ACRONIEMEN

ACS : Landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan

CAF : Country Assistance Framework (kaderregeling voor bijstand aan landen)

CENI : Commission Électorale Nationale Indépendante (onafhankelijke nationale kiescommissie)

CMJ : Comité Mixte de la Justice (Gemengd Comité Justitie)

GVDB : Gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid

LSD : Landenstrategiedocument

CSRP : Comité de Suivi de la Réforme de la Police (comité voor toezicht op de politiehervorming)

DCI : Development Cooperation Instrument (instrument voor ontwikkelingssamenwerking)

DG : Directoraat-generaal

DRC : Democratische Republiek Congo

EOF : Europees Ontwikkelingsfonds

EDEO : Europese Dienst voor extern optreden

EIDHR : European Instrument for Democracy and Human Rights (Europees instrument voor democratie en mensenrechten)

EUPOL : European Union Police Mission (politiemissie van de EU) in Kinshasa

EUSEC : EU-missie voor advies en bijstand bij de hervorming van de veiligheidssector in de DRC

HIPC : Heavily Indebted Poor Countries (arme landen met een zware schuldenlast)

IfS : Instrument for Stability (instrument voor stabiliteit)

MONUC : Missie van de Organisatie der Verenigde Naties in de DRC (vervangen door MONUSCO)

NIP : Nationaal Indicatief Programma

OESO/DAC : Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling/Commissie voor ontwikkelingsbijstand

OLAF : Europees Bureau voor fraudebestrijding

PAG : Programme d’Appui à la Gouvernance (steunprogramma voor goed bestuur)

PAMFIP : Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques (steunprogramma voor de modernisering van het beheer van de overheidsfinanciën)

PAP : Programme d’Appui aux Parlements (programma voor steun aan de parlementen)

PARP : Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (programma ter ondersteuning van de hervorming van de nationale politie)

PEFA : Public Expenditure and Financial Accountability (verantwoordingsplicht inzake overheidsuitgaven en financiën)

REJUSCO : Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo (steunprogramma voor het herstel van de rechtsstaat in het oostelijk deel van de DRC)

ROM : Results-oriented monitoring (resultaatgericht toezicht)

UNDP : United Nations Development Programme (ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties)

UPI : Unité de Police Intégrée (EU-steunprogramma voor de opleiding van de geïntegreerde politie-eenheid)

SAMENVATTING

I. De Democratische Republiek Congo (DRC) wordt alom gezien als een van de minst stabiele staten in de wereld. Het onvermogen van een staat om zijn burgers te voorzien van basisdiensten is een overtuigende indicatie van onstabiliteit. Basiselementen van goed bestuur zoals mensenrechten en democratie worden niet geëerbiedigd. De EU verstrekte tussen 2003 en 2011 ongeveer 1,9 miljard euro aan bijstand en is zo een van de belangrijkste ontwikkelingspartners van de DRC.

II. De Rekenkamer onderzocht de doeltreffendheid van de EU-bijstand ter verbetering van het bestuur in de DRC. Met name onderzocht zij de steun voor het verkiezingsproces, voor de hervorming van justitie en politie en van het beheer van de overheidsfinanciën en voor het decentralisatieproces.

III. De Rekenkamer concludeert dat de doeltreffendheid van de EU-steun voor bestuur in de DRC beperkt is. Deze steun wordt verleend in het kader van een over het algemeen deugdelijke samenwerkingsstrategie, is gericht op de voornaamste behoeften en heeft enige resultaten bewerkstelligd. De vorderingen zijn echter traag, ongelijk en over het geheel genomen beperkt. Minder dan de helft van de onderzochte programma’s heeft de verwachte resultaten opgeleverd of zal dat waarschijnlijk doen. Duurzaamheid is in de meeste gevallen een onrealistische verwachting.

IV. Evenals andere ontwikkelingspartners ondervindt de Commissie ernstige hinder bij haar pogingen om bij te dragen tot een beter bestuur in de DRC. Het gebrek aan politieke wil, de door donoren gedreven dynamiek van de programma’s en de ontbrekende opnamecapaciteit zijn debet aan deze gebreken. De Commissie is weliswaar bekend met de voornaamste oorzaken en gevolgen van de onstabiliteit in de DRC, maar heeft toch onvoldoende rekening gehouden met deze uitdagingen bij het opzetten van de EU-programma’s. De risico’s werden niet behoorlijk aangepakt, de programmadoelstellingen zijn vaak te ambitieus, de conditionaliteit werkt weinig stimulerend en de beleidsdialoog is niet ten volle benut, noch behoorlijk afgestemd met de lidstaten van de EU.

V. De wederopbouw van de staat en de verbetering van het bestuur in de DRC zullen een langdurig proces zijn. Indien de EU als belangrijke ontwikkelingspartner van de DRC en als pleitbezorger van goed bestuur en mensenrechten het bestuur in de DRC wil blijven ondersteunen, moet de EU-steun aanzienlijk doeltreffender worden. Daartoe dient de Commissie niet alleen realistischer te worden wat betreft de mogelijke resultaten en het ontwerp van de EU-programma’s, maar ook meer eisen te stellen aan de Congolese autoriteiten wanneer zij de naleving van de overeengekomen voorwaarden en de gedane toezeggingen monitort [1].

VI. De Rekenkamer beveelt de Commissie en de EDEO aan, de samenwerkingsstrategie van de EU met de DRC te verbeteren, de risico’s voor een geslaagde uitvoering van de programma’s beter in te schatten, doelstellingen te bepalen die in de nationale context haalbaar zijn en de benutting van conditionaliteit en beleidsdialoog te versterken.

INLEIDING

ONSTABILITEIT VAN EEN STAAT

1. De Commissie definieert "onstabiliteit" als "zwakke of tekortschietende structuren en situaties waarin het sociaal contract is verbroken als gevolg van het onvermogen of de onwil van de staat om zijn basistaken uit te voeren en te voldoen aan verplichtingen en verantwoordelijkheid inzake dienstverlening, beheer van hulpbronnen, de rechtsstaat, eerlijke deelname aan de macht, veiligheid van de bevolking en bescherming en bevordering van de rechten en vrijheden van de burger" [2].

2. Onstabiele staten worden vaak gekenmerkt door overheidsinstanties, politieke processen en maatschappelijke mechanismen waarin het ontbreekt aan doeltreffendheid, integratie of legitimiteit, schrijnende armoede en ernstige onderontwikkeling. Een ander kenmerk van vele onstabiele staten is dat zij niet in staat zijn tot doeltreffende uitoefening van de bestuursbevoegdheid.

3. In vele EU-beleidsdocumenten, waaronder de Europese Consensus over ontwikkeling [3], wordt onstabiliteit van een staat bijzonder zorgwekkend genoemd in het licht van de EU-doelstellingen voor samenwerking. In 2007 beklemtoonde de Commissie in haar mededeling "Aanzet tot een antwoord van de EU op onstabiele situaties" dat ontwikkelingssamenwerking op lange termijn het antwoord was op onstabiliteit.

4. De noodzaak om goed bestuur te stimuleren, werd beklemtoond in de mededelingen van de Commissie "Bestuur en ontwikkeling" [4] en "Het bestuur binnen de Europese consensus over het ontwikkelingsbeleid", waarmee zij een coherente en gemeenschappelijke aanpak wilde ontwikkelen bij het stimuleren van democratisch bestuur.

DE DEMOCRATISCHE REPUBLIEK CONGO

SOCIAALECONOMISCHE SITUATIE

5. De Democratische Republiek Congo (DRC) in Centraal-Afrika heeft een oppervlakte van 2,3 miljoen km2 en een geschatte bevolking van 68 miljoen mensen [5] die behoren tot ongeveer 350 etnische groepen (zie onderstaande kaart). Bij de onafhankelijkheid van België in 1960 was dit het sterkst geïndustrialiseerde land in Afrika. Het heeft aanzienlijke minerale rijkdommen en bosbestanden, landbouwmogelijkheden en een waterkrachtcapaciteit.De DRC beschikt ook over aardolie. Ondanks het potentieel qua natuurlijke hulpbronnen is dit land nu een van de minst ontwikkelde. De aanzet tot de economische neergang vormde de economische roofbouw, wanbestuur en onvoldoende investeringen ten tijde van de vroegere president Mobutu. Het sinds het begin van de jaren 90 aanslepende conflict in de streek van de Grote Meren had een verwoestende invloed op de economie; de infrastructuur leed grote schade, vele instellingen werden vernietigd, activa gingen verloren en de investeringen kwamen tot stilstand [6].

6. Het einde van de burgeroorlog en het aantreden van Joseph Kabila in 2001 brachten enig macro-economisch herstel. De regering heeft een programma van hervormingen ingevoerd om de macro-economische stabiliteit te herstellen, middelen uit te trekken voor de wederopbouw van de infrastructuur, en de openbare dienst en de bankensector te hervormen. Veel economische activiteit verloopt informeel en buiten de controle van de overheid. Dit is bijzonder hinderlijk voor de belastingontvangsten. De nationale begroting 2013 bedraagt 8 miljard dollar, een onbeduidend bedrag gezien de grootte van het land en zijn bevolking en de rijkdom aan natuurlijke hulpbronnen.

7. Ontoereikende en vervallen infrastructuur vormt een grote belemmering voor economische groei, sociale ontwikkeling, doeltreffend openbaar bestuur, veiligheid en de opbouw van een gevoel van nationale eenheid. De grootste uitdaging ligt in het uitgestrekte en verbrokkelde grondgebied waarover de regering geen controle heeft.

KAART

DEMOCRATISCHE REPUBLIEK CONGO — BESTUURLIJKE KAART

+++++ TIFF +++++

© Europese Rekenkamer.

8. De armoede- en kwetsbaarheidsindicatoren wijzen niet op verbetering. In 2011 had de DRC een ontwikkelingsindex van 0,286, waarmee het de laatste plaats inneemt onder 187 landen met vergelijkbare gegevens [7]. Ongeveer 70 % van de bevolking leeft onder de armoedegrens [8]. De levensverwachting is 48 jaar [9]. Het land kan niet voorzien in de onderwijsbehoeften van zijn burgers [10]. Ondanks de overvloed aan natuurlijke hulpbronnen blijft de voedselvoorziening in de DRC paradoxaal genoeg slechts pover; ongeveer 70 % van de bevolking heeft geen voedselzekerheid en zowat 14 % van de kinderen jonger dan vijf jaar lijdt aan acute ondervoeding [11].

9. Een groot probleem voor de ontwikkeling is wanbestuur. De ontoereikende capaciteit van de overheidsdiensten tot elementaire dienstverlening vormt de kern van de onstabiliteit van het land. Zwakke leiders, gebrek aan professionalisme, beperkte carrièremogelijkheden, onvoldoende beheer van de personele middelen, lage lonen [12] en slechte arbeidsomstandigheden zijn enkele van de oorzaken van ondoelmatigheid en ondoeltreffendheid in het openbaar bestuur. Voor vele "openbare" diensten moet worden betaald omdat de staat deze niet kan bieden. De corruptie tiert welig: op de wereldwijde corruptie-index van Transparency International voor 2011 staat de DRC als 168ste van 182 beoordeelde landen (zie ook paragraaf 82).

