Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de veiligheid van luchtvaartuigen uit derde landen die gebruik maken van luchthavens in de Gemeenschap"

(COM(2002) 8 def. - 2002/0014 (COD))

(2002/C 241/06)

De Raad heeft op 31 januari 2002 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 19 juni 2002 goedgekeurd; rapporteur was de heer Santillán Cabeza.

Het Comité heeft tijdens zijn 392e zitting van 17 en 18 juli 2002 (vergadering van 17 juli) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Naar aanleiding van het ongeluk bij Puerto Plata(1) heeft de Commissie op verzoek van de Raad voorstellen uitgewerkt om de veiligheid van Europese burgers die met het vliegtuig reizen te vergroten. Met het oog hierop is een groep van vooraanstaande deskundigen op het gebied van de veiligheid in de luchtvaart in het leven geroepen, met wier hulp de Commissie een EU-strategie voor een veiliger luchtvaart(2) heeft ontwikkeld. Deze strategie steunde op twee pijlers. Enerzijds een verordening tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van de burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (AESA), die op 27 september 2000 is goedgekeurd(3).

1.2. Anderzijds wilde de Commissie ervoor zorgen dat de veiligheidsnormen ook door derde landen worden nageleefd. In 1997 publiceerde zij daarom het voorstel voor een richtlijn inzake een procedure om na te gaan hoe veilig de luchtvaartuigen van derde landen zijn die EU-luchthavens aandoen(4). Dit voorstel, waarover het ESC een advies uitbracht(5), kwam te vervallen doordat de in artikel 252 van het Verdrag van Amsterdam vastgestelde termijn werd overschreden.

1.3. Aangezien de Spaanse en de Britse regering tot overeenstemming zijn gekomen over de luchthaven van Gibraltar, heeft de Commissie besloten om een nieuw voorstel te publiceren waarin rekening wordt gehouden met het gemeenschappelijk standpunt van de Raad van 4 juni 1998(6) en de tweede lezing van het Europees Parlement(7).

1.4. Na bestudering van de door de FAA(8) gehanteerde procedure (waarbij wordt nagegaan of de bevoegde nationale luchtvaartautoriteiten over voldoende wettelijke instrumenten, hulpmiddelen, arbeidspotentieel en expertise beschikken om zich op adequate wijze te kwijten van hun internationale verantwoordelijkheden t.a.v. het toezicht op de veiligheid) is de Groep op hoog niveau tot de conclusie gekomen dat het Amerikaanse systeem niet geschikt zou zijn voor Europa.

1.5. In plaats daarvan heeft de Groep op hoog niveau ervoor gekozen stapsgewijs de SAFA(9)-procedure in te voeren, die in gang wordt gezet wanneer tegen luchtvaartmaatschappijen uit derde landen bewijzen of verdenkingen inzake tekortkomingen op het gebied van veiligheid bestaan.

1.6. Op basis van het Verdrag van Chicago(10) heeft de Groep op hoog niveau in haar rapport de volgende kernpunten geformuleerd die voor dit advies van belang zijn:

- Een op luchtvaartmaatschappijen en luchtvaartuigen uit derde landen gerichte strategie ter verbetering van de veiligheid dient verenigbaar te zijn met de principes die in de internationale burgerluchtvaart gelden.

- Elke verdragsluitende staat verplicht zich ertoe, voor elk luchtvaartuig en elke bemanning die in het betrokken land geregistreerd staan, geldige certificaten van luchtwaardigheid en vakbekwaamheid uit te geven of over te leggen. Dergelijke certificaten, mits gelijk aan of strenger dan de internationale minimumnormen, dienen door alle andere verdragsluitende staten te worden geaccepteerd. Dat wil zeggen dat een verdragsluitende staat geen certificaten hoeft te erkennen die deze in strijd acht met de ICAO-normen(11). In dat geval is het denkbaar dat zo'n staat eenzijdig stappen onderneemt om de eigen burgers te beschermen. Dit betekent echter nog niet dat er ook collectief stappen kunnen worden genomen.

- Bilaterale overeenkomsten waarin beide partijen elkaars recht erkennen om luchtvaartmaatschappijen aan te wijzen, bevatten gewoonlijk geen expliciete bepalingen voor toezicht op de veiligheid of voor eenzijdige actie door de ene partij die indruisen tegen de erkende rechten van de andere.

- Daarom is het, gelet op de achtergrond van de internationale luchtvaartwetgeving, heel moeilijk om "zwarte lijsten" van bepaalde luchtvaartmaatschappijen uit derde landen op te stellen, nog helemaal afgezien van het onvermijdelijke risico van vergeldingsmaatregelen die dit met zich mee zou brengen, of van andere negatieve gevolgen op diplomatiek niveau.

2. Het voorstel van de Commissie(12)

2.1. Doel van het voorstel is om volgens de SAFA-procedure de veiligheid te verbeteren en daartoe een gemeenschappelijk evaluatiekader vast te stellen; elke lidstaat behoudt daarbij het recht om, met inachtneming van de EU-wetgeving, elk willekeurig luchtvaartuig te inspecteren.

2.2. In Bijlage 8 ("Luchtwaardigheid van luchtvaartuigen") van het ICAO-Verdrag wordt voorgeschreven dat luchtvaartuigen zich in een luchtwaardige staat dienen te bevinden. Mocht een land in een bepaald geval reden tot twijfel hebben, dan is het niet langer gehouden aan het certificaat van luchtwaardigheid en heeft het het recht om het luchtvaartuig in kwestie aan een inspectie te onderwerpen en zo nodig aan de grond te houden. Ondanks de verschillen in nationale wetgeving bestaat in elke lidstaat een instantie die bevoegd is om op eigen initiatief luchtvaartuigen van andere lidstaten of derde landen aan de grond houden, als er reden is om de luchtwaardigheid ervan in twijfel te trekken. Bijlage 13 ("Onderzoek naar ongelukken en incidenten met luchtvaartuigen") van het ICAO-Verdrag biedt ook een dergelijke mogelijkheid, indien het vermoeden bestaat dat zich een incident heeft voorgedaan.

2.3. Om de veiligheid van de luchtvaart te vergroten, stelt de Commissie drie soorten maatregelen voor (artikel 1):

a) verzameling en verspreiding van de informatie die nodig is voor maatregelen om de veiligheid van passagiers te garanderen;

b) inspectie van (de exploitatie en de bemanning van) luchtvaartuigen uit derde landen wanneer het gegronde vermoeden bestaat dat de internationale veiligheidsnormen niet worden nageleefd. Zo nodig kan deze luchtvaartuigen een vliegverbod worden opgelegd;

c) maatregelen om eventuele tekortkomingen te verhelpen.

2.4. De informatie (artikel 4) wordt vergaard uit rapporten (van piloten, onderhoudsorganisaties, organisaties die niet afhankelijk zijn van de bevoegde autoriteiten) of documentatie (b.v. over incidenten of klachten), uit hetgeen bekend is over de na een platforminspectie genomen maatregelen en uit gegevens m.b.t. de exploitant, zoals de vraag of deze corrigerende maatregelen neemt.

2.5. De lidstaten dienen elk halfjaar voor het publiek toegankelijke informatie te publiceren over het aantal luchtvaartuigen dat in de voorgaande zes maanden een vliegverbod heeft gekregen, het type luchtvaartuig, het land van registratie, de datum waarop en de luchthaven waar het vliegverbod werd opgelegd, het land van herkomst, enz. (artikel 7.2).

2.6. De met name door de bemanningen van luchtvaartuigen verstrekte informatie (artikel 7.4) dient vertrouwelijk te worden behandeld. De bronnen van deze informatie moeten daarom grondig geanonimiseerd worden.

2.7. Bijlage II heeft betrekking op het recht om platforminspecties uit te voeren. Van dit recht kan gebruik worden gemaakt wanneer "vliegtuigen ervan worden verdacht niet aan de internationale veiligheidsnormen te voldoen" (artikel 5). Deze inspecties omvatten de controle van de benodigde documentatie, de samenstelling en kwalificaties van de bemanning, de aanwezigheid van de benodigde apparatuur en van bijvoorbeeld een luchtrecorder.

2.8. De bevoegde autoriteit mag een luchtvaartuig een vliegverbod opleggen "wanneer niet-naleving van internationale veiligheidsnormen duidelijk de veiligheid in gevaar brengt" (artikel 8, lid 1). In dit geval moet de bevoegde autoriteit de bevoegde autoriteiten van de betrokken exploitant en van de staat waar het luchtvaartuig is ingeschreven "onmiddellijk" van een en ander in kennis stellen.

De bevoegde autoriteit mag een exploitant toestemming geven om het luchtvaartuig zonder betalende passagiers of vracht te laten doorvliegen naar een luchthaven waar de gebreken kunnen worden hersteld.

2.9. Corrigerende maatregelen kunnen neerkomen op de controle van een exploitant of van alle luchtvaartexploitanten uit een bepaald land (artikel 9) en op het opleggen van een verbod of van een verplichting om aan bepaalde voorwaarden te voldoen (artikel 10).

2.10. Bij de toepassing van de voorgestelde richtlijn zal de Commissie worden bijgestaan door het comité dat is ingesteld op grond van artikel 12 van Verordening (EEG) nr. 3922/91 van de Raad van 16 december 1991 inzake de harmonisatie van technische voorschriften en administratieve procedures op het gebied van de burgerluchtvaart(13).

2.11. De lidstaten moeten de richtlijn binnen twee jaar na inwerkingtreding hiervan in nationale wetgeving hebben omgezet (artikel 12). Uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn dient de Commissie een verslag op te stellen over de toepassing hiervan. Dit verslag kan eventueel vergezeld gaan van voorstellen voor herziening (artikel 13).

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Europees Economisch en Sociaal Comité kan zich vinden in het op de SAFA-procedure gebaseerde voorstel van de Commissie om de veiligheid van Europese luchtreizigers te verbeteren. Voor de toepassing van deze procedure zijn namens de Europese burgerluchtvaartconferentie (ECAC)(14) de Europese rijksluchtvaartdiensten (JAA)(15) verantwoordelijk.

De SAFA-procedure maakt deel uit van een algemene strategie van de Commissie om de burgerluchtvaart veiliger te maken. De strategie is mede een reactie op gevoelens van bezorgdheid onder passagiers in de hele wereld. Hun bezorgdheid is toegenomen door gebeurtenissen die losstaan van de toestand van luchtvaartuigen, zoals de terroristische aanslagen van 11 september in de Verenigde Staten.

Het is van groot belang dat de procedure in werking treedt, ook als niet alle problemen ermee worden opgelost. Toestellen staan doorgaans nl. slechts korte tijd op luchthavens, waardoor het moeilijk is om volledige inspecties uit te voeren.

3.2. De in de ontwerprichtlijn voorgestelde informatieve maatregelen houden o.m. verband met de richtlijn inzake de melding van voorvallen in de burgerluchtvaart(16). Zoals gezegd heeft het richtlijnvoorstel geen inperkend effect op het recht van de lidstaten om inspecties uit te voeren, vliegverboden op te leggen, de toegang te ontzeggen of in overeenstemming met de EU-wetgeving veiligheidsvoorwaarden op te leggen.

