Speciaal verslag Financiële bijstand  
aan landen die in 
moeilijkheden verkerenNL 2015  nr. 18
EUROPESE
REKENKAME R

EUROPESE REKENKAMER  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxemburg  
LUXEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).
Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2015
Print ISBN 978-92-872-3219-9 ISSN 1831-0915 doi:10.2865/115814 QJ-AB-15-016-NL-C
PDF ISBN 978-92-872-3207-6 ISSN 1977-575X doi:10.2865/952898 QJ-AB-15-016-NL-N
EPUB ISBN 978-92-872-3164-2 ISSN 1977-575X doi:10.2865/495374 QJ-AB-15-016-NL-E
© Europese Unie, 2015
Overneming met bronvermelding toegestaan.
Printed in Luxembourg
Financiële bijstand 
aan landen die in 
moeilijkheden verkeren
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)Speciaal verslagNL 2015  nr. 18
02
 Controleteam
In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles 
van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken 
zorgt de ERK dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of 
de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, verwachte ontwikkelingen en politieke en publieke 
belangstelling.
Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer IV — onder leiding van ERK-lid Milan Martin Cvikl —  
die gespecialiseerd is in de controle van ontvangsten, onderzoek en intern beleid, en van instellingen en organen van  
de Europese Unie. De controle werd geleid door ERK-lid Baudilio Tomé Muguruza, ondersteund door Daniel Costa de  
Magalhães, zijn kabinetschef, en Ignacio García de Parada, kabinetsattaché; Zacharias Kolias, directeur; Josef Jindra,  
teamleider; Giuseppe Diana, Marco Fians, Daniela Hristova; Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin,  
Kristian Sniter, controleurs.
Van links naar rechts:  D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana,  
B. Tomé Muguruza, A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Inhoud
Paragraaf
 Afkortingen
I – XIX Samenvatting
1 – 26 Inleiding
1 – 7 De staatsschuldencrisis in de EU-lidstaten
8 – 18 Opzet en uitvoering
8 – 10 Programmaopzet
11 – 15 Voorwaarden
16 – 18 Uitvoering
19 – 26 Financiële middelen
19 – 23 Programmafinanciering
24 – 26 Lenen op de markten
27 – 32 Aanpak van de controle
33 – 47 Deel I — De Commissie was onvoldoende voorbereid op de omvang van de 
crisis die uitbrak
33 – 44 De Commissie onderschatte in de aanloop naar de crisis de omvang van de 
begrotingsonevenwichtigheden
35 – 40 De Commissie had de overheidsbegrotingen sterker ingeschat dan zij in werkelijkheid waren
41 – 44 De potentiële begrotingsrisico’s werden onderschat in beoordelingen
45 – 47 Daardoor was de Commissie niet voorbereid op het programmabeheer
04 Inhoud
48 – 114 Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
50 –96 De processen van de Commissie omvatten niet altijd voldoende controles en waarborgen
52 – 54 De Commissie ging veelal grondig te werk om de informatie te verkrijgen die zij nodig had voor 
toezichtdoeleinden
55 – 70 De programmaprognoses voorzien in brede controles van de samenhang in de programmaopzet, maar 
met een aantal kanttekeningen die niet worden geverifieerd
71 – 75 De programmakenmerken hadden over het algemeen een degelijke basis, maar soms ontbraken 
belangrijke stukken
76 – 79 De Commissie week in een aantal gevallen af van besluiten van de Raad
80 – 92 Landen werden niet op dezelfde manier behandeld
93 – 96 Zwakke plekken in het programmabeheer vanwege zwakke controles
97 – 107 De programmadocumenten waren in de loop van de tijd verbeterd, maar vertoonden nog steeds 
tekortkomingen
97 – 99 Verbeteringen in de kwaliteit van de programmadocumenten
100 – 107 Zwakke punten in het toezicht op de naleving en de verslaglegging
108 – 114 Enkel informele samenwerking met de andere partners
115 – 136 Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbehoeften, hoewel de 
omstandigheden het aanvankelijk moeilijk maakten om altijd de beste praktijk 
toe te passen
117 – 122 Er werd veel ingetekend op obligatieleningen
117 – 118 Kosten van de schuld in overeenstemming met die van vergelijkbare schulden
119 – 122 Uitgiftekoersen soms hoger dan in de oorspronkelijke richtsnoeren van de banken
123 – 136 De omstandigheden maakten het aanvankelijk moeilijk om altijd de beste praktijken toe te 
passen
137 – 178 Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
138 – 143 De totale financiering hoeft niet te worden verhoogd
138 – 141 De financieringsbedragen bleken toereikend, zij het krap in twee lidstaten
142 – 143 Bepaalde lidstaten kregen gunstiger financieringsvoorwaarden dan de voorwaarden die in het 
oorspronkelijke ontwerp waren opgenomen
05 Inhoud
144 – 154 Bijgewerkte tekortdoelstellingen grotendeels, maar niet altijd op een duurzame manier 
verwezenlijkt
144 – 148 Herziene jaarlijkse tekortdoelstellingen werden gehaald, op enkele uitzonderingen na
149 – 152 Alle landen verbeterden hun begrotingsbeleid in meer of mindere mate
153 – 154 De landen gebruikten eenmalige maatregelen
155 – 164 De voorwaarden werden grotendeels nageleefd
155 – 158 De lidstaten voldeden uiteindelijk aan ten minste 80 % van de voorwaarden
159 – 164 De programma’s noopten tot hervormingen, maar de gewenste effecten bleven soms achterwege
165 – 178 Hoe goed slaagden de landen erin hun concurrentievermogen te verbeteren?
165 – 172 Verbeteringen van het concurrentievermogen, maar niet altijd even sterk
173 – 174 Interne devaluatie werkte dankzij de aanpassing van de lonen van nieuw aangeworven werknemers
175 – 178 Leningen in vreemde valuta bleven een uitdaging
179 – 204 Conclusies en aanbevelingen
179 – 180 Toezicht voorafgaand aan de crisis
181 – 192 Programmabeheersprocessen
193 – 194 Leningactiviteiten
195 – 204 Resultaten van het programma
 Bijlage I  — Motivering van het verzoek om bijstand
 Bijlage II — De kredietfaciliteiten voor de vijf landen
 Bijlage III  — Controlemethodologie
 Antwoorden van de Commissie
06
 Afkortingen
ECB : Europese Centrale Bank
EFC : Economisch en Financieel Comité
EFSF : Europese faciliteit voor financiële stabiliteit
EFSM : Europees financieel stabilisatiemechanisme
EMTN’s : Euro Medium-Term Notes
ESR : Europees Stelsel van nationale en regionale rekeningen
EWG : Eurogroepwerkgroep
MoU : Memorandum van overeenstemming
Raad : Raad van de Europese Unie, deze term wordt in de tekst gebruikt als afkorting voor elk 
besluitvormingsorgaan van de lidstaten
07
 Samenvatting
I
Zeven jaar geleden werd Europa geconfronteerd met 
een financiële crisis, die uitmondde in een staatsschul -
dencrisis. De staatsschuldencrisis was het gevolg van 
meerdere factoren, waaronder een gebrekkig toezicht 
op de banken, slecht begrotingsbeleid en de proble -
men waarmee grote financiële instellingen werden 
geconfronteerd (en de daaropvolgende kosten voor 
de reddingsoperatie, die door de bevolking werden 
gedragen). De crisis rolde in twee golven over de 
lidstaten van de EU: eerst werden de landen die geen 
deel uitmaakten van de eurozone getroffen in 2008-
2009, en later verspreidde de crisis zich ook naar de 
eurozone. In totaal werden acht EU-lidstaten gedwon -
gen om macro-financiële bijstand aan te vragen.
II
Maar werd deze turbulentie goed aangepakt? We ana -
lyseren hoe de Commissie de financiële bijstand die 
werd verleend aan vijf lidstaten (Hongarije, Letland, 
Roemenië, Ierland en Portugal) heeft beheerd.
Sommige waarschuwingssignalen bleven 
onopgemerkt
III
We mogen niet vergeten dat er voor de crisis reeds 
een kader bestond voor het toezicht op de begrotin -
gen van de lidstaten. Het was de verantwoordelijkheid 
van de Commissie om de Raad te waarschuwen voor 
de groeiende begrotingsonevenwichtigheden. De 
Commissie was niet voorbereid op de eerste verzoe -
ken om financiële bijstand.IV
Wij hebben vastgesteld dat de Europese Commissie de 
overheidsbegrotingen van de landen sterker inschatte 
dan zij in werkelijkheid waren. Een belangrijke tekort -
koming van de beoordelingen van de Commissie 
vóór 2009 was het gebrek aan verslaglegging over de 
opbouw van voorwaardelijke verplichtingen voor de 
overheidssector, die tijdens de crisis al snel uitgroei -
den tot werkelijke verplichtingen. Ook besteedde de 
Commissie niet voldoende aandacht aan het verband 
tussen grote buitenlandse financiële stromen, de 
gezondheidstoestand van banken en, uiteindelijk, de 
financiën van de overheid.
V
Hervormingen van het Stabiliteits- en Groeipact in 
2011, 2013 en 2014 moesten de zwakke punten uit de 
periode voor de crisis wegnemen door te voorzien 
in meer macro-economisch toezicht. In 2008 was de 
Commissie echter onvoldoende voorbereid om de 
financiële bijstand in goede banen te leiden toen lan -
den hun verzoeken daartoe begonnen in te dienen.
De uitdaging het hoofd bieden
Achter de feiten aanhollen
VI
De Commissie was in staat haar nieuwe taken op het 
gebied van programmabeheer op zich te nemen, zoals 
het voeren van gesprekken met nationale autoriteiten, 
het opstellen van programmaprognoses en ramingen 
van financieringskloven en het vaststellen van de 
nodige hervormingen. Gezien de aanvankelijke tijds -
druk en beperkte relevante ervaring was dit een hele 
prestatie.
Samenvatting 08
VII
De Commissie ging veelal grondig te werk om de 
informatie te verkrijgen die zij nodig had. Zij heeft 
steeds meer interne deskundigheid opgebouwd en 
contacten gelegd met een brede waaier aan belang -
hebbenden in de landen die om hulp vroegen.
Complexe instrumenten
VIII
Het opstellen van macro-economische prognoses 
en tekortramingen was niet nieuw. De Commissie 
gebruikte een bestaand, nogal omslachtig prognose -
hulpmiddel op basis van spreadsheets. De kwaliteits -
controle bleef hoofdzakelijk beperkt tot het op elkaar 
laten aansluiten van de verschillende onderdelen van 
de prognoses, waarbij het management nooit naar 
de redenering achter de veronderstellingen bij die 
prognoses vroeg. Het was bijzonder moeilijk om de 
aannemelijkheid van belangrijke aannamen, zoals 
multipliereffecten van begrotingsmiddelen, te beoor -
delen, niet alleen in latere evaluaties, maar ook door 
het management tijdens het eigenlijke opstellen van 
de prognoses.
Kinderziekten
IX
De bijstandsprogramma’s waren grotendeels gestoeld 
op een degelijke basis, gezien het toenmalige EU-be -
leid en de economische kennis die op dat moment 
beschikbaar was. Een vaak voorkomend zwak punt in 
de processen van de Commissie was echter het gebrek 
aan documentatie. Er werd niet teruggekeken in de 
tijd om de genomen besluiten te evalueren. Een deel 
van de essentiële informatie die naar de Raad werd 
doorgestuurd, zoals de eerste ramingen van de finan -
cieringskloof voor sommige programma’s, konden we 
niet beoordelen.X
Dat is deels te verklaren door de context van de crisis, 
de aanvankelijke tijdsdruk en het feit dat program -
mabeheer iets nieuws was voor de Commissie. De 
beschikbaarheid van gegevens verbeterde mettertijd, 
maar zelfs voor de meest recente programma’s ont -
braken nog belangrijke documenten.
XI
De voorwaarden in de memoranda van overeen -
stemming werden grotendeels gerechtvaardigd door 
specifieke verwijzingen naar het besluit van de Raad. 
De voorwaarden waren echter niet altijd voldoende 
toegespitst op de door de Raad vastgestelde alge -
mene economische beleidsvoorwaarden.
Verschillende benaderingen
XII
We vonden verschillende voorbeelden van landen in 
een vergelijkbare situatie die niet op dezelfde manier 
werden behandeld. De voorwaarden voor bijstand 
werden in elk programma anders beheerd. In som -
mige programma’s waren de voorwaarden over het 
algemeen minder strikt, waardoor ze gemakkelijker 
na te leven waren. Wanneer landen met soortgelijke 
structurele zwakke punten met elkaar werden verge -
leken, werd vastgesteld dat de vereiste hervormingen 
niet altijd in verhouding stonden tot de ondervonden 
problemen of dat ze een volledig andere benadering 
volgden. Sommige, maar niet alle tekortdoelstellingen 
van de landen werden sterker afgezwakt dan de eco -
nomische situatie leek te rechtvaardigen.
Beperkte kwaliteitscontrole
XIII
Een van de redenen voor deze zwakke punten was 
dat de programmaopzet en -monitoring grotendeels 
in handen waren van de programmateams van de 
Commissie. Voordat de belangrijkste documenten die 
voortvloeiden uit de werkzaamheden van een team 
bij de Raad of de Commissie terechtkwamen, werden 
ze geëvalueerd, maar deze evaluatie schoot op ver -
schillende vlakken tekort. De onderliggende bereke -
ningen werden niet geëvalueerd door mensen buiten 
het team, de werkzaamheden van de deskundigen 
Samenvatting 09
werden niet grondig onder de loep genomen en het 
evaluatieproces werd niet goed gedocumenteerd.
Ruimte voor verbetering
XIV
Positief is dat de programmadocumenten, die de basis 
vormen voor de besluiten van de Raad of de Commis -
sie, aanzienlijk zijn verbeterd sinds het eerste verzoek 
om financiële bijstand. De reden daarvoor was de toe -
wijzing van bijkomend personeel aan het programma -
beheer, het feit dat er meer ervaring werd opgedaan 
en dat men beter voorbereid was. Zelfs in de meest 
recente programmadocumenten ontbreekt echter nog 
essentiële informatie.
XV
Voor monitoring gebruikte de Commissie streefdoe -
len voor op transactiebasis berekende tekorten. Dat 
zorgt voor samenhang met de procedure bij buiten -
sporige tekorten, maar betekent ook dat wanneer er 
een besluit wordt genomen over de voortzetting van 
het programma, de Commissie niet met zekerheid 
kan zeggen of de begunstigde lidstaat de tekortdoel -
stelling heeft gehaald, aangezien op transactiebasis 
berekende tekorten pas kunnen worden vastgesteld 
nadat er enige tijd is verstreken. Er werd niet syste -
matisch verslag uitgebracht over de naleving van de 
voorwaarden. Er werden veel verschillende termen 
gebruikt om niet-naleving aan te duiden, hetgeen tot 
verwarring leidde. Over sommige voorwaarden werd 
geen verslag uitgebracht. Voor een aantal voorwaar -
den werd gemeld dat zij werden nageleefd, terwijl dat 
in werkelijkheid niet het geval was.
De programma’s bereikten hun doel
XVI
De herziene tekortdoelstellingen werden grotendeels 
gehaald, met enkele uitzonderingen. Toen de econo -
mische activiteit in 2009 afnam, zagen de landen hun 
inkomsten dalen, waardoor zelfs winsten uit nieuwe 
maatregelen aan de ontvangstenzijde teniet werden 
gedaan. Belastingneutrale of -compenserende her -
vormingen zorgden voor aanvullende begrotingskos -
ten op de korte termijn, en sommige landen namen 
bijkomende belastingmaatregelen om de afnemende verhouding tussen de belastingopbrengsten en het 
bbp te compenseren. Structurele tekorten verbe -
terden, maar niet altijd even snel. Een deel van de 
begrotingsaanpassing gebeurde op niet-duurzame 
wijze. Landen gebruikten eenmalige maatregelen om 
de doelstellingen te halen.
XVII
De lidstaten leefden de meeste voorwaarden in hun 
programma’s na, zij het soms met enige vertraging. 
Deze vertragingen waren meestal te wijten aan 
redenen waarop de Commissie geen greep had. In 
sommige gevallen legde de Commissie echter on  re-
alistisch strakke termijnen op voor grootschalige 
hervormingen. Een hoge mate van naleving betekent 
niet dat alle belangrijke voorwaarden werden vervuld. 
Bovendien hebben we vastgesteld dat de lidstaten de 
naleving van de belangrijkste voorwaarden vaak tot 
de eindfase van de programmaperiode lieten wachten.
XVIII
De programma’s slaagden erin aan te zetten tot 
hervormingen. De landen voerden de door de pro -
grammavoorwaarden aangestuurde hervormingen 
grotendeels door. Op het moment van de controle 
waren er nauwelijks hervormingen teruggedraaid. Dit 
werd gecompenseerd met alternatieve hervormingen, 
waarvan de potentiële impact vaak niet gelijkwaardig 
was.
XIX
In vier van de vijf landen vond de correctie van de 
lopende rekening sneller dan verwacht plaats. Dit 
is grotendeels te verklaren door de onverwachte 
verbetering van de inkomstenbalans en in min -
dere mate door de onverwachte verbetering van de 
handelsbalans.
Samenvatting 10
Onze aanbevelingen
a) De Commissie dient een instellingsbreed kader 
vast te stellen dat het mogelijk maakt om snel per -
soneelsleden en deskundigheid van de Commissie 
te mobiliseren wanneer er een programma voor 
financiële bijstand opduikt. Ook moet de Commis -
sie procedures ontwikkelen in het kader van de 
two-packverordeningen.
b) Het prognoseproces dient te worden onder -
worpen aan een meer systematische 
kwaliteits  controle.
c) Om ervoor te zorgen dat de factoren die ten 
grondslag liggen aan de programmabesluiten  
intern transparant zijn, moet de Commissie de 
gegevensregistratie verbeteren en daar meer aan -
dacht aan besteden bij de kwaliteitsevaluatie.
d) De Commissie dient te zorgen voor passende  
procedures voor de kwaliteitsevaluatie van 
het programmabeheer en de inhoud van de 
programmadocumenten.
e) Met het oog op het begrotingstoezicht dient de 
Commissie in de memoranda van overeenstem -
ming variabelen op te nemen die zij op korte 
termijn kan verzamelen.
f) De Commissie dient voorwaarden te onderschei -
den op basis van het belang ervan en zich te rich -
ten op de hervormingen die werkelijk van belang 
zijn.
g) Voor eventuele toekomstige programma’s moet 
de Commissie proberen om de interinstitutionele 
samenwerking met andere programmapartners te 
formaliseren.
h) Het proces voor schuldenbeheer zou transparan -
ter moeten zijn.
i) De Commissie dient de belangrijkste aspecten van 
de aanpassing van de landen verder te analyseren.
11
 Inleiding
De staatsschuldencrisis 
in de EU-lidstaten
01 
De financiële crisis die Europa in 2008 
trof, leidde tot de staatsschuldencri -
sis in Europa. De staatsschuldencrisis 
had meerdere oorzaken, waaronder 
een gebrekkig toezicht op de banken, 
slecht begrotingsbeleid en de proble -
men waarmee grote financiële instel -
lingen werden geconfronteerd (waar -
bij de bevolking de kosten voor de 
redding heeft gedragen). De effecten 
van de crisis zijn nog steeds voelbaar 
bij de publicatie van dit verslag, en de 
leningenprogramma’s die eruit voort -
vloeiden, belopen intussen honderden 
miljarden euro, wat zware verantwoor -
delijkheden op het gebied van beheer 
meebrengt voor alle betrokkenen.
02 
De crisis heeft de EU-lidstaten in twee 
golven getroffen. Eerst verspreidde de 
financiële crisis zich via buitenlandse 
krediet- en handelskanalen naar een 
aantal lidstaten buiten de eurozone. 
De scherpe toename van buitenlandse 
kapitaalstromen en afname van de 
uitvoer bracht aanzienlijke externe 
onevenwichtigheden aan het licht 
voor sommige landen, waarvan er 
drie (Hongarije, Letland en Roemenië) 
financiële bijstand vroegen uit het be -
talingsbalansmechanisme van de EU1, 
het IMF2 en andere bronnen3.03 
De tweede golf van de crisis trof 
lidstaten in de eurozone. Hoewel de 
monetaire unie aanvankelijk zorgde 
voor een zekere liquiditeitsbuffer, 
begonnen kredietbeoordelaars de 
ratings van staatsobligaties van ver -
scheidene lidstaten in 2009 te verla -
gen. De rentetarieven in de markt voor 
overheidsschuldinstrumenten namen 
in bepaalde landen sterk toe4, maar 
namen af in andere5. Als gevolg van 
de inzakkende private financiering en 
de escalerende financieringskosten 
verzochten de regeringen van onder 
meer Ierland en Portugal6 om externe 
financiële bijstand.
04 
Deze financiële bijstand moest de 
landen helpen hun vervallende schuld 
en tekorten terug te betalen of te 
financieren. Deze bijstand vormde een 
buffer om de tenuitvoerlegging van 
de aanpassingsprogramma’s die nodig 
waren om onderliggende problemen 
in de landen te verhelpen te verge -
makkelijken. Ruimer gezien boden 
de mechanismen een antwoord op 
de behoefte om de stabiliteit van de 
eurozone of de EU in haar geheel te 
vrijwaren, het risico op besmetting te 
beperken en een plotse schok voor de 
economieën van begunstigde lidsta -
ten te voorkomen. De details van de 
doelstellingen van elk programma 
varieerden, maar het algemene doel 
van de financiële bijstand was om de 
lidstaten te laten terugkeren naar een 
situatie van goede macro-economi -
sche of financiële gezondheid en hun 
vermogen om hun verplichtingen ten 
aanzien van de overheidssector (euro -
zone) of de betalingsbalans (buiten 
de eurozone) na te komen te herstel -
len. Figuur 1  bevat een tijdlijn van de 
financiële bijstand die is verstrekt aan 
de vijf lidstaten die worden bestreken 
door onze controle.1 Op grond van artikel 143 van 
het Verdrag betreffende de 
werking van de Europese 
Unie.
2 Polen kreeg in mei 2009 
toegang tot IMF-middelen via 
een flexibele kredietlijn, maar 
had geen EU-steun nodig.
3 Naargelang van elk 
programma moesten er 
andere financieringsbronnen 
worden aangeboord door de 
Wereldbank, de Europese 
Bank voor Wederopbouw en 
Ontwikkeling, de Europese 
Investeringsbank, Tsjechië, 
Denemarken, Finland, Polen, 
Noorwegen en Zweden.
4 Ierland, Griekenland, Spanje, 
Italië, Portugal.
5 Duitsland, Frankrijk.
6 In de eurozone verzochten 
ook Griekenland, Spanje en 
Cyprus om financiële bijstand.
12 Inleiding
05 
Aangezien de crisis in elk land an -
ders verliep, werd om verschillen -
de redenen bijstand aangevraagd. 
Bijlage I  geeft een overzicht van die 
redenen.
06 
Om de financiële bijstand te verstrek -
ken werden verschillende rechtsinstru -
menten gebruikt. Lidstaten van buiten 
de eurozone konden het bestaande 
betalingsbalansmechanisme gebrui -
ken. Ierland en Portugal kregen hulp 
uit het nieuw opgerichte Europees 
financieel stabilisatiemechanisme 
(EFSM) en de Europese faciliteit voor 
financiële stabiliteit (EFSF). Alleen 
het betalingsbalansmechanisme 
en het EFSM werden ingesteld als EU-instrumenten op basis van het Ver -
drag betreffende de werking van de 
Europese Unie, aangezien de EFSF een 
intergouvernementeel instrument is 
dat buiten het EU-kader valt. Bijlage II  
biedt een overzicht van de rechts -
gronden voor deze drie instrumenten. 
De vijf landen kregen ook financiële 
bijstand van het IMF.
07 
De bijstand aan landen buiten de euro -
zone werd beheerd door de Commissie 
en het IMF. De Europese Centrale Bank 
(ECB) — het derde lid van de trojka 
van schuldeisers — was betrokken bij 
het beheer van de financiële bijstand 
aan Ierland en Portugal. In deze tekst 
worden deze instellingen „de partners” 
genoemd.Figuur 1Tijdlijn van financiële bijstand
Noot: De startdatum van elk programma is de datum waarop het memorandum van overeenstemming tussen de lidstaat en de Commissie werd 
ondertekend.
Bron: Europese Rekenkamer.EurozoneNiet-eurozone2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HU (nov. ’08 – nov. ’10)
LV (jan. ’09 – jan. ’12)
RO (juni ’09 – juni ’11) RO 2 (jun ’11-maa ’13)
IE (dec. ’10 – dec. ’13)
PT (mei ’11 – mei ’14)
13 Inleiding
Opzet en uitvoering
Programmaopzet
08 
Verzoeken om financiële bijstand 
van de EU worden ingediend door de 
autoriteiten van de lidstaat. De ver -
zoeken moeten bij de Commissie en 
het Economisch en Financieel Comité 
(EFC)7 worden ingediend, samen met 
een ontwerpprogramma voor econo -
mische aanpassingen8. De diensten 
van de Commissie9 bereiden de ma -
cro-economische prognoses die aan 
elk programma ten grondslag liggen 
voor en onderhandelen met de nati -
onale autoriteiten. Het mandaat voor 
die onderhandelingen wordt op voor -
hand vastgelegd in een beleidsnota10. 
De Commissie zal informeel contact 
opnemen met andere belanghebben -
den (het IMF, het EFC en, in het geval 
van landen in de eurozone, de ECB) om 
een gecoördineerd standpunt uit te 
werken over de programmavoorwaar -
den waarmee de financiële bijstand 
gepaard zal gaan (zie paragraaf 11);
09 
Naar aanleiding van het onderhan -
delingsbezoek11 aan het land wordt 
een reeks belangrijke documenten 
opgesteld:
a) Een voorstel voor een besluit van 
de Raad inzake financiële bijstand 
met daarin de algemene economi -
sche beleidsvoorwaarden die aan 
de bijstand worden gekoppeld en 
de ruimere financiële voorwaarden 
voor de lening (bedrag, regeling 
inzake termijnbetalingen en maxi -
male gemiddelde looptijd12).b) Een toelichting bij bovenstaand 
voorstel waarin de beoordeling 
van het geplande economisch 
aanpassingsprogramma van de 
lidstaat door de Commissie wordt 
voorgesteld. De beoordeling is 
gebaseerd op interne prognoses 
van de Commissie, financiële en 
macro-economische modellen, ge -
gevens van Eurostat en informatie 
die werd verkregen op basis van 
het onderhandelingsbezoek.
c) Een memorandum van overeen -
stemming, dat een meer gedetail -
leerde verbintenis van de lidstaat 
vormt en gewoonlijk door de rege -
ring van de lidstaat en de Commis -
sie wordt ondertekend. In het me -
morandum van overeenstemming 
worden precieze economische 
voorwaarden voor de uitbetaling 
van elke tranche vastgesteld, even -
als de verslagleggingsverplichtin -
gen van de lidstaat.
d) Een kredietovereenkomst, met 
daarin technische en juridische de -
tails van de leningsovereenkomst 
(zoals de berekening van de ge -
middelde looptijd, de rentevoeten 
en de regelingen voor uitbetaling 
en terugbetaling13).7 Het EFC is opgericht om de 
coördinatie op het gebied 
van economisch en financieel 
beleid tussen de lidstaten te 
bevorderen. Het comité bestaat 
uit hooggeplaatste ambtena -
ren van de nationale 
over heden en centrale banken, 
de ECB en de Commissie.
8 Artikel 3, lid 2, van Verordening 
(EG) nr. 332/2002 van de Raad 
van 18 februari 2002 houdende 
instelling van een mechanisme 
voor financiële ondersteuning 
op middellange termijn van de 
betalingsbalansen van de 
lidstaten (PB L 53 van 23.2.2002, 
blz. 1) en artikel 3, lid 1, van 
Verordening (EU) nr. 407/2010 
van de Raad van 11 mei 2010 
houdende instelling van een 
Europees financieel stabilisatie -
mechanisme (PB L 118 van 
12.5.2010, blz. 1). Het 
economisch aanpassingspro -
gramma bestaat uit een reeks 
aanpassingsmaatregelen die 
het land ten uitvoer beoogt te 
leggen om onderliggende 
problemen te verhelpen en 
zijn macro-economische en 
financiële positie te herstellen.
9 Het programmateam, het 
hoofd van de eenheid die 
verantwoordelijk is voor het 
programmaland, het hoofd van 
het programma en de directeur 
die verantwoordelijk is voor het 
programmaland.
10 In de beleidsnota wordt de 
financiële en macro-economi -
sche situatie van de lidstaat 
geanalyseerd, evenals de 
potentiële effecten van 
voorgestelde maatregelen op 
de economie van die lidstaat. 
Ook wordt in de nota het kader 
voor de onderhandelingen met 
de lidstaat vastgelegd. De 
beleidsnota wordt goedge -
keurd door de bevoegde 
commissaris na ontvangst van 
de opmerkingen van de 
voorzitters van het Economisch 
en Financieel Comité en de 
Eurogroepwerkgroep.
11 Het bezoek wordt uitgevoerd 
door topambtenaren van de 
Commissie en het IMF, plus de 
ECB in het geval van eurolan -
den. Over het algemeen duren 
deze bezoeken twee tot drie 
weken.
12 Elke tranche van de financiële 
bijstand kan een andere 
loop  tijd hebben. Het gewogen 
gemiddelde van die looptijden 
mag de maximale gemiddelde 
looptijd die in het Raadsbesluit 
is vastgesteld niet 
over  schrijden.
14 Inleiding
10 
Aangezien het IMF en de EU14 ver-
antwoordelijk blijven voor hun eigen 
leningsbesluiten, worden er twee 
afzonderlijke reeksen programma -
documenten opgesteld, een door elk 
van beide instellingen. In de EU ligt 
de uiteindelijke beslissing voor het 
toekennen van financiële bijstand bij 
de Raad.
Voorwaarden
11 
In de programmavoorwaarden wordt 
de goedkeuring of voortzetting van 
financiering expliciet gekoppeld aan 
de uitvoering van een reeks maatrege -
len, gewoonlijk maatregelen die van 
belang zijn voor de programmadoel -
stellingen. De programmavoorwaar -
den kunnen ook streefwaarden met 
betrekking tot essentiële gegevens be -
vatten die alarmbellen laten rinkelen 
als het beleid ontspoort (bijvoorbeeld 
streefwaarde voor inflatie)15.
12 
De voorwaarden zijn ofwel kwantita -
tief (zoals een grens voor het begro -
tingstekort), ofwel structureel (zoals 
een betere handhaving van het mede -
dingingsrecht). Zij verschillen ook wat 
betreft de beoogde functie:
a) om belangrijke onevenwichtig -
heden te corrigeren (bijvoor -
beeld een beperking van het 
begrotingstekort);
b) om te voorkomen dat oneven -
wichtigheden zich in de toekomst 
opnieuw zullen voordoen (bij -
voorbeeld aanneming van wetten 
inzake budgettaire verantwoorde -
lijkheid), en
c) om de omvang van de oneven -
wichtigheden te achterhalen 
(bijvoorbeeld een uitgebreide 
beoordeling van publiek-private 
partnerschappen).13 
De vastgestelde voorwaarden bouwen 
effectief voort op het economisch 
aanpassingsprogramma van de lid -
staat en de analyse van de partners. 
Elk programma bevat dus een andere 
reeks voorwaarden die gericht zijn op 
begrotingsconsolidatie, structurele 
hervormingen om economische groei 
te bevorderen en/of hervormingen van 
of steun voor de financiële sector (zie 
tabel 1 ).
14 
Alle bijstandsprogramma’s waren ge -
richt op begrotingsconsolidatie via de 
vaststelling van begrotingsbeleid om 
overheidstekorten af te bouwen en de 
schuld draaglijk te maken. Naast deze 
hoofddoelstelling is begrotingscon -
solidatie ook belangrijk in het kader 
van de programma’s, omdat begro -
tingsconsolidatie onder meer:
a) interne aanpassingen langs ver -
schillende wegen kan bevorderen 
(bijvoorbeeld via een rechtstreek -
se verlaging van de totale vraag, 
of het effect van de lonen en de 
werkgelegenheid in de publieke 
sector op de arbeidskosten van de 
private sector16);
b) externe aanpassingen kan bevor -
deren door buitensporige tekor -
ten op de lopende rekening te 
beperken;
c) inflatie kan helpen aanpakken 
door de prijzen via uiteenlopende 
kanalen te beïnvloeden (bijvoor -
beeld via het effect op de totale 
vraag of de vraag naar geld);
d) middelen kan vrijmaken voor an -
dere sectoren als de economie met 
financiële beperkingen kampt, en
e) — in specifieke omstandighe -
den — vertrouwen kan scheppen 
binnen de economie en zo een 
expansief effect kan hebben17.13 Voor elke tranche wordt 
eveneens een leencontract 
ondertekend.
14 Aan Ierland en Portugal werd 
in samenhang met EFSF-
financiering EFSM-financiering 
verstrekt, en op beide 
leningsbronnen waren 
identieke economische 
voorwaarden van toepassing.
15 Moon, S. en Bulíř, A., „Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable?” (Helpen door het 
IMF ondersteunde 
programma’s om 
begrotingsaanpassingen 
duurzamer te maken?), 
werkdocument IMF, 2003.
16 Hernandéz de Cos, P. en 
Moral-Benito, E., „The Role 
of Public wages in Fiscal 
Consolidation Process, 
Workshop „Government wage 
bill: determinants, interactions 
and effects”” (De rol van 
ambtenarenlonen in het 
proces van begrotings-
consolidatie, workshop over 
de lonen in de overheids -
sector: bepalende factoren, 
wisselwerkingen en effecten, 
georganiseerd door 
directoraat-generaal 
Economische en Financiële 
Zaken, 2014.
17 Daniel, J.; Davis D., Fouad M. 
en Van Rijckeghem C., „Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth” (Begrotings-
aanpassingen voor stabiliteit 
en groei), pamfletreeks nr. 55, 
2006, Internationaal Monetair 
Fonds, Washington D.C.
15 Inleiding
15 
Met structurele voorwaarden worden 
hoofdzakelijk structurele hervormin -
gen om de duurzaamheid van ma -
cro-economische aanpassingen op de 
lange termijn te vergroten beoogd. 
Voorwaarden voor de financiële sector 
zijn bedoeld om de financiële sec -
tor te stabiliseren, hetgeen vaak van 
essentieel belang is aan het begin van 
een programma, wanneer de herstruc -
turering van de banken gewoonlijk 
plaatsvindt.Uitvoering
16 
De Commissie moet op gezette tijden 
nagaan of het economische beleid van 
de begunstigde lidstaat voldoet aan 
het aanpassingsprogramma en de pro -
grammavoorwaarden. De Commissie 
houdt toezicht op de programmavoor -
waarden18, samen met het IMF. De 
begunstigde lidstaten moeten daartoe 
regelmatig verslag uitbrengen over de 
voortgang van de programma-uitvoe -
ring19 en de partners verrichten toe -
zichtbezoeken. Zowel de Commissie 
als het IMF stellen een eigen evaluatie -
verslag op na hun bezoek.Tabel 1Focus van de programmavoorwaarden
Programma Begrotingsconsolidatie Structurele hervormingen Financiële sector
Hongarije Ja Geen significante hervormingen — Versterking van regelgeving en toezicht
Letland Ja— Ondernemingsklimaat
— Actief arbeidsmarktbeleid
— Beheer van EU-gelden— Versterking van regelgeving en toezicht
—  Plannen voor de afwikkeling of consolidatie van 
banken
Roemenië I Ja— Ondernemingsklimaat
— Beheer van EU-gelden— Versterking van regelgeving en toezicht
Roemenië II Ja— Hervormingen van de arbeidsmarkt
— Concurrentievermogen binnen de economieGeen significante hervormingen
Ierland Ja— Hervormingen van de arbeidsmarkt
— Concurrentievermogen binnen de economie— Schuldafbouw
— Versterking van regelgeving en toezicht
—  Plannen voor de afwikkeling of consolidatie van 
banken
Portugal Ja— Hervormingen van de arbeidsmarkt
— Concurrentievermogen binnen de economie
— Onderwijs
— Gezondheidszorg
— Ondernemingsklimaat
— Hervormingen van het gerechtelijk apparaat
— Woningmarkt— Schuldafbouw
— Versterking van regelgeving en toezicht
—  Plannen voor de afwikkeling of consolidatie van 
banken
Bron: ERK, op basis van relevante besluiten van de Raad en eerste programmadocumenten.
18 In het geval van het EFSM is 
ook de ECB betrokken bij het 
toezicht.
19 Een memorandum van 
overeenstemming omvat 
gewoonlijk een bijlage met de 
indicatoren en gegevens die 
het land op regelmatige basis 
moet overleggen.
16 Inleiding
17 
Op basis van haar evaluatie neemt de 
Commissie na raadpleging van het 
EFC een besluit inzake de vrijgave van 
bijkomende termijnbetalingen en de 
vraag of de programmavoorwaar -
den moeten worden gewijzigd en/of 
aangevuld in het licht van onvoorziene 
omstandigheden, zoals een verande -
ring in de macro-economische situatie, 
belangrijke herzieningen van gege -
vens of politieke of institutionele fac -
toren in een lidstaat. Het aanvankelijke 
memorandum van overeenstemming 
kan worden herzien om deze nieuwe 
omstandigheden in aanmerking te ne -
men en de uitvoering van het aanpas -
singsprogramma veilig te stellen.
18 
Als de herziening tot belangrijke wij -
zigingen van de voorwaarden leidt20, 
moet ook het besluit van de Raad wor -
den gewijzigd. De procedure voor de 
wijziging van het besluit van de Raad 
is grotendeels vergelijkbaar met het 
aanvankelijke onderhandelingsproces 
(zie de paragrafen 8-10)21.
Financiële middelen
Programmafinanciering
19 
Het bedrag dat binnen elk bijstands -
programma wordt geleend, dekt de 
„financieringskloof” — de financiële 
behoeften — van de lidstaat tot hij 
zijn overheidsrekeningen (vervallende 
schuld en nieuwe tekorten) of zijn ex -
terne economische positie (betalings -
balans) onder normale omstandig -
heden kan beheren.20 
De externe financiering van de econo -
mieën in de eurozone verloopt via het 
Eurosysteem22. De financieringskloven 
van landen in de eurozone zijn dan 
ook beperkt tot de behoeften van hun 
regeringen. Buiten de eurozone omvat 
de financieringskloof alle externe 
financieringsbehoeften zoals die uit 
de betalingsbalans van een land naar 
voren komen.
21 
Tijdens de onderhandelingen over 
het programma ramen de partners de 
financieringskloof aan de hand van 
macro-economische en begrotingsra -
mingen en een reeks veronderstellin -
gen, zoals de doorrolpercentages van 
schulden23. Het uiteindelijke niveau 
van de programmafinanciering wordt 
gebaseerd op die raming, maar is ook 
het voorwerp van onderhandelingen 
tussen de partners en de lidstaat. Elke 
leninggever neemt vervolgens een 
aandeel in de programmafinancie -
ring24. Ook de interne financierings -
bronnen van de lidstaat kunnen in 
aanmerking worden genomen.
22 
Voor een overzicht van de belangrijk -
ste elementen van programmafinan -
ciering, het relatieve aandeel van elke 
essentiële leninggever en de uitge -
keerde bedragen van de financiële 
bijstand, zie figuur 2 .20 Bijvoorbeeld als de tekort -
doelstellingen worden 
gewijzigd.
21 De Commissie verrichtte 
36 formele evaluaties van 
de zes gecontroleerde 
programma’s. In 16 gevallen 
leidde de evaluatie tot een 
wijziging van het overeen -
komstige besluit van de Raad.
22 Het Eurosysteem is het stelsel 
van centrale banken van de 
eurozone. Het bestaat uit de 
Europese Centrale Bank en de 
nationale centrale banken.
23 Wanneer de schuld van een 
land op het punt staat te 
vervallen, moet die schuld 
worden „doorgerold” in een 
nieuwe schuld die de 
terug  betaling van de oude 
schuld zal dekken. Doorrollen 
(d.w.z. vernieuwen) houdt het 
risico in dat de schulden tegen 
een hogere rentevoet worden 
geherfinancierd, waardoor de 
rente-uitgaven stijgen, of dat 
het leningnemende land niet 
voldoende middelen zal 
kunnen bijeenbrengen om de 
terugbetaling van de oude 
schuld volledig te dekken.
24 Hoewel het rechtskader alleen 
in leningen door de EU 
voorziet, werd de bijstand in 
de recente praktijk gewoonlijk 
in samenwerking met het IMF 
en andere internationale 
instellingen of landen 
verstrekt.
17 Inleiding Figuur 2Programmafinanciering
Bron: Europese Rekenkamer, door de Europese Commissie en het IMF verstrekte gegevens.
…uitgedrukt als percentage van het bbp van elk land
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Hongarije
20 miljardLetland
7,5 miljardRoemenië
20 miljard 
+ 5,4 miljard1Ierland
67,5 miljardPortugal
78 miljard
33 %
6,5 miljard41 %
3,1 miljard25 %
5 miljard33 % (60 % met EFSF)
22.5 (40,2) miljard33 % (67 %)
26 (52) miljardDoor de Europese Unie toegezegde ﬁnancieringTotale programmaﬁnanciering in euro
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Uitbetalingen
uitgedrukt als percentage van de toegezegde /f_inanciering 
Portugal Ierland Roemenië Letland Hongarije
 Betalingsbalans/EFSM EFSF IMF  Andere leninggevers
1 Anticiperende bijstand. Niet opgenomen in de andere gra/f_ieken. 
18 Inleiding
23 
De vijf lidstaten gebruikten 95 % van 
de door de Europese Unie toegezegde 
financiering, en 13 % daarvan was op 
31 maart 2015 reeds terugbetaald (zie 
figuur 3 ).Figuur 3Financiële bijstand: uitgekeerde bedragen en uitstaande terugbetalingen
Bron: Europese Rekenkamer, door de Europese Commissie verstrekte gegevens.
63 miljard euroDoor de Europese Unie
te verlenen bijstand
Geleende
en uitbetaalde bedragen
60 miljard euroUitbetaald
per landUitstaande terugbetaling
per land1
Totaal uitstaand
52 miljard euro5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Roemenië
Portugal
Letland
Ierland
Hongarije70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Gegevens per 31/uni00A0maart 2015.
19 Inleiding
Lenen op de markten
24 
Om haar aandeel van de totale finan -
ciële bijstand te kunnen verschaffen, 
nam de Europese Unie leningen op de 
kapitaalmarkten en leende zij het geld 
tegen dezelfde voorwaarden uit aan 
de lidstaten die in moeilijkheden ver -
keerden, d.w.z. voor hetzelfde bedrag 
en met dezelfde coupon en looptijd. 
Tegen eind 2014 had de Commissie 
in het totaal 22 obligaties uitgege -
ven, met een totale nominale waarde 
van 60,1  miljard  euro. De Commissie 
beheerde de leningneming namens 
de EU.
25 
De leningneming gebeurde gewoon -
lijk in de vorm van Euro Medium-Term 
Notes (EMTN’s), die worden uitgege -
ven op de kapitaalmarkten en aan 
de Luxemburgse beurs genoteerd 
staan. EMTN’s zijn volledig aflosbaar 
op de vervaldatum en omvatten een 
vaste jaarlijkse rente gedurende hun 
looptijd. Europese beleggers verte -
genwoordigen ongeveer 80 % van alle 
beleggers in EMTN’s.
26 
De rentebetalingen voor en aflossin -
gen op EMTN’s blijven een verplich -
ting van de Europese Unie, die ervoor 
moet zorgen dat alle betalingen tijdig 
worden verricht als de debiteurlidstaat 
het verschuldigde kapitaal en/of de 
verschuldigde rente niet terugbetaalt.
20
 Aanpak van de controle
27 
Bij de controle werd onderzocht of 
de financiële bijstandsprogramma’s 
op passende wijze door de Commis -
sie werden beheerd. Dit werd nage -
gaan aan de hand van de volgende 
subvragen:
i) Werden de toenemende begro -
tingsrisico’s tijdig opgemerkt?
ii) Waren de processen voldoende 
goed opgezet om alomvattende 
input te kunnen leveren voor de 
programmabesluiten?
iii) Leende de Commissie tegen de 
best mogelijke rentetarieven en in 
overeenstemming met de beste 
praktijken voor schulduitgifte?
iv) Bereikten de financiële bijstands -
programma’s hun hoofddoelstellin -
gen?  28 
De controle had betrekking op het 
beheer door de Commissie van de fi -
nanciële bijstand die werd verstrekt uit 
hoofde van de betalingsbalansfaciliteit 
en het EFSM, waarvoor de Commissie 
op de kapitaalmarkten leningen nam 
met de EU-begroting als garantie. 
De controle omvatte de betaalde 
finan  ciële bijstand aan Hongarije, 
Letland, Roemenië (de eerste twee 
programma’s), Ierland en Portugal, 
waarbij hoofdzakelijk werd gekeken 
naar de rol van de Commissie in deze 
programma’s. Ook onderzochten we 
de samenwerking van de Commissie 
met haar partners (de ECB en het IMF), 
maar de partners hebben we niet 
gecontroleerd.
