TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

Dit initiatief is genomen naar aanleiding van een uitspraak die de voorzitter van de Commissie heeft gedaan in zijn rede over de Staat van de Unie voor het Europees Parlement in september 2016: „Het is niet juist dat als EU-landen niet onderling kunnen besluiten of zij al dan niet het gebruik van glyfosaat in herbiciden verbieden, de Commissie door het Parlement en de Raad wordt gedwongen een besluit te nemen. Dat is niet democratisch en dus zullen we de betreffende regels aanpassen.”

Bij het vaststellen van handelingen waarvoor de comitéprocedure geldt, is het al verschillende malen gebeurd dat de Commissie juridisch verplicht was een toelatingsbesluit te nemen, terwijl er in het comité geen gekwalificeerde meerderheid van de lidstaten was voor of tegen het besluit. Een dergelijke situatie waarbij geen advies wordt uitgebracht, acht de Commissie met name problematisch als het gaat om politiek gevoelige aangelegenheden die een rechtstreekse impact hebben op burgers en bedrijven, bijvoorbeeld op het gebied van de gezondheid en veiligheid van mensen, dieren of planten.

Ieder jaar worden de meeste rechtshandelingen van de Unie vastgesteld door de Commissie uit hoofde van de bevoegdheden die het Europees Parlement en de Raad als medewetgevers haar toekennen. Het gaat daarbij om gedelegeerde handelingen op grond van artikel 290 VWEU of uitvoeringshandelingen op grond van artikel 291 VWEU. Anders dan voor gedelegeerde handelingen op grond van artikel 290 VWEU worden de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren, overeenkomstig artikel 291, lid 3, VWEU vooraf vastgelegd bij volgens de gewone wetgevingsprocedure vastgestelde verordeningen. Die voorschriften en beginselen zijn vastgelegd bij Verordening (EU) nr. 182/2011 (de „comitéprocedureverordening”).

Dit voorstel bevat specifieke wijzigingen van beperkte omvang van Verordening (EU) nr. 182/2011 en heeft uitsluitend betrekking op uitvoeringshandelingen.

De Commissie heeft in februari 2016 verslag uitgebracht aan het Europees Parlement en de Raad over de tenuitvoerlegging van Verordening (EG) nr. 182/2011. De conclusie van dat verslag luidde dat de verordening het mogelijk had gemaakt doeltreffend gebruik te maken van de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie, onder controle van de lidstaten. Dit voorstel beoogt dan ook niet de comitéprocedure als zodanig te wijzigen. In het verslag werd echter ook een aantal problematische gevallen genoemd, met name in verband met de besluitvorming over genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s). Er is onder de lidstaten nog nooit een gekwalificeerde meerderheid geweest voor of tegen een ontwerpbesluit van de Commissie tot toelating van ggo’s en genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders. Bij alle stemmingen was het resultaat dat geen advies kon worden uitgebracht, dat wil zeggen dat het comité geen standpunt voor of tegen het ontwerpbesluit kon innemen. Ook het comité van beroep, een orgaan dat bedoeld is om de besluitvorming in gevoelige en problematische gevallen te bevorderen, liet telkens eenzelfde resultaat zien. Besluiten op dit gebied moesten daardoor stelselmatig worden genomen zonder de steun van een gekwalificeerde meerderheid van de in het comité zittende lidstaten.

De Commissie heeft al stappen gezet om tot een oplossing te komen voor de specifieke situatie op het gebied van ggo’s. In aansluiting op de richtlijn betreffende toelating van de teelt, die in 2015 in werking is getreden, heeft de Commissie in april 2015 een voorstel ingediend om het wetgevingskader voor levensmiddelen en diervoeders in dezelfde zin te wijzigen. De voorgestelde oplossing houdt in dat het gecentraliseerde proces voor de verlening van vergunningen wordt gehandhaafd, terwijl de lidstaten wordt toegestaan opt-outmaatregelen te nemen. Dit voorstel is momenteel nog in behandeling.

Het resultaat van de besprekingen die in de zomer van 2016 in het comité werden gevoerd over de verlenging van de goedkeuringsperiode voor de werkzame stof glyfosaat, toonde aan dat het probleem dat geen advies kon worden uitgebracht, niet beperkt blijft tot ggo’s. Ook in dit geval konden de lidstaten in het comité van beroep niet tot een meerderheidsstandpunt voor of tegen het goedkeuringsbesluit komen en moest de Commissie een besluit nemen zonder de steun van de lidstaten. Zoals reeds gezegd, is dit met name problematisch omdat deze besluiten vaak betrekking hebben op politiek gevoelige aangelegenheden die een rechtstreekse impact hebben op burgers en bedrijven, vooral op het gebied van de gezondheid en veiligheid van mensen, dieren of planten. Hoewel de Commissie de bevoegdheid heeft om in dergelijke gevallen een besluit te nemen, is zij van mening dat de lidstaten, gezien de bijzondere gevoeligheid van de kwesties die aan de orde zijn, in deze specifieke situaties ook vaker hun verantwoordelijkheden in het besluitvormingsproces zouden moeten nemen. Er zijn hiervoor echter onvoldoende garanties wanneer de lidstaten niet tot een gekwalificeerde meerderheid kunnen komen doordat sommige van hen zich van stemming onthouden of niet aanwezig zijn op de vergaderingen van de comités of het comité van beroep.

De Commissie is daarom van mening dat deze kwestie moet worden aangepakt door middel van een zeer klein aantal specifieke wijzigingen van de voorschriften inzake de comitéprocedures. Zij heeft dan ook in haar werkprogramma voor 2017 een initiatief inzake de modernisering van de comitéprocedures aangekondigd.

Dit voorstel bevat vier specifieke wijzigingen. Het blijft strikt beperkt tot deze specifieke wijzigingen en betreft geen enkel ander onderdeel van Verordening (EU) nr. 182/2011. De Commissie is namelijk van mening dat het bij Verordening (EU) nr. 182/2011 ingevoerde systeem in de praktijk over het algemeen goed blijkt te werken en een passend institutioneel evenwicht tot stand heeft gebracht wat betreft de rol van de Commissie en die van de andere betrokken partijen. De Commissie vindt het daarom essentieel dat het systeem, op de voorgestelde specifieke wijzigingen na, ongewijzigd blijft functioneren. Met deze wijzigingen wordt uitsluitend beoogd het functioneren van de comitéprocedures in het comité van beroep te verbeteren. Dit moet ervoor zorgen dat het politiek draagvlak wordt verbreed en krachtiger de verantwoordelijkheid wordt genomen voor politiek gevoelige uitvoeringshandelingen, maar zonder dat er iets wordt gewijzigd aan de juridische en institutionele verantwoordelijkheden voor die uitvoeringshandelingen als vastgesteld bij Verordening (EU) nr. 182/2011.

•Het huidige wetgevingskader

Bij Verordening (EU) nr. 182/2011 is het mechanisme vastgesteld voor de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren. Bij de meest gebruikte procedure, de zogenoemde „onderzoeksprocedure”, leggen de vertegenwoordigers van de Commissie een ontwerp-uitvoeringshandeling voor aan een comité dat bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten. Dat comité brengt dan advies uit, doorgaans na stemming. Bij de stemmingen worden de regels van de Verdragen inzake gekwalificeerde meerderheid gevolgd. Bij de stemming in het comité zijn in deze fase drie scenario’s mogelijk:

–als een gekwalificeerde meerderheid voor de ontwerphandeling van de Commissie is (positief advies), moet de Commissie de handeling vaststellen;

–als er een gekwalificeerde meerderheid tegen de ontwerphandeling van de Commissie is (negatief advies), mag de Commissie de handeling niet vaststellen;

–als er geen gekwalificeerde meerderheid voor of tegen de ontwerphandeling van de Commissie is (geen advies), mag de Commissie de ontwerp-uitvoeringshandeling vaststellen – en kan zij dus ook beslissen de handeling niet vast te stellen.

De Commissie mag dus uitvoeringshandelingen vaststellen zolang er geen gekwalificeerde meerderheid tegen de maatregel is, en de reden daarvan is dat doeltreffende uitvoering van de wetgeving gewaarborgd moet zijn. Slechts een kwalificeerde meerderheid van de lidstaten kan de vaststelling van uitvoeringshandelingen door de Commissie blokkeren. Wat dit betreft is de situatie vergelijkbaar met die van gedelegeerde handelingen; daarvoor is eveneens een (gekwalificeerde) meerderheid nodig om een maatregel te blokkeren, zij het niet in een comité maar in het Europees Parlement of in de Raad.

De comitéprocedureverordening noemt echter een aantal specifieke gevallen waarin de Commissie in een situatie zonder gekwalificeerde meerderheid in het onderzoekscomité wettelijk geen uitvoeringshandeling mag vaststellen. Het gaat daarbij om de volgende drie gevallen: