Advies van het Economisch en Sociaal Comité over:

- het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 91/440/EEG betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap",

- het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 95/18/EG betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen", en

- het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering"(1)

(1999/C 209/07)

De Raad heeft op 19 oktober 1998 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te raadplegen over de voornoemde voorstellen.

De Afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 19 mei 1999 goedgekeurd; rapporteur was de heer Decaillon.

Tijdens zijn 364e zitting van 26 en 27 mei 1999 (vergadering van 26 mei) heeft het Comité het volgende advies uitgebracht, dat met 80 stemmen vóór en 15 stemmen tegen, bij 14 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De Commissie heeft een pakket voorstellen van wetgevende en conceptuele aard betreffende de voorwaarden voor het gebruik van spoorweginfrastructuur voorgelegd.

1.2. De voorstellen moeten worden gezien:

- in het kader van de verschillende documenten en voorstellen inzake het railvervoer;

- in het kader van de verschillende documenten en voorstellen inzake het algemene vervoerbeleid;

- in het kader van de verschillende documenten en voorstellen inzake de algemene dienstverlening;

- in het meer algemene kader van het beleid van de Europese Unie met betrekking tot "groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid", "duurzame ontwikkeling" en de uitbreiding, gezien de bijzondere rol die vervoer op deze terreinen speelt.

1.3. Met de voorstellen wordt een stap gezet in de richting van snellere herstructurering van de spoorwegen in Europa.

1.4. Uitgangspunt van de voorstellen is verdere ontwikkeling van de interne markt en van concurrentiemechanismen.

2. Samenvatting van de Commissievoorstellen

2.1. Wijziging van Richtlijn 91/440/EEG

2.1.1. Volledige scheiding van de boekhouding met betrekking tot het beheer van de infrastructuur en de boekhouding met betrekking tot de exploitatie van de spoorwegmaatschappijen (winst- en verliesrekeningen en jaarbalansen) wordt verplicht gesteld. Het is niet toegestaan om overheidssteun ten behoeve van één van deze twee activiteiten over te hevelen naar de andere; dit moet ook uit de boekhouding blijken. Voorts mogen spoorwegmaatschappijen niet langer verantwoordelijk zijn voor het bepalen van de toegang tot de infrastructuur, om discriminatie te voorkomen.

2.1.2. Er wordt een nadere omschrijving van "spoorwegonderneming" en "infrastructuurbeheerder" gegeven:

a) er wordt bepaald dat het de spoorwegonderneming is die voor de tractie moet zorgen;

b) er wordt bepaald dat de beheerder van de infrastructuur een publiekrechtelijke of privaatrechtelijke onderneming of een overheidsinstantie kan zijn.

2.1.3. De verantwoordelijkheid voor de veiligheidsvoorschriften ligt bij instanties of ondernemingen die onafhankelijk zijn van de vervoersondernemingen.

2.1.4. Infrastructuurbeheerders moeten onafhankelijk zijn van de staat, hun eigen bedrijfsvoering kunnen kiezen en zelf bedrijfsplannen opstellen.

2.1.5. Er dienen gescheiden winst- en verliesrekeningen en jaarbalansen te worden gevoerd voor het reizigersvervoer en het goederenvervoer per spoor. Overheidssubsidies die voor één van deze twee activiteiten zijn verstrekt, dienen afzonderlijk in de betreffende boekhouding te worden opgevoerd en mogen niet naar de andere activiteit worden overgedragen.

2.1.6. De richtlijn dient binnen één jaar te worden omgezet.

2.2. Wijziging van Richtlijn 95/18/EG

2.2.1. Pendeldiensten voor het vervoer van wegvoertuigen door de Kanaaltunnel, alsmede het vervoer van reizigers per metro, (snel)tram of op een lokaal, op zichzelf staand net vallen niet onder het toepassingsgebied van de richtlijn.

2.2.2. De vergunningen worden afgegeven door een door de lidstaat aangewezen instantie die zelf geen vervoersdiensten per spoor verzorgt en onafhankelijk is van instanties of ondernemingen die wèl zulke diensten verlenen.

2.2.3. Met de voorgestelde wijzigingen wordt niet beoogd nieuwe toegangs- of doorvoerrechten te creëren of het toepassingsgebied van Richtlijn 91/440/EEG te verruimen.

