EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 1.12.2011 
SEC(2011) 1444 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
Samenvatting van de effectbeoordeling 
bij 
het voorstel voor een verord ening van het Eu ropees Parlemen t en de Raad 
betreffende gemeenschappeli jke re gels voor de toewi jzing van slots op lu chthavens in de 
Europese Unie (herschikking) 
{COM(2011) 827 definitief} 
{SEC(2011) 1443 definitief}  
 
NL 1   NL 1. PROBLEEMOMSCHRIJVING  
1.1. De luchthavenslots worden niet op timaal toegewezen en gebruikt 
1. In 2009 vlogen 800 miljoen passagiers vanaf EU-luchthavens met erkende 
congestieproblemen. De 15 grootste luchthav ens handelden meer dan de helft van 
alle passagiersverkeer in Europa af. Er st aan 5 EU-luchthavens in de wereldwijde top 
25 van luchthavens met het grootste aan tal afgehandelde passagiers. Momenteel 
overschrijdt de vraag het aanbod gedurende he t grootste gedeelte van de dag of de 
volledige dag op London Heathrow, London Gatwick, Paris Orly, Milan Linate, 
Düsseldorf en Frankfurt, die in 2009 samen 200 miljoen passagiersbewegingen 
afhandelden. Op een aantal andere luch thavens (bv. Amsterdam Schiphol, Madrid 
Barajas, Paris Charles de Gaulle) is de vraag groter dan de capaciteit tijdens de 
piekuren. De bouw van nieuwe infrastructuur zal in de to ekomst niet volstaan om de 
toename van de vraag op te vangen. De congestie zal dus nog toenemen. 
2. Het is dan ook noodzakelijk om de bestaande luchthaveninfrastructuur zo efficiënt 
mogelijk te benutten. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat het huidige EU-systeem 
voor de toewijzing van slots niet optimaal is in de context van luchthavens met beperkte capaciteit. 
3. In de beoordeling van de tenuitvoerlegging van de huidige verord ening is benadrukt 
dat er diverse problemen bestaan, die in twee hoofdcategorieën uiteenvallen: 
enerzijds de problemen met het huidige 'a dministratieve' systeem van de EU, en 
anderzijds problemen die te wijten zijn aan het feit dat het systeem de voordelen van marktgebaseerde mechanismen niet benut. 
1.1.1.  Het huidige administratieve systeem is niet compleet en wordt niet volledig toegepast 
4. Ten eerste is de volledige onafhankelijkheid van slotcoördinatoren  niet voldoende 
gegarandeerd. In sommige lidstaten kan de  wijze waarop het coördinatiesysteem is 
gestructureerd, worden opgevat als een be perking van de onafhankelijkheid van de 
coördinatoren, die buiten kijf  dient te staan. Bovendien zorgen de slotcoördinatoren 
ook niet voor voldoende transparantie van de slotgegevens . 
5. Ten tweede is de verordening betreffende slots in haar huidige vorm niet volledig 
verenigbaar met het toekomstige Europese  luchtverkeersleidingssysteem (Single 
European Sky). Uit praktische voorbeelden van de ge volgen die de aswolkcrisis en 
de sneeuwcrisis hebben gehad voor slots, blijkt dat de Europe se Unie niet klaar is om 
het hoofd te bieden aan dergelijke situaties. 
6. Ten derde is de 80-20-regel, waarbij een luchtv aartmaatschappij tijdens een seizoen 
gedurende 80% van de tijd gebruik moet ma ken van een slot om het volgende jaar 
hetzelfde slot te beho uden, niet streng genoeg . Zelfs op sommige overbelaste 
luchthavens wordt meer dan 10% van de to egewezen slots niet gebruikt. Bovendien 
kunnen korte slotreeksen op sommige luchthavens ook leiden tot inefficiënte capaciteitsbenutting omdat ze de capaciteit tijdens de zomerpiekperiode blokkeren en 
dienstverlening gedurende het volledige jaar verhinderen. 
 
NL 2   NL 7. Ten slotte wordt niet alle beschikbare luch thavencapaciteit gebrui kt, zoals blijkt uit 
het percentage laattijdig teruggegeven slots . Om operationele redenen vragen 
luchtvaartmaatschappijen meestal meer sl ots aan dan ze echt nodig hebben, maar uit 
ervaring blijkt dat een aanzienlijk percentage  van deze 'overtollige' slots te laat weer 
in de pool worden gestopt om nog aan een  andere maatschappij te kunnen worden 
toegewezen. Bovendien lop en de sancties die de lidstat en opleggen voor misbruik 
van slots sterk uiteen  wat betreft het bestrafte type  misbruik en de frequentie 
waarmee de sancties worden opgelegd. 
1.1.2.  Het rechtskader is niet meer aangepast aan de ontwikkeling van de luchtvaartmarkt 
8. De verordening staat toe dat slots worden uitgewisseld tussen 
luchtvaartmaatschappijen, maar vermeldt niet uitdrukkelijk of dit tegen financiële of 
andere vergoedingen mag gebeuren. De ve rordening staat het kopen en verkopen van 
slots dus niet specifiek toe, maar verbiedt het ook niet expliciet. 
9. Secundaire handel lijkt voordele n te bieden voor wat de benutting van de capaciteit 
betreft. Door een gebrek aan transparantie is het echter niet he lemaal duidelijk in 
welke mate secundaire handel plaatsvindt . Op sommige luchthavens, zoals Paris 
Orly en de Spaanse luchthavens, is het niet toegestaan. Er is geen informatie 
beschikbaar over eventuele contractuele beperkingen  in de vorm van 
overeenkomsten waarin bepaald is hoe de koper dergelijke slots moet gebruiken, waardoor het moeilijk is voor de mede dingingsautoriteiten om eventuele 
verstoringen van de mede dinging te onderzoeken. 
10. Nieuwe gegadigden worden bovendien met twee hinderpalen geconfronteerd : 
beperkingen inzake toegang tot de markt en inzake de uitbreiding van hun activiteiten. Historische voor keur betekent dat het zeer moeilijk is voor nieuwe 
gegadigden om de dominante positie van traditionele gevestigde 
luchtvaartmaatschappijen op de meest o verbelaste luchthav ens te ondermijnen . De 
gevestigde maatschappijen zijn niet snel ge neigd slots op te geven, zelfs niet wanneer 
andere maatschappijen ze efficiënter zouden kunnen gebruiken. Op de meest 
overbelaste luchthavens is de slotpool dan ook leeg of bijna leeg. Wanneer slots 
beschikbaar zijn, worden ze meesta l toegewezen aan een groot aantal 
luchtvaartmaatschappijen in plaats van aan  één grote maatscha ppij die sterk genoeg 
is om effectief de strijd aan te gaan me t de belangrijkste gevestigde maatschappij. 
11. De luchthavens hebben te lijden onder de geïdentificeerde problemen  omdat de 
luchthavencapaciteit niet efficiënt of volledig wordt benut. Maar het zijn in de eerste plaats de luchtvaartmaatschappijen  die worden getroffen, omdat de toegang tot 
overbelaste luchthavens bepe rkt is en ze geen slots kunnen krijgen die inefficiënt 
worden gebruikt door andere maatschappi jen. De luchtvaartmaatschappijen worden 
ook geconfronteerd met uiteenlopende interp retaties door slotcoördinatoren, die op 
hun beurt geen rechtszekerheid hebben over de correcte toepassing van de 
verordening. Ten slo tte dragen ook de consumenten
 de gevolgen van suboptimale 
mededinging, diensten en prijzen. 
1.2. Subsidiariteitsanalyse 
12. De slotverordening is van essentieel be lang voor de goede werking van het 
luchtvervoer . Ze komt tegemoet aan de doelstelli ng van de artikelen 90 en 91 van het 
 
NL 3   NL Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Aangezien het 
subsidiariteitsbeginsel van toepassing is , moet EU-optreden me t betrekking tot de 
toewijzing van slots, als onderdeel van he t gemeenschappelijk luchtvervoersbeleid, 
worden gerechtvaardigd. 
13. In dit geval is deze rechtvaardiging gebaseerd op de noodzaak om te garanderen dat 
overal in Europa uniforme en efficiënte regels bestaan , zodat een gelijk speelveld 
kan worden gecreëerd voor alle marktdeelnemers. 
14. Bij de totstandbrenging van een echt e interne markt voor luchtvervoer  ligt de 
toegevoegde waarde van de EU in uit voeringsmaatregelen di e rekening houden met 
de situatie van verschillende luchthavens en garanderen dat de mededinging tussen 
de marktdeelnemers niet wordt belemmerd . Individueel optreden van de lidstaten kan 
nadelige gevolgen hebben voor de interne markt. 
2. DOELSTELLINGEN VAN HET EU- INITIATIEF  
15. De algemene doelstelling van de herziening van de verordening betreffende slots is 
te garanderen dat slots op overbelaste lucht havens optimaal worden toegewezen en 
gebruikt . De specifieke doelstellingen zijn: 
Specifieke doelstelling 1: zorgen voor een versterking en daadwerkelijke toepassing 
van de toewijzing en het gebruik van slots.  
Specifieke doelstelling 2: zorgen voor billijke mededinging en verbetering van de 
concurrentiekracht van de marktdeelnemers. 
De specifieke doelstellingen kunnen op hun be urt worden vertaald in operationele 
doelstellingen. Voor specifieke doelstelling 1: de laattijdige teruggave van slots 
beperken, het gebruik van slots doen toenemen en het misbruik van slots doen afnemen. Voor specifieke doels telling 2: het aantal conc urrenten met een stabiele 
slotportefeuille doen toenemen, het aanta l vervoerde passagiers en het aantal 
uitgevoerde vluchten doen toenemen, zonder wijziging in de luchthavencapaciteit, en 
de slotpool uitbreiden. 
3. B
ELEIDSOPTIES  
16. De eerste optie is de intr ekking van de verordening , waardoor de IATA 
Worldwide Scheduling Guidelines, een gedrag scode van de luchtvaa rtsector die geen 
rechtsgeldigheid heeft, als enige toepasselijk wordt voor de toewijzing van slots in 
Europa. Alle belanghebbenden zijn het er over eens dat de verordening betreffende 
slots geleid heeft tot een dr astische verbetering van de slottoewijzing in Europa, en 
dat de wijzigingen van 2004 een volgende st ap waren op weg naar een onpartijdig en 
niet-discriminerend toewijzingsproces. Deze optie werd bijgevolg afgewezen. 
17. Een andere beleidsoptie is richtsnoeren  op te stellen ter aanvulling van de huidige 
verordening, die ongewijzigd blijft. Derg elijke richtsnoeren zouden niet-bindend 
zijn, wat aanleiding kan geven tot een aan tal handhavingsproblemen. Belangrijker is 
echter dat veel kernproblemen van suboptim ale slottoewijzing niet kunnen worden 
aangepakt: richtsnoeren zouden onverenigbaar z ijn met de bestaande tekst van de 
 
NL 4   NL verordening betreffende slots . De enige juiste beleidsoptie van de EU is derhalve 
een herziening van de verordening betreffende slots.  
18. In de raadpleging van belanghebbenden en de studie die in 2011 is uitgevoerd door 
Steer Davies Gleave zijn een groot aantal individuele maatregelen geïdentificeerd 
waarmee veel van de geïdentificeerde problemen kunnen worden opgelost. 
19. In de onderstaande tabel worden de beleid smaatregelen toegelicht die voor analyse in 
aanmerking komen. 
 
NL 5   NL Beleidsmaatreg
elen Inhoud van de beleidsmaatregelen  
 Probleem 1: het huidige administratieve systeem  is niet compleet en wordt 
niet volledig toegepast  
- De 
onafhankelijkh
eid van de 
slotcoördinatoren en de 
transparantie 
van de slotgegevens 
versterken
 Deze maatregel versterkt de organisatorische en  functionele onafhankelijkheid. Hij zorgt voor 
duidelijke regels voor de financiering van de coördinatiefunctie en van het toezicht op de 
financiële middelen. Deze maatregel zorgt voor een  versterking en/of uitbreiding van de eisen 
waaraan de coördinatoren moeten voldoen met betrekking tot gegevens.  
- Zorgen voor 
een correct gebruik van 
slots
 Deze maatregel staat toe dat vergoedingen voor de reservatie van slots worden gevraagd en 
sancties worden opgelegd, en verbetert en versterk t de rol van de coördinator bij de toepassing 
van artikel 14.  
- De 
slottoewijzing integreren in 
het 
gemeenschappe
lijk Europees 
luchtruim
 De coördinatoren werken volledig mee met de ne twerkbeheerder door de nodige slotgegevens te 
verstrekken voor de werking van het Europees  netwerk. De luchtruimcapaciteit en de 
grondcapaciteit worden allebei efficiënt ge bruikt door te zorgen voor samenhang tussen 
vluchtplannen en slots. In toekomstige pres tatienormen voor luchthavens wordt samenhang 
geëist tussen de prestatiedoelstellingen en de slotcoördinatieparameters van de luchthavens.  
Het gebruik 
van slots 
verbeteren  De drempel die moet worden overschreden om  een slotreeks te behouden, wordt verhoogd tot 
meer dan de huidige 80% en de minimumle ngte van de reeks wordt verhoogd tot boven de 
actuele 5.  
 Probleem 2: het rechtskader is niet meer aangepast aan de ontwikkeling 
van de luchtvaartmarkt  
Een EU-
regeling voor 
secundaire 
handel vaststellen
 De maatregel staat secundair e handel op alle EU-luchthave ns toe, binnen één uniform 
rechtskader. De maatregel lost transparantie- en mededingingsproblemen op door restrictieve 
overeenkomsten te verbieden en de transparantie vóór en na de handelstransacties te verbeteren.  
De primaire 
toewijzing 
verbeteren  Er zijn twee maatregelen geïdentificeerd: 
1. jaarlijkse intrekking en veiling van een aantal slots. Dit betekent dat een bepaald percentage 
van de historische slots op sterk overbela ste luchthavens, waar nieuwe gegadigden 
geconfronteerd worden met ernstige beperkinge n, worden ingetrokken. De ingetrokken slots 
worden vervolgens geveild.  
2. Wijziging van de regel inzake nieuwe ge gadigden: de definitie van nieuwe gegadigde 
wijzigen door het aantal slots te verhogen dat een  luchtvaartmaatschappij op een luchthaven mag 
bezitten om nog altijd als nieuwe  gegadigde te worden beschouwd.  
 
NL 6   NL 20. Geen enkele van de hierboven uiteengezette beleidsmaatregelen is op zichzelf 
voldoende om de doelstelling van optimale sl ottoewijzing te verwezenlijken. Om een 
oplossing te vinden voor het probleem van de suboptimale toewijzing en het 
suboptimaal gebruik van slots, stelle n wij naast het basisscenario drie 
beleidspakketten voor. 
21. Het eerste beleidspakket (BP1) verbetert de effectiviteit van de toewijzing en het 
gebruik van slots binnen de beperkingen van het huidige administratieve systeem . 
BP1 kan worden beschouwd als een  optie die op zichzelf staat. 
22. Het tweede beleidspakket (BP2) bestaat uit een ambitieuzer pakket maatregelen dat 
een substantiële herziening van de verord ening betreffende slots omvat. BP2 bouwt 
voort op BP1 en heeft tot doel marktgebaseerde mechanismen voor slottoewijzing op 
alle overbelaste EU-luchthavens in te voer en, en de regel inzake nieuwe gegadigden, 
de 80-20-regel en de eisen inzake slotreeksen te wijzigen . 
23. Het derde beleidspakket (BP3) is het meest ambitieuze.  Het omvat BP2 plus de 
intrekking van slots en de toewijzing er van aan de hoogste bieder door middel van 
veiling. 
  Beleidspakket 1 (BP1) 
 Beleidspakket 2 (BP2) 
 Beleidspakket 3 (BP3) 
 
Inhoud van 
de 
beleidspakk
etten - De onafhankelijkheid en 
transparantie versterken 
- Zorgen voor een correct 
gebruik van slots 
- De slottoewijzing integreren 
in het gemeenschappelijk 
Europees luchtruim  BP1 +  BP1 + 
 
  - secundaire handel met 
transparantie en garanties voor de 
mededinging 
- herziening van de regel inzake 
nieuwe gegadigden  BP2+  
   - intrekking en veiling van slots op de 
meest overbelaste luchthavens  
 
NL 7   NL 4. BEOORDELING VAN DE EFFECTEN  
24. Het effect van BP1  op het gebruik van de luchthaven capaciteit is beperkt, maar BP2  
en BP3  zullen het efficiënte gebruik van de luchthavencapaciteit aanzienlijk 
verbeteren. BP2  zal leiden tot een toename van het aantal passagiers met 1,6% per 
jaar; BP3  tot een toename met 1,9 à 2%. 
25. BP2 en BP3  leveren veruit de grootste economische voordelen op. BP2  levert een 
netto economische winst van 5,3 miljard euro op, terwijl BP3  slechts tussen 2,8 en 5 
miljard euro oplevert door de hogere werkingskosten voor luchtvaartmaatschappijen en de directe tenuitvoerleggingskosten voor luchtvaartmaatschappije n en autoriteiten. 
26. BP1
 zal leiden tot 2,4 miljoen euro ad ministratieve kosten, vooral door het 
verzamelen van slotgegevens voor ande re dan gecoördineerde luchthavens of 
luchthavens met bemiddeling inzake de di enstregelingen. De enige kosten van BP2  
zijn de kosten voor het garanderen van de  transparantie van de secundaire handel 
(ongeveer 0,2 miljoen euro). BP3  zal niet tot andere ex tra kosten dan die van BP2  
leiden. 
27. BP3 zorgt voor de grootste toename van de werkgelegenheid, maar heeft ook het 
grootste negatieve effect op de regionale toegankelijkheid. BP2  leidt tot een grote 
toename van de werkgelegenheid en heef t een beperkt effect op de regionale 
toegankelijkheid. BP1  heeft geen effect op de regionale  toegankelijkheid en heeft een 
kleiner positief effect op de werkgelegenheid. 
28. BP3 en BP2  hebben een groter negatief effect op het milieu dan BP1 . 
 
NL 8   NL Het gekwantificeerde effect van de versch illende beleidsmaatregelen en combinaties is samengevat in de onderstaande tabel. 
Werkgelegenhei
d ('000 VTE's)
Optie/maatregel  Luchthaven  Passagi
ers (%)Vluchte
n (%)Passagier
s 
(miljoen)Werkings
kosten 
van de 
luchtvaar
tmaatsch
appijen ( € 
miljoen)Directe 
tenuitvoerleg
gingskosten 
(€ miljoen)Economisc
he 
voordelen 
(€ miljoen)Netto 
economisc
he 
voordelen 
(€ miljoen)Luchth
avenLuchtv
aartma
atscha
ppijTarieven 
(%)CO2-
emissies 
(’000 ton)  
A. Versterking van onafhankelijkheid en transparantie Totaal EU-wijd n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. 8,7 n.v.t. n.v.t. 0,0 0,0 0,0  % 0 
B. Vergoedingen voor de reservatie van slots  Totaal EU-wijd 0,3 % 0,2 % 3,7 0,0 4,7 868,7 864,0 2,5 4,4 -0,2  % 719 
C. Sancties voor misbruik van slots  Totaal EU-wijd 0,1 % 0,1 % 1,5 0,0 19,4 352,7 333,3 1,0 1,5 -0,1  % 254 
BP1 (A+B+C)  Totaal EU-
wijd 0,4 % 0,3 % 4,5 0,0 29,5 1 053,2 1 032,5 3,1 5,1 -0,2  % 842 
D. Secundaire handel  Totaal EU-wijd 1,2 % 0,0 % 14,4 0,0 24,7 3  139,7 3 115,1 9,9 34,3 -0,6  % 5 140 
Totaal EU-wijd 0,0 % 0,0 % 0,5 0,0 0,0 124,9 124,9 0,4 0,6 0,0  % 102 
E. Herziening van de regel inzake nieuwe 
gegadigden  Heathrow, gemengde 
wijze 0,2 % 0,0 % 0,2 0,0 0,2 22,9 23,1 0,1 0,9 -0,2  % 138 
F. Verhoging van de gebruiksdrempel tot 
85% Totaal EU-wijd 0,1 % 0,0 % 0,8 0,0 0,0 184,7 184,7 0,5 0,9 0,0  % 150 
G. Verhoging van de gebruiksdrempel tot 90 
% Totaal EU-wijd 0,2 % 0,1 % 2,3 535,8 0,0 536,2 0,4 1,6 2,6 -0,1  % 431 
H. Verhoging van de minimumlengte van 
slotreeksen  Totaal EU-wijd 0,3 % 0,2 % 3,6 0,0 0,0 876,3 876,3 2,6 4,7 -0,2  % 768 
BP2 (BP1+D+E+F+H)  Totaal EU-
wijd 1,6 % 0,2 % 23,8 0,0 75,7 5 354,7 5 279,0 16,4 45,6 -0,8  % 6 988 
Heathrow  2,6 % –
3,9 %-0,3  % –
-1,4  %1,1 – 1,8708,1 –
2 003,325,4227,6 –
386,1-347,4 –
-1 801,10,8 –
1,39,8 –
11,3-1,2  % –
-2,0  %1 827 
I. Intrekking van historische rechten en 
veiling  
Orly 12,4  % –
13,0  %-0,3  % –
0,0 %2,8 – 2,90,0 –
695,420,2 –
20,8611,7 –
636,9-104,6 –
616,72,04,4 –
4,5-8,4  % –
-8,7  %611 – 
624 
BP3 (BP2+I)  Totaal EU-
wijd 1,9 % –
2,0 %0,2 %27,3 –
28,7708,1 –
2 698,7113,6 – 119,25 620,0 –
5 804,32 807,6 –
4 976,917,3 –
17,955,2 –
56,7-0,8  %8 523 – 
8 775 
Opmerking: Financiële wa arden weergegeven als actuele nettowaarden voor kos ten/baten 2012-2025. Niet-fin anciële waarden (passag iers, emissies enz.) weergegeven als gemiddelde jaarlijkse waarden 
2012-2025.  
 
NL 9   NL Bron: Effectbeoordeling van de herzieningen va n Verordening 95/93, St eer Davies Gleave, 2011.  
 
NL 10   NL 5. VERGELIJKING VAN OPTIES  
29. De beleidspakketten worden getoetst aan de criteria effectiv iteit, efficiëntie en 
coherentie. 
30. Vanuit het oogpunt van e ffectiviteit lijkt BP2  het meest aantrekkelijke. Het biedt het 
grootste potentieel om alle specifieke doelstellingen te  verwezenlijken, terwijl BP3  
niet het meest efficiënte resultaat voor specifieke doelstelling 2 kan verwezenlijken. 
BP1 zorgt alleen voor de volledige verw ezenlijking van specifieke doelstelling 1. 
31. Ook al is er in beleidsoptie 2  een aanzienlijke wisselwerki ng tussen het effect op het 
gebruik van de luchthavencap aciteit plus het positi eve economische en sociale effect 
enerzijds, en het milieueffect anderzijds, toch blijkt uit de analyse van de coherentie tussen de verschillende beleidspakketten dat deze wisselwerking kleiner is dan in beleidsoptie 3
. BP1  is het meest coherent. 
32. BP3 is ook het duurst wat de werkingskoste n van luchtvaartmaatschappijen en de 
directe kosten betr eft, terwijl BP1  het goedkoopst en het gemakkelijkst uitvoerbaar 
is. 
33. Gezien het voorgaande wordt BP2 aanbevolen , omdat de voordelen van dit pakket 
veel groter zijn dan de kosten. Het doel van dit pakket is het administratieve systeem 
voor slottoewijzing te herzien door de i nvoering van marktgebaseerde mechanismen 
die de tekortkomingen het systeem kunnen verhelpen. Het systeem versterkt de 
onafhankelijkheid van de coördinatoren, verb etert de transparanti e, zorgt voor meer 
kansen voor nieuwe gegadigden en voert  specifieke maatregelen in om de 
slottoewijzing te  verbeteren. 
6. TOEZICHT EN BEOORDELING  
34. De Commissie beoordeelt de tenuitvoerlegging  van de verordening drie jaar na de 
vaststelling ervan door de wetgever en  houdt permanent toezicht op een reeks 
kernvervoersindicatoren die reeds besc hikbaar zijn. Deze indicatoren worden 
gebruikt om te meten in welke mate de vastgestelde beleids optie de specifieke 
doelstellingen verwezenlijkt.