MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT - Naar een geïntegreerde Europese spoorverkeersruimte

Inhoud

Inleiding: Kader van het witboek en noodzaak van een nieuw pakket maatregelen voor het spoor

1. Vijf voorstellen om spoedig tot een geïntegreerde Europese spoorverkeersruimte te komen

1.1. Ontwikkeling van een gemeenschappelijke benadering van de spoorveiligheid

1.2. Aanvulling van de basisprincipes van interoperabiliteit

1.3. Creëren van een doeltreffend besturingsinstrument: het Europees Spoorwegbureau

1.4. Verduidelijking van de rol van de Gemeenschap ten aanzien van de OTIF.

1.5. Totstandbrenging van de interne markt voor de goederenvervoersdiensten per spoor

Lijst van maatregelen voorgesteld in het huidige pakket maatregelen:

2. Suggesties om de spoorwegmarkt dynamischer te maken en de kwaliteit te verbeteren: maatregelen voor de toekomst

2.1. Voorwaarden voor het succes van het goederenvervoer per spoor

2.2. Ontwikkeling van internationaal passagiersvervoer van hoge kwaliteit

Lijst van voorgenomen maatregelen

BIJLAGE 1: Beleidslijnen ter verbetering van de prestaties van het Europese goederenvervoer per spoor

Ontwikkelingen en tekortkomingen op de markt voor het goederenvervoer per spoor

Verontrustende verslechtering van de prestaties en de kwaliteit van het goederenvervoer per spoor

Overwinnen van barrières voor de toetreding tot de markt voor het goederenvervoer per spoor

Een kwalitatief goede infrastructuur verschaffen voor een beter presterend goederenvervoer per spoor in Europa

Verbetering van de milieuprestaties van het goederenvervoer per spoor

BIJLAGE 2: Situatie van het internationaal passagiersvervoer per spoor

Het bestaande communautair juridisch kader

Huidige marktsituatie voor het internationale passagiersvervoer per spoor

Verbetering van de kwaliteit van het internationaal passagiersvervoer

Afkortingenlijst

Inleiding: Kader van het witboek en noodzaak van een nieuw pakket maatregelen voor het spoor

Het voornaamste doel van de Europese Raad van Stockholm en die van Göteborg was met de presentatie van een tweede pakket maatregelen voor het einde van het jaar 2001 de hervorming van de Europese spoorwegsector voort te zetten.

Deze richtsnoeren zijn uitgewerkt in het op 12 september 2001 door de Commissie goedgekeurde Witboek "Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen" [1].. De revitalisatie van de spoorwegsector vormt een wezenlijk onderdeel van de strategie van het door de Commissie voorgestelde nieuwe evenwicht tussen vervoersmodaliteiten.

[1] COM(2001)370. Zie met name het actieprogramma blz. 115 en hoofdstuk IB "impuls voor het spoor".

Nu is de door het Witboek gepresenteerde balans op zijn zachtst gezegd tegenstrijdig. Het spoor verliest nog steeds marktaandelen, en de kwaliteit van het goederenvervoer blijft zeer ontoereikend, en wordt in bepaalde gevallen zelfs slechter. Het meest zorgwekkend is ongetwijfeld de situatie van het goederenvervoer per spoor, daar zijn aandeel in het geheel van vervoersmodaliteiten nu nog maar 8% bedraagt in vergelijking met 21% in 1970, en in het vervoer over land 14% in vergelijking met 35%. Ondanks verschillende positieve ervaringen, variërend van de ontwikkeling van nieuwe initiatieven op de markt tot de herstructurering van historische spoorwegondernemingen in verscheidene lidstaten, blijft het tempo van de veranderingen achter bij de inspanningen.

Daarom stelt het Witboek een ambitieus actieprogramma voor dat zich toespitst op drie soorten maatregelen om de spoorwegsector te revitaliseren.

- Allereerst moet een rechtvaardig tarievenkader worden ingesteld voor alle vervoersmodaliteiten, waarmee de meest milieuvriendelijke modaliteiten kunnen worden opgewaardeerd.

- Vervolgens moet de ontwikkeling van het trans-Europese vervoersnetwerk worden voortgezet, waarbij de prioriteit duidelijk bij het spoor ligt en de nadruk wordt gelegd op het opheffen van de spoorwegknelpunten en het toevoegen van nieuwe grote spoorwegprojecten aan de lijst voorrangsprojecten van Essen, zonder de verbetering van de toegankelijkheid van de perifere regio's en de regio's met een geografische handicap uit het oog te verliezen.

- Ten slotte moet de aanleg van een juridisch en technisch geïntegreerde Europese spoorverkeersruimte tot een goed einde worden gebracht.

De in deze mededeling voorgestelde maatregelen hebben betrekking op dit laatste aspect van het actieprogramma.

Een essentiële etappe onderweg: de uitvoering van het infrastructuurpakket

De hieronder gepresenteerde maatregelen veronderstellen de onverwijlde invoering van het kader voor het "infrastructuurpakket" dat is opgesteld in de richtlijnen 2001/12/EG, 2001/13/EG en 2001/14/EG [2], die op 15 maart 2001 in werking zijn getreden en uiterlijk 15 maart 2003 moeten zijn omgezet.

[2] PBEG L 75 van 15 maart 2001.

Deze richtlijnen hebben betrekking op de verduidelijking van de taken en verantwoordelijkheden van de actoren, namelijk de spoorwegondernemingen die zijn belast met de vervoersactiviteiten, de infrastructuurbeheerders die zijn belast met het ontwikkelen van de infrastructuren en het verschaffen van toegang onder duidelijke en passende voorwaarden, en ten slotte de toezichthoudende instanties die zijn belast met de arbitrage in geval van mogelijke conflicten tussen spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders. De relatie tussen deze drie polen moet zijn ingebed in een kader dat garant staat voor de transparantie van de aan de exploitanten ter beschikking gestelde informatie, de rechtszekerheid van de contractuele relaties en de neutraliteit van de essentiële functies van het verlenen van vergunningen aan spoorwegondernemingen, de toewijzing van infrastructuurcapaciteit en de heffing van gebruiksrechten voor de infrastructuur. Dit zijn de minimale voorwaarden om de bestaande exploitanten in staat te stellen pan-Europese diensten op te zetten en geïnteresseerde nieuwe exploitanten in staat te stellen de exploitatie van spoorwegdiensten ter hand te nemen.

Bovendien moeten de financiële relaties tussen de verschillende activiteiten duidelijk worden vastgelegd aan de hand van een doeltreffende scheiding van de boeken, waardoor de spoorwegondernemingen een beter inzicht hebben in de kosten van hun activiteiten en kruissubsidiëringen van hun activiteiten kunnen voorkomen. Een dergelijke heldere boekhouding is wel het minste wat de Europese belastingbetalers, die zien dat er elk jaar 35 miljard euro in het Europese spoorwegsysteem wordt gestoken in de vorm van investeringen in infrastructuren en compensaties voor openbaredienstverplichtingen, mogen verwachten. Ook hier is transparantie een vereiste.

Daarvoor zal het juridische kader moeten zorgen, enerzijds door de heldere regelgeving in de Europese richtlijnen die de staten zo snel mogelijk in hun nationale wetgeving moeten omzetten, waarbij zij dezelfde helderheid moeten garanderen, en anderzijds door de invoering van communautaire mededingingsregels betreffende overheidsondernemingen en staatssteun.

Bovendien voorziet Richtlijn 2001/12/EG in invoering door de Commissie van een systeem voor het permanent observeren van de ontwikkeling van de Europese spoorwegsector.

De Commissie heeft dus de basis gelegd voor een systeem van toezicht op de spoorwegmarkt dat is gebaseerd op het permanent volgen van de statistieken en relevante indicatoren waarmee de tendensen in de ontwikkeling van de sector die het resultaat zijn van reeds getroffen maatregelen snel kunnen worden gedetecteerd.

Dit systeem, dat is opgesteld met de lidstaten en alle actoren binnen de spoorwegsector, vormt een kostbaar instrument om te kunnen beoordelen in welk tempo de spoorwegsector zich aanpast aan zijn nieuwe Europese omvang. Het zal vanaf begin 2002 tot de kandidaat-lidstaten worden uitgebreid. Het zal kunnen dienen ter ondersteuning van de voorgestelde nieuwe maatregelen in dit nieuwe pakket en ter verzekering van de follow-up daarvan in het veld.

Nog op te vullen lacunes van het juridische en technische kader

De ontoereikende interoperabiliteit van het Europese netwerk is een van de belangrijkste hindernissen voor de verrichting van pan-Europese diensten, in het bijzonder voor het goederenvervoer. Sinds het begin van de jaren negentig houdt de Europese Gemeenschap zich daarmee intensief bezig, te beginnen met het in ontwikkeling zijnde hogesnelheidsnetwerk. Het feit dat de technische specificaties inzake interoperabiliteit voor het hogesnelheidsspoor binnenkort zullen worden aangenomen, het resultaat van vijf jaar werk van honderden deskundigen uit de spoorwegindustrie, spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders die in actie zijn gekomen naar aanleiding van Richtlijn 96/48/EG, betekent dat de omzetting van deze expertise naar het conventionele spoorwegnet met vertrouwen tegemoet kan worden gezien. Met de aanname van Richtlijn 2001/16/EG door de Raad en het Europees Parlement werd het mogelijk de noodzakelijke technische werkzaamheden, die momenteel gaande zijn, onmiddellijk op gang te brengen.

De besprekingen in de Raad en het Europees Parlement over het infrastructuurpakket en de interoperabiliteit van het conventionele spoor, evenals de ervaring die is opgedaan met de ontwikkeling van de technische specificaties inzake interoperabiliteit voor het hogesnelheidsspoor, hebben een aantal lacunes blootgelegd die een doeltreffende invoering van de vastgestelde regels ernstig kunnen schaden. De complexiteit van de spoorwegsector, die nog te veel lijdt onder het conservatisme en protectionisme uit een vorige eeuw, moet immers met kracht worden aangepakt. Het spoor heeft weliswaar een lange geschiedenis achter zich, en kan zich beroepen op de lange levensduur van infrastructuren en uitrustingen, maar als we het spoor een kans willen geven in de nieuwe Europese samenstelling, dan moeten we ervoor zorgen dat het spoor ervan doordrongen raakt dat er haast geboden is, en een kader instellen waarbinnen het spoor dynamischer kan zoeken naar oplossingen voor problemen die weliswaar moeilijk zijn, maar niet onoverkomelijk als de juiste mechanismen worden gehanteerd.

In die context lijkt het noodzakelijk het reeds bestaande kader op de volgende gebieden aan te vullen:

- de spoorveiligheid, die momenteel gebaseerd is op nationale regels die op verschillende niveaus of door de ondernemingen zelf zijn uitgeschreven, moet worden verzekerd door overheidsregels die voor iedereen begrijpelijk zijn, en de huidige nationale systemen zouden zich moeten bewegen in de richting van een wederzijdse erkenning of een Europese harmonisatie;

- interoperabiliteit veronderstelt deelname van alle betrokken actoren om optimale specificaties te kunnen vaststellen en een doeltreffende toepassing daarvan te kunnen verzekeren; zij is nu beperkt tot het trans-Europese netwerk en moet zich kunnen uitbreiden tot het hele spoorwegnet waarop op uiterlijk 15 maart 2008 de vrije toegankelijkheid voor de verrichting van internationale vrachtvervoersdiensten verzekerd moet zijn;

- de doeltreffende invoering van de regels met betrekking tot veiligheid en interoperabiliteit vraagt om het instellen van snelle interventiesystemen in geval van afwijkende meningen tussen de verschillende nationale bevoegde instanties op die gebieden, om te kunnen streven naar de meest adequate oplossingen voor de problemen die de internationalisering van de spoorwegactiviteiten met zich meebrengt; dat is de taak van het spoorwegbureau, dat de constante drijfveer moet zijn achter de voortgang van de harmonisatie van regelgeving ten aanzien van techniek en veiligheid;

- de toetreding van de Gemeenschap tot de OTIF (Intergouvernementele organisatie voor het internationale spoorwegvervoer), daar deze organisatie juridische regels kan opstellen die een nuttige aanvulling vormen op het communautaire systeem en/of de uitbreiding van dit systeem naar andere Europese en niet-Europese landen verzekeren;

- de verruiming van de rechten van toegang tot de infrastructuur voor binnenlandse vrachtdiensten om het verkeer met lege wagons tot een strikt minimum te beperken;

- het openstellen van de markt voor internationale passagiersdiensten, rekening houdend met de bestaande connectie tussen deze diensten en de openbaredienstverplichtingen die van toepassing zijn op de nationale en grensoverschrijdende diensten;

- de bevestiging van de kwaliteit van de te leveren diensten door middel van de erkenning van rechten en verplichtingen van klanten jegens de spoorwegondernemingen.

Reikwijdte van deze mededeling en de geformuleerde voorstellen

Deze mededeling bestaat uit twee delen:

- in het eerste deel, "vijf voorstellen om spoedig tot een geïntegreerde Europese spoorverkeersruimte te komen", komen op een samenhangende wijze en puntsgewijs alle wetgevende maatregelen aan bod die de Commissie in dit pakket voorstelt: vijf voorstellen in totaal, die een geheel vormen. Het gaat om (1) het voorstel voor een richtlijn betreffende de veiligheid, (2) wijzigingen van de richtlijnen ten aanzien van de interoperabiliteit van het hogesnelheidsspoor en het conventionele spoor, (3) voorstel voor een verordening inzake het Europees bureau voor de veiligheid en interoperabiliteit van spoorwegen, (4) een voorstel voor een aanbeveling voor een besluit van de raad houdende machtiging van de Commissie te onderhandelen over de voorwaarden voor de toetreding van de Gemeenschap tot het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (COTIF) en (5) wijzigingen van richtlijn 91/440 om de toegangsrechten tot de spoorweginfrastructuur uit te breiden naar de binnenlandse vrachtdiensten;

- het tweede deel, "suggesties om de spoorwegmarkt dynamischer te maken en de kwaliteit te verbeteren: maatregelen voor de toekomst", bevat analyses van de situatie van het goederenvervoer per spoor en het internationaal passagiersvervoer, die de Commissie ertoe hebben gebracht te overwegen later maatregelen met een wetgevend karakter en andere niet-dwingende maatregelen te treffen om de kwaliteit van de diensten en de aantrekkingskracht van het spoorwegvervoer in het algemeen te verbeteren. Deze maatregelen vloeien rechtstreeks voort uit het Witboek "Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen" [3]..

[3] COM(2001)370.

Alle voorgestelde of overwogen maatregelen in de spoorwegsector moeten natuurlijk samengaan met andere maatregelen die deel uitmaken van andere voorschriften die in deze mededeling verder niet aan de orde komen, zoals de communautaire programma's ter bevordering van de trans-Europese spoorwegnetwerken (TEN-begrotingen, maatregelen van structuurfondsen met inbegrip van het Cohesiefonds en ISPA, en EIB-leningen), onderzoek en ontwikkeling (5e en 6e kaderprogramma), intermodaal vervoer (Marco Polo) en andere maatregelen ten aanzien van andere vervoersmodaliteiten, in het bijzonder de heffingen op het gebruik van wegeninfrastructuren. Ten slotte zijn de spoorwegsystemen van de kandidaat-lidstaten volledig meegenomen bij het ontwerpen van alle voorgestelde maatregelen.

* * *

1. Vijf voorstellen om spoedig tot een geïntegreerde Europese spoorverkeersruimte te komen

1.1. Ontwikkeling van een gemeenschappelijke benadering van de spoorveiligheid

1.1.1. Veiligheid in een geïntegreerde ruimte: noodzaak van een gemeenschappelijke benadering

Sinds met Richtlijn 91/440/EEG de eerste stappen in de richting van een interne markt voor railvervoersdiensten werden gezet, is het duidelijk dat veiligheid een van de belangrijkste obstakels is op weg naar een verdere openstelling van de markt. Verschillen in voorschriften op het gebied van spoorwegveiligheid en uiteenlopende nationale veiligheidseisen zijn de belangrijkste redenen waarom het internationale railvervoer nog altijd op de oude manier wordt beheerd, namelijk door nationale exploitanten die aan de landsgrenzen zowel treinen als verantwoordelijkheden overdragen.

Door middel van de richtlijnen betreffende interoperabiliteit, dat wil zeggen Richtlijn 96/48/EG (betreffende het hogesnelheidsspoorwegsysteem) en Richtlijn 01/16/EG (betreffende het conventionele spoorwegsysteem), werden er essentiële eisen op het gebied van veiligheid op het niveau van subsystemen gedefinieerd en nader gespecificeerd door technische specificaties inzake interoperabiliteit (TSI). De TSI's zijn echter niet van toepassing op het bestaande spoorwegmaterieel en hebben geen betrekking op algemene veiligheidseisen en beheers- en regelgevingsaspecten.

Richtlijn 95/18/EEG (betreffende vergunningen) en Richtlijn 95/19/EEG, die onder meer betrekking heeft op de veiligheidscertificering van spoorwegondernemingen, droegen niet veel bij tot verbetering van de situatie. Deze richtlijnen bepalen dat er een EU-vergunning zou moeten worden verstrekt en dat deze zou kunnen worden gecombineerd met nationale veiligheidscertificaten die de verschillende grondgebieden omvatten waarop een spoorwegonderneming haar diensten aanbiedt. Er zijn echter maar weinig, zo niet helemaal geen voorbeelden van spoorwegondernemingen die internationale diensten verlenen volgens de bepalingen van de richtlijnen.

Het infrastructuurpakket (Richtlijnen 01/12/EG, 01/13/EG en 01/14/EG) introduceerde slechts kleine aanpassingen aan het kader van veiligheidsregelgeving door de lidstaten te verplichten hun verantwoordelijkheid te nemen ten aanzien van het voorschrijven en handhaven van veiligheidsvoorschriften en -normen en ten aanzien van het waarborgen dat ongevallen aan onderzocht zullen worden. Toen in december 1999 binnen de Raad overeenstemming werd bereikt over het infrastructuurpakket, kondigde de Commissie vervolgens aan voornemens te zijn het wetgevende kader te voltooien met een richtlijn over spoorwegveiligheid.

Momenteel is er sprake van verschillende nationale benaderingen van spoorwegveiligheid, van verschillende doelen en verschillende toegepaste methoden. Technische normen en eisen aan de organisatie van personeel en management verschillen van lidstaat tot lidstaat en het proces van goedkeuring van rollend materieel of van certificering van personeel of spoorwegondernemingen is nog niet aangepast aan de behoeften van een geïntegreerd Europees spoorwegsysteem. Ofschoon er veel veiligheidseisen zijn die voortkomen uit technische en operationele verschillen tussen de netten, bestaat er in de sector ook een gebrek aan begrip van de verschillende nationale benaderingen en soms is er ook wederzijds wantrouwen dat zijn oorsprong vindt in een gebrek aan kennis en een tekort aan transparantie.

De herstructurering van de spoorwegen in Europa heeft geleid tot de scheiding van functies tussen beheerders van infrastructuur en spoorwegondernemingen; een proces dat nog steeds gaande is. Veel regelgevende functies zijn van de spoorwegactoren zelf overgegaan op openbare instanties, hetgeen ook snelle veranderingen heeft teweeggebracht in de wijze waarop veiligheid binnen de sector in regelgeving opgenomen en beheerd wordt. Tijdens deze overgang is het van essentieel belang dat de rol van de verschillende actoren helder gedefinieerd wordt en dat de verantwoordelijkheden voor het creëren van veiligheidsregelgeving en voor het beheer en de handhaving van veiligheid op een vergelijkbare en geharmoniseerde wijze in Europa worden herverdeeld.

Het railvervoer in Europa boekt over het algemeen zeer goede resultaten op het gebied van veiligheid, met name in vergelijking met de belangrijkste concurrerende tak van vervoer, namelijk het wegvervoer. De invoering van gecentraliseerde verkeersleiding, automatische treinbeïnvloeding, rijtuigen die beter bestand zijn tegen botsingen, en moderner veiligheidsbeleid hebben in de afgelopen dertig jaar het aantal doden bij spoorwegongevallen aanzienlijk verminderd. Het gemiddeld aantal passagiers dat in de lidstaten bij treinongevallen om het leven komt, ligt bij ongeveer 100 per jaar en het totale aantal doden (hoofdzakelijk inzittenden van auto's op overwegen) is ca. 800-900. Ter vergelijking: in het gewone wegverkeer sterven jaarlijks meer dan 40.000 mensen.

Veiligheidsniveaus van het railvervoer vergeleken met andere vervoerswijzen

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

"Exposure data for travel risk assessment: current practice & future needs in the EU", ETSC, Brussel, 1999

Maar ongelukken gebeuren en wanneer ze gebeuren, komen de zwakke kanten van de spoorwegveiligheid aan het licht en blijkt welke mogelijkheden er nog zijn om de risico's te beperken. Dat de invloed op de publieke opinie van ongevallen met treinen waarbij meerdere doden vallen, groot is, moge duidelijk zijn en de beelden van de ongevallen bij Eschede (Duitsland) en Ladbroke Grove (Paddington Station, Verenigd Koninkrijk) herinneren ons eraan welke catastrofale gevolgen menselijke fouten of technische gebreken in het railvervoer kunnen hebben. In een maatschappij waar dergelijke ongevallen steeds minder worden getolereerd, dient er alles aan te worden gedaan om de risico's verder terug te dringen, zonder de concurrentiepositie van de vervoerstak in gevaar te brengen. Met de opkomende interne markt voor railvervoersdiensten en de levering van spoorwegmaterieel dienen dergelijke inspanningen op Europees niveau te worden gecoördineerd en geharmoniseerd.

1.1.2. Voorstel voor een richtlijn betreffende de spoorveiligheid

De voorgestelde richtlijn betreffende bestuursrechtelijke bepalingen inzake veiligheid en onderzoek van ongevallen en incidenten op het spoorwegnet van de Gemeenschap stelt vier belangrijke probleemgebieden aan de orde die verband houden met de ontwikkeling van veilige spoorwegen in Europa. In de richtlijn wordt uitgegaan van een geleidelijke benadering van harmonisering en de ontwikkeling van gemeenschappelijke principes, waarbij rekening wordt gehouden met de grote verschillen die tussen de lidstaten bestaan.

De eerste en belangrijkste taak in de zich ontwikkelende herstructurering van de Europese spoorwegen bestaat uit de modernisering en harmonisering van de structuur van de veiligheidsregelgeving en van de inhoud van veiligheidsvoorschriften in de lidstaten en op Europees niveau. Hiermee moet gewaarborgd worden dat verantwoordelijkheden op gemeenschappelijke wijze worden vastgesteld en verdeeld en dat de veiligheid gedurende het herstructureringsproces gegarandeerd is. De richtlijn stelt dat infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen de directe en operationele verantwoordelijkheid dragen voor de veiligheid op de spoorwegnetten en voor de risicobeheersing. De richtlijn schrijft de oprichting voor van instanties in de lidstaten, die verantwoordelijk zijn voor de regeling van en het toezicht op de veiligheid, en regelt hun coördinatie op Europees niveau. In de richtlijn wordt een gemeenschappelijk minimumtakenpakket voor deze instanties geschetst.

Door toepassing van de geleidelijke aanpak stelt de richtlijn procedures vast voor de ontwikkeling van gemeenschappelijke inspectie- en beoordelingsmethoden, gemeenschappelijke veiligheidsmethoden (GVM). De richtlijn zorgt voor een mechanisme voor de overgang naar gemeenschappelijke veiligheidsvoorschriften door middel van een kennisgevingsprocedure, hetgeen Europese aanvaarding van nieuwe nationale veiligheidsvoorschriften vereist.

Het tweede probleem dat door de richtlijn aan de orde wordt gesteld, is de verwijdering van belemmeringen ten behoeve van een verdere openstelling van de markt en de totstandbrenging van een gemeenschappelijk Europees spoorwegsysteem. Het veiligheidscertificaat, dat aan een spoorwegonderneming wordt toegekend voor exploitatie van een specifiek net, wordt nog steeds erkend als het middel om toegang tot infrastructuur te bereiken. In deze richtlijn wordt het concept verder ontwikkeld door de invoering van gemeenschappelijke eisen voor en gemeenschappelijke elementen van een veiligheidsbeheersysteem dat ook door infrastructuurbeheerders moet worden ingevoerd.

Met een gemeenschappelijk veiligheidsbeheersysteem voor spoorwegexploitatie zou een certificaat dat in de ene lidstaat afgegeven wordt en dat dus het veiligheidsbeheersysteem van een bepaalde spoorwegonderneming aanvaardt, zou binnen de hele Gemeenschap geldig moeten zijn voor gelijkwaardig railvervoer. Daarnaast zou de spoorwegonderneming ook nog moeten verklaren de intentie te hebben nationale voorschriften na te leven en voor elk van de netten die zij zou willen exploiteren, goedkeuring moeten verkrijgen voor het gebruik van het rollend materieel en personeel.

Voor de totstandbrenging van het Gemeenschappelijke Europese spoorwegsysteem is het evenzeer belangrijk om het vertrouwen tussen actoren op de markt en tussen lidstaten te vergroten. Te dien einde introduceert de richtlijn een mechanisme voor de aanvaarding van gemeenschappelijke veiligheidsdoelen (GVD) waaraan alle spoorwegsysteem zouden moeten kunnen voldoen. De gemeenschappelijke veiligheidsmethoden (GVM) zullen ook gebruikt worden om te beoordelen of de doelen gehaald zijn.

Het derde probleemgebied waarop de richtlijn zich richt, heeft betrekking op transparantie, voorlichting en de toepassing van eerlijke rechtsbedeling in de spoorwegregelgeving. De wereld van de oude monopolistische staatsspoorwegen was in vele opzichten een gesloten wereld. De spoorwegen waren overwegend zelfregulerend en het werd niet echt nodig geacht om het publiek voor te lichten over veiligheid en om transparante beslissingsregels toe te passen. Met een open markt en regelgeving door openbare instanties zullen meer eisen aan de spoorwegsector worden gesteld. De sector moet zich in dezelfde richting ontwikkelen als andere takken van vervoer.

De richtlijn introduceert gemeenschappelijke principes voor besluitvorming door de spoorweginstanties, vereist de beschikbaarheid van voorschriften en regelgeving, geeft instructies voor dienstregelingen en stelt bepalingen verplicht op basis waarvan actoren tegen alle beslissingen beroep kunnen aantekenen.

De richtlijn stelt gemeenschappelijke veiligheidsindicatoren (GVI) vast die verder zullen worden ontwikkeld via de procedure van het comité. Deze indicatoren zullen het mogelijk maken de ontwikkeling van de spoorwegveiligheid in de lidstaten en op communautair niveau te bewaken. Spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders zullen verplicht zijn jaarverslagen over de ontwikkeling van veiligheid in te dienen bij hun nationale veiligheidsinstantie, die op haar beurt elk jaar een rapport moet publiceren en ter beschikking moet stellen aan het Europese Spoorwegbureau. Hierdoor zal de gesloten structuur verder worden geopend en zullen alle actoren ervaringen kunnen delen en vertrouwen kunnen winnen.

Het vierde gebied waarop de richtlijn zich richt, is onderzoek van ongevallen en incidenten. Gebleken is dat er tussen de verschillende lidstaten grote verschillen bestaan op het gebied van wetgeving over ongevallenonderzoek. In veel gevallen worden ongevallen nog steeds onderzocht door de nationale staatsspoorwegen of door de politie, terwijl er in sommige lidstaten onafhankelijke instanties voor ongevallenonderzoek in het leven zijn geroepen. Onder invloed van wetgeving voor ongevallenonderzoek in de luchtvaart, op communautair niveau vastgelegd krachtens Richtlijn 94/56/EG, neigen veel lidstaten ook voor andere takken van vervoer naar onafhankelijk ongevallenonderzoek en gaan in sommige gevallen over tot de oprichting van multimodale onderzoeksraden naar het voorbeeld van de National Transportation Safety Board (NTSB) in de Verenigde Staten.

De totstandbrenging van een gemeenschappelijke markt voor railvervoer en spoorwegmaterieel maakt het belangrijker om informatie te delen en lessen te leren uit ongevallen en incidenten. Technische gebreken en operationele en beheersmatige tekortkomingen zouden veel eenvoudiger vastgesteld en voorkomen kunnen worden wanneer informatie binnen de sector beschikbaar zou zijn en zou worden verspreid. Om dit te bereiken, is het belangrijk dat het veiligheidsonderzoek wordt gescheiden van het gerechtelijk (politie-)onderzoek. Het veiligheidsonderzoek richt zich op het vaststellen van kernoorzaken om te voorkomen dat zoiets nog eens voorkomt, terwijl het politieonderzoek zich richt op het vinden van de persoon die een strafbaar feit heeft begaan, voorzover daarvan al sprake is. Deze twee typen onderzoek houden zich bezig met verschillende problemen, passen verschillende methoden toe en vergen van onderzoekers verschillende vaardigheden. Als zij niet gescheiden worden gehouden, wordt er uit ongevallen en incidenten nooit naar behoren lering getrokken.

Omwille van het vertrouwen van het publiek in een veiligheidsonderzoek en omwille van het vertrouwen van de betrokken partijen, moet het onderzoek worden uitgevoerd door een onafhankelijke instantie. Omdat de kernoorzaken van een ongeval vaak kunnen worden herleid tot het kader van veiligheidsregelgeving, moet de onderzoeksinstantie ook onafhankelijk zijn van de regelgever op het gebied van veiligheid. De richtlijn omschrijft de principes voor verplicht onderzoek naar ernstige ongevallen en incidenten boven een vastgesteld drempelniveau en schrijft de totstandbrenging voor van onafhankelijke onderzoeksinstanties in de lidstaten.

De veiligheidsrichtlijn mag niet worden gezien als een afzonderlijk stuk wetgeving. De richtlijn zet op systeemniveau voort wat de richtlijnen betreffende interoperabiliteit op het niveau van subsystemen hebben geïntroduceerd en vertrouwt op hetzelfde comité als wordt gebruikt voor de ontwikkeling van de TSI's. Interoperabiliteit en veiligheid zullen dus op consistente en samenhangende wijze worden ontwikkeld. De geleidelijke aanpak is vergelijkbaar met de aanpak die werd ingevoerd door Richtlijn 01/16/EG betreffende interoperabiliteit van het conventionele trans-Europese spoorwegsysteem en zal sterk afhangen van steun door de actoren van de sector en door het in ditzelfde pakket voorgestelde Europese Spoorwegbureau. De overgang van nationale spoorwegnetten naar een gemeenschappelijk Europees spoorwegsysteem vergt tijd en aanzienlijke inspanningen van al diegenen die bij de ontwikkeling betrokken en in de ontwikkeling geïnteresseerd zijn. Met een gelijktijdige groei van de prestatie op de markt en de veiligheidsprestaties zal het railvervoer worden versterkt en de mogelijkheid krijgen zijn inherente voordelen op de vervoersmarkt te benutten.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.2. Aanvulling van de basisprincipes van interoperabiliteit

De bouw van een geïntegreerde spoorverkeersruimte vereist niet alleen een duidelijk veiligheidskader, maar ook de implementatie van interoperabiliteit, zowel op het hogesnelheids- als op het conventionele spoor.

Hogesnelheidsspoor

De aanname van richtlijn 96/48/EG op 23 juli 1996 vormde het vertreksignaal voor de ontwikkeling van de TSI's (technische specificaties inzake interoperabiliteit), als wezenlijke elementen om te komen tot interoperabiliteit van het hogesnelheidsspoorwegnet. Aangezien het gaat om een ware revolutie op het gebied van technische harmonisatie in de spoorwegsector, moest men zich echter eerst nieuwe werkmethoden eigen maken en nieuwe evenwichten ontdekken tussen de verschillende betrokken actoren. Dat hield met name in dat de infrastructuurbeheerders, de spoorwegondernemingen en de bedrijfstak bijeen kwamen binnen de Europese Associatie voor spoorweginteroperabiliteit (AEIF) en moesten leren samen te werken om TSI-projecten te genereren. Het instellen van deze nieuwe procedures en deze nieuwe instrumenten leidde tot een verlenging van de ontwikkelingstijd voor de TSI's, die aanvankelijk op drie jaar was geschat. Naar verwachting zullen zij eind 2001 worden aangenomen, en medio 2002 in werking treden. Een programma voor de ontwikkeling van corresponderende Europese normen is in 1998 van start gegaan en wordt regelmatig geactualiseerd aan de hand van de werkzaamheden voor het opstellen van de TSI's.

Ondertussen blijft het netwerk zich ontwikkelen; voor de komende vijf jaar wordt een aantal nieuwe inbedrijfstellingen verwacht, en het is dus belangrijk de implementatie van de interoperabiliteit te versnellen door op drie niveaus te handelen:

- de investeringen van de verschillende lidstaten in grensoverschrijdende projecten beter coördineren: de economische rentabiliteit van de projecten is immers groter wanneer de infrastructuren vanaf hun ingebruikname volledig benut kunnen worden. In 2002 zal in het kader van het in artikel 155, lid 2, van het EG-Verdrag bedoelde coördinatiebeleid een instrument voor de coördinatie van investeringen worden voorgesteld;

- de TSI's vóór hun publicatie laten toepassen bij grote onderhoudswerken en grote vernieuwingen die van invloed zijn op de reeds gebruikte hogesnelheidslijnen. Dit is een bepaling waarin richtlijn 96/48/EG niet direct voorziet, maar die is opgenomen in het kader van het conventionele spoor. De bepaling is wel opgenomen in het kader van de in de bijlage voorgestelde wijziging van richtlijn 96/48/EG;

- de implementatie van de TSI's financieel steunen met behulp van de begroting voor de trans-Europese netwerken.

Conventioneel spoor

De richtlijn betreffende de interoperabiliteit van het conventionele spoor [4], die op 19 maart 2001 is aangenomen, stelt net als die betreffende het hogesnelheidsspoor communautaire procedures in voor het opstellen en aannemen van TSI's, evenals gemeenschappelijke regels om te beoordelen of aan deze specificaties wordt voldaan.

[4] 2001/16/EG.

De richtlijn schrijft de aanname van een eerste groep voorrangs-TSI's voor binnen drie jaar, ofwel in 2004, op de volgende gebieden: de controle/besturing en de signalering; telematicatoepassingen ten behoeve van het vrachtvervoer; de exploitatie en het beheer van het treinverkeer (met inbegrip van kwalificaties van het personeel voor grensoverschrijdende diensten); goederenwagons; geluidshinder in verband met het rollend materieel en de infrastructuur.

Vertrouwend op de ervaring die zij op het gebied van het hogesnelheidsspoor heeft opgedaan, heeft de Commissie niet gewacht op de publicatie van de richtlijn om haar voorbereidende werk te beginnen. De AEIF-deskundigen zijn al aan het werk om de kritische elementen op het gebied van interoperabiliteit in kaart te brengen. Zes maanden na publicatie van de richtlijn heeft de Commissie al de formele goedkeuring verkregen van het Regelgevend comité voor het eerste werkprogramma, voor de aanwijzing van de AEIF als representatieve gemeenschappelijke instantie, en voor de machtiging van de AEIF voor de ontwikkeling van de eerste groep TSI's.

Hoewel we ons voordeel kunnen doen met de opgedane ervaring, moeten we de moeilijkheden van de aanname van de TSI's voor het conventionele spoor niet onderschatten, omdat het om een bestaand en niet om een nog te bouwen systeem gaat. Er is sprake van meer en grotere technische en operationele verschillen en een grotere verscheidenheid aan betrokken actoren.

Om die redenen heeft de Commissie gekozen voor een geleidelijke aanname van de TSI's, te beginnen met die welke het hoogste sociaal-economisch rendement kunnen opleveren. Niettemin moet het proces van ontwikkeling en herziening van de TSI's strak geleid worden.

Noodzaak van het bijwerken van de richtlijnen inzake interoperabiliteit

Er zijn verscheidene overwegingen waardoor de Commissie zich genoodzaakt ziet wijzigingen op de twee richtlijnen inzake de interoperabiliteit van spoorwegen voor te stellen:

- in zijn resolutie van 17 mei 2000 heeft het EP de Commissie gevraagd met voorstellen te komen voor een herziening van richtlijn 96/48/EG op basis van het model dat is verkregen uit de richtlijn inzake de interoperabiliteit van het conventionele spoorwegsysteem;

- uit de ontwikkeling van de TSI's op het gebied van het hogesnelheidsspoor kunnen een aantal lessen worden geleerd die de Commissie ertoe hebben gebracht wijzigingen voor te stellen op de twee richtlijnen inzake de interoperabiliteit van spoorwegen;

- de oprichting van een Bureau en de aanname van een richtlijn betreffende de spoorveiligheid, zoals die tegelijk met dit voorstel worden voorgesteld, maken een herformulering van sommige bepalingen van de twee richtlijnen inzake de interoperabiliteit van spoorwegen noodzakelijk;

- als gevolg van het volledig openstellen van het spoorwegnet voor vrachtdiensten moet interoperabiliteit op het totale net worden gerealiseerd. Bij gevolg moet het geografische toepassingsgebied worden uitgebreid.

Daarom is in dit pakket een voorstel voor een richtlijn houdende wijziging van de richtlijnen 96/48/EG en 2001/16/EG opgenomen; elke afzonderlijke wijziging wordt daarin meer gedetailleerd onderbouwd.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.3. Creëren van een doeltreffend besturingsinstrument: het Europees Spoorwegbureau

1.3.1. Noodzaak van een neutrale expertise op Europees niveau

De hervorming van de spoorwegsector wordt gekenmerkt door een herdefiniëring van de taken tussen de marktactoren en de overheidsinstanties. In het verleden was het vanwege het naast elkaar bestaan van nationale publieke monopolistische ondernemingen niet mogelijk deze verdeling van verantwoordelijkheden duidelijk te onderscheiden. De spoorwegondernemingen stelden immers in de meeste gevallen zelf de technische normen en veiligheidsregels vast. Deze situatie bracht geen concurrentieproblemen met zich mee, aangezien de markten hoe dan ook niet open waren. Op internationaal niveau heeft dit model zich vertaald in het instellen van een particuliere samenwerking tussen nationale ondernemers, die gezamenlijk de technische regels en internationale verkeersregels vaststellen binnen de Internationale Spoorwegunie (UIC).

Met het openstellen van de toegangsrechten en de geleidelijke vorming van een echte Europese spoorwegmarkt, is een overheidsregeling die voor alle marktspelers gelijke concurrentievoorwaarden garandeert noodzakelijk geworden. Bij gevolg dient de rechtstreekse regeling door de ondernemers uit het verleden vervangen te worden door een overheidsregeling op Europees niveau, vooral wat betreft het opstellen van technische en veiligheidsregels.

Natuurlijk zouden de deskundigen uit de sector direct moeten deelnemen aan het ontwerpen en opstellen van dergelijke regels. Het gaat er dus om een nieuw evenwicht te bepalen dat ervoor zorgt dat de sector op een representatieve wijze kan deelnemen aan het vaststellen van Europese regels, welke passen in het communautaire rechtssysteem en binnen het kader van dit systeem worden aangenomen door de overheid.

Met het oog op deze nieuwe voorwaarde dienen de overheidsinstanties zich de middelen te verschaffen om deze regelgevende taak in een evenwichtige dialoog met de sector op zich te nemen. Daarvoor is het allereerst van belang dat er een einde wordt gemaakt aan een aanzienlijke asymmetrie wat betreft de deskundigheid: op dit moment is er geen technisch expertisecentrum aanwezig op het niveau van de Europese overheid, en in talrijke lidstaten laten de middelen van de ministeries van vervoer of van de regelgevende organen het nog altijd niet toe een evenwichtige technische dialoog met de sector aan te gaan.

Daarom stelt de Commissie voor een technisch spoorwegexpertisecentrum op te richten in de vorm van een bureau.

De benodigde specialisering en expertise pleiten immers niet voor een directe betrokkenheid van de diensten van de Commissie. Het Witboek Europese governance [5] herinnert eraan dat de Commissie zich moet concentreren op de taken die haar uit hoofde van de Verdragen zijn opgelegd en moet vermijden dat voor al te technische taken personeel van de Commissie wordt ingeschakeld.

[5] COM(2001) 428 van 25 juli 2001.

Bijgevolg is gebleken dat een bureau het meest geschikte instrument is om deze technische werkzaamheden met de deskundigen van de sector te leiden. In herinnering dient te worden gebracht dat deze oplossing al in 1996 is overwogen [6] en werd aanbevolen door het voor de Commissie verrichte onderzoek van NERA naar de spoorwegveiligheid [7].. Deze richting is bevestigd in het Witboek "Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen" [8] van september 2001, waarin het principe van een communautaire structuur wordt overwogen.

[6] Witboek van de Commissie: "Een strategie om de spoorwegen in de Gemeenschap weer vitaal te maken" COM(1996) 421 def.

[7] NERA - eindrapport - "Safety regulations and standards for European railways" - februari 2000.

[8] COM(2001)370.

1.3.2. Een bureau ten dienste van alle actoren

De Gemeenschap geeft ongeveer 2500 MEUR per jaar uit aan de financiering van spoorwegprojecten (TEN, Cohesiefonds, structuurfondsen, ISPA, onderzoek, enz.). De geschatte jaarlijkse begroting voor het bureau bedraagt minder dan 0,6% van dat bedrag, en zal een veel efficiëntere aanwending van de communautaire middelen mogelijk maken door zorg te dragen voor de interoperabiliteit van de projecten en een gemeenschappelijke benadering van de veiligheid.

Het voorgestelde spoorwegbureau heeft geen zelfstandige beslissingsbevoegdheid. Enerzijds gaat het om een orgaan voor technische ondersteuning bij de besluitvorming, en anderzijds om een raadgevend orgaan.

Het opstellen van de in de richtlijn genoemde teksten over de spoorwegveiligheid en het besturen van de werkzaamheden inzake de interoperabiliteit, vergen van de kant van de overheid een technisch orgaan voor de voorbereiding en de ondersteuning bij de besluitvorming. Het bureau zal daarom worden belast met de besturing en de coördinatie van al deze werkzaamheden, en de technische gesprekspartner zijn voor de betrokken beroepssectoren.

Voor deze eerste functie, namelijk technische ondersteuning bij de besluitvorming, is de positionering van het bureau geïllustreerd in de grafiek op de volgende pagina.

Voor alle door het Bureau geformuleerde aanbevelingen geldt dezelfde werkwijze: de technische voorbereidings- en redactiewerkzaamheden worden verricht door groepen deskundigen uit de sector. Deze groepen deskundigen worden samengesteld door de representatieve organisaties van de sector, zoals op dit moment de AEIF voor de werkzaamheden met betrekking tot de interoperabiliteit. Deze groepen worden gestuurd en gecoördineerd door het Bureau. De projecten worden ter goedkeuring aan de Commissie overgedragen in het door de desbetreffende richtlijnen vastgestelde kader, dat wil zeggen met het advies van een comité van vertegenwoordigers van de lidstaten.

Bij zijn taak van ondersteuning bij de besluitvorming zal het Bureau de sociale partners raadplegen binnen het bestaande kader van de sociale dialoog en dient het de vertegenwoordigers van de klanten van het spoor te raadplegen.

De tweede aan het Bureau toevertrouwde functie is een adviserende functie over onderwerpen die verband houden met de veiligheid en interoperabiliteit van de spoorwegen. Het gaat in de eerste plaats om het verschaffen van een technisch advies aan de Commissie en de lidstaten in het kader van het Comité dat is ingesteld bij de richtlijnen inzake interoperabiliteit en veiligheid.

Richtlijn 2001/14/EG vraagt de lidstaten toezichthoudende instanties op te richten die met name belast zijn met het toezicht op de voorwaarden voor toegang tot de markt. Bovendien kan het bij richtlijn 2001/14/EG ingestelde Comité gevraagd worden een uitspraak te doen over zaken die betrekking hebben op de toegangsrechten tot de infrastructuur. De zaken die ter kennis zullen moeten worden gebracht van deze toezichthoudende instanties of dit comité zullen, wanneer zij betrekking hebben op actoren uit verscheidene lidstaten, vaak een aspect bevatten dat verband houdt met de veiligheid of interoperabiliteit.

Het is in die gevallen dus onontbeerlijk om een neutraal technisch advies te kunnen vragen. De nationale overheden zullen het Bureau dus om een onafhankelijk technisch advies kunnen vragen.

Ten slotte dient het Bureau een motor achter het netwerk te zijn, die het mogelijk maakt geleidelijk een grotere kennis op te bouwen van de wederzijdse nationale spoorwegsystemen, om tussen alle betrokkenen vertrouwen en dynamische werkrelaties te kunnen creëren. Daarvoor zal het Bureau bijvoorbeeld worden belast met het op gang brengen van samenwerkingsactiviteiten tussen de nationale veiligheidsinstanties of tussen de in de richtlijnen inzake de interoperabiliteit gedefinieerde aangemelde instanties.

Het gaat dus om een bureau dat ten dienste staat aan alle actoren in de sector, of het nu gaat om institutionele actoren of marktdeelnemers. Opgemerkt dient te worden dat het Bureau bij alle werkzaamheden rekening moet houden met de procedure voor uitbreiding van de Europese Unie en de spoorwegverbindingen met derde landen. Bovendien staat deelname aan de werkzaamheden van het Bureau open voor derde Europese landen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.4. Verduidelijking van de rol van de Gemeenschap ten aanzien van de OTIF.

De Intergouvernementele organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF) is een organisatie waartoe alle lidstaten van de Unie, alle kandidaat-lidstaten die een spoorweg hebben en bepaalde Afrikaanse en Aziatische landen (in totaal 40 landen) behoren. Het instrument van de OTIF is het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer, ondertekend op 9 mei 1980 te Bern, en gewijzigd bij het Protocol van Vilnius, ondertekend op 3 juni 1999 te Vilnius.

Het Verdrag als gewijzigd bij het Protocol van Vilnius bevat:

- uniforme regelen betreffende internationaal spoorwegvervoer van reizigers (CIV); op dit gebied is de Gemeenschap nog niet opgetreden, maar zij heeft wel de intentie daartoe met het oog op het versterken van de rechten van de passagiers, zoals zij dat heeft gedaan met betrekking tot het vervoer door de lucht;

- uniforme regelen betreffende internationaal spoorwegvervoer van goederen (CIM); op dit gebied is de Gemeenschap nog niet opgetreden, maar zij heeft wel de intentie daartoe met het oog op de bevordering van de kwaliteit van het goederenvervoer per spoor;

- een reglement betreffende het internationale spoorwegvervoer van gevaarlijke goederen (RID); op dit gebied heeft de Gemeenschap de resultaten van de werkzaamheden van de OTIF in haar communautaire wetgeving opgenomen (zie richtlijn 96/49);

- uniforme regelen betreffende de overeenkomsten voor het gebruik van voertuigen voor het internationale spoorwegverkeer (CUV);

- uniforme regelen betreffende de overeenkomst voor het gebruik van de infrastructuur voor het internationale spoorwegverkeer (CUI): dit gebied komt deels aan de orde in richtlijn 2001/14, die voorschriften bevat inzake de relaties tussen de infrastructuurbeheerder en de spoorwegondernemingen, en de Gemeenschap is voornemens veel verder te gaan dan waarin de CUI voorziet;

- uniforme regelen betreffende de validering van technische normen en de aanname van uniforme technische voorschriften die van toepassing zijn op spoorwegmaterieel dat bestemd is voor gebruik in internationaal verkeer (APTU) en uniforme regelen betreffende de technische toelating van spoorwegmaterieel dat wordt gebruikt in internationaal verkeer (ATMF): deze gebieden vallen momenteel onder richtlijnen 96/48 (interoperabiliteit hogesnelheidsspoor) en 2001/16 (interoperabiliteit conventionele spoor) en kunnen beschouwd worden als een exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap.

Het protocol van Vilnius staat open voor bekrachtiging, maar op dit moment heeft nog geen enkele lidstaat het bekrachtigd.

De communautaire bevoegdheid op het gebied van de spoorwegen is sinds de ondertekening van het Protocol van Vilnius aanzienlijk gewijzigd door aanname door de Raad en het Europees Parlement van het "spoorweginfrastructuurpakket" (richtlijnen 2001/12/EG, 2001/13/EG en 2001/14/EG) en richtlijn 2001/16 inzake de interoperabiliteit van het conventionele spoor. Op die gebieden is een aantal bevoegdheden inmiddels exclusief geworden, met name op het gebied van de interoperabiliteit van de spoorwegen.

Bijgevolg kunnen de lidstaten niet meer alleen buiten het kader van de gemeenschapsinstellingen het Protocol van Vilnius bekrachtigen, aangezien bepaalde voorschriften onder een exclusieve communautaire bevoegdheid vallen. Om de bekrachtiging van het Protocol van Vilnius mogelijk te maken is toetreding van de Gemeenschap tot dit protocol dus onontbeerlijk.

Bovendien is het belang van toetreding van de Gemeenschap tot de OTIF groter geworden doordat een groot aantal van de resterende leden van de OTIF binnenkort tot de Gemeenschap zullen toetreden.

In artikel 38 van het Protocol van 1999 wordt bepaald dat toetreding tot het Verdrag openstaat voor regionale organisaties voor economische integratie, waarmee uitdrukkelijk de Gemeenschap wordt bedoeld. De vraag van de toetreding van de Gemeenschap tot het Verdrag en tot de Organisatie die het Verdrag beheert, wordt dus rechtstreeks gesteld. Deze vraag kwam duidelijk aan de orde in Mededeling COM(1999)617 waarin het voorstel wordt gepresenteerd voor een richtlijn inzake de interoperabiliteit van het conventionele spoor, dat nu richtlijn 2001/16 is geworden. In deze mededeling stond: "De Commissie zal de argumenten voor toetreding van de Gemeenschap tot het centrale bureau voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF) bestuderen en in 2001 haar standpunt bekendmaken".

De Commissie beveelt aan dat de Gemeenschap toetreedt tot het COTIF en de OTIF om haar exclusieve bevoegdheid in de spoorwegsector uit te oefenen en om de standpunten van de lidstaten in sectoren met gemengde bevoegdheid beter op elkaar af te stemmen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1.5. Totstandbrenging van de interne markt voor de goederenvervoersdiensten per spoor

Voorgesteld wordt de openstelling van de markt voor het goederenvervoer te versnellen. De redenen daarvoor zijn veel duidelijker aan het licht gekomen sinds de aanname van het infrastructuurpakket, waarmee de markt alleen voor de internationale vrachtvervoersdiensten wordt opengesteld. Dit pakket is een belangrijk signaal geweest op deze markt in wording. Het door de Commissie op 12 september 2001 vastgestelde Witboek - Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen geeft een goed beeld van zowel de huidige tekortkomingen als het potentieel van het spoor op dit gebied [9].

[9] COM(2001) 370. Zie met name het actieprogramma blz. 115 en hoofdstuk IB "Impuls voor het spoor".

De openstelling van de markt past in de context van het heldere en dringende verzoek van het Parlement aan de Commissie, gedaan tijdens het overleg met de Raad, om voor te stellen de markt voor het vrachtvervoer zonder beperkingen open te stellen, en in de context van de reeds bestaande openstelling in verscheidene lidstaten.

De ondernemingen en potentiële investeerders begrijpen niet dat er nog steeds beperkingen zijn waardoor de wagons niet geladen kunnen rijden, wat slechts nadelig kan

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

zijn voor het concurrentievermogen van het spoor ten opzichte van de weg. Vernieuwende en hoopgevende experimenten in verscheidene lidstaten, waar nieuwe spoorwegondernemingen van verschillende omvang verschijnen, moeten zich zonder juridische en economisch ongerechtvaardigde beperkingen kunnen ontplooien, om bij alle betrokkenen vertrouwen te wekken, in het bijzonder bij de laders die verwachten dat door deze openstelling de kwaliteit van de diensten zal verbeteren en er meer rekening zal worden gehouden met hun behoeften.

Hieronder zijn al deze argumenten uitgewerkt.

1.5.1. De goederenmarkt en de sector goederenvervoer per spoor in de EU

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Kwantitatieve gegevens illustreren de bijzonder dynamische ontwikkeling van goederenvervoersactiviteiten in Europa en de slechte prestatie het goederenvervoer per spoor. In de jaren negentig van de vorige eeuw groeide het goederenvervoer in Europa aanzienlijk sneller (ca. 3% per jaar) dan het BBP (ca. 2% per jaar), waarmee de grote intensiteit van de mobiliteit van goederen als gevolg van de economische groei werd onderstreept. In 1999 bedroeg de vraag naar vervoer 2970 miljard tkm ofwel gemiddeld ca. 20 tkm per persoon per dag. Sinds 1970 komt dit overeen met een groei van 121%. Het goederenvervoer per spoor kon van deze groei in de vervoerssector niet meeprofiteren. Het modale aandeel van de sector daalde van 21% in 1970 naar 8% in 1999, en zelfs de absolute vervoervolumes namen in deze periode af (zie tabel). Tegelijkertijd steeg het aandeel van het goederenvervoer over de weg van 31% naar 44%, waarmee de relatief sterke concurrentiepositie van deze sector op de markt weerspiegeld wordt.

De afname van de goederenvervoervolumes per spoor gaat gepaard met een afname van de lengte van het spoorwegnet in the Gemeenschap sinds 1970 met ca. 10%. Ook het aantal particuliere spoorverbindingen en terminals in Europa neemt sterk af (5% per jaar), waarbij het tempo in de EU het Europese gemiddelde consequent overschrijdt. [10] Veel klanten maken niet langer gebruik van bestaande particuliere spoorverbindingen of leggen er bij de bouw van een nieuwe fabriek geen aan vanwege de relatief hoge bouw- en onderhoudskosten, alsmede vanwege een vaak ontbrekende eis in de wetgeving inzake ruimtelijke ordening om de fabrieken in de buurt van spoorweginfrastructuur neer te zetten.

[10] Symonds Group (2001), A study of Single Wagonload rail traffic, in opdracht van het Directoraat-generaal Energie en Vervoer van de Europese Commissie.

De Commissie verwacht dat het goederenvervoervolume in de EU tot het jaar 2010 met 38% in een 'business-as-usual'-scenario zal groeien, zonder dat er specifieke beleidsmaatregelen worden getroffen. Het volume van het goederenvervoer over de weg zou met 50% groeien, terwijl het goederenvervoer per spoor een veel lagere groei (13%) te zien zou geven, hetgeen zou resulteren in een modaal aandeel van 7%. Tegen de achtergrond van een uitgebreide Gemeenschap en verdere globalisering is het belangrijk te onderstrepen dat de betekenis van het internationale verkeer in de jaren die voor ons liggen, zal blijven groeien.

Een dergelijke ontwikkeling zou duidelijk een bedreiging vormen voor de doelmatigheid van het Europese vervoersysteem, aangezien het verkeer alleen nog maar meer zou stagneren als gevolg van ernstige beperkingen in de capaciteit van de infrastructuur. Geheel in dezelfde geest staat de trend van 'alles via de weg' de doelstelling van duurzame mobiliteit in de weg, aangezien het wegvervoer van alle takken van vervoer het grootste aandeel heeft in de aantasting van het milieu. Zoals in het Witboek van 2001 duidelijk uiteengezet is, moeten de modale bijdragen aan het goederenvervoer meer in evenwicht worden gebracht dan in het verleden het geval was. Takken van vervoer waarvan de mogelijkheden nog niet volledig worden benut (zoals goederenvervoer per spoor), moeten in een positie worden gebracht waarin zij een groter aandeel van de toekomstige groei van het vervoer kunnen verwerven. Om ervoor te zorgen dat dit gebeurt, moet het goederenvervoer per spoor in Europa zijn concurrentiepositie verbeteren.

1.5.2. Openstelling van nationale markten voor goederenvervoer per spoor, waaronder begrepen de mogelijkheid van cabotage om concurrentie en innovatie te stimuleren

De voltooiing van een geïntegreerde markt voor goederenvervoersdiensten per spoor blijft een belangrijk doel van het communautair vervoersbeleid. De mogelijkheid om toegang te krijgen tot de markt voor goederenvervoer per spoor moet leiden tot een efficiëntere bedrijfstak die beter kan concurreren en dichter bij de klant staat. Een dergelijke markt zou nieuw kapitaal en nieuwe bedrijven moeten aantrekken en de ontwikkeling moeten stimuleren van nieuwe diensten die beantwoorden aan de eisen van de klant. Dit is noodzakelijk om de voortdurende afkalving van het modale aandeel van de spoorwegen een halt toe te roepen en de financiële situatie van de spoorwegen te verbeteren.

In het geval van railvervoer impliceert de toepassing van het beginsel van vrijheid om diensten te verlenen, dat afzonderlijke spoorwegondernemingen toegangsrechten hebben tot het spoorwegnet van de EU. Richtlijn 91/440/EEG zette een eerste stap in die richting door toegangsrechten te creëren voor individuele spoorwegondernemingen die internationaal gecombineerde vervoersdiensten aanboden. Richtlijn 2001/12/EG, onderdeel van het eerste spoorwegpakket, breidde deze rechten uit tot alle typen internationaal goederenvervoer per spoor, zij het beperkt tot een gespecificeerd trans-Europees netwerk voor goederenvervoer per spoor voor een overgangsperiode tot 2008. In feite vormden de in Richtlijn 2001/12/EG uiteengezette toegangsrechten het hoogtepunt van een langdurige discussie die helemaal teruggaat tot een voorstel van de Commissie uit 1995 inzake de liberalisering van zowel het internationale en nationale goederenvervoer als internationale passagiersdiensten. Richtlijn 2001/12/EG gaat zo ver als de raad bereid was te gaan voor wat het spoorwegpakket als geheel betreft, en als basis voor een algemeen compromis in die tijd.

Hoe het ook zij, het blijft dringend noodzakelijk om disciplines van de interne markt consequent toe te passen op de gehele spoorwegmarkt. De noodzaak is met name dringend in de sector goederenvervoer per spoor die, op grond van voortdurende beperkingen ten aanzien van de toegang tot de markt, wordt gehinderd door het gebrek aan effectieve prikkels om de resultaten te verbeteren, waarvoor concurrentie, of alleen al de dreiging van concurrentie, doorgaans kan zorgen. Bovendien zorgt protectionisme ervoor dat het goederenvervoer per spoor niet in staat is effectief te concurreren met andere takken van vervoer, met name vervoer over de weg, die niet langer worden geremd door territoriale afwegingen. De volgende stap bestaat dan ook in het tot stand brengen van een gelijkwaardiger concurrentiepositie met het goederenvervoer over de weg, waar het kunstmatige onderscheid tussen internationale, nationale en cabotagevrachten daadwerkelijk verdwenen is. Dienovereenkomstig stellen wij de openstelling voor van alle nationale markten en cabotagemarkten voor goederenvervoer per spoor. De noodzaak tot handelen is des te urgenter geworden door de conclusies van de Europese Raad van Lissabon in juni 2000 dat de liberalisering van sectoren als het vervoer sneller gerealiseerd moest worden. Bovendien wordt er in toenemende mate niet alleen door klanten die van goederenvervoer per spoor gebruikmaken, maar ook door spoorwegondernemingen zelf, geroepen om de volledige tenuitvoerlegging van het recht om goederenvervoersdiensten per spoor aan te bieden.

De toegang tot goederenvervoersnetten voor binnenlandse dienstverlening door andere spoorwegondernemingen dan de nationale exploitanten is op basis van nationale wetgeving reeds mogelijk in een aantal lidstaten, waaronder Oostenrijk, Italië, Duitsland, Nederland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. De ervaringen met de gevolgen van openstelling van de markt voor de concurrentiepositie en innovatie in de dienstverlening zijn doorgaans positief. Hiervoor zijn goede redenen te noemen:

* de liberalisering van de toegang voor zowel internationale als binnenlandse dienstverlening is noodzakelijk om exploitanten in staat te stellen veelomvattende diensten aan te bieden met volledige logistieke ondersteuning;

* concurrentie op het gebied van internationale en binnenlandse dienstverlening zorgt voor de nodige prikkels om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren;

* de openstelling van binnenlandse markten zou de opkomst bevorderen van exploitanten van korte lijnen met een lokale basis en zou voor de nodige prikkels zorgen om de prestaties van toevoerdiensten te verbeteren om - bijvoorbeeld - de haalbaarheid van (Europees) diensten per wagenlading te vergroten;

* de mogelijkheid van cabotage zou de mogelijkheid voor toename van de wagenbezettingsgraad doen toenemen door middel van een vermindering van het aantal lege retourritten; dit zou de spoorwegondernemingen helpen bij een efficiënter gebruik van goederenwagens.

De Commissie stelt derhalve voor dat alle spoorwegondernemingen die in de Europese Unie gevestigd zijn en een vergunning hebben, met ingang van de datum van tenuitvoerlegging van deze richtlijn toegang krijgen tot het spoorwegnet voor nationale en internationale goederenvervoersdiensten per spoor. Het principe van beperkte toegang van internationale goederenvervoersdiensten per spoor tot het trans-Europees netwerk voor goederenvervoer per spoor (TENGS), dat in Richtlijn 2001/12/EG geïntroduceerd wordt als een overgangsregeling tot uiterlijk 2008, wordt ingetrokken.

Voorstel nr. 5

Voorstel tot wijziging van richtlijn 91/440/EG gericht op het openstellen van de toegang tot de infrastructuur voor de nationale diensten om de totale openstelling van de markt voor het goederenvervoer te verwezenlijken.

Lijst van maatregelen aangekondigd in het Witboek "Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen" [11] en voorgesteld in het huidige pakket maatregelen:

[11] COM(2001)370.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2. suggesties om de spoorwegmarkt dynamischer te maken en de kwaliteit te verbeteren: maatregelen voor de toekomst

2.1. Voorwaarden voor het succes van het goederenvervoer per spoor

De hierboven verrichte analyse van de situatie met betrekking tot het goederenvervoer per spoor, uitvoerig beschreven in bijlage 1.1., resulteert in de noodzaak van aanvullende maatregelen als men deze sector werkelijk dynamischer wil maken. De kwestie van de kwaliteit is de sleutel voor het nieuwe evenwicht tussen de vervoersmodaliteiten dat men wil realiseren. De in het eerste deel voorgestelde wetgevende maatregelen vormen essentiële voorwaarden voor het creëren van het noodzakelijke kader voor de ontwikkeling van het goederenvervoer per spoor. Zij zijn echter niet toereikend en moeten worden aangevuld met een reeks al dan niet wetgevende maatregelen, welke reeds zijn aangekondigd in het Witboek "Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen" [12], en die hier worden uiteengezet om een dialoog met alle betrokken actoren op gang te brengen.

[12] COM(2001)370.

