MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - FINANCIËLE PROGRAMMERING VAN RUBRIEK 4 VOOR DE PERIODE 2000-2006

periode 2000-2006: algemene beoordeling

1. Na de geopolitieke gebeurtenissen van het laatste decennium in de landen van Midden- en Oost-Europa (LMOE) is het extern optreden van de EU een onderdeel van het communautair beleid geworden dat een snelle expansie kent. De hulpprogramma's voor deze landen (PHARE en TACIS) dateren van respectievelijk 1989 en 1992. Vanaf 1995 heeft de Gemeenschap nieuwe strategieën ontworpen voor de uitbreiding van de Europese Unie met de geassocieerde LMOE en de versterking van de partnerschappen tussen de Europese Unie en de derde landen aan de Middellandse Zee, de Nieuwe Onafhankelijke Staten (NOS) en de ontwikkelingslanden van Azië en Latijns-Amerika. Wegens de verschillende conflicten en natuurrampen in Midden-Afrika, ex-Joegoslavië (Bosnia-Herzegovina), de NOS, Centraal-Amerika (Mitch), Afghanistan, Irak en onlangs in de westelijke Balkan (Kosovo) en op Oost-Timor zijn de crisisinterventies aanzienlijk uitgebreid: van 114 miljoen EUR in 1990 tot 810 miljoen EUR in 1999 (algemene begroting + Europees Ontwikkelingsfonds).

2. In de communautaire begroting zijn de jaarlijkse vastleggingskredieten voor het externe beleid opgetrokken van 1,9 miljard EUR in 1990 tot 6,4 miljard EUR in 1999 en 8,2 miljard EUR voor 2000 (met inbegrip van de pretoetredingsstrategie: PHARE 1.411 miljoen EUR in 1999 en 1.587 miljoen in 2000, het ISPA 1.058 miljoen en SAPARD 529 miljoen).

3. In het kader van Agenda 2000 en met name de financiële vooruitzichten die na de Europese Raad van Berlijn in 1999 werden aangenomen, is het maximum van rubriek 4 verhoogd van 4.627 miljoen EUR in 2000 tot 4.787 miljoen EUR in 2006 tegen de prijzen van 2001 (het zou in 2006 bij een BBP-deflator van 2% 5.285 miljoen bedragen). Zoals voorop was gezet in de programmering van de Commissie ten tijde van de opstelling van het VOB 2000, is dit bedrag nog voldoende voor de bestaande prioriteiten. Voor de samenwerking met de westelijke Balkan is voor de periode 2000-2006 1,85 miljard EUR gepland, waarvan oorspronkelijk 280 miljoen in 2000. Ook al zijn de financiële vooruitzichten van Berlijn beperkter dan het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, er werd van uitgegaan dat de resterende middelen zouden volstaan voor alle andere programma's.

4. Door de Kosovo-crisis en de erop volgende bomaanvallen zijn de beleidsprioriteiten van de EU verschoven naar de Balkan, feit waarmee geen rekening was gehouden in de financiële vooruitzichten van Berlijn. Bovendien voorziet een verklaring bij het interinstitutioneel akkoord in de mogelijkheid de financiële vooruitzichten te herzien "in het licht van de situatie in de Balkan". De Commissie is van oordeel dat de oorspronkelijk vastgestelde bedragen naar boven moeten worden herzien in verband met de nieuwe politieke prioriteit van stabilisatie en ontwikkeling van de Balkan.

5. De extra middelen voor 2000 ten behoeve van Kosovo werden gevonden door volledig gebruik te maken van het flexibiliteitsinstrument en herschikkingen uit te voeren binnen rubriek 4. Daar nog 40 miljoen EUR moet worden gevonden door herschikkingen in de loop van 2000, werd 30 miljoen EUR overgedragen van 1999 en 15 miljoen EUR uitgetrokken aan macrofinanciële bijstand voor Bosnië-Herzegovina, zodat het totale bedrag voor de westelijke Balkan in 2000 540 miljoen EUR beloopt.

6. Tijdens de tweede lezing van de begroting 2000 door het Parlement werd een verklaring gevoegd bij het besluit van het Europees Parlement en de Raad over het gebruik van het flexibiliteitsinstrument om de wederopbouw van Kosovo te financieren: de Commissie zal de begrotingsautoriteit een geïntegreerd hulpprogramma voor de westelijke Balkan voorleggen, in verband waarmee zij een herziening van de financiële vooruitzichten en een programmering van rubriek 4 zal moeten voorstellen voordat het VOB 2001 wordt opgesteld. Dit document maakt deel uit dat pakket.

Financieringsbehoeften voor de Balkan

7. Een nieuwe verordening van de Raad, die tegelijkertijd wordt voorgesteld, zal het juridische kader voor de samenwerking tussen de EU en de westelijke Balkan consolideren door een geïntegreerd programma voor wederopbouw en economische ontwikkeling, CARDS (Community Assistance to Reconstruction Development and Stabilisation). Dit zal een veelomvattend programma zijn: regionale samenwerking, wederopbouw en economische ontwikkeling van Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en de Federatieve Republiek Joegoslavië (met inbegrip van Montenegro en Kosovo). Het heeft betrekking op de periode 2000-2006. De deelname aan het programma zal afhankelijk worden gesteld van bepaalde criteria met betrekking tot de basisbeginselen democratie, rechtsstaat en mensenrechten. Het budget van het programma (maximaal 5,5 miljard EUR) dekt de wederopbouw en de samenwerking, alsook de macrofinanciële bijstand, maar niet de humanitaire hulp en de ondersteuning van de democratie.

* Zoals reeds werd vermeld, voorzag de oorspronkelijke programmering van Agenda 2000 in 1,85 miljard EUR voor de westelijke Balkan in de periode 2000-2006. Door de veranderde situatie worden de behoeften thans begroot op 5,5 miljard EUR of 3,65 miljard meer dan gepland in april-mei 1999.

* Gelet op het bedrag dat in 2000 beschikbaar is voor de westelijke Balkan (540 miljoen EUR), waarvan reeds 200 miljoen uit het flexibiliteitsinstrument, bedragen de behoeften in de periode 2001-2006 nog 5 miljard EUR of 3,4 miljard meer dan hetgeen was geprogrammeerd.

* Het is niet mogelijk deze bijkomende behoeften geheel binnen rubriek 4 te dekken zonder herziening van het maximum van de financiële vooruitzichten voor die periode.

8. Het indicatieve bedrag van 5,5 miljard EUR is gebaseerd op de veronderstelling dat in de periode 2001-2006 in Servië een economisch wederopbouwprogramma van 2,3 miljard EUR zal worden uitgevoerd. De EG-bijstand aan dat land is uiteraard afhankelijk van de ontwikkeling van het politieke regime; alternatief is een minimale bijstand (ongeveer 300 miljoen EUR in de periode 2001-2006) ter versterking van de oppositie in Servië.

In het begrotingsjaar 2001 zal, zelfs zonder wederopbouw in Servië, een verhoging van het maximum van rubriek 4 met 300 miljoen EUR nodig zijn, vooral omdat onmiddellijk zal worden begonnen aan de wederopbouw in Kosovo. Indien Servië in 2001 een democratie wordt, zal de Commissie voorstellen het flexibiliteitsinstrument in te zetten voor maximaal 200 miljoen EUR.

9. Overeenkomstig de uitkomsten van het oriënterend debat 2001 van de Commissie en uitgaande van de voor 2000 geplande 540 miljoen EUR en deze veronderstelling, heeft de Commissie een scenario opgesteld waarbij de resterende 5 miljard EUR voor de periode 2001-2006 zal worden gefinancierd door herschikkingen binnen rubriek 4 (1,4 miljard EUR) en een verhoging van het maximum met maximaal 2 miljard EUR voor die periode, d.w.z. een herziening van 300 miljoen EUR per jaar van 2001 tot 2006 en een mogelijk gebruik van het flexibiliteitsinstrument in 2001. Een en ander blijft uiteraard afhankelijk van de ontwikkeling van de politieke situatie in de regio, vooral in Servië.

10. In de aangehechte tabel 2 wordt een simulatie van een financiële programmering gegeven die beoogt de financiële effecten van het programma voor de westelijke Balkan en de overige regio's te beperken. De financiële inspanningen zouden daarbij vooral aan het begin van de periode worden geleverd en geleidelijk zou een marge worden opgebouwd met het oog op onvoorziene gebeurtenissen in de externe betrekkingen en mogelijke aanpassingen van de deflator.

11. In dit voorstel voor de financiële programmering van rubriek 4 is uitgegaan van een volledige steunverlening in 2002 onder de veronderstelling dat het regime in Servië al in dat jaar verandert. Het totale bedrag is dan 5,3 miljard EUR, waarvan 800 miljoen voor de regio in 2001, met de mogelijkheid dit op te trekken tot 5,5 miljard EUR bij volledig gebruik van het flexibiliteitsinstrument in 2001.

Nieuwe programmering van rubriek 4: ontwikkeling van de verschillende componenten van het externe beleid

12. Financiering alleen door herschikkingen zou ernstige gevolgen hebben voor bijna alle onderdelen van rubriek 4. Een herschikking van 3,4 miljard EUR (ongeveer 570 miljoen per jaar) zou de huidige financiële programmering in het gedrang brengen, alsook de politieke verbintenissen en verwachtingen die zijn gecreëerd door de begrotingen 1999 en 2000, de samenwerkingsovereenkomsten, de strategische mededelingen en de verordeningen van de laatste twee jaren. Op alle geografische hulpprogramma's zou reëel ernstig moeten worden besnoeid.

13. Zoals uit de tabel blijkt, zou het geheel van de overige programma's van rubriek 4 er bij het huidige scenario financieel niet op achteruitgaan in de periode 2000-2006. Overeenkomstig het IIA zouden eerst herschikkingen moeten plaatsvinden voordat het maximum van de financiële vooruitzichten wordt verhoogd. Voor de herschikkingen gelden de volgende drie overwegingen:

- het geopolitieke gewicht en de prioriteiten die aan bepaalde regio's worden gegeven;

- de gerichtheid van de programma's op armoedebestrijding;

- de resultaten van de Commissie bij het beheer van de verschillende programma's

Uit de vergelijking blijkt dat, hoewel besnoeid is op de programmering van mei 1999 vóór de Balkan-crisis, het totale bedrag van rubriek 4 in de periode 2000-2006 groter is dan in de voorafgaande periode (1993-1999).

14. Derhalve heeft de Commissie wat de geografische begrotingsplaatsen betreft, afgezien van de westelijke Balkan en ex-Joegoslavië, besloten dat zij in de eerste plaats de verhoging voor Azië wil behouden. Het programma voor Azië is vooral op de armoede gericht en beperking ervan zou dus rechtstreeks gevolgen hebben voor de armen. Het geografische budget zal tussen 2000 en 2006 met 6,4 % worden verhoogd. Het budget voor de nieuwe periode zal dus 11 % groter zijn dan de kredieten voor 1993 en 1999 [1].

[1] De cijfers voor de periode 1993-1999 zijn niet geheel vergelijkbaar, want de financiële vooruitzichten 1993-1999 werden in 1995 verhoogd in verband met de uitbreiding van de Unie.

15. Het programma voor Zuid-Afrika is politiek van groot belang en is sterk op de armoede gericht; het zal slechts in geringe mate worden verminderd in de periode 2000-2006. Het voorgestelde bedrag is het resultaat van een lineaire continuering van 120 miljoen EUR per jaar, tegen 123,5 miljoen als vastgesteld in de begroting 2000. Het programma is gestabiliseerd.

16. De programma's voor de derde landen aan de Middellandse Zee, de NOS en Latijns-Amerika daarentegen zullen iets worden gereduceerd in vergelijking met de programmering van mei 1999, want zij zijn minder op de armoede gericht en er zijn minder goede resultaten mee behaald.

Meer bepaald, en in aansluiting op de conclusies van het oriënterend debat van de Commissie, was het nog betaalbaar te stellen bedrag (Reste à liquider, RAL) van beslissend belang bij het besluit om de nieuwe vastleggingskredieten minder te verhogen en vormt het mede de verklaring voor de vermindering van het budget voor Latijns-Amerika voor de periode 2000-2006, dat niettemin in 2000 aanzienlijk is opgetrokken. Terwijl het voornaamste doel van de financiële en technische bijstand erin bestaat de armste delen van de samenleving door programma's en projecten waarmee de EU ervaring heeft hulp te bieden, beoogt de economische samenwerking het ideale klimaat te scheppen voor economische groei. De gemiddelde jaarlijkse groei in Latijns-Amerika in de periode 2000-2006 wordt geraamd op - 1,1 %, tegen + 4,5 % in de periode 1993-1999. Het totale budget 2000-2006 zal 17% groter zijn dan dat van de periode 1993-1999, hetgeen te verklaren is door de sterke groei 1993-1999.

Voor de NOS is in de nieuwe TACIS-verordening een referentiebedrag van 3.138 miljoen EUR opgenomen, dat slechts indicatief is maar lager ligt dan dat van Agenda 2000 en een vermindering van het geprogrammeerde bedrag rechtvaardigt. TACIS werd in 1998, 1999 en 2000 ten opzichte van het voorafgaande jaar gereduceerd. In de periode 1993-1999 bedroeg de gemiddelde jaarlijkse groei -2,2 %, hetgeen een reële achteruitgang is. Onlangs de langer dan verwachte economische overgangsperiode wordt de NOS-regio echter politiek belangrijker in het licht van de toekomstige uitbreiding. Daarom zal de gemiddelde groei per jaar in de periode 2000-2006 + 3,2 % bedragen. Waarschijnlijk zal uit dit budget een nieuwe EG-bijdrage voor Tsjernobyl moeten worden gefinancierd. Ook mag worden opgemerkt dat, zelfs voordat de nieuwe rechtsgrond meer de klemtoon legde op concentratie van de inspanningen, de beheerresultaten van TACIS zodanig waren dat de achterstand in het laatste jaar kon worden verminderd.

17. Het MEDA-programma zal in de periode 2000-2006 met 16 % worden uitgebreid, hetgeen gemiddeld 2,2 % per jaar is. In de komende jaren moet de tweede fase van de totstandbrenging van een vrijhandelszone EU/MED worden gefinancierd en dus ook de versterking van het partnerschap met deze landen om de commerciële, sociale en economische gevolgen te verzachten. Turkije, dat onlangs de status van kandidaat-lidstaat heeft gekregen, zal uit het MEDIA-budget een aanzienlijk groter bedrag ontvangen dan in 1999. De ontoereikende tenuitvoerlegging in 1999 heeft ongetwijfeld een rol gespeeld in het besluit de toewijzing voor 2001 te verminderen. Ook de hoge RAL heeft genoodzaakt tot deze vermindering. Een inspanning zal worden geleverd om de achterstand te stabiliseren voordat het budget van het programma opnieuw wordt verhoogd vanaf 2002. De Commissie zal ook haar actieve betrokkenheid bij het vredesproces in het Midden-Oosten voortzetten. Deze specifieke interventies kunnen, als zij succes hebben, op middellange termijn tot aanzienlijke financieringsbehoeften leiden. Vergeleken met 1993-99 is het het MEDA-budget dat het sterkst zal worden verhoogd (+ 50 %), afgezien van de extra middelen voor de westelijke Balkan.

18. Wat de thematische kant betreft stelt de Commissie voor de toewijzing voor voedselhulp iets te verlagen van 3 851 miljoen EUR in 1993-1999 tot 3 458 miljoen EUR voor 2000-2006. De voedselhulp is in de periode 1993-1999 gemiddeld met 2,1 % per jaar afgenomen en zal in de periode 2000-2006 gemiddeld met 2,7 % stijgen. Deze hulp is bestemd voor de armen, en de voorgestelde verlaging ten opzichte van de programmering van mei 1999 moet dus zo klein mogelijk blijven.

Wat de "overige samenwerking" betreft wenst de Commissie de vermindering ten opzichte van Agenda 2000 te beperken. Dit budget zal worden gestabiliseerd met een gemiddelde toename per jaar van 0,5%, hetgeen neerkomt op een vermindering in 2000-2006 ten opzichte van 1993-1999. Er is al een belangrijke rationalisatie-inspanning geleverd, in die zin dat bepaalde begrotingsplaatsen zijn samengevoegd naar thema (geografisch gebied, milieu, sociale maatregelen) of naar eindgebruiker (NGO's). In dit kader zijn de visserijovereenkomsten, althans op korte termijn, inflexibele uitgaven; zij zullen in de komende periode worden gestabiliseerd. Tegelijkertijd zal op dit terrein een nieuw instrument, de "snellereactiefaciliteit", worden gecreëerd. Wegens de reeds krappe begrotingssituatie binnen deze groep van interventies zijn verdere verlagingen niet mogelijk.

19. Op de humanitaire hulp mag niet worden besnoeid, gelet op zijn goede resultaten, zichtbaarheid en gerichtheid op de armste en door crisissen getroffen bevolkingsgroepen. Hij zal worden gestabiliseerd op het hoge peil dat hij heeft bereikt na de gemiddelde jaarlijkse groei van 13,2 % in de periode 1993-1999.

20. De huidige programmering maakt het mogelijk in deze periode geleidelijk een reserve op te bouwen, waardoor ruimte ontstaat voor onvoorziene uitgaven op het onvoorspelbare terrein van de externe betrekkingen, alsook voor mogelijke veranderingen van de deflator.

21. De Commissie besluit dat dit voorstel strookt met onze middellangetermijndoelstellingen en recente beleidsverklaringen. Het vormt de uitdrukking van onze tweevoudige verbintenis: hulp bieden enerzijds aan regio's die van geopolitieke betekenis voor de EU zijn en anderzijds aan de armste regio's in de wereld. Bij de opstelling van dit voorstel is rekening gehouden met de beperkingen die voortvloeien uit de financiële vooruitzichten en de financiële beheercapaciteit van de Commissie.

Bijlagen:

1- Vergelijking tussen 1993-1999 en 2000-2006

2- Nieuwe programmering van rubriek 4 voor de periode 2000-2006

3- CARDS-programma voor Zuidoost-Europa

BIJLAGE 1 - Vergelijking 1993-1999 met 2000-2006

DELORS II / BERLIJN (april 1999) / HERZIENING FINANCIËLE VOORUITZICHTEN (april 2000)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 2 - Nieuwe programmering van rubriek 4 voor 2000-2006

EXTERNE OPTREDENS INTERNE SIMULATIE VAN EEN MEERJARENFINANCIERINGSPROGRAMMA MET HERZIENING VAN DE FINANCIËLE VOORUITZICHTEN VOOR 2001-2006

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) Het totaal bedrag voor de westelijke Balkanlanden beloopt 5,5 miljard EUR indien Servië in het jaar 2001 democratisch wordt. In de extra behoeften zou ten belope van 200 miljoen EUR moeten worden voorzien door het flexibiliteitsinstrument

(2) Westelijke Balkanlanden: het bedrag van 542 miljoen EUR voor het begrotingsjaar 2000 bestaat uit 472 miljoen EUR in de begroting 2000 + 40 miljoen EUR als resultaat van herschikkingen vanuit andere acties + 30 miljoen EUR die van 1999 naar 2000 worden overgedragen.

(3) De marge voor 2000 blijft 29,220 miljoen EUR (cijfer dat werd aangepast om rekening te houden met de hierboven bedoelde overdracht)

BIJLAGE 3 - CARDS-programma voor Zuidoost-Europa

>RUIMTE VOOR DE TABEL>