NL Publicatieblad van de Europese Unie C 277/109

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2003/48/EG betreffende belastingheffing op inkomsten uit spaargelden in de vorm van rentebetaling

(COM(2008) 727 definitief — 2008/0215 (CNS))

(2009/C 277/23)

Rapporteur: Umberto BURANI

De Raad heeft op 2 december 2008 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 94 van het EG-Verdrag te raadplegen over het

Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 2003/48/EG betreffende belastingheffing op inkomsten uit spaargelden in de vorm van rentebetaling

(COM(2008) 727 final – 2008/0215 (CNS)).

De gespecialiseerde afdeling Economische en Monetaire Unie, economische en sociale samenhang, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 1 april 2009 goedgekeurd. Rapporteur was Umberto BURANI.

Het Comité heeft tijdens zijn op 13 en 14 mei 2009 gehouden 453e zitting (vergadering van 13 mei 2009) onderstaand advies uitgebracht, dat met 193 stemmen vóór en 3 stemmen tegen, bij 8 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. Richtlijn 2003/48/EG is momenteel alleen van toepassing op spaarrente. De Commissie wil met onderhavig voorstel het toepassinggebied van die richtlijn uitbreiden tot een reeks nieuwe financiële producten die daar nog niet onder vallen, maar wel voordelen opleveren.

1.2. Het EESC stemt daar volledig mee in, maar plaatst vraagtekens bij een aantal administratieve en juridische complicaties die de nieuwe regels met zich mee brengen. De Commissie heeft oog gehad voor dit probleem en er alles aan gedaan om de schade zoveel mogelijk te beperken. Een loffelijk streven dat echter zijn grenzen heeft bereikt in de complexiteit van de nieuwe regels en de moeilijkheden die rijzen bij de toepassing ervan.

1.3. Belangrijk zijn de kosten die niet alleen moeten worden gedragen door de marktspelers (en dus door de markt in het algemeen), maar ook door de belastingdiensten. De kosten voor deze laatste houden verband met het beheer van de regeling, maar ook met het feit dat de nieuwe regels meer en preciezere controles vergen. Vereenvoudiging is niet altijd gemakkelijk, maar blijft nodig. Een ander belangrijk aandachtspunt is de kwaliteit van de informatie: als regels moeilijk uitvoerbaar of ingewikkeld zijn, is de informatie meestal ook gebrekkig.

1.4. Verder moet worden voorkomen dat de nieuwe regels alleen en unilateraal door de EU moeten worden toegepast: als er met de landen buiten de EU geen overeenkomsten worden gesloten, noch met de „overeenkomst-landen”, dan zou er wel eens een massale verschuiving kunnen optreden van transacties naar gebieden buiten Europa. Daarmee dreigen dan ook de concurrentieverhoudingen tussen Europa en de rest van de wereld ernstig te worden verstoord. Daarom zou de EU onderhandelingen moeten beginnen over soortgelijke maatregelen die overal ter wereld gelijktijdig in de voornaamste financiële centra zouden moeten worden genomen.

2. Inleiding

2.1. In Richtlijn 2003/48/EG is vastgelegd hoe belasting moet worden geheven op rente op spaartegoeden in één lidstaat die wordt bestemd voor begunstigden in een andere lidstaat. De Commissie heeft de Raad in september 2008 een verslag voorgelegd over het effect dat deze richtlijn heeft gesorteerd. Dat verslag is gebaseerd op de informatie die de Commissie van de belastingdiensten van de lidstaten heeft gekregen over de eerste twee jaar waarin ervaring met de richtlijn is opgedaan.

2.2. De gunstige resultaten waarvan sprake is in dit verslag, waren een stimulans voor de Commissie om aan de oorspronkelijke richtlijn te blijven schaven en het toepassingsgebied ervan te verruimen. Het gevolg is dat er voor de begrippen „uiteindelijke gerechtigde” en „uitbetalende instantie” nieuwe definities zijn ingevoerd, dat het scala aan financiële producten waarvan de opbrengsten onder het toepassingsgebied van de richtlijn vallen, is uitgebreid en dat de procedures op veel punten opnieuw zijn bekeken of zijn gewijzigd.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het EESC stelt vast dat de Commissie haar voorstel met veel inzet heeft opgesteld en kan zich daarin in grote lijnen volledig vinden. Doordat met de lidstaten en alle belanghebbende partijen is overlegd, konden regels ter verbetering van de huidige regeling worden uitgewerkt waarmee een behoorlijke belastingheffing op inkomsten uit spaargelden wordt gegarandeerd (en dat is gunstig voor de belastingdiensten) en – indirect – de verstoringen in het kapitaalverkeer worden gecorrigeerd. Dit neemt niet weg dat er ook aspecten zijn waarbij het EESC nog slagen om de arm wil houden.

3.2. Over het geheel genomen lijkt onderhavig Commissievoorstel te zijn ingegeven door de wens om de belastingwetgeving geleidelijk aan te passen aan de stand van zaken op de financiële markt waarop – al voordat de huidige crisis is uitgebroken – een groot aantal vernieuwende producten hun intrede hebben gedaan. Die producten hebben kenmerken die maar moeilijk in categorieën kunnen worden ingedeeld en waarin sowieso niet is voorzien in de Richtlijn van 2003. Sommige van die producten zouden heel goed kunnen worden gebruikt om de belastingwetgeving, op volledig legale wijze, te ontduiken: het is dan ook niet verwonderlijk dat de Commissie met dit voorstel die „mazen” in de wet probeert te dichten. Dit doet zij door enkele andere inkomsten uit vernieuwende financiële producten of uit bepaalde vormen van levensverzekeringen onder het begrip „inkomsten uit spaargelden” (rente) te laten vallen: hoe of wat zou nader moeten worden toegelicht. Het EESC lijkt dat een goede oplossing, maar wijst erop dat de bedoeling van deze uitbreiding niet is om levensverzekeringen in het algemeen, noch om pensioenen en lijfrentes onder het begrip „inkomsten uit spaargelden” te laten vallen, omdat met die producten overduidelijk langetermijnrisico's worden gedekt. Bovendien zal het niet altijd gemakkelijk zijn om het bedrag van de aan te geven inkomsten of van de belastbare grondslag uit te rekenen, omdat bedoelde vernieuwende financiële producten erg gevariëerd en verfijnd zijn.

In haar inleiding op onderhavig voorstel voert de Commissie aan dat bij de formulering daarvan rekening is gehouden met de voor de nationale belastingdiensten aan de voorgestelde wijzigingen verbonden administratieve lasten. Daarom is in overeenstemming met artikel 5 van het Verdrag (beginselen van subsidiariteit en evenredigheid) advies gevraagd aan de nationale belastingdiensten zelf, maar ook aan de destijds opgerichte deskundigengroep.

3.3.1. Desalniettemin is het EESC van oordeel dat de zwakke plek van de voorgestelde richtlijn, alle goede bedoelingen ten spijt, nog steeds is dat de administratieve lasten voor degenen die ermee moeten gaan werken, er beduidend door toenemen. Dat extra werk houdt verband met het feit dat de geldende elektronische procedures moeten worden aangepast of dat er andere, volledig nieuwe procedures moeten worden ingevoerd. Daar komt nog bij dat de nieuwe regels in sommige gevallen moeilijk toepasbaar zijn of dat over de toepassing daarvan nog in het duister wordt getast. De algemene indruk is dat de belangen van de nationale belastingdiensten - die als begunstigden van de regeling daar uiteraard voorstander van zijn - kennelijk de overhand hebben gehad boven de overweging dat meer administratieve lasten voor de belastingdiensten onherroepelijk op de consumenten en meer in het algemeen op de markt worden afgewenteld. Ook mag niet worden vergeten dat moeilijk toepasbare regels meestal tot gevolg hebben dat ook de informatie te wensen overlaat.

3.3.2. Los van de concepten waarop het voorstel is gebaseerd, pleit het EESC ervoor om alleen wijzigingen aan te brengen waarvan het nut bewezen is, d.w.z. waarvan is aangetoond dat daardoor de regeling eenvoudiger en de procedures goedkoper worden, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de draagwijdte van de maatregelen. Bovendien zouden er waar nodig verduidelijkingen moeten worden ingevoegd. Deze redenering gaat vooral op voor de procedure waarmee de identiteit en woonplaats van beleggers moeten worden vastgesteld: door de wijzigingen die de Commissie daarop voorstelt, worden de regels te strak en te moeizaam. Volgens het EESC zouden de recente aanbevelingen van de FISCO (Fiscal Compliance Expert Group), een door de Commissie zelf opgericht adviesorgaan, als leidraad moeten dienen voor de wijzigingen op dit gebied. De FISCO heeft i.v.m. de vrijstellingsaanvragen gesuggereerd dat bronbelasting moet worden gedocumenteerd met een door de belegger zelf afgelegde verklaring over zijn of haar woonplaats.

3.3.3. Hoe dan ook moet één grondbeginsel uitdrukkelijk in de richtlijn zelf worden vastgelegd, nl. dat alle nieuwe procedures, bepalingen en verplichtingen van kracht worden op het tijdstip waarop de nieuwe richtlijn in werking treedt, dus niet met terugwerkende kracht. Feit is dat voor de programmering van de elektronische procedures van de vigerende richtlijn is uitgegaan: als de nieuwe regels met terugwerkende kracht zouden moeten worden toegepast, dan zouden in die procedures ingewikkelde en tijdrovende aanpassingen moeten worden doorgevoerd.

3.4. De Commissie heeft vast ingezien hoe ingewikkeld de regels zijn waarom door belanghebbenden is gevraagd: volgens haar voorstel zou de richtlijn dan ook pas drie jaar na publicatie in werking moeten treden. Die termijn lijkt redelijk en adequaat. De ervaring die met de vorige richtlijn is opgedaan, leert echter dat sommige lidstaten de bepalingen die nodig zijn voor de omzetting van de richtlijn, met veel vertraging goedkeuren, wat voor betrokkenen administratieve problemen oplevert. Daarom zou in het voorstel moeten worden vastgelegd dat de lidstaten de uitvoeringsbepalingen op zijn laatst twee jaar vóór de inwerkingtreding van de richtlijn moeten uitvaardigen.

3.5. De gelijke concurrentievoorwaarden (level playing field) met de overeenkomst-landen (agreement countries) waarnaar wordt verwezen in de 24ste overweging van de Richtlijn van 2003, is een doel dat slechts gedeeltelijk is bereikt en dat hoe dan ook niet van toepassing is op de landen die niet tot de overeenkomst zijn toegetreden. In onderhavig voorstel wordt geen gewag gemaakt van de mogelijkheid om het toepassingsgebied van de nieuwe richtlijn uit te breiden tot derde landen. Dat er onderhandelingen komen over een nieuwe overeenkomst, kan niet worden uitgesloten, maar de huidige crisis op de markten maakt wel twijfelachtig dat dergelijke onderhandelingen al op korte termijn vruchten zullen afwerpen. Dit zou niet alleen ten koste gaan van de gelijkheid van concurrentievoorwaarden: de kapitaalvlucht (waarvoor de vrees in de hierboven vermelde overweging wel wordt uitgesproken, maar waarvan in het nieuwe voorstel geen melding wordt gemaakt) zou nog veel ernstigere consequenties hebben. Het EESC acht het niet raadzaam om weer nieuwe verschillen tussen de verplichtingen van de uitbetalende instanties van de lidstaten en die van de andere landen in het leven te roepen, of het daarbij nu gaat om overeenkomst-landen of om derde landen of afhankelijke of geassocieerde gebieden. Dit standpunt heeft ook betrekking op de aangekondigde uitbreiding van het toepassingsgebied van de richtlijn tot andere inkomsten.

4. Specifieke opmerkingen

Onderhavig voorstel omvat een reeks nieuwe voorschriften m.b.t. de papieren bewijsstukken die moeten worden overgelegd voor de vaststelling van de identiteit en de fiscale woonplaats van de uiteindelijke gerechtigden. In art. 3, lid 2 wordt niet alleen om geboortedatum en –plaats gevraagd, maar ook om het fiscaal identificatienummer (1) (waarvoor ieder land een eigen structuur heeft opgezet), terwijl krachtens de vigerende richtlijn één van tweeën (geboortedatum en –plaats of het fiscaal identificatienummer) volstaat. Een mogelijke vereenvoudiging kan erin bestaan dat waar mogelijk het fiscale identificatienummer wordt vervangen door geboorteplaats en –datum. De vermelding van geboorteplaats en –datum is in alle lidstaten voldoende voor de identificatie van alle ingezetenen.

4.1.1. Andere zwaarwegende verplichtingen vloeien voort uit het feit dat de oorspronkelijke documentatie voortdurend moet worden bijgewerkt. Volgens het EESC is dat véél, zoniet bijna onbegonnen werk. Zijn suggestie is dan ook om aan de documentatie blijvende geldigheid te verlenen, met inachtneming van de normen inzake de „beste beschikbare informatie”.

4.1.2. Nadere uitleg leert overigens dat de opgave van zowel het fiscaal identificatienummer als van de bijwerkingen daarvan facultatief is, omdat die gegevens alleen maar bekend behoeven te worden gemaakt als de tussenpersoon erover beschikt. In dat geval vervalt het argument voor de aangetekende bezwaren, nl. dat de procedures moeizaam zijn.

Met het nieuwe artikel 4, lid 1 wordt de definitie van het begrip „uiteindelijke gerechtigde” verruimd en gelijkgetrokken met de in Richtlijn 2005/60/EG (richtlijn tegen witwaspraktijken) vastgelegde concepten. Ook wordt daarin de verplichting gecreëerd om een procedure („look through”) te volgen waarmee onderzoek kan worden gedaan naar de rechtspersonen en juridische constructies van derde landen, volgens in bijlage I bij het Commissievoorstel gegeven indicaties. Daarom wordt een betaling aan die rechtspersonen en juridische constructies overeenkomstig de bepalingen van Richtlijn 2005/60/EG beschouwd als een betaling aan de uiteindelijk gerechtigde.

4.2.1. Benadrukt moet worden dat er verschillen zijn tussen de met de richtlijn betreffende belastingheffing op inkomsten uit spaargelden nagestreefde doelstellingen en die van Richtlijn 2005/60/EG: in eerstgenoemde richtlijn wordt uitbetalende instanties gevraagd om de belastingplichtigen te identificeren die in de lidstaat waar zij woonachtig zijn, hun inkomsten uit spaartegoeden moeten declareren; krachtens laatstgenoemde richtlijn moeten uitbetalende instanties niet alleen de identiteit vaststellen van de rechtspersoon of juridische constructie waarvan de naam op de rekening staat, maar ook die van degene die bedoelde rechtspersoon of juridische constructie daadwerkelijk in bezit of onder controle heeft of die daaruit voordeel haalt. Bovendien zou onderhavig voorstel van toepassing moeten worden op àlle begunstigden, terwijl Richtlijn 2005/60/EG met de nodige zorgvuldigheid alleen wordt toegepast in geval van verdenking. Dat laatste verschil houdt verband met de mate van grondigheid die is vereist in het geval van witwaspraktijken, die veel verder gaat dan de „vereiste zorgvuldigheid” die moet worden betracht bij belastingmaatregelen. Naleving van de voorgestelde regels is dus niet alleen moeilijk, maar ook duur en aleatoir.

In art. 4, lid 2 wordt uiteengezet wat onder „een uitbetalende instantie bij ontvangst” moet worden verstaan: een rechtspersoon of juridische constructie die krachtens de nationale wetgeving van de lidstaat waarin de rechtspersoon of juridische constructie haar plaats van „feitelijk beheer” heeft, niet belast wordt op haar inkomsten of niet op het deel van zijn inkomsten dat bestemd is voor zijn niet-ingezeten deelnemers (de per land verschillende categorieën staan in Bijlage III bij onderhavig Commissievoorstel). Met de lidstaat van „feitelijk beheer” wordt het land bedoeld waar degene woonachtig is die de voornaamste eigenaar is van de rechtspersoon of juridische constructie en/of die verantwoordelijk is voor het beheer van de activiteiten daarvan. De door uitbetalende instanties bij ontvangst van een rentebetaling „ontvangen of bewerkstelligde” betalingen worden geacht rechtstreeks te zijn verricht aan de uiteindelijk gerechtigde voor wie juridisch gezien de belastbare inkomsten bestemd zijn.

4.3.1. De uitbreiding van de bestempeling als „uitbetalende instantie bij ontvangst”, die in de praktijk al moeilijk te rijmen valt met de bepalingen van de huidige richtlijn, kan administratieve of systeemproblemen opleveren voor de oorspronkelijke betrokkene, in weerwil van de lijst in Bijlage III, hoe goed die ook is bedoeld. Bovendien kan het voor de oorspronkelijk betrokkene moeilijk zijn om de plaats van de feitelijke controle te bepalen. Deze vernieuwingen doen dan ook ernstige twijfels rijzen over de praktische haalbaarheid ervan en over de mogelijkheid om dit alles te beheren. Niet alleen krijgt de uitbetalende instantie bij ontvangst nieuwe en zware taken opgelegd, met de bijbehorende verantwoordelijkheden, maar ook worden de belastingdiensten hierdoor opgezadeld met ingewikkelde en dure procedures. De belanghebbenden hebben al aangegeven welke problemen zij verwachten als de voorgestelde maatregelen worden goedgekeurd, met argumenten die te technisch zijn om door leken te kunnen worden begrepen. Het EESC ziet zich niet genoopt om hierover een standpunt in te nemen, maar verzoekt de Commissie en de wetgevers om die problemen beslist te laten meewegen: als een doel niet wordt bereikt, komt dat heel vaak doordat een wet is uitgevaardigd zonder dat rekening is gehouden met praktische problemen die de uitvoering ervan kan opleveren.

Duidelijk is dat de Commissie met art. 6 tracht om onder het begrip „rente” ook alle mogelijke opbrengsten uit beleggingen te laten vallen: de lange en precieze opsomming van mogelijke vormen van „rentebetaling” die daarin wordt gegeven, heeft immers tot doel om belastingheffing ook mogelijk te maken op de opbrengsten van vernieuwende financiële producten, die ongebruikelijk zijn of hoe dan ook nog niet onder één van de bestaande regelingen vallen. In dit opzicht heeft de Commissie een prijzenswaardige poging gedaan om het beginsel van gelijke lastenverdeling over de belastingplichtigen toe te passen, los van de vorm, omschrijving en/of verfijning van hun beleggingen. Daarbij moet echter ook het concurrentievermogen van de financiële en verzekeringsmarkt van de EU worden gevrijwaard. De toepassing van de regels van de nieuwe richtlijn, ook door de overeenkomst-landen en derde landen, zou dus een conditio sine qua non moeten zijn waarover wordt onderhandeld vóórdat de nieuwe regels van kracht worden. De beste oplossing kan toch niet zijn dat een evenwicht wordt verstoord ten koste van Europa!

4.4.1. In diverse paragrafen van dit artikel wordt uiteengezet hoe een uitbetalende instantie te werk moet gaan, waarbij die uitbetalende instantie dikwijls een andere rechtspersoon is dan de emittent van financiële instrumenten of degene die de gegevens verstrekt. Bij de voorwaarden die daarbij worden gesteld, horen meestal verplichtingen om te analyseren, te onderzoeken en/of te evalueren, maar soms is dat gewoonweg onmogelijk voor een uitbetalende instantie. Billijkheidshalve zou uitdrukkelijk moeten worden vastgelegd dat een uitbetalende instantie die aantoonbaar te goeder trouw is geweest en de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht, aan de belastingdiensten geen verantwoording behoeft af te leggen voor door derden verstrekte informatie als die informatie niet met de gangbare onderzoeksmiddelen kan worden nagetrokken. Daarenboven zou net zo uitdrukkelijk moeten worden vastgelegd dat de verantwoordelijkheid voor die informatie moet worden gelegd bij de tussenpersonen of de rechtstreeks belanghebbenden die verkeerde, onvolledige of valse informatie hebben verstrekt.

Brussel, 13 mei 2009 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Mario SEPI

(1) TIN (Tax Identification Number) in het VK en NIF (Numéro d'Identification Fiscale) in Frankrijk