inzake het namens de Europese Unie tijdens de zesde zitting van de vergadering van de partijen bij het Verdrag van Aarhus in te nemen standpunt met betrekking tot naleving in het kader van de zaak ACCC/C/2008/32

Het comité heeft een inbreuk vastgesteld op artikel 9, leden 3 en 4, van het Verdrag van Aarhus. Lid 3 bepaalt dat "elke Partij [waarborgt] dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privé-personen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu". Lid 4 vereist dat deze procedures "[passend] en [doeltreffend] [...][,] billijk, snel en niet onevenredig kostbaar" zijn.

Het comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus ("het comité") ziet toe op de naleving van het verdrag door de partijen. Op 17 maart 2017 heeft het comité bevindingen bekendgemaakt in de zaak ACCC/C/2008/32 die aanhangig was gemaakt door de niet-gouvernementele organisatie (ngo) ClientEarth betreffende toegang tot de rechter op EU-niveau. Het comité oordeelde dat de Verdragsbepalingen van de EU inzake de toegang tot de rechter voor de rechterlijke instanties van de EU, zoals door hen uitgelegd, en de criteria voor toegang tot bestuursrechtelijke toetsingsprocedures uit hoofde van de Aarhusverordening een inbreuk zijn op het Verdrag van Aarhus.

De EU heeft een verklaring afgelegd bij de ondertekening en de goedkeuring van het Verdrag van Aarhus ("de EU-verklaring") waarin zij de organen van het Verdrag van Aarhus in kennis stelt van de "institutionele en juridische context van de Gemeenschap" en de verdeling van de taken met haar lidstaten op de door het verdrag bestreken gebieden.

Het Verdrag van Aarhus is in werking getreden in 2001 en er zijn momenteel 47 partijen bij het verdrag, waaronder de EU en haar lidstaten. De Europese Gemeenschap heeft het op 17 februari 2005 goedgekeurd.

In 1998 heeft de Europese Unie (EU) het Verdrag van Aarhus ondertekend. Het document was toen en is ook nu nog van groot belang voor de EU en haar lidstaten en voor landen in Oost-Europa alsook voor staten van de voormalige Sovjet-Unie die partij zijn bij het Verdrag van Aarhus. Het Verdrag van Aarhus heeft voornamelijk tot doel ervoor te zorgen dat het publiek meer betrokken wordt bij milieukwesties en actief bijdraagt tot een beter behoud en betere bescherming van het milieu.

Volgens het comité geven noch de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU), dat de Verdragsbepalingen inzake toegang van particulieren tot de rechterlijke instanties van de EU uitlegt in de zin van artikel 263, vierde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), noch de Aarhusverordening die voorziet in bestuursrechtelijke toetsing van milieuwetgeving door de Commissie, aan ngo’s en leden van het publiek voldoende toegang tot toetsingsprocedures.

Het comité was van oordeel dat artikel 263, vierde alinea, VWEU inzake beroepen tot nietigverklaring door particulieren, zoals uitgelegd door het HvJ-EU, te eng is in de zin dat het beperkt is tot regelgevingshandelingen die de persoon rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen.

Het comité voegde eraan toe dat deze tekortkomingen niet kunnen worden gecompenseerd uit hoofde van de Aarhusverordening aangezien de volgende punten evenzeer een inbreuk zijn op het Verdrag van Aarhus:

–het toetsingsmechanisme uit hoofde van de Aarhusverordening moet worden opengesteld voor leden van het publiek, naast ngo's;

–toetsing moet algemene handelingen bestrijken en niet alleen handelingen met individuele werkingssfeer;

–elke administratieve handeling, ook wanneer die slechts "verband houdt met" het milieu, moet betwist kunnen worden, niet alleen handelingen "uit hoofde van" de milieuwetgeving;

–handelingen die niet juridisch bindend zijn en geen externe effecten hebben, moeten eveneens voor toetsing in aanmerking kunnen komen.

Het comité was eveneens van oordeel dat er geen nieuwe richting wordt ingeslagen in de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de EU waarmee naleving van het Verdrag van Aarhus zal worden gegarandeerd.

Ten slotte beval het comité aan dat het HvJ-EU in zijn rechtspraak volledig rekening zou moeten houden met het Verdrag van Aarhus of, als een alternatief, dat de EU de Aarhusverordening zou moeten wijzigen of nieuwe wetgeving zou moeten vaststellen.

2)Standpunt van de Commissie inzake de bevindingen

Zoals hierboven beschreven, zijn de organen van het Verdrag van Aarhus in de EU-verklaring gewezen op de bijzonderheden van de rechtsorde van de Unie.

Met de EU-verklaring is in de bevindingen echter geheel geen rekening gehouden.

De specifieke aard van het stelsel van rechterlijke toetsing wordt zorgvuldig beschreven in de EU-Verdragen, zodat alle burgers van de Unie toegang hebben tot de rechter. Toegang tot rechterlijke toetsing van EU-maatregelen is niet beperkt tot rechtstreekse beroepen die voor de rechterlijke instanties van de EU worden ingesteld maar is ook mogelijk voor een nationale rechtbank; deze kan – en moet in bepaalde gevallen – een vraag stellen over de wettigheid van een EU-handeling of -maatregel aan het HvJ-EU, die de handeling of maatregel ongeldig kan verklaren.

Met name wat betreft door natuurlijke en rechtspersonen bij de rechterlijke instanties van de EU ingestelde beroepen tegen uit hoofde van de milieuwetgeving goedgekeurde EU-maatregelen, bepaalt artikel 263, vierde alinea, VWEU dat een dergelijke persoon "beroep [kan] instellen tegen handelingen die tot hem gericht zijn of die hem rechtstreeks en individueel raken, alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen".

De voorwaarden van deze bepaling en de voorlopers van de bepaling zijn door het HvJ-EU in zijn jurisprudentie uitgelegd. De richtinggevende zaak met betrekking tot de uitlegging van de vraag of een handeling "individueel raakt" is de zaak Plaumann, waarin het HvJ-EU oordeelde dat "[zij], die niet zijn de adressaten ener beschikking [zouden slechts] kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt, indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat". Het HvJ-EU heeft zijn rechtspraak uit de zaak Plaumann over de jaren heen ontwikkeld en aangepast aan de specifieke wettelijke of feitelijke omstandigheden, ongeacht de aard van de aanvrager.

Bij het Verdrag van Lissabon is de regelgeving inzake procesbevoegdheid bij beroepen tot nietigverklaring door particuliere partijen verruimd middels de toevoeging van het laatste zinsdeel in de vierde alinea ("[...] alsmede tegen regelgevingshandelingen die hem rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengen"). Wanneer deze voorwaarden van toepassing zijn, hoeft de aanvrager niet aan te tonen dat hij individueel wordt geraakt door de bestreden handeling.

De wetgever van afgeleid recht van de Unie kan de regels waarin is voorzien in artikel 263, vierde alinea, VWEU niet wijzigen en moet de rechtspraak respecteren die wordt ontwikkeld door de rechterlijke instanties van de Unie die besluiten over de correcte uitlegging van het Verdrag. Ook kunnen geen afwijkingen van artikel 263, vierde alinea, VWEU worden toegestaan uit hoofde van het Verdrag van Aarhus.

Naast het verruimen van de rechtstreekse toegang tot de rechterlijke instanties van de EU uit hoofde van artikel 263, vierde alinea, VWEU kent het Verdrag van Lissabon in artikel 19, lid 1, tweede zin, VEU bijzonder belang toe aan de rol van nationale rechtbanken: "De lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren." In die zin is de procedure voor prejudiciële interpretatie door het HvJ-EU de hoeksteen van de rechtsorde van de EU, zoals het HvJ-EU in zijn advies 2/13 inzake de toetreding van de Europese Unie tot het Europees Verdrag voor de rechten van de mens aangeeft.

Dit is bijzonder relevant in het kader van de milieuwetgeving van de EU waarin bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures met betrekking tot milieuwetgeving, naar de huidige stand van het Unierecht, voornamelijk onder het recht van de lidstaten vallen, zoals het HvJ-EU in 2015 in twee arresten in grote kamer inzake de relevantie van het Verdrag van Aarhus in het kader van de rechtsorde van de EU heeft opgemerkt.

Naar de mening van de Commissie erkent het comité in zijn bevindingen noch de centrale rol van de nationale rechtbanken als rechters van gemeen recht voor het recht van de Unie, noch de procedure voor prejudiciële interpretatie uit hoofde van artikel 267 VWEU als geldig rechtsmiddel.