SAMENVATTING VAN HET EFFECTBEOORDELINGSVERSLAG

Ondanks een aanzienlijke vermindering van de uitstoot van schadelijke luchtverontreinigende stoffen in de afgelopen drie decennia, worden in de hele EU nog steeds ongeveer 300 000 vroegtijdige sterfgevallen per jaar (tegenover 1 miljoen per jaar in het begin van de jaren negentig van de 20e eeuw) en een aanzienlijk aantal niet-overdraagbare ziekten toegeschreven aan luchtverontreiniging (met name in verband met zwevende deeltjes, stikstofdioxide en ozon).

De Europese Commissie heeft zich er in de Europese Green Deal en het daaropvolgende actieplan om de verontreiniging tot nul terug te brengen toe verbonden de luchtkwaliteit verder te verbeteren en de luchtkwaliteitsnormen van de EU beter af te stemmen op de aanbevelingen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), die in september 2021 voor het laatst zijn herzien.

In de richtlijnen inzake luchtkwaliteit (Richtlijnen 2004/107/EG en 2008/50/EG) zijn normen vastgesteld voor de concentratieniveaus van twaalf luchtverontreinigende stoffen, die alle lidstaten binnen specifieke termijnen op hun gehele grondgebied moeten bereiken. Uit de geschiktheidscontrole van die richtlijnen is gebleken dat zij gedeeltelijk doeltreffend zijn geweest wat het verbeteren van de luchtkwaliteit en het bereiken van luchtkwaliteitsnormen betreft, maar dat tot op heden niet alle in de richtlijnen vastgestelde doelstellingen zijn bereikt. De richtlijnen hebben geleid tot het opzetten van representatieve hoogwaardige monitoring van de luchtkwaliteit en hebben bijgedragen tot een neerwaartse trend van de luchtverontreiniging in de hele EU.

Niettemin blijven er vier soorten significante tekortkomingen in het luchtkwaliteitsbeleid bestaan en is er ruimte voor verbetering van het bestaande kader. Ten eerste bieden de luchtkwaliteitsnormen van de EU minder bescherming dan de door de WHO aanbevolen normen. Ten tweede wijst het feit dat de krachtens de luchtkwaliteitsrichtlijnen vereiste luchtkwaliteitsplannen vaak ontoereikend zijn om overschrijdingen te voorkomen of de duur ervan tot een minimum te beperken, op problemen bij de uitvoering ervan en op daarmee verband houdende tekortkomingen op het gebied van governance en handhaving. Ten derde kunnen de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de monitoring, modellering en beoordeling van de luchtkwaliteit worden verbeterd. Ten slotte zou een verdere harmonisatie van de wijze waarop informatie over de luchtkwaliteit wordt gepresenteerd, met name op het niveau van de lidstaten, een verdere EU-meerwaarde opleveren en bijdragen tot een nog betere vergelijkbaarheid van de gegevens.

In deze effectbeoordeling is de samenvoeging van de twee richtlijnen bestudeerd, alsook in totaal 68 mogelijke specifieke beleidsmaatregelen, gecombineerd tot 19 mogelijke beleidsopties, om de vastgestelde tekortkomingen aan te pakken. De meeste zijn complementair en staan enigszins los van elkaar. Er is rekening gehouden met een aantal nevenvoordelen van de verschillende opties. In deze effectbeoordeling wordt voorgesteld om 15 beleidsopties te behouden, waaronder 16 maatregelen ter verbetering van de governance en handhaving van de luchtkwaliteitsplannen, 15 maatregelen om de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de monitoring en modellering van de luchtkwaliteit verder te verbeteren, vier maatregelen om de toegang tot gegevens en informatie over de luchtkwaliteit te verbeteren, met bijzondere aandacht voor het bevorderen van het gebruik van digitale hulpmiddelen, en vijf maatregelen om het gebruik van de gemiddelde-blootstellingsindex te bevorderen en de luchtkwaliteitsnormen van de EU regelmatig te herzien.

