1.  
. NL   
 NL  
 EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, XXX   
[…](2011) XXX  ontwerp 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
Samenvatting van de effectbeoordeling 
  
bij 
HET VOORSTEL VOOR EEN VERORDENING VAN HET EUROPEES 
PARLEMENT EN DE RAAD 
tot instelling van het Europees grensbewakingssysteem (Eurosur) 
 
 
 
NL 2   NL 1. INLEIDING  
Dit effectbeoordelingsversla g is door DG HOME op gesteld ter begeleiding van het 
wetgevingsvoorstel betreffende de instelli ng van een Europees grensbewakingssysteem 
(Eurosur).   Eurosur kan worden omschreven als een pakke t maatregelen dat zowel de samenwerking en 
informatie-uitwisseling tussen grenscontroleautori teiten op nationaal en Europees niveau 
moet verbeteren, als de samenwerking met aan grenzende derde lande n. Dit zou bijzonder ten 
goede komen aan het situationeel bewustzi jn en het reactievermogen van de betrokken 
autoriteiten bij de bestrijding van illegale migr atie en grensoverschrijdende criminaliteit. 
Eurosur moet dan ook worden bezien in het ka der van de geleidelijke  totstandkoming van een 
Europees model van geïntegreerd grensbeheer.   Op basis van een stappenplan dat de  Commissie in 2008 in een mededeling
1
 heeft 
gepresenteerd, is tussen  2008 en 2011 gewerkt aan  het ontwikkelen, te sten en geleidelijk 
instellen van Eurosur. In zijn conclusies van juni 2011 heeft de Europese Raad verklaard dat 
Eurosur "met voorrang verder [wordt] ontwikkeld, zodat het in 2013 operationeel is en de met 
grensbewaking belaste autoriteiten van de lidstaten dan in staat zijn operationele informatie te 
delen en de samenwerking te verbeteren".  
2. PROBLEEMOMSCHRIJVING  
2.1. Algemene problemen bij grensbewaking 
Illegale migratie 
De EU ondervindt aanzienlijke dr uk van illegale migratie aa n haar buitengrenzen. Gedurende 
de eerste zes maanden van 2011 werden 74 300 onr echtmatige grensoverschrijdingen ontdekt, 
waarvan 96% plaatsvond aan de buitengrenzen van Spanje, Malt a, Italië en Griekenland. 
Ondanks de coördinatie-inspanningen van Frontex blijkt het dikwijls moeilijk voor grensbewakingsautorite iten om een gemeenschappelijke aanpak overeen te komen. Doorgaans 
is er behoorlijk wat tijd nodig om een passend operationeel antwoord te vinden. 
Verlies van levens van migranten op zee  
Door het gebruik van niet-zeewaardige schepen is het aantal migranten en vluchtelingen dat 
verdrinkt in de Atlantische Oceaan tussen Afri ka en de Canarische Eilanden en in de 
Middellandse Zee sterk toegenomen. Dit trag ische dodental moet aanzienlijk worden 
verminderd. 
Grensoverschrijdende criminaliteit 
Criminele netwerken die betrokken zijn bij de smokkel van migranten gebruiken vaak 
dezelfde routes en methoden ook voor grensoverschrijdende criminele activiteiten als mensen- en drugshandel. Een verbeterde samenwerking tussen grenscontrole- en 
politieautoriteiten zou significant moeten bijd ragen tot de bestrijding van deze vormen van 
ernstige criminaliteit aan de buitengrenzen. 
                                                
 
1  COM(2008) 68 definitief van 13.2 .2008 (‘Stappenplan voor Eurosur’). 
 
NL 3   NL 2.2. Specifieke problemen bij grensbewaking 
In het veranderen van de routes en methoden v oor illegale migratie en grensoverschrijdende 
criminaliteit zijn criminele netwerken vaak sne ller en flexibeler dan de autoriteiten van de 
lidstaten zijn in hun reactie op gewijzigde situaties. Dit heeft meerdere oorzaken. 
Onvoldoende samenwerking tussen de verschi llende instanties op nationaal niveau  
In bepaalde lidstaten zijn wel zes verschillende instanties dire ct betrokken bi j de bewaking 
van de zeegrenzen. Hoewel sommige lidstaten één nationaal grensbewakingssysteem hebben 
ingesteld, werken andere lidstaten met para llelle systemen, zonder duidelijke regels en 
werkstromen voor de onderlinge same nwerking en informatie-uitwisseling. 
Onvoldoende informatie-uitw isseling tussen lidstaten 
Doordat het ontbreekt aan goede procedures , netwerken en communicatiekanalen voor 
informatie-uitwisseling, schiet de coördinatie op het gebied van gren sbewaking niet alleen 
binnen bepaalde lidstaten te kort, maar ook tussen lidstaten onderling. 
Onvoldoende samenwerking met aangrenzende derde landen 
De migratiedruk plaatst ook derde landen aan de zuidkust van de Middellandse Zee voor 
aanzienlijke problemen. Daarom moet er nauw er worden samengewerkt met de landen van 
herkomst en de landen waar illegale migranten scheep gaan. 
Onvoldoende situationeel bewustzijn op maritiem gebied 
Het feit dat voor de smokkel van mensen en illegale drugs tegenwoordig gebruik wordt 
gemaakt van kleine bootjes van hout en glas vezel, stelt de rechtsha ndhavingsinstanties voor 
een enorm probleem. Het is namelijk uiterst la stig om dergelijke bootjes op volle zee op te 
sporen, te identificeren en te volgen. 
2.3 Achtergrond van het wetgevingsvoorstel betreffende Eurosur 
Het Eurosur-project loopt sinds 2008. Er is re eds aanzienlijke vooruitgang geboekt en deze 
ontwikkeling zal naar verwachting doorzetten.  
3. ANALYSE VAN SUBSIDIARITEIT  
3.1. Het recht van de EU om op te treden 
Het wetgevingsvoorstel inzake Eurosur is gebaseer d op artikel 77, lid 2, onder d), van het 
Verdrag betreffende de werking van de Europe se Unie en houdt een ontwikkeling in van de 
bepalingen van het Schengenacquis. 
3.5. Subsidiariteit 
In overeenstemming met het subsidiariteitsbegi nsel volgt Eurosur een gedecentraliseerde 
aanpak, waarbij de nationale c oördinatiecentra de ruggengraat  van de samenwerking vormen. 
Het is de bedoeling optimaal gebruik te maken van bestaande systemen en recente technologische ontwikkelingen.  
 
NL 4   NL 4. DOELSTELLINGEN  
4.1. Algemene doelstellingen 
Eurosur dient te voorzien in een mechanisme  voor informatie-uitwisseling en samenwerking, 
teneinde:  1) bij te dragen tot het beheer van de migra tiestromen door het aantal illegale immigranten 
dat het Schengengebied ongemerkt binnenkomt te beperken; 
2) aan de buitengrenzen levens te beschermen en te redden door he t onaanvaardbare grote 
aantal migranten dat overlijdt op z ee aanzienlijk te verminderen; 
3) de interne veiligheid van de Europese Unie te  verbeteren door zware criminaliteit aan de 
buitengrenzen van het Schengengebied te voorkomen. 
4.2. Specifieke en operationele doelstellingen 
Ter verwezenlijking van de algemene doelstellingen moet Eurosur het situationeel  bewustzijn  
en het reactievermogen  van de grensbewakingsautori teiten en Frontex bevorderen. 
1) Situationeel bewustzijn:  
a. nauwere samenwerking tussen agentschappen door op het gebied van 
rechtshandhaving structuren te stroomlijnen en systemen aan elkaar te koppelen; 
b. gegevenskoppeling in combinatie met m oderne technologische middelen voor het 
opsporen en volgen van met name kleine vaartuigen; 
c. sectoroverschrijdende informatie-uitwisseling met andere actoren op maritiem 
gebied, zoals vervoer, douane, visserijcontrole en defensie; 
d. betere informatie-uitwisseling met aangrenzende derde landen. 
2) Reactievermogen  
a. uitwisseling van gegevens, informatie en inlichtingen om te kunne n overschakelen op 
een meer op inlichtingen gebaseerde aanpak die steunt op risicoanalyse; 
b. doelmatig beheer van personeel en middelen; 
c. effectmeting, om het resultaat van grensb ewakingsactiviteiten te kunnen evalueren.  
5. B
ELEIDSOPTIES  
In deze effectbeoordeling moet een antwoord worden gevonden op de vraag hoe de 
verschillende componenten van Eurosur ten uit voer dienen te worden  gelegd. Daartoe zijn 
drie beleidsopties vastgesteld:  
 volledige decentralisatie  (beleidsoptie 1),  
 gedeeltelijke centralisatie  (beleidsoptie 2), en  
 volledige centralisatie  (beleidsoptie 3). 
 
Er moet met name worden nagegaan welke verantwoordelijkheden zouden kunnen worden 
toevertrouwd aan de nationale coördinatiecentra (NCC's) . Daarbij gaat het onder meer om:  
 coördinatie van de bewaking van de land- en zeegrenzen (beleidsoptie 1.1) ; 
 commando- en controlebevoegdheden  inzake de bewaking van de land- en zeegrenzen  
(beleidsoptie 1.2) ; 
 commando- en controlebevoegdheden  voor grenscontrole2 (beleidsoptie 1.3) . 
                                                 
2  Bewaking van land-, zee-, en luchtgrenzen en controles aan grensdoorlaatposten.  
 
NL 5   NL  
Bij de verschillende beleidsopt ies voor het opzetten van het Eurosur-netwerk  gaat het erom 
of de NCC's en Frontex het gebruiken voor:  
 
 gedecentraliseerde  en niet-gerubriceerde  informatie-uitwisseling  (beleidsoptie 2.1); 
 gedecentraliseerde  en gerubriceerde  informatie-uitwisseling (beleidsoptie 2.2) ; 
 gecentraliseerde  en gerubriceerde  informatie-uitwisseling (beleidsoptie 2.3) . 
 
Bij beleidsoptie 2.2 wordt daarnaast nagegaan hoeveel het kost om ook de uitwisseling van 
informatie over grensoverschr ijdende criminaliteit te rege len en te voorzien in het 
gemeenschappelijk inlichtingenbeeld van de situatie in het gebied vóór de grens. 
 
Verder wordt onderzocht of de informatie-uitwisseling tussen het Eurosur-netwerk en 
aangrenzende derde landen  zou kunnen verlopen via: 
 
 nationale coördinatiecentra , fungerend als knooppunt voor regionale netwerken  en 
bilaterale informatie-uitwisseling  met aangrenzende derde landen (beleidsoptie 3.1) ; 
 nationale coördinatiecentra , fungerend als knooppunt voor regionale  netwerken  met 
aangrenzende derde landen, en met een nieu w regionaal netwerk in het Middellandse 
Zeegebied (beleidsoptie 3.2) ; 
 Frontex  alleen  (beleidsoptie 3.3).  
  
Ten slotte wordt onderzocht of de di enst voor de gemeenschappelijke toepassing van 
bewakingsinstrumenten op EU-niveau  dient te worden verleend door:  
 
 externe dienstverleners, rech tstreeks aan elk betrokken NCC (beleidsoptie 4.1) ; 
 Frontex in samenwerking met het EUSC3, het EMSA4 en het GMES5 (beleidsoptie 
4.2); of 
 Frontex alleen (beleidsoptie 4.3) . 
6. EFFECTBEOORDELING  
Elke suboptie van de beleidsopties wordt beoor deeld op grond van de navolgende criteria. 
1. Doeltreffendheid:  De mate waarin het voorstel waar schijnlijk zal bijdragen tot de 
verwezenlijking van de algemene, speci fieke en operationele doelstellingen. 
 
2. Coherentie:  De mate waarin de opties met de algehele Eurosur-aanpak en andere 
beleidsinitiatieven en -activiteiten stroken en aanvaar dbaar zijn voor de lidstaten. 
 
3. Kosten:  De mate waarin de algemene beleid sdoelstellingen kunnen worden verwezenlijkt 
met een bepaalde hoeveelheid middelen/tege n minimale kosten (kostenefficiëntie).  
 
4. Gevolgen voor de grondrechten , met name voor de bescherming van persoonsgegevens. 
                                                 
3  Satellietcentrum van de EU. 
4  Europees Agentschap voor maritieme veiligheid. 
5  EU-programma voor wereldwijde monitoring voor milieu en veiligheid ( Global Monitoring for 
Environment and Security ). 
 
NL 6   NL 6.1. Subopties 1.1-1.3 voor nation ale coördinatiecentra 
6.1.1. Doeltreffendheid 
Bij de bewaking van de zeegrenzen zijn tal van na tionale instanties betrokken. Het plan om de 
NCC's alleen coördinerende  taken te geven (optie 1.1 ) zou voor concurrerende instanties dan 
aanvaardbaarder zijn. Als alle NCC's commando- en controlebevoegdheden  zouden krijgen 
(optie 1.2 ), zou er sneller op een dreiging kunnen worden gereageerd. Worden de NCC's ook 
belast met de bewaking van de  luchtgrenzen  en grenscontroles  (optie 1.3 ), dan zou dit hun 
situationeel bewustzijn  van alle aspecten van grenscontrole bevorderen.  
6.1.2. Coherentie 
Optie 1.1  is volledig in overeenstemming met de algehele Eurosur-aanpak, nl. een 
samenwerkingsmechanisme op te zetten voor a lle autoriteiten die bij grensbewaking zijn 
betrokken. Het verlenen van commando- en co ntrolebevoegdheden aan de NCC's (opties 1.2 
en 1.3 ) zou ten koste van dit doel kunnen gaan. 
6.1.3. Kosten 
De financiële middelen  die in de periode 2011-2020 nodig zijn voor het opzetten, ontwikkelen 
en onderhouden van de NCC's en het Frontex-situatiecentrum worden geraamd op 195,2 miljoen euro voor optie 1.1, op 401,4 miljoen eu ro voor optie 1.2 en op 747,3 miljoen euro 
voor optie 1.3. 
6.1.4. Grondrechten 
Het Eurosur-mechanisme voor informatie-u itwisseling en samenwerking omvat geen 
behandeling van persoonsgegevens . Aangezien het wellicht lastig is om te garanderen dat 
behandeling van persoonsgegevens  volledig is uitgesloten, mo et worden gewaarborgd dat de 
eventuele behandeling van persoonsgegevens ade quaat, terzake dienend en niet buitensporig 
is, uitgaande van de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of vervolgens worden verwerkt. 
6.2. Subopties 2.1-2.3 voor het Eurosur-netwerk 
6.2.1.  Doeltreffendheid 
Als de uitwisseling wordt beperkt tot niet-gerubriceerde informatie (optie 2.1
), zou de 
doorgaans als gevoelig beschouwde informatie ove r grensoverschrijdende  criminaliteit hier 
buiten vallen. Dankzij de versleuteling van de gegevensstroom (optie 2.2 ) zouden de lidstaten 
dergelijke gevoelige informatie kunnen delen, hetgeen ook een eerste voorwaarde is voor het uitwisselen van inlichtingen via het gemeenschappelijk inlichtinge nbeeld van de situatie in het 
gebied vóór de grens (CPIP). Een gecentraliseerd systeem (optie 2.3
) zou de gegevensstroom 
beheersbaarder maken.  
6.2.2. Coherentie  
Het nadeel van optie 2.3 is het gebrek aan coherentie: Eurosur volgt namelijk een opzet die 
gebaseerd is op de gedecentraliseerde aaneensluiting van systemen . Bovendien is het voor 
verscheidene lidstaten moeilijk aanvaardbaar da t zij hun informatie centraal zouden moeten 
bewaren in een systeem dat zij niet zelf beheren. 
 
NL 7   NL 6.2.3. Kosten 
De financiële  kosten  van het Eurosur-netwerk worden voor de periode 2011-2020 geraamd op 
42 miljoen euro voor optie 2.1 , op 46 miljoen euro voor optie 2.2  en op 49 miljoen euro voor 
optie 2.3 . Bij de opties 2.2 en 2.3 zouden de kosten van de analytische laag van het CPIP 29 
miljoen euro bedragen. 
6.2.4. Grondrechten 
Bij optie 2.1 worden geen persoonsgegeve ns behandeld, aangezien het netwerk niet-
gerubriceerd is. De acc reditering van een besche rmd netwerk (opties 2.2  en 2.3 ) waarborgt dat 
er niet alleen procedures gelden voor de behandeling van gevoelige gegevens op het gebied 
veiligheid, maar ook voor de be handeling van gevoelige gegeve ns in het algemeen, zoals 
persoonsgegevens.  
6.3. Subopties 3.1-3.3 voor samenwerking met derde landen 
6.3.1. Doeltreffendheid 
Optie 3.1  zou het situationeel bewustzi jn in de Baltische Zee, de Zwarte Zee en de Atlantische 
Oceaan rond de Canarische Eilanden verbeter en, aangezien het Eurosur-netwerk de drie 
bestaande regionale netwerken Seahorse, Co astNet en BSCF onderling zou verbinden, 
waarbij de NCC's als knooppunt voor de in formatie-uitwisseling zouden fungeren. 
 
Optie 3.2  is de voorkeursoptie, omdat zij Eurosu r de capaciteit oplevert die nodig is voor 
samenwerking met derde landen in  het Middellandse Zeegebied.  
 Bij optie 3.3
 zou Frontex opnieuw moeten onderha ndelen over alle overeenkomsten die 
lidstaten en derde landen al hebben geslot en in het kader van de voornoemde regionale 
netwerken. 
6.3.2. Coherentie 
De opties 3.1  en 3.2  bouwen grotendeels voort  op bestaande capaciteite n en bieden lidstaten 
en derde landen de mogelijkheid om rekeni ng te houden met regionale prioriteiten en 
bijzondere kenmerken. Optie 3.3  strookt niet met de Eurosur-aanpak om optimaal gebruik te 
maken van bestaande infrastructu rele voorzieningen en systemen. 
6.3.3. Kosten 
Aan optie 3.1  zijn geen kosten verbonden, omdat er vóór het eind van 2011 al een verbinding 
tot stand is gebracht tussen de drie regional e netwerken en de re spectieve NCC's. Wat 
optie 3.2  betreft, worden de kosten voor het opzetten en onderhouden van het Seahorse 
Mediterraneo-netwerk voor de periode 2011-2010 geraamd op 5,37 miljoen euro. Met 
betrekking tot optie 3.3  worden de kosten in verband met de  vervanging van de drie regionale 
netwerken door het Eurosur-netwerk op circa 25,29 miljoen euro geraamd.  
6.3.4. Grondrechten 
Samenwerking met derde landen ter voorkomi ng van illegale immi gratie zou bijzonder 
negatieve gevolgen voor de grondrechten kunnen hebben, indien de autoriteiten van derde 
landen informatie gebruiken om personen of gr oepen van personen te identificeren die een 
risico lopen om aan folteringen of aan onmen selijke of vernederende behandelingen te 
worden onderworpen. Het wetgevingsvoorstel be treffende Eurosur moet dan ook voldoende 
waarborgen bieden om een dergelijke situatie te voorkomen.  
 
NL 8   NL 6.4. Suboptie 4.1-4.3 voor de gemeenschappelijke toepassing van 
bewakingsinstrumenten 
6.4.1. Doeltreffendheid 
Optie 4.1  houdt in dat de lidstaten afzonderlijke capaciteiten benutten die zijn ontwikkeld 
door het Satellietcentrum van de EU (EUSC) en het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA). Optie 4.2
 is efficiënter dan optie 4.1, omda t Frontex de verzoeken van de 
nationale coördinatiecentra zou coördineren. Bij optie 4.3  moet Frontex een dergelijke dienst 
zelf ontwikkelen, wat op de middellange te rmijn moeilijk te verwezenlijken is. 
6.4.2. Coherentie 
Optie 4.2 is meer dan de opties 4.1 en 4.3 in overeenstemming met de doelstelling om 
samenwerking tussen verschillende instanties te bevorderen. Omdat een dergelijke dienst 
meerdere doeleinden dient en sectoroverschri jdend is, zou EU-finan ciering uit het GMES-
programma hier gerech tvaardigd kunnen zijn.  
6.4.3. Kosten 
Voor de periode 2012-2020 worden de totale kosten van optie 4.1 geraamd op 80 miljoen 
euro; met de opties 4.2 (62,1 miljoen euro) en 4 .3 (62,3 miljoen euro) is bijna evenveel geld 
gemoeid.  
6.4.4. Grondrechten 
Optie 4.1 heeft als nadeel dat het mogelijk is da t er geen rechtskaders worden vastgesteld op 
grond waarvan commerciële dienst verleners activiteiten in de rde landen mogen bewaken en 
informatie mogen bewaren overeenkomstig  de gegevensbeschermingswetgeving. 
7. VERGELIJKING VAN OPTIES EN VASTSTELLING VAN GUNSTIGSTE BELEIDSOPTIE  
Op grond van de beoordeling in punt 6 gaat de voorkeur uit naar de  navolgende opties. 
 Wat de oprichting van de NCC's betreft, verdient optie 1.1 
de voorkeur. Omdat de lidstaten 
hun overheidsdiensten er niet voor hoeven te he rstructureren, kan deze optie gemakkelijk ten 
uitvoer worden gelegd.   Uitgaande van een gedecentraliseerde opzet van het Eurosur-netwerk verdient optie 2.2
 de 
voorkeur.    Wat betreft de dringende behoeft e aan scherper grenstoezicht in het Middellandse Zeegebied, 
wordt de samenwerking met aangrenzende derd e landen het best bevorderd door optie 3.2.
  
De bereidheid van Noord-Afrikaanse landen om samen te werken is een eerste vereiste voor 
de tenuitvoerlegging van optie 3.2.  Voor de gemeenschappelijke toepassing va n bewakingsinstrumenten biedt optie 4.2
 de meeste 
toegevoegde waarde. 
 
NL 9   NL Kosten, verantwoordelijkheid en financ ieringsbron voor de voorkeursoptie  
Beleidsoptie x.1  Beleidsoptie x.2  Beleidsoptie x.3  Voorkeursoptie  
ap  
Onderdeel  Gedecentraliseerde 
aanpak  Deels 
gedecentraliseerde 
aanpak  Gecentraliseerde 
aanpak  Tot 
stand te 
brengen 
door  Financierin g vi
1 NCC's 99,6 miljoen euro  271,6 miljoen euro 610 miljoen euro Lidstaat Buitengrenzenfo n
1 Frontex-
situatiecentrum 95,6 miljoen euro  129,8 miljoen euro 137 miljoen euro Frontex Frontex 
7 Netwerk 42,4 miljoen euro 46,7 miljoen euro  49,3 miljoen euro Frontex Frontex 
6 CPIP (eenheid 
risicoanalyse) € 0,0  29,3 miljoen euro  29,2 miljoen euro Frontex Frontex 
3 Derde landen € 0,0  5,4 miljoen euro  25,3 miljoen euro Lidstaat Financierings-
instrument voor 
ontwikkelings-
samenwerking, 
Buitengrenzenfo n
5 Gemeenschappelijke 
toepassing van 
bewakingsinstrumenten 80,5 miljoen euro 62,1 miljoen euro  62,3 miljoen euro Frontex 
EUSC 
EMSA Frontex en 
KP7/GMES 
Totaal  318,1 miljoen euro 544,9 miljoen euro 913 miljoen euro 
Voorkeursoptie  338,7 miljoen euro   
Uitgaande van de voorkeursopties zouden de totale kosten van Eurosur 338,7 miljoen euro 
bedragen. 
8. TOEZICHT EN EVALUATIE  
Frontex zorgt voor methoden waarmee kan word en nagegaan of Eurosur voldoet aan de 
belangrijkste beleidsdoelstellingen. Twee j aar nadat Eurosur volle dig operationeel is 
geworden, en vervolgens om de twee jaar, dien t Frontex bij het Europees Parlement, de Raad 
en de Commissie een verslag in ov er het functioneren van Eurosur.  
 Voorts onderwerpt de Commissie drie jaar nada t alle activiteiten van Eurosur van start zijn 
gegaan, en vervolgens om de vier jaar, het sy steem aan een algehele evaluatie. Daaraan voegt 
zij zo nodig passende voorstellen tot wijziging van de  verordening tot instelling van Eurosur 
toe.