Deze effectbeoordeling vergezelt het voorstel van de Commissie voor een aanbeveling van de Raad over de stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging in de verschillende sectoren. Hier volgt een samenvatting van de hoofdpunten van de effectbeoordeling.

1. Inleiding

In de mededeling van 2011 over de ontwikkeling van de Europese dimensie van de sport wordt bevestigd dat lichaamsbeweging een van de belangrijkste gezondheidsdeterminanten in de moderne samenleving is en dat sport een fundamenteel onderdeel vormt van elk overheidsbeleid dat is gericht op de bevordering van lichaamsbeweging. De Commissie en de lidstaten worden opgeroepen om "op basis van de EU-richtsnoeren inzake lichaamsbeweging voort [te] werken aan de vaststelling van nationale richtsnoeren, waaronder een evaluatie- en coördinatieproces". Deze richtsnoeren, die zijn opgesteld door een groep van 22 deskundigen uit diverse disciplines die uit heel Europa afkomstig zijn en waarin de wetenschappelijke inzichten breed zijn vertegenwoordigd, werden in 2008 op EU-beleidsniveau bevestigd. Hierin worden de aanbevelingen van de WHO over het minimumniveau van lichaamsbeweging bevestigd, wordt het belang van een sectoroverschrijdende benadering beklemtoond en worden 41 concrete richtsnoeren voor maatregelen gegeven. In deze effectbeoordeling worden de factoren aangeduid en geanalyseerd die ten grondslag liggen aan het geplande EU-beleidsinitiatief op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging, waarin wordt voortgebouwd op de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging.

2. Omschrijving van het probleem

Lichaamsbeweging, regelmatige sportbeoefening en lichaamsoefeningen behoren tot de meest effectieve manieren om fysiek en mentaal fit te blijven, overgewicht en zwaarlijvigheid tegen te gaan en daarmee samenhangende verschijnselen te voorkomen. Daarnaast gaan sportbeoefening en lichaamsbeweging hand in hand met onder meer sociale interactie en inclusie. De vele voordelen van lichaamsbeweging zijn genoegzaam bekend en aangetoond. Omgekeerd ontstaat door het gebrek aan lichaamsbeweging gezondheidsschade, wat leidt tot vroegtijdige sterfte, toename van overgewicht en zwaarlijvigheid, borst- en colonkanker, diabetes en ischemische hartaandoeningen. Gezondheidsklachten die worden veroorzaakt door een gebrek aan lichaamsbeweging brengen aanzienlijke directe en indirecte economische kosten mee als gevolg van ziekte, ziekteverlof en vroegtijdige sterfte, vooral ook nu de samenlevingen in Europa snel vergrijzen.

Het concept dat ten grondslag ligt aan gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging komt voort uit een betrekkelijk nieuwe discipline die snelle ontwikkelingen op wetenschappelijk gebied doormaakt en die lichamelijke activiteiten, die nauw verband houden met sportbeoefening en lichaamsoefeningen, enerzijds en volksgezondheid anderzijds combineert. Gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging is door de WHO met name behandeld in het kader van de algemene WHO-strategie voor eetgewoonten, lichaamsbeweging en gezondheid uit 2004. Het welslagen van de stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging is hoofdzakelijk afhankelijk van de inspanningen in de lidstaten. Nu het besef toeneemt dat lichaamsbeweging belangrijk is, voeren veel overheidsinstanties hun inspanningen op om gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging te stimuleren. Ook de EU heeft lichaamsbeweging aan de orde gesteld door middel van beleidsmaatregelen en acties op het gebied van sport (bv. het Witboek over sport, de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging, de mededeling over sport) en gezondheid (bv. het Witboek over een EU-strategie voor aan voeding, overgewicht en obesitas gerelateerde gezondheidskwesties) alsmede door gebruik te maken van de relevante structuren voor beleidscoördinatie op EU-niveau, met name via de Deskundigengroep sport, gezondheid en participatie, die is opgericht door de Raad in het kader van het EU-werkplan voor sport 2011-2014, en de groep op hoog niveau betreffende voeding en lichaamsbeweging, die is opgericht in het kader van de hiervoor genoemde strategie uit 2007, om de lidstaten bij gecoördineerde activiteiten te betrekken en informatie over beleidsmaatregelen, beleidsideeën en praktijken uit te wisselen.

Ondanks de toenemende aandacht voor de stimulering van lichaamsbeweging en de beschikbare instrumenten ter stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging blijven de percentages inzake onvoldoende lichaamsbeweging in de EU onaanvaardbaar hoog (bv. in 2010 gaf 60 % van de respondenten in Europa te kennen zelden of nooit aan sport te doen). Uit gegevens blijkt tevens dat er grote verschillen tussen de afzonderlijke lidstaten bestaan. De meeste landen hebben de voornaamste beleidsdoelstelling niet bereikt, namelijk ervoor zorgen dat meer burgers het niveau van lichaamsbeweging halen dat door de WHO wordt aanbevolen en dat in de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging wordt bekrachtigd. Het grootste probleem dat middels het initiatief moet worden aangepakt, is dan ook dat in het algemeen de beleidsmaatregelen ter stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging van de EU-lidstaten niet effectief zijn gebleken.

