Advies van het Economisch en Sociaal Comité over:

- het "Zesde jaarverslag over de Structuurfondsen 1994", en - de "De nieuwe programma's van de regio's in het kader van doelstelling 1 en 2 van het structuurbeleid van de Gemeenschap"

(96/C 295/11)

De Commissie heeft op 27 maart 1996 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Comité te raadplegen over het "Zesde jaarverslag over de Structuurfondsen 1994".

Het Comité heeft op 25 oktober 1995, overeenkomstig artikel 23 (derde alinea) van zijn Reglement van Orde besloten een advies op te stellen over "De nieuwe programma's van de regio's in het kader van doelstelling 1 en 2 van het structuurbeleid van de Gemeenschap".

De Afdeling voor regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening en urbanisme, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 25 juni 1996 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Christie, co-rapporteur de heer Quevedo Rojo.

Het Comité heeft tijdens zijn 337e Zitting (vergadering van 10 juli 1996) het volgende advies uitgebracht, dat met 93 stemmen vóór, 2 stemmen tegen, bij 2 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Dit advies gaat over twee Commissiedocumenten: "De nieuwe programma's van de regio's in het kader van doelstelling 1 en 2 van het structuurbeleid van de Gemeenschap" (doc. COM(95) 111 def.) en het "Zesde jaarverslag over de Structuurfondsen" (doc. COM(95) 583 def.).

1.2. Omdat in beide documenten nauw verwante onderwerpen worden behandeld, is besloten er één advies over op te stellen. In doc. COM(95) 111 def. behandelt de Commissie de wijzigingen die de Structuurfondsregelingen voor doelstelling 1 en 2 hebben ondergaan. In doc. COM(95) 583 def. wordt gedetailleerd ingegaan op de resultaten die deze herziening na één jaar heeft opgeleverd. Hieruit blijkt al wel dat de documenten inhoudelijk veel gemeen hebben.

1.3. Bovendien is het weinig zinvol een advies op te stellen over een Commissiemededeling die al meer dan een jaar geleden is gepubliceerd. Dit zou namelijk het geval zijn geweest als het Comité, conform zijn eerder genomen besluit, over doc. COM(95) 111 def. een initiatiefadvies had uitgebracht.

1.4. Beide documenten bestrijken een breed terrein en bevatten gedetailleerde informatie over het jaar waarin de herziene Structuurfondsregelingen zijn ingegaan. Een groot aantal van deze gegevens heeft betrekking op de aard van de nieuwe regelingen en op de resultaten die de Structuurfondsen naar verwachting in de periode 1994-1999 (1994-1996 voor doelstelling 2-steunverlening) in elke lid-staat zullen opleveren.

2. De context

2.1. De onderhavige documenten bieden het Comité de gelegenheid om zijn oordeel te geven over de manier waarop het structuurbeleid van de Unie zich sinds de ondertekening van het Verdrag betreffende de Europese Unie in het licht van de op EU-niveau vastgelegde doelstellingen heeft ontwikkeld. Opmerkelijk is in dit verband dat thans nog meer belang wordt gehecht aan de rol van de factor concurrentiekracht bij het bevorderen van de economische ontwikkeling van de Unie op de lange termijn, en dat ook meer nadruk wordt gelegd op het versnellen van de industriële omschakeling.

2.2. Beide documenten bevatten een heldere analyse van de Structuurfondsmaatregelen die tot doel hebben de kwaliteit van het bestaan en de werkgelegenheidssituatie in regio's met een ontwikkelingsachterstand (vooral doelstelling 1- en 2-regio's) te verbeteren. De meeste van deze maatregelen (inclusief de steunverlening in het kader van doelstelling 3 en 4) zijn erop gericht nieuwe economische activiteiten in gang te zetten in kansarme gebieden en het structurele aanpassingsproces te versnellen in regio's waar de traditionele sectoren in het slop zijn geraakt. De in deze beide documenten behandelde structuurmaatregelen vormen een belangrijk middel om van de Unie een open en concurrerende markt te maken. Bij het beoordelen van de bijdrage van de Structuurfondsen aan de Europese eenwording dient dan ook terdege rekening te worden gehouden met dit aspect.

2.3. Critici van de Structuurfondsen zijn geneigd alleen maar aandacht te besteden aan de aanzienlijke middelenoverdrachten waarmee het structuurbeleid gepaard gaat. Dit is spijtig, omdat in sommige gevallen de directe effecten van de Fondsen moeilijk exact zijn na te gaan, zoals uit de Commissiedocumenten duidelijk blijkt. In andere gevallen daarentegen - b.v. in regio's die doelstelling 1-steun ontvangen - is het wél mogelijk om de rechtstreekse invloed van de Fondsen, b.v. op de werkgelegenheid, te bepalen. Het Comité heeft in het verleden weliswaar enkele kanttekeningen geplaatst bij de uitvoering van de Structuurfondsenregeling, maar het vestigt er niettemin de aandacht op dat het ontbreken van kwantitatieve gegevens betreffende de directe effecten van de Structuurfondsen allerminst betekent dat deze tekort zouden schieten in hun belangrijkste functie, nl. het op gang brengen van een autonoom economisch ontwikkelingsproces in achtergebleven regio's.

2.4. Verder zij erop gewezen dat de structurele hulp aan achteropgeraakte regio's indirect ook de economie in andere EU-regio's ten goede komt, door het feit dat een deel van de structurele uitgaven in met name doelstelling 1-regio's een uitbreiding van de intracommunautaire handel tot gevolg heeft, waarvan de hele Unie dan weer de vruchten kan plukken.

2.5. Een van de belangrijkste pluspunten van de huidige Structuurfondsenregeling in vergelijking met de regeling van vóór 1988 is het feit dat tegenwoordig de nadruk wordt gelegd op een "bottom-up"-aanpak van de economische ontwikkeling van de regio's. Het Comité staat volledig achter deze nieuwe strategie van de Commissie, omdat hiermee een cruciale voorwaarde voor een efficiënte economische steunverlening aan de betrokken regio's wordt vervuld. Wil een dergelijke aanpak echter tot resultaten leiden, dan moeten lokale deskundigen en de economische en sociale partners een zo groot mogelijke inbreng krijgen. Anders bestaat het gevaar dat economische-ontwikkelingsplannen eerder op nationale dan lokale problemen worden toegesneden en dat te weinig steun wordt verleend voor programma's die van bijzonder belang zijn voor de economische ontwikkeling op lokaal niveau. Het Comité dringt er daarom nogmaals bij de lid-staten op aan om bij het uitwerken en uitvoeren van regionale economische plannen goed te luisteren naar de lokale economische en sociale partners. Dezen zijn namelijk het best in staat om de plaatselijke economische omstandigheden en behoeften te beoordelen en kunnen dan ook zeker een substantiële bijdrage leveren aan het welslagen van het structuurbeleid.

2.6. Hoewel de Structuurfondsen allereerst de economische en sociale samenhang moeten helpen versterken, spelen ze daarnaast ook een belangrijke rol bij de uitvoering van het communautaire industriebeleid. Krachtens artikel 130 van het Verdrag betreffende de Europese Unie dienen de communautaire en nationale overheidsinstanties de noodzakelijke voorwaarden te scheppen om de industrie in de Unie in staat te stellen het hoofd te bieden aan de internationale concurrentie; zo dienen zij de structurele aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand te versnellen, initiatieven ter bevordering van het ondernemingsklimaat (met name voor het MKB) te stimuleren, een gunstig klimaat voor samenwerking tussen ondernemingen te bevorderen en te zorgen voor een betere toepassing van de resultaten van het O& TO- en innovatiebeleid in de industrie.

2.7. De Commissie zet in haar zesde jaarverslag over de Structuurfondsen uitvoerig uiteen op welke manieren het structuurbeleid een concrete bijdrage levert aan de verwezenlijking van de doelstellingen van het communautaire industriebeleid. Dit aspect van de steunverlening via de Structuurfondsen mag bij de beoordeling van het effect van de Fondsen dan ook niet over het hoofd worden gezien. Met name in de periode tot de herziening van de Fondsen in 1999 moet men hier rekening mee blijven houden.

