperiode 2007-2013 nog niet vastgesteld, maar blijkens de beschikbare informatie hebben de LAG’s geen veranderingen van betekenis gepland. De As 4-strategieën van de LAG’s ontberen ook specifieke lokale doelstellingen en alle lidstaten op één na stellen gebruikmaking van gemeenschappelijke maatregelen verplicht (zie paragraaf 84).

INNOVATIEVE EN MULTISECTORALE BENADERINGEN

34. Leader is bedoeld als innovatieve benadering. De LAG’s moeten hun strategieën zodanig opzetten en implementeren dat lokale plattelandsontwikkeling wordt gemobiliseerd en gerealiseerd door innovatieve reacties op oude en nieuwe plattelandsproblemen. LAG’s kunnen een toegevoegde waarde hebben doordat zij iets anders doen dan andere programma’s of activiteiten van de lokale autoriteiten. Projecten op het gebied van de normale activiteiten van lokale autoriteiten, of projecten die in aanmerking komen voor subsidie uit andere programma’s, moeten dan ook uitsluitend in uitzonderlijke omstandigheden uit Leaderprogramma’s worden gefinancierd, met een behoorlijke motivering op basis van een specifieke strategische behoefte.

35. Een ander onderscheidend kenmerk is dat de Leaderaanpak ook een multisectorale opzet en implementatie van de strategie moet hebben, gebaseerd op interactie tussen actoren en projecten in diverse sectoren van de plaatselijke economie.

De LAG’s konden weinig bewijs aanvoeren van innovatie of interactie tussen sectoren in hun strategieën of projecten. De LAG’s financierden projecten die weinig verschilden van die van andere EU-programma’s, of die betrekking hadden op de normale activiteiten van plaatselijke autoriteiten

36. Interactie tussen actoren uit diverse sectoren vond plaats binnen het LAG-partnerschap, zoals beschreven in de paragrafen 18-23, maar dit was niet zozeer het geval bij de strategieën of projecten van de LAG’s. Sommige LAG’s konden voorbeelden van interactie aantonen, zoals in Ierland, waar de strategie producenten, detailhandelaren en de toeristische sector samenbracht rond de marketing van lokale producten. De meeste LAG’s kenden echter subsidies toe aan onafhankelijke projecten die projectontwikkelaars in hun normale activiteiten ondersteunen (zie de bijlage).

37. In Leader+ hanteerden de meeste LAG’s expliciete criteria om projectvoorstellen met een innoverend of proefkarakter te beoordelen (zie tabel 3) [20]. Ondanks deze criteria keurden de LAG’s projecten goed die geen sterk innovatieve kenmerken vertoonden. Zo werden in Griekenland in de subsidieaanvraagformulieren innovatieve of proefkenmerken van de geplande investeringen in restaurants, pensions, metaalbewerking, wijnmakerijen, enz. beschreven, maar was er in de praktijk geen sprake van deze kenmerken (zie tekstvak 8).

38. In Toscane deed de LAG een oproep tot projectvoorstellen voor de maatregel "steun voor ondernemingen voor proces- en productinnovatie". De LAG ontving een voorstel van een appelteler voor een project dat hoofdzakelijk bestond uit de aankoop van standaard-fruitkratten, die de LAG aanmerkte als een "innovatieve investering voor het beperken van de productiekosten en het vereenvoudigen van oogst en verpakking" op basis van het feit dat het "innovatief voor het bedrijf zelf" was. Deze classificatie leverde het project 7 van de maximaal 10 punten op die voor innovatie konden worden behaald. De LAG in Hongarije beoordeelde projectvoorstellen op "innovatie en noviteit" en kende alle zes de onderzochte projecten het maximale puntenaantal toe. Eén project betrof een pension waarvan de voorzieningen gemoderniseerd zouden worden, hetgeen onder meer de aankoop inhield van fietsen voor gebruik door de gasten, wat een nieuwe voorziening inhield voor de plaatselijke omgeving. Dit gold niet voor het project ter voorbereiding van plannen om een onverharde weg naar de wijngaarden van de projectontwikkelaar te verharden, of voor het project om de muren van een pastorie te versterken vanwege verzakking.

TABEL 3

SELECTIE VAN INNOVATIEVE PROJECTEN

+++++ TIFF +++++

1 De LAG’s in Frankrijk en Duitsland hebben geen projectbeoordeling aan de hand van selectiecriteria gedocumenteerd. De LAG in Ierland deed dat wel, maar kende geen punten toe.

39. De Rekenkamer merkte in het Jaarverslag 2000 op dat de LAG’s steun verleenden aan projecten die in het kader van andere programma’s hadden kunnen worden gefinancierd. De Commissie antwoordde: "…Zo kan het wenselijk zijn om in het kader van Leader financiële steun te verlenen voor bepaalde individuele projecten die, wanneer zij op zichzelf worden beschouwd, in aanmerking zouden kunnen komen voor de mainstreamprogramma’s, maar die van wezenlijk belang zijn voor de uitvoering van het programma voor innovatieve ontwikkeling van de betrokken plaatselijke groep".

40. De meeste steun ging naar kleine projecten, hetgeen Leader onderscheidde van andere EU-financieringsprogramma’s. Zo verstrekte de LAG in Ierland subsidies variërend van minder dan 1000 tot maximaal 65000 euro. Acht van de elf LAG’s van Leader+ financierden echter projecten waarmee totaalkosten van 200000 euro of meer gemoeid waren (zie de lijst van projecten in de bijlage). Investeringen in wijnmakerijen, olijfoliefabrieken, dorpsvernieuwingsprojecten, enz. zouden in aanmerking zijn gekomen voor andere EU-financieringsprogramma’s. In deze gevallen konden de LAG’s aantonen dat de projecten coherent waren met hun strategie, maar gezien het gebrek aan specifieke plaatselijke doelstellingen (zie paragraaf 26) konden de LAG’s niet aantonen dat de projecten essentieel waren.

TEKSTVAK 8

"PROEFKARAKTER" VAN PROJECTEN GOEDGEKEURD DOOR DE LAG IN GRIEKENLAND

In alle zes de gecontroleerde projecten in de particuliere sector werd het proefkarakter van het voorstel uit een oogpunt van netwerkactiviteiten in de aanvraagformulieren onderbouwd. De formulieren werden alle ingevuld door consultants. De geïnterviewde projectontwikkelaars hadden echter niet deelgenomen aan dergelijke activiteiten. Zo was de ontwikkelaar van het project voor de werkplaats voor metaalbewerking niet op de hoogte van het lokale kleinbedrijfnetwerk of van het feit dat voor zijn projectvoorstel deelname vereist was.

Bovendien werd het project in de subsidieaanvraag omschreven als zijnde consistent met de lokale strategie van de LAG’s, aangezien het ging om traditionele smeedijzeren producten die de tradities en het karakter van plaatselijke gebouwen hielpen behouden. In de praktijk bestond de bedrijfsactiviteit van de aanvrager vrijwel geheel uit moderne ontwerpen in aluminium.

41. Voorts boet de Leaderaanpak aan potentiële toegevoegde waarde in wanneer deze slechts wordt gebruikt als aanvullende financieringsbron voor normale activiteiten van de lokale overheden. Hoewel verplichte taken, zoals onderwijs, in beginsel waren uitgesloten, kenden alle LAG’s subsidies toe voor projecten die door de lokale autoriteiten werden gepromoot, met uitzondering van de LAG in Ierland (zie tekstvak 9 en de lijst van projecten in de bijlage). Sommige van deze projecten waren reeds afgerond voordat er een Leader-subsidie werd aangevraagd (zie bijvoorbeeld tekstvak 10); in dat geval dienden de subsidies slechts ter aanvulling van de budgetten van de lokale autoriteiten.

TEKSTVAK 9

VOORBEELDEN VAN SUBSIDIES UIT LEADER+ AAN LOKALE AUTORITEITEN

LAG in Castilla-La Mancha : eén van de gemeenten die lid waren van de LAG ontwikkelde een project voor de omheining van een kinderspeelplaats. Het project bestond uit de bouw van een stenen muur in rustieke stijl met daarbovenop een ijzeren hek, ten belope van 36 000 euro (waarvan 26 500 euro uit een Leader-subsidie van de EU, en 500 euro van nationale en regionale autoriteiten).

LAG in Griekenland : een van de gemeenten die lid waren van de LAG promootte een project voor de vernieuwing van de afwatering en het voorzien van een nieuw wegdek van de straten en trottoirs van het stadscentrum. De financiering van Leader+ (211 000 euro) dekte de kosten voor een klein gebied. De gemeente verkreeg nationale financiering voor een totaalbedrag van 1,4 miljoen euro om het project voor de resterende straten te voltooien.

