Aanbeveling voor een

AANBEVELING VAN DE RAAD

om een einde te maken aan de situatie van een buitensporig overheidstekort in Frankrijk

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 126, lid 7,

Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Overeenkomstig artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dienen de lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.

(2) Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren.

(3) De Raad heeft overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG) op 27 april 2009 besloten dat er in Frankrijk een buitensporig tekort bestond en overeenkomstig artikel 104, lid 7, VEG en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten[1] aanbevelingen gedaan om het buitensporige tekort uiterlijk in 2012 te corrigeren[2].

(4) Op 2 december 2009 heeft de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU vastgesteld dat hoewel door de Franse autoriteiten doeltreffende actie was ondernomen, er zich na de vaststelling van de aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën hadden voorgedaan. Bijgevolg heeft de Raad aanbevolen dat Frankrijk zijn buitensporig tekort uiterlijk 2013 corrigeert. Om het overheidstekort op geloofwaardige en houdbare wijze onder 3% van het bbp te brengen, is de Franse autoriteiten aanbevolen a) de consolidatiemaategelen in 2010 zoals gepland uit te voeren en de budgettaire inspanning vanaf 2011 te versterken; b) gedurende de periode 2010-13 een gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van meer dan 1% van het bbp te realiseren; en c) de maatregelen te bepalen die nodig waren om, als het conjunctuurklimaat dit mogelijk maakte, het buitensporige tekort uiterlijk in 2013 te corrigeren en het tekort sneller terug te dringen indien de economische of budgettaire omstandigheden gunstiger uitvielen dan op het moment van de aanbeveling werd verwacht. In zijn aanbevelingen heeft de Raad als termijn 2 juni 2010 vastgesteld voor het ondernemen van effectieve actie in overeenstemming met de bepalingen van artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97.

(5) De Commissie heeft op 15 juni 2010 vastgesteld dat op basis van de voorjaarsprognoses 2010 van de Commissiediensten Frankrijk effectief gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 om zijn overheidstekort tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, en achtte daarom op dat tijdstip geen verdere stap in de buitensporigtekortprocedure noodzakelijk.

(6) Overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan de Raad, op grond van een aanbeveling van de Commissie, besluiten een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, VWEU vast te stellen indien effectief gevolg is gegeven en er zich na de vaststelling van die aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën voordoen. Op basis van de in de aanbeveling van de Raad vervatte economische prognoses wordt beoordeeld of er sprake is van onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de begroting.

(7) Overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad moet de Raad aanbevelingen richten tot de betrokken lidstaat opdat deze binnen een bepaalde termijn een einde maakt aan de situatie van buitensporig tekort. In de aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om het buitensporige tekort te corrigeren. Voorts moet de Raad in een aanbeveling om een buitensporig tekort te corrigeren de betrokken lidstaat verzoeken dat hij jaarlijkse begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de prognoses die aan de aanbeveling ten grondslag liggen, in overeenstemming zijn met een benchmark die overeenkomt met een minimale jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5 % van het bbp in het structurele saldo, dit is het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen.

(8) Volgens de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie, die aan de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, VWEU ten grondslag lagen, zou de Franse economie in 2010 en 2011 met 1,2% respectievelijk 1,5% groeien. De jaren 2012 en 2013 vielen buiten de horizon van de prognoses, maar omdat aangenomen werd dat de omvangrijke negatieve outputgap uiterlijk 2015 geleidelijk gedicht zou worden, werd voor 2012 en 2013 een hogere groei verwacht dan voor 2011. De bbp-groei in 2010 was substantieel groter dan verwacht in de najaarsprognoses 2009 van de Commissiediensten, in 2011 was hij iets groter dan de verwachte 1,5%, terwijl in 2012 de Franse economie stagneerde.

