MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de wenselijkheid van vernieuwing van het actieprogramma voor de douane in de Gemeenschap ("Douane 2007")

1. INLEIDING

Al bijna zeven jaar bestaan er communautaire actieprogramma's voor de douane ("Douane 2000" [1] en "Douane 2002" [2]). Toen in het programma "Douane 2002" aan de acties die onder het toepassingsgebied van "Douane 2000" vielen, ook acties voor de kosten van onderhoud en de ontwikkeling van computersystemen en opleidingsacties werden toegevoegd, werd de reikwijdte van het oorspronkelijke programma daarmee aanzienlijk uitgebreid. Hoofddoelstelling van alle acties die in het kader van deze programma's zijn uitgevoerd, is de juiste werking van de interne markt van de Gemeenschap.

[1] Beschikking nr. 210/97/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19.12.1996 (PB L33 van 04.02.1997, blz. 24), dat de periode van 1 januari 1996 tot en met 31 december 2000 bestrijkt.

[2] Beschikking nr. 105/2000/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17.12.1999 (PB L13 van 19.01.2000, blz. 1).

In de onlangs verschenen "Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité betreffende een strategie voor de douane-unie" [3] wordt het huidige douanebeleid geschetst.

[3] COM (2001) 51 def. van 8.2.2001

Ingevolge Beschikking nr. 105/2000 moet de Commissie het Europees Parlement en de Raad een mededeling doen toekomen betreffende de wenselijkheid van voortzetting van het programma, zo nodig vergezeld van een passend voorstel.

De Commissie is tot de conclusie gekomen dat het noodzakelijk is om een nieuw programma voor te stellen: "Douane 2007".

2. het programma "douanE 2002"

Het programma "Douane 2002" bestreek de periode 1 januari 2001 - 31 december 2002. Met dit programma werd het eerste actieprogramma voor de douane in de Gemeenschap ("Douane 2000") verlengd. Het verving tevens het programma "Matthaeus" [4].

[4] Actieprogramma voor de opleiding van douaneambtenaren in de Gemeenschap (Beschikking 91/341/EEG van de Raad van 20 juni 1991 houdende goedkeuring van een communautair actieprogramma betreffende de beroepsopleiding van douaneambtenaren (Matthaeus-programma), PB L 187 van 13.07.1991 (blz. 41))

De belangrijkste verschillen tussen "Douane 2002" en "Douane 2000" zijn:

- integratie in "Douane 2002" van opleidingsacties (deze vielen voorheen onder het programma "Matthaeus") en IT-projecten;

- instelling van een officiële Groep douanebeleid (die een gemeenschappelijke aanpak van het douanebeleid zal formuleren) en het 'Comité Douane 2002' (dat de maatregelen voor de uitvoering van het programma zal vaststellen);

- stijging van de begroting van het programma tot 135 miljoen euro voor de periode 1996 - 2002;

- verlenging van de looptijd van het programma tot 31 december 2002;

- openstelling van het programma voor de kandidaat-lidstaten.

Overeenkomstig artikel 17 van de Beschikking is het programma "Douane 2002" na anderhalf jaar geëvalueerd. De belangrijkste resultaten van deze evaluatie worden hieronder verkort weergegeven. Een uitvoeriger verslag is beschikbaar in de vorm van een werkdocument van de Commissie [5].

[5] SEC(2001)1329 van 31.07.2001

3. EvaluatiE

A. Samenvatting

In het tussentijds verslag van de Commissie over Douane 2002 wordt geconcludeerd dat de eerste resultaten positief en bemoedigend zijn. Het programma is nu veel meer dan onder het voorgaande programma gericht op het bereiken van operationele en praktische verbeteringen. Het verslag laat ook zien dat het noodzakelijk is meer werk te maken van het vaststellen van strengere en meetbare doelstellingen, met indicatoren waaruit blijkt welk effect specifieke activiteiten in de praktijk hebben.

