Aanbeveling voor een

AANBEVELING VAN DE RAAD

om het buitensporige overheidstekort in Portugal te verhelpen

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 126, lid 7,

Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Overeenkomstig artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dienen de lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.

(2) Het stabiliteits- en groeipact is gebaseerd op de doelstelling van deugdelijke openbare financiën als middel om de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een tot werkgelegenheidsschepping leidende sterke duurzame groei te verbeteren.

(3) De Raad heeft op 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 6, VWEU besloten dat er in Portugal een buitensporig tekort bestond en overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997[1] over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten een aanbeveling tot het land gericht om uiterlijk in 2013 het buitensporige tekort te corrigeren[2].

(4) De Commissie heeft op 15 juni 2010 geconcludeerd dat Portugal doeltreffend gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 om zijn overheidstekort tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, en achtte het daarom op dat moment niet nodig verdere stappen te zetten in de buitensporigtekortprocedure.

(5) Op 9 oktober 2012 heeft de Raad overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad geconcludeerd dat doeltreffende actie was ondernomen, maar dat zich onverwachte economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën hadden voorgedaan. De Raad heeft derhalve een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, VWEU vastgesteld (hierna de "herziene BTP-aanbeveling" genoemd) en Portugal aanbevolen het buitensporige tekort uiterlijk in 2014 te corrigeren. Om het nominale overheidstekort uiterlijk in 2014 tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, is Portugal aanbevolen een verbetering van het structurele saldo met 2,3 % van het bbp in 2012, 1,6 % van het bbp in 2013 en 1,3 % van het bbp in 2014 te realiseren. De nominale tekortdoelstellingen die in overeenstemming waren met de gevraagde verbetering van het structurele begrotingssaldo waren 5 % van het bbp voor 2012, 4,5 % van het bbp voor 2013 en 2,5% van het bbp voor 2014.

(6) De Portugese autoriteiten is ook aangeraden de in het kader van de begroting voor 2012 en de aanvulling daarop van maart vastgestelde maatregelen te implementeren en aanvullende maatregelen ter waarde van 0,3 % van het bbp te treffen. Portugal is aanbevolen permanente consolidatiemaatregelen vast te stellen van ten minste 3% van het bbp om in de begroting voor 2013 te worden opgenomen, aanvullende maatregelen vast te stellen in het geval van overschrijdingen en om naar aanleiding van een grondige evaluatie van de overheidsuitgaven maatregelen ter waarde van 1¾ % van het bbp in 2014 vast te stellen. Bovendien moest Portugal de vereisten van Uitvoeringsbesluit 2011/344/EU van de Raad tot verlening van financiële bijstand van de Unie aan Portugal van 17 mei 2011 en latere wijzigingen daarvan uitvoeren. De budgettaire kaderwet moest worden herzien om daarin de nieuwe regels van de Europese Unie inzake budgettaire governance op te nemen en Portugal moest doorgaan de transparantie en controle over alle begrotingsstadia te vergroten, alsmede het middellangetermijnbegrotingskader na te leven.

(7) Overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan de Raad, op grond van een aanbeveling van de Commissie, een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, VWEU vaststellen indien aan de aanvankelijke aanbeveling effectief gevolg is gegeven en er zich na de vaststelling ervan onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën voordoen. Op basis van de aan de aanbeveling van de Raad ten grondslag liggende economische prognoses moet worden beoordeeld of er sprake is van onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met zeer nadelige gevolgen voor de begroting.

(8) Overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad moet de Raad aanbevelingen richten tot de betrokken lidstaat opdat deze binnen een bepaalde termijn een einde maakt aan de situatie van buitensporig tekort. In de aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden vastgesteld waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om het buitensporige tekort te corrigeren. Voorts moet de Raad in een aanbeveling om een buitensporig tekort te corrigeren, de betrokken lidstaat verzoeken dat hij jaarlijkse begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de prognoses die aan de aanbeveling ten grondslag liggen, stroken met een benchmark die overeenstemt met een minimale jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5 % van het bbp in het structurele saldo, dit is het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, eenmalige en tijdelijke maatregelen niet meegerekend.

(9) In de prognoses die ten grondslag liggen aan de herziene aanbeveling van oktober 2012, werd verwacht dat het reële bbp in 2012 met 3 % en in 2013 met 1 % zou krimpen. De vooruitzichten voor de groei zijn sindsdien opvallend verslechterd, nadat het laatste kwartaal van 2012 aanzienlijk slechter dan verwacht voor zowel de economische activiteit als de arbeidsmarktontwikkelingen, waardoor de reële krimp van het bbp in 2012 3,2 % bedroeg. Vanwege het negatieve overloopeffect van 2012 en de achteruitgang van de groeiverwachtingen voor de exportmarkten van Portugal, is de reële groei van het bbp in 2013 in de laatste actualisering van de economische vooruitzichten voor Portugal naar beneden bijgesteld tot -2,3 %.

(10) Het overheidstekort bedroeg in 2012 6,4 % van het bbp, wat hoger ligt dan het BTP-streefcijfer van 5 %. Het nominale tekort werd beïnvloed door een aantal eenmalige operaties die ten tijde van de BTP-aanbeveling niet bekend waren. Het betreft onder meer de volgende operaties: een kapitaalsinjectie in de staatsbank CGD (0,5 % van het bbp); het omleiden via de regering van de omzetting in vermogen van aandeelhoudersleningen van Parpública aan SAGESTAMO, twee bedrijven buiten de invloedssfeer van de regering (0,5 % van het bbp); de waardeverminderingen in verband met de overdracht van activa van de bank BPN (0,1 % van het bbp). Bovendien is de verkoop van de bedrijfsconcessie voor de grootste luchthavens in Portugal conform een advies van Eurostat behandeld als overwaarde, waardoor het geen invloed had op het overheidssaldo, terwijl de regering dat bedrag wel op de begroting had opgevoerd (voor 0,7 % van het bbp). Met uitzondering van deze eenmalig factoren voor het nominale saldo, zou het overheidstekort op 4,7 % zijn uitgekomen, onder de doelstelling.

(11) De sterk tegenvallende inkomsten in het laatste kwartaal van het jaar als gevolg van macro-economische omstandigheden werd gecompenseerd door de strikte beheersing van de uitgaven. Besparingen op de uitgaven werden voornamelijk gerealiseerd door de salarisuitgaven van de overheid eerder dan gepland te verminderen, door de intermediaire consumptie te verminderen en door de begrotingskredieten voor nieuwe investeringsprojecten te bevriezen. De uitvoering van de begroting op regionaal en lokaal niveau viel beter uit dan verwacht. Over het algemeen heeft Portugal permanente consolidatiemaatregelen genomen ter waarde van bijna 6 % van het bbp in 2012, meer dan het bedrag van de maatregelen die op grond van de herziene BTP-aanbeveling nodig zijn. Volgens de prognose van de diensten van de Commissie van mei 2013, bedroeg de verbetering van de structurele balans in 2012 2,4 % van het bbp, terwijl in de herziene BTP-aanbeveling 2,3 % van het bbp vereist was. Als rekening wordt gehouden met de herziening van de potentiële productiegroei na de herziene BTP-aanbeveling, zou de budgettaire inspanning ten minste 0,2 procentpunten hoger zijn uitgevallen. Bovendien werd de verwachte verandering van het structurele saldo beïnvloed door tegenvallende ontvangsten in vergelijking met het scenario waarop de BTP-aanbeveling is gebaseerd, wanneer standaardelasticiteiten voor de ontvangsten worden toegepast. Deze tegenvallers bedroegen 0,4 procentpunten. Wanneer rekening wordt gehouden met deze effecten, bedroeg de bijgestelde verandering van het structurele saldo 3 % van het bbp, dus veel hoger dan de inspanningen die op grond van de herziene BTP-aanbeveling waren vereist.

(12) In de actualisering van de economische vooruitzichten voor Portugal van de diensten van de Commissie van mei 2013 wordt voorspeld dat het overheidstekort in 2013 zal oplopen tot 5,5 % van het bbp, terwijl het streefcijfer in de herziene BTP-aanbeveling 4,5 % van het bbp bedroeg. De begrotingsconsolidatie in 2013 moet compenseren voor een grote negatieve afwijking van het primaire saldo waarin de gematigder arbeidsmarkt- en groeiontwikkelingen tot uitdrukking komen, alsmede de voortgaande herbalancering in de richting van een meer exportgeoriënteerde maar ook minder belastingintensieve economie in vergelijking met de verwachtingen die ten grondslag liggen aan de herziene BTP-aanbeveling. Bovendien heeft het constitutionele hof van Portugal zich op 5 april 2013 uitgesproken tegen verschillende in de begroting voor 2013 opgenomen maatregelen ter waarde van 0,8 % van het bbp; daarvoor moet worden gecompenseerd. De uitspraak betrof met name het niet-uitkeren van een van de twee bonussen voor werknemers in de publieke sector, het niet-uitkeren van 90 % van een van de twee bonussen voor pensioengerechtigden en de invoering van socialezekerheidsbijdragen over werkloosheids- en ziektekostenuitkeringen.

(13) De actualisering van de economische vooruitzichten voor Portugal door de diensten van de Commissie van mei 2013 gaat voor 2013 uit van een structurele inspanning van 0,6 % van het bbp. Dit is minder dan de inspanning van 1,6 % van het bbp die door de Raad was aanbevolen. Na correctie voor de neerwaartse aanpassing van de potentiële productiegroei na de herziene BTP-aanbeveling zou de geraamde structurele inspanning in 2013 echter 0,2 % hoger liggen. Bovendien werd de verandering van het structurele saldo ook sterk in ongunstige zin beïnvloed door tegenvallende ontvangsten (ten opzichte van de bbp-ontwikkelingen op basis van standaardelasticiteiten voor de ontvangsten), die ongeveer 0,5 procentpunten vertegenwoordigen. Wanneer met deze factoren rekening wordt gehouden, bedraagt de geraamde structurele inspanning in totaal 1,3 % van het bbp. De aangepaste budgettaire inspanning is derhalve iets lager dan de op grond van de herziene BTP-aanbeveling vereiste inspanning.

(14) De begrotingsaanpassing in 2013 wordt geschraagd door permanente consolidatiemaatregelen met een netto-waarde van 3,5 % van het bbp, namelijk de maatregelen die in de begrotingswet voor 2013 zijn opgenomen en die eind mei door een aanvullende begroting moeten worden gewijzigd, het vervroegen van de in het kader van de herziening van de overheidsuitgaven vastgestelde uitgavenbeperkende maatregelen, alsmede andere maatregelen ter vervanging van de begrotingsmaatregelen die ongrondwettelijk waren bevonden. Het bedrag van de consolideringsmaatregelen is hoger dan het ten tijde van de herziene BTP-aanbeveling van oktober 2012 voorziene bedrag. De maatregelen omvatten onder meer een herstructurering van de personenbelasting en verhogingen van de accijnzen en de vastgoedbelasting. Aan de uitgavenzijde beogen de maatregelen een forse reductie van de loonsom in de publieke sector door een beperking van het personeelsbestand en een verlaging van de betaling voor overwerk en andere vergoedingen, een efficiënter werkende overheid, geringer intermediair verbruik van de overheid, met inbegrip van besparingen op ppp's, verdere rationaliseringsinspanningen in de gezondheidszorg en in staatsbedrijven, en de vervroegde aanwending van inkomsten uit EU-fondsen.

(15) Volgens de actualisering van de economische vooruitzichten voor Portugal van de diensten van de Commissie van mei 2013 zal het overheidstekort in 2014 tot 4,0 % van het bbp dalen, terwijl het streefcijfer in de herziene BTP-aanbeveling van oktober 2012 2,5 % van het bbp bedroeg. De afwijking brengt de hogere nominale tekorten in de voorgaande jaren tot uitdrukking, alsmede een gematigder economisch herstel. De structurele inspanning in 2014 wordt geraamd op 1,4 % van het bbp, 0,1 procentpunt boven de vereiste inspanning in de herziene BTP-aanbeveling. De ontwikkeling van de potentiële productie tussen de verwachtingen die ten grondslag liggen aan de herziene BTP-aanbevelingen en de geactualiseerde prognose zou 0,1 procentpunt toevoegen aan de geraamde budgettaire inspanning. Bovendien zou de inspanning tot 1,8 % van het bbp toenemen wanneer voor onverwachte tegenvallende ontvangsten zou worden gecorrigeerd. De aangepaste structurele inspanning in 2014 zou dus aanzienlijk hoger liggen dan het bedrag dat op grond van de herziene BTP-aanbeveling is vereist.

(16) Deze verwachtingen worden geschraagd door discretionaire maatregelen ter waarde van ten minste 2 % van het bbp. Aan de uitgavenzijde zullen deze maatregelen gebruikmaken van de resultaten van de grondige evaluatie van de overheidsuitgaven, waarbij naar stroomlijning en modernisering van de overheid wordt gestreefd, redundanties bij de publiekesectorfuncties en -entiteiten worden aangepakt, de duurzaamheid van het pensioensysteem wordt verbeterd en in de afzonderlijke vakministeries doelgerichte besparingen worden gerealiseerd. In de loop van april en begin mei heeft de regering een pakket permanente uitgavenbesparende maatregelen genomen met een cumulatieve opbrengst van 4,7 miljard euro (2,8% van het bbp) in de periode 2013-2014. De regering is een breed opgezette raadpleging gestart met sociale en politieke partners om ten volle vorm en uitvoering te geven aan deze hervormingen. Aan de ontvangstzijde voorzien de autoriteiten in 2014 een brede hervorming van de vennootschapsbelasting. Het doel is om de investeringen en de groei te stimuleren door het stelsel voor de vennootschapsbelasting te vereenvoudigen. Gelet op de beperkte budgettaire ruimte moet de hervorming inkomstenneutraal zijn.

(17) De bruto-overheidsschuld is van 108,3 % in 2011 gestegen tot 123,6 % in 2012 en zal volgens de laatste actualisering van de economische vooruitzichten voor Portugal van de diensten van de Commissie naar verwachting in 2014 een hoogtepunt bereiken met 124,2 %, waarmee de referentiewaarden van het Verdrag in alle jaren worden overschreden. De opwaartse tendens bij de verwachtingen voor 2012 wordt voornamelijk veroorzaakt door de statistische behandeling van de overdracht van privatiseringsontvangsten van Parpública aan de staat, alsmede door het effect van het lagere bbp-traject en de herziene vooruitzichten voor de tekorten. De Portugese regering zal verschillende maatregelen voorstellen om de toename van de schuldquote tot staan te brengen, zoals de verkoop van buitenlandse activa van een socialezekerheidsfonds en de voltooiing van privatiseringsinpanningen. In 2014 wordt reeds een eerste, zij het gering, overschot verwacht dat de versterking van de budgettaire consolidatie en de gunstiger macro-economische ontwikkelingen weerspiegelt.

(18) Er moeten belangrijke stappen worden genomen om het beheer van de overheidsfinanciën in Portugal te verbeteren. Portugal is ook gevraagd door te gaan met de verbetering van de transparantie en controle in alle stadia van de begroting en op alle bestuursniveaus. In december 2012 is de budgettaire kaderwet gewijzigd om daarin de beginselen van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en governance in de Economische en Monetaire Unie (begrotingspact) en het sixpack op te nemen. Eind 2013 is een extra evaluatie gepland om de begrotingsprocedures en de beginselen van begrotingsbeheer, verantwoordingsplicht, transparantie en vereenvoudiging verder te verbeteren. Bovendien zijn eind december 2012 de ontwerpen van regionale en lokale financieringswetten bij het parlement ingediend. In deze wetten zijn verbeterde coördinatiemechanismen tussen de centrale, de lokale en de regionale overheden, een meerjarig begrotingskader en stringentere begrotingsregels vastgesteld, alsmede de toepassing van de beginselen van de gewijzigde budgettaire kaderwet. Portugal heeft ook de inspanningen versterkt om de voorwaardelijke verplichtingen te beperken via een diepgaand heronderhandelingsproces over publiek-private partnerschappen, waarbij voor 2013 reeds aanzienlijke besparingen zijn gepland; ook de herstructurering van staatsbedrijven gaat in snel tempo voort. De staatsbedrijven hebben eind 2012 op operationeel evenwicht op sectorniveau bereikt en er wordt verwacht dat de efficiëntie nog verder zal worden verbeterd. De autoriteiten onderzoeken manieren om de zware schuldenlast van de staatsbedrijven te beheren. Uit deze hervormingen blijkt dat Portugal zich in hoge mate inzet om de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn te verzekeren.

(19) Volgens de laatste actualisering van de economische vooruitzichten door de diensten van de Commissie zal Portugal de nominale begrotingsdoelstellingen die in de Aanbeveling van de Raad van 9 oktober 2012 zijn vastgesteld, niet halen. Niettemin lijkt het erop dat Portugal, rekening houdend met de veranderende economische ontwikkelingen in vergelijking met het macro-economische scenario dat ten grondslag ligt aan de herziene aanbeveling van de Raad, doeltreffende actie heeft ondernomen die in adequate voortgang resulteert in de richting van de correctie van het buitensporige tekort in 2012 en 2013, binnen de grenzen die de Raad op 9 oktober 2012 heeft gespecificeerd. Portugal heeft met name omvangrijke consolidatiemaatregelen ter grootte van bijna 6 % van het bbp in 2012 en van 3½ % van het bbp in 2013 goedgekeurd. De in 2012 geleverde structurele inspanning, gecorrigeerd voor de potentiële productiegroei en de tegenvallende ontvangsten, lag flink boven de vereiste inspanning in de herziene BTP-aanbeveling. Verwacht wordt dat de structurele inspanningen in 2013 zullen achterblijven bij de vereiste inspanningen, in de eerste plaats als gevolg van ongunstige economische ontwikkelingen, alsmede door de timing van de uitspraak van het constitutionele hof binnen het begrotingsjaar, waardoor het moeilijk werd nog vervangende maatregelen van gelijke structurele kwaliteit te vinden. Verwacht wordt dat de structurele inspanningen in 2014 weer zullen uitstijgen boven de vereiste inspanning. Rekening houdend met al deze factoren en in overeenstemming met de flexibiliteit die door het stabiliteits- en groeipact wordt geboden, lijkt een extra jaar voor de correctie van het buitensporige tekort gerechtvaardigd.

(20) Wanneer een extra jaar wordt toegestaan voor de correctie van het buitensporige tekort, zou een tussentijds nominaal tekort van 5,5 % van het bbp in 2013 nodig zijn, van 4,0 % van het bbp in 2014 en van 2,5% van het bbp in 2015, hetgeen, wanneer wordt uitgegaan van de laatste actualisering van de economische vooruitzichten voor Portugal door de diensten van de Commissie, overeenkomt met een verbetering van het structurele begrotingssaldo van 0,6 % van het bbp in 2013, 1,4 % van het bbp in 2014 en 0,5 % van het bbp in 2015, waarbij dat laatste percentage overeenkomt met de minimumverbetering die vereist is op grond van artikel 5, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997[3]. Parallel aan de periodieke toetsingen van het economische aanpassingsprogramma voor Portugal, als bedoeld in Uitvoeringsbesluit 2011/344/EU van de Raad, zal om de drie maanden worden toegezien op de vorderingen die worden gemaakt wat de naleving van de BTP-verplichtingen betreft.

(21) Portugal voldoet aan de voorwaarden voor de verlenging van de termijn voor de correctie van het buitensporige overheidstekort, zoals vastgelegd in artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten,

BEVEELT AAN:

(1) dat de Portugese autoriteiten uiterlijk in 2015 een einde maken aan de thans bestaande buitensporigtekortsituatie;

(2) dat de Portugese autoriteiten de nominaletekortdoelstellingen vaststellen op 5,5 % van het bbp in 2013, 4,0 % van het bbp in 2014 en 2,5 % van het bbp in 2015, hetgeen consistent is met een verbetering van het structurele saldo van 0,6 % van het bbp in 2013, 1,4 % van het bbp in 2014 en 0,5 % van het bbp in 2015, op basis van de actualisering van de economische vooruitzichten voor Portugal van de diensten van de Commissie van mei 2013;

(3) dat de Portugese autoriteiten maatregelen uitvoeren ter waarde van 3½ % van het bbp om het tekort in 2013 te beperken tot 5,5 % van het bbp. Deze maatregelen omvatten de maatregelen die in de begrotingswet van 2013 zijn vastgesteld en aanvullende reducties van de loonsom, een efficiënter werkende overheid, een geringer verbruik van de overheid en een beter gebruik van de EU-fondsen;

(4) dat de Portugese autoriteiten, voortbouwend op de evaluatie van de overheidsuitgaven, permanente consolidatiemaatregelen vaststellen die ten minste 2 % van het bbp waard zijn, teneinde in 2014 een nominaal tekort van 4,0 % van het bbp te bereiken. Zij moeten streven naar stroomlijning en modernisering van de overheid, redundanties bij de publiekesectorfuncties en -entiteiten aanpakken, de duurzaamheid van het pensioensysteem verbeteren en in vakministeries doelgerichte besparingen realiseren;

(5) dat de Portugese autoriteiten de nodige permanente consolidatiemaatregelen vaststellen om in 2015 de tekortdoelstelling van 2,5 % van het bbp te halen;

(6) dat de Portugese regering vóór 1 oktober 2013 effectieve maatregelen neemt om aan deze aanbeveling gevolg te geven en overeenkomstig artikel 10, lid 2 bis, van Verordening (EU) nr. …/2013 van het Europees Parlement en de Raad gedetailleerd verslag uitbrengt over de voorgenomen consolidatiestrategie om de gestelde doelen te realiseren.

Portugal moet ook de hervormingsdynamiek met betrekking tot het beheer van de overheidsfinanciën gaande houden door de budgettaire kaderwet uiterlijk eind 2013 te herzien om de begrotingsprocedures en de beginselen van begrotingsbeheer, verantwoordingsplicht, transparantie en vereenvoudiging verder te verbeteren, en de inspanningen voortzetten om de voorwaardelijke verplichtingen die voortvloeien uit staatsbedrijven en publiek-private partnerschappen te beperken.

Gedaan te Brussel,

Voor de Raad

De voorzitter

[1] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 6.

[2] Alle documenten in verband met de buitensporigtekortprocedure van Portugal zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/portugal_en.htm

[3] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 5.