1. Probleemstelling

Aard van het probleem

De broeikasgasemissie van het wegvervoer is in de periode van 1990 tot 2007 met 29 % gestegen, maar is sindsdien weer gedaald als gevolg van hoge olieprijzen, een grotere efficiëntie van personenauto’s en een tragere groei van de mobiliteit. Volgens de door de Commissie opgestelde Routekaart naar een concurrerende koolstofarme economie in 2050[1] en het Witboek over vervoer[2] moet de vervoerssector in zijn geheel zijn CO2-emissie tegen 2050 met circa 60 % verminderen ten opzichte van 1990.

De CO2-uitstoot van zware bedrijfsvoertuigen, die ongeveer een kwart[3] van de CO2-uitstoot van het wegvervoer uitmaakt, is momenteel niet gereguleerd, in tegenstelling tot de uitstoot van auto’s en bestelwagens. Behalve in de periode van de economische crisis is deze emissie door de groeiende vrachtvolumes in de EU gestaag toegenomen ondanks enkele verbeteringen in het brandstofverbruik en de CO2-prestaties van voertuigen. Uit ramingen blijkt dat de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen tussen 1990 en 2010 met ongeveer 36 % is gestegen[4]. Zonder maatregelen zou de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen in 2050 naar verwachting nog steeds ongeveer 35 % boven het niveau van 1990 liggen. Gezien de absolute omvang, de waargenomen trend en het relatieve aandeel van de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen moet deze worden aangepakt en teruggedrongen.

De CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen wordt momenteel niet op gestandaardiseerde wijze gemeten. Er is in dit verband gebrek aan markttransparantie, en de bottleneck die daarvan het gevolg is moet worden aangepakt. Bovendien hebben Japan, de VS en Canada reeds wetgeving vastgesteld, en China overweegt maatregelen om de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen te meten en te beperken.

In juni 2007 heeft de Raad de Commissie verzocht "beleidsinstrumenten en -maatregelen voor de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen van zware vrachtauto's te ontwikkelen en te gebruiken"[5]. De Commissie heeft in haar mededeling van april 2010 "Een Europese strategie voor schone en energiezuinige voertuigen"[6] aangekondigd dat zij een strategie betreffende het brandstofverbruik en de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen zou voorstellen.

Hoe zal het probleem zich ontwikkelen zonder nieuwe EU-maatregelen?

De belangrijkste drijvende factoren achter de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen zijn i) de algehele vraag naar vervoer, die gerelateerd is aan de economische activiteit, ii) de verdeling over de vervoerswijzen, d.w.z. wegvervoer, spoorvervoer, luchtvervoer en vervoer over de binnenwateren, iii) de introductie van technologische veranderingen die van invloed zijn op de prestaties van voertuigen, iv) het koolstofgehalte van brandstoffen, en v) de wijze waarop parken van zware bedrijfsvoertuigen worden geëxploiteerd.

In het basisscenario bij ongewijzigd beleid van het PRIMES-TREMOVE-model van de Commissie, waarin wordt uitgegaan van de veronderstelling dat geen beleidswijzigingen plaatsvinden, wordt verwacht dat de totale vervoersactiviteit de komende veertig jaar zal toenemen[7]. Er kan echter een zekere mate van ontkoppeling worden waargenomen in de resultaten van het basismodel en de bbp-trends, waarbij het wegvervoer in een langzamer tempo groeit. In weerwil van het EU-beleid om minder koolstofintensieve vervoerswijzen zoals het spoorvervoer te bevorderen, wordt verwacht dat het wegvervoer in de EU zijn dominante rol zal behouden, zowel in het passagiers- als het goederenvervoer, met een vrij bescheiden verschuiving in het goederenvervoer van de weg naar het spoor. Wat zware bedrijfsvoertuigen betreft, wordt verwacht dat de fabrikanten van deze voertuigen, nadat zij gedurende twee decennia hebben getracht de uitstoot van verontreinigende stoffen te verminderen teneinde aan de EU-wetgeving te voldoen, hun inspanningen zullen richten op de vermindering van het brandstofverbruik en de CO2-emissie. Als gevolg daarvan zou de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen in de periode 2010-2050 ruwweg constant moeten blijven.

Subsidiariteit

Het optreden van de EU is noodzakelijk om te vermijden dat in de automobielsector belemmeringen voor de interne markt ontstaan, alsook in verband met het transnationale karakter van de klimaatverandering. De afwezigheid van maatregelen op Europees niveau zou ertoe kunnen leiden dat een aantal nationale regelingen ter vermindering van de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen wordt ingesteld, wat marktfragmentatie en verlies van schaalvoordelen tot gevolg zou hebben.

Potentieel voor het verminderen van de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen

Studies uitgevoerd door AEA-Ricardo[8] en TIAX[9] hebben uitgewezen dat door technische verbeteringen aan zware bedrijfsvoertuigen het brandstofverbruik en de CO2-uitstoot kunnen worden verminderd. Volgens de TIAX-studie, waarvan de resultaten in grote lijnen overeenkwamen met de bevindingen van de AEA-Ricardo-studie, zouden voor nieuwe voertuigen vanaf 2014 besparingen op het brandstofverbruik en reducties van de CO2-emissie met 30 tot 50 % mogelijk zijn, wat zou neerkomen op een vermindering van de uitstoot van parken van zware bedrijfsvoertuigen met ongeveer 28 % tegen 2030. In het kader van een studie van CE Delft werden, hoofdzakelijk op basis van ramingen van TIAX, curves van marginale reductiekosten gepresenteerd[10] en werd gewezen op een groot potentieel voor kosteneffectieve technologieën, wat zou kunnen resulteren in een gemiddelde reductie van het brandstofverbruik en de CO2-emissie met 35 % voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen.

Marktbelemmeringen voor de introductie van brandstofbesparings- en kosteneffectieve technologieën voor zware bedrijfsvoertuigen

De marktbelemmeringen voor de introductie van technische verbeteringen voor een efficiëntere vermindering van het brandstofverbruik zijn moeilijk te beoordelen vanwege de interactie van de verschillende bedrijfsmodellen van voertuigfabrikanten, carrosseriefabrikanten, fabrikanten van aanhangwagens, exploitanten van zware bedrijfsvoertuigen, en financiële en leasemaatschappijen. CE Delft heeft aan deze kwestie een studie gewijd[11] en kwam daarin tot de bevinding dat de meest in het oog springende marktbelemmering voor de invoering van de meest brandstofefficiënte technologieën bestaat in het feit dat vervoersondernemers niet in staat zijn om het effect van technologieën op brandstofbesparing en CO2-reductie te beoordelen en om de verschillende verkoopaanbiedingen van de fabrikanten van zware bedrijfsvoertuigen met elkaar te vergelijken. In specifieke situaties zijn nog andere belemmeringen duidelijk merkbaar. In sommige landen bijvoorbeeld is het door de beperkte toegang tot financiële instrumenten moeilijk om de modernisering van het wagenpark te financieren. In sommige, maar niet alle gevallen staat de aankoop van technologie los van de voordelen in de vorm van brandstofbesparing die voortvloeien uit de efficiëntieverhogende technologie (bv. gesplitste stimulansen).

2. Doelstellingen

In het algemeen wordt ernaar gestreefd bij te dragen aan de verwezenlijking van de klimaatdoelstellingen door de CO2-emissie in de sector van de zware bedrijfsvoertuigen te verlagen.

Specifieke doelstellingen zijn:

"effectiviteit": effectief bijdragen aan de vermindering van het brandstofverbruik en de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen in de EU met het oog op de verwezenlijking van het algemene doel de bkg-uitstoot van de vervoerssector tegen 2050 met 60 % te verlagen (in vergelijking met het niveau van 1990); en bijdragen aan de vermindering van de CO2-emissies van de economie in haar geheel die relevant zijn bij de beoordeling van instrumenten met een reikwijdte buiten de sector van de zware bedrijfsvoertuigen, zoals het ETS;

"efficiëntie": efficiënt, op kosteneffectieve en evenredige wijze, bijdragen aan de vermindering van het brandstofverbruik en de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen in de EU;

"voorspelbaarheid": de industrie, de vervoersondernemers, de publieke sector en de consumenten in de EU een duidelijke en coherente visie bieden op het beleidskader en de waarschijnlijke ontwikkelingen op regelgevingsgebied wat betreft de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen, en op die manier de besluitvorming en de planning van investeringen vergemakkelijken.

Operationele doelstellingen bestaan in:

- controle, rapportering en verificatie van de CO2-emissie van nieuwe zware bedrijfsvoertuigen in de gehele EU; - instelling van een koolstofbeperking op de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen om te komen tot een vermindering van de uitstoot.

3. Beleidsopties

Basisscenario "geen beleidswijziging"

Dit scenario omvat een aantal goedgekeurde of voorgestelde ontwikkelingen, met inbegrip van de herziene energiebelastingrichtlijn[12]. In het basisscenario wordt met name uitgegaan van de tenuitvoerlegging van recente wetgeving inzake overheidsopdrachten voor wegvoertuigen, rekeningrijden, en het gestimuleerde gebruik van alternatieve brandstoffen.

Optie 1: verbetering van de kennis omtrent en van de vergelijkbaarheid en controleerbaarheid van de CO2-emissies van zware bedrijfsvoertuigen

Bij deze optie worden twee alternatieven onderzocht: i) de certificering en rapportering van het brandstofverbruik en de CO2-emissie van alleen de motoren van zware bedrijfsvoertuigen ingevolge de inwerkingtreding van de Euro VI-verordening; of ii) de certificering en rapportering van het brandstofverbruik en de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen (volledige voertuigen) voor nieuw geregistreerde voertuigen. Voor het laatstgenoemde alternatief zou het nodig zijn dat VECTO, het instrument voor de simulatie van de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen, dat momenteel in ontwikkeling is, in gebruik wordt genomen.

Optie 2: opneming van de CO2-emissie van het wegvervoer in het emissiehandelssysteem van de EU

Het ETS zou worden uitgebreid tot de hele sector van het wegvervoer. De opneming zou upstream plaatsvinden, op het niveau van de brandstofleveranciers die in het kader van het ETS als deelnemende entiteiten zijn gedefinieerd.

Optie 3: invoering van wetgeving waarbij bindende maxima voor de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen worden vastgesteld

In lijn met optie 1, die een noodzakelijke voorwaarde is voor optie 3, kunnen dergelijke maxima worden ingevoerd: hetzij voor i) de emissie van alleen motoren; of ii) de emissie van volledige voertuigen. Doel van deze optie is de uitrol van technologieën die een aanzienlijke reductie van de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen mogelijk maken, te bespoedigen.

4. Effectbeoordeling

Basisscenario "geen beleidswijziging"

Het basisscenario "geen beleidswijziging" werd beoordeeld met behulp van het PRIMES-TREMOVE-model van de Commissie. De conclusie luidde dat zonder verdere maatregelen de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen op lange termijn (2030-2050) ruwweg constant zou blijven, d.w.z. aanzienlijk boven het niveau van 1990 (ongeveer + 35 %), hetgeen onverenigbaar is met de doelstellingen van het Witboek over vervoer om de totale emissies van de vervoerssector met 60 % te verlagen ten opzichte van het basisniveau van 1990.

Optie 1: verbetering van de kennis omtrent en van de vergelijkbaarheid en controleerbaarheid van de CO2-emissies van zware bedrijfsvoertuigen

Optie 1 i) betreffende de certificering en rapportering van de emissie van alleen motoren zou weliswaar efficiënt zijn daar zij slechts beperkte maatregelen vereist en weinig kosten met zich meebrengt, maar zou de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen naar verwachting niet effectief aanpakken en terugdringen. Optie 1 ii) betreffende de certificering en rapportering van de CO2-emissie van volledige voertuigen zou pas kunnen worden uitgevoerd als het simulatie-instrument VECTO, dat momenteel in ontwikkeling is, volledig operationeel is. Deze optie zal meer effectief zijn dan optie 1 i) daar zij uitgebreide kennis betreffende de CO2-emissie van nieuwe voertuigen zal opleveren, waardoor de marktintroductie van de meest energie-efficiënte voertuigen zal worden vergemakkelijkt. Over het geheel genomen zou de laatstgenoemde suboptie, gezien de verwachte beperkte kosten ervan, ook beantwoorden aan het doel wat betreft efficiëntie. Beide opties zouden weliswaar bijdragen aan een grotere bewustwording en transparantie, maar zouden op zichzelf niet toereikend zijn om de belanghebbenden op lange termijn tot leidraad te dienen en voorspelbaarheid betreffende het regelgevingskader te bieden.

De economische, sociale en milieueffecten van beide opties zijn ofwel verwaarloosbaar ofwel zeer beperkt.

Optie 2: opneming van de CO2-emissie van het wegvervoer in het emissiehandelssysteem van de EU

Door de emissie van zware bedrijfsvoertuigen tezamen met de emissie van het overige wegvervoer in het ETS op te nemen, zou worden bijgedragen aan de vermindering van de bkg-emissie in de hele EU, daar de effectiviteit van de inachtneming van de emissielimiet voor alle onder de regeling vallende sectoren vrij zeker is. Gezien echter de relatieve koolstofprijzen en brandstofaccijnzen, en gezien de elasticiteit van de brandstofprijzen, zou de opneming van de emissie van zware bedrijfsvoertuigen in het ETS niet leiden tot een aanzienlijke verbetering van de brandstofefficiëntie. Door binnen ETS-sectoren de inspanningen ter vermindering van de uitstoot te leveren volgens de meest efficiënte kostenstructuur, wordt ervoor gezorgd dat voor dit instrument een grote kosteneffectiviteit en -efficiëntie worden bereikt. De voorspelbaarheid met betrekking tot de inachtneming van de totale kwantitatieve emissielimiet zou worden gegarandeerd door het ETS-mechanisme, ten koste van prijsonzekerheid. De economische effecten zijn voor een groot deel afhankelijk van de ontwikkeling van de koolstofprijzen. De totale sociale effecten zullen naar verwachting beperkt zijn. De milieueffecten, buiten de verwezenlijking van de totale CO2-doelstellingen, zouden betrekking hebben op de sectoren waar de vermindering plaatsvindt.

Optie 3: invoering van wetgeving waarbij bindende maxima voor de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen worden vastgesteld

Optie 3 i) betreffende CO2-emissielimieten alleen voor motoren zou effectief bijdragen aan het terugdringen van het brandstofverbruik en de CO2-emissie, maar zou een potentieel aan emissiereducties onbenut laten. Optie 3 ii) betreffende de vaststelling van limieten voor de emissie van volledige voertuigen (voor nieuw geregistreerde voertuigen) zou op een meer bevredigende wijze gebruikmaken van het volledige potentieel aan emissiereducties en aldus een grotere effectiviteit bereiken. Op die manier zou zij een grotere bijdrage leveren aan de verwezenlijking van de langetermijndoelstelling van het Witboek over vervoer. Voor beide opties zouden slechts beperkte middelen nodig zijn om de doelstellingen ervan te verwezenlijken. In de veronderstelling dat normen op zodanige wijze worden vastgesteld dat de kosten van investeringen ter verbetering van voertuigen leiden tot hogere prijzen voor zware bedrijfsvoertuigen, die voor de eindgebruikers worden gecompenseerd door besparingen op het brandstofverbruik, zou optie 3 over het geheel genomen goed scoren wat efficiëntie betreft. Beide opties zouden bijdragen aan een grotere voorspelbaarheid van het regelgevingskader.

Uit een indicatieve kwantitatieve beoordeling van de economische en sociale effecten blijkt dat de fabrikanten van zware bedrijfsvoertuigen, door de toegevoegde waarde van hun voertuigen, en de vervoersondernemers die met zware bedrijfsvoertuigen rijden, door het lagere brandstofverbruik, naar verwachting hiervan aanzienlijk profijt zouden trekken. Wat milieuprestaties betreft, zou een lager brandstofverbruik leiden tot een vermindering van andere verontreinigende emissies.

5. Vergelijking van de opties ten aanzien van de belangrijkste doelstellingen

Opties Doelstellingen || Basisscenario || Optie 1: verbetering van de kennis omtrent en van de vergelijkbaarheid en controleerbaarheid van de CO2-emissies van zware bedrijfsvoertuigen || Optie 2: opneming van de CO2-emissie van het wegvervoer in het ETS van de EU || Optie 3: vaststelling van bindende CO2-emissielimieten voor nieuw geregistreerde voertuigen

Effectiviteit bij het reduceren van het brandstof­verbruik en de CO2-emissie || - (laag) || + Bescheiden reductie van de emissie van zware bedrijfsvoertuigen || + waarschijnlijk (laag) voor zware bedrijfsvoertuigen, maar potentieel hoog (+++) voor de rest van de economie in sectoren met lagere marginale reductiekosten || i) maximum voor de emissie van alleen motoren: ++ (middelhoog) ii) maximum voor de emissie van volledige voertuigen +++ (hoog)

Efficiëntie || = || + Bescheiden kosten || + zou gebruik kunnen maken van bestaande infrastructuur voor brandstofbelasting || i) maximum voor de emissie van alleen motoren: +++ ii) maximum voor de emissie van volledige voertuigen ++

Voorspelbaarheid van het regelgevingskader || Momenteel geen duidelijk perspectief || + een gedeeltelijke mate van verbetering waarbij verdere verduidelijking nodig is || ++ betreffende emissieniveaus (vastgesteld in de vorm een limiet) - betreffende kosten als gevolg van onzekerheid over de ontwikkeling van de koolstofprijzen || i) maximum voor de emissie van alleen motoren: + ii) maximum voor de emissie van volledige voertuigen: ++

6. Conclusie

Deze effectbeoordeling ondersteunt een strategie van de Commissie voor de vermindering van het brandstofverbruik en de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen in de EU. Voor naderhand gedane wetgevingsvoorstellen zal een meer specifieke effectbeoordeling worden uitgevoerd.

Optie 1 i) betreffende de registratie van de emissie van alleen motoren en vervolgens optie 3 i) betreffende de vaststelling van limieten voor de emissie van alleen motoren zouden slechts verder in overweging zijn genomen indien de uitvoerbaarheid van het simulatie-instrument VECTO niet was bevestigd. In april 2013 echter heeft het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek een "proof of concept"-rapport over de VECTO-simulatiemethode uitgebracht, waarin wordt bevestigd dat VECTO nauwkeurige en betrouwbare ramingen van het brandstofverbruik en de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen kan verstrekken en dat een toekomstige regeling voor de certificering van CO2-emissies op een dergelijk simulatie-instrument kan worden gebaseerd. In het licht van deze recente positieve ontwikkeling zullen de opties 1 i) en 3 i) dan ook niet verder in overweging hoeven te worden genomen.

Verwacht wordt dat deze situatie zal kunnen worden verholpen door de succesvolle ingebruikneming van het VECTO-instrument en de uitvoering van optie 1 ii) betreffende de certificering en rapportering van deze emissies.

Dit zijn noodzakelijke prioritaire stappen op korte en middellange termijn voordat meer ambitieuze maatregelen op middellange en lange termijn in overweging kunnen worden genomen: - hetzij om de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen te beperken – optie 3 ii) betreffende de vaststelling van emissielimieten; - en/of om te bekijken of het vervoer met zware bedrijfsvoertuigen en het wegvervoer in hun geheel kunnen worden opgenomen in het ETS, zoals beschreven onder optie 2. Voor beide opties zou een verdere diepgaande analyse in het kader van toekomstige effectbeoordelingen nodig zijn.

7. Toezicht en evaluatie

Zodra het simulatie-instrument VECTO operationeel is en optie 1 ten uitvoer is gelegd, zal de Commissie toezicht houden op het brandstofverbruik en de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen, alsook op de tenuitvoerleggingskosten. Zij zal tevens de markt- en technologische ontwikkelingen volgen. Dankzij deze monitoringactiviteiten zal dit initiatief later kunnen worden geëvalueerd.

[1] COM(2011) 112 definitief.

[2] "Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem", COM(2011) 144 definitief.

[3] Geraamd op 26,6 % van de totale bkg-emissie in het door AEA-Ricardo opgestelde verslag over perceel 1, Reduction and Testing of GHG emissions from Heavy Duty Vehicles, februari 2011, blz. 170. Zie internet (http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf).

[4] Bron: Odyssee-Mure-databank, zie internet (http://www.odyssee-mure.eu).

[5] Zie internet (http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11483.nl07.pdf).

[6] COM(2010) 186 definitief, blz. 6, zie internet (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:NL:PDF).

[7] Het "referentiescenario 2010" is begin 2012 definitief vastgesteld.

[8] Zie internet (http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf).

[9] Zie internet (http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf).

[10] Zie internet (http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf).

[11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector

[12] COM(2011) 168 definitief.