2009
HET BEHEER DOOR DE COMMISSIE 
VAN DE BETROKKENHEID VAN 
NIET-OVERHEIDSACTOREN  BIJ 
EG-ONTWIKKELINGSSAMENWERKINGEUROPESE 
REKENKAMER
Speciaal verslag  nr. 4
NL
ISSN 1831-0915

HET BEHEER DOOR 
DE COMMISSIE VAN DE BETROKKENHEID VAN NIET-OVERHEIDSACTOREN BIJ EG-ONTWIKKELINGSSAMENWERKINGSpeciaal verslag  nr. 4   2009
EUROPESE REKENKAMER(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG)
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking2
EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-45410
Fax +352 4398-46430
E-mail: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Speciaal verslag  nr. 4   2009
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet 
via de Europaserver (http://europa.eu).
Bibliografische gegevens bevinden zich aan het einde van deze publicatie.Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 2009ISBN 978-92-9207-281-0
© Europese Gemeenschappen, 2009
Overneming met bronvermelding toegestaan
Printed in Belgium
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking3
INHOUD
Paragraaf
 AFKORTINGEN
I-VII  SAMENVATTING
1-12  INLEIDING
1-4  KADER VAN DE CONTROLE
5-6  BUDGETTAIR GEWICHT
7-9  JURIDISCH KADER
10-12  BELANGRIJKSTE DOCUMENTEN
10 EUROPESE CONSENSUS OVER ONTWIKKELING11-12 MEDEDELINGEN EN RICHTSNOEREN
13-17  REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE
18-83  OPMERKINGEN
18-35   VERZEKERT DE COMMISSIE AFDOENDE DAT NOA’S DOELTREFFEND WORDEN BETROKKEN 
BIJ HET PROCES VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING?
20-29 VOORBEREIDING VAN LANDENSTRATEGIEDOCUMENTEN
30-35 THEMATISCH PROGRAMMA OVER NIET-OVERHEIDSACTOREN EN PLAATSELIJKE OVERHEDEN IN HET ONTWIKKELINGSPROCES
36-68   VERZEKEREN DE BEHEERSSYSTEMEN VAN DE COMMISSIE OP DOELMATIGE WIJZE DAT DOOR NOA’S VERRICHTE 
ACTIVITEITEN RELEVANT ZIJN EN WAARSCHIJNLIJK TOT DE BEOOGDE RESULTATEN ZULLEN LEIDEN?
37-41 SELECTIEPROCEDURES
42-50 CONTROLE- EN TOEZICHTPROCEDURES
51-62 MONITORING VAN DE DOELTREFFENDHEID VAN NOA-ACTIVITEITEN AAN DE HAND VAN INSTRUMENTEN EN BEOORDELINGEN
63-68 VOORUITZICHTEN OP DUURZAAMHEID
69-83  DRAAGT DE COMMISSIE ADEQUAAT ZORG VOOR DE CAPACITEITSOPBOUW VAN NOA’S?
70-74 STRATEGIE VOOR DE CAPACITEITSOPBOUW VAN NOA’S
75-83 PROGRAMMA’S VOOR CAPACITEITSOPBOUW VAN NOA’S
84-92  CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
 BIJLAGE I —  MET NOA’S GECONTRACTEERDE BEDRAGEN
 BIJLAGE II —  BELANGRIJKSTE BEPALINGEN VAN DE OVEREENKOMST VAN COTONOU INZAKE NOA’S
 BIJLAGE III —  LIJST VAN DE ONDERZOCHTE PROGRAMMA’S, PROJECTEN EN PLAATSELIJKE OPROEPEN 
TOT HET INDIENEN VAN VOORSTELLEN
 BIJLAGE IV —  TER PLAATSE BEZOCHTE ACTOREN IN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
 ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking5
AFKORTINGEN
ACS : Staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-staten)
ALA : Azië en Latijns-Amerika (Aziatisch en Latijns-Amerikaans)
Concord : Europese confederatie van ngo’s voor hulp en ontwikkeling
CRIS : Gemeenschappelijk Relex-informatiesysteem (computertoepassing)
CSO : Maatschappelijke organisatie (Civil society organisation)
EG: Europese Gemeenschap
EIDHR : Europees initiatief voor democratie en mensenrechten (European Initiative for 
Democracy and Human Rights)
Engo : Europese ngo
ENPI : Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument
EOF : Europees Ontwikkelingsfonds
EU: Europese Unie
EuropeAid : Dienst voor samenwerking van de Europese Commissie
IOS : Instrument voor ontwikkelingssamenwerking
Logframe : Matrix van logisch kader
LSD : Landenstrategiedocument
Ngo : Niet-gouvernementele organisatie
Noa : Niet-overheidsactor
PADOR : Onlineregistratie van gegevens van potentiële partners (Potential applicant data 
on-line registration) (computerapplicatie)
Relex : Directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen
Zuidelijke noa’s : Noa’s uit de begunstigde landen (het zuiden)
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking6
SAMENVATTING
I.
In dit verslag vallen onder “niet-overheids-
actoren” (noa’s) alle geledingen van de  
maatschappij die geen deel uitmaken van  
bedrijfsleven of overheid, dus ook niet-gou-
vernementele organisaties (ngo’s)1. In de  
Overeenkomst van Cotonou met de ACS-sta-ten en in de wetgeving van de EU zijn voor 
deze niet-overheidsactoren diverse rollen  
weggelegd op het gebied van ontwikkelings-
samenwerking, met name als deelnemers aan de beleidsdialoog en bij de uitvoering van projecten. Om de noa’s in staat te stellen die 
rollen op zich te nemen, is voorzien in onder-steuning van de opbouw van de daarvoor  benodigde capaciteit. In 2007 is ongeveer  915 miljoen euro aan EU-gelden rechtstreeks 
toegewezen aan niet-overheidsactoren. Dat 
is 10 % van de totale hulp aan ontwikkelings-landen (algemene begroting en EOF).
II.
De Rekenkamer onderzocht de twee belang-rijkste rollen van noa’s en ging na of de  
Commissie:
afdoende verzekert dat noa’s doeltref- —
fend worden betrokken bij het proces  
van ontwikkelingssamenwerking;
over doelmatige beheerssystemen   —
beschikt waarmee kan worden verze-kerd dat door noa’s verrichte activitei-ten relevant zijn en waarschijnlijk tot de beoogde resultaten zullen leiden;
adequaat zorg draagt voor de capaci- —
teitsopbouw van noa’s.
1 In de Overeenkomst van Cotonou omvat de definitie 
van niet-overheidsactor ook de particuliere sector. Dit 
verslag volgt echter het gebruik van het Instrument voor 
Ontwikkelingssamenwerking (IOS — Verordening (EG) nr. 1905/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 
18 december 2006 tot invoering van een financieringsinstrument 
voor ontwikkelingssamenwerking (PB L 378 van 27.12.2006, 
blz. 41)), waarin instellingen met winstoogmerk zijn uitgesloten. 
Artikel 24, lid 2, van het IOS geeft een vollediger lijst van de soorten 
organisaties. Hoewel er duidelijk een brede overeenstemming 
bestaat over de typische kenmerken van ngo’s, is er geen eenvormige definitie (de Verenigde Naties en de Wereldbank 
publiceren beide werkdefinities), en was er ook geen nodig voor 
het verrichten van deze controle, aangezien het nuttiger is, het 
ruimere concept van noa’s op ontwikkelingsgebied (gelijk te stellen 
met het maatschappelijk middenveld als geheel) te hanteren. 
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking7
III.
De Rekenkamer constateerde dat, ondanks 
de pogingen van de Commissie om noa’s te 
betrekken bij het proces van ontwikkelings-
samenwerking, hun betrokkenheid beperkt 
was en niet beantwoordt aan de duurzame, 
gestructureerde dialoog die in de EU-wetge-ving en de richtsnoeren van de Commissie zelf 
wordt beoogd (zie de paragrafen 18-35).
IV.
In het algemeen zorgen de beheerssystemen van de Commissie ervoor dat door noa’s uitge-
voerde projecten relevant zijn en waarschijn-lijk tot de beoogde resultaten leiden. Maar de procedure van oproeping tot het indienen van voorstellen staat niet altijd garant voor een 
tijdig projectontwerp, er zijn onvoldoende 
richtsnoeren voor noa’s over de praktische toepassing van de financiële regels, en de 
uitleg en toepassing van procedures is niet 
eenduidig. Verder is er onvoldoende toezicht 
en zijn de vooruitzichten op duurzaamheid 
slecht, deels wegens de korte looptijd van de 
projecten (zie de paragrafen 36-68).
V.
In de meeste ACS-staten worden program-
ma’s voor capaciteitsopbouw in het kader  
van een strategie ontwikkeld en ingevolge 
de Overeenkomst van Cotonou uitgevoerd in samenwerking met de partnerregeringen. 
Deze aanpak verschilt echter sterk van die in 
begunstigde landen in Azië en Latijns-Ame-
rika, waarvoor nog geen strategieën zijn ont-
wikkeld (zie de paragrafen 69-74).
VI.
De eerste cyclus programma’s voor capaci-teitsopbouw bleek van groot belang te zijn voor de behoeften van noa’s in de begun-
stigde landen. Toch werd er geen optimaal 
gebruik van gemaakt, hoofdzakelijk omdat beheersprocedures tot vertragingen leidden 
die een negatief effect hadden op de voor-
uitzichten op effectiviteit en duurzaamheid. 
Verder worden de programma’s geconfron-teerd met de inherente tegenstrijdigheid dat ondersteuning van capaciteitsopbouw moet 
worden geboden aan noa’s die daaraan het meest behoefte hebben, terwijl daarvoor een 
procedure wordt gevolgd (oproepen tot het 
indienen van voorstellen) die is bedoeld om 
de best presterende noa’s te selecteren (zie 
de paragrafen 75-83).SAMENVATTING
VII.
In het verslag wordt de Commissie voorna-melijk in overweging gegeven:
haar procedures om noa’s te betrekken  —
bij het proces van ontwikkelingssamen-
werking te versterken en van meer richt-snoeren te voorzien;
door te gaan met de reeds lopende maat- —
regelen ter verbetering van de proce-dure van oproeping tot het indienen van voorstellen;
de monitoring en ondersteuning door   —
delegaties doelgerichter te maken;
ervoor te zorgen dat personeel van de   —
delegaties en de noa’s voldoende richt-snoeren over prestatie-indicatoren ter  
beschikking hebben;
ten behoeve van een grotere duurzaam- —
heid te overwegen om een combinatie  
van instrumenten (en niet uitsluitend  
projecten) te hanteren bij de samenwer-king met noa’s;
een strategie voor de capaciteitsop- —
bouw van noa’s in ALA-landen te ont-
wikkelen en zich opnieuw te buigen over het verschil in aanpak tussen ACS- en  
ALA-landen;
extra manieren te onderzoeken om de   —
beleidsdoelstellingen voor capaciteits-
opbouw te verwezenlijken, zoals part-
nerschapsovereenkomsten, financiering door meerdere donoren en het doorge-
ven van steun om organisaties aan de  basis beter te bereiken.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking8
INLEIDING
KADER VAN DE CONTROLE
 1.  Overeenkomstig de evoluerende internationale consensus heeft de EU 
haar benadering van ontwikkelingssamenwerking de afgelopen tien 
jaar op een aantal punten gewijzigd, zowel beleidsmatig als ten aan-
zien van de financiering. Het EU-beleid wordt nu in meer of mindere 
mate mede bepaald door een aantal partners waarvan de kenmerken 
en de rol zich geleidelijk hebben ontwikkeld. De Commissie werkt  steeds meer samen met allerlei organisaties van niet-overheidsacto-
ren of vertegenwoordigers daarvan.
 2.  De term “niet-overheidsactoren” (noa’s) dekt alle geledingen van de 
maatschappij die geen deel uitmaken van de particuliere sector of de overheid. Op het gebied van ontwikkelingssamenwerking vallen 
onder noa’s niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) en tevens in 
de gemeenschap verankerde organisaties, boerenbonden, bedrijfs- of 
beroepsverenigingen, milieugroeperingen, universiteiten, vakvereni-
gingen, kamers van koophandel, stichtingen en kerken of geloofs-
groeperingen. De term “niet-overheidsactoren” wordt vaak gebruikt 
als synoniem voor maatschappelijke organisaties, en dit is ook het geval in dit verslag (zie ook voetnoot 1 in de samenvatting). In het 
verleden waren ngo’s en met name Europese ngo’s de belangrijkste 
noa-partners van de EU
2. Inmiddels ligt de nadruk echter duidelijk op 
het streven naar betrokkenheid van noa’s uit de partner- of begun-
stigde landen (veelal “zuidelijke noa’s” genoemd).
 3.  Noa’s vervullen diverse functies binnen de EU-ontwikkelingssamenwer-
king als geheel; de twee belangrijkste daarvan zijn:
deelname aan de beleidsdialoog; hieronder vallen alle activiteiten a) 
op het gebied van vertegenwoordiging, belangenbehartiging en 
toezicht tegenover regeringen en donoren;
uitvoering van ontwikkelingsprogramma’s en -projecten die recht- b) 
streeks ten goede komen aan de armen.
 4.  Overeenkomstig de EU-wetgeving werkt de Commissie vooral op de vol-
gende drie wijzen samen met noa’s: vergroting van de rol die zij  spelen in de beleidsdialoog door hen te betrekken bij de EU-ontwik-
kelingssamenwerking; financiering van ontwikkelingsprogramma’s  en -projecten die door hen worden uitgevoerd; en, overwegend voor zuidelijke noa’s, ondersteuning van hun capaciteitsopbouw
3, zodat zij 
beide rollen kunnen vervullen. Ingevolge het decentraliseringsproces 
geven de Commissiedelegaties in de betrekkingen met niet-overheids-
actoren nu de richting aan en beheren zij ongeveer 80 % (in aantal) van de betrokken programma’s en projecten.2 Een belangrijke reden daarvoor 
was dat Europese ngo’s beter in 
staat waren om te beantwoorden 
aan de eisen van de Commissie 
dan noa’s uit begunstigde landen, 
die voorheen nogal dun gezaaid en zwak waren. 
3 Capaciteitsopbouw is het proces 
waarbij mensen en organisaties 
hun vermogen verwerven en 
vergroten om taken uit te voeren 
en resultaten te produceren, problemen te beschrijven en op 
te lossen en na verloop van tijd 
geïnformeerde keuzen te maken. 
1 000
800600400200
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking9
4 Zie paragraaf 52. 
5 D.w.z. exclusief humanitaire 
en noodhulp (zie paragraaf 17) 
en exclusief subsidies aan 
internationale organisaties 
(die voor de uitvoering van 
maatregelen uiteindelijk gebruik kunnen maken van ngo’s/noa’s). 
6 Thematische programma’s 
zijn bepaalde onderwerpen of 
soorten van ontwikkelingsactiviteit waarin specifiek is voorzien in 
de wetgeving en die los van de 
geografische programma’s zijn 
opgezet. De thema’s zijn menselijke 
en sociale ontwikkeling, milieu 
en duurzaam beheer van energie 
en natuurlijke hulpbronnen, niet-overheidsactoren en 
plaatselijke overheden, 
voedselzekerheid, en migratie 
en asiel. 
7 Geografische programma’s 
behelzen de samenwerking 
in ontwikkelingsactiviteiten 
met geografisch bepaalde 
partnerlanden en -regio’s. BUDGETTAIR GEWICHT
 5.  Het is moeilijk om de financiële stroom EG-middelen te traceren die 
via noa’s is verlopen, aangezien het de Commissie ontbreekt aan  
volledige gegevens4. De omvang van de ontwikkelingsgelden die  
rechtstreeks, zonder intermediair5, aan noa’s zijn toegewezen, is de 
laatste tien jaar evenwel geleidelijk toegenomen en bedroeg in 2007 
ongeveer 10 % van de hulp aan ontwikkelingslanden via zowel de  algemene begroting als het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) (zie 
grafiek 1  en bijlage I ).
 6.  Traditioneel wordt EG-steun aan noa’s hoofdzakelijk verstrekt via de the-
matische begrotingslijnen6, en in mindere mate via de geografische 
begrotingslijnen7 en het EOF ( bijlage I ). De belangrijkste financie-
ringsbron is het programma “Medefinanciering met ngo’s” (aanvan-
kelijk beperkt tot Europese ngo’s). Dit programma begon in 1976  
met 2,5 miljoen euro, liep in het midden van de jaren negentig op 
tot ongeveer 200 miljoen euro per jaar, en maakte in 2007 23 % van 
de totale financiering van de Commissie aan noa’s uit.
EVOLUTIE VAN AAN NOA’S* GEDANE BETALINGEN 
IN DE PERIODE 2000-2007GRAFIEK 1
* EU-betalingen rechtstreeks aan ontwikkelings-noa’s als eerste ontvangers van de betaling.
Bron : Diensten van de Commissie.Jaar(miljoen EUR)
Totaal EOF Begroting
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking10
JURIDISCH KADER
 7.  De Commissie heeft jarenlang eigen initiatieven van Europese ngo’s gefi-
nancierd (krachtens medefinancieringsprocedures) en ngo’s ingezet 
voor de uitvoering van EU-hulp. Verordening (EG) nr. 1658/98 van de 
Raad8 bevat de regels voor de medefinanciering met Europese ngo’s 
van acties op gebieden die voor de ontwikkelingslanden van belang 
zijn.
 8.  Wat de staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS) 
betreft, is met de in juni 2000 ondertekende Overeenkomst van Coto-
nou een duidelijk nieuwe weg ingeslagen in de betrekkingen tussen 
de EU en noa’s. De ACS-staten en de Europese Gemeenschap heb-ben zich er in deze overeenkomst juridisch toe verplicht, noa’s te  
betrekken bij alle fasen van het samenwerkingsproces (formulering, 
uitvoering, onderzoek en beoordeling) en financiering te bieden ter 
versterking van de capaciteit van noa’s om hen in staat te stellen de 
nieuwe rol van partner in ontwikkelingssamenwerking te vervullen 
(zie bijlage II ).
 9.  Voor andere landen bevatten het Instrument voor ontwikkelingssamen-
werking (IOS)9 en het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstru-
ment (ENPI)10, die per januari 2007 in de plaats zijn getreden van de 
bestaande verordeningen, specifieke bepalingen over de rol van noa’s 
op ontwikkelingsgebied. Het IOS bevat tevens een nieuw thematisch 
programma voor op ontwikkelingsgebied werkzame niet-overheidsac-
toren en plaatselijke overheden, dat voornamelijk beoogt te voorzien 
in capaciteitsopbouw (en het eerdere programma “Medefinanciering met ngo’s” vervangt — zie paragraaf 6).8 PB L 213 van 30.7.1998, blz. 1. 
9 Verordening (EG) nr. 1905/2006. 
10 Verordening (EG) nr. 1638/2006 
van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 2006 
houdende algemene bepalingen 
tot invoering van een 
Europees nabuurschaps- en 
partnerschapsinstrument 
(PB L 310 van 9.11.2006, blz. 1). 
DE “EUROPESE CONSENSUS OVER ONTWIKKELING” — 
DEELNAME VAN HET MAATSCHAPPELIJK MIDDENVELD
“De EU steunt de brede deelname van alle belanghebbenden aan de ontwikkeling van de landen en moedigt alle gele-
dingen van de samenleving aan daaraan deel te nemen. Met name het maatschappelijk middenveld, met inbegrip van 
de economische en sociale partners als de vakorganisaties, de werkgeversorganisaties, de particuliere sector, de ngo’s en 
andere niet-gouvernementele actoren van de partnerlanden spelen een vitale rol als pleitbezorgers van de democratie, de 
sociale rechtvaardigheid en de mensenrechten. De EU zal haar steun aan niet-gouvernementele actoren op het gebied van capaciteitsopbouw opvoeren om hen meer inspraak te verlenen in het ontwikkelingsproces en de politieke, de sociale en 
de economische dialoog vooruit te helpen. De belangrijke rol van het Europees maatschappelijk middenveld zal tevens worden erkend; daartoe zal de EU bijzondere aandacht schenken aan ontwikkelingseducatie en het vergroten van het bewustzijn bij de EU-burgers.”TEKSTVAK 1
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking11
BELANGRIJKSTE DOCUMENTEN
EUROPESE CONSENSUS OVER ONTWIKKELING
 10.  In december 2005 legde de EU met de “Europese consensus over ont-
wikkeling” een politieke verklaring op hoog niveau af, waarin zij het 
beginsel van deelname door noa’s aan de ontwikkeling van een land 
onderstreepte en zich verplichtte tot ondersteuning van de capaciteits-opbouw van noa’s om hen in staat te stellen die rol te vervullen
11.
MEDEDELINGEN EN RICHTSNOEREN
 11.  In mei 2003 stelde de Raad een reeks normen vast12 waaraan de Com-
missiediensten dienden te voldoen om een gepast niveau van raad-pleging van en deelname door noa’s te waarborgen:
bevordering van de betrokkenheid van noa’s bij de voorbe- a) 
reiding door de nationale autoriteiten van het nationale ont-
wikkelingsstrategiedocument of het strategiedocument voor  
armoedebestrijding;
noa’s dienen stelselmatig te worden geraadpleegd tijdens het  b) 
hele programmeringsproces;
de raadplegingen moeten betrekking hebben op alle relevante  c) 
gebieden;
noa’s dienen tijdig van heldere en alomvattende informatie te  d) 
worden voorzien, zodat ze hun participatie naar behoren kunnen 
voorbereiden;
capaciteitsopbouw is van wezenlijk belang om noa’s in staat te stellen e) 
een constructieve bijdrage te leveren aan het ontwikkelingsproces;
meer coördinatie met de lidstaten en andere donoren; f) 
de EG blijft noa’s aanmoedigen om te participeren in de tenuit- g) 
voerlegging van samenwerkingsprojecten en -programma’s;
de EG handhaaft de bestaande betrekkingen met noa’s als uitvoe- h) 
ringspartners en uitvoerders van hun eigen initiatieven.
 12.  In november 2004 publiceerde de Commissie richtsnoeren voor alle Com-
missiedelegaties over de betrokkenheid van noa’s bij het ontwik-kelingsproces, die een aanvulling vormen op de reeds uitgebrachte richtsnoeren voor de ACS-delegaties. Deze nieuwe richtsnoeren zijn van toepassing op de landenstrategiedocumenten voor de periode 2007-2013.11 Zoals in paragraaf 2 toegelicht, 
is de term “noa’s” hier synoniem 
met maatschappelijke organisaties. 
12 De normen zijn beschreven in de 
conclusies van de mededeling van 
de Commissie over de participatie 
van niet-overheidsactoren in 
het EG-ontwikkelingsbeleid 
(COM(2002) 598 def.). 
