Speciaal verslag Uitvoering van de 
EU-begroting via 
financieringsinstrumenten  
— lessen die uit de 
programmeringsperiode 
2007-2013 moeten worden 
getrokkenNL 2016  nr. 19
EUROPESE
REKENKAME R
EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
Inlichtingen:  eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2016
Print ISBN 978-92-872-5442-9 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/811231 QJ-AB-16-019-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-5428-3 ISSN 1977-575X doi:10.2865/54402 QJ-AB-16-019-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-5362-0 ISSN 1977-575X doi:10.2865/559968 QJ-AB-16-019-NL-E
© Europese Unie, 2016
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Uitvoering van de 
EU-begroting via 
financieringsinstrumenten  
— lessen die uit de 
programmeringsperiode 
2007-2013 moeten worden 
getrokken
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2016  nr. 19
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van 
specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK 
ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, 
de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II, die onder leiding staat van ERK-lid Henri Grethen en gespe -
cialiseerd is in de uitgaventerreinen structuurbeleid, vervoer en energie. De controle werd geleid door Iliana Ivanova, rappor -
terend lid, ondersteund door Tony Murphy, kabinetschef, en Mihail Stefanov, attaché; Niels-Erik Brokopp, hoofdmanager; Rares 
Rusanescu, taakleider, en Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje en Maria Ploumaki, controleurs.
Van links naar rechts:  M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

03
 Inhoud
Paragraaf
 Afkortingen
 Woordenlijst
I-VIII  Samenvatting
1-22  Inleiding
1-4 Wat zijn financieringsinstrumenten?
5-22  Gebruik van financieringsinstrumenten bij de uitvoering van de EU-begroting sinds 2007
23-26  Reikwijdte en aanpak van de controle
27-146  Opmerkingen
27-61  Was de omvang van de financieringsinstrumenten passend met het oog op de marktbehoeften?
29-45  Buitensporig hoog dotatiekapitaal leidde tot lage uitbetalingspercentages, vermijding van vrijmakingen 
en potentiële terugbetalingen bij afsluiting
46-54  De marktbehoeften waren niet altijd naar behoren beoordeeld door de beheersautoriteiten, voordat er 
middelen werden toegewezen aan EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten
55-61  Regionale gerichtheid droeg ertoe bij dat de lidstaten in de programmeringsperiode 2007-2013 een groot 
aantal kleine financieringsinstrumenten opzetten
62-91  Hebben de financieringsinstrumenten particulier kapitaal weten aan te trekken?
64-72  Bij de meting van het hefboomeffect van financieringsinstrumenten door de Commissie wordt niet naar 
behoren rekening gehouden met de mate waarin overheidsfinanciering bijkomende middelen aantrekt
73-91  Problemen om investeerders uit de particuliere sector te interesseren voor financieringsinstrumenten bij 
zowel gedeeld als gecentraliseerd beheer
04 Inhoud 
92-105  Werd met de financieringsinstrumenten revolverende financiële steun verstrekt?
93-95  Vertragingen bij de uitvoering verkortten de daadwerkelijke investeringsperiode van verschillende EFRO- 
en ESF-financieringsinstrumenten aanzienlijk
96-105  Beperkt revolverend effect van de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten tijdens de uitvoering en 
onzeker effect na de afsluiting van de programma’s van 2007-2013
106-146  Bleken de financieringsinstrumenten een kostenefficiënte methode om de EU-begroting uit te 
voeren?
108-110  Hoge beheerskosten en -vergoedingen vergeleken met het feitelijke uitbetalingsniveau aan de 
eindontvangers
111-120  Geen terugbetaling uit de EU-begroting van beheerskosten en -vergoedingen boven de bij verordening 
vastgelegde plafonds bij afsluiting
121-131  In de beoordeling door de Commissie van de beheerskosten en -vergoedingen is niet naar behoren 
rekening gehouden met de verschillen tussen soorten instrumenten en het daadwerkelijke niveau van de 
aan eindontvangers verstrekte steun
132-141  Beperkingen in de rapportage van beheerskosten en -vergoedingen door de lidstaten
142-146  Naast de administratieve kosten voor de uitvoering van EFRO- en ESF-OP’s worden er beheerskosten 
en -vergoedingen betaald
147-163  Conclusies en aanbevelingen
 Bijlage I —   Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer — hoe werken ze? 
(programmeringsperiode 2014-2020)
 Bijlage II —   Definitie van de term „financieringsinstrumenten” in de rechtsgrondslag 
(programmeringsperiode 2014-2020  en 2007-2013)
 Bijlage III —   Overzicht van EFRO-financieringsinstrumenten in de 28 lidstaten van de EU: aantal 
fondsen en dotatiekapitaal (programmeringsperiode 2007-2013)
 Bijlage IV —   Overzicht van ESF-financieringsinstrumenten in de 28 EU-lidstaten: aantal fondsen 
en dotatiekapitaal (programmeringsperiode 2007-2013)
 Bijlage V —   Samenvatting van de vereisten voor ex-antebeoordelingen 
(programmeringsperiode 2014-2020)
 De antwoorden van de Commissie
 Antwoorden van het Margueritefonds
05
 Afkortingen
CEF : financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (Connecting Europe Facility)
CF: Cohesiefonds
COCOF : Coördinatiecomité van de Fondsen
EaSI : programma van de Europese Unie voor werkgelegenheid en sociale innovatie
EEEF : Europees Fonds voor energie-efficiëntie (European Energy Efficiency Fund)
EEPR : programma ter ondersteuning van het economisch herstel door financiële steun van de Gemeenschap te verlenen 
aan projecten op energiegebied
EFRO : Europees Fonds voor regionale ontwikkeling
EFSI : Europees Fonds voor strategische investeringen
Egesif : groep van deskundigen inzake Europese structuur- en investeringsfondsen
EIB: Europese Investeringsbank
EIF: Europees Investeringsfonds
Elfpo : Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling
EPMF : Europese Progress-microfinancieringsfaciliteit voor werkgelegenheid en sociale insluiting
ESF : Europees Sociaal Fonds
ESIF : Europese structuur- en investeringsfondsen
EVF : Europees Visserijfonds
GBER : algemene groepsvrijstellingsverordening (General Block Exemption Regulation)
GB-verordening : verordening gemeenschappelijke bepalingen
Jeremie : gezamenlijke Europese middelen voor micro- tot middelgrote ondernemingen (Joint European Resources for 
Micro to Medium Enterprises)
Kmo’s : kleine en middelgrote ondernemingen
LGTT : leninggarantie-instrument voor trans-Europese vervoersnetprojecten (Loan Guarantee Instrument for Trans-
European Transport Network Projects)
Margueritefonds : Europees Fonds 2020 voor energie, klimaatverandering en infrastructuur
06 Afkortingen 
MFK : meerjarig financieel kader
OP: operationeel programma
PBI: initiatief inzake projectobligaties (Project Bond initiative)
PFLP : eersteverliestranche (Portfolio First Loss Piece)
Sicar : société d’investissement en capital à risque
Sicav : société d’investissement à capital variable
SoA : betrouwbaarheidsverklaring (Statement of assurance)
TEN-E/T : trans-Europese netwerken — energie/transport
VWEU : Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
07
 Woordenlijst
Algemene verordening  voor de programmeringsperiode 2007-2013: Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 
11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees 
Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/19991.
Een beheersautoriteit  is een nationale, regionale of plaatselijke overheid, of een overheids- of particuliere instantie, die 
door een lidstaat is aangewezen om een operationeel programma te beheren. Tot haar taken behoren het selecteren van 
projecten die gefinancierd zullen worden, het monitoren van de uitvoering van projecten en het verslag uitbrengen aan 
de Commissie over de financiële aspecten en de behaalde resultaten.
Belegging in aandelen  betekent de verschaffing van kapitaal aan een vennootschap, via directe of indirecte 
investeringen, in ruil voor geheel of gedeeltelijk eigenaarschap van de vennootschap, waarbij de belegger in de aandelen 
in zekere mate zeggenschap krijgt over het beheer van de vennootschap en deelt in de eventuele toekomstige winst.
CEF-verordening : Verordening (EU) nr. 1316/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 tot 
vaststelling van de financieringsfaciliteit voor Europese verbindingen (Connecting Europe Facility), tot wijziging van 
Verordening (EU) nr. 913/2010 en tot intrekking van Verordeningen (EG) nr. 680/2007 en (EG) nr. 67/20102.
Het cohesiebeleid  omvatte in de programmeringsperiode 2007-2013 het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en 
het Europees Sociaal Fonds (d.w.z. de twee structuurfondsen), alsmede het Cohesiefonds. In de programmeringsperiode 
2014-2020 werd de coördinatie tussen het cohesiebeleid en ander EU-beleid dat bijdraagt tot regionale ontwikkeling, 
namelijk het plattelandsontwikkelingsbeleid en het visserij- en maritiem beleid, verbeterd door de vaststelling van 
gemeenschappelijke bepalingen voor de Europese structuur- en investeringsfondsen.
Het Coördinatiecomité voor de Fondsen (COCOF)  is een permanent toezichtcomité van de Commissie. De functie van 
het comité is kwesties te bespreken met betrekking tot de uitvoering van de verordeningen betreffende het Europees 
Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds.
Dotatiekapitaal  verwijst naar het financieringsbedrag dat in een financieringsinstrument wordt gestort (uit de 
EU-begroting, uit de nationale begroting of door particuliere investeerders) ter ondersteuning van de activiteiten ervan. 
Het dotatiekapitaal moet een afspiegeling zijn van de eigen investeringscapaciteit van het instrument en in verhouding 
staan tot de markt waarop het instrument is gericht.
Eersteverliestranche (PFLP) : wanneer een leningenportefeuille is verdeeld in verschillende risicotranches, is de PFLP de 
tranche die de eerste verliezen van de portefeuille absorbeert (die bijvoorbeeld het gevolg kunnen zijn van verliezen op 
leningen).
Een eindontvanger  is een rechtspersoon of natuurlijke persoon, anders dan een holdingfonds of financieel intermediair, 
die financiering ontvangt uit een financieringsinstrument.
1 PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25.
2 PB L 348 van 20.12.2013, blz. 129.
08 Woordenlijst 
Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO)  is gericht op de versterking van de economische en sociale 
cohesie binnen de Europese Unie door het ongedaan maken van de belangrijkste regionale onevenwichtigheden door 
middel van financiële steun voor het creëren van infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de 
werkgelegenheid, vooral voor ondernemingen.
Het Europees Fonds voor strategische investeringen  (EFSI) beoogt gedurende de periode 2015-2017 ten minste 
315 miljard euro aan particuliere en publieke langetermijninvesteringen in de hele EU te mobiliseren en de financiering 
van projecten in de daaropvolgende jaren te garanderen. Het EFSI wordt opgezet binnen de Europese Investeringsbank 
(EIB) als beheerfonds van onbeperkte duur om de risicovollere onderdelen van projecten te financieren. Er wordt een 
garantie van maximaal 16 miljard euro afgegeven, gedekt door de EU-begroting, ter dekking van het extra risico voor de 
EIB. De lidstaten kunnen extra middelen bijdragen aan het EFSI.
Het Europees Sociaal Fonds (ESF) is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen 
de Europese Unie door verbetering van de werkgelegenheids- en arbeidskansen, hoofdzakelijk door middel van 
opleidingsmaatregelen, waardoor een hoger werkgelegenheidsniveau en de totstandkoming van meer en betere banen 
worden gestimuleerd.
De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF)  omvatten vijf afzonderlijke fondsen die gedurende de 
programmeringsperiode 2014-2020 de regionale onevenwichtigheden in de hele Unie beogen te verkleinen. De fondsen 
zijn: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees 
Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij.
Een financieel intermediair  is een entiteit die als intermediair optreedt tussen de beheersautoriteit of het holdingfonds 
en de eindontvangers van middelen die door middel van financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer worden 
uitgekeerd.
Financieel Reglement : Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 
2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van 
Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/20023.
Een garantie  is de verbintenis door een derde partij, de garantieverstrekker genoemd, tot betaling van de schulden 
van een kredietnemer wanneer deze ze niet zelf kan betalen. De garantieverstrekker is aansprakelijk voor het dekken 
van tekorten in geval van wanbetaling door de kredietnemer, onder de voorwaarden die in de overeenkomst tussen de 
garantieverstrekker, de kredietverschaffer en/of de kredietnemer zijn bepaald.
De garantielimiet  is het percentage van de totale waarde van de leningenportefeuille dat daadwerkelijk door de 
garantie wordt gedekt.
Gedelegeerde verordening : Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014 van de Commissie van 3 maart 2014 tot 
aanvulling van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad houdende gemeenschappelijke 
bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, 
het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij 
en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het 
Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij4.
3 PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1.
4 PB L 138 van 13.5.2014, blz. 5.
09 Woordenlijst 
De Gezamenlijke Europese middelen voor micro- tot middelgrote ondernemingen (Joint European Resources for 
Micro to Medium Enterprises: Jeremie)  is een initiatief dat de Commissie samen met het Europees Investeringsfonds 
heeft ontwikkeld. Het programma bevordert het gebruik van financieringsinstrumenten om de toegang tot financiering 
voor kmo’s via de structuurfondsen te verbeteren.
De groep van deskundigen inzake Europese structuur- en investeringsfondsen (Egesif)  is door de Commissie 
opgezet om haar te adviseren over kwesties betreffende de uitvoering van programma’s die zijn vastgesteld en 
uitgevoerd in overeenstemming met de verordeningen inzake de Europese structuur- en investeringsfondsen. Het 
is een van de twee groepen die het Coördinatiecomité voor de Fondsen vervangt (de tweede is het Coesif — het 
Coördinatiecomité voor Europese structuur- en investeringsfondsen).
Een holdingfonds  is een fonds dat is opgezet om te investeren in verschillende risicokapitaalfondsen, garantiefondsen, 
leningfondsen, fondsen voor stedelijke ontwikkeling, fondsen of andere stimuleringsregelingen die leningen en garanties 
voor terugvorderbare investeringen bieden, of soortgelijke instrumenten voor energie-efficiëntie en het gebruik van 
hernieuwbare energie in gebouwen, waaronder bestaande woningen.
Hurdle rate  is het minimale rendementspercentage voor een project of investering dat door een beheerder of 
investeerder wordt vereist.
Een lening  is een overeenkomst die de kredietverschaffer verplicht om een geldsom ter hoogte van het overeengekomen 
bedrag gedurende de overeengekomen tijd beschikbaar te stellen voor de kredietnemer. De kredietnemer is verplicht 
om de lening na een zekere periode terug te betalen. In de regel is de kredietnemer verplicht rente te betalen over het 
geleende bedrag.
In een operationeel programma (OP)  worden de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat beschreven, 
alsmede de wijze waarop de financiering gedurende een bepaalde periode (gewoonlijk zeven jaar) zal worden benut 
om projecten te financieren. Deze projecten moeten bijdragen tot de verwezenlijking van een of meer van een bepaald 
aantal doelstellingen dat is beschreven op het niveau van de prioritaire as van het OP . Er moet een programma zijn voor 
elk van de fondsen op het gebied van het cohesiebeleid, te weten het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds of het Cohesiefonds. OP’s worden opgesteld door de lidstaten en moeten worden goedgekeurd 
door de Commissie voordat er betalingen uit de EU-begroting mogen worden verricht. Ze mogen tijdens de looptijd 
alleen worden gewijzigd indien beide partijen daarmee instemmen.
Prioritaire as : een van de prioriteiten van de in een operationeel programma uiteengezette strategie, die bestaat uit een 
groep concrete acties die met elkaar verband houden en specifieke, meetbare doelstellingen hebben.
Resterende financiering  is het deel van het dotatiekapitaal dat de eindontvangers heeft bereikt en vervolgens is 
terugbetaald aan het financieringsinstrument en dus beschikbaar is voor een nieuwe ronde investeringen.
Een Société d’investissement à capital variable  (Sicav) is een soort beleggingsfonds met een open einde; de 
waarde van het kapitaal ervan verandert afhankelijk van het aantal beleggers en van de waarde van de onderliggende 
beleggingen. Aandelen in het fonds worden gekocht en verkocht op basis van de meest recente intrinsieke waarde van 
het fonds.
Een Société d’investissement en capital à risque  (Sicar) is een structuur die voor beleggingen in private equity en 
risicokapitaal is opgezet zonder investeringsdiversificatieregels en zonder beperkingen op het gebruik van leningen of 
hefboomfinanciering.
10 Woordenlijst 
Specifieke fondsen  zijn fondsen die geen holdingfondsen zijn.
Staatssteun  is iedere vorm van rechtstreekse of niet rechtstreekse financiële steun die door overheidsinstanties wordt 
verleend aan ondernemingen in de particuliere sector. Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) 
verbiedt in het algemeen staatssteun op de gemeenschappelijke markt, tenzij die naar behoren wordt gerechtvaardigd. 
In de EU-regels voor staatssteun wordt uiteengezet in welke omstandigheden deze steun de concurrentie niet verstoort 
(of dreigt te verstoren). De Europese Commissie heeft als enige de bevoegdheid om de verenigbaarheid van door de 
lidstaten verleende staatssteun met de regels te beoordelen. Door de Commissie genomen procedurele besluiten en 
maatregelen zijn onderworpen aan toetsing door het Gerecht en het Europees Hof van Justitie.
Uitvoeringsverordening : Verordening (EG) nr. 1828/2006 van de Commissie van 8 december 2006 tot vaststelling van 
uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad en van Verordening (EG) nr. 1080/2006 van het 
Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling5.
Verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening) voor de periode 2014-2020: Verordening 
(EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke 
bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, 
het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij 
en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, 
het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 van de Raad6.
Een voorwaardelijke kredietlijn  is een kredietlijn waarop een beroep kan worden gedaan op voorwaarde dat er een 
vooraf gedefinieerde gebeurtenis plaatsvindt.
5 PB L 371 van 27.12.2006, blz. 1.
6 PB L 347 van 20.12.2013, blz. 320.
11
 Samenvatting
I
De Europese Unie staat momenteel voor grote uitdagingen zoals het economisch en financieel herstel en de beheersing 
van de vluchtelingencrisis. Daarom zoeken EU-beleidsmakers naar manieren om de doeltreffendheid en doelmatigheid 
van de beschikbare EU-begroting, die minder dan 1 % uitmaakt van het bruto binnenlands product (bbp) van de EU, zo 
groot mogelijk te maken.
II
Financieringsinstrumenten zijn een middel om financiële steun te verlenen uit de EU-begroting. Financiële steun aan ein -
dontvangers via financieringsinstrumenten kan de vorm aannemen van leningen, garanties en beleggingen in aandelen.
III
Indien financieringsinstrumenten naar behoren worden uitgevoerd, bieden ze twee specifieke voordelen ten opzichte 
van subsidies:
— het mogelijke hefboomeffect van de openbare middelen (d.w.z. het aantrekken van extra particuliere en publieke 
middelen om de oorspronkelijke overheidsfinanciering aan te vullen); en
— het revolverend karakter van het dotatiekapitaal (d.w.z. het gebruik van dezelfde middelen in verschillende cycli).
Het feit dat leningen moeten worden terugbetaald, garanties moeten worden vrijgegeven of investeringen bij beleggin -
gen moeten worden teruggegeven, moet in principe ook van invloed zijn op het gedrag van de eindontvangers, hetgeen 
leidt tot een betere gebruikmaking van overheidsmiddelen en de kans verkleint dat de eindontvangers afhankelijk zullen 
worden van overheidssteun.
IV
In de programmeringsperiode 2007-2013 werden in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling 
(EFRO) en het Europees Sociaal Fonds (ESF) opgezette financieringsinstrumenten gebruikt door 25 van de 28 EU-lidsta -
ten: in totaal waren er in de hele EU 972 EFRO-financieringsinstrumenten en 53 ESF-financieringsinstrumenten opgezet. 
Eind 2014 was er ongeveer 16 miljard euro betaald aan deze instrumenten als bijdrage in het kader van de operationele 
programma’s (OP’s) van het EFRO en het ESF. Dit betekent een aanzienlijke stijging vergeleken met de ongeveer 1,3 mil -
jard euro in de programmeringsperiode 2000-2006, en de 0,6 miljard euro die in de programmeringsperiode 1994-1999 
aan dergelijke instrumenten was toegewezen. Gedurende diezelfde periode 2007-2013 was de totale bijdrage uit de 
EU-begroting aan de 21 financieringsinstrumenten die direct of indirect door de Commissie werden beheerd ongeveer 
5,5 miljard euro. Deze centraal beheerde financieringsinstrumenten worden in alle EU-lidstaten gebruikt.
12 Samenvatting 
V
Bij deze controle onderzochten we of financieringsinstrumenten een efficiënt mechanisme waren om de EU-begroting in 
de programmeringsperiode 2007-2013 uit te voeren. Onze controle werd tussen oktober 2014 en maart 2016 uitgevoerd 
en was gericht op de gebieden regionaal, sociaal, vervoers- en energiebeleid. Onze analyse bestrijkt alle 1025 EFRO- en 
ESF-financieringsinstrumenten die tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 werden opgezet onder gedeeld beheer, 
alsmede 6 centraal beheerde financieringsinstrumenten op deze gebieden. De in dit verslag gepresenteerde gegevens 
zijn gebaseerd op de meest recente beschikbare informatie die in september 2015 door de Commissie werd verstrekt en 
de situatie van eind 2014 weergeeft.
VI
Bij onze controle stelden we een aantal belangrijke problemen vast die in de programmeringsperiode 2007-2013 de doel -
matigheid van de financieringsinstrumenten als een mechanisme om de EU-begroting uit te voeren, beperkten:
— een aanzienlijk aantal EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten was te groot en eind 2014 bestonden er nog steeds 
grote problemen om het dotatiekapitaal ervan uit te betalen (gemiddeld was ongeveer 57 % van al het dotatieka -
pitaal dat in het kader van de OP’s aan de financieringsinstrumenten was betaald, gebruikt). Het buitensporig hoge 
initiële dotatiekapitaal was ten dele toe te schrijven aan het feit dat de lidstaten vrijmakingen in de programmerings -
periode 2007-2013 wilden voorkomen;
— al met al hadden de financieringsinstrumenten onder zowel gedeeld als gecentraliseerd beheer geen succes bij het 
aantrekken van particulier kapitaal;
— tot dusver lukte het slechts bij een beperkt aantal EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten om revolverende financië -
le steun te verlenen; en
— voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten waren de beheerskosten en -vergoedingen hoog vergeleken met de 
daadwerkelijke aan eindontvangers verleende financiële steun en lijken die ook aanzienlijk hoger dan die van instru -
menten onder gecentraliseerd beheer of van investeringsfondsen in de particuliere sector.
VII
Tegelijkertijd merken we ook op dat er in het wetgevingskader voor de programmeringsperiode 2014-2020 verbeteringen 
zijn doorgevoerd met betrekking tot de financieringsinstrumenten op basis van de deskundigheid die in de programme -
ringsperiode 2007-2013 is opgebouwd, maar dat bepaalde problemen nog altijd bestaan.
13 Samenvatting 
VIII
In ons verslag bevelen we aan dat
— de ex-antebeoordeling voor centraal beheerde instrumenten door de Commissie systematisch een analyse van tot 
dusver „getrokken lessen” bevat;
— de Commissie, naast de „getrokken lessen”, ook het effect beoordeelt van belangrijke sociaaleconomische verande -
ringen op de bestaansgrond van het instrument en de bijbehorende benodigde bijdrage uit de EU-begroting in het 
kader van de respectieve tussentijdse beoordelingen van alle centraal beheerde financieringsinstrumenten;
— de Commissie en de lidstaten ernaar streven de grootte van de specifieke EFRO- en ESF-fondsen te optimaliseren, 
om waar dat mogelijk is te profiteren van aanzienlijke kostenbesparingen bij de aanwending van deze fondsen. Er 
moeten extra richtsnoeren worden verstrekt aan de lidstaten over de wijze waarop deze financieringsinstrumenten 
binnen de lidstaten of op het niveau van de Unie (met direct of indirect beheer door de Commissie) moeten worden 
opgezet;
— de Commissie in het Financieel Reglement (en vervolgens in de sectorale verordeningen) een definitie geeft van het 
hefboomeffect van financieringsinstrumenten die van toepassing is op alle terreinen van de EU-begroting, waarin 
een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen het hefboomeffect in de zin van mobilisering van particuliere en na -
tionale publieke bijdragen in het kader van het OP en/of van aanvullende particuliere of publieke kapitaalbijdragen, 
en waarin rekening wordt gehouden met het soort instrument waarvan sprake is;
— de Commissie er bij EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten die in de programmeringsperiode 2007-2013 vallen, na 
afsluiting voor zorgt dat de lidstaten volledige en betrouwbare gegevens verstrekken over particuliere bijdragen aan 
het dotatiekapitaal, zowel via de OP’s als in aanvulling daarop;
— de Commissie voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten aanvullende richtsnoeren aan de lidstaten verstrekt met 
betrekking tot de wijze waarop bepalingen inzake de preferentiële behandeling het best kunnen worden toegepast 
om meer particulier kapitaal aan te trekken zonder dat er buitensporig grote risico’s worden gecreëerd voor de pu -
blieke contribuanten aan het dotatiekapitaal van de instrumenten;
— voor centraal beheerde financieringsinstrumenten de algemene beginselen voor risicodeling die van invloed kunnen 
zijn op de EU-begroting, worden vastgelegd in de wetgeving die van toepassing is op het instrument;
— de Commissie er bij alle financieringsinstrumenten die gedurende de programmeringsperiode 2014-2020 uit de 
EU-begroting worden gefinancierd, voor zorgt dat alleen structuren die in overeenstemming zijn met haar eigen aan -
bevelingen en acties met betrekking tot fiscale regelingen, worden toegepast door de lidstaten, de Commissie zelf en 
de EIB-groept;
— de Commissie passende maatregelen neemt om ervoor te zorgen dat de lidstaten het revolverende karakter van de 
middelen in stand houden gedurende de verplichte periode van acht jaar na afloop van de subsidiabiliteitsperiode 
van de programmeringsperiode 2014-2020;
14 Samenvatting 
— de Commissie richtsnoeren verschaft met betrekking tot de bepalingen waarin wordt toegestaan dat financieringsin -
strumenten in de volgende programmeringsperiode verder worden gebruikt, met name in gevallen waarin fondsbe -
heerders worden geselecteerd op basis van een openbare aanbesteding;
— de Commissie ervoor zorgt dat de lidstaten alomvattende informatie rapporteren over de verschuldigde beheerskos -
ten en -vergoedingen die voor eind maart 2017 zijn betaald, met het oog op de aanstaande afsluiting van de pro -
grammeringsperiode 2007-2013;
— de Commissie duidelijk maakt dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen moeten worden toegepast op 
het feitelijk door het financieringsinstrument gebruikte dotatiekapitaal, d.w.z. de bijdrage van het OP die is gebruikt 
om financiële steun te verlenen aan de eindontvangers;
— wat betreft de op prestaties gebaseerde vergoeding van fondsbeheerders in de programmeringsperiode 2014-2020 
de Commissie een wetgevingsvoorstel indient voor de herziening van de bestaande bepalingen in de GB-verorde -
ning om de stimulerende werking van deze regelingen te versterken;
— de beheersautoriteiten van de lidstaten uitgebreid gebruikmaken van de bestaande op prestaties gebaseerde ele -
menten van de vergoeding voor fondsbeheerders bij de onderhandeling over financieringsovereenkomsten;
— de Commissie een vergelijkende analyse verricht van de uitvoeringskosten van subsidies en terugvorderbare financi -
ele steun, voornamelijk door financieringsinstrumenten, voor de programmeringsperiode 2014-2020 met het oog op 
de vaststelling van het werkelijke niveau ervan. Dergelijke informatie zou bijzonder relevant zijn voor de voorberei -
ding van wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 en voor het bepalen van een toereikend niveau van techni -
sche bijstand.
15
 Inleiding
Wat zijn financieringsinstrumenten?
01 
De Europese Unie staat momenteel voor grote uitdagingen zoals het economisch 
en financieel herstel en de beheersing van de vluchtelingencrisis. Daarom zoeken 
EU-beleidsmakers naar manieren om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de 
beschikbare EU-begroting, die minder dan 1 % uitmaakt van het bruto binnenlands 
product (bbp) van de EU, zo groot mogelijk te maken.
Financieringsinstrumenten7 zijn een middel waarmee financiële steun wordt verstrekt uit 
de EU-begroting door middel van leningen, garanties en investeringen in aandelen (of 
quasiaandelen) voor de uitvoering van projecten (zie tabel 1 )8.
In bijlage I  wordt geïllustreerd hoe de verschillende soorten financieringsinstrumenten 
werken.7 Gedurende de 
programmeringsperiode 
2007-2013 werd in de 
wetgeving die van toepassing 
was op het EFRO en het ESF 
verwezen naar „financiële 
engineeringinstrumenten”. In 
dit verslag worden de termen 
„financieel 
engineeringinstrument” en 
„financieringsinstrument” als 
synoniemen gebruikt.
8 Volgens International 
Accounting Standard 32 is een 
financieringsinstrument elk 
contract waarbij voor de ene 
entiteit een financieel activum 
ontstaat en voor de andere 
entiteit een financiële 
verplichting of een 
eigenvermogensinstrument.Tabel 1Belangrijkste soorten financieringsinstrumenten die door de EU-begroting worden 
ondersteund
Bron:  Europese Commissie, EIB, „FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, blz. 3.Lening
„Een overeenkomst die de kredietverschaﬀer verplicht een overeenge-
komen hoeveelheid geld voor een overeengekomen termijn ter beschikking te stellen aan de kredietnemer en waarbij de kredietnemer verplicht is dat bedrag binnen de overeengekomen termijn terug te betalen” . In het kader van een ﬁnancieringsinstrument kan een lening helpen in gevallen waarin banken niet bereid zijn te lenen onder voorwaarden die acceptabel zijn voor de kredietnemer. Er kunnen lagere rentepercentages of langere terugbetalingsperiodes worden geboden of de zekerheidseisen kunnen lager zijn.
Belegging in aandelen
Verschaﬃng van kapitaal aan een vennootschap, via directe of indirecte 
investeringen, in ruil voor geheel of gedeeltelijk eigenaarschap van de vennootschap, waarbij de investeerder in zekere mate zeggenschap krijgt over het beheer van de vennootschap en deelt in de eventuele toekoms-tige winst.Het ﬁnanciële rendement hangt af van de groei en winstgevendheid van het bedrijf. Het wordt verdiend door middel van dividenden en door de verkoop van de aandelen aan een andere belegger („exit”) of door een beursgang.Garantie
Een schriftelijke aansprakelijkheidsverklaring voor het geheel of een deel van een schuld of een verplichting van of de succesvolle nakoming door een derde indien hiervoor aanleiding is, bijvoorbeeld in geval van wanbetaling*.
Garanties dekken normaliter ﬁnanciële verrichtingen zoals leningen.
* Europese Commissie (2015). Guidance for Member States on Financial 
Instruments — Glossary.
Quasi-eigen vermogen
De ﬁnancieringswijze die zich bevindt tussen belegging in aandelen en 
schuld, met een hoger risico dan een niet-achtergestelde schuld en een lager risico dan kernkapitaal.Met eigen vermogen gelijk te stellen investeringen kunnen worden gestructureerd als schuld, kenmerkend ongedekt en achtergesteld en in sommige gevallen converteerbaar in aandelen, of als voorkeursaandelen.Het rendementsproﬁel bevindt zich in de regel tussen schuld en beleggingen in de kapitaalstructuur van een bedrijf.
16 Inleiding 
02 
Vergeleken met subsidies (die de traditionele manier zijn om financiering te verstrek -
ken uit de EU-begroting) kunnen financieringsinstrumenten, mits ze naar behoren 
worden uitgevoerd, twee specifieke voordelen bieden:
 ο het mogelijke hefboomeffect van de openbare middelen (d.w.z. het aantrekken 
van extra particuliere en publieke middelen om de oorspronkelijke overheidsfi -
nanciering aan te vullen); en
 ο door het revolverend karakter van het dotatiekapitaal (d.w.z. het gebruik van de -
zelfde middelen in verschillende cycli) kan iedere gefinancierde euro door mid -
del van financieringsinstrumenten in principe meer dan eens worden gebruikt.
03 
Het feit dat leningen moeten worden terugbetaald, garanties moeten worden vrij -
gegeven of investeringen bij beleggingen moeten worden teruggegeven, moet in 
principe ook van invloed zijn op het gedrag van de eindontvangers, hetgeen leidt 
tot een betere gebruikmaking van overheidsmiddelen en de kans verkleint dat de 
eindontvangers afhankelijk zullen worden van overheidssteun.
04 
Een gemeenschappelijke definitie van financieringsinstrumenten werd voor het eerst 
verstrekt bij de herziening van het Financieel Reglement in 2012; deze definitie is 
sindsdien toegepast in de sectorale verordeningen voor de programmeringsperiode 
2014-2020 (zie bijlage II ).
Gebruik van financieringsinstrumenten bij de 
uitvoering van de EU-begroting sinds 2007
Gebruik van financieringsinstrumenten die worden 
gefinancierd uit de EU-begroting
05 
De EU-begroting kan onder gedeeld beheer worden uitgevoerd (d.w.z. in samenwer -
king met de lidstaten zoals bij het Cohesiebeleid), onder direct beheer (d.w.z. door 
afdelingen van de Commissie of door uitvoerende agentschappen) of onder indirect 
beheer (d.w.z. door taken op het gebied van de begrotingsuitvoering toe te ver -
trouwen aan derde landen of andere entiteiten)9. De laatste twee worden samen als 
„gecentraliseerd beheer” aangeduid.
06 
Financieringsinstrumenten worden bij verschillende onderdelen van de EU-begro -
ting gebruikt:
 ο Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer op het gebied van cohesie 
worden voornamelijk opgezet in het kader van het Europees Fonds voor regionale 
ontwikkeling (EFRO) en in mindere mate het Europees Sociaal Fonds (ESF). Sinds de 
programmeringsperiode 2014-2020 kunnen financieringsinstrumenten ook worden 9 Artikel 58 van het Financieel 
Reglement.
17 Inleiding 
gebruikt in het kader van het Cohesiefonds (CF). Elk instrument moet worden 
uitgevoerd in het kader van een operationeel programma (OP), waarvan de inhoud, 
grootte en het ontwerp door de beheersautoriteiten die voor het programma 
verantwoordelijk zijn, worden vastgesteld10. Financieringsinstrumenten worden ook 
gebruikt in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikke -
ling (Elfpo) en het Europees Visserijfonds (EVF).
 ο Centraal beheerde financieringsinstrumenten worden op verschillende begro -
tingsterreinen gefinancierd, zoals onderzoek, ondernemingen en industrie, 
onderwijs en cultuur, enz. De Commissie is samen met haar partners rechtstreeks 
betrokken bij het ontwerp van deze instrumenten en de ontwikkeling van de 
investeringsstrategie en de kapitaaltoewijzing ervan. Het besluit om deze instru -
menten op te zetten wordt door de begrotingsautoriteiten genomen (te weten 
het Europees Parlement en de Raad) op basis van een voorstel van de Commissie.
Regels voor het selecteren van de fondsbeheerder van 
financieringsinstrumenten
07 
Onder gedeeld beheer kunnen financieringsinstrumenten worden opgezet als op 
zichzelf staande fondsen of subfondsen van een holdingfonds, die in het vervolg 
specifieke fondsen zullen worden genoemd (zie figuur 1 ). Een holdingfonds, soms 
ook wel een „fonds van fondsen” genoemd, is een fonds dat wordt opgezet met als 
doel verschillende soorten instrumenten te beheren. Via een holdingfonds is het 
ook mogelijk om in het kader van een of meer OP’s bij te dragen tot een of meer 
financieringsinstrumenten.
08 
Financieringsinstrumenten worden in het algemeen vaker beheerd door banken uit 
de particuliere en publieke sector of andere financiële intermediairs dan door over -
heidsinstanties. Voor EFRO- en ESF-instrumenten moet de selectie van een fonds -
beheerder overeenstemmen met EU- en nationale regels voor overheidsopdrachten 
indien het beheer van het fonds wordt uitbesteed. In situaties waarin de regels voor 
overheidsopdrachten niet van toepassing zijn (d.w.z. in het geval dat het fondsbe -
heercontract geen openbaredienstcontract betreft), kan de beheersautoriteit de 
fondsbeheerder aanstellen, zolang zij zich hierbij houdt aan de toepasselijke regels 
voor staatssteun (zie de paragrafen 10-12).
09 
De EIB-groep (die het Europees Investeringsfonds (EIF) en de Europese Investerings -
bank (EIB) omvat) geniet een speciale status, omdat deze kan worden benoemd als 
fondsbeheerder zonder openbare aanbestedingsprocedure11. De groep beheert ook 
de meeste centraal beheerde instrumenten waarvoor de fondsbeheerder in het wets -
voorstel wordt aangewezen.10 Europees Parlement, 
directoraat-generaal Intern 
Beleid, „Financial Engineering 
Instruments in Cohesion 
policy — Study”, 2013, blz. 46.
11 Artikel 44, onder c), van de 
algemene verordening.
18 Inleiding 
Bron:  ERK.Figuur 1Vereenvoudigde weergave van een holdingfondsstructuur voor EFRO- of 
ESF-financieringsinstrumenten
Aanvullende publieke of 
particuliere bijdrage aan 
het dotatiekapitaal
Bijdrage aan het dotatiekapi-taal in het kader van het OP (EU- en nationale publieke en particuliere middelen)
Bijdrage aan het dotatiekapitaal uit het HF
Financiële steun via lenin-gen, garanties, aandelen Terugbetaling van /f_inanciële steunTerugbetaling bij afwikkeling van de subfond-sen, plus dividenden/rentebetalingen, enz. tijdens de uitvoeringTerugbetaling van ongebruikt dotatiekapitaal aan het OP bij afsluiting
Eindbegun-
stigdeFinancieel intermediairFinancieel intermediairBeheersautoriteit
Subfonds („begunstigde”)Holdingfonds (HF)Operationeel programma (OP) van 
het EFRO of ESF
19 Inleiding 
Financieringsinstrumenten en de EU-regels voor staatssteun
10 
EU-fondsen onder gedeeld beheer worden beschouwd als onderdeel van de nationa -
le en regionale begrotingen en zijn als zodanig potentieel onderworpen aan staats -
steuncontrole. Bij het uitvoeren van het financieringsinstrument moeten de beheers -
autoriteiten er daarom voor zorgen dat de regels inzake staatssteun in acht worden 
genomen12. De relevante staatssteunregels staan in de nieuwe algemene groepsvrij -
stellingsverordening (GBER)13 en in de nieuwe richtsnoeren van de Commissie inzake 
risicofinanciering14, die beide in juli 2014 in werking traden.
11 
Voor elk financieringsinstrument van het EFRO en het ESF moet de beheersautoriteit 
het bewijs leveren dat15:
 ο het in overeenstemming is met de normale marktpraktijk (wat in de praktijk 
betekent dat het beheer van het fonds is geselecteerd na een openbare, transpa -
rante en niet-discriminerende procedure); ofwel
 ο de de-minimisverordening16 erop van toepassing is; ofwel
 ο er sprake is van vrijgestelde steun, omdat het onder de GBER valt of onder een 
aangemelde steunregeling in overeenstemming met de richtsnoeren van de 
Commissie voor risicofinanciering.
12 
Centraal beheerde financieringsinstrumenten (waarbij geen gebruik wordt gemaakt 
van nationale of regionale middelen en die dus geen onderdeel zijn van de begro -
tingen van de lidstaten) vallen buiten de reikwijdte van de staatssteunregels van de 
EU, omdat niet is voldaan aan de belangrijkste voorwaarde van artikel 107 van het 
VWEU: „[…] steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmidde -
len bekostigd”.
Achtergrondinformatie over het aantal financieringsinstrumenten 
en het dotatiekapitaal ervan sinds 2007
Programmeringsperiode 2007-2013
13 
Gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 werden financieringsinstrumen -
ten gebruikt door 25 van de 28 EU-lidstaten. Alleen Kroatië, Ierland en Luxemburg 
maakten geen gebruik van dit financieringsmechanisme17. In bijlage III en IV  is een 
overzicht te vinden van de EFRO- en ESF-instrumenten per lidstaat.12 Artikel 37, lid 1, van de 
verordening houdende 
gemeenschappelijke 
bepalingen (GB-verordening): 
„Bij de toepassing van de 
bepalingen van deze titel 
voldoen de 
managementautoriteiten, de 
instanties die de fondsen van 
fondsen uitvoeren, en de 
instanties die 
financieringsinstrumenten 
uitvoeren aan het 
toepasselijke recht, in het 
bijzonder met betrekking tot 
staatssteun en 
overheidsopdrachten.”
