Afkortingenlijst

3 C's || Coördinatie, complementariteit en coherentie

AGIR || Alliance Globale pour l’Initiative Résilience (Wereldwijde Alliantie voor het Weerbaarheidsinitiatief)

AR4D || Agricultural Research for Development

CAADP || Comprehensive Africa Agriculture Development Programme (Alomvattend programma voor landbouwontwikkeling in Afrika)

CFS || Committee on World Food Security (commissie Wereldvoedselzekerheid)

CGIAR || voorheen Consultative Group on International Agricultural Research

CORAF/WECARD || West and Central African Council for Agricultural Research and Development

EC || Europese Commissie

ECOWAP || Landbouwbeleid van de Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten

ECOWAS || Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten

EIARD || European Initiative for Agricultural Research for Development (Europees Initiatief voor landbouwkundig onderzoek ten behoeve van ontwikkeling)

EU || Europese Unie

FAO || Voedsel- en Landbouworganisatie

ICN2 || Second International Conference on Nutritio%n

IFAD || International Fund for Agricultural Development

INGO || International Non-Governmental Organisation

MS || Lidstaten

NEPAD || New Partnership for Africa’s Development

NGO || niet-gouvernementele organisatie

OECD/DAC || Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling/Commissie voor ontwikkelingsbijstand

PCD || Policy Coherence for Development (Samenhang in het ontwikkelingsbeleid)

SHARE || Supporting the Horn of Africa’s Resilience (Ondersteuning van de weerbaarheid in de Hoorn van Afrika)

SUN || Scaling Up Nutrition

UN-SCN || United Nations Standing Committee on Nutrition

USAID || United States Agency for International Development

VGGT || Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Tenure of Land, Fisheries and Forests (Vrijwillige richtsnoeren voor een verantwoord beheer van grondbezit, visgronden en bossen)

WFP || Wereldvoedselprogramma

WHA || Wereldgezondheidsvergadering

1. Inleiding

In 2010 hebben de Europese Unie (EU) en haar lidstaten samen met alle partners geprobeerd de voedsel- en voedingszekerheid te verbeteren door hiervoor een EU-beleidskader vast te stellen[1]. Om de destijds vastgelegde prioriteiten te versterken heeft de EU sindsdien verdere beleidsafspraken gemaakt. Zo is er een uitvoeringsplan voor voedsel- en voedingszekerheid opgesteld[2] met zes beleidsprioriteiten. In dit kader zijn ook prestatiecriteria vastgelegd en is aangeduid op welke gebieden er zou kunnen worden opgetreden[3]. Nadat dit uitvoeringsplan in april 2013 is goedgekeurd, heeft de Raad de Europese Commissie verzocht in samenwerking met de lidstaten vanaf 2014 om de twee jaar geconsolideerde EU-voortgangsverslagen op te stellen. Dit document is het eerste verslag in deze reeks. In dit verslag, bestemd voor het Europees Parlement en de Raad en voor het grote publiek, wordt nagegaan in hoeverre de EU en de lidstaten het uitvoeringsplan hebben geïmplementeerd.

Met dit verslag wordt beoogd om twee kernvragen over het presteren van de EU en de lidstaten te beantwoorden: 1) in hoeverre stemmen de uitgaven en de specifieke interventies die in 2012 zijn verricht overeen met de zes beleidsprioriteiten?; 2) in hoeverre hebben de EU en de lidstaten zich bij de uitvoering van deze prioriteiten gehouden aan het beginsel van de 3 C's (coherentie, complementariteit en coördinatie)?

Dit verslag is een middel om vanuit de basis verantwoording af te leggen. Het zorgt voor een benchmark of uitgangspunt om in latere verslagen te kunnen vergelijken in hoeverre EU-donoren samenwerken bij de uitvoering van de beleidsprioriteiten die de EU inzake voedsel- en voedingszekerheid heeft afgesproken. Ten grondslag aan het verslag liggen geconsolideerde kwantitatieve gegevens (gegevens over uitgaven, gebaseerd op OESO-DAC-verslaglegging in 2012) en kwalitatieve gegevens over de 3 C's die door Oostenrijk, België, Finland, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Italië, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en de EU in hun respectieve verslagen zijn verstrekt. De gehanteerde methodiek is beschreven in hoofdstuk 4 van het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie (SWD). De EU-donoren die aan dit verslag hebben meegewerkt, zijn samen goed voor bijna 90% van de totale (d.w.z. alle sectoren meegerekend) officiële ontwikkelingshulp (ODA) die door de door EU en de lidstaten is verleend.

Het presteren van de EU en haar lidstaten wordt in dit verslag belicht aan de hand van bestaande prestatiebeoordelingsgegevens. Derhalve wordt in het verslag ook nagegaan of de bestaande prestatiebeoordelingssystemen in staat zijn om bruikbare en betrouwbare gegevens te leveren over het optreden van de EU op de zes prioritaire beleidsterreinen.

Dit verslag gaat vergezeld van een werkdocument van de diensten van de Commissie met aanvullende informatie en casestudies.

2. Hoe goed zijn we onze beleidstoezeggingen nagekomen? 2.1 Algemene uitgavenanalyse

EU-donoren hebben in 2012 voor bijna 3,4 miljard euro geïnvesteerd in voedsel- en voedingszekerheid, wat overeenkomt met ca. 8% van hun totale officiële ontwikkelingshulp (ODA). Ze hebben activiteiten ontplooid in het kader van 2 500 programma's en in meer dan 115 landen. EU-lidstaten hebben bijgedragen via hun respectieve programma's. Daarnaast[4] hebben EU-donoren in ruim 80 landen voor ongeveer 1,1 miljard euro aan humanitaire en noodhulp verschaft in verband met voedsel- en voedingszekerheid. Humanitaire programma's zijn goed voor gemiddeld 25% van de totale programma's die verband houden met voedsel- en voedingszekerheid (humanitaire plus ontwikkelingshulp), waarbij er wel enkele verschillen bestaan tussen de lidstaten (zie figuur 1). Samen vertegenwoordigden ontwikkelings- en humanitaire hulp meer dan 10% van de ODA.

Fig. 1: Aandeel ontwikkelings- en humanitaire hulp voor voedsel- en voedingszekerheid per donor

Tabel 1: Geografische verdeling van hulpuitgaven in 2012Continent || EUR || Percentage (%)

Afrika bezuiden de Sahara || 1.439.111.341 || 43%

Wereld[5] || 958.251.930 || 28%

Azië || 593.399.623 || 18%

Latijns-Amerika en Caribisch gebied || 231.378.699 || 7%

Nabuurschapslanden || 87.841.667 || 2%

Overig || 55.802.800 || 2%

Totaal || 3.365.786.060 || 100%

De meeste interventies (ca. 65%) werden verricht op landniveau, waarbij meer dan 115 partnerlanden, inclusief kwetsbare staten,[6] hulp ontvingen. In geografisch opzicht was Afrika in 2012 de grootste ontvanger: het kreeg 43% van de totale bijdragen (zie tabel 1). De lidstaten richtten zich in Afrika op specifieke landen, terwijl de EU de hulp geografisch breder spreidde. Bijna 30% van de interventies had een wereldwijd karakter, wat erop duidt dat voedsel- en voedingszekerheid als een mondiaal belangrijk collectief goed wordt gezien.

Fig. 2 Ontvangen hulp per partnerland (in miljoenen euro's)

Figuur 2 laat de top 20 zien van de partnerlanden die de meeste hulp kregen. Meer informatie is te vinden in de tabel in hoofdstuk 1 van het SWD, waaruit blijkt dat 68 partnerlanden gemiddeld minder dan 3 miljoen euro per donor ontvingen.

2.2 Interventies betreffende de zes beleidsprioriteiten

Hieronder volgt een overzicht van de interventies van EU-donoren in het kader van de zes beleidsprioriteiten.

Tabel 2. Uitgavenverdeling per beleidsprioriteit

Prioriteit || Bedrag (in miljoenen euro's) || Percentage

Prioriteit 1: Verbetering van de weerbaarheid van kleine boeren en landelijke inkomstenbronnen || 2 022 || 60%

Prioriteit 2: Ondersteuning van doeltreffend bestuur || 395 || 12%

Prioriteit 3: Ondersteuning van regionaal beleid inzake landbouw en voedsel- en voedingszekerheid || 151 || 4%

Prioriteit 4: Versterking van socialebeschermingsmechanismen voor voedsel- en voedingszekerheid || 209 || 6%

Prioriteit 5: Verbetering van de kwaliteit van voeding || 467 || 14%

Prioriteit 6: Verbetering van de coördinatie tussen actoren die zich met humanitair en ontwikkelingswerk bezighouden om de weerbaarheid te vergroten || 122 || 4%

Totaal || 3 366 || 100%

De meeste interventies (ca. 60%) vallen onder Prioriteit 1 (Verbetering van de weerbaarheid van kleine boeren en landelijke inkomstenbronnen), gevolgd door Prioriteit 5 (Verbetering van de kwaliteit van voeding) en Prioriteit 2 (Ondersteuning van doeltreffend bestuur).

De uitgaven van de middelen voor de diverse prioriteiten zijn geanalyseerd. Veel interventies kwamen meer dan één prioritair actieterrein ten goede. Wegens de methodiek mochten programma's niet bij meer dan één prioriteit worden ondergebracht, zodat de cijfers niet in absolute termen kunnen worden geïnterpreteerd. Het prestatiecriterium "aantal en waarde van door de EU en haar lidstaten gezamenlijk uitgevoerde programma's die op nationaal, regionaal en mondiaal niveau worden ondersteund" was moeilijk te beoordelen en is daarom niet opgenomen in de verslaglegging over de prestatiecriteria. Er zij op gewezen dat de EU en haar lidstaten investeren in betrokkenheid bij het beleid op de verschillende terreinen, zodat de kans bestaat dat de uitgavencijfers geen volledig beeld geven van het belang van voedsel- en voedingszekerheid.

2.2.1 Beleidsprioriteit 1: Verbetering van de weerbaarheid van kleine boeren en landelijke inkomstenbronnen

Beoordeling van prestatiecriteria · In 108 landen of in internationaal verband is voor 2,02 miljard euro aan steun verleend voor 1 560 programma's. · 149 nationale en internationale onderzoeksprogramma's ontvingen in totaal 379 miljoen euro aan steun.

Ruim de helft van alle in 2012 verstrekte middelen (2 miljard euro, ca. 60% van het totaal) ging naar Prioriteit 1, waaruit blijkt dat verbetering van de weerbaarheid van kleine boeren en landelijke inkomstenbronnen een belangrijke doelstelling was van gecombineerde EU-hulp. Er zijn ongeveer 1 560 programma's gefinancierd in meer dan 100 landen.

Zo is er steun verleend om kleinschalige, met name vrouwelijke landbouwers te helpen bij het opvoeren en diversifiëren van duurzame landbouw; om de toegang van kleine boeren tot land en water, landbouwproductiemiddelen, krediet en voorlichting te verbeteren; om partnerlanden te helpen de negatieve impact van de klimaatverandering op de voedsel- en voedingszekerheid aan te pakken; om landbouwkundig en ander onderzoek voor de ontwikkeling en overdracht van technologie, voorlichting en innovatie ten gunste van de armen te stimuleren; en om de levensvatbaarheid van het platteland te verbeteren door inkomstengenererende activiteiten te ontplooien, werkgelegenheid buiten het landbouwbedrijf te creëren en maatregelen betreffende de waardeketen en de agro-industrie te treffen.

Van de uitgaven voor Prioriteit 1 werd ca. 62% verricht op landniveau, 33% op mondiaal niveau en 5% op regionaal niveau. De meeste hulp (37%) ging naar Afrika, terwijl 34% een wereldwijde bestemming had en 18% in Azië werd besteed. Bij de tien landen die in het kader van deze prioriteit de meeste hulp ontvingen, zijn enkele kwetsbare staten met een onzekere voedselvoorziening, zoals Ethiopië, Afghanistan en de Democratische Republiek Congo (zie SWD hoofdstuk 3, figuur 1).

Om de inkomenssituatie van kleine landbouwbedrijven te verbeteren, is duurzaam landbeheer van cruciaal belang. De EU en verscheidene lidstaten steunen initiatieven in Ethiopië, waar veel inwoners van landelijke gebieden het fysiek en economisch moeilijk hebben om het hoofd boven water te houden. Een voorbeeld is het Ethiopisch-Duitse Programma voor duurzaam landbeheer, gericht op de regio's Amhara, Oromia en Tigray. Hiermee worden technieken en maatregelen ingevoerd om erosie tegen te gaan en wordt met het oog op een duurzaam beheer van waterwingebieden bevorderd dat er gebruikersgroepen worden opgericht.

Verder is er in het kader van Prioriteit 1 ook heel wat hulp gegaan naar onderzoek en innovatie op het vlak van duurzame landbouw en voedsel- en voedingszekerheid (AR4D). Met naar schatting 380 miljoen euro hebben EU-donoren in 2012 aanzienlijk bijgedragen aan landbouwonderzoek voor ontwikkeling. Het gaat hierbij o.a. om de steun die is verleend aan wereldwijde initiatieven zoals de CGIAR (de voormalige Consultative Group on International Agricultural Research), regionale organisaties, met name in Afrika, en aan nationale instituten voor landbouwonderzoek. Europese donoren zijn aangesloten bij het European Initiative for Agricultural Research for Development (EIARD) (zie tekstvak 1).

Tekstvak 1: EIARD EIARD is een permanent, informeel beleidscoördinatieplatform voor de EU en haar lidstaten, Zwitserland en Noorwegen. Het is door de Raad en het Europees Parlement in 1997 erkend om te bevorderen dat Europese beleidsmaatregelen en investeringen inzake landbouwkundig onderzoek ten behoeve van ontwikkeling (ARD) op elkaar worden afgestemd. In 2012 hebben EIARD-leden (m.i.v. de EU) voor USD 231 miljoen bijgedragen aan het CGIAR-fonds (45% van het totaal). Coördinatie van de Europese steunverlening aan de CGIAR staat bovenaan de EIARD-agenda. Het EIARD is ook actief lid van het European Forum on Agricultural Research for Development (EFARD), waaraan door tal van uiteenlopende belanghebbenden wordt deelgenomen.

In beleidsoverzichten en standpuntnota's die in opdracht van het EIARD zijn opgesteld, wordt benadrukt dat het belangrijk is om onderzoek in te praktijk te vertalen, teneinde meer effect te sorteren, ook voor de armste landbouwers. Dankzij het EIARD beschikt Europa over een van de krachtigste stemmen in de Raad van de CGIAR (zie ook de casestudy in SWD hoofdstuk 2.1).

2.2.2 Beleidsprioriteit 2: Ondersteuning van doeltreffend bestuur

Beoordeling van prestatiecriteria · 410 programma's in 87 landen ontvingen samen 395 miljoen euro. · Gezamenlijke standpunten van de EU en de lidstaten hebben ertoe geleid dat er in 2012 binnen de commissie Wereldvoedselzekerheid (CFS) vrijwillige richtsnoeren voor een verantwoord beheer van grondbezit, visgronden en bossen (VGGT) zijn aangenomen. · Zowel de collegiale toetsing (peer review) uit 2012 van de Commissie voor ontwikkelingsbijstand (DAC) van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) als het verslag uit 2013 over de samenhang in het ontwikkelingbeleid van de EU (PCD) laat zien dat het ontwikkelingsbeleid samenhangender wordt.

In 2012 ging ca. 12% van de investeringen van de EU en haar lidstaten, goed voor een bedrag van 395 miljoen euro, naar maatregelen om doeltreffend beleid te ondersteunen. Het ging hierbij bijv. om: steun voor initiatieven die in de CFS zijn besproken; versterking van maatschappelijke en boerenorganisaties in partnerlanden, ook om hen in staat te stellen deel te nemen aan besluitvormingsprocessen; zelfbeschikking van vrouwen en vergroting van hun rol in het nemen van besluiten over de voedselproductie en -consumptie en de hulpbronnen van het gezin; steun voor decentralisering en lokaal bestuur ter bevordering van de voedselzekerheid; ondersteuning van het Alomvattende Programma voor landbouwontwikkeling in Afrika (CAADP); versterking van de wereldwijde aanpak van voedsel- en voedingszekerheid, o.a. door de SUN-beweging (Scaling Up Nutrition) te steunen; en het opvoeren van voorlichtingsactiviteiten om ervoor te zorgen dat voedsel- en voedingszekerheid prioriteit krijgen in internationale en regionale fora en in het beleid van nationale regeringen van partnerlanden.

Van de uitgaven voor Prioriteit 2 werd ca. 63% verricht op landniveau, 13% op regionaal niveau en 24% op mondiaal niveau. Als we kijken naar de geografische verdeling van deze uitgaven, dan zien we dat 41% voor Afrika was bestemd, 15% voor Azië en 8% voor Latijns-Amerika en het Caribisch gebied. Hierbij gaat het ook om niet geoormerkte middelen die verstrekt zijn aan de in Rome gevestigde voedselinstanties — de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO), het Internationaal Fonds voor agrarische ontwikkeling (IFAD) en het Wereldvoedselprogramma (WFP) — om de regionale en mondiale voedsel- en voedingszekerheid te schragen.

De EU en haar lidstaten hebben aan internationale debatten en rondetafelbesprekingen bijgedragen door gezamenlijke EU-standpunten vast te stellen tijdens onderhandelingen over resoluties van de Algemene Vergadering van de VN inzake agrarische ontwikkeling, voedsel- en voedingszekerheid, plattelandsvrouwen en het recht op voedsel, ook tijdens de jaarlijkse zittingen van de Mensenrechtenraad, en door gezamenlijke standpunten te ontwikkelen voor de jaarlijkse zitting van de CFS.

Een voorbeeld van een gemeenschappelijke activiteit is de steun die EU-donoren samen verlenen om de VGGT te promoten. EU-donoren zijn nu actief betrokken bij nationale, regionale en internationale initiatieven ter uitvoering van de VGGT, waarbij wordt opgekomen voor landbeheer en veiligstelling van landeigendomsrechten. Een ander voorbeeld is het werk dat EU-donoren verrichten ter ondersteuning van de inspanningen die momenteel binnen de CFS worden geleverd om vrijwillige beginselen voor verantwoorde landbouwinvesteringen op te stellen.

In Afrika werken EU-donoren nauw samen om het CAADP te ondersteunen op continentaal, regionaal en nationaal niveau, binnen de context van de werkgroep van ontwikkelingspartners van het CAADP, en ook om bij te dragen tot het multidonor-trustfonds en tal van andere initiatieven op nationaal niveau. In het kader van het Afrikaanse Jaar van de Landbouw hebben door de EU aangevoerde ontwikkelingspartners in de aanloop naar de Top van staatshoofden 2014 in Malabo politieke steun verleend aan de Afrikaanse Unie en aan het NEPAD-orgaan voor planning en coördinatie (NPCA).

Een ander prestatiecriterium is verbetering van de samenhang in het ontwikkelingsbeleid (PCD). Op dit vlak is zowel door de EU als door de lidstaten flinke vooruitgang geboekt, zoals in de peer review 2012 van OESO-DAC en in het verslag uit 2013 over de samenhang in het EU-ontwikkelingsbeleid wordt erkend. Finland heeft het OESO-instrument voor samenhang in het ontwikkelingsbeleid getoetst aan de hand van een analyse van nationale en EU-beleidsmaatregelen die de voedsel- en voedingszekerheid in ontwikkelingslanden beïnvloeden.

2.2.3 Beleidsprioriteit 3: Ondersteuning van regionaal beleid inzake landbouw en voedsel- en voedingszekerheid

Beoordeling van prestatiecriteria · Voor 98 regionale programma's is een bedrag van 151 miljoen euro aan steun uitgekeerd.

Van de totale uitgaven ging 4% naar beleidsprioriteit 3. EU-donoren hebben zo'n 151 miljoen euro gespendeerd aan in totaal 98 programma's.

Onder deze prioriteit vielen: steun voor ontwikkeling en tenuitvoerlegging van regionaal landbouwbeleid; strategieën ter bevordering van de integratie van regionale voedselmarkten, zoals de vissector; programma's ter bestrijding van dierziektes, en initiatieven ter verbetering van de sanitaire en fytosanitaire normen en de voedselveiligheid met het oog op de bestrijding van ziektes die via voedsel worden overgedragen. Andere initiatieven die in 2012 werden gesteund, hadden betrekking op informatiesystemen voor landbouw en voedsel- en voedingszekerheid, zoals mechanismen voor vroegtijdige waarschuwing, alsmede op markttransparantie.

Als we kijken naar de geografische verdeling van de uitgekeerde middelen, zien we dat ongeveer 35% naar Afrika ging, 12% naar Azië en 7% naar Latijns-Amerika en het Caribisch gebied, terwijl 42% op mondiaal niveau werd besteed.

De EU, Frankrijk, Spanje, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland verlenen op het gebied van regionale voedsel- en voedingszekerheid allemaal hulp in West-Afrika in het kader van het landbouwbeleid van de ECOWAS, ook wel ECOWAP genaamd (zie tekstvak 2). Een casestudy over de Europese steun aan het ECOWAP (o.a. inspanningen ter bevordering van de coherentie, complementariteit en coördinatie) wordt gepresenteerd in hoofdstuk 2.2 van hetSWD.

Tekstvak 2: ECOWAP

Gezamenlijke inspanningen van de EU en enkele lidstaten ter ondersteuning van het ECOWAP illustreren hoe EU-donoren initiatieven op het gebied van voedsel- en voedingszekerheid kunnen coördineren en hoe deze initiatieven elkaar kunnen aanvullen. EU-donoren stemmen hun activiteiten binnen de ECOWAP-groep op elkaar af en ondernemen gezamenlijke acties waarbij het ECOWAP de leidraad is. Zo geven de EU, Frankrijk en Spanje steun aan het regionale systeem voor voedselreserves, hebben de EU en Frankrijk de ECOWAS bijgestaan bij de bestrijding van fruitvliegen en bieden Frankrijk, Spanje en de VS ondersteuning aan het Regional Agency for Agriculture and Food (RAAF).

Het ECOWAP wordt algemeen erkend als de eerste vorm van beleid op het Afrikaanse continent ter uitvoering van de regionale dimensie van het CAAPD. Onder nationale stakeholders schijnt men het er in grote lijnen over eens te zijn dat het ECOWAP een belangrijk kader vormt voor het kanaliseren van strategische regionale investeringen waarmee grensoverschrijdende vraagstukken kunnen worden aangepakt.

2.2.4 Beleidsprioriteit 4: Versterking van socialebeschermingsmechanismen voor voedsel- en voedingszekerheid, met speciale aandacht voor kwetsbare bevolkingsgroepen

Beoordeling van prestatiecriteria · Voor 94 programma's in 40 landen is een bedrag van 209 miljoen euro uitgekeerd.

Beleidsprioriteit 4 heeft 6% van het totale in 2012 ter beschikking gestelde bedrag ontvangen. EU-donoren hebben zo'n 209 miljoen euro gespendeerd aan in totaal 94 programma's in 40 landen.

De recente voedselcrisis heeft aangetoond hoe belangrijk het is dat er sociale overdrachten plaatsvinden om de voedselzekerheid van huishoudens te waarborgen, de kwaliteit van de voeding te verbeteren, armoede en kwetsbaarheid te verminderen en de ontwikkeling van de landbouw te ondersteunen. In een aantal landen is gebruikgemaakt van verschillende soorten sociale overdrachten, zoals seizoensgebonden geldoverdrachten, voedsel-voor-werk of waardebonnen, om op korte termijn de toegang tot voedsel te vergemakkelijken. Van de programma's in het kader van Prioriteit 4 werd ca. 96% verricht op landniveau en 4% op mondiaal niveau. Tot de tien landen die in 2012 de meeste steun ontvingen, behoorden Ethiopië, Bangladesh, Kenia en Somalië (zie hoofdstuk 3, figuur 4, in het SWD).

Het Programma voor Productieve Vangnetten in Ethiopië wordt gezien als een uitstekend programma van de Ethiopische regering. Het is bedoeld als antwoord op de chronische voedselonzekerheid in het land en wordt gefinancierd door een consortium van de EU (Denemarken, Verenigd Koninkrijk, Ierland, Zweden, Nederland en de EU) en donoren van buiten de EU.

2.2.5 Beleidsprioriteit 5: Verbetering van de met name voor moeders, zuigelingen en kinderen bestemde voeding

Beoordeling van prestatiecriteria · Voor 278 voedingsgerelateerde programma's in 63 landen is een bedrag van 467 miljoen euro aan steun uitgekeerd. · De EU en de lidstaten zijn zich meer gaan inzetten voor het promoten van een betere voeding, wat gebleken is uit hun actieve deelname aan internationale processen, zoals de G8/G20, SUN en de Wereldgezondheidsvergadering (WHA), en uit de steun die ze hebben gegeven aan de integratie van voeding in de investeringsplannen van het CAADP. Verder is het tekenend dat inmiddels 45 ontwikkelingslanden zich hebben aangesloten bij de SUN-beweging.

Beleidsprioriteit 5 is een terrein waar de gezamenlijke inspanningen van EU-donoren tot resultaten hebben geleid. Deze Prioriteit heeft 14% van het totale in 2012 ter beschikking gestelde bedrag ontvangen, d.w.z. ca. 467 miljoen euro, dat is besteed aan bij elkaar 278 programma's in 63 landen. Na beleidsprioriteit 1 was dit in 2012 de belangrijkste prioriteit voor EU-donoren.

Onder deze prioriteit vielen maatregelen voor de aanpak van ondervoeding via financiering en opvoering van voedingsspecifieke en voedingsgevoelige activiteiten, gericht op moeders en jonge kinderen, met nadruk op de eerste duizend dagen na de geboorte.

De maatregelen hielden ook steun in voor continentale, regionale en nationale onderzoeksprogramma's en plannen op het gebied van voeding. Partnerlanden werden aangemoedigd hun nationale governance op het gebied van voeding te verbeteren. De bedoeling was hen te helpen voeding te integreren in het nationale beleid, op terreinen als landbouw en volksgezondheid, en hen te helpen bij het bevorderen van bewustwording en nieuwe gedragspatronen onder de bevolking.

Van de programma's in het kader van Prioriteit 5 werd in 2012 ca. 80% uitgevoerd op landniveau, 17% op mondiaal niveau en 3% op regionaal niveau. Als we kijken naar de geografische verdeling van deze investeringen, dan zien we dat 46% naar Afrika ging, 26% naar Azië en 8% naar Latijns-Amerika en het Caribisch gebied, terwijl 17% op mondiaal niveau werd besteed. Tot de landen waarvoor in 2012 de meeste middelen werden uitgetrokken, behoorden Bangladesh, de Democratische Republiek Congo, Ethiopië, Nigeria en Myanmar (zie hoofdstuk 3, figuur 5, in het SWD).

Door deel te nemen aan internationale inspanningen en zich te scharen achter activiteiten op dit terrein van o.m. de G8/G20, de WHA, de CFS, de SUN-beweging en het permanente voedingscomité van de VN, hebben EU-donoren bijgedragen tot verbetering van de coördinatie, opvoering van de effectiviteit en waarborging van een grotere mobilisatie voor voeding van betere kwaliteit. Een goed voorbeeld van gezamenlijke internationale activiteiten op het gebied van voeding is de steun aan het secretariaat van de SUN-beweging door de EU, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Nederland en het Vereningd Koninkrijk (zie tekstvak 3). Hieruit blijkt de kracht die coherentie, coördinatie en samenwerking binnen de EU kan hebben op mondiaal niveau en in het kader van global governance. (Voor nadere informatie zie de casestudy in hoofdstuk 2.3 van het SWD).

Tekstvak 3: De SUN-beweging De vereende inspanningen van een aantal lidstaten en de Europese Commissie ter ondersteuning van het secretariaat van de SUN-beweging zijn een voorbeeld van de wijze waarop EU-beleidsmaatregelen op mondiaal niveau kunnen worden gecoördineerd en elkaar kunnen aanvullen. Scaling Up Nutrition (SUN) is een wereldwijde beweging van alle stakeholders, bedoeld om ondervoeding aan te pakken, met bijzondere nadruk op versterking van de politieke bereidheid om te investeren in de bestrijding van ondervoeding bij moeders, zuigelingen en kinderen. Frankrijk, Duitsland, Ierland, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie werken samen aan het SUN-donornetwerk ter ondersteuning van de SUN-beweging. Tezamen, en met andere donoren, financieren ze het werkprogramma van het SUN-secretariaat. Deze onderlinge samenwerking van donoren, gepaard aan gecoördineerde promotie-inspanningen, scheppen mogelijkheden voor consolidatie van de strategische planning, het begrotingsbeleid en de verslaglegging dankzij een voorspelbare, zich over meerdere jaren uitstrekkende financiering.

Na de Nutrition for Growth-bijeenkomst, die in 2013 te Londen is gehouden, hebben EU-donoren zich vastgelegd op politieke en financiële doelstellingen ter bestrijding van groeiachterstanden bij kinderen en hebben ze beloofd om hiervoor 7,9 miljard euro uit te trekken (1,7 miljard voor voedingsspecifieke maatregelen en 6,1 miljard voor voedingsgevoelige maatregelen)[7]. Met name door zich concreet vast te leggen op een vermindering van de groeiachterstand bij 7 miljoen kinderen onder de leeftijd van 5 jaar tegen 2025 heeft de Europese Commissie een daad gesteld waaraan andere actoren een voorbeeld kunnen nemen, en heeft zij zichzelf hier gepositioneerd als een van de leidinggevende spelers in de politieke arena.

EU-donoren hebben meegedaan aan een aantal gezamenlijke activiteiten, zoals de ontwikkeling van een methodiek voor het ramen van de uitgaven voor voedingsgevoelige maatregelen en van een verantwoordingskader om de effecten van voedingsmaatregelen te monitoren en investeringen in voeding in het oog te houden. Op landniveau vallen er gezamenlijke activiteiten te melden in Tadzjikistan, Jemen, Ethiopië, de Sahel, Zambia, Bangladesh en Mozambique.

2.2.6 Beleidsprioriteit 6: Verbetering van de coördinatie tussen actoren die zich bezighouden met ontwikkelingswerk en humanitaire hulp, waardoor de weerbaarheid wordt vergroot en duurzame voedsel- en voedingszekerheid wordt bevorderd

Beoordeling van prestatiecriteria · Voor 63 op weerbaarheid gerichte programma's in 18 landen is in 2012 een bedrag van 122 miljoen euro aan steun uitgekeerd. · De EU en de lidstaten hebben ingezien hoe belangrijk het is dat in 2012 de weerbaarheid in 23 landen wordt vergroot, en hebben daartoe gezamenlijk acht analyse- en planningsinitiatieven ontploooid.

Beleidsprioriteit 6 heeft 4% van het totale in 2012 ter beschikking gestelde bedrag ontvangen. EU-donoren hebben zo'n 122 miljoen euro gespendeerd aan in totaal 63 programma's in 18 landen. Een aantal acties die zijn genoemd in het kader van andere prioriteiten, zoals verbetering van de weerbaarheid van kleine boeren en landelijke inkomstenbronnen (Beleidsprioriteit 1), versterking van socialebeschermingsmechanismen voor voedsel- en voedingszekerheid, m.n. voor kwetsbare bevolkingsgroepen (Beleidsprioriteit 4) en verbetering van de met name voor moeders, zuigelingen en kinderen bestemde voeding (Beleidsprioriteit 5), hadden ook betrekking op dit prioritaire beleidsterrein.

Onder dit prioritaire beleidsterrein vielen maatregelen ter verhoging van de weerbaarheid van bijzonder kwetsbare groepen, die aldus geholpen werden bij het opvangen van de gevolgen van de crisis. De nadruk lag hier op voedsel- en voedingszekerheid. De meeste acties voorzagen in directe steun aan huishoudens en gemeenschappen, zodat deze via tijdelijke sociale overdrachten gemakkelijker toegang zouden kunnen krijgen tot voldoende en behoorlijk voedsel. Er werden voedingsgerelateerde maatregelen genomen ten bate van moeders en kinderen, alsmede maatregelen om landbouwproductie van de grond te krijgen of deze nieuw leven in te blazen, de beschikbaarheid van voedsel te verbeteren en natuurlijke productiewijzen te behouden.

In het kader van Beleidsprioriteit 6 is steun verleend aan de integratie van de weerbaarheidsopbouw in het beleid en de planning van partnerlanden. Ook werd steun gegeven aan de capaciteit van partnerlanden en lokale gemeenschappen om te anticiperen op, preventieve maatregelen te nemen tegen en zich voor te bereiden op voedselzekerheidscrises, alsmede om kordater te reageren als zo'n crisis zich voordoet, zulks met inachtneming van de verschillende gevolgen voor vrouwen, mannen en kwetsbare groepen en de verschillende mogelijkheden die deze hebben, en eveneens met aandacht voor een verbeterde risicobewaking.

Als we kijken naar de geografische verdeling van de investeringen, dan zien we dat ca. 75% naar Afrika ging en 2% naar Azië, terwijl 23% op mondiaal niveau werd besteed. Het wekt dan ook geen verwondering dat negen Afrikaanse landen, waaronder Niger, Mali, Mauritanië, Somalië, Ethiopië en Soedan, het leeuwendeel van de steun hebben ontvangen (zie hoofdstuk 3, figuur 6, van het SWD).

EU-donoren hebben de laatste tijd nog meer energie gestoken in pogingen om de weerbaarheid in kwetsbare gemeenschappen te vergroten, waarbij ze zich in toenemende mate hebben geconcentreerd op de diepere oorzaken van voedselzekerheid om de gevolgen van voedselcrises te verzachten. De EU heeft in mei 2013 een nieuw beleidskader goedgekeurd om de uitdagingen op het gebied van weerbaarheid het hoofd te bieden. Op regionaal niveau is in december 2012 het startsein gegeven voor de "Wereldwijde Alliantie voor Weerbaarheid in de Sahel en West-Afrika (AGIR)", waarvan de EU een van de oprichters was. Ook werd de steun voor het door vele donoren gefinancierde initiatief voor herstel na droogte "Ondersteuning van de weerbaarheid in de Hoorn van Afrika" (SHARE) voortgezet.

Op regionaal niveau heeft financiering in het kader van AGIR door de EU, Frankrijk en Spanje in West-Afrika meegeholpen om in deze regio een systeem van voedselnoodreserves van de grond te krijgen. EU-donoren hebben gezamenlijk een aantal analyses en planningsactiviteiten ter verbetering van de weerbaarheidsopbouw uitgevoerd. Hierbij ging het o.a. om: verbeteren van de nationale weerbaarheid in Niger, Ivoorkust, Burkina Faso, Mali, Tsjaad en Senegal; opstellen van nationale programmeringsdocumenten in Ethiopië, Somalië, Kenia en Oeganda, en gezamenlijke analyses en planningsactiviteiten in Haïti.

2.3 Coördinatie, complementariteit en coherentie (de 3 C's)

Gezien het aantal van 44 landen dat wordt gesteund door meer dan vijf EU-donoren, is coördinatie van groot belang ter waarborging van de effectiviteit van de EU-hulpverlening op nationaal niveau, met een actieve rol voor de Unie in de strategieën voor voedsel- en voedingszekerheid en de landbouwinvesteringsplannen van partnerlanden. Bestaande structuren als de sectorale werkgroepen (die vaak niet alleen beperkt zijn tot EU-donoren) worden beschouwd als cruciale mechanismen via welke EU-donoren hun werkzaamheden coördineren, in gesprek blijven over het te voeren beleid en regelmatig informatie uitwisselen.

Behalve tot de coördinatie tussen donoren en partnerlanden dragen capaciteitsopbouwprocessen ook bij tot de coördinatie tussen alle lokale en niet-lokale stakeholders, zoals niet-gouvernementele organisaties (ngo's), internationale ngo's (ingo's), de particuliere sector en onderzoekscentra die actief zijn op het gebied van voedsel- en voedingszekerheid.

De gezamenlijke programmering van de EU draagt aanzienlijk bij tot complementariteit en synergie van de activiteiten van de EU en de lidstaten. Sinds 2011 zijn er in ongeveer twintig partnerlanden gezamenlijke programmeringsprocessen van start gegaan, al verkeren deze per land in een verschillend stadium[8]. Als illustratie van gezamenlijke programmering door de EU en de lidstaten moge de ontwikkeling van een EU+-routekaart voor voeding in Ethiopië dienen: een praktisch voorbeeld van gezamenlijke analyse en planning, prioritering, verdeling van verantwoordelijkheden en coördinatie bij acties op het gebied van voeding.

Bij een gezamenlijke aanpak van uitvoering horen: een verdeling van werk op basis van het in kaart brengen van sectoren; gezamenlijke analyses, ramingen en sectorale respons; steunmechanismen (begrotingssteun, gezamenlijke financiering, gedelegeerde samenwerking, beleggingsfondsen), alsmede gezamenlijke monitoring-, evaluatie- en verslagleggingssystemen. Gemeenschappelijke strategische benaderingen t.a.v. wereldwijde initiatieven hebben ook bijgedragen tot verbetering van de complementariteit, zoals in het geval van de inzet van AGIR- en SUN-mechanismen in Tsjaad.

Acties die werden ondernomen in het kader van de zes beleidsprioriteiten, sloten volgens rapporten goed aan op de strategieën van de partnerlanden. In Kenia weerspiegelde de werkverdeling onder de EU-donoren de beleidsprioriteiten van het uitvoeringsplan. Een casestudy over Ethiopië, waarnaar in hoofdstuk 2.4 van het SWD wordt verwezen, gaat in op de Europese inspanningen om de 3 C's in en tussen de programma's voor externe bijstand van EU-donoren te versterken (zie tekstvak 4).

Tekstvak 4: de 3 C's in Ethiopië De participatieve casestudy over de 3 C's in Ethiopië heeft aangetoond dat EU-donoren, opererend binnen de duidelijke visie, verantwoording en leiding van de Ethiopische autoriteiten, cruciale partners zijn bij het aanpakken van de meest nijpende problemen op het gebied van voedsel- en voedingszekerheid in het land. De grootschalige nationale kernprogramma's, die duidelijk onder leiding van de landen zelf staan, worden opgesteld en uitgevoerd met hulp van de internationale gemeenschap, die mogelijkheden biedt voor zowel een structurele dialoog als financiële bijdragen. Gezamenlijke programmering biedt een unieke mogelijkheid voor verbetering van de coördinatie, gemeenschappelijke analyse en planning, prioritering en verdeling van verantwoordelijkheden, waardoor onze inspanningen meer effect kunnen sorteren. Bij het proces zouden de verschillende Ethiopische partners, waaronder maatschappelijke organisaties, en andere toonaangevende donoren moeten worden betrokken.

Op EU-niveau is de coördinatie formeel geregeld in bijv. de werkgroepen van de Europese Raad, terwijl informele uitwisselingen plaatsvinden via de Groep van leidinggevenden op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling (HARDs), m.i.v. haar subgroepen "Grondkwesties" en "Ontwikkeling van de particuliere sector in de landbouw", en via EIARD, die naar verluidt belangrijke mechanismen zijn voor beleidsontwikkeling en uitwisseling. Coördinatie binnen het EIARD-platform stimuleert de uitvoering van gezamenlijke beleidsinitiatieven en strategieën en draagt ook bij tot de ontwikkeling van coherentie, coördinatie en complementariteit. Deze formele en informele constructies dienen ook om de deelname van EU-donoren aan internationale fora en initiatieven te coördineren. Hiertoe behoren de Algemene Vergadering van de VN, de Mensenrechtenraad, de CFS, de SUN-beweging, de Tweede Internationale Voedingsconferentie (ICN2), de G8 en de G20.

3. Bevindingen en aanbevelingen

1. Voedsel- en voedingszekerheid vormt een belangrijk onderdeel van de ontwikkelingssamenwerking van de EU. Alleen al in 2012 werd hiervoor door EU-donoren bijna 3,4 miljard euro in meer dan 115 landen gespendeerd. Dat betekent dat voedsel- en voedingszekerheid zowel van belang is qua aandeel in de totale ontwikkelingshulp (in 2012 werd ongeveer 8% van de totale ODA van de donoren hieraan besteed) als qua geografische reikwijdte. Met name voedselonzekere landen in Afrika bezuiden de Sahara ontvangen aanzienlijke steun, wat in overeenstemming is met de beleidsafspraken die de EU en de lidstaten in 2010 hebben gemaakt.

2. De meeste interventies hadden in 2012 betrekking op drie prioriteiten. Prioriteit 1 (Verbetering van de weerbaarheid van kleine boeren en landelijke inkomstenbronnen) ontving de meeste steun (ca. 60%), gevolgd door Prioriteit 5 (Verbetering van de kwaliteit van voeding), die 14% ontving, en Prioriteit 2 (Ondersteuning van doeltreffend bestuur) met 12%.

3. EU-donoren zouden wellicht mogelijkheden hebben om efficiënter te werk te gaan: 68 partnerlanden ontvingen per donor gemiddeld minder dan 3 miljoen euro. Het gemiddeld uitgekeerde bedrag bedraagt 1,34 miljoen euro. Het meest opvallend is dit in Midden-Amerika, waar vier landen worden gesteund door vier of meer donoren met een gemiddelde bijdrage per donor van minder dan 2,2 miljoen euro. EU-donoren dienen hun werkzaamheden beter te verdelen, uiteraard onder leiding van de partnerlanden zelf.

4. Vraaggestuurde onderzoeks-, voorlichtings- en innovatiewerkzaamheden verdienen meer aandacht, wat betekent dat er sprake zal moeten zijn van meer investeringen, zulks in overeenstemming met de in 2010 aangegane verplichtingen, en dat er met name voor moet worden gezorgd dat de resultaten hiervan worden vertaald in acties aan de basis, zodat ze het meeste effect kunnen sorteren.

5. EU-donoren nemen steeds meer het voortouw als het gaat om heikele kwesties die door de internationale gemeenschap als zodanig zijn bestempeld. Sinds 2010 hebben ze collectief gereageerd als de voedselzekerheid in het geding was en zich een crisis voordeed, waarbij de aandacht zich vooral richtte op kwesties als voeding, weerbaarheid en toegang tot land. De EU-donoren hebben zich ingezet voor internationale en EU-initiatieven, zoals SUN, SHARE en AGIR, en zijn binnen het kader van de CFS betrokken geweest bij de ontwikkeling van de VGGT. Op deze successen kan worden voortgebouwd bij initiatieven die zijn opgezet op basis van gedeelde prioriteiten van EU-donoren.

6. Samenwerking met alle stakeholders, binnen de in de landen gangbare systemen, levert duidelijke voordelen op. Een in Ethiopië uitgevoerde casestudy heeft uitgewezen dat de gezamenlijke Europese bijdrage ter verbetering van de voedsel- en voedingszekerheid heel wat heeft opgeleverd in termen van beleidsontwikkeling en investeringen. EU-donoren maken tezamen gebruik van innovatieve benaderingen die geïntegreerd zijn met de bestaande nationale systemen. Een waardevolle les die valt te trekken, is dat er mogelijkheden zijn voor opvoering van de dialoog met boerenorganisaties, plaatselijke en internationale ngo's en de particuliere sector, zeker als het gaat om het formuleren en uitvoeren van nationale programma's. Hier zal in alle partnerlanden naar moeten worden gestreefd.

7. De coördinatie van EU-donoren op landniveau zou verder moeten gaan dan het delen van informatie. Coördinatiemechanismen zijn in het bijzonder succesvol geweest op mondiaal, continentaal en regionaal niveau, zoals is gebleken uit de ervaringen die met het EIARD zijn opgedaan, en in West-Afrika is aangetoond met het ECOWAP-coördinatiemechanisme voor ontwikkelingspartners. Niettemin is er op het niveau van de afzonderlijke landen nog ruimte voor verbetering door de coördinatie uit te breiden tot nog andere terreinen dan puur het delen van informatie, waardoor meer coherentie, complementariteit en wederzijds leren kan worden gerealiseerd.

8. Lopende gezamenlijke programmeringsactiviteiten van de EU bieden goede mogelijkheden ter verbetering van de effectiviteit: ze dragen bij tot een betere coördinatie, complementariteit en werkverdeling. Een en ander kan ook leiden tot meer gezamenlijke resultaatgerichte kaders, monitoringactiviteiten en evaluaties, o.a op gemeenschapsniveau. De gezamenlijke programmering op het gebied van voedsel- en voedingszekerheid zal moeten worden versterkt.

9. De door ons gebruikte methodiek bij de gezamenlijke verslaglegging van de EU over voedsel- en voedingszekerheid zal zodanig moeten worden verfijnd dat de focus op specifieke onderwerpen komt te liggen, waardoor meer aandacht kan worden besteed aan resultaat- en effectbeoordelingen, bijv. via casestudies die in de eerste plaats samen met onze partners worden uitgevoerd, en waardoor kwalitatief betere informatie kan worden geboden.

4. Conclusies en vooruitzichten

Dit is het eerste verslag ooit waarin EU-donoren zich gezamenlijk uitspreken over een kwestie van groot belang. Het is een middel om vanuit de basis verantwoording af te leggen. Met hun in 2012 verleende steun ten bedrage van bijna 3,4 miljard euro aan 115 landen leveren de EU en de lidstaten een substantiële bijdrage aan de voedsel- en voedingszekerheid.

Sinds 2010 hebben EU-donoren internationaal steeds meer het voortouw genomen op gebieden als voeding, weerbaarheid en landbeheer. Zij zullen voortbouwen op deze successen door nieuwe uitdagingen als klimaatslimme landbouw, transformatie van het platteland en voedselsystemen aan te gaan. In Afrika zijn dankzij het CAADP-proces nieuwe kansen gecreëerd voor beleidsoverleg en steun op landniveau. Uit de verklaring van Malabo 2014 spreekt een hernieuwd engagement van Afrikaanse landen op het gebied van landbouw en voedselzekerheid, waardoor verwachtingen worden gewekt t.a.v. de ontwikkeling van het continent die een stimulans kunnen betekenen voor de afstemming van het beleid van EU-donoren en voor hun steunverlening, zulks in overeenstemming met de in 2010 gemaakte beleidsafspraken inzake het CAADP. In partnerlanden zijn er mogelijkheden voor opvoering van de dialoog met boerenorganisaties, plaatselijke en internationale ngo's en de particuliere sector. Wereldwijd kan de gezamenlijke programmering op het gebied van voedsel- en voedselzekerheid nog verder worden verbeterd. Door samen te werken krijgt de stem van de EU en de lidstaten meer gewicht en krijgt de ontwikkelingshulp een grotere reikwijdte en omvang. Deze aanpak zal onze zichtbaarheid vergroten en leiden tot efficiëntere ontwikkelingshulp, betere resultaten en een grotere impact.

Dit verslag vormt het uitgangspunt voor volgende verslagen. In het eerstvolgende verslag zullen we onze prestaties vergelijken met die van 2012. In de tussentijd zal de methodiek die is gebruikt om dit verslag te ontwikkelen, worden verbeterd. Het zal bepaalde onderwerpen en beleidsprioriteiten centraal stellen en meer gewicht verlenen aan resultaten en effecten. Het volgende verslag zal ook worden geïllustreerd met casestudies die samen met partners en met lidstaten zijn uitgevoerd.

[1] COM(2010) 127, "Een EU-beleidskader voor steun aan ontwikkelingslanden bij de aanpak van voedselzekerheidsproblemen" en Conclusies van de Raad over een EU-beleidskader voor steun aan ontwikkelingslanden bij de aanpak van voedselzekerheidsproblemen, 10 mei 2010.

[2] De term "voedsel- en voedingszekerheid" is in de plaats gekomen van voedselzekerheid.

[3] SWD (2013) 104 final - Boosting food and nutrition security through EU action: implementing our commitments.

[4] Humanitaire en noodhulp in verband met voedselzekerheid valt niet onder het langetermijnstreven van de EU naar voedsel- en voedingszekerheid, en is dan ook niet in dit verslag opgenomen.

[5] Het gaat hierbij om programma's en projecten die in de respectieve databases staan geboekstaafd als "wereldwijd" of waar een geografische locatie "niet is gespecificeerd".

[6] http://siteresources.worldbank.org/EXTLICUS/Resources/511777-1269623894864/FY10toFY13Harmonized_list_Fragile_Situations.pdf Harmonized list of fragile situations, FY2012.

[7] Wisselkoers: 1,29 USD/EUR.

[8] Gezamenlijke analyses zijn uitgevoerd in Bolivia, Ivoorkust en Ethiopië, terwijl gezamenlijke programmeringsdocumenten zijn opgesteld voor Zuid-Soedan, Burundi, Cambodja, Tsjaad, de Comoren, Ghana, Guatemala, Kenia, Laos, Myanmar, Namibië, Paraguay, Rwanda, Senegal en Togo.