1. Samenvatting

Door dit syntheseverslag op grond van de betrouwbaarheidsverklaringen en punten van voorbehoud in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal en de diensthoofden goed te keuren, neemt de Commissie de algemene politieke verantwoordelijkheid voor het beheer van de begroting van de EU op zich.

Op het gebied van het directe beheer van EU-middelen is de Commissie van mening dat versterkte interne-controlesystemen en echte vereenvoudiging van de subsidiabiliteits- en andere regels de belangrijkste hulpmiddelen zijn geweest bij het verminderen van de foutenpercentages. Gedetailleerdere controles zijn echter duur en de Commissie is van oordeel dat verdere controles enkel moeten worden uitgevoerd indien kan worden aangetoond dat de potentiële voordelen opwegen tegen de kosten voor de Commissie en de begunstigden.

Om specifieke uitdagingen aan te pakken in het kader van gedeeld beheer, neemt de Commissie een duidelijk standpunt in over een aantal kwesties:

- Om de EU-begroting te beschermen moeten de autoriteiten van de lidstaten alle beschikbare instrumenten maximaal gebruiken om fouten te voorkomen en op effectieve wijze hun verantwoordelijkheden en verplichtingen na te komen voor alle programma’s die onder gedeeld beheer vallen. Zij moeten de resterende gebreken in hun beheers- en controlesystemen aanpakken. De Commissie zal zinvolle controle-indicatoren en –statistieken blijven verstrekken, die een grondige analyse van het beheer van de middelen door de lidstaten vergemakkelijken;

- Waar nodig zal de Commissie haar kader en strategie inzake audits versterken om zo de resterende tekortkomingen in de systemen van de lidstaten bloot te leggen, met name in de lidstaten met de hoogste risicoprofielen wat betreft de tenuitvoerlegging van EU-programma's;

- De Commissie zal de bepalingen inzake opschorting en uitstel van betalingen verder uitvoeren wanneer er zich ernstige tekortkomingen hebben voorgedaan. Indien nodig zal zij hiervoor het nieuwe mechanisme voor de opschorting van landbouwbetalingen gebruiken als een preventief instrument om de EU-begroting te beschermen tegen de tekortkomingen in de controlesystemen van de lidstaten;

- De Commissie legt financiële correcties op aan lidstaten die geen degelijke systemen toepassen. Wanneer aan de voorwaarden van het nieuwe wettelijke kader is voldaan, zal zij het instrument voor financiële nettocorrecties gebuiken.

De punten van voorbehoud van de directeuren-generaal hebben een grotere financiële omvang dan in 2012. Dit is het gevolg van bijkomende inspanningen, zowel qua middelen als qua methodiek, om de risicodragende bedragen en de restfoutenpercentages nauwkeuriger te bepalen. Deze evolutie is zeker niet het gevolg van een slechter financieel beheer van de diensten. Aangezien de programma’s en controlesystemen een meerjarig karakter hebben, kan het werkelijke effect van zwakke punten in de toezichts- en controlesystemen, en van het beheer van de begroting van de EU, enkel worden beoordeeld door rekening te houden met de financiële gevolgen van corrigerende maatregelen in de daaropvolgende verslagjaren.

In dit verslag maakt de Commissie balans op van de belangrijkste verwezenlijkingen bij het verbeteren van de systemen voor prestatiebeoordeling en verslaglegging. Zij benadrukt opnieuw haar voornemen om deze systemen verder te versterken. Om de rapporteringsstructuren zoveel mogelijk te stroomlijnen, kregen de centrale diensten een aantal concrete instructies

- Wat betreft de verschillende overzichtsverslagen zoals het evaluatieverslag en het syntheseverslag, moeten de centrale diensten het nodige doen om overlapping te voorkomen;

- Wat betreft de afzonderlijke jaarlijkse activiteitenverslagen moet deel 1 een getrouw beeld geven van de beleidsresultaten. Hiervoor wordt best hetzelfde formaat gebruikt als voor de planningsdocumenten. In de betrouwbaarheidsverklaring moet de aandacht naar financiële en managementszaken gaan.

2. 1 Verantwoordelijkheidsketen en managementverslaggeving

Overeenkomstig artikel 317 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is de Europese Commissie verantwoordelijk voor de uitvoering van de begroting van de EU, binnen de grenzen van de beschikbare kredieten en met inachtneming van de beginselen van goed financieel beheer. De lidstaten moeten met de Commissie samenwerken om te verzekeren dat de kredieten volgens deze beginselen worden gebruikt.

Het college delegeert de operationele uitvoering van de politieke en beheersdoelstellingen aan de directeuren-generaal en de diensthoofden, die als ‘gedelegeerd ordonnateurs’ de middelen om te handelen krijgen. Bij deze gedecentraliseerde organisatie van het management zijn de verantwoordelijkheden van de verschillende actoren duidelijk afgebakend. De gedelegeerd ordonnateurs zijn volledig bevoegd om het geschiktste en doeltreffendste controlesysteem te kiezen voor een goed en efficiënt beheer van de middelen waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Het jaarlijks activiteitenverslag is het belangrijkste middel waarmee de gedelegeerd ordonnateurs verantwoording afleggen over het beheer van de hun toevertrouwde personele en financiële middelen. Hierin brengen de gedelegeerd ordonnateurs verslag uit over de uitvoering van hun taken[1] en rapporteren eventuele tijdens hun beheer ontstane problemen die onder de aandacht van het college moeten worden gebracht.

Ieder jaarlijks activiteitenverslag bevat een ondertekende betrouwbaarheidsverklaring waarin de directeur-generaal of het hoofd van de dienst, in zijn/haar hoedanigheid van gedelegeerd ordonnateur, zekerheid verschaft over de getrouwheid van het beeld dat in het rapport wordt geschetst en over de wettigheid, regelmatigheid en het goed financieel beheer van alle financiële transacties onder zijn/haar verantwoordelijkheid, alsook over het niet-weglaten van belangrijke informatie. Indien dit noodzakelijk wordt geacht, wordt er in de verklaring voorbehoud gemaakt met betrekking tot bepaalde gebieden van ontvangsten en uitgaven.

In deel 1 van het jaarlijks activiteitenverslag verstrekt de gedelegeerd ordonnateur informatie, ingedeeld per jaar, over de vooruitgang bij het verwezenlijken van de beleidsdoelstellingen van het beheersplan. Hij/zij baseert zich hiervoor op de beschikbare gegevens op het tijdstip van de rapportage. Deze informatie omvat inputs, outputs, tussentijdse resultaten en gevolgen op lange termijn. Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de verantwoordelijkheid van de Commissie voor de verslaglegging over de vooruitgang die is geboekt bij de doelstellingen van het beleid en de verantwoordingsplicht voor hun verwezenlijking. De diensten van de Commissie zijn verantwoording verschuldigd voor de uitvoering van de begroting en het beheer van de financiële programma’s, rekening houdend met de beheersvorm. Terwijl de Commissie zich erop toelegt om met deze financiële programma’s de gewenste effecten te creëren op het terrein, hebben de activiteiten van de medewetgevers, de autoriteiten van de lidstaten en de diverse spelers op nationaal, regionaal of lokaal niveau ook een impact op de verwezenlijking van resultaten en effecten. Bovendien hebben veel externe factoren (sociale, demografische, economische en ecologische) die volledig aan de controle van de directeuren-generaal ontsnappen, invloed op beleidsresultaten (of -mislukkingen) die voortvloeien uit de initiatieven van de diensten van de Commissie.

Om ervoor te zorgen dat de betrouwbaarheidsverklaringen in de jaarlijkse activiteitenverslagen volledig in overeenstemming blijven met haar financiële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de EU-begroting, bevestigt de Commissie dat de klemtoon moet worden gelegd op beheers- en financiële zaken.

In elk jaarlijks activiteitenverslag wordt uitdrukkelijk bevestigd dat de verantwoordelijke commissaris(sen) vóór de definitieve ondertekening van de betrouwbaarheidsverklaring is (zijn) ingelicht over de belangrijkste aspecten van het verslag, met inbegrip van de eventuele punten van voorbehoud die de gedelegeerd ordonnateur wil maken.

Dit verslag werd na bespreking door het college goedgekeurd op woensdag 11 juni 2014. Door dit syntheseverslag op grond van de betrouwbaarheidsverklaringen en punten van voorbehoud in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal en de diensthoofden goed te keuren, neemt de Commissie de algemene politieke verantwoordelijkheid voor het beheer van de begroting van de EU op zich. De Commissie inventariseert in het verslag ook de prioritaire beleidskwesties en bepaalt hoe de geconstateerde zwakke punten moeten worden aangepakt.

Naast deze synthese van de beheersresultaten zal de Commissie ook een synthese voorstellen van de resultaten van de uitgavenprogramma’s. Dit gebeurt in het jaarlijks evaluatieverslag over de financiën van de Unie aan de hand van de bereikte resultaten, zoals wordt voorgeschreven in artikel 318 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ("het artikel 318-evaluatieverslag"). Het syntheseverslag en het artikel 318-evaluatieverslag hebben elk specifieke doeleinden en zijn het uitgangspunt voor de kwijtingsprocedure. Voor het brede publiek is er heel wat andere informatie beschikbaar op de Europa-website. Belanghebbenden die gedetailleerdere begrotingsinformatie willen, kunnen het verslag van de Commissie over het begrotings- en financiële beheer[2] raadplegen. Burgers die op zoek zijn naar algemenere informatie over de Europa 2020-strategie, kunnen verslagen over relevante vlaggenschipinitiatieven en afzonderlijke uitgavenprogramma's[3] op de respectieve websites terugvinden.

De Commissie draagt haar diensten op om ervoor te zorgen dat relevante actuele informatie beschikbaar is, die is toegesneden op de behoeften van de verschillende gebruikers. Daarnaast moeten verouderde of overbodige verslagen worden opgespoord om de verslaglegging over de resultaten te stroomlijnen.

3. 2 Versterking van het kader voor prestatiebeheer van de Commissie

Het vooraf vaststellen van doelstellingen en indicatoren voor uitgavenprogramma’s en begrotingsneutrale activiteiten in de beheersplannen en de evaluatie, meting en rapportage van de resultaten achteraf zijn centrale elementen van het door de Commissie voorgestelde kader voor prestatiebeheer. Deze zogenaamde spiegeling heeft voor een objectiever kader voor prestatiebeheer gezorgd.

Na de invoering van het prestatiekader in het syntheseverslag 2012 heeft de Commissie gewerkt aan de versterking ervan. Deze belangrijke accentverschuiving maakt het mogelijk om de resultaten en de impact van de activiteiten van de EU op de middellange tot lange termijn weer te geven.

De Commissie heeft gekozen voor een stapsgewijze aanpak. In de eerste plaats heeft zij ervoor gezorgd dat de rechtsgrondslagen van de uitgavenprogramma’s voor 2014-2020 een coherenter kader voor toezicht, evaluatie en verslaglegging over hun prestaties bevatten. Ten tweede zijn de kaderregelingen opgenomen in de beheersplannen van de directoraten-generaal (DG’s) voor 2014. Zij zullen als uitgangspunt voor de verslaglegging over de resultaten dienen, te beginnen met de jaarlijkse activiteitenverslagen 2014 en de volgende editie van het artikel 318-evaluatieverslag. Ten derde heeft de Commissie het op zich genomen om het prestatiekader voor de "begrotingsneutrale activiteiten"[4] te verbeteren, te beginnen met de beheersplannen voor 2015.

Bovendien voert de dienst Interne audit (IAS) een aantal doelmatigheidsaudits uit in het kader van zijn strategisch auditplan voor 2013-15. In 2013 voerde de IAS 12 audits uit waarbij prestatiegerelateerde kwesties het belangrijkste aandachtspunt vormden. In de loop van de audits kwamen bepaalde gemeenschappelijke bevindingen aan het licht, met name wat betreft de systemen voor prestatiemeting, personeelsbeheer en het beheer van IT-projecten en IT-beveiliging. Meer gedetailleerde informatie over prestatie-audits worden ter beschikking gesteld van de kwijtingsautoriteit als onderdeel van het verslag over de interne controles, zoals voorgeschreven door artikel 99, lid 5, van het Financieel Reglement.

Daarnaast is de Commissie is van mening dat de speciale verslagen van de Europese Rekenkamer zeer waardevolle instrumenten vormen voor het verder ontwikkelen van haar prestatiebeheersysteem op verschillende beleidsterreinen.

2.1 Prestatie-eisen in het meerjarig financieel kader 2014-2020

Van 2013 tot en met begin 2014 werden de toezichts-, evaluatie- en rapporteringsmechanismen waarin werd voorzien in de rechtsgrondslagen van de programma’s in het kader van het meerjarig financieel kader 2014-2020 (MFK), verder uitgewerkt. Dit gebeurde door middel van een aantal gedelegeerde handelingen, uitvoeringshandelingen en, in het geval van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI), door inbedding in partnerschapsovereenkomsten met de lidstaten en de operationele programma’s. Daarnaast werden er financiële stimulansen ingebouwd in de ESI-fondsen in de vorm van een prestatiereserve (zie punt 2.6).

Alle prestatiekaders voor de programma’s en fondsen van 2014-2020 voldoen aan de prestatiegerelateerde beginselen van het Financieel Reglement. Deze kaders bevatten nauwkeurige en gedetailleerde informatie over de meerwaarde van de financiële interventies tijdens de periode 2014-2020 en hun relevantie voor de strategische doelstellingen van de Commissie, de sectorale beleidsdoelstellingen van de EU en specifieke doelstellingen, alsook kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren om de resultaten ervan te meten. Het is belangrijk er aan te herinneren dat de medewetgevers[5] nauw betrokken waren bij de vaststelling van de doelstellingen en prestatie-indicatoren van het programma.

2.2 Beheersplannen

In het laatste kwartaal van 2013 en begin 2014 verwerkten de diensten van de Commissie de belangrijkste elementen van de prestatiekaders voor de nieuwe uitgavenprogramma’s in de beheersplannen voor 2014. Deze elementen bestonden uit de doelstellingen en indicatoren, alsook de bepalingen inzake controle, evaluatie en verslaggeving die in de rechtsgrondslagen van de programma’s zijn opgenomen. Bijzondere aandacht werd besteed aan de vaststelling van relevante referentiescenario's en voldoende ambitieuze en realistische mijlpalen en streefdoelen. Waar nodig en met inachtneming van de periode tussen de uitvoering van de uitgavenprogramma’s en de verwachte resultaten, stelden de diensten van de Commissie bijkomende interne indicatoren vast om op zinvolle wijze in hun jaarlijkse activiteitenverslagen te kunnen aantonen dat de programma’s op schema liggen wat betreft de verwachte resultaten. Daarnaast zorgden de DG’s die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de programma's, voor een beschrijving van de interventielogica van alle programma's en fondsen (d.w.z. koppelingen tussen de gebruikte middelen, de gerealiseerde output en de vastgelegde doelstellingen). De DG's gaven ook uitleg over de wijze waarop hun geplande acties en resultaten zouden bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het programma. De centrale diensten van de Commissie ondersteunden de voorbereiding van de beheersplannen voor 2014, in het bijzonder door het organiseren van specifieke peer reviews.

Er moet worden opgemerkt dat in een aantal gevallen de doelstellingen in de beheersplannen van de DG’s betrekking hebben op maatschappelijke problemen die met verschillende instrumenten en op verschillende overheidsniveaus worden aangepakt. Tot deze instrumenten behoren onder andere financiële steun, beleidscoördinatie, regelgeving en wetshandhaving. Het is een aanzienlijke uitdaging om de bijdragen die de DG’s hebben geleverd tot de verwezenlijking van deze doelstellingen te onderscheiden van de invloed van externe factoren en de acties van andere actoren. Niettemin hebben de diensten van de Commissie de verantwoordelijkheid om toe te zien op de verwezenlijking van de politieke doelstellingen en belangrijkste beleidsprioriteiten van de Commissie, waarbij de nadruk ligt op hervormingen die een verschil maken in het dagelijks leven van de burgers van de EU.

De Commissie is verheugd over de verbeteringen die zijn aangebracht in de beheersplannen voor de uitgaven om zo een juiste afspiegeling te vormen van de prestatiekaders voor de uitgavenprogramma’s 2014-2020. Zij geeft haar centrale diensten de opdracht om de noodzakelijke richtsnoeren te ontwikkelen die prestatiebeoordeling en verslaglegging ook versterken voor "begrotingsneutrale activiteiten", zoals wetgeving, toezicht en handhaving, beleidsontwikkeling en ­coördinatie en administratieve ondersteuning. Het doel moet zijn zich te concentreren op beleidsresultaten, waarbij wordt aangetoond in hoeverre de interventies van de Commissie invloed hebben uitgeoefend op of hebben bijgedragen tot de verwezenlijking daarvan.

2.3 Jaarlijkse activiteitenverslagen

De jaarlijkse activiteitenverslagen zijn tot een belangrijke bron van informatie uitgegroeid, in het bijzonder voor de Rekenkamer en de kwijtingsautoriteit. Sinds enkele jaren brengen de gedelegeerd ordonnateurs grondiger verslag uit, enerzijds over de wijze waarop zij de hun toevertrouwde financiële en personele middelen hebben ingezet om de door het college vastgestelde beleidsdoelen te bereiken en anderzijds over de wijze waarop dit beleid een toegevoegde waarde heeft opgeleverd voor de samenleving in de EU.

De Commissie is van mening dat zij de laatste jaren niet alleen beheersresulaten heeft geboekt maar ook veel vooruitgang heeft gemaakt in de verslaglegging over beleidsprestaties en dat de jaarlijkse activiteitenverslagen van haar DG’s een schat aan nuttige informatie bevatten over beleidsdoelstellingen, behaalde resultaten en het effect ervan op de samenleving.

De jaarlijkse activiteitenverslagen voor 2014 en het daaropvolgende artikel 318-evaluatieverslag zullen de eerste onderdelen bevatten van de verslaggeving over de verwezenlijking van de doelstellingen van de nieuwe MFK-programma's, zij het in een zeer vroeg stadium van de uitvoering van deze programma's.

Naast een aantal aanpassingen aan de structuur van de jaarlijkse activiteitenverslagen (zie punt 3.2) is een reeks maatregelen genomen om te zorgen voor een sterkere nadruk op de prestaties:

- voorbeelden van maatregelen ter verbetering van de efficiëntie en een zuinig beheer;

- uitgebreidere prestatiegegevens uit diverse bronnen, zoals evaluaties, onderzoek, audits en effectbeoordelingen;

- representatieve voorbeelden die de toegevoegde waarde van de EU-programma’s demonstreren;

- een betere afstemming van de beheersplannen op de jaarlijkse activiteitenverslagen (bijv. door in beide gevallen dezelfde modellen te gebruiken voor de verslaggeving over doelstellingen en indicatoren).

De Commissie draagt de centrale diensten op om verder te bouwen op deze ervaring en een betere versie van de documenten voor strategische planning en programmering te ontwikkelen. Naarmate er meer informatie beschikbaar komt, wordt een sterkere en completere analyse mogelijk van de mate waarin de EU-uitgaven hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van de algemene beleidsdoelstellingen. De centrale diensten van de Commissie moeten onderzoeken of hiervoor specifiekere verslagen moeten worden ontwikkeld of dat de bestaande instrumenten voor verslaglegging kunnen worden aangepast.

De centrale diensten van de Commissie hebben de jaarlijkse activiteitenverslagen getoetst aan de naleving van de permanente instructies. De moeilijkheden die een aantal diensten van de Commissie ondervinden bij het naleven van de instructies, tonen aan dat op het vlak van rapportering over prestaties extra sturing en steun van de centrale diensten nodig is. Zo illustreerde minder dan de helft van de DG's zijn jaarlijks activiteitenverslag met relevante voorbeelden van concrete verwezenlijkingen in het kader van uitgavenprogramma's. 80 % van de DG's gaf dan weer voorbeelden van initiatieven om de efficiëntie en zuinigheid van hun activiteiten te verbeteren. De kwaliteit van deze voorbeelden varieerde echter.

De Commissie draagt de centrale diensten op een meer op maat gesneden benadering (bijv. per "familie" van diensten) te ontwikkelen voor de rapportering van prestaties in de jaarlijkse activiteitenverslagen voor 2014, met name om de verantwoordelijkheid van de Commissie bij de verwezenlijking van beleidsdoelstellingen beter aan te tonen en om verslag uit te brengen over initiatieven ter verbetering van de efficiëntie en de zuinigheid van de operaties.

2.4 Evaluatieverslag (artikel 318 VWEU), een Commissiebrede evaluatie van de resultaten van de EU-financiering

In juni 2013 bracht de Commissie voor de derde keer verslag[6] uit over de evaluatie van de financiën van de EU aan de hand van de bereikte resultaten. Dit verslag wil overeenkomstig artikel 318 VWEU een overzicht geven van de vooruitgang bij het uitvoeren van de programma’s en van effecten en resultaten die met behulp van EU-financiering werden behaald. Het verslag heeft betrekking op EU-programma’s op alle beleidsterreinen waar gebruik wordt gemaakt van MFK-uitgaven. Naast de resultaten van de evaluaties werd er nog andere prestatiegerelateerde informatie in het verslag opgenomen.

De Commissie werkt voortdurend aan methodes om deze verslaglegging te verbeteren. Door het artikel 318-verslag in de strategische plannings- en programmeringscyclus (SPP) op te nemen, moet het zich baseren op de informatie over evaluaties in de jaarlijkse activiteitenverslagen, hetgeen op zijn beurt geleid heeft tot een grotere nadruk op evaluaties in deel 1 van de jaarlijkse activiteitenverslagen. De integratie van het artikel 318-verslag waarborgt ook dat prestatie-indicatoren en -doelstellingen in overeenstemming zijn met die in de andere SPP-documenten.

Diverse evaluaties hebben nuttige informatie opgeleverd over de beleidsresultaten waarover wordt gerapporteerd in de verslagen. Niet alle beoordelingen dragen echter rechtstreeks bij aan het doel van de jaarlijkse activiteitenverslagen, bijvoorbeeld omdat de termijn die zij dekken niet overeenkomt met het desbetreffende jaar.

De Commissie draagt haar diensten op de prestatiegerelateerde aspecten (d.w.z. resultaten en effecten) van haar toezicht en evaluatie te versterken, met het oog op een betere rapportering van prestaties in het evaluatieverslag.

2.5 Rapportage over de Europa 2020-strategie en de toegevoegde waarde van de EU-begroting

De Commissie heeft verschillende maatregelen genomen om het belang van de kwaliteit van de uitgaven en de toegevoegde waarde van de EU-begroting aan te tonen. Zo stelde de Commissie bijvoorbeeld een uitgebreid verslag voor over de meerwaarde van de EU-uitgaven ter ondersteuning van haar voorstellen voor de nieuwe generatie programma's in het kader van het volgend meerjarig financieel kader[7]. Bovendien werden alle wetgevingsvoorstellen inzake een nieuw uitgavenprogramma of fonds voorzien van een evaluatie van hun toegevoegde waarde en hun bijdrage aan de Europa 2020-strategie.

2.6 Begrotingstoewijzing per lidstaat en prestatiereserve

Onder het nieuwe MFK zal de nieuw opgerichte prestatiereserve in het kader van de ESI-fondsen bijdragen aan een verdere stimulans om de doelstellingen te halen. De prestatiereserve omvat 6 % van de totale toewijzing voor het doel "investeren in groei en werkgelegenheid", het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) en gedeelde beheersmaatregelen op het gebied van het maritiem en visserijbeleid. Lidstaten en regio’s zullen op voorhand moeten aankondigen welke doelstellingen zij met de beschikbare middelen willen bereiken en nauwkeurig aangeven hoe zij de vooruitgang op dit gebied willen meten. Hierbij zal worden gebruikgemaakt van regelmatige monitoring en follow-up van de wijze waarop de financiële middelen worden ingezet. De reserve zal alleen worden toegewezen aan programma’s en prioriteiten die in een definitieve prestatiebeoordeling door de Commissie in 2019 kunnen bewijzen dat ze hun doelstellingen hebben bereikt. Hierdoor zal de klemtoon meer komen te liggen op prestaties en verwezenlijking van de doelstellingen van de EU-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei, en op de fondsspecifieke doelstellingen.

4. 3 Verbetering van de kwaliteit van de jaarlijkse activiteitenverslagen

3.1 Beoordeling door de Europese Rekenkamer

In haar jaarverslag over 2012 beoordeelde de Rekenkamer de jaarlijkse activiteitenverslagen voor 2012. In het algemeen blijkt uit haar belangrijkste opmerkingen de behoefte aan een samenhangender aanpak bij het afbakenen van het toepassingsgebied en het kwantificeren van punten van voorbehoud, met name wat betreft de omvang van het risicodragende bedrag en het restfoutenpercentage. Sindsdien heeft de Commissie een inspanning gedaan om tot een definitie (zie bijlage 2) en raming (zie punt 4.1) van het risicodragende bedrag te komen die voor alle DG’s consistent en vergelijkbaar zijn.

3.2 Herziening van de structuur van de jaarlijkse activiteitenverslagen

De structuur van de jaarlijkse activiteitenverslagen voor 2013 werd in sterke mate aangepast. Dit gebeurde om de gedelegeerd ordonnateurs te helpen met hun rapportageverplichtingen in het kader van het nieuwe financiële reglement en als reactie op een aantal auditaanbevelingen.

De afgelopen tien jaar hebben de verslagen hun nut bewezen voor zowel interne als externe belanghebbenden. Als gevolg hiervan ontvangt de Commissie regelmatig verzoeken om bijkomende gegevens en informatie in de verslagen op te nemen. De herziene instructies gaan, waar mogelijk, in op deze verzoeken en maken het tezelfdertijd duidelijk dat de verslagen in kwestie managementsverslagen zijn, bestemd voor het college. Daarom bevatten ze verplichte elementen zoals conclusies van het management over de verwezenlijking van het beleid en de operationele doelstellingen, de werking van de systemen voor interne controle en, wat betreft het financieel beheer, informatie over de vraag of de gedelegeerd ordonnateur de redelijke zekerheid heeft dat de aan de activiteiten toegewezen middelen zijn gebruikt voor het beoogde doel en overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer. De informatie die in het verslag wordt beoordeeld, moet deze conclusies op relevante wijze ondersteunen.

Bij de herziening van de instructies werden veel inspanningen geleverd om de duidelijkheid en coherentie in alle DG’s te verbeteren en ervoor te zorgen dat de verslagen alleen relevante informatie bevatten. Het doel is te zorgen voor naleving, beknoptheid, duidelijkheid en samenhang, maar tegelijkertijd de rapportagelast te verlichten.

De instructies hebben een grondig onderzoek ondergaan met als doel het schrappen van niet-essentiële voorschriften. Bijgevolg is er nu een duidelijk onderscheid tussen verplichte voorschriften en richtsnoeren.

Om te voldoen aan de uiteenlopende behoeften van de verschillende gebruikers zijn de verslagen opgedeeld in drie lagen, volgens toenemende mate van gedetailleerdheid:

(1) een samenvatting die voor de niet‑gespecialiseerde lezer, op een beknopte en toegankelijke wijze de belangrijkste verwezenlijkingen van het beleid weergeeft, samen met de conclusies van het management over de controle en betrouwbaarheid;

(2) de hoofdtekst van het verslag, die de elementen bevat waarop de conclusies in de samenvatting zijn gebaseerd, en

(3) bijlagen met specifiekere (technische) informatie.

Het gebruik van een model met voorgestelde inleidende alinea’s heeft geleid tot aanzienlijk meer duidelijkheid en vergelijkbaarheid tussen alle DG’s. Met name de samenvattingen zijn erg nuttig gebleken om essentiële informatie terug te vinden die gemakkelijk beschikbaar is bij alle DG’s.

De Commissie draagt haar diensten op om een passend niveau van transparantie aan te houden, maar tegelijk het jaarlijkse activiteitenverslagen niet boven een redelijke lengte te laten uitgroeien. Aan de centrale diensten wordt verder opgedragen om hierbij de noodzakelijke ondersteuning te bieden en beste praktijken vast te stellen.

3.3 Versterkt proces van peer review

In een continu streven naar verdere verbetering ondersteunen de centrale diensten de DG's al in een vroeg stadium bij het opstellen van de jaarlijkse activiteitenverslagen. De diensten bespreken belangrijke kwesties met de DG's en geven indien nodig advies. Peer reviews zijn een doeltreffend platform gebleken om van gedachten te wisselen over de formulering van horizontale kwesties en de aanpak van zwakke punten. Ook de dienst Interne audit werd actief bij deze discussie betrokken en leverde vroegtijdige feedback over het ontwerp van de jaarlijkse activiteitenverslagen.

3.4 Kosteneffectiviteit van de controles

Het herziene Financieel Reglement[8] bevat nieuwe bepalingen waardoor gedelegeerd ordonnateurs voortaan verplicht zijn om met mogelijke risico's en de kosteneffectiviteit rekening te houden bij het oprichten van systemen voor interne controle[9] (artikel 66, lid 2, van het Financieel Reglement) en bij het bepalen van het aantal en de intensiteit van controles (artikel 49 van de uitvoeringsvoorschriften van het Financieel Reglement). Gedelegeerd ordonnateurs zijn voortaan ook verplicht de totale kosten en baten van controles op te nemen in het jaarlijks activiteitenverslag (artikel 66, lid 9 van het Financieel Reglement).

De beoordeling van de kosteneffectiviteit van de controles heeft als belangrijkste doel het ondersteunen van het management bij besluiten over de opzet van de controlesystemen en de toewijzing van de desbetreffende middelen. Controlestrategieën en -systemen moeten zorgen voor zowel meer als intensere controles in risicovollere gebieden en zekerheid bieden dat controles steeds een toegevoegde waarde vormen.

De centrale financiële dienst van de Commissie heeft de gedelegeerd ordonnateurs in de hele Commissie ondersteund bij het ontwikkelen van een risicogebaseerde aanpak van controlemaatregelen. Om de uitvoering van deze aanpak op een efficiënte wijze te ondersteunen, heeft de centrale financiële dienst werkgroepen ingesteld en richtsnoeren verstrekt voor de herziening van de interne controlestrategieën. Een tweede element dat in de herzieningsrichtsnoeren werd opgenomen, waren modellen en voorbeelden van definitie- en berekeningsmethoden voor de vereiste kosteneffectiviteitsindicatoren voor de vier voornaamste soorten uitgaven en beheersvormen. Alle jaarlijkse activiteitenverslagen bevatten controlestrategieën die met de voorgestelde structuur in overeenstemming zijn. Hierdoor is het mogelijk om:

- een rechtstreeks verband te leggen tussen risico’s en controles;

- criteria vast te leggen voor het aanpassen van de frequentie en de intensiteit van de risico’s, en

- indicatoren te ontwikkelen voor de beoordeling van de doelmatigheid en de efficiëntie van controles.

Verdere inspanningen zijn echter noodzakelijk om deze informatie beter te kunnen gebruiken voor het variëren van de controle-intensiteit en -frequentie op basis van risico. Het is duidelijk dat er grote lacunes zijn wat betreft het vastleggen van indicatoren voor de doeltreffendheid. Dit is hoofdzakelijk te wijten aan het gebrek aan systematische registratie van de controleresultaten en problemen met het inschatten van de voordelen van controle.

De Commissie is verheugd over het streven naar herziening van de strategieën voor interne controle, met het oog op efficiënte en kosteneffectieve controles. Haar diensten moeten de controle-intensiteit blijven aanpassen aan de risico’s die zij op hun weg vinden, met inachtneming van hun gevolgen voor de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. Voorts verzoekt de Commissie de directeur-generaal Begroting nadere richtsnoeren te blijven ontwikkelen, een beperkt aantal indicatoren inzake kostenfeffectiviteit te identificeren dat in de hele Commissie zou kunnen worden gebruikt, en tot een nadere omschrijving te komen voor de berekeningswijze van deze indicatoren.

5. 4 Zekerheid op basis van de jaarlijkse activiteitenverslagen en punten van voorbehoud van de directeuren-generaal

Na onderzoek van de jaarlijkse activiteitenverslagen, met name de betrouwbaarheidsverklaringen van de gedelegeerd ordonnateurs en met inachtneming van hun punten van voorbehoud, merkt de Commissie op dat allen verklaarden redelijke zekerheid te hebben over het correcte gebruik van de middelen, de inachtneming van de beginselen van goed financieel beheer, en het feit dat de controleprocedures de nodige waarborgen bieden voor de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.

4.1 Aantal punten van voorbehoud en risicodragend bedrag

Het aantal punten van voorbehoud in de jaarlijkse activiteitenverslagen is gedaald van 29 in 2012 naar 21 in 2013. Er werden drie[10] nieuwe punten van voorbehoud opgetekend, terwijl elf[11] andere werden opgeheven. Vier punten van voorbehoud zijn "reputationeel" van aard, terwijl de andere 17 betrekking hebben op de wettigheid en de regelmatigheid van de financiële verrichtingen.

Het aantal punten van voorbehoud vormt geen indicatie van het aantal of de omvang van de problemen bij de diensten, omdat een enkel probleemgeval van invloed kan zijn op programma’s onder het beheer van verschillende diensten en kan leiden tot een onevenredig hoog aantal punten van voorbehoud.[12] Ook de aard en de omvang van de onderliggende oorzaken zijn slechts zelden vergelijkbaar. Aangezien de opgeheven punten van voorbehoud betrekking hadden op activiteiten met een relatief laag niveau aan uitgaven, resulteerde deze daling niet in een vermindering van de omvang of van het risicodragend bedrag[13]. Integendeel, zowel de omvang als de blootstelling aan financiële risico's ten gevolge van de punten van voorbehoud zijn in 2013 gestegen.

