Advies over "Regionaal beleid en lokale ontwikkelingsinitiatieven"

(96/C 18/12)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 23 februari 1995 besloten overeenkomstig artikel 23 (derde alinea) van zijn Reglement van Orde een advies op te stellen over : "Regionaal beleid en lokale ontwikkelingsinitiatieven".

De Afdeling voor regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening en urbanisme, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 4 oktober 1995 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Masucci.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 329e Zitting (vergadering van 25 oktober 1995) het volgende advies uitgebracht, dat met een ruime meerderheid van stemmen (3 stemmen tegen en 3 onthoudingen) is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het is niet voor het eerst dat Europa met massale werkloosheid te kampen heeft, maar anders dan in het verleden zijn nu vooral zwakke bevolkingsgroepen (met name jongeren), regio's met een ontwikkelingsachterstand en achteroprakende industriegebieden de dupe.

1.1.1. Zowel qua aard als qua omvang verschilt de werkloosheid in Europa van die in de Verenigde Staten, maar één ding hebben beide gemeen : zowel hier als in de VS blijkt langdurige werkloosheid sociale uitsluiting in de hand te werken.

1.1.2. De huidige massale werkloosheid heeft haar wortels voornamelijk in het herstructureringsproces waartoe de mondialisering van de markten heeft geleid. Het probleem moet in Europa echter anders worden aangepakt dan in de Verenigde Staten, waar de werkloosheid slechts gedeeltelijk uit de wereld kon worden geholpen en waar steeds meer werknemers er qua inkomen en sociale bescherming zo slecht aan toe zijn dat ook zij zich in feite in een situatie van sociale uitsluiting bevinden.

1.1.3. Een en ander kan niet niet worden verholpen door zich ertoe te beperken bepaalde maatregelen of praktijken stop te zetten (protectionisme, bijstandsverlening zonder meer), of te zorgen voor gunstige macro-economische omstandigheden (incl. loonmatiging), of de arbeidsmarkt hier en daar wat bij te sturen. Om het Europees sociaal model te beschermen, moet een actief arbeidsmarktbeleid worden gevoerd om stabiele arbeidsplaatsen te verkrijgen.

1.1.4. De Commissie gaat ervan uit dat de werkloosheid tussen nu en het jaar 2000 van de huidige 11 % tot 7 % zal kunnen worden teruggebracht als de doelstellingen van haar economisch beleid - duurzame groei tot voorbij het jaar 2000 en overheveling van afgevloeide werknemers uit high tech-sectoren naar sectoren met een geringere produktiviteit - zo goed mogelijk gerealiseerd worden. Daarom moet een grotere inspanning worden geleverd om lokale ontwikkelingsprocessen en de in het Witboek van Delors bepleite "nieuwe activiteiten" te bevorderen.

1.2. In het Witboek wordt in het hoofdstuk over de relatie tussen groei en werkgelegenheid een fundamentele rol toebedeeld aan het MKB, dat wordt beschouwd als de sector met het grootste banenscheppend potentieel. Het Witboek bevat dan ook een aantal voorstellen voor maatregelen ten behoeve van kleine en middelgrote ondernemingen.

Met betrekking tot het creëren van nieuwe banen en activiteiten wordt in het Witboek gepleit voor het "versterken (...) van de rol van plaatselijke economische en werkgelegenheidsontwikkeling door decentralisatie van de besluitvorming en de uitgaven van overheidswege, ondersteund door interregionale samenwerking in de hele Gemeenschap voor de overdracht van know-how en ervaring" ().

1.2.1. In de conclusies van de Europese Raad van Korfoe wordt in verband met de werkgelegenheidsproblematiek uitdrukkelijk gewezen op de rol van lokale ontwikkelingsinitiatieven, die worden omschreven als een essentieel onderdeel van het nieuwe model van duurzame ontwikkeling waarop de Gemeenschap zich volgens het Witboek dient te richten.

1.2.2. In de conclusies van de Europese Raad van Essen wordt in de passage over de werkgelegenheidssituatie een aantal maatregelen ter vergroting van het werkgelegenheidseffect van de groei vermeld. Zo wordt o.m. gepleit voor "bevordering van initiatieven, vooral op regionaal en plaatselijk gebied, waardoor arbeidsplaatsen worden geschapen die in overeenstemming zijn met nieuwe behoeften, bijvoorbeeld op het gebied van milieu en sociale diensten".

In dit verband wordt verwezen naar "de ervaringen van Denemarken, Ierland en Portugal bij de ontwikkeling van een kader op nationaal niveau en van structuren en werkwijzen op lokaal niveau teneinde aldus een geïntegreerd concept voor een ontwikkeling op lokaal niveau te ondersteunen".

1.3. Deze belangstelling voor kleine bedrijven en lokale ontwikkeling is niet nieuw. Al zeker 20 jaar krijgt deze problematiek heel wat aandacht in kringen van deskundigen en al op 7 juni 1984 heeft de Raad een resolutie over "de bijdrage van plaatselijke werkgelegenheidscheppende initiatieven tot de bestrijding van de werkloosheid" uitgebracht. Daarin wordt verklaard dat "de ontwikkeling van deze initiatieven gesteund en gestimuleerd moet worden door de beleidsmaatregelen van de lid-staten en vergezeld moet gaan van specifieke maatregelen op communautair niveau" (). In de loop der jaren hebben de aard en omvang van dit verschijnsel zich echter aanzienlijk gewijzigd.

De ruime aandacht voor deze problematiek, die tot een aantal concrete projecten en specifieke beleidsmaatregelen heeft geleid, laat zich verklaren door de vaststelling dat het industriële grootbedrijf niet langer in staat is de ontwikkeling van de samenleving als geheel te sturen. Dit besef is een gevolg van drie belangrijke en nauw met elkaar samenhangende tendensen die al sinds de jaren '70 aan de gang zijn en zich in de loop der jaren alsmaar krachtiger hebben doorgezet.

1.3.1. In de eerste plaats is er het feit dat ondernemingen van het Taylor- en Ford-type - die het aanzien van de hele 20e eeuw hebben bepaald en stoelden op vier beginselen : wetenschappelijke arbeidsverdeling, massaproduktie, grootschaligheid en schaalvoordelen - steeds meer aan betekenis en vitaliteit inboeten.

Het is duidelijk dat grote industriële ondernemingen hebben gekozen voor diversificatie, dat kleinere ondernemingen een steeds grotere rol gaan spelen en dat de klassieke gestandaardiseerde bedrijfsorganisatie à la Ford steeds meer het veld moet ruimen voor meer flexibele en polyvalente organisatievormen.

1.3.2. In de tweede plaats is er wat de sociologen de "overgang naar de post-industriële samenleving" hebben genoemd. Deskundigen zijn het nog steeds niet met elkaar eens over de vraag in hoeverre de industrie bepalend is voor de ontwikkeling van de ontwikkelde landen, maar over één ding zijn alle waarnemers het eens : integratie tussen verschillende produktiesectoren (en dan vooral, maar niet uitsluitend, tussen industrie en dienstensector) is van groot belang voor de consolidatie van lokale ontwikkelingsprocessen.

1.3.3. In de derde plaats zijn er de gevolgen van de globalisering van de economie - en de daaruit voortvloeiende verscherping van de concurrentie - voor grote ondernemingen. Deze zien zich hierdoor namelijk genoodzaakt zich voortdurend te herstructuren, nieuwe technologieën te introduceren, de produktie te decentraliseren en vestigingen te verplaatsen, met alle gevolgen van dien voor de werkgelegenheid.

De tendens bij grote en middelgrote ondernemingen om zich te concentreren op hun kernactiviteiten werkt de totstandkoming van nieuwe kleine en middelgrote bedrijven in de produktie- en dienstensector in de hand.

1.4. Het Comité merkt in zijn advies over "De rol van de overheid in het kader van de partnerschapsprocedure (art. 4 van de Kaderverordening)" op dat de inschakeling van de sociaal-economische kringen samenvalt met een koerswijziging in het kader van het regionaal beleid en dat deze koerswijziging nauw samenhangt met de aard van de huidige economische crisis en met het feit dat men er maar niet in slaagt economische groei te vertalen in meer banen (par. 1.4.6 t/m 1.4.6.4).

1.4.1. De ontwikkeling van de lokale volkshuishoudingen is een van de pijlers van het regionaal beleid geworden, waarbij twee strategieën worden gecombineerd : het benutten van het eigen ontwikkelingspotentieel van de betrokken regio's en het aantrekken van investeringen en bedrijven uit andere regio's. Bij deze strategie wordt de nadruk gelegd op het gebruik van het beschikbare menselijk potentieel, het stimuleren van het ondernemerschap en het verbeteren van de bedrijfsomgeving en het ondernemingsklimaat.

1.5. Het Comité is het ermee eens dat lokale ontwikkeling van cruciaal belang is voor het verbreden van het draagvlak van de arbeidsmarkt en dat de Europese Unie op dit punt een grote achterstand heeft ten opzichte van de Verenigde Staten en Japan. Ook is het van mening dat de culturele diversiteit in Europa een extra troef vormt, die evenwel nog niet voldoende wordt uitgespeeld, mede door het feit dat het Europese ontwikkelingsmodel sterk gecentraliseerd is en voornamelijk op het centrum van de Unie toegesneden is.

1.5.1. Uit tal van studies is gebleken dat het niet voldoende is grote sommen geld in een regio te pompen om daar een ontwikkelingsproces op gang te brengen.

Zo blijkt dat het ontwikkelingsproces in sommige gebieden maar niet van de grond komt terwijl dat in andere wèl gebeurt, hoewel in beide gevallen evenveel steun is verleend.

1.5.2. Met dit advies wil het Comité in de eerste plaats een beter inzicht verschaffen in de factoren die bepalen waarom in de ene regio lukt wat elders spaak loopt.

De studiegroep is van oordeel dat de zogenoemde immateriële factoren daarbij een beslissende rol spelen, en dan met name de totstandkoming van een synergie tussen de diverse lokale actoren.

1.5.3. In de tweede plaats heeft het advies tot doel een antwoord te geven op de vraag die in Korfoe door de Europese Raad is gesteld, nl. in hoeverre het instrumentarium in het kader van het structuurbeleid de lokale ontwikkeling werkelijk ten goede komt.

De Commissie heeft op de vraag van de Europese Raad al gereageerd met het werkdocument "Inventaris van de communautaire acties ter bevordering van de lokale ontwikkeling en van de werkgelegenheid" ().

1.5.4. In de derde plaats heeft het advies tot doel de nationale, regionale en lokale overheidsinstanties en de sociaal-economische kringen duidelijk te maken dat lokale ontwikkeling een van de voornaamste hefbomen voor het verbeteren van de werkgelegenheid vormt.

Tot dusverre zijn Portugal, Denemarken en Ierland de enige lid-staten die al initiatieven op dit vlak hebben genomen en de Europese Raad een strategie hebben voorgelegd.

2. Definitie van het begrip "lokale ontwikkeling"

2.1. Lokale ontwikkelingsprocessen zijn geen homogeen verschijnsel. De toevoeging van het predikaat "lokaal" houdt verband met het feit dat ieder gebied, hoe klein ook, moet worden gezien als een soort microcosmos met zijn eigen specifieke omstandigheden, waardoor lokale ontwikkelingsprocessen zich soms op totaal verschillende manieren voltrekken.

2.1.1. Als ergens wordt geïnvesteerd is er niet noodzakelijk sprake van "lokale ontwikkeling", want anders zou alles onder de noemer "lokale ontwikkeling" vallen. Een investering is vaak alleen maar een - op een bepaalde plaats verrichte - investering, en niets méér.

2.1.2. Wat maakt dan dat investeringen in sommige gebieden een ontwikkelingsproces op gang brengen, terwijl dat in andere niet het geval is ? Het verschil zit niet zozeer in de aard van de sector waarin de investeringen plaatshebben - er zijn voorbeelden van ontwikkelingsprocessen die op gang zijn gebracht door investeringen in de industrie, in de dienstensector, in de landbouw of in verschillende sectoren - als wel in de mate waarin de investeringen erin geslaagd zijn het "sluimerende" ontwikkelingspotentieel van de betrokken regio te "activeren".

2.1.3. Lokale ontwikkelingsinitiatieven hebben dan ook tot doel het gebied in kwestie in staat te stellen zijn eigen ontwikkelingspotentieel en zijn specifieke troeven te benutten en op die manier zonder hulp van buitenaf een ontwikkelingsproces op gang te brengen.

Het effect van lokale ontwikkelingsinitiatieven hangt dus af van een combinatie van factoren : het aanwezige sociaal-economisch potentieel, de houding van de lokale overheden, het dynamisme van de particuliere sector, de beschikbaarheid van geavanceerde technologieën en eventuele lokale tradities.

2.2. Vanuit economisch oogpunt kan het begrip "lokale ontwikkeling" worden gedefinieerd als een proces waarbij de economische structuren van een in cultureel, sociaal en economisch opzicht homogeen gebied zich geleidelijk aan wijzigen en diversifiëren en waarbij gebruik wordt gemaakt van het eigen potentieel en van specifieke troeven die anders onbenut zouden blijven.

2.3. Wat de ruimtelijke dimensie van lokale ontwikkelingsprocessen betreft kan men zich afvragen of een dergelijk gebied moet samenvallen met een of meer bestuurlijke eenheden en ook in politiek opzicht een zekere homogeniteit moet vertonen.

2.3.1. Qua oppervlakte en bevolking moet het gebied een bepaalde minimumomvang hebben om over de nodige "kritische massa" te kunnen beschikken.

Verder moet het gebied zo mogelijk uit een bewoonde kern met bijbehorend achterland bestaan, zodat het over een uitgebreid gamma van materiële en immateriële hulpbronnen beschikt en dus als een soort embryonale vorm van een meer ontwikkelde en complexe samenleving kan worden beschouwd.

2.4. Vanuit maatschappelijk oogpunt gezien worden lokale ontwikkelingsprocessen gekenmerkt door het feit dat lokale actoren als drijvende kracht fungeren.

Als ontwikkelingsprocessen vanuit het gebied zelf worden gestuurd, helpt iedere investering, waar deze ook vandaan komt, dit proces vooruit. Voor het welslagen van dit proces is het dus zonder meer van essentieel belang dat het proces door lokale actoren wordt gestuurd.

2.5. Wat ten slotte de technologische kant van de zaak aangaat, komt het erop aan dat lokale ontwikkelingsprocessen tot een verbetering van de levensstandaard en van de kwaliteit van het bestaan van de lokale bevolking leiden.

2.5.1. Bij het beoordelen van lokale ontwikkelingsprocessen moet dus niet alleen worden gekeken naar de mate waarin het gebruik van de produktiefactoren kapitaal en arbeid zijn toegenomen, maar moet vooral ook worden nagegaan in hoeverre het ontwikkelingsproces de afhankelijkheid van hulp van buitenaf heeft verminderd, het vertrouwen in de eigen mogelijkheden heeft versterkt en ertoe heeft geleid dat het gehele gebied zich achter gemeenschappelijke doelstellingen is gaan scharen.

2.6. Binnen de hierboven geschetste visie op het verschijnsel "lokale ontwikkeling", die met tal van concrete voorbeelden kan worden geïllustreerd, moet echter ook een plaats worden ingeruimd voor de zogenoemde "nieuwe activiteiten" die voortvloeien uit de recente sociaal-economische ontwikkelingen en de daarmee samenhangende nieuwe behoeften.

2.6.1. In het Witboek wordt onder de kop "Inspelen op nieuwe behoeften" (deel A, blz. 21) gesproken over behoeften die het gevolg zijn van "een verschuiving in de leefgewoonten, de hervorming van de structuren en verhoudingen binnen het gezin, de toename van de vrouwelijke beroepsarbeid en de nieuwe wensen van een bevolkingsgroep van bejaarden en zelfs hoogbejaarden" en over behoeften die voortvloeien uit "de noodzaak om de schade aan het milieu te herstellen".

2.6.2. Het gaat hier voornamelijk om arbeidsintensieve diensten die de particuliere sector alleen maar in het zwarte circuit of met hoge overheidssubsisidies kan aanbieden.

In het Witboek wordt dan ook gepleit voor een nieuwe aanpak. Voorgesteld wordt een soort "sociale economie" in het leven te roepen door zowel de vraag als het aanbod te stimuleren en te streven naar een evenwicht tussen particulier initiatief en subsidiëring.

2.6.3. Een studie van de Commissie heeft uitgewezen dat op die manier naar schatting drie miljoen nieuwe arbeidsplaatsen kunnen worden gecreëerd, verdeeld over 17 sub-sectoren : hulp aan huis; opvang van kinderen; buurtwinkels en ambachtelijke activiteiten; hulp aan jongeren en integratie; verbetering van de huisvesting; veiligheid; plaatselijk openbaar vervoer; rehabilitatie van openbare ruimten in de steden; toerisme; audiovisuele diensten; cultureel erfgoed; lokale culturele activiteiten; afvalbeheer; beheer van watervoorraden; bescherming en onderhoud van natuurgebieden; reglementering van en toezicht op milieuvervuilende activiteiten en installaties; nieuwe informatieen communicatietechnologieën.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Lokale ontwikkelingsprocessen, en met name de manier waarop dergelijke processen op gang komen en zich verder voltrekken, staan de laatste tijd sterk in de belangstelling, zowel bij wetenschappers als bij degenen die verantwoordelijk zijn voor het economisch beleid.

3.1.1. In de sociale wetenschappen is, vooral sinds de jaren '70, heel wat onderzoek verricht naar het verschijnsel "lokale ontwikkeling", wat al tal van theorieën over en verklaringen van het op gang komen en verdere verloop van dynamische lokale ontwikkelingsprocessen heeft opgeleverd. Bij dat onderzoek hebben economen, sociologen en politicologen de handen ineengeslagen, wat tot een stevig onderbouwd economisch ontwikkelingsmodel heeft geleid. Doel van het onderzoek was na te gaan of overal dergelijke ontwikkelingsprocessen op gang kunnen worden gebracht. Het onderzoek draaide dus om de vraag in hoeverre geavanceerde modellen en systemen transponeerbaar zijn.

3.1.2. Ook in beleidskringen krijgt deze problematiek tegenwoordig heel wat aandacht. Vooral in Europa, maar sinds kort ook in landen als de Verenigde Staten, gaan overheden er bij het uitstippelen van hun economisch beleid steeds meer van uit dat niet alleen grote ondernemingen als stuwende kracht achter de economische groei kunnen fungeren. Dat dit besef in de Europese Unie definitief is doorgedrongen, blijkt duidelijk uit het feit dat kleine en middelgrote ondernemingen in het Witboek een centrale rol toebedeeld krijgen.

3.1.3. In vele landen zijn lokale ontwikkelingsprocessen niet het resultaat van een doelgericht beleid en verlopen zij dan ook anders dan de "klassieke", door de centrale overheid geplande ontwikkelingsprocessen.

Het gaat hier dus om spontane ontwikkelingsprocessen, die niet het resultaat zijn van economische planning en doelgericht optreden van de overheid, maar hun wortels in de samenleving zelf hebben. Uiteraard draagt de overheid wel degelijk haar steentje bij, maar haar invloed is minder groot dan die van andere factoren. Dergelijke ontwikkelingsprocessen zijn in de eerste plaats een gevolg van het feit dat de lokale maatschappelijke "actoren" (ondernemers en werknemers) erin geslaagd zijn - vaak zonder hulp van buitenaf - de voorwaarden voor een geslaagde "take-off" te creëren.

3.1.4. Voor de overheid - in de eerste plaats de lokale overheden, maar ook de overheden op hogere niveaus - komt het er in zulke gevallen op aan het uit de samenleving zelf gegroeide ontwikkelingsproces op een adequate manier te ondersteunen.

3.2. In alle studies over deze problematiek wordt een onderscheid gemaakt tussen essentiële en minder belangrijke factoren, maar niettemin zijn alle onderzoekers het erover eens dat lokale ontwikkelingsprocessen door een veelheid van factoren op gang worden gebracht.

In wetenschappelijke kringen is er tegenwoordig een duidelijke tendens om elk van die factoren als een radertje in een groot, samenhangend geheel te zien. Algemeen wordt aangenomen dat de goede economische prestaties van sommige gebieden voornamelijk te danken zijn aan een combinatie van een groot aantal factoren en aan een harmonisch samengaan van individuele en collectieve initiatieven.

3.3. In de meest succesvolle ontwikkelingsprocessen blijken kleine en middelgrote ondernemingen de drijvende kracht te vormen. Ook blijkt het ontwikkelingsproces in de meeste gevallen tot een modernisering - zowel technisch als organisatorisch - van het produktie-apparaat te hebben geleid, wat op zijn beurt tot gevolg heeft gehad dat de produktiviteit en de kosten (kapitaal, lonen) aanzienlijk zijn toegenomen in vergelijking met vroeger, toen alles er nog relatief eenvoudig aan toe ging en men de kosten zoveel mogelijk trachtte te drukken.

3.4. Men krijgt echter een vertekend beeld van dergelijke ontwikkelingsprocessen als men alleen maar naar de afzonderlijke bedrijven kijkt. Het strategisch ontwikkelingspotentieel van lokale volkshuishoudingen zit namelijk juist in het feit dat kleine bedrijven zich in dergelijke gebieden vaak als grote ondernemingen gaan gedragen. Zo hebben zij, onder invloed van de specifieke lokale omstandigheden, weleens de neiging om bedrijfssystemen te gaan vormen.

3.4.1. Dit is vaak het geval met bedrijven die dicht bij elkaar liggen. Daarom is het beter niet naar ieder bedrijf afzonderlijk maar naar het geheel van bedrijven in het betrokken gebied te kijken, zoals overigens ook al door Marshall is gesteld.

In het eenvoudigste geval is er in dergelijke bedrijfssystemen sprake van specialisatie op basis van een bepaalde ambachtelijke traditie. Dergelijke bedrijven worden geconfronteerd met een grote marktonzekerheid, trachten hun kosten zoveel mogelijk te drukken en streven naar een zekere elasticiteit bij het inzetten van arbeidskrachten.

3.4.2. In de meer complexe gevallen daarentegen is de produktie meer gediversifieerd. Wel is het mogelijk dat de verschillende soorten produkten toch nog op de een of andere manier met elkaar verband houden. Hier zit men al vrij dicht in de buurt van "systeemgebieden", die worden gekenmerkt door een sterke integratie tussen bedrijven met een verschillend produktiepakket en zelfs tussen bedrijven die tot totaal verschillende sectoren behoren. Deze integratie wordt vaak in de hand gewerkt door gemeenschappelijke waarden en door de "bindende" rol van de overheid.

In dergelijke complexere gevallen heeft ieder bedrijf zijn eigen specialiteit en is de produktie meer gediversifieerd.

Hoewel de produktiecycli hier zeer complex en gevarieerd kunnen zijn, blijven kleine en middelgrote ondernemingen toch de spil waar alles om draait.

3.4.3. Met het toenemen van de specialisatiegraad neemt ook de marktomvang toe. Het is zelfs mogelijk dat dergelijke lokale ondernemingen voor bepaalde produkten marktleider worden of in ieder geval tot de kleine groep gespecialiseerde producenten gaan behoren.

3.5. Dergelijke ontwikkelingsprocessen hebben hun wortels in één of méér industriële bedrijven, die geleidelijk aan uitgroeien tot de kern van een bedrijfssysteem en uiteindelijk zelfs van een nog complexer geheel waarin bedrijven van verschillende sectoren steeds verder met elkaar geïntegreerd raken. Vooral stedelijke centra - en zelfs kleinere steden - vormen een gunstige voedingsbodem voor de totstandkoming van complexe produktiestructuren en de daarbij behorende diensten. Zo is het welslagen van het ontwikkelingsproces in een aantal Italiaanse gebieden - meestal kleiner dan een provincie - te danken aan het feit dat rond een belangrijk geïndustrialiseerd stedelijk gebied een aantal industriële kernen zijn ontstaan en in het kielzog daarvan ook de dienstensector - en in sommige gevallen zelfs de landbouwsector - tot ontwikkeling is gekomen. Een en ander heeft niet alleen geleid tot de totstandkoming van solide en duurzame "systeemgebieden", maar heeft ook het inkomen per capita aanzienlijk opgestuwd.

3.6. Van blijvende groei kan echter geen sprake zijn als de bedrijven niet worden opgenomen in een samenhangend geheel waarbij voortdurend wordt gestreefd naar flexibiliteit wat de vervaardigde produkten, de samenstelling van het totale produktiepakket en de inzet van de beschikbare arbeidskrachten betreft. Het is dus zaak dat de bedrijven van de diverse sectoren efficiënt met elkaar kunnen samenwerken binnen goed functionerende netwerken.

3.7. Die netwerken moeten in staat zijn zich voortdurend aan te passen en te vernieuwen. Alleen als er permanent naar wordt gestreefd de synergie tussen de betrokken bedrijven te vergroten en de nodige organisatorische en technologische innovaties door te voeren, kunnen eventuele bedreigingen van buitenaf worden afgewend. Deze bedreigingen komen zowel uit de hoek van de armere landen (lagere arbeidskosten, flexibelere produktie) als uit de hoek van de grote ondernemingen (die er nog steeds op uit zijn om zelf het reilen en zeilen van de economie te bepalen en hun stempel te drukken op de economische besluitvorming).

4. Ontwikkelingsfactoren

4.1. In het onderstaande wordt nagegaan welke factoren er in een aantal bekende gebieden toe hebben geleid dat daar een spontaan ontwikkelingsproces op gang is gekomen.

4.2. Een essentiële factor is het bestaan van talrijke kleine bedrijfjes. Vaak gaat het daarbij om bedrijfjes die oorspronkelijk zijn opgericht door handwerk- of ambachtslieden. Dergelijke concentraties van kleine bedrijfjes treft men vooral aan in de buurt van kleine en middelgrote steden waarvan de inwoners een ruime culturele belangstelling hebben en weten dat er in het buitenland vraag is naar bepaalde produkten. Belangrijk is verder ook de aanwezigheid van een hecht sociaal weefsel, waarin het boerengezin centraal staat en gemeenschappelijke waarden de contacten en samenwerking tussen de diverse actoren bevorderen.

Een en ander mondt geleidelijk aan uit in een samenwerkings- en ontwikkelingsproces, waarbij gaandeweg de gehele lokale samenleving betrokken raakt, mede dankzij bepaalde culturele factoren (volksaard, gemeenschappelijke politieke tradities).

4.3. Een belangrijke factor is ook het gezin, omdat startende ondernemers daar in geval van nood op kunnen terugvallen (vaak zijn er in het gezin nog andere bronnen van inkomsten of kunnen andere gezinsleden goedkoop bepaalde diensten verlenen). Bovendien vormt het gezin vaak een "economische ruimte" in zakformaat, niet alleen omdat het als "besluitvormings- en zenuwcentrum" fungeert, maar ook omdat het een reservoir van goedkope en makkelijke inzetbare arbeidskrachten vormt, wat aan het begin van een lokaal ontwikkelingsproces een belangrijke troef is. Verder maakt het gezamelijke financiële beheer het mogelijk alle beschikbare middelen in te zetten voor één groot investeringsproject en een gezinsbedrijf op te zetten. Hoewel het op gang komen van lokale ontwikkelingsprocessen in de eerste plaats te danken is aan kleine bedrijfjes in een stedelijk milieu (en dan vooral kleine steden), vormen vooral gezinsbedrijven van ex-landbouwers de voedingsbodem van de netwerken van kleine ambachtelijke bedrijven waardoor dergelijke processen worden gedragen.

4.4. Belangrijk bij dit alles is de houding van de werknemers en van de leiding van de talrijke nieuwe kleine bedrijfjes. De arbeidsverhoudingen bij lokale ontwikkelingsprocessen worden grotendeels bepaald door het feit dat werkgever en werknemer er allebei bij gebaat zijn dat het hun bedrijf voor de wind gaat. De werknemers profiteren mee van het floreren van hun bedrijf en zijn dan ook weinig geneigd om op een conflict aan te sturen, een houding die nog in de hand wordt gewerkt door de specifieke structuur van de lokale samenleving en het feit dat de onderlinge relaties in dergelijke kleinschalige gemeenschappen grotendeels op wederkerigheid zijn gebaseerd. Een en ander zorgt voor de nodige consensus en cooerdinatie, wat het ontwikkelingsproces een extra impuls geeft.

4.5. Het samenspel tussen al deze factoren brengt dus uiteindelijk een ontwikkelingsproces op gang, maar dit proces kan alleen in stand worden gehouden als een aantal cruciale voorwaarden vervuld is : de lokale ambachtelijke tradities mogen niet volledig verdwenen zijn als gevolg van een ontwikkelingsproces à la Ford, de lokale actoren moeten van oudsher vertrouwd zijn met de internationale markten, er moeten voldoende financiële middelen voorhanden zijn, de lokale actoren moeten over de nodige financiële ervaring beschikken en in het gehele gebied moet ten minste een rudimentaire infrastructuur aanwezig zijn.

4.6. Niet alle lokale ontwikkelingsprocessen verlopen op de hierboven beschreven manier. Sommige spontane - maar erg ongeordend verlopende - ontwikkelingsprocessen danken hun ontstaan voornamelijk aan het feit dat de lokale bedrijven kunnen putten uit een reservoir van goedkope arbeidskrachten die zij zwart- of thuiswerk kunnen laten verrichten.

In dergelijke gevallen, en met name wanneer alleen nog maar een embryonale vorm van industriële structuur aanwezig is, hebben de lokale bedrijven en de lokale gemeenschap nauwelijks gemeenschappelijke belangen, zodat de factor "wederzijds voordeel" hier vrijwel niet speelt.

4.7. Wanneer het ontwikkelingsproces eenmaal van de grond is gekomen, hebben ook de diverse overheidsinstanties - elk op hun manier - een belangrijke rol te spelen.

4.7.1. Nationale overheden hebben te weinig aandacht voor lokale ontwikkelingsprocessen. Wel komt het nogal eens voor dat zij - soms zonder het te beseffen - maatregelen nemen die gunstig uitpakken voor gebieden met voornamelijk kleine bedrijven (kostenbeperkende maatregelen, belastingfaciliteiten of monetaire maatregelen). Meestal gaat het daarbij om algemene steunmaatregelen die bepaalde marktbelemmeringen uit de weg ruimen en bijgevolg het ontwikkelingsproces ten goede komen.

4.7.2. Op de lagere niveaus (gemeenten, regio's, enz.) is de inbreng van de overheid daarentegen groter, maar ook daar is er geen sprake van doelgerichte steunverlening : ook op deze niveaus beperkt de overheid zich - tegenwoordig weliswaar iets minder dan vroeger - tot maatregelen van algemene aard, die alleen maar bedoeld zijn om een gunstig ontwikkelingsklimaat te scheppen. De overheid stemt haar beleid dus achteraf op het spontaan op gang gekomen ontwikkelingsproces af in plaats van dit proces te sturen. Tot de meest voorkomende steunmaatregelen behoren : het aantrekken van vestigingen van financiële instellingen, de oprichting van consortia tussen particuliere bedrijven en overheidsinstellingen, het uitbouwen van de infrastructuur in achtergebleven gebieden, het zorgen voor informatie over economische aangelegenheden, het ondersteunen van de ambachtelijke sector en het bevorderen van de beroepsopleiding. Lokale overheden kunnen daarenboven ook maatregelen nemen om nieuwe initiatieven te stimuleren. Met hun ruimtelijke-ordeningsbeleid kunnen zij immers de vestigingsplaatskeuze van bedrijven beïnvloeden. Verder kunnen zij ervoor zorgen dat de administratieve procedures correct en met zo weinig mogelijk bureaucratische rompslomp worden afgewikkeld.

4.7.3. Behalve met maatregelen op economisch gebied kan de overheid ook - en vooral - met maatregelen op andere terreinen het ontwikkelingsproces stimuleren. Zij kan bijvoorbeeld zorgen voor goed functionerende diensten (volksgezondheid, onderwijs, vervoer, huisvesting, enz.). Een goed functionerend netwerk van diensten en een goed gestructureerd geheel van sociale voorzieningen zijn van groot belang voor een vlot verloop van het ontwikkelingsproces en voor het drukken van sommige daarmee samenhangende kosten. Op die manier draagt de overheid bij tot de modernisering van het maatschappelijk bestel en bevordert zij tevens de maatschappelijke integratie door sociale ongelijkheid, achterstelling en de kans op conflicten te verminderen.

4.8. Een ander kenmerkend aspect van succesvolle lokale ontwikkelingsprocessen is de aanwezigheid van immateriële hulpbronnen, waarop vooral de laatste tijd sterk de aandacht wordt gevestigd.

De specifieke lokale omstandigheden - o.m. op cultureel gebied - drukken uiteindelijk hun stempel op het menselijk potentieel (ondernemers en arbeidskrachten), waardoor de beschikbare kennis en ervaring aanzienlijk kan variëren.

Deze sociaal-culturele factoren zullen in de toekomst waarschijnlijk nog aan belang winnen.

4.8.1. Ook het wegvallen van technologische barrières speelt beslist een belangrijke rol. Technologische innovatie vormt vandaag de dag niet meer het monopolie van grote ondernemingen, maar ligt nu ook binnen het bereik van kleine lokale ondernemingen, die in sommige gevallen zelfs een stimulerend effect hebben op het innovatieproces.

Dit is echter alleen mogelijk als het gebied in kwestie over een behoorlijk menselijk "kapitaal" beschikt en de nodige inspanningen levert om dit nog uit te breiden.

4.8.2. Ook op dit vlak is een rol weggelegd voor overheidsinstanties en opleidingsinstituten, die het spontaan gegroeide kennispotentieel verder moeten verfijnen en stroomlijnen.

Er is meer dan ooit behoeft aan vakbekwame, maar tevens flexibel inzetbare ambachtslieden, wat gevolgen heeft voor het opleidingssysteem, het reilen en zeilen van de bedrijven en de verhouding tussen werkgever en werknemers.

Het is tegenwoordig gebruikelijk - en ook lokale bedrijven komen daar niet onderuit - om het personeel op alle niveaus verantwoordelijkheid te laten dragen en beslissingen te laten nemen, m.a.w. om de werknemers nauwer bij de bedrijfsvoering te betrekken en zelfstandiger te laten werken. Anders dan in het verleden is het vandaag de dag niet meer mogelijk om zich dergelijke nieuwe vaardigheden zonder doelgerichte hulp van derden - overheden of andere instanties, incl. gespecialiseerde particuliere instituten - eigen te maken.

4.9. Nu de "pionierstijd" definitief achter de rug is en lokale ontwikkelingsprocessen zich in een overgangsfase bevinden - zeker als men deze voortaan wetenschappelijk wil gaan onderbouwen - wordt het tijd om dergelijke processen wat meer te stroomlijnen en de diverse initiatieven - zowel van de particuliere sector als van de overheid - beter te cooerdineren. Dit betekent dat vooraf moet worden nagegaan wat er allemaal moet gebeuren, welke kennis daarvoor noodzakelijk is en welke maatregelen moeten worden genomen om een en ander in goede banen te leiden. Er moet m.a.w. een "plan de campagne" worden uitgewerkt, met als uiteindelijk doel de basis te leggen voor een duurzaam sociaal-economisch bestel en een ontwikkelingsproces dat stoelt op het eigen ontwikkelingspotentieel van het betrokken gebied.

5. De actoren in lokale ontwikkelingsprocessen

5.1. Doel van lokale ontwikkelingsinitiatieven is het ter plekke aanwezige ontwikkelingspotentieel - d.w.z. factoren en actoren - integraal en efficiënt in te zetten in het kader van projecten die de ontwikkeling van het gebied in kwestie ten goede komen.

In sommige gebieden, waar al jaren geleden een ontwikkelingsproces op gang is gekomen en waar een en ander nu op een meer gestructureerde manier verloopt, heeft deze bundeling van krachten en factoren zich op een natuurlijke en spontane wijze voltrokken, maar daar is wel heel wat tijd overheen gegaan.

Dergelijke processen moeten nu worden getransponeerd naar een groot aantal gebieden die op dit vlak nog een onbeschreven blad zijn en weinig of geen ervaring hebben met het bundelen van alle beschikbare krachten.

Hier rijst dan ook de vraag wie of wat in dergelijke gebieden als motor van het ontwikkelingsproces kan fungeren.

5.2. Het is duidelijk dat hier een belangrijke rol is weggelegd voor de EU-instanties - waarmee niet alleen aan financiële steun valt te denken - en voor de nationale overheid.

De échte motor van het ontwikkelingsproces moet evenwel in de betrokken gebieden zelf worden gezocht, nl. bij die actoren die behoorlijk georganiseerd zijn en daarom permanent als stuwende kracht kunnen fungeren.

Een essentiële voorwaarde bij dit alles is dat er een "partnerschap" - in de vorm van "nauw overleg" - tot stand komt tussen overheidsinstanties en maatschappelijke krachten.

5.3. De overheid heeft de cruciale maar delicate taak om de maatschappelijke krachten die het reilen en zeilen in het gebied in kwestie bepalen - en in de eerste plaats de sociale partners - in staat te stellen hun krachten te bundelen in het kader van concrete projecten.

Als de diverse lokale overheidsinstanties de economische en culturele mogelijkheden en aspiraties van de plaatselijke bevolking op de juiste manier weten in te schatten, kunnen zij proberen de sociale samenhang te verbeteren en de bevolking achter gemeenschappelijke doelstellingen te krijgen - een absoluut noodzakelijke voorwaarde voor het op gang komen van een lokaal ontwikkelingsproces.

5.3.1. Zij kunnen allerlei soorten maatregelen nemen om de maatschappelijke actoren ertoe aan te zetten de nodige initiatieven te ontplooien : zij kunnen bureaucratische en administratieve hinderpalen wegnemen, wetten en voorschriften herzien, de arbeidsmarkt hervormen, zorgen voor een adequate ruimtelijke ordening, de beroepsopleiding stimuleren (met name met het oog op de "nieuwe activiteiten"), doelgerichte financiële steun verlenen, nieuwe financieringsinstrumenten creëren en concrete structuren voor adviesverstrekking en andere vormen van steunverlening in het leven roepen.

5.3.2. In concreto kunnen zij :

- als echte ontwikkelingsagentschappen optreden;

- bijdragen aan de voorbereiding van de projecten en innoverende activiteiten;

- permanente forums in het leven roepen, waar de sociale partners en andere voor het ontwikkelingsproces belangrijke actoren elkaar kunnen ontmoeten, met elkaar overleg kunnen plegen en gezamenlijk beslissingen kunnen nemen;

- ter plaatse of elders de nodige financiële middelen bijeenbrengen en deze doorsluizen naar hun uiteindelijke bestemming;

- met behulp van gezaghebbende deskundigen de meest haalbare en realistische projecten selecteren.

5.3.3. Bij dit alles hebben de lokale, regionale, nationale en communautaire overheden elk een specifieke maar complementaire taak.

5.3.4. De rol van de lokale overheden, die vaak onderbelicht blijft of niet op zijn juiste waarde wordt geschat, is van kapitaal belang om :

- het ontwikkelingsproces de beslissende impuls te geven;

- voor de nodige samenhang te zorgen, een noodzakelijke voorwaarde als men wil voorkomen dat het proces op den duur weer tot stilstand komt.

5.4. Van vitaal belang is verder ook de rol van de plaatselijke organisaties van de sociale partners, die volledig vertrouwd zijn met de lokale troeven en tradities. Deze kunnen :

- het ontwikkelingsproces aanzienlijk vooruit helpen dankzij hun kennis van de problemen, de mogelijkheden en de troeven van de betrokken gebieden;

- als bemiddelaar tussen de verschillende belangensectoren optreden, wat hen in staat stelt om een soort synthese tussen de aspiraties van alle maatschappelijke kringen tot stand te brengen en in het licht daarvan het ontwikkelingsproces in een bepaalde richting te sturen;

- zorgen voor een optimaal evenwicht tussen de belangen van de zwakkere bevolkingsgroepen (voor wie maatschappelijke solidariteit van groot belang is) en die van ondernemers en andere leidende kringen (voor wie efficiëntie en creativiteit op de eerste plaats komen);

- meewerken aan de uitwerking en selectie van haalbare projecten;

- erop toezien dat de geselecteerde projecten zoveel mogelijk effect sorteren maar zo weinig mogelijk maatschappelijke kosten met zich brengen.

- zorgen voor een grotere transparantie bij het gebruik van de beschikbare middelen.

5.5. Vrijwilligersorganisaties hebben in wezen dezelfde taken als de plaatselijke organisaties van de sociale partners, maar dan wel binnen de grenzen van hun eigen belangensector.

Zo kunnen milieu-organisaties bijvoorbeeld proberen het ontwikkelingsproces een duurzaam karakter te geven of het te sturen in de richting van produktie- en dienstverleningsactiviteiten die de werkgelegenheid èn het milieu ten goede komen.

5.6. Economische instituten, zoals de Kamers van Koophandel, kunnen hun steentje bijdragen door prognoses op te stellen, voor de nodige publiciteit te zorgen en het ontwikkelingsproces in de pas te laten lopen met de marktbehoeften.

5.7. Voor culturele instellingen (zowel particuliere als overheidsinstituten), scholen, onderzoekscentra, instellingen voor beroepsopleiding, bibliotheken, musea, enz. is eveneens een centrale rol weggelegd. Zij kunnen niet alleen op andere initiatieven inspelen, maar ook zelf initiatieven nemen om het ontwikkelingsproces vooruit te helpen (b.v. het opzetten van technologieparken of van archeologische parken).

5.8. Van fundamenteel belang is ten slotte ook de taak van de gewone burger, die niet alleen als actor bij het ontwikkelingsproces betrokken is, maar per slot van rekening de spil is waar het hele proces, dat niet alleen van economische maar ook van culturele aard moet zijn, om draait.

Het grote publiek kan op verschillende manieren bij de zaak betrokken worden.

Men kan zich ertoe beperken de gewone burger alleen maar te informeren, maar men kan ook, zoals b.v. in het westen van het Ierse graafschap Connemara het geval is, van de bevolking verwachten dat zij een financiële bijdrage levert.

5.9. De concrete aanpak en het succes van lokale ontwikkelingsinitiatieven vormen dan ook een praktische graadmeter voor de mate waarin het partnerschapsbeginsel daadwerkelijk wordt toegepast en als een extra ontwikkelingsfactor kan fungeren. Over de concrete toepassing van de partnerschapsprocedure lopen de meningen weliswaar uiteen, maar over één ding zijn alle actoren het eens : het partnerschap is een conditio sine qua non voor het welslagen van ontwikkelingsinitiatieven. De overheid heeft tot taak voor de nodige publiciteit en stimulansen te zorgen, terwijl de sociale partners en de maatschappelijke kringen voor de nodige sociale samenhang en samenwerking moeten zorgen.

6. De voordelen van lokale ontwikkeling

6.1. Lokale ontwikkeling levert niet alleen arbeidsplaatsen op, maar garandeert ook een billijkere verdeling van de welvaart zonder noemenswaardige middelenoverdrachten.

6.2. Deze toename van de welvaart straalt op het gehele land af door het feit dat stedelijke agglomeraties enigszins ontlast worden terwijl de ontvolking van plattelandsgebieden wordt tegengegaan.

Bovendien behoeft de plaatselijke beroepsbevolking niet langer weg te trekken om werk te vinden (waar niet alleen de betrokkenen zelf maar ook hun gezinnen steeds meer tegenop zien), maar kunnen zij aan de slag in de streek waar zij geboren en getogen zijn.

6.3. Het benutten van het eigen potentieel - zowel materiële als niet-materiële hulpbronnen - komt uiteindelijk ook de culturele diversiteit van Europa ten goede.

In deze tijd van wereldwijde concurrentie hebben lokale gemeenschappen er alle belang bij hun eigen troeven zo goed mogelijk uit te spelen en zich te specialiseren in kwalitatief hoogstaande en streekgebonden produkten en diensten. Dit zou ook een verdere nivellering van de prijs en kwaliteit van massaprodukten tegengaan.

6.4. Ten slotte zou ook 's lands schatkist er wel bij varen als de overheid niet zomaar wat bijstand zou verlenen, maar een actief beleid zou gaan voeren om de gebieden in kwestie aansluiting te laten vinden bij het arbeids-, produktie- en marktcircuit. Het uitblijven van lokale ontwikkeling brengt immers extra kosten met zich.

Samenvattend kan men stellen dat niet kan worden volstaan met het verlenen van wat bijstand, maar dat daarnaast ook - en vooral - maatregelen moeten worden genomen om het "immuniteitssysteem" van de betrokken gebieden te stimuleren.

7. Het communautaire instrumentarium

7.1. Zoals gezegd (zie par. 1.5.3) wil dit advies o.m. antwoord geven op een vraag die de Europese Raad in Korfoe heeft gesteld, nl. in hoeverre het instrumentarium in het kader van het structuurbeleid de lokale ontwikkeling werkelijk ten goede komt.

7.1.1. De diensten van de Commissie hebben op deze vraag gereageerd met een werkdocument getiteld "Inventaris van de communautaire acties ter bevordering van de lokale ontwikkeling en de werkgelegenheid" ().

7.2. Al sinds het begin van de jaren '80 wordt via de structuurfondsen communautaire steun verleend om lokale ontwikkelingsprocessen te stimuleren. In artikel 15 van de EFRO-Verordening van 1984 is er sprake van maatregelen die ervoor moeten zorgen dat het eigen ontwikkelingspotentieel van de regio's beter wordt benut (). In artikel 1, sub c), van de EFRO-Verordening van 1988 - die is uitgebracht in het kader van de hervorming van de structuurfondsen - krijgt deze doelstelling nog méér nadruk ().

7.3. Volgens de Inventaris van de Commissie vervult het communautaire instrumentarium drie functies : ondersteuning van experimenten, steunverlening voor Europese netwerken ter verspreiding van "goede werkwijzen", inpassing van lokale ontwikkelingsprocessen in het structuurbeleid van de Unie en de lid-staten.

Voor elk van deze functies is er een specifiek begrotingsinstrument in het leven geroepen :

- specifieke acties ter ondersteuning van experimenten (o.a. via LEDA, ERGO, EGLEI, ELISE, TURN, POVERTY, PWI's en SPEC), die er vooral op gericht zijn innovatieprocessen te stimuleren;

- communautaire initiatieven ter bevordering van de verspreiding van "goede werkwijzen" (o.a. Leader, NOW, Horizon, Interreg, Regis);

- communautaire programma's ter ondersteuning van het nationale structuurbeleid.

Verder moeten ook nog de Europese bedrijfsinnovatiecentra worden vermeld. Sinds dit programma in 1984 is opgezet, hebben deze centra geleid tot de oprichting of consolidering van zo'n 5 600 innoverende bedrijven, die samen goed zijn voor 27 000 arbeidsplaatsen.

7.3.1. In de programmeringsperiode 1989-1993 is respectievelijk 64 %, 30 % en 5 % van het totale budget voor elk van deze drie begrotingsinstrumenten naar lokale ontwikkelingsinitiatieven gegaan (waarbij evenwel moet worden opgemerkt dat het in het eerste geval maar om een klein bedrag ging).

7.4. De Commissie wijst er zelf op dat de drie genoemde instrumenten maar zelden worden gebruikt om lokale ontwikkelingsinitiatieven te stimuleren. Dit blijkt dan nog een optimistische voorstelling van de feiten te zijn als men uitgaat van de definitie van het begrip "lokale ontwikkeling" die in hoofdstuk 2 van dit advies wordt gegeven. De Commissie benadert deze problematiek immers vanuit een louter kwantitatief oogpunt en wil in de eerste plaats aantonen dat het huidige instrumentarium een efficiënt hulpmiddel en een solide basis voor de uitwerking van een adequaat beleid ter bevordering van lokale ontwikkelingsprocessen vormt.

7.5. Het Comité kan zich daarmee verenigen als de beschouwde periode als een proefperiode wordt beschouwd, waaruit nu de nodige lering moet worden getrokken om de toegepaste werkmethoden en het beschikbare instrumentarium op alle niveaus (communautair, nationaal en lokaal) verder te stroomlijnen.

7.6. Voor de programmeringsperiode 1994-1999 wordt het aandeel van de steun voor lokale ontwikkelingsprocessen in het kader van de drie genoemde begrotingsinstrumenten geraamd op respectievelijk 70 %, 51 % en 10 % van het beschikbare budget. Deze stijging is evenwel niet toereikend. Met name voor het belangrijkste instrument, de communautaire bestekken, ligt dit percentage nog steeds te laag. Bovendien is ook hier alleen maar sprake van een kwantitatieve benadering en geeft de Commissie geen antwoord op de vraag in hoeverre al deze initiatieven de lokale ontwikkelingsprocessen werkelijk ten goede komen.

7.7. Van alle door de Commissie genoemde acties, programma's en initiatieven zijn er slechts twee die werkelijk tot doel hebben lokale ontwikkelingsprocessen te stimuleren, nl. het communautaire initiatief Leader en de zogenoemde "globale ontwikkelingssubsidies".

7.7.1. Bij het communautaire initiatief Leader, dat de Commissie heeft gelanceerd om de ontwikkeling van het platteland te stimuleren, wordt gebruik gemaakt van een methode die haar deugdelijkheid reeds heeft bewezen en waarbij de lokale kringen een sleutelrol toebedeeld krijgen.

7.7.1.1. Alles draait in deze regeling namelijk om de zogenoemde "plaatselijke groepen voor plattelandsontwikkeling", lokale actiegroepen die, in het licht van een analyse van de plaatselijke noden en behoeften en in overleg met de bevoegde overheidsinstantie of het als "doorgeefluik" fungerende orgaan, een "business plan" voor het betrokken gebied moeten uitwerken. In dat plan moet worden aangegeven welke algemene doelstellingen worden nagestreefd en aan de hand van welke criteria de te steunen projecten zullen worden geselecteerd.

7.7.1.2. Deze actiegroepen hebben zich nadien aaneengesloten in netwerken op regionaal, nationaal en communautair niveau, wat hen in staat heeft gesteld hun methoden en de daarmee opgedane ervaringen te vergelijken, uit te maken welke aanpak de beste resultaten oplevert en na te gaan welke problemen en moeilijkheden zich zoal kunnen voordoen.

7.7.1.3. Problemen zijn er vooral op de volgende terreinen :

- interne organisatie van de actiegroepen, ook wat de contacten met de bevolking betreft;

- contacten met de bevoegde overheidsinstantie en het orgaan dat als "doorgeefluik" fungeert;

- het verkrijgen van de nodige financiële middelen, en met name de toegang tot de communautaire fondsen;

- de looptijd van de maatregel.

Sommige van deze problemen zijn later verholpen in het kader van het communautaire intitiatief Leader 2.

7.7.2. "Globale ontwikkelingssubsidies" blijken uitermate geschikt te zijn voor de in het bovenstaande omschreven aanpak, omdat deze vorm van steunverlening de lokale actiegroepen in staat stelt geheel en al volgens eigen inzichten te handelen. Deze financieringsmethode is gebaseerd op het subsidiariteitsbeginsel.

De rol van "doorgeefluik" moet worden toebedeeld aan een particulier, publiek of gemengd orgaan dat de steun heeft van alle lokale kringen en in de betrokken regio zelf gevestigd is. Ook de sociaal-economische kringen dienen in dit orgaan vertegenwoordigd te zijn.

Het financiële beheer van dit instrument biedt twee voordelen : een grotere vrijheid van handelen en een grotere flexibiliteit, waardoor beter kan worden ingespeeld op het tempo waarin het ontwikkelingsproces zich voltrekt.

7.7.2.1. In de praktijk is van dit financieringsinstrument echter maar betrekkelijk weinig gebruik gemaakt : in de periode 1989-1993 zijn 31 "globale subsidies" toegekend, waarmee een totaalbedrag van 687 miljoen ecu was gemoeid. Dit laat zich niet alleen verklaren door een gebrek aan informatie op regionaal en lokaal niveau, maar hangt ook samen met het feit dat de nationale overheden de controle op de diverse financieringskanalen niet graag uit handen geven.

7.7.3. Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat de communautaire instanties nog veel kunnen - en moeten - doen om het instrumentarium, de regels en de procedures verder te stroomlijnen en om de praktische organisatie van de steunverlening en de voorlichting te verbeteren.

Maar toch hangt het welslagen van lokale ontwikkelingsprocessen in de eerste plaats van de nationale, regionale en lokale overheden zelf af. Deze dienen terdege te beseffen dat lokale ontwikkelingsinitiatieven de ontwikkeling van het betrokken gebied aanzienlijk kunnen stimuleren als zij op een goede manier worden aangepakt en als wordt uitgegaan van het partnerschapsbeginsel.

7.7.3.1. Nu de experimentele fase achter de rug is, komt het erop aan ruimere bekendheid te geven aan de opgedane ervaringen. Dit vereist in de eerste plaats een betere organisatie bij de Commissie om de doorstroming van de informatie naar de betrokken kringen te verbeteren en het bestaande instrumentarium aan te passen in het licht van de opgedane ervaring.

De oprichting van een speciaal directoraat voor lokale ontwikkeling binnen D.-G. XVI lijkt erop te wijzen dat dit besef ook bij de Commissie is doorgedrongen.

7.7.3.1.1. Bovendien moeten de bij de lokale ontwikkelingsproblematiek betrokken diensten hun werkzaamheden op elkaar afstemmen (met name die welke zich bezighouden met zaken als MKB, cultuur, milieu, alternatieve energie, plattelandstoerisme en O& O), teneinde tot een nauwe cooerdinatie tussen de verschillende beleidssectoren en het daarbij behorende instrumentarium te komen.

7.7.3.1.2. De Commissie wijst in haar Inventaris op de belangrijke rol die technische assistentie zou kunnen spelen, ware het niet dat dit instrument bijna volledig in handen is van de nationale overheid.

Het komt er dus op aan de functie van dit instrument opnieuw te bekijken en het verlenen van technische assistentie gepaard te laten gaan met het organiseren van cursussen voor lokale actoren, teneinde ook de totstandkoming van regionale ontwikkelingsagentschappen te bevorderen.

7.7.3.2. Als de nationale en regionale overheidsinstanties zich resoluut achter lokale ontwikkelingsinitiatieven zouden scharen, zouden deze, mede dankzij de georganiseerde aanpak van dergelijke instanties, in een aanzienlijke stroomversnelling terecht komen en zouden de positieve effecten op sociaal en werkgelegenheidsgebied niet lang uitblijven.

7.7.3.2.1. Ook de op de Top van Essen overeengekomen procedures voor de tenuitvoerlegging van het actieprogramma ter bevordering van de werkgelegenheid kunnen daar in belangrijke mate toe bijdragen. Die procedures voorzien namelijk in multilateraal toezicht, dat zou moeten worden toevertrouwd aan een hervormd en nieuw leven ingeblazen Permanent Comité voor de werkgelegenheid.

8. De nieuwe potentiële bronnen van werkgelegenheid

8.1. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de reeds genoemde 17 potentiële bronnen van werkgelegenheid (zie par. 2.6) en op de hinderpalen waardoor de uitbouw van de zogenoemde "nieuwe activiteiten" - die voortvloeien uit de recente sociaal-economische ontwikkelingen en de daarmee samenhangende nieuwe behoeften, maar ook perfect passen in het kader van een lokaal ontwikkelingsproces - wordt bemoeilijkt.

8.1.1. De Commissie heeft in juni 1995, toen het onderhavige advies al geruime tijd in voorbereiding was, een nieuw document uitgebracht, met als titel "Een Europese strategie voor het bevorderen van lokale ontwikkelings- en werkgelegenheidsinitiatieven" (). Zij gaat daarin voornamelijk na welke hinderpalen van financiële, juridische, professionele en administratieve aard de tenuitvoerlegging van een dergelijke strategie in de weg staan en op welke manier deze hinderpalen uit de wereld kunnen worden geholpen.

Uit dat document blijkt nogmaals dat deze strategie een aanzienlijk positief effect kan hebben op de werkgelegenheid, die met zo'n 0,2 procentpunten per jaar zou kunnen toenemen. In concreto gaat het om 140 000 à 400 000 nieuwe arbeidsplaatsen, d.i. ongeveer 40 % van het aantal nieuwe banen dat in het Witboek als doelstelling wordt genoemd.

8.2. Het Comité kan zich in beginsel met de analyse en de voorstellen van de Commissie verenigen, maar heeft toch enkele aanmerkingen bij de algemene opzet van het document, omdat de "nieuwe activiteiten" niet in het kader van regionale ontwikkelingsprocessen worden gezien.

8.3. Van alle in paragraaf 2.6.3 genoemde sub-sectoren lijken vooral "hulp aan huis" en "opvang van kinderen" interessante perspectieven te bieden. Hierbij valt ook te denken aan bejaarden, zieken en gehandicapten, m.a.w. bevolkingsgroepen die in vele landen niet met hun sociale uitkeringen rond kunnen komen en vaak ook bij particuliere instellingen uit de boot vallen (met name de armste bevolkingsgroepen).

8.3.1. Het komt er dan ook op aan de gelegenheid te baat te nemen om een uitgebreide "intermediaire" sector in het leven te roepen, een soort "sociale economie" bestaande uit particuliere bedrijven, cooeperaties en non-profitbedrijven die zich bezighouden met het verstrekken van hulp aan huis en aan bepaalde bevolkingsgroepen (crèches, wasserijen, schoonmaakbedrijven, onderhoud van tuinen, klusjeswerk, hulp bij administratieve aangelegenheden, bereiding van maaltijden, enz.). Overheidssubsidies en - in het geval van diensten ten behoeve van werknemers van kleine, middelgrote en grote ondernemingen - afspraken tussen de sociale partners moeten ervoor zorgen dat deze diensten relatief goedkoop kunnen worden aangeboden.

8.3.1.1. In de sociale sector is het van belang dat er concurrentie is, dat er duidelijke door de nationale overheid vastgelegde kwaliteitsnormen zijn en dat de lokale overheden voor het nodige toezicht zorgen.

8.3.1.2. Deze diensten zouden kunnen worden betaald door middel van een door de lokale overheden uitgegeven dienstencheque (waarmee nu al wordt geëxperimenteerd in Frankrijk, België en Finland, en binnenkort ook in Nederland en Duitsland). Dergelijke cheques zouden dan in de plaats komen van sociale uitkeringen.

Dit zou de overheidsuitgaven aanzienlijk drukken, de totstandkoming van nieuwe bedrijven bevorderen, de bestrijding van zwartwerk vergemakkelijken en de administratieve procedures aanzienlijk vereenvoudigen.

8.4. In elk van de 17 genoemde sub-sectoren zijn er evenwel nog tal van hinderpalen die eerst uit de weg moeten worden geruimd.

8.4.1. In de eerste plaats zijn er belemmeringen van financiële aard, met name de hoge investeringskosten, de moeilijkheid voor zeer kleine ondernemingen om aan het benodigde geld te komen (wat voor dat soort ondernemingen nog moeilijker is dan voor kleine en middelgrote ondernemingen) en de financiële situatie van gezinnen die om dergelijke diensten verzoeken.

8.4.1.1. De Commissie pleit in dit verband niet alleen voor het uitgeven van dienstencheques, maar ook voor het oprichten van lokale gemeenschappelijke fondsen. Dit is een uitstekend voorstel. Dergelijke fondsen zouden trouwens voor alle initiatieven in het kader van lokale ontwikkelingsprocessen in het leven moeten worden geroepen, omdat zij ervoor zorgen dat de besparingen van de gezinnen worden gebruikt om ontwikkelingsprojecten in de eigen woonplaats van de betrokkenen te financieren.

8.4.2. Verder is het niet zo eenvoudig om polyvalente ondernemers te vinden die niet alleen voldoende vertrouwd zijn met dergelijke kiese taken, maar ook in staat zijn gebruik te maken van de nieuwe informatietechnologieën.

8.4.2.1. Het is dan ook zaak dat onderwijs en beroepsopleiding voldoende aandacht schenken aan communicatietechnieken, telematica en milieubeschermingstechnieken en dat met het oog op dergelijke polyvalente beroepsbezigheden nieuwe diploma's en kwalificaties in het leven worden geroepen.

8.4.3. Bovendien zijn er ook tal van belemmeringen van juridische aard. Zo blijkt dat :

- de voorschriften of wettelijke bepalingen niet altijd voorzien in de mogelijkheid om verschillende beroepsactiviteiten of inkomstenbronnen te combineren of zulks zelfs verbieden;

- de rechtspositie van gemengde organisaties (overheid/particuliere sector) niet duidelijk is vastgelegd.

8.4.3.1. Daarom wordt voorgesteld :

- regelingen uit te werken die het uitoefenen van verschillende beroepsbezigheden vereenvoudigen;

- ervoor te zorgen dat personen met een werkloosheidsuitkering toch een bezoldigde beroepsactiviteit kunnen uitoefenen;

- de categorie "non-profitondernemer" in te voeren en voor dergelijke ondernemers dezelfde belastingregeling te laten gelden als voor werknemers in loondienst.

8.4.4. De voornaamste problemen vloeien evenwel voort uit het feit dat de overheidsdiensten sterk gecentraliseerd en hiërarchisch gestructureerd zijn en weinig of niet vertrouwd zijn met lokale ontwikkelingsprocessen.

8.4.4.1. Het Comité vestigt er nogmaals de aandacht op dat het subsidiariteitsbeginsel ook binnen de lid-staten zelf dient te worden toegepast. Dit betekent in concreto dat de overheidstaken moeten worden gedecentraliseerd en dat moet worden gezorgd voor een technisch instrumentarium op lokaal niveau, zoals b.v. ontwikkelingsmaatschappijen, waarbij overheid en particuliere sector dienen samen te werken en ook de sociaal-economische kringen betrokken moeten worden.

9. Conclusies

9.1. Er is de laatste tijd een aanzienlijke verschuiving opgetreden in het westerse ontwikkelingsmodel, dat sinds de Tweede Wereldoorlog nauwelijks enige verandering had ondergaan. Zoals ook uit het Witboek van de Commissie blijkt, is het "algemene" ontwikkelingsmodel, dat stoelde op grote ondernemingen en op de vraag, vandaag de dag volledig achterhaald of in ieder geval niet meer geschikt om ook voor de sociale en werkgelegenheidsaspecten van de groei een oplossing te bieden.

Een goede combinatie van kwantitatieve aspecten (groei) en kwalitatieve aspecten (werkgelegenheid, benutting van het eigen ontwikkelingspotentieel, uitbreiding van rechten en kansen) is alleen mogelijk als het ontwikkelingsproces op een andere leest wordt geschoeid.

Een van de "hefbomen" - maar niet de enige - in een dergelijk hernieuwd en evenwichtig ontwikkelingsproces is het verschijnsel "lokale ontwikkeling". Het gaat hier om een vorm van economische ontwikkeling waarbij met name de volgende kenmerken in het oog springen : de geringe omvang van de bedrijven, de grote aandacht voor de kwaliteit van de produkten, een flexibele vorm van specialisatie, het horizontale (d.w.z. voor verschillende sectoren geldende) karakter van de steunmaatregelen, de samenwerking tussen overheid en particuliere sector, de positieve gevolgen voor de werkgelegenheid. Hoe meer van deze kenmerken voorkomen, hoe meer resultaten het ontwikkelingsproces oplevert.

De term "lokale ontwikkeling" is dus een zeer heterogeen concept, waarmee wordt verwezen naar een ontwikkelingsproces met tal van positieve gevolgen zowel op economisch als op sociaal gebied.

Lokale ontwikkeling is weliswaar geen panacee voor de problemen op het gebied van de werkgelegenheid, maar kan wel een aanzienlijke bijdrage leveren tot het op gang komen van een duurzaam ontwikkelingsproces. Lokale ontwikkelingsprocessen stoelen op drie belangrijke pijlers : groei, participatie en verantwoordelijkheid; zij stimuleren het ondernemerschap, respecteren de culturele eigenheid van het betrokken gebied en zorgen voor een optimaal evenwicht tussen gebruik van externe hulpbronnen, benutting van het eigen ontwikkelingspotentieel en inzet van de beschikbare arbeidskrachten. Zij kunnen dan ook als voorbeeld dienen voor de problemen die zich later, na de toetreding van de Midden- en Oosteuropese landen, zullen voordoen. Het regionaal beleid zal dan op twee fundamentele pijlers rusten : belangrijke infrastructuurvoorzieningen en lokale ontwikkeling.

9.2. Bij lokale ontwikkelingsprocessen zijn tal van actoren en factoren in het geding. Het samenspel van al deze actoren en factoren leidt uiteindelijk tot een ontwikkelingsproces dat kan worden bestempeld als :

- endogeen, d.w.z. stoelend op de beste materiële en niet-materiële hulpbronnen die in het gebied zelf voorhanden zijn;

- gediversifieerd, want gebaseerd op en toegesneden op de specifieke sociaal-economische troeven van het betrokken gebied.

9.3. Van essentieel belang is wel dat men over de grenzen van het eigen gebied heen kijkt en het eigen ontwikkelingsproces weet in te bedden in de grote Europese binnenmarkt, via integratie van de diverse produktiesectoren, een adequate koppeling tussen gebruik van externe hulpbronnen en benutting van het eigen ontwikkelingspotentieel, inpassing in het Europese ruimtelijke-ordeningsconcept en netwerkvorming met andere lokale ontwikkelingsgebieden.

9.4. Het is een feit dat de in hoofdstuk 4 genoemde factoren in de regel niet aanwezig zijn in gebieden waar het ontwikkelingsproces nog niet echt van de grond is gekomen, maar de negatieve sociale gevolgen van het proces zich al wel doen gevoelen. De ondernemingsgeest is er vaak zwak en heeft er nog geen wortel geschoten, het gevoel van samenhorigheid is er afgezwakt, het gezamenlijk beheren van het familiebezit wordt er steeds moeilijker en van een overschakeling van agrarische naar ambachtelijke activiteiten is meestal nog geen sprake.

9.5. Dit soort situaties, dat vandaag de dag nog steeds schering en inslag is, vereist een aanzienlijke inspanning van sociaal-economische en vrijwilligersorganisaties, die het samenhorigheidsgevoel in de betrokken gebieden moeten versterken, alsmede van de "sociale economie", die de economische functie van het gezin dient over te nemen. Zoals aangegeven in paragraaf 4.9 moet in dergelijke gebieden van de grond af een sociaal marktbestel worden uitgebouwd, waarbij op een planmatige manier te werk moet worden gegaan en een centrale rol is weggelegd voor de diverse overheidsinstanties.

9.6. Maar wie zorgt ervoor dat het - vaak sterk versnipperde - eigen ontwikkelingspotentieel op een zo rendabel mogelijke manier wordt benut en een duurzaam, zichzelf in stand houdend ontwikkelingsproces op gang brengt ? Hier ligt een essentiële taak voor de overheid en de sociale partners, die elk hun eigen rol en hun eigen verantwoordelijkheden hebben. Lokale ontwikkelingsprocessen staan of vallen met de mate waarin deze beide actoren bij de zaak worden betrokken. Vooral voor de diverse overheidsinstanties is een sleutelrol weggelegd : van hún inzet zal het afhangen of het ontwikkelingsproces in een stroomversnelling terecht komt en een duurzaam karakter krijgt, m.a.w. of spontaan op gang gekomen en vaak onregelmatig verlopende ontwikkelingsprocessen op den duur een stabieler en meer gestructureerd verloop kennen, met alle positieve gevolgen van dien voor de economische bedrijvigheid en de werkgelegenheid. De overheidsinstanties vervullen een sleutelfunctie in het gehele proces - waarbij zij krachtig moeten worden gestimuleerd - omdat zij tot taak hebben de talrijke andere lokale actoren te motiveren en, via een adequate regelgeving, de samenwerking tussen de diverse betrokken kringen in goede banen te leiden. Op die manier wordt de lokale gemeenschap nauwer bij het ontwikkelingsproces betrokken en nemen ook de kansen op succes toe.

9.7. De Commissie blijkt zich terdege bewust te zijn van de rol die zij bij dit alles - waarbij het subsidiariteitsbeginsel een belangrijke factor is - kan spelen. Een van de voornaamste taken van de communautaire instanties bestaat erin te zorgen voor een adequate uitwisseling van informatie en ervaringen tussen de lokale overheidsinstanties, zodat deze als een netwerk van "ontwikkelingsagentschappen" kunnen fungeren en het sluimerende - maar voor het opzetten van doeltreffende projecten cruciale - potentieel kunnen activeren. Met het oog daarop dient de Commissie het verschijnsel "lokale ontwikkeling" - waarbij lokale actoren de hoofdrol spelen - nauwkeuriger te analyseren. In het werkdocument van D.-G. XVI "Innovatie in het kader van de structuurfondsen 1995-1999" () geeft zij aan op welke manier zij de middelen uit hoofde van artikel 10 van de EFRO-Verordening wil gebruiken om lokale ontwikkelingsprocessen te stimuleren. Het Comité kan zich met de voorgestelde aanpak verenigen, maar vindt het beschikbare budget wel aan de lage kant (270 miljoen ecu). Het stelt dan ook voor om hiervoor in ieder geval ook de middelen uit hoofde van artikel 6 van de ESF-Verordening en artikel 8 van de EOGFL-Verordening ter beschikking te stellen.

9.7.1. Er is immers een veel grotere inspanning nodig om de regionale en lokale overheden en de sociaal-economische en vrijwilligersorganisaties de nodige informatie te kunnen verstrekken, om ambtenaren en deskundigen te kunnen opleiden en om de weerstand van de nationale overheden te kunnen overwinnen. Met het oog daarop zou men in het kader van de communautaire bestekken meer aandacht kunnen schenken aan de werkgelegenheidsdoelstellingen van het Witboek (lokale ontwikkeling, MKB, nieuwe bronnen van werkgelegenheid) en meer moeten werken met programma's van communautair belang.

9.8. Het Comité is van oordeel dat het zijn steentje kan en moet bijdragen via de sociaal-economische organisaties en via zijn contacten met de Sociaal-Economische Raden in de diverse lidstaten.

Brussel, 25 oktober 1995.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() Witboek "Groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid", blz. 161.

() PB nr. C 161 van 21. 6. 1984, blz. 1.

() Doc. SEC(94) 2199.

() SEC(94) 2199 van 19. 12. 1994.

() Verordening (EEG) nr. 1784/84 van 19. 6. 1984.

() Verordening (EEG) nr. 4254/88 van 19. 12. 1988.

() Doc. COM(95) 273 def.

() XVI/261/95-NL.