POLITIEKE EN INSTITUTIONELE TOESTAND

10. Een grote politieke prestatie was het houden van presidents- en parlementsverkiezingen na het einde van het Mobutu-regime in 1997. Deze verkiezingen kwamen er na aanzienlijke vredesinspanningen die de basis vormden voor een regering van nationale eenheid die hielp bij de vorming van een overgangsregering onder de leiding van president Joseph Kabila in juni 2003 [13].

11. De Congolese instanties talmden bij de voorbereiding van de bij grondwet bepaalde presidentiële en parlementaire verkiezingen in november 2011. Na een controversiële grondwetswijziging werd de presidentsverkiezing beperkt tot één ronde, zodat de oppositie weinig kans maakte om te winnen. Het gebrek aan samenwerking met buitenlandse partners, wanbeheer en slechte planning van de verkiezingen hadden een grote invloed op de geloofwaardigheid van de nationale verkiezingscommissie (CENI) en van de verkiezingsuitslagen [14].

12. Onstabiliteit en geweld vormen nog steeds een groot probleem in het oosten van de DRC. De kernoorzaken zijn de zwakheid van de overheid, etnische spanningen, geschillen om land, de aanwezigheid van gewapende Congolese en buitenlandse groepen [15] en de onvolledige toepassing van vredesakkoorden [16]. De onwettige exploitatie van de minerale rijkdommen van de regio blijft het conflict versterken. Vele internationale en bilaterale partners zijn betrokken bij de hervorming van de veiligheidssector. De resultaten van die hervorming zijn pover, zoals blijkt uit het feit dat het nationale leger van de DRC niet in staat is rebellen en milities aan te pakken.

DE EU-SAMENWERKING MET DE DRC IN DE PERIODE 2003-2011

13. De EU-samenwerking met de DRC werd opgeschort van 1992 to﻿t 2002 wegens het uitblijven van vooruitgang in het proces van politieke democratisering, de hoge mate van corruptie, economisch wanbeheer en verschillen in het beleid van de EU-lidstaten tegenover het land. In die periode bleef de EU actief aanwezig met humanitaire hulp die werd gefinancierd door de DG Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming (ECHO).

14. De ontwikkelingssamenwerking van de EU werd hervat na de ondertekening van de algemene en alomvattende overeenkomst in december 2002 en de bekrachtiging ervan in Sun City (Zuid-Afrika) in april 2003. De financiële steun van de EU aan de DRC over de periode 2003-2011 bedroeg 1868 miljoen euro, waarvan 72 % (1344 miljoen euro) in ontwikkelingssamenwerking, 23,5 % (439 miljoen euro) in humanitaire hulp en 4,5 % (85 miljoen euro) in politieke en veiligheidgerelateerde samenwerking.

ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

15. Het voornaamste instrument voor ontwikkelingssamenwerking met de DRC is het EOF. In september 2003 werden het landenstrategiedocument (LSD) van het negende EOF en het nationaal indicatief programma (NIP) ondertekend voor een eerste bedrag van 171 miljoen euro en met drie hoge prioriteiten: (i) macro-economische steun die schuldenverlichting binnen bereik moest brengen; (ii) steun voor de gezondheidssector; en (iii) institutionele opbouw en steun voor de overgang naar democratie.

16. In november 2003 werd 105 miljoen euro toegevoegd na een besluit van de Raad [17] tot financiële ondersteuning van de overgang naar democratie. In juni 2005 werd bij de tussentijdse evaluatie van het negende EOF nog eens 270 miljoen euro toegewezen en werd de vervoersinfrastructuur toegevoegd als concentratiesector. Eind 2011 bedroeg de totale toewijzing uit het negende EOF 625 miljoen euro [18].

17. De eerste toewijzing volgens het NIP van het tiende EOF, ondertekend in september 2008, beliep 561,7 miljoen euro. De toewijzing voor onverwachte behoeften werd verhoogd van 47,7 miljoen euro in 2008 tot 120 miljoen euro in 2010, voornamelijk om de herstelinspanningen in het oosten van de DRC voort te zetten en de impact van de wereldvoedselprijzen en de financiële crisis te ondervangen. De toewijzing uit het tiende EOF bedraagt in totaal 709 miljoen euro (juni 2013).

18. De samenwerkingsstrategie van het tiende EOF betreft drie concentratiesectoren:

a) bestuur — steun aan gecentraliseerde en gedecentraliseerde overheden, steun voor hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën en van de veiligheidssector (justitie en politie);

b) infrastructuur en vervoer — steun voor herstel en verbetering van wegen en waterwegen;

c) gezondheid.

19. De steun voor andere dan concentratiesectoren gaat vooral naar maatregelen voor regionale integratie en naar het beheer van de bosbouwbestanden.

20. De tabel geeft een overzicht van de toewijzingen volgens de NIP’s in het kader van het negende en tiende EOF.

TABEL

TOEWIJZINGEN UIT HET NEGENDE EN TIENDE EOF

(miljoen euro) |

9e EOF | 10e EOF |

| | % | | | % |

Programmeerbare steun | | | Programmeerbare steun | | |

Concentratiesectoren | | | Concentratiesectoren | | |

Gezondheid | 80 | 14 | Bestuur | 130 | 23 |

Infrastructuur | 50 | 9 | Infrastructuur | 276 | 49 |

Macro-economische steun | 106 | 19 | Gezondheid | 91 | 16 |

Institutionele steun/bestuur | 105 | 19 | | | |

Subtotaal | 341 | | Subtotaal | 497 | |

| | | | | |

Niet-concentratiesectoren | | | Niet-concentratiesectoren | | |

Verkiezingen | 105 | 19 | Duurzame natuurlijke hulpbronnen,regionale maatregelen, FTS [8888] | 72 | 13 |

Natuurlijke hulpbronnen, ODR [9999], overige | 104 | 19 |

Subtotaal | 209 | | Subtotaal | 72 | |

Totaal programmeerbaar | 550 | | Totaal programmeerbaar | 569 | |

Niet-programmeerbare steun | 75 | | Niet-programmeerbare steun | 140 | |

Totaal | 625 | | Totaal | 709 | |

THEMATISCHE BEGROTINGSONDERDELEN VAN DE EU

21. Over de periode 2003-2011 bedroeg de steun uit de algemene begroting van de EU 147 miljoen euro, en deze ging voornamelijk via het instrument voor ontwikkelingssamenwerking (IOS) naar niet-overheidsactoren en de programma’s voor voedselveiligheid. Het Europees instrument voor democratie en mensenrechten (EIDMR) werd ingezet voor steun aan slachtoffers van marteling, voor de bevordering van democratie en de rechtsstaat, voor mensenrechten en grondrechten, en niet-overheidsactoren. Het stabiliteitsinstrument financierde stabilisatiemaatregelen in het oosten van de DRC en steun aan de politie, bijvoorbeeld het steunprogramma voor vrede en stabiliteit in het oosten van de DRC (zie de paragrafen 52 en 54).

HUMANITAIRE HULP

22. Met ongeveer 500 miljoen euro over de periode 2003-2012 is DG Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming (ECHO) de grootste donor van humanitaire bijstand in de DRC. Deze steun is voornamelijk gericht op het oostelijke gedeelte van het land.

SAMENWERKING OP POLITIEK EN VEILIGHEIDSGEBIED

23. De diplomatieke bijdrage van de Raad van de EU aan de inspanningen voor regionale stabilisatie bestond onder meer uit opeenvolgende benoemingen van speciale EU-vertegenwoordigers met de opdracht om zich te richten op stabilisatie in de regio van de Afrikaanse Grote Meren, voornamelijk in de fase na de overgang in de DRC. De aandacht ging vooral uit naar de hervorming van de veiligheidssector en de stimulering van democratische instellingen.

24. De EU heeft in de DRC ook vijf gemeenschappelijke missies inzake veiligheid en defensie uitgevoerd: twee militaire acties (Artemis en EUFOR RD Congo) en drie civiele missies (EUPOL Kinshasa (2005-2007), EUPOL RDC (2007-heden) en EUSEC RDC (2005-heden)). De twee laatstgenoemde civiele missies moeten bijdragen aan de hervorming van de veiligheidssector.

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

25. De Rekenkamer wilde beoordelen of de EU-steun voor bestuur in de DRC doeltreffend is. De controle was toegespitst op twee vragen:

a) Beantwoordt de EU-steun voor bestuur aan de behoeften en worden de verwachte resultaten gerealiseerd?

b) Houdt de Commissie voldoende rekening met de onstabiliteit van de DRC bij het opzetten van EU-programma’s?

26. De controle betrof de EU-steun voor het verkiezingsproces, de hervorming van de veiligheidssector (justitie en politie), de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën en de decentralisatie tijdens de periode 2003-2011.

27. De controle werd uitgevoerd tussen maart en december 2012 en omvatte:

a) onderzoek van essentiële beleidsdocumenten op de voornoemde gebieden, onderzoek van de LSD’s en NIP’s voor het negende en tiende EOF en gesprekken met personeel van de Europese Commissie en de EDEO in Brussel;

b) onderzoek van 16 door de EU gefinancierde programma’s met het doel de doeltreffendheid van de afzonderlijke acties te beoordelen; deze kregen een score volgens de resultaatgerichte methode van de Commissie (zie de bijlagen I en II);

c) een bezoek aan de DRC van 28 mei tot 14 juni 2012, waarbij de controleurs van de Rekenkamer spraken met personeel van de EU-delegatie, de Congolese overheid, andere grote ontwikkelingspartners en vertegenwoordigers van de burgermaatschappij, alsook bezoeken aan programma’s in Kinshasa, Bas-Congo, Zuid- en Noord-Kivu;

d) in de fasen van controleplanning en verslagopstelling: raadpleging van een Congo-kenner gespecialiseerd in bestuur en betrekkingen tussen overheid en burgers.

OPMERKINGEN

DE EU-STEUN VOOR BESTUUR IN DE DRC BEANTWOORDT AAN DE BEHOEFTEN MAAR HEEFT IN HET ALGEMEEN SLECHTS BEPERKTE RESULTATEN BEREIKT

28. De Rekenkamer onderzocht of de EU-steun voor bestuur in de DRC:

a) past binnen een deugdelijke samenwerkingsstrategie die inspeelt op de voornaamste behoeften van het land en strookt met het EU-beleid wat betreft de reactie op onstabiele situaties;

b) de verwachte resultaten heeft bereikt of deze waarschijnlijk zal bereiken.

