Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Ontwerpmededeling van de Commissie aan de lidstaten tot vaststelling van de richtsnoeren voor een communautair initiatief voor economische en sociale rehabilitatie van in crisis verkerende steden en voorsteden met het oog op een duurzame stadsontwikkeling - Urban"

(2000/C 51/19)

De Commissie heeft op 19 oktober 1999 besloten, het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap om advies te vragen over het voornoemde voorstel.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft besloten om de heer Vinay als algemeen rapporteur met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden te belasten.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 8 en 9 december 1999 gehouden 368e zitting (vergadering van 9 december) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De ontwerpmededeling van de Commissie bevat de richtsnoeren voor het in art. 20 van Verordening (EG) nr. 1260/99 genoemde Urban-initiatief, dat bedoeld is om in crisis verkerende steden en voorsteden op economisch en sociaal gebied nieuw leven in te blazen en daarmee duurzame stadsontwikkeling te bevorderen. Voor het opstellen van het advies hierover was maar weinig tijd beschikbaar, omdat de Commissie de desbetreffende richtsnoeren zo snel mogelijk wil goedkeuren.

1.2. Onderhavig initiatief sluit aan bij het eerder door de Commissie gepresenteerde, sterk innovatieve "Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie", waarin aan de hand van vier hoofdlijnen de belangrijkste elementen van de stedelijke problematiek op een rijtje worden gezet, mede in het licht van de hervorming van de Structuurfondsen. Over dit Actiekader heeft het Comité onlangs een gunstig advies uitgebracht(1).

2. Het voorstel van de Commissie

2.1. De Commissie wijst erop dat de levensomstandigheden in de doelgebieden door de in het kader van Urban ten uitvoer gelegde programma's merkbaar zijn verbeterd. Ook licht zij toe hoe, mede op basis van deze ervaring, het besluit is gerijpt om de stedelijke dimensie een centrale plaats toe te kennen in het communautaire beleid, met name in de via het Actiekader ten uitvoer te leggen maatregelen van de Structuurfondsen.

2.1.1. De Commissie vat de belangrijkste punten van het Actiekader nog eens samen en benadrukt daarbij dat het nieuwe Urban-initiatief een specifieke meerwaarde moet krijgen, maar wel complementair moet zijn met de voornaamste andere programma's. In de praktijk zou Urban een brug kunnen vormen tussen enerzijds de in de stedelijke proefprojecten en in LIFE op kleine schaal ontwikkelde innovatieve benaderingen, en anderzijds de nog vast te stellen geïntegreerde aanpak in de belangrijkste Structuurfondsenprogramma's.

2.1.2. Met Urban wordt dus in hoofdzaak beoogd te bevorderen dat er sterk innovatieve plannen bedacht en uitgevoerd worden ten behoeve van in crisis verkerende kleine en middelgrote steden of stadswijken van grote agglomeraties.

2.2. In stadsvernieuwingsplannen moet een aantal beginselen in acht moeten worden genomen. In dit verband gaat het er vooral om dat de stedelijke gebieden de benodigde "kritische massa" hebben qua inwoners en qua basisstructuren. Een krachtig lokaal partnerschap is nodig om de uitdagingen, strategieën, prioriteiten, toewijzing van hulpbronnen enz. te bepalen. De sociaal-economische partners, NGO's, bewonersverenigingen (o.a die welke op milieugebied actief zijn) en andere belanghebbende instanties zouden hierbij moeten worden betrokken.

2.2.1. Er moet voor gezorgd worden dat de Urban-maatregelen en de voornaamste Structuurfondsenmaatregelen elkaar aanvullen.

2.3. In het kader van het nieuwe initiatief zal aan ongeveer 50 stedelijke gebieden, elk met ten minste 10000 inwoners, bijstand worden verleend. Het dient hierbij steeds te gaan om een in geografisch opzicht samenhangend gebied dat met een als specifiek aan te merken probleem te maken heeft. Elk gebied moet aan de hand van nationale statistische indicatoren de noodzaak van sociaal-economische sanering of het bestaan van een crisissituatie aantonen. De in aanmerking komende gebieden moeten aan minstens drie van de in het Commissiedocument genoemde criteria voldoen en kunnen deel uitmaken van regio's die onder doelstelling 1 of doelstelling 2 vallen, maar kunnen ook daarbuiten gelegen zijn.

2.4. Voorts moeten Urban-activiteiten rekening houden met bepaalde prioriteiten, bv. renovatie van bestaande gebouwen, verbetering van de veiligheidssituatie en criminaliteitspreventie, vermindering van de ongecontroleerde stadsuitbreiding, werkgelegenheidspacten, ontwikkeling van onderwijs- en opleidingsmogelijkheden voor kansarmen, en van geïntegreerde openbaar-vervoerssystemen, beperking van het gebruik van particuliere vervoermiddelen, initiatieven op het gebied van afvalverwerking, waterbeheer, energiegebruik, enz. In een bijlage bij de ontwerpmededeling is een gedetailleerde lijst opgenomen van maatregelen die voor subsidiëring in aanmerking komen.

2.5. Vervolgens wordt in de ontwerpmededeling uitvoerig aandacht geschonken aan de procedurele stappen bij de uitwerking, presentatie en goedkeuring van de afzonderlijke programma's, alsmede aan het toezicht op en de uitvoering en evaluatie van de maatregelen.

2.5.1. Wat de financiering betreft, is er voor de periode 2000-2006 in totaal voor 700 mln euro aan middelen beschikbaar. De lidstaten zullen deze verdelen aan de hand van diverse criteria, zoals stedelijke bevolkingsdichtheid en werkloosheidscijfers, m.i.v. het percentage langdurig werklozen. In Bijlage 2 staat vermeld dat in totaal 56 stedelijke gebieden in aanmerking komen, voor een bijdrage van gemiddeld ongeveer 12 mln euro. De subsidiabele maatregelen kunnen betrekking hebben op afzonderlijke stadswijken of, mits aan de gestelde voorwaarden wordt voldaan, op steden van 30 tot 40 duizend inwoners, waarbij meerdere stedelijke gebieden van een lidstaat samengevoegd kunnen worden. 2 % van de totale middelen is evenwel bestemd voor de financiering van horizontale activiteiten - coördinatie, uitwisseling van ervaring, beoordeling en vaststelling van indicatoren, enz.- en zal rechtstreeks door de Commissie worden beheerd.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité neemt met voldoening kennis van het Commissievoorstel. Het is met name tevreden omdat het destijds m.b.t. de herziening van de Structuurfondsen, net als het Europees Parlement en het Comité van de Regio's, had aangedrongen op voortzetting van het communautaire initiatief Urban, dat als zeer positief werd beoordeeld. De Commissie zag het belang hiervan in en had in beginsel reeds met dit verzoek ingestemd, maar het is bijzonder prijzenswaardig dat onderhavig initiatief één van de eerste activiteiten van de nieuwe Commissie vormt.

3.1.1. Het verzoek om een hernieuwd initiatief vloeit voort uit de zeer positieve ontvangst van het vorige Urban-initiatief, waarmee in 1994 is begonnen en dat qua opzet en tenuitvoerlegging enkele specifieke kenmerken vertoonde. Ten eerste zijn er, vanuit een optiek waarbij sociaal-economische en infrastructurele problemen op geïntegreerde wijze werden aangepakt, doelgerichte maatregelen getroffen voor stedelijke gebieden die zich in sociaal-economisch opzicht in een crisissituatie bevinden. Een tweede belangrijk kenmerk was dat aan de lokale overheden, openbare en particuliere organisaties en de inwoners zelf een grote mate van inspraak is gegeven.

3.1.2. Samenvattend kan gesteld worden dat het Urban-initiatief gekenmerkt wordt door het feit dat bij de maatregelen ten behoeve van stedelijke gebieden niet zozeer de structuren - hoewel het daar natuurlijk ook om draait - als wel de inwoners zelf centraal staan.

3.1.3. Met het vorige Urban-programma zijn 116 maatregelen gefinancierd voor een totaalbedrag van 900 mln euro. Over het geheel genomen zijn deze zeer succesvol gebleken, zowel wat de kwaliteit van de maatregelen als wat de efficiency ervan op lange termijn betreft.

3.1.4. Het lijkt derhalve een goede zaak om door te gaan met dit initiatief, dat juist vanwege de bovengenoemde kenmerken zinvol en doeltreffend is gebleken. Het initiatief is dus functioneel, niet alleen vanuit praktisch oogpunt, maar ook meer politiek gezien omdat het de burgers en de EU nader tot elkaar brengt.

3.2. Ten opzichte van het vorige programma zijn verschillende verbeteringen te bespeuren. Allereerst valt op dat het thans voorgestelde initiatief vooral, hoewel niet uitsluitend, bedoeld is voor kleine en middelgrote steden, die in het vorige programma aan de zijlijn stonden, ofschoon zij in de Europese stedelijke context kwantitatief gezien een belangrijke rol spelen.

3.2.1. Ook van belang is dat de nadruk gelegd wordt op de uitwisseling van goede werkmethoden en dat wordt voorgesteld om een door de Commissie te beheren budget beschikbaar te stellen voor een reeks activiteiten op het gebied van evaluatie, classificatie en classificatiemethoden, die in het vorige Urban-programma juist door een gebrek aan middelen weinig aan bod kwamen.

3.2.2. Eveneens belangrijk is de opmerking in Bijlage 1 dat er door het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, waaruit Urban gesteund wordt, geen woonprojecten gefinancierd kunnen worden. Indien dergelijke maatregelen niet los kunnen worden gezien van andere initiatieven die op de ontwikkeling van het betrokken gebied gericht zijn, zouden de bevoegde lokale of nationale overheden hiervoor in het kader van de programma's adequate financiële middelen moeten uittrekken, die dan bovenop het totaalbedrag zouden komen dat voor het Urban-project is vastgesteld.

3.2.3. Voorts zou als positief kunnen worden beoordeeld dat de lijst van in het kader van Urban subsidiabele maatregelen aanzienlijk is uitgebreid, temeer daar wordt opgemerkt dat het hier een indicatieve, niet-uitputtende lijst betreft en dat er ook maatregelen op staan die van het vorige Urban-programma en van de stedelijke proefprojecten deel uitmaakten.

3.3. Het Comité acht het niettemin zinvol enkele kanttekeningen bij methodologische en inhoudelijke aspecten van het nieuwe initiatief te plaatsen.

3.3.1. Het Comité heeft meer dan eens gewezen op de noodzaak dat het overleg- en partnerschapsbeginsel integrerend deel uitmaakt van de activiteiten van de Structuurfondsen(2); ook het Europees Parlement heeft hier op aangedrongen(3). In het Commissievoorstel lijkt het erop dat juist dit element, dat de "meerwaarde" van Urban vormde, is afgezwakt.

3.3.2. Ook de prioritaire doelstellingen van Urban lijken te zijn afgezwakt door het grote aantal mogelijke maatregelen en opgesomde doelstellingen; met name verdwenen is het bescheiden, maar cruciale streven - dat de doelstellingen van het vorige programma samenvatte - te fungeren als katalysator te midden van een ruimer geheel van maatregelen. Daartoe moet het gerichte programma's bevatten die stedelijke probleemgebieden helpen om de levensstandaard van de inwoners - met name in de meest armoedige wijken - blijvend te verhogen.

3.3.3. Het huidige voorstel lijkt meer gericht te zijn op een hele reeks aspecten die - hoewel van zeer groot belang - kenmerkend zijn voor het Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling en onderdeel vormen van een geheel dat breder en vollediger van opzet is en zou moeten zijn dan het actieterrein van Urban, dat trouwens duidelijk is afgebakend, mede aan de hand van de voorwaarden waaraan de gebieden die in het kader van het nieuwe initiatief voor steun in aanmerking willen komen, moeten voldoen.

3.3.4. Voorkomen moet worden dat Urban - met een schijnbaar allesomvattende aanpak -een soort miniatuurversie van het Actiekader wordt; het zou juist een doelgericht programma moeten blijven dat daadwerkelijk iets kan doen aan situaties waarin van extreme marginalisering sprake is en dat, als er eenmaal een eerste sociale of economische sanering is doorgevoerd, de betrokken gebieden in staat stelt om direct of indirect de vruchten te plukken van ruimer opgezette initiatieven, zoals die welke in verband met de vier doelstellingen van het Actiekader worden genoemd.

3.3.5. Het is moeilijk voorstelbaar dat er voor stedelijke gebieden, die in niet-ambtelijke taal als sociaal en economisch verwaarloosd omschreven kunnen worden, kant-en-klare oplossingen kunnen worden geboden door middel van innovatieve beleidsmaatregelen op het gebied van afvalverwerking en de aanleg van voetgangerszones, hoe wenselijk het ook is dat hiernaar in algemene zin binnen iedere stedelijke context wordt gestreefd.