13 Verordening (EU) nr. 651/2014 
van de Commissie van 17 juni 
2014 waarbij bepaalde 
categorieën steun op grond 
van de artikelen 107 en 108 
van het Verdrag met de 
interne markt verenigbaar 
worden verklaard (PB L 187 
van 26.6.2014, blz. 1).
14 Europese Commissie, 
„Richtsnoeren inzake 
staatssteun ter bevordering 
van risicofinancieringsinveste -
ringen” (PB C 19 van 22.1.2014, 
blz. 4).
15 Artikel 37 van de 
GB-verordening.
16 Verordening (EU) 2015/1588 
van de Raad van 13 juli 2015 
betreffende de toepassing van 
de artikelen 107 en 108 van 
het Verdrag betreffende de 
werking van de Europese Unie 
(VWEU) op bepaalde soorten 
van horizontale 
steunmaatregelen (codificatie) 
(PB L 248 van 24.9.2015, blz. 1).
17 Desondanks zijn er centraal 
beheerde 
financieringsinstrumenten 
opgezet in Luxemburg. 
Bovendien is in het kader 
ervan EU-financiering aan 
projecten in Ierland en Kroatië 
verstrekt.
20 Inleiding Tabel 2Uitvoering van EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten (2007-2013) op 31 december 
2014
Bedragen die in financieringsover -
eenkomsten voor financieringsin -
strumenten zijn vastgelegd
(bedragen in miljoen euro)In het kader van OP’s aan financieringsin -
strumenten betaalde bedragen
(bedragen in miljoen euro)In het kader van financieringsinstru -
menten aan eindontvangers betaalde 
bedragen
(bedragen in miljoen euro)
OP1EU EU/OP  % OP EU EU/OP % OP EU EU/OP  %
EFRO17 06110 946n.v.t.15 189 10 452 69 % 8 871 5 594 63 %
ESF 472 829 462 56 % 318 207 65 %
Totaal 17 061 11 418 67 % 16 018 10 914 68 % 9 189 5 801 63 %
Bron:  ERK, op basis van de meest recente gegevens van de Commissie, stand van september 20152.
1  Bij de vastgelegde OP-bedragen wordt in het uitvoeringsverslag van de Commissie geen onderscheid gemaakt tussen EFRO- en 
ESF-financieringsinstrumenten.
2  Egesif_15-0027-00, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by 
the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation 
as at 31 December 2014”, blz. 21 en 54.14 
Zoals weergegeven in tabel 2  was er eind 2014 ongeveer 15,2 miljard euro betaald 
in de vorm van EFRO-OP-bijdragen en 0,8 miljard euro via ESF-OP-bijdragen. Dit 
betekent een aanzienlijke stijging ten opzichte van de ongeveer 1,3 miljard euro in de 
programmeringsperiode 2000-2006 en de 0,6 miljard euro in de programmeringspe -
riode 1994-199918.
15 
In de programmeringsperiode 2007-2013 komt de door EU aan financieringsinstru -
menten betaalde bijdrage overeen met 5 % van de totale EU-financiering voor het 
EFRO en 1 % van de totale EU-financiering voor het ESF voor de gehele periode. De 
EU-begroting maakt respectievelijk 69 % en 56 % uit van de totale bijdrage aan het 
dotatiekapitaal van de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten voor 2007-2013 (zie 
tabel 2 ). Wat betreft de financiële steun aan de eindontvanger is de EU-bijdrage 
goed voor 63 % (EFRO) en 65 % (ESF).18 Europese Commissie, EIB, „FI 
Compass: Financial 
Instruments — A sustainable 
way of achieving EU economic 
and social objectives”, blz. 3.
21 Inleiding Tabel 316 
Volgens de meest recente door de Commissie gerapporteerde gegevens waren er in 
de hele EU 972 EFRO-financieringsinstrumenten en 53 ESF-instrumenten opgezet. 
903 van deze instrumenten betreffen specifieke EFRO-fondsen en 49 ervan ESF-fond -
sen (zie tabel 3 ). 31 van de EFRO-instrumenten worden door de EIB-groep beheerd 
(zie paragraaf 9).
17 
Daarnaast waren er 14 instrumenten die in het kader van het Elfpo werden gefinan -
cierd en 6 instrumenten in het kader van het EVF. Voor de programmeringsperiode 
2007-2013 waren de lidstaten wat deze fondsen betreft niet verplicht om verslag 
uit te brengen over financieringsinstrumenten, dus bestaan daarover geen officiële 
gegevens19. Op basis van door de Rekenkamer verzamelde gegevens kan het dotatie -
kapitaal van de door het Elfpo gecofinancierde fondsen eind 2013 worden geraamd 
op ongeveer 700 miljoen euro en ongeveer 72 miljoen euro voor het EVF (in beide 
gevallen met inbegrip van de nationale bijdragen aan de programma’s).19 Zie Speciaal verslag nr. 5/2015 
„Zijn financiële instrumenten 
een succesvol en 
veelbelovend instrument op 
het gebied van 
plattelandsontwikkeling?”, 
paragraaf 82 ( http://eca.
europa.eu ).
EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten per soort specifiek fonds (2007-2013) op 
31 december 2014
EFRO ESF
Aantal fondsenDotatiekapitaal (in 
miljoen  euro)Aantal fondsenDotatiekapitaal (in 
miljoen  euro)
Specifieke fondsen  waaronder:
— leninginstrumenten 371 5 637 31 417
— garantieleningen 171 2 215 7 196
— eigenvermogensinstrumenten 162 2 006 1 70
—  gecombineerde instrumenten (combinatie 
van leningen, garanties, aandelen of andere 
instrumenten)110 2 496 5 59
— andere instrumenten 6 65 0 0
— soort niet gerapporteerd 83 770 5 74
Totaal 903 13 189 49 816
Bron:  ERK, op basis van de meest recente gegevens van de Commissie, stand van september 2015.
22 Inleiding 
18 
Voor de centraal beheerde instrumenten was de totale bijdrage van de EU aan in -
strumenten voor 2007-2013 op alle begrotingsterreinen ongeveer 5,5 miljard euro20, 
verdeeld over 21 financieringsinstrumenten21. Deze instrumenten worden gebruikt in 
alle EU-lidstaten.
Programmeringsperiode 2014-2020
19 
Binnen de EU-begroting zijn de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) 
de belangrijkste financieringsbron voor kapitaalinvesteringen en infrastructuur, met 
een totale begroting van ongeveer 450 miljard euro voor de programmeringsperiode 
2014-2020.
20 
Sinds 2011 hebben het Europees Parlement en de Europese Raad een grotere ge -
bruikmaking van financieringsinstrumenten aangemoedigd22. Deze politieke inzet 
blijkt ook uit de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (GB-ver -
ordening), waarin een uitgebreider gebruik van financieringsinstrumenten wordt 
voorzien om uitvoering te geven aan alle vijf de ESIF (d.w.z. ook het Cohesiefonds) en 
alle thematische doelstellingen voor de programma’s te verwezenlijken23.
21 
De Commissie schatte eind 2015 dat voor de hele programmeringsperiode 2014-2020 
ongeveer 21 miljard euro uit de vijf ESIF zal worden toegewezen aan financieringsin -
strumenten24. Aangezien de gemiddelde EU-bijdrage aan het totale dotatiekapitaal 
van dergelijke instrumenten voor de programmeringsperiode 2007-2013 eind 2014 
ongeveer 68 % bedroeg25, schatten wij dat de 21 miljard euro die uit de EU-begro -
ting komt, waarschijnlijk zal overeenkomen met ongeveer 31 miljard euro aan totale 
toewijzingen (zonder rekening te houden met aanvullende nationale en particuliere 
financiering die kan worden verstrekt aan de fondsen buiten de ESIF-programma’s).
22 
Ter vergelijking: het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) beoogt 
gedurende de periode 2015-2017 ten minste 315 miljard euro aan particuliere en pu -
blieke langetermijninvesteringen in de hele EU te mobiliseren, alsook de financiering 
van projecten in de daaropvolgende jaren.20 COM(2015) 565 final van 
13 november 2015, „Verslag 
van de Commissie aan het 
Europees Parlement en de 
Raad over de 
financieringsinstrumenten die 
overeenkomstig artikel 140, 
lid 8, van het Financieel 
Reglement door de algemene 
begroting worden 
ondersteund — situatie per 
31 december 2014”, blz. 4.
21 SWD(2015) 206 final van 
13 november 2015, „Activities 
relating to financial 
instruments”, blz. 6-12.
22 Europees Parlement, „Vijfde 
cohesieverslag en de Strategie 
voor het cohesiebeleid na 
2013”; EUCO 169/13, Conclusies 
van de Europese Raad van 
25 oktober 2013, blz. 10.
23 Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
24 Europees Parlement, 
Commissie, „The 2014 
budgetary discharge to the 
Commission — Answers to the 
European Parliament’s written 
questions to Commissioner 
Crețu, Hearing on 7 December 
2015”, blz. 34.
25 Egesif_15-0027-00, „Summary 
of data on the progress made 
in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 
31 December 2014”, blz. 21 en 
54.
23
 Reikwijdte en aanpak van 
de controle
23 
Bij deze controle onderzocht de Rekenkamer of financieringsinstrumenten een effici -
ent mechanisme waren om de EU-begroting in de programmeringsperiode 2007-2013 
uit te voeren. In dat verband gaan wij in ons verslag in op de volgende belangrijke 
controlevragen:
 ο Was de omvang van de financieringsinstrumenten passend met het oog op de 
marktbehoeften?
 ο Hebben de financieringsinstrumenten particulier kapitaal weten aan te trekken?
 ο Werd met de financieringsinstrumenten revolverende financiële steun verstrekt?
 ο Bleken de financieringsinstrumenten een kostenefficiënte methode om de 
EU-begroting uit te voeren?
Bij elk van deze vragen onderzochten we welke lessen er konden worden getrokken uit 
de belangrijkste vastgestelde tekortkomingen. Ook beoordeelden we in welke mate deze 
waren aangepakt in de verordeningen die van toepassing zijn op de programmeringspe -
riode 2014-2020.
24 
Onze controle besloeg de periode 2009-2015. We richtten ons op de terreinen re -
gionaal, sociaal, vervoers- en energiebeleid. Ons onderzoek bestrijkt alle EFRO- en 
ESF-financieringsinstrumenten, evenals zes centraal beheerde financieringsinstru -
menten op de gebieden sociaal, vervoers- en energiebeleid. Verschillende in dit ver -
slag vastgestelde kwesties kunnen echter ook van invloed zijn op andere terreinen 
van de EU-begroting waar dergelijke instrumenten worden gebruikt.
25 
De controlewerkzaamheden bestonden uit de volgende elementen:
 ο een onderzoek van verschillende analyses door en publicaties van de Commissie, 
de EIB, het EIF en derden;
 ο de analyse van het meest recente jaarlijkse monitoringverslag, dat in september 
2015 door de Commissie werd gepubliceerd en dat alle 1 025 EFRO- en ESF-finan -
cieringsinstrumenten bestreek. Deze analyse, die was gebaseerd op gegevens die 
de Commissie in november 2015 rapporteerde, omvatte ook 626 van de 21 instru -
menten onder gecentraliseerd beheer (die goed zijn voor een EU-bijdrage van 
789 miljoen euro, ofwel 14 % van het totaalbedrag van alle 21 instrumenten)27.
 ο een onderzoek van tien casestudy’s van financieringsinstrumenten die werden 
uitgevoerd op het terrein van de EU-begroting dat door dit verslag wordt bestre -
ken28, waaronder een bezoek ter plaatse aan één lidstaat (Slowakije);26 Een van deze zes 
financieringsinstrumenten, 
het Europees Fonds 2020 voor 
energie, klimaatverandering 
en infrastructuur (het 
„Margueritefonds”), wordt op 
basis van de methode van 
direct beheer beheerd (zie 
paragraaf 6).
27 SWD(2015) 206 final.  
Europese Commissie, 
„Summary of data on the 
progress made in financing 
and implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014”, Brussel, 
september 2015.
28 Leninggarantie-instrument 
voor trans-Europese 
vervoersnetprojecten (LGTT), 
projectobligatie-initiatief (PBI), 
Margueritefonds, Europees 
Fonds voor energie-efficiëntie 
(EEEF), Europese Progress-mi -
crofinancieringsfaciliteit 
(EPMF), JESSICA Griekenland, 
Jeremie Slowakije, Europees 
sociaalondernemerschaps -
fonds Griekenland, Risicokapi -
taal Hongarije (Jeremie 
Hongarije), Jeremie Sicilië.
24 Reikwijdte en aanpak van de controle 
 ο een follow-uponderzoek van 45 financieringsinstrumenten die de Rekenkamer 
sinds 2009 in het kader van nalevingsgerichte controles heeft gecontroleerd 
(waarvan de resultaten eerder zijn gepubliceerd in onze jaarverslagen) en 54 
financieringsinstrumenten die sinds 2012 in het kader van onze doelmatigheids -
controles zijn onderzocht;
 ο een enquête onder 85 beheersautoriteiten en fondsbeheerders die betrokken 
zijn bij de uitvoering van financieringsinstrumenten. Van de 85 geënquêteerde 
entiteiten houden 82 zich bezig met EFRO- en ESF-instrumenten onder gedeeld 
beheer en 3 met instrumenten onder gecentraliseerd beheer. Er waren 66 ant -
woorden voor instrumenten onder gedeeld beheer en 2 voor centraal beheerde 
instrumenten; en
 ο interviews met meer dan 40 ambtenaren van de Commissie, de EIB en het EIF, en 
meer dan 10 deskundigen van organisaties met expertise op dit gebied29.
26 
De Rekenkamer heeft al talrijke onderzoeken verricht naar het gebruik van financie -
ringsinstrumenten en heeft sinds 2011 over de bevindingen gerapporteerd in ver -
schillende jaarverslagen30 en speciale verslagen31. Daarnaast hebben de Commissie 
zelf, maar ook de EIB, het EIF, het Europees Parlement, nationale controle-instanties 
en fondsmanagers uit de particuliere sector de afgelopen jaren een aantal kwesties 
vastgesteld die in hun geheel genomen de doeltreffendheid van de financierings -
instrumenten tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 hebben beperkt. Dit 
verslag is mede gebaseerd op deze beoordelingen.29 Caisse des Dépôts, 
Kreditanstalt für 
Wiederaufbau (KfW) en OESO.
30 De paragrafen 4.30-4.36 van 
het Jaarverslag 2010 (OJ C 326 
van 10.11.2011); paragraaf 5.34 
van het Jaarverslag 2011 (OJ 
C 344 van 12.11.2012); 
paragraaf 10.31 van het 
Jaarverslag 2012 (OJ C 331 van 
14.11. 2013); de  
paragrafen 5.33-5.36 van het 
Jaarverslag 2013 (OJ C 398 van 
12.11. 2014); de  
paragrafen 6.46-6.52 van het 
Jaarverslag 2014 (OJ C 373 van 
10.11. 2015).
31 Speciaal verslag nr. 4/2011 
„Controle van de mkb-
garantiefaciliteit”; Speciaal 
verslag 2/2012 „Door het 
Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling 
gecofinancierde financiële 
instrumenten voor het 
midden- en kleinbedrijf”; 
Speciaal verslag nr. 5/2015 
„Zijn financiële instrumenten 
een succesvol en 
veelbelovend instrument op 
het gebied van 
plattelandsontwikkeling?”; 
Speciaal verslag nr. 8/2015 
„Voorziet de financiële steun 
van de EU behoorlijk in de 
behoeften van micro-
ondernemers?” ( http://eca.
europa.eu ).
25
 Opmerkingen
32 Zie de jaarverslagen over de 
financiële jaren 2013 
(paragraaf 5.35) en 2014 
(paragraaf 6.49); Speciaal 
verslag nr. 8/2015 
(paragraaf 67).
33 Europese Commissie, 
„Summary of data on the 
progress made in financing 
and implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014”, blz. 22.Was de omvang van de financieringsinstrumenten 
passend met het oog op de marktbehoeften?
27 
Financieringsinstrumenten zelf zijn geen projecten, maar een middel voor het ver -
strekken van financiering uit de EU-begroting. Bij het cohesiebeleid is het besluit van 
een beheersautoriteit om OP-steun te verlenen via een financieringsinstrument niet 
zozeer een besluit om al dan niet OP-middelen te investeren (dit is al vastgelegd in 
het OP), als wel een besluit over de wijze waarop er geïnvesteerd zal worden: door 
een eenmalige subsidie of via een financieringsinstrument waarmee terugvorderbare 
financiële steun wordt verleend.
28 
Daarom hebben we onderzocht in welke mate er bij de 1 025 EFRO- en ESF-instru -
menten gebruik is gemaakt van het dotatiekapitaal om verschillende vormen van fi -
nanciële steun te verlenen aan eindontvangers en hebben we verscheidene factoren 
geanalyseerd die bijdroegen tot de lage uitbetalingspercentages van de instrumen -
ten aan de eindontvangers in de programmeringsperiode 2007-2013, namelijk het 
niveau van het initiële dotatiekapitaal van de instrumenten, de vraag of de beheers -
autoriteiten naar behoren rekening hielden met de marktbehoeften, en specifieke 
problemen voor regionale financieringsinstrumenten. Ook analyseerden we hoe 
er werd omgegaan met vergelijkbare aspecten in het geval van centraal beheerde 
instrumenten.
Buitensporig hoog dotatiekapitaal leidde tot lage 
uitbetalingspercentages, vermijding van vrijmakingen en 
potentiële terugbetalingen bij afsluiting
29 
De uitbetalingspercentages van de financieringsinstrumenten zijn al onderzocht in 
verschillende jaarverslagen en speciale verslagen van de Rekenkamer32. In dit verslag 
analyseren we de meest recente, door de lidstaten op 31 december 2014 aan de 
Commissie verstrekte informatie, die in september 2015 werd gepubliceerd. Uit onze 
analyse van deze meest recente gegevens blijkt dat een aanzienlijk aantal van de 
lidstaten er nog steeds moeite mee heeft om hun dotatiekapitaal te gebruiken zoals 
gepland.
30 
In tabel 4  zijn de uitbetalingspercentages weergegeven voor elk van de 25 lidstaten 
die gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 financieringsinstrumenten 
hebben uitgevoerd33. De weergegeven percentages zijn gemiddelden voor alle EFRO- 
en ESF-instrumenten in de desbetreffende lidstaat. Een aanzienlijk aantal financie -
ringsinstrumenten werd pas in 2012 of later vastgesteld.
26 Opmerkingen 
Uitvoering van EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten per lidstaat op 31 december 
2014
LidstaatVastgeleg -
de OP-bij -
dragen  
(in miljoen 
euro)waarvan 
EU-bijdrage%Aan financieringsinstrumen -
ten betaalde OP-bijdragen
(in miljoen euro)Aan eindontvangers betaalde OP-bijdragen
(in miljoen euro)
Bedrag % van vastlegging bedrag% van 
betaling% van vastlegging
Estland 200 125 63 % 200 100 % 191 95 % 95 %
Polen 1 196 1 008 84 % 1 190 100 % 1 104 93 % 92 %
Slovenië 124 105 85 % 124 100 % 112 90 % 90 %
Hongarije 916 778 85 % 897 98 % 751 84 % 82 %
Duitsland 1 629 1 025 63 % 1 554 95 % 1 265 81 % 78 %
Malta 12 10 83 % 12 100 % 10 81 % 81 %
Portugal 854 531 62 % 477 56 % 386 81 % 45 %
Tsjechische 
Republiek278 171 62 % 278 100 % 223 80 % 80 %
Denemarken 74 35 47 % 51 68 % 40 80 % 55 %
Roemenië 150 129 86 % 150 100 % 118 78 % 78 %
Zweden 161 74 46 % 157 97 % 121 77 % 75 %
Litouwen 507 409 81 % 444 87 % 331 75 % 65 %
Frankrijk 460 240 52 % 419 91 % 310 74 % 67 %
België 396 159 40 % 396 100 % 288 73 % 73 %
Finland 75 35 47 % 75 100 % 51 68 % 68 %
Letland 216 160 74 % 216 100 % 145 67 % 67 %
Verenigd Koninkrijk 1 632 710 44 % 1 483 91 % 983 66 % 60 %
Cyprus 20 17 85 % 20 100 % 13 63 % 63 %
Bulgarije 388 330 85 % 388 100 % 228 59 % 59 %
Oostenrijk 27 10 37 % 27 100 % 13 49 % 49 %
Nederland 75 20 27 % 67 90 % 32 47 % 42 %
Griekenland 1 789 1 477 83 % 1 589 89 % 695 44 % 39 %
Italië 4 538 2 809 62 % 4 460 98 % 1 427 32 % 31 %
Spanje 1 233 954 77 % 1 234 100 % 330 27 % 27 %
Slowakije 112 95 85 % 112 100 % 23 21 % 21 %
Totaal 17 061 11 418 67 % 16 018 94 % 9 188 57 % 54 %
Opmerking:  Kroatië, Ierland en Luxemburg zijn niet in de lijst opgenomen, omdat ze in de programmeringsperiode 2007-2013 geen EFRO- en 
ESF-financieringsinstrumenten hadden.
Bron:  ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie.Tabel 4
27 Opmerkingen 
31 
Eind 2014, toen er nog maar één jaar te gaan was tot het einde van de oorspronkelijke 
subsidiabiliteitsperiode (31 december 2015), was slechts 57 % van het dotatiekapi -
taal van de EFRO- en ESF-instrumenten uitbetaald aan eindontvangers. De uitbe -
talingen waren met name laag voor financieringsinstrumenten in Slowakije (21 %), 
Spanje (27 %) en Italië (32 %). Daarnaast hadden nog drie andere lidstaten (Grieken -
land, Nederland en Oostenrijk) minder dan de helft van hun initiële dotatiekapitaal 
uitbetaald.
32 
Al met al was eind 2014 bij 177 van de 972 EFRO-financieringsinstrumenten (18 %) 
en bij 16 van de 53 ESF-financieringsinstrumenten (30 %) minder dan een derde 
van het dotatiekapitaal uitbetaald. Het niet-gebruikte dotatiekapitaal van deze 177 
instrumenten bedroeg op 31 december 2014 in totaal 4,2 miljard euro. Wij achten het 
onwaarschijnlijk dat de beschikbare financiering voor deze instrumenten eenmaal zal 
worden gebruikt, hoewel de Commissie de subsidiabiliteitsperiode heeft verlengd 
tot maart 2017 (zie paragraaf 43). Het uiteindelijke uitbetalingspercentage van de 
financieringsinstrumenten kan echter pas aan het einde van de levenscyclus worden 
beoordeeld, in het bijzonder voor instrumenten die tegen het eind van de program -
meringsperiode werden opgezet.
Lage uitbetalingspercentages vanwege het buitensporig hoge 
initiële dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten
33 
Tijdens onze interviews werd vaak gesteld dat de financiële en economische crisis 
grote impact en een negatieve invloed had gehad op de uitbetalingspercentages aan 
eindontvangers. Gegeven de omvang van het probleem zijn we echter van oordeel 
dat dit niet de enige en belangrijkste factor is die bijdroeg tot de lage uitbetalings -
percentages. De lage uitbetalingspercentages worden in feite voornamelijk veroor -
zaakt door een buitensporig hoog dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten in 
de eerste plaats.
34 
Uit onze analyse van de door de Commissie in 2015 gepubliceerde gegevens blijkt 
dat er een positieve correlatie bestaat tussen EFRO- en ESF-absorptiepercentages 
op lidstaatniveau en uitbetalingspercentages van financieringsinstrumenten aan 
eindontvangers (zie figuur 2a  en figuur 2b ). Deze analyse illustreert dat lidstaten 
die al moeite hebben om de EFRO- en ESF-begroting te absorberen, vaak nog meer 
moeite hebben om het aan financieringsinstrumenten toegewezen dotatiekapitaal 
uit te betalen.
28 Opmerkingen Figuur 2aVergelijking tussen de totale EFRO-absorptie op lidstaatniveau en het 
uitbetalingspercentage van de financieringsinstrumenten op het niveau van de 
eindontvangersUitbetalingspercentages van ﬁnancieringsinstrumenten
aan eindbegunstigden — OP-bedragen 
EFRO-absorptie op lidstaatniveau Gemiddelde EFRO-absorp-
tie op lidstaatniveau
(77 %)Trendlijn
Gemiddeld uitbetalingspercentage 
van ﬁnancieringsinstrumenten aan 
eindbegunstigden (58 %)
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 % 65 % 60 % 55 % 50 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %Verenigd KoninkrijkZweden
Finland
SlowakijeSlovenië
RoemeniëPortugalPoland
OostenrijkNederlandMaltaHongarije
Litouwen
Letland Cyprus
ItaliëFrankrijk
SpanjeGriekenlandEstland
Duitsland
DenemarkenTsjechische Republiek
BulgarijeBelgië
Opmerking:  De grootte van de cirkels komt overeen met de totale bijdrage van de OP’s aan financieringsinstrumenten (zie tabel 4 ). Correlatiecoëfficiënt: 0,5.
Bron:  ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie.
29 Opmerkingen Figuur 2bVergelijking tussen de totale ESF-absorptie op lidstaatniveau en het 
uitbetalingspercentage van de financieringsinstrumenten op het niveau van de 
eindontvangersUitbetalingspercentages van ﬁnancieringsinstrumentenaan eindbegunstigden — OP-bedragen
ESF-absorptie op lidstaatniveau Gemiddelde ESF-absorptie 
op lidstaatniveau
(79 %)Gemiddeld uitbetalingspercentage 
van ﬁnancieringsinstrumenten aan 
eindbegunstigden (38 %)Trendlijn
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %PolenLitouwenLetland
Duitsland
ItaliëEstland
Denemarken
Opmerking:  De grootte van de cirkels komt overeen met de totale bijdrage van de OP’s aan financieringsinstrumenten (zie tabel 4 ). Correlatiecoëfficiënt: 0,9.
Bron:  ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie.
30 Opmerkingen 
Stijging in het dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten in 21 
van de 25 lidstaten
35 
Bij 21 van de 25 lidstaten stelden we tevens vast dat het aanvangskapitaal sinds 2011 
was verhoogd. In totaal werd er sindsdien ongeveer 7,1 miljard euro aan bijkomende 
financiering in het kader van de EFRO- en ESF-OP’s voor 2007-2013 toegewezen aan 
financieringsinstrumenten.
36 
De meeste van deze stijgingen in het dotatiekapitaal van de instrumenten vonden 
plaats in Italië (2,5 miljard euro), Spanje (0,9 miljard euro), Griekenland (0,9 mil -
jard euro), het Verenigd Koninkrijk (0,7 miljard euro) en Hongarije (0,5 miljard euro). 
Deze vijf lidstaten zijn samen goed voor 77 % van de totale stijging van het dotatie -
kapitaal gedurende de gehele periode. Vier van deze vijf lidstaten (Italië, Spanje, het 
Verenigd Koninkrijk en Hongarije) hadden eind 2014 een EFRO-absorptiepercentage 
dat onder het gemiddelde ligt (zie figuur 2a ).
Bepalingen in de rechtsgrondslag voor de 
programmeringsperiode 2007-2013 zetten lidstaten ertoe aan 
om financieringsinstrumenten te gebruiken om het risico op 
vrijmakingen van EU-middelen te omzeilen
37 
De rechtsgrondslag voor de programmeringsperiode 2007-2013 maakte het moge -
lijk voor de lidstaten om de EU-bijdrage aan de EFRO- en ESF-OP’s bij voorbaat te 
absorberen door het gebruik van financieringsinstrumenten. Deze initiële bijdragen 
konden door lidstaten worden gebruikt als mechanisme om het risico van vrijmakin -
gen („n+2”-regel)34 te vermijden (zie tekstvak 1 ).34 De regel van annulering van 
rechtswege („n+2”-regel) 
draagt bij tot de afhandeling 
van niet-afgewikkelde 
vastleggingen. Deze regel 
vereist automatische 
vrijmaking van alle middelen 
die aan het eind van het 
tweede jaar volgend op het 
jaar van toewijzing niet zijn 
besteed of waarvoor er geen 
betalingsverzoek voorligt.
Terugbetaling van de EFRO- en ESF-bijdrage tot het opzetten van 
financieringsinstrumenten als subsidiabele kosten gedurende de 
programmeringsperiode 2007-2013
Volgens de algemene verordening was de enige voorwaarde voor het certificeren van bedragen in de programme -
ringsperiode 2007-2013 die verband hielden met financieringsinstrumenten als subsidiabele uitgaven in het kader 
van het OP , dat de desbetreffende bedragen moesten zijn gebruikt om fondsen of holdingfondsen op te zetten of 
ertoe bij te dragen. Op basis daarvan worden EFRO- en ESF-bijdragen aan lidstaten vergoed uit de EU-begroting en 
als tijdelijk geabsorbeerd beschouwd. Met andere woorden, er bestond geen vereiste om de bijdrage van het OP 
aan het dotatiekapitaal van een instrument te koppelen aan de eindontvangers. De rente die het kapitaal oplevert, 
draagt ook bij tot het dotatiekapitaal van de instrumenten. Pas na afsluiting van het OP bepaalt de Commissie de 
totale subsidiabele uitgaven op basis van de daadwerkelijke bedragen van de aan de eindontvangers verstrekte 
leningen, garanties en beleggingen.Tekstvak 1
31 Opmerkingen 
38 
Deze regeling heeft de lidstaten ertoe aangezet om ten minste een deel van de 
bijdrage van de EU aan de OP’s te „parkeren” op de rekeningen van de banken en van 
de financiële intermediairs die de fondsen beheren, zonder dat die werkelijk wordt 
gebruikt voor de beoogde doeleinden (zie tekstvak 2 ).
Casestudy — Buitensporig hoog dotatiekapitaal van een financieringsinstrument 
in Italië (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in 
Sardegna)
In december 2009 besloot de regionale regering een garantiefonds op te zetten met een dotatiekapi -
taal van 233 miljoen euro. Dit kwam overeen met 14 % van de totale begroting van het OP voor de hele 
programmeringsperiode.
Het volledige dotatiekapitaal was bedoeld om ongeveer 2,3 miljard euro aan leningen te garanderen.
Uit onze controle in 2010 van dit Italiaanse garantiefonds bleek dat er geen analyse van marktbehoeften had 
plaatsgevonden die een dergelijke toewijzing onderbouwde. Daarnaast ontbraken verscheidene andere verplichte 
elementen (zoals de investeringsstrategie en -planning, de beschrijving van een exitbeleid en bepalingen inzake de 
opheffing) op het moment van ondertekening van de financieringsovereenkomst door de regionale overheid en 
het regionale agentschap dat het fonds ten uitvoer legde.
Pas in juni 2010 was er eindelijk een bedrijfsplan opgesteld en goedgekeurd; dit was echter gebaseerd op onrealis -
tische veronderstellingen.
Uit onze controle bleek ook dat een aanzienlijk deel van de financiering van het OP die in 2007 door de beheers -
autoriteiten was vastgelegd, op dat moment nog niet was uitgegeven. Door een hoog dotatiekapitaal aan het 
financieringsinstrument toe te wijzen, kon de toen geldende n+2-regel, die voorschrijft dat ongebruikte middelen 
na twee jaar moeten worden vrijgemaakt, worden omzeild.
Eind 2014 rapporteerde de beheersautoriteit dat 45 miljoen euro van het totale dotatiekapitaal van 233 mil -
joen euro als garantie aan eindontvangers was verstrekt. Het uitbetalingspercentage bedroeg dus 19 %.
De toegekende garanties komen overeen met leningen van in totaal 460 miljoen euro.Tekstvak 2
32 Opmerkingen 
39 
Anderzijds troffen we één geval aan waarbij het dotatiekapitaal van financieringsin -
strumenten was verminderd om rekening te houden met de marktomstandigheden 
en voorspelde vergoedingspercentages, wat als goede praktijk wordt beschouwd (zie 
tekstvak 3 ).
Casestudy — Bijstelling naar beneden van het dotatiekapitaal van het Jeremie-
fonds in overeenstemming met veranderende marktbehoeften in Litouwen
In 2008 werd in Litouwen een Jeremie-instrument (Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises) 
opgezet en het dotatiekapitaal ervan was geleidelijk gestegen naar 210 miljoen euro eind 2009. Het dotatiekapitaal 
was gebaseerd op een beoordeling van marktbehoeften die in september 2007 was uitgevoerd.
In een later stadium besloot de beheersautoriteit, na het analyseren van de effecten van de economische crisis op 
de Litouwse economie, echter het dotatiekapitaal van het fonds te verlagen. In 2012 was het dotatiekapitaal van 
het fonds verlaagd tot 170 miljoen euro en werd het geld terugbetaald aan het OP .
Van het verlaagde fondskapitaal van 170 miljoen euro was 121 miljoen euro eind 2014 uitbetaald, hetgeen resul -
teerde in een uitbetalingspercentage voor het Jeremie-fonds van 71 %, in plaats van 58 %, dat het uitbetalingsper -
centage zou zijn geweest als het kapitaal niet was verlaagd. Zonder deze verandering zou het totale uitbetalings -
percentage voor alle Litouwse financieringsinstrumenten 68 % zijn geweest in plaats van 75 % (zie tabel 4 ).Tekstvak 3
40 
Buitensporig hoog dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten heeft een ne -
gatieve impact op beheerskosten en -vergoedingen, indien deze worden bepaald 
aan de hand van de omvang van het kapitaal dat in het fonds wordt gestort in 
plaats van de prestaties van de fondsbeheerder. Een te hoog dotatiekapitaal biedt 
fondsbeheerders de mogelijkheid om inkomsten te genereren zonder dat ze daar -
voor werkelijk de diensten hoeven te leveren die van hen worden verwacht (zie de 
paragrafen 116-125).
Bijzonder lage uitbetalingspercentages voor 
financieringsinstrumenten die door de EIB-groep werden beheerd
41 
Uit onze analyse bleek ook dat het gemiddelde uitbetalingspercentage voor de 31 
door de EIB en het EIF beheerde EFRO- en ESF-instrumenten bijzonder laag was: 43 % 
vergeleken met 60 % voor de instrumenten die door andere fondsbeheerders werden 
beheerd.
33 Opmerkingen 
De subsidiabiliteitsperiode voor financieringsinstrumenten onder 
gedeeld beheer is uitsluitend op basis van een richtsnoer van de 
Commissie verlengd tot maart 2017
42 
De EU-bijdrage ter hoogte van het niet-gebruikte dotatiekapitaal (te weten middelen 
die aan het eind van de subsidiabiliteitsperiode niet zijn uitbetaald of gegarandeerd 
aan de eindontvangers) moet bij afsluiting terugvloeien naar de EU-begroting. 
Gezien de lage gemiddelde uitbetalingspercentages verklaarde de Rekenkamer al in 
haar Jaarverslag 2014 dat niet alle financieringsinstrumenten de beschikbare midde -
len eind 2015 naar verwachting volledig zouden hebben gebruikt35.
43 
In april 2015 publiceerde de Commissie herziene richtsnoeren inzake afsluiting, waar -
in de subsidiabiliteitsperiode voor uitgaven in het kader van financieringsinstrumen -
ten werd verlengd van 31 december 2015 tot 31 maart 201736. De algemene subsidia -
biliteitsperiode is echter vastgesteld in artikel 56, lid 1, van de algemene verordening. 
In haar Jaarverslag 2014 was de Rekenkamer van oordeel dat een wettelijke bepaling 
alleen kan worden gewijzigd door wetgeving van gelijke of hogere juridische orde, 
zodat de hiërarchie der normen naar behoren in acht wordt genomen37. De Reken -
kamer concludeerde dat met een richtsnoer van de Commissie geen regels konden 
worden gewijzigd die via de wetgevingsprocedure van het Europees Parlement en de 
Raad waren vastgesteld.
44 
Op basis van onze analyse en een lineaire projectie van de uitbetaling in de voor -
gaande jaren schatten we dat meer dan 5,0 miljard euro aan middelen die aan EFRO- 
en ESF-instrumenten zijn toegewezen, zonder verlenging van de subsidiabiliteitspe -
riode, eind 2015 niet gebruikt zouden zijn. 3,9 miljard euro hiervan zijn bijdragen 
van de EU-begroting aan de OP’s. De werkelijke cijfers van de tussen januari 2015 en 
maart 2017 gebruikte bedragen zullen op zijn vroegst pas eind 2017 beschikbaar zijn.
Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 
2014-2020?
45 
Aangezien de bijdragen in het kader van de OP’s nu gespreid worden betaald, zou de 
omvang van de financieringsinstrumenten nu passender moeten zijn, wat zou leiden 
tot betere uitbetalingspercentages (zie tekstvak 4 ).35 Paragraaf 6.50 van het 
Jaarverslag 2014.
36 Besluit C (2015) 2771 van de 
Commissie van 30 april 2015, 
„Bijlage bij het Besluit van de 
Commissie tot wijziging van 
Besluit C (2013) 1573 tot 
vaststelling van richtsnoeren 
inzake de afsluiting van 
operationele programma’s die 
zijn geselecteerd voor bijstand 
uit het Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds en het 
Cohesiefonds (2007-2013)”, 
blz. 7.
37 Paragraaf 6.52 van het 
Jaarverslag 2014.
34 Opmerkingen 
De marktbehoeften waren niet altijd naar behoren 
beoordeeld door de beheersautoriteiten, voordat 
er middelen werden toegewezen aan EFRO- en 
ESF-financieringsinstrumenten
46 
Wij onderzochten ook of de marktbehoeften naar behoren waren beoordeeld voor -
dat er financieringsinstrumenten werden opgezet en er middelen aan werden toege -
wezen. Beoordelingen van de marktbehoeften of ex-antebeoordelingen zouden het 
mogelijk moeten maken om te begrijpen wat de behoeften van de markt zijn en welk 
soort steun (leningen, garanties of beleggingen in aandelen) het meest geschikt is 
om de vastgestelde lacunes op de markt te verhelpen. Ook zou daarin moeten wor -
den vastgesteld wat de financieringsbehoeften zijn en uiteindelijk moeten worden 
beoordeeld of de beoogde beleidsdoelstelling het best kan worden verwezenlijkt 
door middel van een financieringsinstrument. Ook in onze voorgaande speciale 
verslagen en in andere studies is dit als voorwaarde genoemd voor het succes van 
dergelijke instrumenten38.
Een beoordeling van de marktbehoeften was niet verplicht voor 
financieringsinstrumenten gedurende de programmeringsperiode 
2007-2013
47 
Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 heeft de enige expliciete verwijzing in 
de regelgeving naar beoordelingen van marktbehoeften (ook wel „beoordeling van 
lacunes” genoemd) betrekking op holdingfondsen39.Regelingen voor de terugbetaling van het dotatiekapitaal van EFRO- en ESF-
financieringsinstrumenten uit de EU-begroting (programmeringsperiode 
2014-2020)
Volgens artikel 41, lid 1, van de GB-verordening mag een aanvraag voor een tussentijdse betaling die gedurende de 
subsidiabiliteitsperiode is ingediend niet hoger zijn dan 25 % van het totaalbedrag van de programmabijdragen die 
krachtens de toepasselijke financieringsovereenkomst voor het financieringsinstrument zijn vastgelegd. Tweede, 
derde en verdere betalingen worden gedaan wanneer bepaalde bestedingsdrempels met betrekking tot de voor -
gaande betalingen zijn bereikt.Tekstvak 4
38 Speciale verslagen nr. 8/2015 
(paragraaf 21), nr. 2/2012 
(paragraaf 118) en nr. 5/2015 
(paragraaf 27); Europese 
Commissie, EIB, „Financial 
Instruments: A Stock-taking 
Exercise in Preparation for the 
2014-2020 Programme 
period”, onderzoek uitgevoerd 
door Mazars/Ecorys/EPRC, 
blz. 52, 66 en 73.
39 Op de analyse van lacunes bij 
holdingfondsen wordt 
ingegaan in artikel 44, lid 1, 
onder a), van de 
uitvoeringsverordening: „[…] 
In de 
financieringsovereenkomst 
[tussen de lidstaat of 
beheersautoriteit en het 
holdingfonds] moet, voor 
zover van toepassing, 
rekening worden gehouden 
met: a) wat de 
financieringsinstrumenten ter 
ondersteuning van 
ondernemingen, voornamelijk 
KMO’s, met inbegrip van 
micro-ondernemingen, 
betreft, de conclusies van een 
evaluatie van de verschillen 
tussen vraag en aanbod van 
dergelijke instrumenten […]”.
35 Opmerkingen 
48 
Bij alle andere specifieke fondsen kon tot 2009 uit het vereiste om voor elk instru -
ment een bedrijfsplan in te dienen de indirecte verplichting worden afgeleid om 
een dergelijke beoordeling te verrichten40. Door de in september 2009 ingevoerde 
wijzigingen in de rechtsgrondslag werden de vereisten ten aanzien van deze bedrijfs -
plannen echter versoepeld41. Daarna bleef weliswaar de verplichting bestaan om een 
bedrijfsplan in te dienen, maar werden bijna alle specifieke eisen geschrapt (zoals de 
beoogde ondernemingen of stedelijke projecten, de criteria, de financieringsvoor -
waarden voor en de onderbouwing alsmede het beoogde gebruik van de bijdrage 
in het kader van het OP). Wij zijn van oordeel dat de toegevoegde waarde van een 
bedrijfsplan beperkt is indien dergelijke informatie ontbreekt.
49 
De verplichting om een beoordeling van marktbehoeften uit te voeren bestond 
evenmin voor de centraal beheerde financieringsinstrumenten die in de programme -
ringsperiode 2007-2013 werden opgezet. Bij de zes centraal beheerde instrumenten 
die in dit verslag worden besproken, constateerden wij verschillende praktijken. Hoe -
wel dit wettelijk niet was voorgeschreven, zagen we in het algemeen dat de mark -
behoeften bij alle instrumenten in zekere mate werden beoordeeld, bijvoorbeeld in 
impactbeoordelingen, marktanalysestudies, publieke raadplegingen, enz.
In bijna de helft van de onderzochte gevallen werden de 
marktbehoeften te hoog ingeschat
50 
In eerdere speciale verslagen hebben we al aanzienlijke tekortkomingen vastgesteld 
in de degelijkheid van beoordelingen van marktbehoeften42. Beoordelingen van 
marktbehoeften moeten met name berusten op rationele en realistische onderlig -
gende veronderstellingen. Is dat niet het geval, dan is het mogelijk dat de instrumen -
ten niet voorzien in daadwerkelijke marktbehoeften, wat kan leiden tot de overkapi -
talisatie van het instrument en/of weinig of geen echte impact in het veld.
51 
Het beoordelen van marktbehoeften dient een aantal doeleinden, waaronder de 
vaststelling van marktfalen en de bepaling van de marktomvang. In dit opzicht blijkt 
uit onze algehele analyse dat de beoordeling van marktbehoeften niet robuust ge -
noeg was in de programmeringsperiode 2007-2013. Hoewel de meerderheid van de 
respondenten van onze enquête (82 %) aangaf dat ze een beoordeling van de markt -
behoeften hadden uitgevoerd, was er toch sprake van een te hoog dotatiekapitaal: 
bijna de helft van de financieringsinstrumenten (19 van de 41) die werden beheerd 
door respondenten die een beoordeling van de marktbehoeften hadden uitgevoerd, 
had eind 2014 nog altijd uitbetalingspercentages van minder dan 50 % van het totale 
dotatiekapitaal van de instrumenten. Bij slechts vijf instrumenten (12 %) is het aan -
vangskapitaal volledig gebruikt (zie figuur 3 ).40 Artikel 43, lid 2, van de 
uitvoeringsverordening, 
oorspronkelijke versie.
41 Artikel 1 van de Verordening 
(EG) nr. 846/2009 van de 
Commissie van 1 september 
2009 tot wijziging van 
Verordening (EG) 
nr. 1828/2006 tot vaststelling 
van uitvoeringsbepalingen 
van Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 van de Raad 
houdende algemene 
bepalingen inzake het 
Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds en het 
Cohesiefonds, en van 
Verordening (EG) 
nr. 1080/2006 van het 
Europees Parlement en de 
Raad betreffende het 
Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling (PB 
L 250 van 23.9.2009, blz. 1).
42 Speciale verslagen nr. 8/2015 
(de paragrafen 21 en 22), 
nr. 2/2012 (de paragrafen 33-
37 en 116-118) en nr. 5/2015 (de 
paragrafen 27 en 96).
36 Opmerkingen 
52 
In een eerder speciaal verslag hebben we er al op gewezen dat gedurende de pro -
grammeringsperiode 2007-2013 de methodologie die werd toegepast om een beoor -
deling van de marktbehoeften uit te voeren en de aannemelijkheid van de onder -
liggende veronderstellingen niet werden onderworpen aan enige controle door een 
orgaan dat onafhankelijk is van de beheersautoriteit. Deze tekortkoming kan hebben 
bijgedragen tot het feit dat een groot aantal beheersautoriteiten al te optimistische 
beoordelingen maakte43.43 Zie Speciaal verslag nr. 2/2012, 
paragraaf 118.Figuur 3Analyse van uitbetalingspercentages voor financieringsinstrumenten waarbij in 
de enquête werd aangegeven dat er een beoordeling van de marktbehoeften was 
verricht
Uitbetalingspercentage: 30-50 %
Aantal fondsen: 8 (20 %)Uitbetalingspercentage: 0-30 %Aantal fondsen: 11 (26 %)
Uitbetalingspercentage: 50-80 %Aantal fondsen: 8 (20%)Uitbetalingspercentage: 80-100 %
Aantal fondsen: 9 (22 %)Uitbetalingspercentage: 100 %
Aantal fondsen: 5 (12 %)
Opmerking:  De enquête was naar de beheerders/beheersautoriteiten van de 50 grootste EFRO-financieringsinstrumenten verstuurd; het 
respons  percentage bedroeg 80 %.
Bron:  ERK, op basis van enquêtegegevens.
37 Opmerkingen 
Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 
2014-2020?
53 
Gedurende de programmeringsperiode 2014-2020 is een gedetailleerde ex-antebe -
oordeling verplicht gesteld voor instrumenten onder gedeeld beheer om bewijs te 
verzamelen voor marktfalen (of suboptimale investeringssituaties) en om het niveau 
en de omvang van de behoefte aan overheidsinvesteringen, te schatten. Bij deze 
beoordeling moeten ook de soorten financieringsinstrumenten worden beschreven 
die het geschiktst zijn voor de situatie. Bovendien moet de ex-antebeoordeling ter 
informatie worden ingediend bij het toezichtcomité van het OP , en moeten de sa -
menvatting van de bevindingen en de conclusies binnen drie maanden na afronding 
worden gepubliceerd (zie bijlage V ). Het is echter nog steeds geen vereiste om een 
onafhankelijke controle van de ex-antebeoordeling en de aannemelijkheid van de 
onderliggende veronderstellingen uit te voeren voordat er een besluit wordt geno -
men over het initiële dotatiekapitaal van het instrument.
54 
Sinds de inwerkingtreding van het nieuwe Financieel Reglement op 1 januari 2013 is 
het uitvoeren van een ex-ante-evaluatie ook verplicht gesteld voor alle nieuwe cen -
traal beheerde instrumenten (zie bijlage V ). Desondanks bevat de ex-antebeoorde -
ling geen analyse van de getrokken lessen, noch de mogelijkheid van een herziening 
in het geval van grote sociaaleconomische veranderingen, zoals bij gedeeld beheer. 
Een tussentijdse evaluatie (waarin dergelijke aspecten behandeld kunnen worden) 
wordt voor de meeste, maar niet alle centraal beheerde financieringsinstrumenten 
uitgevoerd.
Regionale gerichtheid droeg ertoe bij dat de lidstaten in de 
programmeringsperiode 2007-2013 een groot aantal kleine 
financieringsinstrumenten opzetten
De EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten zijn aanzienlijk 
kleiner dan centraal beheerde fondsen of particuliere 
investeringsfondsen
55 
EFRO- en ESF-OP’s worden uitgevoerd onder gedeeld beheer met nationale of regio -
nale autoriteiten, wat betekent dat de financieringsinstrumenten die zijn opgezet in 
het kader van de uitvoering van nationale of regionale programma’s gebonden zijn 
aan de afbakening van de programma’s wat betreft geografisch gebied en subsidia -
biliteit. Om subsidiabel te zijn moeten projecten gelegen zijn in een regio die valt on -
der het OP waarvan het financieringsinstrument dotatiekapitaal heeft ontvangen44.44 Artikel 35 van de algemene 
verordening.
38 Opmerkingen 
56 
Binnen de EU zijn 952 specifieke EFRO- en ESF-fondsen opgezet tijdens de program -
meringsperiode 2007-2013 (zie tabel 3 ). Dit houdt in dat voor de meeste regio’s 
verschillende fondsen zijn opgezet. Uit onze analyse blijkt dat de financieringsinstru -
menten van het EFRO en met name het ESF betrekkelijk klein zijn. De gemiddelde 
EU-bijdrage aan een EFRO-instrument is 80 miljoen euro voor holdingfondsen en 
10 miljoen euro voor specifieke fondsen. De gemiddelde EU-bijdrage aan een ESF-in -
strument is 10 miljoen euro voor holdingfondsen en 9 miljoen euro voor specifieke 
fondsen. De bijdrage uit de EU-begroting aan de centraal beheerde fondsen, die 
theoretisch gezien betrekking hebben op alle lidstaten, was eind 2014 daarentegen 
maximaal 1,2 miljard euro volgens door de Commissie gerapporteerde gegevens. 
Particuliere aandelenfondsen werken gemiddeld met 150-500  miljoen  euro.
57 
Het uitvoeren van fondsen met een hoger dotatiekapitaal kan echter leiden tot 
aanzienlijke schaalvoordelen en een grotere efficiëntie. De reden hiervoor is dat de 
vaste kosten en de daarmee samenhangende risico’s gespreid kunnen worden over 
een voldoende groot aantal eindontvangers. Met andere woorden, de afzonderlijke 
specifieke EFRO- en ESF-fondsen hebben vaak niet de omvang waarbij ze naar het 
oordeel van de fondsensector efficiënt kunnen werken.
Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 
2014-2020?
58 
In de programmeringsperiode 2014-2020 genieten de lidstaten grotere flexibiliteit bij 
het opzetten van financieringsinstrumenten. Zo kunnen in OP’s een of meer comple -
mentaire investeringsprioriteiten van het EFRO, het CF en het ESF onder één themati -
sche doelstelling worden gecombineerd45.
59 
Bovendien zijn er wettelijke vereisten ingevoerd voor de vaststelling van instrumen -
ten met een aanzienlijk hoger dotatiekapitaal46. In het bijzonder is voor de pro -
grammeringsperiode 2014-2020 de mogelijkheid ingevoerd om instrumenten onder 
gedeeld beheer op EU-niveau op te zetten47 (zie tekstvak 5 ).45 Artikel 96, lid 1, van de 
GB-verordening.
46 Artikel 38, lid 1, van de 
GB-verordening.
47 Binnen deze optie is er een 
speciaal geval waarbij 
EFRO-OP’s kunnen bijdragen 
tot het kmo-initiatief, dat 
rechtstreeks wordt beheerd 
door de Commissie. In dit 
geval zijn er specifieke regels 
van toepassing, zoals 
vastgelegd in artikel 39 van de 
GB-verordening.
39 Opmerkingen 
60 
Er zijn ook aanzienlijke financiële prikkels voor de lidstaten om instrumenten op te 
zetten met een groter dotatiekapitaal of die het regionale niveau overstijgen. Indien 
de volledige prioritaire as van een OP door middel van een financieringsinstrument 
wordt uitgevoerd, kan er een extra financiële prikkel worden toegepast in de vorm 
van een aanvulling van 10 % van het maximale cofinancieringspercentage. Indien er 
een afzonderlijke prioritaire as wordt opgezet die via een financieringsinstrument op 
EU-niveau wordt uitgevoerd en direct of indirect door de Commissie wordt beheerd, 
komt de as in aanmerking voor een cofinancieringspercentage van 100 %48.
61 
De Commissie en de lidstaten moeten de mogelijkheden gebruiken die de rechts -
grondslag biedt om, waar dat mogelijk is, grotere specifieke EFRO- en ESF-financie -
ringsinstrumenten op te zetten, om te profiteren van de aanzienlijke kostenbespa -
ringen bij de toepassing van deze instrumenten. Naarmate er echter meer regio’s en 
organen bij betrokken zijn, kan de juridische structuur echter complexer worden, 
wat vervolgens nieuwe risico’s op vertragingen met zich mee kan brengen, waarmee 
de lidstaten rekening moeten houden wanneer ze de meest geschikte financierings -
structuur ontwerpen. Binnen het regelgevingskader 2007-2013 waren bijdragen aan 
een en hetzelfde financieringsinstrument uit meer dan één programma al toege -
staan49. Deze constructies bleken tot op heden echter niet populair te zijn vanwege 
de vermeende bijkomende complexiteit ervan. Gelet op de antwoorden op onze 
enquête zijn er extra richtsnoeren van de Commissie nodig over de wijze waarop 
instrumenten op EU-niveau in de programmeringsperiode 2014-2020 moeten worden 
opgezet.48 Artikel 120, lid 5, en artikel 120, 
lid 7, van de GB-verordening.
49 Commissie, COCOF (10-0014-
15), „Note on Financial 
Engineering Instruments 
under Article 44 of the General 
Regulation”.Regelingen voor het opzetten van financieringsinstrumenten op EU-niveau 
(programmeringsperiode 2014-2020)
Krachtens artikel 38, lid 1, onder a), van de GB-verordening is het mogelijk om een instrument dat op het niveau 
van de Unie is opgezet en dat direct of indirect door de Commissie wordt beheerd, te voorzien van een financiële 
bijdrage, hoewel in principe het „[…] toegewezen deel […] onder gedeeld beheer door de lidstaten en de Commis -
sie [wordt] uitgevoerd overeenkomstig artikel 59, van het Financieel Reglement […]”.Tekstvak 5
40 Opmerkingen 
Hebben de financieringsinstrumenten particulier 
kapitaal weten aan te trekken?
62 
Een van de belangrijkste voordelen van financieringsinstrumenten is dat ze als hef -
boom voor extra middelen kunnen worden gebruikt, d.w.z. particuliere en publieke 
middelen kunnen bijdragen aan het dotatiekapitaal van de fondsen. Het hefboomef -
fect meet de mate waarin publieke financiering bijkomende middelen aantrekt. Het 
moet informatie geven over het vermogen van een instrument om extra financiering 
aan te trekken, afhankelijk van het soort instrument, de locatie en de eindontvangers 
ervan, maar ook over de door de Commissie, de beheersautoriteit en/of de fonds -
beheerder gemaakte keuzes bij het opzetten van het instrument. Bij vergelijkbare 
instrumenten zou een groter hefboomeffect duiden op een beter presterend instru -
ment wat betreft het aantrekken van extra financiering.
63 
Daarom hebben we onderzocht hoe de Commissie dit hefboomeffect definieert en 
monitort bij instrumenten onder zowel gedeeld als gecentraliseerd beheer en hoe 
zij beoordeelde of de instrumenten succesvol waren in het aantrekken van bijko -
mend particulier kapitaal. Ook analyseerden we het gebruik dat op dit gebied werd 
gemaakt van preferentiële regelingen en regelingen om risico’s te delen met particu -
liere partners, alsmede van belastingovereenkomsten.
Bij de meting van het hefboomeffect van 
financieringsinstrumenten door de Commissie wordt niet 
naar behoren rekening gehouden met de mate waarin 
overheidsfinanciering bijkomende middelen aantrekt
Er moeten meer gedifferentieerde hefboomratio’s komen om 
betekenisvollere metingen te kunnen verkrijgen
Problemen bij het vaststellen van het hefboomeffect van instrumenten 
onder gedeeld beheer bij het aantrekken van bijkomend particulier en 
publiek kapitaal
64 
In de wetgeving voor 2007-2013 werd niet gespecificeerd hoe het hefboomeffect 
moest worden gemeten voor instrumenten onder gedeeld beheer. In 2011 heeft 
de Commissie de eerste stappen gezet om dit probleem aan te pakken door een 
voorlopige definitie van het „hefboomeffect” voor te stellen, en twee jaar later in het 
Financieel Reglement (zie tekstvak 6 ).
41 Opmerkingen 
65 
Wij zijn echter van oordeel dat het voor instrumenten onder gedeeld beheer niet 
passend is om de totale nationale overheidsfinanciering mee te tellen als bedrag 
waarop het hefboomeffect van toepassing is, zoals voorgesteld door de Commissie: 
de cofinancieringspercentages zijn al vastgesteld op het niveau van de prioritaire as 
van het OP , en de nationale bijdrage aan het dotatiekapitaal van de financieringsin -
strumenten blijft in het algemeen binnen deze percentages. In die zin is er geen ver -
schil tussen de „normale” nationale cofinanciering en een „extra” nationale bijdrage 
(die de OP-percentages overstijgt). Alleen van de laatste zou echter kunnen worden 
gezegd dat deze is aangetrokken door de EU-bijdrage. We hebben in een eerder 
verslag al opgemerkt dat de praktijk van de Commissie om nationale overheidsfinan -
ciering via de OP’s uit te sluiten van de deler leidt tot een kunstmatige stijging van de 
gemeten hefboomratio52.Definitie van „hefboomeffect” voor financieringsinstrumenten onder gedeeld en 
gecentraliseerd beheer
In augustus 2011 definieerde de Commissie in haar gemeenschappelijk controlekader de term hefboomeffect als 
de extra middelen die buiten de bijdrage van de structuurfondsen beschikbaar worden gesteld, gewoonlijk door 
financieringsinstrumenten en andere particuliere of publieke investeerders, tot op het niveau van de eindontvan -
gers50. Volgens deze definitie (die echter juridisch niet bindend is), komt het hefboomeffect overeen met de totale 
financiële steun die aan de eindontvangers wordt verleend (met inbegrip van alle middelen die in de eindont -
vangers worden geïnvesteerd, ongeacht of ze deel uitmaken van het OP of dat het extra particuliere of publieke 
financiering is), gedeeld door de EU-bijdrage aan het instrument (via het OP).
Voor centraal beheerde instrumenten is het hefboomeffect sinds 2013 in het Financieel Reglement gedefinieerd als 
„[…] het totale, aan de in aanmerking komende eindontvangers ter beschikking gestelde bedrag voor financierin -
gen te delen door de bijdrage van de Unie.”51
50 Europese Commissie, directoraat-generaal Regionaal Beleid en Stadsontwikkeling, „Common Audit Framework”, juli 2011 (deel 2), blz. 7.
51 Artikel 223 van de uitvoeringsvoorschriften bij het Financieel Reglement.Tekstvak 6
52 Speciaal verslag nr. 2/2012, 
tekstvak 5.
42 Opmerkingen 
66 
Bovendien zou het hefboomeffect moeten dienen als aanwijzing van de prestaties 
van een financieringsinstrument wat betreft het aantrekken van extra particulie -
re en publieke middelen (ook weer boven op de middelen die al in aanmerking 
zijn genomen voor het OP in zijn geheel). Uiteraard dient bij een beoordeling van 
prestaties rekening te worden gehouden met de verschillen bij de uitvoering van 
een dergelijk instrument. Met name spelen de risicodelings- en preferentiële rege -
lingen voor partners uit de particuliere sector daarbij een doorslaggevende rol (zie 
de paragrafen 74-78). Bovendien zou de hefboomratio ook moeten variëren tussen 
verschillende soorten financiële steun (het hefboomeffect bij garanties moet bijvoor -
beeld hoger zijn dan bij leningen), tussen verschillende soorten investeringen (voor 
riskantere investeringen zou het lager moeten zijn), tussen de ontwikkelingsfasen 
van ondersteunde eindontvangers (startende bedrijven lopen bijvoorbeeld meer 
risico) en tussen geografische markten (bijvoorbeeld lager hefboomeffect in minder 
ontwikkelde regio’s).
67 
In de huidige vorm levert de berekening door de Commissie van het „hefboomeffect” 
geen betrouwbare indicatie op van de feitelijke prestaties wat betreft het aantrek -
ken van extra particuliere of publieke middelen. Daardoor kan er geen onderscheid 
worden gemaakt tussen financieringsinstrumenten die succesvol of minder succesvol 
zijn in het aantrekken van extra particuliere of publieke bijdragen aan het dotatieka -
pitaal van het instrument.
Inconsistente meting van het hefboomeffect bij centraal beheerde 
instrumenten
68 
Voor centraal beheerde financieringsinstrumenten blijkt uit onze analyse dat de 
Commissie diverse methodes gebruikt om het hefboomeffect van verschillende 
instrumenten te berekenen, zoals geïllustreerd in tabel 553.
69 
Als gevolg daarvan zijn de hefboomratio’s die door de Commissie werden gerappor -
teerd voor centraal beheerde instrumenten onderling niet vergelijkbaar en ook niet 
vergelijkbaar met die van instrumenten onder gedeeld beheer.53 SWD(2015) 206 final.
43 Opmerkingen 
Hefboomeffect voor centraal beheerde financieringsinstrumenten zoals 
gerapporteerd door de Commissie
Instrument Soort instrument BerekeningsmethodeHefboomratio op 31 de -
cember 2014
LGTT GarantieTotaal financieringsbedrag dat het project heeft aangetrokken, 
gedeeld door de aan de faciliteit betaalde EU-bijdrage57
PBI Garantie Vergelijkbaar met het LGTT 9
EEEF AandelenTotaal op fondsniveau aangetrokken financieringsbedrag, 
gedeeld door de EU-bijdrage2
Margueritefonds AandelenTotaal financieringsbedrag dat door het instrument werd gemo -
biliseerd (zowel eigen vermogen als schuld) op projectniveau, 
gedeeld door de betaalde EU-bijdrage157
EPMF-garantiefaciliteit GarantieWaarde van nieuwe, door de garantie ondersteunde microlenin -
gen, gedeeld door de maximumgarantie7
EPMF FCP-FIS LeningenWaarde van nieuwe, door de garantie ondersteunde microlenin -
gen, gedeeld door de betaalde EU-bijdrage2
Bron:  ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie1.
1 SWD(2015) 206 final.
54 OESO, „Methodologies to 
measure amounts mobilised 
from the private sector by 
official development finance 
interventions”, DCD/DAC/
STAT(2015)8, 24 februari 2015.Tabel 5
Ook financieringsbronnen die niet het resultaat zijn van de EU- en/of 
nationale bijdrage aan het financieringsinstrument worden meegeteld
70 
Niet alle financieringsbronnen die door een project worden aangetrokken zijn het 
resultaat van de EU- en/of nationale bijdrage. Daar wordt echter geen aandacht aan 
besteed in de berekening van de „hefboomratio” door de Commissie. In 2015 heeft 
de Commissie voor ontwikkelingsbijstand van de OESO een alternatieve methodolo -
gie voorgesteld, met berekeningen die afhangen van het soort instrument (leningen, 
garanties of aandelen)54. De verschillen tussen deze twee benaderingen worden 
geïllustreerd in het voorbeeld in tekstvak 7 .
44 Opmerkingen 
Volgens de methodologie van de Commissie is het hefboomeffect 39 (totale financiering 
van 7 846 miljoen euro, gedeeld door de EU-garantie van 200 miljoen euro).
Wij zijn van oordeel dat het onrealistisch is om aan te nemen dat de nationale subsidies, 
die het grootste deel van de projectfinanciering uitmaken, het gevolg zijn van de beperk -
te EU-garantie. Deze kwestie is van invloed op de verslaglegging door de Commissie over 
financieringsinstrumenten zowel onder gecentraliseerd als gedeeld beheer, hoewel zij 
meer opvalt bij centraal beheerde financieringsinstrumenten, omdat er minder sprake is 
van particuliere co-investering bij projecten onder gedeeld beheer.Voorbeeld van een financieringsstructuur voor een vervoersproject en de 
verschillen in de berekening van het hefboomeffect volgens de methodologie van 
de Commissie en de OESO
Dit inkomstengenererende vervoersinfrastructuurproject, een hogesnelheidslijn in Frankrijk, ontving bijdragen uit 
meerdere financieringsbronnen, waarvan de nationale subsidies goed waren voor 52 % en de commerciële schuld 
voor 39 %. De EU-bijdrage, in de vorm van een garantie van maximaal 200 miljoen euro van de commerciële schuld, 
maakte 2,5 % uit van de totale financiering.
In dit voorbeeld zou het hefboomeffect, gebaseerd op de OESO-methodologie, echter slechts 1 zijn, omdat er maar 
één lening is van 200 miljoen euro die door de EU in de projectfinancieringsstructuur wordt gegarandeerd.Tekstvak 7
Soort financieringsbronnen miljoen euro % van de totale 
financiering
Commerciële schuld 3 038 39 %
Nationale subsidies 4 050 52 %
Aandelen 758 9 %
Totale financiering 7 846 100  %
Maximale EU-garantie op de commerciële schuld 200 2.5 %
45 Opmerkingen 
Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 
2014-2020?
71 
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 verwijst de GB-verordening, met be -
trekking tot de instrumenten onder gedeeld beheer, niet expliciet naar de definitie 
van hefboomeffect in het Financieel Reglement van de EU. Het in artikel 37, lid 2, 
onder c), van de GB-verordening gedefinieerde concept is echter in wezen hetzelfde: 
„[…] een raming van aanvullende publieke en private middelen die met het finan -
cieringsinstrument kunnen worden gegenereerd, tot op het niveau van de eindont -
vanger (verwachte hefboomeffect)”. Dus blijft de Commissie nationale cofinancie -
ring beschouwen als een bedrag waarvoor de financiering van het OP door de EU 
als hefboom heeft gewerkt. Er zijn ook geen veranderingen in de manier waarop 
de gemobiliseerde bedragen van de particuliere sector moeten worden gemeten. 
Naar onze mening moet de Commissie haar methoden voor het berekenen van het 
hefboomeffect van EU- en nationale publieke financiering door middel van financie -
ringsinstrumenten heroverwegen en daarbij rekening houden met de alternatieve 
methodologie die door de OESO in 2015 werd voorgesteld.
72 
We merken ook op dat de lidstaten nu verplicht zijn om de verwachte „hefboomef -
fecten” van elk instrument te specificeren (zie tekstvak 8 ). Deze elementen ver -
schaffen de Commissie gegevens, zodat zij kan monitoren hoe het feitelijke hef -
boomeffect zich verhoudt tot het beoogde hefboomeffect. Door het ontbreken 
van een consistente methodologie van de Commissie voor het berekenen van het 
hefboomeffect, valt echter te betwijfelen of deze procedure zinvolle gegevens zal 
opleveren, die voor vergelijkingen kunnen worden gebruikt.
„Verwachte hefboomratio’s” die voor elk financieringsinstrument moeten worden 
gespecificeerd (programmeringsperiode 2014-2020)
De verplichte ex-antebeoordeling voor financieringsinstrumenten moet een raming bevatten van aanvullende 
publieke en de particuliere middelen die op alle niveaus tot aan de eindontvanger door de financieringsinstrumen -
ten kunnen worden gegenereerd. Dit „verwachte hefboomeffect” van het instrument moet worden beschreven 
in de financieringsovereenkomst tussen een beheersautoriteit en een „fonds van fondsen” (of in het strategische 
document, in het geval dat de beheersautoriteit het fonds rechtstreeks uitvoert).
Elk jaar moet de beheersautoriteit in het jaarlijkse uitvoeringsverslag een bijlage opnemen over acties die financie -
ringsinstrumenten omvatten55.
55 In bijlage I bij Uitvoeringsverordening (EU) nr. 821/2014 van de Commissie van 28 juli 2014 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van 
Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft gedetailleerde regelingen voor de overdracht en het beheer 
van programmabijdragen, de verslaglegging over financieringsinstrumenten, de technische kenmerken van voorlichtings- en 
communicatiemaatregelen voor concrete acties, en het systeem voor de vastlegging en opslag van gegevens (PB L 223 van 29.7.2014, blz. 7) is 
een groot aantal secties vastgesteld die dienen te worden gebruikt als basis voor deze verslaglegging, die informatie bevat over de bronnen van 
de financiering van financieringsinstrumenten.Tekstvak 8
46 Opmerkingen 
Problemen om investeerders uit de particuliere sector te 
interesseren voor financieringsinstrumenten bij zowel 
gedeeld als gecentraliseerd beheer
73 
Een van de vastgelegde doelstellingen van financieringsinstrumenten is extra finan -
ciering aan te trekken uit de particuliere sector om de beschikbare publieke midde -
len aan te vullen, zodat meer projecten kunnen profiteren van hetzelfde niveau van 
publieke investeringen. Daarom hebben we voor zowel instrumenten onder gedeeld 
beheer als centraal beheerde instrumenten getracht te bepalen in welke mate er 
daadwerkelijk extra particuliere financiering is gemobiliseerd door publieke bijdra -
gen aan de instrumenten.
Specifieke regelingen voor particuliere investeerders in 
financieringsinstrumenten gedurende de programmeringsperiode 
2007-2013 hebben niet geleid tot het aantrekken van aanzienlijke 
extra financiering
74 
Onze interviews en ons literatuuronderzoek bevestigen dat gedurende de program -
meringsperiode 2007-2013 de bereidheid van de particuliere sector om te investeren 
in financieringsinstrumenten laag bleef, omdat deze instrumenten als te streng ge -
reguleerd worden beschouwd (bijv. specifieke EU- en nationale rechtsvoorschriften, 
staatssteun, aanbesteding). Wat niet mag worden vergeten, is dat de doelstellingen 
van de twee partijen verschillen: terwijl de publieke sector specifiek beleid wil uit -
voeren en investeringsdoelstellingen wil verwezenlijken, moet de particuliere sector 
gericht zijn op winstgevende activiteiten. Verder kan er sprake zijn van een gebrek 
aan kennis aan beide zijden. De publieke sector beschikt niet noodzakelijkerwijs 
over gespecialiseerde financiële kennis en ervaring, terwijl de particuliere sector niet 
noodzakelijkerwijs vertrouwd is met de EU-wetgeving. De Commissie is van oordeel 
dat een van de manieren om particulier kapitaal aan te trekken is om particuliere 
investeerders een preferentiële behandeling en/of „risicopremies” aan te bieden. 
Daarom hebben we de specifieke regelingen voor investeerders uit de particuliere 
sector onderzocht om te zien of de risico’s op een redelijke manier werden gedeeld 
tussen de publieke en particuliere sector.
47 Opmerkingen 
Een gebrek aan richtsnoeren van de Commissie over de wijze waarop 
regelingen inzake de preferentiële behandeling voor EFRO- en ESF-
instrumenten moesten worden vastgesteld
75 
Voor de EFRO- en ESF-instrumenten van de periode 2007-2013 bood de wetgeving 
de mogelijkheid om rendement op investeringen bij voorkeur toe te wijzen aan de 
volgens het beginsel van de particuliere investeerder in de markteconomie werken -
de investeerders56. Een preferentiële behandeling kan bijvoorbeeld worden gege -
ven door middel van contracten die de publieke financieringspartner niet dezelfde 
terugbetalingsrechten toekennen als de particuliere partners, of door een ongelijke 
verdeling van de winst en het verlies tussen particuliere en publieke partners.
76 
Een preferentiële behandeling kan gerechtvaardigd zijn als deze nodig is om particu -
liere investeringen aan te trekken bij marktfalen, waarbij de particuliere financiering 
kan bijdragen tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen van de overheid. 
Indien zij niet gerechtvaardigd is, kan de preferentiële behandeling leiden tot een 
aanslag op het initiële dotatiekapitaal van het financieringsinstrument en zodoende 
leiden tot een vermindering van de resterende financiering die na de afwikkeling van 
het instrument voor de volgende investeringscyclus beschikbaar is. De rechtsgrond -
slag voor de programmeringsperiode 2007-2013 en de richtsnoeren van de Commis -
sie geven geen enkele aanwijzing voor de wijze waarop risicodelingsregelingen in 
de financieringsovereenkomsten vastgelegd dienen te worden en de wijze waarop 
gecontroleerd kan worden of de preferentiële behandeling passend is.
Hoewel de Commissie hogere risico’s aanging, waren er slechts beperkte 
particuliere bijdragen tot het kapitaal van centraal beheerde instrumenten
77 
In de regel bevat de toepasselijke wetgeving die door het Europees Parlement 
en de Raad is vastgesteld voor centraal beheerde instrumenten slechts algemene 
bepalingen met betrekking tot risicodeling en/of preferentiële behandelingen. De 
gedetailleerde regelingen met betrekking tot de bijdrage van de Commissie aan deze 
instrumenten (waaronder de risicodelingspercentages) worden pas later vastgesteld 
in het kader van een afzonderlijke overeenkomst die niet hoeft te worden goedge -
keurd door de begrotingsautoriteit (zie tekstvak 9 ).56 Artikel 43, lid 5, van de 
uitvoeringsverordening.
48 Opmerkingen 
Risicodeling tussen de Commissie en haar partners — casestudy van het 
„leninggarantie-instrument” (LGTT) en het initiatief inzake projectobligaties (PBI)
Het LGTT werd in 2008 door de Commissie en de EIB opgezet via een samenwerkingsovereenkomst, waarbij iedere 
partij 50 % van het risico op wanbetaling draagt (verwachte en onverwachte verliezen).
Het instrument biedt een garantie in de vorm van een voorwaardelijke kredietlijn (contingent credit line) waarop 
de projectaanbieder een beroep kan doen gedurende de eerste vijf tot zeven jaar als een project niet genoeg 
opbrengt om de schuld van hogere rang af te lossen (d.w.z. in het geval dat de feitelijke inkomsten uit het project 
achterblijven bij de ramingen).
Als gevolg van een verandering van de rechtsgrondslag werd in 2013 een eersteverliestranche-aanpak ingevoerd, 
die ertoe leidde dat de Commissie 95 % van de verliezen in de eersteverliestranche (PFLP) voor haar rekening nam.
Bij de wijziging van Verordening nr. 680/2007 in 2012 werd het PBI als nieuw instrument ingevoerd. Het PBI biedt 
kredietverbetering in de vorm van een achtergesteld schuldinstrument — een lening of een voorwaardelijke facili -
teit — ter ondersteuning van projectobligaties met hogere rangorde die door de projectmaatschappij zijn uitgege -
ven. De risicodelingsregelingen tussen de Commissie en de EIB zijn dezelfde als bij het LGTT: de Commissie neemt 
95 % van de verliezen voor haar rekening terwijl de EIB het risico draagt voor de resterende 5 %.
De PFLP voor de LGTT-/PBI-portefeuille werd op een zodanig niveau vastgesteld dat het onwaarschijnlijk is dat de 
daadwerkelijke verliezen niet door de PFLP kunnen worden geabsorbeerd. Als gevolg daarvan draagt de Commissie 
in feite het grootste deel van het daadwerkelijke risico.
Krachtens de rechtsgrondslag berust de risicodeling op een „eersteverliesbasis”, maar er wordt niet gespecificeerd 
hoe een eersteverliestranche bepaald dient te worden of wat het risicoblootstellingsniveau is dat voortvloeit uit 
deze aanpak. In een werkdocument van de diensten van de Commissie57 wordt gesteld dat het percentage van het 
eerste verlies in de regel net boven het gemiddelde verlies in het verleden wordt vastgesteld. De EIB stelde het 
plafond echter zodanig vast dat de verwachte netto risicoblootstelling voor haar binnen haar standaardrisico bleef 
(minder dan 2 % van het verwachte verlies) en baseerde zich niet op gegevens uit het verleden.
57 SEC(2011) 1237 definitief van 19 oktober 2011, „Commission Staff Working Paper — Impact assessment accompanying the document 
„Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the 
Committee of the Regions - A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative””, blz. 53.Tekstvak 9
49 Opmerkingen 
Casestudy — Risicodeling tussen de Commissie en haar partners — EEEF
Het EEEF investeert in energie-efficiëntie, projecten op het gebied van hernieuwbare energie en schoon stadsver -
voer. De aandeelhouders ervan zijn de Commissie, de EIB en twee banken. Het EEEF is georganiseerd als een naam -
loze vennootschap en de aandelen ervan zijn verdeeld in drie klassen (A, B en C), afhankelijk van het genomen 
risico en de rechten op opbrengsten, waarbij klasse A de gunstigste is en klasse C de minst gunstige.
De Commissie is de enige aandeelhouder van klasse C-aandelen, de eerste om verliezen te dragen en de laatste 
om van winst te profiteren. Haar aandelen worden aan het einde van de looptijd terugbetaald. De terugbetaling is 
afhankelijk van de beschikbaarheid van voldoende kasmiddelen in het fonds.
De verliezen van de vennootschap worden eerst toegewezen aan de Commissie. Deze verliezen hebben geen 
invloed op de waarde van klasse A- en klasse B-aandelen zolang de waarde van klasse C-aandelen nog positief is. 
Alleen als de waarde van klasse C-aandelen nul is geworden, zullen de verliezen worden toegewezen aan klasse A- 
en klasse B-aandelen. Toekomstige inkomsten en winst leiden niet automatisch tot terugname van klasse C-aande -
len omdat ze eerst zullen worden gebruikt voor de beoogde dividenden van klasse A- en klasse B-aandelen.
Bovendien kunnen de klasse C-aandelen niet worden terugbetaald vóór die van de andere twee klassen.Tekstvak 1078 
Bij sommige centraal beheerde financieringsinstrumenten constateerden we dat 
bijna alle feitelijke risico’s zijn overgeheveld naar de Commissie (zie tekstvak 10 ). 
Hoewel de Commissie bij dit soort instrumenten meer risico’s nam dan haar partners, 
blijkt echter uit onze analyse dat er geen sprake was van een aanzienlijke bijdrage uit 
de particuliere sector aan deze instrumenten.
In sommige gevallen zijn fiscale rulings gebruikt om 
financieringsinstrumenten aantrekkelijker te maken voor 
investeerders uit de particuliere sector
79 
Een fiscale ruling is een schriftelijk besluit van een nationale belastingdienst betref -
fende de wijze waarop een bepaald aspect van de activiteiten van een entiteit zal 
worden behandeld naar het geldende belastingrecht van die lidstaat. Een derge -
lijke procedure kan in verschillende EU-lidstaten worden gebruikt om zekerheid te 
verkrijgen over de wijze waarop activiteiten zullen worden belast. In het algemeen 
dienen individuele personen of ondernemingen die belastingplichtig zijn, hun uitleg 
in van de wijze waarop de belastingwetgeving op hen of op een bepaalde transactie 
of activiteit van toepassing is, en antwoordt de belastingdienst met een positief of 
negatief besluit. Zulke belastingovereenkomsten zijn ook een gangbare praktijk in de 
fondsensector. Hoewel fiscale ruling volkomen legitiem kunnen zijn en in een aantal 
jurisdicties worden toegepast, kunnen ze ook worden gebruikt om een agressieve 
fiscale planning te vergemakkelijken.
50 Opmerkingen 
80 
Reeds in 2012 heeft de Commissie een aanbeveling uitgebracht voor de lidstaten 
betreffende agressieve fiscale planning58. Kort samengevat worden de lidstaten 
aangemoedigd om hun nationale wetgeving aan te passen om „[…] kunstmatige re -
gelingen” aan te pakken en „[…] deze regelingen voor belastingdoeleinden op basis 
van de economische realiteit ervan [te behandelen]”. Hierop is een reeks specifieke 
maatregelen op dit gebied gevolgd:
 ο Sinds 2014 heeft de Commissie verschillende onderzoeken ingesteld om te zien 
of besluiten van belastingdiensten in de lidstaten met betrekking tot de ven -
nootschapsbelasting die ondernemingen moeten betalen, in overeenstemming 
zijn met de EU-regels voor staatssteun59.
 ο In maart 2015 kwam de Commissie met een pakket maatregelen ter verhoging 
van de belastingtransparantie en ter invoering van de automatische uitwisseling 
van informatie tussen de lidstaten over hun fiscale rulings60.
 ο In juni 2015 stelde de Commissie een actieplan vast voor een eerlijk en doeltref -
fend vennootschapsbelastingstelsel in de EU61. In dit document worden naast 
een aantal belastingonderwerpen maatregelen besproken ter bestrijding van 
belastingontwijking en agressieve belastingplanning.
81 
Wij identificeerden echter financieringsinstrumenten waarvoor fiscale rulings zijn 
vastgesteld (zie tekstvak 11 ).
Casestudy — Fiscale rulings voor financieringsinstrumenten onder gecentraliseerd 
beheer — het Margueritefonds
In 2013 werd voor het Margueritefonds een voorafgaande belastingafspraak (ook wel „fiscale ruling” genoemd) 
met Luxemburg gemaakt en in 2013 een voorafgaande verrekenprijsafspraak voor Marguerite Holdings en zijn 
Luxemburgse filialen. Deze laatste is een overeenkomst tussen een belastingbetaler en de belastingdienst waarin 
het prijsmodel wordt gespecificeerd dat de belastingbetaler zal toepassen op de transacties van de geassocieerde 
ondernemingen.
De specifieke structuur die door het Margueritefonds wordt gehanteerd, leidt tot een situatie waarin de bronbe -
lasting op dividendbetalingen van holdingondernemingen aan het fonds zelf wordt beperkt, doordat de divi -
dendbetalingen worden omgezet in rentebetalingen en doordat er hybride instrumenten worden gebruikt door 
de Luxemburgse entiteiten62. Het is ook mogelijk dat andere belastingen, zoals bronbelasting in de landen waarin 
de bedrijven actief zijn of vermogenswinstbelasting ten tijde van de desinvestering, worden ontweken door het 
gebruik van deze structuur.
62 Hybride instrumenten zijn instrumenten die voor belastingdoeleinden anders kunnen worden behandeld binnen en/of tussen jurisdicties, 
bijvoorbeeld als schuld in het ene land en vermogen in het andere land (zie OESO, „Hybrid Mismatch Arrangements — Tax Policy and 
Compliance Issues”, maart 2012, blz. 7).Tekstvak 1158 Aanbeveling van de 
Commissie van 6 december 
2012 over agressieve fiscale 
planning, C(2012) 8806.
59 Zie bijvoorbeeld IP/14/663 - 
Persbericht van 11 juni 2014.
60 COM(2015) 135 final van 
18 maart 2015, „Voorstel voor 
een richtlijn van de Raad tot 
wijziging van Richtlijn 2011/16/
EU wat betreft verplichte 
automatische uitwisseling van 
inlichtingen op 
belastinggebied”.
61 COM(2015) 302 final van 
17 juni 2015, „Een eerlijk en 
doeltreffend 
vennootschapsbelastingstelsel 
in de Europese Unie: vijf 
belangrijke actiegebieden”.
51 Opmerkingen 
82 
Wij wijzen er ook op dat in de structuur van een aantal EFRO- en ESF-instrumenten 
van 2007-2013 Sicav63- of Sicar64-entiteiten zijn opgenomen. Bij deze structuren zijn 
fiscale rulings een gangbare praktijk. De lidstaten rapporteren echter niet aan de 
Commissie of er bij hun instrumenten gebruik wordt gemaakt of zal worden gemaakt 
van voorafgaande belastingovereenkomsten.
Particuliere bijdragen aan het dotatiekapitaal van de EFRO- en 
ESF-financieringsinstrumenten maken ongeveer 2 % van het 
totaal uit
83 
In eerdere verslagen hebben wij opgemerkt dat de hefboomratio voor de particuliere 
sector beperkt was in de programmeringsperiode 2007-201365. Volgens de meest re -
cente door de lidstaten aan de Commissie gerapporteerde gegevens trokken slechts 
154 van de 1 025 EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten in 11 lidstaten particuliere 
financiering in hun financieringsstructuur aan als onderdeel van de OP-bijdrage.
84 
Bij de door de lidstaten gerapporteerde particuliere middelen die via OP’s werden 
bijgedragen, bestaat er ook een risico op dubbeltelling, omdat het mogelijk is dat de 
particuliere financiering op het niveau van de specifieke fondsen gewoon een door 
het holdingfonds verrichte overdracht van middelen is. Indien de analyse wordt be -
perkt tot enkel holdingfondsen om het risico van dubbeltelling uit te sluiten, was bij 
slechts 9 van de 73 bestaande holdingfondsen in 4 van de 18 lidstaten waar dergelij -
ke fondsen bestaan, sprake van particuliere bijdragen. Voor deze negen holdingfond -
sen varieert het aandeel van de particuliere financiering in het dotatiekapitaal van 
het instrument tussen 5 % en 50 %. Al met al werd er 325 miljoen euro aan particulier 
kapitaal via OP’s aangetrokken voor holdingfondsen. Tegelijkertijd merken we op 
dat er ongeacht de gerapporteerde informatie een uit de regels voor staatssteun 
voortvloeiende wettelijke verplichting bestaat voor aandelenbeleggingen in kmo’s 
om, afhankelijk van de regio, een minimumniveau van particuliere cofinanciering van 
30 % of 50 % te hebben66.
85 
Verder blijkt uit door elf lidstaten op vrijwillige basis verstrekte informatie dat de 
middelen die naast de middelen in het kader van de OP’s (particulier of publiek) aan 
financieringsinstrumenten werden betaald, 342 miljoen euro bedragen67. De lidstaten 
zijn echter niet verplicht om dergelijke informatie te verstrekken en de op vrijwillige 
basis gerapporteerde gegevens worden ook niet door de Commissie gecontroleerd.63 Een Sicav is een soort 
beleggingsfonds met een 
open einde; de waarde van 
het kapitaal ervan verandert 
op basis van het aantal 
beleggers en van de waarde 
van de onderliggende 
beleggingen. Aandelen in het 
fonds worden gekocht en 
verkocht op basis van de 
meest recente intrinsieke 
waarde van het fonds.
64 Een Sicar is een structuur die 
voor beleggingen in private 
equity en risicokapitaal is 
opgezet zonder 
investeringsdiversificatieregels 
en zonder beperkingen op het 
gebruik van leningen of 
hefboomfinanciering.
65 Zie de Speciale verslagen 
nr. 2/2012 (de paragrafen 105-
115 en 124), nr. 8/2015 (de 
paragrafen 34 en 35) en 
nr. 5/2015 (de paragrafen 66 
en 67 en tekstvak 7).
66 Communautaire richtsnoeren 
inzake staatssteun ter 
bevordering van 
risicokapitaalinvesteringen in 
kleine en middelgrote 
ondernemingen, 
paragraaf 4.3.4 (PB C 194 van 
18.8.2006, blz. 2).
67 Europese Commissie, 
„Summary of data on the 
progress made in financing 
and implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014”, blz. 25.
52 Opmerkingen 
86 
We merken ook op dat in de wetgeving voor de programmeringsperiode 2007-2013 
niet werd voorgeschreven dat in financieringsovereenkomsten tussen beheersauto -
riteiten en fondsbeheerders de verwachte hefboomratio’s voor aanvullende particu -
liere bijdragen moesten worden gespecificeerd. Verder werden de vergoedingen in 
het algemeen niet gekoppeld aan het succes van de fondsbeheerders om particuliere 
investeerders aan te trekken (zie paragraaf 136)68. Daarom was er weinig stimulans 
voor de fondsbeheerder om particuliere investeerders te vinden.
87 
Bij centraal beheerde instrumenten, en in het bijzonder bij eigenvermogensinstru -
menten, bleek het moeilijk om investeringen uit de particuliere sector aan te trekken, 
zoals wordt geïllustreerd door de casestudy’s in tekstvak 12 .68 Artikel 43, lid 4, van de 
uitvoeringsverordening.
Casestudy — Problemen om bij met openbare middelen gefinancierde 
eigenvermogensinstrumenten investeerders uit de particuliere sector aan te 
trekken — Margueritefonds en EEEF
Voorbeelden van beperkte particuliere cofinanciering voor twee centraal beheerde instrumenten zijn hieronder 
weergegeven69:
 οHet Margueritefonds heeft naast de Commissie acht sponsoren, die allemaal banken zijn die onder zeggenschap 
staan van de overheid. Deze sponsoren hebben een totaal bedrag van 710 miljoen euro vastgelegd. Er is nog 
geen geld van particuliere investeerders aangetrokken om het streefdoel van 1,5 miljard euro aan totale vast -
leggingen te bereiken70.
 οOok het EEEF was voornamelijk afhankelijk van publieke middelen; tot dusver heeft de Commissie er de groot -
ste bijdrage aan geleverd (125 miljoen euro van de in totaal vastgelegde 265 miljoen euro). De enige particu -
liere contribuant — Deutsche Bank — heeft slechts een beperkte vastlegging gedaan voor het instrument 
(5 miljoen euro). Het totale vastgelegde bedrag is in dit stadium minder dan de helft van het streefdoel van het 
instrument (700 miljoen euro).
69 SWD(2015) 206 final.
70 Besluit C(2010) 941 van de Commissie van 25 februari 2010 over de deelname van de Europese Unie aan het Europees Fonds 2020 voor energie, 
klimaatverandering en infrastructuur (het Margueritefonds).Tekstvak 12
53 Opmerkingen 
Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 
2014-2020?
88 
Voor instrumenten onder gedeeld beheer is volgens de bepalingen in de wetgeving 
voor de programmeringsperiode 2014-2020 een preferentiële behandeling nog 
steeds toegestaan, maar het risico tussen de publieke en de particuliere partners 
moet wel adequaat worden gedeeld (zie tekstvak 13 ).
Bepalingen met betrekking tot preferentiële behandeling en risicodeling 
(programmeringsperiode 2014-2020)
Artikel 44 van de GB-verordening schrijft „een adequate risico- en winstdeling” voor tussen publieke en private 
investeerders, en in de gedelegeerde verordening wordt bepaald dat het niveau van de preferentiële behandeling 
„evenredig [moet] zijn aan de risico’s die deze investeerders nemen en beperkt [moet] worden tot het noodzakelijke 
minimum om dergelijke investeerders aan te trekken”71. In het bijzonder moet de lidstaat in de ex-antebeoordeling 
opnemen „[…] een beoordeling van de behoefte aan en het niveau van de preferentiële vergoeding waarmee cor -
responderende middelen van private investeerders worden aangetrokken en/of een omschrijving van de mechanis -
men […] waarmee zal worden bepaald welke preferentiële vergoedingen er nodig zijn, en in welke mate […]”.72
Deze preferentiële vergoeding kan worden gefinancierd door middelen die worden terugbetaald aan het instru -
ment, of door voordelen of andere verdiensten of opbrengsten die toegeschreven kunnen worden aan de steun 
van EU-middelen. Het concept van een preferentiële behandeling is ook van toepassing op publieke investeerders 
die werken vanuit het markteconomiebeginsel73.
Bovendien merken we voor gevallen die onder de GBER vallen het volgende op: „in het geval van asymmetrische 
verliesdeling tussen publieke en particuliere investeerders, wordt het eerste, voor rekening van de publieke inves -
teerder komende verlies gemaximeerd op 25 % van de totale investering”74.
Anders moet de preferentiële behandeling in overeenstemming zijn met marktvoorwaarden of onderworpen wor -
den aan een kennisgevingsprocedure voor staatssteun.
71 Artikel 6, lid 1, onder d), van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014 van de Commissie.
72 Artikel 37, lid 2, onder c), van de GB-verordening.
73 Artikel 44, lid 1, van de GB-verordening.
74 Artikel 21, lid 13, onder c), van Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie.Tekstvak 13
54 Opmerkingen 
89 
De verplichting voor lidstaten om de noodzaak van een preferentiële behandeling 
en de risicodelingsregelingen te beoordelen en enige onderbouwing te geven voor 
deze regelingen, kan zeker worden beschouwd als vooruitgang in de richting van een 
doelmatiger beheer van financieringsinstrumenten. Op basis van onze interviews zijn 
we echter van oordeel dat de Commissie richtsnoeren dient te verstrekken aan de 
lidstaten met betrekking tot de wijze waarop de preferentiële behandeling het best 
kan worden toegepast om meer particulier kapitaal aan te trekken zonder buitenspo -
rig grote risico’s te creëren voor de publieke contribuanten aan het dotatiekapitaal 
van de instrumenten.
90 
Voor sommige van de centraal beheerde instrumenten wordt de mogelijke mate van 
risicodeling tussen de Commissie en haar partners ook behandeld in de wetgeving. 
Hier wordt in de verordening gespecificeerd dat „de risicodeling plaats[vindt] op een 
wijze die weerspiegeld wordt in een passende verdeling tussen de Unie en de entiteit 
waaraan de uitvoering is toevertrouwd” terwijl het „[…] door de Uniebegroting ge -
dekte risico […] niet meer dan 50 % [bedraagt] van het risico van de beoogde schul -
denportefeuille uit hoofde van het schuldinstrument”75. Het blijft de vraag of deze 
gewijzigde bepalingen zullen volstaan om meer bijdragen uit de particuliere sector 
aan te trekken dan in de programmeringsperiode 2007-2013. Zoals reeds gemeld in 
een eerder verslag zijn we van oordeel dat de belangrijkste aspecten van de risico -
delingsregelingen tussen de Commissie en haar partners (bijv. de EIB) vastgelegd 
dienen te worden in de specifieke wetgeving voor elk centraal beheerd instrument76.
91 
Ten slotte blijft de situatie met betrekking tot de fiscale rulings onveranderd ten 
opzichte van de programmeringsperiode 2007-2013. Wij zijn van oordeel dat het 
voortgezette gebruik van voorafgaande belastingovereenkomsten voor financie -
ringsinstrumenten onder gecentraliseerd beheer en/of gedeeld beheer tijdens de 
programmeringsperiode 2014-2020 een reputatierisico kan inhouden, omdat ze 
gezien kunnen worden als regelingen die indruisen tegen de eigen aanbevelingen en 
acties van de Commissie betreffende fiscale regelingen.75 Bijlage I bij de CEF-
verordening, deel III, sectie 6.
76 Zie Speciaal verslag nr. 2/2013, 
aanbeveling 7.
55 Opmerkingen 
Werd met de financieringsinstrumenten revolverende 
financiële steun verstrekt?
92 
Een van de belangrijkste redenen voor het inzetten van publieke middelen via 
financieringsinstrumenten is het feit dat het geld verschillende malen kan worden 
gebruikt: het kan „revolveren”. Indien een uitbetaalde lening bijvoorbeeld na drie 
jaar werd terugbetaald, zou het geld vervolgens kunnen worden gebruikt voor het 
verstrekken van een nieuwe lening. Daarom onderzochten we of dit revolverende 
effect daadwerkelijk was opgetreden. De mate waarin middelen kunnen revolveren, 
hangt af van het soort financiële steun, maar ook van de investeringsperiode van de 
instrumenten. Daarom hebben we geanalyseerd of de investeringsperioden van de 
instrumenten overeenkomen met de gangbare marktpraktijk en welke factoren bij -
droegen tot het beperken van de feitelijke investeringsperiode van de instrumenten.
Vertragingen bij de uitvoering verkortten de daadwerkelijke 
investeringsperiode van verschillende EFRO- en ESF-
financieringsinstrumenten aanzienlijk
93 
Aan het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 hadden de overheidsin -
stanties in de meeste lidstaten slechts beperkte ervaring met het structureren en 
beheren van revolverende instrumenten in partnerschap met financiële intermedi -
airs. Bij onze controles hebben we opgemerkt dat de meeste vertragingen werden 
veroorzaakt door de tijdrovende interne structurering van financieringsinstrumen -
ten, langdurige onderhandelingen met financiële intermediairs op verschillende 
niveaus (vaak vanwege onderhandelingen over de beheerskosten en -vergoedingen), 
complexe aanbestedingsprocedures, onzekerheid over naleving van de regels voor 
staatssteun, en moeite om bijdragen uit de particuliere sector te verkrijgen.
94 
In veel gevallen was er sprake van een steile leercurve voor de verschillende bij het 
proces betrokken organen en het kostte behoorlijk veel tijd om de belangen en visies 
van de vele belanghebbenden op één lijn te brengen en het eens te worden over 
de investeringsstrategieën van de instrumenten. Verschillende van deze problemen 
werden ook in andere studies vastgesteld77. Onze controles van de afgelopen jaren 
wijzen er ook op dat meer en vroegtijdigere richtsnoeren van de Commissie deze 
problemen ten minste voor een deel hadden kunnen voorkomen.77 Europees Parlement, 
directoraat-generaal voor 
intern beleid, „Financial 
Instruments under Cohesion 
policy 2007-13: How have 
Member States and Selected 
Financial Institutions 
Respected and Preserved EU 
Financial Interests?”, blz. 16; 
Commissie & EIB, „Financial 
Instruments: A Stock-taking 
Exercise in Preparation for the 
2014-2020 Programme 
period” — studie verricht door 
Mazars/Ecorys/EPRC, blz. 62.
56 Opmerkingen 
95 
De lage uitbetalingspercentages in veel lidstaten en als gevolg daarvan de beperk -
te capaciteit van instrumenten om middelen te laten revolveren zijn een duidelijk 
gevolg van deze moeilijkheden. In sommige gevallen duurden de vertragingen in de 
uitvoering enkele jaren, waardoor de tijd waarin het dotatiekapitaal van de financie -
ringsinstrumenten aan de eindontvangers kon worden uitbetaald, aanzienlijk werd 
verminderd (zie tekstvak 14 ).
Casestudy — Vertragingen in het opzetten van het Jeremie-holdingfonds in 
Slowakije
Het memorandum van overeenstemming tussen het EIF en de Slowaakse regering inzake het nationale Jere -
mie-holdingfonds werd in 2006 ondertekend, d.w.z. vóór het begin van de programmeringsperiode 2007-2013. 
Nadat er een analyse van marktbehoeften („analyse van lacunes”) voor het fonds was uitgevoerd, werd er in 2008 
een kaderovereenkomst getekend en in 2009 de financieringsovereenkomsten tussen de verschillende ministeries 
en het EIF.
Vervolgens duurde het nog eens een jaar voordat de twee laatste overeenkomsten werden getekend (holding -
fondsovereenkomst en aandeelhoudersovereenkomst), die ook juridische voorwaarden zijn voor de inwerkingtre -
ding van het fonds. De kapitalisatie van het holdingfonds zelf vond uiteindelijk in 2011 plaats. Al met al duurde het 
dus vijf jaar (2006 tot 2011) voordat het Jeremie-holdingfonds operationeel was.
Oproepen tot het indienen van blijken van belangstelling voor het inhuren van financiële intermediairs werden 
in 2011, 2012 en 2013 gedaan. Daarna duurde het nog eens twee tot drie jaar voordat de overeenkomsten met de 
financiële intermediairs in 2013 (voor de garantie-instrumenten) en in 2014 (voor de lening- en aandeleninstrumen -
ten) werden gesloten. Toen kwam de financiële steun aan eindontvangers pas op gang.
Het uitbetalingspercentage aan het eind van 2014 was 12 % op holdingfondsniveau, en zelfs nog lager voor uitbe -
talingen aan eindontvangers van de subfondsen.Tekstvak 14
57 Opmerkingen 
Beperkt revolverend effect van de EFRO- en ESF-
financieringsinstrumenten tijdens de uitvoering en onzeker 
effect na de afsluiting van de programma’s van 2007-2013
Bij minder dan een derde van alle EFRO- en ESF-
financieringsinstrumenten waren de middelen eind 2014 meer dan 
eens gebruikt
96 
Over het geheel genomen bleek uit onze analyse dat er 316 EFRO- en ESF-instrumen -
ten (waarvan de overgrote meerderheid specifieke fondsen) in 19 lidstaten waren 
waarvan het volledige dotatiekapitaal voor 31 december 2014 aan de eindontvangers 
was uitbetaald. Zelfs voor deze instrumenten trad het revolverend effect echter zeer 
laat in de programmeringsperiode op. Als gevolg daarvan zal slechts een beperkt 
deel van het aanvangskapitaal aan het einde van de verlengde subsidiabiliteitsperio -
de (te weten maart 2017) meer dan eens zijn gebruikt. Verder werd in geen van de 25 
lidstaten die financieringsinstrumenten uitvoerden, een geaggregeerd uitbetalings -
percentage van 100 % gehaald (zie tabel 4 ).
Tijdgebrek leidde met name tot problemen bij aandeleninstrumenten
97 
Uit onze analyse blijkt ook dat er met name bij aandeleninstrumenten problemen 
waren om een revolverend effect tot stand te brengen. In Europa was de gemiddelde 
aanhoudingsperiode voor beleggingen in aandelen (d.w.z. de tijd tussen de aankoop 
en de verkoop van aandelen) in 2014 ongeveer zes jaar78. De meeste aandeleninstru -
menten van het EFRO en het ESF waren echter niet langer dan acht jaar operationeel 
(2009-2017). Zelfs als een instrument bijvoorbeeld begin 2009 operationeel werd en 
de exit eind 2014 plaatsvond, zou er minder dan drie jaar resteren tot aan de afslui -
ting van het OP om een nieuwe ronde beleggingen in aandelen te organiseren. Als 
er rekening wordt gehouden met de jaren die nodig zijn om het instrument op te 
zetten, is het dus onwaarschijnlijk dat de OP-bijdragen aan aandeleninstrumenten 
opnieuw zullen worden gebruikt binnen een programmeringsperiode.
98 
Centraal beheerde aandeleninstrumenten hebben daarentegen een veel langere 
looptijd en zijn beter afgestemd op de aard van aandeleninstrumenten79 (zo heeft 
het Margueritefonds een looptijd van twintig jaar met de mogelijkheid het twee jaar 
te verlengen).78 Preqin, Private Equity Spotlight , 
mei 2015, blz. 8.
79 COM(2015) 206 final, blz. 151 
en 159.
58 Opmerkingen 
De grote keuzevrijheid bij het hergebruik van middelen voor 
EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten kan ertoe leiden dat het 
revolverend effect verdwijnt zodra de OP’s zijn afgesloten
99 
Het wettelijk kader van 2007-2013 voor financieringsinstrumenten onder gedeeld 
beheer schrijft voor dat alle middelen die ten minste eenmaal zijn gebruikt ten tijde 
van de afsluiting door de lidstaat kunnen worden gehouden, maar hergebruikt 
moeten worden ten gunste van de doelgroep80. De richtsnoeren van de Commissie 
voor financieringsinstrumenten81 en inzake de afsluiting van de OP’s van 2007-201382 
wekken de indruk dat middelen uit de EFRO- en ESF-instrumenten voor onbepaalde 
duur moeten worden geherinvesteerd.
100  
Wij zijn echter van oordeel dat de algemene verordening 2007-2013 met betrekking 
tot herinvesteringen van onbepaalde duur niet op deze wijze kan worden uitge -
legd83. Zo is het krachtens de bepalingen van de verordening ook toegestaan om het 
kapitaal van het instrument te verlagen en middelen van financieringsinstrumenten 
te gebruiken in de vorm van subsidies. Verder is iedere activiteit die geen betrekking 
heeft op de EU-begroting na afsluiting van de programma’s juridisch gezien uitslui -
tend de verantwoordelijkheid van de lidstaat en niet langer onderworpen aan het 
toezicht van de Commissie, tenzij in de rechtsgrondslag anders wordt bepaald.
Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 
2014-2020?
101  
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is een aantal kwesties met betrekking tot 
het hergebruik van middelen voor ESIF-instrumenten na afloop van de subsidiabili -
teitsperiode in 2023 in de artikelen 44 en 45 van de GB-verordening verduidelijkt.
102  
Bovendien wordt in de wetgeving die van toepassing is op de programmeringsperi -
ode 2014-2020, het beoogde revolverend karakter van financieringsinstrumenten na 
de subsidiabiliteitsperiode expliciet erkend door de toevoeging van bepalingen voor 
het hergebruik van middelen die gedurende een periode van minimaal acht jaar na 
afloop van de subsidiabiliteitsperiode worden terugbetaald84. Hiermee wordt in de 
GB-verordening een minimumperiode vastgelegd voor het reserveren van de midde -
len die aan financieringsinstrumenten zijn toegewezen, maar er wordt geen nadere 
informatie gegeven over hoe dit moet worden gedaan. Naar ons oordeel dient de 
Commissie dit aspect te verduidelijken.80 Artikel 78, lid 7, van de 
algemene Verordening.
81 Europese Commissie, „Revised 
Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments 
under Article 44 of Council 
Regulation (EC) No 
1083/2006”, 
COCOF(10-0014-05) van 
10 februari 2012, 
paragraaf 5.2.5.
82 Besluit C (2015) 2771 van 
30 april 2015, „Bijlage bij het 
Besluit van de Commissie tot 
wijziging van 
Besluit C (2013) 1573 tot 
vaststelling van richtsnoeren 
inzake de afsluiting van 
operationele programma’s die 
zijn geselecteerd voor bijstand 
uit het Europees Fonds voor 
regionale ontwikkeling, het 
Europees Sociaal Fonds en het 
Cohesiefonds (2007-2013)”, 
blz. 7.
83 Artikel 108 van de algemene 
verordening in samenhang 
met de artikelen 152, lid 1, en 
153 van de GB-verordening.
84 Artikel 45 van de 
GB-verordening.
59 Opmerkingen 
103  
Een kritieke factor voor het vermijden van dezelfde fouten als in het verleden is stan -
daardisatie: de mogelijkheid voor beheersautoriteiten om financieringsinstrumenten 
te ontwerpen in overeenstemming met standaardvoorwaarden die door de Com -
missie zijn vastgelegd, zou het proces van instelling van instrumenten aanzienlijk 
moeten stroomlijnen en vergemakkelijken.
104  
De rechtsgrondslag voor de programmeringsperiode 2014-2020 maakt het ook mo -
gelijk om financieringsinstrumenten te blijven gebruiken in de volgende programme -
ringsperiode in plaats van voor te schrijven dat ze worden afgewikkeld en vervangen 
door nieuwe85. Dit kan zowel tijd als geld besparen, omdat de financieringsinstru -
menten aan het begin van de programmeringsperiode klaar en operationeel zijn en 
het dotatiekapitaal van het instrument verhoogd kan worden in overeenstemming 
met de behoeftebeoordeling vooraf. In gevallen waarin de fondsbeheerder werd 
gekozen aan de hand van een openbare vergelijkende procedure, kan de tijdbespa -
ring echter beperkt zijn omdat er hoe dan ook een nieuwe openbare vergelijkende 
procedure nodig zou zijn om de nieuwe fondsbeheerder te selecteren. Gelet op de 
antwoorden op onze enquête (zie tekstvak 15 ) zouden extra richtsnoeren van de 
Commissie betreffende de wijze waarop instrumenten naar de periode 2014-2020 
dienen te worden overgedragen, zeer worden verwelkomd door fondsbeheerders.85 Artikel 38, lid 3, onder b), van 
de GB-verordeningen.
Antwoorden op de enquête: kwesties waarvoor aanvullende richtsnoeren van de 
Commissie nodig zijn (programmeringsperiode 2014-2020)
KwestieResponspercen -
tage1
Overdracht van in de vorige programmeringsperiode opgezette instrumenten naar de 
nieuwe programmeringsperiode (2014-2020)27 %
Exitbeleid en bepalingen inzake afwikkeling 21 %
Toe te passen regels met betrekking tot de selectie van fondsbeheerders 18 %
Hergebruik van middelen die na afloop van de subsidiabiliteitsperiode aan het financierings -
instrument zijn teruggevloeid17 %
Opzetten van instrumenten op EU-niveau 9 %
Anders 8 %
1  Enquête die naar de beheerders/beheersautoriteiten van de 50 grootste EFRO-instrumenten was verstuurd; het responspercentage was 
80 %.
Bron:  ERK.Tekstvak 15
60 Opmerkingen 
105  
Ten slotte organiseerde de Commissie in de programmeringsperiode 2007-2013 een 
reeks presentaties en workshops om „goede praktijken” te verspreiden en ambtena -
ren van de lidstaten op te leiden. In januari 2015, een jaar na de start van de program -
meringsperiode 2014-2020, zette de Commissie ook een platform voor technisch 
advies („ www.fi-compass.eu ”) op om deskundigheid over de wettelijke EU-vereisten 
inzake financieringsinstrumenten te verspreiden.
Bleken de financieringsinstrumenten een 
kostenefficiënte methode om de EU-begroting uit te 
voeren?
106  
In tegenstelling tot traditionele subsidies worden financieringsinstrumenten door 
fondsbeheerder beheerd (in plaats van door overheidsinstanties). Dit zijn in het 
algemeen financiële intermediairs, zoals particuliere of staatsbanken. Het behe -
ren van financieringsinstrumenten kost geld en fondsbeheerders hebben recht op 
een vergoeding voor de diensten die zij leveren. Het niveau van de beheerskosten 
(terugbetaald tegen overlegging van bewijzen van de gemaakte kosten) en -vergoe -
dingen (overeengekomen prijs of compensatie voor geleverde diensten) voor de 
fondsbeheerder wordt in het algemeen vastgelegd in de financieringsovereenkomst 
van elk financieringsinstrument. De vergoeding dient de administratiekosten van 
het financieringsinstrument te dekken (waaronder kosten voor investeerdersrelaties, 
juridische kosten en accountantskosten) en kan, in het geval van fondsbeheerders uit 
de particuliere sector, een winstmarge omvatten. Ze dient te variëren al naargelang 
de verschillende financiële producten (te weten garanties, leningen of aandelen) en 
het niveau ervan moet verband houden met objectieve criteria (zo brengt een groot 
aantal kleine leningen doorgaans hogere administratiekosten met zich mee dan een 
klein aantal grote leningen).
107  
Op basis van de meest recente, door de lidstaten aan de Commissie gerapporteerde 
gegevens hebben we het niveau van de feitelijke beheerskosten en -vergoedingen 
geanalyseerd voor instrumenten onder gedeeld beheer en centraal beheerde instru -
menten in de programmeringsperiode 2007-2013 en onderzocht of ze voldoende 
gekoppeld waren aan de prestaties van de fondsbeheerder. Verder hebben we met 
betrekking tot de programmeringsperiode 2014-2020 beoordeeld of het verhoogde 
aandeel van aan financieringsinstrumenten toegewezen financiering (die dus in het 
algemeen niet wordt beheerd door nationale of regionale overheidsinstanties) terug 
te zien is in de vaststelling van het niveau van technische bijstand die aan de lidsta -
ten wordt betaald voor de uitvoering van de ESIF.
61 Opmerkingen 
Hoge beheerskosten en -vergoedingen vergeleken met het 
feitelijke uitbetalingsniveau aan de eindontvangers
Bij ongeveer 2 % van de instrumenten overschreden de 
gecumuleerde beheerskosten de feitelijke uitbetalingen aan 
eindontvangers
108  
Bij sommige instrumenten overschreden de beheerskosten en -vergoedingen zelfs 
de bedragen die daadwerkelijk aan de eindontvangers werden uitbetaald. Bij onze 
analyse van de 1 025 EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten stelden we 23 van 
dergelijke gevallen (2,2 %) vast in 8 lidstaten (Bulgarije, de Tsjechische Republiek, 
Duitsland, Spanje, Frankrijk, Italië, Polen en het Verenigd Koninkrijk). Gezamenlijk 
werd door deze instrumenten 28 miljoen euro aan beheerskosten en -vergoedingen 
uitgegeven om 4 miljoen euro aan eindontvangers uit te betalen. Tegelijkertijd zijn er 
soortgelijke instrumenten waarbij er helemaal geen beheerskosten of -vergoedingen 
aan financiële intermediairs werden betaald (zie tekstvak 16 ).
Casestudy — fondsbeheerders die gratis financieringsinstrumenten uitvoeren — 
„Ondernemerschapsfonds” in Griekenland en Jeremie-holdingfonds in Hongarije
a) Ondernemerschapsfonds in Griekenland
Het ondernemerschapsfonds in Griekenland betaalt geen beheerskosten en -vergoedingen aan de banken die als 
financiële intermediairs optreden. In plaats daarvan cofinancieren het fonds en de banken leningen aan eindont -
vangers. Ook delen ze het risico op wanbetaling. De belangrijkste motivatie van de banken om deel te nemen aan 
het instrument is risicodeling. Daarom nemen ze deel aan het instrument zonder beheerskosten en -vergoedingen 
in rekening te brengen.
b) Jeremie Hongarije
Jeremie Hongarije betaalt ook geen beheerskosten en -vergoedingen aan financiële intermediairs voor leningin -
strumenten. In plaats daarvan worden er leningen aan financiële intermediairs verstrekt tegen een in vergelijking 
met de markt zeer laag rentepercentage. Het zeer lage rentepercentage vormt geen vergoeding aan de fondsbe -
heerder, omdat er tegenover staat dat de financiële intermediairs een hoger risico aangaan vergeleken met het 
door de EU gefinancierde fonds. In het geval van wanbetaling nemen de financiële intermediairs in het algemeen 
het grootste deel van het verlies voor hun rekening.Tekstvak 16
62 Opmerkingen 
Cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen kunnen oplopen 
tot 75 % van de financiële steun die aan de eindontvangers wordt 
uitbetaald
109  
Verder hebben we onze eigen analyse uitgevoerd van de gegevens van de Com -
missie, waarbij we de beheerskosten en -vergoedingen hebben vergeleken met de 
bedragen die daadwerkelijk werden betaald aan de eindontvangers. Onze resultaten 
worden op lidstaatniveau gepresenteerd in tabel 6 .
110  
Bij 274 van de 1 025 EFRO- en ESF-instrumenten in 10 van de 25 lidstaten (Zweden, 
Oostenrijk, Letland, Malta, Finland, Litouwen, Roemenië, Griekenland, Hongarije en 
Cyprus) constateerden we dat de gegevens over beheerskosten en -vergoedingen die 
aan de Commissie werden gerapporteerd compleet waren voor alle financieringsin -
strumenten. Bij zes andere lidstaten (Polen, Portugal, Duitsland, Slowakije, Bulgarije 
en het Verenigd Koninkrijk) werd dergelijke informatie verstrekt voor 392 financie -
ringsinstrumenten die 84 % tot 98 % uitmaakten van het totale dotatiekapitaal voor 
financieringsinstrumenten. Bij alle andere lidstaten werd aannemelijke informatie 
over beheerskosten en -vergoedingen gerapporteerd voor instrumenten die goed 
waren voor twee derde of minder van het totale dotatiekapitaal86. Voor een aantal 
financieringsinstrumenten waren helemaal geen of ongeloofwaardige gegevens 
gerapporteerd (bijvoorbeeld gerapporteerde beheerskosten en -vergoedingen die 
tien keer hoger waren dan het daadwerkelijk uitbetaalde bedrag). Verder kon het zo 
zijn dat als er bij de beheerskosten en -vergoedingen „nul” was ingevuld, dit echt 
het geval was of dat de gegevens niet waren gerapporteerd. Deze gegevens zijn niet 
opgenomen in de verdere analyse.86 Slovenië (66 %), Spanje (63 %), 
Frankrijk (37 %), Italië (28 %), 
Denemarken (18 %), 
Tsjechische Republiek (16 %), 
Nederland (10 %), België (1 %) 
en Estland (0 %).
63 Opmerkingen 
Analyse van de cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen per lidstaat voor 
EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten op 31 december 2014
LidstaatTotale gerappor -
teerde beheers -
kosten  
(in miljoen euro)Aantal instru -
menten  
(incl. subfondsen)Beheerskosten en  -vergoedingen
% betaald aan instrument % betaald aan eindontvangers
CumulatiefGemiddelde 
per jaarCumulatiefGemiddelde 
per jaar
Slowakije 9 7 9 % 2 % 75 % 16 %
Tsjechische Republiek 4 5 9 % 3 % 47 % 16 %
Frankrijk 14 120 9 % 2 % 19 % 4 %
Zweden 21 11 13 % 2 % 17 % 3 %
Cyprus 2 5 10 % 2 % 16 % 3 %
Verenigd Koninkrijk 124 74 10 % 2 % 16 % 3 %
Spanje 43 16 6 % 1 % 16 % 2 %
Oostenrijk 2 2 6 % 1 % 12 % 3 %
Letland 17 15 8 % 2 % 12 % 2 %
Bulgarije 20 10 6 % 1 % 11 % 3 %
Italië 51 128 4 % 1 % 11 % 2 %
Malta 1 2 8 % 2 % 10 % 2 %
Polen 110 248 9 % 2 % 10 % 2 %
Denemarken 1 9 9 % 2 % 10 % 2 %
Litouwen 29 36 7 % 1 % 9 % 2 %
Finland 4 1 6 % 1 % 9 % 1 %
Duitsland 105 45 7 % 1 % 9 % 1 %
Nederland 0 11 6 % 1 % 8 % 1 %
Roemenië 8 4 5 % 1 % 6 % 1 %
Portugal 18 56 4 % 1 % 5 % 1 %
Griekenland 29 32 2 % 0 % 4 % 1 %
Slovenië 3 3 3 % 1 % 4 % 1 %
België 0 9 4 % 1 % 4 % 1 %
Hongarije 17 170 2 % 0 % 2 % 0 %
Estland 0 6 0 % 0 % 0 % 0 %
Totaal 631 1 025
Bron:  ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie.Tabel 6
64 Opmerkingen 
87 Artikel 78, lid 6, van de 
algemene Verordening.
88 Artikel 43, lid 4, van de 
uitvoeringsverordening.
89 Verordening (EG) nr. 448/2004 
van de Commissie, regel 8, 
punt 2.7, en regel 9, punt 2.6.Geen terugbetaling uit de EU-begroting van beheerskosten 
en -vergoedingen boven de bij verordening vastgelegde 
plafonds bij afsluiting
Beheerskosten en -vergoedingen waren in principe beperkt tot 
een maximum van 4 % per jaar van het totale dotatiekapitaal van 
het financieringsinstrument
111 
In de rechtsgrondslag voor de programmeringsperiode 2007-2013 waren de bepalin -
gen inzake de vergoeding van de fondsbeheerder in de hoofdverordening87 beknopt, 
maar de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen waren al gespecificeerd 
in de uitvoeringsverordening van de Commissie88. Met name werden de volgende 
jaarlijkse plafonds vastgesteld:
 ο 2 % per jaar van de bijdrage van het OP in holdingfondsen voor garantiefondsen;
 ο 4 % per jaar van de bijdrage van het OP of het holdingfonds in microkredietin -
strumenten ten behoeve van micro-ondernemingen; en
 ο 3 % per jaar van de bijdrage van het OP of het holdingfonds in alle andere 
gevallen.
De Commissie stelde deze plafonds vast in haar wetgevingsvoorstel en hield daarbij 
rekening met de ervaringen die tijdens de programmeringsperiode 2000-2006 waren 
opgedaan. Er was toen een algemeen plafond voor beheerskosten en -vergoedingen van 
5 % voor aandelenfondsen en 2 % voor garantiefondsen89.
112  
Onder gedeeld beheer moeten beheersautoriteiten bij het bepalen van de vergoe -
ding voor de fondsbeheerder voldoen aan zowel het wettelijk kader van de struc -
tuurfondsen als dat voor staatssteun. Verder moeten de beheersautoriteiten ervoor 
zorgen dat de bepalingen over vergoedingen zijn afgestemd op de investeringsstra -
tegie van het instrument, zodat de fondsbeheerder een financiële prikkel heeft om 
te handelen in overeenstemming met de vastgestelde doelstellingen van het OP . 
Het onderhandelen over de financieringsovereenkomst is dus geen triviale taak en 
tijdens onze interviews verklaarden veel beheersautoriteiten dat ze aan het begin 
van de programmeringsperiode 2007-2013 niet over de benodigde deskundigheid 
beschikten.
65 Opmerkingen 
90 Artikel 42, lid 1, onder d), van 
Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
91 Artikel 78, lid 6, onder d), van 
de algemene verordening, 
binnen de beperkingen die in 
artikel 43, lid 4, van de 
uitvoeringsverordening zijn 
vastgelegd.
92 COCOF (10-0014-05) van 
8 februari 2012, sectie 2.6.113  
Onder bepaalde omstandigheden kunnen de bij verordening vastgelegde plafonds 
voor beheerskosten en -vergoedingen worden overschreden (bijv. als de beheers -
kosten en -vergoedingen marktconform zijn en de door particuliere investeerders 
betaalde kosten niet overschrijden of indien de fondsbeheerder is geselecteerd via 
een openbare aanbestedingsprocedure). Op basis van de rapportages van de lid -
staten aan de Commissie kan niet worden vastgesteld hoe vaak de plafonds werden 
overschreden.
114  
Beheerskosten en -vergoedingen worden uit het dotatiekapitaal van het financie -
ringsinstrument betaald; ze worden niet doorberekend aan de eindontvangers. Deze 
kosten worden als subsidiabel beschouwd tot aan de afwikkeling van het fonds, die 
in de meeste gevallen samenvalt met de afsluiting van het programma90. De subsi -
diabiliteit van de beheerskosten en -vergoedingen die in het kader van de tijdens 
de programmeringsperiode 2007-2013 opgezette EFRO- en het ESF-fondsen worden 
gedeclareerd, zal pas door de Commissie worden gecontroleerd als zij de afsluitings -
documenten in 2017 en 2018 analyseert.
Cumulatieve beheerskosten zullen in sommige gevallen de bij 
verordening vastgelegde plafonds waarschijnlijk bij afsluiting 
overschrijden
115  
Voor 31 maart 2017 verschuldigde en betaalde beheerskosten en -vergoedingen kun -
nen worden gedeclareerd als subsidiabele kosten van het EFRO- en/of het ESF-OP in 
het kader waarvan het financieringsinstrument is opgezet91. In de verordening wordt 
gespecificeerd dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen samenhangen 
met „het kapitaal dat in het kader van het operationele programma is bijgedragen”. 
