Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPESE PARLEMENT EN DE RAAD betreffende diensten op de interne markt [SEC(2004) 21]

(ingediend door de Commissie)

INHOUDSOPGAVE

SAMENVATTING

1. NOODZAAK EN DOEL

2. CONTEXT

3. VOORNAAMSTE KENMERKEN VAN DE RICHTLIJN

a) Een kaderrichtlijn

b) Een combinatie van reguleringsmethoden

c) Een coördinatie van het moderniseringsproces

d) Een dynamische aanpak

e) Een kader dat de toegang tot diensten bevordert

4. VOORBEREIDENDE WERKZAAMHEDEN

5. SAMENHANG MET ANDER COMMUNAUTAIR BELEID

6. JURIDISCHE ASPECTEN

a) Rechtsgrond en keuze van het instrument

b) Subsidiariteit

c) Evenredigheid

7. SPECIFIEKE VRAGEN

a) Welke activiteiten vallen onder de richtlijn (artikelen 2 en 4)?

b) Waarom vallen bepaalde diensten of onderwerpen niet onder de richtlijn (artikel 2)?

c) Wat wordt bedoeld met "één loket" (artikel 6)?

d) Wat is het verschil tussen verboden eisen (artikel 14) en beoordelingsplichtige eisen (artikel 15)?

e) Waarin bestaat de procedure van wederzijdse beoordeling (artikelen 9, 15, 30 en 41)?

f) Hoe verhoudt de uitvoering van de artikelen 14, 15 en 16 van de richtlijn zich tot de rol van de Commissie als hoedster van het Verdrag, met name ten aanzien van beroepen wegens niet-nakoming?

g) Worden eisen die noch in artikel 14 noch in artikel 15 worden genoemd, geacht verenigbaar te zijn met de vrijheid van vestiging van artikel 43 van het Verdrag?

h) Waarom is er een aparte afdeling over de rechten van de afnemers (hoofdstuk III, afdeling 2)?

i) Waarom behandelt de richtlijn de terbeschikkingstelling van onderdanen van derde landen (artikel 25)?

j) Waarom is het oorsprongslandbeginsel niet van toepassing op bepaalde aspecten of activiteiten (artikel 17)?

SAMENVATTING

1. Deze richtlijn maakt deel uit van het proces van economische hervorming waartoe door de Europese Raad van Lissabon het initiatief is genomen met het doel van de EU tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken. Dit doel kan alleen worden bereikt, wanneer er een ware interne markt voor diensten bestaat. Het enorme potentieel van de dienstensector op het gebied van de groei en de schepping van nieuwe werkgelegenheid is tot dusver onbenut gebleven, omdat de ontwikkeling van dienstenactiviteiten op de interne markt door talrijke obstakels [1] wordt belemmerd. Dit voorstel maakt deel uit van de strategie van de Commissie om deze belemmeringen uit de weg te ruimen en sluit aan op het verslag over de toestand van de interne markt voor diensten [2] waaruit de omvang en ernst van deze obstakels blijkt.

[1] "Een internemarktstrategie voor de dienstensector". Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement, COM(2000) 888 definitief van 29.12.2000.

[2] "De toestand van de interne markt voor diensten". Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement. COM(2002) 441 definitief van 30.7.2002.

2. De voorgestelde richtlijn beoogt de vaststelling van een rechtskader om de belemmeringen die de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten in de weg staan te verwijderen en de dienstverrichters en afnemers de nodige rechtszekerheid voor de concrete uitoefening van deze twee in het Verdrag verankerde fundamentele vrijheden te bieden. Het voorstel omvat een grote verscheidenheid van economische dienstenactiviteiten, met enkele uitzonderingen zoals financiële diensten, en is alleen van toepassing op dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.

3. Om de belemmeringen voor de vrijheid van vestiging op te heffen voorziet het voorstel in de volgende maatregelen:

- maatregelen voor een administratieve vereenvoudiging, met name de invoering van "één loket" waar dienstverrichters de administratieve formaliteiten met betrekking tot hun activiteit kunnen vervullen en de verplichting om de mogelijkheid te bieden deze formaliteiten langs elektronische weg te vervullen;

- de vaststelling van een aantal beginselen waaraan vergunningstelsels die op dienstenactiviteiten van toepassing zijn, moeten voldoen, met name de voorwaarden en procedures voor de verlening van vergunningen;

- een verbod op bepaalde wettelijke eisen die bijzonder beperkend zijn en die in de wetgeving van bepaalde lidstaten nog kunnen voorkomen;

- de verplichting om te beoordelen of bepaalde andere wettelijke eisen in overeenstemming zijn met de in de richtlijn vastgelegde voorwaarden, en met name of zij evenredig zijn.

1. Om de belemmeringen voor het vrije verkeer van diensten op te heffen voorziet het voorstel in de volgende maatregelen:

- invoering van het oorsprongslandbeginsel; dit beginsel houdt in dat op een dienstverrichter alleen het recht van het land van vestiging van toepassing is en dat de lidstaten diensten die door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter worden verricht niet mogen beperken. Dit beginsel gaat gepaard met een aantal algemene en tijdelijke afwijkingen en met bepaalde afwijkingen inzake specifieke gevallen;

- het recht om diensten uit andere lidstaten af te nemen, zonder dat het land van de afnemer restrictieve maatregelen mag opleggen of overheidsdiensten of particuliere ondernemingen discriminerend gedrag mogen vertonen. Wat patiënten betreft, wordt in het voorstel duidelijk bepaald wanneer een lidstaat de vergoeding voor in een andere lidstaat verstrekte gezondheidszorg afhankelijk mag stellen van voorafgaande toestemming;

- een systeem dat bijstand verleent aan afnemers van diensten van dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd;

- een verdeling van de taken tussen de lidstaat van oorsprong en de lidstaat van bestemming alsmede bepalingen betreffende de uitvoering van controleprocedures bij de terbeschikkingstelling van werknemers voor de verrichting van een dienst.

4. Om te zorgen voor het voor de opheffing van deze belemmeringen noodzakelijke wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten, voorziet het voorstel in de volgende maatregelen:

- harmonisatie van de wettelijke bepalingen om een gelijkwaardige bescherming van het algemeen belang in wezenlijke vraagstukken, zoals de bescherming van de consument, te garanderen, met name ten aanzien van de informatieverplichtingen van de dienstverrichter, beroepsverzekering, multidisciplinaire activiteiten, de geschillenbeslechting, de uitwisseling van informatie over de hoedanigheid van de dienstverrichter;

- grotere wederzijdse bijstand tussen de nationale overheden met het oog op een efficiënte controle van de dienstenactiviteiten op basis van een duidelijke taakverdeling tussen de lidstaten en de plicht tot samenwerking;

- maatregelen ter bevordering van de kwaliteit van diensten, zoals vrijwillige certificering van activiteiten, de opstelling van kwaliteitshandvesten of de samenwerking tussen de kamers van koophandel;

- bevordering van gedragscodes die op communautair niveau door belanghebbenden over bepaalde probleemgebieden worden opgesteld, met name over de commerciële communicatie voor gereglementeerde beroepen.

2. Teneinde ervoor te zorgen dat de richtlijn in 2010 zijn volle werking bereikt, wordt in het voorstel uitgegaan van een dynamische aanpak, bestaande uit een geleidelijke uitvoering van diverse bepalingen, een aanvullende harmonisatie met betrekking tot bepaalde specifieke vraagstukken (geldvervoer, kansspelen en gerechtelijke inning van schuldvorderingen), de mogelijkheid de voorschriften voortdurend aan te passen en onmiddellijke erkenning van de behoefte aan nieuwe initiatieven. Bovendien loopt het voorstel niet vooruit op andere, al dan niet wetgevende, communautaire initiatieven op het gebied van de consumentenbescherming.

TOELICHTING

1. NOODZAAK EN DOEL

Diensten zijn niet meer weg te denken uit de moderne economie. Samen zijn zij goed voor bijna 70% van het BNP en van de werkgelegenheid en voorts hebben zij een aanzienlijk groei- en werkgelegenheidspotentieel. De benutting van dat potentieel staat centraal in het proces van economische hervorming waartoe door de Europese Raad van Lissabon het initiatief is genomen met het doel om van de EU tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken. Het groeipotentieel van de dienstensector is tot dusver niet volledig benut doordat talrijke belemmeringen de ontwikkeling van dienstenactiviteiten tussen de lidstaten in de weg staan.

In zijn verslag over "de toestand van de interne markt voor diensten" [3] (hierna "het verslag" genoemd) heeft de Commissie deze belemmeringen op een rij gezet en geconcludeerd dat er "tien jaar nadat de interne markt voltooid had moeten zijn, moet worden geconstateerd dat er nog een grote kloof gaapt tussen de visie van een economisch geïntegreerd Europa en de dagelijkse werkelijkheid voor de Europese burgers en dienstverrichters". Deze belemmeringen gelden voor een breed scala van diensten, zoals de handel, uitzendbureaus, certificatiediensten, laboratoria, diensten in verband met de bouw, vastgoedmakelaars, ambachtelijke diensten, toerisme, gereglementeerde beroepen, om er maar enkele te noemen, en vormen vooral een probleem voor het midden- en kleinbedrijf dat in de dienstensector prevaleert. Kleine en middelgrote bedrijven worden er te vaak van weerhouden de door de interne markt geboden kansen te benutten, omdat zij niet over de middelen beschikken om de juridische risico's van een grensoverschrijdende activiteit te beoordelen en zich hiertegen in te dekken, en om alle complexe administratieve formaliteiten te vervullen. Het verslag en de effectbeoordeling van het voorstel laten zien wat het economisch effect van deze gebrekkige werking van de dienstenmarkten is en maken duidelijk dat deze een rem is op de gehele Europese economie en op haar potentieel inzake groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid.

[3] COM(2002) 441 definitief van 30.7.2002.

Deze belemmeringen voor de ontwikkeling van dienstenactiviteiten tussen de lidstaten blijken met name in twee soorten situaties:

- wanneer een dienstverrichter uit een lidstaat zich in een andere lidstaat wil vestigen om daar diensten te verrichten (in welke situatie hij te maken kan krijgen met lange vergunningsprocedures, buitensporige formaliteiten, discriminerende eisen, economische criteria enz.);

- wanneer een dienstverrichter vanuit zijn lidstaat van oorsprong een dienst in een andere lidstaat wil verrichten, met name door zich tijdelijk naar die lidstaat te verplaatsen (in welke situatie hij te maken kan krijgen met de wettelijke verplichting zich in die lidstaat te vestigen of er erkenning te verkrijgen, de verplichting om aan de in die lidstaat geldende eisen voor de uitoefening van de activiteit te voldoen, onevenredige procedures betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers enz.).

Dit voorstel voor een richtlijn heeft dan ook tot doel een rechtskader vast te stellen dat de uitoefening van de vrijheid van vestiging door dienstverrichters in de lidstaten en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten bevordert. Het beoogt de opheffing van een aantal juridische belemmeringen die de totstandbrenging van een ware interne markt voor diensten in de weg staan, en heeft tevens tot doel de dienstverrichters en afnemers de nodige rechtszekerheid te bieden, zodat zij deze twee fundamentele vrijheden, die in het Verdrag zijn verankerd, concreet kunnen uitoefenen.

2. CONTEXT

Het voorstel voor een richtlijn maakt deel uit van een politiek proces waarvoor in 2000 door de Europese Raad het startsein werd gegeven:

In maart 2000 heeft de Europese Raad van Lissabon een programma van economische hervormingen aangenomen om van de Europese Unie tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken. De staatshoofden en regeringsleiders hebben de Commissie en de lidstaten in dit verband verzocht een strategie uit te werken voor het verwijderen van de belemmeringen voor diensten [4].

[4] Conclusies van het voorzitterschap, Europese Raad van Lissabon van 24.3.2000, punt 17. De noodzaak van actie op dit gebied werd opnieuw benadrukt tijdens de Europese Raad van Stockholm in 2001 en die van Barcelona in 2002.

