Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie betreffende zwartwerk"

(1999/C 101/09)

De Raad heeft op 17 april 1998 besloten, overeenkomstig artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde mededeling.

De Afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 januari 1999 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Giron.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 360e Zitting op 27 en 28 januari 1999 (vergadering van 27 januari) het volgende advies uitgebracht, dat met 119 stemmen vóór en 4 stemmen tegen, bij 5 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

Het Comité vindt het een zeer goede zaak dat de Commissie een discussie op gang wil brengen over zwartwerk, zodat er in de Europese Unie een strategie kan worden uitgestippeld ter bestrijding van dit verschijnsel dat in alle lid-staten voorkomt.

Het Comité is het met de Commissie eens dat zwartwerken moet worden bekeken vanuit werkgelegenheidsoogpunt. Zwartwerk ondermijnt ontegenzeggelijk de financiering van de dienstverlening door de overheid en van de sociale bescherming, verzwakt het functioneren van andere paritaire sociale systemen (opleidingsfondsen, pensioenfondsen, fondsen voor betaald verlof enz.) en leidt tot concurrentievervalsing. Bestrijding van zwartwerk is daarom tweeledig: zwartwerkers moeten worden opgenomen in de formele economie en de bedreiging die het vormt voor officiële arbeid moet worden teruggedrongen.

Deze benadering is naar het oordeel van het Comité des te meer gerechtvaardigd omdat zwartwerk hoofdzakelijk het MKB en de ambachtelijke sector treft, die - zoals de Commissie in de mededeling van 26 oktober 1995 reeds heeft gesteld - de drijvende kracht zijn achter groei en werkgelegenheid in Europa.

Het Comité heeft er kennis van genomen dat de Commissie hoopt op een actieve deelname van alle lid-staten, de communautaire instellingen en de sociale partners, om een beter zicht te krijgen op de oorzaken en omvang van het probleem, op de beste praktijken om zwartwerk te bestrijden en op de manier waarop een gecoördineerd optreden op Europees niveau mogelijk is.

Voorts staat het Comité positief tegenover het nemen van maatregelen die per lid-staat - naar gelang van de specifieke situatie - kunnen verschillen.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Afbakening van het begrip zwartwerk

2.1.1. Het Comité acht de definitie van "zwartwerk" [in andere talen omschreven als "niet-gemeld werk": cf. Engels undeclared work] als "alle betaalde werkzaamheden die wat hun aard betreft wettig zijn, maar niet worden gemeld aan de autoriteiten" aanvaardbaar, aangezien het noodzakelijk is dat een voor alle lid-staten gelijkluidende definitie wordt gehanteerd.

2.1.2. Het Comité is van mening dat de definitie "niet-gemeld werk" nauwer in verband moet worden gebracht met het meer gangbare begrip "zwartwerk" om dubbelzinnigheden ten opzichte van vrijwilligers- en liefdadigheidswerk en in gezinsverband verrichte, voornamelijk huishoudelijke taken, te voorkomen.

2.1.3. Wanneer een werknemer en werkgever een deel van verricht werk niet melden, wordt dat echter uiteraard als een vorm van zwartwerk beschouwd.

2.1.4. Niettemin wil het Comité benadrukken dat er ook andere vormen van betaalde arbeid bestaan, die in principe legaal zijn, maar illegaal worden door de wijze waarop ze worden verricht, en daarom niet kunnen worden gemeld. Hiervoor is adequate regelgeving nodig.

2.1.5. Gezien de discussies binnen het Internationaal Arbeidsbureau over kinderarbeid en de ontwerpconventie die in 1999 zal worden aangenomen, zou het gepast zijn dat de Commissie daarop in haar analyse over zwartwerk wat dieper ingaat ().

2.1.6. Het Comité kan in ieder geval slechts bevestigen dat het tegen iedere vorm van kindermisbruik is, en zijn steun toezeggen aan een door nationale wetgeving en internationale normen vast te stellen streng wettelijk kader.

2.1.7. Bovendien wil het Comité het probleem van uitbesteding () aan de orde stellen, dat in de praktijk bij misbruik aanleiding kan geven tot een waar fenomeen van belastingontduiking, ontduiking van sociale lasten, en van gestructureerd of zelfstandig zwartwerk.

2.1.8. Dit probleem is nooit nader bekeken, het Comité stelt de Commissie daarom voor, hierover een discussie op gang te brengen.

2.2. Kenmerken van zwartwerk

Het Comité is ingenomen met het feit dat de Commissie zwartwerk zowel op het niveau van bedrijven als dat van individuen behandelt. Zwartwerk moet namelijk van twee kanten worden bekeken: degene die illegaal arbeid verricht (natuurlijke of rechtspersoon) en degene die een zwartwerker in dienst heeft (bedrijf of particulier).

2.2.1. Wat zijn de belangrijkste oorzaken?

2.2.1.1. Het Comité sluit zich geheel aan bij de analyse van de Commissie, waarin wordt gesteld dat het voornaamste motief om aan de informele economie deel te nemen, van economische aard is.

2.2.1.2. Door een dergelijke benadering moet kunnen worden aangetoond hoe zwaar belastingen en sociale lasten drukken op zowel individuen als bedrijven, met name de kleinste ondernemingen. Ook wordt daardoor de aandacht gevestigd op de zware belasting van particulieren, die vaak de "afnemers" van zwartwerk zijn.

In dit opzicht heeft het Comité reeds de noodzaak erkend om de tendens van de belastingstructuren naar de relatieve overbelasting van de factor arbeid ten opzichte van andere heffingsgrondslagen, om te buigen ().

Zwartwerk maakt weliswaar deel uit van de algemene problematiek van de illegale arbeidsmarkt, maar duidelijk is dat het verrichten van zwartwerk minder aantrekkelijk wordt naarmate het financiële verschil tussen zwart- en witwerk kleiner is. Allereerst moet worden onderzocht hoe de fiscale en sociale lasten van zeer arbeidsintensieve ondernemingen kunnen worden verlicht.

2.2.1.3. Hoewel het Comité van mening is dat een aantal historische factoren van invloed (geweest) kunnen zijn op zwartwerk, lijken aan zwartwerk voornamelijk de volgende oorzaken ten grondslag te liggen:

- de hoogte van de belastingen en de sociale premies;

- lasten van wetgevende en administratieve aard;

- een arbeidsmarktwetgeving die niet kan worden aangepast;

- de komst van illegale immigranten.

2.2.1.4. Het Comité stelt dat zwartwerk met name wordt verricht in sectoren (ambacht, handel, diensten) die vooral uit kleine bedrijfjes bestaan, waarop de fiscale, sociale, wettelijke en administratieve bepalingen naar verhouding zwaar drukken, zoals in het Witboek van voorzitter Delors () wordt onderstreept.

2.2.1.5. Zoals de Commissie stelt, kan nog een reeks andere factoren de ontwikkeling van zwartwerk in de hand werken of bevorderen (culturele acceptatie, een gering concurrentievermogen, onaantrekkelijkheid van het gevraagde werk).

Het Comité is het echter niet eens met de Commissie wanneer zij stelt dat "het bestaan van publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (...) ook een reden voor het niet melden (kan) zijn" (). Des te meer daar het meestal gaat om particuliere organisaties waarvan lidmaatschap absoluut niet verplicht is voor het uitoefenen van een bepaalde economische activiteit.

2.2.1.6. Het Comité is voorts van mening dat de Commissie onvoldoende aandacht besteedt aan het systematisch voorkomen van zwartwerk en de gevolgen die hele bedrijfstakken daarvan kunnen ondervinden. De bouwsector (bouwbedrijf en openbare werken) heeft, althans in de meeste lid-staten, regelmatig en op grote schaal te maken met aanbieders van illegaal werk, ook op transnationaal niveau.

2.2.2. Wie zijn de zwartwerkers?

2.2.2.1. Het Comité stelt vast dat de Commissie vier groepen zwartwerkers onderscheidt:

- personen met twee of meer banen;

- economisch inactieve personen;

- werklozen;

- onderdanen van derde landen.

2.2.2.2. Naar het oordeel van het Comité zou er echter een andere indeling gemaakt moeten worden, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen degenen die als werknemer geregistreerd zouden moeten zijn en degenen die ervoor hebben gekozen hun werkzaamheden niet te melden.

Met een dergelijke indeling moet het mogelijk zijn duidelijker in het licht te stellen welke oplossingen gevonden moeten worden.

2.2.3. In welke sectoren komt zwartwerk het meest voor?

2.2.3.1. De Commissie wijst erop dat zwartwerk voornamelijk voorkomt in de traditionele sectoren die worden gekenmerkt door een arbeidsintensieve productie en lokale economische circuits, in het bijzonder in producties en/of activiteiten die thuis in gezinsverband worden verricht.

2.2.3.2. In de ogen van het Comité moet naast deze traditionele activiteiten ook gedacht worden aan gepersonaliseerde diensten (zorg, kinderoppas, hulp aan ouderen...) waarvoor het aanbod momenteel niet echt gestructureerd is.

2.2.3.3. Het Comité is voorts van mening dat er moet worden gekeken naar telewerken: de aard van dit soort werkzaamheden maakt zwartwerken gemakkelijker.

2.2.3.4. Het Comité verzoekt de Commissie zich duidelijker uit te spreken over wat zij beschouwt als "innoverende sectoren".

2.2.4. Illegale immigranten

Hoewel het werk van illegale immigranten op het niveau van elke lid-staat in het kader van de algemene strategie ter bestrijding van illegale immigratie moet worden aangepakt, is het Comité toch van mening dat het deel uitmaakt van zwartwerk.

Het Comité vindt daarom dat dit probleem ook op Europees niveau ter hand moet worden genomen. Gekeken zou moeten worden naar de mogelijkheid van meer uniforme regelgeving op dit gebied.

2.3. Gevolgen van zwartwerk

2.3.1. Sociale zekerheid en de gevolgen voor de overheidsfinanciën

Het Comité onderstreept dat zwartwerk zeer nadelig is voor de overheidsfinanciën, wegens de daardoor gederfde inkomsten uit belastingen en sociale premies.

De vicieuze cirkel die daardoor wordt veroorzaakt, is onaanvaardbaar omdat de kosten uiteindelijk bij de legale werknemers en de bedrijven komen te liggen. Bovendien kunnen fraudeurs niet altijd van door de overheid verleende diensten en uitkeringen worden uitgesloten, omdat deze doorgaans voor iedereen toegankelijk zijn.

2.3.2. Gevolgen voor de betrokkenen

2.3.2.1. Zwartwerkers bevinden zich sociaal gezien in een zwakkere positie dan legale werknemers. De gevolgen van deze minder goede sociale bescherming en arbeidsvoorwaarden kunnen echter, naar gelang van de door de Commissie onderscheiden groepen zwartwerkers, minder ernstig zijn.

2.3.2.2. In een aantal gevallen blijken zwartwerkers hun individuele niveau van sociale zekerheid dan ook niet als werkelijk anders te zien dan dat van officiële werknemers. Voorts lijken "hoog gekwalificeerde" zwartwerkers in dit opzicht geen schade te ondervinden, aangezien zij bewust voor dit soort werkzaamheden kiezen en vaak in betrekkelijk gunstige arbeidsomstandigheden werken.

2.3.2.3. Het Comité wijst erop dat zwartwerk voor sommigen financieel aantrekkelijk kan zijn, terwijl het voor anderen - b.v. illegale immigranten - een "vitale" noodzaak is.

Dit kan een verklaring zijn voor het feit dat veel mensen twee banen combineren, en slechts één daarvan melden.

2.3.2.4. Het Comité is ingenomen met de opmerking van de Commissie dat zwartwerk consumenten niet dezelfde bescherming en garantie biedt voor de kwaliteit van geleverde goederen en diensten. Toch is het voor de consument vaak een bewuste keuze of noodzaak om te kiezen voor zwartwerk: had hij zich de betreffende goederen of diensten ook tegen normale marktvoorwaarden kunnen aanschaffen? Dit stelt het probleem van arbeidskosten weer aan de orde.

2.3.2.5. Tot slot wil het Comité benadrukken hoe bijzonder onrechtvaardig deze situatie is voor degenen die hun belasting en sociale premies wèl betalen.

2.3.3. Gevolgen voor de concurrentie

2.3.3.1. Het Comité deelt de analyse van de Commissie dat zwartwerk op internationaal niveau slechts een beperkte rol speelt. Het is inderdaad tamelijk lastig om internationale handelsrelaties aan te gaan en te onderhouden op basis van informele activiteiten. Daarnaast zijn controles zeer waarschijnlijk op internationaal niveau gemakkelijker uit te voeren dan in het kader van lokale handel. Zwartwerk lijkt dus vooral te worden verricht in de sfeer van persoonlijke dienstverlening.

2.3.3.2. Het Comité is van oordeel dat bedrijven die gebruik maken van niet-gemelde arbeid, dat slechts doen voor een fractie van hun activiteiten, die per geval kan variëren. Ook moet worden gewezen op het geval van zwartwerkende (groepen) zelfstandigen, die een directe concurrent zijn van geregistreerde bedrijven. Het Comité wijst er hoe dan ook nadrukkelijk op dat er - met name qua kosten van producten en diensten - sprake is van een hoge mate van concurrentievervalsing tussen de legale en illegale levering van goederen en diensten.

2.3.3.3. Het Comité erkent dat de overheidsfinanciën schade van zwartwerk ondervinden, maar z.i. valt moeilijk te ontkennen dat zwartwerk ook daadwerkelijk tot concurrentievervalsing, ten koste van geregistreerde ondernemingen kan leiden. Het is duidelijk dat veel bedrijven een steeds groter marktaandeel moeten inleveren naarmate er meer zwartwerk wordt verricht, en daardoor dreigen te verdwijnen.

2.4. Door de Commissie voorgestelde beleidsopties

De Commissie stelt dat er twee soorten beleid mogelijk zijn, strafmaatregelen en preventie, afhankelijk van de benadering van zwartwerk.

2.4.1. Een op strafmaatregelen gericht beleid

Repressieve maatregelen zijn bedoeld voor mensen of ondernemingen die van het systeem gebruik maken. Er kan dan gedacht worden aan:

- het zorgen voor een betere handhaving van de regels;

- het bevorderen van stelsels waarin de rechten op sociale bescherming gekoppeld worden aan daadwerkelijk betaalde premies;

- het voeren van bewustmakingscampagnes.

2.4.2. Een op preventie gericht beleid

Preventie bestaat uit het aanpassen van bestaande wetgeving aan nieuwe arbeidsvormen of -patronen. In dit opzicht noemt de Commissie de volgende punten:

- het liberaliseren van de producten- en dienstenmarkten en het vereenvoudigen van de procedures voor het oprichten van kleine bedrijven;

- het bevorderen van de structurering van het aanbod voor bepaalde sectoren (zorgsector, schoonmaakbranche, enz.) en het erkennen van nieuwe beroepen en bekwaamheden;

- het in ruimere mate betrekken van de sociale partners bij de informatie, de handhaving en de controle;

- het aanpassen van ongeschikte arbeidswetgeving aan de ontwikkeling van nieuwe soorten werk;

- het zodanig hervormen van het stelsel voor sociale bescherming, dat daaronder komen te vallen: korte werkperioden, onregelmatig werk, mensen die af en toe werken, de zorg, enz.;

- belastingverlaging voor werkgever èn werknemer;

- verlaging van de BTW-tarieven op arbeidsintensieve dienstverlening ().

2.4.3. De Commissie belicht twee aspecten van zwartwerk, die om twee dienovereenkomstige, maar verschillende vormen van actie vragen:

- personen die van het systeem profiteren en daarmee de sociale solidariteit ondermijnen, hetgeen vraagt om een repressief beleid en om bewustmakingscampagnes;

- de flexibelere arbeidsmarkt en de langzamer verlopende aanpassing van de bestaande wetgeving, waarvoor zowel preventieve maatregelen zijn geboden (het aanpassen van ongeschikte wetgeving aan de nieuwe omstandigheden van de arbeidsmarkt) als lastenverlichting en het wegnemen van belemmeringen.

2.4.4. Het Comité is van mening dat deze benadering van de Commissie tot tegenstrijdige interpretaties kan leiden.

2.4.4.1. In paragraaf 4.1 vraagt de Commissie enerzijds om "een betere handhaving van de regels", terwijl zij anderzijds pleit voor een tegenovergestelde benadering, namelijk voor aanpassing van ongeschikte arbeidswetgeving aan de ontwikkeling van nieuwe vormen van werk.

2.4.4.2. Hoe kan de Commissie de noodzaak van basiswetgeving onderstrepen en tegelijkertijd ontkrachten? Op basis van welke criteria komt de Commissie trouwens tot de conclusie dat de bestaande arbeidswetgeving ongeschikt is voor deze nieuwe vormen van werk?

2.4.4.3. Bovendien hebben alle lid-staten hebben de laatste jaren hun controles aangescherpt. Kan dan worden volstaan met sancties voor degenen die van het systeem profiteren? Kan er nog steeds van worden uitgegaan dat zij als enigen verantwoordelijk zijn voor zwartwerk?

2.4.5. Het Comité is het niet eens met de Commissie dat maatregelen voor aanpassing en preventie alleen betrekking hebben op nieuwe (vormen van) werkzaamheden.

Wordt hiermee niet wat te snel voorbijgegaan aan het feit dat er momenteel over de gehele linie aanpassingen nodig zijn? De Commissie definieert overigens nergens wat zij bedoelt met "nieuwe vormen van werk".

2.4.6. Het Comité stelt de Commissie voor, alle in hoofdstuk 4 genoemde maatregelen gestructureerder te presenteren. Deze maatregelen moeten duidelijker en preciezer worden beschreven, evenals het niveau waarop zij moeten worden getroffen, het Europese niveau daarbij inbegrepen.

2.4.6.1. Als er inderdaad maatregelen op Europees niveau moeten worden genomen, zouden de bevoegdheden van de Europese Gemeenschap op dit terrein bijvoorbeeld op de volgende rechtsgrondslag kunnen worden gebaseerd:

- artikel 100A (werking van de interne markt) om concurrentievervalsing als gevolg van zwartwerk tegen te gaan;

- en/of artikelen 118 en 118A (arbeidsvoorwaarden, veiligheid en gezondheid van werknemers) ter bevordering van behoorlijke arbeidsvoorwaarden.

3. Bijzondere opmerkingen

Het Comité kan zich in grote lijnen vinden in de analyse welke de Commissie van de arbeidsmarkt voor zwartwerk maakt.

Naar het oordeel van het Comité is zwartwerk echter vooral het gevolg van ontoereikende regelgeving en de kosten van de factor "arbeid". Hierop heeft het Comité in voorgaande adviezen overigens herhaaldelijk gewezen.

In (bijna) alle gevallen wordt zwartwerk verricht uit financiële overwegingen, en door factoren aan de vraag- of aan de aanbodkant aangemoedigd.

Het is daarom van het grootste belang een strategie uit te stippelen waardoor zwartwerk financieel minder interessant wordt.

Tegelijkertijd moet worden nagedacht over het structureren van de activiteiten in de sfeer van de gepersonaliseerde diensten terwijl tevens de ondernemingsgeest wordt aangemoedigd, en over de aanpassing van bepaalde wettelijke regelingen.

In dit opzicht acht het Comité het logischer allereerst aan preventieve maatregelen te denken alvorens sancties te overwegen. Uit de analyse van de Commissie inzake zwartwerk blijkt namelijk dat de wetgeving aan de economische en sociale situatie moet worden aangepast. Pas in een tweede fase kunnen strafmaatregelen een doeltreffende rol bij de bestrijding van zwartwerk spelen.

3.1. Preventieve maatregelen

3.1.1. Het liberaliseren van de producten- en dienstenmarkten en het vereenvoudigen van de procedures voor het oprichten van kleine bedrijven

Het Comité heeft zich regelmatig uitgesproken vóór ondernemingszin en investeringen in het MKB en zeer kleine bedrijfjes, waar veel banen gecreëerd worden, en is in dit verband verheugd over het "speciaal actieprogramma Amsterdam" van de Europese Investeringsbank.

Het Comité staat dan ook positief tegenover vereenvoudiging van de procedures voor het oprichten van kleine bedrijven. Het geheel aan juridische en administratieve regels voor kleine bedrijven moet echter worden verbeterd, in de geest van het Witboek.

Overigens heeft het Comité ook gerichte opleidingsprogramma's voorgesteld, om het MKB en zeer kleine bedrijven beter inzicht te geven in de manier waarop zij zich kunnen aanpassen aan de communautaire richtlijnen die hen aangaan.

3.1.2. Het bevorderen van de structuur van het aanbod voor bepaalde sectoren (zorgsector, schoonmaakbranche, enz.) en het erkennen van nieuwe beroepen en bekwaamheden

Het Comité heeft reeds zijn instemming betuigd met het voorstel om banenscheppende sectoren (zoals de zorg, hulp aan huis, culturele activiteiten) die nu nog vaak informeel zijn, beter te structureren.

Voorkomen moet worden dat er een paralleleconomie en een ondergrondse arbeidsmarkt ontstaan.

3.1.3. Het in ruimere mate betrekken van de sociale partners bij de informatie, de handhaving en de controle

Het Comité is van mening dat alle representatieve sociale gesprekspartners meer moeten worden betrokken bij informatie- en preventiecampagnes inzake zwartwerk.

Het vraagt zich daarentegen af of de representatieve sociale gesprekspartners altijd een rol moeten spelen bij de controle. Toch kunnen de sociale partners ertoe bijdragen dat illegale vormen van werk aan de kaak worden gesteld, en door samenwerking met de bevoegde instanties er het hunne aan doen dat wettelijke en cao-voorschriften in acht worden genomen. Zij kunnen hun eigen verantwoordelijkheden nemen, door bijvoorbeeld organen voor arbitrage en interne discipline in het leven te roepen en in samenwerking met de overheid nieuwe preventie- en controlemechanismen te ontwikkelen.

Zoals hierboven reeds is gesteld, zou de Commissie zich duidelijker kunnen uitspreken over de voorgestelde maatregelen voor tenuitvoerlegging en controle op sectoraal, lokaal en Europees niveau. Ook de rol van andere sociaal-economische actoren zou bij deze acties aan de orde moeten komen.

3.1.4. Het aanpassen van ongeschikte arbeidswetgeving aan de ontwikkeling van nieuwe soorten werk

Het Comité spoort de Commissie aan zich voorzichtiger, of ten minste nauwkeuriger, uit te spreken over het begrip "ongeschikte arbeidswetgeving".

In welk opzicht is de arbeidswetgeving ongeschikter voor nieuwe vormen van werk dan voor traditionele werkzaamheden? Moet deze kwestie uitsluitend nieuwe vormen van werk betreffen?

In dit verband zou de Commissie meer kunnen doen om de sociale partners ertoe aan te sporen, zich te beraden over de ontwikkeling van de arbeidswetgeving in de lid-staten, met name wat de kleine bedrijven aangaat.

Zoals in de mededeling van de Commissie wordt gesteld, heeft zwartwerk nl. vooral gevolgen voor de kleine bedrijven, en daarom moet er op dit niveau over worden nagedacht. Het staat vast dat een aantal kleine bedrijven momenteel ervoor terugdeinst personeel aan te nemen.

Er zou nader moeten worden bestudeerd in hoeverre het hele juridische, fiscale, administratieve en wettelijke kader nog geschikt is voor kleine ondernemingen.

3.1.5. Het zodanig hervormen van het stelsel voor sociale bescherming, dat daaronder komen te vallen: korte werkperioden, onregelmatig werk, mensen die af en toe werken, de zorg, enz.

In het Witboek van voorzitter Delors is reeds sprake van een betere inpassing in de socialezekerheidssystemen van onregelmatig werk van korte duur. Zoals gesteld in het Witboek, zou het zaak zijn daartoe "de nationale inkomensondersteuningsregelingen van de overheid zodanig te herstructureren dat het inkomen uit arbeid wordt aangevuld met inkomen van de sociale zekerheid door het ontwikkelen van geïntegreerde belastingheffings- en inkomensondersteuningssystemen" (). In de Verklaring van Dublin over werkgelegenheid werden de lid-staten tevens opgeroepen tot "het ontwikkelen van sociale-zekerheidsstelsels die zich kunnen aanpassen aan nieuwe arbeidspatronen en adequate sociale bescherming kunnen bieden aan mensen die dergelijke arbeid verrichten".

Het Economisch en Sociaal Comité heeft zich ook over deze kwestie uitgesproken. Een van zijn voorstellen is het bevorderen en erkennen van gemeld werk op basis van partnerschappen tussen de openbare en particuliere sector, op het terrein van bijvoorbeeld zorg, vervoer, energie en milieu, via het gebruik van mechanismen voor secundaire inkomenssteun, en flankerende voorzorgsmaatregelen. Ook de sociale partners, andere sociaal-economische actoren, belanghebbende NGO's en de lokale en regionale overheden kunnen binnen een dergelijk raamwerk participeren ().

Dergelijke richtsnoeren mogen echter niet leiden tot concurrentie voor de marktsector. Dat geldt ook voor de activiteit van bureaus voor arbeidsbemiddeling en soortgelijke instanties.

3.1.6. Verminderen van de belasting op arbeid voor werkgever en werknemer

Het Comité is van mening dat met dit voorstel de belangrijkste oorzaak van zwartwerk grotendeels wordt aangepakt.

In het Witboek wordt voorgesteld om de door werkgevers af te dragen sociale premies voor de lager geschoolde, minder goed betaalde arbeidskrachten te verlagen c.q. af te schaffen en dit verlies aan inkomsten te compenseren door maatregelen als milieuheffingen, accijnzen op consumptiegoederen die de gezondheid schaden en belastingen die productieve investeringen aantrekkelijker moeten maken ().

In het in november 1996 door het ESC uitgebrachte advies over de "Toekomst van de sociale bescherming" () en het advies van 9 juli 1997 over "Belastingheffing in de Europese Unie" () heeft het Comité zich positief uitgelaten over dergelijke alternatieve bronnen van financiering.

Het Comité zou nog een andere benadering willen noemen, waarbij wordt nagegaan in hoeverre wijziging van de grondslag van de werkgeverspremies een begaanbare weg is.

Het is duidelijk dat dergelijke regelingen er niet toe mogen leiden dat er in de plaats van zekere banen onzekere komen, of dat deze de rechten van de uitkeringstrekkers aantasten ().

3.1.7. Het verlagen van de BTW-tarieven op arbeidsintensieve dienstverlening

Het Comité heeft zich al herhaaldelijk uitgesproken vóór verlaging van de BTW-tarieven op arbeidsintensieve producten, werkzaamheden en diensten aangezien dit uitzicht op nieuwe werkgelegenheid kan bieden.

Met dit voorstel, dat de werkgelegenheid bevordert en zwartwerk economisch minder aantrekkelijk maakt, betuigt het Comité nogmaals zijn instemming.

In de conclusies van de Top in Wenen van 12 december 1998 wordt overigens gesteld dat "de Commissie (wordt) verzocht de lid-staten die dat willen in de gelegenheid te stellen te experimenteren met verlaagde BTW-tarieven voor arbeidsintensieve diensten die niet blootstaan aan grensoverschrijdende concurrentie" ().

3.2. Strafmaatregelen

3.2.1. Het zorgen voor een betere handhaving van de regels

Het Comité acht het absoluut van belang dat de controles gehandhaafd en versterkt worden, met name door inschakeling van de douanediensten.

Het Comité wordt immers geacht de "fundamentele waarden van de samenleving" voor te staan die de Commissie benadrukt. De vraag is op welk niveau de inachtneming van de betrokken voorschriften moet worden gegarandeerd. Wat is de rol van de Europese Unie?

Het is van het grootste belang dat personen en bedrijven worden aangespoord zwartwerk uit te bannen, maar even belangrijk is het handhaven en verscherpen van de sancties. Deze maatregelen moeten overigens zowel gelden voor degene die zwart werkt als voor degene die zwartwerkers in dienst heeft.

