1.Inleiding

Het doel van deze mededeling is een beleidskader naar voren te schuiven om te voorkomen dat gedwongen ontheemding langdurig wordt en om de afhankelijkheid van humanitaire bijstand in bestaande ontheemdingssituaties geleidelijk stop te zetten. Hiertoe moet zelfredzaamheid worden bevorderd en moeten ontheemden in staat worden gesteld om in waardige omstandigheden te leven en bij te dragen aan hun gastmaatschappijen tot aan hun vrijwillige terugkeer of hervestiging.

Als actieve internationale speler en vooraanstaande humanitaire en ontwikkelingsdonor verbindt de Europese Unie zich ertoe om wereldwijd bijstand te verlenen aan iedereen in nood. Dit gebeurt zowel in crises als ter bevordering van de duurzame ontwikkeling van landen op de lange termijn. Gezien de ernst van de huidige vluchtelingen- en migratiecrisis schuift de Europese Commissie in haar Europese Migratieagenda een brede en holistische aanpak naar voren. De agenda roept op om "strategisch na te denken" over het maximaliseren van de impact van de ontwikkelings- en humanitaire steun van de EU om de omvang, multidimensionale drijfveren en de impact van gedwongen ontheemding op lokaal niveau aan te pakken.

Op wereldwijd niveau zijn er meer dan 60 miljoen mensen, zowel vluchtelingen als in eigen land ontheemde personen, gedwongen ontheemd als gevolg van een conflict, geweld en schendingen van mensenrechten. Het gaat om het grootste aantal gedwongen ontheemdingen sinds de Tweede Wereldoorlog. De vijf grootste vluchtelingenstromen, met name vanuit Syrië, Afghanistan, Somalië, Soedan en Zuid-Soedan, zijn allemaal een voorbeeld van langdurige ontheemding en heel wat Afghanen zijn voor meer dan drie decennia ontheemd. Deze langdurigheid wordt verergerd door het feit dat in 2014, en voor het eerst sinds drie decennia, nog nooit zo weinig vluchtelingen vrijwillig zijn teruggekeerd. Drie van de vijf grootste ontheemdingen in eigen land, met name in Syrië, Colombia en Soedan, zijn eveneens langdurig. De Syrië-crisis alleen al, die nu haar zesde jaar ingaat, heeft gezorgd voor 4,7 miljoen vluchtelingen en 6,5 miljoen in eigen land ontheemde personen, terwijl de EU alleen al in 2015 1 miljoen vluchtelingen heeft opgevangen. Klimaatfenomenen zoals de El Niño van dit jaar, die wordt verwacht de ergste te zijn in 20 jaar, kunnen evenzeer een aanzienlijke impact hebben. Door de gecombineerde effecten van toegenomen conflicten, geweld, klimaatverandering, milieu- en natuurrampen zullen nog meer mensen worden gedwongen om te vluchten. Achtergrondinformatie over de context en drijfveren van gedwongen ontheemding, alsook een evaluatie van de bestaande beleidslijnen, instrumenten en praktijken van de Commissie inzake de bijstand aan vluchtelingen, in eigen land ontheemde personen en asielzoekers in derde landen kunnen worden teruggevonden in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat bij deze mededeling is gevoegd.

In 2015 heeft de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen (UNHCR) de voornaamste factoren vastgesteld die Syrische vluchtelingen in buurlanden dwingen om asiel te zoeken in Europa. Het gaat hierbij om verlies van hoop, hoge levenskosten, toenemende armoede en beperkte kansen om de kost te verdienen of onderwijs te genieten. Zonder ontwikkelingsvooruitzichten en mogelijkheden om sociale en economische rechten te genieten, is de kans groter dat vluchtelingen en in eigen land ontheemde personen naar regio's gaan die buiten hun regio van herkomst vallen. Secundaire en meervoudige ontheemdingen wijzen op een collectief falen om de specifieke behoeften en kwetsbaarheden op de middellange en lange termijn van gedwongen ontheemde personen en hun gastgemeenschappen aan te pakken en om aan hen duurzame oplossingen te verstrekken. Het humanitaire systeem alleen kan niet tegemoetkomen aan de toenemende ontwikkelingsbehoeften van gedwongen ontheemde personen en gastgemeenschappen. Gedwongen ontheemding vormt niet enkel een humanitaire uitdaging: het is tevens een uitdaging op het gebied van politiek, mensenrechten, ontwikkeling en economie, naast de onvermijdbare verbanden die gedwongen ontheemding heeft met het algemenere fenomeen van migratie.

Hoewel de EU eerst en vooral bezorgd is over de gedwongen ontheemding als gevolg van de conflicten in haar omgeving, is de langdurige gedwongen ontheemding een internationale kwestie. Om deze reden riep de Commissie in haar mededeling inzake de rol van het externe optreden van de EU in de huidige vluchtelingencrisis de EU en haar lidstaten op om zich te engageren om op lange termijn meer te doen om de oorzaken van migratie en ontheemding aan te pakken. De EU heeft getoond dat zij de oorzaak van gedwongen ontheemding bij de bron wil aanpakken door meer inspanningen te leveren om nieuwe conflicten te voorkomen, bestaande conflicten op te lossen en misbruik van mensenrechten aan te pakken. Deze vormen immers allemaal belangrijke drijfveren van gedwongen ontheemding. De huidige politieke en diplomatische verbintenis van de EU en haar lidstaten om bestaande conflicten op te lossen en de eerbiediging van mensenrechten wereldwijd te bevorderen, vormt dan ook een essentieel aspect van deze agenda, net zoals het redden van levens en het helpen beantwoorden aan onmiddellijke humanitaire behoeften. Naast juridische en fysieke bescherming, voeding en onderdak, hebben gedwongen ontheemde personen ook toegang nodig tot banen en diensten zoals gezondheidszorg, onderwijs en huisvesting. Het EU-acquis en de goede praktijken die sinds 1999 zijn ontwikkeld om een gemeenschappelijk Europees asielstelsel op te richten en gemeenschappelijke minimumnormen voor asiel te harmoniseren, vormen een goed voorbeeld van de wijze waarop partnerlanden grote groepen vluchtelingen kunnen opvangen.

Gedwongen ontheemding: een langdurig en ingewikkeld probleem

Deze mededeling is gericht op situaties van langdurige gedwongen ontheemding in partnerlanden als gevolg van conflicten, geweld en schendingen van mensenrechten, ongeacht de status van de ontheemden krachtens de Conventie betreffende de status van vluchtelingen van 1951. De elementen van het nieuwe beleid kunnen tevens worden toegepast op ontheemding die wordt veroorzaakt door natuurrampen en klimaatgebeurtenissen, maar dan wel met inachtneming van de andere beleidslijnen, contexten, behoeften en oplossingen. Door gebrek aan duurzame vrede in heel wat landen van herkomst, beperkende beleidslijnen van gastlanden en een beperkt aantal hervestigingsplaatsen leven de meeste ontheemden meer dan vijf jaar in langdurige ontheemding. Slechts een beperkt aantal heeft duurzame oplossingen gevonden, zoals vrijwillige terugkeer, hervestiging of lokale integratie. In 2014 waren er 2,9 miljoen nieuwe vluchtelingen, maar slechts 126 800 voormalige vluchtelingen konden terugkeren naar hun landen van herkomst en slechts 105 200 konden permanent worden hervestigd. Momenteel duurt langdurige ontheemding gemiddeld 25 jaar voor vluchtelingen en meer dan 10 jaar voor 90% van de in eigen land ontheemde personen.

In 2014 leefde 86% van de vluchtelingen wereldwijd in ontwikkelingsregio's en de minst ontwikkelde landen gaven asiel aan 25% van het algemene totaal. Dit legt niet enkel een enorme druk op de ontheemden zelf en hun gastlanden, -regeringen en -gemeenschappen, maar ook op de donoren. Al deze partijen delen een verantwoordelijkheid om te reageren. De druk die is ontstaan door de toestroom en het langdurige verblijf van groepen ontheemden is bijzonder acuut voor kwetsbare gemeenschappen, landen en regio's. Dit heeft een verreikende impact op openbaar onderwijs, afvalbeheer, prijzen voor huisvesting en eigendom, op nutsvoorzieningen zoals elektriciteit en water, op voedselprijzen en lonen en op de algemene stabiliteit. Doordat een toenemend aantal ontheemden onderdak vindt in stedelijke omgevingen, is de impact op de ruimtelijke ordening en de dienstverlening vooral in steden bijzonder groot.

De 2030-Agenda voor duurzame ontwikkeling erkent gedwongen ontheemding als één van de voornaamste factoren die de vooruitgang van de laatste decennia in het gedrang kan brengen. Om deze reden zijn in deze agenda vluchtelingen en in eigen land ontheemde personen opgenomen in de categorie van kwetsbare mensen die niet "aan hun lot" mogen worden overgelaten. Hoewel gedwongen ontheemde personen humanitaire bijstand krijgen, worden zij vaak uitgesloten van programma's en activiteiten van ontwikkelingsactoren. Gastlanden beperken vaak via beleid de toegang tot de arbeidsmarkt voor vluchtelingen en leggen hun beperkingen op voor wat ontheemdingen en verblijf binnen het land betreft. Zij verbieden tevens verbeteringen aan te brengen aan de tijdelijke verblijfplaatsen op een wijze die permanent verblijf kan bevorderen en maken het moeilijk of zelfs onmogelijk om op lange termijn een veilige juridische status te bekomen. Het resultaat van dergelijk beleid is dat groepen ontheemden in de vergetelheid geraken en dat zij, bij gebrek aan ontwikkelingsvooruitzichten op de lange termijn, steeds nood blijven hebben aan steun van humanitaire actoren. Vluchtelingen en in eigen land ontheemde personen zijn productieve individuen met vaardigheden en kwaliteiten die kunnen bijdragen aan de economie en maatschappij van gastlanden of -gemeenschappen. Zonder ontwikkelingskansen ondermijnt het overheersende model voor hulpafhankelijkheid inzake zorg en levensonderhoud de mogelijkheden voor vluchtelingen en in eigen land ontheemde personen om onafhankelijker te worden.

Ontheemdingssituaties zijn uiterst complex en erg uiteenlopend. In sommige situaties zijn vluchtelingen in het begin beter in staat om in hun basisbehoeften te voorzien dan de inwoners van het gastland, bijv. door spaargeld of nauwe familiebanden in het gastland. Bovendien bereikt de humanitaire bijstand doorgaans de kwetsbare gastgemeenschappen niet, terwijl de gastlanden wel EU-ontwikkelingssteun kunnen krijgen. Ook bevolkingsgroepen die in hun gemeenschappen van herkomst bleven terwijl anderen werden gedwongen tot ontheemding, kunnen kwetsbaar zijn. Personen die vrijwillig terugkeren, kunnen relatieve voordelen hebben op het gebied van vaardigheden en kapitaal die zij in het buitenland hebben opgebouwd. Vluchtelingen en in eigen land ontheemde personen kunnen te maken krijgen met vergelijkbare uitdagingen als migranten die van het platteland naar de stad verhuizen of afkomstig zijn uit ruimere stedelijke of arme plattelandsgebieden. Dit kan leiden tot spanningen en conflicten tussen gemeenschappen en op zijn beurt massale secundaire ontheemding veroorzaken. Met name in het geval van in eigen land ontheemde personen en personen die vrijwillig terugkeren, kan een overmatige focus op status ook in strijd zijn met het humanitaire beginsel dat bijstand moet worden verleend uitsluitend op basis van de behoeften. Een op status gebaseerde aanpak kan tevens onpraktisch zijn in situaties waarin de drijfveren voor ontheemding gemengd en cumulatief zijn en waarin kwetsbaarheid meer afhangt van individuele omstandigheden van een persoon dan van het feit of deze persoon tot een specifiek gedefinieerde categorie of groep behoort.

Bij het ontwerpen van interventiemaatregelen moet, in volledige overeenstemming met het internationaal recht en het mensenrechtenrecht, dan ook worden gekeken naar de echte kwetsbaarheden in plaats van naar de juridische status. Er moet worden tegemoetgekomen aan de specifieke beschermingsbehoeften van de gedwongen ontheemde personen en hierbij zowel hun geslacht, leeftijd en invaliditeit als hun politieke overtuiging, etniciteit, taal, kaste, godsdienst en/of seksuele geaardheid in acht worden genomen. Een pasklare aanpak is dan ook niet uitvoerbaar. De EU is vastberaden om een beleidskader te verstrekken voor een efficiëntere, contextspecifiekere en waardigere algemene reactie op gedwongen ontheemding. De EU is van plan dit te doen door al haar beleidsaanpakken inzake beleidskwesties, conflictpreventie, ontwikkeling, mensenrechten en humanitaire bijstand te bundelen en door de hieruit voortvloeiende samenhang operationeel te versterken.

Opbouw van een op ontwikkeling gericht beleidskader om langdurige gedwongen ontheemding aan te pakken

Er moet worden gezorgd voor een nieuw, samenhangend en gezamenlijk beleidskader. Beleidsaanpakken op het gebied van beleidskwesties, mensenrechten, humanitaire kwesties en ontwikkeling moeten elkaar aanvullen om een "win-winscenario" tot stand te brengen voor zowel de ontheemden als hun gastgemeenschappen. Dit nieuwe beleidskader zal worden gebaseerd op de sterkste punten van de brede EU-aanpak en de EU-aanpak inzake weerbaarheid. Het kader zal de productieve capaciteiten van vluchtelingen en in eigen land ontheemde personen aanwenden door hun toegang te geven tot onderwijs, huisvesting, grond, productieve middelen, levensonderhoud en diensten en door de interactie tussen hen en hun gastgemeenschap te ondersteunen.

Een betere samenwerking tussen ontwikkelings- en humanitaire actoren, bestaande uit gezamenlijke financiering op programmeringsniveau, uitwisseling en beoordeling van informatie, en het vaststellen van doelen, kan leiden tot efficiëntere en duurzamere beschermings- en zelfredzaamheidsstrategieën. Dit zal zowel ontheemden als kwetsbare gastgemeenschappen ten goede komen. Een nieuwe, op ontwikkeling gerichte aanpak voor gedwongen ontheemding zal geen extra kosten met zich meebrengen. Dergelijke aanpak zal daarentegen op middellange tot lange termijn tot meer efficiëntie en betere resultaten voor zowel donoren als begunstigden leiden, en dit door de afhankelijkheid van humanitaire hulp te verminderen en de doeltreffendheid van ontwikkelingsinvestering te maximaliseren.

De rol van gastregeringen is cruciaal omdat zij verantwoordelijk zijn voor de rechts- en beleidskaders op grond waarvan kan worden tegemoetgekomen aan de behoeften van vluchtelingen, in eigen land ontheemde personen en gastgemeenschappen. Regeringen leggen de parameters vast voor ontwikkelingsinterventies en de timing en ruimte voor humanitaire interventies. Heel wat gastlanden zijn vaak niet in staat om zelf het hoofd te bieden aan deze uitdagingen. Er is behoefte aan aanzienlijke investering van de internationale gemeenschap, met name op lokaal niveau, om te komen tot positieve resultaten op langere termijn en om de last werkelijk te delen. Dergelijke investering moet discriminatie tussen diverse categorieën van gedwongen ontheemde personen vermijden en eerlijke en gelijke behandeling bevorderen door de barrières voor deelname aan de arbeidsmarkt op te heffen, toegang tot sociale diensten te vereenvoudigen, verbeteringen aan te brengen aan de tijdelijke verblijfplaatsen en het verwerven van een veilige juridische status op lange termijn mogelijk te maken.

Deze mededeling legt, in de vorm van een reeks aanbevelingen, een nieuw, op ontwikkeling gericht kader vast om gedwongen ontheemding aan te pakken. Het doel is diverse instrumenten en acties te verbinden om ervoor te zorgen dat de EU beschikt over een efficiënte aanpak met een volledige cyclus en meerdere actoren om gedwongen ontheemding aan te pakken. Daarnaast is de mededeling een oproep voor steun voor deze nieuwe aanpak aan onze uitvoerende partners: VN-agentschappen, internationale organisaties, niet-gouvernementele organisaties, organisaties uit het maatschappelijk middenveld, de privésector en andere niet-overheidsactoren in zowel de EU als partnerlanden.