29 
De besluiten die op EU-niveau werden 
genomen, werden niet gecontroleerd, 
en de reikwijdte van de controle werd 
op verschillende gebieden beperkt. 
Het contrafeitelijke scenario waarin 
geen financiële bijstand werd verstrekt 
en of het oplossen van de crisis op an -
dere wijzen haalbaar was (bijvoorbeeld door onderlinge waarborging van 
staatsschuld) namen wij niet in over -
weging. De houdbaarheid van de 
schuld of de waarschijnlijkheid van 
terugbetaling van de leningen werd 
evenmin beoordeeld. Ook evalueerden 
we niet of de Raad de meest passende 
tekortdoelstellingen of structurele 
voorwaarden had gekozen om de 
crisis op te lossen. Bij de controle van 
de samenwerking van de Commissie 
met andere partners hebben we niet 
beoordeeld of de betrokkenheid van 
die partners gerechtvaardigd was.
30 
De controlecriteria waren afgeleid uit 
de volgende bronnen:
i) wettelijke verplichtingen (verorde -
ningen van de Raad, besluiten van 
de Raad, memoranda van overeen -
stemming tussen de Commissie en 
de lidstaten);
ii) de interne voorschriften en proce -
dures van de Commissie (interne 
controlenormen en richtsnoeren);
iii) goede beheerspraktijken en evalu -
atiecriteria die werden afgeleid uit 
evaluaties van IMF-programma’s, 
ex-postevaluaties van betalings -
balanssteun van de EU aan derde 
landen, eerdere verslagen van de 
Rekenkamer over macrofinanciële 
bijstand, richtsnoeren en andere 
publicaties van onafhankelijke 
instituten en denktanks en acade -
misch onderzoek, en
iv) beste praktijken zoals voorgesteld 
in een aantal richtsnoeren inzake 
het beheer van overheidsschuld, 
de relaties met beleggers en trans -
parantie bij schulduitgifte.
21 Aanpak van de controle
31 
Bijlage III  bevat aanvullende informa -
tie over de controlemethodologie.
32 
Het bewijsmateriaal voor de controle 
werd vergaard op basis van:
i) een gedetailleerde evaluatie van 
de documentatie met betrekking 
tot de financiëlebijstandsprogram -
ma’s van de EU (programmadocu -
menten, interne analyses van de 
Commissie, spreadsheetprognoses, 
evaluaties en studies van andere 
organisaties);
ii) gesprekken met het personeel van 
het directoraat-generaal Economi -
sche en Financiële Zaken van de 
Commissie:
iii) gesprekken met het personeel van 
de nationale autoriteiten, zoals 
ministeries van Financiën, centrale 
banken, programmacoördinatie-  
eenheden en vakministeries;
iv) een scorelijstanalyse van de pro -
grammavoorwaarden25 om ze in te 
delen aan de hand van kenmerken 
en naleving, en
v) gesprekken met het personeel van 
het IMF en de ECB.25 De steekproef omvatte 
360 unieke voorwaarden.
22
 Deel I 
De Commissie was onvoldoende 
voorbereid op de omvang van de crisis 
die uitbrak
De Commissie onder -
schatte in de aanloop 
naar de crisis de omvang 
van de begrotings -
onevenwichtigheden
33 
De Raad waarschuwen over toenemen -
de begrotingsonevenwichtigheden in 
de lidstaten is misschien wel een van 
de belangrijkste activiteiten van de 
Commissie op het gebied van econo -
mische en financiële zaken. Vóór de 
crisis bestond er al een toezichtskader 
om de begrotingssituatie in de lid -
staten te monitoren26.
34 
Hoewel de macro-economische 
doelstellingen van de financiële -
bijstandsprogramma’s verder reikten 
dan begrotingsaanpassingen, bleek 
begrotingssteun27 in elk van de vijf 
programma’s een wezenlijk onderdeel 
van de wijze waarop de bijstand werd 
aangewend. Hierdoor rijst de vraag 
of de toenemende begrotingsrisico’s 
op tijd werden ontdekt en onder de 
aandacht gebracht in het kader van de 
toezichtprocedures.
De Commissie had de 
overheidsbegrotingen 
sterker ingeschat dan zij 
in werkelijkheid waren
35 
Er zijn twee belangrijke soorten 
begrotingsindicatoren. De eerste is 
het werkelijke begrotingssaldo, ofwel 
het verschil tussen de ontvangsten en 
de uitgaven van een overheid. Deze 
balans is echter gevoelig voor tijdelijke 
factoren, zoals economische groei, de prijzen van activa en eenmalige 
begrotingsmaatregelen. De tweede 
bestaat uit andere begrotingsindicato -
ren (zoals het conjunctuurgezuiverde 
saldo, het structurele saldo) die deze 
tijdelijke factoren moeten corrigeren 
en zo een nauwkeuriger beeld moeten 
geven van de onderliggende begro -
tingssituatie van een land. Deze indica -
toren kunnen niet rechtstreeks worden 
waargenomen, maar zijn het resultaat 
van complexe berekeningen.
36 
Tijdens de periode voor de crisis wer -
den de werkelijke begrotingssaldi ge -
woonlijk uiterlijk aan het eind van het 
desbetreffende jaar correct geraamd. 
De opkomst van grote begrotingste -
korten voor 2008 in Ierland, Letland, 
Portugal en Roemenië werd echter 
slecht voorspeld in de tekortramingen 
van de Commissie. Wat betreft Ierland 
verklaarde de Commissie bijvoorbeeld 
in maart 2008 dat „de risico’s voor de 
begrotingsprojecties elkaar voor 2008 
min of meer in evenwicht houden”28. 
Eind 2008 bedroeg het werkelijke be -
grotingssaldo evenwel 7,2 procentpun -
ten van het bbp minder dan voorspeld.
37 
In haar berekeningen van het con -
junctuurgezuiverde saldo gedurende 
de periode van 2005-2008 had de 
Commissie de overheidsfinanciën 
van de landen systematisch te sterk 
ingeschat29. Deze fout was voorname -
lijk te wijten aan veranderingen in de 
geraamde potentiële groeipercentages 
voor het bbp. Elk van de vijf landen 
maakte een economische opleving 
door, maar de Commissie schatte de 
omvang van de oververhitting be -
scheidener in dan we intussen weten 
dat ze was.26 Dit was de „preventieve arm” 
van het Stabiliteits- en 
Groei  pact dat was ingesteld 
bij Verordening (EG) 
nr. 1466/97 van de Raad van 
7 juli 1997 over versterking van 
het toezicht op begrotings -
situaties en het toezicht op 
en de coördinatie van het 
economisch beleid  
(PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1). 
Het toezichtskader werd voor 
het laatst hervormd in 2005 
bij Verordening (EG) 
nr. 1055/2005 van de Raad tot 
wijziging van Verordening 
(EG) nr. 1466/97 (PB L 174 van 
7.7.2005, blz. 1).
27 De financiering van lopende 
begrotingstekorten en de 
terugbetaling van 
overheids  schuld.
28 Europese Commissie: 
Ierland —  macrobegrotings-
beoordeling — een analyse 
van de bijwerking van het 
stabiliteitsprogramma van 
december 2007, blz. 36.
29 Vergelijking van de eerste 
ramingen die aan het eind 
van het jaar werden gemaakt 
(i.e. in voorjaarsprognoses) 
met een recente raming 
(d.w.z. oktober 2013).
23
Deel I — De Commissie was onvoldoende voorbereid  
op de omvang van de crisis die uitbrak
38 
De raming van de omvang van de 
oververhitting (de omvang van een 
positieve outputgap30) strookte met 
de sterke toename van de indicatoren 
voor de totale productiecapaciteit 
van de economie. Deze toename 
werd evenwel veroorzaakt door de 
opleving van de huizenmarkten, en 
investeringen in huizen vergroten het 
potentieel van de economie niet op 
dezelfde manier als meer productieve 
investeringen.
39 
De Commissie had hoofdzakelijk de 
outputgap in de reële economie be -
oordeeld, zonder rekening te houden 
met onevenwichtigheden in bepaalde 
sectoren, zoals de financiële sector of 
de bouwsector. Tijdens de crisis werd 
echter duidelijk dat inflatie en toe -
zicht op de output niet volstaan om 
de macro-economische stabiliteit en 
houdbare begrotingssaldi te waarbor -
gen. Het toezichtskader is sindsdien 
grondig aangepast om beter rekening 
te houden met de risico’s van de finan -
ciële sector en macro-economische 
risico’s.
40 
De Commissie stelde vast dat sommige 
sectoren daarna opnieuw opleefden; 
in Ierland, Letland en Roemenië was 
bijvoorbeeld een heropleving van de 
bouwsector te merken, en in elk van 
de vijf landen werd ook een hausse 
in de particuliere kredietverlening 
vastgesteld. Het algoritme dat werd 
gebruikt om de outputgap te bere -
kenen liet echter geen ruimte om 
rekening te houden met dergelijke 
onevenwichtigheden.De potentiële begrotings -
risico’s werden onderschat 
in beoordelingen
41 
Het Stabiliteits- en Groeipact verplicht 
de lidstaten om in hun stabiliteits- en 
convergentieprogramma verslag uit te 
brengen over recente begrotingsont -
wikkelingen en -prognoses. Deze pro -
gramma’s worden door de Commissie 
beoordeeld, waarbij de Commissie 
nagaat of de trajecten die voor het 
bbp en de overheidsbegroting worden 
voorspeld waarschijnlijk zijn.
42 
Een belangrijk nadeel van de beoor -
delingen van de Commissie vóór 2009 
was het gebrek aan verslaglegging 
over de opbouw van voorwaardelijke 
verplichtingen voor de overheids -
sector31. De begrotingsrisico’s met 
betrekking tot financiële stabiliteit, 
staatsbedrijven of andere overheids -
garanties (zoals PPP’s) werden niet 
geïdentificeerd.
43 
Het toezicht van de Commissie was 
ontoereikend om de gevolgen in 
te schatten van de grote financiële 
instromen uit het buitenland, hoofd -
zakelijk in de vorm van schulden, die 
de opleving van de bouwsector en 
de vraag aandreven en het potentieel 
hadden om in de fase van neergang 
die daarop volgde het bankwezen te 
verstoren. De Commissie merkte dit 
verband niet op voordat zij de ver -
zoeken om financiële bijstand van de 
lidstaten analyseerde.30 Een positieve outputgap is het 
bedrag waarmee de werkelijke 
output van een economie de 
potentiële output overschrijdt.
31 Zo zijn er bijvoorbeeld de 
langetermijnverplichtingen 
van overheidspensioenen of 
de aanzienlijke toekomstige 
begrotingsuitgaven voor het 
nemen van maatregelen in 
het geval van een financiële 
reddingsoperatie. Met 
uitzondering van de over -
heidspensioenverplichtingen 
bracht de Commissie geen 
verslag uit over andere 
voorwaardelijke 
verplichtingen.
24
Deel I — De Commissie was onvoldoende voorbereid  
op de omvang van de crisis die uitbrak
44 
In de beoordelingen van de Commissie 
werd evenmin gekeken naar de gevoe -
ligheid van begrotingsevenwichten 
voor een plotselinge stijging van de 
rentetarieven voor overheidsschuld, 
of voor een al even plotselinge schok 
in de economische groei of de wissel -
koersen. Toch werden ook die risico’s 
reeds voor de crisis erkend en werd er 
in verschillende onderzoeksverslagen 
voor gewaarschuwd32.
Daardoor was de 
Commissie niet 
voorbereid op het 
programmabeheer
45 
Vóór 2008 was het betalingsbalans -
mechanisme voor het laatst gebruikt 
in 199333. Tegen 2008 was alle ervaring 
die in de eerste helft van de jaren 1990 
was opgedaan, verloren gegaan. Het 
verlenen van financiële bijstand was 
daarom in feite een nieuwe activiteit 
voor de Commissie.
46 
Aangezien zij de begrotingsoneven -
wichtigheden en de gevolgen ervan 
voor de lidstaten had onderschat, was 
de Commissie er niet op voorbereid 
om het programmabeheer op zich te 
nemen. Vooral de eerste programma’s 
moesten onder enorme tijdsdruk wor -
den opgezet. Zo moest het voorstel 
voor het eerste programma (Hongarije) 
in slechts een paar dagen tijd worden 
uitgewerkt. De Commissie beschikte 
over zeer weinig interne ervaring bij 
het opzetten en beheren van program -
ma’s voor financiële bijstand, en die 
ervaring kon niet op een dergelijke 
korte termijn worden verworven.47 
In de beginfase hielpen teams van het 
IMF de Commissie bij de voorbereiding 
van delen van de programma-analyse. 
De praktijken die door de Commissie 
werden gevolgd, werden eveneens 
ontwikkeld op basis van het IMF (zie 
paragraaf 109).32 Zie bijvoorbeeld, „Fiscal 
Policies and Financial Markets” 
(„Begrotingsbeleid en 
financiële markten”) in het 
Maandbericht 02/2006 van 
de ECB, blz. 71.
33 Beschikking 93/67/EEG van 
de Raad van 18 januari 1993 
betreffende een 
communautaire lening ten 
behoeve van de Italiaanse 
Republiek (PB L 22 van 
30.1.1993, blz. 121).
25
 Deel II 
De processen waren over het algemeen 
zwak
48 
In de verordeningen wordt het ope -
rationele beheer van de financiële 
bijstand aan de Europese Commissie 
toevertrouwd. Een groot deel daarvan 
heeft te maken met het bereiken van 
essentiële programmabesluiten inzake 
de eerste toewijzing van bijstand en 
(bij elke herziening) de voortzetting 
van het programma. De besluit -
vorming vereist een aantal opeen -
volgende stappen en coördinatie 
met de Raad en de andere partners 
(zie figuur 4 ).
49 
Wij hebben de analyse van de pro -
cessen voor het programmabeheer 
opgesplitst in drie delen:
i) Processen binnen de Commis -
sie, in het bijzonder binnen het 
directoraat-generaal Economische 
en Financiële Zaken — Heeft de 
Commissie de ontwikkeling van 
het programma onder controle 
gehouden?
ii) Processen waarbij informatie 
wordt verstrekt aan de Raad en de 
bevoegde commissaris — Hebben 
de Raad en de bevoegde commis -
saris programmadocumenten van 
goede kwaliteit gekregen?, en
iii) Het interactieproces met andere 
partners — Verliepen de con -
tacten met andere partners naar 
tevredenheid?
26
Deel II — De processen waren over het algemeen zwakFiguur 4Programmabesluiten
Programma-
onderhandelingen1e 
herziening2e
herzieningnde
herziening
Besluiten over het
verlenen van bijstandBesluiten over de voortzetting
van programma ’sBesluiten over de voortzetting
van programma ’s
Welke besluiten worden genomen?
Elk besluit bestaat
uit drie afzonderlijke
handelingenVaststelling
van algemene
programma-
parameters
Opstellen van een
gedetailleerde
hervormingsagenda
Vrijgave
van betaling
CommissiebesluitRaadsbesluit¹
Totaalbedrag en looptijd
TekortdoelstellingenBrede gebieden van structurelehervormingenBTijdpad programma
Gewoonlijk genomen door de vicevoorzitter namens de Commissie 
1 Voor het Ierse en Portugese programma werden de algemene programmaparameters vastgesteld door zowel
 de Raad als de raad van bestuur van de EFSF, d.w.z. de Eurogroep. Het besluitvormingsproces van de EFSF staat los van het besluitvormingsproces van de EU. A
Niet alle besluiten zijn nodig bij elke 
herziening. Als er bijvoorbeeld geen wijzigingen hoeven te worden aangebracht in de algemene bijstandsparameters, hoeft het Raadsbesluit niet te worden gewijzigd. 
vastgelegd in een memorandumvan overeenstemming ondertek-end door de lidstaat en de Europese Commissie
27
Deel II — De processen waren over het algemeen zwakFiguur 4
Bron: ERK.Volgorde van de stappen C
+
+
231
Controlegebieden
1. Proces binnen directoraat-generaal 
Economische en Financiële Zaken
2. Aan de Raad en de bevoegde 
commissaris verschafte informatie
3. Interactie met andere partners
2 EFC – Economisch en Financieel Comité,
EWG – Eurogroepwerkgroep
MoU – memorandum van overeenstemmingOverleg in het Economisch en Financieel Comité
en de Eurogroepwerkgroep 
Op verzoek van de lidstaatEr wordt alleen overgegaan tot betaling als een 
nieuw MoU is ondertekend door de lidstaatProgrammadocumenten
BetalingCommissie-
besluitOndertekening 
van MoURaadsbesluitBesluit van het 
college van 
commissarissenInterne herziening door de CommissieIndien nieuw 
programma of 
voorwaarden van
de Raad moeten 
worden gewijzigdIndien wijzigingen van 
de hervormingsagenda 
nodig zijn
Ontwerpbesluit 
van de RaadOntwerp-MoUToelichting of 
evaluatieverslagStandpunt
van de Raad
Parallel aan IMF- en 
ECB-diensten verrichtBepaalt het mandaat van 
het onderhandelingsteam
Onderhandelings- 
of evaluatie-
bezoekBeleidsnota
Andere partners
Interactie met de andere partners om de standpunten af te stemmen
en tot onderlinge overeenstemming te komenvoorzitters EFC en EWG Commissaris 
onderhandelingsmandaatbijwerking v an het Verklaring van de Raad of Eurogroep bij nieuw 
programma of belangrijke wijziging
Discussie door EFC en EWG2
Indicaties van voorzitters van EFC en EWGKan, naargelang van het belang, verschillende vormen aannemen:
28
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
De processen van de 
Commissie omvatten 
niet altijd voldoende 
controles en waarborgen
50 
De processen van de Commissie die -
nen ervoor te zorgen — middels vol -
doende controles en waarborgen — 
dat de aanvankelijke programmaopzet 
en eventuele bijwerkingen aan de 
volgende criteria voldoen:
i) volledigheid — relevante informa -
tie, zowel met betrekking tot de 
lidstaat als uit economisch onder -
zoek, moet in aanmerking worden 
genomen;
ii) samenhang — de verschillende 
elementen van het programma 
moeten onderling samenhangen, 
waarbij tegenstrijdigheden in de 
verschillende programmadoelstel -
lingen tot een minimum moeten 
worden beperkt;
iii) documentatie — de redenering 
achter de genomen besluiten over 
verschillende elementen van het 
programma dient goed te worden 
geregistreerd34;
iv) conformiteit — de memoranda 
van overeenstemming moeten 
overeenstemmen met de besluiten 
van de Raad;
v) onpartijdigheid — aangezien de 
programmavoorwaarden hoofd -
zakelijk worden opgesteld door 
de „programmateams” van de 
Commissie, moeten de landen 
consistent worden behandeld door 
de verschillende teams, waarbij 
in soortgelijke omstandigheden 
soortgelijke voorwaarden moeten 
worden toegepast35.51 
Het werk van de programmateams 
moet worden gecontroleerd en kritisch 
tegen het licht worden gehouden om 
ervoor te zorgen dat de teams deze 
criteria naleven.
De Commissie ging veelal 
grondig te werk om de 
informatie te verkrijgen 
die zij nodig had voor 
toezichtdoeleinden
De Commissie vertrouwde sterk 
op haar interne deskundigheid 
en contacten met een aantal 
actoren in de lidstaten
52 
De Commissie vertrouwde op de  
interne deskundigheid van het  
directoraat-generaal Economische 
en Financiële Zaken. Na verloop van 
tijd raadpleegde zij ook steeds vaker 
specialisten van andere directoraten-  
generaal. Deze andere deskundigen 
leverden beperkte input voor de aan -
vankelijke programma’s, hoofdzakelijk 
via overleg tussen de diensten. Bij de 
twee programma’s voor de eurozone 
werden ze nauwer betrokken. Door -
dat een beroep werd gedaan op de 
ruimere deskundigheid konden de 
problemen van de landen grondiger 
worden geanalyseerd, in het bijzonder 
op het gebied van structurele hervor -
mingen. Het personeelsbeleid van de 
Commissie liet ook geen ruimte om 
meer gebruik te maken van externe 
deskundigheid voor specifieke, nauw -
keurig afgebakende domeinen, zoals 
dat gebruikelijk is in het IMF.34 Interne controlenormen van 
de Commissie nrs. 8 en 11.
35 Uit verschillende studies is 
gebleken dat dit risico bestaat. 
Zo bevat Hakan Gunaydin: 
Compliance with the IMF 
conditionality: Selection bias 
and conditions on social policy 
(Naleving van de IMF-
voorwaarden: 
vooringenomen  heid bij de 
selectie en voorwaarden voor 
sociaal beleid), opgesteld voor 
de jaarlijkse PEIO-bijeenkomst, 
2014, een literatuurstudie van 
relevant academisch 
onderzoek. Het onafhankelijke 
evaluatiebureau (IEO) van het 
IMF heeft eveneens gewezen 
op het gebrek aan onpartijdig -
heid dat het bij zijn evaluaties 
vaststelde. Voor meer 
informatie, zie IEO: Recurring 
issues from a decade of 
evaluation lessons for the IMF 
(Terugkerende problemen uit 
tien jaar evaluatielessen voor 
het IMF), 2014.
29
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
53 
De regelmatige bezoeken van de 
Commissie en de andere partners 
aan de betrokken landen boden de 
meest uitgelezen kans om de nodige 
informatie voor het toezicht te verza -
melen. Tijdens haar onderhandelingen 
en controlebezoeken raadpleegde 
de Commissie een aantal ministeries, 
andere overheidsdiensten en belang -
rijke onafhankelijke instellingen (zoals 
centrale banken, begrotingsraden en 
opperste controle-instanties). Ook 
vergaderde de Commissie met andere 
organen, zoals werkgeversorganisaties, 
vakbonden en politieke partijen uit de 
oppositie. In drie van de vijf landen36 
beschikte de Commissie over een ter 
plaatse gevestigde vertegenwoordi -
ger. Daardoor kon de Commissie op de 
hoogte blijven en hervormingen iden -
tificeren die in het programma konden 
worden opgenomen.
De Commissie verzamelde een 
brede waaier aan informatie
54 
Naast de tijdens de bezoeken aan de 
landen vergaarde informatie werden 
in elk memorandum van overeenstem -
ming de monitoringverslagen gespe -
cificeerd die het land in kwestie aan 
de Commissie moest verstrekken. In 
deze verslagen moest zeer uitgebreide 
informatie over uiteenlopende domei -
nen worden verzameld. De Commis -
sie verzocht in alle programma’s om 
soortgelijke monitoringinformatie. In 
een aantal gevallen werd echter niet 
om essentiële informatie verzocht of 
werd slechts een beperkte hoeveel -
heid essentiële informatie vergaard.De programmaprognoses 
voorzien in brede controles 
van de samenhang in de 
programmaopzet, maar met 
een aantal kanttekeningen 
die niet worden geverifieerd
55 
Goede prognoses zijn van essentieel 
belang voor de samenhang van het 
programma. Prognoses zijn echter niet 
altijd 100 % accuraat, aangezien er 
veel onzekerheden in meespelen die 
niet nauwkeurig kunnen worden voor -
speld. Daarom hebben we niet naar 
de nauwkeurigheid van de prognoses, 
maar wel naar de kwaliteit van het 
gebruikte prognoseproces en de bij -
behorende door de Commissie in het 
kader van de programma’s gebruikte 
instrumenten. In de praktijk stelt de 
Commissie twee afzonderlijke progno -
ses op, die evenwel nauw met elkaar 
samenhangen (zie figuur 5 ):
i) een programmaprognose (met 
inbegrip van macro-economische 
prognoses en tekortramingen), en
ii) een raming van de 
financierings  kloof.36 Letland, Ierland en Portugal.
30
Deel II — De processen waren over het algemeen zwakFiguur 5Koppelingen tussen de programmaprognoses  
en de raming van de financieringskloof
Bron: Europese Rekenkamer.Lopende rekening
Legenda:Indien 
onderdeelvan prognoseVoor alle /f_inancierings-
behoeften van de economie 
Alleen voor landen buiten de eurozone
Kasbehoeften vanwege redding 
van de ﬁnanciële sectorEenmalige uitgaven vanwege 
redding van de ﬁnanciële sectorOverheidstekort 
op kasbasisOverheidstekort 
op transactiebasisNettoterugbetalingen
van alle overheidsschuldNetto terug-
betalingen van 
externe
overheidsschuldAndere betalingsbalans-rekeningen
Gekoppeld via 
verschillende 
boekingskenmerkenRaming van de externe 
ﬁnancieringskloofMacro-economische
prognose
Koppeling tussen twee nauw verwante variabelen
Noot: Alleen de belangrijkste koppelingen zijn weergegeven.BoekingskenmerkRaming van de ﬁnancierings-
kloof van de overheidssectorTekortprognoseProgrammaprognose Raming van de ﬁnancieringskloof 
31
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
De uitwerking van 
programmaprognoses is 
moeilijk te beoordelen
56 
Prognoses kunnen met behulp van 
verschillende methoden tot stand 
komen, gaande van een zuiver oordeel 
tot grootschalige geijkte of econo -
metrische ramingsmodellen waarin tal -
rijke gedragsformules en -kenmerken 
in aanmerking worden genomen.  
57 
Het hulpmiddel van de Commissie 
voor het opstellen van de programma -
prognoses en de tekortramingen 
bestaat uit een reeks van voorname -
lijk boekingskenmerken die ervoor 
moeten zorgen dat prognoses van 
macro-economische of begrotings-
aggregaten stroken met de prognoses 
van de onderdelen ervan. De onderde -
len worden gewoonlijk gegenereerd 
buiten het prognosehulpmiddel op 
basis van het eigen oordeel of soms 
met behulp van een combinatie van 
andere kwantitatieve hulpmiddelen. 
De Commissie hanteert geen theore -
tisch of empirisch prognosemodel.Prognosespreadsheets zijn een 
omslachtig hulpmiddel dat de 
kwaliteitscontrole bemoeilijkt
58 
De prognoses die voortvloeiden uit 
elke evaluatie werden gewoonlijk 
voorbereid in meerdere spreadsheet -
bestanden. Tijdens de controle konden 
niet alle relevante bestanden worden 
geopend. De reden daarvoor is dat de 
reeks spreadsheets een enorme on -
hanteerbare hoeveelheid gegevens37 
bevat die onvoldoende transparant en 
traceerbaar zijn. Aangezien de beslui -
ten onder enorme tijdsdruk werden 
genomen, was het bovendien geen 
prioriteit om al het prognosemateriaal 
op een systematische, eenvoudig toe -
gankelijke manier op te slaan.
59 
De spreadsheetbestanden bevatten 
ook informatie die buiten het hulpmid -
del werd gegenereerd. De gegevens 
waren gewoonlijk afkomstig uit ver -
schillende bronnen, en de prognoses 
waren afhankelijk van het oordeel van 
de verschillende voorspellers, zowel 
bij de Commissie als bij de andere 
partners en nationale autoriteiten (zie 
figuur 6 ). De heterogeniteit van de 
gegevens en het gebruik van een reeks 
oordelen zijn normale kenmerken van 
het opstellen van macro-economische 
prognoses, en er zijn geldige redenen 
om uiteenlopende gegevens en oor -
delen in aanmerking te nemen in het 
prognoseproces. Er is echter ook een 
aantal risico’s aan verbonden, zoals 
het risico dat de gevolgen van een 
nieuwe aanname niet correct worden 
weerspiegeld in alle prognoses of dat 
nieuwe aannamen niet gegrond zijn.37 Er wordt een prognose 
opgesteld in twee tot vier 
belangrijke bestanden die 
tientallen spreadsheets 
bevatten. Deze belangrijke 
prognosebestanden bevatten 
talrijke formules en halen 
gegevens en ramingen uit 
andere bestanden, die niet 
altijd zijn opgeslagen op 
dezelfde locatie. Hierdoor 
stijgt het risico aanzienlijk dat 
een prognose op basis van 
inconsistente projecties en 
gegevens wordt bijgewerkt, 
wat bij programma’s dagelijks 
kan voorkomen. In de 
spreadsheets van de 
belangrijke prognose -
bestanden worden overal 
veronderstellingen gedaan en 
het kost aanzienlijke moeite 
om een duidelijk beeld te 
krijgen van het oordeel dat 
is toegepast. Bovendien 
gebruikt het personeel 
ondersteunende modellen, 
die buiten de spreadsheets 
zijn opgeslagen.
32
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
60 
Om deze risico’s onder controle te 
houden werden in verschillende fasen 
van het prognoseproces kwaliteits -
controles van de prognoseresultaten 
verricht. De spreadsheet bevat ook 
een aantal consistentiecontroles38. 
De prognosemakers die verantwoor -
delijk waren voor de begrotingszijde, 
respectievelijk de macro-economische 
zijde van de prognoses bespraken hun 
resultaten onderling en pasten waar 
nodig aanvullende oordelen toe om 
de samenhang van de ramingen te 
verzekeren39.61 
De kwaliteitscontrole van het werk 
van de prognosemakers nam in wezen 
echter de vorm aan van aansluitingen, 
waarbij het prognoseproces binnen 
het programmateam niet tegen het 
licht werd gehouden. De aanpak op 
basis van spreadsheets en de schaarse 
beschikbare documentatie maakten 
het moeilijk om de aannemelijkheid 
van bij de prognoses gebruikte aan -
namen en impliciete parameters te 
beoordelen. De gesprekken tussen de 
partners vormden de enige controle -
fase waarbij de aannemelijkheid van 
de aannamen en de impliciete para -
meters werd gecontroleerd.Figuur 6Macro-economische prognoses en tekortramingen in een notendop
Bron: ERK.
Ministerie van Financiën
Bureau voor statistiekHistorische begrotingsgegevens
Eurostat
Bureau voor statistiekHistorische macrogegevens
Oordeel over
begrotingsprognoseNieuwe begrotings-
maatregelen
Ministerie van FinanciënEﬀecten van macro
op begrotingEﬀecten van begroting 
op macro
Oordeel over
macrovariabelenTekortprognose Macroprognose
38 Zo werden er controles van 
de boekingskenmerken of 
aannemelijkheidscontroles 
op basis van ratio’s verricht.
39 In het najaar van 2013 
introduceerde de Commissie 
een nieuw hulpmiddel voor 
de automatische detectie van 
numerieke en economie 
tegenstrijdigheden, maar het 
hulpmiddel werd niet gebruikt 
voor de programma -
prognoses.
33
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
62 
Bij een analyse van de prognosebladen 
kwamen ondanks de consistentiecon -
troles ook voorbeelden van fouten en 
tegenstrijdigheden aan het licht (zie 
tekstvak 1 ).
Problemen bij de beoordeling 
van de aannemelijkheid 
van multipliereffecten op 
de begroting
63 
Begrotingsvariabelen werden in de 
spreadsheets opgenomen in de vorm 
van het verwachte volume van de 
ontvangsten of uitgaven, dat werd 
verhoogd of verlaagd met het netto -
begrotingsrendement van eventuele 
nieuwe begrotingsmaatregelen voor 
het desbetreffende jaar. De effec -
ten van nieuwe maatregelen op de 
economie en het domino-effect op 
de overheidsbegroting werden niet 
expliciet in de spreadsheets vermeld 
of geregistreerd. In plaats daarvan 
werd in de prognosewaarden voor het 
aanvullende begrotingsrendement 
reeds rekening gehouden met het 
domino-effect.64 
De prognoses van het nettobegro -
tingsrendement werden gehaald uit 
door nationale autoriteiten gegene -
reerde prognoses, die deze intern 
opstelden in het kader van hun plan -
ningprocedures. De nationale over -
heden bespraken hun ramingen met 
het personeel van de partners, waarna 
de ramingen konden worden herzien 
voordat ze formeel werden aanvaard 
en in de programmaprognoses werden 
opgenomen.Voorbeelden van fouten en tegenstrijdigheden in prognoses
i) Voor de btw die wordt geheven op particuliere consumptie waren de overheidsontvangsten niet in over -
eenstemming gebracht met de betalingen van de particuliere sector, hetgeen in een bepaald jaar tot een 
verschil van 0,7 % van het bbp leidde.
ii) Vanwege handmatige aanpassingen van de formules waren de bedragen voor directe belastingen op 
arbeid niet in overeenstemming gebracht tussen de sectoren overheid en huishoudens. Het verschil  
bedroeg meer dan 0,5 % van het bbp.
iii) Een belastingmaatregel die van toepassing was vanaf het midden van het jaar werd op de prognose 
voor het volledige jaar toegepast. De bijbehorende tekortraming werd in het programmadocument 
gebruikt ter onderbouwing van het besluit om een tranche vrij te geven en werd in juni 2009 aan het EFC 
meegedeeld.
iv) De effecten van vastgoedprijzen werden niet consequent in aanmerking genomen in de ramingen voor 
dezelfde prijzenindex die in andere prognoses voor hetzelfde jaar werd gehanteerd.Tekstvak 1
34
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
65 
De effecten van verschillende begro -
tingsmaatregelen op de reële eco -
nomie werden impliciet en buiten de 
spreadsheets in aanmerking geno -
men via een aantal uiteenlopende 
procedures. De spreadsheets boden 
geen mogelijkheid om de bron van 
bepaalde aannamen of de redenen 
voor deze aannamen te traceren. De 
landeneenheden zelf waren niet echt 
op de hoogte van de modellen die 
door de nationale overheden werden 
toegepast om de parameters voor 
de beoordeling van de effecten van 
verschillende begrotingsmaatregelen 
op de economie te ramen. Er bestond 
onvoldoende transparantie en kennis 
ten aanzien van de impliciete waarde 
van de begrotingsmultipliers40. Alleen 
in 2013 voerde de Commissie een pro -
cedure uit om een schatting te maken 
van de impliciete multipliers.
66 
De enige controles van het nettoren -
dement werden verricht in de vorm 
van een niet-mathematische aanneme -
lijkheidsbeoordeling door het perso -
neel van de partners. Hoewel deze be -
nadering naar alle waarschijnlijkheid 
volstaat om veel te hoge of te lage 
ramingen op te sporen, is zij minder 
geschikt om relatief kleine fouten op 
te sporen die samen toch significante 
gevolgen kunnen hebben.
67 
De programmateams hielden ge -
gevens bij van sommige informatie, 
maar niet altijd evenveel, aangezien zij 
daartoe niet formeel verplicht waren. 
Daardoor konden wij de gehanteerde 
veronderstellingen en parameterwaar -
den niet achterhalen en evalueren. Als 
een prognose fout bleek te zijn (bij -
voorbeeld als de negatieve effecten 
van een verlaging van de overheids -
uitgaven op de bbp-groei werden 
onderschat), was het erg moeilijk of 
zelfs onmogelijk om de bron van de 
fout te vinden.De ramingen van de 
financieringskloof waren 
onvolledig en onjuist
68 
De raming van de financieringskloof 
is van het allergrootste belang in de 
onderhandelingsfase, aangezien dan 
het bedrag van de financiële bijstand 
wordt vastgesteld en dat bedrag 
gewoonlijk niet meer wordt gewijzigd. 
Als er in de loop van het program -
ma nieuwe financieringsbehoeften 
ontstaan, moeten die binnen de totale 
financiële enveloppe worden ingevuld. 
In tegenstelling tot de voorbereiding 
van de programmaprognoses was het 
ramen van de financieringskloof nieuw 
voor de Commissie.
69 
Voor de lidstaten van de eurozone 
komt de financieringskloof overeen 
met alleen de behoeften van hun 
overheden. Buiten de eurozone moet 
de financiële bijstand alle externe 
financieringsbehoeften dekken zoals 
die op de betalingsbalans van een land 
voorkomen. De Commissie rechtvaar -
digde haar besluiten om bijstand te 
verlenen steeds door de eerste raming 
van de financieringskloof over te 
leggen aan de Raad. De onderliggende 
berekeningen werden voorbereid in 
spreadsheets. Het gebrek aan docu -
mentatie beperkte de mogelijkheden 
van de evaluatie echter aanzienlijk. De 
Commissie kon desgevraagd alleen 
voorlopige documenten41 overleggen, 
die verschilden van de definitieve 
versies die bij de Raad werden inge -
diend, kon geen informatie geven over 
belangrijke elementen van de raming42 
en kon evenmin achtergronddossiers 
overleggen43.40 De multipliereffecten op de 
begroting meten de omvang 
van de effecten van 
verschillende maatregelen 
voor begrotingsconsolidatie 
op essentiële macro-
economische (consumptie, 
output) en budgettaire 
(tekorten) variabelen.
41 Letse en Roemeense 
programma’s.
42 Iers programma.
43 Hongaarse en Portugese 
programma’s.
35
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
70 
Onze evaluatie van de voorlopige 
documenten bracht aanzienlijke 
fouten in de prognoses aan het licht, 
zoals een aantal variabelen die dubbel 
werden geteld, het gebruik van foute 
bedragen voor buitenlandse reserves 
of onrealistisch hoge aannamen van 
de doorrolpercentages van de schul -
den. De fouten in de spreadsheets 
waren soms materieel44 en waren niet 
opgemerkt bij de interne evaluatie. 
Het ontdekken van de fouten zou niet 
noodzakelijk tot een verhoging van 
het bedrag van de financiële bijstand 
hebben geleid, aangezien dat ook 
afhankelijk is van de bereidheid en 
het vermogen van de leninggever om 
leningen te verstrekken, maar zou wel 
tot een andere reeks beleidsmaatrege -
len om de financieringkloof te dichten 
kunnen hebben geleid.
De programmakenmerken 
hadden over het algemeen 
een degelijke basis, maar 
soms ontbraken belangrijke 
stukken
De programmakenmerken 
werden ondersteund door 
analyses
71 
In de meeste gevallen kon de Commis -
sie een reeks analyses op basis van de 
prioriteiten van het EU-beleid en ac -
tuele gegevens overleggen, die werd 
gebruikt om de programmavoorwaar -
den vast te stellen. Over het algemeen 
werden de analyses na verloop van 
tijd grondiger. Dit was hoofdzakelijk te 
danken aan de toegenomen deskun -
digheid en het grotere aantal mede -
werkers van de Commissie dat aan het 
programmabeheer werd toegewezen.Geen spoor van sommige 
gegevens
72 
Het bijhouden van gegevens vormt 
een belangrijk onderdeel van elk 
proces. In meerdere internecontrole -
normen van de Commissie wordt 
verwezen naar goede praktijken op 
dit gebied45. Het zorgvuldig bijhouden 
van gegevens kan de interne controles 
van een organisatie verbeteren door 
te helpen aantonen waarom bepaalde 
besluiten werden genomen. Gegevens 
zijn van essentieel belang voor het 
toezicht en de evaluatie en vormen 
een absolute voorwaarde voor een 
goede verantwoording.
73 
Omdat de bijstandsprogramma’s als 
een verrassing kwamen, werden de 
procedures nog geoptimaliseerd en 
geformaliseerd nadat de eerste activi -
teiten reeds van start waren gegaan. 
De activiteiten werden ook bemoeilijkt 
door tijdsdruk, een onzeker macro-  
economisch klimaat en de complexe 
aard van het programmabeheer. 
Daarom werd de nadruk gelegd op 
degelijke operationele procedures, ten 
koste van het bijhouden van goede 
gegevens.
74 
In een aantal gevallen was de informa -
tie die werd gebruikt om de besluit -
vorming te ondersteunen zoek op het 
moment van de controle, of bleek het 
een enorme opgave om ze te verza -
melen. Bepaalde kritieke activiteiten 
waren helemaal niet gedocumenteerd. 
Handboeken van procedures, waar -
in processen gewoonlijk verankerd 
zijn, waren niet goed uitgewerkt. In 
tekstvak 2  wordt geïllustreerd welke 
obstakels tijdens de controle werden 
aangetroffen46.44 Bij de beoordeling van de 
Roemeense financieringskloof 
werden intragroepsleningen 
meegeteld bij de directe 
buitenlandse investeringen én 
bij nieuwe schuldstromen in 
het kader van overige 
investeringen. Deze 
dubbeltelling leidde tot een 
raming van de financierings -
behoeften die 1,8 miljard euro 
te laag was. Verder is een 
verschil van 0,7  miljard  euro 
tussen het oorspronkelijke in 
de eerste raming gehanteerde 
bedrag van de buitenlandse 
reserves en het cijfer dat 
vervolgens door de 
Roemeense centrale bank 
werd gerapporteerd voor het 
einde van 2008. In het Letse 
programma schatte de 
Commissie dat in het eerste 
jaar van het programma zowel 
het bedrijfsleven als het 
bankwezen meer financiering 
voor de middellange en lange 
termijn zou kunnen verkrijgen 
dan nodig was om te kunnen 
afschrijven. Een dergelijke 
veronderstelling in de 
spreadsheet was niet alleen 
onwaarschijnlijk gegeven de 
zware financiële druk, maar 
ook strijdig met de informatie 
in de toelichting.
45 Internecontrolenorm nr. 8 
schrijft bijvoorbeeld voor dat 
„de belangrijkste processen en 
procedures van het DG op 
passende wijze worden 
gedocumenteerd, in het 
bijzonder die waaraan kritieke 
risico’s verbonden zijn”, en in 
norm nr. 11 wordt bepaald 
dat „passende processen en 
procedures zijn opgezet 
om te waarborgen dat het 
document  beheer door het DG 
(…) efficiënt verloopt (in het 
bijzonder wat het opvragen 
van de juiste informatie 
betreft)”.
46 Dat de relevante informatie 
moeilijk kon worden 
verkregen, was niet alleen bij 
deze controle een probleem. 
De Portugese rekenkamer 
merkte soortgelijke 
beperkingen op in haar 
verslag over het toezicht op 
de financiële bijstand aan 
Portugal (Relatório de 
auditoria n.º 28/2013-2.ª S., 
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal, 
december 2013).
36
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
75 
Het is begrijpelijk dat er gegevens 
ontbreken voor de beginfase in 2008 
en begin 2009, toen de crisis onder 
controle moest worden gekregen. In 
de loop der tijd werden de gegevens 
duidelijk beter bijgehouden. Sommige 
van bovenstaande voorbeelden van 
ontbrekende gegevens hebben echter 
ook betrekking op recentere jaren.De Commissie week in 
een aantal gevallen af 
van besluiten van de Raad
Gevallen van niet-naleving 
van besluiten van de Raad
76 
Wij onderzochten de samenhang tus -
sen de memoranda van overeenstem -
ming en de overeenkomstige besluiten 
van de Raad en stelden vast dat de 
meeste voorwaarden gerechtvaardigd 
werden door verwijzingen naar de 
besluiten. In een paar gevallen weken 
de voorwaarden echter af van die van 
het besluit van de Raad of was het 
memorandum van overeenstemming 
niet op het juiste moment bijgewerkt 
(zie tekstvak 3 ).Voorbeelden van problemen om essentiële informatie te verkrijgen
Om verslag over de voortgang van een bezoek uit te brengen aan het hogere niveau en om goedkeuring te 
vragen voor afwijkingen van het onderhandelingsmandaat werd gebruikgemaakt van e-mail. Ook de com -
municatie tussen de partners en met de nationale overheden verliep grotendeels via e-mail. Deze essentiële 
gegevens waren over het algemeen echter niet beschikbaar omdat e-mails verloren waren gegaan of niet 
konden worden opgevraagd.
De documentatie of gegevens die tijdens het programma door de nationale overheden werden ingediend, 
werden niet bijgehouden door de Commissie of konden niet volledig worden geraadpleegd omdat er te veel 
middelen nodig zouden zijn om ze te verzamelen.
Sommige spreadsheets voor Roemenië met macro-economische programmaramingen werden tijdens de 
controle niet aan ons ter beschikking gesteld.
De spreadsheets met de definitieve berekeningen van de financieringskloof waren zoekgeraakt of niet opge -
vraagd bij het IMF. De berekeningen die aan de basis lagen van een aantal essentiële bedragen waren soms 
niet te verkrijgen.
Het begrotingstoezicht door de diensten van de Commissie werd helemaal niet gedocumenteerd, of er wer -
den alleen bijzonder eenvoudige spreadsheets overgelegd om de analyse van de begrotingsuitvoering door 
de Commissie te staven.Tekstvak 2
37
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
De voorwaarden waren 
onvoldoende specifiek
77 
De voorwaarden in het memorandum 
van overeenstemming hebben tot doel 
een operationeel stappenplan vast te 
stellen om zo tot een bevredigende 
naleving van de algemene economi -
sche beleidsvoorwaarden van de Raad 
te komen.
