VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Vierde halfjaarlijks verslag over het functioneren van het Schengengebied 1 mei - 31 oktober 2013

1. Inleiding

Zoals de Commissie op 16 september 2011 heeft aangekondigd in haar mededeling over Schengengovernance[1] en op 8 maart 2012 door de Raad is bepleit, dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad halfjaarlijkse verslagen in over het functioneren van het Schengengebied. Dit vierde verslag heeft betrekking op de periode van 1 mei tot en met 31 oktober 2013.

2. Situatieschets 2.1. Situatie aan de Schengenbuitengrenzen[2]

In de periode april-juni 2013 werden 24 805 illegale grensoverschrijdingen vastgesteld; dat is een stijging van 7,4% ten opzichte van dezelfde periode in 2012, en van 155% ten opzichte van het eerste kwartaal van 2013. Dit is de sterkste stijging in een kwartaal sinds 2008. Zij is waarschijnlijk het gevolg van betere weersomstandigheden in het Middellandse Zeegebied en wijzigingen in het asielbeleid in Hongarije.

Sinds januari 2013 worden asielzoekers in Hongarije in open in plaats van gesloten centra geplaatst, waaruit zij vaak al snel verdwijnen om door te reizen naar andere lidstaten. Het aantal vastgestelde illegale grensoverschrijdingen steeg van 911 in het laatste kwartaal van 2012 en 2 405 in het eerste kwartaal van 2013 naar 8 775 in het tweede kwartaal van 2013. Tussen april en juni 2013 zijn in Hongarije meer illegale grensoverschrijdingen vastgesteld dan in enige andere lidstaat: 35% van het EU-totaal. Na Hongarije volgden Italië en Griekenland, met beide 26% van het EU-totaal. In juli 2013 heeft Hongarije de regels echter opnieuw veranderd, waardoor meer gebruik werd gemaakt van gesloten centra. Sindsdien zijn minder illegale grensoverschrijdingen vastgesteld. Volgens de Hongaarse autoriteiten kan deze daling ook het gevolg zijn van de nauwere samenwerking met Kosovo[3].

De meeste personen die illegaal de grens probeerden te overschrijden, kwamen uit Kosovo. In de periode april-juni 2013 waren dat er in totaal 4 456. 3 098 illegale migranten waren afkomstig uit Albanië; zij werden voornamelijk in Griekenland ontdekt.

Het aantal Syriërs dat werd betrapt op een poging tot illegale grensoverschrijding steeg van 2 024 in het tweede kwartaal van 2012 tot 2 784 in het tweede kwartaal van 2013 (van hen werden er 1 322 in de Egeïsche Zee aangetroffen). Sinds het begin van Griekse operatie Aspida zijn ook meer illegale overschrijdingen vastgesteld aan de Turks-Bulgaarse grens: van 159 in het tweede kwartaal van 2012 tot 1 059 in het tweede kwartaal van 2013. In de zomer van 2013 is het aantal opgepakte Syriërs verder gestegen (1 840 in juli en 3 413 in augustus), met name aan de Italiaanse zeegrens en aan de Turks-Bulgaarse landgrens. Syriërs die het Schengengebied binnenkomen via bijvoorbeeld Griekenland, zijn echter vaak op weg naar Zweden of Duitsland om daar asiel aan te vragen. De Zweedse migratiedienst heeft op 2 september 2013 bekendgemaakt dat mensen uit Syrië, die tot nu toe meestal een verblijfsvergunning voor drie jaar kregen, voortaan een permanente verblijfsvergunning krijgen. Mensen met een permanente verblijfsvergunning kunnen vervolgens een verzoek tot gezinshereniging indienen[4].

Na de grote toestroom van migranten in het Middellandse Zeegebied sinds de zomer van 2013 en het tragische bootongeluk voor de kust van het Italiaanse eiland Lampedusa, heeft de JBZ-Raad van 7-8 oktober 2013 besloten een taskforce op te richten die moet proberen dergelijke tragedies in de toekomst te voorkomen. Onder leiding van de Commissie moet de taskforce inventariseren over welke instrumenten de EU beschikt en welke daarvan effectiever zouden kunnen worden gebruikt. Zo kunnen bijvoorbeeld meer gezamenlijke Frontex-operaties in het Middellandse Zeegebied worden uitgevoerd.

2.2. Situatie binnen het Schengengebied

In de periode april-juni 2013 werden ruim 80 000 gevallen van illegaal verblijf vastgesteld in de EU, meestal niet aan de buitengrenzen maar binnen het Schengengebied. De meeste gevallen deden zich voor in Duitsland (11 683), gevolgd door Frankrijk (8 563) en Spanje (8 156)[5].

Van 30 september tot 13 oktober 2013 vond in 23 lidstaten alsook in Noorwegen en Zwitserland de operatie Perkunas plaats[6], waarbij informatie werd verzameld over migratiestromen in het EU-/Schengengebied. Doel van deze operatie is onder meer na te gaan welk verband er bestaat tussen illegale grensoverschrijdingen aan de buitengrenzen en secundaire stromen binnen het EU-/Schengengebied. Volgens gegevens van het Litouwse voorzitterschap werden 10 459 illegale migranten opgepakt, van wie 4 800 in Italië en 1 606 in Duitsland.

Gedurende drie weken in maart-mei 2013 coördineerde AIRPOL (een netwerk van politiediensten, grenswachten en andere wetshandhavingsdiensten op luchthavens) een operatie tegen mensenhandel en ‑smokkel, het gebruik van valse documenten, identiteitsdiefstal, georganiseerde criminaliteit en terrorisme. Op 17 luchthavens in 14 landen werden gedurende 24 uur gerichte metingen uitgevoerd voor risicovluchten binnen de EU, waarvan de resultaten voor verdere analyse werden doorgegeven aan AIRPOL. Tijdens de operatie werden 122 vluchten gecontroleerd, waarbij 26 personen werden aangehouden, hoofdzakelijk op vluchten van Boedapest naar Berlijn.

Dit zijn nuttige gegevens, maar de behoefte aan een betere verzameling en analyse van gegevens over illegale migratiestromen in de EU is er niet minder om. Daarom zal Frontex op initiatief van de Commissie en op basis van gegevens die door de lidstaten worden verstrekt, half november 2013 met een risicoanalyse van intra-EU-migratiebewegingen komen. Daarnaast moeten in het Frontex-netwerk voor risicoanalyse half december 2013 afspraken worden gemaakt over indicatoren van deze bewegingen die vanaf januari 2014 regelmatig zullen worden verzameld.

3. Toepassing van het Schengenacquis 3.1. Gevallen van tijdelijke herinvoering van het toezicht aan de binnengrenzen

Volgens artikel 23 van de Schengengrenscode[7] kan een lidstaat in geval van een ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid bij wijze van uitzondering opnieuw grenstoezicht aan zijn binnengrenzen invoeren. In de periode 1 mei-31 oktober 2013 heeft geen enkele lidstaat het toezicht aan zijn binnengrenzen weer ingevoerd.

3.2. Handhaving van binnengrenzen zonder toezicht

Op twee onderdelen van het Schengenacquis is veelvuldig sprake van mogelijke schendingen: de uitvoering van politiecontroles dicht bij de binnengrenzen, waarbij de vraag rijst of deze niet hetzelfde effect hebben als grenscontroles (artikel 21 van de Schengengrenscode), en de verplichting om alle belemmeringen voor een vlotte verkeersstroom, zoals snelheidsbeperkingen, aan de wegdoorlaatposten aan de binnengrenzen ongedaan te maken (artikel 22 van de Schengengrenscode). In de periode van 1 mei tot en met 31 oktober 2013 heeft de Commissie in één nieuwe zaak (betreffende Spanje) om informatie verzocht over mogelijke schendingen van de artikelen 21 en/of 22 van de Schengengrenscode, rondde zij twee zaken af (betreffende Letland en Litouwen) en zette zij het onderzoek voort in zes lopende zaken (betreffende Duitsland, Oostenrijk, Slowakije, Tsjechië en Zweden).