Voor drie beleidsopties, namelijk die welke verschillende niveaus van overeenstemming met de luchtkwaliteitsrichtsnoeren van de WHO inhouden (“volledige afstemming” (I-1), “nauwere afstemming” (I-2) of “gedeeltelijke afstemming” (I-3)), is een politieke keuze vereist. Het effect van die drie beleidsopties is kwantitatief beoordeeld en elk van de opties zou aanzienlijke voordelen voor de gezondheid en het milieu opleveren, zij het in verschillende mate.

Uit de feedback van belanghebbenden is gebleken dat zij een hoog ambitieniveau verkiezen. Bij de openbare raadpleging heeft 73 % van alle respondenten, voornamelijk vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld en ngo’s en EU-burgers, een duidelijke voorkeur voor afstemming op de richtsnoeren van de WHO inzake luchtkwaliteit van 2021 aangegeven. Uit deze beoordeling blijkt echter dat het voor een groot deel van de bemonsteringspunten in de EU (71 % in het geval van PM2,5) misschien helemaal niet mogelijk is om tegen 2030 concentratieniveaus van luchtverontreinigende stoffen te bereiken die volledig aan de meest recente richtsnoeren voldoen (equivalent aan 5 µg/m³ voor fijne zwevende deeltjes (PM2,5)), zelfs als zo goed als alle technologische mogelijkheden worden benut.

Bij deze beoordeling is rekening gehouden met het feit dat de luchtkwaliteit ook wordt beïnvloed door sectoren en activiteiten, zoals vervoer, industrie, energie en landbouw, en is uitgegaan van aannames over het effect van belangrijke initiatieven in het kader van de Europese Green Deal, zoals de Europese klimaatwet en het “Fit for 55”-pakket, de methaanstrategie, de strategie voor duurzame en slimme mobiliteit, de Euro 7-emissienormen voor voertuigen, de biodiversiteitsstrategie en de “van boer tot bord”-strategie, alsook het zeer recente REPowerEU-initiatief. Gezien hun zeer geringe voorspelbaarheid in dit stadium, is er echter geen rekening gehouden met andere potentiële opties om de luchtverontreiniging te bestrijden, zoals veel snellere gedragsveranderingen in de samenleving of verschuivingen naar schonere brandstoffen.

Uit deze analyse blijkt dat beleidsoptie I-3 (“gedeeltelijke afstemming” op de luchtkwaliteitsrichtsnoeren van de WHO van 2021 tegen 2030) de hoogste kosten-batenverhouding heeft (tussen 10:1 en 28:1). Van de meeste bemonsteringspunten voor luchtkwaliteit in de EU kan worden verwacht dat zij met weinig extra inspanningen aan de overeenkomstige luchtkwaliteitsnormen kunnen voldoen. De nettovoordelen bedragen meer dan 29 miljard EUR. Voor beleidsoptie I-2 (“nauwere afstemming” op de luchtkwaliteitsrichtsnoeren van de WHO van 2021 tegen 2030) zou de kosten-batenverhouding naar verwachting iets lager uitvallen (tussen 7,5:1 en 21:1). Ongeveer 6 % van de bemonsteringspunten zou naar verwachting niet aan de overeenkomstige luchtkwaliteitsnormen voldoen zonder extra inspanningen op lokaal niveau (of er kunnen verlengingen of uitzonderingen voor nodig zijn). De nettovoordelen bedragen meer dan 36 miljard EUR, dit is 25 % meer dan bij beleidsoptie I-3. Ook voor beleidsoptie I-1 (“volledige afstemming” op de luchtkwaliteitsrichtsnoeren van de WHO van 2021 tegen 2030) blijft de kosten-batenverhouding positief (tussen 6:1 en 18:1). 71 % van de bemonsteringspunten zou naar verwachting echter niet zonder extra inspanningen op lokaal niveau aan de overeenkomstige luchtkwaliteitsnormen voldoen (en in veel van deze gevallen zouden zij met alleen technisch haalbare reducties helemaal niet aan deze normen kunnen voldoen). De nettovoordelen bedragen meer dan 38 miljard EUR, dit is 5 % meer dan bij beleidsoptie I-2.

Wat betreft de gevolgen voor het milieu, met name wat betreft het aandeel ecosysteemgebieden waar de kritische belasting voor eutrofiëring door stikstofdepositie wordt overschreden, zou elk van de drie opties, onverminderd extra nevenvoordelen van een goede uitvoering van de biodiversiteitsstrategie en van de geplande wet inzake natuurherstel, het aandeel ecosysteemgebieden met een kritiek hoge stikstofbelasting kunnen verminderen. Wat de sociale gevolgen betreft, worden gevoelige bevolkingsgroepen (waaronder kinderen, zwangere vrouwen, ouderen en personen met reeds bestaande aandoeningen) momenteel het meest getroffen door luchtverontreiniging. Zij zullen daarom doorgaans het meest profiteren van de verminderde gevolgen van de luchtverontreiniging voor hun gezondheid. Voor alle beleidsopties wordt tegen 2030 een nettostijging van het bruto binnenlands product (bbp) van 0,26 % tot 0,44 % verwacht. Een verbetering van de luchtkwaliteit zal naar verwachting ook economische voordelen opleveren dankzij een vermindering van de negatieve effecten van de luchtverontreiniging, zoals uitgaven voor de gezondheidszorg, verlies van gewasopbrengsten, arbeidsverzuim als gevolg van ziekte (ook van kinderen ten laste) en een lagere arbeidsproductiviteit.

De totale administratieve lasten liggen tussen 76 en 106 miljoen EUR. Dit zijn kosten die door de overheid worden gedragen, aangezien de luchtkwaliteitsrichtlijnen geen directe administratieve kosten voor consumenten en bedrijven met zich meebrengen. Voor deze sectoren zijn de aanpassingskosten echter hoog, met name als gevolg van de maatregelen die nodig zijn om de luchtkwaliteitsnormen van de EU te halen. De jaarlijkse kosten voor aanpassing (of mitigatie) zijn naar schatting aanzienlijk in absolute termen: 7,0 miljard EUR voor volledige afstemming (I-1), 5,6 miljard EUR voor nauwere afstemming (I-2) en 3,3 miljard EUR voor gedeeltelijke afstemming (I-3) voor het jaar 2030. Verwacht wordt dat de kosten (relatief gesproken) hoger zullen zijn voor de lidstaten die momenteel met aanhoudende problemen op het gebied van luchtverontreiniging kampen of waar specifieke maatregelen nodig zijn. Met name voor de sector woningverwarming zouden extra kosten ontstaan, evenals, in mindere mate, voor de industrie- en de landbouwsector. Voor alle overwogen opties zijn de totale nettovoordelen van het initiatief echter aanzienlijk groter dan de kosten (tussen 29 en 38 miljard EUR).

Voor alle drie de beleidsopties (d.w.z. onafhankelijk van de gemaakte politieke keuze) is het duidelijk dat er een gefaseerde aanpak moet worden gevolgd om de huidige en toekomstige EU-luchtkwaliteitsnormen vast te stellen: 1) duidelijke EU-luchtkwaliteitsnormen vaststellen voor de middellange termijn, d.w.z. het jaar 2030 (met een beperkt aantal tijdelijke uitzonderingen indien deze duidelijk gerechtvaardigd zijn); 2) een langetermijnplan uitwerken voor volledige afstemming op de richtsnoeren van de WHO inzake luchtkwaliteit van 2021 na 2030, en tegelijkertijd op het juiste pad geraken om uiterlijk in 2050 ook afstemming op de toekomstige richtsnoeren van de WHO om de luchtverontreiniging tot nul terug te dringen, te bereiken; 3) een mechanisme voor regelmatige evaluatie invoeren om ervoor te zorgen dat de meest recente wetenschappelijke inzichten in de luchtkwaliteit als leidraad dienen voor toekomstige besluiten, waarbij er ruimte voor flexibiliteit moet blijven gezien de potentiële (toekomstige) geopolitieke uitdagingen.