MEDEDELING VAN DE COMMISSIE - Aanvullende bijdrage van de Commissie aan de intergouvernementele conferentie over institutionele hervorming - Stemming met gekwalificeerde meerderheid over internemarktaspecten op het gebied van het belastingbeleid en de sociale zekerheid

1. Inleiding

Door de toekomstige uitbreiding van de Unie tot mogelijk 28 lidstaten zullen we veel talrijker zijn en zal de economische en juridische verscheidenheid aanzienlijk toenemen. Het aantal openbare en particuliere marktdeelnemers in de interne markt zal bijna verdubbelen. Bovendien zal ook de prestatiekloof tussen de economieën van de lidstaten de diversiteit in de interne markt vergroten. Aangezien een groot aantal nieuwe lidstaten langlopende structurele veranderingen zal ondergaan, zal de situatie in de Unie in voortdurende ontwikkeling zijn. Deze drie factoren samen zullen duidelijk maken waar de interne markt nog tekortschiet en deze tekortkomingen accentueren, met name op sociaal en fiscaal gebied. Een ongelijke toepassing van het Gemeenschapsrecht, onverenigbare nationale voorschriften en concurrentieverstoringen kunnen de interne markt dusdanig beïnvloeden dat een gecoördineerde reactie namens de Gemeenschap noodzakelijk is.

Met de Economische en Monetaire Unie is de behoefte aan een betere coördinatie van het fiscale en structurele beleid toegenomen. Bovendien is er door de mondialisering meer kans dat ontwikkelingen zich in alle lidstaten doen gevoelen, waardoor de werking van de interne markt zou kunnen worden verstoord. Men moet zich er evenwel van bewust zijn dat de verschillende niveaus en structuren op belastinggebied en op het terrein van de sociale zekerheid ook een weerspiegeling kunnen zijn van uiteenlopende productiviteits- en inkomensniveaus per hoofd van de bevolking en derhalve niet noodzakelijkerwijs schadelijk hoeven te zijn voor de concurrentie in de interne markt.

De Unie kan deze uitdaging alleen aan met een doeltreffender besluitvormingsproces. Het is dus noodzakelijk om, voor zover de totstandbrenging en werking van de interne markt dat vereisen, meer gebruik te maken van stemmingen met gekwalificeerde meerderheid. Deze verandering in de wijze van besluitvorming zal geen invloed hebben op de huidige verdeling van bevoegdheden, zoals die in het Verdrag is vastgelegd. De overschakeling van unanimiteit naar gekwalificeerde meerderheid zal er slechts voor zorgen dat de instellingen beter in staat zijn om tot besluiten te komen.

In haar advies "De instellingen aanpassen om de uitbreiding te doen slagen" van 26 januari 2000 heeft de Commissie aangekondigd dat zij een verdere bijdrage zou leveren over de toepassing van het stemmen met gekwalificeerde meerderheid op sociaal en fiscaal gebied. De door de Commissie voorgestelde aanpak houdt in dat de toepasselijke artikelen van het Verdrag in detail worden bestudeerd om vast te stellen welke besluiten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen moeten worden genomen en voor welke het unanimiteitsvereiste moet worden gehandhaafd.

2. De richtsnoeren voor de besluitvorming op fiscaal gebied en op het gebied van de sociale zekerheid

Nationale bepalingen op fiscaal gebied en inzake de sociale zekerheid weerspiegelen de fundamentele beleidsvoorkeuren van de nationale wetgever op economisch en sociaal terrein. Het niveau van de sociale bescherming en de sociale uitkeringen en de wijze waarop die uit belastinginkomsten worden gefinancierd, vormen de kern van de soevereiniteit van de nationale parlementen. In algemene bewoordingen zijn deze bepalingen dus een uiting van de mate van solidariteit en steun tussen overheidsorganen en burgers waarvoor in het land is gekozen. Dergelijke keuzen zijn gewoonlijk "neutraal" voor de Europese dimensie.

Er zijn echter een paar duidelijk afgebakende gevallen waarin nationale bepalingen op het gebied van het belastingbeleid en de sociale zekerheid niet als "neutraal" voor de werking van de interne markt kunnen worden beschouwd en door hun inhoud of door hun aard gevolgen voor de interne markt kunnen hebben. Deze gevolgen kunnen grofweg in twee categorieën worden onderverdeeld, namelijk voorschriften die onverenigbaar met de doelstellingen van de interne markt zijn en voorschriften die tot concurrentieverstoringen in de interne markt leiden.

a. Onverenigbaarheid van nationale voorschriften met de doelstellingen van de interne markt

Nationale voorschriften inzake belastingen en sociale zekerheid zijn van oudsher binnen een strikt nationaal kader van toepassing. Per definitie spelen grensoverschrijdende overwegingen hierbij geen rol. Als met deze overwegingen echter geen rekening wordt gehouden, kan het voorkomen dat deze nationale voorschriften in de weg staan van de uitoefening van de vier in het Verdrag verankerde fundamentele vrijheden (vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal). Ondanks de voltooiing van de interne markt en de totstandbrenging van de Economische en Monetaire Unie is doorgaans maar langzaam vooruitgang geboekt bij de opheffing van grensoverschrijdende belemmeringen. Vele van die belemmeringen bestaan dan ook nog altijd. Het daardoor ontstane vacuüm is steeds meer opgevuld door het Hof van Justitie dat in talrijke arresten heeft geoordeeld dat aspecten van nationale voorschriften op deze beide gebieden onverenigbaar waren met de Verdragsbepalingen inzake de vier fundamentele vrijheden van de interne markt. In die gevallen moeten de lidstaten hun wetgeving aanpassen zodat het Verdrag wordt nageleefd en niet meer op grond van nationaliteit kan worden gediscrimineerd. Dergelijke unilaterale of bilaterale wijzigingen zijn echter niet voldoende en bieden vaak geen oplossing voor situaties waarbij meer dan twee landen zijn betrokken. Voor de burger is het onbevredigend om naar het gerecht te moeten voor erkenning van in de Verdragen verankerde rechten. Tegelijkertijd is het voor de lidstaten ook niet ideaal, als het Gemeenschapsrecht op deze gebieden op een ad-hocbasis door uitspraken van het Hof en niet via het politieke proces wordt ontwikkeld. Deze situatie leidt bovendien tot onzekerheid en mogelijk tot een, over het geheel genomen, inconsequente toepassing van de Gemeenschapsregels. Het gevolg hiervan is dat burgers en bedrijven door de administratieve kosten en rechtsonzekerheid niet ten volle gebruik kunnen maken van hun rechten om zich in een andere lidstaten te vestigen of daar te investeren.

Door een communautaire oplossing zou in vele gevallen kunnen worden vermeden dat de coherente toepassing van de internemarktwetgeving afhankelijk is van het initiatief van één marktdeelnemer die - mogelijk op basis van een uitspraak van het Europese Hof van Justitie - de autoriteiten van één bepaalde lidstaat overreedt om één bepaald aspect van de nationale wetgeving te wijzigen. Communautaire oplossingen hebben het voordeel dat de beleidsvorming op ordelijke wijze en niet op ad-hocbasis geschiedt.

b. Concurrentieverstoringen in de interne markt

Ook in de huidige interne markt worden nationale voorschriften inzake belastingen en sociale zekerheid vaak al beïnvloed door beleidskeuzen in andere lidstaten.

Naarmate het aantal lidstaten toeneemt, zullen ook de ontwikkelingsverschillen tussen de lidstaten van de Unie groter worden. Dergelijke verschillen leiden waarschijnlijk tot een bredere kloof tussen de diverse nationale economieën. Recente gegevens [1] wijzen erop dat het voor koopkracht gecorrigeerde gemiddelde BNP per hoofd van de bevolking voor de tien kandidaat-lidstaten van Midden- en Oost-Europa een derde bedraagt van het EU-gemiddelde; wat de Midden- en Oost-Europese landen onderling betreft, bedraagt het niveau van het slechtst presterende land een derde van dat van het best presterende land. Naarmate de graad van ontwikkeling van de nationale economieën uiteenloopt, zullen er ook verschillen zijn tussen de beleidsoverwegingen die ten grondslag liggen aan de beslissingen van de nationale wetgever over de mate van sociale bescherming en het aandeel ervan dat uit belastinginkomsten wordt gefinancierd. Beleidskeuzen in zulke uiteenlopende omstandigheden kunnen een nadelige invloed hebben op het algemene streven naar een harmonische en evenwichtige ontwikkeling van de economische activiteit, een duurzame groei en een hoge graad van convergentie van economische prestaties (artikel 2 van het EG-Verdrag). Er zal dus voor moeten worden gezorgd dat een gecoördineerde aanpak op communautair niveau mogelijk blijft om eventuele verstoringen van de concurrentie in de interne markt aan te pakken.

[1] Zie "Change and Choice in social protection. The experience of Central and Eastern Europe, Consensus 1999".

c. Conclusie

Kort samengevat is de Commissie dus van mening dat, als het aantal lidstaten van de Unie in de nabije toekomst vrijwel verdubbelt, de resterende tekortkomingen van de interne markt duidelijker naar voren zullen komen en zullen worden geaccentueerd, met name op sociaal en fiscaal gebied. Niveauverschillen en concurrentieverstoringen vereisen een communautaire oplossing. Als de Gemeenschap niet over efficiënte instrumenten beschikt om deze problemen op communautair niveau aan te pakken, zullen de negatieve neveneffecten een de harmonische ontwikkeling van de Unie in de weg staan.

