MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - Nucleaire veiligheid in het kader van de Europese Unie

INLEIDING

1. Het Groenboek "Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening", dat op 29 november 2000 [1] door de Commissie is aangenomen heeft de aanzet gegeven tot een zakelijke, objectieve en open discussie over kernenergie. Op 26 juni 2002 heeft de Commissie het eindverslag over het Groenboek aangenomen [2] waarin wordt verklaard dat "de waaier aan keuzes voor de lidstaten, onverminderd de soevereiniteit van hun beslissingen ter zake, zo breed mogelijk moet zijn. De nucleaire optie blijft open in de landen van de Europese Unie die dat wensen".

[1] COM(2000)769 van 29 november 2000: "Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening" Bureau voor Officiële Publicaties der Europese Gemeenschappen, 2001, ISBN 92-894-0319-5.

[2] COM (2002) 321 def. van 26 juni 2002: eindverslag over het Groenboek "Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening".

2. De civiele nucleaire activiteiten in de Europese Unie zijn onderworpen aan het Euratom-Verdrag dat in 1957 is ondertekend. Daarbij zijn een Voorzieningsagentschap, dat erop toeziet dat de Europese gebruikers regelmatig en zonder onderscheid van nucleair materiaal worden voorzien, en een veiligheidscontrole van Euratom, die moet verifiëren dat nucleair materiaal niet wordt gebruikt voor andere toepassingen dan die welke zijn aangemeld, opgericht. Voor deze taak zijn 250 inspecteurs aangesteld. In het verslag van februari 2002 van de groep van hooggekwalificeerde deskundigen waarom de Commissie had verzocht, wordt geconcludeerd dat om alle aspecten van het concept nucleaire veiligheid te omvatten, moet worden onderzocht of het mogelijk is het werkterrein van de inspecteurs uit te breiden met de fysieke bescherming [3]. Dankzij de bepalingen van het Verdrag en de communautaire wetgeving is de meest doeltreffende controle van nucleair materiaal ter wereld tot stand gebracht. De wijze waarop de activiteiten van het Voorzieningsagentschap en die van de veiligheidscontrole van Euratom elkaar aanvullen vormt een weerspiegeling van de totale bevoegdheid van de Unie voor de gehele splijtstofkringloop, uiteenlopend van nucleair materiaal tot afvalstoffen.

[3] SEC (2002) 658 Mededeling van mevrouw de Palacio met instemming van de heer Kinnock over de taak van het Bureau Veiligheidscontrole van Euratom en herziening van het organisatieschema van het Directoraat-generaal Energie en Vervoer, aangenomen op 26 juni 2002.

Het Euratom-Verdrag was er echter in de eerste plaats op gericht ervoor te zorgen dat nucleaire installaties onder goede veiligheidsomstandigheden worden geëxploiteerd, onder andere door een beleid inzake de bescherming van de gezondheid op te zetten. Op het gebied van de stralingsbescherming is een belangrijk specifiek rechtsinstrument ontwikkeld naast hetgeen tot stand is gebracht in het kader van de Internationale Organisatie voor Atoomenergie. Het is paradoxaal dat de veiligheid van nucleaire installaties geen vergelijkbare ontwikkeling heeft doorgemaakt, terwijl het daarbij gaat om de concrete bescherming van de bevolking tegen ioniserende straling. Daarbij moet worden bedacht dat de Commissie sinds jaar en dag met het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) over een onmiskenbare technische deskundigheid beschikt. De voorschriften op het gebied van de stralingsbescherming dienen te worden aangevuld met gemeenschappelijke veiligheidsnormen voor nucleaire installaties, zoals gevraagd door de Europese Raad, met name op de bijeenkomst te Laken, en het Europees Parlement, in het op 8 juli 2002 goedgekeurde verslag van de heer Rübig over het verslag van de Commissie over de werkzaamheden van het Bureau Veiligheidscontrole van Euratom 1999-2000.

3. De volgende uitbreiding met een aantal landen van Midden- en Oost-Europa, waarvan de eerste etappe in 2004 zal plaatsvinden, is zonder precedent in de geschiedenis van de opbouw van de Unie. Als gevolg van de geschiedenis van die landen in de twintigste eeuw en de aard van hun economische ontwikkeling krijgt een onderwerp extra gewicht dat bij de voorgaande uitbreidingen minder aan de orde was, namelijk de nucleaire sector. Zoals uiteengezet in het Groenboek over de continuïteit van de energievoorziening, verschillen de afhankelijkheid van ingevoerde energie en de energiebalans van de kandidaat-lidstaten weinig van die van de Unie van vijftien. Aan de nucleaire sector zal echter in het kader van de uitgebreide Europese Unie extra aandacht moeten worden geschonken.

Zeven kandidaat-lidstaten beschikken over kerncentrales met in totaal 22 reactoren. In 5 van de tien landen die in 2004 tot de Unie toetreden, zijn negentien kernreactoren in bedrijf. Gezien de aard van de betrekkingen met de Russische Federatie, die voortvloeien uit de oude afhankelijkheid van de Sovjet-Unie, en de verplichting om het communautaire acquis over te nemen, dient de Unie zich thans extra met de nucleaire sector bezig te houden, los van de keuzen op het gebied van de energiepolitiek en de keuzen die in de toekomst worden gemaakt door de nieuwe of de oude lidstaten.

4. In verband met deze vijfde uitbreiding heeft de problematiek van de nucleaire veiligheid meer aandacht gekregen dan ooit tevoren. In Agenda 2000 zijn na een analyse door de nucleaire veiligheidsinstanties in eerste instantie de reactoren vermeld die op korte termijn zouden moeten worden ontmanteld omdat zij niet tegen redelijke economische kosten kunnen worden verbeterd. In tweede instantie heeft de Raad in samenwerking met de Commissie op grond van een beoordeling van de veiligheid van de andere reactoren en nucleaire installaties duidelijke richtsnoeren gegeven voor de verbeteringen die moeten worden aangebracht zodat de kandidaat-lidstaten het hoge veiligheidsniveau kunnen bereiken waarom de Raad van Keulen (juni 1999) had gevraagd.

Deze communautaire beoordeling heeft geleid tot een Europese visie op de nucleaire veiligheid. Deze is bekrachtigd door de Europese Raad van Laken in december 2001. Daarbij heeft de Raad verklaard dat er regelmatig verslagen over de nucleaire veiligheid in de Unie zouden moeten worden opgesteld. Deze kunnen niet worden opgesteld zonder een communautair referentiekader gebaseerd op normen voor de nucleaire veiligheid. De Gemeenschap heeft op het gebied van de veiligheid van nucleaire installaties vooral concrete acties ten behoeve van de kandidaat-lidstaten uitgevoerd. Zodoende is thans de enigszins paradoxale situatie ontstaan dat de maatregelen van de Gemeenschap op het gebied van de nucleaire veiligheid in derde landen internationaal worden gewaardeerd, terwijl het optreden binnen de Gemeenschap zelf beperkt van omvang blijft.

5. Een groot aantal nucleaire installaties in de Europese Unie nadert het einde van zijn operationele levensduur. In sommige lidstaten staat, in navolging van België, de handhaving van kerninstallaties op het grondgebied ter discussie. In Duitsland is het besluit gevallen om de laatste centrale in 2021 definitief te sluiten. De Europese Unie heeft verzocht om acht reactoren tussen 2002 en 2009 vervroegd te sluiten: Bohunice 1 en 2, Kozloduy 1 tot en met 4 en Ignalina 1 en 2. Dit feit, dat losstaat van energiekeuzen die de lidstaten maken, maakt duidelijk dat de elektriciteitssector voor alle lidstaten en kandidaat-lidstaten een duidelijke regeling moet treffen voor de fondsen voor de ontmanteling van de centrales. Deze regeling moet waarborgen dat de ontmantelingsoperaties onder de best mogelijke veiligheidsomstandigheden worden uitgevoerd. Voor de ontmanteling van kerncentrales zijn grote bedragen vereist. De bedragen voor de sanering van het reactorterrein belopen ongeveer 15% van de totale investeringskosten per reactor die moet worden ontmanteld. Dit kan uiteenlopen van 200 miljoen euro tot meer dan 1 miljard euro.

Hoewel de lidstaten die over kerncentrales beschikken, financiële voorzieningen hebben getroffen om ervoor te zorgen dat er voldoende middelen beschikbaar zijn voor de ontmantelingskosten, verschilt de wijze waarop de fondsen zijn gereglementeerd sterk van lidstaat tot lidstaat. Bovendien brengt de huidige situatie verschillen mee die nadelig zijn voor de goede werking van de interne markt en die afbreuk doen aan een gezonde concurrentie binnen de elektriciteitssector.

Het Europees Parlement heeft (bij het debat over het voorstel voor een richtlijn inzake gemeenschappelijke voorschriften voor de interne elektriciteitsmarkt) aandacht geschonken aan de zeer nadelige gevolgen die een verkeerd gebruik van ontmantelingsfondsen zou kunnen hebben voor de mededinging. Enerzijds moet ervoor worden gezorgd dat er voldoende ontmantelingsfondsen beschikbaar zijn om de buitenbedrijfstellingsactiviteiten uit te kunnen voeren, anderzijds moet ervoor worden gezorgd dat deze uitsluitend voor die activiteiten worden gebruikt.

In de kandidaat-lidstaten is er een vergelijkbare wetgeving inzake het vormen van dergelijke fondsen, maar zijn de beschikbare fondsen over het algemeen ontoereikend en is pas in een laat stadium begonnen met het opzetten ervan. Wat de vervroegde sluiting van de centrales betreft, is de beschikbaarheid van de fondsen nog nijpender. Via het Phare-programma en de Euratom-leningen kunnen weliswaar subsidies worden verleend en kunnen deze tekortkomingen gedeeltelijk worden verholpen, maar met het oog op de totstandbrenging van de interne markt en de bescherming van het milieu is het noodzakelijk dat er in de uitgebreide Unie communautaire voorschriften zijn die ervoor zorgen dat er voldoende financiële middelen beschikbaar zijn.

6. Los van de toekomst van kernenergie, los van de toepassingen op energiegebied en medisch gebied en los van de vraag of men voor of tegen kernenergie is, blijft het feit dat het radioactieve afval van de nucleaire sector radicale oplossingen vergt. In de eindverslag over het Groenboek wordt geconcludeerd dat "het debat over het Groenboek vooral heeft geleerd dat de toekomst van dit procédé zal afhangen van een transparant, vast en duidelijk antwoord op de kwestie van de behandeling en het vervoer van radioactieve afvalstoffen [4]".

[4] Gezien het belang van het vervoer van radioactieve materialen is de Commissie van plan hierover een mededeling in te dienen, eventueel vergezeld van wetgevingsvoorstellen.

Voor hoogactief afval is tot dusverre geen actief beleid gevoerd om definitieve opberging te bevorderen. Al meer dan een halve eeuw stapelt het hoogactieve afval zich op bij de centrales (als bestraalde splijtstofelementen) of in interim-opslagplaatsen, waarbij de omstandigheden waaronder het afval tijdelijk wordt opgeslagen in de lidstaten en kandidaat-lidstaten uiteenlopen. Deze tijdelijke opslag, die vaak bovengronds is en momenteel permanent is, geeft sinds de gebeurtenissen van 11 september 2001 aanleiding tot bezorgdheid gezien de kwetsbaarheid van deze opslagplaatsen.

Zoals is benadrukt in het Groenboek over de continuïteit van de energievoorziening is kernenergie alleen een houdbare optie als eindelijk een bevredigende en zo transparant mogelijke oplossing wordt gevonden voor het radioactieve afval. Recente opiniepeilingen die door de Commissie zijn georganiseerd [5] bevestigen deze conclusie en geven aan dat een duidelijk beleid voor het beheer van radioactieve afvalstoffen kan leiden tot een veel grotere aanvaarding van kernenergie door het publiek. Het is wenselijk dat de Unie erop toeziet dat de lidstaten binnen een redelijke termijn, rekening houdend met toekomstige generaties, de nodige besluiten nemen.

[5] Uit het een opiniepeiling die in oktober-november 2001 voor de Europese Commissie is gehouden, blijkt dat een grote meerderheid van de ondervraagden (2/3) van mening is dat, indien voor het beheer van radioactief afval een bevredigende oplossing wordt gevonden, kernenergie een open optie voor elektriciteitsopwekking moet blijven (Eurobarometer 2001 - Europeans and radioactive waste).

Volgens de meeste deskundigen is definitieve opberging op grote diepte de beste oplossing voor het beheer van radioactieve afvalstoffen op lange termijn. Onderzoeken naar technologie voor afvalbeheer die het mogelijk maken om het gehalte aan langlevende radioactieve isotopen te verlagen, hebben nog geen haalbaar alternatief opgeleverd voor geologische opberging. Dit onderzoek moet wel worden voortgezet om toekomstige generaties de mogelijkheid te bieden nieuwe afvalverwerkingstechnologieën toe te passen, zoals transmutatie, in de verwachting dat de begraven afvalstoffen ooit sterk kunnen worden verminderd. Daarom is in het zesde Kaderprogramma voor onderzoek voor 2002-2006 90 miljoen euro uitgetrokken voor onderzoek aan radioactieve afvalstoffen. Bovendien besteedt het GCO in het zesde kaderprogramma voor onderzoek aanzienlijke middelen aan onderzoek van het beheer van radioactief afval.

7. De uitbreiding plaatst ook de problemen in verband met de handel in nucleair materiaal met de Russische Federatie, die nooit zijn opgelost, in een nieuw perspectief. Rusland is een belangrijke leverancier van nucleair materiaal (natuurlijk uraan en verrijkingsdiensten). Sinds het begin van de jaren 90 heeft Rusland grotere hoeveelheden uraan verkocht en vooral uraanverrijkingsdiensten geleverd tegen prijzen die lager zijn dan die op de wereldmarkt.

Daarom heeft het Voorzieningsagentschap van Euratom sinds 1992 een beleid gevoerd om de leveringsbronnen de diversifiëren teneinde een te sterke afhankelijkheid van de NOS te vermijden. Een eerste ontwerpovereenkomst over de handel in nucleair materiaal is op niets uitgelopen omdat de Russen zich hard opstelden om gunstiger voorwaarden te verkrijgen. De onderhandelingen die naderhand zijn gevoerd in het kader van de overeenkomst inzake partnerschap en samenwerking (ondertekend te Korfoe op 24 juni 1994) hebben evenmin succes opgeleverd en de regeling voor de handel in nucleair materiaal is naar een later tijdstip verschoven [6].

[6] Omdat beide partijen geen overeenstemming konden bereiken, is de handel in nucleair materiaal in deze overeenkomst niet rechtstreeks geregeld. In artikel 22 is bepaald dat "... de partijen overeenkomen het nodige te doen om tegen 1 januari 1997 een regeling voor de handel in kernmaterialen tot stand te brengen".

Omdat de partijen geen overeenstemming konden bereiken, hebben de Raad en de Commissie een gezamenlijke verklaring aangenomen (de "Verklaring van Korfoe" [7]) waarin wordt verklaard dat de Europese verrijkingsfabrieken een marktaandeel moeten houden van ongeveer 80% van de Europese markt. Ook voor natuurlijk uraan geldt een dergelijk beginsel.

[7] De Verklaring van Korfoe is niet gepubliceerd.

In de energiedialoog die sinds oktober 2000 tussen Rusland en de Europese Unie wordt gevoerd, hebben de Russen hun eisen nog meer kracht bijgezet. Daarbij hebben zij aangevoerd dat de maatregelen die zijn genomen in het kader van de Verklaring van Korfoe indruisen tegen de regels die Wereldhandelsorganisatie voor de internationale handel heeft vastgesteld en verwarring over het bestaan van een quotum van 30% voor alle in de Unie ingevoerde energieproducten in stand gehouden. De onderhandelingen over andere onderwerpen van gemeenschappelijk belang worden hierdoor bemoeilijkt. Elke officiële ontmoeting, waaronder de topbijeenkomsten tussen de EU en Rusland, wordt door Rusland steeds weer aangegrepen om zich te beklagen over de opgelegde beperkingen en om te eisen dat er een bevredigende oplossing wordt gevonden voor de handel in nucleair materiaal die sinds 1994 geblokkeerd is. Op de topbijeenkomst tussen de EU en Rusland van 29 mei 2002 is geconcludeerd dat "Rusland bezorgd is over de huidige situatie wat betreft de invoer van nucleair materiaal in de lidstaten van de EU. In overeenstemming met artikel 22 van de Overeenkomst inzake partnerschap en samenwerking en in het kader van de uitbreiding van de EU zijn wij overeengekomen een voor beide partijen aanvaardbare oplossing te vinden " [8].

[8] Gezamenlijke verklaring, Moskou, van V.V. Putin, president van de Russische Federatie, J.M. Aznar, voorzitter van de Europese Raad/hoge vertegenwoordiger van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU en R. Prodi, voorzitter van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, Moskou 29 mei 2002, bijlage 2.

De situatie op de markt voor nucleair materiaal is sinds het begin van de jaren 90 zowel mondiaal als in Europa en in Rusland aanzienlijk gewijzigd. In verband met de overeenkomsten inzake de ontmanteling van kernwapens, maar vooral in verband met de uitbreiding met landen die beschikken over kerncentrales van Russisch type, waarvoor de splijtstof vrijwel uitsluitend door Rusland wordt geleverd, dient te worden nagedacht over een nieuwe langetermijnbenadering van het huidige voorzieningsbeleid. Voor de Europese Unie is dit tevens een uitgelezen ogenblik om de Russische regering te laten weten dat het inleiden van onderhandelingen over de handel in nucleair materiaal tegelijkertijd zou moeten worden aangegrepen om concreet overleg te plegen over de veiligheid van kerncentrales van de eerste generatie die in Rusland nog in werking zijn.

8. In verband met het ontbreken van een communautair referentiekader voor de nucleaire veiligheid van installaties, de onzekerheden over de financiële middelen om de veiligheid tijdens ontmantelingsoperaties te waarborgen, het ontbreken van veilige oplossingen voor het beheer van afval en het ontbreken van een kader voor de handel in nucleair materiaal met Rusland is het zaak dat de communautaire wetgeving wordt aangevuld.

De Commissie reageert op deze vraagstukken en geeft gevolg aan de toezegging die zij op 26 juni 2002 bij de goedkeuring van het verslag over het Groenboek heeft gedaan om zo spoedig mogelijk met een voorstel te komen dat de weg effent voor een communautaire aanpak van de nucleaire veiligheid en om snelle vooruitgang mogelijk te maken bij het zoeken naar duurzame oplossingen voor het beheer van radioactief afval.

A. EEN GLOBALE AANPAK VAN NUCLEAIRE VEILIGHEID IN DE UNIE VANAF HET ONTWERP TOT AAN DE ONTMANTELING VAN DE INSTALLATIES

1. De veiligheid van nucleaire installaties: een bevoegdheid van de Gemeenschap die verder moet worden uitgewerkt

1.1 Verbetering van de veiligheid van nucleaire installaties: een noodzaak in een uitgebreide Unie

a) Ontoereikende middelen binnen de Unie

Het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) bevat bepalingen die de Gemeenschap in staat stellen een kader te creëren voor het gebruik van kernenergie door de lidstaten, onder andere wat betreft beveiliging van nucleaire installaties en bescherming van de gezondheid.

Beveiliging van nucleaire installaties [9] is een bevoegdheid van de Gemeenschap op grond van hoofdstuk 7 van het Euratom-Verdrag. 250 inspecteurs van het Bureau veiligheidscontrole van Euratom oefenen controle uit om te verifiëren dat er geen nucleair materiaal wordt gebruikt voor andere doeleinden dan waarvoor het bestemd is.

[9] Beveiliging van nucleaire installaties betreft maatregelen in verband met de toegang tot, de bescherming van en het gebruik van nucleair materiaal en radioactieve stoffen. Concreet omvat dit begrip fysieke bescherming en controle met het oog op non-proliferatie.

In het Euratom-Verdrag wordt de veiligheid [10] van nucleaire installaties [11] niet zo uitdrukkelijk als bevoegdheid vermeld. Bij de onderhandelingen over het Verdrag in de jaren vijftig stond de nucleaire industrie nog in haar kinderschoenen. Het ging er dan ook om kernenergie te bevorderen. Bijgevolg is de veiligheid van nucleaire installaties de verantwoordelijkheid van de exploitanten ervan onder controle van hun nationale instanties.

[10] Nucleaire veiligheid betreft de maatregelen om te waarborgen dat het ontwerp en de exploitatie van nucleaire installaties doelmatig en betrouwbaar zijn.

[11] Onder nucleaire installaties worden doorgaans de installaties van de splijtstofkringloop verstaan (zoals civiele reactoren, onderzoekreactoren, opwerkingsfabrieken, verrijkingsfabrieken enz.).

In artikel 2, onder b) van het Euratom-Verdrag is bepaald dat de Gemeenschap onder de in dit Verdrag bepaalde voorwaarden: "uniforme veiligheidsnormen [moet] vaststellen voor de gezondheidsbescherming van de bevolking en de werknemers en ervoor [moet] waken dat deze worden toegepast". Hoofdstuk 3 van het Verdrag betreffende de bescherming van de gezondheid bevat bepalingen inzake basisnormen voor de bescherming tegen ioniserende straling.

Hoofdstuk 3 van het Verdrag is vooral toegepast in verband met stralingsbescherming. Hierover bestond toen het Verdrag werd opgesteld al sinds vele jaren ongerustheid, onder andere vanwege de toepassing van radioactiviteit in de geneeskunde. Stralingsbescherming is dan ook voortgekomen uit de medische radiologie als discipline die tot doel had medisch personeel te beschermen dat werkte met röntgengeneratoren.

Het valt echter niet te loochenen dat de handhaving van een hoog niveau van nucleaire veiligheid deel uitmaakt van tal van taken van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie. Nucleaire veiligheid en stralingsbescherming zijn tegenwoordig twee nauw met elkaar verbonden begrippen die beide betrekking hebben op bescherming van de gezondheid. Het is dan ook niet langer mogelijk of wenselijk een scheiding tussen beide disciplines te handhaven.

De Gemeenschap heeft haar bevoegdheden op het gebied van de nucleaire veiligheid van installaties tot dusverre niet volledig uitgeoefend. De Commissie houdt zich echter al meer dan 25 jaar actief bezig met de harmonisatie van de veiligheid van kerninstallaties, met name in het kader van de resoluties van de Raad van 22 juli 1975 [12] en 18 juni 1992 [13], betreffende technologische vraagstukken in verband met de veiligheid van kerninstallaties [14]. In verband met de uitbreiding zijn krachtiger maatregelen noodzakelijk.

[12] PB C 185 van 14.8.1975, blz. 1.

[13] PB C 172 van 18.6.1992, blz. 2.

[14] Beveiliging en veiligheid worden vaak met elkaar verward. De oorzaak moet worden gezocht in de vertaling van de Engelse term "safety".

Na het ongeluk in Tsjernobyl in 1986, ongetwijfeld het ernstigste ongeluk in de geschiedenis van de kernenergie, en de Top van de G-7 te München in 1992 is de Unie zich zorgen gaan maken over de veiligheid van nucleaire installaties in de landen van Midden- en Oost-Europa en de republieken die zijn voortgekomen uit de voormalige Sovjet-Unie.

De werkzaamheden die in communautair verband zijn ondernomen om in de nucleaire installaties in de kandidaat-lidstaten een hoog veiligheidsniveau te bereiken, hebben geleid tot een Europese visie op deze kwestie. Deze visie, die voor de kandidaat-lidstaten is uitgewerkt, is universeel toepasbaar en moet de grondslag vormen voor een referentiemethode voor de beoordeling van de veiligheid van de nucleaire installaties in de lidstaten in het kader van een communautaire aanpak.

De normen die zijn opgesteld onder auspiciën van de Internationale Organisatie voor Atoomenergie, vormen een belangrijke bijdrage tot de verbetering van de nucleaire veiligheid. Deze normen zijn echter juridisch niet verbindend en zijn niet altijd rechtstreeks toepasbaar op de technologische situatie in de Europese nucleaire industrie. Bovendien is het communautaire proces van goedkeuring en aanpassing ervan veel sneller dan de intergouvernementele besluitvormingsmechanismen. Dit is een probleem waarmee de Europese Gemeenschap ook op het gebied van de lucht- en zeevaart al geconfronteerd is.

De bescherming tegen ioniserende straling is niet alleen tijdens de operationele levensduur van een nucleaire installatie van belang. De definitieve buitenbedrijfstelling van een nucleaire installatie is het begin van een nieuwe fase waarin de installatie moet worden ontdaan van de beperkingen in verband met de stralingsbescherming die het gevolg zijn van de exploitatie. Deze beperkingen hangen samen met de aanwezigheid van grote hoeveelheden radioactieve materialen in de vorm van constructiematerialen, uitrusting, operationeel afval en verbruikte splijtstof.

Deze materialen moeten worden verwijderd en op de juiste wijze worden behandeld afhankelijk van hun fysische eigenschappen en het niveau van de radioactiviteit. Daarbij moeten de geldende veiligheidsnormen in acht worden genomen. Al deze activiteiten, die worden samengevat met de term ontmanteling, leveren een grote hoeveelheid afval op. Het grootste deel van de totale ontmantelingskosten wordt gevormd door het definitieve beheer van de radioactieve afvalstoffen.

Op nationaal niveau zijn er juridische bepalingen die een strategie uitzetten voor de ontmanteling van nucleaire installaties. In deze bepalingen is de verantwoordelijkheid voor de verschillende activiteiten geregeld en zijn mechanismen vastgesteld om ervoor te zorgen dat er voldoende financiële middelen beschikbaar zijn voor de uitgaven in verband met de verschillende activiteiten in elke fase van het ontmantelingsproces, met inbegrip van het langetermijnbeheer van radioactief afval en verbruikte splijtstof.

Daarbij moet worden opgemerkt dat de bedragen van land tot land sterk verschillen. De reden hiervoor is niet alleen de uiteenlopende omvang van het kernenergiepark, maar ook de verschillende methodes om de voorzieningen voor de ontmanteling te ramen. Deze zijn sterk afhankelijk van de gekozen ontmantelingsstrategieën, de methodes voor de berekening van de toekomstige kosten en de prognoses van de ontwikkeling van de financiële variabelen. De regelgeving inzake de financiële middelen voor de ontmanteling verschilt sterk tussen de lidstaten van de Unie.

Aangezien ook nucleaire bedrijven zijn blootgesteld aan financiële risico's, moet de vraag worden gesteld wat de gevolgen zijn wanneer de reserves eventueel niet beschikbaar zijn. Een situatie waarin een staat de ontmantelingskosten moet dragen omdat de betrokken exploitant niet over de financiële middelen beschikt, is niet te verdedigen tegenover de belastingbetalers en onaanvaardbaar voor andere exploitanten die hun reserves beter hebben opgebouwd of beheerd.

Voor ontmantelingsoperaties zijn aanzienlijke financiële middelen vereist. Om alle risico's voor de volksgezondheid en het milieu uit te sluiten moet op communautair niveau worden gewaarborgd dat er voldoende financiële middelen beschikbaar zijn om de activiteiten in verband met de ontmanteling van de nucleaire installaties met inachtneming van de veiligheidsnormen te kunnen uitvoeren. Daarom moeten er speciale regels worden ingevoerd voor de vorming van ontmantelingsfondsen waaraan de exploitanten van nucleaire installaties gedurende de gehele operationele levensduur van de installatie een regelmatige bijdrage moeten leveren. Deze speciale regels moeten garanderen dat er voldoende middelen beschikbaar zijn voor de ontmantelingsoperaties.

b) De beoordeling van de kandidaat-lidstaten door de Commissie en de Raad

Omdat hiervoor geen gemeenschappelijk referentiekader beschikbaar was, moest voor de beoordeling door de Commissie en de Raad een methode worden uitgewerkt. Tegelijkertijd vormde het geschil tussen de Oostenrijkse en de Tsjechische regering over de centrale van Temelin een perfecte illustratie van de noodzaak van een gemeenschappelijke referentiemethode.

De beoordelingsmethode

De Commissie en de Raad hebben in 2000 een methode ontwikkeld die is gebaseerd op teksten van uiteenlopende juridische waarde. Er is gebruik gemaakt van twee hoofdelementen: het Verdrag inzake nucleaire veiligheid van de Internationale Organisatie voor Atoomenergie en hetgeen door de Raad is gekwalificeerd als "gemeenschappelijke beginselen en standpunten van de Unie". Daarbij is benadrukt dat er momenteel binnen de Unie een grote mate van overeenstemming bestaat wat betreft technische en organisatorische eisen.

De methode die wordt gevolgd om het hoge niveau van nucleaire veiligheid te definiëren dat door de kandidaat-lidstaten moet worden bereikt, houdt in dat de praktijken en regelgeving van de kandidaat-lidstaten worden vergeleken met die van de lidstaten. Deze methode heeft een universeel karakter en vormt de grondslag voor een referentiemethode voor de beoordeling van de veiligheid van nucleaire installaties.

Naar aanleiding van de beoordeling die in 2001 door de Commissie en de Raad op basis van deze methode is uitgevoerd, zijn aanbevelingen opgesteld die in juli 2001 door de Commissie aan elke kandidaat-lidstaat zijn toegezonden. Daarbij is toegelicht dat deze moeten worden gezien als specificaties van het gemeenschappelijk standpunt van de Unie inzake het hoofdstuk energie (14) wat de veiligheid van kernenergie betreft. De kandidaat-lidstaten is verzocht deze formeel te aanvaarden en een tijdschema op te stellen voor de uitvoering ervan.

Deze beoordeling heeft twee belangrijke conclusies opgeleverd: ten eerste de bevestiging dat het noodzakelijk is de reactoren te sluiten waar niet op redelijke wijze een hoog veiligheidsniveau kan worden bereikt (Kozloduy 1-4 in Bulgarije, Ignalina 1-2 in Litouwen en Bohunice 1 en 2 in Slowakije). Ten tweede het feit dat de veiligheid van de andere reactoren in de kandidaat-lidstaten op een niveau kan worden gebracht dat vergelijkbaar is met hetgeen thans in de Europese Unie voor vergelijkbare reactoren is bereikt, mits verbeteringen van uiteenlopende omvang worden aangebracht.

De tenuitvoerlegging van deze aanbevelingen wordt door de Commissie en de Raad gevolgd. De werkzaamheden, waarmee in januari 2000 is begonnen, hebben geleid tot een rapport over de stand van zaken in verband met de beoordeling door vakgenoten, dat in juni 2002 is gepubliceerd. Dat neemt niet weg dat de uitvoering van sommige aanbevelingen een aantal jaren in beslag zal nemen, zelfs tot na de uitbreiding, en dat een controlestelsel moet worden opgezet om erop toe te zien dat de toezeggingen die deze landen vóór hun toetreding hebben gedaan, worden nagekomen.

Wanneer er geen gemeenschappelijk referentiekader is om na de toetreding toe zien op de uitvoering van de aanbevelingen, zou de Unie het verwijt kunnen worden gemaakt dat de nieuwe lidstaten anders worden behandeld dan de huidige. Voor de eerstgenoemde zou de Unie het recht behouden toezicht uit te oefenen op de veiligheid van de nucleaire installaties, terwijl zij zich met de laatstgenoemde niet zou bemoeien. Dit zou een onrechtvaardige situatie zijn.

De centrale van Temelin

In verband met de periode na de toetreding is de wijze waarop het geschil is geregeld dat tussen de Tsjechische en de Oostenrijkse regering was gerezen in verband met de inbedrijfstelling van de centrale van Temelin in de Tsjechische Republiek vlakbij de Oostenrijkse grens, buitengewoon interessant.

De betrekkingen tussen beide landen waren aanzienlijk verslechterd in verband met de inbedrijfstelling van de centrale van Temelin. De Commissie heeft bemiddeld om de dialoog tussen de Tsjechische en de Oostenrijkse regering te bevorderen. Het resultaat was een protocol tussen de Oostenrijkse en de Tsjechische regering, met deelname van de Commissie, dat in december 2000 in Melk is ondertekend.

Ingevolge hoofdstuk IV van dat protocol, inzake de nucleaire veiligheid, hebben de Tsjechische Republiek, Oostenrijk en de Commissie driepartijenoverleg gevoerd over 29 punten die de Oostenrijkse regering zorgen baarden. In het eindverslag over de discussies die in het kader dit proces zijn gevoerd, wordt benadrukt dat, hoewel niet over alle kwesties overeenstemming kon worden bereikt, de doelstelling van wat voortaan het "proces van Melk" wordt genoemd, namelijk bevordering van de dialoog tussen beide staten, was bereikt.

Dank zij de bemiddeling van de Commissie hebben de Tsjechische Republiek en Oostenrijk de discussies in een minder geladen sfeer kunnen voortzetten. Op 29 november 2001 hebben beide staten, nog steeds met bemiddeling van de Commissie, overeenstemming bereikt over een follow-up van het protocol van Melk. Deze follow-up zal ten uitvoer worden gelegd in het kader van een bilaterale overeenkomst tussen beide staten. Krachtens deze overeenkomst krijgt Oostenrijk het recht om de veiligheid van een Tsjechische kerninstallatie te inspecteren.

Dit recht van een staat om de veiligheid van een kerninstallatie in een andere staat te inspecteren is een abnormaal mechanisme. Het is duidelijk dat de oplossing veel eenvoudiger was geweest wanneer er gemeenschappelijke veiligheidsnormen hadden bestaan. Deze normen zouden voor Oostenrijk een referentiekader hebben gevormd en zouden door de Tsjechische Republiek zijn overgenomen als onderdeel van het communautair acquis. Vervolgens zou de Commissie vanzelfsprekend stappen hebben ondernomen om te verifiëren of het acquis naar behoren was overgenomen.

Tot slot moet worden opgemerkt dat de veiligheid van de centrale van Temelin parallel aan dit proces is beoordeeld door de Commissie en de Raad net als de andere nucleaire installaties in de kandidaat-lidstaten. De conclusie van deze beoordeling was dat het veiligheidsniveau van deze centrale bevredigend is, mits de voorgestelde aanbevelingen ten uitvoer worden gelegd.

Het is tijd dat de Gemeenschap haar bevoegdheden inzake nucleaire veiligheid ten volle benut. Het zou inderdaad tegenstrijdig zijn wanneer de Gemeenschap de veiligheid van nucleaire installaties in de kandidaat-lidstaten aan een beoordeling zou kunnen onderwerpen terwijl haar optreden in een uitgebreide Unie beperkt zou blijven. De Gemeenschap beschikt hiervoor over een passende rechtsgrond.

1.2 Juridische middelen om de veiligheid van nucleaire installaties te verbeteren

Het is niet langer wenselijk dat de veiligheid van kernenergie vanuit zuiver nationaal oogpunt wordt benaderd. Alleen een gemeenschappelijk optreden kan garanderen dat een hoog veiligheidsniveau van de kernenergie wordt gehandhaafd in een uitgebreide Unie met 28 lidstaten. Een communautaire actie op dit gebied moet worden gebaseerd op een gedegen rechtsgrondslag in de basisteksten. Op die grondslag kan een nieuwe aanpak van de nucleaire veiligheid worden uitgewerkt.

Aangezien dit onderwerp te maken heeft met het gebruik van kernenergie, spreekt het vanzelf dat de juridische grondslag moet worden gezocht in het Euratom-Verdrag. De bepalingen van het Verdrag die betrekking hebben op de bescherming van de gezondheid, vormen een algemeen kader dat impliciet de elementen bevat die de juridische grondslag vormen voor de bevoegdheden van de Gemeenschap op het gebied van de nucleaire veiligheid en het mogelijk maken de basisnormen verder te ontwikkelen. Naast deze zuiver juridische aspecten kan worden opgemerkt dat deze bevoegdheid ook door de Raad wordt erkend.

a) Een bevoegdheid van de Gemeenschap

In de preambule van het Euratom-Verdrag is verklaard dat de lidstaten "vastbesloten zijn de voorwaarden te scheppen tot ontwikkeling van een krachtige industrie op het gebied van de kernenergie" en "verlangende zijn veiligheidsvoorwaarden te scheppen waardoor de gevaren voor het leven en de gezondheid van de bevolking worden afgewend". Voorts heeft de Gemeenschap ingevolge artikel 2, onder d), tot taak "uniforme veiligheidsnormen vast te stellen voor de gezondheidsbescherming van de bevolking en de werknemers en ervoor te waken dat deze worden toegepast".

Hoofdstuk 3 van het Verdrag, betreffende de bescherming van de gezondheid, bevat bepalingen inzake basisnormen voor de bescherming tegen ioniserende straling. De grondleggers van het Verdrag wilden de Gemeenschap expliciet bevoegdheden op het gebied van de bescherming van de gezondheid geven. Dit aspect omvat zowel stralingsbescherming als nucleaire veiligheid.

Stralingsbescherming kan worden omschreven als alle maatregelen om de mens en het milieu tegen ioniserende straling te bescherming. Veiligheid betreft de maatregelen om in nucleaire installaties doelmatige voorzieningen te treffen en in stand te houden tegen potentiële stralingsrisico's, teneinde mensen, de samenleving en het milieu te beschermen tegen de schadelijke effecten van de van die installaties afkomstige ioniserende straling. Beide disciplines hebben wat de bescherming van de gezondheid betreft een gemeenschappelijke doelstelling: de bescherming tegen ioniserende straling.

De conclusies van de advocaat-generaal in het kader van het beroep van de Commissie tegen het besluit van de Raad waarbij de Gemeenschap werd gemachtigd toe te treden tot het Verdrag inzake nucleaire veiligheid [15] bevatten in dit verband tal van aanwijzingen. Zo wordt bijvoorbeeld verklaard dat het gezien de huidige wetenschappelijke kennis niet mogelijk of wenselijk is kunstmatige scheidslijnen tussen de disciplines stralingsbescherming en nucleaire veiligheid te handhaven. Tevens wordt verklaard dat het feit dat de lidstaten een exclusieve bevoegdheid houden voor de technologische aspecten van de veiligheid er niet aan in de weg staat dat de Gemeenschap wetgeving vaststelt die bepaalde eisen stelt op het gebied van de veiligheid, vergunningverlening, inspectie en beoordeling of die toepassingsmechanismen voorschrijft.

[15] Conclusies van de advocaat-generaal, de heer Jacobs, van 13.12.2001, zaak C-29/99.

Deze analyse bevestigt in grote lijnen de nauwe band tussen beide begrippen. De bevoegdheden van de Gemeenschap zijn niet beperkt tot stralingsbescherming in strikte zin. Zoals wordt benadrukt door de advocaat-generaal in genoemde conclusies is een interpretatie wat betreft de latere praktijk alleszins legitiem en ter zake wanneer de tekst van de artikelen waarom het gaat oud is en deze artikelen naderhand niet zijn gewijzigd. Het Euratom-Verdrag is in de jaren vijftig opgesteld en sindsdien niet wezenlijk gewijzigd. Tot slot moet eraan worden herinnerd dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie heeft bevestigd dat de doelstelling van de stralingsbescherming ruim moet worden geïnterpreteerd.

Op grond van de bepalingen van hoofdstuk 3 van het Euratom-Verdrag kan worden bevestigd dat de Gemeenschap beschikt over bevoegdheden op het gebied van de veiligheid van nucleaire installaties. Om dit gebied te bestrijken moeten de basisnormen waarvan in artikel 30 sprake is, worden aangevuld. Daartoe is in artikel 32 bepaald dat de basisnormen kunnen worden herzien of aangevuld. De grondleggers van het Verdrag hebben zodoende een systeem gecreëerd dat verder kan worden ontwikkeld zodat de Gemeenschap niet alleen haar beleid inzake de bescherming van de gezondheid kan bijstellen, maar ook het toepassingsgebied ervan kan uitbreiden. In dit verband is het nuttig eraan te herinneren dat het afgeleide recht van titel II, hoofdstuk 3, van het Euratom-Verdrag, waarvan de belangrijkste rechtshandeling wordt gevormd door Richtlijn 96/29/Euratom [16], een samenhangend, evoluerend kader vormt dat thans een twintigtal rechtshandelingen van uiteenlopende, verbindende aard omvat, die met name de betrekking hebben op medische toepassingen van ioniserende straling [17], informatie in geval van stralingsgevaar [18], overbrengingen van radioactief afval en radioactieve stoffen [19], enz.

[16] PB L 159 van 29.06.1996, blz. 1.

[17] Richtlijn 97/43/ Euratom, PB L 180 van 9. 7.1997, blz. 22.

[18] Beschikking 87/600/ Euratom, PB L 371 van 30.12.1987, blz. 76 en Richtlijn 89/618/Euratom, PB L 357 van 7.12.1989, blz. 31.

[19] Richtlijn 92/3/Euratom, PB L 35, van 12.2.1992, blz. 24. en Verordening (Euratom) nr. 1493/93, PB L 148 van 19.6.1993, blz. 1.

b) Een door de Raad erkende bevoegdheid

Naarmate de Europese nucleaire industrie zich ontwikkelde bleek convergentie op communautair niveau noodzakelijk om de lidstaten te steunen bij hun initiatieven om de veiligheidspraktijken te harmoniseren. Zo wordt in de resolutie van de Raad van 22 juli 1975 betreffende de technologische vraagstukken in verband met de veiligheid van kerninstallaties erkend dat het de taak van de Commissie is "op te treden als katalysator" van initiatieven die op een ruimer internationaal vlak in verband met de veiligheid op het gebied van de kernenergie worden genomen. Naar aanleiding van die resolutie heeft de Commissie een aantal groepen deskundigen opgericht die zich bezighouden met vraagstukken op het gebied van de nucleaire veiligheid. Deze groepen, waaraan wordt deelgenomen door vertegenwoordigers van de veiligheidsinstanties van de lidstaten, hebben actief bijgedragen aan de harmonisatie van de praktijken op het gebied van de nucleaire veiligheid. Naar aanleiding van een andere resolutie van de Raad, van 18 juni 1992, zijn deze groepen deskundigheden uitgebreid met vertegenwoordigers van de landen van Midden- en Oost-Europa (LMOE) en van de republieken van de voormalige Sovjet-Unie (NOS).

In dit verband valt ook te vermelden dat het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO) al vele jaren een belangrijke rol speelt bij het onderzoek om de veiligheid van nucleaire installaties te verbeteren. De technische deskundigheid van het centrum op het gebied van de veiligheid van de splijtstofkringloop en de reactorveiligheid staat buiten kijf en wordt internationaal erkend. Het GCO staat bovendien de Commissie bij bij de beoordeling van de offertes en de resultaten van acties in het kader van de programma's PHARE en TACIS.

Bij besluit van 21 maart 1994 heeft de Raad de Commissie gemachtigd om leningen aan te gaan die zullen worden gebruikt voor de financiering, in de vorm van leningen, van projecten om de veiligheid en efficiëntie van het kerncentralepark van een aantal LMOE en NOS te verbeteren. Dit mechanisme is onder meer gebruikt om de veiligheid te verbeteren van de reactoren 5 en 6 van de centrale van Kozloduy in Bulgarije. Tenslotte moet worden vermeld dat de Gemeenschap sinds 1990 ongeveer 220 miljoen euro heeft besteed aan de verbetering van de veiligheid van nucleaire installaties in de kandidaat-lidstaten.

Zoals gezegd heeft de Europese Raad van Keulen in juli 1999 aan de Commissie gevraagd erop toe te zien dat in Midden- en Oost-Europa strenge veiligheidsnormen worden toegepast. In het kader van dit verzoek hebben de Commissie en de Raad in 2001 de veiligheid van de nucleaire installaties in de kandidaat-lidstaten onderworpen aan een beoordeling op grond waarvan de 15 lidstaten en de Commissie overeenstemming hebben bereikt over een Europese visie op de nucleaire veiligheid.

Een situatie waarin de maatregelen van de Gemeenschap op het gebied van de nucleaire veiligheid in derde landen internationaal worden erkend en gewaardeerd, terwijl het optreden binnen de Gemeenschap zelf beperkt van omvang blijft, kan niet blijven voortbestaan nu er een uitbreiding zonder weerga op stapel staat waarbij de problematiek van de nucleaire veiligheid een fundamentele rol speelt. De Europese Raad van Laken heeft in december 2001 bevestigd dat de discussie in het kader van de uitbreiding dient te worden opgevolgd door een globale beleidsvisie voor de uitgebreide Unie. In de conclusies van deze vergadering is het volgende verklaard: "De Europese Raad verbindt zich ertoe een hoog niveau van nucleaire veiligheid in de Unie te handhaven. Hij beklemtoont de noodzaak van toezicht op de beveiliging en de veiligheid van kerncentrales. Hij vraagt om periodieke verslagen van de deskundigen op het gebied van atoomenergie van de lidstaten, die hiertoe nauwe contacten moeten onderhouden met de Commissie."

Met de conclusies van de Raad van Laken worden de conclusies van de Raad van Keulen doorgetrokken naar de gehele Unie. Deze conclusies hebben eenzelfde doelstelling, namelijk de handhaving van een hoog niveau van nucleaire veiligheid. De methode die is uitgewerkt om de veiligheid van nucleaire installaties in de kandidaat-lidstaten te beoordelen en die volgens de Raad "universeel" is, moet kunnen worden toegepast voor een vergelijkbare beoordeling binnen de Unie.

De Commissie is van mening dat de juridische en politieke voorwaarden voor de invoering van een communautair systeem voor de veiligheid van nucleaire installaties thans verenigd zijn.

2 Een nieuwe aanpak van de veiligheid van nucleaire installaties

Thans is een gemeenschappelijke aanpak noodzakelijk. Deze zal leiden tot een verbindend juridisch kader, een gemeenschappelijk controlemechanisme en een gemeenschappelijk criterium voor de interpretatie van de normen. Een communautaire aanpak van de veiligheid van nucleaire installaties moet, evenals de bestaande nationale stelsels, uit twee onderdelen bestaan. Enerzijds een pakket normen en anderzijds een mechanisme om de naleving ervan te verifiëren. Dit moet in voorkomend geval de mogelijkheid bieden om sancties op te leggen wanneer de communautaire normen niet worden nageleefd.

2.1 Gemeenschappelijke normen

Een communautaire aanpak van de veiligheid van nucleaire installaties houdt niet automatisch in dat er gedetailleerde technische veiligheidsnormen moeten worden vastgesteld. Het is niet de bedoeling dat een dergelijk stelsel hetgeen reeds binnen de lidstaten bestaat dupliceert.

Er moet rekening worden gehouden met hetgeen de lidstaten reeds hebben ingevoerd. Daarbij moet echter wel worden aangetekend dat de nucleaire veiligheidsmaatregelen, ondanks een steeds verdergaande harmonisatie, van lidstaat tot lidstaat nog steeds sterk verschillen. Deze verscheidenheid aan nationale regels en principes belemmert niet dat de nucleaire veiligheid in de Unie momenteel op een hoog niveau staat. De handhaving van dit niveau is echter niet vanzelfsprekend. De communautaire aanpak moet zich vooral op dit aspect richten.

a) Bestaande normen

Er is een reeks principes die de grondslag kunnen vormen van een communautaire, juridisch verbindende aanpak. Deze principes zouden kunnen worden geformaliseerd in een communautaire tekst die in eerste instantie hoofdzakelijk gebaseerd is op elementen van het Verdrag inzake nucleaire veiligheid van de IAEA. Dit verdrag bevat geen gedetailleerde technische voorschriften. Het biedt een nauwkeurig vastgelegd juridisch kader dat de grondslag vormt van een stelsel voor de nucleaire veiligheid. Alle lidstaten en de meeste kandidaat-lidstaten (behalve Estland en Malta) zijn partij bij het Verdrag inzake nucleaire veiligheid.

Hierbij moet echter worden opgemerkt dat het toepassingsgebied van dit verdrag beperkt is tot kerncentrales. Gezien de ontwikkeling van de Europese nucleaire industrie lijkt het wenselijk een veel ruimer toepassingsgebied te introduceren dat alle civiele nucleaire installaties omvat.

Door deze normen in een communautaire tekst te formaliseren worden de krachtens artikel 30 van het Euratom-Verdrag vastgestelde basisnormen aangevuld met normen op het gebied van de veiligheid van nucleaire installaties. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag zijn deze normen bij verschillende richtlijnen herzien, voor de laatste maal bij Richtlijn 96/29/Euratom [20] van 13 mei 1996. Deze maal betreft het geen herziening van de basisnormenrichtlijn, maar het opstellen van een nieuwe richtlijn die hierop een aanvulling vormt. Het begrip basisnormen moet van toepassing worden op twee zaken: stralingsbescherming en veiligheid van nucleaire installaties.

[20] PB L 159 van 29.6.1996, blz. 1.

Uiteraard kan deze communautaire aanpak van de veiligheid op langere termijn niet beperkt blijven tot het vermelden van de toepasselijke bepalingen van het Verdrag inzake nucleaire veiligheid. Deze bepalingen kunnen echter wel het uitgangspunt vormen, hetgeen geen tegenstrijdige situatie zal opleveren omdat alle lidstaten deze bepalingen al ten uitvoer moeten leggen, en andere elementen kunnen hieraan worden toegevoegd om voor de lidstaten een verbindend juridisch kader tot stand te brengen.

b) Evoluerende normen

Wanneer de gemeenschappelijke normen inzake de veiligheid van nucleaire installaties evolueren, is er sprake van een herziening. Hiervoor moet overeenkomstig artikel 32 van het Euratom-Verdrag een welbepaalde procedure worden gevolgd. In artikel 31 is in dit verband bepaald dat de Commissie de basisnormen opstelt na advies van een groep personen aangewezen door het Wetenschappelijk en Technisch Comité uit wetenschappelijke deskundigen van de lidstaten en na advies van het Economisch en Sociaal Comité. Na raadpleging van het Europees Parlement stelt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen de basisnormen vast op voorstel van de Commissie.

In de praktijk zal bij de verdere ontwikkeling van de Europese veiligheidsnormen rekening worden gehouden met de resultaten van de werkzaamheden van de IAEA op het gebied van normen voor de nucleaire veiligheid. De IAEA houdt zich hier al jaren mee bezig. Voorts moet onder andere rekening worden gehouden met de resultaten van de werkzaamheden van de NRWG (Nuclear Regulator's Working Group), met name de door deze groep opgestelde gemeenschappelijke standpunten, en de werkzaamheden van de WENRA (Western European Nuclear Regulators Association) op het gebied van de harmonisatie. Ook de methode die de Commissie en de Raad hebben uitgewerkt voor de beoordeling van de veiligheid van de nucleaire installaties in de kandidaat-lidstaten zal een belangrijke input vormen.

Aangezien er op dit gebied al uitgebreide nationale voorschriften zijn, is het wenselijk dat de Commissie een beroep kan doen op veiligheidsdeskundigen om de gemeenschappelijke normen op geharmoniseerde wijze verder te ontwikkelen. Daarvoor moet zij zich wenden tot het comité van artikel 31 van het Euratom-Verdrag.

Het gemeenschappelijke stelsel zal in eerste instantie een minimumpakket normen omvatten. Er zal echter een juridisch kader worden vastgesteld dat een mechanisme biedt om deze normen verder te ontwikkelen. Een van de eerste taken van het comité van artikel 31 van het Euratom-Verdrag zal dan ook worden om op basis van de eerdergenoemde studies een pakket operationele normen op te stellen, die juridisch verbindend zijn en als gemeenschappelijk referentiekader kunnen worden gebruikt. Op basis van deze normen kunnen dan verificaties in de lidstaten worden uitgevoerd. Om te voorkomen dat de huidige lidstaten anders worden behandeld dan de nieuwe, moet dit juridisch instrument op de datum waarop de Unie wordt uitgebreid, 1 januari 2004 in werking zijn. Deze datum vormt het begin van de concrete tenuitvoerlegging van deze communautaire aanpak die vervolgens verder zal worden ontwikkeld.

De gemeenschappelijke normen maken deel uit van een dynamisch proces. Het gaat er niet zo zeer om een pakket technische normen vast te stellen die van toepassing zijn op nucleaire installaties. Het doel van de communautaire normen is de handhaving van een hoog niveau van nucleaire veiligheid binnen de Unie. Daarom moet dit stelsel voortbouwen op de deskundigheid van de nationale veiligheidsinstanties. Het communautaire systeem vormt een aanvulling op de nationale systemen.

c) Regelmatige verslagen

Evenals in het kader van het Verdrag inzake nucleaire veiligheid worden de lidstaten, overeenkomstig hetgeen is bepaald in de conclusies van de Europese Raad van Laken, verplicht verslag uit te brengen over de maatregelen die zij nemen om hun verplichtingen na te komen en over de veiligheid van de installaties die onder hun verantwoordelijkheid vallen. Deze verslagen zullen door de lidstaten en de Commissie worden onderzocht op basis van een "peer review"-mechanisme.

2.2 Een onafhankelijk verificatiesysteem

De vorming van een onafhankelijk verificatiesysteem is een essentieel onderdeel voor de geloofwaardigheid en doelmatigheid van een communautaire aanpak van de veiligheid van nucleaire installaties. Anders dan voor de inspecties van het Bureau Veiligheidscontrole van Euratom, waar het nodig kan zijn een bepaalde installatie zeer vaak te controleren in verband met de gevoeligheid van het nucleaire materiaal met het oog op de non-proliferatie, hoeft de frequentie van de verificaties van de nucleaire veiligheid doorgaans niet zo hoog te zijn.

Het verificatiestelsel moet grotendeels voortbouwen op de technische deskundigheid van de nationale veiligheidsinstanties. Het is dus niet nodig een groep inspecteurs van de Gemeenschap ter beschikking te hebben zoals voor de veiligheidscontrole van nucleair materiaal het geval is. De communautaire controle zal erop neerkomen dat wordt geverifieerd hoe de veiligheidsinstanties hun taak vervullen. Het is niet de bedoeling dat de veiligheid van de nucleaire installaties ter plaatste wordt geverifieerd.

Een dergelijk stelsel zal door de lidstaten gemakkelijker worden aanvaard. Dit biedt het voordeel dat de Commissie de beschikking krijgt over nucleaire veiligheidsdeskundigen zonder grote gevolgen voor de begroting of in ieder geval zonder de maatregelen die verbonden zijn aan een permanente groep inspecteurs. Zodoende is dit systeem perfect afgestemd op de aard van de uit te voeren activiteiten. De lidstaten worden verplicht deskundigen voor te dragen en daarbij te vermelden op welke gebieden zij deskundig zijn, zodat deze door de Commissie kunnen worden ingezet voor onafhankelijke verificaties in de lidstaten. Uiteraard is de Commissie de enige instantie die beslist over de verificaties en de eventuele follow-up daarvan. Aan het begin van het jaar zal de Commissie een programma opstellen van verificaties die zij in de loop van het jaar wil uitvoeren. Zodra dit programma is vastgesteld, neemt zij contact op met de door de veiligheidsinstanties aangewezen deskundigen waarop zij een beroep denkt te doen, om zich ervan te vergewissen dat zij op de geplande data beschikbaar zijn. Wanneer zij de nationale veiligheidsinstanties verzoekt de deskundigen beschikbaar te stellen, tracht de Commissie zoveel mogelijk te vermijden dat de normale werkzaamheden van de veiligheidsinstanties worden verstoord.

De deskundigen ontvangen ruimschoots voor de verificatie alle documenten die zij nodig hebben om hun taak uit te voeren. Voordat de verificatie plaatsvindt, wordt in de kantoren van de Commissie een coördinatievergadering gehouden. De instanties van de lidstaten waar de verificatie zal plaatsvinden, ontvangen een voorafgaande kennisgeving. De exploitant van de installatie kan met redenen omkleed bezwaar aantekenen tegen de samenstelling van het team van deskundigen dat de verificatie zal uitvoeren.

Op basis van verslagen die naar aanleiding van de verificaties worden opgesteld, kan de Commissie opmerkingen maken die ertoe kunnen leiden dat er maatregelen moeten worden getroffen om de veiligheid in de installaties te waarborgen. De Commissie wordt bovendien verplicht om de twee jaar een verslag over de toestand van de nucleaire veiligheid in de Europese Unie te publiceren.

Zoals gezegd houdt de noodzaak van stralingsbescherming niet op bij het einde van de exploitatie van een nucleaire installatie. Ook gedurende de ontmantelingsoperaties moet, in uiteenlopende mate, aandacht worden geschonken aan de veiligheid.

3. Voldoende financiële middelen met het oog op de veiligheid

3.1 Garanties voor de beschikbaarheid van ontmantelingsfondsen

Om, zowel tijdens de exploitatiefase als tijdens de ontmantelingsfase een hoog veiligheidsniveau in nucleaire installaties te handhaven moeten er voldoende middelen beschikbaar zijn.

De ontmanteling van een nucleaire installatie is een grootschalige industriële operatie die zich over een aantal jaren kan uitstrekken. De kosten van de ontmantelingsoperaties kunnen zeer hoog zijn. Om deze kosten te kunnen dekken, moeten er financiële reserves beschikbaar zijn. De exploitant moet deze aanleggen tijdens de operationele levensduur van de nucleaire installatie. Het is cruciaal dat bij deze operaties te zijner tijd een hoog veiligheidsniveau in acht wordt genomen.

De belangrijkste bezorgdheid van de bevolking, de nationale overheid en de exploitanten betreft de noodzaak ervoor te zorgen dat bij de ontmanteling wordt voldaan aan de verplichtingen inzake veiligheid en stralingsbescherming. Er moeten garanties zijn dat er voldoende financiële middelen beschikbaar zijn voor de ontmanteling van de nucleaire installaties.

Er moet absoluut worden voorkomen dat er situaties ontstaan waarin de ontmanteling van een nucleaire installatie niet volgens plan kan beginnen, niet volgens de geëigende procedures wordt uitgevoerd of halverwege wordt gestaakt vanwege het ontbreken van financiële middelen.

Dergelijke situaties zouden leiden tot de aanwezigheid van een grote hoeveelheid radioactief materiaal die niet op aanvaardbare wijze wordt beheerd en gecontroleerd, met verregaande gevolgen voor de stralingsveiligheid. In dat geval zou een van de fundamentele doelstellingen van het Euratom-Verdrag niet worden gerealiseerd. Krachtens artikel 2 van dat verdrag moet de Gemeenschap zoals gezegd "uniforme veiligheidsnormen vaststellen voor de gezondheidsbescherming van de bevolking en de werknemers en ervoor waken dat deze worden toegepast". De Gemeenschap heeft daarom basisnormen vastgesteld op het gebied van de stralingsbescherming [21]. Hoofdstuk 3 van het Euratom-Verdrag is dan ook de juridische grondslag voor optreden van de Gemeenschap op dit gebied.

[21] Richtlijn 96/29/Euratom.

Momenteel kunnen de exploitanten interne reserves opbouwen op de balans van de onderneming of bijdragen storten in externe fondsen die volgens uiteenlopende mechanismen zijn opgezet.

De opwekking van elektriciteit met behulp van kernenergie vindt plaats in kerncentrales met een lange operationele levensduur. Deze bedraagt gemiddeld veertig jaar (tenzij er een politiek besluit is om kernenergie af te schaffen of om de operationele levensduur van de installaties te verlengen). Gezien de bedragen waar het om gaat, moet de exploitant, ondanks het feit dat deze pas in de toekomst voor de ontmanteling zullen worden gebruikt, al vanaf het ogenblik waarop de nucleaire installaties operationeel worden, niet alleen rekening houden met de technologische, maatschappelijke en economische aspecten van de productiekosten, maar ook met de financiële haalbaarheid van het project in zijn geheel, met inbegrip van de ontmanteling van de installaties.

Ook wanneer er reserves worden opgebouwd om de ontmanteling te kunnen uitvoeren en het beheer van het radioactieve afval en de verbruikte splijtstof mogelijk te maken, blijft de essentiële vraag hoe moet worden gewaarborgd dat deze middelen op lange termijn, d.w.z. over enkele tientallen jaren, nog beschikbaar zijn. De vorming van ontmantelingsfondsen met eigen rechtspersoonlijkheid die losstaan van de exploitanten en speciaal bestemd zijn voor de ontmanteling van hun installaties, is de beste optie om te bewerkstelligen dat de installaties worden ontmanteld met inachtneming van alle veiligheidseisen. Wanneer een dergelijke scheiding om uitzonderlijke, goed gemotiveerde redenen niet mogelijk zou zijn, kan de exploitant verantwoordelijk blijven voor het beheer van de fondsen, mits de beschikbaarheid van de activa die zijn aangelegd voor de ontmantelingsoperaties, gewaarborgd is.

Op basis van geregelde informatie van de lidstaten - om de drie jaar - zal de Commissie een periodiek verslag opstellen over de situatie van de fondsen en in voorkomend geval maatregelen treffen om een oplossing te vinden voor abnormale situaties waardoor de uitvoering van de ontmanteling in het gedrang zou kunnen komen.

De vorming van externe fondsen die worden beheerd volgens het voorzichtigheidsbeginsel biedt de mogelijkheid om te waarborgen dat de fondsen op lange termijn beschikbaar zijn om tijdens alle ontmantelingsoperaties een hoog niveau van nucleaire veiligheid te waarborgen.

Er is al gewezen op de noodzaak dat de methodes voor de raming van de toekomstige ontmantelingskosten moeten worden geharmoniseerd. Voorts moet worden voorzien in overgangsmaatregelen om de betrokken ondernemingen waar nodig de mogelijkheid te bieden de gevolgen van de overdracht van grote bedragen naar externe fondsen te minimaliseren.

De Commissie denkt aan een overgangsperiode van beperkte duur die tenminste drie jaar zou kunnen bedragen, gerekend vanaf de inwerkingtreding van de omzettingsmaatregelen die de lidstaten moeten treffen nadat de richtlijn door de Raad is aangenomen.

3.2 De situatie in de kandidaat-lidstaten

In juni 1999 heeft de Raad van Keulen de Commissie gevraagd erop toe te zien dat in Midden- en Oost-Europa strenge veiligheidsnormen worden toegepast. Op grond van dit mandaat is de Commissie in twee etappes te werk gegaan. Eerst heeft zij onderzocht welke reactoren moeten worden gesloten. Vervolgens heeft zij samen met de Raad een methode uitgewerkt om de veiligheid van nucleaire installaties in de kandidaat-lidstaten te beoordelen.

Zoals in het Groenboek is gezegd, is de toekomst van kernenergie in Europa onzeker. De toekomst van kernenergie is afhankelijk van een aantal factoren, waaronder de veiligheid van de reactoren in de kandidaat-lidstaten. Daarom heeft de Unie aan sommige kandidaat-lidstaten gevraagd kernreactoren te sluiten. Daar staat tegenover dat de Unie deelneemt in de ontmantelingskosten en financiële middelen beschikbaar stelt.

a) De reactoren waar het om gaat

Er zijn drie kandidaat-lidstaten waar kernreactoren versneld moeten worden gesloten: Bulgarije (Kozloduy 1 tot en met 4), Litouwen (Ignalina 1 en 2) en Slowakije (Bohunice 1 en 2). In juni 2002 heeft Litouwen toegezegd Ignalina 2 voor 2009 te sluiten. De Commissie verwacht dat Bulgarije dit jaar zal besluiten over de vervroegde sluiting van de reactoren 3 en 4 van Kozloduy. De Europese Unie is van mening dat de sluiting in 2006 moet plaatsvinden. De sluitingsdata moeten worden bevestigd in de toetredingsverdragen.

Internationale deskundigen zijn van mening dat het ontwerp van deze reactoren ernstige gebreken vertoont die niet op realistische wijze tegen redelijke kosten kunnen worden verholpen. Ook in een in maart 1999 gepubliceerd rapport van de WENRA (Western European Nuclear Regulators Association) [22], een associatie van de veiligheidsinstanties van negen lidstaten van de Unie, wordt geconcludeerd dat de betrokken eenheden, ondanks alle inspanningen om deze te verbeteren, naar westerse normen geen aanvaardbaar veiligheidsniveau kunnen bereiken.

[22] Duitsland, België, Spanje, Finland, Frankrijk, Italië, Nederland, Verenigd Koninkrijk, Zweden.

Bij het opstellen van de tekst van Agenda 2000, waarin de sluitingsdata van vijf eenheden worden bevestigd en wordt vastgesteld dat in 2002 definitieve besluiten moeten worden genomen over drie andere reactoren, heeft de Commissie zich gebaseerd op internationale deskundigen.

b) Ontmantelingskosten en financiële middelen

De Gemeenschap heeft via het PHARE-programma al jarenlang steun verleend aan projecten in de nucleaire sector van de kandidaat-lidstaten. Een aantal hiervan betreft activiteiten in verband met de definitieve stillegging: verwerking van afval, opberging van splijtstof, planning van de activiteiten, enz.

Hoge ontmantelingskosten

Via het PHARE-programma is de Gemeenschap de belangrijkste financier van de internationale ontmantelingsfondsen die worden beheerd door de EBWO (Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling). Voor de drie landen waar centrales vroegtijdig moeten worden gesloten, staat namelijk vast dat de nationale fondsen die voor de ontmanteling zijn gereserveerd, over onvoldoende middelen beschikken om alle werkzaamheden in verband met de volledige sloop uit te voeren.

Op zijn laatste vergadering, in Brussel op 24 en 25 oktober 2002, heeft de Europese Raad het volgende verklaard: " Gezien de bevestiging van Litouwen dat eenheid 1 van de kerncentrale van Ignalina vóór 2005 zal worden gesloten en de toezegging van Litouwen dat eenheid 2 uiterlijk in 2009 zal worden gesloten, zal een programma van ondersteunende activiteiten voor de ontmanteling van die kerncentrale worden vastgesteld." Daarbij werd het volgende aangetekend: "De vastleggingskredieten voor dit programma zullen 70 miljoen euro bedragen voor elk van de jaren 2004, 2005 en 2006." Tenslotte heeft de Raad eraan herinnerd dat "de Europese Unie bevestigt uit solidariteit met Litouwen bereid te zijn ook na 2006 voldoende aanvullende communautaire bijstand voor de ontmanteling te blijven verlenen."

Tevens heeft de Raad laten weten dat "Om de in het kader van PHARE geplande pretoetredingssteun voor de ontmanteling van de kerncentrale van Bohunice in Slowakije voort te zetten, ... voor elk van de jaren 2004, 2005 en 2006 20 miljoen euro aan vastleggingskredieten [is] gereserveerd."

De Europese Raad gaf daarbij de volgende toelichting: "Deze geraamde cijfers moeten aangepast worden in het licht van de uitgaven van de ontmantelingsfondsen voor Ignalina en Bohunice. De vastleggingen uit hoofde van PHARE zijn hoger dan geraamd voor Ignalina, maar lager dan geraamd voor Bohunice."

Financiële vooruitzichten

De Commissie is geen verplichtingen aangegaan voor de periode na 2006, hoewel dan, gezien de tijdschema's voor de ontmanteling, de meeste financiële middelen nodig zullen zijn.

Het staat vast dat de aarzelende houding van Litouwen en Bulgarije om zich tot sluitingen te verbinden samenhangt met het feit dat er van de zijde van de Commissie geen duidelijke financiële toezegging is, met name voor de periode 2007-2010. De Commissie dient dan ook extra aandacht aan deze twee landen te schenken bij de opstelling van het volgende financiële pakket.

B. Het beheer van bestraalde splijtstof en radioactief afval

Na een halve eeuw van ontwikkeling van kernenergie in de gehele wereld en de ophoping van radioactief afval kent Europa, evenmin als de rest van de wereld, nog steeds geen nationale beleidsmaatregelen die tot een definitieve oplossing voor de problematiek van alle afvalstoffen van nucleaire oorsprong kunnen leiden. Zoals echter is benadrukt in het Groenboek over de continuïteit van de energievoorziening [23] is kernenergie alleen een houdbare optie als eindelijk een bevredigende en zo transparant mogelijke oplossing wordt gevonden voor het radioactieve afval. Recente opiniepeilingen die door de Commissie [24] zijn georganiseerd bevestigen dat veilig en betrouwbaar beheer van radioactieve afvalstoffen een cruciaal element is van elke discussie over de toekomst van kernenergie.

[23] COM(2000)769, 29 november 2000, "Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening", Bureau voor Officiële Publicaties der Europese Gemeenschappen, 2001, ISBN 92-894-0319-5.

[24] Eurobarometer nr. 56, 2001 - Europeans and Radioactive Waste (http://europa.eu.int/comm/energy/nuclear/pdf/eb56_radwaste_en.pdf).

De problemen doen zich vooral voor bij de gevaarlijkste afvalstoffen van het laatste deel van de splijtstofkringloop. Deze vormen 5% van het totale volume van de nucleaire afvalstoffen, maar bevatten 95% van de radioactiviteit. Momenteel worden deze afvalstoffen tijdelijk aan of vlak onder de oppervlakte opgeslagen in interim-opslagplaatsen. Over deze tijdelijke opslag, die momenteel echter van onbepaalde duur is, bestaat ongerustheid wat de kwetsbaarheid van deze locaties betreft, met name na de gebeurtenissen van de elfde september 2001.

Het zoeken naar een oplossing voor de definitieve opberging van de afvalstoffen gaat door. De mogelijkheden voor de opberging moeten verder worden ontwikkeld op basis van de meest recente geavanceerde technologieën, waarbij een hoog veiligheidsniveau in acht moeten worden genomen.

Op grond van deze experimenten kan worden bevestigd dat de opberging op grote diepte momenteel de best haalbare en meest betrouwbare optie is en dat de technieken om de bergplaatsen aan te leggen en te exploiteren thans voldoende ver zijn ontwikkeld om in de praktijk te worden gebracht. Op dit gebied zijn er op verschillende plaatsen in de EU en in Zwitserland ondergrondse laboratoria waar de meest veelbelovende geologische lagen gedetailleerd kunnen worden onderzocht. In Europa hebben en Zweden en Finland al gekozen voor opberging op grote diepte en de eerste haalbaarheidsstudies uitgevoerd. Desondanks kan de opberging in de geselecteerde locaties niet voor 2015-2020 realiteit worden. De ramingen van de opbergkosten verschillen van land tot land, maar vormen slechts een beperkte fractie van de totale kilowattuurkosten.

Hoewel geologische opberging op grote diepte een definitieve oplossing vormt, moet rekening worden gehouden met de mogelijkheid om, wanneer in de toekomst meer geavanceerde technologische oplossingen worden gevonden die tegen redelijke kosten meer zekerheid bieden, deze afvalstoffen weer terug te halen. Deze mogelijkheid bestaat dankzij de fundamentele strategie van "concentreren en inperken" die waarborgt dat de afvalstoffen nadat de zij zijn begraven nog eeuwenlang geïsoleerd van het milieu en stabiel blijven.

De nieuwe afvalbehandelingstechnologieën die het mogelijk maken het gehalte aan langlevende radioactieve isotopen te verlagen, zijn geen alternatief voor geologische opberging, maar vormen wel een belangrijke complementaire strategie. Naast de ontwikkeling van diepe opbergplaatsen moet de ontwikkeling van nieuwe technologieën worden voortgezet om toekomstige generaties de mogelijkheid te bieden de meest doelmatige vorm van afvalbehandeling toe te passen, bijvoorbeeld "scheiding en transmutatie". In het zesde kaderprogramma van Euratom voor de periode 2002-2006 is dan ook een deel van de beschikbare middelen voor radioactief afval uitgetrokken voor onderzoek van nieuwe technologieën naast het onderzoek aan opbergplaatsen. Los van de toekomstige keuzen ten aanzien van het energiebeleid is het ondenkbaar dat het huidige afval niet zo zou worden opgeborgen dat de volksgezondheid en milieubescherming op lange termijn gegarandeerd zijn.

1. Afvalbeheer: problemen die nog moeten worden opgelost

Kernenergie wordt al vijftig jaar voor civiele doeleinden gebruikt. De hoeveelheden die zich gedurende deze periode hebben opgehoopt zijn eigenlijk vrij beperkt. Er is daarom in het begin weinig aandacht geschonken aan de vraag wat er naderhand mee zou moeten gebeuren. Toekomstige generaties mogen echter niet worden opgezadeld met het vinden van een oplossing voor het beheer van deze afvalstoffen op langere termijn.

1.1 De huidige situatie

De voornaamste activiteiten waarbij radioactief afval wordt gevormd, zijn:

- de opwekking van kernenergie met inbegrip van de activiteiten in het laatste stadium van de splijtstof kringloop en de ontmanteling;

- de exploitatie van onderzoekreactoren;

- het gebruik van straling en radioactieve stoffen in de geneeskunde, de landbouw, de industrie en het onderzoek;

- De verwerking van stoffen die natuurlijke radionuclides bevatten.

a) Situatie in de Europese unie

In totaal wordt jaarlijks in de gehele Europese Unie ongeveer 40.000 m3 afval geproduceerd, waarvan het grootste deel afkomstig is van activiteiten in verband met de productie van kernenergie.

Hoewel de definitieve opberging van laagactief en kortlevend afval volgens een beproefde technologie kan plaatsvinden, gebeurt dit slechts in 5 lidstaten die over kernreactoren beschikken (Finland, Frankrijk, Spanje, Zweden en het Verenigd Koninkrijk). In Duitsland heeft definitieve opberging van deze categorie afvalstoffen in het verleden plaatsgevonden, maar België en Nederland hebben geen van beide deze optie ontwikkeld en deze landen plaatsen hun afval momenteel tijdelijk in centrale nationale interim-opslagplaatsen. In de lidstaten zonder kernenergie vindt vergelijkbare interim-opslag van onbepaalde duur plaats.

In afwachting van een permanente oplossing worden bestraalde splijtstoffen en hoogactief en langlevend afval tijdelijk opgeslagen bij de centrales of in de opwerkingsinstallaties of op andere plaatsen waar zij zijn geproduceerd. Tot dusver heeft nog geen enkel land ter wereld de verwijdering van deze afvalstoffen in de praktijk gebracht en de vorderingen die met deze permanente oplossing zijn bereikt, lopen sterk uiteen van land tot land. In de Europese Unie zijn Finland en Zweden wellicht het verst gevorderd met programma's voor de ontwikkeling van opberging op grote diepte die al geruime tijd lopen. Zelfs in Finland zal een definitieve vergunning voor de ontwikkeling van de enige locatie waaraan momenteel onderzoek wordt verricht, echter nog zeker acht jaar op zich laten wachten. In België wordt al een aantal jaren onderzoek verricht aan een diepe ondergrondse locatie. In Frankrijk wordt momenteel de toegangsschacht naar een ondergronds laboratorium geboord. Duitsland heeft een veelbelovende locatie die momenteel echter om politieke redenen niet kan worden gebruikt. In sommige lidstaten vindt een herevaluatie van alle opties en van het daaraan verbonden besluitvormingsproces plaats. In andere lidstaten wordt echter een afwachtend beleid gevoerd.

b) Interimopslag in de kandidaat-lidstaten, een zorgwekkende situatie

In de kandidaat-lidstaten die over kerncentrales en onderzoekreactoren van Russische makelij beschikken, is het beheer van bestraalde splijtstof de afgelopen tien jaar een cruciaal probleem geworden, omdat het niet langer tegen dezelfde voorwaarden mogelijk is deze naar Rusland terug te zenden voor opwerking of opberging. Deze landen hebben in aller ijl tijdelijke opslaginstallaties moeten bouwen voor hun bestraalde splijtstoffen. Er is weinig of geen vooruitgang geboekt met de uitvoering van programma's voor het beheer van deze bestraalde splijtstoffen op langere termijn.

Wat het minder gevaarlijke bedrijfsafval van de kerncentrales betreft, zijn er alleen in de Tsjechische Republiek en Slowakije operationele opslaglocaties. In sommige landen zijn er depots van Russisch ontwerp voor radioactieve afvalstoffen die niet afkomstig zijn van de splijtstofkringloop. Deze installaties beantwoorden echter niet altijd aan de veiligheidsnormen die in de Unie van kracht zijn. In sommige gevallen moeten de afvalstoffen wellicht worden teruggehaald en naar andere installaties worden overgebracht.

1.2. Beperkte communautaire en internationale voorschriften

De principes die van toepassing zijn op het beheer van alle gevaarlijke afvalstoffen, moeten een hoog veiligheidsniveau voor de bevolking en de werknemers en een goede bescherming van het milieu waarborgen. Wat bestraalde splijtstof en radioactieve afvalstoffen betreft, moet de toepassing van die principes waarborgen dat personen, de samenleving en het milieu worden beschermd tegen de schadelijke effecten van ioniserende straling.

De afgelopen jaren hebben deze principes centraal gestaan in het optreden van de Gemeenschap. In dit verband is onderzoek verricht en zijn politieke en wetgevende initiatieven ondernomen.

De aanpak die wordt gevolgd in het communautaire actieplan [25] en de daaraan verbonden strategie bestaat erin de harmonisatie en samenwerking tussen de lidstaten te bevorderen teneinde in de gehele Europese Unie een gelijkwaardig en aanvaardbaar veiligheidsniveau te waarborgen. Het meest recente verslag over het beheer van radioactieve afvalstoffen in de EU is in 1999 [26] gepubliceerd. Onlangs heeft de Commissie [27] ook een dergelijk verslag over de kandidaat-lidstaten gepubliceerd.

[25] Resolutie (92/C 158/02) van de Raad van 15 juni 1992 betreffende de vernieuwing van het communautaire actieplan op het gebied van radioactieve afvalstoffen.

[26] Mededeling en vierde rapport van de Commissie betreffende de huidige situatie en de vooruitzichten op het gebied van het beheer van radioactieve afvalstoffen in de Europese Unie, Doc COM(98)799 van 11.1.1999.

[27] Verslag van de Commissie EUR19154.

Het beheer van radioactieve afvalstoffen was en is een van de belangrijkste onderwerpen van de kaderprogramma's van de Gemeenschap voor onderzoek op het gebied van kernsplijting. Een belangrijk aspect van deze programma's is de steun aan onderzoek in bestaande ondergrondse onderzoekinstallaties, waarmee fundamentele gegevens worden verkregen over de geologische gastformatie en kan worden geëxperimenteerd met opbergtechnieken die voor definitieve opberging kunnen worden gebruikt. Andere belangrijke onderzoekgebieden betreffen geavanceerde technieken voor chemische en nucleaire scheiding en minimalisering van langlevende afvalstoffen (doorgaans gezamenlijk omschreven als "scheiding en transmutatie").

De basisnormen voor de bescherming van de gezondheid van de bevolking en de werknemers tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren impliceren dat de fundamentele beginselen voor het beheer van afvalstoffen worden geharmoniseerd. Deze normen garanderen een gemeenschappelijk, internationaal goedgekeurd niveau van stralingsbescherming in de gehele Europese Unie. De meest recente herziening van deze basisnormen dateert van 1996 [28] en moest per 13 mei 2000 in het nationale recht zijn omgezet. Bovendien is in Titel II, hoofdstuk 3, van het Euratom-Verdrag een communautair stelsel ingevoerd van toezicht en controle op internationale overbrengingen van radioactieve afvalstoffen [29]. Tenslotte zijn in het kader van het hoofdstuk milieu van het EG-Verdrag de richtlijn inzake de beoordeling van de gevolgen voor het milieu en de wijzigingen [30], [31] daarop, eveneens van groot belang voor de sector radioactief afval.

[28] Richtlijn 96/29/EURATOM van de Raad van 13 mei 1996.

[29] Richtlijn 92/3/EURATOM van de Raad van 3 februari 1992.

[30] Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985.

[31] Richtlijn 97/11/EG van de Raad van 3 maart 1997.

Tevens is er een aantal internationale conventies die een belangrijke rol spelen bij het ontwikkelen van gemeenschappelijke veiligheidspraktijken en -niveaus in internationaal verband. De belangrijkste is het gezamenlijk verdrag inzake de veiligheid van het beheer van bestraalde splijtstof en inzake de veiligheid van het beheer van radioactief afval [32]. Dit verdrag is tot stand gekomen onder auspiciën van de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA) en op 18 juni 2001 in werking getreden. De Commissie [33] heeft een voorstel ingediend voor de toetreding van de Europese Gemeenschap en EURATOM tot dit verdrag. Bovendien werkt de IAEA momenteel aan documentatie over alle aspecten van het beheer van radioactief afval, waaronder aanbevelingen in verband met de veilige definitieve opberging van alle categorieën radioactief afval.

[32] Tekst beschikbaar als IAEA-INFCIRC/546 (24 december 1997).

[33] COM (2001) 520 def. van 15 oktober 2001.

2 Naar een veilige oplossing

De Commissie is van mening dat thans het moment is gekomen om concrete besluiten te nemen over het beheer van radioactief afval, met name om de definitieve opberging te bevorderen en in het algemeen meer onderzoek op dit gebied te gaan verrichten, hetgeen niet uitsluit dat in een later stadium andere oplossingen kunnen worden gekozen op grond van eventuele verdere wetenschappelijke ontwikkelingen.

2.1 Kiezen voor definitieve opberging

Hoewel er in het verleden grote hoeveelheden (meer dan 2 miljoen m3) van de minst gevaarlijke categorie radioactieve afvalstoffen in de Europese Unie zijn verwijderd, beschikken niet alle landen op dit ogenblik over operationele opbergplaatsen. De verwijdering van deze categorie afvalstoffen, die een veel groter volume vertegenwoordigt dan de gevaarlijker categorieën, vormt geen grote technologische uitdaging. Wel is tijdens de tijdelijke opslag ervan een grondige controle vereist.

Wanneer het om de gevaarlijker afvalstoffen gaat, is er internationaal een brede consensus over het feit dat verwijdering door opberging op grote diepte op geologisch stabiele locaties de beste beheersoptie is. Wanneer het juiste gastgesteente wordt gekozen, kunnen deze afvalstoffen in een multibarrièresysteem gedurende extreem lange periodes worden geïsoleerd. Zodoende wordt ervoor gezorgd dat de resterende radioactiviteit tot te verwaarlozen concentraties is gedaald. Deze opberging op grote diepte verkleint het risico van accidentele binnendringing door de mens en is in principe passief en permanent, zonder de noodzaak van extra ingrijpen door de mens of institutionele controle.

De vertraging in een aantal landen bij het aanwijzen van en het verlenen van vergunningen voor geschikte locaties, met name voor diepe geologische opberging, geeft echter aanleiding tot ongerustheid. Ondertussen blijven de hoeveelheden bestraalde splijtstof en radioactief afval die tijdelijk aan de oppervlakte zijn opgeslagen, toenemen. Om een hoog veiligheidsniveau en een hoog niveau van milieubescherming te waarborgen, zijn voor deze installaties aan de oppervlakte actieve maatregelen vereist, zoals controle en onderhoud. Het is onaanvaardbaar dat deze last aan toekomstige generaties zou worden doorgegeven. Bovendien is het gezien de kwetsbaarheid van dergelijke installaties voor terroristische aanvallen in het licht van de gebeurtenissen van 11 september 2001 zaak dat snel maatregelen worden getroffen.

Nadat jarenlang is getwijfeld en geaarzeld, met name als gevolg van de politieke terughoudendheid, is het thans de hoogste tijd dat de lidstaten zich eindelijk verbinden tot een tijdschema voor de opberging van alle soorten radioactief afval. Met name dienen de lidstaten van de Europese Unie programma's vast te stellen voor de opberging van hoogactief en langlevend radioactief afval op grote diepte. Zodoende zullen zij voor welbepaalde data besluiten moeten nemen over de vergunningverlening voor de keuze en exploitatie van opberglocaties. De Commissie stelt voor dat de lidstaten zich verbinden tot een tijdschema voor de nationale programma's voor de opberging van radioactief afval en met name de opberging van hoogactief afval op grote diepte. Zij moeten uiterlijk in 2008 vergunningen verlenen in verband met de keuze van de opberglocatie (nationaal of regionaal) voor hoogactief afval en de locatie uiterlijk in 2018 operationeel maken. Voor laagactief en kortlevend afval moet de opberging uiterlijk in 2013 gerealiseerd zijn. Het belang dat de Commissie hecht aan de naleving van dit tijdschema door de lidstaten vormt geen belemmering voor de toepassing van andere oplossingen die voortkomen uit wetenschappelijke ontwikkelingen die in de toekomst kunnen plaatsvinden.

2.2 Meer financiële middelen voor onderzoek

Hoewel de afvalstoffen met geologische opberging gedurende zeer lange periodes veilig kunnen worden geïsoleerd, moet het onderzoek verder worden voortgezet en geïntensiveerd om de technologie en de toepassingsmethodes te optimaliseren. Opberging op grote diepte mag er niet toe leiden dat het onderzoek van andere aspecten van het beheer van radioactief afval, bijvoorbeeld onderzoek van nieuwe technologieën om de hoeveelheden afval te beperken, dat in de toekomst tot nieuwe opties kan leiden, wordt teruggeschroefd.

Het kaderprogramma van de Gemeenschap heeft een belangrijke rol gespeeld bij de bevordering van onderzoek en ontwikkeling op het gebied van radioactieve afvalstoffen en zal een belangrijke rol blijven spelen. In het zesde kaderprogramma voor onderzoek van Euratom (2002-2006) is 90 miljoen euro uitgetrokken voor onderzoek aan radioactieve afvalstoffen. Ook het GCO besteedt een belangrijk deel van zijn financiële middelen aan onderzoek op het gebied van afval. Verschillende lidstaten hebben een eigen programma voor onderzoek en ontwikkeling dat uit de nationale begroting of door de nucleaire sector wordt gefinancierd. Deze programma's bieden echter onvoldoende capaciteit om alle vraagstukken te behandelen.

Overeenkomstig het principe dat de vervuiler betaalt moeten de exploitanten die de afvalstoffen produceren intensiever en duidelijker zichtbaar in de onderzoek- en ontwikkelingsactiviteiten participeren. Daarom en om de samenwerking tussen deze programma's en de uitwisseling van informatie op communautair niveau te verbeteren, is de Commissie voornemens om in een later stadium aan de Raad voor te stellen een of meer gemeenschappelijke ondernemingen op te richten in de zin van Titel II, hoofdstuk 5, van het Euratom-Verdrag. Deze moeten de richting bepalen van de specifieke programma's voor onderzoek naar het beheer van afval. Deze gemeenschappelijke ondernemingen, die moeten worden gebaseerd op een vrijwillige overeenkomst met de industrie en de lidstaten, krijgen het beheer over de fondsen van het Gemeenschappelijke Centrum voor Onderzoek, de lidstaten en het bedrijfsleven.

Conclusies:

Gezien de verbeteringen die op het vlak van de nucleaire veiligheid vereist zijn en de toezegging van de Unie om de aanzet te geven tot een werkelijk communautaire benadering van dit gebied neemt de Commissie een pakket samenhangende, elkaar aanvullende ontwerp-maatregelen aan, die aan de Raad zullen worden toegezonden nadat het advies is ingewonnen van de groep deskundigen van artikel 31 van het Euratom-Verdrag, met het oog op de goedkeuring van:

- Een kaderrichtlijn waarin de fundamentele verplichtingen en algemene beginselen op het gebied van de veiligheid van nucleaire installaties, die in de uitgebreide Unie in bedrijf zijn of worden ontmanteld, zijn vastgelegd, om te zijner tijd gemeenschappelijke veiligheidsnormen en controlemechanismen in te voeren die moeten waarborgen dat in de gehele uitgebreide Unie gemeenschappelijke methodes en criteria worden toegepast. Tevens is in de richtlijn bepaald dat er voldoende financiële middelen beschikbaar moeten zijn om de veiligheid van nucleaire installaties zowel tijdens de operationele fase als tijdens de ontmantelingsfase te waarborgen.

- een richtlijn inzake radioactief afval waarin de voorkeur wordt gegeven aan geologische opberging van het afval die bij de huidige stand van de wetenschap de betrouwbaarste techniek vormt. De richtlijn schrijft voor dat de lidstaten van de Europese Unie volgens een bepaald tijdschema nationale programma's vaststellen voor de opberging van radioactief afval en met name de opberging van hoogactief afval op grote diepte. De lidstaten moeten besluiten nemen over vergunningen voor de keuze van een nationale of regionale opberglocatie.

Bovendien legt de Commissie aan de Raad een ontwerp voor van een besluit van de Raad waarbij de Commissie wordt gemachtigd om te onderhandelen over een samenwerkingsovereenkomst tussen Euratom en de Russische Federatie op het gebied van de handel in nucleair materiaal. Deze overeenkomst zal worden gebaseerd op de toepasselijke bepalingen van het Euratom-Verdrag en moet rekening houden met de situatie op de markt in de uitgebreide Unie en de specifieke betrekkingen van de kandidaat-lidstaten met de Russische Federatie op dit gebied en zowel de belangen van de Europese verbruikers als de levensvatbaarheid van de Europese industrie, met name de verrijkingsindustrie, waarborgen. Bovendien moet de nieuwe overeenkomst voorzien in regelmatige controle van alle handel in materiaal dat bestemd is voor de elektriciteitsproducenten of de verrijkingsindustrie. Dit besluit is in een afzonderlijke mededeling opgenomen.

BIJLAGE

Bijlage A - De ontmanteling van nucleaire installaties

De ontmanteling van een nucleaire installatie omvat alle technische en regelgevingsactiviteiten die tot doel hebben alle radiologische beperkingen die voor de installatie gelden, weg te nemen.

In de praktijk wordt een installatie als ontmanteld beschouwd wanneer de strikt nucleaire gebouwen zijn gesloopt, er geen radioactieve materialen meer op het terrein zijn en er een nieuwe bestemming aan kan worden gegeven. De IAEA onderscheidt drie hoofdfasen in het ontmantelingsproces die door de nucleaire sector altijd als referentie worden gehanteerd.

* Fase 1: Verwijdering van de nucleaire materialen en radioactieve afvalstoffen die tijdens de exploitatie zijn geproduceerd. De verschillende insluitbarrières worden intact gehouden. De openings- en toegangssystemen worden vergrendeld en verzegeld. De radiologische monitoring en fysieke beschermingsmaatregelen van de installatie worden voortgezet.

* Fase 2: De gecontroleerde zone wordt tot een minimum teruggebracht. Alle uitrusting en gebouwen worden gedecontamineerd en ontmanteld, met uitzondering van het reactorgebouw en de bijbehorende materialen in de kerncentrales. De bewaking wordt gereduceerd.

* Fase 3: Ontmanteling van de resterende constructies en materialen. Alle materialen met een radioactiviteitsniveau hoger dan de toelaatbare grenswaarde worden definitief opgeborgen. Het terrein wordt vrijgegeven voor andere bestemmingen.

Deze drie fasen kunnen direct op elkaar aansluiten (onmiddellijke ontmanteling) of over lange periodes worden gespreid, met een interval tot 100 jaar tussen fase 2 en 3 (uitgestelde ontmanteling).

De redenen om een bepaalde strategie te kiezen zijn van radiologische en financiële aard, maar kunnen ook worden ingegeven door politieke overwegingen.

De exploitant van een kerninstallatie is verantwoordelijk voor de strategie en dient de middelen te verschaffen die nodig zijn voor de ontmantelingswerkzaamheden en het afvalbeheer. Zijn besluiten zullen echter sterk worden beïnvloed door de specifieke doelstellingen van het nationale kernenergiebeleid, met name:

- veiligheid van nucleaire en industriële operaties

- minimalisering van radioactief en conventioneel afval

- veilig langetermijnbeheer van het geproduceerde afval

- minimalisering van stralingsrisico's en industriële risico's

- minimalisering van milieueffecten

- minimalisering van sociaal-economische gevolgen.

Hoe langer bepaalde operaties worden uitgesteld des te minder zijn de radiologische gevolgen ervan, zodat de totale kosten van de ontmantelingsoperaties (in geactualiseerde waarde) worden gedrukt.

Vanwege de lange termijnen (tot enkele tientallen jaren of zelfs meer dan een eeuw) die bij de programmering van de verschillende ontmantelingsfasen worden gehanteerd, zijn de veronderstellingen over de toekomstige financiële variabelen een andere belangrijke factor in de kostenraming.

Bijgevolg worden de ramingen van de middelen waarover het ontmantelingsfonds moet beschikken wanneer de exploitatie van een installatie wordt beëindigd, sterk beïnvloed door de strategische besluiten over de programmering van de ontmantelingsactiviteiten.

Bijlage B - de stelsels voor de financiering van de ontmanteling per lidstaat

Beschrijving van de financiering van de ontmanteling per land

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage C - Ontmantelingsprojecten in de EU

(Bijgewerkt tot april 2002)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Verklaring van de termen:

REACTORTYPES

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

GCR // Gasgekoelde reactor

HWR // Zwaarwaterreactor

PWR // Drukwaterreactor

PR // Bassinreactor

FBR // Snelle kweekreactor

BWR // Kokendwaterreactor

HTR // Hogetemperatuurreactor

Arg // Argonautreactor

AGR // Geavanceerde gasgekoelde reactor

GR // Luchtgekoelde grafietreactor

ONTMANTELINGSFASEN

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

0 // Ontmanteling aangekondigd

1 // Ontmanteld fase 1

2 // Ontmanteld fase 2

3 // Ontmanteld fase 3

3 * // Ontmanteld tot fase 3 zonder civieltechnische werken

-x // Ontmanteling in uitvoering tot fase x

BIJKOMENDE INFORMATIE

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

a // Gedeeltelijk getransformeerd in een museum

b // Getransformeerd in een faciliteit voor verbruikte splijtstof

c // Uitrusting ontmanteld, gebouw kan opnieuw worden gebruikt

d // Bevat beschadigde splijtstofelementen

e // Schoorsteen gedeeltelijk ontmanteld

f // Gebruik voor opslag van radioactief afval

S // Sellafield (UK)

C // Capenhurst (UK)