Brussel 02.12.1998 
COM! 1998)682 dei-
MEDEDELING VAN DE COMMISSI! Brussel 02.12.1998 
COM(Ï998)682dei\ 
MEDEDELING VAN DE COMMlSSli Brussel 02.12.1998 
COM(Ï998)682dei\ 
MEDEDELING VAN DE COMMlSSli 
OVERHEIDSINVESTERINGEN IN HET KADER VAN DE 
ECONOMISCH E STRATEGIE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 

INHOUD 
I. INLEIDING EN SAMENVATTING 
II. ECONOMISCHE STRATEGIE VOOR GROEI EN INVESTERINGEN 2 
III. BEGROTINGSDISCIPLINE 
IV. NIEUWE VORMEN VAN INFRASTRUCTUURFINANCÏERING 
V. KEUS VAN MIDDELEN VOOR DE BEVORDERING VAN 
INVESTERINGEN IN DE INFRASTRUCTUUR 
VI. CONCLUSIES 10 
/. INLEIDING EN SAMENVATTING 
Deze mededeling is een vervolg op het debat over de infrastructuurinvesteringen - dat 
opnieuw werd geopend op de Europese Raad te Pörtschach - in het kader van de brede 
discussie over de economische groei, het concurrentievermogen en de 
werkgelegenheid in de Europese Unie. 
De nadruk bij deze discussie ligt op het feit dat overheidsinvesteringen in 
infrastructuurwerken een sterke invloed hebben op de economie, maar meestal zijn zij 
een van de eerste overheidsbestedingen waarop wordt besnoeid in geval van 
budgettaire moeilijkheden of een ongunstige conjuctuurontwikkeling. 
De Commissie is van oordeel dat de begrotingsaanpassingen die de lidstaten tijdens 
de aanloop naar de derde fase van de EMU hebben uitgevoerd, de overheidsfinanciën 
op de goede weg hebben gebracht, zodat de economische voorwaarden zijn verbeterd 
en de voor verdere groei nodige investeringen worden gestimuleerd. De op de 
overheidsbestedingen opgelegde beperking heeft evenwel een meer dan evenredige 
invloed gehad op de overheidsinvesteringen, die zijn teruggevallen van ongeveer 3 % 
van het BBP aan het begin van de jaren '90 tot 2,1 % in 1998. De begrotingsdiscipline 
overeenkomstig de eisen van het Verdrag van Maastricht en het stabiliteits- en 
groeipact moet gehandhaafd blijven, maar er is nood aan herstructurering van de 
overheidsbestedingen ten gunste van de investeringen. Dit document behandelt het 
bevorderen van de overheidsinvesteringen met inachtneming van de 
begrotingsdiscipline en in samenwerking van de overheid met de particuliere sector. 
II. ECONOMISCHE STRATEGIE VOOR GROEI EN INVESTERINGEN 
De economische beleidsmaatregelen die zijn genomen ter voorbereiding van de derde 
fase van de EMU hebben de voorwaarden voor een houdbare groei van de productie 
en de werkgelegenheid verbeterd. In de laatste jaren zijn de basisvoorwaarden voor de 
investeringen eveneens verbeterd als resultaat van deze maatregelen : de inflatie is 
gestabiliseerd op een laag peil, zowel de lange als de korte rentevoeten zijn gedaald, 
de winsten zijn gestegen en de financiering van de lopende overheidsuitgaven heeft 
niet langer een verdringend effect op de financiering van de investeringen op de 
binnenlandse kapitaalmarkt. 
Na het lage peil van het begin van de jaren '90 geven de particuliere investeringen, die 
achtmaal groter zijn dan de overheidsinvesteringen, thans een herstel te zien. De 
najaarsprognoses 1998 van de Commissie voorspellen dat de particuliere 
investeringen zowel in 1998 als in 1999 reëel met 4 tot 5 % zullen stijgen. Opdat de 
particuliere investeringen werkelijk effect zouden hebben op de groei en de 
werkgelegenheid, moeten zij evenwel vergezeld gaan van een gepaste 
infrastructuurontwikkeling. 
Hoewel de overheidsinvesteringen in vrijwel alle volgroeide geïndustrialiseerde 
economieën een gestage neerwaartse tendens vertonen, zijn zij in de EU-landen in de 
laatste jaren sterk verlaagd. In de Europese Unie als geheel zijn zij afgenomen van 
ongeveer 3 % van het BBP aan het begin van dit decennium tot 2,1 % in 1998. In 
België, Denemarken, Duitsland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk liggen de 
overheidsinvesteringen thans onder 2 % van het BBP en slechts in Griekenland, 
Luxemburg en Portugal bedragen zij meer dan 3 % . In de meeste overige lidstaten 
belopen zij ongeveer 2,5 % van het BBP (zie tabel). 
