VERSLAG VAN DE COMMISSIE

België Verslag opgesteld in overeenstemming met artikel 126, lid 3, van het Verdrag

1. Achtergrond

Artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) voorziet in een buitensporigtekortprocedure (BTP). Deze procedure wordt nader gepreciseerd in Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad "over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten"[1], die deel uitmaakt van het stabiliteits- en groeipact (SGP). In Verordening (EU) nr. 473/2013[2] zijn specifieke voorschriften vastgelegd die in het kader van de BTP op de lidstaten van de eurozone van toepassing zijn.

Overeenkomstig artikel 126, lid 2, VWEU dient de Commissie op basis van de volgende twee criteria na te gaan of de hand wordt gehouden aan de begrotingsdiscipline: a) of de verhouding tussen het voorziene of feitelijke overheidstekort en het bruto binnenlands product (bbp) de referentiewaarde van 3% van het bbp overschrijdt (tenzij hetzij de verhouding in aanzienlijke mate en voortdurend is afgenomen en een niveau heeft bereikt dat de referentiewaarde benadert, hetzij de overschrijding van de referentiewaarde slechts van uitzonderlijke en tijdelijke aard is en de verhouding dicht bij de referentiewaarde blijft); en b) of de verhouding tussen de overheidsschuld en het bbp de referentiewaarde van 60% van het bbp overschrijdt (tenzij de verhouding in voldoende mate afneemt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert).

Artikel 126, lid 3, VWEU, bepaalt dat indien een lidstaat niet voldoet aan één of beide bovenstaande criteria, de Commissie een verslag dient op te stellen. Voorts kan de Commissie een verslag opstellen indien zij, ook al is aan de vereisten ingevolge de criteria voldaan, van mening is dat er gevaar voor een buitensporig tekort in een lidstaat aanwezig is, waarbij dat laatste moet worden begrepen als de situatie omschreven in artikel 126, lid 2, VWEU. In het verslag wordt er tevens "rekening mee gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn".

In dit verslag, dat de eerste stap in de BTP vormt, wordt de kwestie van de inachtneming door België van het tekort- en schuldcriterium van het Verdrag onderzocht – waarbij met de economische achtergrond en met andere relevante factoren rekening wordt gehouden – voordat een definitieve conclusie in verband met de inachtneming wordt getrokken.

Als gevolg van de wijzigingen die in het 2011 in het SGP zijn aangebracht, staat het schuldcriterium thans op gelijke voet met het tekortvereiste om te waarborgen dat bij landen met een schuldquote die hoger is dan de referentiewaarde van 60 %, deze quote wordt teruggebracht tot onder (of in voldoende mate afneemt in de richting van) deze waarde. In artikel 2, lid 1 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad is bepaald dat er voor lidstaten waartegen op 8 november 2011 een buitensporigtekortprocedure liep, een overgangsperiode van drie jaar vanaf het jaar na de correctie van het buitensporige tekort geldt gedurende welke zij worden geacht voldoende vooruitgang in de richting van de naleving van de schuldreductiebenchmark te boeken. In het geval van België bestrijkt de overgangsperiode de periode 2014-2016 (d.w.z. 3 jaar na de correctie van het buitensporige tekort[3]). In de "Specificaties inzake de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact en richtsnoeren inzake de vorm en de inhoud van stabiliteits- en convergentieprogramma's" van 3 september 2012 is uiteengezet hoe het vereiste inzake het structurele saldo is gedefinieerd en wordt beoordeeld. Er wordt met name een minimale lineaire structurele aanpassing van het structurele saldo (MLSA) gedefinieerd, die garandeert dat aan het einde van de overgangsperiode aan de schuldregel is voldaan.

Op 13 januari 2015 heeft de Commissie een mededeling over flexibiliteit gepresenteerd. Daarin worden nieuwe richtsnoeren verstrekt over de wijze waarop de bestaande regels van het SGP moeten worden toegepast ter versterking van de band tussen een effectieve tenuitvoerlegging van structurele hervormingen, investeringen en budgettaire verantwoordelijkheid, met het oog op de ondersteuning van groei en werkgelegenheid. De mededeling wijzigt geen enkel voorschrift van het pact, maar is erop gericht de regels ervan doeltreffender en begrijpelijker te maken en een groeivriendelijker begrotingskoers in de eurozone te bewerkstelligen door de door het pact geboden flexibiliteit optimaal te benutten en tegelijkertijd de geloofwaardigheid en de doeltreffendheid ervan bij het handhaven van de budgettaire verantwoordelijkheid te behouden. In de mededeling wordt in het bijzonder verduidelijkt dat de Commissie – conform het bepaalde in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad – bij de beoordeling of een BTP moet worden ingeleid (in de context van een verslag overeenkomstig artikel 126, lid 3, VWEU), zorgvuldig alle relevante middellangetermijnontwikkelingen in de economische situatie, de begrotingssituatie en de schuldpositie zal analyseren. Ook is verduidelijkt dat de tenuitvoerlegging van structurele hervormingen in het kader van het Europees semester als één van deze relevante factoren moet worden beschouwd[4].

Uit gegevens die de autoriteiten op 7 oktober 2014 hebben ingediend[5] en die vervolgens door Eurostat zijn gevalideerd[6], blijkt dat het overheidstekort in België in 2013 op 2,9 % van het bbp is uitgekomen, terwijl de schuld met 104,5 % van het bbp hoger lag dan de referentiewaarde van 60 % van het bbp. Voor 2014 wordt in het ontwerpbegrotingsplan (OBP) en in de najaarskennisgeving van 2014 uitgegaan van een tekort van 2,9 % van het bbp en een schuld van 105,6 % van het bbp. Voorts wordt in het OBP voor 2015 gerekend op een tekort van 2,1 % van het bbp en een schuldquote van 105,1 %.

In de winterprognoses 2015 van de Commissie wordt aangegeven dat België in 2014 en 2015 naar verwachting onvoldoende vooruitgang zal boeken in de richting van de naleving van de schuldreductiebenchmark (zie tabel 1), aangezien de verandering in het structurele saldo voor 2014 op -0,1 % van het bbp is geraamd (tegen een vereiste minimale lineaire structurele aanpassing (MLSA) van 0,7 % van het bbp[7]) en in 2015 naar schatting 0,6 % van het bbp zal bedragen (tegen de vereiste 1,1 % van het bbp[8]). Bovendien zou het overheidstekort van België volgens de winterprognoses 2015 van de Commissie in 2014 3,2 % van het bbp hebben belopen (terwijl in het OBP 2015 van België een tekort van 2,9 % van het bbp was aangekondigd), waarmee het boven de referentiewaarde van 3 % van het bbp zou zijn uitgekomen.

Tabel 1. Overheidstekort en/of -schuld (% van het bbp)

Het geraamde werkelijke tekort voor 2014 en de naar verwachting onvoldoende vooruitgang in de richting van de naleving van de schuldreductiebenchmark in 2014 en 2015 duiden erop dat er op het eerste gezicht een risico lijkt te bestaan dat er in België sprake is van een buitensporig tekort in de zin van het stabiliteits- en groeipact. Eerst moeten echter alle hierna beschreven relevante factoren worden onderzocht.

De Commissie heeft daarom het onderhavige verslag opgesteld om de overschrijding van de referentiewaarde voor het tekort en de afwijking van de overgangsregel voor de schuld grondig te beoordelen en aldus uit te maken of de inleiding van een buitensporigtekortprocedure gewettigd is nadat alle relevante factoren in aanmerking zijn genomen. In afdeling 2 van het verslag wordt het tekortcriterium onder de loep genomen. In afdeling 3 wordt het schuldcriterium onderzocht. Afdeling 4 heeft betrekking op overheidsinvesteringen en andere relevante factoren en bevat onder meer een beoordeling van de inachtneming van het vereiste aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling (MTD). In het verslag wordt rekening gehouden met de op 5 februari 2015 gepubliceerde winterprognoses 2015 van de Commissie, alsook met de door de Commissie verrichte evaluatie van de ontwikkelingen die daarna hebben plaatsgevonden.

2. Tekortcriterium

Volgens de winterprognoses 2015 van de Commissie is het overheidstekort in 2014 op naar schatting 3,2 % van het bbp uitgekomen, tegen 2,9 % van het bbp in 2013. Het geraamde werkelijke tekort ligt weliswaar hoger dan 3 % van het bbp, maar blijft dicht bij de referentiewaarde van het Verdrag.