3. Beschikbare instrumenten

De Commissie stelt voor dat bij de vaststelling van dergelijke instrumenten wordt uitgegaan van de ervaring die al bij de totstandbrenging van integratie op het gebied van de sociale zekerheid en de belastingen is opgedaan.

a. Type maatregelen

De regelgevende maatregelen van de Gemeenschap om de interne markt te voltooien kunnen min of meer ingrijpend zijn. Het EG-Verdrag maakt ruwweg onderscheid tussen de coördinatie van wetgeving, de goedkeuring van minimumvoorschriften en de harmonisatie van voorschriften.

Bij de coördinatie van nationale voorschriften door middel van communautaire wetgeving blijven de nationale regelingen als zodanig intact, maar wordt een "interface" voor de grensoverschrijdende elementen van de nationale regelingen vastgesteld. Voorbeelden van een dergelijke coördinatie zijn Verordening nr. 1408/71 [2] op het gebied van de sociale zekerheid en de richtlijnen inzake moedermaatschappijen en dochterondernemingen en fusies [3] op het gebied van de directe belastingen. Deze richtlijnen laten de nationale bepalingen inzake groepen ondernemingen en reorganisaties van bedrijven ongemoeid en stellen slechts regels vast voor transacties waarbij ondernemingen uit meer dan een lidstaat zijn betrokken.

[2] Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen.

[3] PB L 225 van 20.8.1990, blz. 6 en blz. 1.

Een ander type maatregel is de goedkeuring van minimumvoorschriften. Hierbij beperkt men zich tot het vaststellen van een gemeenschappelijke basis van regels in de verschillende nationale wetgevingen. In principe wordt hierbij dus, evenals bij de coördinatie, een koppeling tot stand gebracht tussen de verschillende nationale wetten. Een voorbeelden van dit type maatregel is Richtlijn 92/77/EEG [4] betreffende de BTW-tarieven. In de richtlijn worden minimumtarieven vastgesteld, maar worden geen specifieke tarieven voorgeschreven. Wat de sociale zekerheid betreft, wordt in artikel 137, lid 3, van het EG-Verdrag in de goedkeuring van minimumvoorschriften voorzien. Dergelijke minimumvoorschriften hebben natuurlijk in de eerste plaats tot doel om voor een toereikende sociale bescherming te zorgen, maar daarnaast voorkomen zij ook concurrentievervalsingen.

[4] Richtlijn 92/77/EEG van de Raad van 19 oktober 1992 tot aanvulling van het gemeenschappelijk stelsel van de belasting over de toegevoegde waarde en tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG (onderlinge aanpassing van de BTW-tarieven), PB L 316 van 31.10.1992, blz. 1-4

Tot slot kan een volledige harmonisatie noodzakelijk zijn, als de coördinatie van nationale bepalingen of de goedkeuring van minimumvoorschriften niet voldoende zijn om de interne markt tot stand te brengen. De Zesde BTW-richtlijn is een voorbeeld van een dergelijke harmonisatie, ook al staat zij daarnaast vele afwijkingen en uitzonderingen toe.

b. De besluitvorming

Door het unanimiteitsvereiste was het de afgelopen jaren moeilijk om op een aantal gebieden vooruitgang te boeken, ook al bestaat hierop dringend behoefte aan maatregelen om een goede werking van de interne markt en een onbelemmerde uitoefening van de vrijheden van het Verdrag te waarborgen. Sinds de voltooiing van de interne markt en de invoering van de Economische en Monetaire Unie konden geen verdere stappen worden ondernomen om fiscale belemmeringen voor grensoverschrijdende transacties uit de weg te ruimen. Op het gebied van de sociale zekerheid hebben de lidstaten nog geen overeenstemming bereikt over maatregelen op basis van artikel 137, lid 3, eerste streepje, betreffende de sociale zekerheid en de sociale bescherming van werknemers.

De Commissie is van mening dat het voor een efficiëntere besluitvorming noodzakelijk is dat het unanimiteitsvereiste, zoals dat thans in het Verdrag is vervat, wordt beperkt.

c. Conclusie

De Commissie stelt voor om voortaan met gekwalificeerde meerderheid te stemmen over instrumenten ter coördinatie van nationale voorschriften en ter invoering van minimumvoorschriften over de hieronder behandelde aspecten van het fiscaal beleid en de sociale zekerheid. Wat de indirecte belastingen betreft, is al een aanzienlijke mate van harmonisatie bereikt en zijn andere specifieke overwegingen van toepassing.

4. Praktische consequenties van deze aanpak op belastinggebied:

a. Coördinatie van nationale voorschriften met het oog op de opheffing van directe belemmeringen voor de uitoefening van de vier vrijheden (zorgen dat de nationale voorschriften verenigbaar zijn met het doel van de interne markt)

De Commissie is van oordeel dat alle communautaire maatregelen die nodig zijn om een directe belemmering voor de uitoefening van de vier vrijheden uit de weg te ruimen, voortaan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen moeten worden aangenomen. Deze maatregelen zullen tot doel hebben om een koppeling tussen nationale systemen tot stand te brengen en daarbij extra lasten voor de belastingbetaler bij grensoverschrijdende transacties, met name door discriminatie en dubbele belasting, te voorkomen. De wetgevende maatregelen van de Gemeenschap zullen dan ook een coördinatie beogen. Deze maatregelen zullen niet gericht zijn op belemmeringen die alleen ontstaan omdat men zich aan meer dan één belastingstelsel moet houden of omdat de belastingstelsels verschillend zijn. Bijvoorbeeld, besluiten over de harmonisatie van de vennootschapsbelastingstarieven moeten ook verder met eenparigheid van stemmen worden genomen. Voorts zou de werkingssfeer van de met gekwalificeerde meerderheid van stemmen aangenomen maatregelen beperkt blijven tot situaties die meer dan een lidstaat aangaan. Het unanimiteitsvereiste blijft gehandhaafd voor communautaire maatregelen met het oog op de werking van de interne markt die ook gevolgen hebben voor zuiver interne aangelegenheden.

Een maatregel die erin voorziet dat door een migrerende werknemer in zijn land van herkomst betaalde aanvullende pensioenbijdragen in het gastland aftrekbaar zijn, is een voorbeeld van een onderwerp waarover met gekwalificeerde meerderheid zou moeten worden gestemd. Bilaterale oplossingen bieden wellicht geen oplossing voor alle problemen van personen die tijdens hun loopbaan in meer dan twee landen werken. Een ander voorbeeld is de voorgestelde richtlijn voor een gemeenschappelijke belastingregeling inzake betalingen van rente en royalty's tussen verbonden ondernemingen in verschillende lidstaten. Dit voorstel is bedoeld om een einde te maken aan belastingen die aan de bron worden geheven op betalingen van rente en royalty's tussen verbonden ondernemingen in verschillende lidstaten om zo dubbele belastingheffing te voorkomen. Een communautaire oplossing heeft in dit geval het dubbele voordeel dat, enerzijds, een punt wordt gezet achter de bronbelasting die nu nog altijd in het kader van sommige bilaterale belastingovereenkomsten wordt geheven en, anderzijds, dat het probleem van de dubbele belasting in driehoeksituaties wordt aangepakt, waarvoor bilaterale overeenkomsten per definitie niet toereikend zijn. Daarentegen zou voor bepalingen ter harmonisatie van de belasting op rente- en royaltybetalingen nog altijd eenparigheid van stemmen vereist zijn.

b. De bijzondere situatie van het vrije verkeer van goederen en diensten

Belasting over de toegevoegde waarde

Het vrije verkeer van goederen en diensten is een bijzonder geval omdat vraagstukken in verband met het vrije verkeer van goederen reeds in detail aan de orde zijn gekomen, met name in de Zesde BTW-richtlijn [5] die een gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de belasting over de toegevoegde waarde heeft vastgesteld. Sinds zijn goedkeuring in 1977 heeft het gemeenschappelijke BTW-stelsel echter geen belangrijke ontwikkelingen doorgemaakt, afgezien van de wijzigingen van 1992 ter afschaffing van de fysieke controles aan de grenzen. Het stelsel werd in het begin van jaren zeventig, vóór de komst van de interne markt en vóór de groei van de dienstensector, opgezet. Dit stelsel voldoet nauwelijks aan de eisen die door de huidige economische situatie worden gesteld. De voltooiing van de interne markt heeft tot een grootschalige liberalisatie van economische activiteiten geleid. Diensten van openbaar nut waren bijvoorbeeld van BTW vrijgesteld of waren uitgezonderd omdat zij door de overheid werden verleend. Deze situatie leidt tot concurrentieverstoringen in het huidige klimaat van liberalisatie (bv. over de verzending van een brief via een particuliere postdienst moet BTW worden betaald, terwijl de door een staatsbedrijf uitgegeven postzegel, waarmee voor een soortgelijke dienst wordt betaald, van BTW is vrijgesteld). Bovendien zijn de bestaande regels niet goed afgestemd op nieuwe vormen van economische activiteit, zoals de elektronische handel, wat dan weer leidt tot belastingontwijking en daardoor tot uitholling van de belastinggrondslag. De richtlijn sluit niet meer aan bij de behoeften van de marktdeelnemers die een eenvoudige, moderne en uniformere regelgeving in de interne markt nodig hebben. Een ontoereikende regelgeving kan voor de interne markt even schadelijk zijn als een totaal gebrek aan regelgeving.

[5] Richtlijn 77/388/EEG van 17 mei 1977, PB L 145, blz. 1.

Aangezien de harmonisatie op het gebied van de BTW al vergevorderd is, moeten nieuwe instrumenten voor aanpassing van de bestaande voorschriften zorgen, zodat geen afbreuk wordt gedaan aan het acquis.

De Commissie stelt voor om precies aan te geven over welke aspecten van de BTW-regelgeving voortaan met gekwalificeerde meerderheid moet worden gestemd. De volgende besluiten zouden met gekwalificeerde meerderheid van stemmen moeten worden aangenomen:

- besluiten ter modernisering en vereenvoudiging van bestaande communautaire voorschriften teneinde concurrentieverstoringen op te heffen;

- besluiten ter waarborging van een uniforme toepassing van bestaande belastingvoorschriften en de eenvoudige en transparante toepassing van die voorschriften.

Het besluit om over te gaan op een nieuw gemeenschappelijk BTW-systeem, dat ingrijpende gevolgen heeft voor de lokalisatie van transacties en de herverdeling van BTW-inkomsten tussen de lidstaten, zou duidelijk met eenparigheid van stemmen moeten worden genomen. Hetzelfde geldt voor de regels inzake de vaststelling van het tarief (normaal tarief en gereduceerd tarief, de facultatieve aard van het gereduceerde tarief) en voor regels die van land tot land verschillen maar die op zich geen belemmering voor de werking van de interne markt zijn (bv. de vrijstellingsregelingen voor onroerendgoedtransacties of in de sociale of opleidingssector).

Accijnzen

De problemen betreffende de BTW-regels, die hierboven worden uiteengezet, doen zich ook voor bij de communautaire voorschriften op het gebied van de accijnzen. Aangezien de producten waarop de communautaire accijnzen van toepassing zijn, een snelle ontwikkeling doormaken, moeten deze heffingen voortdurend worden aangepast, wat met het huidige unanimiteitsvereiste niet mogelijk is. De lijst van producten waarop accijnzen van toepassing zijn werd in feite al tien jaar geleden opgesteld en komt niet meer overeen met de ontwikkeling van de marktvereisten (smaak, mode). Op het gebied van alcohol en alcoholhoudende dranken valt een aantal nieuwe producten niet onder de categorieën die in de richtlijn zijn vastgesteld. De vraag of een nieuw product tot een bepaalde categorie behoort is dus voor belastingdoeleinden wel degelijk van belang. Bij gebrek aan duidelijke regels zullen de concurrentieverstoringen en mogelijk ook de fraude verder toenemen. Bij tabaksproducten en minerale oliën doet zich een soortgelijke situatie voor.

De Commissie stelt voor dat de volgende besluiten voortaan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden aangenomen:

- besluiten ter modernisering en vereenvoudiging van bestaande communautaire voorschriften teneinde concurrentieverstoringen op te heffen;

- besluiten ter waarborging van een uniforme toepassing van bestaande belastingvoorschriften en de eenvoudige en transparante toepassing van die voorschriften.

Uiteraard zullen voorschriften betreffende de plaats van heffing en de vaststelling van tarieven voor onder de accijnsregeling vallende producten ook verder met eenparigheid van stemmen worden aangenomen.

Belastingmaatregelen die de milieubescherming als hoofddoel hebben

De bescherming van het milieu is een van de topprioriteiten van de Unie (de artikelen 2 en 6 van het Verdrag). In het recente verleden werd door lidstaten steeds vaker gebruik gemaakt van belastingmaatregelen om in te spelen op bezorgdheid over het milieu; op deze wijze werd getracht het bedrijfsleven te dwingen meer rekening te houden met milieueffecten. Hoewel door middel van dergelijke maatregelen een bijdrage kan worden geleverd tot het algemene streven naar een betere milieubescherming, kan een dergelijke wetgeving als neveneffect hebben dat belemmeringen voor de werking van de interne markt worden opgeworpen. Door de toetreding van nieuwe lidstaten die een ingrijpende structurele verandering van hun economie doormaken, zal meer behoefte bestaan aan efficiënte maatregelen, waaronder ook belastingmaatregelen, om de milieudoelstellingen van het Verdrag na te streven, te weten bevordering van duurzame ontwikkeling (artikel 6 van het EG-Verdrag) en behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu (artikel 174 van het EG-Verdrag). De Commissie meent dan ook dat belastingmaatregelen die in de eerste plaats op de bescherming van het milieu zijn gericht en die een direct en belangrijk effect op het milieu hebben, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen moeten worden aangenomen.

Een heffing op basis van het zwavelgehalte van bepaalde fossiele producten heeft een duidelijk milieudoel, daar zwavelemissies een belangrijke oorzaak van de verzuring zijn. Een belasting op zwavelhoudende producten zou het gebruik en de verspreiding van dergelijke producten afremmen. Een gedifferentieerd tarief op basis van het gehalte aan zwavel zou derhalve met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kunnen worden aangenomen. Anderzijds wordt met een uniforme verhoging van de accijnzen voor minerale oliën op zich geen milieudoel nagestreefd, ook al kan een dergelijke maatregel secundaire gevolgen voor het milieu hebben. Voor een dergelijk besluit zou dan ook verder unanimiteit vereist blijven.

De Commissie herinnert eraan dat een dergelijke verandering in de wijze van besluitvorming geen invloed heeft op de verdeling van bevoegdheden, zoals die momenteel in het Verdrag is vastgelegd. Een dergelijke wijziging kan met name niet worden beschouwd als een mogelijkheid om communautaire belastingmaatregelen ten behoeve van de begroting in te voeren. In artikel 269, tweede alinea, van het EG-Verdrag is duidelijk bepaald dat bepalingen inzake het stelsel van eigen middelen met eenparigheid van stemmen worden aangenomen.

c. Regels voor de bestrijding van fraude, belastingontduiking en belastingontwijking

Bepalingen die rechtstreeks de heffing van directe of indirecte belasting regelen en die tot doel hebben fraude, belastingontduiking [6] of belastingontwijking [7] te voorkomen, zijn noodzakelijk om te vermijden dat bij grensoverschrijdende transacties in geen van beide betrokken landen belasting wordt betaald en dat bestaande voorschriften, met name op BTW-gebied, worden omzeild. Dergelijke transacties kunnen de belastinggrondslagen in de betrokken lidstaten uithollen. Er bestaat al de mogelijkheid voor afzonderlijke lidstaten om van communautaire voorschriften af te wijken teneinde belastingontduiking en -ontwijking te bestrijden. Hiervan werd soms gebruik gemaakt als mechanisme om verscheidene lidstaten toe te staan van dezelfde bepaling af te wijken. In dergelijke gevallen zou het de voorkeur verdienen om de bepalingen van de Zesde Richtlijn [8] zelf met gekwalificeerde meerderheid van stemmen te wijzigen.

[6] Belastingontduiking is het zich op illegale wijze onttrekken aan de betaling van belastingen aan de staat. Belastingontduiking is per definitie illegaal volgens het nationale recht dat op de belaste transactie van toepassing is.

[7] Belastingontwijking is het construeren van een economische transactie zodat hierover zo min mogelijk belasting hoeft te worden betaald door gebruik te maken van de bestaande mazen in de toepasselijke wetgeving. Belastingontwijking is per definitie legaal.

[8] Richtlijn 77/388/EEG van 17 mei 1977, PB L 145, blz. 1.

Wat de directe belastingen betreft, zou een nieuwe Verdragsbepaling een effectievere aanpak mogelijk maken van situaties waarbij in beide landen geen belasting wordt betaald, met name als coördinerende communautaire maatregelen voortaan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden goedgekeurd. Het voorstel van de Commissie inzake de belastingheffing op inkomsten uit spaargelden pakt de ontduiking van directe belastingen aan [9]. Dergelijke maatregelen hebben niet tot doel om afbreuk te doen aan de vrijheid van ondernemingen en burgers om van de verschillende nationale belastingtarieven te profiteren en zo minder belastingen te betalen.

[9] COM (98) 295 def. en PB C 150 van 28.5.1999, blz. 184.

d. Wederzijdse bijstand en samenwerking tussen belastingdiensten

De algemene rechtsgrondslag voor maatregelen inzake wederzijdse bijstand en samenwerking tussen belastingdiensten is thans artikel 95 van het EG-Verdrag; deze maatregelen worden dus al met gekwalificeerde meerderheid van stemmen aangenomen. Een voorbeeld van een dergelijke maatregel is het Fiscalis-programma dat op grond van artikel 95 van het EG-Verdrag werd aangenomen. Een ander voorbeeld is het voorstel voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 76/308/EEG betreffende de wederzijdse bijstand inzake de invordering van schuldvorderingen met betrekking tot bepaalde heffingen, accijnzen, belastingen en andere maatregelen, dat krachtens artikel 95 werd ingediend. Om wille van een grotere rechtszekerheid en een beter begrip van de bepalingen in kwestie geeft de Commissie er echter de voorkeur aan om dergelijke maatregelen in een apart hoofdstuk van het Verdrag onder te brengen waarin belastingmaatregelen en maatregelen inzake de wederzijdse bijstand en samenwerking tussen belastingdiensten worden samengenomen.

5. Praktische consequenties van de aanpak van de sociale zekerheid door de Commissie

a. Opheffing van directe belemmeringen voor de interne markt (zorgen dat de nationale voorschriften verenigbaar zijn met het doel van de interne markt)

Artikel 42 van het EG-Verdrag, waarop reeds de medebeslissingsprocedure van toepassing is, betreft de goedkeuring van maatregelen die noodzakelijk zijn voor de totstandkoming van het vrije verkeer van werknemers. Het belangrijkste rechtsinstrument dat op basis van dit artikel is aangenomen is Verordening (EEG) nr. 1408/71. Deze verordening regelt in wezen de coördinatie van nationale socialezekerheidsvoorschriften zodat rekening kan worden gehouden met grensoverschrijdende aspecten. Naarmate de nationale voorschriften ontwikkelen, moet ook het communautaire instrument worden aangepast om geen afbreuk te doen aan de voordelen die hieruit voor het vrije verkeer van werknemers voortvloeien. De talrijke aanpassingen van Verordening nr. 1408/71 hebben door het in artikel 42 vervatte unanimiteitsvereiste niet altijd het gewenste effect gehad. Bovendien moet dit instrument vereenvoudigd en gemoderniseerd worden. Al in 1992 werd erkend dat de wetgeving aan een algemene herziening toe was, toen de Europese Raad van Edinburgh opriep tot een vereenvoudiging van de coördinatieregels. In haar mededeling "Een actieplan voor het vrij verkeer van werknemers" [10] uit 1997 erkende ook de Commissie dat een modernisering en vereenvoudiging van de regels inzake de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels van essentieel belang is om deze "efficiënter en gebruiksvriendelijker" te maken. Hiertoe heeft de Commissie op 21 december 1998 een voorstel voor een nieuwe, vereenvoudigde coördinatieverordening aangenomen [11]. De onderhandelingen hierover in de Raad verlopen uiterst moeizaam door het in artikel 42 vastgelegde unanimiteitsvereiste.

[10] COM (97) 586 def.

[11] COM (1998) 779 def.

De Commissie stelt dus voor dat besluiten die een communautaire coördinatie en daarmee de bevordering van het vrije verkeer van werknemers beogen, voortaan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden aangenomen [12].

[12] Zie ook de uitdrukkelijke verwijzing naar Verordening nr. 1408/71 in de mededeling van 26 januari 2000 (COM (2000) 34, punt 10, onder iii).

Daarnaast acht de Commissie het noodzakelijk dat de groep van begunstigden wordt uitgebreid tot anderen dan werknemers. De rechtsinstrumenten die op basis van artikel 42 zijn aangenomen (Verordening nr. 1408/71, Verordening nr. 574/72 en Richtlijn 98/49) hebben artikel 308 als tweede rechtsgrondslag. Deze grondslag is met name toegevoegd om Verordening nr. 1408/71 uit te breiden tot zelfstandigen (door middel van Verordening nr. 1390/81). Er bestaat namelijk geen specifieke rechtsgrondslag voor de coördinatie van socialezekerheidsstelsels voor niet-werknemers. Op basis van artikel 308 kon de coördinatieverordening later ook worden uitgebreid tot studenten (door middel van Verordening nr. 307/1999). Als de toepassing van artikel 42 niet wordt uitgebreid tot andere personen, blijft de regel dat op dit artikel gebaseerde besluiten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kunnen worden aangenomen, louter theorie. Bepalingen inzake de sociale zekerheid van andere personen dan werknemers zouden nog altijd op artikel 308 moeten worden gebaseerd en zouden dus unanimiteit vereisen.

Dit artikel moet dus worden herzien en niet alleen van toepassing zijn op migrerende werknemers maar op al degenen die van hun rechten van vrij verkeer en vrije vestiging in de Europese Unie gebruik maken [13].

[13] Zie voetnoot ** van bijlage 2 van de mededeling van 26.1.2000.

Tot slot zou de Raad de mogelijkheid moeten hebben om de krachtens het herziene artikel aangenomen rechtsinstrumenten geheel of gedeeltelijk uit te breiden tot onderdanen van niet-EU-landen die legaal in een lidstaat verblijven. Dit komt overeen met de conclusies van de Europese Raad van Tampere waarin wordt opgeroepen tot goedkeuring van een algemeen statuut voor onderdanen van derde landen die legaal in een van de lidstaten verblijven. De Raad van Tampere benadrukte ook dat dergelijke regels zo veel mogelijk moeten aansluiten bij de regels die voor onderdanen van de Unie gelden.

De verwezenlijking van dit doel wordt gehinderd door het ontbreken van een duidelijk omschreven rechtsgrondslag. Artikel 63 van het EG-Verdrag kan in dit verband geen dienst doen, daar het alleen betrekking heeft op de toelating en het verblijf van onderdanen uit derde landen. De Commissie is dan ook van mening dat uitbreiding van artikel 42 de beste oplossing is, zodat dit artikel als rechtsgrondslag kan dienen voor voorschriften die, voor zover nodig, een afspiegeling zijn van de voorschriften die voor burgers van de Unie gelden [14].

[14] In het huidige Verdrag is al de mogelijkheid opgenomen om met gekwalificeerde meerderheid van stemmen te besluiten bepalingen uit te breiden tot dienstverrichters die onderdaan van een derde lan zijn en in de Gemeenschap zijn gevestigd. ("De Raad kan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie de bepalingen van dit hoofdstuk van toepassing verklaren ten gunste van de onderdanen van een derde staat die diensten verrichten en binnen de Gemeenschap zijn gevestigd.").

b. Voorkoming van concurrentieverstoringen

Artikel 137, lid 3, eerste streepje, is de rechtsgrondslag voor maatregelen op het gebied van de sociale zekerheid. Maatregelen die op basis van artikel 137 worden genomen moeten beperkt zijn tot minimumvoorschriften voor geleidelijke toepassing en mogen niet tot volledige harmonisatie leiden. De Commissie acht het noodzakelijk dat dergelijke minimumvoorschriften met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden aangenomen zodat op effectieve wijze gebruik kan worden gemaakt van het recht van vrij verkeer en concurrentieverstoringen kunnen worden voorkomen.

Een dergelijke uitbreiding van stemmingen met gekwalificeerde meerderheid tot de sociale zekerheid en de sociale bescherming van werknemers is volledig in overeenstemming met de doelstellingen van artikel 136. De Commissie herinnert eraan dat zij in haar advies van 26 januari 2000 heeft voorgesteld om als algemene regel te stellen dat besluiten uit hoofde van het EG-Verdrag met gekwalificeerde meerderheid van stemmen worden aangenomen. Hieruit volgt dat besluiten krachtens artikel 137, lid 3, tweede tot en met vijfde streepje, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen moeten worden aangenomen, omdat dergelijke besluiten niet voldoen aan de criteria op grond waarvan volgens de Commissie in haar advies van 26 januari 2000 handhaving van het unanimiteitsvereiste gerechtvaardigd zou zijn. Blijft de vraag wat voor artikel 137, lid 3, eerste streepje, moet gelden. Sociale zekerheid en sociale bescherming zijn nauw en onlosmakelijk verbonden met de meeste doelstellingen op het gebied van het sociaal beleid (bv. verbetering van de levensomstandigheden, adequate sociale bescherming, ontwikkeling van menselijke hulpbronnen, bestrijding van uitsluiting). Er zijn dus goede argumenten voor om het besluitvormingsmechanisme dat reeds van kracht is voor de verbetering op andere gebieden die verband houden met het concurrentievermogen en de interne markt, zoals de gezondheid en veiligheid, de arbeidsomstandigheden, de integratie van personen die van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten en aspecten van de gelijkheid van mannen en vrouwen tot dit gebied uit te breiden. De maatregelen op het gebied van de sociale zekerheid en sociale bescherming zijn natuurlijk beperkt door de in artikel 136 vastgelegde verplichtingen om rekening te houden met nationale gebruiken en het concurrentievermogen te handhaven en door de duidelijke grenzen die in artikel 137, lid 2, aan de aard en het effect van de maatregelen worden gesteld.

6. Conclusie

Kort samengevat, stelt de Commissie de Conferentie voor om over de volgende aspecten voortaan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen te beslissen:

- goedkeuring van coördinerende voorschriften die tot doel hebben een directe belemmering voor de uitoefening van de vier vrijheden op te heffen en met name discriminatie en dubbele belasting te voorkomen;

- maatregelen die tot doel hebben om bestaande communautaire voorschriften op het gebied van de indirecte belastingen te moderniseren en te vereenvoudigen teneinde concurrentieverstoringen op te heffen;

- maatregelen die een uniforme toepassing van bestaande voorschriften op het gebied van de indirecte belastingen en de eenvoudige en transparante toepassing van die voorschriften beogen;

- belastingmaatregelen die de milieubescherming als hoofddoel hebben en die directe, belangrijke gevolgen hebben voor het milieu;

- goedkeuring van maatregelen die rechtstreeks de belastingheffing regelen en die tot doel hebben fraude, belastingontduiking en belastingontwijking te voorkomen teneinde te vermijden dat in geen van de betrokken landen belasting wordt betaald en dat bestaande bepalingen, met name op BTW-gebied worden omzeild;

- maatregelen voor de coördinatie van socialezekerheidsstelsels teneinde het vrije verkeer van personen te vergemakkelijken;

- maatregelen die minimumvoorschriften vaststellen die vereist zijn voor een effectief vrij verkeer van personen of om concurrentieverstoringen door middel van een kunstmatige verlaging van de normen van sociale bescherming te voorkomen.

Daarnaast stelt de Commissie met het oog op een versterking van het Verdrag en de opstelling van duidelijkere voorschriften voor om

- de toepassing van artikel 42 van het EG-Verdrag niet meer te beperken tot werknemers maar deze uit te breiden tot alle personen die een recht van vrij verkeer uitoefenen en de Raad de mogelijkheid te geven om de bestaande instrumenten geheel of gedeeltelijk uit te breiden tot onderdanen van derde landen;

- in het belastinghoofdstuk maatregelen op te nemen betreffende de wederzijdse bijstand en samenwerking tussen belastingdiensten die nu nog op bepalingen in een ander hoofdstuk van het Verdrag moeten worden gebaseerd.

Bijlage I

>RUIMTE VOOR DE TABEL>