3. Inhoud van de Commissiedocumenten

3.1. Beide documenten gaan over de herziening van de Structuurfondsenregeling vlak vóór het ingaan van de programmeringsperiode 1994-1999. Voor de steunverlening in het kader van doelstelling 2 is de nieuwe programmeringsperiode opgedeeld in twee fasen van elk drie jaar: 1994-1996 en 1997-1999.

3.2. Bij de herziening van 1993 werd de lijn van de in 1988 doorgevoerde hervormingen doorgetrokken. Het belangrijkste streven was de in 1988 ingevoerde beginselen te consolideren en in versterkte mate toe te passen.

3.3. De grondbeginselen van de Structuurfondsenregeling (concentratie, partnerschap, additionaliteit en programmering) werden dus gehandhaafd, maar de Commissie heeft er wel naar gestreefd de regeling aan te passen aan de veranderde economische omstandigheden en in overeenstemming te brengen met de toegenomen strategische waarde van het Europees Sociaal Fonds (dat de steunverlening in het kader van de nieuwe doelstellingen 3 en 4 voor zijn rekening neemt). Verder werd doelstelling 5 herzien om herstructureringsmaatregelen in de visserijsector te kunnen ondersteunen. Ten slotte is met het oog op de toetreding van de nieuwe lid-staten op 1 januari 1995 een zesde doelstelling ingevoerd, nl. het aanpakken van de specifieke problemen van dunbevolkte gebieden.

3.4. Voor het overige werd met de herziening beoogd het structuurbeleid op een aantal specifieke - diverse keren door het Comité onder de aandacht gebrachte - punten bij te sturen. Daarbij dienen vooral de volgende doelstellingen te worden vermeld:

(a) vereenvoudiging van de programmeringsprocedures door de invoering van gecombineerde programmeringsdocumenten (GPD's), waardoor nu op basis van één enkel document tot structurele steunverlening kan worden overgegaan;

(b) een grondiger aanpak van toezicht en evaluatie (vooraf en achteraf);

(c) striktere naleving van het additionaliteitsbeginsel;

(d) meer aandacht voor het milieu-effect van de gefinancierde structuurmaatregelen;

(e) toepassing van het beginsel van gelijke kansen voor mannen en vrouwen bij de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsenregeling;

(f) ruimere inspraak van het Europees Parlement;

(g) uitbreiding van het partnerschap door inschakeling van de economische en sociale partners.

3.5. Het Comité spreekt eens te meer zijn steun uit voor deze pogingen van de Commissie om de regelgeving inzake de Structuurfondsen in overeenstemming te brengen met een aantal beginselen die binnen de Unie steeds meer opgeld doen en waarvoor het Comité in zijn adviezen geregeld een lans breekt.

3.6. Het zesde jaarverslag over de Structuurfondsen bestaat uit vijf hoofdstukken en sluit qua inhoud nauw aan bij de Commissiemededeling over de nieuwe regionale programma's.

3.7. In het eerste hoofdstuk wordt allereerst ingegaan op de plannen die de lid-staten hebben ingediend in het kader van de doelstellingen 1, 2, 3, 4, 5a en 5b. Vervolgens worden de communautaire initiatieven, de innoverende acties en de technische bijstand behandeld. De Commissie besteedt speciale aandacht aan de beoordeling vooraf van de programma's, d.w.z. aan de verwachte resultaten van de structurele steunverlening, met name in doelstelling 1-regio's.

3.8. Het tweede hoofdstuk gaat over de programmering en uitvoering van de begroting alsmede over de financiële controles die de Commissie uitvoert om na te gaan of de lid-staten de besteding van de structurele middelen wel op een efficiënte manier controleren. In dit hoofdstuk wordt ook ingegaan op de cooerdinatie tussen de Structuurfondsen en andere financiële instrumenten (het Cohesiefonds, de EIB, de EGKS, het EIF en het financieringsmechanisme van de EER) en op de complementariteit tussen het structuurbeleid en het communautaire beleid op andere terreinen.

3.9. In het derde hoofdstuk komen de gevolgen van de uitbreiding van de Unie voor het structuurbeleid aan bod.

3.10. Het vierde hoofdstuk gaat over de dialoog tussen de Commissie en de andere EU-instellingen en de diverse economische actoren in de Unie in het kader van het structuurbeleid. Hierbij wordt vooral aandacht besteed aan de dialoog met andere EU-instellingen en met de economische en sociale partners bij de voorbereiding van de programma's.

3.11. Het vijfde en laatste hoofdstuk bevat een overzicht - gestaafd met definitieve gegevens - van de steunverlening in de programmeringsperiode 1989-1993.

4. Opmerkingen

4.1. Het Comité vindt het een goede zaak dat bij de herziening van 1993 is voortgebouwd op het beginsel van prioritaire doelstellingen. Het acht deze aanpak van cruciaal belang voor het welslagen van het structuurbeleid en dringt er dan ook bij de Commissie op aan er strikt op toe te zien dat de maatregelen van de lid-staten bij deze doelstellingen aansluiten. Ook de Rekenkamer heeft er onlangs op gewezen dat de regelingen voor het toezicht op en de uitvoering van de structuurmaatregelen aangescherpt moeten worden. Het Comité sluit zich daarbij aan en stemt ook in met het voorstel van de Commissie om voor de beoordeling van regionale plannen onafhankelijke deskundigen in te schakelen.

4.2. Het beginsel van geografische concentratie wordt in de periode 1994-1999 iets minder strikt toegepast: in de periode 1989-1993 waren de Structuurfondsenregio's goed voor 43 % van de EU-bevolking, maar in de periode 1994-1999 is dit mede als gevolg van de Duitse eenwording 52 %. Het Comité acht het evenwel van cruciaal belang dat de Structuurfondsenmiddelen vooral worden ingezet in regio's die met een onmiskenbare ontwikkelingsachterstand kampen; het is van oordeel dat het concentratiebeginsel onder geen beding mag verwateren.

4.2.1. Het Comité begrijpt dat lid-staten er weinig voor voelen om niet langer in aanmerking te komen voor bepaalde onderdelen van de Structuurfondsenregeling. De Structuurfondsen zijn echter bedoeld om de economische en sociale samenhang in de Unie te versterken, wat alleen kan worden bereikt als het concentratiebeginsel strikt wordt geïnterpreteerd en toegepast.

4.3. Hoewel de Commissie volkomen terecht het scheppen van duurzame werkgelegenheid als een belangrijke prioriteit van het structuurbeleid bestempelt, mag nooit worden vergeten dat het op gang brengen van een economisch ontwikkelingsproces in achtergebleven of achteroprakende regio's uit de aard der zaak veel tijd in beslag neemt. Bij de toewijzing van de middelen uit de Structuurfondsen en bij het opstellen van de programma's waarvoor men steun uit de Structuurfondsen wil verkrijgen, mag het werkgelegenheidseffect dan ook niet het enige criterium zijn. Tal van regio's zullen namelijk nog lang financiële steun moeten krijgen voor programma's die hun economische ontwikkeling op de lange termijn ten goede komen (b.v. op het gebied van infrastructuur, onderwijs en opleiding), maar die op de korte termijn geen noemenswaardige gevolgen hebben voor de werkgelegenheid.

4.4. De vereenvoudiging van de procedures is volgens het Comité een goede zaak. De invoering van het gecombineerde programmeringsdocument, dat in een groot aantal gevallen de communautaire bestekken gaat vervangen, zal de steunverlening een stuk eenvoudiger en efficiënter maken.

4.5. De termijn voor de goedkeuring van de programma's is in vele gevallen overschreden door het feit dat de beoordeling van de programmeringsdocumenten nogal wat tijd in beslag nam. Dergelijke vertragingen zijn altijd betreurenswaardig, omdat de economisch zwakste sectoren een grote kans lopen het gelag te moeten betalen. Het is daarom belangrijk dat de lid-staten zich bij het indienen van hun programma's strikt aan de regels houden. Veel vertragingen lijken namelijk te zijn ontstaan doordat de ingediende programmeringsdocumenten niet aan de vastgestelde criteria voldeden.

4.5.1. Op lokaal niveau wordt nog altijd geklaagd over vertragingen bij de steunverlening zelf. Deze kunnen vooral voor het lokale MKB tot ernstige problemen leiden. De lid-staten en de Commissie moeten daarom zo spoedig mogelijk de nodige procedures invoeren om de structurele steunverlening snel en efficiënt te kunnen laten plaatsvinden.

4.6. Het blijft voor de Commissie een groot probleem ervoor te zorgen dat het additionaliteitsbeginsel wordt nageleefd. Hoewel de desbetreffende bepalingen zijn aangescherpt, lijken de lid-staten niet altijd even genegen om de vereiste informatie te verschaffen aan de hand waarvan de Commissie kan beoordelen of zij zich wel aan de regels houden. Het Comité dringt er dan ook bij de lid-staten op aan zodanige financiële praktijken in te voeren dat de Commissie duidelijk kan zien of het additionaliteitsbeginsel wordt nageleefd. Anders bestaat het gevaar dat betalingen worden gestaakt, in welk geval de inspanningen ten behoeve van de economische ontwikkeling van subsidiabele gebieden vergeefse moeite zouden zijn.

4.7. Ondanks de strengere regelgeving laat de toepassing van het partnerschapsbeginsel bij het uitwerken en uitvoeren van regionale-ontwikkelingsplannen in een aantal lid-staten nog steeds te wensen over, waardoor het structuurbeleid er in deze lid-staten zeker niet efficiënter op wordt. De Commissie dringt er terecht op aan om de economische en sociale partners een grotere rol te geven. Er is al wel vooruitgang geboekt, maar toch moeten volgens het Comité nog méér inspanningen worden geleverd om de diverse "partners" bij het ontwikkelen, uitvoeren en beoordelen van genoemde plannen te betrekken. De economische en sociale partners beschikken echter vaak niet over de technische expertise die nodig is om een volwaardige bijdrage aan het planproces te kunnen leveren. Daarom dringt het Comité er niet alleen op aan dat de lid-staten het partnerschapsbeginsel in acht nemen, maar ook dat de Commissie de mogelijkheid overweegt om de economische en sociale partners op lokaal niveau door middel van adequate programma's de nodige technische ondersteuning te bieden, zodat zij een volwaardige bijdrage aan het planproces kunnen leveren.

4.8. De Commissie eist terecht dat bij de beoordeling van ontwikkelingsplannen, communautaire bestekken en gecombineerde programmeringsdocumenten onafhankelijke externe deskundigen worden ingeschakeld. Dit is echter niet voldoende; ook voor het toezicht op de uitvoering van de plannen zou van de diensten van onafhankelijke deskundigen gebruik kunnen worden gemaakt. Het Comité pleit in dit verband voor de invoering van een regeling die het mogelijk maakt om permanent toezicht uit te oefenen, wat vooral van belang is bij plannen waarvan de doelstellingen niet zijn gekwantificeerd. Zo'n kwantificering is vrij gemakkelijk in het geval van doelstelling 1-steun, omdat hiermee relatief grote bedragen zijn gemoeid. Voor doelstelling 2-steun liggen de zaken echter anders, aangezien de bedragen hier meestal kleiner uitvallen. Onafhankelijke deskundigen zouden in deze gevallen een waardevolle bijdrage kunnen leveren aan de evaluatie achteraf van de plannen.

4.9. Het Comité zou graag zien dat de uitkomsten van de evaluatie van de resultaten van de steunverlening voortaan zo snel mogelijk worden gepubliceerd om beter, en met behulp van concrete cijfers, te kunnen reageren op de kritiek die vaak op de Structuurfondsen wordt geuit.

4.10. In het zesde jaarverslag worden gegevens eerder per lid-staat dan per regio gerangschikt (zie b.v. de tabellen 2, 9, 12 en 13). De Commissie zou bij elk onderwerp moeten bekijken welke gegevens - nationale óf regionale - het meest relevant zijn.

In dit zesde jaarverslag wordt vooral aandacht geschonken aan de te verwachten effecten van de structuurfondsen in de periode van 1994 tot 1999. Daarbij wordt uitgegaan van een uitstekende door de heer Beutel in april 1995 in opdracht van de Commissie uitgevoerde "input/output"-studie over de betekenis van de structuurfondsen voor de regio's van doelstelling 1. Het Comité hoopt dat de Commissie deze benadering de komende jaren verder zal uitbouwen door die analyse tot de overige doelstellingen uit te breiden en de vergelijking tussen de verwachte en de gebleken effecten te vergemakkelijken.

4.11. Het Comité wijst erop dat het structuurbeleid moet aansluiten bij de doelstellingen en prioriteiten van andere beleidsterreinen van de Unie, met name bij die van het milieubeleid. Zo vormen bijvoorbeeld sommige via de Structuurfondsen gefinancierde programma's een bedreiging voor het milieu (vooral programma's ter verbetering van de infrastructuur).

4.11.1. Verder is het ter wille van de samenhang binnen de Unie van groot belang dat voor het mededingingsbeleid (overheidssteun voor de industrie) en voor openbare aanbestedingen overal dezelfde regels blijven gelden. Ook is het zaak dat het structuurbeleid blijft stroken met het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en de doelstellingen hiervan helpt realiseren, omdat anders het gevaar bestaat dat plattelandsgebieden op den duur ontvolkt raken.

4.12. Het structuurbeleid lijkt eerder de verwerkende industrie dan de dienstensector - waarin verreweg het grootste gedeelte van de actieve beroepsbevolking van de hele Unie werkzaam is - ten goede te komen. Hoewel een gezonde en expanderende industrie indirect ook de dienstensector grote voordelen oplevert en via het structuurbeleid ook projecten op het gebied van toerisme en aanverwante terreinen worden gesteund, zou men er wellicht toch goed aan doen meer rechtstreekse steun voor investeringen in de dienstensector te verlenen indien kan worden aangetoond dat de betrokken lokale economieën daarbij gebaat zijn. Verder moet meer aandacht worden besteed aan de bijdrage die de dienstensector aan de ontwikkeling van regio's kan leveren; men denke in dit verband vooral aan activiteiten in het kader van de informatiemaatschappij en in andere high tech-sectoren.

4.12.1. Vele bedrijven in de dienstensector, en met name vele high tech-bedrijven, behoren tot de categorie van kleine en middelgrote ondernemingen. Hoewel de structurele steunverlening aan het MKB in de huidige programmeringsperiode zal verdubbelen ten opzichte van de periode 1988-1993 en hoewel een aantal communautaire initiatieven specifiek op deze sector is gericht, pleit het Comité toch voor extra steun ten behoeve van het MKB omdat de Unie het ook in de toekomst voor het scheppen van werkgelegenheid vooral van deze sector zal moeten hebben. Daarom moeten zowel startende als al wat langer bestaande bedrijven substantieel gesteund worden.

4.13. Krachtens de in 1994 ingegane regeling bestrijkt de steunverlening aan doelstelling 2-regio's twee perioden van elk drie jaar en die aan doelstelling 1-regio's een aaneengesloten periode van zes jaar. Het Comité gaf eerder al te kennen weinig te voelen voor zo'n driejarige periode en er eerder een nadeel dan een voordeel in te zien, omdat er voor het bereiken van echte resultaten meer tijd nodig is. Sinds de Europese Raad van Madrid is het echter duidelijk geworden dat de Commissie kennelijk niet van plan is de selectiecriteria voor doelstelling 2-regio's na de eerste periode van drie jaar te wijzigen. Dit stemt het Comité zeer tevreden, omdat het voor doelstelling 2-regio's, net als voor doelstelling 1-regio's, van het grootste belang is dat de continuïteit van de steunverlening zo weinig mogelijk in het gedrang komt. Het is heel wel mogelijk dat het risico, niet langer voor steun in aanmerking te zullen komen, de ontwikkeling van sommige doelstelling 2-regio's heeft afgeremd.

Brussel, 10 juli 1996.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité C. FERRER