VERSLAG VAN DE COMMISSIE over de verlaagde BTW-tarieven overeenkomstig artikel 12, lid 4, van de zesde Richtlijn van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting - Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag

Inhoudsopgave

1. Inleiding

2. De BTW-tarieven : vigerende bepalingen en toepassing door de lidstaten

2.1. Communautaire wetgeving sedert 1998

2.2. Bepalingen betreffende de verlaagde tarieven

2.3. Verlaagd BTW-tarief voor arbeidsintensieve diensten

2.4. Aan de Republiek Oostenrijk en de Portugese Republiek toegekende overgangsbepalingen

2.5. Evolutie van de door de lidstaten toegepaste tarieven

3. De BTW-tarieven en de werking van de interne markt

3.1. Inleiding

3.2. Verzoeken tot uitbreiding van het toepassingsgebied van de verlaagde tarieven

3.3. Overzicht van de verzoeken per sector

3.3.1. Levensmiddelen, landbouw, hotelwezen

3.3.2. Bloementeelt

3.3.3. Gezondheid

3.3.4. Milieu

3.3.5. Cultuur

3.3.6. Elektronische handel

3.3.7. Arbeidsintensieve diensten

4. Conclusie

BIJLAGE 1

Evolutie van de in de lidstaten toegepaste BTW-tarieven

BIJLAGE 2

Belasting van goederen en diensten in de lidstaten volgens de categorieën van bijlage H van Richtlijn 77/388/EEG

BIJLAGE 3

Belasting van arbeidsintensieve diensten in de lidstaten volgens de categorieën van bijlage K van Richtlijn 77/388/EEG

1. Inleiding

1. Dit document bevat het verslag dat de Commissie de Raad dient voor te leggen overeenkomstig artikel 12, lid 4, van de zesde BTW-richtlijn van de Raad nr. 77/388/EEG [1]. In dit verslag wordt het toepassingsgebied van de verlaagde BTW-tarieven onderzocht en wordt nagegaan of hierin eventueel wijzigingen moeten worden aangebracht. Dit onderzoek is, evenals alle initiatieven in verband met de harmonisatie van de BTW-tarieven, gebaseerd op het in artikel 93 van het EG-Verdrag neergelegde criterium volgens hetwelk bepalingen dienen te worden vastgesteld "voor zover harmonisatie noodzakelijk is om de instelling en de werking van de interne markt te verzekeren."

[1] PB L 145 van 13.06.1977, blz. 1. Richtlijn laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2001/4/EG (PB L 22 van 24.01.2001, blz. 17, en corrigendum PB nr. L 26 van 27.01.2001, blz. 40).

2. Het laatste verslag van de Commissie dat krachtens deze bepalingen werd opgesteld, dateert van 13 november 1997 (COM(1997)559def( [2]. Sedertdien is de problematiek van de verlaagde tarieven uitgebreid aan de orde geweest in de Raad, met name in het kader van de werkzaamheden betreffende de arbeidsintensieve diensten [3].

[2] Voor einde 1999 diende een nieuw verslag te worden opgesteld. Omdat de werkzaamheden in de Raad op het gebied van de tarieven, in het bijzonder wat de arbeidsintensieve diensten betreft, nog niet voltooid waren, werd dit verslag uitgesteld.

[3] De onderwerpen van het vorige verslag COM(97)559 worden in het onderhavige verslag niet meer behandeld omdat de situatie sedert de publicatie van het eerstgenoemde verslag niet gewijzigd is. Komen bijvoorbeeld niet meer aan de orde de bijzondere regelingen in verband met de tarieven voor kunstvoorwerpen, antiquiteiten of voorwerpen voor verzamelaars en voor landbouwproducten, andere dan die van categorie 1 van bijlage H (in het bijzonder snijbloemen, loof, bloembollen en -knollen en soortgelijke producten, en hout voor verwarmingsdoeleinden), noch de tarieven voor goud, aangezien de desbetreffende Richtlijn 98/80/EG op 12 oktober 1998 werd goedgekeurd. Omdat de diverse categorieën van bijlage H in een hoofdstuk van het vorige verslag werden behandeld, komen wij hier niet meer op terug.

3. Het onderhavige verslag, waarin de recente evolutie van de verlaagde tarieven is beschreven en waarin de daarmee verband houdende vaststellingen zijn vermeld, heeft ten doel het effect van de structuur van de BTW-tarieven op de werking van de interne markt te evalueren.

4. Deze vaststellingen zijn het resultaat van de standpuntbepalingen, bezwaren, verzoeken om een verlaagd tarief of klachten die de Commissie regelmatig ontvangt van het bedrijfsleven of zijn vertegenwoordigers (nationale verenigingen, Europese federaties, leden van het Parlement enz.). De talrijke vragen van Europese Parlementsleden die de Commissie heeft beantwoord, zijn hierin eveneens verdisconteerd. Bijna de helft van de aan de voor BTW-zaken bevoegde dienst van het directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie gestelde vragen - een honderdtal in de periode 1997 tot 2000 - heeft betrekking op de BTW-tarieven.

2. De BTW-tarieven : vigerende bepalingen en toepassing door de lidstaten

2.1. Communautaire wetgeving sedert 1998

5. In artikel 12, lid 3, onder a), eerste alinea, van de zesde BTW-richtlijn (hierna de zesde richtlijn genoemd) is bepaald dat het normale tarief van de belasting over de toegevoegde waarde door elke lidstaat wordt vastgesteld op een percentage van de maatstaf van heffing, dat voor leveringen van goederen en voor diensten gelijk is.

6. De richtlijn waarbij het tot en met 31 december 2005 geldende normale BTW-tarief is vastgesteld, werd op 19 januari 2001 door de Raad goedgekeurd (2001/4/EG) [4]. Volgens deze richtlijn bedraagt het normale minimumtarief 15 % en is dit tarief tot en met 31 december 2005 van toepassing [5].

[4] Richtlijn 2001/4/EG van 19 januari 2001 tot wijziging, wat betreft de geldigheidsduur van de minimumhoogte van het normale tarief, van de Zesde Richtlijn 77/388/EEG betreffende het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PB L 22 van 24.01.2001, blz. 17, en corrigendum PB L 26 van 27.01.2001, blz. 40).

[5] Sedert het laatste verslag van de Commissie heeft de Raad op 25 mei Richtlijn 1999/49/EG) betreffende het normale BTW-tarief goedgekeurd waarvan de geldigheidsduur op 31 december 2000 is verstreken.

2.2. Bepalingen betreffende de verlaagde tarieven

7. Artikel 12, lid 3, onder a), derde alinea, van de zesde richtlijn staat de lidstaten toe een of twee verlaagde tarieven toe te passen. Deze verlaagde tarieven mogen niet minder dan 5 % bedragen en mogen uitsluitend worden toegepast op de levering van goederen en diensten van de in bijlage H van deze richtlijn genoemde categorieën.

8. De lidstaten mogen bovendien een verlaagd tarief voor aardgas en elektriciteit toepassen op voorwaarde dat zij de Commissie hiervan in kennis stellen en dit tarief geen enkel gevaar voor verstoring van de concurrentie oplevert (artikel 12, lid 3, onder b) van de zesde richtlijn). Griekenland werd hiertoe gemachtigd bij beschikking van de Commissie van 26 februari 1999 [6].

[6] Beschikking van de Commissie van 26 februari 1999 (PB L 69 van 16.03.1999, blz. 17).

9. Voorts wordt opgemerkt dat gedurende de overgangsperiode bedoeld in artikel 28 terdecies van de zesde richtlijn de bij artikel 28, lid 2, vastgestelde voorwaarden waaronder bepaalde lidstaten bij wijze van afwijking diverse maatregelen met betrekking tot de verlaagde BTW-tarieven mogen handhaven, van toepassing zijn. Het is de bedoeling dat deze specifieke afwijkingen na verloop van tijd uit de communautaire bepalingen betreffende de BTW-tarieven worden verwijderd. Zij werden aan verscheidene lidstaten toegekend, hetzij bij de vaststelling van de richtlijn betreffende de tarieven, hetzij bij de toetredingsonderhandelingen. Deze afwijkingen hebben betrekking op, hetzij de toepassing van verlaagde tarieven die onder het toegestane minimum van 5 % liggen (sterk verlaagd tarief), hetzij de handhaving van verlaagde tarieven voor goederen of diensten die niet in bijlage H van de zesde richtlijn zijn genoemd, hetzij de toepassing van een verlaagd tarief van minstens 12 % (parkeertarief).

2.3. Verlaagd BTW-tarief voor arbeidsintensieve diensten

10. In de conclusies van de buitengewone Europese Raad van Luxemburg van november 1997 over de werkgelegenheid en die van de Europese Raad van Wenen van december 1998 wordt de lidstaten aanbevolen de mogelijkheid van een verlaging van het BTW-tarief voor arbeidsintensieve diensten te onderzoeken omdat dit de werkgelegenheid zou bevorderen. De Raad heeft op 22 oktober 1999 een daartoe strekkende richtlijn aangenomen (1999/85/EG) [7].

[7] Richtlijn 1999/85/EG van de Raad van 22 oktober 1999 tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG wat de mogelijkheid betreft om bij wijze van experiment op arbeidsintensieve diensten een verlaagd BTW-tarief toe te passen (PB L 277 van 28.10.1999, blz. 34).

11. Deze richtlijn, die in hoofdzaak ten doel heeft werkgelegenheid te scheppen, en, terzelfder tijd, het zwartwerk terug te dringen, creëert het juridische kader dat de lidstaten de mogelijkheid geeft te experimenteren met een verlaging van de BTW voor de arbeidsintensieve diensten die in de nieuwe bijlage K zijn vermeld [8].

[8] Kleine hersteldiensten voor fietsen, schoeisel en lederwaren, kleding en huishoudlinnen; renovatie en herstelling van particuliere woningen; glazenwassen en schoonmaken van particuliere woningen; thuiszorg; kappersdiensten.

12. Elke lidstaat die van deze mogelijkheid gebruik wenste te maken, diende de Commissie daarvan vóór 1 november 1999 in kennis te stellen. De deelnemende lidstaten dienden het experiment te beperken tot diensten van ten hoogste drie categorieën van de in bijlage K vermelde diensten. Dit vrijwillige en in de tijd beperkte experiment heeft een looptijd van drie jaar, namelijk van 1 januari 2000 tot 31 december 2002.

13. Negen lidstaten hebben overeenkomstig de bepalingen van de genoemde richtlijn een verzoek tot deelname aan het experiment ingediend. Zeven van deze lidstaten hebben geopteerd voor de immobiliënsector, vier voor de kleine hersteldiensten, vier voor de thuiszorg, drie voor de kappersdiensten en twee voor het glazenwassen en het schoonmaken van particuliere woningen. Deze verzoeken vormen het onderwerp van een beschikking van de Raad die op 28 februari 2000 werd vastgesteld [9].

[9] Beschikking 2000/185/EG van de Raad van 28 februari 2000 waarbij de lidstaten worden gemachtigd om overeenkomstig de procedure vastgesteld in artikel 28, lid 6, van Richtlijn 77/388/EEG een verlaagd BTW-tarief op bepaalde arbeidsintensieve diensten toe te passen (PB L 58 van 04.03.2000, blz. 10).

2.4. Aan de Republiek Oostenrijk en de Portugese Republiek toegekende overgangsbepalingen [10]

[10] Richtlijn 2000/17/EG van de Raad van 30 maart 2000 tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG betreffende het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde - overgangsbepalingen voor de Republiek Oostenrijk en de Republiek Portugal (PB L 84 van 05.04.2000, blz. 24).

14. De aan de Republiek Oostenrijk en de Portugese Republiek toegekende overgangsbepalingen op het gebied van de BTW werden verlengd.

15. Een bepaling in de Toetredingsakte van de Republiek Oostenrijk [11] gaf dit land de mogelijkheid tot en met 31 december 1998 een verlaagd tarief toe te passen voor de verhuring van particuliere woningen.

[11] Akte van toetreding van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden tot de Europese Gemeenschap - PB C 241 van 29.08.1994, blz. 335.

16. Oostenrijk acht deze afwijking nog steeds onontbeerlijk omdat de overgang naar een normaal tarief bijzonder nadelige gevolgen zou hebben die haar huisvestingsbeleid zouden doorkruisen.

17. Portugal paste vanaf 1 januari 1991 een verlaagd tarief toe op de diensten van restaurants waartoe in 1992 bij artikel 28, lid 2, toestemming werd gegeven. Portugal heeft genoemde maatregel ingetrokken en vervolgens opnieuw toestemming gevraagd om deze te mogen toepassen. In 1996 deelde Portugal mede dat de toepassing van het normale tarief negatieve consequenties zou hebben. Er werd een nieuwe afwijking toegestaan.

18. Aangezien geen enkele klacht werd ingediend en het gaat om diensten waarbij het gevaar voor verstoring van de concurrentie als minimaal wordt beschouwd, heeft de Raad op 30 maart 2000 op voorstel van de Commissie besloten deze afwijkingen toe te staan voor de duur van de overgangsperiode bedoeld in artikel 28 van de zesde BTW-richtlijn 77/388/EEG.

2.5. Evolutie van de door de lidstaten toegepaste tarieven

19. Bijlage 1 geeft een overzicht van de evolutie van de door de lidstaten toegepaste BTW-tarieven. Een vergelijking van de huidige tarieven met die van 1997 toont aan dat er nog steeds aanzienlijke verschillen zijn. De normale tarieven in de lidstaten variëren van 15 % tot 25 % en de verlaagde tarieven van 5 % tot 17 % [12]. Het gemiddelde normale tarief in de Gemeenschap bedraagt ongeveer 19,5 % en het gemiddelde verlaagde tarief is een weinig hoger dan 8 %.

[12] Het tarief van 17 % is in Finland gedurende een overgangsperiode op bepaalde levensmiddelen van toepassing. Afgezien van deze uitzondering bedraagt het hoogste verlaagde tarief in de Gemeenschap 12,5 %.

20. Bovendien passen zes lidstaten (EL, E, F, IRL, I en L) nog steeds een verlaagd tarief toe dat lager is dan het in artikel 12, lid 3, vastgestelde minimumtarief (sterk verlaagd tarief) en hanteren drie lidstaten (B, IRL en L) nog een verlaagd tarief van minstens 12 % (parkeertarief). Vijf lidstaten (B, DK, I, FIN, en S) verlenen, zij het op marginale en beperkte wijze, vrijstelling met terugbetaling van de in het voorafgaande stadium betaalde belasting (nulrecht). Enkel Ierland en het Verenigd Koninkrijk passen deze afwijkingen op grote schaal toe.

3. De BTW-tarieven en de werking van de interne markt

3.1. Inleiding

21. Een analyse van de huidige structuur van de BTW-tarieven en, in het bijzonder, van het toepassingsgebied van de verlaagde tarieven brengt twee belemmeringen voor de goede werking van de interne markt aan het licht die bovendien de concurrentie kunnen verstoren, met name het facultatieve of optionele karakter van de verlaagde tarieven en het ontbreken van gemeenschappelijke definities van de categorieën van bijlage H. Deze versnipperde structuur van de tarieven wordt nog versterkt door de vorengenoemde afwijkingen en door Richtlijn 1999/85/EG.

22. Het huidige verband tussen de structuur van de BTW-tarieven en de algemene werking van de interne markt noopt niet noodzakelijk tot een wijziging van de tarieven in het kader van de huidige overgangsregeling voor de BTW. Het lijkt evenwel dienstig de aandacht te vestigen op de soms kritische opmerkingen die de Commissie ten aanzien van dit onderwerp ontvangt.

23. De naar voren gebrachte bezwaren hebben betrekking op de volgende elementen :

a) het facultatieve karakter van de verlaagde tarieven;

b) de grote variatie in de verlaagde tarieven (5 % tot 14 %) en de sterk verlaagde tarieven;

c) het ontbreken van communautaire omschrijvingen van de in bijlage H vermelde categorieën goederen en diensten en het limitatieve karakter van deze bijlage;

d) de onvolledige toepassing van de verlaagde tarieven, in die zin dat wanneer een lidstaat voor een verlaagd tarief opteert hij niet verplicht is dit verlaagde tarief op alle goederen en diensten van de betrokken categorie of categorieën toe te passen;

e) de tegenstrijdigheid tussen het beginsel van de eenvormigheid van de tarieven en de mogelijkheid tot toepassing van verlaagde tarieven. Een lidstaat die van dit beginsel wenst af te wijken dient daar derhalve uitrukkelijk toe te worden gemachtigd en dient aan strikte voorwaarden te voldoen [13];

[13] De Helleense Republiek en de Portugese Republiek werden uitdrukkelijk gemachtigd in bepaalde regio's van hun grondgebied uiteenlopende tarieven voor dezelfde goederen en diensten toe te passen, respectievelijk door de richtlijn inzake de onderlinge aanpassing van de tarieven (92/77/EEG) en door de Toetredingsakte. Tevens diende een specifieke richtlijn te worden vastgesteld om deze landen de mogelijkheid te geven hout voor verwarmingsdoeleinden van het verlaagde tarief te onderwerpen (overgangsmaatregel van artikel 28, lid 2, onder i)).

f) de complexiteit die het gevolg is van het permanente of tijdelijke karakter van de afwijkingen.

3.2. Verzoeken tot uitbreiding van het toepassingsgebied van de verlaagde tarieven

24. Hoewel de betrokkenen bezwaar blijken te hebben tegen het optionele karakter van de verlaagde tarieven, het ontbreken van een gemeenschappelijke omschrijving en de grote variatie in de tarieven hebben zij de Commissie verzocht voorstellen tot uitbreiding van bijlage H voor een reeks goederen en diensten te formuleren.

25. Aan de verzoeken tot uitbreiding van bijlage H ligt meestal het argument ten grondslag dat een verlaging van de BTW-tarieven prijsverlagend zou werken en het concurrentievermogen van de betrokken sector zou verbeteren. Hierbij zij evenwel opgemerkt dat de prijzen vrij kunnen worden vastgesteld en worden bepaald door diverse elementen (winstmarge, merk, kwaliteit van het product, verpakking, enz.).

26. De belastingen hebben derhalve slechts een indirect effect op de prijzen. Bij grote verschillen tussen het normale tarief en het verlaagde tarief kan de omschakeling van het ene naar het andere tarief inderdaad een bepaald effect hebben op de prijs. Dit hangt echter geheel en al af van het door de onderneming gevolgde beleid, dat wil zeggen van de vraag of zij dit verschil in de prijs zal doorberekenen dan wel of zij zich ertoe zal beperken haar winstmarge te verhogen.

27. Het effect kan echter ook negatief zijn. Ondernemers in lidstaten die geen verlaagd tarief toepassen, zien de door andere lidstaten toegepaste verlaagde tarieven als concurrentieverstorende elementen.

3.3. Overzicht van de verzoeken per sector

3.3.1. Levensmiddelen, landbouw, hotelwezen

28. De levensmiddelensector [14], de landbouwsector [15] en het hotelwezen zijn in bijlage H van de Zesde Richtlijn vermeld en komen derhalve in aanmerking voor een verlaagd tarief. Omdat slechts enkele lidstaten voor deze producten of diensten een verlaagd tarief toepassen, bestaan er grote verschillen die kunnen variëren van 3 % tot 25 %, hetgeen bezwaar ontmoet van ondernemingen in andere lidstaten die geen verlaagd tarief toepassen. Bij grensoverschrijdende aankopen kunnen verschillen tussen de verlaagde tarieven die door aan elkaar grenzende lidstaten worden toegepast in combinatie met het gebrek aan harmonisatie van deze tarieven en het facultatieve karakter van de desbetreffende bepalingen het gevaar voor fraude vergroten. Aangezien deze sectoren respectievelijk onder de categorieën 1, 10 en 11 van bijlage H vallen kunnen de lidstaten zelf beslissen of zij een verlaagd tarief toepassen.

[14] De kritiek is hoofdzakelijk afkomstig van de vertegenwoordigers van Franse fabrikanten van koekjes, chocolade en snoepgoed. Deze voeren aan dat hun producten oneerlijke concurrentie ondervinden van in de grensgebieden verkochte producten. In Luxemburg bijvoorbeeld zijn deze producten aan het sterk verlaagde tarief onderworpen. De Commissie heeft een soortgelijke klacht in verband met melk ontvangen.

[15] Het probleem houdt verband met de grensoverschrijdende aankoop van meststoffen tussen Oostenrijk en Italië evenals met de aankoop van fytofarmaceutische producten tussen Duitsland en Luxemburg door forfaitair belaste landbouwers die, overeenkomstig de bijzondere regeling waaraan zij zijn onderworpen, de BTW op deze ankopen in de lidstaat van oorsprong betalen, voorzover zij de in artikel 28bis, lid 1bis, onder b), van de zesde richtlijn bedoelde drempel niet overschrijden (zie analyse van dit probleem in het verslag COM(94)584 def.).

3.3.2. Bloementeelt

29. Elf van de vijftien lidstaten passen momenteel een tijdelijke afwijking toe voor snijbloemen. De Commissie heeft een aantal verzoeken tot opneming van de bloementeelt in bijlage H ontvangen. De vertegenwoordigers van deze sector hopen hiermede een grotere harmonisatie van de verlaagde tarieven te bewerkstelligen.

3.3.3. Gezondheid

30. De bedrijven in deze sector hebben de Commissie vragen gesteld over de omschrijving van "producten van een soort die gewoonlijk gebruikt wordt voor de gezondheidszorg" en van "uitrusting die gewoonlijk bestemd is voor verlichting of behandeling van handicaps". Voorts werd een verzoek tot opneming van medische hulpmiddelen ingediend. Omdat deze producten niet als geneesmiddelen worden beschouwd, zijn zij niet in categorie 3 van bijlage H opgenomen.

31. Voorts werden vragen gesteld over de samenstelling van deze categorie die wel producten voor de hygiënische bescherming van de vrouw omvat, maar geen luiers voor baby's of producten voor de bescherming van incontinente personen. De betrokkenen zijn van mening dat de lijst onvolledig is.

32. Tevens werd een vraag gesteld betreffende de belasting van zogenaamd "volledig bloed" in vergelijking met andere bloedproducten. Het BTW-tarief verschilt namelijk van het ene bloedproduct tot het andere. Volledig bloed is krachtens artikel 13, titel A, lid 1, onder d), van de Zesde Richtlijn vrijgesteld van BTW. De bloedproducten die als geneesmiddelen of farmaceutische producten worden beschouwd, kunnen voor een verlaagd recht in aanmerking komen. Producten die niet als zodanig worden aangemerkt (onstabiele uit bloed bereide producten zoals plasma en bloedcellen van menselijke oorsprong) worden daarentegen niet als geneesmiddelen beschouwd en zijn derhalve aan het normale tarief onderworpen. Dit gebrek aan eenvormigheid, wat de BTW betreft, in de behandeling van transacties met bloed is strijdig met het beginsel van de neutraliteit van de belastingheffing.

33. De diensten van de Commissie ontvangen regelmatig verzoeken om verlaging van de tarieven en zelfs om vrijstelling van BTW voor goederen en diensten die bestemd zijn voor gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit. Dit geldt meer bepaald voor de speciaal voor deze personen aangepaste auto's. Deze goederen en diensten vallen niet onder categorie 4 van bijlage H, die uitsluitend betrekking heeft op medische uitrusting, hulpmiddelen en andere apparaten welke gewoonlijk bestemd zijn voor de verlichting of de behandeling van handicaps.

3.3.4. Milieu

34. In het kader van de milieubescherming werden meerdere verzoeken om toepassing van een verlaagd tarief ingediend voor verschillende producten die dezelfde functie hebben. Deze verzoeken waren er op gericht milieuvriendelijke of energiebesparende producten fiscaal te bevoordelen. Het gaat vooral om producten die van het Europese ecolabel zijn voorzien, elektrische voertuigen, producten die een rationeel energiegebruik mogelijk maken en groene energie of biomassa.

35. De Commissie heeft tot nog toe het standpunt ingenomen dat dergelijke verzoeken niet kunnen worden ingewilligd omdat zulks strijdig zou zijn met het beginsel van de uniformiteit van de belastingheffing volgens hetwelk identieke goederen en diensten niet aan verschillende belastingtarieven mogen worden onderworpen.

36. De lidstaten kunnen evenwel een verlaagd tarief toepassen op de in categorie 9 van bijlage H van de Zesde Richtlijn bedoelde transacties die betrekking hebben op de levering, de bouw, de renovatie en de verbouwing van in het kader van het sociaal beleid verstrekte huisvesting. Dit betekent dat elke globale dienstverlening, door de lidstaten zelf te definiëren, waarbij bouwmaterialen, met inbegrip van energiebesparende materialen, worden gebruikt, voor de toepassing van het verlaagde BTW-tarief in aanmerking komt.

37. De verzoeken met betrekking tot de energievoorziening zijn erop gericht een gunstige tariefregeling te verkrijgen voor niet-vervuilende energiebronnen. In deze sector is echter in beginsel het normale tarief van toepassing. Gas en elektriciteit kunnen voor een verlaagd tarief in aanmerking komen voor zover dit geen enkele concurrentieverstoring ten gevolge heeft en de lidstaat die van deze mogelijkheid gebruik wenst te maken de Commissie daarvan vooraf in kennis stelt. Een tijdelijke overgangsafwijking geeft de lidstaten bovendien de mogelijkheid een verlaagd tarief toe te passen op de levering van hout voor verwarmingsdoeleinden.

38. De diensten van de Commissie hebben klachten ontvangen van Franse ondernemingen die warmtebronnen beheren en die warmte leveren uit hernieuwbare energie of recuperatie-energie. Het argument van de klagers was dat dit type van warmtelevering niet valt onder het bepaalde in artikel 12, lid 3, onder b), van de Zesde Richtlijn, dat uitsluitend betrekking heeft op gas en elektriciteit.

39. Gas in flessen (butaan en ander gas dan aardgas) komt evenmin voor het verlaagde tarief in aanmerking en bepaalde lidstaten hebben de wens te kennen gegeven, in hoofdzaak om sociale redenen, dit tarief ook op deze producten te mogen toepassen. Deze gevallen zijn illustratief voor de onverenigbaarheid van bepaalde doelstellingen en doen de vraag rijzen of economische en sociale argumenten zwaarder moeten wegen dan milieugerelateerde argumenten.

40. Er werden nog andere verzoeken met betrekking tot de bestrijding van milieuverontreiniging ingediend, met name in verband met de recyclage van bepaalde producten zoals aluminium en, meer in het algemeen, afvalbehandeling en -recyclage. Bijlage H heeft uitsluitend betrekking op de verwijdering en de behandeling van huishoudelijk afval. De recyclage van afvalstoffen bestaat echter veeleer in een aantal tussentijdse handelingen die niet rechtstreeks betrekking hebben op de consument. De hoogte van het tarief is in dit geval dus niet relevant omdat de betrokkenen in beginsel recht hebben op volledige aftrek van de hun aangerekende belasting.

3.3.5. Cultuur

41. De Commissie ontvangt op dit gebied herhaaldelijk verzoeken om toepassing van een verlaagd tarief, met name voor multimediadragers zoals CD, CD-ROM, DVD en activiteiten op cultureel en audiovisueel gebied in ruime zin, enz. [16]. Deze verzoeken worden gestaafd met het argument dat boeken en kranten, in tegenstelling tot de vorengenoemde informatiedragers, wel voor een verlaagd tarief in aanmerking komen.

[16] Onlangs werd in het kader van de openbare raadplegingsprocedure van 2001 over het werkdocument van de Commissie betreffende bepaalde juridische aspecten van cinematografische en andere audiovisuele werken door een groot aantal belanghebbenden uit de audiovisuele sector om de toepassing van een verlaagd tarief op een aantal goederen, diensten en activiteiten in deze sector verzocht.

42. De eventuele toepassing van een verlaagd tarief op de vorengenoemde producten doet de vraag rijzen of een dergelijk tarief eveneens moet gelden voor de complementaire apparatuur. Voor andere informatiedragers, zoals videocassettes of de vergoedingen die betaald moeten worden om toegang te verkrijgen tot informatienetwerken van het type Internet, bestaat een soortgelijk probleem. Elke uitbreiding van het verlaagde tarief moet derhalve door een nieuwe onderliggende filosofie zijn onderbouwd en de verwachting is dat overwegingen van culturele en opvoedkundige aard op zich geen eenvoudig toe te passen criterium zullen zijn.

43. Op cultureel gebied werden bovendien verzoeken om toepassing van het verlaagde tarief op muziekinstrumenten en muziekpartituren ingediend.

3.3.6. Elektronische handel

44. De ECOFIN-Raad heeft tijdens zijn bijeenkomst van 6 juli 1998 zijn goedkeuring gehecht aan het beginsel dat, voor BTW-doeleinden, de levering van producten in elektronische vorm niet als een levering van goederen, doch als een dienstverlening wordt beschouwd. Deze diensten en, in het bijzonder, de on line-levering van numerieke diensten aan in de Gemeenschap gevestigde consumenten, zijn momenteel onderworpen aan het normale tarief van de lidstaat waar de dienstverlener gevestigd is.

45. In het kader van de werkzaamheden in verband met het voorstel van de Commissie [17] inzake de BTW-regeling die van toepassing is op bepaalde diensten die met elektronische middelen worden verricht, werd eveneens een vraag gesteld. Deze vraag heeft betrekking op de mogelijkheid verschillende tarieven toe te passen op goederen en diensten met identieke inhoud die niet in dezelfde vorm worden geleverd. Het meest voor de hand liggende voorbeeld hiervan zijn kranten en boeken die op een drager van papier worden geleverd en kranten en boeken die langs elektronische weg beschikbaar worden gesteld en die men kan downloaden.

[17] COM(2000) 349 def. van 07.06.2000.

3.3.7. Arbeidsintensieve diensten

46. Bepaalde sectoren hebben verzoeken tot uitbreiding van bijlage K ingediend omdat zij meenden voor de toepassing van een verlaagd recht in aanmerking te komen. Het gaat met name om de volgende sectoren : verhuizingen, bewakingsdiensten en vervoer van waardepapieren, tuinonderhoud en schoonheidsbehandeling.

47. Door de bouwsector werd bovendien een aantal verzoeken tot uitbreiding van het verlaagde tarief ingediend. De meeste waren afkomstig van organisaties die zich beijveren voor het behoud van het cultureel en architecturaal erfgoed, vooral in het Verenigd Koninkrijk. Deze verzoeken hebben betrekking op de restauratie en het onderhoud van historische gebouwen, in het bijzonder kerken. De genoemde organisaties voeren aan dat een dergelijke maatregel niet enkel wegens de sociale en culturele betekenis van deze monumenten, doch ook op economische gronden gerechtvaardigd is. In de betrokken sector is het verlaagde tarief echter uitsluitend van toepassing op diensten die betrekking hebben op de woningbouw.

48. De BTW-regeling voor de bouwsector is zeer representatief voor de complexiteit van de bepalingen betreffende de verlaagde tarieven. In principe is krachtens artikel 12, lid 3, onder a), eerste alinea van de Zesde Richtlijn de levering van goederen en diensten voor de bouw aan het normale tarief onderworpen. De rechtsgrondslag voor de toepassing van het verlaagde tarief bestaat uit drie bepalingen :

- de derde alinea van deze bepaling geeft de lidstaten die zulks wensen de mogelijkheid een verlaagd tarief toe te passen op de in categorie 9 van bijlage H vermelde handelingen, met name de levering, de bouw, de renovatie en de verbouwing van woningen in het kader van het sociaal beleid;

- artikel 28, lid 2, van de Zesde Richtlijn geeft een aantal lidstaten in het kader van de overgangsregeling en op voorwaarde dat aan bepaalde voorwaarden is voldaan de mogelijkheid op woningen in het algemeen die niet elders zijn omschreven, hetzij een verlaagd tarief toe te passen dat lager is dan het in artikel 12, lid 3, onder a), derde alinea, vastgestelde minimumtarief, hetzij een van de twee in dat artikel vermelde tarieven toe te passen, hetzij een verlaagd tarief toe te passen dat niet minder bedraagt dan 12 %;

- artikel 28, lid 6, van de Zesde Richtlijn (ingevoegd door de richtlijn betreffende de arbeidsintensieve diensten) voorziet in de toepassing van een verlaagd tarief voor een periode van drie jaar dat echter niet beperkt is tot de sociale woningen. Deze richtlijn heeft betrekking op "de renovatie en het herstel van particuliere woningen, met uitzondering van de materialen die een beduidend deel van de waarde van de verstrekte diensten vertegenwoordigen".

49. De restaurantsector heeft herhaaldelijk om een verlaagd tarief verzocht met het argument dat hij arbeidsintensieve diensten verleent. Omdat het restaurantbedrijf niet is opgenomen in de lijst van diensten waarop een verlaagd recht kan worden toegepast, komt deze sector niet voor een dergelijk recht in aanmerking. Opgemerkt zij niettemin dat de Commissie in haar oorspronkelijke voorstel [18] de lidstaten een maximum aan flexibiliteit verschaft bij de keuze van de sectoren die aan de gestelde voorwaarden voldoen. De Raad heeft echter steeds de voorkeur gegeven aan een korte limitatieve lijst. Er werden nog andere verzoeken ingediend om deze sector aan bijlage H toe te voegen, met name omdat er een verschil in behandeling is tussen fastfoodrestaurants en de diensten van andere restaurants.

[18] COM(1999)62 def. van 17.02.1999.

50. De verkoop van afhaalmaaltijden in fastfoodrestaurants wordt beschouwd als de verkoop van levensmiddelen van categorie 1 van bijlage H. Dergelijke maaltijden komen dientengevolge voor een verlaagd recht in aanmerking. De is restaurants verleende diensten vallen echter niet onder deze bijlage.

51. Deze verzoeken zijn in hoofdzaak afkomstig van de Franse restaurantsector die zich eveneens beklaagt over de concurrentieverstoring die het gevolg is van de toepassing van een verlaagd tarief op de door restaurants verleende diensten in andere lidstaten, met name Spanje. Spanje past dit verlaagde tarief toe krachtens de tijdelijke afwijking die bij artikel 28, lid 2, van de Zesde BTW-richtlijn aan dit land werd verleend.

4. Conclusie

52. Het facultatieve karakter van de bepalingen betreffende de verlaagde tarieven en de keuzemogelijkheden waarover de lidstaten beschikken, kunnen leiden tot situaties waarin het beginsel van de neutraliteit van de BTW dreigt te worden geschonden en worden door de betrokkenen als concurrentieverstorend beschouwd. Uit dit verslag blijkt dat deze keuzemogelijkheden niet allemaal hetzelfde karakter hebben. De lidstaten hebben namelijk de keuze al dan niet een verlaagd recht toe te passen, een of twee verlaagde rechten toe te passen, een verlaagd recht toe te passen op één van de categorieën of op alle categorieën van bijlage H, enz.

53. De inhoud van de lijsten van goederen en diensten die voor een verlaagd tarief in aanmerking komen, wordt bepaald door diverse factoren. De categorieën worden namelijk vastgesteld volgens de behoeften van het moment of overeenkomstig de wensen die de lidstaten bij de onderhandelingen in de Raad kenbaar maken. Zij beantwoorden niet noodzakelijk aan vooraf vastgestelde objectieve criteria, hetgeen de interne samenhang niet steeds ten goede komt.

54. Dit gebrek aan samenhang kan ook worden toegeschreven aan de talrijke afwijkingen, die des te gecompliceerder zijn naargelang zij een permanent karakter of een overgangskarakter hebben. Dit gebrek aan coherentie bij de toepassing van de verlaagde rechten tussen de lidstaten is de belangrijkste oorzaak van de ongelijkheid in behandeling waarover de belanghebbenden zich beklagen. Bij de volgende herziening van de tarieven moet derhalve vooral aandacht worden besteed aan de huidige structuur van de verlaagde tarieven, die deze ongelijkheid in de hand werkt.

55. Hieruit wordt de conclusie getrokken, zoals in de mededeling van de Commissie over de nieuwe BTW-strategie is uiteengezet, dat de interne markt beter zou functioneren met een BTW-stelsel dat op belastingheffing in de lidstaat van oorsprong gebaseerd is. Een dergelijk systeem heeft het voordeel dat het uit administratief oogpunt eenvoudiger te beheren is - en, dientengevolge, de kosten voor het bedrijfsleven verlaagt - en dat het minder gevoelig is voor fraude, hetgeen uiteraard een betere garantie biedt voor de stabiliteit van de belastingontvangsten.

56. Geconstateerd wordt evenwel dat de omstandigheden nog niet geschikt zijn voor een snelle en intensieve harmonisatie van de belastingtarieven en de belastingwetgevingen, noch voor de invoering van een volkomen betrouwbaar mechanisme voor inkomensherverdeling. Het is derhalve niet de bedoeling de tarievnen te wijzigen in de periode waarin de nieuwe strategie ten uitvoer wordt gelegd.

57. De Commissie heeft namelijk, in haar streven de werking van de interne markt op korte termijn te verbeteren, een strategie uitgewerkt waarmee vier grote doelstellingen worden nagestreefd, namelijk het vereenvoudigen en moderniseren van de bestaande voorschriften, een meer uniforme toepassing van de huidige bepalingen en het verbeteren van de administratieve samenwerking.

58. Een verdere harmonisatie van de tarieven is derhalve enkel op lange termijn mogelijk. Het is echter de bedoeling de voorschriften betreffende de verlaagde tarieven op middellange termijn aan een diepgaand onderzoek te onderwerpen. Voor een goede voorbereiding van deze herziening is het dienstig de huidige structuur van de verlaagde tarieven, die de oorzaak is van de meeste klachten die de Commissie ontvangt, aan een onderzoek te onderwerpen, geen nieuwe afwijkingen toe te staan en bij de herziening van de verlaagde tarieven de gehele of gedeeltelijke intrekking van de huidige afwijkingen in overweging te nemen.

59. Deze herziening van de verlaagde tarieven is een goede gelegenheid om de klachten van belanghebbenden aan een nader onderzoek te onderwerpen. Hoewel de naar voren gebrachte bezwaren niet wezenlijk verschillen van die welke in eerdere verslagen aan de orde kwamen, treedt het argument dat niet tenvolle profijt wordt getrokken van de interne markt toch steeds sterker op de voorgrond. Bij dit onderzoek zal bijzondere aandacht moeten worden besteed aan de verschillende keuzemogelijkheden en aan de wenselijkheid van de handhaving daarvan.

60. De Europese Unie heeft overigens reeds een hoge mate van economische integratie bereikt en de op het gebied van de belastingen gemaakte vorderingen hebben de werking van de interne markt verbeterd. De ontwikkeling van de interne markt zal in de toekomst in versneld tempo worden voortgezet, vooral na de invoering van de euro. De tekortkomingen van de interne markt zoals deze door de belanghebbenden worden ervaren, met name op fiscaal gebied en dan vooral wegens de uiteenlopende BTW-tarieven, zijn echter een realiteit waarmee terdege rekening moet worden gehouden.

61. Hoewel er geen onmiddellijke druk is om de tarieven te harmoniseren, zal de invoering van de euro gepaard gaan met een ongekende transparantie van de prijzen over de gehele interne markt, hetgeen een betere coördinatie van de BTW-tarieven noodzakelijk zal maken.

62. De Commissie is, gezien het bovenstaande, niet voornemens bijlage H te herzien voor het experiment waarin de richtlijn betreffende de arbeidsintensieve diensten voorziet, voltooid is. Aan het einde van deze periode zal de Commissie het Europees Parlement en de Raad een globaal, op de verslagen van de lidstaten gebaseerd evaluatieverslag voorleggen waarin, indien nodig, een definitieve oplossing voor het probleem van de BTW-tarieven voor arbeidsintensieve diensten zal worden voorgesteld. Omdat de voor het onderzoek van de resultaten van dit initiatief vastgestelde termijn vrij kort is, zal ongetwijfeld worden overwogen de huidige richtlijn tijdelijk te verlengen en dit probleem te behandelen in het meer algemene kader van de herziening van de structuur van de verlaagde tarieven die in de mededeling over de nieuwe BTW-strategie [19] is aangekondigd.

[19] COM(2000)348 def. van 7.6.2000.

63. In deze mededeling is bovendien vermeld dat bijzondere aandacht zal worden besteed aan de tarieven die van toepassing zijn op virtuele producten, in vergelijking met de traditionele producten, evenals aan het gebruik van de verlaagde BTW-tarieven bij de tenuitvoerlegging van de diverse communautaire beleidsmaatregelen (bijvoorbeeld op het gebied van het milieu [20], de werkgelegenheid, de cultuur en het vervoer [21]).

[20] Zie eveneens het Groenboek geïntegreerd productbeleid (COM(2001)68 def.).

[21] Zie blz. 87 van het Witboek: "het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen" COM(2001)370 def.

64. De bedoeling is dat het bedrijfsleven in de lidstaten zich op basis van dit rapport zal beraden over de rol van de verlaagde tarieven, de doeltreffendheid daarvan als instrument voor de tenuitvoerlegging van de diverse communautaire en nationale beleidsmaatregelen en over een eventuele verbetering en rationalisering van het systeem.

65. Een mogelijke oplossing zou erin kunnen bestaan een structuur met twee verlaagde tarieven (met eventueel specifieke tarieven voor elke categorie) vast te stellen voor een aantal met name genoemde goederen en diensten :

- een verlaagd tarief dat het huidige minimum van 5 % zou benaderen en dat van toepassing zou zijn op een limitatieve lijst van levensnoodzakelijke of voor een bepaald doel bestemde goederen en diensten (eventueel verplicht aangezien de grote meerderheid van de lidstaten voor dergelijke goederen en diensten reeds een verlaagd tarief toepast);

- een verlaagd tarief van een hoger percentage dat zou worden toegepast op een lijst van goederen en diensten die om historische of conjunctuurgebonden redenen een andere behandeling moeten krijgen dan aan het normale tarief onderworpen of voor andere doeleinden bestemde goederen en diensten.

66. Wat dit betreft mogen de hierna volgende elementen niet uit het oog worden verloren :

a) de kenmerken van de BTW, in het bijzonder de noodzaak de neutraliteit daarvan veilig te stellen;

b) de noodzaak van duidelijke criteria voor de toepassing van verlaagde tarieven;

c) de verdere harmonisatie van de tarieven op lange termijn in samenhang met een rationalisatie van de afwijkingen.

BIJLAGE 1 Evolutie van de in de lidstaten toegepaste BTW-tarieven

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 2 Belasting van goederen en diensten in de lidstaten volgens de categorieën van bijlage H van Richtlijn 77/388/EEG

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

(1) door publiekrechtelijke organen of andere organen die door de betrokken lidstaat als organen met een sociaal karakter worden erkend.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE 3 Belasting van arbeidsintensieve diensten in de lidstaten volgens de categorieën van bijlage K van Richtlijn 77/388/EEG

>RUIMTE VOOR DE TABEL>