DE EU-STEUN VOOR BESTUUR IN DE DRC PAST BINNEN EEN IN HET ALGEMEEN DEUGDELIJKE SAMENWERKINGSSTRATEGIE

29. De samenwerkingsstrategie van de EU berust op een behoorlijke beoordeling van de politieke, economische, sociale en veiligheidssituatie in de DRC. Tijdens de looptijd van het negende EOF heeft de Commissie geleidelijk een samenwerkingsstrategie uitgebouwd die aansloot bij de nieuwe situatie na het conflict en bij het feit dat er vóór 2006 geen nationale strategie voor armoedebestrijding bestond. Steun voor het verkiezingsproces was van cruciaal belang voor de institutionele opbouw en de overgang naar democratie. Herstel van de infrastructuur, vooral in de gezondheidssector, was dringend nodig om de levensomstandigheden van de bevolking te verbeteren. Macro-economische steun in het kader van het initiatief voor arme landen met een zware schuldenlast (HIPC) was essentieel om de macro-economische stabiliteit te herstellen en het pad te effenen voor de hervorming van de overheidsfinanciën en ontwikkeling [19].

30. De strategie voor het tiende EOF steunt terecht op dezelfde beginselen. Hiermee moeten de uitdagingen worden aangegaan inzake wederopbouw van politiek en infrastructuur door middel van steun voor bestuur, gezondheidszorg en infrastructuur voor vervoer en watervoorziening. Deze doelstellingen zijn afgestemd op de prioriteiten die zijn genoemd in het nationale strategiedocument voor armoedebestrijding en groei [20] en het programma voor prioritaire acties van de regering [21]. Een tekortkoming is dat de steun voor de verkiezingscyclus van 2011 — die toch strookte met de aan bestuur toegekende prioriteit — ontbrak in de in het LSD beschreven strategie en in de financiële toewijzing volgens het NIP. Dit beperkte de mogelijkheden van de Commissie om adequaat te reageren op de problemen die optraden in de voorbereiding van die verkiezingen (zie de paragrafen 11, 40, 41, 87 en 90).

31. Steun voor bestuur vormt de kern van de samenwerkingsstrategieën van het negende en tiende EOF omdat een goed bestuur onmisbaar is voor vrede, stabiliteit en ontwikkeling. Deze steun betreft een reeks zeer belangrijke sectoren waarin deze moet bijdragen tot hervormingen op lange termijn en zo de capaciteit van de staat versterken om zijn basisfuncties te vervullen wat betreft justitie, veiligheid en beheer van de openbare middelen.

32. Overeenkomstig het EU-beleid ten aanzien van onstabiele situaties wordt de ontwikkelingssamenwerking gecombineerd met humanitaire bijstand, gefinancierd door DG Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming (ECHO) en met politieke en veiligheidssamenwerking, vooral in het oosten van de DRC, waar de regering niet soeverein is op het grondgebied.

33. Daarom is de ontwikkelingsstrategie alomvattend — veiligheid, politieke, economische en ontwikkelingssteun en humanitaire bijstand — overeenkomstig de beginselen voor goed engagement in fragiele staten van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling/comité Ontwikkelingsbijstand (OESO/DAC) en het beleidskader van de Europese Unie.

34. De samenwerkingsstrategie van de EU is toegespitst op steun voor de centrale regering en voor het oosten van de DRC. Dit weerspiegelt de prioriteit die wordt gegeven aan het versterken van de overheidscapaciteit en de noodzaak om de enorme humanitaire crisis in de regio aan te pakken. Toch wordt in het LSD van het tiende EOF weinig aandacht besteed aan de geografische complementariteit tussen de samenwerkingsstrategie van de EU en de programma’s van haar lidstaten en andere ontwikkelingspartners. Andere partners blijken eveneens een groot deel van hun steun te richten op het oosten en op de twee meest welvarende provincies (Bas-Congo en Katanga). Er bestaat dus een risico van onevenwicht in de spreiding van de ontwikkelingssteun ten nadele van de armere provincies [22].

DE EU-STEUN VOOR BESTUUR SPEELT IN OP DE BEHOEFTEN OP ALLE TERREINEN MAAR DE VORDERINGEN ZIJN ONGELIJK EN MEESTAL BEPERKT

35. De Rekenkamer stelde vast dat minder dan de helft van de onderzochte programma’s de verwachte resultaten heeft bereikt of deze waarschijnlijk zal bereiken en dat duurzaamheid in de meeste gevallen een onrealistische verwachting is (zie de scores in de kolommen "Resultaten" en "Duurzaamheid" in bijlage I).

STEUN VOOR HET VERKIEZINGSPROCES

36. De eerste prioriteit na het einde van de burgeroorlog was het land weg te loodsen uit de oorlog en in de richting van verzoening, eenheid en vrede. Na de overeenkomst van Pretoria begon het overgangsproces op 30 juni 2003 met de vorming van een overgangsregering met als hoofdtaak de invoering van democratie door middel van faire, competitieve, transparante en democratische verkiezingen. Het nastreven van die doelstelling werd gehinderd door de moeizame machtsdeling door de overgangsregering en de meningsverschillen tussen vooraanstaande politieke leiders over de kenmerken van overgang en wederopbouw. Een grondwettelijk referendum in 2005 en de verkiezingen in 2006 sloten de overgangsperiode af [23]. De tweede verkiezingscyclus startte in november 2011.

37. In de periode na de hervatting van de structurele samenwerking met de DRC (zie paragraaf 13) was het hoofddoel van de Europese Unie het proces van politieke overgang en democratisch herstel te begeleiden. Voor de eerste verkiezingscyclus (2005 en 2006) financierde de Commissie als haar bijdrage in een door het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP) beheerd multidonor-trustfonds de volgende twee programma’s:

a) het"Programme d’Appui au Processus Électoral" (PAPE) [24], vastgesteld in november 2004, omvatte een bijdrage van 105 miljoen euro uit het bijkomende bedrag dat door de Raad in juli 2003 was toegewezen (zie paragraaf 16);

b) de tweede PAPE-bijdrage, vastgesteld in november 2005, was een uitbreiding met 60 miljoen euro van het voorgaande programma die werd gefinancierd met de programmeerbare steun voor niet-concentratiesectoren van het negende EOF.

38. Om de voorbereiding en organisatie van de tweede verkiezingscyclus te ondersteunen, droeg de Commissie ook bij aan een door het UNDP beheerd trustfonds; het UNDP had in 2007 het "Programme d’Appui au Cycle Électoral (PACE I)" [25] opgezet om de bestaande institutionele infrastructuur in stand te houden en te versterken met het oog op de voorbereiding van de tweede verkiezingscyclus. Uit het EOF werden twee programma’s gefinancierd:

a) het negende EOF bevatte 3 miljoen euro voor "Appui à la CENI",dat startte in november 2007;

b) het tiende EOF bevatte 47,5 miljoen euro voor het "Programme d’Appui au Cycle Électoral 2011-2013" (PACE II) [26], dat startte in mei 2011.

39. De twee EU-programma’s ter ondersteuning van het verkiezingsproces 2005-2006 hebben de meeste van hun doelstellingen gerealiseerd door te gelegener tijd bij te dragen aan het voorbereidende werk dat nodig was om de verkiezingen in het algemeen bevredigend te doen verlopen, zoals wordt bevestigd door de EU-verkiezingswaarnemingsmissie [27]. De buitenlandse partners van de DRC vinden dat het proces is geslaagd wat betreft de logistieke organisatie, waarbij de toestand in het land een enorme en unieke uitdaging vormde. De EU en de andere buitenlandse partners slaagden erin verkiezingen te houden op presidentieel en wetgevend niveau. Een grote tegenvaller was echter het ontbreken van steun voor lokale verkiezingen, die eveneens waren gepland maar nooit plaatsvonden.

40. De doelstellingen van de EU-steun voor de presidentsverkiezingen van 2011 werden niet gerealiseerd. Zoals gepland werden de presidentiële en wetgevende verkiezingen van 2011 voorbereid en georganiseerd door de Congolese overheid, maar het proces werd slecht beheerd en er was grote vertraging bij de start van de voorbereiding. Toen de internationale gemeenschap wel reageerde, was het te laat voor een bevredigend verloop van de verkiezingen. Er was ook vertraging bij het opzetten van het CENI [28]. Machthebbers kozen de leden van het CENI zorgvuldig en weerden mogelijk oppositiegezinde vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld.

41. In januari 2011 werd de grondwet gewijzigd: de stemprocedure voor de presidentsverkiezing werd teruggebracht tot één ronde, zodat de oppositie weinig kans maakte op een overwinning. De internationale gemeenschap reageerde traag, met als argument dat dit een kwestie van nationale soevereiniteit was. Voor de Commissie en de EU-lidstaten is dit geen geldige reden: de Overeenkomst van Cotonou geeft hun de mogelijkheid een politieke dialoog aan te gaan en een overlegprocedure te starten als zij van oordeel zijn dat het partnerland zich niet houdt aan een verplichting tot naleving van de mensenrechten, de democratische beginselen en de rechtsstaat [29].

42. Een zeer groot deel van de Congolese bevolking en de internationale gemeenschap erkent het gebrek aan geloofwaardigheid van het verkiezingsproces van 2011 en het ontbreken van democratische legitimiteit van de verkiezingsuitslagen [30]. Het gevaar bestaat dat de door de internationale gemeenschap — inclusief de Commissie — verleende steun wordt gezien als een middel om het regime steviger in het zadel te helpen ten nadele van de bevolking.

STEUN VOOR DE RECHTERLIJKE MACHT

43. De vestiging van de rechtsstaat is essentieel voor de stabilisering en wederopbouw van de DRC. De voorgeschiedenis van onstabiliteit en conflict in het land heeft geleid tot de instorting van overheidsinstanties, en als deze niet opnieuw worden opgebouwd met nieuwe, sterke structuren die het ontstaan van een rechtsstaat bevorderen, kan dit leiden tot nieuwe politieke problemen en geweld. De EU heeft op deze bezorgdheid gereageerd door steun te verlenen die gericht is op het oosten van de DRC en door de herstructurering op lange termijn van de centrale rechtsinstanties te ondersteunen.

44. De Rekenkamer onderzocht twee programma’s:

a) het "Programme d’Appui à la Restauration de la Justice à l’Est de la République Démocratique du Congo" (REJUSCO) is een in 2006 gestart en door meerdere donoren gefinancierd programma [31] waaraan de EU uit het negende EOF 7,9 miljoen euro heeft bijgedragen;

b) het onderdeel justitie van het "Programme d’Appui à la Gouvernance" (PAG), met 9 miljoen euro financiering uit het negende EOF in januari 2007.

45. Het programma REJUSCO was bedoeld als bijdrage tot (i) capaciteitsopbouw voor het rechtsapparaat in Noord- en Zuid-Kivu; (ii) een beter functioneren van justitie om een faire en billijke rechtsgang te garanderen; en (iii) meer vertrouwen van de bevolking van deze oostelijke provincies in hun rechtsapparaat door toezicht op processen en gevangenissen en door de inwoners beter bewust te maken van hun rechten en plichten, met name waar het gaat om gendergerelateerd geweld.

46. Deze weliswaar relevante doelstellingen werden slechts ten dele gerealiseerd, voornamelijk wegens de complexiteit van het programma, de veelheid van procedures, de moeilijke omstandigheden en de slechte dialoog tussen de partners en de regering. Daardoor werd het programma eerder dan gepland stopgezet en de bijdrage van de Commissie werd verminderd. Hoewel de kwaliteit van sommige outputs, met name gebouwen, pover was, droeg het programma bij tot een verbetering van de functionele mogelijkheden van de rechtbanken. De gevangenisomstandigheden zijn echter nog steeds betreurenswaardig en er moet nog veel werk worden verzet om de bevolking beter toegang tot en meer vertrouwen in het rechtsapparaat te geven. De onrust in Goma (beweging M23) veroorzaakte een opstand in de regio die het met EU-steun verrichte werk verder kan hebben ondermijnd (zie paragraaf 12).

47. Het PAG-onderdeel Justitie wil gerechtelijke hervorming ondersteunen door (i) versterking van de capaciteiten van het Ministère de la Justice et des Droits Humains (MJDH) [32], het Comité Mixte de la Justice (CMJ) en de Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) [33], (ii) verbetering van het functioneren van het rechtsapparaat in de provincie Kinshasa, en (iii) het opzetten van een langetermijnbeleidsstrategie.

48. Het programma liep nog ten tijde van het bezoek van de Rekenkamer. Door problemen bij de werving van het team voor technische bijstand liep de uitvoering van de activiteiten twee jaar vertraging op. Bijgevolg werd een vijfde van het budget voor het programma geannuleerd. Het programma zal waarschijnlijk een groot deel van de geplande resultaten realiseren waar het gaat om het versterken van de centrale rechterlijke instanties en het rechtsapparaat in de provincie Kinshasa. Een groot probleem is dat, door ondoelmatigheid bij het CMJ, de beleidshervorming niet zal zijn vastgesteld vóór het einde van het programma. Op grond hiervan heeft de Commissie haar financiële steun aan het CMJ opgeschort.

49. Voor beide programma’s is de duurzaamheid van de resultaten onzeker wegens de ontoereikende nationale begroting voor justitie, blijvende tekortkomingen in de administratieve capaciteit en de ontoereikende inzet van de nationale regering voor beleidshervormingen.

STEUN VOOR DE POLITIE

50. Toen de Congolese overheid, na jaren van verwaarlozing onder Mobutu en de langdurige periode van gewapende conflicten, institutionele hervorming inzette, was het een van de hoogste prioriteiten de bevolking veiligheid te bieden. De grootste tekortkomingen van de nationale Congolese politie zijn het ontbreken van uitrusting en infrastructuur, ontoereikende opleiding en de lage, onregelmatig betaalde lonen — die alle leiden tot demotivatie. Een groot probleem is de gewoonte van afpersing, waarbij het politiepersoneel zijn chefs van middelen moet voorzien. Net als het leger leeft de politie op kosten van de bevolking.

51. Aan het begin van de overgangsperiode waren de grote doelstellingen van de EU onder meer het beschermen van de overheidsinstellingen en het versterken van de binnenlandse veiligheid, om zo het overgangsproces veilig te stellen en het houden van verkiezingen te vergemakkelijken. Sinds 2005 tracht de Unie steun te verlenen aan een ruimer en langduriger proces waarvan de institutionele en organisatorische hervorming van de veiligheidsdiensten een cruciaal onderdeel vormt.

52. De Rekenkamer onderzocht drie programma’s op dit terrein:

a) het programma "Appui à la formation de l’Unité de Police Intégrée" (UPI) startte in mei 2004 en kreeg 5 miljoen euro financiering uit de intra-ACS-toewijzing van het negende EOF [34];

b) het steunprogramma voor vrede en stabilisatie in het oosten van de DRC startte in juni 2008 met een EU-bijdrage van 10 miljoen euro uit het Instrument voor stabiliteit, waarvan 2,9 miljoen euro voor de politie;

c) het "Programme d’Appui à la Réforme de la Police Nationale (PARP)", startte in augustus 2010 met 11 miljoen euro financiering uit het tiende EOF.

53. Het steunprogramma UPI werd uitgevoerd samen met EUPOL Kinshasa, een politiemissie binnen het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (zie paragraaf 24). Het had een beperkt aantal duidelijke en logische prioriteiten. Dankzij dit programma werd een eenheid van 1000 hoogopgeleide politieofficieren gevormd met de nodige logistieke steun en uitrusting; de verwachte resultaten werden verwezenlijkt, namelijk het verzekeren van de veiligheid bij het grondwettelijk referendum en de verkiezingen van 2005 en 2006. De Rekenkamer kon geen informatie krijgen over de herschikking van personeel en uitrusting na afloop van het programma. De duurzaamheid van deze resultaten is dus niet duidelijk.

54. Het onderdeel Politie van het steunprogramma voor vrede en stabilisatie in het oosten van de DRC heeft de verwachte resultaten deels gerealiseerd. Het voorzag in gebouwen, installaties en uitrusting voor twee mobiele interventie-eenheden en de regionale hoofdkwartieren in Goma en Bukavu. De bouwwerkzaamheden kenden veel vertraging, vooral in Bukavu, en zijn van slechte kwaliteit. Ten tijde van het bezoek van de Rekenkamer waren de gefinancierde installaties in Bukavu nog niet in gebruik. In Goma waren ze nog niet operationeel door het ontbreken van stromend water en elektriciteit, die zouden worden gefinancierd en geïnstalleerd door de politieautoriteiten. Tot nu toe heeft het programma niet daadwerkelijk geleid tot verbetering van de operationele mogelijkheden van de politie in de regio. De onrust in Goma (beweging M23) kan het met EU-steun verrichte werk verder hebben ondermijnd (zie paragraaf 12).

55. Met het PARP werd beoogd de hervorming van de nationale Congolese politie te ondersteunen door versterking van de coördinatiemogelijkheden van het Comité de Suivi de la Réforme de la Police (CSRP), reorganisatie van het beheer van de personele en begrotingsmiddelen en verbetering van de opleidingsinfrastructuur. Het programma wordt uitgevoerd in coördinatie met de technische ondersteuning die aan het CSRP wordt verleend door EUPOL RDC, een andere politiemissie vanuit het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid.

56. Het programma verkeerde ten tijde van het bezoek van de Rekenkamer nog in een vroege uitvoeringsfase. Men was erin geslaagd een databank van personele middelen te vormen, een onmisbare stap op weg naar de doorvoering van de politiehervorming. Er was echter reden tot bezorgdheid over de duurzaamheid van deze databank, aangezien er geen plannen waren voor onderhoud van het IT-systeem wanneer de door de EU gefinancierde technische bijstand stopt.

STEUN VOOR DE HERVORMING VAN DE OVERHEIDSFINANCIERING

57. In 2008 bleek uit het onderzoek naar de verantwoording van de overheidsuitgaven en -financiën dat het beheer van de overheidsfinanciën werd gekenmerkt door tekortkomingen op de meeste terreinen, waaronder een verouderd rechtskader voor de begroting, gebrekkige planning en uitvoering van de begroting en veelvuldige toepassing van uitzonderingsprocedures. Bij essentiële functies zoals boekhouding en kasverrichtingen werden de beginselen van goede praktijk niet nageleefd en externe controlemechanismen ontbraken nagenoeg.

58. Na het onderzoek stelde de regering een strategieplan voor de hervorming van de overheidsfinanciën op, dat zij met de steun van ontwikkelingspartners zoals de EU uitvoert en waarmee zij deze gebreken in de periode 2010-2017 wil aanpakken.

59. De Rekenkamer onderzocht drie EU-programma’s:

a) de component Overheidsfinanciën van het in januari 2007 ondertekende "Programma d’Appui à la Gouvernance"(PAG), dat werd gefinancierd met een bijdrage van 6,5 miljoen euro uit het negende EOF;

b) de component Natuurlijke hulpbronnen van het PAG, die werd gefinancierd met een bijdrage van 9 miljoen euro uit het negende EOF;

c) het "Projet d’Appui à la Modernisation des Finances Publiques" (PAMFIP), dat werd ondertekend in mei 2010 en gefinancierd met een bijdrage van 10 miljoen euro uit het tiende EOF.

60. De Rekenkamer onderzocht tevens twee programma’s voor specifieke begrotingssteun:

a) "Appui budgétaire à la Stabilisation économique de la RDC" [35], ondertekend in augustus en december 2009 en gefinancierd met een totale bijdrage van 48,6 miljoen euro uit het tiende EOF en het instrument voor ontwikkelingssamenwerking;

b) "Appui budgétaire pour atténuer les effets de la crise économique et financière en RDC" [36], ondertekend in december 2010 en gefinancierd met 50 miljoen euro uit het tiende EOF krachtens het in 2009 gestarte initiatief Vulnerability FLEX (V-FLEX).

61. De drie EU-steunprogramma’s voor de hervorming van de centrale overheidsfinanciën hebben tot nu toe slechts bescheiden resultaten opgeleverd.

62. De component Overheidsfinanciën van het PAG ondersteunde het Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques (COREF) [37], een zeer belangrijk orgaan belast met de coördinatie van de hervormingen op dit terrein. Hij droeg ook bij tot de vaststelling van het "Plan Stratégique de Réforme des Finances Publiques" (PSRFP) [38] en versterkte de capaciteiten van de Inspection Générale des Finances (IGF) [39] en de door de Nationale Vergadering opgerichte Commission Économique, Financière et Contrôle Budgétaire (ECOFIN) [40] door het verstrekken van opleiding, advies en uitrusting en door het renoveren van kantoorgebouwen.

63. De steun voor de hoge controle-instantie (HCI) is daarentegen goeddeels mislukt. Ondanks de toegenomen aantallen en capaciteiten van de personeelsleden is de beoogde renovatie van het HCI-hoofdkwartier volledig stilgevallen wegens een juridisch geschil met de aannemer. Hierdoor is de operationele capaciteit van de HCI ernstig beperkt.

64. Het PAMFIP, de logische voortzetting van het PAG, moet de diensten voor begrotingsprogrammering, boekhouding en douane versterken. Ten tijde van het bezoek van de Rekenkamer verkeerde het nog in een vroege uitvoeringsfase, maar het had reeds te kampen met problemen bij het werven van deskundigen en het coördineren van bepaalde activiteiten met andere donoren.

65. De twee onderzochte programma’s voor begrotingssteun hadden onder meer tot doel bij te dragen aan de verbetering van het beheer van de overheidsfinanciën. De programma’s werden echter niet in verband gebracht met het hervormingsplan van de regering en evenmin werd bepaald welke prioriteiten ze moesten ondersteunen. Het is niet duidelijk hoe programma’s van dit type een dergelijk doel kunnen bereiken, aangezien de middelen in één vaste tranche werden uitbetaald zonder voorwaarden inzake prestaties of eisen voor de beleidsdialoog. De Rekenkamer merkt op dat, hoewel het land kampt met een moeilijke economische en budgettaire situatie en de lage lonen mede de ondoelmatigheid van de overheidsdiensten verklaren (zie paragraaf 9), de lonen van de parlementsleden werden verhoogd van 1500 dollar in de overgangsperiode tot 6000 dollar in 2006 en 13000 dollar in 2012. In 2011 waren de uitgaven voor het presidentschap, de minister-president, de Nationale Vergadering en de Senaat goed voor 11 % van de totale begrotingsuitgaven, bijna driemaal het bedrag dat werd besteed aan de gezondheidszorg [41].

66. De goedkeuring van het strategisch plan voor de hervorming van de overheidsfinanciën geeft aan dat de regering zich wil inzetten voor die hervorming, die mede gaande wordt gehouden door de gecoördineerde steun van ontwikkelingspartners. Net als bij EU-programma’s op andere terreinen doen de ontoereikende begrotingsmiddelen en het zwakke beheer van de overheidsfinanciën echter twijfel rijzen over de vraag of de door de programma’s PAG en PAMFIP ondersteunde instellingen in staat zijn hun activiteiten voort te zetten en hun gebouwen en uitrusting te onderhouden zonder de steun van donoren.

67. De economische toekomst van de DRC en de vooruitzichten op een beter bestuur zijn sterk afhankelijk van de wijze waarop de aanzienlijke natuurlijke rijkdommen van het land worden beheerd. Het beëindigen van conflicten en het houden van verkiezingen hebben er echter nog niet voor gezorgd dat de natuurlijke hulpbronnen van de DRC de ontwikkeling stimuleren. In dit verband moet het element natuurlijke hulpbronnen van het PAG de belangrijkste instellingen beter in staat stellen de sectoren mijnbouw en bosbouw te beheren, betere investeringsvoorwaarden te bieden en de inkomsten te verhogen.

68. Toen het PAG ongeveer anderhalf jaar voor het einde van zijn looptijd werd onderzocht, bleek het element natuurlijke hulpbronnen weinig resultaat te hebben geboekt. Een van de redenen was de ontoereikende beoordeling van de behoeften, waarbij was voorbijgegaan aan een aantal ernstige gebreken in het beheer van de natuurlijke hulpbronnen: illegale exploitatie, corruptie, het ontbreken van betrouwbare gegevens, gebrekkige controle- en douanesystemen, willekeurige belastingheffing, geringe productiviteit en de lage verwerkingsgraad van de grondstoffen. Daarnaast vertoonde het programma gebreken in de opzet waardoor de uitvoering grote vertraging opliep en vele geplande activiteiten moesten worden geschrapt.

69. Hoewel het programma heeft bijgedragen aan de capaciteitsopbouw van sommige instellingen, zullen vele resultaten waarschijnlijk niet worden behaald. Daarbij gaat het onder meer om de vaststelling van een nationaal bosbouwplan, de herziening van de mijnwet en de versterking van het proces van exploitatie, verwerking en afzet.

STEUN VOOR HET DECENTRALISATIEPROCES

70. Decentralisatie is in de DRC een voorwerp van lange politieke discussies, dat opnieuw op de agenda kwam te staan bij de vaststelling van de grondwet in 2006. Het is een drieledig proces (politiek, administratief en fiscaal) dat de democratie moet bevorderen, de lokale politieke verantwoordelijkheid moet versterken en de dienstverlening aan de burgers moet verbeteren.

71. De Rekenkamer onderzocht twee programma’s:

a) het "Projet d’Appui au Démarrage de la Décentralisation en RDC" (PA2D) [42], dat werd ondertekend in mei 2010 en werd gefinancierd met een bijdrage van 15 miljoen euro uit het tiende EOF;

b) het "Programme d’Appui aux Parlements" (PAP) [43], dat werd ondertekend in mei 2010 en gefinancierd met een bijdrage van 5 miljoen euro uit het tiende EOF.

72. Het PA2D is bedoeld om de overgang naar decentralisatie te vergemakkelijken door het ondersteunen van de organen die deze hervorming op nationaal niveau moeten begeleiden, alsook door het versterken van de administratieve capaciteiten van de provincies Kinshasa en Noord-Kivu. Het PAP moet dan weer bijdragen tot de consolidatie van de democratie in de DRC door versterking van de capaciteiten van de Nationale Vergadering, de senaat en de twee provinciale vergaderingen in Kinshasa en Noord-Kivu.

73. Beide programma’s bevonden zich ten tijde van het bezoek van de Rekenkamer nog in een vroege fase, maar toch waren hun vooruitzichten op succes reeds beperkt. Om diverse redenen kenden ze grote problemen, voornamelijk wegens de tekortkomingen van de Congolese overheid, het uitstellen van de provinciale verkiezingen en de ontoereikende politieke inzet van de nationale instanties bij het nastreven van de decentralisatie. Het huidige presidentschap streeft momenteel naar machtsconsolidatie. Decentraliseren betekent de macht delen, iets waarvoor de president thans weinig voelt. In deze omstandigheden is enig duurzaam resultaat van beide programma’s weinig waarschijnlijk, tenzij de politieke context sterk verandert.

74. Ondanks de algemene maatschappelijke consensus in het land over de noodzaak van decentralisatie aarzelt de regering om de hervorming door te zetten. De van de in Kinshasa gevestigde top uitgaande aanpak die door de buitenlandse partners van de DRC, waaronder de Commissie, wordt gevolgd, heeft dus weinig kans van slagen bij het invoeren van decentralisatie. De provinciale besturen beweren positief te staan tegenover de voordelen van decentralisatie, maar staan afwijzend tegenover de bijbehorende verantwoordelijkheden van dienstverlening. Een politiek obstakel is het onevenwicht tussen de middelen van de provincies: twee provincies (Bas-Congo en Katanga) zijn goed voor meer dan de helft van de belastingontvangsten van het land.

75. Het decentralisatieproces wordt dan ook aanzienlijk vertraagd doordat:

a) vele juridische instrumenten betreffende decentralisatie nog niet zijn vastgesteld;

b) het proces van retrocessie nog niet op gang is gebracht [44];

c) de aanvankelijk voor 2008 geplande en vervolgens naar 2011 verschoven lokale verkiezingen hebben nooit plaatsgevonden [45] en de voor 2011 geplande provinciale verkiezingen zijn opgeschort;

d) de vorming van 26 provincies in plaats van de huidige 11 had moeten zijn afgerond tegen mei 2010, maar de wet nog steeds niet is uitgevaardigd.

DE COMMISSIE HIELD BIJ HET OPZETTEN VAN DE EU-PROGRAMMA’S ONVOLDOENDE REKENING MET DE ONSTABIELE NATIONALE CONTEXT

76. De Rekenkamer onderzocht of de Commissie:

a) de grootste risico’s voor de doeltreffendheid van de EU-programma’s behoorlijk aanpakte;

b) duidelijke en haalbare doelstellingen koos;

c) passend gebruikmaakte van de conditionaliteit en de politieke dialoog om de inzet van de Congolese autoriteiten voor beter bestuur te stimuleren.

RISICO’S WERDEN NIET BEHOORLIJK AANGEPAKT

77. Externe steunmaatregelen worden uitgevoerd in een risicovolle omgeving, zeker in onstabiele staten. De Commissie kan, evenmin als andere ontwikkelingspartners, risico’s vermijden. Zij moet de risico’s echter zodanig beheren dat deze tot een minimum beperkt blijven.

78. De Commissie is goed op de hoogte van de situatie in de DRC en van de oorzaken en gevolgen van onstabiliteit. Toen de Commissie de door de Rekenkamer onderzochte EU-programma’s ontwierp, identificeerde zij vele risico’s en trok zij lering uit eerdere programma’s. De Commissie hield rekening met de moeilijke context en de zwakte van het nationale bestuur bij de keuze van een steunverleningswijze en de invoering van een controlesysteem. De Commissie beoordeelde echter niet de waarschijnlijkheid van risico’s of hun mogelijke impact op de programma’s. In vele gevallen vermeldden de voorbereidende documenten alleen veronderstellingen en/of risico’s voor de doeltreffendheid van de programma’s, hoewel welbekend was dat er ernstige problemen bestonden, met name het gebrek aan inzet van de nationale instanties voor hervorming en de geringe institutionele en financiële capaciteit om de duurzaamheid van de resultaten te garanderen na de voltooiing van de EU-programma’s.

79. In de programmadocumenten was er geen sprake van een aantal grote risico’s zoals het gebrek aan politieke wil, fraude en corruptie, die in de DRC een reden tot ernstige bezorgdheid vormen (zie paragraaf 9). Andere risico’s werden onderschat, bijvoorbeeld vervoers- en communicatieproblemen, de beperkte opnamecapaciteit van de nationale instanties (zie paragraaf 82, onder c)) en de moeilijke aanwerving van internationale deskundigen en lokale contractanten met de nodige uitrusting en geschoold personeel, vooral in de afgelegen en vaak onveilige oostelijke regio’s van de DRC (zie paragraaf 82, onder b)).

80. In de door de Rekenkamer onderzochte programma’s waren niet systematisch maatregelen opgenomen ter voorkoming of beperking van de voornaamste risico’s die op het betrokken terrein waren geïdentificeerd, en al evenmin richtsnoeren voor projectontwikkelaars en Commissiediensten over de te treffen maatregelen wanneer risico’s realiteit worden.

81. De richtmethode die wordt toegepast bij de in 2009 vastgestelde programma’s voor begrotingssteun voorkomt of beperkt de risico’s niet. De middelen voor begrotingssteun gaan in de begroting van het partnerland op in de andere middelen (de zogenoemde "fungibiliteit") en zijn niet meer te traceren nadat ze in die begroting zijn gestort. Ze vertonen dezelfde tekortkomingen en risico’s inzake beheer als andere nationale begrotingsmiddelen (zie paragraaf 65).

DOELSTELLINGEN WAREN VAAK TE AMBITIEUS

82. De ontoereikende risicobeoordeling was een belangrijke oorzaak van de keuze van al te ambitieuze doelstellingen voor zeven van de door de Rekenkamer onderzochte programma’s:

a) De gekozen doelstelling voor het PACE (zie paragraaf 38) en voor de steun aan het CENI (zie de paragrafen 11 en 40) — bijdragen aan democratische verkiezingen — was onrealistisch gezien de beperkte beschikbaarheid van de Congolese autoriteiten voor dialoog met de internationale gemeenschap over de tijdige voorbereiding van het verkiezingsproces 2011.

b) De doelstellingen van het REJUSCO-programma (zie de paragrafen 45 en 46) waren te ambitieus voor de toestand na het conflict in het oosten van de DRC. Zo was er bij het programma geen rekening gehouden met het tekort aan bouw- en consultancybedrijven met geschikt geschoold personeel en uitrusting. Het programma had ook een complexe beheersstructuur en een combinatie van uiteenlopende regels en procedures. Het moest tijdens de uitvoering worden ingekrompen en werd uiteindelijk opgeschort na een klacht bij het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) over contracten voor werken.

c) De tussentijdse evaluatie van de component justitie van het PAG (zie de paragrafen 47 en 48) toonde aan dat dit programma met zijn 35 geplande activiteiten en een budget dat bijna het dubbele bedroeg van het jaarlijkse budget van het ministerie van Justitie [46], slecht was afgestemd op de beperkte structuur en opnamecapaciteit van dat ministerie. Het moest tijdens de uitvoering aanzienlijk worden ingekrompen.

d) De component natuurlijke hulpbronnen van het PAG (zie de paragrafen 67-69) heeft talrijke prioriteiten betreffende een scala aan activiteiten en behoeften aan deskundigheid. Dit leidde tot aanzienlijke moeilijkheden en maakte het noodzakelijk het programma tijdens de uitvoering te wijzigen en sterk in te krimpen.

e) Bij het PA2D (zie de paragrafen 71-73) was niet voldoende rekening gehouden met het feit dat het decentralisatieproces hoofdzakelijk door donoren werd gedragen. Vanaf het begin was de Congolese regering terughoudend met steun voor de hervorming. Vele juridische instrumenten betreffende decentralisatie zijn nog niet vastgesteld en vele waarnemers vinden het hele proces voorbarig. Het in 2009 goedgekeurde EU-programma is nagenoeg stilgevallen.

f) Bij het kiezen van doelstellingen voor het PAP (zie de paragrafen 71-73) werd onvoldoende rekening gehouden met het risico van uitstel van de senaats- en provincieverkiezingen, waardoor de verwezenlijking van de programmadoelstellingen ernstig werd vertraagd.

CONDITIONALITEIT EN BELEIDSDIALOOG WERDEN NIET OPTIMAAL BENUT

83. EU-programma’s betreffen niet alleen de financiering van geplande activiteiten, maar ook twee andere componenten die op de juiste wijze moeten worden gecombineerd voor een optimale kans op een goede besteding van de EU-middelen:

a) een overeenkomst met het partnerland over de voorwaarden in verband met de doelstellingen en risico’s van het programma;

b) een beleidsdialoog met de regering over de vaststelling en uitvoering van passende beleidslijnen en strategieën voor hervorming.

CONDITIONALITEIT

84. Bij de door de Rekenkamer onderzochte EU-programma’s gebruikte de Commissie de conditionaliteit zodanig dat dit sterk ten koste ging van het mogelijke stimulerende effect op de inzet van de nationale instanties voor hervorming en van de mogelijkheid van de Commissie om de voorwaarden in te zetten in de beleidsdialoog met de regering.

85. Zoals de Rekenkamer reeds had vastgesteld in verband met de EOF-steun voor wegeninfrastructuurprogramma’s in Afrika bezuiden de Sahara [47], legde de Commissie zelden voorwaarden op waaraan de Congolese autoriteiten moesten voldoen voordat een programma startte, een aanbesteding werd uitgeschreven of een contract werd ondertekend. In de onderzochte programma’s werden weinig voorbeelden van deze aanpak aangetroffen, bijvoorbeeld de eis dat eerst wetgeving werd vastgesteld of geschikte grond beschikbaar werd gesteld.

86. De gestelde voorwaarden zijn niet bindend, maar worden in de financieringsovereenkomsten doorgaans voorgesteld als "begeleidende maatregelen" die de Congolese instanties moeten treffen. Deze maatregelen zijn vaak vaag omschreven (bijvoorbeeld om geleidelijk de bestedingen voor onderhoud op te drijven volgens de begrotingsmogelijkheden) of onrealistisch (bijvoorbeeld zorgen voor passend onderhoud).

87. Het was voor de Commissie dan ook moeilijk de naleving van de voorwaarden te monitoren en tijdig passende maatregelen te nemen bij niet-naleving. Slechts in één geval besloot de Commissie de uitgave van een EU-bijdrage op te schorten: gezien de vastgestelde onregelmatigheden tijdens de presidentsverkiezingen van 2011 besloot de Commissie in overleg met andere donoren, haar saldobetaling niet te verrichten. Dit was echter een voorbeeld van "te weinig en te laat".

BELEIDSDIALOOG

88. De Commissie speelde een belangrijke rol waar het ging om het stimuleren van de beleidsdialoog met de Congolese regering in overleg met andere donoren. Zij nam actief deel aan het "Country Assistance Framework (CAF)" en aan de diverse thematische werkgroepen die het institutionele kader vormen voor de dialoog tussen bevoegde ministeries, donoren en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld. Zij financierde interministeriële organen die een hoofdrol moesten spelen in het hervormingsproces en in het overleg met donoren [48]. De Commissie onderhield ook de dialoog met de regering bij het programmeren en herzien van de samenwerkingsstrategieën voor het negende en tiende EOF, bij het opzetten en monitoren van de uitvoering van de afzonderlijke programma’s en bij het verrichten van de jaarlijkse onderzoeken van de EU-samenwerking.

89. De kwaliteit van de beleidsdialoog leed echter onder verscheidene zeer ernstige tekortkomingen:

a) De thematische werkgroepen waren geen doeltreffend forum voor een gecoördineerde beleidsdialoog. Medio 2009 werkten de meeste ervan zonder actieplan en ze hadden geen duidelijke opdracht, doelstellingen, verantwoordelijkheden, budget of tijdschema. De bevoegde ministeries waren vaak niet actief betrokken en in de vergaderingen werden geen relevante kwesties behandeld. Er werd een poging ondernomen om het functioneren van de werkgroepen te verbeteren, maar bij een evaluatie door het ministerie van Planning in 2011 bleek dat vele problemen nog steeds bestonden.

b) Hoewel deze onbevredigende situatie deels te wijten was aan de geringe nationale administratieve capaciteit, hebben de Congolese autoriteiten gekozen voor een aanpak van bilaterale beleidsdialoog met elke donor om zo voordeel te trekken uit mogelijke meningsverschillen en concurrentie tussen donoren. Dit werd vergemakkelijkt door de ontoereikende coördinatie van de beleidsdialoog tussen donoren, waaronder de Commissie en EU-lidstaten, vooral op het terrein van steun voor de politie [49].

c) De EU en gelijkgezinde buitenlandse partners hebben steeds meer moeite om de door de DRC-instanties gevolgde koers inzake bestuur te beïnvloeden. De DRC bezit natuurlijke hulpbronnen die de wereld nodig heeft en het verschijnen van nieuwere buitenlandse partners met een niet aan voorwaarden gebonden zakelijke agenda (zoals China, Zuid-Afrika, Brazilië en Zuid-Korea) maakt de invloed van de traditionele ontwikkelingspartners op de DRC-regering nog kleiner.

d) Zoals aangegeven in de paragrafen 84-87, vormt de aanpak van conditionaliteit door de Commissie een aanzienlijke beperking van haar mogelijkheden om de beleidsdialoog optimaal te benutten.

90. In deze context betekende de beleidsdialoog een hele uitdaging voor de Commissie, die daarbij wisselende en in het algemeen beperkte resultaten heeft bereikt:

a) Daar de steun voor het verkiezingsproces geen speerpunt was in de samenwerkingsstrategie van het tiende EOF, heeft de Commissie niet vanaf het begin voldoende duidelijk gemaakt dat de ondersteuning van democratische verkiezingen een uiterst belangrijke prioriteit bleef in de samenwerking van de EU na de overgangsperiode. Dit beperkte haar mogelijkheden om passend en tijdig te reageren.

b) Op het gebied van justitie bleek het CMJ geen doeltreffend forum voor dialoog en het heeft nagenoeg gefaald in het bewerkstelligen van de vaststelling en doorvoering van hervormingen door het ministerie van Justitie. Dit bracht de Commissie ertoe haar financiering voor het CMJ-secretariaat in te trekken in 2011. De Congolese autoriteiten toonden ook weinig interesse voor het REJUSCO-programma, dat door de bevolking werd gezien als een initiatief van de donoren.

c) Op het terrein van de politie liep de beleidsdialoog moeilijk. Hoewel het CSRP een geschikt forum voor dialoog vormt, hebben de Congolese autoriteiten slechts een matige inzet getoond voor hervorming, maar wel een voorkeur voor een bilaterale dialoog met afzonderlijke donoren. Het duurde vijf jaar voordat de organieke politiewet was vastgesteld.

d) Door het gebrek aan politieke wil om het decentralisatieproces door te zetten, was er weinig ruimte voor een nuttige beleidsdialoog.

e) De beleidsdialoog over de hervorming van de overheidsfinanciën was minder moeilijk, voornamelijk dankzij het gecoördineerde optreden van de donoren sinds het PEFA-onderzoek in 2008.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

91. De Rekenkamer concludeert dat de doeltreffendheid van de EU-bijstand voor bestuur in de DRC beperkt is. Deze steun wordt verleend in het kader van een over het algemeen deugdelijke samenwerkingsstrategie, is gericht op de voornaamste behoeften van het land op het gebied van bestuur en heeft enig resultaat bereikt. De vorderingen zijn echter traag, ongelijk en over het geheel genomen beperkt. Minder dan de helft van de programma’s heeft de verwachte resultaten opgeleverd of zal dat waarschijnlijk doen. Duurzaamheid is in de meeste gevallen een onrealistische verwachting.

92. Evenals andere ontwikkelingspartners ondervindt de Commissie ernstige hinder bij haar pogingen om bij te dragen tot een beter bestuur in de DRC: het gebrek aan politieke wil, de door donoren gedreven dynamiek van de programma’s en de ontbrekende opnamecapaciteit. De Commissie is weliswaar bekend met de voornaamste oorzaken en gevolgen van de onstabiliteit in de DRC, maar heeft toch onvoldoende rekening gehouden met deze context bij het opzetten van de EU-programma’s. De risico’s werden niet behoorlijk aangepakt, de programmadoelstellingen zijn vaak te ambitieus, de conditionaliteit werkt weinig stimulerend en de beleidsdialoog is niet ten volle benut, noch behoorlijk afgestemd met de EU-lidstaten op alle terreinen.

93. De wederopbouw van de staat en de verbetering van het bestuur in de DRC zullen een langdurig proces zijn. Indien de EU als belangrijke ontwikkelingspartner van de DRC en als pleitbezorger van goed bestuur en mensenrechten het bestuur in de DRC wil blijven ondersteunen, moet de EU-steun aanzienlijk doeltreffender worden. Daartoe dient de Commissie niet alleen realistischer te worden wat betreft de mogelijke resultaten en het ontwerp van de EU-programma’s, maar ook meer eisen te stellen aan de Congolese instanties wanneer zij de naleving van de overeengekomen voorwaarden en de gedane toezeggingen monitort [50].

94. Om de doeltreffendheid van de EU-steun voor bestuur in de DRC te verbeteren, doet de Rekenkamer de volgende aanbevelingen:

AANBEVELING 1

EU-SAMENWERKINGSSTRATEGIE

In overleg met andere ontwikkelingspartners, met name de lidstaten van de EU, moeten de Commissie en de EDEO:

a) met het oog op de programmering voor het elfde EOF en het ontwerp van latere EU-programma’s (i) meer aandacht besteden aan de zorg voor een adequate verdeling van de steun over alle provincies, vooral de armere; (ii) de steun aan de centrale overheid combineren met programma’s op provinciaal niveau die politieke en territoriale decentralisatie koppelen aan betere strategieën voor het beheer van de natuurlijke hulpbronnen, herstel van de infrastructuur en ontwikkeling, en (iii) de EU-steun voor een beter beheer van de natuurlijke hulpbronnen heroverwegen op basis van een alomvattende behoefteanalyse;

b) in hun dialoog met de regering van de DRC meer nadruk leggen op het feit dat democratische verkiezingen een essentieel onderdeel zijn van bestuur en zorgvuldig alle risico’s afwegen om ervoor te zorgen dat de Europese programma’s op dit terrein niet helpen om het regime in het zadel te houden;

c) een betere verantwoording van de DRC-regering bevorderen door meer steun voor de capaciteitsversterking van de nationale toezichtsinstanties, in het bijzonder de gespecialiseerde comités van de Nationale Vergadering en de hoge controle-instantie;

d) op alle onder de EU-samenwerkingsstrategie vallende bestuursterreinen systematisch kijken naar de noodzaak van ondersteuning van fraude- en corruptiebestrijding.

AANBEVELING 2

RISICO’S

De Commissie moet:

a) reeds bij aanvang van de programma’s en regelmatig tijdens de uitvoering ervan de waarschijnlijkheid en mogelijke impact beoordelen van de voornaamste risico’s voor de verwezenlijking van de programmadoelstellingen. Daarvoor zal het nodig zijn: (i) de relevantie en geloofwaardigheid te evalueren van de beleidslijnen en actieplannen van het land voor een beter bestuur, in het licht van de beschikbare institutionele en financiële middelen, en (ii) de vorderingen te toetsen aan de door de DRC-instanties gedane toezeggingen;

b) maatregelen treffen om risico’s te voorkomen of te beperken en duidelijk vaststellen welke koers moet worden gevolgd indien risico’s zich materialiseren.

AANBEVELING 3

PROGRAMMADOELSTELLINGEN

De Commissie moet:

a) de doelstellingen richten op een beperkt aantal prioriteiten;

b) een tijdschema bepalen dat beter is afgestemd op de omgeving van het programma;

c) zorgen voor flexibiliteit tijdens de uitvoering van de programma’s zodat de doelstellingen zo nodig snel kunnen worden herzien.

AANBEVELING 4

CONDITIONALITEIT EN BELEIDSDIALOOG

De Commissie moet:

a) haar benutting van de conditionaliteit en de beleidsdialoog versterken. Daarvoor zal het nodig zijn: (i) duidelijke, relevante, realistische en tijdgebonden voorwaarden te stellen, (ii) regelmatig de naleving van de overeengekomen voorwaarden te bekijken en (iii) vastberaden, proportioneel en tijdig te reageren indien de DRC-regering onvoldoende inspanning tot naleving blijkt te doen, eventueel door het programma op te schorten of te beëindigen;

b) bij de DRC-regering aandringen op vaststelling van de nodige maatregelen ter verbetering van het functioneren van de thematische werkgroepen en toezicht houden op de uitvoering van deze maatregelen;

c) actiever leiding geven aan de lidstaten van de EU om een gecoördineerde beleidsdialoog te stimuleren en de invloed van de EU op de DRC-regering te vergroten.

Dit verslag werd door kamer III onder voorzitterschap van de heer Karel PINXTEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 16 juli 2013.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vitor Manuel de Silva Caldeira

President

[1] De minister-president van de DRC, Augustin Matata Ponyo, heeft verklaard dat de DRC behoefte heeft aan partners die veeleisend maar begripvol zijn, proactief maar respectvol en kritisch maar met inzicht (Libération, 12.12.2012).

[2] COM(2007) 643 def. van 25 oktober 2007.

[3] COM(2006) 421 def. van 30 augustus 2006.

[4] COM(2003) 615 def. van 20 oktober 2003.

[5] Wereldbank (2011).

[6] Trefon, Th., Congo Masquerade — The political culture of aid inefficiency and reform failure, Zed Books, Londen-New York, 2011.

[7] De ontwikkelingsindex van de regio Afrika bezuiden de Sahara steeg van 0,365 in 1980 tot 0,463 in 2011, waarmee het cijfer voor de DRC ver achterblijft bij het regionale gemiddelde.

[8] Afrikaanse Ontwikkelingsbank, "Analyse de la pauvreté en RDC", werkdocument nr. 112, augustus 2010.

[9] Landengegevens van de Wereldbank voor het jaar 2011.

[10] De geletterdheid onder volwassenen bedroeg in 2009 67 % en in 2010 had 59 % de lagere school doorlopen (Wereldbank).

[11] http://www.fao.org/emergencies/resources/documents/resources-detail/en/c/162039/. Zie ook Speciaal verslag nr. 1/2012 van de Rekenkamer over de doeltreffendheid van de ontwikkelingshulp van de Europese Unie voor de voedselzekerheid in Afrika bezuiden de Sahara en met name figuur 2, tabel 2 en bijlage I (http://eca.europa.eu).

[12] Een middelbare ambtenaar verdient minder dan 100 dollar per maand.

[13] De regering was een politiek compromis tussen de vijf grootste gewapende groepen: het vroegere regeringsleger (Forces Armées Congolaises (FAC)), Mouvement de Libération du Congo (MLC), Rassemblement Congolais pour la Démocratie (RCD), Rassemblement Congolais pour la Démocratie/Mouvement de Libération (RCD/ML) en Rassemblement Congolais pour la Démocratie/National (RCD/N), alsook de milities van de Mai-Mai.

[14] De uitslagen werden onmiddellijk gevolgd door klachten over manipulatie, fraude en schending van de mensenrechten. Hoewel 32 miljoen mensen zich in 2011 hadden ingeschreven, brachten minder dan 19 miljoen (ongeveer 59 %) werkelijk een stem uit. Het verschil tussen inschrijving en stemming is vooral te verklaren door de late aankomst van stembussen in vele van de 63000 kiesbureaus en de problemen die mensen hadden om de bureaus te vinden waar ze moesten stemmen. In het Kabilagezinde Katanga waren de inschrijvings- en stemmingscijfers officieel het hoogst, in de oppositiegezinde provincies Equateur, Kasai Oriental en Kasai Occidental waren ze laag.

[15] De door Rwanda gesteunde M23-opstand is het recentste voorbeeld van de acties van gewapende groepen in het oosten van de DRC die bijdragen tot de algemene onstabiliteit; dit vormde het grootste probleem wat betreft buitenlandse zaken in de tweede helft van 2012. M23 slaagde erin Goma te veroveren, de strategische hoofdstad van noordelijk Kivu. Het kreeg heel wat aandacht op de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in september 2012, toen de presidenten Kabila en Kagame in het openbaar weigerden elkaars hand te drukken. M23 is een opstandige beweging die hoofdzakelijk bestaat uit Congolese Tutsi’s die voordien het "Congrès National pour la Défense du Peuple" (CNDP) vormden. M23 deserteerde uit het DRC-leger in april 2012 toen de regering onder druk werd gezet om generaal Ntaganda te arresteren, die werd gezocht door het Internationaal Gerechtshof voor misdaden tegen de mensheid.

[16] "The DRC: Background and current developments", verslag van de onderzoeksdienst van het Amerikaanse Congres door Ted Dagne, specialist in Afrikaanse aangelegenheden, april 2011.

[17] Beschikking 2003/583/EG van de Raad van 21 juli 2003 betreffende de toewijzing van de middelen die door de Europese Investeringsbank zijn ontvangen in het kader van verrichtingen in de Democratische Republiek Congo uit hoofde van het tweede, het derde, het vierde, het vijfde en het zesde EOF (PB L 198 van 6.8.2003, blz. 8).

[18] De toewijzing uit het negende EOF is de laatste na de aanvullende toewijzingen die voortvloeiden uit de tussentijdse en eindevaluaties en de vrijgemaakte middelen uit het zevende en achtste EOF.

[9999] Ontwapening, demobilisatie en reïntegratie van oud-soldaten.

[8888] Faciliteit voor technische samenwerking.

[19] In juli 2010 bereikte de DRC het HIPC-culminatiepunt; 12,3 miljard US-dollar van de nationale schuld van 13,1 miljard US-dollar werd kwijtgescholden.

[20] Document de Stratégie pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP).

[21] Programme d’Actions Prioritaires (PAP).

[22] De twee armste provincies die de minste ontwikkelingssteun ontvangen, zijn Equateur en Maniema. De twee Kasai-provincies zijn eveneens arm en ontvangen weinig ontwikkelingssteun.

[23] Het grondwettelijk referendum werd gehouden op 18 december 2005. De gecombineerde presidentiële en nationale/provinciale verkiezingen vonden plaats in het hele land op 30 juli en 29 oktober 2006.

[24] EU-steunprogramma voor het verkiezingsproces 2005-2006.

[25] Steunprogramma voor het verkiezingsproces 2011-2013, opgezet door het UNDP.

[26] EU-steunprogramma voor het verkiezingsproces 2011-2013.

[27] Eindverslag d.d. 23.2.2007 van de EU-waarnemingsmissie naar de DRC met betrekking tot de presidentiële, parlementaire en provinciale verkiezingen van 2006.

[28] De presidentiële ambtstermijn, die officieel eindigde op 6 december 2011, werd niet verlengd ter compensatie van de ernstige vertraging bij het opzetten van het CENI (maart 2011) en het afkondigen van de verkiezingswetten (augustus 2011).

[29] Artikelen 8, 9 en 96.

[30] Eindverslag van de EU-verkiezingswaarnemingsmissie naar de DRC met betrekking tot de presidentiële en parlementaire verkiezingen van 2011.

[31] Gecofinancierd door België (3,7 miljoen euro), Nederland (1,1 miljoen euro) en het Verenigd Koninkrijk (2,9 miljoen euro). Zweden volgde later met specifieke steun voor acties in verband met gendergerelateerd geweld.

[32] Ministerie van Justitie en Mensenrechten.

[33] Hoge Raad voor de magistratuur.

[34] Het intra-ACS- toewijzingbudget is bedoeld voor de samenwerking met de ACS-landen in het kader van de regionale samenwerking die vele of alle ACS-landen ten goede komt. Dergelijke acties kunnen dus de geografische dimensie overstijgen.

[35] Begrotingssteun voor macro-economische stabilisatie in de DRC.

[36] Begrotingssteun ter beperking van de impact van de economische en financiële crisis.

[37] Stuurgroep voor de hervorming van de overheidsfinanciën.

[38] Strategisch plan voor de hervorming van de overheidsfinanciën.

[39] Inspectoraat-generaal Financiën.

[40] Comité voor economie, financiën en begrotingscontrole.

[41] In 2011 beliep de totale begroting 6746 miljard Congo/Kinshasa-Francs (CDF). De begrotingstoewijzingen voor het presidentschap, de minister-president, de Nationale Vergadering en de Senaat beliepen 291 miljard CDF (4,3 %), de kredieten voor gezondheidszorg 233 miljard CDF (3,5 %). De totale begrotingsuitgaven bedroegen 3515 miljard CDF, waarvan 393 miljard CDF (11,1 %) ging naar de eerstgenoemde groep en 137 miljard CDF (3,9 %) naar de tweede groep.

[42] Steunprogramma voor het starten van de decentralisatie in de DRC.

[43] Steunprogramma voor parlementen.

[44] Artikel 175 van de grondwet bepaalt dat 40 % van de in elke provincie geïnde nationale ontvangsten weer aan de provincies wordt overgedragen in wat bekend staat als retrocessie, terwijl nog eens 10 % moet worden toegewezen aan een compensatiefonds (Caisse nationale de Péréquation) dat zich moet beperken tot investeringsuitgaven. Het algemene doel ervan is het verminderen van ongelijkheden tussen de provincies.

[45] Momenteel spelen de provinciegouverneurs een dubbele rol: zij vertegenwoordigen hun provincies maar verrichten ook taken voor de centrale regering. De hoofden van lokale regeringen worden benoemd door de president.

[46] Tussentijds evaluatieverslag van het PAG, oktober 2011.

[47] Speciaal verslag nr. 17/2012 over de bijdrage van het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) aan een duurzaam wegennet in Afrika bezuiden de Sahara (http://eca.europa.eu).

[48] Bijvoorbeeld het Comité de Suivi de la Réforme de la Police en het Comité d’Orientation de la Réforme des Finances Publiques.

[49] "CSDP Missions and Operations: Lessons learned processes", Europees Parlement, directoraat-generaal Extern Beleid (PE 457.062, blz. 52), april 2012.

[50] De minister-president van de DRC, Augustin Matata Ponyo, heeft verklaard dat de DRC behoefte heeft aan partners die veeleisend maar begripvol zijn, proactief maar respectvol, en kritisch maar met inzicht (Libération, 12.12.2012).

--------------------------------------------------

BIJLAGE I

SCORES VAN PROGRAMMA’S

(miljoen euro) |

Programma’s | Terrein | Bedrag | EU-instrument | Relevantie | Ontwerp | Resultaten | Duurzaamheid | Uitvoeringsperiode |

Steun voor de opleiding van de geïntegreerde politie-eenheid (UPI) | Politie | 5,00 | Intra-ACS 9e EOF | A | B | B | D | 7.5.2004- 31.12.2005 |

Steunprogramma voor de hervorming van de nationale politie (PARP) | 11,00 | 10e EOF | A | B | B | C | 12.8.2010- 12.2.2015 Aanhangsel: 12.2.2016 |

Steun voor vrede en stabilisatie in het oosten van de DRC (aspect politie) | 2,90 | IFS | A | B | C | C | 20.6.2008- 30.6.2011 |

Programma voor herstel van de rechtsstaat in het oosten van de DRC (REJUSCO) | Justitie | 7,90 | 9e EOF | A | C | C | D | 11.7.2006- 31.12.2010 |

Steunprogramma voor bestuur (PAG) — onderdeel Justitie | 9,00 | 9e EOF | A | B | B | C | 25.1.2007- 31.12.2012 Aanhangsel: 31.12.2013 |

Steun voor het verkiezingsproces in de DRC (APEC) | Verkiezingen | 105,00 | Bijkomend bedrag | A | B | B | C | 29.11.2004- 31.12.2010 |

Steunprogramma voor het verkiezingsproces (PAPE/APEC) | 60,00 | 9e EOF | A | B | B | C | 24.11.2005- 31.12.2006 |

Steun voor de CENI | 3,00 | 9e EOF | B | C | C | C | 13.11.2007- 31.12.2009 |

Steunprogramma voor de verkiezingscyclus 2011-2013 (PACE) | 47,50 | 10e EOF | A | B | D | D | 25.5.2011- 27.5.2014 |

Programma voor begrotingssteun voor de economische stabilisatie van de DRC | Beheer overheidsfinanciën | 48,62 | 10e EOF/DCI | C | C | N.v.t. | N.v.t. | 2009 |

VFLEX — Begrotingssteun ter beperking van de invloed van de economische en financiële crisis in de DRC | 50,00 | 10e EOF | C | C | N.v.t. | N.v.t. | 2010 |

Programma ter ondersteuning van bestuur (PAG) — onderdeel overheidsfinanciën | 6,50 | 9e EOF | A | B | C | B | 25.1.2007- 31.12.2012 Aanhangsel: 31.12.2013 |

Programma ter ondersteuning van bestuur (PAG) — aspect natuurlijke hulpbronnen | 9,00 | 9e EOF | B | C | C | C | 25.1.2007- 31.12.2012 Aanhangsel: 31.12.2013 |

Steunprogramma voor de modernisering van de overheidsfinanciën (PAMFIP) | 10,00 | 10e EOF | A | A | C | B | 20.5.2010- 20.5.2015 |

Steunproject voor het starten van de decentralisatie in de Democratische Republiek Congo (PA2D) | Decentralisatie | 15,00 | 10e EO | A | C | C | C | 20.5.2010- 20.5.2015 |

Steunprogramma voor de parlementen (PAP) | 5,00 | 10e EOF | A | B | B | C | 20.5.2010- 20.5.2014 Aanhangsel: 20.5.2015 |

TOTAAL | | 395,42 | | | | | | |

| |

Verklaring:Op basis van de methode voor puntentoekenning in bijlage II werden de volgende beoordelingen vastgesteld: |

A | Aan criterium voldaan |

B | Kleine gebreken |

C | Ernstige gebreken |

D | Aan criterium is niet voldaan |

--------------------------------------------------

BIJLAGE II

METHODE VAN PUNTENTOEKENNING

Ten behoeve van deze controle werden de scores voor relevantie, ontwerp, resultaten en duurzaamheid gebaseerd op de ROM-methodologie van de Commissie. De toegepaste criteria worden hierna opgesomd.

Relevantie |

A | Duidelijk ingebed in nationaal beleid en Commissiestrategie; voldoet aan de verbintenissen in de Verklaring van Parijs inzake ownership, overeenstemming en harmonisatie; beantwoordt sterk aan de behoeften van de doelgroep. |

B | Past goed bij nationaal beleid en Commissiestrategie (niet altijd expliciet); komt redelijk overeen met de verbintenissen in de Verklaring van Parijs; beantwoordt aan behoeften van de doelgroep. |

C | Bepaalde kwesties/problemen inzake de overeenstemming met nationaal en Commissiebeleid, de Verklaring van Parijs of de relevantie voor de gerichtheid. |

D | In strijd met nationaal beleid, Commissiestrategie of de verbintenissen in de Verklaring van Parijs; relevantie voor de behoeften is onzeker. Ingrijpende aanpassingen zijn nodig. |

Ontwerp |

A | Duidelijk en goed gestructureerd logisch kader, haalbare en consistente verticale logica van doelstellingen, voldoende SMART; OVI’s (objectief verifieerbare indicatoren); risico’s en veronderstellingen duidelijk geïdentificeerd en beheerd; uitstapstrategie ingevoerd. |

B | Toereikende interventielogica, maar misschien enige verbeteringen nodig in de hiërarchie van de doelstellingen, OVI’s, risico’s en veronderstellingen. |

C | Problemen met de interventielogica kunnen van invloed zijn op de prestaties van het project en op de capaciteit om de voortgang te volgen en te beoordelen; verbetering nodig. |

D | Interventielogica gebrekkig; ingrijpende wijziging nodig wil het project kans van slagen hebben. |

Resultaten |

⇒ Voor afgeronde projecten

A | Uit de resultaten volgende voordelen en capaciteiten zijn beschikbaar, van goede kwaliteit en in gebruik bij alle doelgroepen. |

B | Resultaten zijn meestal van goede kwaliteit, beschikbaar en in gebruik bij de meeste doelgroepen. Er is ruimte voor verbetering, maar zonder dat dit grote invloed op de doeltreffendheid heeft. |

C | Enige voordelen beschikbaar, maar niet altijd van de beste kwaliteit. Verbetering is nodig om te garanderen dat het project zijn doel kan bereiken in termen van kwaliteit, bereik en beschikbaarheid. |

D | Resultaten in de meeste gevallen niet beschikbaar en van slechte kwaliteit. Grote wijzigingen dringend nodig om resultaten te bereiken. |

⇒ Voor lopende projecten

A | Volledige realisatie van resultaten waarschijnlijk wat betreft kwaliteit en bereik. Negatieve invloeden werden beperkt. |

B | Resultaten te bereiken met geringe beperkingen; negatieve invloeden veroorzaakten weinig schade. |

C | Resultaten slechts ten dele te bereiken, onder meer wegens negatieve effecten waaraan het beheer niet volledig kon worden aangepast. Corrigerende maatregelen nodig voor betere mogelijkheden om resultaten te bereiken. |

D | Het project zal zijn doel niet bereiken zonder grote, fundamentele herstelmaatregelen. |

Duurzaamheid |

⇒ Financiële/economische duurzaamheid |

A | Potentieel zeer goed, kosten voor diensten en onderhoud zijn gedekt of betaalbaar; externe factoren zullen dit niet veranderen. |

B | Waarschijnlijk goed, maar problemen mogelijk, met name ten gevolge van veranderende externe economische factoren. |

C | Problemen moeten worden aangepakt wat betreft de financiële duurzaamheid — met betrekking tot de institutionele of doelgroep — de kosten of de veranderende economische context. |

D | Zeer twijfelachtig tenzij grote wijzigingen worden aangebracht. |

⇒ Mate van "ownership"

A | Lokale structuren en instellingen zijn sterk betrokken in alle uitvoeringsfasen en hebben zich ertoe verbonden resultaten te blijven bewerkstelligen en gebruiken na afloop van de Europese financiering. |

B | De uitvoering steunt goeddeels op lokale structuren en instellingen die in zekere mate ook zijn betrokken bij de besluitvorming. Hoge waarschijnlijkheid van duurzaamheid, maar er is ruimte voor verbetering. |

C | Het project werkt voornamelijk met ad-hocregelingen en te weinig met lokale structuren en instellingen om duurzaamheid te verzekeren. Blijvend resultaat is niet gegarandeerd. Corrigerende maatregelen zijn nodig. |

D | Het project steunt volledig op ad-hocstructuren en biedt geen uitzicht op duurzaamheid. Fundamentele veranderingen zijn nodig om duurzaamheid mogelijk te maken. |

--------------------------------------------------