GROENBOEK over de onderlinge aanpassing, wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties in de Europese Unie

(door de Commissie ingediend)

Doelstellingen van het groenboek

Het doel van de Europese Unie is de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen (artikel 29 van het Verdrag betreffende de Europese Unie). In dit verband is de Commissie van oordeel dat het relevant is na te gaan of de nationale verschillen inzake strafrechtelijke sancties een belemmering vormen voor de verwezenlijking van deze doelstelling. Bovendien zou moeten worden nagegaan of deze verschillen problemen opleveren voor de justitiële samenwerking tussen de lidstaten, wat inhoudt dat eerst wordt vastgesteld welke de belemmeringen zijn voor de tenuitvoerlegging van het beginsel van de wederzijdse erkenning, dat volgens de conclusies van de Europese Raad van Tampere "de hoeksteen" van de justitiële samenwerking binnen de Unie moet worden en dat de tenuitvoerlegging in een lidstaat van de in een andere lidstaat opgelegde straffen in de regel gemakkelijker moet maken.

Dit document is een voorafgaande denkoefening, die het mogelijk moet maken in een volgend stadium - in het licht van de reacties en commentaren op het groenboek - beter gefundeerde uitspraken te doen over het nut en de haalbaarheid van een wetgevingsvoorstel dat eventueel en in zekere mate zou leiden tot de onderlinge aanpassing van de op strafrechtelijke sancties toepasselijke bepalingen in het algemeen en voorts tot de wederzijdse erkenning van vrijheidsstraffen en alternatieve straffen in de Europese Unie.

Raadpleging van alle belanghebbende partijen

Er wordt een reeks vragen gesteld over wat volgens de Commissie de belangrijkste problemen zijn in het kader van de totstandbrenging van een ware justitiële ruimte.

De Commissie zou graag van alle belanghebbenden met redenen omklede antwoorden op deze vragen ontvangen. Indien de belanghebbenden dit wensen kunnen zij opmerkingen maken over andere relevante aspecten, ongeacht of deze al dan niet in dit document worden vermeld. Antwoorden op de vragen en alle andere opmerkingen dienen uiterlijk op 30 juli 2004 te worden toegezonden aan:

Europese Commissie

Directoraat-generaal Justitie en binnenlandse zaken, Eenheid D.3

B-1049 Brussel

Fax: +32 2 296.76.34

E-mail: JAI-justicepenale@cec.eu.int

Om de verwerking van de ontvangen antwoorden en opmerkingen te vergemakkelijken, worden belanghebbenden die deze via verschillende kanalen doen toekomen (bv. per e-mail en op papier) vriendelijk verzocht in voorkomend geval aan te geven dat hetzelfde document reeds eerder aan de Commissie werd toegezonden. Belanghebbenden die op dit groenboek wensen te reageren, moeten gegevens verstrekken over de belangen die zij vertegenwoordigen en over de mate waarin zij die belangen vertegenwoordigen.

Deze raadpleging alsmede de ontvangen antwoorden en opmerkingen worden op de website van de Commissie bekendgemaakt: http://europa.eu.int/comm/justice_home/ news_consulting_public_en.htm, tenzij de afzender hiertegen uitdrukkelijk bezwaar maakt.

INHOUDSOPGAVE

Doelstellingen van het groenboek

Raadpleging van alle belanghebbende partijen

1. Inleiding

1.1. Doelstellingen van de onderlinge aanpassing

1.2. Doelstellingen van de wederzijdse erkenning

1.3. Methode en structuur van het groenboek

2. Op het niveau van de Europese Unie genomen maatregelen: stand van zaken

2.1. Onderlinge aanpassing van straffen

2.1.1. Het Verdrag betreffende de Europese Unie

2.1.2. Het actieplan van Wenen

2.1.3. Conclusies van de Europese Raad van Tampere

2.1.4. Aangenomen instrumenten of instrumenten waarover wordt onderhandeld

2.1.5. Vrijheidsstraffen

2.1.6. Geldelijke sancties

2.1.7. Vervallenverklaringen

2.1.8. Confiscatie

2.1.9. Sancties tegen rechtspersonen

2.1.10. Alternatieve straffen

2.1.11. Tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties

2.2. Wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties in

een andere lidstaat

2.2.1. Europees aanhoudingsbevel.

2.2.2. Erkenning van geldelijke sancties

2.2.3. Erkenning van beslissingen tot confiscatie

2.2.4. Erkenning van beslissingen inzake vervallenverklaring van rechten

2.2.5. Overeenkomsten tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap in

het kader van de Europese politieke samenwerking (EPS)

2.2.6. Conclusies

3. Huidige situatie: nationale wetgeving en internationale overeenkomsten

3.1. Zeer grote verschillen tussen de lidstaten

3.1.1. Bepalingen van algemeen strafrecht

3.1.1.1. Instelling van strafvervolging: legaliteits- of opportuniteitsbeginsel

3.1.1.2. De beoordelingsmarge van de strafrechter

3.1.1.3. Graad van deelneming - medeplichtigheid

3.1.1.4. Graad van voltooiing - poging

3.1.1.5. Verzwarende en verzachtende omstandigheden

3.1.1.6. Een bijzonder geval: recidive

3.1.1.7. Samenloop van strafbare feiten

3.1.2. Vrijheidsstraffen

3.1.3. Geldelijke sancties

3.1.4. Vervallenverklaringen

3.1.5. Confiscatie

3.1.6. Sancties tegen rechtspersonen

3.1.7. Alternatieve straffen

3.1.8. Tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties

3.2. Een onvolledig arsenaal aan instrumenten voor wederzijdse erkenning

3.2.1. Wederzijdse erkenning van vrijheidsstraffen

3.2.1.1. Europees Verdrag inzake de internationale geldigheid van strafvonnissen

van 28 mei 1970.

3.2.1.2. Verdrag tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschappen inzake de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafvonnissen van 13 november 1991

3.2.1.3. Het verdrag van 26 september 1968 tussen België, Nederland en Luxemburg

inzake de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen in strafzaken

3.2.1.4. Het samenwerkingsmodel van de noordse landen

3.2.1.5. Verdrag van de Raad van Europa inzake de overbrenging van gevonniste

personen van 21 maart 1983

3.2.1.6. Aanvullend protocol van de Raad van Europa bij het Europees Verdrag inzake

de overbrenging van gevonniste personen van 18 december 1997

3.2.1.7. Overeenkomst betreffende de toepassing tussen de lidstaten van de

Europese Gemeenschappen van het Verdrag van de Raad van Europa inzake

de overbrenging van gevonniste personen van 25 mei 1987

3.2.2. Erkenning van beslissingen waarbij uitstel van strafuitvoering of

een voorwaardelijke invrijheidsstelling wordt verleend of alternatieve straffen worden opgelegd

3.2.2.1. Beschrijving en vaststelling van het probleem

3.2.2.2. Bestaande instrumenten

3.2.3. Erkenning van beslissingen inzake vervallenverklaring van rechten

3.2.4. Conclusies

4. Resterende problemen en behoefte aan maatregelen op het niveau van de

Europese Unie

4.1. Onderlinge aanpassing van vrijheidsstraffen en alternatieve straffen

4.1.1. Bepalingen van algemeen strafrecht

4.1.1.1. Legaliteits- of opportuniteitsbeginsel

4.1.1.2. De beoordelingsmarge van de strafrechter

4.1.1.3. Graad van deelneming - medeplichtigheid.

4.1.1.4. Verzwarende en verzachtende omstandigheden

4.1.1.5. Recidive

4.1.1.6. Samenloop van strafbare feiten

4.1.2. Vrijheidsstraffen

4.1.3. Geldelijke sancties

4.1.4. Vervallenverklaringen

4.1.5. Confiscatie.

4.1.6. Rechtspersonen.

4.1.7. Alternatieve straffen

4.1.8. Tenuitvoerlegging van sancties

4.2. Erkenning en tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en alternatieve straffen

in een andere lidstaat

4.2.1. Werkingssfeer van mogelijke regelgeving op het niveau van de Europese Unie

4.2.1.1. Personele werkingssfeer

4.2.1.2. Materiële werkingssfeer

4.2.2. Erkenningsvoorwaarden

4.2.2.1. Recht van initiatief voor de erkenningsprocedure.

4.2.2.2. Weigeringsgronden

4.2.2.3. Bevoegdheid van de staat van tenuitvoerlegging de door de staat van

veroordeling opgelegde sanctie (vrijheidsstraf of alternatieve straf) aan te passen

4.2.2.4. Deelname van de veroordeelde

4.2.2.5. Deelname van het slachtoffer

4.2.3. Procedurekwesties en praktische regelingen voor de tenuitvoerlegging van de erkenning van strafvonnissen en de overbrenging van gevangenen

4.2.3.1. Termijnen

4.2.3.2. Vergoeding van de kosten van de staat van tenuitvoerlegging van de straffen

4.2.4. Verdeling van de bevoegdheden tussen de staat van veroordeling en de staat van tenuitvoerlegging

BIJLAGE I Overzicht en vergelijkende analyse van de wetgeving van de lidstaten inzake

de wijze van uitvoering van bij vonnis opgelegde vrijheidstraffen

1. Uitstel van strafuitvoering.

2. Opschorting of verdaging van de uitspraak over de strafmaat

3. Semi-vrijheid

4. Fractionering van de strafuitvoering ("weekendarrest")

5. Elektronisch toezicht

6. Huisarrest

BIJLAGE II Overzicht en vergelijkende analyse van de wetgeving van de lidstaten

inzake alternatieve straffen

1. Dienstverlening aan de gemeenschap (taakstraf).

2. Bemiddeling in strafzaken.

3. Strafrechtelijke transactie

BIJLAGE III Overzicht en vergelijkende analyse van de wetgeving van de lidstaten

inzake de tenuitvoerlegging van strafsancties

1. Opschorting van strafuitvoering.

2. Semi-vrijheid

3. Vervroegde invrijheidstelling

4. Strafvermindering

5. Amnestie en gratie

BIJLAGE IV Overzicht van de vragen

1. Inleiding

Artikel 31, lid 1, onder e), van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) voorziet in "het geleidelijk aannemen van maatregelen tot opstelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen (...)"op bepaalde gebieden. Deze benadering wordt bevestigd in het actieplan van de Raad en de Commissie over hoe de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het best kunnen worden uitgevoerd [1] (actieplan van Wenen) en in de conclusies van de Europese Raad van Tampere [2] (punt 48).

[1] PB C 19 van 23.1.1999, blz. 1. Zie ook punt 2.1.2.

[2] Beschikbaar op: http://ue.eu.int/nl/Info/eurocouncil/ index_nl_htm

De onderlinge aanpassing van strafrechtelijke sancties draagt er eveneens toe bij dat de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende voorschriften wordt gewaarborgd, voorzover nodig ter verbetering van de justitiële samenwerking in strafzaken (artikel 31, lid 1, onder c), VEU), en dat de samenwerking tussen de bevoegde ministeries en de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten met betrekking tot procedures en de tenuitvoerlegging van beslissingen wordt vergemakkelijkt en bespoedigd (artikel 31, lid 1, onder a), VEU).

Met het oog op de uitvoering van dit mandaat heeft de Raad reeds een aantal wetgevingsinstrumenten (kaderbesluiten) aangenomen betreffende fraude in verband met andere betaalmiddelen dan contanten, vervalsing van de euro, witwassen van geld, terrorisme, milieucriminaliteit, mensenhandel, corruptie in de privé-sector en hulp bij illegale binnenkomst en illegaal verblijf. In de Raad en het Europees Parlement worden momenteel andere instrumenten behandeld, zoals de voorstellen voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen of betreffende de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat [3]. Met de aanneming van kaderbesluiten wordt beoogd de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten onderling aan te passen. Deze kaderbesluiten zijn verbindend voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen [4].

[3] Zie punt 2.1.5.

[4] Artikel 34, lid 2, onder b), van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

Wat de strafrechtelijke sancties betreft, werden toepasselijke straffen vastgesteld. De voor de harmonisatie van straffen gebruikte formule hield in dat minstens doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen werden vastgesteld alsmede meer en meer minimale maximumstraffen [5]. Deze benadering, die beperkt is tot vrijheidsstraffen, leidt volgens de Commissie tot een minimale onderlinge aanpassing die voor de verwezenlijking van bovengenoemde doelstellingen ontoereikend kan zijn. Volgens de Commissie is het nodig de gebieden te identificeren waarop een actie op het niveau van de Unie gerechtvaardigd is.

[5] In het op 21 december 1998 door de Raad aangenomen gemeenschappelijk optreden inzake de strafbaarstelling van deelneming aan een criminele organisatie in de lidstaten van de Europese Unie, is evenwel geen minimumniveau voor straffen vastgesteld.

Bovendien zij eraan herinnerd dat de acties van de Gemeenschap op basis van het Verdrag betreffende de Europese Unie geen afbreuk doen aan de bevoegdheden waarover de Gemeenschap beschikt om de in artikel 2 van het EG-Verdrag genoemde doelstellingen te verwezenlijken, en op grond waarvan zij de lidstaten kan verplichten op nationaal niveau - eventueel strafrechtelijke - sancties op te leggen wanneer dat nodig blijkt om een communautaire doelstelling te verwezenlijken. Dit geldt bijvoorbeeld voor milieubescherming, met inbegrip van het verbod op illegale lozingen door schepen, of het gemeenschappelijke visserijbeleid.

Naast gevangenisstraffen bestaan er in de strafrechtssystemen van de lidstaten een hele reeks andere straffen. En zelfs indien op een strafbaar feit dezelfde straf wordt gesteld, leiden grote verschillen inzake de algemene strafrechtelijke bepalingen van de lidstaten ertoe dat de opgelegde straf verschilt van de tenuitvoergelegde straf.

Dit groenboek bevat een vergelijkende analyse van de wetgeving van de lidstaten. In dit stadium kon geen rekening worden gehouden met de situatie van de toetredende landen, omdat de voor deze analyse gebruikte studies geen betrekking hadden op de wetgeving van al deze landen. In het kader van de met dit groenboek gestarte raadpleging staat het de toetredende landen uiteraard vrij hun standpunt kenbaar te maken. De Commissie zal hen bovendien verzoeken bijdragen toe te zenden teneinde de feitelijke informatie over hun wetgeving inzake de onder het groenboek vallende gebieden aan te vullen.

In dit verband kan vanuit het oogpunt van de doeltreffendheid de vraag worden gesteld of de straf daadwerkelijk wordt toegepast en afschrikkend is. Deze welbekende concepten zijn sinds de "Grieks-Joegoslavische maïs"-zaak [6] algemeen aanvaard en liggen aan de basis van het systeem inzake de onderlinge aanpassing van straffen, dat in de derde pijler-teksten werd vastgelegd. De daadwerkelijk tenuitvoergelegde straf is derhalve het eindresultaat van een complexe vergelijking waarbij een zeer groot aantal variabelen zijn betrokken: in theorie zou aan al deze factoren moeten worden gesleuteld om in elke rechtsorde eenzelfde straf te kunnen waarborgen.

[6] Arrest van 21 september 1989 in zaak 68/88, Commissie/Helleense Republiek, Jurispr. 1989, blz. 2965.

Niettemin moet het duidelijk zijn dat het niet de bedoeling is gelijktijdig en op korte termijn alle relevante factoren op dat gebied te harmoniseren en de Commissie is uiteraard niet voornemens de uniformisering van alle strafrechtelijke sancties in de Europese Unie voor te stellen. Dit zou wenselijk noch juridisch haalbaar zijn.

De verschillen tussen de nationale wetgevingen op het gebied van straffen zijn vrij aanzienlijk. Dit is het gevolg van historische, culturele en juridische factoren die diep verankerd zijn in de nationale rechtssystemen, die in de loop der tijd zijn geëvolueerd en uitdrukking geven aan de wijze waarop de staten werden geconfronteerd met en hebben gereageerd op fundamentele strafrechtelijke kwesties. Deze systemen vertonen een interne samenhang en een wijziging van de desbetreffende bepalingen zonder rekening te houden met het geheel zou tot distorties kunnen leiden.

Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel moet daarentegen aandacht worden besteed aan de gebieden waarop inspanningen nodig blijken in het licht van de vastgestelde doelstellingen en de beschikbare rechtsgrondslagen. Het gaat er dus veeleer om de schadelijke verschillen op het gebied van straffen vast te stellen alsmede de eventuele beperkingen die zouden moeten worden opgelegd om de totstandbrenging van een Europese justitiële ruimte te waarborgen.

In artikel I-41, lid 1, van de ontwerp-grondwet [7], inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, wordt bepaald dat de Unie deze ruimte vormt:

[7] Beschikbaar op: http://european-convention.eu.int/ .

- door de vaststelling van Europese wetten en kaderwetten waarmee, zonodig, de nationale wetgevingen op de in deel III van de grondwet opgesomde gebieden onderling worden aangepast;

- door het onderlinge vertrouwen tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten te bevorderen, met name op basis van de wederzijdse erkenning van gerechtelijke en buitengerechtelijke beslissingen;

- door operationele samenwerking van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.

In de afdeling inzake justitiële samenwerking in strafzaken van deel III van de ontwerp-grondwet (artikel III-171) wordt voorts bepaald dat deze samenwerking op het beginsel van de wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen berust en de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen van de lidstaten op een aantal gebieden omvat. In dit verband wordt in artikel III-172 bepaald dat "bij Europese kaderwet (...) minimumvoorschriften (kunnen) worden vastgesteld betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties in verband met vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie die voortvloeit uit de aard of de gevolgen van deze inbreuken of uit een bijzondere noodzaak om deze op gemeenschappelijke basis te bestrijden."

Overeenkomstig artikel III-171, lid 1, tweede alinea, onder d), van de ontwerp-grondwet kunnen bij Europese wet of kaderwet maatregelen worden vastgesteld om "in het kader van strafvervolging en tenuitvoerlegging van beslissingen de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten te bevorderen". Bovendien kan de Raad met eenparigheid van stemmen, na goedkeuring door het Europees Parlement, bij Europees besluit vaststellen welke andere vormen van criminaliteit in aanmerking komen (artikel III-172, lid 1, derde alinea).

Indien onderlinge aanpassing van het strafrecht nodig blijkt voor een doeltreffende uitvoering van beleid van de Unie op een gebied waarop harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld, kunnen bij Europese kaderwet minimumvoorschriften worden vastgesteld met betrekking tot de bepaling van strafbare feiten en de sancties op het betrokken gebied (zie artikel III-172, lid 2).

Krachtens artikel III-173 van de ontwerp-grondwet kunnen bij Europese wet of kaderwet maatregelen worden vastgesteld ter stimulering en ondersteuning van het optreden van de lidstaten op het gebied van misdaadpreventie, wat van groot belang is voor de wijzen van tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen en alternatieve straffen (zie bijlagen I en II). Deze maatregelen kunnen evenwel geen onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen van de lidstaten inhouden.

1.1. Doelstellingen van de onderlinge aanpassing

Met de onderlinge aanpassing van strafrechtelijke sancties kunnen meerdere onderling samenhangende doelstellingen worden verwezenlijkt:

- Door voor bepaalde vormen van criminaliteit gemeenschappelijke strafbaarstellingen en straffen vast te stellen zou de Unie een symbolische daad stellen. De onderlinge aanpassing van straffen kan ertoe bijdragen de burgers in de hele Unie een gemeenschappelijk besef van rechtvaardigheid te geven, wat een van de voorwaarden is voor de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid [8]. Daaruit zou bovendien duidelijk blijken dat bepaalde gedragingen onaanvaardbaar zijn en op een gelijkwaardige wijze worden bestraft, bijvoorbeeld de seksuele uitbuiting van kinderen. De onderlinge aanpassing van de strafbaarstelling van een gedraging alsmede van de daaraan verbonden straf leidt tot een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming van de burgers in de gehele Unie tegen een fenomeen dat in strijd is met de beginselen en waarden die de lidstaten gemeen hebben.

[8] Zie punt 15 van het actieplan van Wenen.

- Een Europese justitiële ruimte zou ertoe leiden dat op dezelfde criminele gedragingen soortgelijke straffen worden gesteld, ongeacht de plaats waar het strafbare feit in de Unie is gepleegd. De onderlinge aanpassing van wetgevingen is dus een zelfstandige doelstelling op de gebieden die prioritair worden geacht en als zodanig zijn aangemerkt. Een zekere mate van onderlinge aanpassing van bepalingen van materieel strafrecht is noodzakelijk aangezien met name bepaalde vormen van criminaliteit een transnationale dimensie hebben en de lidstaten deze niet doeltreffend kunnen aanpakken wanneer zij alleen optreden.

- Minimumnormen van de Unie helpen ook verhinderen dat de daders van strafbare feiten (of ten minste bepaalde categorieën daders zoals bv. bij georganiseerde criminaliteit) gebruik maken van het feit dat de straffen van staat tot staat aanzienlijk verschillen en zich van het ene naar het andere land verplaatsen om te ontkomen aan strafvervolging of strafuitvoering. In de conclusies van Tampere (punt 5) wordt beklemtoond dat daders van strafbare feiten geen kans mogen krijgen om de verschillen tussen de gerechtelijke systemen van de lidstaten uit te buiten. Dit geldt met name voor de financiële criminaliteit.

- Tijdens de besprekingen in de Raad over het ontwerp van een kaderbesluit inzake het "ne bis in idem"-beginsel is gebleken dat de toepassing van dit in artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie neergelegde beginsel gemakkelijker zal worden aanvaard indien de toepasselijke straffen vergelijkbaar zijn en daadwerkelijk worden toegepast.

- Terwijl de hoogte van de toepasselijke straffen voorheen bepalend was voor de tenuitvoerlegging van bepaalde mechanismen inzake justitiële samenwerking in strafzaken, is dit niet meer het geval sinds de aanneming van instrumenten die gebaseerd zijn op het beginsel van de wederzijdse erkenning.

- Zoals blijkt uit artikel III-172, lid 2, van de ontwerp-grondwet is er ook een verband tussen de onderlinge aanpassing van het strafrecht en een doeltreffende uitvoering van beleid van de Unie op een gebied waarop harmonisatiemaatregelen zijn vastgesteld. Milieubescherming, arbeidsveiligheid alsmede economische en financiële transacties zijn bijvoorbeeld gebieden waarop het strafrecht het beleid van de Unie zou kunnen helpen implementeren.

- Tot slot zorgt de onderlinge aanpassing van strafrechtelijke bepalingen inzake straffen en strafuitvoering ervoor dat de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen gemakkelijker wordt aanvaard, omdat deze aanpassing het wederzijds vertrouwen versterkt. De onderlinge aanpassing is evenwel geen noodzakelijke voorwaarde voor de wederzijdse erkenning; het gaat veeleer om twee aanvullende mechanismen voor de totstandbrenging van een Europese justitiële ruimte. Bijgevolg zou de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende bepalingen worden vergemakkelijkt (artikel 31, lid 1, onder c), VEU) en zou ook de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten met betrekking tot tenuitvoerlegging van beslissingen worden verbeterd (artikel 31, lid 1, onder a), VEU). Compatibele voorwaarden voor strafuitvoering tussen de lidstaten zouden ook de reïntegratie van veroordeelden bevorderen omdat deze hun straf kunnen ondergaan in een andere lidstaat dan de lidstaat van veroordeling.

Niettemin dient elk optreden waarmee wordt beoogd strafrechtelijke sancties onderling aan te passen in overeenstemming te zijn met het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. Het protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, dat bij het Verdrag van Amsterdam aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap is gehecht, bevat de richtsnoeren voor de toepassing van deze beginselen. Het optreden van de Gemeenschap is gerechtvaardigd wanneer de betrokken kwestie transnationale aspecten heeft, wanneer het optreden van de lidstaten alleen of het niet optreden van de Gemeenschap in strijd zou zijn met de voorschriften van het Verdrag of nog wanneer een optreden op communautair niveau vanwege de schaal of de gevolgen ervan duidelijke voordelen zou opleveren.

Op grond van artikel 2 VEU zijn deze richtsnoeren van toepassing in het kader van de bevoegdheden van de Unie. Om de in het Verdrag vastgestelde doelstelling inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid in de Europese Unie te verwezenlijken, is het gerechtvaardigd de toepassing en de tenuitvoerlegging van straffen onderling aan te passen aangezien de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de schaal of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden verwezenlijkt. Om deze doelstelling te bereiken zouden de overwogen maatregelen inzake onderlinge aanpassing betrekking kunnen hebben op de verschillende aspecten van straffen die in zekere zin verband houden met de volgende vier thema's:

(1) welke straffen kunnen op grond van het strafrecht worden opgelegd?

