1.Achtergrond en doelstelling

Met dit verslag wordt gevolg gegeven aan de eis in artikel 23, lid 2, van Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad, waarin gesteld wordt: De Commissie dient uiterlijk op 6 april 2016 een rapport in bij het Europees Parlement en de Raad waarin wordt beoordeeld in welke mate bestaande nationale wetgeving houdende strafbaarstelling van het gebruik van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting van mensenhandel, een impact heeft op het voorkomen van mensenhandel; dit verslag gaat indien nodig vergezeld van passende voorstellen.

In artikel 18 ("Preventie" geheten), leden 1 en 4, van Richtlijn 2011/36/EU wordt verwezen naar het strafbaar stellen van het gebruikmaken van diensten van de slachtoffers van mensenhandel: "1. De lidstaten voorzien in passende maatregelen, zoals onderwijs en opleiding, om de vraag die de voedingsbodem is voor alle vormen van uitbuiting in verband met mensenhandel, te ontmoedigen en te doen afnemen. […] 4. Om het voorkomen en bestrijden van mensenhandel doeltreffender te maken door de vraag ernaar te ontmoedigen, overwegen de lidstaten maatregelen te nemen houdende strafbaarstelling van het gebruikmaken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting in de zin van artikel 2, in de wetenschap dat de betrokkene het slachtoffer is van een in artikel 2 bedoeld strafbaar feit."

Dit verslag bevat een beschrijving van bestaande nationale wetgeving die het gebruikmaken van de diensten van slachtoffers van mensenhandel strafbaar stelt, en een beoordeling van de werking van dergelijke juridische maatregelen. Het valt buiten het bestek van artikel 23, lid 2, om niet-wettelijke maatregelen te onderzoeken die mogelijkerwijs op nationaal niveau van kracht zijn, of wettelijke maatregelen die geen betrekking hebben op de strafbaarstelling van het gebruikmaken van de diensten van slachtoffers van mensenhandel. Er zij op gewezen dat dit verslag niet tot doel heeft de naleving van de bepalingen van Richtlijn 2011/36/EU te beoordelen. Het dient gelezen te worden in samenhang met het "Verslag ter beoordeling van de mate waarin de lidstaten de noodzakelijke maatregelen hebben genomen om te voldoen aan Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, in overeenstemming met artikel 23, lid 1, van de richtlijn" (COM(2016) 722). Het eerste verslag van de Commissie inzake de voortgang op het gebied van de bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan (hierna "voortgangsverslag" genoemd) wordt hierbij mede in overweging genomen.

Bij het opstellen van dit verslag heeft de Commissie gebruikgemaakt van informatie die zij van lidstaten ontvangen heeft, door middel van een vragenlijst die in mei 2016 verstuurd is, en heeft zij het maatschappelijke middenveld geraadpleegd via het EU-platform voor het maatschappelijk middenveld tegen mensenhandel alsmede via de door de Europese Commissie ingestelde Deskundigengroep mensenhandel.

2.Bestaande nationale wetgeving houdende strafbaarstelling van het gebruikmaken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting van mensenhandel

2.1. Samenvatting van antwoorden

De onderstaande analyse is gebaseerd op de antwoorden die de lidstaten verstrekt hebben. De Commissie kan niet uitsluiten dat er mogelijk andere nationale bepalingen of ontwikkelingen bestaan. Met het oog op deze analyse heeft de Commissie lidstaten gevraagd om verslag uit te brengen omtrent "Bestaande nationale wetgeving houdende strafbaarstelling van het gebruikmaken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting van mensenhandel; wie exact strafbaar zijn gesteld; of men strafbaarstelling van alle vormen van uitbuiting voorziet; of de wetgeving vereist dat het element van wetenschap dat de persoon het slachtoffer is van mensenhandel bewezen wordt en hoe dit van invloed is op de toepasbaarheid van de wetgeving; welke maatregelen genomen zijn om te zorgen dat de bevolking zich van de wet bewust is, voor een betere uitvoering ervan; beschikbare statistische gegevens over vervolgingen en veroordelingen en welke obstakels men daarbij is tegengekomen; indien er geen bestaande nationale wetgeving is, wat de redenen hiervoor zijn en welke alternatieven aanwezig zijn om tegemoet te komen aan de verplichting of strafbaarstelling te overwegen; hoe zij de werking van dergelijke wetten beoordelen en of zij relevante suggesties hebben; welke raadplegingsprocessen aanwezig zijn en; of zij opdracht hebben gegeven tot een evaluatie van en onderzoek naar dergelijke wetten."

Er dient op voorhand benadrukt te worden dat lidstaten in de aangeleverde informatie niet hebben uitgeweid over hoe zij tegemoetgekomen zijn aan de wettelijke verplichting om de strafbaarstelling van gebruikers van slachtoffers te overwegen die volgt uit artikel 18, lid 4, van Richtlijn 2011/36/EU.

De analyse van de antwoorden van lidstaten toont aan dat, ten tijde van het opstellen van dit verslag, er tien (10) lidstaten zijn die het gebruikmaken van diensten die het voorwerp zijn van alle vormen van uitbuiting van slachtoffers van mensenhandel strafbaar hebben gesteld, en vijftien (15) lidstaten die slechts een beperkte en selectieve strafbaarstelling hebben ingevoerd voor het gebruikmaken van de diensten van slachtoffers van mensenhandel.

Meer in het bijzonder:

1) Lidstaten die een dergelijke strafbaarstelling hebben ingevoerd voor alle vormen van uitbuiting (BG, EL, HR, CY, LT, MT, PT, RO, SI, UK)

Tien (10) lidstaten melden reeds over nationale wetgeving te beschikken om het gebruikmaken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting van slachtoffers van mensenhandel strafbaar te stellen (BG, EL, HR, CY, LT, MT, PT, RO, SI, UK), met betrekking tot alle vormen van uitbuiting.

BG heeft de Commissie medegedeeld dat op grond van het Bulgaarse wetboek van strafrecht (artikel 159c), iemand die een door mensenhandel getroffen persoon gebruikt voor onzedelijkheid, dwangarbeid of bedelen, het verwijderen van organen, weefsel, cellen of lichaamsvloeistoffen of om hem of haar in gedwongen ondergeschiktheid houdt, ongeacht zijn of haar instemming, gestraft zal worden met een gevangenisstraf van drie tot tien jaar en een boete van 10 000 tot 20 000 leva. HR kent een soortgelijke bepaling, maar gaat nog verder en bestraft iemand die gebruikmaakt van een slachtoffer of de diensten van een slachtoffer, op dezelfde manier als de persoon die beschuldigd wordt van het strafbare feit mensenhandel. CY meldt dat krachtens artikel 17 van wet 60(I)/2014 eenieder die redelijkerwijs mag aannemen dat de arbeid of diensten waar hij of zij gebruik van maakt, door een slachtoffer van mensenhandel verstrekt worden, een strafbaar feit begaat op grond van de wet ter bestrijding van mensenhandel. EL heeft in 2013 dergelijke nationale wettelijke voorzieningen getroffen door middel van de wet 4198/2013, die personen strafbaar stelt die bewust de arbeid aannemen van een slachtoffer van mensenhandel of die bewust een seksuele handeling verrichten met een slachtoffer van mensenhandel. LT meldde dat op grond van artikel 147-2 van het wetboek van strafrecht, eenieder die gebruikmaakt van diensten die verleend worden door slachtoffers van mensenhandel terwijl die wist, of behoorde te weten, dat deze slachtoffers waren, bestraft wordt met een boete of vrijheidsbeperkende maatregelen. Opmerkelijk is dat iemand die een dergelijke daad gepleegd heeft en vervolgens de wetshandhavingsdiensten hiervan op de hoogte brengt en actief meewerkt voordat hij tot verdachte wordt verklaard, van strafrechtelijke aansprakelijkheid kan worden vrijgesteld. Daarnaast kunnen ook rechtspersonen voor dergelijke daden aansprakelijk worden gehouden. MT heeft de Commissie meegedeeld dat eenieder die betrokken is bij, of gebruikmaakt van diensten of arbeid wetende dat de persoon die deze diensten of arbeid levert het slachtoffer is van mensenhandel, zich schuldig maakt aan een strafbaar feit en veroordeeld kan worden tot een gevangenisstraf van achttien maanden tot vijf jaar. Dergelijke bepalingen komen ook voor in PT en SI (met gevangenisstraffen tot maximaal drie jaar en een boete). RO heeft de Commissie medegedeeld dat op grond van artikel 216 van het Roemeense wetboek van strafrecht, eenieder die gebruikmaakt van de diensten zoals bepaald in artikel 182 van het wetboek van strafrecht (inzake uitbuiting), behalve de mensenhandelaar, wetende dat de diensten verleend worden door een slachtoffer van mensenhandel, strafbaar is.

