Aanbeveling voor een

Aanbeveling voor een

AANBEVELING VAN DE RAAD

om het buitensporige overheidstekort in Slovenië te verhelpen

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 126, lid 7,

Gezien de aanbeveling van de Europese Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Overeenkomstig artikel 126 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) dienen de lidstaten buitensporige overheidstekorten te vermijden.

(2) Het stabiliteits- en groeipact gaat uit van de doelstelling van gezonde overheidsfinanciën als middel ter versterking van de voorwaarden voor prijsstabiliteit en voor een sterke duurzame groei die bevorderlijk is voor het scheppen van werkgelegenheid.

(3) De Raad heeft op 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 6, VWEU besloten dat er in Slovenië een buitensporig tekort bestond en op grond van artikel 126, lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad van 7 juli 1997 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten[1] een aanbeveling[2] tot het land gericht om uiterlijk in 2013 het buitensporig tekort te corrigeren. Om het overheidstekort op geloofwaardige en duurzame wijze tot onder 3% van het bbp terug te dringen, werd de Sloveense autoriteiten aanbevolen om de voor 2010 geplande budgettaire consolidatiemaatregelen onverkort ten uitvoer te leggen, in de periode 2010-2013 een gemiddelde jaarlijkse structurele begrotingsaanpassing van ¾% van het bbp te realiseren en de maatregelen te specificeren die noodzakelijk zijn om het buitensporig tekort tegen 2013 te corrigeren als het conjunctuurklimaat dit mogelijk maakt, en het tekort sneller terug te dringen indien de economische of budgettaire omstandigheden gunstiger zouden uitvallen dan op dat moment werd verwacht.

(4) De Commissie heeft op 15 juni 2010 vastgesteld dat Slovenië, uitgaande van de voorjaarsprognoses 2010 van de diensten van de Commissie, doeltreffend gevolg had gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 om zijn overheidstekort tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp terug te dringen, en achtte daarom geen verdere stap in de buitensporigtekortprocedure noodzakelijk.

(5) Overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 kan de Raad, op grond van een aanbeveling van de Commissie, een herziene aanbeveling krachtens artikel 126, lid 7, VWEU vaststellen indien effectief gevolg is gegeven en er zich na de vaststelling van die aanbeveling onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de openbare financiën voordoen. Op basis van de in de aanbeveling van de Raad vervatte economische prognoses wordt beoordeeld of er sprake is van onverwachte ongunstige economische gebeurtenissen met een ernstige negatieve weerslag op de begroting.

(6) Overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad moet de Raad aanbevelingen richten tot de betrokken lidstaat opdat deze binnen een bepaalde termijn een einde maakt aan de buitensporigtekortsituatie. In de aanbeveling moet een termijn van ten hoogste zes maanden worden bepaald waarbinnen de betrokken lidstaat doeltreffende actie moet ondernemen om het buitensporige tekort te corrigeren. Voorts moet de Raad in een aanbeveling om een buitensporig tekort te corrigeren, de betrokken lidstaat verzoeken dat hij jaarlijkse begrotingsdoelstellingen realiseert die op grond van de prognoses die aan de aanbeveling ten grondslag liggen, stroken met een benchmark die overeenstemt met een minimale jaarlijkse verbetering van ten minste 0,5 % van het bbp in het structurele saldo, dit is het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo exclusief eenmalige en tijdelijke maatregelen.

(7) Op basis van het diepgaande onderzoek inzake Slovenië van de Commissie van 2013 is de Commissie van mening dat Slovenië te kampen heeft met buitensporige macro-economische onevenwichtigheden. Duurzame verbeteringen van de budgettaire, macro-economische en arbeidsmarktresultaten vereisen een gelijktijdige vooruitgang wat betreft het terugdringen van macro-economische onevenwichtigheden en het corrigeren van het buitensporig tekort.

(8) Volgens de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie, die aan de aanbeveling van de Raad van 2 december 2009 op grond van artikel 126, lid 7, VWEU ten grondslag lagen, zou de Sloveense economie in 2010 en 2011 met respectievelijk 1,3% en 2,0% groeien. De jaren 2012 en 2013 vielen buiten de tijdshorizon van de prognoses, maar omdat aangenomen werd dat de omvangrijke negatieve output gap tegen 2015 geleidelijk zou afnemen, werd voor 2012 en 2013 een hogere groei verwacht dan voor 2011. Terwijl de groei van het bbp in 2010 bijna gelijk was aan die welke in de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie werd voorspeld, was deze in 2011 lager dan de verwachte 2,0%. De Sloveense economie kwam in 2012 opnieuw in een recessie terecht. De bijgewerkte voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie[3] houden ook voor 2013 een veel ongunstiger scenario in dan dat wat ten tijde van de aanbeveling van de Raad werd voorzien. Globaal gezien viel de groei van het bbp aanzienlijk lager uit dan in najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie werd verwacht. In vergelijking met dat wat ten tijde van de aanbeveling van de Raad werd verwacht, heeft dit negatieve gevolgen voor zowel de inkomsten- als de uitgavenzijde.

(9) In Slovenië is het reële bbp aanzienlijk abrupter gedaald dan in de eurozone in zijn geheel, als gevolg van de wereldwijde economische en financiële crisis alsook van binnenlandse onevenwichtigheden. De daling met 7,8% van het reële bbp in 2009 was hoofdzakelijk het gevolg van bruto-investeringstrends. Het exportgerichte herstel van Slovenië in 2010 en 2011, toen het reële bbp met respectievelijk 1,2% en 0,6% groeide, was bescheiden als gevolg van de remmende werking van de zwakke binnenlandse vraag. In 2012 kwam de Sloveense economie in een “double dip”-recessie terecht met een negatieve groei van het reële bbp van -2,3%. De positieve bijdrage die de netto externe vraag aan de groei leverde, was het gevolg van een stevige groei van de export naar niet-EU-markten en een scherpe afname van de import als gevolg van de zwakke binnenlandse vraag.

(10) De bijgewerkte voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie gaan uit van een verdere afname van het reële bbp in 2013 met 2,0% vanwege de dalende werkgelegenheid, de negatieve groei van het reële inkomen en een voortgaande daling van de investeringen. Er wordt verwacht dat de afbouw van de schulden van de niet-financiële private sector en het herstel van de bankensector zullen voortschrijden, maar dat dit nog onvoldoende zal zijn om het begin van een nieuwe investeringscyclus te ondersteunen. Naar verwachting zullen dus privéconsumptie en investeringen de voornaamste rem op de groei blijven vormen. De positieve bijdrage van de netto buitenlandse vraag aan de groei zal naar verwachting licht afnemen. De voorspelde voortgaande recessie met een groei van het bbp met -0,1% in 2014 is het resultaat van vertragingen bij het oplossen van de bankencrisis en het herstructureren van de bedrijfssector, die een zware schuldenlast heeft. Verwacht wordt dat het reële bbp in 2015 met 1,3% zal groeien als gevolg van de geleidelijk sterker wordende binnenlandse vraag, die hoofdzakelijk het resultaat is van een herstel van de bankensector, vooruitgang bij afbouw van de schulden van bedrijven en een toename van het consumentenvertrouwen.

(11) Het overheidstekort was in 2009 gestegen tot 6,2% van het bbp als gevolg van een sterke, intrinsieke dynamiek van hoofdzakelijk de uitgaven voor rentelasten en de sociale overdrachten. De grotendeels ad-hoc consolidatiemaatregelen in 2010 richtten zich met name op een lagere groei van de loonmassa van de overheidssector en van de sociale overdrachten. De indexering van de sociale uitkeringen, waaronder de pensioenen, en van de lonen in de overheidsector werd voor 2010 gehalveerd en een aantal werkgerelateerde bonussen werd beperkt. Aan de inkomstenzijde namen de accijnstarieven voor alcohol, sigaretten en minerale oliën toe. Deze maatregelen, die vóór de vaststelling van de btp-aanbeveling van de Raad werden goedgekeurd, droegen bij tot de lichte afname van het nominale tekort in 2010 tot 5,9% van het bbp.

(12) De begroting 2011 verlengde de consolidatiemaatregelen aan de uitgavenzijde voor 2010 met bijna nog een heel jaar en versterkte deze. Aan de inkomstenzijde werden de accijnstarieven voor sigaretten verder verhoogd. Desalniettemin bereikte het nominale tekort in 2011 een hoogtepunt van 6,4% van het bbp, toen kapitaalondersteunende maatregelen voor verliesgevende staatsbedrijven en eenmalige maatregelen 1,4% van het bbp bijdroegen tot het tekort.

(13) In de btp-kennisgeving van maart 2013, zoals door de Commissie (Eurostat) gevalideerd, werd meegedeeld dat het overheidstekort over 2012 4,0% van het bbp bedroeg. Dit resultaat omvat nog een andere herkapitalisatie van de grootste bank met zo’n 0,2% van het bbp in juni 2012, die als een eenmalige maatregel werd behandeld. De regering voerde een aanzienlijke beperking van de lopende uitgaven uit door de lonen in de overheidssector en de sociale overdrachten te verlagen. De meeste consolidatiemaatregelen zijn echter opnieuw slechts tijdelijk van kracht. Bovendien werden de overheidsinvesteringen weer verlaagd, wat tot een reële vermindering van 45% ten opzichte van 2009 leidde. Tot slot waren de kapitaalinjecties, met inbegrip van de eenmalige maatregelen, in overheidsondernemingen beduidend lager dan in 2011. Aan de inkomstenzijde verlaagde de regering de tarieven van de vennootschapsbelasting en introduceerde zij gunstiger investerings- en O&O-premies.

(14) De bijgewerkte voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie gaan uit van een overheidstekort in 2013 van 5,5% van het bbp. Zonder twee eenmalige conversies van hybride schuld/kapitaal-instrumenten in aandelen van de twee grootste banken, tot een bedrag van 1,2% van het bbp, zou het tekort voor 2013 naar verwachting 4,3% van het bbp zijn. Het voorspelde tekort van 5,5% van het bbp moet worden vergeleken met de doelstelling inzake het nationale tekort voor 2013 van 7,9% van het bbp uit het geactualiseerde stabiliteitsprogramma 2013, die herkapitaliseringen van banken ter hoogte van 3,7% van het bbp omvat. De overheidsfinanciën zullen in 2013 naar verwachting profiteren van de effecten over het volledige jaar van de bezuinigingsmaatregelen in de wet inzake het in evenwicht brengen van de overheidsfinanciën, die in juni 2012 van kracht werd en van nieuwe goedgekeurde inkomstenverhogende maatregelen uit de begroting 2013. De verslechterende arbeidsmarkt zal naar verwachting leiden tot dalende sociale bijdragen. Daarentegen wordt verwacht dat de sociale overdrachten weer zullen stijgen omdat er eind 2012 en begin 2013 een nog steeds groot aantal nieuwe gepensioneerden zal zijn.

(15) Volgens de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zal het tekort over 2014 bij ongewijzigd beleid 4,9% van het bbp bedragen. De begroting 2014 bevat geen nieuwe discretionaire maatregelen, met uitzondering van een daling van het tarief van de vennootschapsbelasting tot 16% en een brede stabilisering van de loonmassa van de overheidssector op het niveau van 2013. Aan de aanbodzijde zullen met name de rentelasten en de sociale overdrachten naar verwachting blijven toenemen vanwege een hogere schuld, een groeiend aantal ontvangers van een ouderdomspensioen en indexering van de pensioenen. Uitgaande van een ongewijzigd beleid is het tekort naar verwachting 5,5% van het bbp in 2015. De prognose houdt verder rekening met een toename van rentelasten, een hogere loonmassa van de overheidssector na het verstrijken van de tijdelijke maatregelen die de salarissen van het overheidspersoneel in de hand houden en de laatste stap tot de geleidelijke afname van het tarief van de vennootschapsbelasting met 1 procentpunt tot 15%.

(16) Wanneer aanvullende budgettaire middelen voor het versterken van banken buiten beschouwing worden gelaten, lijken de risico's voor de voorspellingen inzake het tekort in evenwicht te zijn. Opwaartse risico’s zijn het gevolg van de in de aanvullende begroting voor 2013 aangekondigde nieuwe bezuinigingsmaatregelen, terwijl de neerwaartse risico's worden veroorzaakt door een zwakke uitvoering van de begroting en de, door de regering nog steeds aangevochten, uitspraak van het Hof waarbij is bepaald dat het bedrag inzake de in 2010 uitgestelde salarisverhoging aan het overheidspersoneel moet worden uitbetaald.

(17) Volgens de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie wordt de gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning op het eerste gezicht geraamd op 0,5% van het bbp over de periode 2010-2013. De consolidering werd verschoven naar 2012 en 2013. Na aanpassing voor het effect van de herzieningen van de potentiële productiegroei op grond van het verschil tussen de huidige prognose en die welke aan de aanbevelingen van de Raad van 2 december 2009 ten grondslag ligt alsmede voor het effect van de inkomstenontwikkelingen in vergelijking met die welke standaardelasticiteiten impliceren, wordt de gecorrigeerde structurele inspanning tussen 2010 en 2013 op gemiddeld 1,1% van het bbp per jaar geschat. Dit is hoger dan de aanbevolen gemiddelde jaarlijkse begrotingsinspanning van ¾% van het bbp.

(18) Het totale bedrag van de aanvullende consolidatiemaatregelen die de Sloveense autoriteiten naar aanleiding van de btp-aanbeveling van de Raad voor 2010-2013 hebben uitgevoerd, wordt op basis van een bottom-up benadering geraamd op 6¾% van het bbp. Deze schatting neemt de consolidatiemaatregelen ter hoogte van ongeveer 0,8% van het bbp uit de begroting voor 2010, die reeds waren opgenomen in de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie, niet in aanmerking. Maatregelen ter hoogte van ongeveer 5% van het bbp betroffen met name mechanismen voor verlaging van de indexering, verlagingen van de lonen in de overheidsector en van de sociale uitkeringen en hogere indirecte belastingen. Bovendien hebben de autoriteiten over de periode 2010-2012 de overheidsinvesteringen aanzienlijk verlaagd, met ongeveer 1¾% van het bbp.

(19) Slovenië wordt geconfronteerd met een sterk stijgende overheidschuld als gevolg van aanhoudend grote primaire tekorten en, in minder mate, stock-flow adjustments en hogere rentebetalingen. Van slechts 22% van het bbp in 2008 nam de schuld toe tot 54% van het bbp in 2012. Volgens de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zal de schuld oplopen tot 61% van het bbp in 2013 en dus de referentiewaarde van het Verdrag overschrijden. Bij ongewijzigd beleid zal de schuld naar verwachting verder toenemen tot 69% van het bbp in 2015. Deze prognoses houden geen rekening met overheidsgaranties ter hoogte van maximaal 11% van het bbp voor vermogensoverdrachten aan een onderneming voor het beheer van bankactiva en contant geld ter hoogte van maximaal 3% van het bbp voor herkapitaliseringen zoals bepaald in de wet inzake de stabiliteit van banken.

(20) Slovenië werd getroffen door onverwachte negatieve economische ontwikkelingen. De economie bevindt zich in een "double dip"-recessie die naar verwachting tot in 2014 zal voortduren. De werkgelegenheid heeft negatieve gevolgen ondervonden, de werkloosheid is sterk gestegen en de reële inkomensgroei is negatief geworden. Slovenië heeft ook te maken met buitensporige macro-economische onevenwichtigheden die investeringen ernstig belemmeren. De binnenlandse vraag blijft zodoende dalen. In vergelijking met dat wat ten tijde van de aanbeveling van de Raad werd verwacht, heeft dit negatieve gevolgen voor zowel de inkomsten- als de uitgavenzijde. In overeenstemming met de regels van het stabiliteits- en groeipact wijst dit erop dat het passend is dat voor Slovenië een nieuwe termijn, namelijk 2015, wordt vastgesteld voor de correctie van het buitensporig tekort.

(21) Het toekennen van twee extra jaren voor de correctie van het buitensporig tekort zou stroken met de doelstellingen voor het tussentijdse nominale tekort van 4,9% van het bbp voor 2013 (3,7% van het bbp wanneer de eenmalige uitgaven ter hoogte van 1,2% van het bbp voor het herkapitaliseren van de twee grootste banken buiten beschouwing worden gelaten), 3.3% van het bbp voor 2014 en 2,5% van het bbp voor 2014. De onderliggende verbetering van het begrotingsevenwicht als gevolg van deze doelstellingen, bedraagt 0,7% van het bbp in 2013, 0,5% van het bbp in 2014 en 0,5% van het bbp in 2015; deze twee laatste percentages corresponderen met de door artikel 5, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 vereiste minimumverbetering. Om de bovenvermelde structurele doelen te bereiken, zouden de Sloveense autoriteiten aanvullende consolideringsmaatregelen moeten uitvoeren ter hoogte van in totaal 1% van het bbp in 2013, 1½% van het bbp in 2014 en 1½% van het bbp in 2015, naast de maatregelen die al in het basisscenario zijn opgenomen. Deze doelstellingen houden rekening met de noodzaak de negatieve tweede-ronde-effecten te compenseren die de begrotingsconsolidatie op de overheidsfinanciën heeft vanwege de gevolgen daarvan voor de groei van het bbp.

(22) Het Fiscal Sustainability Report 2012 van de Europese Commissie laat zien dat Slovenië op de middellange en lange termijn een groot risico loopt wat betreft houdbaarheid. Uit het vergrijzingsverslag 2012 blijkt dat over de periode 2010-2060 een grote toename van de totale leeftijdgerelateerde overheidsuitgaven wordt verwacht. Met het oog daarop lijkt een extra beheersing van leeftijdgerelateerde groei van uitgaven door een verdere aanpassing van alle relevante parameters van de pensioen- en socialezekerheidsstelsels noodzakelijk om bij te dragen tot de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn.

(23) Slovenië voldoet aan de voorwaarden voor de verlenging van de termijn voor de correctie van het buitensporig overheidstekort, zoals vastgelegd in artikel 3, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1467/97 over de bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten,

HEEFT DE VOLGENDE AANBEVELING VASTGESTELD:

(1) Slovenië maakt uiterlijk in 2015 een einde aan de thans bestaande situatie van buitensporig overheidstekort.

(1) Slovenië bereikt een doelstelling inzake een nominaal overheidstekort van 4.9% van het bbp in 2013 (3,7% van het bbp wanneer de eenmalige uitgaven ter hoogte van 1,2% van het bbp voor het herkapitaliseren van de twee grootste banken buiten beschouwing worden gelaten), 3,3% van het bbp in 2014 en 2,5% van het bbp in 2015, wat strookt met een jaarlijkse verbetering van het structureel saldo van 0,7% van het bbp in 2013, 0,5% van het bbp in 2014 en 0,5% van het bbp in 2015, teneinde het nominale overheidstekort in 2015 terug te dringen tot onder de drempel van 3% van het bbp, waarbij wordt uitgegaan van de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie.

(2) Slovenië legt onverkort de reeds vastgestelde maatregelen ten uitvoer om vooral de indirecte belastingopbrengsten te verhogen en de loonmassa van de overheidssector en de sociale uitkeringen terug te dringen en is tevens gereed om deze maatregelen met andere maatregelen aan te vullen wanneer de resultaten ervan tegenvallen of enige maatregel door het rechtssysteem wordt ingetrokken.

(3) Bovendien specificeert Slovenië naast de maatregelen die reeds in de bijgewerkte voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie zijn opgenomen, de nieuwe structurele consolidatiemaatregelen die nodig zijn om in 2015 de correctie van het buitensporig tekort te verwezenlijken en stelt deze vast en voert ze uit.

(4) De Raad stelt [1 oktober 2013] als uiterste datum vast waarop Slovenië effectieve maatregelen neemt en overeenkomstig artikel 3, lid 4 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad gedetailleerd verslag uitbrengt over de voorgenomen consolidatiestrategie om de doelstellingen te realiseren.

Voorts (i) dringen de Sloveense autoriteiten het nominaal tekort in 2014 en 2015 sneller terug als de economische of de budgettaire situatie gunstiger uitvalt dan thans wordt verwacht; (ii) specificeren zij de structurele consolidatiemaatregelen die de huidige verhouding van de uitgaven tot het bbp geleidelijk doen afnemen en stellen zij deze maatregelen vast en voeren ze uit, zorgen zij voor een blijvende verbetering van het structurele overheidssaldo, ondersteunen zij het groeipotentieel van de economie, onder meer door het vermijden van de verdere besparingen op de overheidsinvesteringen en doen zij de schuldquote geleidelijk naar beneden gaan. Om ervoor te zorgen dat de begrotingsconsolidatiestrategie slaagt, zal het tot slot ook belangrijk zijn de begrotingsconsolidatie te ondersteunen door algehele structurele hervormingen, in overeenstemming met de aanbevelingen die Slovenië in het kader van het Europees semester en de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden zijn gedaan.

Naast de in aanbeveling (5) bedoelde verslaglegging brengen de Sloveense autoriteiten ten minste [om de zes maanden] en in een afzonderlijk hoofdstuk in het stabiliteitsprogramma verslag uit over de voortgang met de tenuitvoerlegging van deze aanbevelingen, totdat het buitensporige tekort volledig is gecorrigeerd.

Deze aanbeveling is gericht tot de Republiek Slovenië.

Gedaan te Brussel,

Voor de Raad

De voorzitter

[1] PB L 209, van 2.8.1997, blz. 6.

[2] Alle documenten met betrekking tot de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Slovenië zijn te vinden op: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/slovenia_en.htm

[3] Deze prognoses zijn gebaseerd op de voorjaarsprognoses 2013 van de diensten van de Commissie , waarvan de horizon is uitgebreid tot 2015. De bijgewerkte versie houdt bovendien rekening met twee op 2 mei 2013 op de VS-markt uitgegeven obligaties, met gevolgen voor rentelasten, tekort en schuld.