NL    NL NL 
 
NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 3.12.2008 
SEC(2008) 2963 
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
bij het  
 
Voorstel voor een  
 
VERORDENING VAN HET EUROP EES PARLEMENT EN DE RAAD 
 
 tot vaststelling van de criteria en inst rumenten om te bepalen welke lidstaat 
verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale 
bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de 
lidstaten wordt ingediend 
 
(herschikking)  
 
Samenvatting van de effectbeoordeling  
{COM(2008) 820 definitief} 
{SEC(2008) 2962} 
 
NL 2   NL 1. INLEIDING 
De goedkeuring van een voorstel tot wijzigin g van Verordening (EG) nr. 343/2003 van de 
Raad betreffende de vaststelling van de criteria  en instrumenten om te bepalen welke lidstaat 
verantwoordelijk is voor de behandeling van een  asielverzoek dat door een onderdaan van een 
derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend (hierna "de Dublinverordening" 
genoemd)1, was een van de strategische initiatieven van het werkprogramma van de 
Commissie voor 20082. 
Ter voorbereiding van de tweede fase van de asielwetgeving, waarop wordt aangedrongen in 
het Haags programma, is de Commissie begonnen me t de evaluatie van de resultaten die in de 
eerste fase van de opbouw van het gemeenschappeli jk Europees asielstelsel zijn bereikt. 
Met betrekking tot de Dublinverordening heef t de Commissie op 6 juni 2007 ten eerste een 
uitvoerig evaluatieverslag  uitgebracht over het Dublinsysteem3, op basis van een groot aantal 
bijdragen van verschillende betrokkenen. Ten tweede heeft de Commissie op die zelfde dag 
een groenboek  over het toekomstig gemeenscha ppelijk Europees asielstelsel4 gepresenteerd 
waarin de mogelijkheden voor de totsta ndbrenging van de tweede fase van het 
gemeenschappelijk asielstelsel worden geschetst. Het evaluatieverslag gaf een technische 
beoordeling  van het Dublinsysteem, de raadplegi ng op basis van het groenboek vormde een 
beleidsevaluatie .  
Ten slotte zijn tussen oktober 2007 en juli 2008 verschillende bijeenkomsten van 
deskundigen  georganiseerd met vertegenwoordige rs van de lidstat en, NGO's, UNHCR, 
juristen en rechters, en leden van het Eur opees Parlement, die konden aangeven op welke 
punten de Dublinverordening zou moeten worden verbeterd. 
De kwesties die aan de orde zijn  gesteld en de suggesties die zi jn gedaan in het kader van de 
raadpleging dienden als uitgangs punt voor deze effectbeoordeling.  
2. STAND  VAN  ZAKEN  EN PROBLEMEN 
Ten aanzien van de toepassing van de Dubl inverordening zijn de  volgende problemen 
vastgesteld: 
• onduidelijke of onpraktische opera tionele bepalingen van de D ublinverordening maken het 
systeem inefficiënt en leveren problemen op voor asielzoekers; 
• meningsverschillen tussen de lidstaten over de toepassing van de Dublinregels worden niet 
doeltreffend opgelost; 
• overdrachten in het kader van de Dubli nprocedure kunnen leid en tot een verdere 
overbelasting van lidstaten die onder druk staan; 
• overdrachten in het kader van de Dub linprocedure kunnen er in uitzonderlijke 
omstandigheden toe leiden dat asielzoeke rs het zonder passende beschermingsnormen 
moeten stellen;  
                                                 
1 Referentienr. CLWP: 2008/JLS/022. 
2 COM(2007) 640. 
3 Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de evaluatie van het Dublin-
systeem, COM(2007)299 definitief, SEC(2007) 742. Het "Dublin-systeem" is bedoeld om vast te stellen 
welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land wordt ingediend op het grondgebied van een van de lidstaten. Het bestaat uit de 
Dublin- en de Eurodac-verordeningen en de uitvoeringsvoorschriften daarvan. 
4 COM(2007) 301. 
 
NL 3   NL • ontoereikende voorlichting en rechtszeker heid voor asielzoekers die onder de 
Dublinprocedure vallen;  
• de eenheid van het gezin en het belang van he t kind en andere kwetsbare groepen worden 
niet voldoende gewaarbo rgd door de lidstaten.  
In de effectbeoordeling wordt geanalyseerd hoe de  situatie zich zou ontwikkelen als er geen 
actie op EU-niveau zou worden ondernomen. De  conclusie is dat de huidige problemen 
zouden aanhouden en dat actie door de EU bijzonder wenselijk is. 
3. BELEIDSDOELSTELLINGEN 
De algemene doelstellingen  van de tweede fase van het gem eenschappelijk asielstelsel met 
betrekking tot het voorstel tot wi jziging van de Dublinverordeni ng, zijn: i) ervoo r zorgen dat 
het mechanisme voor het aanwijzen van de  verantwoordelijke lidstaat aan alle 
internationalebeschermingsbehoeften beantwoordt  en het systeem efficiënter maken zodat de 
lidstaten tijd en middelen kunnen besparen, en ii) help en situaties waarin de opvangcapaciteit 
en/of de asielprocedure van bepaalde lidstaten  onder druk komen te staan, beter op te lossen. 
Deze algemene doelstellingen worden geschraagd door de volgende specifieke 
doelstellingen :  
I) zorgen dat de procedure voor het aanwijzen van de ve rantwoordelijke lidstaat goed 
loopt; 
II) zorgen dat meningsverschillen tussen de lidstaten efficiënt worden opgelost;  
III) voorkomen dat lidstaten die onder druk st aan, nog verder worden overbelast, en 
zorgen dat er adequate beschermingsnormen worden gehanteerd voor asielzoekers; 
IV) de rechtszekerheid voor asielzoekers verbet eren en hen in staat  stellen hun rechten 
beter te verdedigen; 
V) zorgen dat het recht op eenheid van het gezin wordt nageleefd, en beter omgaan met 
kwetsbare groepen zodat aan hun speciale behoeften kan worden beantwoord. 
Er zijn ook een aantal indicatieve oper ationele doelstelli ngen gedefinieerd. 
4. BELEIDSOPTIES 
Omdat de hierboven beschreven specifieke doels tellingen nogal uiteenlopen, worden in de 
effectbeoordeling de beleidsopt ies geformuleerd in de vorm va n subopties voor elk van deze 
doelstellingen. De voorkeursoptie is een combin atie van de verschillende subopties waaraan 
de voorkeur wordt gegeven voor de specifieke doelstellingen.  
Status Quo (deze optie heeft betrekking op  alle problemen die zijn geconstateerd) 
Het bestaande rechtskader zou onveranderd blijven en de lopende activiteiten in de lidstaten 
zouden worden voortgezet. De Commissie zou toezicht blijven houden op de uitvoering van 
de Dublinverordening. 
4.1. Voorkeursoptie 
Gezien de complexiteit van de voorgestelde subopties, wordt in deze samenvatting alleen een 
opsomming gegeven van de belangrijkste onderdelen van de voorkeursoptie. De 
voorkeursoptie bestaat zowel uit wetgevingsopties  als uit opties die zijn gericht op 
praktische samenwerking  tussen de lidstaten. 
 
NL 4   NL I) zorgen dat de procedure goed loopt ; voor deze specifieke doelstelling wordt de 
voorkeur gegeven aan de volgende subopties voor wetgeving: 
– invoering van passende termijnen voor het indi enen van terugnameverzoeken en voor het 
beantwoorden van verzoeken op humanitaire gronden, en verkorting van de termijn voor 
het beantwoorden van verzoeken om informatie;  
– vaststelling van regels betreffende de lidstaat die de kosten moet dragen die voorvloeien uit 
Dublinoverdrachten en verdui delijking van de gevolgen wa nneer onjuiste  overdrachten 
plaatsvinden of beslissingen in beroep worden  teruggedraaid nadat de betrokkene al is 
overgedragen; 
– verduidelijking van de voorwaarden en proce dures die gelden voor de toepassing van een 
aantal bepalingen van de verordening (b epalingen over de beëindiging van de 
verantwoordelijkheid, soev ereiniteitsbepalingen en humanitaire bepalingen). 
Ter aanvulling van de voorkeursopties voor wetgeving wordt voor de 
praktischesamenwerkingsopties de voorkeur gegeven aan: 
– omschrijving en verspreiding van bepr oefde methoden voor de overdracht van 
asielzoekers, via bijeen komsten van deskundigen; 
– opstelling van een handboek voor de toepassing van de Dublinverordeningen, met 
antwoorden op vragen van nationale deskundige n over de toepassing van de verordeningen 
in concrete gevallen, die als leidraad kunnen dienen in vergelijkbare gevallen. 
II) Zorgen dat meningsversch illen tussen de lidstaten efficiënt worden opgelost; voor 
deze specifieke doelstelling wordt de voorkeur gegeven aan de suboptie voor wetgeving die 
inhoudt dat er een bemiddelingsprocedure ko mt voor alle meningsverschillen over de 
toepassing van de Dublinverordening. 
Ter aanvulling van de voorkeursoptie voor wetgeving wordt voor de 
praktischesamenwerkingsoptie de voorkeur ge geven aan de opstelling van een handboek over 
de toepassing van de Dublinvero rdeningen (net als bij punt I). 
III) Voorkomen dat lidstaten die onder druk staan, nog verder worden overbelast , en 
zorgen dat er adequate beschermingsnormen word en gehanteerd voor asielzoekers; voor deze 
specifieke doelstelling wordt de voorkeur gege ven aan de suboptie die inhoudt dat in een 
beperkt aantal duidelijk omschreven gevallen volgens de geldende comitologieregels kan 
worden besloten om overdrachten aan de verantwoordelijke lidst aat op te schorten; 
Als optie voor praktische same nwerking wordt de voorkeur ge geven aan de oprichting van 
een op EU-niveau gecoördineerd team van asie ldeskundigen dat de lidstaten die overbelast 
zijn door het hoge aantal D ublinoverdrachten bijstaat, d eels als alternatief voor de 
voorkeursoptie voor wetgeving (om toe te passen als er geen besluit wordt genomen om de 
terugnames op te schorten (via de wetgevingsm aatregel) of, wanneer dat besluit wel wordt 
genomen, als tijdelijke maatregel tot de situatie in de betrokken lidstaten gestabiliseerd is). 
IV) De rechtszekerheid voor asielzoekers verbeteren en hen in staat stellen hun 
rechten beter te verdedigen; voor deze specifieke doelstelling wordt de voorkeur 
gegeven aan de volgende subopties voor wetgeving: 
– invoering van de verplichting voor de lidstaten om asielzoekers uitvoerige informatie te 
verstrekken over de Dublinprocedure en de rechten die zij daaraan kunnen ontlenen. 
Bovendien worden de lidstaten verplicht om  een specifiek Dublinonderhoud te hebben met 
asielzoekers die onder de Dubli nprocedure vallen. Tevens moet er een voor de gehele EU 
 
NL 5   NL bruikbare, meertalige standaardbrochure komen  over de Dublinpro cedure volgens de 
toepasselijke comitologieregels;  
– invoering van het recht om tegen een overdr achtsbesluit in beroep te gaan, met de 
verplichting voor de rechter om op eigen initia tief na te gaan of de tenuitvoerlegging van 
het overdrachtsbesluit tijdelij k moet worden opgeschort;  
– vaststelling van de gronden en voorwaarden voor  de bewaring van asielzoekers die onder 
de Dublinprocedure vallen. Bewaring dient een  laatste redmiddel te zijn, dat pas wordt 
toegepast nadat de asielz oeker in kennis is gesteld van het overdrachtsbesluit en alle niet 
tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen n aar verwachting niet he t gewenste resultaat 
zullen opleveren omdat er objectieve redenen zi jn om aan te nemen dat het risico bestaat 
dat de asielzoeker onderduikt; 
– verduidelijking van het feit dat een asielzoeke r die onder de Dublinpr ocedure valt in alle 
omstandigheden toegang heeft tot de asielprocedure, volgens de  regels die zijn vastgelegd 
in de richtlijn asielprocedures;  
– behoud van het recht van de lidstaten om asielz oekers naar een derde land te sturen, maar 
alleen na een zorgvuld ige toetsing aan de cr iteria voor veilige derde landen die in de 
richtlijn asielprocedures zijn vervat. 
V) Zorgen dat het recht op eenheid van het gezin wordt nageleefd, en beter omgaan 
met kwetsbare groepen; voor deze specifieke doelstelling wo rdt de voorkeur gegeven aan de 
volgende subopties:  
– versterking van de waarborgen betreffende alle enstaande minderjarigen, zoals: verplichte 
toekenning aan alleenstaande minderjarigen van het recht om zich te herenigen met 
familieleden in een andere lidstaat die voor  hen kunnen zorgen; invoering van een regel 
voor de vertegenwoordiging van alleenstaande  minderjarigen gedurende de procedure; 
verduidelijking van de toepasse lijkheid van het beginsel dat het belang van het kind voorop 
staat bij het aanwijzen van de  verantwoordelijke lidstaat; 
– invoering van een nieuwe bepaling die de lidst aten verplicht relevante gegevens (zoals 
medische gegevens) uit te wisselen voordat de Dublinoverdracht wordt verricht, in de 
eerste plaats om de continuïteit van de  geboden bescherming te waarborgen;  
– uitbreiding van het recht op gezinshereni ging door aanvragers en begunstigden van 
subsidiaire bescherming onder de werkingssfee r van de verordening te brengen en te 
verduidelijken dat de toepa ssing van de soevereiniteitscla usule geen belemmering vormt 
voor asielzoekers om zich met leden van hun gezin te herenigen. Het recht op hereniging 
met afhankelijke familieleden wordt verplicht gesteld en de definitie van "gezinsleden" wordt verruimd zodat beter rekening kan wo rden gehouden met het belang van het kind. 
Daarnaast wordt de humanitaire clausule ook van toepassing op familieleden die niet noodzakelijkerwijs afhankelijk van elkaar zijn in stri kt humanitaire zin (zoals 
meerderjarige broers en zussen).  
Ter aanvulling van de voorkeursopties voor wetgeving wordt voor de 
praktischesamenwerkingsopties de voorkeur gegeven aan: 
– de verzorging, door de lidstaten, van opleidi ngen voor personeelsleden die betrokken zijn 
bij de procedure voor het aanwijzen van de ve rantwoordelijke lidstaat,  zodat zij met name 
gevallen waarin het om kwetsbare groepen gaat, op de juiste wijze kunnen behandelen; 
– de opzet van een netwerk van nationa le deskundigen die zich bezighouden met 
minderjarigen. 
 
NL 6   NL Belangrijkste voordelen  van de voorkeursoptie: 
• de procedure voor het aanwijzen van de verantwoordelijke lidstaat wordt efficiënter en 
coherenter  door wetgevende maatregelen, zoals de  invoering van passende termijnen en 
de verduidelijking van de voorwaarden en proc edures voor de toepa ssing van een aantal 
bepalingen, en door praktischesamenwerkings maatregelen, zoals de opstelling van een 
handboek over de toepassing va n de Dublinverordening; 
• het beschermingsniveau  voor asielzoekers die onder he t Dublinsysteem vallen, zou 
aanmerkelijk hoger worden, bijvoorbeeld door dat de voorwaarden voor bewaring worden 
verduidelijkt en de rechtsbescherming bij overdrachtsbesluiten wordt versterkt; 
• er wordt adequaat ingespeeld op de behoeften van lidstaten die onder  druk  staan en de 
rechten van asielzoekers zouden in dit soort situa ties beter gewaarborgd zijn. 
Belangrijkste effecten  van de voorkeursoptie: 
• vanuit het oogpunt van de grondrec hten heeft de voorkeursoptie  een sterk positief effect 
voor asielzoekers die onder de Dublinprocedur e vallen. Meer bepaald:  het recht op eenheid 
van het gezin wordt aanmerkelijk versterkt door dat gezinshereniging in ruimere zin wordt 
toegepast in het kader van de Dublinprocedur e, er wordt meer re kening gehouden met het 
belang van alleenstaande minderjarigen tijden s de Dublinprocedure, en het recht op 
vrijheid en vrij verkeer wordt versterkt door de beperking van de bewaringsmogelijkheden, 
enz. 
• als het systeem soepeler en sneller werkt en be tere bescherming biedt, en asielzoekers beter 
worden geïnformeerd over de toepassing van de Dublinprocedure en  over hun rechten in 
dat verband, zijn zij mogelijk minder ge neigd hun toevlucht te nemen tot secundaire 
migratiestromen, wat de sociale aanvaarding en de integratie in het gastland uiteindelijk 
ten goede zal komen. 
Financiële haalbaarheid : de financiële en administrati eve kosten gaan in het algemeen 
omhoog, maar in sommige gevallen kan op de  lange termijn ook sprake zijn van 
kostenverlagingen of besparingen:  
• er moeten extra kosten gemaakt worden om aan de voorgestelde nieuwe termijn te 
voldoen, maar op middellange termijn kunnen sch aalvoordelen worden behaald omdat de 
procedure efficiënter verloopt; 
• sommige lidstaten moeten waarschijnlijk extra kosten maken wanneer wordt besloten 
overdrachten aan de verantwoordelijke lidstaat op  te schorten in verband met de grote druk 
in die lidstaat, omdat zij dan verantwoor delijk worden voor de behandeling van de 
verzoeken van degenen die ni et worden overgedragen;  
• de kosten zouden stijgen omdat de lidstaten hun bestaande voorlichtingsmateriaal moeten 
aanpassen aan de vereisten van deze beleid soptie en een spec ifiek Dublinonderhoud 
moeten organiseren. Er kunnen besparingen wo rden gerealiseerd als de verstrekte 
informatie tot gevolg heeft dat asielaanvrager s die onder de Dublinpr ocedure vallen, beter 
meewerken;  
• de opschortende werking van een beroep te gen een overdrachtsbesluit kan extra kosten 
meebrengen voor de lidstaat op het grondgebied waarvan de betrokkene tijdelijk moet 
blijven. Maar er zouden ook besparingen kunnen  optreden, omdat er geen kosten meer 
ontstaan uit terugkeer na een ter uggedraaide overdrachtbeslissing;  
 
NL 7   NL • beperking van de gevallen waarin Dublinve rzoekers in bewaring mogen worden gehouden, 
moet in principe tot kostenbesparingen leid en, omdat de bewarings faciliteiten van de 
lidstaten minder onder druk komen te staan en  de hoge kosten die met bewaring gepaard 
gaan, afnemen; 
• de kosten in verband met de opvang van all eenstaande minderjarigen nemen toe (bv. voor 
de vertegenwoordiging tijdens de gehele Dubli nprocedure), evenals die in verband met de 
uitwisseling van gegevens over kwetsbare ove r te dragen personen. Ook de kosten voor 
praktischesamenwerkingsmaatrege len kunnen oplopen, bijvoorbeeld voor 
personeelsopleidingen en het opzetten van een netwerk van deskundigen. Een groot deel 
van die kosten kan echter in aanmerking komen voor medefinanciering in het kader van Europees Vluchtelingenfonds. 
5. TOEZICHT
 EN EVALUATIE 
Toezicht op en evaluatie van de tenuitvoerleggi ng van de voorkeursoptie zijn in hoge mate 
bepalend voor de doeltreffendheid van de he rziene Dublinverordening. Daarom zal de 
Commissie regelmatig de toepassing van de he rziene verordening door de lidstaten evalueren 
en daar verslag over uitbrengen. De nationale  deskundigen blijven regelmatig bijeenkomen 
om uitvoeringsproblemen te bespreken en informatie over beproefde methoden uit te wisselen.  
De inwerkingtreding van de verordening be treffende communautaire statistieken over 
migratie en internationale bescherming
5, waarin statistische gegevens die verband houden met 
Dublin specifiek worden genoemd, zal bijdra gen tot goed toezicht en  goede eval uaties.  
Zoals in het asielbeleidsplan is aangekondi gd, verricht de Commi ssie niet alleen op 
regelmatige basis een evaluatie, maar moet zij ook het beginsel waarop het Dublinsysteem is gebaseerd, opnieuw bekijken als de tweede fase van het gemeenschappelijk asielstelsel is 
voltooid.  
Ter beoordeling van de voortgang en de doelt reffendheid van de voo rkeursoptie bij het 
realiseren van de beleidsdoelstellingen, kunne n de volgende indicatoren in aanmerking 
worden genomen: 
• de tenuitvoerlegging van de voorgestelde wijz igingen van de Dublinverordening door de 
lidstaten; 
• de middelen die worden uitgetrokken voor de tenuitvoerlegging van de voorgestelde 
wijzigingen van de Dublinverordening; 
• het aantal asielzoekers dat daadwerkelijk is overgedragen in verg elijking met het aantal 
aanvaarde overdrachtsverzoeken; 
• het aantal geschillen dat is beslecht met behul p van de geschillenbeslechtingsprocedure; 
• het aantal gevallen waarin de humanitaire en de soevereiniteitsclausule zijn toegepast; 
• de middelen die worden gebruikt voor het verstr ekken van informatie en juridische bijstand 
aan aanvragers van internationa le bescherming in het kade r van de Dublinprocedure; 
• het aantal verzoekers dat onde r de Dublinprocedure valt; 
                                                
 
5 Verordening (EG) nr. 862/2007, PB L 199 van 31.7.2007. 
 
NL 8   NL • het aantal overdrachten dat is opgeschort om dat de verantwoordelijke lidstaat onder druk 
staat; 
• (verdeling van) verzoeken om internat ionale bescherming in verhouding tot 
bevolkingsaantal (per 1000 inwoners) per lidstaat;  
• het aantal opgerichte en n aar onder druk staande lidst aten gestuurde teams van 
asieldeskundigen.