Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma ter ondersteuning van niet-gouvernementele organisaties die voornamelijk werkzaam zijn op het gebied van milieubescherming"

(2002/C 36/21)

De Raad heeft op 11 juli 2001 besloten, overeenkomstig artikel 175 van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft mevrouw Sánchez Miguel als algemeen rapporteur met de voorbereiding van de werkzaamheden belast.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 385e Zitting (vergadering van 18 oktober 2001) het volgend advies uitgebracht, dat met 66 stemmen vóór en 22 tegen, bij 10 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Op 31 december 2001 loopt het communautair programma ter ondersteuning van Europese milieu-NGO's af. Dit krachtens Raadsbesluit 97/872/EG vastgestelde programma is op 1 januari 1998 in werking getreden en heeft tot doel werkzaamheden te ondersteunen die bijdragen of kunnen bijdragen tot de totstandbrenging en uitvoering van het communautair milieubeleid en de communautaire milieuwetgeving.

Het moment is nu gekomen om

- het nut van het programma te evalueren en te bekijken of het bij het beleid van de Commissie aansluit;

- te toetsen of de benadering juist is en spoort met de nieuwe richtsnoeren en doelstellingen die de Commissie voor ogen heeft;

- de werking van het programma te evalueren en met het oog op het doel (financiering van milieu-NGO's) eventueel aan te passen.

1.2. In het "Verslag aan de Raad en het Europees Parlement over de ervaringen met de uitvoering van het Besluit van de Raad 97/872 van 16 december 1997 inzake een communautair actieprogramma ter ondersteuning van Europese NGO's die voornamelijk werkzaam zijn op het gebied van milieubescherming"(1) toont de Commissie zich tevreden over de activiteiten en de motivering ervan. Ook de verslaglegging wordt door de Commissie positief beoordeeld; in de eindverslagen worden de resultaten van de activiteiten duidelijk uit de doeken gedaan (evaluatie van begrotingslijn B4-3060). Kortom, tot dusverre heeft het programma de verwachtingen ingelost.

1.3. Volgens de Commissie is voor de NGO's een essentiële rol weggelegd in het huidige debat over nieuwe vormen van governance in Europa, het integratieproces (milieubescherming en duurzame ontwikkeling als onlosmakelijke onderdelen van alle EU-beleidsterreinen) en de uitbreiding. Hier wordt in het huidige besluit onvoldoende rekening mee gehouden. Daarenboven is uit een bevraging van begunstigden en controlediensten gebleken dat de oproep tot het indienen van voorstellen en verloop en beheer van het programma zwakke punten vertonen. Om deze redenen stelt de Commissie voor het huidige besluit door een nieuw te vervangen, waarin de volgende punten aan de orde komen:

- milieu-NGO's moeten systematisch bij het uitstippelen en toepassen van het EU-beleid worden betrokken;

- de programmaperiode dient tot 5 jaar te worden uitgebreid (met het oog op de EU-begroting en reeds in de Unie gemaakte politieke afspraken);

- voor de oproep tot het indienen van voorstellen en het besluit van de Commissie moet het kalenderjaar als tijdskader worden gehanteerd;

- de geografische reikwijdte moet in het licht van de uitbreiding en de associatie met landen in Zuidoost-Europa worden vergroot;

- de procedure voor selectie, controle en evaluatie is aan vereenvoudiging toe en moet worden gestoeld op indicatoren die een beeld geven van impact en resultaat van de maatregelen en dient bovendien gericht te zijn op een billijke verdeling van de steun tussen geografische gebieden, kleine en grote NGO's, specialisten en generalisten enz.;

- met het oog op een transparant en strikt beheer van de overheidsfondsen moet een vast schema voor auditcontroles worden ingevoerd.

2. Algemene opmerkingen

2.1. In de toelichting van het voorstel tot besluit - onder het kopje "De uitdaging van een nieuwe governance" - erkent de Commissie dat de Europese NGO's hebben aangetoond opgewassen te zijn tegen de taak die hun bij het bevorderen van nieuwe vormen van governance in Europa en bij het uitstippelen en toepassen van het EU-milieubeleid is toebedeeld(2). Het belang van het communautair actieprogramma ter ondersteuning van niet-gouvernementele organisaties die voornamelijk werkzaam zijn op het gebied van milieubescherming, hoeft dan ook verder geen betoog.

2.2. Door onder meer de vijfjarige looptijd (2002-2006) en de tussentijdse evaluatie in 2004 zal dit instrument ter ondersteuning van deze milieu-NGO's efficiënter kunnen worden ingezet en het gebruik van de communautaire fondsen strikter en transparanter verlopen.

2.3. In vergelijking met de vorige programmaperiode is het budget (32 miljoen euro) aanzienlijk toegenomen. Elk jaar wordt meer steun vrijgemaakt voor activiteiten van milieu-NGO's en minder voor bewustmakingsprojecten. Er moet dan ook op worden toegezien dat de middelen op een evenwichtige manier tussen dit actieprogramma en de andere begrotingslijnen worden verdeeld. Zo niet, dan ontstaat er een scheeftrekking in de financiële verhouding t.a.v. andere organisaties die actief zijn op prioritaire communautaire beleidsterreinen, zoals klimaatverandering, natuur en biodiversiteit, milieu en gezondheid, duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen en afvalbeheer (Zesde Milieuactieprogramma).

2.3.1. Werkgevers- en werknemersorganisaties, landbouworganisaties en consumentenverenigingen zijn steviger verankerd in de economische en productiesectoren dan de milieu-NGO's en hebben meer mogelijkheden om op het vlak van bijvoorbeeld klimaatverandering, milieu en gezondheid, afvalbeheer, in te grijpen.

2.4. In het vorige programma werd steun vrijgemaakt voor milieu-activiteiten in de ruime zin van het woord en voor specifieke activiteiten van organisaties die reeds geruime tijd voornamelijk met milieubescherming bezig waren en bijdroegen tot het uitstippelen en toepassen van het communautair beleid. Deze benadering heeft haar nut bewezen.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Krachtens de bepalingen van met name artikel 2b) moeten subsidiabele NGO's in ten minste drie Europese landen actief zijn. De klemtoon op het grensoverschrijdende karakter van deze organisaties heeft als keerzijde dat weinig organisaties aan dit criterium beantwoorden en dat de lijst van begunstigden telkens voor 80 % identiek is.

3.1.1. Daarom zou het programma de oprichting van permanente of tijdelijke samenwerkingsverbanden van milieu-organisaties op EU-niveau een impuls moeten geven, teneinde de doelstellingen van het communautair beleid te verwezenlijken en hierbij verder te gaan dan financieringsprogramma's zoals LIFE, of programma's inzake civiele bescherming en milieurampen.

3.1.2. Om overlappingen in de financiering te vermijden, zijn de kandidaat-lidstaten van deelname aan het huidige actieprogramma uitgesloten. Via de Europese milieunetwerken - die reeds voor hen zijn opengesteld - en permanente of tijdelijke samenwerkingsverbanden met andere NGO's, kan de integratie van deze landen in de Unie worden bevorderd.

3.2. In de derde fase van de selectie- en toekenningsprocedure (artikel 5) moeten de aanvragen die voldoen aan de volgende drie, in punt 2 van de bijlage verder uitgewerkte criteria met elkaar worden vergeleken:

- de mate waarin de aanvraag voldoet aan de doelstellingen van het programma;

- beheer en productkwaliteit,

- actieradius, doeltreffendheid, efficiency.

3.2.1. De in het laatste streepje van de vorige paragraaf opgesomde elementen moeten aan de volgende criteria worden geijkt: algemene zichtbaarheid van de organisatie en haar activiteiten, externe betrekkingen en de reputatie bij het publiek (met inbegrip van de media). Deze criteria kunnen evenwel zo ruim worden geïnterpreteerd dat de doelstellingen van het programma erdoor in gevaar kunnen komen.

3.2.2. Om een te ruime interpretatie van de drie hierboven genoemde criteria tegen te gaan, is het zaak:

- uitsluitend de algemene zichtbaarheid van de activiteiten - en niet die van de organisatie - in kaart te brengen; dit zal nieuwe organisaties en samenwerkingsverbanden ertoe stimuleren ook een steunaanvraag in te dienen;

- de betekenis van "reputatie bij de media" duidelijk te definiëren; vermeden moet worden dat de reputatie van de NGO doorslaggevend wordt bij de beslissing over het al dan niet toekennen van financiële steun.

3.3. In artikel 6 wordt gestipuleerd dat het steunbedrag jaarlijks - afhankelijk van de omstandigheden - niet meer dan 70 of 80 % van de uitgaven mag bedragen. Bij de berekening van de totale subsidiabele uitgaven moeten bijdragen buiten beschouwing worden gelaten (zie paragraaf 2.6.4 in het verslag van de Commissie(3), alsmede de Verordeningen inzake de financiële controle in de Europese Unie).

3.3.1. De kleine, veelal informeel georganiseerde NGO's beschouwen de restricties op vrijwilligerswerk of giften in natura als "fnuikend". De in het document voorgestelde formule werkt in het voordeel van de professioneler georganiseerde milieu-NGO's en pakt nadelig uit voor NGO's die drijven op vrijwilligerswerk van hun leden en op bijdragen - vaak in natura - van het publiek.

3.3.2. Hoewel dit het beheer van het programma kan bemoeilijken, moeten formules worden uitgewerkt om de bijdragen in natura in de in aanmerking komende uitgaven te verrekenen als mocht blijken dat de NGO's niet zonder vrijwilligers kunnen. De toepassing van de Verordeningen zou er hierdoor soepeler op worden.

3.4. Bij fraude en - onder meer door nalatigheid veroorzaakte - onregelmatigheden moeten administratieve maatregelen worden genomen of straffen worden opgelegd die in verhouding staan tot de ernst van het geval.

3.4.1. Om onzorgvuldige of onrechtmatige toepassing van één van de strengste sancties - uitsluiting van de NGO uit het relevante mechanisme voor dialoog met de Commissie - tegen te gaan, moeten de gevallen waarin een NGO van deelname aan de democratische overleg- en inspraakmechanismen wordt uitgesloten, duidelijk worden beschreven.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Om in weerwil van de aanhoudende economische moeilijkheden de communautaire beleidsdoelstellingen te bereiken - nieuwe vormen van governance [zie de mededeling van de Commissie inzake de strategische doelstellingen 2000-2005 - "De vorm van een nieuw Europa"(4)], milieubescherming en duurzame ontwikkeling - moeten ook NGO's die in de eerste plaats de belangen van o.a. werknemers, werkgevers, boeren en consumenten behartigen en dus niet voornamelijk op milieuvlak actief zijn, financieel worden gesteund. Per slot van rekening leveren ook zij een zeer belangrijke bijdrage tot de verwezenlijking van het milieubeleid.

4.1.1. Communautaire doelen zoals vermindering van broeikasgasemissies krachtens de Overeenkomst van Kyoto, beperking van gebruik en risico's van chemische stoffen en de tenuitvoerlegging van de Kaderrichtlijn Water zullen zonder de bijdrage en de medewerking van elke werkgever en werknemer een dode letter blijven. Het probleem is evenwel dat de organisaties die deze mensen vertegenwoordigen over onvoldoende middelen beschikken om hun achterban duidelijk van het belang van het milieu te doordringen.

4.1.2. Een even belangrijke rol wordt gespeeld door landbouworganisaties - met het oog op een beperkter gebruik en de uiteindelijke afschaffing van bestrijdingsmiddelen - en door consumentenverenigingen - wat beperking en hergebruik van huishoudelijk afval betreft.

4.1.3. Met het oog op een permanente, stabiele werking van maatschappelijke organisaties die weliswaar niet voornamelijk op het gebied van milieubescherming werkzaam zijn, maar toch een essentiële bijdrage tot het Europees milieubeleid leveren, zou een soortgelijk communautair ondersteuningsprogramma kunnen worden opgesteld.

Brussel, 18 oktober 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) COM(2001) 337 def. (Volume I).

(2) COM(2001) 337 def. (Volume II).

(3) COM(2001) 337 def. (Volume I).

(4) COM(2000) 154 def. (PB C 81 van 21.3.2000 en PB C 14 van 16.1.2001).