Advies van het Comité van de Regio's over "De regio's en gemeenten en het Europese structuurbeleid na 1999"

(98/C 64/02)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gelet op zijn besluit van 11 juni 1997 om overeenkomstig artikel 198 C, vierde alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap een advies over "De regio's en gemeenten en het Europese structuurbeleid na 1999" op te stellen en zijn commissie 1 "Regionale ontwikkeling, Economische ontwikkeling, Plaatselijke en regionale financiën" met de voorbereiding hiervan te belasten;

gelet op het door zijn commissie 1 op 3 oktober 1997 goedgekeurde ontwerp-advies (CDR 131/97 rev. 2; rapporteurs: de heren Behrendt en Fraga Iribarne);

gelet op de voorstellen van de Commissie ter versterking van de economische en sociale samenhang, zoals die in het document "Agenda 2000: Naar een sterkere en grotere Unie" worden uiteengezet;

gelet op artikel B van het Verdrag betreffende de Europese Unie en artikel 2 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, waarin wordt bepaald dat de Europese Unie en de Europese Gemeenschap zich ten doel stellen een evenwichtige en duurzame economische en sociale vooruitgang te bevorderen alsmede de economische en sociale samenhang en de solidariteit tussen de lid-staten te versterken;

gelet op het in artikel 130 A van het EG-Verdrag genoemde beleid ter versterking van de economische en sociale samenhang binnen de Gemeenschap en het streven om de ontwikkelingsverschillen tussen de diverse regio's en de achterstand van de minst ontwikkelde regio's, met inbegrip van de plattelandsgebieden, te verkleinen;

gelet op artikel 130 B van het Verdrag, waarin de Gemeenschap de taak toegewezen krijgt de inspanningen van de lid-staten ter versterking van de economische en sociale samenhang met behulp van de Structuurfondsen, de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten te ondersteunen;

gelet op artikel 130 C van het Verdrag, waarin het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling de taak toegewezen krijgt een bijdrage te leveren aan het ongedaan maken van de belangrijkste regionale onevenwichtigheden in de Gemeenschap, op artikel 123 van het Verdrag, waarin het Europees Sociaal Fonds de taak toegewezen krijgt de werkgelegenheid voor de werknemers in de interne markt te verbeteren, alsmede op artikel 40 van het Verdrag, waarin het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Oriëntatie, de taak toegewezen krijgt de doelstellingen van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid te realiseren;

gelet op de artikelen 130 D en 130 E van het Verdrag, waarin het Comité van de Regio's het recht op inspraak bij het vaststellen van de taken, de prioritaire doelstellingen, de organisatie, de algemene regels, de toepassingsbesluiten en de rapportage over de vooruitgang bij de versterking van de economische en sociale samenhang wordt toegekend,

heeft tijdens zijn 20e Zitting van 19 en 20 november 1997 (vergadering van 19 november) het volgende advies uitgebracht.

1. Het Europese structuurbeleid

1.1. Grondbeginselen

1.1.1. Het Comité van de Regio's is een vurig pleitbezorger van de sociale markteconomie, d.w.z. het economisch systeem dat is gebaseerd op het spel van de marktkrachten en op het vrije ondernemerschap en er ook op is gericht sociale verantwoordelijkheid voor de leden van de samenleving op zich te nemen. Dit samenlevingsmodel stoelt op de grondgedachte dat de sterkeren zich solidair moeten tonen met de zwakkeren en dat het spel van de marktkrachten niet automatisch tot sociale rechtvaardigheid leidt. De ontwikkeling van Europa na de Tweede Wereldoorlog vormt volgens het Comité een duidelijk bewijs van de deugdelijkheid van dit economisch systeem.

1.1.2. De sociaal-economische ontwikkelingskloof tussen de diverse regio's, de 18 miljoen werklozen, het aflopen van de Koude Oorlog en de ingrijpende veranderingen in de internationale arbeidsverdeling als gevolg van de niet te stuiten vooruitgang op het vlak van de informatie- en communicatietechnologieën plaatsen de Europese burgers voor nieuwe uitdagingen, die door velen als een bedreiging worden ervaren. De Unie ziet zich dan ook meer dan ooit genoodzaakt om het begrip "solidariteit" opnieuw te definiëren en duidelijk te laten zien dat zij zich aan de veranderende omstandigheden weet aan te passen.

1.1.3. Het Europese structuurbeleid is onlosmakelijk met dit veranderingsproces verbonden en stoelt op solidariteit tussen de zwakkere en de sterkere lid-staten en regio's in de Unie. Het is erop gericht lid-staten en regio's met een ontwikkelingsniveau beneden het EU-gemiddelde te ondersteunen zodat zij weer als volwaardige partner aan het sociaal-economische ontwikkelingsproces kunnen deelnemen. Het vormt een aanvulling op de inspanningen van de lid-staten, op wie de voornaamste verantwoordelijkheid voor het terugdringen van verschillen tussen regio's rust. Aldus tracht dit beleid mede de nodige voorwaarden te creëren om de regio's in kwestie (opnieuw) voldoende concurrentievermogen te verschaffen en daarmee een duurzaam economisch ontwikkelingsproces op gang te brengen.

1.1.4. Het structuurbeleid is gebaseerd op een langetermijnconcept. Alleen als de ontwikkelingsproblematiek vanuit een langetermijnperspectief wordt benaderd, kunnen in probleemregio's de nodige voorwaarden worden geschapen om een zichzelf voedend ontwikkelingsproces op gang te brengen en de betrokken regio's in staat te stellen de concurrentie het hoofd te bieden. Daarbij moeten ook maatregelen worden genomen om nieuwe vormen van arbeidsorganisatie ingang te doen vinden en de investeringen in menselijk kapitaal te stimuleren. Krachtens het nieuwe werkgelegenheidshoofdstuk in het Verdrag van Amsterdam dient een optimale koppeling tot stand te worden gebracht tussen een op de lange termijn gericht werkgelegenheidsbeleid en een actief arbeidsmarktbeleid. Maatregelen ter verbetering van de werkgelegenheidssituatie moeten gepaard gaan met maatregelen in het kader van het gelijke-kansenbeleid met als doel de werkloosheid terug te dringen.

1.1.5. Via het structuurbeleid wordt aan probleemregio's tijdelijk steun verleend om hen in staat te stellen hun eigen problemen op te lossen. De steunverlening kan als een succes worden beschouwd als de regio's in kwestie op een gegeven moment niet meer voor verdere ondersteuning in aanmerking blijken te komen. Het feit dat regio's op een bepaald moment voor steun in aanmerking komen, betekent nog niet dat zij van dan af automatisch aanspraak kunnen blijven maken op steun uit de Structuurfondsen. Door het feit dat zij niet langer voor steun in aanmerking komen, tonen zij duidelijk aan dat de steunverlening uit het verleden haar doel heeft bereikt. Dit neemt volgens het Comité niet weg dat in dergelijke regio's nog een tijdlang overgangsmaatregelen van kracht kunnen blijven om te voorkomen dat de situatie weer bruusk omslaat en dat het effect van de in het verleden toegekende steun weer teniet wordt gedaan. Volgens het Comité dient de structurele steunverlening erop gericht te zijn zichzelf overbodig te maken. Wanneer het gestelde doel eenmaal is bereikt, moet er ook aan de structurele steunverlening een einde komen.

1.1.6. Het Comité vestigt er de aandacht op dat de verantwoordelijkheid voor het herstel van het sociaal-economisch evenwicht in de eerste plaats bij de lid-staten ligt. Het Europese structuurbeleid helpt de lid-staten en de regio's daarbij, maar ontslaat hen niet van de verplichting zelf de nodige initiatieven te nemen om het gestelde doel te bereiken.

1.2. De Structuurfondsenregeling

1.2.1. Het structuurbeleid van de Unie is er voornamelijk - maar niet uitsluitend - op gericht de economische en sociale samenhang binnen de Unie te verbeteren. Daarbij wordt gebruik gemaakt van verschillende financiële instrumenten: het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, de afdeling "Oriëntatie" van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij, het Cohesiefonds en de leningen van de Europese Investeringsbank.

1.2.2. Een en ander is geregeld in zes verschillende verordeningen en een zgn. "coördinatieverordening". Deze verordeningen dateren uit verschillende stadia in het Europese integratieproces en zijn niet met hetzelfde doel voor ogen in het leven geroepen. Zij zijn nog niet zo lang geleden ingebed in het structuurbeleid van de Unie, wat trouwens ook geldt voor de operationele meerfondsenprogramma's. De Structuurfondsenregeling is dus stukje bij beetje gegroeid uit een aantal bestaande regelingen die op een bepaald moment onder één noemer zijn gebracht en met elkaar zijn gecoördineerd. Dit maakt de toepassing van de regeling bepaald niet gemakkelijker. De werking van de verschillende Fondsen is weliswaar gebaseerd op vier gemeenschappelijke basisbeginselen - concentratie, programmering, partnerschap en additionaliteit - maar de uitvoeringsbepalingen verschillen van geval tot geval en ook de verantwoordelijke instanties - op communautair, nationaal en soms zelfs regionaal niveau - variëren naar gelang van het Fonds.

1.2.3. Dit zorgt voor de nodige problemen bij de programmering en de tenuitvoerlegging van programma's waarbij meer dan één financieringsinstrument in het spel is, wat eerder regel dan uitzondering is. In het geval van het Cohesiefonds en de Europese Investeringsbank wordt bovendien niet met programma's maar met projecten gewerkt en gelden andere regels dan bij de overige financieringsinstrumenten. Het is gewenst de goedkeuringsprocedure, de afwikkeling en de verantwoordingsregels ten aanzien van de structurele steunverlening te vereenvoudigen. Bovendien moet de lid-staten c.q. regio's op grond van het subsidiariteitsbeginsel de mogelijkheid worden gegeven de nodig geachte maatregelen zelfstandig te bepalen.

1.2.4. Vier van de prioritaire doelstellingen van de Structuurfondsenregeling - waarmee in totaal 85 % van het Structuurfondsenbudget gemoeid is - hebben betrekking op een bepaald soort regio's:

- doelstelling 1 (ongeveer 70 % van het budget) is gericht op het stimuleren van de ontwikkeling van achtergebleven regio's en bestrijkt een gebied met in totaal 92,5 miljoen inwoners, d.i. 26,6 % van de EU-bevolking; het steunbedrag per inwoner in het kader van deze doelstelling is in 1994, bij de overgang naar de huidige programmeringsperiode, in reële termen met gemiddeld één derde gestegen;

- doelstelling 2 (11 % van het budget) is erop gericht de meest achteropgeraakte industriegebieden te hulp te komen; in deze regio's woont in totaal 16,4 % van de EU-bevolking, wat dus iets méér is dan de 15 % die in de preambule van de Verordening wordt aanbevolen; in de programmeringsperiode 1994-1999 is voor deze doelstelling extra steun ter beschikking gesteld, die is gebruikt om het steunbedrag per hoofd te verhogen;

- doelstelling 5b (4 % van het budget) is erop gericht de structurele aanpassing van plattelandsgebieden te stimuleren; in deze regio's woont in totaal 8,1 % van de EU-bevolking, wat 3,1 % meer is dan in de vorige programmeringsperiode, waardoor het steunbedrag per hoofd per saldo vrijwel ongewijzigd is gebleven;

- doelstelling 6 (0,5 % van het budget) is erop gericht regio's met een geringe bevolkingsdichtheid te hulp te komen; onder deze doelstelling valt een aantal zeer uitgestrekte gebieden waar in totaal slechts 0,4 % van de EU-bevolking woont; het steunbedrag per hoofd ligt bij deze doelstelling lager dan in het geval van doelstelling 1.