De geraamde overschrijding van de referentiewaarde van 3% van het bbp is van uitzonderlijke aard. Meer in het bijzonder geldt het volgende:

· Zij is niet het gevolg van een ongewone gebeurtenis in de zin van het stabiliteits- en groeipact, maar vloeit met name voort uit methodologische wijzigingen in verband met de invoering van het ESR 2010 en statistische verduidelijkingen. Algemeen genomen resulteerden de statistische wijzigingen in de overheidsrekeningen in 2014 in een opwaartse herziening van het werkelijke resultaat voor 2013 met 0,3 % van het bbp[9]. Deze statistische herzieningen houden hoofdzakelijk verband met de opname van investeringssubsidies ter waarde van ongeveer 0,4 % van het bbp in de overheidsuitgaven op het moment dat de investering plaatsvindt, in dit geval in 2013, terwijl deze subsidies voorheen over de looptijd van het activum (bv. ziekenhuizen en bejaardentehuizen) werden uitgesmeerd. Aangenomen wordt dat deze methodologische wijzigingen een soortgelijk effect op het werkelijke resultaat voor 2014 hebben gesorteerd, maar zij waren niet bekend wanneer de oorspronkelijke begroting voor 2014 is goedgekeurd. Deze herzieningen mogen niet als een verslechtering van de financiële positie van de overheid worden aangemerkt, maar moeten veeleer worden gezien als een wijziging in het tijdstip van de registratie van bepaalde overheidsuitgaven. Bovendien werd pas in oktober 2014 duidelijkheid over de registratie van dergelijke investeringssubsidies verschaft. De herzieningen kwamen dus onverwacht en waren niet ver van tevoren bekend. Daarom mogen zij geen procedurele gevolgen hebben in het kader van de buitensporigtekortprocedure.

· Daarnaast wordt het werkelijke begrotingsresultaat voor 2014 volgens de winterprognoses 2015 van de Commissie ook beïnvloed door tegenvallers aan de ontvangstenzijde, die aan een tijdelijke stijging van het overheidstekort bijdragen. Sommige van deze tegenvallers waren echter te voorzien, omdat zij met name samenhangen met geringere dividenden en garantievergoedingen van de financiële sector.

De geraamde overschrijding van de referentiewaarde van 3 % van het bbp is van tijdelijke aard in de zin van het stabiliteits- en groeipact. Uit de begrotingsprognoses van de Commissie blijkt meer in het bijzonder dat het tekort vanaf 2015 tot onder de referentiewaarde zal dalen. Bij ongewijzigd beleid zal het tekort ook in 2016 onder deze waarde blijven. De bovenvermelde methodologische wijzigingen zullen weliswaar naar verwachting nog steeds enig effect sorteren, maar dat effect wordt gecompenseerd door de aanvullende consolidatiemaatregelen die op de verschillende overheidsniveaus zijn genomen.

Kortom, het geraamde werkelijke tekort ligt dicht bij de referentiewaarde van 3 % van het bbp en de geraamde overschrijding van de referentiewaarde is van uitzonderlijke en tijdelijke aard in de zin van het stabiliteits- en groeipact. Deze analyse wijst uit dat, rekening houdend met de bovenvermelde factoren, het tekortcriterium als omschreven in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/97 momenteel als in acht genomen moet worden beschouwd. Er zij op gewezen dat dit oordeel is gebaseerd op het in de winterprognoses 2015 van de Commissie geraamde werkelijke begrotingsresultaat voor 2014. De voor binnenkort (april 2015) door Eurostat geplande bekendmaking van de ingediende en gevalideerde gegevens over de werkelijke resultaten voor 2014 kan ertoe leiden dat opnieuw moet worden beoordeeld of aan het tekortcriterium is voldaan.

3. Schuldcriterium

De bruto overheidsschuld is de afgelopen jaren gestaag toegenomen van 87 % van het bbp in 2007 tot 104,5 % van het bbp eind 2013 (+18 pp. van het bbp). De voornaamste oorzaken van deze stijging waren de accumulatie van primaire begrotingstekorten als gevolg van de economische en financiële crisis, ingrepen in het financiële stelsel en een zwakke bbp-groei. Ondanks het oplopende schuldniveau zijn de rente-uitgaven tijdens dezelfde periode continu afgenomen dankzij de dalende rente (afgezien van een tijdelijke stijging van de risicopremies in 2012). In 2013 is het schuldniveau vrijwel gestabiliseerd, mede dankzij de verkoop van overheidsactiva.

Volgens het OBP 2015 van België, dat op 15 oktober 2014 aan de Commissie is medegedeeld en op 22 oktober 2014 is geactualiseerd, zou de schuldquote eind 2014 105,6 % bedragen en in 2015 dalen tot 105,1 %. Volgens de winterprognoses 2015 van de Commissie is de schuldquote eind 2014 op 106,4 % van het bbp uitgekomen. Verwacht wordt dat zij verder zal oplopen tot 106,8 % eind 2015 en zich vervolgens bij ongewijzigd beleid in 2016 zal stabiliseren. Afgezien van het verwachte hogere nominale tekort, is het vooral de lagere nominale bbp-groei die het verschil ten opzichte van het OBP verklaart.

Volgens de Commissieprognoses is de verwachte nominale groei gezien de hoge schuld ontoereikend om het effect van de rente-uitgaven op de schuldquote in 2014 en 2015 te neutraliseren, waardoor een schuldverhogend sneeuwbaleffect ontstaat, terwijl van het licht positieve primaire saldo slechts een gering neerwaarts effect op de schuldquote uitgaat. Aangenomen wordt dat de stock-flow adjustments over de prognosehorizon geen wezenlijk effect op het schuldverloop zullen sorteren.

Tabel 2. Schulddynamiek

Meer in het bijzonder zijn de in de winterprognoses 2015 opgenomen projecties betreffende de nominale bbp-groei voor 2014 en 2015 als gevolg van de lage inflatie en reële groei met respectievelijk 1,7 % en 2,0 % (tegen 2,9 % in zowel 2014 als 2015 volgens de voorjaarsprognoses 2014) aan de lage kant. Deze groeicijfers zouden resulteren in een daling van de schuldquote met 1,7 % in 2014 en met 2,1 % in 2015, terwijl van de rente-uitgaven een schuldverhogend effect van respectievelijk 3,0 % en 2,8 % van het bbp uitgaat. Dit leidt tot een "sneeuwbaleffect" van 1,3 % van het bbp in 2014 en een iets beperkter "sneeuwbaleffect" van 0,7 % van het bbp in 2015.

Als specifiek naar het effect van de ontwikkeling van de inflatie en de rente op het sneeuwbaleffect wordt gekeken, dan blijkt dat de inflatiedaling, ondanks teruglopende nominale rentetarieven, op korte termijn tot een hogere reële impliciete rente op de schuld[10] leidt. Dat komt doordat het effect van een lagere inflatie zich onmiddellijk laat voelen, terwijl de lagere nominale rendementen slechts geleidelijk doorsijpelen in de kosten van de uitstaande schuld, omdat het schuldpapier met een looptijd van minder dan een jaar momenteel slechts 16 % van de uitstaande (centrale) overheidsschuld uitmaakt. Concreet betekent dit dat de reële impliciete rente, die in 2013 1,5 % bedroeg, in 2014 tot 2,2 % is gestegen. Zij zal in 2015 naar verwachting wederom dalen tot 1,8 %. Het schuldverhogende effect van de impliciete reële financieringskosten van de schuld is dus tijdelijk sterker.

Grafiek 1: Oorzaken van het "sneeuwbaleffect" op de overheidsschuld

Bron: Eurostat en winterprognoses 2015 van de Commissie.

Na de stopzetting van de BTP in juni 2014 beschikt België over een in 2014 aanvangende overgangsperiode van drie jaar om aan de schuldreductiebenchmark te voldoen. Om te garanderen dat gedurende de overgangsperiode continu en daadwerkelijk vooruitgang in de richting van de inachtneming van de benchmark wordt geboekt, moeten lidstaten aan beide volgende voorwaarden voldoen:

a. ten eerste mag de jaarlijkse structurele aanpassing niet meer dan ¼ % van het bbp van de minimale lineaire structurele aanpassing (MLSA) afwijken om ervoor te zorgen dat de schuldregel aan het einde van de overgangsperiode wordt nageleefd;

b. ten tweede mag de resterende jaarlijkse structurele aanpassing op elk moment tijdens de overgangsperiode niet groter zijn dan ¾ % van het bbp. Deze voorwaarde is echter niet van toepassing op België omdat de eerste voorwaarde een jaarlijkse inspanning van meer dan ¾ % van het bbp impliceert.

