Tegen deze achtergrond stelt de Commissie voor schending van beperkende maatregelen van de Unie toe te voegen aan de in artikel 83, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) genoemde vormen van criminaliteit. Zodra de Raad een akkoord heeft bereikt en het Europees Parlement zijn goedkeuring heeft gegeven om schending van beperkende maatregelen van de Unie toe te voegen aan de in artikel 83, lid 1, VWEU genoemde vormen van criminaliteit, zal de Commissie volgens de gewone wetgevingsprocedure een richtlijn kunnen voorstellen, waarin de bepaling van strafbare feiten en sancties kan worden aangepast.

·andere verplichtingen, met name om verslag uit te brengen over de stappen die zijn genomen om de beperkende maatregelen uit te voeren (bv. verslag uitbrengen aan de autoriteiten over het bedrag van de bevroren tegoeden).

In dit verband bevatten de verordeningen van de Unie systematisch een bepaling die de lidstaten verplicht nationale regels vast te stellen die voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties voor inbreuken op de bepalingen van die verordeningen.

Momenteel zijn er in de Unie meer dan veertig regelingen voor beperkende maatregelen van kracht. Sommige daarvan voeren beperkende maatregelen van de Verenigde Naties uit; andere worden autonoom door de Unie aangenomen. Naast regelingen voor landspecifieke situaties heeft de Unie ook horizontale regelingen vastgesteld die gericht zijn tegen de proliferatie en het gebruik van chemische wapens, cyberaanvallen, mensenrechtenschendingen en terrorisme. Beperkende maatregelen zijn bindend voor de lidstaten van de Unie en voor alle personen of entiteiten die onder de rechtsmacht van de lidstaten vallen (EU-marktdeelnemers). Inconsequente handhaving van beperkende maatregelen ondermijnt de doeltreffendheid ervan en het vermogen van de Unie om met één stem te spreken. De uitvoering en handhaving van beperkende maatregelen van de Unie valt in de eerste plaats onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten. De bevoegde autoriteiten in de lidstaten moeten beoordelen of er sprake is van een inbreuk op de desbetreffende verordening van de Raad die is vastgesteld op grond van artikel 215 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en passende maatregelen nemen.

Om deze waarden te handhaven kan de Unie beperkende maatregelen tegen derde landen, entiteiten of individuen opleggen. Deze maatregelen omvatten gerichte individuele maatregelen, d.w.z. gerichte financiële sancties (bevriezing van vermogensbestanddelen) en inreisbeperkingen (reisverboden), alsmede sectorale maatregelen, zoals wapenembargo’s of economische en financiële maatregelen (bv. invoer- en uitvoerbeperkingen, beperkingen op de levering van bepaalde diensten, zoals bankdiensten). Handhaving van de internationale vrede en veiligheid is van bijzonder belang in de huidige context van de Russische invasie van Oekraïne. De EU heeft een reeks beperkende maatregelen ingesteld tegen Russische en Belarussische personen en ondernemingen, waarvan sommige uit 2014 dateren. In dit verband heeft de Commissie de “Freeze and Seize”-taskforce opgericht om de coördinatie op het niveau van de Unie bij de handhaving van deze beperkende maatregelen te verbeteren. De taskforce zorgt niet alleen voor coördinatie tussen de lidstaten en EU-agentschappen zoals Europol en Eurojust, maar onderzoekt ook de wisselwerking tussen beperkende maatregelen en strafrechtelijke maatregelen.

Gezien de dringende noodzaak om op de lijst geplaatste personen en entiteiten die betrokken zijn bij de schending van beperkende maatregelen van de Unie ter verantwoording te roepen, neemt de Commissie vandaag ook een mededeling aan met een bijlage met de belangrijkste elementen die een toekomstige richtlijn betreffende strafrechtelijke sancties bij inbreuk op Unieregels inzake beperkende maatregelen zou kunnen bevatten.

Hieronder wordt ingegaan op de problemen die het huidige voorstel beoogt aan te pakken, samen met de onderliggende oorzaken ervan en de negatieve gevolgen van de huidige stand van zaken. Daarna volgt een presentatie van de doelstellingen van het voorstel en de toegevoegde waarde ervan, met inbegrip van de redenen waarom het voldoet aan de criteria voor toevoeging van een vorm van criminaliteit aan artikel 83, lid 1, VWEU.

2)Problemen waarop het voorstel betrekking heeft

Naarmate de Unie de afgelopen decennia meer beperkende maatregelen heeft vastgesteld, zijn ook meer systemen ontwikkeld om deze te ontwijken, onder meer door personen en entiteiten voor wie beperkende maatregelen gelden en die over voldoende middelen beschikken en gebruik kunnen maken van “facilitators” (advocaten, notarissen enz.) en “instrumenten” (complexe juridische structuren om bijvoorbeeld de uiteindelijk begunstigden van de tegoeden te verbergen) om aan de toepassing ervan te ontsnappen.

In dit verband is een verslag uit 2021 van het Europees netwerk van aanspreekpunten inzake personen die verantwoordelĳk zĳn voor genocide, misdrĳven tegen de menselĳkheid en oorlogsmisdrĳven (“genocidenetwerk”) van bijzonder belang. Op basis van een vergelijkende evaluatie van de situatie in de lidstaten wordt in het verslag van het genocidenetwerk erop gewezen dat in de praktijk zeer weinig personen of rechtspersonen die verantwoordelijk zijn voor schending van beperkende maatregelen van de Unie daadwerkelijk ter verantwoording worden geroepen. Daarin wordt echter ook opgemerkt dat de laatste tijd een positieve trend te zien is in het aantal handhavingsacties dat is gestart en de toename van de door bepaalde nationale autoriteiten opgelegde sancties.

Ondanks de positieve trends in sommige lidstaten lijken er slechts in enkele lidstaten gerechtelijke procedures te lopen in verband met schending van beperkende maatregelen van de Unie. Dit kan erop wijzen dat in veel lidstaten onvoldoende prioriteit wordt gegeven aan het onderzoeken en vervolgen van schendingen van beperkende maatregelen van de Unie. Bovendien worden rechtshandhavingsinstanties geconfronteerd met aanzienlijke belemmeringen als gevolg van de specifieke categorie daders, slachtoffers en de complexe aard van de (combinatie van) strafbare feiten in kwestie.

Schendingen van beperkende maatregelen van de Unie hebben vaak een grensoverschrijdend karakter. Een onderneming kan bijvoorbeeld apparatuur kopen via een buitenlandse tussenpersoon, in de wetenschap dat de echte verkopers landen, entiteiten en personen zijn die onderworpen zijn aan beperkende maatregelen. Op het gebied van bevriezing van tegoeden kan een internationale bank bijvoorbeeld de overdracht vergemakkelijken van een “bevroren” jacht dat eigendom is van een op de lijst geplaatste persoon. Bij een dergelijke verboden overdracht zou een advocatenkantoor betrokken kunnen zijn, dat deelneemt aan het plegen van het misdrijf door de documenten voor de verkoop van het jacht op te stellen en, in sommige gevallen, een corrupte overheidsfunctionaris die de verandering van eigenaar mogelijk maakt. Witwas- en/of brievenbusmaatschappijen kunnen ook medeplichtig zijn door de oorsprong van de betaling voor de jacht te verhullen.

Aangezien er vaak geen directe slachtoffers zijn van schendingen van beperkende maatregelen, zijn het onderzoek en de vervolging ervan afhankelijk van de opsporing door de nationale bevoegde autoriteiten. Voorts spelen meldingen van klokkenluiders of klachten van maatschappelijke organisaties een belangrijke rol bij de rapportage van schendingen van beperkende maatregelen.

Wat betreft de wisselwerking tussen de aanpak van de lidstaten ten aanzien van de strafbaarstelling van schendingen van beperkende maatregelen van de Unie en confiscatiemaatregelen, zij erop gewezen dat confiscatie in de meeste lidstaten alleen mogelijk is op basis van een strafrechtelijke veroordeling of op zijn minst een aangetoond verband met criminele activiteiten. Hoewel schending van beperkende maatregelen in verschillende lidstaten strafbaar is gesteld, kunnen verschillen tussen de lidstaten echter leiden tot een versnipperde aanpak in grensoverschrijdende zaken.

3)Onderliggende oorzaken van de problemen

Degenen die betrokken zijn bij illegale praktijken in verband met beperkende maatregelen van de Unie, kunnen profiteren van het feit dat de lidstaten op grond van hun bestuursrecht en/of strafrecht zeer uiteenlopende definities en sancties hebben voor de schending van beperkende maatregelen van de Unie. Sommige lidstaten hanteren brede definities, zoals “schending van VN en EU-sancties” of “schending van EU-verordeningen”. Andere lidstaten beschikken over meer gedetailleerde bepalingen, bijvoorbeeld met een lijst van verboden gedragingen.

Op basis van de antwoorden op een vragenlijst die door het genocidenetwerk is verspreid, de verdere raadplegingen van het netwerk en het aanvullende onderzoek dat de Commissie met het oog op dit voorstel heeft verricht, kan worden geconcludeerd dat in 13 lidstaten schending van beperkende maatregelen van de Unie kan neerkomen op een administratieve overtreding of een strafbaar feit. De criteria volgens welke de gedraging binnen de werkingssfeer van de ene of de andere regeling valt, verschillen van lidstaat tot lidstaat, maar houden gewoonlijk verband met de ernst ervan (ernstig karakter),of zijn hetzij kwalitatief (opzet, ernstige nalatigheid), hetzij kwantitatief (schade) van aard. In twaalf lidstaten is schending van beperkende maatregelen van de Unie uitsluitend een strafbaar feit. In twee lidstaten kan de specifieke inbreuk van schending van beperkende maatregelen van de Unie echter alleen leiden tot administratieve sancties.

Tabel: Categorisering van de schending van beperkende maatregelen van de Unie

Categorisering van de schending van beperkende maatregelen van de Unie Lidstaten Schending van beperkende maatregelen is ofwel een strafbaar feit, ofwel een administratieve overtreding BE, BG, CZ, DE, EE, IE, EL, IT, LT, AT, PL, RO, SI Schending van beperkende maatregelen is een strafbaar feit DK, FR, HR, CY, LV, LU, HU, MT, NL, PT, FI, SE Schending van beperkende maatregelen is een administratieve overtreding ES, SK

Wat gevangenisstraffen betreft, bedraagt de maximumduur van de gevangenisstraf in 14 lidstaten tussen twee en vijf jaar, terwijl in acht lidstaten maximumstraffen tussen acht en twaalf jaar mogelijk zijn. De maximale boete die kan worden opgelegd voor schending van beperkende maatregelen van de Unie — hetzij als strafbaar feit, hetzij als administratieve overtreding — verschilt sterk van lidstaat tot lidstaat, variërend van 1 200 EUR tot 500 000 EUR. Veertien lidstaten voorzien in de aansprakelijkheid van rechtspersonen voor de schending van beperkende maatregelen van de Unie. Twaalf lidstaten voorzien in administratieve sancties, met name boetes, die kunnen worden opgelegd aan rechtspersonen wanneer hun werknemers (of ten minste het management) sancties overtreden. De maximumboetes voor rechtspersonen variëren van 133 000 EUR tot 37,5 miljoen EUR.

4)Negatieve gevolgen van de status quo