NL Publicatieblad van de Europese Unie C 275/1

Mededeling van de Commissie betreffende toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden

(2017/C 275/01)

INHOUDSOPGAVE

A. INLEIDING: TOEGANG TOT DE RECHTER INZAKE HET MILIEURECHT VAN DE UNIE 2

B. HET RECHTSKADER: NATIONALE RECHTERS EN HET MILIEURECHT VAN DE UNIE 4

C. HET WAARBORGEN VAN TOEGANG TOT DE RECHTER IN MILIEUAANGELEGENHEDEN 6

1. PUBLIEKE BELANGEN. VERPLICHTINGEN EN RECHTEN DIE VOOR DE UITOEFENING VAN DE RECHTERLIJKE BESCHERMING VAN BELANG ZIJN 6

1.1. Inleiding 6

1.2. Publiek belangen, verplichtingen en rechten 6

1.3. Het publiek een actieve rol geven, bescherming van rechten en nakoming van verplichtingen 7

2. PROCESBEVOEGDHEID 11

2.1. Inleiding 11

2.2. Verzoeken om milieu-informatie en het recht om informatie te ontvangen 11

2.3. Voorschriften voor specifieke activiteiten die inspraak vereisen 12

2.4. Verzoeken om maatregelen op grond van milieuaansprakelijkheidsregels 16

2.5. Andere onderwerpen, zoals nationale uitvoeringswetgeving, algemene regelgevingshandelingen, plannen en programma's, en afwijkingen 16

3. OMVANG VAN DE RECHTERLIJKE TOETSING 19

3.1. Inleiding 19

3.2. Mogelijke gronden voor rechterlijke toetsing 20

3.3. Intensiteit van het onderzoek/toetsingsmaatstaf 22

4. DOELTREFFENDE VOORZIENINGEN IN RECHTE 27

4.1. Inleiding 27

4.2. Voorzieningen in rechte bij kleine procedurefouten 27

4.3. Schorsing, intrekking of nietigverklaring van een onrechtmatig besluit of handelen, met inbegrip van buitentoepassingverklaring van wet- en regelgevingshandelingen 28

4.4. Instructies om nagelaten maatregelen vast te stellen 29

4.5. Herstel van onrechtmatige schade veroorzaakt door een onrechtmatig besluit, handelen of nalaten 29

4.6. Voorlopige maatregelen 30

5. KOSTEN 31

5.1. Inleiding 31

5.2. Criteria voor het beoordelen van de vraag of een procedure onevenredig kostbaar is 32

5.3. Rechtsbijstand 34

6. TERMIJNEN, TIJDIGHEID EN DOELTREFFENDHEID VAN PROCEDURES 34

7. PRAKTISCHE INFORMATIE 35

D. CONCLUSIE 36

BIJLAGE I 37

BIJLAGE II 38

A. INLEIDING: TOEGANG TOT DE RECHTER INZAKE HET MILIEURECHT VAN DE UNIE

1. Het milieu vormt ons leefsysteem en ons gemeenschappelijk erfgoed. Behoud, bescherming en verbetering van het milieu zijn een gedeelde Europese waarde en in het milieurecht van de Unie is een gemeenschappelijk kader van verplichtingen voor overheden en rechten voor het publiek vastgesteld.

2. In de onlangs vastgestelde mededeling van de Commissie „EU-wetgeving: betere resultaten door betere toepassing” (1) werd benadrukt dat wanneer de verplichtingen of rechten op grond van de EU-wetgeving op nationaal niveau worden aangetast, er overeenkomstig het in de Verdragen neergelegde beginsel van effectieve rechterlijke bescherming en de in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde vereisten, toegang moet zijn tot nationale rechterlijke instanties.

3. In het recht van de Unie is erkend dat op milieugebied de publieke belangen ter zake tot uitdrukking moeten komen in de toegang tot de rechter.

4. Volgens het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (2) (het „Verdrag van Aarhus”) kunnen natuurlijke en rechtspersonen (zoals niet-gouvernementele organisaties — ngo's) in bepaalde gevallen een zaak bij een rechterlijke instantie of een ander onpartijdig orgaan aanhangig maken om het handelen of nalaten van privépersonen of overheidsinstanties te betwisten (3). Dit verdrag is door alle lidstaten en door de Europese Unie geratificeerd (4).

5. Door natuurlijke personen en ngo's op grond van het Verdrag van Aarhus toegang tot de rechter te bieden, wordt niet alleen aan een internationale verplichting voldaan, het vormt tevens een belangrijk middel om, zonder optreden van de Commissie, de toepassing van het milieurecht van de Unie door de lidstaten te verbeteren.

6. Het Verdrag van Aarhus is krachtens Verordening (EG) nr. 1367/2006 (de „Aarhusverordening”) van toepassing op de instellingen en organen van de Unie. Sommige delen van de secundaire EU-wetgeving (5) bevatten uitdrukkelijke bepalingen voor de lidstaten betreffende toegang tot de rechter waarin de bepalingen van het Verdrag van Aarhus worden weerspiegeld.

7. De huidige wettelijke bepalingen in de lidstaten betreffende toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden die buiten de geharmoniseerde secundaire EU-wetgeving vallen, vertonen aanzienlijke verschillen (6). Tegelijkertijd heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie („HvJ”) belangrijke uitspraken gedaan waarin de EU-voorschriften betreffende toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden, zowel binnen als buiten het kader van de geharmoniseerde secundaire wetgeving, werden verduidelijkt. Dit heeft omvangrijke en waardevolle rechtspraak van het HvJ opgeleverd, waarin alle aspecten van het onderwerp worden behandeld.

8. Tegen deze achtergrond zijn een aantal problemen vastgesteld: — natuurlijke personen en ngo's stuiten bij de toegang tot de nationale rechter op belemmeringen. Dit verklaart onder meer waarom verschillende nationale rechterlijke instanties zoveel verzoeken om prejudiciële beslissingen bij het HvJ hebben gedaan, waarin werd gevraagd te verduidelijken of, en onder welke voorwaarden, toegang moest worden geboden. Het publiek wordt minder rechtstreeks geraakt wanneer een ondoeltreffende toegang tot de rechter leidt tot een gebrekkige tenuitvoerlegging, bv. ongezonde luchtverontreinigingsniveaus door stilzitten van overheidsinstanties; — overheidsinstanties en nationale rechters ondervinden een hoge werklast door processen in verband met de toegang tot de rechter. Als op basis van de bestaande rechtspraak van het HvJ meer duidelijkheid wordt geschapen, kunnen overheidsinstanties en het justitiële apparaat efficiënter functioneren; — bedrijven ondervinden nadeel van trage administratieve besluitvorming als gevolg van langlopende gerechtelijke procedures door onduidelijke regels voor toegang tot de rechter, bijvoorbeeld inzake procesbevoegdheid en de omvang van de rechterlijke toetsing. Nationale rechters vullen steeds vaker lacunes in het nationale procesrecht, met name als het gaat om procesbevoegdheid. Aangezien hun uitspraken echter specifieke zaken betreffen, kunnen zij niet alle duidelijkheid en voorspelbaarheid scheppen die bedrijven nodig hebben bij het nemen van investeringsbeslissingen. Voor kleine en middelgrote ondernemingen zijn snelheid en een duidelijk rechtskader in het bijzonder van groot belang, aangezien zij zich geen onnodig lange vergunningsprocedures en onzekerheid omtrent de risico's en omvang van gerechtelijke procedures kunnen veroorloven. Bedrijven kunnen ook schade ondervinden wanneer hun door een ondoeltreffende toegang tot de rechter het schone milieu wordt onthouden waarvan veel bedrijven afhankelijk zijn, of het goede bestuur wordt onthouden om investeringen te doen die gunstig zijn voor de groene economie.

9. Na verscheidene opties te hebben overwogen, heeft de Commissie besloten dat deze interpretatieve mededeling betreffende toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden de meest geschikte en doeltreffende methode is om deze problemen aan te pakken. Door een overzicht te geven van alle bestaande uitgebreide rechtspraak van het HvJ en daaruit zorgvuldige conclusies te trekken, kunnen aanzienlijke duidelijkheid en een referentietekst worden geboden aan nationale overheden die verantwoordelijk zijn voor de juiste toepassing van het milieurecht van de Unie; aan nationale rechters die de naleving van het recht van de Unie waarborgen en bevoegd zijn vragen betreffende de geldigheid en de uitlegging van het recht van de Unie aan het HvJ voor te leggen; aan het publiek, en met name natuurlijke personen en milieu-ngo's, die als behartiger van het openbaar belang optreden, en aan marktdeelnemers die gezamenlijk belang hebben bij een voorspelbare rechtstoepassing. Door de lichte vaststellingsprocedure kan de Commissie op korte termijn een doeltreffend initiatief nemen.

10. De optie om op dezelfde voet voort te gaan en voor de verdere ontwikkeling alleen op de rechtspraak van het HvJ te vertrouwen, werd, gezien de geconstateerde behoeften, ongeschikt geacht. Een wetgevende optie, waarbij een specifiek rechtsinstrument voor de toegang tot de rechter wordt gecreëerd, werd eveneens terzijde geschoven, gezien de ervaring met een voorstel van de Commissie uit 2003 (7), dat langer dan een decennium bij de Raad is opgehouden zonder dat er overeenstemming over is bereikt of die in zicht was (8). Een wetgevende aanpak per sector ten slotte, waarbij de nadruk zou liggen op het toevoegen van bepalingen betreffende toegang tot de rechter op gebieden waar specifieke problemen zijn vastgesteld (zoals natuur, water, afvalstoffen en lucht), zou geen uitkomst op korte termijn bieden, en bovendien lijkt de wetgever van de Unie daartoe momenteel niet genegen (9).

11. Deze mededeling is gebaseerd op het recht van de Unie, met inbegrip van het Handvest van de grondrechten en de rechtspraak van het HvJ. Er wordt ingegaan op de wijze waarop het publiek enig besluit, handelen of nalaten van overheidsinstanties voor een rechterlijke instantie of een soortgelijk orgaan kan betwisten, waarbij de procesbevoegdheid, de intensiteit van het onderzoek door de nationale rechter en de door die rechter te bieden doeltreffende bescherming, en verscheidene andere waarborgen aan de orde komen. Daardoor wordt een duidelijk idee gegeven van hetgeen op nationaal niveau vereist is om aan deze voorschriften te voldoen.

12. Als de lidstaten maatregelen moeten nemen om de naleving te waarborgen, zullen zij bij het aanbrengen van de nodige veranderingen geholpen worden, onder meer door uitwisselingen in het kader van de onlangs vastgestelde evaluatie van de tenuitvoerlegging van het milieubeleid (EIR) (10). De Commissie heeft op 6 februari 2017 voor de eerste keer een volledig overzicht gepubliceerd van de wijze waarop het milieubeleid en de milieuwetgeving van de Unie in de praktijk worden toegepast. Hieruit blijkt dat het milieubeleid en de milieuwetgeving werken, maar dat de praktische toepassing ervan in Europa grote verschillen vertoont. De meest urgente implementatiekloven tussen de EU-lidstaten betreffen de beleidsgebieden afvalstoffenbeheer, natuur en biodiversiteit, luchtkwaliteit, en waterkwaliteit en waterbeheer. In de EIR-mededeling en de 28 landenrapporten werd het kader geschetst voor een positieve en constructieve benadering om de tenuitvoerlegging van het recht van de Unie te verbeteren en deze mededeling vormt daarop een belangrijke aanvulling.

13. Als de bestaande wettelijke verplichtingen op grond van het EU-acquis niet worden nagekomen, zal de Commissie tevens gebruik blijven maken van inbreukprocedures om naleving af te dwingen.

14. Deze mededeling over milieuaangelegenheden past in de meer algemene werkzaamheden van de Commissie inzake toegang tot de rechter, zoals het EU-scorebord voor justitie, en inzake de toepassing van het Handvest van de grondrechten en het EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat (11). Doeltreffende rechtsstelsels zijn cruciaal voor het handhaven van de rechtsstaat en de fundamentele waarden van de Europese Unie, alsook voor het waarborgen van een daadwerkelijke toepassing van het recht van de Unie en het wederzijdse vertrouwen. Daarom is de vergroting van de doeltreffendheid van de nationale rechtsstelsels een van de prioriteiten van het Europees Semester, de jaarlijkse cyclus van economische beleidscoördinatie van de Unie. Het EU-scorebord voor justitie helpt de lidstaten de doeltreffendheid van hun justitiële systeem te verbeteren door vergelijkbare gegevens over de kwaliteit, efficiëntie en onafhankelijkheid van de nationale rechtsstelsels te verstrekken (12). De Commissie heeft in haar mededeling uit 2014 (13) een nieuw kader vastgesteld om systemische bedreigingen voor de rechtsstaat in EU-lidstaten aan te pakken. De eerbiediging van de rechtsstaat is een essentiële voorwaarde voor de bescherming van alle fundamentele waarden die in de Verdragen zijn genoemd, waaronder de grondrechten.