1.2.5. Bij de overige drie doelstellingen, die samen goed zijn voor 15 % van het Structuurfondsenbudget, gaat de steun niet naar bepaalde soorten regio's, maar komt in principe het gehele grondgebied van de Unie in aanmerking:

- bij doelstelling 3 bestaat de doelgroep uit werkloze jongeren en langdurig werklozen;

- doelstelling 4 is erop gericht de aanpassing van de werknemers aan veranderingen in het bedrijfsleven te vergemakkelijken;

- in het kader van doelstelling 5a wordt steun verleend om de landbouw- en visserijstructuur te verbeteren.

1.2.6. Het budget voor structurele steunverlening is sinds het begin van de jaren '80 aanzienlijk - en gestaag - toegenomen. Het is gestegen van 3,7 miljard ecu in 1983 tot 18,3 miljard ecu in 1992 en zal verder stijgen tot 33 miljard ecu in 1999 (leningen buiten beschouwing gelaten). Voor de huidige programmeringsperiode is in totaal zo'n 170 miljard ecu uitgetrokken, wat ongeveer overeenkomt met één derde van de totale EU-begroting voor deze periode en met 0,4 % van het BBP van de Unie.

1.2.7. 90 % van de beschikbare middelen wordt gebruikt voor de financiering van initiatieven van de lid-staten. In de huidige programmeringsperiode zullen met dit geld meer dan 300 door de lid-staten en de Commissie gezamenlijk goedgekeurde operationele programma's worden gefinancierd, waarvan de helft betrekking heeft op regio's die onder doelstelling 1 vallen.

1.2.8. Ongeveer 9 % van het Structuurfondsenbudget gaat naar communautaire initiatieven, die een zeer heterogeen geheel vormen (13 verschillende initiatieven op 7 verschillende terreinen) en waarmee in totaal zo'n 400 programma's gemoeid zijn. Ten slotte gaat nog zo'n 1 procent van het budget naar technische assistentie en innovatieve acties; in de meeste gevallen gaat het hier om initiatieven van de Commissie naar aanleiding van "oproepen om blijken van belangstelling".

1.2.9. De structuurmaatregelen kunnen in drie categorieën worden ingedeeld: infrastructuurmaatregelen (30 % van de kosten van investeringen op het gebied van vervoer, telecommunicatie, energie, watervoorziening en milieubescherming), maatregelen ter verbetering van het menselijk potentieel (30 % van de kosten van investeringen ten behoeve van onderwijs, opleiding en arbeidsmarkt) en investeringen in de productiesector (40 % van de uitgaven voor het scheppen van een dynamisch ondernemingsklimaat en voor het ondersteunen van het bedrijfsleven, en met name het MKB).

1.3. Het Europese structuurbeleid: stand van zaken

1.3.1. Uit het Eerste Verslag van de Commissie over de economische en sociale cohesie (november 1996) blijkt dat het structuurbeleid de regionale verschillen over het geheel genomen al sterk heeft verkleind.

1.3.2. Het positieve effect van het structuurbeleid wordt geraamd op het tienvoud van het bedrag dat tot dusverre aan structurele steun is uitgegeven: in de huidige programmeringsperiode zijn de regionale verschillen qua inkomen per hoofd van de bevolking dankzij de structurele steunverlening afgenomen met een bedrag dat overeenkomt met naar schatting 5 % van het BBP, terwijl het bedrag van de toegekende steun overeenkomt met 0,45 % van het BBP. De baten zijn dus een flink stuk groter dan de kosten, wat zich laat verklaren door het feit dat de structurele steunverlening in de eerste plaats tot doel heeft het productiepotentieel in de steunontvangende regio's te versterken via investeringen in fysiek en menselijk kapitaal.

1.3.3. De Commissie beoordeelt de economische samenhang tussen de lid-staten en de regio's aan de hand van de ontwikkeling van het BBP per hoofd van de bevolking. Opmerkelijk is dat het BBP in de vier cohesielanden, die stuk voor stuk groeicijfers boven het EU-gemiddelde halen, van 66 % tot 73 % van het EU-gemiddelde is gestegen. De grootste vooruitgang is geboekt in Ierland, waar het BBP per hoofd in 1995 al in de buurt van 90 % van het EU-gemiddelde lag (tegenover 63,6 % in 1983).

1.3.4. Ook op het niveau van de regio's wordt de achterstand ten opzichte van het EU-gemiddelde kleiner, zij het in mindere mate dan op het niveau van de lid-staten. Zo is het BBP per hoofd in de tien armste regio's in de periode 1983-1993 gestegen van 44 % tot 48 % van het EU-gemiddelde. Bij de 25 armste regio's was dit resp. 53 % en 55 %. Over het geheel genomen is de vooruitgang op regionaal niveau echter kleiner dan op nationaal niveau. In sommige gevallen zijn de ontwikkelingsverschillen op regionaal niveau zelfs nog groter geworden.

1.3.5. Het structuurbeleid mag dan tot een verbetering van de situatie in minder ontwikkelde regio's hebben geleid, de kloof tussen rijke en arme regio's is er niet kleiner door geworden. Het inkomen per hoofd is in de 25 rijkste regio's gestegen van 140 % tot 142 % van het EU-gemiddelde, terwijl het in de 25 armste regio's is toegenomen van 53 % tot 55 %.

1.3.6. Vanuit het oogpunt van de regio's en andere territoriale gemeenschappen is dit een zeer bedenkelijke ontwikkeling, want dit wijst er duidelijk op dat de structurele steunverlening niet altijd de nagestreefde resultaten heeft opgeleverd. Het Comité is er dan ook niet over te spreken dat de regio's en andere territoriale gemeenschappen te weinig bij het Europese structuurbeleid worden betrokken. Het is ervan overtuigd dat de steunverlening via de Structuurfondsen meer effect zou hebben gesorteerd als de regionale "actoren" nauwer bij het structuurbeleid betrokken waren geweest. In zijn advies over "De rol van regionale en lokale autoriteiten bij de toepassing van het partnerschapsbeginsel in het kader van de Structuurfondsenregeling" () heeft het er al de aandacht op gevestigd dat de lokale en regionale overheden in het kader van het partnerschapsbeginsel bij het Europese structuurbeleid dienen te worden betrokken. In dat advies wordt in dit verband het volgende verklaard:

"Het partnerschapsbeginsel is belangrijk omdat goed functionerende partnerschappen tot efficiënte programma's en een effectief gebruik van de Structuurfondsen op regionaal en lokaal niveau leiden. Dankzij het partnerschap worden de belangrijke - regionale én lokale - actoren bijeengebracht die een grondige kennis van hun gebied hebben en de economische troeven en zwakheden ervan kunnen aangeven. Bovendien geeft het partnerschap gestalte aan het subsidiariteitsbeginsel en zorgt het ervoor dat de partners zich 'mede-auteur' van het programma voelen."

1.3.7. Wat de arbeidsmarktproblematiek aangaat wordt er in het verslag op gewezen dat in de jaren '80 10 miljoen nieuwe arbeidsplaatsen zijn gecreëerd, maar dat dit niet heeft kunnen beletten dat de werkloosheid verder is gestegen tot de recordhoogte van 11 % van de beroepsbevolking (18 miljoen werklozen). Van de 10 miljoen nieuwe arbeidsplaatsen zijn er in de periode 1991-1994 4,5 miljoen weer verloren gegaan, waardoor de regionale verschillen op het vlak van de werkloosheid nog verder zijn toegenomen. Bovendien is de beroepsbevolking jaarlijks met 1 % gegroeid, wat de arbeidsmarktproblemen nog heeft verergerd. Over het geheel genomen kan men stellen dat het werkgelegenheidseffect van de economische groei in de Unie geringer was dan in de Verenigde Staten, wat zich laat verklaren door het feit dat de groei in Europa vooral te danken was aan een toename van de productiviteit, die overigens voor een deel ook wordt veroorzaakt door structuurwijzigingen ten gevolge van het wegtrekken van relatief arbeidsintensieve producties.

1.3.8. Wat de werkloosheid betreft stelt men vast dat de regionale verschillen in de loop der jaren zijn toegenomen en dat de ontwikkeling van de werkloosheidscijfers sterk verschilt naar gelang van de regio. In de 25 minst getroffen regio's is de werkloosheid in de afgelopen 10 jaar gedaald van 4,8 % tot 4,6 % van de bevolking, terwijl zij in de 25 zwaarst getroffen regio's in dezelfde periode van 17,2 % tot 22,4 % is gestegen.

1.3.9. De werkloosheidsstatistieken zijn echter moeilijk vergelijkbaar doordat de arbeidsmarktregelingen sterk variëren naar gelang van de lid-staat. Het is dan ook moeilijk om de arbeidsmarktsituatie in de diverse lid-staten correct in te schatten, laat staan onderling te vergelijken.

1.3.10. Verder blijkt uit het verslag ook dat de arbeidsmarktsituatie in de diverse regio's varieert naar gelang van de dominerende sector. Zo ligt de werkloosheid in sterk van de landbouw afhankelijke regio's een flink stuk boven het EU-gemiddelde. Ook de toename van de werkloosheid in steden wordt een steeds groter probleem. In steeds meer steden treft men zowel "rijke" als "arme" wijken aan.

1.3.11. Het Comité is van oordeel dat het streven naar verdieping van het Europese integratieproces alleen kans van slagen heeft als de Unie met haar regionaal beleid de zwakkere regio's te hulp komt en, bijgevolg, als de burgers aan den lijve ondervinden dat hun levensstandaard erop vooruitgaat. Uit de analyses in het cohesieverslag van de Commissie blijkt dat de verschillen op regionaal niveau in alle opzichten een flink stuk groter zijn dan die op nationaal niveau en dat ook binnen de afzonderlijke lid-staten aanzienlijke ontwikkelingsverschillen voorkomen, ongeacht het algemene welvaartsniveau. Aangezien Europa de integratie- en solidariteitsgedachte hoog in het vaandel draagt, dient aan dit aspect bijzondere aandacht te worden geschonken. Het Comité is ervan overtuigd dat het streven naar een verdieping van het Europese integratieproces alleen dán vruchten kan afwerpen als de Europese burgers de voordelen van dit proces aan den lijve ondervinden.

1.3.12. Het sociaal-economische ontwikkelingsniveau blijkt vooral samen te hangen met de ligging van de betrokken regio: zowel op het vlak van het BBP per inwoner als op het gebied van de werkloosheid blijken centraal gelegen regio's het over de gehele linie nog steeds heel wat beter te doen dan perifeer gelegen gebieden.

1.3.13. Zorgwekkend zijn ook de gegevens over de omvang van de armoede in de Unie. Volgens de Commissie zou 40 % van alle huishoudens onder de armoedegrens terecht komen als de sociale overdrachten zouden wegvallen. Juist déze huishoudens hebben grote behoefte aan solidariteit.

1.3.14. Ten slotte wordt er in het verslag terecht op gewezen dat vooral in steden de sociale tegenstellingen almaar groter worden. Het Comité vestigt er de aandacht op dat hier een belangrijke taak ligt voor de politieke wereld en dat de problemen van steden niet los kunnen worden gezien van de ontwikkelingsproblemen van de regio's. De stedelijke problematiek komt in de Structuurfondsenregeling niet rechtstreeks aan bod en de communautaire initiatieven zijn weliswaar een nuttig instrument maar bestrijken niet alle beleidsterreinen van de Unie. Daarom dienen in de nieuwe regeling ook specifieke maatregelen ten behoeve van steden te worden opgenomen. Ingeval de stedelijke belangen in het kader van de prioritaire doelstellingen onderbelicht blijven, moet ervoor worden gezorgd dat zij via de partnerschapsregeling wèl de nodige aandacht krijgen.

2. Uitdagingen voor het toekomstige structuurbeleid

Het Europese integratieproces wordt voortgestuwd door een dubbele dynamiek: de verdieping van de samenwerking op de diverse terreinen (economisch, politiek, monetair ...) en de verruiming van de samenwerking via de toetreding van nieuwe lid-staten. Daarnaast speelt nog een derde essentiële factor, nl. de integratie van Europa in de wereldeconomie via het steeds verder om zich heen grijpende globaliseringsproces.

2.1. Globalisering

2.1.1. Een van de voornaamste conclusies uit het cohesieverslag luidt dat de ontwikkeling van de regionale verschillen in Europa sterk wordt beïnvloed door het globaliseringsproces. De lid-staten en de regio's dienen dan ook terdege met deze factor rekening te houden bij het aanscherpen van hun beleid ter verbetering van de sociaal-economische samenhang.

2.1.2. Het gevaar is bepaald niet denkbeeldig dat het globaliseringsproces zowel in maatschappelijk als in geografisch opzicht als een "splijtzwam" gaat werken: sommige bevolkingsgroepen en gebieden dreigen uit de boot te vallen door het feit dat zij er niet in slagen een plaats te veroveren in de "geglobaliseerde" economie. Het cohesiebeleid - een uitvloeisel van het structuurbeleid - is erop gericht die dualiteit zoveel mogelijk ongedaan te maken. De integratie van Europa in een geglobaliseerde en gemondialiseerde economie is voor de toekomst van de Europese regio's dan ook zonder meer van vitaal belang.

2.1.3. Het globaliseringsproces plaatst Europa voor grote uitdagingen: het moet er alles aan doen om de kwaliteit van zijn menselijk potentieel te verbeteren, de technologische innovatie te bevorderen, de investeringen te stimuleren en de aantrekkelijkheid en het concurrentievermogen van zijn regio's voortdurend te vergroten. Op al deze terreinen is een cruciale rol weggelegd voor het structuurbeleid.

2.1.4. Het Comité dringt erop aan dat ook in de toekomst een speciale inspanning wordt geleverd om het concurrentievermogen van de regio's en aldus de levensomstandigheden van de bevolking blijvend te verbeteren. Alleen door de productiviteit te verhogen - en op die manier het concurrentievermogen te verbeteren - kan een duurzaam economisch ontwikkelingsproces op gang worden gebracht en kan ervoor worden gezorgd dat de levensstandaard en de kwaliteit van het bestaan blijven toenemen. Het Comité deelt de opvatting van de Commissie dat onderzoek en ontwikkeling en een succesvolle toepassing van innovaties van cruciaal belang zijn voor een gezonde economische ontwikkeling.

2.1.5. In het document "Agenda 2000" wordt uitdrukkelijk verklaard dat Europa zich aan de steeds verder om zich heen grijpende globalisering dient aan te passen. Volgens het Comité dienen de maatregelen in het kader van het Europese structuurbeleid er dan ook op gericht te zijn de situatie aan de aanbodzijde te verbeteren: uitbouw van de infrastructuur verruiming van de investeringsmogelijkheden (met name in de MKB-sector), bevordering van innovatie en overdracht van kennis naar perifere regio's, alsmede bescherming en instandhouding van het platteland zijn evenzovele factoren die de ontwikkeling van de regio's ten goede komen. Als daarnaast ook nog eens maatregelen worden genomen om via bijscholing de kwaliteit van het menselijk potentieel te verbeteren, gaat de productiviteit over de gehele linie omhoog en nemen de kansen op een duurzame verhoging van de welvaart toe. Daarbij moet ervoor worden gezorgd dat de op grond van nationale bepalingen bevoegde instanties van de lid-staten c.q. de regionale en lokale overheden worden betrokken bij het vastleggen van het structuurbeleid dat hen aangaat.

2.2. Bestrijding van de werkloosheid

2.2.1. Het Comité beschouwt het als de voornaamste taak en de voornaamste uitdaging van de Unie en de regio's een oplossing te zoeken voor het probleem van de 18 miljoen werklozen in de Unie. Het vindt het dan ook een goede zaak dat in het Verdrag van Amsterdam een titel over werkgelegenheid is opgenomen, omdat daarmee een belangrijke plaats wordt ingeruimd voor het bestrijden van de werkloosheid. In het document "Agenda 2000" wordt bovendien vastgesteld dat het Europese werkgelegenheidspotentieel in de toekomst alleen dàn volledig zal kunnen worden benut als er op de arbeidsmarkt voldoende flexibiliteit aan de dag wordt gelegd. Op grond van het subsidiariteitsbeginsel wijst het Comité in dit verband de verantwoordelijke instanties op hun plicht te zorgen voor het nodige evenwicht tussen de noodzakelijke economische aanpassingen en het gerechtvaardigde verlangen van de bevolking naar sociale zekerheid.

Daarom is het zaak om in de komende programmeringsperiode nog méér aandacht te schenken aan het werkgelegenheidseffect van het structuurbeleid, zonder evenwel het strategische langetermijnperspectief te laten varen. Het Europese structuurbeleid is immers in de eerste plaats een langetermijnbeleid, dat tot doel heeft de regio's in staat te stellen hun eigen potentieel op een zodanige manier verder te ontwikkelen dat er een duurzaam ontwikkelingsproces op gang komt, het beschikbare menselijk potentieel op een efficiënte manier wordt benut en de regio's in kwestie uiteindelijk voor zichzelf kunnen zorgen. Om dit doel te kunnen bereiken dienen het werkgelegenheids- en het arbeidsmarktbeleid zó te worden opgezet dat zij elkaar aanvullen. Door middel van steunmaatregelen ten behoeve van het MKB kunnen nieuwe, duurzame en concurrerende arbeidsplaatsen worden geschapen. Dit soort steunmaatregelen moet in de toekomst dan ook een centrale plaats toebedeeld krijgen, aangezien het MKB de grootste bron van nieuwe werkgelegenheid is. De ontwikkeling van het eigen potentieel kan bijdragen tot het op gang komen - op geografisch beperkte schaal - van ontwikkelingsprocessen waarop veranderingen in de internationale arbeidsverdeling nauwelijks van invloed zijn.

2.2.2. Met de sinds kort ingevoerde regionale en lokale werkgelegenheidspacten benadert de Unie de werkgelegenheidsproblematiek op een geheel nieuwe manier. Deze pacten vloeien voort uit het besef dat inspelen op ter plaatse aanwezige kennis en kunde en het uitbouwen van plaatselijke partnerschappen de beste middelen zijn om het beschikbare potentieel verder te ontwikkelen en het te benutten in het kader van werkgelegenheid creërende projecten. De pacten zijn het aangewezen middel om projecten reeds in een zeer vroeg stadium in een regionale ontwikkelingsstrategie te integreren. Welke gevolgen deze werkgelegenheidspacten uiteindelijk zullen hebben voor de verdere vormgeving van de Structuurfondsenregeling, is nog niet duidelijk. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan het Comité van de Regio's voortdurend over de resultaten van de pacten te informeren.

2.3. Financiering van de Structuurfondsen

2.3.1. Daar de lid-staten en de Unie hun uitgaven binnen de perken dienen te houden, vindt het Comité het niet realistisch ervan uit te gaan dat de EU-begroting in de toekomst opnieuw een flink stuk zal worden opgetrokken. Het is van oordeel dat het plafond van 1,27 % van het communautaire BBP dient te worden gehandhaafd en dat hiertoe aan de huidige verhouding tussen Structuurfondsenbudget en communautair BBP - 0,46 % - moet worden vastgehouden.

2.3.2. Volgens het Comité zou het van weinig realiteitszin getuigen ervan uit te gaan dat het Structuurfondsenbudget in 1999 bij het ingaan van de nieuwe programmeringsperiode even fors zal worden opgetrokken als na de hervormingen van 1988 en 1993 is gebeurd. Het Comité dringt er evenwel op aan dat voor de nieuwe programmeringsperiode in reële termen in geen geval minder geld ter beschikking wordt gesteld dan in de huidige programmeringsperiode. Behalve de economische groei zijn er nog verschillende andere factoren die kunnen bijdragen tot een verruiming van de financiële mogelijkheden; in dit verband valt heel wat te zeggen voor een sterkere geografische concentratie van de steunverlening of voor onderlinge integratie van de diverse financieringsinstrumenten.

2.3.3. Het Comité vindt het een goede zaak dat de Commissie het cohesiebudget in de volgende programmeringsperiode op het in 1999 bereikte niveau (0,46 % van het communautaire BBP) wil handhaven. Ondanks alle risico's biedt dit de regio's in de huidige en de toekomstige lid-staten een realistisch perspectief. Bovendien levert de Commissie daarmee ook een bijdrage aan de noodzakelijke consolidering van de nationale begrotingen en maakt zij duidelijk dat de uitbreiding van de Unie niet ten koste van de zwakste en met de grootste problemen kampende regio's mag gaan.

2.4. Uitbreiding van de Unie

2.4.1. Het Comité staat volledig achter de geplande uitbreiding van de Unie in oostelijke richting, niet alleen omdat de interne markt daarmee nog een stuk groter wordt, maar vooral omdat de Oost-Europese landen door toe te treden tot de Unie duidelijk te kennen geven dat zij voorstander zijn van een samenlevingsmodel dat stoelt op vrijheid en democratie. Voor de eerste maal in de recente Europese geschiedenis spreken de Europese volkeren zich nagenoeg unaniem uit voor een gemeenschappelijk waardensysteem. Het staat dan ook buiten kijf dat het Europese integratieproces de vrede in heel Europa ten goede zal komen. Juist dáárom is de integratie van de kandidaat-lid-staten in de Unie zo'n belangrijke ontwikkeling. Ook in het document "Agenda 2000" wordt dit uitdrukkelijk beklemtoond.

2.4.2. Aangenomen mag worden dat de Oost-Europese regio's tot de categorie regio's met een ontwikkelingsachterstand zullen behoren. In deze tijd van bezuinigingen zal de structurele steunverlening aan die regio's voornamelijk moeten worden gefinancierd met middelen die hiervoor binnen het kader van de huidige regeling worden vrijgemaakt, aangezien van een verhoging van het Structuurfondsenbudget alleen sprake kan zijn als de economische groei het mogelijk maakt de EU-begroting op te trekken. Er zijn verschillende mogelijkheden om aan de daarvoor benodigde middelen te komen. Te denken valt b.v. aan een herstructurering van het bestaande instrumentarium of aan een sterkere geografische concentratie van de steunverlening.

2.4.3. Alleen op die manier kan worden gegarandeerd dat de solidariteit tussen de huidige lid-staten en de solidariteit met de nieuwe lid-staten niet tegen elkaar worden uitgespeeld. De met de toetreding samenhangende problemen kunnen alleen worden opgelost als de Unie de nodige interne aanpassingen doorvoert (incl. in het kader van haar cohesiebeleid) en als ook de kandidaat-lid-staten zélf zich geleidelijk op hun toetreding tot de Unie voorbereiden en hun inspanningen geleidelijk aan opvoeren naarmate de begin 1998 van start gaande toetredingsonderhandelingen vorderen. Overgangsmaatregelen - zowel vóór de toetreding als in de eerste jaren erná - moeten ervoor zorgen dat de nieuwe lid-staten zo snel mogelijk en naar gelang van hun economische, budgettaire en administratieve mogelijkheden de voordelen van het cohesiebeleid van de Unie kunnen plukken. Daarom dient men zich af te vragen of het wel goed is de overdrachten in het kader van het cohesiebeleid tot maximaal 4 % van het BBP van de betrokken lid-staat te beperken, zoals de Commissie in "Agenda 2000" voorstelt.

2.4.4. Het Comité is van oordeel dat "Agenda 2000" de kandidaat-lid-staten een realistisch perspectief biedt. Het stelt vast dat het in het onderhavige advies geformuleerde standpunt nauw aansluit bij de opvattingen die de Commissie in dat document naar voren brengt.

2.4.5. Het kan het alleen maar toejuichen dat de eerste Midden- en Oost-Europese landen al in 2002 tot de Unie zullen toetreden. Op grond van het solidariteitsbeginsel is het zaak dat de regio's in de nieuwe lid-staten op dezelfde manier worden behandeld als die in de huidige lid-staten. Alle instrumenten in het kader van het cohesiebeleid dienen dus ook voor de regio's in de nieuwe lid-staten te gelden. Ook op dit vlak zitten het Comité en de Commissie op dezelfde golflengte.

2.4.6. Het Comité wijst er evenwel op dat de in het kader van de zgn. "Europaconferentie" te volgen strategie nog verder onderbouwd moet worden om de overige kandidaat-lid-staten een geloofwaardig perspectief te bieden.

2.5. Economische en Monetaire Unie

2.5.1. Het effect van de Monetaire Unie zal uiteraard verschillen naar gelang van de lid-staat en de regio. De grootste voordelen zijn te verwachten in de gebieden die nú al het intensiefst aan het transnationale economische verkeer deelnemen. In verband met de gespannen financiële situatie dienen de begrotingen geconsolideerd te worden, wat tot beperking van de openbare uitgaven zal leiden. Als gevolg hiervan zullen zij minder ruimte hebben voor medefinanciering van de maatregelen die via de Structuurfondsen worden bekostigd. In de armste lid-staten kunnen de EMU-criteria dan ook een hinderpaal zijn bij het wegwerken van de ontwikkelingsachterstand. Verder kan de invoering van een gemeenschappelijke munt een tijdelijke toename van de regionale problemen met zich meebrengen. Het Comité vestigt er evenwel de aandacht op dat convergentie en cohesie niet met elkaar mogen worden verward. Over het geheel genomen worden de gevolgen van de Economische en Monetaire Unie voor de regio's als positief beoordeeld. Niettemin dient dringend het nodige onderzoek naar het te verwachten effect van de EMU op de regionale volkshuishoudingen te worden gedaan.

2.5.2. Het Comité is van oordeel dat de doelstellingen van het Europese structuurbeleid heel wat moeilijker te realiseren zullen zijn als de middelen worden toegewezen volgens een procedure die vergelijkbaar is met die welke in artikel 104C is uiteengezet. Dit zou tot gevolg hebben dat juist de regio's met de grootste behoefte aan steun bestraft zouden worden, wat lijnrecht tegen het solidariteitsbeginsel in zou gaan.

3. De nieuwe programmeringsperiode

3.1. De vormgeving van het Europese structuurbeleid in de nieuwe programmeringsperiode

3.1.1. Het Europese structuurbeleid vormt een aanvulling op de nationale initiatieven met structurele inslag. Het gaat hier noodgedwongen om een selectief, op de specifieke prioriteiten van de Unie afgestemd beleid. Daarom mogen van het Europese structuurbeleid geen wonderen worden verwacht. Ook in de toekomst zullen de lid-staten zélf het voortouw moeten nemen en zal de Unie zich ertoe moeten beperken het beleid ter bevordering van de ontwikkeling van regionale en lokale gemeenschappen een meerwaarde in de vorm van een "Europese" dimensie te geven: het Europese structuurbeleid moet het mogelijk maken nationale maatregelen in te bedden in een Europese beleidsstrategie, goede methoden op zo groot mogelijke schaal ingang te doen vinden, transnationale samenwerking te stimuleren, de beschikbare middelen op een efficiënte manier te gebruiken en de nationale middelen aan te vullen met steun uit de EU-Fondsen.

3.1.2. De hervorming van het structuurbeleid moet tegelijk met de hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid worden doorgevoerd. Ook in "Agenda 2000" wordt deze problematiek aangekaart, uitgaande van de akkoorden die de Unie in het kader van de Wereldhandelsorganisatie heeft gesloten. De hervorming van het GLB kan aanzienlijke middelen vrijmaken, die kunnen worden ingezet bij de tenuitvoerlegging van het structuurbeleid. Bovendien zal dit ook de plattelandsgebieden ten goede komen.

3.1.3. Het Comité wijst erop dat vooral de zwakste en minst ontwikkelde regio's behoefte hebben aan solidariteit vanuit de Unie. Voor de Unie komt het er in de eerste plaats op aan hulp te bieden aan die regio's en bevolkingsgroepen die de sociaal-economische ontwikkelingen in de rest van de Unie niet kunnen bijbenen of in sociaal en economisch opzicht achterop zijn geraakt.

3.1.4. Het Comité is het er met de Commissie over eens dat het verbeteren van de economische en sociale samenhang de voornaamste doelstelling van het EU-beleid moet blijven, zeker nu een aantal landen met sterk uiteenlopende ontwikkelingsniveaus tot de Unie gaan toetreden. Het is het er ook mee eens dat er na de toetreding meer dan ooit behoefte zal zijn aan solidariteit tussen de lid-staten, omdat anders niets terecht zal komen van de nagestreefde economische en sociale samenhang, gelet op de enorme problemen die tot een oplossing moeten worden gebracht.

3.1.5. Deze nieuwe uitdagingen vereisen een andere aanpak van het structuurbeleid, met grootser opgezette en op partnerschappen en territoriale ontwikkelingsprojecten berustende ontwikkelingsstrategieën, een striktere toepassing van de selectiecriteria en meer flexibiliteit bij de programmering van de steunverlening. Gelet op de talrijke gunstige effecten van de structurele steunverlening en het regionaal beleid in het algemeen alsmede op de politieke noodzaak het EU-beleid "zichtbaar" te maken, is het evenwel zaak de structurele steunverlening in alle daarvoor in aanmerking komende lid-staten voort te zetten, ongeacht het economische ontwikkelingsniveau van de lid-staten in kwestie.

3.1.6. Het grote aantal financieringsinstrumenten leidt tot complexe procedures, administratieve rompslomp en vertraging bij de uitbetaling van de steun. Dit is niet alleen te wijten aan het feit dat elk Fonds zijn eigen regels en voorschriften heeft, maar heeft ook te maken met het grote aantal instanties dat bij het beheer van de Fondsen betrokken is.

3.1.7. De Structuurfondsenregeling moet dan ook absoluut worden vereenvoudigd zonder evenwel in schijnoplossingen te vervallen. Hoewel het op het eerste gezicht aantrekkelijk lijkt de huidige Fondsen te vervangen door één Fonds, verdient dat geen aanbeveling. De verschillende Fondsen zijn immers te beschouwen als uitdrukking van de politieke prioriteitstelling van de Gemeenschap. Daarin veranderingen aanbrengen vereist zorgvuldige afweging. Bij integratie van de Fondsen is het risico levensgroot dat dit aspect ondergesneeuwd raakt in een financieel-politiek debat. Via harmonisatie van de voorschriften en procedures van de Fondsen, invoering van één geïntegreerde procedure ingeval meerdere Fondsen bij een programma zijn betrokken en toekenning van de bijdragen uit de verschillende Fondsen aan het programma als zodanig zal aan veel bezwaren tegemoet worden gekomen.

3.1.8. De huidige programmeringsperiode loopt op 31 december 1999 af. Om een vlotte overgang te kunnen garanderen moeten tegen die tijd de nodige juridische stappen zijn ondernomen om het Europese structuurbeleid te kunnen voortzetten. Daarom dringt het Comité erop aan dat de Raad en het Parlement tijdig aan het werk gaan om de vaststelling van de nieuwe verordeningen vóór het begin van de volgende programmeringsperiode rond te krijgen, zodat de regio's en de projectleiders weten waar zij aan toe zijn en een concrete planning kunnen opstellen, wat de economische en sociale samenhang alleen maar ten goede kan komen. Vertragingen zoals in 1994, bij het ingaan van de huidige programmeringsperiode, mogen dit keer niet meer voorkomen.

3.2. De "doelstellingen" van de Structuurfondsen: selectiecriteria en te steunen gebieden

3.2.1. Het regionaal beleid en het structuurbeleid dienen op de economisch zwakste regio's te worden geconcentreerd. Gelet op de aanslepende structurele en werkgelegenheidsproblemen is de door de Commissie voorgestelde inkrimping van de subsidiabele regio's een wel zéér ingrijpende maatregel. De kwestie van de omvang van de subsidiabele regio's moet in de eerste plaats tegen de achtergrond van de economische situatie van de regio's worden bekeken. Het gaat niet aan algemene "plafonds" vast te leggen. Waar het in de eerste plaats op aankomt is dat naar de concrete behoeften van de regio's wordt gekeken en dat daarbij objectieve en transparante criteria worden gehanteerd.

3.2.2. Het Comité is van oordeel dat de beschikbare middelen in principe moeten worden gereserveerd voor de regio's en bevolkingsgroepen die de steun het dringendst nodig hebben. Daarom is het er voorstander van de steunverlening in het kader van doelstelling 1 voort te zetten en bij de geografische afbakening van de te steunen gebieden strikt de hand te houden aan het vastgelegde criterium (het BBP per hoofd in koopkrachtpariteiten mag niet méér dan 75 % van het EU-gemiddelde bedragen). Doelstelling 1 is in het leven geroepen om ontwikkelingsproblemen binnen grotere geografische gehelen te kunnen aanpakken. Ook ter wille van de geografische concentratie van de steunverlening en ter wille van het nagestreefde hefboomeffect is het volgens het Comité zaak om bij de afbakening van de "doelstelling 1-gebieden" hoofdzakelijk te blijven uitgaan van de indeling van de regio's op NUTS II-niveau en een speciale regeling voor ultraperifere regio's en uiterst dunbevolkte regio's in Noord-Europa in te voeren.

3.2.3. Het Comité stelt vast dat de passage over het toekomstige structuurbeleid in het document "Agenda 2000" een goede basis biedt voor discussie. In hoofdlijnen kan het zich met de door de Commissie bepleite concentratie van de steunverlening en herstructurering van de diverse doelstellingen verenigen, omdat een en ander z.i. tot een efficiënter gebruik van de beschikbare middelen zal leiden. De voorgestelde reserve ten belope van 10 % van de beschikbare middelen, die de Commissie halverwege de programmeringsperiode in het licht van de resultaten van de tussentijdse evaluatie aan de best presterende regio's wil toewijzen, kan zijn goedkeuring evenwel niet wegdragen omdat dit voorstel z.i. in de praktijk niet uitvoerbaar is.

3.2.4. Verder is het Comité van oordeel dat het BBP ook in de toekomst als selectiecriterium moet blijven fungeren omdat dit het meest geschikte statistische criterium is om het welvaartsniveau van de verschillende regio's te vergelijken. In achtergebleven regio's met een laag BBP zijn de oorzaken van het geringe concurrentievermogen en het lage welvaartsniveau onmiddellijk duidelijk, aangezien het BBP resulteert uit het product van werkgelegenheid en productiviteit. Daarom zou het verkeerd zijn de impact van deze indicator te verkleinen door naast het BBP ook andere economische criteria mee te nemen en op elke indicator een bepaalde wegingscoëfficiënt toe te passen. Wel kunnen andere indicatoren eventueel als aanvullende criteria worden gebruikt. Zo zou het een goede zaak zijn dat ook naar de werkloosheid wordt gekeken. Volgens het Comité zou extra structurele steun moeten worden verleend aan regio's waar het werkloosheidspercentage boven het EU-gemiddelde ligt. Het werkloosheidspercentage zou dus medebepalend moeten zijn voor de omvang van de steun.

3.2.5. Het Comité pleit ervoor om alle regio's op voet van gelijkheid te behandelen en strikt de hand te houden aan de criteria die met het oog op de afbakening van de te steunen gebieden zijn vastgelegd. Als regio's op een gegeven moment niet langer voor steun in aanmerking komen, zou er een adequate overgangsregeling moeten worden ingevoerd om te voorkomen dat het op gang gekomen ontwikkelingsproces bruusk stokt, waardoor alle moeite voor niets zou zijn geweest. De ontwikkelingsproblemen van de te steunen gebieden dienen het doorslaggevende criterium te zijn.

3.2.6. De steunverlening in het kader van doelstelling 2 heeft tot doel achteropgeraakte industriegebieden te helpen bij het doorvoeren van de nodige herstructureringsmaatregelen. Op dit vlak zijn in het verleden al heel wat positieve resultaten geboekt. Daarom is het Comité er voorstander van deze vorm van steunverlening te handhaven en nog beter te richten op het in goede banen leiden van veranderingen in het industriële bestel, het ondervangen van nadelige gevolgen van het economische globaliseringsproces in industriegebieden en het aanpakken van problemen in dichtbevolkte verstedelijkte industriegebieden. In verband met het voorstel om alle steunmaatregelen ten behoeve van herstructureringsprocessen onder één gemeenschappelijke doelstelling te laten vallen zal het misschien nodig zijn om, met het oog op de afbakening van de te steunen regio's, andere indicatoren als uitgangspunt te nemen.

3.2.7. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan ervoor te zorgen dat achteroprakende industriegebieden ook voor niet-structurele regionale steun in aanmerking kunnen komen, ten einde een coherent beleid ter bevordering van de economische ontwikkeling van de regio's tot stand te brengen en incompatibiliteit tussen regionale maatregelen en mededingingsregels tegen te gaan.

3.2.8. Voorts is het Comité van oordeel dat de steunverlening ter bevordering van de ontwikkeling van plattelandsgebieden en de herstructurering van de landbouw- en visserijsector in overeenstemming met de behoefte aan herstructurering moet worden geconsolideerd. In de Verklaring van Cork over plattelandsontwikkeling (november 1996) staat te lezen dat het bevorderen van een duurzame ontwikkeling in plattelandsgebieden een prioritaire doelstelling van de Unie en de grondgedachte achter ieder plattelandsontwikkelingsbeleid dient te worden en dit ook na de volgende uitbreidingsronde dient te blijven. Hoewel een dergelijke strategie stoelt op het streven naar economische diversificatie, mogen de problemen van de landbouwsector, die aan ingrijpende veranderingen onderhevig is, niet uit het oog worden verloren. Verder pleit het Comité voor handhaving van de horizontale doelstelling 5a. Wordt deze doelstelling in de nieuwe regeling geheel of gedeeltelijk geschrapt, dan moet voor een naadloze overgang worden gezorgd.

3.2.9. Ter wille van de overzichtelijkheid zou men de steunverlening ter bevordering van de herstructurering van achteropgeraakte of verstedelijkte industriegebieden en plattelandsregio's onder één enkele doelstelling kunnen laten vallen, waarbij bij voorkeur moet worden uitgegaan van de indeling van de regio's op NUTS III-niveau of zelfs op een nog lager niveau als de geografische omstandigheden zulks vereisen. Het Comité wijst er evenwel op dat de door de Commissie voorgestelde phasing out-perioden voor de oude doelstellingen 2 en 5b alleen dàn met het concentratiebeginsel te verenigen zijn als de overgangsregelingen een tijdelijk en degressief karakter hebben. De criteria van de nieuwe doelstelling 2 mogen er niet toe leiden dat de huidige "doelstelling 2-regio's" en "doelstelling 5b-regio's" benadeeld worden. Wel moet voorkomen worden dat een op gang gebracht ontwikkelingsproces abrupt afbreekt. Zo zou de overgangsregeling in beginsel via een geleidelijke afloop in jaren moeten plaatsvinden, ook bij gereduceerde financiële steun. Bij de planning en het beheer van steunmaatregelen ten behoeve van deelgebieden van regio's die in hun geheel met ernstige structurele problemen te kampen hebben, moet met de belangen van de gehele regio rekening kunnen worden gehouden.

3.2.10. De ervaring heeft geleerd dat het geen zin heeft om in steden slechts bepaalde wijken voor steun in aanmerking te laten komen, daar heel wat problemen in probleemwijken slechts via maatregelen ten behoeve van meer ontwikkelde wijken uit de wereld kunnen worden geholpen. Daarom moeten de lokale overheden zélf aan de hand van voor de gehele Unie geldende criteria kunnen beslissen in welke wijken en bij welke soort maatregelen de Structuurfondsmiddelen het efficiëntst kunnen worden ingezet.

3.2.11. Vanuit het oogpunt van doelmatigheid verdient het aanbeveling tot op zekere hoogte ook regio's die al enigermate te kampen hebben met negatieve ontwikkelingen ten gevolge sociaal-economische herstructurering dan wel ermee bedreigd worden, op preventieve wijze in het structuurbeleid te betrekken.

3.2.12. Ook de "horizontale" doelstellingen 3 en 4 zouden volgens het Comité het best worden samengesmolten tot één enkele doelstelling met twee verschillende facetten, nl. het bevorderen van de aanpassing van het menselijk potentieel aan de veranderende productieprocessen en het vergemakkelijken van de blijvende wederinschakeling van werklozen in het arbeidsproces.

3.2.13. Deze doelstelling dient er in de toekomst voornamelijk op gericht te zijn de inschakeling van de bevolking in het arbeidsproces te bevorderen. Op grond van de huidige bevoegdheidsverdeling zijn momenteel in de eerste plaats de nationale en regionale instanties verantwoordelijk voor opleidingsaangelegenheden. Bij deze doelstelling gaat het om maatregelen die de toegang tot kennis vergemakkelijken, de persoonlijke ontwikkeling bevorderen en op de economische behoeften afgestemde kennis en vaardigheden bijbrengen. Het moet een slagvaardig en zichtbaar instrument zijn, waarbij ook de nationale, regionale en lokale instanties, de sociale partners en de bij de ontwikkeling van het menselijk potentieel betrokken kringen moeten worden ingeschakeld.

3.3. Communautaire initiatieven

3.3.1. Communautaire initiatieven zijn een belangrijk beleidsinstrument omdat zij het mogelijk maken de ontwikkeling in innovatieve sectoren te stimuleren.

3.3.2. Zij spelen een belangrijke rol op terreinen waar behoefte is aan kleinschalige maar baanbrekende en toekomstgerichte projecten, en met name projecten die van belang zijn voor het Europese integratieproces.

3.3.3. Ter wille van de efficiëntie pleit het Comité ervoor om ook de communautaire initiatieven zoveel mogelijk te bundelen, omdat vele van deze initiatieven qua inhoud en doelstellingen nauw aansluiten bij de steunmaatregelen die in het kader van de prioritaire doelstellingen worden genomen.

3.3.4. Om te beginnen zou het goed zijn het aantal communautaire initiatieven aanzienlijk terug te brengen (tot deze conclusie komt men overigens ook na het lezen van het cohesieverslag). Het Comité staat dan ook volledig achter het in "Agenda 2000" geformuleerde voorstel om het aantal communautaire initiatieven te verminderen, het toepassingsgebied van dit instrumentarium te beperken en slechts 5 % van het Structuurfondsenbudget voor dit soort maatregelen te reserveren. Wel zal er ruimte nodig zijn voor het begeleiden van sector-structuurproblemen. Met name in "doelstelling 1-regio's" dient te worden nagegaan of het niet beter is de steunverlening in het kader van communautaire initiatieven te integreren in de steunverlening uit hoofde van de prioritaire doelstellingen en daarbij te kijken naar eventuele mogelijkheden op het vlak van interregionale samenwerking. Ook in het kader van de andere doelstellingen zou men er goed aan doen na te gaan of beide steunvormen niet gecombineerd kunnen worden. In dat geval zouden de communautaire initiatieven het belangrijkste instrument voor structurele steunverlening buiten de prioritaire doelstellingen om blijven. De nieuwe "generatie" communautaire initiatieven dient met name sectorstructuurproblemen te begeleiden en grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking te stimuleren. Daarbij zal er aandacht nodig zijn voor de wijze van afstemming tussen de communautaire initiatieven binnen de huidige lid-staten en de programma's voor interregionale samenwerking binnen Phare en Tacis. De procedures van Tacis en van het deelprogramma "Grensoverschrijdende samenwerking" van Phare dienen - althans bij transnationale maatregelen die raakvlakken met de Structuurfondsenregeling vertonen - aan de procedures van de Structuurfondsenregeling te worden aangepast.

3.4. Modelprojecten

3.4.1. Modelprojecten kunnen een belangrijke rol spelen in het kader van de horizontale en transnationale samenwerking tussen territoriale gemeenschappen en decentrale kennisinstituten. Zij kunnen de ontwikkeling van de regio's aanzienlijk stimuleren door het feit dat zij achtergebleven regio's de kans geven om samen te werken met meer ontwikkelde regio's en zo aan de voor hun ontwikkeling benodigde knowhow te komen. Dit beleidsinstrument verdient dan ook meer aandacht dan het tot dusverre heeft gekregen.

3.4.2. Helaas laat de transparantie van de regels en procedures op dit vlak te wensen over en gaat een en ander in verhouding tot het nut van de projecten met te veel administratieve rompslomp gepaard. Het Comité pleit dan ook voor een grondige hervorming van dit instrument, en met name voor transparantere procedures.

3.5. Thematische benadering van het steunbeleid

3.5.1. Het Comité pleit ervoor om de steunverlening tot enkele terreinen te beperken. Waar het op aankomt is de "groeicomponent" van het Europese structuurbeleid zó te versterken dat de meest achterop geraakte regio's in staat worden gesteld hun specifieke troeven - met name op het vlak van de productiviteit - zo goed mogelijk te ontwikkelen. Tegelijkertijd moet een actief arbeidsmarktbeleid worden gevoerd ter aanvulling en ondersteuning van projecten die duurzame arbeidsplaatsen moeten scheppen.

3.5.2. Bij een dergelijke "thematische concentratie" dient de regio's de mogelijkheid te worden gegeven om zich in hun programma's op doelgerichte strategieën te concentreren. Wil men b.v. de ontwikkeling van regio's met een maritieme economie stimuleren, dan moet de particuliere sector een belangrijkere rol toebedeeld krijgen dan in regio's waar men vooral de infrastructuur of de werkgelegenheid in het algemeen op een hoger niveau wil tillen, ook al is het uiteindelijke doel van de steunverlening in al deze gevallen hetzelfde. De diverse regio's mogen niet over één kam worden geschoren: zij hebben elk hun eigen potentieel en kunnen dan ook elk op hun eigen manier bijdragen aan de economische ontwikkeling van de betrokken lid-staat en van de Unie in het algemeen. De nieuwe verordeningen dienen zodanig te worden geconcipieerd dat zij een verder doorgevoerde thematische concentratie mogelijk maken en zo een grotere bijdrage leveren aan het streven naar een versterking van de samenhang.

3.5.3. Het Comité dringt erop aan dat de Unie in de volgende programmeringsperiode vooral een inspanning levert om de onaanvaardbaar hoge werkloosheid terug te dringen. Het pleit in dit verband voor meer aandacht voor het werkgelegenheidseffect van de steunverlening en voor een grotere concentratie van de beschikbare middelen in toekomstgerichte sectoren. Het wijst er echter nogmaals op dat de structurele steun vooral moet worden gebruikt voor maatregelen die de werkgelegenheid op langere termijn veilig moeten stellen. De beschikbare middelen moeten in de eerste plaats worden gebruikt voor het scheppen van moderne, concurrerende arbeidsplaatsen.

3.5.4. Hetzelfde geldt voor de steunverlening ten behoeve van maatregelen ter bevordering van innovatie en O& O. De ervaring heeft geleerd dat er een nauw verband bestaat tussen succesvolle innovatie en regionale ontwikkeling: succesvolle innovatie komt de ontwikkeling van de betrokken regio's aanzienlijk ten goede en leidt tot een duurzame verbetering van de levensstandaard en de kwaliteit van het bestaan. In Europa blijken high tech-activiteiten, en met name geavanceerde vormen van dienstverlening, tot een klein aantal regio's beperkt te blijven. Achtergebleven regio's hebben er alle belang bij te kunnen profiteren van de resultaten van O& O-activiteiten die in onderzoekscentra in andere regio's hebben plaatsgehad. De overdracht van kennis en kunde uit andere regio's vergemakkelijkt het herstructureringsproces in probleemregio's en stelt deze in staat om in dezelfde mate als de andere regio's profijt te trekken van de grote Europese binnenmarkt. Daarom moet ook de nieuwe Structuurfondsenregeling voldoende flexibel zijn om de overdracht van kennis en kunde naar achtergebleven regio's te kunnen blijven bevorderen. Hier ligt een belangrijke taak voor de nationale en regionale overheden. Zeker vanuit dit oogpunt gezien is het duidelijk dat strikt de hand moet worden gehouden aan het partnerschapsbeginsel.

3.5.5. Het Comité dringt erop aan dat, gelet op de plaats van de milieuproblematiek binnen het EU-beleid, niet alleen de sociaal-economische kringen maar ook de milieusector bij het partnerschap wordt betrokken. De ontwikkeling van nieuwe milieutechnologieën leidt tot nieuwe markten en bijgevolg tot nieuwe werkgelegenheid. Het komt er echter vooral op aan het economische ontwikkelingsproces zó te sturen dat het geen schade toebrengt aan het milieu. Met de schaarse hulpbronnen moet op een zodanige manier worden omgesprongen dat zowel de belangen van de economie als die van het milieu gediend zijn; alleen dán is er sprake van een duurzaam ontwikkelingsproces. Ook op dit vlak ziet het Comité een belangrijke rol weggelegd voor het Europese structuurbeleid.

3.5.6. Met het beginsel van de territoriale samenhang en het streven om steun te verlenen aan strategisch belangrijke regio's als uitgangspunt, zou bij het uitwerken van programma's ook moeten worden gekeken naar de vereisten op het gebied van ruimtelijke ordening. Waar mogelijk zou ook moeten worden geprobeerd om samenwerking met of medewerking van de aangrenzende regio's tot stand te brengen cq. te verkrijgen.

3.5.7. Concreet pleit het Comité ervoor het Structuurfondsenbudget in de toekomst vooral te gebruiken voor het stimuleren van investeringen in infrastructuurvoorzieningen en in de productieve sector, het bevorderen van innovatie en O& O en de toepassing hiervan, de bescherming van het milieu, de verbetering van de toegang van kleine en middelgrote ondernemingen tot de kapitaalmarkt en de wereldmarkt, het aanpassen van het menselijk kapitaal aan de behoeften van het economische herstructureringsproces, de ontwikkeling van het eigen potentieel van de regio's, het aanpakken van stedelijke problemen, de uitbouw van de landbouwsector, de ontwikkeling van het platteland en het voeren van een gelijke-kansenbeleid.

3.6. Partnerschap

3.6.1. Het Comité is van oordeel dat het partnerschapsbeginsel al vanaf de planningsfase consequent dient te worden toegepast (ook in "Agenda 2000" wordt hiervoor een lans gebroken) met dien verstande evenwel dat hiertoe niet nog méér instanties in het leven mogen worden geroepen. De huidige procedures bieden wat dit betreft te weinig garanties. De Commissie onderhandelt weliswaar met de verantwoordelijke instanties over de manier waarop de middelen van de Structuurfondsen concreet zullen worden ingezet, maar deze onderhandelingen monden uiteindelijk uit in een document dat medebepalend is voor de financiële inbreng van de nationale en regionale instanties en de daarmee samenhangende procedures, maar waarin de Commissie eenzijdig de "spelregels" aangeeft. Een dergelijk document garandeert niet dat de diverse kringen en instanties daadwerkelijk en als gelijkwaardige partners bij de zaak betrokken zullen worden. Volgens het Comité gaat het hier om een duidelijke schending van het partnerschapsbeginsel.

3.6.2. De verantwoordelijke instanties in de betrokken regio's bevestigen dat dit beginsel, waarvan de concrete invulling wordt bepaald door de nationale regels en gebruiken, tot een actief en gecoördineerd optreden van de verantwoordelijke kringen en instanties heeft geleid. Vroegtijdige inschakeling van de regionale actoren bij de voorbereiding en tenuitvoerlegging van de steunmaatregelen komt de efficiëntie van het Europese structuurbeleid ten goede en maakt de bijdrage van de Unie aan de ontwikkeling van de regio's duidelijk "zichtbaar". Daarom beschouwen de regio's en de andere territoriale gemeenschappen het partnerschapsbeginsel als een conditio sine qua non voor het welslagen van het Europese structuurbeleid. De ervaring heeft immers geleerd dat het welslagen van de structurele steunverlening in het gedrang komt indien de voorbereiding en tenuitvoerlegging van de steunmaatregelen buiten de regionale en lokale actoren om gebeurt.

3.6.3. Het Comité dringt er dan ook met klem op aan de partnerschapsregeling verder uit te bouwen, uitgaande van het subsidiariteitsbeginsel. Het is van oordeel dat bij de structurele steunverlening moet worden uitgegaan van op regionaal niveau uitgewerkte ontwikkelingsplannen of actieprogramma's, d.w.z. dat de planning van de steunverlening in alle lid-staten, conform de interne bevoegdheidsverdeling, op regionaal niveau dient te geschieden. Een dergelijke regeling garandeert dat de regionale actoren vanaf het prille begin bij de voorbereiding van de steunverlening worden betrokken en dat de maatregelen in kwestie efficiënt zijn en door de plaatselijke bevolking worden geaccepteerd. Het Comité is bereid om adequate instellingen op regionaal niveau - als deze nog niet voorhanden zijn - in het leven te roepen en ook de sociaal-economische kringen bij een en ander te betrekken.

3.7. De programmeringsprocedure

3.7.1. Aan het begin van de huidige programmeringsperiode werd de mogelijkheid geboden om door middel van "gecombineerde programmeringsdocumenten" de drie fasen van de programmeringsprocedure tot één enkele fase terug te brengen. Het Comité is van oordeel dat de programmeringsprocedure op die manier een flink stuk kan worden vereenvoudigd; ook de betrokken kringen en instanties in de regio's zelf blijken die mening te zijn toegedaan. In de praktijk blijkt van die vereenvoudiging echter maar weinig terecht te komen en blijkt het enige voordeel erin te bestaan dat nu maar één document meer hoeft te worden opgesteld in plaats van drie.

3.7.2. In het kader van doelstelling 1 geschiedt de steunverlening nog steeds op basis van de in de Verordeningen aangegeven driefaseprocedure. Daar de meeste steunmaatregelen pas in de tweede helft van 1994 konden worden goedgekeurd, is het duidelijk dat de regeling dringend vereenvoudigd dient te worden en dat een middel moet worden gevonden om het aantal fasen ook in het kader van deze doelstelling terug te brengen.

3.7.3. Tegen deze achtergrond pleit het Comité ervoor de programmeringsprocedure zodanig te stroomlijnen dat alleen nog de essentiële stappen behouden blijven en de procedure de facto een éénfaseprocedure wordt.

a) Mede in het licht van het partnerschapsbeginsel stelt het Comité voor om voortaan met "steuncontracten" te werken. Ook de in "Agenda 2000" voorgestelde programmeringsdocumenten kunnen z.i. in de vorm van een steuncontract worden gegoten. Er dient eerst een ontwerp-steuncontract te worden opgesteld waarin de essentiële elementen van het regionale ontwikkelingsplan en het communautaire bestek worden overgenomen, voor zover deze van cruciaal belang zijn voor de uitvoering van de steunmaatregelen en kunnen bijdragen tot het verwezenlijken van het nagestreefde doel.

Dit ontwerp dient door de lokale, regionale en nationale overheden te worden opgesteld en moet de volgende informatie bevatten:

- belang van de voorgenomen steunmaatregel vanuit macro-economisch perspectief,

- strategische ontwikkelingsdoelstellingen,

- toepassingsgebied van de voorgenomen steunmaatregel,

- omvang van de financiële bijdrage van de Unie

- budgettaire bepalingen met betrekking tot de inzet van de Structuurfondsenmiddelen (met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel)

- informatie over de subsidieerbaarheid van uitgaven,

- indicatieve verdeling van de beschikbare middelen

- informatie over de relatie met het EU-beleid op andere terreinen en over de door te voeren controles.

Dit ontwerp-contract vormt het uitgangspunt voor de onderhandelingen over het gebruik van de Structuurfondsenmiddelen en bevat alle noodzakelijke goedkeuringen.

b) De concrete uitbetaling van de Structuurfondsenmiddelen aan de eindbegunstigden gebeurt volgens de vigerende nationale en/of regionale bestuursrechtelijke bepalingen terzake. Hierdoor kan het opstellen van operationele programma's komen weg te vallen.

c) Het Comité dringt erop aan meer gebruik te maken van globale subsidies, met name indien de bijdrage van de Unie slechts 50 miljoen ecu of minder bedraagt. In dat geval moet echter wel worden gepreciseerd hoe de middelen concreet moeten worden ingezet en aan welke regels de beheersinstanties zich dienen te houden. Globale subsidies zijn een financieringsinstrument waarvan momenteel slechts in zeer weinig gevallen gebruik wordt gemaakt. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan daar in de toekomst verandering in te brengen.

3.7.4. Het Comité sluit zich aan bij het voorstel van de Commissie om in het kader van de doelstellingen 1 en 2 slechts met één enkel meerjarenprogramma per regio te werken. Het beschouwt dit als een stap in de goede richting, maar dringt erop aan dat men zich niet beperkt tot een louter formele samenvoeging van de bestaande documenten (in het geval van doelstelling 1: regionaal ontwikkelingsplan, communautair bestek en operationeel programma), maar de procedure daadwerkelijk vereenvoudigt. Zo rept de Commissie met geen woord over het verbeteren van haar interne coördinatie en het harmoniseren van de diverse procedures. De uiteenlopende procedures hebben in het verleden voor heel wat extra administratieve rompslomp gezorgd en op die manier de integratie van de verschillende Fondsen op regionaal niveau en op het niveau van de concrete projecten aanzienlijk bemoeilijkt. Zolang de Commissie daar niets aan doet, zullen er voor de uitbetaling van de steun van de diverse Fondsen altijd - zelfs met één enkel meerjarenprogramma per regio - verschillende regelingen blijven bestaan.

3.7.5. Het Comité pleit voor een zekere flexibiliteit om planners en beheerders een grotere speelruimte te geven bij de uitwerking van concrete maatregelen en projecten, zodat zij op een efficiëntere manier kunnen inspelen op de specifieke economische omstandigheden in elke regio en in het licht daarvan een adequate strategie kunnen uitstippelen en de nodige prioriteiten kunnen vaststellen.

3.8. Additionaliteit

3.8.1. Het additionaliteitsbeginsel is een van de grondbeginselen van de Structuurfondsenregeling en dient ook in de volgende programmeringsperiode gehandhaafd te worden. In enkele gevallen moet echter de nodige flexibiliteit aan de dag worden gelegd om op een adequate manier op bepaalde bijzondere situaties te kunnen inspelen. Het Comité vestigt er nogmaals de aandacht op dat de Structuurfondsen niet mogen worden gebruikt voor het saneren van de begroting. Hier en daar gaan er stemmen op om de steunverlening via de Structuurfondsen, naar analogie van het bepaalde in artikel 104 C van het EG-Verdrag, aan bepaalde voorwaarden te koppelen. Het Comité wijst erop dat zulks tegen de basisfilosofie achter de Structuurfondsenregeling indruist, de ontwikkeling van de regio's zou belemmeren en uiteindelijk alleen maar tot gevolg zou hebben dat het stimulerend effect van het optreden van de Unie weg zou komen te vallen.

3.8.2. Het Comité is voorstander van een drastische vereenvoudiging van de procedures voor de controle op de naleving van het additionaliteitsbeginsel.

3.9. Programmering

De planning in het kader van de Structuurfondsenregeling geschiedt op basis van "programmeringsperiodes", wat de betrokken regio's en de ontvangers van de steun het nodige houvast en de nodige financiële zekerheid geeft. Deze methode heeft haar deugdelijkheid al bewezen en moet ook in de toekomst gehandhaafd blijven. Het Comité pleit er echter voor om de duur van de programmeringsperiode in alle gevallen op zes jaar te brengen. Ten slotte moet ook worden vastgehouden aan de bepaling dat de steunmaatregelen uiterlijk twee jaar na het aflopen van de programmeringsperiode afgerond moeten zijn.

3.10. Steunvormen

3.10.1. De Structuurfondsenverordeningen voorzien in een uitgebreid - en volgens het Comité adequaat - scala aan mogelijkheden voor het ondersteunen van probleemregio's. Het Comité pleit ervoor om al deze steunvormen ook in de volgende programmeringsperiode te handhaven. In overeenstemming met het partnerschaps- en subsidiariteitsbeginsel dient de keuze van de meest geschikte steunvorm evenwel aan de betrokken regio's zelf te worden overgelaten. Daarbij moet in de eerste plaats worden nagegaan welke steunvorm of combinatie van steunvormen het best aan de behoeften van de regionale en lokale actoren beantwoordt.

3.10.2. Het Comité is van oordeel dat er in de volgende programmeringsperiode meer partnerschappen tussen overheid en particuliere sector tot stand moeten komen. Het beveelt evenwel aan om de consequenties daarvan grondig te analyseren. Het wijst erop dat de belangen van particuliere actoren en regionale overheden uiteen kunnen lopen, wat het welslagen van dergelijke partnerschappen in gevaar zou kunnen brengen. Indien dergelijke partnerschappen de ontwikkeling van de betrokken regio ten goede kunnen komen, dienen de verantwoordelijke instanties de mogelijkheid te hebben om van deze financieringsvorm gebruik te maken. Ter wille van de efficiëntie van het structuurbeleid en om een multiplier-effect teweeg te brengen zou moeten worden nagegaan met welke stimulansen de bijdrage van de particuliere sector in de financiering van de projecten, met name op het vlak van de infrastructuur, kan worden vergroot.

3.10.3. De huidige Verordeningen bepalen dat de Unie in "doelstelling 1-regio's" maximaal 75 % van de totale kosten en in de regel ten minste 50 % van de overheidsuitgaven voor haar rekening neemt. Daarmee wordt erkend dat de armste regio's niet met de grootste medefinancieringslast opgezadeld kunnen worden. Het Comité is van oordeel dat deze speelruimte in de volgende programmeringsperiode gehandhaafd moet worden om duidelijk uitdrukking te geven aan de solidariteitsgedachte. Op grond van het additionaliteitsbeginsel en om verspilling van overheidsmiddelen tegen te gaan mag de Unie echter niet méér steun verlenen dan wat strikt noodzakelijk is om het project tot een goed einde te kunnen brengen.

3.11. Integratie

3.11.1. De problematiek rond de onderlinge integratie van de Structuurfondsen moet in nauwe samenhang met de hierboven voorgestelde herstructurering van de doelstellingen en vereenvoudiging van de procedures worden bekeken.

3.11.2. Nagenoeg alle Structuurfondsenbeheerders zijn het erover eens dat integratie het mogelijk maakt om complexe ontwikkelingsmaatregelen, zoals men die in het kader van de diverse doelstellingen tegenkomt, ten uitvoer te leggen en een synergie-effect teweeg te brengen. Integratie kan de efficiëntie van de Structuurfondsenregeling dus ten goede komen.

3.11.3. Binnen het kader van de te steunen projecten is het echter veelal niet mogelijk om de steunverlening via de verschillende Fondsen op een efficiënte manier te bundelen. In vele gevallen moeten de projecten worden opgesplitst om conform de specifieke bepalingen van de Structuurfondsenregeling voor steun in aanmerking te kunnen komen. Bovendien is het zo dat de uitvoeringsbepalingen van Fonds tot Fonds verschillen en dat er in sommige gevallen zelfs sprake is van incompatibiliteit, wat een efficiënte integratie op het niveau van de projecten belemmert. Ten slotte heeft de invoering van meerfondsenprogramma's aan het begin van de huidige programmeringsperiode de administratieve rompslomp in vele regio's aanzienlijk doen toenemen.

3.11.4. Het Comité pleit voor een geïntegreerde aanpak van de steunverlening omdat zulks de coördinatie ten goede komt, met name in regio's die steun ontvangen uit hoofde van meerdere doelstellingen. In dergelijke regio's dienen alle voorgenomen steunmaatregelen te worden opgenomen in één enkel voor de gehele regio geldend meerjarenprogramma, uitgaande van een "globale" regionale ontwikkelingsstrategie op middellange en lange termijn, die nauw dient aan te sluiten bij de specifieke omstandigheden en behoeften in de betrokken regio. Het Comité sluit zich evenwel bij de kritiek op de huidige procedure aan en roept de diensten van de Commissie op om eerst hun eigen werkmethoden op elkaar af te stemmen en vóór het begin van de volgende programmeringsperiode de nodige interne hervormingen door te voeren om een efficiënte geïntegreerde aanpak van de structurele steunverlening mogelijk te maken. Deze hervormingen dienen onverwijld van start te gaan.

3.12. Toezicht en evaluatie ex ante en ex post

3.12.1. Het is zonder meer duidelijk dat de steunverlening via de Structuurfondsen op de voet gevolgd en voortdurend geëvalueerd moet worden. Het is in het belang van de burgers dat met behulp van de Structuurfondsen "value for money" wordt geschapen en dat strikt de hand wordt gehouden aan het financiële controle-instrumentarium om misbruik van de Structuurfondsenmiddelen efficiënt te kunnen tegengaan. Daarom beveelt het Comité aan om, als de "baten" tegen de "kosten" opwegen, ook in de toekomst aan het toezicht- en evaluatiebeginsel vast te houden, mede omdat ook op dit vlak het partnerschapsbeginsel in praktijk kan worden gebracht De huidige evaluatieprocedures blijken echter uitermate complex te zijn en bovendien worden aan de evaluatieverslagen steeds strengere eisen gesteld. Het Comité dringt er dan ook op aan dat vereenvoudigde controlemaatregelen worden uitgewerkt en dat de informatie in de verslagen voortaan zo beknopt mogelijk wordt gehouden. De Commissie en de regio's in kwesties dienen samen de nodige maatregelen te nemen om het verloop van de steunverlening te kunnen volgen en evalueren.

3.12.2. De evaluatie ex ante, die qua aard en doel sterk verschilt van de evaluatie ex post, moet anders worden aangepakt en moet worden geïntensiveerd. Het komt er niet zozeer op aan een aantal kwantificeerbare doelstellingen vast te leggen als wel vooraf grondig na te gaan over welke troeven de regio's in kwestie beschikken, in hoeverre zij in staat zijn een graantje mee te pikken van het globaliseringsproces en welk effect van de voorgenomen maatregelen en projecten verwacht mag worden.

3.12.3. De toezichtcomités vormen de zichtbare uitdrukking van het partnerschapsbeginsel. Volgens de beheerders van de Fondsen hebben deze comités hun deugdelijkheid al bewezen en hebben zij in het verleden de structurele steunverlening op de voet gevolgd. Om een verdere verbetering van het toezicht mogelijk te maken is het zaak de toezichtcomités ruimere bevoegdheden toe te kennen en hun het recht te geven zelf beslissingen te nemen, met name ten aanzien van het financiële aspect van de steunverlening. De verantwoordelijkheid van de gekozen vertegenwoordigers van de regio's mag daardoor niet worden beknot, want dit zou tegen de democratische beginselen indruisen. Zo is het Comité er voorstander van dat veranderingen met betrekking tot de hoogte van de steunpercentages niet meer aan de Commissie dienen te worden voorgelegd als het toezichtcomité zijn fiat heeft gegeven. Op dit punt moet de regeling dringend worden verbeterd, temeer daar de besluiten van de Commissie nogal op zich laten wachten, waardoor er van een tijdige en vlotte uitbetaling van de steun weinig terechtkomt.

3.12.4. In de Verordeningen wordt bepaald dat, in het kader van het toezicht op de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsenregeling, halverwege de looptijd van de programmeringsperiode een tussentijdse evaluatie (mid-term review) moet worden gehouden om na te gaan in hoeverre de steunmaatregelen al ten uitvoer zijn gelegd en in hoeverre de programma's moeten worden bijgesteld. Het Comité vindt een dergelijke tussentijdse evaluatie noodzakelijk om de steunmaatregelen op een adequate manier aan de veranderde economische en sociale omstandigheden te kunnen aanpassen, maar wijst erop dat zij op een efficiënte manier moet worden aangepakt en niet tot verspilling van de beschikbare middelen mag leiden.

3.12.5. De evaluaties ex post maken het mogelijk om het effect van de steunverlening te beoordelen. Ook deze vorm van evaluatie moet worden aangepast, uitgaande van de voorstellen voor een andere aanpak van de evaluatie ex ante.

3.12.6. De bruikbaarheid van de resultaten van de doorgevoerde evaluaties is momenteel nog beperkt. Over het gebruik van de Structuurfondsenmiddelen kunnen pas zinvolle conclusies worden getrokken wanneer de gesteunde projecten definitief zijn afgesloten. De termijn voor het afronden van de projecten loopt echter pas twee jaar na het begin van de volgende programmeringsperiode af. Het is dan ook onmogelijk om bij de voorbereiding van de nieuwe programmeringsperiode al met de conclusies van de evaluaties ex post rekening te houden.

3.13. Betalingen

Het Comité pleit voor de invoering van een betalingssysteem op regionale basis om te voorkomen dat, zoals momenteel in een aantal lid-staten het geval is, de uitbetaling van de steun aan de daarvoor in aanmerking komende regio's afhankelijk is van de ontwikkelingen in alle andere regio's van de betrokken lid-staat. Het is ervan overtuigd dat zulks het beheer van de Structuurfondsen ten goede zou komen.

4. Conclusie

4.1. Het Comité stelt met voldoening vast dat het Europese structuurbeleid al positieve resultaten heeft opgeleverd, maar wijst erop dat ook in de toekomst nog grote inspanningen moeten worden geleverd om de economische en sociale samenhang in Europa te verbeteren.

4.2. Tegelijkertijd vestigt het er de aandacht op dat de grondbeginselen van het Europese structuurbeleid gehandhaafd dienen te worden, maar dat de concrete invulling van het beleid moet worden aangepast aan de uitdagingen die met name de steeds verder om zich heen grijpende globalisering van de economie en de op handen zijnde uitbreiding van de Unie met zich meebrengen.

4.3. Het spreekt zich vóór de geplande uitbreiding uit, maar wijst erop dat de solidariteit binnen de huidige Unie en de solidariteit met de kandidaat-lid-staten niet tegen elkaar mogen worden uitgespeeld.

4.4. Het is van oordeel dat de Economische en Monetaire Unie zo spoedig mogelijk haar beslag dient te krijgen. In dat verband wijst het er nogmaals op dat het convergentiebeleid en het cohesiebeleid niet met elkaar in botsing mogen komen.

4.5. In het licht van deze uitdagingen en van de ervaringen uit de huidige programmeringsperiode pleit het voor een nieuwe aanpak van het Europese structuurbeleid, en met name voor een moediger strategie, een striktere toepassing van de criteria en flexibeler procedures.

4.6. Het is dan ook van mening dat in het Europese structuurbeleid voor de periode na 1999 de volgende aanpassingen moeten worden doorgevoerd:

4.6.1. Het aandeel van het structuurbeleid in de EU-begroting en als percentage van het communautaire BBP alsmede het voor ieder Fonds en voor elke doelstelling uitgetrokken budget mogen in reële termen niet beneden het in 1999 bereikte niveau komen te liggen.

4.6.2. De doelstellingen moeten worden aangepast om de beschikbare middelen zoveel mogelijk te kunnen gebruiken voor het ondersteunen van de minst ontwikkelde regio's en het aanpakken van de ernstigste problemen. Concreet pleit het Comité voor:

a) invoering van een (territoriale) doelstelling ter ondersteuning van regio's met een ontwikkelingsachterstand, waarbij strikt de hand moet worden gehouden aan de criteria die momenteel worden toegepast bij het afbakenen van "doelstelling 1-regio's" en de daarmee op één lijn gestelde "doelstelling 6-regio's"; dit soort regio's dient bij voorrang te worden gesteund;

b) invoering van een (territoriale) doelstelling ter bevordering van de structurele aanpassing van industriegebieden, stedelijke agglomeraties en plattelandsgebieden;

c) invoering van een (horizontale) doelstelling ter bevordering van de aanpassing van de arbeidskrachten aan de economische veranderingen, ter verbetering van de werkgelegenheid en ter bevordering van de wederinschakeling van werklozen.

4.6.3. Bij de concrete invulling van de steunmaatregelen moet ernaar worden gestreefd de betrokken regio's in staat te stellen hun specifieke troeven - met name op het vlak van de productiviteit - zo goed mogelijk te ontwikkelen.

4.6.4. Het partnerschapsbeginsel moet verder worden gestroomlijnd om een echt partnerschap tussen gelijkwaardige partners tot stand te brengen. Concreet pleit het Comité voor het sluiten van "steuncontracten" tussen Commissie, lid-staat en te steunen regio's - die als planning voor de inzet van de beschikbare middelen dienen te fungeren - alsmede voor ruimere bevoegdheden voor de toezichtcomités.

4.6.5. De programmeringsprocedure moet radicaal worden vereenvoudigd en omgevormd tot een éénfaseprocedure. In de door de lid-staten en de te steunen regio's op te stellen steuncontracten dienen alleen die elementen te worden opgenomen die van cruciaal belang zijn voor de uitvoering van de steunmaatregelen. De concrete uitbetaling van de Structuurfondsenmiddelen dient te geschieden volgens de vigerende nationale c.q. regionale regels en voorschriften ter zake. Verder dienen de regionale instanties een sleutelrol bij de planning van de steunmaatregelen toebedeeld te krijgen. In regio's die onder meer dan één prioritaire doelstelling vallen, moet de steunverlening op een geïntegreerde manier worden aangepakt en moet met één enkel voor de gehele regio geldend meerjarenprogramma worden gewerkt, uitgaande van een "globale" regionale ontwikkelingsstrategie op middellange en lange termijn, die nauw dient aan te sluiten bij de specifieke omstandigheden en behoeften van de betrokken regio.

4.6.6. De keuze van de meest geschikte steunvorm dient aan de betrokken regio's zelf te worden overgelaten, die zich daarbij mede dienen te laten leiden door de omvang van de beschikbare middelen. Voor regio's met een ontwikkelingsachterstand dient ook in de toekomst méér geld ter beschikking te worden gesteld.

4.6.7. Ter wille van een efficiënt beheer van de Structuurfondsen op regionaal niveau zou in alle lid-staten een betalingssysteem op regionale basis moeten worden ingevoerd.

4.6.8. Met betrekking tot de nieuwe "generatie" communautaire initiatieven pleit het Comité voor concentratie op structuurverbeterende, innovatieve, grensoverschrijdende en interregionale projecten, en, waar mogelijk, voor een verankering van de communautaire initiatieven in de programma's die in het kader van de diverse prioritaire doelstellingen worden opgezet. Wat de modelprojecten betreft pleit het voor transparantere en eenvoudiger regels en procedures.

4.6.9. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan uiterlijk begin 1998 met concrete voorstellen voor wijzigingen in de Structuurfondsenverordeningen te komen. Het behoudt zich het recht voor om in het licht van de in dit advies naar voren gebrachte suggesties nieuwe adviezen op te stellen.

Brussel, 19 november 1997.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

Pasqual MARAGALL i MIRA

() PB C 100 van 2.4.1996, blz. 72.