78 
Voor de meeste voorwaarden was het 
verband met het algemene economi -
sche beleid relatief duidelijk, omdat zij 
ofwel beleidswijzigingen voorschre -
ven, ofwel als opstap naar grote her -
vormingen fungeerden. Het manage -
ment47 hield de gedane voorstellen 
echter onvoldoende kritisch tegen het 
licht om na te gaan of alle voorwaar -
den echt noodzakelijk waren voor de 
verwezenlijking van algemene econo -
mische beleidsdoelstellingen.79 
De programma’s bevatten voorwaar -
den die ofwel van minder groot belang 
waren, gezien de programmadoel -
stellingen, of waarvan de potentiële 
effecten pas lang na afloop van de 
programmaperiode zouden worden 
verwezenlijkt. Voorbeelden hiervan 
zijn de invoering van specifieke IT-sys -
temen, de toewijzing van begrotings -
middelen aan een kleine overheids -
instantie, de opleiding van openbare 
ambtenaren en onderzoek en ontwik -
keling; deze voorwaarden hingen in dit 
geval echter losjes — of zelfs helemaal 
niet — samen met de doelstellingen 
van het programma.Voorbeelden waarin de regels niet werden nageleefd
Een informeel bezoek aan Roemenië in augustus 2009 bracht aan het licht dat de lidstaat niet in staat was 
de aanvankelijke tekortdoelstellingen te halen. De Commissie en de Roemeense overheid kwamen daarop 
overeen de doelstellingen aanzienlijk af te zwakken. Deze herziening werd in augustus 2009 meegedeeld in 
een nota aan het Economisch en Financieel Comité. Noch het besluit van de Raad, noch het memorandum 
van overeenstemming werd evenwel dienovereenkomstig aangepast. De doelstellingen in het memorandum 
van overeenstemming werden uiteindelijk in februari 2010 aangepast. De rechtsgrondslag — het besluit van 
de Raad — werd nog later, in maart 2010, bijgewerkt. In november 2009 schortte de Commissie echter de vrij -
gave van een betaling op omdat de begroting van Roemenië niet voldeed aan de bijgewerkte doelstelling.
In Letland bevatte het memorandum van overeenstemming specifieke voorwaarden met betrekking 
tot de tweede pijler van het pensioenstelsel, hoewel in het Raadsbesluit geen gewag werd gemaakt van 
pensioenhervormingen.
In Ierland werden voorwaarden inzake het toezicht op de banken en de verkoop van staatseigendommen en 
privatiseringen in het memorandum van overeenstemming opgenomen, hoewel er in het Raadsbesluit geen 
specifieke voorwaarden daaromtrent werden vermeld.Tekstvak 3
47 Het hogere management 
in de Commissie en de 
vice  voorzitter ondertekenen 
het memorandum van 
overeenstemming namens 
de Commissie.
38
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
Landen werden niet op 
dezelfde manier behandeld
80 
Wij analyseerden verschillende aspec -
ten van het programmabeheer door 
de Commissie en vonden meerdere 
voorbeelden van een onsamenhan -
gende benadering van verschillende 
landen die moeilijk te rechtvaardi -
gen was door specifieke nationale 
omstandigheden.Verschillen in het beheer 
van de voorwaarden door de 
Commissie
81 
De Commissie beheerde de voorwaar -
den voor elk financiëlebijstandspro -
gramma anders. In sommige program -
ma’s vormen de voorwaarden een 
relatief stabiele reeks vereisten, terwijl 
ze in andere programma’s bij elke her -
ziening aanzienlijk werden gewijzigd. 
Een overzicht is te vinden in tabel 2 .Tabel 2Verschillende modellen die door de Commissie werden gebruikt om de voorwaarden 
te beheren
Hongarije Letland Roemenië I Ierland Portugal
Hoe werden de voorwaarden vastgesteld?
Onderscheid tussen 
verschillende soorten 
voorwaardenNeenNeen, maar belang 
aangegeven in een van 
de evaluatieverslagenVroegere maatregelen 
en andere voorwaardenPermanente en andere 
voorwaardenNeen
Hoe werden de voorwaarden gecontroleerd?
Hoe werd de naleving 
gecontroleerd?Gemengd1 Hoofdzakelijk per 
voorwaardePer thema Per thema Per voorwaarde
Hoe werden de voorwaarden bijgewerkt?
Hoe werden de voor -
waarden gewijzigd?Bestaande voorwaar -
den bleven gelden; 
addenda bevatten 
enkel nieuwe 
voorwaardenElk addendum verving 
de vorige versieBestaande voorwaarden 
bleven gelden; addenda 
bevatten enkel nieuwe 
voorwaardenElk addendum verving 
de vorige versieElk addendum verving de vorige 
versie
Duurzaamheid van 
voorwaarden2Voorwaarden 
gedeeltelijk stabiel in 
de tijd
Voorwaarden groten -
deels ongewijzigdFrequente wijzigingen 
van voorwaarden
Voorwaarden werden 
gewijzigd ook als ze nog 
niet vervallen waren
Moeilijk om de voorwaar -
den door de tijd heen te 
tracerenVoorwaarden altijd 
geldig en ongewijzigd 
tenzij overbodig 
geworden door nieuwe 
voorwaardenGemengd
Sommige voorwaarden 
stabiel, ander onder -
hevig aan frequente 
wijzigingenVoorwaarden stabiel in de tijd
Voorwaarden geldig en onge -
wijzigd tot zij volledig waren 
nageleefd
1 Bij sommige herzieningen bracht de Commissie verslag uit over de naleving per voorwaarde, bij andere uitsluitend per thema.
2 Voor bijkomende toelichtingen, zie bijlage III .
Bron: ERK.
39
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
82 
Sommige van deze modellen hadden 
nadelige gevolgen voor het pro -
grammabeheer. Met name wanneer 
de voorwaarden van bepaalde pro -
gramma’s48 frequent werden gewij -
zigd, werd het veel moeilijker om de 
prestaties van het land te volgen. In 
sommige gevallen werden hervormin -
gen geleidelijk uitgehold naarmate de 
voorwaarden werden vervangen door 
minder strikte voorwaarden of zelfs 
volledig uit de memoranda verdwenen 
voordat er volledig aan was voldaan 
(zie tekstvak 4 ).83 
De voorwaarden beoogden ook ande -
re structurele effecten. Deze kunnen 
variëren van de publicatie of voorbe -
reiding van een specifieke strategie of 
een specifiek plan tot wijzigingen van 
de wetgeving die door het nationale 
parlement moeten worden aangeno -
men en belangrijke onderdelen van de 
economie betreffen49. De voorwaarden 
van het eerste type zouden als zoda -
nig geen significante economische 
veranderingen meebrengen, hoewel 
ze waarschijnlijk zouden kunnen die -
nen als voorbereidende stappen voor 
significantere hervormingen. Voor -
waarden van het laatste type zouden 
waarschijnlijk leiden tot langdurige 
veranderingen in de economie.
Voorbeelden van hervormingen die na verloop van tijd werden uitgehold
Het aanvankelijke memorandum van overeenstemming in het Letse programma vereiste „de instelling van 
één systeem voor de planning en het beheer van de personele middelen bij overheidsinstellingen”. Deze 
voorwaarde werd niet nageleefd en was niet opgenomen in de latere wijzigingen. In plaats daarvan werd de 
voorwaarde vervangen door verschillende andere voorwaarden, met het oog op „de voorbereiding van een 
strategie inzake openbaar bestuur” — een voorwaarde die eenvoudiger na te leven is.
Het Portugese programma omvatte een voorwaarde om tegen eind 2011 een actieplan op te stellen om het 
werkloosheidsverzekeringsstelsel te hervormen, meer in het bijzonder door de maximumduur van de werk -
loosheidsuitkeringen te beperken tot maximaal 18 maanden voor mensen die nieuw werkloos zijn geworden. 
Na de hervorming werd de maximumduur van de werkloosheidsuitkering verkort van 38 naar 26 maanden, 
nog steeds boven het plafond van 18 maanden dat eerst was overeengekomen met de Portugese autoriteiten.Tekstvak 448 Letland in het bijzonder, maar 
ook Ierland en specifieke 
gebieden in andere 
programma’s.
49 Andere voorbeelden zijn 
aanzienlijke veranderingen 
in het interinstitutionele 
landschap, zoals de oprichting 
van een begrotingsraad, 
reorganisatie van de 
plaatselijke overheden of 
privatisering. Zie bijlage III .
40
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
84 
Wij stelden vast dat er aanzienlijke 
verschillen bestaan in de mate van 
striktheid van de voorwaarden. De 
voorwaarden van betalingsbalanspro -
gramma’s vereisten gewoonlijk bepaal -
de wetswijzigingen. In de programma’s 
voor de eurozone werden daarentegen 
vaak alleen voorwaarden van de eerste 
soort vastgesteld en werd goedkeu -
ring door het parlement zelden vereist. 
Daardoor waren de besluiten inzake 
de tranches uitsluitend gebaseerd op 
voorbereidende stappen en niet op 
de werkelijke tenuitvoerlegging van 
hervormingen (zie tekstvak 5 ).
85 
Een ander verschil schuilde in het 
aantal voorwaarden, dat mettertijd 
toenam. Terwijl Hongarije aan minder 
dan zestig unieke voorwaarden moest 
voldoen, waren dat er voor Portugal 
ongeveer vierhonderd. Dit grote ver -
schil was niet alleen te verklaren door 
de behoefte aan meer hervormingen 
in bepaalde landen. Wij stuitten op 
situaties waarin het tegendeel gebeur -
de: landen die op een bepaald gebied 
meer hervormingen nodig hadden, 
hoefden aan minder voorwaarden 
te voldoen dan landen die het beter 
deden50. Met de voorwaarden werden 
ook bijzonder uiteenlopende her -
vormingstrajecten beoogd, ondanks 
het feit dat de omstandigheden in de 
landen vergelijkbaar waren51.De programmadoelstellingen 
werden niet op een samen -
hangende manier herzien
86 
Herzieningen van tekortdoelstellin -
gen zijn een natuurlijk fenomeen 
in bijstandsprogramma’s. Ze wijzen 
niet automatisch op een gebrekkige 
tenuitvoerlegging door de nationale 
overheden, aangezien ze gemotiveerd 
kunnen zijn door objectieve veran -
deringen in de economische situatie 
die positieve of negatieve gevolgen 
hebben voor de overheidsbegroting.
Voorbeeld van een voorwaarde die alleen gekoppeld is aan voorbereidende 
stappen
In het Ierse programma werd van de regering geëist dat zij „wetgeving zou invoeren om de financiële regel -
geving te verbeteren door de toezicht- en handhavingsbevoegdheden van de centrale bank uit te breiden52”. 
De Ierse overheid vervulde deze voorwaarde met een korte vertraging van een maand, terwijl het ministerie 
van Financiën het wetsvoorstel publiceerde. De inwerkingtreding liet evenwel nog twee jaar langer op zich 
wachten. Er was geen voorwaarde gekoppeld aan de tenuitvoerlegging, en die was bijgevolg niet noodzake -
lijk voor de vrijgave van de termijnbetalingen.
52 In latere voorwaarden werd dit de „Wet inzake (het toezicht en de handhaving door) de centrale bank” genoemd.Tekstvak 550 Bijvoorbeeld op het gebied 
van de structuurfondsen.
51 Bijvoorbeeld op het gebied 
van persoonlijke en 
bedrijfsfaillissementen.
41
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
87 
Voor vier van de zes programma’s wer -
den de tekortdoelstellingen herzien 
(zie tabel 3 ). In de gegevens van de 
Commissie werden herzieningen naar 
beneden steeds verklaard door een 
(aanzienlijke) neergang van de econo -
mische activiteit, zoals het geval was 
in Hongarije, Roemenië, Letland en 
Portugal.88 
Naargelang van het land kan een ver -
andering van de economische voor -
uitzichten andere gevolgen hebben 
voor de herziening van de tekortdoel -
stellingen. De Commissie berekent in 
het kader van haar begrotingstoezicht 
conjuncturele begrotingssaldi53. Wan -
neer de economische vooruitzichten 
veranderen, wordt de raming van het 
conjuncturele begrotingssaldo dien -
overeenkomstig herzien. De realtime 
wijzigingen van de raming van het 
conjuncturele begrotingssaldo dienen 
de wijzigingen van de tekortdoel -
stellingen die nodig zijn vanwege 
de veranderde economische context 
derhalve te benaderen54.Tabel 3Herzieningen van de ESR-tekortdoelstellingen
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
HUMoU0 (nov 2008) – 3,4 % – 2,6 %
MoU1 (maa 2009) – 2,9 %
MoU2 (jun 2009) – 3,9 % – 3,8 % – 3,0 %
LVMoU0 (jan 2009) – 5,3 % – 5,0 % – 3,0 %
MoU1 (jul 2009) – 10,0 % – 8,5 % – 6,0 % – 3,0 %
MoU5 (dec 2011) – 4,5 % – 2,5 %
RO IMoU0 (jun 2009) – 5,1 % – 4,1 % – 3,0 %
MoU1 (feb 2010) – 7 ,8 % – 6,4 % n.v.t. – 3,0 %
MoU2 (jul 2010) – 7 ,3 % n.v.t. – 3,0 %
MoU3 (jan 2011) – 5,0 % – 3,0 %
RO II MoU0 (jun 2011) – 5,0 % – 3,0 %
IE MoU0 (dec 2010) – 10,6 % – 8,6 % – 7 ,5 %
PTMoU0 (mei 2011) – 5,9 % – 4,5 % – 3,0 %
MoU5 (okt 2012) – 5,0 % – 4,5 % – 2,5 %
MoU7 (jun 2013) – 5,5 % – 4,0 %
Noot: n.v.t. — niet vastgesteld.
Bron: Europese Commissie.53 Het begrotingssaldo kan 
worden opgesplitst in 
een conjuncturele en een 
conjunctuurgezuiverde 
component. De conjuncturele 
component houdt rekening 
met het effect van 
schommelingen in de 
belastingontvangsten en de 
uitgaven als gevolg van de 
economische conjunctuur.
54 Ervan uitgaande dat de 
prognoses van het potentiële 
bbp, dat als inputvariabele 
wordt gebruikt om het 
conjuncturele saldo te 
berekenen, geen significante 
fouten bevat.
42
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
89 
Wanneer het conjuncturele begro -
tingssaldo niet significant werd 
herzien in de loop van het programma, 
hoefden de tekortdoelstellingen niet 
te worden herzien. Dit was het geval 
voor Ierland. We stelden evenwel vast 
dat niet alle herzieningen van streef -
doelen strookten met een herziening 
van het conjuncturele saldo. Hoewel 
de tekortdoelstelling voor Hongarije 
voor 2009 minder werd afgezwakt 
dan de herziening aan de hand van 
het conjuncturele saldo ingaf, werd 
de doelstelling van Portugal voor 2012 
bijvoorbeeld afgezwakt hoewel het 
conjuncturele saldo was verbeterd en 
de economische vooruitzichten gelijk 
waren gebleven.
90 
De Commissie verklaarde tijdens de 
controles dat de herziening noodzake -
lijk zou kunnen zijn geweest vanwege 
factoren waarop de regering geen grip 
had, zoals een veranderde samenstel -
ling van de groei of lagere ontvang -
sten. Noch de programmadocumen -
ten, noch de interne methodologie 
van de Commissie gaven echter blijk 
van een systematische aanpak van de 
beoordeling van deze andere factoren 
wanneer de Commissie de haalbaar -
heid van de tekortdoelstellingen bij 
elke herziening bestudeerde.
91 
Een ander verschil deed zich voor bij 
de behandeling van maatregelen ter 
ondersteuning van banken die effect 
op tekorten hadden. In de tekortdoel -
stellingen in de Portugese en Ierse 
programma’s werden deze maatrege -
len niet meegerekend, terwijl zij wel 
werden opgenomen in de programma -
doelstellingen voor Letland.
92 
Ook werd niet in elk programmadocu -
ment evenveel aandacht geschonken 
aan de sociale dimensie. Zo werden 
belastingverhogingen in het Portugese programma „progressief gemaakt, 
waarbij de laagste inkomenscatego -
rieën hun inkomensniveau behouden 
(…) de minimumlonen en de laagste 
pensioenen onaangeroerd blijven”55. Dit 
staat in schril contrast met de algemene 
verlaging van de ambtenarensalarissen 
met 25 % in het Roemeense program -
ma, waarbij in de programmadocu -
menten niet wordt aangegeven welke 
gevolgen dit zou hebben voor de lagere 
loongroepen. Het resultaat van de 
combinatie van een verlaging van het 
vaste tarief voor de inkomstenbelasting 
voor personen en een verhoging van 
de btw — waardoor de lasten van de 
begrotingsconsolidatie waarschijnlijk 
werden afgewenteld op de minder be -
gunstigden in de samenleving — werd 
evenmin bekeken in de eerste program -
madocumenten voor Letland.
Zwakke plekken in het 
programmabeheer 
vanwege zwakke controles
93 
Hoewel de besluiten inzake een pro -
gramma uiteindelijk door de Raad en/
of de Commissie worden genomen, 
zijn het de vertegenwoordigers van de 
Commissie die de onderhandelingen 
met de nationale regeringen voeren 
en programma-evaluaties verrichten. 
Het mandaat voor de onderhandelin -
gen is vastgelegd in een beleidsnota. 
Tijdens een bezoek praten de verte -
genwoordigers van de Commissie het 
management bij over de gesprekken, 
gewoonlijk één keer per dag, en 
vragen zij eventuele afwijkingen van 
het mandaat goed te keuren. Na het 
bezoek stellen de vertegenwoordigers 
van de Commissie de programma -
documenten op (Raadsbesluit, me -
morandum van overeenstemming en 
toelichting). Deze documenten kunnen 
worden herzien en vormen de basis 
voor de besluiten van de Commissie en 
de Raad.55 Europese Commissie, 
„The Economic Adjustment 
Programme for Portugal” 
(Het economische 
aanpassings  programma voor 
Portugal), European Economy, 
Occasional Papers 79, 2011, 
blz. 16.
43
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
94 
De voorbereiding van de beleidsnota 
en de programmadocumenten is een 
proces waarvoor wordt gesteund op 
deskundigen en waarbij het oordeel 
van de prognosemakers en een aantal 
beleidsdeskundigen van verschillende 
directoraten-generaal een essentiële 
rol speelt. Deze documenten worden 
geëvalueerd door de adjunct-direc -
teur-generaal en de hoofden van de 
horizontale eenheden die betrok -
ken zijn bij de voorbereiding ervan. 
Eerstgenoemde kijkt hoofdzakelijk 
naar de globale samenhang van de 
documenten, terwijl laatstgenoemden 
de samenhang van de bijdragen die op 
hun respectieve domein zijn gemaakt 
met het EU-beleid moeten verzekeren.
95 
In het evaluatieproces werden verschil -
lende zwakke punten vastgesteld:
i) De onderliggende berekeningen 
en voorspellingen werden niet 
door iemand buiten het program -
mateam geëvalueerd om na te 
gaan of de macro-economische 
voorspellingen overeenkomen 
met de raming van de finan -
cieringskloof of met de macro-  
economische effecten van de 
programmavoorwaarden.
ii) Het werk van de vertegenwoor -
digers van de Commissie werd in 
een aantal opzichten onvoldoende 
beoordeeld. Zo werd er onvol -
doende kritisch gekeken naar de 
prognoses van de deskundigen 
(zie paragraaf 61), de ramingen van 
de financieringskloof (zie para -
grafen 69 en 70) en de keuze van 
de programmavoorwaarden (zie 
paragraaf 79).
iii) De interne kwaliteitscontrole 
was in het algemeen niet goed 
gedocumenteerd.96 
Het IMF heeft eveneens een intern 
evaluatieproces voor de belangrijkste 
eigenschappen van de programma -
opzet en -bijwerkingen opgezet. Dit 
proces is in sommige opzichten verge -
lijkbaar met het interne evaluatiepro -
ces van de Commissie, maar er zijn drie 
grote verschillen:
i) het IMF beschikt over een specifie -
ke evaluatiedienst die input levert 
aan het management;
ii) er zijn meer IMF-ambtenaren be -
trokken bij het evaluatieproces, en
iii) het IMF-proces wordt 
gedocumenteerd.
De programma -
documenten waren 
in de loop van de tijd 
verbeterd, maar 
vertoonden nog steeds 
tekortkomingen
Verbeteringen in 
de kwaliteit van de 
programmadocumenten
97 
Er bestonden duidelijke verschillen 
tussen de programma’s wat de grondig -
heid van de analyses van de program -
madocumenten betrof. Veel van die 
verschillen konden worden verklaard 
door de verbeterde analysecapaciteit 
van de Commissie. In de eerste drie 
programma’s verschaften de program -
madocumenten slechts beperkte infor -
matie over een aantal aspecten, zoals 
de samenstelling van de begrotingsaan -
passing, de analyse van ontsporingen 
als de tekortdoelstellingen niet werden 
gehaald, en de sociale gevolgen. De 
analyse in de twee recentste reeksen 
programmadocumenten (Ierland en 
Portugal) was er aanzienlijk op vooruit -
gegaan (zie tekstvak 6 ) en was in veel 
opzichten bijzonder grondig.
44
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
98 
In sommige gevallen stelden we vast 
dat er essentiële informatie was weg -
gelaten uit de programmadocumen -
ten. Zo deelde de Commissie essentië -
le aannamen die ten grondslag lagen 
aan de berekeningen van de financie -
ringskloof niet altijd mee.
i) In het Hongaarse programma gaf 
de Commissie geen details ter 
staving van de raming van 20 mil -
jard euro die in de loop van de 
programmaperiode aan Hongarije 
moest worden verstrekt.
ii) In het Ierse programma gaf de be -
rekening van de financieringskloof 
die in de oorspronkelijke program -
madocumenten werd gebruikt een 
cumulatief ESR-tekort op transac -
tiebasis van 44  miljard  euro voor 
de volledige programmaperiode. 
Het voorspelde „kastekort van de 
schatkist, inclusief promesses”, 
dat werd gebruikt om de finan -
cieringsbehoeften te berekenen, 
bedroeg echter 58  miljard  euro. 
De belangrijkste redenen voor dit 
aanzienlijke verschil van 14,1  mil -
jard euro (21 % van de oorspron -
kelijke financieringskloof) werden 
in het document echter niet 
toegelicht.99 
De Commissie verrichte een aantal 
eenvoudige gevoeligheidstests om 
de effecten van een verandering in 
één of meerdere parameters op de 
totale financieringsbehoeften te be -
oordelen. Hoewel deze tests nuttige 
informatie hadden kunnen opleveren 
over het risico van mogelijke nade -
lige resultaten, werden de testresul -
taten niet bekendgemaakt in de 
programmadocumenten.
Zwakke punten in het 
toezicht op de naleving 
en de verslaglegging
100  
De Commissie dient tijdens elk pro -
gramma na te gaan of het economi -
sche beleid van de lidstaat strookt met 
de voorwaarden die door de Raad zijn 
vastgesteld. In de praktijk gebeurde 
dit door na te gaan of de lidstaat de 
voorwaarden van het memorandum 
van overeenstemming toepaste.Voorbeeld van een verbeterde analyse in de programmadocumenten
In de eerste programmadocumenten voor betalingsbalansprogramma’s werd de indruk gewekt dat begro -
tingsconsolidatie voornamelijk werd gerealiseerd via de uitgaven. In werkelijkheid waren de details van de 
nodige begrotingsmaatregelen evenwel versnipperd (Hongarije), waren dergelijke maatregelen helemaal niet 
vastgesteld (Roemenië) of werden er, als dat wel het geval was, geen ramingen overgelegd van wat de maat -
regelen zouden opbrengen (Letland). De Commissie werkte de programmadocumenten voor deze drie landen 
later meer in detail uit door te vermelden en te kwantificeren welke maatregelen waren afgesproken om de 
tekortdoelstellingen te bereiken. In de overige programma’s (Ierland en Portugal) werd zelfs nog verder in 
detail getreden.Tekstvak 6
45
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
De onbetrouwbaarheid van 
het gebruik van globale 
tekortdoelstellingen om 
de begrotingsuitvoering 
te controleren
101  
Begrotingsconsolidatie was een 
essentieel kenmerk van elk van de vijf 
programma’s, en tijdens de gesprek -
ken met de nationale autoriteiten en 
bij het nemen van de programma -
besluiten werd bijzondere aandacht 
geschonken aan de begrotingspres -
taties. Tekortdoelstellingen werden 
gewoonlijk vastgesteld als een tekort 
uitgedrukt in een percentage van 
het bbp — in overeenstemming met 
het Europees Stelsel van nationale en 
regionale rekeningen (ESR). De keuze 
van het ESR-tekort als belangrijkste 
anker voor het begrotingsbeleid werd 
ingegeven door verbintenissen die 
waren aangegaan in het kader van de 
procedure bij buitensporige tekorten56.
102  
Het ESR-tekort kan niet rechtstreeks 
worden gecontroleerd gedurende 
het jaar57. In plaats daarvan werd de 
naleving van de algemene doelstel -
lingen voornamelijk gemonitord door 
het tekort te schatten. Het gebruik 
van deze schattingen houdt echter 
het risico in dat de Commissie de Raad 
niet met zekerheid kan melden dat het 
begrotingsbeleid van een land voldoet 
aan het aanpassingsprogramma. De 
ramingen van de Commissie bleken in 
verschillende gevallen onjuist te zijn. 
Enkele voorbeelden:
i) In de kennisgeving van het voor -
jaar van 2009 werd gemeld dat 
het tekort van Hongarije binnen 
de tekortdoelstellingen van het 
programma van 2008 viel. In de 
kennisgeving van het najaar van 
2009 werd het tekort echter bijge -
steld tot 3,8 % van het bbp, d.w.z. 
hoger dan de tekortdoelstelling58.ii) In januari 2010 meldde Roemenië 
een kastekort voor 2009 van 7,3 % 
van het bbp, wat strookte met de 
doelstelling van het IMF, terwijl 
de Commissie, die tot een voor -
lopige raming van het ESR-tekort 
was gekomen die strookte met de 
doelstelling, verklaarde dat het 
programma „op schema” zat. In 
mei 2010 herzag de Commissie het 
ESR-tekort echter naar 8,3 %. Vanaf 
het najaar van 2011 bedroeg het 
herziene tekort 9 %.
iii) In januari 2013 maakte de Commis -
sie een voorlopige berekening die 
erin resulteerde dat het ESR-te -
kort voor 2012 van Ierland 8,2 % 
bedroeg, om het vervolgens bij te 
stellen naar 7,7 % in april en daarna 
opnieuw naar 8,2 % in het najaar 
van 2013. De laatste herziening 
had echter voornamelijk te maken 
met de herindeling van eenmalige 
ontvangsten.
103  
Een andere complicerende factor was 
de uitsluiting van maatregelen ter on -
dersteuning van banken uit de defini -
tie van de doelstelling in programma’s 
voor eurolanden. Een op die manier 
vastgestelde begrotingsdoelstelling 
zou in principe een veel beter anker -
punt moeten bieden voor het begro -
tingsbeleid, aangezien maatregelen 
ter ondersteuning van banken om -
vangrijke eenmalige maatregelen zijn 
waarop de regering niet rechtstreeks 
vat heeft. In het geval van Ierland sloot 
de Commissie echter alleen tekort -
verhogende kapitaaltransfers naar de 
banken uit, maar liet zij de opneming 
van ontvangsten uit maatregelen om 
de banken te ondersteunen toe. Zulke 
doelstellingen geven een minder dui -
delijk signaal en zijn minder geschikt 
om begrotingsprestaties te meten. 
Als alle verrichtingen met betrekking 
tot het bankwezen waren uitgesloten, 
zou het begrotingstekort voor 2012 
bijvoorbeeld 1 procentpunt hoger zijn 
geweest.56 De procedure bij buiten -
sporige tekorten is de 
stapsgewijze EU-procedure 
voor het corrigeren van 
buitensporige tekorten (meer 
dan 3 % van het bbp) of 
schuldenniveaus (meer dan 
60 % van het bbp).
57 De gegevens van de 
kwartaalrekeningen van de 
overheid van de lidstaten 
op basis van ESR-definities 
worden gepubliceerd met een 
vertraging van 90 dagen. Om 
het ESR-tekort te ramen 
moeten bovendien aannamen 
inzake toekomstige besluiten 
inzake de statistische 
behandeling van bepaalde 
grote verrichtingen worden 
gemaakt.
58 Volgens de Commissie 
weerspiegelde de herziening 
van het tekort van 2008 
veranderingen in verband 
met de absorptie van 
EU-middelen, aangezien 
sommige projecten de 
verwachte cofinanciering die 
de voorfinanciering uit de 
begroting zou vervangen niet 
hadden ontvangen.
46
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
Onsystematische verslag -
legging over naleving van 
voorwaarden
104  
Alleen voor Portugal en deels voor 
Hongarije, Letland en Ierland bracht 
de Commissie systematisch verslag uit 
over de naleving van de structurele 
voorwaarden door de desbetreffende 
lidstaat.
105  
Niet-naleving werd zelden gemeld. 
Slechts voor een bijzonder klein aantal 
voorwaarden (4 % in het Portugese 
programma) vermeldde de Commis -
sie duidelijk „niet in acht genomen”, 
hoewel bijna de helft van alle voor -
waarden niet tijdig werd nageleefd. 
Er werden veel verschillende termen 
gebruikt om dit aan te geven59, wat tot 
verwarring leidde.
106  
Voor ongeveer dertig voorwaarden 
(8 % van de steekproef) werd er ofwel 
geen nalevingsstatus gemeld, of waren 
de voorwaarden zo vaag geformuleerd 
dat de naleving niet effectief kon wor -
den gecontroleerd (zie voor voorbeel -
den tekstvak 7 )60.107  
Voor een aantal voorwaarden werd 
gemeld dat zij waren nageleefd terwijl 
dat niet kon worden geverifieerd. 
Bijvoorbeeld:
i) In het Ierse programma (na de 
herziening in het najaar van 
2012) onderhield de Commissie 
nog steeds contact met de Ierse 
autoriteiten om ervoor te zorgen 
dat elementen van het meerjari -
ge begrotingskader voldoende 
bindend en transparant waren om 
een geloofwaardig beleidsanker te 
vormen61 in de periode na het pro -
gramma. De Commissie gaf echter 
aan dat de voorwaarde volledig 
was vervuld.
ii) In Portugal werd de voorwaarde 
van maandelijkse verslaglegging 
over de begrotingsuitvoering door 
de nationale overheid geleidelijk 
verruimd naar alle staatsbedrijven 
en publiek-private partnerschap -
pen op het niveau van de natio -
nale overheid en de regionale en 
lokale overheden. De voorwaarde 
werd geacht vervuld te zijn nadat 
er op het regionale niveau speci -
fieke verslaglegging werd inge -
voerd, hoewel niet aan de vereiste 
van een geconsolideerde verslag -
legging over de begroting was 
voldaan.59 Zo werden voorwaarden 
bijvoorbeeld grotendeels, 
grosso modo, gedeeltelijk, op 
doorlopende basis, deels of 
niet nageleefd.
60 Voorwaarden die permanente 
naleving bij elke evaluatie 
vereisen, zijn uitgesloten.
61 Een begrotingsbeleidsanker 
biedt een structuur voor de 
besluitvorming van de 
regering over de juiste 
omvang van het begrotings-
tekort gezien de staat van de 
economie en enige doel -
stelling op de middellange 
of lange termijn voor de 
overheidsfinanciën.
47
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
Enkel informele 
samenwerking met 
de andere partners
108  
De financiële bijstand van de EU 
werd in alle programma’s verstrekt 
naast financiële bijstand van het IMF. 
Elke instelling nam onafhankelijke 
financieringsbesluiten in overeen -
stemming met de eigen statuten en 
interne procedures. In het geval van 
de Ierse en Portugese programma’s 
was ook de ECB betrokken bij het 
programmabeheer.
109  
De samenwerking met het IMF hielp 
de Commissie ontdekken hoe de pro -
gramma’s moesten worden beheerd. 
Wij vonden verschillende voorbeelden 
van IMF-praktijken die door de Com -
missie werden overgenomen nadat de 
programma’s van start waren gegaan, 
zoals meer gedetailleerde spread -
sheets met prognoses en het gebruik 
van een residerend vertegenwoordiger 
in latere programma’s. Ook werden de 
programmateams van de Commissie 
uitgebreid om ze even groot te maken 
als die van het IMF.110  
De rechtsgrondslag liet de drie in -
stellingen de vrijheid om te beslissen 
hoe de samenwerking zou worden 
georganiseerd. In alle programma’s 
stelden de programmateams informele 
samenwerkingsovereenkomsten vast. 
Dankzij de brede deskundigheid en 
ervaring van het personeel van de drie 
instellingen konden er grondigere be -
oordeling worden verricht, waardoor 
het risico op fouten en weglatingen in 
de programmaopzet en -updates werd 
verkleind.Voorbeelden van voorwaarden waarvoor nooit verslag werd uitgebracht over de 
naleving
Het aantal openbare onderzoeks- en ontwikkelingsprioriteiten dient te worden verlaagd om meer middelen 
vrij te maken voor relevante onderzoeksdomeinen (Letland).
Versterking van de capaciteit van de beheersautoriteit van de structuurfondsen en het Cohesiefonds om de 
EU-uitgaven te controleren en erover te beslissen (Roemenië).
De overheid dient wetgeving aan te nemen om het aantal belastingen en op belastingen gelijkende betalin -
gen aanzienlijk te verminderen (Roemenië).
In juli 2012 zal de regering komen met een consolidatieplan om het aantal gemeenten te reorganiseren en 
sterk te verminderen (308). De regering zal deze plannen uitvoeren en de wijzigingen zullen van kracht wor -
den aan het begin van de volgende cyclus van gemeenteverkiezingen (Portugal).
Instelling van speciale kamers binnen de belastingrechtbanken (Portugal).Tekstvak 7
48
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
111 
De instellingen sloten geen formele 
overeenkomsten inzake de onderlinge 
samenwerking rond aspecten als:
i) informatie-uitwisseling — welke 
informatie (bijv. onderhande -
lingsmandaten, andere program -
madocumenten, onderliggende 
berekeningen62, van de lidstaat 
verkregen informatie) moet wor -
den uitgewisseld met de andere 
partners? Hoe dient de ontvangen 
informatie te worden behandeld 
na de eindtermijn?
ii) Vertrouwelijkheid — hoe dienen 
documenten die oorspronkelijk 
aan een andere instelling werden 
verstrekt te worden behandeld? 
Wat moet er gebeuren als een 
instelling vertrouwelijke informatie 
in haar bezit krijgt die niet beschik -
baar is voor de andere partners63 
en die gevolgen kan hebben voor 
de globale opzet van het program -
ma en de interne analyse?
iii) Inspraak in gezamenlijke werk -
zaamheden — sommige elek -
tronische documenten werden 
door de drie partners gezamenlijk 
geproduceerd (zoals macro-eco -
nomische voorspellingen, bereke -
ningen van de financieringskloof), 
maar werden niet volledig gedeeld 
tussen de instellingen.
iv) Mechanismen om onenigheid 
over de financieringsbesluiten of 
andere essentiële programmapara -
meters op te lossen.De adviserende rol van de ECB 
was erg breed
112  
Wat het programmabeheer betreft, 
wordt in de EFSM-verordening64 voor -
zien in een adviesverhouding tussen 
de ECB en de Commissie:
i) „(de algemene economische 
beleids-)voorwaarden (…) zullen 
door de Commissie in overleg met 
de ECB worden bepaald”65, en
ii) „De Commissie onderwerpt, in 
overleg met de ECB, de algemene 
economische beleidsvoorwaarden 
aan een nieuw onderzoek”66.
113  
Het ECB-personeel bracht advies uit 
over kwesties in verband met de fi -
nanciële stabiliteit en waarborgen om 
ervoor te zorgen dat de geldmarkten 
correct werkten. Dit advies had onder 
meer betrekking op thema’s als de 
houdbaarheid van de schuld en het 
tempo van de begrotingsconsolida -
tie67, die door de ECB als belangrijke 
voorafgaande voorwaarden op beide 
gebieden van zijn adviserende rol 
werden beschouwd.62 In de betalingsbalans -
programma’s werden de 
eigenlijke spreadsheets 
waarop de ramingen van de 
financieringskloof werden 
gebaseerd door het IMF 
voorbereid en stonden ze 
volgens de Commissie niet ter 
beschikking van de diensten 
van de Commissie.
63 Bijvoorbeeld informatie over 
de financiële markten in de 
beoordelingen van de 
financiële sector door het IMF, 
informatie die wordt vergaard 
door het directoraat-generaal 
Mededinging, bankgegevens 
van de ECB.
64 Verordening (EG) nr. 407/2010 
van de Raad.
65 Artikel 3, lid 3, onder b).
66 Artikel 3, lid 6.
67 Zo pleitte de ECB pleitte 
ervoor om tekort -
doelstellingen te handhaven 
in het Portugese programma.
49
Deel II — De processen waren over het algemeen zwak
114  
Dat de ECB advies verstrekte, bete -
kende echter niet dat zij de andere 
partners ook de analyse waarop haar 
standpunt was gebaseerd, deed 
toekomen in de programmagesprek -
ken. Zo bezorgde de ECB haar interne 
beraadslagingen over de verdeling 
van de lasten door niet-achtergestelde 
crediteuren in de herstructurering van 
de Ierse banken niet aan de Commis -
sie. Aangezien de financiering uit het 
Eurosysteem bijna 100 % van het bbp 
van Ierland bedroeg, was aanhouden -
de financiering uit het Eurosysteem68 
van essentieel belang voor het welsla -
gen van het programma. De andere 
partners van de trojka aanvaardden 
geen lastendeling door niet-achterge -
stelde crediteuren. De ex-postevalua -
tie van het Ierse programma door het 
IMF suggereert echter dat er alterna -
tieve beleidsmaatregelen beschikbaar 
waren om de risico’s van een hogere 
lastendeling69 te beperken, maar dat 
deze niet werden ingezet.68 Het verstrekken van liquiditeit 
in euro aan de tegenpartijen 
of het schorsen of betwisten 
van de verstrekking van zulke 
liquiditeit vormt een 
onder  deel van de Verdrags -
taak van het Eurosysteem, die 
bepaalt dat het Eurosysteem 
volledig onafhankelijk is en 
niet betrokken is bij de 
werkzaamheden van de 
andere twee instellingen.
69 Landenverslag van het 
IMF nr. 15/20 — Ierland — 
Ex-postevaluatie van 
uitzonderlijke toegang uit 
hoofde van de uitgebreide 
overeenkomst van 2010, 
januari 2015, paragrafen 48-52.
50
 Deel III 
Leningen voldeden aan de financieringsbehoeften, 
hoewel de omstandigheden het aanvankelijk moei -
lijk maakten om altijd de beste praktijk toe te passen
115  
De Europese Commissie beheerde alle 
leningactiviteiten namens de EU in 
verband met het verlenen van macro -
financiële bijstand. Tegen eind 2014 
had de EU in het totaal 22 obligaties 
uitgegeven, met een totale nominale 
waarde van 60,1  miljard  euro, waarvan 
op 31 maart 2015 reeds 8 miljard euro 
was terugbetaald.
116  
Om het beheer van de schulden door 
de Commissie te beoordelen:
i) hebben wij de resultaten van de 
uitgifte geanalyseerd met betrek -
king tot de intekening door beleg -
gers en de kosten van de schuld, 
en
ii) hebben wij de procedures van de 
Commissie getoetst aan de beste 
praktijken voor het beheer van 
overheidsschuld, de relaties met 
beleggers en transparantie bij 
schulduitgifte.Er werd veel ingetekend 
op obligatieleningen
Kosten van de schuld in 
overeenstemming met die 
van vergelijkbare schulden
117  
De uitgiftekoers70 is zowel afhankelijk 
van de aard van de obligatie als van de 
marktsituatie op het moment waarop 
de obligatie wordt verkocht. De Com -
missie slaagde erin de nodige finan -
ciering te vergaren om de EU-bijdrage 
aan de financiële bijstand te financie -
ren. Er was voldoende vraag van de 
kapitaalmarkten naar de obligatie-uit -
giften opdat zij uitverkocht zouden ra -
ken. De bid-to-coverratio (bedrag dat 
werd geboden in verhouding tot het 
totale uitgegeven bedrag) ging van 1,2 
tot meer dan 4,271 (zie figuur 7 ).Figuur 7Bid-to-coverratio voor EU-obligatie-uitgiften
Bron: Europese Commissie.3j, 12-20085j, 2-20095,5j, 3-20097j, 7-2009 9j, 3-2010 7j, 9-2010 5j, 1-201110j, 9-2011 26j, 4-2012 10j, 5-2012 15j, 7-2012 10j, 3-20144
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 De koers bepaalt de kosten 
van de schuld.
71 Op basis van een steekproef 
van twaalf obligatie-uitgiften.
51
Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe -
hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk 
moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te 
passen
118  
De uitgiften werden vanaf het begin 
op tijd verricht72. De uiteindelijke 
kosten van de schuld waren in over -
eenstemming met de markt en met 
die van vergelijkbare schulden (zie 
figuur 8 ). Na verloop van tijd namen 
de spreads met de geldende risicovrije 
rente af en kon de EU, in het bijzon -
der voor de uitgiften op de langere 
termijn van 2011 en 2012, vaak lagere 
kosten van de schuld bedingen dan de 
Europese faciliteit voor financiële sta -
biliteit, de enige soortgelijke instelling 
met vergelijkbare uitgiften met lange 
looptijden.
Uitgiftekoersen soms hoger 
dan in de oorspronkelijke 
richtsnoeren van de banken
119  
De Commissie maakte gebruik van 
gesyndiceerde transacties om de 
obligaties uit te geven. Ze selecteerde 
leidende banken — internationaal 
actieve banken — om elke uitgifte te 
garanderen. De rol van deze leiden -
de banken bestond erin rechtstreeks 
contact op te nemen met beleggers en 
de Commissie als emittent van de obli -
gatie op de hoogte te houden van het 
tijdpad en de koers van elke uitgifte. 
Zij kochten elke uitgifte op en ver -
kochten deze opnieuw aan beleggers, 
nadat zij zich ertoe hadden verbonden 
om elk deel van de uitgifte dat niet op 
die manier werd wederverkocht zelf te 
kopen.
120  
Het voordeel van consortiumvorming 
is dat het, via uitnodigingen tot het 
indienen van voorstellen, kan worden 
gebruikt om optimale prijsniveaus vast 
te stellen. Daarnaast kan de emittent 
bij de uitgifte van de obligatie het 
uitgebreide cliëntenbestand van de 
banken benutten. De emittent kan ge -
gevens verstrekken — gewoonlijk één 
week van tevoren — over de looptijd 
en omvang van de komende uitgifte en vraagt gewoonlijk om kwantitatie -
ve en kwalitatieve informatie via een 
vragenlijst. De banken geven op hun 
beurt advies over de wijze waarop 
de koers van het voorgestelde instru -
ment volgens hen zou moeten wor -
den bepaald op basis van de actuele 
marktomstandigheden.
121  
Het is een goede praktijk73 dat het 
backoffice de leningdossiers met 
de correspondentie met financiële 
tussenpersonen bewaart, met inbegrip 
van de uitnodigingen tot het indienen 
van voorstellen bij het koersadvies van 
de banken. Bij de meeste oorspronke -
lijke uitgiften werden geen uitnodigin -
gen tot het indienen van voorstellen 
verzonden, en vóór 2011 werden 
dergelijke uitnodigingen in het geheel 
niet opgesteld.
122  
Wij onderzochten de dossiers voor drie 
in 2012 uitgegeven obligaties74. Voor 
twee uitgiften lag het werkelijke koers -
niveau hoger dan het consensusniveau 
dat door de leidende banken was 
aangegeven in hun eerste antwoorden 
op uitnodigingen tot het indienen van 
voorstellen. In het ene geval bedroeg 
het verschil 11 basispunten (0,11 %), 
en in het andere 5 basispunten 
(0,05 %)75. In beide gevallen was er een 
grote vraag van beleggers, met een 
bid-to-coverratio van respectievelijk 
meer dan 2 en 1,6.72 De eerste uitbetaling aan 
Hongarije gebeurde 
bijvoorbeeld één maand na 
het besluit van de Raad 
(Beschikking 2009/102/EG van 
de Raad van 4 november 2008 
tot verlening van financiële 
middellangetermijnbijstand 
van de Gemeenschap aan 
Hongarije (PB L 37 van 
6.2.2009, blz. 5)) om financiële 
bijstand te verlenen.
73 Intern procedurehandboek 
van de Commissie voor 
leningactiviteiten, interne -
controlenormen nrs. 8 en 11 
van de Commissie.
74 In 2012 gaf de EU gaf zes 
obligaties uit.
75 Dat komt overeen met 
respectievelijk circa 3 en 
1 miljoen euro extra aan 
kosten voor schulden per jaar.
52
Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe -
hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk 
moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te 
passenFiguur 8Definitieve kosten van de schuld vergelijkbaar met niveaus op de markt en 
vergelijkbare schulden
Bron: ERK, gegevens verstrekt door Bloomberg, zie bijlage III  voor de methodologie.7-jaars uitgiften
4 %
3 %
2 %
1 %
2009 2010 2011 2010 2011 20124 %
3 %
2 %
1 %
20+-jaars uitgiften5-jaars uitgiften 10-jaars uitgiften
* 9-jaars uitgiften
* 15-jaars uitgiften
Legenda:
ð
ðRentetarief
Het verschil was ook vergelijkbaar met het verschil dat 
vergelijkbare emittenten bereikten. Het verschil tussen de rente op de uitgegeven EU-obligaties tot de geldende risicovrije rentevoet voor een bepaalde looptijd nam na verloop van tijd af.