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking12
REIKWIJDTE EN AANPAK 
VAN DE CONTROLE
 13.  De controle van de Rekenkamer richtte zich op het beheer door de 
Commissie van de betrokkenheid van noa’s bij ontwikkelingssamen-
werking, rekening houdend met hun twee voornaamste rollen: die  van partners in EG-ontwikkelingssamenwerking en van uitvoerende 
actoren (zie paragraaf 3). In het kader van de controle dienden de  
volgende drie vragen te worden beantwoord.
Verzekert de Commissie afdoende dat noa’s doeltreffend worden a) 
betrokken bij het proces van ontwikkelingssamenwerking?
Verzekeren de beheerssystemen van de Commissie op doelmatige b) 
wijze dat door noa’s verrichte activiteiten relevant zijn en waar-schijnlijk tot de beoogde resultaten zullen leiden?
Draagt de Commissie adequaat zorg voor de capaciteitsopbouw c) 
van noa’s?
 14.  De Rekenkamer heeft de in de paragrafen 11 en 12 genoemde normen 
en richtsnoeren als uitgangspunt genomen. Zij vormen een goedge-
keurde grondslag voor de tenuitvoerlegging van het EU-beleid om 
te zorgen voor participatie van noa’s in EG-ontwikkelingssamenwer-king, en dienen derhalve als algemene toetsingscriteria voor deze  
controle.
 15.  De belangrijkste controlewerkzaamheden die ter beantwoording van 
deze vragen zijn verricht, waren:
een onderzoek van documentatie over EG-beleid en -program- a) 
mering inzake noa’s, samen met uitvoeringsverslagen (zie  paragraaf 24);
bezoeken ter plaatse aan Commissiedelegaties in Bangladesh,  b) 
Ethiopië, Peru en Zuid-Afrika om de procedures en activiteiten  
van de Commissie te onderzoeken, te weten vijf programma’s ter 
ondersteuning van capaciteitsopbouw, zeven lokale oproepen tot 
het indienen van voorstellen en zestien afzonderlijke projecten (zie bijlage III );
beoordeling aan de hand van stukken van twee programma’s ter c) 
ondersteuning van capaciteitsopbouw in Mali en Uganda;
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking13
gesprekken met meer dan 60 lokale en internationale noa’s, cen- d) 
trale en plaatselijke overheden in partnerlanden, eenheden voor 
technische bijstand en andere donoren, en met enkele Europese noa-platforms en netwerken om informatie te verzamelen over het 
participatieniveau van noa’s in het proces van ontwikkelingssa-
menwerking en over hun ervaring met de procedures van de Com-
missie ter ondersteuning van hun participatie (zie bijlage IV );
toetsing aan de Nederlandse en Zweedse bureaus voor  e) 
ontwikkelingshulp.
  De controle behelsde overleg met noa’s vanaf 2000 (jaar van onderte-
kening van de Overeenkomst van Cotonou), alsmede een steekproef van projecten en programma’s die in 2007 in uitvoering waren.
 16.  Er is ook rekening gehouden met de uitkomsten van recentelijk door de 
Rekenkamer uitgevoerde controles waarbij opmerkingen over noa’s 
in ontwikkelingssamenwerking13 werden gemaakt, evenals met de  
onlangs door de dienst interne audit van de Commissie uitgevoerde 
controle van ngo’s bij EuropeAid en de follow-up daarvan. Verder is 
rekening gehouden met het feit dat de Commissie momenteel een  evaluatie verricht van EG-hulpverlening via maatschappelijke orga-
nisaties. Volgens de opdracht richt deze evaluatie zich op noa’s als 
uitvoerende partij (kanalen voor de verlening van EG-hulp). In haar 
controle heeft de Rekenkamer het ruimere vraagstuk bezien, hoe de 
Commissie noa’s betrekt bij alle fasen van ontwikkelingssamenwer-king van de EU.
 17.  De controle was gericht op de rol die noa’s spelen in ontwikkelings-
samenwerking en niet op humanitaire of noodhulp, omdat dat een 
afzonderlijk terrein vormt met een specifieke strategie en beheers-systemen. Zij bevatte geen vergelijking tussen diverse kanalen (par-
ticuliere sector, VN, banksysteem) ten aanzien van doelmatigheid  
en doeltreffendheid, en evenmin een vergelijkende analyse van de 
impact van de noa-acties in uiteenlopende hulpverleningssectoren.13 De laatste drie jaarverslagen 
van de Rekenkamer over de 
uitvoering van de begroting 
(2007: Hoofdstuk 8, Externe steun, ontwikkeling en uitbreiding; 2006 
en 2005: Hoofdstuk 8, Externe 
maatregelen), en over de door de 
Europese Ontwikkelingsfondsen 
gefinancierde activiteiten (betreffende de begrotingsjaren 
2005, 2006 en 2007), en 
Speciaal verslag nr. 10/2008 — 
Ontwikkelingshulp van de EG aan 
de gezondheidsdiensten in Afrika 
bezuiden de Sahara 
(http://www.eca.europa.eu). 
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking14
VERZEKERT DE COMMISSIE AFDOENDE DAT NOA’S 
DOELTREFFEND WORDEN BETROKKEN BIJ HET PROCES VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING?
 18.  Een stelselmatige betrokkenheid van noa’s bij ontwikkelingssamenwer-
king wordt algemeen gezien als een middel om eigen inbreng en  
participatie te bevorderen — kernbeginselen van het EU-ontwikke-
lingsbeleid — en praktische lokale kennis en ervaring op te doen die kan worden ingebracht in de programmering. Dit komt tot uiting in 
beleid als beschreven in de “Europese consensus over ontwikkeling” (zie tekstvak 1 ).
 19.  Om te beoordelen of de Commissie noa’s voldoende bij het proces betrekt, 
heeft de Rekenkamer twee fundamentele raadplegingsprocedures  onderzocht, te weten:
de voorbereiding van landenstrategiedocumenten voor ACS-sta- a) 
ten en landen in Azië en Latijns-Amerika (ALA-landen);
de voorbereiding van het strategiedocument voor het nieuwe  b) 
thematische programma voor noa’s en lokale overheden op  
ontwikkelingsgebied.
VOORBEREIDING VAN LANDENSTRATEGIEDOCUMENTEN
 20.  De Rekenkamer ging na of er een duurzame, gestructureerde dialoog is, 
of de richtsnoeren voor raadpleging van noa’s (paragraaf 12) volledig zijn, en in welke mate deze richtsnoeren en de algemene beginselen en normen van de Commissie voor raadpleging van belanghebbenden worden nageleefd
14.
Bestaan er duidelijke institutionele mechanismen? a) 
Worden de relevante noa’s bij het proces betrokken? b) 
Is er voldoende tijd voor participatie door noa’s? c) 
Verloopt de voorbereiding op adequate wijze? d) 
Wordt er duidelijke feedback gegeven over de uitkomsten van  e) 
de dialoog?
Zijn er voldoende EG-middelen voor een effectieve dialoog? f) OPMERKINGEN
14 Mededeling van de Commissie, 
Algemene beginselen en 
minimumnormen voor raadpleging 
van de betrokken partijen door de Commissie, COM(2002) 704 def. 
van 11.12.2002. 
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking15
DE BETROKKENHEID  VAN NOA’S BIJ LANDENSTRATEGIEDOCUMENTEN  VOLDOET  
NIET AAN DE RICHTSNOEREN
 21.  Hoewel het reeds EG-beleid was om noa’s te raadplegen15, werden in drie 
van de vier gecontroleerde landen (de uitzondering is Zuid-Afrika) 
nauwelijks aanwijzingen gevonden voor betrokkenheid van noa’s bij 
de voorbereiding van de landenstrategiedocumenten (LSD’s) voor de 
periode 2002-2006 wegens een gebrek aan geschikte dossiers bij de 
Commissiedelegaties. In Zuid-Afrika waren er beperkte raadplegingen geweest. Nadien is in Ethiopië een serieuze poging ondernomen om te 
komen tot een duurzame, gestructureerde tripartiete dialoog tussen de regering, de EG en vertegenwoordigers van noa’s, te beginnen met de gezamenlijke jaarlijkse beoordeling van de strategie vanaf 2004, 
en vervolgens via de LSD’s 2007-2013 (zie tekstvak 2 ).
 22.  Daarentegen hebben de delegaties in Bangladesh en Peru — en voorheen 
in Zuid-Afrika — noa’s niet stelselmatig betrokken bij het program-
meringsproces voor de periode 2007-2013, maar alleen overleg ad  
hoc gevoerd. Dit vond gewoonlijk plaats in de vorm van eendaagse 
seminars waarop presentaties werden gegeven en ideeën werden  
verzameld van de aanwezige noa’s, en niet via een duurzame dialoog. Bovendien zijn in Peru noch in Zuid-Afrika aanwijzingen gevonden 
dat de uitkomsten van deze raadplegingen zijn verwerkt in de landen-
strategiedocumenten. De controle bracht nog andere zwakke punten 
in de raadplegingsprocedure aan het licht: het gebrek aan duidelijke 
mechanismen voor het beheer van het overleg (bijvoorbeeld het ont-breken van een actieplan met een stabiel, voorspelbaar tijdschema van 
de raadplegingen), vertragingen bij het verspreiden van documenten, 
te late uitnodigingen, raadplegingen in een laat stadium van het  
programmeringsproces, een beperkte keus aan noa’s, problemen voor 
noa’s om commentaar te geven op de voorstellen, en onvoldoende feedback aan noa’s over de uitkomsten van de raadplegingen.15 COM(2000) 212 def. — 
Het ontwikkelingsbeleid van de 
Europese Gemeenschap, punt 5.2. 
VOORBEELD VAN EEN GOEDE AANPAK OM DE DIALOOG TUSSEN DE REGERING, 
DE EG EN NOA’S TE STRUCTUREREN
Ethiopië: De Cotonou Task Force
In 2003 is door een groep nationale en internationale ngo’s en netwerken die in Ethiopië actief waren, gezamenlijk de 
zogeheten Cotonou Task Force (CTF) opgezet om een dialoog over EG-ontwikkelingssamenwerking aan te gaan met de delegatie en de regering. De delegatie en de regering zijn inderdaad actief in dialoog en overleg getreden met de Cotonou Task Force, met name voor de gezamenlijke jaarlijkse beoordeling die sinds 2004 plaatsvindt, en voor de opstelling van 
het nieuwe landenstrategiedocument voor het tiende EOF.TEKSTVAK 2
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking16
 23.  Bij elk van de vier gecontroleerde delegaties was de betrokkenheid van 
noa’s bij het ontwikkelingsproces beperkt tot het bepalen van de  
algemene strategie en strekte ze zich (in strijd met de richtsnoeren) dus niet uit tot raadpleging over sectorale strategieën en betrokken-
heid bij de uitvoering, monitoring en evaluatie van projecten op elk 
ontwikkelingsterrein.
 24.  Daarnaast heeft de Rekenkamer aan de hand van informatie op het hoofd-
kantoor van de Commissie vastgesteld dat zich bij andere delegaties soortgelijke tekortkomingen voordoen
16. In vrijwel alle ACS-staten  
was weliswaar sprake van de een of andere vorm van raadpleging,  maar in slechts de helft daarvan voldeed de betrokkenheid van noa’s volgens het hoofdkantoor van de Commissie aan de richtsnoeren (dat wil zeggen dat de betrokkenheid verder reikte dan overleg ad hoc)
17. 
Evenzo constateerde de Rekenkamer dat er bij de 24 beoordeelde  ALA-landen in het algemeen wel een zekere vorm van raadpleging  was, maar dat de betrokkenheid van noa’s slechts in vier landen in Latijns-Amerika, en in geen enkel land in Azië verder ging dan overleg ad hoc.
 25.  De betrokkenheid van de noa’s in de ACS-staten was — ingevolge de 
Overeenkomst van Cotonou, waarin het recht van noa’s op parti-
cipatie is vastgelegd — groter dan in de ALA-landen. Volgens de  
ALA-verordening die van kracht was vóór invoering van het nieuwe IOS in 2007
18, was er geen verplichting om noa’s te betrekken bij  
samenwerkingsbeleid en -strategieën.
 26.  De personeelsleden van de Commissie ondervonden praktische proble-
men in hun contacten met noa’s. Geconstateerd werd onder meer:  
i) de betrokkenheid van noa’s is ook sterk afhankelijk van de hou-
ding van de regering van het partnerland; ii) het is lastig te weten 
wat de relevante noa’s zijn om contacten mee te leggen; iii) bij het 
betrekken van noa’s (individueel of als platform), moet rekening wor-
den gehouden met hun representativiteit en verantwoordingsplicht; iv) veel noa’s beschikken niet over de capaciteit en/of de middelen 
om mee te doen aan het proces van ontwikkelingssamenwerking en 
zullen niet participeren als zij weten dat zij weinig kans maken op 
financiële steun als gevolg daarvan; v) noa’s verdedigen niet altijd 
de standpunten van de meest achtergestelde groepen.
 27.  Zelfs waar grote moeite was gedaan om noa’s bij het proces te betrek-
ken, bleven de gewenste resultaten uit vanwege problemen bij de  
uitvoering (zie  tekstvak 3 ).16 Met inbegrip van het 
uitzonderingsgeval van Guatemala 
(zie tekstvak 3). 
17 Deze constatering wordt 
onderbouwd door de uitkomsten 
van een door het Europees 
Economisch en Sociaal Comité 
verricht onderzoek naar de participatie van noa’s en lokale 
autoriteiten in de opstelling van 
de landenstrategiedocumenten 
van ACS-staten in het kader van 
het tiende EOF. 
18 Verordening (EEG) 
nr. 443/92 van de Raad van 
25 februari 1992 inzake 
financiële en technische hulp 
en economische samenwerking 
met de ontwikkelingslanden in Latijns-Amerika en in Azië (PB L 52 
van 27.2.1992, blz. 1). 
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking17
SPECIFIEKE  OPLEIDING  EN GEDETAILLEERDE  BEGELEIDING  OVER  DE WIJZE  WAAROP  NOA’S 
BIJ HET PROCES  BETROKKEN  KUNNEN  WORDEN , MOETEN  VERDER  WORDEN  ONTWIKKELD
 28.  De veelal beperkte betrokkenheid van noa’s en wijdverbreide gebreken 
in timing en opzet van het overleg maken duidelijk dat het een grote 
uitdaging blijft, de ambitieuze doelstelling om noa’s bij het hele  
proces van EG-ontwikkelingssamenwerking te betrekken in praktijk 
te brengen. Voor veel medewerkers van de delegaties blijft de betrok-
kenheid van noa’s meestal beperkt tot dienstverlening of eenmalige raadplegingen op bepaalde momenten in de programmacyclus. De 
Commissie heeft nog niet voldoende tijd en middelen geïnvesteerd om delegatiepersoneel en noa’s op alle niveaus daadwerkelijk met elkaar in verbinding te brengen. Specifieke cursussen moeten verder 
worden ontwikkeld.
 29.  De richtsnoeren die ten tijde van de controle bij de Commissie in gebruik 
waren (zie paragraaf 12) onderkennen veel van de problemen, maar 
afgezien van de aanbeveling om relevante noa’s in kaart te brengen 
en hun representativiteit te evalueren, bevatten ze geen gedetail-
leerde aanwijzingen voor zulke belangrijke kwesties als de rol van  
noa’s in een doeltreffende hulpverlening en hun participatie in het vaststellen van sectorale strategieën, waaronder begrotingssteun.
VOORBEELD VAN PROBLEMEN BIJ HET BETREKKEN 
VAN NOA’S BIJ EG-ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Guatemala: de “Mesodiálogo”
De Mesodiálogo ging in 2000 van start met de participatie van de Commissiedelegatie, lidstaten, regering, Europese 
ngo’s en noa’s uit Guatemala. Het doel was, de tenuitvoerlegging van het landenstrategiedocument (LSD) voor de 
periode 2002-2006 te ondersteunen via rechtstreekse betrokkenheid bij het identifi  ceren, uitvoeren en monitoren van 
de LSD-programma’s. Aan het proces werd deelgenomen door ongeveer 150 organisaties en 800 mensen, die in werk-groepen onder meer strategische documenten opstelden, deelnamen aan missies voor de identifi  cering en formulering 
van projecten, regionale netwerken opzetten, enz. Door de organisatorische last voor de delegatie, de indruk dat de 
Mesodiálogo haar rol te buiten ging door zich te bemoeien met onderwerpen die uitsluitend tot de bevoegdheid van 
de EG behoren, en het gebrek aan duidelijke eigen inbreng en duurzaamheidsgaranties van regeringszijde, raakte dit 
initiatief langzaam aan in het slop en werd het in 2005 uiteindelijk stopgezet.
Bronnen : RELEX/L3 werkdocument over de betrokkenheid van noa’s bij de programmering in de landen van Azië en 
Latijns-Amerika; EC aid to Guatemala — Background Country Study Paper (EG-hulp aan Guatemala — nationale achtergrondstudie), december 2006; en dossieronderzoek, augustus 2006 in opdracht van CIDSE (Coopération Inter-nationale pour le Développement et la Solidarité/internationale samenwerking voor ontwikkeling en solidariteit) en 
Caritas Europa.TEKSTVAK 3
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking18
19 Een van de programma’s in het 
kader van het Instrument voor 
ontwikkelingssamenwerking 
(zie paragraaf 9). 
20 Artikel 20, lid 2, van Verordening 
(EG) nr. 1905/2006.
21 De Europese confederatie van 
ngo’s voor hulp en ontwikkeling 
(Concord) is in januari 2003 
opgericht als vertegenwoordiger 
en gesprekspartner zoals bedoeld in Verordening (EG) nr. 1658/98, 
waarin het programma voor 
medefinanciering met ngo’s is 
vastgelegd. De confederatie 
onderhoudt een regelmatige dialoog met de EU-instellingen 
en coördineert de samenwerking 
tussen ngo’s. De 22 nationale 
verenigingen (“platforms”) en 
twintig internationale thematische 
netwerken vertegenwoordigen 
meer dan 1 600 ngo’s. 
22 De vragenlijst werd ook 
rechtstreeks toegezonden aan 
Concord, het Europees Economisch 
en Sociaal Comité, het Comité van de Regio’s en de Raad van 
Europese gemeenten en regio’s ter 
verspreiding onder hun leden. 
23 De raadpleging liep van 31 juli 
tot en met 11 september 2006. 
Dat is korter dan de periode van acht weken die als minimum is 
voorgeschreven voor raadpleging. THEMATISCH PROGRAMMA OVER NIET-OVERHEIDSACTOREN 
EN PLAATSELIJKE OVERHEDEN IN HET ONTWIKKELINGSPROCES
 30.  Dit nieuwe programma19 is de opvolger van de programma’s voor mede-
financiering met Europese ngo’s en gedecentraliseerde samenwer-king, en is evenals deze voorgangers een van de meer belangrijke  en stabiele EG-bronnen voor het financieren van de activiteiten van 
noa’s en het ondersteunen van hun eigen initiatieven.
 31.  Bij het opstellen van de strategiedocumenten voor dergelijke thematische 
programma’s wordt de Commissie geacht andere ontwikkelingsacto-
ren, zoals vertegenwoordigers van noa’s en plaatselijke overheden, in een vroeg stadium van de programmering te raadplegen
20. Europese 
ngo’s (engo’s) waren via Concord21 altijd sterk betrokken bij de dia-
loog over het beheer van het programma voor medefinanciering met 
ngo’s. Het nieuwe programma staat ook open voor noa’s en plaatse-
lijke overheden van partnerlanden, die derhalve in de raadpleging 
gekend dienen te worden.
 32.  Na vaststelling van het strategiedocument voor dit programma verzocht 
het hoofdkantoor van de Commissie de delegaties om op basis van 
nader overleg met plaatselijke noa’s concept-nota’s te redigeren met 
een beoordeling van het belang van het programma voor hun partner-
landen en een onderbouwing van het gewenste uitgavenniveau. De Rekenkamer heeft onderzocht hoe doeltreffend beide raadplegings-
fasen waren, opnieuw aan de hand van in de Commissiemededeling van 2002 beschreven criteria (zie paragraaf 20).
 33.  Voor de algemene strategie hield de Commissie online een openbare 
raadpleging bedoeld voor zowel Europese als uit de partnerlanden 
afkomstige (zuidelijke) noa’s, via een vragenlijst die op de website van de Commissie was geplaatst en aan de delegaties werd toegezonden
22. 
Op Europees niveau, gezien in het kader van de dagelijkse, lopende contacten tussen de Commissie en Concord, was dit een doeltref-fende aanpak. De raadpleging van zuidelijke noa’s was evenwel niet doeltreffend georganiseerd. De vragenlijst werd toegezonden aan  de ACS-delegaties, die geacht werden de noa’s te informeren over  de raadpleging en de vragenlijst aan hen door te sturen. Het tijdstip 
voor de raadpleging — midden in de vakantieperiode van de dele-gatiemedewerkers — was echter verkeerd gekozen en de tijd was te 
kort voor een behoorlijke reactie
23 (de voor deze controle bezochte 
ACS-delegaties, Ethiopië en Zuid-Afrika, konden binnen de gestelde 
termijn geen overleg plegen met noa’s). Bovendien werd dit verzoek 
niet toegezonden aan de delegaties in de ALA-landen, zodat de noa’s 
in ALA-landen niet van het bestaan van de raadpleging op de hoogte 
waren.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking19
24 Voor Ethiopië en Zuid-Afrika 
besloten de respectieve 
Commissiedelegaties niet mee te doen aan dit programma. 
25 Zie voor duurzaamheid in de 
praktijk de paragrafen 63-68.  34.  Voor de tweede fase hadden de delegaties wegens vertragingen bij het 
vaststellen van de IOS-verordening en het strategiedocument maar 
een maand om de concept-nota’s op te stellen, zodat de meeste  delegaties de noa’s er niet op een gestructureerde wijze bij kon-
den betrekken. In Bangladesh vond een workshop ad hoc met noa’s 
plaats. In Peru raadpleegde de delegatie echter geen noa’s
24, en een 
steekproef van concept-nota’s (Angola, Chili, Malawi, Namibië en  Nepal) wees eveneens uit dat er over dit programma geen overleg  was gepleegd met noa’s.
 35.  De Rekenkamer oordeelt dat de Commissie te weinig aandacht heeft 
besteed aan de wijze van overleg met zuidelijke noa’s. Kennelijk is 
in veel landen — naast de passieve methode om een vragenlijst op internet te zetten — een actieve opstelling van de delegaties nodig, en hoewel dit ten dele was beoogd (voor de ACS-staten) is dit nergens volledig verwezenlijkt. Bovendien werd geen aandacht besteed aan 
de mogelijke beperkingen van het raadplegen van potentiële begun-
stigden van subsidies aangaande prioritaire gebieden, bij welke raad-
pleging zij nauwelijks een belangeloos standpunt konden innemen; 
en alternatieven, zoals netwerken, overkoepelende organisaties en regionale organen, werden niet onderzocht.
VERZEKEREN DE BEHEERSSYSTEMEN VAN DE COMMISSIE 
OP DOELMATIGE WIJZE DAT DOOR NOA’S VERRICHTE 
ACTIVITEITEN RELEVANT ZIJN EN WAARSCHIJNLIJK TOT DE BEOOGDE RESULTATEN ZULLEN LEIDEN?
 36.  De Rekenkamer heeft de beheerssystemen voor subsidieovereenkomsten 
met noa’s onderzocht op het hoofdkantoor van de Commissie en  ter plaatse bij vier delegaties, en daarbij 16 afzonderlijke projecten 
bestudeerd (zie bijlage III ). De controle had betrekking op de proce-
dures voor de selectie van projecten, de controle- en toezichtregelin-
gen, de uitgevoerde monitoring en de daarvoor gebruikte middelen, en op de kwestie van duurzaamheid.
SELECTIEPROCEDURES
 37.  Het doel van de controle van de selectieprocedures was, vast te stellen in 
hoeverre de gevolgde procedures verzekerden dat de geselecteerde projecten relevant en goed getimed waren en waarschijnlijk duurzaam 
zouden zijn
25.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking20
DE PROCEDURE  VAN OPROEPING  TOT HET INDIENEN  VAN VOORSTELLEN  BEVORDERT  
EERLIJKE  CONCURRENTIE , MAAR  KAN IN DE PRAKTIJK  OMSLACHTIG  ZIJN EN BIEDT  
GEEN  GARANTIES  VOOR  EEN TIJDIGE  AFRONDING  VAN DE PROJECTOPZET
 38.  De standaardprocedure voor het selecteren van projecten is sinds 2000 
een oproep tot het indienen van voorstellen. Hoewel wordt erkend dat deze procedure eerlijke concurrentie tussen noa’s mogelijk maakt en het daardoor waarschijnlijker maakt dat er relevante projecten  
geselecteerd worden, blijft ze administratief gezien een hele opgave 
voor zowel de Commissie als de noa’s. Voor oproepen tot het indienen van voorstellen is altijd veel belangstelling onder noa’s en het aantal 
financieringsaanvragen ligt steevast ver boven de beschikbare mid-
delen
26. Dit is aanleiding geweest voor slepende procedures waarbij 
een beroep moest worden gedaan op externe deskundigen. Daarnaast 
waren oproepen in het kader van het programma voor medefinan-ciering met ngo’s te algemeen en te weinig specifiek, waardoor de kans op het doorkomen van minder relevante aanvragen toenam.  Ten slotte kan het voor kleine noa’s lastig zijn om de gedetailleerde 
procedures uit te voeren.
 39.  Terwijl de gecontroleerde oproepen over het algemeen leidden tot de 
selectie van relevante projecten, wees de controle uit dat er bij de 
gecontroleerde projecten gemiddeld meer dan een jaar verstreek  
tussen de indiening van de voorstellen en de daadwerkelijke onder-
tekening van de contracten, waardoor noa’s moeite hadden om een 
behoorlijke planning te maken. Verder constateerde de Rekenkamer 
dat de wijze van publicatie van de oproepen (overwegend via inter-net en nieuwsbladen) niet altijd geschikt was om relevante noa’s op 
plaatselijk niveau te bereiken
27.
 40.  De Rekenkamer is verheugd dat de Commissie in 2006 en 2007 maatrege-
len heeft genomen om de oproepen tot het indienen van voorstellen 
doelmatiger te doen verlopen, al is het nog niet mogelijk het volledige 
effect daarvan te beoordelen. Deze maatregelen zijn:
invoering van een beperkte procedure waarbij een eerste selec- a) 
tie van gegadigden wordt gemaakt op grond van een korte con-cept-nota en het volledige voorstel (inclusief projectontwerp) in een tweede stadium van de selectie wordt ingediend;
gecombineerd gebruik van het budget over twee jaar voor één  b) 
oproep;26 Bij een budget van 
284 miljoen euro voor de 
oproepen 2007-2008 tot het doen 
van voorstellen in het kader van 
centraal door EuropeAid beheerde 
thematische programma’s werden 4 565 voorstellen ontvangen, 
die aanvragen voor in totaal 
3 650 miljoen euro behelsden. 
Na een eerste selectie op basis 
van een concept-nota bereikten 
1 088 aanvragen voor een 
totaalbedrag van 989 miljoen euro de tweede selectiefase, en 
uiteindelijk werden er slechts 
212 geselecteerd. 
27 Bijvoorbeeld omdat alleen 
Europese talen worden gebruikt 
of omdat nieuwsbladen met 
vertraging in afgelegen gebieden 
aankomen. 
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking21
VOORBEELD VAN EEN SLECHT PROJECTONTWERP
Bevordering van de opname van vrouwelijke micro-ondernemers en familiebedrijfjes 
in het formele arbeidsstelsel — Peru
De plaatselijke ngo-partner voerde dit project uit in vier regio’s, waaronder Junín, dat in februari 2008 door de Rekenka-mer werd bezocht en waar de ngo niet eerder actief was. Hoewel een resultaatgerichte monitoring nog onlangs, in 2007, 
zulke problemen niet had voorspeld, vond de Rekenkamer geen aanwijzingen dat de ngo de desbetreff  ende overheden 
had betrokken bij het opzetten van de projectactiviteiten. Evenmin had de ngo het project afgestemd met de bestaande 
netwerken en organisaties die de microbedrijven in de regio ondersteunen. Tijdens de uitvoering van het project moest de plaatselijke ngo-partner een van die netwerken inhuren voor elementair onderzoek om potentiële begunstigden en 
economische kansen te identifi  ceren. Het projectontwerp was gebaseerd op de gedachte dat het zou worden nagevolgd 
en uitgebreid door de overheden. De Rekenkamer constateerde echter dat de desbetreff  ende overheden hetzij geheel niet 
bij het project betrokken waren, hetzij anders werkten dan verwacht, hetzij niet over voldoende fi  nanciële en personele 
middelen beschikten om de projectactiviteiten over te nemen.TEKSTVAK 4invoering van een onlineregistratiedienst (PADOR), waardoor de c) 
hoeveelheid dubbel werk voor gegadigden afneemt;
toenemend gebruik van “op maat gemaakte” plaatselijke oproe- d) 
pen, waarbij de doelstellingen zijn toegesneden op de plaatselijke 
situatie en plaatselijke organisaties meer kans maken te worden geselecteerd.
 41.  Problemen met het projectontwerp, die vergaande gevolgen kunnen 
hebben voor de doeltreffendheid en duurzaamheid, blijven echter  
veel voorkomen. Bij meerdere van de gecontroleerde projecten bete-
kende een onvoldoende voorbereiding wat betreft de formulering van 
de activiteiten dat het eerste jaar van de projecten moest worden  gewijd aan het projectontwerp (stellen van diagnoses, identificeren van begunstigden, verrichten van onderzoek). Daardoor bleef minder tijd over voor daadwerkelijke uitvoering, werd het project kwetsbaar-
der voor vertragingen en namen de vooruitzichten op duurzaamheid 
af. Het voorbeeld in tekstvak 4  illustreert dit.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking22
CONTROLE- EN TOEZICHTPROCEDURES
 42.  De audit van de controle- en toezichtprocedures van de Commissie had 
ten doel na te gaan in hoeverre daarmee een vlotte uitvoering van 
de projectactiviteiten van noa’s werd verzekerd. Hoewel bij talrijke evaluaties werd geconstateerd dat de belanghebbenden de proce-dures omslachtig vinden
28, hetgeen ook een reden tot zorg voor het 
Parlement is geweest29, is de Rekenkamer zich bewust van de inspan-
ningen die de Commissie zich getroost om hiervoor een oplossing  te vinden. Initiatieven op hoog niveau van de Commissie behelzen 
het opzetten van een gemeenschappelijk comité om de procedures 
te vereenvoudigen, het versterken van de dialoog tussen de Com-
missie en Concord over financiële en contractuele kwesties (uitmon-
dend in een “Reader” over de standaardsubsidieovereenkomst) en het uitbrengen van nieuwe praktische richtsnoeren en vereenvoudigde formulieren en documenten. Ook de decentralisatie van de themati-sche programma’s heeft in het algemeen bijgedragen tot een betere 
dialoog tussen de EG en noa’s.
 43.  De controle- en toezichtprocedures functioneerden in veel opzichten 
goed, maar er resteren nog enkele specifieke problemen die tot fouten 
leiden30.
DE RICHTSNOEREN  VOOR  NOA’S OVER  DE WIJZE  WAAROP  DE REGELS  
IN DE PRAKTIJK  MOETEN  WORDEN  TOEGEPAST , WAREN  ONVOLDOENDE
 44.  In praktische richtsnoeren over de juiste toepassing van de financiële 
en contractuele regels van de EG moet rekening worden gehouden 
met het personeelsverloop bij de delegaties van de Commissie en  de geringe kennis van die regels binnen de noa’s. Voorbeelden van 
methoden om de kennis te verbeteren zijn bij de delegaties gege-
ven opleidingscursussen voor zowel personeel als begunstigden en 
de goedkeuring van een in samenwerking met Concord tot stand  gebrachte praktische handleiding (de zogenaamde “Reader” over  standaardsubsidieovereenkomsten).
 45.  Die opleiding is weliswaar nuttig, maar komt voor de begunstigden 
meestal slechts neer op eendaagse workshops na afsluiting van de 
oproep tot het indienen van voorstellen. De Rekenkamer constateerde dat dit niet genoeg is om ervoor te zorgen dat de noa’s de kennis  
“institutionaliseren” die vereist is om de regels in de loop van een 
gebruikelijke uitvoeringsperiode van een project toe te passen.28 Deze kwestie is ook aan de orde 
gesteld in een brief van Concord 
aan commissaris Nielson van 
17 maart 2004 over de impact van 
het financieel reglement en de 
daarvan afgeleide documenten en 
procedures op ngo’s. 
29 In de kwijting voor het 
begrotingsjaar 2004 stelde 
het Europees Parlement het te 
betreuren “dat de complexiteit 
van de nieuwe procedures 
enorm is toegenomen, waardoor deze onhandig zijn en een veel 
te lange tenuitvoerlegging 
vergen; [het] wijst op de 
noodzaak van een werkelijke 
vereenvoudiging, zonder de oorspronkelijke doelstelling uit 
het oog te verliezen” (Resolutie 
van het Europees Parlement met 
opmerkingen die een integrerend 
deel uitmaken van het besluit over 
het verlenen van kwijting voor 
de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie 
voor het begrotingsjaar 2004, 
Afdeling III — Commissie (PB L 340 
van 6.12.2006, blz. 5), punt 185. 
30 Soortgelijke bevindingen 
vloeiden voort uit de 
DAS-controles van de 
Rekenkamer: zie de Jaarverslagen 
van de Rekenkamer over het 
begrotingsjaar 2007 over de 
uitvoering van de begroting, paragraaf 8.9, en over de Europese 
Ontwikkelingsfondsen (EOF’s), 
paragraaf 22. 
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking23
 46.  Bij de controle werd nauwelijks bewijs gevonden dat de Reader werd 
gehanteerd door delegatiemedewerkers of begunstigde noa’s. Dat  
het document niet juridisch bindend is kan een van de redenen zijn waarom de delegatiemedewerkers hebben besloten het niet te gebrui-
ken als standaardreferentie.
 47.  Wijzigingen in de praktische handleiding en de contractvoorwaarden (de 
praktische handleiding is de afgelopen zeven jaar vijfmaal gewijzigd) zijn niet stelselmatig doorgegeven aan de begunstigden. Bovendien 
was de uitleg van de regels niet altijd consequent, waardoor begun-
stigden in enkele gevallen door de Commissie nieuwe voorwaarden 
kregen opgelegd hoewel die geen terugwerkende kracht hadden.
POJECTAUDITS  WAREN  NIET ALTIJD  VAN VOLDOENDE  HOGE  KWALITEIT
 48.  Bij meerdere tijdens de controle onderzochte projecten werden tekortko-
mingen geconstateerd in de kwaliteit van projectaudits. Ze brachten 
niet daadwerkelijk fouten aan het licht die van invloed waren op de subsidiabiliteit van verrichtingen op het niveau van de ontvanger  
en de uitvoerende partner. Tijdens de specifieke beoordelingen van 
EOF- en externe maatregelen in het kader van de jaarverslagen van 
de Rekenkamer
31 zijn soortgelijke tekortkomingen in projectaudits  
geconstateerd.
 49.  In een poging om deze tekortkomingen te verhelpen heeft de Commissie 
de taakomschrijving herzien om ervoor te zorgen dat de controlewerk-zaamheden volledig zijn, hetgeen sinds februari 2006 verplicht is voor projectcontracten. Het was nog te vroeg om te kunnen beoordelen wat het effect van deze wijziging op de gecontroleerde projecten is.
INCONSISTENTIES  IN DE UITLEG  EN TOEPASSING  VAN PROCEDURES  HEBBEN  GELEID  
TOT ONNODIGE  ADMINISTRATIEVE  LASTEN  VOOR  NOA’S
 50.  Tijdens de controle werd geconstateerd dat sommige praktische admi-
nistratieve problemen met het beheer van subsidieovereenkomsten 
nog altijd bestaan, waaronder:
inconsistente uitleg van de oorsprongsregels bij goederen die  a) 
worden gekocht krachtens door de EG gefinancierde contracten, hetgeen tot onnodige administratieve lasten voor noa’s kan heb-ben geleid (voorbeeld in tekstvak 5 );
problemen voor noa’s bij het verkrijgen van belastingvrijstelling b) 
of -teruggaaf in sommige partnerlanden;31 Zie bijvoorbeeld Jaarverslag 
van de Rekenkamer over het 
begrotingsjaar 2007, hoofdstuk 8, paragraaf 8.24 (PB C 286 van 
10.11.2008, blz. 182). 
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking24
het verplichte gebruik van een bij de EG genoteerde wisselkoers c) 
(in plaats van de feitelijk verkregen koers), hetgeen in bepaalde 
situaties nadelig kan zijn voor projecten;
vertragingen bij de goedkeuring van betalingsverzoeken door  d) 
de Commissie, hetgeen kan leiden tot vertragingen bij de  projecten;
extra eisen die delegaties op inconsistente wijze stellen aan pro- e) 
jecten en die tot onnodige administratieve lasten voor de noa’s leiden, zoals: i) extra periodieke verslagen of auditverslagen;  
ii) het gebruik van aparte, specifieke bankrekeningen voor elk  
project; iii) andere wijzen van betaling dan is vastgelegd in de  
algemene voorwaarden (bijvoorbeeld kleinere tranches).
VOORBEELD VAN INCONSISTENTE UITLEG VAN OORSPRONGSREGELS
Aankoop van motorfietsen — Het geval Ethiopië
Ngo’s in Ethiopië geven over het algemeen de voorkeur aan Japanse motorfi  etsen omdat ze onder de plaatselijke omstan-
digheden betrouwbaar zijn gebleken. In het kader van voedselzekerheidsprojecten verzocht de delegatie de ngo’s echter ook motorfi  etsen uit China te overwegen, mede omdat zij meende dat een afwijkende regeling nodig was voor Japanse 
maar niet voor Chinese motorfi  etsen.
Met het oog op de veronderstellingen van de delegatie over de afwijkende regels kocht een ngo tien Chinese motorfi  et-
sen zonder om afwijking te verzoeken. Toen een aantal daarvan defect raakte, verzocht de ngo op 14 december 2006 om toestemming en afwijking van de oorsprongsregels om twee extra motorfi  etsen van degelijker Japanse makelij te 
kopen, welk verzoek in eerste instantie door de delegatie werd afgewezen. Toen de aanvraag samen met een verzoek om 
begrotingswijziging opnieuw werd ingediend, stemde de delegatie op 11 september 2007 uiteindelijk ermee in.
De Rekenkamer constateerde dat de delegatie ondertussen in april 2007 ruggespraak had gepleegd met het hoofdkantoor. 
De conclusie was toen dat afwijking niet nodig is voor Japanse goederen die in Ethiopië worden gekocht ten laste van een thematische begrotingslijn, terwijl afwijking wel vereist is, en altijd al is geweest, voor Chinese goederen.
De regels schijnen echter nog altijd voor meerderlei uitleg vatbaar te zijn
32.TEKSTVAK 5
32 Volgens de verordeningen van de Raad inzake de toegang tot externe hulp van de Gemeenschap, met name artikel 3, 
leden 2 en 3, artikel 5 en bijlage II, kunnen voor met de thematische programma’s gefinancierde projecten in Ethiopië per 
28 december 2005 goederen uit Japan en uit China worden gekocht zonder dat om afwijking moet worden verzocht, aangezien 
Ethiopië is aangemerkt als een minst ontwikkeld land. Daarentegen is voor goederen die specifiek van Chinese oorsprong 
zijn, een verzoek om afwijking nodig indien sprake is van een door het EOF gefinancierd subsidiecontract. Volgens de 
EOF-verordening kunnen goederen, ongeacht hun oorsprong, tot een bedrag van 30 000 euro ook op de plaatselijke markt 
worden gekocht. 
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking25
33 Logical Framework Approach 
en Logical Framework Matrix 
(Logframe) zijn analyse- en 
beheersinstrumenten die in de 
ontwikkelingssamenwerking wijdverbreid zijn bij donoren en 
partnerregeringen. Een Logframe 
houdt gewoonlijk in dat taken 
worden uitgevoerd zoals het 
formuleren van SMART-indicatoren 
(Specific, Measurable, Achievable, 
Relevant en Timed — specifiek, meetbaar, haalbaar, relevant en 
tijdgebonden), het aangeven van 
geschikte verificatiebronnen, het 
stellen van realistische doelen 
per indicator, en het verzamelen van referentiewaarden voor 
latere meting van de voortgang 
en de resultaten. Voor een goede 
monitoring van de resultaten 
moeten dus periodiek gegevens 
over de feitelijke resultaten 
worden verzameld. Soms wordt aan noa’s ook gevraagd niet 
alleen over input, processen en 
output gegevens te verzamelen 
en te rapporteren, maar ook 
over uitkomsten op middellange termijn en gevolgen op lange 
termijn. MONITORING VAN DE DOELTREFFENDHEID 
VAN NOA-ACTIVITEITEN AAN DE HAND 
VAN INSTRUMENTEN EN BEOORDELINGEN
 51.  Doeltreffende monitoring is een essentieel onderdeel van het beheer 
van projecten, waarvoor de Commissie diverse instrumenten en pro-cedures hanteert. De controle van de Rekenkamer had ten doel, om in het licht van de bestaande procedures van de Commissie vast te 
stellen of: i) de IT-systemen de beheersinformatie verschaffen die  nodig is om beslissingen te nemen en de noa-activiteiten te monito-
ren; ii) er een systeem voor managementrapportage bestaat; iii) de 
delegaties de projecten naar behoren monitoren, voldoende feedback 
ontvangen via externe monitoring en evaluaties en daaraan follow-up 
geven; iv) er geschikte instrumenten worden gehanteerd voor het  beoordelen van de uitkomsten en resultaten van activiteiten; en v) er geschikte instrumenten worden gehanteerd voor het beoordelen van het langetermijneffect van activiteiten.
HET GECOMPUTERISEERDE  INFORMATIESYSTEEM  VAN DE COMMISSIE , CRIS, 
IS NIET OPTIMAAL  BENUT
 52.  Zoals in paragraaf 5 is opgemerkt, bestaat er bij EuropeAid momenteel 
geen direct beschikbare gegevensbron over noa-financiering op het 
gebied van ontwikkelingssamenwerking. De gegevens in het gemeen-
schappelijke Relex-informatiesysteem (CRIS) zijn onvolledig en bieden 
onvoldoende houvast voor het identificeren van de diverse partijen. 
Het bevat weinig informatie in de vorm van analyses en syntheses  van de stand van zaken rond lopende en afgeronde projecten, met 
inbegrip van beoordelingen en conclusies. Het CRIS-uitvoeringsver-slag, een instrument voor monitoring, voldoet niet volledig aan de behoeften van de gebruikers en wordt vaak niet goed gehanteerd.
PROJECTVERSLAGEN  GEVEN  DE STAND  VAN UITVOERING  NIET STEEDS  NAUWKEURIG  WEER
 53.  Noa’s die subsidie ontvangen, moeten een technisch en een financieel 
verslag indienen aan de hand waarvan het projectvoorstel kan worden vergeleken met de feitelijke resultaten tijdens de verslagperiode. Bij de helft van de gecontroleerde projecten boden deze verslagen geen volledig beeld van de stand van uitvoering. In het algemeen werd te weinig stil gestaan bij de meest problematische kwesties, en ging de aandacht vooral uit naar positieve resultaten.
 54.  Volgens de huidige procedures moeten noa’s een logisch kader met kwan-
titatieve prestatie-indicatoren toepassen33. Bij 13 van de 16 gecon-
troleerde projecten boden de technische verslagen echter geen  
rechtstreekse vergelijking tussen de verwachte en de bereikte resul-
taten op basis van het logisch kader. Dat betekent dat de Logframes 
in een aantal van de gecontroleerde projecten langzamerhand minder 
relevant werden als instrument voor projectmonitoring.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking26
 55.  Tijdens het vergelijkend onderzoek constateerde de Rekenkamer dat 
sommige bureaus in verband met Logframes een mechanisme han-
teerden om de kwaliteit te borgen, met kwantitatieve en kwalitatieve prestatie-indicatoren.
ONTOEREIKENDE  CONTROLES  TER PLAATSE  VAN PROJECTEN  DOOR  COMMISSIEMEDEWERKERS
 56.  Voor een adequate projectmonitoring moeten delegaties regelmatig en 
direct contact onderhouden met de noa-partners, en overleg plegen over uitvoeringskwesties die van invloed zijn op de projectpresta-ties. Tijdens de controle is onderzocht in welke mate de Commissie fysieke inspecties ter plaatse heeft uitgevoerd, zoals het controleren van de boeken en van bewijsstukken betreffende projecten in de  kantoren van de subsidieontvangers en hun uitvoeringspartners. De Rekenkamer constateerde dat het niveau van controles ter plaatse  ontoereikend was.
 57.  Daarnaast betreurden vele bevraagde noa’s het gebrek aan ondersteu-
ning ter plaatse van de delegaties. Uit hun antwoorden kon worden 
afgeleid dat veel vergissingen met betrekking tot de financiële en  
contractuele regels zouden kunnen worden vermeden met controles 
ter plaatse op het daartoe geëigende tijdstip, omdat dan onjuiste  
praktijken zichtbaar worden en kunnen worden gecorrigeerd.
 58.  Zes van de zestien gecontroleerde projecten waren door delegatiemede-
werkers geheel niet bezocht. Voor de projecten die wel waren bezocht, was er meestal geen systematisch patroon. Nu eens werden bezoeken gebracht in verband met door noa’s georganiseerde evenementen, dan weer tegelijk met externe monitoringmissies. In enkele gevallen werden inderdaad specifieke, concrete plannen voor bezoeken ter  plaatse in bepaalde fasen van de looptijd van een project vastgesteld. Maar in al deze gevallen werden de plannen niet volledig uitgevoerd wegens een tekort aan middelen. De door de Rekenkamer bezochte delegaties kenden geen model voor hun monitoringsverslagen. Vóór december 2007 beschikten medewerkers niet over operationele richt-snoeren voor projectmonitoring.
 59.  Projecten kunnen ook worden uitgekozen voor een externe monito-
ring via missies voor resultaatgerichte monitoring (Results-Oriented Monitoring — ROM) van de Commissie. Deze aanpak maakt een tekort aan monitoring op operationeel niveau echter niet goed: de meeste projecten waarbij noa’s zijn betrokken, ontvangen een EG-bijdrage van minder dan 1 miljoen euro, en volgens het ROM-systeem wordt slechts ongeveer 10 % van de projecten beneden dat bedrag gese-lecteerd voor monitoring.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking27
34 De laatste generatie in Peru 
ondertekende subsidiecontracten 
voorziet hier al in. EXTERNE  EVALUATIES  HEBBEN  GEEN  TOEREIKENDE  BEOORDELING  VAN DE IMPACT  
VAN NOA-PROJECTEN  OPGELEVERD
 60.  Subsidiecontracten met noa’s voorzien gewoonlijk in een externe evalu-
atie na afloop van en/of halverwege het project. De vaste taakom-
schrijving voor evaluaties is niet verplicht voor dit soort evaluaties en er bestaat een risico op belangenconflicten, aangezien volgens  de huidige praktijk de beoordelaars worden ingeschakeld door de  
begunstigden. De Rekenkamer constateerde tijdens een vergelijkend 
onderzoek dat bepaalde ontwikkelingsorganisaties een mechanisme voor het borgen van de kwaliteit van evaluaties hanteren ten aan-
zien van evaluaties die door de begunstigde noa’s in opdracht zijn 
gegeven.
 61.  De uitgevoerde evaluaties en de andere beoordelings- en rappor-
tage-instrumenten die momenteel in gebruik zijn (noa-verslagen,  
bezoeken ter plaatse en ROM-verslagen), leveren geen toereikende 
beoordeling van de impact van afzonderlijke projecten van noa’s op. 
Dit komt doordat ofwel de doelstellingen zo ruim zijn geformuleerd 
dat ze niet kunnen worden gekoppeld aan meetbare impactindica-toren, ofwel de controlemiddelen ontoereikend of te duur zijn.
 62.  De Commissie streeft een resultaatgericht beheer na met meer nadruk 
op het meten van impact en resultaten en het evalueren van de  
toegevoegde waarde van haar ontwikkelingssamenwerking. Dat zet noa’s onder grotere druk om systemen te ontwikkelen waarmee zij 
niet alleen de output, maar ook de uitkomsten en impact kunnen  meten
34, en het betekent dat de Commissiediensten meer praktische 
begeleiding moeten bieden om ervoor te zorgen dat Logframes en 
prestatie-indicatoren geschikt zijn en relevant blijven.
VOORUITZICHTEN OP DUURZAAMHEID
 63.  Bij de selectie van projecten wordt ook de duurzaamheid beoordeeld, 
met andere woorden, wat de vooruitzichten op blijvende resultaten 
zijn. De Commissie heeft onlangs resultaatgerichte monitoring ach-
teraf ingevoerd die de duurzaamheid en de impact op projectniveau 
bestrijkt.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking28
 64.  Hoewel de 16 gecontroleerde projecten op korte termijn tot goede resul-
taten hebben geleid of dit waarschijnlijk zullen doen, zijn de vooruit-
zichten op duurzaamheid aanzienlijk minder gunstig. Ten tijde van de controle was het bij twaalf van de projecten onzeker of ze een  
duurzaam effect zouden hebben, hetzij wegens een gebrek aan gelden 
na afloop van het project, hetzij wegens ontoereikende institutionele 
regelingen. Een voorbeeld van het laatstgenoemde wordt gegeven in tekstvak 6 .
 65.  De vooruitzichten op duurzaamheid voor de overige vier projecten waren 
goed, niet zozeer omdat zij intrinsiek duurzaam zijn, als wel omdat 
ze beheerd worden door internationale ngo’s met een engagement 
op lange termijn die kunnen rekenen op gelden uit andere bronnen dan de Europese Unie.
 66.  Betrokkenheid op lange termijn en financiering zijn, evenals garanties 
voor institutionele regelingen voor overname van de activiteiten door 
de betrokken belanghebbenden, essentiële elementen van duurzaam-heid. De controle van de Rekenkamer heeft uitgewezen dat de looptijd 
van de projecten, zelfs na verlengingen
35, over het algemeen te kort 
is om die duurzaamheid te waarborgen. Bovendien is er in de praktijk 
vaak minder tijd beschikbaar voor de daadwerkelijke uitvoering door 
een te late start van het project (zie paragraaf 41).
 67.  De huidige projectaanpak kampt verder met de potentiële tegenstrijdig-
heid dat er hulp op korte termijn wordt verleend voor structurele  
problemen die vragen om een langdurig engagement. Duurzaamheid 
is met name een probleem voor het aspect capaciteitsopbouw van projecten, omdat daarvoor gewoonlijk veranderingen van sociale  
aard en van instelling nodig zijn die veel meer tijd vergen dan in het 
algemeen beschikbaar is voor de uitvoering van een project.35 De gecontroleerde projecten 
liepen gemiddeld 37 maanden, 
inclusief verlengingen. 
ONDERSTEUNING VAN POLITIETOEZICHT OP CRIMINALITEIT 
TEGEN VROUWEN EN KINDEREN IN DE PROVINCIE OOSTKAAP (ZUID-AFRIKA) — CENTRA VOOR SLACHTOFFERHULP
Hoewel de Zuid-Afrikaanse politiediensten de exploitatiekosten van de hulpcentra voor geweldslachtoff  ers na afl  oop 
van het project konden blijven dekken, was er een risico dat in de centra werkzame vrijwilligers in de toekomst niet 
beschikbaar zouden zijn, omdat het ministerie van Sociale Zaken, anders dan voorzien bij het opzetten van het project, 
de taak van hun supervisie en opleiding nog niet op zich had genomen.TEKSTVAK 6
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking29
 68.  Tijdens het vergelijkend onderzoek constateerde de Rekenkamer dat 
andere ontwikkelingsorganisaties sommige problemen in verband met 
een slecht projectontwerp of een korte projectduur voorkomen door naast specifieke projecten gebruik te maken van een reeks instrumen-
ten, zoals langlopende kaderpartnerschapsovereenkomsten met via 
een uitnodiging tot inschrijving geselecteerde noa’s
36.
DRAAGT DE COMMISSIE ADEQUAAT ZORG 
VOOR DE CAPACITEITSOPBOUW VAN NOA’S?
 69.  Dit gedeelte behandelt de vraag of de Commissie de wettelijke ver-
eisten en de beleidsverklaringen betreffende de ondersteuning van capaciteitsopbouw van noa’s heeft vertaald in een strategie in alle 
begunstigde landen en regio’s en of zij die via relevante activiteiten 
effectief heeft uitgevoerd.
STRATEGIE VOOR DE CAPACITEITSOPBOUW VAN NOA’S
 70.  Capaciteitsopbouw is bedoeld ter versterking van de tweeledige rol van 
noa’s als partner in het ontwikkelingsproces en als uitvoerder van  
projectactiviteiten37. Voor een goede ondersteuning van de capaci-
teitsopbouw en voor samenhang en complementariteit met andere programma’s en donoren moet de Commissie per land de strategie voor de te ondersteunen noa’s, sectoren en thema’s en de daarbij te 
volgen werkmethoden aangeven.
 71.  De Rekenkamer onderzocht of een dergelijke strategie bestond voor 
de ACS-staten (waar de ondersteuning van capaciteitsopbouw van  
noa’s verplicht is), en voor de ALA-landen, waarvoor de voormalige 
ALA-verordening niet repte van capaciteitsopbouw. De Rekenkamer 
onderzocht ook of de inwerkingtreding in januari 2007 van het IOS, 
dat in de plaats is getreden van de ALA-verordening en bepalingen 
bevat over de ondersteuning van de capaciteitsopbouw van noa’s,  tot een wijziging van de bestaande strategieën heeft geleid.36 Een aantal 
ontwikkelingsorganisaties 
maakt gebruik van kaderpartnerschapsovereenkomsten 
die normaliter vier tot acht 
jaar lopen. 
37 Ondersteuning van de 
capaciteitsopbouw van noa’s 
is niet alleen bedoeld ter versterking van hun rol als partner 
in ontwikkelingssamenwerking 
(zie paragraaf 8 en tekstvak 1), 
maar behelst ook opleiding in 
projectbeheer ter verbetering van de kwaliteit van hun projecten en 
vergroting van hun capaciteit om 
middelen aan te vragen bij en te 
werven onder donoren. 
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking30
TWEE NAAST  ELKAAR  BESTAANDE  BENADERINGEN
 72.  Na de ondertekening van de Overeenkomst van Cotonou (zie paragraaf 8) 
zijn in de meeste ACS-staten strategieën ontwikkeld en programma’s opgezet voor de capaciteitsopbouw van noa’s, gefinancierd door de EU
38. Voor de ALA-landen zijn er noch specifieke strategieën voor  
door de EG ondersteunde capaciteitsopbouw van noa’s, noch derge-lijke programma’s
39. Dit verschil is niet ontstaan door een algemene 
beoordeling van de behoeften, maar weerspiegelt in grote lijnen het 
feit dat capaciteitsopbouw van noa’s in ACS-staten wettelijk verplicht is, terwijl dat voor ALA-landen niet het geval was.
 73.  Het IOS, dat sinds 2007 voor ALA-landen geldt, omvat capaciteitsop-
bouw van noa’s op de samenwerkingsgebieden waarvoor geografi-
sche programma’s gelden en stelt als belangrijk beginsel dat deze  
programma’s het normale instrument voor de ondersteuning zouden 
moeten zijn, aangezien ze zijn gebaseerd op behoeftenbeoordelin-
gen en strategische partnerschappen met regeringen. Daarentegen 
zouden thematische programma’s alleen moeten worden gehanteerd 
indien de geografische programma’s niet geschikt zijn, bijvoorbeeld in landen met lastige partnerschappen
40 of met delen van de bevol-
king die niet worden bereikt met de reguliere diensten en middelen 
en uitgesloten zijn van de beleidsvorming. Ondanks dit duidelijk  
omschreven beginsel is de wijze van financiering van de ondersteu-
ning van capaciteitsopbouw in ALA-landen niet veranderd sinds de inwerkingtreding van het IOS, en wordt de bestaande ondersteuning nog altijd gefinancierd krachtens thematische programma’s (noa’s en plaatselijke overheden op ontwikkelingsgebied).
 74.  Het ontbreken van een specifieke strategie wordt verder benadrukt 
door het feit dat voor ALA-landen, waar minder middelen voor de  
capaciteitsopbouw van noa’s beschikbaar zijn, de mogelijkheden van 
reguliere betrokkenheid en ondersteuning van noa’s binnen de voor-
naamste in deze landen gefinancierde sectorale programma’s (bij-
voorbeeld op het gebied van gezondheid of onderwijs) desondanks 
niet volledig zijn onderzocht. De Commissie werkt momenteel aan  
een document41 dat moet leiden tot richtsnoeren voor delegaties om 
hier iets aan te doen.38 De ACS-staten tellen zo’n 
46 capaciteitsopbouwprogramma’s 
in 43 landen, met een totale 
waarde van 226 miljoen euro. 
39 Er zijn enkele uitzonderingen, 
die meestal het gevolg zijn van 
zeer specifieke omstandigheden: zo heeft Bangladesh een zeer grote 
ngo-sector (206 000 organisaties) 
en kampt Colombia met een 
binnenlands gewapend conflict. 
40 Onder lastige partnerschappen 
worden verstaan situaties 
waarin het om een van 
de volgende redenen niet 
mogelijk is optimaal gebruik 
te maken van de gebruikelijke 
samenwerkingsinstrumenten voor het ondersteunen van initiatieven 
van andere belanghebbenden 
dan centrale overheden: 1) landen 
waar de samenwerking is 
opgeschort; 2) landen waar de autoriteiten niet gebonden zijn 
aan doelstellingen betreffende het 
terugdringen van de armoede en 
aan andere elementaire beginselen 
van ontwikkelingsbeleid, zoals 
behoorlijk bestuur en participatie 
van noa’s en gedecentraliseerde autoriteiten; 3) landen waar 
de dialoog over participatieve 
benaderingen van ontwikkeling 
zeer beperkt is.
41 De participatie van noa’s 
in strategieën voor het terugdringen van de armoede, 
sectorale benaderingen en de 
monitoring van projectuitvoering 
(ontwerp-document van 
EuropeAid E.4, augustus 2008). 
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking31
PROGRAMMA’S VOOR CAPACITEITSOPBOUW VAN NOA’S
 75.  De Rekenkamer onderzocht zeven programma’s met een gezamenlijke 
waarde van 72,1 miljoen euro ( bijlage III ) om de relevantie ervan en 
de efficiëntie van de uitvoering42 te beoordelen. Deze programma’s 
combineren activiteiten gericht op capaciteitsopbouw met de finan-ciering van een reeks kleine projecten.
 76.  De Rekenkamer onderzocht of de programma’s op tijd van start gin-
gen, of ze binnen een redelijke termijn werden uitgevoerd en of de 
beheersprocedures flexibel genoeg waren en voldoende rekening  
hielden met de plaatselijke realiteit, met name die van kleine en in een gemeenschap verankerde organisaties.
PROGRAMMA ’S ZIJN RELEVANT , MAAR  HET ONTBREEKT  AAN GEDETAILLEERDE  
BEOORDELINGEN  VAN DE SITUATIE  IN ALA- LANDEN
 77.  De onderzochte programma’s werden relevant bevonden en waren 
gericht op duidelijke behoeften en prioriteiten van de noa’s. In de 
richtsnoeren van de Commissie wordt de delegaties aanbevolen de 
situatie gedetailleerd in kaart te brengen en per land aan te geven 
welke noa’s representatief zijn en wat hun capaciteiten, beperkin-gen en mogelijkheden zijn, alsmede de werkzaamheden van andere donoren. In de ALA-landen, waar noa’s in de praktijk voornamelijk  via thematische programma’s worden ondersteund in hun capaci-
teitsopbouw, wordt het nut van dergelijke overzichtsstudies echter 
minder ingezien. Van de zes onderzochte landen
43 hadden alleen de 
delegaties in ACS-staten (Ethiopië, Mali en Uganda) een volledige  
overzichtsstudie — van wisselende kwaliteit — uitgevoerd.
VERTRAGINGEN  ZIJN NADELIG  VOOR  EFFICIËNTIE  EN DOELTREFFENDHEID  
VAN DE PROGRAMMA ’S
 78.  Zes van de zeven onderzochte programma’s ondervonden aanzienlijke 
vertragingen wegens een aantal inherente kenmerken waarvan de  gevolgen onvoldoende waren voorzien. Het belangrijkst was het cumu-latieve effect van de langdurige beheersprocedures die nodig waren: eerst om de benodigde internationale technische bijstand in te huren, vervolgens om de technische assistenten de oproepen tot het indienen van voorstellen te laten voorbereiden, en ten slotte om de voorstellen te beoordelen en de subsidiecontracten te sluiten. Een tweede factor was de tripartiete beheersstructuur met regering, noa’s en Commis-siedelegaties. Hoewel deze structuur van essentieel belang is voor een eigen inbreng van de betrokken partijen, brengt zij langdurig overleg en onderhandelingen met zich om tot een beginconsensus onder de betrokken partners te komen en deze uit te voeren.42 Vanwege de late aanvang van 
de programma’s was het in het 
algemeen te vroeg om ze op 
doeltreffendheid te beoordelen. 
43 Bangladesh, Ethiopië, Mali, Peru, 
Zuid-Afrika en Uganda. 
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking32
44 In het geval van het 
Ariane-programma in Mali moest 
de projectduur bij de laatste twee oproepen tot het indienen 
van voorstellen tot slechts zes 
maanden worden teruggebracht. 
45 Zo werden in Ethiopië maar elf 
(5 %) van de 208 voorstellen bij de 
eerste oproep geselecteerd, die alle hetzij van internationale, hetzij 
van in de hoofdstad gevestigde 
ngo’s afkomstig waren.  79.  Als gevolg van deze vertragingen blijft aanmerkelijk minder tijd over 
voor de uitvoering van de activiteiten, vooral die van de begunstig-
den. Dit leidt tot annulering van gelden en activiteiten, en in het  bijzonder tot een verkorting van de looptijd van projecten, waardoor 
afbreuk wordt gedaan aan de vooruitzichten op duurzaamheid
44 (zie 
paragraaf 83.b)).
DE OPROEPEN  TOT HET INDIENEN  VAN VOORSTELLEN  KOMEN  IN DE PRAKTIJK  NIET ALTIJD  
TEN GOEDE  AAN DE NOA’S MET DE GROOTSTE  BEHOEFTE  AAN CAPACITEITSOPBOUW
 80.  Omdat deze programma’s zijn gericht op de capaciteitsopbouw van noa’s, 
moet bij het selecteren van projecten met name worden gelet op kan-
didaten die juist wegens een gebrek aan bepaalde organisatorische capaciteiten mogelijk moeite hebben om te voldoen aan de vele eisen 
van de EG-procedures. De Rekenkamer constateerde dat bij het grote 
aantal ontvangen voorstellen de voorkeur uiteindelijk uitging naar 
die van de best toegeruste stedelijke organisaties, boven de slecht 
toegeruste organisaties op het platteland
45.
 81.  De delegaties hebben in het kader van de geografische programma-uit-
voering lering getrokken uit deze eerste ervaringen en in latere  
oproepen: i) partnerschappen tussen zwakke en sterkere noa’s aan-
gemoedigd; ii) sterke noa’s gefinancierd om in bredere kring minder sterke noa’s op te leiden en te begeleiden; iii) afgelegen gebieden geselecteerd; iv) middelen toegewezen volgens geografische sprei-ding. Het optreden van de Commissie biedt echter nog geen soelaas 
voor alle zorgen die aanvankelijk in haar mededeling en richtsnoeren 
zijn uiteengezet (zie de paragrafen 11 en 12), waarin sprake is van het 
doel om een zo groot mogelijk gedeelte van de bevolking te bereiken, 
en wordt benadrukt dat bijzondere aandacht zal worden besteed aan kleine organisaties aan de basis, met name in landen met een groot 
grondgebied, waar veel groepen en gebieden zijn afgesloten van het 
onderhandelings- en besluitvormingsproces.
TE VROEG  OM DE DOELTREFFENDHEID  VAN DE MEESTE  PROGRAMMA ’S 
VOOR  CAPACITEITSOPBOUW  TE BEOORDELEN
 82.  Omdat de programma’s later van start zijn gegaan dan gepland, was 
het in het algemeen nog te vroeg om de doeltreffendheid ervan te 
beoordelen. Waar tussentijdse evaluaties zijn uitgevoerd, werden  over het algemeen goede resultaten gerapporteerd.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking33
46 De programma’s voor 
capaciteitsopbouw in de 
ACS-staten komen voort uit een consequente strategie en 
hebben gemeenschappelijke 
organisatorische kenmerken, zoals 
de inzet van technische bijstand. 
De enkele ALA-programma’s zijn 
daarentegen ad hoc tot stand 
gekomen en verschillen qua structuur. 
47 In Mali constateerde de 
Rekenkamer dat de technische 
bijstand had geleid tot een verdubbeling van de 
procedures van oproeping tot 
het indienen van voorstellen 
en projectbeheersing. Niet 
alleen werden de voorstellen 
beoordeeld door externe 
technische-bijstandsteams, maar vervolgens werden de uitkomsten 
daarvan ook zelf weer geëvalueerd. 
De verklaring daarvoor was dat de 
technische-bijstandsteams geen 
financiële risico’s wilden lopen (gevraagd was om een financiële 
garantie voor het runnen van het 
programma). 
48 Volgens artikel 4 van de 
Overeenkomst van Cotonou moet 
aan niet-overheidsactoren “op kritieke gebieden steun [worden] 
verleend ter versterking van 
hun capaciteiten en vermogens, 
met name ten aanzien van 
organisatie en representatie en 
de instelling van mechanismen 
voor overleg, met inbegrip van communicatielijnen en dialoog, 
alsmede ter bevordering van 
strategische allianties”.  83.  In de onderzochte ACS-programma’s46 heeft de Rekenkamer echter aan-
wijzingen gevonden dat de volgende aspecten om nadere aandacht 
van de Commissie vragen:
aangezien de programma’s capaciteitsopbouw combineren met a) 
de financiering van een reeks kleine projecten, moeten gespe-
cialiseerde teams voor bijstand, die bijzonder deskundig zijn op het gebied van capaciteitsopbouw, ook het alledaagse adminis-tratieve beheer van het project uitoefenen
47. Op het gebied van 
capaciteitsopbouw hebben de delegaties zich vooral gericht op opleiding in projectbeheer en niet op de verbetering van de vaar-
digheden van de noa’s inzake beleidsanalyse, belangenbeharti-
ging, toezichtfuncties, bevordering van de mensenrechten en van 
netwerken, enz., waardoor de aandacht te weinig uitging naar hun 
rol in de beleidsdialoog (zie paragraaf 3.a)), die immers ook deel uitmaakt van de in de Overeenkomst van Cotonou vastgestelde 
agenda voor capaciteitsopbouw
48;
de Rekenkamer constateerde dat de programma’s onvoldoende b) 
rekening houden met impact en duurzaamheid. De totale financie-
ring is ontoereikend en soms te zeer versnipperd over een groot 
aantal kleine projecten om een significante impact te hebben. De projecten hebben een korte looptijd, variërend van niet meer dan 
zes tot maximaal 24 maanden. Capaciteitsopbouw is echter een 
langdurig proces en de Rekenkamer is dan ook van mening dat  
een langere uitvoeringsperiode noodzakelijk is.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking34
CONCLUSIES EN 
AANBEVELINGEN
DE COMMISSIE VERZEKERT NIET AFDOENDE DAT NOA’S 
DOELTREFFEND WORDEN BETROKKEN BIJ HET PROCES 
VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
 84.  Via haar delegaties heeft de Commissie in vrijwel alle begunstigde lan-
den geprobeerd noa’s te betrekken bij het opstellen van landenstra-tegieën. In veel gevallen bleef die betrokkenheid echter beperkt tot eendaagse seminars en kwam het niet tot de duurzame, gestructu-
reerde dialoog die is beoogd in de EU-wetgeving en de richtsnoeren van de Commissie zelf. In de gedetailleerde overlegprocedures komen 
tal van zwakke punten voor.
 85.  Wat het nieuwe thematische programma voor noa’s betreft, werden de 
zuidelijke noa’s onvoldoende betrokken bij zowel de algemene als de lokale strategieën, hoewel dit programma juist in de eerste plaats voor hen is bedoeld.
AANBEVELINGEN INZAKE DE BETROKKENHEID  
VAN NOA’S
De Commissie dient zich verder in te spannen om de relevante noa’s 
nauwer te betrekken bij het proces van ontwikkelingssamenwerking. 
Die betrokkenheid moet verder gaan dan de bepaling van de landen-
strategieën en ook sectorale strategieën en projecten omvatten.
De Commissie dient de volgende stappen te zetten om het proces te 
versterken:
de relevante noa’s identificeren; —
duidelijke, voorspelbare tijdschema’s voor overleg opstellen, zowel  —
voor geografische als voor thematische strategiedocumenten;
de noa’s de noodzakelijke documentatie en voldoende tijd ter   —
beschikking stellen om zichzelf naar behoren te kunnen voorberei-den, alsmede feedback geven over de resultaten van dit overleg;
verdere richtsnoeren en cursussen voor de delegatiemedewerkers  —
ontwikkelen.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking35
DE BEHEERSSYSTEMEN VAN DE COMMISSIE VERZEKEREN 
IN HET ALGEMEEN DAT DOOR NOA’S VERRICHTE 
ACTIVITEITEN RELEVANT ZIJN EN WAARSCHIJNLIJK TOT DE BEOOGDE RESULTATEN ZULLEN LEIDEN, MAAR ER ZIJN TEKORTKOMINGEN
 86.  De procedure van oproeping tot het indienen van voorstellen kan nog 
altijd omslachtig zijn en waarborgt in de praktijk niet dat het pro-
jectontwerp voldoende aandacht krijgt en tijdig wordt afgerond.
 87.  Er zijn onvoldoende richtsnoeren en cursussen voor noa’s over de prakti-
sche toepassing van de financiële regels, waardoor meerderlei uitleg en specifieke praktische problemen blijven bestaan.
 88.  Er zijn gebreken in monitoring en evaluatie.
 89.  De vooruitzichten op duurzaamheid op de langere termijn zijn slecht 
vanwege de korte projectduur, een gebrek aan langetermijnfinan-
ciering en ontoereikende institutionele regelingen.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking36
AANBEVELINGEN VOOR HET BEHEER  
VAN DOOR NOA’S VERRICHTE ACTIVITEITEN
Selectieprocedures
De reeds lopende maatregelen ter verbetering van de procedure  —
van oproeping tot het indienen van voorstellen moeten worden  voortgezet met extra nadruk op de aspecten die bevorderlijk zijn voor een deugdelijk projectontwerp.
Controle- en toezichtprocedures
Naast het oplossen van bestaande problemen dient de Commis- —
sie ervoor te zorgen dat de richtsnoeren en ondersteuning betref-
fende de procedures beter toegankelijk zijn voor de potentiële  
begunstigden.
De Rekenkamer wil er nogmaals op wijzen dat vergissingen met de  —
financiële en contractuele regels kunnen worden voorkomen als  
de monitoring en ondersteuning door de delegaties doelgerichter 
wordt gemaakt49.
Monitoring
Gelet op haar voornemen om over te gaan op resultaatgericht   —
beheer dient de Commissie ervoor te zorgen dat zowel de delegaties 
als de noa’s beschikken over voldoende middelen, richtsnoeren en 
vakkennis om kwantitatieve en kwalitatieve prestatie-indicatoren 
te kunnen ontwikkelen, toepassen en monitoren en daarover te  rapporteren.
Duurzaamheid
Met het oog op een grotere duurzaamheid dient de Commissie te  —
overwegen om bij de samenwerking met noa’s een combinatie van 
instrumenten, en niet alleen projecten te hanteren.
De Commissie dient selectieve onderzoeken achteraf naar duur- —
zaamheid en langetermijneffect van noa-projecten te verrichten.49 Zie hoofdstuk 8, paragraaf 8.18, 
van het Jaarverslag van 
de Rekenkamer over het begrotingsjaar 2007.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking37
ER IS EEN STRATEGIE VOOR DE CAPACITEITSOPBOUW 
VAN NOA’S IN DE ACS-STATEN, MAAR NOG NIET 
VOOR DE MEESTE ALA-LANDEN
 90.  Voor de meeste ALA-landen is er nog geen strategie. Anders dan de 
ACS-staten, waar geografische programma’s worden gehanteerd, zijn ALA-landen te sterk afhankelijk van het thematische programma betref-fende noa’s voor de financiering van de capaciteitsopbouw. De Reken-
kamer oorde elt dat dit niet juist is, omdat deze situatie indruist tegen het beginsel van de IOS-verordening dat geografische programma’s 
moeten worden gehanteerd wanneer dat maar mogelijk is.
AANBEVELINGEN VOOR STRATEGIEONTWIKKELING
De Commissie moet strategieën voor de capaciteitsopbouw van noa’s 
in ALA-landen ontwikkelen waarin wordt uiteengezet welke noa’s, sec-
toren en thema’s in aanmerking komen, welke werkmethoden zullen 
worden gevolgd en hoe de samenhang met andere programma’s wordt 
gewaarborgd. Zij dient zich opnieuw te beraden over het verschil in benadering tussen ACS-staten en ALA-landen.
HOEWEL DE PROGRAMMA’S VOOR CAPACITEITSOPBOUW 
RELEVANT ZIJN, WORDT ER GEEN OPTIMAAL GEBRUIK VAN GEMAAKT
 91.  De gecontroleerde programma’s werden zeer relevant bevonden, hoe-
wel in het geval van de ALA-landen de behoeften niet in kaart zijn gebracht via overzichtsstudies. Van de programma’s werd echter geen 
optimaal gebruik gemaakt, vooral vanwege de inherente complexiteit 
van de beheersprocedures en structuren. De gevolgen daarvan zijn 
in het begin onvoldoende onderkend en de daaruit voortvloeiende vertragingen hadden een directe impact doordat er minder tijd over-
bleef voor de uitvoering van de projecten zelf. Hierdoor namen de 
vooruitzichten op doeltreffendheid en duurzaamheid af.
 92.  Deze programma’s hebben te maken met de potentiële tegenstrijdigheid 
dat ondersteuning van capaciteitsopbouw moet worden geboden aan noa’s die daaraan het meest behoefte hebben, terwijl daarvoor een 
procedure wordt gevolgd (oproepen tot het indienen van voorstellen) 
die is bedoeld om de best presterende noa’s te selecteren.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking38
AANBEVELINGEN VOOR DE TENUITVOERLEGGING  
VAN PROGRAMMA’S VOOR CAPACITEITSOPBOUW
De Commissie dient bij het plannen van deze programma’s doordron-
gen te zijn van de inherente complexiteit. Tevens dient zij rekening te 
houden met de wisselwerking tussen de noodzakelijkerwijs complexe structuren en het juridisch kader, en middelen te wijden aan het onder-zoeken van manieren om de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken 
binnen deze beperkingen.
Er dienen alternatieven voor de huidige procedures te worden onder-
zocht, zowel om een meer strategische aanpak mogelijk te maken (zoals 
een betere benutting van de mogelijkheden van technische bijstand, 
het hanteren van partnerschapsovereenkomsten, financiering door  
meerdere donoren), als om de organisaties aan de basis beter te kun-
nen bereiken (bijvoorbeeld via het doorgeven van subsidies).
  Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar 
vergadering van 18 en 19 maart 2009.
  Voor de Rekenkamer
Vítor Manuel da Silva Caldeira
President
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking39
MET NOA’S GECONTRACTEERDE BEDRAGEN
Volgens EuropeAid kunnen de met noa’s gecontracteerde bedragen 
in 2006 en 2007 worden geschat op 836,43 en 915,26 miljoen euro (exclusief humanitaire hulp
1), uitgesplitst als volgt:
(miljoen EUR)
TERREIN Jaar 2006 Jaar 2007
Thematische programma’s 555,04 430,11
Medefi  nanciering met ngo’s 200,10 207,89
Gedecentraliseerde samenwerking 6,30 0,18
Mensenrechten en democratie 97,28 40,72
Milieu 59,14 21,08
Voedselzekerheid 74,84 109,26
Gendergelijkheid 2,90 0,85
Gezondheid 91,64 25,60
Antipersoneelmijnen 4,99 8,97Migratie en asiel 16,28 15,56
Illegale drugs 1,57 0,00
Rehabilitatie/vluchtelingen 17,02 21,64
Overige programma’s 0,45 18,1
Geografi  sche programma’s 73,92 164,00
Azië 19,62 116,93
Latijns-Amerika 3,55 4,26
Middellandse Zee 45,49 6,85
Tacis 5,26 35,96
Totaal algemene begroting 646,43 633,85
Europees Ontwikkelingsfonds 190,00 281,41
TOTAAL-GENERAAL 836,43 915,26BIJLAGE I
1 Ngo’s werken sinds de jaren 
negentig actief samen bij de 
uitvoering van acties op het 
gebied van humanitaire hulp. 
DG ECHO heeft langlopende 
kaderpartnerschapsovereenkomsten met een groot aantal ngo’s. 
Ongeveer 50 % van de 
ECHO-financiering gaat naar ngo’s 
(ongeveer 353 miljoen euro in 2007).
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking40
BIJLAGE II
BELANGRIJKSTE BEPALINGEN VAN DE OVEREENKOMST 
VAN COTONOU INZAKE NOA’S
Artikel 4: 
… De partijen erkennen dat niet-overheidsactoren en plaatselijke gede-
centraliseerde autoriteiten in het ontwikkelingsproces een complemen-taire rol kunnen spelen en dat zij daartoe een bijdrage kunnen leveren. 
Niet-overheidsactoren en plaatselijke gedecentraliseerde autoriteiten 
worden daartoe… op de volgende wijze bij het proces betrokken:
zij worden ingelicht en betrokken bij overleg over samenwer- —
kingsbeleid en samenwerkingsstrategie, over samenwerkingspri-oriteiten, met name op terreinen die hen aangaan of rechtstreeks 
betreffen, en over de politieke dialoog;
hun worden, …, financiële middelen ter beschikking gesteld om  —
het proces van plaatselijke ontwikkeling te steunen;
zij worden betrokken bij de tenuitvoerlegging van samenwer- —
kingsprojecten en -programma’s op terreinen die hen aangaan  
of waarop zij een relatief voordeel hebben;
hun wordt op kritieke gebieden steun verleend ter versterking   —
van hun capaciteiten en vermogens, met name ten aanzien van 
organisatie en representatie en de instelling van mechanismen voor overleg, met inbegrip van communicatielijnen en dialoog, 
alsmede ter bevordering van strategische allianties.
Artikel 6:
1. De actoren van de samenwerking zijn:
 — buiten de overheid:  a)  de particuliere sector;  b)  de economische en sociale partners, onder andere  
vakverenigingen;
  c)  de civiele samenleving in al haar verschijningsvormen,  
overeenkomstig de nationale kenmerken.
2. Erkenning door de partijen van niet-overheidsactoren is afhanke-
lijk van de mate waarin zij beantwoorden aan de behoeften van 
de bevolking, hun specifieke deskundigheid en het democratisch 
gehalte en de transparantie van hun organisatie en beheer.
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking41
Artikel 7: Capaciteitsopbouw
De bijdrage van de civiele samenleving tot het ontwikkelingspro-
ces kan worden gestimuleerd door versterking van maatschappelijke 
organisaties en niet-gouvernementele organisaties zonder winstoog-merk… Dit houdt in dat:
de totstandkoming en ontwikkeling van dergelijke organisaties  —
moet worden gestimuleerd;
regelingen moeten worden getroffen om dergelijke organisaties  —
te betrekken bij de opzet, de uitvoering en de evaluatie van ont-
wikkelingsstrategieën en ontwikkelingsprogramma’s.
Artikel 10 
bepaalt dat deze [politieke] dialoog dient samen te gaan met een  
grotere participatie van maatschappelijke organisaties.
Artikel 19: Principes en doelstellingen
1. …
2. …3. Regering en niet-overheidsactoren in elke ACS-staat nemen het 
initiatief tot overleg over de ontwikkelingsstrategieën van het  land en de steun van de gemeenschap daarvoor.
Artikel 33: Institutionele ontwikkeling en capaciteitsopbouw
… De samenwerking omvat alle gebieden en sectoren en is gericht op de bevordering van de betrokkenheid daarbij van niet-overheids-actoren en de ontwikkeling van hun capaciteiten; alsmede op de  versterking van de structuren voor informatie, dialoog en overleg  tussen deze actoren en de nationale overheden, onder andere op  regionaal niveau.BIJLAGE II
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking42
Artikel 57: 
… Onverminderd bovenstaande bepalingen kunnen tevens niet-over-
heidsactoren worden belast met het indienen van voorstellen voor 
en het uitvoeren van programma’s en projecten op gebieden die hen aangaan…
Artikel 58: Begunstigden
… Niet-overheidsactoren uit de ACS-staten en de Gemeenschap die 
een plaatselijk karakter hebben, komen in aanmerking voor financiële 
steun uit hoofde van deze Overeenkomst volgens de modaliteiten  die zijn overeengekomen bij de nationale en regionale indicatieve programma’s.
Artikel 4 van bijlage IV: 
het ontwerp voor een indicatief programma… omvat bovendien: … 
aanduiding welke soort niet-overheidsactoren overeenkomstig de  
door de Raad van ministers vastgestelde criteria voor financiering in 
aanmerking komen en opgave van de middelen voor niet-overheidsac-
toren en het soort activiteiten die gesteund moeten worden, waarbij 
het om niet-winstgevende activiteiten moet gaan; …
Artikel 5 van bijlage IV: 
… Het belangrijkste onderdeel [van de gezamenlijke jaarlijkse evalu-
atie] is beoordeling van: … de benutting van voor niet-overheidsac-
toren uitgetrokken middelen.BIJLAGE II
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking43
LIJST VAN DE ONDERZOCHTE PROGRAMMA’S, PROJECTEN 
EN PLAATSELIJKE OPROEPEN TOT HET INDIENEN VAN VOORSTELLEN
OVERZICHT VAN PROGRAMMA’S TER ONDERSTEUNING VAN DE CAPACITEITSOPBOUW VAN NOA’S
Terrein Projectbeschrijving Land/regioEU-bijdrage 
(euro)
ALA EU-Andesgemeenschap in actie met de civiele samenleving 
in de AndesAndes-
gemeenschap4 100 000
ALA Kleine initiatieven van plaatselijke innovatieve ngo’s (Smiling) Bangladesh 8 000 000
EOF Fonds voor civiele samenleving Ethiopië 10 000 000
EOF Ondersteuning en versterking van initiatieven van niet-
overheidsactoren (Ariane) Mali 7 000 000
Zuid-Afrika Ondersteuning van Programma voor de belangenbehartiging 
van de civiele samenleving (CSAP)Zuid-Afrika 10 000 000
Zuid-Afrika Stichting voor de mensenrechten in Zuid-Afrika (FHR) Zuid-Afrika 25 000 000
EOF Capaciteitsopbouwprogramma voor de civiele samenleving Uganda 8 000 000
TOTAAL 72 100 000
OVERZICHT VAN PROJECTEN VAN NIET-OVERHEIDSACTOREN
Terrein Projectbeschrijving Land/RegioEU-bijdrage 
(euro)
EIDHR Bevordering van de mensenrechten van de inheemse volken 
in Bangladesh — ngo: IPDSBangladesh 88 587
Ngo Project lager onderwijs voor kansarme kinderen — 
ngo: Secours catholiqueBangladesh 253 179
Ngo Bevordering van de capaciteit op het platteland van Haor 
(ARCH) — ngo: Concern World WideBangladesh 471 970
Voedsel-
zekerheidVerhoogde voedselzekerheid middels opleiding in de 
bevordering van rechten en duurzame vormen van bestaan (FOSHOL) — ngo: Action AidBangladesh 2 322 170
Voedsel-
zekerheidBehoud van landbouwhulpmiddelen en verbetering van 
voedselzekerheid voor kwetsbare families op het platteland van Damot Gale en Kachira Bira — ngo: Inter AideEthiopië 700 000
Ngo Capaciteitsopbouw in Woreda — ngo: Farm Africa Ethiopië 1 096 597
Voedsel-
zekerheidCapaciteitsopbouw voor voedselzekerheid in Shashogo en 
Alaba Woredas — ngo: LVIAEthiopië 630 500
EIDHR Sociale integratie van etnische Menja-minderheden van 
Chena en Gimbo Woredas — ngo: ActionAidEthiopië 90 000
EIDHR Bevordering van praktijken ter eerbiediging en verdediging 
van de mensenrechten ter vermindering van martelingen en de rehabilitatie van de slachtoff  ers van politiek geweld — 
ngo: CAPSPeru 94 415BIJLAGE III
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking44
Gender Bevordering van de integratie van vrouwelijke micro-
ondernemers en familiebedrijfj  es in het formele 
arbeidsstelsel — ngo: M. Manuela RamosPeru 665 458
Ngo Integratie van micro-ondernemers met 
concurrentievermogen, maar in armelijke omstandigheden, in de dynamische circuits van de lokale en regionale markten — ngo: Oxfam NovibPeru 1 500 000
Ngo Versterking van de institutionele capaciteiten en bevordering 
van de lokale economie ter bestrijding van de armoede in het departement Junín — ngo: Frères des HommesPeru 715 780
Ngo Toegang tot socialezekerheidsrechten in Zuid-
Afrika — ngo: DanChurchZuid-Afrika 587 820
Ngo Salesiaans project capaciteitsopbouw voor jongeren — 
ngo: Coop. Mission au Développement Zuid-Afrika 400 000
Zuid-Afrika Ondersteuning van politietoezicht op criminaliteit 
tegen vrouwen en kinderen in de provincie Oostkaap — ngo: FAMSAZuid-Afrika 59 204
Zuid-Afrika Ondersteuning van politietoezicht op criminaliteit 
tegen vrouwen en kinderen in de provincie Oostkaap — ngo: NICRO — Victim SupportZuid-Afrika 85 435
TOTAAL 9 761 115
OVERZICHT VAN PLAATSELIJKE OPROEPEN TOT HET INDIENEN VAN VOORSTELLEN
TerreinBeschrijving van de oproep tot het indienen 
van voorstellenLand/RegioEU-bijdrage 
(euro)
Voedsel-
zekerheidVoedselzekerheid 2003 — Oproep tot het indienen 
van voorstellenBangladesh 4 500 000
EIDHR Oproepen tot het indienen van voorstellen in het kader van 
het Europees Initiatief voor democratie en mensenrechten (EIDHR) — Microprojecten Bangladesh — 2006Bangladesh 525 000
EIDHR Programma microprojecten 2006 voor de campagne 
“Bevordering van het democratisch proces” in het kader van het Europees Initiatief voor democratie en mensenrechten (EIDHR)Ethiopië 975 000
Voedsel-
zekerheidProgramma voedselzekerheid 2005 — Toewijzing voor ngo’s Ethiopië 5 000 000
EIDHR Programma microprojecten 2005 in het kader 
van het Europees Initiatief voor democratie en mensenrechten (EIDHR)Peru 575 000
EIDHR Programma microprojecten 2006 in het kader 
van het Europees Initiatief voor democratie en mensenrechten (EIDHR)Peru 380 000
Zuid-Afrika Ondersteuning van politietoezicht op criminaliteit tegen 
vrouwen en kinderen in de provincie OostkaapZuid-Afrika 750 000
TOTAAL 12 705 000BIJLAGE III
OVERZICHT VAN PROJECTEN VAN NIET-OVERHEIDSACTOREN
Terrein Projectbeschrijving Land/RegioEU-bijdrage 
(euro)
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking45
TER PLAATSE BEZOCHTE ACTOREN IN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Land*Overheids-
organen (inclusief 
plaatselijke overheden)Ngo’s
Andere noa’s Andere donoren
Noord Zuid
Ethiopië Ministerie van Financiën 
en Economische Ontwikkeling
Ministerie van 
Capaciteits-opbouw
Bureaus voor de 
ontwikkeling van watervoorziening en natuurlijke hulpbronnen in de Woredas (districten) Alaba en Dale GaleInter Aid
LVIACAFOD/Trocaire
Oxfam GB
CISPGerman Agro 
ActionAcord
HundeeFarm Africa Cotonou Task Force
EOC-DIDACARRD-AFM
Woreda (district) — 
Ontwikkelings-maatschappij in Konso
Derashe — 
Maatschappij voor volks-ontwikkeling
Bedene-irrigatie-
coöperatie in de Woreda (district) Alaba 
Kebele Iddirs in de 
Woreda (district) Dale GaleCanada (CIDA)
Zweden (SIDA)Irish Aid
VK (DFID)
Bangladesh Centrale Rekenkamer
Ministerie van 
Buitenlandse Zaken
Ministerie van Financiën 
(afdeling Economische betrekkingen)
Bureau ngo-
aangelegen-hedenActionAid 
Bangladesh
Caritas 
Bangladesh
Concern 
Worldwide
Save the Children 
USBRAC
Diensten voor 
de ontwikkeling van de inheemse bevolking
Noakhali- 
maatschappij voor plattelands-ontwikkeling
Programma 
voor particulier plattelands-initiatief (PRIP Trust)Federatie van ngo’s 
in Bangladesh
Defuliapar 
Schoolbeheers-vereniging
Bhubankura 
Schoolbeheers-vereniging
East Barahipur 
Groep landbouwers
Ramkrishnopur 
Groep landbouwers
Diensten-
centrum voor vee EwajsbaliaAustralië (AusAID)
Canada (CIDA)NederlandVK (DFID)
UNDP (VN-
Ontwikkelings-programma)
Wereldvoedsel-
programma
* Zie bijlage III  voor gegevens over de onderzochte projecten en oproepen tot het indienen van voorstellen.BIJLAGE IV
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking46
BIJLAGE IV
Land*Overheids-
organen (inclusief 
plaatselijke overheden)Ngo’s
Andere noa’s Andere donoren
Noord Zuid
Peru Regionale administratie 
Arbeid en werkgelegen-heidsbevordering Junín
Provincie-
bestuur van Huancayo
Gemeente-
bestuur van Tarma
Gemeente-
bestuur van PalcaOxfam Novib
Assoc. Frères des 
Hommes
German Agro 
ActionCAPS
Mov. Manuela 
Ramos
IdesiAdec/Atc
Actie voor 
kinderenCopeme
Coremype Junín
Kamer van 
Koophandel Junín
Twee 
vrouwenbonden Puente Piedra
Boerenbond 
Huallquin
Vereniging van 
handwerkslieden Huancayo
Vereniging van 
schoenmakers Huancayo
Gemeenschaps-
comité San Juan Lurigancho
Gemeenschaps-
vereniging PaucamarcaBelgië
Spanje (AECI)
UNDP
Zuid-Afrika Civil Society Advocacy 
Programme (CSAP)
Commission for Gender 
and Equality (CGE)
SA Human Rights 
Commission (SAHRC)
State Policy in Port 
Elisabeth
Ministry of Finance 
(Department for International Cooperation Development)
Ministry of Justice 
(afdeling belast met de coördinatie van donoren) in PretoriaSalesian Centre, 
Kaapstad
Black Sash 
National
FAMSA
NICRO
Victim Friendly 
Centre, Port Elisabeth
Foundation for 
Human Rights (FHR)AIDS Trust in 
zuidelijk Afrika
Afrika-Instituut in 
Zuid-Afrika
Centrum voor 
politiestudies
Instituut voor 
veiligheids-studies
Khulumani 
Steungroep
Advocaten voor 
mensenrechten
Zuid-Afrikaans 
Instituut voor internationale zaken
SOSTsogang SechabaFrankrijk
DuitslandGriekenland
Ierland
NederlandVK (DFID)
VN-Bureau 
voor drugs- en misdaad-bestrijding
* Zie bijlage III  voor gegevens over de onderzochte projecten en oproepen tot het indienen van voorstellen.
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking47
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
SAMENVATTING
I. 
De evoluerende context waar de Rekenkamer 
met reden op wijst, moet echter in al zijn  
aspecten worden bekeken.
Van belang zijn inderdaad de evoluerende  
benaderingen waarover binnen de interna-
tionale gemeenschap van donoren, en tot  op zekere hoogte binnen de begunstigde  
landen, wordt gedebatteerd, daarnaast zijn 
er echter belangrijke veranderingen in het 
aantal en de kwaliteit van de internationale 
en lokale niet-overheidsactoren die op het gebied van ontwikkeling actief zijn (zie ook punt 18 hieronder). 
De Commissie stelt vast dat er geen algemeen 
aanvaarde definitie is van de term “niet-gou-
vernementele organisaties” en zij is bereid dit 
punt op verzoek te bespreken met het Euro-pees Parlement (punt 19, kwijting 2006).
Voor de voorzieningen in verband met acti-
viteiten die door niet-overheidsactoren  
worden uitgevoerd, dient voorts rekening  
te worden gehouden met de verschillende  
wettelijke kaders van het EOF en de alge-mene begroting. 
III. 
Sinds de deconcentratie van de relevante pro-gramma’s, en in het bijzonder sinds het beheer van de lokale oproepen tot het indienen van 
voorstellen werd overgenomen door de dele-
gaties, is de interactie tussen de delegaties 
van de Commissie en de lokale niet-overheids-actoren in belangrijke mate toegenomen. 
Daarnaast moet een aantal andere factoren 
worden vermeld die invloed hebben op de 
betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij 
het proces van ontwikkelingssamenwerking: 
verschillen tussen geografische (begroting  •
en EOF) en thematische programma’s; 
prioriteiten en eigen verantwoordelijk- •
heid van de partnerlanden;
de agenda voor de doeltreffendheid van  •
de hulp;
veranderingen bij de niet-overheidsac- •
toren (aantal, kwaliteit, type).
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking48
IV. 
Met de selectieprocedures die zij toepast,  
beoogt de Commissie voorstellen te iden-tificeren die de algemene doeltreffendheid 
van het programma maximaliseren door  
ook rekening te houden, bovenop de cri-teria die de Rekenkamer aanhaalt, met de  haalbaarheid en de kosteneffectiviteit van  
de voorgestelde acties alsook de financiële 
en operationele capaciteit van de aanvrager en de partners.
Het mechanisme van de oproepen tot het  
indienen van voorstellen heeft een ruime  
verspreiding tot gevolg en garandeert trans-parantie, duidelijke richtsnoeren en een  consistente interpretatie van procedures  en financiële voorschriften.
De Commissie verricht een aantal evaluaties 
achteraf  en oefent toezicht uit waarbij ook 
gekeken wordt naar de duurzaamheid van  deze acties op projectniveau.
V. 
Zoals de Rekenkamer heeft opgemerkt,  wordt de kwestie van de betrokkenheid van 
niet-overheidsactoren verschillend behan-
deld in het kader van de Overeenkomst van Cotonou en de verordeningen die op niet-
ACS-landen van toepassing zijn. Dit houdt  ook verband met de beschikbaarheid van  middelen voor de capaciteitsopbouw van  
niet-overheidsactoren in het land zelf. De  middelen voor capaciteitsopbouw van niet-
overheidsactoren in niet-ACS-landen zijn  
in hoofdzaak beperkt tot het thematische  
programma. 
Binnen deze beperkingen werden belang-
rijke inspanningen geleverd om op een meer systematische manier de interactie met niet-overheidsactoren te bevorderen en werd  door het hoofdkantoor een evaluatie ver-richt van de samenwerking met niet-over-heidsactoren (verslag aan de Rekenkamer  verstrekt).VI. 
Ondanks het feit dat de vroegere ALA-verordening niet voorzag in formele steun voor capaciteitsopbouw aan niet-overheids-
actoren, worden in verband hiermee ette-
lijke studies en programma’s uitgevoerd in Latijns-Amerika en Azië.
In 2007 en 2008 werd een aanzienlijk aantal 
projecten en programma’s in Azië en Cen-traal-Azië goedgekeurd die met behulp van 
ngo’s ten uitvoer worden gelegd of zullen  
worden gelegd. De voornaamste doelstelling 
van deze projecten en programma’s is bij  
te dragen aan de uitroeiing van armoede,  een betere toegang tot sociale diensten en beter bestuur en respect voor de rechtsstaat. Daarnaast verlenen zij steun aan niet-over-
heidsactoren die deze doelen nastreven.
VII. 
De Commissie versterkt de betrokkenheid  
van niet-overheidsactoren door:
beter beheer van kennis door de online- •
registratiedienst PADOR en betere ver-
spreiding van kennis door de helpdesk  
voor maatschappelijke organisaties  
Cisoch;
het opzetten van oriënterend proef- •
onderzoek, indien mogelijk in nauwe  samenwerking met de regeringen; 
de verbetering van de voorspelbaar- •
heid en de transparantie van het  
consultatieproces.
De Commissie zal doorgaan met de vereen-
voudiging van de oproepen tot het indie-nen van voorstellen, door de procedure in  te korten en de uitvoering op lokaal niveau te bevorderen. 
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking49
De Commissie is van oordeel dat het bestaande 
controlesysteem een gezond financieel en  
contractueel toezicht verzekert.
De opleiding van het personeel van dele-
gaties en niet-overheidsactoren zal worden 
voortgezet, met inbegrip van het gebruik  van prestatie-indicatoren. 
Voor het wettelijke kader dat is ingesteld  
door de financiële reglementen, het EOF,  
het instrument voor ontwikkelingssamen-werking, het Europees instrument voor  
democratie en mensenrechten en het Euro-
pees nabuurschaps- en partnerschapsinstru-
ment, wordt een hele reeks instrumenten  
overwogen.
Capaciteitsopbouw zou bij voorkeur moe-
ten worden bevorderd door de geografische 
programma’s. Het beginsel van de onder-
linge afstemming van de hulp vereist dat  
de regeringen van de partnerlanden strate-
gieën, sectoren en thema’s in deze context vaststellen. De Commissie zal de betrok-
kenheid van niet-overheidsactoren blijven  stimuleren. 
Tussen de diverse instrumenten en pro-
gramma’s wordt steeds meer structureel aan 
interactie gedaan om de activiteiten op bila-teraal, thematisch en regionaal vlak beter op 
elkaar te laten aansluiten. Daarnaast neemt 
de Commissie actief deel aan de coördinatie-
mechanismen van de donoren. De Commissie is van mening dat andere kanalen, zoals de uitbreiding van hertoewijzing van subsidie, moeten worden overwogen. INLEIDING
2. 
De Commissie stelt vast dat er geen alge-
meen aanvaarde definitie is van de term  
“niet-gouvernementele organisaties” en zij is bereid dit punt op verzoek te bespreken met het Europees Parlement (punt 19, kwij-
ting 2006).
5. 
Zie het antwoord op punt 52. 
REIKWIJDTE EN AANPAK 
VAN DE CONTROLE
OPMERKINGEN
18. 
De Commissie heeft vanaf het begin de rol 
van niet-overheidsactoren voor het ontwik-kelingsbeleid verdedigd en heeft ondersteu-
nende beleids- en financiële activiteiten ter 
vergemakkelijking van hun betrokkenheid  
ontwikkeld. De referentieteksten, zoals de  
door de Rekenkamer vermelde medede-lingen en richtsnoeren, zijn een duidelijk  
bewijs van het belang ervan.
De Europese consensus over ontwikkeling  
waar de Rekenkamer met reden op wijst,  moet echter in al zijn aspecten worden  bekeken. 
Er zijn inderdaad evoluerende benaderin-
gen (aanpassing aan de prioriteiten van de 
partnerregering, eigen verantwoordelijk-heid, harmonisering, …), maar er zijn ook  ingrijpende veranderingen in het aantal  en de kwaliteit van niet-overheidsactoren  (internationaal en lokaal) die op het gebied 
van ontwikkeling werkzaam zijn.
Het is essentieel om met deze evolutie reke-
ning te houden, teneinde de mogelijkheden 
en beperkingen van de betrokkenheid van  niet-overheidsactoren in het proces van de 
ontwikkelingssamenwerking te begrijpen.
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking50
Daarenboven bestaat er een groot verschil in 
de methoden bij activiteiten binnen een bila-terale context en de methoden die worden 
toegepast bij thematische programma’s. 
21. 
Hoewel zij daar wettelijk niet toe verplicht is, bevestigt de Commissie dat zij steeds zoveel mogelijk heeft getracht overleg te plegen  met niet-overheidsactoren. Indien de lokale situatie dergelijk overleg mogelijk maakte, ging het om een politieke doelstelling. 
Vergeleken met voorgaande perioden is er in 
de programmeringsperiode 2007-2013 door 
de Commissie grotere inspanningen gedaan 
voor overleg met de maatschappelijke orga-
nisaties. Voorts werd de noodzaak van nauw 
overleg met de maatschappelijke organisa-
ties opnieuw onderstreept in de richtsnoe-
ren voor de tussentijdse evaluatie van de  strategiedocumenten voor 2007-2013.
Tijdens de voorbereiding van de landenstra-
tegiedocumenten voor 2002-2006 bestond  
er geen algemene wettelijke verplichting  om niet-overheidsactoren in Azië en Latijns-
Amerika bij de programmering te betrekken en verkeerde het deconcentratieproces nog in een beginstadium. De delegaties die door de Rekenkamer werden bezocht, werden in drie verschillende bewegingen gedeconcen-
treerd (1e beweging: Zuid-Afrika en Mali,  2e beweging: Ethiopië en Peru, 3e beweging: 
Bangladesh). Voor sommige delegaties werd 
de voorbereiding van het landenstrategie-
document bijgevolg hoofdzakelijk onder de verantwoordelijkheid van het hoofdkwartier uitgevoerd. 
Zie ook het antwoord op punt 22.22. 
De graad van betrokkenheid van de diverse 
belanghebbenden bij het programmerings-proces hangt in belangrijke mate af van de 
specifieke situatie van elk land en het gel-
dende wettelijke kader voor de samenwer-king. Binnen de bilaterale samenwerking en overeenkomstig de conclusies van de Ver-
klaring van Parijs en de Europese consensus 
moeten de partnerregeringen waar mogelijk de leiding nemen en moet het meer en meer 
de taak van de partnerregeringen worden  
om het overleg met de diverse belangheb-
benden te organiseren. Het spreekt vanzelf 
dat de Commissie haar steun verleent aan  alle overlegprocessen maar de uiteinde-
lijke prioriteiten en doelstellingen moeten 
door het partnerland worden vastgesteld en 
mogen niet worden opgelegd.
Het overlegproces dat met niet-overheids-
actoren werd gevoerd ter voorbereiding van het landenstrategiedocument voor Peru was 
de eerste poging tot een gestructureerde  
aanpak op een ogenblik dat nog geen over-
leg formeel vereist was krachtens de toen  
geldende ALA-verordening. Voor volgende programmeringsactiviteiten zal deze aanpak 
verder worden gevolgd.
23. 
Richtsnoeren dienen ter oriëntatie. Zij dienen zo mogelijk te worden gevolgd op een prag-matische manier waarbij rekening gehouden wordt met de specifieke context.
24. 
De situatie van de ACS-landen en die van  de landen die vallen onder het instrument voor ontwikkelingssamenwerking zijn niet  vergelijkbaar aangezien de politieke con-text en het wettelijke kader erg verschil-
len. Aan de ene kant moeten de ACS- en  de EU-landen onderling overeenstemming  
bereiken over de betrokkenheid van niet-
overheidsactoren, en aan de andere kant is 
er de IOS-verordening waarover door de EU alleen is besloten.
25. 
Dit is in overeenstemming met de rechts-
grondslag en de op dat ogenblik geldende 
vereisten.
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking51
26. 
De Commissie is het ermee eens en wenst  
te onderstrepen dat in het verslag rekening moet worden gehouden met de volgende  
essentiële overwegingen.
De Commissie wijst er in het bijzonder   —
op dat ondanks de problemen met de  betrokkenheid van niet-overheidsacto-ren de delegaties systematisch hebben gepoogd met niet-overheidsactoren een dialoog aan te gaan.
Deze problemen zijn inherente zwakke   —
punten van de niet-overheidsactoren  die immers geen homogeen blok zijn en 
onvoldoende georganiseerd en repre-
sentatief zijn. Deze factoren zijn samen 
met nationale wetgevende en regel-
gevende lacunes in de partnerlanden,  
een verder belangrijk struikelblok om  
niet-overheidsactoren als één geheel  aan de ontwikkelingssamenwerking  
van de Europese Gemeenschap te laten 
deelnemen.
27. Zie de antwoorden op de punten 24-26.
Het voorbeeld van Guatemala illustreert de 
moeilijkheden en de noodzaak van een dui-delijke definiëring van de wettelijke beper-kingen van een duurzaam overlegproces met 
de maatschappelijke organisaties. 
28. 
De verwezenlijking van de ambitieuze doel-
stelling niet-overheidsactoren bij de ont-wikkelingssamenwerking te betrekken, is  een belangrijk probleem. Die doelstelling  moet echter meer als een belangrijke “poli-tieke uitdaging” worden gezien dan als een 
engagement om de betrokkenheid van elke individuele niet-overheidsactor van een spe-
cifiek land te garanderen.
De Commissie onderstreept dat, wat niet-
overheidsactoren betreft, er geen opleiding bestaat die voor alle betrokkenen geschikt is, aangezien de context van niet-overheids-actoren van land tot land enorm verschilt.Sedert 2004-2005 heeft EuropeAid vooraf  
op maat gemaakte ondersteuning geboden tijdens de instructiefase van de program-
ma’s voor niet-overheidsactoren, alsmede  
achteraf bij de tenuitvoerlegging. De dele-gaties krijgen ook operationele ondersteu-ning: ten eerste via intranet waar informatie 
over richtsnoeren en beproefde methoden te 
vinden is; ten tweede door regionale semi-nars waar kennis over het engagement voor 
een dialoog met niet-overheidsactoren aan 
bod komt en uitwisselingen met vakgenoten 
mogelijk worden gemaakt en ten slotte door 
onderzoek.
Daarnaast organiseerde EuropeAid in 2008 
diverse seminars met opleidingen voor dele-
gaties en maatschappelijke organisaties over 
het beheer van thematische activiteiten en 
overleg met maatschappelijke organisaties 
(totale kosten: 900 000 euro):
interne opleiding van de Commissie —:  
3 seminars (Brussel, Tiflis en Addis Abeba) 
met in totaal 185 vertegenwoordigers uit 
bijna 70 delegaties + 4 opleidingssessies in Brussel (120 vertegenwoordigers van 
delegaties en het hoofdkantoor);
opleidingen van de Commissie voor maat- —
schappelijke organisaties  (open voor ver-
tegenwoordigers van Europese en lokale 
maatschappelijke organisaties): 3 regi-onale seminars (Porto Alegre, Yaoundé, 
Manila) met 49 vertegenwoordigers uit 
28 delegaties en 193 vertegenwoordi-
gers van Europese en lokale maatschap-pelijke organisaties.
Deze initiatieven stelden zowel het hoofd-kantoor als de delegaties in staat het netwerk 
van contactpunten van maatschappelijke  organisaties, dat wordt gebruikt om metho-
den intern te verspreiden, nieuw leven in  
te blazen. 
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking52
Naast het opzetten van 5 andere regionale 
seminars zal EuropeAid in 2009 de helpdesk voor maatschappelijke organisaties (Civil  
Society Helpdesk — Cisoch), die eind 2008 
werd opgericht, operationeel maken en een onlinemechanisme ontwikkelen om de coör-dinatie tussen de verschillende diensten van 
de Commissie te versterken en beproefde  
methoden in verband met niet-overheids-actoren te verspreiden.
29. 
De betrokkenheid van niet-overheidsactoren 
bij de doeltreffendheid van de steun stond nog niet op de internationale politieke  
agenda toen de richtsnoeren in 2004 wer-
den opgesteld. Rekening houdend met de  
maatschappelijke impact van deze recente 
evolutie en de gevolgen ervan voor de acti-
viteiten van de Commissie, heeft EuropeAid 
ontwerp-richtsnoeren opgesteld voor de  deelname van maatschappelijke organisaties 
aan nieuwe hulpmodaliteiten, met inbegrip 
van algemene begrotingssteun en sectorale 
programma’s die met begrotingssteun ten  
uitvoer worden gelegd (zie punt 74 waar de Rekenkamer ook rekening houdt met deze  
evolutie).
31. 
De raadplegingsprocedure is omslachtig en tijdrovend. Om de termijnen te respecteren moet een gecentraliseerd en toegankelijk  technisch mechanisme worden ingesteld  zodat de toegang tot dezelfde “discus-sieruimte” snel en algemeen is. De help-desk voor maatschappelijke organisaties  (Civil Society Helpdesk — Cisoch) zal, in de vorm van een documentaire gegevensbank (“wiki”), een begin van een oplossing zijn.
33. 
Zie ook de antwoorden op de punten 21  
en 69.34. 
Dit is inderdaad het gevolg van de late goed-
keuring van de verordening, hetgeen niet  opnieuw zal gebeuren indien de partnerlan-
den bereid zijn actief aan het proces deel  
te nemen. 
Na de audit van de Rekenkamer hebben de 
meeste delegaties (ook Peru) niet-overheids-
actoren geraadpleegd en deze procedure zal de volgende jaren worden voortgezet.
35. 
De fundamentele doelstelling was zoveel  
mogelijk landen te betrekken bij het the-matische programma. 
Zie verder ook de antwoorden op de punten 
21, 22, 31, 84 en 85.
38. 
Met ingang van 1 januari 2003 vereisen  de financiële reglementen dat standaard  
gebruik wordt gemaakt van oproepen tot  
het indienen van voorstellen voor de toe-
kenning van subsidiecontracten. Dat het  
budget ontoereikend is, is aan de ene kant een bewijs van succes en anderzijds onver-
mijdelijk gezien de beperkte middelen  voor buitenlandse hulp. Gezien het oude  medefinancieringsprogramma voor ngo’s  en op expliciet verzoek van het Europees  Parlement dienden het inclusief karakter en 
het initiatiefrecht van de ngo’s te worden  versterkt, waardoor er geen meer gerichte  
aanpak mogelijk was (zie het antwoord op  
punt 35). Het klopt dat de gedetailleerde  
procedures omslachtig zijn maar het ver-plichte wettelijke kader moet worden geëer-biedigd om een gezond financieel beheer  te bevorderen. Hoewel er geen duidelijke  definitie is van een “kleine ngo”, blijkt uit de 
beschikbare gegevens dat ngo’s van diverse omvang deelnemen aan de oproepen tot het 
indienen van voorstellen in de hoedanigheid 
van aanvrager of partner. Bovendien is er  
sinds 2006 door de invoering van de pro-jectschetsen sprake van een vermindering  
van de indieningsvereisten van voorstellen 
in de eerste fase van de procedure.
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking53
39. 
De uiterste termijnen worden opgelegd  
door het wettelijke kader, maar binnen  de bestaande marge van flexibiliteit werd  
belangrijke vooruitgang geboekt. De door  
de Rekenkamer gecontroleerde projecten  behoren tot een vroegere periode. Momen-teel bedraagt de termijn tussen de indiening 
van de voorstellen en de uiteindelijke onder-
tekening van de contracten veel minder dan een jaar.
Hierbij zij er ook aan herinnerd dat het  
bestaande wettelijke kader voor de bekend-
making van de oproepen tot het indienen  van voorstellen alleen minimumvereisten  
bevat. Dit betekent dat creatieve verbeel-
ding vanwege de uitvoerende actoren nut-
tig kan zijn voor extra publiciteit. Informatie 
over de oproepen tot het indienen van voor-
stellen wordt dus niet alleen via wettelijk  
vereiste kanalen verspreid, maar normaal  gesproken ook door ngo-platforms via bul-
letins en andere media. Bovendien heeft  
EuropeAid gedurende meer dan een jaar  
systematisch e-mails verstuurd naar koepel-
organisaties met het oog op de verspreiding van informatie.
Niet-overheidsactoren op lokaal niveau  
bereiken blijft een belangrijk probleem.  Lokale oproepen tot het indienen van voor-stellen die door de delegaties sinds 2007  
zijn gepubliceerd, kunnen dit probleem mee verhelpen.
Hoewel de Commissie haar instrumenten  
aanpast om de eerbiediging van de publi-citeitsvereisten te verzekeren, zijn er wel  grenzen aan haar mogelijkheden om alle  lokale niet-overheidsactoren te bereiken.  Bovendien rijst de vraag of dit wel de rol  
van de Commissie is.40. 
De Commissie is verheugd over deze posi-
tieve beoordeling door de Rekenkamer van de maatregelen die werden getroffen om de 
doeltreffendheid van de oproepen tot het  
indienen van voorstellen te verbeteren. 
De ervaring leert dat deze nieuwe  a) 
methode over het algemeen goede  
resultaten heeft opgeleverd (zie punt  39). De beperkte procedure is immers  
reeds een vereenvoudiging van de  
selectieprocedure. 
Dit systeem biedt een langer en beter  b) 
beheersbaar tijdskader voor alle partijen. 
Hierdoor kunnen de maatregelen beter 
worden gepland, zowel voor het interne 
gebruik van de middelen binnen de Com-
missie als voor de niet-overheidsactoren 
die hun strategie en investeringen voor 
de indiening moeten plannen.
PADOR (“Potential Applicant Data On- c) 
line Registration”) vereenvoudigt en ver-
kort de selectietermijn.
De mogelijkheid om oproepen tot het  d) 
indienen van voorstellen aan te pas-sen maakt het selectieproces van rele-vante niet-overheidsactoren inderdaad doelmatiger, zoals al blijkt uit de eerste ervaringen met lokale oproepen tot het 
indienen van voorstellen.
41. Bij het selecteren van de voorstellen gaan  
de evaluatoren zorgvuldig na of een aantal elementen van het programmakader in de  volledige aanvraag vervat zijn (voorberei-ding, belanghebbenden, probleemanalyse, doelstellingenanalyse, strategieën van het 
projectvoorstel). 
Voor bepaalde projecttypen kan de identi-
ficatie van begunstigden of het verrichten 
van onderzoek een inherent deel zijn van het project zelf: bijvoorbeeld om organisaties  
ter plaatse meer zeggenschap te geven en de 
eigen verantwoordelijkheid te versterken. 
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking54
De Commissie wijst erop dat dit project door 
een externe evaluator werd onderzocht in  2007, als onderdeel van de resultaatgerichte 
monitoring, waarbij verschillende conclu-
sies werden getrokken in verband met het  projectontwerp.
Het project werd als zeer relevant gekwali-
ficeerd en het projectontwerp als goed (“b” = goed). De mogelijke duurzaamheid ervan 
werd als zeer goed (“a”) gekwalificeerd. De 
samenwerking met het ministerie van Arbeid 
wordt vermeld als een van de grote verwe-
zenlijkingen van dit project, tegelijk met  de nauwe verbondenheid met de lokale en regionale autoriteiten. 
De resultaatgerichte monitoring is een van 
de meest nuttige werkinstrumenten voor  
delegaties die vervolgcontroles uitvoeren.  
Daarnaast was er nog een evaluatie van  het project in 2006, aan het begin van de  
actie.
42. 
De Commissie zorgt ervoor dat de Concord-
readers worden gepubliceerd op de intranet-
pagina van EuropeAid. Alle gesubdelegeerde ordonnateurs kregen deze per afzonderlijke 
nota toegezonden. 
43. 
De Commissie hecht het grootste belang aan een voortdurende verbetering van haar con-
trolesystemen en heeft de afgelopen jaren 
diverse maatregelen getroffen om deze nog 
verder te versterken, waaronder het nieuwe mandaat voor verplichte uitgavencontroles voor subsidiecontracten (februari 2006) en voor audits die door de Commissie worden 
gedaan (oktober 2007). 44. 
De diverse gezichtspunten van vertegen-
woordigers van niet-overheidsactoren en  delegaties moeten worden geanalyseerd in 
het licht van hun verschillende taken. Over-
wegingen in verband met het beheer van het personeelsverloop in de delegaties in een  context van deconcentratie staan los van  
niet-overheidsactoren, maar worden op de 
voet gevolgd door de Commissie, teneinde de continuïteit van de dienstverlening en de 
handhaving van de kwaliteit te verzekeren. 
De nulgroei voor personeel gecombineerd  
met de toename van de middelen en de ope-
ning van nieuwe delegaties leidt echter tot organisatorische spanningen. 
EuropeAid organiseert viermaal per jaar  
opleidingen in Brussel voor het personeel  
(basisniveau en gevorderd) in verband met 
subsidieprocedures. Ook op de regionale  
seminars (in Brussel en de lidstaten) worden regelmatig opleidingen en workshops geor-
ganiseerd. In 2009 wordt een elektronische 
cursus (basisniveau) ontwikkeld zodat meer 
personeel in de delegaties toegang krijgt  
tot opleiding. EuropeAid heeft onlangs een rubriek “veel gestelde vragen” opengesteld 
op intranet, waarin ook subsidies worden  behandeld. Er zijn plannen om gezamen-lijke seminars te organiseren met leden van Concord (“opleiding voor opleiders”) en er worden informatiedagen georganiseerd naar 
aanleiding van ettelijke oproepen tot het  indienen van voorstellen. 
45. 
De geografische programma’s verstrekken  over het algemeen specifieke capaciteit aan niet-overheidsactoren inzake regels voor de tenuitvoerlegging in het kader van een meer algemene strategie voor capaciteitsopbouw. 
De capaciteitsopbouw in dit verband is bij-gevolg meer regelmatig en gebaseerd op  
een langeretermijnvisie.
Wat opleidingen betreft, zie punt 28 (semi-
nars en Cisoch). 
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking55
46. 
De Commissie meent dat het niet-bindende 
karakter van de Reader niet noodzakelijk  de reden is waarom er geen gebruik van  
wordt gemaakt. De Commissie publiceert de 
Concord-readers op de intranetpagina van Europe Aid en zij werden medegedeeld aan alle gesubdelegeerde ordonnateurs.
Desondanks is het duidelijk dat de evalu-
atie van bevindingen en besluiten in indivi-duele gevallen tot de verantwoordelijkheid blijft behoren van de verantwoordelijke  ordonnateur.
De Commissie ontwikkelt tevens nieuwe  
hulpmiddelen met het oog op een “éénlo-
ketprocedure” voor veel gestelde vragen en 
andere informatiebehoeften (Cisoch).
47. 
De kennisgevingen geschiedden steeds tij-dig en indien nodig en in de meeste gevallen 
werden wijzigingen uitgevoerd op verzoek 
van niet-overheidsactoren via Concord.
De praktische gids (PRAG) moet worden  
aangepast telkens wanneer de wetgever  aanpassingen doorvoert aan de rechtsgrond-slagen (begroting/EOF), of aan het wette-lijke financiële kader (financieel reglement en uitvoeringsvoorschriften) (bijvoorbeeld: 
de autonome herziening van de uitvoerings-
voorschriften van augustus 2006, de nieuwe rechtsgrondslagen van 2007, de herziening 
van het financieel reglement en de uitvoe-
ringsvoorschriften van 2007, de nieuwe bij-
lage IV van het EOF in 2008).
Alle wijzigingen worden uitgebreid gepubli-
ceerd en steeds op internet bekendgemaakt (ook via belangrijke mededelingen, techni-sche fiches en lijsten met wijzigingen).
Zelfs in het geval van actualiseringen van de 
praktische gids moeten echter reeds geslo-
ten contracten (op basis van het principe  “pacta sunt servanda ”) en de daarmee samen-
hangende algemene voorwaarden van kracht 
blijven zoals overeengekomen en moet de  
interpretatie ervan gebeuren op basis van de 
regels die van kracht waren op het ogenblik 
van de sluiting.Nieuwe regels werden systematisch bekend-
gemaakt en verduidelijkt met Concord, dit wil zeggen in de context van het opstellen 
van de Readers.
In sommige gevallen heeft de Commissie  
op verzoek van niet-overheidsactoren een  meer flexibele toepassing van de regels  toegestaan, indien zij niet automatisch met terugwerkende kracht van toepassing waren (bv. nota 22238 van 16 augustus 2005 over de wisselkoersreferentie).
48. 
In de jaarverslagen van de Rekenkamer wer-
den verbeteringen vastgesteld van het audit-
systeem ten gevolge van recent ingevoerde 
maatregelen van de Commissie. Tegelijker-
tijd betroffen de meeste auditverslagen die 
door de Rekenkamer werden onderzocht in 
het kader van de betrouwbaarheidsverkla-ring 2007, contracten die vóór februari 2006 
waren ondertekend. Bijgevolg was het door 
EuropeAid voor uitgavencontroles van subsi-
diecontracten opgestelde mandaat dat geldt 
voor nieuwe contracten die vanaf die datum werden gesloten, in deze gevallen niet van 
toepassing. Het nieuwe mandaat heeft speci-fiek tot doel tekortkomingen zoals die welke de Rekenkamer vermeldt, op te sporen. De Commissie verwacht dat de gevolgen van de tot stand gebrachte verbeteringen steeds  
zichtbaarder zullen worden.
49. 
Het nieuwe mandaat voor externe finan-
ciële audits (d.w.z. volgens de afgesproken uitgavencontroleprocedure) die door de  begunstigden worden gestart overeenkom-stig de voorwaarden van hun communau-taire subsidie, is van kracht voor alle nieuwe 
standaardcontracten die vanaf februari 2006 worden getekend (zie punt 48). Het nieuwe 
mandaat voor de audits die door de Com-
missie worden opgestart, is van toepassing 
vanaf oktober 2007. Eerstgenoemd man-daat is van toepassing afhankelijk van de  
datum van ondertekening van het contract; 
laatstgenoemd mandaat is onmiddellijk van 
toepassing.
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking56
50.
a) Verantwoordelijke ordonnateur — de thans geldende rechtsgrondslagen bieden geen  aanleiding meer tot dergelijke misverstan-den aangezien de wettelijke context inzake oorsprongsregels nu duidelijker en gebruiks-vriendelijker is. Bijlage A2 van de praktische gids geeft een gebruiksvriendelijke lijst van alle landen die volgens de rechtsgrondslag in aanmerking komen.
b) 
De toepasselijke regels zijn vervat in de  rechtsgrondslagen en worden indien  van toepassing omgezet naar standaard  financieringsovereenkomsten.
De verordeningen betreffende het instru-
ment voor ontwikkelingssamenwerking en  
het Europees instrument voor democratie  
en mensenrechten staan niet toe dat lokale belastingen worden gefinancierd met EU-
middelen. De Commissie stelt daarom naar 
aanleiding van de tussentijdse evaluatie van 
de rechtsgrondslagen voor om op het gebied van belastingen meer flexibiliteit te laten  
gelden.
Daarnaast trachten de diensten van de  
delegaties lokaal bijstand te bieden op het 
gebied van belastingvrijstelling door pas-
sende maatregelen ten aanzien van het  
begunstigde land te treffen telkens wanneer dit door het lokale wettelijke kader is toe-
gestaan (bv. de status van niet-overheids-actor staat vaak geen vrijstellingsprocedure toe).
c) 
Het wisselkoerssysteem leidt door zijn aard tot verlies of winst bij het wisselen. De spe-
ciale aard van het subsidiecontract betekent dat er behoefte is aan een betrouwbare en toegankelijke bron voor de wisselkoersre-ferenties indien het contract een referentie bevat.
Voor de Commissie valt de administratieve 
last van de praktische toepassing en bere-
kening wanneer de begunstigden van zulke 
wisselkoerssystemen gebruikmaken, laag  uit, vergeleken met de duidelijkheid, trans-
parantie en fraudepreventieaspecten die  
een dergelijk systeem biedt.d) 
De goedkeuring van de tussentijdse betaling hangt af van de analyse en goedkeuring van verslagen en/of documenten zoals vereist  door de financiële reglementen.
e) 
Enerzijds is er de harmonisering van de finan-
ciële en contractuele procedures; anderzijds 
de discretionaire beoordelingsbevoegdheid van de verantwoordelijke ordonnateur voor 
een gezond financieel beheer.
Met name:
Voor de aanvullende tussentijdse verslagen 
of auditverslagen kan de specifieke context 
van projectbeheer een frequentere of meer 
diepgaande informatie vereisen. Voor het  
gebruik van een specifieke afzonderlijke  
bankrekening (erg praktisch om bij een audit middelen na te trekken en de rente die de  
Gemeenschap toekomt te bepalen) maken  
de relevante algemene voorwaarden het  
mogelijk dat de begunstigde een rekening of subrekening heeft waarmee de betalingen 
van de aanbestedende dienst kunnen wor-
den geïdentificeerd en de rente voor deze  
middelen kan worden berekend. Indien de  
betalingsopties verschillen van de normen 
van de algemene voorwaarden, kunnen door 
de specifieke werkcontext of het specifieke 
project reducties van de voorgefinancierde middelen door de verantwoordelijke ordon-
nateur noodzakelijk zijn met het oog op een betere risicocontrole en gezond financieel beheer. De verantwoordelijke ordonnateur 
kan inderdaad verplicht zijn de bedragen van 
de voorgefinancierde middelen te verminde-
ren en/of verdere informatie of verduidelij-kingen te verlangen alvorens deze middelen 
overeenkomstig de algemene voorwaarden goed te keuren.
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking57
52. 
Er worden inspanningen ondernomen om  verbetering te brengen in:
de kwaliteit van de gegevens in het   —
gemeenschappelijke Reflexinformatie-systeem door middel van data dictio-nary/data flow;
de kwaliteit en het aantal van de versla- —
gen, lijsten en statistieken door middel 
van DataWareHouse.
Ter aanvulling van het gemeenschappelijke 
Reflexinformatiesysteem worden nieuwe  modules ingevoerd:
PADOR en administratieve gegevens om  —
de partners beter te leren kennen en een 
meer “horizontale” aanpak te bereiken;
auditmodule; —
prospectmodule: onlineregistratie van   —
voorstellen, evaluatie en follow-up;
publicatie: onlinetoegang tot alle   —
oproepen die door EuropeAid worden  
gepubliceerd.
In 2008 publiceerde de Commissie de lijst  
van de eindbegunstigden van 2007 en zij zal 
daarmee doorgaan.
53. 
De vervolgcontrole van de projecten wordt versterkt door opleiding en ondersteuning. In het contract staan standaardmodellen  
voor verslagen. De informatie in de versla-
gen wordt aangevuld met andere bronnen  
van informatie zoals de verslagen van de  resultaatgerichte monitoring en de bezoe-
ken ter plaatse.
54. 
Volgens de Commissie is de programma-kader-aanpak van zeer groot belang voor  de meeste projecten.
De kwantificering van de resultaten is echter 
een duur mechanisme dat voor kleinschalige 
projecten vaak disproportioneel is.55. 
De prestatie-indicatoren werden vaak bestu-deerd, niet alleen door de Commissie, maar ook door ettelijke niet-overheidsactoren,  onderzoekscentra, internationale organisa-ties en andere donoren en het is erg moei-lijk hierover overeenstemming te bereiken en een algemeen aanvaard ijkpunt vast te  stellen. 
Voor sommige zeer specifieke domeinen kan 
het echter toch mogelijk zijn ijkpunten vast 
te stellen. Naar aanleiding van de kwaliteits-controles van de programma’s en projecten evalueert EuropeAid de relevantie van de  kwantitatieve en kwalitatieve prestatie-indi-catoren die in het programmakader van de programma’s van de niet-overheidsactoren 
zijn vervat. Een lijst van kwantitatieve en  
kwalitatieve prestatie-indicatoren werd op 
intranet geplaatst om de delegaties te hel-
pen bij het ontwerpen of controleren van  programmakaders.
56. 
Het hoofdkantoor en de delegaties voeren een hele reeks ondersteunings- en controle-
activiteiten uit
1, waaronder bezoeken ter  
plaatse. Al deze mechanismen zijn belang-
rijke elementen van het controle- en onder-
steuningsproces van de projecten die door 
ngo’s en niet-overheidsactoren worden  
uitgevoerd. 
Bezoeken ter plaatse moeten worden  
beschouwd in het kader van andere toe-zicht- en controleactiviteiten en ook bin-nen de context van de beschikbaarheid van 
personeel, rekening houdend met het grote 
aantal en de verscheidenheid van de maat-
schappelijke organisaties waarmee Europe-Aid samenwerkt.
1 Onder meer: controles van de interne 
beheerscapaciteiten van de uitvoerende partners vóór 
ondertekening van de contracten, ontwikkeling van een reeks gestandaardiseerde gidsen en handboeken 
voor deze partners, controles vooraf en achteraf op de 
transacties die door de partners worden uitgevoerd, 
regelmatige controlebezoeken en bezoeken ter plaatse, 
uitgavencontroles door externe auditeurs vóór de eindbetaling, opleidingssessies en antwoorden op 
verzoeken om advies of informatie.
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking58
57. 
Het personeel van de delegaties is beschik-baar voor het beantwoorden van vragen  van lokale organisaties met betrekking tot de geldende regels voor contracten met de Gemeenschap. Het personeel van de delega-ties beschikt in dit verband ook over hand-boeken en opleidingsmateriaal. 
Bezoeken ter plaatse van het personeel van 
de delegaties kunnen de situatie verbete-
ren. Specifieke controles, zoals financiële  
of systeemaudits, zijn echter ingesteld om kwesties van financiële aard of in verband  met accounting en uitgavendocumentatie  efficiënt te behandelen.
58. 
In december 2007 werden richtsnoeren voor 
de interne controle van projecten opge-
steld, gepubliceerd en naar de delegaties  
gestuurd. 
59. 
De resultaatgerichte monitoring, die een  
van de elementen van het controlesysteem is, omvat een steekproef van de gedecon-
centreerde projecten alsook van de centraal 
beheerde projecten, vaak projecten met een 
hoger contractueel bedrag. 
De jaarlijkse bezoeken van de resultaatge-
richte monitoring omvatten altijd projecten 
van niet-overheidsactoren. De lijst van de te controleren projecten wordt overeengeko-
men tussen EuropeAid, de delegatie en de  met de resultaatgerichte monitoring belaste controleurs. 
EuropeAid streeft ernaar zijn monitoringme-
thode te verbeteren en overlegt met andere donoren over de mogelijkheid om een  
gemeenschappelijke monitoringmethode  op basis van de Verklaringen van Accra en Parijs vast te stellen.60. 
Op de EuropeAid-website zijn mandaten  voor evaluaties te vinden en deze bieden  ondersteuning voor tussentijdse en eindeva-luaties, alsook evaluaties achteraf. De Com-missie verlangt van de diensten dat zij de  structuur van dit document aanhouden. De Commissie herinnert eraan dat bij een eva-luatie het beslissende element de kwaliteit moet zijn, alsook het professionalisme van de entiteit die voor de opdracht wordt geko-zen. Hierdoor worden objectieve evaluaties gegarandeerd. 
61. 
De impact is een van de vijf DAC-criteria die overeenstemmen met de communautaire  vereisten voor de evaluatie van projecten en 
programma’s. Voorts wordt rekening gehou-
den met de impact bij de monitoring van de 
communautaire operaties. EuropeAid heeft 
een methode ontwikkeld voor resultaatge-richte monitoring achteraf om de impact en 
de duurzaamheid te meten van alle commu-
nautair gefinancierde projecten. 
Thematische projecten zijn inderdaad vaak 
op kleinere schaal en de verificatiemidde-
len (uitgangsgegevens en gegevens ach-
teraf) zijn vaak te duur vergeleken met de  
kosten voor de actie zelf. Wat bijvoorbeeld 
het Europees instrument voor democratie  
en mensenrechten betreft, hebben de eva-
luaties zoals zij thans gebeuren vaak betrek-king op een groep projecten, maar wordt er 
steeds naar gestreefd om per project aan-bevelingen te doen, ook als het achteraf is, aangezien dit nuttig kan zijn voor toekom-
stige acties.
62. 
Wat ondersteuning inzake programmakaders 
en prestatie-indicatoren betreft, zie de pun-ten 54 en 55.
63. 
De Commissie is het eens met het feit dat  
de duurzaamheid vooraf en achteraf moet  worden getoetst. Daarom wordt resultaatge-
richte monitoring achteraf uitgevoerd twee 
jaar na de voltooiing van de projecten (zie 
ook de punten 64 en 65).
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking59
In 2008 werd een kwalitatief onderzoek uit-
gevoerd gebaseerd op projecten die werden getoetst met de resultaatgerichte monito-ring, waarbij 17 fundamentele aspecten voor de prestaties van een project werden vast-gesteld. Dit onderzoek zal in 2009 worden  gepubliceerd.
64. 
Ook al is de duurzaamheid van de projec-
ten essentieel, de Commissie erkent toch dat 
sommige niet-overheidsactoren ter plaatse niet beschikken over de capaciteit om deze duurzaamheid te verzekeren. De Commissie wijst op de noodzaak om tegelijk de duur-zaamheid van de projecten en de versterking van lokale niet-overheidsactoren als wezen-
lijke doelstelling te verzekeren. Om die  
reden moedigt de Commissie authentieke  
partnerschappen aan tussen Europese (eer-
der sterke) niet-overheidsactoren en lokale (eerder zwakke) actoren.
65. 
Een groot voordeel van internationale ngo’s is hun gediversifieerde financiering. Deze  
situatie kan mogelijk worden verbeterd door 
reële partnerschappen tussen sterke (inter-
nationale) ngo’s en eerder zwakke (lokale) 
ngo’s aan te moedigen. In de procedure voor 
oproepen tot het indienen van voorstellen 
van EuropeAid bestaat de mogelijkheid dat 
de aanvragers “consortia” uitbouwen met  een leidende organisatie en partnerorgani-
saties. Niet-overheidsactoren (voornamelijk internationale) zouden in staat en bereid  moeten zijn om onderling kennis over te  
dragen. 
66. 
De financiële reglementen stellen het mecha-
nisme van de oproep tot het indienen van  voorstellen verplicht voor subsidieaanvragen voor acties, en beperken de subsidies voor exploitatiekosten tot één jaar. Engagement en financiering op de lange termijn zijn dus 
niet mogelijk volgens het wettelijke kader. De duur van het project wordt echter niet  
beperkt door de financiële reglementen. 67. 
Er wordt gebruik gemaakt van een reeks hulp-middelen op basis van de mogelijkheden van het wettelijke en operationele kader, terwijl de aanpak per project het meest gebruikt  wordt door niet-overheidsactoren.
Wat de tenuitvoerleggingstermijn betreft, is 
flexibiliteit vereist. Dit geldt voor de bevor-
dering van de mensenrechten waar projec-ten op de korte termijn kunnen bijdragen  
tot structurele veranderingen. 
68. 
Het evaluatieproces dat door de Commissie wordt gebruikt, moet ertoe leiden dat de  geselecteerde projecten goed ontworpen  zijn. Tot op zekere hoogte en in bepaalde  
specifieke contexten kunnen korte projecten 
echter niet altijd duurzaam zijn. Daarom vult 
EuropeAid projectaanpak nu aan met part-
neraanpak, dankzij een betere kennis van de partners via PADOR.
69. 
De kwestie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren wordt verschillend behan-
deld in het kader van de Overeenkomst van 
Cotonou en de verordeningen die toepas-
selijk zijn voor niet-ACS-landen. Dit heeft  
ook betrekking op de beschikbaarheid van 
middelen voor de capaciteitsopbouw van  
niet-overheidsactoren in het land zelf. De  
middelen voor capaciteitsopbouw van niet-overheidsactoren in niet-ACS-landen zijn  
bijgevolg in hoofdzaak beperkt tot het the-matische programma. 
Binnen deze beperkingen werden belang-
rijke inspanningen geleverd om op een meer 
systematische manier de interactie met niet-overheidsactoren te bevorderen en werd  
door het hoofdkantoor een evaluatie ver-richt van de samenwerking met niet-over-heidsactoren (verslag aan de Rekenkamer  verstrekt).
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking60
70. 
De Commissie is het eens met het feit dat  de regionale en nationale strategieën voor steun aan niet-overheidsactoren ten uit-voer moeten worden gelegd. De recent  uitgevoerde evaluatie van de rol van maat-schappelijke organisaties als kanaal voor  steun heeft tot een vergelijkbare conclusie geleid. Daarom zullen diverse onderzoeken en regionale seminars over maatschappe-lijke organisaties (Centraal-Amerika, de  oostelijke en zuidelijke buurlanden, Oost-Afrika en Centraal-Azië) die voor 2009 zijn gepland, specifiek de aandacht richten op  deze kwestie, net nu dat de tussentijdse eva-luatie van de instrumenten en programma’s wordt uitgevoerd. 
Het vaststellen van specifieke strategieën  
per land hangt echter af van de beschikbare 
financiële en personele middelen.
72. 
Ondanks het feit dat de vroegere ALA-
verordening niet voorzag in formele steun 
voor capaciteitsopbouw aan niet-overheids-actoren, worden in verband hiermee ette-
lijke studies en programma’s uitgevoerd in 
Latijns-Amerika en Azië.
Azië: in 2007 en 2008 werden verschillende 
projecten en programma’s in Azië en Cen-
traal-Azië goedgekeurd die met behulp van 
ngo’s ten uitvoer worden gelegd of zullen  worden gelegd. De voornaamste doelstelling 
van deze projecten en programma’s is bij  te dragen aan de uitroeiing van armoede,  een betere toegang tot sociale diensten en 
beter bestuur en respect voor de rechtsstaat. 
Daarnaast verlenen zij steun aan niet-over-
heidsactoren die deze doelen nastreven. Dit gebeurt meer bepaald in Afghanistan, China, 
Pakistan, Kirgizië en Tadzjikistan.Latijns-Amerika: de diensten van EuropeAid 
hebben recent alle delegaties in Latijns-Amerika gewezen op het belang van speci-fieke strategieën per land. Daarnaast zal een methodologische nota worden gepubliceerd over het voeren van de dialoog en de samen-werking via geografische en thematische  instrumenten.
ACS: recent werd een studie aangevat om  
meer licht op deze kwestie te laten schijnen, 
ook voor het EOF (“Étude de capitalisation des programmes d’appui au renforcement  des capacités des acteurs non-étatiques sous le 9
e FED”).
73. 
Het is niet mogelijk om in twee jaar de voor-
naamste doelstellingen van het instrument 
voor ontwikkelingssamenwerking te berei-
ken. Zoals hierboven (punt 72) uitgelegd,  worden echter in sommige ALA-landen  
diverse programma’s ter ondersteuning van 
niet-overheidsactoren uitgevoerd. Dit komt 
omdat steun voor capaciteitsopbouw van  niet-overheidsactoren in het kader van de  
geografische programma’s van het instru-
ment voor ontwikkelingssamenwerking  
alleen mogelijk is indien dit in het kader van 
de dialoog met het partnerland wordt aange-
merkt als een prioritaire sector voor het com-
munautaire samenwerkingsprogramma.
74. 
Zoals hierboven vermeld hebben de dien-sten van EuropeAid een ontwerp-document opgesteld over de deelname van maatschap-
pelijke organisaties aan nieuwe hulpmoda-
liteiten. Dit document bevat operationele  
aanbevelingen voor de betrokkenheid van  maatschappelijke organisaties bij macro-
economische en sectorale programma’s, de instrumenten die daarvoor moeten worden gebruikt volgens de context waarbinnen  het programma zal functioneren, en het  type capaciteitsopbouw dat nodig is om  
de maatschappelijke organisaties in staat  te stellen actief deel te nemen. Dit docu-
ment zal in 2009 verder worden uitgewerkt. 
Deze tweede fase beoogt de voorgestelde  
methode te verfijnen en goede operationele werkwijzen aan te reiken.
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking61
77.
De noodzaak van het in kaart brengen hangt sterk af van de context van het betrokken  land. In het geval van Bangladesh bijvoor-beeld is dit vanwege het aantal niet-over-heidsactoren in dat land formeel niet  mogelijk maar de delegatie kent voldoende de lokale niet-overheidsactoren en hun  capaciteiten.
78. 
Naast het tijdschema dat in het wettelijke  
kader is vastgelegd en de opbouw van de  sociale structuur voor het project, zal meer aandacht gaan naar tijdig procedurebeheer. De Commissie kan haar inspanningen voor opleiding en ondersteuning voortzetten,  maar alleen voor de fasen die onder haar  
controle vallen.
79. 
De tenuitvoerlegging van acties kan indien nodig altijd worden uitgebreid vóór afslui-
ting ervan. In bepaalde gevoelige situaties is 
een uitbreiding van de tenuitvoerleggings-
termijn noodzakelijk en mogelijk voor een  gezond financieel beheer van het project. De 
gevolgen van het annuleren van kredieten 
zijn verschillend in de algemene begroting 
en het EOF.
80. 
Het is van belang eraan te herinneren dat  
de organisaties die ingaan op een oproep  tot het indienen van voorstellen ook in  
staat moeten zijn de operationele en finan-ciële componenten van het eventueel later gegunde contract uit te voeren.Dit betekent dat met het oog op het vrijwa-
ren van de financiële belangen van de instel-ling, de evaluatiecomités de financiële en  operationele capaciteit van de aanvragers  en de partners moeten nagaan naargelang van de omvang, de reikwijdte en het budget van de voorgestelde actie. De mogelijkheden die door de oproepen tot het indienen van voorstellen worden geboden in het kader  van de nieuwe samenwerkingsinstrumenten, namelijk om reeds vanaf 20 000 euro voor-stellen voor projecten in te dienen, hebben kleine organisaties op het platteland meer in staat gesteld om aan de oproepen tot het indienen van voorstellen deel te nemen.
Het bereiken van organisaties op het plat-
teland is een erg moeilijke taak. Een aantal 
delegaties is daarin geslaagd door gedecen-
traliseerde informatiesessies of publicaties 
op websites, in kranten, enz. Het klopt dat de oproepen tot het indienen van voorstel-
len ongeschikt zijn voor kleine lokale orga-
nisaties, maar deze procedure is nu eenmaal 
verplicht gesteld door het huidige financiële reglement. Er zijn trouwens ook grenzen aan 
de noodzaak en de capaciteit van de Com-
missie om deze entiteiten te bereiken.
De bestaande maar erg beperkte mogelijk-
heden van hertoewijzingen van subsidies  
maken het mogelijk dergelijke lokale orga-
nisaties te bereiken en ook om bij te dragen tot capaciteitsopbouw.
Deze moeilijkheid wordt opgevangen in de 
geografische programma’s waar de oproepen 
tot het indienen van voorstellen gewoonlijk 
deel uitmaken van een globale strategie voor 
capaciteitsopbouw. De Commissie is echter van mening dat andere kanalen, zoals de uit-
breiding van hertoewijzing van subsidie als voorgesteld door de Rekenkamer, moeten  worden overwogen.
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking62
81. 
De mededelingen en richtsnoeren voor het 
personeel die door de Rekenkamer wor-den vermeld, bevatten politieke doelstel-lingen, maar geen verbintenissen. Toch is  
door het publiceren van lokale oproepen  
tot het indienen van voorstellen en nieuwe programma’s voor capaciteitsopbouw in de 
context van de geografische programma’s  
reeds goede vooruitgang geboekt voor  een betere betrokkenheid van lokale niet-overheidsactoren.
Lokale organisaties hebben tijd nodig om  
zich vertrouwd te maken met de nieuwe geo-
grafische programma’s en procedures om zo 
vergissingen en misverstanden te vermijden. 
De verbetering hangt ook samen met de uit-
gebreide nieuwe taken van de delegaties  binnen de nieuwe instrumenten.
De Commissie vraagt zich af of zij de meer-
derheid van lokale organisaties werkelijk  bij haar werkzaamheden kan betrekken,  
zelfs als dit relevant zou zijn voor het pro-
ces van de ontwikkelingssamenwerking. De 
Commissie moet erop staan dat de part-
nerregeringen een leidende rol vervullen  
bij het bevorderen van een actieve betrok-
kenheid van niet-overheidsactoren inzake  
ontwikkelingssamenwerking.
83.
a) De nieuwe fundamentele strategie van  Europe Aid voor een hervorming van de  technische samenwerking en van de eenhe-den voor de tenuitvoerlegging van projec-ten bevordert dat bij het ontwerpen van de technische samenwerking de beheerstaken beter worden gedifferentieerd van themati-sche deskundigheid waarvoor diverse des-kundigenprofielen nodig zijn. Dit betekent dat meer aandacht wordt besteed aan de  kwaliteit van deze deskundigen.
b) 
Zie de antwoorden op de punten 63 tot en 
met 68.CONCLUSIES 
EN AANBEVELINGEN
84. 
De Commissie is het eens met het beginsel 
dat niet-overheidsactoren volledig betrok-ken moeten worden bij het proces van de  ontwikkelingssamenwerking, maar de graad 
van deze betrokkenheid verschilt volgens de 
diverse rechtsgrondslagen. In het kader van de Overeenkomst van Cotonou is er over-
eenstemming over de noodzaak van overleg 
en gaat het om een wettelijke verplichting voor de Commissie en de partnerlanden.  Voor de landen die vallen onder het instru-ment voor ontwikkelingssamenwerking  past de Commissie een EU-verordening toe: de inspanningen van de Gemeenschap om  
daadwerkelijk overleg te plegen met niet-
overheidsactoren moeten gepaard gaan  
met de bereidheid daartoe van de nationale 
autoriteiten. 
Volgens de Commissie moeten deze teksten 
voorts worden gezien binnen de nieuwe rea-
liteit van aanpassing aan de prioriteiten van de partnerregering en eigen verantwoorde-
lijkheid. De actie van de Gemeenschap ten 
gunste van niet-overheidsactoren houdt  
inderdaad rekening met de dubbele realiteit 
van steun voor het initiatiefrecht van maat-
schappelijke organisaties en de groeiende  
behoefte om de aanpassing aan de prioritei-
ten van de partnerregering te verzekeren. 
Zie ook het antwoord op de punten 24 tot  
en met 26.
85. 
In de programmeringsfase van het nieuwe  
programma voor niet-overheidsactoren heeft de Commissie wel degelijk overleg gepleegd 
met de delegaties via projectschetsen. Twee belangrijke onderling gerelateerde factoren verklaren het beperkte overleg met de zui-delijke niet-overheidsactoren:
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking63
de nieuwe “openheid” ten aanzien van   •
niet-overheidsactoren vereiste niet  alleen van de delegaties een snelle aan-passing (die immers met een nieuw type 
belanghebbende te maken kregen), maar 
vooral ook van de niet-overheidsactoren zelf;
vertragingen in de goedkeuring van het  •
instrument voor ontwikkelingssamen-werking (waarvoor de Commissie niet  verantwoordelijk was) verhinderden  dat tijdens het eerste jaar van toepas-sing authentiek en relevant overleg in de delegaties kon worden georganiseerd.
In de zeer nabije toekomst zal de Commis-sie in het kader van de tussentijdse evalu-atie en de komende lokale oproepen tot het indienen van voorstellen haar best doen om 
het overleg te verbeteren. De Commissie  
wijst er echter met klem op dat het haast  onmogelijk is om alle lokale belangheb-
benden te bereiken. De Commissie moet  
erkennen dat zij de meerderheid van lokale 
organisaties niet werkelijk bij haar werk-
zaamheden kan betrekken, ook al zou dit  
zeer relevant zijn voor het proces van de  
ontwikkelingssamenwerking. 
Aanbevelingen betreffende 
de betrokkenheid van niet-overheidsactorenDe Commissie herhaalt dat de betrokkenheid 
van niet-overheidsactoren een van de hoek-
stenen is van haar werkzaamheden. Deze  
betrokkenheid moet echter in evenwicht zijn met de samenwerking met soevereine staten. 
De betrokkenheid van niet-overheidsactoren wordt door de Commissie sterk gesteund,  maar kan door haar niet worden opgelegd.In de nabije toekomst zal de Commissie de 
betrokkenheid van niet-overheidsactoren  versterken door:
haar kennis van de relevante niet-over- •
heidsactoren te verbeteren door deze  te inventariseren, zo mogelijk in nauwe 
samenwerking met de regeringen (de  
nationale autoriteiten moeten de voor-naamste belanghebbenden blijven die  belast zijn met deze sociaalpolitieke  inventarisatie); 
de voorspelbaarheid en transparantie   •
van het overlegproces te verbeteren  
door zo vaak mogelijk specifieke tijd-
schema’s en communicatiemateriaal te  
verstrekken om de interactie met niet-overheidsactoren te vergemakkelijken. 
De Commissie is ook van plan de onder-steuning voor het personeel van de dele-gaties te verbeteren door een helpdesk  voor maatschappelijke organisaties (Civil  
 Society Helpdesk — Cisoch) op te starten:  
een onlinehulpmiddel dat de diensten van 
de Commissie (delegaties en hoofdkan-
toor) en niet-overheidsactoren duidelijke  
en coherente informatie moet verstrekken  
over en voor maatschappelijke organisaties. Zie daarnaast ook punt 28 voor de geplande 
specifieke ondersteuning, seminars en  opleiding.
86. 
De Commissie erkent dat vooral voor lokale 
niet-overheidsactoren de oproepen tot het indienen van voorstellen omslachtig kun-
nen zijn. Volgens de huidige regeling is deze procedure echter de enige wettelijke moge-lijkheid, die verplicht moet worden gevolgd voor het gunnen van contracten. Het is  noodzakelijk dat zowel het gezonde beheer 
van de operaties als de gelijke behandeling van de kandidaten worden gegarandeerd. 
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking64
Om de lokale organisaties gemakkelijker te 
bereiken heeft de Commissie de procedure vereenvoudigd. Voorts heeft zij de PADOR-
gegevensbank ingevoerd waardoor de ter-
mijn tussen de publicatie van de oproepen en de ondertekening van de contracten  wordt ingekort. 
87. 
De Commissie doet wat zij kan inzake oplei-ding en specifieke ondersteuning. Daarnaast zal de Commissie de optimale bekendmaking verzekeren van de praktische hulpmidde-len die aan de delegaties werden verstrekt. Voorts zal de Commissie via de helpdesk  
voor maatschappelijke organisaties (met een 
interactieve webtool) de belanghebbenden 
een gebruiksvriendelijke synthese van haar 
wettelijke en financiële instrumenten aan-
bieden (zie de punten 28, 31 en 46).
88. 
De afgelopen jaren heeft de Commissie de 
verantwoordelijkheid voor de uitvoering van 
de projecten toevertrouwd aan de delega-
ties, teneinde in de landen zelf een betere monitoring- en evaluatiecapaciteit tot stand 
te brengen. Daarnaast is de Commissie de  enige donor die naast zijn interne monito-ringcapaciteit nog zeven regionale externe resultaatgerichte monitoringinstanties  onderhoudt. 
Om de tenuitvoerlegging en de monitoring 
nog verder te verbeteren heeft de Commis-
sie het initiatief genomen overleg te plegen 
met andere donoren over de ontwikkeling  van een gezamenlijk monitoringsysteem  dat stoelt op de Verklaring van Parijs en de Agenda van Accra. 
Evaluatie is een vast kenmerk van alle  
projecten en programma’s. De Commissie  
ontwikkelt ook een IT-gegevensbank voor  
projectevaluatie om de getrokken lessen en 
beproefde methoden beter te kunnen ver-spreiden ten bate van een betere tenuitvoer-
legging en toekomstige projectontwerpen. 89. 
Zoals verklaard in punt 64 is de Commissie 
het ermee eens dat de duurzaamheid van  projecten essentieel is en erkent zij dat het 
een complexe opdracht is om tegelijk de  
duurzaamheid van de gefinancierde acties  te garanderen en de lokale niet-overheids-actoren meer erbij te betrekken. Een geïn-
tegreerde en langetermijnaanpak wordt ten 
uitvoer gelegd door de geografische pro-gramma’s die in nauwe samenwerking met 
de partnerlanden worden opgezet (vooral  
in het kader van de overeenkomst van Coto-
nou). Wat de thematische programma’s en  
instrumenten betreft, wijst de Commissie op hun specifieke toegevoegde waarde. Thema-
tische operaties werden opgezet en gesteund 
door het Europees Parlement om:
de EU in staat te stellen operationeel   •
te zijn zelfs bij erg moeilijke partner-
schapssituaties;
een specifiek probleem, dat niet regio- •
naal of nationaal beperkt blijft, wereld-
wijd te kunnen aankaarten.
Dit illustreert de bereidheid van de EU om haar gemeenschappelijke politieke en stra-
tegische waarden wereldwijd te verspreiden (mensenrechten, milieubescherming, enz.).
De Commissie zal de nieuwe praktijk van  —
oproepen tot het indienen van voorstel-len op lokaal niveau voortzetten. Zij zal 
ook het gebruik van PADOR als middel  
voor kennisbeheer uitbreiden.
Om de procedures toegankelijker, cohe- —
renter, transparanter en gestroomlijn-der te maken, wordt een hulpmiddel,  genaamd Cisoch, ontwikkeld met het  oog op betere richtsnoeren en onder-steuning. Meer personeel voor de dele-gaties zou noodzakelijk worden indien  
het controlesysteem wordt gewijzigd en bezoeken ter plaatse van personeel van 
de Commissie vereist.
De Commissie is van oordeel dat het  
bestaande controlesysteem een gezond  
financieel en contractueel toezicht  
verzekert.
ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking65
De opleiding van het personeel van dele-
gaties en niet-overheidsactoren zal worden voortgezet, onder meer in verband met het 
gebruik van prestatie-indicatoren. De Com-
missie wijst er echter op dat het ondoenbaar zou zijn om alle niet-overheidsactoren die  eventueel geïnteresseerd zijn in deelname 
aan communautaire programma’s opleiding 
aan te bieden.
Voor het wettelijke kader dat is ingesteld  —
door de financiële reglementen, het EOF, 
het instrument voor ontwikkelingssa-
menwerking, het Europees instrument  voor democratie en mensenrechten en  het Europees nabuurschaps- en partner-schapsinstrument, wordt een hele reeks 
instrumenten overwogen.
De Commissie heeft een methode ont- —
wikkeld voor resultaatgerichte monito-ring achteraf om de impact van projecten 
te meten. 
90. 
De situatie van de ACS-landen verschilt  
wezenlijk van die van de ALA-landen waar de 
formele betrokkenheid van niet-overheids-actoren van recentere datum is. 
Daarnaast beschouwen de nationale autori-
teiten, zoals in de meeste landen die vallen 
onder het instrument voor ontwikkelings-samenwerking, capaciteitsopbouw van niet-
overheidsactoren niet als een prioriteit.  
De geografische programma’s kunnen niet 
voor dit doel worden gebruikt, waardoor  alleen het thematische programma als optie blijft.
Overeenkomstig de stelling van de Reken-
kamer dat capaciteitsopbouw bij voorkeur  
door de geografische programma’s zou moe-
ten worden bevorderd, vereist het beginsel 
van de onderlinge afstemming van de hulp dat de regeringen van de partnerlanden  
strategieën, sectoren en thema’s in deze  
context vaststellen (zie de Verklaring van  
Parijs over de doeltreffendheid van de steun, 
de Europese consensus over ontwikkeling en 
de conclusie van Accra). De Commissie zal  
de betrokkenheid van niet-overheidsactoren ongetwijfeld blijven stimuleren. 91. 
De Commissie is verheugd over het feit dat 
de Rekenkamer de gefinancierde projecten zeer relevant acht.
92. 
Beide punten zijn niet met elkaar in strijd: de selectie van de meest geschikte niet-overheidsactoren voor de tenuitvoerleg-
ging van de actie sluit niet uit dat steun  wordt geboden voor specifieke behoeften  
van capaciteitsontwikkeling voor dezelfde  
of een andere entiteit, met het oog op een 
verbetering mettertijd.
Met de geografische programma’s, die een 
aanvulling vormen op de thematische pro-
gramma’s, is het ook mogelijk minder effi-
ciënte niet-overheidsactoren te bereiken,  
bijvoorbeeld voor capaciteitsopbouw. 
De Commissie is zich ten zeerste bewust  
van de complexiteit. Steeds meer interactie 
wordt op een structurele manier georgani-
seerd, bijvoorbeeld door de betrokkenheid 
en verantwoordelijkstelling van het geogra-
fische directoraat bij de voorbereiding en  uitvoering van de thematische programma’s, 
waardoor beter kan worden aangesloten  op de activiteiten die binnen bilaterale en re gionale context worden verricht. Hoewel de politieke wil om lokale organisaties bij de werkzaamheden te betrekken wel degelijk  
bestaat, zijn er duidelijke grenzen, die te  maken hebben met:
de eerbiediging van de organisatorische i) 
structuur van soevereine staten; de eerbiediging van gezond financieel  ii) 
beheer in het kader van het financiële  reglement; de beschikbaarheid van personeel; iii) 
tijdsbeperkingen; iv) 
het enorme aantal potentiële actoren. v) 

ANTWOORDEN 
VAN DE COMMISSIE
Speciaal verslag nr. 4/2009 — Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingss amenwerking67
Europese Rekenkamer
Speciaal verslag nr. 4/2009
Het beheer door de Commissie van de betrokkenheid van niet-overheidsactoren bij EG-ontwikkelingssamenwerking
Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen2009 — 65 blz. — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-281-0

Waar kunt u EU-publicaties krijgen?
Betaalde publicaties:
• bij de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);• bij uw boekhandel onder vermelding van titel, uitgever en/of ISBN-nummer;•  rechtstreeks bij een van onze verkoopagenten. U vindt de contactgegevens op 
http://bookshop.europa.eu of u kunt ze per fax aanvragen op +352 2929-42758.
Gratis publicaties:• bij de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);•  bij de vertegenwoordigingen en delegaties van de Europese Commissie. U vindt 
de contactgegevens op http://ec.europa.eu of u kunt ze per fax aanvragen op +352 2929-42758.
IN DIT SPECIAAL VERSLAG ANALYSEERT DE EUROPESE REKENKAMER HOE 
DE EUROPESE COMMISSIE VERZEKERT DAT NIET-OVERHEIDSACTOREN (NOA’S) WORDEN BETROKKEN BIJ ONTWIKKELINGSSAMENWERKING, EN 
GAAT ZIJ IN OP HUN ROL IN DE BELEIDSDIALOOG EN ALS UITVOERDERS 
VAN ONTWIKKELINGSPROJECTEN.
IN HET VERSLAG WORDT GECONSTATEERD DAT SOMMIGE ASPECTEN VAN 
HET BEHEER EN DE PROCEDURES VAN DE COMMISSIE VOOR VERBETERING VATBAAR ZIJN. ER WORDT EEN REEKS AANBEVELINGEN GEDAAN DIE EROP GERICHT ZIJN DE DAADWERKELIJKE BETROKKENHEID VAN NOA’S BIJ HET PROCES VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING TE VERHOGEN, BETER TE VERZEKEREN DAT DOOR NOA’S VERRICHTE ACTIVITEITEN 
RELEVANT ZIJN EN TOT DE BEOOGDE RESULTATEN ZULLEN LEIDEN, EN 
VERSTERKT ZORG TE DRAGEN VOOR DE CAPACITEITSOPBOUW VAN NOA’S DIE DAARAAN HET MEEST BEHOEFTE HEBBEN.
EUROPESE REKENKAMERQJ-AB-09-004-NL-C
ISBN 978-92-9207-281-0