Advies over het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de ecologische waterkwaliteit (94/C 397/23)

De Raad heeft op 8 september 1994 besloten, het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig de bepalingen van artikel 130 S, lid 1, van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor milieu, volksgezondheid en consumentenvraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 29 november 1994 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Gardner.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 321e Zitting (vergadering van 21 december 1994) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het Comité staat positief tegenover de Commissievoorstellen inzake de verbetering van de ecologische kwaliteit van water. Dat daarbij rekening is gehouden met het subsidiariteitsbeginsel, is een goede en nuttige zaak. Niettemin zou de Raad, alvorens de richtlijn definitief goed te keuren, de hieronder volgende opmerkingen nog eens in overweging moeten nemen. Deze opmerkingen zijn vooral van belang omdat het hier een kaderrichtlijn betreft, waarin normen voor de toekomst worden vastgelegd.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité acht het van groot belang dat de richtlijnen - vooral die m.b.t. grondwater - die momenteel worden bijgewerkt, zo spoedig mogelijk worden aangenomen en ten uitvoer worden gelegd.

2.2. Hieronder wordt een aantal voorbeelden gegeven van richtlijnen die de kwaliteit van oppervlaktewater sterk ten goede zullen komen :

- de richtlijn inzake behandeling van stedelijk afvalwater;

- de richtlijn inzake bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen;

- de richtlijn inzake bescherming van water tegen verontreiniging met gevaarlijke stoffen;

- de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (die omwille van een hogere waterkwaliteit zo spoedig mogelijk moet worden goedgekeurd).

2.3. Deze richtlijnen vormen de "basisvereisten" waaraan moet worden voldaan om verontreiniging te beperken.

2.4. Er bestaan evenwel nog andere bronnen van vervuiling, waarvoor genoemde richtlijnen geen regelgeving bevatten. Het Comité is het dan ook eens met het voorstel om in aanvulling op genoemde basisvereisten nog een aantal extra maatregelen te treffen. Deze zullen meehelpen de ecologische kwaliteit van water overal in de Gemeenschap op een goed peil te brengen.

2.5. Het Comité vindt het een goede zaak dat het subsidiariteitsbeginsel in het richtlijnvoorstel in acht wordt genomen. Zolang het algemene kader van de richtlijn wordt gerespecteerd, wordt het aan de lid-staten overgelaten, de doelstellingen te formuleren en te bepalen met welke middelen en in welk tempo deze moeten worden gerealiseerd.

Wel bestaat de kans dat tussen lid-staten uiteenlopende implementatietempo's de concurrentieverhoudingen in een aantal gevallen scheeftrekken. Ook wanneer zulke distorsies slechts van voorbijgaande aard zijn, dient de Commissie de tenuitvoerlegging van de richtlijn nauwlettend in het oog te houden.

2.6. Het Comité gaat ermee akkoord dat het begrip "ecologische kwaliteit" in kwalitatieve zin wordt gedefinieerd. In samenhang met het in par. 2.5 genoemde subsidiariteitsbeginsel moet deze definitie een basis vormen voor het nemen van kosten-efficiënte en op specifieke wateren toegesneden beslissingen.

2.7. Voor een adequate tenuitvoerlegging van de voorstellen is een transparant mechanisme voor consequente controle, analyseprocedures en indeling van wateren van groot belang.

2.8. De onderhavige richtlijn vormt een kader, waarbinnen de lid-staten ten aanzien van alle bepalingen zelf grenswaarden en uitvoeringstempo's kunnen vaststellen. Dit leidt er onvermijdelijk toe dat het een aantal jaren duurt alvorens de huidige doelstellingen worden verwezenlijkt. Technologische vooruitgang schept nieuwe mogelijkheden; met het oog op dergelijke omstandigheden moet de Commissie in staat worden gesteld, de Raad te wijzen op lid-staten wier inspanningen achterblijven bij hetgeen redelijk mag worden geacht, en moet zij het EP en het ESC daarvan verslag doen.

2.9. De grootste tekortkoming van de voorstellen betreft de onduidelijkheid over de kosten die eruit zullen voortvloeien (er zijn namelijk geen kosten-batenanalyses beschikbaar). De Commissie verwacht dat ter uitvoering van haar voorstel extra investeringen ter hoogte van maximaal 2 tot 3 miljard ecu nodig zullen zijn; bijkomende administratieve kosten worden geraamd op ten hoogste 350 miljoen ecu. Voorlopige berekeningen van een aantal lid-staten wijzen erop dat deze schattingen wel eens aan de veel te voorzichtige kant zouden kunnen zijn. Ter rechtvaardiging van de hoge kosten die met dit voorstel gemoeid zijn, is het van groot belang dat voortdurend kosten-batenanalyses worden uitgevoerd. Beleidsmaatregelen zijn alleen dan gerechtvaardigd wanneer risico's daarmee aanzienlijk worden beperkt.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1.

Artikel 1

3.1.1. Het Comité gaat akkoord met het toepassingsgebied van deze kaderrichtlijn, nu de Commissie te verstaan heeft gegeven dat de in par. 2.2 genoemde richtlijnen op korte termijn in werking zullen treden.

3.1.2. De tweede alinea van lid 1 van artikel 1 zou als volgt moeten worden aangevuld :

"..., en dienen gebaseerd te zijn op de inhoud van de operationele doelstellingen (art. 5) en de geïntegreerde programma's (art. 6) die in de lid-staten worden vastgesteld."

3.2.

Artikel 2

3.2.1. Omdat er een zeer nauw verband bestaat tussen de in dit artikel gegeven definities en de bijlagen, is het Comité van mening dat bij het interpreteren van artikel 15 (dat betrekking heeft op het wijzigen van de richtlijn) zeer zorgvuldig te werk moet worden gegaan. Wanneer voorgestelde wijzigingen betrekking hebben op principiële kwesties en dus meer om het lijf hebben dan zuiver technische details of aanpassingen, is uitvoerige raadpleging geboden (zie daarvoor de opmerkingen in par. 3.15).

3.2.2.

Artikel 2.6

Ten aanzien van dit artikel wordt opgemerkt dat het begrip "best available technology" in de Engelstalige versie van het richtlijnvoorstel moet worden vervangen door "best available techniques".

3.3.

Artikel 3

3.3.1.

Artikel 3.2

Het Comité is op de hoogte van het Raadsbesluit om rapportage door de lid-staten om de drie jaar te laten plaatsvinden. Uit praktisch en economisch oogpunt zou vijfjaarlijkse rapportage evenwel veel realistischer zijn. Het voorstel dient op dit punt dan ook te worden gewijzigd.

3.3.2.

Artikel 3.4

De belangrijke taak van het Europees Milieuagentschap moet duidelijker worden gedefinieerd. Om de vooruitgang in de diverse lid-staten gelijk op te laten lopen, moet dit Agentschap zorgen voor vergelijkende gegevens m.b.t. de milieukwaliteit in de gehele EU.

3.4

Artikel 4.1

De hoeveelheid administratief werk die nodig is om zowel puntbronnen als diffuse bronnen van verontreiniging kwalitatief en kwantitatief te evalueren, lijkt volstrekt niet op te wegen tegen de baten die daarmee worden verkregen. Aan lid-staten zou hoogstens de verplichting kunnen worden opgelegd om op te treden voor zover dit op grond van artikel 3 noodzakelijk is.

3.5.

Artikel 5

3.5.1.

Artikel 5.1

Gezien de vertraging in de besluitvorming over het onderhavige richtlijnvoorstel is het Comité van mening dat de termijn (i.c. 31 december 1998) voor het vaststellen van operationele doelstellingen inzake goede waterkwaliteit nu te hoog gegrepen is.

3.5.2.

Artikel 5.4

Hieraan moet een bepaling worden toegevoegd waaruit blijkt dat de in het artikel genoemde operationele doelstellingen moeten worden beoordeeld m.b.v. een kosten-batenanalyse en aan de hand van de andere in het voorstel genoemde criteria.

3.6.

Artikel 6

In overeenstemming met artikel 1.1 zou de eerste zin van dit artikel als volgt moeten luiden :

"Om de kwaliteit van de communautaire oppervlaktewateren te handhaven en/of te verbeteren...".

3.7.

Artikel 7.1

Voor het leveren van commentaar op de geïntegreerde programma's moet een periode van zes in plaats van twee maanden worden ingeruimd.

3.8.

Artikel 8

Het gebruik van economische instrumenten moet niet worden beperkt tot "door de Commissie aangewezen sectoren". In het vijfde milieu-actieprogramma wordt behalve voor de inzet van economische instrumenten ook gepleit voor het gebruik van convenanten. Deze benadering zou in het voorliggende voorstel als volgt tot uitdrukking moeten worden gebracht :

3.8.1.

Artikel 8.2

"In plaats van het voorschrift in lid 1 kunnen de lid-staten ook gebruik maken van economische instrumenten en/of convenanten die erop gericht zijn natuurlijke personen en publiek- alsmede privaatrechtelijke ondernemingen te helpen om de bepalingen van deze richtlijn na te leven."

3.9.

Artikel 9.1

Benadrukt moet worden dat internationale verdragen zoals de akkoorden over de Noordzee of de Rijn bij toepassing van deze bepaling in acht dienen te worden genomen.

3.10.

Artikel 9.2

Op grond hiervan wordt de Commissie in feite belast met het oplossen van geschillen tussen lid-staten. Het Comité heeft sterke bedenkingen tegen een dergelijke gang van zaken en is van mening dan deze procedure in ieder geval aan het EU-Verdrag moet worden getoetst.

3.11.

Artikel 10

De administratieve rompslomp (en kosten) die zijn gemoeid met het aanwijzen van al deze kleine, onbeduidende wateren lijken absoluut niet op te wegen tegen de ermee verkregen baten. Lid-staten moeten zelf kunnen beslissen in welke gevallen het zich loont zulke wateren aan te wijzen.

3.12.

Artikel 11

Het is onaanvaardbaar dat ten aanzien van wateren (zoals havens) waarvan de ecologische kwaliteit moeilijk te verbeteren is, alleen wordt geëist dat zij niet nog verder worden verontreinigd. Anderzijds is het evenmin zinvol de waterkwaliteit van bijvoorbeeld havens op drinkwaterniveau te brengen. Veeleer zou van lid-staten moeten worden gevraagd, de kwaliteit van zulke wateren op een dusdanig niveau te brengen dat de inspanningen gerechtvaardigd zijn.

3.13.

Artikel 14

Het Comité verwijst hier naar par. 3.3.1, waarin wordt gepleit voor vijfjaarlijkse rapportage.

3.14.

Artikel 15

3.14.1. De tekst van dit artikel moet als volgt worden geherformuleerd :

"...te wijzigen om recht te doen aan de vooruitgang van wetenschap en techniek alsmede aan veranderingen in de omstandigheden waarin zij worden toegepast."

3.14.2. Het Comité is van mening dat alleen technische details volgens de procedure van artikel 16 kunnen worden aangepast; wordt de richtlijn in kwalitatieve of sterk kwantitatieve zin gewijzigd, dan moet de procedure van artikel 130 S van het EG-Verdrag worden toegepast.

3.15.

Artikel 16

Het Comité beseft dat het noodzakelijk is dat de Commissie bij de besluitvorming over technische aanpassingen wordt bijgestaan door een deskundig comité. Daarbij dienen alle belanghebbenden echter uitvoerig te worden betrokken en geraadpleegd. Op andere gebieden zijn hiertoe uit belanghebbenden samengestelde adviescomités aangewezen, die door het officiële comité van vertegenwoordigers van de lid-staten moeten worden geconsulteerd [zie bijvoorbeeld Commissiebesluit 82/128/EEG van 12 februari 1982 ()]. De Commissie zou dit precedent moeten bekijken of naar andere manieren moeten zoeken om belangengroepen bij de besluitvorming te betrekken.

3.16.

Artikel 17

Wordt de onderhavige richtlijn niet in 1995 aangenomen, dan moeten alle erin genoemde termijnen worden herzien.

3.17.

Artikel 18

Het Comité gaat ervan uit dat het intrekken van de richtlijnen inzake de waterkwaliteit voor vis- en schelpdierpopulaties op geen enkele wijze afbreuk doet aan de huidige normen.

3.18.

Bijlage I - punt 4

Dit punt zou als volgt moeten beginnen : "De diversiteit van organismen (planktonische ...)". Aldus verwijst deze bepaling ook naar eencelligen, die bij het analyseren van de ecologische kwaliteit van water een belangrijke rol spelen.

3.19.

Bijlage II

De hierin opgesomde "representatieve elementen" zijn kenmerkend voor wateren die niet door de mens zijn verstoord. De bepalingen van deze bijlage zijn daarom alleen aanvaardbaar indien expliciet duidelijk wordt gemaakt dat het hier om theoretische doelstellingen gaat, waaraan geen juridische betekenis moet worden toegekend. Met name moet worden vermeden dat uitvoering van artikel 1.1 van de richtlijn aan deze elementen wordt getoetst.

Om deze reden moet de inhoud van bijlage II grondig worden herzien. Is het inderdaad zo dat met de "representatieve elementen" slechts naar de "ideale" waterkwaliteit wordt verwezen, dan valt moeilijk in te zien waarom de eisen die in punt 9 aan oevers en kusten worden gesteld, alleen betrekking hebben op niet-verstedelijkte gebieden.

Overeenkomstig bovenstaande opmerkingen dient het begin van Bijlage II als volgt te worden geformuleerd :

Kop : "Goede ecologische waterkwaliteit - richtsnoeren"

Inleidende alinea :

"Bij het vaststellen van de operationele doelstellingen (art. 5) en geïntegreerde programma's (art. 6) overeenkomstig deze richtlijn dienen de lid-staten - met inachtneming van het voorzorgsbeginsel - uit te gaan van de hieronder beschreven doelstellingen die voor de betrokken individuele wateren relevant zijn."

3.20.

Bijlage VI

De hierin genoemde geïntegreerde programma's brengen veel administratieve rompslomp met zich mee. De diverse voorschriften dienen op hun rendement te worden getoetst; bepalingen die daarbij niet kosten-efficiënt blijken, moeten worden geschrapt.

Brussel, 21 december 1994.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

Carlos FERRER

() PB nr. L 58 van 2. 3. 1982.