Advies van het Comité van de Regio's over "Migratiestromen in Europa"

(2000/C 57/10)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het besluit van het Bureau van 2 juni 1999 om overeenkomstig artikel 265, vijfde alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap toestemming te geven voor het opstellen van een advies over "Migratiestromen in Europa" en om commissie 7 "Onderwijs, beroepsopleiding, cultuur, jongeren, sport, burgerrechten" daarmee te belasten;

gezien de bijdrage van commissie 5 die werd uitgewerkt tijdens haar vergadering van 6 september 1999 (rapporteur: de heer Von Plüskow, PES);

gezien het door commissie 7 op 1 oktober 1999 goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 227/99 rev. 2; rapporteur: de heer Distaso I, EPP),

heeft tijdens zijn 31e zitting op 17 en 18 november 1999 (vergadering van 18 november) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Eén van de belangrijkste kenmerken van de jaren negentig is de sterke toename van het aantal immigranten dat naar de EU-lidstaten trekt. Het gaat hier om miljoenen mensen. In diverse lidstaten is immigratie de voornaamste bevolkingsgroeifactor geworden.

1.2. De fundamentele oorzaken voor de sterk toegenomen migratie naar de lidstaten zijn:

- de sterk toegenomen bevolkingsdruk, met name in de zuidelijke buurlanden van de Europese Unie en de landen aan de zuidoostkust van de Middellandse Zee;

- het wegvallen van het IJzeren Gordijn, het uiteenvallen van de Sovjet-Unie, enz .;

- het uiteenvallen van Joegoslavië en de gevolgen daarvan voor de Balkan en de rest van Europa;

- de forse groei van de immigratie in de lidstaten heeft soms ernstige gevolgen (gehad) voor de lokale en regionale overheden. Deze overheden, die in Europa het bestuursniveau vormen dat de gevolgen van migratiestromen het meest aan den lijve ondervindt, vinden dat zij inspraak moeten hebben in de besluitvorming van de centrale overheden en supranationale instanties over beleidsmaatregelen die tot doel hebben de migratiestromen in de hand te houden.

1.3. De regio Puglia en het Congres van lokale en regionale overheden van de Raad van Europa (CLRAE) hebben in verband daarmee op 2 en 3 oktober 1997 in Bari een internationale conferentie georganiseerd over "De houding van lokale en regionale overheden ten opzichte van migratiestromen uit het Middellandse-Zeegebied: van onverdraagzaamheid tot ontwikkeling".

1.4. Deze conferentie, waardoor dit vraagstuk onder de aandacht van de publieke opinie en de nationale en lokale overheden moest worden gebracht, heeft geresulteerd in een slotverklaring. Daarnaast heeft de Voltallige Vergadering van het CLRAE, op grond van een door de regio Puglia uitgewerkt verslag, een resolutie en een aanbeveling goedgekeurd (resp. nr. 69/98 en nr. 50/98), die aan het ministercomité van de Raad van Europa zijn voorgelegd.

1.5. In deze documenten, waarin kennis wordt genomen van de ernst en complexiteit van het hierboven uiteengezette fenomeen en van het lange-termijnkarakter daarvan, is een strategie uitgestippeld voor de beheersing van de migratiestromen, waar àlle, maar met name de aan de Middellandse Zee grenzende lidstaten, mee te maken zullen krijgen. Als die migratiestromen niet in goede banen worden geleid, kunnen onverdraagzaamheid en vreemdelingenhaat en een nieuwe voedingsbodem voor de georganiseerde misdaad ontstaan, die de openbare orde ernstig in gevaar brengen.

1.6. In genoemde aanbeveling 50/98 roept het CLRAE de EU op om ertoe bij te dragen dat er voor de migratiestromen in het Middellandse-Zeegebied gemeenschappelijke regels worden opgesteld en dat mediterrane gebieden die, ter ondersteuning van concrete projecten voor de opvang van migranten en de ontwikkeling van de landen van herkomst, een grensoverschrijdende of interterritoriale samenwerking aangaan, erkenning krijgen als grensgebieden.

