EUROPESE COMMISSIE Brussel, 22.4.2015 COM(2015) 176 final MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Herziening van het besluitvormingsproces inzake genetisch gemodificeerde organismen (ggo's)



1.INLEIDING De Europese Commissie is aangesteld op basis van een reeks politieke richtsnoeren die zij aan het Europees Parlement heeft voorgelegd. In die richtsnoeren heeft de Commissie zich ertoe verbonden de huidige wetgeving inzake de verlening van vergunningen voor genetisch gemodificeerde organismen (ggo's) te evalueren. In deze mededeling wordt verslag gedaan van de resultaten van de evaluatie door de Commissie van het besluitvormingsproces voor het verlenen van vergunningen voor ggo's en wordt de argumentatie uiteengezet die ten grondslag ligt aan het door de Commissie vastgestelde voorstel. Het besluitvormingsproces op het gebied van ggo's wordt zowel door een specifiek wettelijk kader als door gemeenschappelijke institutionele regels geregeld. In deze mededeling wordt een samenvatting gegeven van de context van deze besluiten, wordt besproken hoe de vergunningsprocedure in de praktijk heeft gewerkt, en worden recent aangebrachte wijzigingen beschreven. Tevens worden de door de Commissie bereikte conclusie en de daarbij in aanmerking genomen overwegingen toegelicht: de uitzonderlijke omstandigheden die specifiek voor ggo's gelden en die ten grondslag liggen aan de in de politieke richtsnoeren aangegane verbintenis, en in het bijzonder de democratische en juridische kwesties. 2.HET BESLUITVORMINGSPROCES OP HET GEBIED VAN GGO'S 2.1 Het rechtskader De Europese Unie beschikt over een uitgebreid wettelijk kader voor het verlenen van vergunningen voor, alsmede de traceerbaarheid en etikettering van, ggo's. Verordening (EG) nr. 1829/2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders (hierna "de verordening van 2003" genoemd) is van toepassing op levensmiddelen, levensmiddeleningrediënten en diervoeders die geheel of gedeeltelijk bestaan uit of zijn geproduceerd met ggo's. Zij heeft tevens betrekking op ggo's voor andere doeleinden zoals de teelt, indien deze bestemd zijn om als grondstof voor de productie van levensmiddelen en diervoeders te worden gebruikt. Alle bovenstaande zaken waarop de verordening van 2003 betrekking heeft, worden hierna "genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders" genoemd. De andere wetgevingshandeling op dit gebied is Richtlijn 2001/18/EG inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu (hierna "de richtlijn van 2001" genoemd). Deze heeft betrekking op ggo's voor andere toepassingen dan levensmiddelen en diervoeders (met name voor de teelt). Bij beide wetgevingshandelingen zijn vergunningsprocedures ingesteld die tot doel hebben te waarborgen dat het in de handel brengen van de desbetreffende producten geen gevaar oplevert voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu. Daartoe vormt een wetenschappelijke risicobeoordeling een centraal element in de procedure: elke verleende vergunning voor het in de handel brengen van een product moet naar behoren worden gemotiveerd, waarbij een wetenschappelijke beoordeling de belangrijkste rechtvaardigingsgrond vormt. De wetgeving legt de verantwoordelijkheid voor wetenschappelijke risicobeoordelingen bij de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA), in samenwerking met de wetenschappelijke instanties van de lidstaten. Vanuit juridisch oogpunt hebben besluiten om een vergunning te verlenen voor ggo's de vorm van door de Commissie vastgestelde uitvoeringshandelingen. Hoewel de Commissie dus een beslissende rol speelt in de vergunningsprocedure, zijn de lidstaten er ook sterk bij betrokken. De betrokkenheid van de lidstaten in het stadium van de verlening van een vergunning De lidstaten zijn in twee stadia bij de procedure betrokken: zij stemmen in het kader van het Permanent Comité over door de Commissie ingediende ontwerpbesluiten en indien er op dat niveau geen beslissing kan worden genomen, stemmen zij vervolgens in het Comité van Beroep. Zoals in alle andere op grond van de EU-wetgeving ingestelde comités, stemmen de lidstaten in deze comités volgens de regels van de gekwalificeerde meerderheid van stemmen, zoals omschreven in het Verdrag. Wanneer er in het Comité van Beroep geen gekwalificeerde meerderheid voor of tegen het ontwerpbesluit is, luidt de uitkomst "geen advies". Definitieve vaststelling door de Commissie Wanneer "geen advies" wordt uitgebracht door het Comité van Beroep, bepalen de regels voor deze procedure (Verordening (EU) nr. 182/2011) dat de Commissie de ontwerpuitvoeringshandeling kan aannemen . Deze formulering impliceert dat de Commissie een bepaalde handelingsvrijheid heeft. In het geval van besluiten inzake ggo's wordt haar handelingsvrijheid echter in aanzienlijke mate beperkt door de verordening van 2003 en de richtlijn van 2001. Het systeem van voorafgaande vergunning, uitgelegd in het licht van artikel 41 van het Handvest van de grondrechten en de jurisprudentie van het Hof van Justitie, vereist dat de Commissie binnen een redelijke termijn een besluit neemt (om het in de handel brengen van het product in de EU toe te staan of te verbieden) . Dit betekent dat, indien de wetgeving het in de handel brengen van een product (in dit geval een ggo) verbiedt tenzij hiervoor een vergunning is verleend, het voor de vergunningverlenende instantie (in dit geval de Commissie) niet mogelijk is om gedurende onbepaalde tijd eenvoudigweg geen beslissing te nemen (om een vergunning voor het product te verlenen of juist om het te verbieden), ervan uitgaande dat er een geldige aanvraag om een vergunning is ingediend. Indien een stemming resulteert in "geen advies" kan de Commissie dus niet eenvoudigweg geen beslissing nemen. Mogelijke noodmaatregelen op EU- of lidstaatniveau De verordening van 2003 bevat bepalingen die de Commissie of de lidstaten in staat stellen noodmaatregelen vast te stellen om het in de handel brengen of het gebruik van een ggo waarvoor een vergunning is verleend, te voorkomen. Op dergelijke maatregelen mag alleen een beroep worden gedaan als uit wetenschappelijke gegevens blijkt dat het product waarschijnlijk een ernstig risico voor de gezondheid of het milieu vormt.

2.2. De realiteit van het besluitvormingsproces voor de verlening van vergunningen voor ggo’s Sinds de inwerkingtreding van Verordening (EG) nr. 1829/2003 hebben de lidstaten nog nooit een gekwalificeerde meerderheid voor of tegen een ontwerpbesluit van de Commissie tot verlening van een vergunning voor ggo's, voor de teelt dan wel voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders, bereikt. De uitkomst luidde telkens "geen advies". Dit is consequent in alle stadia van de procedure het geval geweest, zowel in het Permanent Comité als in het Comité van Beroep onder de huidige regels, als in de Raad in het verleden (zie de tabellen 1 tot en met 3 en figuur 1 van de bijlage). Ggo's voor de teelt De teelt van ggo's in de EU is van beperkte omvang. Sinds 1990 is slechts voor drie ggo's een vergunning voor de teelt verleend, en slechts één product (mais MON810) beschikt momenteel over een vergunning. Het wordt in vijf lidstaten geteeld, en de gebieden waar het wordt geteeld vertegenwoordigen slechts 1,5 % van de totale voor de productie van mais in de EU gebruikte oppervlakte. Het geringe aantal tot nu toe verleende vergunningen voor de teelt en de door een aantal lidstaten vastgestelde vrijwaringsclausules ter voorkoming van het gebruik van ggo's waarvoor krachtens EU-wetgeving een vergunning is verleend, illustreren het standpunt dat een groot aantal lidstaten met betrekking tot deze kwestie inneemt. De weerstand tegen ggo's voor de teelt is de afgelopen jaren toegenomen, en veel lidstaten hebben zich in februari 2014 in de Raad tegen de vergunning voor mais 1507 gekeerd (zie tabel 1 van de bijlage). Genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders Het aantal genetisch gemodificeerde levensmiddelen dat te koop wordt aangeboden is gering (hoewel het feit dat de vergunningen worden verleend in combinatie met diervoeders betekent dat een groter aantal producten over een vergunning beschikt). Gegevens uit opiniepeilingen bevestigen de algemene indruk dat EU-burgers gekant zijn tegen genetisch gemodificeerde levensmiddelen. Veel detailhandelaren in de voedingsmiddelensector hebben ervoor gekozen geen genetisch gemodificeerde levensmiddelen in de schappen te leggen. Dit kan het gevolg zijn van de etiketteringsvoorschriften voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en de beschikbaarheid van niet genetisch gemodificeerde alternatieven. Sommige consumenten willen er zeker van zijn dat bij geen enkel stadium van de productie van de door hen gekochte levensmiddelen ggo's betrokken zijn. Een aantal veehouders, handelaren en detailhandelaren in verschillende lidstaten heeft daarom getracht het uit de weg gaan van ggo's als verkoopargument in te zetten. Dit heeft geleid tot het gebruik van opschriften als "gevoederd met niet genetisch gemodificeerd diervoeder" of "biologisch". In tegenstelling tot de situatie voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen, is er in de EU een grote markt voor genetisch gemodificeerde diervoeders. Dit geldt met name voor mengvoeder, een mengsel van voedermiddelen voor landbouwhuisdieren dat wordt gebruikt omwille van de hoge energie-inhoud en het hoge eiwitgehalte ervan. Het grootste deel van de in de EU verbruikte diervoeders wordt ingevoerd (waarbij in 2013 meer dan 60 % van de EU-behoefte aan plantaardige eiwitten werd vervuld door ingevoerde producten, hoofdzakelijk sojabonen en sojameel), en die invoer is voornamelijk afkomstig uit landen waar de teelt wordt gedomineerd door ggo's: 90 % van de invoer komt uit landen waar ongeveer 90 % van het oppervlak voor sojabonen is beplant met genetisch gemodificeerde sojabonen. Beschikbaarheid, prijs en concurrentievermogen blijken de voornaamste redenen te zijn voor het wijdverbreide gebruik van genetisch gemodificeerd sojameel. Het feit dat genetisch gemodificeerde diervoeders op grote schaal worden gebruikt, heeft evenwel geen invloed gehad op het stemgedrag. De uitkomst van stemmingen over genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders blijft systematisch "geen advies" (zie de tabellen 2 en 3 en figuur 1 van de bijlage). Hoewel de bij de stemmingen ingenomen standpunten zich in de loop van de tijd min of meer hebben gestabiliseerd, zijn er doorgaans meer lidstaten vóór het ontwerpbesluit dan ertegen. Hoewel de lidstaten veel animo hebben getoond voor het invoeren van vrijwaringsclausules ter voorkoming van het gebruik van ggo's voor de teelt, zijn deze clausules niet op grote schaal gebruikt voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders (op dit moment zijn slechts in één lidstaat dergelijke maatregelen van kracht, die betrekking hebben op drie producten). Niettemin geeft het aantal lidstaten dat tegen de verlening van vergunningen voor genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders stemt aan dat de lidstaten niet het gevoel hebben dat het proces hen in staat stelt volledig in te gaan op hun afzonderlijke afwegingen. Conclusie inzake het besluitvormingsproces Het is "de norm" geworden bij besluiten inzake vergunningen voor ggo's dat het dossier wordt teruggezonden aan de Commissie voor een definitieve beslissing, waarmee de wijze waarop besluiten op dit gebied worden vastgesteld zeer sterk afwijkt van de normale werking van de EU-comitéprocedure in het algemeen. De kwesties die worden opgeworpen door de lidstaten die tegen de verlening van een vergunning hebben gestemd, zijn veelal niet gebaseerd op wetenschappelijke overwegingen, maar duiden op nationale punten van zorg die niet uitsluitend betrekking hebben op kwesties in verband met de veiligheid van ggo's voor de gezondheid of het milieu. Hoewel de huidige wetgeving de Commissie de mogelijkheid biedt naast met de door de EFSA uitgevoerde risicobeoordeling ook met "andere terzake dienende factoren" rekening te houden, is zij niet in staat geweest op basis van dergelijke factoren een algemeen EU-verbod voor door de EFSA als veilig beschouwde producten te rechtvaardigen. Dit betekent de facto dat de Commissie systematisch in een situatie wordt gebracht waarin zij een besluit moet nemen over de verlening van een vergunning zonder de steun van de lidstaten in de desbetreffende comités. Deze situatie doet zich specifiek voor bij de verlening van vergunningen voor ggo's. 3.DE RECENTE HERVORMING VAN DE REGELS VOOR GGO'S WAARVOOR EEN VERGUNNING VOOR DE TEELT IS VERLEEND In 2010 heeft de Commissie een voorstel ingediend tot wijziging van de wetgeving inzake ggo's met als doel de gronden waarop de lidstaten zich kunnen beroepen om de teelt van ggo's waarvoor door de EU een vergunning is verleend, op hun grondgebied te kunnen beperken of verbieden ("opt-outs"), uit te breiden. In de toelichting bij het voorstel legde de Commissie uit dat nationale, regionale of lokale besluitvormingsniveaus als de meest geschikte kaders worden beschouwd voor de behandeling van bijzonderheden in verband met de ggo-teelt. De voorgestelde wijziging is nu in het EU-recht opgenomen als Richtlijn (EU) 2015/412 (hierna "de richtlijn van 2015" genoemd). De wijziging stelt de lidstaten in staat de teelt van ggo's op hun grondgebied (of een deel daarvan) te beperken of te verbieden, mits dergelijke maatregelen gerechtvaardigd zijn op basis van andere dwingende gronden dan het risico voor de gezondheid van mens of dier en voor het milieu, dat wil zeggen op basis van andere criteria dan die welke door de EFSA bij haar risicobeoordeling worden beoordeeld. Dit is een belangrijke ontwikkeling, aangezien dit de lidstaten de mogelijkheid biedt rekening te houden met hun nationale context, waarin andere legitieme gronden kunnen bestaan voor het beperken of verbieden van de teelt van ggo's dan die met betrekking tot de risico's voor de gezondheid en het milieu. De lidstaten kunnen dus rekening houden met afwegingen die verder gaan dan die waarop het EU-vergunningenstelsel, dat is toegespitst op wetenschappelijke beoordeling en binnen de door het EU-recht opgelegde grenzen opereert, betrekking heeft. De bepaling geldt zowel voor toekomstige vergunningen als voor ggo's waarvoor reeds op EU-niveau een vergunning is verleend. De richtlijn van 2015 biedt de lidstaten derhalve meer flexibiliteit om te beslissen of zij al dan niet willen dat op hun grondgebied ggo's worden geteeld, terwijl het EU-vergunningenstelsel op basis van risicobeoordeling wel in stand wordt gehouden. De richtlijn biedt daarmee een antwoord op een van de voornaamste bezwaren die in de loop der jaren met betrekking tot de vergunningsprocedure zijn geuit, en is volledig in overeenstemming met de aanpak die is uiteengezet in de door de Commissie aan het Europees Parlement voorgelegde politieke richtsnoeren. De richtlijn van 2015 geldt evenwel slechts voor ggo's voor de teelt en niet voor genetisch gemodificeerde voedingsmiddelen en diervoeders, die het voorwerp vormen van het merendeel van de in de EU verleende vergunningen. 4.HET VOORSTEL VAN DE COMMISSIE