MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

De toepassing van de criteria voor de verdeling van de middelen over de lidstaten in het kader van het Buitengrenzenfonds, het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen en het Europees Terugkeerfonds

ACHTERGROND

Doel van dit verslag

Voor de periode 2007-2013 heeft de Europese Unie het algemene programma “Solidariteit en beheer van de migratiestromen” opgezet. Zij heeft hiervoor een totaalbedrag van 4 020 miljoen euro uitgetrokken. Het algemene programma omvat vier fondsen en moet ervoor zorgen dat de financiële lasten die voortvloeien uit de invoering van een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de Unie en de uitvoering van een gemeenschappelijk asiel- en immigratiebeleid eerlijk over de lidstaten worden verdeeld[1].

Anders dan de meeste andere EU-financieringsinstrumenten kennen deze fondsen een mechanisme waarmee hun middelen op jaarbasis aan de lidstaten worden toegewezen.

Daarom moet de Commissie krachtens de basisbeschikkingen tot instelling van het Buitengrenzenfonds[2], het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen (hierna "het Integratiefonds" genoemd)[3] en het Europees Terugkeerfonds[4] bij het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's een verslag over de toepassing van de criteria voor de toewijzing van middelen aan de lidstaten indienen en nagaan of de criteria moeten worden bijgesteld.

Voor het Europese Vluchtelingenfonds – het vierde fonds van het algemene programma – geldt een dergelijke verplichting niet. Bij de instelling van dit fonds in 2000 zijn in de betrokken basisbeschikking de eerder opgedane ervaringen, waaronder die met de criteria, geconsolideerd.

Dit verslag geeft weer hoe de criteria voor de verdeling van de middelen zijn toegepast. In het begeleidende werkdocument van de Commissie wordt uitvoerig ingegaan op de resultaten voor de lidstaten. Deze documenten bevatten de gegevens, een beschrijving van de gebruikte methode en de resultaten van de toepassing van de criteria en kunnen de lidstaten, de andere instellingen en de belanghebbende partijen wellicht van nut zijn wanneer zij zich beraden op de toekomst van de EU-financiering op het gebied van het beheer van migratiestromen in het kader van het volgende meerjarig financieel kader.

De mechanismen voor de toewijzing van middelen uit de fondsen

De fondsen worden hoofdzakelijk onder gedeeld beheer ten uitvoer gelegd door de lidstaten. Door middel van jaarprogramma's van lidstaten probeert de EU met haar begroting in de lidstaten een gestructureerd optreden te ondersteunen (capaciteitsopbouw), alsmede activiteiten die specifiek betrekking hebben op de nationale of lokale omstandigheden op het betrokken beleidsterrein, overeenkomstig het in de basisbeschikkingen vastgestelde toepassingsgebied. Alle acties worden gecofinancierd binnen een gemeenschappelijk kader (strategische richtsnoeren van de EU).

Voor elk fonds worden de beschikbare EU-financieringsmiddelen jaarlijks over de lidstaten verdeeld op grond van specifieke en objectieve criteria betreffende de situatie van de lidstaat ten aanzien van de verplichtingen die op het betrokken beleidsterrein namens of ten behoeve van de hele Unie zijn aangegaan. Het gaat onder meer om de lengte van de te beschermen buitengrenzen en het aantal personen dat deze overschrijdt, het aantal illegaal verblijvende onderdanen van derde landen dat in de samenleving moet worden geïntegreerd en het aantal uit te voeren terugkeerbesluiten. De vaststelling van de criteria is de meest concrete uitdrukking van het solidariteitsbeginsel dat aan de fondsen ten grondslag ligt, in de zin dat de EU-financiering het meest ten goede moet komen aan die lidstaten die het meest te maken krijgen met het beheer van de migratiestromen.

De Commissie baseert zich voor haar berekeningen elk jaar op EU-statistieken van Eurostat en specifieke gegevens van de lidstaten. Wanneer de berekeningen de lidstaten eenmaal zijn meegedeeld in het jaar n-1[5], weten de lidstaten hoeveel de EU bijdraagt aan het jaarlijks programma en kunnen zij echt beginnen met het selecteren van acties die in aanmerking komen voor cofinanciering in het kader van de betrokken programma's. Dit zijn indicatieve bedragen (voorlopige toewijzingen) die worden bevestigd of gewijzigd wanneer de begrotingsautoriteit de EU-begroting in het jaar n-1 heeft goedgekeurd.

De structuur en inhoud van dit verslag

Dit verslag heeft betrekking op de berekeningen voor de begrotingsjaren 2007-2011 . De berekeningen zijn definitief.

