Speciaal verslag nr. 23/2000

over de waardebepaling van geïmporteerde goederen voor de douane (douanewaarde), vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(Uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2001/C 84/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

De bepaling van de douanewaarde is een procedure waarbij de waarde van ingevoerde goederen wordt vastgesteld ter berekening van rechten ad valorem. Deze procedure moet voorzien in een billijke, uniforme en neutrale basis om de waarde van importgoederen te bepalen.

De bepaling van de douanewaarde is voor de Gemeenschap belangrijk om twee redenen. Ten eerste vormen douanerechten een belangrijke bron van inkomsten voor de Europese Gemeenschap: in 1999 ongeveer 11706 miljoen euro ofwel 13,5 % van alle eigen middelen van de Gemeenschap. Ten tweede is de bepaling van de douanewaarde belangrijk voor de lidstaten omdat die ook een grondslag vormt voor de berekening van nationale belastingen (waaronder de belasting over de toegevoegde waarde en de accijnzen) op importgoederen.

In principe zou de Gemeenschap in al het handelsverkeer moeten optreden als een werkelijke douane-unie en zouden de douaneautoriteiten van de lidstaten importgoederen uniform moeten behandelen. Een consistente toepassing van de regels voor de bepaling van de douanewaarde is van groot belang om ervoor te zorgen dat de douane-unie werkt zoals de bedoeling was.

De controle toonde aan dat de lidstaten moeilijk tot een uniforme werkwijze binnen de douane-unie komen en dat de Commissie problemen heeft met supervisie en toezicht ten aanzien van de afzonderlijke autoriteiten in die unie.

Dit gebrek aan uniformiteit is nadelig voor de financiële belangen van de Europese Gemeenschap.

De Commissie en de lidstaten moeten passende wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen treffen ter ondervanging van het ontbreken van:

- gemeenschappelijke controlenormen en werkmethoden;

- een gemeenschappelijke behandeling van handelaren die in verschillende lidstaten actief zijn;

- communautaire regelgeving om voor de hele Gemeenschap geldende beschikkingen over de douanewaarde te kunnen nemen;

- een database met bindende beschikkingen over de douanewaarde.

De Commissie moet meer doen aan toezicht en inspectie zodat zij effectiever kan bijdragen aan gelijke concurrentievoorwaarden voor alle communautaire marktdeelnemers. Zij mag niet vertrouwen op het Comité douanewaarde om te zorgen voor een gelijke behandeling van de marktdeelnemers.

Er moeten voorzieningen worden getroffen voor een systematische uitwisseling van informatie over douanewaardekwesties tussen de Commissie en de lidstaten en tussen de lidstaten onderling.

INLEIDING

1. De bepaling van de douanewaarde is een procedure om de waarde van ingevoerde goederen vast te stellen wanneer douanerechten worden berekend ad valorem; volgens de schatting van de Rekenkamer is dit het geval voor ongeveer 95 % van de rechten op importen in de Europese Gemeenschap.

2. Bij de bepaling van de douanewaarde in de Europese Gemeenschap kunnen vooral twee soorten problemen optreden: tegenstrijdigheden in de toepassing van de communautaire regels door de nationale douaneadministraties en onregelmatigheden(1). Dit verslag betreft alleen de tegenstrijdigheden. De financiële weerslag van dit soort problemen werd niet gekwantificeerd. Een poging tot kwantificering stuit voornamelijk af op het feit dat de keuze van een referentiepunt dat staat voor de correcte administratieve praktijk, willekeurig is.

3. De regels voor de berekening van de douanewaarde zijn vastgelegd in de Overeenkomst van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) inzake de toepassing van artikel VII van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT) van 1994. Hierin zijn de algemene beginselen neergelegd voor een internationaal systeem van waardebepaling.

4. Als lid van de GATT, de voorloper van de WTO, keurde de Europese Gemeenschap de originele GATT-overeenkomst(2) goed, die nu is omgezet in het communautair douanewetboek en de toepassingsbepalingen daarbij(3). Krachtens de Overeenkomst Waardebepaling treedt de werelddouaneorganisatie (WDO) op als technisch adviseur voor het Comité douanewaarde van de WTO. De WDO komt met conclusies inzake de interpretatie van de WTO-overeenkomst die wel geen rechtskracht hebben, maar overtuigende richtlijnen geven voor de toepassing van de Overeenkomst Waardebepaling, in specifieke omstandigheden beschreven in een lijst van conclusies.

5. De Commissie en de douaneautoriteiten van de lidstaten die in het Comité douanewetboek zijn vertegenwoordigd, spelen een belangrijke rol bij de toepassing van de Overeenkomst Waardebepaling binnen de WTO en de WDO en hebben bijgedragen aan de lijst van conclusies van de WDO. Tegelijkertijd bestuderen zij ook gemeenschappelijke Europese kwesties inzake douanewaarde.

6. Het kernidee van dit systeem is dat voor de douanewaarde van geïmporteerde goederen moet worden uitgegaan van de werkelijke waarde van de ingevoerde waren, eenvoudig gezegd, de werkelijk voor de geïmporteerde goederen betaalde of te betalen prijs. Met dit systeem moet een billijke, eenvormige en neutrale basis worden gevonden voor de waardebepaling van importgoederen.

7. De bepaling van de douanewaarde is voor de Gemeenschap belangrijk om twee redenen. Ten eerste vormen douanerechten een belangrijke bron van inkomsten voor de Europese Gemeenschap: in 1999 ongeveer 11706 miljoen euro ofwel 13,5 % van alle eigen middelen van de Gemeenschap. Ten tweede is de bepaling van de douanewaarde belangrijk voor de lidstaten omdat die ook een grondslag vormt voor de berekening van diverse nationale belastingen (waaronder de BTW en de accijnzen) op importgoederen.

8. In principe zou de Gemeenschap in al het handelsverkeer moeten optreden als een werkelijke douane-unie en zouden de douaneautoriteiten van de lidstaten door hun uniforme behandeling van geïmporteerde goederen de correcte werking van de interne markt moeten bevorderen. Een consistente toepassing van de regels voor de bepaling van de douanewaarde is van groot belang om ervoor te zorgen dat de douane-unie werkt zoals de bedoeling was.

DE CONTROLE VAN DE REKENKAMER

Draagwijdte van de controle

9. De controle vond plaats bij de Commissie en in alle lidstaten behalve de drie die op 1 januari 1995 tot de Unie zijn toegetreden (Oostenrijk, Finland en Zweden). Ook werden bezoeken gebracht aan de WTO en de WDO.

10. Bij de controle werden documenten onderzocht die waren behandeld door het Comité douanewaarde van de Commissie, controledossiers over de waardebepaling van de douaneautoriteiten, schriftelijke waardebeoordelingen, uitspraken van rechterlijke instanties en de eigenlijke douaneaangiften. Voor meer dan 200 ondernemingen en groepen van ondernemingen werden dossiers en stukken in verband met de procedures ter bepaling van de douanewaarde onderzocht.

11. Voor de selectie van de steekproef gebruikte de Rekenkamer een vooraf vastgestelde lijst van de 50 grootste handelsondernemingen ter wereld, samen met lijsten uit alle bezochte lidstaten van de 50 grootste ondernemingen qua vastgestelde douanerechten.

Controledoelstellingen

12. De algemene doelstelling van de controle was, de bepaling van de douanewaarde van in de Europese Unie geïmporteerde goederen te onderzoeken op nauwkeurigheid en consistentie. Met de controle werd beoogd, vast te stellen:

a) hoe de internationale regels over de bepaling van de douanewaarde zijn omgezet in communautaire wetgeving;

b) welke maatregelen de Commissie en de lidstaten treffen om te zorgen voor een correcte toepassing van de communautaire regels terzake en welke controleprocedures de douaneautoriteiten van de lidstaten hebben ingevoerd om te voldoen aan de communautaire voorschriften;

c) in hoeverre de communautaire wetgeving consistent wordt toegepast op importen, met name op die van ondernemingen die in meer dan één lidstaat actief zijn.

OMZETTING VAN DE INTERNATIONALE REGELS OVER DE BEPALING VAN DE DOUANEWAARDE IN COMMUNAUTAIRE WETGEVING

13. Teneinde de omzetting van de WTO-overeenkomst Waardebepaling in het Gemeenschapsrecht te onderzoeken, werd die overeenkomst vergeleken met de desbetreffende tekst in de communautaire wetgeving.

14. De WTO-overeenkomst Waardebepaling is een enkele, coherente tekst; in de communautaire wetgeving is deze gesplitst in twee teksten met een verschillende juridische status. Een aantal artikelen van de overeenkomst zijn opgenomen in het communautair douanewetboek (een verordening van de Raad). De andere artikelen van de overeenkomst zijn geïntegreerd in de toepassingsbepalingen (een verordening van de Commissie). De toelichtingen ten slotte bij elk artikel van de Overeenkomst Waardebepaling zijn overgenomen in de bijlagen bij de toepassingsbepalingen, ongeacht of de artikelen waarnaar de toelichtingen verwijzen in het douanewetboek dan wel in de toepassingsbepalingen zijn opgenomen.

15. De verschillende juridische status in de communautaire wetgeving van delen van dezelfde wettekst uit de WTO-overeenkomst Waardebepaling wordt door de Commissie gemotiveerd met het argument dat bij de vaststelling van het communautair douanewetboek werd besloten de doelstelling van doorzichtigheid in de communautaire douanewetgeving op algemeen niveau te realiseren. Men was van mening dat de regels voor de waardebepaling wel belangrijk zijn maar toch slechts één van de meer dan 25 hoofdstukken van het communautair douanewetboek vormen. Ondanks deze opsplitsing van de tekst is de Rekenkamer ervan overtuigd dat de WTO-overeenkomst Waardebepaling naar behoren in communautaire wetgeving is omgezet.

DE CORRECTE TOEPASSING VAN COMMUNAUTAIRE REGELS OVER DE BEPALING VAN DE DOUANEWAARDE

De rol van de Commissie

16. Bij de bepaling van de douanewaarde heeft de Commissie op drie punten grote verantwoordelijkheden.

17. Ten eerste moet zij als vertegenwoordigster van de Europese Gemeenschap deelnemen aan de werkzaamheden van de WTO- en WDO-comités douanewaarde. Een belangrijk onderdeel van dat werk is, ervoor te zorgen dat de Gemeenschap en haar lidstaten in hun contacten met de voornaamste handelspartners van de Gemeenschap de bepaling van de douanewaarde uniform aanpakken.

18. Ten tweede zijn er de douaneautoriteiten van de lidstaten. Hier moet de Commissie de zekerheid krijgen dat de lidstaten de regels over de bepaling van de douanewaarde consistent toepassen. Dat doet ze door de douaneautoriteiten van de lidstaten te adviseren en te steunen in hun streven naar een gemeenschappelijke aanpak, door uitvoeringsbepalingen vast te stellen, door aan te geven wat "best practice" is en door ervoor te zorgen dat de douaneautoriteiten beschikken over de correcte juridische informatie en infrastructuur.

19. Haar derde verantwoordelijkheid behelst de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. Volgens de Rekenkamer moet de Commissie trachten de zekerheid te krijgen dat het juiste bedrag aan douanerechten (eigen middelen) wordt vastgesteld door toezicht te houden op de uitvoering van de regels inzake douanewaarde door de lidstaten(4). Daarvoor moet zij in de lidstaten inspecties verrichten die steevast aspecten van de waardebepaling betreffen.

20. De Commissie meent ook dat haar inspectietaak in verband met de eigen middelen mede tot doel moet hebben in alle lidstaten gelijkwaardige omstandigheden te handhaven en zo de marktdeelnemers gelijke concurrentievoorwaarden te bieden.

21. Buiten deze inspecties kan de Commissie de mate waarin de regels ter bepaling van de douanewaarde door de lidstaten worden uitgevoerd alleen controleren via het werk van het Comité douanewetboek (afdeling Waardebepaling)(5) en via de gevallen die haar - gewoonlijk door de lidstaten - worden voorgelegd.

22. Dit comité vormt voor de Commissie het voornaamste middel om haar verantwoordelijkheden inzake de eerste twee punten op zich te nemen.

Werk van het Comité douanewetboek (afdeling Waardebepaling)

23. De Commissie (DG TAXUD) levert de voorzitter en administratieve ondersteuning voor het Comité douanewetboek (afdeling Waardebepaling), hierna te noemen "Comité douanewaarde". Dit comité bestaat uit vertegenwoordigers van alle lidstaten en vergadert zes- à achtmaal per jaar om kwesties inzake de douanewaarde te bespreken. Het moet advies uitbrengen over wetsvoorstellen en kan alle kwesties inzake de bepaling van de douanewaarde bespreken. De Rekenkamer heeft het werk van het comité sinds 1990 geanalyseerd.

24. WDO- en WTO-aangelegenheden zijn belangrijke punten op de agenda. Het Comité douanewaarde bespreekt de onderwerpen in verband met de douanewaarde voor de volgende vergadering van het technisch comité van de WDO, teneinde een gemeenschappelijk communautair standpunt te bepalen.

25. In 1997 werd een belangrijk werk voltooid: een compendium van teksten over de bepaling van de douanewaarde(6). Dit document heeft geen rechtskracht, maar staat ter beschikking van alle belangstellenden en wordt zowel binnen de douane-unie (door de douaneautoriteiten van de lidstaten) als daarbuiten gebruikt als een essentiële referentie bij de waardebepaling.

26. De Commissie gebruikt het Comité douanewaarde met het oog op haar doelstelling, te zorgen voor een correcte en uniforme toepassing van de regels inzake de waardebepaling, maar zij kan de lidstaten geen bepaalde interpretatie van de wetgeving terzake opleggen. Zij ziet het als haar taak, enige vorm van convergentie in de werkwijze van de in het comité vertegenwoordigde administraties aan te moedigen en moet het hebben van discussie, overreding en aanmoediging om de lidstaten te brengen tot een gemeenschappelijke behandeling van gelijke problemen. Hoewel het Comité douanewaarde een platform voor de lidstaten biedt om in soortgelijke gevallen een uniforme aanpak te volgen, is het met 15 verschillende douaneautoriteiten onvermijdelijk dat een consensus slechts langzaam wordt bereikt. Vaak loopt het comité vast op details en meningsverschillen tussen de vertegenwoordigers van de lidstaten.

27. Een voorbeeld van de mogelijke vertragingen is het geval van een onderneming waarvoor in de hele Gemeenschap een regeling inzake de douanewaarde voor royalty's gold die eind 1996 afliep. Het herziene rechtentarief voor de volgende twee jaren, dat een verdubbeling van de "uplift" (waardeverhoging) inhield, werd pas eind 1999 vastgesteld en dat voor 1999 werd afgesproken in juni 2000. Sommige douaneautoriteiten hadden de betaling van mogelijke extra rechten veiliggesteld door een zekerheidstelling te eisen, maar andere hadden dat niet gedaan. In januari 2000 had nog geen van de afzonderlijke douaneautoriteiten de extra rechten geïnd. In 1997 betaalde die onderneming in slechts acht lidstaten reeds meer dan 43 miljoen euro aan douanerechten. De Rekenkamer schat dat voor dat jaar nog meer dan 4 miljoen euro aan achterstallige rechten moet worden geïnd.

28. Het Comité douanewaarde zou efficiënter worden als de vertegenwoordigers van de lidstaten hun werk beter coördineren. Zo zou een lidstaat die deskundig is inzake een bepaald aspect van de waardebepaling kunnen worden verzocht het voortouw te nemen bij het onderzoeken en oplossen van problemen met dat aspect en zou het Comité douanewaarde de bereikte conclusies kunnen bekrachtigen.

29. Vele ingewikkelde onderwerpen in verband met de waardebepaling worden niet aan het Comité douanewaarde voorgelegd. Daarnaast is het comité ook te log om de doelstellingen van de Commissie te kunnen realiseren. En in elk geval heeft de Commissie niet de bevoegdheid om de resultaten van het werk van het comité om te zetten in dwingende voorschriften.

Elementaire controleprocedures, toegepast door de nationale douaneautoriteiten

30. Krachtens de communautaire wetgeving(7) moeten de lidstaten een deugdelijk stelsel van douanecontroles invoeren. De toepassing van de regels in het communautair douanewetboek over de bepaling van de douanewaarde in afzonderlijke gevallen valt onder de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de douane-instanties in de lidstaten.

31. De communautaire wetgeving bepaalt ook dat een douaneautoriteit bij twijfel over de transactiewaarde het recht heeft om de douanewaarde te onderzoeken en de aangever om nadere informatie te verzoeken ter bevestiging van de aangegeven waarde(8).

32. De bepaling van de douanewaarde vindt plaats tijdens de normale inklaringsprocedure. Dit betekent dat voor een aantal op risico geselecteerde transacties de stukken worden gecontroleerd bij de inklaring. Alle autoriteiten van de lidstaten erkennen dat dit ontoereikend is en de meeste hebben financiële controles na inklaring ingevoerd. De Rekenkamer constateert met genoegen dat de meeste lidstaten steeds meer overgaan tot controle na de invoer(9).

33. Maar de nationale autoriteiten organiseren hun controlewerk na inklaring voor de bepaling van de douanewaarde op verschillende manieren. In sommige lidstaten (België, Duitsland, Nederland, Verenigd Koninkrijk) laten de autoriteiten zich voor dit werk bijstaan door beroepsaccountants, terwijl anderzijds douanebeambten in één lidstaat (Griekenland) wettelijk geen controlerecht hebben, behalve in fraudezaken. Naar gelang van de ingewikkeldheid van het geval en de toegepaste werkmethoden kunnen de controles uiteenlopen van een inspectie van enkele uren tot een controle die over meerdere jaren verschillende weken in beslag neemt.

34. De Commissie erkent dat uniforme werkmethoden een essentieel onderdeel van de douane-unie vormen en in de beschikkingen Douane 2000(10) en Fiscalis(11) verbindt zij zich ertoe, ervoor te zorgen dat de werkmethoden van hoge kwaliteit zijn en berusten op "best practice".

35. De Rekenkamer constateerde(12) dat de Commissie ondanks deze toezegging er in de praktijk niet voor kan zorgen dat instrumenten die geschikt worden geacht voor controle inzake de bepaling van de douanewaarde ook door alle nationale administraties worden gebruikt.

36. In een douane-unie zonder één enkele, herkenbare douaneautoriteit is het voor de nationale douaneautoriteiten moeilijk identieke werkmethoden toe te passen. Ze hebben verschillende bevoegdheden en toegangsmogelijkheden. Sommige douaneautoriteiten hebben pas onlangs gespecialiseerde inspectie-eenheden opgericht voor controle na de import. Andere zullen wellicht niets veranderen aan hun als bevredigend beschouwde gevestigde methoden, die voornamelijk bestaan uit onderzoeken tijdens de import, soms gecombineerd met controles na de import.

37. Omdat gemeenschappelijke werkmethoden ontbreken, zijn de afzonderlijke douaneautoriteiten niet genegen elkaars beslissingen te accepteren. Dit belemmert de ontwikkeling van de douane-unie. Zelfs als de douaneautoriteiten zijn overeengekomen samen te werken, leidt de uiteenlopende aanpak van afzonderlijke douaneautoriteiten tot buitensporige vertragingen in de wederzijdse acceptatie van beslissingen.

BIJZONDERE ASPECTEN VAN DE TOEPASSING VAN DE COMMUNAUTAIRE WETGEVING INZAKE DE DOUANEWAARDE

38. In haar eenvoudigste vorm is de douanewaarde die geldt voor de grote meerderheid van importen gebaseerd op de transactie tussen de importeur en de leverancier. De zaak wordt ingewikkelder wanneer rekening moet worden gehouden met andere factoren(13) zoals:

- de eventuele invloed van de relatie tussen leverancier en importeur;

- de verschillende elementen die wellicht moeten worden meegeteld om de douanewaarde te bepalen (bijvoorbeeld goederen en diensten geleverd door de koper, royalty's en licentierechten).

39. Om na te gaan of de communautaire regels inzake de douanewaarde terzake consistent worden toegepast, heeft de Rekenkamer haar controles toegespitst op importen van ondernemingen die in meer dan één lidstaat actief zijn.

Besluiten inzake de waardebepaling

De rol van de internationale organisaties en van de Commissie

40. Er bestaat een hele reeks adviezen en conclusies over de waardebepaling, afkomstig van de WDO(14) en van het communautaire Comité douanewaarde(15). Tezamen vormen zij een betrekkelijk volledige behandeling van alle kwesties in verband met de waardebepaling.

41. Zulke voorschriften kunnen nuttig zijn om de ruimte voor een inconsistente toepassing van de regels voor de waardebepaling in de verschillende lidstaten te beperken tot specifieke gevallen (bijvoorbeeld de kosten voor royalty's, onderzoek en ontwikkeling, uitrusting, enz.). Neemt men echter als maatstaf dat de Gemeenschap als één enkele administratie optreedt, dan blijven de resultaten onbevredigend. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de douaneschuld van een handelaar ligt bij de afzonderlijke douane-instanties. In verband met de waardebepaling zijn deze niet verplicht de besluiten of adviezen van een andere autoriteit te accepteren.

42. De Commissie geeft geen beschikkingen over de douanewaarde voor individuele handelaren. In 1975 deed zich een belangrijk moment in de geschiedenis van de douane-unie voor: een voorstel van de Commissie(16) om op dit gebied handelingsbevoegdheid te krijgen, werd door de Raad verworpen toen hij de nieuwe regels voor de waardebepaling vaststelde(17). De Commissie had voorgesteld, haar bij delegatie bevoegdheid te geven om in afzonderlijke gevallen waarden of "uplifts" vast te stellen om dus verschillen in de vaststelling van de douanewaarde te voorkomen.

43. Ondanks de juridische beperkingen kon de Commissie in de loop der jaren bereiken dat de nationale administraties ermee instemden dat zij voor een aantal specifieke handelaren uniforme beschikkingen inzake de waardebepaling zou geven, al liep dit aantal terug.

Door de autoriteiten van de lidstaten gegeven beschikkingen inzake de douanewaarde

44. Telkens als de douaneautoriteiten van de lidstaten een douaneaangifte accepteren, nemen zij impliciet een besluit over de basis waarop zij de verschuldigde douanerechten zullen berekenen. Maar onder een "besluit over de waardebepaling" verstaan de handelaren en de douaneautoriteiten doorgaans een aan een importeur afgegeven schriftelijke beschikking over de douanewaarde van de ingevoerde goederen. Een dergelijke beschikking kan worden toegepast als dezelfde importeur nadien onder dezelfde omstandigheden identieke waren invoert en kan voor een bepaalde dan wel onbepaalde periode gelden.

45. Zo'n schriftelijke beschikking is bijvoorbeeld noodzakelijk wanneer op de factuur- of transactiewaarde een "uplift" wordt toegepast om te komen tot de correcte douanewaarde. Een "uplift", uitgedrukt in percenten, is gebruikelijk in geval van bijkomende belastbare betalingen, zoals belastbare jaarlijkse verzekeringspremies, royalty's of betalingen voor onderzoeks- en ontwikkelingskosten.

46. De Rekenkamer ontdekte opmerkelijke verschillen in het aantal gevallen en de omstandigheden waarin zulke schriftelijke beschikkingen worden opgesteld en afgegeven. In België geven de douaneautoriteiten de handelaar na een controlebezoek altijd een schriftelijke beschikking inzake de douanewaarde, die vijf jaar geldig blijft en bindend is mits de omstandigheden niet veranderen. De Nederlandse douaneautoriteiten kennen een soortgelijke procedure. Sommige lidstaten geven alleen zulke beschikkingen wanneer specifieke aanpassingen noodzakelijk zijn (Frankrijk, Ierland, Portugal, Verenigd Koninkrijk). Andere geven zelden zulke schriftelijke beschikkingen (Denemarken, Spanje, Italië, Luxemburg). Duitsland kent geen aparte schriftelijke beschikking over de douanewaarde. Maar het gedetailleerde verslag dat de importeur na een controle ontvangt, bevat normaliter de voornaamste elementen van een dergelijke beschikking.

47. Verder zijn er verschillen in de wijze waarop de douaneautoriteiten van de lidstaten informatie over hun beschikkingen aan andere belangstellenden in hun douanedienst beschikbaar stellen. In België en Nederland hebben de douaneautoriteiten nationale compendia van waardebepalingsbeschikkingen per handelaar, met de bijhorende controlenota's. Deze compendia vormen een database waarop de douanebeambten zich kunnen baseren in andere gevallen met vergelijkbare omstandigheden. Geen enkele andere lidstaat heeft zulke compendia. In sommige lidstaten verspreiden de douaneautoriteiten de beschikkingen binnen hun eigen administraties, in andere worden op "need to know"-basis alleen de importeur en het betrokken douanekantoor ingelicht. Al deze beschikkingen hebben betrekking op individuele handelaren.

De beperkte aard van de beschikkingen inzake de douanewaarde

48. Het feit dat een beschikking over de douanewaarde, die in één lidstaat rechtens afdwingbaar is, in alle andere lidstaten niet wettelijk bindend is, stelt de handelswereld voor problemen.

49. Uit de bevindingen van de Rekenkamer blijkt dat de lidstaten niet tot uniforme conclusies konden komen over de toepassing van de beschikkingen over de douanewaarde op identieke importen van dezelfde ondernemingen in verschillende delen van de douane-unie.

50. Een grote handelsonderneming had bijvoorbeeld sinds 1992 getracht in de hele Gemeenschap geldende beschikkingen te krijgen. De Commissie raadde de onderneming aan in elke lidstaat apart een beschikking te vragen. De Rekenkamer onderzocht de gehanteerde grondslag voor de waardebepaling in acht lidstaten. Overal was er enig verschil, hoewel de relatie tussen de moedermaatschappij en haar Europese grossiers in alle lidstaten gelijk was.

51. Een ander voorbeeld betreft een in alle lidstaten actieve onderneming en haar behandeling door het Comité douanewaarde. In 1996 was slechts één controle nodig om de autoriteiten van de douane-unie de zekerheid te geven dat de voorschriften inzake de douanewaarde correct waren toegepast. Dit geval leidde tot een discussie over de mogelijkheid van gezamenlijke of multinationale controles op andere kandidaat-ondernemingen, maar uiteindelijk beperkten de leden van het Comité douanewaarde zich tot het uitwisselen van informatie over geplande controlebezoeken. In 1999 was het specifieke probleem voor deze onderneming opgelost, maar alle lidstaten werkten langs elkaar heen.

52. Het ontbreken van voor de hele Gemeenschap geldende beschikkingen inzake de douanewaarde is een van de problemen die ontstaan als een douane-unie meer dan één douaneadministratie telt. De lidstaten zouden door toepassing van gemeenschappelijke controlenormen moeten komen tot uniforme werkmethoden als een stap op weg naar de uitwisseling en wederzijdse aanvaarding van bindende beschikkingen over de douanewaarde. Een grondige behandeling van bedrijven met filialen in verschillende lidstaten houdt in dat de financiële en productiegegevens volledig worden onderzocht. Voor de aanvaarding van op controle gebaseerde resultaten is, zeker in de beginfase, wederzijdse betrokkenheid op basis van gezamenlijk uitgevoerde controles nodig. Op lange termijn is de oplossing voor de douane-unie de invoering van bindende beschikkingen over de douanewaarde, waarin het Gemeenschapsrecht nog niet voorziet.

53. Op korte termijn heeft de Gemeenschap - als douane-unie - volgens de Rekenkamer behoefte aan een lijst van beschikkingen ten aanzien van afzonderlijke handelaren. De vorming van een database met de beschikkingen over de douanewaarde die in heel de Gemeenschap zijn gegeven ten aanzien van ten minste de 50 grootste importeurs van belastbare goederen in de Gemeenschap, zou een stap in de goede richting vormen en mede ervoor zorgen dat de lidstaten bij identieke importen onder soortgelijke omstandigheden consistent zijn met de waardebepaling.

54. Het huidige systeem is ondoelmatig en garandeert geen gelijke concurrentievoorwaarden voor alle marktdeelnemers. Grote internationale ondernemingen hebben gebruikgemaakt van de gelegenheid die wordt geboden door de lidstaten met de gunstigste waardebepaling en hebben hun importactiviteiten daarheen overgebracht. Evenals het in paragraaf 58 beschreven geval toont dit aan hoe het ontbreken van bindende beschikkingen over de douanewaarde op communautair niveau van invloed is op het geïnde bedrag aan eigen middelen.

Behandeling van royalty's en licentierechten

55. Royalty's en licentierechten kunnen in de factuurprijs van ingevoerde goederen begrepen zijn of apart worden gefactureerd bovenop de basisprijs. Zij kunnen ook jaarlijks worden berekend als een percentage van de totale verkoopwaarde van de ingevoerde goederen. Een groot deel van de hiervoor bedoelde beschikkingen over de douanewaarde betrof de betaling van royalty's. Het is ingewikkeld om de juiste douanewaarde van royalty's, licentierechten en andere betalingen in verband met importgoederen te bepalen(18). De wetgeving blijft achter bij commerciële en financiële praktijken, die voortdurend worden bijgesteld om pas ingevoerde beperkingen te omzeilen.

56. De douaneautoriteiten kunnen de informatie die nodig is voor de behandeling van royalty's alleen verkrijgen door de onderliggende rekeningen van de importeurs te controleren. De meeste van hen doen dat al. Maar dit is werk voor specialisten die inzicht hebben in de beginselen van boekhouding, financiële verslaglegging en controle. Het werk zou beter kunnen worden uitgevoerd indien:

a) de uitwisseling van beschikkingen over de douanewaarde werd aangemoedigd;

b) een wettelijke basis voor gezamenlijke multinationale controles werd vastgesteld.

57. De Commissie heeft aanzienlijke inspanningen gedaan om te zorgen voor een uniforme toepassing van de regels. Toch ontdekte de Rekenkamer meerdere gevallen waarin de lidstaten kennelijk een verschillende aanpak hebben. Gezien de bestaande verscheidenheid aan controlemethoden binnen de douane-unie is dit niet verrassend.

58. In één geval meende de douaneautoriteit van de lidstaat waar het hoofdkantoor van de onderneming was gevestigd, dat er bij de bepaling van de douanewaarde drie verschillende transactiesituaties konden voorkomen. Deze waren alle drie wettig en in sommige gevallen zouden royalty's en andere betalingen kunnen worden meegeteld bij de bepaling van de douanewaarde. Als de analyse van deze douaneautoriteit correct is, is de waardebepaling van de importen van de onderneming in zes van de zeven door de Rekenkamer onderzochte lidstaten waarschijnlijk onjuist. In 1997 betaalde de betrokken onderneming in die zeven lidstaten meer dan 43 miljoen euro aan douanerechten. "Uplifts" voor royalty's varieerden van 0 % tot 10 % van de waarde van de ingevoerde goederen.

59. Geen van de lidstaten bracht dit geval ter sprake in het Comité douanewaarde. Op communautair niveau staat de Commissie momenteel op het standpunt dat inning met terugwerkende kracht van rechten doorgaans alleen mogelijk is ingeval de administraties de onderneming nog geen beschikking hadden meegedeeld. Dus zelfs als er onjuiste beschikkingen werden gegeven, is het waarschijnlijk niet mogelijk na de invoer rechten te innen.

60. In een ander geval liepen de meeste van de communautaire importen van een onderneming via een distributiecentrum in één lidstaat. De douaneautoriteit in die lidstaat besliste dat geen een van de royaltybetalingen van de onderneming deel uitmaakte van de douanewaarde. De Rekenkamer constateerde dat de douaneautoriteiten in vijf van de lidstaten waar de importeur vroeger zijn goederen had ingevoerd, ten minste op een deel van de royalty's en andere bijkomende betalingen van de importeur rechten hadden geheven.

61. In dit geval hadden sommige lidstaten informatie uitgewisseld. Maar zelfs als rekening wordt gehouden met de verschillende oplossingen en met het grote tijdsverloop, is het duidelijk dat de autoriteiten van de lidstaten moeilijk konden accepteren dat de voornaamste vragen over de waardebepaling gelijk waren. De onderneming betaalde in 1998 ruim 3 miljoen euro aan douanerechten. Hoewel de Commissie heeft verklaard, de marktdeelnemers in de lidstaten gelijke voorwaarden te willen bieden (zie paragraaf 20), heeft zij de waardebepaling voor deze onderneming niet onderzocht.

Het voorschrift inzake opeenvolgende verkopen(19)

62. De waarde van een vroegere verkoop in een reeks verkopen kan voor de bepaling van de douanewaarde als "transactiewaarde" worden gebruikt, maar alleen indien de aangever de bijzonderheden van de verkoop kan onderbouwen en kan aantonen dat de goederen op het moment van de verkoop bestemd waren voor export naar de Gemeenschap. De importeurs, meestal multinationals, maken gebruik van de procedure om voor hun importgoederen een lagere douanewaarde te krijgen. Het voorschrift inzake opeenvolgende verkopen ligt in de lijn van de richtsnoeren voor de handelspolitiek die de Commissie in overleg met de Raad heeft vastgesteld(20).

63. De Commissie en de douaneautoriteiten van de lidstaten hebben evenwel getracht het effect van het voorschrift op de waardebepaling van de goederen in te perken wegens de daaruit voortvloeiende vermindering van de eigen middelen.

64. De Rekenkamer kon niet volledig nagaan in welke mate de importeurs gebruik (trachten te) maken van het voorschrift inzake opeenvolgende verkopen. Een van de redenen is dat, anders dan bij andere douaneregels, de importeur juridisch niet verplicht is vooraf vergunning of toestemming te krijgen om het voorschrift inzake opeenvolgende verkopen te kunnen toepassen. Toch stelde de Rekenkamer vast dat sommige douaneautoriteiten in de praktijk wel een vorm van voorafgaande toestemming eisen, al is daarvoor geen basis in de communautaire wetgeving. Evenals bij andere aspecten van de bepaling van de douanewaarde constateerde de Rekenkamer verschillen in de mate waarin de douaneautoriteiten toepassing van het voorschrift toelaten of met elkaar overleggen. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat sommige importeurs het voorschrift in één of meer lidstaten wel toepassen en in andere niet; zij vestigde de aandacht van de Commissie op enkele veelzeggende voorbeelden van inconsistentie.

65. Daar in douaneprocedures steeds minder sprake is van papierwerk bij de inklaring, acht de Rekenkamer het van essentieel belang dat de toepassing van het voorschrift inzake opeenvolgende verkopen voortaan vooraf wordt gemeld en dat de autoriteiten van de lidstaten registreren welke ondernemingen er regelmatig gebruik van maken of in welke gevallen zij zulks niet hebben toegestaan. Die registratie zou een uitwisseling van informatie tussen de douaneautoriteiten van de lidstaten mogelijk maken.

De relatie tussen overdrachtsprijzen en transactiewaarde

66. Het douanewetboek bevat bepalingen volgens welke bij de bepaling van de douanewaarde rekening moet worden gehouden met transacties binnen de onderneming (overdrachtsprijzen)(21).

67. Overdrachtsprijzen die volgens het douanewetboek aanvaardbaar zijn als douanewaarde, zijn voor de nationale belastingautoriteiten niet per se aanvaardbaar als waarde met het oog op de vennootschapsbelasting.

68. De Rekenkamer constateerde gevallen waarin douanediensten en diensten voor de vennootschapsbelasting het niet eens waren over de transactiewaarde, vooral ten aanzien van in het Verre Oosten gevestigde multinationals. De nationale belastingautoriteit is bezorgd om overwaardering, omdat zij dan een hoge nationale belasting moet heffen op de bedrijfswinst, terwijl bij de bepaling van de douanewaarde nu juist onderwaardering het probleem is.

69. Volgens de bestaande communautaire wetgeving hoeft de douanewaarde niet gelijk te zijn aan de nationale belastingwaarde, want zij moet worden vastgesteld overeenkomstig de criteria van de communautaire douaneregels en niet op basis van criteria voor de winstbelasting.

70. De bepaling van de waarde van goederen waarbij overdrachtsprijzen worden gehanteerd, is van essentieel belang voor een behoorlijke vaststelling en inning van ontvangsten. De verschillende criteria en methoden moeten op elkaar worden afgestemd voor een werkelijke harmonisatie tussen de communautaire belasting op importen en de nationale belasting op bedrijfswinsten.

Garanties van fabrikanten

71. Fabrikanten geven bij hun producten vaak een garantie of waarborg: blijken de goederen later niet overeen te komen met de verkoopspecificatie, dan krijgt de koper een vergoeding. Garanties van fabrikanten dienen ertoe de importeur van goederen een vergoeding te geven wegens gebreken die te wijten zijn aan het productieproces. Het communautair douanewetboek voorziet in de mogelijkheid, goederen te weigeren en bij de uitvoer ervan terugbetaling van de douanerechten te krijgen. Ook is het toegestaan, goederen die gebreken vertonen, tijdelijk opnieuw te exporteren voor passieve veredeling en ze na kosteloze reparatie geheel vrij van rechten weer in te voeren. In het douanewetboek wordt onderscheid gemaakt tussen goederen die niet aan de contractspecificaties voldoen en goederen die gebreken vertonen(22).

72. De behandeling van fabrieksgaranties voor ingevoerde auto's is een prima voorbeeld van een geval waarin de afzonderlijke douaneautoriteiten van de lidstaten verschillende interpretaties van de communautaire wetgeving hanteren.

73. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1990(23) vestigde de Rekenkamer de aandacht van de Commissie op de gewoonte van de Duitse douaneautoriteit om bij de invoer van motorvoertuigen waardeverminderingen toe te staan wegens reparatiekosten die krachtens garanties waren gedekt. De Rekenkamer oordeelde dat die verminderingen in strijd waren met de destijds geldende communautaire wetgeving. Tien jaar later verleent de Duitse douaneautoriteit nog steeds zulke verminderingen. De Rekenkamer acht die procedure nog steeds in strijd met de bepalingen van het Gemeenschapsrecht.

74. Soortgelijke situaties worden in andere lidstaten anders aangepakt. De douaneautoriteiten van drie lidstaten (Italië, Nederland, Verenigd Koninkrijk) hebben zulke aanvragen van importeurs van motorvoertuigen afgewezen. De uiteenlopende opvattingen van de douaneadministraties in de lidstaten over deze kwestie kunnen ertoe bijdragen dat het handelsverkeer binnen de Gemeenschap wordt verlegd.

75. Dit is een duidelijke aanwijzing ervoor dat het binnen de douane-unie aan cohesie ontbreekt, hetgeen kan hebben geleid tot een verlies van eigen middelen. Ongeacht of de voorschriften later worden herzien, blijft het een feit dat er meer dan tien jaar lang - zonder weerwerk van de Commissie - een traditie van kortingen bestaat.

Transportkosten

76. Krachtens de WTO-overeenkomst Waardebepaling mogen de leden transport- en aanverwante kosten geheel, gedeeltelijk of niet meerekenen in de douanewaarde(24). De Europese Gemeenschap en de meeste WTO-leden tellen de transportkosten tot de haven of plaats van invoer mee. De kosten voor het transport van ingevoerde goederen tot op de plaats van binnenkomst in het douanegebied van de Gemeenschap worden bij de vaststelling van de douanewaarde dus toegevoegd aan de voor de goederen betaalde prijs.

77. In vergelijking met weg- en zeevervoer is het bij luchtvervoer minder duidelijk waar de grens van de Unie wordt gepasseerd; voor de Commissie is dat het punt tussen hemel en aarde waar een communautaire grens wordt gepasseerd. Zij berekende welk gedeelte van de luchtvrachtkosten in de douanewaarde moest worden opgenomen op de routes tussen ongeveer 230 luchthavens (of groepen van luchthavens) buiten de Gemeenschap en ongeveer 60 communautaire luchthavens, samen circa 14000 routes(25). Er ontstaan problemen omdat routes soms passeren over communautair gebied dat ver van het Europese vasteland ligt: goederen op weg van São Paulo (Brazilië) naar Parijs (Frankrijk) worden bijvoorbeeld geacht in de Unie aan te komen wanneer het vliegtuig over de Azoren vliegt.

78. De door de Commissie gemaakte berekening voor het luchtvervoer is betwistbaar, niet alleen omdat zij onnauwkeurig, maar ook omdat zij ingewikkeld is. Het systeem brengt veel administratief werk mee en wordt voor veel importeurs te omslachtig. De Rekenkamer is van mening dat niet alle vervoerswijzen gelijk worden behandeld en vraagt zich af of het meerekenen van luchtvervoerskosten geen ongerechtvaardigde vermindering van de invoerrechten voor de Gemeenschap meebrengt.

Uitwisseling van informatie tussen de douaneadministraties van de lidstaten

79. Tijdens haar controlebezoeken in meerdere lidstaten ontdekte de Rekenkamer weinig aanwijzingen voor contacten tussen de autoriteiten van de respectieve douaneadministraties. Wel zijn er opmerkelijke uitzonderingen, zoals de bilaterale samenwerkingsovereenkomsten tussen Spanje en Portugal en spontane informatie-uitwisselingen over de uitvoering van bedrijfscontroles.

80. De informatie die een douaneautoriteit inwint voor haar beschikking over de douanewaarde komt goeddeels van de handelaar. Daar deze waarschijnlijk alleen positieve informatie over zichzelf zal verstrekken, is het belangrijk dat de douaneautoriteiten informatie uitwisselen over ondernemingen die in meerdere lidstaten actief zijn.

81. Aan één specifiek punt is momenteel nog niet veel gedaan: de situatie van een importeur die gevestigd is in de ene lidstaat en zijn goederen in het vrije verkeer brengt in een andere lidstaat. Om geen kantoor te hoeven openen in de haven van binnenkomst werkt hij met een fiscale vertegenwoordiger die gemachtigd is de douaneaangifte te doen. Maar het werk in verband met de financiële controle zou moeten worden verricht door de douaneautoriteit van de lidstaat waarin de importeur is gevestigd. De Rekenkamer vond niet veel aanwijzingen ervoor dat de douaneadministraties in de lidstaten hier iets aan doen, al is in sommige gevallen informatie beschikbaar. Zo hadden de douaneautoriteiten van twee lidstaten uit de analyse van de waardeaangiften afgeleid dat een aanzienlijk aantal aangiften was gedaan door marktdeelnemers die in andere lidstaten (België, Luxemburg) zijn gevestigd. Deze basisinformatie werd niet meegedeeld aan de lidstaten waarin die importeurs waren gevestigd, behalve in enkele gevallen waarin sprake was van onregelmatigheden.

82. De uitwisseling van informatie over fiscale vertegenwoordigers werd bijvoorbeeld gebruikt in een geval dat door de Rekenkamer tijdens haar controle in Denemarken werd onderzocht. Het ging om een fiscale agent die optrad voor 63 verschillende handelaren. Wat begon als een vrij routineus onderzoek dat nog twee andere lidstaten betrof, werd uiteindelijk een zaak waarbij tien lidstaten betrokken waren. De zaak is nog niet afgesloten, maar naar schatting van de Deense douane zullen douanerechten ten belope van 2,5 à 3 miljoen euro worden ingevorderd.

CONCLUSIE

83. De controle van de Rekenkamer toonde aan dat de lidstaten moeilijk komen tot een uniforme werkwijze en dat de Commissie problemen heeft met supervisie en toezicht ten aanzien van de afzonderlijke autoriteiten in de douane-unie.

84. Verdere actie is nodig als de Commissie wil zorgen voor gelijkwaardige handelsvoorwaarden in de lidstaten. Tot dusver is nog niet genoeg gedaan wat de bepaling van de douanewaarde betreft. Dit wordt bevestigd door de resultaten van de controle, met name in verband met de behandeling van ondernemingen die in meer dan één lidstaat actief zijn. De Gemeenschap heeft de harmonische aanpak van de douanewaarde die uit de oprichting van de douane-unie voortvloeit, nog niet helemaal gerealiseerd.

85. De Commissie moet een echte toezichthoudende rol op zich nemen. Zij beschouwt het als haar taak, er door middel van haar inspectieprocedures toe bij te dragen dat alle marktdeelnemers binnen de Gemeenschap gelijke concurrentievoorwaarden vinden. Volgens de Rekenkamer moet de Commissie dit aspect van haar inspectietaak versterken. De inzet van het Comité douanewaarde als voornaamste toezichtsinstrument volstaat niet meer (zie de paragrafen 16-29).

86. De Commissie en de lidstaten moeten passende wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen treffen ter ondervanging van het ontbreken van:

- gemeenschappelijke controlenormen en werkmethoden (zie de paragrafen 30-37);

- een gemeenschappelijke behandeling van handelaren die in verschillende lidstaten actief zijn (zie de paragrafen 55-61);

- communautaire regelgeving om voor de hele Gemeenschap geldende beschikkingen over de douanewaarde te kunnen geven (zie de paragrafen 48-52);

- een database met bindende beschikkingen over de douanewaarde (zie paragraaf 53);

- voorafgaande kennisgeving en registratie van de toepassing van het voorschrift inzake "opeenvolgende verkopen" (zie de paragrafen 62-65).

87. De Commissie dient onverwijld op te treden om de kwestie van de fabrieksgaranties op te lossen (zie de paragrafen 71-75).

88. De douanebehandeling van de kosten voor luchtvervoer moet opnieuw worden bezien (zie de paragrafen 76-78).

89. De Commissie en de lidstaten moeten een intensievere uitwisseling van informatie inzake de douanewaarde aanmoedigen (zie de paragrafen 79-82).

90. Het verslag vestigt ook de aandacht op het feit dat de waarde die voor de douane in aanmerking wordt genomen in geval van "overdrachtsprijzen", kan verschillen van de waarde die wordt gebruikt voor de berekening van de nationale belasting (zie de paragrafen 66-70).

91. De slotconclusie van de Rekenkamer is dat de Gemeenschap slechts als een echte douane-unie kan functioneren indien de douaneautoriteiten van de lidstaten importgoederen op uniforme wijze behandelen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar zitting van 14 december 2000.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) In verband met de onregelmatigheden bracht de Commissie verslag uit over de mededelingen van de lidstaten over hun controleactiviteit (COM(2000) 107 van 29 februari 2000). Daarin wordt vermeld dat het in de hele Europese Unie vastgestelde aantal douaneonregelmatigheden bij het in het vrije verkeer brengen in 1998 in totaal 306860262 euro bedroeg, waarvan 52682753 euro gemoeid was met onregelmatigheden bij de waardebepaling, 28265530 euro met niet-aangegeven importen, 64327823 euro met onjuiste tariefindelingen, 29774574 euro met de oorsprong, 1412380 euro met de hoeveelheid en 130397205 euro met niet nader aangegeven onregelmatigheden.

(2) Besluit 80/271/EEG van de Raad van 10 december 1979 betreffende de sluiting van de multilaterale overeenkomsten waarover tijdens de handelsbesprekingen 1973-1979 overeenstemming is bereikt (PB L 71 van 17.3.1980, blz. 1).

(3) Respectievelijk Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302 van 19.10.1992, blz. 1) en Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 253 van 11.10.1993, blz. 1).

(4) Artikel 18 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad (PB L 130 van 31.5.2000, blz. 1).

(5) Artikel 246 en artikel 247, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 2913/92 en reglement van orde in document XXI/2011/94, vastgesteld op 7 april 1997.

(6) Document XXI/1229/96 - Compendium van teksten over de douanewaarde van het Comité douanewetboek, afdeling Waardebepaling.

(7) Artikel 8 van Besluit 94/728/EG, Euratom van de Raad en artikel 18 van Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000.

(8) Artikel 181a en bijlage 23 van Verordening (EEG) nr. 2454/93.

(9) Deze trend is sterk toegenomen sinds de vorige controle van de Rekenkamer betreffende controles na inklaring in het algemeen (zie het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1993, hoofdstuk 1, paragrafen 1.3-1.38; PB C 327 van 24.11.1994).

(10) PB L 13 van 19.1.2000, blz. 1.

(11) PB L 206 van 23.7.1998, blz. 43.

(12) Zo werd op het Mattheus-seminar over de douanewaarde te Madrid in juli 1998 over gemeenschappelijke controlenormen geconcludeerd dat de door één lidstaat voorgestelde controleaanpak kon dienen als basis voor de vaststelling van een gemeenschappelijke aanpak in alle lidstaten. Maar tot nu toe werd terzake nog niets ondernomen.

(13) Artikel 32 van Verordening (EEG) nr. 2913/92.

(14) WDO - Compendium of customs valuation instruments (adviezen, commentaar, toelichtingen en praktische voorbeelden).

(15) EG-compendium van teksten over de douanewaarde.

(16) PB C 127 van 5.12.1972.

(17) Verordening (EEG) nr. 338/75 van de Raad (PB L 39 van 13.2.1975, blz. 5) tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 803/68 (de vroegere basisverordening voor de douanewaarde) (PB L 148 van 28.6.1968, blz. 6).

(18) Artikel 32, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2913/92, artikelen 157-162 van Verordening (EEG) nr. 2454/93 en conclusie 24 van het compendium van teksten over de douanewaarde.

(19) Artikel 147 van Verordening (EEG) nr. 2454/93.

(20) Het comité dat krachtens artikel 133 van het EG-Verdrag binnen de Raad actief is.

(21) Artikel 29, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 2913/92.

(22) Artikelen 155 en 238 van Verordening (EEG) nr. 2913/92 en document XXI/1038/97 van de Commissie.

(23) Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1990 (PB C 324 van 13.12.1991, blz. 1), hoofdstuk 2, paragraaf 2.52, onder a).

(24) Artikel 8, lid 2, van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT) van 1994.

(25) Bijlage 25 van Verordening (EEG) nr. 2454/93.

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

De procedure voor het bepalen van de douanewaarde heeft tot doel een billijke, eenvormige en neutrale basis te verschaffen voor het bepalen van de waarde van ingevoerde goederen, doch in de in 1980 vastgestelde regels wordt sterker de nadruk gelegd op handelspolitieke overwegingen.

Het doel, namelijk dat de Gemeenschap voor het volledige handelsverkeer in goederen als een werkelijke douane-unie optreedt waarbij de ingevoerde goederen op eenvormige wijze worden behandeld, kan slechts ten volle worden gerealiseerd wanneer deze douane-unie functioneert op basis van één enkele douaneadministratie, wat niet het geval is.

De Commissie is het ermee eens dat het gebrek aan uniformiteit bij de toepassing nadelig is voor de financiële belangen van de Europese Gemeenschap in gevallen waarin een douaneautoriteit afwijkt van de vastgestelde praktijken of standaardnormen voor interpretatie met betrekking tot de van toepassing zijnde regels.

Met betrekking tot de door de Rekenkamer gevraagde wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen kan worden gesteld dat:

- de Commissie in het kader van Beschikking nr. 210/97/EG van het Europees Parlement en de Raad met de middelen waarover zij beschikt de ontwikkeling van gemeenschappelijke controlenormen en werkmethoden steunt en aanmoedigt;

- het Comité douanewetboek van de Commissie op basis van zijn wettelijke en bestuursrechtelijke bevoegdheden zal optreden om een oplossing te vinden voor het eventueel duidelijk aangetoonde ontbreken van een gemeenschappelijke behandeling van handelaren die in verschillende lidstaten actief zijn;

- de Commissie van oordeel is dat een voor de gehele Gemeenschap geldende aanpak ("beschikkingen") alleen kan worden gerealiseerd wanneer alle nationale instanties die betrokken zijn bij de behandeling van de zaak in kwestie het daarmee eens zijn;

- de Commissie niet ziet welke waarde een "database met bindende beschikkingen over de douanewaarde" zou kunnen toevoegen in het kader van de werking van het Comité douanewetboek en zij bovendien niet over voldoende middelen beschikt voor het opzetten, in stand houden en exploiteren van een dergelijke database.

En wat betreft de rol die het Comité douanewetboek kan spelen bij het waarborgen van een gelijke behandeling van de marktdeelnemers, is de Commissie van mening dat dit comité binnen de perken van zijn werkingsvoorwaarden een waardevolle bijdrage kan leveren, en ook levert, tot een consequente toepassing van de regels inzake douanewaarde.

De Commissie gebruikt een reeks instrumenten om toezicht uit te oefenen op de uniforme toepassing van de communautaire voorschriften en draagt aldus bij tot een gelijke behandeling van de economische subjecten. Inspecties ter plaatse zijn een van die instrumenten. Rekening houdend met de beperkte middelen en met het grote aantal mogelijke onderwerpen maakt de Commissie gebruik van risicoanalysetechnieken om middelen toe te wijzen voor de gebieden waarvan wordt aangenomen dat zij het grootste risico inhouden in termen van eigen middelen. De waardebepaling maakt deel uit van dit selectieproces en dit zal ook in de toekomst zo blijven. De waardebepaling is de afgelopen jaren in ongeveer een kwart van de inspectierapporten van de Commissie aan de orde geweest.

De Commissie zal de uitwisseling van informatie met de lidstaten en tussen de lidstaten onderling blijven aanmoedigen.

INLEIDING

1 en 2. De Commissie deelt het standpunt van de Rekenkamer over de moeilijkheden die soms kunnen ontstaan bij de keuze van een referentiepunt dat staat voor de correcte administratieve praktijk of de juiste interpretatie. Het is daarom ook niet mogelijk om de negatieve financiële gevolgen van de tegenstrijdigheden bij de toepassing van dergelijke regels vast te stellen. Met andere woorden, indien verschillende douaneadministraties de regels niet op dezelfde wijze toepassen, is het niet noodzakelijk dat de tot de hoogste heffing aanleiding gevende waardebepaling als de juiste moet worden beschouwd.

Volgens de Commissie moet onder "onregelmatigheden" ook fraude worden verstaan.

5. De communautaire kwesties inzake douanewaarde maken in feite het belangrijkste deel uit van de werkzaamheden van het Comité douanewetboek van de Gemeenschap; dit comité houdt zich eveneens bezig met de coördinatie van de kwesties in verband met waardebepaling die in de WTO en de WDO worden behandeld.

6. Als verklaring van het "systeem" van de douanewaardebepaling dient dit punt verder te worden uitgediept. Het basisbegrip "werkelijke waarde van de ingevoerde waren" komt voor in artikel VII van de GATT (1947 en 1994). Het Gemeenschapsrecht was tot 1980 gebaseerd op de "definitie van Brussel" van 1950(1), waarin het begrip "werkelijke waarde" is gedefinieerd als de "normale prijs" van de ingevoerde goederen.

De GATT-overeenkomst waarnaar in paragraaf 4 wordt verwezen, heeft deze definitie vervangen door het begrip "transactiewaarde", dat een ingrijpende verandering heeft teweeggebracht in het basisconcept, aangezien handelspolitieke overwegingen (bevordering van de handel daaronder begrepen) als veruit de belangrijkste werden beschouwd.

Het is niet verwonderlijk dat deze gewijzigde aanpak, die in het kader van de GATT-overeenkomst is toegepast, ook gevolgen heeft gehad op administratief niveau. De invoering van het criterium "transactiewaarde" heeft waarschijnlijk het beoogde effect gesorteerd, namelijk het omkeren van het "machtsevenwicht" tussen de deelnemers aan het handelsverkeer en de douaneadministraties op dit gebied. Het is in beginsel niet langer meer de aangever die moet bewijzen dat de betaalde prijs in overeenstemming is met het begrip "normale prijs", doch de door de aangever opgegeven prijs is in beginsel de juiste tenzij dit door de douane wordt aangevochten.

Dergelijke fundamentele overwegingen kunnen niet buiten beschouwing worden gelaten bij de behandeling van kwesties die verband houden met het bepalen van de douanewaarde in het algemeen.

8. De Commissie deelt de zienswijze van de Rekenkamer. Een inconsequente toepassing van de regels kan echter slechts problemen opleveren voorzover dit leidt tot een belangrijke verstoring van de concurrentie of financiële gevolgen heeft.

DE CORRECTE TOEPASSING VAN COMMUNAUTAIRE REGELS OVER DE BEPALING VAN DE DOUANEWAARDE

De rol van de Commissie

19. Uit hoofde van het huidige Gemeenschapsrecht dat voorziet in controles gericht op de naleving van transacties, kan de Commissie niet de verzekering geven dat in alle gevallen het juiste bedrag aan douanerechten (eigen middelen) wordt vastgesteld. Ondanks de enorme hoeveelheid transacties en het beperkte aantal inspecties kan de Commissie door middel van op het systeem gebaseerde controles een redelijk beeld geven van de situatie in de lidstaten op het gebied van de toepassing van de communautaire wetgeving.

Werk van het Comité douanewetboek (afdeling Waardebepaling)

23-26. Aangezien de Rekenkamer verklaart (paragraaf 30) dat de toepassing van de regels inzake de bepaling van de douanewaarde in afzonderlijke gevallen onder de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de douane-instanties van de lidstaten valt, moet de taak van de Commissie erin bestaan de mogelijkheid van een verschillende of onjuiste toepassing zo veel mogelijk te beperken door in het Comité douanewetboek gemeenschappelijke regels of richtsnoeren af te spreken.

Een en ander wordt echter niet vergemakkelijkt door het bijzondere karakter van de basisregels inzake de bepaling van de douanewaarde. Deze regels zijn in aanzienlijke mate gebaseerd op eenvoudige doch onduidelijke concepten die de WTO-wetgever heeft trachten te verduidelijken door met name een reeks subconcepten te ontwikkelen, zonder echter de beoordelingsvrijheid van de douaneautoriteiten echt aanzienlijk te verminderen.

Een voorbeeld hiervan is de regel dat de transactiewaarde, wanneer zij tussen verbonden partijen is vastgesteld, "aanvaardbaar" moet zijn. Dat is het geval wanneer de verbondenheid de prijs niet heeft beïnvloed. In de toelichting opgesteld in het kader van de GATT-overeenkomst - artikel 141 van de toepassingsbepalingen van het communautair douanewetboek waarin wordt verwezen naar bijlage 23 van de verordening - wordt gesteld dat er geen sprake is van beïnvloeding wanneer bijvoorbeeld "de prijs volgens de normale prijsstellingsmethoden van de betrokken bedrijfstak tot stand is gekomen" of indien hij naast de kosten "een winstmarge omvat die representatief is voor de globale winstmarge van de betrokken onderneming" (punt 3 van de toelichting bij artikel 29, lid 2).

De aangever van zijn kant mag aantonen dat de "transactiewaarde" andere referentiewaarden zeer dicht benadert. Hiervoor moet overeenkomstig punt 4 van de toelichting bij artikel 29, lid 2, "een aantal factoren" in aanmerking worden genomen. In de toelichting wordt tot besluit gesteld dat, "aangezien deze factoren van geval tot geval kunnen verschillen, het onmogelijk is in alle gevallen een eenvormige norm, zoals bijvoorbeeld een vast percentage, te hanteren. Zo kan bijvoorbeeld een gering verschil in waarde voor een bepaald type goederen onaanvaardbaar zijn, terwijl bij een ander type goederen een groot verschil wel aanvaardbaar kan zijn.".

Aangezien dergelijke regels maar een beperkt houvast bieden, is de autoriteit die bevoegd is om in "grensgevallen" een beslissing te nemen, volledige verantwoordelijk voor de interpretatie van die regels in individuele gevallen. De bevoegde douaneautoriteiten kunnen, zelfs binnen één lidstaat, hetzelfde geval verschillend beoordelen. Een volledig coherente toepassing kan slechts worden gerealiseerd door een autoriteit beslissingsbevoegdheid te geven of, indien verschillende autoriteiten moeten beslissen, door ervoor te zorgen dat die instanties onderling dezelfde aanpak volgen.

Aangezien de douaneadministraties van de lidstaten bevoegd zijn voor het behandelen van individuele gevallen, moet hieruit de conclusie worden getrokken dat het Comité douanewetboek niet de aangewezen structuur is voor de behandeling van dergelijke gevallen op het niveau van de Gemeenschap. Dit comité kan de lidstaten alleen maar het platform bieden om voor een aantal kwesties een gemeenschappelijke aanpak uit te werken, en dit onder moeilijke voorwaarden, zoals de Rekenkamer reeds heeft kunnen vaststellen.

De Commissie merkt bovendien op dat controles van de traditionele eigen middelen ook tot doel hebben na te gaan of de lidstaten identieke problemen op gelijke wijze behandelen met inachtneming van de huidige communautaire wetgeving.

27. In dit geval heeft het Comité een omstandig onderzoek van de bestaande regeling verricht, die een voor de gehele Gemeenschap geldende uniforme behandeling van de onderneming met betrekking tot de bepaling van de douanewaarde behelsde, zoals gecoördineerd door het comité. Los daarvan heeft een aantal administraties besloten een eigen onderzoek op nationaal niveau uit te voeren om ervoor te zorgen dat de eigen middelen werden beschermd. De nationale autoriteiten hebben bij dit onderzoek moeilijkheden ondervonden in verband met informatie en auditgegevens, waardoor de delegaties bij het comité de goedkeuring van een herziene regeling verschillende keren moesten uitstellen. Eind 1988 is een herziene heffingsgrondslag vastgesteld, doch die werd door de onderneming afgewezen. Een nieuwe met terugwerkende kracht (vanaf 1997) toe te passen regeling werd nadien in 1999 getroffen op basis van een voorstel van de Commissie.

Met betrekking tot de inning van de eigen middelen geeft de Commissie het nodige gevolg aan de opmerking van de Rekenkamer en is zij van plan in de voorkomende gevallen achterstallige rente aan te rekenen.

28. De aanpak waarbij met betrekking tot onderzoeken en oplossingen een lidstaat wordt verzocht de "hoofdverantwoordelijkheid" op zich te nemen en de resultaten vanzelfsprekend niet aan andere administraties kunnen worden opgedrongen, werd door het Comité douanewetboek in het kader van het lopende onderzoek en de controle betreffende speciale door de Rekenkamer aangewezen gevallen (zie de paragrafen 58-61) reeds uitgetest. Uit de ervaring is evenwel gebleken dat de administraties ongaarne hun autonome beslissingsbevoegdheid opgeven en dat derhalve proberen te voorkomen aan de hand van argumenten die verband houden met de bescherming van bedrijfsgeheimen en het ontbreken van rechtsgronden. Deze "hoofdverantwoordelijkheidsaanpak" kan dus voor het zoeken van een oplossing slechts op zeer selectieve wijze worden toegepast. De ervaring leert namelijk dat de dynamiek en de voordelen ervan gemakkelijk worden tenietgedaan zodra op een of andere manier beroep wordt aangetekend tegen de oplossing welke werd uitgewerkt door de administratie die aldus "het voortouw heeft genomen".

29. Volgens de bepalingen van het douanewetboek betreffende het Comité douanewaarde heeft de Commissie niet de bevoegdheid, van de administraties van de lidstaten te eisen dat zij rekenschap afleggen over de in elk van deze staten voor een gegeven onderneming toegepaste behandeling. Het Comité douanewetboek probeert regels, richtsnoeren of andere conclusies vast te stellen, maar laat zich daarbij normaal niet met individuele gevallen in.

Elementaire controleprocedures, toegepast door de nationale douaneautoriteiten

31. Het sedert 1995 toepasselijke artikel 181 bis van de toepassingsbepalingen van het communautair douanewetboek kwam er naar aanleiding van een op GATT-niveau in het kader van de Uruguayronde gesloten overeenkomst waarbij werd ingespeeld op de belangen van de ontwikkelingslanden. De administraties van de lidstaten hebben niet altijd een volledig identieke zienswijze aangaande de mate waarin het wenselijk is de handel te vergemakkelijken.

34 en 35. Studiebijeenkomsten bieden de deelnemende ambtenaren van de lidstaten en de Commissie de gelegenheid van elkaar te leren. Ofschoon uitsluitend de lidstaten bevoegd zijn voor het vaststellen of wijzigen van hun werkmethoden, heeft het Comité douanewetboek langgeleden reeds voorzien in de mogelijkheid om de passende follow-up voor de studiebijeenkomsten te bespreken.

36 en 37. Door de lidstaten uitgevoerde audits na de invoer zijn de beste methode voor het controleren van de douanewaardebepaling. Het accepteren van elkaars beslissingen heeft niet noodzakelijk tot gevolg dat meer onderling overeenstemmende beslissingen worden genomen. Om tot een dergelijk resultaat te komen, zouden in de eerste plaats bepaalde beslissingen helemaal niet mogen worden geaccepteerd, terwijl andere algemeen zouden moeten worden voorgeschreven. Het feit dat een beslissing eerst werd genomen, wordt op zich niet beschouwd als een toereikende rechtvaardiging voor navolging door andere besluitvormers.

In het programma "Douane 2002" (monitoring en projectgroepen) gaat de Commissie door met het samenbrengen van de middelen van de lidstaten die functioneel relevant zijn voor het aanwijzen, invoeren en nader uitwerken van gemeenschappelijke en optimale werkmethoden.

BIJZONDERE ASPECTEN VAN DE TOEPASSING VAN DE COMMUNAUTAIRE WETGEVING INZAKE DE DOUANEWAARDE

Besluiten inzake de waardebepaling

De rol van de internationale organisaties en van de Commissie

41-43. De Commissie heeft, telkens wanneer haar door betrokkenen daarom werd verzocht, de vaststelling van administratieve regelingen inzake de gemeenschappelijke behandeling van specifieke waardebepalingskwesties bevorderd en vergemakkelijkt.

De administraties van de lidstaten zijn evenwel verantwoordelijk voor het toepassen van de waardebepalingsregels op individuele gevallen.

Aangezien er geen hiërarchische relatie tussen de douaneadministraties van de lidstaten bestaat, kunnen zij niet verplicht worden tot het opvolgen van elkaars adviezen of beslissingen.

Door de autoriteiten van de lidstaten gegeven beschikkingen inzake de douanewaarde

44-47. Het douanewetboek voorziet in het kader van de relatie tussen de douaneadministratie en de marktdeelnemer in beschikkingen waarbij het geboekte bedrag van de rechten ter vrijgave van de goederen wordt medegedeeld (artikel 221, lid 1). De douanewaarde is één van de factoren aan de hand waarvan het bedrag van de rechten wordt vastgesteld. De mogelijkheid om afzonderlijke beschikkingen te nemen aangaande de eigenlijke waardebepaling is afhankelijk van de administratieve praktijk in de lidstaten.

Aan de behoefte van marktdeelnemers aan juridische zekerheid met betrekking tot de waardebepaling kan worden tegemoetgekomen aan de hand van "beschikkingen", schriftelijke informatie, auditrapporten, verklaringen of gelijksoortige bescheiden die een verbintenis van de autoriteiten vormen. Dergelijke verbintenissen kunnen evenwel de financiële belangen van de Gemeenschap aantasten. Uit hoofde van het vertrouwensbeginsel moet onder bepaalde voorwaarden misschien zelfs administratieve praktijk die niet in overeenstemming met een correcte toepassing van de voorschriften is, worden getolereerd. De Rekenkamer maakt zelf in paragraaf 58 melding van een dergelijk geval. De vorm van een verbintenis van de autoriteiten is van geen groot belang. Belangrijk voor een consequente toepassing van de voorschriften inzake douanewaarde in de verschillende lidstaten is dat met betrekking tot een gelijksoortig individueel geval de voor de toepasselijke voorschriften geldende beoordelingsmarges alle op dezelfde wijze worden geïnterpreteerd.

De beperkte aard van de beschikkingen inzake de douanewaarde

48. Afgezien van de weinige gevallen waarvoor de Commissie expliciet werd verzocht administratieve regelingen zoals omschreven in paragraaf 27 te bevorderen, beschikt de Commissie over geen duidelijke aanwijzingen van een grote belangstelling voor de handelswereld voor rechtens afdwingbare beschikkingen.

Het bindend karakter van een beschikking zou niet meteen betekenen dat in de gehele Gemeenschap de toe te passen regels correct worden geïnterpreteerd; het zou daarentegen een ongunstig multipliereffect inzake interpretatie hebben in het geval van een incorrecte "beschikking". In het algemeen zou de "legitimiteit" in andere lidstaten van een bindende beschikking moeten voortvloeien uit de wederzijdse overtuiging dat de "beschikking" steunt op een eerder overeengekomen gemeenschappelijke aanpak. Het zou echter eveneens plausibel klinken om te redeneren dat, na het bereiken van een dergelijke gemeenschappelijke aanpak tussen de administraties van de lidstaten, het nemen van "rechtens afdwingbare beschikkingen" een tautologisch karakter krijgt.

50. De Commissie gaf het advies, afzonderlijke waardebepalingen te vragen in een geval waarvoor de vraag werd gesteld of van de transacties tussen een Amerikaanse onderneming en haar Zwitsers filiaal als basis voor het bepalen van de douanewaarde kon worden uitgegaan. De Commissie was destijds van mening dat de bepalingen betreffende "opeenvolgende verkopen" dienden te worden herzien (de discussie kwam in feite eerst een jaar later op gang) en dat een overeenkomst terzake op communautair niveau de resultaten van de herziening zou ontkrachten (zie eveneens de paragrafen 62-64).

51 en 52. Algemene audits waaraan alle of groepen administraties van de lidstaten deelnemen, zijn de delegaties in het Comité douanewetboek steeds aanbevolen als een ideale oplossing. De Commissie is het eens met de zienswijze (paragraaf 52) dat voor de aanvaarding van op controle gebaseerde resultaten een wederzijdse betrokkenheid op basis van gezamenlijk uitgevoerde controles nodig is. De uitwisseling van controleprogramma's tussen de lidstaten was een door de Commissie voorgestelde eerste stap in deze richting. Aanvaarding van de resultaten van een audit zonder zelf aan de audit te hebben deelgenomen, zou een geavanceerd niveau van resultatendeling vertegenwoordigen waarvan de gevolgen ongeveer zouden overeenkomen met die van de door de Rekenkamer voorgestane "bindende beschikkingen".

53 en 54. Naar het oordeel van de Commissie gaat het niet in de eerste plaats om een informatieprobleem.

Voor het waarborgen van een consequente toepassing in de verschillende lidstaten is het in de eerste plaats nodig dat met betrekking tot waardebepalingsproblemen door de bij individuele belangrijke gevallen betrokken administraties gezamenlijk een onderzoek wordt opgezet en een coherente aanpak wordt uitgewerkt. Het Comité douanewetboek is de geschikte instantie voor het uitwerken van oplossingen voor de belangrijke gevallen welke daar ter bespreking worden voorgelegd. Er is echter een kwantitatief probleem. Er zij op gewezen dat elk van de 50 grootste importeurs van belastbare goederen per lidstaat volgens uiteenlopende commerciële regelingen een zeer gevarieerd assortiment goederen kan invoeren. Het geval waarnaar in paragraaf 27 wordt verwezen, illustreert de diversiteit van de omstandigheden die zich kunnen voordoen. In genoemd geval maken in sommige lidstaten nationale dochterondernemingen gebruik van vier verschillende soorten commerciële regelingen voor het importeren van tussenproducten, terwijl in andere lidstaten de respectieve nationale dochterondernemingen gebruikmaken van een beperkter aantal mogelijke regelingen voor het invoeren van uitsluitend eindproducten.

Het consequent toepassen van waardebepalingsregels in individuele gevallen is slechts mogelijk indien de beschikkingen worden ondersteund door de betrokken administraties, die onderling overeenstemming moeten bereiken. Het Comité douanewetboek kan binnen de grenzen van zijn mandaat in verband hiermee een waardevolle bijdrage leveren.

Een grote database met de beschikkingen inzake douanewaarde zou in het kader van de werking van genoemd comité geen groot nut hebben. Bovendien beschikt de Commissie voor het opzetten en voortdurend updaten ervan naar aanleiding van de zich snel ontwikkelende commerciële omstandigheden niet over de nodige middelen.

Behandeling van royalty's en licentierechten

55. De Commissie kan het bestaan van de door de Rekenkamer vermelde moeilijkheden in verband met de wetgeving die achterblijft bij de voortdurende aanpassingen van de handelspraktijken op advies van financiële consulenten, bevestigen.

56. Ten aanzien van gezamenlijke multinationale audits maken sommige lidstaten een voorbehoud in verband met de vertrouwelijkheid en de vrijwaring van bedrijfsgeheim, omdat naar hun oordeel het Gemeenschapsrecht op dat gebied in een extra rechtsgrond zou moeten voorzien. De Commissie is evenwel van oordeel dat artikel 10 van het Verdrag als rechtsgrond volstaat.

57. De inspanningen van de Commissie hebben tot doel de nationale administraties erbij te helpen voor het uniform toepassen van de communautaire voorschriften een adequate infrastructuur op te zetten zodat systeemfouten kunnen worden vermeden. Zelfs met de meest adequate infrastructuur kan evenwel niet worden vermeden dat af en toe een fout wordt gemaakt.

58 en 59. De Commissie verkreeg voor het eerst kennis omtrent deze situatie in de lente van 2000. De informatie werd aan alle administraties doorgegeven en in mei 2000 werden de eerste richtsnoeren gegeven met het oog op een consequente toepassing in de Gemeenschap. De besprekingen zullen worden voortgezet op basis van een meer gedetailleerd verslag ingediend door een lidstaat.

60 en 61. De waardebepalingen vertonen in dit geval kleinere onderlinge verschillen dan in het geval omschreven in paragraaf 58. De Commissie had voordat zij de opmerkingen van de Rekenkamer ontving geen weet van dit geval en heeft opgemerkt dat de praktijk in één lidstaat strijdig was met de algemene aanpak. Bedoelde lidstaat werd verzocht zijn aanpak te verantwoorden en het onlangs dienaangaande ontvangen verslag zal in het Comité douanewetboek worden besproken.

Het voorschrift inzake opeenvolgende verkopen

62-64. Met betrekking tot opeenvolgende verkopen geldt de algemene bepaling van het Verdrag nopens de waarde van goederen dat de transactiewaarde overeenkomt met "de voor de goederen werkelijk betaalde of te betalen prijs wanneer deze voor uitvoer naar het land van invoer worden verkocht". Op initiatief van de Commissie werd hierover in 1994 een belangrijk beleidsdebat gehouden. Dit debat had tot gevolg dat artikel 147 van de toepassingsbepalingen van het communautair douanewetboek werd gewijzigd. Op basis van de in 1995 goedgekeurde tekst dient de invoerder die een prijs van een vroegere verkoop aangeeft, aan te tonen dat deze verkoop met het oog op de uitvoer naar het douanegebied van de Gemeenschap werd afgesloten.

De Rekenkamer merkt op dat een dergelijke bepaling inzake bewijslast niet zou mogen volstaan en dat het accepteren van een vroegere verkoop afhankelijk zou moeten worden gemaakt van een voorafgaande melding. De Commissie weet niet of in het kader van de huidige douanewetgeving een dergelijke voorwaarde kan worden opgelegd. Het Verdrag nopens de waarde van goederen voorziet althans niet in de mogelijkheid van een speciale behandeling voor "vroegere verkopen" zoals de Rekenkamer bedoelt.

De Commissie is van mening dat de douaneautoriteiten in een aantal lidstaten bedoelde voorafgaande kennisgeving niet "opleggen".

Het feit dat zij plaatsheeft, is te verklaren als voortvloeiend uit het verlangen van de invoerder naar juridische zekerheid, omdat hij anders het risico loopt dat een aangegeven prijs wordt afgewezen als de transactiewaarde voor de volledige verjaringstermijn. Teneinde onaangename verrassingen van dit soort te voorkomen, geven ondernemingen er in bepaalde gevallen de voorkeur aan van de douaneadministratie informatie (uitsluitsel) te krijgen over het al dan niet als aannemelijk beschouwd worden van de in een vroeger verkoopcontract vastgelegde prijs. Gelijksoortige onzekerheidssituaties doen zich eveneens voor op het gebied van tariefpreferenties, maar hebben tot dusver geen aanleiding gegeven tot het invoeren van een voorafgaande goedkeuring als voorwaarde voor de toekenning van de preferentie terzake.

De relatie tussen overdrachtsprijzen en transactiewaarde

66-70. De algemene problematiek betreffende de vaststelling van betrouwbare criteria op het gebied van de overdrachtsprijzen kwam reeds ter sprake in paragraaf 26. De moeilijkheid die zich bij overdrachtsprijzen in verband met de douanewaardebepaling voordoet, is het kunnen voorkomen van een systematische onderwaardering van de ingevoerde goederen. Ondernemingen die belang zien in een dergelijke strategie, moeten tegelijkertijd de mogelijke ongunstige gevolgen accepteren, in die zin dat het hanteren van overdrachtsprijzen kan leiden tot het voor de directe belastingen in aanmerking genomen worden van een hogere bedrijfswinst. Het is eveneens mogelijk dat de tegenovergestelde strategie wordt gevolgd, waarbij de waarde van de goederen kunstmatig wordt opgedreven teneinde minder directe belasting te moeten betalen. Met deze overwegingen dient evenwel geen rekening te worden gehouden bij de toepassing van de waardebepalingsregels op de verkoop tussen verbonden personen, zoals bedoeld in artikel 29, lid 2, van het douanewetboek. Bovenbedoelde "overwaardering" is in verband met de douanewaarde van geen belang, want volgens de uitspraak van het Hof van Justitie in zaak 65/79 (vonnis van 24 april 1980) kan het bepalen van de waarde voor douanedoeleinden overeenkomstig het daarop betrekking hebbende Gemeenschapsrecht er niet toe strekken dat de fiscale en financiële autoriteiten van de lidstaten de waardebepaling moeten aanvaarden als zijnde geldig voor nog andere doeleinden dan de toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief.

Garanties van fabrikanten

71-75. De Commissie heeft zich bij de aanpak van deze kwestie op de feitelijkheden gebaseerd, maar heeft het bij gebrek aan sterke argumenten op basis van waardebepalingsregels - inclusief de jurisprudentie of het precedentenrecht betreffende dit vraagstuk, zelfs op internationaal niveau - moeilijk gevonden om tot een duidelijk standpunt te komen. Codificatie van de douanewetgeving was voor de Commissie aanleiding om dit vraagstuk in een ruimere context te situeren en af te zien van een uitsluitend van de waardebepalingsregels uitgaande aanpak. De Commissie is als gevolg daarvan thans van mening dat de bedoelde praktijk wel in overeenstemming is met de communautaire douanewetgeving.

In de positie van de Gemeenschap inzake reparaties onder garantie werd op douanegebied duidelijkheid gecreëerd door artikel 152 van het douanewetboek zelf. Op grond van dit artikel kunnen op basis van bedoelde garanties goederen volledig gratis buiten de Gemeenschap worden gerepareerd en zijn er bij de wederinvoer ervan geen invoerrechten verschuldigd.

Het zou, juridisch gezien, volkomen onlogisch en strijdig met deze bepaling zijn indien op basis van de douanewaardebepalingsregels de binnen de Gemeenschap plaatshebbende overeenkomstige verrichtingen niet eveneens van heffingen vrijgesteld zouden blijven. Deze overweging sluit eveneens aan bij de zienswijze dat in de contractuele context de aangegeven waarde voor de oorspronkelijk ingevoerde goederen - indien deze in alle andere opzichten acceptabel is - een prijselement omvat dat betrekking heeft op de kosten van de eventueel in het land van invoer onder garantie uit te voeren verrichtingen. Bedoelde relevante reparatiekosten kunnen in deze context aanleiding geven tot een aanpassing van de aangegeven waarde in die zin dat geheven rechten worden terugbetaald.

Aangezien de Commissie deze kwestie aldus in juridisch opzicht als opgelost beschouwt, probeert zij sedert 1997 de in de Gemeenschap nog uiteenlopende praktijken te harmoniseren aan de hand van uitvoeringsbepalingen. Bij gebrek aan een gekwalificeerde meerderheid in het Comité douanewetboek voor een rechtsgeldig document waarin bovenbedoeld standpunt wordt bevestigd, werd opdracht gegeven tot een casestudy die bijna is voltooid.

Transportkosten

76-78. Opmerkingen over verschillen in de behandeling van de kosten van zee- en luchtvervoer hebben in essentie betrekking op het vraagstuk van de gelijke behandeling. De douanewaarde van goederen die over zee van New York naar Hamburg worden vervoerd, omvat de volledige vervoerskosten, terwijl voor goederen vervoerd per vliegtuig tussen dezelfde plaatsen slechts een gedeelte van de vervoerskosten (68 %) in de douanewaarde wordt opgenomen. De gehanteerde percentages worden reeds lang toegepast en zijn telkens berekend op de meest directe luchtroute, tenzij een minder directe luchtroute over de grens van de Gemeenschap loopt op een plaats die zich dichter bij de luchthaven van vertrek bevindt(2). Vóór de toetreding van Portugal tot de Gemeenschap was het percentage voor bovenvermelde route op 80 % vastgesteld.

Hoewel zou kunnen worden betoogd dat er formeel sprake is van discriminatie tussen de twee vervoerstakken, is het waarschijnlijk eveneens waar dat de volledige kosten voor het vervoer van bijvoorbeeld een auto over zee tussen New York en Hamburg nog steeds veel lager liggen dan 68 % van de kosten van het luchtvervoer voor hetzelfde product.

De Commissie weet niet hoe zij aan de huidige situatie iets kan veranderen zonder in conflict te komen met het Verdrag nopens de waarde van goederen of het systeem complexer te maken dan het op dit ogenblik is.

Uitwisseling van informatie tussen de douaneadministraties van de lidstaten

79-82. De Commissie moedigt, binnen de grenzen van de middelen die haar ter beschikking staan, de uitwisseling van dergelijke informatie betreffende de administraties van de lidstaten aan.

CONCLUSIE

83 en 84. De aangewezen moeilijkheden vloeien in aanzienlijke mate voort uit het bijzondere karakter van de waardebepalingsregels die, vooral in het geval van innoverende en uiteenlopende commerciële praktijken, grote beoordelingsmarges kunnen bevatten.

Afgezien van de bevoegdheden van de Commissie op het gebied van de eigen middelen (Verordening (EG, Euratom) nr. 1150/2000 van de Raad) kan de Commissie gebruikmaken van het Comité douanewetgeving als coördinatieorgaan voor alle belangrijke aangelegenheden die haar door de administraties van de lidstaten onder de aandacht worden gebracht.

85. De Commissie hecht veel waarde aan gelijke concurrentievoorwaarden voor alle economische subjecten. Zij beschouwt deze doelstelling als volledig coherent met de andere belangrijke doelstelling die aan haar controleactiviteiten ten grondslag ligt, te weten de bescherming van de financiële belangen van de Unie. De Commissie blijft bestuderen op welke wijze zij de doeltreffendheid van haar maatregelen kan verbeteren.

86. - De Commissie is tezamen met de lidstaten eveneens betrokken bij het uitwerken van gemeenschappelijke normen voor audits. Deze vrijwillige samenwerking heeft als resultaat een aantal gestructureerde auditmodules voor douaneaangelegenheden opgeleverd en zal aldus tot een verbetering van de werkmethoden bijdragen.

Gemeenschappelijke controlenormen en werkmethoden zijn een gebied ten aanzien waarvan de activiteiten van de Commissie binnen het Comité douanewetboek worden geregeld bij Beschikking nr. 210/97/EG van het Europees Parlement en de Raad, met name de artikelen 5 en 9. Op grond van deze artikelen kan de Commissie acties van de lidstaten "steunen" en de gecoördineerde ontwikkeling door de lidstaten van nieuwe werkmethoden "aanmoedigen".

- Op grond van zijn wettelijke en bestuursrechtelijke bevoegdheid treedt het Comité douanewetboek op en zal het blijven optreden om het euvel van het eventueel ontbreken van een gemeenschappelijke behandeling van handelaren die in verschillende lidstaten actief zijn, te boven te komen.

Het bijzondere karakter van de waardebepalingsregels evenals de complexiteit en diversiteit van de commerciële omstandigheden waarmee in talrijke gevallen rekening dient te worden gehouden (zelfs indien alleen de ondernemingen die in meer dan één lidstaat actief zijn, in aanmerking worden genomen), maken het nodig de in het verleden getroffen regelingen in het licht van de veranderende handelspraktijken voortdurend aan te passen.

- De Commissie is van oordeel dat het met betrekking tot individuele gevallen komen tot "voor de hele Gemeenschap geldende beschikkingen" slechts mogelijk is indien alle betrokken nationale autoriteiten daarmee instemmen.

Het Comité douanewetboek kan er in aanzienlijke mate toe bijdragen dat de voorschriften rechtlijnig worden toegepast. Het kan zich echter slechts bezighouden met het beperkte aantal belangrijke gevallen dat aan het comité wordt voorgelegd.

- Het opzetten, bijwerken en exploiteren van een database met bindende beschikkingen over de douanewaarde zou in het kader van de werkzaamheden van het Comité douanewetboek van geen groot nut zijn en de Commissie heeft er evenmin de middelen voor.

- Met betrekking tot "opeenvolgende verkopen" is de Commissie van mening dat niet mag worden afgeweken van het beginsel van controles a posteriori op invoerverrichtingen, omdat het een essentieel element vormt van het beleid inzake vergemakkelijking van de handel.

Het invoeren van voorafgaande kennisgeving als procedurele vereiste zou aanleiding kunnen geven tot een logische uitbreiding ervan tot andere "kritieke" gebieden, zoals het recht op preferentiële oorsprong, en het procedurestelsel veel ingewikkelder maken.

Bovendien maken bewijsstukken betreffende opeenvolgende verkopen in individuele gevallen deel uit van de normale door de administraties overeenkomstig de toepasselijke voorschriften bij te houden bescheiden.

87. De Commissie heeft het vraagstuk betreffende fabrieksgaranties in die zin opgelost dat op basis van een casestudy overeenstemming werd bereikt over richtsnoeren.

88. De Commissie zal verder de mogelijkheid onderzoeken van alternatieve oplossingen met betrekking tot het vraagstuk inzake luchtvervoerskosten.

89. De Commissie zal de uitwisseling tussen de lidstaten van informatie betreffende waardebepalingsaangelegenheden blijven aanmoedigen.

91. De Commissie neemt, binnen de grenzen van de middelen die haar ter beschikking staan, maatregelen die gericht zijn op een uniforme behandeling van geïmporteerde goederen door de douaneautoriteiten van de lidstaten.

(1) Verdrag nopens de waarde van goederen in douanezaken, Brussel, 15 december 1950.

(2) Zie de overwegingen van Verordening (EEG) nr. 1033/77 van de Commissie (PB L 127 van 23.5.1977, blz. 1) voor een van de eerste toepassingen van deze berekening.