2.2.4. De richtlijn dient binnen één jaar te worden omgezet.

2.3. Voorstel voor een richtlijn ter vervanging van de bepalingen van Richtlijn 95/19/EG

2.3.1. De richtlijn is van toepassing op hoofdspoorwegverbindingen die voor binnenlandse of internationale spoorwegdiensten worden gebruikt.

2.3.2. In de richtlijn wordt een aantal functie- en begripsomschrijvingen gegeven en worden nieuwe categorieën geïntroduceerd.

2.3.3. Verder zijn in de richtlijn beginselen en regels voor de toewijzing van capaciteit, alsmede procedures voor het vaststellen en innen van spoorweginfrastructuurheffingen opgenomen en wordt verduidelijkt dat de instanties die verantwoordelijk zijn voor de toewijzing van capaciteit onafhankelijk moeten zijn van spoorwegmaatschappijen.

2.3.4. Deze beginselen, regels en procedures moeten infrastructuurbeheerders in staat stellen de capaciteit van het net optimaal te benutten en iedere vorm van discriminatie te voorkomen.

2.3.5. Er moet een gescheiden boekhouding voor het goederen- c.q. reizigersvervoer worden gevoerd.

2.3.6. Uitgangspunten van het tariferingsstelsel zijn de marginale maatschappelijke kosten en internalisering van de externe kosten.

2.3.7. De rol van de staat en verdere overheidsinstanties bij de planning, vormgeving en financiering van infrastructuur, bij de vaststelling van de beginselen voor toegang tot de infrastructuur en voor certificering, bij de veiligheidsvoorschriften, bij de regelingen voor compensatie van externe kosten en bij de omschrijving van de openbare diensten wordt in de richtlijn vastgelegd.

2.3.8. In een bijlage wordt aangegeven welke diensten onder het railvervoer vallen.

2.3.9. De richtlijn dient vóór 1 januari 2000 te worden omgezet.

3. Algemene opmerkingen

3.1. De wijzigingen van de drie richtlijnen (91/440/EEG, 95/18/EG en 95/19/EG) vormen een coherent geheel waarmee wordt beoogd het hervormingsproces binnen de Europese spoorwegen te intensiveren en te versnellen.

3.2. Gezien:

- de verschillende studies naar de omzetting, toepassing en gevolgen van de drie richtlijnen in de 15 EU-lidstaten (zo is Richtlijn 95/19/EG nog maar kort geleden en niet eens in alle lidstaten omgezet);

- de concrete, actuele gegevens over de positie waarin de spoorwegen en andere vervoerswijzen in de verschillende lidstaten, in de partnerlanden (met name Noorwegen en Zwitserland) en in de kandidaatlidstaten verkeren;

- de opgelopen achterstand en de problemen bij de aanpassing van de spoorwegen aan de ontwikkelingen op vervoersgebied;

zou het Comité graag zien dat er een adequaat overzicht van de spoorwegen, de betrokkenen in het vervoer, gebruikers en sociale partners wordt opgesteld, zodat de lidstaten een nauwkeurig beeld kunnen krijgen van:

- de feitelijke situatie van de spoorwegmaatschappijen (financiële sanering, marktaandelen, ontwikkelingsmogelijkheden, kartels, partnerschappen, samenwerkingsverbanden, sociale voorwaarden, knelpunten, infrastructuurprojecten, vorderingen op het gebied van interoperabiliteit en multimodaliteit...);

- het verband tussen de eerste gevolgen van de drie richtlijnen, de positie van de spoorwegen in de verschillende lidstaten en op EU-niveau en de nieuwe maatregelen die door de Commissie worden voorgesteld;

- de mate waarin de verschillende richtsnoeren van het Witboek en de groenboeken van de Commissie daadwerkelijk in praktijk zijn gebracht en de eerste effecten daarvan uit oogpunt van de doelstelling om een alomvattend, samenhangend, evenwichtig en duurzaam vervoerssysteem te ontwikkelen.

3.3. Uitgaande van een dergelijk overzicht zou de Commissie expliciet moeten aangeven wat de beoogde doelstellingen, verwachte concrete resultaten, te voorziene of geraamde effecten (op economisch, commercieel, financieel, sociaal, organisatorisch en functioneel vlak) van haar nieuwe voorstellen zijn.