2) Lidstaten die geen uitdrukkelijke nationale wetsbepalingen hebben vastgesteld of die een beperkte en selectieve strafbaarstelling van het gebruik van diensten van slachtoffers van mensenhandel hebben vastgesteld

Veertien (14) lidstaten melden dat zij geen expliciete nationale wettelijke bepalingen kennen om het gebruik van diensten die het voorwerp zijn van alle vormen van uitbuiting van slachtoffers van mensenhandel strafbaar te stellen (AT, BE, CZ, DE, EE, ES, FR, HU, IT, LV, LU, NL, PL, SK). Een aantal lidstaten (FI, IE, SE) heeft echter wetgeving ingevoerd gericht tegen het gebruik van slachtoffers van mensenhandel, maar alleen voor bepaalde vormen van uitbuiting. Meer in het bijzonder hebben FI en IE gemeld dat zij bestaande nationale wetgeving hebben die gericht is tegen het gebruik van slachtoffers van mensenhandel van behoeve van seksuele uitbuiting. SE meldt dat hoewel er geen specifieke bepaling bestaat die het gebruik van de diensten van een slachtoffer van mensenhandel strafbaar stelt, zij wettelijke bepalingen toepassen die het kopen van seksuele diensten verbieden, waarmee ook het gebruik van diensten van slachtoffers van mensenhandel voor seksuele uitbuiting gedekt kan worden.

Onder die lidstaten die dergelijke expliciete bepalingen niet hebben ingevoerd, kan volgens de door hen aangeleverde informatie in bepaalde gevallen worden teruggegrepen op bepalingen inzake seksuele misdrijven of het seksuele misbruik van kinderen (bijvoorbeeld IT, ES, NL en BE). Hoewel IT in dit opzicht geen uitdrukkelijke bepalingen kent, meldt het dat onder artikel 603 bis van het Italiaanse wetboek van strafrecht het bemiddelen en uitbuiten van arbeid in strijd met de wet in het algemeen strafbaar is gesteld. Hoewel AT geen uitdrukkelijke bepalingen kent voor slachtoffers van mensenhandel, bestaat er wel een onlangs aangenomen bepaling inzake het plegen van een seksuele handeling met personen tegen hun wil, door misbruik te maken van een situatie of na voorafgaande intimidatie.

Bovendien melden bepaalde lidstaten dat bij hen uitsluitend maatregelen van kracht zijn die omzetting en uitvoering geven aan Richtlijn 2009/52/EG van 18 juni 2009 tot vaststelling van minimumnormen inzake sancties en maatregelen tegen werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen (de richtlijn betreffende sancties tegen werkgevers) (bv. PL of HU). In dit opzicht merkt de Mededeling inzake de toepassing van Richtlijn 2009/52/EG van 18 juni 2009 op dat lidstaten doorgaans illegale arbeid strafbaar hebben gesteld onder alle omstandigheden die in artikel 9 beschreven zijn (met inbegrip van gevallen waarbij de werkgever weet dat de arbeider het slachtoffer van mensenhandel is). Volgens deze mededeling stelden CZ en ES illegale arbeid niet specifiek strafbaar in gevallen waarbij "de werkgever zich ervan bewust was dat de arbeider het slachtoffer van mensenhandel was".