VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

over de resultaten en over de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de uitvoering van het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen voor de periode 2007-2009 (verslag ingediend overeenkomstig artikel 48, lid 3, onder b), van Beschikking 2007/435/EG van de Raad van 25 juni 2007)

1. INLEIDING

Voor de periode 2007-2013 heeft de Europese Unie het algemene programma „Solidariteit en beheer van de migratiestromen” opgezet, waarvoor volgens de huidige programmering een totaalbedrag van 4 032 miljoen euro is uitgetrokken[1]. Het algemene programma omvat vier fondsen en moet ervoor zorgen dat de financiële lasten die voortvloeien uit de invoering van een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de EU en het voeren van een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid eerlijk over de lidstaten worden verdeeld[2].

Een van de vier fondsen is het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen[3] (hierna „het Fonds” genoemd), dat is ingesteld voor de periode 2007-2013 met een totale indicatieve begroting van 825 miljoen euro.

De „basisbeschikking” tot oprichting van het Fonds (d.w.z. de eerder genoemde beschikking van de Raad) vereist van de Commissie dat zij een tussentijds verslag indient over de resultaten en over de kwalitatieve en kwantitatieve aspecten van de uitvoering van het Fonds[4].

In het verslag worden de resultaten van de jaarprogramma's voor 2007, 2008 en 2009 gepresenteerd op basis van de verslagen van de lidstaten in de tweede helft van 2010[5], samen met informatie die in het eerste kwartaal van 2011 aan de Commissie is verstrekt.

2. DOELSTELLING, WERKINGSSFEER, DOEL EN PRIORITEITEN VAN HET FONDS

De algemene doelstelling van het Fonds is de ondersteuning van de inspanningen van de lidstaten om onderdanen van derde landen met een andere economische, sociale, culturele, religieuze, taal- of etnische achtergrond in de gelegenheid te stellen te voldoen aan de voorwaarden voor verblijf en hun integratie in de Europese samenlevingen te vergemakkelijken. Het Fonds zal zich voornamelijk richten op maatregelen met betrekking tot de integratie van nieuwkomers uit derde landen.

Met het oog op de verwezenlijking van deze doelstelling draagt het Fonds bij tot de ontwikkeling en uitvoering van nationale strategieën voor de integratie van onderdanen van derde landen in alle aspecten van de samenleving, met name uitgaande van het beginsel dat integratie een dynamisch bilateraal proces is waarbij alle immigranten en ingezetenen van de lidstaten zich aan elkaar moeten aanpassen.

De werkingssfeer van het Fonds bestrijkt de onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, d.w.z. eenieder die geen burger van de EU is in de zin van artikel 17, lid 1, van het Verdrag. Het Fonds is echter niet van toepassing op de doelgroep van het Europees Vluchtelingenfonds.

Het Fonds levert een bijdrage aan de volgende specifieke doelstellingen:

a) vergemakkelijking van de uitwerking en toepassing van toelatingsprocedures die relevant zijn voor het integratieproces van onderdanen van derde landen, en dit ondersteunen;

b) ontwikkeling en uitvoering van het integratieproces van nieuwkomers uit derde landen in de lidstaten;

c) vergroting van de capaciteit van de lidstaten om beleid en maatregelen voor de integratie van onderdanen van derde landen te ontwikkelen, uit te voeren, te monitoren en te evalueren;

d) uitwisseling van informatie en beste praktijken, en samenwerking in en tussen de lidstaten bij de ontwikkeling, uitvoering, monitoring en evaluatie van beleid en maatregelen voor de integratie van onderdanen van derde landen.

Het Fonds wordt voornamelijk beheerd door de lidstaten volgens de methode van het gedeeld beheer. Door middel van de jaarprogramma's die door de lidstaten worden ingediend, wordt geprobeerd om in de lidstaten via de EU-begroting activiteiten op het gebied van de integratie van onderdanen van derde landen te ondersteunen op basis van de specifieke nationale of lokale omstandigheden. Daarnaast wordt getracht de capaciteitsopbouw te vergroten van de overheids- en private diensten die met onderdanen van derde landen te maken hebben.

De acties worden medegefinancierd in overeenstemming met de strategische richtsnoeren van de Commissie[6] waarin in vier prioriteiten is voorzien: 1) tenuitvoerlegging van maatregelen om de „gemeenschappelijke basisbeginselen voor het beleid inzake de integratie van immigranten in de Europese Unie” in de praktijk om te zetten; 2) ontwikkeling van indicatoren en evaluatiemethoden om de vooruitgang te meten, beleidsmaatregelen bij te stellen en de coördinatie van vergelijkend leren te vergemakkelijken; 3) beleidscapaciteitsopbouw, coördinatie en bevordering van interculturele vaardigheden in de lidstaten op de diverse bestuursniveaus; en 4) uitwisseling van ervaringen, goede methoden en informatie inzake integratie tussen de lidstaten. De lidstaten moeten ten minste drie van deze prioriteiten uitvoeren (waarbij het uitvoeren van de prioriteiten 1 en 2 verplicht is), maar veel lidstaten hebben ervoor gekozen om ze alle vier uit te voeren.

Daarnaast zijn in de strategische richtsnoeren vijf specifieke prioriteiten opgenomen, die op elk van de bovengenoemde prioriteiten van toepassing zijn. Projecten waarbij één of meerdere specifieke prioriteiten worden uitgevoerd, kunnen een hogere EU‑financieringsbijdrage ontvangen. Het betreft de volgende specifieke prioriteiten:

- specifieke prioriteit 1: participatie als een middel om de integratie van onderdanen van derde landen in de samenleving te bevorderen (activiteiten met het oog op de deelname van onderdanen van derde landen aan het opzetten en uitvoeren van het beleid inzake integratie);

- specifieke prioriteit 2: specifieke doelgroepen (activiteiten, met inbegrip van introductieprogramma’s en -activiteiten, met als voornaamste doelstelling de specifieke behoeften van bepaalde groepen aan te pakken, zoals vrouwen, jongeren en kinderen, ouderen, analfabeten en gehandicapten);

- specifieke prioriteit 3: vernieuwende introductieprogramma’s en -activiteiten (activiteiten ter ontwikkeling van vernieuwende introductieprogramma’s en -activiteiten, zoals de mogelijkheid voor onderdanen van derde landen om tegelijk te werken en te studeren, bv. in deeltijdse cursussen, snelcursussen, leren op afstand of e-learning);

- specifieke prioriteit 4: interculturele dialoog (activiteiten om wederzijdse interactie en uitwisselingen aan te moedigen, zoals de ontwikkeling van de interculturele dialoog, met name om mogelijke conflicten ten gevolge van uiteenlopende culturele of religieuze praktijken op te lossen, en aldus de integratie van onderdanen van derde landen in de samenleving, de waarden en gewoonten van de lidstaten te verbeteren);

- specifieke prioriteit 5: het gastland bij het integratieproces betrekken (activiteiten om het gastland doeltreffend bewust te maken van en actief te betrekken bij het integratieproces).

Naast de nationale programma's kan jaarlijks maximaal 7% van de beschikbare EU-middelen rechtstreeks door de Commissie worden gebruikt ter financiering van transnationale acties, studies of andere soorten acties van EU-belang door middel van „communautaire acties”.

Voor de begrotingsjaren 2003-2006 zijn voorbereidende acties in het kader van de EU-begroting uitgevoerd, namelijk de „Voorbereidende acties ter bevordering van de integratie van onderdanen uit derde landen” (hierna „INTI” genoemd). Door dit instrument is rechtstreeks praktische ervaring opgedaan met transnationale projecten, waardoor uiteenlopende organisaties in de lidstaten zich beter hebben kunnen voorbereiden op de oprichting van het Fonds in 2007[7].

3. BEGROTINGSMIDDELEN

De begrotingsmiddelen van het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen in de periode 2007-2013 zijn hieronder weergegeven.

Tabel 1 – EU-begroting voor het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen, 2007-2013

Bedragen in euro

Euro || 2007 || 2008 || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 (*) || 2013 (*) || Total

Totaal van de lidstaten || 60 357 000 || 72 075 000 || 90 675 000 || 102 765 000 || 122 295 000 || 152 750 000 || 171 550 000 || 772 467 000

Communautaire acties || 4 543 000 || 5 425 000 || 6 825 000 || 7 735 000 || 9 205 000 || 9 750 000 || 10 950 000 || 54 433 000

TOTAAL || 64 900 000 || 77 500 000 || 97 500 000 || 110 500 000 || 131 500 000 || 162 500 000 || 182 500 000 || 826 900 000

(*) Feitelijke begrotingskredieten van 2007 tot en met 2011. De bedragen voor 2012 komen overeen met de ontwerpbegroting. De bedragen voor 2013 zijn voorlopig.

Alle lidstaten nemen deel aan de tenuitvoerlegging van het Fonds, met uitzondering van Denemarken (overeenkomstig het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie gehechte protocol betreffende de positie van Denemarken). De beschikbare middelen voor nationale programma’s worden op basis van twee criteria gelijkelijk over de overige 26 lidstaten verdeeld. Die twee criteria zijn: i) het totale aantal onderdanen van derde landen dat gemiddeld in de drie voorgaande jaren legaal in elke lidstaat verbleef, en ii) het aantal onderdanen van derde landen (met uitzondering van een aantal specifieke categorieën) dat in de drie voorgaande jaren van elke lidstaat toestemming heeft gekregen om op zijn grondgebied te verblijven, een en ander onder toepassing van de geldende weegcoëfficiënten.

De maximale bijdrage van het Fonds aan projecten in lidstaten is vastgesteld op 50% van de totale kosten van een actie en op 75% voor lidstaten die onder het Cohesiefonds vallen en voor acties die betrekking hebben op de specifieke prioriteiten die zijn vastgesteld in de strategische richtsnoeren.

4. VOORBEREIDING VAN DE UITVOERING IN DE LIDSTATEN

De Commissie heeft uitvoeringsregels voor het Fonds vastgesteld[8], die overigens voor alle vier de fondsen hetzelfde zijn, om voor een geharmoniseerde toepassing te zorgen en gemeenschappelijke modellen voor de programmering en verslaglegging tot stand te brengen. Hierin zijn onder andere selectieprocedures en criteria voor de subsidiabiliteit van in het kader van het Fonds gemaakte kosten vastgesteld. Een ander belangrijk onderdeel van de begeleiding bestond uit de voorbereiding, in nauwe samenwerking met de lidstaten, van een handboek subsidiabiliteit, met praktische voorbeelden en beste praktijken op het gebied van projectmanagement. Dat handboek is regelmatig bijgewerkt. In dit verband werden ook voorlichtingsbijeenkomsten over de subsidiabiliteitsregels georganiseerd. Tijdens vergaderingen van het „SOLID-comité” en tijdens drie conferenties over het Fonds (in 2008 over de fondsen in het algemeen en in 2009 voor de auditinstanties en over programmering en evaluatie), werd verdere begeleiding verstrekt.

Hoewel de lidstaten in het kader van het gedeeld beheer verantwoordelijk zijn voor het beheer van de financiële middelen voor de programma's, draagt de Commissie de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de EU-begroting. Dat betekent dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor het opzetten van een nationaal beheers- en controlesysteem voor het Fonds, met inbegrip van een verantwoordelijke instantie voor het beheer van het programma, indien nodig ondersteund door een instantie waaraan taken zijn gedelegeerd, een auditinstantie die tot taak heeft om na te gaan of het beheers- en controlesysteem effectief functioneert, en een certificeringsinstantie die verantwoordelijk is voor het certificeren van de uitgavendeclaraties voordat ze bij de Commissie worden ingediend. Gezamenlijk zijn deze instanties belast met het goed financieel beheer van de aan de lidstaten toegewezen middelen.