TEKSTVAK 10

VOORBEELDEN VAN SUBSIDIES VOOR AFGERONDE PROJECTEN

LAG in Toscane : project "dienstverlening aan de burger en lokaal grondgebied". De LAG publiceerde in mei 2004 een oproep tot het indienen van projectvoorstellen en besloot tijdens haar vergadering van 12 juli 2004 tot subsidieverlening van 121 470 euro aan een consortium van gemeenten (dat lid was van het besluitvormend comité van de LAG’s). De subsidieovereenkomst dateerde van 20 september 2004. Het project, dat een 24uurs openbare veterinaire dienst, voorlichting en vergunningverlening voor jacht, visserij en het plukken van paddenstoelen betrof, ging van start in februari 2001; de eindfactuur was gedateerd 5 juli 2004.

LAG in Frankrijk (Pays de la Loire) : een groep gemeenten (waarvan de voorzitter lid van de LAG was) ondernam een project voor de automatisering en het aansluiten op een netwerk van bibliotheekadministraties. In het inspectierapport van het betaalorgaan wordt vastgesteld dat op de datum van de projectaanvraag de ITapparatuur bijna compleet was, de catalogisering had plaatsgevonden en het personeel was opgeleid in het gebruik van de software. Op de datum dat de LAG het project selecteerde, moest er nog een factuur van 91,20 euro worden betaald.

42. Ten tijde van de controle was de implementatie van As 4 bij de meeste van de gecontroleerde LAG’s niet begonnen. De strategieën bevatten echter weinig specifieke toezeggingen betreffende innovatie of het bewerkstelligen van interactie tussen de sectoren.

NETWERK- EN SAMENWERKINGSPROJECTEN

43. Netwerken houdt uitwisseling van ervaring in en is gericht op de overdracht van goede praktijken, verspreiding van innovatie en het voortbouwen op geleerde lessen. Samenwerkingsprojecten — waaraan twee of meer LAG’s deelnemen — kunnen een verdere toegevoegde waarde opleveren door kritische massa en complementariteit, waardoor het mogelijk wordt resultaten te bereiken die één LAG alleen niet zou kunnen verwezenlijken.

De LAG’s namen niet alle volledig deel aan de netwerk- en samenwerkingsprojecten

44. Alle LAG’s namen in elk geval deel aan bijeenkomsten met andere LAG’s in de regionale of nationale netwerken, hoewel deze bijeenkomsten overwegend organisatorische kwesties betroffen. De LAG in Ierland was met name actief in het bijwonen van seminars, het bezoeken en ontvangen van LAG’s uit andere lidstaten. De LAG’s in Mecklenburg-Voor-Pommeren, Ierland en Portugal leverden voorbeelden van goede praktijken van projecten voor EU-publicaties en databases.

45. Alle LAG’s namen deel aan samenwerkingsprojecten, met uitzondering van de LAG in Hongarije. De LAG’s in Frankrijk, Toscane en Griekenland ondervonden organisatorische problemen, met name in verband met de uiteenlopende procedures die werden toegepast in het kader van verschillende regionale of nationale Leaderprogramma’s. Sommige van de gefinancierde activiteiten hadden betrekking op bezoeken, uitwisselingen en conferenties, en niet zozeer op de gezamenlijke tenuitvoerlegging van een project. De LAG in Castilla-La Mancha gebruikte het budget voor de samenwerkingsprojecten om zijn inschrijving voor het regionale netwerk van LAG’s te betalen en een documentenbeheersysteem te ontwikkelen ter voorbereiding op de periode 2007-2013. Dergelijke uitgaven hadden uit de budgetten voor lopende kosten van de LAG’s moeten worden gefinancierd.

46. Behalve in Castilla-La Mancha, Hongarije en Portugal bevatten de As 4-strategieën van de LAG’s nadere gegevens over de geplande samenwerkingsprojecten. Er stonden weinig specifieke gegevens in over de geplande netwerkactiviteiten.

DEUGDELIJKHEID VAN HET FINANCIEEL BEHEER VAN DE LAG’S

DE LAG’S HADDEN NIET VOLDOENDE OOG VOOR DE NOODZAAK VAN EFFICIËNTIE OF EERLIJKE EN TRANSPARANTE PROCEDURES

EFFICIËNTIE VAN DE SUBSIDIEUITGAVEN

47. De LAG’s besteden het EU-budget door subsidies voor projecten te verstrekken. Zij dienen dan ook te waarborgen dat de subsidies de meest doelmatige besteding van openbare middelen betekenen [21].

De LAG’s streefden niet naar een optimale efficiëntie van de uitgaven voor subsidies

48. Een van de risico’s voor de efficiëntie van enig subsidieprogramma is dat de projectontwikkelaar het project toch wel zou hebben ondernomen, ook zonder de subsidie, hetgeen resulteert in het buitenkanseffect: de subsidie sorteert geen extra effect. LAG’s zouden in een betere positie zijn dan "topdown" programmabeheerders om het risico op het buitenkanseffect te beoordelen vanwege hun kennis van de situatie ter plaatse en contacten met de projectontwikkelaar bij het opstellen van de subsidieaanvraag.

49. Er is een sterke indicatie van het buitenkanseffect wanneer de projectontwikkelaar reeds een project heeft gestart voordat de LAG besluit of er al dan niet een subsidie wordt toegekend. Behalve in Duitsland kenden alle LAG’s subsidies aan dergelijke projecten toe. Ofwel waren de betrokken projectontwikkelaars bereid het project te starten zonder de subsidie (hetgeen wijst op het buitenkanseffect), ofwel was hun een subsidie beloofd nog voordat de projectbeoordeling en de besluitvormingsprocedures plaatsvonden.

50. Alleen de LAG in Ierland beschikte over procedures om projectvoorstellen op het risico van het buitenkanseffect te beoordelen (al was zelfs daar de documentatie van de verrichte controles ontoereikend). Andere LAG’s behandelden de begindatum van het project als een eenvoudige kwestie van subsidiabiliteit.

51. Iedere lidstaat paste verschillende subisidiabiliteitsregels toe. In Griekenland, Ierland, Spanje en Hongarije waren projecten subsidiabel vanaf de datum van de subsidieaanvraag. In Portugal konden projecten 90 dagen vóór de aanvraag beginnen. In Frankrijk en Toscane schreven de regels alleen voor dat het project niet voltooid mocht zijn op de datum van de subsidieaanvraag [22]. De LAG’s waren van oordeel dat aan deze voorwaarde werd voldaan zolang de projectontwikkelaar de eindfactuur van de projectkosten nog niet had voldaan, zelfs wanneer het project fysiek was afgerond (zie tekstvak 10).

52. Voorts gaven de LAG’s in Frankrijk en Toscane duidelijk de voorkeur aan projecten die reeds waren afgerond omdat de subsidies op korte termijn konden worden goedgekeurd en betaald, zonder risico op vertragingen (zie tekstvak 11). Op deze wijze konden de LAG’s "vrijmakingen" voorkomen, d.w.z. de procedure waarbij sommige lidstaten het niet-bestede saldo van de budgetten van de LAG’s aan het eind van het jaar annuleerden.

TEKSTVAK 11

VOORBEELDEN VAN LAG’S DIE DE VOORKEUR GAVEN AAN AFGERONDE PROJECTEN

LAG in Toscane : de oproep van de LAG tot het indienen van voorstellen voor de "renovatie en verbetering van dorpen" bepaalde de selectiecriteria voor het project, met een maximum van 30 beschikbare punten. Eén criterium betrof de "gereedheid" van het project, waarvoor maximaal 12 punten konden worden toegekend indien de ontwikkelaar de saldobetalingen van het project kon afwikkelen binnen 30 dagen na het indienen van het projectvoorstel.

LAG in Frankrijk (Languedoc-Roussillon) : een universiteitsvereniging (die lid was van de LAG) startte een project voor de renovatie en openstelling voor het publiek van een oude bomentuin, waarvoor in augustus 2008 de laatste kosten werden gemaakt. De LAG selecteerde het project op 16 september 2008 en ondertekende de subsidieovereenkomst op 1 oktober. De notulen van de LAG-vergadering verklaren dat om het resterende Leader+ budget te benutten, reeds afgeronde projecten moesten worden geselecteerd zodat de subsidies vóór eind oktober uitbetaald konden worden.

53. Het feit dat het kan voorkomen dat de ontwikkelaars niet streven naar uitvoering van de projecten tegen de laagst mogelijke kosten voor de benodigde kwaliteit, vormt eveneens een risico voor de doelmatigheid. Dit risico neemt nog toe wanneer de subsidie een groot deel van de projectkosten beslaat (sommige LAG’s kenden subsidies toe van 80 of zelfs 100 % van de projectkosten [23]). Er bestaat ook een risico dat facturen kunstmatig worden opgedreven. Alleen de LAG’s in Ierland, Griekenland en Toscane beschikten over bevredigende procedures ter beoordeling van de redelijkheid van projectkosten voor projecten in de publieke en particuliere sector.

