[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 2.2.2009

COM(2009) 30 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

over de financiering van de beveiliging van de luchtvaart

VERSLAG VAN DE COMMISSIE

over de financiering van de beveiliging van de luchtvaart

INLEIDING

1. De terreuraanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten hebben een grote impact gehad op de mondiale en dus ook op de Europese luchtvaartsector. Het was van essentieel belang dat krachtige maatregelen werden genomen om het hoofd te bieden aan de dreiging van het internationaal terrorisme en om het vertrouwen van het publiek in de luchtvaartsector te herstellen. Daarom heeft de Europese Unie onmiddellijk stappen ondernomen om nieuwe regels inzake beveiliging van de luchtvaart vast te stellen.

2. Deze nieuwe regels verplichtten de lidstaten om maatregelen te nemen die voor de meeste Europese luchthavens aanzienlijke investeringen in infrastructuur, technische apparatuur en personeel met zich meebrachten. De behoefte aan strengere beveiligingscontroles had ook een invloed op de werking van de luchthavens. Volgens ACI-Europe vertegenwoordigen de beveiligingskosten nu tot 35% van de totale werkingskosten van een luchthavens, tegenover 5 tot 8% vóór de gebeurtenissen van september 2001.

3. De financiering van deze nieuwe maatregelen staat dan ook opnieuw op de beleidsagenda van de Europese Unie, zoals bevestigd bij artikel 22 van Verordening (EG) nr. 300/2008 (de kaderverordening).

4. Ingevolge de vaststelling op 11 maart 2008 van de herziene Kaderverordening (EG) nr. 300/2008 inzake beveiliging van de luchtvaart is de Commissie verplicht verslag uit te brengen over de beginselen voor de financiering van de kosten van beveiligingsmaatregelen in de burgerluchtvaart. Met het onderhavige verslag voldoet de Commissie aan deze verplichting en bereidt zij beleidsconclusies over deze belangrijke kwestie voor.

5. Het verslag heeft betrekking op vier kwesties: de vraag of de beveiligingsheffingen uitsluitend worden gebruikt voor de financiering van beveiligingskosten, de transparantie van beveiligingsheffingen, de gevolgen van de maatregelen voor de beveiliging van de luchtvaart en de financiering daarvan voor de concurrentie tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, en consumentenbescherming, met name wat de verdeling van de kosten van beveiligingsmaatregelen tussen belastingbetalers en gebruikers betreft.

6. Ter voorbereiding van het verslag heeft de Commissie een vragenlijst verzonden naar de lidstaten, vertegenwoordigers van de luchtvaartsector en consumentenverenigingen. De lidstaten werd gevraagd of hun bestaande nationale wetgeving garandeert dat de beveiligingsheffingen transparant zijn en uitsluitend worden gebruikt voor de financiering van beveiligingskosten. Vijf lidstaten hebben geantwoord dat bestaande raadplegingen over luchthavenheffingen de luchtvaartmaatschappijen ook voldoende informatie over beveiligingskosten verschaffen. Wat het verband tussen de heffingen en beveiligingskosten betreft, hebben elf lidstaten geantwoord dat deze raadplegingen ook garanderen dat de beveiligingsheffingen uitsluitend worden gebruikt voor de financiering van beveiligingskosten. In het kader van deze raadplegingen is het echter niet vereist dat de exploitanten hun toestemming geven voor het wijzigen van de beveiligingsheffingen; de transparantie van de beveiligingsheffingen en het verband tussen de heffingen en de beveiligingskosten wordt door deze raadplegingen dan ook niet gegarandeerd. Eigenlijk heeft alleen Nederland specifieke wetgeving die vereist dat beveiligingsheffingen transparant moeten zijn en uitsluitend mogen worden gebruikt voor de financiering van beveiligingskosten. Voor het overige heeft alleen Italië wetgeving met betrekking tot beveiligingsheffingen, maar die wetgeving garandeert alleen transparantie. De antwoorden bevestigden ook dat de luchtvaartbeveiliging hoofdzakelijk wordt gefinancierd door middel van beveiligingsheffingen op luchtvaartmaatschappijen, passagiers en expediteurs. Dit beginsel wordt meestal "de gebruiker betaalt" genoemd. Elf lidstaten zijn bijna volledig afhankelijk van dit soort heffingen. Zes lidstaten leveren soms een aanzienlijke bijdrage tot de beveiligingskosten. Vier lidstaten hebben niet geantwoord of niet voldoende gedetailleerd geantwoord om conclusies uit hun antwoorden te kunnen trekken.

7. Organisaties die luchtvaartmaatschappijen, luchthavens en consumenten vertegenwoordigen werden gevraagd informatie te verstrekken over de kosten en de gevolgen van de beveiliging van de luchtvaart. Negen organisaties, met name organisaties van luchthavens en luchtvaartmaatschappijen, hebben geantwoord en hebben aangevoerd dat de beveiligingskosten door de staat moeten worden betaald omdat de dreiging gericht is tegen staten en niet tegen de luchtvaartsector. Helaas heeft slechts één consumentenorganisatie de vragenlijst beantwoord. In verscheidene antwoorden werd aangevoerd dat de luchtvaart, wat de financiering van de beveiliging betreft, wordt benadeeld ten opzichte van andere vervoerswijzen en dat dit negatieve gevolgen heeft voor het concurrentievermogen van de Europese luchtvaartsector. In alle antwoorden van belanghebbenden werd benadrukt dat versterkte samenwerking met de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) de beste oplossing is om internationale maatregelen voor de beveiliging van de luchtvaart te harmoniseren en om de verschillen in het niveau van overheidsfinanciering tussen de EU en haar belangrijkste handelspartners weg te werken.

ACHTERGROND

8. De belangrijkste kostenpost op het gebied van beveiliging van de luchtvaart is het controleren van goederen en passagiers in luchthavens, wat meestal in twee componenten uiteenvalt: personeelskosten en kosten voor infrastructuur en apparatuur.

9. Aangezien beveiliging van de luchtvaart een kernverantwoordelijkheid van de overheid is, zijn de nationale overheden de eindverantwoordelijken voor deze diensten. Nationale overheden kunnen deze diensten zelf verlenen of toevertrouwen aan de luchthavens, die sommige beveiligingstaken kunnen uitbesteden aan subcontractanten.

10. Om de diensten op het vlak van beveiliging van de luchthavens te financieren, kunnen de luchthavens of de nationale overheden een belasting, vergoeding of heffing opleggen aan de luchtvaartmaatschappijen, passagiers en expediteurs. Meestal dekken deze heffingen echter niet de kosten van de maatregelen die rechtstreeks aan de luchtvaartmaatschappijen worden opgelegd of de aanvullende exploitatiekosten waarmee de luchtvaartmaatschappijen ten gevolge van deze maatregelen worden geconfronteerd. Sommige kosten op het vlak van beveiliging van de luchtvaart worden ook gedragen door de lidstaten.

11. Ingevolge de tenuitvoerlegging van nieuwe Europese regels in 2002 zijn de algemene kosten van de beveiliging van de luchtvaart toegenomen. Er was behoefte aan aanzienlijke nieuwe investeringen, zoals de renovatie van sommige luchthaventerminals, de aankoop van extra controleapparatuur en de recrutering van extra personeel om te kunnen voldoen aan de toegenomen eisen inzake beveiligingscontroles van passagiers en goederen.

12. Vóór 2001 werden de beveiligingskosten vaak gefinancierd met een gedeelte van de passagiersheffingen die luchthavens in rekening brengen om de terminalkosten te betalen. Daarom werden beveiligingskosten ook besproken tijdens het overleg tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen. Vroeger vormden beveiligingskosten een verwaarloosbaar onderdeel van de totale kosten van luchtvaartmaatschappijen. Luchtvaartmaatschappijen drongen daarom niet aan op meer informatie over deze kosten. Na de stijging van de beveiligingskosten in 2002 werd het echter gebruikelijker om beveiligingsheffingen te scheiden van luchthavenheffingen. Deze scheiding stelde de luchtvervoerssector ook in staat de aandacht van haar klanten te vestigen op beveiligingskosten.

13. Het scheiden van beveiligingsheffingen en luchthavenheffingen heeft geen aanzienlijke bijdrage geleverd tot de transparantie van de beveiligingskosten. Uit antwoorden op de vragenlijst is gebleken dat beveiligingskosten worden doorgeschoven naar expediteurs en passagiers, en dat deze niet kunnen nagaan of de opgelegde bedragen correct zijn. Eén respondent wees erop dat passagiers soms aanvullende diensten moeten betalen die niet verplicht zijn. Het is zelfs mogelijk dat klanten het met de luchtvaartmaatschappij oneens zijn over het feit dat de beveiligingsheffing de relevante kosten dekt.

14. De kostenstijging heeft aanleiding gegeven tot een discussie over de financiering van de beveiliging van de luchtvaart. De luchtvervoerssector voerde aan dat de overheid een groter aandeel van de beveiligingsmaatregelen moet financieren omdat deze maatregelen bescherming moeten bieden tegen aanvallen tegen de maatschappij in haar geheel en niet tegen de luchtvaartsector en haar klanten in het bijzonder.

15. Het Europees Parlement heeft vergelijkbare argumenten aangehaald tijdens de besprekingen met de Raad over de eerste Kaderverordening (EG) nr. 2320/2002 inzake beveiliging van de burgerluchtvaart. Het Europees Parlement wilde voorkomen dat de volledige kosten van de versterkte beveiliging van de luchtvaart werden doorgerekend aan passagiers, expediteurs en luchtvaartmaatschappijen.

16. Het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie zijn dan ook overeengekomen de kwestie van financiering te behandelen in een verklaring die aan Verordening (EG) nr. 2320/2002 is gehecht[1]. In deze verklaring erkennen de drie instellingen dat de nieuwe maatregelen inzake beveiliging van de luchtvaart belangrijke vragen doen rijzen betreffende de financiering, en vragen zij verder te analyseren welke verschillen er in de Gemeenschap bestaan op het vlak van financiering van de luchtvaartbeveiliging en oplossingen te zoeken voor mogelijke verstoringen van de luchtvaartmarkt.

17. Externe consultants kregen de opdracht om de kwesties die in de interinstitutionele verklaring aan de orde worden gesteld, te analyseren. De consultants hebben de situatie in 2002 geanalyseerd en de studie is in 2004 gepubliceerd[2]. De studie was hoofdzakelijk gebaseerd op een analyse van de antwoorden op de vragenlijsten die naar de lidstaten en de sector zijn verstuurd. De bevindingen van de studie kunnen als volgt worden samengevat:

- de maatregelen voor beveiliging van de luchtvaart worden voor het grootste gedeelte gefinancierd door de gebruikers van het Europese luchtvervoerssysteem (luchtvaartmaatschappijen, passagiers, expediteurs);

- de beveiligingskosten voor luchthavens en landen werden in 2002, voor de toenmalige 15 lidstaten en Noorwegen, IJsland en Zwitserland, geraamd op 2 miljard euro. Met inbegrip van de kosten die de luchtvaartmaatschappijen moeten maken om te voldoen aan de nieuwe Europese regels werden de totale beveiligingskosten geraamd op 2,6 tot 3,5 miljard euro, wat op dat ogenblik overeenkwam met 1 à 2% van het gemiddelde luchtvaarttarief;

- de consultants hebben onvoldoende aanwijzingen gevonden waaruit kon worden geconcludeerd dat de stijging van de beveiligingsheffingen tot een afname van de vraag naar luchtvervoer heeft geleid; de beschikbare gegevens volstonden echter niet om een solide economische analyse uit te voeren.

18. Tijdens de bemiddelingsprocedure over de nieuwe Kaderverordening (EG) nr. 300/2008 heeft het Europees Parlement zijn standpunt over de financiering van de beveiliging nogmaals herhaald. Sommige lidstaten hebben maatregelen opgelegd die strenger zijn dan de minimumeisen, zoals voorzien bij artikel 6 van de Kaderverordening (EG) nr. 300/2008. Tijdens de bespreking in de Raad en het Europees Parlement over de financiële gevolgen van dergelijke maatregelen heeft het Europees Parlement aangevoerd dat de lidstaten de kosten van maatregelen die strenger zijn dan de EU-eisen uit hun overheidsbegroting moeten betalen, of ten minste gedeeltelijk. Dit verzoek aan de lidstaten om meer overheidgeld te besteden aan de beveiliging van de luchtvaart, is echter door de Raad afgewezen.

19. De Commissie had al voorgesteld nieuwe Europese regels voor het opleggen van beveiligingsheffingen vast te stellen. Het voorstel voor een richtlijn inzake luchthavenheffingen, dat op 24 januari 2007 is gepresenteerd, heeft betrekking op de financiering van luchthaveninfrastructuur in het algemeen en bevat ook een bepaling over beveiligingsheffingen[3]. Dit voorstel is gebaseerd op internationaal aanvaarde beginselen die al door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) zijn goedgekeurd[4]. Desondanks verkoos de Raad dit verslag af te wachten alvorens nieuwe EU-wetgeving over het opleggen van beveiligingsheffingen te overwegen.

BEVEILIGINGSHEFFINGEN EN -KOSTEN

20. Het eerste van de vier punten van dit verslag heeft betrekking op de stappen die moeten worden genomen om te garanderen dat de beveiligingsheffingen uitsluitend worden gebruikt om de beveiligingskosten te betalen. Dit is een internationaal aanvaard beginsel dat door de ICAO is goedgekeurd[5].

21. In tegenstelling tot een belasting wordt een heffing meestal opgelegd in ruil voor een dienst die aan de gebruiker wordt verleend. Het niveau van de heffing moet dan ook overeenstemmen met de kosten van het verlenen van deze dienst. Naar analogie hiermee mogen de inkomsten uit beveiligingsheffingen uitsluitend de volledige kosten van de maatregelen voor de beveiliging van de luchtvaart dekken.

22. De EU-regels inzake staatssteun bevestigen dit beginsel. In het verslag van 2006 over de financiering van de beveiliging van vervoer heeft de Commissie verduidelijkt dat maatregelen om de Europese burgers te beschermen tegen terroristische aanslagen niet in de eerste plaats een economische activiteit zijn maar vooral een verantwoordelijkheid van de overheid[6]. De staatssteunregels zijn dan ook niet van toepassing op de overheidsfinanciering van dergelijke maatregelen[7]. Dit betekent echter niet dat de lidstaten moeten instaan voor alle kosten van de maatregelen voor de beveiliging van de luchtvaart.

23. De financiering van maatregelen voor de beveiliging van de luchtvaart, hetzij met overheidsgeld, hetzij via gebruikersheffingen, moet daarom strikt worden beperkt tot het compenseren van de kosten die deze maatregelen met zich meebrengen[8]. Overcompensatie van maatregelen voor de beveiliging van de luchtvaart valt onder de staatssteunregels omdat het kan worden beschouwd als exploitatiesteun aan de begunstigde.

24. De antwoorden op de vragenlijst bevestigden dat slechts enkele lidstaten over wetgeving beschikken die expliciet verbiedt dat het opleggen van verplichte beveiligingsheffingen tot uitzonderlijke winsten zou leiden. Andere lidstaten verwezen naar wetgeving waarin bepaald is dat beveiligingsheffingen gebaseerd moeten zijn op de werkelijke kosten van de dienstverlening, wat impliceert dat het niveau van de beveiligingsheffingen niet hoger mag zijn dan de kosten van de beveiligingsmaatregelen. In sommige lidstaten moeten beveiligingsheffingen door de bevoegde autoriteiten worden goedgekeurd alvorens ze van kracht worden.

25. Ook al wezen de antwoorden op de vragenlijst op een algemene consensus over het feit dat de beveiligingsheffingen in verhouding moeten staan tot de beveiligingskosten, toch is de Commissie niet overtuigd dat dit beginsel op alle Europese luchthavens wordt nageleefd. Zo heeft de Commissie recent een staatssteunonderzoek geopend omdat er aanwijzingen waren dat een bepaalde luchthaven, die ook voor beveiliging zorgt, te hoge kosten in rekening worden gebracht voor deze beveiliging.

TRANSPARANTIE

26. Het tweede aspect heeft betrekking op de transparantie van de beveiligingsheffingen. De Commissie verstaat onder “transparantie van de beveiligingsheffingen” de informatie over de onderdelen waarmee rekening wordt gehouden om de beveiligingsheffingen te berekenen. Deze informatie is noodzakelijk om discriminatie tegen te gaan en om de consumenten te beschermen.

27. Transparantie garandeert ook dat de inkomsten uit beveiligingsheffingen niet hoger zijn dan de kosten van de beveiligingsmaatregelen. Passagiers, expediteurs en luchtvaartmaatschappijen mogen controleren of de beveiligingsheffingen uitsluitend de relevante kosten dekken. Transparantie brengt ook mogelijke discriminatie tussen luchtvaartmaatschappijen of passagiers aan het licht, met betrekking tot beveiligingsheffingen.

28. Uit de antwoorden op de vragenlijst blijkt duidelijk dat de meeste lidstaten niet over maatregelen beschikken die luchtvaartmaatschappijen of andere partijen expliciet toestaan om de beveiligingsheffingen of de bijbehorende kosten te onderzoeken. In een aantal lidstaten wordt met de luchtvaartmaatschappijen overlegd over de beveiligingsheffingen. Dit overleg is echter slechts zelden bij wet geregeld. Een aantal lidstaten heeft geantwoord dat de beveiligingskosten duidelijk gescheiden zijn van de andere luchthavenkosten, waardoor de lidstaten over de nodige informatie beschikken om te controleren of de opgelegde beveiligingsheffingen correct zijn.

29. De Commissie is van oordeel dat beveiligingsheffingen transparant moeten zijn en dat eventueel op EU-niveau minimumnormen moeten worden vastgesteld om dit te garanderen. Dit kan worden gekoppeld aan formele klachtenprocedures in geval van betwisting over de beveiligingsheffingen/-belastingen/-vergoedingen.

GEVOLGEN VOOR DE CONCURRENTIE

30. Het derde punt van dit verslag heeft betrekking op de beginselen die nodig zijn om te garanderen dat de concurrentie tussen luchthavens en tussen luchtvaartmaatschappijen niet wordt verstoord. Het Europees Parlement stelt dat verschillen tussen lidstaten op het vlak van beveiliging van de luchtvaart tot een verstoring van de Europese luchtvaartmarkt kunnen leiden. Met deze verschillen worden uiteenlopende niveaus van overheidsfinanciering of aanvullende maatregelen in sommige lidstaten bedoeld.

31. Uit de antwoorden op de vragenlijst en uit de studie van 2004 blijkt dat de lidstaten niet allemaal even veel overheidsfinanciering verstrekken voor de beveiliging van de luchtvaart. Slechts een zeer klein aantal lidstaten financiert een aanzienlijk gedeelte van de totale beveiligingskosten; de meeste lidstaten financieren een kleiner gedeelte uit de overheidsbegroting. Verschillen in het aandeel van de overheidsfinanciering leiden tot verschillen in de beveiligingsheffingen.

32. De concurrentie tussen luchthavens kan beoordeeld worden aan de hand van de criteria voor het kiezen van luchtvaartmaatschappijen, met name door een vergelijking van factoren zoals de aard van de verleende luchthavendiensten en het betrokken clientèle, de bevolking en de economische activiteit, congestie, toegangswegen en ook het niveau van de aan gebruikmaking van de luchthaveninfrastructuur en diensten verbonden lasten[9].

33. Er bestaan verschillende niveaus van concurrentie tussen de verschillende types van luchthavens. Concurrentiescenario's worden geval per geval beoordeeld op basis van de markten in kwestie. Uit onderzoek is echter gebleken dat internationale hubs over het algemeen concurreren met vergelijkbare luchthavens op alle betrokken vervoersmarkten, waarbij het concurrentieniveau afhangt van factoren als congestie en alternatieve vervoersmogelijkheden; in bepaalde gevallen moeten zij ook de concurrentie aangaan met grote regionale luchthavens[10]. Grote regionale luchthavens concurreren niet alleen met andere grote regionale luchthavens, maar ook met grote internationale luchthavens en met vervoer over land, met name als er een landtoegang van goede kwaliteit naar de luchthaven bestaat. Uit dit onderzoek is ook gebleken dat kleine luchthavens over het algemeen niet met andere luchthavens concurreren, tenzij in sommige gevallen met naburige luchthavens van vergelijkbare grootte, indien hun markten mekaar overlappen[11]. In theorie kunnen beveiligingsheffingen dus een invloed hebben op de concurrentie tussen luchthavens. Gezien het lage niveau van deze heffingen en het grotere belang van andere factoren is deze invloed waarschijnlijk echter zeer klein.

34. De concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen kan ook worden beïnvloed door verschillen in de hoogte van de beveiligingsheffingen. Volgens de studie van 2004 wees echter niets erop dat beveiligingsheffingen de vraag naar luchtvervoer doen dalen. Bovendien is het algemene niveau van de beveiligingskosten sindsdien gedaald, en is de kans dat dit een invloed heeft op de concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen dus nog afgenomen.

35. De concurrentie tussen luchthavens en tussen luchtvaartmaatschappijen zal dus waarschijnlijk geen grote gevolgen ondervinden van verschillen in de beveiligingsheffingen tussen de lidstaten, voor zover deze verschillen geen discriminatie tussen luchtvaartmaatschappijen, passagiers of expediteurs tot gevolg hebben. Om te kunnen controleren of de beveiligingsheffingen niet-discriminerend zijn en dus te garanderen dat ze de concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen niet verstoren, is het van belang dat de beveiligingskosten transparant zijn. Uit de antwoorden op de vragenlijst bleek echter duidelijk dat er steeds meer aanwijzingen zijn dat de beveiligingskosten niet transparant zijn voor de luchtvaartmaatschappijen, passagiers en expediteurs. In sommige antwoorden werd erop gewezen dat grotere transparantie ook tot grotere efficiëntie bij het verlenen van beveiligingsdiensten in luchthavens zou leiden, met aanzienlijke kostenbesparingen voor de luchtvaartsector tot gevolg. De antwoorden op de vragenlijst bevestigden ook dat de bestaande nationale procedures om de transparantie van de beveiligingskosten in de EU te garanderen, niet volstaan.

36. Ook verschillen in de tenuitvoerlegging van beveiligingsmaatregelen in de luchtvaart kunnen een invloed hebben op de concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen en tussen luchthavens. Sommige lidstaten hebben ervoor gekozen aanvullende, strengere maatregelen toe te passen dan vereist is uit hoofde van de EU-wetgeving inzake beveiliging van de burgerluchtvaart. Luchtvaartmaatschappijen en luchthavens die actief zijn in lidstaten die dergelijke strengere maatregelen opleggen, kunnen hierdoor een concurrentienadeel ondervinden in vergelijking met andere luchthavens of luchtvaartmaatschappijen.

37. De strengste maatregel, met waarschijnlijk de grootste gevolgen voor het algemene niveau van de beveiligingskosten, is de eis om passagiers en hun bagage die al zijn gecontroleerd bij vertrek vanuit een andere EU-luchthaven, opnieuw te controleren wanneer zij overstappen op een andere vlucht. Wanneer het niet vereist is om reeds gecontroleerde passagiers bij het overstappen opnieuw te controleren, wordt meestal gesproken van "one stop"-beveiliging. Deze eis doet de kosten van de luchtvaartbeveiliging toenemen. De Vereniging van Europese luchtvaartmaatschappijen (AEA) heeft er in haar antwoord op de vragenlijst op gewezen dat de beveiligingskosten van luchthavens die "one stop"-beveiliging toepassen aanzienlijk lager zijn.

38. De Commissie is van mening dat het opnieuw controleren van overstappende passagiers gerechtvaardigd was vóór de inwerkingtreding van de eerste kaderverordening tot vaststelling van verplichte normen die op alle EU-luchthavens moesten worden toegepast, maar nu vanuit beveiligingsoogpunt niet langer vereist is. Begin 2004 werd een extra laag kwaliteitscontrole toegevoegd; de Commissie begon toen namelijk met het inspecteren van luchthavens en van de relevante autoriteiten van lidstaten. Wanneer tijdens deze inspecties ernstige tekortkomingen worden vastgesteld die een grote invloed hebben op het totale beveiligingsniveau van de burgerluchtvaart, neemt de Commissie een besluit tot opschorting van de "one stop"-beveiliging. Het feit dat dit tot dusver al 18 keer is gebeurd, wijst duidelijk op de vastberadenheid van de Commissie om de nodige maatregelen te nemen om een hoog en uniform niveau van beveiligingscontrole op alle EU-luchthavens te garanderen.

39. Andere, strengere maatregelen die door sommige lidstaten worden toegepast, kunnen ook aanleiding geven tot concurrentieproblemen en tot vragen over het noodzakelijke niveau van de beveiligingsmaatregelen in de hele EU. De lidstaten moeten echter de nodige flexibiliteit kunnen genieten omdat de veiligheidsrisico's in sommige lidstaten groter zijn dan in andere. Dit is ook de redenering achter artikel 6 van Verordening(EG) 300/2008, waarin expliciet wordt bevestigd dat lidstaten het recht hebben in bepaalde omstandigheden maatregelen toe te passen die strenger zijn dan die welke in de Gemeenschapswetgeving zijn vastgesteld.

40. De Commissie is derhalve van oordeel dat voldoende gecontroleerde passagiers niet opnieuw hoeven te worden gecontroleerd bij het overstappen, voor zover de indeling van de luchthaveninfrastructuur een strikte scheiding tussen op EU-niveau gecontroleerde en andere passagiers mogelijk maakt.

CONSUMENTENBESCHERMING

41. Ten vierde moet krachtens artikel 22 van Verordening (EG) nr. 300/08 moet ook aandacht worden besteed aan de verschillende methoden voor de bescherming van de consument wat betreft de verdeling van de kosten van beveiligingsmaatregelen tussen belastingbetalers en gebruikers.

42. Zoals hierboven reeds vermeld, is luchtvaartbeveiliging op Europese luchthavens in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de overheid. De vraag of de beveiligingsmaatregelen door een gebruikersheffing of uit de overheidsbegroting moeten worden gefinancierd, heeft niet noodzakelijk gevolgen voor de consumentenbescherming. Het kan inderdaad redelijk zijn dat beveiligingsmaatregelen, ten minste gedeeltelijk, worden gefinancierd door de passagiers, expediteurs en luchtvaartmaatschappijen omdat zij het best geplaatst zijn om de kostenimplicaties van de beveiligingsmaatregelen te onderzoeken, op voorwaarde dat de heffingen uitsluitend worden gebruikt om de beveiligingskosten te dekken.

43. Sommige luchtvaartmaatschappijen verschaffen hun passagiers inzicht in de verschillende componenten van het tarief, waaronder de beveiligingsheffingen. Er zijn vragen gerezen over het feit of de beveiligingsheffingen overeenstemmen met de werkelijke beveiligingsheffing die aan de luchtvaartmaatschappij wordt opgelegd. Deze vraag komt aan bod in het herziene derde luchtvaartpakket, waarin de economische aspecten van de interne luchtvaartmarkt in de Europese Unie worden geregeld[12]. De bepaling inzake heffingen, inclusief beveiligingsheffingen, verplicht luchtvaartmaatschappijen die bekendmaken uit welke componenten hun tarief bestaat, om de juiste bedragen te vermelden.

CONCLUSIES

- Luchtvaartbeveiliging op Europese luchthavens is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de overheid. Dit betekent niet noodzakelijk dat maartregelen voor de beveiliging van de luchtvaart door de overheid moeten worden gefinancierd. Er zijn ook bepaalde voordelen verbonden aan het beginsel "de gebruiker betaalt".

- De Commissie is van mening dat de volgende aspecten belangrijk zijn om de belangen van de consumenten te beschermen en om het beginsel "de gebruiker betaalt" te handhaven:

- bij het toepassen van beveiligingsvergoedingen, -heffingen of -belastingen mag geen onderscheid worden gemaakt tussen exploitanten, en

- beveiligingsvergoedingen, -heffingen of –belastingen mogen uitsluitend worden gebruikt om de beveiligingskosten te dekken.

- De Commissie is van oordeel dat er behoefte is aan nieuwe regels voor de transparantie van de beveiligingskosten teneinde discriminerende beveiligingsheffingen/-belastingen/-vergoedingen te identificeren. De organen die heffingen of belastingen voor de beveiliging van de luchtvaart opleggen, moeten daarom regelmatig informatie verschaffen aan de exploitanten over de componenten die waarop de berekening van deze heffingen of belastingen is gebaseerd.

- De Europese Commissie voert beveiligingsinspecties van Europese luchthavens uit teneinde het algemene niveau van de beveiliging in de hele EU te garanderen. Het kan daarom voldoende zijn de passende beveiligingsmaatregelen alleen op het punt van vertrek van de eerste vlucht toe te passen, en niet langer te vereisen dat deze maatregelen worden herhaald bij het overstappen. Het opnieuw controleren van passagiers is natuurlijk duurder dan "one stop"-beveiliging. Daarom kan worden overwogen om binnen de EU "one stop"-beveiliging verplicht te stellen op alle luchthavens, op voorwaarde dat de infrastructuur het mogelijk maakt passagiers die volgens de EU-eisen zijn gecontroleerd, te scheiden van andere passagiers.

- De bovenvermelde aspecten moeten evenwel verder worden beoordeeld op basis van regels die tussen de EU-instellingen zijn overeengekomen (effectbeoordeling). De Commissie is voornemens om, op basis van deze beoordeling, verder te werken aan de voorbereiding van een wetgevingsinitiatief, met name met betrekking tot de gevolgen van luchtvaartbeveiliging voor de consumenten en voor de werking van de interne luchtvaartmarkt.

[1] Interinstitutionele verklaring bij Verordening (EG) nr. 2320/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2002 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart (PB L 355 van 30.12.2002, blz. 22).

[2] Studie over de financiering van de beveiliging van de burgerluchtvaart, september 2004, Irish Aviation Authority en aviasolutions.

[3] COM(2006) 820 definitief van 24.1.2007.

[4] ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services (Doc 9082/7), 2004, punt 15.

[5] ICAO’s Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services (Doc 9082/7), 2004, punt 29.

[6] COM(2006) 431 definitief van 1.8.2006.

[7] Zie punt 33 van de communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven , (PB C 312 van 9.12.2005).

[8] Zie zaak C-343/95 Calì & Figli v Servizi ecologici porto di Genova, jurispr. [1997] I-1547. Besluit van de Commissie N 309/2002 van 19 maart 2003, Luchtvaartbeveiliging — compensatie voor kosten ten gevolge van de aanslagen van 11 september 2001. Besluit van de Commissie N 438/2002 van 16 oktober 2002, Subsidies voor de havenbedrijven voor de uitvoering van overheidstaken.

[9] Zie punt 38 van de communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (PB C 312 van 9.12.2005).

[10] 'Study on competition between airports and the application of State aid rules' – Cranfield University, juni 2002.

[11] Zie punt 11 van de communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven, (PB C 312 van 9.12.2005).

[12] Verordening (EG) nr. 1008/2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap (PB L 293 van 31.10.2008, blz. 3).