De redenen waarom het beleid van de lidstaten zo weinig effectief is zijn legio, maar houden hoofdzakelijk verband met tekortkomingen in de wijze waarop beleidsmaatregelen ter stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging worden geformuleerd en uitgevoerd. Gezien de in het referentiekader van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging en andere wetenschappelijke instrumenten vastgelegde criteria voor effectief beleid inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging worden ten minste drie tekortkomingen in het beleid inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging bevestigd door empirische gegevens en de uitkomsten van raadplegingen: a) het ontbreekt aan een afdoende sectoroverschrijdende benadering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging, met inbegrip van samenwerking tussen verschillende ministeries en organen die verantwoordelijk zijn voor de stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging, b) de doelstellingen op het gebied van beleidsmaatregelen voor gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging zijn niet voldoende duidelijk gedefinieerd en c) de mechanismen voor monitoring en evaluatie van percentages en beleidsmaatregelen op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging zijn ontoereikend.

De oorzaken van deze tekortkomingen houden verband met het feit dat gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging nog maar betrekkelijk kort op de overheidsagenda staat (als dit onderwerp al aanwezig is) en begrip van de factoren die bepalend zijn voor gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging, dat van cruciaal belang is voor het uitwerken van maatregelen om ervoor te zorgen dat er meer aan lichaamsbeweging wordt gedaan, van nog recentere datum is. Gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging wacht nog steeds op erkenning als een ingewikkeld beleidsterrein waarop multisectorale maatregelen moeten worden getroffen, zoals die waarin de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging voorzien, onder meer vanwege het gebrek aan pleitbezorgers. Tot dusverre is gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging steeds gekoppeld aan andere volksgezondheidsagenda's (bv. "eetgewoonten"), maar wordt dit thema niet beschouwd als een beleidsterrein op zichzelf, hoewel duidelijk is dat er tal van onafhankelijke gezondheidseffecten en andere effecten zijn. De hierboven geschetste situatie komt tevens tot uiting in de activiteiten en structuren van de EU op het gebied van lichaamsbeweging. De beleidsvorming van de EU biedt aanzienlijke mogelijkheden voor het bevorderen van de uitvoering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging als effectief middel ter stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en voor het verbeteren van bestaande vormen van beleidssamenwerking tussen de lidstaten op EU-niveau teneinde de trend inzake het gebrek aan lichaamsbeweging te keren. Tot op heden is er geen sprake van enige beleidscoördinatie, noch binnen de EU-aanpak noch tussen de lidstaten op EU-niveau, die afdoende recht doet aan de complexiteit van het onderwerp gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging als gedifferentieerd (zelfstandig) beleidsterrein.

Het geplande initiatief is in de eerste plaats gericht tot de overheidsinstanties van de lidstaten die verantwoordelijk zijn voor de stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en meer in het bijzonder de thematische gebieden die aan bod komen in de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging. Het initiatief moet ertoe bijdragen dat er meer mogelijkheden ontstaan om gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging in de verschillende sectoren doeltreffender te stimuleren en gaat ten minste de instanties aan die verantwoordelijk zijn voor: sport, gezondheid, onderwijs, vervoer en milieu, stadsplanning, openbare veiligheid, werkomgeving en diensten voor ouderen. Daarbij gaat de aandacht vooral uit naar lidstaten die tot nu toe minder goed in staat zijn gebleken het niveau van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging van hun burgers te verhogen (in het algemeen zijn dit landen in Zuid- en Oost-Europa) teneinde regionale verschillen binnen de EU-28 aan te pakken. Uiteindelijk beoogt het voorgestelde initiatief de EU-burgers in het algemeen (bv. kinderen, werkenden en ouderen) te bereiken door nieuwe mogelijkheden te bieden om aan lichaamsbeweging te gaan doen overeenkomstig de aanbevelingen van de WHO. Aangezien het gebrek aan lichaamsbeweging met name onder specifieke risicogroepen (sociaaleconomisch achtergestelde groepen, vrouwen, kinderen en ouderen) evident is, levert het initiatief deze groepen meer voordelen op dan de Europeanen als geheel.

3. Subsidiariteitsanalyse

Het recht van de EU om op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging op te treden is gebaseerd op twee artikelen van het VWEU, die beide de Unie een ondersteunende bevoegdheid toekennen. Artikel 165 VWEU bepaalt dat de Unie "[bij]draagt […] tot de bevordering van de Europese inzet op sportgebied" en dat het optreden van de Unie erop is gericht "de Europese dimensie van de sport te ontwikkelen". Artikel 168 VWEU bepaalt dat "[h]et optreden van de Unie [...] is gericht op verbetering van de volksgezondheid [...] en het wegnemen van bronnen van gevaar voor de lichamelijke en geestelijke gezondheid". Op grond van het VWEU kan de Raad op beide terreinen (op voorstel van de Commissie) aanbevelingen aannemen en is de Commissie gemachtigd de onderlinge coördinatie door de lidstaten van hun beleid te bevorderen. Op het gebied van de volksgezondheid moeten initiatieven ter bevordering van de onderlinge beleidscoördinatie met name erop gericht zijn om "richtsnoeren en indicatoren vast te stellen, de uitwisseling van beste praktijken te regelen en de nodige elementen met het oog op periodieke controle en evaluatie te verzamelen".

Wat de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel betreft, ligt de hoofdverantwoordelijkheid voor het stimuleren van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en voor de vaststelling van beleidsmaatregelen inzake sport en gezondheid bij de lidstaten. Het optreden van de EU kan een aanzienlijke toegevoegde waarde opleveren ten opzichte van datgene wat de lidstaten zelfstandig kunnen bereiken. In het verlengde van het internationaal kader en maatregelen ter bevordering van lichaamsbeweging kan de EU politiek elan geven aan op gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging gerichte actie in de EU-28 en het bewustzijn verhogen dat er nu moet worden opgetreden. In het algemeen kan steun van de EU voor effectievere beleidsmaatregelen ter stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging dan ook bijdragen aan de vermindering van de aanzienlijke sociale en economische kosten die gemoeid zijn met het gebrek aan lichaamsbeweging en daarmee de lidstaten beter in staat stellen om de groeidoelstellingen van de Europa 2020-strategie te verwezenlijken.

Optreden van de EU is het middel bij uitstek om de effectiviteit en het rendement van nationale inspanningen ter stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging te verhogen, iets wat met name in de huidige economische omstandigheden van belang is. De EU kan de beleidscoördinatie vergemakkelijken en versterken door de lidstaten te helpen om informatie en ervaringen uit te wisselen, peer learning toe te passen, goede praktijken te verspreiden en samen te werken met het oog op de ontwikkeling van gemeenschappelijke benaderingen. Op die manier kan zij meer mogelijkheden verschaffen om gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging in de verschillende sectoren te stimuleren en beleid uit te stippelen waarmee betere maatregelen zijn gewaarborgd. Een dergelijke coördinatie op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging lijkt met name van belang in het licht van de grote verschillen die momenteel aanwezig zijn tussen de lidstaten als het gaat om de prioriteit die wordt toegekend aan gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en de gekozen benaderingen alsmede de culturele en economische verschillen tussen de lidstaten die van invloed zijn op de mate waarin aan gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging wordt gedaan, en kan houvast bieden bij de keuze van de meest veelbelovende maatregelen. Bovendien wordt de uitwisseling van beste praktijken aanzienlijk versterkt wanneer uit de gegevens blijkt hoe effectief de verschillende maatregelen en het beleid daadwerkelijk zijn. Er zijn zelden deugdelijke gegevens beschikbaar, hoewel die van groot belang zijn voor het formuleren en verfijnen van het beleid. De EU verkeert in een goede positie om de bepalingen voor monitoring en evaluatie van beleidsmaatregelen op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging aan te scherpen en de lidstaten daardoor te helpen de ontwikkelingen in de tijd te volgen.

4. Doelstellingen

In het algemeen beoogt het initiatief bij te dragen tot een gezondere en productievere samenleving door middel van meer gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging in de EU.

Het initiatief is erop gericht de effectiviteit van de beleidsmaatregelen inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging van de lidstaten te verhogen door hen in staat te stellen om op basis van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging beleidsmaatregelen te ontwikkelen en uit te voeren die hen helpen de voornaamste tekortkomingen (gebrek aan sectoroverschrijdende aanpak, onduidelijke doelstellingen, ontoereikende monitoring) aan te pakken. De ontwikkeling en uitvoering van beleidsmaatregelen vindt hoofdzakelijk in de lidstaten plaats. De enige specifieke doelstelling is derhalve ervoor te zorgen dat de lidstaten effectieve beleidsmaatregelen op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging ontwikkelen en uitvoeren door de acceptatie en uitvoering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging te verbeteren. Hiertoe zijn twee operationele doelstellingen geformuleerd die rechtstreeks verband houden met de oorzaken van het probleem en de parameters van het voorgestelde initiatief, namelijk het versterken van de onderlinge coördinatie van het beleid tussen de lidstaten en het vergemakkelijken van het verzamelen van uitvoerige gegevens over gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en beleidsmaatregelen op dat gebied.

5. Beleidsopties

In deze effectbeoordeling worden diverse beleidsopties tegen het licht gehouden om de lidstaten te helpen bij het ontwikkelen en uitvoeren van effectieve beleidsmaatregelen ter stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging. Drie hiervan zijn verworpen, namelijk volledige stopzetting van de beleidsmatige coördinatie door de EU van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging, uitsluitend aandacht voor herziening van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging en uitsluitend aandacht voor de vaststelling van nieuwe stimuleringsmaatregelen op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging. Er zijn vier beleidsopties uitgewerkt om de gesignaleerde problemen aan te pakken en om de vastgestelde doelstellingen te verwezenlijken: een basisscenario (optie A), een optie zonder monitoringkader (optie B), een optie met een licht monitoringkader (optie C) en een optie met een uitgebreider monitoringmechanisme alsmede benchmarks en streefcijfers (optie D).

|| Optie || Korte beschrijving

A || Basisscenario (handhaving van status-quo) || § Doorlopende beleidscoördinatie met betrokkenheid van de Deskundigengroep sport, gezondheid en participatie en de groep op hoog niveau, geschraagd door de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging, zonder nieuw beleidsinitiatief.

B || Streven naar versterking van beleidscoördinatie (Instrument: mededeling van de Commissie) || § Beleidsdocument (zonder bindende kracht) waarin een strategische benadering wordt vastgesteld voor de gerichte stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging in de verschillende sectoren; § versterking van beleidscoördinatie op EU-niveau met betrokkenheid van de Deskundigengroep sport, gezondheid en participatie en de groep op hoog niveau, gefaciliteerd door de Commissie; § maatregelen om de lidstaten aan te moedigen zich te houden aan de beginselen die ten grondslag liggen aan de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging; § een oproep aan de lidstaten om verslag uit te brengen over de voortgang bij de uitvoering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging, rekening houdend met bestaande instrumenten en structuren voor verslaglegging.