3.3.6. Er moet derhalve voor gezorgd worden dat de doelstellingen en maatregelen van het nieuwe initiatief weer aansluiten bij de criteria die volgens punt 11 van de ontwerpmededeling doorslaggevend zijn om voor steun in aanmerking te komen.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Het Comité hecht grote waarde aan maatregelen waarmee ondersteund en aangemoedigd wordt dat georganiseerde maatschappelijke belangengroepen mede via partnerschappen rechtstreeks betrokken worden bij en inspraak krijgen in de verschillende communautaire initiatieven. Aanbevolen wordt dus om in de indicatieve lijst van subsidiabele maatregelen weer de maatregel op te nemen die al in het vorige Urban-programma werd genoemd, nl. ondersteuning van het lokale besluitvormingsvermogen (wijkcomités, uitwisselingsgroepen, partnerschap tussen gemeentelijke overheden en lokale actoren, enz.). Onder meer zij erop gewezen dat de actieve deelname van burgers en georganiseerde maatschappelijke groepen aan het programma en aan het in goede banen leiden van het sociaal-economisch herstel van noodlijdende gebieden in belangrijke mate heeft bijgedragen tot het welslagen van niet alleen het vorige Urban-programma, maar ook van het communautaire initiatief Leader.

4.1.1. Daarnaast moet in dit verband uitdrukkelijk de aandacht gevestigd worden op de waardevolle rol die de sociale partners in de betrokken gebieden spelen, temeer daar de sociaal-economische zones waarop Urban gericht is vooral gekenmerkt worden door aanzienlijke problemen inzake werkgelegenheid en de sanering van economische structuren.

4.1.2. Voorts zou er meer aandacht moeten komen voor de positie van het MKB en de ambachtssector, die in de stedelijke economie dikwijls een hoofdrol vervullen. Dit is in het licht van het nieuwe, met name voor kleine en middelgrote steden bedoelde initiatief vooral nodig omdat juist het MKB en de ambachtelijke bedrijven de voornaamste bron voor het scheppen van arbeidsplaatsen en welvaart vormen.

4.2. Terecht kunnen ook maatregelen om de veiligheidssituatie te verbeteren en criminaliteit te bestrijden voor steun in aanmerking komen. In dit verband moet ook gewezen worden op maatregelen ten aanzien van winkels of particuliere terreinen die voor openbaar gebruik bestemd zijn.

4.3. De indicaties betreffende de procedurele stappen zijn zeer wijdlopig en gedetailleerd. Dit kan een voordeel zijn, maar kan ook tot een zekere bureaucratische rompslomp leiden. Enkele specifieke verwijzingen zijn wel noodzakelijk, maar verder zou het voldoende kunnen zijn om in algemene zin te verwijzen naar de nieuwe Verordening inzake de Structuurfondsen, waarvan vrijwel alle genoemde bepalingen deel uitmaken.

4.4. Wat de financiering van het initiatief betreft, zou de vermindering van het totale budget dat voor Urban wordt uitgetrokken, gezien kunnen worden in het licht van de wijzigingen die in de bestemming van de Structuurfondsen zijn doorgevoerd. De Commissie zou echter alles in het werk moeten stellen om het budget te verhogen, ook al omdat het voorgestelde totale aantal van 56 nieuwe subsidiabele maatregelen betrekking heeft op een programma dat zich van 2000 tot 2006 uitstrekt. Een dusdanig uitgehold initiatief sluit niet aan bij het ook door de Commissie verwoorde streven om van Urban een instrument met een merkbaar sterke uitwerking op zowel lokaal als EU-niveau te maken. Het Comité vindt dus dat het geplande aantal maatregelen moet worden opgevoerd.

4.5. Om zijn opmerkingen kracht bij te zetten verwijst het Comité ten slotte nogmaals naar hetgeen het betoogd heeft in zijn advies over het Actiekader(4), alsook naar de conclusies van de onlangs gehouden Conventie van de maatschappelijke organisaties, waarvan de thema's in diverse opzichten verband houden met het onderwerp van onderhavig initiatief en met stadsbeleid in het algemeen. De waarde van ieder initiatief zal te zijner tijd worden afgemeten aan de kwaliteit van de interactie die de EU zal weten te ontwikkelen met de eigen burgers, met inachtneming van de realiteit waarin zij leven en zich organiseren en waar ook alle beslissingen hun oorsprong vinden waardoor het bestaan van de toekomstige generaties zal worden bepaald.

Brussel, 9 december 1999.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) PB C 368 van 20.12.1999. "Een actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie".

(2) PB C 407 van 28.12.1998, advies over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen" - zie ook PB C 368 van 20.12.1999. "Een actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie".

(3) Resolutie over een voorstel voor een verordening van de Raad houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen [(COM1998) 0131 - C4-0285/98/0090 (AVC)].

(4) PB C 368 van 20.12.1999. "Een actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie".