EUROPESE COMMISSIE Brussel, 15.9.2020 COM(2020) 561 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE Over de toepassing, in 2019, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie













































Inhoudstafel Inleiding I.Agenda voor meer transparantie II.Toegang tot documenten 1.Registers en websites 2.Samenwerking met andere instellingen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 3.Analyse van de verzoeken om toegang 3.1.Het aantal verzoeken (bijlage – tabellen 3 en 4) 3.2.Aandeel van verzoeken per DG/dienst van de Commissie (zie bijlage – tabel 5) 3.3.Het sociale en beroepsprofiel van de verzoekers (bijlage – tabel 6) 3.4.De geografische oorsprong van de verzoekers (bijlage – tabel 7) 4.Toepassing van uitzonderingen op het recht van toegang 4.1.Soorten verleende toegang (bijlage – tabellen 8 en 9) 4.2.Aangevoerde uitzonderingen op het recht van toegang (bijlage – tabel 10) 4.2.1.Initiële fase 4.2.2.Confirmatieve fase 5.Bij de Europese ombudsman ingediende klachten 6.Rechterlijke toetsing 6.1.Het Hof van Justitie

6.1.1.Opheldering over bepaalde materiële bepalingen 6.1.2.Opheldering over bepaalde procedurele bepalingen 6.2.Het Gerecht 6.2.1.Opheldering over bepaalde materiële bepalingen 6.2.2.Opheldering over bepaalde procedurele bepalingen 6.3.In 2019 tegen de Commissie ingestelde gerechtelijke procedures Conclusie Inleiding 2019 was een overgangsjaar voor de Europese instellingen, met de verkiezingen van het Europees Parlement, een nieuwe strategische agenda van de Europese Raad voor 2019-2024 en een nieuwe Europese Commissie. In 2019 heeft de Europese Commissie verdere stappen gezet om haar sterke inzet voor meer transparantie en verantwoording om te zetten in daden en het vertrouwen van de Europese burgers in de EU-instellingen te vergroten. In juli 2019 stelde mevrouw Von der Leyen haar politieke beleidslijnen voor de Commissie 2019-2024 voor: “Een Unie die de lat hoger legt – Mijn agenda voor Europa”. Een van de zes grote ambities voor Europa is de prioriteit die wordt gegeven aan “een nieuwe impuls voor de Europese democratie”. Dat houdt in dat er meer transparantie moet komen, in het bijzonder met betrekking tot het wetgevingsproces. Op 27 november 2019, tijdens de plenaire zitting in Straatsburg, stemde een ruime meerderheid van de leden van het Europees Parlement voor de Commissie-Von der Leyen. Op 1 december 2019 is de Commissie-Von der Leyen aangetreden. Transparantie werd samen met collegialiteit en efficiëntie een uitgangspunt voor de werking van de nieuwe Commissie. In de werkmethoden wordt specifiek verwezen naar het recht van toegang van het publiek tot documenten op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 . Het waarborgen van het recht van burgers op toegang tot documenten die bij de instellingen berusten is een hoeksteen van de toezegging van de Europese Commissie op het gebied van transparantie. Dit recht is vastgelegd in artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 15, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en in Verordening (EG) nr. 1049/2001. Het weerspiegelt het beginsel van openheid bij de werkzaamheden van de instellingen dat is vastgelegd in zowel artikel 1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie als artikel 298 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dit in de EU-Verdragen geformuleerde beginsel van openheid is concreet uitgewerkt in Verordening (EG) nr. 1049/2001. Volgens overweging 2 van die verordening “[maakt] [d]eze openheid […] een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem […]”. Artikel 17, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 bepaalt voorts dat elke instelling jaarlijks een verslag publiceert over de uitvoering van de verordening in het voorgaande jaar.

Het onderhavige jaarverslag voor 2019 begint met een samenvatting van de bredere transparantie-initiatieven van de Commissie (zie hierna onder I). Vervolgens wordt ingegaan op de belangrijkste trends en kenmerken van in het kader van Verordening (EG) nr. 1049/2001 ingediende verzoeken om toegang tot documenten en van de antwoorden daarop van de Commissie. Daarnaast bevat het verslag een evaluatie van de arresten van de Europese rechters en van de bevindingen van de Ombudsman over de uitvoering van de verordening door de Commissie (zie hierna onder II).



I.Agenda voor meer transparantie De Europese Unie bestaat uit haar burgers en staat ten dienste van die burgers. De ruimere betrokkenheid van burgers bij de Europese Unie en datgene waar zij voor staat aanmoedigen en vergemakkelijken is een van de topprioriteiten van de Europese Commissie. De Commissie is vastberaden om de burgers nauwer te betrekken bij haar besluitvormingsproces en denkt voortdurend na over nieuwe methoden en maatregelen om de transparantie te verbeteren. In 2019 heeft de Commissie gerichte inspanningen geleverd om al haar kernactiviteiten – uiteenlopend van wetgevingsprocessen en beleidsuitvoering tot contacten met belanghebbenden en lobbyisten – nog transparanter te maken. Betere regelgeving Ook in 2019 stond betere regelgeving centraal in de beleidsvorming van de Europese Commissie. Begin 2019 heeft de instelling verder werk gemaakt van haar inventarisatie met betrekking tot de agenda voor betere regelgeving van 2015, om zowel de positieve als de problematische aspecten daarvan te beoordelen. Op 15 april 2019 heeft het college van de commissarissen een mededeling vastgesteld met de titel “Betere regelgeving: inventarisatie en verdere inzet”, waarin de bevindingen van de inventarisatie zijn toegelicht. De openbare raadpleging toonde aan dat de mogelijkheden om deel te nemen aan het beleidsproces van de Commissie nog steeds relatief onbekend waren. De Commissie kwam tot de conclusie dat alom wordt gevraagd te blijven werken aan betere regelgeving als integraal onderdeel van de werkmethode van de Commissie. De mededeling bevatte ook een belofte om in de toekomst nog meer verbeteringen tot stand te brengen. Een van de hoofddoelstellingen van de Europese Commissie was de deelname van de Europese burger en van het maatschappelijk middenveld aan haar activiteiten op het gebied van beleidsvorming te bevorderen. De instelling heeft daarom uitgebreid geïnvesteerd in de nodige instrumenten om die deelname mogelijk te maken en kansen te creëren voor belanghebbenden om gedurende de gehele beleidscyclus een bijdrage te leveren. In 2019 is het aantal openbare raadplegingen dat naar alle EU-talen is vertaald verder gestegen. Bovendien werd de site “Geef uw mening”, die één centraal onlinetoegangspunt biedt waar belangstellenden meer te weten kunnen komen over de beleidsvormingsactiviteiten van de Commissie en waar zij hun opmerkingen, standpunten en andere informatie kunnen achterlaten, in 2019 meer dan 800 000 keer bezocht. Het aantal reacties op openbare raadplegingen en andere opmerkingen loopt sterk uiteen, maar gaat in het algemeen in stijgende lijn. De inspanningen van de Europese Commissie om betere regelgeving een centrale rol toe te kennen in het besluitvormingsproces hebben met andere woorden hun vruchten afgeworpen. Raadplegingen en transparantie zijn de twee gebieden waarop de Europese Commissie volgens belangstellenden het meeste vooruitgang heeft geboekt sinds 2015. In de mededeling wordt erkend dat betere regelgeving steeds meer integraal deel uitmaakt van de institutionele cultuur van de Europese Commissie en ruime steun geniet van belanghebbenden die op een zinvollere manier nauwer betrokken willen worden bij de beleidsvorming van de instelling. Parallel aan die ontwikkelingen is de Commissie samen met het Europees Parlement en de Raad blijven werken aan het geplande gezamenlijke wetgevingsportaal, met de bedoeling dat portaal zo snel mogelijk te kunnen lanceren, zoals toegezegd in het Interinstitutioneel Akkoord van 2016 over beter wetgeven. Op het portaal zal een gegevensbank worden aangeboden met informatie over het volledige wetgevingsproces, die eenvoudig toegankelijk is voor een breed publiek zonder gespecialiseerde achtergrond. Tot slot was de Europese Commissie ingenomen met de initiatieven van het Finse voorzitterschap van de Europese Raad in de tweede helft van 2019 om de transparantie van de wetgeving te bevorderen en bepaalde documenten met betrekking tot onderhandelingen proactief te publiceren. Het Europees burgerinitiatief Het Europees burgerinitiatief (ECI) is een recht dat is vervat in artikel 11, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie en in de eerste alinea van artikel 24 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het Europees burgerinitiatief is een instrument dat is ontworpen om de deelname van de burgers aan het democratische leven van de Europese Unie te verbeteren door hen in staat te stellen de Europese Commissie rechtstreeks te verzoeken om een voorstel in te dienen voor rechtshandelingen van de Unie ter uitvoering van de Verdragen. In 2019 namen de medewetgevers de verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees burgerinitiatief aan, die op 17 mei 2019 werd bekendgemaakt. Met deze nieuwe verordening worden een aantal structurele en technische verbeteringen aangebracht om het Europees burgerinitiatief voor organisatoren en medestanders toegankelijker, minder omslachtig en gebruiksvriendelijker te maken, om zo de participatie van de Europese burgers in de democratische processen van de Unie te bevorderen. Het nieuwe regelgevingsinstrument is tevens bedoeld om de follow-up te versterken van de Europese burgerinitiatieven als instrument om het democratische debat binnen de Europese Unie te stimuleren. Ethiek en transparantie van de leden van de Europese Commissie

In haar politieke beleidslijnen heeft de voorzitter zich voorstander getoond van een onafhankelijke instantie voor ethiek voor alle EU-instellingen samen en heeft zij toegezegd zich daar in nauwe samenwerking met de andere instellingen hard voor te maken. Op 24 juni 2019 heeft de Europese Commissie het eerste jaarverslag over de toepassing van de nieuwe gedragscode voor haar leden voor het jaar 2018 gepubliceerd, zoals zij had toegezegd in artikel 13, lid 4, van de gedragscode. In het verslag worden onder meer de belangrijkste wijzigingen samengevat die bij de nieuwe gedragscode zijn ingevoerd en die bijdragen aan de verwezenlijking van de hoogste ethische normen en de transparantie die van de leden van de Europese Commissie worden verwacht. In februari 2019 heeft de Europese Commissie voorts gedetailleerde praktische richtsnoeren uitgevaardigd inzake de ethische normen voor Commissieleden die campagne voerden voor de verkiezingen van het Europees Parlement van mei. De Europese Commissie had, met de steun van het Europees Parlement, besloten om haar leden daadwerkelijk de mogelijkheid te bieden om actief deel te nemen aan de politieke campagne, zonder dat zij zich gedurende de gehele periode tijdelijk hoefden terug te trekken uit de Commissie, indien zij specifieke ethische praktijken naleefden. Voorts heeft de Europese Commissie de Europa-webpagina over de ethiek van huidige en voormalige leden van de Commissie in de loop van 2019 regelmatig bijgewerkt , door op gezette tijden besluiten van de Europese Commissie en notulen van vergaderingen over toegelaten werkzaamheden van voormalige leden van de Europese Commissie te uploaden. Het transparantieregister Transparantie is van cruciaal belang waar het gaat om belangenbehartiging, omdat burgers moeten kunnen nagaan wie het wetgevingsproces van de EU probeert te beïnvloeden. Het in 2011 opgezette transparantieregister verschaft inzicht in de diverse belangen die worden nagestreefd en geeft aan door wie en met welke middelen die belangen worden nagestreefd. Het register maakt zo meer publieke controle mogelijk, door burgers, de media en belanghebbenden de mogelijkheid te bieden om de activiteiten en mogelijke invloed van belangenvertegenwoordigers te volgen. Tegen die achtergrond heeft de Europese Commissie in 2016 een voorstel ingediend om het huidige transparantieregister verplicht te maken. Het voorstel behelst de ondertekening van een nieuw interinstitutioneel akkoord dat geldt voor het Europees Parlement, de Commissie en voor het eerst ook voor de Raad van de EU. De interinstitutionele onderhandelingen over dit voorstel zijn nog aan de gang. In 2019 hielden de onderhandelaars van de drie instellingen verschillende gespreksronden over het voorstel voor een verplicht transparantieregister. Deze gesprekken waren bedoeld om te verkennen hoe contacten met belangenvertegenwoordigers afhankelijk konden worden gesteld van de voorwaarde dat zij vooraf in het transparantieregister moesten worden ingeschreven, teneinde registratie de facto verplicht te maken voor lobbyisten. Hoewel de aanpak nog steeds per instelling verschilt, maakten de drie instellingen een balans op van de ontwikkelingen ten aanzien van de toekomstige opzet van een gezamenlijk register. In dat verband is de Europese Commissie er bij het Europees Parlement en de Raad op blijven aandringen om op zoek te gaan naar manieren om de regel “geen inschrijving, geen bijeenkomst” toe te passen. De drie instellingen spraken nogmaals hun gezamenlijke ambitie uit om tot een significante verbetering van de status quo te komen en spraken af de gesprekken voort te zetten. Ondertussen is het transparantieregister gestaag blijven groeien: op 31 december 2019 bevatte het maar liefst 11 899 inschrijvingen, waaronder 1 592 nieuwe. De bijgewerkte privacyverklaringen betreffende registranten, bijeenkomsten met belangenvertegenwoordigers en de behandeling van waarschuwingen en klachten zijn gepubliceerd op de website van het transparantieregister. Tegen die achtergrond is het door het Europees Parlement en de Europese Commissie gehanteerde transparantieregister ook in 2019 een toonaangevend model gebleven voor overheidsdiensten in heel Europa. Transparantie van de EU over de brexit Ook in 2019 heeft de Commissie de daad bij haar woord gevoegd om maximale openheid van zaken te bieden bij de - nooit eerder voorgekomen - onderhandelingen over de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de EU. De instelling heeft systematisch alle ontwerpen van onderhandelingsposities, standpuntnota’s van de EU, presentaties en agenda’s voor de onderhandelingsronden gepubliceerd, alsook de ontwerpterugtrekkingsovereenkomst en de definitieve terugtrekkingsovereenkomst. Van 2017 tot 2019 heeft de Europese Commissie op proactieve wijze in totaal meer dan 120 documenten over de brexit gepubliceerd op haar website. De diensten van de instelling beantwoordden daarnaast 10 937 brieven van burgers en behandelden een honderdtal verzoeken om toegang tot documenten. De meeste van die verzoeken werden positief beantwoord, waarbij documenten openbaar werden gemaakt, zoals de volledige lijst van bijeenkomsten met belanghebbenden en de notulen van die bijeenkomsten. De Europese Commissie blijft zich ten volle inzetten om deze bijzonder hoge mate van transparantie te handhaven bij de uitvoering van de terugtrekkingsovereenkomst en tijdens de komende onderhandelingen over de toekomstige betrekkingen tussen de EU en het VK. Handelsbeleid Het handelsbeleid heeft gevolgen voor de burgers van de EU. De Europese Commissie luistert daarom naar alle input om ervoor te zorgen dat het EU-beleid de waarden en belangen van de gehele samenleving weerspiegelt. Bij de uitwerking van dit beleid wordt dan ook rekening gehouden met de input van de EU-burgers, die wordt geleverd vóór, tijdens en na het onderhandelingsproces. In 2019 bleven transparantie en betrokkenheid van het publiek speerpunten van het handelsbeleid met het oog op democratie, vertrouwen van het publiek en verantwoordingsplicht. De Europese Commissie bleef systematisch informatie publiceren in alle fases van handelsbesprekingen. Zo deelt de Commissie voorstellen aan de Raad voor ontwerponderhandelingsrichtsnoeren voor preferentiële handelsovereenkomsten met de bevolking, alsook verslagen over onderhandelingsronden, oorspronkelijke onderhandelingsstandpunten van de EU, beoordelingen van de duurzaamheidseffecten en de uitonderhandelde tekst, zodra er een overeengekomen geconsolideerde versie van bestaat. De Europese Commissie heeft zich ook in alle stadia actief tot belanghebbenden gewend voor concrete input om een empirisch onderbouwd EU-handelsbeleid tot stand te kunnen brengen. In 2019 heeft de Commissie drie grote openbare raadplegingen georganiseerd met betrekking tot handel.

