Advies van het Comité van de Regio's over het thema "Ondersteuning van de ontwikkeling van institutionele structuren op lokaal en regionaal niveau in de kandidaat-lidstaten"

(2002/C 107/12)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien zijn op voorstel van zijn fracties vastgestelde resolutie inzake de "Jaarlijkse verklaring over de beleidsprioriteiten van het Comité van de Regio's" (CDR 45/2001 fin)(1);

gezien zijn deskundigenrapport over "Het Europa van de Regio's en de Steden" en "de uitbreiding van de Europese Unie: Strategieën en Perspectieven" (CDR 268/2000 fin);

gezien zijn resolutie over "De Europese Unie en het uitbreidingsproces" (CDR 424/1999 fin)(2);

gezien zijn deskundigenrapport over de "Voorbereiding van de EU-uitbreiding: Decentrale structuren in de eerste groep kandidaat-lidstaten" (CDR 391/1999 fin);

gezien zijn advies over "De institutionele aspecten van de uitbreiding: lokaal en regionaal bestuur in het hart van Europa" (CDR 52/1999 fin)(3);

gezien zijn advies over de "Tenuitvoerlegging van de EU-wetgeving door regio's en plaatselijke overheden" (CDR 51/1999 fin)(4);

gezien zijn advies over "Eurotraining voor plaatselijke en regionale overheden in Europa" (CDR 404/98 fin)(5);

gezien het door de Europese Commissie opgestelde Strategiedocument voor de uitbreiding - Verslag over de door de kandidaat-lidstaten geboekte vooruitgang in hun voorbereidingen op de toetreding, november 2000;

gezien het op 12 juni 2001 door zijn bureau genomen besluit om overeenkomstig artikel 265 (vijfde alinea) van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap een advies over dit onderwerp uit te brengen en de commissie "Institutionele aangelegenheden" met de voorbereiding van de werkzaamheden dienaangaande te belasten;

gezien het ontwerpadvies over "Ondersteuning van de ontwikkeling van institutionele structuren op lokaal en regionaal niveau in de kandidaat-lidstaten" (CDR 102/2001 rev. 2), dat op 5 oktober jongstleden met algemene stemmen door de commissie "Institutionele aangelegenheden" werd goedgekeurd (rapporteur: de heer Kaliff (S/PSE), voorzitter van de gemeenteraad van Kalmar),

heeft tijdens zijn 41e zitting van 14 en 15 november 2001 (vergadering van 14 november) het volgende advies met algemene stemmen goedgekeurd.

Standpunten en aanbevelingen van het Comité van de Regio's

1. Algemene opmerkingen

1.1. De uitbreiding van de Europese Unie houdt een ongekende uitdaging in. Met 27 lidstaten en een bevolking van bijna 500 miljoen inwoners zal de aard van de samenwerking binnen de EU drastisch veranderen. Dat het institutionele bestel, de organisatie en de manier van samenwerken hervormd moeten worden, is dan ook overduidelijk. Met slechts een beperkte aanpassing van de huidige wijze van functioneren kan volgens het CvdR op langere termijn dan ook niet worden volstaan.

1.2. Het CvdR ziet daarom uit naar een uitvoerige discussie over aard en rol van de EU-samenwerking in relatie tot de lidstaten en de prioriteiten van de EU. Het is de verantwoordelijkheid van de regeringen van de lidstaten om er tijdens de intergouvernementele conferentie van 2004 ook echt voor te zorgen dat de EU met het oog op de uitbreiding de nodige manoeuvreerruimte overhoudt en dat zij in het belang van de EU-burgers kan blijven handelen.

1.3. Volgens het CvdR blijkt uit de lopende onderhandelingen blijkt dat in het geval van sommige kandidaat-lidstaten betrekkelijk snel vorderingen kunnen worden gemaakt. De tijdens de EU-top van Göteborg aangenomen resolutie wijst erop dat in de onderhandelingen een belangrijke doorbraak is bereikt en dat de in Nice uitgesproken doelstellingen en verwachtingen kunnen worden gerealiseerd en zelfs overtroffen.

1.4. Het Comité neemt met voldoening kennis van de belangrijke opmerking in de verklaring van Göteborg dat de EU tijdens het Belgische en daarna het Spaanse voorzitterschap het draaiboek voor het uitbreidingsproces met dezelfde voortvarendheid zal blijven uitvoeren. Tegelijkertijd wijst het erop dat de kandidaat-lidstaten pas kunnen toetreden als zij voldoen aan de criteria van Kopenhagen.

1.5. Het CvdR stelt vast dat bepaalde onderdelen van de onderhandelingen door één partij of door beide partijen als bijzonder lastig worden ervaren. Zo is het een politieke realiteit dat de grensproblematiek tussen lidstaten en kandidaat-lidstaten bepaalde overgangsoplossingen vergt, bijvoorbeeld ten aanzien van de mogelijkheden van arbeidskrachten om zich vrij binnen de EU te verplaatsen en de opzet van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, of ook het EU-beleid inzake cohesie en regionale ontwikkeling.

1.6. Volgens het CvdR rust op de EU en de lidstaten een grote verantwoordelijkheid om blijk te geven van solidariteit en van begrip voor de noodzaak de grote economische en sociale problemen in de kandidaat-lidstaten zo snel mogelijk resultaatgerichter aan te pakken. In een aantal kandidaat-lidstaten neemt de huiver onder de bevolking tegenover het EU-lidmaatschap toe. Wanneer het onderhandelingsresultaat in deze landen als ongunstig of wellicht discriminerend wordt ervaren, kan dit negatieve gevolgen hebben voor de publieke opinie ten aanzien van de EU.

1.7. Het is uiteraard ook van belang in te zien dat de EU bij de uitbreiding te maken krijgt met bijzondere omstandigheden als gevolg van de nieuwe buitengrenzen. In dit verband neemt het CvdR met voldoening kennis van de EU-ambities ten aanzien van de algemene uitbouw van de contacten met Rusland. Daarbij moet vooral worden gedacht aan de zogenaamd Noordelijke Dimensie en de samenwerking m.b.t. Kaliningrad.

2. Betekenis van de gemeenten en de regio's

2.1. De voorwaarden voor een succesvol EU-lidmaatschap moeten grotendeels al in het onderhandelingsstadium worden vastgelegd. Daarbij gaat het erom dat de EU en de kandidaat-lidstaat het eens worden over de manier waarop de juiste voorwaarden voor een effectieve uitvoering van de diverse EU-voorschriften en -programma's in de kandidaat-lidstaat tot stand gebracht moeten worden, alsook dat bij specifieke kwesties tijdens de onderhandelingen rechtstreeks oplossingen worden gevonden. In beide opzichten krijgen gemeenten en regio's zowel in de Europese Unie als in de kandidaat-lidstaten in sterke mate te maken met de resultaten.

2.2. De implementatie van het EU-beleid hangt ongetwijfeld sterk af van de manier waarop lokale en regionale structuren de regelgeving van de EU kunnen overnemen en naleven. Volgens het CvdR is het overduidelijk dat de werkzaamheden van de EU zeer veel baat hebben bij goed functionerende en in hoge mate autonome gemeenten en regio's met een mandaat van rechtstreeks gekozen politieke vergaderingen. In de lopende onderhandelingen komt dit gegeven te weinig op de voorgrond.

2.3. Toch laten de lidstaten grote verschillen zien op het stuk van rol en positie van gemeenten en regio's, zeker wat hun participatie aan de EU-werkzaamheden betreft. Maar voor alle lidstaten geldt dat er een vorm van zelfbestuur op deze niveaus is ingevoerd. Het is ook opvallend hoe het lidmaatschap de structuren in die zin beïnvloedt dat de gekozen politieke vergaderingen op lokaal en regionaal niveau steeds meer inspraak krijgen. Het is zaak de aandacht van regeringen en parlementen uit de kandidaat-lidstaten te vestigen op het feit dat een sterk lokaal en regionaal zelfbestuur een belangrijke voorwaarde is voor het welslagen van hun lidmaatschap van de EU.

2.4. Een zwaarwegende reden voor de EU om te pleiten voor actieve participatie van gemeenten en regio's in de werkzaamheden van de EU is natuurlijk gelegen in de eigenlijke opdracht van de politiek, zowel op landelijk, regionaal als lokaal niveau: zij dient in het belang van de eigen burgers de verantwoordelijkheid voor algemene oplossingen te dragen. De representatieve democratie is daarom onmisbaar voor de EU-samenwerking - op alle niveaus. Langs deze weg kan voor de noodzakelijke aanpassingen worden gezorgd op terreinen waarop de middelen van de EU naar verwachting effect sorteren. Maar tegelijkertijd worden de voorwaarden gecreëerd voor een maatschappelijke discussie en verankering van de EU-activiteiten.

2.5. Met andere woorden, gemeenten en regio's zijn van wezenlijk belang voor het functioneren van de EU, enerzijds omdat zij de EU-maatregelen en -instrumenten uitvoeren en op hun situatie toesnijden, anderzijds omdat zij de EU en haar activiteiten de nodige legitimiteit in de samenleving geven.

2.6. Bij de vraag hoe de EU haar beleid effectief kan uitvoeren en haar activiteit bij de burgers kan legitimeren, is het voor het CvdR van het grootste belang dat het werk in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel wordt georganiseerd en uitgevoerd. Er dient ruimte te worden geboden om fondsen en programma's van de EU goed op plaatselijke en regionale situaties toe te snijden. De ontwikkeling van een maatschappelijke discussie over EU-aangelegenheden moet ook op de politieke discussie op lokaal en regionaal niveau worden geënt. Hierbij moet zeker ook worden gedacht aan de kandidaat-lidstaten en de huiver ten aanzien van een aanstaand lidmaatschap van de EU. De indruk bestaat namelijk dat die huiver nog wel eens zou kunnen toenemen.

2.7. Volgens het CvdR dienen de in het voorgaande beschreven samenhangen en uitgangspunten over de gehele linie beter in de Europese samenwerking tot uiting te komen. Deze ideeën moeten daarom ook op een veel uitgesprokener wijze hun stempel gaan drukken op de lopende onderhandelingen met de kandidaatlanden en op de steun die deze bij de voorbereiding van hun toetreding tot de EU ontvangen.

3. Belang van steun voor de lokale en regionale structuren in de kandidaat-lidstaten

3.1. Het CvdR stelt vast dat alle landen die momenteel met de EU onderhandelen over hun lidmaatschap, beantwoorden aan de criteria van Kopenhagen ten aanzien van het democratisch functioneren. Om de democratische systemen in deze landen uit te bouwen en te verdiepen, kan het uitwisselen van ervaringen omtrent bepaalde praktische facetten van rol en werkwijze van het democratisch systeem uitermate zinvol zijn. Op uitwisseling van ervaringen op lokaal en regionaal niveau komt het dan zeker aan.

3.2. Het CvdR heeft bij de politieke en bestuurlijke vertegenwoordigers van gemeenten en regio's in de kandidaatlanden grote belangstelling kunnen waarnemen om bij transnationale projecten of anderszins kennis te nemen van ervaringen en standpunten ten aanzien van democratie en zelfbestuur op lokaal en regionaal niveau.

3.3. Als politieke vergadering met een erkende status binnen de EU en een brede verankering in alle lidstaten verkeert het Comité in een unieke positie om ertoe bij te dragen dat gemeenten en regio's in de kandidaat-lidstaten zich goed op het EU-lidmaatschap kunnen voorbereiden. Tijdens de werkzaamheden van de contactgroep is duidelijk gebleken dat het CvdR er belang bij heeft, uit hoofde van zijn mandaat voor constructieve ondersteuning van gemeenten en regio's in de kandidaatlanden te blijven zorgen. Om de gemeenten en regio's in de kandidaat-lidstaten de kans te geven zich goed voor te bereiden op hun rol in het institutionele bestel van de EU, zou het CvdR hem steeds moeten uitnodigen, zodat reeds nu een permanente samenwerking tot stand kan worden gebracht.

3.4. Het feit dat de roep om aanpassing en steun steeds concreter wordt, pleit ervoor dat het CvdR de uitbreiding tot een van zijn politieke prioriteiten maakt. In alle door het Comité uit te brengen adviezen dienen de uitbreidingsfacetten zo ruim mogelijk aan de orde te komen. Het bureau zou duidelijke, algemene verantwoordelijkheid moeten krijgen voor strategische contacten.

3.5. Als werkmethode bij uitbreidingsaangelegenheden zou het CvdR naast de geëigende wegen voor contacten met EU-instellingen zich ten dele moeten concentreren op meer specifieke initiatieven om de kandidaat-lidstaten doelgerichter bij het dagelijks functioneren van de EU-instellingen te betrekken, en ten dele op het steunen van lokaal en regionaal zelfbestuur in deze landen door middel van conferenties en andere vormen van dialoog om systematische contacten met het EU-niveau, nationale vertegenwoordigers en gemeentelijke en regionale politici tot stand te brengen. Hiermee moet worden beoogd de betekenis van lokaal en regionaal zelfbestuur voor de uitbreiding en de cohesie van de EU duidelijk te maken. Een van de mogelijkheden is, in de komende jaren de aandacht van elk voorzitterschapsland in de EU door middel van verschillende initiatieven op de problematiek te vestigen.

4. Geringe financiële armslag

4.1. Het CvdR stelt vast dat de grote geldproblemen waarmee gemeenten en regio's in de kandidaat-lidstaten te maken hebben, moeten worden gezien als kwestie van eminent belang bij de voortzetting van de ontwikkeling van lokaal en regionaal zelfbestuur in de kandidaat-lidstaten.

4.2. Er is een doorbraak nodig om gemeenten en regio's in alle kandidaatlanden voldoende armslag te geven ten einde een goed bestuur ten behoeve van een praktisch welvaartbeleid op te bouwen. Dit is uiteraard in het grootste belang van de EU, omdat het zaak is de EU-regelgeving op efficiënte wijze ten uitvoer te leggen en de uit het EU-lidmaatschap voortvloeiende beleidsvoornemens te realiseren.

4.3. Uit de resultaten van diverse samenwerkingsprojecten blijkt dat Europese gemeenten en regio's dankzij de Phare-steun al met succes het nodige tot stand hebben gebracht op uiterst belangrijke gebieden als bestuurlijke hervorming, toepassing van het acquis communautaire en beheer van de structuurfondsen. Het Comité dient echter onmiddellijk besprekingen met de Commissie aan te gaan over de manier waarop de regeringen van de kandidaat-lidstaten betere mogelijkheden kunnen krijgen en beter gestimuleerd kunnen worden om middelen uit hoofde van het Phare-programma te besteden aan de opbouw van lokale en regionale autonomie in administratief/bestuurlijk opzicht.

4.4. Het CvdR dient ook zo spoedig mogelijk initiatieven te ontplooien die ertoe kunnen leiden dat nationale organen voor gemeenten en regio's in de lidstaten evenals Europese organisaties van lokale en regionale overheden, zoals CCRE, ARE en CPMR, worden betrokken bij systematische activiteiten om de kandidaat-lidstaten te helpen een goed functionerend bestuursapparaat op te bouwen. Via contacten met de Commissie dient te worden nagegaan welke financiële middelen nodig zijn willen deze partners intensiever kunnen samenwerken.

4.5. Het CvdR moet contact met de regeringen van de kandidaat-lidstaten opnemen om hen ervan te doordringen dat overheveling van bevoegdheden naar gemeenten en regio's gewenst is en dat de steun die vóór de toetreding wordt verleend, daarop dient te worden afgestemd. Daarbij dient het recht om zelf belastingen te heffen, te worden onderstreept als een geringe, maar toch belangrijke factor in het succesvol functioneren van lokaal en regionaal zelfbestuur.

4.6. Het CvdR dient ook besprekingen te beginnen met de Europese Investeringsbank en andere Europese financiële instellingen over intensivering van de inspanningen om een lokale en regionale infrastructuur in de kandidaat-lidstaten op te bouwen. Hierbij wordt zowel aan wegen en dergelijke als aan welvaartscheppende voorzieningen in onder meer onderwijs en gezondheidszorg gedacht.

5. Voorwaarden voor effectieve EU-werkzaamheden

5.1. Het CvdR heeft bij herhaling de democratische en macro-economische argumenten voor politiek zelfbestuur op zowel lokaal als regionaal niveau uiteengezet. Feit is dat regio's nodig zijn als bestuurslaag waar belangrijke delen van het welvaarts- en ontwikkelingsbeleid worden uitgevoerd. Dit wordt steeds duidelijker naarmate de internationalisering en de Europese integratie voortschrijden. In alle kandidaatlanden - behalve de allerkleinste - zal een effectief regionaal beleid en bestuur van grote betekenis zijn voor de uitvoering van de EU-wetgeving en voor de mogelijkheden van het betrokken land om profijt te trekken uit het lidmaatschap van de EU.

5.2. Het CvdR dient zowel de regeringen en de lokale en regionale vertegenwoordigers van de kandidaat-lidstaten als de Commissie duidelijk te maken dat er een direct verband moet zijn tussen participatie in EU-werkzaamheden en het feit dat bestuurders op deze niveaus een gekozen politiek mandaat moeten hebben.

5.3. Het CvdR dient samen met vertegenwoordigers van gemeenten en regio's uit kandidaatlanden overleg te plegen met de regeringen van die respectieve landen over de voordelen en de vormen van overleg tussen de centrale overheid en vertegenwoordigers van het lokaal en regionaal zelfbestuur tijdens de onderhandelingen. Na de toetreding tot de EU zou dit overleg moeten overgaan in een regulier consultatieproces.

5.4. Transnationale samenwerking tussen gemeenten en regio's in lidstaten en kandidaatlanden vindt momenteel hier en daar plaats om ervaringen en kennis m.b.t. eisen en regels van de EU die voor gemeenten en regio's van belang kunnen zijn, over te dragen. Deze vormen van samenwerking worden zowel door de EU als bilateraal en zelfs particulier gefinancierd.

5.5. Het Comité van de Regio's dient het initiatief te nemen tot overleg met de Commissie over grootschalige inspanningen op het gebied van lokale en regionale samenwerking tussen gemeenten en regio's in kandidaat-lidstaten en lidstaten. Het Comité dient ervoor te ijveren om onder meer CCRE, ARE en CPMR daarbij te betrekken.

5.6. Het Comité dient initiatieven te nemen om zijn overleg met het Congres van lokale en regionale overheden van Europa (CPLRE) uit te bouwen. Zo zouden zij er gezamenlijk bij de regeringen van kandidaatlanden op kunnen aandringen, de uitbouw van lokaal en regionaal zelfbestuur in deze landen te ondersteunen en de voorwaarden voor transnationale samenwerking tussen gemeenten en regio's in deze landen te verbeteren.

5.7. Het CvdR dient in zijn contacten met de Commissie de aandacht vooral te vestigen op de noodzaak om in het kader van Interreg III respectievelijk het Phare-programma betere mogelijkheden te bieden voor relatief kleine en middelgrote projecten in de orde van grootte van 50000 tot 250000 euro. De praktijk wijst uit dat gemeenten en regio's de voorkeur geven aan projecten waarbij uitwisseling van ervaringen en doorgeven van kennis vooropstaan. Er zijn zeer goede resultaten bereikt bij projecten die zijn gericht op diverse persoonlijke contacten, kleinschalige investeringen i.v.m. institution building en dergelijke.

6. Gemengde raadgevende comités

6.1. Het Comité beschouwt het oprichten van gemengde raadgevende comités met de kandidaat-lidstaten als een belangrijke mogelijkheid om hen bekend te maken met de eisen en voorwaarden die uit het EU-lidmaatschap voortvloeien en - zeker ook belangrijk - een rechtstreekse dialoog met de regeringen in de Associatieraad aan te gaan.

6.2. Het Comité dient te ijveren voor structurele contacten met gemeenten en regio's in de kandidaat-lidstaten. De gemengde raadgevende comités bieden hiervoor ongetwijfeld een goede basis. Aan de hand van toekomstige ervaringen zal het CvdR nagaan of er meer comités nodig zijn.

6.3. Het CvdR dient er grote zorg aan te besteden dat samen met vertegenwoordigers van gemeenten en regio's van de betrokken landen zo spoedig mogelijk prioriteiten voor de werkzaamheden in de gemengde raadgevende comités worden vastgesteld.

6.4. Het Comité is er verantwoordelijk voor dat de werkzaamheden in de gemengde raadgevende comités goed verlopen. Er dient de nodige aandacht te worden besteed aan de samenstelling van de comités en aan de organisatie van en de behoefte aan secretariële ondersteuning.

Brussel, 14 november 2001.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Jos Chabert

(1) PB C 148 van 18.5.2001, blz. 29.

(2) PB C 57 van 29.2.2000, blz. 1.

(3) PB C 374 van 23.12.1999, blz. 15.

(4) PB C 374 van 23.12.1999, blz. 25.

(5) PB C 198 van 14.7.1999, blz. 68.