OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

INLEIDING

1. In dit jaarverslag presenteren wij onze bevindingen met betrekking tot het achtste, negende, tiende en elfde Europees Ontwikkelingsfonds (EOF). Kader 1 bevat een overzicht van de op dit terrein in 2017 uitgevoerde activiteiten en gedane uitgaven.

Kader 1 — Europese Ontwikkelingsfondsen — Financieel overzicht 2017 Tabel 1 — Europese Ontwikkelingsfondsen — Essentiële informatie 2017 (miljoen EUR) Totaal betalingen 4 256 – voorschotten en EOF-bijdragen aan EU-trustfondsen -2 648 + verrekening van voorschotten en EU-trustfondsen 1 876 Gecontroleerde populatie 3 484 Bron: Europese Rekenkamer, op basis van de geconsolideerde rekeningen 2017 van het achtste, negende, tiende en elfde EOF en het jaarlijks activiteitenverslag 2017 van DG DEVCO.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

Korte beschrijving van de Europese Ontwikkelingsfondsen

2. De EOF’s, die in 1959 van start gingen, vormen het voornaamste instrument door middel waarvan de Europese Unie (EU) de ontwikkelingssamenwerking ondersteunt in de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS) en in landen en gebieden overzee (LGO). De partnerschapsovereenkomst die op 23 juni 2000 werd ondertekend in Cotonou voor een periode van 20 jaar („de Overeenkomst van Cotonou”), vormt het huidige beheerskader voor de betrekkingen van de EU met de ACS- en LGO-landen. De belangrijkste doelstelling ervan is armoede terug te dringen en uiteindelijk uit te bannen.

3. De EOF’s zijn bijzonder, omdat: a) zij door de lidstaten worden gefinancierd op basis van quota ofwel financiële verdeelsleutels die door de nationale regeringen tijdens vergaderingen van de Raad van de Europese Unie worden vastgesteld; b) zij worden buiten het kader van de algemene begroting van de EU beheerd door de Commissie en door de Europese Investeringsbank (EIB); c) het Europees Parlement (EP) vanwege het intergouvernementele karakter van de EOF's een beperktere rol speelt in de werking ervan dan in die van de instrumenten voor ontwikkelingssamenwerking die worden gefinancierd uit de algemene EU-begroting; het is met name niet betrokken bij de vaststelling en toewijzing van EOF-middelen. Het Europees Parlement is echter wel de kwijtingverlenende autoriteit, behalve ten aanzien van de investeringsfaciliteit, die door de EIB wordt beheerd en daarom niet binnen de reikwijdte van onze controle valt (1) (2); d) het jaarperiodiciteitsbeginsel niet van toepassing is op de EOF’s: EOF-overeenkomsten worden doorgaans gesloten voor een vastleggingsperiode van vijf tot zeven jaar en de betalingen kunnen gedurende een veel langere periode worden gedaan.

4. De EOF's worden vrijwel volledig beheerd door directoraat-generaal Internationale Samenwerking en Ontwikkeling van de Commissie (DG DEVCO) (3).

5. De uitgaven die in dit verslag worden behandeld, worden verricht aan de hand van een breed scala aan uitvoeringsmethoden (4), die in 79 landen worden toegepast.

HOOFDSTUK I — FINANCIËLE UITVOERING VAN HET ACHTSTE, NEGENDE, TIENDE EN ELFDE EOF

6. De begroting van het achtste EOF (1995-2000) bedroeg 12 840 miljoen EUR, die van het negende EOF (2000-2007) 13 800 miljoen EUR en die van het tiende EOF (2008-2013) 22 682 miljoen EUR.

7. Het Intern Akkoord tot oprichting van het elfde EOF (5) (2015-2020) trad in werking op 1 maart 2015 (6). Voor het elfde EOF is in totaal 30 506 miljoen EUR (7) beschikbaar, waarvan 29 089 miljoen EUR is toegewezen aan de ACS-landen en 364,5 miljoen EUR aan de LGO-landen.

8. Kader 2 geeft de besteding van de EOF-middelen in 2017 en gecumuleerd weer.

Kader 2 — Besteding van EOF-middelen per 31 december 2017 (miljoen EUR) Situatie eind 2016 Begrotingsuitvoering in de loop van het begrotingsjaar 2017 (netto) (47) Situatie eind 2017 Totaalbedrag Uitvoeringsgraad (43) 8e EDF (44) 9e EOF (44) 10e EOF 11e EOF (44) Totaalbedrag 8e EOF 9e EOF 10e EOF 11e EOF Totaalbedrag Uitvoeringsgraad (43) A — MIDDELEN ( 42 ) 76 896 – 7 – 37 – 119 191 28 10 385 15 430 21 488 29 621 76 924 B — BESTEDING 1. Globale vastleggingen ( 45 ) 60 097 78,2 % – 9 – 38 – 5 5 807 5 755 10 382 15 391 21 052 19 027 65 852 85,6 % 2. Individuele vastleggingen ( 46 ) 53 032 69,0 % – 3 – 20 550 5 684 6 211 10 376 15 289 20 125 13 453 59 243 77,0 % 3. Betalingen 45 339 59,0 % – 1 111 1 277 2 770 4 157 10 375 15 164 17 753 6 206 49 498 64,3 % C — Nog te betalen vastleggingen (B1 - B3) 14 758 19,2 % 7 227 3 299 12 821 16 354 21,3 % D — Beschikbaar saldo (A-B1) 16 799 21,8 % 3 39 436 10 594 11 072 14,4 % Bron: Europese Rekenkamer, op basis van de geconsolideerde jaarrekening 2017 van het achtste, negende, tiende en elfde EOF. De gepresenteerde cijfers hebben geen betrekking op het deel van het EOF dat wordt beheerd door de EIB.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

9. In 2017 zette DG DEVCO zich verder in om oude voorfinancierings- en niet-afgewikkelde vastleggingen te verminderen met een streefpercentage van 25 % (8) (zie kader 3 ).