In december 2000 kwam de Commissie naar aanleiding van het verzoek van de Europese Raad van Lissabon met een "internemarktstrategie voor de dienstensector" [5] die grote steun vond bij de lidstaten [6], het Europees Parlement [7], het Europees Economisch en Sociaal Comité [8] en het Comité van de Regio's [9]. Deze strategie heeft tot doel de verrichting van diensten tussen lidstaten even gemakkelijk te maken als de verrichting van diensten binnen een lidstaat. Zij is met name gebaseerd op een horizontale aanpak die alle bij diensten betrokken economische sectoren omvat en die uit twee fasen bestaat: eerst wordt een inventaris opgemaakt van de problemen die de goede werking van de interne markt voor diensten in de weg staan en vervolgens worden oplossingen voor deze problemen uitgewerkt, met name in de vorm van een horizontaal wetgevingsinstrument.

[5] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad, "Een internemarktstrategie voor de dienstensector", COM(2000) 888 definitief van 29.12.2000.

[6] 2336e zitting van de Raad Interne Markt, Consumentenzaken en Toerisme van 12 maart 2001, 6926/01 (Presse 103), punt 17.

[7] Resolutie van het Europees Parlement over de mededeling van de Commissie "Een internemarktstrategie voor de dienstensector", A5-0310/2001 van 4.10.2001.

[8] Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie "Een internemarktstrategie voor de dienstensector" (vervolgadvies), CES 1472/2001 definitief van 28.11.2001.

[9] Advies van het Comité van de Regio's over de mededeling van de Commissie "Een internemarktstrategie voor de dienstensector", CDR 134/2001 definitief van 27.6.2001.

In juli 2002 heeft de Commissie haar verslag over "de toestand van de interne markt voor diensten" voorgelegd, waarmee de eerste fase van de strategie wordt afgesloten en die een zo volledig mogelijke inventaris bevat van de grenzen die nog op de interne markt voor diensten bestaan. Dit rapport bevat ook een analyse van de gemeenschappelijke kenmerken van deze grenzen en een eerste evaluatie van hun economisch effect [10].

[10] In bepaalde opzichten neemt dit verslag van de Commissie wat de diensten betreft het idee van het oude artikel 100 B van het EG-Verdrag over, namelijk een inventarisering van de nationale bepalingen.

In november 2002 heeft de Raad in zijn conclusies over het verslag van de Commissie [11] erkend "dat er tien jaar na de geplande voltooiing van de interne markt nog veel moet worden gedaan om van de interne markt voor diensten een feit te maken" en benadrukt "dat zeer hoge politieke prioriteit moet worden verleend aan de opheffing van belemmeringen van wetgevende en niet-wetgevende aard voor het verrichten van diensten in de interne markt, als onderdeel van de algemene doelstelling van de Europese Raad van Lissabon om van de Europese Unie tegen 2010 de meest dynamische en meest concurrerende kenniseconomie ter wereld te maken". De Raad heeft er bij de Commissie op aangedrongen de werkzaamheden betreffende initiatieven in het kader van de tweede fase van de strategie, met name ten aanzien van het wetgevingsinstrument, te bespoedigen.

[11] Conclusies van de Raad over belemmeringen binnen de interne markt voor het verrichten van diensten tijdens de 2462e zitting van de Raad Concurrentievermogen (interne markt, industrie en onderzoek). Brussel, 14 november 2002, 13839/02 (Presse 344).

In februari 2003 heeft ook het Europees Parlement zijn instemming betuigd met het verslag van de Commissie en er met kracht op aangedrongen "dat de Mededingingsraad nogmaals uiting geeft aan de loyaliteit van de lidstaten aan de beginselen van land van herkomst en wederzijdse erkenning, als fundament voor de voltooiing van de interne markt van goederen en diensten" [12]. Tot slot verklaart het Parlement zich "ingenomen met de voorstellen voor een horizontaal instrument ter waarborging van het vrij verkeer van diensten in de vorm van wederzijdse erkenning, waarbij automatische erkenning zoveel mogelijk moet worden aangemoedigd, administratieve samenwerking en, indien onvermijdelijk, harmonisatie" [13].

[12] Resolutie van het Europees Parlement van 13 februari 2003 over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité voor de Regio's: Evaluatie van de strategie voor de interne markt - 2002: De beloften nakomen (COM(2002) 171 - C5- 0283/2002 - 2002/2143(COS)). A5-0026/2003; punt 35.

[13] Punt 36.

In maart 2003 heeft de Europese voorjaarsraad opgeroepen tot actieve invulling van de horizontale rol van de Raad Concurrentievermogen teneinde het concurrentievermogen en de groei in het kader van een geïntegreerde aanpak, die door de Commissie zal worden uitgewerkt, te versterken, teneinde de economische dimensie van de strategie van Lissabon kracht bij te zetten. De totstandbrenging van een duidelijk en evenwichtig rechtskader dat het vrije verkeer van diensten op de interne markt bevordert, is een van de noodzakelijke voorwaarden voor verwezenlijking van de doelen van de nieuwe geïntegreerde strategie voor het concurrentievermogen.

In mei 2003 kondigde de Commissie in haar "internemarktstrategie" [14] aan dat zij "vóór eind 2003 met een voorstel voor een richtlijn betreffende diensten in de interne markt [zal] komen. Deze richtlijn zal een wettelijk en evenwichtig rechtskader vormen om de voorwaarden voor vestiging en grensoverschrijdende dienstverrichting te verbeteren. Hij zal zijn gebaseerd op een mix van wederzijdse erkenning, administratieve samenwerking, harmonisatie wanneer die absoluut noodzakelijk is, en stimulering van Europese gedragscodes/beroepsregels".

[14] "Internemarktstrategie. Prioriteiten 2003 - 2006". Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad,, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's, COM(2003) 238 van 7.5.2003.

In oktober 2003 heeft de Europese Raad de interne markt aangewezen als zwaartepunt voor de versterking van het concurrentievermogen van de Europese economie en voor het scheppen van de voorwaarden voor groei en werkgelegenheid. Hij "roept de Commissie op de voorstellen in te dienen die nodig zijn om de interne markt te voltooien en het potentieel ervan ten volle te benutten, ondernemerschap te stimuleren en een ware interne dienstenmarkt tot stand te brengen, waarbij zij voor ogen moet houden dat de verlening van en de handel in diensten van algemeen belang behouden moet blijven" [15].

[15] Conclusies van het voorzitterschap, Europese Raad van Brussel, 16-17.10.2003, punt 16.

3. VOORNAAMSTE KENMERKEN VAN DE RICHTLIJN

a) Een kaderrichtlijn

De richtlijn stelt een algemeen rechtskader vast dat behoudens enkele uitzonderingen op alle economische dienstenactiviteiten van toepassing is. Deze horizontale aanpak is gerechtvaardigd omdat, zoals in het verslag wordt uitgelegd [16], de juridische belemmeringen die de totstandbrenging van een ware interne markt voor diensten in de weg staan, dikwijls voor vele verschillende activiteiten gelden en talrijke aspecten met elkaar gemeen hebben.

[16] COM(2002) 441, zie boven, deel II.

Aangezien het voorstel een kaderrichtlijn betreft, heeft het niet tot doel gedetailleerde regels vast te stellen of alle regels van de lidstaten inzake de dienstensector te harmoniseren. Dat zou tot overreglementering en tot uniformisering van de specifieke nationale regelingen inzake diensten leiden. In plaats daarvan heeft het voorstel uitsluitend betrekking op aspecten die van essentieel belang voor de goede werking van de interne markt voor diensten zijn, waarbij het vooral gaat om bepalingen die een gerichte harmonisatie op precieze punten beogen, om de vaststelling van verplichtingen met duidelijk resultaat die niet vooruitlopen op de toe te passen wetgevingstechniek en om bepalingen die de rol van respectievelijk de lidstaat van oorsprong en de lidstaat van bestemming van de dienst moeten verduidelijken. Bovendien wordt in het voorstel verwezen naar uitvoeringsmaatregelen van de Commissie met betrekking tot bepaalde voorschriften.

Het voorstel stelt een algemeen rechtskader vast, zonder dat de specifieke kenmerken van de afzonderlijke beroepen of activiteitengebieden worden veronachtzaamd. In het bijzonder worden de specifieke kenmerken van de gereglementeerde beroepen en het bijzondere belang van zelfregulering in aanmerking genomen. Zo wordt in het voorstel (artikel 17) bijvoorbeeld voorzien in een aantal afwijkingen op het oorsprongslandbeginsel die rechtstreeks verband houden met de bijzondere kenmerken van bepaalde activiteiten. Voorts zijn voor een aantal activiteiten bijzondere bepalingen opgenomen, zoals over beroepsverzekeringen en -waarborgen (artikel 27), commerciële communicatie voor gereglementeerde beroepen (artikel 29) of multidisciplinaire activiteiten (artikel 30). Tot slot wordt verwezen naar specifieke reguleringsmogelijkheden voor bepaalde activiteiten, zoals gedragscodes voor gereglementeerde beroepen (artikel 39).

Bovendien loopt het voorstel niet vooruit op andere, al dan niet wetgevende, communautaire initiatieven op het gebied van de consumentenbescherming.

b) Een combinatie van reguleringsmethoden

Bij het voorstel voor een richtlijn wordt uitgegaan van een combinatie van technieken om diensten te reguleren, waaronder met name:

- het oorsprongslandbeginsel, waarbij een dienstverrichter alleen aan de wetgeving van het land van vestiging moet voldoen en de lidstaten diensten van dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd niet mogen beperken. Het biedt dienstverrichters tevens de mogelijkheid in een of meer andere lidstaten diensten te verrichten zonder dat zij aan de voorschriften van die lidstaten moeten voldoen. Door dit beginsel wordt de verantwoordelijkheid bij de lidstaat van oorsprong gelegd en wordt deze verplicht de op zijn grondgebied gevestigde dienstverrichters op doeltreffende wijze te controleren, ook als deze in andere lidstaten diensten verrichten;

- afwijkingen op het oorsprongslandbeginsel, met name op artikel 17, teneinde rekening te houden met verschillen in de bescherming van het algemeen belang op bepaalde gebieden, met de mate van communautaire harmonisatie of van administratieve samenwerking, of met bepaalde communautaire besluiten. Een aantal van deze afwijkingen geldt slechts voor een overgangsperiode tot 2010, om tijd te geven bepaalde specifieke vraagstukken nader te harmoniseren. Tot slot zijn in specifieke situaties afwijkingen mogelijk mits aan bepaalde basisvoorwaarden en procedures is voldaan;

- het verplicht stellen van wederzijdse bijstand tussen nationale overheden, die noodzakelijk is voor de hoge mate van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten waarop het oorsprongslandbeginsel is gebaseerd. Teneinde ervoor te zorgen dat de controles doeltreffend zijn, voorziet het voorstel in een vergaande administratieve samenwerking tussen overheden waarbij de verdeling van de controletaken, de uitwisseling van informatie en de wederzijdse ondersteuning zijn vastgelegd;

- een gerichte harmonisatie ter bescherming van het algemeen belang op bepaalde belangrijke gebieden waar te grote verschillen tussen de beschermingsniveaus, met name wat de consumentenbescherming betreft, een bedreiging zouden vormen voor het wederzijds vertrouwen dat voor de aanvaarding van het oorsprongslandbeginsel noodzakelijk is, en waar deze verschillen overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie een rechtvaardiging kunnen zijn voor maatregelen die het vrije verkeer beperken. Voorts betreft de harmonisatie ook de administratieve vereenvoudiging en de opheffing van bepaalde typen eisen;

- alternatieve wijzen van regulering, die bij de regeling van dienstenactiviteiten een belangrijke rol spelen. Dit wordt in het voorstel ten volle erkend en de belanghebbenden worden aangemoedigd om communautaire gedragscodes over bepaalde vraagstukken op te stellen.

c) Een coördinatie van het moderniseringsproces

Het voorstel voor een richtlijn heeft tot doel de modernisering van de nationale regelingen inzake dienstenactiviteiten op communautair niveau te coördineren, zodat de juridische belemmeringen die de totstandbrenging van een ware interne markt voor diensten in de weg staan, kunnen worden opgeheven. In het verslag wordt gewezen op het gebrek aan bereidheid de nationale rechtsregels te moderniseren: "De grondbeginselen van het Verdrag, de draagwijdte die door het Hof hieraan is gegeven en de ambitieuze programma's van 1962 en 1985 hebben nog altijd niet geleid tot een toereikende aanpassing van de nationale wetgevingen [17]".

[17] COM(2002) 441, zie boven, deel II, C.2.

Een aanpassing van de rechtsregels geval voor geval, lidstaat voor lidstaat, naar aanleiding van door de Commissie ingeleide inbreukprocedures is geen efficiënte manier om in deze moderniseringsbehoefte te voorzien, aangezien dit een zuiver reactieve aanpak zou zijn die niet is ingegeven door de politieke wil een gemeenschappelijk doel te bereiken [18]. Indien alle lidstaten daarentegen op basis van gemeenschappelijke beginselen en een gemeenschappelijk tijdschema hun wetgevingen aanpassen, kan dit op Europese schaal als multipliereffect op de uit de modernisering voortvloeiende economische groei doorwerken, kunnen verstoringen van de concurrentie tussen lidstaten met uiteenlopend aanpassingstempo worden vermeden en kan een betere inzet, onder meer van nationale en communautaire administratieve middelen, voor dit doel worden bevorderd.

[18] Zie effectbeoordeling, punt 6.3.2.

Tijdens de periode die voor omzetting van de richtlijn is vastgesteld, moeten de lidstaten dus:

- de administratieve procedures en formaliteiten voor dienstenactiviteiten vereenvoudigen (afdelingen 1 en 2 van hoofdstuk II), met name door de invoering van een één-loket (artikel 6), elektronische procedures (artikel 8) en door vereenvoudiging van de vergunningsprocedures voor de toegang tot en uitoefening van dienstenactiviteiten (artikelen 10 tot en met 13); de verplichting informatie te verstrekken (artikel 7) en elektronische procedures mogelijk te maken (artikel 8) belet de lidstaten niet om daarnaast andere wijzen van communicatie en procedures te handhaven.

- een aantal in de richtlijn genoemde eisen die de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten belemmeren uit hun wetgeving schrappen (artikelen 14, 21 en 29);

- het vrije verkeer van diensten uit andere lidstaten in hun wetgeving garanderen en derhalve de hiermee strijdige voorschriften aanpassen (artikelen 16, 20, 23 en 25);

- beoordelen of een aantal in de richtlijn genoemde eisen, die wanneer zij in het nationaal recht zijn opgenomen de ontwikkeling van dienstenactiviteiten aanzienlijk kunnen beperken, gerechtvaardigd en evenredig zijn (artikelen 9, 15 en 30). Deze beoordeling moet leiden tot de intrekking van niet-gerechtvaardigde eisen; in dit verband zal tevens een wederzijdse beoordeling plaatsvinden, die tot de conclusie kan leiden dat andere initiatieven op communautair niveau noodzakelijk zijn.

d) Een dynamische aanpak

Gezien de omvang van de belemmeringen die in het verslag in kaart zijn gebracht, kan een ware ruimte zonder binnengrenzen voor de dienstenmarkt niet van vandaag op morgen tot stand komen. Modernisering van bepaalde voorschriften van de lidstaten vereist immers een radicale wijziging (bv. invoering van een één-loket, elektronische procedures), een specifieke, aanvullende harmonisatie van bepaalde activiteiten of de inachtneming van de voortschrijdende communautaire integratie op andere gebieden. Om een statische benadering te vermijden, waarbij slechts één probleem wordt aangepakt en andere onopgelost blijven, wordt in de voorgestelde richtlijn gekozen voor een geleidelijke aanpak om van nu tot 2010 een ware interne markt voor diensten tot stand te brengen. Zo voorziet het voorstel in de volgende maatregelen:

- een geleidelijke uitvoering van sommige bepalingen (artikelen 6 tot en met 8);

- een aanvullende harmonisatie op bepaalde specifieke gebieden, zoals voor geldvervoer, kansspelen en de gerechtelijke inning van schuldvorderingen (artikel 40, lid 1), waarvoor een tijdelijke afwijking van het oorsprongslandbeginsel zal gelden (artikel 18). Voorts kunnen nieuwe harmonisatiebehoeften worden vastgesteld, met name op het gebied van de consumentenbescherming en grensoverschrijdende overeenkomsten (artikel 40, lid 2, onder d);

- een geleidelijke uitbreiding van het oorsprongslandbeginsel, naarmate de regels op andere gebieden worden geharmoniseerd (artikel 17, onder 21, en artikel 19, lid 2);

- de mogelijkheid voor de Commissie om maatregelen tot uitvoering van bepaalde regels vast te stellen (artikel 8, lid 3, artikel 22, lid 4, artikel 26, lid 6, artikel 27, lid 5, artikel 38);

- de vaststelling van eventuele behoeften aan nieuwe initiatieven, met name door middel van een wederzijdse beoordeling (artikel 40, lid 2).

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de voorgestelde dynamische aanpak:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

e) Een kader dat de toegang tot diensten bevordert

In het verslag wordt erop gewezen dat de gebruikers van diensten, met name consumenten, samen met het MKB het meest de dupe zijn van het ontbreken van een ware interne markt voor diensten: de mogelijkheid wordt hun ontzegd om in een ruimte zonder binnengrenzen profijt te trekken van een breed aanbod van diensten tegen concurrerende prijzen en van een betere levenskwaliteit. De richtlijn schept de voorwaarden en de rechtszekerheid die voor de ontwikkeling van een grensoverschrijdende handel in diensten tussen de lidstaten noodzakelijk zijn en breidt zo het aanbod van toegankelijke diensten uit, waardoor hij de afnemers rechtstreeks bevoordeelt. Daarnaast zal de richtlijn ervoor zorgen dat de aangeboden diensten van betere kwaliteit zijn door een doeltreffendere controle van dienstenactiviteiten op communautair niveau. Bovendien bevat het voorstel bepalingen die:

- de afnemers het recht verlenen om diensten te gebruiken van dienstverrichters die in een andere lidstaat zijn gevestigd, zonder dat zij hierbij worden gehinderd of ontmoedigd door beperkende maatregelen van het land waar zij wonen (artikel 20) of door discriminerend gedrag van overheidsdiensten of particuliere ondernemers (artikel 21). Voor afnemers in de gezondheidszorg verduidelijkt het voorstel in overeenstemming met de rechtspraak van het Hof van Justitie wanneer een lidstaat de vergoeding van in een andere lidstaat gemaakte kosten voor gezondheidszorg afhankelijk mag stellen van voorafgaande toestemming;

- de afnemer garandeert dat hem in zijn lidstaat specifieke bijstand wordt verleend, in de vorm van informatie over de wettelijke bepalingen van andere lidstaten, de beschikbare rechtsmiddelen en de verenigingen of organisaties waar hij zich voor praktische ondersteuning kan wenden (artikel 22);

- het recht van de afnemer op informatie over de betrokken diensten aanzienlijk uitbreiden, waardoor deze met kennis van zaken zijn keuze kan bepalen. Sommige diensten vallen momenteel al wel onder communautaire voorschriften die een zekere transparantie vereisen, maar voor vele andere geldt dat niet, omdat bepalingen die op alle diensten van toepassing zijn ontbreken (artikelen 26, 27, 28, 30, 31, 32);

- de afnemer beter beschermen door de dienstverrichter bepaalde verplichtingen inzake de kwaliteit op te leggen, met name de verplichting een beroepsverzekering af te sluiten voor diensten die een bijzonder risico voor de gezondheid of de veiligheid of een specifiek financieel risico voor de afnemer meebrengen (artikel 27) of bepalingen inzake multidisciplinaire activiteiten (artikel 30) of de geschillenbeslechting (artikel 32).

4. VOORBEREIDENDE WERKZAAMHEDEN

Dit voorstel is het resultaat van talrijke analyses en enquêtes en van discussies die met de lidstaten, het Europees Parlement en de betrokkenen sinds de start van de internemarktstrategie voor de dienstensector in december 2000 zijn gevoerd en die in de effectbeoordeling nader worden beschreven. Bovendien hebben het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's in aanzienlijke mate aan de internemarktstrategie voor de dienstensector bijgedragen.

5. SAMENHANG MET ANDER COMMUNAUTAIR BELEID

De verwezenlijking van een interne markt voor diensten vereist niet alleen wetgeving, maar ook andere, begeleidende maatregelen. Er is overigens gezorgd voor juridische samenhang tussen het voorstel en andere communautaire besluiten. Wanneer op een dienstenactiviteit al een of meer communautaire besluiten van toepassing zijn, gelden de richtlijn en deze besluiten cumulatief, waarbij de voorschriften van de één die van de ander aanvullen. Wanneer het risico bestond dat zich met betrekking tot een bepaald artikel compatibiliteitsproblemen zouden voordoen, zijn afwijkingen (bv. in artikel 17) of passende verbindingsclausules opgenomen om de samenhang tussen de richtlijn en de betrokken besluiten te garanderen. Tot slot loopt het voorstel niet vooruit op andere, al dan niet wetgevende, communautaire initiatieven op het gebied van de consumentenbescherming.

Verbindingen met al lopende initiatieven:

- Concurrentiepositie van bedrijfsgerelateerde diensten. Naast haar voorstel voor een richtlijn betreffende diensten op de interne markt heeft de Commissie een mededeling over de concurrentiepositie van bedrijfsgerelateerde diensten en hun bijdrage aan de prestaties van het Europese bedrijfsleven [19] voorgelegd. Deze mededeling onderstreept het belang van bedrijfsgerelateerde diensten voor het concurrentievermogen van de EU en kondigt een aantal stimulerende maatregelen aan, met name de oprichting van een Europees forum voor bedrijfsgerelateerde diensten. Terwijl de richtlijn de opheffing van juridische en administratieve belemmeringen betreft, is het concurrentievermogen van de dienstensector mede afhankelijk van een aantal aanvullende economische maatregelen die in de mededeling over bedrijfsgerelateerde diensten aan bod komen.

[19] COM(2003) 747.

- Beroepskwalificatie. Het voorstel voor een richtlijn vult het voorstel voor een richtlijn betreffende de erkenning van beroepskwalificaties [20] aan. Eerstgenoemd voorstel behandelt andere aspecten dan beroepskwalificaties, zoals beroepsverzekeringen, commerciële communicatie of multidisciplinaire activiteiten. De twee voorstellen sluiten perfect op elkaar aan, want wat de vrijheid van vestiging betreft zijn zij beide bedoeld om het voor dienstverrichters gemakkelijker te maken zich te vestigen en wat het vrije verkeer van diensten betreft zijn zij beide gebaseerd op het oorsprongslandbeginsel.

[20] Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de erkenning van beroepskwalificaties. COM(2002) 199 definitief van 7.3.2002.

- Terbeschikkingstelling van werknemers. De arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden inzake de terbeschikkingstelling van werknemers zijn geregeld bij Richtlijn 96/71/EG [21] waarin is vastgesteld dat bepaalde voorschriften van het land op het grondgebied waarvan de werknemer ter beschikking is gesteld, van toepassing zijn. Om ervoor te zorgen dat dit voorstel voor een richtlijn bij genoemde richtlijn aansluit, is in artikel 17 van het voorstel voor een richtlijn voorzien in een afwijking van het oorsprongslandbeginsel met betrekking tot deze voorschriften. Ter bevordering van het vrij verkeer van diensten en van de uitvoering van Richtlijn 96/71/EG legt het voorstel duidelijk vast hoe de taken tussen het land van oorsprong en de lidstaat van terbeschikkingstelling moeten worden verdeeld en hoe de administratieve controleprocedures moeten worden toegepast (artikel 24).

[21] Richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten.

- Vergoeding van kosten voor gezondheidszorg. In het voorstel voor een richtlijn wordt specifiek aandacht besteed aan de vraag wanneer stelsels die de vergoeding voor in een andere lidstaat verstrekte gezondheidszorg afhankelijk stellen van voorafgaande toestemming verenigbaar zijn met het beginsel van het vrij verkeer van diensten. Het voorstel maakt in dit verband (artikel 23) onderscheid tussen intramurale en extramurale gezondheidszorg, een onderscheid dat duidelijk naar voren komt uit de geconsolideerde rechtspraak van het Hof van Justitie [22]. In het voorstel is overeenkomstig die rechtspraak precies vastgesteld onder welke specifieke voorwaarden een dergelijke voorafgaande toestemming gerechtvaardigd is. Bij het reflectieproces op hoog niveau over de mobiliteit van patiënten en de ontwikkelingen in de gezondheidszorg in de Europese Unie zijn vraagstukken van meer algemene aard aan bod gekomen, zoals de rechten en plichten van patiënten, verbetering van de samenwerking tussen de stelsels voor gezondheidszorg, een passende informatieverstrekking aan patiënten, beroepsbeoefenaren en politieke besluitvormers, het garanderen van toegang tot de gezondheidszorg van andere lidstaten en van de kwaliteit van die zorg, het effect van de uitbreiding en meer in het algemeen verbetering van de rechtszekerheid en het met elkaar in overeenstemming brengen van de nationale doelstellingen en de communautaire verplichtingen op dit gebied. De Commissie zal in het voorjaar van 2004 met een mededeling komen over een algemene strategie inzake de mobiliteit van patiënten en de gezondheidszorg, waarbij ook voorstellen zullen worden gedaan die een antwoord zijn op de tijdens het reflectieproces gedane aanbevelingen.

[22] Zie het syntheseverslag "Report on the application of internal market rules to health services - Implementation by the member states of the court's jurisprudence". Werkdocument van de diensten van de Commissie. SEC(2003) 900 van 28.7.2003.

- Veiligheid van diensten. De Commissie heeft een verslag voorgelegd over de veiligheid van consumentendiensten [23] waarin wordt benadrukt dat gegevens en informatie over de feitelijke aspecten van de risico's en de veiligheidsaspecten van diensten grotendeels ontbreken. Er wordt ook geconstateerd dat het in dit stadium onmogelijk is specifieke leemten in de nationale systemen of significante verschillen tussen de beschermingsniveaus in de verschillende lidstaten vast te stellen, noch zijn er aanwijzingen voor handelsbelemmeringen als gevolg van uiteenlopende nationale voorschriften ten aanzien van de veiligheid van diensten. Het verslag komt tot de conclusie dat de communautaire actie in de eerste plaats gericht moet zijn op een verbetering van de kennisbasis en op de vaststelling van een procedure voor de uitwisseling van informatie over de voortgang op beleids- en regelgevingsgebied. Als daaraan behoefte blijkt te bestaan, zullen procedures voor de vaststelling van Europese normen worden aangenomen. Het verslag voorziet hiertoe in de uitwerking van een geschikt kader. Deze werkzaamheden vormen dus een aanvulling op en sluiten aan bij dit voorstel voor een richtlijn, waarin overigens is vastgesteld dat in specifieke gevallen afwijkingen kunnen worden toegestaan om de veiligheid van diensten te waarborgen (artikel 19). In zijn resolutie van 1 december 2003 over de veiligheid van consumentendiensten [24] heeft de Raad zich positief uitgelaten over het verslag van de Commissie.

[23] Verslag over de veiligheid van consumentendiensten. COM (2003) 313 definitief van 6.6.2003.

[24] PB C 299 van 10.12.2003, blz. 1.

- Diensten van algemeen belang. Op basis van het "groenboek over diensten van algemeen belang" [25] heeft de Commissie het startsein gegeven voor een breed debat over de rol van de Europese Unie bij de bevordering van kwalitatief hoogwaardige diensten van algemeen belang. Dit voorstel voor een richtlijn gaat niet specifiek over dit onderwerp noch over de openstelling van de markt voor deze diensten, maar betreft alle diensten die kunnen worden beschouwd als een economische activiteit in de zin van de rechtspraak van het Hof van Justitie betreffende artikel 49 van het EG-Verdrag. Het is dus niet van toepassing op niet-economische diensten van algemeen belang, maar alleen op diensten van algemeen economisch belang. Er zij in dit verband op gewezen dat in het voorstel voor een aantal activiteiten die als diensten van algemeen economisch belang kunnen worden beschouwd afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel zijn opgenomen, wanneer de bijzondere kenmerken ervan dergelijke afwijkingen rechtvaardigen. Het gaat daarbij met name om postdiensten, diensten van algemeen belang en de distributie van elektriciteit, gas en water. Voorts valt de elektronische communicatie buiten de werkingssfeer van het voorstel, wat de aspecten betreft die in het in 2002 goedgekeurde wetgevingspakket worden geregeld; hetzelfde geldt voor vervoersdiensten voor zover deze in andere communautaire besluiten op basis van artikel 71 of artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag worden geregeld. Zelfs op gebieden die wel onder de richtlijn vallen kunnen de lidstaten zelf bepalen welke diensten door hen als diensten van algemeen belang worden beschouwd en hoe deze diensten moeten functioneren. In het bijzonder laat de richtlijn de bevoegdheid van de lidstaten om zelf hun publieke-omroepstelsel te organiseren onverlet, overeenkomstig het protocol (32) betreffende het publieke-omroepstelsel in de lidstaten, dat aan het Verdrag is gehecht.

[25] COM (2003) 270 definitief van 21.5.2003.

- Onderhandelingen in het kader van de GATS. Het voorstel voor een richtlijn is een instrument van de interne markt en betreft dus slechts dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd, waartoe overeenkomstig artikel 48 van het Verdrag vennootschappen behoren welke in overeenstemming met de wetgeving van een lidstaat zijn opgericht en welke hun statutaire zetel, hun hoofdbestuur of hun hoofdvestiging binnen de Gemeenschap hebben. Het heeft geen betrekking op externe aspecten en met name niet op:

- de situatie van ondernemingen in derde landen die zich in een lidstaat willen vestigen (eerste vestiging in de EU);

- de situatie van ondernemingen in derde landen die diensten in de Europese Unie willen leveren;

- de situatie van zich in een lidstaat bevindende filialen van vennootschappen uit derde landen, welke niet in overeenstemming met de wetgeving van een lidstaat zijn opgericht (in de zin van artikel 48 van het Verdrag) en die zich dus niet kunnen beroepen op deze richtlijn.

Over de internationale handel in diensten wordt op internationaal niveau, in het bijzonder in het kader van de GATS, onderhandeld. In dit verband zij erop gewezen dat de EU in vergelijking met veel van haar handelspartners een zeer open markt is. Het voorstel is niet van invloed op deze onderhandelingen die tot doel hebben de handel in diensten te bevorderen en die duidelijk maken dat de EU snel een ware interne markt voor diensten tot stand moet brengen om het concurrentievermogen van het Europese bedrijfsleven te waarborgen en haar onderhandelingspositie te versterken.

- eEurope. Het eEurope-initiatief en het actieplan eEurope 2005 beogen de ontwikkeling van moderne openbare diensten en een dynamische omgeving voor de elektronische handel in de EU. E-overheid is een van de voornaamste onderdelen van dit initiatief en speelt ook een belangrijke rol bij de verwezenlijking van de strategie van Lissabon. Dit voorstel is dus in overeenstemming met het doel van het e-overheidsinitiatief, aangezien het een vereenvoudiging van de administratieve procedures beoogt.

- Oneerlijke handelspraktijken. Het voorstel voor een richtlijn betreffende oneerlijke "business-to-consumer"-handelspraktijken [26] betreft handels praktijken die de economische belangen van consumenten schaden. Het heeft geen betrekking op de bredere aspecten van de regeling van economische activiteiten, zoals de vestigingsvoorwaarden, maar beoogt de belemmeringen op de interne markt die voortvloeien uit de uiteenlopende regelingen betreffende het gedrag van beroepsbeoefenaren jegens consumenten, zoals misleidende of agressieve verkooppraktijken, te verminderen.

[26] Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende oneerlijke "business-to-consumer"-handelspraktijken op de interne markt en tot wijziging van de richtlijnen 84/450/EEG, 97/7/EG en 98/27/EG (richtlijn oneerlijke handelspraktijken), COM(2003) 356 definitief van 18.6.2003.

- Samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming. Het voorstel voor een verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming [27] richt een netwerk van handhavingsinstanties met bevoegdheid voor de consumentenbescherming in grensoverschrijdende situaties op. Het voorstel biedt de garantie dat elke lidstaat op verzoek alle consumenten van de Europese Unie op doeltreffende wijze beschermt tegen oneerlijke beroepsbeoefenaren die op zijn grondgebied actief zijn. Voor een efficiënte en doelmatige controle in grensoverschrijdende situaties worden in de verordening bepaalde bevoegdheden en procedures van instanties van de lidstaten op elkaar afgestemd. Ook worden belemmeringen voor de bescherming van buitenlandse consumenten in de lidstaten verwijderd. De bepalingen inzake samenwerking in deze richtlijn, die niet dezelfde aspecten betreffen, zijn een aanvulling op de bepalingen van de verordening wat de bescherming van de consument betreft.

[27] Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming ("de verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentbescherming"), COM(2003) 443 definitief van 18.7.2003.

- Herziening van het acquis inzake consumentenbescherming. Dit voorstel voor een richtlijn sluit aan bij de herziening van het acquis op het gebied van de consumentenbescherming, met inbegrip van de overgang naar een volledige harmonisatie inzake met name het verbintenissenrecht.

- De "kennisgevingsrichtlijn" (Richtlijn 98/34/EG). Wanneer een ontwerp voor een nationale regel betreffende een eis als bedoeld in artikel 15, lid 2, specifiek een dienst van de informatiemaatschappij betreft en onder de werkingssfeer van Richtlijn 98/34/EG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG, valt, geldt de kennisgeving van een dergelijk ontwerp op grond van Richtlijn 98/34/EG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG, tevens als kennisgeving overeenkomstig artikel 15, lid 6, van deze richtlijn. Voorts bestudeert de Commissie momenteel de mogelijkheid om de werkingssfeer van Richtlijn 98/34/EG uit te breiden tot andere diensten dan die van de informatiemaatschappij. In dat geval zal, wat de bedoelde diensten betreft, de in die richtlijn opgenomen kennisgevingsprocedure de procedure van artikel 15, lid 6, van deze richtlijn vervangen.

- Internationaal privaatrecht. De Commissie heeft twee initiatieven op het gebied van collisieregels voorgelegd:

- het voorstel voor een verordening betreffende het recht dat van toepassing is op niet-contractuele verbintenissen [28]. Dit voorstel beoogt de vaststelling van gemeenschappelijke collisieregels om aan te wijzen welk recht bij niet-contractuele verbintenissen van toepassing is (het aangewezen recht kan ook dat van een derde land zijn). Om ervoor te zorgen dat het genoemde voorstel voor een verordening coherent is met de instrumenten die in het kader van het internemarktbeleid zijn goedgekeurd en waarin van het oorsprongslandbeginsel wordt uitgegaan, zoals dit voorstel voor een richtlijn, is een specifieke afwijking opgenomen om toepassing van dit beginsel te waarborgen (artikel 23, lid 2);

[28] Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en van de Raad betreffende het recht dat van toepassing is op niet-contractuele verbintenissen ("Rome II"), COM(2003) 427 definitief.

- het groenboek over de omzetting van het Verdrag van Rome van 1980 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst in een communautair instrument [29]. In dit groenboek verklaart de Commissie expliciet dat het voor haar buiten kijf staat "dat een dergelijk instrument de in het Verdrag of in besluiten van afgeleid recht neergelegde beginselen van de interne markt onverlet dient te laten".

[29] Groenboek over de omzetting van het Verdrag van Rome van 1980 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst in een communautair instrument, alsmede over de modernisering ervan, COM(2002) 654 definitief van 14.1.2003.

Deze instrumenten kunnen evenwel een belangrijke rol spelen bij activiteiten die niet onder de richtlijn vallen alsook bij aspecten waarop een afwijking van het oorsprongslandbeginsel van toepassing is, met name de afwijking betreffende consumentenovereenkomsten en de afwijking betreffende de niet-contractuele aansprakelijkheid van de dienstverrichter bij ongevallen die zich voordoen in het kader van zijn activiteit ten gevolge waarvan een persoon in de lidstaat waarnaar de dienstverrichter zich verplaatst schade ondervindt.

Tot slot moet erop worden gewezen dat de keuze van het bevoegde gerecht niet wordt geregeld bij deze richtlijn, maar bij Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken of bij andere communautaire besluiten, zoals Richtlijn 96/71/EG.

6. JURIDISCHE ASPECTEN

a) Rechtsgrondslag en keuze van het instrument

De rechtsgrondslag voor het voorstel voor een richtlijn is artikel 47, lid 2, en artikel 55 van het EG-Verdrag [30], alsmede artikel 71 en artikel 80, lid 2, van het Verdrag met betrekking tot aspecten van het vervoer die niet worden geregeld in andere communautaire besluiten op basis van laatstgenoemde twee artikelen. Deze rechtsgrondslag vindt zijn rechtvaardiging zowel in het doel als in de inhoud van de richtlijn:

[30] Artikel 55 van het EG-Verdrag is een zogenaamd verwijzingsartikel en zorgt ervoor dat artikel 47, lid 2, op het vrij verkeer van diensten van toepassing is.

- doel: de op grond van artikel 47, lid 2, aangenomen richtlijnen moeten erop gericht zijn "de toegang tot werkzaamheden, anders dan in loondienst, en de uitoefening daarvan" te vergemakkelijken, wat precies overeenkomt met het doel van het voorstel;

- inhoud: het voorstel is wat zijn inhoud betreft duidelijk gericht op concrete opheffing van de belemmeringen die de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten in de weg staan en bevat daartoe bepalingen die een verbod op bepaalde eisen opleggen en die een vrij verkeer van diensten waarborgen. Andere bepalingen betreffen de gerichte harmonisatie van bepaalde aspecten of garanderen dat er voldoende administratieve samenwerking is om deze belemmeringen op te heffen.

Wat de keuze van het instrument betreft, schrijft artikel 47, lid 2, het gebruik van een richtlijn voor.

b) Subsidiariteit

Het voorstel voor een richtlijn heeft tot doel de juridische belemmeringen die de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten in de weg staan, op te heffen. Deze belemmeringen zijn duidelijk naar voren gekomen uit klachten, uit verzoekschriften en vragen van het Europees Parlement, uit discussies met belanghebbenden en uit studies of analyses.

Dit doel kan niet door een unilaterale actie van de lidstaten worden bereikt. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie kunnen bepaalde van deze belemmeringen immers door het ontbreken van een communautair instrument gerechtvaardigd zijn, zodat een coördinatie van de nationale systemen, onder meer door middel van administratieve samenwerking, noodzakelijk is voordat zij kunnen worden opgeheven. Andere belemmeringen zijn nu al onverenigbaar met de artikelen 43 en 49 van het EG-Verdrag, maar zijn door de lidstaten niet op eigen initiatief verwijderd, waardoor zij per geval door middel van inbreukprocedures zouden moeten worden aangepakt, wat, zoals al werd gezegd, zowel inefficiënt is als onmogelijke eisen aan het beheer stelt.

Voorts werd een aantal keuzen ten aanzien van de wetgeving ingegeven door de wens om zo min mogelijk in de nationale regelingen in te grijpen:

- het voorstel beoogt geen gedetailleerde en systematische harmonisatie van alle nationale voorschriften die op diensten van toepassing zijn, maar beperkt zich tot essentiële aspecten waarvan de coördinatie absoluut noodzakelijk is om de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten te waarborgen;

- door toepassing van het oorsprongslandbeginsel kan het vrije verkeer van diensten worden gewaarborgd en kunnen tegelijk de rechtsstelsels van de lidstaten op pluralistische wijze en met elk hun eigen bijzondere kenmerken naast elkaar voortbestaan, waarbij die kenmerken niet mogen worden gebruikt om de diensten van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter te beperken;

- het voorstel laat de institutionele organisatie betreffende de regeling van diensten aan de lidstaten over. Het voorstel preciseert bijvoorbeeld alleen de taken van het één-loket, maar legt niet de institutionele kenmerken ervan vast (bestuurlijke instantie, kamer van koophandel, beroepsorde enz.); op soortgelijke wijze bevat het voorstel een definitie van het begrip "bevoegde instantie" (artikel 4, lid 8), waardoor er rekening mee wordt gehouden dat de bevoegde instantie voor een bepaalde activiteit, afhankelijk van de lidstaat, een beroepsorde, bestuurlijke instantie of een beroepsvereniging kan zijn, zonder dat er een model wordt opgelegd.

c) Evenredigheid

Verscheidene wetgevingsoplossingen in het voorstel voor een richtlijn vinden hun grond in het in artikel 5 van het EG-Verdrag bedoelde evenredigheidsbeginsel:

- de keuze tussen verschillende reguleringsmethoden: harmonisatie wordt alleen in laatste instantie voorgesteld voor aspecten die niet afdoende kunnen worden geregeld door administratieve samenwerking of door de goedkeuring van gedragscodes op communautair niveau door de belanghebbenden; op bepaalde gebieden, zoals de consumentenbescherming, blijkt het nodig een harmonisatie voor te stellen;

- de inhoud van harmonisatie: in het voorstel wordt zoveel mogelijk voorrang gegeven aan de informatieplichten van de dienstverrichter, zodat de afnemers met kennis van zaken hun keuze kunnen bepalen;

- de mix van verschillende reguleringsmethoden: de richtlijn stelt een evenwicht voor tussen enerzijds de mate waarin het oorsprongslandbeginsel wordt toegepast en anderzijds de mate van harmonisatie, administratieve samenwerking en gedragscodes alsmede het aantal en de draagwijdte van de afwijkingen op het oorsprongslandbeginsel. De voorgestelde mix is het resultaat van een selectieve en genuanceerde benadering waarin met alle betrokken belangen rekening is gehouden;

- het streven naar een op het MKB toegesneden kader: de bepalingen over het één-loket, over de elektronische procedures, over de verstrekking van informatie en bijstand aan dienstverrichters, over het oorsprongslandbeginsel, over de vereenvoudiging van de procedures voor de terbeschikkingstelling van werknemers en over vrijwillige maatregelen inzake het kwaliteitsbeleid zijn alle rechtstreeks ingegeven door de wens het voor kleine en middelgrote ondernemingen gemakkelijker te maken hun fundamentele vrijheden op de interne markt uit te oefenen.

Al deze elementen vormen samen een evenwichtig instrument waarvan de bepalingen niet verder gaan dan wat noodzakelijk is om het doel, de totstandbrenging van een ware interne markt voor diensten, te verwezenlijken.

7. SPECIFIEKE VRAGEN

a) Welke activiteiten vallen onder de richtlijn (artikelen 2 en 4)?

In artikel 2 wordt de werkingssfeer van de richtlijn vastgesteld ("de diensten van een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter"). In artikel 4, onder 1, wordt het begrip "dienst" gedefinieerd: "elke economische activiteit, anders dan in loondienst, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag, die bestaat in een dienstverrichting waarvoor een economische tegenprestatie wordt ontvangen".

Concreet gezien dekt deze definitie een zeer breed scala van activiteiten, zoals beheersadviezen, certificatie en testen, onderhoud, de reiniging en beveiliging van kantoren, reclamediensten, arbeidsbemiddeling, inclusief uitzendbureaus, handelsagenten (tussenpersonen), juridische of belastingadviezen, diensten in verband met onroerend goed, zoals vastgoedmakelaars, diensten in verband met de bouw, architecten, handel, de organisatie van beurzen, autoverhuur, beveiligingsdiensten, toeristische diensten, inclusief reisbureaus en gidsen, audiovisuele diensten, sportcentra en pretparken, diensten in verband met recreatie, gezondheidszorg, thuiszorg, bijvoorbeeld bij ouderen.

De definitie van het begrip "dienst" in dit voorstel is gebaseerd op de rechtspraak van het Hof van Justitie [31] waarin is gesteld dat een dienst elke niet in loondienst verrichte economische activiteit is die gewoonlijk tegen vergoeding wordt verricht zonder dat wordt verlangd dat de dienst wordt betaald door degene te wiens behoeve hij wordt verricht. Het wezenlijke kenmerk van de vergoeding bestaat dus hierin, dat zij de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst vormt, ongeacht de wijze waarop deze economische tegenprestatie wordt gefinancierd. Een dienst is dus elke verrichting waarmee een dienstverrichter aan het economisch leven deelneemt, ongeacht zijn rechtspositie, zijn doel en het betrokken gebied van zijn activiteiten.

[31] Arrest van 26 april 1988 in zaak 352/85, Bond van Adverteerders, punt 16; arrest van 27 september 1988 in zaak 263/86, Humbel, punt 17; arrest van 11 april 2000 in gevoegde zaken C-51/96 en C-191/97, Deliège, punt 56; arrest van 12 juli 2001 in zaak C-157/99, Smits en Peerbooms, punt 57.

Onder de richtlijn vallen dus:

- diensten voor consumenten, diensten voor ondernemingen of diensten die voor beide categorieën gebruikers worden verricht;

- diensten die worden verricht door een dienstverrichter die zich naar de lidstaat van de afnemer heeft verplaatst, op afstand verrichte diensten (bv. via internet), in het land van oorsprong verrichte diensten nadat de afnemer zich heeft verplaatst, of in een andere lidstaat verrichte diensten nadat zowel de dienstverrichter als de afnemer zich aldaar hebben verplaatst (bv. toeristengidsen);

- al dan niet gratis diensten ten behoeve van de eindafnemer.

De richtlijn is daarentegen niet van toepassing op niet-economische activiteiten of activiteiten waarbij het kenmerk van vergoeding ontbreekt, bijvoorbeeld bij activiteiten die de staat zonder economische tegenprestatie verricht in het kader van zijn taken op sociaal, cultureel, gerechtelijk of onderwijsgebied.

b) Waarom vallen bepaalde diensten of onderwerpen niet onder de richtlijn (artikel 2)?

De richtlijn is niet van toepassing op financiële diensten, omdat voor deze activiteiten al een algemeen beleidskader is vastgesteld, namelijk het actieplan voor de financiële diensten [32]. Dit actieplan wordt momenteel ten uitvoer gelegd en heeft net als de voorgestelde richtlijn tot doel een ware interne markt voor diensten tot stand te brengen. Om dezelfde reden is de richtlijn ook niet van toepassing op elektronische communicatiediensten en -netwerken wat de aspecten betreft die zijn geregeld in de richtlijnen van het in 2002 goedgekeurde "telecompakket" (Richtlijnen 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/22/EG en 2002/58/EG van het Europees Parlement en de Raad). Aangezien al een reeks communautaire besluiten over specifieke aspecten van vervoersdiensten zijn aangenomen, moeten deze diensten van de werkingssfeer van deze richtlijn worden uitgesloten, wat de aspecten betreft die al bij andere communautaire besluiten op basis van artikel 71 of artikel 80, lid 2, van het Verdrag zijn geregeld.

[32] Mededeling van de Commissie - Tenuitvoerlegging van het kader voor financiële markten: een actieplan, COM(1999) 232 van 11.5.1999.

Voorts is de richtlijn niet van toepassing op belastingen, daar hiervoor al een specifieke rechtsgrond bestaat. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie kunnen bepaalde belastingmaatregelen die niet onder een communautaire maatregel vallen, echter beperkingen zijn in de zin van artikel 43 van het Verdrag [33] (vrijheid van vestiging) of van artikel 49 van het Verdrag [34] (vrij verrichten van diensten), met name uit hoofde van hun discriminerend effect. Om die reden zijn de artikelen 14 (verboden eisen ten aanzien van de vrijheid van vestiging) en 16 (oorsprongslandbeginsel ten aanzien van het vrij verkeer van diensten) van het voorstel voor een richtlijn van toepassing op belastingmaatregelen die niet onder een communautaire maatregel vallen.

[33] Bijvoorbeeld, arrest van 12 maart 1994 in zaak C-1/93, Halliburton.

[34] Bijvoorbeeld, arrest van 29 november 2001 in zaak C-17/00, de Coster.

Tot slot is de richtlijn niet van toepassing op de in artikel 45 van het Verdrag bedoelde activiteiten. Dit artikel bepaalt uitdrukkelijk dat het hoofdstuk over het recht van vestiging en het hoofdstuk over diensten (door de verwijzing in artikel 55 van het Verdrag) niet van toepassing zijn op activiteiten die een directe en specifieke bijdrage aan de uitoefening van het openbaar gezag zijn.

c) Wat wordt bedoeld met "één-loket" (artikel 6)?

Het begrip "één-loket" betekent niet dat elke lidstaat één enkel fysiek en gecentraliseerd contactpunt voor zijn gehele grondgebied moet oprichten. Vanuit het oogpunt van de dienstverrichter moet er één loket zijn, dat wil zeggen dat de dienstverrichter alle vereiste formaliteiten en procedures met betrekking tot zijn dienstenactiviteit, met name inzake vergunningen, op één plaats moet kunnen afwikkelen. De bedoeling is dus dat de betrokkene zich niet tot verschillende instanties, instellingen, bureaus enzovoort hoeft te wenden, maar dat hij voor zijn dossier op één plek terechtkan.

Het aantal één-loketten per lidstaat en de institutionele kenmerken van die loketten zullen per lidstaat verschillen afhankelijk van de interne organisatie van die lidstaat en met name van de regionale of lokale bevoegdheden en de betrokken activiteiten. De één-loketten kunnen instanties met rechtstreekse bevoegdheid zijn, bijvoorbeeld instanties die vergunningen verlenen, of slechts een tussenschakel tussen de dienstverrichter en de rechtstreeks bevoegde instanties.

d) Wat is het verschil tussen verboden eisen (artikel 14) en beoordelingsplichtige eisen (artikel 15)?