Midswaptarief voor een bepaalde looptijdUitgiften door de vergelijkbare emittentenUitgiften door de EU
*Uitgiften door de EU of vergelijkbare emittenten met een 
soortgelijke, maar andere looptijd dan die van de swaprentecurve
53
Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe -
hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk 
moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te 
passen
De omstandigheden 
maakten het aanvankelijk 
moeilijk om altijd de 
beste praktijken toe 
te passen
123  
Wij stelden een aantal tekortkomingen 
in het schuldbeheersproces geduren -
de de eerste jaren vast (zie figuur 9 ). 
Een gebrek aan documentatie en 
andere lacunes had geen aantoon -
bare impact op de uitkomst van de 
leningnemingen.
124  
Het is een gangbare praktijk76 om 
schriftelijke richtsnoeren voor de or -
ganisatie van het bureau voor schuld -
beheer, de verdeling van de taken en 
verantwoordelijkheden, de vaststelling 
van maximale schulddrempels, het 
type schuld dat moet worden uitge -
geven en de voorschriften voor het 
documenteren van het uitgifteproces 
te publiceren.
125  
„In veel gevallen is de organisatie -
structuur van moderne schuldbureaus 
geschoeid op financiële instellingen 
uit de private sector, zoals banken 
en financiële afdelingen van grote 
ondernemingen”77. Op basis van dat 
beginsel zou het bureau in ten minste 
twee grote eenheden moeten worden 
verdeeld:
i) een frontoffice — dat gewoon -
lijk verantwoordelijk is voor het 
uitvoeren van verrichtingen op 
financiële markten, zoals het 
beheren van veilingen en andere 
vormen van lenen, en alle andere 
financieringsactiviteiten, en
ii) een backoffice — dat verantwoor -
delijk is voor de afwikkeling van 
verrichtingen en het bijhouden 
van financiële gegevens.126  
Daarnaast zouden een aantal belang -
rijke functies, in het bijzonder op het 
gebied van risicobeheer, kunnen wor -
den ondergebracht in een afzonderlijk 
middle office .
127  
Beperkte personele middelen78, in 
combinatie met de dringende be -
hoefte aan financiering79 op financi -
ele markten die onder druk stonden, 
maakten het de eerste jaren erg 
moeilijk om de beste praktijken op 
het gebied van schuldbeheer toe te 
passen.
Vóór de uitgifte
128  
Het handboek van schuldbeheers -
procedures werd opgesteld bij de 
eerste uitgifte, maar was onduidelijk 
of bevatte onvoldoende richtsnoeren 
voor belangrijke elementen van het 
proces. Het werd geleidelijk verbeterd 
via meerdere actualiseringen, die hun 
nut bewezen gezien de kwaliteit van 
de documentatie van de obligatie-uit -
giften sinds 2012.
129  
Van eind 2008 tot 2011 paste de 
Commissie vanwege de tijdsdruk een 
buitengewone procedure toe voor 
de selectie van leidende banken. Zij 
gaf leidende banken rechtstreeks een 
mandaat, waardoor het controlespoor 
van de documenten over het selectie -
proces, zoals uitnodigingen tot het in -
dienen van voorstellen of motiverings -
brieven, beperkt bleef. Er werden geen 
uitnodigingen tot het indienen van 
voorstellen opgesteld tot 2011, toen de 
documentatie van het selectieproces 
nauwkeuriger en vollediger werd.76 IMF, 2014, „Revised guidelines 
for public debt management” 
(Herziene richtsnoeren voor 
het beheer van overheids -
schulden), IMF-Wereldbank, 
blz. 5-6.
77 OESO, 2002, Debt 
Management and 
government securities 
markets in the 21st century 
(Schuldbeheer en overheids -
effectenmarkten in de 21e 
eeuw).
78 Op het moment waarop de 
eerste obligatie werd 
uitgegeven, in december 
2008, telde de eenheid die 
verantwoordelijk was voor 
zowel het nemen van 
leningen als het geven van 
leningen vier personeelsleden. 
Op het piekmoment, aan het 
begin van 2011, had de 
eenheid nog steeds maar acht 
personeelsleden in dienst.
79 Aanbeveling voor een 
beschikking van de Raad tot 
toekenning van wederzijdse 
bijstand aan Hongarije — 
Voorstel voor een beschikking 
van de Raad tot verlening van 
financiële middellange -
termijn bijstand van de 
Gemeenschap aan Hongarije, 
COM(2008) 716 definitief van 
30.10.2008, paragraaf 6.
54
Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe -
hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk 
moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te 
passenFiguur 9Tekortkomingen in het schuldbeheer gedurende de eerste jaren
Bron: ERK.
1Vóór de uitgifte 2Uitgiftestructuur3Aanbieding
en plaatsing 4Marktliquiditeitna uitgifte
Toezicht secundaire markt 
Liquiditeit secundaire marktAanbieding aan potentiëlebeleggersPrijsstellingUitgifte en toewijzing
Financiële behoeften bepalenSchuldmarktanalysePlaatsingsmethode bepalenBelangrijkste spelers selecterenProcedurehandleiding in de 
loop der tijd verbeterd
Paragraaf 128Geen voorzorgsmaatregelen tegen de bekendmaking van niet-open-baar materiaal of voorkennis
Paragraaf 130
Geen bewijs van toezicht op de secundaire markt
Gevolg: ruime spreads tussen door 
sommige leidende banken in de secundaire markt gehanteerde bied- en laatkoers
Paragraaf 135-136
Niet op concurrentie 
gebaseerde selectie van leidende banken
Paragraaf 129  Toewijzingsregels niet geheel duidelijk
Paragraaf 131-133
Selectie van leidende banken niet  adequaat gedocumenteerd
Paragraaf 129De voorwaarden van de 
obligatie bepalen: omvang, looptijd, coupon,terugbetalingsbepalingen enz.
55
Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe -
hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk 
moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te 
passen
Plaatsing
130  
Wij konden in de overeenkomsten 
tussen de Commissie en de leidende 
banken geen clausules vinden over 
het gevoelige probleem van vooraf -
gaande peilingen (zie tekstvak 8 ). Er 
was geen bewijs dat de Commissie 
voorzorgsmaatregelen had getroffen 
ten aanzien van de bekendmaking van 
niet-openbare informatie, en er was 
geen controlespoor aan de hand waar -
van kon worden nagegaan of leidende 
banken bepaalde beleggers van tevo -
ren hadden ingelicht („wall-crossing”) 
over uitgiften of dat zij hen vervolgens 
toelieten om te handelen of aan de 
transactie deel te nemen.131  
Een belangrijk onderdeel van elke 
uitgifte van nieuwe obligaties is de 
manier waarop de obligatie wordt ver -
deeld over de intekenende beleggers. 
Een van de grote voordelen van con -
sortiumvorming in plaats van veiling is 
dat de emittent de volledige controle 
behoudt over het beleggersbestand, 
waardoor hij bijvoorbeeld kan kiezen 
hoe de effecten worden toegewezen. 
Beste praktijken schrijven voor dat de 
toewijzingsregels duidelijk en transpa -
rant zijn en altijd op voorhand worden 
verspreid. Een billijke en transparante 
toewijzing van een uitgifte helpt ook 
om een diverse beleggersbasis te 
handhaven.
Peilen vooraf en wall-crossing
Voorafgaande peilingen zijn een techniek die door bankiers die zich bezighouden met overheidsschuld op 
primaire markten wordt gebruikt om de vraag onder de beleggers te meten. Dit is een relatief gebruikelijke 
handelspraktijk80, in het bijzonder op volatiele markten, aangezien deze praktijk leidende banken en emit -
tenten kan helpen een eerste feedback te krijgen over een toekomstige uitgifte voordat die openbaar wordt 
aangekondigd. Deze feedback wordt gewoonlijk uitsluitend verkregen door algemene informatie openbaar 
te maken. In andere gevallen kan echter ook meer specifieke informatie (die mogelijk niet-openbaar materi -
aal of voorkennis behelst) aan marktdeelnemers worden meegedeeld; het risico op marktmisbruik blijft dus 
bestaan.
Wanneer derden aan de informatieketen worden toegevoegd, beveelt de beste praktijk aan om uitvoerige 
gegevens bij te houden en gebruik te maken van formele schriftelijke procedures. Wanneer er niet-openbaar 
materiaal of voorkennis openbaar moet worden gemaakt (een proces dat „wall-crossing”81 wordt genoemd), 
moeten leidende banken hun cliënten op de hoogte brengen van eventuele beperkingen die van toepassing 
zijn uit hoofde van de wet- en regelgeving met betrekking tot het bezit van dergelijke informatie.
80 International Capital Market Association: „Primary market handbook, XIII. Pre-sounding, book building and allocations” (Handboek voor de 
primaire markten, XIII. Voorafgaande peilingen, bookbuilding en toewijzingen), 2014. Zie ook Europese Autoriteit voor effecten en markten: 
„Discussienota — Beleidsrichtsnoeren van ESMA inzake mogelijke uitvoeringsmaatregelen in het kader van de marktmisbruikverordening”, 2013.
81 Wall-crossing is de handeling waarbij iemand tot „insider” wordt gemaakt door hem of haar voorkennis te verschaffen.Tekstvak 8
56
Deel III — Leningen voldeden aan de financieringsbe -
hoeften, hoewel de omstandigheden het aanvankelijk 
moeilijk maakten om altijd de beste praktijk toe te 
passen
132  
De Commissie verklaarde dat zij een 
actieve rol speelde bij de toewijzing 
van elke uitgifte. Volgens de Commis -
sie was de toewijzing gebaseerd op de 
volgende criteria:
i) de beleggerscategorie, als kwa -
liteitsmaatregel (beleggerstype: 
„contant geld” versus handel enz.)
ii) de kwaliteit van de individuele 
order (bijv. tijdigheid van de order, 
eerdere ervaring met de belegger 
enz.), en
iii) geografische spreiding.
133  
Uit een analyse van de beschikbare 
toewijzingstabellen82 bleek dat de 
toewijzing voor heel kleine bedragen 
100 % bedroeg, terwijl er weinig sa -
menhang bestond wat betreft de mate 
waarin grote orders werden geplaatst. 
Bovendien werden de grootste orders 
door specifieke financiële instellingen 
(zoals grote beleggingsondernemin -
gen) geplaatst namens beleggers. 
Wanneer de definitieve toewijzing 
wordt gedaan, wijzen de beleggings -
ondernemingen de obligaties aan de 
beleggers toe. Wij vonden geen bewij -
zen waaruit bleek dat de Commissie 
instemde met de definitieve toewij -
zing van de obligatie.
Na de uitgifte
134  
Door een nieuwe obligatie als liquide 
aan te merken op de secundaire markt 
kan zij snel worden verkocht. Het is 
de verantwoordelijkheid van zowel de 
emittent als de leidende bank om er -
voor te zorgen dat er voor elke nieuwe 
uitgifte voldoende liquiditeit is op de 
secundaire markt. De Commissie en 
de leidende banken dienen het eens 
te worden over de secundairemarkt -
verbintenissen in de volmachtbrieven die voor elke uitgifte worden onder -
tekend. Bovendien wordt van deel -
nemende leidende banken verwacht 
dat zij een soortgelijke geringe marge 
tussen bied- en laatkoers (het verschil 
tussen de aankoop- en de verkoop -
prijs) handhaven voor ten minste de 
eerste paar dagen van de secundaire 
markt.
135  
De Commissie verklaarde tijdens 
de controle dat zij de liquiditeit van 
EU-obligaties elk kwartaal onder -
zocht, waarbij sinds 2012 een meer 
formele onderzoeksprocedure werd 
gehanteerd. Wij konden in de lening -
dossiers echter geen bewijs vinden 
om te staven dat zij de liquiditeit op 
de secundaire markt vóór 2012 had 
gecontroleerd.
136  
Een analyse van de bied- en laatprij -
zen liet zien dat het verschil tussen de 
bied- en de laatkoers aan het eind van 
de dag voor de eerste dertig dagen 
van elke uitgifte relatief laag was. De 
spread tussen bied- en laatkoers voor 
elke obligatie bleek echter sterk te 
variëren van makelaar tot makelaar. 
Zo schommelde de spread tussen 
bied- en laatkoers voor een van de 
obligatie-uitgiften tussen 7 en 30 ba -
sispunten83. Deze variatie werd zelfs 
vastgesteld bij makelaars die deel -
namen als leidende banken aan de 
verschillende uitgiften van de EU en 
dus verplicht waren om bepaalde 
secundairemarktverbintenissen te 
eerbiedigen.82 Voor slechts zeven van de 
twaalf obligatie-uitgiften in 
de steekproef was informatie 
beschikbaar uit de order -
boeken en over de definitieve 
toewijzingen.
83 Obligatie met een coupon van 
3,25 % en vervaldatum 4 april 
2018.
57
 Deel IV 
De programma’s bereikten hun doel
137  
Het algemene doel van de financiële 
bijstand was om de lidstaten te laten 
terugkeren naar een situatie van goe -
de macro-economische of financiële 
gezondheid en hun vermogen om 
hun verplichtingen ten aanzien van 
de overheidssector (eurozone) of de 
betalingsbalans (buiten de eurozone) 
na te komen te herstellen. De financi -
ele bijstand vormde een buffer om de 
tenuitvoerlegging van de aanpassings -
programma’s die nodig waren om on -
derliggende problemen in de landen 
te verhelpen te vergemakkelijken. Wij 
structureerden onze analyse van de 
verwezenlijkingen van de program -
ma’s aan de hand van vier aspecten:
i) een analyse van de wijze waar -
op de totale financiering werd 
gebruikt en van de factoren die 
ervoor zorgen dat zij toereikend 
was;
ii) naleving van de tekortdoel -
stellingen en uitvoering van de 
begrotingsaanpassing;
iii) naleving van de voorwaarden en 
tenuitvoerlegging van structurele 
hervormingen, en
iv) veranderingen in het concurrentie -
vermogen van de landen.
De totale financiering 
hoeft niet te worden 
verhoogd
De financieringsbedragen 
bleken toereikend, zij het 
krap in twee lidstaten
138  
In geen enkel land ontwikkelde de 
financieringskloof zich zoals verwacht. 
De opzet van de programma’s was 
echter voldoende robuust om grote 
verschillen die moesten worden ge -
compenseerd in een programma op te vangen, waardoor de financiering de 
oorspronkelijk toegewezen bedragen 
niet overschreed (zie figuur 10 ).
139  
Het comfort dat de financiële bijstand 
bood, bleek echter niet altijd even 
groot te zijn. In de eerste programma’s, 
die werden opgezet in de nasleep van 
de val van Lehman Brothers, was voor -
zien in een ruime veiligheidsmarge. 
Ook het Ierse programma bevatte een 
aanzienlijke noodreserve van 25  mil -
jard  euro als onderdeel van de rege -
ling voor de steun aan banken. Over 
het algemeen profiteerden Ierland, 
Hongarije en Letland van lagere finan -
cieringsbehoeften, waardoor zij:
i) hun eigen middelen minder hoef -
den aan te spreken (Ierland);
ii) hun eerste ramingen voor de 
reserves in buitenlandse valuta 
konden overschrijden (Hongarije);
iii) de programmafinanciering konden 
afbouwen (Letland, Hongarije), en
iv) de duurdere IMF-leningen voor de 
vervaldatum konden terugbetalen 
(of overwegen terug te betalen 
(Hongarije, Letland, Ierland).
58
Deel IV — De programma’s bereikten hun doelFiguur 10Hoe werd het geld gebruikt?
Betalingsbalansprogramma ’s
Legenda:
Verhoging van internationale reserves Kapitaal- en ﬁnanciële rekeningLopende rekening Financieringskloof Overige
1 Deze gegevens hebben betrekking op het eerste Roemeense programma.Hongarije
ο In tegenstelling tot de prognose verhoogden 
buitenlandse banken op het hoogtepunt van de crisis 
de blootstelling aan hun dochterondernemingen en werden geen deviezenreserves onttrokken. Er was dus geen ﬁnanciering nodig om de kapitaal- en ﬁnanciële rekening te dekken. In plaats daarvan werd dit een bron van ﬁnanciering.
Letland
ο De lopende rekening werd veel sneller gecorrigeerd dan aanvankelijk 
verwacht en werd een bron van ﬁnanciering. Dit werd gedeeltelijk tenietgedaan door bijkomende ﬁnancieringsbehoeften vanwege de kapitaal- en ﬁnanciële rekening.
ο Van de 4,7 miljard euro ﬁnanciële bijstand werd 3,2 miljard euro 
gebruikt om lopende overheidstekorten en terugbetalingen van overheidsschuld te dekken. De redding van de ﬁnanciële sector bleek minder duur dan verwacht.
Roemenië1
ο De lopende rekening werd sneller gecorri-
geerd dan verwacht.  Dit werd gedeeltelijk tenietgedaan door verlaagde ﬁnanciering via de kapitaal- en ﬁnanciële rekening.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Behoeften Financiering
Gepland
Werkelijk
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Financiering Behoeften
Gepland
Werkelijk3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Behoeften Financiering
Gepland
Werkelijk
59
Deel IV — De programma’s bereikten hun doelFiguur 10Programma ’s voor de eurozone
Legenda:
Marktﬁnanciering
Eigen middelenFinancieringskloof
Vervallende schuld
Behoeften van de ﬁnanciële sectorKastekort Overige
Bron: ERK, gegevens verstrekt in programmadocumenten, 
statistieken samengesteld door nationale autoriteiten.Vergelijkingen tussen geplande en werkelijke behoeften en ﬁnanciering in de overheidssector 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Gepland Werkelijk Gepland WerkelijkBehoeften
BehoeftenFinanciering
FinancieringIerland Portugal
20
540
38
Andere behoeften aan liquide middelen 
bij de overheid met betrekking tot de ﬁnanciering van staatsbedrijven, bijdragenaan het ESM, betaling van achterstalligebedragen enz.
60
Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
140  
Portugal had daarentegen aanzienlijk 
hogere financieringsbehoeften dan 
aanvankelijk geraamd, en de financie -
ring tijdens het Portugese programma 
was krap. Om aan de aanvullende ver -
eisten te voldoen, moest Portugal een 
beroep doen op marktfinanciering. De 
versoepeling van het monetaire beleid 
in de eurozone tijdens de tweede helft 
van het programma hielp Portugal 
om een geslaagde terugkeer naar de 
financiële markten te maken84.
141  
De financiële bijstand aan Roemenië 
volstond om de betalingsbalansbe -
hoeften van het land te dekken, maar 
de financiering van de Roemeense 
overheidssector bleek in de loop van 
het programma krap te zijn. De aan -
vullende financieringsbehoeften van 
de regering werden deels gedekt door 
indirecte steun van de centrale bank.
Bepaalde lidstaten kregen 
gunstiger financierings -
voorwaarden dan de 
voorwaarden die in het 
oorspronkelijke ontwerp 
waren opgenomen
142  
Portugal en Ierland profiteerden van 
verlaagde rentetarieven en langere 
looptijden op de EU-leningen85. Dit 
had voornamelijk tot doel hun herfi -
nancieringsvooruitzichten op de lange 
termijn te verbeteren86; de wijziging 
verlichtte echter ook de financiële last 
van de rentebetalingen gedurende 
de programmaperiode. Wij ramen dat 
Ierland en Portugal in de loop van 
de programmaperiode elk 2,2  mil -
jard  euro bespaarden.143  
Ierland en Roemenië profiteerden van 
het accommoderende beleid van hun 
centrale banken.
i) De centrale bank van Ierland stem -
de ermee in niet-verhandelbare 
promesses die waren uitgegeven 
aan de Anglo Irish Bank te ruilen 
voor Ierse staatsobligaties met een 
langere looptijd87. Daardoor hoef -
de Ierland niet op zoek te gaan 
naar marktfinanciering voor de 
3,1 miljard  euro die het verschul -
digd was in 2013. Ook zal dit de fi -
nancieringsbehoeften van het land 
voor de periode 2014-2023 met in 
totaal 30  miljard  euro verlagen, als -
mede het tekort verminderen met 
gemiddeld 0,7 % van het bbp88.
ii) In november 2009 besloot de 
centrale bank van Roemenië de 
vereiste voor deviezenreserves te 
verlagen van 30 % naar 25 % (na 
een eerste verlaging vanaf 35 % in 
augustus). Daardoor kwam onge -
veer 1,3  miljard  euro aan bankle -
ningen voor overheidsfinanciering 
vrij. Het besluit werd in het open -
baar verantwoord door het uitstel 
van de IMF-/EU-termijnbetalingen 
van 200989.84 De versoepeling van het 
monetaire beleid had ook 
een positief effect op de 
financiering van de Ierse 
overheid.
85 De EFSM-leningen waren 
aanvankelijk gepland met een 
gemiddelde duur van 7,5 jaar 
en met een rentemarge van 
2,925 % voor Ierland en 2,15 % 
voor Portugal. In oktober 2011 
werden deze rentemarges 
geschrapt, en in juni 2013 
werd de gemiddelde looptijd 
verlengd tot 19,5 jaar. Ook de 
EFSF-leningen werden 
verlengd, en de rentemarges 
van 2,47 % voor Ierland en 
2,08 % voor Portugal werden 
eveneens geschrapt.
86 Daardoor daalden in de loop 
van de programmaperiode 
ook de verwachte 
ontvangsten van de 
EU-begroting, met in het 
totaal 2,2  miljard  euro.
87 In haar jaarverslag over 2013 
stelde de ECB dat „de 
liquidatie van de Irish Bank 
Resolution Corporation (IBRC) 
ernstige bezorgdheid doet 
rijzen over monetaire 
financiering. Deze 
bezorgdheid kan enigszins 
worden weggenomen door 
de liquidatiestrategie van de 
centrale bank van Ierland.”
88 Europese Commissie: 
Economisch aanpassings -
programma voor Ierland — 
Evaluatie winter 2012, 
European Economy, Occasional 
Papers , nr. 131, 2013.
89 Persmededeling van de raad 
van bestuur van de nationale 
bank van Roemenië van 
16 november 2009.
61
Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
Bijgewerkte tekort -
doelstellingen groten -
deels, maar niet altijd 
op een duurzame manier 
verwezenlijkt
Herziene jaarlijkse 
tekortdoelstellingen 
werden gehaald, op enkele 
uitzonderingen na
144  
De naleving van de herziene doelstel -
lingen was over het algemeen goed, 
met uitzondering van het Hongaarse 
programma en een aantal jaar van de 
Portugese en Roemeense program -
ma’s (zie tabel 4 ).145  
Niet-gehaalde doelstellingen bete -
kenden echter niet noodzakelijkerwijs 
dat de tenuitvoerlegging had gefaald. 
De gemiste doelstellingen van 2008 
en 2009 in het Hongaarse programma 
kunnen bijvoorbeeld worden verklaard 
door statistische herzieningen van het 
begrotingstekort. Bovendien waren 
alle betalingsbalansprogramma’s 
geslaagd in die zin dat de lidstaten in 
2012 uit de buitensporigtekortproce -
dure konden stappen.Tabel 4Naleving van bijgewerkte doelstellingen
% van het bbp 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Hongarijestreefcijfer – 3,4 % – 3,9 % – 3,8 %
werkelijk1– 3,7 % – 4,6 % – 4,3 % 4,3 % – 2,1 % – 2,2 %
Letlandstreefcijfer – 10,0 % – 8,5 % – 4,5 %
werkelijk1– 4,4 % – 9,2 % – 8,2 % – 3,5 % – 1,3 % – 1,0 %
Roemenië Istreefcijfer – 7 ,8 % – 7 ,3 %
werkelijk1– 5,7 % – 9,0 % – 6,8 %
Roemenië IIstreefcijfer – 5,0 % – 3,0 %
werkelijk1– 5,5 % – 3,0 % – 2,3 %
Ierlandstreefcijfer – 10,6 % – 8,6 % – 7 ,5 %
werkelijk2– 8,9 % – 8,2 % – 7 ,2 %
nominaal tekort1– 7 ,4 % – 13,7 % – 30,6 % – 13,1 % – 8,2 % – 7 ,2 %
Portugalstreefcijfer – 5,9 % – 5,0 % – 5,5 %
werkelijk2– 4,4 % – 6,0 % – 4,5 %
nominaal tekort1– 3,6 % – 10,2 % – 9,8 % – 4,3 % – 6,4 % – 4,9 %
Noot:  Niet-naleving van een tekortdoelstellingen wordt aangeduid in vetgedrukte cijfers. Gegevens buiten de programmaperiode zijn aange -
duid in het grijs.
Bron: Europese Commissie.
1 Netto gegeven of genomen leningen door de algemene overheid voor de buitensporigtekortprocedure in het voorjaar van 2014.  
2 Werkelijk tekort zoals gemeld door de Commissie en in overeenstemming met de programmadefinitie (zie paragraaf 91).
62
Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
146  
Om de tekortdoelstellingen te halen 
was in elk programma voorzien in 
een specifieke mix van uitgaven en 
ontvangsten. Bij de consolidatie lag 
de nadruk op de uitgavenzijde in de 
betalingsbalansprogramma’s, maar in 
de EFSM-programma’s was de nadruk 
gelijkmatiger gespreid. De gerealiseer -
de samenstellingen van ontvangsten en 
uitgaven kwamen grotendeels overeen 
met wat aanvankelijk was gepland, 
behalve voor Hongarije, dat niet de ver -
wachte uitgavenconsolidatie bereikte.
147  
De uitholling van de belastinggrond -
slag, in het bijzonder in 2009, in de 
nasleep van de sterke economische 
neergang, deed de winsten uit de 
ontvangsten uit belangrijke nieuwe 
belastingmaatregelen vaak teniet. 
Zo voerde Letland in 2009 indirecte 
belastingsconsolidatiemaatregelen in 
met een geraamd effect van 2,5 % van 
het bbp. In 2013 raamde de Commissie 
dat deze maatregelen volledig waren 
gecompenseerd door de afnemende 
elasticiteit op de korte termijn. Ook de 
belastingneutrale hervorming die me -
dio 2009 door Hongarije werd door -
gevoerd, veroorzaakte een geraamde 
ontsporing van het tekort van 0,7 % 
van het bbp in 2010.
148  
Bij ongewijzigde tekortdoelstellingen 
kan een afnemende verhouding tussen 
de belastingopbrengsten en het bbp 
voor belastingdiensten een stimulans 
vormen om de dalende belastingin -
komsten te compenseren door andere 
maatregelen in te voeren dan die wel -
ke werden overeengekomen tijdens de 
onderhandelingen over het program -
ma. In Roemenië werden in de periode 
2009-2013 bijvoorbeeld 97 wijzigingen 
in het belastingwetboek aangebracht, 
met 51 wetshandelingen om die wijzi -
gingen te bekrachtigen. De frequente 
wijzigingen creëerden een onstabiel 
economisch klimaat voor zowel onder -
nemingen als particulieren.Alle landen verbeterden 
hun begrotingsbeleid in 
meer of mindere mate
149  
Aangezien de programma’s het gevolg 
waren van een verlies van markttoe -
gang, was het herstel van de houd -
baarheid van de begroting misschien 
wel het belangrijkste doel. Een verbe -
tering van het structurele saldo van 
een land in de loop van het program -
ma90 zou op vooruitgang in de richting 
van meer houdbare overheidsbegro -
tingen moeten wijzen. De Commissie 
berekende en publiceerde gegevens 
over het structurele saldo91.
150  
Het structurele saldo verbeterde 
in alle landen, met een gemiddeld 
jaarlijks percentage van 0,7 % van het 
potentiële bbp in Hongarije tot 1,9 % 
in Portugal. De uiteenlopende percen -
tages kunnen worden verklaard door 
drie factoren:
i) De aanvankelijke begrotingspositie 
— hoe hoger het oorspronkelijke 
structurele tekort, des te sneller de 
consolidatie.
ii) Het aanvankelijke niveau van de 
overheidsschuld — hoe hoger 
de oorspronkelijke schuld, des te 
sneller de consolidatie.
iii) Verschillen in de aanbevelingen 
die in het kader van de buiten -
sporigtekortprocedure werden 
gedaan ten aanzien van de nodige 
begrotingsinspanningen — hoe 
groter de aanbevolen inspannin -
gen, des te sneller de consolidatie.90 Rekening houdend met de 
einddata van de statistische 
gegevens van de overheid, 
werd uitgegaan van de 
volgende programma -
periodes: Hongarije 
2009-2010, Letland 2009-2011, 
Roemenië 2009-2012, Ierland 
en Portugal 2011-2013.
91 Op basis van de prognose -
gegevens van het voorjaar 
van 2014, verkregen in 
overeenstemming met ESR95.
63
Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
151  
Een aanvankelijk structureel tekort 
vormde een indicatie voor het tempo 
van de begrotingsconsolidatie in alle 
begunstigde lidstaten behalve Ier -
land. Hongarije vertoonde het laagste 
structurele tekort aan het begin van 
het programma en kende de traagste 
consolidatie; Portugal had het hoog -
ste structurele tekort en de snelste 
consolidatie. Ierland is evenwel een 
buitenbeentje in deze analyse. De uit -
gangssituatie van Ierland in 2010 was 
vergelijkbaar met die in Portugal, maar 
de consolidatie (na aftrek van bank- en 
andere eenmalige maatregelen) ver -
liep nog niet half zo snel92.
152  
Er bestond geen verband tussen het 
aanvankelijke overheidsschulden -
niveau en de gemiddelde geleverde 
begrotingsinspanningen. Zo was de 
overheidsschuld van Roemenië de 
laagste van de vijf lidstaten, maar was 
de gemiddelde begrotingsinspanning 
van het land relatief groot. Ierland en 
Portugal registreerden zeer uiteen -
lopende gemiddelde inspanningen, 
ondanks een vergelijkbare oorspron -
kelijke overheidsschuld.
De landen gebruikten 
eenmalige maatregelen
153  
Begrotingsmaatregelen die tijdelijk 
zijn, leiden niet tot een blijvende ver -
betering van het onderliggende tekort. 
Tijdelijke maatregelen kunnen zowel 
aan de ontvangsten- als de uitgaven -
zijde worden uitgevoerd. Tijdens de 
programma’s moesten verschillende 
lidstaten een beroep doen op eenma -
lige maatregelen om hun tekortdoel -
stellingen te halen.i) In 2010 en 2011 nationaliseerde 
Portugal de particuliere pensi -
oenfondsen van zowel Portugal 
Telecom (verbetering van het te -
kort met 1,7 % van het bbp) als de 
bankensector (4 % van het bbp)93.
ii) De eenmalige regeling om achter -
stallige betalingen op het gebied 
van belastingen en sociale zeker -
heid weg te werken die in 2013 in 
Portugal werd ingevoerd, verbe -
terde het tekort tijdelijk (0,8 % van 
het bbp).
iii) In 2012 corrigeerde Roemenië zijn 
buitensporige tekort door het pla -
fond van 3 % te halen. De eenma -
lige verkoop van telecommunica -
tielicenties had in het totaal echter 
0,5 % van het bbp opgebracht.
iv) In Ierland zorgden bankmaatre -
gelen voor een tijdelijke verho -
ging van de ontvangsten (bijv. 
vergoedingen uit de uitgebreide 
aansprakelijkheidsgarantie voor 
binnenlandse banken, dividenden 
van de centrale bank uit eenmalige 
financieringsregelingen).
154  
Volgens de Commissie waren eenma -
lige maatregelen nodig om druk op 
de korte termijn weg te nemen, maar 
moesten tijdelijke maatregelen om de 
doelstellingen duurzaam te kunnen 
verwezenlijken worden vervangen 
door permanente maatregelen.92 Dit is evenmin te verklaren uit 
het verschil in de wijzigingen 
van het structurele saldo 
voorafgaand aan het 
programma. De ramingen van 
de Commissie wijzen erop dat 
de begrotingsconsolidatie in 
beide landen startte in 2010, 
met een soortgelijke 
consolidatie-inspanning.
93 Als gevolg van deze transactie 
nam Portugal de toekomstige 
pensioenverplichtingen over. 
Hoewel deze verplichtingen 
binnen het statistische kader 
niet als overheidsschuld 
worden erkend, hebben ze 
een negatieve impact op de 
duurzaamheid van de 
overheidsschuld. Daarom 
verbeterde de maatregel de 
schuldpositie van het land 
slechts ogenschijnlijk.
64
Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
De voorwaarden werden 
grotendeels nageleefd
De lidstaten voldeden 
uiteindelijk aan ten minste 
80 % van de voorwaarden
155  
Uit de monitoringverslagen van de 
Commissie blijkt dat de lidstaten met 
wisselend succes voldeden aan de in 
de memoranda van overeenstemming 
vastgestelde termijnen. Terwijl Por -
tugal en Letland minder dan de helft 
van de programmavoorwaarden tijdig 
vervulden, voldeed Hongarije aan 
bijna driekwart van de voorwaarden. 
In Ierland en Portugal bestonden er 
tevens grote verschillen tussen de EU- 
en de IMF-programma’s wat betreft 
de tijdige naleving ervan. Hoewel de 
landen de oorspronkelijke termijn niet 
altijd naleefden, kwamen ze de voor -
waarden na enige tijd vaak toch na.
156  
De Commissie bracht niet tijdig ver -
slag uit over de nalevingsstatus van 
ongeveer dertig voorwaarden (zie 
paragraaf 106).
157  
Wanneer de naleving op zich liet 
wachten, lagen de redenen daarvoor 
meestal buiten de controle van de 
Commissie: lange wetgevingsproce -
dures, nationale autoriteiten die de 
overeengekomen hervormingen niet 
doorvoerden, juridische problemen 
waarmee aanvankelijk geen reke -
ning was gehouden, weerstand in de 
maatschappij enz. In sommige geval -
len was het oorspronkelijke tijdpad 
echter ook weinig realistisch vanwege 
de omvang van de hervormingen (bijv. 
hervorming van het openbare ambt), 
de behoefte aan intensieve samenwer -
king door lokale of regionale overhe -
den of de noodzaak van ingewikkelde 
nieuwe IT.158  
Voorwaarden met veel structurele 
inhoud maakten evenveel kans om 
binnen de oorspronkelijke termijn te 
worden nageleefd als voorwaarden 
met minder structurele inhoud94. Wij 
stelden vast dat voorwaarden met 
veel structurele inhoud gewoonlijk het 
hoogst scoorden voor naleving aan 
het eind van het programma. De her -
zieningen door de Commissie zetten 
de landen in eerste instantie niet aan 
tot tijdige naleving van de belangrijk -
ste voorwaarden; in een latere fase 
werd de aandacht evenwel gedeel -
telijk verlegd naar de belangrijkste 
hervormingen.
De programma’s noopten 
tot hervormingen, maar de 
gewenste effecten bleven 
soms achterwege
159  
Om de prestaties van een beleid te 
toetsen moet er een oorzakelijk ver -
band worden vastgesteld tussen het 
beleid en de vastgestelde effecten. Zo 
kan de impact van hervormingen die 
de actieve beleidsmaatregelen voor 
de arbeidsmarkt moeten verbeteren, 
vertraagd worden door een slappe 
arbeidsmarkt. Onze analyse werd 
verder bemoeilijkt door het feit dat er 
zo weinig tijd was verstreken sinds het 
einde van sommige programma’s. Tot 
slot vertegenwoordigen de voorwaar -
den vaak slechts een deelverzameling 
van de beleidsmaatregelen die tijdens 
de programmaperiode ten uitvoer 
werden gelegd.94 Voor deze controle werd het 
belang van de voorwaarden 
gemeten aan de hand van hun 
structurele inhoud: veel, 
gemiddeld of weinig. Zie 
bijlage III .
65
Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
160  
Wij beschouwden een voorwaarde als 
doeltreffend als:
i) de hervormingen aan het eind 
van het programma niet werden 
teruggedraaid, maar actief werden 
nagestreefd door de betrokken 
lidstaat;
ii) de beschikbare beleidsindicato -
ren of evaluatiepunten wijzen op 
een merkbare verbetering op het 
desbetreffende gebied, en
iii) de gewenste effecten werden 
bereikt.
161  
De belangrijkste vrees — dat her -
vormingen na het programma teniet 
zouden worden gedaan — bleek 
ongegrond. Op het moment van de 
controle waren er slechts enkele her -
vormingen teruggedraaid, die allemaal 
betrekking hadden op verlagingen 
van de lonen in de overheidssector (Hongarije, Roemenië) en hervormin -
gen van de arbeidsmarkt (Ierland en 
Portugal). Dit sluit natuurlijk niet uit 
dat bepaalde hervormingen in de toe -
komst alsnog kunnen worden terug -
gedraaid. De teruggedraaide hervor -
mingen werden gecompenseerd met 
alternatieve hervormingen, waarvan 
de effecten vaak niet gelijkwaardig 
waren. Dat was bijvoorbeeld het geval 
bij de compenserende maatregelen 
om het minimumloon weer op het 
oorspronkelijke niveau te brengen 
in Ierland en bij de compenserende 
maatregelen voor maatregelen die 
ongrondwettelijk werden verklaard in 
Portugal (zie tekstvak 9 ).
162  
De programmaperiode was te kort om 
een aantal complexe hervormingen 
volledig te kunnen doorvoeren voor 
de afsluiting. Afgezien van de hierbo -
ven vermelde terugdraaiingen, zetten 
de landen de uitvoering van complexe 
hervormingen voort na afloop van het 
programma.
Geleidelijke uitholling en omkering van de hervormingen van de arbeidsmarkt in 
Portugal
De grootste hervormingen van de arbeidsmarkt waren gepland in Portugal. Tijdens het programma heeft 
Portugal inderdaad een aantal hervormingen doorgevoerd die de arbeidsbescherming hebben verminderd. 
De verbeteringen waren echter niet groot genoeg in vergelijking met die in andere landen. Al vanaf het begin 
van het programma was de opzet van de hervormingen te weinig ambitieus in vergelijking met de andere 
landen. Zo werd Portugal gevraagd om een voorstel uit te werken om de ontslagpremies in overeenstemming 
te brengen met het EU-gemiddelde in plaats van met de reeks landen die met Portugal concurreren in de 
internationale handel. Vervolgens werden tijdens het programma minder ambitieuze hervormingen doorge -
voerd. Zo worden de ontslagvergoedingen nu opgebouwd op basis van twaalf dagen per dienstjaar, hetgeen 
aan de hoge kant ligt van het oorspronkelijke interval van 8-12 dagen per dienstjaar.
De agenda van de hervormingen werd verder uitgedund naarmate sommige hervormingen van de ontslag -
regels met succes werden betwist in het Constitutioneel Hof. Portugal paste daarop nieuwe maatregelen toe 
om de ongrondwettelijk verklaarde maatregelen te vervangen, maar de Commissie was niet van oordeel dat 
deze maatregelen dezelfde effecten zouden kunnen bereiken als de oorspronkelijke. De programmavoor -
waarden omvatten geen compenserende maatregelen die gelijkwaardig zouden zijn met betrekking tot de 
potentiële effecten op de flexibiliteit van de arbeidsmarkt. Na afloop van het programma werden een aantal 
reeds doorgevoerde hervormingen van de arbeidsmarkt eenvoudig teruggedraaid via bestuursrechtelijke 
besluiten van de overheid. Deze besluiten oogsten kritiek van de Commissie in de controleverslagen na afloop 
van het programma.Tekstvak 9
66
Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
163  
Wij95 stelden tastbare verbeteringen 
vast wanneer de programma’s gericht 
waren op specifieke hervormingen op 
het gebied van arbeidsmarktbeleid, 
arbeidsmarkthervormingen of het 
ondernemingsklimaat. Op sommige 
gebieden hielpen de programma’s 
nieuwe hervormingen stimuleren 
(bijv. betreffende budgettaire ver -
antwoordelijkheid), terwijl zij op 
andere gebieden een stimulans 
boden om de tenuitvoerlegging 
van bestaande nationale plannen te 
versnellen (bijv. ten aanzien van het 
ondernemingsklimaat).
164  
Verschillende voorwaarden sorteer -
den, ondanks het feit dat zij werden 
nageleefd, niet de gewenste effecten. 
Zo werden de besparingen op de 
begroting niet in de bedoelde mate 
bereikt tijdens de programmaperiode 
en vormde het kader voor budgettaire verantwoordelijkheid een onvoldoen -
de bindend ankerpunt voor het begro -
tingsbeleid (zie tekstvak 10 ).
Wanneer naleving niet de gewenste effecten opleverde
 οIn Hongarije bleef het pakket voor steun aan de banken grotendeels onbenut omdat het in zijn definitieve 
vorm niet aantrekkelijk was voor de banken.
 οHongarije nam, in overeenstemming met de programmavoorwaarden, besparingen op de uitgaven van 
plaatselijke overheden op in het Hongaarse begrotingsrecht, maar er werden geen materiële besparingen 
verwezenlijkt.
 οRoemenië voldeed aan de voorwaarden om een kaderwet voor de lonen in de overheidssector goed te 
keuren, maar de loonschalen, een van de essentiële onderdelen van deze hervorming, werden niet toege -
past vanwege een gebrek aan begrotingsmiddelen.
 οIerland en Roemenië stelden in de loop van het programma een nieuw kader inzake budgettaire verant -
woordelijkheid vast. In beide gevallen rapporteerde de Commissie echter een aantal tekortkomingen in 
de uitvoering. De belangrijkste was dat het kader niet doeltreffend was om het begrotingsbeleid van de 
overheid in te perken in overeenstemming met de middellangetermijndoelstellingen.
 οHet aantal banen in de Portugese overheidssector werd verlaagd in overeenstemming met de mijlpalen 
van het programma, maar een onbepaald deel van die verlaging werd gerealiseerd door ambtenaren met 
vervroegd pensioen te laten gaan, waardoor de impact op de begroting beperkt bleef.Tekstvak 1095 Wij analyseerden de 
vorderingen van de vijf landen 
op drie gebieden: arbeids -
markt  hervormingen, 
ondernemingsklimaat 
en budgettaire 
verantwoordelijkheid. 
Wij vertrouwden op 
internationale regelgevings -
indicatoren, inputindicatoren 
en de beoordelingen van de 
Commissie, het IMF en andere 
internationale instellingen.
67
Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
Hoe goed slaagden 
de landen erin hun 
concurrentievermogen 
te verbeteren?
Verbeteringen van het 
concurrentievermogen, 
maar niet altijd even sterk
165  
Een van de belangrijkste onderliggen -
de doelstellingen van de programma’s 
was het herstel van externe evenwich -
ten door het concurrentievermogen 
van de economie te vergroten. De saldi 
op de handelsbalans en de lopende 
rekening bieden de breedste metingen 
van dat concurrentievermogen96.166  
Alle programma’s zorgden voor een 
aanpassing van de lopende rekening. 
In vier van de vijf landen gebeur -
de dat sneller dan verwacht. Alleen 
de Ierse aanpassing was groten -
deels in overeenstemming met de 
programmaprognose.
167  
De snellere correctie van de lopende 
rekening was in alle gevallen te verkla -
ren uit een onverwachte verbetering 
van de inkomstenbalans97. In Ierland 
kon het feit dat de ontwikkeling van 
het saldo op de lopende rekening in 
overeenstemming was met de progno -
ses eveneens worden verklaard door 
de bovenmaatse prestaties van de 
inkomstenbalans, die de zeer onder -
maatse prestaties van de handels -
balans compenseerden (zie figuur 1 1 ).Figuur 11Mogelijke redenen voor de snelle aanpassing van het saldo op de lopende rekening
Noot:  In de grafiek worden de cumulatieve verschillen weergegeven in procentpunten van het bbp tussen de uitkomst en de uitgangssituatie, 
d.w.z. de eerste programmaraming. Berekend over de volgende programmaperioden: 2009-2011 voor Hongarije en Roemenië, 2009-2013 voor 
Letland en 2011-2015 voor Ierland en Portugal.
Bron: ERK, op basis van gegevens van de Europese Commissie.-40-30-20-10010203040
HongarijeLetland
Roemenië
IerlandPortugalTekort netto-inkomensoverdrachten
Tekort inkomstenbalans
Tekort handelsbalans
Tekort lopende rekeningPercentage van het bbp,
cumulatief over de programmaperiode96 Het concurrentievermogen 
van landen heeft vele 
aspecten en is een bijzonder 
complex begrip. Wij kozen 
ervoor om ons te richten op 
deze twee indicatoren omdat 
ze deel uitmaakten van de 
programmaprognose voor 
alle landen. Daardoor konden 
wij nagaan waarom het 
concurrentievermogen zich 
soms niet zoals verwacht 
ontwikkelde.
97 De inkomstenbalans 
registreert financiële stromen 
tussen ingezetenen en 
niet-ingezeten die verband 
houden met inkomsten uit 
arbeid, directe investeringen, 
portefeuilles en andere 
investeringen. Ook omvat 
deze balans betalingen tussen 
overheden en niet-
ingezetenen die verband 
houden met belastingen en 
subsidies voor producten en 
productie.
68
Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
168  
De handelsbalans (uitvoer/invoer) 
geeft de effecten van de wijzigingen 
in het concurrentievermogen van 
een land nauwkeuriger aan dan de 
lopende rekening. De handelsbalans 
evolueerde in Portugal en Roemenië 
in overeenstemming met de program -
maprognoses. In Letland presteerde 
de handelsbalans beter dan verwacht 
(een gemiddelde van 2 % per jaar). 