1.7. De aanzienlijke omvang van het probleem blijkt onvoldoende uit de statistieken, die bepaald geen correct beeld van de situatie geven. Er zijn namelijk nauwelijks gegevens voorhanden over de illegale immigratie. Deze clandestiene immigratie komt in alle lidstaten voor. Er is dringend behoefte aan een betere grenscontrole en een grootschaliger optreden van de politie tegen degenen die illegale immigranten binnen de lidstaten uitbuiten. Vooral in de zuidelijke lidstaten is het aantal illegalen groot, deels omdat deze landen in de buurt liggen van de dichtbevolkte Maghreblanden en het in crisis verkerende Balkangebied, deels vanwege hun geografische ligging die controles bijzonder moeilijk maakt.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité is voornemens om nog actiever aan de besluitvorming binnen de EU te gaan deelnemen, omdat migratiebeleid naar gelang van de aan de orde gestelde aspecten nu eens onder de lidstaten, dan weer onder de regionale en lokale overheden ressorteert.

2.2. Krachtens de door het Verdrag van Amsterdam aangebrachte wijzigingen en aanvullingen, kan de EU in dit verband - zowel door het verrichten van studies en onderzoek als via wetten - een significante rol spelen. Daarmee beschikt de EU over de mogelijkheid om als bindmiddel te fungeren voor de acties met betrekking tot de migratiestromen die de lidstaten op eigen houtje ondernemen. Op die manier kan worden toegewerkt naar een Europese orde ten behoeve van een rechtvaardige en redelijke verdeling van de asielzoekende personen, uitgaande van het principiële onderscheid tussen vluchtelingen die wel en die niet onder de Conventie van Genève vallen. In verband daarmee stemt het Comité in met het door de Europese Raad te Wenen (11 en 12 december 1998) goedgekeurde actiekader van de Raad en de Commissie voor de tenuitvoerlegging van de artikelen van het Verdrag van Amsterdam, waarin onder andere gewag wordt gemaakt van een algemene strategie voor migratiestromen. Bovendien is het een goede zaak dat de Raad van Tampere (15 en 16 oktober 1999) heeft besloten extra aandacht te besteden aan de ontwikkeling van een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid in de Unie.

2.3. De hoogdringendheid van maatregelen om de migratiestromen in Europa in goede banen te leiden, vloeit voort uit het feit dat daarmee de grondrechten van de burger worden beschermd en uit de noodzaak om preventief op te treden tegen racisme, vreemdelingenhaat en sociale uitsluiting. Migratiebewegingen in en naar Europa zijn een normale, wenselijke ontwikkeling waar de gastlanden en -regio's om vele - vooral culturele, demografische en economische - redenen baat bij kunnen hebben. De Raad stelt in zijn conclusies van 15 en16 oktober 1999 daarom terecht vast dat het een opgave van de hele Unie is om deze migratiestromen in een geest van solidariteit in goede banen te leiden, waarbij onder meer het volgende van belang is:

- samenwerking met landen van herkomst

- een gemeenschappelijk EU-asielstelstel

- eerlijke behandeling van burgers van derde landen.

2.4. Dit vraagstuk dient dus vanuit een globale visie op het betrokken fenomeen te worden benaderd, zonder de ziekten met het symptoom te verwarren.

2.5. Het staat buiten kijf dat de migratiestromen een "symptoom" zijn van structurele en complexe "ziekten" als endemische armoede, door economisch en sociaal verval gekenmerkte levensomstandigheden, etnische spanningen, onderdrukking om redenen van politieke overtuiging of geslacht, onmacht van zwakke instellingen om stedelingen voldoende veiligheid te garanderen, en de georganiseerde misdaad die het maatschappelijk leven in de houdgreep heeft.

2.6. Al deze "ziekten" dragen ertoe bij dat migratiestromen op gang komen, die nog aan omvang winnen door destabiliserende factoren als de Balkan-crisis en bevolkingsaanwas. Dit geldt met name voor de landen aan de zuidelijke kant van de Middellandse Zee, omdat daar de adequate ontwikkelingsprocessen ontbreken die een tegenwicht hadden kunnen vormen.

2.7. De EU kan op dit gebied slechts behoorlijke resultaten bereiken als met alle mogelijke (ook financiële) middelen kan worden opgetreden, niet alleen in het kader van "therapieën" waarmee de veiligheid in de lidstaten wordt verzekerd, maar ook in het kader van op maat gesneden "therapieën" als remedie tegen de hierboven genoemde maatschappelijke kwalen.

2.8. Het komt erop aan, een doorbraak te forceren in de vicieuze cirkel die de oorzaak vormt van alle - in de lidstaten van de EU maar al te bekende - maatschappelijke plagen van deze tijd, zoals prostitutie (ook van minderjarigen), handel in menselijke organen en verspreiding van drugs.

