Steunmaatregelen van de Staten - Verenigd Koninkrijk

Steunmaatregel C 12/03 (ex 778/02) - Vrijstelling van de klimaatwijzigingsheffing voor mijngas

Uitnodiging overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag opmerkingen te maken

(2003/C 69/05)

(Voor de EER relevante tekst)

De Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk bij schrijven van 5 februari 2003, dat na deze samenvatting in de authentieke taal is weergegeven, in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van de bovengenoemde steunmaatregel.

Belanghebbenden kunnen hun opmerkingen maken door deze binnen een maand vanaf de datum van deze bekendmaking te zenden aan: Europese Commissie Directoraat-Generaal Concurrentie

Directoraat G

B - 1049 Brussel Fax (32-2) 296 12 42.

Deze opmerkingen zullen ter kennis van het Verenigd Koninkrijk worden gebracht. Een belanghebbende die opmerkingen maakt, kan, met opgave van redenen, schriftelijk verzoeken om vertrouwelijke behandeling van zijn identiteit.

SAMENVATTING

1. Beschrijving

Op 5 december 2002 deed het Verenigd Koninkrijk kennisgeving van de vrijstelling van de klimaatwijzigingsheffing voor leveranciers van elektriciteit die is geproduceerd met mijngas van buiten bedrijf gestelde steenkoolmijnen.

Mijngas is een sterk broeikasgas, dat thans ontsnapt in de atmosfeer. Thans wordt aan vier voormalige mijnen mijngas onttrokken en gebruikt voor de opwekking van elektriciteit met een totale opwekkingscapaciteit van 35 MW.

De regeling is bedoeld als incentive voor de industrie om nog meer installaties te ontwikkelen in ongeveer 40 andere voormalige kolenmijnen, met ongeveer 175 MW extra capaciteit. Wegens de onzekerheid over de exacte omvang van de uit de regeling voortvloeiende voordelen op milieugebied ligt het in de bedoeling de vrijstelling in 2004/05 opnieuw te bekijken. De regeling is echter aangemeld voor een periode van tien jaar.

Op grond van de steunregeling wordt een belastingvrijstelling toegekend die gelijk is aan een forfaitair bedrag van 4,30 GBP per MWh met mijngas geproduceerde elektriciteit. Aangezien de naar schatting 40 inrichtingen die dankzij de vrijstelling zullen worden geëxploiteerd, niet allemaal oneconomisch zullen zijn in een mate die overeenkomt met het volledige steunniveau, zal een zekere verspilling van middelen inherent zijn aan de maatregel.

De regeling komt direct ten goede aan de producenten/leveranciers van elektriciteit die met behulp van mijngas is opgewekt, maar de belastingvrijstelling zal waarschijnlijk worden gedeeld met het bedrijf dat het gas wint. In het Verenigd Koninkrijk zijn er momenteel drie bedrijven die mijngas winnen om het aan elektriciteitsproducenten te verkopen. Er zijn ook drie elektriciteitsproducenten die met deze bedrijven werken.

2. Beoordeling

2.1. Standpunt van de lidstaat

De Britse regering redeneert dat, op dezelfde wijze als de Commissie besliste dat de belastingvrijstelling voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen geen staatssteun vormde(1), ook de huidige maatregel in overeenstemming is met de aard en logica van het belastingstelsel. Indien de vrijstelling echter wel staatssteun vormt, zou deze steun kunnen worden goedgekeurd onder afdeling F. "Beleid, maatregelen en instrumenten ter beperking van de uitstoot van broeikasgassen", punt 68-71 van de kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu.

2.2. Voorlopige beoordeling van de Commissie

2.2.1. Het bestaan van staatssteun

De maatregel zal een voordeel opleveren voor elektriciteitsproducenten die mijngas als input gebruiken, en is derhalve selectief. Het voordeel wordt bekostigd met staatsmiddelen aangezien de staat belastingontvangsten derft. De begunstigden oefenen een economische activiteit uit op markten waarop er handelsverkeer tussen de lidstaten is. De regeling vervalst derhalve de mededinging of dreigt deze te vervalsen en zou het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.

De Commissie betwijfelt of het selectieve voordeel dat de maatregel oplevert, wordt gerechtvaardigd door de aard en logica van het belastingstelsel zelf. De belasting is verschuldigd wegens het schadelijke effect van het gebruik van energie op de klimaatverandering. Het is derhalve in overeenstemming met de aard van de belasting om het gebruik van energie waarvan de productie geen schadelijk effect heeft, vrij te stellen. Dit is bijvoorbeeld het geval voor elektriciteit uit hernieuwbare bronnen, aangezien deze bronnen niet bijdragen tot langcyclische CO2. Elektriciteitsproductie met behulp van mijngas heeft, evenals elektriciteitsproductie met behulp van andere fossiele bronnen, wel schadelijke effecten en is derhalve niet van dezelfde aard als elektriciteit uit hernieuwbare bronnen. In feite verschilt elektriciteitsproductie met behulp van mijngas in termen van CO2-emissies niet van elektriciteitsproductie met aardgas. Het is echter waar dat het gebruik van mijngas voor de productie van elektriciteit voorkomt dat er mijngas in de atmosfeer komt doordat het ongebruikte mijngas ontsnapt. De Commissie is voorlopig van mening dat dit niets verandert aan de aard van de steun waar het gaat om het bestaan van staatssteun.

2.2.2. Verenigbaarheid van de steun met de regels inzake staatssteun

De steun lijkt niet verenigbaar te zijn met de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (hierna te noemen "de kaderregeling")(2).

De maatregel beoogt een nieuwe, volledige vrijstelling van een bestaande milieubelasting voor een periode van tien jaar. Voor een dergelijke vrijstelling moet volgens punt 51.2 van de kaderregeling de uitzondering noodzakelijk zijn geworden wegens een aanzienlijke wijziging van de economische omstandigheden die de betrokken ondernemingen in een bijzonder moeilijke concurrentiepositie plaatst. Aan deze voorwaarde lijkt niet te zijn voldaan.

Mijngas en de productie van elektriciteit met mijngas zijn geen hernieuwbare energiebronnen in de zin van de kaderregeling en Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt(3). In elk geval is de Commissie van mening dat de bepalingen van afdeling E.3.3 van de kaderregeling niet worden nageleefd.

Op grond van punt 51.3 van de kaderregeling kunnen de lidstaten eveneens prikkels verlenen voor de invoering van elektriciteitsopwekkingsprocessen die gebruik maken van traditionele energie, zoals bijvoorbeeld gas, maar tot een veel hogere energie-efficiëntie leiden dan de traditionele opwekkingsprocessen. In dergelijke gevallen kan een volledige ontheffing voor een periode van vijf jaar worden goedgekeurd. De Commissie betwijfelt of deze bepaling in dit geval van toepassing is. In elk geval is de aangemelde periode van tien jaar langer dan de toegestane periode van vijf jaar.

Ook aan de bepalingen betreffende afvalbeheer en energiebesparing (punten 42 tot en met 46 van de kaderregeling) lijkt niet te worden voldaan. De steun is niet degressief, is niet beperkt tot een strikte compensatie voor de meerkosten van de productie ten opzichte van de marktprijs van de betrokken producten of diensten, en is niet beperkt tot vijf jaar. Het is ook de vraag of de maatregel kan worden geacht afvalbeheer of energiebesparing ten doel te hebben.

Afdeling F van de kaderregeling "Beleid, maatregelen en instrumenten ter beperking van de uitstoot van broeikasgassen" is van toepassing op staatssteun in het kader van gemeenschappelijke en op communautair niveau gecoördineerde beleidsmaatregelen, met inbegrip van economische instrumenten, en ook op staatssteun door middel van de bij het Protocol van Kyoto zelf ingestelde instrumenten, namelijk de verhandelbare uitstootrechten, de gezamenlijke uitvoering en het mechanisme van schone ontwikkeling. De Commissie betwijfelt of deze afdeling in dit geval van toepassing is.

Verordening (EG) nr. 1407/2002 van de Raad van 23 juli 2002 betreffende staatssteun voor de kolenindustrie(4) lijkt evenmin van toepassing te zijn.

De Commissie geeft echter toe dat de maatregel het milieu ten goede kan komen waar het gaat om de bescherming van het klimaat, ook al voorziet de kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu niet in steun voor een dergelijke maatregel. In dit stadium vreest de Commissie echter dat de opzet van de maatregel tot overcompensatie kan leiden.

Om al deze redenen betwijfelt de Commissie in dit stadium of de maatregel verenigbaar is met artikel 87 van het EG-Verdrag.

De hoeveelheid elektriciteit die in het Verenigd Koninkrijk met behulp van mijngas zou kunnen worden geproduceerd, is niet te verwaarlozen. De Commissie neemt het potentieel voor elektriciteitsopwekking met behulp van mijngas in niet alleen het Verenigd Koninkrijk, maar ook in andere lidstaten, in aanmerking. De Commissie neemt ook in aanmerking dat de lidstaten momenteel besprekingen voeren over de mogelijkheid van een facultatieve vrijstelling van de energiebelasting op met mijngas geproduceerde elektriciteit in de context van de ontwerprichtlijn voor de belasting van energieproducten(5). Om deze redenen wil de Commissie belanghebbenden in de gelegenheid stellen opmerkingen te maken over de maatregel.

TEKST VAN DE BRIEF

"The Commission wishes to inform the United Kingdom that, having examined the information supplied by your authorities on the measure referred to above, it has decided to initiate the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty.

1. Description of the measure

By letter of 5 December 2002, registered by the Secretariat General on the same day (SG(2002) A/11958), the United Kingdom notified the exemption from Climate Change Levy (CCL) charged to suppliers of electricity produced from Coal Mine Methane (CMM) from abandoned coal-mines.

The basic legislation for the CCL is contained in Schedule 6 to the Finance Act 2000. Section 126 of the Finance Act 2002 amends Schedule 6 to the Finance Act 2002 by inserting a new subparagraph (4A) after subparagraph (4) of paragraph 19 of Schedule 6 of the Finance Act 2000(6). It will exempt from CCL supplies of electricity generated from CMM from a day to be appointed by Treasury Order. The relevant secondary legislation (Regulations 46 to 51 of the CCL (General) Regulations 2001 - SI 2001/838) will include CMM within their scope.

CMM is a potent greenhouse gas, currently venting into the atmosphere. At present, there are four CMM extraction sites being utilised for electricity generation with a total generating capacity of 35 MW.

The aim of the scheme is to incentivise the industry to develop further installations at about 40 further sites of abandoned coal-mines, with around 175 MW added capacity. Because of the uncertainty over the exact level of the environmental benefit from the scheme, the Government intends to hold a review of the exemption in 2004/05. The scheme however is notified for a duration of ten years.

The minimum value of the exemption in its first year of operation will be around GBP 1 million. If the uptake of electricity generation plants fuelled by CMM occurs as planned, revenue foregone rises to GBP 6,3 million per annum.

The aid operates by giving a tax exemption equal to a flat rate of GBP 4,30 per MWh of electricity generation from CMM. As the estimated 40 plants incentivised by the exemption will not be all uneconomical up to point of the full support level, the measure will involve some dead-weight loss.

The scheme will directly benefit the generators/suppliers of electricity derived from CMM, but the tax exemption is likely to be shared with the company which extracts the gas. There are three companies who currently extract CMM to sell to electricity generators in the United Kingdom. These are Alkane Energy, StrataGas and Octagon Energy. The electricity generators working with them are Clarke Energy, Scottish and Southern Energy and Warwick Energy.

2. Assessment

2.1. The Member State's position

The United Kingdom Government argues that in the same way as the Commission decided that the tax exemption for electricity from renewable sources did not constitute State aid(7), also the current measure is in the logic and nature of the tax scheme. This for the following reason: There are two main ways to reduce greenhouse gas emissions relating to a given level of non-domestic energy consumption. The first is to promote the use of technologies that do not contribute negatively to long-cycle greenhouse gas emissions, and this is the logic behind the exemption for certain renewable energy sources. The second is to promote the use of technologies which decrease the greenhouse gas emissions from given levels of production from other sources. Allowing CMM to escape into the atmosphere rather than harness and make use of it has a significant detrimental effect. By exempting CMM derived electricity from the CCL, significant greenhouse gas savings will be made. The environmental benefit in terms of carbon equivalent emissions avoided per kWh is as much as nine times greater than the carbon avoided from renewable sources when they are compared to what is currently considered to be the marginal fossil fuel energy source (Combined Cycle Gas Turbine). If however the exemption does constitute State aid, it could be approved under section F 'Policies, Measures and Instruments for Reducing Greenhouse Gases', points 68-71 of the Community Guidelines on State aid for environmental protection(8).

2.2. The Commission's preliminary assessment

2.2.1. The existence of State aid

The CCL on electricity is charged to suppliers of electricity. The measure exempts from the levy electricity from CMM. It is assumed that most if not the whole tax exemption is passed on to the electricity generators using CMM as input by the suppliers through higher purchase prices(9). These generators, which represent a specific category of undertakings are therefore granted an advantage. The advantage is granted through state resources as the State suffers a loss of tax revenues. The recipients exercise an economic activity on markets on which there is trade between Member States. The scheme thereby distorts or threatens to distort competition and could affect trade between Member States.

The Commission does not think at this stage that the selective advantage which the measure grants, is justified by the logic and nature of the tax system itself. The United Kingdom argues that an exemption for technologies which decrease the greenhouse gas emissions from given levels of production from other sources is in the nature of a climate change tax system.

The Commission considers the following. The tax is due because of the harmful effect of the use of energy on climate change. It is therefore in the nature of the tax to exempt the use of energy which production has no harmful effect. This is the case e.g. for electricity from renewable sources, as these sources do not contribute to long-cycle CO2. Electricity production from CMM has, like electricity production from other fossil sources, harmful effects and is therefore of a different nature than electricity from renewable sources. In fact, electricity production from CMM is not different in terms of CO2 emissions than electricity production from natural gas. It would therefore be in the nature and logic of the tax system to tax electricity produced from CCM. However, it is true that the use of CMM for electricity production avoids CMM released in the atmosphere as the unused CMM is leaking. The Commission is therefore of the preliminary opinion that this does not alter the nature of the support in terms of State aid. The Commission considers that the overall effect on greenhouse gasemissions should be taken into account when assessing the compatibility of the measure with State aid rules.

In conclusion, the Commission thinks at this stage that the tax exemption involves State aid to electricity generators using CMM (see also footnote 4). Such an aid which is not linked to investment is operating aid.

2.2.2. Compatibility of the aid with State aid rules

The Commission at this stage has doubts that the aid is compatible with the Community guidelines on State aid for environmental protection (thereafter the guidelines).

2.2.2.1. The measure envisages a full exemption from an existing environmental tax for a duration of 10 years. Point 51.2 of the guidelines allows tax exemptions from an existing environmental tax for 10 years if the following two conditions are fulfilled at the same time:

- the tax in question must have an appreciable positive impact in terms of environmental protection and

- the derogations for the firms concerned must have been decided on when the tax was adopted or must have become necessary as a result of a significant change in economic conditions that placed the firms in a particularly difficult competitive situation.

The exemption in question is newly introduced and the United Kingdom has not demonstrated a significant change in economic conditions in the abovementioned sense. Therefore the Commission has doubts that the measure complies with point 51.2 of the guidelines.

2.2.2.2. CMM and electricity production from CMM are not renewable energy sources within the meaning of the environmental guidelines and Directive 2001/77/EC of the European Parliament and of the Council of 27 September 2001 on the promotion of electricity produced from renewable energy sources in the internal electricity market(10). In any case, the United Kingdom has not invoked compatibility with the relevant provisions in section E.3.3 of the guidelines related to renewable energy sources and the Commission has doubts that these provisions are respected.

2.2.2.3. Under point 51.3 of the guidelines Member States may also encourage the development of processes for producing electric power from conventional energy sources such as gas that have an energy efficiency very much higher than the energy efficiency obtained with conventional production processes. In such cases, given the importance of such techniques for environmental protection and provided that the primary energy used reduces significantly the negative effects in terms of environmental protection, a total exemption may be approved for a period of five years where aid is non-degressive. The Commission doubts that this provision is applicable in the present case as it is primarily targeted at supporting particularly efficient generating techniques rather than the use of certain input fuels. In any case, the notified duration of 10 years exceeds the duration of five years permitted under point 51.3 of the guidelines. The conditions of point 51.1 which could allow a ten year duration under point 51.3 do not seem either to be met.

2.2.2.4. The provisions related to waste management and energy saving (points 42 to 46 of the guidelines) do also not seem to be fulfilled. The aid is not degressive, it is not strictly limited to compensating for extra production costs by comparison with the market prices of the relevant product or service, and the aid is not limited to five years. Furthermore it is questionable if the measure could be considered as aiming at managing waste or saving energy.

2.2.2.5. The United Kingdom invoked the application of Section F of the guidelines 'Policies, Measures and Instruments for reducing Greenhouse Gases'. This section is applicable to State aid potentially involved in common and coordinated policies and measures, including economic instruments, and also by means of the instruments established by the Kyoto Protocol itself, namely international emissions trading, joint implementation and the clean development mechanism. The Commission doubts that this section is applicable in the present case.

Equally, Council Regulation (EC) No 1407/2002 of 23 July 2002 on State aid to the coal industry(11) does not seem applicable.

Finally, no other legal text based on Article 87(2) or (3) appears to be relevant.

However, climate protection is a Community objective. The Commission recognises the environmental benefit for climate protection that can result from the measure, even if support for such a measure has not been envisaged by the environmental aid guidelines. The Commission at the current stage though has doubts that the design of the measure may lead to overcompensation.

For all these reasons, the Commission at the current stage has doubts that the measure is compatible with Article 87 of the EC Treaty.

The quantity of electricity which could be produced from CMM in the United Kingdom is not negligible. The Commission considers the potential for electricity generation from CMM not only in the United Kingdom but also in other Member States. The Commission also considers that Member States are currently discussing the possibility for a facultative exemption from energy taxation of electricity produced from CMM in the context of the draft directive for the taxation of energy products(12). For these reasons, the Commission wants to give third parties the possibility to comment on the measure.

In the light of the foregoing considerations, the Commission, acting under the procedure laid down in Article 88(2) of the EC Treaty, requests the United Kingdom to submit its comments and to provide all such information as may help to assess the aid/measure, within one month of the date of receipt of this letter. In particular information should be provided as may help to assess if the aid may be compatible directly with Article 87(3)(c) of the EC Treaty.

The Commission wishes to remind the United Kingdom that Article 88(3) of the EC Treaty has suspensory effect, and would draw your attention to Article 14 of Council Regulation (EC) No 659/1999, which provides that all unlawful aid may be recovered from the recipient."

(1) Besluit van de Commissie betreffende steunmaatregel C 18/01 (ex N 123/2000) (PB C 185 van 30.6.2001, blz. 22).

(2) PB C 37 van 3.2.2001, blz. 3.

(3) PB L 283 van 27.10.2001, blz. 33.

(4) PB L 205 van 2.8.2002, blz. 1.

(5) Fisc 311 Herz. 1 ADD van 9.12.2002.

(6) The new subparagraph (4) provides for CMM to be regarded as a renewable source in the context of the CCL, in order to allow electricity derived from it to benefit from the same exemption as renewable sources. However, the United Kingdom authorities explained that this drafting serves administrative simplicity and clarity and should not be taken to imply that the Government in fact considers CMM to be a renewable source of energy.

(7) Commission decision on State aid C 18/01 (ex N 123/2000), published in OJ C 185, 30.6.2001, p. 22.

(8) OJ C 37, 3.2.2001, p. 3.

(9) It cannot be excluded that suppliers do not pass on the entire benefit of the exemption and keep a small part of it through their price negotiations with electricity generators using CMM. This is nevertheless supposed to be minimal. In all previous cases concerning exemptions or reductions from eco-taxes on electricity charged to suppliers, the Commission has considered that the real beneficiaries of the aid are the producers of electricity.

(10) OJ L 283, 27.10.2001, p. 33.

(11) OJ L 205 of 2.8.2002, p. 1.

(12) Fisc 311 Rev 1 ADD of 9.12.2002.