Zoals voorzien tijdens de besprekingen die voorafgingen aan de goedkeuring van de basisbeschikkingen, is de inwerkingtreding van Verordening nr. 862/2007 [6] (hierna "de verordening Migratiestatistieken" genoemd) het proces van gegevensverzameling ten goede gekomen. De toepassing van de verordening Migratiestatistieken op de gegevens die worden gebruikt voor de verdeling van de middelen in het kader van de fondsen heeft de betrouwbaarheid en vergelijkbaarheid van de gegevens bevorderd. De ervaringen met de toepassing van de criteria zullen voor elk fonds worden onderzocht.

Het werkdocument van de Commissie bevat meer informatie over de methodologie en de gegevensverzameling, alsmede een overzicht en een vergelijkende analyse van de resultaten van de toepassing van de gegevens in het kader van de fondsen.

HET ALGEMENE KADER VOOR DE BEREKENINGEN

Belangrijkste beginselen inzake gegevensverstrekking en samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie

Vanaf het begin zijn voor alle fondsen de volgende beginselen maatgevend geweest voor de samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie, met inbegrip van Eurostat, om te zorgen voor een optimale toepassing van de in de basisbeschikkingen vervatte bepalingen inzake de verdeelsleutels.

1. Het is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de lidstaten om nauwkeurige en betrouwbare gegevens te verstrekken, die van belang zijn voor de toewijzing van middelen aan de lidstaten. Volgens de basisbeschikkingen gelden als referentiecijfers "de meest recente statistieken die de Commissie (Eurostat) overeenkomstig de communautaire wetgeving heeft opgesteld op basis van door de lidstaten verstrekte gegevens." Bovendien moeten de lidstaten voor de fondsen waarvoor geen gegevens aan de Commissie (Eurostat) zijn geleverd of de statistieken in het geheel niet door de Commissie (Eurostat) worden opgesteld "zo spoedig mogelijk voorlopige gegevens" leveren, alsmede de informatie die de Commissie nodig heeft om die gegevens te controleren[7].

2. In geval van niet-naleving is de uiterste consequentie van het niet overeenkomstig de betrokken basisbeschikking leveren van een bepaalde categorie gegevens dat het vereiste veld in de voor de verdeling van de middelen gebruikte tabel leeg blijft, tenzij dit een lidstaat ten goede zou komen.

Voor de EU-statistieken gelden essentiële controles van de statistische kwaliteit. Eurostat voert een programma voor kwaliteitswaarborging uit en werkt, in het kader van zijn bredere inspanningen om ervoor te zorgen dat de lidstaten voldoen aan de vereisten van de EU-wetgeving inzake statistiek, samen met de nationale gegevensleveranciers om te controleren of en te garanderen dat de verordening Migratiestatistieken correct wordt toegepast.

Constante verbetering van de werkmethoden en gegevenskwaliteit

De Commissie en de lidstaten hebben vanaf het begin samengewerkt om de beschikbaarheid en vergelijkbaarheid van de gegevens te waarborgen. Er werd een algemeen kader voor samenwerking opgezet en bestaande gegevensverzamelingen en -bronnen werden gezamenlijk onderzocht. In de zomer van 2007 werden de resultaten voor de begrotingsjaren 2007 en 2008 aan de lidstaten meegedeeld. Deze eerste ervaringen werden beoordeeld en er werd een aantal verbeteringen aangebracht. Er werd besloten om zo veel mogelijk samen te werken op basis van de vooraf ingevulde modellen van Eurostat en de werkverhoudingen te formaliseren (netwerk van statistische contactpunten). Zo hebben de werkmethoden vaste vorm gekregen; de lidstaten zijn hiermee volledig bekend.

In het begrotingsjaar 2010 zijn de eerste overeenkomstig de verordening Migratiestatistieken verzamelde gegevensreeksen (referentiejaar 2008) gebruikt.

HET SPECIFIEKE KADER VOOR BEREKENING PER FONDS

Buitengrenzenfonds

De criteria in de basisbeschikking

De artikelen 14 en 15 van Besluit 574/2007/EG (hierna "basisbeschikking Buitengrenzenfonds" genoemd) bevatten de criteria voor de jaarlijkse verdeling van de middelen van het fonds over de lidstaten. Als blijk van solidariteit met de lidstaten die ten behoeve van de EU voortdurend een zware financiële last dragen, bevatten de bepalingen objectieve criteria die zijn uitgesplitst naar het soort grens, waarbij rekening wordt gehouden met de migratiestromen en de mate van dreiging aan de buitengrenzen van de lidstaten.

Volgens artikel 14 worden de totale beschikbare middelen als volgt over de lidstaten verdeeld:

3. 30% voor de landbuitengrenzen;

4. 35% voor de zeebuitengrenzen;

5. 20% voor de luchthavens;

6. 15% voor de consulaire diensten.

Ad 1+2. Van de middelen voor de land- en zeegrenzen wordt 70% toegewezen naar rato van de lengte van de buitengrens, die eventueel wordt verlengd op grond van wegingsfactoren. De overige 30% wordt toegekend op basis van de werklast in verband met het grensbeheer (gedefinieerd als het gemiddelde aantal mensen dat gedurende de voorgaande twee jaren de aangewezen grensdoorlaatposten passeert, het aantal onderdanen van derde landen aan wie de toegang aan de buitengrenzen wordt geweigerd en het aantal personen dat wordt aangehouden nadat zij de buitengrens hebben overschreden).

Onder de lengte van de zeegrens wordt verstaan die van de uiterste grens van de territoriale wateren van de lidstaten als bepaald overeenkomstig de artikelen 4 tot en met 16 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee; in gebieden met een grote dreiging kan de uiterste grens echter worden verlengd, indien regelmatig langeafstandsoperaties moeten worden uitgevoerd om illegale migratie/illegale binnenkomst te voorkomen.

Ad 3. Ten aanzien van luchthavens wordt de toewijzing berekend op grond van de werklast in verband met het beheer van de luchtgrenzen (gedefinieerd als het gemiddelde aantal mensen dat gedurende de voorgaande twee jaar de aangewezen grensdoorlaatposten passeert en het aantal onderdanen van derde landen aan wie de toegang aan de buitengrens wordt geweigerd).

Ad 4. Voor consulaire diensten wordt de toewijzing berekend op basis van het aantal consulaten en het aantal visumaanvragen (werklast).

Artikel 15 voorziet in het kader voor de berekening van de wegingsfactoren voor land- en zeebuitengrenzen . Frontex is opgedragen om het dreigingsniveau aan de verschillende delen van de buitengrens vast te stellen (hoog, middelhoog of normaal risico voor landgrenzen en hoog, middelhoog, normaal of gering risico voor zeegrenzen). De verslagen worden gebaseerd op gegevens die de grenscontrole-instanties van de lidstaten Frontex toezenden in het kader van het Frontex-netwerk voor risicoanalyse (FRAN). De in de basisbeschikking Buitengrenzenfonds genoemde gegevenscategorieën zijn de primaire bronnen.

Inzameling van andere gegevens

De berekening van de verdeling van de middelen van het fonds is een complexe opgave waarvoor jaarlijks uit diverse bronnen tal van verschillende categorieën gegevens moeten worden verzameld. In verband met deze complexiteit heeft de Commissie de lidstaten uitgebreide specifieke richtsnoeren aangereikt. Er zijn regelmatig nieuwe richtsnoeren uitgebracht om in te spelen op de ontwikkeling van het juridische en operationele kader en rekening te houden met de informatie die de voorgaande jaren werd verkregen. De Commissie vroeg niet alleen om gegevens die strikt noodzakelijk waren voor de berekening van de toewijzing, maar ook om aanvullende gegevens ter validatie van de strikt noodzakelijke gegevens.

De basisbeschikking Buitengrenzenfonds bepaalt dat alleen voor bepaalde werkdrukgegevens kan worden uitgegaan van de EU-statistieken en dat het Buitengrenzenfonds in dat opzicht fundamenteel verschilt van de andere fondsen, waarvoor de meeste, zo niet alle gegevens als EU-statistieken worden bijeengebracht.

De gegevens zijn als volgt verzameld:

- de gegevens over de lengte van de buitengrenzen en het aantal luchthavens zijn rechtstreeks door de lidstaten verstrekt en door de Commissie gevalideerd middels kruiscontrole van verschillende bronnen (officiële websites van ministeries van lidstaten, Schengenevaluatieverslagen, enz.);

- wat de visumaanvragen betreft, zijn de gegevens over Schengenvisa (visa voor kort verblijf, transitvisa en transitvisa voor luchthavens) ontleend aan de gegevensverzameling van de Raad, terwijl het aantal consulaten is doorgegeven door de lidstaten en gevalideerd met behulp van de via de Raad beschikbare informatie;

- de gegevens over weigeringen en aanhoudingen zijn gebaseerd op de gegevens over handhavingsacties tegen illegale immigratie; en

- de gegevens over het aantal passagiers dat de buitengrenzen heeft overschreden, zijn rechtstreeks door de lidstaten verstrekt.

Hoewel de lidstaten de belangrijkste gegevensleveranciers van het fonds zijn, bleek een aantal moeite te hebben met de interpretatie en meting. In sommige gevallen werd het moeilijk gevonden om te omschrijven in welke gevallen er sprake is van "overschrijding van de zeebuitengrens" in de zin van het fonds en wat er wordt verstaan onder "het aantal mensen dat is gearresteerd nadat zij de grens illegaal hebben overschreden". In andere gevallen begrepen bepaalde lidstaten de factor heel goed, maar hadden zij toch moeite om accurate gegevens te verstrekken, omdat de gegevens niet of niet volgens de criteria van de basisbeschikking Buitengrenzenfonds werden verzameld, waardoor er alleen schattingen konden worden verstrekt. Bovendien zorgde de interpretatie van de definitie van 'langeafstandsoperaties' en 'verlengde zeebuitengrenzen' voor problemen.

Algemene beoordeling van de toepassing van de criteria

Ondanks enkele problemen bij de toepassing van de factoren die zijn vastgesteld voor de verdeling van de middelen, is het mogelijk gebleken om de gegevens te verzamelen die nodig waren om de criteria toe te passen overeenkomstig de basisbeschikking Buitengrenzenfonds. Ook is het gelukt om de voorlopige toewijzingen aan de lidstaten tijdig te berekenen, zodat zij hier gebruik van konden maken bij het opstellen van hun jaarprogramma's.

De resultaten van de toepassing van de criteria worden beschreven in het SEC-document. Uit de uiteindelijke verdeling van de middelen blijkt dat de belangrijkste begunstigden van het fonds de lidstaten waren met de grootste verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het gemeenschappelijk beleid voor het beheer van de buitengrenzen:

- Spanje, Griekenland en Italië ontvangen 48% van de toewijzing van het fonds voor de periode 2007-2013;

- worden bij de middelen van deze drie belangrijkste begunstigden die van Frankrijk, Malta en Cyprus opgeteld, dan blijkt 60% van de financiële bijstand te zijn toegewezen aan de lidstaten die aan de Middellandse Zee grenzen en aan het gebied van de Canarische eilanden;

- de lidstaten met een oostelijke landbuitengrens (Bulgarije, Estland, Finland, Litouwen, Letland, Polen, Roemenië, Slowakije, Slovenië en Hongarije) zijn goed voor 25% van de totale middelen.

- Deze resultaten stroken met het doel van het fonds als instrument voor financiële solidariteit voor het geïntegreerde grensbeheer in de EU.

Het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen

De criteria in de basisbeschikking

Artikel 12 van de basisbeschikking bevat de criteria voor de verdeling van de jaarlijkse middelen van het fonds over de lidstaten (hierna "de basisbeschikking Integratiefonds" genoemd)[8].

Volgens artikel 12, lid 1, ontvangt iedere lidstaat een vast bedrag van 500 000 euro uit de jaarlijkse toewijzing van het Fonds.

Artikel 12, lid 2, bevat de criteria voor de verdeling in de lidstaten van de overige beschikbare jaarlijkse middelen:

7. 40% in verhouding tot het totale aantal onderdanen van derde landen dat gemiddeld in de drie voorgaande jaren legaal in een lidstaat verbleef (Integratiefonds 1: totale aantal legaal verblijvende onderdanen van derde landen), en

8. 60% naar verhouding van het aantal onderdanen van derde landen dat in de drie voorgaande jaren van een lidstaat toestemming heeft gekregen om op zijn grondgebied te verblijven (Integratiefonds 2: stromen van legaal verblijvende onderdanen van derde landen).

Wat het totale aantal betreft, wordt de gemiddelde populatie gedurende drie jaar op basis van vier peildata berekend.

Krachtens artikel 12, lid 3, van de basisbeschikking Integratiefonds dienen voor de berekening van het in lid 2, onder b), bedoelde aantal de volgende categorieën van personen buiten beschouwing te worden gelaten:

- seizoenarbeiders , zoals gedefinieerd in de wetgeving van de lidstaat;

- onderdanen van derde landen die overeenkomstig Richtlijn 2004/114/EG van de Raad zijn toegelaten met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk ;

- onderdanen van derde landen die overeenkomstig Richtlijn 2005/71/EG zijn toegelaten met het oog op wetenschappelijk onderzoek ;

- onderdanen van derde landen van wie de door een lidstaat afgegeven toestemming is verlengd of van wie de status is gewijzigd , met inbegrip van onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezetene hebben verkregen overeenkomstig Richtlijn 2003/109/EG.

Ten slotte bepaalt de basisbeschikking dat gegevens over asielzoekers, vluchtelingen en personen met subsidiairebeschermingsstatus in de zin van Richtlijn 2004/83/EG, alsook die over personen met een dubbel staatsburgerschap, waarvan één van een lidstaat, ook buiten beschouwing moeten worden gelaten.

Gegevensverzameling

De Commissie heeft de lidstaten gedetailleerde richtsnoeren aangereikt voor de definities van de gegevens. Nationale bronnen en definities op het gebied van migratiegegevens verschillen sterk. Dit maakt het soms moeilijk om verschillende gegevenscategorieën buiten beschouwing te laten als de gegevensbron veeleer op demografische overwegingen is gebaseerd dan op de administratieve status van de betrokkenen (de vraag of zij legaal verblijven en zo ja, op grond van wat voor vergunning).

Voor de begrotingsjaren 2007-2009 werden de volgens de basisbeschikking Integratiefonds vereiste gegevens op twee manieren verzameld: enerzijds door het op informele maar regelmatige wijze verzamelen van gegevens over het totale aantal legaal verblijvende onderdanen van derde landen, beheerd door Eurostat (voor artikel 12, lid 2, onder a)), en anderzijds op grond van ad hoc-verzoeken aan de lidstaten om gegevens te verkrijgen over onderdanen van derde landen die toestemming hebben gekregen om in een lidstaat te verblijven (voor artikel 12, lid 2, onder b)), in het kader van een experimentele gegevensbank voor verblijfsvergunningen.

De goedkeuring en inwerkingtreding van de verordening Migratiestatistieken hebben belangrijke gevolgen gehad. De werkmethoden zijn aangepast. Met een echte gegevensbank voor verblijfsvergunningen in de zin van artikel 6 van de verordening Migratiestatistieken kunnen in beginsel alle uit hoofde van de basisbeschikking Integratiefonds vereiste gegevens – totale aantallen en stromen – nu op EU-statistieken worden gebaseerd.

Gelet op de verplichte uiterste termijn voor de verstrekking van de statistieken inzake verblijfsvergunningen krachtens de verordening Migratiestatistieken (ultimo juni van ieder jaar) en op de tijd die nodig is voor gegevenscontrole, is het inmiddels gebruikelijk om de voor de voorlopige toewijzingen meegedeelde gegevens opnieuw te onderzoeken en de voorlopige toewijzingen te herzien in het licht van de meest recentelijk door Eurostat gevalideerde gegevens.

Voor een aantal lidstaten bleek het als gevolg van de bijzondere kenmerken van de nationale gegevensbronnen moeilijk om gegevens over asielzoekers en personen die internationale bescherming genieten, buiten beschouwing te laten. In een aantal gevallen moest er gebruik worden gemaakt van schattingen op basis van een vergelijking met asielgegevensverzamelingen. Voor sommige lidstaten bracht het uitsluiten van verlengingen extra werk mee. Andere lidstaten bleken gegevens te moeten aanpassen in het licht van de definitie van verblijfsvergunning. Ten slotte geven maar heel weinig lidstaten gehoor aan het verzoek van Eurostat om vrijwillig vooraf gegevens over verblijfsvergunningen te verstrekken.

Vóór de uitvoering van de verordening Migratiestatistieken verrichtte de Commissie in nauwe samenwerking met de gegevensleveranciers tal van aanvullende controles. De toepassing van de verordening Migratiestatistieken is een toereikende waarborg voor de vergelijkbaarheid en kwaliteit van de gegevens. Bovendien worden voor een aantal specifieke gevallen, zoals de uitsluiting van bepaalde gegevenscategorieën, nog steeds aanvullende controles verricht om de betrouwbaarheid van de door de lidstaten verstrekte gegevens te verzekeren.

Algemene beoordeling van de toepassing van de criteria

Het is mogelijk gebleken om de gegevens te verzamelen die nodig waren om de criteria toe te passen overeenkomstig de basisbeschikking Buitengrenzenfonds. Ook is het gelukt om voorlopige toewijzingen aan de lidstaten tijdig te berekenen, zodat zij hiervan gebruik konden maken bij het opstellen van hun jaarprogramma's, hoewel een herziening in sommige gevallen niet kan worden uitgesloten, gelet op het in de verordening Migratiestatistieken opgenomen tijdsschema voor de verstrekking van de gegevens.

De resultaten van de toepassing van de criteria worden beschreven in het SEC-document. De vijf belangrijkste begunstigden waren Italië, het Verenigd Koninkrijk, Spanje, Duitsland en Frankrijk: samen waren zij goed voor bijna 70% van de toegewezen middelen. Gelet op de omvang van de immigratie in deze lidstaten en op de problemen waarmee de EU in de periode 2007-2010 op dit gebied te maken kreeg, stroken deze resultaten met het doel van het fonds als instrument voor financiële solidariteit voor de ontwikkeling van integratiebeleid in de EU.

Het Europees Terugkeerfonds

De criteria in de basisbeschikking

Artikel 14 van de basisbeschikking bevat de criteria voor de verdeling van de jaarlijkse middelen van het fonds over de lidstaten (hierna "de basisbeschikking Terugkeerfonds" genoemd).

Volgens artikel 14, lid 1, ontvangt iedere lidstaat een vast bedrag van 300 000 euro uit de jaarlijkse toewijzing van het fonds. Voor de lidstaten die sinds 1 mei 2004 tot de Europese Unie zijn toegetreden, wordt dit bedrag opgetrokken tot 500 000 euro per jaar.

Artikel 14, lid 2, bevat de criteria voor de verdeling over de lidstaten van de rest van de jaarlijks beschikbare middelen:

9. 50 % van deze middelen: naar verhouding van het totaal aantal onderdanen van derde landen die niet of niet langer voldoen aan de voorwaarden voor toegang en verblijf op het grondgebied van de lidstaat en tegen wie in het kader van het nationale recht en/of het EU-recht een terugkeerbesluit is gericht, zijnde een administratieve of rechterlijke beslissing of handeling, waarin de illegaliteit van het verblijf wordt vastgesteld of verklaard en een terugkeerverplichting wordt opgelegd (onderdanen van derde landen ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is genomen);

10. 50% van deze middelen: naar verhouding van het aantal onderdanen van derde landen die ingevolge een administratief of rechterlijk bevel daartoe, vrijwillig of onder dwang, effectief het grondgebied van de lidstaat hebben verlaten (daadwerkelijke terugkeergevallen).

De basisbeschikking Terugkeerfonds bepaalt dat van deze categorieën dienen te worden uitgesloten onderdanen van derde landen aan wie tijdens hun aanwezigheid in een transitzone van een lidstaat de toegang is geweigerd en onderdanen van derde landen die door een lidstaat naar een andere lidstaat moeten worden teruggestuurd, met name overeenkomstig de Dublin-verordening betreffende asielzoekers[9].

Krachtens de basisbeschikking Terugkeerfonds moeten voor beide categorieën gegevens worden verzameld met betrekking tot drie referentiejaren.

De verzameling van gegevens

De lidstaten werd verzocht om gegevens te verstrekken overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie, en met name de volgende punten:

11. voor de onderdanen van derde landen ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is genomen: alle onderdanen van derde landen tellen tegen wie in het betrokken jaar een uitzettingsbevel is uitgevaardigd (en niet het totale aantal onderdanen van derde landen ten aanzien van wie een terugkeerbesluit is genomen en die aan het eind van het jaar nog in de lidstaat verblijven) en slechts één bevel per persoon tellen, zodat de werklast van de lidstaat wordt vastgesteld in termen van het werk dat per geval voortvloeit uit de negatieve asiel- en immigratiebesluiten die in de loop van het jaar worden genomen;

12. voor de daadwerkelijke terugkeergevallen: alle onderdanen van derde landen tellen die ook echt na een uitzettingsbevel naar een derde land zijn teruggekeerd, met inbegrip van gevallen van begeleide vrijwillige terugkeer en gedwongen terugkeer, maar gevallen van spontane vrijwillige terugkeer buiten beschouwing laten.

Voor de begrotingsjaren 2008 en 2009 werden de volgens de basisbeschikking Terugkeerfonds vereiste gegevens op twee manieren verzameld: enerzijds door op informele, maar regelmatige wijze verzamelen van gegevens over door Eurostat bijgehouden statistieken betreffende handhavingshavingsacties tegen illegale immigratie en anderzijds door ad hoc-verzoeken aan de lidstaten om gegevens te verkrijgen die buiten deze gegevensverzameling vallen. De gegevensverzameling bestreek alleen de gegevens over teruggeleidingen, terwijl de ad hoc-verzoeken waren bedoeld om gegevens bijeen te brengen over onderdanen van derde landen ten aanzien van wie een terugkeerbesluit was genomen.

Met ingang van het begrotingsjaar 2010 werden de werkmethoden aangepast. De verordening Migratiestatistieken kon namelijk worden toegepast, aangezien die voorziet in het verzamelen van gegevens vanaf referentiejaar 2008. Artikel 7 van de verordening Migratiestatistieken bestrijkt grotendeels de twee krachtens de basisbeschikking Terugkeerfonds vereiste categorieën gegevens.

Een discrepantie tussen de uit hoofde van artikel 7 van de verordening Migratiestatistieken verzamelde gegevens en de krachtens de basisbeschikking Terugkeerfonds vereiste gegevens is verholpen door een facultatieve tabel toe te voegen aan de regelmatige gegevensverzameling van Eurostat. De lidstaten zijn op grond van de verordening Migratiestatistieken niet verplicht om gegevens te verstrekken over het aantal onderdanen van derde landen dat is teruggestuurd naar derde landen . Alleen het totale aantal onderdanen van derde landen die zijn teruggestuurd na een uitzettingsbevel wordt gevraagd (hoewel de in de Dublin-verordening bedoelde gevallen worden uitgesloten). De aanvullende facultatieve tabel in de gegevensverzameling uit hoofde van de verordening Migratiestatistieken is bedoeld voor gevallen van daadwerkelijke terugkeer naar derde landen . Voor het begrotingsjaar 2011 vulden alle lidstaten vrijwillig de aanvullende tabel in. Daardoor was er geen specifiek extra ad hoc-verzoek nodig voor de Terugkeerverordening.

Een paar lidstaten ondervonden enige moeilijkheden bij het indienen van de gegevens. Dit hing vaak samen met de aard van de nationale gegevensbronnen. Dikwijls waren er extra controles nodig om te waarborgen dat asielzoekers en in een transitzone verblijvende onderdanen van derde landen buiten beschouwing werden gelaten. Ook bleek het aantal terugkeerbesluiten in bepaalde lidstaten kleiner te zijn dan het aantal gevallen van daadwerkelijke terugkeer. Deze in beginsel onlogische situatie vloeide volgens de betrokken lidstaten voort uit het feit dat bepaalde onderdanen van derde landen werden teruggestuurd zonder dat vooraf een terugkeerbesluit werd uitgevaardigd, in het kader van specifieke bilaterale overeenkomsten of regelingen met derde landen. Om deze gegevens naar behoren te kunnen beoordelen, werd de lidstaten verzocht om de Commissie in een toelichting bij de gegevens te voorzien van alle relevante informatie over dergelijke bilaterale overeenkomsten en regelingen, met inbegrip van de naar staatsburgerschap uitgesplitste aantallen teruggestuurde onderdanen van derde landen. Afhankelijk van het beheer van de migratiestromen hebben zich variaties voorgedaan.

De toepassing van de verordening Migratiestatistieken is een afdoende waarborg voor de vergelijkbaarheid en kwaliteit van de gegevens. Voor specifieke gevallen – zoals de situatie waarin er meer terugkeerbesluiten dan daadwerkelijke terugkeergevallen waren – werden aanvullende controles verricht om de betrouwbaarheid van de door de lidstaten verstrekte gegevens te verzekeren.

Algemene beoordeling van de toepassing van de criteria

Hoewel het waarborgen van een uniforme toepassing van de definities die volgden uit de logica van de basisbeschikking Terugkeerfonds voor enige kleine problemen zorgde, is het mogelijk gebleken om de gegevens te verzamelen die nodig waren om de criteria toe te passen overeenkomstig de basisbeschikking Terugkeerfonds. Ook is het gelukt om de voorlopige toewijzingen aan de lidstaten tijdig te berekenen, zodat zij hier gebruik van konden maken bij het opstellen van hun jaarprogramma's.

De resultaten van de toepassing van de criteria worden beschreven in het SEC-document. De drie belangrijkste begunstigden zijn Griekenland, het Verenigd Koninkrijk en Spanje. Samen met Frankrijk, Italië en Duitsland zijn deze landen goed voor bijna 67% van de toegewezen middelen. Gelet op de migratiedruk op deze landen en rekening houdend met het feit dat de stromen door de jaren heen zijn verschoven van de Spaanse kust (Canarische eilanden) naar het centrum van het Middellandse Zeegebied en de Griekse grens met Albanië en Turkije, stroken de resultaten met het doel van het fonds als instrument voor financiële solidariteit voor het terugkeerbeleid in de EU.

SLOTOPMERKINGEN

De basisbeschikkingen voor de vier fondsen werden van kracht in de zomer van 2007, een paar weken voordat de aan de lidstaten toe te wijzen middelen voor het eerst moesten worden berekend.

Dankzij de voorbereidende werkzaamheden die de Commissie en de lidstaten vooruitlopend op de inwerkingtreding met betrekking tot de gegevens voor de toewijzingen hadden uitgevoerd, kon de Commissie de lidstaten zoals vereist in juli 2007 de informatie over de toewijzingen voor 2007 en 2008 meedelen. Op grond van deze cijfers en de extrapolaties voor de periode 2009-2013 konden de lidstaten het indicatieve financiële kader vaststellen als basis voor de meerjarenstrategie voor de tenuitvoerlegging van het fonds.

In de loop van de begrotingsjaren 2007-2011 zijn de geleidelijk tot stand gekomen en jaarlijks omschreven beginselen en werkmethoden voor gegevensverzameling vrucht gaan afwerpen; in het laatste begrotingsjaar werd duidelijk hoezeer het rekenwerk hierdoor is vereenvoudigd. De gebruikte methodologie is doeltreffend gebleken. Hierdoor slaagde de Commissie er over het algemeen in de berekeningen tijdig aan de lidstaten mee te delen.

De verordening Migratiestatistieken groeit uit tot de hoeksteen van het systeem voor gegevensverzameling uit hoofde van het Terugkeerfonds en het Integratiefonds. Het systeem voor gegevensverzameling betreffende het Buitengrenzenfonds is anders van opzet, maar blijkt ook toereikend. De in de systemen opgenomen controles zijn, gelet op de beperkingen die eigen zijn aan gegevensbronnen, valideringsinstrumenten en de administratieve capaciteit voor gegevensanalyse in de EU, niet altijd optimaal, maar vormen niettemin een solide basis voor berekeningen in de toekomstige begrotingsjaren. Wat de definities van de gegevensverzameling betreft, zijn er wellicht nog enkele verschillen tussen de verordening Migratiestatistieken en de in de basisbeschikkingen vervatte criteria. In de praktijk zijn er in bilateraal verband oplossingen gevonden en wordt ernaar gestreefd om de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de lidstaten en de Commissie, waaronder Eurostat, verder te verbeteren. Eurostat waakt over de kwaliteit van de gegevens die worden gebruikt voor het vaststellen van de referentiecijfers, of deze gegevens nu zijn verstrekt uit hoofde van de specifieke statistische wetgeving of op basis van vrijwillige overeenkomsten. Deze bewaking en kwaliteitscontrole blijft beperkt tot normale statistische praktijken en weerspiegelt de gebruikelijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen Eurostat en de nationale gegevensleveranciers. Er zij op gewezen dat het bijeenbrengen van Europese statistieken een samenwerkingsproces is dat in hoge mate afhankelijk is van de betrouwbaarheid van de door de nationale autoriteiten verstrekte gegevens.

Aangezien het bijzonder belangrijk is om de kwaliteit te waarborgen van de statistieken die worden gebruikt voor de toewijzing van de vier fondsen, heeft Eurostat een speciaal programma voor kwaliteitswaarborging uitgevoerd en zal er voortdurend naar verdere verbeteringen worden gestreefd.

Hoewel de Commissie er dankzij deze factoren over het algemeen in is geslaagd de definitieve berekeningen tijdig mee te delen, moet worden onderkend dat de jaarlijks te verzamelen en controleren gegevens door hun omvang en complexiteit een terugkomende administratieve last meebrengen voor de lidstaten en de Commissie. Er zijn wellicht kostenefficiëntere manieren denkbaar om ervoor te zorgen dat er verdeelsleutels worden toegepast die uitdrukking geven aan het beginsel van solidariteit dat aan de fondsen ten grondslag ligt.

De resultaten van de toepassing van de criteria, die uitvoerig worden beschreven in het werkdocument dat deze mededeling begeleidt, worden over het algemeen toereikend geacht. De criteria hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen zoals die door het Europees Parlement en de Raad zijn vastgesteld in de basisbeschikkingen tot oprichting van de fondsen van het kaderprogramma "Solidariteit en beheer van de migratiestromen". De criteria hebben er namelijk voor gezorgd dat het grootste deel van de beschikbare EU-middelen is terechtgekomen bij die lidstaten die de grootste instroom van migranten uit derde landen in de EU te verwerken kregen. Onder deze omstandigheden wordt het niet nodig geacht om wijzigingen van de criteria voor te stellen.

[1] COM(2005) 123 definitief.

[2] Artikel 52, lid 3, onder a), van Beschikking nr. 574/2007/EG (PB L 144 van 6.6.2007, blz. 22).

[3] Artikel 48, lid 3, onder a), van Beschikking nr. 435/2007/EG van de Raad (PB L 168 van 28.6.2007, blz. 18).

[4] Artikel 50, lid 3, onder a), van Beschikking nr. 575/2007/EG (PB L 144 van 6.6.2007, blz. 45).

[5] De toekenningen zijn indicatief, aangezien de globale krediettoezegging van het fonds afhankelijk is van de goedkeuring van de definitieve begroting van de Europese Unie door de begrotingsautoriteit aan het eind van het jaar. Ook zijn de toewijzingen voorlopig in de zin dat er formele goedkeuring van de Commissie nodig is.

[6] Verordening (EG) nr. 862/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreffende communautaire statistieken over migratie en internationale bescherming en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 311/76 van de Raad betreffende de opstelling van statistieken over buitenlandse werknemers (PB L 199 van 31.7.2007, blz. 23).

[7] Artikel 12 van het Integratiefonds, artikel 13 van het Europees Vluchtelingenfonds en artikel 14 van het Buitengrenzenfonds en het Terugkeerfonds.

[8] Beschikking 2007/435/EG van de Raad (PB L 168 van 28.6.2007, blz. 18)

[9] Verordening (EG) nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB L 50 van 25.2.2003, blz. 1).