Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken"

(COM(2001) 624 def. - 2001/0257 (COD))

(2002/C 149/05)

Op 21 december 2001 heeft de Raad, overeenkomstig art. 175 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, besloten het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 4 april 2002 goedgekeurd; rapporteur was de heer Levaux.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft dit advies tijdens zijn 390e zitting op 24 en 25 april 2002 (vergadering van 24 april 2002) met algemene stemmen goedgekeurd.

1. Doel van het voorstel

1.1. Onderhavig voorstel behelst een aanpassing van de richtlijn van de Raad van 9 december 1996, de zgn. Seveso II-richtlijn. Deze richtlijn is bedoeld om zware ongevallen met gevaarlijke stoffen te voorkomen en de gevolgen hiervan voor mens en milieu te beperken.

1.2. Genoemde aanpassing is nodig na een aantal recente zware industriële ongevallen, waaronder:

- de breuk in de dam van een residubekken in Baia Mare (Roemenië) in januari 2000, waardoor een aanzienlijke hoeveelheid cyanide uiteindelijk in de Donau terechtkwam;

- de ontploffing van een vuurwerkopslagplaats in Enschede (Nederland) in mei 2000.

1.2.1. De Commissie heeft erover nagedacht of als gevolg van de explosie op het terrein van het chemische bedrijf AZF op 21 september 2001 in Toulouse (Frankrijk) de Seveso II-richtlijn niet onmiddellijk moest worden gewijzigd. Hier werd echter vastgesteld dat (in tegenstelling tot wat in Baia Mare en Enschede het geval was) de richtlijn volledig van toepassing was op het fabrieksterrein. Als zou worden gewacht op de definitieve uitkomst van het onderzoek in Toulouse, zouden bovendien de in onderhavig document voorgestelde wijzigingen pas later van kracht kunnen worden.

1.2.2. Derhalve heeft de Commissie haar besluit over de termijn waarop de Seveso II-richtlijn opnieuw wordt herzien, uitgesteld. Daarbij benadrukte ze wel dat de gevolgen van de ongevallen in Toulouse en Enschede werden verergerd doordat de betrokken bedrijven in of dichtbij woongebieden lagen. Het ESC wil erop wijzen dat deze gebieden, ongelukkigerwijs, soms zijn aangelegd terwijl de bedrijven reeds op die plekken waren gevestigd.

1.2.3. De Commissie wijst erop dat artikel 12 over ruimtelijke ordening in de Seveso II-richtlijn op de lange termijn een scheiding teweeg moet brengen tussen gevaarlijke industriële vestigingen en woongebieden. In de praktijk zijn de lidstaten echter onkundig van een dergelijke scheiding of dwingen ze deze niet af.

1.2.4. Bijgevolg zal de Commissie meer gaan samenwerken met de lidstaten om op een aantal specifieke punten een passende follow-up van de ongevallen te ontwikkelen. Naar aanleiding van de uitkomsten van de lopende werkzaamheden en onderzoeken zal de Commissie nagaan of zij haar voorstel moet wijzigen of een nieuwe wijziging van de Seveso II-richtlijn moet voorstellen.

1.3. De voorgestelde aanpassing van de richtlijn is eveneens nodig nu twee technische werkgroepen hun eindverslagen hebben gepubliceerd:

- de werkgroep TWG 7 ("voor het milieu gevaarlijke stoffen");

- de werkgroep TWG 8 ("kankerverwekkende stoffen").

1.4. Ten slotte kunnen met genoemde aanpassing redactionele wijzigingen worden aangebracht in een aantal enigszins dubbelzinnige of niet geheel correcte passages in bijlage I van de Seveso II-richtlijn.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het ESC kan zich vinden in de toelichting bij het Commissievoorstel. Deze is gedetailleerd en goed onderbouwd en verschaft een helder inzicht in:

- het pragmatische karakter van de voorgestelde maatregelen: zodra zich een ongeluk heeft voorgedaan gaat de aandacht uit naar de gevolgen hiervan;

- de manier waarop overleg is gevoerd: het is gelukt om in een vroeg stadium een maximum aantal partijen bij de uitwerking van de wijzigingen te betrekken.

2.1.1. In dit verband wijst de Commissie terecht op het grote belang van het permanente overleg dat met belanghebbenden is gepleegd over de tenuitvoerlegging van de Seveso II-richtlijn en op mogelijke verbeteringen en wijzigingen.

2.1.2. De Commissie vermeldt verder dat in het kader van dit overleg verscheidene conferenties en seminars zijn gehouden. Over onderhavig voorstel heeft ze advies gevraagd aan de EER-landen, de kandidaat-lidstaten, de betrokken milieuorganisaties, de Europese en nationale industriële federaties en verenigingen, en aan een aantal internationale organisaties waaronder de VN.

2.1.3. Het ESC is zeer laat bij genoemd overleg betrokken en het is pas onlangs gevraagd op korte termijn advies over onderhavig voorstel uit te brengen. Het kan dan ook niet beschikken over alle informatie die in de verschillende overlegrondes naar voren is gekomen.

2.2. De Commissie heeft er goed aan gedaan de publicatie van onderhavig voorstel niet uit te stellen naar aanleiding van het ongeluk bij AZF in Toulouse op 21 september 2001. Aangezien het onderzoek naar deze recente ramp nog aan de gang is, zal ze de gevolgen hiervan pas in een eventueel latere wijziging betrekken.

2.2.1. Desondanks wil het ESC, zonder daarbij vooruit te lopen op de uitkomsten van het onderzoek noch op toekomstige Commissievoorstellen, erop wijzen dat het ongeluk in Toulouse gebeurde op een fabrieksterrein waarop de Seveso II-richtlijn volledig van toepassing was. Dit heeft het ongeval echter niet kunnen voorkomen en de rampzalige gevolgen daarvan niet kunnen beperken. Het ESC is het dan ook met de Commissie eens dat nu snel moet worden nagedacht over noodzakelijke wijzigingen in de richtlijn.

2.2.2. Voor artikel 12 over ruimtelijke ordening - dat dus betrekking heeft op de ligging van gevaarlijke industriële vestigingen in of nabij woongebieden of andere door de bevolking veel bezochte plaatsen - blijft op grond van gezond verstand en eerdere ongelukken maar één mogelijkheid over: er moeten strenge regels gaan gelden voor de afstand van nieuwe vestigingen tot bebouwing en voor de veiligheid. Het ESC spreekt zich nogmaals uit [zoals het dat in zijn advies van 2 juni 1994 op soortgelijke wijze heeft gedaan(1)] vóór de besluiten van 1996, die in het licht van de recente ongevallen zullen worden herzien.

2.2.3. Het ESC vraagt zich echter af of de voorstellen die de Commissie doet ten aanzien van bestaande gevaarlijke industriële vestigingen adequaat genoeg zijn. Volgens de toelichting (par. 1, vijfde alinea) namelijk "zal de Commissie in de nabije toekomst meer samenwerken met de lidstaten om een passende [...] follow-up van de ongevallen te ontwikkelen".

2.2.4. Het is zeer zeker nuttig en nodig lering te trekken uit ongelukken, maar met de maatregel die de Commissie voorstelt (zie bovenstaand citaat), bagatelliseert ze het prioritaire karakter van een preventief beleid, hét uitgangspunt van de Seveso II-richtlijn.

2.2.5. Als onderdeel van een dergelijk preventief beleid moet ook systematisch voorlichting worden gegeven aan vooral de volwassenen die in de buurt van gevaarlijke industriële vestigingen wonen, maar ook aan alle scholieren.

2.2.6. Daar komt bij dat, als er sprake is van bijzonder ernstige risico's, de formulering "in de nabije toekomst" ongepast is. Volgens het ESC zou juist moeten worden gewezen op het dringende karakter van de te nemen besluiten en zouden de betrokken bedrijven dan ook moeten worden gedwongen een planning te maken van de noodzakelijke maatregelen, zodat ze hun investeringen hierop afstemmen.

2.2.7. Ten slotte verbaast het ESC zich erover dat de Commissie alleen van plan is de samenwerking met de lidstaten te versterken, terwijl verscheidene kandidaat-lidstaten op dit gebied ook op een aantal punten achterlopen. Deze landen moeten ten behoeve van de veiligheid van hun eigen bevolking meteen wat aan deze verontrustende situatie doen.

2.3. Naar aanleiding van het ongeluk in Baia Mare zijn zowel het ESC als de Commissie van mening dat de Seveso II-richtlijn moet worden gewijzigd. Deze gebeurtenis heeft aangetoond dat de kans op ernstige ongevallen reëel is. Er kan zelfs worden gesteld dat aan de in de richtlijnen Seveso I en II (1980 en 1996) opgenomen uitsluitingen een gebrek aan ervaring met dit soort rampen ten grondslag lag.

2.3.1. Het ESC kan zich vinden in de argumentatie van de Commissie in paragraaf 3.1 van de toelichting. Omdat het echter een goed oordeel wil kunnen geven over de werkingssfeer van deze uitsluitingen, betreurt het dat zij niet aangeeft hoeveel plaatsen waar gevaarlijke, via mijnbouwactiviteiten verkregen stoffen worden opgeslagen en verwerkt, voortaan óók onder de richtlijn zouden vallen en ook niet voor hoevéél stortplaatsen (voor afval dat tijdens de verwerking van delfstoffen ontstaat) de beoogde verruiming geldt. Uit het oogpunt van doorzichtigheid, nodig om een groter draagvlak te creëren voor noodzakelijkerwijs bindende maatregelen of voorschriften, moeten volgens het ESC burgers en bedrijfsleven volledig worden geïnformeerd.

2.4. Het ESC staat achter de wijzigingen die door de Commissie naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede zijn voorgesteld. Hierin wordt voldoende rekening gehouden met de lessen die uit dit dramatische ongeval zijn getrokken.

2.4.1. Tijdens het opstellen van onderhavig advies kwam het ESC erachter dat wat explosieven en dan met name vuurwerk betreft een aantal zaken niet goed geregeld zijn. Deze betroffen vooral dergelijke vanuit Azië geïmporteerde stoffen. De douaneverklaringen waarmee deze stoffen in verschillende categorieën kunnen worden ingedeeld, zijn vaak misleidend. Hierdoor worden deze stoffen niet volgens de regels vervoerd en opgeslagen, wat eveneens ernstige ongelukken tot gevolg kan hebben.

2.4.2. Het ESC zou graag zien dat de Commissie bovengenoemde problemen, waarvan zij op de hoogte is, voor ogen houdt wanneer een nieuwe herziening van de Seveso II-richtlijn aan de orde is.

2.4.3. Verder heeft het ESC geconstateerd dat ongevallen die gebeuren tijdens het vervoer van gevaarlijke stoffen - of dit nu via pijpleidingen, over de weg, per spoor, per binnenvaartschip of over zee plaatsvindt - op Europees niveau niet worden geïnventariseerd en dat hier geen systematische follow-up voor bestaat. Dit in tegenstelling tot ongevallen die gebeuren op fabrieksterreinen: hierop is de Seveso II-richtlijn van toepassing.

2.4.4. Weliswaar heeft de Seveso II-richtlijn niet direct betrekking op dit probleem, maar het gaat hier wel over gevaarlijke stoffen en deze worden niet alleen op fabrieksterreinen opgeslagen en verwerkt, maar moeten ook worden vervoerd en kunnen dan ernstige ongelukken veroorzaken.

2.4.5. Het ESC vindt dat de Commissie de mogelijkheid moet onderzoeken om op basis van het model dat wordt gebruikt voor de follow-up van ongevallen met gevaarlijke stoffen op fabrieksterreinen, een follow-up-procedure in te stellen voor ongevallen die tijdens het vervoer van deze stoffen gebeuren. Het Bureau voor risico's van zware ongevallen (MAHB, Major Accident Hazards Bureau) of een andere op dit gebied bevoegde instantie zou, na uitbreiding van zijn takenpakket, hiermee kunnen worden belast.

3. Specifieke opmerkingen

3.1. De voorgestelde richtlijn bestaat uit vier artikelen.

3.2. Het eerste artikel beperkt het toepassingsgebied van de uitsluitingen die worden genoemd in artikel 4, sub (e) en (f) van de Seveso II-richtlijn en betekent derhalve dat de werkingssfeer van deze richtlijn wordt uitgebreid. Die zal nu ook gelden voor chemische en thermische verwerkingsactiviteiten en voor de opslag in het kader van mijnbouwactiviteiten. Eigenlijke mijnbouwactiviteiten (exploitatie, exploratie, winningen en verwerkingen) en activiteiten in groeven vallen ook in de toekomst niet onder genoemde richtlijn. Het ESC hecht om die reden zijn goedkeuring aan het Commissievoorstel, dat het resultaat is van de tijdens de raadpleging van de betrokken partijen bereikte consensus. Ten aanzien van de verwerking van residuen die gevaarlijke stoffen bevatten is het ESC echter voorstander van toepassing van de Seveso II-richtlijn of uitwerking van specifieke regelgeving.

3.3. In hetzelfde artikel wordt de Seveso II-richtlijn ook van toepassing verklaard op de voorzieningen voor de verwijdering van residuen die gevaarlijke stoffen bevatten en die worden gebruikt in verband met de chemische en thermische verwerking van mineralen. Andere stortplaatsen voor afval vallen ook in de toekomst niet onder de werkingssfeer van de richtlijn. Het ESC hecht om die reden zijn goedkeuring aan het Commissievoorstel, onder voorbehoud van de reeds in de vorige paragraaf gemaakte opmerking.

3.4. Na lezing van de toelichting bij het Commissievoorstel kan het ESC zich volledig vinden in de voorgestelde wijzigingen van bijlage I van de Seveso II-richtlijn.

3.4.1. De Commissie heeft echter de stof hydrazine pas aan de lijst van carcinogenen toegevoegd na een discussie waarin aan het licht kwam dat de betrokkenen het op dit vlak niet op alle punten eens waren. De voorgestelde drempelwaarden zijn de uitkomst van een compromis dat tijdens vergaderingen met deskundigen werd bereikt.

3.4.2. Volgens het ESC zou de Commissie de voorgestelde tekst nauwkeuriger moeten uitwerken, aangezien deze nu moeilijk toegankelijk is. Daarnaast zou ze bij een volgende wijziging moeten nagaan of de bepalingen inzake hydrazine in het licht van nieuw onderzoek nog wel gegrond zijn.

3.4.3. Voorts is het ESC van mening dat in de voetnoten van deel 2 van bijlage I van de Seveso II-richtlijn een verwijzing zou moeten worden opgenomen naar Richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen(2), zodat een volledige en consistente indeling van gevaarlijke stoffen en preparaten is gegarandeerd.

3.5. In het tweede artikel van de voorgestelde richtlijn wordt de omzettingstermijn vastgesteld op 12 maanden. Gelet op de aard van de voorgestelde wijzigingen en het belang van de Seveso II-richtlijn voor de beheersing van de gevolgen van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken, stemt het ESC in met deze termijn. Het vindt deze weliswaar kort, maar redelijk.

3.5.1. Het ESC zou daarnaast graag zien dat elke lidstaat, op basis van de huidige staat van de betrokken installaties en in overleg met de belanghebbenden, realistische termijnen vaststelt, zodat de betrokken bedrijven de nieuwe bepalingen gaan toepassen. Hierbij zou rekening moeten worden gehouden met specifieke economische omstandigheden en zouden geen arbeidsplaatsen verloren mogen gaan.

4. Conclusies

Het ESC wil op drie aspecten de aandacht vestigen.

4.1. Tussen de betrokken lidstaten blijven er grote verschillen bestaan in de wijze waarop risico's worden beoordeeld. Ten behoeve van meer harmonisatie zou de Commissie dan ook met deze lidstaten uitwisselingen op touw moeten zetten voor inspecteurs die met de beoordeling van deze risico's zijn belast.

4.2. Infrastructuur waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd, doorkruist dichtbevolkte gebieden en een zwaar ongeval zou derhalve catastrofale gevolgen kunnen hebben. Gegevens hierover zijn niet in een databank opgenomen. De Commissie zou, met als voorbeeld de follow-up voor ongevallen met gevaarlijke stoffen op fabrieksterreinen, het Bureau voor risico's van zware ongevallen (MAHB) moeten belasten met een follow-up van ongevallen die tijdens het vervoer van deze stoffen gebeuren.

4.3. De Commissie stelt in de toelichting bij haar voorstel: "Bovendien is de verplichting om het publiek over industriële risico's te informeren en de bij ongevallen te kiezen gedragslijn van cruciaal belang, wil men de gevolgen van zware ongevallen kunnen beperken." De Commissie zou echter, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, ook de lokale overheden en het grote publiek bij deze voorlichtingscampagne moeten betrekken en daarbij de toepassing van de door haarzelf opgestelde richtsnoeren(3) moeten aanbevelen. Bovendien zou ze er bij de lidstaten op moeten aandringen om via de onderwijsinstellingen jongeren over dit onderwerp te informeren.

Brussel, 24 april 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Advies van het Economisch en Sociaal Comité van 2 juni 1994 over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken" (COM(94) 4 def. - SYN 94/0014), CES 760/94, PB C 295 van 22.10.1994.

(2) PB L 377 van 31.12.1991, blz. 20.

(3) Algemene richtsnoeren voor voorlichting aan het publiek, Richtlijn 85/501/EEG - bijlage VII, uitgegeven door de Europese Commissie (te raadplegen in Engels, Frans, Duits en Spaans op http://mahbsrv.jrc.it/GuidanceDocs.html - Information to the Public Guidance).