TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

De afgelopen jaren is de Jordaanse economie sterk getroffen door onrust in de regio, met name in de buurlanden Irak en Syrië. Deze onrust in de regio heeft een zware tol geëist in de vorm van lagere externe ontvangsten, en heeft de overheidsfinanciën onder druk gezet. Minder toerisme en een geringere instroom van buitenlandse directe investeringen, geblokkeerde handelsroutes gedurende acht jaar en herhaalde verstoringen van de toevoer van aardgas uit Egypte (waardoor Jordanië zich verplicht zag de invoer van gas uit Egypte te vervangen door duurdere brandstoffen voor elektriciteitsopwekking) hebben de groei afgeremd en op de externe positie en de begrotingssituatie van Jordanië gewogen.

Het Syrische conflict heeft Jordanië niet alleen getroffen doordat de handel met en via Syrië verstoord is, maar ook doordat het een instroom van ongeveer 1,3 miljoen Syrische vluchtelingen heeft teweeggebracht (volgens ramingen van de Jordaanse autoriteiten); daarvan zijn er 660 330 geregistreerd bij het Bureau van de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor vluchtelingen (UNHCR) (gegevens op 4 augustus 2019). Deze grote instroom van Syrische vluchtelingen in Jordanië heeft de druk op de begrotingssituatie, de overheidsdiensten en de infrastructuur van Jordanië verhoogd.

Mede dankzij een grotendeels passende beleidsreactie en grootschalige internationale steun heeft het land zijn macro-economische stabiliteit weten te vrijwaren en is een economische krimp voorkomen. De economie van Jordanië blijft echter kwetsbaar voor externe schokken. De reële groei liep in 2018 terug tot 1,9 %, het laagste percentage sinds 1996. De werkloosheid nam begin 2019 toe tot 19 %, terwijl de buitenlandse directe investeringen sterk afnamen. Ondanks inspanningen werd de begrotingsconsolidatie niet volgehouden in het oorspronkelijk geprogrammeerde tempo omdat de groei lager uitviel dan verwacht (waardoor de belastinginkomsten daalden) en omdat het openbare elektriciteitsbedrijf verliezen leed doordat het tarieven hanteert die geen afspiegeling zijn van de werkelijke kosten. De overheidsschuld is amper gedaald en Jordanië blijft afhankelijk van buitenlandse hulp. Jordanië blijft immers te kampen hebben met aanzienlijke externe financieringsbehoeften waaronder betalingsverplichtingen uit hoofde van euro-obligaties en andere op externe markten opgenomen leningen die in 2020-2022 vervallen. In deze context blijft het van essentieel belang dat de internationale partners van Jordanië hun steun voortzetten.

In augustus 2016 hebben Jordanië en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) overeenstemming bereikt over een driejarige uitgebreide financieringsfaciliteit (Extended Fund Facility, EFF) ten belope van 723 miljoen USD (150 % van het quotum), die onlangs tot maart 2020 is verlengd. Dit programma volgde op een driejarige stand-by-overeenkomst (Stand-By Arrangement, SBA) ten belope van 2 miljard USD (800 % van het quotum), waarover in augustus 2012 overeenstemming was bereikt en die in augustus 2015 afliep. De IMF-programma's werden aangevuld met twee programma's voor macrofinanciële bijstand (MFB): MFB-I, ten belope van 180 miljoen EUR in de vorm van leningen, dat in december 2013 door de medewetgevers werd aangenomen en in oktober 2015 afliep, en MFB-II, ten belope van 200 miljoen EUR in de vorm van leningen, dat in december 2016 door de medewetgevers werd aangenomen en in juli 2019 afliep.

De MFB-programma's maakten deel uit van een ruimere inspanning van de EU en andere internationale donoren, waarover in februari 2016 op de conferentie “Supporting Syria and the region” in Londen overeenstemming werd bereikt, om Jordanië en andere landen in de regio te helpen de economische en sociale gevolgen van de regionale conflicten en de aanwezigheid van een groot aantal Syrische vluchtelingen te verzachten. De internationale toezegging ten aanzien van Jordanië is bij verschillende volgende gelegenheden bevestigd, met name in april 2017 tijdens de conferentie “Supporting the Future of Syria” in Brussel, in juli 2017 op de Associatieraad EU-Jordanië en in april 2018 op de tweede conferentie in Brussel “Supporting the Future of Syria”. Op de conferentie “London Initiative”, die in februari 2019 plaatsvond, en op de derde conferentie in Brussel, die in maart 2019 plaatsvond, heeft de internationale en regionale donorgemeenschap, waaronder de EU, haar intentie herbevestigd om de inspanningen van Jordanië om de macro-economische stabiliteit te vrijwaren en de groeivooruitzichten te verbeteren, te ondersteunen.

Op 11 juli 2019 heeft Jordanië aan de Europese Commissie een officieel verzoek toegezonden om aanvullende macrofinanciële bijstand van de EU ten belope van 500 miljoen EUR in drie tranches, zoals tijdens de Associatieraad EU-Jordanië die op 26 juni 2019 in Luxemburg bijeenkwam, in het vooruitzicht was gesteld. Deze bijstand zou bijdragen aan de dekking van de externe financieringsbehoeften van het land en de uitvoering van hervormingen ondersteunen.

In het licht van dit verzoek en de economische situatie in Jordanië, en met name het feit dat er aanvullende externe financieringsbehoeften zijn ontstaan, dient de Europese Commissie bij het Europees Parlement en de Raad op grond van artikel 212 VWEU een voorstel in tot toekenning van verdere macrofinanciële bijstand (MFB) aan Jordanië van ten hoogste 500 miljoen EUR in de vorm van leningen op middellange tot lange termijn in drie tranches.

De voorgestelde macrofinanciële bijstand moet Jordanië helpen om een deel van zijn aanvullende externe financieringsbehoeften in 2020 en 2021 te dekken, wat de economie op korte termijn minder kwetsbaar zou maken op het gebied van de betalingsbalans en de begroting, en aan de houdbaarheid van de schuld zou bijdragen. Daarnaast zou de bijstand van de EU zorgen voor stimulansen om de hervormingsinspanningen van Jordanië op te voeren, door middel van een memorandum van overeenstemming dat met de Jordaanse autoriteiten moet worden gesloten en waarin een passend maatregelenpakket ter ondersteuning van economische aanpassing en structurele hervormingen wordt vastgelegd. Deze beleidsvoorwaarden zouden in overeenstemming zijn met de verbintenissen tot hervorming die Jordanië in het kader van de partnerschapsprioriteiten EU-Jordanië en andere steuninstrumenten van de EU is aangegaan, met de aanpassingsprogramma's die met de IMF en de Wereldbank zijn overeengekomen, en met de vijfjarige hervormings- en groeimatrix die in februari 2019 op de conferentie “London Initiative” is voorgesteld.

Zoals nader toegelicht in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat dit voorstel vergezelt, en op basis van, onder meer, de door de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) verrichte beoordeling van de politieke situatie is de Commissie van oordeel dat het bestaan van een extern financieringstekort in Jordanië, in combinatie met de samenwerking van het land met het IMF in het kader van een uitbetalingsprogramma, uit economisch oogpunt een MFB-operatie rechtvaardigt, en dat aan de politieke randvoorwaarden voor de voorgestelde MFB-operatie is voldaan.

Algemene context

De Jordaanse economie is bijzonder zwaar getroffen door het conflict in Syrië, dat in 2011 is uitgebroken. Na een periode van robuuste groei (gemiddeld 6,2 % in de periode 2001-2010) is de expansie van het bbp van Jordanië in de periode 2011-2018 vertraagd tot gemiddeld 2,4 %. De economische vertraging is weliswaar terug te voeren op al lang bestaande macro-economische en structurele zwakke punten van Jordanië, maar is toch vooral het gevolg van een reeks externe schokken, zoals de verstoring van vitale uitvoerroutes en -markten ten gevolge van aanslepende regionale conflicten, de scherpe daling van de buitenlandse directe investeringen, de opvang van grote aantallen Syrische vluchtelingen (1,3 miljoen volgens de ramingen van de Jordaanse autoriteiten, waarvan er 660 330 bij de UNHCR geregistreerd zijn) en de stijgende olieprijzen en leningskosten die een gevolg zijn van de renteverhogingen door de Fed.

In 2018 bleef de economische activiteit verder verzwakken: de reële bbp-groei daalde tot 1,9 % (tegen 2,1 % in 2017), wat het laagste expansiepercentage is sinds 1996. Positief is dat de instroom van toeristen en de uitvoer enigszins herstelden en dat twee grensovergangen met Irak en Syrië in 2018 zijn heropend. In het vierde kwartaal van 2018 hernam ook de invoer van goedkoop gas uit Egypte. Deze ontwikkelingen moeten echter nog tot uitdrukking komen in de groeicijfers: in het eerste kwartaal van 2019 steeg het reële bbp met 2 %, waarmee het groeitempo in wezen identiek was aan dat van de afgelopen jaren.

Tegen deze achtergrond nam de werkloosheid toe tot 19 % in het eerste kwartaal van 2019 (tegen 18,4 % een jaar eerder), wat duidt op een sterk opwaartse tendens sinds 2014, toen de werkloosheid 12,9 % beliep. De werkloosheid onder jongeren (38,5 %) en vrouwen (28,9 %) blijft hoog in vergelijking met de werkloosheid onder mannen (16,4 %).

De inflatie steeg van 3,3 % eind 2017 tot 4,5 % in 2018, wat een afspiegeling is van de stijging van de olieprijzen in een groot deel van 2018 en de verhoging van de algemene verkoopbelasting op diverse basisproducten die in januari bij wet werd vastgesteld. In de eerste vier maanden van 2019 temperde de inflatie echter tot 0,6 %, omdat het effect van de belastingverhogingen wegebde. Tussen februari 2017 en december 2018 verhoogde de centrale bank van Jordanië de herdiscontovoet in zeven stappen van 3,75 % tot 5,75 %. Dit is in grote lijnen een afspiegeling van de renteverhogingen door de Fed, gezien de koppeling van de Jordaanse dinar aan de US-dollar. De verkrappingscyclus viel samen met een geleidelijke maar gematigde stijging van de inflatie, zoals hierboven reeds is aangegeven. In juni 2019 bleef de herdiscontovoet ongewijzigd (op 5,75 %), terwijl de inflatie daalde en de valutadruk, die in 2018 was blijven aanhouden, afnam. Niettemin verklaarden de autoriteiten zich in het kader van de tweede evaluatie van het IMF-programma bereid om het monetaire beleid zo nodig te verkrappen om ervoor te zorgen dat de doelstellingen voor de reserves werden gehaald.

Jordanië boekte de voorbije jaren forse vooruitgang bij de consolidatie van zijn overheidsfinanciën, maar door het zwakke groeiprofiel en het gebrek aan vooruitgang bij het terugdringen van de verliezen van het openbare elektriciteitsbedrijf en het openbare waterbedrijf kon die vooruitgang in 2018 niet worden bestendigd. Het totale begrotingstekort (inclusief subsidies) steeg van 2,2 % van het bbp in 2017 tot 3,3 % van het bbp in 2018. Het gezamenlijke tekort van de overheidssector – een begrotingsmaatstaf waarin rekening wordt gehouden met de balans van NEPCO (het openbare elektriciteitsbedrijf) en WAJ (de Waterautoriteit van Jordanië) – steeg van 2,9 % van het bbp in 2017 tot 4,3 % van het bbp in 2018, wat een gevolg is van de gestegen kosten van olie in combinatie met het feit dat de tarieven in de elektriciteits- en de watersector geen afspiegeling zijn van de werkelijke kosten, hetgeen overconsumptie aanmoedigt. Voor 2019 voorziet het IMF-programma in een verlaging van het begrotingstekort en het gezamenlijke tekort van de overheidssector tot respectievelijk 2,3 % en 2,6 %. In de eerste vier maanden van 2019 bedroeg het begrotingstekort 3 % van het bbp, tegen 3,8 % van het bbp een jaar eerder. De belastinginkomsten daalden echter met 1,4 % jaar-op-jaar, wat bezorgdheid doet rijzen over de begrotingsuitvoering tot eind 2019.

Eind maart 2019 bedroeg de totale bruto-overheidsschuld 94,4 % van het bbp, waarmee zij zo goed als ongewijzigd is gebleven ten opzichte van eind 2018. De externe overheidsschuld bedroeg 39,4 % van het bbp, waarvan 72 % in USD luidde, de munt waaraan de Jordaanse dinar gekoppeld is. Hoewel het hoge niveau van de overheidsschuld een bron van kwetsbaarheid is, acht het IMF het houdbaar, mits het land blijft doorgaan met de begrotingsaanpassing en groeibevorderende hervormingen en de internationale en regionale donorgemeenschap Jordanië aanmerkelijke steun, met name in de vorm van subsidies en concessionele financiering, blijft verstrekken.