TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

In Verordening (EEG) nr. 95/93 (de “slotverordening”) zijn de regels vastgesteld voor de toewijzing van slots op EU-luchthavens. Volgens de “use-it-or-lose-it”-clausule van artikel 10 van die verordening moeten luchtvaartmaatschappijen ten minste 80 % van de slots die hen binnen een bepaalde dienstregelingsperiode (zomer of winter) zijn toegewezen, gebruiken om het recht te behouden op dezelfde reeks slots in de volgende overeenkomstige dienstregelingsperiode (“grandfather”-rechten of “historische” rechten).

Door de terugval van de passagiersvraag ten gevolge van de COVID-19-pandemie hebben luchtvaartmaatschappijen hun dienstregelingen sinds 1 maart 2020 ingrijpend gewijzigd, waardoor het slotgebruikspercentage op gecoördineerde luchthavens tot ver onder de bij de slotverordening opgelegde drempel van 80 % is gezakt.

Om dit probleem op te lossen, heeft de Europese Unie op 30 maart 2020 een wijziging van de slotverordening goedgekeurd, die inhield dat de “use-it-or-lose-it”-regel niet werd toegepast gedurende de volledige zomerdienstregelingsperiode 2020, die eindigde op 24 oktober 2020. Die wijziging machtigde de Commissie ook om de periode waarop deze ontheffing betrekking had, te verlengen door een of meer gedelegeerde handelingen vast te stellen. Op 14 oktober 2020 heeft de Commissie een gedelegeerde handeling vastgesteld waarbij de periode waarin de “use-it-or-lose-it”-regel niet wordt toegepast, wordt verlengd tot het einde van de winterdienstregelingsperiode 2020/2021, namelijk 27 maart 2021.

Zoals verwacht is de passagiersvraag laag gebleven gedurende de hele zomerdienstregelingsperiode 2020. Volgens de gegevens van Eurocontrol begon de terugval van het verkeer in de Europese Economische Ruimte (EER) in week 11, met een daling van 17 % ten opzichte van dezelfde week in 2019. Die daling zette zich in de weken 12 en 13 sterk door tot respectievelijk 59 % en 82 % ten opzichte van 2019. De laagste waarden werden opgetekend in de weken 15 en 16 (daling met 89 %). De gemiddelde bezettingsgraad van een steekproef van 10 Europese luchtvaartmaatschappijen daalde van 80 % in week 9 tot 26 % in week 15. Niet alleen vlogen de luchtvaartmaatschappijen minder vaak, er waren ook veel minder boekingen voor de resterende vluchten in vergelijking met 2019. In week 23, toen het luchtvervoer binnen de EU opnieuw grotendeels werd opengesteld, trok de gemiddelde bezettingsgraad terug aan tot 44 %. In dezelfde week in 2019 varieerde de gemiddelde bezettingsgraad van dezelfde luchtvaartmaatschappijen van 75 % (week 4) tot 86 % (week 16). Midden november 2020 was er 65 % minder luchtverkeer dan in dezelfde week in 2019.

Volgens de meest recente prognoses van Eurocontrol zal het luchtverkeer in februari 2021 nog steeds maar de helft bedragen van het niveau van februari 2020. Wat daarna zal gebeuren is onzeker, maar er zijn geen aanwijzingen dat de vraag in het zomerseizoen van 2021 opnieuw zal stijgen tot een niveau dat in buurt komt van dat van de afgelopen jaren.

Tegelijkertijd zij eraan herinnerd dat de “use-it-or-lose-it”-regel tot doel heeft de luchthavencapaciteit zo efficiënt mogelijk te benutten, zodat zoveel mogelijk gebruikers er voordeel uit halen en passagiers profijt kunnen trekken van een concurrerende luchtvaartmarkt en connectiviteit. De ontheffing van de “use-it-or-lose-it”-regel heeft inderdaad enig soelaas geboden voor luchtvaartmaatschappijen tijdens de huidige periode van ongekende terugval van de vraag en beperkingen op het luchtvervoer, en heeft voorkomen dat lege of bijna lege vluchten werden uitgevoerd met als enig doel de onderliggende luchthavenslots te behouden, wat schadelijk zou zijn voor het milieu. Er moet echter ook rekening worden gehouden met de negatieve gevolgen van een verdere verlenging van de ontheffing. De huidige ontheffing heeft tot gevolg dat de concurrentie wordt bevroren op het niveau van 2019, zonder enige vereiste dat de capaciteit daadwerkelijk efficiënt moet worden benut, omdat de bepalingen van die ontheffing ontoereikend zijn gebleken om ervoor te zorgen dat andere luchtvaartmaatschappijen, die wel kunnen vliegen, de nodige slots kunnen krijgen. Voor de periode die meer dan een jaar na de ontheffing van de “use-it-or-lose-it”-regel aanvangt (van 1 februari 2020 tot en met 27 maart 2021), waarin luchtvaartmaatschappijen hun grandfatherslots uit 2019 behouden tot het einde van de winterdienstregelingsperiode 2021/2022, is het tijd dat er een traject wordt uitgezet om terug te keren naar een normale toepassing van de “use-it-or-lose-it”-regel. Om destabilisatie van de luchtvaartmarkt te voorkomen, mag deze terugkeer naar een normale situatie mag niet abrupt plaatsvinden; dit zou immers nadelig zijn voor de luchtvaartmaatschappijen, de connectiviteit, de EU-consumenten en het milieu. De terugkeer naar de normale situatie moet plaatsvinden naarmate het verkeer opnieuw toeneemt tot het niveau van 2019 of stabiliseert in het licht van een nieuwe marktsituatie.

Derhalve wordt voorgesteld om vanaf het begin van de zomerdienstregelingsperiode 2021 de in de slotverordening vastgestelde eisen inzake slotgebruik opnieuw toe te passen, maar het gebruikspercentage vast te stellen op 40/60 in plaats van 80/20. Dit betekent dat luchtvaartmaatschappijen verplicht zouden zijn om 40 % van een bepaalde slotreeks te gebruiken om het recht op die slotreeks te behouden in de daaropvolgende overeenkomstige dienstregelingsperiode. Deze aanpassing zou de historische rechten op evenredige wijze beschermen tijdens de scherpe daling van de vraag naar luchtverkeer ten gevolge van de COVID-19-pandemie, en zou vermijden dat lege of bijna lege vluchten worden uitgevoerd om de onderliggende luchthavenslots te behouden, met alle negatieve gevolgen vandien voor het milieu. De aanpassing zou ook bijdragen tot een efficiënter gebruik van de luchthavencapaciteit ten behoeve van de passagiers en de connectiviteit.

In het licht van de opgedane ervaring worden in dit voorstel tot ontheffing van de slotbepalingen ook voorwaarden opgenomen om ervoor te zorgen dat de ontheffingsperiode verenigbaar blijft met het optimale gebruik van de schaarse luchthavencapaciteit en bijdraagt tot het behoud van de concurrentie, in het belang van de passagiers. De ontheffing moet gericht worden verleend aan luchtvaartmaatschappijen die voornemens zijn hun grandfatherslots te gebruiken zodra de vraag voldoende herstelt en de vluchten weer rendabel worden. Slotreeksen die voor het eerst worden toegewezen aan een luchtvaartmaatschappij, d.w.z. slotreeksen waarvoor de luchtvaartmaatschappij geen grandfatherrechten kan doen gelden, mogen niet onder de ontheffing vallen omdat die luchtvaartmaatschappijen de extra slots hebben aangevraagd in de wetenschap dat de vraag naar luchtverkeer laag was als gevolg van de COVID-19-pandemie en de onderliggende slotreeksen zijn vrijgesteld van de normale toepassing van de “use-it-or-lose-it”-regel. Luchtvaartmaatschappijen die dergelijke slotreeksen voor het eerst toegewezen krijgen, moeten dus minstens 80 % ervan gebruiken om ze in de daaropvolgende overeenkomstige dienstregelingsperiode te behouden. Deze aanpak stemt overeen met de vrijwillige overeenkomst tussen luchthavens, luchtvaartmaatschappijen en slotcoördinatoren inzake de werking van de huidige ontheffing van de slotverordening voor de winterdienstregelingsperiode 2020-2021 en daarna.

De “use-it-or-lose-it”-regel (d.w.z. de verplichting om minstens 80 % van de slotreeksen te gebruiken) moet ook van toepassing blijven in het geval van uitwisseling van slots in het kader van artikel 8 bis, lid 1, punt c), als deze uitwisseling gepaard gaat met een financiële of andere vergoeding. De bedoeling is te vermijden dat een vergoeding wordt betaald voor de waarde die inherent is aan de vrijstelling. De ontheffing wordt echter wel toegepast op slots die worden uitgewisseld zonder financiële of andere vergoeding, bijvoorbeeld om tijdschema’s te verbeteren. Dit geldt ook voor slots die worden overgedragen als gevolg van besluiten van overheidsinstanties uit hoofde van het nationale of EU-mededingingsrecht (zie artikel 8 ter van de slotverordening).

In het voorstel wordt een termijn vastgesteld waarbinnen luchtvaartmaatschappijen ongebruikte slots moeten teruggeven aan de coördinator als zij een beroep willen doen op de ontheffing, namelijk drie weken vóór de geplande vluchtdatum van dat slot. Hierdoor behouden luchthavens en dienstverleners op luchthavens het overzicht van de vereiste capaciteit en het volume aan vluchten, en kunnen zij voldoende infrastructuur, faciliteiten en personeel beschikbaar maken. Het stelt luchtvaartmaatschappijen ook in staat in te schatten hoeveel luchthavencapaciteit er beschikbaar is, in het geval zij daar gebruik van zouden willen maken om vluchten uit te voeren. Hoe vroeger de slots opnieuw kunnen worden toegewezen, hoe waarschijnlijker het is dat andere luchtvaartmaatschappijen er gebruik van zullen maken. De hierbij voorgestelde regels hebben betrekking op tijdelijke hertoewijzing voor het seizoen in kwestie (zonder dat de luchtvaartmaatschappij waaraan de slots zijn toegewezen grandfatherrechten verwerft) of op permanente hertoewijzing; dit laatste is het geval wanneer de luchtvaartmaatschappij die de slots heeft teruggegeven aan de pool niet van plan is ze in de volgende overeenkomstige dienstregelingsperiode te gebruiken. In dat geval krijgen luchtvaarmaatschappijen die minstens vijf van dergelijke slots hebben gebruikt voorrang op andere aanvragers en nieuwe gegadigden voor het verkrijgen van de volledige oorspronkelijke slotreeks van de luchtvaartmaatschappij die ze heeft teruggegeven aan de pool.

Voorts moet worden verduidelijkt onder welke omstandigheden de coördinatoren slots van luchtvaartmaatschappijen kunnen intrekken. Als een coördinator op basis van de informatie waarover hij beschikt, vaststelt dat een luchtvaartmaatschappij haar activiteiten op een luchthaven heeft stopgezet en niet meer in staat is de haar toegewezen slots te gebruiken, moeten de slots in kwestie onmiddellijk aan de pool worden teruggegeven en beschikbaar worden gesteld voor hertoewijzing aan andere luchtvaartmaatschappijen, waardoor de luchtvaartmaatschappij die de luchthaven verlaat de historische rechten op die slots verliest.

Op basis van de informatie waarover Eurocontrol momenteel beschikt, mag redelijkerwijs worden aangenomen dat de huidige situatie, die wordt gekenmerkt door een uitzonderlijke daling van de vraag, minstens tot het begin van de zomerdienstregelingsperiode 2021 zal voortduren. Volgens prognoses van verenigingen van luchtvaartmaatschappijen en luchthavens, zoals ACI-Europe en IATA, is het, gezien de onzekerheid, ook mogelijk dat de periode van uitzonderlijk lage vraag blijft duren tot en met de winterdienstregelingsperiode 2024/2025.

In het licht van deze omstandigheden moet de slotverordening worden gewijzigd om de grandfatherrechten van luchtvaartmaatschappijen op slotreeksen die niet minstens voor 80 % zijn gebruikt in de periode waarin de luchtvaartmarkt te lijden had onder de COVID-19-pandemie, verder te beschermen. De slotontheffing wordt nogmaals met een seizoen verlengd, bovenop de verlenging waarin voorzien is bij Gedelegeerde Verordening (EU) 2020/1477 van de Commissie, en heeft dus ook betrekking op de periode van 28 maart 2021 tot en met 30 oktober 2021. In deze periode wordt het slotgebruikspercentage verlaagd van 80 % tot 40 %. Bovendien worden bij de wijziging gedelegeerde bevoegdheden aan de Commissie verleend om de slotontheffing verder te verlengen tot na de zomerdienstregelingsperiode 2021 en om het verplichte slotgebruikspercentage verder aan te passen op basis van een aantal indicatoren, zoals actuele luchtverkeersgegevens en prognoses, bezettingsgraden en vlootgebruik. Indien nodig zal de Commissie gedelegeerde handelingen vaststellen om het slotgebruikspercentage aan te passen voor de dienstregelingsperiodes vanaf de winter 2021/2022 tot en met de winter 2024/2025.

De toewijzing van slots vindt ruim vóór de respectieve dienstregelingsperiode plaats. Luchtvaartmaatschappijen, luchthavens en andere dienstverleners moeten tijdig weten welke regels van toepassing zijn op een bepaalde dienstregelingsperiode. Als zij deze regels vroeg kennen, worden zij ook aangemoedigd om de slots die ze niet van plan zijn te gebruiken, in een vroeg stadium terug te geven aan de coördinator. Daarom moet de Commissie de desbetreffende gedelegeerde handelingen vaststellen vóór het slottoewijzingsproces is afgerond.