Advies van het Economisch en Sociaal Comité over:

- de "Mededeling van de Commissie aan de Raad en aan het Europees Parlement betreffende de herziening van de concentratieverordening",

- het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op ondernemingen", en - het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op ondernemingen - artikelen 87 en 235"

(97/C 56/13)

De Raad heeft op 8 oktober 1996 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde mededeling en voorstellen.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft de heer Bagliano aangewezen als algemeen rapporteur en hem belast met de voorbereiding van het desbetreffende advies.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 339e Zitting (vergadering van 31 oktober 1996) het volgende advies uitgebracht, dat met 70 stemmen vóór, 2 stemmen tegen, bij 2 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De Commissie komt in onderhavige mededeling met twee voorstellen voor een verordening tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 4064/89 van 21 december 1989 (de concentratieverordening):

a) het eerste voorstel is gebaseerd op artikel 1, lid 3, van de concentratieverordening en strekt tot aanpassing (gepland voor eind 1993, maar uitgesteld tot eind 1996), van de omzetdrempels aan de hand waarvan wordt bepaald of een concentratie een communautaire dimensie heeft en of dus de verordening van toepassing is;

b) het tweede voorstel is gebaseerd op de artikelen 235 en 87 van het EG-Verdrag, op grond waarvan de Commissie en de Raad verordeningen of richtlijnen betreffende de toepassing van de mededingingsregels kunnen goedkeuren. Dit tweede voorstel heeft betrekking op andere aspecten van de concentratieverordening (verwijzing naar en samenwerking met de nationale autoriteiten, gemeenschappelijke ondernemingen en andere procedurele verbeteringen).

1.2. De voorbereidende fase van de herziening lijkt nu eindelijk te zijn afgerond. Deze mededeling is dan ook het resultaat van een lange en uitgebreide discussie, die is samengevat in het Groenboek van 31 januari jl., en waarover het Comité op 10 juli 1996 een advies heeft uitgebracht. Deze veelomvattende en langdurige werkzaamheden van de Commissie verdienen zonder meer erkenning en waardering.

1.3. In dit advies moeten aan de hand van de door het Comité in bovengenoemd advies en in twee voorgaande adviezen () uit 1994 en 1995 geformuleerde opmerkingen, de door de Commissie gemaakte keuzes tussen de verschillende in het Groenboek aangegeven mogelijkheden worden beoordeeld.

2. Het voorstel van de Commissie op basis van artikel 1, lid 3, van de concentratieverordening

2.1. De Commissie stelt voor om de drempels van 5 naar 3 miljard ecu (wereldwijde omzet) en van 250 naar 150 miljoen ecu (EG-omzet) te verlagen.

Het Comité stemt in met deze realistische tussenoplossing, die het zelf ook al had aangedragen (aanvankelijk werd uitgegaan van lagere omzetdrempels: respectievelijk 2 miljard en 100 miljoen ecu). Op grond van laatstgenoemde drempels zou een groter aantal concentraties met "significante grensoverschrijdende gevolgen" een "communautaire dimensie" hebben en bijgevolg onder de werking van de concentratieverordening vallen; anders gezegd, meer concentratievoornemens zouden bij de Commissie moeten worden aangemeld, met alle hieruit voortvloeiende voordelen van het "one-stop shop"-beginsel.

2.2. Krachtens de tweederde-regel wordt een concentratie van de toepassing van de concentratieverordening uitgesloten als elk van de betrokken ondernemingen meer dan twee derde van haar totale omzet binnen de Gemeenschap in één lid-staat behaalt. Hieraan wordt met de herziening niet getornd.

De Commissie is namelijk van oordeel dat indien dit criterium zou worden afgeschaft (of gewijzigd), "gevallen die hoofdzakelijk een nationaal effect hebben, onder de toepassing van de verordening zouden vallen".

Het Comité was een andere mening toegedaan. Het vond dat zelfs wanneer "een groot deel van de omzet in één lid-staat wordt behaald, dit nog niet altijd hoeft te betekenen dat een concentratie geen communautaire relevantie heeft". Wel is het zo dat de nationale autoriteiten het effect van een dergelijke concentratie op de (nationale) marktstructuur beter kunnen beoordelen; in het licht van het subsidiariteitsbeginsel lijkt deze bevoegdheidsverdeling derhalve juist.

Daarbij zou intrekking van de tweederde-regel de Commissie extra werk bezorgen, hetgeen wellicht ten koste van de efficiëntie gaat. Het Comité laat zijn bezwaren derhalve varen, omdat het meer waarde hecht aan de kwaliteit van het werk van de Commissie en aan naleving van het subsidiariteitsbeginsel.

2.2.1. De Commissie stelt verder voor, ook concentraties die in ten minste drie lid-staten zijn aangemeld ("meervoudige nationale aanmelding") als transactie met communautaire dimensie te beschouwen indien de totale omzet tussen 2 en 3 miljard ecu en de communautaire omzet tussen 100 en 150 miljoen ecu bedraagt (dit laat de tweederde-regel overigens onverlet). De lid-staten onderzoeken een concentratie eerst zelf.

Hoewel dit voorstel in het Groenboek nog als alternatief voor algemene drempelverlaging werd aangedragen, wordt het nu een aanvullende bepaling, waardoor het toepassingsgebied van de verordening wordt uitgebreid.

2.2.2. Via een aantal procedurele wijzigingen wil de Commissie een mechanisme in het leven roepen om na te gaan of "de nationale drempels daadwerkelijk zijn bereikt" (dan wel aan andere vereisten is voldaan).

De betrokken lid-staten dienen binnen twee weken na ontvangst van de door de Commissie over een aangemelde concentratie verstrekte informatie aan te geven of de nationale voorschriften al dan niet van toepassing zijn. Deze termijn wordt met twee weken verlengd zowel voor de reacties van de lid-staten als voor de afsluiting van fase I.

Genoemde voorstellen stuiten bij het Comité toch wel op enkele bezwaren.

2.2.2.1. Zo kan een in meerdere lid-staten aan te melden concentratie in één lid-staat significante, en in de overige slechts beperkte gevolgen hebben. Volgens het subsidiariteitsbeginsel moeten dan de autoriteiten van eerstgenoemde lid-staat de concentratie beoordelen en controleren. De meervoudige aanmelding is een zuiver formele en kwantitatieve parameter die als zodanig niet toereikend is om de Commissie bevoegd te maken. Juist daarom wil zij een mechanisme op nationaal niveau invoeren om te bezien welk recht van toepassing is.

Voorts dient dit mechanisme ertoe dat EG-optreden bepaald wordt door zowel de nationale voorschriften als de door de nationale autoriteiten in de afzonderlijke gevallen gegeven interpretaties daarvan.

2.2.2.2. Tegen die achtergrond geeft het Comité in overweging een andere maatstaf te nemen dan het aantal meervoudige nationale aanmeldingen. Zo zou een drempel voor de totale omzet die, ieder afzonderlijk, in elk van ten minste twee lid-staten door ten minste twee bij de concentratie betrokken ondernemingen is behaald, een geschiktere, objectieve en onbetwistbare maatstaf kunnen vormen (een mechanisme waarmee wordt verwezen naar de nationale voorschriften is dan immers overbodig).

In zijn advies over het Groenboek pleitte het Comité voor "snelle procedures, eenvoudige formulieren en korte termijnen, waardoor de kosten daadwerkelijk onder de voor aanmelding in meer dan één lid-staat vastgestelde niveaus kunnen worden gehouden". De door de Commissie voorgestelde procedure om in meerdere lid-staten aan te melden concentraties onder haar bevoegdheid te brengen, heeft praktische nadelen (traagheid, bureaucratische rompslomp en hogere kosten), en is juridisch gezien incorrect omdat met het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel geen rekening wordt gehouden.

2.2.3. Wat het aantal lid-staten betreft, merkt het Comité in bovengenoemd advies op dat het "geen reden ziet om alleen bij concentraties die ten minste drie lid-staten betreffen, uit te gaan van significante grensoverschrijdende effecten". Hoewel de Commissie erkent dat "een transactie die binnen de bevoegdheid van twee nationale stelsels valt in het algemeen waarschijnlijk wordt gekenmerkt door grensoverschrijdende elementen", is zij toch van oordeel dat "de problemen bij meervoudige aanmelding grotendeels kunnen worden opgelost via bilaterale coördinatie". Het Comité is niet overtuigd door deze redenering. Het gaat hier niet om een meer of minder efficiënte coördinatie, maar om het "bijdragen tot de totstandbrenging van een gelijke behandeling in de gehele Gemeenschap", zoals in de vierde inleidende overweging van het voorstel wordt bevestigd. Daarin erkent de Commissie voorts dat "meervoudige aanmelding van dezelfde transactie de rechtsonzekerheid (...) opdrijft en kan leiden tot tegenstrijdige beoordelingen".

Niet zozeer het coördineren tussen de nationale autoriteiten als wel het veiligstellen van de voordelen van het "one-stop shop"-beginsel vormt de kern van de zaak.

3. Voorstel van de Commissie op basis van de artikelen 235 en 87 van het EG-Verdrag

3.1. In dit tweede voorstel gaat de Commissie met name in op de gemeenschappelijke ondernemingen (GO's) en de berekening van de omzet van krediet- en financiële instellingen. Daarnaast stelt zij enige procedurele verbeteringen voor m.b.t. onder meer verwijzing naar en samenwerking met de lid-staten, alsmede de in de "eerste fase" aangegane verbintenissen.

3.1.1. Gemeenschappelijke ondernemingen. De Commissie stelt voor het begrip "concentratie" in de zin van artikel 3 van de concentratieverordening te verruimen tot alle volwaardige GO's, dus ook tot de tot nog toe uitgesloten samenwerkings-GO's. Deze laatste zouden zo kunnen profiteren van zowel de inhoudelijke als procedurele voordelen van de Verordening. Wordt de mededinging tussen de - onafhankelijke - moederondernemingen, of tussen de moederondernemingen en de gemeenschappelijke onderneming door coördinatie beperkt, dan kan de Commissie nog altijd volgens de in concentratieverordening vastgelegde procedure - "de criteria van artikel 85, leden 1 en 3, van het EG-Verdrag toepassen", teneinde na te gaan of de transactie verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.

3.1.2. Toetsing van een en dezelfde transactie aan de beoordelingscriteria van zowel artikel 2 van de concentratieverordening, als artikel 85, leden 1 en 3, van het EG-Verdrag wekt grote verbazing. Deze criteria lopen namelijk sterk uiteen. Criteria en doelstellingen worden zodoende op één hoop gegooid, hetgeen de duidelijkheid en de rechtszekerheid niet ten goede komt.

Het Comité, bewust van de complexiteit van het vraagstuk en de tijdnood, had in zijn advies over het Groenboek zelf een zuiver procedurele oplossing voorgesteld in de vorm van een "ad hoc"-verordening.

3.1.3. In ieder geval worden met de door de Commissie voorgestelde opzet niet de procedurele moeilijkheden betreffende alle samenwerkings-GO's uit de wereld geholpen.

Niet alleen de door de Commissie genoemde "volwaardige" (full-functions) GO's brengen onomkeerbare structurele gevolgen binnen de ondernemingen zelf en/of op de markt teweeg. Deze samenwerkings-GO's maken waarschijnlijk niet het leeuwendeel uit van de structurele GO's, en zijn ook niet noodzakelijkerwijs de meest toonaangevende. In de verslagen van de afgelopen jaren over het mededingingsbeleid worden tal van vrijstellingen krachtens artikel 85, lid 3, voor "niet-volwaardige" samenwerkings-GO's beschreven. Daarbij ging het uitsluitend om het gezamenlijk produceren, het opstarten van een nieuw bedrijf (enorme investeringen) voor de vervaardiging van een nieuw product, het samenbrengen van kennis, enz.

Het Comité is van oordeel dat de procedurele problemen van deze brede categorie structurele, "niet-volwaardige" GO's beter kunnen worden aangepakt aan de hand van een "ad hoc"-verordening.

3.2. Het Comité onderschrijft de overige wijzigingen van de concentratieverordening - met name betreffende de samenwerking met de lid-staten, de berekening van de omzet van krediet- en financiële instellingen en de verbintenissen in de eerste fase. Al deze punten liggen in het verlengde van de in het advies over het Groenboek gedane suggesties.

Het Comité wil echter wel uiting geven aan zijn verbazing en bezorgdheid over het voornemen van de Commissie "om de mogelijkheid te onderzoeken om (...) registratierechten in te stellen. Op basis van circa 200 aanmeldingen per jaar zou de mogelijke ontvangst 1 200 000 ecu bedragen (op basis van 6 000 ecu per aanmelding)." Dit wordt verklaard in het Financieel Memorandum, dat geen onderdeel vormt van het officiële voorstel en dus niet hoeft te beantwoorden aan het doorzichtigheidvereiste dat altijd als leidraad moet fungeren voor het opstellen van regels.

4. Conclusies

4.1. Het Economisch en Sociaal Comité:

- is zich ervan bewust dat de Commissie met deze voorstellen goed werk heeft geleverd om de toepassing van de concentratieverordening te verbeteren, die tot nog toe tot zo goede resultaten heeft geleid;

- benadrukt groot voorstander te zijn van verlaging van de drempels naar 3 miljard en 150 miljoen ecu, maar heeft ernstige twijfels over de rechtsgeldigheid van het voorgestelde systeem tot uitbreiding van de werkingssfeer van de verordening tot de "meervoudige nationale aanmelding";

- is van oordeel dat de voor de GO's voorgestane oplossing geen uitzicht biedt op rechtszekerheid en gelijkheid van behandeling van alle "samenwerkings"-GO's;

- stemt in met alle overige, reeds in het Groenboek voorgestelde wijzigingen.

Brussel, 31 oktober 1996.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB nr. C 388 van 31. 12. 1994 en PB nr. C 18 van 22. 1. 1996.