Advies van de Europese Centrale Bank

van 30 oktober 2019

inzake een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende een governanceraamwerk voor het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen voor de eurozone

(CON/2019/37)

(2019/C 408/03)

Inleiding en rechtsgrondslag

Op 9 en 18 september 2019 ontving de Europese Centrale Bank (ECB) van respectievelijk de Raad van de Europese Unie en van het Europees Parlement een verzoek om een advies inzake een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende een governanceraamwerk voor het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen voor de eurozone (1) (hierna “de ontwerpverordening” genoemd).

De adviesbevoegdheid van de ECB is gebaseerd op artikel 127, lid 4, en artikel 282, lid 5, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, aangezien de ontwerpverordening relevant is voor het hoofddoel van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) om de prijsstabiliteit te handhaven. Onverminderd het doel van handhaving van de prijsstabiliteit, is de ontwerpverordening relevant voor de ondersteuning van het algemene economische beleid in de Unie, zoals bedoeld in artikel 127, lid 1, en artikel 282, lid 2, van het Verdrag en artikel 2 van de Statuten van het Europees Stelsel van centrale banken en van de Europese Centrale Bank (hierna de “ESCB-statuten” genoemd).

Overeenkomstig de eerste zin van artikel 17.5 van het reglement van orde van de Europese Centrale Bank heeft de Raad van bestuur dit advies goedgekeurd.

1. Algemene opmerkingen

1.1. Algemene doelstellingen van het BICC

Het Verslag van de vijf voorzitters van 22 juni 2015 benadrukte de behoefte om de economische en institutionele architectuur van de EMU te voltooien. Met name benadrukt het verslag het belang van het opheffen van de divergentie tijdens de crisis en het op touw zetten van een nieuw convergentieproces. In het verslag wordt aangevoerd dat “duurzame convergentie vereist tevens een bredere reeks beleidsmaatregelen die in de rubriek “structurele hervormingen” kunnen worden ondergebracht, dat wil zeggen hervormingen die beogen economieën te moderniseren teneinde meer groei en banen te scheppen” (2).

Het begrotingsinstrument voor convergentie en concurrentievermogen (budgetary instrument for convergence and competitiveness — hierna “het BICC” genoemd) heeft niet alleen ten doel om het structuurbeleid, maar ook overheidsinvesteringen in lidstaten die euro als munt hebben te ondersteunen door middelen die aan een specifiek project gebonden zijn uit te keren. Lidstaten die aan het wisselkoersmechanisme (ERM II) deelnemen, mogen ook op vrijwillige basis aan het BICC deelnemen (hierna samen met de lidstaten die de euro als munt hebben de “deelnemende lidstaten” genoemd).

Tegen deze achtergrond wordt verwacht dat wanneer het BICC succesvol wordt toegepast dit de werking van de economie zal verbeteren en zal leiden tot een meer groeivriendelijke samenstelling van de overheidsuitgaven met een positieve impact op het groeipotentieel en de veerkracht van de economie van het eurogebied om negatieve schokken op te vangen. Dientengevolge zou het BICC bijdragen tot de soepele werking van de EMU en een doeltreffend monetair beleid van de ECB. Het BICC zou over voldoende middelen moeten beschikken om de voorgenomen doelstellingen te bereiken.

1.2. Governance van het BICC

De ontwerpverordening voorziet in de totstandbrenging van een governanceraamwerk in twee stappen. De eerste stap bestaat uit het vaststellen van strategische oriëntaties met betrekking tot de hervormings- en investeringsprioriteiten van het eurogebied als geheel. Als tweede stap voorziet de ontwerpverordening in landspecifieke richtsnoeren voor de individuele lidstaten van het eurogebied, die consistent moeten zijn met de strategische oriëntaties en met de landspecifieke aanbevelingen van de Raad. Op basis van de landspecifieke richtsnoeren kunnen lidstaten eventuele hervormings- en investeringspakketten ter beoordeling aan de Commissie voorleggen. Na bespreking in de Eurogroep besluit de Raad over de beleidsrichtsnoeren en de strategische oriëntaties op basis van het initiatief van de Commissie.

In de mate van het mogelijke zou de governance van het BICC hand in hand moeten lopen met het Europees Semester en alle andere bestaande mechanismen voor de coördinatie van het economisch beleid. Dit zou de noodzakelijke consistentie tussen de processen en procedures waarborgen. De ontwerpverordening beoogt dergelijke consistentie te verwezenlijken in de strategische sturing die door de Raad tijdens de Eurotop en na discussies in de Eurogroep is vastgelegd in de aanbevelingen voor het eurogebied. De ontwerpverordening benadrukt ook de behoefte aan consistentie van de landspecifieke richtsnoeren met de landspecifieke aanbevelingen, daar de landspecifieke aanbevelingen de hoeksteen van het Europees Semester zijn. In overeenstemming met haar in het Verdrag neergelegde rol van coördinatie van het economische beleidsproces zou de Commissie de door de lidstaten ingediende hervormings- en investeringspakketten beoordelen, de voortgang van hun implementatie monitoren en initiatief nemen voor strategische oriëntaties en sturing.

Daarnaast is het van essentieel belang dat de door de lidstaten ingediende hervormings- en investeringspakketten worden beoordeeld in het licht van gezamenlijk overeengekomen landspecifieke beleidsbehoeften, aangezien de hervormings- en investeringsprioriteiten aanzienlijk variëren tussen de lidstaten. De landspecifieke aanbevelingen, die jaarlijks door de Commissie worden opgesteld en door de Raad worden bekrachtigd als onderdeel van het Europees Semester, moeten daarom het belangrijkste referentiepunt worden voor de lidstaten en lidstaten moeten expliciet naar de landspecifieke aanbevelingen verwijzen wanneer zij hun hervormings- en investeringspakketten indienen. Aangezien de landenrapporten van de Commissie die in het kader van de landspecifieke aanbevelingen van de Raad worden gepubliceerd met ingang van 2019 belangrijke behoeften op het gebied van structuurbeleid en belangrijke gebieden voor overheidsinvesteringen op het niveau van de lidstaten identificeren, verschaffen zij de geschikte benchmark voor het formuleren van de nationale hervormings- en investeringspakketten. De landspecifieke richtsnoeren kunnen de landspecifieke aanbevelingen waar passend nader specificeren.

In de praktijk, en afhankelijk van het moment waarop de hervormings- en investeringspakketten ter beoordeling aan de Commissie worden voorgelegd, dienen de landspecifieke aanbevelingen van het voorgaande jaar te worden gebruikt als benchmark voor het BICC. In haar beoordeling van de door de lidstaten ingediende hervormings- en investeringspakketten kan de Commissie ook rekening houden met de landspecifieke aanbevelingen van het huidige jaar voor zover zij tijdig worden gepubliceerd.

Over het geheel genomen moet deze aanpak ertoe bijdragen dat de landspecifieke aanbevelingen het belangrijkste referentiepunt blijven en dat de inhoudelijke samenhang van de bestaande coördinatieprocessen, met name het Europees semester, tijdig wordt gewaarborgd. In dat kader zou het BICC haar potentieel kunnen ontvouwen en tegelijkertijd de aandacht blijven richten op het aanpakken van de meest dringende uitdagingen waarvoor de lidstaten zich gesteld zien op het gebied van het economisch en fiscaal beleid.

1.3. Aanvullende overwegingen

Gezien de doelstelling van het BICC om het structuurbeleid en overheidsinvesteringen te ondersteunen en om het concurrentievermogen en convergentie te verbeteren, zijn verdere besprekingen buiten het bestek van het BICC nodig over de manier waarop de macro-economische stabilisatiefunctie kan worden opgezet die momenteel ontbreekt in het eurogebied. Een dergelijke functie bestaat in alle monetaire unies om beter het hoofd te bieden aan economische schokken die niet op nationaal niveau kunnen beheerd worden (3). Zoals eerder opgemerkt door de ECB (4), zou een gemeenschappelijke macro-economische stabilisatiefunctie, indien zij op de juiste manier is vormgegeven, de economische veerkracht van de individuele deelnemende lidstaten en van het eurogebied als geheel verhogen, en tegelijkertijd het gemeenschappelijk monetair beleid ondersteunen. Daartoe moet een begrotingsstabilisatiefunctie voldoende omvang hebben.

Dit advies wordt op de ECB-website gepubliceerd.

Gedaan te Frankfurt am Main, 30 oktober 2019. De president van de ECB Mario DRAGHI

(1) COM(2019) 354 final.

(2) Zie “De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie” van Jean-Claude Juncker, in nauwe samenwerking met Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi en Martin Schulz, 22 juni 2015, blz. 7, beschikbaar op de Commissie-website onder www.ec.europa.eu

(3) Zie algemene opmerkingen in Advies CON/2018/51. Alle ECB-adviezen worden op de ECB-website bekendgemaakt onder www.ecb.europa.eu

(4) Zie de algemene opmerkingen in Advies CON/2018/51.