15. Deze mededeling betreft alleen de toegang tot de rechter in verband met enig besluit, handelen of nalaten van overheidsinstanties van de lidstaten. Er wordt niet ingegaan op milieugeschillen tussen particulieren (14). De mededeling heeft evenmin betrekking op de rechterlijke toetsing van handelingen van de EU-instellingen door het Gerecht, die geregeld is bij de Aarhusverordening (Verordening (EG) nr. 1367/2006). Voorts moet worden opgemerkt dat, hoewel deze mededeling nauw aansluit bij de rechtspraak van het HvJ, alleen het HvJ definitief uitlegging kan geven.

16. Binnen deze grenzen zal de mededeling bijdragen tot een betere tenuitvoerlegging van het milieurecht van de Unie in de lidstaten door te verduidelijken hoe het publiek zich tot de nationale rechter kan wenden, die vaak beter geplaatst is om geschikte oplossingen te vinden, aangezien deze de feiten en de context van nabij kent. Aldus zal deze mededeling ook de rechtsstaat versterken, een fundamentele waarde van de rechtsorde van de Unie.

B. HET RECHTSKADER: NATIONALE RECHTERS EN HET MILIEURECHT VAN DE UNIE

17. Nationale rechters zijn de „rechters van gemeen recht” voor de toepassing van het recht van de Unie binnen de rechtsstelsels van de lidstaten (15). Zij zijn bevoegd besluiten te toetsen die onverenigbaar zijn met het recht van de Unie en financiële reparatie te gelasten voor de daardoor veroorzaakte schade (16).

18. De toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden is een intrinsiek element van het milieurecht van de Unie en vloeit voort uit grondbeginselen van het recht van de Unie die tot uitdrukking komen in de EU-Verdragen, het Verdrag van Aarhus en de secundaire wetgeving zoals uitgelegd in de rechtspraak van het HvJ.

19. Het milieurecht van de Unie omvat EU-wetgeving waarmee wordt bijgedragen aan het nastreven van de volgende, in artikel 191 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) uiteengezette doelstellingen van het beleid van de Unie op milieugebied (17): — behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bescherming van de gezondheid van de mens; — behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, en — bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.

20. Deze wetgeving schept uiteenlopende verplichtingen voor de bevoegde overheidsinstanties in de lidstaten en is van belang voor belangrijke categorieën besluiten, handelen of nalaten die onder hun verantwoordelijkheid vallen.

21. Het HvJ heeft benadrukt dat het recht van de Unie een afzonderlijke en autonome rechtsorde is en heeft algemene beginselen — zoals het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel (18) — bevestigd en ontwikkeld om deze rechtsorde te definiëren en te ondersteunen, maar heeft tegelijkertijd de procedurele autonomie van de lidstaten, d.w.z. de bevoegdheid om hun eigen procesregels vast te stellen, erkend (19).

22. De rechtsstaat omvat ook de effectieve rechterlijke bescherming ten aanzien van de uit de rechtsorde van de Unie voortvloeiende rechten. Dit is uitgedrukt in het primaire recht van de Unie. In artikel 19, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is het volgende bepaald: „De lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.” Bovendien zijn de lidstaten bij de uitvoering van het recht van de Unie gebonden aan artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten, waarin het recht op een doeltreffende voorziening in rechte als volgt is neergelegd: „Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.” Er zij aan herinnerd dat artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest alleen van toepassing zijn op het gebied van het recht van de Unie. Artikel 47 van het Handvest komt overeen met de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), waarin respectievelijk het recht op een eerlijk proces en het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel zijn neergelegd.

23. Effectieve rechterlijke bescherming houdt nauw verband met de uniforme uitlegging van het recht van de Unie door het HvJ en de mogelijkheid — en soms verplichting — voor nationale rechters om vragen betreffende de geldigheid en de uitlegging van handelingen van de instellingen en organen van de Unie in de vorm van een verzoek om een prejudiciële beslissing uit hoofde van artikel 267 VWEU aan het HvJ voor te leggen. De rol van artikel 267 kan in twijfel worden getrokken indien de toegang tot de nationale rechter onmogelijk is of uiterst moeilijk is gemaakt.

24. Sinds het Verdrag van Aarhus door de Unie is geratificeerd en in werking is getreden, maakt het integrerend deel uit van de rechtsorde van de Unie en is het ingevolge artikel 216, lid 2, VWEU verbindend voor de lidstaten (20). Bijgevolg is het HvJ in het kader van die rechtsorde in beginsel bevoegd bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de uitlegging ervan (21).

25. Het doel van het Verdrag van Aarhus is „bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn” (22). Daartoe verplicht het de verdragsluitende partijen drie ruime categorieën rechten voor burgers en hun verenigingen te waarborgen, namelijk het recht op toegang tot informatie, het recht op inspraak in de besluitvorming en het recht op toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden.

26. Artikel 9 van het Verdrag van Aarhus betreft de toegang tot de rechter. De structuur van het artikel volgt de drie bovengenoemde pijlers van het verdrag en benadrukt dat de rechten betreffende toegang tot de rechter een aanvulling en ondersteuning van andere rechten vormen (23). In de toepassingsgids van het Verdrag van Aarhus die door het secretariaat van het verdrag is gepubliceerd (24), zijn nadere richtsnoeren voor de verdragsluitende partijen betreffende de uitlegging en de tenuitvoerlegging van de voorschriften van het verdrag te vinden, waarbij men moet bedenken dat „de gids niet verbindend is en niet de normatieve werking van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus heeft” (25).

27. Het HvJ heeft verklaard dat het aan de nationale rechter staat om, ter waarborging van de effectieve rechterlijke bescherming op de onder het milieurecht van de Unie vallende gebieden, aan zijn nationale recht een uitlegging te geven die zo veel mogelijk met de bij het Verdrag van Aarhus vastgestelde doelstellingen in overeenstemming is (26).

28. De Unie heeft milieuwetgeving vastgesteld waarin expliciete bepalingen betreffende toegang tot de rechter zijn opgenomen (27).

29. De omvangrijke rechtspraak van het HvJ die op het gebied van toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden is ontwikkeld, vloeit voornamelijk voort uit verzoeken om prejudiciële beslissingen die nationale rechterlijke instanties uit hoofde van artikel 267 VWEU hebben gedaan. Een aanzienlijk deel betreft bepalingen betreffende toegang tot de rechter in de secundaire wetgeving. Er zijn ook zaken waarin het belang van de algemene beginselen van het recht van de Unie — en met name het doeltreffendheidsbeginsel — is benadrukt (28).

30. Hierboven is het brede EU-kader voor toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden in de lidstaten geschetst. Hoewel het kader op EU-niveau is vastgesteld, krijgt het op het niveau van de lidstaten — en met name bij de nationale rechter — in de praktijk vorm en betekenis.

C. HET WAARBORGEN VAN TOEGANG TOT DE RECHTER IN MILIEUAANGELEGENHEDEN

1. PUBLIEKE BELANGEN. VERPLICHTINGEN EN RECHTEN DIE VOOR DE UITOEFENING VAN DE RECHTERLIJKE BESCHERMING VAN BELANG ZIJN

1.1. Inleiding

Toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden heeft tot doel natuurlijke personen en hun verenigingen in staat te stellen de rechten uit te oefenen die het milieurecht van de Unie hun verleent. Tevens draagt deze toegang ertoe bij dat de doelstellingen van de milieuwetgeving van de Unie worden verwezenlijkt en dat de daarin vervatte verplichtingen worden nagekomen.

31. In het recht van de Unie vertegenwoordigt de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden een reeks ondersteunende rechten, waarmee twee doelen gediend zijn. Enerzijds worden natuurlijke personen en hun verenigingen erdoor in staat gesteld de rechten uit te oefenen die het recht van de Unie hun verleent, en anderzijds wordt ertoe bijgedragen dat de doelstellingen van de milieuwetgeving van de Unie worden verwezenlijkt en dat de daarin vervatte verplichtingen worden nagekomen (29).

1.2. Publiek belangen, verplichtingen en rechten

Met de milieuwetgeving van de Unie wordt de waarborging van algemene publieke belangen nagestreefd, zoals schone lucht, veilige en toereikende waterbronnen en een gezonde biodiversiteit. De waarborging van deze belangen wordt ondersteund door actieve betrokkenheid van het publiek en dit is een bijkomend publiek milieubelang.

32. Door zijn wetgeving ter behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu heeft de wetgever van de Unie hoofdzakelijk algemene publieke belangen als schone lucht, veilige en toereikende waterbronnen, een gezonde biodiversiteit en afvalpreventie gediend. Dit zijn algemene publieke belangen aangezien het maatschappelijk welzijn ervan afhangt.

33. De maatregelen die de wetgever van de Unie heeft genomen om deze algemene publieke belangen te waarborgen, omvatten: — verbindende doelstellingen en verplichtingen voor de lidstaten betreffende de kwaliteit van het milieu (30); — verplichtingen voor de lidstaten om de toestand van het milieu te controleren (31); — voorschriften voor overheidsinstanties om plannen en programma's ter beperking van vervuiling en afval op te stellen (32); — voorschriften dat bepaalde activiteiten alleen met een vergunning of met toestemming van een overheidsinstantie mogen plaatsvinden (33), en — voorschriften dat milieubeoordelingen moeten worden verricht voordat toestemming wordt gegeven voor bepaalde soorten plannen en projecten (34). Deze maatregelen moeten op het niveau van de lidstaten worden aangevuld met nationale uitvoeringswetgeving en algemene regelgevingshandelingen, alsook met individuele besluiten en handelingen van overheidsinstanties.

34. Sinds de jaren 1980 heeft de Unie bovendien stapsgewijs maatregelen ingevoerd om het actief betrekken van het publiek bij deze maatregelen als bijkomend publiek belang te erkennen (35). Het HvJ heeft gewezen op het verband tussen toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden en „de wil van de Uniewetgever om de kwaliteit van het milieu in stand te houden, te beschermen en te verbeteren en het publiek daartoe een actieve rol te laten spelen” (36).

1.3. Het publiek een actieve rol geven, bescherming van rechten en nakoming van verplichtingen

De publieke en andere belangen die in het milieurecht van de Unie vermeld zijn en de daaraan verbonden verplichtingen voor overheidsinstanties, leiden tot procedurele en materiële rechten voor natuurlijke personen en hun verenigingen. Deze rechten moeten door de nationale rechter worden beschermd.

35. Het HvJ heeft erkend dat de bovengenoemde publieke belangen en de op overheidsinstanties rustende verplichtingen leiden tot rechten voor natuurlijke personen en hun verenigingen, die door de nationale rechter moeten worden beschermd. Het betreft rechten van zowel procedurele als materiële aard. Men kan zich tegelijkertijd op verscheidene procedurele en materiële rechten beroepen, bijvoorbeeld wanneer een besluit, handelen of nalaten van een overheidsinstantie zowel betrekking heeft op de betrokkenheid van het publiek als op de nakoming van materiële milieubeschermingsverplichtingen.

36. In het LZ II-arrest oordeelde het HvJ in verband met de habitatrichtlijn (92/43/EEG): „Het zou onverenigbaar zijn met de dwingende werking die in artikel 288 VWEU aan een richtlijn wordt toegekend, indien in beginsel zou worden uitgesloten dat de daarbij opgelegde verplichtingen door de betrokkenen kunnen worden ingeroepen.” (37)

37. Hieruit volgt duidelijk dat de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden ook gemotiveerd wordt door de noodzaak om te waarborgen dat de in het milieurecht van de Unie vervatte verplichtingen worden nagekomen. De voorwaarden waaronder een zaak bij een nationale rechter aanhangig gemaakt kan worden, kunnen echter afhangen van de vraag wie als betrokkenen worden beschouwd. In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen milieu-ngo's en natuurlijke personen.

Milieu-ngo's spelen een belangrijke rol bij het waarborgen dat aan de verplichtingen van het milieurecht van de Unie wordt voldaan, en zij genieten een ruim recht om het milieu te beschermen, dat de nationale rechter moet eerbiedigen.