De gedelegeerd ordonnateurs stelden de belangrijkste oorzaken vast van hun punten van voorbehoud en formuleerden maatregelen om deze aan te pakken. Bijlage 1 bij dit verslag geeft een gekwantificeerd overzicht van de punten van voorbehoud en de volgende tabel toont het risicodragende bedrag (3 807 miljoen EUR) voor het deel van de uitgaven onder voorbehoud (met een omvang van 129 149 miljoen EUR).

Tabel. Punten van voorbehoud voor 2013 — omvang en risicodragend bedrag (in miljoen EUR)[14]

Gebied || Totale uitgaven || Omvang || Risicodragend bedrag

Landbouw || 58 227 || 58 051 || 1 888

Cohesie || 58 912 || 57 723 || 1 506

Subtotaal gedeeld beheer || 117 139 || 115 774 || 3 394

|| || ||

Externe steun || 6 383 || 3 768 || 126

Onderzoek || 11 539 || 6 291 || 180

Ander intern beleid || 4 217 || 354 || 8

Administratie || 5 488 || 0 || 0

Subtotaal direct/indirect beheer || 27 626 || 10 412 || 314

Totale begroting van de EU || 144 766 || 126 186 || 3 708

EOF || 2 963 || 2 963 || 99

Totaal || 147 729 || 129 149 || 3 807

Financiële punten van voorbehoud worden geformuleerd wanneer het risicodragend bedrag hoger komt te liggen dan de materialiteitsdrempel van 2 %. Het resterende gedeelte van de uitgaven, dat dus niet binnen het toepassingsgebied van deze drempelwaarde ligt, is echter niet noodzakelijkerwijze vrij van gevallen van niet-naleving. Het risicodragende bedrag van deze uitgaven waarvoor geen punten van voorbehoud bestaan, zal niettemin niet hoger liggen dan 2 % en bedraagt derhalve maximaal 372 miljoen EUR[15] in 2013.

De Commissie heeft er daarom vertrouwen in dat het maximale totale risicodragende bedrag voor de gehele uitgaven van 2013 (algemene begroting en EOF-begroting), waaronder zowel de risicodragende bedragen inzake uitgaven met punten van voorbehoud en die voor uitgaven zonder punten van voorbehoud, minder dan 4 179 miljoen EUR (3 807 miljoen EUR + 372 miljoen EUR) bedraagt, hetgeen overeenkomt met 2,8 %[16] van alle gedane uitgaven.

In 2013 voerde de Commissie, in overeenstemming met het Financieel Reglement en sectorspecifieke regelgeving, financiële correcties en terugvorderingen uit voor een bedrag van 3 362 miljoen EUR, wat overeenkomt met 2,3 % van alle betalingen uit de EU-begroting. De daling ten opzichte van 2012 (4 419 miljoen EUR) is het gevolg van één belangrijk geval (goed voor 49 % van het totale bedrag aan financiële correcties in 2012) waarbij in 2012 een financiële correctie van 1,8 miljoen EUR werd uitgevoerd betreffende Spaanse programma's van het Cohesiefonds tussen 2000 en 2006. De resulterende daling met 34 % van de financiële correcties uitgevoerd in 2013 (van 3 742 miljoen EUR naar 2 472 miljoen EUR) werd slechts ten dele gecompenseerd door een verhoging met 31 % van de in 2013 verrichte terugvorderingen (van 678 miljoen EUR naar 890 miljoen EUR).

De controles en audits die overeenkomstig artikel 59 van het Financieel Reglement werden ontworpen, met inbegrip van controles achteraf door de Commissie en de lidstaten, hebben een meerjarig karakter. Dit maakt het noodzakelijk om cumulatieve cijfers te gebruiken om een duidelijker beeld te krijgen van het belang en de doeltreffendheid van de correctiemechanismen die worden toegepast door de Commissie en de lidstaten, en van de gevolgen ervan voor het restrisicobedrag. Uit de volgende indicatoren blijkt duidelijk een stijgende trend in de financiële impact van de correcties door de toezicht- en controlesystemen van de Commissie tijdens de laatste vijf jaar. Het totale bedrag aan financiële correcties en terugvorderingen in 2013 (3 362 miljoen EUR) bedraagt 632 miljoen EUR meer dan het gemiddelde bedrag voor de periode 2009-2013 (2 730 miljoen EUR). Voor de periode 2009-2013 bedroeg het gemiddelde bedrag aan financiële correcties en terugvorderingen 2,13 % van het gemiddelde bedrag aan betalingen uit de EU-begroting, terwijl dit voor de periode 2009-2012 op 2,07 % lag.

4.2 Ontvangsten

De bezorgdheid over de betrouwbaarheid van de verklaringen over de traditionele eigen middelen van de Belgische autoriteiten werd aangepakt door middel van betere interne controles. Hierdoor kon de directeur-generaal Begroting het voorbehoud opheffen met betrekking tot de ontoereikende zekerheid over de betrouwbaarheid van de Belgische douaneafhandelings- en boekhoudsystemen.

4.3 Administratieve uitgaven

DG Personele middelen en veiligheid heeft een reputationeel voorbehoud gemaakt als gevolg van de conclusies van de Rekenkamer over de jaarrekeningen van de Europese scholen voor 2012. Hierbij werden immers onregelmatigheden opgemerkt die kunnen wijzen op mogelijke fraude bij een van de scholen.

Het directoraat-generaal Personele middelen en veiligheid heeft reeds maatregelen volgens het bestaande bestuurskader genomen, zoals het blijven aandringen op de onverwijlde tenuitvoerlegging van de aanbevelingen van de Rekenkamer en de dienst Interne audit, met name met betrekking tot het nieuwe boekhoudsysteem (SAP). Daarnaast zal het van de herziening van het Financieel Reglement van de Europese scholen gebruikmaken om de werkwijze voor te stellen voor het herontwerpen van het verantwoordingssysteem voor de Europese scholen.

De Commissie draagt DG Personele middelen en veiligheid op om bij te dragen aan de versterking van de controleprocedures en aan de verbetering van het algemeen controleklimaat in de Europese scholen, door er via de raad van bestuur op te blijven aandringen dat de scholen de nodige besluiten en maatregelen nemen. De scholen moeten gevolg geven aan de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer en de dienst Interne audit, met name wat betreft het nieuwe boekhoudsysteem.

4.4 Landbouw en plattelandsontwikkeling, milieu, visserij en gezondheid

De directeur-generaal voor Landbouw en plattelandsontwikkeling plaatste een nieuw punt van voorbehoud bij de door het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) gefinancierde marktmaatregelen voor diverse steunregelingen in negen lidstaten (Tsjechië, Spanje, Frankrijk, Italië, Nederland, Oostenrijk, Polen, Zweden en het Verenigd Koninkrijk). Het risicodragende bedrag komt overeen met 7,43 % van de gedane uitgaven. Bij het merendeel van de betrokken maatregelen stelde de Commissie de gebreken vast tijdens controles ter plaatse. In de andere gevallen (producentenverenigingen in Nederland en schoolmelkprogramma's in Frankrijk en Zweden) werd het voorbehoud geformuleerd doordat het betaalorgaan of de certificerende instantie een hoog foutenpercentage registreerde. In alle gevallen werden de nodige corrigerende maatregelen reeds vastgesteld en aan de betrokken lidstaten doorgegeven.

De directeur-generaal handhaaft zijn voorbehoud inzake rechtstreekse betalingen uit het ELGF aan 20 betaalorganen in zes lidstaten (Griekenland, Spanje (15), Frankrijk, Hongarije, Portugal en het Verenigd Koninkrijk (Engeland)). Het risicodragende bedrag komt overeen met 2,34 % van de gedane uitgaven. Aangezien de gebreken door de Commissie zelf werden vastgesteld, zijn de nodige corrigerende maatregelen reeds vastgesteld en aan de lidstaten gecommuniceerd.

De directeur-generaal handhaaft zijn voorbehoud voor de uitgaven uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) met betrekking tot 31 betaalorganen in 19 lidstaten (België, Bulgarije, Denemarken, Duitsland (2), Ierland, Griekenland, Spanje (6), Frankrijk (2), Italië (5), Cyprus, Luxemburg, Hongarije, Nederland, Polen, Portugal, Roemenië, Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk (2). Het risicodragende bedrag komt overeen met 5,12 % van de gedane uitgaven. Aangezien de gebreken door de Commissie zelf werden vastgesteld, zijn de nodige corrigerende maatregelen reeds vastgesteld en aan de lidstaten gecommuniceerd.

De directeur-generaal liet ook een nieuw voorbehoud optekenen voor de uitgaven in Turkije uit het instrument voor pretoetredingssteun op het gebied van plattelandsontwikkeling (Ipard). Het risicodragende bedrag komt overeen met 5,46 % van de totale Ipard-uitgaven.

De directeur-generaal Maritieme zaken en visserij blijft bij haar voorbehoud inzake de beheers- en controlesystemen van het Europees Visserijfonds (EVF) (subsidiabiliteit van gedeclareerde uitgaven voor zes lidstaten (Tsjechië, Denemarken, Spanje, Nederland, Finland en het Verenigd Koninkrijk). Betalingen met betrekking tot de zes programma’s in kwestie zijn of zullen worden onderbroken. Er zal een actieplan worden opgesteld voor elk geval, onder vermelding van de maatregelen die moeten worden genomen om de tekortkomingen te verhelpen die hebben geleid tot de hoge foutenpercentages en de toepasselijke termijnen hiervoor. De betalingen zullen pas worden hervat wanneer deze kwesties naar tevredenheid zijn opgelost. Het risicodragend bedrag van deze zes programma’s met hoge foutenpercentages zijn samen goed voor slechts 1,91 % van de totale door het EVF gefinancierde betalingen.

4.5 Regionaal beleid, energie en vervoer

De directeur-generaal Regionaal beleid en stadsontwikkeling handhaaft twee punten van voorbehoud. Het belangrijkste heeft betrekking op de beheers- en controlesystemen van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO)/het Cohesiefonds/het instrument voor pretoetredingssteun (IPA) voor de periode 2007-2013, meer bepaald voor 68 operationele programma’s in 15 lidstaten (België, Bulgarije, Tsjechië, Duitsland, Estland, Spanje, Italië, Hongarije, Malta, Nederland, Oostenrijk, Polen, Slovenië, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk) in 2013, vijf programma’s voor Europese territoriale samenwerking en twee IPA-programma’s. Het risicodragend bedrag komt overeen met 2,66 % van de in 2013 door het EFRO/CF en het IPA verrichte betalingen. Het andere punt van voorbehoud heeft betrekking op de beheers- en controlesystemen van het EFRO/Cohesiefonds voor 2000-2006 in 2013 voor vijf operationele programma’s in Italië en Ierland en voor het Cohesiefonds (vervoerssector) in Polen en Roemenië, maar heeft geen invloed op saldobetalingen in 2013.

In elk geval werden er specifieke acties ondernomen of gepland, waaronder:

- waarschuwingsbrieven om te voorkomen dat betalingsaanvragen voor onregelmatige uitgaven worden ingediend;

- het opschorten van de betalingstermijn;

- het opstarten van correctieprocedures wanneer de Commissie van oordeel is dat de nationale autoriteiten onvoldoende controles hebben uitgevoerd alvorens projecten te beëindigen;

- aanvullende begeleiding en ondersteuning voor de nationale autoriteiten;

- audit peer reviews die peilen naar de bekwaamheid van nationale auditeurs om hun verplichtingen na te komen;

- het bijwerken van het auditplan en een aanhoudende focus op risicogebaseerde audits, en

- toezicht op de tenuitvoerlegging van de afgesproken plannen voor corrigerende maatregelen na de onderbreking/opschorting van betalingen.

Wat betreft de programmeringsperiode 2000-2006 is voor elk geval specifieke actie ondernomen waaronder:

- het opstarten van de procedure voor financiële correctie in het kader van het afsluitingsproces, en

- een verzoek aan de autoriteiten om verdere controles uit te voeren alvorens projecten te beëindigen.

4.6 Werkgelegenheid en sociale zaken

De directeur-generaal Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie blijft bij twee punten van voorbehoud wegens ernstige gebreken in essentiële onderdelen van de beheers- en controlesystemen van bepaalde operationele programma’s. Het belangrijkste punt van voorbehoud is een financieel voorbehoud voor het Europees Sociaal Fonds (ESF) voor de periode 2007‑2013 voor 36 operationele programma’s in 11 lidstaten (België, Tsjechië, Duitsland, Ierland, Spanje, Frankrijk, Italië, Polen, Roemenië, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk) in 2013. Het risicodragend bedrag voor het voorbehoud voor de periode 2007-2013 komt overeen met 2,4 % van de betalingen van het ESF in 2013.

Het andere punt van voorbehoud is een reputationeel voorbehoud voor het ESF voor 2000-2006 voor zes operationele programma’s in vier lidstaten (Frankrijk, Italië, Zweden en het Verenigd Koninkrijk) in 2013. Wat betreft de programmeringsperiode 2000-2006 is er geen financieel risico, aangezien definitieve betalingen slechts worden verricht als alle problemen zijn opgelost en er overeenstemming bereikt is met de betrokken lidstaten over de hoogte van de toe te passen financiële correctie. De Commissie heeft specifieke maatregelen genomen of voorbereid voor elk programma in kwestie, met het oog op het verkrijgen van zekerheid dat de vereiste corrigerende maatregelen werden uitgevoerd.

Naast het voeren van een strikt beleid van onderbrekingen en opschortingen ter bescherming van de EU-middelen, heeft de Commissie zich actief ingezet voor het gebruik van vereenvoudigde kostenopties voor het ESF, in het kader van de onderhandelingen over de partnerschapsovereenkomsten en operationele programma’s voor de programmeringsperiode 2014‑2020.

Aangezien Spanje nog steeds goed is voor een derde van de operationele programma’s waarvoor een voorbehoud bestaat, zal er in nauwe samenwerking met de Spaanse autoriteiten een specifiek en gericht actieplan worden ontwikkeld om een oplossing te vinden voor de vastgestelde problemen.

DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie zal er ook nauw op toezien dat Roemenië de gevraagde maatregelen uitvoert ter verbetering van het beheers- en controlesysteem.

4.7 Buitenlandse betrekkingen, ontwikkelingshulp en uitbreiding

De directeur-generaal voor Ontwikkeling en samenwerking — EuropeAid blijft bij zijn algemeen voorbehoud, d.w.z. voor alle activiteiten en beheerscycli, aangezien het totale restfoutenpercentage in de zin van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende betalingsverrichtingen 3,35 % bedroeg in 2013. Als gevolg van het punt van voorbehoud in 2012 werd een actieplan opgesteld. Dit actieplan wordt reeds uitgevoerd en biedt ook een antwoord op het nog steeds geldige punt van voorbehoud.

4.8 Onderzoek en ander intern beleid

Een derde van de punten van voorbehoud in de jaarlijkse activiteitenverslagen van 2013 hebben betrekking op het zevende kaderprogramma voor onderzoek (KP7). Dit is te wijten aan het feit dat het programma door zes afzonderlijke directoraten-generaal en twee uitvoerende agentschappen wordt uitgevoerd. Aangezien het foutenpercentage van de gemeenschappelijke representatieve auditsteekproef 4,14 % bedroeg aan het einde van 2013, handhaafden alle betrokken gedelegeerd ordonnateurs hun voorbehoud. Enkel het Uitvoerend Agentschap Europese Onderzoeksraad (Ercea) en het Uitvoerend Agentschap onderzoek (REA) handhaafden hun punten van voorbehoud niet, maar alleen voor twee specifieke subpopulaties, de projecten Ideeën en Mensen. Deze projecten hebben eenvoudigere subsidiabiliteitscriteria en een ander soort begunstigden, waardoor het foutenpercentage van het programma onder het gemiddelde ligt.

De directeur van het REA liet een voorbehoud optekenen met betrekking tot de specifieke subpopulatie van kleine en middelgrote ondernemingen (projecten voor kmo’s), omdat hij van oordeel is dat het restfoutenpercentage kan oplopen tot 14 % als gevolg van het relatief hoger risicoprofiel van deze groep.

De in 2011 ingevoerde vereenvoudigingsmaatregelen hebben een positief effect gehad op het foutenpercentage. De Commissie is echter van mening dat de mogelijkheden voor een vereenvoudiging van de regels zijn uitgeput in het geval van het KP 7.

De Commissie draagt de diensten verantwoordelijk voor het beheer van het zevende kaderprogramma voor onderzoek op, om de maatregelen om het aantal fouten te verminderen verder te zetten, bijvoorbeeld door middel van voortdurende inspanningen om begeleiding en feedback te geven aan de deelnemers en certificerende controleurs, waardoor fouten worden voorkomen. De controle- en auditwerkzaamheden moeten worden voortgezet, waarbij een evenwicht moet worden gevonden tussen wettigheid en regelmatigheid en andere doelstellingen, zoals de aantrekkingskracht en het succes van het Europese onderzoeksbeleid, het internationaal concurrentievermogen, wetenschappelijke topkwaliteit, de bevordering van de deelname van kleine en middelgrote ondernemingen en de kosten van de controles.

Het Uitvoerend Agentschap onderwijs, audiovisuele media en cultuur (EACEA) bleef bij zijn voorbehoud inzake het programma "Een leven lang leren" (LLP), aangezien het restfoutenprecentage (3,04 %) nog steeds meer dan 2 % bedraagt. Het agentschap analyseert momenteel de meest frequente fouten en zal, indien nodig, verdere actie ondernemen waarbij rekening zal worden gehouden met de kosten en baten van eventuele corrigerende maatregelen. Het verplichte gebruik van auditcertificaten door de begunstigden zou het samen met een verbeterde communicatie over financiële verplichtingen mogelijk moeten maken om de materialiteitsdrempel van 2 % te bereiken voor projecten die werden vastgelegd in het laatste jaar van de huidige programmeringsperiode, namelijk 2013. Volgens een schatting van de directeur van het EACEA zal het foutenpercentage voor het gehele "Een leven lang leren"-programma voor 2007-2013 nog ten minste enkele jaren tot een voorbehoud leiden.

De directeur-generaal Klimaat bleef bij zijn reputationeel voorbehoud bij nog steeds bestaande, belangrijke zwakke punten in de beveiliging van het Register voor het EU-systeem voor de emissiehandel (EU-ETS). Na de georganiseerde cyberaanvallen op sommige nationale registers tussen november 2010 en januari 2011 en de diefstal van een aanzienlijk aantal emissierechten, werden er belangrijke en systemische gebreken ontdekt in de betrokken veiligheidsmaatregelen. Een marktdeelnemer heeft voor het Europees Hof van Justitie een klacht ingediend tegen de Commissie over de diefstal van emissierechten. Dit heeft geleid tot de registratie van een voorwaardelijke verplichting van 16,2 miljoen EUR in de rekeningen van DG Klimaat. De rechtszaak is hangende bij het Hof. In 2012 en 2013 waren er geen veiligheidsincidenten, maar de Commissie blijft het veiligheidsniveau optrekken. De "verklaring inzake veiligheid", gezamenlijk afgegeven door DG Klimaat en DG Informatica aan het einde van januari 2013, bevat een actieplan met vijf extra veiligheidsmaatregelen die samen de vastgestelde zes bedrijfsrisico’s aanpakken. De tijdige en succesvolle invoering van het actieplan tegen 2015 zou redelijke zekerheid verschaffen dat het restrisico van elke succesvolle cyberaanval tot een acceptabel laag niveau gereduceerd is.

De directeur-generaal Gezondheid en consumenten handhaafde haar voorbehoud bij de juistheid van de kostenclaims van de lidstaten (restfoutenmarge van 2,3 % in 2013) in het kader van de programma’s voor de uitroeiing en bewaking van dierziekten op het beleidsterrein levensmiddelen en diervoeder. Het DG heeft reeds een aantal risicobeperkende maatregelen genomen om het foutenpercentage op dat gebied te beperken. Vanaf 1 januari 2011 werd er een preciezere en meer beperkende definitie van in aanmerking komende uitgaven ingevoerd, door middel van het Besluit van de Commissie inzake veterinaire programma's. Het gebruik van kosten per eenheid in de programma’s voor 2012 en 2013 zal bijdragen tot een vermindering van de fouten in de kostendeclaraties. Het cumulatieve effect van alle maatregelen zal naar verwachting tot een verdere afname van het aantal fouten leiden, waarschijnlijk tot onder de drempel van 2 %.

6. 5 Zekerheid op basis van de werkzaamheden van de dienst Interne audit

Het Comité follow-up audit (CFA) informeert het college over auditaangelegenheden, onder meer over aangelegenheden op het niveau van de instelling. Het interne auditverslag voor 2013[17] beschreef de vooruitgang bij het uitvoeren van de aanbevelingen van de IAS-audit. Eind 2013 waren 79 % van de in de periode 2009-2013 aanvaarde aanbevelingen uitgevoerd. Van de aanbevelingen die in 2009-2013 werden gedaan en als "zeer belangrijk" of "essentieel" werden gekarakteriseerd, liepen slechts tien (2,3 %) "zeer belangrijke" aanbevelingen een vertraging van meer dan zes maand op bij hun uitvoering (gebaseerd op de uiterste termijn in het oorspronkelijke actieplan). De tenuitvoerlegging van drie "zeer belangrijke" aanbevelingen afgegeven vóór 2009 liep eveneens vertraging op. Er werd geen vertraging opgetekend wat betreft essentiële aanbevelingen. Het Comité follow-up audit werd regelmatig op de hoogte gebracht wanneer de uitvoering van "essentiële" en "zeer belangrijke" aanbevelingen meer dan zes maand vertraging opliep. De maatregelen die de dienst Interne audit achteraf heeft genomen, bevestigden dat aanbevelingen in het algemeen op bevredigende wijze worden uitgevoerd en dat de controlesystemen in de diensten die werden geaudit, tekenen van verbetering vertonen. De IAS ging over tot het "sluiten" van 96 % van de aanbevelingen die tijdens deze periode opnieuw werden bekeken.

De intern controleur van de Commissie diende een algemeen oordeel in, hoofdzakelijk op basis van de eigen werkzaamheden en die van de interne auditteams (IAC) en gericht op het financieel beheer. Hij was van mening dat de controleprocedures die de Commissie heeft ingevoerd op het gebied van bestuur, risicobeheer en interne kwesties over het geheel genomen toereikend zijn om een redelijke zekerheid te kunnen bieden over de verwezenlijking van haar financiële doelstellingen. Wanneer het gaat over de punten van voorbehoud die de gedelegeerde ordonnateurs in hun jaarlijkse activiteitenverslagen hebben opgenomen, geeft de intern controleur een oordeel met voorbehoud. Bovendien heeft de intern controleur een "toelichtende paragraaf" toegevoegd inzake drie kwesties die om bijzondere aandacht vragen:

(1) inzake rapportage over de kostenefficiëntie van controles in de jaarlijkse activiteitenverslagen (zie punt 3.4 hierboven) stelt hij voor om bestaande richtsnoeren verder te verfijnen. Hierdoor zullen de betrokken diensten duidelijker aantonen dat de controles doeltreffend zijn, in verhouding met hun doel staan en dat de schaarse EU-middelen op een gerichte en rationele wijze worden gebruikt;

(2) hij erkent de vooruitgang die is geboekt in de wijze waarop restfoutenpercentages worden berekend en gepresenteerd in de jaarlijkse activiteitenverslagen, met name op gebied van de structuurfondsen, onderzoek, landbouw en plattelandsontwikkeling. Hij acht het van essentieel belang dat de DG’s blijven aantonen dat restfoutenpercentages betrouwbaar zijn en een solide basis hebben. Wanneer gegevens van de lidstaten over foutenpercentages en financiële correcties worden gebruikt, dienen de DG’s via hun controle- en auditwerkzaamheden alle redelijke maatregelen te nemen om deze op hun juistheid controleren. Uiteindelijk moeten zij ervoor zorgen dat hun eigen corrigerende maatregelen in de praktijk streng worden toegepast;

(3) de audits die de IAS in 2013 uitvoerde op de werkzaamheden van het Uitvoerend Agentschap voor concurrentievermogen en innovatie (EACI)[18] en het REA, leverden belangrijke bevindingen op wat betreft controlestrategieën en -systemen en gaven een overzicht van de te nemen bijbehorende maatregelen.

In het meerjarig financieel kader 2014-2020 zullen meer taken worden gedelegeerd aan de uitvoerende agentschappen. De toenemende operationele begrotingen en verantwoordelijkheden van de agentschappen zorgen ervoor dat zij maatregelen zullen moeten nemen ter versterking van hun interne controlesystemen. Op deze manier zullen zij voorbereid zijn op toekomstige uitdagingen en op het risico van fouten in de onderliggende verrichtingen.

Wat betreft het corrigerend vermogen van de meerjarige toezicht- en controlesystemen, is de intern controleur van mening dat het redelijk is te veronderstellen dat de omvang van financiële correcties en terugvorderingen in 2013 vergelijkbaar zal zijn met die van de afgelopen vier jaar. Bijgevolg worden de financiële correcties en terugvorderingen voldoende groot geacht om de volledige begroting over langere tijd te beschermen.

Overeenkomstig artikel 99, lid 5 van het herziene Financieel Reglement zal een samenvattend verslag van de werkzaamheden van de intern controleur aan de kwijtingsautoriteit worden toegezonden.

7. 6 De uitdaging van gedeeld beheer

Onder gedeeld beheer zijn de lidstaten verantwoordelijk voor het instellen en onderhouden van betrouwbare beheers- en controlesystemen. Overeenkomstig artikel 317 VWEU en de bepalingen van het nieuwe Financieel Reglement staat gedeeld beheer voortaan ook voor gedeelde verantwoordelijkheid tussen de Commissie en de lidstaten. Uit het jaarverslag van de Europese Rekenkamer over 2012 blijkt dat ongeveer twee derde van de fouten door de nationale autoriteiten had kunnen worden vastgesteld en gecorrigeerd.

6.1 De autoriteiten van de lidstaten moeten maximaal gebruikmaken van de beschikbare instrumenten ter voorkoming van fouten en moeten zich kwijten van hun verantwoordelijkheden en verplichtingen voor alle programma’s die onder gedeeld beheer vallen, om zo de EU-begroting te beschermen en alle resterende gebreken in beheers- en controlesystemen aan te pakken.

Er zijn aanvullende nationale maatregelen nodig voor de zwakste schakels in de verantwoordingsketen, d.w.z. ontoereikende controles van de beheers- en controlesystemen op het niveau van de beheers- of betalingsautoriteit en agentschappen die ondoeltreffende controles op het eerste niveau uitvoeren, wat leidt tot onbetrouwbare controleresultaten. De Commissie zal haar toezichthoudende rol ten aanzien van de autoriteiten van de lidstaten versterken om er zo doeltreffend mogelijk voor te zorgen dat in de toekomst geen fouten worden gemaakt en dat uitgaven van het verleden worden gecorrigeerd. De Commissie zal daarom doorgaan met haar gerichte capaciteitsopbouw. Daarnaast moedigt ze een zo ruim mogelijk gebruik van vereenvoudigde betalingsregelingen aan, die veel minder gevoelig zijn voor fouten dan de traditionele uitgavenmechanismen.

De Commissie roept de lidstaten op om zich te blijven inzetten voor een verbeterde verantwoording en transparantie door enerzijds, waar nodig, de controlemaatregelen te verbeteren, met name de beheerscontroles op het eerste niveau voordat de uitgaven voor certificering bij de Commissie worden ingediend, en anderzijds duidelijke subsidiabiliteitsregels vast te stellen om het risico op fouten te beperken.

Het corrigeren van onterecht betaalde bedragen is een belangrijk aspect van goed financieel beheer. In 2013 zijn verdere inspanningen geleverd om waar nodig financiële correcties uit te voeren, de kwaliteit van de informatie van de lidstaten over financiële correcties en terugvorderingen te verbeteren en de toepassing van goede praktijken te bevorderen, om zo de terugvorderingsmechanismen op het niveau van de lidstaten en de EU te verbeteren.

Voor het gedeeld beheer wordt in de jaarlijkse activiteitenverslagen gedetailleerde informatie verstrekt over de correcties die lidstaten hebben uitgevoerd en aan de Commissie hebben gemeld, en over evaluaties van nationale controlesystemen. Zowel op het gebied van het cohesiebeleid als op het gebied van het landbouwbeleid hebben de lidstaten correcties uitgevoerd die het gevolg zijn van hun eigen audits en van door de EU verrichte audits. Voor de programmeringsperiode 2007-2013 wordt hierover ten laatste op 31 maart cumulatief verslag uitgebracht. Dit gebeurt met één jaar vertraging, waardoor de lidstaten in 2013 verslag uitbrachten over de in 2012 verrichte correcties. Naast correcties naar aanleiding van EU-audits, rapporteerden de lidstaten in totaal 1 411 miljoen EUR aan correcties en terugvorderingen naar aanleiding van hun eigen audits. De gedelegeerd ordonnateurs hebben de meest recent bekende cijfers op het tijdstip van ondertekening van hun jaarlijkse activiteitenverslagen opgenomen[19].

6.2 De Commissie zal haar kader en strategie inzake audits versterken om de resterende tekortkomingen in de systemen in de lidstaten aan te pakken, met name die met de hoogste risicoprofielen betreffende de tenuitvoerlegging van de programma’s van de EU.

De Europese Rekenkamer heeft vastgesteld dat de auditverslagen van de lidstaten, waarop de Commissie haar risicoanalyse baseert, soms onbetrouwbaar zijn. Hoewel de meeste auditverslagen van de lidstaten betrouwbaar zijn, vertrouwt de Commissie niet zonder meer op de resultaten maar beoordeelt zij deze altijd en trekt hieruit conclusies voor haar betrouwbaarheidsverklaringen.

Op het gebied van de landbouw handhaaft de Commissie haar op risico gebaseerde benadering, maar kiest zij voor de periode 2014-2020 meer en meer voor een meerjarige controlestrategie om een beter evenwicht te verkrijgen tussen de risicodekking en de geografische dekking. Alle lidstaten zullen worden gecontroleerd, maar sommige, die met hogere risico’s hebben te maken, zullen intensiever worden gecontroleerd. De audits van de Commissie zullen zich blijven toespitsen op de controles van de betaalorganen vóór betaling aan de eindbegunstigden. In alle gevallen van ernstige tekortkoming zullen de lidstaten nauwkeurige plannen voor corrigerende maatregelen moeten opstellen en uitvoeren, en zal de Commissie toezien op de uitvoering ervan. Een nieuwe eenheid zal zich hierop toeleggen wat betreft rechtstreekse betalingen, met inbegrip van verbeteringen in het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS). Indien een lidstaat zijn tekortkomingen onvoldoende verhelpt via een herstelactieplan, zullen de betalingen worden opgeschort. Netto financiële correcties worden onafhankelijk (als onderdeel van de bijzondere procedure voor de conformiteitsgoedkeuring) opgelegd om de EU-begroting te beschermen.

In het kader van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (en zoals vastgelegd in het herziene Financieel Reglement) moeten de certificerende instanties met ingang van het aanvraagjaar 2014 primaire controles uitvoeren op een representatieve steekproef van verrichtingen op het niveau van de begunstigden en advies uitbrengen over de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen. DG Landbouw en plattelandsontwikkeling zal de betrouwbaarheid van dit advies controleren en het gebruiken voor de consolidatie van zijn betrouwbaarheidsverklaring en voor een nauwkeuriger risicoanalyse voor zijn eigen audits op het niveau van de primaire controles. Op het gebied van het cohesiebeleid bestaat de meerjarige auditstrategie van de Commissie voor 2007-2013, die jaarlijks wordt bijgewerkt op basis van een risicobeoordeling, uit twee grote onderdelen:

- een onderzoek (door middel van "herhaling" ter plaatse van de nationale auditwerkzaamheden, ook op het niveau van de begunstigden) naar de mate waarin zij kan vertrouwen op de werkzaamheden van de nationale auditautoriteiten en op de door hun gemelde controleresultaten en foutenpercentages, en

- directe audits van programma’s of autoriteiten die volgens haar oordeel onvoldoende oplossingen zoeken voor de vastgestelde hoge risico’s, met inbegrip van controles ter plaatse op het niveau van de begunstigden, om zo de resultaten te bevestigen van de systeemaudits die op dat moment worden gecontroleerd.

De nieuwe eengemaakte auditstrategie voor 2014-2020 weerspiegelt de verbetering van bepaalde aspecten van de jaarlijkse cyclus van financieel beheer en controle, die uiterlijk op 15 februari van elk jaar zal eindigen met het indienen van de door de programma's gecertificeerde rekeningen, beheersverklaring en jaarlijkse samenvatting, het auditadvies over het functioneren van de systemen, de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven en rekeningen, en het betrokken controleverslag.

Op basis van uitgebreide audits waarmee sinds 2009 de betrouwbaarheid van de belangrijkste auditautoriteiten (verantwoordelijk voor 96 % van alle toewijzingen) worden onderzocht, zullen DG Regionaal en stedelijk beleid en DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie toezicht blijven houden op de prestaties van de autoriteiten, om ervoor te zorgen dat hun werk aan de vereiste normen voldoet. Zij zullen een corrigerend actieplan vragen van de weinige auditautoriteiten die geen goed werk leveren en zullen hen richtsnoeren en gemeenschappelijke methodologische instrumenten ter beschikking stellen.

De door beheersautoriteiten/betaalorganen uitgevoerde controles op het eerste niveau van de uitgavendeclaraties van begunstigden vormen de steunpilaar van de verantwoordingsketen. De Commissie controleert op basis van eigen op risicoanalyse gebaseerde systeemaudits (waaronder controlebezoeken ter plaatse aan begunstigden) dat de nationale autoriteiten de nodige controles uitvoeren. Op basis van de bevindingen van haar audits neemt zij vervolgmaatregelen totdat zij zeker is dat de systemische tekortkomingen zijn aangepakt en verholpen, en legt financiële correcties op om de EU-begroting te beschermen.

6.3 De Commissie zal betalingen blijven opschorten in geval van ernstige tekortkomingen die niet tijdig zijn aangepakt door de betrokken lidstaten. Hierbij zal zij een versterkt opschortingsmechanisme voor de landbouw gebruiken als een preventief instrument om de EU-begroting te beschermen tegen tekortkomingen in de controlesystemen van de lidstaten.

In hun jaarlijkse activiteitenverslagen hebben de diensten die transacties onder gedeeld beheer uitvoeren, verslag gedaan van alle besluiten tot onderbreking/opschorting, waaronder de desbetreffende operationele programma’s, de betrokken lidstaten, de aard van de tekortkoming, de belangrijkste feiten die aan de basis liggen van elk besluit en de gevolgen voor de begroting. Deze informatie is een belangrijk aspect van de redelijke zekerheid en de verantwoordingsplicht.

Als gevolg van de invoering van het nieuwe onderbrekingsinstrument voor de programmeringsperiode 2007-2013, namen de DG’s die op basis van gedeeld beheer werken in 2013 het besluit om in 265 gevallen de betalingstermijn te onderbreken, voor een totaalbedrag van 4 930 miljoen EUR. In 2013 en in het eerste kwartaal van 2014 keurde het college ook 17[20] besluiten tot opschorting van betalingen goed in het kader van de programma’s 2007-2013. De betalingen worden niet hervat totdat de gedelegeerd ordonnateurs over duidelijke controlebewijzen beschikken dat de redenen voor de onderbrekingen en/of opschortingen zijn weggenomen, de nodige financiële correcties zijn uitgevoerd en er geen verdere risico’s zijn voor toekomstige tegenover de Commissie te certificeren uitgaven.

Deze ervaring in gedeeld beheer bevestigt de doeltreffendheid van opschortingen als stimulans voor lidstaten om passende herstellende maatregelen te nemen.

6.4 De Commissie legt financiële correcties op aan lidstaten die geen degelijke systemen toepassen. Zij zal gebruikmaken van het instrument voor netto financiële correcties.

In het algemeen heeft de Commissie in 2013 zeer actief onterecht betaalde bedragen teruggevorderd en financiële correcties doorgevoerd. Uit deel 4.1 blijkt duidelijk dat zij de EU-begroting voldoende beschermt tegen uitgaven die in strijd zijn met het gemeenschapsrecht. Meer details over deze cijfers en de correctiemechanismen in de toepasselijke wetgeving zijn te vinden in toelichting 6 bij de jaarrekening 2013 en de mededeling van de Commissie aan de kwijtingsautoriteit en de Rekenkamer ieder jaar in september. Op verzoek van het Europees Parlement zal de mededeling ook een uitsplitsing van de financiële correcties per lidstaat bevatten, gegevens betreffende netto financiële correcties die leiden tot bestemmingsontvangsten voor de EU-begroting en de resultaten van de door de lidstaten verrichte corrigerende maatregelen.

De Commissie zal blijven samenwerken met de lidstaten waarvan de auditsystemen aanhoudende en systematische tekortkomingen vertonen. Daarnaast zet zij alle beschikbare instrumenten in om fouten te vookomen en de EU-begroting te beschermen.

Op het gebied van het landbouwbeleid, met inbegrip van de plattelandsontwikkeling, worden financiële correcties toegepast telkens als onregelmatige uitgaven worden aangetroffen. De doelstelling is nu ook om verder de termijn in te korten die nodig is voor de tenuitvoerlegging van een beslissing over een netto financiële correctie. Momenteel duurt de procedure met haar contradictoire en bemiddelingsfase te lang. Een snellere procedure moet leiden tot een grotere stimulans voor de lidstaten om gebreken in hun beheers- en controlesystemen tijdig aan te pakken, hoewel moet worden benadrukt dat de EU-begroting te allen tijde goed wordt beschermd, zelfs als correcties te laat worden uitgevoerd.[21]

Voor de ESI-fondsen komt de nieuwe bepaling inzake netto financiële correcties bovenop de bestaande procedures, waarbij een lidstaat EU-middelen voor andere projecten of programma’s kan hergebruiken indien hij met de correctie akkoord gaat. Voor ernstige tekortkomingen die aan het licht kwamen na de indiening van de jaarrekeningen, zal de Commissie echter correcties toepassen die de middelen die aan de lidstaat zijn toegewezen verminderen, zodat de gecorrigeerde bedragen niet opnieuw kunnen worden gebruikt. De verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (VGB) voor de ESI-fondsen legt duidelijke regels[22] en voorwaarden vast voor de toepassing van de correcties[23]. De Commissie is verplicht deze toe te passen indien een ernstige tekortkoming wordt vastgesteld. Gezien de noodzaak van een contradictoire procedure met de betrokken lidstaat, verwacht de Commissie dat correcties worden toegepast binnen 10 tot 12 maanden nadat zij van de bevindingen in kennis is gesteld.

De Commissie draagt haar diensten op om zo spoedig mogelijk voor een doeltreffend systeem te zorgen voor het toepassen van netto financiële correcties in het kader van de verordeningen voor de nieuwe programmeringsperiode vanaf 2016. Daarnaast dienen zij stappen te ondernemen om de bestaande conformiteitsprocedure voor de landbouw sneller te laten verlopen.

6.5 De Commissie zal doorgaan met het verstrekken van nuttige statistieken om een grondige analyse van de prestaties van de lidstaten te vergemakkelijken.

Jaarlijkse activiteitenverslagen zijn een zeer waardevolle bron van informatie voor de kwijtingsautoriteit omdat ze op transparante wijze aantonen hoe de Commissie aan haar verantwoordelijkheid voldoet om de wettigheid en regelmatigheid te waarborgen van gedeelde beheersmaatregelen op het niveau van de afzonderlijke lidstaten en programma’s (voor het cohesiebeleid) of betaalorganen (voor de landbouw). De verslagen bevatten ramingen van foutenpercentages en het restrisicobedrag, uitgesplitst naar betaalorgaan/programma en naar lidstaat. Ze helpen de kwijtingsautoriteit ook om de situatie nauwkeuriger te kunnen inschatten, omdat zij een aanduiding vormen van het werkelijke risico zodra de lidstaten en de Commissie (voor de netto financiële correcties) corrigerende maatregelen ten uitvoer hebben gelegd.

In 2013 maakte de Commissie de bedragen bekend van de financiële correcties en terugvorderingen in de loop van 2012. Hierbij verstrekte zij informatie over zowel preventieve als corrigerende acties en, waar mogelijk, over de effecten ervan op het verzekeren van een duurzame verbetering van de beheers- en controlesystemen zoals weergegeven in de foutenpercentages.

Ook moet worden opgemerkt dat de restfoutenpercentages afkomstig van de diensten van de Commissie worden gebruikt voor de inschatting van financiële risico’s en dat deze verschillen van de foutenpercentages afkomstig van de Europese Rekenkamer. De voornaamste reden hiervoor is dat zij rekening houden met het effect van de verschillende corrigerende mechanismen wanneer deze daadwerkelijk zijn uitgevoerd.

8. 7 Horizontale vraagstukken en oplossingen

7.1 Interne controlenormen

De Commissie heeft nota genomen van het "overzicht van de stand van zaken van de interne controle" dat is opgesteld door de directeur-generaal Begroting en is tevreden over de positieve trend bij de operationele procedures.

De Commissie draagt DG Begroting op om de vereenvoudiging van de interne controlenormen verder te zetten, met een grotere klemtoon op doeltreffendheid en efficiëntie, en ze dienovereenkomstig te herzien.

7.2 Effect van de uitvoerende entiteiten op de verantwoordingsketen

Het herziene Financieel Reglement heeft de definitie van beheersvormen en -methoden vereenvoudigd door deze op te nemen in een gemeenschappelijk logisch kader. Hiertoe behoren o.a.:

- rechtstreeks beheer waarbij EU-middelen door een gedelegeerd ordonnateur worden overgemaakt aan begunstigden en contractanten, en

- indirect of gedeeld beheer waarbij EU-middelen aan andere entiteiten of aan een lidstaat worden toevertrouwd, alvorens te worden overgemaakt aan de eindontvangers.

Het Financieel Reglement voorziet ook in de mogelijke ontwikkeling van nieuwe soorten gedelegeerde instanties waaraan gedelegeerd ordonnateurs begrotingsuitvoeringstaken toevertrouwen in een grote verscheidenheid van regelingen; onder andere:

- kruiselingse delegaties aan andere ordonnateurs;

- de exploitatiebegroting van de uitvoerende agentschappen;

- middelen voor gemeenschappelijke ondernemingen;

- fondsen voor EuropeAid-bijdrageovereenkomsten met derde landen;

- financiële instrumenten die worden beheerd door de Europese Investeringsbank (EIB) en het Europees Investeringsfonds (EIF);

- begrotingstoewijzingen die via nationale agentschappen worden uitgevoerd, en

- mandaten bij andere internationale organisaties.

In 2013 gebruikten 22 diensten van de Commissie gedelegeerde instanties om hen te helpen bij de uitvoering van de begroting via concrete acties, voor een totaalbedrag van 6 572 miljoen EUR. Alle diensten, op het Uitvoerend Agentschap voor het trans-Europees vervoersnetwerk na, kwamen tot de conclusie dat zij over voldoende informatie beschikten om een oordeel te kunnen geven inzake betrouwbaarheid.

In het syntheseverslag 2012 bevestigde de Commissie dat de betrouwbaarheidsverklaring alle middelen bevatte die aan de DG’s werden toegewezen, ongeacht de gebruikte beheersvorm en of de met de uitvoering belaste instantie aan een apart kwijtingsbesluit werd onderworpen. De gedelegeerd ordonnateurs moeten voor passend toezicht zorgen, rekening houden met eventuele negatieve controleresultaten of tekortkomingen van het controlesysteem en punten van voorbehoud opstellen waar nodig.

DG Begroting heeft instructies, modellen en richtsnoeren verstrekt voor een specifiek deel van en een specifieke bijlage bij de jaarlijkse activiteitenverslagen. Daarin kunnen diensten verslag uitbrengen over hun opbouwactiviteiten inzake toezicht en betrouwbaarheid, met betrekking tot de instellingen waaraan zij, als moeder-DG’s, taken tot uitvoering van de begroting hebben toevertrouwd.

Met name DG Economische en financiële zaken wees op de uitdagingen bij het uitvoeren van de richtsnoeren gezien de vele verschillende, specifieke regelingen met de met de uitvoering belaste instanties, in het kader van overeenkomsten van enkele jaren geleden.

De peer reviews van de ontwerpversies van de jaarlijkse activiteitenverslagen hebben ook een leemte in de voorgeschreven controlestrategie aan het licht gebracht. Deze is niet volledig van toepassing in gevallen waarin de financiering de beleidsuitgaven niet dekt, maar uitsluitend wordt gebruikt voor de financiering van de administratieve kosten van de met de uitvoering belaste instantie.

De Commissie draagt DG Begroting op om verdere specifieke richtsnoeren op te stellen voor de belangrijkste interne controlestrategieën voor geëxternaliseerd beheer en voor beste praktijken voor toezichtcontroles door moeder-DG’s en de bijbehorende documenten.

7.3 Fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie

De mededeling van de Commissie over haar fraudebestrijdingsstrategie[24] beklemtoont de noodzaak voor haar diensten en de DG’s om het risico op fraude in te perken door hun interne controlesystemen te versterken. Een van de belangrijkste maatregelen in dit kader was het ontwikkelen en ten uitvoer leggen van eigen fraudebestrijdingstrategieën tegen het einde van 2013.

Twaalf diensten[25] hebben hun strategieën reeds volledig ten uitvoer gelegd. De andere diensten deelden de verwachte datum van volledige tenuitvoerlegging mee en maakten een overzicht van uitstaande maatregelen, voor zover deze openbaar kunnen worden gemaakt zonder gevaar voor de doeltreffendheid ervan. Er werden geen onvoorziene resterende risico's gemeld.

De gebruikte gekwantificeerde indicatoren zijn in wezen het aantal gemelde verdenkingen van fraude die werden overgemaakt aan of worden onderzocht door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF). DG Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie en DG Gezondheid en consumenten geven ook een overzicht, in de vorm van financiële indicatoren, van de betrokken bedragen in risicovollere financiële verrichtingen die hierdoor onder nauwer toezicht staan.

Op basis van de jaarlijkse activiteitenverslagen kan worden geconcludeerd dat, in het licht van de uitvoering door de diensten van de antifraudestrategie en hoewel niet al hun afzonderlijke strategieën volledig ten uitvoer zijn gelegd, er geen sprake is van onvoorziene risico’s, wat erop lijkt te wijzen dat deze controledoelstelling onvoldoende wordt gehaald.

In een aantal jaarlijkse activiteitenverslagen werden maatregelen op dit gebied (bijvoorbeeld specifieke risicoanalyse van begunstigden, nauwlettende controle van geselecteerde projecten of contracten, of andere maatregelen om frauderisico’s te verminderen) al opgenomen, evenals specifieke resultaten van fraudebestrijdingsmaatregelen die in het verslagjaar werden genomen en alle elementen van zekerheid die daaraan kunnen worden ontleend. Deze elementen zullen algemeen worden opgenomen in de verslagen van 2014.

De Commissie is verheugd dat de meeste DG’s al een eind gevorderd zijn met de ontwikkeling en de uitvoering van hun fraudebestrijdingstrategie. Zij draagt haar diensten op om informatie over fraudepreventie te blijven opnemen in het kader van de beoordeling van hun interne controlesystemen.

[1] Artikel 66 van het Financieel Reglement.

[2] Overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer bevat dit verslag een beschrijving van de bereikte doelstellingen voor het begrotingsjaar in kwestie (artikel 227 van de uitvoeringsbepalingen (RAP) van het Financieel Reglement). Overeenkomstig artikel 141 van het Financieel Reglement stellen alle instellingen en organen van de geconsolideerde jaarrekening een jaarlijks verslag op over het budgettaire en financiële beheer van de administratieve uitgaven. Het verslag van de Commissie behandelt de beleidsuitgaven van de Europese Unie.

[3] Bijvoorbeeld de jaarlijkse groeianalyse, nationale hervormingsprogramma's en de aan Europa 2020 gewijde portaalsite http://ec.europa.eu/europe2020.

[4] "Begrotingsneutrale activiteiten" worden gedefinieerd als activiteiten die geen wezenlijke beleidsuitgaven met zich meebrengen, met uitzondering van administratieve uitgaven.

[5] De Commissie heeft de resultaten van het wetgevingsproces van het meerjarig financieel kader 2014-2020 in een specifieke mededeling: samengevat: “Laatste vereenvoudigingsscorebord voor het MFK 2014-2020” (COM(2014) 114 final).

[6] COM(2013) 461 final.

[7] Verslag over de meerwaarde van EU-uitgaven (SEC(2011) 867).

[8] Het herziene Financieel Reglement is in januari 2013 in werking getreden.

Financieel Reglement: Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB L 298 van 26.10.2012, blz. 1).

Toepassingsregels: Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 1268/2012 van de Commissie van 29 oktober 2012 houdende uitvoeringsvoorschriften voor Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (PB L 362 van 31.12.2012, blz. 1).

[9] Het Financieel Reglement omschrijft als "controle" enige maatregel ter verkrijging van redelijke zekerheid over de verwezenlijking van de doelstellingen op het gebied van interne controle. Hiertoe worden alomvattende interne controlesystemen gerekend, waaronder alle maatregelen voor het beheer van de begrotingskredieten, van het vaststellen van de behoeften en doelstellingen (hetgeen voorafgaat aan elke juridische verbintenis) tot definitieve beslissingen tot afsluiting van meerjarenprogramma’s.

[10] Het belangrijkste nieuwe punt van voorbehoud heeft betrekking op de marktmaatregelen van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en op het tweede instrument voor pretoetredingssteun op het gebied van plattelandsontwikkeling (IPARD) (allebei DG Landbouw en plattelandsontwikkeling). Het derde punt van voorbehoud is reputationeel van aard en betreft problemen inzake verantwoordingsmechanismen in Europese scholen (DG Personele middelen en veiligheid).

[11] Om tot het opheffen van een voorbehoud te mogen overgaan, werd de gedelegeerde ordonnateuren verzocht aan te tonen dat de tekortkomingen waren verholpen. De opgeheven punten van voorbehoud hadden betrekking op:

- vier resterende KP6-punten van voorbehoud (DG’s voor onderzoek);

- gecertificeerde biologische producten (DG Landbouw en plattelandsontwikkeling);

- het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij (FIOV) (DG Maritieme zaken en visserij);

- het Europees energieprogramma voor herstel (EEPR) (DG Energie);

- het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) (DG Binnenlandse zaken);

- de betrouwbaarheid van de financiële verslaglegging van het Europees Ruimteagentschap (DG Ondernemingen en industrie);

- verkiezingswaarnemingsmissies (Dienst Instrumenten buitenlands beleid), en

- het inkomstengerelateerde voorbehoud betreffende de traditionele eigen middelen (TEM) (DG Begroting).

[12] Dit geldt met name op het gebied van het onderzoeksbeleid, waar de kwesties met betrekking tot het beheer van de kaderprogramma’s zich voordoen bij zes directoraten-generaal en twee uitvoerende agentschappen.

[13] Het begrip risicodragend bedrag wordt gedefinieerd in bijlage 2.

[14] Tenzij anders is aangegeven zijn de bronnen voor alle in dit verslag aangehaalde cijfers de voorlopige geconsolideerde rekeningen van de EU voor het begrotingsjaar 2013 en de jaarlijkse activiteitenverslagen. In geval van een afwijking is het gebruikte cijfer dat van de voorlopige rekeningen. Voorkomende gevallen worden specifiek vermeld.

[15] 372 miljoen EUR komt overeen met 2 % van het verschil tussen 147 729 miljoen EUR en 129 149 miljoen EUR.

[16] Fouten moeten niet worden verward met fraude. Fouten zijn vergissingen zoals het verkeerd invullen van een formulier of het niet volgen van de juiste aanbestedingsprocedure. Slechts een minderheid van alle fouten wordt opzettelijk gemaakt. Fraude is een opzettelijk gepleegde onregelmatigheid en een strafbaar feit. Vermoedelijke gevallen van fraude worden systematisch doorgestuurd naar het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF).

[17] Artikel 99, lid 3 van het Financieel Reglement.

[18] Later omgedoopt tot het Uitvoerend Agentschap voor kleine en middelgrote ondernemingen (EASME).

[19] Voor Landbouw hebben de gegevens over financiële correcties en terugvorderingen betrekking op het verslagjaar.

[20] Vijftien schorsingen werden goedgekeurd in 2013 en twee in het eerste kwartaal van 2014. Zes besluiten hadden betrekking op het EFRO en 11 op het ESF.

[21] Voor meer informatie, zie punt 2.b.

[22] Ernstige tekortkomingen zullen worden gedefinieerd als (niet-)naleving van de belangrijkste onderdelen van de beheers- en controlesystemen, in detail beoordeeld volgens 18 essentiële vereisten voor alle programma-autoriteiten. De belangrijkste elementen die aan de hand van gedetailleerde en alomvattende auditresultaten moeten worden beoordeeld, zijn:

- een afdoende scheiding van de functies van programma-autoriteiten en toezicht op alle intermediaire instanties die betrokken zijn bij het beheers- en controlesysteem;

- een afdoende selectie van acties en effectieve controles door de beheersautoriteiten om fouten in een vroeg stadium te vermijden;

- effectieve fraudebestrijdingsmaatregelen;

- aangepaste procedures voor het opstellen van betalingsaanvragen en voor de certificering van de volledigheid, de nauwkeurigheid en de waarheidsgetrouwheid van de boekhouding van het programma aan de Commissie, en

- effectieve audits van systemen, acties en de boekhouding.

Indien ofwel een van de essentiële vereisten gespecificeerd in de gedelegeerde handeling, ofwel twee of meer van de hoofdvereisten niet of nauwelijks worden nageleefd, zal de Commissie automatisch concluderen dat er sprake is van ernstige tekortkomingen, wat aanleiding geeft tot netto financiële correcties.

[23] De gedelegeerde handeling zal ook de criteria vastleggen die de Commissie zal gebruiken om het niveau van de forfaitaire correctie te bepalen (5 %, 10 %, 25 % of 100 %). Dit wordt gekoppeld aan het relatieve gewicht van de ernstige tekortkoming, haar omvang en hoe vaak zij voorkomt, en het verlies voor de begroting van de Unie. De handeling zal er ook voor zorgen dat forfaitaire correcties kunnen worden verhoogd tot het volgende niveau in gevallen van herhaalde ernstige tekortkomingen doordat programma-autoriteiten niet de nodige maatregelen hebben genomen om het systeem aan te passen, in navolging van een financiële correctie in een vorig boekjaar.

[24] COM(2011) 376 van 24.6.2011.

[25] De DG’s Landbouw en plattelandsontwikkeling (AGRI), Communicatienetwerken, inhoud en technologie (CNECT), Werkgelegenheid, sociale zaken en inclusie (EMPL), Binnenlandse zaken (HOME), Justitie (JUST), Regionaal beleid (REGIO) en de Dienst Instrumenten voor het buitenlands beleid (FPI), de dienst Interne audit (IAS), het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), de Juridische dienst (SJ), het Bureau van Europese beleidsadviseurs (BEPA) en het Uitvoerend Agentschap onderwijs, audiovisuele media en cultuur (EACEA).