2.1.1. Waarborgen van kwalitatief hoogwaardige goederenvervoersdiensten per spoor

Volgens een aantal klanttevredenheidsonderzoeken [13] is een van de belangrijkste redenen waarom klanten niet tevreden zijn met goederenvervoersdiensten per spoor de matige en nog steeds slechter wordende kwaliteit van de dienstverlening en dan met name van internationale diensten. De gemiddelde snelheid van internationale goederenvervoersdiensten per spoor, de punctualiteit en de betrouwbaarheid van de dienstverlening zijn verre van bevredigend. De exploitanten van gecombineerd vervoer maken melding van een ernstige verslechtering gedurende de laatste jaren van de punctualiteit van treinen met gecombineerd vervoer (zie tabel x). Dit brengt voor spoorwegondernemingen aanzienlijke kosten met zich als gevolg van claims van ontevreden klanten, een inefficiënt gebruik van bedrijfsmiddelen en minder winst door gederfde omzet.

[13] Zie - bijvoorbeeld - Symonds Group (2001), "A study on single wagonload rail traffic", blz. 95 e.v.

Het belang van kwalitatief hoogwaardige goederenvervoersdiensten per spoor ter verbetering van de milieuprestatie van het goederenvervoer, met name in berggebieden

Het goederenvervoer per spoor moet een grotere bijdrage leveren dan tot dusverre om de milieudruk van het wegvervoer te verminderen, met name in gevoelige regio's zoals berggebieden (bijv. Alpen, Pyreneeën). Met het ecopuntensysteem voor het goederenvervoer over de weg dat de Oostenrijkse Alpen passeert wordt getracht paal en perk te stellen aan de gevolgen voor het milieu in de Oostenrijkse Alpendalen. Dit programma loopt in 2003 af. Er moeten dan ook alternatieve maatregelen worden gevonden om de noodzaak van de bescherming van het milieu van berggebieden te verenigen met de verkeersbehoeften van een efficiënt vervoersysteem.

De Gemeenschap ondersteunt in het kader van het beleid inzake een trans-Europees spoorwegnet reeds de ontwikkeling van belangrijke nieuwe spoorweginfrastructuur door de Alpen (tunnels onder de Mont-Cenis en de Brenner). De omvang van dit project is echter erg groot en ook de kosten zijn zeer hoog; het is dan ook van essentieel belang dat spoorwegexploitanten het maximale voordeel kunnen halen uit deze toekomstige infrastructuur, wil deze rendabel zijn. Bovendien zullen deze projecten pas op de lange termijn worden voltooid. Het is dan ook noodzakelijk de bestaande infrastructuur (door knelpunten in de routes over de Alpen en op de toegangswegen op te heffen) en de kwaliteit van de dienstverlening op deze hoofdroutes te verbeteren om het railvervoer ten opzichte van het wegvervoer aantrekkelijker te maken.

Zowel de Alpen als de Pyreneeën vormen een natuurlijke barrière tussen belangrijke economische regio's in Europa, waarvan een sterke groei van de verkeersdichtheid getuigt. Gecombineerd railvervoer over de Alpen vormt 25% van het totale verkeer; voor de Pyreneeën ligt dit percentage veel lager: ca. 5%. Deze cijfers laten zien dat het wegvervoer nog steeds een prominente rol speelt in dit verkeer. Anderzijds lenen de verkeersstromen over deze bergmassieven zich goed voor gecombineerd vervoer. Het overgrote deel is vervoer over lange afstand en bestaat uit gerede producten of halffabrikaten. Omdat er door de bergen slechts een paar doorgangen zijn, heeft het verkeer de neiging zich op natuurlijke wijze te concentreren en dit biedt goede mogelijkheden voor gesloten treinen en pendeldiensten.

Het is nu tijd om de kwaliteit van de dienstverlening van het spoor te verbeteren, zodat het spoor zijn concurrentievoordeel en milieuvoordelen maximaal kan benutten om ladingen bij het wegvervoer weg te snoepen.

Het kwaliteitsprobleem is met name dringend in bepaalde corridors zoals de noord-zuidroute door de Alpen tussen Duitsland, Oostenrijk en Italië, waar het tekort aan locomotieven aan de grens vaak tot enorme vertragingen leidt. De zeer slechte prestatie van het railvervoer heeft ernstige repercussies op de andere takken van vervoer en dus op de gevolgen voor het milieu van vervoersactiviteiten in de Alpen. Omdat het goederenvervoer over de weg doorgaans het goederenvervoer overneemt dat niet door het spoor kan worden verzorgd, hebben alpenlanden als Oostenrijk, Frankrijk en Zwitserland in toenemende mate te lijden onder luchtverontreiniging door en geluidshinder van het wegvervoer. Deze landen eisen urgente en doeltreffende maatregelen voor het terugdringen van het aantal vrachtauto's dat hun grondgebied passeert, en voor een verschuiving van het vervoer van goederen over de weg naar andere, meer milieuvriendelijke takken van vervoer, zoals vervoer per spoor.

Een studie [14] in opdracht van de UIRR, de Internationale Unie van gecombineerd railwegvervoer, en gecofinancierd door de Commissie in het kader van haar PACT-programma, analyseerde het kwaliteitsprobleem van gecombineerd railwegvervoer op acht belangrijke Europese doorgaande routes en keer daarbij naar meer dan 18.000 treinbewegingen per jaar. Uit de studie blijkt duidelijk dat twee derde van de punctualiteitsproblemen veroorzaakt wordt door een slecht functionerende spoorwegexploitatie. Het rapport heeft een aantal aanbevelingen gedaan op structureel niveau, op institutioneel niveau en op operationeel/procedureel niveau. De belangrijkste aanbeveling op het gebied van structurele maatregelen is de openstelling van markten voor goederenvervoer per spoor ter bevordering van de concurrentie. De Commissie deelt deze conclusie volledig. De tariefpolitiek voor het gebruik van vervoersinfrastructuur, die door de Commissie wordt bepleit op basis van het 'gebruiker betaalt'-principe, kan alleen effect sorteren als er een concurrerend alternatief is voor het wegvervoer door de Alpen. Om aan de verwachtingen te voldoen, moet ervoor gezorgd worden dat de spoorweginfrastructuur voldoende capaciteit heeft, moet er geïnvesteerd worden in het juiste rollend materieel en moet vooral de kwaliteit van de dienstverlening per spoor snel worden verbeterd. Een invoering op grotere schaal van gecombineerd rail-wegvervoer (vervoer van vrachtauto's op speciale spoorwagens) kan worden beschouwd als een snelle oplossing voor het vervoerprobleem door de Alpen, maar vormt geen strategie waarmee een verschuiving in de vervoerswijze voor het verkeer over lange afstand wordt gestimuleerd. Integendeel, een en ander neigt de aantrekkelijkheid van langeafstandsgoederenvervoer over de weg te vergroten.

[14] UIRR (2000), "A Quality Strategy for Combined Transport - The beginning of a Transformation", Eindrapport, 21 november.

De Commissie stelt een aantal maatregelen voor waarmee de problemen van de gevolgen van goederenvervoer voor het milieu en de verschuiving van de vervoerswijze in berggebieden en in het bijzonder in Oostenrijk kunnen worden aangepakt, zoals aangekondigd in het Report from the Commission on the Transit of Goods by Road through Austria (Rapport van de Commissie inzake de doorvoer van goederen via de weg dóór Oostenrijk) (COM(2000) 361, paragraaf 1.6.3):

- In dit hoofdstuk wordt een Europese aanpak voor de waarborging van kwalitatief hoogwaardige goederenvervoersdiensten per spoor in Europa meer gedetailleerd toegelicht.

- De Commissie is voornemens een kaderrichtlijn te presenteren inzake gebruiksrechten voor de vervoersinfrastructuur, waaronder begrepen de tarifering voor de milieueffecten van vervoersactiviteiten voor alle takken van vervoer.

- In de context van het beleid inzake het trans-Europese vervoersnetwerk heeft de Commissie besloten haar steun aan de ontwikkeling van grensoverschrijdende spoorweginfrastructuur in gebieden waarin natuurlijke barrières voorkomen, te intensiveren.

- De Commissie heeft binnen de O&O-actie van het vijfde kaderprogramma een grootschalig thematisch netwerk geïntroduceerd, "Alpnet" genaamd, en zal, na beëindiging hiervan aan het eind van 2002, volledig gebruikmaken van de vergaarde kennis teneinde het railvervoer in en door de bergen verder aan te moedigen.

- Het Marco Polo-programma, dat in 2003 operationeel moet zijn, zal belangrijke ondersteuning bieden aan alle geschikte acties in de markt die de kwaliteit en de prestaties van het railvervoer in deze kwetsbare gebieden moeten verbeteren.

Punctualiteit van UIRR-treinen ten opzichte van geplande aankomsttijd 1999 - 2001 (in %)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron: UIRR (2001)

Een belangrijke oorzaak van de lage kwaliteit van de prestaties is dat er niet één spoorwegonderneming verantwoordelijk is voor het goed uitvoeren van de gehele internationale dienst die in samenwerking door verscheidene ondernemingen wordt uitgevoerd. Uit verschillende kwaliteitsinitiatieven van de spoorwegen [15] is gebleken dat een rigoureuze kwaliteitszorg op specifieke corridors de kwaliteit aanzienlijk kan verbeteren. Spoorwegondernemingen passen een dergelijke kwaliteitszorg echter niet algemeen toe op alle internationale diensten. Om succesvol te kunnen concurreren en een hoger aandeel van de verwachte toekomstige groei van de markt voor het goederenvervoer naar zich toe te halen, moeten de spoorwegen zich echter ten doel stellen opnieuw een imago te verwerven van een betrouwbare dienst van hoge kwaliteit.

[15] Bijvoorbeeld het UIC-kwaliteitsproject Sappi Gmbh in 1999, en verscheidene nationale projecten.

De Commissie verwacht dat het volledig openstellen van de markten voor het goederenvervoer en de daaruit voortvloeiende toename van de concurrentie spoorwegondernemingen de nodige stimulansen zal bieden om de kwaliteit van hun diensten te verbeteren. Het openstellen van de markt zal echter waarschijnlijk alleen tastbare gevolgen hebben op middellange termijn, omdat de toename van de concurrentie geleidelijk zal zijn. Op korte termijn moeten specifieke maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening worden genomen om het vertrouwen van klanten in het goederenvervoer per spoor te herstellen. Met het bij Richtlijn 2001/14 ingestelde Rail Market Monitoring Scheme zal de ontwikkeling van de kwaliteit van de dienstverlening op de Europese markten voor goederenvervoer per spoor nauwlettend worden gevolgd aan de hand van een aantal sleutelindicatoren.

De Commissie stelt drie specifieke maatregelen voor om het kwaliteitsprobleem aan te pakken.

i) De Commissie is voornemens met een voorstel te komen tot wijziging van Richtlijn 2001/14 om geautoriseerde aanvragers anders dan spoorwegondernemingen in de gelegenheid te stellen treinpaden aan te vragen. Een geautoriseerde aanvrager in het goederenvervoer per spoor kan bijvoorbeeld een verlader of expediteur zijn die er belang bij heeft het spoor te gebruiken voor het vervoer van significante en door de tijd heen redelijk stabiele ladingvolumes. Indien de verlader geen aanbieding van een spoorwegonderneming op de markt kan vinden die aan zijn behoeften voldoet, zou hij zelf een treinpad kunnen aanvragen. Zo zou hij een dienst kunnen ontwerpen en organiseren, waarvoor hij de tractie zou uitbesteden aan een spoorwegonderneming. Opname van geautoriseerde aanvragers in het regelgevende kader zou de positie van de klanten van het goederenvervoer per spoor ten opzichte van de spoorwegondernemingen aanzienlijk versterken en daarmee een bijdrage leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening.

ii) De Commissie verwacht dat de Europese spoorwegindustrie vrijwillig een aantal maatregelen zal nemen om de bestaande structuur voor kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. De Europese spoorwegondernemingen zouden zich met name moeten verplichten systematisch en op een eerlijke en niet-discriminerende wijze toezeggingen omtrent de kwaliteit van hun dienstverlening op te nemen in hun contracten met klanten. Deze kwaliteitscriteria moeten zijn gebaseerd op een gemeenschappelijke afspraak tussen spoorwegondernemingen en klanten en dienen bijvoorbeeld het volgende te omvatten: regelmatige en betrouwbare dienstverlening, marktconforme aankomst- en vertrektijd, punctualiteit, doorzichtige facturering, enz. (voor spoorwegondernemingen) en tijdige aanbieding van wagons en goederen op het overnamepunt, enz. (voor klanten). Prestatieregelingen tussen samenwerkende spoorwegondernemingen dienen effectieve stimulansen te bieden om hoge kwaliteitsniveaus te verzekeren en alle partners verantwoordelijk te maken voor die risico's die zij beheersen. Bovendien dienen Europese spoorwegondernemingen vrijwillig maatregelen te treffen om hun operationele procedures met name voor internationale diensten te verbeteren, in een gezamenlijke inspanning met hun klanten.

iii) Daarnaast is de Commissie voornemens met een voorstel te komen voor een verordening waarin de voorwaarden voor compensatie zijn vastgelegd voor het geval niet aan de contractuele vereisten ten aanzien van de dienstverlening wordt voldaan. Deze wetgeving zal doeltreffende stimulansen genereren voor beide partijen, spoorwegonderneming en klant, om een hoge kwaliteit van de dienstverlening te waarborgen. Dergelijke stimulansen zullen aan de hand van gangbare beginselen worden vastgesteld. Zij dienen financieel te zijn, in de vorm van een compensatieregeling of een "bonus/malus" prestatieregeling met een deugdelijke vorm van risicodeling en beloning, waarbij beloningen voor het simpelweg naleven van afspraken worden vermeden. De stimulansen moeten van toepassing zijn op het hele product, en niet slechts op delen daarvan, en zij moeten risico's omvatten die voor de spoorwegen respectievelijk de klanten beheersbaar zijn.

De elementen van een toekomstige Europese benadering van de kwaliteit van de dienstverlening in het goederenvervoer per spoor zijn verder uitgewerkt in bijlage 1.2.

2.1.2. Overwinnen van barrières voor de toegang tot pan-Europese diensten op het gebied van goederenvervoer per spoor

Recente ervaringen met pogingen van spoorwegondernemingen om toe te treden tot de markt voor het goederenvervoer, hetzij op nationaal hetzij op internationaal niveau, hebben aangetoond dat nieuwkomers, met inbegrip van bestaande exploitanten buiten hun land van herkomst, een veelheid van toegangsbarrières tegenkomen. Vooral nieuwkomers moeten een aanzienlijke hoeveelheid tijd en middelen besteden om deze hindernissen te overwinnen voordat zij kunnen beginnen met de levering van diensten. Een typisch voorbeeld: elke spoorwegonderneming heeft tractie voor haar wagons nodig, maar nieuwkomers zullen problemen ondervinden met het verkrijgen van de tractie die zij nodig hebben, omdat er slechts een paar, heel kleine tweedehands- of verhuurmarkten voor locomotieven zijn. Als zij een locomotief hebben, kunnen hun machinisten niet gewoon grenzen overschrijden, omdat de nationale regelgevingen ten aanzien van de voorwaarden voor hun opleiding en examinering verschillen. De locomotief moet worden uitgerust met een automatisch treinbeschermingssysteem (ATP) om een veiligheidscertificaat te verkrijgen. ATP-systemen verschillen echter gewoonlijk van land tot land, en het is vooral voor een kleine spoorwegonderneming moeilijk zo'n systeem te kopen en aan te passen aan haar locomotieven, omdat er geen tweedehandsmarkten zijn. Bovendien brengen monopolistische leveranciers zeer hoge prijzen in rekening, en hebben zij lange levertijden.

Eenmaal operationeel en na verkrijging van een treinpad moet de spoorwegonderneming zich toegang verschaffen tot voorzieningen, bijvoorbeeld om rijstroom, dieselbrandstof, en toegang tot stations en rangeerdiensten en tot onderhouds- en reparatiediensten te verkrijgen. Vaak is er een risico dat de onafhankelijke spoorwegonderneming de dienst niet voor een concurrerende prijs krijgt of niet onder dezelfde voorwaarden als de nationale spoorwegexploitant.

Verder kunnen spoorwegondernemingen die internationale diensten willen verrichten problemen ondervinden met regelingen inzake douanevervoer. Nationale spoorwegondernemingen profiteren van een speciale vereenvoudigde douaneregeling. Deze regeling voorziet onder andere in een ontheffing van zekerheidstelling en grensformaliteiten die verband houden met de doorvoer, waardoor het leveren van internationale diensten beduidend makkelijker wordt. Aan de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor deze vereenvoudigde regeling (bijv. de eis om goederen in elk land door een afzonderlijke spoorwegonderneming te laten vervoeren, om de vervoerskosten te splitsen naar elk van de landen waarvan het grondgebied tijdens een bepaald vervoer wordt aangedaan, en een administratie bij te houden voor inspectie door de douane in een centraal administratiecentrum dat door de spoorwegonderneming in elk land moet worden opgezet) kan echter niet worden voldaan, of slechts onder economisch onredelijke voorwaarden, door onafhankelijke spoorwegondernemingen of voor vervoer met open toegang. Deze voorwaarden staan derhalve de ontwikkeling van open Europese markten voor het goederenvervoer per spoor in de weg, en belemmeren de concurrentie.

Om de barrières voor de toetreding tot de markt te verkleinen, heeft de Commissie drie concrete acties voorgesteld:

i) Een snelle en gecoördineerde invoering van het European Rail Transport Management System ERTMS zal bijdragen tot het overwinnen van het probleem met nationale ATP-systemen. Dit systeem voor verkeersgeleiding en -regeling zal dezelfde functies kunnen vervullen als de nationale ATP-systemen. Een gecoördineerde invoering zou tevens het voordeel met zich meebrengen van een vermindering van de kosten voor de compatibiliteit met reeds bestaande nationale verkeersgeleiding- en verkeersregelingssystemen. Daarom is de Commissie in samenwerking met het Interoperabiliteitscomité voornemens zorg te dragen voor samenhangende nationale ERTMS-invoeringsplannen voor conventionele spoorsystemen.

ii) De Commissie is van mening dat een niet-discriminerende toegang tot voorzieningen van wezenlijk belang is voor de bevordering van de concurrentie op de markten voor het goederenvervoer per spoor. Toezichthoudende instanties moeten daarin een beslissende rol spelen. Om nationale toezichthoudende instanties in staat te stellen deze rol te vervullen, is de Commissie voornemens met een voorstel te komen tot wijziging van Richtlijn 2001/14 om de bevoegdheden van de instanties die toezicht houden op het spoor uit te breiden ten aanzien van het verzekeren van een niet-discriminerende toegang tot diensten en voorzieningen.

iii) De Commissie is voornemens in 2002 met voorstellen te komen voor het vaststellen van de voorwaarden waaronder alle spoorwegondernemingen kunnen profiteren van vereenvoudigingen van de regeling voor communautair douanevervoer op een doorzichtige en niet-discriminerende wijze, waarbij terdege rekening wordt gehouden met het geliberaliseerde regelgevingskader voor het Europese goederenvervoer per spoor. Dit zou ook bevorderlijk zijn voor het concurrentievermogen van het doorvoerverkeer per spoor, met name door Zwitserland.

Een meer uitvoerige bespreking van barrières voor de toetreding en maatregelen om die te overwinnen is uiteengezet in bijlage 1.3.

2.1.3. Ontwikkeling van de infrastructuur voor het verrichten van Europese goederenvervoersdiensten

Een inefficiënt gebruik, onvoldoende interoperabiliteit, de lage prioriteit voor goederenvervoer bij de toewijzing van treinpaden, en technische en fysieke tekortkomingen zijn de belangrijkste struikelblokken voor de ontwikkeling van het Europese goederenvervoer per spoor. Om een snelle invoering van interoperabiliteitsspecificaties te bevorderen zal de Commissie een relatie leggen met financiële steun van de Gemeenschap voor trans-Europese spoorweginfrastructuurprojecten, dat wil zeggen de financiering door de Gemeenschap onderwerpen aan de voorwaarde van interoperabiliteit. Spoorweginfrastructuurbeheerders dienen internationaal samen te werken om te zorgen voor een beter gebruik van bestaande infrastructuur. Daartoe zou een betere harmonisatie van (langzame en snelle) verkeersstromen bij het toewijzen van internationale en nationale treinpaden bevorderlijk zijn, waarbij voldoende belang moet worden gehecht aan het internationale goederenvervoer. Om het net te optimaliseren dient het concept van een Europees kernspoorwegnet voor goederenvervoersdiensten van hoge kwaliteit verder te worden ontwikkeld. Dit concept voorziet in het gebruik van de bestaande infrastructuur, waarbij echter wordt geprobeerd waar mogelijk de verschillende soorten verkeer te scheiden, hoofdzakelijk naar snelheid, en de prioriteit te leggen bij het goederenvervoer op bepaalde belangrijke assen. Het naar boven gelijktrekken van de belangrijkste kwaliteitsparameters zoals treinlengte, laadcapaciteit en asbelasting, in het kader van het interoperabiliteitsproces, zou zorgen voor een aanzienlijke verbetering van de rendabiliteit en prestaties van de dienstverlening.

Door de vereuropeanisering van goederenvervoersdiensten per spoor bestaat er bij concurrerende spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders een toenemende behoefte aan gegevensuitwisselings- en informatiesystemen (bijv. voor vlootbeheer, het opstellen van dienstregelingen, traceren en lokaliseren, relaties met klanten, enz.). Er bestaan wel nationale informatiesystemen, maar er ontstaan problemen bij het internationale verkeer. De protocollen waarin het gegevensformaat en de netwerkinterfaces over het algemeen zijn gedefinieerd, zijn niet op elkaar afgestemd. Om de technische aspecten van interoperabele informatiesystemen aan te pakken heeft de Commissie de AEIF opgedragen snel technische specificaties te ontwikkelen voor een gegevensuitwisselingssysteem voor de Europese spoorwegen binnen het kader van het interoperabiliteitsproces voor conventionele spoorsystemen. Wat het operationele aspect betreft moedigt de Commissie de ondernemingssector (bijv. spoorwegondernemingen, ondernemingen die zich bezighouden met de integratie van logistiek of expediteurs) aan het initiatief te nemen bij het opzetten van een commercieel beheerd gegevensuitwisselingsplatform, zodra de technische specificaties voor telematicatoepassingen ten behoeve van het goederenvervoer beschikbaar zijn. Voor de invoering van een dergelijk concept ter bevordering van intermodale overdracht, zou de bedrijfstak een verzoek voor communautaire steun kunnen indienen in het kader van het toekomstige Marco Polo-programma.

In bijlage 1.4 worden aanvullende details gegeven over de maatregelen die worden beoogd om de infrastructuur voor het Europese goederenvervoer per spoor te verbeteren.

2.1.4. Verbetering van de milieuprestaties van het goederenvervoer per spoor in het kader van de duurzame mobiliteit

Het spoor is een betrekkelijk milieuvriendelijke vervoersmodaliteit. De prestaties van het goederenvervoer wat betreft geluidsemissies en uitstoot van dieselmotoren dienen echter te worden verbeterd, om te voorkomen dat dit vervoer achterblijft bij andere modaliteiten, zoals het wegvervoer, die onlangs aanzienlijke vorderingen hebben gemaakt op het gebied van milieuprestaties. Lawaaiige goederenwagons die stadsbewoners wekken wanneer zij 's nachts door de stad rijden en rokende diesellocomotieven ondervinden veel kritiek van een Europese bevolking die steeds milieubewuster wordt.

De Commissie is voornemens het geluid van nieuw rollend materieel voor goederenvervoer aan te pakken door middel van ambitieuze geluidsemissiegrenswaarden, vastgesteld in het kader van het interoperabiliteitsproces. De Commissie is daarbij van plan rekening te houden met de kosten-batenverhouding. Om het potentieel voor de reductie van atmosferische emissies van diesellocomotieven te benutten zal de Commissie met een voorstel komen tot wijziging van Richtlijn 97/68 inzake de uitstoot van inwendige verbrandingsmotoren, in die zin dat hierin spoordieselmotoren (voor licht gebruik) worden opgenomen en rendabele maar strenge emissiegrenswaarden worden vastgelegd. Emissies van spoordieselmotoren voor zwaar gebruik zullen worden aangepakt door middel van grenswaarden binnen het interoperabiliteitsproces voor het conventionele spoor. Lidstaten worden aangemoedigd de grenswaardebenadering te combineren met het vastleggen van een minimaal verminderingsniveau waarbij gebruik wordt gemaakt van een economisch instrument zoals een heffing voor het gebruik van de infrastructuur op basis van de emissie, om indien gewenst hogere verminderingsniveaus te realiseren.

Voor een doeltreffend beleid inzake het lawaai van goederenvervoer per spoor is het echter van wezenlijk belang ook maatregelen te treffen ten aanzien van de bestaande vloot, vooral omdat de investeringscycli voor rollend spoormaterieel bijzonder lang zijn. De Commissie zal een dialoog aan gaan met actoren uit de bedrijfstak om rendabele opties te beoordelen, met inbegrip van vrijwillige maatregelen door de bedrijfstak voor de vermindering van de geluidsoverlast van rollend materieel (bijv. door minder lawaaiige remblokken van composietmateriaal aan te brengen) en de vermindering van atmosferische emissies van spoordieselmotoren (bijv. door nieuwe onderdelen aan te brengen of de motor te optimaliseren).

De milieumaatregelen voor het Europese goederenvervoer zijn in bijlage 1.5 uitvoeriger uiteengezet.

2.2. Ontwikkeling van internationaal passagiersvervoer van hoge kwaliteit

Het actief leveren van passagiersdiensten van hoge kwaliteit zal een van de beste manieren zijn om een verschuiving van vervoersmodaliteiten te bereiken van auto- en vliegtuigvervoer naar treindiensten, en een bijdrage te leveren aan de doelstellingen van het gemeenschappelijke vervoersbeleid en het witboek. Om deze verschuiving te realiseren zal het nodig zijn te beschikken over een gemeenschappelijke analyse van en gemeenschappelijk inzicht in de problemen die zich voordoen bij het leveren van passagiersdiensten, en maatregelen te ontwikkelen en in te voeren om deze problemen aan te pakken en het mogelijk te maken ze op te lossen. Voor de Commissie is dit probleem niet nieuw. Net als in het verleden ontvangt de Commissie feitelijk veel klachten en verzoeken van individuele burgers en belangengroeperingen om de problemen in deze sector aan te pakken en voorstellen op te stellen om de huidige niveaus van dienstverlening te verbeteren. De klachten en suggesties variëren, maar hebben meestal betrekking op de punctualiteit van de diensten; de beschikbaarheid van informatie over tarieven, dienstregelingen en vertragingen; de toegankelijkheid van treinen voor personen met beperkte mobiliteit (PRM's) of voor personen die met hun fiets reizen. Gezonde en veilige reisomstandigheden alsmede beveiliging en veiligheid in treinen en op stations worden vaak genoemd in aan de Commissie gerichte klachten. Ten slotte worden door de verschillende reizigersorganisaties procedures voor de afhandeling van klachten over ontoereikende serviceniveaus of oneerlijke contracten genoemd, alsmede het niet betrekken van reizigers bij adviesprocedures betreffende dienstregelingen en het openen of sluiten van diensten of complete lijnen.

Dit heeft de Commissie ertoe gebracht twee aspecten ter verbetering van de situatie in overweging te nemen. Allereerst de introductie van gereguleerde concurrentie voor zowel nationale als internationale passagiersdiensten, en ten tweede de bekrachtiging van de rechten van passagiers. Een uitvoerige beschrijving van de huidige situatie wat betreft de internationale passagiersdiensten, het bestaande wettelijke kader van de Gemeenschap en de nieuwe voorstellen, wordt gegeven in bijlage 2 van deze Mededeling. Een aanzienlijke bijdrage aan de beschrijving van de huidige situatie is geleverd door een onderzoek dat is uitgevoerd door adviseurs van OGM, en een hoorzitting voor gebruikers- en reizigersorganisaties die op 15 oktober 2001 door de Commissie in Brussel werd georganiseerd.

2.2.1. Het pleidooi voor een geleidelijke openstelling van de markt

Allereerst zijn in de huidige juridische situatie toegangsrechten voor internationale samenwerkingsverbanden toegestaan. Richtlijn 91/440 verleent toegangsrechten aan internationale samenwerkingsverbanden die internationaal passagiersvervoer per spoor leveren. Volgens Richtlijn 95/18 mag een spoorwegonderneming waaraan een vergunning is verleend een vergunning aanvragen in een lidstaat en een samenwerkingsverband aangaan met een andere spoorwegonderneming waaraan een vergunning is verleend of zelfs met een geaffilieerde spoorwegonderneming.

Voorts blijkt uit de ervaringen binnen de lidstaten dat gereguleerde concurrentie wordt geassocieerd met efficiëntere en aantrekkelijkere passagiersdiensten. Zweden en het Verenigd Koninkrijk, de twee staten die het meest gebruik maken van gereguleerde concurrentie, zijn tevens de staten waarin het passagiersvervoer per spoor sinds halverwege de jaren negentig het snelst is gegroeid. Andere lidstaten die gereguleerde concurrentie op kleinere schaal toepassen voor regionale diensten, zoals Duitsland, Portugal en Nederland, melden ook goede resultaten.

Daarom heeft de Commissie in 2000 een concept-verordening [16] inzake openbare diensten in het openbaar vervoer aangenomen. Hierin wordt gesteld dat financiële compensatie of exclusieve rechten voor het verrichten van passagiersdiensten per spoor in bijna alle gevallen zouden moeten worden verleend via gereguleerde concurrentie. Dit voorstel wordt momenteel overwogen door de Raad en het Europees Parlement. Het zal niet alleen leiden tot betere spoorwegdiensten, maar ook substantieel het risico verminderen dat bestaande subsidies en exclusieve rechten voor spoorwegexploitanten worden aangevochten en tenietgedaan krachtens de bepalingen van communautaire concurrentiewetgeving.

[16] COM(2000)0007 Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het optreden van de lidstaten ten aanzien van openbarediensteisen en de gunning van openbaredienstcontracten op het gebied van het personenvervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren (gepresenteerd door de Commissie), PB C365E, 19 december 2000, blz. 169.

De bepalingen van deze concept-verordening zijn van toepassing op zowel internationale als binnenlandse diensten. Een onderzoek naar de ontwikkeling van de internationale markt voor spoorwegpassagiers door de OGM [17] heeft echter aangetoond dat wijdverbreid de mening heerst dat internationale spoorwegdiensten geen financiële compensatie ontvangen en niet worden beschermd door exclusieve rechten. Dit oordeel zal na de aanname van de concept-verordening moeten worden bijgesteld.

[17] Onderzoek van de OGM naar de ontwikkeling van de (internationale) markten voor passagiersvervoer per spoor en beleid, dat in 2002 zal worden gepubliceerd.

In het licht van deze situatie is het aangewezen de beschikbare opties voor een zinvolle openstelling van de markt voor internationale passagiersdiensten per spoor te bezien.

De grondige beoordeling van de structuur en omvang van de markt voor internationale passagiersdiensten in het OGM-onderzoek brengt vijf segmenten aan het licht, elk met hun eigen kenmerken en gericht op verschillende gebruikers. Het eerste segment wordt gevormd door de regionale grensoverschrijdende diensten voor forenzen of toeristen, die niet langer zijn dan 80 tot 90 km. Van deze diensten wordt voornamelijk gebruik gemaakt door burgers die in de grensgebieden van de ene lidstaat wonen en in een andere lidstaat werken. In het tweede segment bevinden zich intercitydiensten voor lange afstanden. Dit soort diensten is, samen met de internationale hogesnelheidsdiensten, het best bekend, en is vooral gericht op de markten voor vrijetijds- en zakenreizigers. Met het segment hogesnelheidsdiensten is alleen nog maar een begin gemaakt, met de introductie van speciale hogesnelheidslijnen. Het is een segment dat erg succesvol is geweest in het realiseren van een verschuiving tussen vervoersmodaliteiten. Het beste voorbeeld daarvan is wel de spectaculaire verschuiving van vliegtuig- en autoreizen naar treinreizen op de verbinding Brussel-Parijs. Een vierde segment bestaat uit zogenaamde reguliere niches, nacht- en autoslaaptreinen, die van groot belang zijn voor de vrijetijdsmarkt. Ten slotte moet de markt voor incidentele diensten worden genoemd, die bestaat uit seizoensgebonden diensten naar wintersportgebieden of kustplaatsen.

Naast de mogelijkheden voor het openstellen van de markt die worden geboden door Richtlijn 91/440 en de Verordening over openbaredienstverplichtingen, zouden extra maatregelen ter verbetering van passagiersdiensten per spoor efficiënter zijn zodra de regelgevingsstructuren die zijn voorzien in de richtlijnen inzake het infrastructuurpakket [18] zijn ingevoerd. Een dergelijke verbetering zou kunnen worden bereikt door middel van de volgende stappen.

[18] Richtlijnen 2001/12, 2001/13 en 2001/14 van 26 februari 2001, PB L 75 van 15 maart 2001.

- De eerste stap bestaat uit het volledig openstellen van de markt voor reguliere niches, zoals nacht- en autoslaaptreinen, met de mogelijkheid van cabotage, alsmede incidentele diensten. De nachtdienst Parijs-Wenen kent bijvoorbeeld veel binnenlandse reizigers, zonder wie deze dienst niet winstgevend zou zijn. Dit marktsegment is zeer beperkt: minder dan 20% van alle internationale diensten zijn nachtdiensten, die veelal niet zijn toegestaan voor binnenlandse reizigers. Particuliere exploitanten die voor deze dienst personeel en materieel huren van de gevestigde exploitant verrichten al incidentele diensten;

- Een tweede stap ter bevordering van het openstellen van de markt is het volledig openstellen van alle internationale diensten, met inbegrip van lange-afstands- en hogesnelheidsdiensten, zonder cabotage. De hogesnelheidsdiensten tussen Brussel, Parijs en Londen zijn een goed voorbeeld van dit segment: het aandeel binnenlandse passagiers op deze diensten is uiterst gering;

- De laatste stap in de openstelling van de markt zou dan een volledige openstelling van de markt kunnen zijn voor alle internationale diensten met de mogelijkheid van cabotage, ten minste in die gevallen waarin dat de effectiviteit van verleende exclusieve rechten niet zou ondermijnen, volgend op gereguleerde concurrentie, geïntroduceerd door de Verordening over openbaredienstverplichtingen in het openbaar vervoer.

De vraag van de beschikbaarheid en eerlijke toegankelijkheid van rollend materieel voor nieuwe exploitanten dient ook onderzocht te worden bij verdere maatregelen die moeten worden overwogen om een eerlijke markttoegankelijkheid te verzekeren. De Commissie zal al deze onderwerpen verder onderzoeken om waar nodig met voorstellen te komen.

2.2.2. Verbetering van de rechten van passagiers

Zoals aangekondigd in het Witboek is de Commissie voornemens in 2003 met een voorstel te komen voor een Verordening over rechten van passagiers, waarin bepalingen zijn opgenomen over eerlijke en doorzichtige voorwaarden in contracten, raadpleging van de consument, klachtenafhandeling en buitengerechtelijke geschillenregeling, alsmede compensatie en assistentie bij vertragingen, annuleringen, gemiste aansluitingen en niet gehonoreerde reserveringen. Ook zal aandacht worden besteed aan een verbeterde beschikbaarheid van informatie in elektronische vorm over tarieven, tickets, dienstregelingen en diensten.

In dit kader zal de Commissie de schakels bestuderen tussen nationaal en internationaal spoorwegverkeer, om te bepalen of en in hoeverre de rechten van consumenten in internationaal en nationaal spoorwegverkeer in de praktijk kunnen worden gescheiden. De effecten van de voorgestelde Verordening over rechten van consumenten in de kandidaat-lidstaten zullen ook worden onderzocht.

De Commissie zal ook de argumenten onderzoeken voor wetgeving die van vervoersexploitanten eist dat zij hun passagiers minimale niveaus van integratie van diensten aanbieden.

De spoorwegbedrijfstak, met name de exploitanten en fabrikanten, zal worden aangemoedigd de niveaus van zijn dienstverlening te verbeteren door betere elektronische informatie te verschaffen over tarieven, tickets en dienstregelingen. Zij zullen eveneens worden aangemoedigd om de kwaliteit, veiligheid en beveiliging op internationale diensten en stations te verbeteren door te voorzien in veilig, comfortabel en toegankelijk rollend materieel voor deze diensten.

In het bijzonder zullen spoorwegexploitanten worden aangemoedigd een vrijwillig handvest inzake kwaliteit van dienstverlening te ontwikkelen, waarin onderwerpen aan de orde komen als punctualiteit, elektronische informatieverschaffing, toegankelijkheid voor groepen met bijzondere behoeften zoals personen met beperkte mobiliteit of personen die met hun fiets reizen, en bescherming van niet-rokers.

Daarnaast zal de Commissie stimuleren dat er een Europees platform van Organisaties van spoorwegreizigers wordt opgezet, dat zou kunnen onderhandelen met en worden geraadpleegd door de spoorwegondernemingen, en kunnen deelnemen aan het opzetten van een periodiek klanttevredenheidsonderzoek.

* * *

Lijst van maatregelen aangekondigd in het Witboek "Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen" [19] en gepresenteerd in het tweede deel: "Suggesties om de spoorwegmarkt dynamischer te maken en de kwaliteit te verbeteren: maatregelen voor de toekomst"

[19] COM(2001)370.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

1. BIJLAGE 1: Beleidslijnen ter verbetering van de prestaties van het Europese goederenvervoer per spoor

1.1. Ontwikkelingen en tekortkomingen op de markt voor het goederenvervoer per spoor

Als gevolg van de nationaal georganiseerde markten kan het goederenvervoer per spoor worden gekenschetst als een zeer gefragmenteerde sector, met vaak verouderde operationele technieken en incompatibele apparatuur, en zeer verouderde en incompatibele IT-systemen, als die er al zijn. Vaak slaagt het goederenvervoer per spoor er niet in aan de behoeften van klanten tegemoet te komen, en worden er diensten geleverd die vaak niet concurrerend zijn, vo