Kader 3 — KPI’s voor de vermindering van oude voorfinanciering, oude niet-afgewikkelde vastleggingen en oude verlopen contracten Het streefdoel van DG DEVCO werd overschreden met een vermindering van oude voorfinanciering van 37,60 % voor zijn gehele verantwoordelijkheidsgebied (32,58 % voor de EOF’s) en een vermindering van 38,49 % (37,63 % voor de EOF’s) van oude niet-afgewikkelde vastleggingen. Zelfs al werd voor de EOF’s het vastgelegde streefdoel om het aandeel van verlopen contracten (9) onder 15 % van alle lopende contracten te houden, niet gehaald (18,75 %), toch werd het algehele streefdoel wel bereikt (14,95 %). De belangrijkste reden voor een lager percentage bij EOF-overeenkomsten is dat de afsluiting van oude verlopen contracten in het kader van het EOF technisch complexer is als er niet-geïnde terugvorderingsopdrachten zijn. In september 2017 leidde DG DEVCO een nieuwe procedure in om dit probleem aan te pakken. Wij zullen follow-up geven aan de nieuwe procedure in het kader van onze jaarlijkse controle van 2018.

10. In tegenstelling tot de ouderdom van de voorfinanciering, waarvoor wel een KPI bestaat, heeft de Commissie geen KPI om de ouderdom te monitoren van de bijdragen die als voorschot zijn betaald aan de EU-trustfondsen (Bêkou-trustfonds en het EU-noodtrustfonds voor Afrika). 10. Overeenkomstig de boekhoudregels worden EOF-bijdragen aan de EU-trustfondsen opgenomen in de jaarrekening van het EOF. Zij worden jaarlijks gemonitord en gecontroleerd. Bovendien wordt de absorptieperiode voor de RAL ( 10 ) van de EU-trustfondsen die een direct effect heeft op de ouderdom van die bijdragen, in realtime gemonitord door KPI 4 (absorptiecapaciteit RAL). De Commissie is derhalve van oordeel dat de ouderdom van de EOF-bijdragen aan de EU-trustfondsen correct wordt gemonitord en dat de oprichting van een extra KPI niet nodig is.

HOOFDSTUK II — BETROUWBAARHEIDSVERKLARING VAN DE REKENKAMER OVER DE EOF'S

Betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer over het achtste, negende, tiende en elfde EOF aan het Europees Parlement en de Raad — Verslag van de onafhankelijke controleur

Oordeel

I. Wij hebben het volgende gecontroleerd: a) de op 27 juni 2018 door de Commissie goedgekeurde jaarrekening van het achtste, negende, tiende en elfde EOF, die de balans, de staat van de financiële resultaten, het kasstroomoverzicht, de staat van de veranderingen van de nettoactiva en het verslag over de financiële uitvoering voor het per 31 december 2017 afgesloten begrotingsjaar omvat, en b) de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij die rekeningen waarvoor de Commissie verantwoordelijk is voor het financieel beheer (11), zoals voorgeschreven door artikel 287 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel 49 van het financieel reglement van toepassing op het elfde EOF, dat ook van toepassing is op eerdere EOF’s.

Betrouwbaarheid van de rekeningen

Oordeel over de betrouwbaarheid van de rekeningen

II. Naar ons oordeel geeft de jaarrekening van het achtste, negende, tiende en elfde EOF op alle materiële punten een getrouw beeld van hun financiële situatie per 31 december 2017, van de resultaten van hun verrichtingen, van hun kasstromen en van de veranderingen in de nettoactiva over het op die datum afgesloten jaar, overeenkomstig het financieel reglement van het EOF en overeenkomstig boekhoudregels op basis van internationaal aanvaarde boekhoudnormen voor de overheidssector.

Wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de rekeningen

Ontvangsten

Oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende ontvangsten bij de rekeningen

III. Naar ons oordeel zijn de onderliggende ontvangsten bij de rekeningen betreffende het per 31 december 2017 afgesloten begrotingsjaar op alle materiële punten wettig en regelmatig.

Betalingen

Afkeurend oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende betalingen bij de rekeningen

IV. Naar ons oordeel vertonen de onderliggende betalingen bij de rekeningen voor het per 31 december 2017 afgesloten jaar materiële fouten vanwege de significantie van de aangelegenheden, omschreven in de paragraaf met de grondslag voor een afkeurend oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende betalingen bij de rekeningen.

Grondslag voor het oordeel

V. Wij verrichtten onze controle overeenkomstig de internationale controlestandaarden (ISA) en de regels inzake beroepsethiek van IFAC en de internationale standaarden van hoge controle-instanties (ISSAI) van INTOSAI. Onze verantwoordelijkheden volgens die standaarden worden nader beschreven in het onderdeel van ons verslag over de verantwoordelijkheden van de controleur. We zijn onafhankelijk, zoals voorgeschreven in de ethische gedragscode voor professionele accountants (Code of Ethics for Professional Accountants) van de International Ethics Standards Board for Accountants („IESBA Code”), en we hebben ons van onze andere ethische verantwoordelijkheden gekweten in overeenstemming met deze standaarden en vereisten en met de IESBA Code. Wij achten de verkregen controle-informatie toereikend en geschikt als grondslag voor ons oordeel.

Grondslag voor een afkeurend oordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende betalingen bij de rekeningen

VI. De uitgaven die in 2017 zijn geboekt onder het achtste, negende, tiende en elfde EOF, vertonen materiële fouten. Het door ons geschatte foutenpercentage voor de onderliggende uitgaven bij de rekeningen bedraagt 4,5 %.

Essentiële controleaangelegenheden

VII. Essentiële controleaangelegenheden zijn aangelegenheden die naar ons professionele oordeel het belangrijkst waren bij onze controle van de financiële staten van de huidige periode. Deze aangelegenheden werden behandeld in het kader van onze controle van de financiële staten als geheel en bij het vormen van ons oordeel daarover, maar we geven geen afzonderlijk oordeel af over deze aangelegenheden.

Te betalen lasten

VIII. Wij hebben de in de rekeningen opgenomen te betalen lasten beoordeeld (zie toelichting 2.8) waarbij in grote mate sprake is van schattingen. Eind 2017 schatte de Commissie de subsidiabele kosten die door de begunstigden gemaakt, maar nog niet gerapporteerd waren op 4 653 miljoen EUR (eind 2016: 3 903 miljoen EUR).

IX. Om het risico van onjuiste vermelding van de te betalen lasten aan te pakken, onderzochten wij de berekening van deze ramingen van de te betalen lasten en evalueerden wij een steekproef van 36 individuele contracten. Op basis van de verrichte werkzaamheden hebben wij geconcludeerd dat de in de definitieve rekeningen opgenomen te betalen lasten passend waren.

Potentiële impact van de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie op de EOF-rekeningen 2017

X. Op 29 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk (VK) de Europese Raad formeel in kennis gesteld van zijn besluit om zich terug te trekken uit de Europese Unie (EU). Op 19 maart 2018 heeft de Commissie een ontwerpterugtrekkingsakkoord gepubliceerd waarin de voortgang in de onderhandelingen met het VK wordt uiteengezet. Dit ontwerpterugtrekkingsakkoord bepaalt dat het VK partij zal blijven bij de EOF’s tot aan de afsluiting van het elfde EOF en alle voorgaande niet-afgesloten EOF's, en dezelfde verplichtingen op zich zal nemen als de lidstaten in het kader van het interne akkoord waarbij het elfde EOF werd opgezet, alsmede aan de verplichtingen die voortvloeien uit voorgaande EOF’s tot aan de afsluiting ervan.

XI. Dit ontwerpterugtrekkingsakkoord bepaalt ook dat in gevallen waarin de bedragen van projecten in het kader van het tiende EOF of van voorgaande EOF’s niet zijn vastgelegd of zijn vrijgemaakt op de datum van inwerkingtreding van dit akkoord, het aandeel van het VK in die bedragen niet opnieuw zal worden gebruikt. Hetzelfde geldt voor het aandeel van het VK in niet-vastgelegde of vrijgemaakte fondsen in het kader van het elfde EOF na 31 december 2020. De onderhandelingen over de terugtrekking van het VK uit de Europese Unie lopen nog en de definitieve tekst van het akkoord is dan ook nog niet bevestigd.

XII. Op basis hiervan concluderen we dat de rekeningen op 31 december 2017 de bestaande situatie juist weergeven, afhankelijk van de uitkomst van het terugtrekkingsproces.

Verantwoordelijkheden van de leiding

XIII. Overeenkomstig de artikelen 310 tot en met 325 van het VWEU en het financieel reglement van het elfde EOF is de leiding verantwoordelijk voor het opstellen en weergeven van de jaarrekening van de EOF's op basis van de internationaal aanvaarde boekhoudnormen voor de overheidssector, alsmede voor de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Deze verantwoordelijkheid omvat het ontwerpen, invoeren en in stand houden van internebeheersingsmaatregelen die relevant zijn voor de opstelling en weergave van financiële staten die geen afwijkingen van materieel belang als gevolg van fraude of fouten bevatten. De Commissie draagt de eindverantwoordelijkheid voor de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen die ten grondslag liggen aan de rekeningen van de EOF's.

XIV. Bij het voorbereiden van de rekeningen van de EOF's is de Commissie verantwoordelijk voor het beoordelen van het vermogen van de EOF's om de activiteiten ervan voort te zetten, voor het melden van alle relevante kwesties en voor het hanteren van het continuïteitsbeginsel tenzij zij voornemens is om de entiteit te liquideren of om haar activiteiten stop te zetten, of als er geen realistisch alternatief bestaat.

XV. De Commissie is verantwoordelijk voor het toezicht op het proces van financiële verslaglegging over de EOF’s.

Verantwoordelijkheden van de controleur voor de controle van de EOF-rekeningen en onderliggende verrichtingen

XVI. Onze doelstellingen bestaan erin, redelijke zekerheid te verkrijgen over de vraag of de EOF-rekeningen geen afwijkingen van materieel belang vertonen en of de onderliggende verrichtingen wettig en regelmatig zijn, alsmede op basis van onze controle het Europees Parlement en de Raad een betrouwbaarheidsverklaring voor te leggen over de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Redelijke zekerheid is een hoge mate van zekerheid, maar geen garantie dat bij de controle alle gevallen waarin sprake is van een materiële afwijking of van niet-conformiteit noodzakelijkerwijs zijn opgespoord. Deze kunnen voortkomen uit fraude of fouten en worden van materieel belang geacht indien hiervan, afzonderlijk of geaggregeerd, redelijkerwijs zou kunnen worden verwacht dat ze van invloed zijn op de economische beslissingen die gebruikers op basis van deze EOF-rekeningen nemen.

XVII. Als onderdeel van een controle in overeenstemming met de ISA's en ISSAI's passen wij professionele oordeelsvorming toe en handhaven wij gedurende de hele controle een professioneel-kritische instelling. Daarnaast: — identificeren en beoordelen we de risico's op afwijkingen van materieel belang in de EOF-rekeningen en op niet-conformiteit van materieel belang van de onderliggende verrichtingen met vereisten uit het wettelijk kader van de EOF's, hetzij door fraude, hetzij door fouten. We ontwerpen in het licht van die risico's controleprocedures en voeren die uit en we verkrijgen controle-informatie die toereikend en geschikt is als grondslag voor ons controleoordeel. Gevallen waarin sprake is van een afwijking of niet-conformiteit van materieel belang als gevolg van fraude zijn moeilijker te ontdekken dan die als gevolg van fouten, aangezien er bij fraude sprake kan zijn van collusie, vervalsing, opzettelijke omissies, verkeerde voorstellingen van zaken of het terzijde stellen van de interne beheersing. Bijgevolg is het risico groter dat dergelijke gevallen niet worden ontdekt; — verkrijgen we inzicht in de internebeheersingsmaatregelen die relevant zijn voor de controle teneinde adequate controleprocedures op te zetten, maar niet om een oordeel uit te spreken over de doeltreffendheid van de internebeheersingsmaatregelen; — beoordelen we de geschiktheid van de door de leiding gehanteerde grondslagen voor financiële verslaglegging en van de redelijkheid van de boekhoudkundige schattingen en de daarmee samenhangende informatieverschaffing door de leiding; — trekken we conclusies over de geschiktheid van de wijze waarop de leiding het continuïteitsbeginsel hanteert en, op basis van de verkregen controle-informatie, over het al dan niet bestaan van materiële onzekerheden die het gevolg zijn van gebeurtenissen of omstandigheden die mogelijk aanzienlijke twijfel doen rijzen over het vermogen van de EOF's om de bedrijfsactiviteiten voort te zetten. Als we tot de conclusie komen dat een dergelijke materiële onzekerheid bestaat, zijn we verplicht in ons verslag de aandacht te vestigen op de gerelateerde, in de geconsolideerde rekeningen vermelde informatie of, indien deze informatie ontoereikend is, ons oordeel aan te passen. Onze conclusies zijn gebaseerd op de controle-informatie die we hebben verkregen tot de datum van vaststelling van ons verslag. Toekomstige gebeurtenissen of omstandigheden kunnen er echter toe leiden dat de entiteit haar bedrijfsactiviteiten niet langer kan voortzetten; — evalueren we de algemene presentatie, structuur en inhoud van de jaarrekening, met inbegrip van alle vermelde informatie; en beoordelen we of de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de onderliggende verrichtingen en gebeurtenissen.

XVIII. Wij communiceren met de leiding onder meer over de geplande reikwijdte en timing van de controle en over significante controlebevindingen, waaronder bevindingen over significante tekortkomingen in de interne beheersing.

XIX. Voor de ontvangsten onderzoeken wij alle bijdragen van de lidstaten en een steekproef van andere soorten ontvangstenverrichtingen.

XX. Ten aanzien van de uitgaven onderzoeken wij betalingsverrichtingen nadat de uitgaven zijn gedaan, geboekt en goedgekeurd. Dit onderzoek betreft alle soorten betalingen (inclusief die voor de verwerving van activa) behalve voorschotten op het moment dat deze worden gedaan. Voorschotbetalingen worden onderzocht nadat de ontvanger van de middelen het passende gebruik ervan heeft aangetoond en de instelling of het orgaan dit bewijs heeft geaccepteerd door het afwikkelen van de voorschotbetaling in hetzelfde jaar of later.

XXI. We bepalen welke van de punten die we met de Commissie hebben besproken, het belangrijkst waren bij de controle van de EOF-rekeningen en dus de essentiële controleaangelegenheden voor de huidige periode vormen. Wij beschrijven deze aangelegenheden in ons verslag, tenzij openbaarmaking ervan verboden is op grond van de wet- en regelgeving of, zoals zeer zelden gebeurt, wij besluiten dat een aangelegenheid niet in ons verslag moet worden opgenomen omdat redelijkerwijs te verwachten is dat de negatieve gevolgen daarvan zwaarder wegen dan de voordelen ervan voor het algemeen belang.

12 juli 2018

Klaus-Heiner LEHNE

President

Europese Rekenkamer

12, rue Alcide De Gasperi, Luxemburg, LUXEMBURG

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

Toelichting bij de betrouwbaarheidsverklaring

Reikwijdte en aanpak van de controle

11. In bijlage 1.1 van het Jaarverslag 2017 van de Rekenkamer over de begrotingsuitvoering worden onze controleaanpak en -methoden beschreven. Met betrekking tot de controle van de EOF’s van dit jaar moeten de volgende specifieke punten worden opgemerkt.

12. Onze opmerkingen over de betrouwbaarheid van de rekeningen van de EOF's zijn gebaseerd op de financiële staten (12) van het achtste, negende, tiende en elfde EOF die door de Commissie zijn goedgekeurd in overeenstemming met het financieel reglement voor de EOF’s (13) en de „representation letter” van de rekenplichtige die op 21 juni 2018 werd ontvangen. Wij hebben de bedragen en de vermelde informatie getoetst en de gehanteerde boekhoudbeginselen beoordeeld, alsmede eventuele significante ramingen van de Commissie en de algehele presentatie van de rekeningen.

13. Om de regelmatigheid van de verrichtingen te controleren namen we de volgende stappen:

a) We onderzochten alle bijdragen van de lidstaten en een steekproef van andere soorten ontvangstenverrichtingen.

b) We onderzochten een steekproef van 128 verrichtingen, die representatief was voor alle soorten betalingen binnen de EOF’s en die bestond uit 100 betalingen die door 23 EU-delegaties waren goedgekeurd (14) en 28 betalingen die door het hoofdkantoor van de Commissie waren goedgekeurd (15). Omdat een deel van onze gecontroleerde populatie werd bestreken door de studie van DG DEVCO van het restfoutenpercentage (RFP) van 2017, namen we nog eens 14 verrichtingen in onze steekproef op, waarop we, na aanpassing, de resultaten (16) van deze studie toepasten. De totale omvang van de steekproef kwam daarmee op 142, wat in overeenstemming is met het betrouwbaarheidsmodel van de Rekenkamer.

c) In gevallen waarin er fouten waren ontdekt in de verrichtingen, analyseerden we de relevante systemen om tekortkomingen op te sporen.

d) We beoordeelden door DG DEVCO en de EU-delegaties gebruikte systemen, waaronder: i) controles vooraf door personeel van de Commissie, externe controleurs of door toezichthouders voordat betalingen werden verricht, en ii) monitoring en toezicht, met name de follow-up van externe controles, en de bovengenoemde RFP-studie.

e) We evalueerden het jaarlijks activiteitenverslag (JAV) van DG DEVCO.

f) We hebben follow-up gegeven aan onze eerdere aanbevelingen.

14. Zoals aangegeven in paragraaf 4, voert DG DEVCO de meeste uit de algemene begroting en de EOF's gefinancierde instrumenten voor externe bijstand uit. Onze opmerkingen met betrekking tot de systemen, de betrouwbaarheid van het JAV en de verklaring van de directeur-generaal voor 2017 hebben betrekking op het gehele terrein waarvoor DG DEVCO verantwoordelijk is.

Betrouwbaarheid van de rekeningen

15. In de afgelopen twee jaar hebben wij gerapporteerd over terugvorderingen van niet-uitgegeven voorfinanciering die onjuist waren geboekt als bedrijfsontvangsten. Bij toetsingen van de boekhouding door DG DEVCO en onze doorlichting van een steekproef van terugvorderingsopdrachten (17) zijn in 2017 soortgelijke gevallen vastgesteld. Hoewel er in de definitieve rekeningen van de EOF's correcties van 5,1 miljoen EUR (18) werden aangebracht, is het waarschijnlijk dat er in de niet-getoetste populatie vergelijkbare fouten voorkomen.

Regelmatigheid van de verrichtingen

Ontvangsten

16. De ontvangstenverrichtingen vertoonden geen materieel foutenpercentage.

Betalingen

17. Bijlage 1 biedt een overzicht van de resultaten van de toetsing van verrichtingen. 37 (29 %) van de 128 onderzochte betalingsverrichtingen bevatten fouten. Op basis van de 30 door ons gekwantificeerde fouten schatten wij het foutenpercentage op 4,5 % (19). In dit cijfer zijn de aangepaste resultaten van de RFP-studie 2017 meegenomen. In kader 4 wordt ons geschatte foutenpercentage voor 2017 per soort fout uitgesplitst. Kader 5 bevat voorbeelden van deze fouten.

Kader 4 — Uitsplitsing van het geschatte foutenpercentage per soort Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

18. 37 (31 %) van de 118 door ons onderzochte projectgerelateerde (20) betalingsverrichtingen bevatten fouten (30 kwantificeerbare en 8 niet-kwantificeerbare fouten). Van de 30 betalingsverrichtingen die kwantificeerbare fouten bevatten, ging het bij 10 (33 %) om definitieve verrichtingen die waren goedgekeurd nadat alle controles vooraf waren verricht.

19. Net als in eerdere jaren maakten de Commissie en haar uitvoerende partners meer fouten bij verrichtingen die verband hielden met programmaramingen, subsidies, met internationale organisaties gesloten bijdrageovereenkomsten en met samenwerkingsagentschappen van EU-lidstaten gesloten delegatieovereenkomsten dan bij andere steunvormen (21). Van de 75 gecontroleerde verrichtingen in deze categorie vertoonden er 27 (36 %) kwantificeerbare fouten, wat 70 % van het geschatte foutenpercentage uitmaakte.

Kader 5 — Voorbeelden van kwantificeerbare en niet-kwantificeerbare fouten in projectverrichtingen

a) Niet-gedane uitgaven (kwantificeerbare fout) Voor een project op het gebied van het beheer van natuurlijke hulpbronnen in Sudan aanvaardde de Commissie bij vergissing 2 miljoen EUR meer dan de uitvoerende partner, een internationale organisatie (IO), aan uitgaven had gedeclareerd. Bij ons onderzoek van afzonderlijke uitgavenposten stelden we vast dat er bij drie sprake was van fouten omdat het gedeclareerde bedrag in werkelijkheid niet volledig was uitgegeven. De fout in de goedkeuring en de vastgestelde niet-subsidiabele kosten resulteerden in een foutenpercentage van 51,57 % van de totale getoetste kosten.

b) Ontbreken van essentiële bewijsstukken (kwantificeerbare fout) Voor een project op het gebied van biodiversiteit in Angola dat door een IO was uitgevoerd, toetsten we posten die verband hielden met bouwcontracten. De bewijsstukken waren ontoereikend om de uitgaven te kunnen verifiëren; evenmin boden zij een controlespoor naar de gefactureerde bedragen en de uitgevoerde werkzaamheden. Onze controles ter plaatse brachten significante discrepanties aan het licht tussen de contractspecificaties en de uitgevoerde werkzaamheden wat betreft de omvang, het ontwerp en de gebruikte materialen. De niet-subsidiabele kosten resulteerden in een foutenpercentage van 28,83 % van de totale getoetste kosten.

c) Aanbestedingsfout — Ontbrekende documentatie over de openbare aanbestedingsprocedure (kwantificeerbare fout) Bij onze toetsing van de uitgaven van een project dat door een organisatie was uitgevoerd ter ondersteuning van de ontwikkeling van de particuliere sector in ACS-landen konden we de subsidiabiliteit van één aanbestedingspost niet verifiëren vanwege het ontbreken van documentatie. We hebben documenten opgevraagd, zoals een offerteaanvraag, een beschrijving van de opdracht, ontvangen offertes, evaluatieverslagen of een gunningsbericht, maar we hebben niets ontvangen. De niet-subsidiabele kosten resulteerden in een foutenpercentage van 10,00 % van de totale getoetste kosten.

d) Niet-subsidiabele uitgaven (kwantificeerbare fout) Bij bestedingen in het kader van een trustfonds dat werd beheerd door een internationaal orgaan stelden we twee posten met niet-subsidiabele kosten vast. De ene post betrof indirecte kosten die als directe kosten waren gerapporteerd, en de andere post hield niet rechtstreeks verband met de activiteiten van de actie, of was niet noodzakelijk voor de afronding daarvan. De niet-subsidiabele kosten resulteerden in een foutenpercentage van 20,00 % van de totale getoetste kosten.

e) Niet-subsidiabele uitgaven (kwantificeerbare fout en niet-kwantificeerbare fout) Voor een project ter ondersteuning van de ontwikkeling van lokale bedrijven in Tanzania, dat werd gecoördineerd door een particuliere entiteit, stelden we drie posten vast die fouten vertoonden. Eén post omvatte btw, die niet subsidiabel is in het kader van de contractvoorwaarden, en werd niet volledig onderbouwd door documenten zoals een factuur of een contract. De niet-subsidiabele kosten resulteerden in een foutenpercentage van 1,84 % van de totale getoetste kosten. Een andere post, opgevoerd als „salarissen”, was niet gebaseerd op werkelijke brutosalarissen, maar op een schatting. Kosten kunnen alleen als subsidiabel worden aangemerkt als ze zijn gemaakt, vast te stellen en verifieerbaar zijn. Voor de derde post was het niet mogelijk te verifiëren of het bedrag overeenkwam met de volledig betaalde salariskosten en of de begunstigde geen winst inhield. Deze beperkingen resulteerden in een niet-kwantificeerbare fout voor beide posten.

20. In acht gevallen van kwantificeerbare fouten en drie gevallen van niet-kwantificeerbare fouten beschikte de Commissie over voldoende informatie om de fouten te kunnen voorkomen, of te kunnen opsporen en corrigeren voordat zij de uitgaven accepteerde. Indien de Commissie alle beschikbare informatie naar behoren had gebruikt, zou het geschatte foutenpercentage 1,8 procentpunt lager zijn geweest. We ontdekten twee andere verrichtingen met fouten die de externe controleurs en toezichthouders hadden moeten ontdekken. Deze gevallen droegen voor 0,1 procentpunt bij aan het geschatte foutenpercentage (22).

21. Daarnaast werden in totaal 15 verrichtingen met een kwantificeerbare fout (23) onderworpen aan een controle of uitgavenverificatie. Aan de hand van de in de controle-/verificatieverslagen verstrekte informatie over de werkelijk verrichte werkzaamheden konden wij niet nagaan of de fouten bij deze voorafgaande controles ontdekt en gecorrigeerd hadden kunnen worden.

22. Het Infrastructuurtrustfonds voor Afrika (AITF, African Infrastructure Trust Fund), dat door de Europese Investeringsbank wordt beheerd, is een trustfonds waaraan de Commissie bijdraagt. DG DEVCO gebruikt de gecontroleerde en niet-gecontroleerde financiële staten van het fonds als grondslag om de gedane uitgaven minstens eenmaal per jaar te aanvaarden. De financiële staten van het fonds worden opgesteld volgens de IFRS (24) en bevatten schattingen (25). Er zijn dus niet alleen werkelijk gedane uitgaven in opgenomen. Daarnaast is het door DV DEVCO gebruikte controleverslag afkomstig uit een financiële controle die was bedoeld om een controleoordeel af te geven over de financiële staten van het fonds. Het is niet bedoeld om niet-subsidiabele uitgaven vast te stellen.

23. Bij onze controle van AITF-verrichtingen kwamen kwantificeerbare en niet-kwantificeerbare fouten aan het licht die verband hielden met de gebruikmaking van schattingen of het tekortschieten van controles vooraf ter opsporing van niet-subsidiabele kosten vóór de aanvaarding ervan.

24. Op twee terreinen beperkten de betalingsvoorwaarden de foutgevoeligheid van deze verrichtingen. Het eerste terrein was begrotingssteun (26). Het tweede omvatte gevallen waarop de „hypothetische aanpak” was toegepast bij multidonorprojecten die door internationale organisaties werden uitgevoerd (27).

25. Begrotingssteun vormt een financiële bijdrage aan ofwel de algemene begroting van een staat, ofwel diens begroting voor specifiek beleid of een specifiek doel. Wij hebben onderzocht of de Commissie had voldaan aan de voorwaarden die van toepassing zijn op begrotingssteun aan partnerlanden, en of zij had geverifieerd of er was voldaan aan de algemene subsidiabiliteitsvoorwaarden (zoals bevredigende verbeteringen op het gebied van het beheer van overheidsfinanciën) voordat de vergoeding plaatsvond.

26. De wettelijke bepalingen bieden echter veel ruimte voor interpretatie, zodat de Commissie over een grote mate van flexibiliteit beschikt bij het bepalen of er aan deze algemene voorwaarden is voldaan. Onze regelmatigheidscontrole kan niet verder reiken dan de fase waarin steun is uitbetaald aan een partnerland, omdat de middelen daarna worden samengevoegd met de begrotingsmiddelen van het ontvangende land. Eventuele tekortkomingen in het financieel beheer van dat land die resulteerden in verkeerd gebruik op nationaal niveau, leiden niet tot fouten in onze controle (28).

27. Bij de „hypothetische aanpak” geldt dat wanneer de bijdragen van de Commissie aan multidonorprojecten worden samengevoegd met die van andere donoren en niet worden geoormerkt voor specifieke aanwijsbare uitgavenposten, de Commissie ervan uitgaat dat de EU-subsidiabiliteitsregels zijn nageleefd, zolang het samengevoegde totaalbedrag voldoende subsidiabele uitgaven bevat om de bijdrage van de EU te dekken. We hebben bij onze gegevensgerichte toetsing rekening gehouden met deze aanpak, zoals toegepast door de Commissie (29).

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

28. De 15 multidonorverrichtingen waarbij de „hypothetische aanpak” werd toegepast en de 10 verrichtingen voor begrotingssteun die we hebben onderzocht, bevatten geen fouten. Wanneer deze verrichtingen van de gecontroleerde steekproef worden uitgesloten, bedraagt het geschatte foutenpercentage 6,5 % (30).

Jaarlijkse activiteitenverslagen en andere governanceregelingen

29. In elk jaarlijks activiteitenverslag sinds 2012 heeft DG DEVCO een voorbehoud gemaakt betreffende de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Vervolgens is er een actieplan goedgekeurd om de tekortkomingen in de uitvoering van het controlesysteem van DG DEVCO aan te pakken.

30. Vorig jaar hebben wij verslag uitgebracht over onder meer de vraag of de voortgang bij het actieplan van 2015 bevredigend was. Tien acties waren afgerond, vijf gedeeltelijk uitgevoerd, en één liep er nog.

31. In zijn actieplan voor 2016 bleef DG DEVCO zich richten op gebieden met een hoog risico: fondsen onder indirect beheer van internationale organisaties, en subsidies onder direct beheer. In maart 2018 waren er tien acties afgerond, twee waren er gedeeltelijk uitgevoerd (31) en twee liepen er nog.

32. Zes nieuwe gerichte maatregelen werden aan het actieplan van 2017 toegevoegd. Deze maatregelen zijn bijvoorbeeld bedoeld om fouten te verminderen die voortvloeien uit programmaramingen. Ze betreffen ook wijzigingen die in de contractmodellen moeten worden doorgevoerd voor de delegatieovereenkomsten en de pijlerbeoordelingen, zodat de veranderingen in het nieuwe financieel reglement erin tot uiting komen.

33. Het controlesysteem van DG DEVCO is gebaseerd op controles vooraf die worden verricht voordat de door begunstigden gedeclareerde uitgaven worden aanvaard. Ook dit jaar wijst de frequentie van de geconstateerde fouten, onder meer in einddeclaraties waarvoor vooraf externe controles en uitgavenverificaties hadden plaatsgevonden, nog steeds op gebreken in deze controles. 33. De herziene voorwaarden voor uitgavenverificaties zijn eind maart 2018 vastgesteld. Verwacht wordt dat zij zullen bijdragen tot betere prestaties van de voorafgaande controles.

RFP-studie 2017

34. In 2017 heeft DG DEVCO zijn zesde RFP-studie uitgevoerd om het percentage te schatten van fouten die zijn ontsnapt aan alle beheerscontroles ter voorkoming, opsporing en correctie van fouten op het gehele terrein waarvoor het verantwoordelijk is (32). Voor het tweede achtereenvolgende jaar ligt het in de studie geraamde RFP onder de door de Commissie vastgestelde materialiteitsdrempel van 2 % (33).

35. In zijn JAV van 2017 heeft DG DEVCO de passage verwijderd waarin wordt gewezen op de beperking van de RFP-studie voor de reikwijdte van het onderzoek van aanbestedingsprocedures, zelfs al bestaat deze beperking nog steeds. 35. De Commissie was van oordeel dat het enigszins overdreven was de reikwijdte van het onderzoek van aanbestedingsprocedures te beschouwen als een belangrijk verschil, aangezien RFP-contractanten onderdelen van de aanbestedingsprocedures onderzoeken: zij controleren de essentiële ondersteunende documentatie (zoals het aanbestedingsbericht, verslag van de opening der inschrijvingen, evaluatieverslagen, besluit tot gunning van de opdracht, enz.), maar de RFP-methodologie vereist niet dat het selectieproces opnieuw wordt uitgevoerd (hetzij op het niveau van de Commissie, hetzij op het niveau van de begunstigde). In sommige zaken kunnen contractanten op basis van hun beroepservaring en risicoanalyse besluiten om de aanbestedingsprocedure volledig te onderzoeken.

36. Zo was in de RFP-studie van 2017 het aantal verrichtingen waarvoor geen gegevensgerichte toetsing was verricht omdat volledig werd vertrouwd op eerdere controlewerkzaamheden (eerdere controlewerkzaamheden), veel hoger (67 % van de verrichtingen) dan in eerdere studies (zie kader 6 ), hoewel volgens de RFP-handleiding „slechts in zeldzame omstandigheden” volledig mag worden vertrouwd op eerdere controlewerkzaamheden (34). Bij de meeste RFP-verrichtingen uit de steekproef die we in het kader van de evaluatie hebben onderzocht (35), concludeerden we dat er ten onrechte of zonder behoorlijke onderbouwing volledig werd vertrouwd op eerdere controlewerkzaamheden. Verder werden de bij eerdere controlewerkzaamheden vastgestelde fouten niet geëxtrapoleerd naar de niet-getoetste populatie. Dit is van invloed op het restfoutenpercentage. 36. Bij de uitvoering van de studie van het restfoutenpercentage (RFP) 2017 vond een professionele beoordeling plaats wanneer interpretatie mogelijk of vereist was. Op basis hiervan overweegt de Commissie de methodologie bij te sturen waarbij zij in meer dan uitzonderlijke gevallen waarin internationale normen worden toegepast, zal vertrouwen op eerdere controlewerkzaamheden.

37. Behalve dat er aanzienlijk vaker volledig wordt vertrouwd op eerdere controlewerkzaamheden, bracht ons onderzoek ook vastgestelde fouten en inconsistenties aan het licht in de berekening en extrapolatie van afzonderlijke fouten. Deze fouten zijn vergelijkbaar met de fouten die we in ons jaarverslag over de EOF’s van 2014 hebben gerapporteerd (36).

38. De Commissie hield niet naar behoren toezicht op de door de RFP-contractant uitgevoerde werkzaamheden en kon dan ook niet voorkomen dat de problemen zich voordeden. 38. Op gezette tijden vonden bijeenkomsten plaats waarin uitvoerig toezicht werd gehouden op de vooruitgang van de studie. De Commissie verstrekte richtsnoeren aan de RFP-contractanten binnen de grenzen die zijn gesteld door de absolute noodzaak van de onafhankelijkheid en de professionele beoordeling van de contractant. De Commissie stelt evenwel voor de monitoring verder te verbeteren door een meer nauwgezette opvolging van specifieke aspecten zoals het aantal zaken waarbij volledig werd vertrouwd op eerdere controlewerkzaamheden.

Kader 6 — Trend van het aantal verrichtingen waarbij volledig werd vertrouwd op eerdere controlewerkzaamheden, 2012-2017 Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Evaluatie van het jaarlijks activiteitenverslag 2017

39. In 2016 bevatte de betrouwbaarheidsverklaring van de directeur-generaal twee punten van voorbehoud, waarvan het eerste betrekking had op subsidies onder direct en indirect beheer, indirect beheer samen met internationale organisaties, ontwikkelingsagentschappen en programmaramingen. Het voorbehoud dat in de betrouwbaarheidsverklaring van het JAV van 2017 (37) werd gemaakt, betreft alleen subsidies onder direct beheer.

40. Dit voorbehoud is gebaseerd op de resultaten van de RFP-studie. Indien in de RFP-studie dezelfde voorzichtige benadering was gevolgd als in voorgaande jaren, zou de uitkomst van de studie, en dus ook de betrouwbaarheidsverklaring, waarschijnlijk anders zijn geweest. 40. Het voorbehoud is niet alleen gebaseerd op het resultaat van deze studie van het RFP. Het is het resultaat van een risicoanalyse die gebaseerd is op de door de Europese Rekenkamer uitgevoerde analyses van de betrouwbaarheidsverklaring en het restfoutenpercentage van de voorbije drie jaar. Derhalve kan niet worden geconcludeerd dat de gekozen benadering in de onderhavige RFF-studie wellicht zou hebben geresulteerd in een ander resultaat op het vlak van de punten van voorbehoud. Bovendien had het voorbehoud in het jaarlijkse activiteitenverslag (JAV) 2017 inderdaad betrekking op subsidies onder direct beheer, terwijl in vorige jaren de combinatie van foutenpercentages en risicobeoordelingen leidde tot punten van voorbehoud op meer uitgaventerreinen. Dit betekent echter niet dat de controle-inspanningen werden afgebouwd. In de beschrijving van het voorbehoud wordt uiteengezet dat hoewel het voorbehoud alleen betrekking heeft op subsidies onder direct beheer, de maatregelen ten aanzien van andere uitgaventerreinen, dus die van vorige jaren, ook worden voortgezet.

41. DG DEVCO schatte het totale risicobedrag bij betaling op 82,96 miljoen EUR (38). Naar schatting zal 13,08 miljoen EUR (16 %) van dit bedrag door zijn controles in daaropvolgende jaren worden gecorrigeerd (39).

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Conclusie

42. Over het geheel genomen wijst de controle-informatie erop dat de EOF-rekeningen voor het op 31 december 2017 afgesloten begrotingsjaar een in alle materiële opzichten getrouw beeld geven van de financiële situatie van de EOF's en van de resultaten van hun verrichtingen, kasstromen en veranderingen in de nettoactiva voor het op die datum afgesloten begrotingsjaar, overeenkomstig de bepalingen van het financieel reglement en de door de rekenplichtige vastgestelde boekhoudregels.

43. Over het geheel genomen wijst de controle-informatie erop dat voor het op 31 december 2017 afgesloten begrotingsjaar: a) de ontvangsten van de EOF’s geen materieel foutenpercentage vertoonden; b) de betalingsverrichtingen van de EOF's een materieel foutenpercentage vertoonden (zie de paragrafen 17-28). Onze toetsing van verrichtingen, die geïmporteerde aangepaste RFP-resultaten omvatte, heeft uitgewezen dat het geschatte foutenpercentage 4,5 % bedroeg (zie bijlage 1 ).

44. Met betrekking tot de RFP-studie concluderen we, op basis van de minder voorzichtige aanpak en gezien de aard, relevantie en het volume van de tijdens onze evaluatie ontdekte fouten, dat de resultaten van de studie van dit jaar niet kunnen worden vergeleken met de resultaten van voorgaande jaren. De geconstateerde tekortkomingen zijn van invloed op de resultaten van het restfoutenpercentage van 2017 (zie de paragrafen 36-38). 44. Er kan niet worden geconcludeerd dat een andere aanpak automatisch zou hebben geleid tot een verschillend resultaat met betrekking tot het foutenpercentage.

45. Er is momenteel sprake van een inconsistentie tussen het begrotingsproces (waarbij het EP niet betrokken is) en het verantwoordingsproces (waarbij het EP gedeeltelijk betrokken is in de kwijtingsprocedure) (zie paragraaf 3, onder c)). De mogelijke toekomstige integratie van de EOF’s in de algemene begroting van de EU kan de risico’s in verband met deze inconsistentie beperken (kunstmatige jaarlijkse kwijtingsprocedure en het ontbreken van begrotingsbevoegdheden van het EP).

Aanbevelingen

46. Bijlage 3 bevat de bevindingen van onze follow-upevaluatie van de vier aanbevelingen die wij in ons Jaarverslag 2014 hebben gedaan (40), waarvan DG DEVCO de aanbevelingen 1, 2 en 4 volledig had uitgevoerd (41). Op basis van onze evaluatie van de RFP-studie van 2017 oordelen wij dat aanbeveling 3 niet is uitgevoerd (zie paragraaf 37). 46. De Commissie is van oordeel dat de aanbeveling volledig is uitgevoerd: er zijn nieuwe versies van de RFP-methodologie en de RFP-handleiding uitgebracht waarbij is ingegaan op de punten die door de Europese Rekenkamer aan de orde zijn gesteld.

47. Op basis van deze beoordeling en onze bevindingen en conclusies voor 2017 bevelen wij de Commissie aan om met ingang van 2019:

— Aanbeveling 1: de uitvoering van de RFP-studie nauwlettend te monitoren, met name om ervoor te zorgen dat de besluiten om volledig te vertrouwen op eerdere controlewerkzaamheden, overeenkomen met de methodologie en gerechtvaardigd zijn (zie paragraaf 36); De Commissie aanvaardt de aanbeveling. De Commissie stelt voor de monitoring verder te verbeteren door een nauwgezette opvolging van specifieke aspecten zoals het aantal zaken waarbij volledig werd vertrouwd op eerdere controlewerkzaamheden.

— Aanbeveling 2: opnieuw in het JAV te wijzen op de beperkingen van de RFP-studie (zie paragraaf 35); De Commissie aanvaardt de aanbeveling.

— Aanbeveling 3: afdoende maatregelen te nemen om de facto het volgen van de richtsnoeren inzake de aanvaarding van uitgaven af te dwingen teneinde buitensporige goedkeuringen te voorkomen (zie kader 5 ); De Commissie aanvaardt de aanbeveling en zal nagaan hoe het volgen van de richtsnoeren kan worden verduidelijkt en gehandhaafd.

— Aanbeveling 4: maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat alleen gemaakte kosten als uitgaven voor AITF-verrichtingen worden aanvaard (zie paragraaf 22); De Commissie aanvaardt de aanbeveling. De Commissie zal maatregelen treffen om te voorkomen dat de in de financiële staten van het AITF gemelde schattingen als uitgaven worden aanvaard.

— Aanbeveling 5: een KPI op te zetten om de ouderdom te monitoren van de bijdragen die als voorschot zijn betaald aan trustfondsen (zie paragraaf 10); De Commissie stemt niet in met deze aanbeveling. Overeenkomstig de boekhoudregels worden EOF-bijdragen aan de EU-trustfondsen opgenomen in de jaarrekening van het EOF. Zij worden jaarlijks gemonitord en gecontroleerd. Bovendien wordt de absorptieperiode voor de RAL van de EU-trustfondsen die een direct effect heeft op de ouderdom van die bijdragen in realtime gemonitord door KPI 4 (absorptiecapaciteit RAL). De Commissie is derhalve van oordeel dat de ouderdom van de EOF-bijdragen aan de EU-trustfondsen naar behoren wordt gemonitord en dat de oprichting van een extra KPI niet nodig is.