Alle lidstaten hebben een beschrijving van hun beheers- en controlesysteem bij de Commissie ingediend zodat zij kon nagaan of de geldende voorschriften zijn nageleefd. Eind 2010 heeft de Commissie vrijwel alle beschrijvingen van de lidstaten van hun beheers- en controlesystemen zonder voorbehoud aanvaard. Daarnaast zijn er eind 2010 in zeventien lidstaten „op locatie” controles van de beheers- en controlesystemen van het Fonds (welke overigens ook voor andere fondsen van het algemene programma kunnen worden gebruikt) uitgevoerd en afgerond. In zeven andere lidstaten is die controle voor 2011 gepland. De meeste systemen leken adequaat te functioneren, maar in enkele gevallen waren verbeteringen noodzakelijk. In deze fase van de controles (die tijdens de volledige programmeringsperiode 2007-2013 zullen worden voortgezet) hadden die verbeteringen met name betrekking op de selectieprocedures, de beschikbare personele middelen voor de relevante instanties en de verslaglegging van de procedures en uitgevoerde taken. In het algemeen leken de meeste lidstaten over solide systemen te beschikken.

5. DE MEERJARENPROGRAMMA’S 2007-2013

Eind 2008 is voor de meeste lidstaten de goedkeuring van de meerjarenprogramma’s van het Fonds afgerond en voor de andere lidstaten is dat begin 2009 gebeurd. Om de uitvoering, die op basis van de jaarprogramma’s plaatsvindt, niet te vertragen, heeft de Commissie tegelijkertijd goedkeuring verleend aan het meerjarenprogramma en aan de eerste twee jaarprogramma’s, te weten voor 2007 respectievelijk 2008.

De meerjarenprogramma’s, die geen financiële besluiten meebrengen, vormen het strategisch kader waarover de Commissie en elke lidstaat overeenstemming hebben bereikt voor een gecombineerd gebruik van de nationale middelen en de middelen van het Fonds gedurende de totale programmeringsperiode 2007-2013. Op EU-niveau zal met deze middelen een aanzienlijk aantal acties worden ondersteund ter bevordering van de integratie van onderdanen uit derde landen, waarmee in de periode 2007-2013 in totaal een bedrag is gemoeid van bijna 1 400 miljoen euro[9].

Tabel 2: totale kosten van alle meerjarenprogramma’s en financieringsbronnen

2007-2013

(Consolidatie van de financiële plannen van alle meerjarenprogramma’s van de lidstaten voor de totale periode van zeven jaar)

Alle bedragen (x miljoen euro) zijn indicatief.

Financieringsbron || || Indicatieve bedragen || %

Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen || A || 769 miljoen euro (*) || 55,6%

Nationale overheidsmiddelen || B || 456 miljoen euro || 32,9%

Totale overheidsfinanciering || C = A +B || 1 225 miljoen euro || 88,5%

Private toewijzingen || D || 159 miljoen euro || 11,5%

Totale kosten van alle meerjarenprogramma’s 2007-2013 || E = C+ D || 1 384 miljoen euro || 100%

(*) De toewijzingen van het Fonds zoals die zijn opgenomen in de meerjarenprogramma’s van de lidstaten (die in 2008 zijn opgesteld), zijn gebaseerd op de begrotingskredieten waartoe de begrotingsautoriteit voor 2007 en 2008 heeft besloten enerzijds en op begrotingsramingen voor het resterende deel van de programmeringsperiode anderzijds. Daarom wijkt het totaalbedrag van 769 miljoen euro enigszins af van het totaalbedrag van 772 467 miljoen euro in tabel 1, dat gebaseerd is op de feitelijke begrotingskredieten van het Fonds voor 2007 tot en met 2011 en ramingen voor 2012 en 2013.

Uit informatie over de invoering van nationale wetgeving op het gebied van integratie, de uitvoering van nationale integratieprogramma’s en de eigen verklaringen van de lidstaten in hun meerjarenprogramma’s bleek dat een aantal lidstaten op het moment van de invoering van de programma’s nog geen grote ervaring had met maatregelen die specifiek bedoeld waren voor de integratie van onderdanen uit derde landen. Het ging onder meer om Griekenland, Hongarije, Ierland, Litouwen en Roemenië. Daarentegen kon een aantal lidstaten, waaronder Frankrijk, Oostenrijk, Nederland en Spanje, voortbouwen op hun eigen nationale ervaringen, inclusief aanzienlijke financieringsprogramma’s.

De prioritaire behoeften met het oog op de effectieve integratie van onderdanen van derde landen verschilden per lidstaat, afhankelijk van hun historiek op het vlak van immigratie, het percentage onderdanen van derde landen op de totale bevolking, de actuele migratiestromen, de sociaaleconomische situatie en omstandigheden, de beschikbaarheid van structuren en diensten ter ondersteuning van de integratie en de institutionele structuur. Ondanks deze verschillen was er voor een meerderheid van de lidstaten sprake van een aantal gemeenschappelijke interventieprioriteiten. In de eerste plaats ging het daarbij om de „bilaterale benadering” als uiting van het beginsel dat zowel nieuwkomers als de samenleving van het gastland bij het integratieproces betrokken moeten worden (in 21 lidstaten), met inbegrip van het verbeteren van de tolerantie, het vergroten van het bewustzijn over en het bestrijden van discriminatie tegen migranten en het bevorderen van de interculturele dialoog. De tweede belangrijke uitdaging (in vijftien lidstaten) had betrekking op de behoefte aan inburgering en op het beschikbaar stellen van informatie aan onderdanen van derde landen over de geschiedenis, de instellingen en de fundamentele normen en waarden van het gastland. De derde grote uitdaging (in dertien lidstaten) was het aanpassen van de publieke en private dienstverlening aan een multiculturele samenleving en de capaciteitsopbouw bij organisaties die onderdanen van derde landen begeleiden en ondersteunen. Tot slot was het verbeteren van de taalvaardigheid ook een voor de hand liggende prioritaire behoefte (in twaalf lidstaten).

In de periode 2007‑2013 zal verreweg het grootste gedeelte van de middelen van het Fonds worden besteed aan prioriteit 1 (zie hoofdstuk 2). Daarbij gaat het naar verwachting om 75% op EU-niveau, terwijl die percentages op lidstaatniveau variëren van 94% (Tsjechië) tot 41% (Finland). Daarentegen wordt op EU-niveau slechts 12%, 9% respectievelijk 4% toegewezen aan de prioriteiten 2, 3 en 4. Finland legt verhoudingsgewijs meer nadruk op prioriteit 2 en is daardoor de enige lidstaat waar prioriteit 1 naar verwachting minder dan 50% van de middelen van het Fonds zal ontvangen.

Grafiek 1: verdeling van de EU-middelen in de meerjarenprogramma’s over de vier prioriteiten

Op grond van de basisbeschikking van het Fonds is elke lidstaat verplicht om overeenkomstig de vigerende nationale voorschriften en praktijken een partnerschap te organiseren met de autoriteiten en instanties die betrokken zijn bij het beheren van het meerjarenprogramma of die een nuttige bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling ervan. Dit partnerschap moet in ieder geval ook de uitvoeringsinstanties omvatten die door de lidstaten zijn aangewezen voor het beheer van de bijstandsverlening uit het Europees Sociaal Fonds, evenals de verantwoordelijke instantie van het Europees Vluchtelingenfonds.

De meerjarenprogramma’s bevatten een beschrijving van de organisatorische opzet van het partnerschap in elke lidstaat. Partnerschapscomités bestaan vaak uit vertegenwoordigers van een aantal ministeries, van bovengenoemde uitvoeringsinstanties van het Europees Sociaal Fonds en het Europees Vluchtelingenfonds en, in mindere mate, van lokale instanties en ngo’s. In sommige lidstaten zijn die partnerschapscomités op twee niveaus actief, d.w.z. als een algemeen comité en in de vorm van specifieke taskforces c.q. deskundigengroepen. Naast de formele comités organiseren de meeste lidstaten periodieke bijeenkomsten (bijv. één of twee keer per jaar) met alle organisaties die bij de projectuitvoering zijn betrokken om de resultaten en tekortkomingen te inventariseren en de financieringsprioriteiten te bespreken voor de komende jaarprogramma’s.

De complementariteit van het Fonds met andere financieringsinstrumenten van de EU in de lidstaten wordt gewaarborgd doordat er in de eerste plaats sprake is van een intensieve samenwerking tussen de autoriteiten die voor het beheer van de verschillende fondsen verantwoordelijk zijn in het kader van het partnerschap. Doorgaans gebeurt door de betrokken instanties in de plannings- en programmeringsfase en in verband met de lijst met concrete projecten die voor financiering zijn geselecteerd, te raadplegen. Dat is eenvoudig indien één en dezelfde instantie verantwoordelijk is voor diverse fondsen binnen het algemene programma (zo is in Tsjechië, Finland, Duitsland, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Roemenië, Slowakije, Slovenië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk de verantwoordelijke instantie voor het Fonds dezelfde instantie die ook voor het Europees Vluchtelingenfonds verantwoordelijk is). In veel lidstaten moeten aanvragers voor financiering bovendien aangeven of zij ook uit andere nationale of Europese bronnen financiering ontvangen of moeten zij de relevantie van de bijdrage van het Fonds rechtvaardigen ten opzichte van andere beschikbare EU-middelen. Ook kan het zijn dat zij zich ertoe moeten verbinden geen gebruik te maken van andere EU-financiering voor projecten die door het Fonds worden ondersteund.

Naast de maatregelen ter voorkoming van overlap tussen het Fonds en andere Europese financieringsinstrumenten, heeft een aantal lidstaten voorzieningen getroffen om ervoor te zorgen dat het Fonds een aanvulling vormt op de acties uit hoofde van het Europees Sociaal Fonds, door het Fonds bijvoorbeeld te gebruiken om de vaardigheden van onderdanen van derde landen te verbeteren tot op het niveau dat vereist is om te kunnen deelnemen aan door het Europees Sociaal Fonds gefinancierde maatregelen in verband met integratie op de arbeidsmarkt. In verschillende landen zijn er concrete synergieën tussen het Fonds en het Europees Sociaal Fonds gecreëerd, met name in situaties waarin de verantwoordelijke instantie voor het Fonds ook verantwoordelijk is voor het Europees Sociaal Fonds, zoals in België, Spanje en Zweden.

Bovendien is de verantwoordelijke instantie voor het Fonds in een aantal lidstaten ook nog eens lid van het partnerschap van het Europees Sociaal Fonds (bijvoorbeeld in Oostenrijk, Hongarije en Ierland).

6. UITVOERING VAN DE BEGROTING VAN HET EUROPEES FONDS VOOR DE INTEGRATIE VAN ONDERDANEN VAN DERDE LANDEN IN DE PERIODE 2007-2009

De verslagperiode 2007-2009 bestrijkt 29% van het totale referentiebedrag van het Fonds, waarbij in totaal 239,9 miljoen euro aan EU-kredieten beschikbaar is voor acties onder zowel gedeeld beheer als direct beheer.

6.1. Nationale programma’s die onder gedeeld beheer worden beheerd

Voor de eerste drie jaar van de uitvoering van het Fonds zijn 78 jaarprogramma’s goedgekeurd, waarvoor in totaal circa 223,1 miljoen euro is vastgelegd. De verdeling van de middelen van het Fonds over de lidstaten (op basis van de verdeelsleutel die in de rechtsgrondslag is opgenomen) is hieronder in grafiek 2 weergegeven.

