1. Inleiding

Het Schengengebied is het grootste gebied ter wereld waar zowel personen – de ruim 400 miljoen EU-burgers en bezoekers – als goederen en diensten vrij kunnen circuleren. Schengen is een van de belangrijkste successen van het Europese integratieproces. De Commissie stelt dan ook alles in het werk om het vrije verkeer van personen dat door Schengen wordt gewaarborgd, te beschermen en in stand te houden.

De essentie van Schengen is de afwezigheid van toezicht aan de binnengrenzen. In een gebied zonder controles aan de binnengrenzen zijn grensoverschrijdende bedreigingen voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid een zaak van algemeen belang. De afwezigheid van binnengrenscontroles in het Schengengebied is altijd vergezeld gegaan van maatregelen op het gebied van de buitengrenzen, het visumbeleid, het Schengeninformatiesysteem, gegevensbescherming, politiële samenwerking, justitiële samenwerking in strafzaken en het? drugsbeleid. In een ruimte waar personen zich vrij over de grenzen kunnen bewegen, is de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen de uitzondering. Binnengrenstoezicht mag slechts als uiterste middel worden heringevoerd, voor een beperkte periode en voor zover de controles noodzakelijk zijn en evenredig aan de geconstateerde ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid.

Het Schengengebied heeft van in het begin te maken gekregen met problemen en bedreigingen van uiteenlopende aard. De kracht van Schengen ligt in het vermogen om te leren en zich aan te passen; de Schengengrenscode is eerder al meermaals gewijzigd om deze beter af te stemmen op het beoogde doel.

De druk van de massale toestroom van irreguliere migranten en het toenemende aantal terroristische aanslagen in verschillende lidstaten hebben tekortkomingen in de Schengenstructuur blootgelegd die verdere maatregelen noodzakelijk maakten. De Commissie heeft belangrijke maatregelen genomen om deze tekortkomingen te verhelpen, onder meer met het stappenplan "Terug naar Schengen". Op het gebied van het beheer en de beveiliging van de Europese gemeenschappelijke buitengrenzen heeft dit geleid tot een snelle overgang naar gemeenschappelijke verantwoordelijkheid en gemeenschappelijk actiebeheer en met name tot de oprichting van het Europees Grens- en kustwachtagentschap en de invoering van systematische controles van alle personen die de buitengrenzen overschrijden, aan de hand van relevante databanken. Door te streven naar een echte en doeltreffende veiligheidsunie, is reële vooruitgang geboekt in de strijd tegen terrorisme. Het herziene Schengenevaluatiemechanisme dat sinds 2014 wordt toegepast, is inmiddels ook een belangrijk instrument voor het constateren van tekortkomingen, onder meer in de structuur van Schengen.

Het is nu tijd voor een beoordeling van de resultaten van de maatregelen die de Europese Unie heeft genomen om het hoofd te bieden aan de problemen waarmee het Schengengebied de afgelopen twee jaar is geconfronteerd. In haar mededeling van 27 september over de uitvoering van de Europese migratieagenda maakt de Commissie de balans op van de belangrijkste verworvenheden en tekortkomingen in het kader van de tenuitvoerlegging van de Europese migratieagenda, en stelt zij belangrijke prioritaire maatregelen voor om te komen tot een efficiënter, eerlijker en stabieler Europees asiel- en migratiebeleid. In de onderhavige mededeling worden conclusies getrokken uit de uitvoering van het stappenplan "Terug naar Schengen" en worden voorstellen gedaan voor de versterking van Schengen, zoals een aanbeveling inzake de betere toepassing van de bestaande regels en een voorstel voor het bijwerken van de Schengengrenscode in het licht van de uitdagingen waarmee Europa momenteel wordt geconfronteerd.

Bovendien draagt een versterkt Schengen bij tot nauwere samenwerking op het gebied van veiligheid en tot meer onderling vertrouwen tussen de meeste lidstaten. Zoals bepleit door voorzitter Juncker in zijn Staat van de Unie 2017 moeten we, als we onze buitengrenzen willen beschermen en daarom nog meer willen versterken, het Schengengebied van vrij verkeer onmiddellijk openstellen voor Bulgarije en Roemenië, op korte termijn gevolgd door Kroatië, zodra dat land aan alle criteria voldoet.

2. Stand van zaken in het Schengengebied

In een ruimte zonder toezicht op de binnengrenzen mag het binnengrenstoezicht slechts in uitzonderlijke omstandigheden tijdelijk worden heringevoerd als reactie op een situatie die een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in die ruimte, in delen daarvan of in een of meer lidstaten. Over het algemeen blijken de lidstaten de maatregel van de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht op een verantwoordelijke manier toe te passen. Het wegvallen van Schengen zou de economie duur te staan komen, zo blijkt duidelijk uit een simulatie .

Massale instroom en secundaire migratiebewegingen via de oostelijke Middellandse Zeeroute

In 2015 is een ongekend aantal migranten in de Europese Unie aangekomen, wat aanleiding heeft gegeven tot secundaire bewegingen van niet-geregistreerde irreguliere migranten. Enkele lidstaten die met deze situatie werden geconfronteerd, voerden toen opnieuw tijdelijke controles aan de binnengrenzen in, overeenkomstig de Schengenvoorschriften. Omdat de openbare orde of de binnenlandse veiligheid in sommige lidstaten aanhoudend bedreigd werd als gevolg van de secundaire bewegingen van irreguliere migranten, leidde de Commissie voor het eerst de specifieke procedure van artikel 29 van de Schengengrenscode in. Dit was een van de maatregelen die de Commissie voorstelde in het stappenplan voor een terugkeer naar het normale functioneren van het Schengengebied (mededeling van 4 maart 2016). De procedure van artikel 29 mag worden gebruikt in uitzonderlijke omstandigheden, namelijk wanneer de gebreken in het buitengrensbeheer die tijdens een Schengenevaluatie zijn geconstateerd, de werking van het gehele Schengengebied in gevaar brengen. Op 12 mei 2016 heeft de Raad op basis van een voorstel van de Commissie de vijf lidstaten die het zwaarst door de secundaire bewegingen vanuit Griekenland werden getroffen, aanbevolen om aan bepaalde delen van hun binnengrenzen opnieuw grenscontroles in te voeren. Ondanks een geleidelijke verbetering van de situatie bleef de druk op deze vijf lidstaten zo hoog dat opeenvolgende verlengingen van de binnengrenscontroles gerechtvaardigd bleken. Op 11 mei 2017 heeft de Raad de vijf lidstaten, in het kader van de reeds vermelde procedure, voor de derde en laatste keer toestemming gegeven om de controles te verlengen, dit keer tot en met 11 november 2017.

De herinvoering van de binnengrenscontroles is gebonden aan strenge voorwaarden: die controles mogen slechts worden verricht aan de specifieke delen van de binnengrens die gevolgen ondervinden van de secundaire bewegingen vanuit Griekenland, en de vijf Schengenlanden in kwestie moeten maandelijks verslag bij de Commissie uitbrengen over de verrichte grenscontroles en de resultaten ervan. Aan de hand van deze verslagen kan de Commissie de situatie van nabij volgen en zich ervan vergewissen dat de controles plaatsvinden overeenkomstig de door de Raad gestelde voorwaarden. Bij elke verlenging van de oorspronkelijke aanbeveling van 12 mei 2016 herinnerde de Raad aan de regel dat grenscontroles slechts als uiterste middel mogen worden ingezet en dat de lidstaten bij het aanpakken van ernstige bedreigingen voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid bij voorkeur alternatieve maatregelen zouden moeten treffen, zoals intensievere politiecontroles in de grensstreek.