[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 20.7.2005

SEC(2005) 991 definitief

ADVIES VAN DE COMMISSIE

betreffende het bestaan van een buitensporig tekort in Portugal - Toepassing van artikel 104, lid 5, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap

TOELICHTING

Op 9 juni 2005 heeft Portugal de meest recente actualisering van zijn stabiliteitsprogramma voor de periode 2005-2009 ingediend. Volgens deze actualisering zal het overheidstekort in 2005 tot 2007 boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP uitkomen. Zo rekent Portugal, dat een tekort van 2,9% over 2004[1] heeft gemeld, voor 2005 op een overheidstekort van 6,2% van het BBP, dat daarna zou moeten teruglopen tot 4,8% over 2006, 3,9% over 2007 en 2,8% over 2008. In deze jaren loopt de schuldquote volgens de prognoses verder op tot een hoogste stand van 67,8% in 2007, terwijl voor 2004 nog een quote van 61,9% gemeld was.

De toepassing van de buitensporigtekortprocedure (BTP) is geregeld bij artikel 104 van het Verdrag en bij Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten, die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact[2]. Bij haar beoordeling heeft de Commissie rekening gehouden met het voor de Europese Raad bestemde verslag van de Raad (Ecofin) van 20 maart 2005 met als titel "De uitvoering van het stabiliteits- en groeipact verbeteren", dat op 22 maart 2005 door de Europese Raad is bekrachtigd[3].

In het Commissieverslag op grond van artikel 104, lid 3, van het Verdrag wordt beoordeeld of aan het tekortcriterium en het schuldcriterium van het Verdrag wordt voldaan.

Het beoogde overheidstekort over 2005, dat in het geactualiseerde Portugese stabiliteitsprogramma van juni 2005 bekend is gemaakt, ligt duidelijk boven de referentiewaarde van 3% van het BBP. Bovendien is de overschrijding van deze waarde niet van uitzonderlijke of tijdelijke aard in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact. De BBP-groei is sinds 2000 weliswaar sterk teruggelopen, maar in 2004 kende de economie weer een positieve groei. Volgens de voorjaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie en volgens het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van juni 2005 blijft er in de komende jaren sprake van een geleidelijke, maar wel bescheiden opwaartse trend. Voorts is er weliswaar sprake van een forse negatieve output gap en zal deze in de komende jaren naar verwachting niet fors verminderen, toch staat de verslechtering van het overheidssaldo in geen verhouding tot de recente toename van de output gap. De overschrijding van de referentiewaarde kan dan ook niet worden aangemerkt als een gevolg van een zware economische inzinking. Evenmin kan deze als tijdelijk worden aangemerkt omdat het overheidstekort volgens de voorjaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie ook in 2006, wanneer het economisch herstel naar verwachting geleidelijk op gang komt, ruim boven de referentiewaarde van het Verdrag blijft. Verder wordt in het geactualiseerde Portugese stabiliteitsprogramma van juni 2005 ervan uitgegaan dat het overheidstekort in de komende jaren terugloopt, maar wel tot 2007 boven de referentiewaarde uitkomt. Er lijkt dus niet te worden voldaan aan het tekortcriterium van het Verdrag.

In 2003 doorbrak de schuldquote de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP. In 2004 kwam deze uit op 61,9%, een stijging van circa 8,5 percentagepunten sinds 2000. Deze stijging is te wijten aan een zeer laag primair overschot (in een aantal jaren is er zelfs sprake van een primair tekort), aan een omvangrijke stock-flow adjustment, waarbij schuldverhogende operaties onder de lijn de omvangrijke privatiseringsopbrengsten in de meeste jaren meer dan tenietdeden, alsook aan de lage nominale BBP-groei. De in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van juni 2005 vermelde schulddoelstellingen voor 2005-2007, die grotendeels overeenkomen met de schuldprognoses van de diensten van de Commissie uit het voorjaar van 2005, geven aan dat de quote fors zal blijven stijgen en in 2007 een hoogste stand van net onder de 68% zal bereiken. Dit is in strijd met het Verdrag, dat voorschrijft dat bij een overschrijding van de referentiewaarde van 60% van het BBP de schuldquote "in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert". Er lijkt dus niet te worden voldaan aan het schuldcriterium van het Verdrag.

In haar verslag op grond van artikel 104, lid 3, heeft de Commissie tevens relevante factoren geanalyseerd die op de economische en begrotingssituatie op middellange termijn betrekking hebben, alsook andere factoren die relevant leken voor de beoordeling van de Portugese overheidsfinanciën.

In zijn verslag van 20 maart heeft de Raad benadrukt dat de inaanmerkingneming van andere relevante factoren in de stappen die leiden naar een besluit over het al dan niet bestaan van een buitensporig tekort (dus met inbegrip van het advies van het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 104, lid 4, het advies van de Commissie overeenkomstig artikel 104, lid 5, en het besluit van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6) "volledig ondergeschikt is aan het overkoepelende principe dat, alvorens andere relevante factoren in aanmerking worden genomen, het tekort de referentiewaarde slechts tijdelijk overschrijdt en dicht bij de referentiewaarde blijft". In het geval van Portugal is niet aan deze voorwaarde voldaan: het beoogde tekort voor 2005 ligt niet dicht bij de referentiewaarde en de overschrijding van deze waarde kan niet als tijdelijk worden aangemerkt omdat het verwachte overheidstekort drie jaar lang boven de 3% van het BBP blijft. Om die reden wordt in het geval van Portugal in het advies van de Commissie overeenkomstig artikel 104, lid 5, en het besluit van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6, geen rekening gehouden met andere relevante factoren.

In artikel 104, lid 4, van het Verdrag wordt bepaald dat "het in artikel 114 bedoelde Comité (d.i. het Economisch en Financieel Comité) advies uitbrengt over het verslag van de Commissie". Op 4 juli 2005 heeft het Comité zijn advies uitgebracht, dat aansluit bij de beoordeling in het Commissieverslag. Met name is het comité tot de conclusie gekomen dat met de beoogde budgettaire ontwikkelingen in Portugal in 2005 niet wordt voldaan aan de beide criteria van artikel 104, lid 2. Volgens het comité ligt het beoogde tekort over 2005 niet dicht bij de referentiewaarde van 3% van het BBP en kan de overschrijding van deze waarde niet als uitzonderlijk en tijdelijk worden aangemerkt. De overheidsschuld overschrijdt de referentiewaarde van 60% van het BBP en zal als percentage van het BBP in de komende twee jaar nog verder stijgen. Ook heeft het comité erop gewezen dat de economische vooruitzichten voor de komende twee à drie jaar matig blijven, en heeft het zijn bezorgdheid uitgesproken over het hoge niveau en de trend van het structurele tekort. Het comité heeft weliswaar alle andere relevante factoren onderzocht, maar besloot uiteindelijk om met deze factoren geen rekening te houden bij zijn beoordeling.

Rekening houdend met haar verslag en gezien het advies van het comité is de Commissie van mening dat er in Portugal een buitensporig tekort bestaat. Dit advies, dat op [20 juli 2005] door de Commissie werd goedgekeurd, wordt hierbij aan de Raad uitgebracht overeenkomstig artikel 104, lid 5, van het Verdrag. De Commissie beveelt de Raad aan dienovereenkomstig te besluiten conform artikel 104, lid 6. Bovendien dient de Commissie overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het Verdrag bij de Raad een aanbeveling in voor een tot Portugal te richten aanbeveling van de Raad om te bereiken dat het buitensporige tekort wordt verholpen.

ADVIES VAN DE COMMISSIE

betreffende het bestaan van een buitensporig tekort in Portugal - Toepassing van artikel 104, lid 5, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap

ALGEMENE OVERWEGINGEN

Overeenkomstig artikel 104 van het Verdrag dienen de lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden. Beschikkingen betreffende het bestaan van een buitensporig tekort zijn geregeld bij de buitensporigtekortprocedure (BTP), die wordt omschreven in artikel 104 van het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten, die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact.

Overeenkomstig artikel 104, lid 2, van het Verdrag moet de Commissie toezien op de ontwikkeling van de begrotingssituatie en de omvang van de overheidsschuld in de lidstaten, teneinde aanzienlijke tekortkomingen vast te stellen. Met name moet de Commissie nagaan of de hand wordt gehouden aan de begrotingsdiscipline op basis van twee criteria, namelijk de verhouding tussen het voorziene of feitelijke overheidstekort en het bruto binnenlands product (BBP) en de verhouding tussen de overheidsschuld en het BBP. De statistische gegevens over deze variabelen worden door de Commissie verstrekt op basis van door de lidstaten in te dienen gegevens.

Overeenkomstig artikel 104, lid 3, van het Verdrag moet de Commissie een verslag opstellen indien een lidstaat niet voldoet aan beide criteria of aan een van de criteria van artikel 104, lid 2, of indien zij, ook al is aan de criteria voldaan, van mening is dat er gevaar voor een buitensporig tekort in een lidstaat aanwezig is. In artikel 104, lid 3, van het Verdrag is het volgende bepaald: "In het verslag van de Commissie wordt er tevens rekening mee gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen". In het verslag van de Raad (Ecofin) van 20 maart 2005 wordt het kader voor de inaanmerkingneming van dergelijke relevante factoren verduidelijkt. Uitgaande van de gegevens in het op 9 juni 2005 ingediende geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal voor de periode 2005-2009 en rekening houdende met de voorjaarsprognoses 2005 van haar diensten heeft de Commissie op 22 juni 2005 haar goedkeuring gehecht aan het desbetreffende verslag.

Vervolgens heeft het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 104, lid 4, op 4 juli 2005 advies uitgebracht over het verslag van de Commissie.

Overeenkomstig artikel 104, lid 5, van het Verdrag moet de Commissie advies uitbrengen aan de Raad indien zij van oordeel is dat er in een lidstaat een buitensporig tekort bestaat of kan ontstaan. Om te concluderen of er een buitensporig tekort bestaat of kan ontstaan, dient naar de mening van de Commissie rekening te worden gehouden met: i) de bevindingen in haar verslag, namelijk of niet wordt voldaan aan beide of een van de criteria van artikel 104, lid 2, van het Verdrag; ii) het advies van het Economisch en Financieel Comité over het verslag van de Commissie. Op basis van deze elementen heeft de Commissie een aantal overwegingen voor Portugal opgesteld.

OVERWEGINGEN BETREFFENDE PORTUGAL

1. Volgens het geactualiseerde Portugese stabiliteitsprogramma van juni 2005 zal het overheidstekort over 2005 uitkomen op 6,2% van het BBP. Met dit cijfer wordt de referentiewaarde van 3% van het BBP duidelijk overschreden. Deze overschrijding is niet het gevolg van een zware economische inzinking. De BBP-groei is sinds 2000 weliswaar sterk teruggelopen, maar in 2004 kende de economie weer een positieve groei. Naar verwachting blijft er in de komende jaren sprake van een geleidelijke, maar wel bescheiden opwaartse trend. Voorts is er weliswaar sprake van een forse negatieve output gap en zal deze in de komende jaren naar verwachting niet fors verminderen, toch staat de verslechtering van het overheidssaldo in geen verhouding tot de recente toename van de output gap. De overschrijding van de referentiewaarde kan dan ook niet worden aangemerkt als een gevolg van een zware economische inzinking in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact. Volgens de voorjaarsprognoses 2005 van de diensten van de Commissie zal het tekort ook in 2006, wanneer het economisch herstel naar verwachting geleidelijk op gang komt, ruim boven de referentiewaarde van het Verdrag blijven. Dit wordt bevestigd in het geactualiseerde Portugese stabiliteitsprogramma van juni 2005, dat ervan uitgaat dat het overheidstekort in de komende jaren een gestage verbetering te zien zal geven, maar wel tot 2007 boven de referentiewaarde blijft. De overschrijding van de referentiewaarde kan dan ook niet als uitzonderlijk of als tijdelijk worden aangemerkt. Er lijkt dus niet te worden voldaan aan het tekortcriterium van het Verdrag.

2. In 2003 doorbrak de schuldquote de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP. In 2004 kwam deze uit op 61,9%, een stijging van circa 8,5 percentagepunten sinds 2000. Deze stijging is te wijten aan een zeer laag primair overschot, een omvangrijke schuldverhogende stock-flow adjustment en de lage nominale BBP-groei. De in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van juni 2005 vermelde schulddoelstellingen voor 2005-2007, die grotendeels overeenkomen met de schuldprognoses van de diensten van de Commissie uit het voorjaar van 2005, geven aan dat de quote fors zal blijven stijgen en in 2007 een hoogste stand van net onder de 68% zal bereiken. Dit is in strijd met het Verdrag, dat voorschrijft dat bij een overschrijding van de referentiewaarde van 60% van het BBP de schuldquote "in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert". Er lijkt dus niet te worden voldaan aan het schuldcriterium van het Verdrag.

3. In haar verslag op grond van artikel 104, lid 3, van het Verdrag heeft de Commissie relevante factoren geanalyseerd die op de economische en begrotingssituatie op middellange termijn betrekking hebben, alsook andere factoren die relevant leken voor de beoordeling van de Portugese overheidsfinanciën.

4. In zijn voor de Europese Raad bestemde verslag van 20 maart 2005 met als titel "De uitvoering van het stabiliteits- en groeipact verbeteren", dat op 22 maart 2005 door de Europese Raad is bekrachtigd, heeft de Raad (Ecofin) benadrukt dat de inaanmerkingneming van andere relevante factoren in de stappen die leiden naar een besluit over het al dan niet bestaan van een buitensporig tekort (dus met inbegrip van het advies van de Commissie overeenkomstig artikel 104, lid 5, en het besluit van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6) "volledig ondergeschikt is aan het overkoepelende principe dat, alvorens andere relevante factoren in aanmerking worden genomen, het tekort de referentiewaarde slechts tijdelijk overschrijdt en dicht bij de referentiewaarde blijft". In het geval van Portugal is niet aan deze voorwaarde voldaan. Om die reden wordt in het advies van de Commissie overeenkomstig artikel 104, lid 5, geen rekening gehouden met andere relevante factoren.

5. Het advies van het Economisch en Financieel Comité overeenkomstig artikel 104, lid 4, van het Verdrag is in overeenstemming met de beoordeling in het verslag van de Commissie op grond van artikel 104, lid 3.

CONCLUSIE

Naar aanleiding van het toezicht op de begrotingssituatie in Portugal en met name het onderzoek naar de naleving van de criteria van artikel 104, lid 2, heeft de Commissie een verslag opgesteld overeenkomstig artikel 104, lid 3, van het Verdrag. Rekening houdend met haar verslag en gezien het advies van het Economisch en Financieel Comité is de Commissie van mening dat er in Portugal een buitensporig tekort bestaat.

[1] De desbetreffende cijfers zijn nog onderwerp van discussie tussen het Portugese bureau voor de statistiek en Eurostat.

[2] PB L 209 van 2.8.1997.

[3] Zie de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Brussel van 22 en 23 maart 2005 (7619/05) en het verslag van de Raad (Ecofin) van 20 maart 2005 aan de Europese Raad (7423/05).