EUROPESE COMMISSIE Brussel, 22.11.2017 COM(2017) 800 final MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Ontwerpbegrotingsplannen 2018: Algemene beoordeling



Samenvatting Deze mededeling is een samenvatting van de beoordeling door de Commissie van de ontwerpbegrotingsplannen (OBP's) voor 2018 die zijn ingediend door de achttien lidstaten van de eurozone (EZ-18, dit is exclusief Griekenland, dat onder het ESM-programma ter ondersteuning van de stabiliteit valt). Oostenrijk en Duitsland hebben plannen bij ongewijzigd beleid ingediend omdat hun regeringen ten tijde van de indiening geen volledige begrotingsbevoegdheden hadden. Spanje heeft een plan bij ongewijzigd beleid ingediend vanwege een vertraging in de begrotingsprocedure. Overeenkomstig Verordening (EU) nr. 473/2013 heeft de Commissie de ontwerpbegrotingsplannen van de lidstaten en de algehele begrotingssituatie en begrotingskoers in de eurozone als geheel beoordeeld. De algehele beoordeling van de OBP's 2018 en de geaggregeerde begrotingskoers voor de eurozone kunnen als volgt worden samengevat. 1.Sinds het voorjaar hebben de lidstaten en de Commissie de groeiprognoses aanzienlijk opwaarts bijgesteld. Nu de economie bovenpotentieel groeit, versmalt de geaggregeerde outputgap in 2017 en zal deze naar verwachting positief worden in 2018. Het herstel in de eurozone vertoont echter enkele atypische kenmerken: de matige kerninflatie en loongroei weerspiegelen niet de verbetering van de situatie op de arbeidsmarkt die uit standaardarbeidsmarktindicatoren blijkt, een groot overschot op de lopende rekening en een aanhoudende, zij het afnemende, investeringskloof. 2.De plannen van de lidstaten impliceren dat het geaggregeerde nominale tekort blijft dalen onder invloed van conjuncturele verbeteringen. Volgens de najaarsprognose 2017 van de Commissie neemt het tekort in de eurozone af van 1,6 % van het bbp in 2016 tot 1,1 % van het bbp in 2017. In 2018 zou de uitvoering van de plannen van de lidstaten resulteren in een nominaal tekort van 0,9 % van het bpp voor de eurozone, hetgeen ook door de prognose van de Commissie wordt bevestigd. 3.De uitvoering van de OBP's zou de schuldquote van de eurozone doen dalen van 88 % van het bbp in 2017 tot net iets meer dan 86 % in 2018, dankzij de conjuncturele opleving en de aanhoudend lage rentevoeten. Volgens de prognose van de Commissie zullen België en Italië op het eerste gezicht noch in 2017, noch in 2018 de schuldreductiebenchmark halen. Dit is ook het geval voor Frankrijk dat, in het geval van een tijdige en houdbare correctie van zijn buitensporig tekort, vanaf 2018 onder de overgangsregel voor de schuld valt. 4.Na een marginale structurele verbetering in 2017 komen de ontwerpbegrotingsplannen neer op een lichte stijging van het structurele tekort van de eurozone in 2018, met 0,1 % van het bbp, terwijl de meest recente stabiliteitsprogramma's op geaggregeerde basis nog steeds een verbetering met 0,2 % van het bbp verwachten. Ook de Commissie voorspelt voor de eurozone in 2018 een toename met 0,1 procentpunt. Dit maskeert echter aanzienlijke verschillen tussen de prognose van de Commissie en de ontwerpbegrotingsplannen voor afzonderlijke lidstaten. 5.Wat de samenstelling van de begrotingsaanpassing betreft, voorspellen de lidstaten een bescheiden daling van de conjunctuurgezuiverde uitgavenquote. Deze ontwikkeling wordt aangedreven door de dalende rente-uitgaven (-0,1 % van het bbp) en door de primaire uitgaven, die toenemen in een iets trager tempo dan de potentiële groei. Meevallers ten gevolge van lagere rente-uitgaven zouden moeten worden gebruikt om de schuldafbouw te versnellen. De overheidsinvesteringen zullen volgens de plannen lichtjes stijgen in 2018, na een gestage afname tussen 2010 en 2016. De ontvangstenquote zal naar verwachting afnemen onder invloed van maatregelen die tot inkomstenvermindering leiden (-0,1 % van het bbp) alsook van tegenvallers aan de ontvangstenzijde ten belope van -0,2 % van het bbp. 6.De begrotingskoers van de eurozone, zoals gemeten aan de hand van de wijziging van het geaggregeerde structurele saldo, is in grote lijnen neutraal in 2018. Ten opzichte van het structurele saldo, duidt het structurele primaire saldo op een iets expansievere koers in 2018, aangezien het geen rekening houdt met de aanhoudende daling van de rente-uitgaven. De discretionaire begrotingsinspanning, een indicator die nauw aansluit bij de uitgavenbenchmark van het stabiliteits- en groeipact, duidt op een iets expansievere koers in 2017 en 2018, zowel volgens de OBP's als volgens de prognose van de Commissie. 7.Een in grote lijnen neutrale begrotingskoers op geaggregeerd niveau voor de eurozone lijkt passend in het licht van het huidige economische herstel in de eurozone, dat wordt gekenmerkt door enkele atypische elementen, de schuldenerfenis van de crisis en de verwachte herijking van de activa-aankopen door de ECB. 8.Achter de geaggregeerde situatie gaan aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten schuil, waarvan sommige worden geconfronteerd met de noodzaak van consolidering, terwijl andere over enige budgettaire ruimte beschikken. Er is dus een gedifferentieerde benadering van het nationale begrotingsbeleid nodig om een evenwicht te bereiken tussen de doelstellingen om de economie te stabiliseren en de houdbaarheid op lange termijn van de overheidsfinanciën te waarborgen. 9.Over het algemeen blijven er grote verschillen bestaan in de posities van de lidstaten ten opzichte van hun budgettaire middellangetermijndoelstellingen (MTD's). Volgens de prognose van de Commissie komen zes lidstaten van de eurozone in 2017 uit op hun MTD (Litouwen) of erboven (Cyprus, Duitsland, Luxemburg, Malta en Nederland) . Verwacht wordt dat dit in 2018 zo zal blijven, terwijl sommige van deze lidstaten naar verwachting een deel van hun budgettaire ruimte zullen gebruiken. Volgens zijn ontwerpbegrotingsplan bij ongewijzigd beleid zal ook Duitsland naar verwachting een deel van zijn budgettaire ruimte gebruiken. Voorspeld wordt dat Ierland zijn MTD in 2018 zal halen, terwijl Slowakije aanzienlijke vorderingen in de richting ervan zal maken. Voor bepaalde lidstaten die nog steeds ver van hun MTD zijn verwijderd, wordt in de prognose van de Commissie geen grote verbetering voorspeld (Spanje, Italië, Portugal en Slovenië) of zelfs een verslechtering van het structurele saldo verwacht (België en Frankijk). Met uitzondering van Slovenië zijn dit ook de lidstaten met de hoogste schuldquoten. 10.Om een evenwicht te vinden tussen stabiliseringsbehoeften en mogelijke houdbaarheidsuitdagingen kan de Commissie haar beoordelingsmarge toepassen bij het beoordelen van een afwijking van de vereiste begrotingsaanpassing. Met name heeft de Commissie geconcludeerd dat een begrotingsaanpassing die van het vereiste afwijkt voor Italië en Slovenië als adequaat kan worden beschouwd, op voorwaarde dat deze landen op doeltreffende wijze een dergelijke begrotingsaanpassing in 2018 waarborgen. Van een dergelijke aanpassing lijkt evenwel geen sprake te zijn volgens de prognose van de Commissie. De beoordeling door de Commissie van de plannen van de afzonderlijke lidstaten kan als volgt worden samengevat:

Geen enkel OBP voor 2018 blijkt ernstig tekort te schieten in de naleving van de vereisten van het stabiliteits- en groeipact (SGP). In verscheidene gevallen heeft de Commissie echter vastgesteld dat de beoogde begrotingsaanpassing niet aan de vereisten van het SGP voldoet, of dreigt te voldoen.



Met betrekking tot de zestien landen die onder het preventieve deel van het SGP vallen:



- voldoen de OBP's voor zes landen (Duitsland, Litouwen, Letland, Luxemburg, Finland en Nederland) aan de vereisten voor 2018 in het kader van het SGP;

- blijken de OBP's van vijf landen (Estland, Ierland, Cyprus, Malta en Slowakije) in grote lijnen te voldoen aan de vereisten voor 2018 in het kader van het SGP. Voor deze landen zouden de plannen kunnen leiden tot enige afwijking van de MTD voor het betrokken land of van het aanpassingstraject in de richting daarvan.

- bestaat voor vijf landen (België, Italië, Oostenrijk, Portugal en Slovenië) het risico dat de OBP's niet voldoen aan de vereisten voor 2018 in het kader van het SGP. De OBP's van deze lidstaten zouden kunnen leiden tot een significante afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de respectieve MTD. Voorspeld wordt ook dat België en Italië de schuldreductiebenchmark niet zullen halen. Met betrekking tot de twee landen die onder het corrigerende deel van het SGP vallen (buitensporigtekortprocedure):

- bestaat voor Frankrijk, dat met ingang van 2018 onder het preventieve deel zou kunnen gaan vallen als het buitensporig tekort tijdig en houdbaar wordt gecorrigeerd, het risico dat het OBP niet voldoet aan de vereisten voor 2018 in het kader van het SGP, aangezien in de najaarsprognose 2017 van de Commissie een aanzienlijke afwijking van het vereiste aanpassingstraject in de richting van de MTD en niet-naleving van de schuldreductiebenchmark in 2018 worden voorspeld.

- voldoet het OBP voor Spanje in grote lijnen aan de vereisten voor 2018 in het kader van het SGP; het nominale tekort ligt volgens de najaarsprognose 2017 van de Commissie onder de referentiewaarde van het Verdrag van 3 % van het bbp in 2018, maar de nominaletekortdoelstelling zal naar verwachting niet worden gehaald en de begrotingsinspanning blijft aanzienlijk achter bij het aanbevolen niveau.



1. Inleiding Krachtens de EU-wetgeving moeten de lidstaten van de eurozone hun ontwerpbegrotingsplan (OBP) voor het volgende jaar uiterlijk op 15 oktober bij de Commissie indienen, zodat een betere coördinatie van het nationale begrotingsbeleid in de economische en monetaire unie mogelijk wordt . Die plannen zijn een samenvatting van de ontwerpbegrotingen die de regeringen aan de nationale parlementen voorleggen. De Commissie brengt over elk plan een advies uit waarin zij beoordeelt of het in overeenstemming is met de verplichtingen van de lidstaat in het kader van het stabiliteits- en groeipact (SGP). Ook moet de Commissie een algehele evaluatie van de begrotingssituatie en -vooruitzichten van de eurozone als geheel verrichten. Achttien lidstaten van de eurozone (hierna "EZ-18" of "eurozone" genoemd) moesten hun OBP 2018 uiterlijk op 16 oktober bij de Commissie indienen, overeenkomstig de bepalingen van het zogeheten "twopack". Griekenland, dat onder het ESM-programma ter ondersteuning van de stabiliteit valt, hoeft geen plan in te dienen omdat zijn begroting in het kader van het programma al nauwlettend wordt gemonitord. Overeenkomstig de bepalingen van de gedragscode met betrekking tot het twopack dienden twee landen, Oostenrijk en Duitsland, OBP's bij ongewijzigd beleid in, omdat deze lidstaten na recente verkiezingen slechts een regering van lopende zaken zonder volledige begrotingsbevoegdheden hebben. Zodra de nieuwe regeringen aantreden, moeten zij volledige OBP's indienen. Ook Spanje heeft een OBP bij ongewijzigd beleid ingediend omdat de procedure voor de goedkeuring van de begrotingen voor de centrale overheid en de sociale zekerheid achterlagen op het gebruikelijke schema. Spanje moet zo spoedig mogelijk een volledig OBP indienen. De adviezen van de Commissie bevatten, met eerbiediging van de begrotingsbevoegdheid van de lidstaten, gefundeerde en empirisch onderbouwde beleidsaanbevelingen aan nationale regeringen en parlementen, zodat zij gemakkelijker kunnen beoordelen of de ontwerpbegrotingen aan de EU-begrotingsregels voldoen. Met het twopack is er een uitgebreid instrumentarium voorhanden om het economisch en het begrotingsbeleid als een zaak van algemeen belang binnen de eurozone te behandelen, zoals in het Verdrag wordt beoogd. Daarnaast heeft de Raad de Eurogroep in juli 2015 gevraagd het begrotingsbeleid van de lidstaten van de eurozone en de gezamenlijke begrotingskoers voor de eurozone te monitoren en te coördineren om een groeivriendelijk en gedifferentieerd begrotingsbeleid te waarborgen . De Raad heeft de lidstaten van de eurozone aanbevolen om, zonder af te wijken van de SGP-vereisten, "het begrotingsbeleid [te] coördineren om ervoor te zorgen dat de gezamenlijke begrotingskoers van de eurozone afgestemd is op de duurzaamheidsrisico's en de conjuncturele omstandigheden". In november 2016 heeft de Commissie een geactualiseerde aanbeveling over het economisch beleid van de eurozone voorgesteld, die door de EU-leiders werd gesteund op de bijeenkomst van de Europese Raad van 9 en 10 maart 2017 en door de Raad werd vastgesteld op 21 maart 2017. Die aanbeveling is een anker voor de beoordeling door de Commissie. Als onderdeel van de jaarlijkse cyclus van het Europees semester stelt de Commissie naast dit pakket ook een nieuwe aanbeveling over het economisch beleid van de eurozone voor 2018-2019 voor. In juli 2017 heeft de Raad landspecifieke aanbevelingen aangenomen over de voorgenomen behandeling door de Commissie van de lidstaten waarvoor de matrix een begrotingsaanpassing van 0,5 % van het bbp of meer inhoudt. In de overwegingen stond dat de beoordeling van het ontwerpbegrotingsplan 2018 en de daaropvolgende beoordeling van de begrotingsresultaten 2018 terdege rekening zullen moeten houden met de doelstelling om een begrotingskoers te bereiken die bijdraagt aan zowel het versterken van het voortgaande herstel als aan het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van de lidstaten. In die context nam de Raad er akte van dat de Commissie voornemens is een algehele evaluatie in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1466/97 uit te voeren, in het bijzonder in het licht van de conjuncturele situatie van de lidstaat. De doelstelling van deze mededeling is tweeledig. Om te beginnen wordt op basis van een horizontale beoordeling van de OBP's een totaalbeeld geschetst van het begrotingsbeleid op het niveau van de eurozone. Die exercitie is een afspiegeling van de horizontale beoordeling van de stabiliteitsprogramma's die in het voorjaar plaatsvindt. Het verschil is dat nu de nadruk ligt op de begrotingsplannen voor het komend jaar en niet op die voor de middellange termijn. Ten tweede wordt een overzicht van de OBP's per land gegeven, met een toelichting van de aanpak die de Commissie volgt om te beoordelen of deze OBP's in overeenstemming zijn met de SGP-vereisten. De beoordeling verschilt naargelang een lidstaat onder het preventieve of onder het corrigerende deel van het SGP valt, en houdt ook rekening met de vereisten inzake de omvang en dynamiek van de overheidsschuld.



2. Belangrijkste bevindingen voor de eurozone Economische vooruitzichten volgens de plannen van de lidstaten en de prognose van de Commissie Sinds het voorjaar hebben de lidstaten en de Commissie de groeiprognoses aanzienlijk opwaarts bijgesteld. Volgens de macro-economische aannamen in de OBP's zal het geaggregeerde reële bbp in de eurozone (met uitzondering van Griekenland) naar verwachting groeien met 2,2 % in 2017 en 2,0 % in 2018. Dit is aanzienlijk hoger dan de groeivooruitzichten voor deze jaren die ten grondslag liggen aan de meest recente stabiliteitsprogramma's (zie tabel 1), waarin de groeiverwachting voor beide jaren 1,7 % bedroeg. In de najaarsprognose 2017 van de Commissie worden groeipercentages van dezelfde orde van grootte voor de eurozone voorspeld: 2,2 % in 2017 en 2,1 % in 2018. Al bij al liggen de economische aannamen van de OBP's zeer dicht bij de prognose van de Commissie (zie bijlage IV, tabel 1). Dit kan ook komen doordat alle lidstaten, met uitzondering van Duitsland en België, voldoen aan de vereiste van Verordening (EU) nr. 473/2013 om de ontwerpbegroting, en impliciet het OBP, te baseren op macro-economische prognoses die worden opgesteld of bekrachtigd door onafhankelijke instanties. Nu de economie bovenpotentieel groeit, versmalt de outputgap in 2017 en zal deze naar verwachting positief worden in 2018. Zowel op basis van de prognose van de Commissie als op basis van de plannen zal de geaggregeerde outputgap positief worden in 2018. In alle OBP's wordt uitgegaan van een (herberekende) outputgap die positief is in 2018, of, in het geval van Frankrijk en Finland, slechts marginaal negatief is.

Zowel de lidstaten als de Commissie verwachten dat de nominale inflatie stabiel blijft en onder het benchmarkpercentage van 2 % blijft. Volgens de plannen zal de nominale inflatie in de eurozone uitkomen op 1,5 % in 2017 en 1,4 % in 2018. Dit is grotendeels ongewijzigd ten opzichte van de aannamen van de stabiliteitsprogramma's, terwijl ook in de prognose van de Commissie eenzelfde inflatiecijfer voor de eurozone wordt voorspeld. Enkel in Estland, Letland en Litouwen zal de inflatie naar verwachting meer dan 2 % bedragen. De economische expansie in de eurozone gaat door, maar vertoont atypische kenmerken. Het herstel in de eurozone is sterker geworden en laat zich in almaar meer landen voelen te midden van gestage werkgelegenheidswinsten en een beter wordende stemming in het bedrijfsleven. Het herstel vertoont echter atypische kenmerken. Meer bepaald blijven de kerninflatie en de loongroei matig en weerspiegelen ze niet de verbetering van de situatie op de arbeidsmarkt zoals die blijkt uit standaardarbeidsmarktindicatoren. De matige loongroei lijkt een gevolg te zijn van blijvende slapte op de arbeidsmarkt in sommige economieën, de doorwerking van lage inflatieverwachtingen op de loononderhandelingen en lage productiviteitsgroei. Tot slot lijkt het herstel nog steeds te worden ondersteund door uitzonderlijke rugwind zoals het accommoderende monetaire beleid van de ECB. Tegen deze achtergrond lijkt het raadzaam om de beleidsondersteuning van de groei slechts geleidelijk af te bouwen. De Commissie heeft aangekondigd dat zij voornemens is om haar beoordelingsmarge te gebruiken in het licht van de conjuncturele situatie van de lidstaten (zie vak 1). Tabel 1: Overzicht van de economische en budgettaire aggregaten (EZ-18) voor 2017-2018 Bron: Stabiliteitsprogramma's 2017, ontwerpbegrotingsplannen 2018, najaarsprognose 2017 van de Commissie. Budgettaire vooruitzichten volgens de plannen en de prognose van de Commissie Het geaggregeerde nominale tekort zal naar verwachting verder blijven afnemen dankzij conjuncturele verbeteringen. Volgens de prognose van de Commissie zal het tekort in de eurozone afnemen van 1,6 % van het bbp in 2016 tot 1,1 % van het bbp in 2017. De ontwerpplannen verwachten een marginaal hoger werkelijk tekort in 2017, van 1,2 %, wat 0,15 procentpunten beter is dan het streefcijfer van de door de lidstaten in het voorjaar van 2017 ingediende stabiliteitsprogramma's, toen de groeiaannamen echter aanzienlijk minder dynamisch waren. Van een grote opwaartse bijstelling van de tekortdoelstelling 2017 ten opzichte van het stabiliteitsprogramma is enkel sprake in het geval van Slowakije. In 2018 zou de uitvoering van de plannen van de lidstaten resulteren in een nominaal tekort van 0,9 % van het bpp voor de eurozone. Dit bevestigt het geaggregeerde nominale tekort dat uit de stabiliteitsprogramma's van het voorjaar van 2017 naar voren kwam, ondanks het beter dan eerder verwachte resultaat voor 2018 en een aanzienlijke opwaartse bijstelling van de groeivooruitzichten voor 2018. Impliciet betekent dit dat de structurele aanpassing ietwat naar beneden is bijgesteld ten opzichte van de laatste stabiliteitsprogramma's (zie hieronder). Terwijl er voor de afzonderlijke lidstaten verschillen bestaan tussen de plannen en de prognose van de Commissie (zie bijlage IV, tabel 2), komt het geaggregeerde tekort voor 2018 in de prognose van de Commissie volledig overeen met de plannen. Zeven van de achttien lidstaten plannen een overschot van het nominale saldo in 2018. Van de lidstaten met een tekort plannen enkel Letland en Finland een stijging van hun nominale tekort. Geen enkele lidstaat plant een tekort van meer dan 3 % van de referentiewaarde van het bbp in 2018. Frankrijk is voornemens zijn buitensporige tekort in 2017 te corrigeren, zoals is aanbevolen door de Raad, terwijl Spanje voornemens is het te corrigeren binnen zijn termijn van 2018. Slowakije, Italië, België en Frankrijk plannen aanzienlijk grotere tekorten dan in hun stabiliteitsprogramma's. Het geaggregeerde primaire saldo van de eurozone, dat wordt verkregen door de rente-uitgaven in mindering te brengen op het nominale saldo, vertoont een overschot. Het zal volgens plan verbeteren van 0,8 % van het bbp in 2017 tot 0,9 % van het bbp in 2018. Frankrijk, Letland en Finland zijn de enige lidstaten in de eurozone die voor 2018 een primair tekort verwachten. De begrotingsplannen voor 2017-2018 en de prognose voorzien nauwelijks in enige budgettaire aanpassingen, zoals aan de ontwikkeling van het geaggregeerde structurele saldo kan worden afgemeten. Al met al zal het structurele saldo volgens de prognose van de Commissie in 2017 stabiel blijven. Volgens de (herberekende) begrotingsplannen wordt in 2017 een marginale structurele verbetering verwacht, wat in overeenstemming is met de stabiliteitsprogramma’s. Voor 2018 komen de ontwerpbegrotingsplannen neer op een lichte verslechtering van het structurele begrotingssaldo van de eurozone, met 0,1 % van het bbp, terwijl de meest recente stabiliteitsprogramma’s samengenomen nog steeds een verbetering met 0,2 % van het bbp verwachtten (zie bijlage IV, tabel 3). In overeenstemming met de plannen verwacht de Commissie voor de eurozone in 2018 een verslechtering van 0,1 procentpunt. Dit maskeert echter aanzienlijke verschillen tussen de OBP’s van afzonderlijke lidstaten. Met name rekent de Commissie op een substantieel lagere structurele aanpassing in België, Spanje, Frankrijk, Litouwen, Portugal en Slovenië (zie hieronder). Over de gehele eurozone genomen, wordt deze situatie gecompenseerd door een stabiel structureel saldo in Duitsland, vergeleken met de expansie van het bbp met 0,5 % waarin het Duitse OBP voorziet. Over het algemeen zijn er nog steeds grote verschillen tussen de posities van de lidstaten ten opzichte van hun middellangetermijndoelstelling (MTD) (zie bijlage IV, grafiek 5). Volgens de prognose van de Commissie komen zes lidstaten van de eurozone in 2017 uit op (Litouwen) of boven (Cyprus, Duitsland, Luxemburg, Malta, Nederland) hun MTD. Verwacht wordt dat dit in 2018 zo zal blijven, terwijl sommige van de „overpresterende” lidstaten naar verwachting een deel van hun budgettaire ruimte zullen gebruiken. Volgens zijn OBP bij ongewijzigd beleid zal ook Duitsland naar verwachting een deel van zijn budgettaire ruimte gebruiken. Van de lidstaten die hun MTD nog niet hebben gehaald, zal Ierland deze naar verwachting in 2018 bereiken, terwijl voor Slowakije aanzienlijke vorderingen in die richting worden verwacht. Voor bepaalde lidstaten die nog ver van hun MTD verwijderd zijn, verwacht de Commissie anderzijds nauwelijks enige verbetering (Spanje, Italië, Portugal en Slovenië) of zelfs een achteruitgang (België en Frankrijk). Met uitzondering van Slovenië zijn dit ook de lidstaten met de hoogste schuldquoten (zie hieronder). De (herberekende) OBP’s voorzien voor deze lidstaten in een grotere aanpassing dan in de prognose werd aangegeven: van 0,0 procentpunten van het bbp voor Frankrijk tot 0,5 procentpunt van het bbp voor Slovenië. Tot slot wordt ook verwacht dat Estland, Oostenrijk, Finland en Letland zich nog iets meer zullen verwijderen van hun MTD, hoewel zij binnen 1 procentpunt van het bbp zullen blijven. In vergelijking met het structurele saldo is de discretionaire begrotingsinspanning, berekend op basis van de prognose van de Commissie, voor de jaren 2017 en 2018 enigszins expansiever. De discretionaire begrotingsinspanning staat conceptueel dicht bij de uitgavenbenchmark van het EU-begrotingskader: zij geeft de som weer van de geplande ontvangstenmaatregelen en de ontwikkeling van de primaire uitgaven, afgezet tegen het potentiële groeipercentage op de middellange termijn. De discretionaire begrotingsinspanning, berekend op basis van de prognose, wijst op een expansie van bijna 0,4 % van het bbp in 2017. Dit wordt met name veroorzaakt doordat de primaire uitgaven sterker toenemen dan de potentiële groei op de middellange termijn, terwijl de discretionaire ontvangstenmaatregelen in 2017 neutraal zijn. Het verschil met de verandering van het structurele saldo kan deels worden verklaard door het feit dat in de discretionaire begrotingsinspanning renteverhogingen niet zijn verdisconteerd. De discretionaire begrotingsinspanning die voor 2018 op basis van de plannen is berekend, bevestigt de lezing van het structurele saldo die wijst op een vrijwel neutrale geaggregeerde koers van de beleidsplannen. Volgens de plannen zal de groei van de primaire uitgaven in de eurozone de potentiële groei op de middellange termijn licht overschrijden, terwijl de discretionaire ontvangstenmaatregelen slechts marginaal expansief zijn (zie hieronder). De op basis van de prognose van de Commissie berekende discretionaire begrotingsinspanning bedraagt 0,25 % van het bbp en duidt op een enigszins sterker expansieve koers in 2018 (zie bijlage IV, grafiek 4). De overheidsschuld zal naar verwachting blijven dalen, dankzij de conjuncturele opleving en de aanhoudend lage rentevoeten. De overheidsschuld van de eurozone, die in 2014 piekte op bijna 93 % van het bbp, zal naar verwachting dalen van 89,6 % van het bbp in 2016 tot iets minder dan 88 % van het bbp in 2017. Dit volgt uit zowel de prognose van de Commissie als de plannen van de lidstaten. De geaggregeerde plannen leiden tot een verdere afname van de schuld tot iets boven de 86 % van het bbp in 2018. De daling voor 2018 wordt veroorzaakt door een schuldverminderend sneeuwbaleffect en een primair overschot, terwijl de geplande stock-flow adjustment een bijdrage levert in de tegengestelde richting. Volgens de prognose van de Commissie zal de daling van de schuldquote iets groter zijn. Alle lidstaten behalve Frankrijk rekenen voor de periode 2017-2018 op een daling van de schuldquote (zie bijlage IV, tabel 6). Wat Frankrijk betreft, wordt verwacht dat de schuld zich stabiliseert op iets onder de 97 % van het bbp. Alle lidstaten profiteren van een schuldverminderend sneeuwbaleffect en ook de in de meeste lidstaten geplande primaire overschotten hebben een neerwaartse impact (zie bijlage IV, grafiek 6). De verschillen tussen de prognose van de Commissie en de OBP’s wat betreft de schuldontwikkelingen voor 2018 zijn over het algemeen relatief beperkt, behalve dat in het geval van Cyprus en Slovenië de plannen optimistischer zijn en in het geval van Duitsland de prognose van de Commissie optimistischer is. De lidstaten met de grootste overheidsschuld zijn nog steeds Italië en Portugal (meer dan 120 % van het bbp), terwijl de overheidsschuld van België, Cyprus, Frankrijk en Spanje zich rond de 100 % van het bbp beweegt. Tien lidstaten in de eurozone die OBP’s hebben ingediend, zijn momenteel onderworpen aan de schuldreductiebenchmark. Volgens de prognose van de Commissie zullen België en Italië op het eerste gezicht noch in 2017, noch in 2018 die benchmark halen. Dit is ook het geval voor Frankrijk dat, in het geval van een tijdige en duurzame correctie van zijn buitensporige tekort, vanaf 2018 aan de overgangsregel voor de schuld zou worden onderworpen. Samenstelling van de begrotingsaanpassing De lidstaten verwachten een bescheiden daling van de conjunctuurgezuiverde uitgavenquote, die volledig wordt gecompenseerd door een soortgelijke afname van de ontvangstenquote. Volgens de plannen zal de conjunctuurgezuiverde uitgavenquote met 0,25 procentpunt dalen als gevolg van de afnemende rente-uitgaven en het feit dat de primaire uitgaven iets minder snel stijgen dan de potentiële groei. Ter vergelijking: de Commissie verwacht in haar prognose ietwat dynamischer ontwikkelingen van de primaire uitgaven, die zouden leiden tot een stabiele conjunctuurgezuiverde uitgavenquote. Volgens de plannen van de lidstaten zouden de uitgaven voor sociale uitkeringen en de lonen minder snel groeien dan het nominale bbp, wat bijdraagt tot de daling van de uitgavenquote (zie bijlage IV, grafiek 8). De overheidsinvesteringen moeten volgens de plannen daarentegen in 2018 licht stijgen, nadat zij in de periode van 2010 tot en met 2016 gestaag waren gedaald. Dit lichte evenwichtsherstel van de overheidsuitgaven wordt door de prognose van de Commissie bevestigd. De rente-uitgaven zullen volgens zowel de plannen als de prognose van de Commissie met 0,1 procentpunt dalen tot 1,9 % van het bbp in 2018. In 2012, op het hoogtepunt van de staatsschuldencrisis, bedroegen de rente-uitgaven 3,0 % van het bbp. Alle lidstaten behalve Cyprus gaan uit van een verdere daling van de impliciete rente op de uitstaande schuld. Gemiddeld daalt de impliciete rente waarvan de OBP’s uitgaan van 2,25 % in 2017 tot 2,15 % in 2018, zoals ook de Commissie aanneemt. De ontvangstenquote zal naar verwachting afnemen onder invloed van maatregelen die tot inkomstenvermindering leiden alsook van tegenvallers aan de ontvangstenzijde. Het totale tekortverlagende effect van de gemelde inkomstenmaatregelen beloopt volgens de plannen 0,1 % van het bbp, terwijl de lidstaten ook tegenvallers aan de ontvangstenzijde verwachten, ter hoogte van bijna 0,2 % van het bbp, in vergelijking met de verwachtingen op basis van de vooruitzichten voor de nominale groei (zie bijlage IV, tabel 8). De daling van de inkomstenquote wordt voornamelijk veroorzaakt door een daling van de sociale bijdragen en de niet-fiscale ontvangsten. Volgens de plannen blijven zowel de directe als de indirecte belastingen ongewijzigd, uitgedrukt als percentage van het bbp. De Commissie rekent in haar prognose op een soortgelijk effect van de maatregelen en de tegenvallers aan de ontvangstenzijde.

Beoordeling van de oriëntatie van het begrotingsbeleid in de eurozone Al met al wordt verwacht dat de begrotingskoers van de eurozone in de periode 2017-2018 goeddeels neutraal zal blijven. Na de significante begrotingsconsolidatie in 2011-2013 kreeg de geaggregeerde begrotingskoers de daaropvolgende jaren een grotendeels neutraal karakter. Naar verwachting blijft dat zo in 2017. Afgemeten aan de verandering van het structurele saldo wijzen zowel de geaggregeerde OBP’s van de lidstaten als de prognose van de Commissie op een voortzetting van de grotendeels neutrale begrotingskoers in 2018, waarbij het structurele saldo slechts marginaal verslechtert. De ontwikkeling van het structurele primaire saldo duidt op een iets expansievere koers in 2018 (zie bijlage IV, tabel 4), aangezien het geen rekening houdt met de aanhoudende daling van de rente-uitgaven. Dit wordt ook bevestigd door de discretionaire begrotingsinspanning (zie boven) die op basis van de prognose van de Commissie is berekend (zie bijlage IV, grafiek 4). Een in grote lijnen neutrale begrotingskoers op geaggregeerd niveau voor de eurozone lijkt nog steeds passend in het licht van het huidige economische herstel, dat krachtiger wordt maar nog steeds onvolledig is. Dit is des te meer relevant in de context van de aanhoudende schuldsituatie die van de crisis is overgebleven. Het is van wezenlijk belang dat een juist evenwicht wordt gevonden tussen het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn (afhankelijk van landspecifieke omstandigheden) en het ondersteunen van het economisch herstel. De oriëntatie van de begrotingskoers in 2017-2018 moet dan ook worden getoetst aan de tweeledige doelstelling van houdbaarheid op de lange termijn enerzijds en macro-economische stabilisatie op korte termijn anderzijds. Voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn moet de overheidsschuld op een houdbaar traject worden gebracht en gehouden, waarbij wordt uitgegaan van de huidige omvang van de schuld en de verwachte toekomstige vergrijzingsgerelateerde uitgaven. Hoewel macro-economische stabilisatie kan worden gebaseerd op het in een passend tempo en op korte tot middellange termijn dichten van de outputgap, moet ook rekening worden gehouden met andere economische factoren, zoals de hoogte van de inflatie, de slapte op de arbeidsmarkt en de noodzaak over te schakelen van externe naar binnenlandse bronnen van groei. Grafiek 1: Reële langetermijnrente (%) en discretionaire begrotingsinspanning (% van het potentiële bbp), eurozone Bron: najaarsprognose 2017 van de Europese Commissie Noot: een reële langetermijnrente van +1,0 % wordt ruwweg in overeenstemming geacht met de potentiële groei in de prognoseperiode. De begrotingskoers moet terdege rekening houden met het zeer accommoderende monetaire beleid in een context van lage inflatie. Het monetaire beleid is de afgelopen jaren in de eurozone zeer accommoderend. De ECB heeft uiteenlopende maatregelen getroffen ter verruiming van het monetair beleid, zoals verlaging van de beleidstarieven tot negatieve waarden, gerichte langlopende herfinancieringsmaatregelen, programma’s voor de aankoop van schuldbewijzen en vaststelling van vooruitstrevende richtsnoeren. Tezamen genomen hebben deze maatregelen voor een substantiële monetaire stimulus gezorgd. Recentelijk heeft de ECB besloten om haar programma voor de aankoop van schuldbewijzen vanaf januari 2018 te herijken in het licht van de in toenemende mate robuuste en brede economische expansie in de eurozone. Tegelijkertijd was men van mening dat een krachtige monetaire stimulus nog steeds noodzakelijk was, aangezien de binnenlandse prijsdruk over het algemeen nog gematigd was en de economische vooruitzichten en de inflatieontwikkeling nog steeds aanhoudende ondersteuning door het monetair beleid behoefden. Hoewel ervan wordt uitgegaan dat de gunstige financieringsvoorwaarden zullen aanhouden, verwachten de meest recente macro-economische vooruitzichten van de ECB voor de eurozone dat de nominale inflatie in 2017-2019 slechts geleidelijk zal stijgen en significant onder de 2 % zal blijven. Dit is ook vrijwel in overeenstemming met de laatste inflatieprognose van de Europese Commissie. De gemeenschappelijke oriëntatie van het monetair en budgettair beleid (de „beleidsmix”) kan worden uitgewerkt op basis van de ontwikkeling van respectievelijk de financieringsvoorwaarden (bijvoorbeeld de reële langetermijnrente) en de begrotingsinspanning (bijvoorbeeld de discretionaire begrotingsinspanning). Zoals grafiek 1 laat zien, zijn de financieringsvoorwaarden in 2011-2012 substantieel versoepeld dankzij de crisisinterventies van de ECB. De financieringsvoorwaarden zijn na 2013 nog verder versoepeld, zij het in mindere mate. Hoewel de ECB er met haar aanvullende maatregelen in is geslaagd neerwaartse druk uit te oefenen op de nominale langetermijnrentevoeten, zijn ook de verwachtingen voor de inflatie op de lange termijn gedaald en pas tegen het einde van 2016 weer enigszins op gang gekomen. De financieringsvoorwaarden zullen naar verwachting in 2018 minder soepel worden, omdat volgens de projecties de outputgap van de eurozone dan pas zal zijn gedicht. De verwachting is dat de gemiddelde reële langetermijnrente in 2018 zal aantrekken, doordat de verwachte geleidelijke stijging van de nominale tarieven gepaard gaat met een relatief beperktere stijging van de verwachte inflatie in een later stadium. Er wordt echter van uitgegaan dat de financieringsvoorwaarden over het algemeen sterk ondersteunend zullen blijven. Achter de geaggregeerde situatie van de eurozone schuilen echter aanzienlijke verschillen op nationaal niveau, waarbij sommige landen worden geconfronteerd met de noodzaak tot consolidering, terwijl andere over enige budgettaire ruimte beschikken (zie grafieken 2 en 3). Hoewel in de meeste lidstaten voor 2018 op een positieve outputgap wordt gerekend, kent de economie van diverse lidstaten nog aanzienlijke slapte. Sommige lidstaten worden daarentegen met grote houdbaarheidsrisico’s geconfronteerd. Op basis van de najaarsprognose 2017 van de Commissie is een houdbaarheidsrisicobeoordeling uitgevoerd, waarbij rekening werd gehouden met onder andere de huidige omvang van de schuld en het primaire saldo, alsmede met de verwachte kosten van de vergrijzing. Geen enkele lidstaat lijkt op korte termijn te worden geconfronteerd met houdbaarheidsrisico’s. Een analyse van de houdbaarheid van de schuld en de berekening van de S1-indicator duiden voor België, Spanje, Frankrijk, Italië, Portugal en Finland op hoge risico’s voor de middellange termijn, terwijl voor Cyprus, Litouwen, Oostenrijk en Slovenië de risico’s voor de middellange termijn als gemiddeld worden beoordeeld. Er is dus een gedifferentieerde benadering van het nationale begrotingsbeleid nodig om een evenwicht te bereiken tussen de doelstellingen om de economie te stabiliseren en de houdbaarheid op lange termijn van de overheidsfinanciën te waarborgen. Op basis van de prognose van de Commissie is de te verwachten begrotingsaanpassing voor enkele lidstaten met een zware schuldenlast (zoals Italië, Portugal, België, Spanje en Frankrijk) echter relatief beperkt of zelfs negatief. De plannen van deze lidstaten zijn iets optimistischer, maar er zijn extra maatregelen vereist om de volgens de OBP’s van de lidstaten nagestreefde inspanning te verwezenlijken. In de toekomst kunnen aanvullende begrotingsinspanningen vereist zijn in lidstaten met een hoge schuldquote, met name indien er sprake is van een aanhoudend gematigd groeiperspectief en stijgende rentevoeten, gezien de thans historisch lage niveaus. Grafiek 2: Begrotingskaart voor de eurozone in 2018 Noot: gebaseerd op de najaarsprognose 2017 van de Europese Commissie. Goede (slechte) economische tijden worden afgemeten aan de outputgap in 2018, in % van het bbp, berekend volgens de gezamenlijk overeengekomen methode. De consolidatiebehoeften of de ruimte op de begroting worden gemeten met de S1-indicator van de Commissie van risico’s voor de houdbaarheid, in % van het bbp, op basis van de berekeningen van de najaarsprognose 2017 en met 2017 als basisjaar. Grafiek 3: Verandering van het structurele primaire saldo in 2018 volgens de ontwerpbegrotingsplannen, afgezet tegen de houdbaarheids- en stabilisatiebehoeften

(% van het bbp) Bron: Europese Commissie, op basis van de najaarsprognose 2017 van de Commissie en de ontwerpbegrotingsplannen. Hoe moet dit diagram worden gelezen:

Het houdbaarheidscriterium is gebaseerd op de S1-indicator, waarbij wordt aangenomen dat 25 % tot 50 % van de aangegeven verandering van het structurele primaire saldo (SPS) is gerealiseerd in 2017, overeenstemmende met de meerdere of mindere mate waarin de consolidatie-inspanning is gefrontload, als S1 positief is. Voor landen met een negatieve S1 geeft dit aan dat er enige ruimte is voor expansief beleid als reactie op eventuele stabilisatiebehoeften. Het stabilisatiecriterium wordt gemeten als die wijziging van het SPS waarvoor het begrotingsbeleid een vermindering met 25 % (korte blauwe balk) of 50 % (lange blauwe balk) teweegbrengt van de outputgap die het gevolg zou zijn van een begrotingsneutraal beleidsscenario in 2018. Met andere woorden, deze vermindering van de outputgap met 25 % of 50 % komt bovenop de spontane reductie van de outputgap die de Commissie in haar najaarsprognose 2017 verwacht (aangepast door van een neutrale begrotingskoers uit te gaan). Dit veronderstelt dat het begrotingsbeleid altijd een anticyclische rol speelt en ofwel de verkleining van de outputgap stimuleert, ofwel de verbreding ervan matigt. Indien de veronderstelling van een neutraal begrotingsbeleid zou inhouden dat de outputgap van teken wisselt, wordt door de stabiliseringsdoelstelling de dichting van de outputgap op 100 % gemaximaliseerd, waardoor een procyclische ontwikkeling wordt vermeden. De rode kruisjes tonen de geplande verandering van het SPS die de lidstaten in hun ontwerpbegrotingsplannen 2017 hebben opgenomen, door de Commissie herberekend volgens de gezamenlijke overeengekomen methode voor de potentiële output. De groene stippen tonen de verandering van het SPS volgens de voorjaarsprognose 2017 van de Commissie, die tot stand is gekomen op basis van de veronderstelling dat het beleid niet wijzigt.



3. Overzicht van de ontwerpbegrotingsplannen De adviezen van de Commissie over de OBP's zijn toegespitst op de vraag of het SGP en de op basis daarvan gedane aanbevelingen worden nageleefd. Voor de lidstaten in de buitensporigtekortprocedure (BTP) wordt in de adviezen van de Commissie de balans opgemaakt van de correctie van de buitensporige tekorten, ten aanzien van zowel de nominaletekortdoelstellingen als de doelstellingen op het gebied van structurele inspanningen. Voor de lidstaten die onder het preventieve deel van het SGP vallen, wordt in de adviezen van de Commissie nagegaan of aan de middellangetermijndoelstelling voor de begroting wordt voldaan, of vooruitgang in de richting van de middellangetermijndoelstelling wordt geboekt en of de schuldregel in acht wordt genomen. Op basis daarvan wordt geverifieerd of het plan in overeenstemming is met het SGP en de budgettaire landspecifieke aanbevelingen die op 11 juli 2017 door de Raad zijn gedaan. Alle niet-programmalidstaten van de eurozone dienden hun OBP's tijdig in, overeenkomstig artikel 6 van Verordening (EU) nr. 473/2013. Overeenkomstig de bepalingen van de gedragscode met betrekking tot het twopack dienden twee landen, Oostenrijk en Duitsland, OBP's bij ongewijzigd beleid in, omdat ze een regering van lopende zaken hebben. Zodra de nieuwe regeringen aantreden, moeten zij volledige OBP's indienen. Ook Spanje heeft een OBP bij ongewijzigd beleid ingediend, hoewel de regering niet als regering van lopende zaken wordt beschouwd. Bij brief van 27 oktober 2017 heeft de Commissie Spanje verzocht zo snel mogelijk een bijgewerkt OBP in te dienen. De Nederlandse demissionaire regering heeft binnen de termijn een OBP ingediend, en de nieuwe regering heeft een addendum bij het OBP ingediend met aanvullende informatie over nieuwe maatregelen. Aangezien het addendum geen tabellen bevat die voldoen aan de voorschriften van de gedragscode, moeten de autoriteiten onverwijld bijgewerkte tabellen indienen. Bij geen enkel OBP bleek er sprake te zijn van een "bijzonder ernstige niet-nakoming" van het SGP in de zin van artikel 7, lid 2, van Verordening (EU) nr. 473/2013. Toch geven enkele ingediende plannen aanleiding tot bezorgdheid. Daarom heeft de Commissie per brief van 27 oktober 2017 aan België, Frankrijk, Italië en Portugal om nadere informatie verzocht en enkele voorlopige opmerkingen over het ontwerpbegrotingsplan onder de aandacht gebracht. De betrokken lidstaten hebben eind oktober geantwoord. Bij de beoordeling van de budgettaire ontwikkelingen en risico's heeft de Commissie met de informatie uit deze brieven rekening gehouden. In het geval van Italië is de schuldquote van meer dan 130 % van het bbp een reden tot bezorgdheid. De verbetering van de economische en financiële omstandigheden bieden de gelegenheid om de overheidsschuld sneller te verminderen. Er is echter meer informatie nodig over de algemene strategie van de regering en de concrete geplande stappen om de schuldquote resoluut op een neerwaarts traject te brengen waarmee wordt gewaarborgd dat aan het schuldcriterium wordt voldaan. Aangezien de begrotingsvooruitzichten in 2017 zeer onzeker blijven, wil de Commissie op basis van de resultaten van 2017 en van de definitieve begroting die in december 2017 door het Parlement wordt goedgekeurd, in het voorjaar van 2018 opnieuw beoordelen of Italië aan het schuldcriterium voldoet. De tabellen 2a en 2b geven een overzicht van de beoordelingen van de OBP's van de afzonderlijke lidstaten op grond van de door de Commissie op 22 november vastgestelde adviezen, alsook de beoordelingen van de vooruitgang die met de budgettair-structurele hervormingen is geboekt. Deze beoordelingen berusten op de najaarsprognose 2017 van de Commissie. Omwille van de onderlinge vergelijkbaarheid van de plannen wordt de beoordeling ervan in drie brede categorieën onderverdeeld. De inhoud van de categorieën hangt af van de vraag of ten aanzien van een lidstaat een BTP loopt of niet. ·Voldoet: volgens de prognose van de Commissie is het niet nodig om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de begrotingsplannen aan te passen om ervoor te zorgen dat de begroting 2018 aan de regels van het SGP voldoet. ·Voldoet in grote lijnen: volgens de prognose van de Commissie voor 2018 voldoet het OBP naar verwachting in grote lijnen aan de regels van het SGP. Voor de lidstaten in de BTP: volgens de prognose van de Commissie voor 2018 wordt hetzij het tussentijdse streefcijfer voor het nominale tekort gehaald, hetzij het buitensporige tekort tijdig gecorrigeerd, maar omdat de begrotingsinspanning duidelijk achterblijft bij het aanbevolen niveau, bestaat het gevaar dat niet aan de BTP-aanbeveling wordt voldaan. Voor de lidstaten die onder het preventieve deel van het SGP vallen: volgens de prognose van de Commissie voor 2018 is enige afwijking van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject in de richting daarvan mogelijk, maar ook al wordt niet aan het vereiste voldaan, toch is er geen sprake van een significante afwijking van de aanbevolen aanpassing. Over deze lidstaten wordt geoordeeld dat zij voldoen aan de schuldreductiebenchmark indien van toepassing. ·Risico van niet-naleving: volgens de prognose van de Commissie voor 2018 voldoet het OBP niet aan de regels van het SGP. Voor de lidstaten in de BTP: volgens de prognose van de Commissie voor 2018 wordt noch de aanbevolen begrotingsinspanning gedaan noch het tussentijdse streefcijfer voor het nominale tekort gehaald, en wordt evenmin het buitensporige tekort tijdig gecorrigeerd. Voor de lidstaten die onder het preventieve deel van het SGP vallen: volgens de prognose van de Commissie voor 2018 is er een significante afwijking van de MTD of het vereiste aanpassingstraject in de richting daarvan en/of wordt de schuldreductiebenchmark, indien deze van toepassing is, niet gehaald. Geen enkele lidstaat heeft voor 2018 om aanvullende flexibiliteit verzocht op basis van het "Gemeenschappelijk overeengekomen standpunt over flexibiliteit binnen het stabiliteits- en groeipact", dat door de Raad op 12 februari 2016 werd bekrachtigd. Ter herinnering: in 2017 heeft de Raad flexibiliteit verleend aan Finland, Letland en Litouwen op basis van de clausule inzake structurele hervormingen, en aan Finland op basis van de investeringsclausule. Finland heeft flexibiliteit gekregen met het oog op de uitvoering van grote structurele hervormingen met een positief effect op de houdbaarheid op lange termijn van de overheidsfinanciën en nationale uitgaven voor projecten met medefinanciering van de EU uit de Europese structuur- en investeringsfondsen. Letland heeft flexibiliteit gekregen in verband met hervormingen in de gezondheidszorg. Litouwen geniet flexibiliteit met het oog op grote structurele hervormingen van de arbeidsmarkt en pensioenhervormingen met een positief effect op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. Een aantal lidstaten heeft melding gemaakt van het budgettaire effect van de grotere toestroom van vluchtelingen en van extra veiligheidsmaatregelen. Op grond van artikel 5, lid 1, en artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 is een tijdelijke afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting mogelijk voor dergelijke extra uitgaven, in de mate waarin de toestroom van vluchtelingen alsook de ernst van de gevaren voor de veiligheid buitengewone gebeurtenissen vormen, hun effect op de overheidsfinanciën significant is en de houdbaarheid niet in het gedrang zou komen. De Commissie heeft een mogelijke tijdelijke afwijking voor vluchtelingengerelateerde kosten in 2015 en 2016 in aanmerking genomen (België, Italië, Oostenrijk, Slovenië en Finland). Voor 2017 hebben Oostenrijk, Italië en Slovenië ex ante extra ruimte gekregen voor de vluchtelingengerelateerde uitgaven. Hoewel de vluchtelingengerelateerde kosten ook vermeld werden in het OBP voor 2018 van Italië en in het antwoord op het verzoek van de Commissie om toelichtingen bij de geplande budgettaire inspanningen van Italië, is niet om aanvullende flexibiliteit verzocht. Met betrekking tot veiligheidsgerelateerde uitgaven is in 2016 en 2017 flexibiliteit toegekend aan België, Italië en Oostenrijk; in de OBP's voor 2018 is niet meer om flexibiliteit verzocht. De Commissie zal een definitieve beoordeling maken, ook wat de in aanmerking komende bedragen betreft, op grond van de feitelijk waargenomen gegevens die de autoriteiten in het voorjaar van 2018 moeten verstrekken. In het voorjaar van 2017 heeft de Commissie voorlopig geoordeeld dat Italië op grond van de clausule inzake buitengewone gebeurtenissen aanspraak kan maken op extra ruimte met betrekking tot het budgettaire effect van een preventief investeringsplan voor de bescherming van het nationale grondgebied tegen seismische risico's. Dit budgettaire effect wordt bevestigd in het OBP voor 2018. Toch zal deze ruimte in het voorjaar van 2018 ex post worden herbeoordeeld op basis van de waargenomen gegevens van de Italiaanse autoriteiten, voornamelijk wegens de onzekerheid met betrekking tot de uitvoering van het investeringsplan. Voor sommige lidstaten (Cyprus, Finland, Italië en Slovenië) lijken de volgens de gezamenlijk overeengekomen methode geraamde outputgaps voor 2017 bijzonder onzeker te zijn, zoals blijkt uit het aannemelijkheidsinstrument van de Commissie. In dergelijke gevallen heeft de Commissie bij haar beoordeling van het OBP de ramingen van de outputgap nader onderzocht volgens de aanpak van de ingeperkte beoordeling, om gevolg te geven aan het verzoek om verbeteringen aan de methode van de Ecofin-Raad van april 2016 in Amsterdam. De Commissie volgt dezelfde aanpak die bij de beoordeling van de ontwerpbegrotingsplannen voor 2017 en de stabiliteits- en convergentieprogramma's voor 2017 is gebruikt. Hoewel het aannemelijkheidsinstrument voor Cyprus en Finland op bijzondere onzekerheid wijst, zag de Commissie, rekening houdend met alle relevante factoren, onvoldoende reden om af te wijken van de ramingen op basis van de gezamenlijke methode. De aanpak van de ingeperkte beoordeling zou voor Italië tot een negatieve outputgap leiden, tegenover een geraamde positieve outputgap op basis van de gezamenlijke methode. Voor Slovenië werd geoordeeld dat het land met een aannemelijkere raming in 2018 dichter bij de grens tussen goede en normale economische omstandigheden zou uitkomen. Dit zou voor geen van beide lidstaten invloed hebben op de vereisten waaraan zij in het kader van het preventieve deel moeten voldoen. Dit heeft dus geen gevolgen voor de beoordeling van hun OBP. Ten slotte heeft de Commissie voorlopig beoordeeld hoeveel vooruitgang is geboekt met de uitvoering van de budgettair-structurele hervormingen die zijn uiteengezet in de aanbevelingen van de Raad van 11 juli 2017. De beoordeling van de OBP's kan in de volgende vijf brede categorieën worden onderverdeeld: geen vooruitgang, beperkte vooruitgang, enige vooruitgang, aanzienlijke vooruitgang en volledig uitgevoerd. In de landverslagen 2018 en in het kader van de landspecifieke aanbevelingen 2018 die de Raad in 2018 moet doen, zal een diepgaande beoordeling worden verricht van de vooruitgang die bij de uitvoering van de landspecifieke aanbevelingen is geboekt.

Kader 1 - Toepassing van de beoordelingsmarge in het begrotingstoezicht van het najaar 2017 In de overwegingen van de aanbevelingen van de Raad van 11 juli 2017 wordt de door de Commissie beoogde behandeling uiteengezet van lidstaten waarvoor de matrix een budgettaire aanpassing van 0,5 % van het bbp of meer oplevert. In de overwegingen staat dat "[...] bij de beoordeling van het ontwerpbegrotingsplan 2018 en de daaropvolgende beoordeling van de begrotingsresultaten 2018 naar behoren rekening zal moeten worden gehouden met de doelstelling om tot een begrotingskoers te komen die bijdraagt aan zowel de versterking van het lopende herstel als aan het waarborgen van de duurzaamheid van de overheidsfinanciën [van de lidstaten]. In die context neemt de Raad er akte van dat de Commissie voornemens is een algehele evaluatie in overeenstemming met Verordening (EG) nr. 1466/97 uit te voeren, in het bijzonder in het licht van de conjuncturele situatie van [de lidstaat]." De Commissie heeft een zekere beoordelingsmarge bij de beoordeling van afwijkingen van volgens de matrix bepaalde budgettaire aanpassingen. De naleving wordt nog steeds beoordeeld aan de hand van de in de aanbevelingen uiteengezette en volgens de matrix bepaalde vereisten, maar de Commissie heeft een zekere beoordelingsmarge wanneer zij de naleving van het SGP beoordeelt in het geval van een lidstaat waarvoor de kwantitatieve indicatoren wijzen op een (risico van) significante afwijking van de vereiste aanpassing. De zogeheten algehele evaluatie kan uiteindelijk zelfs tot de conclusie leiden dat een significante-afwijkingsprocedure zelfs niet gerechtvaardigd is wanneer voor de vereiste op basis van de matrix de drempel voor een significante afwijking van 0,5 % van het bbp wordt overschreden. De rechtsgrondslag is te vinden in de specifieke bepalingen van artikel 6, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad, waarbij de algehele evaluatie wordt gekoppeld aan precieze kwantitatieve criteria, zonder deze tot die criteria te beperken, waardoor ook rekening kan worden gehouden met andere elementen. De beoordelingsmarge wordt opgevat als een manier om met een bepaalde situatie om te gaan tijdens een atypisch en onvolledig economisch herstel. Zoals ook aangegeven in de najaarsprognose 2017 van de Commissie en in deel 2 van deze mededeling, wordt het huidige herstel sterker, maar blijft het atypisch en onvolledig. Meer bepaald is er een aanhoudende slapte op de arbeidsmarkt, blijft de kerninflatie ongebruikelijk zwak, en wijst het grote overschot op de lopende rekeningen bovenop het basisniveau op een aanhoudend onvoldoende binnenlandse vraag. Tot slot wordt het herstel ondersteund door het accommoderende monetaire beleid van de ECB. Dit wordt nog relevanter in de context van monetair beleid om geleidelijk naar een normale situatie terug te keren. Met een gestructureerde en holistische beoordeling van een uitgebreide reeks economische indicatoren kunnen gevallen worden geïdentificeerd waar inspanningen onder het door de matrix bepaalde niveau geschikt kunnen worden geacht. Voor lidstaten met een (risico van) significante afwijking van de vereisten voor 2018 volgens de matrix, kan de algehele beoordeling een systematisch onderzoek van de behoeften inzake stabiliteit en houdbaarheid omvatten, met als uiteindelijke doelstelling op het niveau van de lidstaat een passende begrotingskoers te bereiken. Dit is gebaseerd op een gestructureerde en systematische analyse van een uitgebreide reeks economische indicatoren die de voorspelbaarheid en de gelijke behandeling van de lidstaten moet waarborgen. De analyse omvat een beoordeling van de uitdagingen zowel op het vlak van houdbaarheid als van stabilisatie. Met een grondige analyse van de schuldniveaus en van de uitdagingen inzake houdbaarheid op korte en middellange termijn kan worden bepaald of de lidstaat al dan niet voor uitdagingen staat op het gebied van houdbaarheid. Gelijktijdig worden de behoeften op het vlak van stabilisatie geanalyseerd, waarbij rekening wordt gehouden met de positie van de economie in de economische cyclus en het eventuele bestaan van inflatoire druk. Met name wordt de door de outputgap verstrekte indicatie uit de gezamenlijke methode aangevuld met alternatieve maatregelen van de reservecapaciteit in de economie. Bovendien kan ook rekening worden gehouden met indicatoren van inflatoire druk. De Commissie heeft geconcludeerd dat een begrotingsaanpassing die van het vereiste afwijkt voor Italië en Slovenië als adequaat kan worden beschouwd, op voorwaarde dat zij in 2018 op doeltreffende wijze een redelijke begrotingsaanpassing waarborgen. De analyse houdt achtereenvolgens rekening met de volgende argumenten. ·Wanneer er uitdagingen op het gebied van budgettaire houdbaarheid op korte termijn worden vastgesteld, is geen beoordelingsmarge gerechtvaardigd. Op dit ogenblik verkeert geen enkele lidstaat in die situatie. ·Wanneer het economisch herstel van de lidstaat voldoende sterk wordt geacht, is er evenmin beoordelingsmarge gerechtvaardigd, zoals in het geval van België, Frankrijk en Portugal. ·Voor lidstaten waar het herstel nog steeds broos lijkt of door een al te zeer aangescherpt begrotingsbeleid in gevaar zou kunnen komen, zoals het geval is voor Italië en Slovenië, kan een budgettaire aanpassing die afwijkt van het vereiste als adequaat worden beschouwd. Wanneer deze lidstaten echter ook te kampen hebben met houdbaarheidsproblemen op middellange termijn en/of hun schuldquote meer dan 60 % bedraagt, is het belangrijk dat zij ervoor zorgen dat daadwerkelijk een redelijke budgettaire aanpassing wordt gedaan. Die laatste kan in grote lijnen worden bepaald als ten minste de helft van het vereiste op basis van de matrix. Een dergelijke beperking speelt in op de noodzaak om het juiste evenwicht te vinden tussen de behoeften van de lidstaat inzake stabilisering en houdbaarheid. Toch moet deze budgettaire aanpassing volledig in acht worden genomen. Met name voor lidstaten die op het eerste gezicht de schuldreductiebenchmark niet naleven, is het van wezenlijk belang dat zijn een minimale budgettaire aanpassing waarborgen, omdat zij door hun schulden risico lopen op een buitensporigtekortprocedure.



Tabel 2a: Overzicht van de afzonderlijke adviezen van de Commissie over de OBP's – Lidstaten die momenteel aan het preventieve deel van het SGP onderworpen zijn Lidstaten Mate waarin het OBP aan het SGP voldoet Vooruitgang bij de uitvoering van het budgettair-structurele deel van de landspecifieke aanbevelingen 2017. Algemene conclusie over de naleving in 2018 op basis van de najaarsprognose 2017 van de Commissie Naleving van de vereisten van het preventieve deel in 2017 en 2018 BE* Risico van niet-naleving 2017: risico van een significante afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD op basis van 2016 en 2017 samen, de schuldreductiebenchmark wordt op het eerste gezicht niet gehaald; 2018: risico van een significante afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD, de schuldreductiebenchmark wordt op het eerste gezicht niet gehaald. Enige vooruitgang DE*** Voldoet 2017: MTD overtroffen; naleving van de schuldreductiebenchmark; 2018: MTD overtroffen; naleving van de schuldreductiebenchmark. Beperkte vooruitgang EE Voldoet in grote lijnen 2017: geen afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD; 2018: enige afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD. N.v.t. IE Voldoet in grote lijnen 2017: risico van een significante afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD op basis van 2016 en 2017 samen, naleving van de overgangsregel voor de schuld; 2018: risico van enige afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD op basis van 2017 en 2018 samen, naleving van de overgangsregel voor de schuld. Enige vooruitgang IT** Risico van niet-naleving 2017: risico van een significante afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD, de schuldreductiebenchmark wordt op het eerste gezicht niet gehaald; 2018: risico van een significante afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD, de schuldreductiebenchmark wordt op het eerste gezicht niet gehaald. Enige vooruitgang CY Voldoet in grote lijnen 2017: risico van enige afwijking van de MTD; naleving van de overgangsregel voor de schuld; 2018: risico van enige afwijking van de MTD; naleving van de overgangsregel voor de schuld. Enige vooruitgang LT Voldoet 2017: MTD overtroffen; 2018: MTD overtroffen. Enige vooruitgang LV Voldoet 2017: geen afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD; 2018: geen afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD; Enige vooruitgang LU Voldoet 2017: MTD overtroffen; 2018: MTD overtroffen Beperkte vooruitgang MT Voldoet in grote lijnen 2017: MTD overtroffen; 2018: risico van enige afwijking van de MTD. Enige vooruitgang NL**** Voldoet 2017: MTD overtroffen; 2018: MTD overtroffen Enige vooruitgang AT*** Risico van niet-naleving 2017: risico van een significante afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD op basis van 2016 en 2017 samen, naleving van de schuldreductiebenchmark; 2018: risico van een significante afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD op basis van 2017 en 2018 samen, naleving van de schuldreductiebenchmark. Enige vooruitgang PT Risico van niet-naleving 2017: risico van een significante afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD, naleving van de overgangsregel voor de schuld binnen de toegestane jaarlijkse afwijking; 2018: risico van een significante afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD, naleving van de overgangsregel voor de schuld binnen de toegestane jaarlijkse afwijking. Beperkte vooruitgang SK Voldoet in grote lijnen 2017: risico van enige afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD; 2018: risico van enige afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD. Enige vooruitgang SI Risico van niet-naleving 2017: risico van enige afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD; naleving van de overgangsregel voor de schuld; 2018: risico van een significante afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD, naleving van de overgangsregel voor de schuld. Enige vooruitgang FI* Voldoet 2017: geen afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD; naleving van de schuldreductiebenchmark; 2018: geen afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD; naleving van de schuldreductiebenchmark. Enige vooruitgang * Op 22 mei 2017 heeft de Commissie een verslag uitgebracht op grond van artikel 126, lid 3, van het VWEU. De conclusie van het verslag, na beoordeling van alle relevante factoren, was dat het schuldcriterium als in acht genomen moest worden beschouwd. ** Op 22 mei 2017 heeft de Commissie een verslag uitgebracht op grond van artikel 126, lid 3, van het VWEU, waarin zij concludeert dat het schuldcriterium op dat ogenblik moet worden geacht niet nageleefd te zijn, tenzij voor de door de regering toegezegde aanvullende structurele maatregelen ter waarde van minstens 0,2 % van het bbp, die uiterlijk in april 2017 zouden worden aangenomen, tegen die tijd op geloofwaardige wijze wetgeving is vastgesteld om dichter te komen tot naleving ingrote lijnen van het preventieve deel in 2017 (en dus in 2016). Op 22 mei 2017 heeft de Commissie geconcludeerd dat de gevraagde aanvullende consolidatiemaatregelen voor 2017 genomen waren. *** OBP ingediend door een regering van lopende zaken op basis van ongewijzigd beleid. **** Het door de demissionaire regering ingediende OBP is door de nieuwe regering bijgewerkt met een addendum. Tabel 2b: Overzicht van de afzonderlijke adviezen van de Commissie over de OBP's – Lidstaten die aan het corrigerende deel van het SGP onderworpen zijn