De geraamde structurele inspanning door België in 2014 en 2015 is ontoereikend om te voldoen aan de vereisten die tijdens de overgangsperiode voor de schuldreductiebenchmark gelden (zie tabel 1). In 2014 is de vereiste MLSA, berekend op grond van de winterprognoses 2015 van de Commissie, gelijk aan 0,7 % van het bbp, terwijl het structurele saldo in België naar verwachting met 0,1 % van het bbp zal verslechteren. De afwijking is derhalve groter dan de volgens de eerste voorwaarde maximaal toegestane afwijking. Als gevolg van deze grotere afwijking in 2014 zal de minimaal vereiste aanpassing oplopen tot naar schatting 1,1 % van het bbp in 2015, terwijl wordt voorspeld dat het structurele saldo in België in dat jaar met 0,6 % van het bbp zal verbeteren. Ook in 2015 is derhalve niet aan de eerste voorwaarde voldaan.

Uit de bovenstaande algemene analyse op basis van de winterprognoses 2015 van de Commissie blijkt derhalve op het eerste gezicht dat niet aan het schuldcriterium in de zin van het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1467/97 lijkt te zijn voldaan. Eerst moeten echter alle hierna beschreven relevante factoren worden onderzocht.

4. Relevante factoren

In artikel 126, lid 3, VWEU is het volgende bepaald: "In het verslag van de Commissie wordt er tevens rekening mee gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn." Deze factoren worden nader omschreven in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad, waarin ook wordt gepreciseerd dat terdege rekening moet worden gehouden met "alle andere factoren die naar het oordeel van de betrokken lidstaat relevant zijn om de naleving van de tekort- en schuldcriteria uitvoerig te kunnen beoordelen, welke factoren die lidstaat aan de Raad en de Commissie kenbaar heeft gemaakt".

In geval van een vermoedelijke schending van het schuldcriterium is een analyse van de relevante factoren des te meer gerechtvaardigd omdat de schulddynamiek in sterkere mate dan het tekort wordt beïnvloed door factoren die buiten de macht van de overheid vallen. Dit wordt erkend in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad, waarin is bepaald dat de relevante factoren bij de nalevingsbeoordeling op basis van het schuldcriterium in aanmerking moeten worden genomen, ongeacht de omvang van de inbreuk.

In dit verband moeten ten minste de volgende drie belangrijke aspecten worden onderzocht bij de beoordeling van de naleving van het schuldcriterium, gezien de invloed ervan op de dynamiek en de houdbaarheid van de overheidsschuld.

1. Inachtneming van de MTD of van het aanpassingstraject in de richting daarvan: De verwezenlijking van de MTD of de vorderingen die in de richting daarvan zijn gemaakt, worden onder normale macro-economische omstandigheden geacht de houdbaarheid te waarborgen of een snelle vooruitgang in de richting daarvan te verzekeren. De landenspecifieke MTD is zodanig opgevat dat daarin rekening wordt gehouden met het schuldniveau en met de impliciete verplichtingen. De inachtneming van de MTD of van het aanpassingstraject in de richting daarvan moet ervoor zorgen dat de schuldquoten — op middellange termijn — naar een prudent niveau convergeren. Wat meer in het bijzonder België betreft, zij erop gewezen dat het land in normale economische omstandigheden aan de schuldreductiebenchmark zou voldoen wanneer het zijn MTD verwezenlijkt.

2. Structurele hervormingen, reeds doorgevoerd of uiteengezet in een plan voor structurele hervormingen: Met dergelijke hervormingen wordt rekening gehouden omdat wordt verwacht dat zij via hun effect op de groei de houdbaarheid op middellange termijn bevorderen en er aldus toe bijdragen om de schuldquote op een bevredigend neerwaarts pad te brengen.

Aangenomen wordt dat de inachtneming van de MTD (of van het aanpassingstraject in de richting daarvan), samen met het doorvoeren van structurele hervormingen (in de context van het Europees semester), de schulddynamiek op een houdbaar pad zal brengen wegens het gecombineerde effect daarvan op het schuldniveau zelf (via het realiseren van een gezonde begrotingssituatie die met de MTD overeenstemt) en op de economische groei (via de hervormingen).

3. Naast deze twee belangrijke factoren, moet ook rekening worden gehouden met de aanwezigheid van buitengewone economische omstandigheden, die een beletsel kunnen vormen voor de verlaging van de schuldquote en die de naleving van de voorschriften van het SGP bijzonder moeilijk kunnen maken. In het huidige klimaat van lage inflatie — bovenop de aanhoudende lage groei — moeten de betrokken lidstaten meer in het bijzonder zeer lastige structurele aanpassingen doorvoeren om in het kader van de overgangsregel voor de schuld de vereiste MLSA te realiseren. Daarbij komt nog dat ook de verrassende negatieve inflatiecijfers tot opwaartse herzieningen van de vereiste MLSA hebben geleid. Onder dergelijke omstandigheden is de naleving van de MTD of van het aanpassingstraject in de richting daarvan (zoals beschreven onder 1) een relevante factor die van essentieel belang is bij de beoordeling van de naleving van de schuldregel.

In het licht van het bovenstaande worden hierna achtereenvolgens de volgende onderwerpen behandeld: 1) de economische situatie op middellange termijn; 2) de begrotingssituatie op middellange termijn, met inbegrip van een beoordeling van de verwezenlijking van de vereiste aanpassingsinspanning in de richting van de MTD en de ontwikkeling van de overheidsinvesteringen; 3) de ontwikkeling, de dynamiek en de houdbaarheid van de schuldpositie van de overheid op middellange termijn; 4) andere door de Commissie relevant geachte factoren; en 5) andere door de lidstaat kenbaar gemaakte factoren.

Op basis van de voorjaarsprognoses 2014 van de Commissie, waarop de Raad zijn budgettaire aanbeveling aan België heeft gebaseerd, werd de vereiste MLSA in 2014 en 2015 op respectievelijk slechts 0,3 % en 0,5 % van het bbp geraamd[11]. De vereiste MLSA is aanzienlijk hoger wanneer deze wordt berekend op basis van de projecties van de winterprognoses 2015, die het uitgangspunt voor deze beoordeling vormen: zij bedraagt 0,7 % van het bbp in 2014 en 1,1 % van het bbp in 2015 (rekening houdend met het werkelijke resultaat van 2014). Deze herziening is ten dele toe te schrijven aan de neerwaartse bijstelling van de reële groei en de inflatie sinds de voorjaarsprognoses 2014, welke meer dan de helft van de verhoging van de vereiste aanpassing verklaart. De rest van de stijging van de MLSA sinds het voorjaar van 2014 is vooral terug te voeren op een opwaartse herziening van het tekort voor 2013 als gevolg van methodologische wijzigingen. Daartegenover staat dat de veranderingen in het bbp naar aanleiding van de overschakeling op het ESR 2010 en de wijzigingen in de semi-elasticiteit die voor de berekening van het structurele saldo wordt gehanteerd, slechts een gering neerwaarts effect op de vereiste aanpassing hadden. Deze factoren zullen meer in detail worden besproken in de desbetreffende onderstaande afdelingen.

Het OBP 2015 bevatte onvoldoende informatie over de periode na 2015 om op basis van de aannamen en plannen van de regering de vereiste MLSA te berekenen. Dat neemt niet weg dat in het OBP 2015 wordt gemikt op een (herberekende) structurele verbetering[12] van 0,7 % van het bbp in 2015, wat meer is dan de inspanning die de Raad in de landenspecifieke aanbevelingen aan België heeft aanbevolen en die eveneens werd geacht de inachtneming van de MLSA te garanderen[13].

4.1. Economische situatie op middellange termijn

Conjuncuurkimaat, potentiële groei en inflatie

De Belgische economie bleek vrij veerkrachtig te zijn na de wereldwijde economische recessie in 2009. Dankzij de krachtige economische groei in 2010 en 2011 bereikte het bbp snel weer het peil van voor de crisis. Daarna was er sprake van een periode van zwakke expansie met een slechts licht positieve bbp-groei in 2012 en 2013. Volgens de winterprognoses 2015 van de Commissie is de bbp-groei in 2014 op 1 % uitgekomen. In 2015 zal hij naar verwachting rond hetzelfde niveau blijven, waarna hij in 2016 vermoedelijk licht zal aantrekken. De flauwe binnenlandse vraag, en met name de zwakke particuliere en overheidsconsumptie, weegt op de groeivooruitzichten.

De geraamde potentiële groei van België is met gemiddeld 0,9 % over de periode 2012-2016 vrij laag. De bijdrage van arbeid aan de potentiële groei is sinds de crisis scherp teruggelopen als gevolg van een tragere groei van de bevolking in de werkende leeftijd en een vermindering van de trendmatige participatiegraad. Ook de bijdrage van de kapitaalvorming is afgenomen, terwijl de zich reeds geruime tijd aftekenende dalende tendens van de bijdrage van de totale factorproductiviteit aanhield. De negatieve output gap was in 2011 bijna verdwenen, maar is de laatste jaren wederom toegenomen. Verwacht wordt dat hij over de prognosehorizon negatief zal blijven.

Net als andere lidstaten van de eurozone maakt België momenteel een langdurige periode van lage inflatie door. De nominale inflatie beliep in 2014 gemiddeld 0,6 % en was aan het einde van het jaar tot nul gedaald als gevolg van afnemende energieprijzen. Volgens de winterprognoses 2015 van de Commissie zal de neerwaartse tendens van de inflatie in de eerste helft van 2015 naar verwachting aanhouden. Het algemene prijsniveau zou in 2015 in totaal met slechts 0,1 % stijgen. Verwacht wordt dat de inflatie in 2016 zal toenemen tot ongeveer 1 %, een percentage dat nog steeds ver onder het langetermijngemiddelde ligt[14]. De bbp-deflator is in 2014 met naar raming 0,7 % gestegen, de kleinste stijging sinds 1999. De voor 2015 en 2016 voorspelde toename blijft met respectievelijk 0,8 % en 1,2 % vrij bescheiden.

Deze geringe stijging van de bbp-deflator heeft grote invloed op de ontwikkeling van de schuldquote. In het kader van een meer gangbaar scenario van bijvoorbeeld een prijsverandering van 2 % per jaar in de periode 2014-2016 zou de schuldquote, indien alle andere factoren onveranderd blijven, in 2014 een piek van 105,1 % bereiken en vervolgens vermoedelijk teruglopen tot 104,3 % in 2015 en 103,3 % in 2016 (tegen 106,6 % volgens de winterprognoses 2015 van de Commissie). De lage inflatie heeft ook gewogen op de ontwikkeling van de belastingontvangsten, hetgeen resulteerde in een lager dan verwachte structurele aanpassing in 2014. Daartegenover staat dat ook de rente-uitgaven dankzij de lage rente sterker zijn gedaald dan aanvankelijk verwacht, maar deze ontwikkeling heeft de andere effecten slechts ten dele geneutraliseerd.

Ook de vereiste MLSA is sterk afhankelijk van de ontwikkeling van de reële groei en de inflatie. De gevolgen van de neerwaartse bijstelling van de reële groei en, met name, van de inflatie sinds het voorjaar van 2014 zijn slechts ten dele gecompenseerd door het hogere bbp-niveau dat uit de overschakeling naar de ESR 2010-boekhoudregels voortvloeide. Al met al is van de veranderingen in het macro-economische scenario, zoals onder meer de lage inflatie, het hogere conjuncturele tekort en de lagere potentiële groei, een sterk verhogend effect uitgegaan op de MLSA voor 2014 en 2015 (van respectievelijk +0.2 pp. van het bbp en +0.3 pp. van het bbp), waarmee deze groter was dan de in juli 2014 aanbevolen aanpassing in de richting van de MTD (zie ook afdeling 4). De reële bbp-groei was weliswaar zwak maar niet uitzonderlijk laag; de huidige periode van lage inflatie kan daarentegen als een nieuwe factor van uitzonderlijke aard worden beschouwd. De combinatie van deze ongunstige conjuncturele omstandigheden maken het op dit moment bijzonder lastig om de vereiste MLSA te realiseren.

Tabel 3. Macro-economische en budgettaire ontwikkelingena

In dit verband moet worden opgemerkt dat het in de begrotingswet 2015 opgenomen economisch middellangetermijnscenario een lagere MLSA zou vergen, met name dankzij de hogere verwachte nominale groei. Op grond van deze meer optimistische macro-economische aannamen zou het geplande budgettaire traject van België wel in overeenstemming zijn met de overgangsregelingen. Inmiddels lijken deze veronderstellingen echter te optimistisch te zijn geworden[15].

Structurele hervormingen

België wordt geconfronteerd met macro-economische onevenwichtigheden die monitoring en beleidsactie vereisen[16]. In het landenverslag 2015 over België wordt tot de bevinding gekomen dat de met het concurrentievermogen samenhangende macro-economische risico's zijn verkleind omdat de afgelopen jaren corrigerende maatregelen zijn genomen. De risico's die uit de hoge overheidsschuld voortvloeien, worden weliswaar getemperd door de gezonde financiële situatie van de particuliere sector, maar zij bemoeilijken niettemin de voortzetting van de consolidatie-inspanningen door de Belgische regering.

Met haar mededeling van 13 januari 2015 heeft de Commissie de band versterkt tussen een effectieve tenuitvoerlegging van structurele hervormingen, investeringen en budgettaire verantwoordelijkheid ter ondersteuning van groei en werkgelegenheid, met inachtneming van de bestaande voorschriften van het SGP. In deze context hebben de Belgische autoriteiten in november 2014 in een brief aan de Commissie toegezegd om een aantal structurele hervormingen door te voeren om gevolg te geven aan de in juli 2014 door de Raad gedane landenspecifieke aanbevelingen van 2014. Deze structurele hervormingen zijn nader omschreven in een verslag dat op 30 januari 2015 is ingediend. In dit verslag wordt een overzicht gegeven van alle geplande maatregelen en is tevens een tijdschema voor de tenuitvoerlegging ervan opgenomen. De meeste maatregelen zullen geleidelijk worden uitgevoerd tijdens de ambtstermijn van de regering (2015-2019), waarbij de eerste stappen voor de uitvoering van de maatregelen vaak reeds zijn genomen.

Het belangrijkste actieterrein betreft de pensioenhervormingen door middel van maatregelen die de mogelijkheden verminderen om vervroegd uit te treden. Deze maatregelen moeten de kloof tussen de werkelijke en de wettelijke pensioenleeftijd helpen verkleinen. Ten eerste zijn na 2016 een verdere verhoging van de minimumleeftijd en een verdere verlenging van de minimumduur van de beroepsloopbaan gepland om voor vervroegde uittreding in aanmerking te komen. De vorige regering had de minimumleeftijd verhoogd van 60 tot 62 jaar en de minimumduur van de beroepsloopbaan verlengd van 35 tot 40 jaar. Tegen 2019 zou de minimumleeftijd worden opgetrokken tot 63 jaar en zou een beroepsloopbaan van 42 jaar zijn vereist. Voor zware beroepen of lange loopbanen zouden uitzonderingen op deze algemene regel worden toegestaan. Ten tweede worden geleidelijk strengere eisen qua leeftijd en qua duur van de loopbaan gesteld om via het werkloosheidsstelsel voor ouderen voor vervroegd pensioen in aanmerking te komen. Zo is de minimumleeftijd sinds januari 2015 opgetrokken tot 62 jaar. Voor zware beroepen, lange loopbanen en collectieve ontslagen gelden overgangsregels en uitzonderingen. Ten derde zou de pensioenregeling voor ambtenaren vanaf 2016 worden hervormd. Daarbij zouden onder meer de regels voor de pensioenopbouw worden gewijzigd om tot een langere gemiddelde loopbaan te komen. Ten slotte is over een langere tijdshorizon in het regeerakkoord van oktober 2014 het voornemen aangekondigd om de wettelijke pensioenleeftijd te verhogen van 65 jaar nu tot 66 jaar in 2025 en 67 jaar in 2030, alsook om over te stappen op een pensioenstelsel op basis van credits om de band tussen pensioenleeftijd en levensverwachting te versterken.

In een verslag dat op 5 februari is ingediend (en op 13 februari 2015 is bijgewerkt), hebben de Belgische autoriteiten eerste ramingen verstrekt over het langetermijneffect (2060) van deze geplande pensioenhervormingen. De kwantificering heeft uitsluitend betrekking op het effect van de nieuwe maatregelen: over de projectiehorizon is geen rekening gehouden met de gevolgen van de pensioenhervorming van 2012. In vergelijking met het basisscenario waarin de geplande hervormingen niet in aanmerking zijn genomen, zou het aantal gepensioneerden met 312 000 personen dalen in 2060, terwijl de beroepsbevolking met 246 000 personen zou toenemen; het verschil is vooral het gevolg van een stijgend aantal personen met een handicap. Als gevolg daarvan zal de participatiegraad naar verwachting stijgen tot meer dan 72 % in 2060, tegen 68 % zonder de hervorming. Aangenomen wordt dat het nominale bbp in 2060 6,2 % hoger zal zijn ten opzichte van het basisscenario. De geplande pensioenhervormingen zouden ertoe leiden dat de pensioenuitgaven in 2060 1,9 % van het bbp lager uitkomen dan bij ongewijzigd beleid het geval zou zijn, terwijl de werkloosheidsuitgaven 0,1 % van het bbp hoger zouden uitvallen.

De projecties zijn afkomstig van het Belgisch Federaal Planbureau, een onafhankelijk prognose-instituut met een gevestigde reputatie op het gebied van macro-economische projecties op lange termijn, bijvoorbeeld in het kader van de Belgische Studiecommissie voor de Vergrijzing. De gehanteerde aannamen zijn beschreven in het verslag en zijn gedeeltelijk gebaseerd op de methodologie van de Werkgroep Vergrijzing. In het verslag worden alleen de resultaten op zeer lange termijn (2060) gepresenteerd, terwijl de verwachte gevolgen van de hervormingen op middellange termijn niet zijn medegedeeld. De resultaten liggen in dezelfde orde van grootte als die van soortgelijke hervormingsscenario's die in het kader van het binnenkort verschijnende Vergrijzingsverslag 2015 zijn gesimuleerd. De hervormingen zouden ongeveer 60 % van de verwachte stijging van de pensioenuitgaven in de periode tot 2060 neutraliseren. Dit gezegd zijnde, moet erop worden gewezen dat niet alle hervormingsmaatregelen reeds daadwerkelijk zijn vastgesteld en dat er dus een risico bestaat dat de hervormingen in de loop van de wetgevingsprocedure worden afgezwakt, wat afbreuk kan doen aan het effect ervan. Over het geheel genomen is de kwantificering van de geplande hervormingen consistent en solide en lijken de geraamde gevolgen plausibel te zijn. Bovendien kan een extra positief effect worden verwacht van niet-pensioengerelateerde plannen die niet in deze prognoses zijn opgenomen, zoals werkgelegenheidsmaatregelen, maatregelen in verband met het werkloosheids- en het gezondheidszorgstelsel en fiscale maatregelen (zie hieronder).

Hervormingsplannen met een kortere tijdshorizon omvatten onder meer maatregelen om het concurrentievermogen te stimuleren. Er zijn meer in het bijzonder aanvullende corrigerende maatregelen geschetst om de relatieve loonkostenkloof te verkleinen. Deze betreffen onder meer een opschorting van de loonindexering en de geplande vermindering van de werkgeversbijdragen voor de sociale zekerheid in 2016 en 2019. De in het meerjarige begrotingsplan aangekondigde verschuiving van de belasting op arbeid naar minder groeiverstorende belastinggrondslagen blijft tot dusver echter bescheiden in omvang. Ondanks de voorbereidende werkzaamheden die het afgelopen jaar zijn verricht, en in weerwil van de publieke toezeggingen om verdere maatregelen te nemen, zijn geen concrete plannen voor een ingrijpende belastinghervorming ingediend.

Wat de vergroting van de arbeidsparticipatie en de verhoging van het groeipotentieel betreft, hebben de Belgische autoriteiten maatregelen genomen ter versterking van de prikkels om aan het werk te gaan. Enerzijds is het nettoloon voor alle werknemers gestegen doordat sinds januari 2015 de verhoogde forfaitaire aftrek voor beroepskosten in werking is getreden; voor laagbetaalden wordt met ingang van januari 2016 de fiscale "werkbonus" opgetrokken. Anderzijds zijn sommige werkloosheidsuitkeringen verlaagd (zoals de aanvullende werkloosheidsuitkering voor gedeeltelijk werklozen en de anciënniteitstoeslag voor oudere werklozen) en zijn de criteria om voor de inschakelingsvergoeding voor jonge werklozen in aanmerking te komen, aangescherpt.

Algemeen genomen heeft België enige vorderingen gemaakt bij het uitvoeren van de landenspecifieke aanbevelingen voor 2014. Op het gebied van pensioenhervormingen is aanzienlijke vooruitgang geboekt: er zijn maatregelen genomen om de kloof tussen de feitelijke en de wettelijke pensioenleeftijd te verkleinen en het is tevens de bedoeling deze laatste op langere termijn op te trekken. Er zijn ook vorderingen gemaakt bij het herstellen van het concurrentievermogen, in die zin dat corrigerende maatregelen zijn genomen die tot een vermindering van de relatieve loonkostenkloof moeten leiden, en dat de eerste stappen zijn gezet om het loonvormingsmechanisme te hervormen. Voorts is enige vooruitgang geboekt met betrekking tot de werkgelegenheidsuitdagingen. De meest tastbare vorderingen hebben betrekking op het verminderen van de negatieve financiële prikkels om te werken en het aanpakken van de discrepanties tussen gevraagde en aangeboden vaardigheden en van de schooluitval. Op andere beleidsgebieden is minder vooruitgang geboekt, onder meer wat de toegang tot de arbeidsmarkt voor kansarme groepen betreft. Tegelijkertijd zijn er beperkte vorderingen gemaakt bij het doorvoeren van een ingrijpende belastinghervorming die met name in een duidelijke verschuiving van belastingen op arbeid naar minder groeiverstorende belastinggrondslagen moet resulteren. Er is ook sprake van een beperkte voortgang bij de werking van de detailhandelsmarkten en de deregulering van vrije beroepen. Ten aanzien van de aanbeveling om ervoor te zorgen dat de doelstellingen voor het terugdringen van de emissies van broeikasgassen worden gehaald, moet de vooruitgang als beperkt worden beschouwd bij gebreke van een intergouvernementele overeenkomst over de verdeling van de inspanningen en van de veilingsopbrengsten. Ook de vorderingen om de bijdrage van het vervoer te doen aansluiten bij de doelstelling om de verkeerscongestie te verminderen, zijn beperkt uitgevallen.

4.2. Budgettaire situatie op middellange termijn

Nominaal en structureel saldo en aanpassing in de richting van de MTD

Het zwakke conjunctuurklimaat heeft een negatieve invloed gehad op het begrotingsresultaat voor 2014. Statistische herzieningen in de overheidsrekeningen, ten dele als gevolg van de overschakeling naar het ESR 2010 (zie hierboven), hebben geleid tot een opwaartse herziening met circa 0,3 % van het bbp van zowel het nominale als het structurele tekort ten opzichte van de voorjaarsprognoses 2014 van de Commissie. Hoewel deze statistische bijstellingen vermoedelijk geen aanzienlijke gevolgen hebben gehad voor de verandering in het structurele saldo in 2014 en 2015, hebben zij ertoe bijgedragen dat de MLSA voor die jaren opwaarts is herzien sinds de aanbeveling van de Raad van juli 2014 (met respectievelijk +0.2 pp. van het bbp in 2014 en +0.3 pp. van het bbp in 2015).

Het structurele saldo is in 2014 met naar schatting 0,1 % van het bbp verslechterd (terwijl in het OBP 2015 van België is uitgegaan van een verbetering van 0,3 %). Dit komt neer op een aanzienlijke afwijking ten opzichte van de vereiste aanpassing van 0,5 % van het bbp in de richting van de MTD in 2014. Ook de uitgavenbenchmark duidt op een afwijking (een verschil van -0,2 % van het bbp). Dit rechtvaardigt een algehele beoordeling. De structurele inspanning is geringer uitgevallen omdat de ontvangsten in 2014 veel lager (0,25 % van het bbp) zijn uitgekomen dan op basis van standaardelasticiteiten mocht worden aangenomen, hetgeen onder andere te wijten is aan een verlies van dividendopbrengsten uit aandelen van de financiële sector. Ook de lager dan verwachte inflatie in 2014 heeft de overheidsinkomsten neerwaarts beïnvloed. Daartegenover staat dat de beoordeling op basis van de uitgavenbenchmark negatief is beïnvloed door lagere eenmalige ontvangsten. De algehele beoordeling wijst derhalve uit dat in 2014 enigszins van het aanpassingstraject richting de MTD (een structureel overschot van 0,75 % van het bbp) is afgeweken.

In 2015 is de over het gehele jaar geraamde structurele inspanning in overeenstemming met het vereiste (0,6 % van het bbp), al wordt er enigszins van de uitgavenbenchmark afgeweken (een verschil van -0,2 % van het bbp). Het onderscheid tussen beide indicatoren valt evenwel te verklaren door het feit dat de structurele verbetering ten dele terug te voeren is op lagere rente-uitgaven en een vervanging van eenmalige maatregelen[17] door structurele maatregelen in 2015, waardoor het structurele saldo wel maar de uitgavenbenchmark niet is verbeterd. Uit de algehele beoordeling blijkt derhalve dat in 2015 aan de vereisten zou worden voldaan.

De gemiddelde afwijking van het structurele saldo over 2014 en 2015 samen ligt met -0,3 % in de buurt van de significantiedrempel (0,25 %), terwijl er gemiddeld ook sprake is van een lichte afwijking van de uitgavenbenchmark (een verschil van 0,2 % van het bbp). Een algehele beoordeling waarbij met de bovenbeschreven factoren rekening wordt gehouden, wijst uit dat het risico bestaat dat er in de periode 2014-2015 enigszins van het aanpassingstraject in de richting van de MTD wordt afgeweken, vooral als gevolg van de afwijking in 2014.

Al met al kan op basis van de winterprognoses 2015 van de Commissie worden geconcludeerd dat België zich in grote lijnen heeft gehouden aan de vereiste aanpassing in de richting van de MTD.

In hun OBP hebben de Belgische autoriteiten zich ertoe verbonden om uiterlijk in 2018 een structureel begrotingsevenwicht te bewerkstelligen (tegen 2016 volgens het in het laatste stabiliteitsprogramma aangegeven (indicatieve) traject), wat over de periode 2015-2018 een inspanning van 2,3 % van het bbp zou vergen. Volgens de winterprognoses zou evenwel een grotere inspanning (2,8 % van het bbp) zijn vereist, gezien de uiteenlopende raming van het structurele saldo.

Overheidsinvesteringen

In 2012 hebben de overheidsinvesteringen een piek bereikt van 2,3 % van het bbp als gevolg van de investeringscyclus op lokaal niveau. Om dezelfde reden zijn deze in 2013 sterk teruggelopen tot 2,2 % van het bbp, een daling die zich in 2014 zou hebben voortgezet (tot 2,1 % van het bbp). In 2015 zullen de overheidsinvesteringen naar verwachting wederom aantrekken tot 2,2 % van het bbp. De investeringssubsidies aan niet-financiële vennootschappen (onder meer voor spoorweginfrastructuur, ziekenhuizen, bejaardentehuizen en scholen), die niet in deze cijfers zijn opgenomen, zijn de afgelopen jaren fors gestegen en bedroegen in 2013 1,1 % van het bbp. Aangenomen wordt dat deze in 2014 verder zijn toegenomen, namelijk met 0,1 pp. van het bbp, wat de verslechtering van het structurele saldo in 2014 in de hand heeft gewerkt. In 2015 zullen deze investeringen naar verwachting gedurende de gehele prognoseperiode vrijwel stabiel blijven.

4.3. Schuldpositie van de overheid op middellange termijn

Tussen 1998 en 2007 is de Belgische schuldquote met 32 pp. afgenomen dankzij forse primaire overschotten (die weliswaar geleidelijk terugliepen), een duurzame economische groei en dalende rentelasten. Eind 2007 bedroeg de Belgische overheidsschuld 87 % van het bbp. Sinds het uitbreken van de financiële en economische crisis in 2007 laat de Belgische overheidsschuld wederom een opwaartse tendens zien. Ondanks omvangrijke maatregelen in de financiële sector en een tekort dat sinds 2009 meer dan of ongeveer 3 % van het bbp bedroeg, is de recente toename van de schuld (+20 pp. van het bbp tussen 2007 en 2014) toch minder groot dan in vele andere lidstaten en dan in de eurozone (29 pp. van het bbp in de eurozone als geheel). In weerwil van het oplopende schuldniveau zijn de rente-uitgaven tijdens dezelfde periode continu afgenomen dankzij de verder dalende rente (afgezien van een tijdelijke stijging van de risicopremies in 2012).

Het terugdringen van de Belgische overheidsschuld wordt momenteel bemoeilijkt door een laag blijvende groei en vooral door een lage inflatie. De nominale bbp-groei volstaat niet om de rente-uitgaven te compenseren, hetgeen tot een negatief sneeuwbaleffect leidt. De rentedaling resulteert slechts geleidelijk in een lagere impliciete rente op de uitstaande schuld. Bovendien is het primaire overheidssaldo verslechterd wegens de bovengenoemde statistische bijstellingen en het heersende conjunctuurklimaat. Verwacht wordt dat tijdens de prognoseperiode van de stock-flow adjustments in 2015 een schuldverlagend effect ter grootte van 0,2 pp. van het bbp en in 2016 een schuldverhogend effect van ongeveer 0,1 % van het bbp zal uitgaan. Al met al zal de overheidsschuld in 2015 vermoedelijk een hoogtepunt van 106,8 % van het bbp bereiken en zich daarna stabiliseren dankzij de verbetering van het primaire saldo en een sterkere nominale bbp-groei.

Er lijkt momenteel geen gevaar te zijn dat de Belgische begroting op korte termijn onder druk zal komen te staan. De gemiddelde looptijd van de federale schuldportefeuille[18] kan met 7,8 jaar in oktober 2014[19] als vrij lang worden aangemerkt. De Belgische regering heeft van het huidige lage rentepeil gebruikgemaakt om de uitstaande schuld tegen lage rentetarieven te herfinancieren en heeft reeds een deel van de financieringsbehoeften voor 2015 voorgefinancierd. Het herzettingsrisico[20] op 12 maanden en op 60 maanden van de federale overheidsschuld is gedaald van 20,3 % en 56,8 % eind 2012 tot 16,1 % en 46,4 % eind 2014[21]. Net als overal in de eurozone het geval is, bevinden de rentevoeten op Belgisch schuldpapier zich op een historisch laag peil. De spread tussen Belgische en Duitse obligaties beliep in 2014 gemiddeld 55 basispunten, tegen 84 basispunten in 2013 en een maximum van 366 basispunten op 25 november 2011. Eind 2014 bedroeg de spread 28 basispunten. De impliciete rente is de afgelopen jaren gestaag gedaald, namelijk van 4,4 % in 2007 tot naar schatting 2,6 % in 2015.

België lijkt daarentegen te kampen met grote budgettaire houdbaarheidsrisico's op middellange en lange termijn omdat wordt verwacht dat het land met bovengemiddelde gevolgen van de vergrijzing zal worden geconfronteerd. Bij ongewijzigd beleid[22] zullen de kosten van de vergrijzing de schuld doen oplopen tot 111 % van het bbp in 2025[23]. Een stijging met 1 pp. van het veronderstelde rentepercentage of een 0,5 pp. lagere bbp-groei zou de overheidsschuld in 2025 op 117 % van het bbp brengen. Daartegenover staat dat voldoende vooruitgang in de richting van de MTD van België[24], zoals voorgeschreven door het SGP, de overheidsschuld op een duurzaam neerwaarts pad zou brengen, waardoor zij in 2025 op ongeveer 80 % van het bbp zou uitkomen. In dit verband moet worden opgemerkt dat België reeds een relatief hoge belastingdruk kent. Er is dus weinig begrotingsruimte om door middel van inkomstenverhogende maatregelen de verplichtingen uit hoofde van een grotere schuldenlast na te komen of de schuldenlast te verlichten. Er is echter wel ruimte om het belastingstelsel minder groeiverstorend te maken, met name door een verschuiving weg van belastingen op arbeid (zie het landenverslag 2015 over België).

Tot slot wordt de houdbaarheid van de overheidsschuld ook bepaald door het groeipotentieel van de economie. Zoals hierboven is beschreven, heeft een geleidelijke daling van de bijdrage van de totale factorproductiviteit sinds het begin van de jaren negentig tot aanzienlijk lagere potentiële groeivooruitzichten geleid, wat het belang illustreert van de tenuitvoerlegging van structurele hervormingen ter bevordering van de potentiële groei.

Ondanks de hoge overheidsschuld is de financiële nettovermogenspositie van de Belgische economie als geheel zeer positief (+42,5 % van het bbp in 2013), tegen een nettoschuldpositie van 10 % van het bbp voor de eurozone. Deze algemene gezonde situatie is met name te danken aan het zeer hoge nettovermogen van de Belgische huishoudens (224 % van het bbp, tegen 139 % in de eurozone), dat de nettoverplichtingen van de overheidssector en de niet-financiële vennootschappen ruimschoots compenseert.

4.4. Andere door de Commissie relevant geachte factoren

Wat de andere door de Commissie relevant geachte factoren betreft, wordt vooral aandacht besteed aan de financiële bijdragen ter bevordering van de internationale solidariteit en ter verwezenlijking van de beleidsdoelen van de Unie, de schuld in de vorm van bilaterale en multilaterale steun tussen lidstaten in het kader van het waarborgen van de financiële stabiliteit, alsook de schuld die met financiële stabilisatieoperaties tijdens ernstige financiële spanningen verband houdt (artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97).

Bij de beoordeling of voldoende vooruitgang in de richting van de naleving van de schuldreductiebenchmark is geboekt, is rekening gehouden met het schuld- of tekortverhogend effect van de financiële bijstand aan lidstaten van de eurozone. In de winterprognoses 2015 van de Commissie wordt het cumulatieve effect van de Griekse leningfaciliteit, de EFSF-uitbetalingen, de kapitaalbijdragen aan het ESM en de transacties in het kader van het Griekse programma op de Belgische schuld over de periode 2010-2015 op 2,9 % van het bbp geraamd. Wanneer met het effect van deze verrichtingen rekening wordt gehouden, zou de vereiste MLSA iets geringer uitvallen, namelijk 0,7 % van het bbp in 2014, 1,0 % van het bbp in 2015 en 1,5 % in 2016.

De toename van de schuld sinds 2008 is deels te verklaren door reddingsoperaties in de financiële sector. Wat de recente jaren betreft, bedroeg het rechtstreekse cumulatieve effect van deze verrichtingen bijna 7 % van het bbp in 2011, maar daarna is het gedaald tot ongeveer 4,4 % van het bbp in 2014 als gevolg van de verkoop van een deel van de verworven activa en van de terugbetaling van toegekende leningen. De latente verplichtingen in verband met garanties aan de financiële sector worden geleidelijk afgebouwd en vertegenwoordigden eind 2014 9,4 % van het bbp, waarbij Dexia thans de enige overblijvende begunstigde is.

In artikel 12, lid 1, van Verordening (EU) nr. 473/2013 is bepaald dat in dit verslag tevens rekening moet worden gehouden met de mate waarin de betrokken lidstaat het in artikel 7, lid 1, van genoemde verordening bedoelde advies van de Commissie over het OBP in acht heeft genomen. Het advies van de Commissie over het in november 2014 door België gepresenteerde OBP 2015 is gedeeltelijk in aanmerking genomen in de begroting voor 2015. In het advies van de Commissie over de begrotingsplannen voor 2015 werd gewezen op het risico van niet-naleving van de voorschriften van het SGP. De autoriteiten werd verzocht in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting van 2015 aan het SGP voldoet. Sinds de goedkeuring van het advies van de Commissie zijn de aangekondigde maatregelen nader omschreven op federaal en regionaal niveau. Samen met het budgettaire effect van de lagere rente heeft dit ertoe geleid dat de geraamde structurele inspanning in 2015 is toegenomen van 0,4 % tot 0,6 % van het bbp.

4.5. Andere door de lidstaat kenbaar gemaakte factoren

Op 13 februari 2015 hebben de Belgische autoriteiten een brief doen toekomen met relevante factoren in de zin van artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad. In de analyse in de andere afdelingen van dit verslag is reeds grotendeels ingegaan op de belangrijkste factoren die de autoriteiten kenbaar hebben gemaakt.

Met betrekking tot de niet-naleving van de MLSA voert België aan dat tot de publicatie van de najaarsprognoses 2014 de minimaal vereiste aanpassing was verwezenlijkt. Daarna is de MLSA sterk opwaarts bijgesteld als gevolg van i) methodologische statistische herzieningen die pas zeer laat in 2014 bekend geworden zijn, toen het bijna onmogelijk was voor het begrotingsbeleid om daarop te reageren, en ii) het ontstaan van semideflatoire tendensen in combinatie met een conjunctuurvertraging. De Belgische autoriteiten stellen dan ook dat het feit dat de vereiste MLSA extreem volatiel is geworden, hetgeen niet de bedoeling was toen de regel is ingevoerd, in aanmerking moet worden genomen als relevante factor.

Voorts benadrukken de Belgische autoriteiten de voor 2015 geplande ambitieuze budgettaire inspanningen van het land, die afgaande op de winterprognoses 2015 van de Commissie de meest intensieve in de eurozone zouden zijn. De Belgische autoriteiten wijzen daarnaast op de onlangs door de regering goedgekeurde structurele hervormingen, die ook in een aanzienlijke verbetering van de langetermijnhoudbaarheid van de Belgische overheidsschuld zouden resulteren, in overeenstemming met wat in afdeling 4.1 van dit verslag is vermeld.

Met betrekking tot de overschrijding van de referentiewaarde van 3 % van het bbp in 2014 merken de Belgische autoriteiten op dat moet worden gewacht op de BTP-kennisgeving aan Eurostat in het voorjaar van 2015, al achten zij de projectie van de Commissie vrij plausibel. Volgens de autoriteiten is de overschrijding van de referentiewaarde grotendeels het gevolg van de laattijdige herziening door Eurostat van de methodologie voor de nationale rekeningen. Deze herziening vond immers plaats in het najaar van vorig jaar, toen het al te laat was om tijdens het lopende begrotingsjaar nog corrigerende maatregelen te nemen. De Belgische autoriteiten voeren aan dat het tekort volgens het ESR 95 waarschijnlijk op 2,9 % van het bbp zou zijn uitgekomen. Maar dan hebben de methodologische wijzigingen plaatsgevonden. Dit strookt met de conclusie van afdeling 2 van dit verslag. De autoriteiten wijzen er verder op dat het teleurstellende resultaat deels aan een onverwachte conjunctuurverzwakking toe te schrijven was, maar het uiteindelijke groeicijfer sloot in feite wel grotendeels aan bij de oorspronkelijke begrotingsaannamen.

5. Conclusies

In België is het overheidstekort uitgekomen op naar schatting 3,2 % van het bbp in 2014, wat hoger is dan, maar toch dicht bij de referentiewaarde van 3 % van het bbp. De geraamde overschrijding van de referentiewaarde kan worden aangemerkt als uitzonderlijk in de zin van het stabiliteits- en groeipact. Bovendien kan zij als tijdelijk worden beschouwd. Dit duidt erop dat aan het tekortcriterium van het Verdrag is voldaan.

De bruto overheidsschuld is in 2013 op 104,5 % van het bbp uitgekomen en overtrof daarmee ruimschoots de referentiewaarde van 60 % van het bbp. Volgens de winterprognoses 2015 van de Commissie zal België naar verwachting onvoldoende vooruitgang boeken bij de inachtneming van de schuldreductiebenchmark. Op het eerste gezicht lijkt daardoor niet te zijn voldaan aan het schuldcriterium als omschreven in het Verdrag, maar dat is voordat alle relevante factoren zijn onderzocht.

Conform het Verdrag zijn in dit verslag ook de relevante factoren onderzocht. Volgens het SGP kunnen deze relevante factoren alleen in aanmerking worden genomen in de stappen die tot het besluit over het al dan niet bestaan van een buitensporig tekort leiden, indien het overheidstekort dicht bij de referentiewaarde blijft en indien de overschrijding van de referentiewaarde van tijdelijke aard is[25], wat hier het geval is. Tevens kan er met deze factoren rekening worden gehouden bij de toetsing van het schuldcriterium.

In 2014 en 2015 zal België naar verwachting niet aanzienlijk afwijken van zijn pad in de richting van de MTD. Het land kan derhalve worden geacht in grote lijnen te voldoen aan het preventieve deel van het SGP. Zowel de nominale als de structurele verbetering in 2014 werd negatief beïnvloed door lagere ontvangsten dan op basis van standaardelasticiteiten mocht worden aangenomen, alsook door de lager dan verwachte inflatie. De realisatie van de vereiste minimale lineaire structurele aanpassing in zowel 2014 als 2015 is verder in gevaar gebracht door wezenlijke veranderingen in de groei- en inflatievooruitzichten op middellange termijn, alsook door statistische herzieningen van historische tekortcijfers, twee factoren die buiten de macht van de regering liggen. Als gevolg van deze veranderingen is de op basis van de voorjaarsprognoses 2015 van de Commissie berekende MLSA voor België aanzienlijk hoger dan de aanpassing die in juli 2014 was aanbevolen. Gezien de lage groei- en inflatieverwachtingen vereist de verwezenlijking van de MLSA dan ook een zware inspanning. In het licht van deze ongunstige conjuncturele omstandigheden kan een dergelijke grote inspanning haalbaar noch wenselijk zijn.

In haar brieven van 30 januari 2015 en 5 februari 2015 (geactualiseerd op 13 februari 2015) heeft België een specifiek plan voor structurele hervormingen gepresenteerd. De aangekondigde hervormingen zijn ingrijpend en zullen naar verwachting bijdragen aan het versterken van het groeipotentieel van de economie en aan het terugdringen van de risico's van macro-economische onevenwichtigheden, waardoor zij een positief effect op de houdbaarheid van de schuld zullen sorteren. In dit verband is de spoedige tenuitvoerlegging van de lopende structurele hervormingen een noodzakelijk onderdeel van een geloofwaardige strategie voor het terugdringen van de schuld.

Al met al blijkt uit de in dit verslag gepresenteerde analyse – waarin ook alle relevante factoren zijn beoordeeld, en met name i) het huidige ongunstige economische klimaat dat de inachtneming van de schuldregel sterk bemoeilijkt, ii) de verwachting dat de verwezenlijking van de vereiste aanpassing in de richting van de MTD algemeen genomen is gewaarborgd, en iii) de verwachte tenuitvoerlegging, conform de door de autoriteiten gedane toezegging, van ambitieuze en groeibevorderende structurele hervormingen, welke er naar verwachting toe zal bijdragen dat de schuld op middellange/lange termijn wordt teruggedrongen – dat het schuldcriterium als omschreven in het Verdrag en in Verordening (EG) nr. 1467/97 momenteel als in acht genomen moet worden beschouwd.

[1] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6. In het verslag wordt ook rekening gehouden met de "Specificaties inzake de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact en richtsnoeren inzake de vorm en de inhoud van stabiliteits- en convergentieprogramma's", die op 3 september 2012 door de Raad (Ecofin) zijn bekrachtigd en te vinden zijn op:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm

[2] PB L 140 van 27.5.2013, blz. 11. Verordening (EU) nr. 473/2013 van het Europees Parlement en de Raad betreffende "gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone".

[3] Raadsbesluit op grond van artikel 126, lid 12, VWEU van 20 juni 2014. Alle BTP-documenten voor België zijn te vinden op de volgende website:

http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/corrective_arm/index_en.htm

[4] In artikel 2 van Verordening (EG) nr. 1467/97 is het volgende bepaald: "[…] Het verslag weerspiegelt in voorkomend geval: […] de uitvoering van beleidsmaatregelen in het kader van de preventie en correctie van buitensporige macro-economische onevenwichtigheden, de uitvoering van beleidsmaatregelen in het kader van de gemeenschappelijke groeistrategie van de Unie […]".

[5] Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 479/2009 van de Raad moeten de lidstaten de Commissie tweemaal per jaar in kennis stellen van hun voorziene en feitelijke overheidstekorten en van de voorziene en feitelijke omvang van hun overheidsschuld. De meest recente kennisgeving van België is te vinden op:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables.

[6] Eurostat news release nr. 158/2014 van 21 oktober 2014.

[7] Over de periode 2014-2016 wordt een jaarlijkse structurele aanpassing ter grootte van 0,7 % van het bbp voorspeld om te waarborgen dat – indien deze aanpassing wordt gerealiseerd – België aan het einde van de overgangsperiode aan de schuldreductiebenchmark voldoet, in de veronderstelling dat de groeiprojecties van de winterprognoses 2015 van de Commissie bewaarheid worden.

[8] Aangezien de in 2014 vereiste aanpassing niet is gerealiseerd, bedraagt de vereiste jaarlijkse structurele aanpassing tijdens de resterende jaren van de overgangsperiode (2015-2016) 1,1 % om aan het einde van deze periode aan de schuldreductiebenchmark te voldoen, in de veronderstelling dat de groeiprojecties van de winterprognoses 2015 van de Commissie bewaarheid worden.

[9] 0,4 pp. van het bbp is toe te schrijven aan de herziening van het tekort en wordt ten dele gecompenseerd door de opwaartse bijstelling van de noemer (bbp) als gevolg van de wijziging in het ESR 2010.

[10] De reële impliciete rente tijdens jaar t kan worden gedefinieerd als het gemiddelde nominale rendement dat de overheid bij de aflossingen en rentebetalingen op de uitstaande schuld aan het einde van jaar t-1 heeft betaald, exclusief het effect van de inflatie tijdens jaar t (met gebruikmaking van de deflator van het bbp).

[11] Over de periode 2014-2016 werd immers een jaarlijkse structurele aanpassing ter grootte van 0,3 % van het bbp voorspeld (0,5 % van het bbp over de periode 2015-2016 indien in 2014 geen verdere vorderingen zouden worden gemaakt) om te waarborgen dat – indien deze aanpassing wordt gerealiseerd – België aan het einde van de overgangsperiode aan de schuldreductiebenchmark zou voldoen, in de veronderstelling dat de groei- en begrotingsprojecties van de voorjaarsprognoses 2014 van de Commissie bewaarheid werden.

[12] Verandering in het conjunctuurgezuiverde saldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, dat door de Commissie op basis van de in het OBP vervatte informatie is herberekend volgens de gezamenlijk overeengekomen methode.

[13] "[...] In 2015 de begrotingsstrategie die de vereiste aanpassing van 0,6 % van het bbp in de richting van de middellangetermijndoelstelling moet waarborgen, waarmee ook aan de schuldregel zou worden voldaan, aanzienlijk te versterken. [...]".

[14] Tussen 1999 en 2013 bedroeg de gemiddelde HICP-inflatie 2,1 %.

[15] In de actualisering van februari van de macro-economische projecties van het Federaal Planbureau, dat de officiële prognoses verschaft die aan de begroting en de latere begrotingsherzieningen ten grondslag liggen, is de nominale bbp-groei aanzienlijk naar beneden bijgesteld, waardoor deze thans min of meer aansluit bij de winterprognoses 2015 van de Commissie.

[16] Zie Commissiemededeling COM(2015) 85.

[17] Met name omdat uitgavenverhogingen waartegenover discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde (inclusief eenmalige maatregelen) staan, worden uitgevlakt.

[18] De federale overheidsschuld vertegenwoordigt 84 % van de totale overheidsschuld.

[19] Bron: Belgisch Agentschap van de Schuld, 2014.

[20] Het aandeel van de uitstaande schuld dat binnen een bepaalde periode vervalt of dat aan veranderingen in de rentetarieven onderhevig is (omdat er sprake is van een variabele rentevoet).

[21] Bron: Belgisch Agentschap van de Schuld, 2014.

[22] Ongerekend de onlangs aangekondigde of vastgestelde maatregelen besproken in afdeling 4.1.

[23] Bij deze projecties is uitgegaan van de winterprognoses 2015 van de Europese Commissie, waarbij de veronderstelling dat het beleid ongewijzigd blijft, resulteerde in een structureel primair saldo dat constant wordt gehouden (exclusief de kosten van de vergrijzing) op het niveau van het laatste prognosejaar (2016). In het basisscenario wordt van de volgende macro-economische langetermijnveronderstellingen uitgegaan: de potentiële bbp-groei blijft ongeveer 1 % bedragen; de inflatie en de verandering in de bbp-deflator stabiliseren zich op middellange termijn op 2 %; de langetermijnrente op nieuwe en vernieuwde schuld convergeert tegen 2025 naar 3 % in reële termen en de kortetermijnrente tot een waarde die overeenstemt met de lange rente en de historische (voor de crisis bestaande) rendementscurve voor de eurozone (zie ook Europese Commissie, 2012). De geraamde kosten van de vergrijzing zijn gebaseerd op het Vergrijzingsverslag 2012. Deze ramingen zullen worden geactualiseerd in de editie van 2015 van het Vergrijzingsverslag, die in de eerste helft van 2015 zal worden gepubliceerd.

[24] De MTD van België is vastgesteld op een structureel begrotingsoverschot van 0,75 % van het bbp.

[25] Artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad.