op grond van artikel 85, lid 2, van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 2019/834, waarbij wordt beoordeeld of er haalbare technische oplossingen zijn ontwikkeld voor het overdragen door pensioenregelingen van contanten en andere zekerheden dan contanten als variatiemarges en of er behoefte is aan maatregelen om die haalbare technische oplossingen te faciliteren

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

op grond van artikel 85, lid 2, van Verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende otc-derivaten, centrale tegenpartijen en transactieregisters, zoals gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 2019/834, waarbij wordt beoordeeld of er haalbare technische oplossingen zijn ontwikkeld voor het overdragen door pensioenregelingen van contanten en andere zekerheden dan contanten als variatiemarges en of er behoefte is aan maatregelen om die haalbare technische oplossingen te faciliteren

1.INLEIDING

De verordening Europese marktinfrastructuur (EMIR-verordening), waarmee in 2012 de G20-hervormingen inzake over-the-counter (otc)-derivatencontracten in de EU zijn ingevoerd, verleende een tijdelijke vrijstelling van de centrale clearingverplichting aan entiteiten die pensioenregelingen uitvoeren, met betrekking tot bepaalde soorten otc-derivaten.

Krachtens de verordening omvatten pensioenregelingen instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening (IBPV's) zoals gedefinieerd in artikel 6, onder a), van Richtlijn 2003/41/EG, de werkzaamheden op het gebied van bedrijfspensioenvoorziening van instellingen in de zin van artikel 3 van die richtlijn, de bedrijfspensioenvoorziening van verzekeringsondernemingen die onder Richtlijn 2002/83/EG vallen (op voorwaarde dat de met een dergelijke werkzaamheid samenhangende activa en passiva gescheiden zijn van de andere werkzaamheden van de verzekeringsonderneming), alsook elke andere vergunninghoudende en onder toezicht staande entiteit of regeling die op nationale basis functioneert en hoofdzakelijk ten doel heeft in pensioenuitkeringen te voorzien.

De tijdelijke vrijstelling werd verleend om rekening te houden met de specifieke kenmerken van het bedrijfsmodel van dergelijke entiteiten en de gevolgen die verplichte clearing kan hebben voor pensioenen: zoals gememoreerd in overweging 26 van de EMIR-verordening, zijn entiteiten die pensioenregelingen uitvoeren “bij uitstek geneigd zo weinig mogelijk tegoeden in liquide middelen aan te houden, teneinde de efficiëntie en het rendement voor hun verzekeringsnemers te optimaliseren. Deze entiteiten tot het centraal clearen van otc-derivatencontracten verplichten, zou er derhalve toe leiden dat zij, teneinde aan de vigerende marginvereisten van de CTP's te voldoen, een aanzienlijk punt van hun tegoeden in liquide middelen zouden moeten aanhouden”. Voor het centraal clearen van otc-derivaten zijn voldoende liquide middelen nodig om aan de marginvereisten van de centrale tegenpartijen (CTP's) te voldoen. Zoals in het EMIR-kader wordt erkend, kan het aanhouden van grote hoeveelheden liquide middelen om te voldoen aan potentiële variaties van margin calls een negatief effect hebben op het pensioeninkomen van gepensioneerden.

In een onafhankelijk onderzoek dat door Europe Economics en Bourse Consult in 2014 aan de Commissie is verstrekt, wordt geschat welke variatiemarge de EU-pensioenfondsen mogelijk moeten betalen in het geval van een renteverschuiving van 1 %. Hoewel het Verenigd Koninkrijk nog in het onderzoek was opgenomen, bleek uit de resultaten zonder het Verenigd Koninkrijk dat een dergelijk bedrag tussen 106 en 133 miljard euro zou liggen, wat in zwaardere stressscenario's nog verder zou toenemen.

Meer recent zijn verdere onderzoeken uitgevoerd door het Eurosysteem en de Deense centrale bank. Uit die onderzoeken blijkt dat de potentiële variatiemarge van Nederlandse en Deense pensioenfondsen – die ongeveer 52 % van de financiële activa van de EU-pensioenfondsen (exclusief het Verenigd Koninkrijk) vertegenwoordigen – in hetzelfde stressscenario (1 % renteverschuiving) respectievelijk minder dan 53 miljard euro en 106 miljard DKK (of ongeveer 14 miljard euro) zou bedragen, wat dus iets lager ligt dan de overeenkomstige cijfers van het bovengenoemde onafhankelijke onderzoek. Op basis van de beschikbare kasmiddelen zou het totale kastekort oplopen tot 17 miljard euro voor alle pensioenfondsen in de eurozone.

Soortgelijke verschuivingen in rente, kosten en risico's zouden niet alleen specifiek zijn voor pensioenregelingen, maar zouden eveneens gevolgen hebben voor andere financiële ondernemingen die ook centraal clearen (bv. beleggingsfondsen, verzekeringsmaatschappijen), en er kunnen ook risico's van wanbetaling optreden bij gebrek aan toelaatbare zekerheden in het geval van bilaterale derivatenhandel, niet alleen op het gebied van centrale clearing. Zoals ESMA in haar eerste verslag over dit onderwerp erkent, lijken pensioenregelingen echter beperkter in hun vermogen om deze risico's in te perken door middel van flexibiliteit in de beleggingsstrategieën, beschikbaarheid van beleggingen die overeenstemmen met hun verplichtingen, en toegang tot bronnen van liquiditeit, zoals in de volgende hoofdstukken wordt besproken.

De tijdelijke vrijstelling was bedoeld om de tijd te geven die nodig was om een passende technische oplossing te vinden, waardoor pensioenregelingen centraal bij CTP's kunnen clearen terwijl wezenlijk nadelige gevolgen voor het inkomen van gepensioneerden worden vermeden. Binnen het EMIR-kader zijn de otc-derivatenactiviteiten van pensioenregelingen – onder de desbetreffende drempels – al onderworpen aan de operationele risico-inperkings- en margevereisten voor ongeclearde otc-transacties zoals uiteengezet in artikel 11, dat in 2017 van toepassing is geworden volgens een gefaseerde invoering : deze vereisten zijn bedoeld om de risico's van niet centraal geclearde derivaten aan te pakken en tegelijkertijd stimulansen te bieden om de clearing centraal te laten plaatsvinden. Pensioenregelingen zijn ook onderworpen aan de EMIR-rapportageverplichtingen.

Hoewel besprekingen met pensioenregelingen en andere stakeholders bevestigen dat pensioenregelingen transacties bij CTP's willen clearen en dat in bepaalde gevallen ook al doen, blijft de verplichte clearing een uitdaging vormen. Bijgevolg is de vrijstelling van centrale clearing in de loop der jaren verlengd, aangezien er geen haalbare technische oplossing is gevonden. Krachtens EMIR Refit, die in juni 2019 in werking is getreden, wordt de vrijstelling tot juni 2021 verlengd, met tweemaal de mogelijkheid tot een verdere verlenging via gedelegeerde handelingen van de Commissie, telkens met maximaal een jaar. Het uiteindelijke doel van de verordening blijft echter zo snel mogelijk centrale clearing in te voeren voor pensioenregelingen, aangezien de huidige regelgevings- en marktontwikkelingen de marktdeelnemers in staat moeten stellen om passende oplossingen te ontwikkelen (EMIR, overweging 30). CTP's, clearingleden en pensioenregelingen moeten hun uiterste best doen om bij te dragen aan de ontwikkeling van dergelijke oplossingen.

Krachtens artikel 85 van EMIR Refit moet de Commissie tot de laatste verlenging van de vrijstelling jaarlijks een verslag opstellen waarin wordt beoordeeld “of haalbare technische oplossingen zijn ontwikkeld voor het overdragen door pensioenregelingen van contanten en andere zekerheden dan contanten als variatiemarges en of er behoefte is aan maatregelen om die haalbare technische oplossingen te faciliteren”.

De verordening bepaalt ook dat ESMA, in samenwerking met de EBA, de EIOPA en het ESRB, jaarverslagen indient bij de Commissie waarin de kwestie wordt beoordeeld. Het eerste verslag van ESMA is in april 2020 door de Commissie ontvangen. Samen met het verslag heeft ESMA een openbare raadpleging gehouden om verdere inbreng van stakeholders te verzamelen en tegen december 2020 een tweede, uitgebreider verslag aan de Commissie over te leggen. Het uitgebreide verslag van ESMA is daarom niet op tijd beschikbaar om in dit verslag van de Europese Commissie te worden opgenomen.

Krachtens EMIR Refit heeft de Commissie ook de taak om een deskundigengroep op te richten met vertegenwoordigers van de desbetreffende stakeholders om hun inspanningen te volgen en de vooruitgang te beoordelen die is geboekt bij het vinden van haalbare technische oplossingen. De deskundigengroep, die het werk van haar voorganger (de deskundigengroep op hoog niveau inzake pensioenfondsen van de Commissie) voortzet, bestaat uit vertegenwoordigers van CTP's, clearingleden, pensioenregelingen, centrale banken en andere desbetreffende stakeholders; zij is twee keer bijeengekomen, in oktober 2019 en in april 2020 (via een conferentiegesprek) en zal om de zes maanden blijven vergaderen. De Commissie bouwt voort op de werkzaamheden van de groep voor haar verslagen aan de medewetgevers.

2.DOEL VAN HET VERSLAG

Met dit verslag voldoet de Commissie aan haar verplichting op grond van artikel 85 van de EMIR-verordening.

In dit verslag wordt naar behoren rekening gehouden met het eerste verslag van ESMA en met de besprekingen die binnen de deskundigengroep hebben plaatsgevonden. Zoals uiteengezet, worden de resultaten van de openbare raadpleging die door ESMA is gestart, verwerkt in het tweede verslag van de Commissie, dat volgend jaar wordt uitgebracht.

Dit verslag biedt een analyse van de belangrijkste kwesties met betrekking tot centrale clearing door pensioenregelingen die de stakeholders hebben geïdentificeerd, alsook van de oplossingen die tot nu toe zijn onderzocht. Zoals vermeld is de vrijstelling van centrale clearing voor pensioenregelingen van kracht tot juni 2021: met het oog op die termijn wordt met dit verslag beoogd het Europees Parlement en de Raad op de hoogte te brengen van de vooruitgang die op dit gebied is geboekt, mede met het oog op de vaststelling van de aspecten die verder moeten worden onderzocht om een haalbare en duurzame oplossing voor centrale clearing te bevorderen.