MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD - De interne energiemarkt: Gecoördineerde maatregelen met betrekking tot de continuïteit van de energievoorziening

1. Doelstelling: oprichten van de interne energiemarkt

Overeenkomstig artikel 14 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap omvat de interne markt een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd. Om bij te dragen aan deze wezenlijke doelstelling van het Verdrag van Rome, schept de Europese Gemeenschap onder andere de voorwaarden die nodig zijn voor het realiseren van een interne energiemarkt. Hiermee kan er steeds meer openheid op de markt komen, zodat de concurrentie in de energiesector kan toenemen. Voor deze interne markt dient er tevens solidariteit te bestaan tussen de lidstaten van de Europese Unie, vooral in de sectoren die onontbeerlijk zijn voor de energievoorziening (gas, aardolie en elektriciteit).

De verwezenlijkingen

Sinds het begin van de jaren negentig heeft de Gemeenschap in de vorm van richtlijnen een aantal maatregelen getroffen voor de voltooiing van de interne markt voor aardgas en elektriciteit. Het concurrentievermogen van de Europese Unie dient hierdoor te worden versterkt, hetgeen zou moeten leiden tot een aanzienlijke verlaging van de prijzen die de consumenten moeten betalen.

Voor het opengooien van de markt voor aardgas en elektriciteit is regelgeving opgesteld inzake de toegang tot hulpbronnen en vervoernetwerken, concurrentie en transparantie, die de landen van de Europese Unie moet beschermen tegen situaties waarin hun interne energievoorziening in het gedrang komt. Deze regelgeving is onmisbaar en moet crisissituaties zoals in 2000 in Californië, waar ernstige stroomonderbrekingen voorkwamen, voorkomen.

In het kader van de goede werking van de interne energiemarkt is de dichtheid van het netwerk uiterst belangrijk, omdat dit een fundamentele rol speelt voor de flexibiliteit van de bevoorrading. Tekortkomingen in de netwerkinfrastructuur, inclusief een inconsistente kwaliteit van de leveringen (stabiliteit van de netwerken), kunnen een remmende factor zijn voor de integratie van de nationale markten en dus de continuïteit van de voorziening beperken. Op 20 december 2001 heeft de Commissie een aantal nieuwe maatregelen met betrekking tot de energie-infrastructuur voorgesteld, die gericht zijn op het optimaliseren van de bestaande gas- en elektriciteitsinfrastructuur en om de aanleg van nieuwe infrastructuur van Europees belang aan te moedigen. In de conclusies van de Europese Raad van Barcelona staat dat het bestaan van een toereikend en efficiënt netwerk voor de energie-infrastructuur de werking van de interne makt zal waarborgen, terwijl het tevens een garantie is voor een betere continuïteit van de energievoorziening.

Op de aardoliemarkt bestaat binnen de Europese Unie meer concurrentie dan op de andere energiemarkten. Er dienen echter nog inspanningen te worden geleverd om tot een meer open markt te komen. In het Groenboek 'Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening', dat door de Commissie in november 2000 is goedgekeurd, stelde de Commissie vast dat er belemmeringen bestaan op de downstream-markten, met name bij de distributie. Hoewel de grote prijsverschillen voor aardolieproducten tussen de lidstaten op zich niet in strijd zijn met de concurrentieregels, wijzen zij er toch op dat de integratie van de markten nog niet voltooid is. Er is op communautair niveau en door de nationale mededingingsautoriteiten onderzoek gedaan en er zijn sancties opgelegd aan bepaalde aardoliemaatschappijen.

Het openstellen van de aardoliemarkt, met name voor nieuwe aanbieders, zal bijdragen aan het ontstaan van een gezonde concurrentiesituatie, die mede zal zorgen voor een regelmatige interne bevoorrading van de diverse verbruikers, ook al zal de markt zelf nog wisselvallig blijven door een toegenomen externe afhankelijkheid.

Het proces moet voortgezet worden

De talrijke communautaire initiatieven om een interne gasmarkt te creëren, net zoals de interventies om meer openheid op de aardoliemarkt te verschaffen, dragen bij tot een eerlijke concurrentie en een versterking van de interne continuïteit van de energievoorziening.

Inzake het energieaanbod wordt in het Groenboek 'Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening' evenwel een paradoxale situatie beschreven. Hoewel de Europese Unie over de meest geïntegreerde energiemarkt ter wereld beschikt, is dit niet gepaard gegaan met de nodige coördinatie van de maatregelen om de continuïteit van de externe voorziening, zowel van aardolie als van aardgas, te waarborgen.

Verder heeft het Groenboek de aandacht gevestigd op de structurele zwakke punten van de externe energievoorziening van de Europese Unie en de geopolitieke, economische en sociale zwakheden. De Europese economie berust in wezen op fossiele brandstoffen, die 4/5 van het energieverbruik vertegenwoordigen en die voor 2/3 worden ingevoerd. Deze kwetsbaarheid zal in de toekomst nog toenemen. Over dertig jaar zou 70% van de totale energiebehoefte moeten worden ingevoerd. Voor aardolie zou dit zelfs 90% bedragen indien er niets aan wordt gedaan om dit tij te keren.

Voor wat betreft aardolie schrijven het Internationaal Energie Agentschap en de Gemeenschapswetgeving voor dat de lidstaten veiligheidsvoorraden van ruwe aardolie en aardolieproducten in opslag moeten houden en zijn er crisisbestrijdingsmaatregelen voorzien. Deze mechanismen, die dateren van begin jaren zeventig, zijn echter niet meer geschikt voor de huidige aardoliemarkt, die belangrijke wijzigingen heeft ondergaan in het kader van een steeds meer geïntegreerde interne energiemarkt. De communautaire maatregelen worden gekenmerkt door een gebrek aan solidariteit tussen de lidstaten - een gebrek dat niet te rijmen valt met de doelstellingen van de interne markt - terwijl de energiecrisissen gevolgen hebben voor alle landen van de Europese Unie. In de praktijk komt het er op neer dat er geen enkele communautaire beslissingsbevoegdheid is om deze aardolievoorraden in te zetten. Voor wat betreft het IEA worden de basiselementen van het verdrag van 1974 niet meer toegepast. Er zijn andere maatregelen in gebruik, waarvoor echter de unanimiteit van de 26 deelnemende landen vereist is. Deze mechanismen zijn verouderd, omdat er uitsluitend sprake is van een gemeenschappelijke interventie van alle lidstaten indien de aardolievoorziening daadwerkelijk onderbroken is. Er bestaat geen enkel wettelijk kader voor het coördineren van de acties bij een dreigende materiële onderbreking waardoor de aardolieprijzen onredelijk stijgen.

De Gemeenschapswetgeving inzake aardolievoorraden, met een eerste richtlijn uit 1968, en het IEA, dat in 1973 werd opgericht, vormden de eerste belangrijke stappen naar een beter beheer van de afhankelijkheid van externe energievoorziening. Wel moet toegegeven worden dat deze mechanismen, waarvan de filosofie die erachter steekt in 30 jaar nooit diepgaand is herzien, niet meer passen in de context van de huidige energiemarkt. Ze zijn ingesteld toen de interne energiemarkt nog in de kinderschoenen stond. Verder was er nog vrijwel geen sprake van intracommunautaire uitwisseling van elektriciteit en de onderlinge afhankelijkheid van het elektriciteitsnet was nog miniem.

In deze context heeft de Commissie in haar mededeling over de olievoorziening van 4 oktober 2000 haar voornemen bekendgemaakt om de voorwaarden te onderzoeken die ten grondslag liggen aan een versterking van het mechanisme van de olievoorraden door een gemeenschappelijke aanpak van het inzetten van die voorraden.

Voor wat betreft aardgas heeft de Europese gasindustrie tot op heden efficiënt zorg gedragen voor de continuïteit van de voorziening. Doordat de gasbedrijven geheel of gedeeltelijk in handen waren van de overheid en deze ondernemingen met een machtspositie alle infrastructuur controleerden en de vraag en het aanbod beheersten, was het niet nodig om gemeenschappelijke regelgeving op te stellen voor de gasvoorziening.

In de nieuwe interne gasmarkt, waar de industrie geherstructureerd moet worden om zich verder te ontwikkelen in een geïntegreerde markt, waar nieuwe bedrijven zullen optreden in een omgeving waar steeds meer concurrentie heerst, zal er niet meer noodzakelijk één enkele actor zijn die de volledige verantwoordelijkheid draagt voor de continuïteit van de voorziening. Dit zal des te duidelijker worden omdat de afhankelijkheid van ingevoerd gas in de komende decennia nog zal toenemen. De continuïteit van de voorziening in de gassector mag derhalve niet meer volledig worden overgelaten aan de sector zelf, omdat deze op zijn beurt afhankelijk is van externe bevoorrading door een zeer beperkt aantal landen.

Tijdens de vijfde vergadering in februari 2002 in Madrid van de nationale regelgevende instanties, de lidstaten, relevante marktpartijen en de Commissie (Het Europese Regelgevende Forum voor Gas), is bovendien afgesproken dat "Binnen de nieuwe regelgeving voor de interne gasmarkt, die gekenmerkt wordt door een veelvoud aan actoren en het opsplitsen van de activiteiten van de geïntegreerde gasmaatschappijen, mag verantwoordelijkheid voor de continuïteit van de bevoorrading niet meer berusten bij slechts een partij. Er dient derhalve een nieuwe keten van verantwoordelijkheden voor de continuïteit van de bevoorrading en het plannen van de infrastructuur te komen voor de overheid en de diverse actoren op de markt om zo zekerheid te scheppen over dit onderwerp. De verplichtingen van de diverse actoren dienen duidelijk en in overeenstemming met hun rol te worden toegewezen."

Er dienen derhalve geharmoniseerde maatregelen te komen waarmee een eensgezinde en gecoördineerde actie mogelijk wordt met betrekking tot de continuïteit van de gasvoorziening, met name dan opslagmaatregelen, en met betrekking tot de infrastructuur. De voorraden en de infrastructuur spelen immers een belangrijke rol in de gasvoorziening van de Europese Unie en de werking van deze markt, zowel in normale omstandigheden als in noodgevallen. Deze maatregelen 'begeleiden' het proces van de openstelling van de Europese gasmarkt, om de goede werking ervan te garanderen.

Een communautair proces

De Europese Unie werkt verder aan de voltooiing van de interne energiemarkt. Dit zal uiteindelijk de grootste geïntegreerde en open regionale markt ter wereld worden. Op deze geliberaliseerde markt zal de Europese Unie een belangrijke rol vervullen bij de coördinatie en de ondersteuning van de lidstaten met betrekking tot de continuïteit van de voorziening. Het gaat er immers om dat de markt goed moet werken en dat er in deze context gezorgd kan worden voor voldoende continuïteit van de voorziening.

De maatregelen ter verbetering van de continuïteit van de voorziening met koolwaterstoffen zullen weinig of geen effect sorteren als ze niet worden geïntegreerd in het grotere kader van de interne energiemarkt. Deze maatregelen zullen geen positief effect sorteren indien ze gedwarsboomd worden door prijsmanipulaties en de toegang tot de transportnetwerken beperkt is. De interne markt is derhalve de noodzakelijke basis voor de maatregelen inzake continuïteit van de energievoorziening.

Het is onmogelijk om een interne energiemarkt te creëren indien deze doelstelling niet gepaard gaat met regels voor de continuïteit van de bevoorrading. De grote elektriciteitsonderbrekingen in Californië in 2000 tonen dit aan. Deze stroomonderbrekingen waren niet veroorzaakt door ongepaste regels inzake continuïteit van de bevoorrading. Zij waren het gevolg van een liberalisering van de elektriciteitsmarkt die niet gepaard ging met passende regels om te zorgen voor een toereikende continuïteit van de bevoorrading. In de nieuwe concurrentiesituatie lag de prioriteit (voor de korte termijn) van de onderneming bij het behouden of uitbreiden van hun positie op de Californische elektriciteitsmarkt. Hierdoor hebben ze geen investeringen (op middellange en lange termijn) gedaan die nodig waren voor de waarborging van voldoende elektriciteitsvoorziening voor alle consumenten.

Maatregelen ter verbetering van de aardolie- en gasvoorziening dienen derhalve gebaseerd te zijn op de goede werking van de interne markt. Deze interne energiemarkt berust op haar beurt weer op passende maatregelen ter waarborging van de veiligheid van de voorziening. In dit opzicht dient te worden vastgesteld dat de geldende nationale wetgeving inzake de continuïteit van de aardolievoorziening onvoldoende geharmoniseerd en gecoördineerd is op communautair niveau en het evenwicht op de interne markt voor aardolieproducten kan verstoren en dat zelfs al heeft gedaan.

Deze maatregelen met betrekking tot de continuïteit van de voorziening dienen te passen in een concurrerende aardgas- en oliemarkt en mogen niet discrimineren voor wat betreft de rechten en plichten van de bedrijven in deze sector. De verplichtingen inzake continuïteit van de energievoorziening dienen nu duidelijk omschreven, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar te zijn. Zij zullen niet verder gaan dan hetgeen strikt noodzakelijk is om een oplossing te bieden voor de mogelijke bevoorradingsproblemen. Zo zullen zij de werking van de interne markt zo min mogelijk verstoren.

Er is dus duidelijk behoefte aan een communautair kader waarbinnen er maatregelen zullen komen voor het waarborgen van de externe continuïteit van de energievoorziening die de concurrentie zo min mogelijk beperken. In deze regels worden de rol en de verantwoordelijkheden van de diverse actoren op de koolwaterstoffenmarkt duidelijk vastgelegd voor wat betreft de continuïteit van de voorziening. Het ontbreken van duidelijkheid over de rol en verantwoordelijkheden zal overigens de kans op een energiecrisis verhogen.

Volgens het subsidiariteitsbeginsel zullen deze regels het kader vormen waarvoor de lidstaten zelf bepaalde toepassingsvoorwaarden zullen moeten invullen. Zij zullen in nauwe samenwerking met de industrie worden uitgevoerd.

Het is belangrijk op te merken dat de vorming van een interne markt voor aardolie niet losgekoppeld kan worden van de ontwikkeling van andere energiebronnen en dan met name van de aardgasmarkt. Aardolie en aardgas zijn twee producten die deel uitmaken van eenzelfde energiemarkt. Ze zijn bovendien voor bepaalde toepassingen elkaars vervangers en concurrenten. Bovendien zijn de aardgasprijzen grotendeels gebaseerd op die van de aardolie. Deze beide energiebronnen kunnen niet los van elkaar worde gezien.

2. de afhankelijkheid van de Europese Unie van energie uit derde landen

De energiecontext van de Europese Unie

De Europese economie berust voornamelijk op fossiele brandstoffen (aardolie, aardgas, steenkool) waarvan circa 2/3 wordt ingevoerd. Deze brandstoffen vertegenwoordigen 80% van het energieverbruik van de Europese Unie. Als er niets wordt ondernomen zal binnen de komende twintig tot dertig jaar hun belang binnen de Europese energiebalans nog toenemen en zal de invoer van deze brandstoffen oplopen tot 70% van de totale energiebehoefte. De externe afhankelijkheid van de Unie zou in 2020 zelfs 90% kunnen bedragen voor aardolie en 70% voor aardgas. Verder dient te worden vermeld dat 90% van de aardolie per schip wordt aangevoerd.

De risico's die verbonden zijn met deze zeer grote structurele afhankelijkheid van de Unie van ingevoerde fossiele brandstoffen worden nog verergerd door de instabiele politieke situatie in diverse olieproducerende landen. Men heeft al diverse malen kunnen vaststellen dat gebeurtenissen in het Midden-Oosten of bepaalde politieke crisissen die de politieke macht in deze producerende landen aan het wankelen brachten de energiemarkt onder sterke druk plaatsten. Deze druk leidt dan, behalve tot problemen door het stopzetten van de bevoorrading, ten minste ook tot sterke schommelingen in de aardolieprijzen, die onvermijdelijk van invloed zijn op de economische groei in de verbruikslanden.

In dit stadium is het belangrijk op te merken dat de doelstelling, in het kader van een wereldeconomie, niet is om op energiegebied een zo groot mogelijke autonomie te hebben of om de afhankelijkheid zo veel mogelijk te beperken, maar om rekening te houden met de risico's die verbonden zijn met een dergelijke afhankelijkheid zodra deze zorgwekkende proporties aanneemt.

Het vraagstuk van de continuïteit van de energievoorziening is essentieel voor de Europese Unie. Ondanks het feit dat door de opeenvolgende crisissen de druk van de aardolie op onze economieën enigszins is verlicht, blijft aardolie immers een economische factor van vitaal belang voor de lidstaten. De Europese Unie zal in 2004 bijna 20% van de totale aardolieproductie verbruiken.

De situatie van de transportsector is veelzeggend in dit opzicht. Deze in sterke mate van aardolie afhankelijke sector (98% van de vervoersmarkt is van aardolie afhankelijk, hetgeen neerkomt op 67% van de finale vraag naar aardolie) heeft steeds meer energie nodig. De energie-intensiteit in de sector is tussen 1985 en 1998 met 10% toegenomen. De groei van de transportsector zal in het komende decennium aanhouden en uitkomen op 2% per jaar.

Aardgas is een veelzijdige energiedrager geworden, en is doorgedrongen in alle sectoren waar energie wordt verbruikt, met name in de elektriciteitsproductie en warmtekrachtkoppeling maar ook - hoewel dit nog in het beginstadium verkeert - in de vervoerssector. Tussen 2020-2030 zal meer dan de helft van de elektriciteit geproduceerd worden uit aardgas. Hoewel aardgas vandaag het product schijnt te zijn dat de nodige diversificatie op energiegebied garandeert, waardoor een gezond evenwicht ten aanzien van de verschillende energiebronnen ontstaat, en dat eventueel kan bijdragen aan een vermindering van de CO2-uitstoot, kan een te snelle groei van het verbruik van aardgas op bepaalde gebieden zoals de elektriciteitssector de vrees doen ontstaan dat de Unie met een nieuwe structurele zwakte met betrekking tot externe afhankelijkheid te maken kan krijgen.

In economisch onderzoek wordt geraamd dat een verhoging van de prijs van een vat ruwe aardolie met 10 USD een vermindering van de economische groei in de geïndustrialiseerde landen met 0,5% tot gevolg zou hebben. Voor ontwikkelingslanden zou deze groeivermindering 0,75 % bedragen. De invloed van de olieprijzen op de economische groei is trouwens niet lineair: grote, onverwachte en ingrijpende verhogingen zullen meer schade aan de economie toebrengen dan uit de vermelde ramingen blijkt. Interessant is trouwens dat de ingrijpende vertragingen van de economische groei in de VS en Europa sinds 1973 alle voorafgegaan werden door ingrijpende verhogingen van de aardolieprijzen.

De instabiliteit van de energievoorziening, of deze nu verband houdt met de instabiliteit van de prijzen, met de betrekkingen met de landen die aardolie leveren of met welke andere toevallige gebeurtenis dan ook, kan de aanleiding zijn voor een 'sociale breuk'. Deze breuk kan ertoe leiden dat er eisen worden gesteld op sociaal terrein, dat er corporatisme ontstaat of zelfs conflicten. We moeten daarbij bedenken dat de eerste twee oliecrises hebben bijgedragen aan een sterke toename van de werkloosheid. Tegen die achtergrond zou het vergeefse moeite zijn een interne markt te willen creëren tussen economische krachten waarvan de doelstelling is de doelmatigheid van de Europese economie te bevorderen, indien die markt niet berust op beginselen die de maatschappelijke samenhang waarborgen. Hiervan getuigt de staking in het wegtransport als gevolg van de sterke stijging van de aardolieprijzen, waardoor veel landen in Europa in het najaar van 2000 werden getroffen. Daardoor is een zeer wanordelijke situatie op fiscaal gebied ontstaan, omdat de lidstaten probeerden de gevolgen die de stijging van de energieprijzen op de economische sectoren had, te verzachten door het toepassen van ongecoördineerde belastingverlagingen. Deze individuele initiatieven vormen een belangrijke rem op de goede werking van de interne markt, in het bijzonder voor wat betreft een gezamenlijk en gecoördineerd transportbeleid.

Voor de voltooiing van de interne markt is, zoals gesteld tijdens de Europese Raad van Barcelona, de continuïteit van de energievoorziening in de Europese Unie onontbeerlijk. Deze doelstelling zal, voor het welzijn van de burgers en een goed draaiende economie, bijdragen aan het materieel en continu beschikbaar zijn van energieproducten op de markt, voor een prijs die voor alle particuliere en industriële consumenten betaalbaar is.

De risico's

In zo'n context van energieafhankelijkheid, heeft de Europese Unie op energiegebied te maken met twee soorten risico's:

* Materiële risico's Een permanente materiële onderbreking kan het gevolg zijn van het opraken van een energiebron of het stopzetten van de winning. Het is niet uitgesloten dat op termijn de Europese Unie niet meer beschikt over koolwaterstofreserves die tegen een redelijke prijs geproduceerd kunnen worden. Deskundigen schatten in dat de oliereserves in de Noordzee tegen 2030-2050 uitgeput zullen zijn. Iets vergelijkbaars is gebeurd met de steenkoolwinning, die al in diverse lidstaten geleidelijk aan is opgegeven. Ook kunnen er tijdelijke onderbrekingen voorkomen in de voorziening in de Europese Unie, bijvoorbeeld als gevolg van ernstige ongelukken in de voor de veiligheid en de continuïteit van de communautaire bevoorrading cruciale transport- en opslaginfrastructuur binnen of buiten de Gemeenschap. Een politieke en/of militaire gebeurtenis in een regio waar aardolie wordt geproduceerd of doorgevoerd kan ook een tijdelijke materiële onderbreking van de wereldwijde aardoliebevoorrading veroorzaken.

* Economische risico's Een economisch risico wordt veroorzaakt door instabiliteit van de markten. Deze instabiliteit kan worden veroorzaakt door een dreigende materiële onderbreking van de voorziening. Recente ontwikkelingen op de energiemarkt laten, los van de materiële onderbreking van de bevoorrading, een ander probleem zien : anticipatie van een mogelijke onderbreking van de bevoorrading. De 'algemene verwachting' van de spelers op de markt van een mogelijke toekomstige onderbreking, vormt de aanleiding voor paniekaankopen, zelfs al zijn aanbod en vraag in evenwicht. Hierdoor ontstaan grote prijsschommelingen, die rechtstreeks van invloed zijn op de bedrijfskosten en de koopkracht van de consumenten. Het wisselvallige karakter van de internationale markt brengt de groei van de Europese economie in gevaar, met ernstige gevolgen voor de werkgelegenheid. Tussen 1998 en 2000 was er een lichte daling van het aardolieaanbod (3%), die een sterke verhoging van de prijzen, met 10 USD per vat, tot gevolg had, tot - op bepaalde momenten - 37 USD per vat. Een dergelijke prijsverhoging betekent op jaarbasis een verhoging van de aardolierekeningen met 100 miljard euro. Het grootste risico op het gebied van energie is trouwens economisch van aard. Hoewel het risico van fysieke stopzetting van de voorziening niet helemaal weg te strepen is, zou dit risico alleen kunnen ontstaan bij buitengewone omstandigheden zoals een groot conflict in een gebied waar koolwaterstoffen worden geproduceerd. Het economische risico is dus de eigenlijke inzet geworden, omdat de prijsstijgingen een directe invloed hebben op de ondernemingskosten en de koopkracht van de particuliere consument.

3. Ontoereikende actiemiddelen

Het is van vitaal belang dat de energieafhankelijkheid van de Europese Unie beter beheerd gaat worden, omdat een beter beheer zal bijdragen aan de voltooiing van de interne markt voor energie.

Wat beheersing van de energievraag betreft, heeft de Commissie, op basis van een ambitieuzere opzet dan alleen maar de bevordering of uitwisseling van goede praktijken, reeds voorstellen voor regelgeving gedaan waarvan een aantal door de Raad en het Europees Parlement is goedgekeurd. Het betreft met name de richtlijn inzake het opwekken van stroom uit duurzame bronnen, de richtlijn inzake energiebesparingen in de bouw en het pakket inzake biobrandstoffen. De tenuitvoerlegging daarvan zal in de komende jaren besparingen op het verbruik van conventionele energie in de orde van 10% opleveren en zal het mogelijk maken de stijgende tendens in de energievraag binnen de Europese Unie af te remmen die het gevolg is van een toegenomen verbruik van de huishoudens en de tertiaire sector.

Met betrekking tot het aanbod is uit de discussie over het Groenboek 'Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening' gebleken dat de Europese Unie niet beschikt over de middelen om invloed uit te oefenen op de voorwaarden van het aanbod van koolwaterstoffen. De gevaren voor de Europese Unie van een onderbreking van de bevoorrading, de structurele zwakheden van onze energievoorziening en de geopolitieke, economische en sociale kwetsbaarheid werden besproken. De noodzaak om de continuïteit van de installaties op te nemen in het algemene veiligheidsconcept voor de bevoorrading was zelfs - nog voor 11 september 2001 - benadrukt.

Overeenkomstig het standpunt dat door de Europese Unie is ingenomen tijdens de onlangs in Johannesburg gehouden wereldtop over duurzame ontwikkeling, wordt ervan uitgegaan dat de binnenlandse productie van duurzame energie van een bepaalde lidstaat een gunstig effect heeft op de continuïteit van de energievoorziening en een kleinere omvang van de strategische olie- en gasvoorraden die die lidstaat verplicht is aan te houden, mogelijk maakt.

Onvoldoende harmonisering van de communautaire maatregelen inzake olievoorraden

Drie communautaire richtlijnen regelen het in opslag houden van nationale voorraden ruwe aardolie en aardolieproducten door de lidstaten. De lidstaten moeten voorraden handhaven die gelijk zijn aan negentig dagen verbruik voor de drie belangrijkste categorieën aardolieproducten. De lidstaten dienen bovendien klaar te staan om in te grijpen in het geval van een materiële onderbreking en dus te beschikken over interventieplannen, geschikte instanties en de macht om deze voorraden op de markt te brengen en het verbruik te beperken, om de bevoorrading van de prioritaire consumenten te verzorgen en de prijzen te regelen.

In het geval van een crisis kan de Europese Commissie op vraag van een lidstaat of uit eigen initiatief, een doelstelling bepalen voor de beperking van het verbruik. De Commissie beschikt echter over geen enkele macht om het vrijmaken van de aardolievoorraden op te leggen. De beslissing daartoe ligt bij de lidstaten, ook al vindt er op communautair niveau overleg plaats om tot coördinatie te komen. Uiteindelijk is het iedere lidstaat zelf die beoordeelt of het gewenst is maatregelen te nemen om voorraden vrij te maken. Behalve het feit dat door elke lidstaat individueel genomen maatregelen chaos op de aardoliemarkt kunnen veroorzaken, sorteren deze niet op elkaar afgestemde maatregelen weinig of geen effect gezien de omvang van de aardoliemarkt.

In geval van moeilijkheden bij de bevoorrading bestaat er dus geen gemeenschappelijk mechanisme voor het gebruik van de aardolievoorraden waardoor een onderlinge solidariteit tot stand zou worden gebracht tussen lidstaten die aan eenzelfde interne markt deelnemen.

Bovendien bevinden deze voorraden zich in de meeste lidstaten van de Unie - en dit in tegenstelling tot de Strategic Petroleum Reserve van de Verenigde Staten die door de overheid in opslag wordt gehouden - bij de aardoliemaatschappijen en zijn ze daar vermengd met hun werkvoorraden. Bepaalde lidstaten hebben ad hoc-organen opgericht voor het in opslag houden van de veiligheidsvoorraden. Deze fragmentering is nadelig voor de goede werking van de interne energiemarkt. Hierdoor ontstaat concurrentievervalsing tussen de raffinaderijen en de niet-raffinaderijen die over geringe werkvoorraden beschikken. Verder is het uiterst onzeker hoe groot de hoeveelheid aardolieproducten is die de lidstaten in het geval van een crisis, dus op korte termijn, effectief ter beschikking staat, omdat de veiligheidsvoorraden van de handelaars met hun werkvoorraden vermengd is. De Strategic Petroleum Reserve bevat 545 miljoen vaten en de Verenigde Staten hebben besloten om dit geleidelijk aan op te trekken tot 700 miljoen vaten in 2004.

Ten slotte bevat de huidige communautaire wetgeving uitsluitend geharmoniseerde regels voor het inzetten van de veiligheidsvoorraden bij een materiële onderbreking van de aardolievoorziening. Het gaat om een middel om op te treden bij een bestaand materieel gebrek, dat niet bestemd is om een oplossing te bieden voor de instabiliteit van de markten. Deze instabiliteit, die ontstaat doordat men verwacht dat de voorziening onderbroken gaat worden, kan onze economische groei ernstige schade toebrengen.

Gezien het feit dat het communautaire systeem voor veiligheidsvoorraden niet geschikt is in de huidige energiecontext en de ontwikkelingen op de interne energiemarkt, is het dus niet verwonderlijk dat dit systeem nooit heeft gewerkt. Er moeten dus regels komen om de nationale bepalingen onderling op elkaar af te stemmen en waarmee het mogelijk is om bij een (dreigende) crisis in de aardolievoorziening, solidair en eensgezind actie te ondernemen om de goede werking van de interne markt te waarborgen.

Ontoereikendheid van het Internationaal Energie Agentschap

Het verdrag tot oprichting van het Internationaal Energie Agentschap (IEA) bevat een verplichting voor de deelnemende landen om voorraden te handhaven die overeenstemmen met negentig dagen netto invoer van ruwe aardolie of aardolieproducten. Verder bevat het een reactiemechanisme, dat wordt ingezet bij een crisis in de bevoorrading, door een vraagbeperking zodra een bepaalde drempelwaarde bij de onderbreking van de bevoorrading wordt overschreden en door een procedure voor het inzetten van de voorraden en de verdeling ervan over de deelnemende landen.

Reeds in het begin van de jaren tachtig was het IEA tot de conclusie gekomen dat de mechanismen van het verdrag van 1974 niet meer waren afgestemd op de ontwikkelingen op de aardoliemarkt. De Governing Board van het IEA verving deze door een ander crisismechanisme, de CERM (Coordinated Emergency Response Measures), om zo het inzetten van de voorraden te vereenvoudigen. Elke beslissing in het kader van de CERM vereist echter eenparigheid van stemmen in de Governing Board, die bestaat uit vertegenwoordigers van de 26 deelnemende landen, waarvan de soms sterk uiteenlopende geografische ligging en belangen het bereiken van een consensus niet gemakkelijker maken (tot de deelnemende landen behoren met name de Verenigde Staten, Australië, Japan en Korea). Omdat er geen duidelijk criterium is voor het in werking stellen van dit mechanisme en de meningen van de deelnemende landen uiteen kunnen lopen, is het duidelijk dat er grote kans bestaat dat beslissingen worden geblokkeerd.

Er is slechts één keer beroep gedaan op de CERM, namelijk meer dan vijf maanden na het begin van de Golfoorlog, na de Iraakse invasie in Koeweit. De olieprijzen hadden toen reeds een absoluut hoogtepunt bereikt en de negatieve gevolgen op de economie van de verbruikslanden waren voelbaar.

Ten slotte dient opgemerkt te worden dat de IEA-mechanismen het beheer van de olievoorraden van de Europese Unie verbinden met die van talrijke externe partners (26 landen), die niet noodzakelijkerwijs dezelfde prioriteiten stellen als de lidstaten van de Unie. Het geleidelijk invoeren van een interne markt op energiegebied, zoals dat in de Europese Unie gebeurt, is een uniek feit. Geen enkel ander lid van het IEA, ook de Verenigde Staten niet, beschikt over een dermate geïntegreerde constructie.

Zoals het IEA-verdrag nu luidt, kan een beslissing over het inzetten van de voorraden door een meerderheid van de landen binnen het IEA - bijvoorbeeld de lidstaten van de Europese Unie - vanwege de unanimiteitsregel die voor de CERM geldt, door een enkel land worden tegengehouden. De IEA-mechanismen geven dus aan de Europese Unie, 's werelds tweede economische macht, niet het recht om zelf te beschikken over een strategisch belangrijk gebied, namelijk dat van de energie, of om de goede werking van de interne markt te waarborgen.

In navolging van de huidige communautaire wetgeving zijn de mechanismen van het IAE slechts gericht op een eventuele materiële onderbreking van de olievoorziening. De kernpunten van dit mechanisme, die uit 1974 dateren, zijn in wezen bedoeld als reactie op maatregelen zoals het olie-embargo dat de OPEC eind 1973, in de context van het toenmalige politieke klimaat in het Midden-Oosten, aan bepaalde geïndustrialiseerde landen had opgelegd. De politieke context die wij nu kennen, is echter een heel andere.

Ontbreken van gecoördineerde maatregelen voor de gasvoorziening

Gezien het strategische belang dat aardgas in de toekomst zal hebben, is er behoefte aan een vernieuwende aanpak, omdat er nu geen enkel communautair kader bestaat dat een minimumniveau waarborgt voor de continuïteit van de gasvoorziening in de Europese Unie. Het IEA voorziet ook geen specifieke acties voor het waarborgen van de externe gasvoorziening in de deelnemende landen. 40% van het gas dat de Europese Unie invoert komt van drie bronnen. Sinds 1995 is de elektriciteitsproductie uit gas elk jaar goed voor 50 tot 60% van de nieuwe investeringen in elektriciteitsproductie in de Europese Unie. De continuïteit van de gasvoorziening is dus uitermate belangrijk voor de continuïteit van de elektriciteitsproductie.

De Europese gasindustrie is er tijdens de afgelopen veertig jaar in geslaagd om de continuïteit van de bevoorrading op een zich steeds meer ontwikkelende Europese gasmarkt te waarborgen. Echter, de Europese gasmarkt is op dit ogenblik onderhevig aan snelle veranderingen en de rol van de traditionele actoren op de markt verandert mee.

Tot nu toe waren de werkzaamheden voor de planning en de ontwikkeling van het gasnetwerk om de doelstellingen inzake continuïteit te verwezenlijken, vaak door de gasindustrie zelf, relatief eenvoudig. De belangrijkste leveranciers beschikten immers over de hele infrastructuur, de gegevens over vraag en aanbod, de vereiste informatie en andere middelen om deze planning uit te voeren Rechtstreeks ingrijpen door de overheid was niet meteen nodig, omdat de nationale gasmaatschappijen, die verantwoordelijk waren voor de continuïteit van de bevoorrading, vaak volledige of gemengde staatsbedrijven waren.

Op de nieuwe vrijgegeven gasmarkt zal geen enkele actor meer alleen de verantwoordelijkheid dragen voor de continuïteit op korte en lange termijn van de gasvoorziening op nationaal niveau. Dit komt door de herstructurering van de sector, de integratie van de nationale markten, de opkomst van nieuwe bedrijven en een grotere concurrentie. Het beleid en de procedures met betrekking tot de continuïteit van de bevoorrading dienen te worden herzien en formeel te worden vastgelegd. Op een vrije markt is het immers niet zeker dat de gasleveranciers strategische voorrang zullen geven aan de continuïteit van de bevoorrading; de concurrentiepositie wordt steeds meer de hoofddoelstelling van de gasmaatschappijen.

De organisatie van de continuïteit van de gasvoorziening mag derhalve niet meer uitsluitend worden overgelaten aan de gasindustrie zelf. Er dient een nieuw wetgevend kader te komen om ervoor te zorgen dat alle actoren op de markt minimale maatregelen nemen om deze doelstelling te verwezenlijken.

Het is ook belangrijk om, op een snel evoluerende markt, iedere onzekerheid over de verantwoordelijkheid inzake de continuïteit van de bevoorrading te vermijden. Het gebrek aan duidelijkheid verhoogt immers de kans op een bevoorradingscrisis.

Hoewel de verantwoordelijkheid voor de winning nog steeds bij de gasindustrie zal berusten, zal de Europese Gemeenschap nu een essentiële rol vervullen inzake coördinatie en ondersteuning voor de continuïteit van de gasvoorziening. De Gemeenschap zal de goede werking van de interne markt waarborgen en aan de actoren op de markt exacte benchmarks geven, waardoor zij de veranderingen kunnen interpreteren en beheren, en bovendien een voldoende veilige gasvoorziening kunnen waarborgen.

Net zoals voor aardolie, dienen er minimummaatregelen te komen voor de goede werking van de interne gasmarkt. Het gaat hierbij dan om geharmoniseerde maatregelen die zorgen voor een solidaire en gecoördineerde actie door alle lidstaten in het geval van een crisis in de voorziening.

4. De oplossing: een communautair kader

Zoals in het Groenboek 'Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening' staat, zijn de lidstaten onderling afhankelijk, zowel voor de bestijding van de klimaatverandering als voor de totstandbrenging van de interne energiemarkt. Elke door een lidstaat genomen beleidsbeslissing op energiegebied is onvermijdelijk van invloed op het functioneren van de markt in de overige lidstaten. De acties die bedrijven ondernemen, en die vergemakkelijkt worden door de geleidelijke invoering van de interne energiemarkt, beperken zich niet meer tot hun nationale grondgebied.

Bovendien sorteert een geïsoleerde reactie van een land op een wijziging in de bevoorradingsvoorwaarden van koolwaterstoffen weinig of geen effect. Een gecoördineerde en solidaire reactie van alle lidstaten is het enige geschikte middel dat efficiënte en bruikbare oplossingen oplevert voor een afdoende continuïteit en ter voorkoming van crisissen en ernstige incidenten.

De Europese Unie is ook bezig met een belangrijk politiek project, namelijk de uitbreiding. Dit is een grote uitdaging en de Unie mag niet besluiteloos blijven omtrent het beheer van een van haar belangrijkste behoeften, de voorziening van koolwaterstoffen.

Overeenkomstig artikel 5 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap kunnen de doelstellingen van de actie niet voldoende worden uitgevoerd door de lidstaten en kunnen deze, gezien de omvang en de gevolgen van de actie, beter uitgevoerd worden op communautair niveau.

In het Groenboek 'Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening' werden reeds diverse voorstellen aangereikt:

* onderzoek naar de voorwaarden voor een versterking van het mechanisme van de olievoorraden door een gemeenschappelijke aanpak van het inzetten van die voorraden;

* de mogelijkheid overwegen om de voorraadregeling uit te breiden tot aardgas;

* de noodzaak overwegen van het op gang brengen van een permanente dialoog met de olieproducerende landen. Een dergelijke dialoog moet het mogelijk maken de prijsvormingsmechanismen te verbeteren, akkoorden te sluiten en reservevoorraden in te zetten op een wijze die het wederzijds belang dient;

* versterking van de integratie en diversificatie van de voorzieningsnetwerken en de waarborg voor hun veiligheid.

In haar mededeling van 26 juni 2002 aan het Europees Parlement en de Raad over het eindverslag over het Groenboek 'Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening', stelt de Commissie: "De geopolitieke onzekerheden en de onbestendigheid van de voorraden doen vragen rijzen in verband met een betere organisatie van de voorraden en de coördinatie van het gebruik ervan."

Doelstellingen

De maatregelen die zullen bijdragen aan een goede werking van de interne energiemarkt zullen in een communautair verband gericht zijn op:

* de bevordering van de solidariteit tussen de lidstaten van de Europese Unie in het geval van een energiecrisis, door het uitvoeren van van tevoren vastgelegde maatregelen en mechanismen die moeten zorgen voor een gecoördineerde actie;

* toezicht op de continuïteit van de bevoorrading door middel van gepaste mechanismen om in te grijpen bij een materiële onderbreking van de energievoorziening;

* toezicht op de continuïteit van de bevoorrading en infrastructuur door het nemen van veiligheidsmaatregelen die een maximale betrouwbaarheid van de bevoorradingsstromen uit de producerende landen waarborgen;

* de bevordering van stabiliteit op de markten, in overleg met de producerende landen, door het voorzien van mogelijke maatregelen indien de markten anticiperen op een materiële onderbreking, om zo de goede marktwerking te herstellen.

Deze doelstellingen dienen binnen de interne energiemarkt te worden verwezenlijkt. De Commissie zal voor deze markt de noodzakelijke maatregelen nemen om een billijke concurrentie te waarborgen. Maatregelen voor de verbetering van de bevoorrading met koolwaterstoffen zullen immers geen of weinig positief effect sorteren indien ze gedwarsboomd worden door prijsmanipulaties en de toegang tot de transportnetwerken beperkt is.

De maatregelen ter verbetering van de continuïteit van de voorziening mogen de toegang van nieuwe actoren op de Europese energiemarkt niet belemmeren of de activiteiten van ondernemingen die slechts een klein marktaandeel hebben bemoeilijken. Er dient over te worden gewaakt dat de regels die de lidstaten gaan invoeren billijke en niet-discriminerende omstandigheden creëren inzake opslag, met name dan met betrekking tot de bouw van opslaginstallaties en de toegang tot de opgeslagen voorraden.

Rekening houdend met deze doelstellingen en uitgaande van de overwegingen die in het Groenboek 'Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening' zijn vermeld, dienen er op communautair vlak diverse initiatieven te worden genomen.

Harmoniseren van de organisatie en bevorderen van het gecoördineerd inzetten van de aardolievoorraden

1. Harmoniseren van de nationale voorraadsystemen

Bepaalde lidstaten hebben ad hoc-instanties opgericht voor het in opslag houden van alle of een deel van de veiligheidsvoorraden. In andere lidstaten worden de voorraden door particuliere ondernemingen in opslag gehouden.

Deze verdeeldheid is nadelig voor de goede werking van de interne energiemarkt. De onafhankelijke distributiemaatschappijen of de importeurs van raffinaderijproducten, die slechts beperkte werkvoorraden nodig hebben, beschouwen de opslagverplichting namelijk als netto kosten die voor hun rekening komen, terwijl de raffinaderijen sowieso over werkvoorraden zouden beschikken, zelfs indien de opslagverplichting ten behoeve van de veiligheidsvoorraad niet zou bestaan. De opslagverplichtingen kunnen derhalve tot verstoring van de concurrentie leiden. Om een dergelijke situatie te vermijden, dienen alle lidstaten een publiek orgaan op te richten voor de opslag van de aardolievoorraden, dat eigenaar zal zijn van voorraden die ten minste een derde van de vastgelegde verplichtingen vertegenwoordigen. Deze zeer gedeeltelijke en ontoereikende onderlinge aanpassing van de regelgeving in verband met opslag in de lidstaten zal onder andere bijdragen aan een betere werking van de interne markt, doordat regels worden vastgelegd die een betere concurrentie tussen de economische actoren mogelijk maken. Door het oprichten van een centraal orgaan ten behoeve van een strategische opslag behoeven de onafhankelijke distributiemaatschappijen of importeurs van raffinaderijproducten zelf geen voorraden meer aan te leggen. Zij kunnen hun opslagverplichting door dit orgaan laten vervullen tegen betaling van een billijke vergoeding. Een gezonde concurrentie tussen de diverse actoren op de aardoliemarkt zal ervoor zorgen dat de diversiteit van de bevoorradingsbronnen op de markt bewaard blijft en er aldus betere voorwaarden komen voor de bevoorrading van de consumenten.

Bovendien moet geconstateerd worden dat de veiligheidsvoorraden nu lang niet altijd duidelijk zichtbaar zijn en er daardoor een gebrek aan geloofwaardigheid is. De werkvoorraden van de industrie kunnen meegerekend worden in het kader van de verplichting tot het houden van een minimumvoorraad. De voorraden die naast de werkvoorraden in opslag worden gehouden, specifiek met het oog op de continue aanwezigheid van voorraad, zijn daardoor heel moeilijk te onderscheiden van de werkvoorraad. Doordat een centraal orgaan een deel van de voorraden zal opslaan, wordt de aanwezigheid van veiligheidsvoorraden duidelijker en zal het inzetten van deze voorraden in het geval van een crisis doeltreffender en efficiënter verlopen.

2. Gecoördineerd inzetten van de veiligheidsvoorraden

In de communautaire wetgeving is voor het inzetten van voorraden een eenvoudige overlegprocedure van technische deskundigen uit de lidstaten vastgelegd, onder beschermheerschap van de Europese Commissie. Elke staat kan dus naar eigen inzicht maatregelen nemen voor het inzetten van de voorraden.

Voor het mechanisme dat door de IAE wordt gebruikt (CERM), is de unanimiteit van de 26 deelnemende landen vereist. Daarbij komt dat de landen, zelfs indien tot het nemen van een maatregel in het kader van de CERM wordt besloten, zoveel ruimte hebben om zelf invulling te geven aan de manier waarop zij hun bijdrage leveren, dat nauwelijks nog sprake is van een gezamenlijke actie.

In de toekomst zal de Europese Gemeenschap beslissen over een gemeenschappelijke strategie die door alle lidstaten zal worden uitgevoerd om zo efficiënt te kunnen inspelen op een materiële of economische onderbreking van de aardolievoorziening. In deze strategie dienen de te nemen maatregelen, hun doelstellingen, looptijd en de door de lidstaten te leveren middelen te worden vastgelegd.

Om doelmatig te kunnen optreden, moet snel actie kunnen worden ondernomen zodat kan worden gereageerd op een onderbreking van de aardolievoorziening of een dreigende onderbreking waardoor de markten instabiel worden. Zo zal de Europese Commissie, indien de dringende noodzaak daartoe zich voordoet in verband met de ontwikkeling van de aardoliemarkt, in staat zijn om snel de nodige maatregelen te nemen, waarbij zij rekening houdt met de algemene doelstellingen van de mechanismen tot gebruik van de veiligheidsvoorraden. De Commissie zal bijgestaan worden door een comité dat is samengesteld uit vertegenwoordigers van de lidstaten en zal worden voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie.

3. Harmoniseren van de interventiecriteria

De huidige communautaire wetgeving bevat uitsluitend regels voor het inzetten van de veiligheidsvoorraden bij een materiële onderbreking van de aardolievoorziening. Het gaat om een middel om een bestaand fysiek tekort te beheersen, waarmee echter niet gereageerd kan worden op een plotselinge prijsstijging die wordt veroorzaakt door anticipatie op een materiële onderbreking van de voorziening.

Nader onderzoek van de instabiliteit van de markten toont aan dat indien de spelers op de markt een mogelijke toekomstige onderbreking verwachten, er paniekaankopen worden gedaan, zelfs al zijn vraag en aanbod in evenwicht. De invloed van de niet-commerciële spelers op de markt heeft bovendien tot gevolg dat de effecten van de verwachte materiële onderbreking nog worden versneld en versterkt.

Naast het tot nu toe gebruikelijke criterium voor het inzetten van de voorraden, namelijk bij materiële onderbreking van de aardolievoorziening, dienen er dus ook gemeenschappelijke regels te komen voor het inzetten van de veiligheidsvoorraden zodat eensgezind en solidair kan worden gereageerd in het geval van een economisch risico, met name indien er een algemene verwachting bestaat van een onderbreking van de bevoorrading en een daaruit voortvloeiende prijsvolatiliteit op de markten. Individuele acties van de lidstaten stroken niet met de doelstellingen van de interne markt en zijn bovendien ondoeltreffend bij het herstellen van een betere werking van de aardoliemarkt. Gemeenschappelijke regels dragen in het geval van een crisis bij aan het waarborgen van de onderlinge solidariteit en eenheid die nodig zijn voor de goede werking van de interne markt.

Elke beslissing tot actie die de Commissie neemt, zal berusten op een aantal factoren die rekening houden met de exacte omstandigheden van de energiecrisis. Het is duidelijk dat het element "prijs" een van de fundamentele elementen zal zijn bij de definitie van een situatie waarin economisch risico bestaat, gezien het feit dat de verwachting van een onderbreking van de voorziening van invloed zal zijn op de prijzen. De "alarmdrempel" zal bereikt zijn indien de prijs van de ruwe aardolie op de contantmarkt zodanig hoog is dat, wanneer dat prijspeil gedurende twaalf maanden wordt aangehouden, de externe aardolierekening van de Europese Unie gedurende de twaalf komende maanden met meer dan een half procent van het BBP van de Europese Unie in het voorgaande jaar zou stijgen in vergelijking met de gemiddelde externe aardolierekening van de afgelopen vijf jaar. Zo zouden bijvoorbeeld in de huidige omstandigheden (situatie in 2002) de communautaire mechanismen door de Commissie in werking worden gesteld indien de drempel van 30 USD per vat Brent (hetgeen overeenstemt met een drempel van circa 28 USD voor de OPEC prijzenmand) wordt overschreden.

Deze alarmdrempel is een noodzakelijke voorwaarde, maar volstaat op zich nog niet om in te grijpen wanneer algemeen het gevoelen bestaat dat de voorziening dreigt te worden onderbroken: het overschrijden van de drempel markeert slechts het begin van een onderzoek door de Commissie van alle elementen die bijdragen tot de crisis en met name van de aard, de duur en het belang van de aan de crisis ten grondslag liggende factoren. Elke beslissing over de wenselijkheid van ingrijpen zal namelijk gebaseerd zijn op een combinatie van diverse factoren waaruit kan worden afgeleid in hoeverre er sprake is van een dreiging van een onderbreking in de voorziening waarop moet worden gereageerd.

In deze nieuwe context, waarin de mechanismen voor het inzetten van de veiligheidsvoorraden een steeds belangrijker rol gaan vervullen, moet ook de omvang van de voorraden toenemen. De huidige minimale hoeveelheid is gelijk aan negentig dagen. Voor een efficiënte en geloofwaardige toepassing van de crisismaatregelen dient deze te worden opgetrokken tot 120 dagen. De voorraden dienen geleidelijk te worden vergroot, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de mogelijkheden om de nodige opslagcapaciteit te ontwikkelen. Op te merken valt dat het communautair gemiddelde van de veiligheidsvoorraden thans overeenkomt met een verbruik van ongeveer 114 dagen.

Er moet hierbij ook rekening gehouden worden met de situatie van de kandidaat-lidstaten van de Europese Unie. Bij de huidige stand van de onderhandelingen over de toetreding zijn met de meeste kandidaat-landen reeds tot 31 december 2009 lopende overgangsperiodes overeengekomen die deze landen in staat moeten stellen hun veiligheidsvoorraden geleidelijk aan te vullen tot 90 dagen binnenlands verbruik. De Commissie verwacht van de nieuwe lidstaten dat zij er principieel mee instemmen veiligheidsvoorraden van 120 dagen verbruik aan te leggen. Zij onderkent echter dat in terdege gemotiveerde gevallen een geleidelijke invoering van de nieuwe bepalingen inzake de uitbreiding van de olievoorraden zal moeten worden toegestaan, ook na de reeds overeengekomen overgangsperiodes.

Harmoniseren van de minimummaatregelen voor de continuïteit van de gasvoorziening

Hoewel de omstandigheden voor de gasopslag verschillen van die van de opslag van aardolie en aardolieproducten, ook vanuit technisch oogpunt, blijft het wel een feit dat het prijsbepalingsmechanisme voor aardgas verbonden is met dat van de olieprijzen, doordat het eerste gekoppeld is aan de laatste. De problemen omtrent de continuïteit van de bevoorrading en de oplossingen daarvoor lijken voor deze twee energiebronnen sterk op elkaar. Vandaar dat het net zoals voor aardolie belangrijk is om te zorgen voor geharmoniseerde maatregelen om een bepaald niveau van gasvoorraden te waarborgen evenals de mogelijkheid om deze voorraden in te zetten. Deze nieuwe maatregelen zullen deel uitmaken van de bepalingen die reeds in de Gemeenschapswetgeving zijn opgenomen om derden toegang te verschaffen tot de gasvoorraden.

1. Bepaling van een bevoorradingsbeleid en verduidelijking van de verantwoordelijkheden

Het ontbreekt de meeste lidstaten aan een uiterst coherente aanpak voor de continuïteit van de gasvoorziening op de interne markt. De lidstaten dienen dus in eerste instantie de noodzakelijke bepalingen vast te stellen voor een algemeen beleid voor de continuïteit van de gasvoorziening. Dit beleid, dat dient bij te dragen aan de goede werking van de nieuwe opengestelde aardgasmarkt, impliceert een duidelijke definitie van de rol en verantwoordelijkheden van de diverse actoren op de markt met betrekking tot de continuïteit van de voorziening.

Bij de ontwikkeling van dit algemene beleid inzake continuïteit van de bevoorrading, zullen de lidstaten rekening houden met het belang van het waarborgen van de continuïteit van de gasvoorziening in moeilijke omstandigheden, met name dan voor de consumenten die niet kunnen overstappen op een andere energiebron. Tevens dient ervoor gezorgd te worden dat de gasvoorraden of de voorraden vervangingsbrandstoffen op een geschikt peil worden gehouden, dat de bevoorrading uit diverse bronnen wordt betrokken en dat er een evenwicht bestaat tussen die diverse bronnen.

Dit beleid van de lidstaten dient transparant te zijn. Hiertoe zullen de lidstaten en de Commissie regelmatig verslagen opstellen, waarin met name de mechanismen worden beschreven die ingezet worden in noodgevallen en onvoorziene situaties om zodoende een crisis op de gasmarkt te ondervangen en het peil van de voorraden, de getroffen of te nemen maatregelen voor het verwezenlijken van de doelstellingen inzake opslag te waarborgen. De Commissie zal beoordelen in welke mate de maatregelen met betrekking tot de continuïteit van de voorziening geharmoniseerd zijn evenals hun bijdrage aan de werking van de interne gasmarkt.

2. Harmoniseren van de minimumnormen voor continuïteit van de gasvoorziening

De lidstaten nemen de passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de bevoorrading van de consumenten waarvan de bevoorrading niet onderbroken mag worden en die geen alternatieve brandstof hebben voor gas, gewaarborgd is indien er zich gedurende zestig dagen bij gemiddelde klimatologische omstandigheden storingen voordoen bij de belangrijkste gasvoorzieningsbron. Er zullen door de lidstaten tevens geharmoniseerde maatregelen worden getroffen in de nieuwe opengestelde gasmarkt om de veiligheid van de bevoorrading te waarborgen bij extreem lage temperaturen.

Deze normen voor de continuïteit van de voorziening worden geïmplementeerd door middel van instrumenten die de staten zullen inzetten naar gelang de omstandigheden van de bevoorradingscrisis en de kenmerken van de nationale gasmarkt van elke lidstaat.

In de maatregelen die getroffen worden om in te grijpen bij een onderbreking van de bevoorrading zullen de lidstaten passende bepalingen vastleggen die ervoor moeten zorgen dat de gasvoorraden een minimumhoeveelheid bijdragen om zodoende te komen tot de normen voor de continuïteit van de bevoorrading. Bij de vorming of het onderhoud van een geharmoniseerd minimumpeil voor de gasvoorraad dient rekening te worden gehouden met de geologische en economische mogelijkheden voor opslag in de lidstaten. In sommige lidstaten zijn geologische formaties die zich lenen voor de bouw van nieuwe ondergrondse gasopslaginstallaties namelijk slechts beperkt of helemaal niet beschikbaar.

3. Gecoördineerd gebruik van crisismaatregelen - gasvoorraden

Een ongecoördineerde reactie van de lidstaten bij een energiecrisis kan de goede werking van de interne gasmarkt in gevaar brengen. Voor een goede werking van de interne gasmarkt en de continuïteit van de bevoorrading is het onontbeerlijk dat de lidstaten solidair handelen in uitzonderlijke situaties bij de bevoorrading. Er dienen mechanismen te komen voor op communautair niveau gecoördineerde maatregelen om dergelijke situaties het hoofd te bieden.

Het is derhalve de taak van de Commissie om, naargelang de ernst van de situatie, op te treden, zodat passende maatregelen worden getroffen en specifieke bijstand wordt verleend aan lidstaten die buitengewoon getroffen zijn door de onderbreking van de gasvoorziening. In deze context en gelet op de specifieke kenmerken van de aardgasmarkt lijkt een dubbel interventiemechanisme gepast.

Bij een buitengewone situatie in de gasvoorziening, met name een ernstige onderbreking van de gasleveringen door een van belangrijkste leveranciers van de Europese Unie, zal de Commissie aanbevelingen kunnen geven om de lidstaten aan te sporen passende maatregelen te nemen voor het verlenen van specifieke bijstand aan lidstaten die buitengewoon getroffen zijn door deze onderbreking.

Indien de maatregelen die de lidstaten nemen ontoereikend zijn gelet op de ontwikkeling van de markt of indien de economische gevolgen van de buitengewone situatie omtrent de gasvoorziening uiterst ernstig zijn, kan de Commissie, door middel van een beschikking, de lidstaten ertoe verplichten om specifieke maatregelen te treffen voor het verlenen van de noodzakelijke bijstand aan de lidstaten die buitengewoon getroffen zijn door deze onderbreking.

Deze maatregelen, die naargelang de omstandigheden de vorm van een aanbeveling of een beschikking van de Commissie zullen aannemen, kunnen het volgende betreffen: inzetten van de gasvoorraden, het ter beschikking stellen van gasleidingen om het gas te vervoeren naar de getroffen gebieden of de onderbreking van de onderbreekbare vraag om een herverdeling van het gas mogelijk te maken en de flexibiliteit van het systeem en de spotmarkten te waarborgen.

In navolging van de maatregelen met betrekking tot de veiligheidsvoorraden voor aardolie zal de Commissie worden bijgestaan door een comité bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten.

Het nieuwe communautaire kader voorziet in dit stadium niet in het geharmoniseerd vastleggen van minimumgasvoorraden, zoals dat wel het geval is voor de olievoorraden die de lidstaten in opslag moeten houden om de continuïteit van de voorziening te waarborgen. Er worden wel kwantitatieve eisen ingevoerd met betrekking tot de normen voor de continuïteit van de voorziening. Zo dienen, overeenkomstig het nieuwe communautaire kader, de lidstaten te bepalen op welke wijze zij zullen garanderen dat klanten die niet kunnen overstappen op een vervangende brandstof, gedurende 60 dagen zullen worden bevoorraad indien de grootste toeleverancier op de desbetreffende markt in gebreke blijft. Om deze bevoorrading gedurende 60 dagen te kunnen garanderen dient elke staat een combinatie van maatregelen ten uitvoer te leggen. Deze zullen de opslag van gas betreffen, maar ook het op verzoek onderbreken van de vraag zodat gezorgd kan worden voor een herverdeling van het gas en het waarborgen van de flexibiliteit van het systeem, de flexibiliteit van de voorziening en de spotmarkten.

Deze combinatie van diverse maatregelen moet elke lidstaat in staat stellen om een continuïteit van de gasvoorziening te waarborgen, die vergelijkbaar is met die van de aardolievoorziening waaraan de verplichte maatregelen met betrekking tot de aardolieopslag bijdragen, en waarbij ook rekening wordt gehouden met de eigen kenmerken van de gasmarkt. Niet alle lidstaten hebben de mogelijkheid om de voorraden ondergronds op te slaan, omdat de geologische omstandigheden daarvoor niet geschikt zijn. Bepaalde landen beschikken zelfs helemaal niet over geschikte locaties voor gasopslag.

Gezien het belang van de opslag bij de verschillende maatregelen die ten uitvoer kunnen worden gelegd, wordt voorzien dat de lidstaten nationale indicatieve doelstellingen dienen te bepalen voor een minimumbijdrage van de gasopslag aan de normen voor continuïteit van de gasvoorziening. Deze opslag zal zich bevinden in de lidstaten zelf of buiten het grondgebied van de Gemeenschap.

Opgemerkt moet worden dat de maatregelen inzake gasopslag, net zoals trouwens de verplichtingen inzake aardolieopslag, geen afbreuk doen aan eventuele maatregelen betreffende de veiligheid van de opslaginstallaties.

4. Bevoorradingscontracten

Bevoorradingscontracten met een lange looptijd hebben een fundamentele rol gespeeld in de ontwikkeling van de Europese gasmarkt. Ze zijn onmisbaar bij het opstarten van grootschalige investeringsprojecten voor de ontwikkeling van winningen en projecten voor infrastructuur over een grote afstand. Voor de verbruikslanden brengen deze contracten enige stabiliteit in hun aankopen. Contracten met een lange looptijd vergemakkelijken ook de diversificatie op middellange termijn van de gasvoorziening van de Europese Unie en zorgen ervoor dat er nieuwe gasbronnen op de markt komen, hetgeen de concurrentie aan de aanbodzijde bevordert. Er dient dus voor te worden gezorgd dat voor een adequaat gedeelte van de voorziening vanuit derde landen langlopende importcontracten worden gesloten. De Commissie zal toezicht houden op de gasvoorzieningsstructuur in de lidstaten en kan in voorkomend geval noodzakelijke maatregelen treffen.

Naast deze contracten met een lange looptijd dienen de lidstaten te beschikken over passende maatregelen om meer liquiditeit op de gasmarkt en een transparante prijsontwikkeling te krijgen, om zodoende de voorziening te beveiligen, de toegang tot het gas te vergemakkelijken en afzetmogelijkheden te bieden voor bedrijven die gebonden zijn door contractuele verplichtingen met een lange looptijd. Hierbij dient een minimumdeel van de nieuwe gasvoorziening te berusten op spotcontracten met korte looptijd of op contracten met een lange looptijd waarvan de prijzen teruggrijpen naar de spotmarkt voor aardgas.

Er is een misverstand ontstaan, eerst in de relaties met Rusland, toen bepaalde landen blijkbaar hadden begrepen dat de Europese Unie niet meer gunstig zou staan tegenover contracten met een lange looptijd. De Europese Commissie heeft niettemin de noodzaak van dergelijke contracten bevestigd. Zij zijn een stabiliserende factor, zowel voor de producerende landen als voor de verbruikslanden. Dergelijke contracten zijn overigens uitdrukkelijk erkend in de communautaire wetgeving met betrekking tot de gemeenschappelijke regels voor de interne aardgasmarkt.

De Commissie zal erop toezien dat deze contracten niet tot concurrentievervalsing leiden, hetzij doordat in de contracten specifieke bepalingen worden opgenomen die tot restrictieve marktcondities leiden, hetzij doordat dominante posities worden gecreëerd waardoor de markt wordt "afgegrendeld". Het is dus van belang dat deze contracten zich mee-ontwikkelen met de nieuwe componenten van de interne gasmarkt.

Organiseren van een dialoog over energie tussen de producerende landen en de verbruikslanden

Al deze maatregelen met betrekking tot de coördinatie van de actiemiddelen inzake continuïteit van de aardolie- en gasvoorziening, kunnen slechts in samenwerking met de producerende landen, en dus zonder confrontatie, worden opgesteld. De uitgebreide Europese Unie grenst aan de belangrijkste productiezones voor koolwaterstoffen (Rusland, Kaspische Zee, Noord-Afrika). De uitbreiding is in wezen ook een geografische troef, waarmee rekening dient te worden gehouden bij het nemen van een beslissing over de locatie van de aardolie- en gasvoorraden. De voorraden kunnen in opslag worden gehouden in de lidstaten, de kandidaat-lidstaten van de Europese Unie, de producerende landen of de transitlanden.

De Europese Gemeenschap moet dus de energiedialoog tussen de productie- en consumptielanden op gang brengen, institutionaliseren en er een concrete inhoud aan geven. Hierbij zal zij in overleg met het International Energy Forum (Riyad) handelen.

Een dialoog over energie tussen de producerende landen en de verbruikslanden zal bijdragen aan een stabielere bevoorrading. Bovendien wordt het mogelijk om op de externe bevoorrading de veiligheidsnormen van de Europese Unie toe te passen, met name inzake bouw en beheer van aardolie- en gasinfrastructuur of het vervoer over zee van koolwaterstoffen en gevaarlijke koolwaterstofderivaten.

Een versterkte dialoog tussen de Europese Unie en de producerende landen is een van de absolute voorwaarden voor een verbetering van het prijsmechanisme en het sluiten van toereikende bevoorradingsovereenkomsten. Zoals werd aangehaald in het Groenboek dient deze dialoog te worden voortgezet ongeacht de internationale conjunctuur en ongeacht of de prijzen hoog of laag zijn. Daarnaast dient deze te gaan over de voorwaarden voor het samenstellen en gebruiken van de voorraden. Voor aardgas geldt dat dit overleg zou uitmonden in onderhandelingen, met name om te komen tot contracten met een lange looptijd.

In dat licht kan de dialoog die de Europese Unie met Rusland op gang heeft gebracht, als eerste voorbeeld dienen. Zoals is gebleken tijdens de Top van Parijs en die van Brussel, is deze gericht op het vormen van een nieuwe solidariteit op energievlak. Zo zijn er acties ondernomen inzake de continuïteit van de netwerken, het beschermen van investeringen of het bepalen van grote projecten van gemeenschappelijk belang. Hopelijk maakt deze dialoog het mogelijk om het beste gebruik te bepalen voor de intergouvernementele overeenkomsten voor de lange termijn en de overeenkomsten voor het delen van de productie.

De dialoog met Rusland vormt overigens geen belemmering voor een dialoog met de andere partnerlanden van de Europese Unie, met name Noorwegen, de landen rond de Kaspische Zee, de Euro-mediterrane landen en het Midden-Oosten. Ook zijn er nog de relaties met OPEC, een organisatie waarmee permanent relaties dienen te worden onderhouden, zelfs wanneer de olieprijzen niet uitzonderlijk hoog zijn.

Verwerven van technische kennis voor het uitvoeren van de maatregelen

Het oprichten van de interne energiemarkt vindt geleidelijk en op zeer complexe wijze plaats, met name in die zin dat er zeer technische regels worden opgesteld. Het is dus belangrijk ervoor te zorgen dat het nieuwe wettelijke kader op effectieve, doelmatige en uniforme wijze door alle partijen op de markt wordt toegepast, onder omstandigheden die de concurrentiepositie van de ondernemingen waarborgen.

Om deze reden gaan de diverse fasen van het voltooien van de interne markt voor gas en elektriciteit vergezeld van mechanismen waarin de nationale regelgevende instanties, de lidstaten, de economische actoren en de Commissie in technische vergaderingen samenkomen (Forum van Florence voor elektriciteit, Forum van Madrid voor gas). Deze werkvergaderingen onderzoeken welke maatregelen het beste genomen kunnen worden voor de tenuitvoerlegging van de opening van de gas- en elektriciteitmarkt, en doen herhaaldelijk zeer technische aanbevelingen aan de Commissie.

Door de invoering van dit nieuwe communautaire kader, dat in het kader van de voltooiing van de interne energiemarkt zal zorgen voor de coördinatie van de maatregelen voor continuïteit van de bevoorrading met koolwaterstoffen, is de uitvoering van ingewikkelde en technische taken vereist. Het gaat hierbij om het volgen van de ontwikkelingen op de internationale aardolie- en gasmarkten en de evaluatie van de gevolgen voor de continuïteit van de bevoorrading met koolwaterstoffen. Ook de doeltreffendheid van de geldende maatregelen dient voortdurend te worden beoordeeld. Hierbij dient het peil van de voorraden koolwaterstoffen in de lidstaten te worden gecontroleerd. Om die taken uit te voeren, moet er objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie beschikbaar zijn.

Indien de Europese Commissie tijdens een energiecrisis een beschikking geeft of aanbeveling doet om maatregelen te treffen inzake het inzetten van de voorraden aardolie of aardgas, dienen de gevolgen hiervan voor de energiemarkt en de economie in het algemeen te worden beoordeeld.

Het blijkt steeds meer noodzakelijk te zijn om prijsindexen te ontwikkelen die betrouwbaarder zijn en beter de marktomstandigheden weergeven dan de huidige. De Commissie heeft reeds in haar mededeling van 4 oktober 2000 betreffende de oliebevoorrading in de Europese Unie medegedeeld dat de producerende landen, alsmede de actoren op de markten en in de sector, dienen te worden aangespoord om de indicatoren voor de prijsvorming te verbeteren, met name rond een algemene index die de gehele markt zou moeten weergeven.

Het lijkt daarom van wezenlijk belang om binnen de diensten zelf van de Commissie te voorzien in een Europees observatiesysteem voor het toezien op de bevoorrading met koolwaterstoffen, waardoor de nodige expertise wordt verkregen om te kunnen reageren op de in hoge mate technische aard van die taken. Onder het beschermheerschap van de Commissie zal technische en wetenschappelijke steun worden verleend. Voor de bijstand bij de correcte toepassing van de Gemeenschapswetgeving op het gebied van de bevoorrading met koolwaterstoffen zal men beroep kunnen doen op deskundigen.

Dit Europese observatiesysteem zal worden bestuurd door de Commissie, die voor de vergaderingen vertegenwoordigers van de lidstaten alsmede vertegenwoordigers van de betrokken sectoren zal uitnodigen.

5. Besluit

De Europese Gemeenschap voert geleidelijk de voorwaarden in die noodzakelijk zijn voor de voltooiing van de interne energiemarkt. Het concurrentievermogen van de Europese Unie dient hierdoor te worden versterkt, hetgeen zou moeten leiden tot een aanzienlijke verlaging van de prijzen die de consumenten moeten betalen. Bovendien wordt de continuïteit van de energievoorziening versterkt.

Voor een voltooiing van de interne energiemarkt dienen ook de maatregelen ter waarborging van de continuïteit van de externe olie- en aardgasvoorziening te worden gecoördineerd. Door de oprichting en ontwikkeling van een interne energiemarkt worden de lidstaten immers steeds meer onderling afhankelijk met betrekking tot de continuïteit van de voorziening. Doordat de lidstaten geen gemeenschappelijke minimumregels kennen inzake de continuïteit van de voorziening, wordt de goede werking van de interne aardolie- en aardgasmarkt in gevaar gebracht.

De enige manier om te zorgen voor een toereikende continuïteit en veiligheid van de energievoorziening, die zullen bijdragen aan de goede werking van de interne energiemarkt, is actie op het niveau van de Gemeenschap en ook op mondiaal niveau. Een gecoördineerde en solidaire reactie van de staten die aan de interne markt deelnemen, is het enige goede antwoord in het geval van een energiecrisis.

De coördinatie van het optreden van de Gemeenschap met de maatregelen van andere verbruikerslanden, ook in het kader van het IEA, moet voorrang krijgen. Voor ingrijpen bij een crisis of dreigende crisis moeten namelijk zoveel mogelijk op mondiaal niveau middelen worden ingezet.

In overleg met het International Energy Forum (Riyad), alle verbruikerslanden en de producerende landen dienen aan de Europese Unie eigen middelen te worden verschaft voor reactie en interventie in het geval van een energiecrisis. Het gaat hierbij om bepalingen die de Europese Unie in staat moeten stellen om de maatregelen inzake continuïteit van de voorziening beter te coördineren. Deze mechanismen zullen bijdragen aan de oprichting van de interne energiemarkt.

Dit initiatief, dat betrekking heeft op een grondbeginsel van de werking van onze economieën, is des te belangrijker naarmate het wordt geïntegreerd in het toetredingsproces van de nieuwe lidstaten van de Europese Unie. Deze landen zijn uitermate afhankelijk van fossiele energiebronnen. De Europese Gemeenschap zal rekening houden met de situatie in elk van de kandidaat-lidstaten om, indien nodig, overgangsperiodes te voorzien voor bepaalde verplichtingen.

Passende maatregelen inzake continuïteit van de aardolie- en -gasvoorziening dienen te leiden tot een vermindering van de risico's van permanente of tijdelijke materiële onderbrekingen en de economische risico's die met de voorziening gepaard gaan. Deze actiemiddelen zullen in overleg met de producerende partnerlanden worden ingezet, in het kader van een dialoog over energie, die niet alleen met de OPEC-landen wordt gevoerd, maar tevens met de geprivilegieerde partner Rusland.

Gelet op het voorgaande stelt de Commissie, overeenkomstig artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, twee wetgevende acties voor:

(1) Een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende coördinatie van de maatregelen met betrekking tot de continuïteit van de voorziening met aardolieproducten;

(2) Een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening.