Advies over de betrekkingen tussen de EU en de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO)

(95/C 102/03)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 25 januari 1994 overeenkomstig de bepalingen van artikel 23, derde alinea, van zijn Reglement van Orde besloten een advies uit te brengen over de betrekkingen tussen de EU en de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO).

De Afdeling voor sociale aangelegenheden, gezinsvraagstukken, onderwijs en cultuur, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 12 januari 1995 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Engelen-Kefer.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 322e Zitting (vergadering van 25 januari 1995) het volgende advies uitgebracht, dat zonder stemmen tegen (4 onthoudingen) is goedgekeurd.

Met het oog op de versterking van de sociale dimensie van de Europese Unie, is het - vanwege het Verdrag van Maastricht thans nog meer dan voorheen - zaak dat de EU en de IAO samenwerken.

1. Zoals het Comité in diverse eerdere adviezen reeds heeft opgemerkt, is sinds enkele jaren sprake van een geschil tussen de Europese Commissie en het merendeel van de lid-staten over de bevoegdheden van de EU inzake het vastleggen van IAO-normen. Dit geschil houdt verband met de wens van de Commissie om de lid-staten bij de uitoefening van hun bevoegdheden in de IAO te binden aan eerder door de EU-Raad genomen besluiten. In de ogen van het Comité gaat de Commissie daarmee voorbij aan het feit dat er een kwalitatief verschil bestaat tussen de normstelling in IAO-verband en de wetgevende rol van de EU. Terwijl EU-verordeningen en -richtlijnen voor de lid-staten - al dan niet na een overgangsperiode - een bindend karakter hebben, is het opnemen van IAO-verdragen in nationaal recht niet verplicht. In zijn advies inzake het Tweede verslag over de toepassing van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden is het Comité uitvoerig ingegaan op het advies van het Hof van Justitie van 19 maart 1993. Dit advies betrof de bevoegdheden van de Europese Unie en de lid-staten inzake het sluiten van IAO-verdrag nr. 170 betreffende de veiligheid bij het gebruik van chemische stoffen op het werk. In zijn betoog gaf het Hof te kennen dat de onafhankelijke rol van de lid-staten van de EU en de sociale partners (vakbonden en werkgeversorganisaties) niet mag worden beknot. Het bepaalde echter ook dat de lid-staten en de Gemeenschap ten aanzien van verdrag nr. 170 gezamenlijk bevoegd zijn en bij sluiting ervan dus nauw moeten samenwerken. Het Hof gaf evenwel geen antwoord op de vraag of - net als bij verdrag nr. 170 - ook bij andere, vergelijkbare verdragen die gedeeltelijk samenvallen met slechts minimumnormen bevattende EU-wetgeving (b.v. ex artikel 118 A van het EG-Verdrag), sprake is van gedeelde bevoegdheid. Verdrag nr. 170 bevat ook bepalingen inzake verpakking en etikettering van chemische stoffen, waarvoor op grond van artikel 100 van het EG-Verdrag al regelgeving bestaat.

2. Op grond van het bovenstaande kwam de Commissie met haar "Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de uitoefening van de externe bevoegdheid van de Gemeenschap tijdens de internationale arbeidsconferenties, voor het geval de bevoegdheid bij de Gemeenschap en haar lid-staten te zamen berust". De Raad heeft hieraan echter niet zijn goedkeuring gehecht. Desondanks is de Commissie voornemens, in alle opzichten overeenkomstig het door haar ingediende voorstel te handelen. Het ESC zou hierover het volgende willen opmerken :

2.1. Het verheugt het Comité dat de specifieke institutionele kenmerken van de IAO - met name haar tripartiete structuur - en het nut van haar normeringsactiviteiten op mondiaal niveau in het Commissiedocument expliciet worden erkend. Speciale aandacht verdient paragraaf 1.3 van de Toelichting bij het voorstel, waarin wordt stilgestaan bij de autonomie van de sociale partners in de IAO en de rol van de organisatie ("de opstelling van regels voor de sociale vooruitgang op wereldniveau die (...) door een zeer groot aantal landen moeten kunnen worden bekrachtigd"), alsmede bij het streven de IAO-procedures in acht te nemen, door te vermijden dat door het optreden van de Gemeenschap te veel "en bloc" standpunten worden ingenomen. Aan deze opmerking moet in het licht van het geschil tussen Commissie en lid-staten bijzonder veel belang worden gehecht. Het Comité onderstreept dat het voor verlenen van technische bijstand zaak is dat EU en IAO samenwerken, en het spreekt de vaste hoop uit dat dit ook bij de vaststelling van sociale normen zal gebeuren.