Voor Hongarije (2,8 % per jaar) en 
Ierland (5,1 % per jaar) was de handels -
balans evenwel lager dan voorspeld.
169  
Er zijn een aantal variabelen die 
schommelingen in de twee compo -
nenten van de handelsbalans kunnen 
verklaren. Daarbij gaat het onder meer 
om externe schokken (die de uitvoer 
beïnvloeden), een onverwachte trend 
in het bbp (die de invoer beïnvloedt) 
en onverwachte schommelingen in 
het concurrentievermogen (die beide 
beïnvloeden).
170  
In Letland en Roemenië verbeterde het 
concurrentievermogen98 aanzienlijk, 
hetgeen verklaart waarom de handels -
balans vanaf 2010 er beter uitzag dan 
de aanvankelijke prognoses. Deze 
verbeteringen weerspiegelden ook het 
grotere aandeel van beide landen in 
de mondiale uitvoer.
171  
In de overige drie landen ging het 
concurrentievermogen er minder op 
vooruit, en in elk van de drie landen 
was het aandeel van de mondiale 
uitvoer sinds 2008 gedaald. De uitvoer 
van Hongarije en Portugal bleef achter 
bij de aanvankelijke prognoses, maar 
de Ierse uitvoer overschreed de voor -
spelde cijfers99.172  
In Portugal en Hongarije vond de aan -
passing van de handelsbalans min of 
meer plaats in overeenstemming met 
de verwachtingen, al was dat uitslui -
tend het geval omdat zowel de uitvoer 
als de invoer onder het aanvankelijk 
verwachte niveau lagen. Ongeveer 
80 % van die onverwachte krimp 
van de invoer is te verklaren door de 
ondermaatse prestaties van het bbp. 
Desondanks waren er ook voor deze 
twee landen enige verbeteringen van 
het concurrentievermogen te zien: zo 
steeg de verhouding van uitvoer tot 
bbp in vergelijking met die voor de 
preprogrammaperiode.
Interne devaluatie werkte 
dankzij de aanpassing 
van de lonen van nieuw 
aangeworven werknemers
173  
Interne devaluatie vormde een wezen -
lijk onderdeel van de macro-economi -
sche strategie in drie landen (Letland, 
Ierland en Portugal). Het gaat hierbij 
om een reeks beleidsmaatregelen die 
het internationale concurrentievermo -
gen moeten herstellen, hoofdzakelijk 
door prijzen of arbeidskosten te verla -
gen100. Verwacht wordt dat de daling 
van de lonen in de overheidssector en 
de werkgelegenheid zullen worden ge -
volgd door verlagingen van de lonen 
in de private sector. De reden daarvoor 
is dat aanpassingen in de overheids -
sector middelen vrijmaken en zo de 
beschikbaarheid van arbeidskrachten 
voor de private sector verhogen en de 
loonniveaus in de gehele economie 
drukken. Een lagere totale vraag zou 
moeten bijdragen tot een aanpassing 
van de prijzen en de lonen in de eco -
nomie. Bij gebrek aan een eigen valuta 
is interne devaluatie een essentiële 
strategie om prijsniveaus binnen een 
monetaire unie aan te passen.98 Zoals bleek uit verscheidene 
macro-economische 
indicatoren voor het 
concurrentievermogen, 
zoals de reële effectieve 
wisselkoers, de reële 
arbeidskosten per eenheid 
en de arbeidsproductiviteit, 
en uit samengestelde 
indicatoren zoals het 
scorebord voor het mondiale 
concurrentie  vermogen.
99 De belangrijkste reden 
daarvoor was dat een groot 
deel van de totale Ierse uitvoer 
naar gebieden buiten de 
eurozone gaat. Ierland 
profiteerde daardoor van de 
devaluatie van de euro ten 
opzichte van de Amerikaanse 
dollar, waar geen rekening 
mee was gehouden in de 
oorspronkelijke programma -
prognoses. De devaluatie van 
de euro verhoogde ook de 
waarde van de invoer naar 
Ierland. De invoercomponent 
van de Ierse uitvoer – het 
aandeel van de uitvoer dat 
wordt geproduceerd met 
behulp van invoer van 
intermediaire goederen en 
diensten — ligt hoog, op 
ongeveer 50 %.
100 De Commissie definieert 
interne devaluatie als beleid 
dat erop gericht is „de 
binnenlandse prijzen te 
drukken, hetzij door de 
relatieve uitvoer-invoerprijzen 
te beïnvloeden, hetzij door de 
binnenlandse 
productiekosten te verlagen 
en zo een reële devaluatie van 
de wisselkoers te 
bewerkstelligen.”  
Bron: Europese Commissie: 
Kwartaalverslag over de 
eurozone, III/2011, volume 10, 
blz. 22.
69
Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
174  
In Letland had de interne devaluatie 
vooral haar uitwerking op de lonen 
van nieuw aangeworven werknemers, 
terwijl de lonen van werknemers die 
al langer in de private sector werkten 
nauwelijks daalden. Een deel van de 
loonaanpassing verliep via de aan -
passing van niet-aangegeven lonen, 
al was de omvang daarvan beperkt 
(zie  tekstvak 11 ).
Het effect van interne devaluatie op de loonniveaus in Letland
Interne devaluatie werd beschouwd als een essentiële pijler van de Letse aanpassing. Een van de redenen 
waarom men dacht dat interne devaluatie zou werken, was de overtuiging dat de arbeidsmarkt bijzonder 
flexibel is. In de praktijk bleek de waargenomen daling van de lonen in de particuliere sector betrekkelijk 
gering101. Hoewel de stijging van de lonen in zowel de overheids- als de particuliere sector vrij snel werd 
afgeremd naarmate de crisis in 2008 tot ontwikkeling kwam en omsloeg in een daling in 2009102, was zowel de 
reikwijdte als de duur van de negatieve groei van de lonen veel kleiner in de particuliere sector. De grootste 
daling van jaar op jaar in de private sector bedroeg 6,6 % (in oktober 2009), terwijl de grootste afname in de 
overheidssector net iets meer dan 26 % bedroeg (in november 2009). De totale loondynamiek geeft het on -
derliggende proces van de aanpassing niet weer en laat ook geen ruimte voor de mogelijke verklaring dat dat 
proces zich gedeeltelijk afspeelde bij de lonen voor zwartwerk („lonen onder couvert”).
De analyse van individuele loongegevens103 toont aan dat de lonen van werknemers die tijdens de recessie 
werden aangeworven aanzienlijk lager lagen dan die van bestaande werknemers, die nauwelijks afnamen. Dit 
resultaat strookt met bewijzen die werden gevonden in de relevante literatuur, die erop wijzen dat de lonen 
bij aanwerving sterker conjunctuurgebonden zijn dan die van bestaande werknemers en een mechanisme 
bieden om de kosten te verlagen. Schrapping van banen en een verhoging van het aandeel van deeltijdwerk 
speelden ook een rol.
Uit het retrospectieve onderzoek onder werkgevers kwam naar voren dat de „werkelijke” daling van de loon -
kosten in 2008-2009 6 % tot 11 % bedroeg en in 2009-2010 bijna afwezig was (minder dan 2 %). De afname 
was dus groter dan de officiële statistieken lieten zien (groei met 1,3 % in 2009 en daling met 2,9 % in 2010). 
Dat duidt erop dat de lonen in de private sector wel werden aangepast in het licht van de recessie, maar 
dat die aanpassing onvoldoende was om een grootschalige, langdurige daling van de werkgelegenheid te 
voorkomen.
Bron: ERK, op basis van een studie verricht door Andrejs Semjonovs, Alf Vanags en Anna Zasova: What happened to wages in Latvia’s ‘internal 
devaluation’? (Wat gebeurde er met de lonen bij de „interne devaluatie” van Letland?), Baltisch Internationaal Centrum voor Economische 
Beleidsstudies.
101 Het is in de private sector, en met name de handel, waar loonontwikkelingen het concurrentievermogen bepalen.
102 Maart 2009 in de overheidssector en juli in de private sector.
103 Geanonimiseerde gegevens van het Letse overheidsbureau voor sociale verzekering.Tekstvak 11
70
Deel IV — De programma’s bereikten hun doel
Leningen in vreemde valuta 
bleven een uitdaging
175  
Een factor die de drie betalingsbalans -
landen gemeenschappelijk hadden, 
was de hoge verhouding tussen le -
ningen in vreemde valuta en de totale 
uitstaande leningen.
176  
Tijdens de crisis konden de centrale 
banken de binnenlandse valuta niet 
laten devalueren om het externe 
concurrentievermogen te herstellen. 
Een punt van zorg was dat devaluatie 
het vermogen van leningnemers om 
hun schulden in vreemde valuta af te 
lossen zou aantasten en zo de stabili -
teit van het financiële stelsel in het ge -
drang zou kunnen brengen, hetgeen 
de economische voordelen van het 
beleid teniet zou doen104. Vanwege de 
grote omvang van leningen in vreem -
de valuta verloren de landen over het 
algemeen ook meer internationale 
reserves tijdens de crisis105.
177  
Hoewel deze problemen grote ge -
volgen hadden voor de beschikbare 
beleidskeuzes, omvatte de financiële 
bijstand van de EU geen voorwaar -
den voor de nationale overheden om 
het beheer van kredietverstrekking 
in vreemde valuta aan binnenlandse 
klanten aan te pakken.
178  
Tijdens de programma’s bleef de totale 
waarde van leningen in vreemde va -
luta een punt van zorg106. In Roemenië 
overschreed de omvang van de lenin -
gen in vreemde valuta in de private 
sector die van leningen in de eigen 
valuta. Het aandeel van de leningen in 
vreemde valuta begon in Hongarije in 
2012 af te nemen, maar in Roemenië 
pas in 2014.104 Deze uitdaging werd ook 
erkend door het Europees 
Comité voor systeemrisico’s in 
zijn aanbeveling 2011/1, in de 
vorm van „verstoorde 
transmissiekanalen voor het 
monetaire beleid” als gevolg 
van de grote omvang van 
kredietverlening in vreemde 
valuta aan binnenlandse 
klanten.
105 Aanbeveling 2011/1 van het 
Europees Comité voor 
systeemrisico’s.
106 Zo was de Hongaarse centrale 
bank eind juni 2013 van 
mening dat de blootstelling 
van huishoudens en het mkb 
aan de wisselkoersen van 
vreemde valuta bijzonder 
hoog was.
71
 Conclusies en aanbevelingen
Toezicht voorafgaand 
aan de crisis
179  
Voor de crisis bestond er al een 
toezichtskader van de EU om de 
overheidsbegrotingen in de lidstaten 
te monitoren. Het was de verantwoor -
delijkheid van de Commissie om de 
Raad te waarschuwen voor groeiende 
begrotingsonevenwichtigheden. De 
Commissie was niet voorbereid op 
de eerste verzoeken om financiële 
bijstand.
180  
De Commissie schoot tekort bij de be -
oordeling van de begrotingsoneven -
wichtigheden in de aanloop naar de 
crisis omdat zij de overheidsbegrotin -
gen sterker inschatte dan zij in werke -
lijkheid bleken te zijn. Een belangrijke 
tekortkoming van de beoordelingen 
van de Commissie vóór 2009 was het 
gebrek aan verslaglegging over de 
opbouw van voorwaardelijke verplich -
tingen voor de overheidssector, die 
tijdens de crisis al snel uitgroeiden 
tot werkelijke verplichtingen. Ook 
besteedde de Commissie niet voldoen -
de aandacht aan het verband tussen 
grote buitenlandse financiële stromen, 
de gezondheidstoestand van banken 
en, uiteindelijk, de financiën van de 
overheid. Door deze tekortkomingen 
bij het toezicht was de Commissie niet 
voorbereid op de taak van het pro -
grammabeheer toen er verzoeken om 
financiële bijstand begonnen binnen 
te komen (zie de paragrafen 35-47).Programmabeheers -
processen
181  
De Commissie was in staat haar nieu -
we taken op het gebied van program -
mabeheer op zich te nemen, zoals het 
voeren van gesprekken met natio -
nale autoriteiten, het opstellen van 
programmaprognoses en ramingen 
van financieringskloven en het vast -
stellen van de nodige hervormingen. 
Gezien de aanvankelijke tijdsdruk en 
het gebrek aan eerdere ervaring, was 
dit een hele verwezenlijking (zie de 
paragrafen 45-50).
182  
De Commissie ging grondig te werk 
om de nodige informatie te verkrij -
gen. Zij bouwde steeds meer interne 
deskundigheid op en legde contacten 
met een brede waaier aan belangheb -
benden in de begunstigde landen. De 
Commissie kon in 2008 en 2009 echter 
niet dezelfde mate van deskundigheid 
aan de dag leggen als later in verband 
met de programma’s voor de euro -
zone, en het was evenmin eenvoudig 
om externe deskundigen te vinden. 
Het personeelsbeleid van de Commis -
sie was niet voorzien op een dergelijk 
grootschalig en belangrijk Europees 
project, wat de oplossing van de 
staatsschuldencrisis duidelijk was (zie 
de paragrafen 52-54).
72 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 1
De Commissie dient voor de gehele 
instelling een kader uit te werken dat 
het mogelijk maakt om snel de nodige 
personele middelen en deskundigheid 
te mobiliseren in de verschillende 
delen van de Commissie of daarbuiten 
als er een programma voor financiële 
bijstand moet worden uitgevoerd.
Ten aanzien van Verordening (EU) 
nr. 472/2013 van het Europees Parle -
ment en de Raad dient de Commissie 
procedures te ontwikkelen voor het 
verbeterde toezicht en beheer van 
mogelijke nieuwe financiëlebijstands-
programma’s. In de procedures dient 
uitdrukkelijk het scenario te worden 
beschreven waarin deze activiteiten 
uitsluitend door de EU-instellingen 
worden uitgevoerd.
183  
Het opstellen van macro-economische 
prognoses en tekortramingen was niet 
nieuw. De Commissie gebruikte een 
bestaand, nogal omslachtig prognose -
hulpmiddel op basis van spreadsheets. 
De kwaliteitscontrole bleef hoofd -
zakelijk beperkt tot het op elkaar 
laten aansluiten van de verschillende 
onderdelen van de prognoses, waarbij 
het management nooit vroeg naar de 
redenering achter de veronderstellin -
gen bij de prognose. Het was bijzonder 
moeilijk om de aannemelijkheid van 
belangrijke aannamen zoals multiplier -
effecten van begrotingsmiddelen te 
beoordelen, niet alleen in latere evalu -
aties, maar ook door het management 
tijdens het eigenlijke opstellen van de 
prognoses (zie de paragrafen 55-70).Aanbeveling 2
De programmateams dienen verplicht 
te worden de belangrijkste aannamen 
en de werkzaamheden die zijn verricht 
bij de voorbereiding van de prognoses 
systematisch te registreren. De Com -
missie dient instrumenten in te stellen 
om de documentatie te vergemakke -
lijken. Het kan bijvoorbeeld gaan om 
het automatisch bijhouden van de 
door prognosemakers aangebrachte 
wijzigingen.
In de kwaliteitsborgingsprocedures 
dienen meer controles van de belang -
rijkste onderliggende aannamen en 
parameters te worden opgenomen. Zo 
zou er bijvoorbeeld een prognose op 
basis van referentiemodellen kunnen 
worden gebruikt bij de kwaliteitsevalu -
atie om aan te geven op welke domei -
nen prognoses op basis van oordelen 
aanzienlijk afwijken van de prognoses 
op basis van modellen. Op die manier 
zouden gerichtere kwaliteitscontroles 
kunnen worden uitgevoerd.
184  
De programma’s waren voor het 
merendeel sterk gebaseerd op de 
beleidsprioriteiten van de EU en de 
beschikbare economische kennis. De 
procedures van de Commissie hadden 
echter vaak te lijden onder een gebrek 
aan systematische archivering. De 
procedures waren niet afgestemd op 
de evaluatie van de besluitvorming 
achteraf. Dat is deels te verklaren door 
de context van de crisis, de aanvanke -
lijke tijdsdruk en het feit dat dit soort 
programmabeheer voor de Commissie 
nieuw was. De beschikbaarheid van 
gegevens verbeterde mettertijd, maar 
zelfs voor de meest recente program -
ma’s ontbraken nog belangrijke docu -
menten (zie de paragrafen 71-75).
73 Conclusies en aanbevelingen
Aanbeveling 3
Om ervoor te zorgen dat de factoren 
die ten grondslag liggen van de pro -
grammabesluiten intern transparant 
zijn:
a) dient het personeel dat betrokken 
is bij het programmabeheer alle 
nodige gegevens bij te houden 
over de kenmerken van de pro -
grammaopzet, de selectie van 
voorwaarden en het toezicht op 
de tenuitvoerlegging van de pro -
gramma’s door de Commissie, en
b) dienen de hoofden van de pro -
gramma’s te worden verplicht 
essentiële programmabesluiten in 
een besluitenlogboek te documen -
teren opdat ze eenvoudig kunnen 
worden getraceerd.
185  
De voorwaarden in de memoranda 
van overeenstemming werden groten -
deels gerechtvaardigd door specifieke 
verwijzingen naar het besluit van de 
Raad. De voorwaarden waren echter 
niet voldoende toegespitst op de door 
de Raad vastgestelde algemene eco -
nomische beleidsvoorwaarden (zie de 
paragrafen 76-79).
186  
De voorwaarden voor bijstand werden 
in elk programma anders beheerd. In 
sommige programma’s waren de voor -
waarden over het algemeen minder 
streng, waardoor ze gemakkelijker na 
te leven waren. Wanneer landen met 
soortgelijke structurele zwakke punten 
met elkaar werden vergeleken, werd 
vastgesteld dat de vereiste hervormin -
gen niet altijd in verhouding stonden 
tot de ondervonden problemen of dat 
ze een volledig andere benadering 
volgden. Sommige, maar niet alle 
tekortdoelstellingen van de landen 
werden sterker versoepeld dan de 
economische situatie leek te rechtvaar -
digen (zie de paragrafen 80-91).187  
Het risico dat verschillende landen 
op een onsamenhangende manier 
worden behandeld of dat onnodige 
hervormingen worden geëist, blijft 
een uitdaging voor het programma -
beheersproces. Het feit dat de pro -
gramma’s hun oorsprong vonden in de 
crisis heeft het moeilijk gemaakt om 
gedetailleerde richtsnoeren te ont -
wikkelen om de bewegingsruimte van 
de programmateams en de nationale 
overheden bij de voorbereiding en 
uitonderhandeling van documenten 
zoals Raadsbesluiten of memoranda 
van overeenstemming te beperken. 
Een eventuele oplossing moet dan ook 
uitgaan van een versterkt toezicht op 
het werk van de Commissiediensten en 
moet gepaard gaan met verbeteringen 
van het evaluatieproces.
188  
Het werk van de Commissiediensten 
culmineert in de opstelling van een 
reeks programmadocumenten die de 
basis vormen voor de besluiten van de 
Commissie (of de commissaris namens 
de Commissie) en de Raad. Zowel de 
programmadocumenten als de onder -
liggende analyses zijn sinds eind 2008 
aanzienlijk verbeterd. Zelfs in de meest 
recente programmadocumenten ont -
breekt echter nog essentiële informa -
tie (zie de paragrafen 97-99).
74 Conclusies en aanbevelingen
189  
Kenmerkend voor alle gebieden van 
het programmabeheer is dat ver -
trouwd wordt op het oordeel van 
deskundigen in specifieke domeinen. 
De essentiële documenten die naar 
aanleiding van de deskundigenanaly -
ses werden opgesteld, werden geëva -
lueerd, maar die evaluatie was op ver -
schillende vlakken ontoereikend. De 
onderliggende berekeningen werden 
niet geëvalueerd door personen die 
geen deel uitmaakten van het pro -
grammateam, er werd geen toezicht 
uitgeoefend op het werk en ook voor 
de kwaliteitscontrole zelf werd onvol -
doende documentatie bijgehouden 
(zie de paragrafen 93-96).
Aanbeveling 4
De Commissie dient ervoor te zorgen 
dat er passende procedures zijn voor 
de evaluatie van het programmabe -
heer en de inhoud van de programma -
documenten, rekening houdend met 
de beschikbare middelen. Een horizon -
tale evaluatie zou dienst moeten doen 
als peer review voor de werkzaam -
heden van andere programmateams. 
Hierbij dient zij bijzondere aandacht te 
schenken aan horizontale aspecten zo -
als de gelijke behandeling van landen 
en dient zij verslag uit te brengen aan 
het management.190  
De Commissie is verantwoordelijk voor 
het toezicht op de uitvoering van de 
programma’s. De belangrijkste tekort -
koming op dit gebied heeft betrekking 
op het toezicht op de begrotingsuit -
voering. De tekortdoelstellingen van 
elk programma werden vastgesteld 
op basis van het ESR-tekort. Hoewel 
dit de volledige samenhang met de 
procedure bij buitensporige tekor -
ten waarborgt, betekent het ook dat 
wanneer er een besluit moet worden 
genomen over de voortzetting van 
het programma, de verslaglegging 
van de Commissie over de naleving 
van de tekortdoelstellingen niet alleen 
meetonzekerheid, maar ook prog -
noseonzekerheid vertoont (zie de 
paragrafen 100-103).
Aanbeveling 5
Voor het toezicht op de begrotingen 
dient de Commissie in de memoranda 
van overeenstemming variabelen op 
te nemen die zij op de korte termijn 
kan vergaren, zoals een trimestrieel 
kassaldo en/of een streefcijfer voor 
betalingsachterstanden.
75 Conclusies en aanbevelingen
191  
Er werd niet systematisch verslag 
uitgebracht over de naleving van 
de voorwaarden. Er werden veel 
verschillende termen gebruikt om 
niet-naleving aan te duiden, hetgeen 
tot verwarring leidde. Over sommige 
voorwaarden werd geen verslag uitge -
bracht. Voor een aantal voorwaarden 
werd gemeld dat zij werden nageleefd, 
terwijl dat in werkelijkheid niet het 
geval was (zie de paragrafen 104-107). 
Een doeltreffende interne evaluatie 
(zie aanbeveling 4) zou het risico op 
dit soort fouten moeten beperken. 
Ons werk wijst evenwel op andere 
zwakke punten in de manier waarop 
de voorwaarden werden aangewend. 
Termijnbetalingen werden vrijgege -
ven hoewel de tijdige naleving sterk 
verschilde van land tot land (zie para -
graaf 200). De programma’s bevatten 
voorwaarden die de werkelijke tenuit -
voerlegging van hervormingen niet 
konden waarborgen of niet echt van 
belang waren voor de oplossing van 
de crisis en de terugbetaling van de 
leningen.
Aanbeveling 6
De Commissie dient de rol van 
de programmavoorwaarden te 
verduidelijken:
a) In de programmadocumenten 
dient het relatieve belang van de 
voorwaarden als vereiste voor de 
vrijgave van termijnbetalingen te 
worden beschreven.
b) Voorwaarden dienen gericht te 
zijn op hervormingen met om -
vangrijke, duurzame effecten. Als 
termijnbetalingen worden ge -
koppeld aan de voorwaarde van 
voorbereidende stappen, dient het 
memorandum van overeenstem -
ming voorwaarden te bevatten die 
de daaropvolgende vaststelling 
van hervormingen waarborgen.c) Er dient spaarzaam te worden om -
gesprongen met voorwaarden, die 
duidelijk verband zouden moeten 
houden met hervormingen die 
van essentieel belang zijn voor de 
oplossing van de crisis of de terug -
betaling van bijstand. De program -
mateams zouden de noodzaak van 
elke voorwaarde verplicht moeten 
rechtvaardigen. De selectie van 
de voorwaarden dient intern te 
worden geëvalueerd.
d) Voorwaarden dienen zo te worden 
vastgesteld dat de naleving ervan 
met zekerheid kan worden gecon -
troleerd. Wanneer er voorwaar -
den worden vastgesteld, dienen 
de programmateams gegevens 
te identificeren die later kunnen 
worden gebruikt om de resultaten 
van de programmamaatregelen te 
beoordelen.
192  
Alle programmateams stelden een 
goed werkende informele samen -
werking met het IMF en de ECB in. 
Het gebrek aan formele samenwer -
kingsovereenkomsten was te wijten 
aan het tijdpad, dat naar verwachting 
kort zou zijn, en mogelijk ook aan de 
voorkeur van de instellingen (zie de 
paragrafen 108-114).
Aanbeveling 7
Als de Commissie met de andere pro -
grammapartners moet samenwerken, 
dient zij ernaar te streven de interinsti -
tutionele samenwerking te formalise -
ren. Het mandaat dient te voorzien in 
mechanismen voor informatiedeling, 
de behandeling van vertrouwelijke 
informatie en het beslechten van 
meningsverschillen.
76 Conclusies en aanbevelingen
Leningactiviteiten
193  
De uitgifte van schuld door de Com -
missie was een succes, aangezien alle 
obligaties voldoende vraag aantrokken 
vanuit de kapitaalmarkten om uitver -
kocht te raken. De Commissie gaf de 
obligaties tijdig uit. De uiteindelijke 
kosten van de schuld waren in over -
eenstemming met de markt en met 
die van vergelijkbare schulden. Wat 
de werkelijke procedure betreft, lagen 
de prijsniveaus soms hoger dan het 
prijsniveau dat oorspronkelijk door de 
leidende banken werd aangegeven 
(zie de paragrafen 115-122).
194  
De eerste jaren vertoonde het schuld -
beheersproces een aantal lacunes. 
Deze weglatingen kunnen deels 
worden verklaard door het beperkte 
aantal Commissiemedewerkers dat op 
deze activiteit werd gezet. De lacunes 
hadden geen aantoonbare impact op 
de uitkomst van de leningnemingen. 
De lacunes werden grotendeels ver -
holpen in de latere obligatie-uitgiften; 
de aanbeveling heeft dus betrekking 
op tekortkomingen waarvan tijdens 
de controle werd vastgesteld dat ze 
nog niet waren verholpen (zie de 
paragrafen 123-136).
Aanbeveling 8
Met betrekking tot het schuldbeheers -
proces dient de Commissie:
a) transparanter aan te geven hoe 
uitgiften worden toegewezen;
b) systematisch gegevens bij te  
houden van al haar belangrijkste 
betrekkingen met leidende ban -
ken ten aanzien van uitgiften;c) aan te dringen op verbintenissen 
door leidende banken in de fasen 
voor en na de uitgifte, en
d) regelmatig vooruitziende markt -
analyse te verrichten om de 
kenmerken van elke uitgifte te 
bepalen en de liquiditeit van de 
secundaire markt te beoordelen.
Resultaten van het 
programma
195  
De analyse van de resultaten dient 
te worden onderworpen aan verder 
economisch onderzoek om meer 
inzicht te krijgen in de wijze waarop de 
landen de noodzakelijke aanpassingen 
hebben doorgevoerd en de effecten 
ervan in de toekomst nog gelijkmati -
ger kunnen worden verdeeld.
Gebruik van financiële bijstand
196  
In de vijf landen bleef de totale bij -
standsfinanciering op het geplande 
niveau. De financiering was echter 
niet voor alle landen even comfor -
tabel. In de eerste programma’s en 
het Ierse programma werd voorzien 
in een aanzienlijke veiligheidsmarge. 
Daardoor konden de betrokken landen 
de duurdere IMF-leningen voor de 
vervaldatum terugbetalen, de pro -
grammafinanciering of het beroep op 
hun eigen middelen afbouwen of hun 
streefdoelen voor reserves in vreemde 
valuta overschrijden (zie de paragra -
fen 138 en 139).
77 Conclusies en aanbevelingen
197  
Portugal had daarentegen aanzienlijk 
hogere financieringsbehoeften dan 
aanvankelijk geraamd, en de financie -
ring tijdens het Portugese programma 
was krap. Om aan zijn behoeften te 
voldoen moest Portugal een be -
roep doen op marktfinanciering. De 
financiële bijstand aan Roemenië 
volstond om de betalingsbalansbe -
hoeften van het land te dekken, maar 
de financiering van de Roemeense 
overheids  sector bleek in de loop van 
het programma meer problemen op te 
leveren (zie de paragrafen 140-143).
Begrotingsaanpassing
198  
De herziene tekortdoelstellingen 
werden gehaald, op enkele uitzon -
deringen na. De werkelijke samen -
stelling van de begrotingsconsoli -
datie strookte grotendeels met wat 
aanvankelijk was gepland, maar de 
uitholling van de belastinggrondsla -
gen deed de verhoogde inkomsten uit 
in 2009 getroffen belangrijke nieuwe 
belastingmaatregelen teniet (zie de 
paragrafen 144-148).
199  
Het structurele tekort van de afzon -
derlijke landen ging erop vooruit, zij 
het niet altijd even snel, hoofdzakelijk 
omdat het uitgangspunt van land tot 
land verschilde. In sommige gevallen 
waren de resultaten van de begro -
tingsconsolidatie niet blijvend doordat 
de lidstaten eenmalige maatregelen 
gebruikten om hun doelstellingen te 
halen (zie de paragrafen 149-154).Structurele voorwaarden
200  
De mate waarin de lidstaat de ter -
mijnen in de memoranda van over -
eenstemming nakwamen, varieerde. 
Vertragingen bij de naleving waren 
hoofdzakelijk te wijten aan redenen 
waarop de Commissie geen vat had. In 
sommige gevallen was het oorspron -
kelijke tijdpad te ambitieus gezien de 
omvang van de hervorming. Hoewel 
de landen de oorspronkelijke termijn 
niet altijd naleefden, kwamen zij de 
voorwaarden na enige tijd vaak toch 
na (zie de paragrafen 155-157).
201  
Belangrijke voorwaarden maakten 
evenveel kans om binnen de oorspron -
kelijke termijn te worden nageleefd als 
minder belangrijke voorwaarden. Aan 
het einde van de programma’s lag het 
nalevingspercentage bij belangrijkere 
voorwaarden gewoonlijk hoger, wat 
erop wijst dat de aandacht van de 
Commissie naarmate het einde van het 
programma naderde geleidelijk werd 
verlegd naar de meest noodzakelijke 
hervormingen (zie paragraaf 158).
202  
De programmavoorwaarden zetten 
met succes aan tot hervormingen, en 
die werden voor het merendeel voort -
gezet na afloop van het programma; 
terugdraaiingen waren zeldzaam ten 
tijde van de controle. Waar de pro -
gramma’s hervormingen op bepaalde 
specifieke gebieden beoogden, waren 
tastbare verbeteringen te zien. In 
sommige gevallen hielp de EU nieu -
we hervormingen stimuleren, terwijl 
zij in andere gevallen een stimulans 
bood om de tenuitvoerlegging van 
bestaande nationale plannen te ver -
snellen. De naleving van een aantal 
voorwaarden sorteerde echter nog 
steeds niet de effecten die werden 
verwacht toen de voorwaarden in het 
programma werden opgenomen (zie 
de paragrafen 159-164).
78 Conclusies en aanbevelingen
Macro-economische resultaten
203  
De programma’s waren niet alleen 
gericht op consolidatie van de begro -
tingen en stabilisatie van de financiële 
sector, maar moesten ook het externe 
saldo herstellen door het economische 
concurrentievermogen te vergroten. 
In vier van de vijf gecontroleerde 
landen vond de correctie van de lo -
pende rekening sneller dan verwacht 
plaats. Dit kan hoofdzakelijk worden 
toegeschreven aan een onverwachte 
verbetering van de inkomstenbalans 
en, in mindere mate, aan een soort -
gelijke onverwachte verbetering van 
de handelsbalans. De invoer lag lager 
dan verwacht, hoofdzakelijk vanwege 
een daling van het bbp. Wanneer de 
uitvoer ook lager was dan verwacht, 
werd dat gewoonlijk veroorzaakt door 
externe factoren (hoofdzakelijk een 
daling van het bbp van handelspart -
ners) (zie de paragrafen 165-172).204  
Interne devaluatie vormde een wezen -
lijk onderdeel van de macro-economi -
sche strategie in drie landen, waarbij 
een reeks beleidsmaatregelen werd 
ontworpen om het internationale 
concurrentievermogen te herstellen, 
hoofdzakelijk via lagere arbeidskosten. 
In de praktijk was de aanpassing van 
de lonen van toepassing op nieuwe 
werknemers die tijdens de recessie 
werden aangeworven en daalden de 
lonen van bestaande werknemers nau -
welijks (zie de paragrafen 173 en 174).
Aanbeveling 9
De Commissie dient meer inzicht te 
verwerven in de manier waarop de lan -
den de aanpassing doorvoerden, om 
zo meer aandacht te kunnen schenken 
aan de uit de programma’s getrokken 
lessen. Daarbij zouden onder meer 
de volgende kwesties verder kunnen 
worden onderzocht:
a) effecten van de maatregelen om 
het concurrentievermogen te her -
stellen, zoals interne devaluatie;
b) sociale effecten en verdeling van 
de lasten van het aanpassings -
programma, en
c) de volgorde van de 
aanpassings  maatregelen.
Dit verslag werd door kamer IV onder voorzitterschap van de heer Milan Martin 
CVIKL, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering 
van 11 november 2015.
 Voor de Rekenkamer
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 President

79
 Bijlagen
Motivering van het verzoek om bijstand
Elke crisissituatie werd ingedeeld aan de hand van de in de academische literatuur voorgestelde categorieën1.
Lidstaat Type crisis Belangrijkste redenen voor het verzoek van de regering om bijstand
Hongarije BetalingsbalanscrisisDe val van Lehman Brothers zorgde begin oktober2008 voor een neerwaartse verschuiving van het beleggers -
sentiment. Dat leidde tot een uitverkoop van overheidseffecten, een mislukte veiling van obligaties en een 
sterke devaluatie van de valuta. De spanning op de markten in vreemde valuta zorgden voor liquiditeitsdruk 
binnen banken, die het moeilijk kregen om swaps in vreemde valuta door te rollen.
Hongarije verzocht om financiële bijstand omdat het bezorgd was dat de ontstane paniek de stabiliteit van de 
marktmechanismen dusdanig zou kunnen aantasten dat er een plotselinge verstoring van de externe financie -
ringscapaciteit van Hongarije zou kunnen optreden.
Bron: Eerste programmadocumenten van de Commissie (2008), ex-postevaluatie Hongarije door het IMF (2011).
LetlandBetalingsbalanscrisis
BankencrisisIn de drie maanden voorafgaand aan het verzoek om bijstand waren de deposito’s met 10 % afgenomen. De 
aanleiding daarvoor was een run op Parex Bank, dat met ernstige liquiditeitsproblemen werd geconfronteerd 
nadat het meer dan een kwart van zijn deposito’s verloor. Tijdens diezelfde periode daalden de officiële reser -
ves met bijna 20 % naarmate de centrale bank vreemde valuta verkocht om de koppeling van de wisselkoers 
in stand te houden. In november besloot de regering om in te grijpen en de Parex Bank te nationaliseren. In 
december legde de regering beperkingen op het weghalen van deposito’s bij Parex op.
Volgens de eerste minister had Letland om drie redenen financiële bijstand nodig: om Parex Bank te beheren, 
om het begrotingstekort te financieren en om de financiële markt te stabiliseren.
Toenemende bezorgdheid over het financiële stelsel en de externe schuld van Letland leidden tot de betalings -
balans- en de bankencrisis.
Bron: Het verzoek van Letland aan het IMF (2009), Aslund, Anders en Valdis Dombrovskis (2011): „How Latvia 
came through the financial crisis” (Hoe Letland de financiële crisis doorstond), Peterson Institute for Internati -
onal Economics; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths en Bertrand Gruss (2013): „Boom,bust, recovery: forensics of 
the Latvia crisis” (Hausse, baisse, herstel: forensische analyse van de Letse crisis), Slotontwerp conferentie, te 
presenteren op het Brookings-panel over economische activiteit in najaar 2013.
Roemenië BetalingsbalanscrisisMet de komst van de mondiale financiële crisis in 2008 kwamen de binnenlandse financiële markten en het 
bankenstelsel onder grote druk te staan. De toegang tot externe financiering was beperkt, waardoor de rente -
voeten piekten. De vertraging van de kapitaalstromen leidde tot een grote daling van de wisselkoers met meer 
dan 15 %, hetgeen de kwaliteit van de activa aantastte en de balansen van de banken verder verslechterde.
De centrale bank greep in om de Roemeense leu te stabiliseren; De rating van Roemenië werd verlaagd tot 
onder beleggingskwaliteit („investment grade”), waardoor zowel de risicopremie als de financieringskosten 
toenamen. Het rendement op staatsobligaties sprong naar 9 %.
In het licht van de sterk toegenomen risicoaversie, de hogere druk op de wisselkoers en de steeds sterker 
beperkte toegang tot de obligatiemarkt voor overheidsfinanciering, diende de Roemeense overheid in maart 
2009 een verzoek om financiële bijstand in.
Bron: IMF: Roemenië: verzoek om een stand-by-overeenkomst (2009), ex-postevaluatie van Roemenië door het 
IMF (2012), Europese Commissie: Totale beoordeling van de twee betalingsbalansbijstandsprogramma’s voor 
Roemenië, European Economy, Occasional Papers 156 (2013).Bijlage I
80 Bijlagen
Lidstaat Type crisis Belangrijkste redenen voor het verzoek van de regering om bijstand
Ierland BankencrisisVanaf eind 2007 verdampte het beleggersvertrouwen in de Ierse vastgoedsector door bezorgdheid over het 
overaanbod en een zeepbel in de prijzen. Daardoor werd Ierland met twee problemen geconfronteerd: een 
sterke afname van de aan de bouwsector gerelateerde cyclische ontvangsten en de plotse grote verliezen in het 
binnenlandse bankenstelsel.
In 2008–2010 had Ierland belangrijke maatregelen genomen om zijn bankensector te verstevigen. Het bood 
overheidsgaranties voor de passiva van binnenlandse banken aan. Het injecteerde kapitaal ter waarde van 
meer dan 20 % van zijn bbp in de bankensector. Het nationaal agentschap voor activabeheer nam probleem -
activa op het gebied van grond en vastgoedontwikkeling over van de banken.
De verplichtingen van de overheid ten aanzien van de financiële sector hadden de marge op staatsobligaties 
echter naar ongekende hoogten gestuwd en de markttoegang van het land aanzienlijk beperkt.
Bron: Ierland: intentieverklaring (2010), IMF: Ierland: verzoek om een uitgebreide overeenkomst (2010), Europe -
se Commissie (2011).
Portugal StaatsschuldencrisisDe periode voorafgaand aan het verzoek om financiële bijstand werd gekenmerkt door ongunstige ontwikke -
lingen in de overheidsfinanciën en een achteruitgang van de economische vooruitzichten. Daardoor nam het 
vertrouwen af en nam de marktdruk op de Portugese schuld toe, wat werd aangescherpt door de negatieve 
ontwikkelingen in de markten voor staatsobligaties in de eurozone.
Naarmate de toegang tot de markt vernauwde, deed de overheid steeds meer een beroep op kortlopende 
uitgiften van effecten en andere soorten financiering (zoals onderhandse plaatsing, gesyndiceerde uitgifte en 
aanzienlijke kortlopende financiering van binnenlandse banken). Aan het begin van mei 2010 nam de Portuge -
se 10-jaars spread ten opzichte van Duitse Bunds toe tot 650 basispunten.
Tegen de achtergrond van opeenvolgende afwaarderingen van zijn staatsobligaties door ratingbureaus kon 
Portugal zichzelf niet langer herfinancieren tegen percentages die verenigbaar waren met langetermijndoel -
stellingen voor de houdbaarheid van de begroting.
Bron: Europese Commissie: Het economisch aanpassingsprogramma voor Portugal, European Economy, 
Occasional Papers 79 , (2011); IMF: Portugal: verzoek om een overeenkomst in het kader van de uitgebreide 
Fondsfaciliteit (2011).
1 Claessens en Kose (2013); Laeven en Valencia (2012); Kaminsky en Reinhart (1999).Bijlage I
81 Bijlagen
De kredietfaciliteiten voor de vijf landen
Betalingsbalansbijstand Europees financieel stabilisatie­
mechanisme (EFSM)Europese faciliteit voor financiële 
stabiliteit (EFSF)
Institutionele 
vormEU-mechanisme EU-mechanismePrivéonderneming die eigendom is van 
landen van de eurozone
Kapitaalstructuur Gegarandeerd door de EU-begroting Gegarandeerd door de EU-begroting Garanties van landen uit de eurozone
Kredietverlenings ­
capaciteit in euro50 miljard  euro 60 miljard  euro 440  miljard  euro
Instrumenten Leningen, kredietlijnen Leningen, kredietlijnenLeningen, obligatieaankopen in de  
rimaire en secundaire markten
Looptijd Permanent mechanisme Tijdelijk mechanisme Tijdelijk mechanisme
Belangrijkste 
besluitvormings­
organenRaad, die handelt bij gekwalificeerde meerderheid op voorstel van de Europese 
CommissieDe raad van bestuur van de EFSF (d.w.z. 
leden van de Eurogroep)
Rechtsgrond voor 
financieringArtikel 143 VWEU Artikel 122 VWEU Intergouvernementeel besluit
Bron: ERK.
De twee overige faciliteiten — intergouvernementele leningen aan Griekenland en het Europees stabiliteitsmecha -
nisme — die werden ingesteld om financiële bijstand te verlenen aan landen in de eurozone, zijn niet opgenomen in 
de tabel.Bijlage II
82 Bijlagen
Controlemethodologie
Vaststelling van de controlecriteria
1. Wij leidden goede beheerspraktijken en evaluatiecriteria af uit evaluaties van IMF-programma’s, ex-post -
evaluaties van de betalingsbalanssteun van de EU voor derde landen, eerdere verslagen van de Reken -
kamer over macrofinanciële bijstand, richtsnoeren en andere publicaties van onafhankelijke instituten en 
denktanks en academisch onderzoek. Tabel 1  bevat de belangrijkste brondocumenten.
Tabel 1 — Belangrijkste bronnen van controlecriteria
IMF en onafhankelijk evaluatiebureau van het IMF
IMF-richtsnoeren inzake randvoorwaarden: IMF-richtsnoeren inzake randvoorwaarden (2002); Grondbeginselen van de richtsnoeren inzake randvoorwaar -
den (2006); Evaluatie van de randvoorwaarden van 2011 (2012)
Begrotingsaanpassing in door het IMF gesteunde programma’s (2003)
Evaluatieverslag: Het IMF en recente kapitaalrekeningencrises: Indonesië, Korea, Brazilië (2003)
Evaluatieverslag: Structurele randvoorwaarden in door het IMF gesteunde programma’s (2007)
Structurele randvoorwaarden in door het IMF gesteunde programma’s: achtergronddocumenten (2007)
Mauro, Paolo: Chipping away at public debt (De overheidsschuld afbouwen), IMF, 2011
Europese Commissie
Richtsnoeren voor het programmeren, opzetten en beheren van algemene begrotingssteun (2007)
Eindverslag: Meta-evaluatie van macrofinanciële bijstandsactiviteiten (2004-2008) (2009)
Richtsnoeren voor de ex-postevaluatie van macrofinanciële bijstand en betalingsbalansactiviteiten (2010)
Evaluatie van de begrotingstoezichtactiviteiten van het directoraat-generaal Economische en Financiële Zaken (2010)
Europese Rekenkamer
Speciaal verslag nr. 5/2001 over de tegenwaardefondsen van de steun voor structurele aanpassing, die wordt bestemd voor begrotingssteun (zevende en 
achtste EDF)
Speciaal verslag nr. 2/2005 over de begrotingssteun uit het EOF aan de ACS-staten: het beheer door de Commissie van het onderdeel „hervorming van de 
overheidsfinanciën”
Speciaal verslag nr. 11/2010 „Het beheer door de Commissie van de algemene begrotingssteun in landen van de ACS, Latijns-Amerika en Azië”Bijlage III
83 Bijlagen
2. Om de beste praktijken voor het beheer van overheidsschuld, de relaties met beleggers en transparantie bij 
schulduitgifte vast te stellen, putten we uit de relevante werkzaamheden en richtsnoeren van de volgende 
organisaties:
a) het IMF en de Wereldbank, in het bijzonder de verschillende versies van de richtsnoeren inzake 
het beheer van overheidsschuld (2001, 2003, 2007 en 2014) en inzake het gebruik van syndicering 
(2010 en 2013);
b) de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, in het bijzonder de meerlanden-
analyse van de procedures voor de uitgifte van overheidsschuld (2009);
c) de Bank voor Internationale Betalingen, en
d) verenigingen in de private sector, zoals de Internationale Vereniging van Kapitaalmarkten, de Europese 
Vereniging van Financiële Markten en het Institute of International Finance.
Analyse van de structurele voorwaarden
3. De analyse van de structurele voorwaarden was gebaseerd op een steekproef (zie tabel 2 ). De gebieden 
werden geselecteerd na een evaluatie van het relatieve belang ervan voor elk programma.