Grafiek 2: verdeling van EU-middelen die voor nationale programma’s in de periode 2007-2009 zijn vastgelegd

Bedragen (afgerond) x miljoen euro

De vijf grootste begunstigden in de periode 2007-2009 waren Spanje (34,7 miljoen euro), het Verenigd Koninkrijk (34,3 miljoen euro), Duitsland (33,6 miljoen euro) en Italië (30 miljoen euro) (elk van deze landen heeft tussen 13 en 15% ontvangen van de totale hoeveelheid EU-middelen die aan nationale programma’s zijn toegewezen), gevolgd door Frankrijk (18,2 miljoen euro c.q. 8% van de totale middelen). Deze vijf lidstaten hebben samen 68% van het totaalbedrag ontvangen dat in de verslagperiode aan nationale programma’s is toegewezen.

Op enige afstand hiervan volgen acht lidstaten die elk tussen 2 en 3% hebben ontvangen van de middelen van het Fonds die in de periode 2007-2009 zijn toegewezen, d.w.z. tussen de 4,5 miljoen en 5,5 miljoen euro (Oostenrijk, België, Tsjechië, Griekenland, Nederland, Polen, Portugal en Zweden).

Alle overige lidstaten hebben elk tussen 0,7 en 1,7% van de beschikbare middelen van het Fonds ontvangen. Voor de periode 2007-2009 liepen de bedragen voor deze dertien lidstaten uiteen van 1,59 miljoen (Malta) tot 3,75 miljoen euro (Hongarije).

Voor de periode van 2007 tot en met 2011 is er geen verandering opgetreden in de vijf grootste begunstigde lidstaten, maar de volgorde is enigszins gewijzigd: in 2011 heeft Italië de eerste plaats overgenomen, gevolgd door het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Duitsland en Frankrijk. Dit is een weerspiegeling van de respectieve immigratiestromen en de populatie die legaal in de betreffende lidstaten verbleef gedurende de referentieperiode die is gebruikt voor de verdeling van de middelen van het Fonds over de lidstaten[10].

Wanneer de middelen die op basis van de jaarprogramma’s uit de nationale begrotingen zijn verstrekt en door de begunstigden zijn bijgedragen, worden opgeteld bij de bijdrage uit het Fonds, bedroegen de kosten van alle te financieren activiteiten in totaal circa 371 miljoen euro gedurende de periode van drie jaar van 2007 tot en met 2009. De bijdrage van het Fonds dekte 60% van dat bedrag, de nationale overheidsfinanciering door de lidstaten was goed voor iets minder dan 35% (128,7 miljoen euro), terwijl de begunstigden zelf tot slot ongeveer 5% van de geplande totale kosten hebben bijgedragen (19,5 miljoen euro). Deze percentages zijn grofweg in overeenstemming met de percentages die in de meerjarenprogramma’s zijn opgenomen (zie tabel 2 in hoofdstuk 5), waarbij in aanmerking moet worden genomen dat de verwachte bijdragen van de begunstigden pas aan het begin van de programmeringsperiode 2007-2013 „gepland” konden worden.

Voor elk jaarprogramma konden de lidstaten tot 7% van hun jaarlijkse vastlegging plus 30 000 euro gebruiken voor technische ondersteuning voor het beheer van het Fonds. In totaal zijn er in 2007, 2008 respectievelijk 2009 bedragen van 5 miljoen euro, 5,8 miljoen euro respectievelijk 7,1 miljoen euro gereserveerd voor technische ondersteuning in de lidstaten.

Volgens de eind 2010 gerapporteerde bestedingsgraad zijn de vastleggingen in de lidstaten in 2007 (82% van de kredieten) en 2008 (83%) relatief hoog. Het niveau aan vastleggingen is voor 2009 zelfs tot bijna 100% gestegen. Voor 2007 hebben zes lidstaten vastleggingen gemeld van bijna 100% terwijl vier andere lidstaten een percentage van minimaal 90% hebben gerealiseerd. Voor 2008 hebben vier lidstaten een vastleggingspercentage van bijna 100% gehaald, terwijl zeven andere lidstaten een vastleggingsniveau van minimaal 90% hebben gerealiseerd.

De vastleggingen gedurende de periode 2007-2009 vormen een weerspiegeling van het overkoepelende tenuitvoerleggingspatroon in de nationale programma’s. In de meeste lidstaten zijn de programma’s voor 2007 en 2008 aanzienlijk beïnvloed door vertragingen in de opstartfase (zie hoofdstuk 7.4), maar veel lidstaten zijn erin geslaagd om deze kwesties in de loop der tijd op te lossen, hetgeen in het merendeel van de lidstaten tot een relatief soepele uitvoering van de jaarprogramma’s voor 2009 heeft geleid.

6.2. Communautaire acties

De Commissie heeft voor elk van de jaren 2007, 2008, 2009, 2010 en 2011 een jaarlijks werkprogramma vastgesteld met daarin de prioriteiten en doelstellingen van de communautaire acties in het kader van het Fonds en de geplande ondersteunende acties. Bij communautaire acties ligt de nadruk altijd op transnationale projecten en op acties in het belang van de Unie op het gebied van de integratie van onderdanen van derde landen.

Tijdens bovengenoemde periode zijn er subsidies toegekend op basis van een oproep tot het indienen van voorstellen die voor alle soorten organisaties openstond. Voor elk project gold echter wel de eis dat er sprake moest zijn van deelnemers uit minimaal drie tot vijf lidstaten. De prioriteiten die in de oproepen tot het indienen van voorstellen werden genoemd, hadden betrekking op het bevorderen van integratiestrategieën en ‑maatregelen gericht op specifieke groepen (zoals vrouwelijke migranten en migrantenkinderen), integratiemaatregelen op lokaal niveau (zoals diversiteitsbeheer in wijken en buurtgemeenschappen), het in kaart brengen van de publieke opinie en de beeldvorming van migranten over het integratieproces, het onderzoeken van het verband tussen het toelatingsbeleid en integratieprocessen en dergelijke. In totaal heeft de Commissie tussen 2007 en 2010 middels subsidies 37 transnationale projecten gefinancierd waaraan in totaal 17,85 miljoen euro is toegewezen.

Naast de subsidies, waaraan het merendeel van de beschikbare EU-middelen is besteed, is er in het kader van de communautaire acties een aantal openbare aanbestedingen gefinancierd, waarvan de navolgende voorbeelden in deze context met name van bijzonder belang zijn:

• de steun die is verstrekt aan het Europees Integratieforum[11], een uitwisselings- en discussieforum over integratie dat door de Commissie samen met maatschappelijke organisaties is opgezet. Sinds 2008 komt dit forum twee keer per jaar bijeen;

• de Europese integratiewebsite[12]: dit is een interactieve website die voor elke belanghebbende op het gebied van integratie toegankelijk is. De website bevat uitgebreide documentatie, nieuws en goede praktijken uit alle Europese lidstaten en biedt de mogelijkheid tot het uitwisselen van informatie;

• het Handboek over integratie voor beleidsmakers en uitvoerders[13], waarvan er inmiddels drie opeenvolgende versies zijn gepubliceerd. Doel van het Handboek is het samenstellen en verspreiden van goede praktijken over uiteenlopende integratiekwesties zoals „massamedia en integratie”, „bewustmaking en emancipatie van migranten”, „verwerving van de nationaliteit en de uitoefening van actief burgerschap”, „immigrantenjongeren, onderwijs en de arbeidsmarkt”.

7. UITVOERING IN DE LIDSTATEN VAN DE PROGRAMMA’S VOOR 2007, 2008 EN 2009

Overeenkomstig de basisbeschikking[14] moesten de lidstaten uiterlijk op 30 juni 2010 bij de Commissie een evaluatieverslag indienen over de uitvoering van acties die door het Fonds medegefinancierd zijn; alle lidstaten hebben hiervoor een sjabloon gebruikt dat door de Commissie beschikbaar was gesteld. In deze vroege fase van de uitvoering van de meerjarenprogramma’s (in juni 2010 waren er in de lidstaten slechts voor het jaarprogramma 2007 definitieve gegevens beschikbaar over de afgeronde projecten, terwijl de uitvoering van het jaarprogramma 2008 net was beëindigd en het jaarprogramma 2009 nog aan de gang was), ligt de nadruk in de verslagen van de lidstaten noodzakelijkerwijs veeleer op uitvoeringsaspecten dan op de resultaten en effecten. Deze zullen aan bod komen in de nationale evaluatieverslagen over de resultaten en effecten van acties die door het Fonds in de periode van 2007 tot 2010 medegefinancierd zijn. De lidstaten moeten de betreffende verslagen uiterlijk op 30 juni 2012 bij de Commissie indienen.

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van en een vergelijking gemaakt tussen de feiten en cijfers inzake de uitvoering van de jaarprogramma’s in 2007, 2008 en 2009 zoals gerapporteerd door de lidstaten. Daarbij moet worden benadrukt dat het om gemiddelde cijfers gaat die niet altijd inzicht geven in eventuele afwijkingen van de tendens. Waar mogelijk zijn variaties op of afwijkingen van de gemiddelde resultaten als zodanig gemarkeerd.

7.1. Overzicht

Per 30 juni 2010 waren er uit hoofde van het Fonds in totaal 1 949 projecten in de lidstaten gefinancierd in het kader van de eerste drie jaarprogramma’s (voor 2007, 2008 en 2009). Dit komt op EU-niveau voor de drie jaarprogramma’s overeen met een gemiddelde van 75 gefinancierde projecten per lidstaat, waarbij er overigens wel sprake is van aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten (zie tabel 4 hierna).

Tabel 4: gefinancierde projecten in het kader van de drie jaarprogramma’s voor 2007, 2008 en 2009

Lidstaat || Programma 2007 || Programma 2008 || Programma 2009* || Totaal 2007-2009

Oostenrijk || 34 || 31 || 39 || 104

België || 13 || 14 || 21 || 48

Bulgarije || 13 || 14 || 0 || 27

Cyprus || 3 || 10 || 8 || 21

Tsjechië || 2 || 27 || 17 || 46

Estland || 17 || 76 || 72 || 165

Finland || 10 || 18 || 12 || 40

Frankrijk || 2 || 3 || 29 || 34

Duitsland || 162 || 148 || 59 || 369

Griekenland || 7 || 11 || 0 || 18

Hongarije || 19 || 22 || 20 || 61

Ierland || 8 || 0 || 0 || 8

Italië || 54 || 48 || 59 || 161

Letland || 13 || 17 || 0 || 30

Litouwen || 16 || 12 || 12 || 40

Luxemburg || 3 || 12 || 14 || 29

Malta || 0 || 1 || 3 || 4

Nederland || 3 || 9 || 6 || 18

Polen || 35 || 36 || 0 || 71

Portugal || 12 || 10 || 3 || 25

Roemenië || 1 || 7 || 4 || 12

Slowakije || 11 || 5 || 10 || 26

Slovenië || 3 || 2 || 0 || 5

Spanje || 169 || 241 || 120 || 530

Zweden || 9 || 19 || 0 || 28

Verenigd Koninkrijk || 8 || 11 || 10 || 29

Totaal EU || 627 || 804 || 518 || 1949

* Wat het jaarprogramma voor 2009 betreft, waren de selectie en financiering van projecten op 30 juni 2010 nog niet afgerond.

Hoewel er in de lidstaten met de hoogste toewijzingen doorgaans ook het grootste aantal gefinancierde projecten wordt uitgevoerd (Spanje: 530 projecten, Duitsland: 369, Italië: 161) en er aan de andere kant van de schaal in de lidstaten met de kleinste toewijzingen ook het kleinste aantal gesubsidieerde projecten plaatsvindt (Malta: 4 projecten, Slovenië: 5 en Ierland: 8), is het aantal projecten niet altijd afhankelijk van de hoogte van de toewijzingen. Zo zijn er in Estland, een lidstaat met een relatief kleine toewijzing, grofweg net zo veel projecten uitgevoerd als in Italië. In het Verenigd Koninkrijk daarentegen (een van de grootste begunstigden van het Fonds) zijn de financiële middelen aan een beperkt aantal grotere projecten besteed (circa 30). Dat betekent dat het aantal projecten in de lidstaten een weerspiegeling is van de gevolgde financieringsstrategie (een brede projectondersteuning versus concentratie) die ook tot uiting komt in het gemiddelde bedrag aan EU-financiering per project.

Gefinancierde projecten uit hoofde van de nationale programma’s waren doorgaans klein tot gemiddeld van omvang met een gemiddeld bedrag aan EU-financiering van circa 76 000 euro per project. In zestien lidstaten (Oostenrijk, België, Bulgarije, Tsjechië, Estland, Finland, Duitsland, Hongarije, Letland, Litouwen, Luxemburg, Polen, Portugal, Slowakije, Spanje en Zweden) lag dat bedrag zelfs nog lager, te weten tussen de 18 338 euro en 68 952 euro. De lidstaten met de laagste gemiddelde EU-subsidie per project zijn Estland, Bulgarije, Luxemburg en Polen (zie tabel 5 hieronder).

In tien lidstaten lag de gemiddelde EU-financiering per project daarentegen boven het globale EU-gemiddelde (in Cyprus, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Malta, Nederland, Roemenië, Slovenië en het Verenigd Koninkrijk). Frankrijk was de lidstaat met de hoogste EU-financiering per project, op zekere afstand gevolgd door het Verenigd Koninkrijk en Nederland.

Tabel 5: gemiddeld bedrag aan EIF-financiering per project voor de twee programmajaren 2007 en 2008*

* Aangezien de selectie en financiering van projecten voor 2009 op 30 juni 2010 nog niet waren afgerond, is de berekening van de gemiddelde EU-financiering per project uitsluitend op de eerste twee jaarprogramma’s gebaseerd.

7.2. Uitvoeringsmethoden, selectie en financiering van projecten

Op basis van het algemene programma hebben lidstaten de keuze uit twee uitvoeringsmethoden:

• de verantwoordelijke instantie treedt op als „gunningsorgaan” in gevallen waarin zij de projecten uitvoert, in de regel op basis van jaarlijkse openbare oproepen tot het indienen van voorstellen (in naar behoren gemotiveerde gevallen kunnen subsidies worden toegekend zonder een oproep tot het indienen van voorstellen); of

• de verantwoordelijke instantie treedt op als „uitvoerend orgaan” in gevallen waarin zij besluit projecten alleen of in samenwerking met een nationale instantie die competent is wegens haar technische deskundigheid, haar hoge mate van specialisatie of haar administratieve bevoegdheden, direct uit te voeren; dit is omdat de projecten zodanig van aard zijn dat er geen andere keuze inzake de uitvoering mogelijk is, zoals bij de jure-monopolieposities of om veiligheidsredenen.

Gezien de doelstelling van het Fonds en de variëteit aan belanghebbenden op dit gebied was de „gunningsorgaan-methode” (zoals verwacht) ruimschoots de belangrijkste uitvoeringsmethode (en wel bij 95% van alle gefinancierde projecten c.q. in totaal 1 852 projecten). In feite hebben alle lidstaten hun programma’s geheel of gedeeltelijk via de „gunningsorgaan-methode” uitgevoerd.

Slechts negen lidstaten (Cyprus, Estland, Frankrijk, Italië, Letland, Slowakije, Slovenië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk) gebruikten voor een deel van hun programma’s de „uitvoeringsorgaan-methode” (in totaal 97 projecten). De meerderheid van de projecten waarvoor de „uitvoeringsorgaan-methode” is gebruikt, werd bovendien aan het begin van de meerjarenprogrammeringsperiode gefinancierd en hun aantal is in de daaropvolgende jaren steeds kleiner geworden.

In het kader van de „gunningsorgaan-methode” hebben slechts acht lidstaten (Oostenrijk, Frankrijk, Ierland, Letland, Litouwen, Luxemburg, Nederland en Slovenië) maar één oproep tot het indienen van voorstellen voor elk jaarprogramma georganiseerd. In alle andere lidstaten waren voor ten minste één van de jaarprogramma’s verschillende oproepen nodig, omdat één oproep niet voldoende bleek om alle beschikbare middelen toe te wijzen of om aparte interventiegebieden van de programma’s te bestrijken.

De oproepen tot het indienen van voorstellen hebben in de periode van drie jaar tot een indrukwekkend aantal van 5 234 voorstellen geleid. Er zijn door allerlei soorten organisaties voorstellen ingediend: nationale, regionale en lokale autoriteiten, ngo’s met een uiteenlopende status, onderwijs- en onderzoeksinstellingen en dergelijke. Alleen al in het kader van het jaarprogramma 2009 zijn er bijna 2 000 voorstellen ingediend (zie tabel 6).

Als gevolg van de zeer hoge respons kwam slechts 47% van de voorstellen voor selectie in aanmerking, waarvan uiteindelijk 73% subsidie heeft ontvangen. Een aantal lidstaten heeft de beschikbare financiering een beperkende factor genoemd (bijvoorbeeld Bulgarije, Estland, Italië en Litouwen), maar dat was niet de enige reden voor het afwijzen van voorstellen of voor het niet financieren van alle geselecteerde voorstellen. Een nadere analyse door de verantwoordelijke instantie kon er soms bijvoorbeeld toe leiden dat er geen financiering werd verstrekt omdat de situatie van de uitvoerende organisatie verslechterd was of omdat die organisatie niet langer in staat was om de verwachte eigen financiële middelen op te brengen of omdat belangrijke technische details voor de subsidieovereenkomst niet konden worden verschaft en dergelijke. Dat betekent dat de verantwoordelijke instanties hun taak om projecten met de middelen van het Fonds te financieren, zeer serieus hebben opgevat.

Tabel 6: ontvangen, geselecteerde en gefinancierde projecten in de periode 2007-2009 op basis van de „gunningsorgaan-methode” na een oproep tot het indienen van voorstellen

Lidstaat || Programma 2007 || Programma 2008 || Programma 2009 || Totaal 2007-2009

Ontvangen voorstellen || Geselecteerde projecten || Gefinancierde projecten || Ontvangen voorstellen || Geselecteerde projecten || Gefinancierde projecten || Ontvangen voorstellen || Geselecteerde projecten || Gefinancierde projecten || Ontvangen voorstellen || Geselecteerde projecten || Gefinancierde projecten

Oostenrijk || 48 || 34 || 34 || 70 || 31 || 31 || 119 || 40 || 39 || 237 || 105 || 104

België || 14 || 14 || 13 || 14 || 14 || 14 || 25 || 23 || 21 || 53 || 51 || 48

Bulgarije || 40 || 22 || 13 || 56 || 31 || 14 || 0 || 0 || 0 || 96 || 53 || 27

Cyprus || 2 || 0 || 0 || 18 || 7 || 7 || 17 || 5 || 5 || 37 || 12 || 12

Tsjechië || 2 || 2 || 2 || 48 || 28 || 27 || 27 || 19 || 17 || 77 || 49 || 46

Estland || 31 || 5 || 5 || 134 || 72 || 71 || 110 || 81 || 69 || 275 || 158 || 145

Finland || 47 || 10 || 10 || 23 || 18 || 18 || 48 || 12 || 12 || 118 || 40 || 40

Frankrijk || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 135 || 30 || 27 || 135 || 30 || 27

Duitsland || 336 || 162 || 162 || 236 || 148 || 148 || 305 || 59 || 59 || 877 || 369 || 369

Griekenland || 56 || 8 || 7 || 46 || 11 || 11 || 0 || 0 || 0 || 102 || 19 || 18

Hongarije || 34 || 19 || 19 || 45 || 22 || 22 || 45 || 20 || 20 || 124 || 61 || 61

Ierland || 41 || 10 || 8 || 0 || 0 || 0 || 29 || 0 || 0 || 70 || 10 || 8

Italië || 405 || 171 || 41 || 373 || 145 || 28 || 523 || 350 || 38 || 1301 || 666 || 107

Letland || 14 || 11 || 11 || 21 || 15 || 15 || 0 || 0 || 0 || 35 || 26 || 26

Litouwen || 17 || 16 || 16 || 14 || 13 || 12 || 27 || 16 || 12 || 58 || 45 || 40

Luxemburg || 7 || 3 || 3 || 19 || 12 || 12 || 20 || 15 || 14 || 46 || 30 || 29

Malta || 9 || 0 || 0 || 1 || 1 || 1 || 4 || 3 || 3 || 14 || 4 || 4

Nederland || 5 || 3 || 3 || 12 || 9 || 9 || 16 || 6 || 6 || 33 || 18 || 18

Polen || 45 || 37 || 35 || 57 || 36 || 36 || 53 || 0 || 0 || 155 || 73 || 71

Portugal || 13 || 12 || 12 || 12 || 12 || 10 || 3 || 3 || 3 || 28 || 27 || 25

Roemenië || 5 || 3 || 1 || 15 || 8 || 7 || 16 || 4 || 4 || 36 || 15 || 12

Slowakije || 14 || 10 || 10 || 7 || 5 || 5 || 18 || 10 || 10 || 39 || 25 || 25

Slovenië || 2 || 2 || 2 || 1 || 1 || 1 || 0 || 0 || 0 || 3 || 3 || 3

Spanje || 437 || 126 || 126 || 331 || 233 || 233 || 258 || 115 || 115 || 1026 || 474 || 474

Zweden || 74 || 9 || 9 || 0 || 19 || 19 || 38 || 0 || 0 || 112 || 28 || 28

Verenigd Koninkrijk || 34 || 12 || 7 || 29 || 11 || 11 || 84 || 36 || 10 || 147 || 59 || 28

Totaal EU || 1732 || 701 || 549 || 1582 || 902 || 762 || 1920 || 847 || 484 || 5234 || 2450 || 1795

NB: De tabel bevat uitsluitend ingediende, geselecteerde en gefinancierde voorstellen/projecten op basis van de „gunningsorgaan-methode” na publicatie van een oproep tot het indienen van voorstellen (dus geen projecten die zonder oproep, bij wijze van uitzondering of via de „uitvoeringsorgaan-methode” zijn gefinancierd). Indien er meer dan één oproep tot het indienen van voorstellen voor een jaarprogramma is gedaan, geeft het betreffende getal het totale aantal ontvangen voorstellen en geselecteerde en gefinancierde projecten aan voor alle oproepen voor het betreffende jaarprogramma.

7.3. Projectgebieden – tenuitvoerlegging van prioriteiten en specifieke prioriteiten

Gezien het zeer grote aantal gefinancierde projecten en de sterk uiteenlopende organisaties die deze projecten beheren, is er tijdens de verslagperiode een breed scala aan onderwerpen bestreken. De projecten kunnen op basis van hun belangrijkste „doelstelling” grofweg in drie categorieën worden verdeeld, te weten projecten die in de eerste plaats gericht zijn op onderdanen uit derde landen, projecten die gericht zijn op overheids- en private diensten ten behoeve van onderdanen uit derde landen en projecten waarin de samenleving van het gastland centraal staat (zie tabel 7). Op de volgende pagina’s wordt een uitgebreide beschrijving gegeven van de soorten acties die zijn gefinancierd.

De meest gangbare thema’s die door het Fonds in de lidstaten worden ondersteund, zijn maatregelen die in de eerste plaats op onderdanen uit derde landen zijn gericht, meer in het bijzonder projecten rondom voorlichting en opleidingen, inclusief taalopleidingen, praktische informatie en inburgering. De bilaterale methode was bijna net zo belangrijk.

Op de tweede plaats, maar niet minder belangrijk, komt – in de meerderheid van de lidstaten – de financiering van maatregelen gericht op capaciteitsopbouw in ruimere zin (aanpassing en coördinatie van overheids- en private diensten), op samenwerking tussen lidstaten en op de bevordering van de interculturele dialoog in de samenleving van het gastland. Opvallend is dat de samenwerking tussen lidstaten en onderzoek, studies, monitoring en evaluatie zich sterker ontwikkeld hebben dan aan het begin van de programmeringsperiode verwacht werd.

80% van alle projecten waren gericht op doelstellingen die onder prioriteit 1 vallen, dat is ruimschoots meer dan projecten gericht op prioriteit 3 (10%), prioriteit 2 (6%) en prioriteit 4 (4%). Deze prioriteitspercentages zijn in overeenstemming met de ramingen zoals die in het begin van de programmeringsperiode waren gemaakt. Van de vier „specifieke doelstellingen” van het Fonds (zie hoofdstuk 2) is „de ontwikkeling en uitvoering van het integratieproces van nieuwkomers uit derde landen in de lidstaten” duidelijk het meest vertegenwoordigd, namelijk in bijna 70% van alle gefinancierde projecten. Dit is ook in overeenstemming met de navolgende bepaling in de basisbeschikking: „Het Fonds zal zich voornamelijk richten op maatregelen met betrekking tot de integratie van nieuwkomers uit derde landen”.

De lidstaten hebben uitgebreid gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een hogere medefinancieringsbijdrage van de EU te ontvangen voor projecten die gericht zijn op de uitvoering van één of meer specifieke prioriteiten (namelijk in 62% van alle betrokken projecten). Het grootste aandeel komt voor rekening van projecten die meer dan één specifieke prioriteit uitvoeren, gevolgd door projecten gericht op de specifieke prioriteiten 2 en 5. Er bestaan echter aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten. Zo zijn er in Italië, Letland en Spanje projecten uitgevoerd in het kader van alle specifieke prioriteiten. Daarentegen zijn er in Oostenrijk, Cyprus en Slovenië (specifieke prioriteit 4) en in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk (specifieke prioriteit 2) slechts projecten gericht op één specifieke prioriteit uitgevoerd. In Malta, Spanje en Zweden is bij alle projecten die op basis van de „gunningsorgaan-methode” zijn gefinancierd, aandacht besteed aan één of meerdere specifieke prioriteit(en).

In het algemeen zijn de prioritaire behoeften zoals die in de planningsfase in de meerjarenprogramma’s zijn vastgesteld, ook in de praktijk ruim naar voren gekomen. De belangrijkste veranderingen waren het gevolg van de concrete voorstellen die door uitvoerende organisaties zijn ingediend naar aanleiding van oproepen tot het indienen van voorstellen.

Tabel 7: samenvatting van activiteiten die door de lidstaten zijn gefinancierd uit hoofde van de jaarprogramma’s 2007-2009

„Doelgroep” || Soort activiteit || Prioriteit 1 || Prioriteit 2 || Prioriteit 3 || Prioriteit 4 || Totaal lidstaten

Onderdanen van derde landen || Verbeteren van de taalvaardigheid (en capaciteitsopbouw op dit gebied) || 20: AT, BE, CY, CZ, DE, EE, FR, EL, HU, IE, IT, LV, LT, LU, PL, RO, SK, SI, ES, UK || || 2: BE, CY || 1: MT || 21: AT, BE, CY, CZ, DE, EE, FR, EL, HU, IE, IT, LV, LT, LU, MT, PL, RO, SK, SI, ES, UK

Verspreiden van algemene en praktische informatie (rechten en plichten, beschikbare diensten e.d.), evenals inburgering (cultuur, geschiedenis, instellingen in de gastlidstaat) || 22: AT, BE, BG, CY, CZ, EE, FI, EL, HU, IE, IT, LV, LT, LU, PL, PT, RO, SK, SI, ES, SE, UK || 1: IT || 6: BE, EE, FI, HU, IT, LV || 2: BE, MT || 23: AT, BE, BG, CY, CZ, EE, FI, EL, HU, IE, IT, LV, LT, LU, MT, PL, PT, RO, SK, SI, ES, SE, UK

Toegang tot andere vormen van onderwijs || 6: BE, EE, EL, LV, SE, UK || 1: CZ || || || 7: BE, CZ, EE, EL, LV, SE, UK

Voorbereidende acties ter bevordering van de latere toegang tot de arbeidsmarkt, beroepsmogelijkheden, het arbeidsproces, integratie in het economisch leven en zelfredzaamheid || 12: AT, BG, DE, EL, LT, MT, PL, PT, RO, SK, ES, SE || 1: CZ || 3: FI, LV, LT || || 15: AT, BG, CZ, DE, FI, EL, LV, LT, MT, PL, PT, RO, SK, ES, SE

Maatschappelijke en juridische begeleiding en counseling || 11: BE, CZ, FI, FR, HU, LV, PL, PT, RO, SK, ES || || 3: CZ, FI, LV || || 11: BE, CZ, FI, FR, HU, LV, PL, PT, RO, SK, ES

Bilaterale aanpak: bevorderen en promoten van de participatie van onderdanen van derde landen aan het maatschappelijk leven, van het gebruik van de beschikbare diensten en van uitwisselingen met de samenleving van het gastland || 14: AT, CY, DE, EE, EL, HU, IE, IT, LU, MT, NL, SK, ES, SE || || 3: FI, LV, SK || 1: MT || 15: AT, CY, DE, EE, FI, EL, HU, IE, IT, LU, MT, NL, SK, ES, SE

Gezondheid || 3: CZ, ES, SE || || 2: CZ, PL || || 4: CZ, PL, ES, SE

Activiteiten specifiek gericht op kwetsbare groepen || 10: AT, BE, DE, CZ, FI, FR, IT, ES, SE, UK || || || 1: IT || 10: AT, BE, CZ, DE, FI, FR, IT, ES, SE, UK

Verbeteren van de opvangdiensten, met inbegrip van faciliteiten en wetgeving || 5: BE, CZ, IE, LV, UK || 1: BE || || || 5: BE, CZ, IE, LV, UK

Huisvesting || 2: PL, ES || || || || 2: PL, ES

Maatregelen voorafgaand aan de aankomst (maatregelen gericht op onderdanen van derde landen vóórdat zij in de gastlidstaat arriveren) || 3: BE, FI, EL || || || || 3: BE, FI, EL

Tabel 7: samenvatting van activiteiten die door de lidstaten zijn gefinancierd uit hoofde van de jaarprogramma’s 2007-2009 (vervolg)

„Doelgroep” || Soort activiteit || Prioriteit 1 || Prioriteit 2 || Prioriteit 3 || Prioriteit 4 || Totaal lidstaten

Beleidsmakers, medewerkers van overheids- en private organisaties die zich bezighouden met integratie, en andere mensen die in contact staan met onderdanen van derde landen of die zich bezighouden met integratiekwesties || Aanpassen van openbare en private diensten aan een multiculturele samenleving via opleidingen, capaciteitsopbouw en bewustmaking || 10: AT, CZ, EE, FR, HU, IT, LV, LT, PT, RO || 1: EE || 16: AT, BG, CY, CZ, EE, FI, EL, HU, LV, LT, LU, MT, PT, RO, SK, ES || 1: HU || 18: AT, BG, CY, CZ, EE, FI, FR, EL, HU, IT, LV, LT, LU, MT, PT, RO, SK, ES

Onderzoek naar de situatie van onderdanen van derde landen in de betreffende lidstaten, met inbegrip van de houding van de samenleving ten opzichte van die onderdanen, met het oog op een betere afstemming van integratiemaatregelen en ‑processen op hun behoeften || 6: BG, HU, IT, LV, RO, SE || 15: AT, BE, BG, CY, CZ, FI, EL, HU, IT, LT, LU, PL, RO, SK, UK || 4: AT, IT, PT, RO || 1: IT || 18: AT, BE, BG, CY, CZ, FI, EL, HU, IT, LV, LT, LU, PL, PT, RO, SK, SE, UK

Analyseren en evalueren van integratiemaatregelen en ‑processen (vroeger en nu) in het algemeen en in de lidstaten in het bijzonder, ter verbetering van hun efficiëntie || 4: MT, NL, SK, SE || 12: BG, CY, CZ, EE, FI, EL, IT, LV, LU, PL, PT, ES || 2: IT, RO || 1: IT || 17: BG, CY, CZ, EE, FI, EL, IT, LV, LU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, ES, SE

Ontwikkelen van methoden en instrumenten voor monitoring en evaluatie, inclusief indicatoren || || 13: AT, BG, CY, DE, EE, FI, EL, HU, IT, LU, PL, SK, UK || 1: IT || 1: SK || 13: AT, BG, CY, DE, EE, FI, EL, HU, IT, LU, PL, SK, UK

Coördinatie van diensten en beleidsmaatregelen en uitwisselingen tussen de verschillende betrokken partijen binnen de lidstaten || 3: EL, IT, PT || 6: LV, LT, PT, RO, SK, ES || 11: AT, BG, CY, DE, EL, HU, LT, LU, PL, PT, ES || 6: HU, LV, LU, NL, SK, ES || 16: AT, BG, CY, DE, EL, HU, IT, LV, LT, LU, NL, PL, PT, RO, SK, ES

Coördinatie en samenwerking tussen lidstaten || || 1: LT || 2: LT, SK || 11: AT, CY, CZ, EE, EL, HU, IT, LU, MT, NL, SE || 13: AT, CY, CZ, EE, EL, HU, IT, LT, LU, MT, NL, SK, SE

Betrokkenheid van de media || 5: CZ, EL, HU, LT, SK || || 1: CY || || 6: CY, CZ, EL, HU, LT, SK

Samenleving van het gastland || Verbeteren van tolerantie, van de bewustwording en van de interculturele dialoog || 12: AT, CZ, DE, EE, EL, HU, IT, LT, LU, MT, PT, SK || 2: BG, PT || 6: AT, BG, CY, DE, LU, MT || 1: MT || 14: AT, BG, CY, CZ, DE, EE, EL, HU, IT, LT, LU, MT, PT, SK

Het belangrijkste gebied waarop prioriteit-1-projecten zijn gefinancierd (tenuitvoerlegging van maatregelen om de „gemeenschappelijke basisbeginselen voor het beleid inzake de integratie van immigranten in de Europese Unie” in de praktijk om te zetten), hadden betrekking op het verstrekken van algemene en praktische informatie aan en het bevorderen van de inburgering van onderdanen van derde landen. Dergelijke projecten zijn in de meeste lidstaten uitgevoerd en omvatten:

- de verspreiding van voorlichtingsmateriaal op papier, in elektronische vorm (webportalen e.d.) of via e-learning;

- een eerste oriëntatie via inleidende cursussen, workshops, seminars e.d.;

- de ontwikkeling van netwerken van informatiecentra en opvangdiensten;

- de organisatie van studiebezoeken van onderdanen van derde landen aan overheidsinstellingen, historische locaties en musea e.d.;

- begeleiding of coaching door de lokale bevolking om onderdanen van derde landen te ondersteunen bij hun integratie in de samenleving van het gastland.

Het op één na belangrijkste projectgebied waren de taalopleidingen, zowel in de vorm van taalcursussen en ander lesmateriaal voor onderdanen van derde landen, inclusief e-learning, als door de ontwikkeling van specifieke taalverwervingstechnieken die op de betreffende onderdanen van derde landen afgestemd waren.

Het bevorderen van een „bilaterale aanpak van integratie” werd via een groot scala aan activiteiten gefinancierd, vaak met een innovatief karakter, zoals festivals, wedstrijden en tentoonstellingen op kunstgebied, het geven van voorlichting aan ouders uit derde landen over gemeenschappelijke scholen of zomerkampen voor hun eigen kinderen en lokale kinderen. Projecten om de tolerantie te verbeteren, het bewustzijn te vergroten en de interculturele dialoog te bevorderen, bestonden uit activiteiten als sportieve en culturele evenementen en een tv-serie gericht op de samenleving van het gastland en dergelijke.

Voorbereidende acties om de toegang tot de arbeidsmarkt en de deelname aan het economisch leven te bevorderen omvatten het aanbieden van andere opleidingsmogelijkheden dan taalopleidingen en beroepsopleidingen en het organiseren van vaardigheidstests of omscholingscursussen.

Om de openbare en private diensten aan een multiculturele samenleving middels bewustzijnsvergroting en capaciteitsopbouw aan te passen, werden specifieke opleidingssessies, workshops en seminars georganiseerd en voorlichtingsmateriaal verspreid.

Bij de activiteiten die specifiek op kwetsbare groepen waren gericht, lag de nadruk op vrouwen en kinderen. In het kader van de betreffende projecten werd speciale ondersteuning gegeven na het vertrek uit opvangcentra, zoals het regelen van huisvesting, eerstelijnsbegeleiding bij het zoeken naar werk en hulp bij de toegang tot de gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening en dergelijke.

Voorbeelden van projecten gericht op prioriteit 1

Griekenland heeft in samenwerking met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) in Moldavië een educatie- en voorlichtingsprogramma opgezet voor kandidaat-migranten die een vertrek naar Griekenland overwegen. Gedurende vier maanden is er middels het programma formele en informele informatie aangeboden over de taal, de instellingen en de waarden van de Griekse samenleving. Daarnaast is aandacht besteed aan praktische informatie over de rechten en plichten van migranten en de noodzakelijke procedures om legaal toegang tot het Griekse grondgebied te krijgen en daar te kunnen verblijven. Ook werd inzicht verschaft in de beroepsmogelijkheden om een betere aansluiting te creëren tussen de vaardigheden van de onderdanen van derde landen en de concrete vraag op de Griekse arbeidsmarkt. Het project was bedoeld voor een groep die doorgaans moeilijk te bereiken is. Naar verwachting zal het project ook een positief effect op migratie hebben doordat het de legale migratie bevordert (en dus de illegale migratie naar Griekenland ontmoedigt). In Italië is in het kader van een project dat door de gemeente Venetië is uitgevoerd, de nadruk gelegd op taal- en inburgeringscursussen voor kwetsbare groepen zoals analfabete migranten, vrouwen en jonge nieuwkomers. Er werden flexibele en op maat gemaakte activiteiten voor de deelnemers georganiseerd. Daarnaast is gebruik gemaakt van innovatieve technieken en ondersteunende activiteiten (interculturele bemiddeling en babysitservice en gebruik van nieuwe technologieën e.d.). Via een netwerk van publieke en private partners was het mogelijk om de uitgevoerde activiteiten voortdurend te vergelijken met de oorspronkelijke planning. Het slotevenement van het project bestond uit een bijeenkomst waar de participanten een deelnamecertificaat ontvingen voor de verschillende projectactiviteiten. In Portugal is een project uitgevoerd waarbij een interculturele bemiddeling in de publieke dienstverlening is ontwikkeld op basis van een partnerschap tussen de betreffende publieke diensten, bemiddelaars en instellingen voor hoger onderwijs. Inmiddels zijn daarvan de eerste resultaten zichtbaar: opleidingsinitiatieven, de integratie van bemiddelaars in instellingen en praktijkgerichte interculturele bemiddelingsactiviteiten. De bemiddeling door de publieke diensten zal voortgezet en versterkt worden. Het project zal uiteindelijk leiden tot een niveau-III-profiel in de catalogus van nationale kwalificaties en tot een referentiesysteem voor opleidingen die op een hoger niveau door universiteiten zouden kunnen worden overgenomen. In een in Tsjechië beheerd project werden families uit derde landen gekoppeld aan lokale families uit de regio. Het project bestreek het gehele grondgebied. Dit project kan beschouwd worden als een aanvulling op het opzetten van integratiecentra in elke regio van het land; door twee families aan elkaar te koppelen kon de lokale bevolking niet alleen ondersteuning bieden aan onderdanen van derde landen, maar werd ook de kloof gedicht die er bestaat tussen de behoeften van de migranten en de diensten die het integratiestelsel in Tsjechië in toenemende mate kan aanbieden. Het project wordt ondersteund door een uitgebreide mediacampagne. In Hongarije is een project ondersteund, gericht op het vergroten van het bewustzijn onder de mensen in Boedapest van de aanwezigheid van migrantengemeenschappen in de hoofdstad en van hun bijdrage aan de multiculturele samenleving in Boedapest. In een populaire culturele instelling in het centrum van Boedapest zijn vier festivals georganiseerd. Tijdens elk festival kwam een breed scala aan culturele aspecten aan bod (zoals uiteenlopende ambachten, muziek, dans, films, fototentoonstellingen) van verschillende groepen onderdanen van derde landen. De evenementen werden ondersteund door een aantal activiteiten op communicatiegebied. Het project is succesvol gebleken doordat het bewustzijn onder de inwoners van Boedapest van de aanwezigheid van migranten in de stad inderdaad is vergroot en tevens de interculturele dialoog is bevorderd.

In het kader van projecten gericht op prioriteit 2 („Ontwikkeling van indicatoren en evaluatiemethoden om de vooruitgang te meten, beleidsmaatregelen bij te stellen en de coördinatie van vergelijkend leren te vergemakkelijken”) zijn financiële middelen verstrekt voor onderzoek naar de situatie van onderdanen van derde landen in de lidstaten en naar de houding in de samenleving ten opzichte van migranten teneinde de integratiemaatregelen te kunnen afstemmen op hun behoeften. Tot die activiteiten behoorden het verzamelen van gegevens over onderdanen van derde landen in de lidstaten, kwalitatief onderzoek via bijvoorbeeld discussiegroepen met vertegenwoordigers van ngo’s en uit het onderwijs en interviews met onderdanen van derde landen en met deskundigen. Er zijn ook meer specifieke studies gefinancierd, bijvoorbeeld naar de integratie van kinderen van onderdanen van derde landen in het onderwijsstelsel.

Daarnaast is ondersteuning gegeven aan analyses en evaluaties van het beleid en de maatregelen op integratiegebied, met inbegrip van een analyse van het wettelijk kader en administratieve praktijken, het ontwikkelen van indicatoren en evaluatiemethoden en de coördinatie van diensten en betrokken partijen om informatie, statistische gegevens en nieuws over integratie uit te wisselen.

Voorbeelden van projecten gericht op prioriteit 2

In Polen is middels een onderzoeksproject de discriminatie van onderdanen van derde landen in kaart gebracht, met name via voorlichtingsactiviteiten en informatiecampagnes gericht op besluitvormers. In het project is ook rekening gehouden met een recent en groot onderzoek naar de situatie van onderdanen van derde landen in Polen, in het bijzonder wat de werkgelegenheid betreft. Tot de activiteiten behoorden een sociologisch onderzoek onder 360 migranten en 30 ambtenaren en deskundigen op het gebied van integratie en discriminatie van buitenlanders in Polen; een analyse van de sociale en juridische aspecten van discriminatie, onder meer in 30 rechtshandelingen; een onderzoek naar de bereidheid van werkgevers om verschillende categorieën migranten in dienst te nemen en de publicatie en verspreiding van twee essays over kwesties op dit gebied met aanbevelingen voor besluitvormers en onderdanen van derde landen in Polen; en seminars om bekendheid te geven aan de resultaten van de betreffende activiteiten.

In Litouwen is een haalbaarheidsonderzoek uitgevoerd naar de toegang van onderdanen van derde landen tot de arbeidsmarkt om de kennis over hun behoeften te verbeteren. Nu de grootste problemen en moeilijkheden waarmee migranten te maken krijgen in kaart zijn gebracht, worden de resultaten van dit project op grote schaal gebruikt door veel sociale organisaties en instellingen in Litouwen.

In Slowakije is in het kader van een studieproject de nadruk gelegd op de integratie van migrantenkinderen in het basisonderwijs. Naast een evaluatie van de bestaande behoeften, uitdagingen en belemmeringen zijn er lesmodules en andere materialen ontwikkeld die relevant zijn voor migrantenkinderen. Dergelijk materiaal was voorheen niet beschikbaar.

In Frankrijk is via een grootschalig project voor de eerste keer statistisch onderzoek gedaan naar het integratieproces van enkele duizenden onderdanen van derde landen gedurende een aantal jaren (d.w.z. in de eerste paar maanden na hun aankomst, één jaar later en drie jaar later). De vragen hadden betrekking op de situatie voorafgaand aan en het administratieve proces na de aankomst en, in een latere fase, op de verwerving van taalvaardigheden, toegang tot de arbeidsmarkt, huisvesting, en in een nog latere fase op de toegang tot het onderwijs, de gezondheidszorg, het maatschappelijk leven en dergelijke. Het onderzoek dient besluitvormers en integratiediensten te voorzien van een diepgaande kennis van het integratieproces en van mogelijke manieren om het integratiebeleid te verbeteren.

In het kader van projecten gericht op prioriteit 3 („Beleidscapaciteitsopbouw, coördinatie en bevordering van interculturele vaardigheden in de lidstaten op de diverse bestuursniveaus”) hebben lidstaten activiteiten gefinancierd met betrekking tot de aanpassing van openbare en private diensten aan een multiculturele samenleving door middel van opleidingen, capaciteitsopbouw en voorlichting, met name voor medewerkers van overheids- en niet-gouvernementele instanties en voor mensen die contact onderhouden met onderdanen van derde landen. Tot die activiteiten behoorden meer in het bijzonder opleidingscursussen en seminars voor overheids- en private instanties om het bewustzijn van en de tolerantie voor diversiteit te vergroten, de coördinatie van diensten en beleidsinterventies in de lidstaten, de verspreiding van handboeken en het opzetten van partnerschappen met lokale autoriteiten en dergelijke.

Voorbeelden van projecten gericht op prioriteit 3

In Oostenrijk worden middels een project dat gebaseerd is op een Integratie- en Monitoringcentrum gegevens over migranten en integratie verzameld. Het centrum heeft een website en een gespecialiseerde bibliotheek ontwikkeld en publiceert elk kwartaal een nieuwsbrief. Daarnaast verstrekt het centrum de betrokken partijen gegevens over en instrumenten voor integratiedoeleinden en informatie over integratieprojecten en worden netwerkactiviteiten ondersteund. Dankzij het monitoringaspect kunnen de effecten van integratieactiviteiten worden gemeten en zullen de betreffende gegevens, op langere termijn, kunnen worden geïntegreerd in het sociale en politieke debat over integratiekwesties.

In Cyprus zijn specifieke seminars voor docenten georganiseerd, met inbegrip van speciale opleidingsseminars over interculturele educatie en lessen om het Grieks als tweede of vreemde taal te leren. Doel was docenten beter in staat te stellen met integratieproblemen om te gaan. De seminars hebben de docenten vooral de noodzakelijke kennis en informatie bijgebracht over nieuwe lesmethoden en beste praktijken die gebruikt kunnen worden bij onderwijs aan onderdanen van derde landen. De docenten die de seminars bijwoonden, waren enthousiast, aangezien zij die bijzonder nuttig vonden om inzicht te krijgen in het standpunt van kinderen van migranten en zij tevens de beschikking kregen over essentiële informatie en praktijken om met deze doelgroep om te gaan.

Een project in een regionaal gebied van Finland had de bedoeling het bewustzijn onder de autoriteiten over de Thaise leefgemeenschap aldaar te vergroten. Die gemeenschap verkeert in een bijzonder kwetsbare positie omdat deze snel buiten het bereik van de overheidsmaatregelen dreigt te vallen. In het project werd de nadruk gelegd op problemen vanuit het perspectief van de Thaise migranten en werden samenwerkingsnetwerken opgezet. De kennis en het inzicht over en weer namen toe. Daarnaast is er veel informatie over de doelgroep verzameld die gebruikt kan worden bij de planning van de publieke diensten en bij het opzetten van samenwerking met de tertiaire sector. De projectresultaten worden gebruikt in de opleiding van het politieapparaat en voor het ontwikkelen en uitvoeren van gemeentelijk beleid en bijbehorende maatregelen op integratiegebied. De resultaten kunnen ook voor andere doelgroepen worden gebruikt.

Tot slot waren de projecten gericht op prioriteit 4 („Uitwisseling van ervaringen, goede methoden en informatie inzake integratie tussen de lidstaten”) niet alleen bedoeld voor de coördinatie van en samenwerking tussen overheidsinstanties in de lidstaten, maar werden er ook niet-gouvernementele organisaties van lidstaten ondersteund bij het uitwisselen van informatie en goede praktijken.

Voorbeelden van projecten gericht op prioriteit 4

De autoriteiten in Estland hebben studiebezoeken naar en seminars met andere lidstaten georganiseerd en ervaringen en goede praktijken uitgewisseld over de integratie van onderdanen van derde landen. In Italië heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken een samenwerkingsproject met overheidsinstanties uit andere lidstaten in gang gezet over uiteenlopende integratiekwesties. Tot de projectonderwerpen behoren integratiestatistieken, goede praktijken bij de omgang met kwetsbare groepen, een conferentie over integratie en een vergelijkende analyse van de Italiaanse wetgeving en die van andere lidstaten over burgerschapskwesties.

Een aantal lidstaten (Oostenrijk, Tsjechië, Griekenland Hongarije, Malta, Nederland, Slowakije, Spanje en Zweden) heeft seminars, conferenties, netwerken en studiebezoeken gefinancierd naar aanleiding van voorstellen van overheids- en niet-gouvernementele instanties om ervaringen en goede praktijken met organisaties uit andere lidstaten uit te wisselen.

Luxemburg heeft een aantal projecten gefinancierd gericht op samenwerking met organisaties uit de naburige lidstaten: België, Frankrijk en Duitsland. Het startpunt van een van die projecten was het verzamelen van uitgebreide informatie over de organisaties van onderdanen van derde landen in de betreffende lidstaten. Dit heeft met betrekking tot verschillende integratiekwesties tot een samenwerking tussen die organisaties geleid. In een ander project heeft een in Luxemburg gevestigde organisatie voortgebouwd op de deskundigheid van een Franse organisatie bij het opzetten en verbeteren van interculturele tolkdiensten (het gebruik van tolken die ook vertrouwd zijn met de culturele waarden van onderdanen van uiteenlopende derde landen).

7.4. Beoordeling van de uitvoering en voorlopige resultaten

De meerderheid van de lidstaten heeft tijdens de eerste twee jaarprogramma’s (2007 en 2008) met uitvoeringsproblemen te maken gehad. Het ging daarbij ofwel om vertragingen ofwel om problemen bij het volledig uitvoeren van de programma’s. De vertraging in de goedkeuring van de programma’s (dat is geen ongebruikelijke situatie bij de start van nieuwe financiële EU-instrumenten) was de meest voorkomende reden. Die goedkeuring was namelijk vaak een voorwaarde om de oproep tot het indienen van voorstellen te publiceren of om geselecteerde projecten te financieren. Andere veel voorkomende redenen waren de noodzaak om eerst de organisatorische en administratieve regelingen in de lidstaten af te ronden voordat er met de praktische uitvoering van de programma’s begonnen kon worden; het gebrek aan ervaring bij de verantwoordelijke instanties en de begunstigden; de noodzaak om meer dan één oproep tot het indienen van voorstellen te organiseren wanneer het aantal subsidiabele projecten niet toereikend was om de beschikbare middelen van het Fonds volledig toe te wijzen; en de problemen waarmee de uitvoerende organisaties werden geconfronteerd bij het aantrekken van de vereiste „eigen” financiering gezien de zeer moeilijke economische situatie. Om de achterstand te pogen in te halen, heeft een aantal lidstaten de jaarprogramma’s voor 2007 en 2008 gelijktijdig in gang gezet, bijvoorbeeld door oproepen tot het indienen van voorstellen te publiceren die op beide jaren betrekking hadden. Niettemin was de uitvoering gehaast. Dit resulteerde in een krap tijdschema voor uitvoerende organisaties en een extra administratieve belasting voor de verantwoordelijke instanties. Daarnaast waren sommige lidstaten hierdoor niet in staat om hun jaarprogramma’s aan te passen wanneer hun oproepen tot het indienen van voorstellen tot een te geringe respons leidden.

Vanaf het jaarprogramma voor 2009 is de situatie echter opvallend verbeterd. Slechts negen lidstaten hebben melding gemaakt van vertragingen in de uitvoering van hun programma’s voor dat jaar.

Ondanks de problemen verwachten de meeste lidstaten dat zij de geplande acties kunnen voltooien en de in de jaarprogramma’s vastgestelde doelstellingen kunnen bereiken. Op dit moment berust de beoordeling in de lidstaten op de aard van en het aantal gefinancierde projecten ten opzichte van de streefgetallen die voor elke actie in de programma’s zijn opgenomen enerzijds en op de concrete resultaten die bekend waren op het moment van de rapportage aan de Commissie anderzijds. Uitgebreide informatie over de resultaten en effecten zullen in het kader van de evaluatie achteraf, in 2012 beschikbaar zijn.

In vijftien lidstaten (Oostenrijk, Bulgarije, Cyprus, Estland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Italië, Letland, Litouwen, Polen, Portugal, Slowakije, Spanje en het Verenigd Koninkrijk) zijn allebei de jaarprogramma’s voor 2007 en 2008 integraal uitgevoerd (in sommige gevallen na een herziening door de Commissie). In België, Tsjechië, Hongarije, Luxemburg en Slovenië is slechts het jaarprogramma voor 2008 volledig uitgevoerd, terwijl in Bulgarije alleen het jaarprogramma voor 2007 volledig is afgerond. In negentien lidstaten (Oostenrijk, België, Bulgarije, Cyprus, Estland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Letland, Litouwen, Polen, Portugal, Roemenië, Slowakije, Spanje en het Verenigd Koninkrijk) zullen de doelstellingen van de projecten na voltooiing (waarschijnlijk) gerealiseerd worden. Twee lidstaten (Tsjechië en Luxemburg) hebben aangegeven dat de verwachte resultaten alleen voor het jaarprogramma van 2008 gerealiseerd zullen worden.

In het algemeen heeft het Fonds een aantal lidstaten (bijvoorbeeld Hongarije en Slowakije) voor het eerst de mogelijkheid geboden om een allesomvattend beleidskader voor de integratie van onderdanen uit derde landen te ontwikkelen dat alle gemeenschappelijke basisbeginselen omvatte. In andere lidstaten, zoals Bulgarije, Cyprus, Estland en Griekenland, waar al een nationaal kader voor integratie beschikbaar was, heeft het Fonds voor financiële middelen gezorgd om de maatregelen binnen dat kader uit te kunnen voeren. Tot slot is het Fonds, dat vaak een aanvulling vormt op bestaande financiële middelen, in de lidstaten met meer ervaring op integratiegebied gebruikt voor specifieke maatregelen of specifieke doelgroepen die normaal gezien niet met de gangbare financieringsinstrumenten bereikt kunnen worden. In deze context zijn via het Fonds significante resultaten geboekt op gebieden als taalvaardigheid, het bevorderen van nuttige contacten en een constructieve dialoog tussen onderdanen van derde landen en de samenleving van het gastland en het aanpakken van de gezondheidsproblemen van migranten.

7.5. De algemene beoordelingen van de lidstaten en suggesties voor verbeteringen

In alle lidstaten (met uitzondering van Nederland en Polen) zijn de programmaprioriteiten en de acties zoals opgenomen in de programma’s als relevant aangemerkt voor de nationale behoeften en doelstellingen op integratiegebied. In een aantal nieuwe lidstaten (zoals Bulgarije, Cyprus en Tsjechië) zijn de programma’s met name relevant aangezien de hoeveelheid migranten uit derde landen onlangs is toegenomen. In een paar lidstaten moesten sommige acties gewijzigd worden als gevolg van de economische crisis (Roemenië en Spanje) of door veranderingen in de migratiestromen (het Verenigd Koninkrijk). Niettemin zijn de prioriteiten en acties in het algemeen onverminderd relevant gebleken.

In Nederland vormden de toewijzingen van het Fonds slechts een relatief klein percentage van de nationale integratiebegroting en werd de bijdrage van het Fonds niet als een meerwaarde voor de nationale strategieën beschouwd. In Polen is bij de uitvoering van de programma’s geconstateerd dat een breder scala aan acties effectiever geweest zou zijn om de nationale strategieën te ondersteunen. De oorspronkelijke maatregelen zijn dan ook aangepast en gebundeld om beter op de binnenlandse behoeften in te kunnen spelen.

Hoewel zeven lidstaten (België, Bulgarije, Cyprus, Estland, Malta, Nederland en Zweden) nog niet konden evalueren of hun programma’s de doelstellingen hadden bereikt, hebben alle andere negentien lidstaten hun programma's allemaal als effectief aangemerkt: de uitvoering van de projecten was succesvol en de resultaten waren in hoge mate in overeenstemming met de doelstellingen.

De meningen over de doelmatigheid waren verdeeld. Hoewel de meeste lidstaten tevreden waren dat de doelstellingen van de projecten tegen redelijke kosten waren gerealiseerd (een van de vereisten om voor selectie in aanmerking te komen), werden de administratiekosten als te hoog aangevoeld en vergde het beheer van de projecten meer personele en financiële middelen dan verwacht.

De complementariteit tussen het Fonds en andere financiële EU-instrumenten is tot stand gebracht middels de procedures die aan het begin van de programma’s zijn uiteengezet. Daarbij was echter wel sprake van een aantal problemen. Het grootste probleem in dat verband was dat overlap met de doelgroep van het Europees Vluchtelingenfonds moet worden voorkomen.

Tot slot waren vrijwel alle lidstaten van mening dat het Fonds een concrete toegevoegde waarde had. Dankzij de middelen van het Fonds zijn er op integratiegebied resultaten geboekt die via de bestaande nationale programma’s, beleidsmaatregelen, begrotingen of andere financiële EU-instrumenten niet mogelijk waren geweest. Bij deze resultaten ging het om het plaatsen van projecten in het kader van een consistente, specifieke strategie en coherent beleid; de aanvulling op en coördinatie met andere fondsen c.q. instrumenten (zowel op nationaal als EU-niveau) en de toevoeging van nieuwe, belangrijke integratieaspecten naast de bestaande programma’s; het versterken van de activiteiten van ngo’s en de lokale autoriteiten; en het bevorderen van de dialoog en de uitwisseling van ideeën tussen de parijen die bij het integratieproces zijn betrokken.

De spreiding van de subsidiabele acties werd weliswaar als adequaat aangemerkt, maar niettemin hebben de lidstaten nadrukkelijk aanbevolen om het bestaande systeem te vereenvoudigen, aangezien dat in een aantal opzichten te ingewikkeld werd gevonden:

- De administratieve werklast die de jaarprogramma’s meebrengen, moet verminderen door het huidige systeem van een meerjarenprogramma gevolgd door jaarprogramma’s te vervangen door één enkel meerjarenprogramma. Tijdens de uitvoering van de programma’s moet er ook meer ruimte voor flexibiliteit zijn zonder dat daarvoor meteen een herziening door de Commissie noodzakelijk is. De subsidiabiliteitsperiode van de jaarprogramma’s zou, als het gebruik van die programma’s toch wordt voortgezet, verlengd kunnen worden. Daarnaast dienen er minder eisen aan de verslaglegging gesteld te worden.

- De subsidiabiliteitsregels voor de uitgaven moeten nader toegelicht, eenvoudiger en flexibeler worden teneinde de effectiviteit te verbeteren en de administratieve lasten te verminderen, waarbij de lidstaten de mogelijkheid moeten hebben om hun eigen subsidiabiliteitsregels te definiëren en toe te passen.

- Het toepassingsgebied van het Fonds moet worden uitgebreid tot mensen die tot de doelgroep van het Europees Vluchtelingenfonds behoren.

- Het Europese medefinancieringspercentage moet voor alle projecten tot 75% worden verhoogd en het percentage van de EU-bijdrage dat als eerste voorfinanciering wordt betaald, moet eveneens worden verhoogd, zodat de projecten bij hun lancering meer ondersteuning krijgen en de uitvoering van programma’s wordt bevorderd. De tweede voorfinanciering kan dan geschrapt worden. De begroting voor de technische bijstand moet ook zodanig verhoogd worden dat deze overeenkomt met de feitelijke administratieve kosten.

- De Commissie kan meer doen om de uitvoering in de lidstaten beter te ondersteunen, door met name de uitwisseling van kennis en de samenwerking tussen lidstaten te bevorderen en alle relevante informatie snel ter beschikking te stellen van alle lidstaten enz. Naast de informatie die in het SOLID-comité wordt verstrekt, zouden onlinedatabanken of een gespecialiseerde website ook nuttig zijn. Tot slot zou in de toekomst het rechtskader voltooid moeten zijn vóór de start van een programmeringsperiode en moeten de programma’s zo vroeg mogelijk worden goedgekeurd.

8. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Uit de uitvoering van het Fonds in de eerste drie jaar van de meerjarenprogramma's 2007-2013 kunnen de volgende conclusies worden getrokken:

- Zodra de uitvoeringsproblemen voor de jaarprogramma’s voor 2007 en 2008 waren opgelost, heeft de meerderheid van de lidstaten de achterstand ingehaald en zijn de jaarprogramma’s vanaf 2009 zonder grote vertragingen uitgevoerd. Dat wil niet zeggen dat er helemaal geen problemen meer zijn, maar die worden door de Commissie samen met de betreffende lidstaten nader bekeken. De projecten die tot dusver zijn afgerond, voldoen in het algemeen aan de geplande doelstellingen en de meeste lidstaten verwachten, in ieder geval vanaf het jaarprogramma voor 2009, dat zij de doelstellingen van de programma’s zullen realiseren.

- Het belang van het Fonds wordt in de meeste lidstaten erkend, zeker door de uitvoerende organisaties. Dat blijkt met name uit het zeer hoge responspercentage op de oproepen tot het indienen van voorstellen voor het jaarprogramma voor 2009 en uit de variëteit van de organisaties die bij de programma’s in de lidstaten betrokken zijn.

- Het Fonds heeft een leemte opgevuld en het wordt in de meeste lidstaten beschouwd als een instrument met een concrete meerwaarde. Dat beeld bestaat zowel bij lidstaten die al ervaring hadden opgedaan met de integratie van onderdanen van derde landen als bij lidstaten die op dit gebied nog geen ervaring hadden.

- Aan de andere kant lijkt het programmerings- en uitvoeringskader van het Fonds te ingewikkeld gezien de aard van de te financieren acties, de betrokken begunstigde organisaties en het grote aantal projecten.

Om in te spelen op de opmerkingen van de lidstaten, ondernam de Commissie in 2011 voor de vier fondsen van het algemene programma een ingrijpende herziening van de uitvoeringsregels. De meeste nadruk ligt daarbij op een substantiële vereenvoudiging van de subsidiabiliteitsregels. De nieuwe regels zijn (uiterlijk) vanaf de uitvoering van de jaarprogramma’s voor 2011 van toepassing en kunnen met volledige naleving van de beginselen van gelijke behandeling, transparantie en non-discriminatie, ook al gelden voor de projecten die uit hoofde van de jaarprogramma’s voor 2009 en 2010 worden gefinancierd[15]. De lidstaten staan positief tegenover die herziening. De overige suggesties van de lidstaten voor een verbetering van het Fonds zullen in aanmerking worden genomen in het kader van de voorstellen die de Commissie dit jaar zal doen over de toekomstige financiële instrumenten op het gebied van binnenlandse zaken als onderdeel van het volgende meerjarig financieel kader voor de periode vanaf 2014.

In de twee resterende jaren van de huidige programmeringsperiode zullen de begrotingskredieten van het Fonds naar verwachting aanzienlijk toenemen van 131,5 miljoen euro voor 2011 (en 110,5 miljoen euro voor 2010) tot 162,5 miljoen euro voor 2012 en 182,5 miljoen euro voor 2013 (dat komt voor die twee jaar samen in totaal overeen met 42% van de toewijzingen van het Fonds die voor de volledige periode 2007-2013 beschikbaar zijn)[16]. Tegen deze achtergrond is de Commissie voornemens om met de lidstaten te bespreken op welke wijze er optimaal gebruik kan worden gemaakt van de beschikbare middelen gezien het beleid en de uitvoeringsbehoeften in de komende jaren. De Commissie is van mening dat er vier hoofdgebieden zijn waarop in de toekomst de nadruk dient te worden gelegd en waarop nadere acties zijn vereist:

- Het verbeteren van de actieve participatie van onderdanen van derde landen en de samenleving van het gastland bij het integratieproces in de context van de „bilaterale aanpak”: de bevordering van uitgebreide integratieprogramma’s en van de betrokkenheid van onderdanen van derde landen in relevante overlegorganen en ‑netwerken; de verbetering van de participatie van onderdanen van derde landen aan het gemeenschapsleven; de verbetering van het publieke beeld over migratie, met inbegrip van de kennis over de bijdrage van migratie aan de samenleving in het gastland en dergelijke.

- Het vergroten van de effectiviteit van integratiemaatregelen die gericht zijn op de specifieke behoeften van kwetsbare groepen (vrouwen, jongeren en kinderen, niet-begeleide minderjarigen met een legale status, ouderen, slachtoffers van mensenhandel enz.): de vergroting van de onderwijsmogelijkheden voor kinderen; de bevordering van de rol van vrouwen bij de integratie, de versterking van hun autonomie in de samenleving, de verbetering van de kennis over hun rechten en een grotere participatie aan het openbare leven; de bevordering van de integratie van niet-begeleide minderjarigen met een legale status en dergelijke.

- Het bevorderen van integratie op lokaal niveau en een bottom-up-benadering van integratie, evenals een samenwerking tussen de verschillende bestuurlijke niveaus die betrokken zijn bij het opstellen van integratiestrategieën en ‑maatregelen: de ondersteuning van integratieprocessen op lokaal niveau, met inbegrip van partnerschappen waarbij alle belanghebbenden zijn betrokken; de verbetering van de lokale integratie van onderdanen van derde landen bij de huisvesting, het onderwijs, de sociale bijstand, de gezondheidszorg; de ondersteuning van op integratie gerichte wijken en buurten en bottom-up-initiatieven voor lokale integratie en dergelijke.

- Het in de landen van herkomst ontwikkelen van maatregelen gericht op de periode vóór het vertrek van migranten ter ondersteuning van de integratie, zonder dat de deelname aan dergelijke maatregelen als een eis voor toelating van onderdanen van derde landen wordt gehanteerd; informatie over bijvoorbeeld visa en werkvergunningen en over de taal, de instellingen en de waarden van het gastland; beroepsopleidingen om de beschikbare vaardigheden en de concrete behoeften op de arbeidsmarkt van het gastland op elkaar af te stemmen en dergelijke.

De Commissie zal samen met de lidstaten onderzoeken hoe de bovengenoemde prioritaire gebieden in de resterende jaarprogramma’s meer steun kunnen krijgen, te beginnen met de jaarprogramma’s voor 2012, die de lidstaten uiterlijk 1 november 2011 moeten indienen.

---------------

[1] Tenzij uitdrukkelijk anders is aangegeven, zijn alle begrotingscijfers in dit verslag gebaseerd op de feitelijke kredieten waartoe de begrotingsautoriteit tot nu toe heeft besloten.

[2] COM(2005)123 definitief.

[3] Beschikking 2007/435/EG (PB L168 van 28.6.2007, blz. 18).

[4] Artikel 48, lid 3, onder b), van de basisbeschikking.

[5] Een compilatie en de verslagen van de lidstaten zijn beschikbaar op http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/return/funding_return_en.htm.

[6] Beschikking C(2007) 3926 definitief van de Commissie van 21.8.2007.

[7] De evaluatie van de voorbereidende INTI-acties is beschikbaar op http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/integration/funding_integration_en.htm.

[8] Beschikking 2008/457/EG (PB L 167 van 27.6.2008, blz. 69).

[9] Een synthese van alle meerjarenprogramma’s is beschikbaar op http://ec.europa.eu/ewsi/en/index.cfm.

[10] Voor meer informatie over de toepassing van de criteria voor de verdeling van de middelen over de lidstaten in het kader van het Buitengrenzenfonds, het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen en het Europees Terugkeerfonds wordt verwezen naar COM(2011) 448 en SEC(2011) 940.

[11] Zie voor meer informatie over het Europees Integratieforum http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm.

[12] http://ec.europa.eu/ewsi/en/index.cfm.

[13] http://ec.europa.eu/ewsi/en/resources/detail.cfm?ID_ITEMS=12892.

[14] Artikel 48, lid 2, onder a), van Beschikking 2007/435/EG.

[15] De herziening van de uitvoeringsregels van het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen is goedgekeurd bij Besluit C(2011) 1289 van de Commissie van 3.3.2011.

[16] De cijfers hebben betrekking op de jaarprogramma’s en de communautaire acties.