3.4. Het Comité wijst er eens te meer(2) op dat bij de voor de ontwikkeling en sanering van het railvervoer onontbeerlijke herstructurering, modernisering en dynamisering de volgende factoren in acht dienen te worden genomen:

- het progressieve, stapsgewijze karakter van het liberaliseringsproces;

- het feit dat het vervoer alleen als intermodaal systeem en in zijn geheel kan worden benaderd; dit impliceert met name dat het concurrentieklimaat verbeterd moet worden, vooral door de economische, sociale, arbeids- en veiligheidsvoorwaarden binnen de verschillende vervoerswijzen te harmoniseren;

- de combinatie van commerciële en andere aspecten, met name de rol van de spoorwegen bij de algemene dienstverlening en de grote verschillen tussen de vervoerswijzen ten aanzien van externe kosten en veiligheid;

- de noodzaak om de trans-Europese netwerken verder te ontwikkelen(3), de aanleg van de infrastructuurvoorzieningen van communautair belang te stimuleren en het marktaandeel van het gecombineerd vervoer te vergroten;

- het feit dat de spoorwegen een netwerk met een buitengewoon structurerend effect vormen, dat een beslissende rol speelt bij integratie, bij verbetering van de sociaal-economische samenhang; dit geldt niet alleen voor de Europese Unie, maar ook voor de kandidaat-lidstaten; er zou dan ook grondig onderzoek moeten worden gedaan naar de samenhang tussen het uitbreidingsproces van de EU en het liberaliseringsproces in de spoorwegen.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Opzet

4.1.1. Het Comité dringt erop aan dat de huidige richtlijnen in alle lidstaten volledig worden omgezet. Gebeurt dit niet, dan dreigen de wijzigingen die nu worden voorgesteld een instabiele situatie op juridisch, regelgevend, institutioneel en organisatorisch vlak op te leveren met alle nadelige gevolgen van dien voor het herstructureringsproces van de spoorwegen, voor de ontwikkeling van hun activiteiten en voor de samenwerking tussen spoorwegmaatschappijen.

4.1.2. Met name het derde richtlijnvoorstel bevat enerzijds zeer nauwkeurige en bindende voorschriften, die uitermate gedetailleerd, zeer ingewikkeld en vaak moeilijk te begrijpen zijn, en anderzijds zeer algemeen geformuleerde doelstellingen, toepassingsgebieden en concepten, die allerlei vragen oproepen. Dit dreigt een bron van tegenspraak, onduidelijkheden en verwarring te vormen en het gevaar bestaat dat de voorstellen:

- op zeer uiteenlopende wijze geïnterpreteerd zullen worden;

- enorme problemen met betrekking tot omzetting en toepassing zullen opleveren; het Comité heeft in tal van adviezen al eerder op dit gevaar gewezen(4).

4.1.3. Het lijdt dan ook weinig twijfel dat de Commissievoorstellen strijdig zijn met de principes van progressiviteit, samenhang en evenwicht tussen de verschillende vervoerswijzen, die het Comité in vele adviezen nader heeft uitgewerkt(5).

4.2. Inhoud

4.2.1. De Commissie zou nader moeten aangeven waarom zij bepaalde nieuwe categorieën en begrippen introduceert en wat deze precies inhouden, om te voorkomen dat ze te uiteenlopend geïnterpreteerd worden. Dit is één van de belangrijkste punten die tijdens de door het Comité georganiseerde hoorzittingen naar voren zijn gekomen. Het gaat vooral om:

- de definitie, status en taken van de zogenaamde "gemachtigde aanvragers"; hierover bestaat veel onduidelijkheid, zowel onder spoorwegexploitanten en werknemersbonden als onder reizigers- en gebruikersorganisaties;

- de definitie en omvang van "spoorwegdiensten"; aangezien het begrip "spoorwegdiensten" zich van nature en overeenkomstig de doelstellingen van het Witboek en de groenboeken voortdurend ontwikkelt, zowel in tijd als in ruimte, kan er geen strikte, definitieve omschrijving van dit begrip worden vastgelegd;

- de banden tussen de verschillende organisatorische, regulerende en exploiterende instanties in het railvervoer en hun exacte taken, met name wat de vaststelling en toepassing van en het toezicht op de veiligheidsnormen betreft;

- de definitie van het begrip "compensatie", de toewijzingsprocedures, transparantie, verantwoordelijkheid, controle op de gegrondheid van de compensatie en de compensatieregelingen zelf;

- de opeenstapeling van instrumenten, mechanismen, instanties, taken en organisatievormen die uit de huidige Commissievoorstellen dreigt voort te vloeien en strijdig zou zijn met vastgelegde doelstellingen omdat het spoorwegstelsel in de verschillende lidstaten - en dus nog in sterkere mate op EU-niveau - ingewikkelder, ondoorzichtiger en bureaucratischer zal worden.

4.2.2. De regels voor toewijzing van trajecten, de reserveringsprocedures en de tariferingsregels die door de Commissie worden voorgesteld, zouden moeten worden verduidelijkt en vereenvoudigd, beter moeten worden afgestemd op de feitelijke situatie van de verschillende spoorwegnetwerken en meer op het subsidiariteitsbeginsel gebaseerd moeten zijn.

4.2.3. In hun huidige vorm komen de voorstellen zeer bindend en veralgemenend over, waardoor ze meer gericht lijken te zijn op uniformisering (waarvoor een verordening een geschikter instrument zou zijn) dan op harmonisatie en convergentie, de doelstellingen van een richtlijn.

4.2.4. Zoals tijdens het merendeel van de hoorzittingen is gebleken, zullen de Commissievoorstellen naar verwachting de volgende problemen opleveren:

a) ze zijn moeilijk om te zetten in de verschillende lidstaten;

b) ze zijn moeilijk te verenigen met:

- de flexibiliteit die noodzakelijk is vanwege de segmentatie, complexe aard en ontwikkeling van de vraag, de dynamiek en het aanpassingsvermogen die onontbeerlijk zijn voor een gedifferentieerd spoorwegaanbod, het feit dat spoorwegmaatschappijen zowel commerciële als openbare diensten moeten leveren, en de behoefte aan meer samenwerking en partnerschap op Europees niveau;

- de bestuurlijke zelfstandigheid en de verantwoordelijkheid van spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders;

- de structurele verschillen tussen de netten qua ontwikkelingsniveau en -mogelijkheden en geografische omstandigheden (perifere landen, landen zonder eilanden, landen met een functie als doorvoerland);

- de terreinen, onderwerpen en autoriteiten die bepalend zijn voor het nationale vervoersbeleid van de lidstaten.

4.2.5. Het door de Commissie voorgestelde tariferingsstelsel gaat gepaard met een aantal problemen. Verbetering van alleen de markt voor railvervoer door middel van heffingen op basis van de marginale kosten van het gebruik van de infrastructuur zal op zichzelf niet leiden tot een optimaal functioneren van de vervoersmarkt als geheel, noch tot een optimaal functioneren van andere markten, zeker niet omdat het voorgestelde tariferingsstelsel op slechts een gedeelte van de infrastructuur betrekking heeft, de zogenaamde "hoofdspoorwegverbindingen die voor binnenlandse of internationale spoorwegdiensten worden gebruikt". Alle spoorwegverbindingen tezamen vormen echter een systeem, net zoals alle vervoerstakken tezamen een systeem vormen.

Daarom mag het feit dat het voorgestelde systeem niet perfect is, niet worden gebruikt als voorwendsel om het bij dit systeem te laten en niet naar een betere manier te zoeken om infrastructuurkosten in het vervoer per spoor, over de weg, via binnenwateren en door de lucht, alsook infrastructuurkosten in havens door te berekenen.

4.2.6. Voorts zijn er problemen van meer praktische aard, die het uiterst moeilijk maken om het tariferingsstelsel in alle lidstaten in te voeren:

- een tariferingsstelsel op basis van de marginale gebruikskosten is een korte-termijninstrument waarbij het moeilijk is om kosten die verband houden met de ontwikkeling van infrastructuur alsmede investeringen en de financiering daarvan in aanmerking te nemen;

- het railvervoer kent hoge vaste kosten, terwijl de variabele kosten juist relatief laag zijn; de marginale kosten van het gebruik van de spoorweginfrastructuur zijn dus vrij laag, zeker wanneer het netwerk groot is; de verhouding tussen vaste kosten en infrastructuurkosten verschilt daarmee sterk per vervoerswijze, hetgeen tot concurrentievervalsing leidt.

4.2.7. Tijdens de hoorzittingen is gebleken dat vooral spoorwegmaatschappijen en werknemersbonden vrezen dat:

- de meest aantrekkelijke trajecten in handen van de nieuwkomers zullen vallen;

- oneerlijke concurrentievoorwaarden tussen de algemene dienstverlening en de commerciële dienstverlening zullen ontstaan;

- de activiteiten en taken van netwerken worden beperkt tot het verlenen van vervoersdiensten, terwijl juist het organiseren van het vervoer steeds belangrijker wordt;

- de boekhoudkundige scheiding tussen het reizigersvervoer op hoofdverbindingen en in voorsteden enerzijds en het goederenvervoer anderzijds automatisch zal leiden tot een verdere scheiding van beide activiteiten.

5. Conclusies

5.1. Op basis van de adviezen die het eerder heeft uitgebracht en de hoorzittingen die het heeft georganiseerd, stelt het Economisch en Sociaal Comité het volgende:

- de activiteiten en het beheer van de spoorwegen moeten dringend worden gemoderniseerd, gedynamiseerd en geharmoniseerd; er bestaat vooral behoefte aan:

- een betere toewijzing en een beter gebruik van de bestaande infrastructuur en van de infrastructuurvoorzieningen die noodzakelijk zijn om een echt trans-Europees netwerk te ontwikkelen;

- verbetering van de marktpositie en van de commerciële en financiële positie van de spoorwegen;

- meer samenwerking tussen spoorwegondernemingen en tussen spoorwegondernemingen enerzijds en andere vervoerders (binnenvaart, wegtransport, luchtvaart en zeevaart) anderzijds;

- meer flexibiliteit en transparantie en een betere dienstverlening voor gebruikers en verladers;

- een duurzamere ontwikkeling van het vervoer door internalisering van de externe kosten binnen de verschillende vervoerstakken en door consolidatie en ontwikkeling van het gecombineerd vervoer;

- meer harmonisatie van de concurrentievoorwaarden binnen het vervoer, met name wat arbeidsvoorwaarden en veiligheid betreft;

- het Comité meent dat de Commissie:

- een overzicht zou moeten geven waaruit blijkt welke commerciële, financiële en sociale resultaten van de nieuwe richtlijnen wanneer worden verwacht;

- bepaalde concepten, functies, structuren, verantwoordelijkheden, alsook de relatie tussen de verschillende betrokkenen in het railvervoer zou moeten verduidelijken;

- haar voorstellen beter zou moeten onderbouwen met gegevens over de feitelijke situatie van de spoorwegen in de verschillende lidstaten en over de vooruitgang en de resultaten die zijn geboekt;

- de regels inzake het opleggen van tarieven en het toewijzen van trajecten, van beheer, regulering en arbitrage met betrekking tot de regels inzake het vaststellen en toepassen van veiligheidsnormen en de controle daarop zou moeten vereenvoudigen.

Brussel, 26 mei 1999.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) PB C 321 van 20.10.1998, blz. 6, 8, 10.

(2) Zie ESC-adviezen over "Explotatievergunningen spoorwegondernemingen" (PB C 393 van 31.12.1994), "Ontwikkeling spoorwegen" (PB C 153 van 28.5.1996, blz. 16) en "Een strategie om de spoorwegen in de Gemeenschap weer vitaal te maken" (PB C 206 van 7.7.1997, blz. 23).

(3) Zie ESC-advies over "Trans-Europese goederen-snelspoortrajecten" (PB C 95 van 30.3.1998, blz. 21).

(4) Zie met name de ESC-adviezen over "Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik" (PB C 101 van 12.4.1999) en "Een strategie om de spoorwegen in de Gemeenschap weer nieuw leven in te blazen" (PB C 206 van 7.7.1997, blz. 23).

(5) Zie ESC-advies over "Trans-Europese goederen-snelspoortrajecten" (PB C 95 van 30.3.1998, blz. 21).