NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 24.6.2004 
COM(2004) 425 definitief 
  
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES 
PARLEMENT 
Openbare financiën in de EMU – 2004 
     
{SEC(2004) 761} 
 
NL 2   NL MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES 
PARLEMENT 
Openbare financiën in de EMU – 2004 
Begrotingssituaties lopen onderling steed s verder uiteen, terwijl de algehele 
ontwikkeling zorgwekkend is 
In 2003 zijn de nominale tekorten in de gehe le EU door de aanhoudend e groeivertraging en 
door de werking van automatische stabilisatoren blijven stijgen. In de eurozone is het tekort 
opgelopen van 2,3% van het BBP in 2002 naar 2,7%  van het BBP in 2003. Als alle 25 landen 
die sinds 1 mei 2004 lid zijn van de EU in aanmerking worden genomen, is het tekort 
gestegen van 2,1% naar 2,7% van het BBP. Bij het conjunctuurgezuiverde tekort is er 
inmiddels sprake van een ontwikkeling in de goe de richting: dit is in  2003 verbeterd tot 2,1%, 
tegen 2,4% in 2002. Deze verbetering hangt evenwe l samen met het feit dat in diverse landen 
omvangrijke eenmalige maatregelen zijn getroffen. 
In 2003 waren er acht landen met een overschot en elf landen die een tekort van meer dan drie 
procent hadden. De EU ziet de onderlinge verschillen tussen de geboekte begro tingsresultaten 
na de uitbreiding tot 25 lidstaten dus alleen maar toenemen. Het meest significant waren de tekorten in Duitsland en Frankrij k, niet alleen vanwege de omvang van beide landen, maar 
ook omdat hun tekorten van grote invloed zijn op he t totale resultaat voor de eurozone. De 
situatie in Italië, waar het tekort alleen door  omvangrijke eenmalige maatregelen onder de drie 
procent is gebleven, geeft vanwege de hoge sc huldquote van het land ook aanleiding tot zorg. 
In een aantal landen buiten de eurozone, met inbe grip van het VK en Polen, zijn de feitelijke 
saldo´s verslechterd. Daarentegen hebben Spanje , België Ierland, Finland en Luxemburg (in 
de eurozone) en Zweden, Denemarken en Estland in de EU-25 ondanks de inzinking een overschot gerealiseerd, waaruit blijkt dat ze ee n solide begroting hebben. Als gevolg van de 
budgettaire en groeiontwikkeling in  de grote landen is de sc huldquote in 2003 in de eurozone 
en in de EU-25 opgelopen tot respectievelijk 70 ,4% en 63,1%. Ook hier loopt de situatie van 
land tot land sterk uiteen: terwijl Italië, Gr iekenland en België een schuldquote hebben van 
meer dan 100%, ligt deze in veertien  andere landen ruim onder de 60%. 
Solide openbare financiën in een aantal lande n in de nabije toekomst niet haalbaar 
Hoewel wordt gerekend op een aantrekkende gr oei, zijn de budgettai re vooruitzichten voor 
2004 en 2005 niet veelbelovend. Volgens de voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie 
blijven het feitelijke én het c onjunctuurgezuiverde begroting ssaldo van de eurozone in 2004 
en bij ongewijzigd beleid ook in  2005 min of meer op hetzelfd e niveau. Het nominale tekort 
van de EU-25 (2,5% van het BBP) vertoont in  2005 slechts een zeer geringe verbetering. 
Volgens de prognose loopt de schuldquote in 2004 iets op, namelijk tot 70,9% in de eurozone en tot 63,4% in de EU-25, en blijft deze in 20 05 in beide ruimtes op dit niveau steken. Op 
nationaal niveau blijft het tekort van Frankrijk  en Duitsland in 2004 vo lgens de berekeningen 
van de Commissie boven de drie procent van het BBP. De twee lidstaten hebben toegezegd 
dit tekort in 2005 onder de  drie procent te br engen. Voor Griekenlan d en Nederland wordt 
voor 2004 op een tekort van meer dan drie proc ent gerekend. Dit geld t ook voor Portugal en 
Italië als deze landen hun eenmalige maatrege len na afloop ervan niet compenseren met 
 
NL 3   NL nieuwe correctieve maatregelen. Naar verwachti ng zal de begrotingssituatie in de meeste 
nieuwe lidstaten in de komende twee jaar een verbetering te zien geven. 
