Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de werking van Verordening (EEG) nr. 3932/92 van de Commissie van 21 december 1992 betreffende de toepassing van artikel 81, lid 3, van het Verdrag (ex-artikel 85, lid 3) op bepaalde groepen van overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen in de verzekeringssector"

(2000/C 51/24)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 8 juli 1999 besloten, overeenkomstig art. 23, lid 3, van het Reglement van Orde, een advies op te stellen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 25 november 1999 goedgekeurd; rapporteur was de heer Ravoet.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 368e zitting (vergadering van 9 december 1999) het volgende advies uitgebracht dat met algemene stemmen (68) werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De Commissie heeft Raad en Parlement een verslag voorgelegd over het niet van toepassing verklaren van de mededingingsbepalingen van het Verdrag (art. 81-1) op bepaalde groepen van door verzekeringsmaatschappijen gesloten overeenkomsten (COM(1999) 192 def.).

1.2. Krachtens de machtigingsverordening van de Raad van 1993 diende de Commissie namelijk binnen zes jaar verslag uit te brengen over de toepassing van deze bijzondere regeling. Het Comité is het ermee eens dat dit verslag als geroepen komt om er nu alvast voor te zorgen dat de vrijstellingsverordening, die in maart 2003 afloopt, ook na die datum van kracht kan blijven.

1.3. De Commissie heeft er goed aan gedaan om voor haar verslag onder meer de nationale bevoegde instanties en de nationale autoriteiten op het gebied van verzekeringen en mededinging te raadplegen. Zij moet er vooral op toezien dat de nationale instanties de mededingingswetgeving op eenduidige wijze toepassen. De kans op uiteenlopende praktijken wordt vergroot doordat hun besluiten door juridische én door economische overwegingen worden ingegeven. Het is daarom belangrijk te weten volgens welke methoden zij te werk gaan en binnen welk kader zij dit doen, vooral ook omdat de Commissie blijkens haar Witboek van 28 april 1999 van plan is de toepassing van de communautaire mededingingswetgeving te decentraliseren.

1.4. Het Comité verwijst in dit verband naar zijn adviezen over de machtigingsverordening van de Raad en de vrijstellingsverordening van de Commissie(1).

1.5. Dit advies bevat de volgende onderdelen:

- een beschrijving van de context waarbinnen de betrokken bepalingen moeten worden beoordeeld;

- een algemene beoordeling van het verslag van de Commissie;

- een aantal opmerkingen over enkele specifieke onderwerpen die in het verslag van de Commissie aan de orde komen.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité wijst er eens te meer op dat het voorstander is van vrije, effectieve concurrentie: zowel de economie als de consument hebben hier baat bij. Het zal er dan ook goed op letten dat de ontheffingen voor bepaalde activiteiten een uitzondering blijven en geen ruimere toepassing krijgen.

2.2. De vrijstellingen die gelden voor bepaalde groepen van door verzekeringsmaatschappijen gesloten overeenkomsten vloeien voort uit art. 81-3 van het Verdrag. Hierin staat namelijk dat bepaalde concurrentiebeperkende overeenkomsten zijn toegestaan als deze de technische of economische vooruitgang dan wel de productie of de distributie van producten ten goede komen. Voorwaarde is wel dat de consument bij een en ander baat dient te hebben.

2.3. Vóór de inwerkingtreding van de vrijstellingsverordening per categorie is bij de Commissie een groot aantal van dergelijke overeenkomsten aangemeld. De achterliggende redenen zijn vaak typerend voor de verzekeringssector. Het Comité was indertijd zeer te spreken over de vereenvoudigende werking van de verordening, waardoor de tot dan toe nogal logge administratieve controle er een stuk gemakkelijker op werd. De Commissie blijkt inmiddels genoeg ervaring te hebben opgedaan om de verordening te kunnen blijven toepassen.

2.4. De verzekeringssector heeft namelijk de volgende kenmerken:

- prijzen komen anders tot stand dan in veel andere economische sectoren het geval is; de kostprijs wordt bepaald door factoren die nog onzeker zijn op het moment dat de premies worden betaald (omgekeerde productiecyclus); verder wordt de prijsvorming beïnvloed doordat bepaalde verzekeringen in de lidstaten verplicht zijn, wat ertoe leidt dat de vraag weinig schommelingen vertoont en dat sommige verzekeringen in een aantal lidstaten onderworpen zijn aan een beleid van prijscontrole. Zo'n prijsregeling tast het concurrentievermogen van bedrijven aan;

- verzekeringsmaatschappijen dienen verzekerde personen en rechthebbenden te beschermen en mogen dan ook niet failliet gaan; dit geldt vooral met het oog op langlopende verzekeringen, onder meer op het gebied van de pensioenvoorziening, waar ze een steeds belangrijker rol spelen.