3.3. De luchtvrachtvervoersector van de EU is een van de veiligste ter wereld. Vrachtvervoerders moeten zich niet alleen houden aan het verdrag van Chicago over de burgerluchtvaart (incl. bijlagen) van 1944, dat door de ICAO goedgekeurde minimumveiligheidseisen voor luchtvaartuigen bevat, maar ook aan een aantal technische normen en bestuurlijke procedures(17). Gezien de staat van dienst van bepaalde derde landen op het gebied van de veiligheid van luchtvaartuigen zijn er normen ter bescherming van de passagiers nodig voor het geval de luchtvaartmaatschappijen uit deze landen gebruikmaken van EU-luchthavens.

3.4. Zelfs na inwerkingtreding van de voorgestelde richtlijn is het als gevolg van een en ander mogelijk dat de veiligheidsniveaus van maatschappijen uit derde landen lager liggen dan die van Europese maatschappijen.

3.5. Deze maatregel moet deel uitmaken van een breder pakket van gezamenlijke maatregelen die niet alleen betrekking hebben op luchtvaartuigen uit derde landen, maar ook op de algemene voorwaarden voor het luchtvervoer in Europa, zoals de groep van vooraanstaande deskundigen heeft aangegeven.

3.6. Het ESC is het ermee eens dat de maatregelen m.b.t. informatie, controles, vliegverboden of beperkt gebruik van luchthavens door alle lidstaten gezamenlijk moeten worden genomen, zodat luchtvaartuigen waaraan in één lidstaat gebreken zijn vastgesteld niet de kans krijgen om andere EU-luchthavens aan te doen. Als alle lidstaten deze gemeenschappelijke normen toepassen, wordt het bovendien moeilijker voor derde landen om vergeldingsmaatregelen te treffen tegen een lidstaat die tegen een bepaalde exploitant in het geweer is gekomen.

3.7. Het ESC is het met de Commissie eens dat het subsidiariteitsbeginsel van toepassing is indien een van de luchtvaartmaatschappijen in kwestie bij de administratieve of gewone rechter in beroep gaat tegen een besluit van de bevoegde autoriteit. In een dergelijk geval geldt dus de eigen wetgeving van de betrokken lidstaat.

3.8. Het is een goede zaak dat elk halfjaar verslag moet worden uitgebracht over de vliegverboden die zijn opgelegd.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Gecharterde toestellen. De voorgestelde richtlijn is in het algemeen van toepassing op "luchtvaartuigen uit derde landen", d.w.z. luchtvaartuigen die niet onder toezicht van een bevoegde autoriteit van een lidstaat worden gebruikt of geëxploiteerd (artikel 3). Van inspectie zijn uitsluitend uitgesloten: a) staatsluchtvaartuigen(18) en b) luchtvaartuigen met een maximum startgewicht van minder dan 5700 kg die niet worden gebruikt voor commercieel luchtverkeer (artikel 2).

Het Comité stelt voor om aan artikel 3 de volgende definitie toe te voegen:

"Luchtvaartuigen uit derde landen: luchtvaartuigen die gebruikt worden door een luchtvaartmaatschappij met een door een derde land afgegeven certificaat voor operationele diensten, of luchtvaartuigen van maatschappijen wier administratieve en zakencentrum zich niet in de EU bevindt."

Het Comité constateert dat de Commissie ervan uitgaat dat Richtlijn nr. 2407/92 ook betrekking heeft op gecharterde toestellen. De voorgestelde wijziging is echter eenduidig.

4.2. ICAO-normen. In Bijlage II zou explicieter de verplichting voor lidstaten tot het uitvoeren van controles moeten worden opgenomen, om te waarborgen dat de exploitant voldoet aan de ICAO-normen inzake beperking van de vliegtijden en inzake kwalificaties en opleiding van de bemanning.

4.3. Artikel 5 - platforminspecties. Ter verhoging van de veiligheid van luchtvaartuigen uit derde landen zou er een minimumaantal onaangekondigde inspecties moeten worden gehouden.

In lid 1 van artikel 5 moet worden toegevoegd: "... onverwijld aan platforminspecties te kunnen onderwerpen".

4.4. Artikel 7 - bescherming en verspreiding van informatie. Het is niet helemaal duidelijk wat de bevoegde autoriteiten van een lidstaat te doen staat wanneer zij informatie hebben gekregen over vliegverboden die zijn opgelegd aan de luchtvaartuigen van een bepaalde exploitant. Afhankelijk van de ernst van de zaak moet het ook mogelijk zijn om alle toestellen van de luchtvaartmaatschappij in kwestie aan de grond te houden.

4.5. Geringe tekortkomingen. De SAFA-procedure wordt toegepast in het geval van ernstige tekortkomingen, die zelfs aanleiding kunnen zijn voor een vliegverbod.

Het Comité heeft er kennis van genomen dat voor tekortkomingen een schaal van 1 tot 3 zal worden gehanteerd, en doet de aanbeveling om de verschillende bevoegde instanties te verplichten eens per kwartaal informatie uit te wisselen over álle tekortkomingen, en niet alleen over ernstige tekortkomingen.

4.6. Engels: omwille van de veiligheid moeten bemanningen vloeiend Engels kunnen spreken. Deze eis moet worden opgenomen in de ICAO-normen.

4.7. Uitwisseling van informatie: er moet worden gewaarborgd dat met behulp van informatietechnologieën zo snel mogelijk informatie kan worden uitgewisseld met de bevoegde instanties en de Commissie (artikel 6). Daarbij is het van essentieel belang dat de instanties toegang hebben tot de databases.

4.8. Bevoegdheden van het Europees Agentschap voor de Veiligheid van de Luchtvaart: het Comité is van mening dat de bevoegdheid voor de toepassing van het SAFA-programma voortaan bij de AESA moet liggen.

4.9. Inwerkingtreding: gezien het doel ervan dient de SAFA-procedure zo snel mogelijk van kracht te worden. Het Comité begrijpt wel dat de materie zeer complex is, maar vraagt zich niettemin af of de termijn van twee jaar voor de omzetting van de voorgestelde richtlijn niet tot één jaar zou moeten worden ingekort.

- In dit verband dient erop te worden gewezen dat er reeds een voorstel uit 1997 voor een richtlijn over dit onderwerp bestaat, de lidstaten hebben dus al vijf jaar de tijd gehad om de noodzakelijke maatregelen te nemen.

Brussel, 17 juli 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

Göke Frerichs

(1) Dominicaanse Republiek; in 1996 stortte hier een door een Duitse exploitant gecharterd Turks vliegtuig neer, waarbij 176 passagiers om het leven kwamen.

(2) SEC(96) 2083 def.

(3) COM(2000) 595 def.

(4) COM(97) 55 def.

(5) CES 1175/97, rapporteur: de heer Mobbs.

(6) PB C 227 van 20.7.1998, blz. 18.

(7) PB C 313 van 12.10.1998, blz. 32.

(8) Federal Aviation Administration van de Verenigde Staten.

(9) Safety Assessment of Foreign Aircraft.

(10) Verdrag inzake de Internationale Burgerluchtvaart, gesloten in Chicago op 7 december 1944.

(11) ICAO = Internationale Burgerluchtvaartorganisatie.

(12) Voor de algehele aanpak zie de Mededeling van de Commissie "Een bijdrage van de Europese Gemeenschap tot een verbetering van de veiligheid van de luchtvaart in de wereld" (COM(2001) 390 def.).

(13) PB L 373 van 31.12.1991.

(14) afkorting van European Civil Aviation Conference.

(15) Joint Aviation Authorities.

(16) COM(2001) 532 def.

(17) Verordening van de Raad (EEG) nr. 3922/91 van 16.12.1991; PB L 373 van 31.12.1991, blz. 4.

(18) Luchtvaartuigen voor gebruik in militaire diensten, douane- en politiediensten (Verdrag van Chicago, artikel 3).