(9) Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de Commissiediensten zal het bbp dit jaar met 0,1% afnemen, waardoor ook voor 2013 het scenario veel ongunstiger wordt dan het scenario dat aan de aanbeveling van de Raad van december 2009 ten grondslag lag. Het lage reële beschikbare inkomen van de huishoudens in verband vooral met de stijgende werkloosheid en belastingverhogingen zal slechts gedeeltelijk door de vertragende inflatie worden geneutraliseerd, terwijl een gering ondernemersvertrouwen naar verwachting tot een aanhoudende daling van de investeringen zal leiden. Een lichte heropleving van de externe sector zal zich naar verwachting vertalen in een matig herstel van de activiteit gedurende de tweede helft van het jaar. Het geleidelijk verbeterend vertrouwen en het herstellende reële beschikbare inkomen zullen – ervan uitgaande dat verdere consolidatiemaatregelen achterwege blijven– zich in 2014 in positieve groei gaan vertalen (1,1%). Ondanks de inspanningen van de regering om vooral voor jongere en oudere werknemers de werkgelegenheid te ondersteunen, zal de werkloosheid naar verwachting verder toenemen en in 2013 en 2014 10,6% respectievelijk 10,9% bereiken. De inflatie zal als gevolg van lagere energieprijzen in 2013 gaan dalen alvorens volgend jaar met name vanwege geplande btw-verhogingen weer te versnellen.

(10) De economische crisis heeft eveneens een significante impact op het overheidssaldo gehad. Het tekort is, wegens de werking van automatische stabilisatoren en de discretionaire budgettaire stimuleringsmaatregelen die door de autoriteiten als onderdeel van het Europees economisch herstelplan (EERP) ten uitvoer zijn gelegd, komende van een reeds hoog niveau van 3,3% in 2008 in 2009 tot een ongekend niveau van 7,5% van het bbp gestegen. In 2010 is het overheidstekort, als weerspiegeling van zowel cyclische effecten als een verbetering van het structurele saldo (die gedeeltelijk geneutraliseerd werden door tekortverhogende eenmalige maatregelen), afgenomen tot 7,1% van het bbp. Het structurele saldo is met 0,3% van het bbp verbeterd. In 2011 is het tekort significant verminderd tot 5,3% van het bbp. Terwijl de bbp-groei ten opzichte van 2010 ongewijzigd op 1,7% is gebleven, werd de verbetering vooral veroorzaakt door versterkte consolidatie-inspanningen en de volledige uitfasering van het Europees economisch herstelplan. De budgettaire inspanning als gemeten aan de wijziging van het structurele saldo bedroeg 1,2% van het bbp. In 2012 is, ondanks een fors pakket nieuwe maatregelen, het nominale tekort uitgekomen op 4,8% van het bbp, dit is boven het door de autoriteiten nagestreefde tekort van 4,5%. Een deel van het verschil wordt veroorzaakt door de kosten van de redding van de bankgroep Dexia (0,1% van het bbp). Het structurele saldo is met 1,1% van het bbp verbeterd.

(11) Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de Commissiediensten zal het nominale tekort als gevolg van de met name in het kader van de begroting aangenomen maatregelen dit jaar verder dalen. Tot de maatregelen aan de ontvangstenzijde behoren onder meer een verdere verhoging van de directe belastingen en sociale bijdragen. De huidige uitgavenregels (centrale overheid en gezondheidszorg) worden verlengd en dit zal ertoe bijdragen de uitgaven beperkt te houden. Een lagere inflatie dan eerder verwacht en de gedeeltelijke opschorting van de indexering voor de pensioenen van de tweede pijler in overeenstemming met de sociale partners zullen eveneens tot een beperking van de uitgaven bijdragen. Het feit dat de voorziene bbp-groei opnieuw ruim onder de potentiële bbp-groei zal liggen, zal echter het nominale saldo negatief beïnvloeden. Al met al zal het tekort naar verwachting 3,9% van het bbp bereiken. Het structurele saldo zal naar verwachting nogmaals met 1,3% van het bbp verbeteren. Op basis van de gebruikelijke aanname dat het beleid ongewijzigd blijft, zal het tekort in 2014 4,2% van het bbp bereiken, hetgeen inhoudt dat alleen met in voldoende detail bekende maatregelen rekening is gehouden. Met name moet een deel van de maatregelen om het recentelijk ingevoerde belastingkrediet voor ondernemingen te financieren nog worden vastgesteld en verstrijkt eind 2013 een aantal eenmalige belastingbetalingen. Al met al zal het structurele saldo volgend jaar grosso modo stabiel blijven.

(12) Op basis van de voorjaarsprognoses 2013 van de Commissiediensten zal het structurele tekort dit jaar naar schatting tot 2,2% van het bbp dalen (het bedroeg 6,1% in 2009), dat wil zeggen een daling van gemiddeld 1,0% van het bbp gedurende de referentieperiode 2010-13. Gecorrigeerd voor benedenwaartse herzieningen van de potentiële productiegroei (+0,1% van het bbp) en meevallers bij de ontvangsten (-0.2% van het bbp) in vergelijking met het tijdstip waarop de aanbeveling van de Raad is gedaan, komt de gemiddelde jaarlijkse budgettaire inspanning uit op 0,9% van het bbp, en ligt ze dus iets onder de aanbevolen inspanning van meer dan 1% van het bbp. Een omvattende beoordeling van de discretionaire maatregelen die door de Franse autoriteiten gedurende 2010-13 zijn uitgevoerd, leidt echter tot de conclusie dat de cumulatieve budgettaire impact ervan ongeveer 5¼% van het bbp, d.w.z. per jaar gemiddeld 1,3% van het bbp bedraagt. Bovenop de verbetering die inzake het structurele saldo is gerealiseerd, heeft de impact van individuele discretionaire maatregelen gedurende deze periode het mogelijk gemaakt de trend in de autonoom stijgende overheidsuitgaven die toe te schrijven is aan factoren zoals de vergrijzing, te neutraliseren en levert de bottom-up analyse dan ook een positiever beeld op dan de top-down benadering op basis van het structurele saldo. De maatregelen omvatten een substantiële stijging van de personen- en vennootschapsbelasting, aangevuld met verhogingen van de indirecte belastingen en de socialezekerheidsbijdragen, een bevriezing van de basisambtenarenlonen alsook besparingen als gevolg van de algemene toetsing van het overheidsbeleid (RGPP), de pensioenhervorming van 2010 en het feit dat de uitgavennorm voor de gezondheidszorg (ONDAM) systematisch is behaald (of meer dan behaald). Gezien het bovenstaande kunnen de Franse autoriteiten geacht worden effectieve actie te hebben ondernomen.

(13) De verhouding van de overheidsschuld tot het bbp, die in 2009 79,2% bedroeg, overschreed vorig jaar 90%. Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de Commissiediensten zal als gevolg van de nog steeds relatief hoge overheidstekorten en de zwakke nominale bbp-groei de schuldquote gedurende de prognoseperiode in 2013 en 2014 blijven stijgen tot 94,0% respectievelijk 96,2% van het bbp. Omvang-stroomaanpassingen waaronder bijdragen aan het Europees stabiliteitsmechanisme en directe leningen aan programmalanden van de eurozone zullen eveneens tot het vergroten van de overheidsschuld bijdragen.

(14) De substantiële achteruitgang van de begrotingspositie als gevolg van de zwakkere algehele economische situatie ten opzicht van die welke aan de aanbeveling van de Raad van 2009 ten grondslag lag, doet denken dat, overeenkomstig de regels van het stabiliteits- en groeipact, herziene aanbevelingen uit hoofde van artikel 126, lid 7, VWEU voor Frankrijk tot verlenging van de termijn om het buitensporige tekort te corrigeren gerechtvaardigd zijn.

(15) Tegen de achtergrond van grote onzekerheden betreffende economische en budgettaire ontwikkelingen moet de begrotingsdoelstelling die wordt aanbevolen voor het laatste jaar van de correctieperiode, op een niveau duidelijk onder de referentiewaarde worden vastgesteld om een effectieve en blijvende correctie binnen de gevraagde termijn te waarborgen.

(16) Een verlenging met slechts één jaar van de termijn voor correctie van het buitensporig tekort zou in 2014 een budgettaire inspanning vereisen die veel groter is dan de gemiddelde jaarlijkse budgettaire inspanning gedurende 2010-13 welke op 2 december 2009 door de Raad is aanbevolen en zou eveneens volgend jaar het verwachte economische herstel op significante wijze belemmeren. Bij een verlenging met twee jaar zou het nominale tekort in 2015 onder 3% van het bbp kunnen worden gebracht en de impact op de groei in 2014 en 2015 worden beperkt. Wanneer aan Frankrijk twee extra jaren worden toegekend, zou dit overeenkomen met nominale tekortdoelstellingen van 3,9% van het bbp voor 2013, 3,6% voor 2014 en 2,8% voor 2015. De onderliggende jaarlijkse verbetering van het structurele begrotingssaldo zou in 2013 1,3% van het bbp en zowel in 2014 als in 2015 0,8% bedragen. Mede rekening houdend met een mogelijke trendmatige achteruitgang van het structurele saldo, zou dit inhouden dat in 2014 en 2015 discretionaire maatregelen van boven de 1% van het bbp per jaar nodig zouden zijn.

(17) Om de begrotingsdoelstellingen te behalen, is het cruciaal dat de autoriteiten de voor 2013 reeds aangenomen maatregelen (die momenteel op 1½% van het bbp worden geraamd) volledig uitvoeren en in 2014 en 2015 snel uitgavenbesparingen en/of maatregelen aan de ontvangstenzijde voor meer dan 1% van het bbp per jaar vaststellen, aannemen en uitvoeren (de totaalimpact van de tot dusver voor 2014-15 in voldoende detail aangenomen/bepaalde maatregelen is slechts marginaal). Met name moeten de meeste geplande besparingen die de diverse uitgavennormen voor 2014-15 ondersteunen nog worden bepaald. Dat de basislonen na 2013 bevroren blijven, hetgeen voor alle subsectoren van de overheid geldt, is nog niet expliciet bevestigd. Bovendien blijft het, hoewel de uitgaventoets in het kader van de MAP ('modernisation de l'action publique') aan de gang is, onduidelijk of dit zich in forse (en gemakkelijk te becijferen) besparingen zal vertalen. Wat het pensioenstelsel betreft moeten de feitelijke maatregelen die de geplande hervorming zouden ondersteunen nog worden bekendgemaakt. Bijzonderheden ontbreken eveneens over de voorziene uitgavenverlaging van de lokale overheden. Aan de ontvangstenzijde verstrijkt eind 2013 een aantal eenmalige belastingbetalingen en zijn tot dusver geen specifieke maatregelen aangekondigd om deze te compenseren. Wat de risico's voor het macro-economische scenario van de Franse autoriteiten van volgend jaar betreft, helt de balans eveneens duidelijk over naar de neerwaartse zijde. Immers, hoewel de bbp-groei naar verwachting 1,2% zal bedragen en dus zeer dicht bij de voorjaarsprognoses 2013 van de Commissiediensten (1,1%) ligt, conflicteren de onderliggende budgettaire scenario's: het eerste scenario houdt rekening met een structurele inspanning van 1% in 2014, terwijl het tweede op een licht achteruitgaand structureel saldo voortbouwt. De pas opgerichte budgettaire raad ('Haut Conseil des finances publiques') beschouwde het macro-economische scenario dat aan de huidige tekortdoelstelling van 2014 ten grondslag ligt, eveneens als uitgesproken optimistisch. Al met al zal de situatie nauwlettend moeten worden gemonitord en moeten de autoriteiten klaar staan om bij uitgavenoverschrijdingen of tegenvallende ontvangsten corrigerende actie te ondernemen.

(18) Volgens het Fiscal Sustainability Report 2012 van de Commissie dreigt de Franse begroting op korte termijn niet onder druk te komen staan. Op middellange en lange termijn lijken de risico's middelhoog en laag. Recente ontwikkelingen betreffende het pensioenstelsel zijn echter zorgwekkender. Met name wijzen de recentste prognoses door de Adviesraad voor Pensioenen ('Conseil d'orientation des retraites') op aanhoudende tekorten van het stelsel in 2020. Dit is een bevestiging dat bijkomende pensioenhervormingen dringend nodig zijn om de openbare financiën op lange termijn weer houdbaar te maken.

(19) Frankrijk voldoet aan de voorwaarden voor de verlenging van de termijn voor de correctie van het buitensporige overheidstekort, zoals vastgelegd in artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten,

HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING VASTGESTELD:

(1) Frankrijk moet uiterlijk 2015 een einde maken aan de thans bestaande buitensporigtekortsituatie.

(2) Frankrijk moet een nominaal tekort bereiken van 3,9% van het bbp in 2013, 3,6% in 2014 en 2,8% in 2015, hetgeen, op basis van de verlengde voorjaarsprognoses 2013 van de Commissiediensten, met een verbetering van het structurele saldo met 1,3% van het bbp in 2013, 0,8% in 2014 en 0,8% in 2015 overeenkomt.

(3) Frankrijk moet volledig uitvoering geven aan de voor 2013 reeds aangenomen maatregelen (1½% van het bbp) en zich belasten met het snel bepalen, aannemen en uitvoeren van de noodzakelijke consolidatiemaategelen voor 2014 en 2015 om de aanbevolen verbetering van het structurele saldo te realiseren, en bovendien zoals momenteel gepland doorgaan met een grondige toets van de uitgavencategorieën voor alle subsectoren van de overheid, daaronder begrepen op het niveau van de sociale zekerheid en de lokale overheden.

(4) Frankrijk moet alle meevallers gebruiken om het tekort te verminderen. De budgettaire consolidatiemaatregelen moeten op groeivriendelijke wijze een blijvende verbetering van het structurele saldo van de overheid waarborgen.

(5) De Raad stelt 1 oktober 2013 vast als termijn waarbinnen Frankrijk effectieve actie moet ondernemen en overeenkomstig artikel 3, lid 4 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad gedetailleerd verslag moet uitbrengen over de voorgenomen consolidatiestrategie om de doelstellingen te realiseren.

Voorts moeten de Franse autoriteiten de houdbaarheid op lange termijn van het pensioenstelsel versterken door alle relevante parameters verder aan te passen. Met name moet de geplande hervorming uiterlijk eind dit jaar worden aangenomen, zoals momenteel beoogd, en moet het stelsel niet later dan 2020 op houdbare wijze in evenwicht worden gebracht onder vermijding van enige verdere stijging van de arbeidskosten. Bovendien is het, om het welslagen van de budgettaire consolidatiestrategie te garanderen, belangrijk, overeenkomstig de in de context van het Europees semester tot Frankrijk gerichte aanbevelingen van de Raad en met name die welke op de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden betrekking hebben, de budgettaire consolidatie met omvattende structurele hervormingen te ondersteunen.

Naast de in aanbeveling (5) bedoelde verslaglegging moeten de Franse autoriteiten ten minste om de zes maanden alsook in een afzonderlijk hoofdstuk in de stabiliteitsprogramma's verslag uitbrengen over de voortgang in de tenuitvoerlegging van deze aanbevelingen, totdat het buitensporige tekort volledig is gecorrigeerd.

Deze aanbeveling is gericht tot de Franse Republiek.

Gedaan te Brussel,

Voor de Raad

De voorzitter

[1] Alle documenten betreffende de buitensporigtekortprocedure van Frankrijk zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm

[2] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6.