Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "Gezondheid en veiligheid op het werk - tenuitvoerlegging van de communautaire maatregelen en nieuwe risico's"

(2000/C 51/11)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 29 april 1999 besloten, overeenkomstig artikel 23, lid 3, van het R.v.O., een advies op te stellen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 12 november 1999 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Beirnaert.

Het Comité heeft tijdens zijn 368e zitting van 8 en 9 december 1999 (vergadering van 8 december 1999) het volgende advies uitgebracht, dat met 118 stemmen voor en 1 stem tegen, bij 1 onthouding, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Veiligheid en gezondheid op het werk, een problematiek van niet te onderschatten belang, is de jongste tijd aanleiding geweest tot tal van initiatieven op Europees niveau. Deze zetten stuk voor stuk aan tot verdere discussie, maar we vermelden hier i.h.b.:

- de debatten binnen het Europees Parlement over het verslag van het Raadgevend Comité voor de veiligheid, de hygiëne en de gezondheidsbescherming op de arbeidsplaats en het tussentijds verslag van de Commissie over het actieprogramma van de Gemeenschap op het gebied van veiligheid, hygiëne en gezondheidsbescherming op het werk (1996-2000); deze discussies zijn weergegeven in het verslag van mevrouw Ojala van 1 februari 1999(1);

- de recente studie van het Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk, het zogenaamde Agentschap van Bilbao, over de economische aspecten van veiligheid en gezondheid op het werk in de lidstaten van de EU;

- het door de Commissie en het Agentschap van Bilbao georganiseerde colloquium over de veranderingen op de arbeidsmarkt (19 t/m 21 oktober 1998) en het door het Finse voorzitterschap en het Agentschap georganiseerde colloquium over veiligheid, gezondheid en inzetbaarheid (27 t/m 29 september 1999);

- het colloquium van Dortmund over de organisatie van de veiligheid en de gezondheid op het werk (18 en 19 maart 1999).

1.2. Uit deze studies en debatten komen drie hamvragen naar voren:

- hoe de efficiëntie van de Europese wetgeving inzake veiligheid en gezondheid te verbeteren?

- hoe de band tussen inzetbaarheid en veiligheid en gezondheid nauwer aan te halen?

- hoe in te spelen op de nieuwe risico's inzake gezondheid en veiligheid?

1.3. Ook het Comité, dat de problematiek van veiligheid en gezondheid altijd hoog in het vaandel heeft gedragen, wenst een bijdrage te leveren aan dit debat over een onderwerp dat in zijn ogen van cruciaal belang is en waaraan ook werkgevers en werknemers de grootste aandacht zouden moeten schenken.

We vermelden in dit verband een aantal sleuteladviezen:

- het advies van 22 november 1995 over de mededeling van de Commissie inzake een actieprogramma van de Gemeenschap op het gebied van veiligheid, hygiëne en gezondheidsbescherming op het werk (1996-2000)(2);

- het advies van 30 juni 1993 over veiligheid en gezondheid op de werkplek - scholing(3);

- het advies van 3 juli 1991 over het Europese Jaar voor de veiligheid(4); en

- het advies van 27 september 1984 over arbeidsgeneeskunde(5).

1.4. In het onderhavige advies wil het Comité de hierboven (par. 1.2) vermelde hamvragen aansnijden. Vooraf dient echter nog antwoord te worden gegeven op de vraag wat de rol is van de EU op het vlak van veiligheid en gezondheid.

Het Comité kiest hierbij resoluut voor een toekomstgerichte en dus beleidsmatige aanpak, die, zo beklemtoont het, echter wel wetenschappelijk en technisch onderbouwd dient te zijn. Het onderstreept in dit verband de waardevolle bijdrage van instanties als het Agentschap van Bilbao, en de sleutelrol van het tripartiet Raadgevend Comité voor de veiligheid, de hygiëne en de gezondheidsbescherming op de arbeidsplaats. Dit laatste is immers hét overlegorgaan bij uitstek, waarbij ook de sociale partners betrokken zijn. Om zijn rol naar behoren te kunnen vervullen is het Raadgevend Comité overigens voornemens zijn werkmethoden te verbeteren; daarnaast zou het echter ook meer financiële armslag moeten krijgen.

2. De rol van de EU op het gebied van veiligheid en gezondheid

2.1. Zoals het Comité reeds in zijn advies van 22 november 1995 beklemtoonde, dient de Commissie in haar beleid te streven naar een evenwicht tussen wetgevende en niet-wetgevende, bindende en niet-bindende maatregelen.

2.2. Wel blijft het wetgevende aspect belangrijk, niet alleen vanuit sociaal oogpunt, d.w.z. om de werknemers te beschermen, maar ook economisch, om de werkgevers te vrijwaren tegen oneerlijke concurrentiepraktijken.

Er bestaat al een uitgebreide wetgeving op het gebied van gezondheid en veiligheid op het werk. Bedoeling is dan ook, zoals de Commissie beklemtoont in haar tussentijds verslag van 3 september 1998(6), "te helpen nagaan of de wetgeving daadwerkelijk de juiste veiligheids- en gezondheidsomstandigheden tot stand brengt en handhaaft, dan wel verbetering behoeft (...) De Commissie zal haar beleid van herziening van de bestaande richtlijnen voortzetten ten einde modernisering en rationalisering te waarborgen wanneer dit noodzakelijk is."(7). Het Comité schaart zich achter deze aanpak. Het behoort immers tot de taken van de Commissie de naleving van de wetgeving te controleren en te beoordelen, en verbeteringen voor te stellen.