Volgens de Commissie zijn de plafonds waarnaar in artikel 43 van de uitvoerings -
verordening wordt verwezen, van toepassing op de totale kapitaalbijdrage aan het 
financieringsinstrument en niet op de bijdrage die daadwerkelijk is gebruikt om 
financiële steun aan eindontvangers te verstrekken. Het bestaande richtsnoer voor 
de programmeringsperiode 2007-2013 inzake beheerskosten en -vergoedingen be -
vestigt deze visie92.
116  
Naar onze mening had de uitleg van de Commissie van de in de verordening opge -
nomen bepalingen over plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen moeten zijn 
dat ze van toepassing zijn op het daadwerkelijk gebruikte dotatiekapitaal dat het 
OP aan het financieringsinstrument heeft bijgedragen, d.w.z. het werkelijke dotatie -
kapitaal dat is gebruikt om financiële steun te verstrekken aan de eindontvangers. 
Fondsbeheerders mogen niet worden beloond voor niet-gebruikmaking van het 
dotatiekapitaal van de instrumenten.
66 Opmerkingen 
93 Gedurende de 
programmeringsperiode 
2007-2013 heeft de Commissie 
drie COCOF-richtsnoeren 
inzake 
financieringsinstrumenten 
uitgebracht: COCOF 
(07/0018/01), COCOF 
(08/0002/03) en COCOF 
(10-0014-05).
94 Europese Commissie, „Revised 
Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments 
under Article 44 of Council 
Regulation (EC) 
No 1083/2006”, 
COCOF(10-0014-05) van 
10 februari 2012, 
paragraaf 2.6.12.Op prestaties gebaseerde vergoedingen waren geen wettelijk 
vereiste tijdens de programmeringsperiode 2007-2013
117  
Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 werden alleen in de richtsnoeren van 
de Commissie goed financieel beheer van financieringsinstrumenten en de feitelijke 
prestaties van de fondsbeheerder als factor genoemd bij het bepalen van de be -
heerskosten en -vergoedingen, maar verder in geen enkele rechtsgrondslag93.
118  
Op basis van onze doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van financierings -
instrumenten stelden we vast dat aan prestaties gekoppelde vergoedingsregelingen 
eerder de uitzondering dan de regel waren: bij slechts één van de negen instrumen -
ten die in de periode 2013-2015 waren onderzocht, was sprake van een op prestaties 
gebaseerde vergoeding van de fondsbeheerder.
119  
In gevallen waarin de vergoeding van fondsbeheerders niet is gebaseerd op presta -
ties, is er weinig stimulans voor fondsbeheerders om de middelen ook echt aan de 
eindontvangers over te dragen. Dit kan een negatieve invloed hebben gehad op de 
prestaties van financieringsinstrumenten in de programmeringsperiode 2007-2013. 
Bovendien kan het beheren van EFRO- en ESF-instrumenten dan ook heel aantrekke -
lijk worden voor onervaren fondsbeheerders (zie ook paragraaf 86).
120  
In 2012 beval de Commissie de beheersautoriteiten aan om de vergoeding van de 
fondsbeheerder te koppelen aan de kwaliteit van de daadwerkelijk gedane investe -
ringen, zoals gemeten door de bijdrage ervan aan de verwezenlijking van de stra -
tegische OP-doelstellingen en de waarde van de middelen die terugvloeiden naar 
de actie vanuit door het instrument gedane investeringen94. Deze aanbeveling werd 
echter in een COCOF-richtsnoer gedaan en is juridisch niet bindend.
67 Opmerkingen 
95 Europese Commissie, 
„Summary of data on the 
progress made in financing 
and implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014”, blz. 29.In de beoordeling door de Commissie van de beheerskosten 
en -vergoedingen is niet naar behoren rekening gehouden 
met de verschillen tussen soorten instrumenten en het 
daadwerkelijke niveau van de aan eindontvangers verstrekte 
steun
De schatting door de Commissie van 631  miljoen  euro aan 
cumulatieve beheerskosten sinds 2007 is waarschijnlijk te laag
121  
In december 2015 schatte de Commissie, op basis van de door de lidstaten voor het 
jaar 2014 gerapporteerde gegevens, de cumulatieve beheerskosten en -vergoedin -
gen op ten minste 631 miljoen euro voor EFRO- en ESF-instrumenten vanaf het begin 
van de programmeringsperiode95.
122  
Volgens de Commissie vertegenwoordigt dit 4,7 % van de aan de relevante instru -
menten betaalde OP-bijdragen in de programmeringsperiode 2007-2013.
123  
Indien de bedragen die worden betaald tussen de holdingfondsen en de specifieke 
fondsen die er deel van uitmaken buiten de berekening worden gehouden, omdat ze 
al zijn opgenomen als OP-bijdragen aan holdingfondsen, nemen de totale beheers -
kosten en -vergoedingen tot 6,2 % toe. Daarnaast kunnen fondsbeheerders vergoe -
dingen ook doorberekenen aan de eindontvangers, maar hebben ze deze vergoedin -
gen misschien niet altijd aan de Commissie gerapporteerd. Aangezien de berekening 
van de Commissie alleen is gebaseerd op onvolledige gegevens, zijn de werkelijke 
cijfers (zowel wat betreft de absolute bedragen als het aandeel van de OP-bijdragen) 
dus waarschijnlijk hoger.
De beheerskosten en -vergoedingen lagen aanzienlijk boven het 
door de Commissie gerapporteerde niveau, indien ze worden 
berekend op basis van de aan eindontvangers verleende 
financiële steun
124  
In het algemeen stelden we op basis van de 764 EFRO- en ESF-instrumenten in 
tabel 6  vast dat de cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen maximaal 75 % 
uitmaken van de aan eindontvangers verleende steun, wat resulteert in een jaarlijks 
gemiddelde van maximaal 16 %.
125  
Voor de 10 lidstaten die degelijke gegevens rapporteerden voor al hun 274 EFRO- en 
ESF-fondsen stelden we vast dat de cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen 
tussen 2 % en 17 % liggen van de aan eindontvangers verleende financiële steun. Dit 
resulteert in een jaarlijks gemiddelde tussen 1 % en 3 %.
68 Opmerkingen 
Aanzienlijke verschillen in beheerskosten en -vergoedingen 
tussen de verschillende soorten financieringsinstrumenten
126  
Het niveau van de beheerskosten en -vergoedingen hangt ook samen met het soort 
instrument. Op basis van de aannemelijke gegevens die door de Commissie zijn 
gerapporteerd, stelden we de in tabel 7  weergegeven gemiddelde waarden vast. 
Gemiddeld hebben de garantie-instrumenten het laagste percentage beheerskosten 
en -vergoedingen, terwijl de aandeleninstrumenten het hoogste percentage hebben.
Gemiddelde cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen per soort 
financieringsinstrument als percentage van het dotatiekapitaal van het fonds
Soort financieringsinstrumentGemiddeld cumulatief percentage beheers -
kosten en  -vergoedingen op 31  december 2014
Lening 4,2 %
Garantie 2,7 %
Aandelen 11,0  %
Bron:  ERK, op basis van gegevens van 2015 van de Commissie1.
1  Europese Commissie, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by 
the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007-2013, Situation 
as at 31 December 2014”.Tabel 7
127  
Verder zijn financieringsinstrumenten die via een holdingfonds ten uitvoer zijn ge -
legd in het algemeen duurder om uit te voeren, omdat de beheerskosten en -vergoe -
dingen op beide niveaus moeten worden betaald (namelijk het holdingfonds en het 
specifieke fonds). Wij merken ook op dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoe -
dingen tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 niet afhangen van de schaal 
van de investeringen van de financieringsinstrumenten, omdat ze worden betaald als 
percentage van de OP-bijdrage (zie paragraaf 108).
69 Opmerkingen 
96 Zie Speciaal verslag nr. 8/2015, 
paragraaf 63.
97 Lane Clark & Peacock, 
„Investment management fee 
survey”, 2015 en Morningstar, 
„Fee Study: Investors Are 
Driving Expense Ratios Down”, 
2015.
98 KfW Economic Research  nr. 18, 
„You get what you pay 
for — The remuneration 
structure of VC funds and its 
consequences”, 7 maart 2013.
99 Zie Speciaal verslag nr. 8/2015, 
de paragrafen 62 en 72.Gelet op de verleende financiële steun zijn de beheerskosten 
en -vergoedingen voor EFRO- en ESF-instrumenten aanzienlijk 
hoger dan voor centraal beheerde financieringsinstrumenten of 
investeringsfondsen in de particuliere sector
128  
Uit onze analyse bleek ook dat de gemiddelde beheerskosten en -vergoedingen voor 
centraal beheerde financieringsinstrumenten of investeringsfondsen in de particulie -
re sector aanzienlijk lager waren dan die voor EFRO- en ESF-instrumenten in vergelij -
king met de eind 2014 aan eindontvangers verleende financiële steun:
 ο de cumulatieve, door het EEEF in rekening gebrachte operationele kosten sinds 
de inwerkingtreding ervan in 2011 bedragen ongeveer 5 % van de totale geïnves -
teerde bedragen. Dit resulteert in jaarlijkse kosten van 1,2 %;
 ο voor het EPMF (leningen en garantie-instrumenten samen) worden volgens een 
schatting van de Commissie gemiddelde jaarlijkse kosten uit de EU-begroting be -
taald die maximaal 0,5 % tot 0,7 % van het dotatiekapitaal bedragen96. Dit komt 
overeen met jaarlijkse kosten van 0,2 % van het bedrag van door de EPMF aan 
eindontvangers verstrekte garanties.
129  
Uit onze analyse bleek ook dat zelfs de beheerskosten en -vergoedingen van de EIB 
en het EIF voor EFRO-instrumenten in het algemeen hoger waren dan de kosten die 
ze in rekening brengen als ze optreden als fondsbeheerders voor instrumenten in 
„gecentraliseerd beheer”.
130  
Uit ons onderzoek van twee in 2015 gepubliceerde studies over de vergoeding 
van fondsbeheerders bij investeringsfondsen in de particuliere sector bleek dat de 
gemiddelde jaarlijkse beheersvergoeding bij alle soorten fondsen (behalve hol -
dingfondsen) tussen 0,6 % en 1 % lag97. Uit beide studies kwam ook naar voren dat 
de beheersvergoedingen de afgelopen jaren zijn gedaald. In een andere studie, 
gepubliceerd in 2013, wordt uiteengezet dat de jaarlijkse beheersvergoedingen voor 
aandelenfondsen voor risicokapitaal variëren tussen 2,0 % en 2,5 %98.
131  
Uit onze analyse blijkt ook dat er aanzienlijke verschillen bestaan in de beheerskos -
ten en -vergoedingen van individuele EFRO- en ESF-instrumenten. Op basis van de 
informatie die beschikbaar is over de daadwerkelijke uitvoeringskosten van indivi -
duele EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten, verkeert de Commissie niet in een 
positie om te beoordelen of dergelijke kostenverschillen gerechtvaardigd zijn. Wij 
hebben eerder in een ander speciaal verslag soortgelijke opmerkingen gemaakt99.
70 Opmerkingen 
100 Verordening (EU) nr. 1310/2011 
van het Europees Parlement 
en de Raad van 13 december 
2011 tot wijziging van 
Verordening (EG) 
nr. 1083/2006 van de Raad wat 
terugvorderbare steun, 
financiële instrumentering en 
bepaalde voorschriften 
aangaande de uitgavenstaat 
betreft (PB L 337 van 
20.12.2011, blz. 1).
101 Europese Commissie, 
„Summary of data on the 
progress made in financing 
and implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 2007-2013, 
Situation as at 31 December 
2014”, blz. 27.Beperkingen in de rapportage van beheerskosten 
en -vergoedingen door de lidstaten
Slechts bij ongeveer 60 % van alle EFRO- en ESF-instrumenten 
wordt informatie verschaft over de beheerskosten 
en -vergoedingen aan de Commissie
132  
In 2011 voerde de Commissie de verplichting in voor de lidstaten om jaarlijks verslag 
uit te brengen over instrumenten onder gedeeld beheer100. De beheersautoriteiten 
moesten deze informatie voor het eerst in hun verslagen over het jaar 2011 rappor -
teren. De door de Commissie gevraagde gegevens omvatten onder meer informatie 
met betrekking tot de beheerskosten en -vergoedingen, die optioneel was voor de 
EFRO- en ESF-beheersautoriteiten. Voor het jaar 2014 werden alleen gegevens over 
beheerskosten en -vergoedingen gepresenteerd voor instrumenten die 63 % van de 
totale hoeveelheid betalingen in het kader van de EFRO- en ESF-OP’s aan financie -
ringsinstrumenten vertegenwoordigden (vergeleken met 50 % in 2013)101.
133  
Verder merken we op dat alleen de betaalde bedragen als beheerskosten en -vergoe -
dingen hoeven te worden gerapporteerd. Er zijn echter ook gevallen van verschul -
digde kosten en vergoedingen die nog niet zijn betaald. Deze worden „de facto” 
buiten de rapportage gehouden, wat van invloed is op de volledigheid en bijdraagt 
tot de onderschatting van de beheerskosten en -vergoedingen die aan de Commissie 
worden gerapporteerd.
Is deze kwestie aangepakt in de programmeringsperiode 2014-2020?
Met betrekking tot kwesties op het gebied van de beheerskosten en -vergoedingen is in 
de programmeringsperiode 2014-2020 een aantal maatregelen genomen.
71 Opmerkingen 
102 Artikel 46, lid 1, en artikel 111 
van de GB-verordening.
103 Artikel 46, lid 2, onder e), van 
Verordening (EU) 
nr. 1303/2013.
104 Artikel 13 van Gedelegeerde 
Verordening (EU) nr. 480/2014 
van de Commissie.De rapportagetermijnen zijn verkort voor de lidstaten en verlengd voor de 
Commissie
134  
In de programmeringsperiode 2014-2020 zijn de lidstaten verplicht het verslag over 
de uitvoering van financieringsinstrumenten bij de Commissie in te dienen als onder -
deel van hun jaarlijkse uitvoeringsverslag. Dit betekent dat de rapportage een maand 
eerder plaatsvindt (uiterlijk 31 mei, vergeleken met 30 juni tijdens de vorige periode 
toen de rapportage niet deel uitmaakte van het jaarlijkse uitvoeringsverslag; voor 
2017 en 2019 blijft de uiterste termijn 30 juni)102. Bovendien werd de termijn voor de 
Commissie om de door de lidstaten gerapporteerde gegevens te beoordelen op zes 
maanden vastgesteld. Dit betekent dat de termijn waarop de Commissie het gecon -
solideerde uitvoeringsverslag van de financieringsinstrumenten moet presenteren, 
is veranderd van 1 oktober tot 30 november, behalve voor 2017 en 2019. Dit leidt tot 
een situatie waarin belangrijke informatie over de uitvoering van financieringsinstru -
menten zelfs nog later beschikbaar zal worden gesteld aan de kwijtingverlenende 
autoriteiten dan nu het geval is.
De beheersautoriteiten zijn verplicht om verslag uit te brengen aan de 
Commissie over beheerskosten en -vergoedingen
135  
Voor de financieringsinstrumenten 2014-2020 zijn de beheersautoriteiten verplicht 
om gegevens te publiceren over de beheerskosten en -vergoedingen in de vorm van 
een bijlage bij het jaarlijkse uitvoeringsverslag103. Dit is een belangrijke verbetering 
die de Commissie in staat stelt de komende jaren veel beter toezicht te houden op de 
uitvoering van financieringsinstrumenten en die veel beter te analyseren.
Lagere plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen, die 
gedifferentieerd zijn op basis van het soort financieringsinstrument
136  
Met betrekking tot de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen nemen we 
twee grote verschillen ten opzichte van de programmeringsperiode 2007-2013 waar. 
Ten eerste worden de plafonds voor de vergoeding van de fondsbeheerder gediffe -
rentieerd op basis van het soort financieringsinstrument104 (zie tabel 8 ).
72 Opmerkingen 
Plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen van verschillende soorten 
financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer (programmeringsperiode 
2014-2020)
Plafonds Basisvergoeding per jaarOp prestaties gebaseerde vergoeding per 
jaar
Holdingfondsen 7 %3 % in de eerste 12 maanden 0,5 %
1 % in de volgende 12 maanden 0,5 %
0,5 % in de daaropvolgende jaren 0,5 %
Leningen 8 % 0,5 % 1 %
Garanties 10 % 0,5 % 1,5 %
Aandelen 20 %2,5 % in de eerste 24 maanden12,5 %
1 % in de daaropvolgende jaren22,5 %
Microkrediet 10 % 0,5 % 1,5 %
Anders 6 % 0,5 % 0,5 %
1  Dit heeft betrekking op de periode na ondertekening van de financieringsovereenkomst; het hogere percentage kan alleen worden gebruikt 
binnen deze periode, maar in feite alleen in de periode vanaf de daadwerkelijke betaling van de programmabijdragen aan het holdingfonds.
2  Voor aandelen is de basisvergoeding gekoppeld aan bedragen die zijn vastgelegd voor de financieringsinstrumenten.
Bron:  Europese Commissie, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR- Eligible management costs and fees (Egesif_15-0021-01), blz. 8.Tabel 8
137  
Ten tweede zijn de plafonds (die nu op cumulatieve in plaats van jaarlijkse basis wor -
den vastgesteld) aanzienlijk lager vergeleken met de plafonds die van toepassing wa -
ren in de programmeringsperiode 2007-2013. Over het geheel genomen beschouwen 
we de lagere plafonds die van toepassing zijn op het cumulatieve vergoedingsbedrag 
van de fondsbeheerders als een verbetering, maar de Commissie heeft niet onder -
bouwd hoe deze plafonds zijn bepaald. Uit onze analyse van feitelijke gegevens die 
tot op heden voor de programmeringsperiode 2007-2013 zijn gerapporteerd, blijkt 
dat de percentages in de praktijk lager uitvallen (zie paragraaf 120).
73 Opmerkingen 
105 Overweging 123 en artikel 42 
van de GB-verordening.
106 De artikelen 12, 13 en 14 van 
Gedelegeerde Verordening 
(EU) nr. 480/2014 van de 
Commissie.
107 Europese Commissie, 
„Richtsnoeren inzake 
staatssteun ter bevordering 
van risicofinancieringsinveste -
ringen”, punt 3.6.1.Op prestaties gebaseerde elementen van de vergoeding van 
fondsbeheerders hebben slechts een beperkt stimulerend effect
138  
Voor de periode 2014-2020 wordt in de GB-verordening eveneens bepaald dat de 
prestaties van de fondsbeheerder als criterium moeten dienen voor het bepalen van 
de beheerskosten en -vergoedingen. Met name dienen alle beheerskosten en -ver -
goedingen die bij afsluiting als subsidiabel worden gedeclareerd, te berusten op een 
op prestaties gebaseerde berekeningsmethode (zie ook tabel 6 )105.
139  
Nadere bijzonderheden over de op prestaties gebaseerde criteria om de beheerskos -
ten en -vergoedingen te bepalen en over de toepasselijke plafonds worden uiteenge -
zet in een gedelegeerde handeling106.
140  
Daarnaast moet dit op prestaties gebaseerde onderdeel van de vergoeding volgens 
de richtsnoeren van de Commissie inzake risicofinancieringsinvesteringen107 aanzien -
lijk zijn en zodanig ontworpen dat de verwezenlijking van vooraf vastgelegde speci -
fieke beleidsdoelstellingen, alsmede de financiële prestaties van de fondsbeheerder 
worden beloond. Deze laatste moeten niet alleen worden gemeten aan de hand van 
de succesvolle uitbetaling van het aanvangskapitaal of het bedrag van het bijeenge -
brachte particuliere kapitaal, maar ook op basis van het daadwerkelijke rendement.
141  
Wij constateren echter dat deze nieuwe, op prestaties gebaseerde elementen om de 
volgende redenen een secundaire rol spelen bij het bepalen van de totale vergoe -
ding van de fondsbeheerders, die uit de EU-begroting wordt betaald:
 ο Gezien de normale looptijd van een holdingfonds of specifiek fonds worden de 
in de gedelegeerde handeling van de Commissie gespecificeerde plafonds in het 
algemeen gemakkelijk bereikt zonder het op prestaties gebaseerde onderdeel 
van de vergoeding te ontvangen. Als gevolg daarvan zal een uitstekend preste -
rende fondsbeheerder de maximumvergoeding al in een eerder stadium hebben 
ontvangen dan een minder goed presterende beheerder, en zal hij vanaf dan niet 
meer worden betaald voor zijn diensten.
 ο Er is geen heffing voor ondermaatse prestaties, die ervoor zou zorgen dat een 
deel van de financiële verliezen die een financieringsinstrument kan lijden, ten 
laste komt van de fondsbeheerder. Op basis van de huidige vergoedingsregeling 
kunnen zelfs fondsbeheerders die een negatief rendement behalen de maximale 
vergoeding krijgen.
74 Opmerkingen 
108 Artikel 45 van de algemene 
verordening.
109 Artikel 46 van de algemene 
verordening.
110 SEC(2011) 1141 definitief van 
6 oktober 2011 (zie ook 
Speciaal verslag nr. 8/2015, 
paragraaf 56; Speciaal verslag 
nr. 16/2013, de paragrafen 74 
en 75). ο Het regelgevingskader schrijft niet voor dat er van tevoren minimale prestatie -
benchmarks (of hurdle rates)door de beheersautoriteit worden gespecificeerd 
die behaald moeten worden voordat de fondsbeheerder het op prestaties geba -
seerde deel van de vergoeding kan ontvangen.
Al met al zijn we dus van oordeel dat het op prestaties gebaseerde onderdeel van de ver -
goeding van fondsbeheerders, die uit de EU-begroting wordt gecofinancierd, momen -
teel slechts een zeer beperkt stimulerend effect heeft en heroverwogen dient te worden.
Naast de administratieve kosten voor de uitvoering 
van EFRO- en ESF-OP’s worden er beheerskosten 
en -vergoedingen betaald
142  
Voor het beheer, de controle, monitoring en evaluatie van de EFRO- en ESF-OP’s wor -
den kosten betaald: deze administratieve kosten voor nationale autoriteiten bestaan 
uit de bezoldiging van personeel, operationele kosten (zoals reiskosten en oplei -
dingskosten) en kosten met betrekking tot informatie- en communicatieactiviteiten. 
De lidstaten hebben de mogelijkheid om gebruik te maken van technische bijstand 
in het kader van de EFRO- en ESF-OP’s om deze administratieve kosten te dekken108.
143  
Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 kon de technische bijstand maximaal 
4 % bedragen van de totale financiering van een EFRO- of ESF-OP109. Dit niveau is 
gehandhaafd in de programmeringsperiode 2014-2020. Het percentage werd vastge -
steld op basis van een in 2010 uitgevoerde studie namens de Commissie in het kader 
van haar effectbeoordeling voor de programmeringsperiode 2014-2020110. Op basis 
daarvan kunnen de lidstaten volgens de schatting van de Commissie gedurende de 
hele periode 13,6 miljard euro uitgeven aan technische bijstand.
144  
In de programmeringsperiode 2014-2020 zal echter een aanzienlijk groter deel van 
de EFRO- en ESF-begroting via financieringsinstrumenten worden uitgevoerd (zie pa -
ragraaf 21). Dit betekent dat er naar verhouding meer geld voor technische bijstand 
beschikbaar zal zijn voor de op subsidies gebaseerde financieringsactiviteiten van de 
EFRO- en ESF-OP’s, omdat het grootste deel van de administratieve activiteiten voor 
financieringsinstrumenten wordt uitgevoerd door de fondsbeheerder. Voor deze 
activiteiten worden de beheerskosten en -vergoedingen door de fondsbeheerders 
rechtstreeks doorberekend aan de OP’s (of aan de eindontvangers). Daarom stijgen 
door de toename van de financiering door financieringsinstrumenten indirect ook de 
totale administratieve kosten voor de EU-begroting, omdat de stijging leidt tot een 
hoger bedrag aan uit de EU-begroting gefinancierde steun aan lidstaten voor techni -
sche bijstand voor de resterende op subsidies gebaseerde financieringsactiviteiten.
75 Opmerkingen 
111 Europese Commissie, 
„Co-financing salaries, 
bonuses, top-ups from 
Structural Funds during the 
2007-2013 period”, 
eindverslag, 2014.
112 Zie Speciaal verslag nr. 5/2015, 
de paragrafen 58 en 71.
113 Zie Speciaal verslag nr. 8/2015, 
de paragrafen 57, 63, 64, 71 en 
72, en aanbeveling 4.145  
We merken ook op dat er voor de programmeringsperiode 2007-2013 geen verplich -
ting bestaat voor de nationale overheid om in detail verslag te doen van de wijze 
waarop de technische bijstand is uitgegeven111. In een eerder verslag hebben we al 
opgemerkt dat de Commissie geen vergelijkende informatie tot haar beschikking 
heeft over de werkelijke administratieve kosten voor iedere lidstaat, voor elk OP 
en elk financieringsmechanisme (d.w.z. subsidies of financieringsinstrumenten)112. 
Dit maakt het moeilijk om te beoordelen of het niveau van de technische bijstand 
gerechtvaardigd is in het licht van de werkelijke kosten die lidstaten maken bij de 
uitvoering van de EFRO- en ESF-OP’s.
146  
Daarom handhaven we onze vorige aanbeveling dat de Commissie een vergelijkende 
analyse moet uitvoeren van de uitvoeringskosten van subsidies en financieringsin -
strumenten (onder gecentraliseerd en gedeeld beheer) voor de programmeringspe -
riode 2014-2020 met het oog op de vaststelling van het werkelijke niveau ervan113. 
Dergelijke informatie zou bijzonder relevant zijn met het oog op het opstellen van 
wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.
76
 Conclusies en 
aanbevelingen
147  
In het algemeen merken we op dat de aan eindontvangers via financieringsinstru -
menten verleende steun aanzienlijke voordelen biedt ten opzichte van de subsidies, 
omdat iedere door financieringsinstrumenten gefinancierde euro in principe meer 
dan eens kan worden gebruikt. Boven zou het feit dat leningen moeten worden 
terugbetaald, garanties moeten worden vrijgegeven of investeringen bij beleggin -
gen moeten worden teruggegeven, in principe ook van invloed moeten zijn op het 
gedrag van de eindontvangers, hetgeen leidt tot een betere gebruikmaking van 
overheidsmiddelen en de kans verkleint dat de eindontvangers afhankelijk zullen 
worden van overheidssteun.
148  
Bij onze controle stelden we echter een aantal belangrijke problemen vast die de 
doelmatigheid van de financieringsinstrumenten als een mechanisme om de EU-be -
groting uit te voeren, beperkten in de programmeringsperiode 2007-2013:
 ο een aanzienlijk aantal EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten was te groot en 
eind 2014 bestonden er nog steeds grote problemen om het dotatiekapitaal 
ervan uit te betalen (gemiddeld was ongeveer 57 % van al het dotatiekapitaal 
dat in het kader van de OP’s aan de financieringsinstrumenten was betaald, 
gebruikt). Het buitensporig hoge initiële dotatiekapitaal was ten dele toe te 
schrijven aan het feit dat de lidstaten vrijmakingen in de programmeringsperio -
de 2007-2013 wilden voorkomen;
 ο al met al hadden de financieringsinstrumenten onder zowel gedeeld als gecen -
traliseerd beheer geen succes bij het aantrekken van particulier kapitaal;
 ο tot dusver lukte het slechts bij een beperkt aantal EFRO- en ESF-financieringsin -
strumenten om revolverende financiële steun te verlenen; en
 ο voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten waren de beheerskosten en -ver -
goedingen hoog vergeleken met de daadwerkelijke aan eindontvangers verleen -
de financiële steun en lijken ze ook aanzienlijk hoger dan die van instrumenten 
onder gecentraliseerd beheer of van investeringsfondsen in de particuliere 
sector.
149  
Tegelijkertijd merken we ook op dat er in het wetgevingskader voor de program -
meringsperiode 2014-2020 verbeteringen zijn doorgevoerd met betrekking tot de 
financieringsinstrumenten op basis van de deskundigheid die in de programmerings -
periode 2007-2013 is opgebouwd, maar dat bepaalde problemen nog altijd bestaan. 
Bij de presentatie van onze belangrijkste conclusies betreffende de programmerings -
perioden 2007-2013 en 2014-2020, en van onze aanbevelingen volgen we de struc -
tuur van dit verslag.
77 Conclusies en aanbevelingen 
Was de omvang van de financieringsinstrumenten passend met 
het oog op de marktbehoeften?
150  
Wij zijn van oordeel dat de omvang van een aanzienlijk aantal financieringsinstru -
menten te groot was. Dit wijst erop dat de marktbehoeften niet altijd naar behoren 
waren beoordeeld door de beheersautoriteiten, voordat er middelen uit de EFRO- en 
ESF-OP’s werden toegewezen aan financieringsinstrumenten. Dat leidde tot een bui -
tensporig hoog dotatiekapitaal bij het opzetten van de financieringsinstrumenten, 
wat resulteerde in lage uitbetalingspercentages. Dit buitensporig hoge dotatieka -
pitaal was ten dele toe te schrijven aan het feit dat de lidstaten de n+2-regel wilden 
omzeilen.
De invoering van verplichte ex-antebeoordelingen tijdens de programmeringsperiode 
2014-2020 voor financieringsinstrumenten onder zowel gedeeld als gecentraliseerd 
beheer zal buitensporig hoog dotatiekapitaal van financieringsinstrumenten op grote 
schaal helpen voorkomen. Toch zal het succes ervan afhangen van de vraag of ze al dan 
niet berusten op deugdelijke veronderstellingen en analyses. Voor instrumenten onder 
gedeeld beheer is de invoering van gespreide betalingen (waarbij de betalingen uit de 
EU-begroting worden gekoppeld aan de uitbetaling van de middelen aan eindontvan -
gers) ook bedoeld om het probleem van het buitensporig hoge dotatiekapitaal aan te 
pakken. Daarnaast is een regelmatige herziening van de ex-antebeoordeling bij veran -
deringen in het economisch klimaat of de marktomgeving als optie in de GB-verorde -
ning opgenomen, maar niet voor de centraal beheerde instrumenten. Een tussentijdse 
evaluatie (waarin dergelijke aspecten behandeld kunnen worden) wordt voor de meeste, 
maar niet alle centraal beheerde financieringsinstrumenten uitgevoerd. Ten slotte is een 
onafhankelijke evaluatie van ex-antebeoordelingen in geen van beide gevallen voorzien.
151  
De regionale gerichtheid van financieringsinstrumenten droeg ertoe bij dat de 
lidstaten in de programmeringsperiode 2007-2013 een groot aantal kleine financie -
ringsinstrumenten opzetten. Vaak hadden deze afzonderlijke specifieke EFRO- en 
ESF-fondsen niet de omvang die in de fondsensector passend wordt geacht voor een 
efficiënte werking ervan (zie de paragrafen 27-61).
78 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 1
Met betrekking tot de ex-antebeoordelingen voor financieringsinstrumenten:
a) moet de ex-antebeoordeling voor centraal beheerde instrumenten door de Com -
missie systematisch een analyse van tot dusver „getrokken lessen” bevatten;
Streefdatum voor de uitvoering: wanneer een nieuw instrument wordt vastgesteld.
b) moet de Commissie, naast de „getrokken lessen”, ook het effect beoordelen van 
belangrijke sociaaleconomische veranderingen op de bestaansgrond van het 
instrument en de bijbehorende benodigde bijdrage uit de EU-begroting in het 
kader van de respectieve tussentijdse beoordelingen van alle centraal beheerde 
financieringsinstrumenten.
Streefdatum voor de uitvoering: zodra er tussentijdse evaluaties worden uitgevoerd.
Aanbeveling 2
De Commissie en de lidstaten moeten ernaar streven de grootte van de specifieke 
EFRO- en ESF-fondsen te optimaliseren, om waar dat mogelijk is te profiteren van de 
aanzienlijke kostenbesparingen bij de aanwending van deze fondsen. De Commis -
sie moet extra richtsnoeren verstrekken aan de lidstaten over de wijze waarop deze 
financieringsinstrumenten binnen de lidstaten of op het niveau van de Unie (met 
direct of indirect beheer door de Commissie) moeten worden opgezet.
Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016 (voor de Commissie), wanneer er nieuwe 
instrumenten worden vastgesteld (voor de lidstaten).
Hebben de financieringsinstrumenten particulier kapitaal weten 
aan te trekken?
152  
Wij constateerden dat de Commissie en de lidstaten gedurende de programmerings -
periode 2007-2013 grote moeite hebben gehad om investeerders uit de particuliere 
sector aan te trekken voor financieringsinstrumenten zowel onder gedeeld als onder 
gecentraliseerd beheer. Met name heeft de preferentiële behandeling van particu -
liere investeerders bij financieringsinstrumenten niet geleid tot het aantrekken van 
aanzienlijk meer financiering. Daarnaast zijn we van oordeel dat er bij de meting van 
het hefboomeffect van financieringsinstrumenten door de Commissie niet naar be -
horen rekening wordt gehouden met de mate waarin de publieke financiering uit de 
EU-begroting bijkomende middelen aantrekt. Bovendien zijn lidstaten niet verplicht 
om informatie te rapporteren aan de Commissie over particuliere bijdragen aan het 
dotatiekapitaal van EFRO- en ESF-instrumenten.
79 Conclusies en aanbevelingen 
153  
In dit stadium lijkt het onwaarschijnlijk dat er, via de OP’s of als extra bijdragen, 
een aanzienlijk bedrag aan particuliere middelen zal worden aangetrokken voor de 
programmeringsperiode 2014-2020. Het in april 2014 door de Commissie uitgebrach -
te richtsnoer maakt niet voldoende gebruik van de in de programmeringsperiode 
2007-2013 geconstateerde „goede praktijken” met betrekking tot de wijze waarop de 
bepalingen inzake preferentiële behandelingen het best kunnen worden toegepast 
om meer particulier kapitaal aan te trekken zonder dat er buitensporig grote risico’s 
worden gecreëerd voor de publieke sector.
154  
Het gebruik van voorafgaande belastingovereenkomsten voor financieringsinstru -
menten gedurende de programmeringsperiode 2014-2020, dat in bepaalde omstan -
digheden kan leiden tot belastingontwijking, zou indruisen tegen het eigen beleid 
van de Commissie in dit opzicht (zie de paragrafen 62-91).
Aanbeveling 3
De Commissie moet in het Financieel Reglement (en vervolgens in de sectorale veror -
deningen) een definitie geven van het hefboomeffect van financieringsinstrumenten 
die van toepassing is op alle terreinen van de EU-begroting, waarin een duidelijk 
onderscheid wordt gemaakt tussen het hefboomeffect in de zin van mobilisering van 
particuliere en nationale publieke bijdragen in het kader van het OP en/of aanvullen -
de particuliere of publieke kapitaalbijdragen, en waarin rekening wordt gehouden 
met het soort instrument waarvan sprake is. In deze definitie moet duidelijk worden 
aangegeven hoe de door de EU- en de nationale publieke bijdrage gemobiliseerde 
bedragen worden bepaald, mogelijk naar het voorbeeld van de richtsnoeren van de 
OESO over dit onderwerp.
Beoogde uitvoeringsdatum: bij de herziening van het Financieel Reglement en bij de 
sectorale regelgeving tijdens de tussentijdse evaluatie.
Aanbeveling 4
De Commissie moet er bij EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten die in de pro -
grammeringsperiode 2007-2013 vallen, voor zorgen dat de lidstaten volledige en be -
trouwbare gegevens verstrekken over particuliere bijdragen aan het dotatiekapitaal, 
zowel via de OP’s als in aanvulling daarop.
Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017.
80 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 5
De Commissie moet voor EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten aanvullende 
richtsnoeren aan de lidstaten verstrekken met betrekking tot de wijze waarop de 
bepalingen inzake de preferentiële behandeling het best kunnen worden toegepast 
om meer particulier kapitaal aan te trekken zonder dat er buitensporig grote risico’s 
worden gecreëerd voor de publieke contribuanten aan het dotatiekapitaal van de 
instrumenten.
Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016.
Aanbeveling 6
Voor centraal beheerde financieringsinstrumenten moeten de algemene beginselen 
voor risicodeling die van invloed kunnen zijn op de EU-begroting, worden vastgelegd 
in de wetgeving die van toepassing is op het instrument.
Streefdatum voor de uitvoering: wanneer zij voorstellen indient voor de vaststelling 
van nieuwe financieringsinstrumenten of de herziening van bestaande.
Aanbeveling 7
De Commissie moet er bij alle financieringsinstrumenten die gedurende de program -
meringsperiode 2014-2020 uit de EU-begroting worden gefinancierd, voor zorgen 
dat alleen structuren die in overeenstemming zijn met haar eigen aanbevelingen en 
acties met betrekking tot fiscale regelingen, worden toegepast door de lidstaten, de 
Commissie zelf en de EIB-groep.
Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016.
Werd met de financieringsinstrumenten revolverende financiële 
steun verstrekt?
155  
Bij de overgrote meerderheid van EFRO- en ESF-instrumenten was er eind 2014 geen 
substantieel revolverend effect van middelen opgetreden. Dit kwam doordat vertra -
gingen in de uitvoering de problemen van de EFRO- en ESF-financieringsinstrumen -
ten om hun dotatiekapitaal gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 volle -
dig uit te betalen, verergerden. De subsidiabiliteitsperiode moest van december 2015 
tot maart 2017 worden verlengd om de kans te vergroten dat het aanvangskapitaal 
van de meeste financieringsinstrumenten eenmaal zou worden uitgegeven. Verder 
ligt de beslissing over de uitvoering van de financieringsinstrumenten na afsluiting 
in maart 2017 bij de lidstaten en blijft het de vraag in welke mate er een revolverend 
effect zal worden gerealiseerd.
81 Conclusies en aanbevelingen 
156  
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 beperken de bepalingen in de rechts -
grondslag het risico dat er instrumenten worden opgezet met een buitensporig hoog 
dotatiekapitaal en helpen ze zodoende de kans op een revolverend effect te vergro -
ten. Daarvoor is echter vereist dat er lessen worden getrokken uit de in de program -
meringsperiode 2007-2013 geconstateerde tekortkomingen en dat de beheersauto -
riteiten realistischer zijn over het deel van de ESIF dat via financieringsinstrumenten 
kan worden uitgevoerd.
157  
Er zijn andere veranderingen doorgevoerd die het opzetten van instrumenten effi -
ciënter moeten helpen maken, maar wij constateerden dat er extra richtsnoeren zijn 
vereist met betrekking tot twee specifieke aspecten (zie de paragrafen 92-105).
Aanbeveling 8
De Commissie moet passende maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de 
lidstaten het revolverende karakter van de middelen in stand houden gedurende de 
verplichte periode van acht jaar na afloop van de subsidiabiliteitsperiode voor de 
programmeringsperiode 2014-2020. Dit zou kunnen worden bereikt door de opname 
van een expliciete clausule in de financieringsovereenkomst verplicht te stellen om 
ervoor te zorgen dat de financiering wordt gebruikt voor de beoogde doeleinden.
Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016.
Aanbeveling 9
De Commissie moet richtsnoeren verschaffen met betrekking tot de bepalingen 
waarin wordt toegestaan dat financieringsinstrumenten in de volgende programme -
ringsperiode verder worden gebruikt, met name in gevallen waarin fondsbeheerders 
worden geselecteerd op basis van een openbare aanbesteding.
Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016.
82 Conclusies en aanbevelingen 
Bleken de financieringsinstrumenten een kostenefficiënte 
methode de EU-begroting uit te voeren?
158  
Wij constateerden dat een aanzienlijk deel van het aanvangskapitaal van EFRO- en 
ESF-financieringsinstrumenten werd uitgegeven aan beheerskosten en -vergoedin -
gen. Bovendien was het niveau van de vergoedingen aanzienlijk hoger dan dat van 
centraal beheerde instrumenten of beleggingsfondsen in de particuliere sector in 
vergelijking met de financiële steun die daadwerkelijk aan eindontvangers werd ver -
strekt. Gelet op de hoge vergoedingen die eind 2014 werden geconstateerd, bestaat 
er een aanzienlijk risico dat een groot aantal EFRO- en ESF-instrumenten de plafonds 
voor beheerskosten en -vergoedingen die in de rechtsgrondslag van 2007-2013 zijn 
gespecificeerd, zal overschrijden. Hoge beheerskosten en -vergoedingen kunnen 
duiden op een fundamenteel probleem in de wijze waarop dit financieringsmecha -
nisme gedurende de programmeringsperiode 2007-2013 is uitgevoerd.
Voor 31 maart 2017 verschuldigde en betaalde beheerskosten en -vergoedingen kunnen 
worden gedeclareerd als subsidiabele uitgaven van het EFRO- en/of het ESF-programma 
in het kader waarvan het financieringsinstrument is opgezet. In de verordening wordt 
gespecificeerd dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen samenhangen met 
„het kapitaal dat in het kader van het operationele programma is bijgedragen” aan de 
instrumenten.
Volgens de Commissie zijn de plafonds waarnaar in artikel 43 van de uitvoeringsveror -
dening wordt verwezen, van toepassing op de totale kapitaalbijdrage aan het financie -
ringsinstrument en niet op de bijdrage die daadwerkelijk is gebruikt om financiële steun 
aan eindontvangers te verstrekken. Naar onze mening moeten de in de verordening 
vastgelegde plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen bij afsluiting echter worden 
uitgelegd als zijnde van toepassing op het daadwerkelijk gebruikte dotatiekapitaal dat 
het OP aan het financieringsinstrument heeft bijgedragen, d.w.z. het dotatiekapitaal dat 
is gebruikt om financiële steun te verlenen aan de eindontvangers. Fondsbeheerders 
mogen niet worden beloond voor niet-gebruikmaking van het dotatiekapitaal van de 
instrumenten.
159  
De Commissie heeft geen alomvattend overzicht van de uitvoeringskosten van de 
EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten en van de wijze waarop beheerskosten 
en -vergoedingen worden bepaald en of ze gerechtvaardigd zijn. Het ontbreekt de 
Commissie ook aan informatie over de totale administratieve kosten van de uitvoe -
ring van de ESIF tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 per lidstaat en afhan -
kelijk van de wijze waarop gebruik wordt gemaakt van de alternatieve financierings -
mechanismen (te weten subsidies of terugvorderbare financiële steun, voornamelijk 
via financieringsinstrumenten).
83 Conclusies en aanbevelingen 
160  
Wij merken ook op dat deze beheerskosten en -vergoedingen boven op de algemene 
administratieve kosten voor de EFRO- en ESF-OP’s komen. Omdat de beheerskosten 
worden betaald van het aanvangskapitaal van de instrumenten, leiden ze tot een da -
ling van de financiering uit de EU-begroting die voor eindontvangers beschikbaar is.
161  
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 zijn de rapportagetermijnen voor de 
lidstaten verkort, omdat de rapportage over financieringsinstrumenten nu deel uit -
maakt van het jaarlijkse uitvoeringsverslag. Dit verslag wordt één maand eerder bij 
de Commissie ingediend dan de eerdere rapportages over financieringsinstrumen -
ten, behalve voor de jaren 2017 en 2019. Tegelijkertijd is de termijn waarbinnen de 
Commissie haar verslag bij de kwijtingverlenende autoriteiten moet indienen, op zes 
maanden vastgesteld. In de programmeringsperiode 2007-2013 had de Commissie 
daarentegen drie maanden om de gegevens te verifiëren en haar geconsolideerde 
uitvoeringsverslag over financieringsinstrumenten in te dienen. Dit betekent dat rele -
vante informatie over de uitvoering van financieringsinstrumenten en de bijbehoren -
de kosten later beschikbaar is dan in de voorgaande periode.
162  
Met betrekking tot de beheerskosten en -vergoedingen werd de wetgeving aan -
zienlijk verbeterd door de invoering van plafonds voor cumulatieve bedragen die 
lager liggen dan de plafonds die tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 van 
toepassing waren. De op prestaties gebaseerde elementen zijn echter nog niet vol -
doende sterk en de Commissie moet opheldering verschaffen over de wijze waarop 
de beheersautoriteiten gebruik moeten maken van deze bepalingen tijdens onder -
handelingen over de financieringsovereenkomsten (zie de paragrafen 106-145).
Aanbeveling 10
Met het oog op de aanstaande afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013 
moet de Commissie:
a) ervoor zorgen dat de lidstaten alomvattende informatie rapporteren 
over de voor eind maart 2017 verschuldigde en betaalde beheerskosten 
en -vergoedingen;
Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017.
b) duidelijk maken dat de plafonds voor beheerskosten en -vergoedingen moeten 
worden toegepast op het feitelijk door het financieringsinstrument gebruikte 
dotatiekapitaal, d.w.z. de bijdrage van het OP die is gebruikt om financiële steun 
te verstrekken aan de eindontvangers.
Streefdatum voor de uitvoering: eind maart 2017.
84 Conclusies en aanbevelingen 
Aanbeveling 11
Met betrekking tot de op prestaties gebaseerde vergoeding van fondsbeheerders in 
de programmeringsperiode 2014-2020,
a) moet de Commissie een wetgevingsvoorstel opstellen voor een herziening van 
de bestaande bepalingen in de GB-verordening om het stimulerende effect van 
deze regelingen te versterken.
Streefdatum voor de uitvoering: eind 2016.
b) moeten de beheersautoriteiten van de lidstaten uitgebreid gebruikmaken van 
de bestaande op prestaties gebaseerde elementen van de vergoeding voor 
fondsbeheerders bij de onderhandeling van financieringsovereenkomsten. Dit 
kan worden aangevuld met het gebruik van aanvullende elementen op vrijwillige 
basis.
Streefdatum voor de uitvoering: direct
Aanbeveling 12
De Commissie moet een vergelijkende analyse uitvoeren van de uitvoeringskosten 
van subsidies en terugvorderbare financiële steun, voornamelijk door financierings -
instrumenten, voor de programmeringsperiode 2014-2020 met het oog op de vast -
stelling van het werkelijke niveau ervan. Dergelijke informatie zou bijzonder relevant 
zijn voor de voorbereiding van wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020 en 
voor het bepalen van een toereikend niveau van technische bijstand.
Streefdatum voor de uitvoering: eind 2017.
85 Conclusies en aanbevelingen 
163  
Ten slotte zal het gedurende de programmeringsperiode 2014-2020 ook van essenti -
eel belang zijn voor de Commissie en de EIB om het gebruik van uit de EU-begroting 
gefinancierde financieringsinstrumenten onder gedeeld en gecentraliseerd beheer 
doeltreffend te coördineren met het Europees Fonds voor strategische investeringen 
(EFSI), ook wel bekend als het „Juncker-plan”. Alleen dan kunnen de financierings -
instrumenten die onder de EU-begroting vallen doeltreffender bijdragen aan de 
broodnodige infrastructuurinvesteringen in de EU.
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 PresidentDit verslag werd door kamer II, onder leiding van de heer Henri GRETHEN, lid van de 
Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 1 juni 2016.
 Voor de Rekenkamer

86
 Bijlagen
Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer — hoe werken ze? 
(programmeringsperiode 2014-2020)
a) LeninginstrumentenBijlage I
Bron:  Europese Commissie, EIB, „FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, blz. 5.FINANCIERINGTERUGBETALING
TERUGBETALINGLENING
LENING
TERUGBETALING
RENDEMENT
INVESTERING
INKOMSTEN  
   EINDONTVANGERS
   EINDONTVANGERS
   EINDONTVANGERS
   EINDONTVANGERS CO-INVESTEERDERS + FINANCIËLE INTERMEDIAIRS ESIF-beheersautoriteit (ESIF-programma) Hoe werkt het?
TERUGBETALINGLENINGLENING
87 Bijlagen 
Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer — hoe werken ze? 
(programmeringsperiode 2014-2020)
b) Garantie-instrumentenBijlage IFINANCIERING
TERUGBETALINGLENING
LENINGPREMIE
TERUGBETALING
   EINDONTVANGERS
   EINDONTVANGERS
  EINDONTVANGERS
   EINDONTVANGERS GARANTIEVERSTREKKER EN MEDEGARANTIEVERSTREKKER
 In geval van 
wanbetaling BETALING ESIF-beheersautoriteit (ESIF-programma)
 KREDIETVERSCHAFFER   Hoe werkt het?
RENDEMENTTERUGBETALING
LENING
TERUGBETALING
LENING
Bron:  Europese Commissie, EIB, „FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, blz. 9.
88 Bijlagen 
Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer — hoe werken ze? 
(programmeringsperiode 2014-2020)
c) Aandelen- of quasiaandeleninstrumentenBijlage IFINANCIERING
RENDEMENT
 INVESTERING
 EINDONTVANGERS   VERWORVEN 
AANDELEN   ESIF-beheersautoriteit (ESIF-programma)  Hoe werkt het?
  EXIT Co-investeerders + FINANCIËLE INTERMEDIAIRS
Bron:  Europese Commissie, EIB, „FI Compass — Financial Instrument products. Loans, guarantees, equity and quasi-equity”, blz. 14.
89 Bijlagen 
Definitie van de term „financieringsinstrumenten” in de rechtsgrondslag (program -
meringsperiode 2014-2020  en 2007-2013)
Regionaal beleid
(EFRO en ESF)Sociaal beleid
(EaSI)Vervoers- en energiebeleid
(CEF)
2014-2020In het Financieel Reglement staat een definitie van financieringsinstrumenten, die dus geldt voor alle begrotingsterreinen:
Artikel  2
„p) financieringsinstrument”; een ter aanvulling met begrotingsmiddelen bekostigde en voor een of meerdere specifieke beleidsdoelen 
van de Unie bestemde financiële steunmaatregel van de Unie. Dergelijke instrumenten kunnen de vorm aannemen van investeringen in 
eigen vermogen of quasi-eigen vermogen, leningen, garanties, of andere risicodelende instrumenten, en mogen, in voorkomend geval, 
worden gecombineerd met een subsidie;”
Geen sectorspecifieke definitie.
De GB-verordening verwijst rechtstreeks naar de 
definitie in het Financieel Reglement.Ondanks de gemeenschappe -
lijke definitie in het Financieel 
Reglement verwijst de EaSI-ver -
ordening naar „leningen”, 
„garanties, „aandelen  kapitaal” en 
„quasi-aandelenkapitaal”.Ondanks de gemeenschappelijke definitie 
in het Financieel Reglement verwijst de 
CEF-verordening naar:
„aandeleninstrumenten”, „leningen en/of 
garanties”, „risicodelingsinstrumenten voor 
projectobligaties”.
Regionaal beleid
(EFRO en ESF)Sociaal beleid  
(EPMF)Vervoers- en energiebeleid
(TEN)
2007-2013Er bestaat geen officiële definitie.
In de uitvoeringsverordening en in de COCOF-richt -
snoerdocumenten bestaan indirecte definities.
Artikel  43 van de uitvoeringsverordening:
„De artikelen 43 tot en met 46 zijn van toepassing 
op de financieringsinstrumenten in de vorm van 
acties waarbij terugvorderbare investeringssteun, 
garanties daarvoor of beide worden verstrekt in:
[…]”
COCOF-richtsnoerdocument:
1.2.12 Om te worden aangemerkt als financierings -
instrument in het kader van de SF-verordeningen 
is het daarom noodzakelijk dat de bijdragen van de 
operationele programma’s de vorm aannemen van 
terugvorderbare investeringen, namelijk aandelen, 
leningen en/of garanties voor dergelijke terugvor -
derbare investeringen in overeenstemming met de 
specifieke bepalingen van artikel 44, lid 1, onder 
a), b), of c), van de algemene verordening.
1.2.13 Terugvorderbare investeringen worden 
onderscheiden van niet-terugvorderbare bijstand 
of subsidies, die ten behoeve van dit richtsnoer 
worden gedefinieerd als „een rechtstreekse finan -
ciële bijdrage door middel van een schenking”Er bestaat geen officiële definitie.
Desondanks wordt in het EPMF-be -
sluit verwezen naar „garanties en 
instrumenten voor risicodeling”, „ 
eigenvermogensinstrumenten” en 
„schuldinstrumenten”Er bestaat geen officiële definitie.
Desondanks verwijst de TEN-verordening 
naar het „garantie-instrument voor lenin -
gen”, het „risicodelingsinstrument voor 
projectobligaties” en naar „deelneming in 
risicokapitaal voor investeringsfondsen”.
De EEPR-verordening verwijst naar een 
„investeringsfaciliteit” waarin de EU 
aandeelhouder zal zijn.
Bron:  Europese Commissie.Bijlage II
90 Bijlagen Bijlage IIIOverzicht van EFRO-financieringsinstrumenten in de 28 lidstaten van de EU: aantal 
fondsen en dotatiekapitaal (programmeringsperiode 2007-2013)
Bron:  ERK, op basis van de gegevens van de Commissie, situatie op 31 december 2014.
SPPTFR
ITBG
GRUK
DEFI SE
AT
RO
MTCYBEPL
CZ
HU
SLNLDKET
LV
LT
SKDuitsland
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)
Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerd
Nederland 
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdDenemarken
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerd41
-
21
-
17
3
--
838
5 %
Legenda
(% van totale EFRO-begroting)
< 4
4-8
8-1212-165
-
2
--
3
--
13
5 %11
---
11
---
72
8 %
741032
-
25
7
--
662
12 %
9
-
7
--
2
--
159
16 %11
121
-
7
--
18
2 %
120
2
341211
5
-
56
230
3 %
56
38
-
33
7
--
376
3 %16
42
--
10
--
950
4 %
108
182333
62
-
26
2526
12 %21
-
1
----
10
2 %32
4
17
245
--
1308
11 %5122
----
17
6 %1
----
1
--
35
4 %5
-
3
--
11
-
119
6 %14
15161
--
146
6 %227
14
110
9211
---
973
3 %
34
3
22
45
---
396
12 %513
--
1
--
171
1 %711
--
4
-
1
95
2 %
170
1
74202847
--
762
6 %10
21133
--
330
10 %41111
---
129
1 %
2
--
11
--
10
1 %31
-
1
-
1
--
105
5 %
Zweden
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerd
Verenigd Koninkrijk
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerd
België
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdFrankrijk
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerd
Portugal
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdSpanje
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerd
Italië
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdMalta
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdGriekenland
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdCyprus
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdSlovenië 
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdOostenrijk
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdBulgarije 
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdRoemenië 
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdHongarije
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)
Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdLitouwen
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdTsjechische Republiek
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdSlowakije 
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdFinland
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdEstland
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdLetland
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerdPolen
Totaalaantal fondsen
EFRO-bijdragen (in miljoen euro)Aandeel van de EFRO-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
Aandelenfondsen
Gemengd 
Anders
Niet gerapporteerd
91 Bijlagen Bijlage IV
Bron:  ERK, op basis van de gegevens van de Commissie, situatie op 31 december 2014.
ITDEPLDKET
LV
LT
Legenda
(% van totale ESF-begroting)
< 1
1-2
2-33-41
-
-
1
---
6
2 %1
-----
1
13
2 %
211
---
14
1 %
-21
1
20
---
31
<1 %-4
-
211
-
-
126
1 %
20
2
75
-
51
261
4 %4
-
1
--
-
3
10
4 %Denemarken
Niet gerapporteerd
ESF-bijdragen (in miljoen euro)
Aandeel van totale ESF-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
AandelenfondsenTotaalaantal fondsen
Gemengd
Duitsland 
Niet gerapporteerd
ESF-bijdragen (in miljoen euro)
Aandeel van totale ESF-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
AandelenfondsenTotaalaantal fondsen
Gemengd
Italië
Niet gerapporteerd
ESF-bijdragen (in miljoen euro)
Aandeel van totale ESF-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
AandelenfondsenTotaalaantal fondsen
GemengdEstland
Niet gerapporteerd
ESF-bijdragen (in miljoen euro)
Aandeel van totale ESF-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
AandelenfondsenTotaalaantal fondsen
GemengdLetland
Niet gerapporteerd
ESF-bijdragen (in miljoen euro)
Aandeel van totale ESF-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
AandelenfondsenTotaalaantal fondsen
Gemengd
Litouwen
Niet gerapporteerd
ESF-bijdragen (in miljoen euro)
Aandeel van totale ESF-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
AandelenfondsenTotaalaantal fondsen
GemengdPolen
Niet gerapporteerd
ESF-bijdragen (in miljoen euro)
Aandeel van totale ESF-begrotingHoldingfondsen
Leningfondsen 
Garantiefondsen
AandelenfondsenTotaalaantal fondsen
GemengdOverzicht van ESF-financieringsinstrumenten in de 28 EU-lidstaten: aantal fondsen 
en dotatiekapitaal (programmeringsperiode 2007-2013)
92 Bijlagen Bijlage VSamenvatting van de vereisten voor ex-antebeoordelingen (programmerings -
periode 2014-2020)
ElementFinancieringsinstrumenten onder gedeeld beheer in het 
cohesiebeleid (programmeringsperiode 2014-2020)Centraal beheerde financieringsinstrumenten op 
het gebied van sociaal beleid, energiebeleid en 
vervoersbeleid  
(van kracht sinds 1 januari 2013)
RechtsgrondslagRechtsgrondslag:
De aspecten die moeten worden geanalyseerd en gerapporteerd, 
zijn uiteengezet in de artikelen 37 , lid 2, en 37 , lid 3, van de 
GB-verordening en omvatten de volgende punten.Rechtsgrondslag:
In artikel 140, onder f), van het Financieel Reglement wordt be -
paald dat financieringsinstrumenten moeten worden vastgesteld 
op basis van een vooraf uitgevoerde evaluatie. De elementen van 
deze evaluatie zijn beschreven in de uitvoeringsvoorschriften van 
het Financieel Reglement1 en hieronder samengevat.
Tekortkomingen 
van de marktEen analyse van tekortkomingen van de markt, suboptimale 
investeringssituaties en investeringsbehoeften.De vaststelling van onvolkomenheden of tekortkomingen 
van de markt of suboptimale investeringssituaties, en een 
beoordeling van de investeringsbehoeften in het licht van de 
beleidsdoelstellingen.
Toegevoegde 
waardeEen beoordeling van de meerwaarde van de financieringsinstru -
menten met betrekking waartoe steun uit de ESIF wordt overwo -
gen, coherentie met andere vormen van overheidsinterventie op 
dezelfde markt, de evenredigheid van de voorgenomen actie, en 
maatregelen om marktverstoring zoveel mogelijk te beperken. ο Bewijs dat noch met een optreden van de markt, noch met 
een andere handeling van de Unie dan in de vorm van finan -
ciering via een financieringsinstrument de geconstateerde 
tekortkomingen of onvolkomenheden van de markt op een 
afdoende en tijdige manier kunnen worden verholpen.
 ο Bewijs dat het voorgenomen financieringsinstrument 
verenigbaar is met nieuwe en bestaande financieringsinstru -
menten om overlappingen te voorkomen.
Staatssteun Mogelijke implicaties van staatssteun; Niet van toepassing
HefboomeffectEen raming van aanvullende publieke en private middelen die met 
het financieringsinstrument kunnen worden gegenereerd, tot op 
het niveau van de eindontvanger (verwachte hefboomeffect).Een beoordeling van de evenredigheid van de voorgenomen actie 
met betrekking tot de omvang van het financieringstekort, het 
beoogde hefboomeffect en extra kwalitatieve effecten.
Investeringsstra -
tegieDe voorgestelde investeringsstrategie, waaronder een onder -
zoek van mogelijke financiële producten die kunnen worden 
aangeboden.Bepaling van de meest efficiënte opzet van het 
financieringsinstrument.
ResultatenEen specificatie van de verwachte resultaten en de wijze waarop 
het financieringsinstrument er naar verwachting toe zal bijdragen 
dat de specifieke doelstellingen van de prioriteit worden bereikt, 
met inbegrip van de indicatoren voor deze verwachte bijdrage.Vaststelling van een reeks passende prestatie-indicatoren.
Ervaringen in het 
verledenEen beoordeling van de ervaringen met soortgelijke instrumenten 
en ex-antebeoordelingen door de lidstaat in het verleden.Geen vergelijkbaar voorschrift in de rechtsgrondslag om na te 
denken over de ervaringen in het verleden.
Mogelijkheid tot 
herzieningVoorschriften op grond waarvan de ex-antebeoordeling des -
gewenst kan worden herzien en geactualiseerd gedurende de 
uitvoering van een financieringsinstrument dat op basis van een 
dergelijke beoordeling is uitgevoerd, indien de managementauto -
riteit tijdens de uitvoeringsperiode oordeelt dat in de ex-ante -
beoordeling de marktvoorwaarden ten tijde van de uitvoering 
mogelijk niet meer nauwkeurig tot uiting komen.Geen herzieningsclausule in de rechtsgrondslag.
1  Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 1268/2012 van de Commissie van 29 oktober 2012 houdende uitvoeringsvoorschriften voor Verordening 
(EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene 
begroting van de Unie, artikel 224, (PB L 362 van 31.12.2012, blz. 1).
93 Antwoorden  
van de Commissie
Samenvatting
II
De Commissie is het ermee eens dat het verlenen van financiële steun uit de EU-begroting via financieringsinstrumenten 
talrijke voordelen heeft. Daarom bevordert en stimuleert zij actief een groter gebruik daarvan voor de programmerings -
periode 2014-2020.
VI
De Commissie is van oordeel dat het effect van de door de Rekenkamer vastgestelde problemen per lidstaat en per type 
financieringsinstrumenten verschilt en dat over het geheel genomen financieringsinstrumenten een efficiënt en effectief 
middel blijven om EU-middelen te verstrekken.
VI Eerste streepje
De Commissie is van oordeel dat het gemiddelde uitbetalingspercentage van 57% (eind 2014) een zeer heterogene situ -
atie vertegenwoordigt. Het risico dat bij afsluiting geen volledige uitbetaling heeft plaatsgevonden, betreft een beperkt 
aantal financieringsinstrumenten in een paar lidstaten.
Het lage uitbetalingspercentage aan het eind van 2014 is het gevolg van een aantal factoren waaronder de financiële 
crisis, de beperkte ervaring in bepaalde lidstaten en de late start van sommige instrumenten.
VI Tweede streepje
Wat de financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer betreft, kon de Commissie vanwege de wettelijke vereisten 
inzake verslaglegging geen volledige gegevens verkrijgen over de deelneming van particuliere investeerders uit de lid -
staten. Niettemin merkt de Commissie op dat volgens de staatssteunregels voor bepaalde financieringsinstrumenten een 
minimumdeelneming van particuliere investeerders geldt (bv. 30% en in sommige gevallen zelfs 60%).
De Commissie is van oordeel dat met behulp van centraal beheerde financieringsinstrumenten die in de periode 2007-
2013 zijn ontwikkeld, op projectniveau aanzienlijke middelen uit de particuliere sector konden worden aangetrokken, 
zelfs in die gevallen waarin op het niveau van de fondsen (zoals het Margueritefonds) geen particuliere bijdragen werden 
verstrekt. Wij zijn van mening dat de ervaring die met deze instrumenten is opgedaan, de Commissie helpt om instru -
menten te ontwikkelen waarmee nog meer particuliere investeringen kunnen worden aangetrokken.
VI Derde streepje
De Commissie is van oordeel dat de frequentie van het revolveren van fondsen tijdens de subsidiabiliteitsperiode geen 
doel op zichzelf is.
Bovendien is de looptijd van de verstrekte financiering aangepast aan het type investering dat wordt gefinancierd — of 
dit moet nog gebeuren — en elke conclusie over het beperkte revolverende effect moet worden getrokken onder verwij -
zing naar de datum waarop de financieringsinstrumenten zijn opgezet, de respijtperiode, de looptijd en de wanbetalings -
percentages van de financiering die aan de eindontvangers is verstrekt.
Antwoorden van de Commissie 94
VI Vierde streepje
Volgens de regels die voor de programmeringsperiode 2007-2013 zijn vastgesteld, zijn de beheerskosten en -vergoedin -
gen gekoppeld aan de bedragen die in de financieringsinstrumenten zijn gestort, en niet aan de bedragen die aan de 
eindgebruikers zijn uitbetaald. De Commissie merkt op dat een vergelijking met centraal beheerde instrumenten pas 
mogelijk is bij afsluiting van de EFRO- en ESF-instrumenten.
Voor 2014-2020 moeten de beheerskosten en -vergoedingen aan de prestaties worden gekoppeld, inclusief de bedragen 
die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald.
VIII Eerste aanbeveling
De Commissie aanvaardt de aanbeveling.
Telkens wanneer een nieuw financieringsinstrument wordt ontwikkeld, moet de ex-antebeoordeling een analyse omvat -
ten van de lessen die in het verleden uit het gebruik van soortgelijke instrumenten zijn getrokken.
VIII Tweede aanbeveling
De Commissie aanvaardt de aanbeveling.
Wat centraal beheerde instrumenten betreft, voorzien de daarvoor geldende rechtsgrondslagen in tussentijdse evalua -
ties of beoordelingen.
De Commissie zal er zorg voor dragen dat deze toekomstige tussentijdse evaluaties van financieringsinstrumenten altijd 
betrekking hebben op de getrokken lessen en op het effect van alle sociaaleconomische veranderingen op de motivatie 
achter het instrument en de bijbehorende bijdrage uit de EU-begroting.
VIII Derde aanbeveling
De Commissie aanvaardt de aanbeveling.
Wat de Commissie betreft, is deze aanbeveling al geïmplementeerd via een ontwerprichtsnoer over de uitvoeringsopties 
op grond van artikel 38, lid 1, onder b), van de GB-verordening, dat op 28 april 2016 voor het eerst aan de lidstaten werd 
voorgelegd en dat zich nu in de afrondingsfase bevindt, alsmede via de uitgebreide toelichtingen die de lidstaten heb -
ben gegeven met betrekking tot het kmo-initiatief, en de brochure met richtsnoeren voor de lidstaten over de comple -
mentariteit tussen de ESIF en het EFSI.
VIII Vierde aanbeveling
De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.
Zij ziet niet in waarom het Financieel Reglement en/of de onderliggende sectorale regels (GB-verordening en centraal 
beheerde sectorale regels) moeten worden gewijzigd en is van oordeel dat het aan de orde gestelde probleem vol -
doende via richtsnoeren kan worden aangepakt.
In dit verband zijn de ESIF-DG’s begonnen met het opstellen van een ontwerprichtsnoer over verslaglegging. Het ont -
werp werd op 28 april 2016 aan de lidstaten voorgelegd en heeft tot doel uitgebreide informatie te verschaffen over de 
berekening van het hefboomeffect als vermeld in het Financieel Reglement. Voor centraal beheerde instrumenten heeft 
de Commissie in juni 2015 de methode voor de berekening van het hefboomeffect voor de financieringsinstrumenten 
van 2014-2020 verfijnd opdat op consistente en geharmoniseerde wijze wordt voldaan aan de toepasselijke eisen voor 
het hefboomeffect zoals deze zijn neergelegd in het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan.
Antwoorden van de Commissie 95
VIII Vijfde aanbeveling
De Commissie aanvaardt de aanbeveling.
De lidstaten dienen bij afsluiting van de operationele programma’s de nationale particuliere medefinanciering te rap -
porteren die daadwerkelijk aan het financieringsinstrument is verstrekt, alsmede de identiteit van de verstrekkers van 
nationale medefinanciering, het type verstrekte nationale medefinanciering en alle co-investeringsfondsen die naast de 
programmamiddelen worden gebruikt.
VIII Zesde aanbeveling
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
De Commissie is begonnen met het uitwerken van een ontwerprichtsnoer over de preferentiële vergoeding. Dit ontwerp 
werd in oktober 2015 aan de lidstaten voorgelegd en de definitieve versie ervan is in voorbereiding.
VIII Zevende aanbeveling
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk, en wel voor zover het de wetgevingsvoorstellen voor de pro -
grammeringsperiode na 2020 betreft.
VIII Achtste aanbeveling
De Commissie aanvaardt de aanbeveling.
Voor gedeeld beheer zal de Commissie in de definitieve versie van het ontwerprichtsnoer over uitvoeringsopties op 
grond van artikel 38, lid 1, onder b), van de GB-verordening aanvullende aanbevelingen opnemen waarin wordt verlangd 
dat de structuren van financieringsinstrumenten worden afgestemd op het beleid dat in de mededeling van de Commis -
sie over het pakket anti-ontgaansmaatregelen van januari 2016 wordt uiteengezet.
Wat centraal beheerde instrumenten betreft, heeft de Commissie reeds een schrijven gericht tot de EIB en het EIF met de 
bedoeling het belang van de door haar getroffen maatregelen ter voorkoming van belastingontwijking te benadrukken 
en de EIB en het EIF er tevens toe aan te moedigen de beste praktijken op dit gebied verder te bevorderen. De Commissie 
voert een actieve dialoog met de EIB en het EIF over de evaluatie van beider beleid op dit vlak.
VIII Negende aanbeveling
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
In de definitieve versie van het richtsnoer over uitvoeringsopties op grond van artikel 38, lid 1, onder b), van de GB-veror -
dening zal de Commissie benadrukken hoe belangrijk de eis in de GB-verordening betreffende het gebruik van terugge -
vloeide middelen in de door de beheersautoriteiten ondertekende financieringsovereenkomst is. Zij zal tevens aangeven 
dat de verificatie van de adequaatheid van de bepaling onder de reguliere auditwerkzaamheden van de auditautoriteiten 
valt.
VIII Tiende aanbeveling
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
In het in mei 2014 goedgekeurde richtsnoer over ex-antebeoordelingen wordt een toelichting gegeven op de voor -
waarden waaronder programmamiddelen voor 2014-2020 aan een bestaand financieringsinstrument kunnen worden 
verstrekt. Verder is de Commissie begonnen met de uitwerking van het ontwerprichtsnoer over de selectie van instan -
ties die financieringsinstrumenten uitvoeren. Het is de bedoeling dat dit richtsnoer een hoofdstuk zal bevatten waarin 
de voorwaarden voor contractwijzigingen worden uitgelegd. De definitieve versie van dit richtsnoer is momenteel in 
voorbereiding.
Antwoorden van de Commissie 96
VIII Elfde aanbeveling
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
De richtsnoeren inzake de afsluiting van operationele programma’s (Besluit C(2015) 2771 van de Commissie) bevatten een 
verplichting om de tot en met maart 2017 betaalde beheerskosten en -vergoedingen te rapporteren.
VIII Twaalfde aanbeveling
De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.
De Commissie is van oordeel dat de regels duidelijk worden uiteengezet in de rechtsgrondslag, die met gedetailleerde 
richtsnoeren is aangevuld, en dat er in dit stadium geen ruimte is voor herinterpretatie.
VIII Dertiende aanbeveling
De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.
De Commissie is van oordeel dat de verplichte bepalingen over de op prestaties gebaseerde vergoeding als neergelegd 
in artikel 42, lid 5, van de GB-verordening, alsmede de gedetailleerde prestatiecriteria van artikel 12 van Gedelegeerde 
Handeling 480/2014 een afdoende basis vormen om het gewenste stimulerend effect te bereiken en dat er in dit stadium 
onvoldoende argumenten zijn om een wijzigingsvoorstel te rechtvaardigen.
VIII Veertiende aanbeveling
De Commissie merkt op dat deze aanbeveling tot de lidstaten is gericht.
De Commissie is het ermee eens dat de beheersautoriteiten de bestaande wettelijke vereisten zo goed mogelijk moeten 
toepassen.
VIII Vijftiende aanbeveling
De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.
Wat de haalbaarheid en evenredigheid van de uitvoering van deze aanbeveling betreft, is de Commissie van oordeel dat 
het met het oog op de uitvoering van de analyse noodzakelijk is dat de door een beheersautoriteit gedragen kosten voor 
subsidies en financieringsinstrumenten worden geïsoleerd, en dat dit vermoedelijk moet gebeuren door dezelfde mede -
werkers die zich met de subsidies en met de financieringsinstrumenten bezighouden. Bovendien zijn de kostenstructuren 
van subsidies en financieringsinstrumenten, en van financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer en onder direct 
beheer, verschillend omdat het om verschillende vormen van beleidsuitvoering gaat en zij op verschillende typen inves -
teringen betrekking hebben.
Inleiding
02
De Commissie wil graag de aandacht vestigen op verdere voordelen zoals een betere expertise en toegang tot een breder 
spectrum van financiële instrumenten met het oog op de beleidsuitvoering.
Antwoorden van de Commissie 97
08
De Commissie wijst erop dat de criteria voor het selecteren van fondsbeheerders (zie artikel 7 van Verordening (EG) nr. 
480/2014) zelfs van toepassing zijn in gevallen waarin de regels voor overheidsopdrachten niet gelden.
Ook de staatssteunregels vereisen dat de fondsbeheerder op een open, transparante en niet-discriminerende wijze wordt 
geselecteerd.
De Commissie is van oordeel dat dit krachtige waarborgen zijn om een gedegen selectie van fondsbeheerders te 
garanderen.
09
De Commissie merkt op dat in het wetgevingsvoorstel niet voor alle centraal beheerde instrumenten een fondsbeheerder 
wordt aangewezen. Zo wordt in de EaSI-verordening de EIB-groep genoemd, zonder dat andere fondsbeheerders worden 
uitgesloten.
22
De Commissie herinnert eraan dat het EFSI beoogt ten minste 315 miljard EUR te mobiliseren met een EU-begrotings -
garantie van 16 miljard EUR en nog eens 5 miljard EUR aan risicodragende capaciteit vanuit de EIB-middelen.
Deze garantie zal naar verwachting tot een groter hefboomeffect leiden dan de verschillende producten die op basis van 
de financieringsinstrumenten van de ESIF zijn geleverd.
Opmerkingen
31
Gezien de levenscyclus van de financieringsinstrumenten wordt in de laatste jaren van uitvoering een stijging verwacht. 
Bij afsluiting kan een definitieve conclusie over de uitbetalingspercentages worden getrokken.
32
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 43 en aanbeveling 5 van het jaarverslag 2014 van de Rekenkamer.
33
De Commissie is van oordeel dat er geen automatisch verband bestaat tussen het niveau van de uitbetaling en het niveau 
van het initiële dotatiekapitaal, en wel om de hierna uiteengezette redenen.
De analyse van de uitbetalingspercentages is gebaseerd op gegevens die eind 2014 zijn verzameld. De jaarlijkse vooruit -
gang die in 2014 werd geboekt (+12% voor OP-bijdragen aan financieringsinstrumenten en +38% voor betalingen aan 
eindontvangers, hetgeen leidt tot een toename met 10 procentpunt van de totale uitbetalingspercentages), komt over -
een met de levenscyclus van de financieringsinstrumenten. De Commissie verwacht dat in het verslag voor het jaar 2015 
en in het eindverslag over de uitvoering voor 2016 en 2017 het absorptiepercentage aanzienlijk hoger zal liggen.
De Commissie merkt op dat er ook andere factoren zijn die het niveau van de uitbetalingspercentages aan het eind van 
2014 hebben beïnvloed, zoals nieuwe instrumenten die in 2014 zijn vastgesteld, en de late afwikkeling van financierings -
instrumenten in sommige lidstaten in 2012 en 2013.
Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 53 en 54.
Antwoorden van de Commissie 98
34
De Commissie meent dat een totaal absorptiepercentage van 75% en een uitbetalingspercentage van ongeveer 
60% voor financieringsinstrumenten aan het eind van 2014 als redelijk kan worden beschouwd. Zoals aangegeven 
in figuur 2a , hebben sommige lidstaten die aanzienlijke bedragen aan financieringsinstrumenten toewijzen, hoge 
absorptiepercentages.
Zoals in elke statistische weergave bestaan er uitzonderingen:
— laag totaal absorptiepercentage en hoog uitbetalingspercentage voor Roemenië en Tsjechië;
— hoog totaal absorptiepercentage en gemiddeld uitbetalingspercentage, bv. voor Griekenland en Frankrijk;
— Italië, Spanje en Slowakije met een lage totale absorptie.
De Commissie heeft specifieke maatregelen getroffen om de slecht presterende landen te helpen hun administratieve 
capaciteit te vergroten zodat ze de fondsen naar behoefte kunnen gebruiken.
Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 36-38
De Commissie heeft het door de Rekenkamer aangegeven risico vastgesteld (al werd in bepaalde gevallen de stijging 
door de marktomstandigheden gerechtvaardigd). In de regels voor gespreide betalingen voor 2014-2020 wordt dit pro -
bleem aangepakt.
De Commissie wijst erop dat financiële intermediairs nooit hun goedkeuring aan de uitvoering van een financieringsin -
strument zullen verlenen zonder dat er een passend geldbedrag voor beschikbaar is gesteld.
40
Conform het subsidiariteitsbeginsel wordt het maken van afspraken over beheerskosten en -vergoedingen aan de 
beheersautoriteit en de fondsbeheerder overgelaten.
In veel gevallen omvatten deze afspraken ook een op prestaties gebaseerde vergoeding en/of werden daarin de beheers -
kosten en -vergoedingen onder de in de verordening vermelde drempels vastgesteld. In sommige gevallen werden er 
geen beheerskosten en -vergoedingen uit de EU-begroting gefinancierd.
In de verordening wordt uitsluitend het maximumniveau van de subsidiabele beheerskosten en -vergoedingen vastge -
steld. Dit niveau mag niet uitkomen boven de drempel die aan het gestorte kapitaal is gekoppeld.
41
Voor de investeringen in kmo’s gingen de door het EIF beheerde financieringsinstrumenten in 2013-2014 van start en 
aan sommige instrumenten werden in 2015 aanvullende bedragen toegewezen. De uitbetalingspercentages lagen eind 
2014 weliswaar onder het gemiddelde, maar tot het eind van de subsidiabiliteitsperiode wordt een verdere aanzienlijke 
stijging verwacht.
De EIB en de fondsen voor stedelijke ontwikkeling hebben sinds 2014 de investeringen in deze fondsen flink opge -
schroefd. De trage start van investeringsprojecten op het niveau van de eindontvangers kan worden verklaard door 
de aard van de infrastructuur die maakt dat de JESSICA-projecten een langere cyclus hebben. Dit betekent complexere 
vergunningsprocessen en houdt tevens in dat er meer staatssteun en bedragen voor de voortgang van het werk moeten 
worden betaald. Enkele Zuid-Europese fondsen hadden tevens te lijden onder de macro-economische crisis en de proble -
men in de banksector.
Antwoorden van de Commissie 99
43
De Commissie is van oordeel dat de wijzigingen in haar richtsnoeren inzake afsluiting binnen de werkingssfeer van artikel 
78, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1083/2006, als gewijzigd, vielen en dat de wetgevingshandeling derhalve niet hoefde te 
worden aangepast (zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 6.52 en aanbeveling 5 van het jaarverslag van 
de Rekenkamer voor 2014).
44
De Commissie is van oordeel dat de projectie van uitbetalingspercentages van voorgaande jaren niet de meest rele -
vante methode is om het uitbetalingsniveau voor eind 2015 te ramen, omdat daarbij geen rekening wordt gehouden 
met de gehele levenscyclus van de financieringsinstrumenten en met de tijd die is verstreken sinds een bepaald fonds is 
opgericht.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 43.
48
De ervaring heeft geleerd dat het niet goed was om voor de details van de inhoud van een bedrijfsplan regels op te stel -
len. Dit is ook in lijn met de geest van gedeeld beheer en met het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel.
De oorspronkelijke formulering van artikel 43, lid 2, van de algemene verordening riep belangrijke vragen op. Zo werd 
het niet passend beschouwd om te eisen dat het bedrijfsplan door medefinancieringspartners moest worden ingediend, 
omdat een bedrijfsplan (of ander geschikt document) uitsluitend door de fondsbeheerder moet worden ingediend. 
Bovendien werd in artikel 43, lid 2, geen onderscheid gemaakt tussen het bedrijfsplan van een holdingfonds en het 
bedrijfsplan van een financiële intermediair, hetgeen voor verwarring zorgde.
In het meer uitgebreide wettelijk kader van 2014-2020 wordt de exacte inhoud van een bedrijfsplan evenmin aangege -
ven. Cruciaal bij het opzetten van een financieringsinstrument is dat een financieringsovereenkomst tussen de beheers -
autoriteit en de fondsbeheerder wordt ondertekend. De financieringsovereenkomst moet de investeringsstrategie en een 
bedrijfsplan en diverse andere onderdelen omvatten (zie bijlage IV van de GB-verordening).
50
De Commissie heeft de lidstaten herhaaldelijk aangeraden om in de financieringsovereenkomsten voorwaarden op te 
nemen voor een mogelijke terugtrekking van fondsen uit financieringsinstrumenten en om gespreide betalingen ten 
behoeve van deze instrumenten te verrichten (zie punt 5.3 van het COCOF-richtsnoer inzake financieringsinstrumenten 
10-0014-05-EN).
51
De Commissie merkt op dat in hetzelfde land verschillende fondsen verschillend hebben gepresteerd.
De Commissie is van oordeel dat andere factoren dan alleen de robuustheid van de beoordeling van lacunes tot een te 
grote omvang van de instrumenten kunnen hebben geleid (bv. de financiële crisis of de late instelling van de instrumen -
ten die invloed hebben op de uitbetaling van de middelen).
Verder zijn de financieringsinstrumenten afhankelijk van de markt. Door lacunes te beoordelen, komt aan het licht of er 
sprake is van marktfalen of niet. De marktomstandigheden kunnen enkele jaren na de instelling van de instrumenten 
echter sterk zijn veranderd. Daarom lijkt het erop dat wanneer de prestaties van een financieringsinstrument worden 
beoordeeld onder verwijzing naar de koppeling tussen de lacuneanalyses en de uitbetalingspercentages, er geen reke -
ning wordt gehouden met deze marktomstandigheden die aan veranderingen onderhevig zijn.
Antwoorden van de Commissie 100
52
De Commissie merkt op dat in 2007-2013 het wettelijk kader slechts indirect een beoordeling van lacunes vereiste. Gezien 
dit gegeven beschouwt de Commissie het feit dat 82% van de respondenten van de enquête van de Rekenkamer een 
beoordeling hebben verricht, als positief.
53
De Commissie herinnert eraan dat het indirecte vereiste om in de periode 2007-2013 een beoordeling van lacunes te 
verrichten, geen van de verplichte en gedetailleerde eisen voor de ex-antebeoordeling zoals bedoeld in artikel 37 van de 
GB-verordening voor de periode 2014-2020 omvatte. De Commissie meent dat door het nieuwe wettelijke voorschrift het 
daarmee samenhangende risico zal uitblijven en dat een tweede evaluatieronde geen meerwaarde heeft.
Ex-antebeoordelingen vallen onder de verantwoordelijkheid van de beheersautoriteit en de uitkomsten daarvan moe -
ten aan het toezichtcomité worden voorgelegd voordat een besluit wordt genomen over programmabijdragen voor 
financieringsinstrumenten. De ex-antebeoordeling is geen besluit als zodanig. Zij helpt niet alleen overlappingen en 
tegenstrijdigheden te voorkomen tussen instrumenten die door verschillende actoren op verschillende niveaus worden 
uitgevoerd, maar ook enkele van de in de periode 2007-2013 vastgestelde problemen te vermijden.
Uit de ervaring van de Commissie blijkt dat de ex-antebeoordelingen in 2014-2020 worden uitgevoerd door entiteiten 
met marktervaring en -competenties, waaronder de EIB-groep. Bij het formuleren van het vereiste om ex-antebeoor -
delingen te verrichten, werd uitgegaan van het idee dat de onafhankelijkheid en objectiviteit ervan moesten worden 
gewaarborgd. De ex-antebeoordeling wordt aan een solide publieke controle onderworpen en heeft een veel grotere 
meerwaarde dan een „onafhankelijke evaluatie”, omdat zij aan het toezichtcomité moet worden voorgelegd en binnen 
drie maanden na de afronding moet worden bekendgemaakt.
De Commissie is van oordeel dat het nieuwe systeem van gespreide betaling ook als een test voor de markt en als een 
tweede waarborg zal fungeren. Indien de uitbetalingen aan de eindontvangers lager uitvallen dan verwacht, zal de Com -
missie niet doorgaan met bedragen terug te betalen.
54
De Commissie merkt op dat er tijdens de systematische tussentijdse evaluatie van de centraal beheerde instrumenten 
voor 2014-2020 reeds rekening wordt gehouden met „getrokken lessen” en „grote sociaaleconomische veranderingen”. 
Daarom is de Commissie van oordeel dat ex-antebeoordelingen niet hoeven te worden geactualiseerd om met deze 
aspecten rekening te houden.
55
De Commissie herinnert eraan dat financieringsinstrumenten weliswaar conform de regels van de programma’s (natio -
naal/regionaal) moeten worden vastgesteld, maar dat dit niet betekent dat er in elke regio een financieringsinstrument 
moet worden gecreëerd. Het is mogelijk om meerdere programmabijdragen aan één financieringsinstrument te leveren, 
zodat van schaalvoordelen en kritische massa kan worden geprofiteerd.
Tevens wordt benadrukt dat er in een regio geen willekeurige bedragen aan financieringsinstrumenten worden toege -
wezen. De bedragen zijn onderdeel van de programmastrategie die voor de onderhandelingen over de programma’s 
worden gehanteerd, met een behoeftenanalyse van de regio die door een ex-antebeoordeling van het programma wordt 
bekrachtigd.
Antwoorden van de Commissie 101
57
In het kader van het cohesiebeleid werd ernaar gestreefd voldoende mogelijkheden te bieden zodat de beste uitvoe -
ringsoptie kon worden gekozen in het licht van het vastgestelde marktfalen. Op die manier kon de meest doeltreffende 
ondersteuning worden geboden.
Op grond van de ex-antebeoordeling moeten de instrumenten zodanig worden ontworpen dat ze elkaar niet overlappen 
maar aanvullen. Het is mogelijk om verscheidene programmabijdragen uit verschillende regio’s aan één financierings -
instrument te leveren zodat van schaalvoordelen en kritische massa kan worden geprofiteerd. Afhankelijk van het type 
instrumenten (bv. leningen en garanties) en de specifieke kenmerken van de lidstaten presteren sommige kleinere fond -
sen even goed als of zelfs beter dan grotere fondsen (bv. Duitsland, Polen of Frankrijk).
De Commissie meent dat de ex-antebeoordeling, waarbij de adequate omvang van het financieringsinstrument wordt 
aangegeven, betrouwbare en goede resultaten zal opleveren die nauwkeuriger zijn dan enige algemene informatie die 
door de bedrijfsfondsen wordt verschaft.
59
De Commissie herinnert eraan dat deze in de GB-verordening ingebouwde mogelijkheid de geografische beperkingen 
van elk programma dat een bijdrage levert, onverlet laat. De geografische subsidiabiliteit vormt een van de hoofdken -
merken van het cohesiebeleid.
Zie de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 55 en 57.
61
Op grond van artikel 38, lid 1, onder a), van de GB-verordening mogen de beheersautoriteiten een financiële bijdrage 
leveren aan op EU-niveau ingestelde financieringsinstrumenten die onder direct of indirect beheer van de Commissie 
staan.
De Commissie heeft een uitgebreide toelichting gegeven op alles wat met het kmo-initiatief, een financieringsinstrument 
op EU-niveau, te maken heeft en heeft in het kader van dit initiatief nauw met de lidstaten samengewerkt. Bovendien 
heeft de Commissie een brochure uitgegeven om de lidstaten richtsnoeren te geven voor de complementariteit tussen 
de ESIF en het EFSI. Als er nieuwe instrumenten op EU-niveau worden ontwikkeld, zal de Commissie op verzoek van de 
lidstaten richtsnoeren verschaffen over de bijdrage van programmamiddelen aan EU-instrumenten.
64
De definitie van het hefboomeffect vloeit voort uit artikel 223 van de uitvoeringsvoorschriften voor het Financieel Regle -
ment, die consequente verslaglegging door de lidstaten mogelijk maken.
Alle Commissiediensten namen deel aan het gesprek over een gemeenschappelijke definitie van het hefboomeffect. In 
hoofdstuk 2.3.4 van de mededeling van de Commissie COM(2011) 662 van 19 oktober 2011 wordt een gemeenschappelijk 
concept geïntroduceerd.
Antwoorden van de Commissie 102
65
Sinds 2010 wordt er door de Rekenkamer en de Commissie over de definitie van het hefboomeffect gesproken. Zoals 
gezegd in het antwoord van de Commissie op paragraaf 64, vloeit de definitie van het hefboomeffect voort uit het Finan -
cieel Reglement en maakt zij consequente verslaglegging door de lidstaten mogelijk.
De Commissie is van oordeel dat de interpretatie van de Rekenkamer van het hefboomeffect afwijkt van de definitie in 
artikel 223 van de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement waarin gesproken wordt over „het totale, aan 
de in aanmerking komende eindontvangers ter beschikking gestelde bedrag voor financieringen te delen door de bij -
drage van de Unie”. Dit houdt in dat het hefboomeffect moet worden beschouwd als de verhouding tussen de financiële 
middelen van de EU die aan een financieringsinstrument zijn toegewezen (input), en het (totale) financieringsbedrag dat 
aan de subsidiabele eindontvangers is verstrekt (output).
Een dergelijke interpretatie garandeert namelijk dat het hefboomeffect op vergelijkbare wijze wordt behandeld waar het 
financieringsinstrumenten en subsidies betreft.
Voor instrumenten onder gedeeld beheer geldt dat de Commissie dankzij de verslaglegging door de lidstaten een onder -
scheid kan maken tussen het hefboomeffect van particuliere en nationale publieke bijdragen in het kader van het OP en/
of aanvullende particuliere of publieke kapitaalbijdragen. Medefinanciering hoeft niet uitsluitend uit overheidsfinancie -
ring te bestaan. De prioritaire as kan gelden voor de subsidiabele overheidsuitgaven of de totale subsidiabele uitgaven 
(inclusief publieke en particuliere uitgaven). De as die is opgezet om kmo’s en de particuliere sector in het algemeen te 
ondersteunen, heeft grotendeels betrekking op de totale uitgaven (zie artikel 120 van de GB-verordening).
De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) worden altijd uitgevoerd via operationele programma’s 
die met publieke en/of particuliere middelen worden medegefinancierd (terwijl voor financieringsinstrumenten die 
op andere beleidsterreinen worden uitgevoerd, een dergelijke medefinanciering op programmaniveau niet vereist 
is). Daarom zou het niet passend zijn te oordelen dat zulke medefinanciering voor financieringsinstrumenten die via 
ESI-fondsen worden uitgevoerd, niet moet meetellen als bedrag waarop het hefboomeffect van toepassing is.
67
De Commissie onderstreept dat zij op basis van de verslagen van de lidstaten in de periode 2014-2020 onder andere infor -
matie zal kunnen verschaffen over het hefboomeffect van financieringsinstrumenten, met inachtneming van de medefi -
nancieringsvereisten, d.w.z. dat de nationale medefinanciering uit publieke en/of particuliere uitgaven kan bestaan.
68
De Commissie heeft een horizontale taakgroep in het leven geroepen om richtsnoeren te verschaffen voor de interpreta -
tie van de regels van het huidige Financieel Reglement over de uitvoering van de financieringsinstrumenten voor 2014-
2020, inclusief over het hefboomeffect.
De Commissie verwijst ook naar haar antwoorden op de paragrafen 69 en 73.
Antwoorden van de Commissie 103
69
Het huidige Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan vereisen een uniforme aanpak van de verslag -
legging over het hefboomeffect. De Commissie heeft stappen gezet om de methode voor de berekening van het hef -
boomeffect te verfijnen (zie het antwoord op paragraaf 68).
Omdat de bepalingen voor financieringsinstrumenten in januari 2014 van kracht zijn geworden, geldt de herziene aanpak 
uitsluitend voor financieringsinstrumenten voor 2014-2020.
Bovendien moet worden opgemerkt dat het toepassingsgebied van deze instrumenten verre van homogeen is, hetgeen 
bepaalde verschillen in de gehanteerde methode verklaart. Deze verschillen mogen derhalve niet stelselmatig als incon -
sistenties worden opgevat.
70
De Commissie is het ermee eens dat de verschillende op de diverse instrumenten afgestemde methoden moeten worden 
verduidelijkt en merkt op dat daar reeds werk van is gemaakt.
In juni 2015 heeft de Commissie de methode voor de berekening van het hefboomeffect zodanig verfijnd, opdat op 
consistente en geharmoniseerde wijze wordt voldaan aan de toepasselijke eisen voor het hefboomeffect zoals deze zijn 
neergelegd in het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan. De methode heeft betrekking op de 
EU-financieringsinstrumenten van de huidige programmeringsperiode (2014-2020). Volgens bovengenoemde methode 
moet het aan de subsidiabele eindontvangers ter beschikking gestelde bedrag voor financieringen overeenkomen met 
de hoogte van het bedrag dat door een financieringsinstrument via zijn financieringsketen aan de subsidiabele eindont -
vangers wordt verstrekt, inclusief het deel van de Uniebijdrage.
Bovendien kan ook rekening worden gehouden met bedragen die buiten de financieringsketen van een financierings -
instrument worden verstrekt, mits er een duidelijk verband is met de bedragen die via de financieringsketen van het 
financieringsinstrument worden verstrekt. Conform het bovenstaande geldt voor de financiering van infrastructuur dat 
alle financieringsbronnen — deelnemingen, leningen en subsidies — bij de berekening van het financieringsbedrag voor 
het project moeten worden meegeteld. In deze context is het zo dat wanneer de EU uit haar begroting een transactie 
financiert, deze transactie vrijwel zeker volledig zal worden uitgevoerd, hetgeen leidt tot een hoger bedrag aan gemobili -
seerde middelen.
Voor de verslagperiode vanaf 2015 zal de Commissie zorg dragen voor een meer consistente methode voor de bereke -
ning van het hefboomeffect voor alle typen instrumenten en producten.
Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 69 en 73.
Antwoorden van de Commissie 104
Tekstvak 7
De Commissie merkt op dat de OESO-methodologie betrekking heeft op metingen van bedragen die door officiële ont -
wikkelingsgelden vanuit de particuliere sector zijn gemobiliseerd.
De Commissie is van oordeel dat het oorzakelijk verband tussen de bijdrage uit de EU-begroting en het als gevolg daar -
van gemobiliseerde financieringsbedrag uitsluitend per geval kan worden beoordeeld.
Zelfs beperkte bijdragen van de EU en de EIB voor projecten kunnen een positieve uitwerking hebben:
— aantrekken van aanvullende particuliere financiering voor ten minste hetzelfde bedrag als van senior kredietverle -
ning door de EIB (dit geldt voor door het LGTT gegarandeerde projecten, waarbij de EIB-lening gelijk is aan de lenin -
gen van andere banken);
— helpen bij de financiële afsluiting van particuliere financieringsinstellingen of nationale ontwikkelingsbanken, van -
wege de erkende rol van de EIB als een financieringsinstelling met AAA-rating;
— overheidsinstanties die lange looptijden met de EIB afspreken voor projecten die niet op andere wijze uitsluitend in 
de regionale of zelfs nationale context kunnen worden gefinancierd wegens eisen van particuliere investeerders met 
betrekking tot rendementen op investeringen voor de kortere termijn.
Gezien bovenstaande argumenten is de Commissie van oordeel dat de gezamenlijke financiële bijdragen van de EC 
en de EIB, alsmede de rol van de EIB als een institutionele bank, de nationale/regionale autoriteiten er wel degelijk toe 
aanzetten om projecten voor publiek-private partnerschappen aan te besteden, wanneer de financiering deels voor de 
lange termijn vanuit de nationale begrotingen wordt verstrekt, naast de langetermijntoezeggingen van de EU en de EIB, 
hetgeen met uitsluitend particuliere instellingen niet mogelijk zou zijn.
De methode voor de berekening van het multipliereffect werd verfijnd bij het opzetten van het Europees Fonds voor 
strategische investeringen (EFSI). Hiertoe zijn alle projectinvesteringskosten zodanig aangepast dat geen rekening wordt 
gehouden met financiering via EU-subsidies, EU-financieringsinstrumenten of ESIF-subsidies/-financieringsinstrumen -
ten (inclusief de daarmee samenhangende nationale publieke medefinanciering door beheersautoriteiten) die worden 
gebruikt om het beoogde project te medefinancieren.
Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 71 en 72
De GB-verordening verschaft het kader voor de uitvoering van de ESIF. Andere wettelijke kaders, zoals aanbestedings -
richtlijnen of staatssteunregels, zijn eveneens van toepassing, zonder dat daarnaar in de GB-verordening opnieuw hoeft 
te worden verwezen. Ook het Financieel Reglement is op dezelfde wijze van toepassing, met name de speciale bepalin -
gen over gedeeld beheer.
In april 2016 heeft de Commissie een richtsnoer over verslaglegging uitgebracht, waarin de berekening van het hef -
boomeffect onder de loep wordt genomen om de lidstaten een consistente methodologie aan te reiken. Dit zal zorgen 
voor solide en vergelijkbare gegevens over het verwachte en gerealiseerde hefboomeffect. Voor instrumenten onder 
gedeeld beheer kan de Commissie ook op basis van de verslaglegging door de lidstaten informatie verschaffen over het 
hefboomeffect van financieringsinstrumenten, met inachtneming van de medefinancieringsvereisten, waarbij de medefi -
nanciering uit publieke en/of particuliere uitgaven kan bestaan.
Antwoorden van de Commissie 105
73
De Commissie is van oordeel dat niet al te zeer de nadruk moet worden gelegd op de doelstelling van het aantrekken van 
privékapitaal, met name voor sectoren die aan belangrijke vormen van marktfalen zijn blootgesteld.
Voor zowel centraal beheerde instrumenten als instrumenten onder gedeeld beheer kunnen andere doelen even belang -
rijk zijn (bv. tijdens een economische recessie investeren in een bepaalde opkomende markt waaraan de EU een aanzien -
lijke meerwaarde kan verlenen; ondersteunen van groei, arbeidsplaatsen en concurrentievermogen in alle lidstaten en de 
regio’s daarvan, etc.). Daarom is voor de meting van het succes van financieringsinstrumenten niet louter de omvang van 
de aangetrokken particuliere middelen van belang.
De Commissie onderstreept dat particuliere financiering een aanvullend wettelijk vereiste voor gedeeld beheer vormt die 
uit het wettelijk kader voor staatssteun voortvloeit.
Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 74-76
De Commissie wijst erop dat het feit dat de partijen verschillende doelen kunnen hebben, een versterking betekent van 
de kwaliteit van de projecten, en dat door deze verschillende doelen toegang kan worden verkregen tot een breder spec -
trum van financiële instrumenten die worden ingezet met het oog op beleidsuitvoering en betrokkenheid en deskundig -
heid van de particuliere sector. Zij meent dat via door professionele en beproefde mechanismen verleende EU-steun de 
controle op en de resultaten van de ESIF zullen worden versterkt.
Voor financieringsinstrumenten „onder gedeeld beheer” moet de preferentiële behandeling van de particuliere inves -
teerders of de publieke investeerders die volgens het beginsel van de particuliere investeerder in de markteconomie 
werken, stroken met de staatssteunregels als vastgelegd in de verordeningen voor 2007-2013 en blijft deze behandeling 
beperkt tot het noodzakelijke minimum om deze investeerders aan te trekken.
Daarnaast geldt, zoals bepaald in artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 480/2014, dat preferentiële vergoedin -
gen van particuliere investeerders of publieke investeerders die volgens de regels van de markteconomie werken, zoals 
bedoeld in artikel 37, lid 2, onder c), en artikel 44, lid 1, onder b), van Verordening (EU) nr. 1303/2013, evenredig moeten 
zijn aan de risico’s die deze investeerders nemen en beperkt moeten blijven tot het noodzakelijke minimum om der -
gelijke investeerders aan te trekken. Dat moet aan de hand van contractuele voorwaarden en procedurele waarborgen 
worden gegarandeerd.
77
Volgens de Commissie moet de rechtsgrondslag algemene bepalingen met betrekking tot de mechanismen inzake risico- 
en inkomstendeling omvatten om ervoor te zorgen dat er voldoende flexibiliteit kan worden betracht om de gedetail -
leerde regelingen op te nemen in de specifieke delegatieovereenkomsten tussen de Commissie en de entiteiten waaraan 
de uitvoering is toevertrouwd.
Tekstvak 9 Vijfde alinea
De Commissie is van oordeel dat de vergoeding voor de LGTT-/PBI-portefeuille waar zij recht op heeft, in verhouding 
tot het genomen risico staat. Bovendien wordt nadat de PFLP is uitgeput, het resterende risico volledig door de EIB 
gedragen.
Tekstvak 9 Zesde alinea
Het werkdocument van de diensten van de Commissie van 19 oktober 2011 was een verkennend document, waarin de 
contouren werden geschetst van een uiterst innovatieve regeling die nog niet eerder is voorgekomen.
In het kader van de wetgevingsprocedure werden de medewetgevers bewust gemaakt van de ontwikkeling van de gede -
tailleerde regeling, die door verdere berekeningen en risicoanalyses van de Commissie en de EIB in gang werd gezet. In 
elk geval werd de 95%/5%-opsplitsing van de eersteverliestranche duidelijk aangegeven in het werkdocument — deze 
risicodelingsparameter heeft nooit wijzigingen ondergaan.
Antwoorden van de Commissie 106
Gezamenlijk antwoord van de Commissie op paragraaf 78 en tekstvak 10
De Commissie acht de risicotoewijzing op grond van de onderzochte centraal beheerde instrumenten gerechtvaardigd, 
vooral omdat de particuliere sector op die manier wordt geholpen bij het overwinnen van zijn terughoudendheid om 
in bepaalde sectoren te investeren. Eersteverliestranches dienen naar behoren te worden gerechtvaardigd en er moe -
ten bepaalde voorbehouden worden gemaakt, met name wat betreft de sector en de markt waar het instrument wordt 
gebruikt, waarbij het nemen van zulke risico’s dan wellicht gerechtvaardigd is.
Wat het EEEF betreft, geldt het volgende: omdat het moeilijk is investeringen in de embryonale, gefragmenteerde, 
kleinschalige kapitaalintensieve energie-efficiëntiemarkt te bevorderen, kunnen het dragen van grotere risico’s of andere 
maatregelen nodig zijn om investeringen aan te moedigen.
79
De toepassing van fiscale rulings in de fondsensector in Luxemburg is gebruikelijk en noodzakelijk, vooral voor een Sicav, 
om de onzekerheid van investeerders te verminderen door het verschaffen van duidelijkheid over grensoverschrijdende 
investeringsheffingen.
Zulke fondsen verkrijgen alleen maar fiscale rulings vanwege de marktomgeving waarin zij opereren. Dat staat los van het 
feit dat een financieringsinstrument via een Sicav-structuur wordt uitgevoerd.
80
De Commissie merkt op dat geen enkel onderzoek waarnaar wordt verwezen, met een Sicav verband houdt. De Commis -
sie beklemtoont dat slechts een fractie van de fiscale rulings door grote multinationals werd gebruikt om ongeoorloofde 
voordelen te verkrijgen. Het voorstel voor een richtlijn van de Raad COM(2015) 135 moet nog steeds door de wetgever 
worden aangenomen en vervolgens in het nationale recht van de lidstaten worden omgezet. Aanbeveling C(2012)8806 is 
gericht aan de lidstaten.
Gezamenlijk antwoord van de Commissie op paragraaf 81 en tekstvak 11
Marguerite is een in Luxemburg gevestigde Sicav die binnen de marktpraktijken en -voorwaarden en binnen de nationale 
wetgeving opereert.
Het gebruik van fiscale rulings is gebruikelijk voor in Luxemburg gevestigde financiële instrumenten met als doel de 
onzekerheid voor investeerders te beperken (vooral wanneer het fonds beoogt particuliere investeerders aan te trekken).
82
De lidstaten zijn niet wettelijk verplicht om tot in detail te rapporteren over het opzetten van EFRO- en ESF-financierings -
instrumenten. Bij gedeeld beheer en conform het subsidiariteitsbeginsel dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat de 
financieringsinstrumenten in overeenstemming met de toepasselijke EU- en nationale wetgeving worden opgezet zodat 
de bijbehorende uitgaven legaal en regelmatig zijn.
Antwoorden van de Commissie 107
83
De Commissie herinnert eraan dat er geen systematische verslaglegging bestaat om particuliere financiering op het 
niveau van de eindgebruikers te onderkennen.
In de analyse van de Rekenkamer wordt uitsluitend gekeken naar het uitvoeringsverslag over financieringsinstrumenten 
(FI’s) waarvoor cijfers werden opgenomen in kolom II.10 Aan FI’s betaalde OP-bijdragen — nationale particuliere medefi -
nanciering. Particuliere financiering kan echter ook vanuit bronnen buiten het OP worden verschaft, zoals de Rekenkamer 
in paragraaf 85 uitlegt.
85
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 zijn de vereisten voor de verslaglegging over financieringsinstrumenten 
vastgelegd in artikel 46 van de GB-verordening en bijlage I van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 821/2014 van de Commis -
sie. De uitvoeringsverordening bevat een model voor de verslaglegging over financieringsinstrumenten. In deel VIII van 
het verslagleggingsmodel moeten de lidstaten informatie verschaffen over het bedrag aan andere bijdragen, buiten de 
ESI-fondsen, dat door het financieringsinstrument is bijeengebracht, inclusief publieke en/of particuliere bijdragen, beide 
vastgelegd in de financieringsovereenkomst en betaald op het niveau van de eindgebruikers. In het regelgevingskader 
wordt wel degelijk aangegeven dat bij de verslaglegging over financieringsinstrumenten op grond van artikel 46 informa -
tie over de particuliere bijdragen moet worden verstrekt (in het kader van de beoordeling van het hefboomeffect).
86
In de rechtsgrondslag voor 2007-2013 worden niet uitdrukkelijk prestatiegerichte beheerskosten en -vergoedingen ver -
eist. Over het algemeen wordt de vergoeding echter vastgesteld in de financieringsovereenkomst tussen de beheersau -
toriteit en de instantie die het financieringsinstrument uitvoert. Zo hebben in elk geval Portugal, het Verenigd Koninkrijk 
en Polen in enkele van de financieringsovereenkomsten voor EFRO- en ESF-instrumenten gedurende de programmerings -
periode 2007-2013 een op prestaties gebaseerd vergoedingssysteem opgenomen.
De Commissie benadrukt dat bij veel leningfondsen de particuliere co-investering op fondsniveau plaatsvindt en door de 
fondsbeheerder zelf wordt verricht.
87
De Commissie merkt het volgende op: wat het instellen van financieringsinstrumenten en het uit het mobiliseren van 
aanvullende particuliere middelen voortvloeiende hefboomeffect betreft, speelt nog een andere factor een rol, namelijk 
het risico- en kredietprofiel van de beoogde eindgebruikers. Het is de moeite waard te vermelden dat de EPMF zich richt 
op eindgebruikers met hogere risico- en kredietprofielen.
Zie ook het antwoord van de Commissie op tekstvak 12.
Antwoorden van de Commissie 108
Tekstvak 12 Eerste alinea
Volgens het ad-hocauditverslag over het Margueritefonds dat externe adviseurs op verzoek van de Commissie hebben 
opgesteld, was het gebrek aan particuliere medefinanciering op fondsniveau niet te wijten aan de terughoudendheid 
van de particuliere sector om in met openbare middelen gefinancierde instrumenten te investeren, maar aan de minder 
gangbare controlestructuur van Marguerite, de beperkte hoeveelheid voldragen projecten die in het verschiet liggen, en 
de uitdagende marktomstandigheden waarin het fonds moest opereren.
Tekstvak 12 Tweede alinea
Het EEEF werd binnen een kort tijdsbestek opgericht op grond van het Europees energieprogramma voor herstel om 
bijzonder riskante en innovatieve energie-efficiëntieprojecten te ondersteunen, een sector waarin niet eerder speciale 
fondsen waren opgezet. Daarom stemde de Commissie ermee in de hefboominvesteerder van het fonds te worden. 
Niettemin is er nog steeds ruimte voor aanvullende investeringen, omdat het totale vastgelegde bedrag in dit stadium 
minder dan de helft van het streefdoel van het fonds (700 miljoen EUR) bedraagt.
89
De Commissie is begonnen met het uitwerken van een ontwerprichtsnoer over de preferentiële vergoeding. Dit ontwerp 
werd in oktober 2015 aan de lidstaten voorgelegd en de definitieve versie ervan is in voorbereiding.
90
De Commissie meent dat de belangrijkste aspecten van de risicodelingsregelingen tussen de Commissie en haar partners 
in de toekomstige rechtsgrondslagen dienen te worden vastgesteld.
Er moet echter een balans worden gevonden om de rechtsgrondslagen voldoende flexibel te maken zodat de risico- en 
inkomstendelingsregelingen tussen de Commissie en de entiteit waaraan de uitvoering is toevertrouwd, in de specifieke 
delegatieovereenkomsten kunnen worden vastgelegd.
91
De Commissie erkent dat het belangrijk is dat financieringsinstrumenten niet voor onaanvaardbare belastingontwij -
kingsconstructies worden gebruikt. Zij herhaalt dit in haar recente mededeling over het pakket anti-ontgaansmaatre -
gelen van 29 januari 2016. Voorafgaande belastingovereenkomsten zijn echter niet noodzakelijkerwijs in strijd met het 
eigen beleid van de Commissie.
Wat zowel centraal beheerde financieringsinstrumenten als instrumenten onder gedeeld beheer, als bedoeld in respec -
tievelijk artikel 140, lid 4, van het Financieel Reglement en in artikel 38, lid 4, van de GB-verordening betreft, geldt dat de 
instanties die deze instrumenten uitvoeren niet worden opgericht, en geen zakenrelaties onderhouden met instanties die 
zijn opgericht in jurisdicties welke niet met de Unie samenwerken bij de toepassing van de internationaal overeengeko -
men belastingnormen; zij nemen de bedoelde voorschriften op in hun overeenkomsten met de geselecteerde financiële 
intermediairs. Dit is een wettelijk vereiste voor de uitvoering van financieringsinstrumenten en biedt een krachtige waar -
borg voor het gebruik van EU-middelen.
De Commissie is van oordeel dat het risico van reputatieschade niet moet worden gekoppeld aan het bestaan van vooraf -
gaande belastingovereenkomsten, maar aan de specifieke bepalingen van die overeenkomsten.
Antwoorden van de Commissie 109
94
De Commissie is van plan tijdig richtsnoeren te verschaffen op basis van de vragen en behoeften van lidstaten.
Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 96 en 97:
De Commissie is van oordeel dat de frequentie van het revolveren van fondsen tijdens de subsidiabiliteitsperiode geen 
doel op zichzelf is.
Bovendien is de looptijd van de verstrekte financiering aangepast aan het type investering dat wordt gefinancierd — of 
dit moet nog gebeuren — en elke conclusie over het beperkte revolverende effect moet worden getrokken onder verwij -
zing naar de datum waarop de financieringsinstrumenten zijn opgezet, de respijtperiode, de looptijd en de wanbetalings -
percentages van de financiering die aan de eindontvangers is verstrekt.
Zo kan bij het „off-the-shelf”-instrument Energie-efficiëntie „Renovatielening” voor 2014-2020 de looptijd van de lening 
op maximaal twintig jaar worden vastgesteld.
Een volledig revolverende cyclus binnen de programmeringsperiode is in strijd met dit langetermijnperspectief.
Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 99 en 100:
De Commissie onderstreept dat de beheersautoriteiten verplicht zijn passende maatregelen te treffen om aan artikel 78, 
lid 7, van de algemene verordening te voldoen en om deze maatregelen bij afsluiting voor te leggen, bijvoorbeeld de 
informatie over het hergebruik van resterende EFRO- en ESF-middelen, met vermelding van de bevoegde autoriteit die 
verantwoordelijk is voor het beheer van de resterende middelen, de vorm van het hergebruik, het doel ervan, het betrok -
ken geografische gebied en de beoogde duur (zie de richtsnoeren inzake afsluiting, punt 5.2.5).
Het kader stimuleert de lidstaten niet alleen om de middelen voor dezelfde doelgroep te hergebruiken, maar ook om 
deze middelen diverse malen te herinvesteren mits er sprake is van een lacune op de markt. De lidstaten dienen er zelf 
zorg voor te dragen dat aan deze bepalingen wordt voldaan.
102
De Commissie wijst erop dat middelen die na afloop van de subsidiabiliteitsperiode naar het fonds zijn teruggevloeid, 
niet langer EU-middelen maar nationale middelen zijn.
Volgens de GB-verordening moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om te waarborgen dat de middelen die 
gedurende een periode van ten minste acht jaar na het verstrijken van de subsidiabiliteitsperiode aan financieringsinstru -
menten worden terugbetaald, op de juiste wijze worden gebruikt (zie artikel 45 van de GB-verordening en het model van 
de financieringsovereenkomst in artikel 1, onder j), van bijlage IV).
De Commissie is van plan na te gaan of de in de financieringsovereenkomst afgesproken maatregelen adequaat zijn, en 
wel door middel van de reguliere auditwerkzaamheden van de nationale auditautoriteiten en haar eigen diensten die 
zich met financieringsinstrumenten bezighouden.
Antwoorden van de Commissie 110
104
De Commissie erkent dat er tijd voor nodig is om een openbare procedure in gang te zetten om een fondsbeheerder te 
selecteren. Dit kan evenwel niet worden voorkomen, omdat de toepasselijke selectieregels, inclusief de regels voor over -
heidsopdrachten, moeten worden geëerbiedigd.
In het in februari 2015 voltooide richtsnoer over ex-antebeoordelingen wordt een toelichting gegeven op de voor -
waarden waaronder programmamiddelen voor 2014-2020 aan een bestaand financieringsinstrument kunnen worden 
verstrekt. Daarnaast is de Commissie begonnen een ontwerprichtsnoer op te stellen over de selectie van instanties die 
financieringsinstrumenten uitvoeren. Het is de bedoeling dat dit richtsnoer een hoofdstuk zal bevatten waarin uitleg 
wordt gegeven over de voorwaarden die voor contractwijzigingen gelden (bv. verlenging van de uitvoeringsperiode of 
verhoging van de OP-bijdrage aan de voor de periode 2007-2013 toepasselijke financieringsinstrumenten).
110
De Commissie herinnert eraan dat wanneer bij de vergoedingen „nul” wordt ingevuld, dit in veel gevallen betekent dat er 
geen beheerskosten en -vergoedingen zijn betaald. Er zijn meer dan 261 fondsen die „nul” beheerskosten en -vergoedin -
gen hebben gerapporteerd.
111 Tweede alinea
Voor 2007-2013 verwijst de verordening naar nationale subsidiabiliteitsregels en niet naar subsidiabiliteitsregels van de 
EU (artikel 56, lid 4). Deze bevoegdheid van de lidstaten is in lijn met het gedeeld beheer en het subsidiariteitsbeginsel.
De subsidiabiliteitsregels voor beheerskosten en -vergoedingen vormen een van de zeer weinige onderdelen van de 
wetgeving waarbij op basis van de rechtsgrondslag specifieke uitgaven verplicht worden beperkt. In de algemene veror -
dening zijn verschillende drempels voor beheerskosten en -vergoedingen vastgesteld afhankelijk van het type verstrekte 
financiële producten en deze mogen lager (maar niet hoger) zijn dan 4%, namelijk 2% voor holding- en garantiefondsen, 
3% voor lening- en aandelenfondsen en 4% voor microkredietinstrumenten. De plafonds zijn bedoeld om de financiële 
belangen van de EU te beschermen.
113
De beheerskosten en -vergoedingen worden door de EU uitsluitend gesubsidieerd en vergoed als deze daadwerkelijk zijn 
betaald. Daarom hoeft een lidstaat geen beheerskosten en -vergoedingen te rapporteren die niet zijn betaald, omdat 
daarvoor bij de Commissie geen vergoeding kan worden gevorderd en omdat zij niet door de EU-begroting worden 
gefinancierd.
Als de beheerskosten en -vergoedingen de op een vergelijkende procedure gebaseerde plafonds overschrijden en 
bij afsluiting bij de Commissie als subsidiabele uitgaven worden gedeclareerd, controleren de betrokken autoriteiten 
(beheersautoriteiten, certificeringsautoriteiten en auditautoriteiten) of deze uitgaven subsidiabel zijn. Daarbij zijn deze 
autoriteiten verplicht om eventuele onregelmatigheden aan de Commissie te melden.
Antwoorden van de Commissie 111
Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 115-117
De Commissie is van oordeel dat de regels duidelijk worden uiteengezet in de rechtsgrondslag, die met gedetailleerde 
richtsnoeren is aangevuld, en dat er in dit stadium geen ruimte is voor herinterpretatie.
In artikel 43 van de uitvoeringsverordening staat dat de plafonds voor subsidiabele uitgaven gelden voor het kapitaal 
dat uit het operationele programma aan het fonds wordt bijgedragen, en niet voor het kapitaal dat door het fonds wordt 
gebruikt om steun aan eindontvangers te verlenen.
De plafonds behelzen het maximale bedrag van de subsidiabele uitgaven en moeten op jaarbasis, pro rata temporis wor -
den berekend. In het COCOF-richtsnoer inzake financieringsinstrumenten wordt nader ingegaan op de rechtsgrondslag 
(zie de paragrafen 2.6.1-2.6.17).
Voor 2014-2020 vereist het wettelijk kader dat de beheerskosten en -vergoedingen aan de prestaties worden gekoppeld, 
inclusief de bedragen die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald.
118
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 86.
122
Op basis van door de lidstaten gerapporteerde gegevens vertegenwoordigen de cumulatieve beheerskosten en -vergoe -
dingen voor de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten aan het eind van 2014 4,7% van de bedragen die aan de finan -
cieringsinstrumenten zijn betaald, wat een jaarlijks equivalent is van minder dan 1,0%. Dit is in lijn met de cijfers die de 
Rekenkamer heeft gepresenteerd voor bijdragen uit de EU-begroting aan centraal beheerde instrumenten.
123
De aan de Commissie gerapporteerde beheerskosten en -vergoedingen zijn door de beheersautoriteiten betaald en door 
de Commissie aan de lidstaat vergoed ongeacht het niveau of de laag van uitvoering waarin de beheerskosten en -ver -
goedingen worden betaald. De Commissie onderstreept dat de beheerder van een holdingfonds en de beheerder van 
een financieringsinstrument verschillende taken verrichten en recht hebben op een vergoeding voor de uitvoering van 
deze taken.
De vergoedingen die aan de eindontvangers in rekening worden gebracht, moeten in mindering worden gebracht op de 
subsidiabele uitgaven die bij de Commissie worden gedeclareerd om dubbele financiering te voorkomen. De beheers -
verificaties en auditwerkzaamheden hebben onder meer betrekking op de aanwezigheid van zulke vergoedingen en de 
correcte behandeling daarvan.
Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 124-127
De verhouding tussen vergoedingen en financiële steun aan eindontvangers weerspiegelt de stand van zaken wat de 
uitvoering van financieringsinstrumenten aan het eind van 2014 betreft. Deze verhouding zal in de komende jaren een 
lagere waarde krijgen omdat de financiële steun aan eindontvangers naar verwachting zal toenemen.
Antwoorden van de Commissie 112
128
De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 124 en merkt op dat een vergelijking slechts mogelijk zal zijn bij 
afsluiting van de EFRO- en ESF-instrumenten.
131
In het kader van gedeeld beheer en conform het subsidiariteitsbeginsel is het de verantwoordelijkheid van de nationale 
autoriteiten om ervoor te zorgen dat afzonderlijke transacties in overeenstemming met de toepasselijke wettelijke bepa -
lingen worden verricht, met inachtneming van de plafonds voor terugbetaling.
Wat de EFRO- en ESF-financieringsinstrumenten betreft, onderstreept de Commissie dat de beheerskosten en -vergoedin -
gen worden vastgesteld op grond van een financieringsovereenkomst tussen de beheersautoriteit en de fondsbeheerder; 
de Commissie is geen partij bij deze contractuele relatie. Voor een centraal beheerd instrument ligt dit anders; dan is de 
Commissie wel partij bij de contractuele relatie met de fondsbeheerder.
133
De beheerskosten en -vergoedingen worden uitsluitend door de EU gesubsidieerd en vergoed als deze daadwerkelijk zijn 
betaald. Daarom hoeft een lidstaat geen beheerskosten en -vergoedingen te rapporteren die niet zijn betaald, omdat 
daarvoor bij de Commissie geen vergoeding kan worden gevorderd en omdat zij niet door de EU-begroting worden 
gefinancierd.
De door de beheersautoriteit betaalde beheerskosten en -vergoedingen mogen de in artikel 43, lid 4, van Verordening 
(EG) nr. 1828/2006 vermelde drempelwaarden overschrijden, maar komen dan niet in aanmerking voor vergoeding uit de 
structuurfondsen.
134
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 moet de Commissie voor alle vijf ESI-fondsen een gegevensoverzicht opstel -
len. De verslaglegging over financieringsinstrumenten had betrekking op een tijdsperiode van zes maanden om rekening 
te kunnen houden met alle fondsspecifieke voorschriften (en de respectieve uiterste termijnen voor de indiening van het 
jaarlijkse uitvoeringsverslag als bedoeld in de artikelen 50, leden 6 en 7, van de GB-verordening), de tijd die nodig is voor 
de consolidatie en de beoordeling van de gegevens die de lidstaten of beheersautoriteiten als onderdeel van het jaar -
lijkse uitvoeringsverslag hebben ingediend, en de algehele presentatie van de voortgang betreffende de uitvoering van 
financieringsinstrumenten voor alle vijf ESI-fondsen.
Wanneer de Commissie opmerkingen heeft over het jaarlijkse uitvoeringsverslag, inclusief de financieringsinstrumenten, 
wordt het verslag naar de beheersautoriteiten teruggezonden en wordt de uiterste termijn van twee maanden onder -
broken totdat de herziene informatie nogmaals aan de Commissie wordt voorgelegd en de termijn van twee maanden 
opnieuw in werking treedt.
Daarom kunnen de gegevens worden geaggregeerd zodra de Commissie een volledige beoordeling heeft verricht en er 
voldoende zekerheid is aangaande de nauwkeurigheid en aannemelijkheid van de door de beheersautoriteiten verstrekte 
gegevens.
Antwoorden van de Commissie 113
141 Eerste streepje
De Commissie is van oordeel dat de normale looptijd van een holdingfonds en specifiek fonds korter is dan de subsidiabi -
liteitsperiode gezien de tijd die nodig is om het financieringsinstrument op te zetten (zie ook paragraaf 93).
De Commissie benadrukt dat het volgens artikel 42, lid 5, van de GB-verordening verplicht is om een op prestaties geba -
seerde rekenmethode te gebruiken, en de prestatiecriteria worden vastgesteld in artikel 12 van Gedelegeerde Handeling 
480/2014. De maxima voor de subsidiabele beheerskosten en -vergoedingen zijn vastgelegd in artikel 13, lid 3, van Gede -
legeerde Handeling 480/2014 en hebben tot doel de financiële belangen van de EU te beschermen.
In lijn met het subsidiariteitsbeginsel moet de betaling van de beheerskosten en -vergoedingen in de financieringsover -
eenkomst worden geregeld. In de GB-verordening en Gedelegeerde Handeling 480/2014 worden uitsluitend plafonds 
vastgesteld voor de maximale subsidiabele uitgaven die door de ESIF moeten worden medegefinancierd, en niet voor 
de daadwerkelijk te verrichten betalingen van de vergoedingen. Op deze wijze worden de financiële belangen van de EU 
beschermd.
141 Tweede streepje
De Commissie heeft in Richtsnoer Egesif 15-0021-01 over beheerskosten en -vergoedingen van 26 november 2015 duide -
lijk aangegeven dat een „bonus-malusregeling” moet worden gehanteerd waarbij bijvoorbeeld de volledige terugbeta -
ling van beheerskosten is gekoppeld aan het behalen van afgesproken doelen met betrekking tot de relevante prestatie -
criteria (zie punt 2.2., blz. 3 van het richtsnoer).
141 Derde streepje:
In lijn met het subsidiariteitsbeginsel kan een dergelijke situatie via de financieringsovereenkomst worden bereikt; het is 
aan de beheersautoriteit en de instantie die het financieringsinstrument uitvoert, om daarover te onderhandelen. De pla -
fonds voor de vaste vergoeding en de op prestaties gebaseerde vergoeding hebben tot doel de maximale subsidiabele 
uitgaven te begrenzen.
De Commissie benadrukt verder dat het gebruik van op prestaties gebaseerde criteria verplicht is.
De op prestaties gebaseerde vergoeding is een verplicht vereiste dat wordt genoemd in artikel 42, lid 5, van de GB-veror -
dening en de prestatiecriteria zijn vastgesteld in artikel 12 van Gedelegeerde Handeling 480/2014.
Vanuit regelgevingsperspectief bezien werd dit door de medewetgevers als toereikend beschouwd om een gedegen 
uitvoering van de financieringsinstrumenten te waarborgen.
Met het oog op transparantie en goed financieel beheer wordt tevens onderstreept dat de beheersautoriteit het toe -
zichtcomité op de hoogte moet brengen van de bepalingen over de op prestaties gebaseerde berekening van gemaakte 
beheerskosten of van de beheersvergoedingen van het financieringsinstrument. Het toezichtcomité ontvangt jaarlijks 
verslagen over de beheerskosten en -vergoedingen die in het voorafgaande kalenderjaar daadwerkelijk zijn betaald.
Antwoorden van de Commissie 114
144
De Commissie is van oordeel dat de steun aan lidstaten voor technische bijstand niet groter wordt door de toename van 
de financiering door financieringsinstrumenten, omdat de bedragen die voor technische bijstand zijn vastgelegd, zijn 
gebaseerd op specifieke projecten die verband houden met de uitvoering van programma’s en niet met het niveau van 
de financiering via de financieringsinstrumenten.
Daarnaast moet er gebruik worden gemaakt van enige technische ondersteuning bij de uitvoering van de financierings -
instrumenten (zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 94).
De hoogte van de steun voor technische bijstand werd in elke lidstaat gepland op basis van de te verwachten behoef -
ten om de werkzaamheden te kunnen verrichten die met de voorbereiding en uitvoering van de programma’s verband 
houden.
De beheerskosten en -vergoedingen behelzen de vergoeding van de fondsbeheerder om de verslagleggingsvereisten te 
beheren en te waarborgen.
Verder worden de kosten van technische bijstand niet per se bepaald door het totale bedrag dat aan subsidieregelingen 
beschikbaar wordt gesteld, maar door andere factoren, zoals de complexiteit van het beheers- en controlesysteem en van 
de wettelijke vereisten die met de uitvoering op nationaal en EU-niveau verband houden, het aantal OP’s, medegefinan -
cierde maatregelen en belangrijke projecten, het aantal intermediaire instanties, enz.
145
De Commissie wijst erop dat de voornaamste acties die in een bepaald jaar op het gebied van technische bijstand zijn 
ondernomen, worden beschreven in een specifiek hoofdstuk van het door de beheersautoriteit overgelegde jaarlijkse 
uitvoeringsverslag. Verder worden de met het oog op vergoeding bij de Commissie gedeclareerde kosten van technische 
bijstand door de beheersautoriteit of een andere instantie gecontroleerd op basis van een uitsplitsing van kosten en 
gestaafd door facturen, loonstroken of ander bewijs.
De aan de hand van een steekproefmethode door de beheersautoriteit geverifieerde kostendeclaratie kan verder worden 
gecontroleerd door de certificeringsautoriteit, de auditautoriteit en de auditors van de Commissie.
146
De Commissie is van oordeel dat de kosten van programmabeheer (TB-begroting) niet moeten worden vermengd met 
de kosten van de uitvoering van individuele transacties binnen een programma (beheerskosten en -vergoedingen voor 
financieringsinstrumenten), omdat deze vermenging ook niet plaatsvindt bij de uitvoering van subsidietransacties (bv. 
de kosten in verband met de vergoeding van de technische opzichter van het project, die zijn opgenomen in de aan de 
projecten toegewezen bedragen, en niet in de bedragen van de technische bijstand).
De Commissie ontvangt van de lidstaten verslagen over de begroting voor technische bijstand.
Bovendien verschillen de kostenstructuren van subsidies en financieringsinstrumenten, evenals van financieringsinstru -
menten onder gedeeld beheer en onder direct beheer.
In juli 2012 heeft de Commissie een studie gepubliceerd met daarin kwantitatieve en kwalitatieve informatie over de 
administratieve kosten en de administratieve belasting die gepaard gaan met het beheer van EU-structuurfondsen  
(http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/measuring/measuring_impact_report.pdf ).
Deze studie wordt momenteel aan de huidige situatie aangepast en zal naar verwachting eind 2016 worden gepubli -
ceerd. Het is de bedoeling dat het vereenvoudigingsproces op de studie wordt toegepast.
Antwoorden van de Commissie 115
Conclusies en aanbevelingen
147
De Commissie is het ermee eens dat het verlenen van financiële steun uit de EU-begroting via financieringsinstrumenten 
talrijke voordelen heeft. Daarom bevordert en stimuleert zij actief een groter gebruik daarvan voor de programmerings -
periode 2014-2020.
148
De Commissie is van oordeel dat het effect van de door de Rekenkamer vastgestelde problemen per lidstaat en per type 
financieringsinstrumenten verschilt en dat over het geheel genomen financieringsinstrumenten een efficiënt en effectief 
middel blijven om EU-middelen te verstrekken.
148 Eerste streepje
De Commissie is van oordeel dat het gemiddelde uitbetalingspercentage van 57% (eind 2014) een zeer heterogene situ -
atie vertegenwoordigt. Het risico dat bij afsluiting geen volledige uitbetaling heeft plaatsgevonden, betreft een beperkt 
aantal financieringsinstrumenten in een paar lidstaten.
Het lage uitbetalingspercentage aan het eind van 2014 is het gevolg van een aantal factoren, waaronder de financiële 
crisis, de beperkte ervaring in bepaalde lidstaten en de late start van sommige instrumenten.
148 Tweede streepje
Wat de financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer betreft, kon de Commissie vanwege de wettelijke vereisten 
inzake verslaglegging geen volledige gegevens verkrijgen over de deelneming van particuliere investeerders uit de lid -
staten. Niettemin merkt de Commissie op dat volgens de staatssteunregels voor bepaalde financieringsinstrumenten een 
minimumdeelneming van particuliere investeerders geldt (bv. 30% en in sommige gevallen zelfs 60%).
De Commissie is van oordeel dat met behulp van centraal beheerde financieringsinstrumenten die in de periode 2007-
2013 zijn ontwikkeld, op projectniveau aanzienlijke middelen uit de particuliere sector konden worden aangetrokken, 
zelfs in die gevallen waarin op het niveau van de fondsen (zoals het Margueritefonds) geen particuliere bijdragen werden 
verstrekt. Wij zijn van mening dat de ervaring die met deze instrumenten is opgedaan, de Commissie helpt om instru -
menten te ontwikkelen waarmee nog meer particuliere investeringen kunnen worden aangetrokken.
148 Derde streepje
De Commissie is van oordeel dat de frequentie van het revolveren van fondsen tijdens de subsidiabiliteitsperiode geen 
doel op zichzelf is.
Bovendien is de looptijd van de verstrekte financiering aangepast aan het type investering dat wordt gefinancierd — of 
dit moet nog gebeuren — en elke conclusie over het beperkte revolverende effect moet worden getrokken onder verwij -
zing naar de datum waarop de financieringsinstrumenten zijn opgezet, de respijtperiode, de looptijd en de wanbetalings -
percentages van de financiering die aan de eindontvangers is verstrekt.
Antwoorden van de Commissie 116
148 Vierde streepje
Volgens de regels die zijn vastgesteld voor de programmeringsperiode 2007-2013 zijn de beheerskosten en -vergoedin -
gen gekoppeld aan de bedragen die in de financieringsinstrumenten zijn gestort, en niet aan de bedragen die aan de 
eindgebruikers zijn uitbetaald. De Commissie merkt op dat een vergelijking met centraal beheerde instrumenten pas 
mogelijk is bij afsluiting van de EFRO- en ESF-instrumenten.
Voor 2014-2020 moeten de beheerskosten en -vergoedingen aan de prestaties worden gekoppeld, inclusief de bedragen 
die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald.
150
De Commissie is van oordeel dat het risico dat bij afsluiting geen volledige uitbetaling heeft plaatsgevonden, een 
beperkt aantal financieringsinstrumenten in een paar lidstaten betreft.
De Commissie merkt op dat 82% van respondenten heeft aangegeven dat zij in verband met de marktbehoeften een 
beoordeling van lacunes hebben verricht, ondanks het feit dat dit slechts indirect door het wettelijk kader werd vereist. 
Dit moet als een positief aspect worden beschouwd, gezien het niet-bindende karakter van dit vereiste voor 2007-2013.
151
De Commissie merkt op dat, afhankelijk van het type instrumenten (bv. leningen en garanties) en de specifieke kenmer -
ken van de lidstaten, sommige kleinere fondsen even goed als of zelfs beter presteren dan grotere fondsen (bv. Duitsland, 
Polen of Frankrijk).
Aanbeveling 1(a)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling.
Telkens wanneer een nieuw financieringsinstrument wordt ontwikkeld, moet de ex-antebeoordeling een analyse omvat -
ten van de lessen die in het verleden uit het gebruik van soortgelijke instrumenten zijn getrokken.
Aanbeveling 1(b)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling.
Wat centraal beheerde instrumenten betreft, voorzien de daarvoor geldende rechtsgrondslagen in tussentijdse evalua -
ties of beoordelingen.
De Commissie zal er zorg voor dragen dat deze toekomstige tussentijdse evaluaties van financieringsinstrumenten altijd 
betrekking hebben op de getrokken lessen en op het effect van alle sociaaleconomische veranderingen op de motivatie 
achter het instrument en de bijbehorende bijdrage uit de EU-begroting.
Antwoorden van de Commissie 117
Aanbeveling 2
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en is van oordeel dat zij, wat haar betreft, al is geïmplementeerd.
Ten aanzien van nationale/regionale financieringsinstrumenten is de Commissie begonnen met het uitwerken van 
een ontwerprichtsnoer over de uitvoeringsopties op grond van artikel 38, lid 1, onder b), van de GB-verordening. Op 
28 april 2016 is dit ontwerp aan de lidstaten voorgelegd. Bij het bestuderen van de uitvoeringsregeling in de zin van arti -
kel 38 van de GB-verordening moet in het kader van de ex-antebeoordeling ook worden gekeken naar de mogelijkheden 
om schaalvoordelen te benutten.
Wat de bijdragen van het ESIF-programma aan EU-instrumenten betreft, heeft de Commissie een uitgebreide toelichting 
gegeven op alles wat met het kmo-initiatief, een financieringsinstrument op EU-niveau, te maken heeft; in het kader van 
dit initiatief heeft zij nauw met de lidstaten samengewerkt.
Bovendien heeft de Commissie een brochure uitgegeven om de lidstaten richtsnoeren te geven voor de complementari -
teit tussen de ESIF en het EFSI.
Als er nieuwe instrumenten op EU-niveau worden ontwikkeld, zal de Commissie op verzoek van de lidstaten richtsnoeren 
verschaffen over de bijdrage van programmamiddelen aan EU-instrumenten.
In verband met de beoogde uitvoeringsdatum onderstreept de Commissie dat, wat haar betreft, de aanbeveling al is 
uitgevoerd.
152
De Commissie is van oordeel dat niet al te zeer de nadruk moet worden gelegd op de doelstelling van het aantrekken van 
privékapitaal, met name voor sectoren die aan belangrijke vormen van marktfalen zijn blootgesteld. Voor zowel EU-in -
strumenten als instrumenten onder gedeeld beheer waren andere doelen even belangrijk (bv. tijdens een economische 
recessie investeren in een bepaalde opkomende markt waaraan de EU een aanzienlijke meerwaarde kan verlenen en 
ondersteunen van groei, arbeidsplaatsen en concurrentievermogen in alle lidstaten en de regio’s daarvan). Daarom is 
voor de meting van het succes van financieringsinstrumenten niet louter de omvang van de aangetrokken particuliere 
middelen van belang.
Wat de financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer betreft, kon de Commissie vanwege de wettelijke vereisten 
inzake verslaglegging geen volledige gegevens verkrijgen over de deelneming van particuliere investeerders uit de lid -
staten. Niettemin merkt de Commissie op dat volgens de staatssteunregels voor bepaalde financieringsinstrumenten een 
minimumdeelneming van particuliere investeerders geldt (bv. 30% en in sommige gevallen zelfs 60%).
De Commissie is van oordeel dat met behulp van centraal beheerde financieringsinstrumenten die in de periode 2007-
2013 zijn ontwikkeld, op projectniveau aanzienlijke middelen uit de particuliere sector konden worden aangetrokken, 
zelfs in die gevallen waarin op het niveau van de fondsen (zoals het Margueritefonds) geen particuliere bijdragen werden 
verstrekt. Wij zijn van mening dat de ervaring die met deze instrumenten is opgedaan, de Commissie helpt om instru -
menten te ontwikkelen waarmee nog meer particuliere investeringen kunnen worden aangetrokken.
In artikel 223 van de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement van de EU wordt het hefboomeffect als volgt 
gedefinieerd: „het totale, aan de in aanmerking komende eindontvangers ter beschikking gestelde bedrag voor finan -
cieringen te delen door de bijdrage van de Unie.” Dit houdt in dat het hefboomeffect moet worden beschouwd als de 
verhouding tussen de financiële middelen van de EU die aan een financieringsinstrument zijn toegewezen (input), en het 
(totale) financieringsbedrag dat aan de subsidiabele eindontvangers is verstrekt (output). De Commissie is van oordeel 
dat in deze formule ten volle rekening wordt gehouden met de mate waarin de publieke financiering uit de EU-begroting 
aanvullende middelen aantrekt.
Antwoorden van de Commissie 118
153
De Commissie is van oordeel dat het voorbarig is om conclusies te trekken over de hoogte van de particuliere financiering 
die in de periode 2014-2020 moet worden aangetrokken. Het bredere toepassingsgebied van de financieringsinstrumen -
ten gedurende de periode 2014-2020 en de potentiële combinatie met het EFSI zouden extra mogelijkheden met zich 
mee moeten brengen. De Commissie merkt op dat zij in het richtsnoer van 2014 wel modellen voor preferentiële vergoe -
dingsregelingen heeft aangereikt.
Uitvoeringsverordening (EU) nr. 964/2014 voor „off-the-shelf”-instrumenten voor de periode 2014-2020 laat aan de hand 
van voorbeelden zien hoe de bepalingen inzake de preferentiële behandeling het best kunnen worden toegepast om 
meer privékapitaal aan te trekken zonder buitensporige risico’s voor de publieke sector te creëren.
Bovendien heeft de Commissie in haar brochure van 22 februari 2016 voorbeelden gegeven van combinaties van 
ESIF en EFSI met betrekking tot preferentiële vergoedingen van particuliere investeerders (zie http://ec.europa.eu/
regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
Ten slotte is de Commissie begonnen met het opstellen van een ontwerprichtsnoer over de preferentiële vergoeding. Dit 
ontwerp werd in oktober 2015 aan de lidstaten voorgelegd en de definitieve versie ervan is in voorbereiding.
154
De Commissie erkent dat het belangrijk is dat financieringsinstrumenten niet voor onaanvaardbare belastingontwij -
kingsconstructies worden gebruikt. Zij herhaalt dit in haar recente mededeling over het pakket anti-ontgaansmaatre -
gelen van 29 januari 2016. Voorafgaande belastingovereenkomsten zijn echter niet noodzakelijkerwijs in strijd met het 
eigen beleid van de Commissie. Een voorafgaande belastingovereenkomst als concept heeft tot doel de onzekerheid voor 
investeerders te verminderen.
Aanbeveling 3
De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.
Zij ziet niet in waarom het Financieel Reglement en/of de onderliggende sectorale regels (GB-verordening en centraal 
beheerde sectorale regels) moeten worden gewijzigd en is van oordeel dat het aan de orde gestelde probleem vol -
doende via richtsnoeren kan worden aangepakt.
Voor gedeeld beheer zijn de ESIF-DG’s begonnen met het opstellen van een ontwerprichtsnoer over verslaglegging. Het 
ontwerp werd op 28 april 2016 aan de lidstaten voorgelegd en heeft tot doel uitgebreide informatie te verschaffen over 
de berekening van het hefboomeffect als vermeld in het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften daarvan. 
Daarbij wordt ook aangegeven hoe de gemobiliseerde bedragen worden bepaald. Dankzij de verslaglegging door de 
lidstaten kan de Commissie een onderscheid maken tussen het hefboomeffect van particuliere en nationale publieke 
bijdragen in het kader van het OP en/of aanvullende particuliere of publieke kapitaalbijdragen.
Voor centraal beheerde instrumenten heeft de Commissie in juni 2015 de methode voor de berekening van het hef -
boomeffect voor de financieringsinstrumenten van 2014-2020 verfijnd opdat op consistente en geharmoniseerde wijze 
wordt voldaan aan de toepasselijke eisen voor het hefboomeffect zoals deze zijn neergelegd in het Financieel Reglement 
en de uitvoeringsvoorschriften daarvan.
Antwoorden van de Commissie 119
Aanbeveling 4
De Commissie aanvaardt de aanbeveling.
In hoofdstuk 5.2.5 van de richtsnoeren inzake de afsluiting van operationele programma’s (Besluit C(2015) 2771 van de 
Commissie) staat dat in het eindverslag, als onderdeel van het afsluitingspakket, een beschrijving moet worden gegeven 
van de identiteit van de verstrekkers van nationale medefinanciering, het type verstrekte nationale medefinanciering en 
alle co-investeringsfondsen die naast de programmamiddelen worden gebruikt. Daarnaast dienen de lidstaten op grond 
van bijlage I, modellen 1 en 2, in het verplichte veld III.2.2.4 de daadwerkelijk aan het financieringsinstrument betaalde 
nationale particuliere medefinanciering te melden.
Aanbeveling 5
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
De wijze waarop bepalingen inzake de preferentiële behandeling moeten worden toegepast om meer privékapitaal aan 
te trekken zonder buitensporig grote risico’s te creëren voor de publieke contribuanten aan het dotatiekapitaal van de 
instrumenten, wordt uiteengezet in deel I van de algemene methodologie voor de ex-antebeoordeling voor financie -
ringsinstrumenten, uitgegeven in april 2014.
Bovendien laat Uitvoeringsverordening (EU) nr. 964/2014 voor „off-the-shelf”-instrumenten voor de periode 2014-2020 
aan de hand van voorbeelden zien hoe de bepalingen inzake de preferentiële behandeling het best kunnen worden toe -
gepast om meer privékapitaal aan te trekken zonder buitensporige risico’s voor de publieke sector te creëren.
Ten slotte is de Commissie begonnen met het uitwerken van een ontwerprichtsnoer over de preferentiële vergoeding. Dit 
ontwerp werd in oktober 2015 aan de lidstaten voorgelegd en de definitieve versie ervan is in voorbereiding.
In verband met de beoogde uitvoeringsdatum onderstreept de Commissie dat, wat haar betreft, de aanbeveling al is 
uitgevoerd.
Aanbeveling 6
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk, en wel voor zover het de wetgevingsvoorstellen voor de pro -
grammeringsperiode na 2020 betreft.
Aanbeveling 7
De Commissie aanvaardt de aanbeveling.
Voor gedeeld beheer zal de Commissie in het ontwerprichtsnoer over uitvoeringsopties op grond van artikel 38, lid 1, 
onder b), van de GB-verordening aanvullende aanbevelingen opnemen waarin wordt verlangd dat de structuren van 
financieringsinstrumenten worden afgestemd op het beleid dat in de mededeling van de Commissie over het pakket 
anti-ontgaansmaatregelen van januari 2016 wordt uiteengezet.
Wat centraal beheerde instrumenten betreft, heeft de Commissie reeds een schrijven gericht tot de EIB en het EIF met de 
bedoeling het belang van de door haar getroffen maatregelen ter voorkoming van belastingontwijking te benadrukken 
en de EIB en het EIF er tevens toe aan te moedigen de beste praktijken op dit gebied verder te bevorderen. De Commissie 
voert een actieve dialoog met de EIB en het EIF over de evaluatie van beider beleid op dit vlak.
Antwoorden van de Commissie 120
Bovendien merkt de Commissie op dat in artikel 140, lid 4, van het Financieel Reglement en in artikel 38, lid 4, tweede ali -
nea, van de GB-verordening is bepaald dat de instanties die financieringsinstrumenten uitvoeren, het toepasselijke recht 
moeten naleven, met inbegrip van de wetgeving inzake het witwassen van geld, bestrijding van terrorisme en belasting -
fraude. De instanties die financieringsinstrumenten uitvoeren, kunnen niet worden opgericht en kunnen geen zakenrela -
ties onderhouden met instanties die zijn opgericht in jurisdicties welke niet met de Unie samenwerken bij de toepassing 
van de internationaal overeengekomen belastingnormen. De beheersautoriteiten moeten de bedoelde voorschriften 
opnemen in hun overeenkomsten met de geselecteerde financiële intermediairs.
De conformiteit van de fiscale behandeling met de nationale wetgeving en EU-aanbevelingen is onderdeel van het 
systeem waarmee de financieringsinstrumenten worden uitgevoerd, en vormt ook een van de aspecten waarnaar wordt 
gekeken tijdens de beheersverificaties als bedoeld in Richtsnoer Egesif 14/0012/02.
In verband met de beoogde uitvoeringsdatum onderstreept de Commissie dat, wat haar betreft, de aanbeveling al is 
uitgevoerd.
Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 155 en 156:
De Commissie is van oordeel dat de frequentie van het revolveren van fondsen tijdens de subsidiabiliteitsperiode geen 
doel op zichzelf is.
Bovendien is de looptijd van de verstrekte financiering aangepast aan het type investering dat wordt gefinancierd — of 
dit moet nog gebeuren — en elke conclusie over het beperkte revolverende effect moet worden getrokken onder verwij -
zing naar de datum waarop de financieringsinstrumenten zijn opgezet, de respijtperiode, de looptijd en de wanbetalings -
percentages van de financiering die aan de eindontvangers is verstrekt.
Wat het einde van de uitvoeringsperiode betreft, is de Commissie van oordeel dat de wijzigingen in haar richtsnoeren 
inzake afsluiting binnen de werkingssfeer van artikel 78, lid 6, van Verordening (EG) nr. 1083/2006, als gewijzigd, vielen 
en dat de wetgevingshandeling derhalve niet hoefde te worden aangepast (zie ook het antwoord van de Commissie op 
paragraaf 43 en op paragraaf 6.52 en aanbeveling 5 van het jaarverslag van de Rekenkamer voor 2014). De Commissie 
onderstreept dat de beheersautoriteiten verplicht zijn passende maatregelen te treffen om aan artikel 78, lid 7, van de 
algemene verordening te voldoen en deze maatregelen bij afsluiting voor te leggen, bijvoorbeeld de informatie over het 
hergebruik van resterende EFRO- en ESF-middelen, en in het bijzonder met vermelding van de bevoegde autoriteit die 
verantwoordelijk is voor het beheer van de resterende middelen, de vorm van het hergebruik, het doel ervan, het betrok -
ken geografische gebied en de beoogde duur (zie de richtsnoeren inzake afsluiting, punt 5.2.5).
Aanbeveling 8
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
Overeenkomstig artikel 45 van de GB-verordening moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om te waarborgen 
dat de middelen die gedurende een periode van ten minste acht jaar na het verstrijken van de subsidiabiliteitsperiode 
aan financieringsinstrumenten worden terugbetaald, op de juiste wijze worden gebruikt (zie ook het model van de finan -
cieringsovereenkomst in artikel 1, onder j), van bijlage IV). Middelen die na afloop van de subsidiabiliteitsperiode naar het 
fonds zijn teruggevloeid, zijn niet langer EU-middelen maar nationale middelen.
In het richtsnoer over uitvoeringsopties op grond van artikel 38, lid 1, onder b), van de GB-verordening zal de Commissie 
benadrukken hoe belangrijk dit vereiste is in de door de beheersautoriteiten ondertekende financieringsovereenkomst. 
Zij zal tevens aangeven dat de verificatie van de adequaatheid van de bepaling onder de reguliere auditwerkzaamheden 
van de auditautoriteiten valt.
In verband met de beoogde uitvoeringsdatum onderstreept de Commissie dat, wat haar betreft, de aanbeveling al is 
uitgevoerd.
Antwoorden van de Commissie 121
Aanbeveling 9
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
In het in mei 2014 goedgekeurde richtsnoer over ex-antebeoordelingen wordt een toelichting gegeven op de voor -
waarden waaronder programmamiddelen voor 2014-2020 aan een bestaand financieringsinstrument kunnen worden 
verstrekt.
Verder is de Commissie begonnen met de uitwerking van een ontwerprichtsnoer over de selectie van instanties die 
financieringsinstrumenten uitvoeren. Dit ontwerp werd in oktober 2015 aan de lidstaten voorgelegd. Het is de bedoeling 
dat het richtsnoer een hoofdstuk zal bevatten waarin de voorwaarden voor contractwijzigingen worden uitgelegd (bv. 
verlenging van de uitvoeringsperiode of verhoging van de OP-bijdrage aan de voor de periode 2007-2013 toepasselijke 
financieringsinstrumenten). De definitieve versie van dit richtsnoer is momenteel in voorbereiding.
In verband met de beoogde uitvoeringsdatum onderstreept de Commissie dat, wat haar betreft, de aanbeveling al is 
uitgevoerd.
158
De cumulatieve beheerskosten en -vergoedingen vertegenwoordigen 4,7% van de eind december 2014 aan de financie -
ringsinstrumenten betaalde bedragen, wat een jaarlijks equivalent is van minder dan 1%.
De beheerskosten en -vergoedingen worden uitsluitend door de EU gesubsidieerd en vergoed als deze daadwerkelijk aan 
de fondsbeheerder zijn betaald. Als de betaalde beheerskosten en -vergoedingen de plafonds overschrijden, wordt de 
terugbetaling op basis van deze plafonds en niet op basis van de daadwerkelijk uitgekeerde hogere bedragen verricht. 
Met deze maatregel worden de financiële belangen van de EU beschermd.
De Commissie is van oordeel dat de regels duidelijk worden uiteengezet in de rechtsgrondslag, die met gedetailleerde 
richtsnoeren is aangevuld, en dat er in dit stadium geen ruimte is voor herinterpretatie.
In artikel 43 van de uitvoeringsverordening is bepaald dat de plafonds voor subsidiabele uitgaven gelden voor het kapi -
taal dat uit het operationele programma aan het fonds wordt bijgedragen, en niet voor het kapitaal dat door het fonds 
wordt gebruikt om steun aan eindontvangers te verlenen.
De plafonds behelzen het maximale bedrag van de subsidiabele uitgaven en moeten op jaarbasis, pro rata temporis wor -
den berekend. In het COCOF-richtsnoer inzake financieringsinstrumenten wordt nader ingegaan op de rechtsgrondslag 
(zie de paragrafen 2.6.1 tot en met 2.6.17).
Voor 2014-2020 vereist het wettelijk kader dat de beheerskosten en -vergoedingen aan de prestaties worden gekoppeld, 
inclusief de bedragen die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald.
Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 159 en 160:
Voor 2007-2013 bewaakt de Commissie de beheerskosten en -vergoedingen via het gegevensoverzicht van de financie -
ringsinstrumenten op basis van de verslaglegging van de lidstaten. Dit vereiste werd in 2011 geïntroduceerd.
Voor 2014-2020 zal de Commissie over een meer volledige en betrouwbare reeks gegevens beschikken voor de uit -
oefening van het toezicht op de volledige uitvoering van de financieringsinstrumenten, inclusief beheerskosten 
en -vergoedingen.
Voor beide perioden moeten de nationale autoriteiten ervoor zorgen dat de beheerskosten en -vergoedingen subsidiabel 
zijn conform de toepasselijke regels en het subsidiariteitsbeginsel.
Antwoorden van de Commissie 122
De Commissie is van oordeel dat de kosten van programmabeheer (TB-begroting) niet mogen worden vermengd met 
de kosten van de uitvoering van individuele transacties binnen een programma (beheerskosten en -vergoedingen voor 
financieringsinstrumenten), omdat deze vermenging ook niet plaatsvindt bij de uitvoering van subsidietransacties (bv. de 
kosten in verband met de vergoeding van de technische opzichter van het project, die in de aan de projecten toegewe -
zen bedragen en niet in de bedragen van de technische bijstand zijn opgenomen).
De Commissie benadrukt dat zij de van de lidstaten ontvangen verslagen over de begroting voor technische bijstand aan 
een evaluatie onderwerpt. Dit gold voor de periode 2007-2013 en is ook voor de periode 2014-2020 het geval.
161
Voor de programmeringsperiode 2014-2020 moet de Commissie voor alle vijf ESI-fondsen een gegevensoverzicht opstel -
len. De verslaglegging over financieringsinstrumenten had betrekking op een tijdsperiode van zes maanden om rekening 
te kunnen houden met alle fondsspecifieke voorschriften (en de respectieve uiterste termijnen voor de indiening van het 
jaarlijkse uitvoeringsverslag als bedoeld in artikel 50, leden 6 en 7, van de GB-verordening), met de tijd die nodig is voor 
de consolidatie en de beoordeling van de gegevens die de lidstaten of beheersautoriteiten als onderdeel van het jaar -
lijkse uitvoeringsverslag hebben ingediend, en met de algehele presentatie van de voortgang betreffende de uitvoering 
van financieringsinstrumenten voor alle vijf ESI-fondsen.
Wanneer de Commissie opmerkingen over het jaarlijkse uitvoeringsverslag, inclusief de financieringsinstrumenten, heeft, 
wordt het verslag naar de beheersautoriteiten teruggezonden en wordt de uiterste termijn van twee maanden onder -
broken totdat de herziene informatie opnieuw bij de Commissie wordt ingediend, waarna de termijn van twee maanden 
weer begint te lopen.
Daarom kunnen de gegevens worden geaggregeerd zodra de Commissie een volledige beoordeling heeft verricht en er 
voldoende zekerheid is betreffende de nauwkeurigheid en aannemelijkheid van de door de beheersautoriteiten ver -
strekte gegevens.
162
De op prestaties gebaseerde vergoeding is een verplicht vereiste dat in artikel 42, lid 5, van de GB-verordening is neerge -
legd, en de prestatiecriteria zijn vastgesteld in artikel 12 van Gedelegeerde Handeling 480/2014.
In het richtsnoer over beheerskosten en -vergoedingen (Egesif_15-0021-01), dat in november 2015 is uitgegeven, heeft de 
Commissie uitleg gegeven over de op prestaties gebaseerde rekenmethode.
Aanbeveling 10(a)
De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.
De rapportage van de beheerskosten en -vergoedingen zal blijven plaatsvinden in het kader van het gegevensoverzicht 
en in mei 2015 werden specifieke instructies over deze verslaglegging aan de lidstaten gezonden.
Op grond van bijlage I, model 1 (verplicht veld III.4 en III.6) en model 2 (verplicht veld III.4), van de richtsnoeren inzake 
de afsluiting van operationele programma’s (Besluit C(2015) 2771 van de Commissie) moeten de lidstaten de tot en met 
maart 2017 betaalde beheerskosten en -vergoedingen rapporteren.
Antwoorden van de Commissie 123
Aanbeveling 10(b)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.
De Commissie is van oordeel dat de regels duidelijk worden uiteengezet in de rechtsgrondslag, die met gedetailleerde 
richtsnoeren is aangevuld, en dat er in dit stadium geen ruimte is voor herinterpretatie.
In artikel 43 van de uitvoeringsverordening is bepaald dat de plafonds voor subsidiabele uitgaven gelden voor het kapi -
taal dat uit het operationele programma aan het fonds wordt bijgedragen, en niet voor het kapitaal dat door het fonds 
wordt gebruikt om steun aan eindontvangers te verlenen.
De plafonds behelzen het maximale bedrag van de subsidiabele uitgaven en moeten op jaarbasis, pro rata temporis wor -
den berekend. In het COCOF-richtsnoer inzake financieringsinstrumenten wordt nader ingegaan op de rechtsgrondslag 
(zie de paragrafen 2.6.1 tot en met 2.6.17).
Voor 2014-2020 vereist het wettelijk kader dat de beheerskosten en -vergoedingen aan de prestaties worden gekoppeld, 
inclusief de bedragen die aan de eindgebruikers zijn uitbetaald.
Aanbeveling 11(a)
De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.
De Commissie is van oordeel dat de verplichte bepalingen over de op prestaties gebaseerde vergoeding als neergelegd 
in artikel 42, lid 5, van de GB-verordening, alsmede de gedetailleerde prestatiecriteria van artikel 12 van Gedelegeerde 
Handeling 480/2014 een afdoende basis vormen om het gewenste stimulerend effect te bereiken en dat er in dit stadium 
onvoldoende argumenten zijn om een wijzigingsvoorstel te rechtvaardigen.
Bovendien merkt de Commissie op dat de beheersautoriteit het toezichtcomité op de hoogte moet brengen van de bepa -
lingen over de op prestaties gebaseerde berekening van gemaakte beheerskosten of van de beheersvergoedingen van 
het financieringsinstrument. Het toezichtcomité ontvangt jaarlijks verslagen over de beheerskosten en -vergoedingen die 
in het voorafgaande kalenderjaar daadwerkelijk zijn betaald.
Aanbeveling 11(b)
De Commissie merkt op dat deze aanbeveling tot de lidstaten is gericht.
De Commissie is het ermee eens dat de beheersautoriteiten de bestaande wettelijke vereisten zo goed mogelijk moe -
ten toepassen. Deze vereisten worden tevens uitvoerig uitgelegd en toegelicht in het richtsnoer over beheerskosten 
en -vergoedingen.
De bestaande rechtsgrondslag staat toe dat er naast de in artikel 12 van Gedelegeerde Handeling 480/2014 genoemde 
criteria nog meer prestatiecriteria worden gehanteerd.
Antwoorden van de Commissie 124
Aanbeveling 12
De Commissie aanvaardt de aanbeveling niet.
Wat de haalbaarheid en evenredigheid van de uitvoering van deze aanbeveling betreft, is de Commissie van oordeel 
dat het met het oog op de uitvoering van de analyse noodzakelijk is dat de door een beheersautoriteit gedragen kosten 
voor subsidies en financieringsinstrumenten worden geïsoleerd, en dat dit vermoedelijk moet gebeuren door dezelfde 
medewerkers die zich met de subsidies en met de financieringsinstrumenten bezighouden. Bovendien zijn zowel de kos -
tenstructuren van subsidies en financieringsinstrumenten, als die van financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer 
en onder direct beheer verschillend.
Wat het belang van een dergelijke vergelijkende analyse betreft, wil de Commissie verder benadrukken dat het bij subsi -
dies en financieringsinstrumenten om twee verschillende vormen van ESIF-beleidsuitvoering gaat en dat zij op verschil -
lende typen investeringen betrekking hebben.  
163
De Commissie onderschrijft het beginsel dat de coördinatie tussen de financieringsinstrumenten op grond van de 
ESI-fondsen en het EFSI moet worden geoptimaliseerd.
Op 22 februari 2016 heeft de Commissie een brochure uitgegeven om de lokale autoriteiten en initiatiefnemers van pro -
jecten te helpen alle mogelijkheden voor coördinatie, synergieën en complementariteit van het EFSI en de ESI-fondsen 
optimaal te benutten. Deze beide instrumenten zijn weliswaar op verschillende wijze opgezet, maar vullen elkaar aan 
qua motivatie, ontwerp en wetgevingskader. Zij versterken elkaar. De brochure verschaft een overzicht van de mogelijke 
combinaties van het EFSI en de ESI-fondsen, zowel op projectniveau als via een financieringsinstrument zoals een investe -
ringsplatform (zie http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
125 Antwoorden van het 
Margueritefonds
Antwoorden op paragraaf 81 en tekstvak 11
De structuur die het Margueritefonds hanteert om de investeringen die het doet aan te houden, werd in de eerste plaats 
opgezet om het Margueritefonds in staat te stellen zijn individuele investeringen aan te houden via afzonderlijke doch -
terondernemingen, zowel met het oog op portefeuillerisicobeheer (waardoor de ene investering gescheiden kan worden 
van de andere) als om de toekomstige verkoop van die investeringen en de kasstromen binnen de structuur te vergemak -
kelijken (de kasstroom vanuit het Margueritefonds om zijn investeringen te doen en vervolgens de kasstroom vanuit die 
investeringen terug naar het Margueritefonds). De Luxemburgse autoriteiten werd ter bevestiging om een fiscale ruling 
verzocht.
Met betrekking tot uw uitspraak „Het is ook mogelijk dat andere belastingen, […] worden ontweken door het gebruik van 
deze structuur” zijn wij van mening dat de verwijzing naar belastingontwijking misleidend kan zijn, omdat de term vaak 
wordt gebruikt om te verwijzen naar regelingen die tot doel hebben wettelijk verschuldigde belastingen te ontwijken. 
De Marguerite-adviseur beheert de belastingzaken van het Margueritefonds om ervoor te zorgen dat het voldoet aan zijn 
fiscale verplichtingen en alle verschuldigde belastingen betaalt.

Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU/hyphen.capPUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
Gebeurtenis Datum
Vaststelling controleplan („APM”)/begin van de controle 14.1.2015
Ontwerpverslag officieel verzonden aan de Commissie (of andere gecontroleerde) 11.4.2016
Vaststelling van het definitieve verslag na de contradictoire procedure 1.6.2016
Officiële antwoorden in alle talen ontvangen van de Commissie (of andere 
gecontroleerde)5.7.2016
Financieringsinstrumenten worden steeds vaker gebruikt 
om financiële steun uit de EU-begroting te verstrekken 
door middel van leningen, garanties en beleggingen in 
aandelen. Tijdens de programmeringsperiode 2007-2013 
werd ongeveer 21,5 miljard euro uit de EU-begroting 
toegewezen aan financieringsinstrumenten.   Hoewel zij, 
vergeleken met andere vormen van EU-financiering zoals 
subsidies, onmiskenbare voordelen hebben, 
constateerden wij dat de uitvoering ervan gepaard gaat 
met aanzienlijke uitdagingen die de doelmatigheid ervan 
kunnen belemmeren.
EUROPESE
REKENKAME R