De internationale status van overheidsorganen die belast zijn met of betrokken bij het beheer van de overheidsschuld en van de centrale banken in derde landen overeenkomstig Verordening (EU) nr. 596/2014 betreffende marktmisbruik

1.Inleiding

Overeenkomstig artikel 6, lid 1, van Verordening (EU) nr. 596/2014 betreffende marktmisbruik (Market Abuse Regulation, hierna "MAR" genoemd) is de MAR niet van toepassing op transacties, orders of gedragingen die in het kader van het monetaire beleid, het valutabeleid of het beheer van de overheidsschuld worden verricht door lidstaten, met inbegrip van de leden van de federatie wanneer de lidstaat een federale staat is, leden van het Europese Stelsel van centrale banken (ESCB), ministeries en andere agentschappen en speciaal opgerichte entiteiten van een of meer lidstaten of namens hen optredende personen.

Een dergelijke uitsluiting van het toepassingsgebied van de MAR kan, overeenkomstig artikel 6, lid 5, van de MAR, middels een gedelegeerde handeling van de Commissie als bedoeld in artikel 35 van de MAR worden uitgebreid tot bepaalde publieke organen die belast zijn met of ingrijpen in het beheer van de overheidsschuld en centrale banken van derde landen.

Dit verslag bevat een beoordeling van de internationale status van overheidsorganen die belast zijn met of betrokken bij het beheer van de overheidsschuld en van de centrale banken van derde landen teneinde te bepalen of een verlenging van de hierboven vermelde uitzondering op zijn plaats is.

2.Rechtsgrondslag van het verslag

Volgens artikel 6, lid 5, tweede alinea, van de MAR dient de Commissie uiterlijk op 3 januari 2016 een verslag op te stellen en bij het Europees Parlement en de Raad in te dienen, ter beoordeling van de internationale status van overheidsorganen die belast zijn met of betrokken bij het beheer van de overheidsschuld en van de centrale banken van derde landen. Wat de inhoud van het verslag betreft, bepaalt artikel 6, lid 5, derde alinea, van de MAR dat het verslag van de Commissie een vergelijkende analyse moet bevatten van de status van dergelijke organen en van centrale banken binnen het rechtskader van derde landen, alsook een overzicht van de normen op het gebied van het risicobeheer die in de desbetreffende jurisdicties van toepassing zijn op de transacties die door die organen en de centrale banken in kwestie worden gesloten. Daarnaast bepaalt artikel 6, lid 5, derde alinea, van de MAR dat indien het verslag vaststelt dat, met name in het licht van de vergelijkende analyse, de vrijstelling van de verplichtingen en verbodsbepalingen als bedoeld in deze verordening ten aanzien van de centrale banken van deze derde landen wat betreft hun monetaire verantwoordelijkheden noodzakelijk is, de Commissie de bovengenoemde uitzondering uitbreidt tot de centrale banken van deze derde landen.

3.Technische input van ESMA en onderzochte jurisdicties

Gezien het mondiale karakter van de financiële markten en de verschillen tussen de rechtsstelsels van derde landen en de normen op het gebied van het risicobeheer die in de desbetreffende jurisdicties van toepassing zijn op transacties, verzocht de Commissie ESMA op 21 oktober 2013 om de belangrijkste jurisdicties van derde landen aan te wijzen die voor beoordeling in aanmerking komen. De Commissie heeft ESMA bij het opstellen van deze lijsten van derde landen verzocht, waar nodig, rekening te houden met de input van bevoegde autoriteiten en marktdeelnemers, en voor de lijst van prioritaire derde landen alleen landen in aanmerking te nemen met een aanzienlijke hoeveelheid transacties die binnen het toepassingsgebied van de MAR vallen. Op 25 november 2013 verschafte ESMA de Commissie technische input over de criteria voor de opstelling van een in volgorde van belangrijkheid gerangschikte lijst en een op naam gestelde lijst van derde landen. Bovendien heeft ESMA de Commissie aanbevelingen gedaan omtrent de vaststelling van een selectieprocedure en de punten die bij de beoordeling van derde landen in overweging moeten worden genomen.

Met het oog op de beoordeling van derde landen achtte ESMA het dienstig rekening te houden met en voort te bouwen op de methodiek van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) voor de aanmerking van jurisdicties met een systeemrelevante financiële sector waarvoor het Financial Sector Assessment Program (FSAP) van het IMF verplicht is. ESMA rechtvaardigt dit door te stellen dat bij de methodiek van het IMF de omvang van de financiële sector van elk land wordt gecombineerd met de mate van verwevenheid ervan, waardoor ook de dimensie van de financiële markten in overweging wordt genomen. Volgens het IMF is deze groep landen, die het merendeel van de landen van de G20 en van de leden van de Raad voor financiële stabiliteit (FSB) omvat, verantwoordelijk voor bijna 90 % van het wereldwijde financiële stelsel en voor 80 % van de wereldwijde economische activiteit. Verder hanteerde ESMA twee aanvullende criteria: de landen moeten voorkomen op de lijst van door de Financiële-actiegroep (FATF) aangewezen niet-coöperatieve jurisdicties met een hoog risico, d.w.z. landen met strategische tekortkomingen in hun maatregelen ter bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering, en ze moeten het multilateraal memorandum van overeenstemming van de IOSCO hebben ondertekend.

De Commissie stelde een lijst van 13 jurisdicties (Australië, Brazilië, Canada, China, India, Japan, Mexico, SAR Hongkong, Singapore, Turkije, Verenigde Staten, Zuid-Korea en Zwitserland) op die moeten worden onderzocht, met uitsluiting van leden die tot de EU en de EER behoren, en met inbegrip van Turkije als kandidaat-lidstaat van de EU. De Commissie heeft besloten zich in het verslag op die jurisdicties te concentreren teneinde te bepalen of een verlenging van de vrijstelling van de in de MAR bedoelde verplichtingen en verbodsbepalingen op zijn plaats is.

4.Extern onderzoek

Met het oog op een grondige beoordeling van de internationale status van overheidsorganen van derde landen is de voorbereiding van de beoordeling in opdracht gegeven aan onafhankelijke contractanten, het Centrum voor Europese Beleidsstudies (CEPS) en de universiteit van Bologna (hierna "externe contractanten" genoemd). Op 12 juni 2015 hebben de externe contractanten het verslag "Study on exemptions for third-country central banks and other entities under the Market Abuse Regulation and the Markets in Financial Instruments Regulation" (hierna "het externe onderzoek" genoemd) ingediend bij de Commissie. De externe contractanten hebben in het kader van het externe onderzoek een enquête samengesteld en een vragenlijst verspreid onder de centrale banken van derde landen, juridisch en economisch onderzoek gedaan en een analyse van de vergaarde gegevens verricht. Daarnaast hebben zij zich bij het externe onderzoek gebaseerd op een economische analyse van het mandaat en de operationele procedures van de centrale banken en agentschappen voor schuldbeheer (hierna "ASB's" genoemd) en op een juridische analyse van de marktomstandigheden en de operationele en juridische kaders die van toepassing zijn op de centrale banken en ASB's van derde landen.

Teneinde te kunnen beoordelen of het verlenen van een vrijstelling aan centrale banken en ASB's met betrekking tot de in de MAR vastgestelde vereisten gepast is, vergeleken de externe contractanten de voorschriften binnen de bewuste jurisdicties met die van de MAR. In het externe onderzoek werden de context en het kader voor elke jurisdictie vastgesteld en de door het stelsel geboden mate van transparantie en bescherming bepaald; daarnaast werd rekening gehouden met onder andere de voorschriften voor de uitbanning en bestraffing van handel met voorwetenschap door het personeel van centrale banken of ASB's, vrijstelling van de verordening betreffende marktmisbruik bij de uitvoering van het monetaire beleid, het wisselkoersbeleid of het beheer van de overheidsschuld door de centrale banken of ASB's, alsook de gedragsregels voor het personeel omtrent het gebruik van vertrouwelijke informatie, transacties in activa voor privébelangen alsmede onafhankelijkheid en belangenconflicten.

5.Analyse van de jurisdicties

De vergelijkende analyse van de aangemerkte jurisdicties, waarbij rekening wordt gehouden met de bevoegdheid uit hoofde van artikel 6, lid 5, van de MAR met betrekking tot het opstellen van dit verslag, maakt geen aanspraak op volledigheid en borduurt met name voort op de analyse van de interne gedragsregels en/of op centrale banken en ASB's van toepassing zijnde ethische normen, regels ten aanzien van het gebruik van vertrouwelijke informatie voor privédoeleinden, de handel in activa voor eigen rekening door personeelsleden, maatregelen ter bevordering van de onafhankelijkheid van het personeel alsmede normen op het gebied van het risicobeheer en gedragsregels en/of ethische normen die van toepassing zijn op het personeel, en de beschikbaarheid van doeltreffende handhaving door een interne dienst voor compliance.

Australië

Centrale bank van Australië: Handel met voorwetenschap, wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap en alle vormen van marktmanipulatie zijn verboden en gelden als administratieve en strafrechtelijke overtredingen. De centrale bank van Australië (RBA) is niet formeel vrijgesteld van de regels inzake handel met voorwetenschap, wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap en marktmanipulatie. Ook voor de centrale banken van derde landen geldt geen vrijstelling. De RBA past bij de bedrijfsvoering normen op het gebied van risicobeheer toe. Personeelsleden hebben een geheimhoudingsplicht krachtens diverse wettelijke voorschriften en de toepasselijke interne gedragscode, en het is hun niet toegestaan voor privédoeleinden actief te handelen in financiële instrumenten. Daarnaast moeten personeelsleden hun onafhankelijkheid ten aanzien van de belangen van derden bewaren en belangenconflicten vermijden. Personeelsleden worden bij hun indiensttreding gewezen op het bestaan en de toepasselijkheid van de interne gedragscode en worden voortdurend getoetst op hun kennis ter zake. Afhankelijk van de ernst van de begane fout kunnen tuchtmaatregelen worden getroffen en kan eventueel het dienstverband worden beëindigd.

Australian Office of Financial Management: Personeelsleden van het ASB moeten zich houden aan de relevante regels inzake handel met voorwetenschap, wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap en marktmanipulatie. Noch het ASB noch de ASB's van derde landen zijn vrijgesteld van de regels inzake handel met voorwetenschap, wederrechtelijke mededeling van voorwetenschap en marktmanipulatie. Personeelsleden zijn gebonden aan algemene regels ten aanzien van normen op het gebied van risicobeheer bij overheidsinstanties en hebben een geheimhoudingsplicht. Het is hun evenmin toegestaan gebruik te maken van voorwetenschap en te handelen in door het ASB uitgegeven financiële instrumenten. Bovendien moeten zij hun onafhankelijkheid ten aanzien van de belangen van derden bewaren en belangenconflicten vermijden. Er is een interne compliancefunctie die toeziet op de toepassing van de interne gedragsregels, overtredingen onderzoekt en zo nodig verslag uitbrengt aan externe instanties. Afhankelijk van de ernst van het geval kan worden overgegaan tot tuchtmaatregelen, variërend van een berisping tot ontslag.

Brazilië