2.9. Alleen door drastisch het mes te zetten in de "ziekten" die de migratiestromen op gang brengen, kunnen deze tot "gezonde" afmetingen worden teruggebracht.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Uiteraard moet het fenomeen "migratiestromen" vanuit twee invalshoeken worden bekeken. Om te beginnen vanuit de invalshoek van de aan de buitengrenzen van de EU gelegen immigratiegebieden, vervolgens vanuit die van de emigratiegebieden.

3.2. De immigratiegebieden

In deze gebieden moeten beleidsmaatregelen worden getroffen met het oog op:

a) de opvang van migranten, ook in noodsituaties (b.v. de Kosovo-crisis in de Balkan), met name in de grensgebieden waar dringend voor hun "eerste opvang" moet worden gezorgd;

b) de integratie van migranten, zodat deze niet in handen van de georganiseerde misdaad vallen, maar in een positieve spiraal terechtkomen, waarvoor moet worden gezorgd in alle regio's van Europa, op grond van afspraken tussen Europese Unie, nationale regeringen en lokale en regionale overheden.

3.3. Voor een behoorlijke onderbouwing van dergelijke beleidsmaatregelen is het allereerst noodzakelijk om nader onderzoek te verrichten naar de hieronder uiteengezette soorten vluchtelingen:

- Asielzoekers

Personen wier asielaanvraag hangende is of die op enige andere wijze als asielzoekers zijn geregistreerd bij de overheid van het land waar ze zijn ondergebracht of bij het Hoog VN-Commissariaat voor de vluchtelingen (UNHCR).

- Vluchtelingen met "humanitaire status"

Om bescherming vragende personen die niet beantwoorden aan de criteria voor de verwerving van de status van vluchteling krachtens de Conventie voor de vluchtelingen, maar aan wie een tijdelijke verblijfsvergunning wordt toegekend. Het streven zou moeten zijn om één regeling te treffen voor een billijke behandeling van de vluchtelingen van deze categorie, en dat een einde wordt gemaakt aan de verschillende soorten "humanitaire status" die thans in de lidstaten voorkomen.

- Verdrevenen binnen een land

Het verschijnsel dat personen vluchteling zijn in hun eigen land, blijft voor de EU-lidstaten van beperkte omvang.

- Illegale immigranten

Personen die niet zijn terug te vinden in de officiële statistieken, een gemakkelijke prooi vormen voor de georganiseerde misdaad en een omvangrijk "verborgen" verschijnsel vormen.

3.4. Op grond van het complexe karakter van dit fenomeen, alsook van de vervlechting van de diverse componenten die aan de basis daarvan liggen, moet het Comité niet zozeer zelf naar een oplossing zoeken die vervolgens onder de aandacht van de Commissie, de Raad en het Europees Parlement moet worden gebracht; veeleer moet het Comité op termijn een werkgroep oprichten, die moet zijn samengesteld uit leden en deskundigen van zijn commissies 5 en 7, en die voortdurend in coördinatie met de Commissie, alle mogelijke nuttige bijdragen kan leveren aan de al begonnen besluitvorming op dit gebied.

3.5. De emigratiegebieden

3.5.1. Naast de hiervoor aangegeven hoognodige, cruciale en onontbeerlijke beleidsmaatregelen voor de opvang en integratie van migranten, moet ook worden gedacht aan maatregelen voor de ontwikkeling van de emigratiegebieden.

3.5.2. Tegen die achtergrond moet - zowel in de verschillende bedrijfstakken als in bepaalde gebieden, en eventueel mèt medewerking van de Europese ondernemers die dichtbij de betrokken gebieden gevestigd zijn - een op samenwerking gericht beleid worden gevoerd.

3.5.3. Daarom dient een globaal, op lokale ontwikkeling gericht ontwikkelingsprogramma te worden uitgewerkt dat ten doel heeft micro-ondernemingen te ondersteunen, en medische-zorgdiensten en onderwijsinstellingen op te zetten.

3.5.4. Daarnaast moet echter ook alles op alles worden gezet om de autonomie te versterken en democratische processen te steunen. Op die manier kunnen de onontbeerlijke voorwaarden worden geschapen die het mogelijk moeten maken dat ontwikkelingsbeleid ten uitvoer wordt gelegd met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel.

3.5.5. Dit geldt des te meer daar op die manier in die gebieden kan worden gezorgd voor een behoorlijke sociale controle en kan worden voorkomen dat door de internationale gemeenschap genomen ontwikkelingsmaatregelen de georganiseerde misdaad ten goede komen.

