De meeste humanitaire hulpverlening vindt plaats bij conflicten in een politiek fragiele en sociaal-economisch weinig ontwikkelde omgeving. Het is niet de taak van de hulpverleners om de conflicten op te lossen die het menselijk leed veroorzaken. Zij moeten echter begrijpen in welke politieke en sociaal-economische omgeving zij werken. Hoewel vaststaat dat humanitaire hulp geen politiek, militair of vredebrengend instrument is, moeten hulpverleners wel samenwerken met anderen - en hen wijzen op de wreedheden van de humanitaire crisis - zodat zij de nodige actie kunnen ondernemen .

Waardigheid, integriteit en solidariteit zijn universele waarden. Zij staan in alle culturen centraal, los van geografie, etniciteit of godsdienst. De beginselen van humanitaire hulp - menselijkheid, neutraliteit, onpartijdigheid en onafhankelijkheid - zijn de concrete uitdrukking van deze gedeelde waarden. Zij zijn ook een operationele noodzaak om toegang tot hulp te bieden, de meest kwetsbaren te beschermen en de veiligheid van de hulpverleners te waarborgen.

Een uiteenlopende schare actoren in de humanitaire hulpverlening nam deel aan de voorbereiding van de top en deelde ideeën over de verbetering van humanitaire hulp. Deze mededeling bouwt voort op die besprekingen. Zij beveelt een wereldwijd partnerschap aan om de solidariteit van de wereldgemeenschap met slachtoffers van conflicten en rampen te vergroten, met beginselen van humanitaire hulpverlening als beginpunt om te streven naar concrete verbeteringen van het systeem van humanitaire hulpverlening. De aanbevelingen vullen elkaar aan, hangen samen en hebben één doel: de hulpverleningsgemeenschap laten samenwerken voor de gemeenschappelijke doelstellingen van levens redden, crises en rampen voorkomen, en herstel bevorderen.

Maar de toestand van de humanitaire hulpverlening is niet alleen veranderd door het toegenomen aantal problemen. Hij evolueert ook doordat meer en uiteenlopende actoren bijdragen aan de inspanningen. Zo komen er nieuwe middelen bij, maar verandert ook de manier waarop de hulpverleningsgemeenschap plannen maakt, coördineert en reageert. Bijgevolg moet het door de VN gecoördineerde systeem ook worden aangepast om relevant en zinvol te blijven. Ondanks de vooruitgang dankzij de hervorming van het humanitaire bestel in 2005 en de transformatieve agenda uit 2011, schiet het systeem tekort op het vlak van leiderschap, coördinatie en verantwoording. Het systeem kan vooral ook niet langer worden beschouwd als een kleine groep organisaties en donoren met "Westerse waarden". Tijdens de top moet dus de diversiteit van de actoren worden erkend en verwelkomd, maar moeten tegelijkertijd ook de beginselen van humanitaire hulp worden vastgesteld en de lacunes in het optreden worden aangepakt.

Sociale en economische kwetsbaarheid zijn een voedingsbodem voor humanitaire crises. Sinds 1990 is de proportie extreem arme mensen die in kwetsbare staten leven - waar regeringen niet kunnen of willen zorgen voor het verstrekken van basisdiensten of voor sociale gelijkheid - toegenomen. Vandaag zijn dus ruim 250 miljoen mensen al getroffen door of blootgesteld aan humanitaire crises .

De afgelopen 25 jaar zijn humanitaire crises talrijker, complexer en ernstiger geworden. In 2014 ondervonden 50 miljoen mensen negatieve gevolgen van ruim 400 politiek gemotiveerde conflicten. In ruim 40 van die conflicten was er sprake van conventionele oorlog of terrorisme . Veel conflicten waren ideologisch geïnspireerd en hadden dramatische gevolgen voor de toegang tot humanitaire hulp, de bescherming van de getroffen bevolking en de veiligheid van humanitaire hulpverleners. Doordat sommige actoren niet bereid zijn een politieke oplossing te vinden, slepen deze crises aan en is jarenlang - soms zelfs decennialang - humanitaire hulp nodig.

De Europese Unie (EU) en haar lidstaten zijn belangrijke donoren van humanitaire hulp. Samen zijn zij een belangrijke beleidsmaker met wereldwijde operationele ervaring. Veel belanghebbenden verwachten dat zij bijdragen aan het welslagen van de top. In deze mededeling, die voortbouwt op de Europese consensus betreffende humanitaire hulp, wordt uiteengezet welke visie de Unie heeft op een nieuwe aanpak voor humanitaire hulp en worden aanbevelingen gedaan die tijdens de top zouden moeten worden bekrachtigd. De onderliggende boodschap is dat partnerschappen tussen heel wat actoren moeten worden gesmeed en versterkt. De wereldgemeenschap kan alleen reageren op de escalerende en veelzijdige crises en rampen met samenhangende en gecoördineerde acties.

De secretaris-generaal van de Verenigde Naties (VN) heeft opgeroepen de allereerste wereldtop over humanitaire hulp te houden op 23 en 24 mei 2016 in Istanboel. De top is een reactie op de ongeziene stijging van het aantal slachtoffers van conflicten en natuurrampen, en het hoogste aantal ontheemden sinds de Tweede Wereldoorlog. De top biedt de wereldgemeenschap een unieke kans om een internationale consensus te bereiken waarin de beginselen van humanitaire hulp worden bevestigd en humanitaire actie wordt versterkt. Regeringen, donoren, uitvoerende organisaties, de particuliere sector en vertegenwoordigers van getroffen bevolkingen komen er samen en zeggen waar nodig toe efficiënter samen te werken voor de gemeenschappelijke doelstelling om levens te redden en leed te verzachten. Zo zal de top dus de huidige aanpak van humanitaire hulp beïnvloeden en misschien zelfs veranderen, zodat mensen in nood beter worden geholpen.

I.De wereldtop over humanitaire hulp - nieuwe aanpak voor humanitaire hulp in een veranderende context

Door de veranderende humanitaire situatie moet de hulpverleningsgemeenschap veel efficiënter worden dan zij nu is. Geen enkele humanitaire crisis is dezelfde als een andere, situaties verschillen altijd. Op veel gebieden echter hanteert het hulpverleningssysteem een standaardaanpak waardoor niet steeds passend wordt gereageerd op de behoeften of op de meest efficiënte wijze hulp wordt geboden. Bovendien bestaan er op dit moment geen betrouwbare en vergelijkende beoordelingen van humanitaire behoeften. Het huidige systeem bevat een veelvoud aan gegevensverzamelingen en disparate analysen die leiden tot uiteenlopende beoordelingen en concurrentie voor financiële middelen. Deze inefficiënte praktijken mogen niet blijven bestaan.

•De samenwerking tussen de hulpverleners- en de mensenrechtengemeenschap - beide actoren inzake bescherming - moet worden verstrekt. Humanitair personeel moet vrijgesteld blijven van een rapportageverplichting die hun neutraliteit, onpartijdigheid en onafhankelijkheid in het gedrang zou brengen of de toegang tot de getroffen bevolking zou bemoeilijken.

•De hulpverleningsgemeenschap moet bescherming systematisch opnemen in haar humanitaire actie, daarbij rekening houdend met de kwetsbaarheid en de capaciteit van specifieke bevolkingsgroepen in bepaalde contexten en met de risico's die zij lopen. Uitvoerende organisaties moeten, via relevante coördinatiemechanismen als landenteams of -clusters, een uitgebreide beschermingsstrategie ontwikkelen waarin analyse, programmering en toezicht aan bod komen, en moeten gespecialiseerd personeel laten werken aan bescherming.

Aan de bescherming van personen wordt bij humanitaire actie niet genoeg aandacht besteed. Dat is het gevolg van een aantal factoren zoals het gebrek aan strategische leiding, beperkte capaciteit, uiteenlopende interpretaties van wat bescherming inhoudt en de onmacht om contact te leggen met de getroffen gemeenschappen in conflictgebieden. Bescherming moet opnieuw centraal worden gesteld bij humanitaire actie. Humanitaire hulp wordt weliswaar gestuurd door behoeften, maar er moet ook worden gestreefd naar respect voor de rechten van alle individuen overeenkomstig het internationaal humanitair recht, het mensenrechten- en het vluchtelingenrecht. Tegelijk moet humanitaire hulp de bestaande en goed werkende beschermingsmechanismen binnen de gemeenschap ook ondersteunen en allerminst vervangen.

Bij humanitaire crises is de getroffen bevolking vaak kwetsbaar voor uitbuiting en mishandeling. Als de beginselen van humanitaire hulp en het internationaal humanitair recht worden genegeerd, wordt de bevolking blootgesteld aan meer onveiligheid, discriminatie en misbruik, of wordt hun leven bedreigd. Kinderen, vrouwen en meisjes, ouderen en mindervaliden zijn vaak het meest kwetsbaar. Er moet worden benadrukt dat staten in de eerste plaats de verantwoordelijkheid hebben de mensen die door een humanitaire crisis worden getroffen, te beschermen. Als zij tekortschieten of zelf het internationaal humanitair recht schenden, moeten humanitaire hulpverleners actie ondernemen.

•Humanitaire hulpverleners moeten steviger in dialoog gaan en aan belangenbehartiging doen met de partijen bij een conflict om te zorgen voor toegang, bescherming en veiligheid. Plaatselijke gemeenschappen, en het plaatselijke maatschappelijk middenveld in het bijzonder, moeten worden gestimuleerd en gemachtigd bij de partijen bij een conflict te pleiten voor respect voor de universele waarden die ten grondslag liggen aan humanitaire actie.

Sommige regeringen van gastlanden of niet-statelijke actoren hinderen de humanitaire hulpverlening door de bewegingsvrijheid te beperken, bureaucratische hindernissen op te werpen voor werkers en goederen of geen bescherming te bieden. De lopende werkzaamheden van de commissie voor internationaal recht over de bescherming van personen bij rampen, kan hierbij een leidraad vormen. Tegelijk zijn ook uitvoerende organisaties af en toe terughoudend om aanwezig te zijn in moeilijke gebieden. Bovendien kunnen in sommige gevallen de antiterrorismemaatregelen van regeringen van donorlanden het werk van de humanitaire hulpverleners beïnvloeden doordat zij voor het dilemma staan van geen hulp bieden of strafrechtelijke vervolging riskeren. Om al die redenen kan cruciale hulp soms onevenwichtig verdeeld zijn.

Er zijn echter steeds meer aanvallen op humanitaire hulpverleners en meer diefstallen van goederen. Bijgevolg zijn veel getroffen gebieden een "no go zone" geworden voor de hulpverleners. Daardoor krijgen kwetsbare bevolkingsgroepen geen toegang tot hulp. Om iedereen te doen beseffen welke universele waarden ten grondslag liggen aan humanitaire actie, met name in kwetsbare staten, moeten alle mogelijke inspanningen worden gedaan. De dialoog met de partijen bij een conflict, met name niet-statelijke actoren, moet opnieuw worden toegespitst op de objectieve behoeften van de getroffen personen.

•De top vormt een unieke kans op een hernieuwde collectieve belofte om onze collectieve verantwoordelijkheid op te nemen om mensenleven te beschermen en humanitaire hulp te verlenen. Tijdens de top moeten de respectieve actoren worden opgeroepen om alle middelen - politieke middelen, ontwikkelingshulp of humanitaire hulp - in te zetten. Het resultaat van de top moet de gemeenschappelijke basis bevestigen: waardigheid, integriteit en solidariteit; humanitaire beginselen, het respect voor de verplichtingen krachtens internationaal humanitair recht; de belofte om humanitaire hulpverlening los te zien van politieke agenda's.

Doeltreffende humanitaire hulpverlening vergt betrouwbare en uitgesplitste informatie over behoeften en beschikbare capaciteit, met inbegrip van niet-traditionele actoren als zij een wezenlijke bijdrage kunnen leveren. Daarvoor moeten de mensen ter plaatse systematisch gegevens verzamelen. Zodra die gegevens zijn verzameld, moeten zij worden gedeeld met actoren in de humanitaire hulp en worden gebruikt voor gezamenlijke analysen en gecoördineerde beoordelingen van de behoeften.

Ook kwaliteit, resultaten, kostenefficiëntie en verantwoording aan de getroffen bevolking zijn cruciale aspecten van de efficiëntie van humanitaire hulp. Gemeenschappelijke instrumenten zijn nodig om te meten of de hulp tegemoet komt aan echte behoeften en het gewenste effect heeft. Daarnaast moeten er, om de reikwijdte en de relevantie van de actie zo groot mogelijk te maken, mechanismen komen om te garanderen dat bij de actie rekening wordt gehouden met de standpunten van de getroffen bevolking, en vrouwen in het bijzonder. Al deze inspanningen moeten worden ondersteund door goed werkende financiële volgsystemen, indien mogelijk op het niveau van de hulp die daadwerkelijk wordt geboden aan de begunstigden, om lacunes en overlappingen te voorkomen. Dankzij deze aanpak wordt het makkelijker de resultaten van de aanpak te evalueren en verbeteringen aan te brengen.

Dankzij onderzoek, innovatie en wetenschappelijke oplossingen kan de efficiëntie van humanitaire hulp worden verbeterd, zowel op het vlak van besluitvorming als van het verstrekken van de hulp. Naast de traditionele partnerschappen zijn ook samenwerking met academische instanties, onderzoeksnetwerken, wetenschappelijke gemeenschappen en de particuliere sector cruciaal.

Voor efficiënte humanitaire actie moet de collectieve verantwoordelijkheid belangrijker zijn dan de belangen van individuele instanties. Alleen door kennis, expertise en middelen te bundelen kan humanitaire actie een grotere impact hebben. Het VN-systeem moet integraal deel uitmaken van deze inspanningen en de individuele onderdelen ervan moeten hun opdracht nakomen op een gecoördineerde en efficiënte wijze. Als dat niet kan, moeten de huidige werkmethoden worden hervormd in een streven naar meer efficiëntie. In dit opzicht blijft de volledige uitvoering van de transformatieve agenda cruciaal.

Aanbevelingen: •De hulpverleningsgemeenschap moet een compleet dashboard voor humanitaire efficiëntie ontwikkelen om de volledige responscyclus te vergemakkelijken. Alle actoren moeten dit kader voeden en gebruiken. Het kan de volgende zaken omvatten: register van gedeelde gegevens over behoeften, risico's, kwetsbaarheden en toegang; inventaris van beschikbare capaciteiten; platform voor gezamenlijke risico-analysen en voor de coördinatie van behoeftebeoordeling; databank voor het volgen van alle financiële toewijzingen van alle bronnen en de onderaannemingen aan lokale partners, tot bij de begunstigden; gedeelde kwaliteitsindicatoren; gemeenschappelijke resultaatindicatoren; evaluatie van resultaten en impact; onderzoek. •Donoren moeten van uitvoerende organisaties verlangen dat zij behoeftenbeoordelingen coördineren en daarbij rekening houden met de context en de capaciteiten, en gebruik maken van uitgesplitste gegevens en kwaliteitsindicatoren. Donoren moeten dergelijke beoordelingen gebruiken als zij middelen toewijzen. Zij moeten ook bereid zijn hun contractuele en rapporteringsmechanismen te stroomlijnen, zich te houden aan de wettelijke verplichtingen en verantwoording af te leggen aan hun opdrachtgevers. Uitvoerende organisaties moeten verslag uitbrengen over kwaliteit en resultaten. •Donoren moeten bereid zijn systematisch rekening te houden met de verantwoording aan de getroffen bevolking in de programma's die zijn financieren. Uitvoerende organisaties moeten standaarden opstellen om de getroffen bevolking bij de responscyclus te betrekken, met inbegrip van een omzichtige aanpak van specifieke groepen, en adequate mechanismen opstellen. •De VN en andere uitvoerende organisaties die vertegenwoordigd zijn in het Permanent Comité van VN-organisaties moeten zorgen voor de volledige uitvoering van de transformatieve agenda, en de systematische toepassing ervan. Donoren moeten toezicht houden op deze uitvoering en ze stimuleren, en moeten nagaan in welke domeinen een herziening van de werkmethoden of structuur van internationale humanitaire hulp nuttig kan zijn om resultaten te boeken. b)Partnerschap met lokale, nationale en regionale betrokkenen: subsidiariteit en solidariteit

Efficiënte humanitaire hulp vergt ook een beter gebruik van het hele gamma capaciteiten dat bij de actoren voorhanden is. Het internationale systeem van humanitaire hulp, zoals opgericht bij Resolutie 46/182 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, is gebaseerd op het principe dat regeringen de voornaamste verantwoordelijkheid hebben om de humanitaire behoeften van getroffen bevolkingen te lenigen. Veel lokale, nationale en regionale actoren, met name in landen met middeninkomens, hebben hun capaciteit om met noodsituaties, met name natuurrampen, om te gaan, verbeterd. De steeds belangrijkere rol van deze actoren moet duidelijker worden erkend in de manier waarop internationale reactie wordt uitgewerkt, gecoördineerd en uitgevoerd.

Humanitaire hulp moet worden gebaseerd op de bij elkaar horende beginselen van subsidiariteit en solidariteit, met lokale, nationale en regionale actoren als eerste hulpverleners, en de internationale gemeenschap die waar nodig bijspringt met aanvullende steun. De internationale gemeenschap moet alleen actie ondernemen als de capaciteit van de lokale hulpverleners niet volstaat, als zij de behoeften van de getroffen bevolking niet willen of kunnen lenigen, of als zij niet in staat zijn overloopeffecten van noodsituaties naar buurlanden tegen te houden.