C || Streven naar versterking van beleidscoördinatie en monitoring, op basis van een beperkte reeks indicatoren voor de uitvoering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging (Instrument: voorstel voor een aanbeveling van de Raad) || § Beleidsdocument met rechtsgevolgen (tot vaststelling van niet-bindende regels) waarin gerichte stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging in de verschillende sectoren wordt aanbevolen; § versterking van beleidscoördinatie op EU-niveau met betrokkenheid van de Deskundigengroep sport, gezondheid en participatie en de groep op hoog niveau, gefaciliteerd door de Commissie; § de lidstaten (in het kader van de Raad bijeen) bevestigen de beginselen die ten grondslag liggen aan de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging en zeggen toe zich daaraan te zullen houden; § de lidstaten komen overeen de ontwikkeling en de uitvoering van beleid inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging te bewaken met behulp van een beperkte reeks overkoepelende en geaggregeerde indicatoren die betrekking hebben op de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging en verslag uit te brengen op EU-niveau; § de Commissie ondersteunt het monitoringkader en helpt de lidstaten bij hun uitvoeringsinspanningen.

D || Streven naar versterking van beleidscoördinatie en monitoring, op basis van een uitgebreide reeks indicatoren die alle 41 EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging bestrijken en evaluatie aan de hand van streefcijfers/benchmarks (Instrument: voorstel voor een aanbeveling van de Raad) || § Beleidsdocument met rechtsgevolgen (tot vaststelling van niet-bindende regels) waarin gerichte stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging in de verschillende sectoren wordt aanbevolen; § versterking van beleidscoördinatie op EU-niveau met betrokkenheid van de Deskundigengroep sport, gezondheid en participatie en de groep op hoog niveau, gefaciliteerd door de Commissie; § de lidstaten (in het kader van de Raad bijeen) bevestigen de uitvoering van alle 41 EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging en zeggen toe zich daaraan te zullen houden; § de lidstaten komen overeen de ontwikkeling en de uitvoering van beleid inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging te bewaken met behulp van een uitgebreide reeks kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren die betrekking hebben op de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging en verslag uit te brengen op EU-niveau; § de lidstaten komen benchmarks en streefcijfers overeen voor de uitvoering van de richtsnoeren; § de Commissie ondersteunt het monitoringkader, helpt de lidstaten bij hun uitvoeringsinspanningen en evalueert de prestaties van de lidstaten aan de hand van de vastgestelde benchmarks en het halen van de streefcijfers.

Optie A houdt in dat de bestaande structuren en processen voor het coördineren van beleidsmaatregelen inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging op EU-niveau worden gehandhaafd, zoals met name voorzien in de beleidsactiviteiten van de EU op het gebied van sport en gezondheid.

Optie B houdt in dat er een herziene strategische visie voor de EU wordt ingevoerd met het oog op een gerichte aanpak van de stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging in de verschillende sectoren en op gecoördineerde beleidsmaatregelen in de lidstaten in de vorm van een beleidsdocument zonder rechtsgevolgen (d.w.z. een mededeling van de Commissie). Voortbordurend op de reeds bestaande beleidsdocumenten op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging, zou een dergelijk initiatief nogmaals het politieke engagement ten aanzien van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging onderstrepen in overeenstemming met de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging, alsook de kernactiviteiten schetsen waarbij de lidstaten, de Commissie en de overige relevante actoren betrokken zijn.

Bij opties C en D is in aanvulling op de versterking van de beleidscoördinatie (zoals al is voorzien bij optie B) een belangrijke rol weggelegd voor een monitoringkader. Het is de bedoeling dat een herbevestiging van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging in combinatie met een specifiek monitoringmechanisme voor de uitvoering ervan leidt tot een meer stelselmatige en constructieve vorm van coördinatie en peer learning, waardoor de nadruk meer komt te liggen op effectieve beleidsmaatregelen inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging op nationaal en subnationaal niveau. In de eerste plaats zou een initiatief op basis van deze opties de lidstaten ertoe aansporen om a) een nationale strategie en actieplan te ontwikkelen ter stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging in de verschillende sectoren, overeenkomstig de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging; b) de uitvoering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging op nationaal niveau te monitoren, op basis van een overeengekomen reeks indicatoren voor het meten van veranderingen op het gebied van lichaamsbeweging en beleid inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging; en c) op gezette tijden verslag uit te brengen over de geboekte voortgang. Ter ondersteuning van deze activiteiten wordt de lidstaten gevraagd om "nationale contactpunten voor lichaamsbeweging" op te richten die zijn belast met het verzamelen van gegevens voor het monitoringkader en het verstrekken van landenspecifieke informatie over relevante nationale beleidsmaatregelen en actieplannen. De Commissie zal dit proces vereenvoudigen door de invoering en de werking van het monitoringmechanisme te steunen en de mogelijkheden in de lidstaten voor het ontwikkelen en uitvoeren van beleidsmaatregelen in overeenstemming met de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging te vergroten. Binnen het monitoringkader voor gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging kunnen daardoor bestaande vormen van monitoring en gegevensverzameling op dit gebied verder worden ontwikkeld in synergie met de WHO. Op basis van de gegevens worden landenspecifieke overzichten betreffende gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en de analyse van trends op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging opgesteld die samen met andere relevante informatie over de ontwikkeling en uitvoering van beleid inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging de basis vormen voor periodieke verslagen aan de relevante EU-fora (bv. de Deskundigengroep sport, gezondheid en participatie, en de groep op hoog niveau). Het belangrijkste verschil tussen opties C en D houdt verband met de beleidscoördinatie (optie D: benchmarks, streefcijfers) en de volledigheid van de monitoring.