3.5.6. Tal van al eerder door EU-instellingen genomen maatregelen vormen het bewijs van hun inzicht dat het hier behandelde fenomeen complex en omvangrijk is en dat adequate oplossingen moeten worden gevonden, mede met gebruikmaking van de nieuwe mogelijkheden die door het Verdrag van Amsterdam worden geboden.

3.6. Optreden van de Europese Unie

3.6.1. Het Comité heeft met name kennis genomen van de volgende recente maatregelen van de EU op dit gebied:

- het voorstel voor een besluit van de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma ter bevordering van de integratie van vluchtelingen(1);

- het voorstel voor een besluit van de Raad inzake een gemeenschappelijk optreden door de Raad vastgesteld op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, tot vaststelling van maatregelen voor de verstrekking van praktische steun bij de opvang en vrijwillige terugkeer van vluchtelingen, ontheemden en asielzoekers(2);

- oprichting van een groep op hoog niveau "Asiel en migratie" (7 en 8 december 1998);

- het gemeenschappelijke actieprogramma voor de instelling van een systeem voor snelle melding met het oog op het uitwisselen van informatie over illegale immigratie en criminele netwerken van mensensmokkelaars - goedgekeurd door de Raad krachtens artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie(3);

- de initiatieven op het gebied van immigratie en asielrecht en de betrokkenheid daarbij van het Europees Parlement (zitting van april 1999);

- de lopende werkzaamheden ter harmonisering van het asiel- en vluchtelingenbeleid (zowel procedureel als inhoudelijk).

3.6.2. Bovengenoemde initiatieven, waaruit weliswaar duidelijk blijkt dat het hier gaat om een vraagstuk dat dringend om oplossingen vraagt, zijn gericht op deelaspecten van de problematiek, en lijken niet uit te gaan van een globale visie. Het Comité is ingenomen met de in Tampere genomen besluiten betreffende een nieuw gemeenschappelijk Europees asielbeleid, nieuwe maatregelen ter bestrijding van de georganiseerde misdaad en de hernieuwde oproep om enerzijds de voorwaarden te scheppen voor een nieuwe migratiestrategie en anderzijds concreet gestalte te geven aan de belangrijkste componenten van een dergelijke strategie. Een actieve dialoog in de gezamenlijke werkgroep van commissie 5 en 7 tussen leden van het CvdR en vertegenwoordigers van de Europese Commissie kan ertoe bijdragen dat een dergelijke gemeenschappelijke strategie gemakkelijker tot stand komt.

3.6.3. Ook op dit gebied is het zaak dat van noodmaatregelen wordt overgestapt op een planningsstrategie (d.w.z. dat ook een evaluatie wordt gemaakt van de aard van de maatregelen die bij onverwachte gebeurtenissen moeten worden genomen en dat met het oog daarop een speciaal fonds voor geen uitstel duldende noodmaatregelen wordt opgezet), waarvoor de Commissie overigens al een lans breekt in haar Mededeling van 23 februari 1994 over immigratiebeleid en asielrecht(4). Daarbij wijst de Commissie op de noodzaak om een globale aanpak te volgen waarin de volgende drie onderscheiden, maar onderling verbonden elementen verenigd zijn:

- optreden tegen de migratiedruk;

- de migratiestromen in de hand houden;

- de beleidsmaatregelen voor de integratie van immigranten met een wettelijke verblijfsvergunning consolideren.

3.6.4. In een dergelijke vernieuwde context kan worden gezocht naar alle mogelijke synergieën tussen de actoren die zich met de samenwerking bezighouden: van regeringen tot lokale organisaties, van NGO's tot bedrijfsleven, en van universiteiten tot belangrijke vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld.

3.6.5. Zo kan naar de verwezenlijking van het oorspronkelijke doel worden gestreefd, namelijk dat de emigratiegebieden een adequate ontwikkeling wordt gegarandeerd, waardoor de migratiestromen tot "gezonde" afmetingen kunnen worden teruggebracht, met behulp van "therapieën" die remedies bieden voor de "ziekten" zelf, en dus niet alleen voor de "symptomen" daarvan.

3.6.6. Het Comité meent kennis van de acties die de VN, de EU en de OVSE voor de stabilisering van de Balkan hebben ondernomen, en die ontegenzeggelijk een positieve uitwerking op het fenomeen van de migratiestromen zullen hebben. Die acties moeten volgens het Comité echter verder worden doorgevoerd aan de hand van bijvoorbeeld de programma's voor de financiering voor de verwezenlijking van corridor VIII en andere, soortgelijke initiatieven. Daardoor kan de ontwikkeling van die regio op gang worden gebracht en wordt het mogelijk om, rond die corridor, een beleid voor de integratie van de Balkanlanden in de EU ten uitvoer te leggen, waarvan zonder twijfel een gunstig effect op de huidige migratiestromen zal uitgaan.

