1.Inleiding

Verordening (EU) nr. 517/2014 (de "F-gassenverordening") heeft tot doel een efficiënt en evenredig mechanisme te creëren om de uitstoot van gefluoreerde broeikasgassen te beperken en zo te helpen de klimaatdoelstellingen van de Unie te halen. Deze verordening stimuleert ook innovatie en bevordert convergentie naar een wereldwijd akkoord om fluorkoolwaterstoffen (HFK's) uit te faseren in het kader van het Protocol van Montreal.

Sinds de vaststelling van de F-gassenverordening in 2014 is goede vooruitgang geboekt bij de internationale onderhandelingen en in oktober 2016 werden 197 landen het in het kader van het Protocol van Montreal (de "wijziging van Kigali") eens over de afbouw van het wereldwijde verbruik en de wereldwijde productie van HFK's. Dit is een juridisch bindende overeenkomst die alle landen zal helpen om hun engagementen in het kader van de Overeenkomst van Parijs te halen. Ontwikkelingslanden kunnen ondersteuning krijgen via het "Multilateraal fonds voor de implementatie van het Protocol van Montreal" (het "Multilateraal Fonds"), waaraan de EU-lidstaten bijdragen.

De F-gassenverordening is ambitieus genoeg om te verzekeren dat de EU aan haar globale verplichtingen in het kader van de wijziging van Kigali kan voldoen. De belangrijkste maatregel om dit te realiseren is de "uitfasering van HFK's in de EU", waarbij de totale hoeveelheden HFK's die ondernemingen in de EU mogen importeren of produceren (m.a.w. "voor de eerste maal op de markt brengen") geleidelijk worden gereduceerd tegen 2030 (gemeten in CO2-equivalent).

Om binnen de jaarlijkse HFK-limiet voor een bepaald jaar te blijven, voorziet de F-gassenverordening in een quotumregeling. Sinds 2015 hebben ondernemingen quota nodig om op legitieme wijze bulk-HFK's op de markt te brengen en de Commissie wijst op jaarbasis kosteloos quota toe aan ondernemingen. De voordelen en nadelen van verschillende mogelijkheden voor de quotatoewijzing werden onderzocht in de effectbeoordeling voor het voorstel voor de F-gassenverordening3 en tijdens het medewetgevingsproces werden de opties om quota kosteloos, tegenr een vergoeding, dan wel via veiling toe te wijzen, gedetailleerd in overweging genomen. Op dat ogenblik was er enige ondersteuning voor een quotavergoeding of een veilingsysteem, onder meer omdat deze opties inkomsten zouden genereren die potentieel konden worden gebruikt om het Multilateraal Fonds aan te vullen voor het geval een HFK-uitfasering in het kader van het Protocol van Montreal zou worden overeengekomen en omdat deze opties de effectieve implementatie konden helpen. De definitieve beslissing gaf echter de voorkeur aan kosteloze quotatoewijzing en er werd ook overeengekomen om de werking van de gehanteerde methode en de (potentiële) kosten in de lidstaten te bewaken.

Bijgevolg roept artikel 21, lid 5 van de F-gassenverordening de Commissie op om: "een rapport [te publiceren] waarin de methode voor quotumtoewijzing wordt beoordeeld, met inbegrip van de impact van het toewijzen van kosteloze quota en de kosten van de uitvoering van deze verordening in de lidstaten, en van een mogelijke internationale overeenkomst inzake fluorkoolwaterstoffen. In het licht van dit verslag dient de Commissie, indien aangewezen, een wetgevingsvoorstel in bij het Europees Parlement en de Raad met het oog op: a) het wijzigen van de methode voor quotumtoewijzing; b) het vaststellen van een gepaste methode voor het verdelen van eventuele inkomsten.".

Dit verslag is gebaseerd op extern technisch werk dat voor de Commissie werd uitgevoerd en uitgebreid overleg met belanghebbenden, waaronder een online onderzoek van de betrokken ondernemingen en besprekingen binnen het Overlegforum dat werd opgericht overeenkomstig artikel 23 van de F-gassenverordening.

2.Beschrijving van de methode voor quotumtoewijzing

In overeenstemming met de F-gassenverordening worden de quota toegewezen:

·aan "gevestigde" ondernemingen op basis van "grandfathering", m.a.w. voor 20152017 waren de jaarlijkse quota gebaseerd op de activiteiten van elke EU-producent en -invoerder van bulk-HFK's tijdens de periode 20092012, zoals gerapporteerd onder de vorige Verordening (EG) nr. 842/2006 inzake bepaalde gefluoreerde broeikasgassen. Vanaf 2018 en om de drie jaar daarna wordt een herberekening uitgevoerd op basis van meer recente gegevens.

·uit een reserve op basis van jaarlijkse bedrijfsverklaringen die hun nood aan quota vermelden. Tot 2018 wordt deze reserve de facto alleen toegewezen aan "nieuwkomers", m.a.w. ondernemingen die niet gerapporteerd hebben in de periode 20092012. Vanaf 2018 kunnen nieuwkomers en gevestigde ondernemingen op gelijke voet quota verkrijgen uit de reserve.

Quota die toegewezen zijn aan gevestigde bedrijven kunnen worden overgedragen aan andere bedrijven. Quota uit de reserve kunnen echter niet worden overgedragen. Hierdoor wordt vermeden dat ondernemingen die niet betrokken zijn bij de HFK-handel kosteloze quota aanvragen met als enige doel deze rechten te verkopen.

HFK's komen niet alleen in de EU binnen via de invoer van bulkgassen. HFK's zitten ook in ingevoerde apparatuur. Als HFK-apparatuur zonder beperkingen zou kunnen worden ingevoerd, zou dit de milieu-integriteit van de uitfasering in het gedrang brengen en zou dit niet fair zijn tegenover in Europa gevestigde fabrikanten van apparatuur die gebruikmaken van HFK's die op de EU-markt worden gekocht en worden uitgefaseerd. De F-gassenverordening schrijft bijgevolg voor dat HFK's in koel-, klimaatregelings- en warmtepompapparatuur (zogenaamde "RAC-apparatuur") die op de markt wordt gebracht vanaf 1 januari 2017 moeten worden opgenomen in de quotumregeling. Voor invoerders van HFK-apparatuur betekent dit dat ze vergunningen van quotumhouders nodig hebben om de quota van deze laatsten te gebruiken voor hun invoer.

Op het tijdstip van de goedkeuring van de F-gassenverordening werd de optie voor het rechtstreeks toewijzen van quota aan invoerders van apparatuur op basis van het grandfathering-principe verworpen wegens een gebrek aan gegevens. Zowel gevestigde als nieuwe quotumhouders kunnen het gebruik van hun quota toestaan aan invoerders van apparatuur, maar nieuwkomers moeten ook de fysieke levering van de overeenkomstige gasvolumes aantonen om te bevestigen dat ze actief zijn in de gashandel. Een vergunning wordt verrekend ten opzichte van de quota van de quotumhouder in het jaar waarin ze wordt verstrekt. Voor de invoerder van apparatuur is er echter geen tijdslimiet voor het gebruik van de vergunning. Een vergunning die in 2015 werd verstrekt, kan dus worden gebruikt in 2017 of in latere jaren.

3.Evaluatie van de methode voor toewijzing

a.Quotumhouders en gebruik van quota

Ongeveer 1 100 ondernemingen vallen momenteel onder de methode voor quotumtoewijzing, waarvan er ongeveer twee derde HFK-"quotumhouders" zijn (bulkproducenten en/of invoerders), terwijl de overige ondernemingen invoerders van apparatuur zijn. 78 gevestigde bedrijven hebben elk jaar een quotum gekregen op basis van hun HFK-gerelateerde activiteiten in de periode 20092012. Het aantal nieuwkomers is beduidend groter en neemt elk jaar toe. In 2017 waren er 579 nieuwkomers, wat overeenstemt met een stijging van 73 % sinds 2015. Sommige van deze nieuwkomers lijken aan elkaar en/of aan gevestigde marktspelers gekoppeld te zijn.

De toewijzingsmethode voor gevestigde bedrijven, gebaseerd op het historische verbruik, verzekert een stabiele initiële marktpositie voor bestaande ondernemingen. Na verloop van tijd zal het quotumaandeel voor deze gevestigde bedrijven sneller dalen dan de totale markt (door de daling ten gevolge van de uitfaseringsmaatregelen), wat betekent dat het marktaandeel van quota die toegewezen zijn aan bestaande gevestigde bedrijven in de loop van de tijd zal afnemen. De gereserveerde volumes voor nieuwkomers waren in 2015 bij het begin van de uitfasering goed voor 11 % van de totale quota. Wegens de procedure voor het bepalen van de quota zullen de absolute volumes die uit deze reserve beschikbaar zijn min of meer stabiel blijven in de loop van de tijd. Anderzijds zal, omdat de totale markt ten gevolge van de uitfasering van HFK's krimpt, het relatieve aandeel van quota toegewezen uit de reserve voor nieuwkomers jaar na jaar stijgen. Zo zal meer dan 50 % van de totale quota in het laatste uitfaseringsjaar 2030 worden toegewezen uit de reserve.

Het is duidelijk dat de verklaringen over de toekomstige noden die door bedrijven worden ingediend om quota uit de reserve te verkrijgen in het algemeen niet gebaseerd zijn op een realistische evaluatie van de verwachte verkoop. Nieuwkomers alleen (die in eerste instantie voor 11 % van de markt meedongen) vroegen quota die verschillende keren groter waren dan de totale beschikbare hoeveelheid voor de volledige EU-markt. Deze buitensporige aanvragen voor quota door bedrijven impliceren dat slechts een beperkt aantal ondernemingen de gevraagde hoeveelheid ontvangt. Alle andere bedrijven die quota uit de reserve aanvragen, ontvangen allemaal hetzelfde proportionele aandeel. Omdat het aantal aanvragen elk jaar is toegenomen terwijl het reservevolume grotendeels gelijk blijft, is het maximale quotum dat per bedrijf uit de reserve wordt toegewezen jaar na jaar gedaald.