Bovengenoemde maatregelen bouwen voort op de bestaande proactieve en transparante benadering van het handelsbeleid door de Europese Commissie. Programma Europa voor de burger Het zogeheten Europa voor de burger-programma, dat loopt van 2014 tot 2020, is een belangrijk instrument om de EU-burgers te stimuleren zich beter te informeren, deel te nemen aan het debat en een grotere rol te spelen in de ontwikkeling van de EU. In 2019 heeft de Europese Commissie opnieuw meerdere initiatieven en acties georganiseerd in het kader van dit programma. Conclusie De Commissie heeft haar proactieve rol in de publicatie van uiteenlopende publieksvriendelijke informatie en documenten in 2019 voortgezet. Tegelijkertijd was zij voortdurend op zoek naar nieuwe instrumenten om haar activiteiten transparanter te maken en burgers te betrekken bij het democratisch proces. Dit zijn maar enkele voorbeelden van de inspanningen die de Commissie levert om transparantie in de brede zin des woords te bevorderen.



II.Toegang tot documenten Het recht van toegang tot documenten, zoals vervat in artikel 15, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en uitgevoerd in het kader van Verordening (EG) nr. 1049/2001, was ook in 2019 een van de hoekstenen van de transparantieagenda van de Europese Commissie. Het recht van toegang van het publiek tot de documenten van de instellingen houdt verband met het democratische karakter van die instellingen. Verordening (EG) nr. 1049/2001 weerspiegelt het in artikel 1, tweede alinea, van het Verdrag betreffende de Europese Unie verwoorde streven “een nieuwe etappe [te markeren] in het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa, waarin de besluiten in zo groot mogelijke openheid en zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen”. Deze doelstelling wordt herhaald in artikel 10 van het EU-Verdrag. Artikel 298 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie schrijft bovendien voor dat de “instellingen, organen en instanties van de Unie [bij de vervulling van hun taken] op een open, doeltreffend en onafhankelijk Europees ambtenarenapparaat [steunen]”. In dit verband heeft de Commissie in 2019 naar aanleiding van specifieke verzoeken op grond van de verordening toegang verleend tot een brede waaier van documenten in haar bezit. Die toegang vormde een aanvulling op de proactieve publicatie van een schat aan informatie en documenten in de verschillende registers en op de verschillende websites van de Commissie. Dit verslag biedt een overzicht van de wijze waarop de Commissie de verordening in 2019 heeft uitgevoerd. Het is gebaseerd op statistische gegevens, die zijn samengevat in de bijlage. De statistieken geven het aantal ontvangen verzoeken en verstrekte antwoorden in 2019 weer. De statistische gegevens zijn nauwkeuriger dan de gegevens voor eerdere jaren, dankzij regelmatige correcties van de codering. Zoals in eerdere jaren vormen ze geen afspiegeling van het aantal opgevraagde of (gedeeltelijk) vrijgegeven documenten, dat veel hoger was. Hoewel verzoekers kunnen verzoeken om toegang tot één document, vragen ze veel vaker toegang tot meerdere documenten of zelfs tot hele bestanden over een specifiek onderwerp of een specifieke procedure. Samenvattend blijkt uit de statistieken dat in bijna 78 % van de 7 445 gevallen de opgevraagde documenten volledig of gedeeltelijk werden vrijgegeven in de initiële fase, en dat in 53,4 % van de 296 gevallen die werden behandeld in de confirmatieve fase ruimere of zelfs volledige toegang werd verleend. Uit de statistieken blijkt niet alleen hoe open de Commissie is, maar ook hoe belangrijk het recht van toegang tot documenten is in het kader van haar algemene transparantiebeleid. Middelen In de Europese Commissie worden initiële verzoeken om toegang tot documenten decentraal in behandeling genomen door de verschillende directoraten-generaal en diensten van de Commissie. Elk directoraat-generaal en elke dienst wijst ten minste één juridisch deskundige aan die in dit verband optreedt als “coördinator toegang tot documenten”. Afhankelijk van de omvang van de dienst en het aantal ontvangen verzoeken, worden de “coördinatoren toegang tot documenten” doorgaans bijgestaan door enkele medewerkers van ondersteuningsdiensten en coördineren zij de ontwerpantwoorden met de eenheden die verantwoordelijk zijn voor de onderliggende beleidsterreinen. Confirmatieve verzoeken worden behandeld door het secretariaat-generaal, met het oog op een onafhankelijke administratieve beoordeling van het in de initiële fase gegeven antwoord. Een speciaal team binnen de eenheid Transparantie, documentbeheer en toegang tot documenten van het secretariaat-generaal wijdt zich exclusief aan de coördinatie en eenvormige uitvoering van de uitvoerige regels voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Het team bestaat uit verscheidene zaakbehandelaars en administratieve ondersteuners. Naast het evalueren van de initiële antwoorden verschaft de eenheid ook horizontale richtsnoeren, opleidingen en advies over de toepassing van de verordening aan alle directoraten-generaal en diensten van de Commissie, in nauwe samenwerking met de Juridische Dienst. Ook beheert deze eenheid het Commissiebrede IT-systeem voor de afhandeling van initiële en confirmatieve verzoeken om toegang tot documenten, GestDem, en ontwikkelt het samen met de eenheid voor Digitale Oplossingen en procesefficiëntie van het secretariaat-generaal een nieuw systeem, EASE (“Electronic AccesS to European Commission Documents” of “Elektronische toegang tot documenten van de Europese Commissie”). Met het EASE-project wordt beoogd een elektronische en volledig geïntegreerde IT-oplossing te ontwerpen en te ontwikkelen die als enig toegangspunt fungeert voor het indienen en behandelen van verzoeken om toegang tot documenten van de Commissie. Dit wordt onderzocht met het uiteindelijke doel het besluitvormingsproces van de EU dichter bij de burger te brengen en het kosteneffectiever te maken dan het huidige systeem, “GestDem”.

In de eerste helft van 2019 heeft het projectteam verder gewerkt aan het verzamelen en definiëren van de bedrijfsbehoeften voor het nieuwe systeem, waartoe workshops werden georganiseerd met het personeel van het directoraat-generaal dat zich bezighoudt met de toegang tot documenten. Voorts werden de business case en het projectcontract opgesteld en goedgekeurd, twee belangrijke documenten voor het projectbeheer waarin de doelstellingen, bedrijfsbehoeften en functies van het toekomstige systeem en het tijdspad en de beoogde resultaten worden toegelicht. De tweede helft van 2019 was voorbehouden voor de bedrijfsanalyse van het casemanagementsysteem (die begin 2020 werd voltooid), in het kader waarvan eveneens interviews werden afgenomen met gebruikers uit verschillende diensten van de Commissie. Daarnaast is het projectteam, in samenwerking met het directoraat-generaal Informatica, aangevangen met de studie naar kunstmatige intelligentie, die bedoeld is om “gebruikssituaties” te identificeren waarin kunstmatige-intelligentietechnieken de behandeling van verzoeken om toegang tot documenten zouden kunnen vereenvoudigen. Het project, dat uiterlijk begin 2021 van start moet gaan, omvat twee onderdelen: (1).een nieuw onlineportaal waar burgers (i) hun verzoeken om toegang tot documenten van de Commissie kunnen indienen en een overzicht van hun verzoeken kunnen raadplegen, (ii) met de Commissie kunnen communiceren en (iii) eerder openbaar gemaakte documenten kunnen opzoeken; en (2).een nieuw casemanagementsysteem waarmee Commissiemedewerkers de verzoeken om toegang tot documenten kunnen registeren, toewijzen en behandelen. Dat systeem komt in de plaats van GestDem, het IT-systeem dat hier momenteel voor wordt gebruikt. Het nieuwe EASE-project zou kortom meer transparantie moeten bieden en de burgers dichter bij het besluitvormingsproces van de EU moeten brengen. Ondanks deze verwachte aanzienlijke vorderingen op IT-gebied, blijkt uit het gestaag groeiend aantal nieuwe verzoeken om toegang tot documenten en de stijgende vraag naar transparantie dat er voldoende personele middelen aan de Europese Commissie moeten worden toegewezen. Dit garandeert de correcte afhandeling van de toegang tot documenten, binnen de wettelijke termijnen, en de best mogelijke resultaten voor de burgers. 1.Registers en websites In 2019 werden 18 337 nieuwe documenten toegevoegd aan het register van Commissiedocumenten (zie bijlage – tabel 1), verdeeld over de categorieën C, COM, JOIN, OJ, PV, SEC of SWD . In 2019 registreerde de website “Toegang tot documenten” over Europa 6 642 bezoekers en werden er 10 112 pagina’s bekeken (zie de bijlage – tabel 2). Beide platforms blijven nuttige zoekinstrumenten die burgers in staat stellen om nauwer en actiever deel te nemen aan besluitvormingsprocessen in de Europese Commissie en die het beleid inzake de toegang tot documenten bevorderen. 2.Samenwerking met andere instellingen uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001 Artikel 15, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1049/2001 bepaalt dat de instellingen goede administratieve praktijken uitwerken, om de uitoefening van het door deze verordening gewaarborgde recht van toegang te vergemakkelijken. Artikel 15, lid 2, bepaalt voorts dat de instellingen een interinstitutioneel comité oprichten dat nagaat welke de beste praktijk is, eventuele geschillen behandelt en toekomstige ontwikkelingen van de toegang van het publiek tot documenten bespreekt. In overeenstemming met de twee bovenstaande bepalingen hielden het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie ook in 2019 regelmatige technische bijeenkomsten op administratief niveau. Tijdens die bijeenkomsten delen de instellingen ervaringen, ontwikkelen zij beste praktijken en zorgen zij ervoor dat Verordening (EG) nr. 1049/2001 steeds wordt toegepast in overeenstemming met de jurisprudentie van het Hof van Justitie. Op 24 september 2019 heeft de Europese Commissie bovendien deelgenomen aan het door het Finse voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie georganiseerde deskundigenseminar over “De toekomst van EU-transparantie”. Dat seminar bood een platform voor een inclusief debat over de toekomst van transparantie, met niet alleen deskundigen van EU-instellingen en -agentschappen, maar ook maatschappelijke organisaties en academici. In het kader van dit gezamenlijke debat over concrete maatregelen om de transparantie te verhogen tijdens de komende zittingstermijn, heeft de Europese Commissie de jurisprudentie inzake de toegang tot documenten geïnventariseerd en onderzocht in hoeverre Verordening (EG) nr. 1049/2001 de tand des tijds heeft doorstaan. Aan het eind van het seminar werd geconcludeerd dat er aanzienlijke vooruitgang is geboekt op het gebied van openheid van de EU, maar dat er nog heel wat werk te verrichten valt. 3.Analyse van de verzoeken om toegang 3.1.Het aantal verzoeken (bijlage – tabellen 3 en 4)

§Initiële verzoeken Zoals in de onderstaande grafiek weergegeven, werden er in 2019 in totaal 7 445 initiële verzoeken ingediend. Dat is een opvallende stijging met ongeveer 7,7 % ten opzichte van 2018 en met bijna 11 % ten opzichte van 2014. De Commissie verstrekte 8 449 initiële antwoorden, tegen 7 257 in 2018 – een stijging van bijna 16,4 %. Van die initiële antwoorden werden er 7 612 gegeven op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 (tegenover 6 117 in 2018). Dit betekent een stijging van ongeveer 24,4 % in een jaar tijd. Een verzoek kan betrekking hebben op meer dan één document en derhalve aanleiding geven tot meerdere verschillende antwoorden. Anderzijds kunnen meerdere verzoeken in sommige gevallen worden samengevoegd en aanleiding geven tot één enkel antwoord. Het aan de databank ontleende aantal gegeven antwoorden omvat alle soorten antwoorden van de Commissie, namelijk -antwoorden op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 (waaronder antwoorden waarin de Commissie verklaarde dat zij niet beschikt over de gevraagde documenten), tot -antwoorden uit hoofde van andere rechtskaders (vanwege de inhoud van het verzoek, de status van de verzoeker enz.) of zelfs -verzoeken waarvan de behandeling is afgesloten omdat de verzoeker heeft verzuimd de gevraagde opheldering te verschaffen of niet aan de procedurele vereisten heeft voldaan. §Confirmatieve verzoeken In 2019 waren er 334 confirmatieve verzoeken om herziening door de Commissie van initiële antwoorden die volledige of gedeeltelijke weigering van toegang inhouden – een stijging met bijna 5 % ten opzichte van 2018. De gegevens bevestigen de gestage opwaartse trend vanaf 2016. De Europese Commissie verstrekte 319 antwoorden, waarvan 296 op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Hoewel dit aantal slechts licht gestegen is, met ongeveer 2,8 % ten opzichte van 288, tekent zich sinds 2014 een duidelijkere stijging af van ongeveer 8,8 %, zoals te zien in onderstaande grafiek. 3.2.Aandeel van verzoeken per DG/dienst van de Commissie (zie bijlage – tabel 5) §Initiële verzoeken In 2019 ontving het secretariaat-generaal het hoogste aandeel initiële verzoeken (8,6 %). Het werd daarbij op de voet gevolgd door het directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid, dat 8,4 % van de initiële verzoeken voor zijn rekening nam. Niettegenstaande een lichte daling ten opzichte van het voorgaande jaar (toen dit directoraat-generaal het hoogste aandeel initiële verzoeken ontving, namelijk 11 %), geeft dit cijfer aan dat de belangstelling van de verzoekers in gezondheidsgerelateerde aangelegenheden hoog blijft. Daarna volgden het directoraat-generaal Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf (6,9 %), het directoraat-generaal Handel (6 %), het directoraat-generaal Concurrentie (5,7 %), het directoraat-generaal Mobiliteit en Vervoer (4,7 %), het directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken(4,3 %), de Juridische Dienst (4,1 %) en het directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie (4 %). De overige departementen van de Europese Commissie ontvingen elk minder dan 4 % van alle initiële verzoeken. §Confirmatieve verzoeken Het hoogste aandeel confirmatieve verzoeken dat in 2019 door het secretariaat-generaal werd ontvangen, was afkomstig van initiële antwoorden door het directoraat-generaal Handel (10,2 %). Daarna volgde het directoraat-generaal Concurrentie, dat desalniettemin een duidelijke daling liet optekenen van het aantal confirmatieve verzoeken dat de afgelopen drie jaar werd ingediend met betrekking tot zijn initiële antwoorden (8,7 % in 2019 in vergelijking met 13,8 % in 2018 en 19,7 % in 2017). Dit directoraat-generaal werd gevolgd door het secretariaat-generaal (7,2 %) en het directoraat-generaal Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie (6,3 %). Opvallend is dat het directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid, dat in 2018 goed was voor 7,9 % van de confirmatieve verzoeken, zijn aandeel zag dalen tot 2,7 %.

De initiële antwoorden van het directoraat-generaal Migratie en Binnenlandse Zaken en het directoraat-generaal Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf waren het voorwerp van respectievelijk 6 % en 5,4 % van alle confirmatieve verzoeken. De initiële antwoorden van elk van de overige departementen van de Europese Commissie waren het voorwerp van minder dan 5 % van de confirmatieve verzoeken om herziening. 3.3.Het sociale en beroepsprofiel van de verzoekers (bijlage – tabel 6) Op het verzoekformulier op de Europawebsite kunnen verzoekers hun sociale/beroepsprofiel vermelden door een keuze te maken uit een van de volgende negen categorieën: burgers, academici, advocaten, journalisten, niet-gouvernementele organisaties, bedrijven, leden van het Europees Parlement, subnationale overheden en nationale overheden van lidstaten. Voor statistische doeleinden heeft het profiel “burgers” betrekking op de verzoekers die deze categorie in hun profiel hebben vermeld en is dit de standaardkeuze voor de verzoekers die geen sociale/beroepscategorie hebben geselecteerd. §Initiële verzoeken Net als in eerdere jaren waren ook in 2019 de meeste initiële verzoeken afkomstig van burgers. Deze categorie was goed voor ongeveer 51,1 % van de ingediende verzoeken. Op de tweede plaats, die in 2018 nog bezet werd door de bedrijven, stonden in 2019 opnieuw de academische instellingen en denktanks (net zoals in 2017), die 12,2 % van de initiële verzoeken voor hun rekening namen. De bedrijven volgden evenwel op de voet met ongeveer 10,4 % van alle initiële verzoeken. Advocatenkantoren en journalisten blijven (met respectievelijk 9,4 % en 8,1 %) net zoals de afgelopen jaren belangrijke verzoekers. Niet-gouvernementele organisaties zijn de enige overige categorie van verzoekers die meer dan 5 % van de initiële verzoeken indiende. Zij werden op afstand gevolgd door de overige categorieën, die elk goed waren voor minder dan 2 % van de initiële verzoeken. §Confirmatieve verzoeken De meeste confirmatieve verzoeken in 2019 waren afkomstig van burgers, die goed waren voor bijna 51,5 % van die verzoeken (tegenover 36,2 % in 2018 en 24,7 % in 2017). Advocatenkantoren bekleedden de tweede plaats: zij dienden een groot aantal confirmatieve verzoeken in, maar liefst 14,4 %. Op de derde plaats stonden niet-gouvernementele organisaties, die 12,6 % van de confirmatieve verzoeken indienden, op de voet gevolgd door journalisten, die goed waren voor ongeveer 11,1 % van de confirmatieve verzoeken. Zij werden op afstand gevolgd door academische instellingen en denktanks (4,8 %) en bedrijven (4,5 %), en de overige categorieën dienden elk minder dan 1 % van de confirmatieve verzoeken in. 3.4.De geografische oorsprong van de verzoekers (bijlage – tabel 7) §Initiële verzoeken Wanneer we kijken naar de geografische spreiding van de initiële verzoeken in 2019, blijkt dat verzoeken uit België (31 %), Duitsland (11,9 %) en Frankrijk (8 %) samen meer dan de helft van het totale aantal door de Commissie ontvangen verzoeken uitmaken. Waar België en Duitsland in het verleden ook al twee landen waren van waaruit de meeste initiële verzoeken om toegang tot documenten afkomstig waren, kwam een verzoeker die vroeger erg actief was, het Verenigd Koninkrijk, nu pas op de vierde plaats, waarmee de gestage daling in het aantal initiële verzoeken uit dat land sinds 2017 werd voortgezet. In 2019 was dan ook slechts 7,8 % van de initiële verzoeken afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk, ten opzichte van 9,2 % in 2018 en 15,2 % in 2017. Op de vijfde plaats kwam Spanje, met 5,9 % van de initiële verzoeken, op de voet gevolgd door Italië (5,5 %) en Nederland (5 %). De uit de overige 21 lidstaten afkomstige verzoeken vertegenwoordigden minder dan 3 % van de initiële verzoeken per lidstaat. Ook verzoekers met een verblijfplaats of statutaire zetel in derde landen bleven het recht van toegang tot documenten uitoefenen. Hun initiële verzoeken bevestigden de lichte, maar gestage toename die de vorige jaren werd vastgesteld en waren in 2019 goed voor ongeveer 6,6 %, ten opzichte van 5,3 % in 2018 en bijna 5 % in 2017. §Confirmatieve verzoeken

Wat betreft de geografische uitsplitsing van de confirmatieve verzoeken, was veruit het grootste aandeel net als in eerdere jaren afkomstig van verzoekers uit België (ondanks een netto daling met 33,2 % van deze verzoeken, tegen 45,9 % in 2018), gevolgd door Duitsland (14,1 %), Spanje (12,9 %) en het Verenigd Koninkrijk (9 %). Frankrijk en Italië (met elk 5,1 %) waren samen met Nederland (4,2 %) de enige andere lidstaten waaruit meer dan 4 % van de verzoeken afkomstig was. De overige 21 lidstaten waren elk goed voor 3 % of minder van de confirmatieve verzoeken. Ten slotte zette de lichte daling van het aantal confirmatieve verzoeken afkomstig van verzoekers met een verblijfplaats of statutaire zetel in derde landen van de afgelopen twee jaar zich door; deze categorie diende ongeveer 1,5 % van alle verzoeken in (in vergelijking met 2,2 % in 2018 en 3,6 % in 2017). 4.Toepassing van uitzonderingen op het recht van toegang Er gelden verschillende uitzonderingen op het recht van toegang als bedoeld in Verordening (EG) nr. 1049/2001. Die worden in artikel 4 van de verordening opgesomd. Volledige of gedeeltelijke weigeringen moeten met minstens een van deze uitzonderingen worden gerechtvaardigd. 4.1.Soorten verleende toegang (bijlage – tabellen 8 en 9) §Initiële fase In 2019 werd in de initiële fase in meer dan 77,6 % van de gevallen volledige of gedeeltelijke toegang tot documenten verleend (een lichte daling ten opzichte van de 80,2 % in 2018). Het percentage volledig positieve antwoorden daalde enigszins, van 59,4 % in 2018 naar 52,8 % in 2019. Het percentage gedeeltelijk positieve antwoorden steeg daarentegen opnieuw licht en volgde daarmee de gestage opwaartse trend die in 2017 werd ingezet (van 20,3 % in 2017 naar 20,8 % in 2018 en 24,8 % in 2019). Daarnaast werd ook de sinds 2016 waargenomen lichte, gestage daling van het percentage volledige toegangsweigeringen voortgezet (ongeveer 12,9 % van alle verzoeken, tegen 15,8 % in 2018 en 18 % en 19 % in 2017 en 2016). Bovendien werd in 2019 een sterke stijging opgetekend van het aantal gevallen waarin de gevraagde documenten niet bestonden of niet in het bezit van de instelling waren (9,5 % van de initiële verzoeken, ten opzichte van 3,9 % in 2018). §Confirmatieve fase In 2019 werd 30,1 % van de bij confirmatieve verzoeken betwiste initiële antwoorden in de confirmatieve fase bevestigd (tegen 41,7 % in 2018 en 52,9 % in 2017). 53,4 % van de initiële antwoorden werd volledig of gedeeltelijk teruggedraaid (tegen 40,6 % in 2018). 4.2.Aangevoerde uitzonderingen op het recht van toegang (bijlage – tabel 10) 4.2.1.Initiële fase Bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu bleef in 2019 de vaakst aangevoerde grond waarop de Commissie de toegang (volledig of gedeeltelijk) weigerde tijdens de initiële fase. Deze grond werd in 41,1 % van de weigeringen ingeroepen, tegen 34,5 % in 2018 en bijna 31,4 % in 2017. Net als in eerdere jaren kwamen veel van deze weigeringen voort uit de noodzaak om de namen van niet-hooggeplaatste personeelsleden of vertegenwoordigers van derden in de documenten te bewerken, overeenkomstig de geldende gegevensbeschermingswetgeving. De op een na vaakst ingeroepen uitzondering betrof de bescherming van commerciële belangen. Deze uitzondering werd in meer dan 15 % van de (volledige of gedeeltelijke) weigeringen ingeroepen.

De op twee na vaakst ingeroepen uitzondering was niet langer de uitzondering ter bescherming van het lopende besluitvormingsproces, maar wel de uitzondering ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, die goed was voor 13,4 % van de weigeringen. De uitzondering ter bescherming van het lopende besluitvormingsproces bekleedde de vierde plaats en werd in 10,2 % van de gevallen ingeroepen. Het relatieve gebruik van de uitzondering ter bescherming van de openbare veiligheid steeg aanzienlijk (van 5,4 % in 2017 naar bijna 8,8 % in 2018 en 9,2 % in 2019). Afgezien van de uitzondering ter bescherming van de internationale betrekkingen, die in 5,3 % van de gevallen werd ingeroepen, werden de resterende uitzonderingen op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 elk in minder dan 4 % van de gevallen ingeroepen bij een beslissing tot volledige of gedeeltelijke weigering van de toegang tot documenten in de initiële fase. 4.2.2.Confirmatieve fase Hoewel het gebruik van deze uitzondering enigszins is gedaald, werd de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits ook in 2019, net als in de voorgaande jaren, het vaakst ingeroepen als belangrijkste grond om de (volledige of gedeeltelijke) weigering van toegang te bevestigen, namelijk in 24,3 % van de gevallen (tegen 30,6 % in 2018 en bijna 35 % in 2017). Op de tweede plaats kwam de uitzondering ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu (22,2 % tegenover 25 % in 2018 en bijna 26,1 % in 2017). De uitzondering ter bescherming van het algemene belang met betrekking tot internationale betrekkingen bekleedde in 2019 de derde plaats, met 18,4 % (tegen 5,6 % in 2018 en bijna 4 % in 2017). De uitzondering vanwege de bescherming van commerciële belangen werd minder vaak ingeroepen (12,1 % in 2019, tegen 12,5 % in 2018 en 13,2 % in 2017) en zakte daarmee naar de vierde plaats, waarmee de in 2016 ingezette gestage daling werd bevestigd (in 2016 werd deze uitzondering nog bij 15,9 % van de confirmatieve weigeringen ingeroepen). De uitzondering ter bescherming van het lopende besluitvormingsproces van de Commissie stond op de vijfde plek en werd in 8,4 % van de gevallen ingeroepen. Dat percentage bevestigt de trend die in het vorige verslag werd opgemerkt, namelijk dat de uitzondering minder vaak lijkt te worden ingeroepen (het gebruik ervan is gedaald van 10,8 % in 2018, circa 12,2 % in 2017 en 20,2 % in 2016). De uitzonderingen ter bescherming van het algemeen belang vanwege de openbare veiligheid en van gerechtelijke procedures en juridisch advies sloten de rij van vaakst door de Commissie ingeroepen gronden (met respectievelijk 5 % en 4,6 %). 5.Bij de Europese ombudsman ingediende klachten De Europese Ombudsman sloot in 2019 42 klachtendossiers die betrekking hadden op de afhandeling van verzoeken om toegang tot documenten door de Commissie. Ter vergelijking: in de drie jaar daarvoor sloot de Europese Ombudsman een kleiner aantal klachtendossiers (29 in 2018, 25 in 2017 en 21 in 2016). In slechts zes van de dossiers heeft de Europese Ombudsman wanbestuur vastgesteld. In 2019 opende de Ombudsman 32 nieuwe onderzoeken waarin toegang tot documenten het hoofdvoorwerp of een onderdeel van de klacht was, ten opzichte van 29 van dergelijke nieuwe onderzoeken in 2018, 25 in 2017 en 12 in 2016. Deze statistieken bevestigen de aanzienlijke stijging van het aantal nieuwe onderzoeken sinds 2017 en laten zien dat de Ombudsman meer belang is gaan hechten aan dit specifieke werkterrein. Dit belang wordt nog eens onderstreept door de zogenaamde “snelle procedure” voor klachten over toegang tot documenten, die in 2018 door de Ombudsman werd gelanceerd. De Ombudsman heeft in het kader van die procedure toegezegd om binnen vijf werkdagen te besluiten of zij al dan niet een onderzoek kan instellen en om binnen veertig werkdagen na ontvangst van de klacht een besluit te nemen in onderzoeken naar toegang tot documenten. Als de Europese Ombudsman vaststelt dat de Europese Commissie de toegang tot de gevraagde documenten onterecht heeft geweigerd, kan zij de Commissie aanbevelen om volledige of gedeeltelijke toegang tot de documenten te verlenen.

Die aanbevelingen zijn niet juridisch bindend voor de Commissie. Indien de Commissie de aanbevelingen van de Ombudsman niet volgt, kan die laatste de kwestie evenwel doorverwijzen naar het Europees Parlement met een speciaal verslag. Tot slot maakt de lichte stijging in het aantal klachten en onderzoeken slechts een bijzonder klein deel uit van het totale aantal verzoeken om toegang tot documenten dat door de Europese Commissie wordt verwerkt. 6.Rechterlijke toetsing In 2019 hebben de rechtbanken van de EU de al uitgebreide jurisprudentie over toegang tot documenten van EU-instellingen verder ontwikkeld in het kader van verschillende gerechtelijke procedures. De nieuwe jurisprudentie bevestigde de werkwijze van de Europese Commissie in het kader van Verordening (EG) nr. 1049/2001 grotendeels en zal als verdere leidraad dienen. 6.1.Het Hof van Justitie Het Hof heeft in 2019 maar liefst vijf arresten gewezen in een hoger beroep over het recht van toegang van het publiek tot documenten op grond van Verordening (EG) nr. 1049/2001 waarbij de Europese Commissie partij was, tegenover één in 2018. In het kader van die vijf arresten bood het Hof opheldering over verschillende procedurele en materiële aspecten van de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1049/2001. 6.1.1.Opheldering over bepaalde materiële bepalingen Twee van de vijf arresten die in 2019 door het Hof werden gegeven met betrekking tot de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1049/2001 hadden betrekking op de toepassing van het algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid met betrekking tot documenten die deel uitmaken van staatssteundossiers. Het Hof bevestigde dat de openbaarmaking van documenten van het administratieve dossier in een toezichtsprocedure inzake staatssteun in beginsel de bescherming van het doel van een onderzoek, audit of inspectie in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EU) nr. 1049/2001 ondermijnt. De Commissie kan een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid toepassen op de loutere grond dat de gevraagde documenten deel uitmaken van een administratief dossier inzake staatssteun. De aldus beschermde documenten “vallen niet onder een verplichting tot volledige of gedeeltelijke openbaarmaking van de inhoud ervan”. Dit algemene vermoeden geldt tevens ongeacht (i) het aantal documenten waarom is verzocht, (ii) of de verzoeker de betrokken documenten al dan niet specifiek heeft geïdentificeerd en (iii) of de documenten reeds bestonden vóór het desbetreffende onderzoek inzake staatssteun formeel werd ingeleid. Het genoemde algemene vermoeden kan echter worden ontkracht en sluit niet uit dat sommige van de specifieke documenten van het staatssteundossier van de Commissie openbaar kunnen worden gemaakt. De bewijslast berust bij de verzoeker, ongeacht of het moeilijk is om de nodige bewijzen aan te voeren om het vermoeden te ontkrachten. In dat verband zij erop gewezen dat het feit dat de gevraagde documenten de verzoeker rechtstreeks en individueel raken, niet volstaat om het betrokken algemene vermoeden te ontkrachten. Het Hof bevestigde voorts dat documenten met betrekking tot EU Pilot-procedures eveneens onder een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking vallen, vanwege hun verband met inbreukprocedures, die door eerstgenoemde procedures worden voorafgegaan, voorbereid of vermeden. Bovengenoemde door het Hof erkende algemene vermoedens sluiten niet uit dat de belanghebbende het recht heeft om aan te tonen dat er sprake is van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van de gevraagde documenten rechtvaardigt. In dat verband verduidelijkte het Hof dat een dergelijk belang niet kan worden vastgesteld op grond van het feit dat de documenten de verzoeker in staat zouden stellen om in zijn of haar beroep tot nietigverklaring overtuigender argumenten voor te leggen, een rechtsvordering voor te bereiden of bewijsmateriaal te overleggen in een procedure bij de nationale rechtbanken, of zijn of haar rechten van de verdediging uit te oefenen in het kader van de inbreukprocedure met betrekking tot staatssteun. Al deze gronden worden dus beschouwd als private belangen. Tot slot herhaalde het Hof zijn vaste rechtspraak, waarin is verklaard dat de administratieve werkzaamheden van de Commissie geen even ruime toegang tot documenten eisen als haar wetgevende werkzaamheden. 6.1.2.Opheldering over bepaalde procedurele bepalingen Het Hof erkende ten eerste dat de verklaring van de Commissie dat de gevraagde documenten niet bestaan het vermoeden van wettigheid geniet. Het Hof stelde dat een dergelijk vermoeden (i) zelfs geldt voor een verklaring van algemene aard (die geen betrekking heeft op specifieke en geïdentificeerde documenten) en (ii) niet kan worden ontkracht door de enkele bewering dat het vermeende gebrek aan bestaande documenten kennelijk in strijd zou zijn met behoorlijk bestuur.

Ten tweede herhaalde het Hof dat verzoekers in beginsel geen belang behouden bij een verzoek tot nietigverklaring van de bestreden en niet formeel ingetrokken beslissing nadat de gevraagde documenten openbaar zijn gemaakt, zij het nadat een gerechtelijke procedure is ingeleid. De voortzetting van dat belang veronderstelt dat de onwettigheid zich in de toekomst kan herhalen, los van de omstandigheden van de zaak in kwestie, en moet in concreto worden beoordeeld. 6.2.Het Gerecht In 2019 wees het Gerecht negen arresten waarbij de Commissie betrokken was met betrekking tot het recht van toegang tot documenten uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001. De Europese Commissie was partij bij al die arresten. In vier van deze negen arresten werden de beroepen tot nietigverklaring van de besluiten van de Commissie verworpen. In twee van die vier arresten bevestigde het Gerecht meer specifiek het besluit van de Europese Commissie en verwierp het de beroepen in hun geheel terwijl de beroepen in de twee overige arresten kennelijk niet-ontvankelijk werden verklaard. In het kader van de overige vijf arresten gelastte het Gerecht de schrapping uit het register van drie beroepen tegen de Europese Commissie na beslissingen van de verzoekers om de procedure stop te zetten. Voorts wees het Gerecht in een zaak de rectificatie toe van het beroep dat verkeerdelijk tegen de Europese Commissie was ingesteld in plaats van tegen het Uitvoerend Agentschap onderzoek, en verklaarde het in een andere zaak dat er geen uitspraak hoefde te worden gedaan. In het kader van deze jurisprudentie uit 2019 heeft het Gerecht de gelegenheid gekregen opheldering te bieden over verschillende procedurele en materiële aspecten van de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1049/2001. 6.2.1.Opheldering over bepaalde materiële bepalingen In 2019 hadden de materiële verduidelijkingen van het Gerecht hoofdzakelijk betrekking op de toepassing van de uitzondering ter bescherming van het doel van onderzoeken, die is neergelegd in artikel 4, lid 2, derde streepje, van Verordening (EG) nr. 1049/2001. §Vooraanmeldingsfase van staatssteun beschermd uit hoofde van een algemeen vermoeden Ten eerste onderkende het Gerecht dat de toepassing van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid wordt “uitgebreid” naar de documenten die worden uitgewisseld tijdens de vooraanmelding van een staatssteunprocedure, op grond van het feit dat het de goede samenwerking tussen lidstaten in een sfeer van wederzijds vertrouwen verzekert en daarmee ook het correcte verloop van het eventuele latere vooronderzoek, of zelfs van een formele onderzoeksprocedure. Het Gerecht benadrukte in dat verband dat de contacten voorafgaand aan de aanmelding op initiatief van de lidstaten plaatsvinden, en dat het succes ervan hoofdzakelijk afhangt van de vertrouwensrelatie die de Commissie met hen heeft opgebouwd. De vooraanmelding leidt bovendien niet tot een dergelijk besluit, maar tot een niet-bindende beoordeling waarin louter de opvatting van de Commissie tot uitdrukking wordt gebracht, die zij nog kan wijzigen op basis van gegevens die haar eventueel later zouden kunnen toekomen. Volgens gevestigde rechtspraak moet een instelling, wanneer zij haar beslissing baseert op een in artikel 4, lid 2, van Verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzondering op het recht van toegang, in beginsel uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document concreet en daadwerkelijk het belang zou kunnen ondermijnen dat door die uitzondering wordt beschermd. Het Gerecht herhaalde evenwel dat wanneer de instelling zich mag baseren op een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid, het niet noodzakelijk is dat alle relevante gegevens, feitelijk en rechtens, in de motivering worden gespecificeerd. Het volstaat immers dat de motivering de redenering van de instelling duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doet komen, opdat de betrokkenen ten eerste de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en hun rechten kunnen verdedigen en het Gerecht ten tweede zijn toezicht kan uitoefenen. Het Gerecht benadrukte voorts dat de toepassing door de instelling van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid om toegang te weigeren tot de tijdens de vooraanmelding van een staatssteunprocedure uitgewisselde documenten geen inbreuk vormt op artikel 42, noch op artikel 47 van het Handvest van de grondrechten. Wat die laatste bepaling betreft, zij erop gewezen dat het Gerecht de Europese Commissie is gevolgd, door te stellen dat “het doel van Verordening nr. 1049/2001 [is] om kwesties betreffende de toegang van het publiek tot door de instellingen van de Unie gehouden documenten te regelen, en niet kwesties betreffende het door partijen te leveren bewijs in het kader van een gerechtelijke procedure, ongeacht of dit een geding voor de Unierechter of voor de nationale rechter betreft”. §Bescherming van afgesloten staatssteundossiers op grond van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid Het Gerecht bevestigde bovendien dat het vermoeden van vertrouwelijkheid geldt voor staatssteundossiers, zelfs indien zij zijn afgesloten, wanneer er een tegen de beslissing ten gronde een rechtsvordering aanhangig is. Het Gerecht volgde daarmee de gevestigde rechtspraak, waarin rekening is gehouden met het feit dat het aan de Europese Commissie staat om, naargelang van het resultaat van de gerechtelijke procedure, haar onderzoek te hervatten teneinde eventueel een nader besluit vast te stellen. §Term “hoger openbaar belang” Het Gerecht kreeg tevens de gelegenheid de grenzen van de term “hoger openbaar belang” in de zin van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001 toe te lichten. Deze term speelt een cruciale rol in het kader van de verordening, aangezien een hoger openbaar belang kan prevaleren boven bepaalde uitzonderingen die de weigering om toegang te bieden tot aangevraagde documenten rechtvaardigen. Het Gerecht herhaalde in dat verband dat de rechten van de verdediging van de verzoeker niet kunnen worden beschouwd als “een hoger openbaar belang” in de zin van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Het bijzondere belang dat kan worden aangevoerd door een persoon die om toegang verzoekt tot documenten die hen persoonlijk raken, kan evenmin in aanmerking worden genomen als hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1049/2001, aangezien die verordening bedoeld is om het brede publiek het recht op toegang tot documenten van de instellingen te verschaffen, en niet om regels vast te stellen om een eventueel bijzondere belang van een specifiek individu bij de toegang tot bepaalde documenten te beschermen.

6.2.2.Opheldering over bepaalde procedurele bepalingen In 2019 is het Gerecht eveneens ingegaan op verschillende procedurele aspecten met betrekking tot beroepen tot nietigverklaring van in het kader van Verordening (EG) nr. 1049/2001 vastgestelde besluiten van de Europese Commissie. §Het verplichte karakter van de termijn in artikel 263 VWEU Wat de procedureregels betreft, benadrukte het Gerecht ten eerste dat de in artikel 263 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgestelde termijn van twee maanden voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring van besluiten van de Commissie bindend is. De termijn van twee maanden is dus van openbare orde en is niet overgelaten aan de partijen of het Gerecht. De in artikel 263 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vermelde termijn werd vastgesteld om voor rechtsduidelijkheid en rechtszekerheid te zorgen en om discriminatie of willekeur bij de rechtsbedeling te voorkomen. Er kan enkel van worden afgeweken wanneer sprake is van onvoorziene omstandigheden of overmacht in de zin van artikel 45 van het statuut van het Europees Hof van Justitie. Een beroep tot nietigverklaring van een confirmatief besluit van de Europese Commissie dat buiten de in artikel 263 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgestelde termijn van twee maanden wordt ingediend, zonder dat een van bovenstaande afwijkingen van toepassing is, moet dienovereenkomstig kennelijk niet-ontvankelijk worden verklaard. §Rechtsgevolgen van het confirmatieve besluit Ten tweede bracht het Gerecht in herinnering dat in beginsel alleen het door het secretariaat-generaal namens de Europese Commissie vastgestelde besluit voor beroep vatbaar is krachtens artikel 263 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dat standpunt strookt met de gevestigde rechtspraak, waarin is verklaard dat een initieel antwoord in de zin van artikel 7, lid 1, van de verordening in principe niet voor beroep vatbaar is, behalve in uitzonderlijke omstandigheden: wanneer sprake is van een tekortkoming, zoals het verzuim om de verzoeker te informeren over zijn rechtsmiddelen, of wanneer het initiële antwoord het definitieve standpunt van de Commissie betreft. Het in de confirmatieve fase overeenkomstig artikel 8, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1049/2001 gegeven besluit is immers een rechtshandeling die het voorgaande standpunt in het initiële antwoord van de Commissie ex tunc vervangt. Uitsluitend confirmatieve besluiten kunnen derhalve rechtsgevolgen hebben die van invloed zijn op de belangen van de verzoeker, en zodoende kan alleen tegen dergelijke besluiten beroep worden ingesteld met het oog op nietigverklaring op grond van artikel 263 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. §Gevolgen van de ambtshalve intrekking van het bestreden besluit Ten derde bevestigde het Gerecht dat een beroep tot nietigverklaring van een Commissiebesluit zonder voorwerp raakt en er niet langer een uitspraak hoeft te worden gedaan wanneer de verzoeker de gevraagde informatie ontvangt bij een later besluit van de instelling, waarbij het bestreden besluit ambtshalve wordt ingetrokken. §Rectificatie van vormfouten in het beroep tot nietigverklaring Tot slot wees het Gerecht de correctie toe waarom was verzocht door een verzoeker die verkeerdelijk een beroep had ingesteld tegen de Europese Commissie in plaats van tegen het Uitvoerend Agentschap onderzoek. Het Gerecht merkte in dat verband op dat volgens vaste rechtspraak vormfouten met betrekking tot de aanduiding van de verwerende partij kunnen worden gecorrigeerd na instelling van het beroep wanneer de identiteit van die partij op ondubbelzinnige wijze kan worden afgeleid. Het Gerecht aanvaardde derhalve dat het Uitvoerend Agentschap onderzoek zou worden beschouwd als partij waartegen het beroep tot nietigverklaring was ingesteld. In dit geval werd het opschrift van het bestreden besluit, waarin het “Uitvoerend Agentschap onderzoek van de Europese Commissie” in hoofdletters als afzender was vermeld, door het Gerecht potentieel misleidend geacht wat de eigen rechtspersoonlijkheid van het Uitvoerend Agentschap onderzoek betrof. Het beroep tot nietigverklaring werd derhalve gecorrigeerd en ontvankelijk verklaard tegen het Uitvoerend Agentschap onderzoek. 6.3.In 2019 tegen de Commissie ingestelde gerechtelijke procedures In 2019 werden bij het Gerecht 12 nieuwe zaken waarbij de Commissie betrokken was, aanhangig gemaakt uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1049/2001. Drie van die zaken werden al in de loop van 2019 verworpen, ingetrokken of tegen een andere partij voortgezet. Daarnaast werden bij het Hof van Justitie twee nieuwe beroepsprocedures waarbij de Europese Commissie partij was, aanhangig gemaakt tegen besluiten van het Gerecht. Beide beroepen werden kennelijk ongegrond verklaard bij twee beschikkingen die in 2019 werden gegeven.