SAMENVATTING

De Europese Unie heeft in 1991 de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater aangenomen. Deze richtlijn heeft ten doel “het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen van lozingen [van afvalwater uit stedelijke bronnen en specifieke industrieën]”. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat het afvalwater van alle agglomeraties met meer dan 2 000 inwoners volgens de minimumnormen in de EU wordt opgevangen en behandeld. Volgens in de richtlijn opgenomen criteria moeten de lidstaten ook “kwetsbare gebieden” aanwijzen waarvoor strengere normen gelden.

Door de Refit-evaluatie uit 2019 werd bevestigd dat dankzij deze richtlijn de lozing van huishoudelijke verontreinigingen in het milieu aanzienlijk werd verminderd. De effecten op de kwaliteit van de meren, rivieren en zeeën in de EU zijn zichtbaar en tastbaar. Een van de belangrijkste redenen voor de doeltreffendheid van de richtlijn is de eenvoud van de eisen ervan, waardoor handhaving eenvoudig wordt gemaakt. Het niveau van uitvoering van de richtlijn is hoog: 98 % van het afvalwater van de EU wordt adequaat opgevangen en 92 % wordt adequaat behandeld, ook al heeft een beperkt aantal lidstaten nog steeds moeite om volledig aan de eisen van de richtlijn te voldoen. De Europese fondsen waren ook een belangrijke drijvende kracht voor de ondersteuning van investeringen in de vereiste infrastructuur (ongeveer 2 miljard EUR per jaar voor de watersector).

Afvalwaterbedrijven zijn overheidsbedrijven (60 %) of particuliere ondernemingen die de exploitatie voor een bevoegde overheidsinstantie uitvoeren, of gemengde ondernemingen. Zij zijn actief op een “markt voor intern gebruik”: burgers en bedrijven die op het openbare netwerk zijn aangesloten, kunnen hun exploitanten niet kiezen. Ongeveer 30 % van de kosten in verband met watervoorziening en sanitaire voorzieningen wordt gedekt door overheidsbegrotingen en 70 % door watertarieven, met grote verschillen tussen de lidstaten. De sector reageert vooral op wettelijke eisen.

PROBLEEMSTELLING

In de Refit-evaluatie werden de volgende drie belangrijke reeksen problemen vastgesteld:

1. resterende verontreiniging uit stedelijke bronnen. De oorspronkelijke richtlijn was gericht op huishoudelijke verontreiniging die werd opgevangen en behandeld in gecentraliseerde installaties waarvoor de vereisten duidelijk en nauwkeurig zijn. In die richtlijn werd minder aandacht gegeven aan andere bronnen van stedelijke verontreiniging (kleinere agglomeraties, niet-gecentraliseerde zuiveringsinstallaties of zware regenval) waarvoor de voorschriften meer algemeen werden gehouden. De emissies van deze bronnen zijn steeds belangrijker resterende bronnen van stedelijke verontreiniging geworden, zoals weergegeven in figuur 1.

Een deel van deze verontreiniging kan worden vermeden, ook al zijn er grenzen aan wat met de huidige behandelingstechnieken kan worden gedaan. Afhankelijk van de verontreinigende stof zijn lozingen van agglomeraties die niet aan de richtlijn voldoen, nog steeds goed voor tussen de 1,9 % (stikstof) en 7,78 % (fosfor) van de resterende verontreiniging. Verontreiniging als gevolg van zware regenval (overstorting van hemelwater en afvloeiing van water in steden) vormt een andere aanzienlijke resterende bron van verontreinigingsbelasting die naar het milieu wordt overgebracht: tussen de 7,2 % (N) en 29,77 % (E. Coli). Niet-gecentraliseerde systemen voor behandeling (afzonderlijke of andere passende systemen — APS), die krachtens de richtlijn zijn toegestaan zolang zij “hetzelfde niveau van milieubescherming” bereiken, zijn goed voor tussen de 4,7 % (microverontreinigingen) en 16,1 % (E. Coli) van de resterende verontreiniging.

Figuur 1: Resterende belastingen uit stedelijke bronnen (i.e./jaar) — huidige situatie — bron JRC

Kleine agglomeraties met minder dan 2 000 i.e. vormen een andere aanzienlijke belasting voor de waterlichamen in de EU: tussen de 9,7 % (microverontreinigingen) en 26,2 % (E. Coli) van de resterende verontreiniging. Ondanks de met de bestaande richtlijn bereikte emissievermindering blijven waterzuiveringsinstallaties een bron van stikstof en fosfor voor het milieu, met respectievelijk 134 en 94 miljoen i.e. per jaar. In de evaluatie werden ook nieuwe verontreinigende stoffen, zoals microplastics en microverontreinigingen, als een bron van zorg aangemerkt. Microplastics worden in zuiveringsinstallaties relatief goed afgevangen, wat voor microverontreinigingen niet het geval is: er worden elk jaar ongeveer 254 miljoen i.e. overgebracht naar waterlichamen in de EU, wat aanleiding is voor bezorgdheid omtrent het milieu en de volksgezondheid. Zuiveringsinstallaties krijgen ook niet goed gecontroleerd niet-huishoudelijk water binnen, met inbegrip van industrieel afvalwater, voornamelijk van kleine en middelgrote ondernemingen die zijn aangesloten op het openbare netwerk;

2. onvoldoende afstemming van de richtlijn op de beleidsdoelstellingen van de Europese Green Deal (anders dan vermindering van verontreiniging): de sector is goed voor 0,8 % van het totale energieverbruik in de EU en was in 2018 verantwoordelijk voor 0,86 % van de totale uitstoot van broeikasgassen in de EU. Bijna een derde van deze emissies kan worden vermeden door het behandelingsproces te verbeteren, slib beter te benutten en het invoeren van technologieën op het gebied van energie-efficiëntie en hernieuwbare energie (waarvan nog steeds maar in zeer beperkte mate sprake is) te bevorderen. Er is ook een betere integratie van de sector in de circulaire economie nodig: het beheer van slib en hergebruik van water zijn niet optimaal, aangezien er nog te veel waardevolle hulpbronnen verloren gaan. Tot slot is afvalwater een snelle en betrouwbare bron van nuttige informatie over de volksgezondheid. Dit is gebleken uit het toezicht op COVID‑19 en varianten daarvan ter aanvulling van het beheer van de recente pandemie. Het gebrek aan coördinatie tussen de autoriteiten voor de volksgezondheid en die voor afvalwater staat het optimale gebruik van deze informatie in de weg;

3. ontoereikend en ongelijk governanceniveau: in de evaluatie en in recent onderzoek van het OESO is de nadruk gelegd op het feit dat het niveau van de prestaties van de exploitanten sterk uiteenloopt. Dit is ook het geval bij de transparantie en toegang tot essentiële informatie. Zoals vermeld in een recent verslag van de Rekenkamer, wordt het beginsel “de vervuiler betaalt” onvoldoende toegepast, wat in strijd is met de beginselen van het EU-Verdrag. De methoden voor de verslaglegging en de controle zijn niet aangepast aan de behoeften en mogelijkheiden van digitalisering. De toegang tot sanitaire voorzieningen blijft een probleem waardoor de EU SDG 6 niet volledig kan uitvoeren.

DOELSTELLINGEN

Het optreden van de EU heeft twee hoofddoelstellingen: 1) burgers en ecosystemen in de EU beschermen tegen de resterende bronnen van onvoldoende behandeld afvalwater; 2) de transparantie en de governance van de sector verbeteren, en twee aanvullende doelstellingen: 3) de sector beter afstemmen op de doelstellingen van de Green Deal — met name door de sector in de richting van energieneutraliteit te bewegen als bijdrage aan klimaatneutraliteit, en door de noodzakelijke transitie naar een circulaire economie, nulverontreiniging en betere bescherming van de biodiversiteit te ondersteunen; 4) afvalwaterparameters beter benutten ter ondersteuning van maatregelen op het gebied van de volksgezondheid. Daartoe is het van essentieel belang om voor een langetermijnvisie en rechtszekerheid te zorgen, aangezien investeringen in deze sector tijd vergen en ruim van tevoren moeten worden gepland.

RECHTVAARDIGING VAN OPTREDEN OP EU-NIVEAU

Maatregelen van de EU blijven essentieel om ervoor te zorgen dat alle burgers van de EU kunnen profiteren van een betere waterkwaliteit van rivieren, meren, grondwaterlichamen en zeeën. Aangezien 60 % van de waterlichamen in de EU grensoverschrijdend is, moet overal en in hetzelfde tempo hetzelfde beschermingsniveau worden gewaarborgd, om te voorkomen dat de inspanningen van sommige lidstaten in gevaar worden gebracht door het gebrek aan vooruitgang in andere lidstaten. Uit de evaluatie is gebleken dat de richtlijn in de meeste lidstaten de specifieke stimulans was om in de vereiste infrastructuur te investeren.

BELEIDSOPTIES

Op basis van de in de lidstaten gehanteerde beste praktijken alsook een grondige raadpleging van de belanghebbenden werden er voor elk probleem verschillende opties vastgesteld. Opties die niet door de belanghebbenden werden gesteund of die te complex zijn om uit te voeren, werden in een vroeg stadium verworpen. Er werden verschillende opties ontwikkeld, variërend van een laag ambitieniveau (maatregelen alleen van toepassing op grotere faciliteiten) tot een hoog ambitieniveau (dezelfde maatregelen, maar ook van toepassing op kleinere faciliteiten). Voor sommige problemen waren de opties beperkt, zoals bij niet-gecentraliseerde faciliteiten (APS), het verbeteren van de transparantie of de controle van gezondheidsparameters. Voor andere problemen (zware neerslag, APS of energiegebruik) is, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, voldoende flexibiliteit gelaten voor de meest kosteneffectieve oplossingen op lokaal niveau.