Zwartwerk leidt namelijk niet alleen tot concurrentievervalsing maar heeft ook gevolgen voor de officiële arbeidsmarkt, en voor de bonafide bedrijven en werknemers. Vertegenwoordigers van bedrijven èn van werknemers trachten zwartwerk te bestrijden door gedragscodes op te stellen en voor zwaardere sancties te pleiten.

Het referentiekader voor gemeenschappelijke overeenkomsten wordt gevormd door conventies van de IAO (Internationale Arbeidsorganisatie). Wat sancties betreft, denkt het Comité aan uitsluiting van bedrijven die hun sociale verplichtingen niet nakomen in het kader van openbare aanbestedingen en aan maatregelen met betrekking tot sociale aansprakelijkheid (in de gehele productieketen).

Het Comité wil de Commissie echter waarschuwen voor een mogelijk gevaar van tè strenge administratieve controles, omdat dat een averechtse uitwerking zou hebben. Het komt al te vaak voor dat veel geld wordt uitgegeven voor de controle van geregistreerde bedrijven, terwijl inofficiële arbeid feitelijk buiten schot blijft.

3.2.2. Het bevorderen van stelsels waarin de rechten op sociale bescherming gekoppeld worden aan daadwerkelijk betaalde premies

Het Comité is van oordeel dat een (gedeeltelijke) koppeling tussen premies en uitkeringen van essentieel belang is.

Het is echter de vraag of de landen die inmiddels een algemene sociale basisverzekering hebben ingevoerd, de klok nog in deze zin kunnen terugdraaien.

Voorts wijst het Comité erop dat het bij zwartwerk kan gaan om personen die soms al zijn verzekerd: mensen met twee banen, rechthebbenden, werklozen die een uitkering ontvangen.

Tenslotte moet het probleem van niet-actieve werknemers die economisch van de maatschappij zijn uitgesloten, nader worden bekeken.

3.2.3. Het voeren van bewustmakingscampagnes

Het Comité zou dit voorstel - ook op politiek niveau - kunnen steunen via de "vitale krachten" die door zijn leden worden vertegenwoordigd. De Commissie zou bij het voeren van gecoördineerde campagnes een specifieke rol moeten toebedelen aan de sociale partners en andere economische actoren. De Commissie zou dergelijke campagnes ook kunnen sponsoren en/of co-financieren. Tevens zou zij bewustmaking over en preventie van zwartwerk als "benchmarking"-procedure in de werkgelegenheidsrichtsnoeren kunnen opnemen. Waarom is dit punt niet in de recente mededeling hierover aan de orde gesteld ()?

Brussel, 27 januari 1999.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

() PB C 284 van 14.9.1998.

() PB C 126 van 23.5.1989; PB C 159 van 17.6.1991; PB C 49 van 24.2.1992; PB C 133 van 31.5.1995; PB C 157 van 25.5.1998.

() PB C 73 van 9.3.1998, punt 2.2.5.1.

() Witboek "Groei, concurrentievermogen, werkgelegenheid. Naar de 21e eeuw: wegen en uitdagingen" (COM(93) 700 def. punt 8.8, paragraaf d, 4e alinea).

() COM(1998) 219 def., blz. 7, paragraaf 2.2, punt 2.

() Reeds voorgesteld door Commissaris Monti.

() Witboek "Groei, concurrentievermogen, werkgelegenheid. Naar de 21e eeuw: wegen en uitdagingen" (COM(93) 700 def. punt 8.8, paragraaf c, 3e alinea).

() PB C 73 van 9.3.1998, blz. 85, punt 2.2.2.

() Witboek, op. cit. punt 9.4 en 9.5.

() PB C 66 van 3.3.1997, blz. 58, paragraaf 5.

() PB C 296 van 29.9.1997, blz. 37, paragraaf 2.2.3, 4e alinea.

() PB C 73 van 9.3.1998, blz. 85, paragraaf 2.2.5.

() Conclusies van het voorzitterschap, SN 300/98, punt 35.

() Mededeling van de Commissie - Van richtsnoeren tot actie: de nationale actieplannen voor de werkgelegenheid (COM(1998) 316 def.).