Speciaal verslag nr. 13/2001

over het beheer van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), vergezeld van de antwoorden van de Raad en de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2001/C 338/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

LIJST VAN AFKORTINGEN

Cafao - Bureau voor douanezaken en fiscale bijstand

CARDS-verordening - Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (communautaire bijstand voor wederopbouw, ontwikkeling en stabilisatie), Verordening (EG) nr. 2666/2000 van de Raad betreffende de steun aan Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, de Federale Republiek Joegoslavië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (PB L 306 van 7.12.2000, blz. 1)

Coreper - Comité van Permanente Vertegenwoordigers

ECMM - (European Communities Monitoring Mission) Missie van waarnemers van de Europese Gemeenschap = EUMM (European Union Monitoring Mission): Waarnemersmissie van de Europese Unie

EOF - Europees Ontwikkelingsfonds

GBVB - Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

IMF - Internationaal Monetair Fonds

MAPE - Multinational Advisory Police Element (multinationaal raadgevend politieorgaan)

NAVO - Noord-Atlantische Verdragsorganisatie

OHR - (Office of the High Representative to Bosnia and Herzegovina) Bureau van de hoge vertegenwoordiger voor Bosnië-Herzegovina

OVSE - Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa

PIC - (Peace Implementation Council) Vredesimplementatieraad (Bosnië-Herzegovina)

UNMIK - (United Nations Interim Mission in Kosovo) Missie van de Verenigde Naties in Kosovo

VOB - Voorontwerp van begroting

WEU - West-Europese Unie

Weudam - Western European Union Demining Assistance Mission (Missie van de West-Europese Unie voor bijstandsverlening aan de Republiek Kroatië bij het opruimen van mijnen)

SAMENVATTING

I. De Rekenkamer heeft een onderzoek ingesteld naar de ontwikkeling van de omstandigheden waaronder de uitgaven in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) in de periode 1997-1999, na haar desbetreffende advies nr. 1/97, zijn uitgevoerd (zie de paragrafen 10 en 16-18).

II. De bepalingen betreffende het GBVB en de invoering ervan zijn opgenomen in titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie (zie de paragrafen 1-6 en 11-15). Een belangrijke wijziging in het Verdrag van Amsterdam was de invoering van de functie van hoge vertegenwoordiger voor het GBVB, die wordt bekleed door de secretaris-generaal van de Raad.

III. In dit verslag gaat de aandacht vooral uit naar de gemeenschappelijke optredens, die betrekking hebben "op specifieke situaties waarin een operationeel optreden van de Unie nodig wordt geacht" en naar de besluiten ter uitvoering van gemeenschappelijke standpunten waarin "de aanpak van de Unie wordt bepaald ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard". In de periode 1997-2000 werd hiervoor gemiddeld 35 miljoen euro per jaar aan verplichtingen aangegaan (zie de paragrafen 7-9).

IV. Ondanks een aantal wijzigingen in het Verdrag betreffende de Europese Unie is de rol van de Commissie bij het vaststellen van de financiële, juridische en operationele regelingen nog steeds niet duidelijk. Naar gelang van het optreden bepaalt ofwel de Commissie ofwel de Raad de regelingen voor de uitvoering ervan. In de praktijk maakt dit het dagelijks beheer, zowel in het veld als bij de centrale diensten, ingewikkeld (zie de paragrafen 19-30).

V. Eind 1999 werden er voor de communautaire financiering van GBVB-acties criteria vastgesteld, maar er werd ruimte gelaten voor uitzonderingen in zogeheten "grensgevallen". Verder is er maar weinig informatie beschikbaar over de bijdragen in natura van de instellingen en de hoogte van de bijdragen van de afzonderlijke lidstaten. De grondslag voor de verdeling van kosten over andere donoren en de Unie is nog niet afdoende vastgesteld (zie de paragrafen 31-40).

VI. In 2000 werd ongeveer 40 % van de vastleggingskredieten gebruikt ter uitvoering van besluiten van de Raad van vóór 31 december 1999. In 1999 bedroeg het overeenkomstige percentage 19 %. In de jaren 1997-1999 was het totaalbedrag gemoeid met besluiten van de Raad betreffende GBVB-maatregelen ongeveer 24 % hoger dan de beschikbare kredieten (zie de paragrafen 41-43).

VII. In 1999 verstreek tussen het besluit van de Raad en de eerste betaling veel meer tijd dan in 1998, zelfs meer dan in 1997, toen gebruik werd gemaakt van de procedure voor het overschrijven van kredieten van de reserve naar de beleidsbegroting (zie de paragrafen 44-47).

VIII. Bij een aantal acties werden de contracten ingewikkeld doordat er steeds weer aanhangsels en andere aanpassingen bijkwamen, hetgeen een goede follow-up van de financiële situatie ernstig heeft bemoeilijkt (zie de paragrafen 48-54).

IX. Voor de speciale vertegenwoordigers en het kantoorpersoneel zijn er ofwel geen regelingen inzake bezoldigingen, salarisgebonden kosten en toelagen vastgesteld, ofwel worden ze niet consequent toegepast (zie de paragrafen 55-58).

X. Er wordt veelal te laat en onregelmatig gerapporteerd, en de rapporten zijn soms niet informatief genoeg. Daardoor wordt de basis van elke evaluatie wankel. Met name de beperkte frequentie van de financiële verslagen vormt een ernstig knelpunt voor een systematische supervisie van de projecten door de Commissie (zie de paragrafen 59-61).

XI. De kwestie van het onderscheid tussen administratieve uitgaven en beleidsuitgaven is nog steeds niet opgelost: hoewel onderafdeling B8 al sinds 1998 een begrotingsonderdeel bevat voor voorbereidende werkzaamheden (voorheen tot de huishoudelijke uitgaven gerekend), heeft de Raad op 30 maart 2000 besloten dat de kosten van de speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie moeten worden beschouwd als administratieve uitgaven, die ten laste komen van het budget van het Secretariaat-generaal van de Raad (zie de paragrafen 35 en 62-64).

XII. Op basis van haar controlebevindingen doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen:

- het Europees Parlement, de Raad en de Commissie dienen op interinstitutioneel niveau duidelijke operationele beginselen en regelingen vast te stellen met betrekking tot de rol van de Commissie bij de uitvoering van het GBVB;

- de financiering van de GBVB-acties zou doorzichtiger moeten worden beheerd;

- de Commissie dient een onderzoek in te stellen naar de oorzaken van grote vertragingen en daarbij zowel de actie als de partner bij het beheer ervan opnieuw te bezien;

- slechts in geval van overmacht zou de Commissie contracten met terugwerkende kracht mogen wijzigen of verlengen. Er moet een aantal praktische maatregelen worden getroffen om de uitvoering van de acties vlotter te laten verlopen;

- de Raad en de Commissie dienen duidelijke regels voor de bezoldiging en salarisgebonden kosten vast te stellen;

- er moeten regelingen voor een toereikende verslaglegging, controle en evaluatie worden vastgelegd.

INLEIDING

Het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

1. De bepalingen betreffende het GBVB en de invoering ervan zijn opgenomen in titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie (EU-Verdrag). Het heeft de volgende, in artikel 11, lid 1, van het Verdrag neergelegde doelstellingen:

- bescherming van de gemeenschappelijke waarden, de fundamentele belangen, de onafhankelijkheid en de integriteit van de Unie, conform de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties;

- versterking van de veiligheid van de Unie in alle opzichten;

- handhaving van de vrede en versterking van de internationale veiligheid overeenkomstig de beginselen van het Handvest van de Verenigde Naties, alsmede de beginselen van de Slotakte van Helsinki en de doelstellingen van het Handvest van Parijs, met inbegrip van die betreffende de buitengrenzen;

- bevordering van de internationale samenwerking;

- ontwikkeling en versterking van de democratie en de rechtsstaat, alsmede eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden".

2. Artikel 12 omschrijft welke maatregelen er kunnen worden genomen:

""De Unie streeft de in artikel 11 genoemde doelstellingen na door:

- de beginselen van en de algemene richtsnoeren voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vast te stellen;

- besluiten te nemen over gemeenschappelijke strategieën;

- gemeenschappelijke optredens aan te nemen(1);

- gemeenschappelijke standpunten aan te nemen(2);

- de systematische samenwerking tussen de lidstaten met betrekking tot de beleidsvoering te versterken.".

3. De institutionele verantwoordelijkheden voor de goedkeuring en uitvoering van deze gemeenschappelijke maatregelen, zoals neergelegd in het EU-Verdrag, worden geschetst in bijlage 1. Hierin wordt geen melding gemaakt van de rol van de secretaris-generaal van de Raad in zijn hoedanigheid van hoge vertegenwoordiger voor het GBVB, die de Raad volgens artikel 26 van het EU-Verdrag bijstaat "in aangelegenheden die vallen onder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, met name door bij te dragen tot de formulering, voorbereiding en uitvoering van beleidsbeslissingen, en, waar dienstig en namens de Raad op verzoek van het voorzitterschap, door een politieke dialoog met derden te voeren". De door de Raad in de periode 1997-1999 vastgestelde gemeenschappelijke maatregelen worden opgesomd in bijlage 2, met het financieel effect op de begroting van de Europese Unie.

4. Artikel 28, leden 2 en 3, van het EU-Verdrag bevat de volgende basisbepalingen voor de financiering van het GBVB volgens twee uitgavencategorieën:

a) "De administratieve uitgaven die voor de instellingen voortvloeien uit de bepalingen betreffende het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid komen ten laste van de begroting van de Europese Gemeenschappen.";

b) "De beleidsuitgaven die voortvloeien uit de uitvoering van die bepalingen komen eveneens ten laste van de begroting van de Europese Gemeenschappen, behalve (...) gevallen waarin de Raad met eenparigheid van stemmen anders besluit.".

5. Aanvullende financiële bepalingen zijn in de besluiten van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen opgenomen. Wanneer hij tot een gemeenschappelijk optreden besluit, omschrijft de Raad de doelstellingen en draagwijdte daarvan, de middelen die de Unie ter beschikking dienen te worden gesteld, en zo nodig de tijdsduur en voorwaarden voor de uitvoering van dat optreden(3).

6. De gemeenschappelijke maatregelen lopen geografisch, inhoudelijk en qua tijdsduur sterk uiteen. Verder kan de uitvoerende instantie een internationale organisatie of een internationaal bureau zijn, een niet-gouvernementele organisatie, een nationale, provinciale of lokale overheidsdienst, agentschap of instituut, een particuliere firma of een privé-persoon. In 1999 varieerde het bedrag aan communautaire financiële middelen(4) voor gemeenschappelijke maatregelen van 0,2 miljoen tot 16,2 miljoen euro. In een aantal gevallen moet de Commissie de maatregelen zeer snel uitvoeren. In de periode 1993-1996 werden uit onderafdeling B8 18 besluiten van de Raad tot gemeenschappelijk optreden gefinancierd, in de periode 1997-1999 waren er 40 acties (zie bijlage 2).

Gemeenschappelijke maatregelen: financiële en budgettaire gegevens

7. In het tijdvak 1997-2000 werd in onderafdeling B8 van de algemene begroting van de Europese Unie in totaal 141,2 miljoen euro aan gemeenschappelijke maatregelen toegewezen. Bijlage 3 bevat nadere bijzonderheden over de begrotingsuitvoering van de begrotingsonderdelen in onderafdeling B8(5) in de periode 1997-1999, waarop de controle van de Rekenkamer hoofdzakelijk betrekking had (zie de paragrafen 17 en 18). Deze geven echter geen volledig beeld van de totale kosten van de GBVB-acties. Voor sommige gemeenschappelijke maatregelen leveren de lidstaten en andere donoren financiële bijdragen en de Raad of de Commissie financieren deze maatregelen soms ook uit andere financieringsbronnen (zie de paragrafen 32-40). Bovendien financiert de Raad de voorbereiding van gemeenschappelijke maatregelen uit post A-1 1 1 3. Ten laste van dit onderdeel werd in 1997 0,2 miljoen ecu aan verplichtingen aangegaan, in 1998 0,5 miljoen ecu, in 1999 0,6 miljoen euro en in 2000 1,2 miljoen euro. Onder dit begrotingsonderdeel vallen echter de uitgaven voor alle bijzondere adviseurs van de Raad, ook die voor activiteiten buiten het GBVB, zodat de kosten voor de voorbereiding van GBVB-acties niet rechtstreeks kunnen worden afgeleid uit dat begrotingsonderdeel.

Tabel 1

Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

Begrotingsuitvoering 1997-1999

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Algemene begroting van de Europese Unie 1997-1999. Jaarrekening 1997-1999. Sincom.

8. Het budget voor beleidsuitgaven voor het GBVB in onderafdeling B8 bedroeg ongeveer 179 miljoen ecu voor de periode 1993-1996, ofwel gemiddeld 45 miljoen ecu per jaar. Er zij echter op gewezen dat het gemeenschappelijk optreden voor het EU-bestuur in Mostar, met een budget voor beleidsuitgaven van 122 miljoen ecu, in die periode viel. Het was veruit het grootste GBVB-optreden. Zonder dit optreden zouden de aangegane verplichtingen gemiddeld slechts 14 miljoen ecu per jaar hebben bedragen. Voor 1997-2000 bedroeg het jaargemiddelde 35 miljoen euro, en was het hoogste bedrag voor één enkel optreden 16,2 miljoen euro.

9. Met ingang van 1999 is de financiering van acties ter bevordering van de ontwikkeling en versterking van de democratie en de rechtsstaat, en van de eerbiediging van de mensenrechten en fundamentele vrijheden en steun voor en toezicht op verkiezingen overgebracht van onderafdeling B8 (Gemeeschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid) naar onderafdeling B7 (Externe maatregelen).

Advies nr. 1/97 van de Rekenkamer over de uitvoeringsvoorwaarden met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

10. In 1996 en 1997 controleerde de Rekenkamer naar aanleiding van een verzoek van het Europees Parlement(6) de omstandigheden waaronder de uitgaven in het kader van het GBVB zijn uitgevoerd. In advies nr. 1/97 van 10 april 1997(7) merkte de Rekenkamer hoofdzakelijk het volgende op:

a) het ontbrak aan duidelijke criteria voor de bepaling van de communautaire financieringsbron;

b) er was weinig of geen informatie beschikbaar over de financiële bijdragen van de verschillende lidstaten of andere donoren;

c) de uitgaven voor voorbereidende werkzaamheden werden door de Raad als administratieve uitgaven beschouwd en dus aangewezen op afdeling II - Raad - van de algemene begroting, waardoor het begrotingsbeheer aan doorzichtigheid inboette;

d) de financiële middelen kwamen niet tijdig ter beschikking voor een efficiënte uitvoering of voor de voorbereidende werkzaamheden die moeten plaatsvinden voordat wordt besloten tot een gemeenschappelijk optreden;

e) doordat er geen duidelijke definities waren, stond niet duidelijk vast wat de rol van de Commissie was bij het bepalen van de financiële, juridische en operationele regelingen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de GBVB-maatregelen waarmee uitgaven zijn gemoeid.

Implicaties van het Verdrag betreffende de Europese Unie voor het GBVB

11. Het Verdrag van Amsterdam betreffende de Europese Unie trad in werking in mei 1999. De bepalingen betreffende het GBVB werden gedeeltelijk gewijzigd en anders geordend.

12. Artikel 17 van het EU-Verdrag breidt het GBVB uit tot "alle aangelegenheden die betrekking hebben op de veiligheid van de Unie, met inbegrip van de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid (...) dat tot een gemeenschappelijke defensie kan leiden indien de Europese Raad daartoe besluit". Krachtens artikel 28, lid 3, van het EU-Verdrag komen beleidsuitgaven die voortvloeien uit operaties die gevolgen hebben op militair of defensiegebied echter niet ten laste van de begroting van de Europese Gemeenschappen.

13. In het Verdrag van Amsterdam wordt de inhoud van de GBVB-besluiten minder uitvoerig aangegeven dan in het voorgaande verdrag, waardoor het impliciet toelaat dat een deel van de uitvoeringsbevoegdheid van de Raad aan de Commissie wordt gedelegeerd(8). Tot dusver is van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt in het kader van het GBVB. Maar bepaalde activiteiten die vroeger in het kader van het GBVB (onderafdeling B8) werden gefinancierd, zijn of zullen worden geregeld door verordeningen van de Raad, hetgeen inhoudt dat de betrokken acties gefinancierd worden of zullen worden uit begrotingsonderdelen van de eerste pijler. De betrokken activiteiten zijn die op het gebied van mensenrechten en democratie, het opruimen van mijnen, de kosten van het Bureau van de hoge vertegenwoordiger in Bosnië-Herzegovina (OHR) en de steun voor de Missie van de Verenigde Naties in Kosovo (UNMIK). Bijgevolg wordt de besluitvormingsbevoegdheid voor deze activiteiten overgedragen van de Raad aan de Commissie.

14. De rol van de secretaris-generaal van de Raad in zijn hoedanigheid van hoge vertegenwoordiger wordt omschreven in het EU-Verdrag. Daarin wordt echter geen definitie van de respectieve functies van de secretaris-generaal van de Raad en van de Commissie gegeven of vereist.

15. Bij het Verdrag van Amsterdam werd de mogelijkheid ingevoerd, speciale vertegenwoordigers(9) met een mandaat voor specifieke beleidsvraagstukken te benoemen (artikel 18, lid 5, van het EU-Verdrag). Aldus werd een reeds bestaande praktijk erkend.

Doelstellingen en reikwijdte van deze controle

16. In december 1997 verzocht het Europees Parlement de Rekenkamer in zijn resolutie(10) over advies nr. 1/97 om "uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam een speciaal verslag in te dienen over de uitvoering van de taken in het kader van het GBVB".

17. De controle had ten doel, een onderzoek in te stellen naar de ontwikkeling van de omstandigheden waaronder de uitgaven in het kader van het GBVB in de periode 1997-1999 zijn uitgevoerd. Tegelijkertijd werd onderzocht of de voornaamste tekortkomingen waarop de Rekenkamer in het voormelde advies heeft gewezen, zijn verholpen.

18. De controle heeft betrekking op alle acties waartoe de Raad in de periode 1997-1999 heeft besloten (de uitvoering viel gedeeltelijk in 2000 en 2001), alsmede op acties waartoe vóór 1997 was besloten, maar die in 1997 of later werden uitgevoerd. Ze was gebaseerd op de documentatie die voornamelijk bij de diensten van de Commissie beschikbaar was, en omvatte geen bezoeken ter plaatse om GBVB-acties te controleren.

OPMERKINGEN VOORAF OVER EEN AANTAL KENMERKEN VAN GBVB-ACTIES

19. Aan het GBVB zijn een aantal doelen gesteld met betrekking tot de veiligheid van de Unie, het bewaren van de vrede, de versterking van de internationale veiligheid en de bevordering van internationale samenwerking. Bijgevolg wordt opgetreden in gebieden die een crisis doormaken of pas achter de rug hebben. Daarom worden de GBVB-acties als sterk politiek geladen beschouwd, en moeten ze vaak snel en binnen korte tijd worden uitgevoerd.

20. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de gemeenschappelijke maatregelen en het toezicht erop wordt gedeeld door het voorzitterschap van de Raad, de secretaris-generaal van de Raad in zijn hoedanigheid van hoge vertegenwoordiger, en de Commissie. Krachtens artikel 18, lid 1, van het EU-Verdrag vertegenwoordigt het voorzitterschap de Unie in alle aangelegenheden die onder het GBVB vallen (zie bijlage 1, waarin de institutionele verantwoordelijkheden en functies in het kader van het GBVB zijn weergegeven). Het voorzitterschap wordt bijgestaan door de secretaris-generaal van de Raad, in zijn hoedanigheid van hoge vertegenwoordiger. Het voorzitterschap wordt indien nodig ook bijgestaan door de lidstaat die als volgende het voorzitterschap zal bekleden (artikel 18, lid 4). Krachtens artikel 18, lid 4, wordt de Commissie "volledig betrokken bij de in de leden 1 en 2 genoemde taken(11)".

21. In advies nr. 1/97 heeft de Rekenkamer erop gewezen dat de betekenis van "volledig betrokken" in het Verdrag betreffende de Europese Unie of latere verordeningen niet wordt gedefinieerd, waardoor de precieze verantwoordelijkheden voor financiële, juridische, technische en andere operationele regelingen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de maatregelen, niet precies waren vastgesteld en van geval tot geval werden afgebakend.

22. In speciaal verslag nr. 2/96 over de rekeningen van de vertegenwoordiger en het bestuur van de Europese Unie te Mostar(12) verklaarde de Rekenkamer: "De halfjaarlijkse toerbeurt in het voorzitterschap van de Raad strookt helaas slecht met de behoefte aan continuïteit in het beheer van een gemeenschappelijk optreden zoals dat in Mostar. Het personeel dat verantwoordelijk is voor de uiteindelijke beslissingen en de uitvoering ervan wisselt om de zes maanden en, zoals gezien de wijze waarop het voorzitterschap van de Raad functioneert normaal is, verhuist het apparaat met de wisseling van het voorzitterschap van de ene hoofdstad van de lidstaten naar de andere. De werkgroep ad hoc heeft evenmin een permanente structuur opgeleverd die geschikt zou zijn voor de algemene supervisie van het gemeenschappelijk optreden. De ambtenaren waaruit de werkgroep is samengesteld hebben naast dit dagelijks bestuur vele andere verantwoordelijkheden (...) Hierdoor wordt de besluitvorming vertraagd...". In dit opzicht is de situatie niet veranderd, en zo ontstaan niet de ideale omstandigheden voor een samenhangend, evenwichtig en slagvaardig GBVB voor de Unie. Hoewel de rol van de hoge vertegenwoordiger nog evolueert, berust de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het GBVB bij het voorzitterschap van de Raad. Slechts de administratieve uitvoering van de GBVB-acties ressorteert onder de Commissie. De huidige situatie leidt tot economische inefficiëntie bij het beheer van het GBVB. Krachtens de vigerende tekst van het Verdrag kan de uitvoering van de acties niet geheel aan de Commissie worden gedelegeerd (zie bijlage 1).

23. De combinatie van de genoemde factoren (sterk politieke lading, snelle uitvoering, onduidelijke omschrijving van de verantwoordelijkheden) heeft geleid tot een problematische uitvoering van de besluiten van de Raad (zie de paragrafen 24-30), tot complexe en soms ongeschikte financiële en budgettaire regelingen (zie de paragrafen 32-58), tot verwarring omtrent de verantwoordelijkheden voor de uit te voeren evaluaties (zie paragraaf 60) en tot een inconsequente definitie en financiering van "beleidsuitgaven" en "administratieve uitgaven" (zie de paragrafen 35 en 62-64).

OPMERKINGEN OVER DE UITVOERING VAN DE GBVB-ACTIES

Besluiten van de Raad

Achtergrond

24. In de periode 1997-1999 besloot de Raad tot een aantal acties voor Zuidoost-Europa. Wegens de politieke situatie werd spoed achter de acties gezet, maar zodoende werd niet behoorlijk rekening gehouden met alle factoren die van invloed waren op de uitvoering van de acties, hetgeen uit de volgende voorbeelden mag blijken.

Begrotingsregels voor de Republika Srpska

25. Het besluit tot het gemeenschappelijk optreden waarmee de Republika Srpska moest worden geholpen bij het opstellen van coherente en doorzichtige begrotingsregels, bevatte als voorwaarden van de Unie, dat de regering van de Republika Srpska "snel een begroting voor 1998 opstelt die aan de IMF-eisen voldoet, nauw samenwerkt met het Bureau voor douanezaken en fiscale bijstand (Cafao) en andere internationale organisaties bij de herinvoering van de controle op het innen van douanerechten, accijnzen en omzetbelasting, het gemeenschappelijk douanetarief van Bosnië en Herzegovina (BiH) toepast, en bij het Parlement een wetsvoorstel voor de hervorming van de accijnzen en omzetbelasting indient". Bepaald werd tevens dat de hoge vertegenwoordiger bij BiH zijn bijstand kan opschorten indien de regering van de Republika Srpska in strijd met de doelstellingen en criteria van het gemeenschappelijk optreden zou handelen.

26. Het totale steunbedrag van 6 miljoen ecu, overeengekomen op 24 februari 1998, werd tussen 25 februari en 25 mei 1998 in vier tranches overgemaakt aan de Republika Srpska. Krachtens het gemeenschappelijk optreden van de Raad(13) werden de uitgaven met terugwerkende kracht tot 1 december 1997 subsidiabel. Toen deze betalingen werden gedaan, werd niet naar de voornoemde voorwaarden verwezen, en ook in het eindverslag werd niet beoordeeld of eraan was voldaan. De betalingen aan de begunstigde werden gedaan voordat de Republika Srpska kon aantonen dat zij aan de voorwaarden had voldaan. Het is belangrijk dat dit soort subsidies aan voorwaarden wordt gebonden, maar dan moeten deze ook kunnen worden vervuld en moet de Commissie kunnen nagaan of dit is geschied.