6. Beoordeling van effecten

In dit onderdeel van de effectbeoordeling worden eerst de algemene effecten (op sociaal, economisch en milieugebied) van het initiatief geanalyseerd. De soorten effecten die van een nieuw EU-initiatief op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging kunnen worden verwacht zijn vergelijkbaar voor alle beleidsopties, maar zullen waarschijnlijk qua omvang verschillen naargelang van de effectiviteit van de verschillende opties. Vervolgens wordt de effectiviteit bekeken en pas daarna worden de effecten per optie geanalyseerd. De bevindingen hiervan worden samengevat in de tabel aan het einde van dit onderdeel.

De sociale voordelen zijn terug te voeren op een toename van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging onder Europeanen als gevolg van effectiever beleid inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging in de lidstaten en de uitvoering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging. De aanbevolen hoeveelheid lichaamsbeweging heeft een positieve uitwerking op tal van chronische ziekten en gezondheidskwalen. Een toename van de lichaamsbeweging onder Europeanen zou leiden tot een evenredige afname van het aantal mensen met een verhoogd sterfterisico. In de EU is er een positieve correlatie tussen het niveau van lichaamsbeweging en de levensverwachting, d.w.z. dat in landen waar meer aan lichaamsbeweging wordt gedaan al gauw sprake is van een hogere levensverwachting. Aangezien het gebrek aan lichaamsbeweging met name in bepaalde landen en regio's (in het zuiden en oosten van Europa) en onder specifieke risicogroepen (sociaaleconomisch achtergestelde groepen, vrouwen, kinderen en ouderen) evident is, levert het initiatief deze landen, regio’s en groepen meer voordelen op dan de Europeanen als geheel. Het initiatief is tevens in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten (artikelen 21, 23-26, 35). Wat de mate betreft waarin effectief beleid en kordaat optreden op de middellange en lange termijn kunnen leiden tot een toename van het niveau van lichaamsbeweging, wijzen berekeningen op basis van het gunstigste scenario op een blijvende toename van ca. 1 % per jaar gedurende 25 jaar.

Wat de economische effecten betreft, zullen de verbetering van de gezondheid en het welzijn naar verwachting leiden tot aanzienlijke economische voordelen aangezien de kosten van de gezondheidszorg en de economische verliezen als gevolg van ziekte, ziekteverlof en vroegtijdige sterfte afnemen. Dit is evenwel afhankelijk van de mate waarin de lidstaten op alle relevante niveaus maatregelen uitvoeren. In een onderzoek in Engeland werden de kosten die gemoeid zijn met het gebrek aan lichaamsbeweging becijferd op iets meer dan 3 miljard EUR per jaar, oftewel 63 EUR per inwoner. Berekeningen voor andere landen kwamen tot een vergelijkbaar cijfer. Bij extrapolatie van dezelfde kosten per inwoner voor de gehele EU kunnen de kosten die gemoeid zijn met het gebrek aan lichaamsbeweging in de EU worden geraamd op meer dan 31 miljard EUR jaar. Uitgaande van dit vereenvoudigde scenario en op basis van deze kosten die gemoeid zijn met het gebrek aan lichaamsbeweging zullen verbeterde beleidsmaatregelen ter stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging die overeenkomstig het geplande initiatief worden ontwikkeld en uitgevoerd naar verwachting leiden tot een toename met ca. 1 % per jaar van het aantal EU-burgers dat voldoet aan de aanbevelingen op het gebied van lichaamsbeweging, hetgeen zal resulteren in een geleidelijke daling van de kosten die gemoeid zijn met het gebrek aan lichaamsbeweging. Worden de meest recente cijfers van de Eurobarometer voor 2010 als uitgangspunt genomen, dan zou de uitvoering van een effectief beleid inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging er in theorie toe kunnen leiden dat binnen 25 jaar ca. 65 % van de Europeanen voldoet aan de aanbevelingen inzake lichaamsbeweging, waarbij de kosten die gemoeid zijn met het gebrek aan lichaamsbeweging geleidelijk aan afnemen. Hoewel een en ander afhankelijk is van de mogelijkheden en de bereidheid van de lidstaten om voorrang te geven aan een effectief beleid inzake gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en dit op de lange termijn uit te voeren, zouden de economische voordelen van het vermijden van de kosten die gemoeid zijn met het gebrek aan lichaamsbeweging enorm zijn en neerkomen op bijna 7 miljard EUR na 5 jaar, 22 miljard EUR na 10 jaar en 63 miljard EUR na 20 jaar.