Blijkens de meest recente actualiseringen van de  stabiliteits- en convergentieprogramma´s 
zullen diverse landen in 2007 geen begro ting realiseren die gecorrigeerd voor 
conjunctuurschommelingen vrijwel in  evenwicht is (voor de eurozone komt het tekort uit op 
0,7% van het BBP). Met name in Duitsland, Fran krijk, Portugal en het VK zal dan bij lange 
na geen sprake zijn van een sluitende begro ting. De veiligheidsmarge zal dus niet groot 
genoeg zijn om te voorkomen dat de referent iewaarde van drie procent van het BBP bij 
economische tegenwind wordt oversch reden. Daarnaast berusten de 
middellangetermijndoelstellingen van een aantal lande n in de eurozone op groeiprognoses die 
aan de al te optimistische kant lijken. Zelf s als de groeiprognoses in de actualiseringen 
uitkomen, lijken de begrotingsdoelstellinge n moeilijk haalbaar. De nieuwe lidstaten 
presenteren in hun convergentieprogramma´s  ambitieuze consolidatieplannen voor de 
openbare financiën.  
Aangezien de uitvoering van de programma´s  in een aantal gevallen te wensen heeft 
overgelaten en daardoor de termijn waarbinnen de begroting vrijwel in evenwicht gebracht 
zou moeten zijn, steeds weer werd opge schoven, is er duidel ijk geen reden tot 
zelfgenoegzaamheid. Het is voor de lidstaten van essentieel belang om de begroting in 
evenwicht te brengen. Dan is im mers gewaarborgd dat de automa tische stabilisatoren vrijelijk 
kunnen werken, neemt het gevaar af dat de  openbare financiën door de vergrijzing 
onhoudbaar worden, en komt, als het pakke t van aanpassingen tenminste goed is 
samengesteld, de verwezenlijking in de kome nde jaren van de doelstellingen van Lissabon - 
een hoge groei van de economie en de werkgele genheid - een stap di chterbij. De ervaring 
leert dat juist bij een economisch  herstel veel in het werk z ou moeten worden gesteld om 
verbetering te brengen in de onderliggende be grotingssituatie: de naleving van het Verdrag 
kostte bepaalde landen in 2002 en 2003 mede z oveel moeite omdat ze in de goede jaren 1999 
en 2000 hun begroting niet goed op orde hadden gebracht. 
Een groter aantal procedures in het kader van het begrotingstoezicht 
Medio 2003 liep het aantal landen waartegen een buitensporigtekortp rocedure liep, op tot drie 
omdat Frankrijk zich bij Portugal en Du itsland voegde. Ondanks de maatregelen van 
Frankrijk en Duitsland werd al snel duidelijk dat de tekorten in deze landen in 2003 anders 
dan in Portugal op een hoog niveau zouden blijv en en, gezien de ontwerp-begrotingen die in 
het najaar van 2003 waren toegezonden, zeer waarsc hijnlijk niet binnen de termijn (het jaar 
2004) tot onder de drie procent van het BBP zouden worden teruggedrongen. Daarom 
vervolgde de Commissie de bui tensporigtekortprocedure. Daar mee werd beoogd Frankrijk en 
Duitsland aan te zetten tot meer  afdoende maatregelen om het te kort uiterlijk in 2005 weg te 
werken. In het voorjaar van 2004 leidde de Co mmissie nadat zij de begrotingsgegevens over 
2003 had ontvangen, de procedure ook tegen Gr iekenland, Nederland en het Verenigd 
Koninkrijk in omdat in deze landen in 2003 sprake was van een tekort van meer dan drie procent van het BBP. Tegelijkertijd stelde de  Commissie voor om de beschikking waarin was 
vastgesteld dat Portugal een buite nsporig tekort had, in te tre kken omdat het tekort daar in 
2003 beneden de drie procent wa s gebleven. Op basis van h aar prognoses deed zij de 
aanbeveling Italië een vroegtijd ige waarschuwing te geven omda t de kans groot was dat het 
land in 2004 de referentiewaarde van drie pr ocent zou overschrijden. Ook tegen een aantal 
nieuwe lidstaten heeft de Commissi e na hun toetreding tot de EU een 
buitensporigtekortprocedure in geleid. Tot deze landen zulle n een aantal aanbevelingen 
 
NL 4   NL worden gericht die als leidraad kunnen di enen voor een geloofwaardig meerjarig 
aanpassingstraject. 
Spanningen bij de uitvoering van de bud gettaire procedures hebben geleid tot 
onzekerheid 
De toepassing van de procedures die in het Verdrag waren vastgelegd, verliep in de aanloop 
naar de EMU nog zonder moeilijkheden, maar levert sinds de invoering van de euro meer problemen op. In februari 2002 richtte de Co mmissie een aanbeveling tot de Raad om 
Duitsland en Portugal een vroegtijdige waar schuwing te geven. Op grond van toezeggingen 
van beide landen heeft de Raad geen gehoor ge geven aan de voorstellen van de Commissie. 
Evenzo heeft de Raad in een verder gevorderde fase van de  procedures eind november 2003 
geen goedkeuring gehecht aan de  aanbevelingen van de Comm issie om voor Frankrijk en 
Duitsland de termijn voor he t wegwerken van het buitenspor ige tekort met één jaar te 
verlengen. Deze aanbevelingen hielden in feit e een vervolg van de procedures in.  
De spanningen bij de uitvoering van de procedur es van het Verdrag en het stabiliteits- en 
groeipact (SGP), alsmede de van EG-instelling tot EG-instelling uiteenlopende interpretatie 
van het pact leidden tot onzekerheid over de  wijze waarop toezicht zou moeten worden 
gehouden op de begrotingen. Ook is daaruit gebl eken dat bepaalde elementen van het kader 
opnieuw moeten worden bezien om de doelma tigheid en de geloofwaardigheid ervan te 
vergroten. 
Als reactie op de problemen bij de uitvoeri ng van de begrotingsprocedures heeft de 
Commissie bekendgemaakt dat zij rechtszekerheid wil verkrijg en over de voorschriften van 
het Verdrag en het SGP, toezicht wil blijven hou den op de begrotingen en na wil gaan welke 
stappen nodig zijn om de economische governan ce te versterken. Daar om heeft zij eind 
januari 2004 het Europees Hof van Justitie verzoc ht de besluiten en co nclusies van de Raad 
van november ongeldig te verklaren. Het Hof h eeft besloten de zaak  in een versnelde 
procedure te behandelen.  
Ondertussen heeft de Commissie haar werkzaamhede n in het kader van het begrotingstoezicht 
dat zij ingevolge het Verdrag en het SGP moet  uitoefenen, gewoon voortgezet. Zo heeft zij 
een evaluatie uitgevoerd van de actualiseringen van de stabiliteits- en convergentieprogramma´s van 2003 en ontwerp-a dviezen aan de Raad opgesteld. Ook heeft 
zij de globale richtsnoeren voor het economisch beleid (GREB) geactualiseerd en voor zeven 
landen nieuwe specifieke budgettaire aanbevelinge n geformuleerd. Verder is zij doorgegaan 
met de procedures voor de landen die geen soli de begrotingsbeleid voe ren, en heeft zij zich 
verdere inspanningen getroost om het toezicht kwa litatief te verbeteren. Tegelijkertijd is zij 
zich gaan bezinnen op de vraag  hoe het kader kan worden ve rnieuwd en de tekortkomingen 
kunnen worden aangepakt die in de eerste jare n van de EMU aan het licht zijn gekomen. 
Analytische verbeteringen in het EU-kader voor begrotingstoezicht 
In het verslag Openbare financiën in de EMU – 2004  worden vier gebieden belicht waar de 
analyse van budgettaire ontwikkeli ngen al is verbeterd: i) de betekenis van eenmalige 
maatregelen voor de beoordeling van begr otingssituaties; ii) het gebruik van 
conjunctuurgezuiverde saldo´s als instrument  voor de beoordeling van de inspanningen die 
landen zich hebben getroost; iii) de beoor deling van de houdbaarheid van de openbare 
financiën op lange termijn; iv) het toez icht op de voorwaarde lijke verplichtingen. 
 
NL 5   NL Omdat bij multilateraal toezicht een steeds grot ere nadruk wordt gelegd op meer structurele 
factoren, moet duidelijk worden bepaald in hoev er veranderingen in een begrotingssituatie 
van tijdelijke aard zijn, met name als deze verand eringen het gevolg zijn van de conjuncturele 
cyclus of van begrotingsmaatregelen die slechts tijdelijk effect hebben.  
i) Een van de oorzaken van ti jdelijke veranderingen in de  begroting zijn "eenmalige" 
maatregelen van een regering. De ze verdienen bijzondere aandacht omdat ze steeds vaker een 
belangrijk onderdeel van het begrotingsbeleid van de EU -landen zijn. Daarom moet bij de 
uitoefening van toezicht rekening worden geho uden met dergelijke maatregelen en met de 
redenen waarom ze worden getroffen. Dit vr aagt om een grotere transparantie van de 
begrotingsmaatregelen en om duidelijkere inform atie van de lidstaten over deze maatregelen, 
onder meer in de stabiliteits- en convergentieprogramma´s. 
ii) Op EU-niveau wordt een gemeenschappelijk e methodiek voor de vaststelling van het 
conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo (CGB ) gehanteerd om een onderscheid te kunnen 
maken tussen veranderingen als gevolg van conj uncturele schommelinge n en veranderingen 
als gevolg van maatregelen van beleidsmakers. He t CGB is een zeer nut tig instrument voor de 
beoordeling van het begrotingsbeleid van de lidstaten gebleken. Toch is het mogelijk dat 
discretionaire begrotingsaanpassingen niet ge heel correct in een CGB tot uiting komen. 
Onverwachte veranderingen va n de potentiële productie kunne n ook van invloed zijn op de 
resultaten. Als oplossing wordt een eenvoudige correctie van het CGB voorgesteld, waarbij 
het (geringe) effect van onverw achte veranderingen in de poten tiële groei eruit gefilterd 
wordt.  
iii) In het kader van het begrot ingstoezicht op EU-niveau is in 2004 is voor het derde jaar op 
rij de houdbaarheid van de openba re financiën op lange termijn  beoordeeld aan de hand van 
de stabiliteits- en convergentieprogramma´s.  Ten behoeve van de interpretatie van de 
verkregen resultaten is dit jaar meer aandacht besteed aan een verbetering van de kwalitatieve 
analyse. Daardoor is de informatiewaarde van de beoordeling aanzienlijk toegenomen. Uit de 
analyse blijkt dat in negen landen de houdbaarhe id van de financiën op lange termijn nog 
steeds in gevaar kan komen. In vijf van deze la nden (België, Griekenland, Italië, Duitsland en 
Frankrijk) is er sprake van tamelijk ernstige prob lemen, in de andere vier landen bestaan er als 
gevolg van budgettaire ontwikkelingen op lange te rmijn (Nederland en het VK) of van 
onzekerheid over de langetermijn prognoses voor de pensioenuitg aven (Spanje en Portugal) 
ook risico´s, maar deze blijven wel beperkt van om vang. Ten slotte lijken zes landen (Ierland, 
Denemarken, Finland, Oostenrijk, Luxemburg en Zweden) zich in een relatief goede 
uitgangspositie te bevinden om de kosten van de vergrijzing op basis van het huidige beleid 
op te vangen. 
iv) Om een volledig beeld van de houdbaarheid van de openbare financiën te krijgen, moet 
ook rekening worden gehouden met verplichtingen die niet onder de bruto-schulddefinitie van 
Maastricht vallen. Daartoe behoren ook de zoge heten "voorwaardelijke verplichtingen", dat 
wil zeggen overheidsverplichtingen die alleen ont staan bij bepaalde gebeurtenissen. In de 
afgelopen jaren en met name na de uitbre iding wordt daaraan bij de uitoefening van 
begrotingstoezicht op EU-niveau steeds meer bela ng gehecht. In de nieuwe lidstaten hebben 
de voorwaardelijke verplichtingen een beho orlijk grote omvang. Gezien de onderling 
uiteenlopende situaties en trends in de EU  zou met het oog op de intensivering van het 
begrotingstoezicht een stap in de goede rich ting zijn als de voorwaardelijke verplichtingen 
beter in kaart gebracht en gemonitord worden. 
 
NL 6   NL Budgettaire discipline en vergroting van  het groeipotentieel  zijn verenigbare 
doelstellingen 
De EU-begrotingsregels zijn gericht op be vordering van de be grotingsdiscipline op 
middellange en lange termijn om zo een gezond e begrotingssituatie te waarborgen. Het EU-
kader is evenwel bekritiseerd omdat het te ster k gericht zou zijn op di sciplinering en daarmee 
de groei zou belemmeren. Daarom wordt in het verslag Openbare financiën in de EMU – 
2004  ingegaan op de vraag hoe begr otingsdiscipline en de kwaliteit van de openbare financiën 
een bijdrage leveren aan de groei.  
Voordelen van begrotingsdiscipline 
Tijdens de felle discussies in het afgelo pen jaar over de uitvoering van de EU-
kadervoorschriften voor begrotingstoezicht, stel den talrijke critici dat een overdreven grote 
nadruk wordt gelegd op begrotingsdiscipline en da t dit schadelijk is geweest voor de groei. 
Deze kritiek is niet gefundeerd. Dankzij het rege lgevende kader is in de afgelopen tien jaar 
vooruitgang geboekt op het gebied van de begr otingsdiscipline. Zonder dit kader zouden de 
groeiresultaten in de EU waarschijnlijk nog sterker zijn tegengevallen. Het verslag Openbare 
financiën in de EMU – 2004  laat zien dat begrotingsdiscipli ne en solide openbare financiën 
niet ten koste gaan van de groei, maar ju ist een middel zijn om een macro-economisch 
klimaat te scheppen dat bevorderlijk is voor de potentiële groei. Met ee n begrotingskader dat 
geen langdurige begrotingste korten toestaat, wordt voorkomen dat dergelijke tekorten 
negatieve gevolgen hebben voor het toekomstige inkomen. 
Het gaat in feite om een heel eenvoudig me chanisme. Bij langdurige tekorten lopen de 
nationale besparingen terug. Dit leidt weer tot lagere particu liere investeringen dan wel tot 
een verslechtering van de lope nde rekening of tot beide. De  mate waarin particuliere 
investeringen worden verdrongen, hangt af van de gevoeligheid van de nationale besparingen 
voor de rentetarieven en van de omvang van de internationale kapitaa lmobiliteit, terwijl de 
overheidsinvesteringen voornamelijk afhangen van de allocatie van de totale uitgaven en van 
de mate waarin tekorten worden gebruikt  voor de financiering van lopende of van 
kapitaaluitgaven. Feitelijk gaat het ni et om de vraag óf een minder strenge 
begrotingsdiscipline op middellange termijn tot la gere inkomens leidt, maar in welke mate en 
via welke kanalen dit effect zich voordoet. 
Langdurige begrotingstekorten leiden vooral to t een geringere kapitaalaccumulatie en tot 
ongunstigere inkomensvooruitzichten, hoofdzakelijk als gevolg van de hogere rentetarieven. 
Het verslag Openbare financiën in de EMU – 2004  bevestigt het beeld dat al eerder uit 
empirische gegevens naar voren gekomen is, namelijk dat bij een stijging van het BBP-tekort in een land van de eurozone met één procentpun t het renteverschil tussen lang- en kortlopende 
overheidsobligaties met gemiddeld 15-20 basispunten  toeneemt. Hoewel dit op zich niet veel 
is, zal deze stijging waarschijnlijk een negati ef effect hebben op de investeringen, die onder 
meer worden beïnvloed door de lange rente.  
Daarnaast komt uit het onderzoek naar vor en dat langdurige omvangrijke budgettaire 
onevenwichtigheden in landen met een groot te kort op de lopende re kening kunnen leiden tot 
een te trage externe aanpassing. Dit geldt met name voor de nieuwe lidstaten, die in de 
afgelopen jaren in de meeste gevallen te kampen hadden met een naar verhouding hoog 
begrotingstekort in combinatie met externe one venwichtigheden. Hoewel de verklaring voor 
de externe onevenwichtigheden mogelijk ligt in het feit dat een achterstand moet worden 
ingelopen, is het toch van essentieel belang da t de begrotingstekorten beteugeld worden om 
 
NL 7   NL de wisselkoersen binnen het WKM-II stabiel te houden, hetgeen een noodzakelijke 
voorwaarde voor toetreding tot de EMU is. 
In de discussies over het EU-begrotingskade r is nauwelijks onderzoek verricht naar het 
kwantitatieve effect van dit kader op het begrotingsevenwicht in de lidstaten. Uit simulaties met het QUEST II-model van de Europese Commi ssie komt naar voren dat zonder dit kader 
het primaire begrotingstekort voor de eurozone  in de periode 1994-2003 per jaar 0,9% van het 
BBP hoger zou zijn uitgevallen.  Dit wijst erop dat mede dankz ij dit begrotingskader is 
voorkomen dat in de eurozone een forse ove rheidsschuld is opge bouwd, die in 2003 acht 
procent punten van het BBP hoger zou zijn geweest dan in werkelijkheid he t geval is geweest. 
Verder wijzen de simulaties uit dat hogere te korten in de eurozone aanvankelijk zouden 
hebben geleid tot een stijging van het inkomensp eil met ten hoogste een half procentpunt van 
het BBP, maar dat dit effect al snel zou z ijn weggeëbd. Als rekening wordt gehouden met de 
gevolgen van de schuld voor de risicopremies, dan zouden blijkens de resultaten de voordelen 
van een ontbrekende begrotingsdiscipline op kor te termijn nog geringer zijn geweest en op 
middellange termijn zelfs negatief zijn uitgevallen.  
Al met al komt uit het onderzoek naar voren  dat de budgettaire aa npassingen in de jaren 
negentig als gevolg van het EU-begrotingskader in beperkte mate en voor beperkte tijd hebben geleid tot een lagere groei, maar de basis hebben gelegd voor beter 
groeivooruitzichten. Zonder dit kader zouden er  hogere tekorten zijn ontstaan met als gevolg 
dat de particuliere investeringe n en daarmee de potentiële groei lager zouden zijn uitgevallen. 
Verbetering van de kwalitei t van de openbare financiën 
Daar in de strategie van Li ssabon groot belang wordt geh echt aan de kwaliteit van de 
openbare financiën, hetgeen heeft geleid tot de GREB en tot andere instrumenten, zoals de 
werkgelegenheidsrichtsnoeren en de open-coördinatiemethode, wordt in het verslag Openbare 
financiën in de EMU – 2004 onderzocht welke rol de kwaliteit van de openbare financiën 
speelt in het EU-coördinatiekade r voor het economisch beleid en hoe de kwaliteit van de 
openbare financiën in de prak tijk kan worden verbeterd.  
