NL Publicatieblad van de Europese Unie C 376/7

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over Metropolitane gebieden en stadsregio's in Europa 2020 (initiatiefadvies)

2011/C 376/02

Rapporteur: de heer VAN IERSEL

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 20 januari 2011 overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde besloten een initiatiefadvies op te stellen over

Metropolitane gebieden en stadsregio's in Europa 2020.

De afdeling Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 1 september 2011 goedgekeurd.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 21 en 22 september 2011 gehouden 474e zitting (vergadering van 21 september) onderstaand advies uitgebracht, dat met 142 stemmen vóór en 3 tegen, bij 1 onthouding, werd goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1 Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is verheugd dat de Europese instellingen (Raad, Commissie, Europees Parlement en Comité van de Regio's) in het kader van de Territoriale Agenda 2020 het belang van metropolitane ontwikkelingen in Europa steeds meer inzien. Deze prioriteit in opkomst sluit aan op de samenhangende standpunten die het Comité de laatste tien jaar ter zake heeft geformuleerd.

1.2 Een metropolitaan gebied (MG) is niet zomaar een grote stad. Het EESC definieert dit als ofwel een grote stad ofwel een stedengroep met diverse centra, waartoe omliggende kleinere gemeenten en plattelandsgebieden behoren. Elk MG bestaat uit een kritische massa van ten minste 500 000 inwoners (of heel wat meer). MG's zijn functionele regio's die grote economische gebieden en arbeidsmarkten omvatten. Doorgaans vallen zij niet samen met (lang bestaande) administratieve indelingen in bijv. provincies en districten. MG's vormen de belangrijkste knooppunten in het trans-Europese vervoersnetwerk (TEN-V) en zijn daarnaast op zichzelf gecompliceerde vervoersnetten.

1.3 Het EESC bepleit een vindingrijke aanpak voor een stedelijke renaissance in de 21e eeuw en voor veerkrachtige en concurrerende MG's. Economische, sociale, milieu- en territoriale trends, alsook sombere financiële vooruitzichten nopen tot een samenhangende stedelijke agenda van de EU die nauw verband houdt met Europa 2020. Het standpunt van het EESC over de stedelijke agenda en over de gevolgen van Europa 2020 wordt in de hoofdstukken 5 en 6 toegelicht.

1.4 Momenteel heerst er op EU-niveau veel verwarring over de te volgen aanpak, evenals op nationaal niveau, deels vanwege problemen inzake governance en verantwoordelijkheid, deels vanwege versnipperde benaderingen. Meer in het bijzonder leiden verschillen van inzicht over de gewenste top-down- of bottom-upaanpak, alsook problemen tussen grote steden, kleinere (peri-urbane) gemeenten en plattelandsgebieden tot spanningen. Belangrijk aspect is verder dat metropolitane ontwikkelingen vaak niet samenvallen met administratieve grenzen.

1.5 Volgens het EESC zullen evenwichtige en sterke MG's, gesteund in het kader van Europa 2020, de toon aangeven voor toekomstige ontwikkelingen, elk met hun eigen identiteit en kenmerken. Zij zullen ook positieve macro-economische gevolgen voor Europa hebben. Het beleid voor metropolitane ontwikkelingen dient gelijke tred te houden met de aandacht voor de verkleining van regionale verschillen.

1.6 Het EESC beveelt de instelling aan van een groep op hoog niveau of taskforce voor metropolitane ontwikkeling, naast de bestaande interservice groep voor stedelijke ontwikkeling van de Europese Commissie. Die taskforce zou interdisciplinair moeten zijn en tal van vertegenwoordigers van lidstaten, MG's, publieke en particuliere stakeholders en maatschappelijk middenveld moeten omvatten. Er zouden structurele uitwisselingen tussen mensen uit de praktijk en onderzoekers moeten plaatsvinden, bijvoorbeeld met het European Metropolitan Network Institute, het Joint Programming Initiative Urban Europe en Metrex.

1.7 Deze taskforce zou een langetermijnvisie moeten ontwikkelen voor een metropolitaan Europa dat over nationale grenzen heenkijkt. Een coherente en efficiënte Europese stedelijke agenda voor 2050 zou ervoor moeten zorgen dat de versnipperde benaderingen door een overkoepelende aanpak worden vervangen, en zou gericht moeten zijn op het alomvattende programma Europa 2020 voor slimme, duurzame en inclusieve groei.

1.8 Deze agenda zou moeten kunnen bogen op grondige analyses van huidige (en toekomstige) trends, geschraagd door statistische gegevens van Eurostat en onderzoek van Espon en andere welomschreven bronnen.

1.9 Het Verdrag van Lissabon en Europa 2020 staan ook voor een ander bestuur. Multilevel governance moet in dit stadium serieus worden genomen en mag geen dode letter blijven. MG's verdienen erkenning als volwaardige actoren in de regionale ontwikkeling. Bij de Commissie zouden stedelijke en metropolitane aangelegenheden beter moeten worden gecoördineerd en navenant gepresenteerd. Metropolitaan beleid vormt in feite een onderdeel van zowel Europees, nationaal (het gaat immers om de belangrijkste gebieden in Europa en de lidstaten), regionaal als lokaal beleid. Alle daarmee verband houdende aspecten zouden door de overheden van MG's moeten worden gecoördineerd.

1.10 Metropolitane ontwikkeling is in Europa al een eind op weg. Het EESC is ervan overtuigd dat een toekomstgericht EU-platform (taskforce en interservice groep) als katalysator kan fungeren voor het debat over de huidige ontwikkelingen, voor de definitie van top-down- en bottom-upbenaderingen, de aanmoediging van lokale/regionale overheden en het maatschappelijk middenveld om adequate modellen te ontwikkelen, en voor de ondersteuning van grensoverschrijdende initiatieven.

1.11 Het momentum neemt toe. In dit advies ontvouwt het EESC analyses, argumenten en voorstellen ter ondersteuning van wenselijke benaderingen. Het verzoekt de Commissie en de Raad hiermee rekening te houden ter wille van een duidelijkere stedelijke dimensie in de op stapel staande wetsvoorstellen voor het cohesiebeleid, in aansluiting op de ideeën van de Commissie over „Steden van morgen”.

2. Analytische opmerkingen

2.1 De Europese Unie onderhoudt lastige en ingewikkelde betrekkingen met steden en metropolitane gebieden (MG's). De wederzijds moeizame verhouding tussen de EU en steden en metropolen zijn het gevolg van diverse oorzaken, variërend van te weinig doeltreffend bestuur tot zeer uiteenlopende situaties en omstandigheden.

2.2 Achtergrond op het niveau van Commissie en Raad

2.2.1 In 1972 verklaarde de Europese Raad het Europese regionale beleid van wezenlijk belang voor de versterking van de Gemeenschap. De steun ging aanvankelijk naar minder begunstigde regio's om een evenwichtige en harmonieuze ontwikkeling in Europa te bevorderen. Rond 1986 werd het opheffen van regionale verschillen als een belangrijke nevendoelstelling beschouwd om de interne markt tot stand te brengen.

2.2.2 In de jaren 80 en 90 werd de efficiëntie van het beleid en het programma vergroot. Het Verdrag betreffende de EU van 1992 en de onderhandelingen over de uitbreiding van de Unie een paar jaar later leidden tot een forse stijging van de Structuurfondsmiddelen.

2.2.3 In een later stadium kregen individuele steden een plaats in de beleidsvorming van de EU, hoewel stedelijke proefprojecten al sinds 1990 werden gelanceerd. Er werd nauwelijks verschil gemaakt tussen grote en kleine steden. De voornaamste scheidslijn lag lange tijd tussen het rijke en arme deel van de EU, tussen de zogenaamde „banaan” in West-Europa en elders. Hierover gingen ook de meeste discussies.

2.2.4 In 1998 nam de Commissie een interessant initiatief met de mededeling „Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie”. De impact hiervan op het overleg in de Raad en de dagelijkse werkzaamheden bleef echter zeer beperkt.

2.2.5 Ondertussen ontwikkelden de DG's Regio, Onderzoek, Mobiliteit en vervoer, Energie, en Werkgelegenheid programma's en projecten in steden. Espon verrichtte toegespitst onderzoek naar regionale en metropolitane ontwikkelingen, met de steun van het Interreg-programma.

2.2.6 De Raad werd vanaf 2004 directer bij stedelijke aangelegenheden betrokken. Jaarlijks vonden er twee informele bijeenkomsten plaats van de ministers voor ruimtelijke ordening en territoriale ontwikkeling, waar de stedelijke dimensie centraal stond. Door een gebrek aan officieel in de Verdragen verankerde bevoegdheden konden Commissie en Raad maar weinig concrete acties ondernemen.

2.2.7 Ondertussen werden tijdens de informele ministersbijeenkomsten een reeks verklaringen goedgekeurd. Belangrijk is het Handvest van Leipzig van 2007, dat was bedoeld om een stedelijke agenda vast te stellen. In dit verband werden tal van stedelijke thema's gedefinieerd, ook m.b.t. grote steden, die in een gemeenschappelijk Europees kader aan bod zouden moeten komen, met inachtneming van subsidiariteit. Deze verklaring was het startsein voor een meer gestructureerde aanpak. Een ook vermeldenswaardig vervolg hierop zijn de conclusies (1) van de ministersbijeenkomst over de bijdrage van architectuur en cultuur aan duurzame ontwikkeling. De doelstellingen en onderwerpen werden vervolgens nader uitgewerkt, met name tijdens de informele ministersbijeenkomsten in Marseille en Toledo (2). De conclusies en de verklaring van Gödöllö van mei 2011 tonen aan dat het momentum toeneemt voor een geïntegreerde en intersectorale aanpak voor een evenwichtige metropolitane ontwikkeling. (3)

2.2.8 Hoewel steden een rol spelen in Commissiemededelingen en EU-programma's zijn het algemene beeld en de vooruitgang die met de stedelijke agenda wordt geboekt, niet indrukwekkend. Dit is niet alleen te wijten aan een gebrek aan bevoegdheden, maar is ook een gevolg van te weinig duidelijke doelstellingen en onvoldoende aandacht. Binnenlandse politieke kwesties en subsidiariteit weerhouden lidstaten ervan om stedelijke thema's op EU-niveau te bespreken.

2.3 Eerdere standpunten van het EESC

2.3.1 In 2004 kwam het EESC hoofdzakelijk om de volgende twee redenen met een voorstel (4) om meer aandacht te schenken aan MG's en grote steden met een kritische massa: zij zijn, met hun voor- en nadelen, „proeftuinen van de wereldeconomie” en zij lijken te groeien. De afgelopen tien jaar zijn deze beide zaken nog duidelijker geworden. Recentelijk, tijdens informele ministersbijeenkomsten, is het belang ervan erkend.

2.3.2 Volgens het EESC dient de aandacht in het beleid niet alleen uit te gaan naar het terugdringen van regionale verschillen, maar ook naar sterke MG's, die voor toekomstige ontwikkelingen de toon kunnen zetten.

2.3.3 Grote verstedelijkte gebieden in Europa werken meestal, net als elders ter wereld, als een magneet op hoogkwalitatieve activiteiten, internationale bedrijven en onderzoekscentra, allerlei soorten creatieve ontwikkelingen en onderwijsinstellingen. Door de globalisering komen ze nog meer in de aandacht te staan omdat nationale grenzen vervagen: door modern vervoer en digitale communicatie zijn zij internationaal met elkaar verbonden. Tegelijk bieden zij mogelijkheden in overvloed vanwege de nabijheid van veel talent.

2.3.4 Als magneten die allerlei soorten mensen uit de EU alsook immigranten aantrekken, tellen MG's en stadsregio's onloochenbaar ook een vrij hoog aandeel werklozen en laagopgeleiden. Hiervoor is geen pasklare oplossing; tegelijk is dit een bron van (grote) sociale, culturele en economische problemen. Ook op milieugebied zijn er tal van duidelijke problemen.

2.3.5 In zijn advies uit 2008 gaf het EESC een beknopte beschrijving van de stand van zaken in de lidstaten. Ondanks de neiging naar devolutie en een Europees debat over de gewenste aanpak en maatregelen t.a.v. metropolitane ontwikkelingen heeft elk land zijn eigen agenda, die nauw verband houdt met historische ontwikkelingen en wetgeving. Daarom bepleitte het EESC de oprichting van een EU-groep op hoog niveau om een stedelijke agenda voor MG's (5) vast te stellen met de nadruk op concurrerende, duurzame en inclusieve groei. In deze optiek zouden MG's, samen met de nationale regeringen, ertoe aangezet moeten worden om hun eigen Lissabonagenda te bepalen. Dit hele proces, inclusief goede praktijken, zou op EU-niveau besproken moeten worden, met een actieve monitorrol voor de Commissie.

2.3.6 Momenteel is deze aanpak nog niet in de praktijk gebracht. Het blijft onduidelijk wie in welke context waarvoor verantwoordelijk is.

3. Huidige situatie

3.1 Het belang van MG's staat tegenwoordig buiten kijf (6). Wereldwijde trends worden ook onderzocht door de OESO en de Wereldbank. Onderzoekscentra in heel Europa baseren hun standpunten op veronderstellingen die vergelijkbaar zijn met de hier genoemde. Maar er heerst nog veel verwarring over de aanpak op EU-niveau, en vaak ook op nationaal niveau. Deels is dit het gevolg van problemen t.a.v. bestuur en taakverdeling, deels ook van versnipperde benaderingen. Enkele voorbeelden:

— in grote stedelijke gebieden gaapt er vaak een kloof tussen stedenbouwkundigen, die zich bezighouden met ruimtelijke ontwikkeling, infrastructuur, huisvesting en algemene diensten, en degenen die economische ontwikkeling, dynamiek en werkgelegenheid vooropplaatsen. De neuzen staan met andere woorden meestal niet dezelfde kant op;

— academici en onderzoeksinstituten publiceren steeds meer nuttige studies over agglomeraties, maar er is vaak nog maar weinig sprake van effectieve communicatie met overheden;

— overheden op nationaal, regionaal en lokaal niveau staan meestal huiverig tegenover het delen van standpunten met de particuliere sector, bijv. met projectontwikkelaars en investeerders;

— steden en regio's kijken, evenals regeringen, hoofdzakelijk naar Brussel voor financiële steun, en laten de gelegenheid voorbijgaan om te spreken over stimulerende beleidsmaatregelen en over de noodzaak de gevolgen van EU-wetgeving voor MG's tegen het licht te houden.

3.2 Het groeiende engagement van Commissie en Raad leidt tot een aanzienlijke reeks programma's. Door verschillende sectorale benaderingen hebben deze programma's verschillende zwaartepunten en zijn ze gewoonlijk op uiteenlopende definities van de desbetreffende onderwerpen gebaseerd. Dit staat de zichtbaarheid meestal in de weg en is nadelig voor de doeltreffendheid t.a.v. derden en eindgebruikers.

3.3 De Lissabonstrategie heeft absoluut bijgedragen aan de integratie van het thema stedelijke ontwikkeling in het bredere Europese kader en in de Europese ambities. Dit stuit echter vaak op onwil bij de lidstaten, die zelden behoefte hebben aan „supranationale” inmenging in hun stedelijke achtertuin. Daarom is bij Europese subsidies voor projecten in steden vaak ook de nationale overheid betrokken, maar is er geen sprake van contact tussen de Commissie en het lokale niveau zonder inmenging van bovenaf.

3.4 In plaats van dat er lichtende voorbeelden te vinden zijn heerst er in het algemeen, zowel in de lidstaten als op Europees niveau, verwarring over het vereiste soort bottom-up- of top-downaanpak. Het gevolg hiervan is individuele stadspromotie van metropolen in plaats van een meer gestructureerde aanpak.

3.5 Tot slot heeft de discussie vaak te lijden onder contraproductieve spanningen tussen stad (met inbegrip van peri-urbane gemeenten) en platteland.

3.6 Geslaagde multilevel governance stuit meestal op historische en culturele barrières, die een goede oplossing van de echte problemen in de weg staan.

3.7 Kortom, lidstaten en stedelijke gebieden blijven vaak vasthouden aan hun dagelijkse bezigheden in plaats van zich open te stellen voor geïntegreerde strategieën of langetermijndoelstellingen. De meerwaarde van de EU is niet helder, deels omdat de lidstaten het niet eens zijn over het mandaat van de Commissie en over de precieze rol van de (informele) Raad, en deels omdat de Commissie momenteel niet mag reageren op de uiteenlopende standpunten van de lidstaten over haar rol.

4. Een proactieve aanpak voor een 21e-eeuwse stedelijke renaissance

4.1 Ondanks de toegenomen aandacht in Commissiemededelingen en EU-programma's voor steden blijft het algemene beeld versnipperd. Economische, sociale, territoriale en milieueisen, alsook sombere financiële vooruitzichten nopen tot een samenhangende en operationele stedelijke agenda. Zo'n agenda zou het in heel Europa bestaande, latente economische, sociale, culturele en technologische potentieel ten goede komen.

4.2 In eerdere adviezen verschafte het EESC sterke argumenten voor zo'n EU-agenda, in het kader van het internationale politieke en academische debat over de stimulering van een 21e-eeuwse stedelijke renaissance. Veelzeggende elementen in de discussie over de metropolitane dimensie zijn:

— een paradigmawisseling naar MG's en stadsregio's ten gevolge van de globalisering, gekenmerkt door internationale netwerken en waardeketens, met vervaging van nationale grenzen;

— overgang en herstructurering van industriële regio's naar nieuwe, gespecialiseerde industrieën en diensten en de gevolgen hiervan voor economische bassins en MG's;

— specialisatie van steden, als basis voor clusters die investeringen aantrekken;

— nabijheid van universiteiten, onderzoekscentra, gekwalificeerd personeel, regionaal ontwikkelde industriële waardeketens en hoogontwikkelde dienstverlening;

— internationale connectiviteit in combinatie met slimme interne mobiliteit en vervoerssystemen;

— de groene stad: klimaatverandering, laag energieverbruik en milieueisen die een doelgerichtere lokale en regionale aanpak en PPP's vergen;

— de in brede kring gevoelde behoefte aan stedelijke dichtheid in plaats van stedelijke wildgroei;

— betere interactie tussen steden en plattelandsgebieden;

— sociale duurzaamheid, demografische veranderingen en kwaliteitsarbeid op elk maatschappelijk niveau, geschraagd door passende onderwijs- en opleidingsprogramma's in de regio;

— dringende behoefte om culturele verschillen te overbruggen met de nadruk op het scheppen van mogelijkheden voor minderheden die de gehele samenleving ten goede komen;

— verbetering van de levensstandaard en de kwaliteit van huisvesting, met name in verband met migratie;

— nadruk op de kunst van stadsplanning, waarborgen van omstandigheden voor optimale ontwikkeling van MG's als geheel in samenwerking met stadsontwerpers en architecten;

— garanties voor interne en externe veiligheid en beveiliging;

— recreatie.

4.3 Tot slot moet de governance van MG's en steden gebaseerd zijn op een combinatie van top-down- en bottom-upbenaderingen om doeltreffend te kunnen zijn. In MG's moet de inbreng van alle stakeholders gewaarborgd zijn: de beste resultaten worden verkregen als en wanneer elke maatschappelijke geleding verantwoordelijkheid draagt. Hoe beter de wisselwerking tussen de niveaus van besluitvorming en uitvoering (multilevel governance), hoe doeltreffender de resultaten.

4.4 Gekozen regionale en lokale actoren spelen een sleutelrol bij het nemen van verantwoordelijkheden. Verder kunnen nieuwe vormen van participatiedemocratie t.a.v. het maatschappelijk middenveld worden ontwikkeld. Op EU-niveau in kaart gebrachte trends kunnen een positieve invloed hebben.

4.5 Het Verdrag van Lissabon vermeldt „territoriale samenhang” uitdrukkelijk als algemene doelstelling, in aanvulling op economische en sociale samenhang. (7) Alle drie worden ze genoemd als beleidsgebieden met bevoegdheden die tussen de EU en de lidstaten gedeeld worden. Regionaal beleid moet dus niet langer beschouwd worden als een exclusief terrein van de lidstaten in de naam van subsidiariteit. Dit blijkt ook uit de bepalingen over trans-Europese netwerken (8).

4.6 Voorts wordt het subsidiariteitsbeginsel uitgebreid naar het regionale en lokale niveau, daar het Verdrag de nadruk legt op lokale en regionale autonomie, (9) hetgeen strookt met de realiteit, aangezien het welslagen van het beleid inzake de interne markt, industrie, O&O, energie, milieu en gezondheid grotendeels afhangt van de uitvoering ervan in de regio's, vooral in MG's.

5. De stedelijke agenda en metropolitane ontwikkeling

5.1 Europa moet zich op de toekomst voorbereiden. Territoriale samenhang is één van de instrumenten daartoe. Volgens het EESC sluit een overkoepelende aanpak van MG's, die als magneten werken, en van metropolitane ontwikkeling aan op de unieke stadsstructuur in Europa en wordt daarmee de sociaaleconomische veerkracht bevorderd.

5.2 Metropolitane ontwikkeling impliceert ook een nieuwe, virtuele blik op de kaart van Europa. Die kaart moet niet langer uitsluitend een aantal samenwerkende lidstaten tonen, noch grote versus kleine gebieden, noch stad tegenover platteland. Veeleer moeten er metropolitane ontwikkelingen op zichtbaar zijn, zowel in landen als grensoverschrijdend, in de zin van ruimtelijke aanpassingen aan de maatschappelijke, economische en technologische ontwikkelingen van vandaag de dag en van de nabije toekomst. In dat verband zou een agenda voor metropolitane ontwikkeling de Europese samenleving kunnen helpen om zich optimaal aan nieuwe omstandigheden te passen.

5.3 Metropolitane ontwikkeling dient volgens het EESC ook doeltreffend bij te dragen aan het opheffen van de tegenstelling tussen plattelandsgebieden en steden. Dit is onderwerp van felle discussies. Er zijn tal van argumenten die pleiten voor meer positieve interactie tussen beide. Nieuwe instrumenten zijn nodig ter wille van grotere wederzijdse voordelen. Een interessant initiatief in ontwikkeling is URMA (samenwerking tussen stad en platteland in MG's), van Metrex, in het kader waarvan methoden en concrete projecten voor verbetering zullen worden gepresenteerd. Andere pragmatische verbeteringen zijn mogelijk door een adequate toepassing van polycentrisme, alsook door projecten op basis van nieuwe governancevormen te lanceren. Goede praktijken moeten verspreid worden.

5.4 Sinds de ontwikkelingen die het EESC in 2008 noemde, wordt er meer en meer gedaan om metropolitane ontwikkeling te bevorderen. Meestal is de economie de aanjager van initiatieven. Maar ook ruimtelijke, sociale en culturele motieven kunnen een rol spelen. Enkele van de vele uiteenlopende vermeldenswaardige voorbeelden en modellen:

— de samenwerking tussen de Duitse Metropolregionen neemt toe, binnen de Initiativkreis Europäische Metropolregionen;

— de pôles métropolitaines in Frankrijk, naast de pôles d'excellence;

— Grand Paris (inclusief de toekomstige verbinding met de Atlantische Oceaan en met het noorden);

— de verwachte uitbreiding van de regio Öresund en van Groot-Stockholm;

— meer projecten in de Nederlandse Randstad (rondom Amsterdam en de toekomstige „tweelingstad” Rotterdam-Den Haag);

— de opbouw van de MG's Barcelona, Valencia en Bilbao;

— de ervaring die nu wordt opgedaan met LEP (Local Enterprise Partnership) in enkele grote steden in Engeland;

— de metropolitane ontwikkeling van de stadsregio's Warschau, Gdańsk en Katowice in Silezië; de laatste twee streven naar een grote, grensoverschrijdende aanpak (Oostzeeregio en Tsjechië);

— metropolitane ontwikkelingen rondom Praag en Boedapest;

— de „tweelingstad” in opkomst, Wenen-Bratislava;

— de metropolitane ambities rondom Leipzig, met een cultureel motto: „Luthers decennium” (de 500e verjaardag van de Hervorming van Luther, 1517).

5.5 Metropolitane ontwikkelingen kunnen een specifieke stimulans krijgen van opkomende macroregio's als de Oostzee- en de Donauregio en Noordwest-Europa (hoewel niet officieel vastgelegd, is in de literatuur sprake van de macroregio Nord-Pas-de-Calais, België, Luxemburg, Nederland en Noord-Rijnland-Westfalen).

5.6 Uit Europees oogpunt verdienen grensoverschrijdende initiatieven (die soms wel, maar vaak niet door de nationale overheid worden gesteund) bijzondere aandacht. Vermeldenswaard is de Duitse Initiativkreis Metropolitane Grenzregionen. Naast de bestaande voorbeelden, zoals Öresund en Rijsel-Kortrijk, staat er een reeks nieuwe initiatieven op stapel, waaronder Oberrhein (Basel, Straatsburg, Karlsruhe), Niederrhein (Rijnland-Palts, Luxemburg, Nancy), Katowice, Savoie-Aosta enz. Via betere verbindingen wil Hamburg zijn band met de regio Öresund verstevigen. Daarnaast levert de intensivering van de contacten tussen het Russische Kaliningrad en het MG Gdańsk interessante voorbeelden van samenwerking op.

5.7 Kleinere lidstaten, zoals Slovenië, kunnen vooral profiteren van welomschreven grensoverschrijdende initiatieven. Sinds 2007 worden zulke nieuwe grensoverschrijdende initiatieven bevorderd met het wetsinstrument „Europese groepering voor territoriale samenwerking” (EGTS).

5.8 Het EESC beveelt aan om de toepassing van het EGTS-instrument niet te beperken tot naburige grensregio's. Europese MG's die streven naar een concurrerender Europa ten opzichte van derde landen (China), moeten worden aangespoord tot intensievere samenwerking binnen waardeketens, in combinatie met een „superstructuur” voor de gebruikelijke samenwerking op het gebied van cultuur, onderwijs, openbaar bestuur enz. om de economische samenwerking minder crisisgevoelig te maken. Tekenend voorbeeld zou een EGTS zijn voor Hamburg en Toulouse, beide gespecialiseerd in vliegtuigbouw.

5.8.1 De kwesties waarmee vertegenwoordigers van bestaande en potentiële EGTS's en aanmeldende overheden zijn geconfronteerd, zoals vermeld in het EGTS-monitoringverslag 2010, moeten aan bod komen bij de herziening van de EGTS-Richtlijn 2011.

5.9 De EU heeft behoefte aan een grondige analyse van de metropolitane ontwikkelingen onder de huidige sociaaleconomische omstandigheden. Zo'n analyse vergt een geactualiseerde geografische, economische, sociale en technologische kaart van Europa. Espon kan hierbij zeer goed helpen. Eurostat blijft noodzakelijk om betrouwbare gegevens te leveren. Verder moeten Urban Audit en Urbact beter worden toegepast om de verspreiding van onderzoeksresultaten en praktische ervaringen te garanderen.

5.10 Het EESC meent dat er een groep op hoog niveau (GHN) of taskforce moet komen voor metropolitane ontwikkeling, op basis van Europa 2020, naast de bestaande interservice groep voor stedelijke ontwikkeling. Deze GHN zou interdisciplinair moeten zijn en tal van vertegenwoordigers van lidstaten, MG's, publieke en particuliere stakeholders en maatschappelijk middenveld moeten omvatten.

5.11 Deze taskforce zou een langetermijnvisie moeten ontwikkelen voor een metropolitaan Europa, met inbegrip van grensoverschrijdende MG's, zoals dit ook gepland is in het Joint Programming Initiative Urban Europe, met een langetermijnperspectief voor Europa in 2050.

5.12 Voortbordurend op de o.a. in paragraaf 4.2 vermelde elementen van metropolitane ontwikkeling zou een Europees platform als katalysator kunnen fungeren, mede omdat dat het volgende zou kunnen doen:

— benoemen van gemeenschappelijke kenmerken van metropolitane ontwikkelingen ondanks de grote verschillen tussen MG's, en bevorderen van goede praktijken;

— toepassen van Europa 2020 en de overkoepelende aanpak ervan, waaronder de focus op het betrekken van zoveel mogelijk stakeholders bij de verwezenlijking van EU-doelstellingen voor slimme, duurzame en inclusieve groei in MG's;

— discussiëren over relevant leiderschap en de aanpak van problemen en ontwikkelingen;

— profiteren van het poolen van kennis tussen onderzoekscentra en overheden;

— formuleren van rationele antwoorden in tijden van aanhoudende bezuinigingen, die toch al een efficiënter gebruik van de beschikbare middelen vergen;

— nader vormgeven van de driehoek onderwijs-onderzoek-innovatie, de drijvende kracht achter de metropolisering in geheel Europa;

— bespreken en starten, in het kader van het concept voor de duurzame stad van de toekomst, van slimme proefprojecten voor de leefbare stad, de verbonden stad, de ondernemende stad en de pionierende stad;

— nagaan van de impact van de Europese agenda voor de klimaatverandering in steden (energie, vervoer, gebouwen) en formuleren van wenselijke benaderingen;

— helpen bij de bestrijding van de polarisatie tussen plattelandsgebieden en steden;

— leveren van nuttige bijdragen aan de oplopende nationale discussies over metropolitane ontwikkelingen en scheppen van kansen voor veerkrachtiger regio's;

— in kaart brengen van het belang van MG's als functionele regio's in een bredere (mondiale) context.

5.13 Tot nu toe blijven structurele uitwisselingen van ervaringen en „getrokken lering” beperkt. Een EU-taskforce zou dit zeer kunnen aanmoedigen, en ook zelf goede praktijken en praktische ervaringen kunnen verspreiden. Een en ander zou tevens van pas kunnen komen bij de formulering van Europees beleid en zou de deelname van Europese fondsen aan projecten „in het veld” kunnen bevorderen.

5.14 Er bestaan tal van studies en analyses over stedelijke ontwikkelingen in Europa. Een Europees kader zou versnippering tegengaan en de samenwerking ten goede komen. Gespecialiseerde kenniscentra en universiteiten uit heel Europa zouden beter met elkaar kunnen samenwerken.

5.15 Als Europees proefproject zou kunnen worden gedacht aan de opzet van fictieve „levende laboratoria” (praktijkgemeenschappen) voor specifieke thema's, zoals economische clusters, de kennisdriehoek, duurzame ontwikkeling, inclusieve PPP's, sociale huisvesting, leiderschap bij (subnationale) territoriale ontwikkeling enz. Elk „laboratorium” zou door een MG moeten worden gecoördineerd en diverse publieke en particuliere stakeholders moeten omvatten.

5.16 Er is ook ruimte voor initiatieven waarbij MG's bepaalde uitdagingen en problemen op EU-niveau presenteren. In heel Europa zouden vervolgens manieren en middelen gevonden moeten worden om deze adequaat tegemoet te treden. Later zouden beleidsaanbevelingen kunnen worden geformuleerd en overzichten van goede en slechte praktijkvoorbeelden kunnen worden opgesteld.

5.17 Te denken valt ook aan: een Europees leerstelsel voor steden en MG's waarbinnen gegarandeerd betrouwbare gegevens worden verstrekt over toekomstige projecten die elders al gerealiseerd zijn; een jaarlijkse conferentie over de stand van zaken t.a.v. metropolitane ontwikkelingen, en, niet te vergeten, getrokken lering uit de ervaringen van steden om de interne markt tot stand te brengen.

5.18 Volgens het EESC zouden, door interactieve methoden en goed werkende multilevel governance te ontwikkelen en door steden en MG's te betrekken bij de Europese integratie, totaal nieuwe, onzichtbare mogelijkheden kunnen worden aangeboord en zou waarschijnlijk ruimdenkendheid kunnen worden gestimuleerd.

6. Europa 2020: een solide basis voor een stedelijke agenda van de EU

6.1 Europa 2020 bevat volgens het EESC nuttige instrumenten om potentieel te ontsluiten en ruimdenkendheid te bevorderen. Gerichte aandacht voor metropolitane ontwikkeling zal leiden tot betere sociaaleconomische omstandigheden en meer nationale en internationale aandacht.

6.2 Het EESC onderschrijft het oordeel van eurocommissaris Hahn, die steden en MG's als cruciale spelers in de Europa 2020-strategie beschouwt. Tijdens de informele ministersbijeenkomst over stadsontwikkeling in Toledo (juni 2010) stelde hij dat „bij de aanpak van de problemen die de snelle globalisering en structurele veranderingen met zich meebrengen, steden vooraan staan om te innoveren en economische groei te bevorderen.”

6.3 In een advies uit 2008 bepleitte het EESC een agenda voor MG's op basis van de Lissabonstrategie (10). Met name het overkoepelende programma Europa 2020, dat nieuwe facetten heeft toegevoegd aan de Lissabonstrategie, biedt specifieke kansen voor MG's, alsmede voor de verbetering van multilevel governance, die jarenlang een ondergeschoven kindje was.

6.4 In MG's verloopt de communicatie sneller dan op nationaal niveau en verlopen besluitvorming en planning doorgaans vlotter. Overheden en andere stakeholders (sociale partners, maatschappelijke organisaties, onderwijsinstellingen van elk niveau, stadsontwerpers, projectontwikkelaars en particuliere investeerders) zijn er meestal doelgerichter bezig. Uit geslaagde voorbeelden blijkt dat doelgerichtheid, een gedeeld besef, en zelfs trots, de vooruitgang in MG's specifiek bevorderen.

6.5 Aan de hand van geslaagde voorbeelden worden steeds meer doelgerichte „routekaarten” opgesteld. Het succes van initiatieven is vaak ook te danken aan het leiderschap van visionaire burgemeesters en een breed gedragen aanpak. Enkele voorbeelden zijn Groot-Bilbao, Kopenhagen-Malmö, Wenen en Birmingham.

6.6 Het voordeel van een stedelijke agenda is wederzijds: Europa 2020 kan een zinvolle structuur bieden aan zo'n agenda, terwijl succesvolle MG's de uitvoering van Europa 2020 ten goede komen (11). In de volgende paragrafen worden de bouwstenen genoemd die hierbij van belang zijn.

6.6.1 Europa 2020 impliceert de behoefte aan doeltreffender coördinatie in de Commissie, in nauwe samenwerking met de Raad. De beleidsvorming en EU-programma's zijn toe aan stroomlijning. Het EESC bepleit het combineren van projecten in de Commissie. Belangrijk neveneffect is een grotere zichtbaarheid van de acties van de Commissie en (Europese) coördinatie.

6.6.2 Een welomschreven overkoepelende benadering zou tegenover de onontkoombare bezuinigingen moeten staan waarmee alle lidstaten t.a.v. de huidige economische achteruitgang te maken krijgen.

6.6.3 Tot nu toe heeft het subsidiariteitsbeginsel de uitvoering van een stedelijke agenda belemmerd. Europa 2020 vereist volgens het EESC nauwere coördinatie tussen de EU en de lidstaten, met een flexibeler opvatting van subsidiariteit en minder scherp getrokken scheidslijnen tussen Europese en nationale bevoegdheden.

6.6.4 Van belang is dat zulke flexibiliteit de weg vrijmaakt om regionale, metropolitane en lokale overheden als verantwoordelijke actoren bij het EU-kader te betrekken. Jarenlang is multilevel governance besproken zonder veel tastbare gevolgen. De tijd is nu rijp om te stoppen met de hieraan beleden lippendienst en operationele en interactieve afspraken tussen publieke en particuliere actoren, alsook maatschappelijke organisaties te bevorderen.

6.6.5 Een stedelijke agenda in het kader van Europa 2020 zou ook ruimere monitoring door de Commissie vereisen van aspecten die rechtstreeks aan steden en MG's gerelateerd zijn. Dit betekent dat steden en MG's, inclusief overige stakeholders en maatschappelijke organisaties, als coactoren moeten worden aanvaard voor de uitvoering van beleid en EU-programma's.

6.6.6 Europa 2020 spoort ook aan tot nauwere contacten tussen afzonderlijke lidstaten. In dit verband zijn er twee aspecten belangrijk:

— het is de bedoeling dat lidstaten meer naar elkaars praktijken en prestaties kijken;

— nauwere contacten tussen lidstaten komen grensregio's en hun eventuele ontwikkeling tot MG's ten goede. Bi- en trilaterale overeenkomsten tussen nationale regeringen zijn uiterst nuttig om de grensoverschrijdende samenwerking te verdiepen.

Brussel, 21 september 2011 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Staffan NILSSON

(1) PB C 319/05 van 13 december 2008, blz. 13.

(2) Deze desbetreffende verklaringen zijn tijdens het Franse, respectievelijk Spaanse voorzitterschap in 2008 (Marseille) en 2010 (Toledo) goedgekeurd.

(3) Zie de conclusies van het Hongaarse voorzitterschap, en de Territoriale agenda van de Europese Unie 2020, die tijdens de informele ministersbijeenkomst in Gödöllö op 19 mei 2011 is vastgesteld.

(4) EESC-initiatiefadvies over Metropolitane gebieden: sociaaleconomische gevolgen voor de toekomst van Europa, PB C 302/20 van 7 december 2004, blz. 101. In 2007 is een reeks specifieke onderwerpen uitgewerkt in het vervolg op het initiatiefadvies over Metropolitane gebieden: sociaaleconomische gevolgen voor de toekomst van Europa, PB C 168/02 van 20 juli 2007, blz. 10.

(5) Verkennend advies van het EESC: Een evenwichtige ontwikkeling van het stedelijk milieu: uitdagingen en kansen, rapporteur de heer Van Iersel, PB C 77/27 van 31 maart 2009, blz. 123.

(6) Beroemd in dit verband zijn de werken van Richard Florida Cities and the creative class, Charles Landry The Creative City en Edward Glaeser Triumph of the City.

(7) Zie artikel 3, lid 3, VEU.

(8) Zie artikelen 170-172 VWEU.

(9) Zie artikel 5, lid 3, VEU.

(10) Vgl. voetnoot 5.

(11) Enkele interessante opmerkingen in dit verband zijn te vinden in het Verslag over een Europese stedelijke agenda en de toekomst van deze agenda in het cohesiebeleid, Europees Parlement, A7-0218/2011, rapporteur Oldřich Vlasák, goedgekeurd in juni 2011.