De overheidsschuldquote daalde van 74,7 % in 2018 tot 73,2 % in 2019. De schuldreductie was het gevolg van solide bbp-groei en een nominaal overschot, dat gedeeltelijk werd tenietgedaan door een aanzienlijk bruto schuldverhogend stock-flow adjustment, aangezien de overheid meer schuld heeft uitgegeven dan voor haar financieringsbehoeften nodig was en het overschot heeft gebruikt om deposito’s op te bouwen.

Kortom, het voor 2020 voorziene tekort ligt boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp. De voorziene overschrijding wordt als uitzonderlijk in de zin van het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact beschouwd, en wordt op dit moment ook als tijdelijk beschouwd. De analyse wijst er dus op dat op het eerste gezicht niet aan het tekortcriterium voor de toepassing van het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1467/97 is voldaan.

De voorziene overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag in 2020 is uitzonderlijk, omdat deze het gevolg is van een ernstige economische neergang. Rekening houdend met de impact van de COVID-19-pandemie wordt in de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie uitgegaan van een krimp van het reële bbp met 9,1 % in 2020.

Volgens het convergentieprogramma 2020 zal het overheidstekort van Kroatië in 2020 naar verwachting uitkomen op 6,8 % van het bbp, boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp.

Tegen deze achtergrond heeft de Commissie daarom dit verslag opgesteld, waarin wordt geanalyseerd of Kroatië de tekort- en schuldcriteria van het Verdrag naleeft. In dit verslag is met alle relevante factoren rekening gehouden, en is terdege rekening gehouden met de grote economische schok als gevolg van de COVID-19-pandemie.

Op 20 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact. De clausule, die in artikel 5, lid 1, artikel 6, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 en artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is neergelegd, vergemakkelijkt de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang. In haar mededeling heeft de Commissie de Raad haar standpunt meegedeeld dat, gezien de verwachte ernstige economische neergang ten gevolge van de COVID-19-uitbraak, de huidige omstandigheden de activering van de clausule toelaten. Op 23 maart 2020 hebben de ministers van Financiën van de lidstaten ingestemd met de beoordeling van de Commissie. De activering van de algemene ontsnappingsclausule maakt het mogelijk tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting, mits de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt. Voor het corrigerende deel kan de Raad ook, op grond van een aanbeveling van de Commissie, een herzien begrotingstraject vaststellen. De algemene ontsnappingsclausule schorst de procedures van het stabiliteits- en groeipact niet. De clausule maakt het voor de lidstaten mogelijk af te wijken van de budgettaire vereisten die normaal gesproken van toepassing zouden zijn, terwijl de Commissie en de Raad in staat worden gesteld om de nodige beleidsmaatregelen op het gebied van beleidscoördinatie binnen het kader van het pact te nemen. Uit gegevens waarvan de Kroatische autoriteiten op 31 maart 2020 kennisgeving hebben gedaan en die vervolgens door Eurostat zijn gevalideerd, blijkt dat het overheidssaldo in Kroatië in 2019 +0,4 % van het bbp bedroeg, terwijl de bruto-overheidsschuld 73,2 % van het bbp beliep. In het convergentieprogramma 2020 voorziet Kroatië een tekort van 6,8 % van het bbp in 2020, terwijl de schuld 86,7 % van het bbp zou bereiken.

In artikel 126, lid 3, van het Verdrag is bepaald dat indien een lidstaat niet voldoet aan deze of aan een van deze criteria, de Commissie een verslag moet opstellen. In dat verslag moet “er tevens rekening mee [worden] gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn”.

Die factoren worden nader omschreven in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat ook bepaalt dat terdege rekening moet worden gehouden met “alle andere factoren die naar het oordeel van de betrokken lidstaat relevant zijn om de naleving van de tekort- en schuldcriteria uitvoerig te kunnen beoordelen, welke factoren die lidstaat aan de Raad en de Commissie kenbaar heeft gemaakt”.

Wat de naleving van het tekortcriterium in 2020 betreft, kan, zoals bepaald in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, geen rekening worden gehouden met die relevante factoren in de stappen die leiden naar het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort op basis van het tekortcriterium voor Kroatië, aangezien de overheidsschuldquote de referentiewaarde van 60 % overschrijdt en niet is voldaan aan de tweeledige voorwaarde – namelijk dat het overheidstekort dicht bij de referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts van tijdelijke aard is. In de huidige situatie is een belangrijke extra factor waarmee voor 2020 rekening moet worden gehouden, de economische impact van de COVID-19-pandemie, die zeer aanzienlijke gevolgen heeft voor de begrotingssituatie en leidt tot hoogst onzekere vooruitzichten. De pandemie heeft ook geleid tot de activering van de algemene ontsnappingsclausule.

4.1. De COVID-19-pandemie

De COVID-19-pandemie heeft geleid tot een grote economische schok die in de hele Europese Unie aanzienlijke negatieve gevolgen heeft. De gevolgen voor de bbp-groei zullen afhangen van de duur van de pandemie en de duur van de maatregelen die door de nationale autoriteiten en op Europees en mondiaal niveau worden genomen om de verspreiding ervan te vertragen, de productiecapaciteit te beschermen en de totale vraag te ondersteunen. De lidstaten hebben al begrotingsmaatregelen genomen – of werken daar op dit moment aan – om de capaciteit van hun gezondheidszorgstelsels te versterken en steun te verlenen aan de personen en sectoren die bijzonder hard door de crisis worden getroffen. Ook zijn belangrijke maatregelen ter ondersteuning van de liquiditeit en andere garanties goedgekeurd. Onder voorbehoud van nadere informatie moeten de bevoegde statistische instanties onderzoeken of die maatregelen een onmiddellijk effect op het overheidssaldo hebben of niet. Samen met de afname van de economische activiteit zullen die maatregelen ertoe bijdragen dat het overheidstekort en de schuldpositie van de overheid aanzienlijk hoger uitvallen.

4.2. Economische situatie op middellange termijn

In 2019 oversteeg de reële groei uiteindelijk het niveau van 2008 en werd de laagste werkloosheidsgraad ooit opgetekend. De macro-economische onevenwichtigheden (hoog niveau van schuld en externe verplichtingen) zijn verbeterd tot onder het niveau van 2008. Hoewel de overheidsschuld nog relatief hoog is, is zij wel duidelijk gedaald dankzij drie opeenvolgende jaren met overheidsoverschotten. Bovendien zijn de gemiddelde looptijd en de kosten van het aflossen van de overheidsschuld aanzienlijk verbeterd. De stijging van het kostenconcurrentievermogen en de toetreding van Kroatië tot de Unie hebben de sterke groei van de export ondersteund tot 2019.

De economische gevolgen van de COVID-19-pandemie zullen naar verwachting bijzonder uitgesproken zijn in Kroatië, vanwege het grote aandeel van het toerisme in de bruto toegevoegde waarde en de aanzienlijke blootstelling via de belangrijkste handelspartners. Verwacht wordt dat de binnenlandse vraag sterk zal krimpen als gevolg van de relatief strenge inperkingsmaatregelen die medio maart zijn genomen en die vanaf eind april geleidelijk worden opgeheven. Tegelijkertijd zal naar verwachting ook de export lijden onder de bijzonder uitgebreide strenge inperkingsmaatregelen van de belangrijkste handelspartners van Kroatië (Italië, Slovenië en Oostenrijk). Die vooruitzichten worden gekenmerkt door een uitzonderlijke mate van onzekerheid over de duur van de pandemie en de economische impact ervan, aangezien zij in grote mate afhankelijk zijn van de doeltreffendheid van de overheidsmaatregelen en van de vraag hoe snel de mondiale vraag aantrekt.

De voorspelde scherpe daling van het bbp is een verzachtende factor in de beoordeling van de naleving van het tekortcriterium door Kroatië in 2020.

4.3. Begrotingssituatie op middellange termijn

Op basis van de begrotingsresultaten en de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie voldeed Kroatië in 2019 aan zijn begrotingsdoelstelling op middellange termijn.

Het convergentieprogramma 2020 bevat informatie over de strategie voor de middellange termijn ter ondersteuning van de economie, die bestaat in het gebruik van de budgettaire ruimte die de afgelopen jaren is gecreëerd om de economische gevolgen van de COVID-19-pandemie tot een minimum te beperken door verder levensvatbare bedrijven en werkgelegenheid te ondersteunen. In dit verband waren de drie belangrijkste maatregelen de loonsubsidie voor bedrijven die werknemers in dienst houden, uitstel van belastingen en kwijtschelding van belastingen voor de zwaarst getroffen bedrijven. Het totale effect van deze maatregelen wordt geraamd op 3,9 % van het bbp, waarvan 2,7 % een tekortverhogend effect heeft, en de overige maatregelen zijn liquiditeitsmaatregelen (belastinguitstel). In het algemeen wordt in het convergentieprogramma een tekort van 6,8 % van het bbp in 2020 voorspeld, gevolgd door een herstel van 2,4 % van het bbp in 2021.

4.4. Schuldpositie van de overheid op middellange termijn

Volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie zal de overheidsschuld stijgen van 73,2 % van het bbp in 2019 tot 88,6 % in 2020. De schuldhoudbaarheidsanalyse is bijgewerkt op basis van die prognose. Deze analyse bevestigt dat, ondanks de risico’s (met inbegrip van die welke verband houden met het grote aandeel schuld in vreemde valuta), de schuldpositie op de middellange termijn houdbaar blijft, hetgeen ook de schuldreductie van de laatste jaren weerspiegelt. Hoewel de schuldpositie van de overheid als gevolg van de COVID-19-crisis verslechtert, zal de schuldquote in het referentiescenario naar verwachting op een houdbaar (dalend) traject op de middellange termijn liggen.

Grafiek 1. Overheidsschuld (% van het bbp)

4.5. Andere door de lidstaat naar voren gebrachte factoren

Op 11 mei 2020 hebben de Kroatische autoriteiten een brief gezonden met relevante factoren overeenkomstig artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97. In de analyse die in de voorgaande punten is gepresenteerd, wordt reeds in grote lijnen ingegaan op de belangrijkste factoren die de autoriteiten naar voren hebben gebracht.

5.Conclusies