Buitensporigtekortprocedure en recentste aanbevelingen

Op 27 april 2009 heeft de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap besloten dat er in Ierland een buitensporig tekort bestond, en heeft hij aanbevelingen gedaan om het buitensporige tekort uiterlijk in 2013 te verhelpen. De Raad heeft voorts 27 oktober 2009 vastgesteld als uiterste datum waarop doeltreffende actie moest worden ondernomen.

Op 2 december 2009 heeft de Raad geconcludeerd dat de Ierse autoriteiten effectief gevolg hadden gegeven aan de aanbevelingen van de Raad van 27 april 2009, maar dat er in Ierland sprake was geweest van onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën. Daarom heeft de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, van het Verdrag een herziene aanbeveling vastgesteld waarin de termijn voor de correctie van het buitensporige tekort werd verlengd tot 2014.

Op 13 juli 2010 concludeerde de Raad dat de Ierse autoriteiten effectief gevolg hadden gegeven aan de aanbevelingen van de Raad.

Op 7 december 2010 erkende de Raad dat de begrotingssituatie van Ierland sterk was verslechterd als gevolg van het effect van de crisis op de overheidsontvangsten en de financiële sector, waardoor er zeer omvangrijke steunmaatregelen voor de financiële sector moesten worden getroffen. Daarom heeft de Raad overeenkomstig artikel 126, lid 7, van het Verdrag een herziene aanbeveling vastgesteld waarin de termijn voor de correctie van het buitensporige tekort werd verlengd tot 2015. Tegelijkertijd heeft de Raad, naar aanleiding van het verzoek van de Ierse autoriteiten om financiële bijstand van de Europese Unie, de lidstaten die de euro als munt hebben, en het Internationaal Monetair Fonds (IMF), financiële bijstand aan Ierland toegekend[1]. Op 16 december 2010 is het memorandum van overeenstemming over de specifieke economische beleidsvoorwaarden (hierna het "memorandum van overeenstemming" genoemd) tussen de Commissie en de Ierse autoriteiten ondertekend.

De Raad heeft de Ierse autoriteiten aanbevolen het overheidstekort op geloofwaardige en duurzame wijze tot onder de 3% van het bbp terug te dringen door binnen een middellangetermijnkader maatregelen te nemen. Daartoe wordt in het bijzonder van de Ierse autoriteiten verwacht dat zij: a) maatregelen uitvoeren die ervoor zorgen dat het overheidstekort niet uitstijgt boven de 10,6% van het verwachte bbp in 2011, 8,6% van het bbp in 2012, 7,5% van het bbp in 2013, 5,1% van het bbp in 2014 en 2,9% van het bbp in 2015, waarbij in dit jaartraject geen rekening wordt gehouden met de eventuele rechtstreekse gevolgen van mogelijke steunmaatregelen voor banken in het kader van de overheidsstrategie voor de financiële sector, zoals beschreven in het memorandum voor het economische en financiële beleid (MEFP) en nader uitgewerkt in het door de Ierse autoriteiten en de Commissie te sluiten memorandum van overeenstemming. Ingeval neerwaartse risico's voor de tekortdoelen zich daadwerkelijk voordoen, dient Ierland klaar te staan om aanvullende consolidatiemaatregelen te treffen om het tekort in 2015 tot onder de 3% van het bbp terug te dringen. Daarnaast moet dit traject het mogelijk maken in de periode 2011-2015 een verbetering van het structurele saldo met ten minste 9½% van het bbp te realiseren[2].

Voorts dienen de Ierse autoriteiten alle gelegenheden, met inbegrip van verbeterde economische omstandigheden, te baat te nemen om de verlaging van de bruto schuldquote in de richting van de referentiewaarde van 60% van het bbp te versnellen.

Om de risico's voor de aanpassing te beperken, dient Ierland een budgettaire adviesraad op te richten die de begrotingssituatie en -ramingen van de overheid aan een onafhankelijke toetsing onderwerpt. Ierland dient een wet op de budgettaire verantwoordelijkheid in te voeren die een middellangetermijnkader voor de uitgaven bevat met bindende meerjarige plafonds voor de uitgaven op elk gebied. Om de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te beperken, dienen de Ierse autoriteiten verdere hervormingen in het socialezekerheidsstelsel door te voeren.

De Raad heeft 7 juni 2011 vastgesteld als uiterste datum waarop de Ierse regering doeltreffende actie moet ondernemen om invulling te geven aan de noodzakelijke maatregelen om de correctie van het buitensporige tekort naderbij te brengen. Bij de beoordeling van de doeltreffendheid van deze actie zal rekening worden gehouden met de economische ontwikkelingen die zich ten opzichte van de economische vooruitzichten in de najaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie hebben voorgedaan.

Beoordeling van de doeltreffendheid van de ondernomen actie

De aanbevelingen van de Raad van 7 december 2010 waren gebaseerd op de prognoses die aan het programma voor financiële bijstand aan Ierland ten grondslag lagen. Deze prognoses actualiseerden het werkdocument van de diensten van de Commissie van 29 november 2010 met als titel "European Economic Forecast Autumn 2010" met de gedetailleerde maatregelen die op 7 december 2010 in het kader van de begroting voor 2011 waren aangekondigd.

Volgens de meest recente voorspellingen van de diensten van de Commissie, die zijn opgesteld in de context van de zomertoetsing 2011 van het programma voor financiële bijstand aan Ierland, zijn de vooruitzichten voor de reële activiteit in Ierland algemeen genomen vergelijkbaar met die welke golden in december 2010 toen de Raad zijn aanbevelingen formuleerde. Het reële bbp is in 2010 met 0,4% gekrompen, maar zou in 2011 en 2012 wederom een positieve groei van respectievelijk 0,6% en 1,9% laten zien. De verwachte samenstelling van de groei is echter aangepast, in die zin dat de sterker uitgesproken verzwakking van de binnenlandse vraag door een krachtiger externe vraag wordt gecompenseerd.

De tekortquote van de overheid bedroeg in 2010 32% en bleef daarmee op het niveau dat ook op 7 december 2010 was voorspeld. Bij latere herzieningen van de overheidsgegevens werd uitgegaan van een daling van zowel de overheidsontvangsten als de overheidsuitgaven met ongeveer 0,8% van het bbp in 2009, terwijl er tevens sprake was van een verandering van de samenstelling ervan in 2009 en 2010, maar deze had slechts een beperkt effect op het totale saldo. Deze veranderde samenstelling is grotendeels terug te voeren op herzieningen van de in de BTP-kennisgeving van maart 2011 opgenomen gedetailleerde rekeningen van de lokale overheden voor 2009. Deze rekeningen gaven immers lagere kapitaalontvangsten en -uitgaven te zien dan aanvankelijk geraamd, waarbij beide dalingen vrijwel even groot uitvielen.

De begroting voor 2011 voorzag in budgettaire consolidatiemaatregelen ter grootte van 3,8% van het bbp. Het ging daarbij om structurele maatregelen aan de ontvangstenzijde van 0,9% van het bbp, structurele maatregelen aan de uitgavenzijde van 2,5% van het bbp en eenmalige maatregelen ten belope van 0,4% van het bbp. Verwacht wordt dat het overheidstekort 10,2% van het bbp zal bedragen, waarmee het onder de door de Raad vastgestelde doelstelling van 10,6% van het bbp zou uitkomen[3]. Een belastingmeevaller aan het einde van 2010 had een positief overloopeffect in 2011 en de ontwikkelingen tijdens de eerste zes maanden van 2011 laten vermoeden dat de ontvangsten ongeveer 0,4% van het bbp hoger zullen uitvallen dan de diensten van de Commissie verwachtten toen de Raad zijn aanbevelingen heeft gedaan. Dit is het gevolg van een enigszins sterkere elasticiteit van de indirecte en inkomstenbelasting, ondanks ongunstiger dan voorspelde arbeidsmarktomstandigheden en een zwakker dan verwachte ontwikkeling van de particuliere consumptie. Het kleine negatieve noemereffect ter grootte van 0,1% van het bbp in vergelijking met de prognoses van december 2010 wordt ongedaan gemaakt door een positief effect van het maatregelenpakket (het zogeheten Jobs Initiative) dat de nieuwe regering op 10 mei 2011 heeft aangekondigd. Het Jobs Initiative wordt geacht budgettair neutraal te zijn over de periode 2011-2014, maar heeft een tekortverlagend effect van 0,1% van het bbp in 2011, vooral wegens de heffing op het vermogen van pensioenfondsen op 30 juni van elk jaar in de periode 2011-2014, die de kosten van tijdelijke verlagingen van sommige toerismegerelateerde btw-tarieven en van de socialezekerheidsbijdragen voor lage lonen ruimschoots compenseert. Eenmalige kapitaalinjecties in de financiële sector kunnen een tekortverhogend effect hebben dat kan oplopen tot 12% van het bbp in 2011. In overeenstemming met de aanbeveling van de Raad zou dit effect niet in aanmerking worden genomen in de tekortdoelstelling. De indeling van de injecties zal per geval worden bepaald door het Ierse centrale bureau voor de statistiek, dat daartoe indien nodig Eurostat zal raadplegen.

Verwacht wordt dat het overheidstekort in 2012 zal uitkomen op 8,6% van het bbp, de tekortdoelstelling die in het BTP-besluit is vastgesteld. Dit houdt in dat een budgettaire consolidatie-inspanning van 2,6% van het bbp wordt geleverd. Deze behelst de in de begroting voor 2011 vervatte maatregelen, die over een heel jaar bezien een effect van 0,7% van het bbp sorteren, alsook de nieuwe maatregelen ter grootte van 1,9% van het bbp die in het kader van het programma voor financiële bijstand zijn toegezegd en die in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van april 2011 zijn gepresenteerd. Na zich in 2011 gunstiger te hebben ontwikkeld dan in de aan de aanbeveling van de Raad ten grondslag liggende prognoses van december 2010 was aangenomen, zouden de belastingontvangsten ook in 2012 hoger uitvallen dan verwacht. Na in 2011 een positieve bijdrage te hebben geleverd, zal het Jobs Initiative in 2012 een negatief netto-effect op de ontvangsten sorteren: er zou sprake zijn van een tekortverhogend effect van 0,3% van het bbp ten opzichte van het jaar voordien. De uit de financiering van het bijstandsprogramma voortvloeiende rente-uitgaven zouden 0,1% van het bbp hoger uitvallen in de veronderstelling dat de tot dusver in het kader van het programma gehanteerde gemiddelde rentetarieven worden gehandhaafd.

De autoriteiten mikken in hun stabiliteitsprogramma op een geleidelijke verlaging van het tekort tot onder de 3% van het bbp in 2015, de door de Raad vastgestelde termijn voor de correctie. Om de doelstellingen te halen, had de vorige regering in het nationale herstelplan van november 2010 aanvankelijk algemene consolidatiemaatregelen gespecificeerd, die in het memorandum van overeenstemming over de specifieke economische beleidsvoorwaarden waren vastgelegd. De huidige regering heeft laten weten dat de gedetailleerde samenstelling van de aanpassing zal worden gewijzigd naar aanleiding van de resultaten van de lopende brede evaluatie van de uitgaven. Conform de voorwaarden die aan het programma voor financiële bijstand zijn verbonden, zal uiterlijk eind oktober 2011 in de Pre-Budget Outlook van de regering in het parlement een budgettair middellangetermijnplan voor 2012-2015 worden aangekondigd waarin voor elk jaar algemene maatregelen aan de ontvangsten- en uitgavenzijde worden geschetst en de door de Raad vastgelegde doelstellingen zullen worden verwezenlijkt. Begin december 2011 zullen in de begroting voor 2012 nadere bijzonderheden daarover worden verstrekt.

Voorspeld wordt dat de bruto schuldquote in 2013 met iets minder dan 120% een hoogtepunt zal bereiken en vervolgens zal teruglopen. Dit percentage ligt enigszins lager dan in de prognoses waarop de aanbevelingen van de Raad zijn gebaseerd, omdat op grond van stresstests van maart 2011 wordt aangenomen dat de kosten van de bankherkapitalisatie lager zullen uitvallen dan verwacht. De schulddynamiek wordt beïnvloed door diverse transacties "onder de streep", zoals een kapitaalinjectie in de banksector in 2011 met een schuldverhogend effect van netto circa 6 procentpunten van het bbp, de aanname dat hogere kasreserves moeten worden aangehouden, en verschillen tussen rentebetalingen op transactiebasis en op kasbasis[4].

Om gevolg te geven aan de aanbeveling van de Raad om de risico's voor de aanpassing te beperken, hebben de Ierse autoriteiten een vijf leden tellende budgettaire adviesraad in het leven geroepen en zullen zij uiterlijk eind 2011 een voorstel voor een wet op de budgettaire verantwoordelijkheid indienen. Deze wet zal niet alleen de budgettaire adviesraad een duidelijk wettelijk mandaat meegeven en de onafhankelijkheid ervan waarborgen, maar ook begrotingsregels invoeren die erop gericht zijn de begrotingsdiscipline over de cyclus te garanderen, en tevens een referentiekader scheppen om de adequaatheid van de officiële doelstellingen en prestaties te beoordelen.

Wat de aanbeveling van de Raad betreft om de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te beperken, is in juni 2011 wetgeving aangenomen die voorziet in een verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd tot 66 jaar in 2014, 67 jaar in 2021 en 68 jaar in 2028. Voorts wordt verwacht dat uiterlijk eind september 2011 een pakket tot hervorming van de overheidspensioenen voor nieuwe ambtenaren ter goedkeuring aan het parlement zal worden voorgelegd. Deze hervorming zal een herziening omvatten van de vervroegde pensionering voor sommige categorieën ambtenaren en een indexering van de pensioenen op basis van de consumentenprijzen. De pensioenen zullen worden gebaseerd op het middelloon. Ook zal de pensioenleeftijd van nieuwe ambtenaren aan de algemene pensioengerechtigde leeftijd worden gekoppeld.

Conclusies

Afgaande op de momenteel beschikbare informatie lijkt Ierland maatregelen te hebben genomen waarmee voldoende vooruitgang werd geboekt in de richting van de correctie van het buitensporige tekort binnen de termijnen die de Raad heeft vastgesteld. Er wordt met name van uitgegaan dat het overheidstekort conform de aanbeveling van de Raad onder het streefcijfer voor 2011 van 10,6% van het bbp zal uitkomen. Voor de periode na 2011 zullen de autoriteiten een budgettair middellangetermijnplan voor 2012-2015 uitstippelen op basis van de resultaten van de lopende brede evaluatie van de uitgaven. In het plan zullen voor elk jaar algemene maatregelen aan de ontvangsten- en de uitgavenzijde worden gepresenteerd ter ondersteuning van een traject voor het begrotingstekort dat bij de aanbevelingen van de Raad aansluit. Om de geloofwaardigheid van de budgettaire middellangetermijndoelstellingen te vergroten, zal het van belang zijn dat de specifieke maatregelen nauwkeurig worden uiteengezet. De uitvoering van de maatregelen en de correctie van het buitensporige tekort moeten ervoor zorgen dat de schuldquote een neerwaartse tendens in de richting van de referentiewaarde van 60% van het bbp gaat vertonen.

In het licht van de bovenstaande evaluatie acht de Commissie het momenteel niet noodzakelijk dat verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Ierland worden ondernomen. Overeenkomstig het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact zal de Commissie de budgettaire ontwikkelingen in Ierland en de gemaakte vorderingen op het gebied van de in het programma voor financiële bijstand aan Ierland vastgelegde voorwaarden nauwlettend blijven volgen op kwartaalbasis.

Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

[1] PB L 30 van 4.2.2011, blz. 34.

[2] Het tekorttraject moet ook aansluiten bij het voorlopige standpunt van Eurostat ten aanzien van de boekhoudkundige ESR95-behandeling van het moment van registratie van rentebetalingen op aan de Anglo Irish Bank te betalen promessen, in die zin dat bij een herziening van dit standpunt ook het tekorttraject zou worden aangepast. Zie: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/methodology/advice_member_states.

[3] In de in dit document vermelde begrotingsprognoses is geen rekening gehouden met de eventuele besparingen die zouden voortvloeien uit de na afloop van de bijeenkomst van 21 juli 2011 van de staatshoofden en regeringsleiders van het eurogebied en de EU-instellingen aangekondigde gunstiger voorwaarden waaronder de financiële bijstand van de EU aan Ierland zou worden verleend (zie http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/123999.pdf).

[4] De totale eenmalige kosten van de bankherkapitalisatie ter grootte van maximaal 12% van het bbp in 2011 worden deels met voorhanden zijnde Ierse middelen gefinancierd, waardoor de stijging van de bruto overheidsschuld lager uitkomt.