54. De meest efficiënte subsidie bestaat uit het minimale bedrag dat nodig is om een project levensvatbaar te maken en te waarborgen dat de gewenste uitkomsten worden gerealiseerd. Veel LAG’s kenden echter aan alle projecten hetzelfde subsidiepercentage toe (tot het maximaal subsidiabele bedrag), ongeacht de te verwachten winstgevendheid van het project of de beschikbaarheid van andere financieringsmogelijkheden [24].

55. De LAG in Frankrijk (Pays de la Loire) verhoogde de subsidiepercentages aan het eind van de Leader+ periode om volledige besteding van haar budget te verzekeren. Dit leidde er bijvoorbeeld toe dat een lokale overheidsinstantie die een aanvraag had gedaan voor een subsidie van 12000 euro voor digitalisering en aansluiting op een netwerk van bibliotheekadministraties, voor hetzelfde project een subsidie van meer dan 25000 euro ontving.

EERLIJKE EN TRANSPARANTE PROCEDURES

56. LAG’s leggen bij het selecteren van projecten openbare middelen vast, maar zijn niet op democratische wijze verantwoordingsplichtig. Als gevolg daarvan is er behoefte aan een hoge mate van transparantie en dienen de LAG’s aan te kunnen tonen dat zij op consistente wijze de juiste procedures hebben gevolgd.

De procedures beperkten onvoldoende de specifieke risico’s die voortvloeien uit de delegatie van besluitvorming aan de LAG’s

57. Alleen de LAG’s in Mecklenburg-Voor-Pommeren en Frankrijk (Pays de la Loire) publiceerden op hun websites notulen van de projectselectievergaderingen. De meeste LAG’s publiceerden echter lijsten of details van enkele of alle projecten die aan het eind van het programma waren geïmplementeerd.

58. De LAG’s in Duitsland en Frankrijk beschikten niet over formele gedocumenteerde procedures voor de beoordeling van projecten. De notulen van de besluitvormende comités bevatten korte samenvattingen van wat er in enkele gevallen besproken was, maar beschreven niet op consistente wijze de factoren die waren meegewogen. De LAG’s in Griekenland, Portugal, Spanje, Hongarije en Toscane beoordeelden projecten aan de hand van vergelijking, door op basis van standaardcriteria voor projectselectie punten toe te kennen aan projectvoorstellen, wat een goede praktijk is; in de meeste gevallen was de grondslag voor de punten echter niet gedocumenteerd en waren er duidelijke inconsistenties (zie tekstvak 12). Geen enkele LAG documenteerde de projectbeoordeling en het selectieproces voldoende om de juistheid van de besluiten te kunnen controleren.

59. Gezien het lokale karakter van de LAG’s is het belangenconflict, waarbij de projectontwikkelaar het besluit over de projectselectie in zijn eigen voordeel kan beïnvloeden, een van de grootste risico’s voor de doelmatigheid, de toegevoegde waarde van de Leaderprogramma’s en voor de reputatie van de EU. Het risico wordt nog vergroot bij LAG’s die niet beschikken over transparante, objectieve en goed gedocumenteerde procedures, zoals hierboven werd geïllustreerd.

TEKSTVAK 12

BEOORDELING VAN DE WERKGELEGENHEIDSIMPACT VAN PROJECTEN DOOR DE LAG IN PORTUGAL

De LAG kende punten toe aan ieder projectvoorstel maar beschikte niet over documentatie betreffende haar beoordeling van de selectiecriteria zoals "het behouden en creëren van werkgelegenheid". Als gevolg daarvan was zij niet in staat de duidelijke inconsistenties te verklaren. Zo behelsde het projectvoorstel "investeringen in een fabriek voor het verpakken van honing" het creëren van twee nieuwe banen. De LAG kende vijf punten toe aan het voorstel vanwege het werkgelegenheidscriterium.

Twee andere voorstellen (beide ontwikkeld door organisaties die lid waren van de LAG) kregen ook vijf punten: "aankoop van een videocamera en projector voor een culturele vereniging", die zou bijdragen tot het behoud van één bestaande baan; en het project voor gemeentelijke verkeersborden (zie tekstvak 7), waarbij het creëren of behouden van werkgelegenheid geen rol speelde.

60. Het risico treedt het meest direct op wanneer de projectontwikkelaar lid is van het besluitvormingsorgaan van de LAG. Ook heeft een lid van de LAG in kleine LAG’s de mogelijkheid het besluit te beïnvloeden, zelfs zonder deel te nemen aan de stemming. De Griekse autoriteiten verboden de LAG’s subsidies toe te kennen aan medewerkers of leden van de LAG, aan natuurlijke of rechtspersonen waarmee zij banden hebben, of aan echtgenoten en eerstegraads familieleden. Geen van de andere LAG’s kende dergelijke voorschriften. De regel in Griekenland had geen betrekking op leden van de LAG in hun hoedanigheid als vertegenwoordiger van publieke of nonprofitorganisaties, hoewel de toegekende subsidies in dergelijke gevallen beperkt bleven tot 25 % van het budget van de LAG’s.

61. Alle gecontroleerde LAG’s verstrekten subsidies aan hun eigen ledenorganisaties (zie de paragrafen 24-33). Deze subsidies werden niet als uitzonderingen behandeld. LAG’s hadden verschillende interne regels voor hun besluitvormende comités (zie tekstvak 13). Deze schieten tekort ten opzichte van de bepalingen van het Financieel Reglement van de EU [25]. Met name hadden de regels bij sommige LAG’s alleen betrekking op leden die rechtstreeks een project ontwikkelden en schreven deze uitsluitend onthouding van stemming voor.

TEKSTVAK 13

BEOORDELING VAN DE PROCEDURES VAN DE LAG’S TER VERMIJDING VAN BELANGENCONFLICTEN (LEADER+)

Achtergrond

Leden van het besluitvormend comité dienen geen subsidies toe te kennen in situaties waarin zij een "belangengemeenschap" hebben met de projectontwikkelaar zoals omschreven in artikel52, lid2, van het Financieel Reglement.

Een belangengemeenschap zal doorgaans met name bestaan bij projecten die ontwikkeld worden door leden van de LAG-beheersstructuur of het besluitvormend comité, aangezien de beoordeling van het projectvoorstel door de LAG beïnvloed kan worden (zelfs onbewust) door de relatie met de projectontwikkelaar. Dit is van toepassing wanneer het lid van de LAG het project op persoonlijke titel ontwikkelt, dan wel wanneer hij een publieke of particuliere organisatie vertegenwoordigt.

Criteria

1. Als een lid van het beoordelings- of selecterend besluitvormend comité van de LAG enige zakelijke of persoonlijke relatie onderhoudt met de projectontwikkelaar, of andere zakelijke of persoonlijke belangen heeft in het project, dient hij een schriftelijke verklaring op te stellen die de aard van de verhouding/het belang toelicht en deel uitmaakt van het projectdossier. Iedere belangengemeenschap dient te worden gemeld, met inbegrip van die wegens familiebanden, vriendschap, politieke en economische belangen, overeenkomstig het Financieel Reglement.

2. Het betrokken lid dient op geen enkele wijze deel te nemen aan het beoordelings- of selectieproces, en dient niet aanwezig te zijn bij de bespreking van het projectvoorstel. Dit dient in de notulen te worden vastgelegd.

3. Wanneer er sprake is van een belangengemeenschap, dienen de LAG’s de zaak door te verwijzen naar de beheersautoriteit, overeenkomstig het Financieel Reglement.

+++++ TIFF +++++

62. In 5 van de 11 Leader+ LAG’s was de documentatie over de stemming ontoereikend, omdat de notulen niet altijd vermeldden wie aanwezig waren en wie stemden (zie tekstvak 13). In Beieren, Toscane en bij de LAG’s in Frankrijk maken de notulen melding van gelegenheden waarbij de projectontwikkelaar deelnam aan de bespreking van het project en aan de stemming (zie tekstvak 14).

63. De in dit verslag beschreven voorbeelden tonen projecten die slechts vaag verband hielden met de strategische doelstellingen, reeds afgeronde projecten en projecten waarmee normale activiteiten van lokale overheden werden gesubsidieerd. Het merendeel van deze projecten werd ontwikkeld door de eigen ledenorganisaties van de LAG’s (zie de tekstvakken 7, 9, 10, 11, 12 en 14). De waargenomen gebreken onderstrepen het risico dat LAG-leden wellicht direct of indirect de besluiten hebben beïnvloed op een wijze die heeft geleid tot ondoeltreffende en ondoelmatige gebruikmaking van de EU-begroting.

TEKSTVAK 14

LAG IN BEIEREN: STEMREGELS NIET NAGELEEFD

Het project voor de aanleg van een zwemmeer werd opgenomen in de strategie van de LAG met een Leader-bijdrage van 150000 euro.

+++++ TIFF +++++

De werkelijke Leader-bijdrage bedroeg 1,03 miljoen euro; bijna 50 % van het totale budget van de LAG. Hoewel het reglement van orde van de LAG een quorum van zes leden voorschrijft voor het nemen van een besluit, wees de documentatie uit dat er bij de goedkeuring van het project slechts vier hadden gestemd. De namen van de aanwezigen waren niet vastgelegd, afgezien van de voorzitter van de LAG, de burgemeester van de stad die het project ontwikkelde. Overeenkomstig de regels betreffende de werking van de Beierse Leader+ mochten leden van de LAG niet meepraten en stemmen over projecten waarin zij een belang hadden, en diende deze onthouding te worden vastgelegd. In antwoord op de opmerking van de Rekenkamer antwoordden de Beierse autoriteiten dat zij de deelname van de burgemeester aanvaardbaar achtten omdat hij geen persoonlijk belang had in het project.

OPERATIONELE DOELMATIGHEID

64. De LAG’s hebben exploitatiekosten: personeelssalarissen, kantoorruimte, reiskosten, publiciteit, etc. Met het oog op de doelmatigheid dienen deze beperkt te zijn en binnen de door de beheersautoriteiten goedgekeurde budgetten te blijven. Het hebben van lokale medewerkers in lokale kantoren die een klein aantal projecten behandelen zou ook een beter reactievermogen van LAG’s mogelijk moeten maken dan het geval zou zijn bij programma’s die op nationaal of regionaal niveau beheerd worden. Dit zou moeten leiden tot een snellere verwerking van subsidieaanvragen en betalingen en minder behoefte aan bureaucratische procedures.

De administratieve voorschriften op lokaal niveau hebben geleid tot aanzienlijke exploitatiekosten, omvangrijk administratief werk en vertragingen

65. De niet aan projecten gerelateerde kosten die werden gemaakt door de gecontroleerde LAG’s varieerden van 12 tot 32 % van de met publieke middelen gefinancierde uitgaven in het kader van Leader+. De door de LAG’s begrote kosten voor de programmeringsperiode 2007-2013 lopen uiteen van 6 tot 28 % (zie de figuren 5 en 6).

66. De gegevens hierboven omvatten kosten die de LAG’s maken voor de "dynamisering van het gebied" (het stimuleren van plaatselijke belangstelling) [26]. De LAG’s merkten het werk dat hun personeel deed om projectvoorstellen te stimuleren in het algemeen aan als dynamisering. Enkele LAG’s beschouwden de tijd die werd besteed aan het helpen van projectontwikkelaars bij het opstellen van hun subsidieaanvragen, en de tijd die werd besteed aan het toezicht op en de verslaglegging van de projectimplementatie, als dynamisering. Verschillende LAG’s maakten geen onderscheid tussen dynamiseringskosten en administratieve en beheerskosten en de andere maakten een willekeurige toerekening van de uren van het personeel.

67. De meeste LAG’s bleven nominaal binnen hun Leader+ budgetten voor exploitatiekosten, hoewel deze vanwege een lage uitvoeringsgraad bij LAG’s zoals Hongarije een hoger percentage van de totale uitgaven besloeg dan aanvankelijk was gepland. De LAG in Ierland raakte door haar budget voor exploitatiekosten heen en gebruikte haar dynamiseringsbudget en bijkomende financiering van de beheersautoriteit om de kosten te dekken. De LAG in Castilla-La Mancha maakte gebruik van het samenwerkingsbudget voor exploitatiekosten (zie de paragrafen 43-46). Andere LAG’s moesten hun eigen middelen gebruiken.

FIGUUR 5

NIET-PROJECTKOSTEN ALS PERCENTAGE VAN DE PUBLIEKE UITGAVEN VAN LEADER+ (INCLUSIEF DYNAMISERING)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Dynamiseringskosten | | Exploitatiekosten | | Totaal |

FIGUUR 6

NIET-PROJECTKOSTEN ALS PERCENTAGE VAN DE AS 4-BUDGETTEN VAN DE LAG’S (INCLUSIEF DYNAMISERING)

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

+++++ TIFF +++++

| Dynamiseringskosten | | Exploitatiekosten | | Totale kosten |

68. Operationele kosten zijn niet per definitie ondoeltreffende uitgaven. De LAG in Ierland had bijvoorbeeld hoge dynamiseringskosten omdat zij voor projectontwikkeling het equivalent van 2,5 voltijdsmedewerkers in dienst had, die zeer actief waren bij het stimuleren van de plaatselijke plattelandsontwikkeling (zie paragraaf 15).

69. Naast de bovenstaande kwesties is het zo dat de gegevens niet gebruikt kunnen worden om de doelmatigheid tussen de verschillende programma’s te vergelijken, vanwege de verschillende verantwoordelijkheden van de LAG’s bij het verwerken van subsidieaanvragen voor projecten en van betalingen. In Hongarije had de LAG geen formele rol in het proces meer zodra zij de lijst van voorgestelde projecten had doorgestuurd naar de beheersautoriteit, die verantwoordelijk was voor de subsidiabiliteitscontroles, het besluit over de subsidie, de subsidieovereenkomst en alle fasen van het toezicht op de projectimplementatie, de verslaglegging en de betaling. De LAG in Ierland was daarentegen verantwoordelijk voor het hele proces vanaf de ontwikkeling van het project tot het controleren van de implementatie en het verrichten van de subsidiebetalingen.

70. In de praktijk ging de implementatie van Leader+ met te veel bureaucratie gepaard: de meeste LAG’s werkten met lange en gedetailleerde aanvraagformulieren voor de subsidies, met meerdere bijlagen en onderbouwende documenten, zelfs voor de kleinste projecten (zie tekstvak 15), hoewel dient te worden vermeld dat nagenoeg alle procedures gedefinieerd waren door de autoriteiten van de lidstaten en niet door de LAG’s. Personeel van de LAG’s hielp de ontwikkelaars bij het administratieve proces, maar zelfs met deze hulp — zo bleek uit een enquête onder projectontwikkelaars van de LAG in Frankrijk (Languedoc Roussillon) — vond 47 % dat het aanvraagproces voor een subsidie "relatief moeilijk" was.

71. De beschikbare gegevens betreffende de tijd die nodig was voor de goedkeuring van subsidieaanvragen en betalingen was onvolledig of inconsistent, maar toont aan dat de meeste LAG’s meerdere maanden nodig hadden om de dossiers te verwerken [27]. De LAG in Ierland daarentegen ontving en verwerkte het betalingsverzoek en betaalde in enkele gevallen de ontwikkelaar nog op dezelfde dag. De vertragingen in Hongarije werden veroorzaakt door onvolledige of onjuiste aanvragen voor projectgoedkeuring en voor betalingen, wat erop kan duiden dat de procedures te complex waren voor een steunregeling gericht op kleinschalige lokale projecten.

TEKSTVAK 15

VOORBEELDEN VAN AL TE BUREAUCRATISCHE PROCEDURES

LAG in Griekenland : potentiële ontwikkelaars moesten een aanvraag invullen van ongeveer 22 pagina’s, en 15 onderbouwende documenten indienen, inclusief een bewijs van leeftijd, bewijs van vervulling van de militaire dienst, bewijs dat hij/zij geen ambtenaar was, bewijs dat hij/zij niet om gezondheidsredenen met pensioen was, etc. Onvolledige aanvragen werden geweigerd. De handleiding voor ontwikkelaars over het betalingsverzoek telde 32 pagina’s.

LAG in Hongarije : de aanvraag voor het pastorieproject telde 60 pagina’s voor een subsidie van ongeveer 4 500 euro. Een andere projectaanvraag bevatte 126 pagina’s voor een subsidie van ongeveer 5 400 euro.

+++++ TIFF +++++

De LAG had zeven maanden nodig om de projectaanvragen te verwerken en ter controle en goedkeuring in te dienen bij het regionale betaalorgaan. De totale periode vanaf de aanvraag tot aan de ondertekening van het contract bedroeg voor de zes onderzochte projectdossiers 11 tot 16 maanden.

HET BEHEER VAN DE LEADERPROGRAMMA’S DOOR DE COMMISSIE EN DE LIDSTATEN

DE COMMISSIE EN DE LIDSTATEN WAREN NIET VEELEISEND GENOEG EN ZIJN SAMEN MET DE LAG’S VERANTWOORDELIJK VOOR HET BEPERKEN VAN DE POTENTIËLE TOEGEVOEGDE WAARDE VAN DE LEADERAANPAK. ZIJ ONDERNAMEN ONVOLDOENDE ACTIE TER BEPERKING VAN DE KOSTEN EN DE RISICO’S

VOORSCHRIFTEN VAN DE COMMISSIE EN DE LIDSTATEN VOOR LEADER+

72. De toegevoegde waarde van de Leaderaanpak wordt niet gerealiseerd door de Commissie of de lidstaten, maar door de activiteiten van de LAG’s. Evenzo dragen de LAG’s de primaire verantwoordelijkheid voor het deugdelijk financieel beheer, aangezien zij de besluiten nemen over de besteding van de EU-begroting. De Commissie en de lidstaten kunnen de LAG’s richtsnoeren geven en dienen te verzekeren dat de wetgeving, regels betreffende de werking en de beheerssystemen de minimaal vereiste normen bepalen; ook kunnen zij voor de juiste prikkels zorgen zodat de LAG’s waarde toevoegen en een deugdelijk financieel beheer realiseren, en obstakels en belemmeringen wegnemen.

De lidstaten bepaalden of handhaafden geen doeltreffende minimale voorschriften voor deugdelijk financieel beheer en voor de Leaderaanpak, ondanks aansporingen daartoe van de Commissie

73. De risico’s voor het deugdelijk financieel beheer die in dit verslag worden beschreven zijn algemeen bekend — niet in de laatste plaats vanwege het Jaarverslag 2000 van de Rekenkamer, waarin soortgelijke gebreken werden gemeld: LAG’s die subsidies antedateren, hetgeen het risico van het buitenkanseffect met zich brengt; gebrek aan transparantie bij de projectselectie; potentiële belangenconflicten; hoge exploitatiekosten en lange procedures.

74. Destijds antwoordde de Commissie op de opmerkingen van de Rekenkamer dat zij "bevordert […] dat door de plaatselijke groepen open en doorzichtige procedures worden gebruikt"; "de Leader-groepen ertoe aanspoort te werken met steunniveau’s die zijn aangepast aan de omstandigheden bij elk project"; dat zij "de kwestie van vertraagde betalingen aan de orde had gesteld bij de lidstaten"; er bij de lidstaten "op heeft aangedrongen" de beheerskosten van Leader+ te beperken tot 15 % van het totale budget van de LAG’s; en dat de uitvoeringsverordening van de structuurfondsen beperkingen doorvoerde die dienden te voorkomen dat subsidies werden toegekend aan projecten die waren voltooid voordat de steunaanvraag werd ingediend.

75. De Commissie heeft een Leader+ waarnemingscentrum opgericht met een contactpunt dat seminars organiseerde en stimuleerde, publicaties uitbracht en databases bijhield. Deze activiteiten waren erop gericht de beste praktijken te delen tussen de LAG’s, en de beheersautoriteiten en de nationale of regionale netwerken te ondersteunen.

76. De wetgeving stelde op EU-niveau weinig eisen aan Leader+, afgezien van de algemene subsidiabiliteitsvoorwaarden en de verslagleggings- en controlesystemen die van toepassing waren op alle uitgaven in het kader van de structuurfondsen. De lidstaten (of regio’s) ontwikkelden hun eigen regelingen en regels betreffende de werking, die aan het begin van de Leader+ periode werden goedgekeurd door de Commissie.

77. Iedere lidstaat stelde andere voorschriften vast die de LAG’s dienden te volgen (zie tekstvak 16). De Ierse autoriteiten verplichtten LAG’s bijvoorbeeld om projectvoorstellen te beoordelen op buitenkanseffect en verschuiving, maar andere beheersautoriteiten deden dat niet. In de gevallen waar de lidstaat geen voorschriften vaststelde, of deze niet naar behoren monitorde of handhaafde, waren de prestaties van de LAG’s ondermaats, zoals weergegeven in de paragrafen 12-71. Op een aantal uitzonderingen na deden de LAG’s nauwelijks meer dan het volgen van de door de lidstaten ingestelde procedures: de LAG’s realiseerden nooit de volledige voordelen van de Leaderaanpak en gingen nooit uit eigen beweging over tot zelfregulering om een deugdelijk financieel beheer te verwezenlijken.

78. De regels van de lidstaten werkten in feite een matig financieel beheer in de hand doordat zij toestonden dat subsidies werden toegekend aan projecten die begonnen waren voordat de LAG een besluit had genomen over de subsidieaanvraag. De regels verplichtten LAG’s niet om subsidies met terugwerkende kracht toe te kennen, maar gaven het signaal dat dit wel aanvaardbaar was.

79. Een specifiek gebrek in de uitvoering van Leader in alle lidstaten was het feit dat zij de LAG’s niet verantwoordelijk hielden voor de verwezenlijking van de doelstellingen van hun lokale strategieën. Ze verleenden goedkeuring voor de Leader+ strategieën van de LAG’s, die algemene doelstellingen voor onbepaalde duur bevatten, en verplichtten de LAG’s niet tot toezicht, beoordeling en verslaglegging betreffende de verwezenlijking van hun strategische doelstellingen, of handhaafden dergelijke voorschriften niet.

TEKSTVAK 16

VOORBEELDEN VAN VERSCHILLENDE UITVOERINGSVOORSCHRIFTEN

Toscane introduceerde voorschriften voor de belangrijkste plaatselijke actoren die in de LAG vertegenwoordigd dienen te zijn.

Ierland stelde regels vast ter waarborging van een eerlijk en transparant proces voor benoeming en besluiten inzake het lidmaatschap van de LAG.

De Franse regels bepaalden dat LAG’s in het besluitvormend comité een "dubbel quorum" dienden te hebben ter waarborging van een actief partnerschap.

De beheersautoriteiten in Griekenland, Hongarije en Toscane bepaalden dat LAG’s punten moesten toekennen op basis van een gemeenschappelijk pakket van objectieve criteria.

In Griekenland legde de beheersautoriteit een limiet op van 25 % voor de subsidies die werden toegekend aan de ledenorganisaties van de LAG, waardoor de LAG werd gedwongen de bredere lokale gemeenschap te betrekken bij de uitvoering van de strategie.

In Ierland specificeerden de regels betreffende de werking dat wanneer projecten in aanmerking komen voor steun in het kader van andere regelingen of programma’s, deze in het algemeen gezien moeten worden als niet in aanmerking komend voor steun in het kader van Leader.

VOORSCHRIFTEN VAN DE COMMISSIE EN DE LIDSTATEN BETREFFENDE AS 4

80. De Commissie en de lidstaten hadden lessen moeten trekken uit eerdere programmeringsperioden van Leader teneinde te waarborgen dat de juiste richtsnoeren en voorschriften voor de periode 2007-2013 waren doorgevoerd.

De belangrijkste verandering voor de periode 2007-2013 is het feit dat de lidstaten de LAG’s vooral "mainstream"-maatregelen van het programma voor plattelandsontwikkeling laten uitvoeren

81. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 wordt het juridisch kader gevormd door de verordeningen betreffende plattelandsontwikkeling. Evenals bij Leader+ zijn er maar weinig wettelijke voorschriften die specifiek voor Leader gelden. De regelgeving beperkt de exploitatiekosten van de LAG, hoewel die met 20 % al hoger liggen dan bij Leader+ en omzeild kunnen worden door kosten te classificeren onder dynamisering, waarvoor geen beperking geldt. De overgang van de regelgeving inzake de structuurfondsen naar die van plattelandsontwikkeling introduceert de eis om de redelijkheid van de projectkosten te controleren.

82. De Commissie deed voor de voorbereiding van As 4 richtsnoeren uitgaan naar de lidstaten en heeft de facto de nationale of regionale Leaderprogramma’s goedgekeurd door de programma’s voor plattelandsontwikkeling goed te keuren. Sindsdien is de Commissie steun blijven geven, in het bijzonder via het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling.

83. De lidstaten hadden hun regels betreffende de werking nog niet afgerond ten tijde van de controle [28]; deze konden dus niet worden beoordeeld. Gelet op de beschikbare informatie zullen de in dit verslag geïdentificeerde gebreken waarschijnlijk blijven bestaan.

84. Het gebrek aan specifieke aandacht voor de verwezenlijking van de lokale strategiedoelstellingen zal in de programmeringsperiode 2007-2013 waarschijnlijk nog verslechteren aangezien alle gecontroleerde beheersautoriteiten (met uitzondering van Beieren), de LAG’s nu — in strijd met de richtsnoeren van de Commissie [29] — verplichten tot het volgen van een gemeenschappelijk pakket van maatregelen die zijn omschreven in de programma’s voor plattelandsontwikkeling.

85. Een aantal lidstaten heeft de reikwijdte van de Leaderprogramma’s verder beperkt tot specifieke maatregelen, doorgaans die van As 3 [30]. Dit betekende voor de LAG’s een ernstige inperking van de mogelijkheid om lokale strategieën voor te stellen voor de belangrijkste doelstellingen van de Assen 1 en 2 van de programma’s voor plattelandsontwikkeling, die verband houden met concurrentievermogen en de milieu-impact van land- en bosbouw (zie tekstvak 17).

86. Aangezien iedere maatregel het soort project en begunstigde beschrijft dat subsidiabel is, zijn de mogelijkheden voor LAG’s om voor de lokale omgeving specifieke innovatieve en multisectorale oplossingen te ontwikkelen, beperkt. De te implementeren projecten zijn voor alle LAG’s in iedere lidstaat ongeveer van dezelfde aard, en tevens vergelijkbaar met de "mainstream", omdat in de meeste gevallen de maatregelen van het programma voor plattelandsontwikkeling primair worden geïmplementeerd aan de hand van een traditionele top-down-aanpak.

TEKSTVAK 17

DE LAG IN PORTUGAL: DE MAATREGELEN BEPERKTEN DE MOGELIJKHEID VAN DE LAG OM ZICH TE RICHTEN OP DE BEHOEFTEN VAN DE PLAATSELIJKE LANDBOUWSECTOREN

De strategie van de LAG had als doelstelling de plattelandsvlucht en het opgeven van traditionele landbouw te bestrijden, maar kon slechts gebruikmaken van de maatregelen van As 3 van het Programma voor plattelandsontwikkeling om dit te verwezenlijken. Dit vormde een inperking van de mogelijkheden om plaatselijke oplossingen te ontwikkelen ter verbetering van het concurrentievermogen van de olijf- en wijnsectoren, ondanks het belang daarvan voor de plaatselijke plattelandseconomie. Milieumaatregelen om vraagstukken op het gebied van biodiversiteit en klimaatverandering voor kwesties in de plaatselijke landbouwsector aan te pakken werden evenals bosbouwmaatregelen uitgesloten van de reikwijdte van de Leader-maatregelen.

SELECTIE VAN LAG’S DIE LEADER IMPLEMENTEREN IN DE PERIODE 2007-2013

87. Teneinde te waarborgen dat Leader doeltreffend zal zijn en toegevoegde waarde zal opleveren, dienen de lidstaten uitsluitend LAG’s te selecteren die competent zijn en over hoogwaardige strategieën beschikken.

De lidstaten selecteerden LAG’s met zwakke strategieën

88. In alle gecontroleerde lidstaten was het selectieproces voor de LAG’s slechts zwak of helemaal niet op concurrentie gebaseerd, ondanks de vereiste in de verordening dat dit wel het geval moet zijn.

89. De meeste beheersautoriteiten beoordeelden de LAG-strategieën en kenden er punten aan toe op grond van relevante criteria en selecteerden alle LAG’s die een minimumscore behaalden (doorgaans 50 %) [31]. Alle beheersautoriteiten in de steekproef accepteerden iedere LAG die een geldige aanvraag indiende (met enkele uitzonderingen wanneer er twee aanvragen waren voor hetzelfde gebied). Per definitie bevonden de LAG’s met lage scores zich ver onder wat de beheersautoriteiten beschouwden als het niveau dat de LAG’s konden bereiken qua competentie en kwaliteit van de strategie. In een van de Franse regio’s selecteerde de beheersautoriteit bijvoorbeeld LAG’s, zelfs wanneer hun aanvraag onvoldoende hoogwaardig was bevonden (zie tekstvak 18).

TEKSTVAK 18

SELECTIE VAN DE LAG’S DOOR DE BEHEERSAUTORITEIT IN FRANKRIJK

Volgens de bepalingen van de oproep tot aanvragen, zou het selectiecomité 10 tot 12 LAG’s selecteren, ieder met een gemiddelde financiële toewijzing van 1,5 miljoen euro. Van de 18 ontvangen aanvragen heeft de beheersautoriteit er twee als goed beoordeeld, acht als gemiddeld en acht als onvoldoende. Alle 18 LAG’s werden geselecteerd, waardoor de gemiddelde financiële toewijzing daalde tot 1,1 miljoen euro.

90. De controle wees met name uit dat LAG’s slecht ontwikkelde As 4-strategieën hadden met weinig specifieke doelstellingen, niet beschikten over een heldere interventiebenadering, en dat de voorzieningen voor toezicht en evaluatie te wensen overlieten of niet bestonden. Op grond van de beoordeling van de LAG-strategieën dwongen maar weinig lidstaten verbeteringen af voor de geconstateerde gebreken. Als gevolg daarvan hebben de LAG’s aanzienlijke bedragen uit de EU-begroting toegekend gekregen voor de uitvoering van gebrekkige strategieën, over een periode van zeven jaar.

GOEDKEURING DOOR DE COMMISSIE VAN DE PROGRAMMA’S VOOR PLATTELANDSONTWIKKELING 2007-2013

91. Het cruciale moment waarop de Commissie kon bepalen hoe de lidstaten As 4 hebben geïmplementeerd was bij de goedkeuring van de nationale en regionale programma’s voor plattelandsontwikkeling. De Commissie dient te waarborgen dat de programma’s de benodigde voorwaarden scheppen en bescherming bieden tegen de bekende risico’s voor de toegevoegde waarde van de Leaderaanpak.

De Commissie was niet veeleisend bij het goedkeuren van de programma’s voor plattelandsontwikkeling

92. Programma’s voor plattelandsontwikkeling zijn documenten op hoofdlijnen waarvan As 4 een klein onderdeel vormt. De meeste ervan bevatten maar weinig concrete details over hoe de Leaderaanpak geïmplementeerd zou worden. De lidstaten ontwikkelden een groot deel van de regelingen voor Leader pas nadat de programma’s waren goedgekeurd.

93. De Commissie was niet veeleisend bij het goedkeuren van de programma’s voor plattelandsontwikkeling, hetgeen leidde tot de situatie zoals beschreven in de paragrafen 80-90. De Commissie aanvaardde programma’s die geen selectie op basis van concurrentie door LAG’s behelsden (ondanks het voorschrift in de verordening), die LAG’s beperkten tot de uitvoering van op nationaal niveau vastgestelde maatregelen (ondanks de richtsnoeren van de Commissie dat LAG’s geen vast pakket aan maatregelen moeten volgen), die geen specifieke plannen hadden voor het realiseren van innovatie of interactie tussen sectoren (ondanks de instructies voor de beoordelingen van de Commissie waarbij innovatie een prioriteit moet zijn), en evenmin voor toezicht en evaluatie (ondanks de tussentijdse evaluatieconclusies betreffende Leader+ die stellen dat dit vanaf het begin in de programma’s ingebouwd dient te worden). De Commissie beoordeelde niet de essentiële elementen voor de toegevoegde waarde van de Leaderaanpak, zoals de voorschriften van de lidstaten voor de samenstelling en openheid van de LAG’s.

HET TOEZICHT EN DE EVALUATIE DOOR DE COMMISSIE EN DE LIDSTATEN

DE COMMISSIE EN DE LIDSTATEN SLAGEN ER NIET IN DE TOEGEVOEGDE WAARDE AAN TE TONEN DIE WORDT BEREIKT MET DE IMPLEMENTATIE VAN DE LEADERAANPAK EN HEBBEN DE BIJKOMENDE KOSTEN EN BETROKKEN RISICO’S NOG NIET GEËVALUEERD

TOEZICHT OP EN EVALUATIE VAN DE DOELTREFFENDHEID VAN DE LEADERAANPAK

94. De Commissie en de lidstaten dienen gebruik te maken van de beheerssystemen, de controles op LAG’s, toezichtindicatoren en jaarverslagen bij het monitoren van de implementatie, resultaten en impact van Leaderprogramma’s. Dit dient niet alleen te geschieden om tijdig corrigerende maatregelen te kunnen treffen, maar ook om voldoende, betrouwbare en relevante bewijzen te verkrijgen voor evaluaties en om zekerheid te kunnen verschaffen over de doeltreffendheid en toegevoegde waarde van de Leaderaanpak.

De LAG’s, de lidstaten en de Commissie hielden toezicht op de implementatie van de Leaderprogramma’s

95. Er was veel bedrijvigheid bij het toezicht op de implementatie van Leader+ programma’s. De LAG’s en de beheersautoriteiten legden per afzonderlijk project bijzonderheden vast over de toegekende subsidies en gedane betalingen. Beheersautoriteiten verplichtten de LAG’s om jaarlijkse implementatieverslagen op te stellen die de activiteiten van de LAG’s beschreven en gecompileerde gegevens voor toezichtindicatoren bevatten. Dit betrof met name de aantallen projecten en de subsidiebedragen die werden geclassificeerd op basis van het type begunstigde en het uitgaventerrein. Beheersautoriteiten dienden jaarlijkse implementatieverslagen in bij de Commissie.

96. Alle beheersautoriteiten maakten in 2003 een "tussentijdse" evaluatie van Leader+, met een actualisering in 2005. De Commissie huurde een contractant in om een syntheseverslag te maken.

…maar er is weinig bewijs voor de doeltreffendheid van de Leaderprogramma’s bij het verwezenlijken van doelstellingen op het gebied van plattelandsontwikkeling of de toegevoegde waarde van de Leaderaanpak

97. Aangezien LAG’s geen beoordelingen uitvoerden of verslag deden van de verwezenlijking van de lokale strategiedoelstellingen, is er ondanks al deze bedrijvigheid een gebrek aan bewijs betreffende de resultaten en de impact van de Leader-uitgaven op de plattelandsontwikkeling. Er is geen informatie beschikbaar die aangeeft of (en in hoeverre) de Leaderprogramma’s de plattelandsvlucht voor de betrokken gebieden hebben verminderd, de kansen voor jongeren hebben vergroot, de plattelandseconomieën hebben gediversifieerd, etc.

98. Een gedeeltelijke uitzondering waren de banen die werden gecreëerd of behouden dankzij de Leader-projecten, iets waarop de lidstaten op aandringen van de Commissie voor alle structuurfondsprogramma’s toezicht hielden. De Rekenkamer is echter van oordeel dat de gehanteerde definities inconsistent waren en dat de gegevens — die in de meeste gevallen niet gecontroleerd waren door de beheersautoriteiten — niet betrouwbaar of geloofwaardig waren.

99. De evaluaties van 2003 vonden plaats voordat de meeste LAG’s begonnen waren met de uitvoering van hun Leaderprogramma’s en werden geactualiseerd voordat er significante uitgaven waren gedaan. Veel evaluatievragen werden niet beantwoord, of gingen af op het oordeel van degenen die geprofiteerd hadden van het programma.

100. Het ontbreken (of de onbetrouwbaarheid) van gegevens maakt het moeilijk vast te stellen hoe doeltreffend de Leaderprogramma’s zijn bij het verwezenlijken van resultaten op het gebied van plattelandsontwikkeling, ofwel in absolute zin, ofwel in verband met de doeltreffendheid van andere implementatiemethoden (met name de "mainstream"-programma’s).

101. De potentiële toegevoegde waarde van de Leaderaanpak is niet alleen gelegen in de resultaten en impact van de fysieke output (de projecten die worden uitgevoerd met Leader-subsidies). De betrokkenheid van de gemeenschap die bereikt wordt door middel van de bottomupaanpak kan ook leiden tot een minder tastbare impact, zoals "capaciteitsopbouw" en "het mondiger maken van de plaatselijke bevolking". In de strategische richtsnoeren voor As 4 wordt gesteld dat Leader "tevens, in horizontaal opzicht, van groot belang [is] voor de verbetering van het bestuur".

102. Het potentieel van de Leaderaanpak om een dergelijke impact te realiseren wordt onderbouwd door voorbeelden in de publicaties van het contactpunt over beste praktijken, de evaluaties en verschillende studies. Er is echter geen systematisch toezicht of verslaglegging geweest betreffende de prestaties van de LAG’s op deze terreinen, waardoor de voorbeelden geïsoleerde gevallen blijven. Bij gebreke van betrouwbaar en relevant bewijs hebben de evaluaties de frequentie en reikwijdte van dergelijke impact niet kunnen aantonen.

TOEZICHT OP EN EVALUATIE VAN DE KOSTEN EN RISICO’S

103. Het toezicht en de evaluatie dienen ook betrouwbaar bewijs te verschaffen en beoordelingen van de kosten en risico’s van de Leaderaanpak.

De Commissie en de lidstaten hebben de bijkomende kosten en de betrokken risico’s niet gemonitord of geëvalueerd

104. Met betrekking tot de in het Jaarverslag 2000 van de Rekenkamer vastgestelde gebreken antwoordde de Commissie dat het merendeel betrekking had op risico’s die inherent zijn aan een gedecentraliseerd programma zoals Leader en: "De Commissie en de lidstaten zijn zich van deze risico’s bewust wanneer zij toezicht op de programma’s uitoefenen en controleren of de uitvoering ervan volgens de beginselen van goed financieel beheer verloopt".

105. De Commissie controleert de naleving van de regelgeving en kan financiële correcties voorstellen. De tijdens de Leader+ periode verrichte controles omvatten de programma’s van Portugal en Frankrijk in 2005. De diensten van de Commissie stelden vast dat er geen formele criteria voor projectselectie waren; dat procedures voor belangenconflicten ontoereikend waren en dat LAG’s besluiten namen zonder een "dubbel quorum", en dat LAG’s niet beschikten over procedures om de redelijkheid van de voorgestelde projectkosten te controleren. De diensten van de Commissie deden aanbevelingen aan de betrokken lidstaten maar achtten het niet juist om financiële correcties voor te stellen [32]. De diensten van de Commissie controleerden tevens de naleving van de regelgeving bij subsidies met terugwerkende kracht en subsidiepercentages, maar stelden niet de kwesties van buitenkanseffect of doelmatigheid aan de orde.

106. Hoewel de controles van de Commissie de in het Jaarverslag 2000 (en bij deze controle) geconstateerde risico’s bevestigden, vormen zij geen grondslag voor het vaststellen van de omvang en impact van die risico’s in de betrokken lidstaten of in de gehele EU [33].

107. Inspecties door de lidstaten inzake de verrichtingen van de LAG (die ten minste 5 % van de uitgaven van Leader+ bestreken) boden de mogelijkheid om de druk van deze risico’s op het deugdelijk financieel beheer te controleren en er verslag van te doen. Op enkele uitzonderingen in bepaalde lidstaten na hadden zij echter geen betrekking op de eerlijkheid en transparantie van de procedures voor projectselectie van de LAG’s, de deugdelijkheid en vastlegging van de beoordeling van projectvoorstellen, bijzonderheden over de stemming, of het naar behoren functioneren van het beleid op het gebied van belangenconflicten.

108. De lidstaten hebben geen gebruik gemaakt van hun beheerssystemen of de jaarlijkse uitvoeringsverslagen van de LAG’s om toezicht te houden op de eerlijkheid en transparantie van het besluitvormingsproces van de LAG’s, op het deel van de subsidies dat aan leden van de LAG’s werd toegekend, de doelmatigheid van de toegekende subsidies of op de doelmatigheid van de processen en exploitatiekosten van de LAG’s. In Frankrijk hield de beheersautoriteit toezicht op de activiteiten van de LAG door LAG-vergaderingen te volgen, maar gedoogde zij kennelijk praktijken zoals de presentatie van voorstellen door leden van de LAG zelf, het met terugwerkende kracht toekennen van subsidies aan projecten en het verhogen van subsidiepercentages om het budget ten volle te gebruiken (zie paragraaf 55 voor een voorbeeld).

109. In de gevallen waar individuele LAG’s projectontwikkelaars hebben ondervraagd, wijst de beschikbare informatie erop dat het buitenkanseffect een belangrijk risico vormt [34]. De evaluaties op EU-niveau verschaften geen informatie over het buitenkanseffect of de mate waarin subsidies met terugwerkende kracht voorkomen [35].

110. Evenzo wijzen de evaluaties ten aanzien van de eerlijkheid en transparantie van de procedures van de LAG erop dat er problemen zijn met de objectiviteit van de projectselectie, maar verschaffen deze geen informatie over de omvang of impact van dergelijke gebreken (zie tekstvak 19).

TEKSTVAK 19

FRAGMENT UIT DE SYNTHESE VAN DE TUSSENTIJDSE LEADER+ EVALUATIEVERSLAGEN

Onevenwichtig partnerschap of onevenwichtige machtsverhoudingen binnen de LAG kunnen leiden tot een inadequate verzameling geselecteerde projecten, dikwijls ten gunste van de instelling behorend tot de publieke sector. De samenstelling van LAG’s is vaak onevenwichtig en de institutionele sector domineert.

De informatie in de (evaluatie-)verslagen en in de casestudies wordt meestal toegespitst op kwesties als bureaucratie, betrekkingen tussen beheersautoriteiten en LAG’s, financiering, en onvoldoende autonomie op het niveau van de LAG. Meer fundamentele beheerskwesties zoals structuren, beheerssystemen, planning en controle op LAG-niveau werden in de verslagen niet aan de orde gesteld. De antwoorden op de vraag betreffen bovendien in het geheel niet de rol van de besluitvormende comités in het programmamanagement.

111. Zoals reeds aangegeven in de paragrafen 64-71 was de informatie betreffende de exploitatiekosten van Leader niet vergelijkbaar, niet betrouwbaar en bovenal niet volledig, aangezien veel functies in sommige lidstaten werden uitgevoerd door de beheersautoriteiten. De evaluaties deden verslag van de "buitensporige bureaucratie" van Leader+ [36], maar beoordeelden de kosten niet. Als gevolg daarvan is het niet mogelijk de doelmatigheid van de Leaderaanpak te bepalen.

TOEZICHT EN EVALUATIE IN DE PERIODE 2007-2013

112. De Commissie en de lidstaten dienen lessen te trekken uit de drie voorgaande Leader-programmeringsperioden teneinde te waarborgen dat het toezicht en de evaluatie voor de Leaderaanpak voor de periode 2007-2013 doelmatig en doeltreffend zijn.

De implementatie van As 4 is gestart zonder dat de essentiële elementen van de toezicht- en evaluatiesystemen voorhanden waren

113. Het tussentijdse syntheseverslag van de evaluatie van Leader+ bevatte een dringende aanbeveling om de toezicht- en evaluatiesystemen te verbeteren en beschikbaar te hebben vanaf het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 [37]. De Commissie stelde een gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader (GTEK) voor programma’s voor plattelandsontwikkeling op. Hierin werden een aantal specifieke beoordelingskwesties neergelegd inzake de toegevoegde waarde van Leader, verbeterd bestuur en doeltreffendheid, maar werden de specifieke toezichtindicatoren voor Leader beperkt tot het aantal LAG’s en de bevolking in de Leader-gebieden, die de Commissie beschouwt als basisindicatoren voor het meten van de bestuursdoelstelling. Het GTEK stelde de beheersautoriteiten in staat aanvullende indicatoren te ontwikkelen, maar geen van de gecontroleerde beheersautoriteiten deed dit voor Leader. Bovendien heeft geen van de gecontroleerde LAG’s of beheersautoriteiten regelingen getroffen voor het verzamelen en rapporteren van informatie met betrekking tot de kosten, risico’s, doeltreffendheid en toegevoegde waarde van de Leaderaanpak.

114. Aan het eind van 2009 richtte de Commissie via het Europees netwerk voor de evaluatie van plattelandsontwikkeling een thematische Leader-werkgroep op ter bespreking van: de moeilijkheden waarop de lidstaten waren gestuit, inclusief de zorg dat GTEK-indicatoren en economische metingen niet op adequate wijze de Leader-effecten inzichtelijk maken; de aanzienlijke methodologische uitdagingen vanwege de lokale aard van Leader; de aanzienlijke methodologische uitdagingen bij de beoordeling van het bestuur, de deelname en capaciteit in plattelandsgemeenschappen en problemen bij het verstrekken van harde statistieken voor de evaluatie van de Leader-voordelen. Medio 2010 deed de groep een ontwerp-werkdocument uitgaan over het inzichtelijk maken van de Leader-voordelen. De werkzaamheden van deze groep komen echter te laat voor de tussentijdse evaluaties (die in 2010 voltooid moeten zijn) en de mogelijkheden voor de evaluatie van As 4 zijn beperkt aangezien de desbetreffende informatie niet op LAG-niveau wordt verzameld of gerapporteerd (zie paragraaf 113).

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

DE LAG’S IMPLEMENTEERDEN DE LEADERAANPAK ZODANIG DAT DE POTENTIËLE TOEGEVOEGDE WAARDE UIT EEN OOGPUNT VAN "LEADER-KENMERKEN" BEPERKT WAS, HOEWEL DE REKENKAMER VOORBEELDEN VAN GOEDE PRAKTIJKEN AANTROF

115. De gecontroleerde LAG’s implementeerden in de Leader+ periode ongeveer 1000 projecten die gunstig waren voor de lokale bedrijven en gemeenschappen in kwestie. Maar Leader behelst meer dan dat: het dient een toegevoegde waarde te bewerkstelligen ten opzichte van traditionele programma’s door een specifieke aanpak te volgen. De mate waarin de essentiële kenmerken van de Leaderaanpak niet (volledig) worden gevolgd, is bepalend voor de potentiële toegevoegde waarde van de aanpak die niet kan worden gerealiseerd.

116. De bottomupaanpak was beperkt bij de LAG’s die de meeste van hun subsidies toekenden aan hun eigen ledenorganisaties; de potentiële toegevoegde waarde van een partnerschap werd niet gerealiseerd bij LAG’s waar de besluitvorming werd gedomineerd door de plaatselijke autoriteiten; slechts weinig LAG’s konden aantonen dat er sprake was van innovatie of interactie tussen diverse sectoren binnen hun strategieën of projecten. Toch waren er enkele voorbeelden van LAG’s met een werkelijk betrokken lokale gemeenschap, en van het opzetten van succesvolle lokale projecten aan de hand van hun "dynamiseringsactiviteiten".

117. Lokale strategieën dienen de kern te vormen van de Leaderaanpak, de partnerschappen hun bestaansreden te geven en een toegevoegde waarde in het vooruitzicht te stellen door middel van lokale oplossingen die op maat zijn gemaakt om de lokale doelstellingen van plattelandsontwikkeling te realiseren. In de praktijk waren de strategieën nauwelijks relevant en hadden zij nauwelijks meer nut dan een financieringsaanvraag bij de beheersautoriteit. Geen van de LAG’s hield toezicht op of deed verslag van hun prestaties bij het realiseren van hun strategiedoelstellingen.

LAG’S HADDEN NIET VOLDOENDE OOG VOOR DE NOODZAAK VAN DOELMATIGHEID OF EERLIJKE EN TRANSPARANTE PROCEDURES

118. De LAG’s onderkenden onvoldoende de noodzaak om transparant te zijn, de projectbeoordeling en de selectiebesluiten te documenteren en om procedures te hebben ter voorkoming van alle risico’s van directe of indirecte belangenconflicten. Dit vergroot niet alleen het risico dat subsidiebesluiten worden genomen zonder voldoende oog te hebben voor de doelmatigheid, maar het creëert ook een reputatierisico voor de EU. De bij een aantal LAG’s aangetroffen praktijken, zoals subsidiebesluiten die worden genomen door een handjevol mensen en ten bate van hun eigen organisaties, zullen het lokale bestuur eerder schade toebrengen dan het versterken.

119. De LAG’s hebben geen rekening gehouden met de doeltreffendheid, met name bij het toekennen van subsidies aan projecten die reeds liepen of zelfs al waren afgerond, voordat het subsidiebesluit was genomen. In een aantal gevallen lijkt de doelstelling eerder te zijn geweest het maximaal beschikbare bedrag te besteden dan het maximaal haalbare resultaat te bereiken.

120. De implementatiekosten van Leader zijn aanzienlijk vanwege de bijkomende uitvoeringslaag: tot een derde van het budget van de LAG, naast de kosten van de beheersautoriteiten en betaalorganen voor verwerking, toezicht en controle. Rigide procedures — zelfs voor zeer kleine projecten — en vertragingen beperkten de doelmatigheid, hoewel deze voor een groot deel voortvloeiden uit de voorschriften van de lidstaten.

DE COMMISSIE EN DE LIDSTATEN WAREN NIET VEELEISEND GENOEG EN ZIJN SAMEN MET DE LAG’S VERANTWOORDELIJK VOOR HET BEPERKEN VAN DE POTENTIËLE TOEGEVOEGDE WAARDE VAN DE LEADERAANPAK. ZIJ TROFFEN ONVOLDOENDE MAATREGELEN TER BEPERKING VAN DE KOSTEN EN DE RISICO’S

121. De LAG’s dragen de belangrijkste verantwoordelijkheid voor het realiseren van de toegevoegde waarde van Leader en voor deugdelijk financieel beheer, maar de risico’s zijn algemeen bekend. De Commissie en de lidstaten delen de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de prestaties van de LAG’s en de waarborging dat zij de Leaderaanpak volgen en op consistente wijze aan de hoogste normen van deugdelijk financieel beheer voldoen. Matige prestaties op dit gebied kunnen niet getolereerd worden, zelfs niet in de lidstaten die Leader voor het eerst implementeren, aangezien de lessen uit voorgaande programmeringsperioden geleerd dienen te zijn.

122. Tien jaar na de vorige controle van Leader door de Rekenkamer bestaan dezelfde ernstige gebreken nog steeds. De Commissie reageerde op de opmerkingen in het Jaarverslag 2000 van de Rekenkamer met "aansporingen", richtsnoeren en aanbevelingen voor de lidstaten. Dit is niet doeltreffend gebleken.

AANBEVELING 1

Gelet op de hardnekkige gebreken dient de Commissie te waarborgen dat de regelgeving voldoende helderheid schept over de vereiste normen in het specifieke geval van Leader. Een aantal eenvoudige voorschriften op EU-niveau kan dienen ter vervanging van het gebruik van uiteenlopende exploitatieregels op programmaniveau, kan de procedures vereenvoudigen, de consistentie verbeteren en heldere controlenormen verschaffen op de volgende terreinen:

a) uitsluiting van projecten die begonnen zijn voordat een subsidiebesluit is genomen, teneinde een groot risico op ondoelmatigheid weg te nemen (buitenkanseffect);

b) de projectselectie van LAG’s dient gebaseerd te zijn op gedocumenteerde beoordelingen die aan de hand van consistente en relevante criteria de deugdelijkheid en eerlijkheid van het besluit aa