In het verslag wordt met name de nieuwe werkstructuur voor het programma toegejuicht. Behalve dat het Comité Douane 2002 is ingesteld, is veel gedaan voor het creëren van nauwe en praktische werkbetrekkingen tussen de deelnemers aan de activiteiten. Dit begon met het vaststellen van vijf sleutelterreinen. Beheersgroepen bewaken nauwgezet de voortgang van het programma. Behalve dat zij op elk terrein de werkzaamheden superviseren en plannen, verzekeren zij ook de samenhang van het programma door aan het Comité verslag uit te brengen.

Voor de tenuitvoerlegging van acties kan om het even welk programma-instrument worden gebruikt. Activiteiten worden echter meestal beheerd door operationele projectgroepen, bestaande uit deskundigen van de lidstaten en de Commissie, die verslag uitbrengen aan een beheersgroep. Deze werkstructuur werd in het eerste halfjaar van 2000 ingevoerd. Hoewel het enige tijd duurde voordat deze werkstructuur naar volle tevredenheid functioneerde, is gebleken dat het een zeer efficiënte en bruikbare manier voor het beheer van het programma en het bereiken van resultaten is. Ook benchmarking heeft zijn waarde getoond als praktisch instrument.

Tegelijkertijd ging de Groep douanebeleid, bestaande uit de directeuren-generaal Douanezaken van alle lidstaten, door met de ontwikkeling van een douanebeleid en -strategie. Daarbij is een essentiële koppeling gelegd tussen beleidsdoelstellingen, activiteiten in het kader van Douane 2002 en de uitvoering daarvan door de nationale overheden.

B. Resultaten

De volgende voorbeelden geven een beeld van de resultaten die op de afzonderlijke werkterreinen zijn bereikt [6]:

[6] Voor alle bijzonderheden over de resultaten die tot dusver in het kader van het programma zijn behaald, zie "Actions and Achievements", onder "Customs 2002" op de website van DG TAXUD

Risicobeheer

Risicobeheer is door de Europese Rekenkamer als probleemgebied en door het Europees Parlement als prioritair terrein aangewezen. Het is een belangrijk instrument voor fraudebestrijding. Tot de eerste praktische resultaten behoort de invoering van een mechanisme en standaardformulieren zodat de lidstaten informatie over risicoterreinen kunnen uitwisselen.

Nu de inventarisatie van de douanecontroles in de Gemeenschap is voltooid, kan in het kader van het programma worden vastgesteld op welke terreinen problemen met betrekking tot controle bestaan en kunnen die problemen via het programma worden aangepakt. Ook de kandidaat-lidstaten worden met deze inventarisatie attent gemaakt op terreinen die speciale aandacht behoeven. Er is een catalogus met indicatoren voor de beoordeling van economische subjecten geproduceerd, die momenteel aan een praktijktest wordt onderworpen. Als deze indicatoren met succes kunnen worden toegepast, kunnen de uitvoeringskosten door een meer gestandaardiseerde beoordeling voor de hele Gemeenschap aanzienlijk worden verlaagd.

Informatietechnologie

Het meeste zal binnen dit programma in informatietechnologie worden geïnvesteerd. Dit werkterrein omvat het onderhoud en de verdere ontwikkeling van bestaande IT-systemen alsook de ontwikkeling van nieuwe, zodat de systemen beantwoorden aan veranderende eisen. De systemen dragen in alle gevallen bij tot een grotere standaardisatie en in veel gevallen tot een verbetering van de controles en een vermindering van de uitvoeringskosten. De grotere acties die tot dusver zijn uitgevoerd, staan in verschillende verslagen beschreven, met name in verslagen over de invoering van het nieuw geautomatiseerd systeem voor douanevervoer (NCTS) [7], dat een prioriteit blijft. Het nieuwe computerplatform, het "gemeenschappelijk communicatienetwerk/de systeeminterface voor de douane" (CCN/CSI), waarop het NCTS en andere applicaties zijn gebaseerd, zal leiden tot een verbetering van de controlenormen en de basis vormen voor "e-Douane" in een uitgebreide Gemeenschap. Het systeem biedt ook de mogelijkheid om aan douaneposten aan de buitengrenzen van de Gemeenschap snel controle- en crisisinformatie door te geven.

[7] Zie de brochure 'Transit' en relevante verslagen.

Het "systeem voor gegevensverspreiding" (DDS) geeft bedrijven on-line-toegang tot communautaire douane-instrumenten, zoals het geïntegreerd tarief van de Gemeenschap (TARIC). Hoe groot de belangstelling hiervoor is, blijkt uit het feit dat twee van de belangrijkste informatieterreinen die door het DDS worden geleverd (TARIC en tariefquota), 2,5 miljoen keer per maand worden geraadpleegd. Dit cijfer werd bereikt nadat het systeem nog maar zes maanden operationeel was en neemt nog steeds sterk toe.

Verbeteringen aan TARIC, dat meer dan 4000 communautaire maatregelen bevat, maken het mogelijk om bijgestelde informatie over de douanetarieven elke dag in meer dan elf talen te verzenden. Momenteel worden de nodige voorbereidingen getroffen voor het maken van een koppeling met de systemen van de kandidaat-lidstaten en worden deze landen geholpen bij hun voorbereiding op de toetreding.

Meten van resultaten

Het Europees Parlement heeft het belang hiervan benadrukt. Momenteel worden de resultaten van het douaneoptreden van de lidstaten gemeten. De uitkomst hiervan zal de lidstaten in staat stellen om hun prestaties te vergelijken met de algemene norm in de Gemeenschap en in het voorkomende geval actie te ondernemen voor het aanbrengen van verbeteringen.

De noodzaak tot een grotere doorzichtigheid van het douaneoptreden neemt toe naarmate de Gemeenschap groter wordt. Samen met het formuleren van normen voor controles, zal het werk op dit terrein de zekerheid vergroten dat die normen in een uitgebreide Gemeenschap gehandhaafd worden.

Veranderende werkzaamheden van douane

Het werk dat in het kader van het programma wordt uitgevoerd, moet worden aangepast aan externe veranderingen. De actie tegen vervalsing heeft laten zien hoe belangrijk de samenwerking tussen douanediensten is voor het nemen van maatregelen tegen de toenemende bedreigingen van de handel en werkgelegenheid in de Gemeenschap. Het programma heeft de lidstaten ongetwijfeld geholpen bij het aanpakken van het groeiende probleem van vervalsing (via uitwisselingen, steun voor gespecialiseerde teams, enz.). Onderzoeksresultaten laten zien dat de douane in 2000 68 miljoen namaakartikelen in beslag nam (vergeleken met 25 miljoen in 1999). Ter vergelijking: de totale waarde aan rechtmatige producten dat jaar bedroeg naar schatting 1,5 miljard euro.

Standaardisatie

Naast de vele automatiseringsacties ten behoeve van een betere standaardisatie, heeft ook het werk aan richtsnoeren en aanbevelingen tot verbeteringen geleid. Naarmate meer acties worden voltooid, zullen de verbeteringen nog groter worden. Betrokken sectoren zijn onder meer: samenwerking tussen douanelaboratoria, productveiligheid, cultuurgoederen, chemische precursoren, vaststellen van memoranda van overeenstemming en stimuleren van het gebruik van röntgenapparaten.

Externe activiteiten

Er zijn talloze externe activiteiten uitgevoerd, hoofdzakelijk ter ondersteuning van de voorbereidingen op de uitbreiding. Het zwaartepunt van deze acties lag bij de verbetering van de operationele capaciteit van de douaneadministraties in de kandidaat-lidstaten.

Ook zijn externe activiteiten uitgevoerd ter verbetering van de contacten met landen waarmee de Gemeenschap nauwe handelsbetrekkingen onderhoudt. Doelstelling was om door het faciliteren van uitwisselingen de controles en fraudebestrijding te verbeteren en de handel te bevorderen.

Met name de studie betreffende IT-interconnectiviteit verdient vermelding. Deze studie vormt een cruciale stap in het onderzoek naar de voorbereidingen die de kandidaat-lidstaten treffen voor de aansluiting op de communautaire systemen en naar de mate waarin de kandidaat-lidstaten daarvoor gereed zijn.

Uitwisseling van ambtenaren en algemene samenwerking tussen douanediensten

Meer gerichte uitwisselingen en het verbinden van uitwisselingen aan terreinen met een hoge prioriteit (bijv. verbetering van controles) en aan specifieke projecten (bijv. tegengaan van de invoer van namaakgoederen) hebben op dit terrein tot betere resultaten geleid. Een goed voorbeeld is RALFH, een samenwerkingsproject waaraan vijf havens deelnemen, die samen verantwoordelijk zijn voor 70% van het zeeverkeer in de EU. In het kader van dit project gebruiken uitwisselingsambtenaren containerscanners en passen zij specifieke controles toe.

Acties in de context van de voorbereiding, begeleiding en uitvoering van wetshervormingen

Er zijn seminars gehouden ter voorbereiding van de hervorming van economische procedures en een permanent contactplatform met marktdeelnemers (contactgroep) dat zal werken in het kader van de hervorming van het douanevervoer, waarvoor nationale beheersplannen worden gecoördineerd. Ook is een netwerk van coördinatoren douanevervoer opgezet en een seminar met als thema 'het opleiden van opleiders' georganiseerd.

4. voorstel voor een nieuw programma 'douane 2007'

A. Inleiding

- De veelbelovende resultaten die tot dusver via het programma "Douane 2002" zijn bereikt, duiden erop dat de Gemeenschap er groot belang bij zou hebben dit programma te continueren en zelfs om het uit te breiden. De verbeteringen die met het onderhavige programma zullen worden gerealiseerd - en die zich op belangrijke terreinen als automatisering, hervorming van het douanevervoer, risicoanalyse en controles nu al voordoen - zullen de basis voor fraudebestrijding versterken en de kandidaat-lidstaten duidelijker normen geven waarnaar zij zich bij hun pretoetredingsactiviteiten kunnen richten.

- In het kader van dit programma zou getracht moeten worden om de ontwikkeling in de richting van "e-Douane" te versnellen en het douaneoptreden te rationaliseren en te verbeteren door de samenwerking tussen douanediensten te bevorderen en meer gebruik te maken van moderne systemen.

- De pas ingevoerde werkstructuur biedt daarnaast een stevige basis voor het nieuwe programma en zorgt ervoor dat positieve en praktische resultaten worden behaald die volledig in overeenstemming zijn met de douanestrategie zoals die op 31 mei 2001 door de Raad is aangenomen [8].

[8] PB C 171 van 15.6.200, blz. 1

- Met het nieuwe programma wordt voortgebouwd op de eerder behaalde resultaten. Het programmavoorstel bevat verder de volgende verbeteringen ten opzichte van het programma 'Douane 2002':

- grotere nadruk op de voorbereiding van de uitbreiding en de bestrijding van fraude;

- invoering van nieuwe automatiseringsinitiatieven voor het standaardiseren van de specificaties voor en de afwikkeling van gegevensuitwisselingen tussen economische subjecten en de lidstaten;

- betere afstemming van doelstellingen en instrumenten.

B. Doelstellingen van het nieuwe programma

De centrale doelstelling blijft ongewijzigd: ervoor zorgen dat het Gemeenschapsrecht op zodanige wijze door de douane wordt toegepast dat de interne markt ook in een uitgebreide Gemeenschap correct zal functioneren. Daarvoor is het nodig dat de economische subjecten in de gehele Gemeenschap gelijk worden behandeld, naar behoren aandacht wordt besteed aan de bescherming van de belangen van de Gemeenschap en haar burgers, en maatregelen worden genomen ten behoeve van een concurrerend ondernemingsklimaat.

Op de volgende elementen moet de nadruk worden gelegd:

1. Ervoor zorgen dat het eerder ontwikkelde systeem, dat is gebaseerd op het CCN/CSI en de belangrijkste automatiseringsapplicaties, zoals TARIC, NCTS en TQS, verder wordt gebruikt.

2. De uitbreiding wordt spoedig realiteit. Het is van essentieel belang dat de huidige werkwijzen verder worden gestandaardiseerd en de kandidaat-lidstaten praktische steun ontvangen. Controlenormen en richtsnoeren voor de toepassing van het Gemeenschapsrecht moeten in het nieuwe programma een prominente plaats krijgen.

- Om de kwaliteit van controles in een uitgebreide Gemeenschap te kunnen handhaven, zullen op automatiseringsgebied verdere verbeteringen moeten worden doorgevoerd. Ook de werkzaamheden die erop zijn gericht de kandidaat-lidstaten toegang tot de communautaire systemen te verschaffen, worden geïntensiveerd.

- Praktische ondersteuning bij en opleiding in alle aspecten van de uitvoering van Gemeenschapsbepalingen door de douane (in het bijzonder de bepalingen van het douanewetboek), wordt een hoofdonderdeel van het programma.

3. Antifraudemaatregelen moeten worden verbeterd.

- Een beter gebruik van risicobeheer om controles toe te spitsen op risicoterreinen en de uitvoering van de lopende proefprojecten voor informatie-uitwisseling over risicoterreinen, zijn een belangrijk onderdeel van het programma.

- Het vergroten van de operationele samenwerking in het kader van projecten ter verbetering van de samenwerking tussen nationale douaneadministraties, zoals RALFH, krijgt eveneens een prominente plaats.

4. Vermindering van de uitvoeringskosten draagt bij tot een concurrerend ondernemingsklimaat.

- Naarmate de douanerechten gestadig minder belangrijk worden, worden de kosten van douaneprocedures naar verhouding belangrijker. Voorkomen moet worden dat laatstgenoemde kosten onevenredig hoog worden.

- De uitvoeringskosten in een Gemeenschap met vijftien douaneadministraties met van elkaar afwijkende computersystemen kunnen aanzienlijk hoger zijn dan bij belangrijke handelspartners van de Gemeenschap. Ofschoon met betrekking tot deze kwestie ook wetsveranderingen nodig zijn, kan aan de operationele kant al veel worden gedaan en bereikt door het standaardiseren van de eisen met betrekking tot gegevensinvoer, vooral voor douaneaangiften.

- Het uiteindelijke doel moet een papierloze douane ("e-Douane") zijn, waar zoveel mogelijk gegevens elektronisch worden overgebracht.

5. Bij opleidingsacties zal tegemoet worden gekomen aan de behoeften die uit de verschillende programma-activiteiten voortkomen.

Om te verzekeren dat de voortgang met betrekking tot alle doelstellingen naar behoren wordt gemonitord, zullen alle acties (uitgezonderd individuele uitwisselingen) het onderwerp zijn van een specifiek voorstel, ingediend via een standaardformulier, dat vergezeld gaat van een beschrijving van meetbare indicatoren. Bij grotere aanvragen moet ook een gedetailleerd uitvoeringsplan worden voorgelegd, waarin staat waartoe de respectieve partijen zich verbinden.

C. Instrumenten van het programma

Tot de instrumenten die in het kader van het programma worden gebruikt, behoort het volledige scala van instrumenten dat ook al in het kader van Douane 2002 is gebruikt (systemen voor informatie-uitwisseling en communicatie, beheers- en projectgroepen, benchmarking, seminars, workshops, enz.).

Voor alle acties geldt dat informatie met betrekking tot die acties wordt teruggekoppeld naar de relevante beheersinstrumenten, teneinde ervoor te zorgen dat volledig gebruik wordt gemaakt van eventuele ervaringen die zijn opgedaan, zodat de Gemeenschap als geheel van die ervaringen kan leren.

D. Financiering van het programma

De Gemeenschap

De operationele kosten die door de Gemeenschap moeten worden gedragen, kunnen in drie hoofdcategorieën worden gesplitst, te weten gezamenlijke acties, IT-acties en overige acties.

Gezamenlijke acties omvatten seminars, uitwisselingen, monitoring, benchmarking, opleiding en eventuele andere acties die ingevolge artikel 13 zijn overeengekomen. De uitgaven in verband met 'gezamenlijke acties' zullen gedurende de looptijd van het programma naar verwachting elk jaar ongeveer gelijk zijn, ofschoon het zwaartepunt binnen deze categorie waarschijnlijk zal verschuiven van seminars naar monitoring en benchmarking. De kosten van 'gezamenlijke acties' worden geraamd op 18,825 miljoen euro voor de gehele looptijd van het programma.

De IT-acties in verband met de werking en ontwikkeling van bestaande systemen zullen 71,545 miljoen euro gaan kosten over de periode van vijf jaar dat het programma duurt. De kosten van IT-acties in verband met de ontwikkeling van nieuwe systemen voor het vergemakkelijken van de elektronische informatie-uitwisseling tussen douaneadministraties en het bedrijfsleven zullen 7,4 miljoen euro belopen over genoemde periode.

Daar komen nog de kosten bij van activiteiten die verband houden met de interconnectie van de systemen van de kandidaat-lidstaten met de communautaire systemen, als onderdeel van het uitbreidingsproces, en de kosten van de ontwikkeling en uitbreiding van de bestaande systemen (vooral Transit en CCN/CSI), zodat men in de behoeften van de nieuwe lidstaten kan voorzien. Deze kosten belopen 22,74 miljoen euro over de looptijd van het programma.

Onder 'overige acties' vallen de beheers- en projectgroepen, die van wezenlijk belang zijn voor de effectieve en efficiënte uitvoering van het programma en de externe activiteiten, die hoofdzakelijk op de kandidaat-lidstaten zullen zijn gericht. De kosten van deze activiteiten bedragen 4,175 miljoen euro over de periode van vijf jaar die het programma zal duren.

Met 'externe acties' - technische bijstand en opleiding voor derde landen - zal een bedrag van 8,315 miljoen euro zijn gemoeid.

Het totale uit de Gemeenschapsbegroting te financieren bedrag is derhalve 133 miljoen euro.

Kandidaat-lidstaten

De voorwaarden waaronder de kandidaat-lidstaten aan "Douane 2002" deelnemen, zijn geregeld in de toepasselijke internationale rechtsinstrumenten, die bij een verlenging van dat programma "zonder substantiële verandering" in een automatische verlenging van de deelname voorzien. Als het programma "Douane 2007" niet wordt gezien als een verlenging van het programma "Douane 2002", maar als een vervolgprogramma, zullen nieuwe rechtsinstrumenten voor het programma nodig zijn. Het programma voorziet niet in de financiering van de kosten die voor de kandidaat-lidstaten aan deelname zijn verbonden, aangezien hun bijdragen als aanvullende middelen voor het programma zouden worden behandeld, te gebruiken voor de deelname van de landen die ervoor hebben gekozen om deel te nemen.

Benadrukt moet worden dat verscheidene kandidaat-lidstaten nu al gebruik maken van steunprogramma's voor de periode voorafgaande aan de toetreding om hun douaneadministraties te versterken. Activiteiten die via deze programma's worden gefinancierd, zullen na de toetreding waarschijnlijk worden voortgezet. Er zal een nauwe coördinatie nodig zijn om te voorkomen dat er een overlapping van activiteiten plaatsvindt.

5. Conclusies

Het tussentijds verslag over Douane 2002 en de reacties van de lidstaten laten zien dat de nieuwe werkstructuur en de meer uitvoeringsgerichte aanpak tot resultaten leiden die voor de Gemeenschap van langetermijnvoordeel zijn.

Er is alle reden voor een nieuw programma dat zowel voorziet in de voortzetting als de uitbreiding van de activiteiten in deze sector:

- ter bevordering van de werkgelegenheid, via het leveren van een bijdrage aan een concurrerend ondernemingsklimaat door verlaging van de uitvoeringskosten;

- ter voorbereiding van de uitbreiding van de Gemeenschap en, na de uitbreiding, van de volledige integratie van de nieuwe lidstaten, zodat alle douaneadministraties in de uitgebreide Gemeenschap samen functioneren als ging het om één enkele administratie;

- ter verbetering van de bescherming van de consument en de financiële belangen van de Gemeenschap door de douane.

Deze toekomstprioriteiten alsook de steun die het programma van de lidstaten reeds ontvangt, pleiten ervoor om de werkzaamheden die in het kader van Douane 2002 zijn verricht, voort te zetten.

Dienovereenkomstig wordt aanbevolen dat het bijgevoegde "voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad houdende goedkeuring van een actieplan voor de douane in de Gemeenschap ('Douane 2007')" wordt aangenomen.