(2) hoe worden strafbare feiten vervolgd?

(3) hoe worden de straffen opgelegd?

(4) hoe worden de opgelegde straffen ten uitvoer gelegd?

De Commissie is van oordeel dat aandacht moet worden besteed aan de gehele problematiek en niet alleen aan de onderlinge aanpassing van de toepasselijke straffen. Zo volstaat het immers niet in de lidstaten soortgelijke boetebedragen vast te stellen, indien eens de straffen zijn opgelegd zij van land tot land soepeler of strikter worden toegepast. De keuze van een toepasselijke straf houdt noodzakelijkerwijs de keuze in van de wijze waarop deze straf wordt ten uitvoer gelegd.

Met het oog op een coherent beleid inzake de strafrechtelijke sancties in de Unie moeten dus ten minste [9] de volgende vier kwesties worden onderzocht, zonder in dit stadium vooruit te lopen op de opportuniteit of de haalbaarheid van een optreden van de Unie op elk van deze gebieden:

[9] In wezen zijn alle volgende factoren van invloed op de strafrechtelijke sancties:

(1) de hoogte van de straffen en het geheel van beschikbare straffen (bv. vrijheidsstraffen, alternatieve straffen voor gevangenisstraffen, geldelijke sancties, enz.);

(2) de bestaande voorschriften inzake vervolging (bv. het legaliteits- of het opportuniteitsbeginsel inzake vervolgingen, de prioriteiten inzake het strafrechtelijk beleid, enz.);

(3) de bepalingen van algemeen strafrecht (bv. deelneming, poging, medeplichtigheid, uitlokking, verzwarende en verzachtende omstandigheden, recidive, enz.);

(4) de voorschriften en praktijken betreffende strafuitvoering (bv. de verschillende vormen van voorwaardelijke invrijheidstelling, strafkwijtschelding en strafvermindering, amnestie, gratie, rehabilitatie, tussenkomst van de justitiële of andere autoriteiten bij de strafuitvoering, maatregelen ter individualisering van straffen met het oog op reïntegratie, enz.).

De Commissie zal bij haar onderzoek van deze kwesties ook rekening houden met de resultaten van een recent gepubliceerde studie over de "harmonisatie van de strafrechtelijke sancties in Europa" [10], die werd verricht door de gemengde eenheid rechtsvergelijkend onderzoek van Parijs. Deze studie, die werd gefinancierd in het kader van het Grotius-programma, behandelt de haalbaarheid van een onderlinge aanpassing van de algemene strafrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van straffen en voorts de voorschriften betreffende de tenuitvoerlegging van straffen. Aan de hand van de resultaten van deze studie zou in een later stadium ook verder kunnen worden verduidelijkt op welke gebieden een optreden van de Unie kan worden overwogen.

[10] "L'harmonisation des sanctions pénales en Europe". Dir: M. Delmas-Marty, G. Giudicelli-Delage, E. Lambert-Abdelgawad. Société de législation comparée. Collection de l'UMR de Droit comparé de Paris (Paris I- CNRS, vol.V), Paris, 2003.

1.2. Doelstellingen van de wederzijdse erkenning

Overeenkomstig artikel 31, lid 1, onder a), van het Verdrag betreffende de Europese Unie omvat het gezamenlijk optreden inzake justitiële samenwerking in strafzaken onder meer "het vergemakkelijken en bespoedigen van de samenwerking tussen de bevoegde ministeries en de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten (...) met betrekking tot procedures en de tenuitvoerlegging van beslissingen." In deze bij het Verdrag van Amsterdam [11] ingevoerde bepaling wordt niet verwezen naar het beginsel van de wederzijdse erkenning, volgens hetwelk vonnissen of andere beslissingen van de justitiële autoriteiten van een lidstaat (lidstaat van veroordeling) worden erkend en, indien nodig, ten uitvoer gelegd in een andere lidstaat (lidstaat van tenuitvoerlegging).

[11] Ondertekend op 2 oktober 1997 en in werking getreden op 1 mei 1999.

Op de Europese Raad van Cardiff (15 en 16 juni 1998) werd voor het eerst verwezen naar dit - aan de interne markt ontleende - beginsel en werd de Raad verzocht na te gaan in hoeverre de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen kon worden verruimd [12].

[12] Punt 39 van de conclusies van het voorzitterschap.

Het beginsel van de wederzijdse erkenning - waarnaar wordt verwezen in punt 45, onder f), van het op 3 december 1998 aangenomen actieplan van de Raad en de Commissie over hoe de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het best kunnen worden uitgevoerd - werd onderschreven door de Europese Raad van Tampere van oktober 1999, die van oordeel was dat het "de hoeksteen van de justitiële samenwerking binnen de Unie zou moeten worden in zowel burgerrechtelijke als strafzaken" (punten 33 tot en met 37). Volgens de conclusies van Europese Raad van Tampere zouden "een versterkte wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en vonnissen en de noodzakelijke onderlinge aanpassing van de wetgevingen (...) de samenwerking tussen de autoriteiten en de rechterlijke bescherming van de rechten van het individu ten goede komen." Wederzijdse erkenning zal er dus niet alleen toe leiden dat vonnissen ten uitvoer worden gelegd, maar ook dat daarbij de rechten van het individu worden beschermd. De erkenning en de tenuitvoerlegging van een beslissing in een andere lidstaat moeten bijvoorbeeld ook worden nagestreefd als dat een betere sociale reïntegratie van de dader mogelijk maakt.

De Europese Raad van Tampere heeft de Raad en de Commissie gevraagd een programma van maatregelen goed te keuren om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning [13].

[13] Punt 37 van de conclusies van het voorzitterschap.

In haar mededeling van 26 juli 2000 aan de Raad en het Europees Parlement over de wederzijdse erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken [14], stelde de Commissie de richtsnoeren op dat gebied voor.

[14] COM(2000)495 def.

Deze werden vervolgens nader omschreven in het "programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen" [15]. Beklemtoond wordt dat wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen bevorderlijk is voor de rechtszekerheid in de Unie voorzover zij waarborgt dat een in een lidstaat gewezen vonnis in een andere lidstaat niet opnieuw ter discussie wordt gesteld. Bovendien wordt erop gewezen dat de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen wederzijds vertrouwen van de lidstaten in elkaars strafrechtssystemen veronderstelt. Dat vertrouwen berust in het bijzonder op hun gemeenschappelijke gehechtheid aan de beginselen van vrijheid, democratie en eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden en de rechtsstaat. Bovendien wordt het wederzijds vertrouwen vergemakkelijkt door de onderlinge aanpassing van de nationale wetgevingen, zoals blijkt uit de ervaring met de samenwerking tussen de Noordse landen (zie punt 3.2.1.4.).

[15] PB C 12 van 15.1.2001, blz. 10.

In de ontwerp-grondwet wordt deze methode en deze benadering bevestigd. In artikel III-171 wordt bepaald dat de justitiële samenwerking in strafzaken in de Unie "(...) op het beginsel van de wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen (berust) en (...) de onderlinge aanpassing (omvat) van de wettelijke en bestuursrechtelijke regelingen van de lidstaten (...)."

1.3. Methode en structuur van het groenboek

In het groenboek wordt eerst een stand van zaken opgemaakt van de op het niveau van de Europese Unie genomen maatregelen betreffende de onderlinge aanpassing, wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties in een andere lidstaat (hoofstuk II); vervolgens wordt een balans opgemaakt van de situatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake de algemene beginselen van het strafrecht, de straffen en de strafuitvoering, alsmede van de door de lidstaten op dat gebied gesloten internationale overeenkomsten (hoofdstuk III, aangevuld met de bijlagen I, II en III).

In het laatste deel (hoofdstuk IV) worden de problemen geïdentificeerd die nog steeds bestaan ondanks de aanneming van een aantal maatregelen op het niveau van de Unie inzake harmonisatie en wederzijdse erkenning en ondanks de sluiting van internationale overeenkomsten door de lidstaten. In dit deel worden voorbeelden gegeven van de reële of potentiële belemmeringen - zowel van juridische als van praktische aard - voor de totstandbrenging van een justitiële ruimte. Op basis van deze analyse wordt in dit hoofdstuk vervolgens ingegaan op de maatregelen van de Europese Unie die volgens de Commissie in dit stadium nodig zijn, rekening houdend met de juridische mogelijkheden om de doelstellingen te verwezenlijken. Alleen de wederzijdse erkenning van vrijheidsstraffen (met inbegrip van de wijze van tenuitvoerlegging ervan) en alternatieve straffen worden behandeld. Momenteel worden in de Raad immers initiatieven besproken betreffende de erkenning van geldelijke sancties en van beslissingen tot confiscatie. De beslissingen inzake vervallenverklaring van rechten (ontzetting uit rechten) zullen door de Commissie in een afzonderlijke mededeling worden behandeld. Op basis van de reacties op het groenboek en met name de antwoorden op de vragen in dit hoofdstuk (zie bijlage IV waarin alle vragen worden herhaald) kan de lijst van vastgestelde behoeften worden aangevuld, ingetrokken of gewijzigd.

2. Op het niveau van de Europese Unie genomen maatregelen: stand van zaken

2.1. Onderlinge aanpassing van straffen

2.1.1. Het Verdrag betreffende de Europese Unie

Overeenkomstig het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), zoals laatstelijk gewijzigd bij het Verdrag van Nice, dat in februari 2003 in werking is getreden, heeft de Unie ten doel de burgers in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid een hoog niveau van zekerheid te verschaffen (artikel 29). Deze doelstelling wordt onder meer verwezenlijkt door, waar nodig, onderlinge aanpassing van de bepalingen betreffende strafzaken in de lidstaten. Met name artikel 31, lid 1, onder e), voorziet in het geleidelijk aannemen van "maatregelen tot opstelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de georganiseerde criminaliteit, terrorisme en illegale drugshandel."

In het kader van het Verdrag van Maastricht werden reeds maatregelen inzake de onderlinge aanpassing vastgesteld. Gemeenschappelijk optredens bevatten gemeenschappelijke strafbaarstellingen op het gebied van racisme en vreemdelingenhaat [16] of deelneming aan een criminele organisatie [17], maar in deze instrumenten wordt niets gezegd over straffen.

[16] PB L 185 van 24.7.1996, blz. 5.

[17] PB L 351 van 29.12.1998, blz. 1.

2.1.2. Het actieplan van Wenen

In punt 46 van het actieplan van de Raad en de Commissie over hoe de bepalingen van het Verdrag van Amsterdam inzake de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid het best kunnen worden uitgevoerd [18], wordt verwezen naar de onderlinge aanpassing van de strafrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende een aantal strafbare feiten, binnen twee en vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag.

[18] PB C 19 van 23.1.1999, blz. 1.

Er moet met name worden nagegaan voor welke activiteiten op het gebied van de georganiseerde criminaliteit, terrorisme en drugshandel dringend maatregelen geboden zijn tot opstelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen, en zo nodig moeten dienovereenkomstig maatregelen worden uitgewerkt. Daarbij kon volgens het actieplan eerst worden gekeken naar - voorzover zij verband houden met georganiseerde criminaliteit, terrorisme en drugshandel - strafbare feiten als mensenhandel en seksuele uitbuiting van kinderen, inbreuken op de wetgeving inzake de handel in verdovende middelen, corruptie, computerfraude, misdrijven van terroristen, milieuovertredingen, strafbare feiten die begaan worden met behulp van internet en het witwassen van geld in verband met deze vormen van criminaliteit.

2.1.3. Conclusies van de Europese Raad van Tampere

De Europese Raad van Tampere van oktober 1999 (punt 48 van de conclusies) was van oordeel dat: "wat het nationale strafrecht betreft, de inspanningen om overeenstemming te bereiken over gemeenschappelijke definities, strafbaarstellingen en straffen om te beginnen geconcentreerd dienen te worden op een beperkt aantal sectoren van bijzonder belang, zoals de financiële criminaliteit (witwassen van geld, corruptie, namaak van de euro), drugshandel, mensenhandel, met name de uitbuiting van vrouwen, seksuele uitbuiting van kinderen, hightech-criminaliteit en milieucriminaliteit."

Krachtens het Verdrag zelf en het actieplan van Wenen alsmede overeenkomstig de politieke wil van de staatshoofden en regeringsleiders (zie conclusies van Europese Raad van Tampere), moeten straffen bijgevolg onderling worden aangepast.

2.1.4. Aangenomen instrumenten of instrumenten waarover wordt onderhandeld

Op alle gebieden die zijn vermeld in het Verdrag betreffende de Europese Unie, het actieplan van Wenen en de conclusies van de Europese Raad van Tampere zijn reeds initiatieven genomen door de lidstaten of voorstellen gedaan door de Commissie, welke reeds werden aangenomen of waarover momenteel wordt onderhandeld. Zij worden hieronder opgesomd naar gelang van het soort straf:

2.1.5. Vrijheidsstraffen

De voor de harmonisatie van straffen gebruikte formule hield in dat minstens doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen werden vastgesteld alsmede meer en meer minimale maximumstraffen. De volgende instrumenten werden aangenomen:

- Kaderbesluit van de Raad van 29 mei 2000 tot versterking, door middel van strafrechtelijke en andere sancties, van de bescherming tegen valsemunterij in verband met het in omloop brengen van de euro [19]: daarin wordt bepaald dat doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties moeten worden vastgesteld, met inbegrip van vrijheidsstraffen die aanleiding kunnen geven tot uitlevering. Op een aantal gedragingen die onder het instrument vallen, moet een gevangenisstraf met een maximum van ten minste acht jaar worden gesteld.

[19] PB L 140 van 14.6.2000, blz. 1.

- Kaderbesluit van de Raad van 28 mei 2001 betreffende de bestrijding van fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten [20]: daarin wordt bepaald dat doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties moeten worden vastgesteld, waaronder, ten minste in ernstige gevallen, straffen die vrijheidsbeneming inhouden en aanleiding kunnen geven tot uitlevering.

[20] PB L 149 van 2.6.2001, blz. 1.

- Kaderbesluit van de Raad van 26 juni 2001 inzake het witwassen van geld, de identificatie, opsporing, bevriezing, inbeslagneming en confiscatie van hulpmiddelen en van opbrengsten van misdrijven [21]: daarin wordt bepaald dat op het witwassen van geld een vrijheidsstraf moet worden gesteld, waarbij het strafmaximum ten minste vier jaar moet bedragen.

[21] PB L 182 van 5.7.2001, blz. 1.

- Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 inzake terrorismebestrijding [22]: daarin wordt bepaald dat doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende straffen moeten worden vastgesteld, die kunnen leiden tot uitlevering. Op de strafbare feiten moeten, voorzover er sprake is van een terroristisch oogmerk, vrijheidsstraffen worden gesteld die hoger zijn dan de straffen die het nationale recht kent voor dergelijke feiten indien deze zonder terroristisch oogmerk zijn gepleegd. Op strafbare feiten met betrekking tot een terroristische groep moeten vrijheidsstraffen worden gesteld, waarbij het strafmaximum voor het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groep niet lager mag zijn dan acht jaar, en het strafmaximum voor het leiden van een terroristische groep niet lager dan vijftien jaar.

[22] PB L 164 van 22.6.2002, blz. 3.

- Kaderbesluit van de Raad van 19 juli 2002 inzake bestrijding van mensenhandel [23]: daarin wordt bepaald dat elke lidstaat de nodige maatregelen neemt om ervoor te zorgen dat de strafbare feiten worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties die kunnen leiden tot uitlevering.

[23] PB L 203 van 1.8.2002, blz. 1.

- Richtlijn 2002/90/EG van de Raad van 28 november 2002 en kaderbesluit van de Raad van 28 november 2002 tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf [24]: de lidstaten moeten ervoor zorgen dat de strafbare feiten worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties die kunnen leiden tot uitlevering.

[24] PB L 328 van 5.12.2002, blz. 1 en 17.

- Kaderbesluit van de Raad van 27 januari 2003 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht [25]: daarin wordt bepaald dat doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties moeten worden vastgesteld, die, ten minste in ernstige gevallen, kunnen leiden tot uitlevering. Natuurlijke personen kunnen ook worden ontzet uit het recht activiteiten uit te oefenen waarvoor officiële toestemming vereist is.

[25] PB L 29 van 5.2.2003, blz. 55. De Commissie heeft tegen de Raad beroep ingesteld bij het Hof van Justitie. Zij betwist de wettigheid van het kaderbesluit, dat inbreuk zou maken op de communautaire bevoegdheid om van de lidstaten te verlangen dat zij sancties - in voorkomend geval van strafrechtelijke aard - opleggen die nodig blijken te zijn om een doelstelling van de Gemeenschap te verwezenlijken.

- Kaderbesluit van de Raad van 22 juli 2003 inzake de bestrijding van corruptie in de privé-sector [26]: daarin wordt bepaald dat doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties moeten worden vastgesteld. Bepaalde gedragingen moeten worden bestraft met een maximale gevangenisstraf van ten minste één tot drie jaar.

[26] PB L 192 van 31.7.2003, blz. 54.

- Kaderbesluit van de Raad van 22 december 2003 ter bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie [27]: daarin wordt bepaald dat strafrechtelijke sancties moeten worden vastgesteld met een maximale vrijheidsstraf van ten minste één tot drie jaar.

[27] PB L 13 van 20.1.2004, blz. 44.

In het op 21 december 1998 door de Raad aangenomen gemeenschappelijk optreden inzake de strafbaarstelling van deelneming aan een criminele organisatie in de lidstaten van de Europese Unie [28] is er daarentegen geen sprake van een minimumhoogte voor straffen.

[28] PB L 351 van 29.12.1998, blz. 1.

Momenteel worden andere instrumenten besproken:

- Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel [29]. Op de JBZ-Raad van 27 en 28 november 2003 werd daarover een politiek akkoord bereikt.

[29] Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel, ingediend door de Commissie op 23 mei 2001, COM(2001) 259,

PB C 270 E van 25.9.2001, blz. 144.

- Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat [30]: daarin wordt bepaald dat doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties moeten worden vastgesteld. Op bepaalde gedragingen moeten maximumgevangenisstraffen staan van ten minste één tot drie jaar.

[30] Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat, ingediend door de Commissie op 29 november 2001; COM(2001) 664,

PB C 75 E van 26.3.2002, blz. 269.

- Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over aanvallen op informatiesystemen [31]: daarin wordt bepaald dat doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen moeten worden vastgesteld. Op bepaalde gedragingen moeten maximumgevangenisstraffen staan van ten minste één tot drie jaar. Op de JBZ-Raad van 27 en 28 februari 2003 werd daarover een politiek akkoord bereikt.

[31] Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over aanvallen op informatiesystemen, ingediend door de Commissie op 19 april 2002; PB C 203 E van 27.8.2002, blz. 109.

- Ontwerp-kaderbesluit van de Raad betreffende de voorkoming en bestrijding van de handel in menselijke organen en weefsels [32].

[32] Initiatief van de Helleense Republiek betreffende de aanneming van het kaderbesluit van de Raad betreffende de voorkoming en bestrijding van de handel in menselijke organen en weefsels; PB C 100 van 26.4.2003, blz. 27.

- Voorstel voor een kaderbesluit van de Raad tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen [33]: daarin wordt bepaald dat in de ernstigste gevallen maximale gevangenisstraffen van ten minste vijf tot tien jaar moeten worden vastgesteld, alsmede al dan niet dan niet strafrechtelijke geldboetes. In de Raad zijn onderhandelingen gestart over dit voorstel.

[33] COM(2003) 227 van 2.5.2003.

In de verklaring van de Raad bij het op 13 juni 2002 aangenomen kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten [34] wordt aangedrongen op verdere harmonisatie van de in artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit genoemde strafbare feiten [35] die in de Unie nog niet onderling werden aangepast. Deze verklaring neemt evenwel niet weg dat nog steeds van geval tot geval moet worden onderzocht of overeenkomstig het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel harmonisatie noodzakelijk is. Wat de hoogte van de straffen betreft, heeft de JBZ-Raad van 25 en 26 april 2002 na discussies tijdens de Belgische en Spaanse voorzitterschappen conclusies goedgekeurd over de te volgen methode voor de harmonisatie van straffen, met in het bijzonder de invoering van marges om het minimumniveau van de toepasselijke maximumstraf vast te stellen:

[34] PB L 190 van 18.7.2002, blz. 1.

[35] In artikel 2, lid 2, van het kaderbesluit wordt verwezen naar een lijst met 32 strafbare feiten.

- niveau 1: maximale vrijheidsstraf van ten minste 1 tot 3 jaar;

- niveau 2: maximale vrijheidsstraf van ten minste 2 tot 5 jaar;

- niveau 3: maximale vrijheidsstraf van ten minste 5 tot 10 jaar;

- niveau 4: maximale vrijheidsstraf van ten minste 10 jaar.

In de conclusies wordt uitdrukkelijk bepaald dat het in specifieke omstandigheden mogelijk is verder te gaan dan niveau 4. In het kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 inzake terrorismebestrijding [36] wordt bijvoorbeeld bepaald dat voor het leiden van een terroristische groep het strafmaximum niet lager mag zijn dan 15 jaar.

[36] PB L 164 van 22.6.2002, blz. 3.

De presentatie in de vorm van marges is louter optisch: in feite is alleen de drempel van elk niveau van belang, omdat het gaat om een toepasselijk maximum dat respectievelijk ten minste 1, 2, 5 en 10 jaar moet bedragen.

Geen enkel instrument van de Unie biedt de mogelijkheid minimumstraffen vast te stellen. Er zij op gewezen dat in verklaring 8 bij het Verdrag van Amsterdam wordt bepaald dat een lidstaat waarvan het rechtssysteem niet in minimumstraffen voorziet, niet kan verplicht worden deze aan te nemen.

Wat de wijze van tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen betreft (zoals bv. uitstel van tenuitvoerlegging, de opschorting en de verdaging van de uitspraak van de straf, semi-vrijheid, de fractionering van de strafuitvoering, elektronisch toezicht en huisarrest), heeft de Europese Unie geen wetgeving aangenomen.

2.1.6. Geldelijke sancties

Zoals reeds werd vastgesteld, is het optreden van de Unie met betrekking tot de onderlinge aanpassing van straffen tot nu toe beperkt gebleven tot vrijheidsstraffen.

In haar voorstel voor een kaderbesluit van de Raad tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van verontreiniging vanaf schepen [37], heeft de Commissie als aanvulling op het voorstel voor een richtlijn [38] thans evenwel een schaal voorgesteld waarin het minimumniveau wordt vastgesteld van de maximale geldboetes die kunnen worden opgelegd aan natuurlijke personen of rechtspersonen die de onder deze richtlijn vallende strafbare feiten hebben gepleegd. De Commissie is van oordeel dat voor dit soort strafbare feiten geldboetes geschikter zouden zijn dan vrijheidsstraffen.

[37] Zie punt 2.1.5.

[38] Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties, inclusief strafrechtelijke sancties, voor milieumisdrijven (COM(2003)92 def. van 5.3.2003).

Er zijn twee strafniveaus. Het eerste niveau, van 1 tot 10% van de omzet, betreft gevallen waarvoor overeenkomstig de richtlijn niet noodzakelijk gevangenisstraffen moeten worden opgelegd. Het tweede niveau, van 10 tot 20% van de omzet, betreft de ernstigste gevallen, waarvoor overeenkomstig de richtlijn gevangenisstraffen kunnen worden opgelegd.

Er zijn evenwel andere harmonisatiecriteria denkbaar, die momenteel in de Raad worden besproken. Bijvoorbeeld het criterium inzake de omvang van de veroorzaakte schade (in dit geval de veroorzaakte vervuiling), dat waarschijnlijk niet zal worden aanvaard daar het als een aanmoediging voor geringe schade zou kunnen worden gezien; of nog het criterium van een minimale geldboete waarbij deze boete kan worden verhoogd tot twee derde van de waarde van de lading of de vracht van het vervuilende schip. Dit instrument wordt verder besproken in de Raad.

2.1.7. Vervallenverklaringen

Onder vervallenverklaring (ontzetting) in de zin van dit groenboek wordt verstaan een straf in de vorm van een ontneming of beperking van rechten dan wel een preventieve maatregel waarbij het een natuurlijke persoon of een rechtspersoon wordt verboden - voor een beperkte of onbeperkte periode - bepaalde rechten uit te oefenen, bepaalde ambten te bekleden, een activiteit uit te oefenen, zich naar bepaalde plaatsen te begeven of bepaalde handelingen te verrichten.

Op het niveau van de Unie kan op basis van een aantal kaderbesluiten die reeds zijn aangenomen of binnenkort zullen worden aangenomen, een beroepsverbod worden opgelegd. Zo is in het kaderbesluit van de Raad tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf [39] bepaald dat een verbod kan worden opgelegd om rechtstreeks of via een tussenpersoon het beroep uit te oefenen in het kader waarvan het strafbaar feit is gepleegd.

[39] Artikel 1, lid 2, PB L 328 van 5.12.2002, blz. 1.

In het kaderbesluit van de Raad ter bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie wordt bepaald dat elke lidstaat de nodige maatregelen neemt om ervoor te zorgen dat een natuurlijke persoon die voor een van de onder het instrument vallende strafbare feiten is veroordeeld, tijdelijk of permanent kan worden verhinderd beroepsactiviteiten uit te oefenen die samenhangen met het toezicht op kinderen. In het kaderbesluit inzake de bestrijding van corruptie in de privé-sector is een bepaling opgenomen krachtens welke de lidstaten maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat een persoon die veroordeeld is wegens actieve of passieve corruptie in de privé-sector, tijdelijk het recht kan worden ontnomen een gelijkwaardige activiteit uit te oefenen indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan.

2.1.8. Confiscatie

Wat confiscatiemaatregelen betreft, is er een zekere mate van onderlinge aanpassing op het niveau van de Unie. In het kaderbesluit van de Raad van 26 juni 2001 inzake het witwassen van geld, de identificatie, opsporing, bevriezing, inbeslagneming en confiscatie van hulpmiddelen en van opbrengsten van misdrijven [40] wordt bepaald dat de lidstaten, voorzover het feit strafbaar is gesteld met een maximale vrijheidsstraf of detentiemaatregel van meer dan één jaar, geen voorbehoud mogen maken of handhaven bij artikel 2 van het Verdrag van de Raad van Europa van 1990 inzake het witwassen, de opsporing, de inbeslagneming en de confiscatie van opbrengsten van misdrijven [41]. Overeenkomstig dit artikel 2 neemt elke partij bij het Verdrag de maatregelen van wetgevende aard en andere maatregelen die noodzakelijk zijn om haar in staat te stellen hulpmiddelen en opbrengsten, of voorwerpen waarvan de waarde overeenkomt met die opbrengsten, te confisqueren. De lidstaten dienden uiterlijk op 31 december 2002 de maatregelen te nemen die nodig zijn om aan de bepalingen van het kaderbesluit te voldoen. De Commissie zal binnenkort een verslag over de tenuitvoerlegging op nationaal niveau van dit kaderbesluit indienen.

[40] PB L 182 van 5.7.2001, blz. 1. De artikelen 1 en 3.

[41] Verdragen van de Raad van Europa, nr. 141. Voor ondertekening opengesteld op 8 november 1990, inwerkingtreding op 1 september 1993, beschikbaar op http:// conventions.coe.int.

Dit kaderbesluit is bijgevolg algemeen geldend, voorzover het feit strafbaar is gesteld met een maximale vrijheidsstraf of detentiemaatregel van meer dan één jaar. Niettemin bevatten ook andere sectorale instrumenten specifieke bepalingen inzake confiscatie, namelijk: het kaderbesluit van de Raad betreffende de bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf [42] en het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel [43].

[42] Artikel 1, lid 2, PB L 328 van 5.12.2002, blz. 17.

[43] Artikel 4, PB C 304 E van 30.10.2001, blz. 172.

In augustus 2002 heeft Denemarken een initiatief gepresenteerd met het oog op de aanneming van een kaderbesluit van de Raad inzake de confiscatie van opbrengsten, hulpmiddelen en voorwerpen van misdrijven [44], aangezien het van oordeel was dat de op dat gebied bestaande instrumenten niet in voldoende mate tot effectieve, grensoverschrijdende samenwerking inzake confiscatie hebben geleid, daar er nog steeds een aantal lidstaten zijn die de opbrengsten die verkregen zijn uit bepaalde feiten die strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf van meer dan één jaar, niet kunnen confisqueren.

[44] Initiatief van het Koninkrijk Denemarken met het oog op de aanneming van een kaderbesluit van de Raad inzake de confiscatie van opbrengsten, hulpmiddelen en voorwerpen van misdrijven,

PB C 184 van 2.8.2002, blz. 3.

Op de JBZ-Raad van december 2002 werd een politiek akkoord bereikt over dit instrument, dat tot doel heeft de wetgevingen inzake confiscatie onderling aan te passen. Dit instrument moet de confiscatie mogelijk maken van hulpmiddelen en opbrengsten die verkregen zijn uit feiten waarop een vrijheidsstraf van meer dan één jaar is gesteld, of van voorwerpen waarvan de waarde overeenkomt met die van de opbrengsten. Het instrument is een verbetering ten opzichte van het kaderbesluit van 2001, omdat het ook voorziet in ruimere confiscatiemogelijkheden voor een aantal in een lijst opgenomen strafbare feiten.

2.1.9. Sancties tegen rechtspersonen

Sinds de vaststelling in 1997 van het tweede protocol bij de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen [45] - krachtens hetwelk elke lidstaat de nodige maatregelen moet treffen om ervoor te zorgen dat rechtspersonen aansprakelijk kunnen worden gesteld in gevallen van fraude of actieve corruptie en witwassen van geld - bevatten vele op basis van titel VI VEU goedgekeurde of voorgestelde wetgevingsinstrumenten dergelijke bepalingen, op grond waarvan de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om rechtspersonen aansprakelijk te kunnen stellen voor de betrokken strafbare feiten en zij straffen moeten vaststellen.

[45] PB C 221 van 19.7.1997, blz. 11.

Deze instrumenten houden voor de lidstaten niet de verplichting in een strafrechtelijke aansprakelijkheid voor rechtspersonen in te voeren - het kan ook gaan om een bestuursrechtelijke aansprakelijkheid -, aangezien de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen nog niet in alle lidstaten ingang heeft gevonden. De aansprakelijkheid van rechtspersonen is niet algemeen maar is daarentegen beperkt tot concrete strafbare feiten; de vastgestelde straffen moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, met inbegrip van al dan niet strafrechtelijke geldboetes. Ook kunnen andere straffen worden opgelegd, zoals de uitsluiting van het voordeel van een gunstige regeling van de overheid of van overheidssteun, het tijdelijk of permanent verbod op het uitoefenen van commerciële activiteiten, plaatsing onder toezicht van de rechter en een gerechtelijke maatregel tot liquidatie [46].

[46] Zie kaderbesluit van de Raad betreffende de bestrijding van fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten (artikelen 7 en 8); kaderbesluit van de Raad tot versterking, door middel van strafrechtelijke en andere sancties, van de bescherming tegen valsemunterij in verband met het in omloop brengen van de euro (artikelen 8 en 9); kaderbesluit van de Raad inzake bestrijding van mensenhandel (artikelen 4 en 5); kaderbesluit van de Raad tot versterking van het strafrechtelijk kader voor de bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf (artikelen 2 en 3); kaderbesluit van de Raad inzake terrorismebestrijding (artikelen 7 en 8); kaderbesluit van de Raad ter bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie (artikelen 6 en 7); voorstel voor een kaderbesluit van de Raad inzake illegale drugshandel (artikelen 7 en 8); voorstel voor een kaderbesluit van de Raad betreffende de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat

(artikelen 9 en 10); voorstel voor een kaderbesluit inzake de bestrijding van corruptie in de privé-sector

(artikelen 6 en 7) en voorstel voor een kaderbesluit van de Raad over aanvallen op informatiesystemen

(artikelen 9 en 10).

De kaderbesluiten van de Raad inzake bestrijding van mensenhandel en inzake bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie en het voorstel voor een kaderbesluit inzake illegale drugshandel voorzien in de mogelijkheid van tijdelijke of permanente sluiting van vestigingen die zijn gebruikt voor het plegen van het strafbaar feit.

Het is duidelijk dat telkens wanneer in de Unie de bestanddelen van strafbare feiten op een bepaald gebied onderling werden aangepast, dit vergezeld ging van een onderlinge aanpassing van de straffen die aan natuurlijke personen en rechtspersonen worden opgelegd.

Bovendien zijn de algemene instrumenten inzake confiscatie en wederzijdse erkenning van geldboetes ook van toepassing op rechtspersonen, zelfs voor niet-geharmoniseerde strafbare feiten.

2.1.10. Alternatieve straffen

Gelet op de aanzienlijke verschillen tussen het strafrecht van de lidstaten, met name wat de indeling van de straffen in hoofdstraffen [47] en aanvullende [48] of bijkomende [49] straffen betreft, wekt het geen verbazing dat het begrip "alternatieve sanctie of straf" niet in alle lidstaten dezelfde betekenis heeft. In Frankrijk bijvoorbeeld is de alternatieve of vervangende straf de straf die de rechter overeenkomstig de nationale wetgeving kan opleggen in de plaats van één of meer hoofdstraffen. Alternatieve straffen omvatten daar ook de in artikel 131-6 van het Franse strafwetboek opgesomde straffen tot ontneming of beperking van rechten [50], de dienstverlening aan de gemeenschap of de dagboetes. In Duitsland daarentegen is de op basis van dagboetes berekende geldboete een hoofdstraf, omdat geldboetes alleen in dagboetes kunnen worden uitgedrukt [51] en in België werd dienstverlening recent ingevoerd als hoofdstraf (zie hieronder).

[47] In de meeste lidstaten bestaan er twee soorten hoofdstraffen: vrijheidsstraffen en geldboetes, die door de nationale wetgevers alternatief of cumulatief worden opgelegd.

[48] Naar Frans recht is de aanvullende straf, de straf die de rechter aan de hoofdstraf kan toevoegen, indien de wet die de gedraging strafbaar stelt daarin uitdrukkelijk voorziet.

[49] Het gaat om straffen die van rechtswege voortvloeien uit de veroordeling en die bijgevolg in sommige lidstaten (bv. Frankrijk) samen met de hoofdstraf worden toegepast zonder dat de rechter ze moet uitspreken.

[50] 1) Voorlopige intrekking van het rijbewijs; 2) verbod bepaalde soorten voertuigen te besturen; 3) nietigverklaring van het rijbewijs 4) confiscatie van een of meer voertuigen van de veroordeelde; 5) immobilisatie van een of meer voertuigen van de veroordeelde; 6) verbod om gedurende vijf jaar of meer vergunningsplichtige wapens te bezitten of te dragen; 7) confiscatie van een of meer wapens waarvan de veroordeelde eigenaar is of waarover hij vrij kan beschikken; 8) intrekking van de jachtvergunning; 9) verbod cheques uit te geven; 10) confiscatie van het voorwerp waarmee het strafbaar feit werd gepleegd of dat daartoe bestemd was dan wel van de opbrengsten van het strafbaar feit; 11) verbod om een sociale of beroepsactiviteit uit te oefenen wanneer de door deze activiteit geboden faciliteiten bewust werden gebruikt om het strafbare feit voor te bereiden of te plegen.

[51] "Tagessatzsystem" van 40 van het Duitse strafwetboek (Strafgesetzbuch).

Om niet te verzanden in een complexe vergelijking van de indelingen in de 15 nationale strafrechtssystemen wordt de volgende definitie voorgesteld: onder "alternatieve straffen" in de zin van dit groenboek wordt verstaan straffen die aan natuurlijke personen worden opgelegd of door hen worden aanvaard in het kader van strafbemiddelingsprocedures of transactieprocedures en die geen vrijheidsstraffen (of wijzen van tenuitvoerlegging van dergelijke straffen), geldboetes, confiscaties of vervallenverklaringen zijn. [52]

[52] Ook al zijn er een aantal lidstaten die de vervallenverklaringen indelen onder de alternatieve straffen.

Deze definitie komt grosso modo overeen met het Engelse begrip "community sanctions" (straffen en maatregelen die in de gemeenschap worden ten uitvoer gelegd), dat in de bijlage bij aanbeveling nr. R (92) 16 van het Comité van ministers van de Raad van Europa inzake Europese regels betreffende gemeenschapsstraffen en -maatregelen (waarin een reeks alternatieven voor gevangenisstraf worden behandeld) als volgt wordt gedefinieerd: "Het begrip 'gemeenschapsstraffen en -maatregelen' heeft betrekking op straffen en maatregelen waarbij de veroordeelde in de gemeenschap wordt gelaten en zijn vrijheid enigszins wordt beperkt door de oplegging van voorwaarden en/of verplichtingen, en die worden ten uitvoer gelegd door instanties die daartoe in de wet zijn aangewezen. Dit begrip omvat straffen die door een rechterlijke instantie of een rechter worden opgelegd en maatregelen die worden genomen vóór of in de plaats van de beslissing tot oplegging van de straf, alsmede de wijzen van tenuitvoerlegging van een gevangenisstraf buiten een strafinrichting." [53]

[53] Zie ook de lijst met alternatieve straffen en maatregelen in punt 1 van aanbeveling nr. R (2000) 22 van het Comité van ministers van de Raad van Europa inzake de verbetering van de tenuitvoerlegging van Europese regels betreffende gemeenschapsstraffen en -maatregelen, die op 29 november 2000 werd aangenomen; alsmede resolutie nr. (76) 10 van het Comité van ministers van de Raad van Europa over bepaalde alternatieve vrijheidsstraffen, die op 9 maart 1976 werd aangenomen.

Op het niveau van de Unie is er evenwel geen wetgeving met betrekking tot alternatieve straffen.

2.1.11. Tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties

Overeenkomstig artikel 31, lid 1, onder c), VEU omvat het gezamenlijk optreden inzake justitiële samenwerking in strafzaken onder meer "het waarborgen van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende voorschriften, voorzover nodig ter verbetering van die samenwerking", waaronder ook de voorschriften inzake de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties vallen.

Hoewel de Europese Unie dus over bevoegdheden op het gebied van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties beschikt, is haar optreden op dat gebied eerder beperkt gebleven. Er zijn wel een aantal onderzoeken verricht, die in het kader van een aantal EU-initiatieven werden ondersteund of door de Unie werden gefinancierd [54].

[54] Voorbeelden van projecten en maatregelen: 1. Het project "European citizens in prison abroad" (gefinancierd in het kader van het programma Grotius II (strafrechtelijk); 2001/GRP/020) heeft onder meer tot doel een netwerk van niet-gouvernementele organisaties die de belangen van Europese gedetineerden behartigen, tot stand te brengen en te ondersteunen.

2. Het project "Des innovations pour une réinsertion durable des délinquants - modèles de réforme dans les Etats de l'UE" (gefinancierd in het kader van het programma Grotius II (strafrechtelijk); 2002/GRP/019) behandelt kwesties in verband met de reïntegratie van gedetineerden aan de hand van een systematische vergelijking van de in de verschillende lidstaten opgedane ervaringen.

3. Het project Hero (Health and Educational Support for the Rehabilitation of Offenders) is een "e-learning" project van DG Onderwijs en cultuur. Het is een onderzoeks- en technologieproject, dat door de Europese Commissie wordt gefinancierd in het kader van het programma inzake de technologieën voor de informatiemaatschappij (IST). In het programma Hero worden twee problemen behandeld waarmee de meeste samenlevingen worden geconfronteerd: hoe kunnen de omstandigheden in de gevangenissen worden verbeterd, en hoe kan recidive worden teruggedrongen en bijgevolg ook het stijgend aantal personen dat terug naar de gevangenis wordt gestuurd? Hero behandelt deze problemen vanuit twee invalshoeken. Ten eerste door de gevangenen en het gevangenispersoneel te helpen efficiënter en met meer kennis van zaken beslissingen te nemen over kwesties zoals gezondheid of opleiding. Ten tweede door de daders te helpen zich beter voor te bereiden op hun invrijheidstelling en het leven buiten de gevangenis.

4. Ontwerp-resolutie van de vertegenwoordigers van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, over de behandeling van drugsgebruikers in gevangenissen (document nr. 10497/4/02, REV 4, CORDROGUE 54). In deze ontwerp-resolutie worden de lidstaten verzocht na te gaan of programma's kunnen worden ingevoerd of uitgebreid die de gezondheid van drugsgebruikers in gevangenissen bevorderen en verbeteren en ervoor te zorgen dat de behandeling van criminele drugsgebruikers gericht is op rehabilitatie en op het voorkomen van toekomstige strafbare feiten.

5. In 2003 verrichte studie van de gemengde eenheid rechtsvergelijkend onderzoek van Parijs onder leiding van Delmas-Marty, Guidicelli-Delage en Lambert-Abdelgawad over "de harmonisatie van strafrechtelijke sancties in Europa".

2.1.12. Conclusies

De onderlinge aanpassing van het materieel strafrecht op het niveau van de Unie is nog steeds zeer beperkt. Niet alle criminaliteitsgebieden zijn immers gedekt en de strafbaarstellingen zijn soms in expliciet minimale termen omschreven of voorzien in uitzonderingen [55]. Bovendien worden bepaalde strafbaar te stellen gedragingen in de instrumenten niet gedefinieerd en worden zij door de lidstaten verschillend beoordeeld (bv.: poging, deelneming, uitlokking).

[55] Zo omvat het kaderbesluit van 28 mei 2001 betreffende de bestrijding van fraude en vervalsing in verband met andere betaalmiddelen dan contanten, niet alle betaalmiddelen; en overeenkomstig het voorstel voor een kaderbesluit over aanvallen op informatiesystemen - waarover de JBZ-Raad van februari 2003 politieke overeenstemming heeft bereikt - kan de strafbaarstelling van onrechtmatige aanvallen worden uitgesloten wanneer geen beveiligingsmaatregel werd geschonden.

Daarbij zij er ook aan herinnerd dat wat de onderlinge aanpassing van straffen betreft, het optreden van de Unie tot nu toe beperkt is gebleven tot de vaststelling van doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen dan wel van minimale maximumstraffen. Naast gevangenisstraffen bestaan er in de strafrechtssystemen van de lidstaten nog een hele reeks andere straffen.

Zelfs indien voor een strafbaar feit dezelfde straf wordt vastgesteld, leiden grote verschillen inzake de algemene strafrechtelijke bepalingen van de lidstaten er bovendien toe dat de opgelegde straf verschilt van de tenuitvoergelegde straf (bv. wat betreft de actieve opsporing van strafbare feiten, de toepassing van het legaliteits- of het opportuniteitsbeginsel inzake vervolgingen, de hoogte van de opgelegde straf en de daadwerkelijk tenuitvoergelegde straf).

2.2. Wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties in een andere lidstaat

Op het gebied van de wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties in een andere lidstaat, zijn de volgende maatregelen aangenomen, of worden deze thans behandeld door de Raad of voorbereid door de Commissie:

2.2.1. Europees aanhoudingsbevel.

Op 13 juni 2002 heeft de Raad een kaderbesluit "betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten" [56] aangenomen, dat op 7 augustus 2002 in werking is getreden en vóór 31 december 2003 door de lidstaten in nationaal recht moest zijn omgezet. Dit Europees aanhoudingsbevel is de eerste specifieke toepassing op strafrechtelijk gebied van het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen. Het heeft tot doel de betrokken persoon over te leveren aan de lidstaat die hem heeft veroordeeld (artikel 1, lid 1). De uitvoerende rechterlijke autoriteit kan de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel evenwel weigeren wanneer de gezochte persoon verblijft in of onderdaan of ingezetene is van de uitvoerende lidstaat en deze staat zich ertoe verbindt de straf of de maatregel overeenkomstig zijn nationale recht zelf ten uitvoer te leggen (artikel 4, lid 6, van het kaderbesluit).

[56] PB L 190 van 18.7.2002, blz. 1.

2.2.2. Erkenning van geldelijke sancties

Op 8 mei 2003 werd er in de Raad politieke overeenstemming bereikt over een initiatief van het Verenigd Koninkrijk, de Franse Republiek en het Koninkrijk Zweden voor de aanneming door de Raad van een ontwerp-kaderbesluit inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties [57]. Dit initiatief komt overeen met punt 37 van de conclusies van de Europese Raad van Tampere en maatregel 18 van het programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen, die betrekking heeft op de "opstelling van een instrument om de inning te waarborgen van boetes die bij onherroepelijke beslissing van een andere lidstaat aan een natuurlijk of rechtspersoon opgelegd zijn". Het kaderbesluit zal van toepassing zijn op elke onherroepelijke beslissing waarbij aan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon een geldelijke sanctie wordt opgelegd. De beslissing tot het opleggen van de geldelijke sanctie kan worden genomen door een rechterlijke instantie alsmede door een bestuurlijke autoriteit, mits de betrokkene tegen deze laatste beslissing beroep heeft kunnen instellen bij een met name in strafzaken bevoegde rechter.

[57] PB C 278 van 2.10.2001, blz. 4.

Overeenkomstig bovenvermelde maatregel 18 dient het aan te nemen instrument ook bepalingen te bevatten inzake de in geval van niet-betaling te volgen procedure. In het huidige ontwerp is hierover evenwel niets bepaald. De vraag rijst dus of dit ontwerp moet worden aangevuld met een ander instrument.

2.2.3. Erkenning van beslissingen tot confiscatie

In 2001 heeft Denemarken een initiatief gepresenteerd met het oog op de aanneming van een kaderbesluit van de Raad inzake de tenuitvoerlegging in de Europese Unie van beslissingen tot confiscatie [58]. Dit initiatief voorziet in de wederzijdse erkenning van beslissingen tot confiscatie tussen de lidstaten en is een aanvulling op het ontwerp-kaderbesluit inzake de tenuitvoerlegging in de Europese Unie van beslissingen tot bevriezing van vermogensbestanddelen of bewijsstukken [59]. Het werd nog niet goedgekeurd door de Raad. Het geeft uitvoering aan maatregel 19, eerste streepje, van het programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen ("Bestuderen: - in het bijzonder of de gronden tot weigering van een confiscatiemaatregel op grond van artikel 18 van het verdrag van 1990 verenigbaar zijn met het beginsel van wederzijdse erkenning") [60], zonder evenwel betrekking te hebben op de in maatregel 19, tweede streepje, geformuleerde doelstelling ("bestuderen: - (...) hoe verbeteringen kunnen worden ingevoegd met betrekking tot de erkenning en de onmiddellijke tenuitvoerlegging in een lidstaat van een beslissing die door een andere lidstaat is genomen met het oog op de bescherming van de belangen van een slachtoffer, wanneer een dergelijke beslissing in een strafrechtelijke veroordeling is vervat"), die nog moet worden verwezenlijkt.

[58] PB C 184 van 2.8.2002, blz. 8.

[59] Frankrijk, Zweden en België hebben een initiatief gepresenteerd met het oog op de aanneming door de Raad van een kaderbesluit inzake de tenuitvoerlegging in de Europese Unie van beslissingen tot bevriezing van vermogensbestanddelen of bewijsstukken (PB C 75 van 7.3.2001, blz. 3), Frankrijk, Zweden en België hebben een initiatief gepresenteerd met het oog op de aanneming door de Raad van een kaderbesluit inzake de tenuitvoerlegging in de Europese Unie van beslissingen tot bevriezing van vermogensbestanddelen of bewijsstukken (PB C 75 van 7.3.2001, blz. 3), dat tot doel heeft een beslissing tot bevriezing die in een lidstaat gegeven is, in een andere lidstaat onmiddellijk ten uitvoer te leggen, zonder dat de tenuitvoerleggingsstaat een nieuwe beslissing moet nemen.

[60] "Doelstelling: Verbeteren van de tenuitvoerlegging in een lidstaat van een in een andere lidstaat gegeven beslissing tot confiscatie, met name ter fine van teruggave aan het slachtoffer van een strafbaar feit, rekening houdend met het Europese verdrag van 8 november 1990 inzake het witwassen, de opsporing, de inbeslagneming en de confiscatie van opbrengsten van misdrijven."

2.2.4. Erkenning van beslissingen inzake vervallenverklaring van rechten

Wat de erkenning van beslissingen inzake vervallenverklaring van rechten betreft, wordt in het programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen bepaald, dat de doelstelling is "de toepasselijkheid van de straffen inzake vervallenverklaring van rechten geleidelijk uit (te) breiden tot het gehele grondgebied van de Europese Unie: om doeltreffend te zijn in het kader van de Europese ruimte moeten bepaalde sancties namelijk in de gehele Unie worden erkend en ten uitvoer gelegd." Om deze doelstelling te verwezenlijken, voorziet het programma in de volgende maatregelen:

Maatregel 20: "Opstelling van een lijst van voor alle lidstaten gemeenschappelijke vervallenverklaringen, verboden en onbekwaamheden die in een lidstaat bij of ingevolge een veroordeling tegen een natuurlijke of rechtspersoon zijn uitgesproken."