Er bestaan geen algemeen aanvaarde definities van kwaliteit. In het verslag wordt een brede 
definitie gehanteerd, waarbij de kwaliteit van de openbare financiën betrekking heeft op de 
allocatie van middelen en op een efficiënt en  effectief gebruik ervan voor vastgestelde 
strategische prioriteiten, w aartoe in de strategie van Li ssabon duurzame groei, volledige 
werkgelegenheid, sociale cohesi e en concurrentievermogen gere kend worden. Het zou te ver 
gaan om in het verslag de relatie tussen de kw aliteit van de openbare financiën enerzijds en 
alle genoemde doelstellingen anderzijds uitput tend te behandelen. Als vertrekpunt voor een 
verdere, volledigere analyse wordt voorname lijk aandacht besteed aan  het verband tussen 
begrotingsbeleid en langetermijngroei, dit in he t besef dat het hier slechts om een deelaspect 
gaat. In dit verband moet eerst worden gekeke n naar de recente literatuur over het verband 
tussen de samenstelling van de ontvangsten en uitgaven enerzijds en langetermijngroei anderzijds. De resultaten van tot dusver uitg evoerd onderzoek bevestigen dat bij de 
overheidsuitgaven rekening moet worden gehouden  met de kosten (d.w.z. hogere belastingen) 
én met de baten (d.w.z. de verwezenlijking van beleidsdoelstellingen). Het hoofdprobleem 
waarop dergelijk empirisch onderzoek is gestuit,  betreft het onderscheid tussen "productieve" 
en "improductieve" uitgaven. Terwijl men het er min of meer over eens is dat een aantal uitgavenposten als productief kunnen worden aangemerkt omdat ze direct zijn gericht op 
productiviteitsverbeteringen (bv. O&O en investeringen in onderwijs  en infrastructuur), zijn 
de meningen van de onderzoekers over de meeste  uitgavenposten verdeeld als het gaat om de 
 
NL 8   NL vraag welke gevolgen ze hebben voor de langeterm ijngroei en hoe deze in de tijd verlopen. 
Dit gebrek aan overeenstemmi ng komt ook tot uiting in de gr ote verschillen tussen de 
beschikbare ramingen van de "productieve" uitg aven in de EU, die uiteenlopen van 5% tot 
44% van de totale overheidsuitgaven. 
Vanwege deze moeilijkheden ligt in het onderzoek naar de samenstelling van de 
overheidsuitgaven in de EU-landen het accent op veranderingen daarin en op de drijvende kracht achter deze veranderingen. Over het alge meen is het aandeel van de uitgaven aan 
sociale bescherming en gezondheidszorg in de totale uitgaven in de afgelopen tien jaar 
gestegen, terwijl de totale uitgaven als percen tage van het BBP zijn teruggelopen. Dit wijst 
erop dat de herschikking van de uitgaven ove r de middellange tot la nge termijn vooral kan 
worden verklaard door opwaartse krachten, zoals die welke het gevolg zijn  van de vergrijzing, 
en dat bij de vaststelling van de strategische  uitgavenprioriteiten rekening moet worden 
gehouden met dergelijke langetermijntrends.  
In de afgelopen jaren hebben diverse lidstaten middellangeterm ijnkaders voor de beheersing 
van de uitgaven ingevoerd en de begrotingspr ocedures hervormd om via een koppeling van de 
overheidsuitgaven aan de beleidsresultaten (" performance budgeting") zo efficiënt en effectief 
mogelijk prioriteiten te kunnen vaststellen. Uit het onderzoek blijkt dat landen die de 
overheidsuitgaven beter in de hand houden, in  de aanloop naar de EMU voornamelijk door 
een beheersing van de uitgaven in plaats va n een verhoging van de inkomsten hun begroting 
hebben geconsolideerd en zo de lang etermijngroei gunstig hebben beïnvloed.  
Al met al blijkt uit dit onderzoek dat bij de beoordeling en uitvoeri ng van begrotingsbeleid 
meer aandacht moet worden besteed aan de middelenallocatie en de monitoring van de maatregelen om vastgestelde prioriteiten te  verwezenlijken. Daarom  zouden de GREB en 
andere EU-instrumenten een effectievere bijdrage moeten leveren aan de kwaliteitsverbetering van de openbare financiën.  
Ten eerste zou de uitwisseling van informatie ov er de wijze waarop stra tegische prioriteiten 
voor de nationale begrotingen zijn vastgesteld, en over de ervaringen met de uitvoering ervan 
moeten worden bevorderd. Ten tweede moet de  beschikbaarheid van gegevens – met name 
over de functionele indeling van overheidsuitg aven – nog verder worden verbeterd, omdat 
alleen dan de invloed van de openbare financiën op de verwezenlijking van de 
overeengekomen prioriteiten kan worden beoordeeld. Ten derde kunnen met goed opgezette en correct uitgevoerde meerjarige uitgavenpla nnen en met een verbeterde kosten-batenanalyse 
en performance budgeting bestaande middelen nauwkeuriger worden  gecontroleerd en 
gealloceerd.  
Ten slotte kan het EU-groeiin itiatief – het als aanvulling op de structurele hervormingen 
bedoelde plan van de Europese Raad dat moet leiden tot meer investeringen in fysiek en 
menselijk kapitaal op EU-niveau – een gunstige invloed uitoefenen op de kwaliteit van de 
openbare financiën. Dit vergt wel een serieuze inspanning van de EU-instellingen en de lidstaten, die ervoor moeten zorgen dat gestaa g en op tijd belangrijke projecten ten uitvoer 
worden gebracht die financieel en economisch haalbaar zijn. 
Versterking van het EU-kader voor economische governance 
De problemen bij de handhaving van de begrot ingsdiscipline, alsmed e de aanhoudend lage 
groei hebben in 2003 duidelijk gemaakt dat het EU-kader voor economische governance 
verder moet worden versterkt en dat daartoe meer daadkracht nodig is . Ondanks belangrijke 
 
NL 9   NL vooruitgang op het gebied van het begrotingsto ezicht moet nog meer worden gedaan om de 
kwaliteit van de openbare financiën te verbeteren en de begrotingsdiscipline te waarborgen. Met name verdient een aantal problemen die zich  hebben voorgedaan bij de uitvoering van de 
EU-kadervoorschriften voor econo mische coördinatie en begrot ingstoezicht nader aandacht. 
Als die namelijk worden aangepakt, kan van de  openbare financiën een positiever effect 
uitgaan op de groei en werkgelegenheid.  
Ten eerste zijn de procedures die aan de coördi natie van het economisch beleid in de EU ten 
grondslag liggen, soms niet effectief gebleken  en is de indruk on tstaan dat het EU-
coördinatiekader voor het economisch beleid bijna uitsluitend is bedoeld om de begroting in 
evenwicht te brengen en te houden. Dit is mogeli jk te wijten aan het feit dat de richtsnoeren 
voor het economisch beleid en die voor het begr otingsbeleid (d.w.z. de GREB en het pact) 
onvoldoende op elkaar zijn afgestemd en de voor schriften van beide beleidskaders niet even 
stringent zijn. Doordat de kaders onvoldoe nde op elkaar zijn afgestemd, kan het 
begrotingsbeleid moeilijker worden beoordeeld op begrotingsdiscipline (begrotingssaldo´s) en op het effect ervan op de groei en werkgelegenheid (samenstelling van de begroting). Daarnaast lijken de beleidsricht snoeren maar een beperkte invl oed te hebben op de nationale 
begrotingen en op de priori teiten voor de EU-begroting. 
Ten tweede vertonen de procedurele en cijfer matige voorschriften die bedoeld zijn om de 
begrotingsdiscipline te waarborgen en zo de groei en de stabiliteit te bevorderen, 
tekortkomingen. In het bestaande kader wordt niet gestimuleerd om in goede tijden een 
verstandig beleid te voeren, en word en landen met een gezonde onderliggende 
begrotingssituatie niet bel oond. In een aantal gevallen is he t kader niet stringent genoeg. 
Daardoor hebben sommige landen hun schulden mi nder snel afgebouwd dan bij de start van 
de EMU werd verwacht, terwijl andere la nden zelfs zijn teru ggevallen naar een 
schuldenniveau dat hoger ligt dan voor de invoering van de euro is toegestaan. Het strenge 
tijdschema en de strikte voorschrifte n van het SGP ten aanzien van de 
buitensporigtekortprocedure zijn mo eilijk uitvoerbaar gebleken.  
Deze ontwikkelingen hebben aangetoond dat het kader voor het nationale begrotingsbeleid, 
alsmede de procedures die aan het economisch beleid in de EU ten grondslag liggen, opnieuw 
moeten worden bezien. Als gezorgd wordt voor een effectiever macro-economisch EMU-
kader, komt de verwezenlijking va n de doelstelling van een hogere  groei een stap dichterbij. 
Daarbij moet een juiste balans worden gevonden tussen de noodzaak om het kader voor 
economische governance stabiel en  voorspelbaar te houden enerzijd s en de vereiste om het 
stelsel op basis van de lessen uit het ve rleden te verbeteren anderzijds.  
In bepaalde delen van het verslag Openbare financiën in de EMU - 2004  wordt op deze 
vraagstukken ingegaan zonder dat het de bedoeling is volledig te zijn of  bindende conclusies 
te trekken.  
Ten eerste
 is hierboven met economische argumen ten onderbouwd waarom het Verdrag met 
zijn cijfermatige en procedurele voorschriften de discipline en de kw aliteit van de openbare 
financiën bevordert en daarmee een  belangrijke bijdrage levert aan de groei, maar toch ruimte 
laat voor de uitvoering van de strategie van Lissabon.  
Ten tweede  heeft de Commissie in haar mededeling over de financiële vooruitzichten betoogd 
dat de GREB een voornamere rol zouden kunne n spelen bij de coördinatie van het 
economisch beleid als ze op budgettair gebied zo uden verbeteren en de lidstaten daarmee een 
betere leidraad voor het nationale beleid en voor de vaststelling van de begroting in handen 
 
NL 10   NL zouden krijgen. Zo zouden de tijdschema´s vo or de nationale budgetta ire beleidscoördinatie 
nauwer kunnen worden afgestemd op de algemene  cyclus voor beleidscoördinatie, waarbij 
bijvoorbeeld de EU zes maanden tijd heeft voor de opstelling en uitvaardiging van 
beleidsrichtsnoeren en de lidstaten daarna  zes maanden tijd hebben voor de uitvoering 
daarvan. Daarmee kan het begrot ingsbeleid ook in een bredere context worden geplaatst, 
waarin de vergroting van het groeipotentieel , alsmede de kwaliteit en houdbaarheid van de 
openbare financiën centraal staan. 
Ten derde  heeft de Commissie er in haar medede ling van november 2002 al op gewezen dat 
bij de interpretatie van de be grotingsvoorschriften meer reke ning moet worden gehouden met 
de schuldontwikkeling en met de specifieke omstandigheden in een land. In het verslag 
Openbare financiën in de EMU - 2004  worden diverse opties onder de loep genomen. Een 
van de mogelijkheden is om bij de toepassing va n de procedures, zoals de toepassing van het 
tekortcriterium en de vaststel ling van de termijn waarbinnen een  tekort weggewerkt moet zijn, 
beter rekening te houden met gr oeiontwikkelingen, en met na me langdurige inzinkingen. Een 
andere mogelijkheid is om bij het toezicht op budgettaire ontwikkelingen een grotere nadruk 
te leggen op de schuld. Evenals in het versla g over de openbare financiën uit 2001 wordt in 
het huidige verslag voorgesteld de definitie van de middellangetermijndoelstelling voor het 
begrotingsbeleid om te werken en daar in rekening te houden met de specifieke 
omstandigheden in een land, met de schuld en me t de algehele houdbaarhe id van de openbare 
financiën. Wel zouden de tekorten onder normale omstandigheden onder de drie procent van 
het BBP moeten blijven. Ook worden andere opties tegen het licht gehouden om de werking 
van het SGP te verbeteren. Zo kunnen inspanningen  om een verstandig beleid te voeren dat op 
de conjuncturele cyclus is afgestemd, of om in goede tijden een overschot te realiseren, 
sterker worden aangemoedigd of kan worden  voorzien in vroegtijdige maatregelen om 
onwenselijke ontwikkelingen tegen te gaan. In het verslag wo rdt aangegeven dat het ook van 
belang lijkt om door een analyse van alle elemen ten die aan de financieringsbehoefte en de 
balans ten grondslag liggen, en doo r verbetering van he t statistisch stelse l meer inzicht te 
krijgen in een overheidsbegroting. Voor de gel oofwaardigheid en een soepele werking van het 
begrotingskader is het van esse ntieel belang dat de begroting sstatistieken betrouwbaar zijn. 
Daarom wordt er in het verslag op gewezen da t streng toezicht moet worden gehouden op de 
kwaliteit van de ingediende begrotingsgegevens  en dat de status en de rechten van de 
nationale bureaus voor de stat istiek in overeenstemming moet en zijn met hun taak om de 
betrouwbaarheid en de actualite it van de statistieken te waar borgen. Daartoe zijn in de 
conclusies van de Raad van 2 juni 2004 Euro pese minimumnormen voor de institutionele 
structuur van bureaus voor de stat istiek vastgesteld. Volledige tran sparantie stelt de financiële 
markten beter in staat de kred ietwaardigheid van de verschil lende lidstaten te beoordelen. 
Ten slotte  wordt in het verslag ingegaan op handhavingskwesties op communautair en 
nationaal niveau. Wat het communautaire niveau  betreft, wordt gewezen op de voordelen die 
de verduidelijking van de aan de Commissi e en de Raad toegekende bevoegdheden en 
instrumenten met zich heeft gebracht. De rol van de Commissie bij de beoordeling van 
ontwikkelingen en bij de vastst elling van beleidsaanbevelingen komt de efficiëntie ten goede. 
De overeengekomen wijziging van het Verdrag om  de taken in het kader van de uitvoering 
van het SGP beter te omschrijven en af te bake nen (zo heeft de Commis sie het recht gekregen 
om rechtstreeks een formele "vroegtijdige waarschuwing" te geven en een voorstel te doen voor een beschikking van de Raad om een buitens porigtekortprocedure in te leiden) is een 
eerste belangrijke stap voorwaarts. Ook word t erop gewezen dat de bevoegdheid van de 
Gemeenschap, en met name van de Commissi e, om feitelijk toezicht te houden op de 
toepassing van de begrotingsvoorsc hriften door de lidstaten met name in preventief opzicht 
 
NL 11   NL zijn nut heeft bewezen. Wat het nationale niveau betreft, word t benadrukt dat de lidstaten 
ervoor moeten zorgen dat de instanties bere kend zijn op hun taak om houdbare openbare 
financiën te waarborgen. Daarom  moeten de begrotingsprocedur es worden verbeterd en moet 
de dialoog tussen alle betrokken partijen worden  aangemoedigd. In dit ve rband lijkt de taak 
van belang die door nationale to ezichthoudende instanties als te genhanger van de Commissie 
wordt uitgeoefend in een aantal lidstaten. 
De Commissie zal voortbouwen op de analyse in dit verslag en overleg blijven voeren om te 
komen tot concrete formele voorstellen tot vernie uwing van het SGP en tot versterking van de 
economische governance.