Advies over:

- het jaarlijks verslag over het Cohesie-financieringsinstrument 1993-1994, en

- het jaarlijks verslag 1994 Cohesiefonds - Aanvulling

(96/C 82/03)

De Commissie heeft respectievelijk op 20 januari en 20 juni 1995 besloten overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité om advies te vragen over de voornoemde jaarlijkse verslagen.

De Afdeling voor regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening en urbanisme, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 december 1995 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Mercé Juste.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 331e Zitting (vergadering van 20 december 1995) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In dit advies worden twee Commissieverslagen onder de loep genomen, nl. één over het "Cohesie-financieringsinstrument" (dat betrekking heeft op de besluiten die de Commissie in overleg met de betrokken lid-staten heeft genomen tussen 1 april 1993 en 26 mei 1994, datum van inwerkingstreding van de Cohesiefonds-verordening) en een ander over het Cohesiefonds (dat handelt over de besluiten die de Commissie tussen 26 mei en 31 december 1994 heeft genomen).

1.2. Via het Cohesiefonds, dat is opgericht bij artikel 130 D van het Verdrag van Maastricht, wil de Europese Unie bijdragen in de financiering van milieuprojecten en vervoersinfrastructuurprojecten - voor zover deze passen in het kader van de transeuropese netwerken - in Ierland, Griekenland, Spanje en Portugal. Met deze financiële steun, waarvoor in de periode 1993-1999 in totaal 15,150 miljard ecu zal worden uitgetrokken (prijzen van 1992), wil zij de economische en sociale samenhang binnen de Unie verbeteren.

1.3. Het Comité heeft destijds over de voorstellen tot oprichting van het Cohesie-financieringsinstrument (hierna genoemd "het Cohesie-instrument") en het Cohesiefonds advies uitgebracht ().

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité neemt deze adviesaanvraag gaarne te baat om zich over deze beide jaarverslagen uit te spreken en op die manier nogmaals zijn steentje bij te dragen tot het verbeteren van de efficiëntie van de steunverlening aan de vier "Cohesielanden". Het wijst er evenwel op dat het voor een dergelijke evaluatie vergelijkbare gegevens over de in de vier lid-staten gefinancierde projecten nodig heeft.

2.2. Het stelt met voldoening vast dat beide jaarverslagen uitvoerige en zeer nuttige informatie over de toepassing van respectievelijk het Cohesie-instrument en het Cohesiefonds bevatten, waaruit blijkt dat de steunverlening goed op gang begint te komen.

2.3. Het is zich ervan bewust dat de taak van de Commissie allesbehalve gemakkelijk was. Enerzijds was er de juridische onzekerheid als gevolg van het feit dat de ratificatie van het Verdrag van Maastricht op het moment van de inwerkingtreding van het Cohesie-instrument nog niet was afgerond, maar anderzijds maakte ook de zeer krappe termijn voor het opzetten van de nodige administratieve en juridische beheers- en controlestructuren de dingen er voor haar niet gemakkelijker op. Het Comité heeft dan ook alle waardering voor de inspanningen die zowel de Commissie als de lid-staten hebben geleverd.

2.4. De eerstvolgende herziening van de Cohesiefondsverordening dient vóór eind 1999 plaats te hebben, hoewel het Comité er destijds voor heeft gepleit de Verordening al in 1996 opnieuw te bekijken. Vóór die herziening dient de Commissie nog verschillende jaarverslagen te publiceren. Om het toezicht op en de evaluatie van de steunverlening te vergemakkelijken beveelt het Comité aan om in de volgende jaarverslagen telkens het kalenderjaar als referentieperiode te gebruiken. Verder herinnert het eraan dat het jaarverslag binnen een periode van zes maanden na het aflopen van de referentieperiode gereed dient te zijn, wat met het jaarverslag over het Cohesie-instrument niet het geval was. Wat het aanvullend verslag betreft betreurt het dat daarin geen algemene evaluatie van de steunverlening sinds de inwerkingtreding van het Cohesie-instrument is opgenomen.

