WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot vaststelling van een verbod op de visserij met drijfnetten, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 850/98, (EG) nr. 812/2004, (EG) nr. 2187/2005 en (EG) nr. 1967/2006 van de Raad en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 894/97 van de Raad /* SWD/2014/0154 final */





Afwijzing van aansprakelijkheid: Deze samenvatting verbindt uitsluitend de diensten van de Commissie die bij de opstelling ervan betrokken waren en loopt niet vooruit op de uiteindelijke vorm van een mogelijk besluit van de Commissie. 1. PROBLEEMSTELLING Drijfnetten zijn visnetten die kunnen drijven en dichtbij of aan het zeeoppervlak worden gebruikt om te vissen op vissoorten die in het bovenste gedeelte van de waterkolom zwemmen. Naar aanleiding van specifieke resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN)[1], waarin werd aangedrongen op een moratorium op de "visserij met grote pelagische drijfnetten"[2], heeft de EU in de jaren 90 een aantal bepalingen vastgesteld om een dergelijk verbod op grote drijfnetten ten uitvoer te leggen[3]. Bovendien is het sinds 1 januari 2008 verboden om het even welke soort drijfnetten aan boord te hebben of ermee te vissen in de Oostzee[4] wegens de ernstige bedreiging die de visserij op zalm met drijfnetten vormde voor bruinvispopulaties, die reeds sterk waren uitgedund. Momenteel mogen EU-vaartuigen kleine drijfnetten aan boord hebben of gebruiken, behalve in de Oostzee, op voorwaarde dat: (a) de individuele of gezamenlijke lengte van de netten niet meer dan 2,5 km bedraagt; (b) de netten niet zijn bedoeld voor de vangst van in bijlage VIII bij Verordening (EG) nr. 894/97 als gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1239/98[5] genoemde soorten; en (c) de in bijlage VIII vermelde soorten[6] die met drijfnetten zijn gevangen, niet worden aangeland. Niettegenstaande dit regelgevingskader blijkt de toepassing van de EU-regels inzake drijfnetten, met name in de Middellandse Zee, nog steeds problematisch te zijn. De zwakke punten op dit gebied zijn waarschijnlijk de oorzaak van een wildgroei van nationale maatregelen ter aanvulling van het bestaande rechtskader van de EU, die er echter evenmin in geslaagd zijn misbruik van deze zwakke punten een halt toe te roepen en misschien de deur hebben opengezet voor nog meer misbruik en niet-naleving door de marktdeelnemers. Hoewel betrokken lidstaten onlangs aanvullende nationale maatregelen hebben vastgesteld om deze kwesties aan te pakken, bestaat de kans dat dezelfde problemen in de nabije toekomst opnieuw de kop opsteken. Volgens de opgedane ervaring en volgens recente gegevens uit wetenschappelijke studies[7] kunnen sommige visserijactiviteiten met kleine drijfnetten bovendien misschien nog steeds hardnekkige problemen opleveren voor milieu en instandhouding door interacties met beschermde soorten (bv. walvisachtigen, zeeschildpadden, steur enz.), vooral in bepaalde gebieden. 2. ANALYSE VAN DE SUBSIDIARITEIT De Commissie handelt op grond van artikel 3, lid 1, onder d), en in overeenstemming met de procedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het subsidiariteitsbeginsel is dus niet van toepassing op de door dit initiatief aangekaarte kwestie. 3. DOELSTELLINGEN In dit kader zijn de belangrijkste specifieke beleidsdoelstellingen: · alle mogelijke aanhoudende milieu- en instandhoudingskwesties in verband met het gebruik van kleine drijfnetten aanpakken en oplossen; · tekortkomingen in het EU-wetgevingskader die de tenuitvoerlegging kunnen ondermijnen en de controle en handhaving verzwakken, aanpakken en wegwerken; · bijdragen aan de doelstellingen en streefdoelen voor een "goede milieutoestand" als vastgesteld op grond van de kaderrichtlijn mariene strategie (KRMS)[8] en daarmee verband houdende richtlijnen. 4. BELEIDSOPTIES Om deze doelstellingen te verwezenlijken zijn vier beleidsopties in overweging genomen: · beleidsoptie 1: behoud van de status quo (basisscenario); · beleidsoptie 2: invoering van technische en controlemaatregelen; · beleidsoptie 3: gedeeltelijk verbod op de visserij met drijfnetten; · beleidsoptie 4: volledig verbod op de visserij met drijfnetten. Beleidsoptie 1: behoud van de status quo (basisscenario) Bij deze benadering worden geen specifieke stappen ondernomen tot wijziging van de huidige bepalingen van Verordening (EG) nr. 894/97 van de Raad, als gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1239/98, inzake het gebruik van drijfnetten. Beleidsoptie 2: invoering van technische en controlemaatregelen Bij deze optie wil men een verkeerde interpretatie en een gebrekkige toepassing van de bestaande voorschriften inzake drijfnetten wegwerken door de invoering van specifieke bepalingen met betrekking tot: · aanvullende technische maatregelen (bv. optuiging van het vistuig: maaswijdte en twijndikte; afstand tot de kust, enz.) · controle- en toezichtaspecten (bv. één-net-regel, verplichte vismachtigingen, enz.). Beleidsoptie 3: gedeeltelijk verbod op de visserij met drijfnetten Het verbod zou enkel gelden voor de vormen van visserij met drijfnetten die het meest schadelijk zijn voor strikt beschermde soorten en/of die ongewenste bijvangsten van niet-toegestane soorten (bijlage VIII) niet kunnen voorkomen. De tot nu toe beschikbare informatie volstaat niet om precies te bepalen welke vormen van visserij met drijfnetten schadelijk zijn, hoewel er verschillende specifieke voorbeelden voorhanden zijn. Meer veldwerk is dus nodig. Beleidsoptie 4: totaal verbod op de visserij met drijfnetten Bij deze optie zou elke vorm van visserij met drijfnetten de facto worden opgeheven door het invoeren van een totaal verbod op het aan boord hebben en/of gebruiken van dit type vistuig. Alle hardnekkige controle- en milieuproblemen zouden worden aangepakt door toepassing van het voorzorgsbeginsel. Deze optie stemt ook overeen met de voorkeur van een aantal lidstaten omdat deze ofwel nooit een dergelijk type visserij hebben ontwikkeld (bv. Nederland, België enz.) ofwel nationale maatregelen hebben vastgesteld (bv. Spanje, Griekenland, Cyprus, Malta, enz.) of internationale verbintenissen hebben ondertekend die het gebruik van drijfnetten verbieden - weliswaar in de meeste gevallen zonder ze toe te passen (bv. lidstaten aan de Middellandse Zee en de Zwarte Zee, samen met Portugal als partijen bij ACCOBAMS). 5. EFFECTBEOORDELING De evaluatie van de beleidsopties is gebaseerd op een SWOT-analyse. Ter wille van de beknoptheid worden de overwegingen betreffende het status-quo-basisscenario (optie 1) hier niet vermeld. De meeste betrokken visserijtakken zijn seizoensgebonden en de deelnemende vloten bestaan uit polyvalente vaartuigen. De meeste vissers vissen slechts een paar maanden per jaar met drijfnetten en een aantal van hen zelfs minder dan een halve maand per jaar. Toch kan dit soort visserij voor sommige plaatselijke vissersgemeenschappen een belangrijke bron van inkomsten vormen. In de afgelopen jaren is zowel het aantal vaartuigen als het aantal werknemers echter aanzienlijk gedaald. Hoewel niet kan worden uitgesloten dat het verbod van invloed kan zijn op sommige vaartuigen die deze visserij beoefenen, wordt de algemene sociaaleconomische impact van het totale verbod derhalve onbeduidend geacht op nationaal en subregionaal niveau. Het totale verbod op het gebruik van drijfnetten volgens optie 4 zal naar verwachting niet leiden tot een overeenkomstige daling van het aantal vissers, aangezien zij zullen blijven werken met ander vistuig, dat reeds is goedgekeurd in hun visvergunning. Optie || Sociaaleconomische effecten || Score Beleidsoptie 2 Op EU-niveau vastgestelde technische en controlemaatregelen || Economische en financiële kosten worden verwacht voor de aanpassing van de vloot aan de nieuwe technische vereisten en voor de ontwikkeling van passende controle-instrumenten. Een toenemend aantal technische maatregelen voor de drijfnetvisserij kunnen leiden tot het stopzetten van bepaalde visserijactiviteiten. || - Beleidsoptie 3 Gedeeltelijk verbod op de visserij met drijfnetten || Sociale en economische gevolgen voor met drijfnetten werkende vissers die door de uitvoering van het verbod worden getroffen, hoewel deze kosten kunnen worden gecompenseerd door het beoefenen van een andere soort visserij waarvoor zij reeds toestemming hebben in hun visvergunning en, waar nodig, via begeleidende financiële maatregelen. De sociaaleconomische gevolgen worden nog verzwaard door het potentiële risico op ongelijke behandeling van de verschillende vormen van visserij met drijfnetten. Om te kunnen beschikken over meer betrouwbare gegevens voor een correcte indeling moet ook de sector deelnemen aan de wetenschappelijke onderzoeken, wat extra kosten met zich meebrengt. || -- Beleidsoptie 4 Totaal verbod op de visserij met drijfnetten || Sociale en economische gevolgen voor de getroffen vissers, maar zij zullen worden afgezwakt door het beoefenen van een andere soort visserij waarvoor zij reeds toestemming hebben in hun visvergunning en, indien nodig, door middel van begeleidende maatregelen ter ondersteuning van de aanpassing (overschakeling naar andere visserijmethoden, differentiatie van de bedrijvigheid, geleidelijke afschaffing). || - (Legende: + positieve gevolgen, ++ sterk positieve gevolgen, -negatieve gevolgen, -- aanzienlijke negatieve gevolgen, 0 geen gevolgen, nvt niet van toepassing/zeer moeilijk te beoordelen) Optie || Milieueffect || Score Beleidsoptie 2 Op EU-niveau vastgestelde technische en controlemaatregelen || Milieueffecten vergelijkbaar als bij status quo, hoewel wordt uitgesloten dat een toekomstige versoepeling van nationale wetgeving nadelige gevolgen zou hebben voor niet-toegestane soorten. || - Beleidsoptie 3 Gedeeltelijk verbod op de visserij met drijfnetten || Deze optie beoogt de aanpak van het aanhoudende milieuprobleem, met inbegrip van het verzamelen van de nodige ondersteunende bewijzen. De op korte termijn beschikbare informatie is echter beperkt en niet voldoende solide om na te gaan wat de meest schadelijke vormen van visserij zijn die moeten worden verboden. In deze context bestaat het risico dat de meest schadelijke vormen van visserij niet onder het verbod vallen en dat de milieuproblemen aanhouden. Op de mogelijke overschakeling van de verboden visserij met drijfnetten naar andere vangstmethoden moet toezicht worden uitgeoefend om negatieve gevolgen te voorkomen. || + Beleidsoptie 4 || || Totaal verbod op de visserij met drijfnetten || Positief effect, aangezien alle milieuproblemen bij deze optie worden aangepakt dankzij een verbod op elke activiteit. De overschakeling naar ander vistuig dat reeds is goedgekeurd in de visvergunning, wordt als minimaal beschouwd omdat de meeste vaartuigen slechts zeer beperkte visserijactiviteiten met drijfnetten verrichten. Op de overschakeling van de visserij met drijfnetten naar andere vangstmethoden moet echter toezicht worden uitgeoefend om onverwachte negatieve gevolgen te vermijden. Positieve indirecte gevolgen voor een betere sturing van andere visserijtakken met mogelijke interactie met beschermde soorten. || ++ De administratieve lasten voor de lidstaten zijn beoordeeld op basis van de mogelijke vereisten die samenhangen met de belangrijkste maatregelen per beleidsoptie, en op basis van de gevolgen voor de belanghebbenden (openbare instellingen en bedrijven) op het gebied van a) wettelijke voorschriften (hoge lasten), b) informatieplicht (beperkte lasten), of c) specifieke aanpassing van werkwijzen of gedragingen (middelmatige lasten). Opties || Effect op administratieve lasten || Score Optie 2 Op EU-niveau vastgestelde technische en controlemaatregelen || Aanzienlijke administratieve lasten voor het opvolgen van het proces van aanpassing aan nieuwe eisen (bv. veranderingen maaswijdte) en voor het correcte toezicht op de tenuitvoerlegging van de nieuwe regeling (bv. vaststelling vismachtiging, controleplan enz.) || -- Optie 3 Gedeeltelijk verbod op de visserij met drijfnetten || Aanzienlijke administratieve lasten voor het verzamelen van de informatie die nodig is om bepaalde visserijtakken eventueel te verbieden. Moeilijkheden om twee parallelle systemen (verboden vormen van visserij met drijfnetten en toegelaten vormen van visserij met drijfnetten) te beheren en te controleren. || -- Optie 4 Totaal verbod op de visserij met drijfnetten || Administratieve lasten op de korte termijn voor het beheer en de controle van de overgang. Op de middellange en lange termijn zullen de lasten aanzienlijk afnemen dankzij een vereenvoudigd regelgevingskader en verminderde controlebehoeften. Dankzij deze vereenvoudigde regeling zouden minder verregaande controle- en toezichtsmaatregelen voor de drijfnetten nodig zijn en zou er minder vistuig te beheren zijn. || + 6. VERGELIJKING VAN DE OPTIES Naast de hierboven vermelde vergelijking hebben de vier beleidsopties een toetsing ondergaan aan de hand van de evaluatiecriteria relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie en aanvaardbaarheid. De relevantie van de opties wordt bekeken in het licht van de geconstateerde aanhoudende milieu- en controleproblemen, namelijk: · milieuprobleem: onvoldoende toezicht op de visserij met drijfnetten om de impact op beschermde soorten te beoordelen; · controleprobleem: sommige lidstaten slagen er niet in te voorkomen dat bij de huidige visserij met kleine drijfnetten op niet-toegestane soorten wordt gevist. Voor de beoordeling van de doeltreffendheid en efficiëntie van de opties is onder andere rekening gehouden met de mate waarin de uitbreiding van het gebruik van grote drijfnetten/visserij op bijlage VIII-soorten en ongeselecteerde vangsten (met inbegrip van doelsoorten/bijvangst) wordt voorkomen en de gevolgen van het gebruik van drijfnetten op soorten met bijzondere beschermingsbehoeften worden opgevangen. De coherentie van de beleidsopties werd beoordeeld ten opzichte van overkoepelende EU-doelstellingen, -strategieën en -prioriteiten. De aanvaardbaarheid van de beleidsopties werd beoordeeld in het licht van een betere controle en handhaving, het milieuaspect, redelijke administratieve lasten (d.w.z. volgens het evenredigheidsbeginsel), rekening houdend met de uitkomsten van de openbare raadpleging. De vergelijking tussen de vier beleidsopties is samengevat in de onderstaande tabel. Evaluatiecriteria || Optie 1 Status quo || Optie 2 Technische en controlemaatregelen || Optie 3 Gedeeltelijk verbod || Optie 4 Volledig verbod Relevantie || Milieu || -- || + || + || ++ Controle || - || - || -- || ++ Doeltreffendheid || Doelstelling 1 || -- || + || + || ++ Doelstelling 2 || -- || + || + || ++ Doelstelling 3 || -- || + || + || ++ Doelstelling 4 || -- || + || + || ++ Doelstelling 5 || 0 || 0 || - || - Efficiëntie || Doelstelling 1 || -- || + || + || ++ Doelstelling 2 || -- || + || + || ++ Doelstelling 3 || -- || + || + || ++ Doelstelling 4 || -- || + || + || ++ Doelstelling 5 || 0 || 0 || - || - Coherentie || Evenredigheidsbeginsel || + || + || - || - Voorzorgsbeginsel || - || + || + || ++ Ecosysteemgericht beheer || - || + || + || ++ Aanvaardbaarheid || Lidstaten || 0 || - || -- || +/- Vissers || 0 || -- || -- || - ngo's || -- || + || + || ++ Op basis van de bovenstaande overwegingen lijkt beleidsoptie 4, namelijk een totaal verbod van alle soorten visserij met drijfnetten, de voorkeur te genieten omdat deze het beste voldoet aan de parameters betreffende doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie en aanvaardbaarheid, en tegelijk de beste resultaten biedt op het vlak van milieueffecten en administratieve lasten. 7. TOEZICHT EN EVALUATIE Er worden geen nieuwe systemen voor toezicht en evaluatie gecreëerd, maar er moet worden voor gezorgd dat de bestaande systemen degelijk functioneren. In dat opzicht zal de Commissie nauw samenwerken met de lidstaten en ze controleren om te waarborgen dat de lidstaten zorgen voor een doeltreffende en efficiënte tenuitvoerlegging van de controle-, inspectie- en handhavingsinstrumenten, het wetenschappelijk toezicht, risicobeoordelingsstrategieën en in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid vastgestelde afschrikkende maatregelen[9] [10] [11]. Daarnaast moeten de in de kaderrichtlijn mariene strategie[12] (KRMS) vastgestelde nieuwe mechanismen de toezicht- en rapportagesystemen die zijn vastgesteld bij de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn[13], vergemakkelijken en verbeteren. [1] Resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties: 44/225 van 22 december 1989; 45/197 van 21 december 1990; 46/215 van 20 december 1991. [2] Grote drijfnetten zijn in het Verdrag voor het verbod op de visserij met lange drijfnetten in het zuidelijke deel van de Stille Oceaan (Verdrag van Wellington) omschreven als netten met een lengte van meer dan 2,5 km. [3] Verordening (EG) nr. 894/97 van de Raad van 29 april 1997 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden. [4] Verordening (EG) nr. 2187/2005 van de Raad van 21 december 2005 betreffende de instandhouding door middel van technische maatregelen van de visbestanden in de Oostzee, de Belten en de Sont, tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1434/98 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 88/98. [5] Verordening (EG) nr. 1239/98 van de Raad van 8 juni 1998 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 894/97 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden. [6] Lijst van soorten (Bijlage VIII): witte tonijn: Thunnus alalunga; tonijn: Thunnus thynnus; grootoogtonijn: Thunnus obesus; listao of gestreepte tonijn: Katsuwonus pelamis; Atlantische boniter: Sarda sarda; geelvintonijn: Thunnus albacares; zwartvintonijn: Thunnus atlanticus; boniet van het geslacht Euthynnus: Euthynnus spp.; Pacifische tonijn: Thunnus maccoyii; soorten van het geslacht Auxis: Auxis spp.; braam: Brama rayi; marlijnen: Tetrapturus spp.; Makaira spp.; zeilvis: Istiophorus spp.; zwaardvis: Xiphias gladius; makreelgeep: Scomberesox spp.; Cololabis spp.; dolfijnvis: Coryphaena spp.; haaien: Hexanchus griseus; Cetorhinus maximus; Alopiidae; Carcharhinidae; Sphyrnidae; Isuridae; Lamnidae; koppotigen: alle soorten. [7] MAREA-raamcontract MARE 2009/05 perceel 1. SI2.651082 - Specifiek contract 8 (SI2.646130). "Identificatie en typering van de visserij met kleine drijfnetten in de Middellandse Zee (DriftMed)" en raamcontract MARE/2011/01 perceel 2 - Specifiek contract 5 (SI 2.650655). "Studie ter ondersteuning van de herziening van de EU-regeling inzake visserij met kleine drijfnetten". [8] Richtlijn 2008/56/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten aanzien van het mariene milieu (Kaderrichtlijn mariene strategie). [9] Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (PB L 343 van 22.12.2009, blz. 1). [10] Verordening (EG) nr. 1005/2008 van de Raad van 29 september 2008 houdende de totstandbrenging van een communautair systeem om illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij te voorkomen, tegen te gaan en te beëindigen (PB L 286 van 29.10.2008, blz. 1). [11] Verordening (EU) nr. 1380/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid (PB L 354 van 28.12.2013, blz. 22). [12] Richtlijn 2008/56/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het beleid ten aanzien van het mariene milieu. [13] Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand. Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.