2.2. Leden van de IAO, zo bepaalt artikel 1 van haar Statuut, zijn de staten die op 1 november 1945 lid waren van de organisatie. Tevens kunnen alle staten die op dat tijdstip lid waren van de Verenigde Naties (of daartoe in een later stadium zijn of worden toegelaten) tot de IAO toetreden. Ten slotte staat het lidmaatschap van de organisatie onder bepaalde voorwaarden (staten moeten een aanvraag indienen en de Algemene Conferentie dient deze aanvraag met twee derde meerderheid goed te keuren) ook open voor staten die niet tot de Verenigde Naties behoren. In de twee laatstgenoemde gevallen moeten staten de directeur-generaal van het Internationaal Arbeidsbureau (IAB) mededeling doen van hun officiële aanvaarding van de uit het IAO-Statuut voortvloeiende verplichtingen. Zoals het ESC in zijn advies van 1992 opmerkte, zou de "Gemeenschap pas in een vergevorderd stadium van de eenwording lid van de IAO (...) kunnen worden" en "moet ervoor worden gezorgd dat de rol van de nationale sociale partners bij de besluitvorming van de IAO ondertussen niet wordt uitgehold".

2.3. IAO-verdrag nr. 144 van de IAO schrijft raadpleging van de nationale sociale partners voor. Deze procedure moet adequaat blijven functioneren en zou kunnen worden aangevuld met consultatieprocedures waarbij ook de sociale partners op Europees niveau worden betrokken. Ook de participatie van IAO-waarnemers in de diverse raadgevende comités van de Europese Commissie waarin de sociale partners zitting hebben, is een positieve zaak en dient te worden geïntensiveerd.

3. Vanaf haar oprichting heeft de IAO zich vooral tot taak gesteld, internationaal geldende sociale en arbeidsnormen vast te leggen, die de leden van de organisatie zouden moeten overnemen en toepassen. Het belangrijkste middel om ervoor te zorgen dat verdragen worden bekrachtigd en aanbevelingen worden uitgevoerd, is de plicht die de leden op grond van het IAO-Statuut hebben om de betrokken teksten voor te leggen aan de bevoegde autoriteit of autoriteiten, en de directeur-generaal van het IAB in kennis te stellen van de maatregelen die zij hebben genomen (artikel 19 van het IAO-Statuut). Overeenkomstig dit artikel zijn de regeringen verplicht, de door de Algemene Conferentie overeengekomen normen binnen één jaar (in buitengewone omstandigheden achttien maanden) na sluiting van de zitting van de conferentie voor te leggen aan de bevoegde autoriteit of autoriteiten. Ze dienen daarbij aan geven wat kan en moet gebeuren om deze normen in hun nationale wetgeving op te nemen. Indien verdragen niet worden bekrachtigd of aan aanbevelingen geen gevolg wordt gegeven, moeten de regeringen van de IAO-leden de directeur-generaal van het IAB met tussenpozen van meer dan één jaar op de hoogte stellen van de moeilijkheden die daaraan ten grondslag liggen, c.q. aangeven wat met het oog op bekrachtiging of toepassing reeds is of nog moet worden gedaan. Elke regering heeft de plicht, het IAB jaarlijks een verslag voor te leggen over de tenuitvoerlegging van de door haar ondertekende verdragen. Deze verslagen worden enerzijds bestudeerd door een - deels voor dit doel opgerichte - commissie van deskundigen, en worden anderzijds - op een selectieve manier - onder de loep genomen door de jaarlijks bijeenkomende commissie van de Algemene Conferentie inzake de tenuitvoerlegging van verdragen en aanbevelingen. Op grond van het - in andere internationale organisaties vrijwel onbekende - IAO-beginsel van tripartiete besluitvorming nemen de vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers in alle besluitvormende organen van de organisatie met de helft van de beschikbare stemmen aan alle beraadslagingen en stemmingen deel. In IAO-verdrag nr. 144 inzake tripartiete raadplegingsprocedures, dat door elf van de twaalf lid-staten is geratificeerd, wordt onder meer expliciet bepaald dat de toonaangevende werkgevers- en werknemersorganisaties op een doeltreffende manier bij de besprekingen over bovengenoemde verslagen moeten worden betrokken. De standpunten van werkgevers en werknemers kunnen in deze verslagen worden opgenomen of eraan worden toegevoegd; ook kunnen ze afzonderlijk aan het IAB worden toegestuurd. In alle gevallen worden genoemde standpunten samen met de door de overheid opgestelde verslagen door het IAB voorgelegd. Het Economisch en Sociaal Comité, waarin vertegenwoordigers van werknemers en werkgevers evenals vertegenwoordigers van diverse werkzaamheden (Groep III) zitting hebben, hecht er grote waarde aan dat het tripartiete karakter van de IAO intact blijft.

4. Momenteel kan de EU dus geen lid worden van de IAO en is zij evenmin in staat om - zelfstandig of namens de lid-staten - de uit het lidmaatschap voortvloeiende verplichtingen op zich te nemen. Desondanks heeft de Commissie in haar streven naar een gecooerdineerde aanpak een aantal malen geprobeerd, de bevoegdheden van de lid-staten en de sociale partners bij het opstellen, goedkeuren, bekrachtigen en toepassen van internationale arbeidsnormen van de IAO in te perken.

- Toen de Algemene Conferentie in 1979 besprekingen voerde over IAO-verdrag nr. 153 inzake arbeidsduur en rusttijden in het wegverkeer, eiste de Commissie voor zich het exclusieve recht op de lid-staten te vertegenwoordigen.

- Hetzelfde gebeurde tijdens latere zittingen van de Algemene Conferentie waarbij werd onderhandeld over verdragen inzake de bescherming van werkenden en hun gezondheid. Dit ondanks het feit dat EG-regelgeving ten aanzien van deze vraagstukken slechts gedeeltelijk tot stand was gekomen of zich nog slechts in de ontwerp-fase bevond.

- In 1986 klaagde de Europese Commissie de Raad om deze reden zelfs aan bij het Hof van Justitie. Nadat in de Raad een compromis was bereikt, trok de Commissie het door haar ingediende beroep tot nietigverklaring echter in. In onderhandelingen over onderwerpen waarvoor de Gemeenschap exclusieve bevoegdheid bezit, zo kwam de Raad overeen, is de Commissie de bevoegde instantie. Een ander geschilpunt tussen Commissie en lid-staten - namelijk de vraag wanneer precies sprake is van "exclusieve bevoegdheid" - bleef echter bestaan. De regeringen van de lid-staten, daarin principieel gesteund door het Hof, waren van mening dat de Gemeenschap nooit exclusief bevoegd kan zijn voor onderwerpen die betrekking hebben op artikel 118 A van het EG-Verdrag, aangezien de lid-staten uitdrukkelijk over de mogelijkheid beschikken om ter bescherming van werknemers maatregelen te treffen die verder gaan dan de bestaande - bijvoorbeeld op grond van artikel 118 A totstandgekomen - normen.

5. Het ESC vindt het uitermate zorgwekkend dat de Commissie heeft geprobeerd de onafhankelijke rol die werkgevers en werknemers op grond van het tripartiete karakter van de IAO in alle procedures en besluiten van de organisatie spelen, in twijfel te trekken. In het schrijven dat de Commissie in het kader van haar adviesaanvraag m.b.t. IAO-verdrag nr. 170 aan het Hof deed toekomen, verkondigde zij zelfs de opvatting dat de vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers op grond van de artikelen 5 en 228 van het EG-Verdrag verplicht zijn de Commissie bij te staan, aangezien zij overeenkomstig het IAO-Statuut niet de sociale partners maar de IAO-lid-staten zouden vertegenwoordigen. Als onderhandelaars over internationale verdragen zouden zij deelnemen aan de uitoefening van overheidsgezag.

6. In een memorandum van 23 mei 1987 hebben de Westeuropese werkgevers- en werknemersleden in de Raad van Beheer van de IAO hun rol binnen de organisatie uitvoerig toegelicht, en te kennen gegeven bezorgd te zijn over de pogingen van de Commissie om deze rol aan te tasten. Zij hebben de bevoegde EU-organen er in dit memorandum toe opgeroepen, iedere aantasting van het tripartiete functioneren van de IAO van de hand te wijzen, en stelling te nemen tegen regionale blokvorming en de daarmee gepaard gaande teloorgang van het mondiale karakter van de organisatie.

6.1. Het ESC wenst deze ongerustheid van de Westeuropese werkgevers- en werknemersleden in de Raad van Beheer bij dezen nadrukkelijk te onderschrijven.

7. De in paragraaf 4.5 van het Commissiedocument gemaakte opmerking dat IAO-normen wereldwijde toepassing kennen en door een zo groot mogelijk aantal leden van de organisatie moeten kunnen worden bekrachtigd en toegepast, is zonder meer aanvaardbaar. Het hieruit duidelijk sprekende standpunt dat zowel EU-staten als alle andere IAO-leden in staat moeten worden gesteld IAO-verdragen te ratificeren wordt door het Comité ondersteund. Zoals wordt opgemerkt in de nota die het IAB naar aanleiding van het Commissiebesluit heeft voorgelegd (en waarvan de Raad van Beheer van de IAO op 31 maart 1994 kennis heeft genomen), kan evenwel het gevaar bestaan dat de pogingen om verenigbaarheid te bereiken te ver doorschieten en ontaarden in een streven naar volledige conformiteit. Het ESC deelt de in de nota van het IAB uitgesproken verwachting dat de effectiviteit van de raadpleging van de nationale sociale partners in het kader van de bij het vaststellen van internationale arbeidsnormen gevolgde procedure niet zal worden aangetast, en de in het reglement van orde voorgeschreven termijnen niet zullen worden overschreden.

8. Het ESC vraagt evenals de Raad van Beheer aandacht voor de complexe problematiek rond de ratificatie van IAO-verdragen. In paragraaf 4.1 van de toelichting bij haar voorstel voor een besluit van de Raad betoogt de Commissie - die daarmee afwijkt van het standpunt van de lid-staten - dat de meeste toekomstige IAO-verdragen waarschijnlijk zullen vallen onder de bevoegdheid van Gemeenschap en lid-staten te zamen. De uitspraak van het Hof zou dus in gelijke mate betrekking hebben op "horizontaal gedeelde bevoegdheden" (d.w.z. de situatie waarin een verdrag - zoals IAO-verdrag nr. 170 - onderwerpen omvat ten aanzien waarvan deels sprake is van exclusieve en deels van niet-exclusieve bevoegdheden) en op "verticaal gedeelde bevoegdheden" (hiervan is sprake wanneer het verdrag alleen zaken betreft waarvoor Gemeenschap en lid-staten gezamenlijk bevoegd zijn). Een zeer netelig probleem vormen de regels inzake de vereiste samenwerking tussen lid-staten en Gemeenschap die met het oog op de uitermate vergaande denkbeelden over gedeelde bevoegdheid zijn voorgesteld. In paragraaf 5.5.2 van de toelichting bij het Commissievoorstel wordt daarover opgemerkt dat het de taak van de Raad is, zich op voorstel van de Commissie uit te spreken over de eventuele sluiting van een verdrag door de Gemeenschap en de lid-staten, en - indien nodig - de lid-staten vervolgens te verzoeken het verdrag eveneens namens de Gemeenschap te sluiten. Zoals het IAB op 9 maart 1994 in Brussel werd bevestigd, betekent deze zeer algemene formulering in feite dat de EU-lid-staten IAO-verdragen waarbij in de hierboven gedefinieerde zin sprake is van gedeelde bevoegdheid, voortaan alleen zouden kunnen ratificeren, indien ze daarvoor - op basis van de daartoe vereiste meerderheid van stemmen - toestemming krijgen van de bevoegde organen, d.w.z. Commissie en Raad. Ratificatie door individuele lid-staten zou daarmee praktisch zijn uitgesloten, zelfs indien hun nationale wetgeving voldoet aan de bepalingen van het verdrag in kwestie.

9. Het ESC deelt de grote bezorgdheid van de IAO dat toepassing van het Commissiestandpunt de mogelijkheden tot ratificatie aanzienlijk zou beperken. Voor het Comité is het voorstel van de Commissie dan ook niet aanvaardbaar.

9.1. Het is niet raadzaam te proberen het conflict tussen Commissie en lid-staten langs gerechtelijke weg op te lossen. Weliswaar is het Hof van Justitie bevoegd zich over geschillen inzake de interpretatie van verdragsbepalingen uit te spreken, maar de uitspraken van het Hof zijn voor de organen van de IAO in geen enkel opzicht bindend. De IAO is verantwoordelijk voor de correcte toepassing van haar eigen Statuut, en tot interpretatie dáárvan is alleen het Internationaal Gerechtshof bevoegd. Daar komt bij dat het Hof van Justitie kennelijk niet bereid is, rekening te houden met bepalingen in het IAO-Statuut die zijn rechtspraak belemmeren. Voorts maakt het een uitermate slechte indruk wanneer Commissie en Raad elkaar ten overstaan van de in de IAO vertegenwoordigde wereldgemeenschap voor het Hof over hun bevoegdheden in de IAO in de haren vliegen.

10. Een bevredigende oplossing kan dus alleen via onderhandelingen tussen alle betrokken partijen worden bereikt. Het Comité tekent daarbij aan dat vooral de werkgevers- en werknemersvertegenwoordigers in de IAO, alsook het EVV en UNICE, er een vanzelfsprekend en legitiem belang bij hebben aan deze onderhandelingen deel te nemen.

11. Voor het overige kan slechts worden geconstateerd dat er een aanzienlijke discrepantie bestaat tussen de pogingen van de Commissie om haar invloed in de IAO te versterken en het door het Europees Parlement en het ESC meermaals aan de Commissie geuite verzoek om zich bij de formulering van sociaal beleid te laten leiden door al bestaande IAO-normen. De Commissie heeft herhaaldelijk geprobeerd de lid-staten af te houden van ratificatie van door de Algemene Conferentie goedgekeurde verdragen. Ook heeft zij sterk de hand gehad in het besluit van een aantal lid-staten, de IAO-verdragen nr. 89 (inzake nachtarbeid door vrouwen) en nr. 96 (inzake arbeidsbemiddeling) op te zeggen. Bovendien heeft de Commissie tot op heden geen duidelijke stappen genomen om de verordeningen m.b.t. gemeenschappelijke sociale bepalingen op het gebied van het wegvervoer aan te passen. In het advies van het ESC van 22 februari 1989, dat met slechts weinig stemmen tegen werd goedgekeurd, wordt een hele reeks IAO-verdragen opgesomd die nog niet in communautaire wetgeving zijn overgenomen. Het ESC verzoekt de Commissie en de Raad, deze voorstellen en de in dezelfde richting gaande besluiten van het staatshoofd en de regeringsleiders en het Europees Parlement ten uitvoer te leggen. Dit heeft veel meer zin dan het aangaan van vruchteloze discussies over bevoegdheden. Het Comité is van mening dat er een initiatiefadvies moet worden opgesteld over de vraag welke IAO-verdragen voor ratificatie door de EU zouden moeten worden voorgedragen ()().

Brussel, 25 januari 1995.

De Voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

Carlos FERRER

() PB nr. C 126 van 26. 5. 1989.