Maatregel 21: "Uitvoering van een haalbaarheidsstudie om te bepalen hoe de bevoegde autoriteiten van de Europese Unie het best kunnen worden geïnformeerd over in een lidstaat uitgesproken vervallenverklaringen, verboden en onbekwaamheden, waarbij ten volle rekening wordt gehouden met de vereisten inzake individuele vrijheden en gegevensbescherming. In deze studie moet de beste methode worden gekozen uit: a) vergemakkelijking van de bilaterale informatie-uitwisseling; b) vorming van een netwerk van nationale bestanden; c) totstandbrenging van een werkelijk Europees centraal bestand."

Maatregel 22: "Uitwerken van één of meer instrumenten om de aldus geïnventariseerde vervallenverklaringen in de staat waar de veroordeelde zijn verblijfplaats heeft, te kunnen toepassen en om bepaalde vervallenverklaringen uit te breiden tot het gehele grondgebied van de Unie, ten minste voor bepaalde categorieën van delicten en vervallenverklaringen. Het punt van de uitbreiding van de straf houdende een verbod tot het betreden van het grondgebied die in een van de lidstaten is uitgesproken, tot de gehele Unie zou in dit verband eveneens moeten worden behandeld."

Denemarken heeft in 2002 een initiatief gepresenteerd "met het oog op de aanneming van een besluit van de Raad betreffende versterking van de samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie met betrekking tot beslissingen inzake vervallenverklaringen" [61]. Dit initiatief, dat momenteel door de Raad wordt behandeld, is van toepassing op "vervallenverklaringen die worden opgelegd aan natuurlijke personen in verband met een vonnis of als onderdeel van een strafrechtelijke veroordeling, en waardoor de toegang van de veroordeelde tot het uitoefenen van een beroepsbezigheid wordt beperkt, met uitzondering van ontzegging van de rijbevoegdheid". Het ontwerp-besluit voorziet alleen in uitwisseling van gegevens tussen de lidstaten betreffende vervallenverklaringen, zonder evenwel enige wederzijdse erkenning van beslissingen inzake vervallenverklaring van rechten in te houden. Het zou niettemin de toekomstige vooruitgang op dat gebied moeten vergemakkelijken, overeenkomstig maatregel 22 van het programma van maatregelen.

[61] PB C 223 van 19.9.2002, blz. 17.

De ontzegging van de rijbevoegdheid valt onder een overeenkomst van de Europese Unie betreffende ontzegging van de rijbevoegdheid van 17 juni 1998 (zie punt 3.2.3).

2.2.5. Overeenkomsten tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap in het kader van de Europese politieke samenwerking (EPS)

Inzake de erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken werden in het kader van de Europese politieke samenwerking (EPS) verschillende overeenkomsten tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap gesloten strekkende tot uitvoering en aanvulling van de verdragen van de Raad van Europa. De inspanningen ter zake zijn evenwel niet al te succesvol gebleken omdat deze overeenkomsten nog niet door alle lidstaten zijn bekrachtigd en er veel voorbehouden werden gemaakt. Om redenen van systematiek en met het oog op een beter begrip zullen deze overeenkomsten tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschap in samenhang met de verdragen van de Raad van Europa waarop zij betrekking hebben, worden beschreven en geanalyseerd (zie hoofdstuk 3.2, in het bijzonder 3.2.1.2 en 3.2.1.7).

2.2.6. Conclusies

Ondanks de aanneming van het kaderbesluit "betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten", dat op het gebied van de wederzijdse erkenning een grote vooruitgang is, en ook al kan worden gehoopt dat de momenteel besproken of voorbereide ontwerpen inzake de wederzijdse erkenning van geldelijke sancties, beslissingen tot confiscatie en beslissingen inzake vervallenverklaring, in de nabije toekomst zullen worden aangenomen, blijft het arsenaal van instrumenten inzake wederzijdse erkenning op het niveau van de Europese Unie onvolledig. In het bijzonder bestaat er op dit niveau vrijwel geen regelgeving inzake de wederzijdse erkenning van vrijheidsstraffen en de tenuitvoerlegging ervan in een andere lidstaat.

3. Huidige situatie: nationale wetgeving en internationale overeenkomsten

3.1. Zeer grote verschillen tussen de lidstaten

Er zijn dus vrij aanzienlijke verschillen tussen de wetgevingen van de lidstaten. De Commissie is niet van plan om in dit groenboek uitgebreid hierop in te gaan maar acht het nuttig een algemeen overzicht te geven van deze verschillen.

3.1.1. Bepalingen van algemeen strafrecht [62]

[62] Voor de opstelling van dit hoofdstuk is gebruik gemaakt van de informatie in het document 12432/01 DROIPEN 83 en in de studie "L'harmonisation des sanctions pénales en Europe" (zie voetnoot 10).

3.1.1.1. Instelling van strafvervolging: legaliteits- of opportuniteitsbeginsel

Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen de strafrechtstelsels van de lidstaten naargelang het opportuniteitsbeginsel of het legaliteitsbeginsel wordt gehanteerd voor het instellen van strafrechtelijke vervolging. Het opportuniteitsbeginsel is van toepassing in België, Frankrijk, Denemarken, Ierland, het Verenigd Koninkrijk, Luxemburg en Nederland. In Duitsland, Oostenrijk, Spanje, Finland, Zweden, Griekenland, Italië en Portugal wordt het legaliteitsbeginsel toegepast.

Overeenkomstig het legaliteitsbeginsel moeten de met de gerechtelijke vervolging belaste autoriteiten ambtshalve optreden, zelfs wanneer er geen klacht is ingediend, wanneer zij een strafbaar feit vermoeden. Bij het opportuniteitsbeginsel wordt daarentegen het besluit om op te treden tegen het strafbare feit overgelaten aan het oordeel van het parket.

In de praktijk omvatten evenwel alle rechtsstelsels elementen van beide beginselen. Sommige vraagstukken doen zich trouwens voor bij beide systemen, bijvoorbeeld dat van het bewijs dat nodig is om een vervolging in te stellen. De stelsels die het legaliteitsbeginsel hanteren, passen in sommige gevallen opportuniteitscriteria toe, zoals bij de mogelijkheid van een voorwaardelijk sepot, en de stelsels die op opportuniteitscriteria gebaseerd zijn, bieden bijvoorbeeld ruimte voor instructies van de procureurs-generaal of richtsnoeren van het ministerie van Justitie inzake het strafrechtelijk beleid en voorzien met name in de eis om besluiten tot seponering te motiveren en/of de aanwending van doeltreffende rechtsmiddelen.

In het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld is het opportuniteitsbeginsel gebaseerd op twee regels: het redelijke vooruitzicht om tot een veroordeling te komen - hetgeen steeds meer wordt gehanteerd in de landen waar het legaliteitsbeginsel van toepassing is - en het algemeen belang. In systemen waarin het legaliteitsbeginsel van toepassing is, gelden er criteria om prioriteit te geven aan bepaalde zaken en onbelangrijke zaken niet te vervolgen.

3.1.1.2. De beoordelingsmarge van de strafrechter

Bij het streven naar een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waar dezelfde inbreuk overal op vergelijkbare wijze wordt bestraft, dient men te bedenken dat alleen het wettelijke kader kan worden aangepast om een zekere vergelijkbaarheid te verkrijgen, maar dat het concrete resultaat altijd afhankelijk zal zijn van één onbekende: de beslissing van de rechter die overal over een zekere beoordelingsvrijheid beschikt bij de strafoplegging.

De eerste grens aan de vrijheid van de rechter bij de strafoplegging houdt verband met het fundamentele beginsel van de rechtmatigheid van de straf, op grond waarvan hij verplicht is, wanneer hij van mening is dat er een strafbaar feit is begaan, een straf op te leggen die in de wet is voorzien voor dit strafbaar feit. Dit vloeit voort uit het beginsel van de rechtszekerheid, dat inhoudt dat de straf die aan een strafbaar feit is verbonden, wettelijk wordt vastgelegd.

Voorts kunnen de verzwarende en verzachtende omstandigheden, die hierna ter sprake komen, in zekere zin eveneens de vrijheid van de rechter inperken, alsmede de mogelijkheid van wettelijke strafverminderingen of vrijstelling van straf.

3.1.1.3. Graad van deelneming - medeplichtigheid

Medeplichtigheid is de meest voorkomende vorm van deelneming aan een strafbaar feit. De medeplichtige wordt gedefinieerd als degene die op bepaalde wijze betrokken is bij het plegen van het strafbare feit. Over het algemeen is er sprake van medeplichtigheid wanneer er twee elementen voorhanden zijn: er moet sprake zijn van een hoofdfeit dat strafbaar is, en een daad van medeplichtigheid die een materieel element (bijvoorbeeld hulp of bijstand) en een moreel element (voornemen van de medeplichtige om deel te nemen aan het strafbaar feit) dient te omvatten.

Globaal genomen kunnen twee modellen worden onderscheiden met betrekking tot de strafmaat voor de deelneming aan het plegen van het strafbare feit. In sommige lidstaten (bijvoorbeeld in Frankrijk, Italië, Portugal, Oostenrijk, Denemarken en Ierland) moet eenieder die deelneemt aan het plegen van het strafbare feit dezelfde straf krijgen als voorzien is voor de dader, ongeacht zijn mate van betrokkenheid. De rechter kan evenwel rekening houden met de graad van deelneming bij het uitspreken van de straf. In andere lidstaten daarentegen (bijvoorbeeld in Duitsland, Spanje, België, Luxemburg, Nederland, Finland en Griekenland) wordt in de wet een onderscheid gemaakt tussen dader en medeplichtigen met het oog op de strafoplegging. De mededaders en de uitlokkers krijgen over het algemeen dezelfde straf als de dader.

3.1.1.4. Graad van voltooiing - poging

Het kan gebeuren dat een strafbaar feit zonder resultaat blijft hoewel de feiten om dit resultaat te verkrijgen wel zijn gepleegd. Het uitblijven van resultaat kan twee oorzaken hebben: de feiten zijn halverwege gestaakt en/of de feiten zijn wel ten uitvoer gebracht maar het resultaat ontbreekt.

Voor de poging bestaan over het algemeen mogelijkheden om lagere straffen te eisen dan voor het voltooide strafbare feit, hetzij omdat de rechter een beoordelingsmarge heeft (in Oostenrijk, Duitsland, Denemarken, Frankrijk en Ierland), hetzij omdat dit uitdrukkelijk in de wet is voorzien (in België, Spanje, Finland, Griekenland, Italië, Luxemburg, Nederland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk).

In dergelijke gevallen wordt de strafvermindering vaak berekend aan de hand van de straffen die op het voltooide strafbare feit staan. Indien deze dus aanzienlijk verschillen, zal de straf voor de poging dienovereenkomstig verschillen.

3.1.1.5. Verzwarende en verzachtende omstandigheden

De verzwarende omstandigheden voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid kunnen van algemene aard zijn, d.w.z. van toepassing op alle strafbare feiten, of van specifieke aard zijn, d.w.z. van toepassing op concrete strafbare feiten. Met betrekking tot de strafmaat is in enkele lidstaten de mogelijkheid voorzien voor de rechter om een hogere straf uit te spreken dan het wettelijk bepaalde maximum op grond van verzwarende omstandigheden [63], terwijl het in andere landen niet mogelijk is om de wettelijk bepaalde maximumstraf te overschrijden [64].

[63] Bijvoorbeeld in Griekenland, Italië en Portugal.

[64] Bijvoorbeeld in Spanje, Ierland en Zweden.

Wat de verzachtende omstandigheden betreft, is in de strafrechtstelsels van alle lidstaten de mogelijkheid voorzien voor de rechter om de wettelijk bepaalde straf voor een specifieke inbreuk te verminderen op grond van bijvoorbeeld in de wet voorziene verzachtende omstandigheden of verschoningsgronden. In strafrechtstelsel waarin geen minimumstraffen zijn voorzien, zoals bijvoorbeeld in Frankrijk, is het mechanisme van verzachtende omstandigheden niet van toepassing. Net als voor de verzwarende omstandigheden, voorzien de strafrechtstelsels van enkele lidstaten een algemene lijst van verzachtende omstandigheden, bijvoorbeeld in Spanje, terwijl in andere geen lijst is opgesteld en de rechter de elementen beoordeelt die als verzachtende omstandigheid in aanmerking kunnen worden genomen, zoals bijvoorbeeld in België.

3.1.1.6. Een bijzonder geval: recidive

In geval van recidive kan rekening worden gehouden met het verleden van de delinquent door de hoogte van de wettelijk bepaalde straf hieraan aan te passen (bijvoorbeeld in Italië, België en Oostenrijk), of door dit als verzwarende omstandigheid in aanmerking te nemen (bijvoorbeeld in Finland, Denemarken en Spanje). Net als bij de verzwarende omstandigheden voorzien een aantal lidstaten een hogere straf dan de maximumstraf, bijvoorbeeld Oostenrijk, België, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Zweden en Portugal, terwijl het in andere lidstaten niet mogelijk is om hogere straffen op te leggen dan de wettelijk bepaalde maximumstraffen, waarbij die omstandigheid reeds in aanmerking kan zijn genomen, bijvoorbeeld in Finland, Ierland en Spanje.

In dit verband zij erop gewezen dat in het kaderbesluit van de Raad van 6 december 2001 tot wijziging van Kaderbesluit 2000/383/JBZ tot versterking, door middel van strafrechtelijke en andere sancties, van de bescherming tegen valsemunterij in verband met het in omloop brengen van de euro [65] wordt bepaald dat elke lidstaat het beginsel van recidive aanvaardt onder de voorwaarden van zijn nationale wetgeving en, onder dezelfde voorwaarden, erkent dat definitieve veroordelingen in een andere lidstaat wegens een van de in het kaderbesluit genoemde delicten bepalend zijn voor recidive.

[65] PB L 329 van 14.12.2001, blz. 3.

3.1.1.7. Samenloop van strafbare feiten

Samenloop van strafbare feiten kan worden gedefinieerd als het gelijktijdig of achtereenvolgens plegen van verschillende strafbare feiten alvorens definitief te worden veroordeeld voor een ervan. Het verschil met recidive is dat er geen eerdere veroordeling is geweest. In verschillende stelsels, bijvoorbeeld in België, wordt een onderscheid gemaakt tussen concursus realis of meerdaadse samenloop (dezelfde persoon maakt zich schuldig aan verschillende strafbare feiten) en concursus idealis of eendaadse samenloop (wanneer een persoon met één enkel feit verschillende inbreuken op de strafwet pleegt). Wanneer iemand in verschillende lidstaten vervolgd wordt voor al dan niet samenhangende strafbare feiten, kan de overdracht van de strafvervolging naar een andere lidstaat worden overwogen om de vervolging te vergemakkelijken. In dit verband wordt in het Europees Verdrag betreffende de overdracht van strafvervolging van 1972 [66] in artikel 8, onder d), in de mogelijkheid voorzien voor een verdragssluitende staat om een andere verdragssluitende staat te verzoeken over te gaan tot strafvervolging, bijvoorbeeld indien de verdachte in de aangezochte staat wordt vervolgd wegens hetzelfde strafbare feit of wegens andere strafbare feiten. In artikel 32 van dit verdrag wordt bepaald dat de betrokken staten dienen na te gaan of het aanbeveling verdient dat een van hen een enkele strafvervolging instelt.

[66] Verdragen van de Raad van Europa, nr. 73. Ter ondertekening opengesteld op 15 mei 1972 en in werking getreden op 30 maart 1978.

In dit verdrag van 1972 wordt bepaald dat iedere verdragssluitende staat die, voorafgaande aan of tijdens het overgaan tot strafvervolging, kennis draagt van een in een andere verdragssluitende staat ingestelde strafvervolging tegen dezelfde persoon wegens dezelfde feiten, dient te overwegen of hij hetzij de door hem ingestelde strafvervolging zal staken of schorsen, hetzij haar zal overdragen aan de andere staat. Indien hij het in deze omstandigheden raadzaam acht de door hem ingestelde strafvervolging niet te staken of te schorsen geeft hij daarvan aan de andere staat tijdig kennis en in elk geval voor een uitspraak ten principale is gewezen. In dat geval trachten de belanghebbende staten vast te stellen aan wie van hen de taak toevalt om één enkele strafvervolging voor te zetten. Slechts vijf lidstaten [67] hebben evenwel het Verdrag van 1972 bekrachtigd en vijf van hen hebben het niet eens ondertekend.

[67] Oostenrijk, Denemarken, Nederland, Spanje en Zweden.

Er zij op gewezen dat de omstandigheid dat iemand met een enkel feit verschillende wetsbepalingen heeft overtreden, nauw verband houdt met het strafrechtelijke grondbeginsel ne bis in idem, op grond waarvan iemand niet twee keer voor dezelfde feiten kan worden vervolgd of veroordeeld [68], en met dat van litispendentie, d.w.z. dat de vervolging van een strafbaar feit wordt geschorst zodra een eerste procedure is gestart.

[68] Dat wil zeggen voor feiten die identiek zijn aan die waarop de eerste beslissing betrekking had, waarbij met name datum, de plaats en de specifieke gevolgen van de onderhavige gedraging.

3.1.2. Vrijheidsstraffen

Hoewel de vaststelling van een minimum voor de maximumstraffen in de hele Unie een vast onderdeel is geworden van de sectorale instrumenten voor de onderlinge afstemming van het materiële strafrecht, bestaan er evenwel geen gemeenschappelijke maximumstraffen. Op dit gebied bestaan er aanzienlijke verschillen: in de strafrechtstelsels van sommige lidstaten, zoals België, Griekenland, Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Italië, is levenslange gevangenisstraf voorzien, terwijl in andere, zoals in Spanje en Portugal, dit niet het geval is.

Over het algemeen bestaat in de lidstaten die de levenslange gevangenisstraf kennen, de mogelijkheid van voorwaardelijke invrijheidstelling na een zekere periode te hebben uitgezeten, die evenwel sterk verschilt (bijvoorbeeld minimaal 10 jaar in België, 15 jaar in Duitsland of 20 jaar in Ierland). In Frankrijk bestaat de mogelijkheid van opsluiting, "période de sûreté" voor een periode tot 30 jaar.

Aangezien de levenslange gevangenisstraf een straf is die voor zeer ernstige misdrijven is voorbehouden, verschilt ook de maximale gevangenisstraf onder het niveau van levenslang van lidstaat tot lidstaat. Deze kan gaan van 15 jaar in Duitsland, 20 jaar in Oostenrijk of 30 jaar in België. Evenzo kan vervroegde invrijheidstelling plaats vinden nadat eenderde (in België), tweederde (in Denemarken en Duitsland) of drievierde (Spanje) van de straf is uitgezeten. Voor recidivisten geldt gewoonlijk een langere periode.

Alvorens in te gaan op de vraag of het wenselijk is om de wijze van uitvoering van vrijheidsstraffen op het niveau van de Europese Unie te regelen, zij verwezen naar bijlage I waar een overzicht wordt gegeven van de tenuitvoerlegging. Deze bijlage gaat over uitstel van strafuitvoering, opschorting of verdaging van de uitspraak, semi-vrijheid, fractionering van de strafuitvoering, elektronisch toezicht en huisarrest.

Op basis van dit overzicht en de vergelijkende analyse van de wetgeving van de lidstaten inzake de wijze van uitvoering van vrijheidsstraffen kan geconstateerd worden dat de meeste lidstaten een vrij grote verscheidenheid aan uitvoeringsbepalingen voor vrijheidsstraffen hebben ingevoerd die een geleidelijke overgang van detentie naar invrijheidstelling mogelijk maken. Hun aanpak wordt in hoofdzaak ingegeven door de wens om over geschiktere straffen te beschikken dan onvoorwaardelijke gevangenisstraf met het oog op een betere reïntegratie van de veroordeelde in de maatschappij, alsmede door het probleem van overbevolking van de gevangenissen [69]. Het meest gebruikte middel in dit verband is uitstel van strafuitvoering, dat in bijna alle lidstaten bekend is. Elektronisch toezicht wordt in zes lidstaten toegepast en bevindt zich in een testfase of wordt in overweging genomen in vijf andere lidstaten. Alle andere instrumenten (opschorting/verdaging van de uitspraak, semi-vrijheid, fractionering van de strafuitvoering en huisarrest) worden slechts in een minderheid van de lidstaten toegepast.

[69] In verschillende lidstaten vindt een levendig publiek debat plaats over het probleem van de overbevolking van gevangenissen, zoals bijvoorbeeld in België (zie artikel in Le Vif/L'Express van 9.5.2003, blz. 26), in Frankrijk (zie artikelen in Le Monde van 12.4. en 30.4.2003) en in Portugal

(zie artikel in Grande Reportagem van april 2003, blz. 78).

3.1.3. Geldelijke sancties

Sommige lidstaten hanteren het stelsel van dagboetes (bijvoorbeeld Denemarken, Spanje, Portugal en Duitsland), terwijl andere lidstaten (België, Luxemburg, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Italië) het klassieke geldboetestelsel van vaste bedragen hanteren. In sommige lidstaten bestaan beide systemen naast elkaar (bijvoorbeeld in Frankrijk, Griekenland, Zweden en Finland).

Bij het "dagboetestelsel" worden de boetes over het algemeen als volgt door de nationale rechter opgelegd: de rechter bepaalt de duur van de gevangenisstraf die hij voor het strafbare feit zou opleggen indien hij het met een gevangenisstraf zou willen bestraffen, en vervolgens stelt hij het te betalen bedrag voor elke dag van die periode vast. Het aantal dagen dat in de wetgeving van de lidstaten is voorzien, begint over het algemeen bij 5 dagen of zelfs minder (in Frankrijk, Finland, Griekenland, Spanje en Duitsland), met uitzondering van Zweden waar 30 dagen het minste is. Het maximumaantal dagen dat de rechters kunnen opleggen, varieert van 150 (in Zweden) tot 730 dagen (in Spanje). De minimumbedragen die de rechter per dag kan opleggen, variëren over het algemeen van 1 tot 10 EUR, terwijl de maximumbedragen per dag sterk uiteenlopen, gaande van bijvoorbeeld 60 EUR in Griekenland, tot 300 EUR in Spanje en 360 EUR in Frankrijk tot 5 000 EUR in Duitsland.

In het klassieke geldboetestelsel voorziet de wet in de regel in minima en maxima, afhankelijk van de verschillende categorieën strafbare feiten. Tussen de uitersten beschikt de rechter vaak over een aanzienlijke manoeuvreerruimte om de boete vast te stellen.

In rechtstelsels waar het klassieke geldboetestelsel naast het dagboetestelsel bestaat, is het systeem voor de oplegging van geldelijke sancties ingewikkelder en verschillend per land. In Finland wordt bijvoorbeeld het dagboetestelsel toegepast, maar voor bepaalde specifieke strafbare feiten wordt ook het stelsel van een vaste boete gehanteerd, terwijl in Frankrijk het toegepaste stelsel verschilt naargelang de aard van de straf (criminele, correctionele of politiestraf).

Ongeacht het stelsel dat voor de berekening van de boete wordt gebruikt, voorziet de wetgeving of de jurisprudentie van de meeste lidstaten dat de rechter bij de bepaling van het bedrag van de boete rekening houdt met de omstandigheden van het strafbare feit of/en de financiële situatie van de delinquent.

Voorts wordt in de nationale wetgeving over het algemeen uitdrukkelijk voorzien dat de rechter die een boete oplegt, eveneens een vervangende gevangenisstraf oplegt met een subsidiair karakter, die alleen van toepassing is wanneer de boete niet wordt betaald (bijvoorbeeld in Duitsland, België, Frankrijk, Nederland, Luxemburg en Portugal).

3.1.4. Vervallenverklaringen

In de rechtstelsels van de lidstaten bestaat een heel scala aan straffen of maatregelen tot vervallenverklaring of ontzetting van rechten, gaande van het verbod om gedurende bepaalde tijd bepaalde voertuigen te besturen tot de ontzegging van de toegang tot het nationale grondgebied of het verbod op de uitoefening van een beroep.

De ontzegging van de rijbevoegdheid bestaat in alle lidstaten. Sommige ontzettingen zijn daarentegen niet in alle lidstaten bekend, zoals het verbod op de uitoefening van specifieke beroepen (bijvoorbeeld bedrijfsleider of beroepsmilitair) of het verbod o