Wat de kosten van elke optie aangaat, dient te worden opgemerkt dat de kosten in verband met de tenuitvoerlegging van beleidsmaatregelen op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging naar aanleiding van het voorgestelde initiatief uiteindelijk voor rekening van de lidstaten komen. Het is moeilijk te becijferen welk bedrag momenteel op de begroting wordt uitgetrokken voor gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging, omdat de kosten voor de stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging zijn verdeeld over nationale ministeries en overheden, diverse ngo's en de particuliere sector. Daarnaast worden de uitgaven voor gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging niet overal in de EU uitvoerig bijgehouden. Daarbij komt nog dat gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging per definitie sectoroverschrijdend is, dat veel beleidsmaatregelen zijdelings betrekking hebben op gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en dat het hoofddoel van beleidsmaatregelen ter stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging vaak niet de stimulering daarvan is. De administratieve kosten voor de lidstaten komen voort uit de rapportageverplichtingen op EU-niveau (zoals voorzien bij optie B, en met name in verband met het monitoringmechanisme bij opties C en D). Ze zouden in het eerste jaar betrekkelijk laag zijn en verder teruglopen wanneer het mechanisme eenmaal volledig operationeel is, aangezien het personeel vertrouwd raakt met de monitoring en de beschikbaarheid van gegevens in de loop van de tijd beter wordt. De kosten die uit de EU-begroting moeten worden gedekt, houden verband met de instelling en de werking van het monitoringmechanisme en met de verlening van steun aan de lidstaten in de vorm van capaciteitsopbouw. Er wordt voorgesteld deze kosten te dekken uit hoofdstuk Sport van het programma "Erasmus+" gedurende 2014-2020. De overige kosten zouden verband houden met de organisatie van de bijeenkomsten van de deskundigengroep op EU-niveau en zouden worden gefinancierd uit de algemene begroting.

Wat de milieueffecten betreft, kan het beleid dat is gericht op de uitvoering van het deel van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging dat betrekking heeft op vervoer, milieu, stadsplanning en openbare veiligheid, aanzienlijke milieuvoordelen opleveren en daarmee bijdragen tot een hoog niveau van milieubescherming, zoals vastgelegd in artikel 37 van het EU-Handvest van de grondrechten. Hoewel het uiterst moeilijk is nauwkeurige voorspellingen te doen, kan recent wetenschappelijk onderzoek inzicht bieden in wat als optimaal scenario kan worden beschouwd met betrekking tot de milieuvoordelen van het initiatief. In een poging duidelijk te maken hoe groot de milieuvoordelen van actief vervoersbeleid kunnen zijn, is in een recent onderzoek geprobeerd te voorspellen in hoeverre een verschuiving naar actief vervoer in Londen de CO2-uitstoot gedurende 20 jaar zou beïnvloeden in vergelijking met een evolutie van het basisscenario. In het onderzoek werd berekend dat de CO2-uitstoot per hoofd van de bevolking bij het duurzame vervoersscenario (0,46 ton per jaar) 62 % lager is dan bij voortzetting van het basisscenario (1,17 ton per jaar).

Analyse van de effecten per optie:

|| Optie A (Basisscenario) || Optie B (Streven naar versterking van beleidscoördinatie) || Optie C (Streven naar versterking van beleidscoördinatie en monitoring, op basis van een beperkte reeks indicatoren) || Optie D (Streven naar versterking van beleidscoördinatie en monitoring, op basis van een uitgebreide reeks indicatoren en evaluatie aan de hand van streefcijfers)

Outputs || § voortzetting van beleidscoördinatie en bevordering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging in het kader van bestaande structuren op EU-niveau § voortzetting van werkzaamheden voor lichaamsbeweging d.m.v. door de EU gesteunde initiatieven en projecten § voortzetting van verstrekking van gefragmenteerde gegevens || § minimale versterking van beleidscoördinatie en bevordering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging in het kader van bestaande structuren op EU-niveau § voortzetting van werkzaamheden voor lichaamsbeweging d.m.v. door EU gesteunde initiatieven en projecten in het kader van een nieuwe strategische EU-benadering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging § voortzetting van verstrekking van gefragmenteerde gegevens || § aanzienlijke versterking van beleidscoördinatie en bevordering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging in het kader van bestaande structuren op EU-niveau § verstrekking van nauwkeurige en vergelijkbare monitoringgegevens voor een beperkte reeks indicatoren inzake lichaamsbeweging en beleid || § mogelijkheid voor een grote versterking van beleidscoördinatie en bevordering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging in het kader van bestaande structuren, maar met het risico dat de deelname tegenvalt § mogelijkheid voor de verstrekking van uitgebreide monitoringgegevens voor een reeks kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren en verslaglegging over benchmarks en streefcijfers

Uitkomsten || § geleidelijke verbetering van beleidsmaatregelen op het gebied van lichaamsbeweging en acceptatie van (de beginselen van) de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging in een beperkt aantal lidstaten, bij gelijkblijvend beleid in de meeste andere || § geleidelijke verbetering van beleidsmaatregelen op het gebied van lichaamsbeweging en acceptatie van (de beginselen van) de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging in een beperkt maar groter aantal lidstaten dan bij optie A, bij gelijkblijvend beleid in vele andere || § aanzienlijke verbetering van beleidsmaatregelen op het gebied van lichaamsbeweging en acceptatie van de belangrijkste thema’s van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging in de meerderheid van de lidstaten || § aanzienlijke verbetering van beleidsmaatregelen op het gebied van lichaamsbeweging en acceptatie van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging in sommige lidstaten (met het risico dat vele lidstaten het initiatief niet uitvoeren)

Effecten

Sociaal || § stagnering of daling van het niveau van lichaamsbeweging in de meeste landen en voortbestaan van de maatschappelijke schade door onvoldoende lichaamsbeweging || § lichte verbetering van het niveau van lichaamsbeweging in enkele lidstaten, maar stagnering of daling van het niveau in vele andere, wat leidt tot slechts een geringe vermindering van de maatschappelijke schade door onvoldoende lichaamsbeweging || § toename van het niveau van lichaamsbeweging met ten hoogste 1 % per jaar, wat leidt tot een aanzienlijke vermindering van de maatschappelijke schade door het gebrek aan lichaamsbeweging || § toename van het niveau van lichaamsbeweging met ten hoogste 1 % per jaar (met het risico dat de lidstaten het initiatief niet uitvoeren), wat kan leiden tot een aanzienlijke vermindering van de maatschappelijke schade door het gebrek aan lichaamsbeweging

Economisch (bijlage V biedt een uitvoerige evaluatie van de kosten voor de EU en de administratieve kosten in de lidstaten) || § voortbestaan van de kosten die gemoeid zijn met onvoldoende lichaamsbeweging (geschat op 31 miljard EUR per jaar) || § lichte vermindering van de economische kosten die gemoeid zijn met het gebrek aan lichaamsbeweging en enkele economische voordelen, maar aanzienlijk minder dan de 6,7 miljard EUR gedurende vijf jaar die op basis van effectief beleid zou worden verwachten § enige (moeilijk te kwantificeren) kosten voor de lidstaten die middelen uittrekken voor de bevordering van lichaamsbeweging || § aanzienlijke vermindering van de economische kosten die gemoeid zijn met het gebrek aan lichaamsbeweging § economische voordelen van ten hoogste 6,7 miljard EUR gedurende vijf jaar § enige (moeilijk te kwantificeren) kosten voor de lidstaten die meer middelen uittrekken voor de bevordering van lichaamsbeweging || § aanzienlijke vermindering van de economische kosten die gemoeid zijn met het gebrek aan lichaamsbeweging, maar alleen in de lidstaten die het initiatief uitvoeren § aanzienlijke (maar moeilijk te kwantificeren) economische voordelen in de lidstaten die het initiatief uitvoeren § enige (moeilijk te kwantificeren) kosten voor de lidstaten die meer middelen uittrekken voor de bevordering van lichaamsbeweging

Milieu || § enige voordelen in de lidstaten die het beleid op het gebied van lichaamsbeweging verbeteren met betrekking tot actief vervoer || § beperkte maar opvallende voordelen in de lidstaten die het beleid op het gebied van lichaamsbeweging verbeteren met betrekking tot actief vervoer || § mogelijk aanzienlijke voordelen in de lidstaten die het beleid op het gebied van lichaamsbeweging verbeteren met betrekking tot actief vervoer || § mogelijk aanzienlijke voordelen in de lidstaten die het beleid op het gebied van lichaamsbeweging verbeteren met betrekking tot actief vervoer

7. Vergelijking van de opties en keuze van de voorkeursoptie

In de effectbeoordeling worden de verschillende opties vergeleken op basis van hun vermoedelijke effectiviteit, doelmatigheid, samenhang met de overkoepelende beleidsdoelstellingen van de EU alsmede hun haalbaarheid en duurzaamheid.

De effectiviteit van de vier opties is afhankelijk van maatregelen van de lidstaten, die alle een vrijwillig karakter zouden hebben. De opties verschillen echter met betrekking tot de mate waarin de EU de lidstaten vraagt om specifieke (beleids)maatregelen uit te voeren en zijn nauw verbonden met het instrument dat wordt gekozen om het initiatief uit te voeren. Hoewel van alle opties mag worden verwacht dat ze in zekere mate bijdragen tot de verwezenlijking van de twee operationele doelstellingen en daarmee van de specifieke doelstelling, loopt de verwachte mate van succes per optie uiteen. Daarbij is optie A net zo weinig effectief als de huidige situatie en optie B minder effectief dan opties C en D.

De haalbaarheid (de mate waarin elke optie leidt tot de voor een vrijwillig initiatief onmisbare acceptatie door de lidstaten) en de duurzaamheid (de mate waarin het op de korte termijn bereikte elan standhoudt op de langere termijn) van de opties lopen aanzienlijk uiteen. Met name de complexe regelingen inzake monitoring en verslaglegging die bij optie D worden voorgesteld, hebben tot een lage haalbaarheidsscore geleid.

Wat de verwachte mate betreft waarin elke optie zal bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen voor een bepaald middelenniveau (kosteneffectiviteit), houden de voornaamste kosten van alle opties verband met de ontwikkeling en uitvoering van beleidsmaatregelen ter bevordering van lichaamsbeweging. In een aantal recente onderzoeken is aandacht besteed aan de kosten van diverse interventies ter bevordering van lichaamsbeweging, waarbij met name is gekeken naar de effectiviteit in kwaliteitsgewogen levensjaren (quality-adjusted life years – QALY) of besparingen op de gezondheidszorg. Hoewel de vastgestelde kosteneffectiviteit aanzienlijk uiteenloopt, bleek dat alle onderzochte interventies kosteneffectief zijn, d.w.z. de kosten rechtvaardigen, met name gezien de enorme kosten die het gebrek aan lichaamsbeweging veroorzaakt voor de economie. Uit gegevens op micro- en macroniveau komt naar voren dat de voordelen opwegen tegen de kosten die gemoeid zijn met uiteenlopende soorten overheidsinvesteringen in de bevordering van lichaamsbeweging. Bovendien zijn de economische voordelen van dergelijke beleidsmaatregelen, als gevolg van de productiviteitsgroei en de verlaagde kosten voor de gezondheidszorg, waarschijnlijk groot, waardoor deze de aanzienlijke kosten rechtvaardigen. Voorts blijkt uit een vergelijking van de uitvoeringskosten en de kosteneffectiviteit van alle opties in vergelijking met de administratieve kosten voor de lidstaten en de kosten voor de EU-begroting dat opties B, C en D alle als kosteneffectief kunnen worden beschouwd, waarbij optie C het gunstigst uitpakt.

Wat de samenhang betreft, leveren de maatregelen ter stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging een bijdrage aan de Europa 2020-strategie. Meer specifiek sluiten opties B, C en D het beste aan bij het EU-beleid op het gebied van gezondheid, vervoer, sociale inclusie en onderzoek.

Op grond van de analyse van de opties aan de hand van deze vier criteria verdient optie C de voorkeur, aangezien deze het meest gepaste en evenredige antwoord vormt voor de aanpak van de gesignaleerde problemen.

· Effectiviteit: de optie levert een aanzienlijke bijdrage tot de verwezenlijking van beide operationele doelstellingen en stelt de lidstaten in staat duidelijker prioriteiten te stellen. Het valt te verwachten dat een beleidsdocument met rechtsgevolgen de stimulering van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en met name de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging aanzienlijk zal versterken. Het voornaamste verschil met optie B is de opname van een monitoringmechanisme, dat de effectiviteit van deze optie naar alle waarschijnlijkheid aanzienlijk zal vergroten, in het bijzonder (maar niet alleen) wat de voortgang bij het verwezenlijken van de tweede operationele doelstelling betreft.

· Haalbaarheid/duurzaamheid: door haar "pragmatisch" karakter, dat tevens tot uiting komt in de steun van de lidstaten, deskundigen en belanghebbenden voor een monitoringmechanisme op basis van een beperkt aantal overkoepelende en geaggregeerde indicatoren, zal deze optie waarschijnlijk weinig uitvoeringsproblemen veroorzaken vanwege de betrekkelijk lage kosten die ermee gemoeid zijn en het feit dat aanpassing aan de nationale omstandigheden mogelijk is. Bovendien zal het kader voor het verzamelen van gegevens en het vastleggen van de geboekte voortgang als gevolg van het monitoringmechanisme en de verslaglegging aan de Raad de duurzaamheid op de lange termijn van het initiatief waarborgen.

· Doelmatigheid: deze optie brengt bepaalde kosten mee voor de begrotingen van de lidstaten, maar ook de grootste voordelen, aangezien de lidstaten gegevens verzamelen voor het monitoringmechanisme, middelen toewijzen aan nieuwe beleidsmaatregelen ter stimulering van lichaamsbeweging en vervolgens de vruchten plukken van het verhoogde niveau van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging. Hoewel de meeste kosten voortvloeien uit beleidsveranderingen, vergt het opzetten, beheren en onderhouden van (de gegevens in) het monitoringmechanisme enige uitgaven uit de EU-begroting; van de EU wordt tevens verwacht dat ze de lidstaten op de een of andere wijze assisteert bij het verzamelen van de relevante gegevens.

· Samenhang: de bijdrage van optie C aan de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen van de EU is groter dan die van de andere opties, alleen al omdat deze optie waarschijnlijk het effectiefst is. Waarschijnlijk leidt deze optie niet alleen tot de grootste vooruitgang bij economische voordelen en productiviteitswinst, maar ook tot de grootste verbeteringen op het gebied van de gezondheid, de aanpak van ongelijkheden op gezondheidsgebied, de aanmoediging van actief pendelen en de bevordering van sociale inclusie. Bovendien sluiten opties C en D nauw aan bij het beleidsinstrument dat wordt voorgesteld voor de uitvoering ervan. Er is gekozen voor een aanbeveling van de Raad omdat deze past bij een coherente aanpak, gelet op het feit a) dat er al diverse "zachtere" beleidsdocumenten voorhanden zijn of gepland zijn waarin de EU zich uitspreekt voor steun aan gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en b) dat hoofdzakelijk in de lidstaten behoefte is aan maatregelen.

8. Monitoring en evaluatie

In het kader van deze effectbeoordeling en ter voorbereiding op het geplande initiatief hebben deskundigen, in overleg met de lidstaten en de belanghebbenden, een monitoringkader ontwikkeld. Dit kader omvat een tabel met 23 overkoepelende, geaggregeerde indicatoren aan de hand waarvan de ontwikkeling van het niveau van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en beleidsmaatregelen op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging alsmede de uitvoering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging kunnen worden gemeten. De gegevens voor deze indicatoren worden verzameld in het kader van het EU-monitoringmechanisme dat wordt voorzien in de voorkeursoptie (optie C) en vormen tevens het leeuwendeel van de informatie die noodzakelijk is voor de monitoring en evaluatie van het initiatief als geheel.

Over de voortgang die bij de tenuitvoerlegging van de aanbeveling van de Raad wordt geboekt wordt gerapporteerd in de vorm van regelmatige verslagen van de Commissie aan de Raad, d.w.z. om de drie jaar, die worden opgesteld met de hulp van de operationele structuren op het gebied van sport (bv. de Deskundigengroep sport, gezondheid en participatie) en in samenwerking met andere relevante fora (bv. de groep op hoog niveau, het actieplatform op het gebied van eetgewoonten, lichaamsbeweging en gezondheid). Dergelijke verslagen moeten met name een beoordeling/evaluatie omvatten van de geboekte voortgang op basis van de gegevens die zijn verzameld middels het monitoringmechanisme enerzijds en bredere informatie over de ontwikkeling van beleid op het gebied van gezondheidsbevorderende lichaamsbeweging en de uitvoering van de EU-richtsnoeren voor lichaamsbeweging in de lidstaten anderzijds. Een volledige evaluatie van de tenuitvoerlegging van de aanbeveling van de Raad dient na 6 jaar te worden opgesteld, met de hulp van een externe contractant.