Aanbeveling voor een BESCHIKKING VAN DE RAAD tot intrekking van de beschikking betreffende het bestaan van een buitensporig tekort in Portugal - Toepassing van artikel 104, lid 12, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap -

(ingediend door de Commissie)

TOELICHTING

1. INLEIDING

Op 25 juli 2002 ontving de Commissie de officiële bevestiging van de Portugese autoriteiten dat het overheidstekort in 2001 4,1% van het BBP bedroeg [1], dat is dus een duidelijke overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag. Op grond van deze gegevens leidde de Commissie op 24 september 2002 de buitensporigtekortprocedure in voor Portugal, met de goedkeuring van het in artikel 104, lid 3, van het EG-Verdrag bedoelde verslag. Op 16 oktober 2002 bracht de Commissie een advies uit, waarin werd vastgesteld dat er in Portugal een buitensporig tekort bestond. Op 5 november 2002 nam de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het EG-Verdrag een beschikking [2] in die zin aan.

[1] Later herzien tot 4,4% van het BBP.

[2] PB L 322 van 27.11.2002.

Tegelijk richtte de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het EG-Verdrag een aanbeveling tot Portugal, om te bereiken dat deze buitensporigtekortsituatie wordt verholpen. Meer specifiek beval de Raad aan:

"de Portugese regering moet zo spoedig mogelijk, conform artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, een einde maken aan de huidige situatie van buitensporig tekort;

de Portugese autoriteiten moeten hun begrotingsplannen voor 2002, die het tekort in 2002 moeten terugbrengen tot 2,8% van het BBP, vastberaden ten uitvoer leggen. De Raad stelt de Portugese regering 31 december 2002 als termijn om alle maatregelen te treffen die nodig zijn om een einde te maken aan het buitensporige tekort;

de Portugese regering moet de nodige begrotingsmaatregelen vaststellen en uitvoeren om ervoor te zorgen dat het overheidstekort in 2003 verder wordt teruggebracht tot duidelijk onder 3% van het BBP en dat de overheidsschuld onder de referentiewaarde van 60% van het BBP blijft."

Naast de aanbevelingen overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het EG-Verdrag verheugde de Raad zich over de door de Portugese autoriteiten gedane toezeggingen om (i) vóór eind 2002 een geactualiseerd stabiliteitsprogramma in te dienen met bijsturingsmaatregelen teneinde op middellange termijn te komen tot een begroting die bijna in evenwicht is of een overschot vertoont en voorts ervoor te zorgen dat de schuldquote weer op een dalend pad komt; (ii) de verzameling en de verwerking van de gegevens betreffende de overheid te blijven verbeteren; en (iii) de mechanismen voor de coördinatie van het begrotingsbeleid te verbeteren.

2. NALEVING VAN DE AANBEVELING VAN DE RAAD

2a. Begrotingssaldo in 2002-2003

In 2001 heeft het overheidstekort de referentiewaarde van het Verdrag aanzienlijk overschreden. Hoewel de exacte omvang van de ontsporing eerst in juli 2002 bekend werd [3], diende de nieuw verkozen regering reeds in april 2002 bij het Parlement een gewijzigde begroting in, die consolidatiemaatregelen bevatte voor in totaal ongeveer 0,6% van het BBP. De omvang van de begrotingsonevenwichtigheid uit 2001 en de onverwacht zwakke conjunctuur noopten de Portugese autoriteiten er evenwel toe eind 2002 een aantal eenmalige maatregelen te nemen [4], die extra inkomsten ten belope van 1,5% van het BBP opleverden, teneinde het begrotingstekort reeds in 2002 onder de drempel van 3% van het BBP te brengen. Als gevolg daarvan bedroeg het daadwerkelijke begrotingstekort 2,7% van het BBP. In 2002 verbeterde het conjunctuurgezuiverde saldo met 2,3 procentpunten van het BBP tot -2,6% van het BBP. Indien geen rekening wordt gehouden met de eenmalige maatregelen verbeterde dit saldo met 0,8 procentpunt tot -4,1% van het BBP in 2002.

[3] Met de publicatie van een verslag van een ad hoc taskforce die door de nieuw verkozen regering werd belast met de analyse van de rekeningen van de overheid. Deze taskforce bestond uit vertegenwoordigers van het ministerie van Financiën, de Bank van Portugal en het nationaal instituut voor de statistiek, en stond onder rechtstreeks toezicht van de gouverneur van de Bank van Portugal.

[4] Met name fiscale amnestie voor rentestoeslagen op alle achterstallige belastingen en sociale premies. Op zich leverde deze maatregel extra inkomsten op ten belope van in totaal 1,0% van het BBP.

In de eerste - door Eurostat gevalideerde - kennisgeving 2004 in het kader van de buitensporigtekortprocedure wordt het begrotingstekort voor 2003 geraamd op 2,8% van het BBP. Ter vergelijking: in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2003 werd uitgegaan van een streefcijfer van 2,4% van het BBP. Deze afwijking van de doelstelling is het gevolg van uiterst tegenvallende belastingontvangsten [5], in samenhang met de onverwachte daling van het BBP in 2003, een daling die wordt geraamd op 1,3% (in vergelijking met een oorspronkelijke BBP-groeiprognose van +1,3%) en de geringe fiscale intensiteit van de economie in de huidige recessie. Zonder de cessie van achterstallige belastingen, leidde de economische recessie volgens ramingen tot een daling van de totale belastingontvangsten met 2,4% in 2003, in vergelijking met een initiële begrotingsdoelstelling van +4%. Aan de uitgavenzijde daarentegen is de regering over het algemeen succesvol gebleken bij het bewerkstelligen van de geplande uitgavenbeperking. De groei van de lopende primaire uitgaven vertraagde verder van 8,9% in 2001 tot 7,8% in 2002 en 4,1% in 2003. Dit weerspiegelt in wezen de drastische beteugeling van de overheidsconsumptie als gevolg van de vrijwel volledige bevriezing van de aanwervingen en de nominale lonen in 2003. Door al deze ontwikkelingen op het gebied van de ontvangsten en uitgaven zou het overheidstekort voor 2003 ruim boven de 3% van het BBP hebben gelegen. Om dit te voorkomen namen de Portugese autoriteiten twee eenmalige maatregelen samen in de orde van grootte van 2,1% van het BBP: een overheidsbedrijf betaalde de regering een forfaitair bedrag in ruil voor de overname door de regering van de pensioenverplichtingen van dat bedrijf en de regering cedeerde aan een financiële instelling de rechten op de in de toekomst te innen achterstallige belastingen en sociale premies. In 2003 verbeterde het conjunctuurgezuiverde saldo met 0,9 procentpunt van het BBP tot -1,7% van het BBP. Indien geen rekening wordt gehouden met de eenmalige maatregelen verbeterde dit saldo met 0,3 procentpunt tot -3,8% van het BBP in 2003.

[5] Zonder rekening te houden met de eenmalige transactie met betrekking tot de cessie van achterstallige belastingen en sociale premies.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2b. Schuldquote in 2002-2003

In de periode 2001-2003 is de verhouding tussen de bruto overheidsschuld en het BBP gestegen, vooral als gevolg van de lage economische groei en omvangrijke financiële operaties. Deze financiële operaties [6] weerspiegelen grotendeels de vereffening van achterstallige uitgaven en de omzetting van een groot aantal openbare ziekenhuizen in overheidsbedrijven.

[6] GEBOEKT ONDER "STOCK-FLOW AANPASSING".

3. FOLLOW-UP VAN DE IN DE AANBEVELING VAN DE RAAD BEDOELDE TOEZEGGINGEN

Wat de toezeggingen betreft die de Portugese autoriteiten hebben gedaan naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 104, lid 7, van het EG-Verdrag, is er aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de versterking van de mechanismen voor de coördinatie van het begrotingsbeleid met de goedkeuring in 2002 van een wet op het begrotingskader ("Lei de Estabilidade Orçamental") en tevens bij de verzameling en de verwerking van de gegevens betreffende de overheid. De wet op het begrotingskader heeft voorrang op alle andere begrotingswetgeving en gaf de regering de mogelijkheid om de netto-financieringsbehoeften van de lokale of regionale overheden voor 2004 op nul vast te leggen, waarbij niet-inachtneming van dit vereiste ertoe kan leiden dat de overdrachten van de centrale overheid in het daaropvolgende jaar worden verlaagd.

Hierbij moeten evenwel twee kanttekeningen worden geplaatst: ten eerste zal de doeltreffendheid van de versterking van de coördinatiemechanismen maar worden getest tijdens de aanloop naar de volgende lokale verkiezingen (gepland in de herfst van 2005), als gevolg van de normale politieke cyclus van lokale (investerings-) uitgaven; en ten tweede heeft het ontbreken van kwartaalgegevens over de lokale overheden de geplande opstelling van de kwartaalrekeningen van de totale overheid belemmerd, hoewel bij de verwerking van gegevens op kwartaalbasis reeds aanzienlijke vooruitgang werd geboekt voor de andere overheidsniveaus.

4. BEGROTINGSVOORUITZICHTEN

Volgens de voorjaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie zal het overheidstekort voor 2004 waarschijnlijk 3,4% van het BBP bedragen. Ter vergelijking: in het laatste stabiliteitsprogramma werd uitgegaan van een officieel streefcijfer van 2,8%, een cijfer dat in de eerste kennisgeving 2004 in het kader van de buitensporigtekortprocedure werd bevestigd. Dit verschil wordt in wezen verklaard door drie factoren: (i) volgens de voorjaarsprognoses van de Commissie zal de groei van het BBP ¼ procentpunt lager uitvallen dan geraamd; (ii) basiseffecten in verband met de eind 2003 uitgevoerde omvangrijke eenmalige maatregelen, die gevolgen hebben voor de ontvangstenzijde; en (iii) de gedeeltelijke vervanging van deze eenmalige maatregelen, die teruglopen van 2,1% van het BBP in 2003 tot 0,7% van het BBP in 2004 - op basis van de tot nu toe bekende plannen van de regering. Volgens de voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie - die gebaseerd zijn op de gebruikelijke veronderstelling van "een ongewijzigd beleid" - zal het overheidstekort voor 2005 stijgen tot 3,8% van het BBP, als gevolg van de aanhoudende grote negatieve output gap en de geleidelijke opheffing van alle eenmalige maatregelen.

Volgens de voorjaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie zal het conjunctuurgezuiverde saldo in 2004 met 0,3 procentpunt van het BBP verslechteren en -2% van het BBP bedragen, hoewel dit resultaat volledig het gevolg is van een vermindering van de eenmalige maatregelen van 2,1% van het BBP in 2003 tot - volgens de huidige ramingen - 0,7% van het BBP. Indien bijgevolg geen rekening wordt gehouden met de eenmalige maatregelen verbeterde dit saldo in 2004 volgens ramingen met 1,1 procentpunt tot -2,7% van het BBP (-3,8% in 2003). In het laatste geactualiseerde stabiliteitsprogramma van december 2003 planden de Portugese autoriteiten een terugdringing van het conjunctuurgezuiverde saldo met 0,6 procentpunt van het BBP in 2004 tot -1,1% van het BBP in dat jaar.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

5. CONCLUSIES

De Portugese autoriteiten zijn de aanbeveling van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, van het EG-Verdrag nagekomen. Met name hebben zij voldaan aan de aanbeveling om overeenkomstig artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 zo spoedig mogelijk een einde maken aan de buitensporigtekortsituatie, d.w.z. in casu uiterlijk 2003. Bovendien brachten zij het tekort in 2002 onder 3% en namen zij vóór december 2002 - de door de Raad vastgestelde uiterste termijn - maatregelen om een einde te maken aan het bestaan van een buitensporig tekort. In 2003 bleef het tekort onder 3% van het BBP. Tot slot bedroeg de schuldquote volgens de eerste kennisgeving 2004 in het kader van de buitensporigtekortprocedure in 2003 59,4% van het BBP, tegen 58,1% in 2002 en 55,6% in 2001. Uit een algehele evaluatie volgt dus dat de Portugese autoriteiten in 2003 een eind hebben gemaakt aan de buitensporigtekortsituatie, overeenkomstig de aanbeveling van de Raad van 5 november 2002. De Commissie beveelt de Raad bijgevolg aan om de beschikking betreffende het bestaan van een buitensporig tekort in Portugal in te trekken.

Er zijn evenwel aanvullende maatregelen nodig om te voorkomen dat het overheidstekort vanaf 2004 opnieuw de referentiewaarde van 3% van het BBP overschrijdt. Volgens de diensten van de Commissie zou het risico van een overschrijding van de drempel van 3% van het BBP in 2004 worden beperkt door extra maatregelen te nemen ten belope van ten minste ½% van het BBP. De tijdens de voorbije herfst opgestelde begrotingsplannen (voor de begroting 2004) bevatten reeds bepalingen inzake eenmalige maatregelen (verkoop van onroerende goederen), die kunnen worden geactiveerd om eventuele tekorten op te vangen. Na de einddatum voor de voorjaarprognoses 2004 van de Commissie maakten de Portugese autoriteiten bovendien hun voornemen bekend om verdere operaties (met betrekking tot onroerende goederen) te verrichten teneinde het tekort in het lopende jaar onder de drempel van 3% van het BBP te houden. In de toekomst moet de regering alles in het werk stellen om geleidelijk alle eenmalige maatregelen te vervangen door meer structurele maatregelen en aldus de weg van een duurzamere consolidatie in te slaan in overeenstemming met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid.

Aanbeveling voor een BESCHIKKING VAN DE RAAD tot intrekking van de beschikking betreffende het bestaan van een buitensporig tekort in Portugal

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 104, lid 12,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

(1) Bij Beschikking 2002/923/EG [7] van de Raad werd op aanbeveling van de Commissie overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het EG-Verdrag besloten dat er in Portugal een buitensporig tekort bestond.

[7] PB L 322 van 27.11.2002, blz. 30.

(2) Overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het EG-Verdrag richtte de Raad een aanbeveling tot Portugal om te bereiken dat deze buitensporigtekortsituatie wordt verholpen [8]. In deze aanbeveling werd, in samenhang met artikel 3, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten [9], een termijn bepaald voor het corrigeren van het buitensporige tekort, dat binnen het jaar nadat het is geconstateerd verholpen moet zijn, d.w.z. uiterlijk 2003.

[8] Aanbeveling van de Raad van 5 november 2002.

[9] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6.

(3) Overeenkomstig artikel 104, lid 12, van het EG-Verdrag wordt een beschikking van de Raad betreffende het bestaan van een buitensporig tekort ingetrokken indien de Raad van oordeel is dat het buitensporige tekort in de betrokken lidstaat is gecorrigeerd.

(4) De definities van "overheid" en "tekort" zijn vastgelegd in het protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten door verwijzing naar het Europees Stelsel van economische rekeningen (ESER), tweede uitgave. De gegevens voor de buitensporigtekortprocedure worden door de Commissie verstrekt.

(5) Uit de gegevens die de Commissie heeft verstrekt, nadat Portugal vóór 1 maart 2004 gegevens heeft overgelegd overeenkomstig Verordening (EG) nr. 3605/93 van de Raad van 22 november 1993 betreffende de toepassing van het aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap gehechte protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten [10], zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 475/2000 [11], alsmede uit de voorjaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, kunnen de volgende conclusies worden getrokken:

[10] PB L 332 van 31.12.1993, blz. 7. Verordening laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 351/2002 (PB L 55 van 26.2.2002, blz. 23).

[11] PB L 58 van 3.3.2000, blz. 1.

- Het overheidstekort wordt voor 2003 geraamd op 2,8% van het BBP, in vergelijking met 2,7% in 2002 en 4,4% in 2001. Het resultaat voor 2003 is in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, met name wat betreft de terugdringing van het overheidstekort onder de referentiewaarde van 3% van het BBP uiterlijk tegen 2003. In 2003 werd de budgettaire aanpassing voortgezet door middel van een gestage vertraging van de groei van de lopende primaire uitgaven van 8,9% in 2001 tot 7,8% in 2002 en 4,1% in 2003. De huidige conjunctuurverzwakking, die in 2003 uitmondde in een recessie, leidde evenwel tot een aanzienlijke afwijking - 2,6 procentpunten - tussen de daadwerkelijke BBP-groei en de oorspronkelijke begrotingsprognose. Als gevolg daarvan vielen de belastingontvangsten in de loop van 2003 sterk tegen, wat diende te worden gecompenseerd door twee eenmalige maatregelen, samen in de orde van grootte van 2,1%van het BBP.

- In de voorjaarprognoses 2004 van de diensten van de Commissie wordt uitgegaan van een overheidstekort van 3,4% van het BBP voor 2004, wat aanzienlijk boven het officiële streefcijfer (2,8% van het BBP) ligt. Dit verschil is in wezen toe te schrijven aan: (i) een groei die enigszins lager uitvalt dan geraamd; (ii) basiseffecten in verband met de in 2003 genomen eenmalige maatregelen; en (iii) de tot nu toe geplande gedeeltelijke vervanging van deze eenmalige maatregelen. Er zijn bijgevolg aanvullende maatregelen nodig om te voorkomen dat het overheidstekort in 2004 en de daaropvolgende jaren de referentiewaarde van 3% van het BBP overschrijdt.

- Na de einddatum voor de voorjaarprognoses 2004 van de Commissie maakten de Portugese autoriteiten hun voornemen bekend om verdere operaties (met betrekking tot onroerende goederen) te verrichten teneinde het tekort in het lopende jaar onder de drempel van 3% van het BBP te houden.

- Volgens de eerste kennisgeving 2004 in het kader van de buitensporigtekortprocedure werd de schuldquote in 2003 onder de referentiewaarde van 60% van het BBP gehouden, wat in overeenstemming is met de aanbeveling van de Raad uit hoofde van artikel 104, lid 7, van het EG-Verdrag, hoewel de schuldquote sinds 2001 gestaag is gestegen en volgens de voorjaarsprognoses van de diensten van de Commissie in 2004 deze referentiewaarde waarschijnlijk zal overschrijden.

(6) Beschikking 2002/923/EG moet bijgevolg worden ingetrokken, hoewel het gezien de in de voorjaarsprognoses genoemde risico's voor de begrotingssituatie uitermate belangrijk is dat de Portugese autoriteiten de passende maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat het begrotingstekort onder 3% van het BBP blijft.

(7) Om een duurzame consolidatie te bewerkstelligen en op middellange termijn uiteindelijk te komen tot een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, overeenkomstig de globale richtsnoeren voor het economisch beleid, moeten alle eenmalige maatregelen geleidelijk worden vervangen door meer structurele maatregelen en moet de conjunctuurgezuiverde begrotingssituatie met ten minste 0,5 procentpunt van het BBP per jaar worden verbeterd.

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN :

Artikel 1

Uit een algehele evaluatie volgt dat het buitensporige tekort in Portugal in 2003 is gecorrigeerd, overeenkomstig de aanbeveling die op 5 november 2002 krachtens artikel 104, lid 7, van het EG-Verdrag tot Portugal werd gericht.

Artikel 2

Beschikking 2002/923/EG wordt ingetrokken.

Deze beschikking is gericht tot de Portugese Republiek.

Gedaan te Brussel, [...]

Voor de Raad

De Voorzitter

[...]