3.3. Vermeende schendingen van andere delen van het Schengenacquis

Omzetting van de terugkeerrichtlijn (2008/115/EG) in nationale wetgeving

De uiterste termijn voor de omzetting van de terugkeerrichtlijn (2008/115/EG) verstreek op 24 december 2010. Alle door de richtlijn gebonden EU-lidstaten en alle geassocieerde landen, met uitzondering van IJsland, hebben meegedeeld dat de richtlijn volledig in nationaal recht is omgezet. De Commissie voert op dit moment een gedetailleerd onderzoek uit van de wettelijke omzetting en praktische toepassing in de lidstaten en zal tegen eind 2013 haar eerste verslag over de toepassing voorstellen, als onderdeel van een mededeling over het EU-terugkeerbeleid.

Tenuitvoerlegging van de verordening betreffende klein grensverkeer (Verordening (EG) nr. 1931/2006)

De Commissie houdt sinds de inwerkingtreding van de regeling inzake klein grensverkeer in 2006 toezicht op de tenuitvoerlegging ervan. Zij heeft twee lidstaten om informatie gevraagd (Hongarije en Slowakije) en zij zet ten aanzien van drie lidstaten (Letland, Polen en Slovenië) het onderzoek voort naar de bilaterale overeenkomsten die deze landen hebben gesloten met hun derde buurlanden.

Het optreden van de Commissie is deels gebaseerd op het arrest van het Europese Hof van Justitie van 21 maart 2013 in zaak C-254/11 (Shomodi). Volgens het Hof mag een houder van een vergunning voor klein grensverkeer zich gedurende maximaal drie maanden vrij in de grenszone verplaatsen wanneer zijn verblijf aldaar niet wordt onderbroken, en kan hij na elke onderbreking van zijn verblijf aanspraak maken op een nieuw verblijfsrecht voor drie maanden. Van een onderbreking van het verblijf is sprake wanneer de betrokkene de grens naar zijn land van verblijf overschrijdt, ongeacht het aantal en de frequentie van deze overschrijdingen.

3.4. In het kader van het Schengenevaluatiemechanisme vastgestelde gebreken

De toepassing van het Schengenacquis door de lidstaten wordt in het kader van het bestaande Schengenevaluatiemechanisme[8] regelmatig geëvalueerd door deskundigen van de lidstaten, van het secretariaat-generaal van de Raad, en van de Commissie.

In de periode 1 mei - 31 oktober 2013 werden Schengenevaluaties verricht met betrekking tot de landgrenzen van Hongarije, Polen, Slowakije en Slovenië, en met betrekking tot SIS/Sirene in Tsjechië, Malta, Slowakije en Slovenië. De verslagen zijn bijna afgerond en zullen waarschijnlijk zowel positieve als negatieve opmerkingen bevatten, alsmede aanbevelingen betreffende zaken als opleiding, risicoanalyse, gegevensuitwisseling, internationale samenwerking en infrastructuur bij grensdoorlaatposten. Net als tijdens de voorgaande zes maanden is er in het algemeen ruimte voor verbetering, maar zijn er geen tekortkomingen vastgesteld die om een onmiddellijk optreden van de Commissie vragen.

Bij het bezoek aan Griekenland in oktober 2013 heeft de Commissie geconstateerd dat er goede vooruitgang is geboekt met het beheer van de buitengrenzen; zij verzoekt Griekenland verder te gaan met de uitvoering van het Schengenactieplan en wijst er nogmaals op dat zij bereid is de Griekse inspanningen te ondersteunen, onder andere via het Buitengrenzenfonds en het Fonds voor interne veiligheid en in de vorm van bijstand van Frontex.

Zie bijlage I voor een indicatieve kalender van de Schengenevaluaties in de periode november 2013-april 2014.

Wat het Schengenevaluatiemechanisme zelf betreft, heeft de Raad op 7 oktober 2013 besloten een nieuw mechanisme goed te keuren, waarmee in een vroeg stadium tekortkomingen kunnen worden vastgesteld en dat ervoor zorgt dat de juiste maatregelen worden getroffen, de gewenste follow-up plaatsvindt en voldoende transparantie wordt geboden. In het nieuwe mechanisme krijgt de Commissie een coördinerende rol: zij zal samen met de nationale deskundigen de evaluaties verrichten en worden belast met het opstellen van verslagen en het formuleren van aanbevelingen voor mogelijke verbeteringen. Daarnaast zal de Commissie een planning opstellen van onaangekondigde bezoeken ter plaatse, bijvoorbeeld aan de Schengenbinnengrenzen.

Toch kan het bij hoge uitzondering gebeuren dat de aanbevelingen voor corrigerende maatregelen niet afdoende zijn om aanhoudende ernstige gebreken in het toezicht van een lidstaat aan zijn buitengrenzen adequaat of snel genoeg te verhelpen. Daarom biedt het nieuwe mechanisme de mogelijkheid om op initiatief van de Commissie te besluiten tot de tijdelijke herinvoering van het toezicht aan de binnengrenzen met een lidstaat die er niet in slaagt zijn buitengrenzen goed te beheren. Dit is een uitzonderlijke maatregel die pas in laatste instantie in een kritieke situatie wordt genomen om ervoor te zorgen dat de bestaande problemen kunnen worden opgelost terwijl het effect op het vrije verkeer zo beperkt mogelijk blijft.

De verordening betreffende het nieuwe Schengenevaluatiemechanisme treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie; deze bekendmaking vond plaats op 6 november 2013. Voor de huidige Schengenlanden wordt zij in de praktijk echter pas een jaar later toegepast. Voor andere EU-lidstaten die tot het Schengengebied willen toetreden, wordt de verordening uiterlijk op 1 januari 2016 van toepassing. De Schengenevaluaties voor Bulgarije en Roemenië zijn afgerond; geen van beide landen zal opnieuw volgens het nieuwe mechanisme worden geëvalueerd. Voor Kroatië, dat op 1 juli 2013 tot de EU is toegetreden, zullen Schengenevaluaties volgens de nieuwe procedure worden gepland zodra het land te kennen geeft daar klaar voor te zijn.

3.5. Opheffing van het toezicht aan de binnengrenzen met Bulgarije en Roemenië

Nadat de Raad in juni 2011 had vastgesteld dat zowel Bulgarije als Roemenië voldeden aan de criteria voor de volledige toepassing van het Schengenacquis, werden verdere maatregelen getroffen voor hun toetreding. De Raad heeft nog niet kunnen besluiten het toezicht aan de binnengrenzen met deze landen op te heffen, maar is voornemens dit tijdens de bijeenkomst van 7-8 december 2013 opnieuw te bespreken. De Commissie blijft volledig achter de toetreding van Bulgarije en Roemenië tot het Schengengebied staan.

3.6. Technische wijzigingen van de Schengengrenscode e.d.

Nadat in mei 2013 overeenstemming was bereikt over het Schengengovernancepakket, zijn de wijzigingen van de Schengengrenscode in juni 2013 goedgekeurd door het Europees Parlement en de Raad[9] en op 19 juli 2013 in werking getreden. Deze wijzigingen moeten een einde maken aan de verschillende interpretaties van de Schengengrenscode en een oplossing bieden voor de praktische problemen die zich hebben voorgedaan sinds de inwerkingtreding van de code. Belangrijkste wijzigingen zijn de invoering van een heldere omschrijving van de methode voor het berekenen van een verblijf van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen (kort verblijf) van onderdanen van derde landen in het Schengengebied, en een verduidelijking met betrekking tot de vereiste geldigheidsduur van reisdocumenten van onderdanen van derde landen.

4. Begeleidende maatregelen 4.1. Gebruik van het Schengeninformatiesysteem

Het Schengeninformatiesysteem van de tweede generatie (SIS II) is op 9 april 2013 in gebruik genomen. Nadat de eerste maand, een periode van intensieve monitoring, zonder incidenten was verlopen, werd het operationele beheer van SIS II overgedragen aan het Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu‑LISA). SIS II werkt zonder problemen sinds de ingebruikneming. Dankzij de verbeterde en uitgebreide functies en de algemene prestaties van het systeem bevordert het zowel de veiligheid als het vrije verkeer van personen in het Schengengebied. Het aantal signaleringen in SIS II neemt voortdurend toe.

De Commissie heeft in juli 2013 een eerste informele evaluatie van de toepassing van SIS II verricht, die uitwijst dat de lidstaten in het algemeen de nieuwe functies en signaleringscategorieën inderdaad gebruiken, waardoor in veel lidstaten het aantal treffers aanzienlijk is toegenomen. Dat geldt met name voor de lidstaten die werken met rechtstreekse zoekopdrachten in het centrale systeem. Daarentegen waren er ook enkele lidstaten waar het aantal treffers in de eerste twee maanden na de ingebruikneming van SIS II juist daalde ten opzichte van dezelfde periode in 2012. Er zijn aanwijzingen dat dit komt doordat de lidstaten nog bezig zijn hun interne organisatie aan SIS II aan te passen, doordat eindgebruikers onvoldoende zijn opgeleid of doordat SIS II nog niet volledig wordt gebruikt. Nog niet alle lidstaten hebben immers de nieuwe SIS II-gegevenscategorieën en -functies volledig in gebruik genomen. Gezien het cruciale belang van SIS II voor de werking van het Schengengebied, is het absoluut noodzakelijk dat het systeem volledig wordt toegepast en veilig en ononderbroken blijft werken. Om de stand van zaken te beoordelen en na te gaan of er vooruitgang is geboekt bij de toepassing van SIS II is de Commissie voornemens om, naast de lopende Schengenevaluaties, in het laatste kwartaal van 2013 een extra evaluatie te verrichten waarbij onder meer de cijfers van de lidstaten over de treffers onder de loep zullen worden genomen.

4.2. Gebruik van het visuminformatiesysteem

Het visuminformatiesysteem (VIS)[10] is een systeem voor de uitwisseling van informatie over visa voor kort verblijf. Sinds het verstrijken van de vorige verslagperiode (30 april 2013) is het VIS op 6 juni 2013 operationeel geworden in de zesde (Oost-Afrika) en de zevende regio (Zuidelijk Afrika). Op 5 september 2013 is het in gebruik genomen in de achtste regio (Zuid-Amerika)[11]. Op 14 november 2013 zal het operationeel worden in een negende, tiende en elfde regio (respectievelijk Centraal‑Azië, Zuidoost‑Azië en bezet Palestijns gebied). De besprekingen over een derde en laatste reeks regio's zijn afgerond en het desbetreffende uitvoeringsbesluit is op 30 september 2013 vastgesteld.

Het VIS werkt goed en op 31 oktober 2013 waren via het systeem al 5,0 miljoen aanvragen voor een Schengenvisum verwerkt, waarbij 4,2 miljoen visa zijn afgegeven. Ondanks de voortdurende inspanningen van de lidstaten worden door de betrokken consulaire autoriteiten soms gegevens (zowel biometrische als alfanumerieke) van niet‑optimale kwaliteit ingevoerd in het VIS. Het effect hiervan op de middellange en lange termijn blijft het voornaamste punt van zorg.

4.3. Visumbeleid en overnameovereenkomsten

Monitoringmechanisme na visumliberalisering voor landen van de Westelijke Balkan

Volgens de cijfers van Frontex is het aantal asielverzoeken van burgers uit de landen van de Westelijke Balkan waarvoor de visumplicht is opgeheven, in de meest betrokken EU-/Schengenlidstaten in de periode januari 2013-september 2013 met 5,6% gedaald ten opzichte van dezelfde periode vorig jaar. Het seizoenspatroon is bijna hetzelfde als vorig jaar: het aantal verzoeken neemt sinds mei 2013 geleidelijk toe. De verzoeken zijn voornamelijk afkomstig van burgers van Servië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. Duitsland blijft het belangrijkste land van bestemming, gevolgd door Zweden, België, Zwitserland en Luxemburg.

Overnameovereenkomsten

Om personen die zonder vergunning in een lidstaat verblijven gemakkelijker te kunnen laten terugkeren naar het land van herkomst is op 18 april 2013 een overnameovereenkomst met Kaapverdië ondertekend. Het Europees Parlement heeft op 11 september 2013 zijn goedkeuring aan de overeenkomst gehecht en de Raad heeft op 9 oktober 2013 het besluit vastgesteld dat nodig was om de overeenkomst te kunnen sluiten. Nu moeten de EU en Kaapverdië de ratificatiekennisgevingen uitwisselen, zodat de overeenkomst (tegelijk met de visumversoepelingsovereenkomst) binnenkort in werking kan treden. De overnameovereenkomst met Turkije is in juni 2012 geparafeerd. Naar verwachting volgen nu de ondertekening ervan en het begin van de dialoog over visumliberalisering. In oktober 2012 is een overnameovereenkomst met Armenië geparafeerd; op 19 april 2013 volgde ondertekening en de inwerkingtreding wordt binnenkort verwacht. De onderhandelingen met Azerbeidzjan over een visumversoepelings- en een overnameovereenkomst zijn op 29 juli 2013 afgerond met de parafering van beide overeenkomsten. De voorstellen voor de besluiten van de Raad betreffende de ondertekening en de sluiting ervan worden binnenkort besproken in de Raad en het Europees Parlement.

[1] COM(2011) 561 definitief.

[2] Frontex-risicoanalyse voor april-juni 2013.

[3] Deze benaming laat de standpunten over de status van Kosovo onverlet, en is in overeenstemming met Resolutie 1244/1999 van de VN-Veiligheidsraad en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo.

[4] Website van de Zweedse migratiedienst, 5 september 2013.

[5] Frontex-risicoanalyse voor april-juni 2013.

[6] Kroatië, Griekenland, Ierland, Luxemburg en Zweden deden niet mee.

[7] Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode), als gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 610/2013.

[8] SCH/Com-ex (98) 26 def.

[9] Verordening (EU) nr. 610/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) en van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord, Verordeningen (EG) nr. 1683/95 en (EG) nr. 539/2001 van de Raad en Verordeningen (EG) nr. 767/2008 en (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad.

[10] Beschikking van de Raad van 8 juni 2004 betreffende het opzetten van het Visuminformatiesysteem (VIS) (2004/512/EG).

[11] Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 21 september 2011 tot vaststelling van de datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem (VIS) in een eerste regio beginnen (2011/636/EU), Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 21 september 2012 tot vaststelling van de datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem (VIS) in een derde regio beginnen (2012/512/EU), Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 7 maart 2013 tot vaststelling van de datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem (VIS) in een vierde en een vijfde regio beginnen (2013/122/EU), Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 5 juni 2013 tot vaststelling van de datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem (VIS) in een zesde en een zevende regio beginnen (2013/266/EU), Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 20 augustus 2013 tot vaststelling van de datum waarop de werkzaamheden van het Visuminformatiesysteem (VIS) in een achtste regio beginnen (2013/441/EU).