38. De betrokkenheid van het publiek is niet beperkt tot de rol van natuurlijke personen, maar omvat ook die van hun verenigingen (38). In de rechtspraak van het HvJ is dan ook erkend dat milieuverenigingen („niet-gouvernementele milieuorganisaties” of „milieu-ngo's”) een cruciale rol spelen bij het waarborgen dat aan de verplichtingen krachtens het milieurecht van de Unie wordt voldaan.

39. In het LZ I-arrest (ook bekend als het „Slowaakse bruine beren”-arrest) heeft het HvJ geoordeeld dat „het aan de verwijzende rechter [staat] om het nationale procesrecht ter zake van de voorwaarden voor het instellen van een bestuursrechtelijk beroep of beroep bij de rechter, zo veel mogelijk uit te leggen in overeenstemming met zowel de doelstellingen van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus als de effectieve rechterlijke bescherming van de door het recht van de Unie verleende rechten om een milieuvereniging, zoals de Lesoochranarske zoskupenie, in staat te stellen, bij de rechter op te komen tegen een na een bestuursrechtelijke procedure gevolgde beslissing die in strijd zou kunnen zijn met het milieurecht van de Unie.” (39)

40. Het LZ I-arrest is ook vermeldenswaard omdat het betrekking heeft op een beslissing van een overheidsinstantie om de jacht op bruine beren toe te staan in afwijking op de bepalingen betreffende de bescherming van soorten in de habitatrichtlijn (92/43/EEG). De bepalingen van die richtlijn betreffende de bescherming van soorten zijn niet bedoeld om natuurlijke personen te beschermen, maar om, omwille van het algemene belang van het publiek, het milieu te beschermen. Daarom erkende het HvJ dat de milieu-ngo die het beroep had ingesteld, in dit specifieke geval een recht had dat rechterlijke bescherming verdiende, namelijk het afdwingbaar maken van de bepalingen van de habitatrichtlijn.

41. Dit is zeker op het gebied van natuurbescherming belangrijk, omdat het op dit terrein soms lastig is om te beargumenteren dat enig besluit, handelen of nalaten van overheidsinstanties specifieke rechten van natuurlijke personen kan aantasten, zoals die in verband met de menselijke gezondheid.

42. Het standpunt dat het HvJ in de zaak LZ I heeft ingenomen, sluit ook aan bij de zevende, dertiende en achttiende overweging van de preambule van het Verdrag van Aarhus, waarin de belangrijke rol van milieu-ngo's bij de bescherming van het milieu is erkend. De uitspraak van het HvJ in deze zaak staat bovendien niet op zichzelf. Zij is consistent met de eerdere uitspraak in de zaak-Janecek dat zowel rechtspersonen als natuurlijke personen zich kunnen beroepen op het milieurecht van de Unie waarmee beoogd wordt de menselijke gezondheid te beschermen (40).

43. Naast het door het HvJ in de zaken-LZ I en -Janecek (41) erkende recht van milieu-ngo's is ook in verschillende wetgevingshandelingen van de Unie de rol van deze ngo's erkend, doordat aan hen de lege procesbevoegdheid werd toegekend voor specifieke activiteiten die inspraak vereisen, alsook in situaties van milieuschade. In afdeling C.2 wordt hier nader op ingegaan.

Het milieurecht van de Unie verleent procedurele en materiële rechten aan natuurlijke personen. Deze rechten betreffen in het bijzonder de voorschriften voor overheidsinstanties om inspraakprocedures voor het publiek correct te volgen en bepalingen betreffende menselijke gezondheid en eigendom.

a) Procedurele rechten

44. Onder „het publiek” vallen volgens artikel 2, punt 4, van het Verdrag van Aarhus ook natuurlijke personen, en ook hun rol bij het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu is erkend. Het recht om zich voor een nationale rechter te beroepen op verplichtingen die uit hoofde van het milieurecht van de Unie voor nationale autoriteiten gelden, kan echter bij nationaal recht worden beperkt tot omstandigheden waarin de betrokkenen kunnen aantonen dat zij een voldoende belang hebben of dat inbreuk is gemaakt op een recht (42). De toegang tot een nationale rechter kan bijgevolg worden beperkt tot de handhaving van bepalingen waarbij niet alleen verplichtingen aan overheidsinstanties worden opgelegd, maar tevens rechten aan natuurlijke personen worden toegekend.

45. De procedurele rechten houden gewoonlijk verband met inspraak. Veelal gaat het om praktische regelingen waarbij een overheidsinstantie het publiek informeert over een voorgesteld besluit, opmerkingen ontvangt, daar rekening mee houdt en haar besluit bekendmaakt. Het Verdrag van Aarhus voorziet in inspraak voor: — besluiten over specifieke activiteiten (43); — plannen, programma's en beleid betrekking hebbende op het milieu (44), en — uitvoerende regelingen en/of algemeen toepasselijke wettelijk bindende normatieve instrumenten (45).

46. Uitdrukkelijke bepalingen betreffende inspraak zijn met name — maar niet alleen — in de volgende EU-milieurichtlijnen te vinden: de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU), de richtlijn industriële emissies (2010/75/EU), de inspraakrichtlijn (2003/35/EG) en de richtlijn strategische milieueffectbeoordeling (2001/42/EG). Anderzijds heeft het HvJ in het LZ II-arrest de voorschriften voor verplichte inspraak in artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus ruim uitgelegd en in samenhang gelezen met artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn (92/43/EEG).

47. Tevens heeft het HvJ in het Kraaijeveld-arrest opgemerkt dat procedurele rechten tot doel hebben te waarborgen dat het milieurecht van de Unie daadwerkelijk wordt toegepast: „Met name in gevallen waarin het gemeenschapsgezag de lidstaten bij richtlijn heeft verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, zou het nuttig effect van zodanige handeling worden verzwakt, wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen” (46). De in dat arrest bedoelde gedragslijn betrof de uitvoering van een milieueffectbeoordeling met raadpleging van het publiek. Dezelfde redenering geldt voor andere bepalingen van het milieurecht van de Unie waarin raadpleging van het publiek wordt verlangd, zoals die in de richtlijn strategische milieueffectbeoordeling (2001/42/EG) (47).

b) Materiële rechten

48. Het HvJ heeft erkend dat bepaalde secundaire milieuwetgeving van de Unie naast procedurele rechten ook materiële rechten aan natuurlijke personen en hun verenigingen verleent.

49. In het Janecek-arrest stelde het HvJ vast dat „in alle gevallen waarin de niet-naleving van door de richtlijnen inzake de lucht- en drinkwaterkwaliteit vereiste maatregelen die strekken ter bescherming van de volksgezondheid, gevaar kan opleveren voor de gezondheid van personen, de betrokkenen zich moeten kunnen beroepen op de daarin vervatte dwingende voorschriften” (48).

50. Het materiële recht dat in het Janecek-arrest werd erkend — namelijk dat natuurlijke personen de EU-milieuwetgeving mogen inroepen om hun gezondheid te beschermen — is om twee redenen zeer relevant.

51. Ten eerste heeft het HvJ zelf vervolgens in het arrest-Stichting Natuur en Milieu (49) dezelfde redenering op de luchtkwaliteitwetgeving toegepast, waarbij echter een hoger niveau betrokken was dan het lokale niveau waarom het in het Janecek-arrest ging. Dit wijst erop dat de bescherming van de gezondheid van de mens zich niet beperkt tot onmiddellijke bedreigingen op lokaal niveau (50).

52. Ten tweede wordt de bescherming van de menselijke gezondheid veelal overeenkomstig artikel 35 van het Handvest van de grondrechten (51) als doelstelling in de EU-milieuwetgeving opgenomen. De menselijke gezondheid wordt specifiek genoemd in enkele van de belangrijkste teksten van de EU-milieuwetgeving, zoals de kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG) (52), de kaderrichtlijn water (2000/60/EG) (53) en de richtlijn nationale emissieplafonds ((EU) 2016/2284) (54). De motivering van het Janecek-arrest kan bijgevolg relevant zijn tot ver buiten de luchtkwaliteit- en drinkwaterwetgeving.

53. Natuurlijke personen kunnen zich ook voor een rechter op het milieurecht van de Unie beroepen bij een mogelijke inbreuk op eigendomsrechten en daaruit voortvloeiende vermogensschade, als gevolg van een besluit, handelen of nalaten van een overheidsinstantie dat in strijd is met het milieurecht.

54. In het Leth-arrest heeft het HvJ verklaard dat „de voorkoming van vermogensschade onder de beschermingsdoelstelling van [Richtlijn 85/337/EEG] [thans 2011/92/EU] [valt] voor zover deze schade het rechtstreekse economische gevolg van de milieueffecten van een openbaar of particulier project is” (55). De motivering van het Leth-arrest is ook van toepassing op andere teksten van de EU-milieuwetgeving, zoals de richtlijn strategische milieueffectbeoordeling (2001/42/EG).

55. Het milieurecht van de Unie vestigt geen algemeen recht op een gezond en ongeschonden milieu voor iedere natuurlijke persoon. Een natuurlijke of rechtspersoon kan echter wel het recht verkregen hebben om het milieu voor een specifieke economische activiteit of activiteit zonder winstoogmerk te gebruiken. Een voorbeeld hiervan is een toegekend en verworven visrecht voor bepaalde wateren (56). Dit kan ertoe leiden dat een besluit, handelen of nalaten dat gevolgen heeft voor dat specifiek toegekende recht om het milieu te gebruiken, moet worden betwist.

56. Dit is met name van belang voor de water- en natuurwetgeving van de Unie. In dit verband is in het overkoepelende instrument voor water, de kaderrichtlijn water (2000/60/EG), „verontreiniging” gedefinieerd op basis van de inbreng van stoffen of warmte die „de belevingswaarde van het milieu of ander rechtmatig milieugebruik aantasten of daaraan in de weg staan”. In de vogelrichtlijn (2009/147/EG) en de habitatrichtlijn (92/43/EG) zijn uiteenlopende mogelijkheden voor natuurgebruik genoemd, waaronder recreatief gebruik (zoals jagen), onderzoek en onderwijs. Redelijkerwijs kan worden verondersteld dat bij dit gebruik niet alleen belangen, maar ook rechten in het geding kunnen zijn.

57. Daarom wordt in de volgende onderdelen van deze mededeling de toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden vanuit verschillende oogpunten onderzocht: — de precieze grondslag waarop en de voorwaarden waaronder natuurlijke personen en milieu-ngo's mogen verwachten procesbevoegd te zijn; — de omvang van de toetsing, d.w.z. de gronden voor de toetsing en de intensiteit van het onderzoek die voor een betwist besluit, handelen of nalaten zouden moeten gelden; — doeltreffende voorzieningen in rechte om een juridisch bevonden besluit, handelen of nalaten aan te pakken; — proceskosten en de factoren die in aanmerking moeten worden genomen om te voorkomen dat deze kosten buitensporig hoog zijn, en — de snelheid van de procedures en de noodzaak om het publiek van praktische informatie te voorzien.

2. PROCESBEVOEGDHEID

2.1. Inleiding

Onder „procesbevoegdheid” wordt verstaan het recht van een verzoeker om voor een rechterlijke instantie of een ander onafhankelijk en onpartijdig orgaan in rechte op te komen ter bescherming van zijn recht of belang betreffende de rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten van een overheidsinstantie. De procesbevoegdheid kan verschillen naargelang het onderwerp van het betwiste besluit, handelen of nalaten. Zij kan ook verschillen naargelang de vraag of de verzoeker een natuurlijke persoon of een erkende milieu-ngo is.

58. Onder „procesbevoegdheid” — ook wel locus standi genoemd — wordt verstaan het recht van een verzoeker om voor een rechterlijke instantie of een ander onafhankelijk en onpartijdig orgaan in rechte op te komen ter bescherming van zijn een recht of belang. Dit recht op aanvechting betreft enig besluit, handelen en nalaten van overheidsinstanties dat een inbreuk op een recht of belang kan inhouden. Besluiten, handelen en nalaten zijn de wijzen waarop overheidsinstanties verplichtingen vervullen — of daarover een standpunt innemen — die door het milieurecht van de Unie aan hen zijn opgelegd, bijvoorbeeld het waarborgen dat afvalvoorzieningen en industriële installaties met een vergunning werken (57). Procesbevoegdheid is niet alleen een middel om de bescherming van rechten en belangen te waarborgen, maar vormt ook een middel om te waarborgen dat met betrekking tot dergelijke besluiten en dergelijk handelen en nalaten verantwoording wordt afgelegd.

59. Enkele EU-milieurichtlijnen bevatten bepalingen betreffende de toegang tot de rechter waarin van de lidstaten uitdrukkelijk wordt verlangd dat zij procesbevoegdheid verlenen (58). In de meeste secundaire milieuwetgeving van de Unie ontbreken echter uitdrukkelijke bepalingen betreffende toegang tot de rechter en procesbevoegdheid. Als er geen uitdrukkelijke wettelijke bepalingen zijn, moeten de vereisten voor procesbevoegdheid echter in het licht van de in de rechtspraak van het HvJ ontwikkelde beginselen worden geïnterpreteerd.

60. De grondslag voor procesbevoegdheid verschilt naargelang het onderwerp van het besluit, handelen of nalaten dat men wenst te betwisten. In de volgende onderdelen wordt een onderscheid gemaakt tussen besluiten, handelen en nalaten betreffende: — verzoeken om milieu-informatie en het recht om informatie te ontvangen (afdeling C.2.2); — voorschriften voor specifieke activiteiten die inspraak vereisen (afdeling C.2.3); — verzoeken om maatregelen op grond van milieuaansprakelijkheidsregels (afdeling C.2.4); — andere onderwerpen, zoals nationale uitvoeringswetgeving, algemene regelgevingshandelingen, plannen en programma's, en afwijkingen (afdeling C.2.5).

61. Voor de eerste drie categorieën zijn in de secundaire milieuwetgeving van de Unie vele uitdrukkelijke bepalingen te vinden waarin procesbevoegdheid wordt toegekend (59). Voor de laatste categorie hangt de procesbevoegdheid af van algemene procesbevoegdheidsbeginselen, zoals uitgelegd door het HvJ.

62. De reikwijdte van de procesbevoegdheid verschilt ook afhankelijk van de vraag of de betwistende persoon een natuurlijke persoon, een milieu-ngo of een andere entiteit is. Dit aspect komt in onderstaande onderdelen aan de orde.

2.2. Verzoeken om milieu-informatie en het recht om informatie te ontvangen

Natuurlijke of rechtspersonen die een verzoek om informatie indienen, genieten procesbevoegdheid om een besluit, handelen of nalaten te betwisten van de overheidsinstantie die het verzoek behandelt. Het recht om informatie te ontvangen door actieve verspreiding kan ook inhouden dat natuurlijke personen en verenigingen in rechte mogen opkomen.

63. Het milieurecht van de Unie verleent natuurlijke en rechtspersonen rechten om verzoeken om milieu-informatie in te dienen (60). Artikel 6 van de richtlijn toegang tot milieu-informatie (2003/4/EG) voorziet expliciet in een procedure om handelen of nalaten door overheidsinstanties in verband met verzoeken om milieu-informatie die binnen het toepassingsgebied van de richtlijn vallen, door de rechter te laten toetsen. Het recht op toetsing berust op artikel 9, lid 1, van het Verdrag van Aarhus en strekt tot bescherming van het recht om een verzoek om informatie in te dienen (61). Alle natuurlijke en rechtspersonen die een verzoek om informatie indienen, genieten procesbevoegdheid (62).

64. Het milieurecht van de Unie verleent natuurlijke en rechtspersonen niet alleen rechten om verzoeken om milieu-informatie in te dienen, maar ook om die informatie te ontvangen (63). Uit het East Sussex-arrest van het HvJ blijkt duidelijk dat de rechten van verzoekers om milieu-informatie ook inhouden dat de bevoegde overheidsinstantie op correcte wijze voorwaarden in verband met de verstrekking van informatie moet eerbiedigen (64). Die zaak betrof rechten om op verzoek informatie te ontvangen, maar het publiek heeft ook recht op de ontvangst van informatie via actieve verspreiding door de bevoegde overheidsinstanties (65). Dat overheidsinstanties hun verplichtingen betreffende de actieve verspreiding van milieu-informatie vervullen, kan onder meer belangrijk zijn om het recht van natuurlijke personen om hun gezondheid te beschermen te waarborgen (66).

2.3. Voorschriften voor specifieke activiteiten die inspraak vereisen

Inspraakvoorschriften die van toepassing zijn op specifieke activiteiten, verlenen rechten aan degenen die bij die activiteiten betrokken zijn, en geven hun het recht een rechter te verzoeken het besluit of het handelen of nalaten te toetsen.

65. De milieuwetgeving van de Unie bevat een aanzienlijke hoeveelheid verplichtingen voor overheidsinstanties om besluiten te nemen over specifieke activiteiten die milieueffecten kunnen hebben. Zo mag pas met de aanleg van een voorgestelde snelweg worden begonnen nadat een overheidsinstantie een besluit heeft genomen om daar toestemming voor te geven. Ook voor voorgestelde industriële activiteiten kan gelden dat er pas mee mag worden aangevangen nadat een overheidsinstantie een besluit heeft genomen om een vergunning voor industriële emissies te verlenen. Bovendien schrijft de secundaire milieuwetgeving van de Unie vaak voor dat het publiek tijdens het besluitvormingsproces geraadpleegd moet worden (67). Een verplichte raadpleging verleent inspraakrechten aan de leden van het publiek die aan de raadpleging mogen deelnemen.

66. De procesbevoegdheid om besluiten, handelen en nalaten in verband met specifieke activiteiten die inspraak vereisen, te betwisten, berust zowel op uitdrukkelijke procesbevoegdheidsbepalingen in artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus en daarmee verband houdende secundaire EU-wetgeving (68), als op rechtspraak van het HvJ. Het HvJ heeft in het bijzonder in het Kraaijeveld-arrest (69) bevestigd dat een besluit, handelen of nalaten van een overheidsinstantie waarbij inspraakrechten geschonden worden, leidt tot een recht op rechterlijke toetsing.

67. Sinds het Kraaijeveld-arrest is in het Verdrag van Aarhus een uitdrukkelijk recht op procesbevoegdheid opgenomen, op basis van het recht op inspraak. In het bijzonder is in artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus bepaald dat er toegang moet zijn tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan (70) om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de inspraakbepalingen van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus.

68. In secundaire milieuwetgeving van de Unie die hiermee verband houdt (71), zijn op artikel 9, lid 2, gebaseerde bepalingen opgenomen. Deze secundaire wetgeving omvat echter niet alle besluitvormingsprocessen waarop artikel 6 — en bij uitbreiding artikel 9, lid 2 — van het Verdrag van Aarhus betrekking heeft. Aangezien in artikel 9, lid 2, wordt verwezen naar situaties waarin de inspraakbepalingen van artikel 6 van toepassing zijn, moeten de lidstaten een regeling inzake rechterlijke toetsing hebben voor alle gevallen waarin artikel 6 inspraak van het publiek vereist.

69. In het LZ II-arrest (72) oordeelde het HvJ dat de inspraakvoorschriften van artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus ook van toepassing zijn in het kader van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn (92/43/EEG), in situaties waarin een overheidsinstantie ingevolge nationaal recht moet bepalen of al dan niet een passende beoordeling moet worden gemaakt van een project dat een aanzienlijk effect op de natuurlijke kenmerken van een beschermd Natura 2000-gebied kan hebben. Bovendien oordeelde het HvJ dat aangezien artikel 6, lid 1, onder b), van het Verdrag van Aarhus op deze situaties van toepassing is, artikel 9, lid 2, van dat verdrag eveneens van toepassing is.

70. In dat arrest verduidelijkte het HvJ dat de voorschriften van artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus, in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten, ook van toepassing kunnen zijn op gebieden van het milieurecht waarvoor geen specifieke voorschriften betreffende de toegang tot de rechter zijn vastgesteld. Hoewel het LZ II-arrest betrekking had op de habitatrichtlijn (92/43/EEG), kan de motivering van de uitlegging door het HvJ naar analogie worden toegepast op besluitvormingsprocessen op andere gebieden van het milieurecht van de Unie, zoals water en afvalstoffen.

71. De inspraakbepalingen van artikel 6, lid 2, van het Verdrag van Aarhus — en bij uitbreiding de bepalingen betreffende de toegang tot de rechter van artikel 9, lid 2, van dat verdrag, en de desbetreffende secundaire wetgeving van de Unie — zijn van toepassing op „het betrokken publiek”. Dit is gedefinieerd als „het publiek dat gevolgen ondervindt, of waarschijnlijk ondervindt van, of belanghebbende is bij, milieubesluitvorming” (73). „Het publiek” is gedefinieerd als „een of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen” (74).

72. Noch in artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus, noch in de secundaire wetgeving van de Unie wordt aan de leden van het publiek echter onvoorwaardelijke toegang tot de rechter verleend. Het verdrag en de wetgeving staan toe dat de verdragsluitende partijen, respectievelijk de lidstaten, bepaalde voorwaarden stellen en aldus voorkomen dat er een algemene procesbevoegdheid voor iedereen (actio popularis) in milieuaangelegenheden is (75). Bovendien wordt in zowel het Verdrag van Aarhus als de daarvan afgeleide secundaire wetgeving van de Unie een onderscheid in procesbevoegdheid gemaakt tussen enerzijds natuurlijke personen, verenigingen, organisaties en groepen, en anderzijds erkende milieu-ngo's.

2.3.1. Natuurlijke personen

Voor natuurlijke personen moet de voorwaarde dat aangetoond moet worden dat „inbreuk is gemaakt op een recht” of dat zij een voldoende belang hebben om procesbevoegdheid te krijgen om in verband met een specifieke activiteit in rechte op te komen, worden uitgelegd en toegepast in het licht van de verplichting om ruim toegang tot de rechter in milieuaangelegenheden te verschaffen. Rechten waarop inbreuk gemaakt kan zijn, zijn de door het milieurecht van de Unie verleende procedurele rechten van natuurlijke personen (bv. het recht op inspraak) en aan natuurlijke personen toegekende materiële rechten (bv. de bescherming van de menselijke gezondheid, eigendomsrechten).

73. Volgens artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus, alsmede artikel 11 van de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU) en artikel 25 van de richtlijn industriële emissies (2010/75/EU) mogen de verdragsluitende partijen en de lidstaten de toegang tot de rechter beperken tot natuurlijke personen die aantonen dat zij een voldoende belang hebben of dat inbreuk is gemaakt op een recht. Het leerstuk van „inbreuk op een recht” wordt in afdeling C.2.5.3 verder uitgelegd.

2.3.2. Milieu-ngo's met procesbevoegdheid de lege

2.3.2.1. Algemeen beginsel

Erkende milieu-ngo's genieten de lege procesbevoegdheid om besluiten, handelen of nalaten van overheidsinstanties in verband met specifieke activiteiten die uit hoofde van het recht van de Unie inspraak vereisen, te betwisten.

74. In artikel 2, punt 5, en artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus en de daarmee verband houdende wetgeving van de Unie die tot uitvoering daarvan strekt, wordt de belangrijke rol van actoren als milieu-ngo's erkend door daaraan de lege procesbevoegdheid toe te kennen, gesteld dat zij aan de desbetreffende voorschriften van nationaal recht voldoen. Deze ngo's worden geacht aan de voorwaarden voor procesbevoegdheid op basis van een voldoende belang en een inbreuk op een recht te voldoen (76). Deze procesbevoegdheid de lege heeft niet alleen gevolgen voor de ontvankelijkheid van een vordering, maar ook voor de omvang van de door de nationale rechter uitgevoerde toetsing (zie afdeling C.3.2.2.2).

75. Het HvJ heeft de reikwijdte verduidelijkt van de vereisten van nationaal recht waaraan ngo's moeten voldoen om deze procesbevoegdheid te verkrijgen. Het oordeelde dat het weliswaar aan de lidstaten staat om de regels voor dergelijke vereisten te bepalen, maar dat die regels niet op zodanige wijze mogen worden vormgegeven dat ngo's hun recht om via de rechter op te komen om het algemeen belang te beschermen, niet kunnen uitoefenen. De nationale regels „moeten […] een ruime toegang tot de rechter waarborgen” (77).

76. Het HvJ heeft geoordeeld dat nationale wetgeving in strijd is met artikel 11 van de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU) indien zij ngo's zoals bedoeld in artikel 1, lid 2, van die richtlijn, de mogelijkheid ontzegt zich voor de rechter in het kader van een beroep tegen een beslissing inzake verlening van een vergunning voor projecten die „aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben” in de zin van artikel 1, lid 1, van die richtlijn, te beroepen op schending van een uit het milieurecht van de Unie voortvloeiend voorschrift van milieubescherming, op grond dat het voorschrift alleen de belangen van het algemene publiek beschermt en niet die van individuele personen (78).

77. Deze redenering geldt voor alle zaken betreffende de procesbevoegdheid de lege, d.w.z. die in het kader van artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus.

2.3.2.2. Specifieke criteria voor procesbevoegdheid de lege

Het mag niet uiterst moeilijk zijn om te voldoen aan de criteria die milieu-ngo's moeten vervullen om voor procesbevoegdheid de lege in aanmerking te komen, en de criteria moeten rekening houden met de belangen van kleine en plaatselijke ngo's.

78. De vereisten waaraan ngo's moeten voldoen om voor procesbevoegdheid de lege in aanmerking te komen, mogen in nationale regelgeving worden vastgesteld. In de rechtspraak van het HvJ is verduidelijkt hoe streng dergelijke regelgeving mag zijn.

a) Activiteit op milieugebied

79. Betrokkenheid bij het milieu draagt ertoe bij dat een ngo over nuttige deskundigheid en kennis beschikt. In het Djurgården-arrest heeft het HvJ bevestigd dat „een nationale wet [kan] verlangen dat een dergelijke vereniging die een onder [Richtlijn 85/337/EEG] [thans 2011/92/EU] vallend project bij de rechter wil aanvechten, een op natuur- en milieubescherming gericht maatschappelijk doel heeft” (79). Uit de formulering van het arrest kan niet worden geconcludeerd dat het HvJ het vereiste heeft goedgekeurd dat een ngo milieubescherming als enig maatschappelijk doel heeft. Het lijkt echter toelaatbaar dat een lidstaat voorschrijft dat een ngo milieubescherming als overheersend of wezenlijk doel heeft.

b) Lidmaatschapsvoorschriften

80. Het aantal leden dat een ngo heeft, kan een belangrijke indicator van de activiteit ervan zijn. In het Djurgården-arrest keek het HvJ naar een voorschrift van nationaal recht dat een ngo een bepaald aantal leden moest hebben. Het HvJ oordeelde dat het vereiste aantal leden niet zo hoog kan worden vastgesteld dat het ingaat tegen het doel om de toegang tot de rechter te vergemakkelijken (80). Ook benadrukte het HvJ dat ook plaatselijke ngo's toegang tot de rechter moeten hebben, omdat het waarschijnlijk dergelijke ngo's zijn die projecten van kleiner formaat betwisten die geen nationaal of regionaal belang vertegenwoordigen, maar toch een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben (81). Er kan op worden gewezen dat niet alle ngo's die in de lidstaten de lege procesbevoegdheid hebben, een lidmaatschapsstructuur hebben. Soms gaat het om charitatieve stichtingen. Vorderingen van dergelijke stichtingen hebben al tot belangrijke rechtspraak van het HvJ geleid.

c) Andere criteria

81. In de praktijk verlangen enkele lidstaten dat ngo's aan nog andere criteria voldoen om de lege procesbevoegdheid te verkrijgen. Deze kunnen de onafhankelijkheid of niet-winstgevende aard van de ngo betreffen of de eigen rechtspersoonlijkheid naar nationaal recht. Ook wordt soms verlangd dat een ngo aantoont een solide financiële basis te hebben om een milieubeschermingsdoel na te streven. Er wordt ook wel een minimale bestaansduur geëist alvorens de lege procesbevoegdheid wordt verleend. In dit verband dient rekening te worden gehouden met de argumentatie van het HvJ betreffende lidmaatschapsvereisten in het hiervoor aangehaalde Djurgården-arrest (82).

2.3.3. Non-discriminatie van buitenlandse ngo's

De voorwaarden waaraan milieu-ngo's moeten voldoen om de lege rechtsbevoegdheid te krijgen, mogen voor buitenlandse ngo's niet minder gunstig zijn dan voor binnenlandse ngo's.

82. Milieu-ngo's van naburige lidstaten kunnen inspraak in de besluitvorming over specifieke activiteiten wensen te hebben of er anderszins een actieve rol in willen hebben. Dit geldt in het bijzonder als de specifieke activiteit grensoverschrijdende milieueffecten kan hebben. In artikel 3, lid 9, van het Verdrag van Aarhus is bepaald: „Het publiek [heeft] toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden zonder discriminatie op grond van staatsburgerschap, nationaliteit of woonplaats en, in het geval van een rechtspersoon, zonder discriminatie op grond van de plaats van de statutaire zetel of een feitelijk middelpunt van de activiteiten.” Dit betekent dat ten aanzien van de voorwaarden voor de lege procesbevoegdheid een buitenlandse ngo geen minder gunstige behandeling mag krijgen dan binnenlandse ngo's.

83. Aangezien artikel 3, lid 9, slechts een verbod op discriminatie behelst, kan een lidstaat wel verlangen dat buitenlandse ngo's aan dezelfde voorwaarden voldoen als binnenlandse ngo's. Deze voorwaarden, en in het bijzonder de procedure voor het verwerven van procesbevoegdheid de lege, mogen het echter voor buitenlandse ngo's niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken om die positie te verkrijgen (83).

2.3.4. Andere verenigingen, organisaties en groepen

Hoewel andere verenigingen, organisaties en groepen geen procesbevoegdheid de lege genieten, kunnen zij, overeenkomstig het nationale recht, procesbevoegdheid genieten onder dezelfde voorwaarden als natuurlijke personen.

84. Zoals al eerder werd opgemerkt, omvat „het publiek” volgens het Verdrag van Aarhus „een of meer natuurlijke of rechtspersonen en, in overeenstemming met nationale wetgeving of praktijk, hun verenigingen, organisaties of groepen”. Bijgevolg kunnen ook verenigingen, organisaties en groepen die geen procesbevoegdheid de lege genieten, op dezelfde grondslag als natuurlijke personen procesbevoegdheid hebben. Hierdoor wordt het eenvoudiger vorderingen te bundelen die anders afzonderlijk door individuele verzoekers zouden moeten worden ingesteld, wat voordelen oplevert voor zowel het betrokken publiek (dat de proceskosten kan delen) als de overheidsinstantie (minder kans dat een groot aantal afzonderlijke processen moet worden gevoerd).

2.3.5. Voorafgaande inspraak

De lidstaten mogen de procesbevoegdheid inzake besluiten van een overheidsinstantie niet beperken tot leden van het betrokken publiek die hebben deelgenomen aan de voorafgaande administratieve procedure voor de goedkeuring van het besluit.

85. Het niet-deelnemen aan de administratieve procedure voor de goedkeuring van een besluit kan een rol spelen bij de ontvankelijkheid van latere betwistingen ervan (84). In de rechtspraak van het HvJ is de rol van de nationale rechter bij de bescherming van de materiële rechten van natuurlijke personen en verenigingen op grond van het recht van de Unie benadrukt, waarbij tevens is aangegeven dat de administratieve en gerechtelijke procedures verschillende doelen dienen. Zo kan een besluit van een overheidsinstantie tot een mogelijke schending van het recht van een verzoeker op bescherming van zijn of haar gezondheid leiden, die losstaat van de eventuele procedurele rechten van de verzoeker.

86. In dit verband heeft het HvJ in het Djurgården-arrest ter zake van een besluit waarop de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU) van toepassing is, geoordeeld dat „de milieubesluitvormingsprocedure […] zich van het beroep in rechte [onderscheidt] en […] een ander doel [heeft], aangezien laatstgenoemd beroep in voorkomend geval kan worden ingesteld tegen de beslissing die na afloop van die procedure is genomen” (85). Daarom moeten „leden van het betrokken publiek […] de beslissing van een instantie die behoort tot de rechterlijke organisatie van een lidstaat, over een vergunningaanvraag voor een project […] kunnen aanvechten, ongeacht de rol die zij bij de behandeling van die aanvraag hebben kunnen spelen door aan de procedure voor die instantie deel te nemen en hun standpunt aldaar kenbaar te maken”.

2.4. Verzoeken om maatregelen op grond van milieuaansprakelijkheidsregels

87. De milieuaansprakelijkheidsrichtlijn (2004/35/EG) heeft onder meer tot doel natuurlijke en rechtspersonen aan te moedigen overheidsinstanties te helpen bij de aanpak van situaties van milieuschade die onder de milieuaansprakelijkheidsregels (86) vallen. Natuurlijke of rechtspersonen die dergelijke schade lijden of een voldoende belang hebben met betrekking tot de schade, dan wel stellen dat door de schade inbreuk is gemaakt op een recht, mogen op grond van de richtlijn bij de bevoegde nationale instantie opmerkingen en verzoeken indienen om maatregelen te treffen. Bepaalde ngo's worden volgens de richtlijn geacht een voldoende belang of rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt, waardoor zij om maatregelen mogen verzoeken. De bevoegde instantie moet een besluit over het verzoek om maatregelen nemen (87).

88. De formulering van het recht opmerkingen in te dienen en om maatregelen te verzoeken sluit zeer nauw aan bij artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus en de desbetreffende bepalingen van de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU). Daardoor zijn degenen die opmerkingen mogen maken en om maatregelen mogen verzoeken, tevens gerechtigd de formele en materiële rechtmatigheid te bestrijden van een besluit, handelen of nalaten van een bevoegde instantie naar aanleiding van de opmerkingen en het verzoek (88).

89. Vanwege de soortgelijke bewoordingen, met inbegrip van de bevoorrechte positie van milieu-ngo's, kan bij de interpretatie van de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn (2004/35/EG) ook de in afdeling C.2.3 beschreven rechtspraak van het HvJ over de procesbevoegdheid in aanmerking worden genomen.

2.5. Andere onderwerpen, zoals nationale uitvoeringswetgeving, algemene regelgevingshandelingen, plannen en programma's, en afwijkingen

2.5.1. Algemene grondslag van procesbevoegdheid

De algemene grondslag van de procesbevoegdheid om besluiten, handelen of nalaten van lidstaten op de onder het milieurecht van de Unie vallende gebieden te betwisten, is neergelegd in het nationale recht, maar moet in overeenstemming met de voorschriften in artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten worden geïnterpreteerd.

90. In artikel 19, lid 1, VEU, waarin het vaste beginsel van effectieve rechterlijke bescherming is gecodificeerd (89), wordt het volgende voorgeschreven: „De lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.” Tegelijkertijd is in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest van de grondrechten, waaraan de lidstaten bij de uitvoering van het recht van de Unie gebonden zijn, het volgende bepaald: „Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.”

91. Wat het specifieke gebied van het milieu betreft, is in artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus bepaald dat de verdragsluitende partijen moeten waarborgen dat leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in hun nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot administratieve of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privépersonen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van hun nationale recht betreffende het milieu. Zoals eerder al werd opgemerkt, vallen ook milieu-ngo's binnen de definitie van „het publiek”.

92. Lid 3 van artikel 9 van het Verdrag van Aarhus is ruimer dan lid 2 van dat artikel, aangezien de beoogde begunstigde van de procesbevoegdheid „het publiek” is, dat algemener gedefinieerd is dan „het betrokken publiek”. In lid 3 van artikel 9 wordt ook verwezen naar handelen en nalaten van privépersonen, terwijl lid 2 beperkt is tot besluiten, handelen en nalaten van overheidsinstanties (90). Anderzijds wordt in artikel 9, lid 3, aan de verdragsluitende partijen de keuze gelaten tussen een bestuursrechtelijke en een rechterlijke herzieningsprocedure. Voorts wordt niet verwezen naar criteria voor de toegang, zoals de inbreuk op een recht of een voldoende belang, en wordt er geen procesbevoegdheid de lege verleend aan milieu-ngo's.

93. Bijgevolg heeft het HvJ in het LZ I-arrest verduidelijkt dat artikel 9, lid 3, geen duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting bevat die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks regelt, aangezien de uitvoering of werking van die bepaling een verdere handeling van de verdragsluitende partijen behelst (91). Het HvJ heeft echter ook geoordeeld dat de bepalingen van artikel 9, lid 3, hoewel zij in algemene bewoordingen zijn opgesteld, tot doel hebben ervoor te zorgen dat het milieu op doeltreffende wijze kan worden beschermd (92) en dat „de bepalingen van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus niet […] op dusdanige wijze [kunnen] worden uitgelegd dat de uitoefening van de door het recht van de Unie verleende rechten onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt” (93).

94. Ingevolge artikel 216, lid 2, VWEU maakt het Verdrag van Aarhus deel uit van de rechtsorde van de Unie (94). Volgens de voorschriften van de rechtsorde van de Unie, die bij de uitvoering van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus verbindend zijn voor de lidstaten, moet het recht van de Unie eenvormig worden toegepast en uitgelegd. Een belangrijk mechanisme waarmee dit wordt gewaarborgd, is de mogelijkheid — en soms de verplichting — voor nationale rechters om vragen betreffende de geldigheid en de uitlegging van specifieke voorschriften van het recht van de Unie uit hoofde van artikel 267 VWEU aan het HvJ voor te leggen. Dit vereist toegang tot de nationale rechter.

95. In het licht van al deze overwegingen zijn de lidstaten, ook als de desbetreffende milieuwetgeving van de Unie geen specifieke bepalingen ter zake bevat, verplicht procesbevoegdheid te verlenen zodat er een daadwerkelijk rechtsmiddel is om de door het milieurecht van de Unie verleende procedurele en materiële rechten te beschermen.

2.5.2. Procesbevoegdheid om procedurele rechten uit hoofde van het milieurecht van de Unie te beschermen

Er moet procesbevoegdheid aan natuurlijke personen en milieu-ngo's worden verleend om te waarborgen dat de procedurele milieubepalingen van de Unie worden nageleefd, waaronder die betreffende besluitvormingsprocedures met inspraak van het publiek, bijvoorbeeld in procedures voor plannen en programma's.

96. Procedurele rechten zijn bijzonder belangrijk bij plannen en programma's. In veel milieuwetgevingsteksten van de Unie wordt voorgeschreven dat plannen en programma's moeten worden vastgesteld om ervoor te zorgen dat milieudoelstellingen worden verwezenlijkt. Deze documenten kunnen dienen als beheersinstrument voor het optreden in een bepaalde periode (bv. stroomgebiedsbeheersplannen (95)) of als middel om maatregelen vast te stellen om op specifieke problemen te reageren (bv. luchtkwaliteitsplannen (96)). Behalve voorschriften voor de vaststelling van bepaalde plannen en programma's omvat de milieuwetgeving van de Unie ook voorschriften voor de milieubeoordeling van plannen en programma's die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben (bv. bestemmingsplannen) (97).

97. De betrokken wetgeving voorziet veelal in een verplichte raadpleging van het publiek tijdens het besluitvormingsproces. In dit verband is uit hoofde van artikel 7 van het Verdrag van Aarhus inspraak voor het publiek verplicht voor plannen en programma's die onder het ruime toepassingsgebied van dat artikel vallen. Dit betekent dat ook voor uit hoofde van het recht van de Unie verplichte milieuplannen en -programma's waarvoor geen expliciete inspraakbepalingen zijn vastgesteld, een raadpleging van het publiek vereist kan zijn.

98. De procesbevoegdheid om besluiten, handelen en nalaten van overheidsinstanties in verband met onder artikel 7 van het Verdrag van Aarhus vallende plannen en programma's te betwisten, kan worden bepaald in het licht van de rechtspraak van het HvJ inzake raadpleging van het publiek. Uitgaande van de motivering van het Kraaijeveld-arrest (98) (dat betrekking had op een project en niet op een plan of programma) mogen de begunstigden van inspraakrechten een rechter verzoeken te toetsen of bij het besluitvormingsproces voor een plan of programma de vereiste gedragslijn is gevolgd.

99. Uit de rechtspraak van het HvJ blijkt dat procesbevoegdheid niet alleen van belang is voor besluiten, handelen of nalaten betreffende afzonderlijke plannen en programma's, maar ook voor nationale wetgeving en algemene regelgevingshandelingen waarin de procedurele voorschriften voor dergelijke plannen en programma's worden vastgesteld. Zo heeft het HvJ in het Terre wallonne- en Inter-Environnement Wallonie-arrest (99) geoordeeld dat voor een actieprogramma dat op grond van de nitraatrichtlijn (91/676/EEG) vereist is, in beginsel ook een strategische milieueffectbeoordeling (die een raadpleging van het publiek omvat) uit hoofde van de richtlijn strategische milieueffectbeoordeling (2001/42/EG) moet worden verricht. Ingevolge dat arrest heeft een nationale rechter delen van een nationaal besluit tot vaststelling van een nitraatactieprogramma nietig verklaard op de grond dat er geen strategische milieueffectbeoordeling was verricht. Vervolgens heeft het HvJ in de zaak-Inter-Environnement Wallonie bevestigd dat de nietigverklaring onder deze omstandigheden noodzakelijk was (100).

100. Het is duidelijk dat zowel natuurlijke personen als milieu-ngo's procesbevoegdheid kunnen genieten om procedurele rechten te beschermen. Beide zijn namelijk bevoegd dergelijke rechten uit te oefenen.

2.5.3. Procesbevoegdheid om materiële rechten te beschermen

De lidstaten moeten procesbevoegdheid voor het betwisten van zeer ruime categorieën besluiten, handelen en nalaten verlenen om de uitoefening van een uitgebreide reeks materiële rechten mogelijk te maken.

101. Uit de rechtspraak van het HvJ blijkt dat procesbevoegdheid aan natuurlijke personen en milieu-ngo's moet worden verleend om door middel van de milieuwetgeving van de Unie de menselijke gezondheid te beschermen, eigendomsrechten te beschermen die onder de doelstellingen van de milieuwetgeving van de Unie vallen, en, voor milieu-ngo's, om het milieu door middel van de voorschriften van de milieuwetgeving van de Unie te beschermen.

102. De toepassing van het leerstuk van „inbreuk op een recht” (het door bepaalde lidstaten gevolgde leerstuk dat een natuurlijke persoon voor een rechter moet aantonen dat er inbreuk op een door hem genoten recht is gemaakt) is problematisch gebleken omdat de bescherming van het milieu gewoonlijk het algemene publieke belang dient en er doorgaans niet uitdrukkelijk rechten aan natuurlijke personen worden toegekend. De alternatieve aanpak waarbij een „voldoende belang” moet worden aangetoond, lijkt minder problemen op te leveren, al zouden mutatis mutandis soortgelijke overwegingen als beschreven voor het leerstuk van inbreuk op een recht gelden.

103. Het HvJ heeft bevestigd dat het aan de lidstaten staat te bepalen wat een inbreuk op een recht vormt (101). Het heeft echter ook verduidelijkt dat de bewoordingen van artikel 11, lid 3, van de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU) en van artikel 9, lid 2, tweede alinea, van het Verdrag van Aarhus betekenen dat die beoordelingsmarge wordt beperkt door de inachtneming van het doel om het betrokken publiek een ruime toegang tot de rechter te verzekeren (102). Bovendien mag de beoordelingsmarge van de lidstaten om te bepalen wat een inbreuk op een recht vormt, het niet uiterst moeilijk maken om de door het recht van de Unie verleende rechten te beschermen. De procesbevoegdheid van de leden van het betrokken publiek dat wordt geraakt door een besluit, handelen of nalaten dat binnen de werkingssfeer van de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU) — en artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus — valt, mag niet restrictief worden uitgelegd (103).

104. Het HvJ heeft deze rechten erkend in het kader van de volgende gevallen, waarin sprake was van een besluit, handelen of nalaten van overheidsinstanties: het nalaten van het opstellen van een wettelijk vereist actieplan voor luchtkwaliteit door een overheidsinstantie (104), vastgestelde nationale emissiereductieprogramma's (105) en de toekenning van een afwijking in het kader van de natuurwetgeving (106). In de rechtspraak wordt bijgevolg benadrukt dat de lidstaten en nationale rechters procesbevoegdheid moeten waarborgen voor het betwisten van zeer ruime categorieën besluiten, handelen en nalaten op basis van een uitgebreide reeks materiële rechten.

2.5.4. Criteria waaraan natuurlijke personen en ngo's moeten voldoen om aanspraak te kunnen maken op procesbevoegdheid

De lidstaten kunnen criteria vaststellen waaraan natuurlijke personen en ngo's moeten voldoen om procesbevoegdheid te verkrijgen, maar deze criteria mogen het niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken om de door het recht van de Unie verleende materiële en procedurele rechten uit te oefenen.

105. De formulering van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus („wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria”) laat de verdragsluitende partijen een zekere beoordelingsmarge om criteria voor procesbevoegdheid vast te stellen.

106. De lidstaten zijn niet verplicht procesbevoegdheid te verlenen aan elk lid van het publiek (actio popularis) of elke ngo. Volgens de toepassingsgids van het Verdrag van Aarhus moeten dergelijke criteria echter wel in overeenstemming zijn met de doelstellingen van dat verdrag betreffende de waarborging van de toegang tot de rechter (107). De verdragsluitende partijen mogen de zinsnede „wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria” niet aanwenden om criteria in te voeren of te behouden die zodanig stringent zijn dat daardoor alle of vrijwel alle milieuorganisaties worden uitgesloten van de betwisting van handelen of nalaten dat strijdig is met het nationale milieurecht (108). Voorts mogen de lidstaten, overeenkomstig het doeltreffendheidsbeginsel, geen criteria vaststellen waardoor het onmogelijk of uiterst moeilijk wordt om de door het recht van de Unie verleende rechten uit te oefenen.

107. Als de lidstaten in het kader van artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus passende criteria hebben vastgesteld, zijn die ook passend in het kader van artikel 9, lid 3. Anders dan artikel 9, lid 2, verleent artikel 9, lid 3, echter geen uitdrukkelijke procesbevoegdheid de lege voor milieu-ngo's. Dit werpt de vraag op of de lidstaten het leerstuk van inbreuk op een recht mogen toepassen zonder er rekening mee te houden dat een ngo niet op dezelfde wijze als een natuurlijke persoon kan aantonen dat er sprake is van een inbreuk. In dit verband moeten de lidstaten die het leerstuk van inbreuk op een recht toepassen, gezien de rol van milieu-ngo's bij de bescherming van algemene milieubelangen als de luchtkwaliteit en de biodiversiteit, dit op zodanige wijze doen dat gegarandeerd wordt dat milieu-ngo's procesbevoegdheid hebben om een besluit, handelen of nalaten te betwisten dat aan deze rol raakt.

3. OMVANG VAN DE RECHTERLIJKE TOETSING

3.1. Inleiding

De omvang van de rechterlijke toetsing bepaalt hoe nationale rechters de rechtmatigheid van een betwist besluit, handelen of nalaten beoordelen. Deze heeft twee aspecten. Het eerste betreft de mogelijke gronden voor de rechterlijke toetsing, d.w.z. de gebieden van het recht en juridische argumenten die aangevoerd mogen worden. Het tweede betreft de intensiteit van het onderzoek (of de toetsingsmaatstaf).

108. De omvang van de rechterlijke toetsing vormt een sleutelelement van een doeltreffend systeem van rechterlijke toetsing, aangezien het bepaalt hoe nationale rechters de rechtmatigheid van een betwist besluit, handelen of nalaten beoordelen. Deze heeft twee hoofdaspecten. Het eerste aspect betreft de gebieden van het recht en juridische argumenten die in een procedure aangevoerd mogen worden, en met name de vraag of een verzoeker zich ter onderbouwing op alle relevante bepalingen van het milieurecht van de Unie mag beroepen. Dit aspect wordt behandeld in afdeling C.3.2. Het tweede aspect, dat in afdeling C.3.3 wordt behandeld, betreft de intensiteit van het rechterlijke onderzoek bij de beoordeling van de rechtmatigheid.

109. Een aantal EU-richtlijnen waarin de toegang tot de rechter uitdrukkelijk is geregeld, bevatten bepalingen die van belang zijn voor de omvang van de rechterlijke toetsing (109). In de meeste secundaire milieuwetgeving ontbreken dergelijke bepalingen echter en moet men uitgaan van de rechtspraak van het HvJ om de passende omvang te bepalen, zoals ook het geval is voor de procesbevoegdheid.

3.2. Mogelijke gronden voor rechterlijke toetsing

110. Dit aspect is in het bijzonder van belang in rechtsgebieden die uitsluitend procesbevoegdheid verlenen op grond dat inbreuk is gemaakt op de rechten van de verzoeker. De mogelijke gronden voor rechterlijke toetsing zijn daar veelal van oudsher beperkt tot de wettelijke bepalingen die de subjectieve rechten verlenen waarop de verzoeker zich beroept om procesbevoegdheid te verkrijgen. Dit aspect is ook van belang voor beperkingen die ertoe strekken dat verzoekers alleen argumenten mogen aanvoeren die zij in de voorafgaande administratieve procedure hebben ingebracht (uitsluiting), of om te voorkomen dat verzoekers gerechtelijke procedures misbruiken door irrelevante juridische argumenten aan te voeren.

3.2.1. Specifieke activiteiten die inspraak vereisen

111. Deze categorie valt onder artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus. Zoals reeds opgemerkt, is artikel 9, lid 2, bedoeld om toegang tot de rechter te verlenen met betrekking tot enig besluit, handelen of nalaten in verband met specifieke activiteiten die onder de inspraakvoorschriften van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus vallen.

112. Zoals ook al werd opgemerkt, staat artikel 9, lid 2, toe dat de lidstaten de procesbevoegdheid beperken door van natuurlijke personen te verlangen dat zij aantonen dat inbreuk is gemaakt op een recht of dat zij een voldoende belang hebben. Ten aanzien van de mogelijke gronden voor rechterlijke toetsing leidt dit tot een mogelijk verschil in behandeling voor vorderingen van natuurlijke personen en milieu-ngo's. Dit is met name relevant voor besluiten, handelen en nalaten in verband met de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU) en de richtlijn industriële emissies (2010/75/EU), de belangrijkste secundaire wetgevingsteksten van de Unie die tot uitvoering van artikel 9, lid 2, strekken. In het LZ II-arrest (110) heeft het HvJ echter bevestigd dat artikel 6 van het Verdrag van Aarhus — en bijgevolg ook artikel 9, lid 2, ervan — een ruimere werkingssfeer heeft dan de genoemde EU-richtlijnen.

3.2.1.1. Natuurlijke personen

Als een lidstaat voor de ontvankelijkheid van een door een natuurlijke persoon ingesteld beroep de voorwaarde stelt dat er inbreuk moet zijn gemaakt op een subjectief recht, mag hij ook bepalen dat voor de nietigverklaring van een overheidsbesluit door een nationale rechter inbreuk moet zijn gemaakt op een subjectief recht van de verzoeker.

113. In het arrest Commissie/Duitsland heeft het HvJ geoordeeld dat als een lidstaat, overeenkomstig de bepalingen betreffende de toegang tot de rechter van de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU) en de richtlijn industriële emissies (2010/75/EU), de procesbevoegdheid voor natuurlijke personen beperkt tot situaties waarin inbreuk is gemaakt op subjectieve rechten, hij „tevens mag bepalen dat […] [het] voor de nietigverklaring van een overheidsbesluit door de bevoegde rechter vereist is dat jegens de verzoeker een subjectief recht is geschonden” (111). Deze uitlegging kan tevens worden toegepast voor enig ander betwist besluit, handelen of nalaten dat onder artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus valt.

114. Dit betekent dat in een systeem dat is gebaseerd op inbreuk op een recht, de nationale rechter bij verzoeken die door natuurlijke personen zijn ingediend, zijn onderzoek kan beperken tot de bepalingen die de natuurlijke persoon het recht hebben gegeven zich tot de rechter te wenden.

3.2.1.2. Erkende milieu-ngo's

Bij beroepen die onder het toepassingsgebied van artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus vallen, gelden voor erkende milieu-ngo's geen beperkingen ten aanzien van de rechtsgronden die zij mogen aanvoeren, en mogen zij zich op elke bepaling van het milieurecht van de Unie beroepen.

115. De in afdeling C.3.2.1.1 beschreven beperking van de aan te voeren middelen geldt niet voor milieu-ngo's die voldoen aan de in het nationale recht vastgestelde criteria om procesbevoegdheid de lege te verkrijgen.

116. In het Trianel-arrest heeft het HvJ verduidelijkt dat deze ngo's zich mogen beroepen op elke bepaling van het milieurecht van de Unie die rechtstreekse werking heeft, alsook op nationaal recht dat het milieurecht van de Unie ten uitvoer legt. Het verklaarde: „Het [staat] de nationale wetgever weliswaar vrij, de rechten waarvan schending door een individueel persoon kan worden aangevoerd in het kader van een beroep in rechte […] te beperken tot enkel subjectieve publiekrechtelijke rechten, maar die beperking kan niet als zodanig worden toegepast op milieuorganisaties, daar zulks in strijd zou zijn met de doelstellingen van artikel 10 bis, derde alinea, laatste zin, van [Richtlijn 85/337/EEG].” (112)

117. Dit betekent dat een milieu-ngo die op basis van procesbevoegdheid de lege beroep heeft ingesteld, zich op elke bepaling van het milieurecht van de Unie mag beroepen die volgens haar geschonden is.

3.2.2. Onderwerpen die onder artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus vallen

De gronden die onderzocht moeten worden bij rechterlijke toetsing in het kader van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, moeten ten minste de wettelijke bepalingen omvatten waarop de procesbevoegdheid van de verzoeker berust.

118. Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus voorziet in procesbevoegdheid om handelen en nalaten te betwisten, dat niet onder artikel 9, leden 1 en 2, van dat verdrag valt.

3.2.2.1. Natuurlijke personen

119. Ingevolge artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus hebben leden van het publiek toegang tot rechterlijke procedures wanneer zij voldoen aan de in het nationale recht neergelegde criteria. Dit betekent dat in een systeem dat is gebaseerd op inbreuk op een recht, de lidstaten de omvang van de toetsing mogen beperken tot juridische middelen betreffende de rechten die volgens de verzoeker zijn geschonden.

3.2.2.2. Milieu-ngo's

120. Indien milieu-ngo's geen procesbevoegdheid de lege genieten, hebben zij ten minste aanspraak op rechterlijke toetsing ten aanzien van de wettelijke bepalingen betreffende de voor beroep vatbare rechten en belangen. Zoals uit de afdelingen C.1 en C.2, en in het bijzonder uit het arrest van het HvJ in de zaak-LZ II blijkt, genieten milieu-ngo's een ruim recht om het milieu te beschermen en zich voor nationale rechters op milieuverplichtingen te beroepen.

3.2.3. Uitsluiting en andere beperkingen

De omvang van de toetsing door een nationale rechter mag niet worden beperkt tot bezwaren die reeds zijn aangevoerd binnen de bezwaartermijn in de administratieve procedure. Argumenten die zijn ingediend op een manier die misbruik vormt of kwade trouw oplevert, mogen door de rechter echter wel als niet-ontvankelijk terzijde worden gelegd.

121. In het arrest Commissie/Duitsland heeft het HvJ geoordeeld dat het niet mogelijk is „de omvang van de rechterlijke toetsing te beperken tot bezwaren die reeds zijn aangevoerd binnen de bezwaartermijn in de bestuurlijke procedure die heeft geleid tot de vaststelling van het besluit”. Het HvJ heeft zijn standpunt gerechtvaardigd door te wijzen op de verplichting om zowel de materiële als de formele rechtmatigheid van het aangevochten besluit in zijn geheel te toetsen (113). Dit arrest is relevant voor enig besluit, handelen of nalaten dat onder artikel 11 van de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU) en artikel 25 van de richtlijn industriële emissies (2010/75/EU) valt, alsook voor enig besluit, handelen of nalaten dat onder artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus valt. Het is ook van toepassing op handelen en nalaten dat onder artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus valt, aangezien daartegen ingestelde beroepen eveneens betrekking hebben op de materiële en formele rechtmatigheid (zie afdeling C.3.3.3).

122. Hoewel uitsluiting niet is toegestaan, heeft het HvJ aangegeven dat het de nationale wetgevers vrijstaat „om specifieke procedurevoorschriften vast te stellen, zoals de regel dat een argument niet-ontvankelijk is wanneer het is ingediend op een manier die misbruik vormt of kwade trouw oplevert. Die voorschriften vormen passende mechanismen om de doeltreffendheid van de gerechtelijke procedure te waarborgen.” (114) In dit verband staat het aan de lidstaten om voorschriften vast te stellen die in overeenstemming zijn met het algemene vereiste dat de materiële en formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten door de rechter getoetst moet kunnen worden.

3.3. Intensiteit van het onderzoek/toetsingsmaatstaf

Op grond van artikel 9, leden 2 en 3, van het Verdrag van Aarhus moeten de lidstaten een doeltreffende rechterlijke toetsing waarborgen van de materiële en formele rechtmatigheid van elk besluit, handelen of nalaten dat onder die bepalingen valt, ook als in secundaire wetgeving van de Unie niet specifiek wordt verwezen naar een toetsingsmaatstaf die beide aspecten van rechtmatigheid omvat. De toetsing zou zo nodig ook betrekking moeten hebben op de rechtmatigheid van wet- en regelgevingshandelingen indien daardoor procedurele en materiële rechten worden beperkt of geschonden.

123. De intensiteit van het onderzoek of de toetsingsmaatstaf bepaalt hoe grondig de nationale rechter de rechtmatigheid van het besluit, handelen of nalaten moet beoordelen. De benaderingen van de lidstaten vertonen aanzienlijke verschillen en kunnen uiteenlopen van een nadruk op procedurele aspecten tot een volle toetsing van het betwiste besluit, handelen of nalaten, met de mogelijkheid dat rechters de bevindingen van de overheidsinstantie door hun eigen beoordeling vervangen.

124. De intensiteit van het onderzoek of toetsingsmaatstaf is niet uitvoerig vastgelegd in het Verdrag van Aarhus of de secundaire wetgeving van de Unie. De rechtspraak van het HvJ werpt echter enig licht op de minimumvereisten waaraan de rechterlijke toetsing moet voldoen om doeltreffend geacht te worden.

3.3.1. Verzoeken om milieu-informatie

De lidstaten moeten een doeltreffende rechterlijke toetsing waarborgen van het recht om verzoeken om milieu-informatie in te dienen overeenkomstig de desbetreffende beginselen en voorschriften van het recht van de Unie. Die voorschriften omvatten specifieke voorwaarden waaraan een overheidsinstantie moet voldoen in het kader van verbindende bepalingen van de Unie betreffende de toegang tot milieu-informatie.

125. Bij de rechter ingestelde beroepen tegen besluiten over verzoeken om milieu-informatie vallen binnen het toepassingsgebied van artikel 9, lid 1, van het Verdrag van Aarhus. De richtlijn toegang tot milieu-informatie (2003/4/EG) bevat bepalingen betreffende de toegang tot de rechter (115) waarin de voorschriften van artikel 9, lid 1, van het Verdrag van Aarhus tot uitdrukking komen. Daarin is bepaald dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat iedere persoon die in het kader van de richtlijn om informatie verzoekt, toegang heeft tot een beroepsprocedure voor een rechterlijke instantie of een ander bij wet opgericht onafhankelijk en onpartijdig orgaan, waarin het handelen of nalaten van de betrokken overheidsinstantie kan worden getoetst en waarvan de beslissingen definitief kunnen worden. Daarin is echter niet de omvang van de door de richtlijn vereiste rechterlijke toetsing bepaald.

126. In het East Sussex-arrest werd het HvJ gevraagd de omvang van de in het kader van de richtlijn toegang tot milieu-informatie (2003/4/EG) vereiste toetsing te interpreteren. Het HvJ verklaarde: „Bij gebreke van een Unierechtelijke precisering op dit gebied behoort de vaststelling van de omvang van deze toetsing tot de rechtsorde van de lidstaten, met inachtneming van het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel.” (116) Specifiek met betrekking tot de bepalingen van de richtlijn betreffende toegang tot de rechter verduidelijkte het HvJ dat een doeltreffende toetsing moet voldoen aan de doelstelling om een algemene regeling in te voeren die ervoor moet zorgen dat elke natuurlijke of rechtspersoon van een lidstaat recht heeft op toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen worden beheerd, zonder dat hij een belang hoeft aan te tonen (117). Ten aanzien van de betwiste beslissing van een overheidsinstantie om een vergoeding van een aanvrager voor het verstrekken van milieu-informatie te verlangen, heeft het HvJ in het East Sussex-arrest verklaard dat de nationale rechter ten minste moet onderzoeken of aan de desbetreffende voorwaarden in de richtlijn is voldaan (118).

3.3.2. Andere onderwerpen, zoals specifieke activiteiten die inspraak vereisen; milieuaansprakelijkheid; plannen en programma's; afwijkingen, en nationale uitvoeringswetgeving en regelgevingshandelingen

De rechtspraak van het HvJ biedt richtsnoeren voor de wijze waarop een besluit, handelen of nalaten in het kader van de milieuwetgeving van de Unie moet worden getoetst.

3.3.2.1. Noodzaak om zowel de formele als de materiële rechtmatigheid te toetsen

127. De rechterlijke toetsing ingevolge artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus — en ingevolge de secundaire wetgeving van de Unie tot omzetting daarvan — is vereist om de materiële en formele rechtmatigheid van een betwist besluit, handelen of nalaten te beoordelen. De omvang van de te verrichten toetsing van de materiële en formele rechtmatigheid is echter noch in het Verdrag van Aarhus, noch in de secundaire wetgeving van de Unie gespecificeerd.

128. In artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus is evenmin een expliciete verplichting opgenomen om een systeem van rechterlijke toetsing vast te stellen waarin de materiële en formele rechtmatigheid van een handelen of nalaten wordt beoordeeld. Wat de secundaire wetgeving van de Unie betreft, is momenteel alleen in de milieuaansprakelijkheidsrichtlijn (2004/35/EG) een uitdrukkelijke bepaling ter zake opgenomen. Volgens de rechtspraak van het HvJ, en met name het arrest-East Sussex en het arrest-Janecek, geldt het beginsel van de Unie van doeltreffende rechterlijke toetsing van de materiële en formele rechtmatigheid echter voor het handelen en nalaten dat onder artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus valt. Anders zou niet gewaarborgd kunnen worden dat de doelstellingen van het milieurecht van de Unie, en de daarin toegekende rechten, door de nationale rechter voldoende worden beschermd. Volgens de toepassingsgids van het Verdrag van Aarhus moet in het kader van artikel 9, lid 3, van dat verdrag dezelfde toetsingsmaatstaf worden toegepast als in het kader van artikel 9, lid 2, hetgeen betekent dat een nationale rechter zowel de materiële als de formele rechtmatigheid moet onderzoeken (119).

129. In de rechtspraak van het HvJ is verduidelijkt dat een toetsing waarbij alleen gekeken wordt naar de formele rechtmatigheid, niet in overeenstemming zou zijn met de verplichtingen die uit artikel 9, lid 2, en de desbetreffende secundaire wetgeving van de Unie voortvloeien. In het arrest Commissie/Duitsland heeft het HvJ verklaard dat „het doel dat met artikel 11 van [Richtlijn 2011/92/EU] en artikel 25 van [Richtlijn 2010/75/EU] wordt nagestreefd, er niet alleen in bestaat een zo ruim mogelijke toegang tot rechterlijke toetsing te waarborgen, maar tevens om het mogelijk te maken dat deze toetsing betrekking heeft op de materiële of formele rechtmatigheid van het aangevochten besluit in zijn geheel” (120).

130. In het East Sussex-arrest (121) heeft het HvJ meer in het algemeen verklaard dat een systeem van rechterlijke toetsing aan het doeltreffendheidsbeginsel beantwoordt indien „de rechter bij wie beroep tot nietigverklaring van een dergelijke beslissing is ingesteld, bij de toetsing van de rechtmatigheid van die beslissing de relevante beginselen en regels van gemeenschapsrecht daadwerkelijk kan toepassen”.

131. Het East Sussex-arrest leidt tot de conclusie dat, ook als de toetsingsmaatstaf niet in het recht van de Unie is gespecificeerd, de wijze waarop een toetsing wordt verricht, doeltreffend moet zijn in de zin dat daarmee de rechten worden geëerbiedigd en gewaarborgd wordt dat de doelstellingen van de desbetreffende wetgeving van de Unie worden verwezenlijkt.

3.3.2.2. Formele rechtmatigheid

132. In de toepassingsgids van het Verdrag van Aarhus is „formele onrechtmatigheid” omschreven als een situatie waarin de overheidsinstantie de wettelijk vastgestelde procedures heeft geschonden (122).

133. Formele tekortkomingen die onrechtmatigheid van een besluit, handelen of nalaten tot gevolg kunnen hebben, kunnen betrekking hebben op 1) de bevoegdheid van de instantie om het besluit of de handeling vast te stellen; 2) een voor het besluitvormingsproces vastgestelde verplichte procedure (bv. raadpleging van het publiek of uitvoering van een milieueffectbeoordeling), of 3) de vorm van een besluit, handelen of nalaten.

134. Terwijl 1) en 3) gewoonlijk door de lidstaten worden vastgesteld, overeenkomstig hun procedurele autonomie, zal 2) veeleer in het recht van de Unie worden vastgesteld, aangezien in het Verdrag van Aarhus en de desbetreffende secundaire wetgeving van de Unie verplichte inspraakvoorschriften zijn opgenomen. Zo bevat de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU) formele voorschriften voor de raadpleging van het publiek waaraan een overheidsinstantie bij de uitvoering van een milieueffectbeoordeling moet voldoen. De naleving van deze voorschriften is cruciaal om doeltreffende inspraak in het besluitvormingsproces te waarborgen. Daarom moet de nationale rechter, bij het volgen van de hierboven beschreven aanpak, bevoegd zijn te onderzoeken of aan deze formele voorschriften is voldaan en besluiten te nemen over doeltreffende corrigerende maatregelen bij tekortkomingen in de procedure. De verplichte formele voorschriften kunnen niet naar believen door de overheidsinstantie worden vastgesteld.

135. De toetsing van de formele rechtmatigheid kan betrekking hebben op de mogelijkheid om de onrechtmatige maatregelen van een particuliere partij of overheidsinstantie te regulariseren. Het HvJ heeft de mogelijkheid van regularisatie toegestaan, maar wel voorwaarden aan de toepassing ervan gesteld (123). In de Križan-zaak werd het HvJ in verband met een vergunningsprocedure voor een stortplaats gevraagd te beoordelen of een fout van een overheidsinstantie mocht worden rechtgezet in het stadium van het administratieve beroep tegen het besluit van die instantie (in de goedkeuringsprocedure was verzuimd bepaalde informatie te verstrekken). Het HvJ bevestigde dat regularisatie mogelijk was, mits in het beroepsstadium alle vereiste opties nog open waren (124). Het staat aan de nationale rechter om dit na te gaan (125).

3.3.2.3. Materiële rechtmatigheid

136. In de toepassingsgids van het Verdrag van Aarhus is „materiële onrechtmatigheid” omschreven als een situatie waarin de inhoudelijke bepalingen van het recht zijn geschonden (126).

a) Voorliggende feiten

137. Bij de toetsing van de materiële rechtmatigheid moet in de eerste plaats worden gekeken naar de voorliggende feiten. Deze zijn door de overheidsinstantie verzameld en vervolgens in een openbaar raadplegingsproces aangepast, en vormen de grondslag waarop de bevoegde instantie beslist of een besluit of handelen al dan niet wenselijk is en, zo ja, wat de inhoud en rechtvaardiging daarvan zijn. Als de feiten onvolledig of onjuist zijn, of verkeerd zijn geïnterpreteerd, is deze fout rechtstreeks van invloed op de kwaliteit van het overheidsbesluit en kunnen de doelstellingen van het milieurecht van de Unie in gevaar worden gebracht.

138. In het East Sussex-arrest heeft het HvJ bevestigd dat het bij gebreke van bepalingen van de Unie een aangelegenheid van de rechtsorde van elke lidstaat is om de procesregels vast te stellen voor de vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen. Het mag in dit verband in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk worden gemaakt om de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten uit te oefenen (doeltreffendheidsbeginsel) (127).

139. Van de nationale rechters wordt niet in het algemeen verwacht dat zij zelf informatie verzamelen of feitelijke onderzoeken verrichten. Om een doeltreffende toetsing van het besluit, handelen of nalaten te waarborgen, moet het onderzoek van de voorliggende feiten echter wel aan een minimummaatstaf voldoen om te waarborgen dat een verzoeker ook ten aanzien van het onderzoek van de feiten zijn of haar recht op toetsing op doeltreffende wijze kan uitoefenen. Als een nationale rechter nooit de feiten zou kunnen toetsen waarop de overheidsinstantie haar besluit heeft gebaseerd, zou dit een verzoeker er bij voorbaat van kunnen weerhouden een mogelijk gerechtvaardigde vordering in te dienen.

b) Beoordeling van de gegrondheid van een besluit, handelen of nalaten

140. Bij het trekken van conclusies uit de voorliggende feiten en toepasselijke wetgeving genieten overheidsinstanties gewoonlijk een ruime beoordelingsmarge. Het HvJ erkent dat een beperkte toetsing van de gegrondheid van een besluit, handelen of nalaten verenigbaar kan zijn met het recht van de Unie. Zoals reeds opgemerkt, heeft het HvJ in het East Sussex-arrest verklaard dat een beperkte rechterlijke toetsing het weliswaar niet noodzakelijkerwijs uiterst moeilijk maakt de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten uit te oefenen, maar dat de rechter bij wie beroep is ingesteld, daarbij wel daadwerkelijk de relevante beginselen en regels van het recht van de Unie moet kunnen toepassen (128).

141. Dit betekent dat de toegepaste toetsingsmaatstaf moet garanderen dat de desbetreffende doelstellingen en de reikwijdte van het recht van de Unie worden gewaarborgd. De toetsingsmaatstaf moet bovendien rekening houden met de beoordelingsmarge waarover de overheidsinstantie beschikt bij het beoordelen van de voorliggende feiten en het daaruit afleiden van conclusies en bevindingen.

142. De rechtspraak van het HvJ verschaft duidelijkheid over de wijze waarop nationale rechters de beoordelingsmarge van overheidsinstanties in verscheidene specifieke contexten moeten toetsen.

143. Ten aanzien van de milieueffectbeoordelingsrichtlijn (2011/92/EU) blijkt uit de arresten van het HvJ in de zaak-Mellor en de zaak-Gruber (129) dat een besluit van een overheidsinstantie om voor een project geen milieueffectbeoordeling uit te voeren, door een lid van het betrokken publiek voor een nationale rechter kan worden betwist. Een doeltreffende rechterlijke toetsing moet zich in het bijzonder uitstrekken tot de wettigheid van de motivering van de bestreden beoordelingsbeslissing (130). Hiertoe behoort ook de vraag of een project een aanzienlijk milieueffect kan hebben. Met betrekking tot diezelfde richtlijn heeft het HvJ bovendien in het arrest Commissie/Duitsland verklaard dat een lidstaat de omvang van een rechterlijke toetsing niet mag beperken tot de vraag of een beslissing om geen milieueffectbeoordeling uit te voeren, geldig is. Het merkte op dat de inspraakbepalingen van de richtlijn hun nuttig effect grotendeels zouden verliezen indien de toepasselijkheid van de rechterlijke toetsing zou worden uitgesloten wanneer een milieueffectbeoordeling weliswaar is uitgevoerd, maar gebreken — en zelfs ernstige gebreken — vertoont (131).

144. In verband met artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn (92/43/EEG) oordeelde het HvJ in het Waddenzee-arrest (132) dat de bevoegde overheidsinstanties slechts toestemming voor een activiteit in een beschermd Natura 2000-gebied mogen geven indien er, op basis van de resultaten van een passende beoordeling, wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat die activiteit, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Dit betekent dat een nationale rechter, wanneer gevraagd wordt een goedkeuringsbesluit voor een dergelijke activiteit te toetsen, moet bepalen of de wetenschappelijke gegevens waarop de overheidsinstantie zich heeft gebaseerd, redelijkerwijs geen twijfel laten bestaan.

145. De nationale rechter kan dus worden gevraagd rekening te houden met de relevante wetenschappelijke gegevens waarop milieumaatregelen gewoonlijk worden gebaseerd. De formulering van het Waddenzee-arrest wijst erop dat de beoordeling van de vraag of er redelijkerwijs geen twijfel bestaat, een objectieve beoordeling is en door een nationale rechter niet als subjectieve beoordeling mag worden beschouwd die volledig binnen de eigen beoordelingsmarge van de overheidsinstantie valt.

146. In verband met een voorschrift van de luchtkwaliteitswetgeving betreffende de opstelling van luchtkwaliteitsplannen heeft het HvJ in het Janecek-arrest opgemerkt dat „hoewel de lidstaten dus beschikken over een beoordelingsmarge, artikel 7, lid 3, van [Richtlijn 96/62/EG] aan de uitoefening hiervan grenzen stelt, die voor de nationale rechterlijke instanties kunnen worden ingeroepen (zie in die zin arrest van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Jurispr. blz. I-5403, punt 59), wanneer het gaat om de vraag of de in het actieplan op te nemen maatregelen — rekening houdend met het evenwicht dat moet worden bewaard tussen de verschillende betrokken openbare en particuliere belangen — afdoende zijn met het oog op de doelstelling van verkleining van het risico van overschrijding en beperking van de duur ervan” (133). In dat arrest neemt het HvJ dus het standpunt in