2.3. Het Comité is van oordeel dat meer aandacht moet worden besteed aan de niet-wetgevende rol van de EU, zonder afbreuk te doen aan haar wetgevende functie, zoals in par. 2.1 wordt beklemtoond.

Zo zou de EU zich meer moeten toespitsen op bewustmaking, informatie en documentatie, opleiding en "benchmarking", d.w.z. het promoten van goede praktijkvoorbeelden.

2.3.1. De Commissie heeft alvast een stap in de goede richting gezet met de oprichting van het Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk, het zgn. Agentschap van Bilbao, en met haar voorstellen voor een uitgebreid programma van niet-wetgevende maatregelen ter verbetering van de veiligheid en de gezondheid op het werk (SAFE). Het Comité kan zich volledig vinden in deze aanpak.

Het betreurt daarom des te meer dat een dergelijk belangrijk programma nog steeds niet is goedgekeurd. Dit instrument zou nochtans bij uitstek geschikt zijn om duidelijk te maken dat overwegingen van gezondheid en veiligheid onlosmakelijk verbonden zijn met een goed beheer. Overigens wordt in het programma ook terecht de schijnwerper gericht op het MKB en de zeer kleine ondernemingen.

2.3.1.1. Het Comité is van oordeel dat informatie, documentatie, bewustmaking, benchmarking en onderzoek - een van de pijlers van het beleid - systematisch en met meer nadruk zouden moeten plaatsvinden, onder meer ten aanzien van:

- het opnemen van veiligheid en gezondheid op het werk in het lespakket vanaf het basisonderwijs; dit uiterst belangrijke thema is behandeld in het advies van het Comité van 30 juni 1993 over "Veiligheid en gezondheid op de werkplek - Scholing"(8);

- voorbereiding van het onderwijzend personeel dat deze lessen moet gaan geven(9);

- beroepsopleiding en academische opleidingen voor de toekomstige werkgevers en werknemers;

- mobiliteit, woon-werk-verkeer;

- algemene volksgezondheid, met name wat het gebruik van gevaarlijke stoffen en kankerverwekkende producten aangaat;

- effect van milieumaatregelen op risico's;

- het specifieke karakter van het MKB en de zeer kleine ondernemingen;

- het verband tussen veiligheid en gezondheid op het werk en de verdeling van de taken tussen mannen en vrouwen;

- de specifieke kenmerken van uitzendwerk, onderaanbesteding, thuiswerk en telewerk;

- bevordering van kwalitatief goede werkgelegenheid in veilige en gezonde arbeidsomstandigheden;

- veilige en gezonde arbeidsomstandigheden voor zelfstandigen.

De EU hoeft op deze terreinen niet noodzakelijk normatief op te treden, maar moet wel telkens onderzoeken hoe het best tegemoet kan worden gekomen aan deze verlangens en doelstellingen. In de paragrafen 4 en 5 van dit advies wordt hierop verder teruggekomen.

Het Agentschap van Bilbao lijkt het Comité een nuttig instrument terzake.

2.3.2. De doeltreffendheid en de coherentie van die acties vereisen dat men vertrekt vanuit een zo breed mogelijk kader. Dit betekent dat de zorg voor de verbetering van de veiligheid en gezondheid van de werknemers in alle aspecten van het Europese beleid aanwezig zou moeten zijn en dat de andere bevoegde diensten van de Commissie die zorg in hun initiatieven moeten integreren.

Dit wordt reeds gerealiseerd door de initiatieven van D.-G. III i.v.m. het op de markt brengen van veilige machines, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen. Om het gestelde doel te bereiken dient overleg te worden gevoerd over elkaar aanvullende, parallelle initiatieven.

In haar tussentijds verslag merkt de Commissie in dit verband terecht op dat ook andere communautaire beleidsmaatregelen, bv. op het gebied van vervoer en milieu, de veiligheid en de gezondheid op het werk ten goede kunnen komen. Het Comité is dan ook ten zeerste ingenomen met het voornemen van de Commissie om zich over de impact van de andere beleidstakken op de veiligheid en gezondheid te buigen.

3. Hoe de efficiëntie van de wetgeving te verbeteren?

3.1. Met de communautaire wetgeving wordt een tweeledige doelstelling nagestreefd. Vanuit sociaal oogpunt is het zaak de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te waarborgen, vanuit economisch oogpunt moet erop worden toegezien dat de machines en producten die vrij in de EU circuleren, voldoen aan bepaalde normen inzake veiligheid en hygiëne.

Het bij de Europese Akte aan het EG-Verdrag toegevoegde artikel 118 A(10), dat de rechtsgrondslag vormde voor het merendeel van de "sociale" richtlijnen terzake, is gericht op de onderlinge aanpassing van de arbeidsomstandigheden op de weg van de vooruitgang. Daarom zijn door middel van die richtlijnen minimumvoorschriften vastgesteld, "die geleidelijk zullen worden toegepast met inachtneming van de in elk van de lidstaten bestaande omstandigheden en technische voorschriften". In de ogen van het Comité is het evenwel van cruciaal belang dat de minimale beschermingsniveaus niet van lidstaat tot lidstaat of naar gelang van de grootte van de onderneming verschillen.

3.1.1. Harmonisatie is evenwel niet noodzakelijk gediend met een gedetailleerde en doorgedreven wetgeving. In haar tussentijds verslag benadrukt de Commissie het belang van evaluatie. Het is m.a.w. zaak na te gaan in hoeverre de wetgeving een wezenlijke bijdrage levert aan het tot stand brengen en handhaven van de vereiste veiligheids- en gezondheidsomstandigheden.

Efficiënte wetgeving is op de eerste plaats uitvoerbare wetgeving. In dit verband dient te worden verwezen naar het advies dat het tripartiet Raadgevend Comité op 15 november 1998 heeft uitgebracht over de economische en sociale evaluatie van voorstellen voor wetgeving. Terecht beklemtoont het Raadgevend Comité in deze tekst dat sociaal-economische analyses de kwaliteit van de wetgeving aanzienlijk kunnen verbeteren. Zij verschaffen de politici immers niet alleen inzicht in de sociale voordelen, maar ook in de kosten, die grotendeels door het bedrijfsleven worden gedragen. Naar de mening van het Raadgevend Comité zou de evaluatie van de voorstellen in twee stappen moeten worden uitgevoerd. In een eerste fase is het zaak de doelstellingen af te bakenen, na te gaan of de invloed op de veiligheid en de gezondheid positief is, een raming te maken van de administratieve en investeringskosten voor de ondernemingen, en het risico op ongewenste effecten in te schatten. Blijkt uit deze eerste analyse dat een en ander een zware financiële last zou betekenen voor de betrokken ondernemingen, of is niet duidelijk hoe ver de positieve invloed reikt, dan wordt een tweede evaluatie opgesteld.

3.1.2. De problematiek van de efficiëntie zal in dit advies vanuit twee invalshoeken worden bekeken. Allereerst is er de vraag hoe de communautaire en de nationale wetgevingen het best op elkaar kunnen worden afgestemd, een kwestie die nauw verband houdt met de rolverdeling tussen het Europese en het nationale niveau. De tweede vraag is hoe de wetgeving op het MKB en de zeer kleine ondernemingen kan worden afgestemd.

3.2. Hoe de efficiëntie van de wetgeving te verbeteren door de nationale en de communautaire bepalingen op elkaar af te stemmen?

3.2.1. Bij het op elkaar afstemmen van de communautaire en de nationale wetgeving doen zich een aantal essentiële problemen voor:

- Het spreekt vanzelf dat moet worden nagegaan of de omzetting van een communautaire richtlijn in nationale wetgeving juridisch correct is verlopen. Dat is evenwel niet voldoende: ook de tenuitvoerlegging ervan in de verschillende sectoren moet onder de loep worden genomen. Indien de verschillen blijven bestaan of zelfs groter worden, zoals nu soms het geval is, dan gaan veiligheid en gezondheid van de werknemer immers de concurrentie beïnvloeden. Dit aspect komt nader aan de orde in par. 3.2.4.

- Op de arbeidsmarkt zijn nieuwe uitdagingen opgedoken, die een andere aanpak vergen dan de traditionele veiligheids- en gezondheidsrisico's op het werk. Men denke daarbij aan problemen als stress op het werk, spier- en botaandoeningen, enz. Ook de nieuwe arbeidsvormen brengen specifieke verwikkelingen mee (zie par. 5.6.1). Deze problemen kunnen niet op dezelfde manier worden opgelost als de klassieke arbeidsongevallen en beroepsziekten. Aangezien de omstandigheden en de opvattingen terzake in de verschillende landen, sectoren en regio's van de EU uiteenlopen, moeten deze laatste meer autonomie en verantwoordelijkheid krijgen bij het vaststellen van de uitvoeringsbepalingen. Er zou daarom kunnen worden gedacht aan de invoering van een nieuw soort richtlijnen, waarin enkel de doelstellingen worden vastgelegd. Een lijst van begeleidende maatregelen, bedoeld als leidraad voor de lidstaten, zou moeten worden opgenomen in de bijlage (zie par. 3.2.2 en 3.2.3). Voorts mag ook het belang van een voorafgaande selectie en verspreiding van efficiënte praktijkvoorbeelden niet worden onderschat. Een voorbeeld van de niet-wetgevende maatregelen die het Comité aanbeveelt, is benchmarking (zie par. 2.3).

3.2.2. Naast de gebruikelijke richtlijnen waarin zowel de doelstellingen als beschermingsmaatregelen worden vastgelegd - dit soort gedetailleerde bepalingen zal voor bepaalde materies noodzakelijk blijven - is het Comité voorstander van richtlijnen waarin wel duidelijke Europese doelstellingen worden afgebakend, maar waarin de keuze van de uitvoeringsbepalingen aan de lidstaten wordt overgelaten, op voorwaarde dat zij de nodige garanties bieden inzake evaluatie en controle.

De verdeling van de bevoegdheden zou er als volgt kunnen uitzien:

Op Europees niveau:

- zou duidelijker het te bereiken doel moeten worden gespecificeerd,

- zou moeten worden vastgelegd hoe het bereiken van de doelstelling kan worden gecontroleerd en geverifieerd,

- moet samen met de betrokken sectoren worden nagegaan welke hulpmiddelen ter beschikking worden gesteld (onderzoek, praktische oplossingen, informatiecampagnes), en

- hoe de inbreng van de sociale partners verloopt.

Op nationaal niveau:

- moeten, samen met de betrokken sectoren, bepaalde uitvoeringsmodaliteiten worden gespecificeerd, naar bepaalde doelgroepen en activiteiten,

- moeten controle- en inspectiemethodes en -middelen worden vastgelegd,

- moet gezorgd worden voor voorlichting en bewustmaking van werkgevers en werknemers in samenwerking met de sociale partners.

Het Agentschap te Bilbao moet met zijn acties zowel de Europese Commissie als de lidstaten kunnen bijstaan zonder in hun plaats te treden.

3.2.3. Naast het uitvaardigen van de richtlijnen met de te bereiken doelstellingen is het dus noodzakelijk bijkomende hulpmiddelen ter beschikking te stellen in de vorm van richtsnoeren die gedetailleerder zijn dan de bindende wetgeving. Deze richtsnoeren moeten gezien worden als een handleiding ter attentie van de ondernemingen, en dus niet als een normaliseringsdocument. Dat wil zeggen: de toepassing van die richtsnoeren wordt niet onderworpen aan certificering. De handleiding kan gediversifieerd worden naargelang van de kenmerken van de bedrijfstakken en de ondernemingen. De sociale partners worden erbij betrokken via het tripartiet overleg in het Raadgevend Comité.

3.2.4. Zoals al eerder werd beklemtoond mag de controle op de omzetting van een Europese richtlijn niet louter een juridische verificatie zijn; men mag er zich m.a.w. niet toe beperken na te gaan of de verplichting werd overgenomen in de nationale wetgeving. Naast de verificatie van de wettekst, dient een praktische verificatie van de toepassing plaats te vinden op het terrein door de lidstaten aan de hand van concrete geharmoniseerde criteria (bv.: hoeveel bedrijven passen dit toe, hoe in de grote, hoe in de kleinere, waarom wel, waarom niet, met welk resultaat?).

- De Commissie dient, zoals zij vermeldt in haar rapport van 3 september 1998 werk te maken van haar plan om gemeenschappelijke indicatoren uit te werken, die kunnen dienen om het nationaal beleid te beoordelen. Deze indicatoren zullen met name worden samengesteld aan de hand van statistieken inzake arbeidsongevallen en beroepsziekten. In dit verband zou het overigens nuttig zijn dat de Commissie de harmonisatie van de Europese statistieken van arbeidsongevallen en beroepsziekten voortzet, zodat kan worden nagegaan in hoeverre de efficiëntie van de bestaande wetgeving toeneemt. Daarnaast pleit het Comité ervoor dat een communautaire regeling wordt uitgewerkt die het doorsluizen van nationale gegevens naar de diensten van de Gemeenschap vlotter zou doen verlopen. Ten slotte is het Comité van mening dat in de statistieken onderscheid moet worden gemaakt tussen mannen en vrouwen.

- Het Raadgevend Comité voor de veiligheid, de hygiëne en de gezondheidsbescherming op de arbeidsplaats heeft zich recentelijk bezig gehouden met de werking van de multidisciplinaire preventiediensten en de praktische uitvoering van het gezondheidstoezicht. Dit is een voorbeeld van onderzoek dat verder dient te worden ondersteund en uitgebreid. Dit moet leiden tot een uitwisseling van goede praktijkvoorbeelden, een betere verificatie van de praktische toepassing en de resultaten van de bestaande regelgeving en tot voorstellen voor bijsturing om de beschermingsgraad op de werkvloer te verhogen.

- Met haar onderzoek naar de arbeidsomstandigheden, de diverse categorieën werknemers en de verschillende vormen van arbeid wil de Stichting van Dublin helpen nagaan of de Europese maatregelen efficiënt zijn en in hoeverre de doelstellingen zijn verwezenlijkt.

3.3. Hoe kan de wetgeving worden toegespitst op het MKB en de zeer kleine ondernemingen? Het is geenszins de bedoeling met twee maten te meten naar gelang van de grootte van het bedrijf. Wel dient rekening te worden gehouden met de specifieke aard van de kleine en middelgrote ondernemingen, het feit dat zij dringender behoefte hebben aan informatie en opleiding, en gevoeliger zijn voor de gevolgen van administratieve rompslomp. Het Comité wijst in dit verband nogmaals op artikel 118 A waarin werd bepaald dat de nieuwe richtlijnen geen administratieve, financiële en juridische verplichtingen mogen opleggen die de oprichting en de ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen in de weg zouden staan.

3.3.1. Het te bereiken doel en het voorgeschreven veiligheids- en gezondheidsniveau moet voor alle werknemers gelijk zijn. Hoe dit bereikt wordt, hoe dit gecontroleerd wordt en in het bijzonder hoe de informatie en begeleiding naar de werknemers en ondernemingen toe moet verlopen, is duidelijk verschillend voor grote en kleine bedrijven.

3.3.2. Er is kritiek vanuit kleine en middelgrote bedrijven ten aanzien van wettelijke bepalingen die in kleinere bedrijven realistischerwijs niet kunnen worden toegepast. Dit zijn veelal administratieve verplichtingen die de wetgeving onnodig verzwaren en vaak ontoegankelijk zijn voor de meerderheid van de bedrijven.

De technische, meer gedetailleerde richtsnoeren, waarvan sprake in par. 3.1.3, kunnen een nuttig hulpmiddel zijn zowel voor de kleine en middelgrote onderneming zelf, als om de uitvoering te verifiëren in de kleinere ondernemingen.

3.3.3. Het MKB en de zeer kleine ondernemingen zullen echter pas echt met deze aanpak gebaat zijn als de teksten :

- eenvoudig en aanpasbaar zijn;

- praktische oplossingen bevatten;

- opgesteld worden in overleg, en vooral ook in samenwerking met de organisaties van het MKB;

- verspreid worden via de wegen of instanties waarop de kleine en middelgrote ondernemingen een beroep doen ;

- per activiteit bedoeld zijn: bv. garage, meubelmaker, restaurant, ...

3.3.4. De informatie- en inspectiehulpmiddelen moeten vergezeld gaan van specifieke ondersteuningsprogramma's, proefprojecten, en integratie in de beroepsopleiding (Leonardo-programma).

4. Het verband tussen inzetbaarheid en veiligheid/gezondheid - economische kosten

4.1. Arbeidsongevallen, beroepsziekten en andere problemen op het gebied van gezondheid en veiligheid hebben op de eerste plaats ernstige menselijke en sociale gevolgen voor de slachtoffers, maar brengen ook aanzienlijke economische kosten met zich mee voor de maatschappij en de betrokken onderneming.

Het Europees Agentschap van Bilbao heeft een studie gewijd aan de economische aspecten van veiligheid en gezondheid op het werk in de lidstaten van de EU. Sommige lidstaten schatten dat de kosten van ziektes die verband houden met het werk 2,6 tot 3,8 % van hun BBP bedragen. In dit verband dient er wel op te worden gewezen dat verschillende berekeningsmethoden zijn gehanteerd, zodat de vergelijkingen niet altijd opgaan. Het Comité onderstreept het belang van betrouwbare en vergelijkbare gegevens, aan de hand waarvan ook gemakkelijker de meest doeltreffende regelingen kunnen worden uitgezocht.

4.2. De meest voor de hand liggende argumenten voor een doeltreffend gezondheids- en veiligheidsbeleid zijn de menselijke aspecten en de economische kosten van ongevallen en ziekten. Daarnaast mag evenwel niet worden voorbijgegaan aan voordelen als de verhoogde inzetbaarheid en productiviteit van de werknemers en de verbetering van de kwaliteit van de arbeid. Het Comité is dan ook van oordeel dat het thema van veiligheid en gezondheid op het werk in een van de toekomstige richtsnoeren voor werkgelegenheid aan de orde moet komen. Een dergelijk nieuw richtsnoer zou moeten worden geschraagd met geslaagde praktijkvoorbeelden, naar analogie van de huidige richtsnoeren waarin veelvuldig wordt verwezen naar benchmarking. Ook zou het nuttig zijn de invloed van het werkgelegenheidsbeleid op de veiligheid en gezondheid op het werk na te gaan. Wat de arbeidsvoorwaarden van mannen én vrouwen betreft, herinnert het Comité eraan dat de verbetering van de integratie van vrouwen op de arbeidsmarkt een van de vier pijlers van de werkgelegenheidsrichtsnoeren is. Ook in het advies van het Comité over het "Voorstel voor richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten voor 2000"(11) wordt de schijnwerper gericht op dit streven.

4.3. De acties moeten zowel op de werkgevers als op de werknemers gericht zijn.

4.4. De werkgever is niet alleen verantwoordelijk voor de organisatie van zijn onderneming, maar ook voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers, waarop hij met zijn beslissingen invloed uitoefent. Deze verantwoordelijkheid, die in de kaderrichtlijn van 12 juni 1989 wordt beklemtoond, impliceert dat de werkgever de preventiemaatregelen kiest die het best op zijn bedrijf zijn afgestemd. Tevens moet hij in staat zijn de gezondheid en veiligheid van zijn werknemers te verzekeren en tezelfdertijd zijn concurrentiepositie te versterken. Het is dus zaak voor een aangepaste regelgeving te zorgen.

4.4.1. Goede werkomstandigheden zijn essentieel wil men goederen en diensten van kwaliteit leveren. Werkongevallen en andere problemen op het vlak van veiligheid en gezondheid hebben op de eerste plaats menselijke en sociale gevolgen, maar brengen ook economische kosten mee voor de onderneming, die zich vertalen in absenteïsme, sociale-zekerheidsbijdragen, productieverlies, aantasting van de know-how, enz.

Vandaar dat een instrumentarium moet worden uitgewerkt om:

- de ondernemers ervan te overtuigen dat veilige en gezonde arbeidsomstandigheden een bedrijf concurrerender en aantrekkelijker kunnen maken, en dat een goed beleid inzake veiligheid en gezondheid op een groot economisch prestatievermogen wijst;

- de werkgevers te doen inzien dat veiligheidsbeleid een wezenlijk onderdeel dient te zijn van hun algemeen beleid;

- duidelijk te maken dat de organisatie van de arbeid een sleutelrol speelt bij de veiligheid en gezondheid op het werk;

- het belang te onderstrepen van diensten die zich bezighouden met preventie en controle van de gezondheid van de werknemers; het Comité wil er in dit verband op wijzen dat de arbeidsgeneeskunde aanzienlijk heeft bijgedragen tot de verbetering van de gezondheidsbescherming en de veiligheid op het werk(12). De diensten voor preventie en controle van de gezondheid zullen er rekening mee moeten houden dat de behoefte aan informatie en opleiding niet voor alle categorieën van werknemers even groot is.

Hiertoe dienen de volgende stappen te worden genomen:

- goede praktijkvoorbeelden binnen de onderneming verzamelen en inventariseren, en de schijnwerper richten op de meest efficiënte methodes; zo is het nut aangetoond van:

- systematische evaluatieregelingen in combinatie met stimulansen voor de bedrijfsafdelingen die goede resultaten hebben behaald;

- de integratie van veiligheid en gezondheid in een algemene context;

- aangepaste arbeidsplaatsen voor ouderen en gehandicapten;

- criteria voor goede praktijken ontwikkelen en ter beschikking stellen van evaluatiemethodes van beleid en maatregelen;

- de voordelen van goed beleid beter zichtbaar maken; een betere becijfering van de kosten en baten kan de besluitvormer nauwkeuriger oriënteren. Zowel het verder onderzoek, als het uitwerken van eenvoudige en praktische instrumenten voor het objectiveren van kosten en baten is een prioriteit om tot betere en bewustere keuzes en beslissingen te komen.

4.4.2. De werknemers en/of hun vertegenwoordigers dienen systematisch te worden betrokken bij deze aanpak :

- betrokkenheid bij de voorbereiding, uitvoering, evaluatie en bijsturing van het beleid op communautair vlak via de bestaande overlegcomités, in het bijzonder het Raadgevend Comité voor de veiligheid, de hygiëne en de gezondheidsbescherming op de arbeidsplaats;

- via voorlichting, raadpleging en inspraak, conform de kaderrichtlijn van 12 juni 1989 en de bijzondere richtlijnen;

- integratie van de veiligheidsaspecten in opvoeding, opleiding en beroepsopleiding. Het Comité onderschrijft in dit verband het advies van het Raadgevend Comité voor de veiligheid, de hygiëne en de gezondheidsbescherming op de arbeidsplaats (doc. 070/2/97), en herinnert aan zijn eigen advies van 30 juni 1993 over "veiligheid en gezondheid op de werkplek - scholing"; hierbij moet gedacht worden aan:

- de toekomstige burger (die nog wordt opgeleid)

- de toekomstige werknemer

- de beginnende werknemer

- de hiërarchie

- werknemersvertegenwoordigers met specifieke taken op het vlak van de bescherming van de gezondheid en de veiligheid op het werk.

4.4.3. De Commissie vervult dus een belangrijke studie-, bewustmakings-, en informatierol, en wordt verzocht haar vergelijkende analyses van goede praktijkvoorbeelden voort te zetten. Daarnaast kan het Agentschap van Bilbao het voorbereidend werk verrichten, door onderzoek te doen, door inventarisatie en terbeschikkingstelling van goede praktijkvoorbeelden, vormingsprogramma's, enz. De lidstaten zelf staan in voor de verspreiding via de geëigende kanalen.

5. Hoe in te spelen op de nieuwe risico's?

5.1. De arbeidsmarkt heeft tal van veranderingen ondergaan. De arbeidsorganisatie is vernieuwd, binnen eenzelfde onderneming worden uiteenlopende arbeidspatronen en werktijden toegepast. De inhoud van de taken en de werkmethoden zijn veranderd ten gevolge van de informatisering. Er is meer variatie in dienstverband: deeltijdwerk, tijdelijke contracten en uitzendwerk winnen veld. Ook het aantal telewerkers en personen met een oproepcontract neemt toe. De samenstelling van het arbeidspotentieel is gewijzigd: er zijn aanzienlijk meer vrouwelijke werknemers, en de gemiddelde leeftijd ligt hoger. De hoge vlucht van de dienstensector maakt dat deze een steeds belangrijkere rol gaat spelen op het gebied van de werkgelegenheid. Tal van ondernemingen gaan zich specialiseren, en besteden hun nevenactiviteiten uit, vooral aan het MKB, dat overigens een steeds groter percentage van het totale aantal bedrijven vertegenwoordigt. Ten slotte is het bedrijfsleven meer gedecentraliseerde beheersmethoden gaan toepassen. Al deze veranderingen zijn van invloed op de manier van werken, en dus ook op de veiligheid en hygiëne op het werk.

5.1.1. Zwartwerk, waarbij alle voorschriften inzake veiligheid en gezondheid op het werk met voeten worden getreden, neemt in sommige landen onrustwekkende vormen aan. Deze wantoestanden werden o.m. al aan de kaak gesteld in de mededeling van de Commissie betreffende zwartwerk. De strategie die de Commissie in dit document voorstelt om de strijd tegen zwartwerk aan te binden, wordt door het Comité in zijn advies van 27 januari 1999 ten volle onderschreven(13).

5.2. Het zou kortzichtig zijn te besluiten dat de in par. 5.1 beschreven vernieuwingen meer risico's meebrengen. De economische context dwingt het bedrijfsleven ertoe voortdurend te moderniseren en het beheer en de werkorganisatie aan te passen. Investeringen in nieuwe technologieën gaan overigens vaak hand in hand met een verbetering van de werkomstandigheden. Met de nieuwe arbeidspatronen kan worden ingespeeld op de behoefte aan flexibiliteit van bedrijfsleiders én werknemers.

5.3. Hoewel verandering dus niet zonder meer mag worden herleid tot een notie van risico, valt niet te ontkennen dat voornoemde veranderingen een aantal nieuwe risico's voor de werknemer in zich dragen. Het gaat daarbij niet langer om de klassieke arbeidsongevallen en beroepsziekten. Psychosociale klachten en stress-situaties, o.m. bij directie en leidinggevend personeel, nemen toe, overwerkte werknemers kunnen de uitdagingen niet meer aan.

5.3.1. Jongeren, gehandicapten(14), migranten en ongeschoolde arbeiders zijn kwetsbaarder dan andere werknemers, en worden wel eens bestempeld als "risicogroepen" op de arbeidsmarkt.

5.4. Klassieke maatregelen zijn minder efficiënt wanneer ze toegepast worden op de nieuwe arbeidssituaties en arbeidsvormen. De uitdaging is te achterhalen hoe de werknemers efficiënt beschermd kunnen worden en welke praktische oplossingen er zijn om de doelstelling te bereiken, onder meer door :

- het verzamelen van gegevens, het objectiveren van de problematiek, het vergelijken van indicatoren;

- het uitwerken van aangepaste hulpmiddelen, afhankelijk van doelgroepen, activiteiten en arbeidsvormen.

5.5. Het algemeen geldend wettelijk kader met zijn doelstellingen is op Europees niveau vastgesteld. Hoe resultaten kunnen worden bereikt met deze nieuwe arbeidsvormen, met de veranderende populatie en met nieuwe risico's moet permanent worden onderzocht en in de praktijk geverifieerd.

In eerste instantie moeten de technische aspecten van de bestaande wetgeving blijvend gevolgd en bijgestuurd worden, rekening houdend met:

- nieuwe producten en procédés,

- de recente ervaring met de gevolgen van bestaande producten en procédés (bv. OPS (organisch psychosyndroom); minerale vezels),

- nieuwe informatie over bepaalde gezondheidsproblemen, zoals spier- en botklachten (RSI),

zodat de doelstellingen stroken met de evolutie van wetenschap en techniek, m.n. wat de grenswaarden aangaat.

5.6. Daarenboven moet nagegaan worden of er zich bij de toepassing van de kaderwetgeving op deze nieuwe arbeidsvormen, uitvoeringsproblemen voordoen en welke hulpmiddelen en oplossingen kunnen worden aangereikt. Dit betreft onder meer:

- het gezondheidstoezicht

- de informatie en opleiding van de werknemers

- follow-up van de eventuele risico's van nieuwe producten en procédés.

5.6.1. In dit verband dient bijzondere aandacht te worden besteed aan uitzendwerk, tijdelijke contracten van korte duur en onderaanbesteding. In dit soort specifieke situaties verloopt de integratie van de werknemer in het arbeidsmilieu immers moeizamer, wat te wijten is aan de volgende factoren:

- de verantwoordelijkheid voor de arbeidsomstandigheden en de desbetreffende controles is verspreid over verschillende werkgevers;

- de werknemers veranderen regelmatig van werkomgeving en dienen zich telkens weer binnen korte tijd aan te passen.

Om de vereiste graad van bescherming te garanderen moeten aangepaste en werkbare maatregelen worden genomen betreffende:

- uitwisseling van informatie tussen de verschillende werkgevers en de werknemer over de risico's en vereisten van het werk;

- zeer duidelijke specifieke instructies bij de aanvaarding van iedere nieuwe taak;

- voortgezette opleiding;

- medische controle en het volgen van werknemers die worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen of producten, en

- epidemiologisch onderzoek.

De lidstaten moeten hun ervaringen met bestaande regelingen en praktijken uitwisselen en elkaar op de hoogte houden van hun onderzoeksresultaten, zodat een efficiëntere aanpak kan worden uitgewerkt.

5.7. Hoge turn-over en absenteïsme zijn vaak signalen van gebrekkige arbeidsvoorwaarden, maar zijn meestal niet enkel en alleen aan de werksituatie te wijten. Bij psychosociale klachten, stress en inzinkingen is het verband met de arbeidsomstandigheden duidelijker aanwezig. De aanpak ervan maakt deel uit van "good management". De rol en de verantwoordelijkheid van de onderneming zijn in deze gevallen echter niet zo eenduidig als m.b.t. de klassieke risico's op de arbeidsplaats. De privé-situatie (gezin, rolpatroon binnen het gezin), de basisopleiding, opleidingskansen en tewerkstellingsmogelijkheden kunnen deze verschijnselen beïnvloeden. De inspanningen die van de ondernemingen en de werknemers gevraagd worden, moeten samengaan met maatregelen op andere gebieden, zodat de inspanningen van de ondernemingen niet tenietgedaan worden door gebrek aan globale aanpak.

Dit vraagt maatregelen op het werk, thuis, op school, enz., en dus een globale aanpak van de Commissie (zie 2.3.2). Losstaande maatregelen sorteren minder effect.

5.8. Wat de aanpak van de nieuwe risico's en arbeidsvormen betreft, bestaan er heel wat initiatieven bij de verschillende lidstaten, die een bepaalde methode uittesten, in samenwerking met de sociale partners.

De onderstaande voorbeelden tonen aan hoe de sociale partners hun steentje kunnen bijdragen(15):

- In Nederland is er "Agenda 2002", waarin de sociale partners de hoofdthema's voor de onderhandelingen van de komende jaren hebben afgebakend, en waarin met name stress-situaties en de verbetering van de arbeidsomstandigheden centraal staan. In tal van sectorale collectieve overeenkomsten is hierop ingehaakt. Daarnaast zijn er nog de in bepaalde sectoren afgesloten convenanten waarin overheid, werkgevers en werknemers zich ertoe verbinden een aantal specifieke risico's uit te schakelen.

- In België hebben de sociale partners op 30 maart 1999 een interprofessionele collectieve overeenkomst over de preventie van stress op het werk afgesloten; de werkgever raadpleegt het comité voor de veiligheid en de gezondheid over het beleid dat hij wil gaan voeren. Het vermelden waard is voorts de oprichting door de sectorale sociale partners van "Preventie en Interim", bedoeld om de ondernemingen te wijzen op het belang van preventie en hen met raad en daad bij te staan.

- In Denemarken hebben vakbonds- en werkgeversorganisaties een nationale overeenkomst gesloten over het inperken van monotoon en repetitief werk;

- In Zweden hebben de sociale partners een overeenkomst gesloten over de aanstelling van lokale afgevaardigden die zich met preventie zullen bezighouden.

Een uitschieter onder de recente initiatieven van de lidstaten is het programma van de Portugese regering ter verbetering van de gezondheid en de veiligheid op het werk, in het kader waarvan stimulansen worden gegeven aan werkgevers die zich op dit vlak bijzonder hebben ingezet en wier inspanningen tot voorbeeld kunnen strekken.

5.9. Op basis van een inventarisatie van deze acties, van goede praktijkvoorbeelden en van het resultaat van efficiënte initiatieven, kan de Commissie in samenwerking met de sociale partners een evaluatie maken, indien nodig de wetgeving bijsturen, verdere hulpmiddelen uitwerken en bekendmaken en in de bestaande en nieuwe ondersteuningsprogramma's integreren.

6. Conclusies

- De verbetering van de veiligheid en de gezondheid op het werk dient bovenaan de agenda van overheid, sociale partners, ondernemers en werknemers te staan. Vooral nu de arbeidsmarkt ingrijpende wijzigingen ondergaat is de inzet van allen dringend noodzakelijk. De beste manier om dit prioritaire streven te verwezenlijken is om alle betrokken partijen, zowel op communautair, als op nationaal, sectoraal, regionaal en plaatselijk niveau, beter te doordringen van hun verantwoordelijkheid.

- Via acties op het gebied van voorlichting, bewustmaking, opleiding en benchmarking moet de schijnwerper worden gericht op de niet-wetgevende rol van de EU, zonder afbreuk te doen aan de wetgevende functie, die immers niet aan belang heeft ingeboet en zowel vanuit sociaal als vanuit economisch oogpunt gerechtvaardigd blijft.

- Een betere rolverdeling tussen het Europese en het nationale niveau zou de efficiëntie van de wetgeving vergroten; zo dienen de doelstellingen duidelijk te worden afgebakend op het communautaire niveau, terwijl de tenuitvoerlegging moet worden overgelaten aan de nationale instanties. Daarbij dienen wel de nodige controlemaatregelen te worden genomen.

- Om de band tussen inzetbaarheid en veiligheid en hygiëne op het werk nauwer aan te halen, zijn bewustmakings- en opleidingsacties onontbeerlijk; deze dienen zowel op de werknemers als op de werkgevers te worden toegespitst.

- Er dient voortdurend te worden nagegaan of de wetgeving ook efficiënt wordt toegepast op de nieuwe risicosituaties. Eventuele aanpassingen moeten worden gebaseerd op een analyse van de goede praktijken in de lidstaten. Via benchmarking moeten de meest sprekende voorbeelden, en m.n. de initiatieven van de sociale partners, worden belicht.

Brussel, 8 december 1999

De voorzitster

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) PE 228.815 def.

(2) PB C 39 van 12.02.1996.

(3) PB C 249 van 13.09.1993.

(4) PB C 268 van 14.10.1991.

(5) PB C 307 van 19.11.1984.

(6) COM(1998) 511 def.

(7) COM(1998) 511 def., blz. 6.

(8) Advies van het ESC van 30.06.1993; PB C 249 van 13.09.1993.

(9) Ibid.

(10) Dezelfde bepaling is nu te vinden in artikel 137 van het EG-Verdrag (geconsolideerde versie).

(11) PB C 328 van 28.12.199.

(12) PB C 307 van 19.11.1984.

(13) PB nr. 101 van 12.04.1999.

(14) Zie in dit verband de publicatie van de Europese sociale partners, de UNICE, het EVV en het CEEP, onder auspiciën van de Europese Commissie, waarin een aantal geslaagde initiatieven m.b.t banen voor gehandicapten is opgenomen, m.n. voorbeelden van reïntegratie op de arbeidsmarkt.

(15) Ook op de website van het Europees Agentschap voor de veiligheid en de gezondheid op het werk (Agentschap van Bilbao) is een aantal geslaagde praktijkvoorbeelden terug te vinden (http://www.eu-osha.es)