Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de afschaffing, aan de binnengrenzen, van de controles op personen" ()

(96/C 174/12)

De Raad heeft op 26 oktober 1995 besloten, het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig de bepalingen van artikel 100 van het EG-Verdrag te raadplegen over voornoemd voorstel.

De Afdeling voor sociale aangelegenheden, gezinsvraagstukken, onderwijs en cultuur, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 14 maart 1996 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Vinay.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 334e Zitting (vergadering van 27 maart 1996) het volgende advies uitgebracht, dat met 107 stemmen vóór, 2 stemmen tegen (bij 3 onthoudingen) is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De afschaffing van de controles aan de binnengrenzen en het daaruit voortvloeiende vrije verkeer van personen is een essentieel gegeven voor de volledige totstandbrenging van de interne markt. Het vormt een van de belangrijke elementen van het Verdrag van Rome zoals gewijzigd bij de Europese Akte en bekrachtigd bij het Verdrag van Maastricht, waarmee beoogd wordt een ruimte tot stand te brengen die meer is dan alleen een gemeenschappelijke markt en waar onder dezelfde voorwaarden als op de nationale markt gehandeld kan worden. De vrijheid van verkeer speelt dus een centrale rol binnen de Europese context, als prikkel voor economische groei en als een fundamentele fase in het integratieproces tussen de lid-staten.

1.2. Het Comité heeft zich reeds eerder over deze materie uitgesproken, en ook onlangs nog - in zijn advies over het "Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: de interne markt in 1994". In dat advies werd onderstreept dat enerzijds de controles op personen aan de binnengrenzen afgeschaft moeten worden en anderzijds nog aanvullende flankerende maatregelen - o.a. inzake de harmonisering van de controles aan de buitengrenzen - vereist zijn.

1.3. De Commissie heeft zich al meermaals over dit onderwerp gebogen, m.n. in haar mededelingen van 18 december 1991 () en van 18 mei 1992 ().

1.3.1. In de eerste mededeling wees de Commissie op de verscheidenheid van de nog bestaande controles en formaliteiten aan de binnengrenzen en stelde ze dat specifieke maatregelen nodig waren om een eind te maken aan deze verschillen. Zo zal bereikt worden dat artikel 8A van het EG-Verdrag (nu art. 7A) volledig effect heeft.

1.3.2. In haar tweede mededeling benadrukte de Commissie dat er in vergelijking tot de vooruitgang die geboekt is op het gebied van het vrije verkeer van goederen, diensten en kapitaal, een zorgwekkende achterstand is opgelopen bij de afschaffing van de fysieke grenzen voor personen. Juist vanwege die vertraging stelde het Europees Parlement vervolgens op 18 november 1993 bij het Hof van Justitie een beroep wegens "nalatigheid" in tegen de Commissie, omdat deze had nagelaten de noodzakelijke voorstellen in te dienen t.b.v. het vrije verkeer van personen. Bovendien werd deze kwestie door het Europees Parlement in verschillende resoluties aan de kaak gesteld om bovengenoemde beginselen kracht bij te zetten, en erop aan te dringen dat de vereiste maatregelen zonder verder uitstel worden doorgevoerd ().

1.4. Met het onderhavige richtlijnvoorstel wordt beoogd aan deze situatie een einde te maken.

1.5. Verder zij opgemerkt dat de afschaffing van de controles op personen aan de binnengrenzen sinds maart 1995 - zoals voorzien in het Akkoord van Schengen - in de zeven lid-staten () reeds een voldongen feit is en dat een en ander volgens de betrokken landen in het algemeen voldoet. Wel heeft één van de "Schengen-landen" reeds een beroep gedaan op de vrijwaringsclausule voor de herinvoering van controles; deze maatregel is ook in het richtlijnvoorstel voorzien.

2. Toelichting bij en doelstellingen van het richtlijnvoorstel

2.1. De definitie van "interne markt" als "ruimte zonder binnengrenzen" impliceert dat er - net als op de nationale markt - vrij verkeer is van goederen, diensten, kapitaal en personen, zonder dat daarop aan de grenzen van de lid-staten enige controle wordt uitgevoerd.

2.2. Het vrije verkeer van personen is nog niet verwezenlijkt, aangezien in samenhang hiermee essentiële flankerende maatregelen gedefinieerd en uitgevoerd moeten worden. Hierbij moet gedacht worden aan de Conventie van Dublin ter vaststelling van de lid-staat die bevoegd is om een asielverzoek te onderzoeken, aan het voorstel voor een overeenkomst inzake de controles op personen bij de overschrijding van de buitengrenzen (overeenkomst "Buitengrenzen"), aan de "Visa"-verordening ter bepaling van de derde staten waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lid-staten in het bezit moeten zijn van een visum, aan de verordening van de Raad ter invoering van één enkel model visum en aan het project voor een Europees Informatiesysteem.

2.2.1. Enkele van deze maatregelen zijn al van kracht, andere zijn ofwel goedgekeurd maar nog niet uitgevoerd, ofwel nog in behandeling. Er wordt mee beoogd de nodige externe voorwaarden te scheppen waardoor voor duidelijkheid, zekerheid en veiligheid kan worden gezorgd in het vrije verkeer van personen dat, zoals artikel 7A van het EG-Verdrag bepaalt, een sleutelelement is voor de werking van de interne markt ().

2.2.2. In de conclusies van het voorzitterschap van de Raad van Madrid van december 1995 () wordt aangedrongen op de laatste ratificaties van de Conventie van Dublin en wordt de Raad verzocht de hangende kwesties die de goedkeuring van de overeenkomst "Buitengrenzen" in de weg staan, zo snel mogelijk uit de wereld te helpen.

2.3. De in het onderhavige advies behandelde ontwerp-richtlijn heeft ten doel de controles aan de binnengrenzen op personen van eender welke nationaliteit af te schaffen, ongeacht of de grens al dan niet op een officiële grensdoorlaatpost overschreden wordt.

2.4. Tegen die achtergrond zijn de volgende aspecten van belang:

- het grondgebied waarvoor de richtlijn van toepassing is en die overeenkomt met het grondgebied waarvoor het in artikel 8A van het EG-Verdrag omschreven vrije verkeer van personen van kracht is;

- de vaststelling van de binnengrenzen;

- de samenhang en de compatibiliteit tussen het verbod op controles aan de binnengrenzen en de uitoefening van de controles en van de politiebevoegdheden van de afzonderlijke lid-staten op het eigen grondgebied. Opgemerkt zij dat de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen niet betekent dat op eigen grondgebied niet langer politiecontroles kunnen worden uitgevoerd. De grensformaliteiten vervallen, maar dat laat de eventueel in de nationale wetgeving bepaalde legitimatieplicht onverlet;

- de uitzonderlijke situaties waarin een lid-staat tijdelijk en binnen zekere limieten de controles aan de binnengrenzen opnieuw kan invoeren;

- het verbod op "in opdracht" aan de binnengrenzen uitgevoerde controles door vervoersmaatschappijen.

2.5. Het verbod op controles houdt natuurlijk ook de afschaffing van de grensformaliteiten in, zoals het verzamelen van de ontschepingsbewijzen, formaliteiten die bij verplaatsingen binnen een land immers ook niet aan de orde zijn en derhalve in tegenspraak zijn met de logica van de interne markt.

2.6. De richtlijn kan pas in werking treden op het moment dat de vereiste flankerende maatregelen ten uitvoer zijn gelegd. Ervan uitgaande dat zulks vóór eind 1996 het geval zal zijn, heeft de Commissie 31 december 1996 als datum voor de inwerkingtreding van de richtlijn voorgesteld. Zij heeft echter uitdrukkelijk toegezegd deze datum te zullen wijzigen indien de flankerende maatregelen niet binnen deze termijn kunnen worden uitgevoerd. Het hangt immers van deze maatregelen af of de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen geheel zonder negatieve gevolgen kan verlopen.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité benadrukt dat de betekenis van het begrip "personen" sterk geëvolueerd is: bij de eerste normen op het gebied van het vrije verkeer werd uitgegaan van de economische functie van personen, met een duidelijke verwijzing naar werknemers in loondienst en naar mensen in de dienstverlenende sector. Vervolgens heeft deze oorspronkelijk economische betekenis geleidelijk aan een veel ruimere interpretatie gekregen die nauw aansluit bij de idee van het Europese burgerschap.

3.1.1. Naarmate meer wetten werden uitgevaardigd en de jurisprudentie toenam, kreeg het begrip een andere invulling. De Commissie heeft overigens zelf verduidelijkt dat de term "vrij verkeer van personen" op àlle personen betrekking heeft, of zij nu tot de actieve beroepsbevolking behoren of niet en ongeacht hun nationaliteit ().

3.2. Onder de interpretatie van het begrip "personen" vallen derhalve ook de onderdanen van derde landen die rechtmatig in een lid-staat verblijven. Dit moet ook wel, omdat het vrije verkeer van personen in het algemeen anders gehinderd zou worden door controles aan de binnengrenzen met het doel na te gaan of iemand al dan niet de nationaliteit heeft van de lid-staat waar hij zich bevindt.

3.2.1. Dit betekent echter niet dat onderdanen van derde landen die legaal in een lid-staat verblijven, automatisch de vrijheid hebben om zich in een andere lid-staat te vestigen.

In dit verband wijst het Comité op het standpunt van de Commissie inzake de uitleg van artikel 8A (het huidige art. 7A) van het EG-Verdrag, nl. dat het vrije verkeer van personen niet verward mag worden met de uit de artikelen 48 t/m 66 van het EG-Verdrag voortvloeiende rechten - te weten het recht van toegang tot al dan niet in loondienst uitgeoefende economische activiteiten, en dus het recht van verblijf - die voor onderdanen van de lid-staten gelden (behoudens het bepaalde in art. 59, tweede alinea) ().

3.3. Het Comité herhaalt derhalve dat deze ontwerp-richtlijn strookt met de logica van de interne markt en noodzakelijk is. Indien artikel 7A nl. zo zou worden uitgelegd dat het uitsluitend van toepassing is op de communautaire burgers, dan zou deze bepaling haar doel missen.

3.4. Het Comité merkt op dat er bij de goedkeuring en uitvoering van het flankerend beleid een zorgwekkende achterstand is opgelopen, hetgeen een objectieve belemmering vormt voor het vrije verkeer van personen binnen de EU. Het spreekt derhalve de wens uit dat de Raad en de lid-staten van een meer uitgesproken politieke wil zullen blijk geven.

3.5. Het Comité neemt er kennis van dat het punt van de gelijktijdig te nemen begeleidende maatregelen in een van de "overwegingen" aan de orde komt, en niet in de tekst van de ontwerp-richtlijn zelf is opgenomen. Het is inderdaad onmogelijk, maatregelen die uit hoofde van het EG-Verdrag getroffen worden, juridisch ondergeschikt te maken aan (andere) maatregelen die het EU-Verdrag als rechtsgrondslag hebben.

3.6. In verband met de reeds genoemde flankerende maatregelen is het van belang een bredere en intensievere samenwerking tussen de politiediensten en de overige bevoegde autoriteiten van de lid-staten tot stand te brengen, mede door harmonisering van wetgeving en formaliteiten (ook die m.b.t. uitzetting) waardoor criminaliteit in al haar vormen bestreden kan worden. In dit verband is het zaak de uitwisseling van informatie en de samenwerking op dit terrein dusdanig te intensiveren dat daarbij hetzelfde niveau wordt bereikt als tussen de politiediensten binnen iedere lid-staat het geval is; zo moet voorkomen worden dat met het wegvallen van de controles aan de binnengrenzen de veiligheid afneemt.

3.7. Tot slot mag niet worden vergeten dat de in deze ontwerp-richtlijn behandelde materie nauw verband houdt met het immigratievraagstuk, waarover het Comité zich in het verleden al heeft uitgesproken (). Juist de verscheidenheid in immigratiewetgeving heeft funeste gevolgen gehad voor het vrije verkeer van personen tussen de lid-staten. Het Comité grijpt deze gelegenheid derhalve aan om aan te dringen op de totstandbrenging van een gemeenschappelijk immigratiebeleid, dat de mogelijkheid biedt de migratiestromen te controleren en te reguleren en de illegale immigratie een halt toe te roepen.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. De in de ontwerp-richtlijn voorgestelde maatregelen zijn niet in tegenspraak met het Akkoord van Schengen, maar hebben dezelfde strekking. Ook hoeven ze geen problemen op te leveren voor overeenkomsten die tussen bepaalde lid-staten, of tussen lid-staten en derde, tot de EER behorende landen bestaan, ter vereenvoudiging van de overschrijding van de grenzen.

4.2. Overigens vallen er enkele verbeteringen te constateren t.o.v. de tekst van het Akkoord van Schengen, nl.:

- terminologie en definiëring zijn nauwkeuriger;

- de mogelijkheid voor lid-staten om in geval van een ernstige bedreiging van de openbare orde of van de openbare veiligheid de controles aan de eigen interne grenzen opnieuw in te voeren, is beter vastgelegd.

4.2.1. Toch is het zinvol om op communautair niveau duidelijker te omschrijven wat precies verstaan wordt onder "ernstige bedreiging van de openbare orde of de openbare veiligheid", teneinde te voorkomen dat de lid-staten dit probleem op te uiteenlopende wijze aanpakken.

4.3. Bovendien kunnen de lid-staten, zoals bekend, ondanks de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen, nog altijd maatregelen nemen om redenen van openbare veiligheid, en zelfs personen het land uitzetten. Zulks is bepaald in Richtlijn 64/221/EG en in de ontwerp-richtlijn over het recht van reizen binnen de Unie voor onderdanen van derde landen. Ook hier herhaalt het Comité dat de wetgeving op dit gebied verdere harmonisering behoeft.

4.4. Verder zij opgemerkt dat de bescherming van de volksgezondheid in dit richtlijnvoorstel niet aan de orde komt, aangezien deze materie eventueel behandeld zou moeten worden in het kader van de wetgeving betreffende de overschrijding van de buitengrenzen.

4.5. Alhoewel in de ontwerp-richtlijn geen bepaling in die zin is opgenomen, zou afschaffing van controles aan de binnengrenzen kunnen leiden tot een intensivering van de identiteitscontroles door de politie, in overeenstemming met de nationale wetgeving in de lid-staten. Dit is immers de enige manier om na te gaan of onderdanen van derde landen die hun grondgebied via de binnengrenzen van de EU hebben betreden, voldoen aan de in de ontwerp-richtlijn COM(95) 346 neergelegde verplichting inzake verblijfsvergunning en reispapieren.

4.6. Het Comité dringt er bij Commissie en Raad op aan, zich te beraden op een oplossing voor deze kwestie die geen bijkomende verplichtingen voor de eigen onderdanen met zich brengt. Daarnaast zou gestreefd moeten worden naar verdere harmonisering van nationale maatregelen inzake identiteitscontroles in de lid-staten waar de legitimatieplicht geldt.

4.7. Bovendien zou de Raad maatregelen moeten treffen om te komen tot uniformisering van de door de lid-staten afgegeven verblijfsvergunningen.

4.8. Het Comité is van oordeel dat de richtlijn bepalingen moet omvatten inzake het toezicht op de toepassing ervan wanneer deze in nationale wetgeving is omgezet. Het hoopt dat er ook het nodige toezicht zal zijn op de uitvoering van de begeleidende maatregelen.

4.9. Tot slot hoopt het Comité dat de Commissie en de lid-staten een adequate voorlichtingscampagne zullen lanceren als de richtlijn eenmaal is goedgekeurd, teneinde de burgers te informeren over hun rechten en plichten t.a.v. het vrije verkeer van personen.

5. Rechtsgrondslag

5.1. Het Comité onderschrijft de redenering van de Commissie (die al in de mededeling van 18 mei 1992 werd geformuleerd) dat de voorgestelde richtlijn een noodzakelijk instrument vormt voor de verwezenlijking van de in artikel 7A van het EG-Verdrag neergelegde doelstellingen. In dit verband is het niet meer dan logisch dat artikel 100 is gekozen als rechtsgrondslag voor de richtlijn.

5.2. Het terrein van het vrije verkeer van personen - en de daaruit voortvloeiende afschaffing van de controles aan de binnengrenzen - hangt dus samen met de totstandbrenging van de interne markt en valt derhalve uitsluitend onder het EG-Verdrag.

5.3. Zoals gezegd, moet de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen hand in hand gaan met de nodige flankerende maatregelen (Conventie van Dublin, "Visa"-verordening, overeenkomst "Buitengrenzen", enz.). Er dient echter wel onderscheid gemaakt te worden tussen de respectieve rechtsgrondslagen.

6. Conclusies

6.1. In het licht van de in het onderhavige advies geformuleerde overwegingen en kanttekeningen, spreekt het Comité zich positief uit over het richtlijnvoorstel.

6.2. Het Comité onderstreept dat de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen voor de Europese en internationale publieke opinie een sterk symbolische, politieke waarde heeft. Verder uitstel, zeker in het jaar waarin de Intergouvernementele Conferentie van start gaat, zou naar verhouding een bijzonder negatief effect hebben, aangezien het afschaffen van deze controles als doorslaggevend wordt ervaren voor de concrete totstandkoming van een echte interne markt.

6.3. Het Comité wil nogmaals hameren op het belang van de flankerende maatregelen, die z.i. hoe dan ook geconcretiseerd moeten zijn alvorens de richtlijn van kracht kan worden. Het stelt derhalve voor, de richtlijn drie maanden nadat de Raad heeft vastgesteld dat aan alle randvoorwaarden is voldaan, in werking te laten treden. In zeer ingewikkelde situaties kan echter een beroep gedaan worden op uitzonderingsclausules m.b.t. het tijdschema voor de invoering van de richtlijn.

Brussel, 27 maart 1996.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 289 van 31. 10. 1995, blz. 16.

() Doc. COM(91) 549 def.

() Doc. SEC(92) 877 def.

() Gemeenschappelijke resolutie over de doc. B3-291, 300 en 310/90; Burgerschap van de Unie A3-139/91; Vrij verkeer van personen: Resolutie A3-0284/92.

() België, Duitsland, Spanje, Frankrijk, Luxemburg, Nederland en Portugal.

() De Conventie van Dublin is reeds goedgekeurd; alleen Nederland en Oostenrijk moeten deze nog ratificeren, terwijl Finland en Zweden nog moeten toetreden. De overeenkomst "Buitengrenzen" en het project voor een Europees Informatiesysteem zijn in behandeling bij de Raad. De "Visa"-verordening, alsmede de verordening ter invoering van één enkel model visum zijn reeds goedgekeurd; de eerste zal op 3 april 1996 in werking treden, de tweede zal in september 1996 van kracht worden.

() SN 400/95.

() Doc. SEC(92) 877 def.

() PB nr. C 159 van 17. 6. 1991, blz. 12; PB nr. C 339 van 31. 12. 1991; PB nr. C 148 van 30. 5. 1994 en PB nr. C 40 van 17. 12. 1992.