Tabel 2 — Overzicht van de steekproef
Hongarije Letland Roemenië Ierland Portugal
Aantal geanalyseerde voorwaarden 44 56 67 59 135
Gemiddelde dekking (geraamd door extrapolatie van de 
steekproef)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Thematische dekking
Beheer van overheidsfinanciën (bijv. budgettaire verantwoor -
delijkheid, openbare aanbestedingen)x x x x x
Hervorming en/of lonen van de overheidssector x x x x
Pensioen x x x x
Structuurfondsen x x x
Staatsbedrijven, privatisering, publiek-private 
partnerschappenx x x
Ondernemingsklimaat x x
Arbeidsmarkt (loonvorming, actief arbeidsmarktbeleid, 
werkloosheidsuitkeringen)x x x x
Financiële sector (solvabiliteitsratio’s, bankentoezicht) x x x
1 73 % van de voorwaarden waren volledig structurele voorwaarden. De overige 27 % waren voorwaarden die alleen betrekking hadden op de 
begroting.
Bron: ERK.Bijlage III
84 Bijlagen
4. Soortgelijke voorwaarden in de verschillende versies van de memoranda van overeenstemming werden ge -
groepeerd om onnodige herhalingen te voorkomen. Het aandeel van de gegroepeerde voorwaarden in het 
aantal voorwaarden in de verschillende memoranda van overeenstemming werd gebruikt om de relevantie 
van de voorwaarden te meten.
5. De gegroepeerde voorwaarden werden ingedeeld in drie categorieën van structurele inhoud:
i) Weinig structurele inhoud: deze categorie omvat voorwaarden die op zichzelf geen zinvolle economi -
sche veranderingen zouden teweegbrengen. Deze voorwaarden kunnen echter wel als voorbereidende 
stappen dienen voor meer significante hervormingen. Voorbeelden van zulke maatregelen zijn: i) een -
malige bewijsvergaringsactiviteiten zoals een eenmalige evaluatie; ii) de voorbereiding en publicatie 
van plannen of strategieën, en iii) de voortzetting van bestaande activiteiten.
ii) Gemiddelde structurele inhoud: deze categorie omvat voorwaarden die mogelijk een onmiddellijk sig -
nificant effect kunnen hebben op het gedrag van een groep marktdeelnemers (zoals ambtenaren, on -
dernemingen, consumenten, werknemers en vergunninghouders). Om die effecten te verduurzamen, 
zouden er evenwel follow-upmaatregelen nodig zijn. Deze categorie omvat vier soorten voorwaarden. 
In de eerste plaats: voorwaarden die vereisen dat de uitvoerende tak van de overheid maat regelen 
neemt die waarschijnlijk een onmiddellijk effect zullen hebben. Zulke voorwaarden kunnen ook bij -
zonder significante macro-economische effecten hebben (als de overheid bijvoorbeeld beslist om de 
minimumlonen te verlagen), maar deze voorwaarden zijn eenvoudig terug te draaien. In de tweede 
plaats: voorwaarden die vereisen dat de overheid een bepaalde activiteit herhaaldelijk uitvoert (bij -
voorbeeld regelmatig toezicht op de begroting). in de derde plaats: voorwaarden die vereisen dat er 
verschillende bestuursrechtelijke maatregelen worden getroffen, zoals een reorganisatie in de centrale 
overheid of maatregelen in aanloop naar de tenuitvoerlegging van bestaande wetgeving. In de vierde 
plaats: alle eenmalige maatregelen.
iii) Veel structurele inhoud: deze categorie omvat voorwaarden die op zichzelf duurzame veranderingen 
in de economie zouden teweegbrengen. Zulke voorwaarden kunnen erg brede, significante effecten 
hebben, maar de effecten kunnen ook zijn toegespitst op een paar marktdeelnemers. De voorwaarden 
in deze categorie vereisen gewoonlijk veranderingen in de wetgeving door het nationale parlement. 
Deze categorie omvat tevens significante veranderingen in het interinstitutionele landschap, zoals de 
oprichting van een begrotingsraad of de reorganisatie van een lokale overheid, alsmede privatisering1.
6. De naleving werd getoetst aan de oorspronkelijke termijn en aan de tenuitvoerleggingsstatus ten tijde 
van de controle. Deze beoordeling was gewoonlijk gebaseerd op de beschikbare monitoringverslagen. De 
volgende typen voorwaarden werden niet in aanmerking genomen in de analyse van de naleving:
i) vage voorwaarden — d.w.z. voorwaarden aan de hand waarvan de structurele inhoud niet correct kon 
worden ingedeeld;
ii) permanente voorwaarden — d.w.z. voorwaarden die vereisen dat bepaalde activiteiten elk kwartaal 
worden verricht, en
iii) voorwaarden zonder duidelijke termijn.
1 Nationaliseringsmaatregelen of maatregelen om banken te steunen vallen niet onder deze categorie.Bijlage III
85 Bijlagen
7. Om rekening te houden met situaties waarin de nalevingsstatus niet kon worden verkregen, werden alle 
statistische tests ten minste twee keer verricht: i) op basis van bijgehouden gegevens, met uitzondering 
van de situaties waarin de nalevingsstatus niet konden verkregen, en ii) op basis van alle bijgehouden ge -
gevens waarbij de ontbrekende waarden als niet-naleving werden beschouwd.
Kosten van de schuld
8. Voor de prijzen van de leningen werden de swaprentes gebruikt als indicator voor wat de markten als het 
geldende risicovrije rendement van een bepaalde looptijd op het tijdstip van uitgifte beschouwden. Het 
gemiddelde van de bied- en vraagswaprente (d.w.z. het midswapniveau) werd gebruikt als benchmark voor 
het rendement op de uitgifte dat werd behaald door de EU en door vergelijkbare emittenten2. De gegevens 
werden verkregen van Bloomberg of, als er geen gegevens voorhanden waren, berekend als het verschil 
tussen het rendement op de uitgifte en het midswapniveau op de aankondigingsdatum.
2 Europese Investeringsbank, Europese faciliteit voor financiële stabiliteit, Kreditanstalt für Wiederaufbau.Bijlage III
86
over het hervormingsprogramma. Zonder zeggen -
schap is de kans dat een programma slaagt veel kleiner.
Bij het vergelijken van de programma’s moet ook 
rekening worden gehouden met de verschillende 
onderliggende omstandigheden van de ontvangende 
landen, met hun politieke, administratieve en insti -
tutionele beperkingen en met de wijze waarop ze na 
verloop van tijd zijn veranderd. Landen kunnen struc -
turele zwakheden hebben die op het eerste gezicht 
vergelijkbaar zijn, maar toch het beste worden aange -
pakt met verschillende pakketten beleidsmaatregelen. 
Bepalend voor het succes van de programma’s is de 
flexibiliteit waarmee ze kunnen worden afgestemd op 
en aangepast aan de specifieke behoeften en beper -
kingen van elk land. De kwaliteit van een programma 
kan niet worden beoordeeld op basis van een vergelij -
king van het aantal structurele voorwaarden.
De Commissie heeft reeds heel wat vooruitgang 
geboekt tijdens de uitvoering van de gecontroleerde 
programma’s en sinds de beëindiging ervan. Dit geldt 
zowel voor het mobiliseren van extra deskundigheid 
en financiële middelen als voor het versterken van 
de EU-mechanismen voor economisch bestuur en 
financiële bijstand. De Commissie wil voortbouwen 
op deze veranderingen en verdere verbeteringen aan -
brengen, zoals wordt uiteengezet in haar antwoord 
op de aanbevelingen in het controleverslag.
III
Reeds vóór de crisis bestond er een goed functione -
rend kader voor het begrotingstoezicht. De omvang 
en de aard van de wereldwijde financiële crisis van 
2007-2008 was ongekend. Dat verklaarde het plotse 
en chaotische optreden van onevenwichtigheden in 
verschillende EU-landen.
De crisis heeft aangetoond dat het toezichtskader van 
voor de crisis niet helemaal geschikt was om de risico’s 
in de onderliggende begrotingssituaties vast te stellen 
in periodes van ongekende economische crisis. Ze heeft 
ook aan het licht gebracht dat de overloop  effecten  
tussen de landen groot zijn en dat er nood is aan 
uitgebreider toezicht op de bankensector en op de 
macro-economie in ruimere zin. De reactie van de finan -
ciële markten — een kritieke factor in het versnellen van 
de crisis — was echter een nieuw effect dat bijzonder 
moeilijk te voorspellen was. Op het moment dat landen 
om bijstand vroegen, werd de verslechterende toestand 
achter de schermen gevolgd en stond de Commissie 
in nauw contact met de nationale autoriteiten. Het is Samenvatting
I
De Commissie verheugt zich over deze door de ERK 
uitgevoerde controle van de doelmatigheid van de 
programma’s voor financiële bijstand uit de betalings -
balansfaciliteit (BoP-faciliteit) en het Europees financi -
eel stabiliteitsmechanisme (EFSM). Deze programma’s 
hebben hun essentiële economische doelstellingen 
bereikt, namelijk een terugkeer van de landen naar de 
financiële markten, naar duurzame overheidsfinanciën 
en naar groei en werkgelegenheid.
De impact en de evolutie van de crisis waren onge -
kend, zowel in Europa als in de rest van de wereld. Het 
was bijzonder moeilijk om alle gevolgen van de snelle 
afbouw van onevenwichtigheden te voorspellen. In 
zulke crisisomstandigheden zijn de gewone econo -
mische reactiefuncties niet meer toereikend om de 
interrelaties tussen een aantal economische variabelen 
adequaat te beschrijven. De Commissie en de EU moes -
ten snel reageren toen er zoveel onzekerheid heerste 
en de stabiliteit van het hele financiële systeem en de 
solvabiliteit van de landen in gevaar werden gebracht 
door systemische landen- en liquiditeitsrisico’s.
Toen de crisis uitbrak, bestond er reeds een multila -
teraal toezichtskader, maar dat bleek niet helemaal 
te voldoen. Hoewel de Commissie slechts beperkte 
ervaring had met de aard en de omvang van de 
interventie die nodig was, ontwikkelde ze al snel een 
pakket hulpmiddelen om de crisis op te lossen. De 
betalingsbalansprogramma’s (BoP-programma’s) 
voor financiële bijstand aan EU-lidstaten werden in 
een toestand van urgentie en in moeilijke omstan -
digheden opgezet. Voor de EFSM-programma’s gold 
dezelfde urgentie omdat er een groter gevaar voor 
overloopeffecten naar andere landen van de euro -
zone bestond en omdat ze werden gefinancierd via 
financieringsinstrumenten die nog maar pas waren 
gecreëerd. De Commissie werd geconfronteerd met 
een scherp gebrek aan personele middelen en moest 
een moeilijk leerproces doormaken. De programma’s 
waren complexe instrumenten waarmee onvoorzien -
bare crisissituaties werden aangepakt.
De inbreng van de ontvangende landen in de opzet 
en de evolutie van de programma’s was van essenti -
eel belang. Deze inbreng weerspiegelt niet alleen de 
verschillende omstandigheden maar ook de verschil -
lende politieke voorkeuren van die landen, en vormt de 
belangrijkste garantie dat ze zeggenschap behouden Antwoorden  
van de Commissie
Antwoorden van de Commissie 87
Voor de crisis was het EU-kader voor economisch 
bestuur vooral gericht op het begrotingsbeleid en 
werd inzonderheid het toezicht op de financiële 
risico’s overgelaten aan de centrale banken en de 
nationale toezichthoudende instanties. Door het ont -
breken van een geïntegreerde Europese toezicht- en 
regelgevingsarchitectuur voor financiële instellingen, 
werden belangrijke risico’s niet systematisch gesigna -
leerd. Sinds de crisis is er grote vooruitgang geboekt 
in de aanpak van deze institutionele en bestuurlijke 
tekortkomingen. Het toezichtskader is grondig her -
zien en de Commissie onderhoudt nauwere contacten 
met het nieuw opgerichte Europees Comité voor sys -
teemrisico’s (ESRB) en de Europese toezichthoudende 
autoriteiten (ESA).
Wat echter niet gemakkelijk kon worden voorzien 
was het feit dat, als gevolg van de ongekende aard en 
omvang van de financiële crisis, overheden maat -
regelen ter ondersteuning van de financiële sector 
namen die soms aanzienlijke gevolgen hadden voor 
de overheidsfinanciën.
V
Het kader voor macro-economisch toezicht is een 
aanvullend proces dat geen deel uitmaakt van het Sta -
biliteits- en Groeipact (SGP). Het SGP bestaat uit een 
reeks wettelijke en politieke maatregelen met betrek -
king tot het begrotingstoezicht. Toen de crisis uitbrak, 
was het SGP tien jaar oud en pas aangepast (in 2005) 
om een grotere rol toe te kennen aan het onderlig -
gende begrotingsbeleid. Vastbesloten om te leren 
uit de tekortkomingen die aan de oppervlakte waren 
gekomen, paste de Commissie het SGP opnieuw aan 
in 2011, 2013 en 2014.
Door een verband te leggen tussen het SGP en het 
onvoldoende voorbereid zijn van de Commissie om 
de programma’s te beheren, houdt het verslag geen 
rekening met het feit dat zowel de hervormingen 
van het SGP als de invoering van macro-economisch 
toezicht ten doel hadden de tekortkomingen van de 
toezichtmechanismen te verhelpen. Met dit systeem 
kunnen onevenwichtigheden tijdig worden vastge -
steld, zodat de nodige beleidsbeslissingen kunnen 
worden genomen om de landen beter te wapenen 
tegen een crisis. Het in goede banen leiden van de 
financiële bijstand en het vaststellen van risico’s zijn 
twee aparte zaken.de ontvangende lidstaat en niet de Commissie die een 
programma voor financiële bijstand moet aanvragen. 
De rol van de Commissie inzake het toezien op natio -
nale economische en budgettaire beleidsbeslissingen 
en inzake het verstrekken van beleidsaanbevelingen is 
ook beperkter in het normale toezichtskader dan onder 
de voorwaarden van een programma.
De reactie op de crisis was onmiddellijk en alom -
vattend. Ze omvatte een verdere versterking van 
het algemene economische bestuur van de EU via 
een geïntegreerd systeem van Europese financiële 
toezichthoudende organen (ESRB, EBA, ESMA, EIOPA) 
en een regelgevende architectuur voor de financiële 
instellingen (de bankenunie). Daarnaast werden het 
„sixpack” en het „twopack” ingevoerd om de door 
de crisis blootgelegde zwakheden inzake toezicht te 
verhelpen. Het sixpack omvatte meer bepaald de pro -
cedure bij macro-economische onevenwichtigheden, 
waardoor het monitoren van macro-economische en 
financiële onevenwichtigheden een sleutelelement 
werd van het economische toezicht van de EU.
Bij de beoordeling van de prestaties van de Commis -
sie wordt niet voldoende rekening gehouden met het 
feit dat de maatregelen van de Commissie niet wer -
den genomen in een vacuüm maar in een kader van 
complexe institutionele structuren. De rol van het IMF 
en — voor de landen van de eurozone  — de ECB bij 
het voorbereiden en het volgen van de programma’s 
wordt onderbelicht. Ook de rol van de Raad als het 
belangrijkste besluitvormingsorgaan wordt te weinig 
benadrukt.
IV
De macro-economische en budgettaire resultaten 
voor 2008 verschilden in het algemeen sterk van de 
aanvankelijke prognoses van heel veel instellingen, 
waaronder de Commissie. Dit houdt verband met de 
abrupte afbouw van de onevenwichtigheden en de 
ongekende aard van de crisis, die heden algemeen 
wordt beschouwd als een statistisch heel ongewone 
gebeurtenis („tail event”). Bovendien worden prog -
noses altijd gemaakt op basis van de informatie die 
op een bepaald moment beschikbaar is, terwijl latere 
ontwikkelingen en gegevensherzieningen uiteraard 
de situatie en de vooruitzichten veranderen.
Er moet worden erkend dat prognoses maken geen 
exacte wetenschap is. De prognoses van de Commis -
sie zijn in het verleden vaak zeer accuraat gebleken.
Antwoorden van de Commissie 88
IX
De Commissie wil graag onderstrepen dat er een dui -
delijk onderscheid dient te worden gemaakt tussen 
het verstrekken van informatie die nodig is om op 
een bepaald moment een gefundeerde beslissing te 
nemen en het kunnen verzamelen van alle gegevens 
op een latere datum.
In de beginfase van de programma’s werkte de Com -
missie onder zware tijdsdruk en moest ze degelijke 
en doeltreffende crisisbeheersingsprocedures opzet -
ten. De Commissie erkent dat het documentbeheer 
zwakke punten vertoonde in het vroege stadium van 
de programmaprocessen en dat ze „al doende moest 
leren”.
De Commissie heeft de Rekenkamer een aanzien -
lijke hoeveelheid informatie verstrekt, onder andere 
spreadsheets, over de gegevens en de aannamen 
waarop de aanvankelijke berekeningen van de finan -
cieringskloof gebaseerd waren. Over alle betrokken 
programmalanden zijn achtergronddocumenten 
bezorgd.
X
De Commissie is het er niet mee eens dat er essentiële 
informatie ontbrak in de recentste programmadocu -
menten. De analyse in de programmadocumenten 
voor Portugal en Ierland was heel grondig.
XI
De Commissie is het er niet mee eens dat de voor -
waarden in de memoranda van overeenstemming 
(MoU’s) niet altijd waren toegespitst op de door 
de Raad vastgestelde algemene economische 
beleidsvoorwaarden.
De door de Raad vastgestelde algemene economische 
beleidsvoorwaarden zijn „algemeen” en niet bedoeld 
als een exhaustieve lijst van voorwaarden. Voor de 
verwezenlijking ervan — inzonderheid wat de structu -
rele aspecten betreft — moeten de memoranda van 
overeenstemming vaak een hele reeks maatregelen 
bevatten die de onderliggende positie van een econo -
mie versterken.
Bovendien zijn memoranda van overeenstemming 
het resultaat van onderhandelingen met de politieke 
autoriteiten van de betreffende lidstaat. Hun inbreng 
is van cruciaal belang voor het welslagen van het 
programma.VIII
Het verslag wijst terecht op het gebruik van spread -
sheets en op aanvankelijke problemen met de docu -
mentatie. De prognosehulpmiddelen van de Commis -
sie zijn niet ingewikkelder dan nodig.
Een economie kan niet worden voorspeld met een 
eenvoudige applicatie. Voor haar prognoses moet de 
Commissie een hele reeks variabelen in aanmerking 
nemen. Dat leidt onvermijdelijk tot een grote en vrij 
complexe verzameling van gegevens die door de 
deskofficers voor de landen moet worden verwerkt tot 
een prognose. Het gebruik van spreadsheets vereist 
deskundigheid en professionele oordeelsvorming. De 
prognosemethode van de Commissie is vergelijkbaar 
met de praktijken van andere organisaties die econo -
mische prognoses maken.
De Commissie is het niet eens met de opmerking van 
de Rekenkamer dat het moeilijk was om de aannamen 
in de prognoses te beoordelen. De aannamen waarop 
de prognoses gebaseerd zijn, staan beschreven in de 
standpuntnota die wordt opgesteld bij het begin van 
elke prognoseronde. De aannamen worden geactuali -
seerd voordat elke latere prognose wordt opgeslagen 
en ze worden vermeld in elke prognose. Tijdens de 
voorbereiding van de periodieke prognoses van de 
Commissie vinden verscheidene vergaderingen plaats 
met de deskofficers voor de landen, deskundigen uit 
de horizontale eenheden en het topmanagement. Het 
bespreken van de aannamen waarvan wordt uitge -
gaan voor de prognoses vormt een essentieel onder -
deel van deze vergaderingen. Bovendien controleren 
de horizontale eenheden systematisch de mathema -
tische en economische consistentie van de door de 
landendesks voorbereide prognoses.
De Commissie heeft inzonderheid haar beoordeling 
van de multipliereffecten op de begroting die ten 
grondslag lagen aan de prognoses uitvoerig toege -
licht (zie bijvoorbeeld tekstvak I.5 op blz. 41 van de 
herfstprognose 2012). In 2013 heeft het DG ECFIN een 
beoordeling van het impliciete multipliereffect op de 
begroting uitgevoerd. De multipliereffecten vallen 
ruim binnen de marge die vermeld wordt in de empiri -
sche en theoretische literatuur.
Antwoorden van de Commissie 89
XIII
Binnen de Commissie worden berekeningen die aan 
de grondslag liggen van programmabesluiten geëva -
lueerd door ambtenaren die geen deel uitmaken 
van het programmahoofdteam, zoals leden van het 
hoger management en hoofden van de horizontale 
eenheden. Over de evaluatieverslagen werd overleg 
gepleegd met de betrokken directoraten-generaal.
Verder werkte de Commissie nauw samen met het IMF 
en de ECB voor de EFSM-programma’s. Ontwerpen 
van programmadocumenten werden consequent 
uitgewisseld met en kruiselings gecontroleerd door 
partnerinstellingen, die allemaal actief samenwerkten 
met de nationale autoriteiten.
Transparantie over de resultaten van de onderhande -
lingen, ten slotte, werd geboden door gedetailleerde 
verslagleggingen aan het EFC en de EWG.
XIV
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf X.
XV
Het gebruik van op transactiebasis berekende tekort -
doelstellingen wordt ondersteund door het juridische 
kader dat aan het economisch toezicht door de EU 
ten grondslag ligt, en zorgt voor consistentie tussen 
de landen. Alle EU-lidstaten, ook de lidstaten met een 
economisch aanpassingsprogramma, zijn onderwor -
pen aan de gemeenschappelijke begrotingsregels van 
de EU. Overeenkomstig Protocol nr. 12 van het Verdrag 
betreffende de werking van de Europese Unie, dat de 
referentiewaarden voor de procedure bij buitenspo -
rige tekorten (PBT) bepaalt, wordt het tekort bere -
kend volgens het Europees Stelsel van nationale en 
regionale rekeningen (ESR), d.w.z. op transactiebasis. 
Daarom lijkt het in een gemeenschappelijke Europese 
context zeker verantwoord om de gegevens van nati -
onale rekeningen te gebruiken voor het vaststellen en 
het monitoren van de begrotingsdoelstellingen.
Het door het ESR95 ingevoerde beginsel van boek -
houdingen op transactiebasis was conceptueel gezien 
een belangrijke innovatie, die destijds werd gemoti -
veerd door de tekortkomingen van kasgeldrekenin -
gen. Een van deze tekortkomingen is dat kasgeldreke -
ningen veel vatbaarder zijn voor manipulaties en een 
minder betrouwbaar economisch beeld bieden.Verschillende benaderingen
De Commissie vindt het gepast dat voor elk pro -
gramma rekening werd gehouden met de landspe -
cifieke economische voorwaarden, institutionele 
structuren, omstandigheden en voorkeuren.
XII
Hoewel de Commissie het ermee eens is dat het pro -
grammabeheersproces steeds het risico inhoudt dat 
landen verschillend worden behandeld of dat onno -
dige hervormingen worden geëist, is ze van mening 
dat het passend en nodig was om de programma’s op 
een landspecifieke manier te beheren. Deze flexibi -
liteit was wenselijk wegens de uiteenlopende eco -
nomische, politieke en administratieve context in de 
verschillende landen en wegens de grote rol die het 
ontvangende land speelde in de opzet en de evolutie 
van het programma. Landen kunnen structurele zwak -
heden hebben die op het eerste gezicht vergelijkbaar 
zijn, maar toch het beste worden aangepakt met 
verschillende pakketten beleidsmaatregelen.
De inbreng van de ontvangende landen in de opzet 
en de evolutie van de programma’s weerspiegelt niet 
alleen de verschillende omstandigheden maar ook de 
verschillende politieke voorkeuren van die landen, en 
vormt de belangrijkste garantie dat ze zeggenschap 
behouden over het hervormingsprogramma.
De Commissie erkent dat er ruimte is voor verbetering 
in de consistentie waarmee de voorwaarden worden 
gecategoriseerd.
De Commissie is van mening dat het door de Reken -
kamer gebruikte begrip „structurele inhoud” geen 
zinvolle meeteenheid is om beleidsmaatregelen te 
analyseren en conclusies te trekken over het belang 
ervan. Ook is het zo dat de voorwaarden evolueren 
naarmate een programma vordert. Voor een hervor -
ming die de Rekenkamer uiteindelijk zou indelen in de 
categorie „veel structurele inhoud”, kunnen verschei -
dene voorafgaande stappen met „weinig structurele 
inhoud” nodig zijn om ze adequaat te beoordelen 
en voor te bereiden. Sommige tekortdoelstellingen 
werden afgezwakt als werd geoordeeld dat de aan -
vankelijke doelstellingen niet meer passend waren. Dit 
gebeurde op basis van een grondige analyse, waarbij 
rekening werd gehouden met diverse landspecifieke 
ontwikkelingen en niet alleen met de groei van het 
bbp.
Antwoorden van de Commissie 90
XVII
Strakke termijnen voor de tenuitvoerlegging van de 
hervormingen kunnen achteraf soms onrealistisch 
lijken, maar ze waren heel ambitieus vastgesteld om 
de landen aan te zetten tot snellere actie.
De Commissie is het er niet mee eens dat met de nale -
ving van de belangrijkste voorwaarden werd gewacht 
tot de eindfase van de programma’s. De crisissituatie 
en het politieke momentum voor hervorming zorgden 
ervoor dat belangrijke en moeilijke hervormingen 
vroeg in de programmaperiode werden uitgevoerd.
Aanbevelingen
De Commissie aanvaardt aanbeveling a).
De Commissie heeft haar mobilisatie van deskundig -
heid verbeterd in de loop van de crisis. Ze slaagde erin 
meer deskundigheid te mobiliseren voor de euro -
zoneprogramma’s, die later van start gingen dan de 
niet-eurozoneprogramma’s. De dienst Structurele Her -
vorming en ondersteuning (SRSS) is onlangs opgezet 
binnen de Commissie. De Commissie zal onderzoeken 
hoe een aantal essentiële principes voor de snelle 
mobilisatie van deskundigheid eventueel nog kan 
worden versterkt tot een instellingsbreed kader.
De Commissie zal procedures voor een beter toezicht 
en beheer van mogelijke nieuwe financiëlebijstands -
programma’s voor landen van de eurozone ontwikke -
len in het kader van het twopack.
De Commissie aanvaardt aanbeveling b), maar bena -
drukt dat de registratieactiviteit geen disproportio -
nele last mag leggen op de prognosemakers, inzon -
derheid in de context van een programma.
De Commissie heeft het beheer van procedures en 
documenten reeds verbeterd sinds de tenuitvoerleg -
ging van de eerste programma’s. Ze zal verder werken 
aan het verbeteren van haar beleid inzake document -
beheer en kwaliteitscontrole.Het vaststellen van de doelstellingen in overeenstem -
ming met het ESR weerhoudt de Commissie er echter 
niet van om zo nodig andere beschikbare informatie- 
en gegevensbronnen te gebruiken voor zijn monito -
ringactiviteiten. Dit kunnen begrotingsgegevens op 
kasbasis zijn, omdat die sneller beschikbaar zijn dan 
transactiegegevens. Bij het interpreteren van gege -
vens op kasbasis moet rekening worden gehouden 
met de verschillende conceptuele grondslagen.
In het algemeen kan een juist gebruik van meer 
gegevensbronnen met verschillende conceptuele 
grondslagen en een verschillende beschikbaarheid 
alleen maar bijdragen aan het beter monitoren van de 
programmadoelstellingen en aan het ondersteunen 
van de besluitvorming wanneer dit nodig is.
XVI
De door de programma’s vastgestelde begrotings -
aanpassingen voldeden aan de eisen van het SGP , 
rekening houdend met de landspecifieke voorwaar -
den en programmadoelstellingen. Maar hoewel in 
de programma’s rekening wordt gehouden met de 
relevante factoren om het tempo van de structurele 
verbetering te bepalen, kan het uiteindelijke resultaat 
worden beïnvloed door een ruimer geheel van facto -
ren die verband houden met de externe omgeving. 
Het betreft hier onder andere uitzonderlijke omstan -
digheden (bijvoorbeeld diepere recessies dan aanvan -
kelijk verwacht), inflatiepercentages, de samenstelling 
van de groei, het marktsentiment dat de leenkosten 
beïnvloedt, en ex-postherzieningen van de gegevens.
Daarom is flexibiliteit noodzakelijk om aanpas -
singen aan nieuwe voorwaarden mogelijk te 
maken. Dat wordt ook erkend in het EU-kader voor 
begrotingstoezicht.
Eenmalige maatregelen kunnen onvermijdelijk zijn in 
sommige situaties (rechterlijke uitspraken, bankred -
dingen), maar zijn dusdanig geclassificeerd dat ze her -
kenbaar zijn als tijdelijk. Ze worden niet opgenomen 
in de structurele balans, precies om te voorkomen dat 
overheden te vaak hun toevlucht nemen tot dergelijke 
maatregelen. Bovendien is het niet meer dan normaal 
dat de structurele balansen van de verschillende lan -
den met een verschillend tempo veranderen.
Antwoorden van de Commissie 91
De Commissie aanvaardt aanbeveling g) ten dele. Ze 
heeft reeds richtlijnen uitgezet voor de samenwerking 
met het IMF en de ECB en onderneemt nog andere 
stappen om de interinstitutionele samenwerking 
tijdens de programma’s te bevorderen. De Com -
missie is evenwel van oordeel dat een formalisering 
van deze samenwerking het besluitvormingsproces 
zou belasten en dient te worden vermeden — zeker 
gezien de tijdsdruk — door ze voldoende te verdui -
delijken. Meningsverschillen moeten flexibel kunnen 
worden opgelost. Het zou immers moeilijk en weinig 
zinvol zijn om geschillen te beslechten via een formeel 
vastgelegd proces.
De Commissie aanvaardt aanbeveling h). De Com -
missie is van mening dat het schuldbeheersproces 
altijd transparant is geweest en dat de documentatie 
mettertijd verder is verbeterd.
De Commissie aanvaardt aanbeveling i). Ze zal 
trachten meer inzicht te krijgen in de in het kader van 
de programma’s uitgevoerde aanpassingen via de 
huidige reeks uitgebreide ex-postbeoordelingen, en 
daar lering uit te trekken. Alle aspecten van de in het 
kader van de programma’s uitgevoerde aanpassingen 
worden beoordeeld, met inbegrip van de drie sugges -
ties van de Rekenkamer. Een ex-postbeoordeling van 
het economisch aanpassingsprogramma van Ierland is 
reeds gepubliceerd.De Commissie aanvaardt aanbeveling c).
De Commissie heeft de gegevensregistratie reeds 
verbeterd sinds het begin van de programma’s. Ze zal 
er vooral op toezien dat de nieuwe procedures vol -
ledig worden toegepast, zonder dat de programma -
teams worden gehinderd in het naleven van strakke 
termijnen.
De Commissie zal onderzoeken hoe er verder voor 
kan worden gezorgd dat belangrijke besluiten worden 
geregistreerd zonder dat het besluitvormingsproces 
wordt vertraagd, in overeenstemming met haar beleid 
inzake documentbeheer en kwaliteitscontrole.
De Commissie aanvaardt aanbeveling d).
De Commissie aanvaardt aanbeveling e). Ze zal 
ernaar streven aanvullende variabelen die ze op korte 
termijn kan verzamelen, zoals een driemaandelijks 
kassaldo en/of een streefcijfer voor betalingsach -
terstanden, op te nemen in de memoranda van 
overeenstemming, als hulp bij het monitoren van de 
begrotingsdoelstellingen.
De Commissie aanvaardt aanbeveling f). De Commis -
sie wijst erop dat er in de eerste plaats een coherent 
en geïntegreerd programma van hervormingen moet 
zijn om de belangrijkste economische problemen aan 
te pakken. Binnen dat programma moet er vaak wor -
den gekozen uit verschillende hervormingspakketten. 
De voorwaarden mogen bijgevolg niet op zichzelf 
worden bezien. Over de selectie van de voorwaarden 
dient te worden onderhandeld met het ontvangende 
land. De landen moeten in staat worden gesteld om 
de agenda voor hun programma’s te bepalen. Alleen 
zo krijgen ze zeggenschap over het hervormingspro -
ces, wat zeer bepalend is voor het welslagen van het 
programma.
Antwoorden van de Commissie 92
36
Zoals nader besproken in het antwoord van de Com -
missie op paragraaf IV, kan de prognosemaker niet van 
tevoren rekening houden met landspecifieke beleids -
beslissingen. De uiteindelijke resultaten kunnen ook 
worden beïnvloed door ex-postherzieningen van de 
gegevens. Dit moet in aanmerking worden genomen 
bij het vergelijken van prognoses en resultaten.
In het geval van Ierland was het voorspelde begro -
tingstekort in overeenstemming met het centrale 
macro-economische scenario (o.a. voor de economi -
sche groei), dat was opgenomen in de lenteprognose 
2008 van de Commissie voor Ierland. Het verschil 
tussen het voorspelde tekort en het werkelijke resul -
taat is grotendeels toe te schrijven aan de herzie -
ningen van de bbp-prognoses en andere essentiële 
macro-economische variabelen die de algemene 
overheids  begroting beïnvloeden. In het centrale 
scenario van haar lenteprognose 2008 voorzag de 
Commissie niet de sterke economische vertraging die 
zich zou voordoen in de tweede helft van het jaar. De 
Commissie was hierin niet alleen: noch nationale en 
internationale instellingen noch prognosemakers uit 
de privésector voorzagen de ernst van de neergang 
die in Ierland werd waargenomen in 2008.
37
Het structurele saldo is een centrale indicator voor het 
beleidstoezicht sinds de hervorming van het SGP in 
2005. Het is een uitermate relevante indicator voor het 
toezicht op het begrotingsbeleid, maar de Commissie 
erkent dat het geen geheel accurate indicator is, die ze 
derhalve met de nodige omzichtigheid interpreteert.
De raming van het structurele saldo wordt concep -
tueel beïnvloed door dezelfde onzekerheid die de 
prognose van andere macro-economische variabelen 
omringt. Dat is een inherent kenmerk en dus niet 
te wijten aan de zwakheid van de ene methode ten 
opzichte van een andere.Deel I
34
Zoals uiteengezet in het antwoord van de Commissie 
op paragraaf III, heeft de crisis aangetoond dat het 
bestaande toezichtskader niet helemaal geschikt was 
om de onderliggende risico’s in de begrotingssituaties 
van sommige lidstaten vast te stellen in periodes van 
ongekende economische crisis.
Het hoofddoel van de financiële bijstand was finan -
ciering te verstrekken aan de ontvangende landen, 
zodat zij de nodige maatregelen konden nemen om 
het vertrouwen van de financiële markten geleidelijk 
te herstellen. In landen die bijstand nodig hadden 
omdat ze hun tekorten op de financiële markten niet 
konden financieren, zou de financiële bijstand worden 
gebruikt om de begroting te ondersteunen.
De Commissie erkent dat het in de periode voor de 
crisis moeilijk was om het groeiende risico van begro -
tingsonevenwichtigheden, die al snel werden ver -
ergerd door het onverwachte ontstaan van ernstige 
macrofinanciële onevenwichtigheden, ten volle op 
te merken. Er waren evenwel concrete gevallen, zoals 
Ierland en Spanje, waarvoor de Commissie in haar 
officiële documenten aangaf dat de betrokken landen 
een begrotingsoverschot moesten hebben wegens de 
macro-economische en financiële risico’s.
De noodzaak om de programma’s voor de lidstaten te 
activeren vloeide ook voort uit de onvoorspelbaarheid 
en de ongekende duur en omvang van de crisis.
35
In tegenstelling tot de schuldratio en de tekortratio is 
het structurele saldo geen waarneembare variabele. 
Het wordt per definitie bepaald door de berekening 
van de „outputgap” (verschil tussen werkelijke en 
potentiële productie), een niet-waarneembare varia -
bele. De potentiële productie, waaruit de outputgap 
wordt afgeleid, wordt evenwel berekend volgens een 
gemeenschappelijk met de Raad overeengekomen 
methodologie (hierna „de gemeenschappelijk over -
eengekomen EU-methodologie” genoemd). Dit is een 
vrij complexe werkwijze, maar ze garandeert wel een 
consistent kader voor alle landen.
Antwoorden van de Commissie 93
Voor lidstaten in een BTP is het structurele saldo sinds 
2013 aangepast ter correctie van meevallers/tegen -
vallers in de ontvangsten en van fouten in de prog -
noses van de potentiële productie. De door de Raad 
in juni 2014 goedgekeurde methodologie voor het 
beoordelen van de doeltreffendheid van in het kader 
van de BTP ondernomen acties, omvat een tweede 
indicator van de begrotingsinspanning die gebaseerd 
is op het rendement van de sinds de BTP-aanbeveling 
genomen individuele maatregelen. Een zorgvuldige 
kwalitatieve analyse op basis van deze twee indicato -
ren wordt gebruikt om de naleving te beoordelen.
Voor het preventieve deel van het SGP werd einde 
2011 een uitgavenbenchmark ingevoerd als onderdeel 
van het sixpack. Die doet dienst als tweede indicator 
(naast het structurele saldo) om de naleving van het 
vereiste aanpassingstraject naar de middellangeter -
mijndoelstelling (MTD) te beoordelen. De naleving 
van de regels wordt beoordeeld via een algehele 
evaluatie van de twee indicatoren.
Deze indicatoren zijn zeker complex en gebaseerd op 
niet-waarneembare variabelen. Willen we evenwel 
de door een lidstaat geleverde begrotingsinspanning 
bepalen en aanbevelingen voor de toekomst geven, 
dan zijn indicatoren als het structurele saldo geschik -
ter dan gewoon de tekortratio of de schuldratio, 
omdat die veel procyclischer kunnen zijn.
Zie ook het antwoord van de Commissie op 
paragraaf IV.
38
De Commissie erkent dat de gemeenschappelijk 
overeengekomen EU-methodologie de impact van de 
huizenbooms die zich in deze periode voordeden (zie 
bijvoorbeeld Roemenië en Ierland) en die leidden tot 
zeer sterke toenamen van de kapitaalvoorraad, niet 
helemaal heeft gecorrigeerd. De kapitaalvoorraad, die 
kan worden beschouwd als een indicator van de totale 
capaciteit van een economie, wordt niet afgevlakt in 
de gemeenschappelijk overeengekomen EU-metho -
dologie. Bijgevolg werden de door de activazeepbel 
veroorzaakte cyclische afwijkingen („capital gaps”) 
niet gecorrigeerd. Bovendien hebben investeringen 
in huizen niet hetzelfde effect op het potentieel van 
een economie als bruto-investeringen in vaste activa 
door ondernemingen. De huizenboom werd daarom 
overgewaardeerd t.o.v. de totale productiecapaciteit.De berekening van het structurele saldo hangt per 
definitie af van de berekening van de potentiële 
productie, de outputgaps, de nominale saldo’s en het 
effect van eenmalige maatregelen. Voor de bereke -
ning van de potentiële productie wordt een gemeen -
schappelijk overeengekomen EU-methodologie 
gevolgd. De methode wordt regelmatig besproken en 
zo nodig verbeterd door de werkgroep Output Gaps 
van het Comité voor economische politiek (EPC). In 
tegenstelling tot een „à la carte”-methode zorgt deze 
methode voor een consistente kwaliteit en degelijk -
heid van de ramingen voor de verschillende landen.
De gemeenschappelijk overeengekomen methode die 
op EU-niveau wordt gebruikt om de potentiële pro -
ductie en de outputgap te ramen, is geen zuiver statis -
tische methode. Ze is gebaseerd op een groot aantal 
variabelen die het aanbodpotentieel van een land 
bepalen. Prognoses van alle relevante macro-econo -
mische variabelen vormen cruciale informatie voor het 
ramen van de outputgap. Zowel de outputgaps als de 
nominale saldo’s bleken volatieler te zijn dan in vorige 
periodes, wat een invloed had op het structurele 
saldo. Hieruit blijkt nog maar eens hoe uitzonderlijk de 
situatie en de aard van elke prognose zijn.
Bovendien zijn de prognoses voor kleine open eco -
nomieën (de meeste programmalidstaten zijn zulke 
economieën) doorgaans volatieler omdat ze blootge -
steld zijn aan een groter aantal schokken en het effect 
van de schokken ook sterker is.
In haar beoordelingen in de aanloop naar 2008 heeft 
de Commissie in verschillende gevallen gewezen op 
de risico’s die verband houden met de onzekerheid 
betreffende de cyclische positie. In haar aanbeveling 
voor een advies van de Raad over het Ierse stabili -
teitsprogramma voor de periode 2006-2009 stelt de 
Commissie bijvoorbeeld: „In elk geval zou het verstan -
dig zijn om speelruimte te behouden om een omslag 
in het huidige, door de dynamische ontwikkelingen 
in de woningsector bepaalde groeipatroon te kunnen 
opvangen.”
Derhalve is de Commissie zich ten volle bewust van de 
zwakheden van het structurele saldo als indicator en 
houdt ze daar rekening mee bij haar beoordelingen. 
Het kader voor begrotingstoezicht is ook voortdurend 
verbeterd, in die zin dat het nu steunt op een uitge -
breid pakket van hulpmiddelen en niet alleen op het 
structurele saldo.
Antwoorden van de Commissie 94
42
Het toezicht op de voorwaardelijke verplichtingen 
voor de overheidssector is aanzienlijk verbeterd sinds 
2009.
Het toezichtskader is grondig herzien en de Commissie 
onderhoudt nauwere contacten met het nieuw opge -
richte Europees Comité voor systeemrisico’s (ESRB) en 
de Europese toezichthoudende autoriteiten (ESA).
Door de invoering van de procedure bij macro-econo -
mische onevenwichtigheden via het sixpack werd het 
monitoren van economische onevenwichtigheden, 
ook de sectorale, een essentieel onderdeel van het 
economisch toezicht van de EU.
In 2015 stelde de Commissie voor het eerst reeksen 
voorwaardelijke verplichtingen voor de overheids -
sector vast die vergelijkbaar zijn voor alle lidstaten.
43
In 2008 wees de Commissie erop dat het toezicht 
moest worden verruimd tot meer dan louter begro -
tingstoezicht, om macro-economische oneven -
wichtigheden aan te pakken. (Voor meer details, zie 
blz. 247-248 van de publicatie „Tien jaar Economische 
en Monetaire Unie: successen, knelpunten en nieuwe 
uitdagingen” ).
Tot de sinds 2011 verwezenlijkte relevante institutio -
nele en wetgevende wijzigingen en significante ver -
beteringen behoren de oprichting van het Europees 
Comité voor systeemrisico’s (ESRB) en de Europese 
toezichthoudende autoriteiten (EBA, EIOPA en ESMA) 
en de goedkeuring van het sixpack en het twopack 
(zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 39 
voor meer details).
Het sixpack voerde meer bepaald de procedure bij 
macro-economische onevenwichtigheden in. Dit 
zorgde er onder andere voor dat het monitoren van 
financiële onevenwichtigheden (netto internationale 
investeringspositie, private kredietverlening, private 
schulden en verplichtingen van de financiële sector) 
een essentieel onderdeel werd van het economisch 
toezicht van de EU.Er wordt gewerkt aan een aanpassing van de gemeen -
schappelijk overeengekomen EU-methodologie, 
zodat de invloed van de variabelen van de financiële 
sector in de toekomst meer in aanmerking zal wor -
den genomen. Meer bepaald heeft de Commissie op 
28 september  2015 een workshop georganiseerd om 
samen met de relevante belanghebbenden van de 
lidstaten en de internationale instellingen te bespre -
ken hoe de gemeenschappelijk overeengekomen 
EU-methodologie kan worden verbeterd. Dit werk zal 
met de lidstaten worden voortgezet in het Comité 
voor economische politiek. Dat zal gebeuren onder 
de auspiciën van de werkgroep Output Gaps, die als 
hoofdopdracht heeft technisch solide en transparante 
„potentiële productie”- en outputgapindicatoren en 
conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo’s vast te stel -
len in de context van het Stabiliteits- en Groeipact.
Ondanks de problemen met de methode die voor 
de crisis tot stand is gekomen, wordt algemeen 
erkend dat de huidige methodologie heel goed heeft 
gepresteerd sinds 2009, in vergelijking met zowel de 
equivalente methodologie van de OESO als andere 
methodologieën zoals de HP-filter.
39
Bij de berekening van de potentiële productie is geen 
rekening gehouden met sectorale onevenwichtighe -
den. Het volgende dient echter te worden benadrukt: 
i) er zijn op dit ogenblik geen berekeningen van de 
outputgaps op sectoraal niveau beschikbaar, en ii) 
sectorale ramingen zouden het reeds complexe bere -
keningsproces nog complexer maken.
Wat de vastgoedprijzen betreft, heeft de gemeen -
schappelijk overeengekomen EU-methodologie de 
impact van de huizenbooms die zich in deze periode 
hebben voorgedaan, niet helemaal gecorrigeerd. Zie 
ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 38.
40
In de beoordelingen van de Commissie is wel degelijk 
rekening gehouden met het bestaan van sectorale 
onevenwichtigheden en de risico’s voortvloeiend uit 
de huizenbooms. In het geval van Ierland, bijvoor -
beeld, werden de aan de huizenboom verbonden 
risico’s reeds vermeld in de beoordeling van de Com -
missie van het geactualiseerde stabiliteitsprogramma 
van 2005.
Antwoorden van de Commissie 95
Deel II
De programma’s waren meestal goed onder -
bouwd, maar vertoonden zwakheden in de 
gegevensregistratie.
48
De Commissie had de opdracht gekregen om de 
economische en financiële situatie te analyseren en 
programmabesluiten te helpen voorbereiden. Hiertoe 
werkte de Commissie nauw samen met andere pro -
grammapartners en bezorgde ze gedetailleerde pro -
grammadocumenten aan de relevante besluitvormers.
De processen van de Commissie 
omvatten niet altijd voldoende 
controles en waarborgen
De Commissie is van oordeel dat haar processen altijd 
voldoende controles en waarborgen omvatten.
50 v)
De programmalanden moeten consistent worden 
behandeld wanneer vergelijkbare problemen worden 
aangepakt. Dat was een essentieel aandachtspunt 
voor alle programma’s.
De inbreng van de ontvangende landen in de opzet 
en de evolutie van de programma’s vormt de belang -
rijkste garantie dat ze zeggenschap over het hervor -
mingsprogramma behouden. Daar moet ten volle 
rekening mee worden gehouden.
Wanneer bovendien wordt beoordeeld of landen 
zich op een bepaald gebied in een soortgelijke (of 
vergelijkbare) situatie bevinden, is het zaak om hun 
prestaties in dat beleidsdomein niet alleen statisch te 
beoordelen, maar ook na te gaan of ze in staat zijn om 
zinvolle veranderingen te bewerkstelligen. „Soortge -
lijke voorwaarden” moet slaan op de totale inhoud 
van de eisen en niet op het aantal voorwaarden.44
De toezichtactiviteit van de Commissie spitste zich 
ook toe op de gevoeligheid voor allerlei schokken. De 
regelmatige prognoses van de Commissie bevatten 
specifieke aannamen inzake wisselkoersen en rente -
tarieven, die als basis dienden voor de economische 
en budgettaire prognoses voor elke lidstaat en voor 
de EU in haar geheel. De belangrijkste ontwikkelingen 
en invloeden betreffende de economische en budget -
taire variabelen worden toegelicht in de horizontale 
hoofdstukken van de prognosepublicaties, maar deze 
details worden soms weggelaten uit de prognose -
commentaren voor elke lidstaat.
In haar beoordeling van de stabiliteits- en conver -
gentieprogramma’s (SCP) voor alle landen besprak 
de Commissie gewoonlijk in een specifiek deel over 
risicobeoordeling de aannemelijkheid van de begro -
tingsprognoses van het programma aan de hand 
van een analyse van de verschillende risicofactoren. 
De SCP-beoordelingen van voor 2007 bevatten 
een onderdeel met een soortgelijke inhoud, geti -
teld „gevoeligheidsanalyse” of „risicobeoordeling”. 
Voor meer informatie, zie de SCP-beoordelingen: 
http://ec.europa.eu/economy_finance/econo -
mic_governance/sgp/convergence/programmes/
index_en.htm
46
Gezien de ongekende aard van de crisis moest er zo 
snel mogelijk een passende en doeltreffende reactie 
worden opgezet. Dat betekende dat er onder grote 
tijdsdruk moest worden gewerkt, zeker voor de eerste 
programma’s (bijvoorbeeld Hongarije).
De Commissie had intern een zekere ervaring opge -
daan met het verlenen van macrofinanciële bijstand 
aan derde landen (waaronder een aantal Westelijke 
Balkanlanden na de Kosovocrisis). Ze was vertrouwd 
met het onderhandelen over en het monitoren van de 
tenuitvoerlegging van memoranda van overeenstem -
ming die voorwaarden voor structurele hervormingen 
en macro-economische voorwaarden van het IMF 
bevatten. Ze was ook vertrouwd met het lenen van 
de nodige financiële middelen op de markten en aan 
derde landen. Deze deskundigheid stelde de Com -
missie in staat om binnen een zeer korte termijn een 
voorstel te doen. Voor sommige aspecten, zoals het 
begrotingstoezicht, had de Commissie een diepere 
kennis van het land dan het IMF. Op andere gebieden, 
zoals het toezicht op de banken, was het personeel 
van het IMF aanvankelijk meer ervaren.
Antwoorden van de Commissie 96
Prognosespreadsheets zijn een 
omslachtig hulpmiddel dat de 
kwaliteitscontrole bemoeilijkt
Het maken van prognoses is per definitie een com -
plexe aangelegenheid en de Commissie heeft een 
adequaat kwaliteitscontrolesysteem opgezet.
58
Een economie kan niet worden voorspeld met een 
eenvoudige applicatie. Voor haar prognoses moet de 
Commissie een hele reeks variabelen in aanmerking 
nemen. Dat leidt onvermijdelijk tot een grote en vrij 
complexe verzameling van gegevens die door de 
deskofficers voor de landen moet worden verwerkt tot 
een prognose. Het gebruik van spreadsheets vereist 
deskundigheid en professionele oordeelsvorming. De 
prognosemethode van de Commissie is vergelijkbaar 
met de praktijken van andere organisaties die econo -
mische prognoses maken.
59
Voor de prognoses worden door Eurostat verzamelde 
en gevalideerde historische gegevens gebruikt wanneer 
die beschikbaar zijn. Alleen gegevens die niet intern 
beschikbaar zijn bij de Commissie worden bij andere 
bronnen gehaald (inzonderheid nationale centrale 
banken en statistische bureaus). Bij historische gege -
vens komt geen oordeel van de prognosemaker te pas. 
De enige bron van prognosegegevens is per definitie de 
prognosemaker (d.w.z. de deskofficer voor het land).
De Commissie is van oordeel dat de door de Reken -
kamer gegeven voorbeelden niet aantonen dat er 
een risico is. Integendeel, de externe aannamen voor 
de prognoses worden afgeleid volgens een proces 
dat duidelijk en goed gedocumenteerd is (bijv. in het 
tekstvak met technische achtergrond dat elke progno -
sepublicatie bevat). Deze externe aannamen worden 
centraal afgeleid en toegepast door alle prognosema -
kers. Er bestaan ook heel wat schriftelijke richtsnoeren 
voor de deskofficers over de wijze waarop begrotings -
maatregelen moeten worden vastgesteld en beoor -
deeld (bij toepassing van de aanname dat het beleid 
ongewijzigd blijft).
Gezamenlijk antwoord op de 
paragrafen 60 en 61
De controles van de numerieke en economische 
consistentie van de prognoses gaan veel verder dan 
beschreven wordt in het verslag.52
De Commissie verzamelt een brede waaier van infor -
matie die afkomstig is van verschillende bronnen (ook 
buiten de Commissie). Aldus waren de beoordelingen 
gebaseerd op interne verslagen en toezichtdocumen -
ten, relevante publiek verkrijgbare externe publicaties 
(verslagen van universiteiten, overheden, denktanks, 
belanghebbenden en andere onafhankelijke instellin -
gen) en uitgebreid overleg met belanghebbenden.
54
De Commissie verzocht om essentiële informatie 
wanneer dat nodig was. Gegevens werden geselec -
teerd op basis van hun relevantie voor de tenuitvoer -
legging van het monitoringprogramma, rekening 
houdend met de specifieke behoeften van het land 
en het programma. Hierbij werd erop gelet dat de 
nationale administraties niet werden overbelast met 
verslagleggingseisen.
57
De controles van de numerieke  consistentie van de 
prognoses omvatten bijvoorbeeld uitvoerige contro -
les van de consistentie van de prognoses betreffende 
de internationale handel. Daarnaast wordt de econo -
mische  consistentie van de prognoses gecontroleerd 
op verschillende niveaus, onder andere op de verga -
deringen waarnaar wordt verwezen in het antwoord 
van de Commissie op paragraaf VIII.
De Commissie heeft bewust besloten de prognoses 
te baseren op het oordeel van economen die een 
deskundige kennis hebben van de landen waarvoor zij 
prognoses maken. Andere internationale instellingen 
kiezen voor een soortgelijke aanpak. In de desbetref -
fende literatuur is er geen bewijs voor te vinden dat 
prognoses op basis van modellen in het algemeen 
beter zijn dan prognoses op basis van deskundigheid. 
Zelfs in normale omstandigheden zijn structurele 
relaties op termijn niet stabiel en is het oordeel van 
deskundigen nodig om modelrelaties die zijn afgeleid 
van econometrische ramingen aan te passen aan de 
specifieke kenmerken van de bestaande economische 
toestand. Tijdens economische en financiële crisissen 
leveren oordeelmatige prognoses zeker betere resul -
taten op dan prognosemodellen.
Antwoorden van de Commissie 97
De Commissie meent dat de beslissing om niet-actu -
ele gegevens uit te sluiten van de analyse geen zwak 
punt is maar veeleer een bewijs van de sterkte van het 
prognoseproces.
Tekstvak 1 iii)
De Commissie is het niet eens met deze beoordeling. 
De Rekenkamer verwijst naar een fout in een docu -
ment (prognose juni 2009) waaraan nog werd gewerkt 
en dat dus nog niet definitief was. In de latere defini -
tieve prognose (september 2009) werd de maatregel 
juist toegepast.
Tekstvak 1 iv)
De Commissie is het niet eens met de beoordeling van 
de Rekenkamer betreffende inconsequenties in de 
ramingen voor de prijsindex van Letland. De Reken -
kamer stelt dat de btw-verhoging in 2009 niet volledig 
in aanmerking werd genomen in de prognose voor 
de consumentenprijzen. Deze bevinding gaat voorbij 
aan talloze andere factoren die ook invloed hebben 
op de consumentenprijzen. In 2009  en 2010 bleek de 
consumentenprijsindex (CPI) aanzienlijk lager te zijn 
dan de Commissie had voorspeld, waaruit kan worden 
afgeleid dat de btw-verhoging niet was onderschat.
Uit de gegevens blijkt ook dat het werkelijke verschil 
tussen de CPI en de prijzen voor particuliere consump -
tie groter was dan in de prognose van de Commissie. 
Beide indexen bevatten andere goederen en produc -
ten. Het grootste verschil is de opname van toegere -
kende huurwaarden in de particuliere consumptie. 
Een sterke daling van de huisprijzen en huurwaarden 
tijdens de crisis had hierdoor een veel groter effect op 
de prijzen voor particuliere consumptie dan op de CPI. 
Dit voorbeeld toont duidelijk aan dat economische 
relaties anders zijn in periodes van ernstige crisis.
65
De deskofficers voor de landen beoordelen zelf het 
effect van de begrotingsmaatregelen. Het is daarom 
irrelevant of de deskofficers al dan niet een gedetail -
leerde kennis hebben van de methoden die de natio -
nale overheden gebruiken voor hun beoordelingen.
De Commissie is het ook niet eens met de laatste zin 
(over de impliciete multipliereffecten op de begro -
ting). Er is meer kennis ten aanzien van de (impliciete) 
multipliereffecten op de begroting dan het verslag 
suggereert. In 2013 heeft DG ECFIN een beoordeling 62
De Commissie is het niet eens met de in tekstvak 1 
vermelde voorbeelden (zie gedetailleerd commen -
taar). De Commissie meent niet dat deze voorbeelden 
wijzen op een algemeen probleem.
Tekstvak 1 i)
De Commissie is het niet eens met deze beoordeling 
betreffende de btw in Roemenië. Het prognosebe -
stand biedt de mogelijkheid om een gedetailleerde 
prognose op te maken van de andere belastingen 
op productie, per sector (huishoudens, bedrijven, 
overheid). De Commissie heeft geen groeipercentages 
voorspeld voor deze gedetailleerde variabelen en 
alle relevante cellen grijs gemaakt. Bijgevolg hebben 
de formules die nog altijd in de grijsgemaakte cellen 
staan de waarden voor de prognosejaren constant 
gehouden. Het verschil van 3,8 miljard RON vloeit 
voort uit een vergelijking van deze ongebruikte cellen 
met de deskprognose voor de overheidsinkomsten uit 
belastingen op productie en invoer.
Tekstvak 1 ii)
De Commissie is het niet eens met deze beoordeling. 
Hoewel „ambtenarensalarissen” geen afzonderlijke 
prognoselijn was, werd een goede vervangende 
variabele wel opgegeven als afzonderlijk item, zodat 
een prognose van de overheidslonen expliciet in het 
bestand werd vermeld.
Tijdens de door de Rekenkamer gecontroleerde peri -
ode (2008-2010) waren de gegevens over de sectoren 
huishoudens en bedrijven niet actueel (achterstand 
van twee jaar). Daarom konden ze nauwelijks worden 
gebruikt om prognoses te maken voor zulke vluch -
tige, kleine, open economieën. Evenmin konden deze 
gegevens worden gebruikt om prognoses te maken 
voor andere sectoren (waarvoor betrouwbaardere 
en recentere gegevens beschikbaar waren), noch kon 
worden gecontroleerd of ze consistent waren met de 
gegevens van de gehele economie. Om die reden zijn 
er nooit prognoses voor de sectoren huishoudens 
en bedrijven gepubliceerd en werden ze enkel pro 
memorie vermeld op het prognoseblad, zodat ze 
geen invloed hadden op andere variabelen. De door 
de Rekenkamer opgemerkte rekenkundige onnauw -
keurigheid heeft enkel betrekking op de uitsplitsing 
van huishoudens en bedrijven die opzettelijk uit de 
prognoses voor Letland zijn weggelaten wegens de 
bovenvermelde problemen met de gegevenskwaliteit.
Antwoorden van de Commissie 98
69
De Commissie is het niet eens met de algemene uit -
spraak van de Rekenkamer over de beschikbaarheid 
van ramingen van de financieringskloof.
De Commissie heeft de Rekenkamer een aanzien -
lijke hoeveelheid informatie verstrekt, onder andere 
spreadsheets, over de gegevens en de aannamen 
waarop de aanvankelijke berekeningen van de finan -
cieringskloof gebaseerd waren. Over alle betrokken 
programmalanden zijn achtergronddocumenten 
bezorgd.
De Commissie erkent dat het documentbeheer 
zwakke punten vertoonde in het vroege stadium van 
de programmaprocessen. Het is juist dat er voor Hon -
garije geen relevante documentatie betreffende de 
aanvankelijke financieringskloof beschikbaar is.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf IX.
70
De Commissie is van oordeel dat de berekeningen 
van de financieringskloof geen significante fouten 
bevatten. In het geval van Roemenië was er een fout 
met betrekking tot de dubbeltelling van intragroeps -
leningen van bedrijven.
De Commissie betwist de andere beweerde fouten 
waarop de Rekenkamer haar beoordeling heeft geba -
seerd. De Commissie meent niet dat deze voorbeel -
den wijzen op een algemeen probleem.
De Commissie wil graag benadrukken dat het ramen 
van de financieringsbehoeften voor een programma -
periode gepaard gaat met een reeks berekeningen 
en aannamen die zeer onzeker zijn en slechts binnen 
een bepaalde marge betrouwbaar kunnen worden 
gekwantificeerd. De bereidheid en het vermogen van 
de leninggevers om financiële middelen ter beschik -
king te stellen beperkt ook de financiële enveloppe 
en daarmee moet rekening worden gehouden bij de 
opzet van het programma.
Het is niet realistisch om te verwachten dat de ramin -
gen exact juist zijn. Wat telt, is dat kleine onnauw -
keurigheden in de praktijk geen negatieve gevolgen 
hebben voor het welslagen van de programma’s. 
Achteraf gezien bleken de ramingen accuraat te zijn, 
aangezien in geen enkel onderzocht geval de finan -
cieringsenveloppe ontoereikend werd bevonden en 
moest worden herzien.van het impliciete multipliereffect op de begroting 
uitgevoerd. De economische prognoses van de lente 
en herfst 2012 bevatten ook specifieke vakken die 
betrekking hebben op de multipliereffecten op de 
begroting. De multipliereffecten vallen ruim binnen 
de marge die vermeld wordt in de empirische en theo -
retische literatuur.
In de kritieke fasen van sommige programma’s 
(meest  al de onderhandelingsfase) zijn QUEST-model -
simulaties uitgevoerd om de bepaling van referen -
tie- en beleidsscenario’s te ondersteunen. Voor het 
Portugese programma zijn specifieke begrotingsmaat -
regelen beoordeeld op basis van de landspecifieke 
versie van het QUEST-model. Alle relevante informatie, 
ook de maatregelspecifieke multipliereffecten, werd 
gedeeld met de Rekenkamer.
66
De Commissie is het niet eens met deze beoorde -
ling. De bewering dat kleine fouten niet werden 
opgespoord en samen significante gevolgen kunnen 
hebben gehad, is louter speculatief.
67
De Commissie erkent dat de documentatie soms 
ontoereikend was, inzonderheid in de vroege fase van 
de programma’s.
In 2013 is er een gedeeltelijke ontleding van de prog -
nosefouten uitgevoerd. Een uitgebreidere ontleding 
wordt voorbereid in het kader van een herbeoorde -
ling van de nauwkeurigheid van de prognoses. Tijdens 
verscheidene prognosticaties hebben landendesks 
de herziening van het algemene overheidsbegro -
tingssaldo en de werkelijke bbp-groei in vergelijking 
met de vorige prognoseronde ontleed. De program -
ma-evaluatieverslagen bevatten ontledingen van 
de wijzigingen in de prognoses van het algemene 
overheidssaldo.
De ramingen van de financieringskloof 
waren soms onvolledig en 
onnauwkeurig
De op het moment van de controle beschikbare infor -
matie betreffende de ramingen van de financierings -
kloof was soms onvolledig. De titel geeft echter niet 
goed aan dat de tekortkomingen vooral de documen -
tatie betroffen en niet de ramingen.
Antwoorden van de Commissie 99
Tekstvak 3
De Commissie is het er niet mee eens dat er „voorbeel -
den waarin de regels niet werden nageleefd” waren. 
Zoals uiteengezet in het antwoord van de Commissie 
op paragraaf XI zijn de door de Raad vastgestelde alge -
mene economische beleidsvoorwaarden „algemeen” en 
niet bedoeld als een exhaustieve lijst van voorwaarden.
Tekstvak 3 — Eerste alinea
In het geval van Roemenië voerde de Commissie 
tweejaarlijkse formele evaluaties uit in het kader van 
het BoP-programma, terwijl het IMF driemaandelijkse 
evaluaties uitvoerde in het kader van het SBA-pro -
gramma. In het kader van het gezamenlijke EU/
IMF-programma heeft de Commissie ten volle deelge -
nomen aan alle driemaandelijkse evaluaties. De voor -
waarden van de memoranda en aanvullende memo -
randa van overeenstemming kunnen echter alleen 
worden aangepast na een formele evaluatie door de 
Commissie. Tijdens een informele evaluatie worden 
alleen de intentieverklaring (LoI) en het memorandum 
van economisch en financieel beleid (MEFP) aange -
past na overeenstemming tussen het personeel van 
de Commissie en de andere programmapartners.
Tekstvak 3 — Derde alinea
In het geval van Ierland werden de verkoop van staats -
eigendommen en privatiseringen niet opgenomen 
in het uitvoeringsbesluit van de Raad. Het Ierse pro -
gramma bevatte nooit formele voorwaarden om een 
bepaald aantal overheidsbedrijven of staatseigendom -
men te privatiseren. Het aantal overheidsbedrijven in 
Ierland is zeer beperkt. Niettemin kwamen de autoritei -
ten in de loop van het programma overeen om een aan -
tal eigendommen vast te stellen die voor privatisering in 
aanmerking kwamen. Ook kwamen ze overeen dat als 
de Ierse overheid tot privatisering zou overgaan, de helft 
van de opbrengst zou worden besteed aan groeibevor -
derende maatregelen. In de loop van het programma 
werd er geen privatiseringsopbrengst toegerekend.
De voorwaarden waren onvoldoende 
specifiek
De Commissie is van oordeel dat de voorwaarden wel 
voldoende specifiek waren.
78
De Commissie is het er niet mee eens dat het manage -
ment de gedane voorstellen onvoldoende kritisch De vermeende fouten in de berekeningen van de 
financieringskloof hadden geen invloed op de 
beleidsmaatregelen van de programma’s.
Geen spoor van sommige gegevens
Mettertijd werden de gegevens duidelijk beter 
bijgehouden en sommige beslissingen worden via 
niet-schriftelijke procedures genomen.
Tekstvak 2 — Tweede alinea
De Portugese autoriteiten hadden een webgeba -
seerde database van toegepaste programmamaat -
regelen aangemaakt waartoe de Rekenkamer geen 
toegang kreeg. Dat maakte het moeilijk voor de Com -
missie om alle vereiste documenten te verstrekken.
Zoals de Commissie aan de Rekenkamer heeft uitge -
legd, werd in het geval van Hongarije de goedkeuring 
van decreten of wetten over het algemeen gemoni -
tord en gecontroleerd aan de hand van het betrouw -
bare webgebaseerde register van de wetteksten van 
het parlement en het Hongaars staatsblad (gratis 
toegankelijk). Dat is de belangrijkste reden dat er geen 
papieren kopieën van aangenomen wetten systema -
tisch werden bijgehouden door de Commissie.
Tekstvak 2 — Vijfde alinea
Voor het prognoseproces wordt een gestandaardi -
seerde reeks Excel-bestanden gebruikt. Het steunt 
ook op een duidelijk documentatieproces, kwaliteits -
controles en evaluaties door horizontale eenheden, 
besprekingen met deskundigen uit de lidstaten en 
intern overleg. De gestandaardiseerde Excel-bestan -
den, die een begrotingsblad bevatten, worden ook 
door de landendesks gebruikt om de ontwikkelingen 
tussen verschillende prognosejaren te volgen. De 
landendesks — inzonderheid deze die voor program -
malanden werken — gebruiken ook aanvullende 
hulpmiddelen voor het monitoren van begrotings -
variabelen. Welke middelen precies hangt af van de 
programmaopzet, de landspecifieke kenmerken en de 
granulariteit van de beschikbare gegevens.
75
De Commissie is het er niet mee eens dat er essentiële 
informatie ontbrak in de recentste programmadocu -
menten. De analyse in de programmadocumenten 
voor Portugal en Ierland was heel grondig.
Antwoorden van de Commissie 100
wenselijk gezien de uiteenlopende economische, poli -
tieke en administratieve context in de verschillende 
landen. Zie ook de antwoorden van de Commissie op 
paragraaf XII en tekstvak 4.
Tekstvak 4 — Tweede alinea
De beperking van de duur van de werkloosheids -
uitkeringen was bedoeld om het risico op werkloos -
heidsvallen te verminderen en was een stap in de 
goede richting, ook al werd niet helemaal voldaan 
aan de programmavoorwaarden. De maatregel werd 
beoordeeld als onderdeel van een ruimer pakket her -
vormingen. Het openhouden van de sociale dialoog 
werd een belangrijke factor geacht om tot een sterk 
hervormingspakket te komen.
84
De Commissie is het ermee eens dat de voorwaarden 
van de memoranda van overeenstemming anders 
werden gedefinieerd naargelang de programma’s 
al dan niet een vereiste bevatten om wetgeving te 
„ontwerpen” of „vast te stellen”. Dit deed recht aan het 
feit dat in sommige gevallen nationale overheden die 
om financiële bijstand verzochten het niet passend 
achtten toezeggingen te doen die hun parlementen 
zouden binden, gezien het beginsel van de scheiding 
der machten.
Zoals wordt opgemerkt in het antwoord van de Com -
missie op paragraaf XII, weerspiegelt de inbreng van 
de ontvangende landen in de opzet en de evolutie 
van de programma’s niet alleen de verschillende 
omstandigheden maar ook de verschillende politieke 
voorkeuren van die landen. Beide zijn belangrijke fac -
toren om te garanderen dat de landen zeggenschap 
behouden over de hervormingsprogramma’s.
Tekstvak 5
Hoewel deze hervorming van het toezichtskader in 
Ierland uitermate belangrijk was — rekening houdend 
met de tekortkomingen in de aanloop naar de crisis — 
werden andere hervormingen die beslissender waren 
voor het welslagen van het programma eerst aange -
pakt door het Ierse parlement, dat een zeer drukke 
wetgevingsagenda moest afwerken om te voldoen aan 
de programma-eisen voor de financiële sector. Het was 
ook belangrijk dat voldoende tijd werd genomen voor 
een adequate kalibrering van de versterkte toezicht -
houdende bevoegdheden die aan de Ierse centrale 
bank (CBI) zouden worden toegekend via de Central tegen het licht heeft gehouden om na te gaan of 
alle voorwaarden echt noodzakelijk waren voor de 
verwezenlijking van de algemene economische 
beleidsdoelstellingen. Het antwoord van de Com -
missie op paragraaf 79 gaat nader in op het ver -
band tussen de hervormingen en de economische 
beleidsdoelstellingen.
79
Alle hervormingen waren nauw verbonden met 
de programmadoelstellingen en moeten worden 
bekeken in de context van een ruimer pakket beleids -
hervormingen ter verbetering van de begrotingssitu -
atie, de efficiëntie van het openbaar bestuur en het 
ondernemingsklimaat. Zie ook het antwoord van de 
Commissie op paragraaf XII.
80
Hoewel de Commissie het ermee eens is dat het 
programmabeheersproces steeds het risico inhoudt 
dat landen verschillend worden behandeld of dat 
onnodige hervormingen worden geëist, is ze van 
mening dat het passend en nodig was om de pro -
gramma’s op een landspecifieke manier te beheren. 
Deze flexibiliteit is wenselijk gezien de uiteenlopende 
economische, politieke en administratieve context in 
de verschillende landen. Landen kunnen structurele 
zwakheden hebben die op het eerste gezicht verge -
lijkbaar zijn, maar toch het beste worden aangepakt 
met verschillende pakketten beleidsmaatregelen.
Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf XII.
81
Het herzien of actualiseren van bepaalde beleidsvoor -
waarden moet worden beschouwd als een doordacht 
antwoord op omstandigheden die in de loop van een 
programma veranderen. Het aanvankelijke memoran -
dum van overeenstemming kan geen compleet con -
tract zijn dat rekening houdt met allerlei onvoorziene 
omstandigheden die zich kunnen voordoen tijdens 
de tenuitvoerlegging van een programma. De memo -
randa van overeenstemming zijn levende documenten 
die flexibel moeten worden aangepast aan uitvoerings -
problemen of nieuwe economische problemen.
82
Het was passend en nodig om de programma’s op een 
landspecifieke manier te beheren. Deze flexibiliteit is 
Antwoorden van de Commissie 101
Herzieningen van de doelstellingen kunnen verband 
houden met andere factoren dan gewijzigde voor -
uitzichten voor de economische conjunctuur, zoals 
een andere samenstelling van de groei, meevallers/
tegenvallers in de ontvangsten, veranderingen in de 
potentiële groei of andere factoren waarover de over -
heid geen controle heeft. Al deze elementen worden 
door de Commissie in aanmerking genomen wanneer 
ze besluit om de doelstellingen al dan niet te herzien.
89
Herzieningen van het conjunctuurgezuiverde saldo 
leiden — terecht — niet automatisch tot (soortge -
lijke) herzieningen van de doelstellingen, zoals wordt 
uiteengezet in het antwoord van de Commissie op 
paragraaf 88. Daarom moet er geen direct verband tot 
stand worden gebracht tussen veranderingen in de 
geraamde conjuncturele saldo’s en de noodzaak om 
de doelstellingen te herzien.
In het geval van Hongarije werd de herziening van 
het in mei 2009 overeengekomen begrotingsaanpas -
singstraject, die de termijn voor het corrigeren van 
het buitensporige tekort uitzonderlijk met twee jaar 
verlengde van 2009  tot 2011, ook gedeeltelijk verant -
woord door een sterker dan verwachte neergang. Er 
werden ook aanvullende consolidatiemaatregelen 
genomen, wat gelijkstond met een duidelijke ver -
schuiving naar het verbeteren van de duurzaamheid 
van de overheidsfinanciën op lange termijn. De her -
ziening stelde een minder procyclische begrotings -
koers voor 2009 vast, om een vicieuze neerwaartse 
spiraal in de economie te voorkomen.
Voor Portugal werden de begrotingsdoelstellingen 
tweemaal herzien, bij de vijfde en de zevende evalua -
tie. In beide gevallen werden de doelstellingen her -
zien na een onverwachte aanzienlijke verslechtering 
van de economische vooruitzichten en een groei die 
minder belastinginkomsten genereerde dan verwacht. 
Dit wordt besproken in de nalevingsverslagen van 
beide evaluaties (hoofdstuk II en III). Bovendien waren 
beide herzieningen voorafgegaan door arresten van 
het grondwettelijk hof die grote gaten in de begroting 
hadden veroorzaakt. De overheid had geen volledige 
controle over deze factoren.
90
Het SGP staat onder bepaalde omstandigheden toe 
dat het begrotingsaanpassingstraject wordt herbe -
paald. Overeenkomstig artikel 3, lid 5, van Verordening Bank Supervision and Enforcement Act. Deze wet werd 
vastgesteld in 2013 en verleende de CBI uitgebreide 
onderzoeksbevoegdheden om informatiebronnen op 
te sporen en controles ter plaatse uit te voeren, regels 
uit te vaardigen en directe remediërende en dwin -
gende maatregelen te nemen tegen overtredingen, en 
de financiële rekeningen van banken te laten beoorde -
len door onafhankelijke controleurs.
85
In het geval van Portugal was het aantal voorwaarden 
in overeenstemming met de structurele problemen 
waarmee het land geconfronteerd werd.
Niet alle landen verkeerden in dezelfde situatie wat 
structurele problemen betreft. Vandaar dat de struc -
turele component van de programma’s verschillen 
vertoonde.
Het uiteindelijke aantal voorwaarden is van weinig 
betekenis. Voor een hervorming met „veel structurele 
inhoud” kunnen verscheidene voorafgaande stappen 
met „weinig structurele inhoud” nodig zijn om ze 
adequaat te beoordelen en voor te bereiden.
Wanneer bovendien, zoals uiteengezet wordt in het 
antwoord van de Commissie op paragraaf 50, wordt 
beoordeeld of landen zich op een bepaald gebied in 
een soortgelijke situatie bevinden, is het zaak om hun 
prestaties in dat beleidsdomein niet alleen statisch te 
beoordelen, maar ook na te gaan of ze in staat zijn zin -
volle veranderingen te bewerkstelligen. „Soortgelijke 
voorwaarden” moet slaan op de totale inhoud van de 
eisen en niet op het aantal voorwaarden.
88
De Commissie berekent en publiceert voor elk progno -
sejaar het conjunctuurgezuiverde saldo en het structu -
rele saldo, naast andere variabelen. Als de economische 
context (of de prognose ervan) verandert, kan dit een 
invloed hebben op het conjuncturele saldo. Sommige 
wijzigingen in de economische vooruitzichten kunnen 
echter implicaties hebben voor de begrotingssituatie 
zonder dat ze het conjuncturele saldo wijzigen, bijvoor -
beeld door wijzigingen in de inflatieramingen.
Wanneer evenwel de conjuncturele begrotingssitua -
tie (of de prognose ervan) verandert tussen twee 
prognosejaren, betekent dit niet automatisch dat de 
tekortdoelstellingen worden herzien in het kader van 
de BTP-procedure of in het kader van het programma. 
Antwoorden van de Commissie 102
De ramingen van de financieringskloof, en dus de 
omvang van de financiële enveloppe van een pro -
gramma, zijn een belangrijke kwestie die grondig 
onder de loep wordt genomen door de lidstaten van 
de EU/eurozone.
95 iii)
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf IX 
en X. De Commissie is het ermee eens dat het docu -
mentbeheer zwakke punten vertoonde in het vroege 
stadium van de programmaprocessen. De Commissie 
werkte onder zware tijdsdruk en moest degelijke en 
doeltreffende crisisbeheersingsprocedures invoeren. 
De crisisomstandigheden maakten het onmogelijk om 
alle gegevens zorgvuldig bij te houden.
Tekstvak 6
De Commissie is het er niet mee eens dat dergelijke 
maatregelen in het geval van Roemenië helemaal niet 
waren vastgesteld. De maatregelen in de gewijzigde 
begroting voor 2009, zoals goedgekeurd door het 
Roemeense parlement op 28 april 2009, waren niet als 
voorwaarden opgenomen in het memorandum van 
overeenstemming wegens het tijdsverschil tussen de 
missie en de ondertekening van het memorandum. 
Het op 23 juni 2009 ondertekende memorandum van 
overeenstemming bepaalde dat het begrotingstekort 
verder geleidelijk moest worden beperkt in 2009-
2010: „De aanpassing zal vooral aan de uitgavenzijde 
gerealiseerd worden door een terugdringing van de 
loonkosten in de overheidssector, lagere uitgaven voor 
goederen en diensten en voor subsidies aan overheids -
ondernemingen, en bezuinigingen op kapitaaluitgaven, 
bijvoorbeeld met betrekking tot posten als voertuigen 
en kantooruitrusting. Er zal voorrang worden gegeven 
aan investeringsprojecten die worden gecofinancierd 
met EU-middelen.” De beschikking van de Raad van 
6 mei 2009 tot verlening van financiële middellange -
termijnbijstand van de Gemeenschap aan Roemenië 
(2009/459/EG) vermeldt een aantal van deze maatrege -
len in artikel 3, lid 5, onder c) tot en met g).
In het geval van Hongarije waren alle in de begro -
tings  wetsvoorstellen van 2009 en 2010 vervatte 
begrotingsconsolidatiemaatregelen met controleer -
bare tekortverlagende effecten opgenomen in het 
oorspronkelijke memorandum van overeenstemming 
of in de latere herziene memoranda.(EG) nr. 1467/97 moet er effectief gevolg worden 
gegeven aan de aanbevelingen, maar er kunnen 
zich steeds onverwachte ongunstige economische 
gebeurtenissen met grote nadelige gevolgen voor de 
overheidsfinanciën voordoen.
Aangezien er geen vooraf vastgesteld algoritme 
bestaat voor het herbepalen van de begrotingsdoel -
stellingen, wordt de situatie geval per geval beoor -
deeld. Indien zulks gerechtvaardigd is, mag het begro -
tingstraject worden herbepaald in overeenstemming 
met de wetgeving en op basis van specifieke factoren. 
Wanneer diverse factoren de tekortdoelstellingen 
negatief hadden beïnvloed of wanneer de doelstel -
lingen niet waren gehaald, werd dit nader toegelicht 
in de landspecifieke programmadocumenten zoals 
programma-evaluaties of nota’s aan het EFC.
92
Het feit dat in de programmadocumenten niet wordt 
verwezen naar bepaalde problemen, betekent niet dat 
er geen rekening mee werd gehouden. In het geval 
van het Roemeense programma, bijvoorbeeld, werd 
bepaaldelijk rekening gehouden met de bijzondere 
structuur van de Roemeense ambtenarenlonen bij het 
uitdenken van de loonsverlaging.
Zwakke plekken in het programma -
beheer vanwege zwakke controles
De Commissie is het er niet mee eens dat de contro -
les zwak waren. De Commissie is van oordeel dat het 
programmabeheer degelijk was.
95 i)
De Commissie is het er niet mee eens dat niemand 
buiten het programmateam de onderliggende bere -
keningen en de voorspellingen evalueert. De bespre -
kingen en de feiten werden kruiselings gecontroleerd 
met het IMF (en de ECB voor EFSM-programmalanden) 
en de hiërarchie van DG ECFIN heeft de voorspellin -
gen en de algemene consistentie nader onderzocht.
95 ii)
Het werk van de vertegenwoordigers van de Com -
missie werd beoordeeld door hun superieuren, maar 
de beschikbare tijd was heel beperkt. Zie ook het 
antwoord van de Commissie op de paragrafen 61, 69, 
70 en 79.
Antwoorden van de Commissie 103
van de schatkist, waardoor de financieringsbehoeften 
toenamen, terwijl zulke buffers niet werden toegepast 
voor de ramingen van het ESR-tekort en de ESR-schul -
den. In een periode dat de markt buitengewoon 
gevoelig was, ontbraken de specifieke details omdat de 
Ierse overheid en de programmapartners niet bereid 
waren om specifieke leningsplannen bekend te maken. 
Een andere reden voor het verschil heeft te maken met 
het feit dat de ramingen van het begrotingskort door 
verschillende instellingen van elkaar afweken. Voor de 
berekening van de financieringsbehoeften werd de 
meest voorzichtige raming gebruikt.
De programmadocumenten bevatten de belangrijkste 
elementen van de begrotingsprognoses en de bereke -
ningen van de financieringsbehoeften, en vermelden 
in een voetnoot ook een paar verschillen tussen beide.
Voorspellingen voor het cumulatieve kastekort van de 
schatkist zijn echter wel opgenomen in het economi -
sche aanpassingsprogramma voor Ierland en in latere 
programmadocumenten.
Er zijn altijd verschillen tussen ramingen op kasbasis en 
op transactiebasis. Het was evenwel niet nodig om de 
verschillen tussen de ramingen op kasbasis en op trans -
actiebasis toe te lichten, omdat die laatste de meest 
relevante indicatoren waren voor het programma, 
temeer daar het deze indicatoren zijn die worden ver -
eist door het EU-begrotingstoezicht en de BTP .
99
De Commissie is het ten dele eens met de beoordeling 
van de Rekenkamer. De Commissie heeft uitgebreide 
gevoeligheidstests uitgevoerd, maar hield die vertrou -
welijk om geen ongunstige scenario’s uit te lokken. 
Deze informatie was bijzonder gevoelig en het zou wel -
licht niet opportuun geweest zijn om ze vrij te geven in 
de context van zeer volatiele financiële markten.
In het specifieke geval van Ierland is bij het maken 
van de economische en budgettaire prognoses altijd 
rekening gehouden met de gevoeligheid voor wissel -
koers- en renteschokken. De „vicieuze cirkel tussen de 
groei-, begrotings- en financiële crisissen” was wel -
bekend toen het programma voor financiële bijstand 
voor Ierland werd vastgesteld (zie Occasional Paper 
nr. 76). Het doel van het EU/IMF-programma was deze 
cirkel te doorbreken, onder andere door de renteschok 
op de overheidsfinanciën weg te nemen via externe 
financiële bijstand, zodat er meer zekerheid ontstond 
voor de private sector (kleinere marges).98
De Commissie bezorgde verschillende dossiers met 
de onderliggende gegevens die werden gebruikt voor 
het opstellen van de door de Commissie gepubli -
ceerde tabellen van de financieringskloven. Omdat de 
aannamen die ten grondslag lagen aan de berekening 
van de financieringskloof soms vrij beknopt werden 
gepresenteerd, kan de berekening niet worden over -
gedaan aan de hand van deze informatie alleen.
In één geval (Hongarije) werd de financieringskloof 
alleen door het IMF berekend en de Commissie erkent 
dat ze geen kopie van de onderliggende berekenin -
gen kon bezorgen. Naarmate de crisis vorderde, werd 
de Commissie steeds beter in het berekenen van de 
financieringskloven.
98 i)
De omvang van het programma voor Hongarije was 
volledig gebaseerd op berekeningen van het IMF. Toen 
de crisis plots uitbrak in Hongarije, het eerste land dat 
om bijstand vroeg, werd het als een groot voordeel 
beschouwd dat het programmateam een beroep kon 
doen op de deskundigheid van het IMF. De cijfers wer -
den wel nauwkeurig onderzocht door de EU-lidstaten 
voordat de financieringsenveloppe werd vastgesteld.
98 ii)
Voor Ierland maakt de Rekenkamer een vergelijking 
tussen twee verschillende indicatoren van de over -
heidsfinanciën: het ESR-tekort op transactiebasis en 
het kastekort van de schatkist. Hoewel ze beide de 
toestand van de overheidsfinanciën weergeven, kun -
nen ze aanzienlijk verschillen qua omvang en samen -
stelling. Om een vergelijking tussen deze twee indica -
toren te kunnen maken is een gedetailleerde kennis 
van de overheidsfinanciën volgens beide systemen 
vereist. Gewoonlijk wordt deze vergelijking gemaakt 
door de statistische instanties tijdens de tweejaarlijkse 
BTP-kennisgeving aan Eurostat.
Voor de prognoseperiode worden aannamen gebruikt 
voor de grote financiële transacties die naar verwach -
ting door de nationale overheden zullen worden opge -
nomen in het saldo van de schatkist, anders dan bij het 
ESR-saldo op transactiebasis. Tot deze grote transacties 
behoorden aflossingen van de promesses, goed voor 
circa 9,3  miljard  euro van de kloof. Bovendien hanteerde 
het National Treasury Management Agency meestal 
extra buffers voor onvoorziene omstandigheden naast 
de berekeningen van de basisfinancieringsbehoeften 
Antwoorden van de Commissie 104
wordt gedaan van de missie van 26 juli–5 augustus, 
op blz. 13 een tekstvak met uitleg over de kloof tussen 
het kastekort en het ESR95-tekort voor Roemenië.
102 iii)
De herziening in Ierland had te maken met een herinde -
ling (goedgekeurd door Eurostat) van ontvangsten uit de 
verkoop van mobieletelefonielicenties van 2012 tot 2013; 
daarover heeft de prognosemaker geen controle.
103
De programmalanden moesten ook de regels naleven 
van de BTP , die een kader van begrotingsdoelstellingen 
vaststelt. Deze begrotingsdoelstellingen moesten wor -
den bepaald in overeenstemming met de ESR-definitie.
Omdat de bankreddingsmaatregelen een belangrijk 
maar moeilijk te voorspellen effect op de begrotings -
resultaten konden hebben, werden ze uitgesloten uit 
de begrotingsdoelstellingen van de programma’s.
In het geval van Ierland was de Commissie duidelijk 
wat de definitie van het onderliggende tekort betrof: 
ze moest consistent zijn met het stelsel van nationale 
rekeningen, en dat was ze ook. Het effect van de 
directe maatregelen ter ondersteuning van de banken 
werd derhalve uitgesloten uit de definitie van de 
begrotingsdoelstelling.
De Commissie berekende het onderliggende tekort als 
het nominale tekort min de tekortverhogende kapi -
taaloverdrachten die aan de banken waren verstrekt 
in het kader van de reddingsmaatregelen voor de 
financiële sector. Het bedrag van de maatregelen ter 
ondersteuning van de financiële sector wordt vermeld 
in de door Eurostat gepubliceerde aanvullende tabel 
betreffende de financiële crisis, onder de rubriek „Als 
tekortverhogende geboekte kapitaalinjecties (kapi -
taaloverdracht)”. Soms omvat deze rubriek echter ook 
kapitaaloverdrachten die niet worden behandeld als 
financiële ondersteuningsmaatregelen voor BTP-doel -
einden. Met name dividendbetalingen die in de vorm 
van gewone aandelen waren ontvangen van de Anglo 
Irish Bank werden behandeld als kapitaaloverdrachten.
104
In het geval van Ierland werd gedurende de hele pro -
grammaperiode een monitoringtabel als bijlage toe -
gevoegd aan de memoranda van overeenstemming. 
Deze tabel bevatte details over de nalevingsstatus 100
Indien „de voorwaarden die door de Raad zijn vast -
gesteld” verwijst naar de in het kader van het pro -
gramma overeengekomen beleidsvoorwaarden, dan 
heeft de Commissie dit zeker gedaan. Indien „de voor -
waarden die door de Raad zijn vastgesteld” verwijst 
naar de beleidsrichtsnoeren die door de Raad zijn uit -
gevaardigd in het kader van de regelmatige EU-kaders 
voor economisch toezicht, dan heeft de Commissie 
eveneens de bestaande wetgeving nageleefd.
101
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf XV.
De keuze van het ESR-tekort werd niet alleen ingege -
ven door de BTP . Het zou misschien nuttig zijn om deze 
opmerking van de Rekenkamer aan te vullen met een 
toelichting over de voordelen van nationale rekeningen 
en het ESR-tekort in vergelijking met kasgegevens, in 
de context van het begrotingstoezicht. Als alleen met 
een kassaldo was gewerkt, had dit de onzekerheid 
vergroot in plaats van verkleind, aangezien het de 
overheden de mogelijkheid zou hebben geboden om 
te spelen met het moment van betaling van bepaalde 
transacties teneinde de tekortdoelstellingen te halen.
102
Het feit dat de mogelijkheid van statistische herzienin -
gen bestaat, mag niet als argument worden gebruikt 
om over te schakelen op begrotingsdoelstellingen die 
gebaseerd zijn op de kasstroom. Een kasstroomstel -
sel zou andere onzekerheden meebrengen met nog 
grotere negatieve gevolgen voor de betrouwbaarheid 
van de begrotingsvoorwaarden.
Zie ook het antwoord van de Commissie op 
paragraaf XV.
102 i)
De verklaring over Hongarije is feitelijk correct en ver -
wijst naar een statistische ex-postherziening (zie het 
antwoord van de Commissie op paragraaf 90).
102 ii)
De verklaring over Roemenië is feitelijk correct en 
verwijst naar een door Eurostat goedgekeurde 
ex-postherziening van de gegevens, die buiten de 
controle van de prognosemaker viel. Tevens bevat 
de EFC-nota van 23 augustus 2010, waarin verslag 
Antwoorden van de Commissie 105
maatregel in Roemenië. Dat kwam doordat de aan -
dacht verschoven was naar het verbeteren van de 
belastinginning en het verminderen van de belasting -
ontwijking en fraude, met technische bijstand door 
het IMF en missies door DG TAXUD van de Commis -
sie (zie paragraaf 27 op blz. 14 van de EFC-nota van 
23 augustus 2010 waarin verslag wordt gedaan van de 
missie van 26 juli–5 augustus).
Tekstvak 7 — Vierde alinea
De in het Portugese programma opgenomen voor -
waarde betreffende de reorganisatie van de lokale over -
heden had niet alleen betrekking op de gemeenten. De 
voorwaarde in het oorspronkelijke memorandum van 
overeenstemming luidde: „Het lokale overheidsbestuur 
reorganiseren. Er zijn op dit ogenblik 308 gemeenten 
en 4 259 parochies. Tegen juli 2012 moet de regering 
een consolidatieplan ontwikkelen om deze entiteiten te 
reorganiseren en aanzienlijk te verminderen in aantal.”
In diverse programma-evaluatiedocumenten werd 
gemeld dat deze voorwaarde was nageleefd. De 
beleidsvoorwaarden ter zake evolueerden mettertijd, 
om rekening te houden met de sterke politieke tegen -
stand. Het aantal parochies (freguesias) werd vermin -
derd tot 2 882 na de lokale verkiezingen in september 
2013. Het aantal gemeenten werd niet verminderd, 
maar er werd wel een nieuwe wettelijke regeling 
ingevoerd voor de oprichting van intergemeentelijke 
entiteiten.
107 i)
Het voor Ierland vermelde voorbeeld geeft aan dat 
de voorwaarden betreffende het meerjarige begro -
tingskader beschouwd werden als volledig nageleefd. 
De Commissie heeft evenwel meermaals in haar 
driemaandelijkse evaluaties duidelijk gemaakt dat ze 
bedenkingen had omtrent specifieke elementen van 
het kader. Ze heeft er ook op gewezen in de context 
van het Europees semester 2014.
107 ii)
Wegens de hoge mate van autonomie van de twee 
regio’s en de 308 gemeenten in Portugal moest de 
Commissie aanvaarden dat een geconsolideerde 
regelmatige verslaglegging over regionale en lokale 
publiek-private partnerschappen en staatsbedrijven 
niet uitvoerbaar was en een onevenredig groot aantal 
administratieve middelen zou vereisen.van de verschillende eisen. Naarmate het programma 
vorderde, werd de tabel gedetailleerder.
In het geval van Roemenië gebeurde de verslag -
legging over de vooruitgang inzake de structurele 
hervormingen veeleer per thema dan per voorwaarde. 
De Commissie is het ermee eens dat dit het de lezer 
moeilijker kan hebben gemaakt om de nalevings -
status ten volle te beoordelen.
105
De Commissie maakte bekend in hoever de voorwaar -
den waren nageleefd. „Niet nageleefd” werd alleen 
gebruikt wanneer het duidelijk was dat de voorwaarde 
niet op korte termijn zou worden nageleefd. De ter -
mijnen waren vaak heel ambitieus vastgesteld om de 
landen aan te zetten tot snellere actie. Als de hervor -
ming gedeeltelijk was uitgevoerd, leek een tussenterm 
tussen „nageleefd” en „niet nageleefd” meer geschikt.
In het specifieke geval van Ierland werd als bijlage een 
monitoringtabel toegevoegd die details bevatte over 
de nalevingsstatus van de verschillende eisen. Hiervoor 
werd de term „nageleefd” of „niet nageleefd” gebruikt.
106
In veel gevallen werden de gedetailleerde resultaten 
van de monitoring uiteengezet in de hoofdtekst van 
het evaluatieverslag, in plaats van in de monitoring -
tabel zelf. Dat was met name het geval voor voorwaar -
den die „op doorlopende basis” werden nageleefd of 
waarvan de naleving op zich liet wachten. Naarmate 
de programma’s vorderden, gingen sommige voor -
waarden en de ermee gepaard gaande monitoring 
over in andere voorwaarden of werden ze verplaatst 
naar verschillende programma-onderdelen.
Tekstvak 7 — Tweede alinea
Over de vooruitgang inzake de versterking van de 
beheerscapaciteit en andere maatregelen ter bevor -
dering van de absorptie van EU-middelen in Roe -
menië wordt verslag gedaan in missieverslagen. Zie 
bijvoorbeeld paragraaf 37 op blz. 17 van de EFC-nota 
van 23 augustus 2010 waarin verslag wordt gedaan 
van de missie van 26 juli–5 augustus.
Tekstvak 7 — Derde alinea
De Commissie is het erover eens dat er geen verslag 
is gedaan van de vooruitgang inzake deze specifieke 
Antwoorden van de Commissie 106
Bovendien moet de beslissing om de niet-achterge -
stelde obligatiehouders niet te laten meebetalen in haar 
context worden beschouwd. De Ierse overheid had een 
algemene depositogarantie ingevoerd. De voordelen 
van deze maatregel moesten ook worden afgewogen 
tegen de kosten van de overloopeffecten naar andere 
banken en de risico’s op rechtsvorderingen.
Deell III
Uitgiftekoersen soms hoger dan 
aanvankelijk geadviseerd door 
de banken
Deze verschillen zijn inherent aan het 
obligatie-  emissieproces.
121
Vanaf 2011 werden er formele „uitnodigingen tot 
het indienen van presentaties/voorstellen” naar de 
banken gestuurd (d.w.z. voor alle EFSM-transacties). 
Tot 2010 werden de voorstellen van de banken ver -
zameld via vergaderingen en conferentiegesprekken 
en gedocumenteerd in de „bankselectienota’s”. Die 
werden opgesteld vanaf de allereerste crisisgerela -
teerde betalingsbalanstransactie in december 2008 en 
ter beschikking gesteld van de Rekenkamer.
122
De Rekenkamer oordeelde of de uitgiftekoers op 
de transactiedatum gerechtvaardigd was door hem 
gewoon te vergelijken met het aanvankelijke koers -
advies uit de voorstellen van de banken, zonder 
rekening te houden met de marktontwikkelingen 
tussen de adviesdatum en de uitgiftedatum. In beide 
door de Rekenkamer aangehaalde gevallen ging het 
om één „uitnodiging tot het indienen van voorstel -
len”. Er was een tijdruimte van respectievelijk 14 en 
23 dagen tussen het aanvankelijke koersadvies en de 
transactiedatums. Afwijkingen van het aanvankelijke 
koersadvies zijn inherent aan het emissieproces, zeker 
als de tussentijd zo groot is.
Deze opmerking moet worden gezien in het licht van 
de opmerking van de Rekenkamer in paragraaf 118 
dat „de uiteindelijke kosten van de schuld in over -
eenstemming waren met de markt en met die van 
vergelijkbare schulden”.109
De Commissie is het ermee eens dat de samenwerking 
met het IMF haar heeft geholpen om de programma’s 
beter te beheren naarmate ze meer ervaring in crisis -
beheersing opdeed. De Commissie is het er echter 
niet mee eens dat de door de Rekenkamer vermelde 
praktijken pas in de loop van de programma’s werden 
toegepast. De prognosespreadsheets van de Com -
missie waren reeds gedetailleerder dan die van het 
IMF. De programmateams van de Commissie waren 
al vanaf het begin meestal groter dan die van het 
IMF, doordat er ook andere DG’s dan DG ECFIN aan 
deelnamen.
111
De informele overeenkomsten werkten goed. Er werd 
heel veel informatie uitgewisseld en er zijn geen aan -
wijzingen dat het ontbreken van formelere overeen -
komsten een probleem vormde.
111 iv)
De instellingen hebben verschillende besluitvor -
mingsprocedures en het lijkt niet realistisch om 
vooraf een formeel mechanisme op te zetten dat 
het oplossen van mogelijke onenigheden zou 
vergemakkelijken.
114
In het geval van Ierland heeft de ECB, als onafhan -
kelijke instelling die het monetaire beleid vaststelt, 
geen interne informatie verstrekt aan de Commissie. 
Het betreft hier onder andere informatie die recht -
streeks of onrechtstreeks betrekking had op haar 
interne beraadslagingen over de verdeling van de 
lasten. Door de onafhankelijke status van de ECB, is de 
Commissie niet bij machte om dergelijke informatie 
te eisen van de ECB. Aangezien het bedrag van de 
ECB-financiering bijna zo groot was als het jaarlijkse 
bbp van Ierland, was verdere financiering door de 
ECB van essentieel belang voor het welslagen van het 
programma. Daarom heeft de Commissie, net als het 
IMF, deze voorwaarde aanvaard. Uit de latere ontwik -
kelingen is gebleken dat het niet laten meebetalen 
door niet-achtergestelde obligatiehouders de juiste 
keuze was. De Ierse schuld is duidelijk houdbaar, de 
spreads voor de kredietverzuimswaps zijn gedaald 
tot het niveau van Frankrijk, België en Slowakije, 
de kredietbeoordeling voor Ierland is verhoogd en 
de Ierse banken hebben de ECB-steun grotendeels 
terugbetaald.
Antwoorden van de Commissie 107
Rekenkamer haar verslag opstelde, bestond het hand -
boek al meer dan vier jaar en was het gebruikt voor alle 
EFSM-transacties, die zowel qua aantal als qua bedrag 
het gros van de activiteiten vormen.
129
De Commissie benadrukt dat de selectie van de 
leidende banken te allen tijde plaatsvond in overeen -
stemming met de bestaande procedures en behoorlijk 
gedocumenteerd was. Aanvankelijk gebeurde dit op 
basis van „bankselectienota’s”; vanaf januari 2011 werd 
het proces verder geformaliseerd met een procedure 
die gebaseerd was op een „uitnodiging tot het indie -
nen van voorstellen”.
130
De Commissie is van oordeel dat het in dit opzicht de 
bestaande regels en voorschriften en de marktpraktijk 
heeft gevolgd. Bovendien zijn de banken onderwor -
pen aan de nationale regelgevingen inzake effecten, 
die onder andere regels betreffende voorafgaande 
peilingen en de preventie van handel met voorkennis 
bevatten. Dat biedt extra garanties.
Verder worden de transacties, orders of gedragin -
gen verricht door de Unie uitdrukkelijk vrijgesteld 
in artikel 6, lid 2, onder a), van Verordening (EU) 
nr. 596/2014 van het Europees Parlement en de Raad 
van 16 april 2014 betreffende marktmisbruik (PB L 173 
van 12.6.2014, blz. 1), die vanaf 3 juli 2016 van toepas -
sing is op uitgevende instellingen.
133
De toewijzingsstrategie wordt vooraf besproken 
met de leidende beherende banken en er wordt een 
standaardaanpak toegepast, in lijn met de marktprak -
tijk. De toewijzing gebeurt in nauwe samenwerking 
met het consortium en alle orders worden transparant 
gemaakt voor de Commissie, die volledige controle 
heeft over het proces en haar akkoord geeft voor de 
uiteindelijke toewijzing. Alle toewijzingstabellen zijn 
beschikbaar bij de Commissie.
134
Een formele „secundairemarktverbintenis” maakt 
vanaf januari 2011 standaard deel uit van de EU-  
volmachtbrief voor het EFSM.123
De Commissie wijst erop dat de vastgestelde 
zwakke punten uitsluitend betrekking hadden op de 
perio  de tot 2010 en enkel de documentatie betrof -
fen. Ze hadden geen betrekking op het eigenlijke 
schuldbeheersproces.
De Commissie erkent dat de documentatie van het 
leningsproces in de eerste jaren een aantal tekort -
komingen vertoonde, maar het proces werd naar 
behoren beheerd en had geen invloed op het resultaat.
De Commissie is van oordeel dat de selectie van 
leidende banken de eerste jaren op concurrentiële 
wijze gebeurde, ook al was ze onvoldoende gedocu -
menteerd. Wat de voorzorgsmaatregelen ten aanzien 
van de bekendmaking van niet-openbare informatie of 
insiderinformatie betreft, volgt de Commissie steeds de 
bestaande regels en voorschriften en de marktpraktijk 
bij het uitvoeren van haar financieringsactiviteiten. 
Bovendien zijn de bij de financieringsactiviteiten 
betrokken banken onderworpen aan de nationale 
regelgevingen inzake effecten, die onder andere regels 
betreffende de preventie van handel met voorkennis 
bevatten. Dat biedt extra garanties voor de Commissie.
De toewijzingsstrategie wordt vooraf besproken met 
de leidende beherende banken en er wordt een stan -
daardaanpak toegepast, in lijn met de marktpraktijk. 
Alle betrokken partijen zijn dus volledig op de hoogte 
van de toewijzingsregels. De Commissie beslist over 
de uiteindelijke toewijzing.
Het toezicht op de secundaire marktactiviteiten werd 
door de Commissie geformaliseerd in 2012.
Het niveau van de marges tussen bied- en laatkoers 
hangt af van verschillende parameters.
127
De Commissie moest de leningsactiviteiten verrichten 
onder uitzonderlijk moeilijke omstandigheden. Toch 
heeft ze de schulduitgiften succesvol beheerd, in 
overeenstemming met de marktpraktijken.
128
De Commissie erkent dat het procedurehandboek met -
tertijd is geactualiseerd, maar het proces werd al vanaf 
het begin duidelijk gedocumenteerd in afzonderlijke 
nota’s. De Commissie wijst erop dat de kwaliteit van de 
documentatie verbeterde vanaf januari 2011. Toen de 
Antwoorden van de Commissie 108
van een aantal aannamen die al dan niet gegrond zullen 
blijken te zijn. Bovendien, zoals elders aangegeven, wer -
den er in de programmafinanciering veiligheids  marges 
voorzien die als signaal naar de markten dienden en 
bijdroegen tot het welslagen van de programma’s.
140
Er dient te worden opgemerkt dat Portugal niet vol -
ledig gebruikmaakte van alle financiële bijstand die 
beschikbaar was in het kader van het programma, en 
het programma heeft afgesloten met een aanzienlijke 
buffer voor de schatkist.
Ook voor het Ierse programma was er een versoepe -
ling van de monetaire voorwaarden.
141
Tijdens het programma werden de betalingen van 
het IMF normaal verricht aan de centrale bank om 
deviezenreserves te vormen, terwijl de betalingen 
van de Commissie werden verricht aan het ministerie 
van Financiën om de begroting te financieren. In 2010 
verrichte het IMF ook een aantal betalingen aan het 
ministerie van Financiën voor de begroting. De reden 
hiervoor was dat het begrotingstekort hoger was dan 
oorspronkelijk verwacht, ten gevolge van een lagere 
groei en een tekortschietend beleid, terwijl de cen -
trale bank voldoende reserves had. Hieruit mag echter 
niet worden afgeleid dat de centrale bank indirect 
een aantal extra financiële behoeften van de regering 
heeft gedekt. De regering heeft al haar schuldver -
plichtingen tijdens het programma kunnen aflossen 
en herfinancieren. Het monetaire beleid, een uitslui -
tende bevoegdheid van de onafhankelijke centrale 
bank, heeft uiteraard ook een invloed op de binnen -
landse financieringsvoorwaarden. Dit mag evenwel 
niet worden beschouwd als indirecte steun.
146
De opmerking over Hongarije houdt geen rekening 
met de grotere absorptie van EU-middelen.
147
Er moet conceptueel een onderscheid worden 
gemaakt tussen het inkomstenverhogende effect van 
nieuwe maatregelen en de dalende inkomsten als 
gevolg van een verminderde economische activiteit. 
Het werkelijke effect van een belastinghervorming 
kan niet worden beoordeeld aan de hand van de 135
De Commissie controleert formeel de liquiditeit op 
de secundaire markt sinds 2012, maar merkt op dat 
het niet gebruikelijk is dat uitgevende instellingen de 
liquiditeit op de secundaire markt controleren.
136
Het is normaal dat de banken verschillende marges 
tussen bied- en laatkoers hanteren, zeker gezien het 
aantal marktdeelnemers.
138
De bij aanvang van het programma geraamde 
financieringskloof is geen plan. Het is een raming 
van de financieringsbehoeften waaraan tijdens het 
programma moet worden voldaan, met een — soms 
expliciet — ingebouwde buffer voor de onzekerheid 
die inherent is aan deze ramingen. De buffer dient 
om ervoor te zorgen dat er voldoende financiering 
is wanneer de resultaten slechter zijn dan verwacht, 
om vertrouwen te wekken bij de beleggers en om het 
proces van economisch herstel te ondersteunen.
139
De veiligheidsmarges van de eerste programma’s, 
opgezet in de nasleep van de val van Lehman Bro -
thers, waren ingegeven door de onzekerheid die des -
tijds werd ervaren en door de noodzaak om zeker te 
stellen dat de financieringsenveloppe toereikend zou 
zijn. De behoeften van de banksector zijn bijzonder 
moeilijk te voorspellen. Daarom was een aanzienlijke 
noodreserve noodzakelijk voor landen als Ierland waar 
de banksector in ernstige moeilijkheden verkeerde. 
De financieringsenveloppe moest groot genoeg zijn 
om deze onzekerheid weg te nemen en de markten 
ervan te overtuigen dat alle behoeften gedekt waren. 
Daarom mag worden verwacht dat de financierings -
behoeften onder de enveloppe blijven, tenzij zich 
ongunstige ontwikkelingen voordoen.
139 iv)
De terugbetaling van de IMF-leningen voor de verval -
datum hangt af van de mate waarin de landen — en 
bij uitbreiding de programma’s — erin slagen financie -
ring op de markten te krijgen tegen tarieven die laag 
genoeg zijn om de vroegtijdige terugbetaling politiek 
en financieel voordelig te maken. Om een verband te 
kunnen leggen tussen de voortijdige terugbetaling en 
lagere financieringsbehoeften moet worden uitgegaan 
Antwoorden van de Commissie 109
Als niet-euroland met een gemiddeld inkomen is 
Roemenië kwetsbaarder voor het niveau van zijn 
overheidsschuld dan eurolanden met een hoger inko -
men. Toen het programma werd goedgekeurd, was 
de rente op de Roemeense overheidsschuld gestegen 
met 300 basispunten, wat wees op twijfel op de inter -
nationale financiële markten over de overheidsfinan -
cieringspositie van het land.
153
Hoewel tijdelijke begrotingsmaatregelen geen 
permanente wijziging van het onderliggende begro -
tingssaldo teweegbrengen, kunnen ze wel een 
permanent effect hebben op het schuldniveau en de 
houdbaarheid ervan op lange termijn verbeteren of 
verslechteren.
Niet alle tijdelijke maatregelen werden tijdens de 
programmajaren ingevoerd om tekortdoelstellingen 
te halen. In sommige gevallen waren tijdelijke of een -
malige maatregelen noodzakelijk (zoals maatregelen 
ter ondersteuning van de banken) of vielen ze buiten 
de controle van de regering (zoals gerechtelijke uit -
spraken). De tijdelijke maatregelen moesten uiteinde -
lijk worden vervangen door structurele maatregelen 
om zeker te stellen dat aan de doelstellingen werd 
voldaan.
Het EU-kader voor begrotingstoezicht maakt een 
belangrijk onderscheid tussen het nominale begro -
tingssaldo (inclusief eenmalige maatregelen) en het 
structurele saldo, dat de permanente begrotings -
inspanning meet (exclusief eenmalige maatregelen). 
Daarom wordt de landen met een buitensporig tekort 
niet alleen aangeraden om dit tekort nominaal te cor -
rigeren (d.w.z. om het tekort onder de in het Verdrag 
vastgelegde bovengrens van 3 % van het bbp te bren -
gen), maar ook om een specifieke structurele inspan -
ning te leveren die verenigbaar is met het bereiken 
van de nominale doelstelling.
Het bestaan van eenmalige en tijdelijke maatregelen 
is derhalve niet automatisch in tegenspraak met een 
duurzame correctie van het buitensporige tekort.
153 i)
Er dient te worden toegevoegd dat Portugal ook 
eenmalige uitgavenverhogende maatregelen moest 
toepassen die opliepen tot 2,8 % van het bbp in 2010 
en 0,6 % van het bbp in 2011.algemene prestaties inzake inkomsten van een eco -
nomie. Er moet een raming worden gemaakt van het 
nulscenario zonder hervorming.
148
Niet alle vermelde wetgevingshandelingen betroffen 
wijzigingen die de verhouding tussen de belasting -
opbrengsten en het bbp beïnvloeden en evenmin 
hadden ze allemaal betrekking op de voorwaarden 
van het BoP-programma. De redenen waarom ze 
werden ingevoerd, waren complex.
Gezamenlijk antwoord op de 
paragrafen 150 en 151
Het structurele saldo verandert niet alleen onder 
invloed van de vastgestelde doelstellingen en de 
beleidskeuzes die gemaakt zijn om deze doelstel -
lingen te bereiken, maar ook onder invloed van een 
hele reeks externe factoren waarover de regering 
geen controle heeft. Het betreft hier onder andere 
inflatiepercentages, de samenstelling van de groei, 
het marktsentiment dat de leenkosten beïnvloedt 
en ex-postherzieningen van de gegevens. Bij het 
vaststellen van de doelstellingen werden bovendien 
landspecifieke overwegingen in aanmerking geno -
men die verder gaan dan de verderop beschreven 
relaties. De relaties tussen de in paragraaf 150 en 151 
vermelde variabelen zijn derhalve complex van aard. 
Bijgevolg kunnen uit vergelijkingen tussen landen op 
basis van deze relaties niet altijd de problemen voor 
het programma of de resultaten na het programma 
worden afgeleid.
Hoewel een zwakkere aanvankelijke begrotingssitua -
tie in het algemeen een snellere consolidatie recht -
vaardigt, mag deze factor niet los worden gezien van 
andere, soms landspecifieke factoren die de te corri -
geren begrotingsonevenwichtigheden beïnvloeden. 
Er dient ook te worden opgemerkt dat de door de 
Raad toegekende periode voor het corrigeren van het 
buitensporige tekort (met de onderliggende aanbevo -
len structurele inspanning) niet altijd samenvalt met 
de programmaperiode.
152
De in de programma’s vastgestelde begrotings -
inspanning werd bepaald op basis van een hele reeks 
factoren. Het aanvankelijke schuldniveau werd in aan -
merking genomen, maar ook andere landspecifieke 
factoren waren belangrijk.
Antwoorden van de Commissie 110
worden gelegd. De door de Rekenkamer gebruikte 
categorie „veel structurele inhoud” is daarom niet 
synoniem met „belangrijk”.
160 iii)
Bij sommige hervormingen wordt het gewenste 
effect pas op lange termijn bereikt, na afloop van het 
programma.
161
De verwijzing naar Hongarije als een geval van terug -
gedraaide hervorming (verlaging van de lonen in de 
overheidssector) lijkt niet terecht te zijn, aangezien 
de belangrijkste besparingsmaatregel op dit gebied 
(afschaffing van de 13e maand) behouden bleef. Expli -
ciete terugdraaiingen konden worden waargenomen 
op het gebied van kinderbijslag en begrotingsbestuur.
164
Zie het antwoord van de Commissie op tekstvak 10.
Tekstvak 10 — Eerste alinea
In Hongarije werd de lage interesse van de banksec -
tor ook verklaard door het uiteindelijke succes van 
de coördinatie-inspanningen bij de West-Europese 
moederbanken, iets wat nog niet bekend kon zijn op 
het moment dat het programma werd gestart en het 
ondersteuningspakket voor de banken werd vastge -
steld. Meer bepaald verbonden de grootste buiten -
landse handelsbanken zich ertoe hun algehele positie 
jegens Hongarije te handhaven, eerst op bilaterale 
basis met de centrale bank en later in het multilate -
rale kader van het European Banking Coordination 
Initiative. Deze gecombineerde actie droeg bij tot het 
vergroten van de financiële stabiliteit en het vertrou -
wen van de beleggers, ook in een ruimer regionaal 
perspectief.
Tekstvak 10 — Vijfde alinea
In Portugal daalde het aantal banen in de overheids -
sector met bijna 10 % tussen 2011 en 2014, d.i. meer 
dan de door het memorandum van overeenstem -
ming geëiste verlaging van 2 % per jaar. Aangezien 
ambtenaren niet kunnen worden ontslagen, moest 
de verlaging grotendeels worden verwezenlijkt 
door vertrekkende werknemers niet te vervangen. 
Vervroegd pensioen was een specifiek middel tot 
vermindering van het personeel. Het aandeel ervan 153 iii)
De procedure bij buitensporige tekorten voor Roe -
menië werd in juni 2013 opgeheven op basis van 
de begrotingsgegevens van 2012. Een belangrijke 
voorwaarde voor het opheffen van een procedure 
bij buitensporige tekorten is de duurzaamheid van 
de correctie, d.w.z. dat het tekort aannemelijkerwijs 
onder de bovengrens van 3 % van het bbp zal blijven 
tijdens de prognoseperiode van de relevante prog -
nose van de Commissie. De prognose zelf is dan weer 
gebaseerd op maatregelen die op geloofwaardige 
wijze aangekondigd zijn door de regering en vol -
doende gedetailleerd beschreven zijn.
153 iv)
De aansprakelijkheidsgarantie in Ierland was niet in de 
eerste plaats bedoeld als maatregel om de ontvang -
sten te verhogen.
155
De Commissie is van oordeel dat het niet zinvol is de 
IMF-cijfers en die van de Commissie betreffende de 
naleving van de voorwaarden aan het einde van het 
programma met elkaar te vergelijken, omdat beide 
instellingen verschillende referentiepunten voor hun 
beoordeling gebruiken.
Sommige termijnen werden aanvankelijk heel ambi -
tieus vastgesteld om de naleving van de voorwaarden 
te bevorderen, maar werden later aangepast naarmate 
het programma vorderde.
158
De Commissie is van mening dat het door de Reken -
kamer gebruikte begrip „structurele inhoud” geen 
zinvolle meeteenheid is om beleidsmaatregelen te 
analyseren en conclusies te trekken over het belang 
ervan. Voorwaarden die meer tussenstappen vereisen 
(en daarom door de Rekenkamer in de categorie „wei -
nig structurele inhoud” worden ingedeeld) kunnen 
minstens even belangrijk zijn als voorwaarden die 
gemakkelijker toe te passen zijn.
De voor de structurele inhoud van de voorwaarden 
gebruikte indeling brengt de essentie en het belang 
van de individuele voorwaarden niet tot uitdrukking. 
Veel van de kritiekste structurele hervormingen ver -
eisen tussenstadia zoals evaluaties of raadplegingen 
(categorie „weinig structurele inhoud”) voordat ze 
uiteindelijk in een wet worden gegoten en ten uitvoer 
Antwoorden van de Commissie 111
168
Het is betwistbaar of „de handelsbalans de effecten 
van de wijzigingen in het concurrentievermogen van 
een land nauwkeuriger aangeeft dan de lopende 
rekening”.
Gezamenlijk antwoord op de 
paragrafen 176, 177 en 178
In Hongarije was de leenschuld van huishoudens 
in vreemde valuta (vooral in Zwitserse frank) geen 
bijzonder dringend beleidsvraagstuk tijdens de pro -
grammaperiode (d.w.z. tot Q1  2010).
Kredietverstrekking in vreemde valuta aan binnen -
landse klanten was geen aandachtspunt in de pro -
gramma’s voor de eurolanden noch in het programma 
voor Litouwen, dat het behoud van de koppeling aan 
de euro als beleidsdoelstelling had.
Het programma voor Roemenië bevatte voorwaar -
den om leningen in vreemde valuta te verminderen/
beperken via regelingen die in de financiële sector ten 
uitvoer werden gelegd en van nabij werden gevolgd. 
Er werd een permanente dialoog onderhouden met 
de nationale bank. Omdat er risico’s verbonden zijn 
aan de kredietverstrekking in vreemde valuta, nam de 
nationale bank van Roemenië in 2011 maatregelen om 
ongedekte leningen van consumenten in vreemde 
valuta verder te ontmoedigen. Een aantal van deze 
maatregelen werd later uitgebreid naar ongedekte 
kleine en middelgrote ondernemingen, in overeen -
stemming met de aanbevelingen van het Europees 
Comité voor systeemrisico’s (ESRB). Als onderdeel van 
de programmavoorwaarden stopte de Roemeense 
regering bovendien in augustus 2013, in het kader 
van het „Prima Casa”-programma, met het verlenen 
van staatsgaranties voor hypothecaire leningen in 
vreemde valuta.bleek aanzienlijk te zijn, maar dat betekent niet dat 
de impact op de begroting beperkt was. De regering 
voerde nog andere maatregelen in om het personeel 
in te krimpen, zoals de op onderling overleg geba -
seerde afvloeiingsregeling. Het totale resultaat van de 
personeels- en loonbeperkingen was een verlaging 
van de personeelsuitgaven in de overheidssector met 
nagenoeg 17 % tussen 2010 en 2014.
165
De programma’s voor de eurozone wilden in de eerste 
plaats de budgettaire en financiële stabiliteit herstel -
len en het concurrentievermogen verbeteren door de 
structurele tekortkomingen aan te pakken. Het herstel 
van het externe saldo was een impliciete voorwaarde 
van de programma’s voor de eurozone, maar niet het 
dringendste en belangrijkste probleem.
De lopende rekening en de handelsbalans mogen 
niet op zich worden gehanteerd als indicatoren van 
het concurrentievermogen, want het externe saldo 
kan zowel door structurele veranderingen als door 
conjuncturele factoren worden beïnvloed. Daaruit 
volgt dat een deel van de verbetering tot stand kan 
komen als de conjuncturele voorwaarden verbeteren. 
Het is niet mogelijk om verbeteringen in het concur -
rentievermogen vast te stellen door uitsluitend te 
kijken naar de lopende rekening en de handelsbalans 
zonder de onderliggende bepalende factoren te 
onderzoeken.
167
Ierland zat als lidstaat van de eurozone niet in een 
betalingsbalansbijstandsprogramma. De externe 
financieringskloof  was als dusdanig geen centraal 
programma-element zoals bij de lidstaten die niet tot 
de eurozone behoren. Er dient te worden opgemerkt 
dat Ierland voortdurend een aanzienlijk, zij het erg 
volatiel handelsoverschot had. In deze context kan 
het misleidend zijn om cumulatieve gegevens over 
prognosefouten voor te leggen. Bovendien is de han -
delsbalans licht verbeterd tussen 2011 en 2014, wat 
positief bijdroeg tot de aanpassing van de lopende 
rekening. Het voorspellen van het Ierse externe saldo 
wordt aanzienlijk gecompliceerd door de activiteiten 
van grote multinationale bedrijven die de marktsector 
in Ierland domineren.
De Commissie is van oordeel dat er geen lessen kun -
nen worden getrokken uit figuur 11.
Antwoorden van de Commissie 112
Aanbeveling 2
De Commissie aanvaardt aanbeveling 2, maar bena -
drukt dat de registratieactiviteit geen disproportio -
nele last mag leggen op de prognosemakers, inzon -
derheid in de context van een programma en gezien 
de beperkte middelen.
De Commissie heeft het beheer van procedures en 
documenten reeds verbeterd sinds de eerste pro -
gramma’s werden opgezet. Ze zal verder werken aan 
het verbeteren van haar beleid inzake document -
beheer en kwaliteitscontrole.
De Commissie werkt aan de ontwikkeling van een 
proefmodel voor prognoses, in een eerste fase voor 
de eurozone als geheel met landspecifieke modules. 
Het is niet de bedoeling om de bestaande progno -
ses op basis van oordelen te vervangen, maar om te 
onderzoeken hoe dit model door de Commissie kan 
worden gebruikt om kwaliteitscontroles uit te voeren 
die haar prognoses op basis van oordelen aanvullen. 
De Commissie merkt evenwel op dat een model wel -
licht niet bijzonder nuttig is in periodes van onge -
wone economische gebeurtenissen.
184
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf IX 
en X.
Aanbeveling 3 a)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 3 a).
De Commissie heeft de gegevensregistratie reeds 
verbeterd sinds het begin van de programma’s. Ze 
zal er vooral op toezien dat de nieuwe procedures 
volledig worden toegepast in overeenstemming met 
haar beleid inzake documentbeheer, zonder dat de 
programmateams worden gehinderd in het naleven 
van strakke termijnen.
Aanbeveling 3 b)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 3 b) en zal 
onderzoeken hoe ze de registratie van essentiële 
besluiten verder kan verbeteren in overeenstemming 
met haar beleid inzake documentbeheer, zonder het 
besluitvormingsproces te vertragen.Conclusies en aanbevelingen
179
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf III.
180
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf IV.
182
De Commissie wist na 2009 meer deskundigheid in 
de programma’s voor de eurozone te mobiliseren en 
slaagde er beter in om een beroep doen op externe 
deskundigen.
Aanbeveling 1
De Commissie aanvaardt aanbeveling 1.
In de loop van de crisis heeft de Commissie haar mobi -
lisatie van deskundigheid verbeterd, zoals blijkt uit 
het feit dat ze meer deskundigheid kon mobiliseren 
in de programma’s voor de eurozone, die na de pro -
gramma’s voor de niet-eurozone kwamen. De dienst 
Structurele Hervorming en Ondersteuning (SRSS) is 
onlangs opgezet binnen de Commissie. De Commissie 
zal onderzoeken hoe een aantal essentiële principes 
voor de snelle mobilisatie van deskundigheid eventu -
eel nog kan worden versterkt tot een instellingsbreed 
kader.
De Commissie zal wanneer nodig procedures voor 
een beter toezicht en beheer van mogelijke nieuwe 
financiëlebijstandsprogramma’s voor landen van de 
eurozone ontwikkelen.
183
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf VIII.
Het was bijzonder moeilijk om ex post de aanneme -
lijkheid van belangrijke aannamen te beoordelen in 
latere evaluaties.
Antwoorden van de Commissie 113
Aanbeveling 5
De Commissie aanvaardt aanbeveling 5. Ze zal ernaar 
streven aanvullende variabelen die ze op korte termijn 
kan verzamelen, zoals een driemaandelijks kassaldo 
en/of een streefcijfer voor betalingsachterstanden, op 
te nemen in de memoranda van overeenstemming, als 
hulp bij het toezicht op de begrotingsdoelstellingen.
191
Zie het antwoord van de Commissie op de paragra -
fen XV en 104-107.
Termijnbetalingen werden vrijgegeven op basis van 
een grondige analyse van de naleving van de voor -
waarden door de landen. Vertragingen bij de nale -
ving werden geval per geval beoordeeld. Bovendien 
kunnen voorwaarden die „niet echt van belang zijn 
voor de oplossing van de crisis en de terugbetaling 
van de leningen” toch nodig zijn omdat ze de groei 
ondersteunen en het risico verkleinen dat leningen 
niet worden terugbetaald wegens onverwachte 
omstandigheden. De controle levert geen bewijs dat 
de programma’s irrelevante hervormingen bevatten.
Aanbeveling 6 a)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 6 a).
Aanbeveling 6 b)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 6 b), maar wijst 
erop dat het in sommige gevallen niet zinvol zou zijn 
om de invoering van hervormingen te waarborgen 
voordat de voorbereidende stappen de omvang van 
het probleem of de mogelijke oplossingen hebben 
vastgesteld.
Aanbeveling 6 c)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 6 c) ten dele. De 
Commissie aanvaardt niet dat de programmateams 
de noodzaak van elke voorwaarde verplicht zouden 
moeten rechtvaardigen, omdat het ontvangende land 
een cruciale rol vervult door zijn eigen visie voor het 
hervormingsprogramma uiteen te zetten.185
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf XI.
186
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf XII.
187
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf XII.
188
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf XIV.
189
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf XIII.
De essentiële documenten die waren opgesteld naar 
aanleiding van de analyses door deskundigen werden 
geëvalueerd door ambtenaren die geen deel uitmaak -
ten van het programmahoofdteam, zoals leden van 
het hoger management en hoofden van de horizon -
tale eenheden. Over de evaluatieverslagen werd 
overleg gepleegd met de betrokken directoraten-  
generaal. Ontwerpdocumenten werden uitgewisseld 
en kruiselings gecontroleerd met partnerinstellingen 
en de resultaten van onderhandelingen werden in 
detail gerapporteerd aan het EFC en de EWG.
Aanbeveling 4
De Commissie aanvaardt aanbeveling 4. De Com -
missie zal de procedures voor de evaluatie van het 
programmabeheer en de inhoud van de programma -
documenten verbeteren, rekening houdend met de 
beperkte middelen en zonder onnodige vertragingen 
te veroorzaken.
190
In haar antwoord op paragraaf XV zet de Commissie 
uiteen waarom er gegevens op transactiebasis wor -
den gebruikt.
Antwoorden van de Commissie 114
193
De Rekenkamer oordeelde of de uitgiftekoers op 
de transactiedatum gerechtvaardigd was door hem 
gewoon te vergelijken met het aanvankelijke koers -
advies uit de voorstellen van de banken, zonder reke -
ning te houden met de marktontwikkelingen tussen 
de adviesdatum en de uitgiftedatum. Afwijkingen van 
het aanvankelijke koersadvies zijn inherent aan het 
emissieproces, zeker als de tussentijd groot is.
194
De Commissie is van oordeel dat het schuldbeheers -
proces geen lacunes vertoonde en dat er alleen wat 
lacunes waren in de documentatie betreffende de 
eerste transacties.
Aanbeveling 8 a)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 8 a).
De aanbeveling is reeds ten uitvoer gelegd. De toe -
wijzing gebeurt in nauwe samenwerking met het con -
sortium en alle orders worden transparant gemaakt 
voor de Commissie, die volledige controle heeft over 
het proces.
Aanbeveling 8 b)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 8 b).
De aanbeveling is reeds ten uitvoer gelegd. Sinds 
januari 2011 zijn de processen voor het verzenden van 
„uitnodigingen tot het indienen van voorstellen”, voor 
het ontvangen van voorstellen van de banken en voor 
het verlenen van een mandaat aan leidende banken 
goed gedocumenteerd.
Aanbeveling 8 c)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 8 c) ten dele.
De aanbeveling is reeds ten uitvoer gelegd. Leidende 
banken aanvaarden formeel „garantieverbintenissen” 
voor het geval dat het orderboek niet de beoogde 
omvang bereikt (voor de uitgifte) en „secundaire -
marktverbintenissen” om te zorgen voor een actieve 
handel op de secundaire markt (na de uitgifte).De Commissie wijst erop dat er in de eerste plaats een 
coherent en geïntegreerd programma van hervor -
mingen moet zijn om de belangrijkste economische 
problemen aan te pakken. Binnen dat programma 
moet er vaak worden gekozen uit verschillende her -
vormingspakketten. De voorwaarden mogen bijge -
volg niet op zichzelf worden bezien. De Commissie 
wijst er tevens op dat hervormingen die de groei op 
middellange termijn bevorderen ook belangrijk zijn 
voor het verbeteren van de begrotingssituatie en het 
verminderen van het risico op niet-terugbetaling van 
de financiële bijstand. EU-bijstand heeft vaak zeer 
lange looptijden, met als gevolg dat sterke groei een 
belangrijke ondersteunende factor is voor het vermo -
gen van een land om zijn leningen terug te betalen.
Over de selectie van voorwaarden dient te worden 
onderhandeld met het ontvangende land. De landen 
moeten in staat worden gesteld om de agenda voor 
hun programma’s te bepalen. Alleen zo krijgen ze 
zeggenschap over het hervormingsproces, wat zeer 
bepalend is voor het welslagen van het programma. 
De voorwaarden worden gecontroleerd door het 
management en ook op politiek niveau.
Aanbeveling 6 d)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 6 d). Voor de 
vastgestelde voorwaarden zal ze zich zo veel moge -
lijk baseren op meetbare gegevens. Ze benadrukt 
evenwel dat het effect van de voorwaarden niet altijd 
even gemakkelijk te meten is: sommige resultaten zijn 
eerder kwalitatief dan kwantitatief van aard en niet 
alle voorwaarden hebben gegevens die vrij beschik -
baar zijn om te worden beoordeeld.
Aanbeveling 7
De Commissie aanvaardt aanbeveling 7 ten dele. Ze 
heeft reeds richtlijnen uitgezet voor de samenwerking 
met het IMF en de ECB en onderneemt nog andere 
stappen om de interinstitutionele samenwerking 
tijdens de programma’s te bevorderen. De Commissie 
meent echter dat een formalisering van deze samen -
werking het besluitvormingsproces zou belasten en — 
zeker gezien de tijdsdruk — dient te worden vermeden 
door ze voldoende te verduidelijken. Meningsverschil -
len moeten flexibel kunnen worden opgelost. Het zou 
immers moeilijk en weinig zinvol zijn om geschillen te 
beslechten via een formeel vastgelegd proces.
Antwoorden van de Commissie 115
200
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf XVII.
201
In haar antwoord op paragraaf 158 zet de Commis -
sie uiteen waarom ze van oordeel is dat de door de 
Rekenkamer gehanteerde meeteenheid voor het in  -
delen van de structurele voorwaarden niet represen -
tatief is voor het belang van de voorwaarden.
202
Het feit dat in het programma voorwaarden waren 
opgenomen die niet tot zichtbare resultaten hebben 
geleid binnen het tijdpad van het programma, bete -
kent niet dat ze mislukt zijn of dat hun effecten wer -
den verwacht binnen het tijdpad van het programma. 
Het duurt enige tijd voordat structurele hervormingen 
concrete resultaten opleveren en meestal kan hun 
effect pas op lange termijn worden vastgesteld.
203
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 165.
Aanbeveling 9
De Commissie aanvaardt aanbeveling 9. Ze zal 
trachten meer inzicht te krijgen in de in het kader van 
de programma’s uitgevoerde aanpassingen via de 
huidige reeks uitgebreide ex-postbeoordelingen, en 
daar lering uit te trekken. Alle aspecten van de in het 
kader van de programma’s uitgevoerde aanpassingen 
worden beoordeeld, met inbegrip van de drie sugges -
ties van de Rekenkamer. Een ex-postbeoordeling van 
het economisch aanpassingsprogramma van Ierland is 
reeds gepubliceerd.
Aanbeveling 9 a)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 9 a).Aanbeveling 8 d)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 8 d).
De aanbeveling is reeds ten uitvoer gelegd. Een 
regelmatige beoordeling van de markten wordt 
gedocumenteerd in de verslagen van het Treasury 
Management Committee. Een specifiekere beoorde -
ling wordt uitgevoerd voor elke obligatie-uitgifte en 
wordt ook ex post gedocumenteerd in een transactie -
nota. Bovendien wordt de omzet van aankoop- en 
verkooptransacties van EU-obligaties op kwartaalbasis 
meegedeeld door de banken, en gecontroleerd door 
de Commissie.
195
Zie het antwoord van de Commissie op aanbeveling 9.
196
Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 139.
197
Er dient te worden opgemerkt dat Portugal niet vol -
ledig gebruikmaakte van alle financiële bijstand die 
beschikbaar was in het kader van het programma, en 
het programma heeft afgesloten met een aanzienlijke 
buffer voor de schatkist.
198
Deze opmerking maakt geen onderscheid tussen het 
effect van nieuwe beleidsmaatregelen en de impact 
van economische voorwaarden op de begroting. Zie 
ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 147.
199
Zoals uiteengezet in het antwoord van de Commissie 
op paragraaf 150 i), mag het effect van het uitgangs -
punt op het tempo van de consolidatie niet los wor -
den gezien van andere, soms landspecifieke factoren 
die een invloed hebben op de te corrigeren begro -
tingsonevenwichtigheden. In het antwoord van de 
Commissie op paragraaf 153 wordt uitgelegd waarom 
eenmalige maatregelen nodig kunnen zijn en soms 
duurzame resultaten kunnen hebben.
Antwoorden van de Commissie 116
Aanbeveling 9 b)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 9 b). In overeen -
stemming met de politieke beleidslijnen van voor -
zitter Juncker heeft de Commissie onlangs vooraf een 
beoordeling gemaakt van de sociale effecten van de 
nieuwe aanpassing voor Griekenland. Voortaan zal 
zo’n beoordeling voor elk nieuw programma worden 
gemaakt.
Aanbeveling 9 c)
De Commissie aanvaardt aanbeveling 9 c).
Gratis publicaties:
  één exemplaar:  
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu); 
  meerdere exemplaren of posters/kaarten:  
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),  
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),  
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),  
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).
(*)  De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels  
kunnen kosten aanrekenen.
Betaalde publicaties:
 via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).WAAR ZIJN EU/hyphen.capPUBLICATIES VERKRIJGBAAR?
EUROPESE
REKENKAME R
Toen de crisis van 2008 een Europese staatsschuldencrisis 
teweegbracht, waren enkele lidstaten gedwongen naar 
macro-economische bijstand op zoek te gaan. In dit 
verslag wordt onderzocht hoe goed de Europese 
Commissie de bijstand heeft beheerd die werd verleend 
aan vijf lidstaten: Hongarije, Letland, Roemenië, Ierland 
en Portugal. We stelden vast dat de Commissie niet was 
voorbereid op een crisis van deze omvang, wat de 
significante tekortkomingen die haar beheersprocessen 
aanvankelijk vertoonden grotendeels verklaart. Een aantal 
van de door ons vastgestelde tekortkomingen bestaan 
nog steeds, en de belangrijkste boodschap van het verslag 
is dat de Commissie haar procedures voor het beheer van 
financiële bijstand moet verbeteren.