2.5. De Commissie maakt in haar eerste jaarverslag gewag van de positieve bijdrage van het Comité bij de goedkeuring en tenuitvoerlegging van zowel de Cohesie-instrumentverordening als de Cohesiefondsverordening en de desbetreffende toepassingsbepalingen. Verder maakt zij in dit verband melding van de amendementen van het Europees Parlement, maar zij rept daarentegen met geen woord over de aanbevelingen die het Comité in zijn diverse adviezen naar voren heeft gebracht. Het Comité zou gaarne zien dat die aanbevelingen in de volgende jaarverslagen wèl worden vermeld.

2.6. Het Comité heeft ook kennisgenomen van het verslag van de Europese Rekenkamer over de toepassing van het Cohesie-instrument. Het is van oordeel dat de over het geheel genomen constructieve kritiek van de Rekenkamer erop gericht is de efficiëntie en transparantie van de steunverlening te verbeteren en dat de Commissie bijgevolg zoveel mogelijk met de opmerkingen van de Rekenkamer rekening dient te houden.

2.7. In het licht van het bovenstaande en van de opmerkingen in paragraaf 3 prijst het Comité de Commissie en de lid-staten voor de vooruitgang die zij bij de tenuitvoerlegging van de Cohesiefondsregeling hebben geboekt, en met name voor het feit dat in 1993 en 1994 alle voor vastleggingen beschikbare begrotingsmiddelen zijn opgebruikt.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Uit de jaarverslagen blijkt dat, overeenkomstig de bepalingen van de twee Verordeningen, bij de verdeling van de beschikbare middelen is gestreefd naar een "passend evenwicht" tussen vervoers- en milieuprojecten:

3.1.1. Verdeling van de kredieten per sector

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

3.1.2. Verdeling van de kredieten per sector en per lid-staat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De verhouding milieuprojecten/vervoersprojecten verschilt weliswaar van lid-staat tot lid-staat, maar kan over het geheel genomen toch de goedkeuring van het Comité wegdragen, gezien de administratieve problemen en het gebrek aan voldoende uitgewerkte projecten, met name op milieugebied, in de betrokken lid-staten.

Wel is het Comité van oordeel dat het voorgeschreven "passend evenwicht" tussen milieu- en vervoersprojecten niet jaarlijks maar over een langere periode zou moeten worden beoordeeld, zodat de lid-staten bij het vaststellen van hun prioriteiten over een zekere speelruimte beschikken. Het verzoekt de Commissie dan ook om in haar volgende jaarverslagen na te gaan of er over een langere periode gezien sprake is van een "passend evenwicht", door telkens te berekenen hoeveel geld er tot dan toe naar elk van beide soorten projecten is gegaan. Ten slotte dringt het er nogmaals op aan dat het steunpercentage voor milieuprojecten systematisch wordt opgetrokken. Uit het aanvullend verslag blijkt dat daar in 1994 al een aanvang mee is gemaakt.

3.1.3. Indicatieve en werkelijke verdeling van de kredieten per lid-staat

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Het Comité stelt tot zijn voldoening vast dat de werkelijke verdeling van de voor 1993 en 1994 beschikbaar gestelde kredieten dicht in de buurt komt van het gemiddelde van de bandbreedtes die in de indicatieve verdeling voor elke lid-staat zijn aangegeven. Het dringt er bij de Commissie op aan op de ingeslagen weg verder te gaan en er alles aan te doen om te voorkomen dat de percentages te dicht in de buurt van de vastgestelde minima of maxima komen, die z.i. te ver uit elkaar liggen.

3.2. Wat de verdeling van de financiële middelen over de diverse soorten vervoersprojecten betreft, blijkt dat de vier lid-staten in de loop van de beschouwde periode meer dan 70 % van het geld voor projecten op het vlak van het wegvervoer hebben gebruikt.

Het Comité is zich er terdege van bewust dat deze landen hun wegennet moeten moderniseren en verder moeten uitbouwen, maar het zou toch gaarne zien dat naar meer evenwicht tussen de verschillende soorten vervoer wordt gestreefd.

Verder dringt het er bij de Commissie op aan om bij de selectie van projecten in de vervoerssector voorrang te geven aan de meest milieuvriendelijke projecten.

Het stelt overigens vast dat slechts een uiterst klein gedeelte van de beschikbare middelen wordt gebruikt voor projecten op het vlak van de bescherming van het milieu, terwijl juist het milieu in de Cohesie-landen een ernstig probleem vormt.

3.3. Het Comité vestigt ook nog eens de aandacht op de specifieke problemen van ver afgelegen eilandgebieden, die tot de belangrijke natuurlijke hulpbronnen van de Unie behoren. Het verzoekt de lid-staten om, bij hun streven om de samenhang van de Unie te versterken, terdege met de problemen van deze gebieden rekening te houden en het nodige te doen om de eilandgebieden uit hun isolement te halen.

3.4. Het wordt aan de lid-staten zelf overgelaten om prioriteiten vast te stellen, maar zij dienen daarbij wel rekening te houden met de bepalingen van artikel 2 van de Verordening en met de aanvullende regels die de Europese Raad in 1992 in Edinburgh heeft vastgesteld. De jaarverslagen bevatten voor elk van de vier lid-staten een algemeen - maar niet homogeen - overzicht van de voornaamste gefinancierde projecten en van de nationale doelstellingen waar die projecten op gericht waren. Daar in artikel 130 D van het Verdrag betreffende de Europese Unie alleen sprake is van financiering van projecten (i.p.v. financiering van programma's, zoals in het geval van de Structuurfondsen), beveelt het Comité de Commissie aan om in haar volgende jaarverslagen na te gaan in hoeverre de gesubsidieerde projecten ook aansluiten bij de doelstellingen die op communautair niveau zijn vastgesteld.

3.5. Het Comité vindt het goed dat de Commissie, zoals blijkt uit het hoofdstuk "Bijstand voor studies en technische ondersteuningsmaatregelen - Technische bijstand", een "uitnodiging tot het indienen van blijken van belangstelling" heeft gepubliceerd om de systematische evaluatie van de projecten als zodanig, van de gevolgde procedures en van het potentiële en reële effect van de projecten te kunnen opvoeren. Het stelt evenwel vast dat de uitgaven voor "voorbereidende studies en technische ondersteuningsmaatregelen" ver beneden het daarvoor vastgestelde bedrag liggen. Er zou dan ook moeten worden nagegaan waaraan dit te wijten is.

Het Comité acht het, voor een efficiënte evaluatie van en een efficiënt toezicht op de gefinancierde projecten, van groot belang te weten welke bijdrage de EIB heeft geleverd. Daarom verzoekt het de Commissie om, voor zover mogelijk, ook nadere informatie over de rol van de EIB te verstrekken.

3.6. Het Comité pleit nogmaals voor overleg met de sociaal-economische kringen in de Cohesielanden, die in alle stadia - het vaststellen van de prioriteiten, de uitvoering van de projecten en het toezicht op het gebruik van de toegekende steun - bij de steunverlening zouden moeten worden betrokken. Het verwijst in dit verband naar zijn advies over de toepassing van artikel 4 van de Kaderverordening van de Structuurfondsenregeling (). Overleg met de sociale partners zou vier voordelen opleveren: een ruimer draagvlak voor de selectie van de te financieren projecten, grotere transparantie en efficiëntie bij de toewijzing van de communautaire middelen, betere cooerdinatie op nationaal niveau tussen door de EU gefinancierde projecten en andere projecten, en een grotere coherentie bij toekomstige financieringsbesluiten.

Verder is het Comité van oordeel dat de Sociaal-Economische Raden in de lid-staten - althans waar dergelijke instellingen bestaan - al vanaf het begin - d.w.z. bij het vaststellen van de prioriteiten op nationaal niveau - bij de zaak moeten worden betrokken.

3.7. Om gemakkelijker te kunnen nagaan of de projecten in de lijn liggen van de doelstellingen van het Cohesiefonds (met name op het gebied van de transeuropese netwerken), zou de Commissie er volgens het Comité goed aan doen door middel van grafieken en kaarten een overzicht te geven van de ontwikkeling van de gefinancierde projecten. Aan de hand daarvan kan dan worden nagegaan in hoeverre de door het Fonds gefinancierde investeringen aansluiten bij de vastgelegde prioriteiten.

3.8. Uit de jaarverslagen blijkt dat via het Cohesie-instrument steun is verleend voor tal van "kleinere" projecten, met name op milieugebied. Het Comité is weliswaar voorstander van een zekere flexibiliteit, maar dringt er niettemin op aan de steun zoveel mogelijk op een beperkt aantal projecten te concentreren, uitgaande van de specifieke situatie in iedere lid-staat.

3.9. De steunverlening via het Cohesiefonds is gekoppeld aan de voorwaarde dat de betrokken lid-staten "een programma hebben dat leidt tot het voldoen aan de voorwaarden van economische convergentie (als) omschreven in artikel 104 C van het Verdrag". Dit conditionaliteitsbeginsel was evenwel niet van toepassing op het Cohesie-instrument. Overeenkomstig de bepalingen van bijlage II, punt 3, van Verordening (EEG) nr. 792/93 verstrekt de Commissie in haar jaarverslag toch enige informatie over de convergentieprogramma's in de betrokken lid-staten. Voor elke lid-staat geeft zij een overzicht van het verloop van het convergentiebeleid, en met name van de vooruitgang bij het terugschroeven van het overheidstekort.

Volgens het Comité zou het nuttig zijn om in de volgende jaarverslagen uitvoeriger in te gaan op de ontwikkeling van het overheidstekort in de betrokken lid-staten, zonder daarbij de overige aspecten van de convergentieprogramma's te veronachtzamen. Ook zou in de volgende verslagen aandacht moeten worden geschonken aan de verwachte gevolgen van de conditionaliteitsregels die door de Europese Raad van Edinburgh zijn goedgekeurd en die vanaf november 1995 zullen worden toegepast.

3.10. Uit de informatie over de door de lid-staten gehanteerde evaluatiecriteria blijkt dat er problemen zijn met de toegepaste methode en dat in sommige gevallen de technieken voor het uitvoeren van een economische analyse voor verbetering vatbaar zijn, vooral op milieugebied. Het Comité is het daarmee eens en is van mening dat die verbetering in cooerdinatie met de Commissie moet worden doorgevoerd om de efficiëntie van de projecten te vergroten.

3.11. Het Comité wijst erop dat de Commissie de ingediende projecten pas mag goedkeuren wanneer zij over alle relevante en noodzakelijke gegevens beschikt om ze te kunnen evalueren.

Voorts is het van oordeel dat de Commissie ook enige informatie zou moeten verstrekken over het percentage goedgekeurde projecten en over de redenen waarom zij bepaalde projecten niet heeft goedgekeurd. Dit zou de transparantie en de efficiëntie van de evaluatie en de selectie van de ingediende projecten ten goede komen.

3.12. Aangezien het Cohesiefonds pas kort geleden in werking is getreden, is het nog niet mogelijk zich een duidelijk beeld te vormen van de sociaal-economische gevolgen van de gefinancierde projecten. Het Comité is evenwel van oordeel dat daar in de toekomst terdege aandacht aan moet worden geschonken. Het dringt er dan ook op aan dat in de volgende jaarverslagen uitvoeriger wordt ingegaan op de toegepaste analysemethoden, met name bij het onderzoek naar de sociaal-economische gevolgen van de door het Cohesiefonds gefinancierde projecten. Bijzondere aandacht verdienen daarbij het concurrentievermogen, de economische groei en het scheppen van werkgelegenheid, gezien het hoge werkloosheidspercentage in sommige Cohesiefondslanden.

3.13. Voor een optimaal beheer van de middelen is het van essentieel belang dat toezicht wordt uitgeoefend op de projecten. De Commissie wekt in haar verslag de indruk dat de toezichtcomités op een efficiënte manier functioneren, maar uit de beschikbare informatie kan daarover niets met zekerheid worden geconcludeerd. Daar komt nog bij dat de toezichtcomités pas laat zijn opgericht en nog niet vaak bijeen zijn gekomen. Wel hebben de werkzaamheden van deze comités al aan het licht gebracht dat, in de loop van het eerste jaar, vele projecten na verloop van tijd zijn aangepast en vertraging hebben opgelopen, wat met name te wijten is aan het feit dat de meeste projecten pas in de laatste maanden van 1993 zijn ingediend.

In het aanvullende verslag blijft de informatie over de toezichtcomités beperkt tot één enkele lid-staat. Het Comité zou graag zien dat de Commissie in de volgende verslagen aangeeft hoe het toezicht in de diverse lid-staten geregeld is of geregeld gaat worden en in hoeverre de sociaaleconomische kringen daarbij betrokken zijn of gaan worden.

Het hoopt dat de Commissie de werking van de vier toezichtcomités - in elke lid-staat één - op de voet zal volgen en meer informatie zal verstrekken over de werkzaamheden van deze comités. Voorts wijst het erop dat behalve vertegenwoordigers van de regio's ook vertegenwoordigers van de sociaal-economische kringen in de toezichtcomités moeten worden opgenomen, wat tot nog toe niet het geval is.

Daar de toezichtcomités het enige middel zijn om de prioriteitenstelling van de Cohesielanden te kunnen beoordelen, spelen zij een cruciale rol en moeten zij op een ruime basis worden samengesteld.

3.14. De Commissie heeft maar relatief weinig controles ter plaatse uitgevoerd en uit de uitermate beperkte informatie daarover in het jaarverslag kunnen geen conclusies worden getrokken. Zo wordt met geen woord gerept over de beheers- en controlesystemen in de betrokken lid-staten, zodat het zeer moeilijk is zich een beeld te vormen van het verloop van de projecten. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan deze lacunes op te vullen, en met name te zorgen voor meer systematische controles.

3.15. Het Comité wijst erop dat de bepalingen betreffende de bestrijding van fraude en onregelmatigheden en de terugbetaling van ten onrechte toegekende steun strikt in acht dienen te worden genomen. Het constateert dat de Commissie geen enkel fraudegeval heeft vastgesteld. Het verzoekt de Commissie evenwel om in haar volgende jaarverslagen de nodige aandacht te besteden aan de verslagen die de lid-staten, overeenkomstig de desbetreffende bepalingen van de Verordening, over onregelmatigheden of tekortkomingen bij het beheer van de fondsen hebben opgesteld.

3.16. Ten slotte gaat de Commissie in haar jaarverslagen ook nog uitvoerig in op de diverse initiatieven die zij sinds de inwerkingtreding van het Cohesiefonds heeft genomen om aan de steunverlening de nodige bekendheid te geven. Dergelijke initiatieven, die passen in het kader van het streven naar transparantie, worden altijd geapprecieerd en zijn nooit toereikend. Het Comité verzoekt de Commissie hiermee door te gaan en haar inspanningen op dit vlak zo mogelijk nog op te voeren, zowel op nationaal als op regionaal en communautair niveau.

3.17. Het Comité pleit voor cooerdinatie met de Structuurfondsen en andere communautaire programma's (LIFE, transeuropese netwerken) en stelt met voldoening vast dat de Commissie zich op dit vlak grote inspanningen getroost, o.m. om overlappingen te voorkomen.

Ten slotte verzoekt het de Commissie nog om in haar volgende jaarverslagen duidelijker aan te geven of ook nog via andere EU-instrumenten steun is verleend aan de projecten die via het Cohesiefonds zijn gefinancierd.

3.18. Om de steunverlening doorzichtiger en de resultaten ervan beter bekend te maken, dringt het Comité er bij de Commissie op aan meer nadruk te leggen op maatregelen die de verspreiding van informatie moeten bevorderen. Het Comité is van oordeel dat ernaar moet worden gestreefd een zo ruim mogelijk publiek te bereiken. Het verslag over de periode 1993/1994 kan volgens het Comité als een stap in de goede richting worden beschouwd.

Brussel, 20 december 1995.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

C. FERRER

() PB nr. C 108 van 19. 4. 1993 en PB nr. C 133 van 19. 5. 1994.

() PB nr. C 393 van 31. 12. 1994.