3.6.7. Als er een studie zou kunnen worden gedaan naar de kosten van het uitblijven van maatregelen of van het feit dat de getroffen regelingen ontoereikend zijn als het erom gaat een einde te maken aan de oorzaken van het fenomeen "migratiestromen", dan zouden de internationale gemeenschap en de EU uiteraard een extra reden hebben om een programma voor investeringen in de emigratiegebieden vast te stellen en ten uitvoer te leggen. Daarom zou het beleid t.a.v. grensgebieden moeten worden versterkt en zou het vooral voor grensgebieden mogelijk moeten worden om bij te dragen tot het uitwerken en uitvoeren van ontwikkelingsbeleid.

3.6.8. Het Comité is zich ervan bewust dat een sterk op solidariteit gericht beleid tot gevolg zou kunnen hebben dat migratiestromen niet langer als een "probleem", maar eerder als een potentiële "rijkdom" van Europa worden gezien.

4. Conclusies

4.1. Uit het bovenstaande blijkt hoe ingewikkeld de migratieproblematiek in elkaar zit. Meestal gaat het hier om zaken die van het grootste belang zijn voor de regionale en lokale overheden. Bijna alle migratiekwesties die op nationaal niveau worden behandeld, worden uiteindelijk een zaak van de decentrale overheden. Derhalve is het uiterst belangrijk dat de Commissie en het Europees Parlement het CvdR raadplegen over de migratiestromen en de punten in het Commissievoorstel waarbij belangen en verantwoordelijkheden van de lokale en regionale overheden in het geding zijn. Daarnaast wijst het Comité op de noodzaak om voor de beheersing van de migratiestromen de volgende specifieke doelstellingen na te streven:

a) organisatie, bij voorkeur op initiatief van de Commissie, van een conferentie voor vertegenwoordigers van nationale en regionale overheden, lokale organisaties en NGO's om in het kader van een globale strategie de nodige richtsnoeren en specifieke maatregelen vast te stellen, voor een programma dat gericht is op steunverlening aan projecten voor de opvang en integratie van immigranten in de immigratiegebieden en voor de bevordering van de ontwikkeling van de emigratiegebieden;

b) uitwerking door de Commissie van een programma voor de verbetering van de uitwisseling van informatie, onder meer door het organiseren van speciale seminars over de talrijke oorzaken van migratiestromen, met bijzondere aandacht voor de gezondheidszorg en de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten;

c) totstandbrenging van een informatienetwerk, met vertakkingen op het grondgebied van de EU in de kandidaat-lidstaten en in de emigratiegebieden, voor de bestudering van en het toezicht op de migratiestromen, mede door de versterking van de samenwerking tussen de bestaande centra en de nog op te richten en door de regio Puglia en het CLRAE bepleite Waarnemingspost voor migratiestromen(5), ook als instrument om op dit gebied een specifiek beleid uit te stippelen, en koppeling met de adequate initiatieven die de Commissie, met name in een samenwerkingsverband met Eurostat, heeft gelanceerd;

d) het voornemen om op termijn een werkgroep op te richten bestaande uit leden en deskundigen van de commissies 5 en 7 van het Comité van de Regio's, met als opdracht om, in behoorlijke coördinatie met de Commissie, de instanties van de lokale en regionale overheden in contact te brengen met de relevante lopende activiteiten van de Commissie en de lidstaten, en bovendien te zorgen voor een gedegen voorbereiding van de sub a) genoemde conferentie;

e) versterking van de Euro-mediterrane overeenkomsten en van op de samenwerking tussen grensgebieden gericht beleid, en opzet van een speciaal fonds voor geen uitstel duldende noodmaatregelen, ter bescherming van de grensgebieden van de EU en voor de "eerste opvang" van migranten;

f) het in aanmerking nemen van het uiterst belangrijke Kinderverdrag van de VN door de Raad en het EP bij hun huidige werkzaamheden op het gebied van asiel- en vluchtelingenbeleid.

Brussel, 18 november 1999.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Manfred DAMMEYER

(1) COM(1998) 731 def.- 98/0356 (CNS).

(2) COM(1998) 733 def.

(3) 99/0909 (CNS)

(4) COM(94) 23 def.

(5) Zie Resolutie van het CLRAE nr. 69/98.