In het verslag wordt een groot aantal juridische belemmeringen genoemd die voortvloeien uit eisen in de wettelijke regelingen van de lidstaten en die het voor dienstverrichters onmogelijk, moeilijk of onaantrekkelijk maken zich in bepaalde lidstaten te vestigen. Om het gemakkelijker te maken de vrijheid van vestiging uit te oefenen, worden in het voorstel afhankelijk van het type eis twee verschillende oplossingen voorgesteld:

- enerzijds worden bepaalde eisen in het voorstel verboden ("verboden eisen"). Deze eisen zijn vermeld in artikel 14 en zijn, met name in het licht van de rechtspraak van het Hof van Justitie, duidelijk onverenigbaar met de vrijheid van vestiging, in het bijzonder omdat zij discriminerend zijn. Het verbod op deze eisen betekent dat elke lidstaat in de voor de omzetting vastgestelde periode systematisch moet onderzoeken of zijn rechtsstelsel dergelijke eisen bevat en, zo ja, dat hij deze moet intrekken;

- anderzijds verlangt het voorstel van elke lidstaat dat hij een aantal andere eisen ("beoordelingsplichtige eisen") evalueert. Deze eisen, die in artikel 15 zijn vermeld, beperken volgens de feedback van de betrokkenen in aanzienlijke mate de vrijheid van vestiging, maar kunnen in bepaalde gevallen gerechtvaardigd zijn afhankelijk van de precieze inhoud van de betrokken regelingen en de door deze regelingen beoogde omstandigheden. Wat deze categorie eisen betreft, zullen de lidstaten dus in de voor de omzetting vastgestelde periode hun wetgeving moeten "screenen", dat wil zeggen dat zij moeten onderzoeken of dergelijke eisen in hun rechtsstelsel zijn opgenomen en, zo ja, of zij aan de door de richtlijn gestelde voorwaarden voldoen (objectieve rechtvaardiging op grond van een dwingende reden van algemeen belang en evenredigheid). Als zij niet aan die voorwaarden voldoen, moet de lidstaat de eisen intrekken. Over de uitvoering van dit artikel moet uiterlijk aan het eind van de omzettingsperiode verslag worden uitgebracht.

e) Waarin bestaat de procedure van wederzijdse beoordeling (artikelen 9, 15, 30 en 41)?

Volgens het voorstel voor een richtlijn is een procedure van wederzijdse beoordeling noodzakelijk voor de uitvoering van artikel 9, lid 1, waarin is bepaald wanneer een dienstenactiviteit afhankelijk mag worden gesteld van een vergunning [35], van artikel 15, waarin een aantal beoordelingsplichtige eisen zijn vastgesteld, en van artikel 30, waarin is bepaald wanneer multidisciplinaire activiteiten mogen worden beperkt.

[35] Het gaat hierbij niet om vergunningstelsels die ingevolge communautaire rechtsinstrumenten, met name op milieugebied, verplicht of toegestaan zijn (artikel 9, lid 3).

Deze procedure bestaat uit verscheidene stappen:

- de lidstaten moeten eerst gedurende de omzettingsperiode hun wetgeving "screenen" om na te gaan of de in deze drie artikelen bedoelde eisen in hun wettelijke regelingen voorkomen; zo ja, dan moeten ze die eisen in het licht van de in de genoemde artikelen vastgestelde voorwaarden beoordelen en ze, als niet aan de voorwaarden wordt voldaan, intrekken of aanpassen;

- de lidstaten moeten uiterlijk aan het eind van de omzettingsperiode verslag uitbrengen over de uitvoering van deze drie artikelen. Elk verslag moet aan de andere lidstaten en aan belanghebbenden, waaronder de nationale consumentenverenigingen, worden voorgelegd. De lidstaten dienen binnen zes maanden hun opmerkingen over elk van de verslagen van de andere lidstaten in en de Commissie raadpleegt de belanghebbenden gedurende diezelfde periode. Door deze "peer review" kunnen de lidstaten ervaringen uitwisselen over goede praktijken op het gebied van de modernisering van de regelgeving inzake diensten;

- uiterlijk op 31 december 2008 komt de Commissie met een samenvattend verslag, eventueel vergezeld van voorstellen voor aanvullende initiatieven.

Deze procedure vormt dus het kader voor de modernisering en hervorming van de regelgeving inzake diensten en biedt de mogelijkheid eventuele behoeften aan aanvullende maatregelen op communautair niveau vast te stellen.

f) Hoe verhoudt de uitvoering van de artikelen 14, 15 en 16 van de richtlijn zich tot de rol van de Commissie als hoedster van het Verdrag, met name ten aanzien van beroepen wegens niet-nakoming?

De lijst van eisen in verband met de vestiging die op grond van artikel 14 zijn verboden, of die op grond van artikel 15 moeten worden beoordeeld, en de beperkingen van het vrije verkeer van diensten die op grond van artikel 16 zijn verboden, laten uiteraard de bevoegdheid van de Commissie onverlet om, ook als de richtlijn nog niet volledig is omgezet, een beroep wegens niet-nakoming in te stellen wanneer zij, met name ten gevolge van een klacht, kennis heeft genomen van maatregelen van de lidstaten die strijdig zijn met het Verdrag. De in de artikelen 14, 15 en 16 van de richtlijn opgenomen verplichtingen en de op basis van artikel 226 van het Verdrag ingestelde inbreukprocedures beogen niet hetzelfde doel. Laatstgenoemde procedures betreffen specifieke gevallen, waarbij het om specifieke omstandigheden en een specifieke maatregel van een specifieke lidstaat gaat, terwijl de in genoemde artikelen opgenomen verplichtingen algemeen en systematisch moeten waarborgen dat de wettelijke regelingen in overeenstemming zijn met de eisen voor een ware interne markt voor diensten, die de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten bevordert.

g) Worden eisen die noch in artikel 14 noch in artikel 15 worden genoemd, geacht verenigbaar te zijn met de vrijheid van vestiging van artikel 43 van het Verdrag?

In tegenstelling tot artikel 16, lid 3, van het voorstel, waarin is bepaald dat beperkingen van het vrije verkeer van diensten in beginsel verboden zijn en uitsluitend ter indicatie enkele voorbeelden hiervan worden genoemd, bevatten de artikelen 14 en 15 van het voorstel, die de vrijheid van vestiging betreffen, respectievelijk een lijst met verboden eisen en een lijst met beoordelingsplichtige eisen. De eisen in deze lijsten zijn die waarvan met name in het verslag is vastgesteld dat zij een aanzienlijk beperkend effect hebben en daarom op systematische en algemene wijze moeten worden gemoderniseerd. De lijsten van de artikelen 14 en 15 bevatten dan ook niet alle typen beperkingen die met artikel 43 van het Verdrag onverenigbaar zijn. Het feit dat bepaalde eisen in deze lijsten ontbreken betekent dus niet dat die eisen als verenigbaar met het Verdrag moeten worden beschouwd. De lijsten laten de mogelijkheid van de Commissie onverlet om wegens niet-nakoming van artikel 43 van het Verdrag een beroep in te stellen en de lidstaten blijven verplicht erop toe te zien dat hun wetgeving op alle punten met het Gemeenschapsrecht in overeenstemming is.

h) Waarom is er een aparte afdeling over de rechten van de afnemers (hoofdstuk III, afdeling 2)?

De Commissie ontvangt met regelmaat een groot aantal klachten van gebruikers, met name consumenten, die van grensoverschrijdende diensten gebruik willen maken en bereid zijn de daarvoor gevraagde prijs te betalen, maar daarbij tegen andere hinderpalen oplopen. De consument wordt met name dikwijls geconfronteerd met hogere prijzen of met de weigering een dienst te leveren, alleen omdat hij een onderdaan van een andere lidstaat is of in een bepaald land woont. Dit soort problemen die niet altijd het gevolg zijn van besluiten van overheidsinstanties, maar ook door het gedrag van particuliere ondernemingen kunnen worden veroorzaakt, zijn op verschillende gebieden gesignaleerd, bijvoorbeeld bij de deelname aan culturele of sportevenementen, de toegang tot monumenten, musea en toeristische bezienswaardigheden, speciale aanbiedingen, het gebruik van recreatievoorzieningen, de toegang tot pretparken, enzovoort.

Het voortduren van een dergelijke discriminatie beperkt of bemoeilijkt transacties op grensoverschrijdend niveau en drukt de EU-burger er met de neus op dat een ware interne markt voor diensten ontbreekt. De onverenigbaarheid hiervan met het idee van een ruimte zonder binnengrenzen wekt bij de afnemers des te meer wrevel, omdat het door de technologische ontwikkeling vaak mogelijk is geografische afstanden en natuurlijke belemmeringen te overbruggen, waardoor nu in andere landen diensten kunnen worden geleverd die vroeger aan dienstverrichters uit hetzelfde land waren voorbehouden.

Het beginsel van niet-discriminatie op de interne markt houdt in dat de toegang van een afnemer, met name een consument, tot een voor het publiek toegankelijke dienst niet mag worden geweigerd of bemoeilijkt op grond van het formele criterium dat de afnemer een bepaalde nationaliteit of woonplaats heeft. Daarom legt de richtlijn min of meer strikte verplichtingen op aan de lidstaten en dienstverrichters.

Wat de lidstaten betreft, bevat het voorstel de volgende bepalingen:

- enerzijds (artikel 20) kan een lidstaat een afnemer geen beperkingen opleggen ten aanzien van het gebruik van een dienst die door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter wordt geleverd; en

- anderzijds (artikel 21, lid 1) mogen de lidstaten, dat wil zeggen noch het land van oorsprong noch de lidstaat van bestemming, de afnemer geen discriminerende eisen opleggen die alleen op zijn nationaliteit of woonplaats zijn gebaseerd. Dit artikel geldt niet voor gevallen waarin op basis van andere objectieve criteria verschillende tarieven worden toegepast, bijvoorbeeld omdat een direct verband wordt gelegd met door sommige afnemers betaalde bijdragen.

Wat de dienstverrichters betreft, is het hun op grond van artikel 21, lid 2, van het voorstel verboden in de algemene toegangsvoorwaarden voor een dienst te bepalen dat die toegang wordt geweigerd of tegen minder gunstige voorwaarden wordt verleend op grond van de nationaliteit of woonplaats van de afnemer. Een dienstverrichter kan een dienst wel weigeren of deze tegen andere tarieven en voorwaarden leveren, wanneer hij langs directe weg kan aantonen dat daarvoor objectieve redenen bestaan, bijvoorbeeld omdat de grotere afstand of de technische kenmerken van de dienstverrichting extra kosten meebrengen.

i) Waarom behandelt de richtlijn de terbeschikkingstelling van onderdanen van derde landen (artikel 25)?

Het verslag heeft aangetoond dat dienstverrichters die een werknemer uit een derde land ter beschikking stellen om diensten in een andere lidstaat te verrichten, vaak met juridische belemmeringen worden geconfronteerd. Met name wordt vaak de eis gesteld dat de werknemer in het bezit is van een visum of een werkvergunning van de instanties van de lidstaat waar hij ter beschikking wordt gesteld (de "lidstaat van terbeschikkingstelling"). Uit het verslag blijkt voorts dat deze moeilijkheden zich bij een groot aantal dienstenactiviteiten voordoen, onder meer in hightechsectoren die een tekort aan gespecialiseerde arbeidskrachten moeten ondervangen.

Teneinde deze belemmeringen uit de weg te ruimen moet aan de lidstaat van terbeschikkingstelling een aantal waarborgen worden verstrekt over de wettigheid van de terbeschikkingstelling en de controle door de lidstaat van oorsprong. Met het doel de lidstaat van oorsprong aldus verantwoordelijk te maken, legt het voorstel (artikel 25) dit land de verplichting op erop toe te zien dat de dienstverrichter alleen werknemers ter beschikking stelt die aan de in zijn wetgeving opgenomen voorwaarden voor verblijf en legaal werk voldoen en voorts om de werknemer na de dienstverrichting opnieuw op zijn grondgebied toe te laten. Gelet op deze waarborgen mag de lidstaat van terbeschikkingstelling behoudens de in artikel 25, lid 2, bedoelde gevallen geen eisen stellen die in strijd zijn met het oorsprongslandbeginsel, zoals de verplichting over een vergunning te beschikken om het land binnen te komen, uit te gaan, er te mogen verblijven of te werken.

j) Waarom is het oorsprongslandbeginsel niet van toepassing op bepaalde aspecten of activiteiten (artikel 17)?

Aan de vaststelling van de afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel lagen twee overwegingen ten grondslag:

1. Het acquis communautaire. Een aantal van de afwijkingen is opgenomen om er rekening mee te houden dat sommige bestaande communautaire besluiten bepalingen bevatten volgens welke een grensoverschrijdende dienstverrichting onder het recht van het land van bestemming kan vallen. Aangezien dergelijke bepalingen onverenigbaar zijn met artikel 16 van de richtlijn, moet worden voorzien in afwijkingen om ervoor te zorgen dat de richtlijn coherent is met het acquis. Dergelijke afwijkingen zijn opgenomen met betrekking tot Richtlijn 96/71/EG (terbeschikkingstelling van werknemers), Verordening (EEG) nr. 1408/71 (sociale zekerheid), Verordening (EEG) nr. 259/93 (overbrenging van afvalstoffen) en bepaalde besluiten betreffende het vrije verkeer van personen en de erkenning van beroepskwalificaties.

Op andere gebieden is het vrij verkeer van diensten al geregeld bij communautaire besluiten waarin een specifieke aanpak is vastgesteld die verschilt van die van deze richtlijn, waardoor een afwijking is gerechtvaardigd. Dat geldt met name op het gebied van de bescherming van persoonsgegevens [36].

[36] De richtlijn betreffende de bescherming van persoonsgegevens (waarin het oorsprongslandbeginsel is vastgelegd) gebruikt niet dezelfde definitie voor het oorsprongsland. In deze richtlijn wordt als het land van herkomst beschouwd het land waar de "voor de verwerking verantwoordelijke" is gevestigd, terwijl in dit voorstel wordt uitgegaan van de plaats van vestiging van de "dienstverlener". Er moet dus een afwijking worden opgenomen om te vermijden dat er een tegenstrijdigheid betreffende de aanknopingsfactor ontstaat, waarbij afhankelijk van de richtlijn twee verschillende landen als oorsprongsland worden beschouwd.

2. De mate waarin de nationale regelingen uiteenlopen. Wat sommige activiteiten en aspecten betreft, zijn de verschillen tussen de nationale benaderingen nog te groot of is de communautaire integratie nog te gering voor toepassing van het oorsprongslandbeginsel. Voor zover mogelijk, legt de richtlijn een harmonisatie of een grotere administratieve samenwerking op om het voor de toepassing van het oorsprongslandbeginsel noodzakelijke wederzijds vertrouwen tot stand te brengen. Op sommige punten echter zijn een dergelijke harmonisatie of samenwerking momenteel nog onmogelijk, zodat een afwijking moet worden opgenomen. Het gaat daarbij om afwijkingen inzake bepaalde activiteiten, zoals notariële akten, postdiensten, de distributie van elektriciteit, gas en water, en om afwijkingen betreffende bepaalde terreinen, zoals de intellectuele eigendom, regelingen die een algeheel verbod opleggen op grond van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid, voorschriften uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de bescherming van volksgezondheid of milieu die verband houden met de bijzondere kenmerken van de plaats waar de dienst wordt verricht, stelsels waarbij de vergoeding voor intramurale gezondheidszorg afhankelijk wordt gesteld van toestemming, de inschrijving van voertuigen die in een andere lidstaat zijn geleased, of tot slot om afwijkingen inzake het verbintenissenrecht of de niet-contractuele aansprakelijkheid.

Overzicht

Hoofdstuk I. Algemene bepalingen

Artikel 1. Doel

Artikel 2. Werkingssfeer

Artikel 3. Verband met andere bepalingen van het Gemeenschapsrecht

Artikel 4. Definities

Hoofdstuk II. Vrijheid van vestiging van dienstverrichters

Afdeling 1. Administratieve vereenvoudiging

Artikel 5. Vereenvoudiging van de procedures

Artikel 6. Één-loket

Artikel 7. Recht op informatie

Artikel 8. Elektronische procedures

Afdeling 2. Vergunningen

Artikel 9. Vergunningstelsels

Artikel 10. Vergunningsvoorwaarden

Artikel 11. Vergunningsduur

Artikel 12. Selectie uit verscheidene gegadigden

Artikel 13. Vergunningsprocedures

Afdeling 3. Verboden of beoordelingsplichtige eisen

Artikel 14. Verboden eisen

Artikel 15. Beoordelingsplichtige eisen

Hoofdstuk III. Vrij verkeer van diensten

Afdeling 1. Oorsprongslandbeginsel en afwijkingen

Artikel 16. Oorsprongslandbeginsel

Artikel 17. Algemene afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel

Artikel 18. Tijdelijke afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel

Artikel 19. Afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel in specifieke gevallen

Afdeling 2. Rechten van de afnemers van diensten

Artikel 20. Verboden beperkingen

Artikel 21. Niet-discriminatie

Artikel 22. Bijstand aan afnemers

Artikel 23. Vergoeding van de kosten voor gezondheidszorg

Afdeling 3. Terbeschikkingstelling van werknemers

Artikel 24. Specifieke bepalingen betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers

Artikel 25. Terbeschikkingstelling van onderdanen van derde landen

Hoofdstuk IV. Kwaliteit van de diensten

Artikel 26. Informatie over dienstverrichters en hun diensten

Artikel 27. Beroepsverzekeringen en -waarborgen

Artikel 28. Productgaranties

Artikel 29. Commerciële communicatie voor gereglementeerde beroepen

Artikel 30. Multidisciplinaire activiteiten

Artikel 31. Kwaliteitsbeleid

Artikel 32. Geschillenbeslechting

Artikel 33. Gegevens over de betrouwbaarheid van de dienstverrichter

Hoofdstuk V. Controle

Artikel 34. Doeltreffendheid van de controle

Artikel 35. Wederzijdse bijstand

Artikel 36. Wederzijdse bijstand bij verplaatsing van de dienstverrichter

Artikel 37. Wederzijdse bijstand bij afwijkingen van het oorsprongslandbeginsel in specifieke gevallen

Artikel 38. Uitvoeringsmaatregelen

Hoofdstuk VI. Convergentieprogramma

Artikel 39. Communautaire gedragscodes

Artikel 40. Aanvullende harmonisatie

Artikel 41. Wederzijdse beoordeling

Artikel 42. Comité

Artikel 43. Verslag

Artikel 44. Wijziging van Richtlijn 98/27/EG

Hoofdstuk VII. Slotbepalingen

2004/0001 (COD)

Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van [...] betreffende diensten op de interne markt

(Voor de EER relevante tekst)

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 47, lid 2, eerste en derde zin, artikel 55, artikel 71 en artikel 80, lid 2,

Gezien het voorstel van de Commissie [37],

[37] PB C van, blz.

Gezien het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité [38],

[38] PB C van, blz.

Gezien het advies van het Comité van de Regio's [39],

[39] PB C van, blz.

Volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag [40],

[40] PB C van, blz.

Overwegende hetgeen volgt:

(1) De Europese Unie streeft naar steeds nauwere banden tussen de Europese staten en volkeren en naar economische en sociale vooruitgang. Overeenkomstig artikel 14, lid 2, van het Verdrag omvat de interne markt een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging gewaarborgd zijn. De opheffing van de belemmeringen die de ontwikkeling van dienstenactiviteiten tussen de lidstaten in de weg staan, is een essentieel middel om de integratie van de Europese volkeren te versterken en een evenwichtige en duurzame economische en sociale vooruitgang te bevorderen.

(2) In het verslag over de toestand van de interne markt voor diensten [41] van de Commissie is de inventaris opgemaakt van een groot aantal belemmeringen die de ontwikkeling van het dienstenverkeer tussen de lidstaten verhinderen of afremmen, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen (KMO's), die op het gebied van diensten een belangrijke positie innemen. Het verslag concludeert dat er tien jaar nadat de interne markt voltooid had moeten zijn, nog steeds een diepe kloof gaapt tussen de visie van een geïntegreerde economie voor de Europese Unie en de realiteit voor de Europese burgers en dienstverrichters. De beschreven belemmeringen hebben negatieve gevolgen voor allerlei dienstenactiviteiten en alle stadia van de activiteit van de dienstverrichter. Zij hebben veel gemeenschappelijke kenmerken, waaronder met name het feit dat zij vaak het gevolg zijn van een omslachtige administratie, rechtsonzekerheid bij grensoverschrijdende activiteiten en een gebrek aan wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten.

[41] COM(2002) 441 definitief.

(3) Daar diensten de motor van de economische groei zijn en in de meeste lidstaten goed zijn voor 70% van het BNP en van de werkgelegenheid, heeft deze versnippering van de interne markt negatieve gevolgen voor de gehele Europese economie, met name voor de concurrentiekracht van KMO's, en blokkeert zij de toegang van de consumenten tot een ruimer dienstenaanbod tegen concurrerende prijzen. Het Europees Parlement en de Raad hebben erop gewezen dat het wegnemen van de juridische belemmeringen voor de totstandbrenging van een ware interne markt een prioriteit is voor de verwezenlijking van het doel van de Europese Raad van Lissabon om van de Europese Unie tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken. De opheffing van deze belemmeringen is een onvermijdelijke stap voor de heropleving van de Europese economie, vooral wat de werkgelegenheid en de investeringen betreft.

(4) De belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en voor het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten moeten derhalve worden verwijderd en de verrichters en afnemers van diensten moeten de nodige rechtszekerheid hebben om deze beide fundamentele vrijheden van het Verdrag daadwerkelijk te kunnen uitoefenen. Aangezien de belemmeringen voor de interne dienstenmarkt niet alleen gevolgen hebben voor marktdeelnemers die zich in een andere lidstaat willen vestigen, maar ook voor hen die in een andere lidstaat diensten verrichten zonder zich daar te vestigen, moeten dienstverrichters hun dienstenactiviteiten in de interne markt kunnen uitbreiden door zich in een lidstaat te vestigen of door gebruik te maken van het vrije verkeer van diensten. De dienstverrichters moeten tussen deze twee vrijheden kunnen kiezen op grond van hun groeistrategie in elke lidstaat.

(5) Rechtstreekse toepassing van de artikelen 43 en 49 van het Verdrag volstaat niet om deze belemmeringen op te heffen, enerzijds omdat een behandeling per geval via inbreukprocedures tegen de betrokken lidstaten, met name na de uitbreiding, uiterst ingewikkeld zou zijn voor de nationale en communautaire instellingen, en anderzijds omdat vele belemmeringen alleen kunnen worden opgeheven indien de nationale wetgevingen eerst, onder meer met het oog op administratieve samenwerking, zijn gecoördineerd. Zoals het Europees Parlement en de Raad hebben erkend, kan een communautair wetgevingsinstrument een ware interne dienstenmarkt tot stand brengen.

(6) Deze richtlijn stelt een algemeen rechtskader voor een grote verscheidenheid van diensten vast en houdt daarbij rekening met de bijzondere kenmerken van de verschillende activiteiten of beroepen en van de wijze waarop deze zijn geregeld. Dit kader stoelt op een dynamische en selectieve aanpak waarbij allereerst belemmeringen die snel kunnen worden verwijderd, uit de weg worden geruimd en waarbij voor de andere belemmeringen een aanvang wordt gemaakt met een aanvullend proces van evaluatie, raadpleging en harmonisatie met betrekking tot specifieke vraagstukken. Dit proces moet leiden tot de geleidelijke en gecoördineerde modernisering van de nationale wetgeving voor diensten, die van essentieel belang is voor de verwezenlijking van een ware interne dienstenmarkt tegen 2010. Er dient te worden gezorgd voor een evenwichtige combinatie van maatregelen inzake doelgerichte harmonisatie, administratieve samenwerking, het oorsprongslandbeginsel en de stimulering van de opstelling van gedragscodes over bepaalde vraagstukken. Deze coördinatie van de nationale wetgevingen dient een hoge mate van juridische integratie op communautair vlak te waarborgen en een hoog beschermingsniveau voor de doelstellingen van algemeen belang, zoals met name de consumentenbescherming, dat onmisbaar is voor het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten.

(7) De belangrijke rol van beroepsorden en -verenigingen bij de reglementering van dienstenactiviteiten en de opstelling van beroepsregels dient te worden erkend.

(8) Deze richtlijn sluit aan bij de andere lopende initiatieven van de Gemeenschap op het gebied van diensten, met name die betreffende de concurrentiepositie van bedrijfsgerelateerde diensten, de veiligheid van consumentendiensten [42] en de werkzaamheden in verband met de mobiliteit van patiënten en de ontwikkeling van de gezondheidszorg in de Gemeenschap. Zij is ook in overeenstemming met de lopende initiatieven op het gebied van de interne markt, zoals het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verkoopbevordering in de interne markt [43], of de initiatieven betreffende consumentenbescherming, zoals het voorstel voor een richtlijn betreffende oneerlijke handelspraktijken [44] en het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming ("verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming") [45].

[42] COM(2003) 313 definitief; (PB C 299 van 10.12.2003, blz. 1).

[43] COM(2002) 585 definitief.

[44] COM(2003) 356 definitief.

[45] COM(2003) 443 definitief.

(9) Financiële diensten dienen van de werkingssfeer van deze richtlijn te worden uitgesloten, omdat hiervoor een specifiek actieplan is opgesteld, dat evenals deze richtlijn tot doel heeft een ware interne markt voor diensten tot stand te brengen. Financiële diensten zijn gedefinieerd in Richtlijn 2002/65/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 september 2002 betreffende de verkoop op afstand van financiële diensten aan consumenten en tot wijziging van de Richtlijnen 90/619/EEG, 97/7/EG en 98/27/EG van de Raad [46]. In die richtlijn wordt onder een financiële dienst verstaan iedere dienst van bancaire aard of op het gebied van kredietverstrekking, verzekering, individuele pensioenen, beleggingen en betalingen.

[46] PB L 271 van 9.10.2002, blz. 16.

(10) Aangezien in 2002 een pakket maatregelen betreffende elektronische-communicatiediensten en -netwerken en bijbehorende faciliteiten en diensten is aangenomen, dat een regelgevingskader vaststelt om de toegang tot deze activiteiten binnen de interne markt te vergemakkelijken, met name door de afschaffing van de meeste regelingen voor individuele machtiging, moeten de vraagstukken die bij de genoemde maatregelen worden geregeld van de werkingssfeer van deze richtlijn worden uitgesloten.

(11) Daar het Verdrag een specifieke rechtsgrondslag verschaft op belastinggebied en voor de reeds aangenomen communautaire besluiten op dit gebied, dienen belastingen van de werkingssfeer van deze richtlijn te worden uitgesloten, echter met uitzondering van de bepalingen betreffende verboden eisen en het vrije verkeer van diensten. De harmonisatie op belastinggebied is met name tot stand gekomen door Richtlijn 77/388/EEG van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag [47], Richtlijn 90/434/EEG van de Raad van 23 juli 1990 betreffende de gemeenschappelijke fiscale regeling voor fusies, splitsingen, inbreng van activa en aandelenruil met betrekking tot vennootschappen uit verschillende lidstaten [48], Richtlijn 90/435/EEG van de Raad van 23 juli 1990 betreffende de gemeenschappelijke fiscale regeling voor moedermaatschappijen en dochterondernemingen uit verschillende lidstaten [49] en Richtlijn 2003/49/EG van de Raad van 3 juni 2003 betreffende een gemeenschappelijke belastingregeling inzake uitkeringen van interest en royalty's tussen verbonden ondernemingen van verschillende lidstaten [50]. De onderhavige richtlijn heeft bijgevolg niet tot doel nieuwe regels of nieuwe specifieke regelingen op belastinggebied in te voeren, maar beoogt slechts de opheffing van beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, waaronder sommige, met name discriminerende, beperkingen van fiscale aard, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen betreffende de artikelen 43 en 49 van het Verdrag. Het gebied van de BTW is op Gemeenschapsniveau, geharmoniseerd waarbij is bepaald dat voor dienstverrichters met grensoverschrijdende activiteiten andere verplichtingen kunnen gelden dan die van het land waar zij zijn gevestigd. Het is niettemin wenselijk voor deze dienstverrichters een één-loket-systeem in te voeren zodat zij alle formaliteiten via één elektronisch portaal van de belastingdienst van hun eigen lidstaat kunnen vervullen.

[47] PB L 145 van 13.6.1977, blz. 1, Richtlijn laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2003/92/EG (PB L 260 van 11.10.2003, blz. 8).

[48] PB L 225 van 20.8.1990, blz. 1.

[49] PB L 225 van 20.8.1990, blz. 6.

[50] PB L 157 van 26.6.2003, blz. 49.

(12) Aangezien met betrekking tot vervoersdiensten al een reeks specifieke communautaire besluiten is vastgesteld, moeten deze diensten van de werkingssfeer van deze richtlijn worden uitgesloten, voor zover zij zijn geregeld bij andere communautaire besluiten op grond van artikel 71 of artikel 80, lid 2, van het Verdrag. Deze richtlijn is wel van toepassing op diensten die niet bij specifieke besluiten betreffende het vervoer zijn geregeld, zoals geldvervoer of lijkenvervoer.

(13) Het acquis voor dienstenactiviteiten is al aanzienlijk, met name wat betreft gereglementeerde beroepen, postdiensten, televisie- en radio-omroep, diensten van de informatiemaatschappij en diensten die verband houden met pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten. Bovendien hebben ook andere besluiten die niet specifiek op diensten zijn gericht, zoals de besluiten die verband houden met de consumentenbescherming, betrekking op dienstenactiviteiten. Deze richtlijn dient ter aanvulling van dit acquis. Wanneer een dienstenactiviteit al door een of meer communautaire besluiten wordt bestreken, zijn zowel deze richtlijn als die besluiten van toepassing en komen de eisen van deze richtlijn boven op de eisen in die andere besluiten. Er dient te worden voorzien in de nodige afwijkingen en andere bepalingen om ervoor te zorgen dat deze richtlijn verenigbaar is met die communautaire besluiten en dat er onderlinge samenhang is.

(14) Het begrip dienst dekt zeer diverse en voortdurend veranderende activiteiten, waaronder zakelijke diensten, zoals de diensten van management-consultants, certificering en tests, onderhoud, kantoorbeveiliging, reclamediensten, werving van personeel (met inbegrip van uitzendbureaus) en diensten van handelsagenten. Het begrip dienst dekt tevens diensten die zowel voor bedrijven als particulieren worden verricht, zoals juridische of fiscale bijstand, diensten in de vastgoedsector (zoals makelaarsdiensten) of de bouwsector (met inbegrip van de diensten van architecten), handel, organisatie van beurzen, autoverhuur, reisbureaus, beveiligingsdiensten. Voorts dekt het begrip dienst consumentendiensten, bijvoorbeeld op het gebied van toerisme, zoals toeristische gidsen, audiovisuele diensten, vrijetijdsdiensten, sportcentra, pretparken en diensten in verband met de gezondheidszorg en de gezondheid of thuiszorg, zoals bejaardenhulp. Het kan zowel gaan om diensten waarvoor de dienstverrichter en de afnemer zich in elkaars nabijheid moeten bevinden als om diensten waarvoor de dienstverrichter of de afnemer zich moet verplaatsen of die op afstand (bijvoorbeeld via internet) kunnen worden verricht.

(15) Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de artikelen 49 en volgende van het Verdrag bestrijkt het begrip dienst elke economische activiteit die doorgaans tegen vergoeding wordt verricht; dit hoeft echter niet in te houden dat de dienst wordt betaald door de begunstigde en hangt niet af van de wijze waarop de economische tegenprestatie wordt gefinancierd. Een dienst is dus elke verrichting waardoor een dienstverrichter aan het economische leven deelneemt, ongeacht de rechtsvorm, het doel en het terrein van de betrokken verrichting.

(16) Bij activiteiten die de overheid zonder economische tegenprestatie in het kader van haar sociale, culturele, opvoedkundige en justitiële taak verricht, is er geen sprake van een vergoeding. Deze activiteiten vallen daarom niet onder de definitie in artikel 50 van het Verdrag en behoren dus niet tot de werkingssfeer van deze richtlijn.

(17) Deze richtlijn betreft niet de toepassing van de artikelen 28 tot en met 30 van het Verdrag betreffende het vrije verkeer van goederen. Bij de beperkingen die uit hoofde van het oorsprongslandbeginsel verboden zijn, gaat het om eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten en niet om eisen ten aanzien van de goederen zelf.

(18) Het begrip dienstverrichter dekt elke natuurlijke persoon die onderdaan van een lidstaat is en elke rechtspersoon die een dienstenactiviteit uitoefent en zich daarbij op de vrijheid van vestiging of op het vrije verkeer van diensten beroept. Het begrip dienstverrichter dekt dus niet alleen gevallen waarin de dienst in het kader van het vrije verkeer van diensten grensoverschrijdend wordt verricht, maar ook die waarin een marktdeelnemer zich in een lidstaat vestigt om er dienstenactiviteiten te ontplooien. Overigens omvat het begrip dienstverrichter niet de filialen van vennootschappen uit derde landen op het grondgebied van een lidstaat, want de vrijheid van vestiging en het vrij verkeer van diensten overeenkomstig artikel 48 van het Verdrag gelden alleen voor vennootschappen die in overeenstemming met de wetgeving van een lidstaat zijn opgericht en die hun statutaire zetel, hun hoofdbestuur of hun hoofdvestiging binnen de Gemeenschap hebben.

(19) Wanneer een marktdeelnemer zich naar een andere lidstaat verplaatst om er een dienstenactiviteit te verrichten, moet, naar gelang van het tijdelijke karakter van zijn activiteit, onderscheid worden gemaakt tussen gevallen die met de vrijheid van vestiging verband houden en gevallen die onder het vrije verkeer van diensten vallen. Volgens de rechtspraak van het Hof moet het tijdelijke karakter van de activiteiten niet alleen aan de hand van de duur van de dienst worden beoordeeld, maar ook aan de hand van de frequentie, periodiciteit of continuïteit ervan. Het tijdelijk karakter van de dienst dient hoe dan ook niet uit te sluiten dat een dienstverrichter zich in de lidstaat van ontvangst voorziet van een bepaalde infrastructuur (waaronder een kantoor of kabinet) wanneer die infrastructuur nodig is om de dienst te verrichten.

(20) Het begrip vergunningstelsel duidt in eerste instantie op de administratieve procedures voor de verlening van vergunningen, licenties, erkenningen of concessies, maar ook op de verplichting zich voor de uitoefening van een activiteit in te schrijven bij een beroepsorde of in een register, op een rol of in een databank, erkend te zijn door een instantie of een beroepskaart aan te vragen. Een vergunning hoeft niet te zijn gebaseerd op een formeel besluit, maar kan ook stilzwijgend worden verleend, doordat bijvoorbeeld niets van de bevoegde instantie wordt vernomen of de betrokkene moet wachten op een bevestiging dat zijn verklaring is ontvangen voordat hij zijn activiteit kan aanvatten of legaal kan verrichten.

(21) Het begrip gecoördineerd gebied dekt alle eisen inzake de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten, en met name de eisen in de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten, ongeacht of deze betrekking hebben op een op communautair niveau geharmoniseerd gebied en of deze algemeen of specifiek van aard zijn, en ongeacht het juridische gebied waartoe zij volgens het nationale recht behoren.

(22) De complexiteit en de lange duur van de administratieve procedures en de met die procedures samenhangende rechtsonzekerheid zijn een fundamenteel probleem van met name KMO's bij de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten. In navolging van bepaalde initiatieven voor administratieve modernisering en goede werkwijzen op communautair of nationaal niveau moeten dan ook beginselen voor administratieve vereenvoudiging worden vastgesteld, met name door de gecoördineerde invoering van een één-loket-systeem op communautair niveau, beperking van de vergunningplicht tot gevallen waarin het niet anders kan en door invoering van het beginsel dat een vergunning geacht wordt te zijn verleend als de bevoegde instanties binnen een bepaalde termijn niets laten weten. Deze modernisering, die geen afbreuk doet aan de eis dat de informatie over de marktdeelnemers transparant en actueel moet zijn, moet een eind maken aan de achterstanden, de kosten en het ontmoedigende effect die het gevolg zijn van bijvoorbeeld overbodige of onnodig ingewikkelde of dure handelingen, het twee keer moeten verrichten van dezelfde handelingen, vormvoorschriften inzake de indiening van documenten, de discretionaire bevoegdheid van de bevoegde