Conferentie over het stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa

27. De Raad heeft op 17 mei 1999 een gemeenschappelijk standpunt aangenomen(14) om een conferentie over het stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa te beleggen. Het land dat het voorzitterschap bekleedde, begon daarop de conferentie voor te bereiden zonder dat de Raad een besluit in die zin had genomen en zonder dat de Commissie was geraadpleegd over de voorwaarden van de regeling met de regering van Bosnië-Herzegovina. Op 19 juli 1999 nam de Raad een besluit tot gemeenschappelijk optreden om de middelen ter beschikking te stellen van de conferentie van staatshoofden en regeringsleiders(15) die moest plaatsvinden op 29 en 30 juli 1999, minder dan twee weken na het besluit. Volgens het besluit zou dit gemeenschappelijk optreden lopen tot 30 september 1999. Het contract tussen de ministerraad van Bosnië en Herzegovina en de Commissie werd echter pas op 26 november 1999 ondertekend. In dat contract werd de einddatum voor de uitvoering van het gemeenschappelijk optreden met terugwerkende kracht op 30 september 1999 gesteld. Intussen waren het voorzitterschap van de Europese Unie en de ministerraad van Bosnië en Herzegovina op 27 juli 1999 overeengekomen dat de lidstaat die het voorzitterschap bekleedde, een gedeelte van de kosten van de conferentie, zijnde maximaal 40 % van de subsidiabele kosten van het gemeenschappelijk optreden, zou voorfinancieren. De Commissie betaalde het voorgeschoten bedrag op 14 december 1999 terug aan de lidstaat.

28. Daar het gemeenschappelijk optreden van de Raad van 19 juli 1999 geen bepaling bevat over de financiering van uitgaven die vóór die datum zijn gedaan(16), kan worden betoogd dat een deel van de terugbetaling aan het voorzitterschap uit een technisch oogpunt niet subsidiabel was. Het is van belang dat het voorzitterschap er voortaan in vergelijkbare omstandigheden van afziet, financiële verplichtingen aan te gaan voordat het nodige overleg met de andere lidstaten en de Commissie heeft plaatsgevonden.

Speciale vertegenwoordiger voor Joegoslavië

29. Eind 1998 gaf de groep adviseurs voor het GBVB van de Raad te kennen dat het mandaat van de speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie voor de Federale Republiek Joegoslavië, dat afliep op 31 december 1998, niet diende te worden verlengd. De reden was uiteraard de grondig veranderde politieke situatie, die tot de NAVO-interventie in Joegoslavië in april 1999 leidde. De Raad verlengde het optreden bij besluit van 28 december 1998 echter tot 31 januari 1999, en daarna, op 25 januari 1999, tot eind 1999. Op 4 juni 1999 diende de speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie bij het voorzitterschap zijn ontslag in omdat hij het gezien de ontwikkeling van de situatie in de regio niet realistisch achtte, van hem te verwachten dat hij het hem door de Raad opgedragen mandaat zou vervullen. De Raad maakte echter pas op 11 oktober 1999 een einde aan het optreden. Dit uitstel kostte de Unie in totaal 150000 euro(17), het uitgavenbedrag voor 1999.

Speciale vertegenwoordiger voor het Royaumontproces

30. Op 31 mei 1999 benoemde de Raad een speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie voor het Royaumontproces (het op stabiliteit en goed nabuurschap gerichte proces in Zuidoost-Europa). Het desbetreffende besluit van de Commissie om de kredieten ter beschikking te stellen werd pas op 12 oktober 1999 genomen. Het contract met de speciale vertegenwoordiger werd twee dagen later ondertekend. De speciale vertegenwoordiger diende op 3 februari 2000 bij het voorzitterschap zijn ontslag per 1 maart 2000 in, en voerde daar onder meer voor aan dat zijn ontslag de inspanningen van de Raad voor een rationalisering en stroomlijning van de activiteiten van de Europese Unie in de regio Zuidoost-Europa zou vergemakkelijken. Bovendien zou het het pad effenen naar een volledige integratie van het Royaumontproces in het stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa. De Raad aanvaardde dit ontslag echter niet, en deelde de speciale vertegenwoordiger mee dat zijn ontslag samen moest vallen met de datum waarop het besluit van de Raad zou aflopen, namelijk 31 mei 2000. Om één of andere reden was het moeilijk, dit gemeenschappelijk optreden te staken, ook al was op het tijdstip van het besluit van de Commissie reeds duidelijk dat het geen zin meer had.

Financiële en budgettaire regelingen

31. In advies nr. 1/97 vermeldde de Rekenkamer verscheidene gevallen waarin soortgelijke acties tegelijkertijd met kredieten van het GBVB en "niet voor het GBVB bestemde begrotingsdelen" werden gefinancierd. Dit ligt gedeeltelijk aan de Verdragen, die de acties voor mensenrechten en democratie zowel in het kader van het GBVB (artikel 11 van het EU-Verdrag) als van de ontwikkelingssamenwerking (artikel 177 van het EG-Verdrag) vermelden. Voorbeelden zijn humanitaire en reddingsopdrachten in het kader van het GBVB (artikel 17 van het EU-Verdrag), welke ook in het kader van de eerste pijler kunnen worden gefinancierd. De Rekenkamer benadrukte destijds dat er "duidelijke criteria voor de bepaling van de communautaire financieringsbron zouden moeten worden vastgesteld" zodat kan "worden gezorgd voor doorzichtigheid en samenhang in het beheer van de begrotingskredieten". Ondanks een aantal verbeteringen moeten sommige regelingen en procedures verder worden verduidelijkt.

Verschillende begrotingsonderdelen voor de financiering van GBVB-acties

32. Aan de financiering van soortgelijke acties uit meer dan één onderafdeling van de begroting (B7 en B8) kwam in de periode 1997-1999 geen eind. Verscheidene acties met betrekking tot antipersoneelmijnen en acties voor toezicht op verkiezingen werden uit de onderafdelingen B7 en B8 gefinancierd(18). Het verkiezingsproces in Nigeria werd zowel uit het EOF als uit onderafdeling B8 gefinancierd. Het project voor het "opnieuw opzetten van een levensvatbare politiedienst in Albanië" (MAPE) werd voorheen door Phare gefinancierd, met name via de wederopbouw van politiebureaus en de levering van materiaal, terwijl opleidingsactiviteiten uit onderafdeling B8 werden gefinancierd.

33. Pas in november 1999 bepaalde het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (Coreper) dat de beleidsuitgaven voor acties waarvoor een specifiek besluit van de Raad bestaat normaliter uit onderafdeling B7 van de begroting moeten worden gefinancierd, en dat onderafdeling B8 uitsluitend bestemd is voor acties die niet of slechts gedeeltelijk onder een besluit van de Raad vallen. Ook werd terecht verklaard dat GBVB-middelen niet kunnen worden aangewend bij wijze van "nood"-procedure. Maar tegelijkertijd werd ruimte gelaten voor uitzonderingen in zogenaamde grensgevallen, die volgens het document van de Raad hoofdzakelijk betrekking hebben op de ontwikkeling en consolidatie van de democratie en de rechtsstaat, alsmede de eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden in derde landen, en maatregelen om conflicten te voorkomen, hoewel er zeven maanden voordien nog verordeningen van de Raad ter ondersteuning van dergelijke acties waren vastgesteld(19). Sinds november 1999 werden de criteria in acht genomen, behalve bij twee acties die werden uitgevoerd door de West-Europese Unie (WEU). Eén van deze acties is gericht op het opruimen van antipersoneelmijnen, hetgeen krachtens de verordeningen van de Raad(20) ook uit onderafdeling B7 kan worden gefinancierd. De Commissie is echter van oordeel dat er krachtens artikel 17 van het EU-Verdrag voor alle door de WEU uitgevoerde acties een rechtsgrond nodig is in de vorm van een uit onderafdeling B8 te financieren gemeenschappelijk optreden. De tweede actie had ten doel, in Albanië opnieuw een levensvatbare politiedienst in te voeren. Ook deze werd door de WEU uitgevoerd (zie ook paragraaf 32). Hoe deze actie voor het opbouwen van capaciteit onder het bepaalde in artikel 17 kan vallen, is duister.

34. Toen de Rekenkamer advies nr. 1/97 uitbracht, werden sommige kredieten eerst uitgetrokken op titel B0-4 (Reserves en voorzieningen), en dan overgeschreven naar de begrotingsonderdelen in onderafdeling B8 (Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid). De Rekenkamer had kritiek op de trage terbeschikkingstelling van de middelen als gevolg van de omslachtige procedures voor kredietoverschrijvingen uit de reserve naar de operationele begroting. Sinds 1998 bestaat de reserve niet meer, hetgeen de procedures vereenvoudigt.

Bijdragen in natura en cofinanciering

35. Uit de onderafdelingen B7 en B8 van de begroting blijken niet alle kosten van de acties. De Raad en de Commissie detacheren personeel bij de speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie en verder heeft de Raad aan drie speciale vertegenwoordigers kantoorruimte in Brussel ter beschikking gesteld(21). De kosten van deze detacheringen en kantoorruimte worden als administratieve uitgaven uit deel A van de begroting gefinancierd. Bijgevolg werden salarissen en logistieke steun nu eens als administratieve uitgaven en dan weer als beleidsuitgaven beschouwd(22). Dit gaat ten koste van de doorzichtigheid.

36. Niettemin is er enige verbetering. Sinds 1999 vermelden de financiële memoranda(23) bij de ontwerp-besluiten van de Raad de bijdragen in natura van de Commissie en van de Raad doorgaans pro memorie en/of geven ze er een beschrijving van, terwijl er vroeger over de communautaire bijdragen in natura geen informatie werd verstrekt. Detacheringen van personeel door de lidstaten werden gewoonlijk pro memorie in het financieel memorandum opgenomen, maar sedert 1999 wordt voor een aantal acties meer specifieke informatie verstrekt. De aard en geldswaarde van de bijdragen in natura worden niet in de financiële verslagen over de GBVB-acties vermeld.

37. Afgezien van de bijdragen in natura werden bij de missie van de hoge vertegenwoordiger in Bosnië-Herzegovina de beleidsuitgaven gedeeld met een aantal niet-lidstaten. Dit optreden ging begin 1996 van start en is nog steeds aan de gang. De kosten werden op basis van een verdeelsleutel uit 1996 aan de diverse donoren toegewezen. Er bestaat echter geen officiële overeenkomst tussen de donoren over hun respectieve aandelen. Indertijd bedroeg het aandeel van de Europese Gemeenschap 50,6 %. Maar 2,4 % van de budgetten werd aan geen enkele donor toegewezen. In mei 1999 accepteerde Coreper op verzoek van de hoge vertegenwoordiger een verhoging van het aandeel van de Europese Unie tot 53 %, maar pas vanaf 1999. De Gemeenschap stemde er niet mee in dat dit hoger aandeel ook werd vastgesteld voor de uitgaven van de jaren 1996-1998. Het deficit van het OHR wordt verder vergroot doordat een aantal landen hun aandeel van meet af aan slechts gedeeltelijk of in het geheel niet betaalden. Volgens het financieel verslag van het OHR van 31 december 1999 staat er ongeveer 4,7 miljoen euro uit, en is 2,6 miljoen euro daarvan(24) aan "dubieuze debiteuren" te wijten. De begrotingen voor het OHR dienen te berusten op een hechte grondslag en niet op onbetrouwbare toezeggingen.

38. Toen de Commissie op 20 december 1995 besloot dat de Europese Unie voor 10 miljoen ecu zou deelnemen aan de structuren voor de uitvoering van de vredesovereenkomst voor Bosnië-Herzegovina, besloot zij ook, rechtstreeks 2130000 miljoen ecu aan extra middelen voor infrastructuur en huishoudelijke uitgaven te betalen(25). Dit bedrag werd dus niet opgenomen in de rekeningen van het OHR. Daarom werd het niet gedeeld met andere donoren.

39. Tot dusver heeft de Commissie niet geverifieerd of haar bijdragen het haar toegestane aandeel van de subsidiabele uitgaven (50,6 % voor 1996-1998 en 53 % vanaf 1999, zie paragraaf 37) overschrijden. De Commissie financierde het OHR op basis van uitgavenramingen. Het OHR brengt jaarlijks bij de Commissie verslag uit over zijn uitgaven. In 2000 vorderde de Commissie 1,2 miljoen euro van de in 1999 verstrekte bijdrage terug. In de rapportage van het OHR zijn echter posten opgenomen die geen echte kasuitgaven betreffen, en dus niet voor financiering in aanmerking komen. Voorbeelden zijn voorzieningen voor onbetaalde donaties, waardevermindering en verliezen op vastgoed, installaties en materiaal. In 1996-1999 bedroegen de voorzieningen voor onbetaalde donaties in totaal ongeveer 4,7 miljoen euro en bedroeg de waardevermindering (van reeds door de Europese Unie gefinancierde activa) circa 5,5 miljoen euro. Zodoende betaalde de Commissie over de jaren 1996, 1997, 1998 en 1999 ongeveer 4 miljoen euro bovenop haar aandeel. De Commissie dient onverwijld aansluitingen te verrichten voor de jaren 1996-2000, en vanaf dan dient dit per jaar te geschieden. In geval van overbetaling moet het teveel worden teruggevorderd van het OHR.

40. Iets dergelijks deed zich ook voor bij het Royaumontproces, dat de financiering van elf projecten omvatte. Volgens het financieel memorandum varieerde het door de Gemeenschap gefinancierde aandeel van 30,5 tot 100 %, en bedroeg het gemiddeld 79 %. De andere donoren werden in de voorbereidende documenten niet vermeld en er werden geen redenen opgegeven voor de uiteenlopende percentages van de communautaire financiering.

Beschikbaarheid van middelen

41. Krachtens het Financieel Reglement moeten de financiële middelen beschikbaar zijn wanneer een besluit tot financiering van een actie wordt genomen. De Commissie legde het Coreper op 20 oktober 1998 een verklaring voor waarin zij constateert dat er zal worden overgegaan tot twee gemeenschappelijke optredens, met betrekking tot de waarneming van de Nigeriaanse verkiezingen en de missie van forensische deskundigen in Kosovo, op basis van de vastleggingskredieten van de begroting 1999. De Commissie erkende de urgentie en het belang van beide acties en zag wel in dat zij pas in 1999 in werking zouden treden, maar herinnerde aan de eerdere afspraak dat deze oneigenlijke methode niet langer zou worden toegepast, en wees erop dat dit een situatie zou creëren waarin besluiten uit het verleden vanaf het begin van het jaar beslag zouden leggen op een groot percentage van hoofdstuk B8 van de communautaire begroting. Toch werden de vastleggingskredieten van de begroting voor het jaar 1999 gebruikt. Vóór en na de verklaring van de Commissie werden verscheidene verplichtingen aangegaan in een ander begrotingsjaar dan dat waarin het besluit van de Raad werd genomen. Op ongeveer 40 % van de in 2000 gebruikte vastleggingskredieten was een besluit van toepassing dat de Raad vóór 31 december 1999 had genomen(26). In 1999 bedroeg het desbetreffende percentage 19 %(27).

42. Ook herhaalde de Commissie op de Coreper-vergadering van 20 oktober 1998 dat zij gekant was tegen de ook bij een ander gemeenschappelijk optreden(28) aangewende incorrecte begrotingstechniek waarbij sommige van de vereiste verplichtingen op een toekomstige begroting worden aangewezen. Zij constateerde echter met voldoening dat de lidstaten het er unaniem over eens waren, deze techniek slechts bij uitzondering te gebruiken, en dat bijgevolg alle verplichtingen die voor GBVB-acties noodzakelijk waren in hun geheel zouden worden aangewezen op de begroting van het jaar waarin het besluit was genomen. Sinds deze verklaring is geen gebruik meer gemaakt van zogeheten gesplitste verplichtingen.

43. In de jaren 1997-1999 was met de besluiten van de Raad over gemeenschappelijke GBVB-optredens in totaal 117 miljoen euro(29) gemoeid, welk bedrag de beschikbare kredieten met 20,6 miljoen euro te boven ging. De besluiten van de Commissie vielen 7,7 miljoen euro hoger uit dan de beschikbare kredieten. De besluiten van de Raad en die van de Commissie zouden moeten worden genomen binnen de grenzen van de vastleggingskredieten van het betrokken jaar op de algemene begroting van de Europese Unie.

Vertragingen bij het opstarten van de acties

44. De tijd die tussen het besluit van de Raad en de eerste betaling door de Commissie werkelijk verstrijkt, vormt een aanwijzing omtrent de spoed waarmee de acties worden uitgevoerd. Ondanks de kennelijke urgentie van veel acties gaat er soms veel tijd overheen.

45. In de periode 1997-1999 verstreken tussen het besluit en de eerste betaling gemiddeld 173 dagen(30) (zie bijlage 4). Doordat de reserve sinds 1997 niet meer wordt aangesproken (zie paragraaf 34), nam deze tijdspanne in 1998 af. Maar in 1999 was ze langer dan in 1997. Het tijdsverloop tussen het besluit van de Raad en de eerste betaling varieert aanzienlijk van actie tot actie: in één geval bedroeg dit slechts vier dagen, in een ander geval 18 dagen en in twee andere gevallen minder dan 50 dagen. In drie gevallen duurde het tussen één en twee jaar. In de helft van de gevallen bedroeg het tijdsverloop tussen 104 en 232 dagen in 1997, tussen 61 en 192 dagen in 1998 en tussen 128 en 183 dagen in 1999.

46. In de periode 1997-1999 bedroeg de tijdspanne tussen het besluit van de Raad en het besluit van de Commissie in zeven van de 40 gevallen meer dan 120 dagen; in zes daarvan betrof het besluiten van de Raad van 1999 (zie bijlage 4). Gewoonlijk komt het tot gemeenschappelijke optredens en tot besluiten ter uitvoering van gemeenschappelijke standpunten wanneer de Raad een communautair optreden dringend noodzakelijk acht. Zoals de Rekenkamer in advies nr. 1/97 opmerkte, zijn de vertragingen mede toe te schrijven aan onvoldoende betrokkenheid van de Commissie bij de voorbereidende fasen van de gemeenschappelijke maatregelen. De besluiten van de Raad kunnen nauwelijks probleemloos worden uitgevoerd indien de Commissie niet van meet af aan betrokken is bij de voorbereidselen. Verder ontstonden er ook vertragingen door coördinatieproblemen of andere moeilijkheden bij de diensten van de Commissie. Volgens de Commissie zou dit niet meer mogen voorkomen sinds de herverdeling van de GBVB-taken over haar diensten.

47. Wegens de vertragingen gaan de acties vaak veel later van start dan oorspronkelijk gepland. Dergelijk uitstel ondergraaft de doeltreffendheid van de maatregelen. De Commissie dient bijzondere aandacht te schenken aan gevallen waarin er een groot risico bestaat dat er veel tijd verloren gaat voordat het waarschijnlijk tot een actie zal komen. In die gevallen dient te worden overwogen, de maatregel en de beoogde partner bij het beheer van het optreden opnieuw te beoordelen. Het resultaat van dergelijke evaluaties en de eventuele corrigerende maatregelen moeten in de projectdossiers worden opgenomen.

Sluiten en verlengen van contracten

48. Met name bij het bijstandsprogramma om de Palestijnse autoriteit te steunen in haar inspanningen ter bestrijding van terroristische activiteiten die van de onder haar controle staande gebieden uitgaan, was het sluiten van contracten een zeer ingewikkelde zaak. In drie jaar tijds ondertekende de Commissie twee contracten met de EU-adviseur en kwam zij in totaal tien wijzigingen overeen. De jaarlijkse vernieuwing van het eerste contract liep vertraging op, zodat er een aanhangsel nodig was waarin het eerste contract met drie maanden werd verlengd. De ondertekening van het tweede contract leidde echter tot een overlapping met het eerste. Er waren wijzigingen nodig om punten op te helderen die in de contracten niet duidelijk waren, maar daardoor kwamen de bedragen in de contracten niet meer overeen met de werkelijke bedragen. Een ander gevolg was dat het eerste contract moeilijk kon worden beëindigd; daartoe werd in 2000 een vijfde aanhangsel opgesteld, waarin het budget van het contract werd toegesneden op de werkelijk gedane uitgaven.

49. Ook in andere gevallen werden contracten gewijzigd om de looptijd tot na de einddatum te verlengen(31). Soms werd met de verlenging de termijn overschreden die in het besluit van de Raad aan de maatregel was gesteld. De Commissie is daartoe niet gemachtigd. De reden voor de verlenging van de contracten was vaak dat het bedrag waarvoor verplichtingen waren aangegaan bij het verstrijken van het contract niet volledig was besteed. In deze gevallen hadden de verplichtingen voor de onbestede bedragen moeten worden geannuleerd.

50. In zeven van de 40 gevallen stemde de uitvoeringsperiode niet overeen met de in de contracten aangegeven termijnen: er waren nog activiteiten na afloop van het contract of de contracten dekten uitgaven met terugwerkende kracht, of uitgaven die waren gedaan voordat het contract was gesloten. Zodoende worden niet-subsidiabele uitgaven ten laste van de begroting gebracht. In de meeste gevallen lijken deze onregelmatige verrichtingen te zijn ingegeven door de wens, geen begrotingskredieten "verloren te laten gaan".

51. Bij het optreden met betrekking tot de speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie voor het gebied van de Grote Meren in Afrika lag het bedrag van twee contracten 1,2 miljoen euro hoger dan de bedragen van de desbetreffende begrotingsverplichtingen. Dergelijke praktijken zijn in strijd met artikel 1, lid 4, van het Financieel Reglement.

52. Het optreden voor Bosnië-Herzegovina werd in 1996-1999 gefinancierd via vier opeenvolgende besluiten en twee aanhangsels. Het eerste aanhangsel was gerechtvaardigd, omdat ten tijde van het besluit van de Raad werd aangenomen dat het optreden uitsluitend uit de begroting van de Gemeenschap zou worden gefinancierd, en er in een later stadium donoren bij kwamen die aanzienlijke bijdragen leverden. Het aanhangsel bij het derde besluit, waarbij de duur van het optreden met een jaar werd verlengd, tot 31 december 1999, was het gevolg van een overschatting van de behoefte aan extra steun. Door een opeenstapeling van besluiten en aanhangsels viel het optreden gedurende lange perioden onder twee besluiten, in de periode 26 oktober 1998 tot en met 31 december 1998 zelfs tegelijkertijd onder drie verschillende besluiten. Aldus wordt een goede financiële follow-up bemoeilijkt.

53. In de besluiten van de Raad wordt de geplande looptijd van de optredens gewoonlijk aangegeven met ingang van de datum van het besluit. De looptijd mag nog zo realistisch zijn, toch geraakt de uiterste datum voor de acties, die ook in de besluiten wordt vermeld, al gauw achterhaald wanneer de voorbereiding van een optreden zoveel tijd in beslag neemt dat het contract ter uitvoering ervan veel te laat wordt ondertekend. Dit leidt tot situaties waarin het contract de in het besluit van de Raad gestelde termijn overschrijdt, of tot acties met een beperktere draagwijdte dan beoogd in het besluit van de Raad. In een aantal gevallen werd hierdoor ook een besluit van de Raad nodig dat slechts ten doel had, de termijn te verlengen.

54. Is een optreden eenmaal beëindigd, dan sluit de Commissie de verplichtingen vaak niet terstond af (zie bijlage 5). Dit komt soms doordat de verslagen te laat binnenkomen (zie de paragrafen 59 en 60).

Arbeidsvoorwaarden

55. In advies nr. 1/97 bekritiseerde de Rekenkamer het feit dat de arbeidsvoorwaarden van de speciale vertegenwoordigers niet zijn opgenomen in de besluiten van de Raad, en dat de diensten van de Commissie deze na de benoeming moeten bepalen. In juni 1998 deed de Commissie een mededeling over de bezoldiging van de speciale vertegenwoordigers, waarin ook wordt bepaald welke artikelen van het Statuut van toepassing zijn op een speciale vertegenwoordiger. Volgens de mededeling werden de bestaande (gunstiger) regelingen niet door de nieuwe regels vervangen zolang de betrokken speciale vertegenwoordigers hetzelfde mandaat vervullen.

56. Sindsdien wordt dit besluit toegepast op alle nieuwe speciale vertegenwoordigers en andere door het voorzitterschap benoemde speciale vertegenwoordigers van de Unie, op één uitzondering na. In dat geval werd bij het besluit van de Raad(32) uitdrukkelijk een speciale vergoeding voor de speciale vertegenwoordiger ingesteld. Hoeveel deze vergoeding bedraagt, wordt in het besluit van de Raad niet, maar in het financieel memorandum erbij wel vermeld. Er bestaat echter geen duidelijke rechtvaardiging voor een dergelijke speciale vergoeding.

57. Volgens het besluit van de Commissie betreffende de bezoldiging van de speciale vertegenwoordigers en andere door de Raad benoemde personen(33), moeten de grote risico's waaraan de speciale vertegenwoordigers of andere door de Raad benoemde personen gedurende hun missies kunnen blootstaan, worden gedekt door een verzekering. Er wordt geen vergelijkbare regel toegepast op geëxpatrieerde ambtenaren en hun gezin wanneer dezen op een standplaats buiten de Unie werkzaam zijn, naar analogie van het bepaalde in bijlage X, artikelen 24 en 25, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen.

58. Naast de uitgaven voor missies moet de detacherende lidstaat of communautaire instelling alle salarisgebonden kosten van het gedetacheerd personeel betalen, bijvoorbeeld inrichtingsvergoedingen bij indiensttreding en beëindiging van de dienst, huisvestings- en verhuisvergoedingen, extra risicoverzekering, extra vergoeding voor het werken in het buitenland of op een onveilige plaats en gratis tickets voor privé-reizen naar de permanente woonplaats. In de praktijk varieert de behandeling naar gelang van de actie of de detacherende lidstaat of instelling.

Verslaglegging en evaluaties

59. In advies nr. 1/97 bekritiseerde de Rekenkamer de ontoereikende boekhouding en financiële verslaglegging. In een aantal voor de periode 1997-1999 onderzochte gevallen werden de verslagen nog steeds te laat ingezonden of niet jaarlijks uitgebracht en de verstrekte informatie was soms ontoereikend. Omdat de in de voortgangsverslagen, tussentijdse en definitieve verslagen vervatte informatie de basis voor het toezicht van de Commissie vormt, is het moeilijk, dergelijke onderzoeken te verrichten wanneer de kwaliteit van de verslaglegging te wensen overlaat. Een beperkte reikwijdte van de verslagen kan ook een ernstige belemmering voor de afsluiting van de rekeningen over de acties zijn. In de gecontroleerde periode werden de projecten gewoonlijk niet door een onafhankelijk accountant onderzocht.

60. Ingeval het besluit van de Raad een evaluatie of beoordeling van de maatregel voorschrijft, wordt aan dit vereiste niet altijd voldaan. De Raad en de Commissie zijn niet duidelijk overeengekomen bij wie de verantwoordelijkheid voor het verrichten van evaluaties berust, behalve wanneer het besluit van de Raad hierin uitdrukkelijk voorziet.

61. Overeenkomstig het Interinstitutioneel Akkoord van 6 mei 1999 tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de begrotingsdiscipline en verbetering van de begrotingsprocedure(34), moeten de financiële memoranda van elk GBVB-optreden waarvoor uitgaven worden gedaan onmiddellijk na het besluit van de Raad naar het Europees Parlement worden gezonden. Tot dusver heeft de Raad deze documenten slechts opgenomen in haar jaarverslag aan het Parlement.

Beleidsuitgaven versus administratieve uitgaven

62. In advies nr. 1/97 verklaarde de Rekenkamer: "Uitgaven voor voorbereidende werkzaamheden en de aanloopfase kunnen als operationeel worden beschouwd en moeten in de regel met beleidskredieten worden gefinancierd". Zij merkte ook op dat er in het geval van speciale vertegenwoordigers geen reden bestaat om hetzelfde soort uitgaven eerst als administratieve uitgaven en daarna - wanneer tot het gemeenschappelijk optreden is besloten - als beleidsuitgaven te classificeren. Sinds 1998 is de situatie in zoverre verbeterd, dat er in onderafdeling B8 van de algemene begroting van de Europese Unie een specifiek begrotingsonderdeel voor voorbereidende werkzaamheden is opgenomen(35) (zie ook paragraaf 35).

63. Op 30 maart 2000 besloot de Raad dat alle speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie waarvan de benoeming is gebaseerd op artikel 18, lid 5, van het EU-Verdrag, onder contract zullen staan bij de Raad, en niet bij de Commissie. De juridische dienst van de Raad voerde hiertoe aan dat de Raad uitgaven doet wanneer hij speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie benoemt. Dus zouden deze administratieve uitgaven overeenkomstig artikel 28, lid 2, van het EU-Verdrag ten laste moeten worden gebracht van de administratieve begroting van de Raad. Volgens het document van de Raad hield het contract van de speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie als "speciaal adviseur" van de Raad dan ook een wijziging in van de budgettaire verantwoordelijkheid voor de financiering van administratieve uitgaven voor de speciale vertegenwoordiger (met name salarissen en reiskosten), die krachtens een tijdelijke regeling met de Commissie van 12 februari 1997 werden aangewezen op het GBVB-begrotingshoofdstuk ter dekking van beleidsuitgaven. Besloten werd, dergelijke administratieve uitgaven vanaf 1 januari 2001 aan te wijzen op post 1 1 1 3 van de afdeling van de Raad van de EU-begroting.

64. In de documenten die ten grondslag liggen aan het voormelde besluit van de Raad wordt niet omschreven wat wordt bedoeld met "administratieve uitgaven" en "beleidsuitgaven". Het besluit om de kosten van de speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie als "administratief" te beschouwen, is duidelijk veeleer gebaseerd op de aard van de kosten dan op de doelstelling van de activiteiten. Krachtens artikel 14, lid 1, van het EU-Verdrag, hebben "gemeenschappelijke optredens betrekking op specifieke situaties waarin een operationeel optreden van de Unie nodig wordt geacht". Artikel 15 van het EU-Verdrag bepaalt: "In de gemeenschappelijke standpunten wordt de aanpak van de Unie bepaald ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard". Op basis van deze definities kunnen de uitgaven voor een gemeenschappelijk optreden of gemeenschappelijk standpunt in de regel moeilijk als administratief worden beschouwd. Daarom moeten uitgaven in verband met gemeenschappelijke optredens die bestaan uit de activiteiten van speciale vertegenwoordigers, als beleidsuitgaven worden behandeld. Door de kosten van een speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie als administratieve uitgaven te omschrijven heeft de Raad een situatie gecreëerd waarin een wetgevend lichaam zijn eigen beleidsbeslissingen uitvoert, hetgeen politieke controle moeilijk maakt.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Verbeteringen sinds advies nr. 1/97 van de Rekenkamer

65. Er zijn de laatste jaren aanzienlijke verbeteringen aangebracht, zoals de verbetering van de criteria voor de vaststelling van de communautaire financieringsbron, de invoering van een begrotingsonderdeel voor voorbereidende werkzaamheden, de afschaffing van de begrotingsreserve en de vaststelling van arbeidsvoorwaarden voor de speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie. Er moet echter meer worden gedaan, willen de in advies nr. 1/97 van de Rekenkamer aan de orde gestelde problemen volledig worden opgelost (zie paragraaf 10).

Kader voor GBVB-acties

66. De rol van de Commissie bij het vaststellen van de financiële, juridische en operationele regelingen is nog steeds niet duidelijk (zie de paragrafen 19-30). Verder is een deel van de uitvoerende macht naar de Raad verschoven doordat de kosten van de speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie als "administratief" worden beschouwd en deze dus uit de begroting van de Raad worden gefinancierd. Dit verzwakt de rol van de Commissie bij de uitvoering van GBVB-acties (zie de paragrafen 62-64).

67. Aanbeveling nr. 1

Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie zouden op interinstitutioneel niveau duidelijke operationele beginselen en regelingen met betrekking tot de rol van de Commissie bij de uitvoering van het GBVB moeten vaststellen.

In dit verband zouden met name de volgende kwesties moeten worden aangepakt:

a) de invloed van de Commissie op de voorwaarden voor de uitvoering van de besluiten van de Raad betreffende gemeenschappelijke optredens en gemeenschappelijke standpunten moet worden vergroot;

b) de Commissie moet ook een grotere rol spelen bij het afsluiten van een lopende actie wanneer het geen zin meer heeft, ermee door te gaan;

c) de huidige classificatie van de kosten van de speciale vertegenwoordigers als administratieve uitgaven moet opnieuw worden bezien;

d) de diensten van de Commissie moeten voldoende personeel krijgen om opgewassen te zijn tegen de taak, de GBVB-acties goed te beheren.

Begrotingsregels

68. De besluiten van de Raad en de Commissie met betrekking tot de GBVB-acties overschrijden de jaarlimieten van de kredieten in de algemene begroting van de Europese Unie. In geval van cofinanciering ontbreekt het aan overeenstemming over kostendeling tussen de verschillende donoren en de totale kosten van de acties kunnen nog steeds niet worden afgelezen uit de voorbereidende documenten of de financiële verslagen over de acties. Op basis van de huidige criteria kunnen soortgelijke acties nog steeds worden gefinancierd uit meer dan één onderafdeling van de begroting (zie de paragrafen 32-43).

69. Aanbeveling nr. 2

De financiering van de GBVB-acties zou doorzichtiger moeten worden beheerd.

Met name het volgende is nodig:

a) de verplichtingen moeten worden aangewezen op de begroting van het jaar waarin het besluit tot optreden is genomen;

b) bij cofinanciering moeten er duidelijke regelingen over de verdeling van de kosten worden getroffen;

c) de Commissie en de Raad moeten samen een methode uitwerken waarmee de bijdragen in natura consequent worden geëvalueerd op basis van de werkelijke kosten van de bijdragen. Indien er echter niet van alle lidstaten betrouwbare informatie kan worden verkregen, moeten de financiële memoranda bij de besluiten van de Raad ten minste de functies van de gedetacheerde personeelsleden, de naam van de detacherende lidstaat en de duur van de detacheringen vermelden. De bijdragen in natura van de instellingen en de lidstaten moeten worden opgenomen in de financiële verslagen over de GBVB-acties;

d) voor door de Raad gefinancierde voorbereidende werkzaamheden moet er een afzonderlijk begrotingsonderdeel komen;

e) de algemene criteria voor de uitoefening van communautaire bevoegdheden (financiering via andere onderafdelingen dan B8) of bevoegdheden van de Europese Unie in het kader van het GBVB (financiering via onderafdeling B8) zouden moeten worden ontwikkeld om grensgevallen te elimineren.

Vertragingen bij het opstarten van de acties

70. Tussen het besluit van de Raad en de uitvoering van de acties verloopt vaak veel tijd, waardoor het effect van de acties verloren dreigt te gaan (zie de paragrafen 44-47).

71. Aanbeveling nr. 3

De Commissie zou een onderzoek moeten instellen naar de oorzaken van de grote vertragingen, en het optreden alsmede de partner bij het beheer van het optreden opnieuw moeten beoordelen.

Sluiten van contracten

72. Veelal zijn de contracten tussen de Commissie en de uitvoerders van de GBVB-acties gewijzigd. Dit kwam vaak neer op veranderingen met terugwerkende kracht in de onderdelen van de projectbegroting en/of een verlenging van de duur van het project. In sommige gevallen werd met de verlenging de uiterste datum van de Raad overschreden, ook al is de Commissie hiertoe niet gemachtigd. De reden voor de verlenging van de contracten was vaak dat het bedrag waarvoor verplichtingen waren aangegaan niet geheel was gebruikt bij het verstrijken van het contract (zie de paragrafen 48-53).

73. Aanbeveling nr. 4

Slechts in geval van overmacht zou de Commissie contracten met terugwerkende kracht mogen wijzigen of verlengen. Er moet een aantal praktische maatregelen worden getroffen om de uitvoering van de acties vlotter te laten verlopen.

Met name het volgende is nodig:

a) gezien de tijd die verloopt tussen de besluiten van de Raad en het begin van het optreden, en de noodzaak om de acties minder vaak te verlengen en toch hun geplande draagwijdte te laten behouden, moet de termijn voor de afronding van een project ingaan bij de ondertekening van het contract door de Commissie en degenen die de actie uitvoeren;

b) indien een bestaande actie moet worden voortgezet, moet het desbetreffende besluit van de Raad vroeg genoeg worden genomen, om verlenging van de contracten met betrekking tot de uitvoering van de actie tijdig te kunnen afronden en te voorkomen dat contracten worden onderbroken en een vlotte uitvoering van de acties wordt belemmerd. Er moet naar worden gestreefd dat de Raad in juli van een bepaald jaar een besluit neemt voor een activiteit die het jaar daarop moet worden voortgezet;

c) in de contracten moet stelselmatig worden bepaald dat de Commissie via het normale systeem van periodieke rapportage, binnen bepaalde grenzen wordt geïnformeerd over geringe wijzigingen, zodat formele wijzigingen van het contract overbodig worden;

d) er moet een specifieke handleiding voor de uitvoering van GBVB-acties worden ingevoerd.

Arbeidsvoorwaarden

74. De voorwaarden voor de bezoldiging en de salarisgebonden kosten van de speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie zijn neergelegd in een mededeling van de Commissie van juni 1998 en worden op één uitzondering na in acht genomen. Zij zijn echter niet toegepast op de speciale vertegenwoordigers die vóór die datum reeds benoemd waren. Bovendien zijn er voor andere personeelsleden die in het kader van de projecten worden gefinancierd geen voorwaarden vastgelegd. De praktijk inzake salarisgebonden kosten van gedetacheerd personeel die worden betaald uit de projectmiddelen van het GBVB varieert naar gelang van de actie en/of de detacherende lidstaten of instelling (zie de paragrafen 55-58).

75. Aanbeveling nr. 5

De Raad en de Commissie zouden duidelijke regels moeten opstellen over de bezoldiging en salarisgebonden kosten.

Met name het volgende is nodig:

a) de geldende regels dienen zonder uitzondering te worden toegepast op zowel de speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie als het andere personeel dat in het kader van de projecten wordt gefinancierd. Bij de eerstkomende vernieuwing van de contracten van de speciale vertegenwoordigers moeten de regels ook worden toegepast op degenen die nog steeds gunstiger condities genieten;

b) voor gedetacheerd personeel dienen alleen de kosten van missies uit de projectmiddelen van het GBVB te worden betaald;

c) naar analogie van het bepaalde in bijlage X van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen moet de extra risicoverzekering voor de echtgenoten en kinderen van de speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie of andere personeelsleden alleen uit de projectmiddelen worden betaald wanneer zij hun standplaats in risicogebieden hebben.

Verslaglegging en evaluaties

76. De verslaglegging is onregelmatig, onvolledig en onduidelijk. Noch de Commissie, noch de begrotingsautoriteit wordt volledig en tijdig geïnformeerd over het resultaat van de GBVB-acties. Er worden niet stelselmatig controles en evaluaties verricht (zie de paragrafen 59 en 60).

77. Aanbeveling nr. 6

Er zouden regelingen moeten worden vastgesteld voor toereikende verslaglegging, controle en evaluatie.

Met name het volgende is nodig:

a) de Commissie moet duidelijke rapportagemodellen ontwikkelen en duidelijke regels opstellen over de frequentie en inhoud van de verslaglegging op diverse niveaus van de actie;

b) om de kwaliteit van de controle in het algemeen te verbeteren, dient de Commissie ervoor te zorgen dat er voor alle belangrijke acties stelselmatig accountantscontroles worden verricht, op basis van duidelijke taakomschrijvingen voor alle door de Europese Unie gefinancierde of door andere donoren gecofinancierde acties. Bij langduriger acties dienen er accountantscontroles op jaarbasis te worden verricht. De verslagen dienen gedetailleerde bevindingen en aanbevelingen te bevatten;

c) de Commissie moet, althans voor meer belangrijke soorten acties, onafhankelijke evaluaties laten verrichten, zelfs wanneer het besluit van de Raad deze niet voorschrijft. Het zou dienstig zijn, de criteria voor zulke evaluaties samen met de Raad op te stellen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 13 september 2001.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Volgens artikel 14, lid 1, van het EU-Verdrag hebben "gemeenschappelijke optredens betrekking op specifieke situaties waarin een operationeel optreden van de Unie nodig wordt geacht".

(2) Volgens artikel 15 van het EU-Verdrag wordt "in de gemeenschappelijke standpunten de aanpak van de Unie bepaald ten aanzien van een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische aard".

(3) Artikel 14, lid 1, van het EU-Verdrag.

(4) Uitsluitend B8.

(5) In bijlage 3 wordt de uitvoering van de begrotingen 1997-1999 in 1997-1999 beschreven. Ze bevat niet de kredieten die waren overgedragen uit voorgaande begrotingsjaren of overgedragen naar de jaren na 1999, maar wel de betalingen voor acties waartoe vóór 1997 was besloten. In bijlage 2 wordt de uitvoering van de projecten in 1997-2000 beschreven. Het verschil in totaalbedrag van de verplichtingen tussen de bijlagen 2 en 3 bedraagt ongeveer 13 miljoen euro. Het is hoofdzakelijk toe te schrijven aan gevallen waarin de verplichting wordt aangewezen op kredieten van het jaar dat volgt op het besluit van de Raad.

(6) Resolutie, op 29 april 1996 namens de voorzitter van het Europees Parlement door de secretaris-generaal toegezonden aan de Rekenkamer.

(7) Het advies is niet gepubliceerd.

(8) Artikel 14, lid 1, van het EU-Verdrag.

(9) In dit verslag wordt stelselmatig deze titel gehanteerd, ook al kan in het besluit van de Raad een andere titel, zoals "speciale gezant" of "bijzondere vertegenwoordiger" zijn gebezigd.

(10) Resolutie van het Europees Parlement over advies nr. 1/97 van de Rekenkamer, punt 7 (PB C 14 van 19.1.1998, blz. 409).

(11) Artikel 18, lid 2: 'Het voorzitterschap is verantwoordelijk voor de uitvoering van besluiten uit hoofde van deze titel; in die hoedanigheid verwoordt het in beginsel het standpunt van de Unie in internationale organisaties en op internationale conferenties.'

(12) Speciaal verslag nr. 2/96, paragrafen 61 en 62 (PB C 287 van 30.9.1996).

(13) Gemeenschappelijk Optreden 98/117/GBVB, ondersteuning van het vredesproces in Bosnië (PB L 35 van 9.2.1998, blz. 1).

(14) Gemeenschappelijk Standpunt 1999/345/GBVB, stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa/een conferentie over Zuidoost-Europa (PB L 133 van 28.5.1999, blz. 1).

(15) Gemeenschappelijk Optreden 1999/480/GBVB, een bijeenkomst van de staatshoofden en regeringsleiders in Sarajevo, Bosnië-Herzegovina, inzake het stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa (PB L 188 van 21.7.1999, blz. 2).

(16) Volgens het eindverslag startten het comité en de subcomités van de organisatie hun werkzaamheden op 9 juli 1999.

(17) Oorzaak was, dat het personeel van de speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie in dienst bleef totdat diens verzoek om ontslag werd ingewilligd. De speciale vertegenwoordiger werd niet uit communautaire middelen bezoldigd.

(18) In 1999: de begrotingsonderdelen B7-6 6 1 (Bijdrage van de Gemeenschap aan acties met betrekking tot antipersoneelmijnen), B7-7 0 0 (Steun voor de democratie in de landen van Midden- en Oost-Europa, met inbegrip van de uit het voormalige Joegoslavië voortgekomen republieken), B7-7 0 9 (Steun aan en toezicht op verkiezingsprocessen).

In 1998: de begrotingsonderdelen B7-6 6 1 (Bijdrage van de Gemeenschap aan acties met betrekking tot antipersoneelmijnen), B7-7 0 0 (Steun voor de democratie in de landen van Midden- en Oost-Europa, met inbegrip van de uit het voormalige Joegoslavië voortgekomen republieken), B7-7 0 9 (Steun aan en toezicht op verkiezingsprocessen).

In 1997: de begrotingsonderdelen B7-6 6 1 (Bijdrage van de Gemeenschap aan acties met betrekking tot antipersoneelmijnen), B7-7 0 0 1 (Maatregelen van de Gemeenschap voor steun aan de democratie en ter ondersteuning van het vredesproces in de uit het voormalige Joegoslavië voortgekomen republieken), B7-7 0 9 (Steun aan en toezicht op verkiezingsprocessen).

(19) Verordeningen (EG) nr. 975/1999 en (EG) nr. 976/1999 van de Raad (PB L 120 van 8.5.1999, blz. 1 en 8).

(20) Verordening (EG) nr. 1257/96 van de Raad van 20 juni 1996 betreffende humanitaire hulp (PB L 163 van 2.7.1996, blz. 1) en Verordening (EG) nr. 2258/96 van de Raad van 22 november 1996 betreffende herstel en wederopbouwacties ten behoeve van ontwikkelingslanden (PB L 306 van 28.11.1996, blz. 1).

(21) Overeenkomstig artikel 3, lid 4, van Gemeenschappelijk Optreden 96/676/GBVB (Speciale gezant van de Europese Unie voor het vredesproces in het Midden-Oosten) en artikel 4, lid 4, van Gemeenschappelijk Optreden 96/250/GBVB (Speciale gezant voor het gebied van de Grote Meren in Afrika), had de logistieke steun slechts "in de regio" kunnen worden verleend. De nieuwe besluiten (Gemeenschappelijk Optreden 2000/794/GBVB, artikel 4, lid 6, en Gemeenschappelijk Optreden 1999/423/GBVB, artikel 2, lid 3) zijn in die zin geformuleerd.

(22) In 2001 worden alle kosten betaald uit deel A van de begroting van de Europese Unie omdat de kredieten voor speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie zijn overgedragen van B8 naar A-1 1 1 3.

(23) In een financieel memorandum worden onder meer het betrokken begrotingsonderdeel, de rechtsgrond van het optreden, de doelstellingen de en duur van het optreden, de donoren voor het optreden en het budget ervan vermeld.

(24) Van dit bedrag wordt ongeveer 1900000 euro aan de Europese Unie toegewezen. Uit deze controle blijkt echter dat de Europese Unie nog méér dan haar deel had betaald.

(25) Het aandeel van de Commissie in de begrote kosten van het OHR bedroeg hetzij 55,4 %, hetzij 61,4 %, naargelang de 2,13 miljoen ecu al dan niet waren opgenomen in de begroting van het OHR. Gedurende de controle zijn de werkelijke kosten voor de Commissie van deze bijdrage niet verduidelijkt.

(26) Begeleidende nota van de Raad nr. 8290/00 GBVB 214. Volgens Sincom waren naar aanleiding van het besluit van de Raad van 1999 verplichtingen aangegaan voor 18600166 euro. Het vastleggingskrediet voor het jaar 2000 bedroeg 47 miljoen euro.

(27) Begeleidende nota van de Raad nr. 10814/99 GBVB 269. Besluit 98/623/GBVB van de Raad (75000 euro) ontbreekt in de lijst die in de voormelde nota is opgenomen.

(28) Besluit 98/608/GBVB van de Raad betreffende de benoeming van een speciale gezant voor het vredesproces in het Midden-Oosten (PB L 290 van 29.10.1998, blz. 4).

(29) Zie bijlage 4.

(30) 186 dagen in 1997, 122 dagen in 1998 en 199 dagen in 1999.

(31) Opnieuw opzetten van een levensvatbare politiedienst in Albanië.

Contract van 8 juli 1999, geldig tot 30 juni 2000, verlengd op 28 juli 2000.

Gemeenschap voor de Ontwikkeling van Zuidelijk Afrika.

Contract van 19 december 1997, geldig tot 18 juni 2000, verlengd op 27 juli 2000.

UNMIK

Eerste wijziging op 28 mei 2000, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2000.

Speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie voor het gebied van de Grote Meren in Afrika

Derde wijziging van het eerste contract op 31 juli 1999, met terugwerkende kracht voor de periode 1 augustus 1997 tot en met 31 juli 1998, gecorrigeerd op 11 november 1999. Tweede contract op 31 juli 1999, met terugwerkende kracht voor de periode 1 augustus 1997 tot en met 31 juli 1998.

Speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie voor de Federale Republiek Joegoslavië

Eerste wijziging op 7 april 1999, met terugwerkende kracht tot 1 januari 1999.

Speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie voor het vredesproces in het Midden-Oosten

Tweede wijziging van het eerste contract op 2 december 1998, voor de periode 25 november 1996 tot en met 30 april 1998. Derde wijziging van het eerste contract op 2 december 1998, voor de periode 1 mei 1998 tot en met 24 november 1998. Tweede contract van 18 december 1998, voor de periode 26 november 1998 tot en met 31 juli 1999. Eerste wijziging van het tweede contract op 16 juni 1999, voor de periode 26 oktober 1998 tot en met 31 december 1999.

Speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie voor het Royaumontproces.

Vierde wijziging op 15 juni 2000, met terugwerkende kracht tot 1 juni 2000.

(32) Gemeenschappelijk Optreden 1999/523/GBVB van de Raad van 29 juli 1999 tot bevestiging van de benoeming van de speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie die optreedt als coördinator van het stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa (PB L 201 van 31.7.1999, blz. 2), artikel 3. Gemeenschappelijk Optreden 1999/822/GBVB verlengde de geldigheid van dit gemeenschappelijk optreden tot 31 december 2000 (PB L 318 van 11.12.1999, blz. 40).

(33) E/97/2709 - SEC(98) 925 van 4 juni 1998. Het besluit van de Commissie is niet van toepassing op gezinsleden.

(34) PB C 172 van 18.6.1999.

(35) In de begroting 1999: onderafdeling B8-0 1 4. In de begroting 1998 bedroegen de vastleggingskredieten en betalingskredieten hiervoor 500000 ecu, maar deze werden in hun geheel overgedragen. In 1999 bedroegen ze 250000 ecu. Van het vastleggingskrediet werd 81115 ecu en van het betalingskrediet 150000 ecu overgedragen. In 2000 bestaan er verschillende begrotingsonderdelen voor bestaande en nieuwe maatregelen. De titel is gewijzigd in "voorbereidende werkzaamheden en gemeenschappelijke strategieën". Voor de nieuwe acties is 1500000 euro uitgetrokken, de lopende acties worden "p.m." vermeld.

BIJLAGE 1

GEMEENSCHAPPELIJK BUITENLANDS EN VEILIGHEIDSBELEID (GBVB)

Institutionele verantwoordelijkheden en functies

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Verdrag betreffende de Europese Unie en Guide d'usage pratique de la PESC - Secretariaat-generaal van de Raad, juli 1996, met enige wijzigingen.

BIJLAGE 2

GEMEENSCHAPPELIJK BUITENLANDS EN VEILIGHEIDSBELEID (GBVB)

In 1997-2000 toegewezen bedragen voor gemeenschappelijke maatregelen waartoe de Raad in 1997-1999 heeft besloten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bronnen:

Besluiten van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen 1997-1999. Boekhoudsysteem van de Commissie (Sincom).

NB:

Wegens geannuleerde verplichtingen en afrondingsverschillen zijn de nog af te wikkelen verplichtingen niet gelijk aan de verplichtingen minus de betalingen.

BIJLAGE 3

GEMEENSCHAPPELIJK BUITENLANDS EN VEILIGHEIDSBELEID (GBVB)

Begrotingsuitvoering 1997-1999

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bronnen:

Algemene begroting van de Europese Unie 1997-1999. Jaarrekening 1997-1999. Sincom.

BIJLAGE 4

TIJDSVERLOOP BIJ DE UITVOERING VAN GEMEENSCHAPPELIJKE ACTIES MET FINANCIËLE IMPLICATIES (1997-1999)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

n.b.= Informatie niet beschikbaar.

BIJLAGE 5

AFSLUITING VAN DE ACTIES

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

n.b.= Informatie niet beschikbaar.

Antwoorden van de Raad

1. Aanbeveling nr. 1

Over aanbeveling nr. 1 zal in de Raadsorganen uitgebreid worden beraadslaagd.

2. Aanbeveling nr. 2, onder d) (en punt 7)

Voorbereidingskosten

Het klopt dat de Raad in het verleden een - zeer beperkt - gebruik van begrotingspost 1 1 1 3 heeft gemaakt om kosten te financieren die als kosten ter voorbereiding van gemeenschappelijke maatregelen kunnen worden aangemerkt; aangezien begrotingspost 1 1 1 3 de uitgaven dekt voor alle bijzondere Raadsadviseurs en meer recentelijk voor de bij de Raad gedetacheerde nationale deskundigen, erkent de Raad tevens dat de specifieke bedragen ter voorbereiding van GBVB-acties niet rechtstreeks op het begrotingsonderdeel als zodanig kunnen worden afgeboekt.

De Raad neemt deze gelegenheid echter te baat om categoriek te stellen dat post 1 1 1 3 in de jaren 1999 en 2000 in de praktijk helemaal niet voor GBVB-uitgaven werd gebruikt.

In het besluit van de Raad van 30 maart 2000, dat de Rekenkamer als een afzonderlijk punt behandelt, wordt verwezen naar de vanaf 2001 ten laste te nemen administratieve uitgaven van de speciale vertegenwoordigers, die wat de begroting van de Raad betreft de facto mogen worden geacht samen te vallen met bovenbedoeld begrip van voorbereidingsuitgaven.

De Raad zal in het kader van de opstelling van de ontwerp-ramingen voor 2003 bestuderen of deze GBVB-kosten onder een afzonderlijke begrotingspost kunnen worden opgevoerd.

3. Overige

Onder voorbehoud van deze twee kanttekeningen stemt de Raad met alle opmerkingen in.

Antwoorden van de Commissie

SAMENVATTING

IV. Met betrekking tot het wettelijk kader van het GBVB bepaalt artikel 14 van het Verdrag betreffende de Europese Unie dat de draagwijdte, de middelen en de voorwaarden voor de uitvoering in een gemeenschappelijk optreden moeten worden omschreven. In overeenstemming met artikel 274 van het EG-Verdrag behoudt de Commissie echter een aantal discretionaire bevoegdheden met betrekking tot de wijze van uitvoering. Niettegenstaande de enigszins vage bewoordingen van artikel 18 van het Verdrag betreffende de Europese Unie is in de praktijk bovendien een logische taakverdeling ontstaan: het voorzitterschap bijgestaan door de secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger, is verantwoordelijk voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk optreden terwijl de Commissie instaat voor de correcte uitvoering van de optredens door het voorbereiden van en onderhandelen over contracten met de uitvoerende instanties en het toezicht op de uitvoering zoals daarover aan de Commissie verslag wordt uitgebracht.

V. De Commissie wijst erop dat de criteria voor financiering door de Gemeenschap en met name de opmerkingen betreffende de begroting strikt zijn opgevolgd.

Aan de andere kant gaat zij ermee akkoord dat er tijdens de door de audit bestreken periode gevallen zijn geweest waarin informatie over de bijdragen van derden ontbrak. Om politieke redenen en voor een goed beheer is het bovendien niet altijd mogelijk noch wenselijk te vermelden hoeveel elke partij precies bijdraagt. Om de voor deelname aan een specifiek project vereiste politieke stimulans te creëren worden namelijk vaak politieke toezeggingen gevraagd die later als gevolg van de politieke ontwikkelingen ter plekke niet altijd worden nagekomen door de derde partijen die geografisch of politiek minder geëngageerd zijn dan de Europese Unie. De Unie zou er echter om dwingende redenen van conflictpreventie of politieke stabilisering belang bij kunnen hebben dat het betrokken project wordt voortgezet, ook wanneer eventueel geen bijdragen beschikbaar zouden worden gesteld.

Op dit gebied heeft zich echter in 2000 en 2001 een duidelijke verbetering voorgedaan sinds de bijdragen in natura in de financiële memoranda worden vermeld.

VI. In 1998 en 1999 zijn respectievelijk drie en vijf Raadsbesluiten genomen met betrekking tot vastleggingskredieten voor het volgende jaar. Hoewel de bedragen in 1999/2000 veel hoger lagen dan in 1998/1999, mag dit niet als een tendens doch eerder als een uitzondering worden gezien, vermits er in 2000 maar één geval was.

Wat de beschikbaarheid van middelen betreft, herinnert de Commissie eraan dat de financiële bepalingen in de Raadsbesluiten van indicatieve aard zijn (zie de paragrafen 41 en 43).

Wat de naleving van de voorschriften betreft, is de praktijk van het vastleggen van kredieten in de loop van het begrotingsjaar volgend op het Raadsbesluit niet abnormaal. Bij de tenuitvoerlegging van GBVB-acties moet ernaar worden gestreefd dat de begrotingsverplichtingen (d.w.z. het besluit van de Commissie) en de wettelijke verplichtingen (d.w.z. het contract) in hetzelfde begrotingsjaar worden aangegaan.

Wanneer een lopende actie met één kalenderjaar wordt verlengd (dit geldt voor de meeste financieel belangrijke acties) moet de Raad tijdig een besluit nemen om de Commissie in staat te stellen haar financieringsbesluit en de juridische verbintenis in hetzelfde jaar aan te gaan. Uit een oogpunt van gezond financieel beheer bevindt de Commissie zich vaak in een moeilijke positie omdat de Raad te kort voor het einde van het begrotingsjaar tot verlenging van een actie besluit.

VII. Voor de tenuitvoerlegging van gemeenschappelijke optredens moeten vaak specifieke oplossingen worden gevonden. Er kunnen zelden standaardcontracten worden gebruikt, waardoor de onderhandelingen over en de voorbereiding van contracten voor de uitvoering van gemeenschappelijke optredens doorgaans meer tijd vergen dan schenkingen aan NGO's of internationale organisaties.

VIII. Om tijdig op politieke gebeurtenissen te kunnen inspelen, stelt de Raad de gemeenschappelijke optredens doorgaans binnen een kort tijdbestek vast. GBVB-optredens zijn zeer gevoelig voor ontwikkelingen op politiek- en veiligheidsgebied die een aanpassing of verlenging van het bestaande optreden vereisen. Kleinere aanpassingen worden door middel van wijzigingen van het contract doorgevoerd terwijl voor belangrijke wijzigingen of verlengingen van het mandaat in de regel een nieuw contract moet worden gesloten. Dit is de meest praktische en efficiënte methode, ook al kan de follow-up hierdoor worden bemoeilijkt.

IX. Met de goedkeuring van twee mededelingen (1997 en 1998) waarin de positie van de speciale vertegenwoordigers wordt omschreven, is een grote inspanning geleverd voor de vaststelling van duidelijke criteria. Deze regels zijn toegepast op de speciale vertegenwoordigers die hun mandaat na de twee mededelingen hebben opgenomen. Van 2001 af worden de salarissen en daarmee verband houdende kosten en de toelagen voor de speciale vertegenwoordigers uit de administratieve begroting van de Raad gefinancierd.

De Commissie is het ermee eens dat de situatie voor het kantoorpersoneel inderdaad enigszins onduidelijk is en dat dit op een meer coherente wijze zou moeten worden aangepakt. De directe toepassing van "marktregels" heeft tot dusver vaak de meest kostenefficiënte resultaten opgeleverd.

X. De financiële en technische verslaglegging door de begunstigden was in sommige gevallen inderdaad ontoereikend en moet in de toekomst worden verbeterd door een nauwgezetter en meer interactieve follow-up. Voor een gemiddeld project met een looptijd van een jaar zijn normaal twee financiële verslagen vereist. De verslagen moeten voor de betaling worden voorgelegd om aldus een adequate en correcte controle mogelijk te maken. Bovendien heeft de Commissie in de toelichtingen bij begrotingslijn B8-0 1 5 (Voorbereidende werkzaamheden) voor het VOB 2002 voorgesteld om, indien nodig, zelf evaluaties en audits te kunnen organiseren.

XI. Zoals de Rekenkamer stelt, is voor een van de grootste bezwaren in haar vorige verslag een oplossing gevonden: de kosten van voorbereidende werkzaamheden worden bij de administratieve kosten ingedeeld.

De opmerkingen van de Rekenkamer met betrekking tot de bijdragen in natura van de Raad en de Commissie aan de bureaus van de speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie zijn terecht.

Wat het besluit van de Raad van 30 maart 2000 over de speciale vertegenwoordigers van de Europese Unie betreft, heeft de Commissie reeds in december 2000 het Comité van permanente vertegenwoordigers schriftelijk in kennis gesteld van een aantal problemen in verband met de praktische uitvoering van voornoemd besluit: hoewel zij haar steun toezegt aan het doel van de nieuwe richtsnoeren, namelijk dat de speciale vertegenwoordigers duidelijk onder het gezag van de secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger worden geplaatst, wijst zij erop dat moet worden vastgesteld wat als administratieve en wat als huishoudelijke uitgaven moet worden aangemerkt.

De Commissie heeft in 2001 een audit georganiseerd over de speciale vertegenwoordigers, waarmee ook voor een deel is getracht de administratieve en huishoudelijke uitgaven beter te omschrijven.

XII. De Commissie verheugt zich over het voorstel van de Rekenkamer voor duidelijke operationele beginselen en regelingen met betrekking tot de rol van de Commissie bij de tenuitvoerlegging van het GBVB en steunt ten volle de vraag naar meer doorzichtigheid. Er zijn verbeteringen mogelijk, met name via de door Commissie voorgestelde rationalisering van het aantal begrotingsartikelen in het VOB 2002.

De Commissie heeft reeds gereageerd door haar nieuwe beheerstructuur goed te keuren en door een verdere vereenvoudiging van de instrumenten te overwegen, onder meer door het college machtiging te laten verlenen aan het voor de buitenlandse betrekkingen bevoegde Commissielid tot het nemen van het vereiste financieringsbesluit. Soms kunnen vertragingen echter niet worden uitgesloten. Zij zijn bovendien niet altijd het gevolg van een slecht beheer doch wel van een grondige voorbereiding van de contracten om later bij de uitvoering problemen te vermijden en van de vraag naar adequatere verslagen van de uitvoerende instantie.

De Commissie verwijst naar haar antwoord in paragraaf VIII waarin zij heeft gesteld dat kleinere aanpassingen kunnen worden doorgevoerd door middel van contractwijzigingen, terwijl voor belangrijke wijzigingen of verlengingen van het mandaat in de regel nieuwe contracten moeten worden gesloten.

Ondertussen zijn voor de speciale vertegenwoordigers duidelijke regels met betrekking tot de salarissen en daarmee verband houdende kosten vastgesteld, doch die vallen buiten de beschouwde periode.

De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf X waarin zij heeft gesteld dat vooral de financiële en technische verslaglegging door de begunstigden in de toekomst moet worden verbeterd door middel van een nauwgezetter en meer interactieve follow-up. Voor een gemiddeld project met een looptijd van een jaar zijn normaal twee financiële verslagen nodig. De verslagen moeten vóór de betaling worden overgelegd om aldus een adequate en correcte controle mogelijk te maken. Bovendien heeft de Commissie in de toelichtingen bij begrotingslijn B8-0 1 5 (Voorbereidende werkzaamheden) van het VOB 2002 voorgesteld om, indien nodig, zelf evaluaties en audits te kunnen organiseren.

INLEIDING

Gemeenschappelijke maatregelen: financiële en budgettaire gegevens

8 en 9. De vergelijkbaarheid van bedragen voor de verschillende jaren wordt bemoeilijkt door het feit dat sommige maatregelen zoals het opruimen van mijnen en het toezicht bij verkiezingen die vroeger uit begrotingsonderafdeling B8 werden gefinancierd in de loop van de beschouwde periode onder de eerste pijler zijn ondergebracht, zoals door de Rekenkamer wordt opgemerkt.

Advies nr. 1/97 van de Rekenkamer over de uitvoeringsvoorwaarden met betrekking tot het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid

10. De Commissie toonde zich verheugd over de conclusies van de Rekenkamer in haar advies nr. 1/97 en heeft de volgende maatregelen genomen om rekening te houden met de vijf belangrijkste opmerkingen van de Rekenkamer:

a) "er waren geen duidelijke criteria voor het bepalen van de bron van de Gemeenschapsmiddelen"

De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 65, onder a);

b) "er was weinig of geen informatie beschikbaar over de door de verschillende lidstaten of andere donors uitbetaalde bedragen"

De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 65, onder b);

c) "voorbereidende werkzaamheden werden door de Raad als administratieve uitgaven beschouwd en bijgevolg geboekt onder afdeling II - Raad - van de algemene begroting, wat ten koste ging van de doorzichtigheid van het beheer van de begroting"

De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 65, onder c);

d) "de financiële middelen werden niet tijdig genoeg beschikbaar gesteld om een efficiënte uitvoering mogelijk te maken of om de voorbereidende werkzaamheden te kunnen uitvoeren die nodig zijn voordat tot een gemeenschappelijke maatregel wordt besloten"

De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 65, onder d);

e) "door het ontbreken van duidelijke definities was de rol van de Commissie bij het vaststellen van de financiële, juridische en operationele regelingen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van de GBVB-maatregelen waarmee uitgaven zijn gemoeid niet duidelijk vastgesteld"

De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 65, onder e).

Implicaties van het Verdrag betreffende de Europese Unie voor het GBVB

13. De overdracht van uitvoeringsbevoegdheid naar de Commissie op het gebied van mensenrechten, mijnopruiming enz. staat voor een toenemende tendens naar communautarisering van beleidssectoren die tot dusver onder het intergouvernementele kader van de tweede pijler vielen. De Commissie heeft hiertoe de aanzet gegeven en deze tendens actief gesteund door de desbetreffende wetgevingsinitiatieven te nemen.

14. De Commissie is van oordeel dat de omschrijving van de rol van de secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger zijn organisatorische functie binnen de Raad correct weergeeft.

OPMERKINGEN VOORAF OVER EEN AANTAL KENMERKEN VAN GBVB-ACTIES

20. De Commissie is het eens met de analyse van de Rekenkamer van de complexe politieke en wettelijke kenmerken van GBVB-optredens.

21. Artikel 14 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat de draagwijdte, de middelen en de voorwaarden voor de uitvoering in een gemeenschappelijk optreden moeten worden omschreven. De Commissie behoudt echter in overeenstemming met artikel 274 van het EG-Verdrag een zekere discretionaire bevoegdheid ten aanzien van de wijze van uitvoering. Niettegenstaande de enigszins vage bewoordingen van artikel 18 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, is in de praktijk bovendien een logische taakverdeling ontstaan: het voorzitterschap is verantwoordelijk voor de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk optreden en wordt daarin bijgestaan door de secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger, terwijl de Commissie instaat voor de correcte uitvoering van de acties door het voorbereiden van en onderhandelen over contracten met de uitvoerende instanties en het toezicht op de tenuitvoerlegging zoals daarover verslag is uitgebracht aan de Commissie.

22. De Commissie is het er volledig mee eens dat een duidelijker delegatie van uitvoeringsbevoegdheden tot een grotere economische efficiency zou kunnen leiden, doch wenst erop te wijzen dat het bestuur van de stad Mostar een zeer speciaal geval was: niet alleen het voorzitterschap wisselde om de zes maanden doch ook een aantal kaderleden ter plaatse.

In december 2000 heeft de Raad een gemeenschappelijk optreden vastgesteld met betrekking tot de waarnemingsmissie van de Europese Unie (EUMM) waarbij rekening is gehouden met het door de Rekenkamer aan de orde gestelde punt: het hoofd van de missie is aangesteld voor een termijn van drie jaar, afhankelijk van de voortzetting van de missie. Het hoofd van de missie neemt alle operationele beslissingen voorzover hij binnen de perken van zijn mandaat en zijn budget blijft. Hij brengt op gezette tijden verslag uit aan het voorzitterschap en de secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger (niet bestaand op het ogenblik van het bestuur van Mostar), en krijgt feedback en richtsnoeren. Het hoofd van de missie brengt verslag uit over alle activiteiten die hij in het kader van zijn contract uitvoert, met name met betrekking tot de tenuitvoerlegging en het gebruik van zijn begroting, en hij staat onder het toezicht van de Commissie. Hierdoor is de continuïteit op alle niveaus gewaarborgd. Dit systeem heeft reeds bewezen dat het soepel kon inspelen op de politieke wijzigingen en ontwikkelingen op veiligheidsgebied tijdens de eerste vijf maanden van 2001.

23. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de complexe politieke en juridische kenmerken van GBVB-optredens vaak problemen bij de tenuitvoerlegging daarvan veroorzaken. Zij is het echter niet met alle opmerkingen van de Rekenkamer eens. De punten waarop zij met de Rekenkamer van mening verschilt worden toegelicht in haar antwoorden op de desbetreffende paragrafen vermeld door de Rekenkamer.

Bovendien kunnen binnen de Commissie een aantal problemen in verband met de tenuitvoerlegging worden toegeschreven aan verschuivingen van de bevoegdheden tussen diensten en directoraten-generaal tijdens de beschouwde periode en aan het tekort aan personele middelen voor het beheer van het GBVB. Op dat tekort wordt ook gewezen in aanbeveling nr. 1, onder d), van de Rekenkamer over de noodzaak van een adequaat personeelsbestand.

OPMERKINGEN OVER DE UITVOERING VAN DE GBVB-ACTIES

Besluiten van de Raad

Begrotingsregels voor de Republika Srpska

26. De Commissie aanvaardt deze kritiek en beschouwt dit als een alleenstaand geval.

Conferentie over het stabiliteitspact voor Zuidoost-Europa

27. De Commissie is van mening dat deze kritiek vooral tot het voorzitterschap en het secretariaat-generaal van de Raad is gericht. Een degelijke voorbereiding met volledige medewerking van de Commissie draagt bij tot een snellere ondertekening van het contract die inderdaad vóór het begin van de actie en in dit specifieke geval vóór de conferentie moet plaatsvinden.

Steunend op de ervaring die bij de bedoelde actie is opgedaan, zijn in 1999 de verklaringen inzake acties ingevoerd met het oog op een grondiger voorbereiding van de GBVB-acties. Indien deze verklaringen, zoals voor elk project het geval zou moeten zijn, worden opgesteld door de thematische of geografische werkgroepen van de Raad voor de bespreking in de groep van adviseurs voor buitenlandse betrekkingen, dan zouden deze verklaringen het vereiste voorbereidend instrument vormen dat de opstelling van een correct financieel memorandum en een goed uitvoeringskader mogelijk maakt.

28. De Commissie is het eens met de Rekenkamer dat het voorzitterschap in de toekomst moet vermijden financiële verplichtingen aan te gaan voordat met de andere lidstaten en de Commissie daarover overleg is gepleegd.

Speciale vertegenwoordiger voor Joegoslavië

29. De situatie kan het gevolg zijn van bijzondere politieke gebeurtenissen die niet volledig voorspelbaar waren. De Commissie wenst er nochtans op te wijzen dat zij bij verschillende gelegenheden in de diverse fora van de Raad die bij deze zaak waren betrokken, had aangedrongen op een snelle stopzetting van het gemeenschappelijk optreden.

Speciale vertegenwoordiger voor het Royaumontproces

30. De Commissie acht het niet aangewezen te antwoorden op de vaststellingen van de Rekenkamer die betrekking hebben op de Raad.

Financiële en budgettaire regelingen

31. Er zijn inderdaad een groot aantal verbeteringen tot stand gebracht. In het antwoord van de Commissie op de paragrafen 32-34 worden deze regelingen en procedures toegelicht.

Verschillende begrotingsonderdelen voor de financiering van GBVB-acties

32. In 1996 heeft het Europees Parlement begrotingsartikel B7-6 6 1 (Bijdrage van de Gemeenschap aan acties met betrekking tot antipersoneelmijnen) ingevoerd. Sindsdien is dit artikel steeds meer gebruikt voor de financiering van dergelijke acties door de Gemeenschap. Deze tendens zal nog toenemen met de vaststelling van een specifieke verordening van de Raad in 2001. In 1998-2001 zijn geen kredieten voor mijnopruimingsacties toegekend uit de GBVB-begroting. De enige uitzondering daarop vormt een mijnopruimingsactie in Kroatië die niet kon worden gefinancierd in het kader van de desbetreffende verordening van de eerste pijler omdat de uitvoerende instantie, namelijk de WEU, een militaire organisatie is.

Artikel 17 van het Verdrag betreffende de Europese Unie stelt de voorwaarden vast waaronder de WEU door de Europese Unie kan worden ingeschakeld voor het uitvoeren van een actie van de Unie. De Europese Unie kan de WEU niet zonder een dergelijke rechtsgrond inschakelen. Dit was bepalend voor de keuze van de rechtsgrond voor Gemeenschappelijk Optreden 2000/231/GBVB (en ook voor Gemeenschappelijk Optreden 2000/798/GBVB voor het andere aspect van de politiemissie in Albanië). Het zou in strijd zijn geweest met de verdragen om in het kader van een communautaire verordening een actie te financieren die is ingesteld bij een GBVB-besluit, zoals het ook juridisch niet aanvaardbaar zou zijn om via een instrument van de tweede pijler de WEU te belasten met de uitvoering van een actie van de Gemeenschap.

Sedert de goedkeuring van de Verordeningen (EG) nr. 975/1999 en (EG) nr. 976/1999 (mensenrechten), is het toezicht op de verkiezingen uitsluitend in het kader van de eerste pijler gefinancierd. Bovendien werden de verkiezingen in Nigeria en Bosnië-Herzegovina oorspronkelijk gefinancierd uit hoofdstuk B8 doch door de goedkeuring van een verordening werden zij vanaf 1 januari 2000 uit post B7-7 0 9 0 gefinancierd.

Phare heeft inderdaad steun toegekend voor de Albanese politie via de wederopbouw van politiebureaus en de beschikbaarstelling van uitrusting. Phare heeft de nadien door de WEU uitgevoerde activiteiten niet gefinancierd. Hoewel de doelstellingen van de genoemde acties complementair waren, ging het qua financiering, rechtsgrond en begrotingslijn om verschillende acties.

33. De criteria van het Coreper voor de financiering van een actie in het kader van onderafdeling B8 werden op twee gevallen na steeds gerespecteerd. Deze gevallen werden gefinancierd in het kader van onderafdeling B8 van de begroting omdat de uitvoerende instantie in beide gevallen de WEU, een militaire organisatie, was die geen begunstigde kon zijn van de begrotingslijnen van de eerste pijler. Het gaat hier om de actie met betrekking tot antipersoneelmijnen in Kroatië (Weudam) die in november 2001 ten einde loopt, en de actie voor de heroprichting van een levensvatbare politiemacht in Albanië (MAPE), die ondertussen is afgelopen. Een aantal maatregelen ter ondersteuning van de Albanese politie, die geen verband houden met de WEU als zodanig, zullen in het kader van de CARDS-verordening (steun van de Gemeenschap voor de wederopbouw, ontwikkeling en stabilisering) worden voortgezet. De Commissie refereert aan haar interpretatie in paragraaf 32 volgens welke artikel 17 moet worden toegepast voor acties uitgevoerd door de WEU.

De Commissie is van oordeel dat de in het verslag van de Rekenkamer vermelde grensgevallen onder de nieuwe verordeningen van de Raad vallen.

Gemeenschappelijk Optreden 2000/798/GBVB van de Raad (derde preambule) weerspiegelt de algemene opvatting dat de WEU-structuren (met inbegrip van MAPE) in de Europese Unie, dit wil zeggen in het GBVB, moeten worden geïntegreerd. In 2001 heeft de Commissie de integratie van de MAPE-structuur in het GBVB verworpen op grond van het feit dat de in het kader van die structuur voorgenomen acties onder de bestaande rechtsgrond van de eerste pijler, namelijk de CARDS-verordening, vallen. Als gevolg daarvan worden die elementen van de MAPE-structuur die nog steeds operationeel zijn in deze verordening van de Raad overgenomen.

34. De Commissie neemt nota van de conclusie van de Rekenkamer dat de begrotingsautoriteiten terdege rekening hebben gehouden met de oorspronkelijke kritiek en dat het probleem in kwestie is opgelost.

Bijdragen in natura en cofinanciering

35. Het aantal gedetacheerde personeelsleden is beperkt gebleven tot twee secretarissen van de Raad en een administratief assistent van de Commissie bij speciale vertegenwoordiger Moratinos en een administrateur van de Commissie bij speciale vertegenwoordiger Hombach.

36. De Commissie tracht alle bekende bijdragen in de financiële memoranda te vermelden. Telkens wanneer bijdragen in natura worden gedaan of wanneer personeel wordt gedetacheerd, wordt dit vermeld.

De financiële omvang van de bijdragen kan moeilijk worden berekend en in de meeste gevallen is dit politiek niet opportuun. Zie ook de antwoorden op paragraaf V.

Een oplossin