1.Inleiding

Actieve samenwerking met derde landen is een wezenlijk kenmerk van het Europees geïntegreerd grensbeheer. Sinds de inmiddels ingetrokken Verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht van 2016, is het Europees Grens- en kustwachtagentschap (“het Agentschap”), doorgaans Frontex genoemd, gemachtigd om teams met uitvoerende bevoegdheden in te zetten in aan de Europese Unie grenzende derde landen, onder voorbehoud van de sluiting van een statusovereenkomst – een internationale overeenkomst tussen de Europese Unie en het derde land waarover is onderhandeld en die is ondertekend en gesloten overeenkomstig artikel 218 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. In 2016 hechtte de Commissie haar goedkeuring aan een modelstatusovereenkomst op basis van Verordening (EU) 2016/1624, die als basis diende voor de onderhandelingen met Albanië, Bosnië en Herzegovina, Noord-Macedonië, Montenegro en Servië. Momenteel zijn de statusovereenkomsten met Servië, Albanië en Montenegro gesloten en zijn in elk van de drie landen met succes gezamenlijke operaties gestart. Statusovereenkomsten met Noord-Macedonië en Bosnië en Herzegovina zijn geparafeerd, maar nog niet definitief.

In 2019 is het mandaat van Frontex verder uitgebreid via Verordening (EU) 2019/1896 betreffende de Europese grens- en kustwacht (“de verordening”). De verordening breidde de taken van het agentschap uit, alsook het aantal potentiële partners voor statusovereenkomsten. Het agentschap kan nu met name teamleden met uitvoerende bevoegdheden inzetten in elk derde land, mits de inzet bijdraagt tot de doeltreffende uitvoering van het Europees geïntegreerd grensbeheer; de inzet is dus niet langer beperkt tot derde landen die aan de Europese Unie grenzen. Zoals voorheen moet een statusovereenkomst worden gesloten wanneer de inzet van teamleden met uitvoerende bevoegdheden in een derde land wordt overwogen.

Deze mededeling bevat de modelstatusovereenkomst als bedoeld in artikel 76, lid 1, van Verordening (EU) 2019/1896. Het is een actualisering van het model dat in 2016 is aangenomen en omvat de bij Verordening (EU) 2019/1896 ingevoerde vernieuwingen, met name de versterking van de bescherming van de grondrechten en van persoonsgegevens. Ook is bij de actualisering geput uit de ervaring die is opgedaan bij de onderhandelingen over de reeds gesloten statusovereenkomsten.

2.Samenwerking met derde landen in het kader van de verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht

In zijn conclusies van 28 juni 2018 riep de Europese Raad ertoe op de ondersteunende rol van Frontex bij het waarborgen van doeltreffende controle van de buitengrenzen van de Unie, ook wat betreft de samenwerking met derde landen, verder te versterken met meer middelen en een ruimer mandaat.

Goed gestructureerde en permanente samenwerking met derde landen is van cruciaal belang voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het Europees geïntegreerd grensbeheer. De verordening noemt “samenwerking met derde landen op gebieden die onder deze verordening vallen, met bijzondere aandacht voor naburige derde landen en derde landen die volgens de risicoanalyse land van herkomst of doorreis zijn bij illegale immigratie” als onderdeel van Europees geïntegreerd grensbeheer. Dergelijke samenwerking moet worden aangegrepen om de Europese normen voor grensbeheer en terugkeer te promoten, informatie en risicoanalyses uit te wisselen, en de uitvoering van terugkeeractiviteiten te vergemakkelijken zodat deze efficiënter worden, en derde landen te ondersteunen op het gebied van grensbeheer en migratie, onder meer door de inzet van het permanente korps, wanneer dergelijke steun nodig is om de buitengrenzen te beschermen, en door het effectief beheer van het migratiebeleid van de Unie.

Het Agentschap wordt verzocht samen te werken met derde landen op gebieden die onder de verordening vallen, derde landen bij te staan in het kader van de technische en operationele samenwerking tussen hen op bepaalde gebieden, derde landen bij te staan bij de opleiding van grensbeheerautoriteiten en bijstand te verlenen aan derde landen met betrekking tot opsporings- en reddingsoperaties voor personen die op zee in nood verkeren. De verordening biedt de mogelijkheid tot inzet van leden van het permanente korps van het Agentschap bij gezamenlijke operaties, snelle grensinterventies, terugkeerinterventies of andere relevante activiteiten in derde landen (met toestemming van het betrokken derde land). De verordening staat het Agentschap specifiek toe om met de grensbeheerautoriteiten van derde landen samen te werken “in de mate waarin die samenwerking nodig is om zijn taken te vervullen”.

Het Agentschap moet het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in kennis stellen van alle activiteiten die het in samenwerking met de autoriteiten van derde landen uitvoert en gedetailleerde informatie verstrekken over de eerbiediging van de grondrechten bij deze activiteiten. Voorts is het Agentschap verplicht in zijn jaarverslagen een beoordeling van zijn samenwerking met derde landen op te nemen en zijn overeenkomsten, werkafspraken, proefprojecten en technische bijstandsprojecten met derde landen openbaar te maken.

Wanneer voor de samenwerking tussen het Agentschap en een derde land in dat derde land grensbeheerteams moeten worden ingezet die uitvoerende bevoegdheden zullen uitoefenen, moet er op grond van de verordening een statusovereenkomst tussen de Unie en dat derde land zijn. Grensbeheerteams bestaan uit leden van het permanente korps van de Europese grens- en kustwacht en kunnen in de lidstaten, aan de buitengrenzen en op het grondgebied van derde landen worden ingezet tijdens gezamenlijke operaties en snelle grensinterventies (in de modelstatusovereenkomst gezamenlijk aangeduid als “operationele activiteiten”). Elke statusovereenkomst kan dienen als overkoepelend kader waarbinnen meerdere operationele activiteiten kunnen worden uitgevoerd.

Wanneer de Commissie de Raad aanbeveelt om haar toestemming te geven over een statusovereenkomst met een derde land te onderhandelen, moet zij de situatie op het gebied van de grondrechten die van belang zijn voor de onder de overeenkomst vallende terreinen in dat derde land beoordelen en het Europees Parlement hiervan op de hoogte stellen.

Het Agentschap kan ook optreden in het kader van een werkafspraak met de betrokken autoriteiten van een derde land over aangelegenheden die verband houden met het beheer van de operationele samenwerking.

Operaties van het Agentschap op het grondgebied van een derde land moeten worden opgenomen in het door de raad van bestuur aangenomen jaarlijkse werkprogramma en worden uitgevoerd op basis van een operationeel plan waarover in overleg met de deelnemende lidstaten overeenstemming is bereikt tussen het Agentschap en de bevoegde autoriteiten van het desbetreffende derde land. Ingeval een lidstaat of lidstaten buren zijn van het derde land of grenzen aan het operationele gebied van het derde land, is het operationeel plan, alsmede alle wijzigingen hierin, afhankelijk van de instemming hiermee van die lidsta(a)t(en).

Wat terugkeer betreft, biedt de verordening het Agentschap de mogelijkheid i) bijstand te verlenen in alle stadia van de terugkeerprocedure (zonder in te gaan op de gegrondheid van terugkeerbesluiten, die uitsluitend onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten blijven vallen); ii) bijstand te leveren bij de coördinatie en organisatie van terugkeeroperaties; iii) technische en operationele ondersteuning te verstrekken voor de uitvoering van de verplichting om terugkeerders te doen terugkeren; iv) en technische en operationele steun te verstrekken voor terugkeeroperaties en terugkeerinterventies. De verordening voorziet niet in operationele inzet in derde landen van andere teams dan grensbeheerteams en evenmin in de uitoefening van uitvoerende bevoegdheden in een derde land in het kader van terugkeer door leden van het permanente korps. Een statusovereenkomst zou dus niet het geschikte instrument zijn voor de organisatie van terugkeeroperaties.

3.Modelstatusovereenkomst

De verordening bepaalt dat de Commissie na overleg met de lidstaten, het Agentschap, het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en de Europese toezichthouder voor gegevensbescherming een modelstatusovereenkomst moet opstellen voor acties op het grondgebied van derde landen. In die modelstatusovereenkomst moeten met name de reikwijdte van de operationele activiteit, bepalingen inzake civielrechtelijke en strafrechtelijke aansprakelijkheid en de taken en bevoegdheden van de teamleden worden omschreven, alsmede de maatregelen met betrekking tot het opzetten van een steunpunt en praktische maatregelen in verband met de eerbiediging van de grondrechten.

De modelstatusovereenkomst bevat derhalve de volgende specifieke bepalingen:

-Artikel 1 bepaalt het toepassingsgebied van de statusovereenkomst, dat alle zaken omvat die nodig zijn voor de inzet van grensbeheerteams met uitvoerende bevoegdheden van het permanente korps op het grondgebied van het betrokken derde land;

-Artikel 2 bevat definities van de belangrijkste termen die in het model worden gebruikt (hoewel de definities in het model verwijzen naar de relevante bepalingen van de wetgeving van de Unie, zal in de statusovereenkomsten met derde landen, overeenkomstig de gangbare praktijk, de formulering van deze bepalingen worden opgenomen, in plaats van verwijzingen daarnaar);