Tabel 
Overheidsinvesteringen 
(Bruto investeringen in vaste activa van de overheidssector in % van het BBP) 
B 
DK 
D 
EL 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
A 
P 
FIN 
S 
UK 
EUR11 
EUR15 1990 
1.4 
2.0* 
2.2* 
2.8 
5.0* 
3.3* 
2.1 
3.3 
5.4* 
2.7 
3.2* 
• 3.4 
3.6* 
3.0* 
2.3* 
3.0 
2.9 1991 
1.4 
1.9 
2.5 
3.2 
4.9 
3.4* 
2.2 
3.3 
4.9* 
2.7 
3.3* 
3.5 
3.7* 
3.0* 
2.1 
3.0 
3.0 1992 
1.3 
2.3* 
2.8* 
3.5 
4.0 
3.4 
2.0 
3.0 
5.5* 
2.8 
3.3* 
3.9* 
3.5 
2.9 
2.1 
2.9 
3.0 1993 
1.5 
2.2 
2.5 
3.1 
4.0 
3.3 
2.2 
2.6 
5.4* 
2.7 
3.2 
4.0 
2.8 
1.1 
1.9 
3.0 
2.8 1994 
1.6 
2.0 
2.4* 
3.0 
3.9 
3.2 
2.3* 
2.3 
4.4* 
2.7 
3.2 
3.6 
2.8 
3.1 
1.8 
2.8 
2.7 1995 
1.4 
1.9 
2.2 
3.2 
3.7 
3.1 
2.4* 
2.2 
4.7* 
2.7 
3.0 
3.7 
2.6 
2.9 
1.8 
2.7 
2.6 1996 
1.2 
2.1* 
2.0 
3.1 
3.0 
2.8 
2.4* 
2.3 
4.8* 
2.6* 
2.8 
4.1* 
2.7 
2.1 
1.3 
2.5 
2.4 1997 
1.4 
2.0* 
1.8 
3.4 
2.9* 
2.8 
2.3* 
2.3 
4.7* 
2.7* 
2.0* 
4.2* 
2.8* 
2.5* 
1.1 
2.4 
2.2 1998 
1.5* 
1.8* 
1.8 
3.8* 
2.9* 
2.7 
2.5* 
2.5 
5.4* 
2.6* 
2.0 
4.2* 
2.5* 
1.4* 
1.2*a) 
2.3* 
2.1* 
* Geeft aan dat de overheidsinvesteringen gelijk zijn aan of groter dan het overheidstekort. Er is dus voldaan 
aan de "gouden regel", 
a) Begrotingsjaar 
Bron: diensten van de Commissie. 
Deze vermindering is gedeeltelijk toe te schrijven aan het feit dat in de recente 
periode van begrotingsaanpassing een meer dan evenredig deel van de besnoeiingen 
de investeringsuitgaven van de overheid betrof. Bovendien wordt een deel van de 
infrastructuurinvesteringen verschoven naar de particuliere sector. 
Veel infrastructuurinvesteringen - bijvoorbeeld in telecommunicatie en andere 
overheidsdiensten en in mindere mate in de vervoerssector - worden thans immers 
uitgevoerd door particuliere bedrijven of autonome overheidsbedrijven. De laatste tijd 
wordt een gedeelte van de infrastructuurinvesteringen die traditioneel door de 
overheid - zowel centrale als plaatselijke overheid - werden uitgevoerd, geleverd door 
de particuliere sector in samenwerking met de overheid. Zo kan ongeveer een vierde 
van de vermindering van de overheidsinvesteringen in het Verenigd Koninkrijk in de 
periode 1993-1997 worden verklaard door de verschuiving naar de particuliere sector 
- via het zogenaamde "Private Finance Initiative" - van bestedingen die voorheen als 
overheidsinvesteringen werden beschouwd. 
De overheid behoudt echter een belangrijke rol doordat zij de regelgeving vaststelt en 
bepaalde infrastructuurvoorzieningen, zoals wegen, scholen en ziekenhuizen, 
rechtstreeks blijft leveren. Ook moet worden opgemerkt dat bepaalde onderdelen van 
de lopende overheidsuitgaven, zoals de bestedingen voor onderzoek, onderwijs of 
opleidingsprogramma's, als investeringen in menselijk kapitaal kunnen worden 
beschouwd en dus ook positieve aanbodelïecten kunnen hebben. 
Uit deze analyse blijkt dat, zelfs afgezien van de verschuiving van de 
investeringsactiviteit naar de particuliere sector, de overheidsinvesteringen in de 
laatste jaren een meer dan evenredig gedeelte van de uitgavenbesnoeiingen hebben 
gedragen. Terwijl de overheidsuitgaven als geheel in percent van het BBP zijn 
afgenomen, zijn de overheidsinvesteringen nog sterker teruggelopen, van bijna 3 % 
aan het begin van de jaren '90 tot iets meer dan 2 %, maar achter deze percentages 
gaan aanzienlijke verschillen tussen de landen schuil. 
Een verhoging van de overheidsinvesteringen is nodig voor het concurrentievermogen 
van de Europese economie. De vraag is dus hoe aan de overheidsinvesteringen een 
voldoende belangrijke plaats kan worden gegeven met inachtneming van de 
begrotingsdiscipline. 
///. BEGROTINGSDISCIPLINE 
De begrotingsdiscipline mag niet in het gedrang worden gebracht door het streven om 
meer prioriteit te geven aan de overheidsinvesteringen, want zij zorgt voor lage 
rentevoeten en een betere allocatie van de besparingen, welke beide bijdragen tot de 
investeringsactiviteit en de werkgelegenheid. Gelet op het lage peil van de 
overheidsinvesteringen is er evenwel reden tot maatregelen ter bevordering van de 
overheidsinvesteringen in overeenstemming met het stabiliteits- en groeipact. 
Het is belangrijk te onderstrepen dat het hier niet gaat om een vorm van anti-cyclische 
begrotingspolitiek. De uitgaven voor investeringsprojecten mogen niet worden 
gebruikt als een stabilisatie-instrument wegens de starheden in timing en uitvoering 
van dergelijke bestedingen. De achterliggende reden van de "gouden regel", op grond 
waarvan de financieringsbehoefte niet meer mag bedragen dan de 
overheidsinvesteringen, is dat de huidige generaties geen schulden mogen opstapelen 
voor de toekomstige generaties door de lopende uitgaven niet te bekostigen, maar dat 
de investeringen die voordelig zullen zijn voor de komende generaties met leningen 
mogen worden gefinancierd. Het is bemoedigend (zie tabel) dat in 1998 voor de eerste 
maal aan de "gouden regel" is voldaan in de Unie als geheel, zowel voor de Elf als de 
Vijftien, en dat 11 lidstaten er zelfs individueel aan voldoen. Vier lidstaten liggen 
onder de 3 %-grens maar voldoen niet aan de "gouden regel", want hun 
overheidstekort is groter dan hun overheidsinvesteringen, zodat hier sprake is van 
ontsparing. 
In het Verdrag is bepaald dat de Commissie bij de beoordeling van de budgettaire 
situatie van een lidstaat erop moet letten of het overheidstekort groter is dan de 
overheidsinvesteringen. De lidstaten verstrekken gegevens, die van betrouwbare 
kwaliteit moeten zijn, over de overheidsinvesteringen volgens de bepalingen van de 
procedure bij buitensporige tekorten, overeenkomstig de definitie die is gegeven in de 
secundaire wetgeving. De Commissie heeft met deze gegevens steeds rekening 
gehouden in haar verslagen op grond van artikel 104c(3) voor de opening van de 
procedure bij buitensporige tekorten. 
Overeenkomstig deze benadering zal de Commissie in haar aanbevelingen voor de 
convergentie- en stabiliteitsprogramma's zorgen voor een beoordeling van de 
toereikendheid van de overheidsinvesteringen en de implicaties van het programma in 
verband met de doelstellingen van het stabiliteits- en groeipact, en zij zal de Raad 
verzoeken eenzelfde benadering te volgen. 
Indien een "gouden regel" - die de overheid toestaat tekorten te accumuleren om de 
overheidsinvesteringen te financieren - in de huidige situatie als enig criterium van 
begrotingsdiscipline werd toegepast, zouden de lidstaten geneigd kunnen zijn een 
einde te maken aan de lopende vermindering van hun structurele tekort, in strijd met 
de eisen van het stabiliteits- en groeipact. Door toe te staan dat de 
overheidsinvesteringen volledig met leningen v/orden gefinancierd, zelfs boven de 
tekortlimiet die deze eisen inhouden, zou de druk tot herstructurering van de 
overheidsbestedingen worden weggenomen. 
Nog andere moeilijkheden doen zich voor bij de toepassing van de "gouden regel". De 
problemen die verbonden zijn aan de verdeling van de begroting in een lopende 
begroting en een kapitaalbegroting, kunnen bepaalde regeringen ertoe brengen 
lopende uitgaven in te delen als kapitaaluitgaven. In dat geval zouden de 
begrotingssituaties nog moeilijker opgevolgd kunnen worden gehouden dan thans. 
Bovendien zouden, als de investeringsprojecten niet voldoende opbrengen om de 
financieringsschulden terug te betalen, buitensporige bedragen moeten worden 
geleend. Met andere woorden : toepassing van de "gouden regel" garandeert niet dat 
de overheidsfinanciën houdbaar zijn en de schuldquote onder controle is. De gouden 
regel moet beslist niet worden gebruikt als excuus om de begrotingsdiscipline te 
doorbreken. Evenmin mag het stabiliteits- en groeipact worden toegepast op een wijze 
die ontmoedigend is voor de investeringen en strijdig met de houdbaarheid. De ruimte 
voor de financiering van de noodzakelijke verhoging van de overheidsinvesteringen 
moet worden gevonden door een structurele correctie van de lopende 
overheidsuitgaven. Door deze begrotingsdiscipline zal ervoor worden gezorgd dat de 
huidige gunstige voorwaarden voor de investeringen gehandhaafd blijven. 
Deze algemene benadering strookt met het standpunt dat de communautaire 
instellingen tot dusver hebben ingenomen. De Raad heeft bij verschillende 
gelegenheden ingestemd met het advies van de Commissie aan de lidstaten om hun 
begroting uiterlijk in het jaar 2002 in een positie van "vrijwel in evenwicht of met een 
overschot" te brengen en meer uit te geven voor investeringen in infrastructuurwerken 
en andere productieve activiteiten, zoals menselijk kapitaal en 
arbeidsmarktinitiatieven, zonder de vereiste verdere verlaging van het tekort in gevaar 
te brengen. 
Naast het scheppen van ruimte binnen de overheidsbegrotingen voor bijkomende 
rechtstreekse uitgaven voor infrastructuurinvesteringen teneinde de achteruitgang van 
de laatste jaren goed te maken, zijn er aanzienlijke mogelijkheden om de 
infrastructuurinvesteringen op te voeren door meer gebruik te maken van 
partnerschappen tussen overheid en bedrijfsleven (POB). De aard van deze regelingen 
en bepaalde initiatieven die op communautair niveau kunnen worden ondernomen om 
er doelmatiger gebruik van te maken, worden in de volgende hoofdstukken van dit 
document bekeken. 
Erkend moet echter worden dat de meeste regelingen van deze aard waarschijnlijk 
kosten zullen meebrengen voor de overheidsbegrotingen, in de vorm van kapitaal- of 
lopende middelenoverdrachten enz., om te zorgen voor een voldoende financiële 
opbrengst voor de partners in de particuliere sector. Bovendien zijn er gevaren 
verbonden aan het verwijderen van dergelijke activiteiten uit de o verheidsbalans : als 
er geen werkelijke risicodeling tussen de particuliere en de openbare sector is en de 
financiering van de projecten geheel door o verheidsgaranties wordt gedekt, kunnen de 
latente verplichtingen die de overheid op zich neemt, in latere jaren tot grote, 
onvoorspelbare kosten voor de begroting leiden. Weldoordachte POB's kunnen echter 
de behoefte aan overheidssubsidies verminderen en tot een gepaste overdracht van 
risico's naar de particuliere sector leiden. 
IV. NIEUWE VORMEN VAN INFRASTRUCTUURFINANCIERING 
In de laatste jaren hebben de lidstaten steeds meer belangstelling gekregen voor 
partnerschap tussen overheid en bedrijfsleven voor de financiering van belangrijke 
infrastructuurwerken. Dergelijke partnerschappen zijn over het algemeen gebaseerd 
op het principe dat infrastructuurdiensten niet langer alleen rechtstreeks door de 
overheid, met gebruikmaking van overheidsactiva, worden geleverd, maar nu ook dor 
de particuliere sector tegen een bepaalde vergoeding'. Deze partnerschappen zijn 
echter niet alleen een bron van aanvullende financiering, maar ook een instrument om 
de nuttige effecten van de particuliere sector te bereiken tijdens de planning en de 
uitvoering van infrastructuurprojecten. 
Bij de bouw en exploitatie van grote infrastructuurwerken kan de particuliere sector 
zijn rol alleen spelen als de overheid erbij betrokken is. Deze schept immers het kader 
en het systeem van prikkels die bepalen of de participatie van de particuliere sector in 
het infrastructuurproject haalbaar is. De betrokkenheid van de particuliere sector 
wordt rechtstreeks bepaald door het vooruitzicht op een aanvaardbare winst en een 
gepaste inkomstenstroom bij een aanvaardbaar niveau van onzekerheid. Het is de 
overheid die de macht heeft maatregelen te nemen om de technische en financiële 
onzekerheid van de projecten terug te brengen tot een niveau dat aanvaardbaar is voor 
de particuliere promotor, ongeacht of het project een nieuw project is waarvoor de 
gebruiker een prijs zal moeten betalen of een schaduwtol wordt geheven, dan wel of 
het gaat om een overdracht van een bestaand project of een geheel van projecten aan 
de particuliere sector. De lidstaten hebben deze aanpak gevolgd op verschillende 
wijze, hetgeen door de volgende voorbeelden wordt geïllustreerd. 
De Finse hoofdweg 4 - schaduwtol. Dit deel van een Finse snelweg zal worden 
aangelegd en onderhouden door een particulier bedrijf dat in handen is van Zweedse 
en Finse ondernemingen. De concessiehouder staat in voor de planning en de aanleg 
van het traject en het onderhoud ervan gedurende vijftien jaar, en zal voor de aanleg 
en het onderhoud worden vergoed door een schaduwtol op basis van het aantal 
voertuigen dat er gebruik van zal maken. 
De tweede brug over de Taag - voorbeeld van een overdracht van een 
inkomstenstroom. Deze brug in Lissabon werd gefinancierd en gebouwd door een 
speciale constructie die volledig in handen is van particuliere investeerders en op 
basis van een concessie voor de exploitatie van de bestaande eerste brug over de Taag 
samen met de nieuwe brug, waarvoor gedurende 33 jaar tol zal worden geheven. De 
eerste brug heeft dus geholpen de tweede te financieren. Extra middelen werden 
verstrekt door de EIB tegen een voltooiingsgarantie, door handelsbanken en het 
Cohesiefonds. 
De vaste verbindingshrug van Öresund - rechtstreekse aanreken ing van de kosten aan 
de gebruiker in de vorm van een tol. Deze brug, die Kopenhagen met Malmö 
verbindt, is gebouwd op basis van een onbeperkte concessie aan een consortium van 
de Deense en de Zweedse regering dat werd opgericht in de vorm van een bedrijf met 
een speciaal doel; het project is gebaseerd op rechtstreekse aanrekening van de kosten 
aan de gebruiker, d.w.z. dat de wegvoertuigen een tol moeten betalen en de 
spoorwegen jaarlijks een vast bedrag. Het speciaal hiervoor opgerichte bedrijf heeft 
de brug gefinancierd met door de overheid gegarandeerde leningen. 
Zie COM(97)453 def. van 10 september 1997 
De PBKAL-hoge snelheidslijn in Nederland - gebruikersheffing en commerciële 
exploitatie van de onroerende goederen. Deze hogesnelheidsverbinding tussen 
Amsterdam, Schiphol, Rotterdam en de Belgische grens zal grotendeels door de 
overheid tot stand worden gebracht. Er zijn middelen onderzocht om de particuliere 
sector bij het project te betrekken en het ligt in de bedoeling 'net project te privatiseren 
in de vorm van een speciaal bedrijf. De opbrengsten van de gebruikersheffing en de 
commerciële exploitatie van de vaste activa, waaronder de stations, zullen de 
inkomstenstroom voor dit bedrijf vormen. 
Het inkomstengenererend vermogen verschilt echter sterk Van project tot project. 
Telecommunicatie-, energie- en waterprojecten zijn meestal sterk kasgenererend 
vanaf het begin van de operaties of zij hebben een redelijk voorspelbare cashflow. Bij 
vervoerprojecten daarentegen worden vaak financieringsmoeilijkheden ondervonden, 
vooral omdat de toekomstige cashflow moeilijk te voorspellen is. Ongeacht de wijze 
waarop de overheid een inkomstenstroom voor het project denkt te creëren, zullen 
vooral voor vervoerprojecten overheidsmiddelen nodig blijven in de vorm van 
subsidies of terugvorderbaar risicokapitaal. Dit betekent dat partnerschappen tussen 
overheid en bedrijfsleven niet geschikt zijn voor alle soorten infrastructuurprojecten 
en niet altijd subsidies kunnen vervangen, in het bijzonder voor vervoerinfrastructuur. 
Zoals hierboven werd geïllustreerd, zijn er veel alternatieven voor de samenwerking 
van de overheid met de particuliere sector. De keus van het gepaste mechanisme voor 
de overdracht van het investeringsrisico kan louter financieel zijn, maar doorgaans 
wordt verwacht dat zij de nationale omstandigheden zal weergeven, waaronder de 
aanvaardbaarheid van gebruikersheffingen. De keus zal ook het soort investeringen 
weergeven, want de perceptie van het publiek zal waarschijnlijk anders zijn voor 
bijvoorbeeld waterwerken dan voor wegenprojecten. 
V. KEUS VAN MIDDELEN VOOR DE BEVORDERING VAN 
INVESTERINGEN IN DE INFRASTRUCTUUR 
Partnerschappen tussen overheid en bedrijfsleven hebben dus een belangrijke rol te 
spelen in de totstandbrenging van de essentiële infrastructuurvoorzieningen. De 
Commissie moedigt het uitvoeren van infrastructuurinvesteringen door dergelijke 
partnerschappen aan. Op twee gebieden kunnen echter "financieringstekorten" worden 
vastgesteld. In de eerste plaats kan de invoering van een project door een partnerschap 
van overheid en bedrijfsleven in veel gevallen de behoefte aan overheidssubsidies 
doen verminderen, maar ze nooit volledig overbodig maken, en in de tweede plaats 
brengen de omvang en de duur van bepaalde grote infrastructuurprojecten risico's mee 
die de particuliere sector niet volledig op zich kan nemen. Er zijn vier gebieden 
waarop een optreden van de Gemeenschap of de instellingen van de Gemeenschap 
samen met de betrokken lidstaat tot een meer geïntegreerde aanpak van de 
financieringsproblemen van een partnerschap tussen overheid en bedrijfsleven kan 
leiden : 
Gepaste verstrekking van subsidies of vergelijkbare financiële middelen om 
een project financieel uitvoerbaar te maken. Een belangrijke stap in dit 
verband is aanvaarding van het voorstel van de Commissie in Agenda 2000 
om in de periode 2000-2006 5,5 miljard ecu uit te trekken voor de Trans-
Europese netwerken; 
Gebruik van de communautaire begroting lot stimulering, van de ontwikkeling 
van instrumenten, voor het kanaliseren van particulier risicokapitaal naar 
infrastructuurprojecten; 
Ontwikkeling van de leningsinstrumenten van de Europese Investeringsbank 
om ze beter af te stemmen op de kenmerken van infrastructuurprojecten op 
lange termijn, zodat de Bank meer risico kan nemen, in aansluiting op haar 
steun voor het midden- en kleinbedrijf in het kader van het speciale 
actieprogramma van Amsterdam van 1997; 
Onderzoek van de mogelijkheid dat het EIF risicokapitaal verstrekt voor 
TEN's en zijn activiteiten uitbreidt tot de toetredingslanden, samen met een 
verduidelijking of uitbreiding van zijn ontvankelijkheidsregels, zodat het een 
optimale bijdrage kan leveren tot de ontwikkeling van de infrastructuur­
voorzieningen. 
Op de Europese kapitaalmarkten is er geen tekort aan leningscapaciteit voor de 
financiering van infrastructuurprojecten. De kwestie is eerder dat de leningen moeten 
worden verstrekt tegen gepaste voorwaarden en, waar nodig, worden aangevuld met 
een vorm van subsidies om de financiering af te ronden. Om de mogelijkheden tot 
gebruik van financieringsbronnen op elkaar aanvullende wijze uit te breiden, moet dus 
meer synergie tot stand worden gebracht tussen de lidstaten, de Europese 
Investeringsbank, het Europees Investeringsfonds en de instrumenten van de 
Structuurfondsen. 
Doelmatig gebruik van subsidies 
In Agenda 2000 voorziet de Commissie in een aanzienlijke verhoging van de 
middelen voor infrastructuurprojecten (op de begrotingsplaatsen voor de TEN's, het 
EFRO en het Cohesiefonds). Deze fondsen zullen een belangrijke bron van subsidies 
en andere vormen van financiering voor infrastructuurprojecten vormen. In de 
Europese Unie worden subsidies normaal in de beginstadia van een project verleend, 
want dan moeten de grote kosten worden gedragen en eerst later zal het project 
inkomsten opleveren. Er zijn veel middelen om te vermijden dat de subsidie op 
voorhand wordt betaald, waardoor het onmiddellijke negatieve effect voor de 
begroting wordt verkleind. Dit kan geschieden door financieringspakketten samen te 
stellen die inkomstenstromen uit bestaande projecten omvatten om de algemene 
financiële rentabiliteit te verzekeren (deze aanpak is bijvoorbeeld gekozen voor de 
brug over de Taag in Portugal en de tweede brug over de Severn in het VK) of door 
subsidies en gelijkaardige financiële middelen in een later stadium van het 
bouwproces te verstrekken. Ook is het wenselijk om waar mogelijk de 
overheidsbijdragen aan de projecten te verstrekken in een terugvorderbare vorm van 
risicokapitaal, waardoor de middelen opnieuw kunnen worden besteed aan nieuwe 
projecten zodra de vorige op gang zijn gebracht. 
Bij de bevordering van partnerschappen tussen overheid en bedrijfsleven rijzen ook 
belangrijke wettelijke en administratieve problemen, die de Commissie al heeft 
geïdentificeerd in haar mededeling over dergelijke partnerschappen in de vervoers-
TEN's2. Particuliere financieringsbronnen kunnen het best bij infrastructuurprojecten 
worden betrokken door speciale constructies te ontwerpen voor de eigendom, de 
uitvoering of de financiering van de infrastructuurvoorziening. Het gebrek aan 
gepaste wetgeving kan een belemmering zijn voor het gebruik van 
partnerschapsstructuren, met name in de sector van de spoorwegen. 
Bevordering van risicokapitaal 
De middelen die in het bezit zijn van pensioenfondsen en 
levensverzekeringsmaatschappijen nemen steeds meer toe naarmate de 
pensioenregelingen met kapitaaldekking zich ontwikkelen en de vraag naar 
pensioenproducten van levensverzekeringsmaatschappijen stijgt. In de komende 
decennia zullen deze activa een steeds belangrijkere bron van liquiditeiten voor de 
Europese kapitaalmarkten worden. Thans kunnen deze middelen slechts voor 
openbare infrastructuurinvesteringen worden gebruikt door middel van 
overheidseffecten, hetgeen betekent dat de overheid van de pensioenfondsen en 
levensverzekeringsmaatschappijen leent en dit geld vervolgens in 
infrastructuurprojecten investeert. Door mechanismen te scheppen om de 
institutionele beleggers rechtstreeks in infrastructuurprojecten te laten deelnemen, zou 
het minder nodig worden deze middelen via de overheidsrekeningen te doen lopen en 
zouden zij ook participeren in de projectrisico's. 
De Commissie zoekt, in aansluiting op haar groenboek over de aanvullende 
pensioenen in de interne markt, naar middelen om de last van de restricties op de 
pensioenfondsen te verlichten zonder de bedrijfseconomische gezondheid van de 
fondsen te bedreigen3. Het kanaliseren van middelen van institutionele beleggers naar 
infrastructuurprojecten kan worden vergemakkelijkt door investeringsfondsen te 
steunen die in infrastructuurwerken gespecialiseerd zijn. Dergelijke fondsen zijn 
vergelijkbaar met risiciokapitaalfondsen, en de Commissie heeft tijdens het lopende 
onderzoek van de financiële verordening op de TEN's de mogelijkheid geopperd dat 
de Gemeenschap steun verleent in de vorm van risicokapitaalparticipaties ten behoeve 
van investeringsfondsen die zich op Trans-Europese netwerkprojecten richten. De 
Commissie verzoekt de lidstaten dit voorstel te steunen. Het geringe bedrag dat de 
Raad voor dit initiatief heeft uitgetrokken is echter slechts voldoende voor een beperkt 
proefproject. 
Beter aan de projectbehoeften aangepaste leningen 
De Europese Investeringsbank is in de Unie de voornaamste bron van leningen, maar 
normaal verstrekt zij geen leningen zonder commerciële garanties of garanties van de 
lidstaten. De Bank zou meer inspanningen kunnen leveren om de particuliere sector 
bij de financiering van infrastructuurprojecten te betrekken. Daartoe moet zij 
aanvaardbare vormen van risiconeming ontwikkelen door zelf, naast de nationale 
overheid, een risicodeler te worden bij de uitvoering van infrastructuurprojecten. Naar 
het voorbeeld van de MKB-steun in het kader van het speciale actieprogramma van 
Amsterdam verzoekt de Commissie de Bank een speciale regeling te treffen voor 
risicodelingsactiviteiten. Met haar ervaring kan de EIB instrumenten ontwikkelen 
waarmee de uit commerciële bronnen beschikbare financiering doeltreffend kan 
COM(97) 453 def. van 10 september 1997. 
Zie COM(98) 625 def. van 28 oktober 1998. 
worden aangevuld. Zij kan bijvoorbeeld overwegen haar leningen voor 
infrastructuurprojecten zonder derdengaranties uit te breiden, de 
leningsmogelijkheden voor de bouwfase van de projecten ontwikkelen, speciale 
producten invoeren die beter afgestemd zijn op het cashflow-profiel van de projecten 
of technische bijstand verlenen voor bepaalde projecten. 
Het Europees Investeringsfonds heeft een belangrijke aanvullende rol in de 
financiering van projecten van de particuliere sector doordat het leningsgaranties 
verstrekt. Sedert zijn oprichting in 1994 heeft het Fonds zijn deskundigheid inzake 
garanties en projectstructurering gestaag uitgebreid. Eind september 1998 had het 
Fonds garanties verstrekt voor 24 TEN-projecten en een waarde van 1,67 miljard ecu. 
Ondersteuning van de TEN's zou de eerste prioriteit van het EIF moeten blijven, en 
zijn bijdrage op dit gebied zal in de komende jaren nog toenemen. Het Fonds zou, 
zoals boven werd gesuggereerd, middelen kunnen creëren om de algemene 
ontwikkeling van de infrastructuur doeltreffender te ondersteunen, bijvoorbeeld door 
zijn ontvankelijkheidsvoorschriften te verduidelijken of uit te breiden. Tegelijkertijd 
zou het Fonds de mogelijkheid moeten bekijken om zijn operaties uit te breiden tot de 
toekomstige lidstaten, met bijzondere aandacht voor grensoverschrijdende projecten 
met de EU-landen. 
VI. CONCLUSIES 
De begrotingsaanpassing die de lidstaten in de laatste jaren hebben nagestreefd ter 
voorbereiding van de derde fase van de EMU, was van essentieel belang om de 
openbare financiën op de goede weg te brengen en heeft reeds een veel beter klimaat 
gecreëerd om de voor een snelle groei vereiste investeringen te stimuleren. De druk 
op de overheidsuitgaven heeft echter een meer dan evenredig effect gehad op de 
overheidsinvesteringen, die in de meeste lidstaten in verhouding tot het BBP zijn 
verlaagd en in verschillende landen tot een zeer laag peil zijn teruggevallen. 
De begrotingsdiscipline moet in acht worden genomen overeenkomstig de eisen van 
het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact, maar er zijn argumenten voor 
herstructurering van de overheidsuitgaven ten voordele van de 
overheidsinvesteringen, vooral in infrastructuurprojecten. 
Volgens deze benadering zal de Commissie in haar aanbevelingen voor de 
convergentie- en stabiliteitsprogramma's een beoordeling geven van de 
toereikendheid van de overheidsinvesteringen en de implicaties van het programma 
met betrekking tot de doelstellingen van het stabibiliteits- en groeipact, en zij zal de 
Raad verzoeken dezelfde benadering te volgen. 
Er zijn duidelijk mogelijkheden voor een verdere ontwikkeling van nieuwe methoden 
om de particuliere sector te betrekken bij infrastructuurprojecten. De Commissie is 
voorstander van acties tot uitbreiding van de mogelijkheden om degelijke financiële 
pakketten samen te stellen voor projecten die in partnerschap met de overheid worden 
uitgevoerd door particuliere projectontwikkelaars en zelfstandige overheidsbedrijven. 
Dit houdt in dat moet worden gezorgd voor instrumenten om risico's op te vangen en 
voor een gepaste financiering door middel van subsidies. 
Wat de subsidies betreft verzoekt de Commissie de Raad het Europees Parlement bij 
te treden en de 5,5 miljard ecu voor de Trans-Europese netwerken in de periode 2000-
2006, als voorgesteld in Agenda 2000, goed te keuren en naar wegen te zoeken om 
deze financiële middelen optimaal te gebruiken. 
Om de ontwikkeling van risicokapitaal instrumenten van de particuliere sector te 
stimuleren, wordt de Raad verzocht in te stemmen met het voorstel van de 
Commissie over risicokapitaal op grond van de financiële verordening voor de TEN. 
Wat de instrumenten voor het nemen van risico's betreft verzoekt de Commissie de 
Europese Investeringsbank haar inspanningen op te voeren om de uitvoering van 
infrastructuurprojecten te steunen door een speciale regeling voor 
risicodelingsactiviteiten te scheppen die in de lijn ligt van haar steun voor het midden-
en kleinbedrijf op grond van het speciale actieprogramma van Amsterdam van 1997. 
De bank moet dergelijke instrumenten bestuderen en ontwikkelen opdat zij de 
financiële middelen uit commerciële bronnen doeltreffend zou kunnen aanvullen. 
Voorts verzoekt de Commissie het Europees Investeringsfonds om, in coördinatie met 
zijn aandeelhouders, de mogelijkheid te onderzoeken risicokapitaal te verstrekken 
voor de TEN's en zijn activiteiten tot de toekomstige lidstaten uit te breiden, alsmede 
zijn ontvankelijkheidsvoorschriften te verduidelijken of uit te breiden. 
Tenslotte verzoekt de Commissie de lidstaten om, met inachtneming van de 
begrotingsdiscipline overeenkomstig de eisen van het Verdrag van Maastricht en het 
stabiliteits- en groeipact, tegelijkertijd hun overheidsuitgaven te herstructureren ten 
voordele van de overheidsinvesteringen. 
11 
ISSN 0254-1513 
COM(98) 682 def. 
DOCUMENTEN 
NL 09 10 07 02 
Catalogusnummer : CB-CO-98-732-NL-C 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg