MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - HALFJAARLIJKSE BIJWERKING VAN HET SCOREBORD VAN DE VORDERINGEN OP HET GEBIED VAN DE TOTSTANDBRENGING VAN EEN RUIMTE VAN "VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID" IN DE EUROPESE UNIE (TWEEDE HALFJAAR 2001)

VOORWOORD

In deze uitgave van het scorebord is dezelfde opzet aangehouden als in de drie vorige edities. Er wordt een uitvoerig overzicht geschetst van de vele doelstellingen en streefdata die in Tampere zijn vastgesteld, van de instrumenten die nodig zijn om die te verwezenlijken, van de verdeling van de verantwoordelijkheden volgens Tampere voor het op gang brengen, voortzetten en voltooien van het proces, en van wie de volgende stap moet zetten om de impuls die in Tampere is gegeven, levend te houden. In deze uitgave is een overzicht van de belangrijkste resultaten sinds Tampere opgenomen om de lezer te helpen bij het interpreteren van de tabellen.

Deze editie van het scorebord komt kort voor Laken en biedt de gelegenheid de analyse verder te voeren dan het zuiver mechanisch meten van de vorderingen in de vorm van de indiening en goedkeuring (of niet- goedkeuring) van de verschillende benodigde instrumenten. Daarom geeft de Commissie in dit document haar eigen beoordeling van de vorderingen, als bijdrage aan het debat van de Europese Raad.

INHOUDSOPGAVE

Inleiding

1. Samenvatting

2. Een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid van de eu

2.1. Partnerschap met landen van herkomst

2.2. Een gemeenschappelijk Europees asielstelsel

2.3. Eerlijke behandeling van derdelanders

2.4. Beheer van migratiestromen

3. Een ware Europese rechtsruimte

3.1. Een betere toegang tot de rechter in Europa

3.2. Wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen

3.3. Grotere convergentie inzake burgerlijk recht

4. Bestrijding van de criminaliteit in de Unie in haar geheel

4.1. Criminaliteitspreventie op het niveau van de Unie

4.2. Versterking van de samenwerking bij de bestrijding van de criminaliteit

4.3. Bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit

4.4. Speciaal optreden tegen het witwassen van geld

5. Aangelegenheden op het gebied van binnen- en buitengrenzen en visumbeleid, tenuitvoerlegging van art. 62 VEG en omzetting van het Schengenacquis

6. Burgerschap van de Unie

7. Samenwerking ter bestrijding van drugs

8. Krachtdadiger extern optreden

9. Andere lopende initiatieven

Inleiding

Het halfjaarlijkse overzicht naar aanleiding van Laken

In de conclusies van het Voorzitterschap van de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 hebben de staatshoofden en regeringsleiders, in de derde alinea van de inleiding, hun wens om de doelstellingen betreffende de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te verwezenlijken binnen het ambitieuze tijdschema dat is vastgesteld in het Verdrag van Amsterdam en verder is uitgewerkt in Tampere, bovenaan de agenda geplaatst. Daarnaast hebben zij duidelijk gemaakt dat zij persoonlijk op de hoogte willen worden gehouden over de mate en het tempo waarin het afgesproken programma wordt uitgevoerd. Daartoe hebben zij een dubbel instrument ontwikkeld:

* een "scorebord", dat regelmatig door de Commissie wordt uitgebracht, over de vorderingen bij de goedkeuring en tenuitvoerlegging van het indrukwekkende scala maatregelen dat nodig is om de doelstellingen van het Verdrag en de Europese Raad te verwezenlijken;

* een bijeenkomst in december 2001, waar de staatshoofden en regeringsleiders in een grondig debat de vorderingen zullen beoordelen.

Mocht er ooit twijfel zijn geweest over het engagement op het hoogste niveau, dan is die zeker weggenomen door de bewoordingen van de conclusies van de buitengewone Europese Raad die op 21 september bijeen werd geroepen naar aanleiding van de tragische gebeurtenissen van 11 september. Niet alleen bevestigden de staatshoofden en regeringsleiders bij die gelegenheid het belang van het programma en het tijdschema van Tampere, zij gingen zelfs zover dat zij de Raad "opdracht" hebben gegeven het hele pakket maatregelen zo snel mogelijk uit te voeren. Duidelijker zou de boodschap aan de instellingen van de Unie en aan de lidstaten niet kunnen zijn.

De twee hierboven genoemde instrumenten komen heel concreet samen in de voorbereidingen voor Laken. De Europese Raad van Laken vormt de in Tampere bedoelde bijeenkomst, en de bij dit document gevoegde uitgave van het Scorebord van de Commissie schetst de staatshoofden en regeringsleiders een actueel beeld van de vorderingen bij de uitvoering van het programma dat zij twee jaar geleden voor zichzelf hebben vastgesteld.

Algemene beoordeling

De boodschap van dit scorebord aan de Europese Raad is in het algemeen gunstig: mits de inspanningen worden gehandhaafd en versterkt zijn de vooruitzichten om de doelstellingen van Tampere te bereiken nog steeds goed. Het in Tampere genomen initiatief heeft zonder twijfel vrucht afgeworpen, en concrete voorbeelden van de reeds geboekte vorderingen worden hieronder gegeven. Door een volledige vergadering te wijden aan de uitvoering van de voornaamste desbetreffende bepalingen van het Verdrag van Amsterdam hebben de staatshoofden en regeringsleiders er geen twijfel aan laten bestaan dat zij vastbesloten waren een alomvattend beleid op lange termijn te voeren met welomschreven en gestructureerde doelstellingen. Sedert Tampere hebben de drie instellingen in de geest van de Unie samengewerkt met slechts één doel voor ogen: de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.

Algemeen wordt immers erkend (zowel door het publiek als in de politieke wereld) dat de meest dringende vraagstukken waarmee onze samenleving wordt geconfronteerd, zoals migratie en criminaliteit, enkel met kans op slagen op het niveau van de Unie kunnen worden aangepakt, en niet door de lidstaten individueel. Daarenboven heeft de totstandbrenging van netwerken een nieuwe Europese samenwerkingscultuur op politiek en operationeel niveau doen ontstaan.

Voorts heeft de Unie zich sedert Tampere doen kennen als een belangrijke medespeler op het internationale toneel wat betreft justitie en binnenlandse zaken als component van het buitenlandse beleid van de Unie in het algemeen. De reactie van de Unie op de gebeurtenissen van 11 september 2001, zowel intern als ten opzichte van de buitenwereld, heeft aangetoond dat zij in staat is tot gezamenlijk optreden.

Ten slotte betekende Tampere een belangrijke fase in de ontstaansgeschiedenis van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie omdat daar werd vastgesteld op welke wijze het zou worden opgesteld. Doordat het ervoor zorgt dat deze fundamentele beginselen worden geëerbiedigd, is het in december 2000 naar aanleiding van de Europese Raad van Nice afgekondigde Handvest een wezenlijke component geworden van de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.

Twee jaar na Tampere kan worden gesteld dat de kwesties die door de Europese Raad zijn aangekaart, duidelijk en volledig op tafel liggen. Als gevolg van de initiatieven van de Commissie en/of de lidstaten is er geen twijfel meer mogelijk over wat er nodig is om de doelstellingen van Tampere te verwezenlijken. Laken vormt voor de staatshoofden en regeringsleiders de door henzelf geplande gelegenheid om te bevestigen dat zij meenden wat zij in Tampere hebben gezegd en in duidelijke taal in Brussel op 21 september hebben bevestigd, zodat de nodige spoed wordt gezet achter de uitvoering van hun opdracht.

Deze boodschap kan op de volledige steun van de Commissie rekenen. Niemand zou er begrip voor hebben indien te Laken de ambities waarvan in Tampere blijk werd gegeven zowel inhoudelijk als qua tijdschema zouden worden teruggeschroefd, aangezien dit erop zou wijzen dat men aanvaardt dat vanwege de grote problemen, die er inderdaad zijn, bij het bijstellen van de nationale aanpak van deze gevoelige onderwerpen, de gemeenschappelijke doelstellingen van het Verdrag in een langzamer tempo moeten worden verwezenlijkt of moeten worden afgezwakt. Integendeel, alles behalve het versnellen van het tempo voor de Tampere-doelstellingen zou een ernstige teleurstelling betekenen voor de publieke opinie, die steeds heeft aangedrongen op meer resultaat op dit gebied.

De belangrijkste sectoren zijn achtereenvolgens:

* Wederzijdse erkenning

Een grote vooruitgang sinds Tampere is het feit dat de overtuiging dat wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen een praktische manier is om de diepgewortelde verschillen in de gerechtelijke tradities en structuren van de lidstaten te overbruggen, algemeen ingang heeft gevonden. Nu het beginsel is aanvaard, zowel voor het burgerlijk recht als voor het strafrecht, wordt de bereidheid van de lidstaten om de invoering ervan tot een succes te maken, op de proef gesteld.

Op het gebied van het burgerlijk recht heeft dit beginsel al gestalte gekregen in twee historische communautaire instrumenten: de verordeningen "Brussel I" en "Brussel II". Samen met andere reeds goedgekeurde wetgeving (zoals de verordeningen over de betekening en kennisgeving van stukken en over de bewijsverkrijging) vormen deze instrumenten een stevige basis voor verdergaande vormen van wederzijdse erkenning en voor de volledige afschaffing van het exequatur op de lange termijn.

Op strafrechtelijk gebied kan het engagement van de lidstaten met betrekking tot dit aspect van de justitiële samenwerking worden afgelezen aan de mate waarin de Raad kan voldoen aan de opdracht van de Europese Raad om binnen twee maanden het voorstel voor een Europees arrestatiebevel goed te keuren.

* Stafwetgeving

Op strafrechtelijk gebied hebben zich problemen voorgedaan bij de uitvoering van de verzoeken van Tampere betreffende gemeenschappelijke definities, strafbaarstelling en straffen op verschillende prioritaire gebieden. De meeste problemen houden verband met de zwaarte van de straffen. Dat heeft de Raad er echter niet van weerhouden overeenstemming te bereiken over de straffen voor het vervalsen van de Euro en rechtsinstrumenten goed te keuren inzake de aansprakelijkheid van smokkelaars. Een andere hoopgevende recente ontwikkeling is de overeenstemming van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken van 28 september over het kaderbesluit betreffende het delict mensenhandel. De reactie van de Raad op de aandrang van de Europese Raad van 21 september om het recente voorstel van de Commissie voor een gemeenschappelijke definitie van terrorisme snel goed te keuren, vormt een belangrijke graadmeter op dit gebied. Te hopen valt overigens dat met zo'n boodschap van het hoogste niveau alle prioritaire aandachtsgebieden die in punt 48 van de conclusies van Tampere worden genoemd (zoals drugsbestrijding, seksuele uitbuiting van kinderen en hightech-criminaliteit), profiteren van deze nieuwe impuls die door Laken zou kunnen worden ondersteund.

* Wetgeving op andere gebieden

Teleurstellender is het feit dat op bepaalde wetgevingsgebieden de in Tampere gestelde termijnen niet zijn nageleefd. In de conclusies van Tampere wordt ondubbelzinnig aangedrongen op gemeenschappelijk beleid op een aantal duidelijk omschreven gebieden. Daarbij waren de staatshoofden en regeringsleiders zich er ongetwijfeld van bewust dat gemeenschappelijk beleid niet tot stand kan komen zonder een minimum aan aanpassingen van het nationale beleid. De discussies in de Raad over een aantal wetgevingsvoorstellen laten echter zien dat alle lidstaten blijven streven naar gemeenschappelijk beleid dat zo weinig mogelijk aanpassing vraagt van de bestaande eigen nationale aanpak. Deze houding is tot op zekere hoogte en voor korte tijd begrijpelijk, maar onwerkbaar in de praktijk, zeker wanneer er strikte termijnen zijn vastgesteld. Hoe langer het duurt om overeenstemming te bereiken over gemeenschappelijk beleid, hoe groter de kans is dat een of andere lidstaat zijn eigen nationale beleid uitstippelt waarbij voornamelijk nationale overwegingen een rol spelen en de Europese context waarin het beleid wordt gevoerd, niet in aanmerking wordt genomen. Als dat gebeurt zullen steeds meer mensen twijfelen aan de toegevoegde waarde van Europees beleid op gebieden die hun zo na aan het hart liggen.

* Immigratie en asiel

Dit verschijnsel doet zich met name voor op het gebied van immigratie en asiel. De in Amsterdam genomen beslissing om deze gebieden van de derde naar de eerste pijler van het Verdrag over te hevelen, had onder meer als doel op deze gebieden het meer dynamische communautaire besluitvormingsproces te kunnen hanteren, waarbij het Europees Parlement en het Hof van Justitie volledig betrokken zijn. Voorts bevatten de conclusies van Tampere een zeer gedetailleerde opsomming van de maatregelen die essentieel werden geacht voor de ontwikkeling van het gemeenschappelijke beleid op deze verwante gebieden. De Commissie heeft de nodige voorstellen ingediend en deze in het kader van een algemene aanpak geplaatst die in twee mededelingen aan de Raad en het Parlement is beschreven. In sommige gevallen werden hierbij elementen die reeds geruime tijd werden behandeld in het kader van de regels van het Verdrag van Maastricht, omgezet in de taal van Amsterdam.

Het zou bevredigend zijn aan de Europese Raad te kunnen melden dat de "verandering van pijler" heeft geleid tot een beter besef van de urgentie en tot meer flexibiliteit dan voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, met name in het licht van de duidelijke termijnen die op het hoogste niveau zijn vastgesteld. Helaas is dit nog niet het geval. Natuurlijk zijn er wel positieve ontwikkelingen te melden, zoals de totstandbrenging van het Europees Vluchtelingenfonds, de goedkeuring van de richtlijn betreffende tijdelijke bescherming en het opzetten van het Eurodac-systeem. Toch doet zich bij discussies in de Raad over verschillende andere ontwerp-voorstellen het bekende verschijnsel voor dat een of meer lidstaten niet echt bereid zijn om te overwegen hun nationale beleid aan te passen teneinde overeenstemming over een gemeenschappelijk beleid te kunnen bereiken. Dit doet denken aan de tijd van voor Amsterdam. Op een gebied waar vrijwel alle besluiten nog steeds met eenparigheid van stemmen worden genomen, bestaat geen echte druk om belangrijke concessies te doen. Indien de nodige politieke wil niet doordringt tot de gedetailleerde onderhandelingen, verzoekt de Commissie de staatshoofden en regeringsleiders om zich te bezinnen over de vraag of zij de mogelijkheden van de bestaande verdragen wel volledig benutten; hoe zij zullen gebruikmaken van de door Nice geboden verbeteringen; en welke institutionele en besluitvormende wijzigingen nodig zijn in het toekomstige Verdrag, inclusief het opgeven van de regel van eenparigheid van stemmen op gebieden die zich in een impasse bevinden.

* Bestaande en nieuwe organen/structuren

De impulsen die de uitvoering van de door de Europese Raad van Tampere gewenste verbetering of totstandbrenging van een aantal samenwerkingsstructuren heeft gekregen, stemmen tot tevredenheid. Hoewel aanzienlijke verschillen bestaan tussen de ontwikkelingsfasen waarin deze structuren verkeren, de onderdelen van het Verdrag waarop zij berusten en de helderheid van hun respectieve mandaten, spelen zij nu reeds, dan wel binnenkort, allemaal de rol die hun in Tampere werd toebedeeld. De aandacht moet erop gericht blijven om voor elk van deze organen een doeltreffende, op het Verdrag gebaseerde capaciteit op te bouwen. Niet minder belangrijk zal echter de taak zijn om de coördinatie tussen deze organen onderling te waarborgen, zodat elk orgaan een duidelijk omschreven rol heeft, ervoor wordt gezorgd dat zij elkaar aanvullen en het risico wordt vermeden dat zij dubbel werk verrichten of elkaar tegenwerken. Of de coördinatie naar behoren werkt, kan worden getoetst aan de reacties van deze organen op de gebeurtenissen van 11 september, zelfs al bestaan enkele ervan nog niet zo lang. Het gaat om de volgende organen:

§ EUROPOL: Zowel Amsterdam als Tampere voorzien in een grotere rol en capaciteit voor Europol. Dit werd met nadruk bevestigd door de bijzondere Europese Raad van 21 september, die er onder meer op wees dat Europol snel en systematisch van de nodige informatie over terrorisme moet worden voorzien en moet worden versterkt met terrorismebestrijdingsdeskundigen.

§ EUROJUST: Eurojust heeft een goede start gemaakt, getuige de vroegtijdige vorming van het voorlopige team. De tweede, completere fase moet in 2002 ingaan.

§ De task force van hoofden van politie: Deze is sinds Tampere tijdens elk voorzitterschap eenmaal bijeengekomen. De operationele rol en de relatie met Europol moeten nog steeds worden omschreven, maar de basis is gelegd.

§ De Europese politieacademie: De eerste discussies hebben het enthousiasme van de beroepsbeoefenaren zelf bevestigd, ook al blijven er (overbrugbare) meningsverschillen van budgettaire en institutionele aard bestaan, waaronder de kwestie van de oprichting van het secretariaat.

Hieraan kan nog worden toegevoegd:

§ De door de Raad Justitie en binnenlandse zaken van 20 september gewenste regelmatige vergaderingen van de hoofden van de veiligheidsdiensten van de lidstaten;

§ Een mogelijke nieuwe structuur in verband met grensbeheer, met name om te voorzien in gezamenlijke opleiding, uitwisselingen en coördinatie van de grenscontroles tussen de betrokken diensten van de lidstaten, om wellicht op lange termijn te komen tot de oprichting van een gemeenschappelijke instantie voor grenscontrole.

* Externe dimensie, inclusief uitbreiding

Het samenvallen van het tijdschema van Tampere en dat van het uitbreidingsproces betekent dat zij nauw met elkaar verweven zijn. Door de noodzakelijke wetgevende en samenwerkingsmaatregelen te treffen waarin Tampere voorziet, creëert de Unie een nieuw, voortdurend veranderend acquis dat aanzienlijke gevolgen kan hebben voor de kandidaat-lidstaten. Zij zullen hard moeten werken om deze veranderingen te begrijpen en er klaar voor te zijn. Wanneer de Unie nieuwe gebieden betreedt, zullen er onvermijdelijk nieuwe uitdagingen ontstaan. Nieuwe concepten zoals wederzijdse erkenning vergen in het kader van de uitbreiding wellicht speciale aandacht.

De internationale ontwikkelingen sinds Tampere hebben aangetoond dat het een wijs besluit was van de Europese Raad om ertoe op te roepen de externe maatregelen van de Unie inzake justitie en binnenlandse zaken te versterken. Dit geldt met name voor de gebeurtenissen van 11 september, die niet alleen de transatlantische dialoog op gang hebben gebracht, maar ook hebben aangetoond dat de relatie van de Unie met een aantal andere derde landen moet worden ontwikkeld.

Hoofdlijnen

De beoordeling door de Commissie, met het oog op Laken, van de sinds Tampere geboekte vooruitgang, kan als volgt worden samengevat:

* het door de Europese Raad van Tampere op gang gebrachte proces is in grote lijnen positief en leidt tot meer begrip en steun voor het aldaar opgestelde programma;

* of het project van Tampere uiteindelijk succes zal hebben, hangt af van de mate van publieke steun die het blijft krijgen; hiervoor is het nodig dat zo zichtbaar en doorzichtig mogelijk te werk wordt gegaan, zodat de burgers zich ermee kunnen identificeren als antwoord op de zaken die hen dagelijks bezighouden;

* op sommige gebieden kan worden gewezen op concrete vooruitgang, met name de algemene principiële bereidheid van de lidstaten om een aanpak van wederzijdse erkenning te hanteren teneinde de voor de hand liggende moeilijkheden van volledige harmonisatie te overwinnen;

* de overheveling van bepaalde terreinen, met name asiel en immigratie, naar de communautaire pijler van het Verdrag heeft echter niet de gewenste resultaten opgeleverd wat betreft grotere flexibiliteit en urgentie. Met een nieuwe, flinke dosis politieke wil moet het mogelijk zijn de geringe bereidheid om vooruit te komen te overwinnen;

* de nieuwe organen die volgens de Europese Raad van Tampere de samenwerking moeten verbeteren (Eurojust; de task force van hoofden van politie; de Europese politieacademie) verkeren in verschillende stadia van oprichting. Deze successen moeten een vervolg krijgen door de mogelijkheid te onderzoeken een vergelijkbaar nieuw orgaan op te richten voor het beheer van opleiding en uitwisseling van personen (inclusief in de kandidaat-lidstaten) die zich bezighouden met het beheer van de buitengrens.

Daarentegen is slechts weinig vooruitgang geboekt in het proces om Europol in staat te stellen de hem door Amsterdam en Tampere toebedeelde grotere rol te spelen, zelfs al bestaat de hoop dat de gebeurtenissen van 11 september de noodzakelijke besluiten zullen versnellen;

* de verwevenheid tussen de uitvoering van Tampere en het uitbreidingsproces mag niet uit het oog worden verloren. Enerzijds zal het grote voordelen bieden de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid zo volledig mogelijk tot stand te brengen tegen het ogenblik van de uitbreiding; anderzijds zal het een hele opgave zijn voor kandidaat-lidstaten om zich aan het voortdurend veranderende acquis te moeten aanpassen terwijl de onderhandelingen over de uitbreiding voortgaan;

* de Europese Raad van Laken moet bovenal het in Tampere begonnen proces op gang houden en intensiveren en ook het verband leggen met het afzonderlijke debat over de toekomst van Europa, zodat de volgende intergouvernementele conferentie de institutionele en besluitvormende wijzigingen kan aanbrengen die nodig zijn om de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid op effectieve wijze tot stand te brengen.

HALFJAARLIJKSE BIJWERKING VAN HET SCOREBORD VAN DE VORDERINGEN OP HET GEBIED VAN DE TOTSTANDBRENGING VAN EEN RUIMTE VAN "VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID" IN DE EUROPESE UNIE (TWEEDE HALFJAAR 2001)

1. SAMENVATTING

In het onderstaande wordt een beknopte samenvatting gegeven van de voornaamste verwezenlijkingen sedert Tampere, waarvan in de daaropvolgende tabellen de details worden vermeld.

Een gemeenschappelijk Europees asiel- en immigratiebeleid

Op het gebied van het asielbeleid zijn nu alle wetgevingsvoorstellen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van de eerste fase ingediend bij de Raad. Deze voorstellen hebben betrekking op de vaststelling van minimumnormen voor asielprocedures en opvangvoorwaarden, het bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek en de definitie van het begrip vluchteling en de onderlinge afstemming van subsidiaire vormen van bescherming.

Voorts heeft de Commissie in november 2000 een mededeling ingediend waarin zij doelstellingen, opties en een methode voorstelt voor de overgang naar de tweede fase van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, die wordt gekenmerkt door de invoering van een gemeenschappelijke procedure en een uniforme status.

De eerste lijnen van een communautaire aanpak op het gebied van internationale bescherming zijn uitgezet, nu de Raad, op basis van voorstellen van de Commissie, zijn goedkeuring heeft gehecht aan het Europees Vluchtelingenfonds, dat in 2000 en 2001 al operationeel is, het Eurodac-systeem, dat in ontwikkeling is, en de richtlijn over tijdelijke bescherming, die de Gemeenschap en haar lidstaten een gemeenschappelijk kader biedt in geval van massale toestroom van vluchtelingen en ontheemden.

In haar mededeling van november 2000 heeft de Commissie uiteengezet op welke manier zij wil bijdragen aan de ontwikkeling van een gemeenschappelijk immigratiebeleid. Daarbij gaat het enerzijds om de ontwikkeling van een normatief kader voor het vaststellen van de voorwaarden voor toegang en verblijf voor onderdanen van derde landen en anderzijds om een open coördinatiemechanisme waarmee het beleid van de lidstaten geleidelijk meer op elkaar wordt afgestemd. De noodzakelijke wetgevingsinitiatieven betreffende gezinshereniging, langdurig ingezeten onderdanen van derde landen en de toegang met het oog op werk zijn ingediend bij de Raad. De Raad heeft al een aantal door de Commissie voorgestelde maatregelen tegen discriminatie goedgekeurd en ervoor gezorgd dat de strijd tegen sociale uitsluiting op de Europese sociale agenda is geplaatst.

Een ander belangrijk aspect van een gemeenschappelijk beleid op het gebied van de beheersing van de migratiestromen is de strijd tegen illegale immigratie. Er is vooruitgang geboekt bij de operationele samenwerking, en de eerste rechtsinstrumenten betreffende de bestrijding van hulp bij illegale binnenkomst en illegaal verblijf en betreffende de wederzijdse erkenning van verwijderingsbesluiten, zijn goedgekeurd.

Daarnaast wordt gewerkt aan andere initiatieven, gericht op het verstevigen van de fundamenten van dit gemeenschappelijk beleid, waarbij het met name gaat om het verkrijgen van meer inzicht in het verschijnsel migratie. Daartoe wordt gewerkt aan een nieuw statistisch actieplan, een (virtueel) waarnemingscentrum voor migratie, en de verbetering van de administratieve samenwerking in het kader van het nieuwe ARGO-programma.

Ten slotte is de samenwerking met de landen van herkomst en doorreis voortgezet, met name via de geleidelijke integratie van de migratie- en asielproblematiek in de politieke dialoog en de samenwerking met derde landen zoals die van de ASEM, het Middellandse-Zeegebied (in de context van het proces van Barcelona en het MEDA-programma), China, de Westelijke Balkan en bepaalde landen waarvoor actieplannen zijn opgezet door de Groep op hoog niveau voor immigratie en asiel. Met het nieuwe financieringsinstrument dat door de begrotingsautoriteit in het leven is geroepen en dat als aanvulling op de maatregelen van de lidstaten dient, kan dit proces worden vergemakkelijkt.

Een ware Europese rechtsruimte

Op het gebied van burgerlijke en handelszaken is een Europees justitieel netwerk opgericht voor de permanente uitwisseling van gegevens tussen de nationale autoriteiten. Daarnaast is een Europees buitengerechtelijk netwerk opgezet dat consumenten behulpzaam is bij het oplossen van geschillen. Voorts is er op het gebied van de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in burgerlijke zaken een programma opgezet waarvan de verordeningen Brussel I en II (betreffende de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, respectievelijk in huwelijkszaken) het fundament vormen en dat erop is gericht op termijn het exequatur voor alle beslissingen in burgerlijke en handelszaken af te schaffen. Dit programma, waarin rechterlijke beslissingen centraal staan, zal moeten worden uitgebreid tot bepaalde administratieve procedures en documenten die, meer nog dan gerechtelijke procedures, een bron van problemen vormen voor de burgers die ermee te maken krijgen.

Ook op strafrechtelijk gebied is een justitieel netwerk opgezet. Daarnaast hebben de Raad en de Commissie overeenkomstig de conclusies van Tampere een programma goedgekeurd van maatregelen om het beginsel van wederzijdse erkenning ook toe te passen op strafvonnissen. Er moet worden gestreefd naar wederzijdse erkenning in alle fasen van de strafprocedure, dus voor, tijdens en na het vonnis. Als bijdrage aan de prioritaire maatregelen heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een kaderbesluit van de Raad betreffende het Europees arrestatiebevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten van de Europese Unie. De buitengewone Europese Raad van 21 september 2001 heeft ingestemd met de invoering van een Europees arrestatiebevel dat het mogelijk maakt gezochte personen rechtstreeks van een gerechtelijke instantie over te dragen aan een andere gerechtelijke instantie en dat in de plaats komt van het huidige uitleveringssysteem tussen de lidstaten.

Een ander kaderbesluit dat is goedgekeurd door de Raad heeft betrekking op de bescherming van slachtoffers. Daarnaast heeft de Commissie met de publicatie van een groenboek over de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven het startschot gegeven voor een openbare raadpleging.

Criminaliteitsbestrijding op Unie-niveau

In Tampere is ook aangedrongen op strafrechtelijke harmonisatie op een aantal prioritaire gebieden, waarvoor gemeenschappelijke definities, strafbaarstellingen en straffen moeten worden vastgesteld. De Raad heeft de initiatieven van Frankrijk (een richtlijn en een kaderbesluit) betreffende mensensmokkelaars goedgekeurd. De Raad van 27 en 28 september heeft eveneens een principe-akkoord bereikt over het voorstel van de Commissie voor een kaderbesluit inzake de bestrijding van mensenhandel. De Raad werkt nog aan kaderbesluiten betreffende de bestrijding van seksuele uitbuiting van kinderen, kinderpornografie en cybercriminaliteit. De Commissie heeft daarnaast een voorstel ingediend voor een kaderbesluit inzake de bestrijding van het terrorisme, terwijl zij voornemens is een voorstel in te dienen betreffende racisme en vreemdelingenhaat. Voorts wordt gewerkt aan de afronding van de nodige besluiten om de euro te beschermen, met name tegen vervalsing.

Een van de maatregelen ter voorkoming van criminaliteit is het besluit van de Raad tot oprichting van een netwerk voor criminaliteitspreventie, waarvan het actieprogramma is gericht op de in Tampere vastgestelde prioriteiten: jeugdcriminaliteit, stedelijke criminaliteit en drugsgerelateerde criminaliteit.

Wat de justitiële samenwerking op strafrechtelijk gebied betreft, wordt het besluit betreffende de oprichting van de definitieve EUROJUST-eenheid tegen het einde van 2001 verwacht. De oprichting van deze eenheid zal een belangrijk element zijn, waardoor voor een goede coördinatie tussen de nationale strafrechtelijke autoriteiten kan worden gezorgd en strafrechtelijke onderzoeken in zaken van georganiseerde criminaliteit kunnen worden ondersteund. Op het gebied van de douanesamenwerking is de procedure ter bekrachtiging van de overeenkomsten DIS en Napels II nog aan de gang.

In het kader van de politiële samenwerking is een gezamenlijk Belgisch-Zweeds voorstel ingediend met betrekking tot de uitbreiding van de bevoegdheden van EUROPOL tot alle vormen van criminaliteit. Anderzijds is in september 2001 door vier lidstaten een initiatief betreffende de oprichting van gezamenlijke onderzoeksteams ingediend. Deze vorm van samenwerking is bijzonder belangrijk geworden sinds de buitengewone Europese Raad van 21 september over terrorisme. Voorts zal de oprichting van de Task Force van hoofden van politie in oktober 2000 ertoe bijdragen de operationele samenwerking tussen politiediensten te verbeteren, terwijl de oprichting van de Europese Politieacademie (EPA) de opleiding van politiepersoneel zal bevorderen.

In Tampere werd verzocht om een aanzienlijke versterking van de maatregelen ter bestrijding van het witwassen van geld, gezien het belang hiervan voor de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Zoals er in de conclusies van de buitengewone Europese top van 21 september jl. op werd gewezen, geldt dit ook voor de bestrijding van terrorisme en de financiering daarvan. Meer in het algemeen in verband met de bestrijding van de financiële criminaliteit heeft de Raad van oktober 2001 zijn instemming betuigd met een richtlijn tot wijziging van de richtlijn van 1991 inzake voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld, die vóór het einde van het jaar formeel zou moeten worden goedgekeurd; voorts hebben de lidstaten het ontwerp van protocol ondertekend bij de overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken van mei 2000 en hebben zij zich ertoe verbonden dit protocol uiterlijk eind 2002 te bekrachtigen. Wat betreft de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen moeten de lidstaten verschillende wetgevingsinstrumenten in het kader van de derde pijler nog bekrachtigen. De Commissie heeft daarom in mei 2001 een voorstel voor een richtlijn op dit gebied ingediend. Voorts zal de Commissie vóór eind 2001 een groenboek indienen betreffende de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de oprichting van een Europees openbaar ministerie. Verwacht wordt dat het kaderbesluit betreffende de bevriezing van activa tegen het einde van het jaar zal worden goedgekeurd.

Op multilateraal niveau betekende de ondertekening door de lidstaten en de Gemeenschap van de Overeenkomst van de Verenigde Naties ter bestrijding van de grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit en de aanvullende protocollen een belangrijke stap.

Aangelegenheden op het gebied van binnen- en buitengrenzen en visumbeleid, tenuitvoerlegging van artikel 62 VEG en omzetting van het Schengenacquis

De opneming van het Schengenacquis heeft een belangrijke invloed gehad op de werkzaamheden van de Unie. Met betrekking tot bepaalde wetgevende aspecten zijn er door de lidstaten en de Commissie voorstellen gedaan die nodig zijn voor de omzetting van Schengen in traditioneel Gemeenschapsrecht of voor de ontwikkeling daarvan. De verschillende voorstellen worden momenteel in de Raad besproken; de ontwikkeling van gemeenschappelijke methoden, met name op visagebied en op het gebied van de controle aan de buitengrenzen, zal moeten worden voortgezet.

Burgerschap van de Unie

De Commissie heeft een voorstel voor een richtlijn ingediend die een ingrijpende hervorming ten doel heeft van de communautaire teksten welke van kracht zijn op het gebied van het recht van vrij verkeer en van verblijf. Met deze bepalingen wordt een grotere transparantie en een versoepeling van bepaalde aspecten van het huidige stelsel beoogd.

Samenwerking ter bestrijding van drugs

De Commissie heeft in juni 2001 een mededeling ingediend over de uitvoering van het actieplan inzake drugsbestrijding (2000-2004). Teneinde een bijdrage te leveren aan de tenuitvoerlegging van de specifieke doelstellingen van het actieplan drugs heeft zij tevens een voorstel ingediend voor een kaderbesluit inzake minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van de illegale drugshandel en de straffen.

Krachtdadiger extern optreden

Ingevolge de goedkeuring door de Europese Raad van Feira van juni 2000 van het door de Raad en de Commissie opgestelde verslag inzake de buitenlandse betrekkingen op het gebied van JBZ, kon een reeks politieke prioriteiten en doelstellingen worden vastgesteld. In het kader van de uitbreiding zijn onderhandelingen over de aspecten justitie en binnenlandse zaken aan de gang. Voorts heeft de Gemeenschap de kandidaat-landen ondersteund door middel van specifieke projecten in het kader van het PHARE-programma, van partnerschapsovereenkomsten en deelneming aan de JBZ-programma's. In de Westelijke Balkan behelzen de tussen de Unie en de staten in dit gebied gesloten stabilisatie- en associatieovereenkomsten een belangrijke JBZ-component (b.v. het programma CARDS). Op internationaal niveau hebben de lidstaten en de Gemeenschap het Verdrag van de Verenigde Naties inzake georganiseerde criminaliteit ondertekend, alsmede de protocollen betreffende mensensmokkelaars en betreffende mensenhandel. Deze instrumenten bevinden zich thans in de ratificatiefase. Eveneens in het kader van de Verenigde Naties bereiden de lidstaten en de Gemeenschap zich daarnaast voor om het protocol betreffende vuurwapens te ondertekenen en nemen zij deel aan de voorbereidende werkzaamheden voor het verdrag inzake bestrijding van corruptie. Voorts zijn de lidstaten en de Gemeenschap betrokken in de slotfase van de werkzaamheden betreffende het Verdrag van de Raad van Europa op het gebied van de bestrijding van computercriminaliteit.

2. Een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid van de eu

De afzonderlijke, maar onderling nauw verbonden vraagstukken van asiel en migratie vereisen dat een gemeenschappelijk EU-beleid wordt uitgewerkt.

2.1. Partnerschap met landen van herkomst

De Europese Unie heeft behoefte aan een alomvattende aanpak van migratie, waarbij aandacht wordt besteed aan de politieke, mensenrechten- en ontwikkelingsvraagstukken in de landen en regio's van herkomst en doorreis. Beslissend voor het welslagen van dit beleid en voor het bevorderen van de gezamenlijke ontwikkeling zal ook het partnerschap met de betrokken derde landen zijn.

Doelstelling: Evaluatie van de landen en regio's van herkomst en doorreis teneinde een land- of regiospecifieke geïntegreerde aanpak te formuleren.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.2. Een gemeenschappelijk Europees asielstelsel

Het is de bedoeling toe te zien op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève en zo te garanderen dat niemand wordt teruggestuurd naar het land van vervolging, d.w.z. dat het beginsel van non-refoulement wordt gehandhaafd.

Op termijn moet dit leiden tot de vaststelling van een gemeenschappelijke asielprocedure en van een uniforme status voor personen die asiel hebben gekregen, welke in de hele Unie geldig is.

Secundaire bewegingen van asielzoekers tussen lidstaten moeten worden beperkt.

Op basis van de solidariteit tussen de lidstaten zal actiever gezocht worden naar overeenstemming over een regeling voor tijdelijke bescherming van ontheemden.

Doel: Het bepalen van de Staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.3. Eerlijke behandeling van derdelanders

De voorwaarden voor toelating en verblijf van derdelanders, gebaseerd op een gezamenlijke evaluatie van de economische en demografische ontwikkelingen in de Unie alsook op de situatie in de landen van herkomst, zullen op elkaar worden afgestemd.

Het integratiebeleid moet erop gericht zijn aan derdelanders die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven (in bijzonder bij langdurig verblijf), rechten toe te kennen en verplichtingen op te leggen die vergelijkbaar zijn met die van de EU-burgers. Het moet tevens de non-discriminatie en de bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat verder ontwikkelen.

Doel: Bestrijding van alle vormen van discriminatie en meer in het bijzonder racisme en vreemdelingenhaat [1]

[1] De maatregelen met het oog op de versterking van non-discriminatie en bestrijding van racisme en vreemdelingenhaat gelden over het algemeen voor alle op het grondgebied van de Europese Unie verblijvende personen en met name derdelanders.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.4. Beheer van migratiestromen

Alle fasen van de migratiestromen moeten in nauwe samenwerking met de landen van herkomst en doorreis doeltreffender worden beheerd.

De bestrijding van de illegale immigratie moet beter worden aangepakt door de strijd aan te binden met de betrokken criminele netwerken en tegelijkertijd de bescherming van de slachtoffers garanderen.

Doel: Verbetering van de uitwisseling van statistieken en informatie over asiel en immigratie (deze uitwisseling dient ook betrekking te hebben op de statistieken en informatie inzake nationale wetgevingen en beleidslijnen)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3. Een ware Europese rechtsruimte

Prioriteiten van Tampere :

Het is de bedoeling dat de burgers in de gehele Unie een zelfde beeld krijgen van justitie. Justitie moet worden beschouwd als een middel om het dagelijkse leven van de burgers te vergemakkelijken en om degenen die de vrijheid en de veiligheid van de individuen en de maatschappij in gevaar brengen, voor het gerecht te brengen. Dit impliceert zowel een betere toegang tot de rechter als volledige justitiële samenwerking tussen de lidstaten.

Op de top van Tampere is in de eerste plaats aangedrongen op concrete maatregelen met het oog op een betere toegang tot de rechten en op organisatorische voorzieningen ter bescherming van de rechten van de slachtoffers. In de tweede plaats is verzocht systemen in het leven te roepen voor wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen.

3.1. Een betere toegang tot de rechter in Europa

Een ware rechtsruimte moet garanderen dat burgers en bedrijven in alle lidstaten even gemakkelijk als in hun eigen land, toegang kunnen hebben tot de rechter en de autoriteiten en niet door de complexiteit van de juridische en administratieve stelsels van de lidstaten worden verhinderd of ontmoedigd om hun rechten te doen gelden.

Doel: Rechtszekerheid en gelijke toegang tot de rechter garanderen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.2. Wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen

Een ware Europese rechtsruimte dient rechtszekerheid te verstrekken aan personen en economische subjecten. Dit betekent dat rechterlijke beslissingen en vonnissen in de gehele Unie in acht moeten worden genomen en uitgevoerd.

Een versterkte wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en vonnissen en de noodzakelijke onderlinge aanpassing van de wetgevingen zouden de samenwerking tussen de autoriteiten en de justitiële bescherming van de rechten van het individu ten goede komen. Het is de bedoeling dat het beginsel van wederzijdse erkenning in zowel burgerlijke als strafzaken de hoeksteen van de justitiële samenwerking binnen de Unie wordt.

Op burgerrechtelijk gebied :

Doel: Een versterkte wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen en vonnissen en de noodzakelijke onderlinge aanpassing van de wetgevingen teneinde de samenwerking tussen de autoriteiten en de justitiële bescherming van de rechten van het individu te vergemakkelijken [2]

[2] Zie eveneens de tabel "grotere convergentie in burgerlijk recht".

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op strafrechtelijk gebied :

Doel: Erop toezien dat misdadigers niet aan de rechtspleging kunnen ontkomen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.3. Grotere convergentie inzake burgerlijk recht

Met het oog op een vlottere justitiële samenwerking en een betere toegang tot de rechter dient een grotere overeenstemming en convergentie tussen de verschillende rechtsstelsels te worden tot stand gebracht.

Doel: De door dispariteiten in de wetgeving en procedures veroorzaakte belemmeringen opheffen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4. Bestrijding van de criminaliteit in de Unie in haar geheel

Prioriteiten van Tampere en strategie voor het nieuwe millennium:

In de gehele Unie moet een evenwichtige ontwikkeling van misdaadbestrijdingsmaatregelen worden bewerkstelligd waarbij de vrijheid en de wettelijke rechten van personen en economische subjecten worden beschermd. In deze context wordt speciale aandacht gevraagd voor de "Strategie van de Europese Unie voor het begin van het nieuwe millennium" inzake preventie van en controle op georganiseerde misdaad. Een aantal aanvullende acties, die verder gaan dan de conclusies van Tampere en die in het leven zijn geroepen door de aanbevelingen van deze strategie, zijn in dit hoofdstuk opgenomen.

4.1. Criminaliteitspreventie op het niveau van de Unie

Een doeltreffend beleid op het gebied van de bestrijding van alle vormen van criminaliteit, al dan niet-georganiseerd, moet ook preventieve maatregelen van multidisciplinaire aard omvatten.

De integratie van aspecten van criminaliteitspreventie in maatregelen en programma's ter bestrijding van criminaliteit op het niveau van de Unie en van de lidstaten.

De samenwerking tussen nationale criminaliteitspreventieorganisaties moet worden aangemoedigd en er moeten bepaalde prioritaire gebieden worden vastgesteld.

Doel: Criminaliteitspreventie door de gelegenheid om inbreuken te plegen, te beperken

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.2. Versterking van de samenwerking bij de bestrijding van de criminaliteit

In een ware rechtsruimte mogen de misdadigers niet de gelegenheid krijgen om voordeel te halen uit de verschillen in de rechtsstelsels van de lidstaten.

De voor de toepassing van de wetgeving verantwoordelijke autoriteiten dienen intensiever samen te werken om de burgers een hoog niveau van bescherming te bieden. Hiertoe moet bij onderzoeken inzake grensoverschrijdende criminaliteit optimaal profijt worden getrokken uit de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten.

Het Verdrag van Amsterdam heeft door de uitbreiding van de bevoegdheden van Europol de essentiële en centrale rol erkend die dit orgaan moet spelen door de Europese samenwerking op het gebied van preventie en bestrijding van de georganiseerde criminaliteit te vergemakkelijken.

Doel: Coördinatie en zonodig centralisatie van de procedures

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.3. Bestrijding van bepaalde vormen van criminaliteit

Wat het nationaal strafrecht betreft, dienen de inspanningen om overeenstemming te bereiken over gemeenschappelijke definities, strafbaarstelling en sancties in een eerste fase vooral gericht te zijn op een beperkt aantal sectoren die van bijzonder belang zijn. Er moet een akkoord worden bereikt over gemeenschappelijke definities, strafbaarstelling en sancties wat betreft ernstige vormen van georganiseerde en transnationale criminaliteit teneinde de vrijheid en de wettelijke rechten van personen en economische subjecten te beschermen.

Doel: Goedkeuring van een gemeenschappelijke aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit in de gehele EU.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

4.4. Speciaal optreden tegen het witwassen van geld

Het witwassen van geld is nauw verweven met de georganiseerde criminaliteit. Om die reden moeten maatregelen worden genomen om het witwassen uit te roeien, waar het zich ook voordoet, teneinde ervoor te zorgen dat concrete maatregelen worden genomen om opbrengsten van misdrijven op te sporen, te bevriezen, in beslag te nemen en te confisqueren.

Doel: De opbrengsten van misdrijven confisqueren

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5. Aangelegenheden op het gebied van binnen- en buitengrenzen en visumbeleid, tenuitvoerlegging van art. 62 VEG en omzetting van het Schengenacquis

Doel: Verdere ontwikkeling van een gemeenschappelijk visumbeleid

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

6. Burgerschap van de Unie

Doel: Het recht om vrij te reizen en te verblijven van de burgers van de Europese Unie verbeteren

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

7. Samenwerking ter bestrijding van drugs

Prioriteiten van het drugsbestrijdingsbeleid van de Europese Unie:

Het drugsprobleem, dat een collectieve en individuele bedreiging vormt, dient op een globale, multidisciplinaire en geïntegreerde manier te worden aangepakt. De drugsstrategie van de EU voor de jaren 2000-2004 zal eveneens halverwege en aan het einde worden geëvalueerd met de hulp van het Europees Waarnemingscentrum voor Drugs en Drugsverslaving (EWDD) en Europol.

Doel: Tenuitvoerlegging van de drugsstrategie van de EU voor 2000-2004 die door de Europese Raad van Helsinki werd goedgekeurd.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

8. Krachtdadiger extern optreden

Prioriteiten van de Europese Raden van Tampere en Feira:

De Europese Unie onderstreept dat alle bevoegdheden en instrumenten die ter beschikking van de Unie staan, met name in de externe betrekkingen, op een geïntegreerde en consequente manier moeten worden gebruikt om een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid tot stand te brengen. Aangelegenheden op het gebied van justitie en binnenlandse zaken moeten geïntegreerd worden in de bepaling en de uitvoering van het beleid en de activiteiten van de Unie op andere gebieden.

Doel: Alle bevoegdheden en instrumenten die ter beschikking van de Unie staan, met name in de externe betrekkingen, moeten op een geïntegreerde en consequente manier gebruikt worden. Aangelegenheden op het gebied van justitie en binnenlandse zaken moeten geïntegreerd worden in de bepaling en de uitvoering van het beleid en de activiteiten van de Unie op andere gebieden.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

9. Andere lopende initiatieven

>RUIMTE VOOR DE TABEL>