- de sector is in technisch en juridisch opzicht uiterst complex; de consument is daarom vaak geholpen met transparantere, beter begrijpelijke contractuele bepalingen;

- verzekeringsmaatschappijen hebben vaak een kapitaalbehoefte die hun individuele financiële capaciteit te boven gaat.

2.5. Als gevolg van deze bijzonderheden heeft het zo lang geduurd om mededingingsregels voor de verzekeringssector uit te werken. Deze bijzonderheden zorgen wel voor een evenwicht tussen een goed functionerende interne markt, consumentenbelangen en een efficiënte inzet van de administratieve middelen van de Commissie, en vormen als zodanig een rechtvaardiging voor de regeling waarvan het Comité het uitzonderlijke karakter benadrukt.

2.6. Terecht wijst de Commissie er in haar verslag op dat de inwerkingtreding van de vrijstellingsverordening in zekere zin is samengevallen met de inwerkingtreding van de "derde generatie"-richtlijnen waarmee de interne markt voor de verzekeringssector een feit is geworden. Zij probeert de vrijheden die verzekeringsbedrijven op de interne markt genieten in balans te houden.

2.7. Sinds 1990 hebben zich echter grote veranderingen voltrokken in de Europese verzekeringssector: tarieven en polisvoorwaarden hoeven niet meer eerst te worden goedgekeurd, de concurrentie is grensoverschrijdend geworden, er zijn grootschalige concentraties met onder meer andere financiële instellingen geweest en nieuwe spelers, technologieën en verkoopkanalen hebben hun opwachting gemaakt.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Gemeenschappelijke technische statistieken

3.1.1. Om goed te kunnen opereren moeten verzekeringsmaatschappijen inderdaad over zo betrouwbaar en representatief mogelijke statistische marktgegevens kunnen beschikken. Het beste is om de vrijstellingsregeling te handhaven en er tegelijkertijd voor te zorgen dat gezamenlijk uitgevoerde statistische studies een strikt indicatief karakter behouden. Dankzij deze studies, zo merkt de Commissie terecht op, is een zo groot mogelijk aantal verzekeraars in staat om toegang tot de markt te krijgen. Grote verzekeringsmaatschappijen zouden aan deze gezamenlijke studies moeten meedoen omdat zulks de betrouwbaarheid ervan ten goede komt.

3.1.2. Gedetailleerdere gemeenschappelijke statistieken stellen verzekeraars in staat om bij het afsluiten van verzekeringen preciezer te werk te gaan. Een en ander komt de concurrentie en de betrouwbaarheid van de technische berekeningen ten goede.

3.1.3. Deze statistieken moeten desgewenst tegen redelijke voorwaarden in te zien zijn voor verzekeraars. Via bijvoorbeeld publicaties van de controle-autoriteiten zouden consumenten zich op de hoogte moeten kunnen stellen van de rol die deze gegevens spelen bij de premieberekening.

3.2. Standaardpolisvoorwaarden

3.2.1. Het is belangrijk dat de betrokken partijen - verzekeraars, tussenpersonen, consumenten - zich kunnen beroepen op indicatieve polisvoorwaarden. Aan de hand van deze clausules kan de omvang van de garantie worden afgebakend. De Commissie wijst er in par. 23 van haar verslag op dat zij de in art. 7, lid 1, beschreven regeling inzake standaarduitsluitingen, overeengekomen garanties onder voorbehoud van standaardpolisvoorwaarden en uitbreidingen van standaardgaranties die voor een groot aantal polishouders overbodig zouden zijn, van plan is opnieuw te bezien.

3.2.2. Het Comité neemt nota van het standpunt van de Commissie over deze clausules en begrijpt haar waakzaamheid in dezen. Zij geeft echter niet aan op basis van welke concrete ervaringen deze herziening nodig zou zijn. Uit de praktijk blijkt dat verzekeraars, in het geval van contracten inzake grote risico's of contracten waarbij tussenpersonen voor hun klanten speciale voorwaarden hebben bedongen, geregeld van deze modellen afwijken, wat het indicatieve karakter hiervan onderstreept. Indicatieve standaardpolisvoorwaarden kunnen zowel betrekking hebben op in het contract genoemde dekkingen als op nauwkeurig omschreven beperkingen: uitsluitingen of door de verzekerde te nemen veiligheidsmaatregelen om voor dekking in aanmerking te komen. Een opsomming van uitsluitingen is bovendien afhankelijk van de manier waarop contracten worden opgesteld; in bepaalde sectoren bevatten deze een opsomming van de dekkingen, in andere bepalingen van het type "in alle gevallen, behalve...". Voordat het Comité terugkomt op de huidige vrijstellingsregeling zou het daarom eerst meer informatie willen krijgen over de ervaringen die met bedoelde clausules zijn opgedaan.

3.2.2.1. Verder verwijst het Comité naar zijn adviezen over misleidende clausules.Afgezien van zijn studies en adviezen over de situatie vóór het van kracht worden van Richtlijn 93/13/EG over deze clausules, heeft de Waarnemingspost interne markt van het Comité tijdens de voorbereiding van het advies "De consument en de verzekeringsmarkt" in 1997-1998 op het volgende gewezen:

(1) in contracten moet het grondbeginsel van evenwicht tussen verzekeraar en verzekerde worden gerespecteerd,

(2) de met het verslag beoogde vrijstellingsregeling is gerechtvaardigd,

(3) de Commissie moet de clausules in voor consumenten bestemde contracten systematischer bestuderen om tegen het eventueel misleidende karakter ervan te kunnen optreden.

3.3. Gemeenschappelijke dekking van bepaalde categorieën risico's

3.3.1. In zijn advies over de machtigingsverordening wees het Comité erop dat het gemeenschappelijk verzekeren van bepaalde categorieën risico's duidelijk van belang is, vooral als het om grote risico's gaat.

3.3.2. Het Comité is ingenomen met de pragmatische aanpak die de Commissie volgt bij het definiëren van de markten die in aanmerking moeten worden genomen om na te gaan of gemeenschappelijk verzekeren van bepaalde risico's geoorloofd is. Deze realistische benadering blijkt ook uit het in par. 30 van het verslag genoemde onderzoek op het gebied van luchtvaartverzekeringen, dat de Commissie onlangs heeft uitgevoerd. Zij zou er goed aan doen om uit te zoeken hoe verzekeraars binnen een redelijke termijn rechtszekerheid kunnen verkrijgen over de vraag of deze gemeenschappelijke dekking al dan niet is toegestaan.

3.3.3. De Commissie zou echter niet alleen moeten kijken naar de minimale omvang om na te gaan of aansluiting bij een groep verzekeringsondernemingen voor de afzonderlijke verzekeraar noodzakelijk is om (zie par. 28b) op de markt te kunnen opereren. Deelname aan zo'n groep kan een verzekeraar namelijk ook helpen om technische ervaring op te doen.

3.4. Veiligheidsvoorzieningen

3.4.1. Als verzekeringsmaatschappijen worden betrokken bij de standaardisering van veiligheidsvoorzieningen, komt dat de betrouwbaarheid van het voor de consument beschikbare materiaal in de regel ten goede. Wat dit betreft lopen de belangen van bedrijfsleven en bevolking parallel.

3.4.2. Naar aanleiding van de opmerkingen die door fabrikanten van veiligheidsvoorzieningen zijn gemaakt, is de Commissie nogal kritisch over de pogingen van verzekeraars om de technische normen, vooral m.b.t. brand- en diefstalpreventiesystemen, op elkaar af te stemmen. Niet ontkend kan echter worden dat de verzekeraars via hun overlegorganen wel degelijk met beroepsgroepen en consumentenorganisaties hebben gesproken en normalisatie-activiteiten hebben ontplooid. Dat de harmonisatie van technische normen zo langzaam gaat, komt door omstandigheden waar verzekeraars vaak niets aan kunnen veranderen. Harmonisatie moet weliswaar gestimuleerd worden, maar dit mag er niet toe leiden dat verzekeraars de kwaliteitseisen voor veiligheidsvoorzieningen over de hele linie moeten afzwakken. Zij moeten juist de mogelijkheid hebben om snel en flexibel normen uit te werken waar en wanneer dat nodig is.

De Commissie moet het vrije verkeer van goederen in deze sector via de juiste kanalen, en zeker niet alleen bij wege van dit verslag, vergemakkelijken.

3.5. Afwikkeling van schadegevallen en registers

3.5.1. De betrokken partijen willen de vrijstellingsregeling niet uitbreiden tot bovengenoemde twee categorieën, waarvan in de machtigingsverordening gewag werd gemaakt. Het Comité sluit zich hierbij aan.

4. Conclusies

Het Commissiedocument is een bevredigend verslag over de uitvoering van de vrijstellingsverordening, geeft blijk van realisme en wordt gekenmerkt door doordachtheid ten aanzien van markttoegang voor potentiële aanbieders en transparantie voor de consument. De Commissie is oordeelkundig te werk gegaan: zij gaat akkoord met samenwerking als het om technische aspecten gaat die onder de vrijstellingsregeling vallen, maar treedt op als de handelsvoorwaarden te zeer worden aangetast door deze samenwerking. De regeling voorziet in een behoefte en heeft, zoals blijkt uit de uiteenlopende aangeboden polisvoorwaarden, niet tot minder concurrentie geleid. Het verslag kan dan ook worden beschouwd als een aanzet om op de met de verordening(en) ingeslagen weg door te gaan en als een inspiratiebron voor de nationale autoriteiten, wier taak de komende jaren stellig belangrijker zal worden.

Brussel, 9 december 1999.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) PB C 182 van 23.7.1990, blz. 27 en PB C 19 van 25.1.1993, blz. 97.