VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Verslag over de uitvoering van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit 2012-2013

1. Inleiding

De totaalaanpak van migratie en mobiliteit is sinds 2005 het overkoepelende kader voor het externe migratie- en asielbeleid van de EU. In het kader is vastgelegd hoe de EU invulling geeft aan de beleidsdialoog en de operationele samenwerking met derde landen op het gebied van migratie en mobiliteit, op basis van duidelijke prioriteiten die voortvloeien uit de strategische doelstellingen van de EU. Het kader is stevig verankerd in het algemene buitenlandse beleid van de EU, waar ook ontwikkelingssamenwerking onder valt.

In de mededeling van de Commissie getiteld "De totaalaanpak van migratie en mobiliteit" van 18 november 2011[1] werd het startsein gegeven voor een meer geconsolideerde tweede fase van de totaalaanpak, waarbij meerdere nieuwe elementen zijn geïntroduceerd. Zo zijn internationale bescherming en de externe dimensie van asiel er als nieuwe thematische prioriteit in opgenomen en is het toepassingsgebied van het beleidskader uitgebreid, zodat het ook "mobiliteit" omvat. Daarmee werd onderstreept hoe belangrijk het is de mobiliteit van onderdanen van derde landen over de EU-buitengrenzen heen goed te beheren. In de daaropvolgende conclusies van de Raad van 29 mei 2012[2] werd bevestigd dat de totaalaanpak van migratie en mobiliteit het kader vormde voor een algemene, evenwichtige dialoog en samenwerking met derde landen. De Raad benadrukte tevens dat systematisch moet worden toegezien op de uitvoering van de totaalaanpak door middel van tweejaarlijkse verslagen.

De totaalaanpak van migratie en mobiliteit wordt uitgevoerd door middel van verschillende politieke instrumenten (bilaterale en regionale beleidsdialogen en actieplannen), rechtsinstrumenten (zoals visumversoepelings- en overnameovereenkomsten), operationele ondersteuning en capaciteitsopbouw (onder meer via EU-agentschappen zoals Frontex, het EASO en de ETF en faciliteiten voor technische bijstand zoals MIEUX en TAIEX) en de brede reeks van programma- en projectondersteuning ten behoeve van overheidsdiensten van derde landen en andere belanghebbenden, zoals van het maatschappelijk middenveld, verenigingen van migranten en internationale organisaties. De Commissie heeft in de periode 2012-2013 verspreid over de ontwikkelingslanden ruim 90 migratiegerelateerde projecten ondersteund met meer dan 200 miljoen EUR. Daarnaast hebben verschillende EU-lidstaten financiële ondersteuning geboden aan de uitvoering van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit.

De belangrijkste bilaterale kaders voor het faciliteren van beleidsdialoog en operationele samenwerking met partnerlanden zijn de mobiliteitspartnerschappen en de gemeenschappelijke agenda's voor migratie en mobiliteit. Tot nu toe zijn er met zes landen mobiliteitspartnerschappen gesloten: Moldavië (2008), Kaapverdië (2008), Georgië (2009), Armenië (2011), Marokko (2013 en Azerbeidzjan (2013). De besprekingen over het mobiliteitspartnerschap met Tunesië zijn afgerond (november 2013) en het partnerschap zal binnenkort worden ondertekend. In december 2013 zijn besprekingen over een mobiliteitspartnerschap met Jordanië begonnen. Bovendien is er een ontwerp voor een gemeenschappelijke agenda voor migratie en mobiliteit voorgesteld aan India (april 2013) en Nigeria (oktober 2013), maar de inhoudelijke besprekingen moeten nog beginnen.

2. De bilaterale dialogen

Bilaterale dialogen over migratie en mobiliteit tussen de EU en derde landen kunnen verschillende vormen aannemen. De mobiliteitspartnerschappen bieden een belangrijk kader voor beleidsdialoog en operationele samenwerking over asiel- en migratiekwesties. Bovendien is de beleidsdialoog met landen waarmee een dialoog over visumliberalisering wordt gevoerd in grote mate georganiseerd rondom de uitvoering van het actieplan voor visumliberalisering (hierna "VLAP" genoemd). In sommige gevallen (China, India, Rusland, de VS) heeft de EU specifieke dialogen opgezet. Bij bijna alle landen is de dialoog over migratie en andere kwesties betreffende justitie en binnenlandse zaken tevens een vast onderdeel van de uitvoering van associatieovereenkomsten, partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten, kaderovereenkomsten, samenwerkingsovereenkomsten en soortgelijke instrumenten die zijn gesloten door de Unie, onder meer in de respectieve raden en (sub)comités. Tot slot vindt er technische samenwerking plaats in het kader van de gemengde comités die zijn opgericht uit hoofde van visumversoepelingsovereenkomsten en overnameovereenkomsten en die samen met de desbetreffende derde landen toezicht houden op de uitvoering van deze overeenkomsten.

2.1. Uitbreidingslanden

Het mechanisme voor controle na de visumliberalisering maakt het mogelijk de duurzaamheid van hervormingen en maatregelen in de landen van de westelijke Balkan (Albanië, Bosnië-Herzegovina, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië) te beoordelen aan de hand van de stappenplannen voor de visumliberalisering[3] en om in het kader van het stabilisatie- en associatieproces mogelijke tekortkomingen en uitdagingen te bespreken. De meeste burgers van de visumvrije staten van de westelijke Balkan zijn bonafide reizigers die om legitieme redenen naar de EU reizen. Het aantal ongegronde asielaanvragen door inwoners van deze landen is in 2012 in enkele lidstaten echter gestegen en in 2013 hoog gebleven, hetgeen de werking van de visumvrijstelling ondermijnt.

Met Kosovo[4] is op 19 januari 2012 een dialoog over visumliberalisering gestart en op 14 juni 2012 is een stappenplan naar visumvrijstelling overhandigd aan de regering van het land.

Bijna drie jaar na de afronding van de onderhandelingen is de overnameovereenkomst tussen de EU en Turkije op 16 december 2013 ondertekend. Parallel aan de ondertekening van de overnameovereenkomst is een dialoog over visumliberalisering en een stappenplan naar visumvrijstelling aan Turkije gepresenteerd, in lijn met de conclusies van de Raad over de ontwikkeling van de samenwerking met Turkije op het gebied van justitie en binnenlandse zaken[5], die op 21 juni 2012 zijn aangenomen.

Frontex heeft goed functionerende werkregelingen met alle landen van de westelijke Balkan en blijft op organisatorisch en operationeel vlak met deze landen samenwerken. Frontex beheert in het kader van het mechanisme voor controle na de visumliberalisering een waarschuwingssysteem waarmee het de Commissie op de hoogte houdt van de asielstromen. Op 28 mei 2012 heeft Frontex een memorandum van overeenstemming ondertekend met Turkije.

2.2. Landen van het Oostelijk Partnerschap

Met de meeste landen van het Oostelijk Partnerschap is de relatie op het gebied van migratie- en mobiliteitskwesties in 2012-2013aanzienlijk verbeterd.

De visumliberaliseringsdialogen met Moldavië en Oekraïne zijn voortgezet en er is in 2012 een nieuwe dialoog gestart met Georgië, die op termijn tot visumvrij reizen moet leiden. In het voortgangsverslag van de Commissie voor Moldavië van 15 november 2013[6] werd geconcludeerd dat Moldavië voldoet aan alle benchmarks van het actieplan voor visumliberalisering. Daarop heeft de Commissie op 27 november 2013 een voorstel aangenomen om Moldavië toe te voegen aan de lijst van landen waarvan de burgers geen visum nodig hebben wanneer zij voor een verblijf van maximaal 90 dagen naar Schengenlanden reizen[7]. De visumliberaliseringsdialogen blijken een invloedrijk instrument te zijn voor toekomstgericht beleid op het gebied van mobiliteit en een efficiënt hulpmiddel voor het bevorderen van ingrijpende hervormingen op het gehele gebied van justitie en binnenlandse zaken, zoals hervormingen van de rechtsstaat en van justitie[8].

In 2013 is een EU-begrotingssteunprogramma van 20 miljoen EUR goedgekeurd om de uitvoering van het VLAP in Moldavië te verzekeren. Tevens is een financieringsovereenkomst van 28 miljoen EUR met Oekraïne ondertekend voor het verlenen van ondersteuning bij het afstemmen van het nationale migratie- en asielsysteem op Europese en internationale normen en voor ondersteuning van de uitvoering van het VLAP. Bovendien gaat de Commissie door met het verstrekken van bredere ondersteuning voor hervormingen van het migratie- en grensbeheer in Oekraïne. Zo wordt er bijvoorbeeld een vierjarig ondersteuningsprogramma van 66 miljoen EUR uitgevoerd voor de verbetering van het grensbeheer in Oekraïne.

Op 1 juli 2013 is een herziene visumversoepelingsovereenkomst met Oekraïne in werking getreden.

Begin 2012 zijn onderhandelingen gestart met Armenië en Azerbeidzjan over visumversoepelings- en overnameovereenkomsten en deze zijn tijdig afgerond. De overeenkomsten met Armenië zijn op 1 januari 2014 in werking getreden en naar verwachting zullen die met Azerbeidzjan in de komende maanden in werking treden.

De samenwerking in het kader van de mobiliteitspartnerschappen met Armenië, Georgië en Moldavië wordt voortgezet en op 5 december 2013 is een nieuw mobiliteitspartnerschap ondertekend met Azerbeidzjan. Uit de praktijk blijkt dat de samenwerking duidelijk is verbeterd dankzij de mobiliteitspartnerschappen en dat zowel de coördinatie binnen de EU als de coördinatie tussen de betrokken instellingen in de partnerlanden er aanzienlijk op vooruit is gegaan. Omdat de mobiliteitspartnerschappen flexibel zijn, bieden zij zowel ruimte voor bilaterale als voor multilaterale initiatieven, en kan gericht worden gewerkt aan de prioriteiten van de partnerlanden. Voor alle drie de mobiliteitspartnerschappen zijn bijeenkomsten van hoge ambtenaren georganiseerd: respectievelijk op 17 december 2012 en 25 oktober 2013 (Armenië), 18 december 2012 (Georgië) en 22 november 2012, 25 juni 2013, 31 oktober 2013 en 10 december 2013 (Moldavië). Het mobiliteitspartnerschap met Moldavië is grondig geëvalueerd door een deskundige die was ingeschakeld door de IOM. Uit het eindverslag van 1 oktober 2012 bleek dat in het kader van het mobiliteitspartnerschap met Moldavië veel prioriteiten van de partners konden worden verwezenlijkt via de uitgevoerde projecten en initiatieven. Dankzij het mobiliteitspartnerschap konden de partners migratie- en mobiliteitskwesties effectiever aanpakken en stelden zij zich actiever op in discussies over migratie en bij de samenwerking op regionaal en wereldwijd niveau. De activiteiten in het kader van het mobiliteitspartnerschap hebben Moldavië geholpen het juridisch kader op het gebied van migratie, zoals het asielstelsel, in overeenstemming te brengen met de EU-normen. In het evaluatieverslag worden echter ook enkele aandachtspunten geformuleerd, zoals: 1) de lidstaten moeten inzet en interesse blijven tonen – door deel te nemen aan de verschillende governance- en coördinatiekaders - en er moeten nieuwe geïnteresseerde lidstaten worden betrokken bij het mobiliteitspartnerschap, en 2) er moet worden gewezen op de toegevoegde waarde van gezamenlijke activiteiten, d.w.z. activiteiten die worden opgezet en uitgevoerd door meer dan een lidstaat, voor het verbeteren van synergiën, het uitwisselen van informatie en beste praktijken, en het kweken van begrip tussen de belanghebbenden. In termen van operationele samenwerking financiert de EU momenteel bijna 50 miljoen EUR aan projecten over migratie- en grensbeheer in Moldavië, waaronder een initiatief van 2 miljoen EUR ter bevordering van legale mobiliteit tussen Moldavië en de EU via het mobiliteitspartnerschap.

In Armenië worden momenteel zes door de EU gefinancierde projecten uitgevoerd met een totale waarde van meer dan 8 miljoen EUR, waaronder een project van 3 miljoen EUR ter ondersteuning van de uitvoering van het mobiliteitspartnerschap, dat de capaciteit van de autoriteiten moet versterken op gebieden zoals legale migratie, migratie en ontwikkeling, en overname en reïntegratie.

De uitvoering van het mobiliteitspartnerschap met Georgië is geïntensiveerd na de oprichting van het lokale samenwerkingsplatform in 2012. De externe samenwerking met Georgië is aanzienlijk versterkt sinds de ondertekening van het mobiliteitspartnerschap en de snelle hervormingen van het Georgische migratie- en grensbeheersysteem zijn ondersteund. Momenteel worden er in het land zes projecten voor ongeveer 20 miljoen EUR uitgevoerd op het gebied van migratie, waaronder een initiatief van 1 miljoen EUR voor het versterken van het ontwikkelingspotentieel van het mobiliteitspartnerschap.

Met betrekking tot Azerbeidzjan biedt de EU momenteel ondersteuning voor de hervorming van het beleid inzake migratiebeheer, met name door samenwerking met de nationale migratiedienst.

De bilaterale betrekkingen van de EU op het gebied van migratie en mobiliteit met Belarus zijn nog niet ontwikkeld. Belarus heeft in november 2013 echter aangegeven dat het land de uitnodiging van de EU uit 2011 om onderhandelingen over visumversoepelings- en overnameovereenkomsten te beginnen, zal aannemen. Bovendien heeft er in de periode 2012-2013 enige praktische samenwerking plaatsgevonden bij bepaalde projecten en in het kader van de regionale migratiedialogen.

Nu Frontex werkregelingen heeft ondertekend met de bevoegde autoriteiten van Armenië (22 februari 2012) en Azerbeidzjan (16 april 2013) heeft het werkregelingen met alle landen van het Oostelijk Partnerschap.

2.3. Landen van het zuidelijke Middellandse Zeegebied

Sinds 2011 is belangrijke vooruitgang geboekt bij het ontwikkelen van een betere samenwerking tussen de EU en de landen van het zuidelijke Middellandse Zeegebied. Dit sluit aan bij het Europees nabuurschapsbeleid en de EU-toezeggingen in het kader van de Arabische lente en de periode daarna. Recentelijk heeft de Europese Raad opgeroepen tot intensievere samenwerking met derde landen om te voorkomen dat migranten gevaarlijke reizen ondernemen naar de EU[9]. In dit verband toonde de Europese Raad zich ingenomen met de mededeling van de Commissie over de werkzaamheden van de task force voor het Middellandse Zeegebied van 4 december 2013[10], waarin operationele acties worden beschreven die tragedies zoals die voor de kust van Lampedusa op 3 oktober 2013 moeten voorkomen.

Er zijn gestructureerde dialogen over migratie, mobiliteit en veiligheid gestart met Tunesië, Marokko (oktober 2011) en Jordanië (december 2012). Wanneer aan de voorwaarden wordt voldaan, blijft de EU bereid om dialogen te beginnen met andere landen in de regio. In het kader van de lopende onderhandelingen over een nieuw actieplan voor het Europees nabuurschapsbeleid heeft Algerije belangstelling getoond voor een dergelijke dialoog[11]. De EU heeft Egypte sinds 2011 meermaals uitgenodigd voor een dialoog, maar daar is tot nu toe nog geen positieve reactie op gekomen. Libië blijft een prioriteitsland voor een dergelijke dialoog, zodra de omstandigheden het toelaten.

Na intensieve besprekingen is op 7 juni 2013 een mobiliteitspartnerschap met Marokko ondertekend. Het mobiliteitspartnerschap is een duidelijk ijkpunt voor andere landen in de regio. Het omvat een evenwichtige reeks afspraken en initiatieven op de vier prioriteitsgebieden van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit: legale migratie, onregelmatige migratie, internationale bescherming, en migratie en ontwikkeling. De invoering van een nationaal asielstelsel is een van de belangrijkste toezeggingen die Marokko heeft gedaan. Het partnerschap bevat afspraken om samen te werken bij de voorkoming en bestrijding van mensensmokkel en bij de bescherming van de slachtoffers daarvan. Bovendien heeft het mobiliteitspartnerschap de weg vrijgemaakt voor onderhandelingen over een visumversoepelingsovereenkomst[12] en voor het voortzetten van de onderhandelingen over de overnameovereenkomst, die sinds 2010 stillagen. Een project van 5 miljoen EUR ter ondersteuning van de uitvoering van het mobiliteitspartnerschap wordt momenteel afgerond. Daarnaast is in het kader van het SPRING-programma 6 miljoen EUR uitgetrokken voor de ondersteuning van het mobiliteitspartnerschap.

Ook de afronding van de besprekingen over een mobiliteitspartnerschap met Tunesië in november 2013 vormt een positieve ontwikkeling. Het proces was gedurende vele maanden bemoeilijkt door de instabiele politieke situatie in het land. De EU en Tunesië zijn overeengekomen om in het kader van het mobiliteitspartnerschap nauw samen te werken om het juridische en institutionele kader op het gebied van bv. asiel, mensensmokkel en visumversoepeling te versterken, de opleiding van personeel dat zich bezighoudt met migratie, te verbeteren, en op integratie gericht beleid te ontwikkelen dat uitsluiting en xenofobie tegengaat.

In het kader van de dialoog over migratie, mobiliteit en veiligheid zijn in 2013 twee deskundigenmissies uitgevoerd naar Jordanië , die de capaciteit van de autoriteiten op de relevante gebieden positief hebben beoordeeld. Jordanië heeft aangegeven de samenwerking met de EU te kunnen en willen opvoeren. In december 2013 is een ontwerp voor een mobiliteitspartnerschap gepresenteerd aan de autoriteiten van Jordanië.

Ondanks de veiligheidsproblemen en de instabiele politieke situatie in Libië heeft de EU het land ondersteund op het gebied van migratie, grensbeheer en internationale bescherming. Na het besluit van de Raad van 22 mei 2013 om een GVDB-missie op te richten, is er in het kader van de EUBAM-missie naar Libië bijstand verleend voor de ontwikkeling van een geïntegreerd grensbeheersysteem. Ook het Sahara-Med-project van 10 miljoen EUR draagt hieraan bij.

Alle bilaterale samenwerking met Syrië op politiek niveau is opgeschort en momenteel is dus geen sprake van formele of informele samenwerking met de Syrische autoriteiten op het gebied van migratie. De EU is echter samen met haar lidstaten de grootste donor in de vluchtelingencrisis en verstrekt aanzienlijke humanitaire en ontwikkelingshulp aan de Syrische bevolking en de buurlanden van Syrië, onder meer via gespecialiseerde internationale en maatschappelijke organisaties.

De politieke verbintenis om nauwer samen te werken met de landen van het zuidelijke Middellandse Zeegebied is vertaald in financiële en operationele ondersteuning. In Libië lopen bijvoorbeeld voor ongeveer 30 miljoen EUR aan door de EU gefinancierde programma's, die zich richten op het beheer van gemengde stromen, grensbeheer en opvangomstandigheden van migranten. In september 2013 is begonnen met het mediterrane project Seahorse, dat wordt geleid door de Spaanse Guardia Civil. Via dit netwerk kunnen deelnemende mediterrane landen door middel van satellietcommunicatie in bijna realtime feitelijke informatie over incidenten en patrouilles uitwisselen. Daardoor kunnen de autoriteiten onregelmatige migratie en smokkel gerichter bestrijden en in noodsituaties beter opsporings- en reddingsdiensten verlenen. Het project staat open voor Algerije, Egypte, Libië en Tunesië.

Als onderdeel van het project EuroMed-Migration III ter waarde van 5 miljoen EUR worden dialoog en samenwerking tussen de landen van het zuidelijke Middellandse Zeegebied en de EU bevorderd. Het project is gericht op legale migratie, migratie en ontwikkeling, en onregelmatige migratie en omvat specifieke bijeenkomsten, opleidingsbijeenkomsten en deskundigenmissies op die gebieden. Tevens omvat het ondersteuning voor migratieprofielen en een onderzoek naar de afstemming van de arbeidsmarktbehoeften op die van de lidstaten.

De EU voert sinds 2011 een regionaal beschermingsprogramma uit voor Noord-Afrika, waarin Libië, Tunesië en Egypte centraal staan. De begroting voor dit regionaal beschermingsprogramma is eind 2013 verhoogd naar 5,5 miljoen EUR als direct antwoord op het tragische incident voor de kust van het Italiaanse eiland Lampedusa.

Frontex beschikt over onderhandelingsmandaten voor het sluiten van werkregelingen met Egypte, Libië, Tunesië en Marokko, maar pogingen om dergelijke onderhandelingen te beginnen, zijn tot nu toe tevergeefs.

2.4. Landen bezuiden de Sahara

In 2012-2013 is enige vooruitgang geboekt met betrekking tot de beleidsdialoog en operationele samenwerking met in het bijzonder Kaapverdië, Nigeria en Zuid-Afrika.

De uitvoering van het mobiliteitspartnerschap met Kaapverdië is in 2012-2013 naar tevredenheid voortgezet. Gedurende deze periode hebben de EU en Kaapverdië overeenkomsten gesloten over visumversoepeling (oktober 2012) en overname (april 2013), die naar verwachting binnenkort in werking zullen treden. De EU wil het mobiliteitspartnerschap graag levendig en dynamisch houden door gezamenlijk een nieuwe reeks prioriteiten voor de korte en middellange termijn vast te stellen.

De samenwerking met Nigeria heeft zich positief ontwikkeld via lokale dialogen over migratie en ontwikkeling, op basis van artikel 13 van de Overeenkomst van Cotonou. De belangrijkste onderwerpen die in dit kader zijn besproken, waren onregelmatige migratie en mensensmokkel. Mensensmokkel is een punt van zorg voor het land op zowel intern als extern niveau. Internationale bescherming is nog niet voldoende aan bod gekomen tijdens de dialogen. Capaciteitsopbouw op dit gebied kan echter in de toekomst worden aangepakt en in bredere zin worden opgevat, zodat het tevens intern ontheemden omvat. Tijdens de lokale dialoogbijeenkomst van 20 maart 2013 heeft Nigeria aangegeven de samenwerking met de EU te willen opvoeren in het kader van een totaalaanpak van migratie en mobiliteit. Op 7 oktober 2013 is aan Nigeria een ontwerp voorgesteld van zo'n totaalaanpak.

De samenwerking met Zuid-Afrika op het gebied van migratiekwesties vindt plaats in het kader van het forum over migratiedialoog, een jaarlijks evenement in de marge van de Samenwerkingsraad. In dit kader heeft Zuid-Afrika kenbaar gemaakt te willen onderhandelen over een visumversoepelingsovereenkomst met de EU, terwijl de EU heeft verzocht om volledige visumvrijstelling voor de onderdanen van alle lidstaten. Tijdens de top tussen de EU en Zuid-Afrika op 18 juli 2013 is overeengekomen om opties te verkennen voor het verder verbeteren en structureren van de samenwerking, bijvoorbeeld in de vorm van een gemeenschappelijke agenda voor migratie en mobiliteit.

Tijdens een informatieworkshop in Accra in januari 2012 en in het kader van de bredere beleidsdialoog in juli 2012 heeft de EU zich ingespannen om Ghana te bewegen over te gaan tot het verbeteren van de samenwerking in het kader van een gemeenschappelijke agenda voor migratie en mobiliteit.

In 2012-2013 zijn in totaal meer dan 35 migratiegerelateerde projecten uitgevoerd die zich specifiek richten op landen bezuiden de Sahara. Deze projecten hebben betrekking op alle aspecten van migratie, maar de nadruk ligt op initiatieven voor migratie en ontwikkeling, bijstand aan vluchtelingen en kwetsbare migranten en het bestrijden van mensensmokkel. Over het algemeen is de samenwerking met West-Afrikaanse landen het best ontwikkeld, wat deels kan worden toegeschreven aan de vooruitgang die is geboekt in de regionale processen. De EU pleit tevens voor aanzienlijke steun aan West-Afrikaanse landen voor de capaciteitsopbouw op het gebied van migratie en grensbeheer. Zo is in 2013 een initiatief van 24 miljoen EUR in het leven geroepen ter ondersteuning van de doeltreffende uitvoering van de protocollen inzake vrij verkeer van de Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten (ECOWAS) en de gemeenschappelijke aanpak van migratie van de ECOWAS .

De samenwerking tussen de EU en Oost-Afrikaanse landen op het gebied van migratie is beperkter en de politieke situatie in meerdere landen in het gebied belemmert een doeltreffendere samenwerking. Er wordt echter wel een aantal projecten uitgevoerd in het gebied, waaronder een regionaal beschermingsprogramma van 5 miljoen EUR voor de Hoorn van Afrika (Kenia en Djibouti).

Frontex heeft op 12 januari 2012 een werkregeling ondertekend met Nigeria en op 14 januari 2012 met Kaapverdië.

2.5. Aziatische landen

Na de 15e top tussen de EU en China in september 2012, waar is overeengekomen de mogelijkheden te verkennen voor het vereenvoudigen van mobiliteit en het versterken van de samenwerking bij de bestrijding van onregelmatige migratie, is de samenwerking met China op deze gebieden langzaam verbeterd. Mede vanwege de Chinese reactie en bezorgdheid met betrekking tot het nemen van vingerafdrukken bij houders van een diplomatiek paspoort (een gevolg van de uitrol van het visuminformatiesysteem van de EU) hebben beide partijen besloten een dialoog op hoog niveau over migratie en mobiliteit aan te gaan. Op 14 oktober 2013 vond een eerste bijeenkomst plaats waar o.a. de mogelijkheid is besproken om parallelle onderhandelingen te beginnen over overnamekwesties en over een visumvrijstellingsovereenkomst voor houders van een diplomatiek paspoort.

De samenwerking tussen de EU en India over migratiekwesties heeft recentelijk een nieuwe stimulans gekregen. Na de start van de migratiedialoog in 2006 en een volgende bijeenkomst in 2010 heeft op 2 juli 2012 in New Delhi een bijeenkomst plaatsgevonden in het kader van de dialoog op hoog niveau over migratie en mobiliteit. India heeft aangegeven geïnteresseerd te zijn in het verder versterken van deze samenwerking door het opstellen van een gemeenschappelijke agenda inzake migratie en mobiliteit met de EU. Hierop is in april 2013 een ontwerp voor zo'n gemeenschappelijk aanpak aan India voorgesteld.

Met andere landen in Azië, met name Zuidoost-Azië (bv. Vietnam en Indonesië) vinden dialogen en samenwerking momenteel op ad hoc basis plaats met de landen die daarin geïnteresseerd zijn en in het kader van de internationale overeenkomsten (partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten, kaderovereenkomsten) die zijn gesloten door de EU. Omdat het sluiten van dergelijke brede overeenkomsten meer tijd vergt en de inwerkingtreding langer op zich laat wachten, wordt voor migratie vaak een zogenoemde "vroege uitvoering" afgesproken met de betrokken landen. Het voorkomen en bestrijden van mensensmokkel speelt in deze dialogen een belangrijke rol. Daarnaast is visumsamenwerking met de EU (visumversoepeling, vrijstelling voor houders van een diplomatiek paspoort) een blijvende interesse van meerdere landen in deze regio.

Gezien het belang van regionale migratie voor de ontwikkeling van Aziatische landen, krijgt migratie steeds meer aandacht bij de ontwikkelingssamenwerking met de regio. Zo is in 2013 een project van 1,6 miljoen EUR gestart met de ILO voor de verbetering van de capaciteit van Bangladesh, Indonesië, Nepal en de Filipijnen voor het beheren van arbeidsemigratie.

2.6. Andere prioriteitslanden

De samenwerking tussen de EU en de Verenigde Staten van Amerika over migratiezaken wordt voortgezet in het kader van het EU-VS-platform voor samenwerking op het gebied van migratie en vluchtelingenzaken dat in 2010 is opgezet. Het actieplan van het platform omvat tien prioriteitsgebieden, waaronder terugkeer en reïntegratie, biometrie, hervestiging, mensensmokkel, capaciteitsopbouw voor migratiebeheer en arbeidsmigratie. In 2012 vond een studiereis over hervestiging naar de VS plaats in het kader van het platform en er zijn meerdere activiteiten georganiseerd over mensensmokkel, waaronder een studiereis naar de VS door de EU-coördinator voor de bestrijding van mensenhandel (maart 2013). In november 2013 is een seminar georganiseerd over de vluchtelingencrisis in Syrië en de migratiestromen als gevolg van crises, waarbij ook mogelijke onderwerpen voor nadere samenwerking naar voren zijn gekomen (zoals hervestiging). Het platform is ook gebruikt voor de coördinatie van standpunten in internationale migratiefora, zoals de dialoog op hoog niveau over internationale migratie en ontwikkeling en het wereldforum voor migratie en ontwikkeling[13].

De dialoog tussen de EU en Rusland over migratie, die in mei 2011 is gestart, biedt een platform voor de aanpak van gemeenschappelijke problemen in een informele en niet-bindende sfeer[14]. Er worden elk jaar één bijeenkomst van hoge ambtenaren en twee themabijeenkomsten georganiseerd in combinatie met studiereizen. Tot nu toe hebben er vijf themabijeenkomsten plaatsgevonden: over internationale bescherming (Moskou, december 2011), onregelmatige migratie (Boedapest, maart 2012), migratie en ontwikkeling (Sint Petersburg, oktober 2012), legale migratie (Bratislava, februari 2013) en onregelmatige migratie (Kaliningrad, juli 2013). In het kader van de dialoog beginnen in 2014 werkzaamheden voor de ontwikkeling van online migratieportalen die gericht zijn op zowel Europese als Russische burgers.

In 2007 is een visumdialoog met Rusland gestart. De partijen hebben overeenstemming bereikt over een lijst van "gemeenschappelijke maatregelen met het oog op visumvrijstelling voor korte verblijven van Russische burgers en EU-burgers". De uitvoering van deze maatregelen is een voorwaarde voor onderhandelingen over wederzijdse visumvrijstelling tussen de EU en Rusland. De Commissie heeft in december 2013 haar eerste verslag over de voortgang van de uitvoering van de gemeenschappelijke maatregelen gepresenteerd[15].

2.7. Ervaringen

De bilaterale dialogen bieden in hun grote variëteit een nuttig kanaal voor het versterken van samenwerking, waarbij soms gevoelige migratie- en mobiliteitszaken van wederzijds belang worden besproken, en voor het opbouwen van vertrouwen tussen de partners.

Uit de ervaringen met de bestaande mobiliteitspartnerschappen is gebleken dat ze goed zijn afgestemd op de prioriteiten van de partnerlanden en dat ze van cruciaal belang zijn geweest om de EU en de partnerlanden om de tafel te krijgen en op een gecoördineerde manier te laten nadenken over hun migratiebeleid en internationale samenwerking. Er moet echter nog meer worden gedaan om te verzekeren dat de mobiliteitspartnerschappen op een evenwichtige manier worden uitgevoerd, zodat alle vier thematische prioriteiten van de totaalaanpak aan bod komen, bijvoorbeeld door middel van meer acties met betrekking tot legale migratie, mensenrechten en bescherming van vluchtelingen.

Migratie en mobiliteit worden steeds vaker besproken als onderdeel van een bredere politieke dialoog in het kader van associatieovereenkomsten, partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten of samenwerkingsovereenkomsten en hun subcomités. Deze positieve trend kan ertoe leiden dat migratie een prominentere plaats krijgt in de algemene externe betrekkingen van de EU en dat er meer aandacht komt voor migratiezaken in de bilaterale ontwikkelingssamenwerking. Tegelijkertijd moet er in het kader van de migratie- en mobiliteitsproblematiek in de EU ook meer aandacht worden geschonken aan de aspecten op het gebied van externe betrekkingen in bredere zin. Dat kan door bij deze dialogen vaker een beroep te doen op deskundigen van de Commissie of de lidstaten (vaak moeilijk als gevolg van budget- en tijdsbeperkingen) of door meer kennis op te bouwen bij de EU-delegaties.

3. De regionale dialogen

In het kader van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit wordt prioriteit gegeven aan het proces van Praag, het proces van Boedapest en het panel van het Oostelijk Partnerschap voor migratie en asiel wat het oosten betreft, en aan het Afrika-EU-partnerschap inzake migratie, mobiliteit en werkgelegenheid en het proces van Rabat wat het zuiden betreft, alsmede aan de gestructureerde en alomvattende dialoog over migratie tussen de EU en Celac en de migratiedialoog tussen de EU en de ACS. In dit gedeelte wordt kort de stand van zaken beschreven van elk van deze dialogen.

3.1. Proces van Praag

Het proces van Praag is een kader voor dialoog en samenwerking tussen de EU en haar lidstaten, de Schengenlanden die niet tot de EU behoren en 19 partnerlanden in het oosten (Rusland, landen van het Oostelijk Partnerschap, Centraal-Aziatische landen, landen van de westelijke Balkan, Turkije). Het kader is gebaseerd op de gezamenlijke ministeriële verklaring (Praag, 2009) en het actieplan 2012-2016 dat is goedgekeurd tijdens de tweede ministeriële conferentie van het proces van Praag (Poznan, november 2011).

Het dialoogproces vormt een effectief kader voor de coördinatie en bevordering van operationele samenwerking in migratiezaken. Het brede geografische toepassingsgebied van het proces, met landen uit verschillende regio's die voor de EU van strategisch belang zijn, maakt het mogelijk goede praktijken en ervaringen uit te wisselen tussen landen die te maken hebben met verschillende, maar vaak onderling gerelateerde uitdagingen en mogelijkheden. Er hebben in 2012 en 2013 talrijke activiteiten plaatsgevonden op zowel deskundigenniveau als op het niveau van hoge ambtenaren: workshops over legale migratie (Boedapest, september 2012 en Praag, februari 2013), migratie en ontwikkeling (Boedapest, september 2012), internationale bescherming (Stockholm, oktober 2012 en Warschau, januari 2013), migratieprofielen (Florence, januari 2013), onregelmatige migratie (Lvov, november 2012, terugkeer en overname (Warschau, maart 2013), circulaire migratie (Tbilisi, oktober 2013) en migrantensmokkel en mensensmokkel (Bratislava, september 2013) evenals bijeenkomsten van hoge ambtenaren (Warschau, april 2012, Praag, februari 2013 en Kiev, november 2013).

De Commissie ondersteunt de uitvoering van het in Poznan overeengekomen actieplan voor het proces van Praag via een gericht ondersteuningsproject van 3 miljoen EUR, dat is gebaseerd op de thematische prioriteiten van de totaalaanpak. De te bereiken resultaten variëren van ondersteuning van de ontwikkeling van migratieprofielen tot richtsnoeren voor verschillende beleidslijnen, zoals arbeidsmigratie en overname, en specifieke opleidingen voor ambtenaren, bv. op het gebied van asiel. De EU heeft tevens andere initiatieven ontwikkeld die verband houden met de uitvoering van het proces van Praag, waaronder een project van 1 miljoen EUR over onregelmatige migratie en een initiatief van 600 000 EUR ter verbetering van het integratiebeleid in Rusland.

3.2. Panel van het Oostelijk Partnerschap voor migratie en asiel

Het Oostelijk Partnerschap vormt het kader voor samenwerking tussen de EU en Armenië, Azerbeidzjan, Belarus, Georgië, Moldavië en Oekraïne. Tijdens de toppen van het Oostelijk Partnerschap in Praag (2009), Warschau (2011) en Vilnius (2013) zijn gezamenlijke verklaringen goedgekeurd. De dialoog over migratie en mobiliteit vindt plaats in het kader van het panel voor migratie en asiel dat in 2011 is opgericht en dat de werkzaamheden voortzet die eerder werden uitgevoerd in het kader van het proces van Söderköping.

Het panel van het Oostelijk Partnerschap voor migratie en asiel is na de oprichting in 2011 voortvarend van start gegaan met vier bijeenkomsten in 2012 en 2013 over de vaststelling van de vluchtelingenstatus (Tbilisi, mei 2012), circulaire migratie (Chisinau, oktober 2012), terugkeer, overname en reïntegratie (Tbilisi, maart 2013) en integratie van migranten en vluchtelingen (Praag, november 2013), en met workshops voor deskundigen over informatie over het land van herkomst (Boekarest, september 2012), slachtoffers van mensensmokkel (Warschau, mei 2013) en staatloosheid (Boedapest, december 2013). Het panel heeft meerdere sterke punten, met name wat betreft de methodologie en organisatie. Ten eerste heeft het een brede samenstelling van vertegenwoordigers van EU-instellingen en regeringsinstanties, academici en NGO's. Ten tweede leent de informele aard van het panel zich goed voor het uitwisselen van informatie en ervaringen en voor het opbouwen van vertrouwen tussen de deelnemende landen.

In oktober 2013 bevestigden de deelnemers tijdens de eerste ministeriële bijeenkomst op het gebied van justitie en binnenlandse zaken tussen de EU en het Oostelijk Partnerschap hun wens om de dialoog en samenwerking op het gebied van, onder andere, migratie en mobiliteit te verbeteren. Dit gebeurde opnieuw tijdens de top van het Oostelijk Partnerschap op 28-29 november 2013 in Vilnius, waar in de verklaring het belang van mobiliteit werd benadrukt en werd verwezen naar het panel voor migratie en asiel.

3.3. Proces van Boedapest / Partnerschap voor migratie van de zijderoutes

Het proces van Boedapest is in 1991 geïnitieerd als raadplegend forum. Tegenwoordig zijn meer dan 50 landen bij het proces betrokken, waaronder de landen van de westelijke Balkan, het Oostelijk Partnerschap, Centraal-Azië, Afghanistan, Irak, Rusland, Pakistan en Turkije, en 10 internationale organisaties. Het proces richt zich op de ontwikkeling van alomvattende en duurzame systemen voor ordelijke migratie. Onder de vlag van het proces van Boedapest is op 19 april 2013 tijdens de in Istanboel gehouden ministeriële conferentie het partnerschap voor migratie van de zijderoutes opgericht.

De geografische oriëntatie van het proces van Boedapest is veranderd, wat op 19 april 2013 heeft geleid tot de goedkeuring van de verklaring van Istanboel over een partnerschap voor migratie van de zijderoutes. Deze verklaring vormt de basis voor een mogelijk veel intensievere dialoog en samenwerking voor het beheren van migratiestromen tussen landen aan de zijderoute, hetgeen in het verleden nogal beperkt was. De verklaring brengt een aantal belangrijke elementen onder de aandacht, zoals een duidelijke verbintenis om mensenrechten te respecteren bij migratiebeheer. De werkgroep over de zijderoute die op 28-31 oktober 2013 is bijeengekomen in Islamabad, Pakistan, heeft hoop geboden op een constructieve samenwerking in de toekomst. Tijdens de bijeenkomst van hoge ambtenaren in Istanboel op 9-10 december 2013 is een actieplan goedgekeurd met concrete en operationele maatregelen. De Commissie financiert een project van 2,6 miljoen EUR ter ondersteuning van de dialoog, met aanvullende medefinanciering van een aantal lidstaten en Turkije.

3.4. Afrika-EU-partnerschap inzake migratie, mobiliteit en werkgelegenheid

Het Afrika-EU-partnerschap inzake migratie, mobiliteit en werkgelegenheid is in december 2007 opgericht tijdens de tweede top van staatshoofden en regeringsleiders van Afrika en de EU in Lissabon. Het partnerschap is in 2010 tijdens de EU-Afrika-top in Tripoli verlengd, waarbij ook een actieplan voor de periode 2011-2013 is goedgekeurd met 12 concrete initiatieven op het gebied van migratie, mobiliteit, werkgelegenheid en hoger onderwijs.

De uitvoering van het actieplan 2011-2013 werd in 2011 opgeschort als gevolg van de gebeurtenissen in Libië (de Afrikaanse medevoorzitter van het partnerschap), maar is in 2012 hervat. Er zijn sindsdien verschillende bijeenkomsten georganiseerd waar kwesties zijn behandeld zoals mensensmokkel (Johannesburg, december 2011), rechten van migranten (Nairobi, mei 2012), migratie en mobiliteit binnen regionale economische gemeenschappen (Addis Abeba, juli 2012), toegang tot internationale bescherming (Barcelona, oktober 2012) en het vereenvoudigen van mobiliteit door middel van verbeterd grensbeheer (Cotonou, juli 2013). De Commissie heeft een project van 3,6 miljoen EUR gefinancierd ter ondersteuning van de dialoog door middel van de organisatie van deskundigenseminars, bijeenkomsten van hoge ambtenaren, enz.

De toegevoegde waarde van het proces over migratie, mobiliteit en werkgelegenheid zit in de continentale dimensie en de coördinatie van migratiegerelateerde activiteiten van de Afrikaanse Unie en de verschillende Afrikaanse regionale economische gemeenschappen. Het continentale karakter vormt echter ook de belangrijkste uitdaging voor het partnerschap, gelet op de diversiteit van migratiestromen binnen Afrika en richting Europa. Hoewel in theorie een duidelijk verband wordt gelegd met werkgelegenheid en onderwijs, is hiervan in de praktijk nog weinig sprake. Het strategische partnerschap tussen Afrika en de EU staat momenteel op een belangrijk kruispunt. Ter voorbereiding van de top tussen Afrika en de EU van 2-3 april 2014 wordt een nieuwe structuur besproken en hoewel de uitkomst van deze besprekingen nog niet bekend is, lijkt men het erover eens dat de problemen waarmee beide continenten zich geconfronteerd zien, bijvoorbeeld op het gebied van migratie en mobiliteit, een flexibeler aanpak vergen. Ter voorbereiding van de top van 2014 is in november 2013 in Brussel een bijeenkomst van hoge ambtenaren georganiseerd, waar een ontwerp van een actieplan voor 2014-2017 is goedgekeurd en een kerngroep is opgericht die bestaat uit vertegenwoordigers van de twee Commissies en zes landen van beide kanten.

3.5. Proces van Rabat

Het proces van Rabat is gestart bij de eerste Euro-Afrikaanse ministeriële conferentie inzake migratie en ontwikkeling, die in juli 2006 in Rabat plaatsvond. Het proces is gericht op het verbeteren van de dialoog en de samenwerking tussen landen van herkomst, landen van doorreis en landen van bestemming langs de West-Afrikaanse migratieroute. In 2008 vond in Parijs een tweede ministeriële bijeenkomst plaats. In november 2011 werd de derde bijeenkomst gehouden in Dakar en daar werd ook de Dakar-strategie voor 2012-2014 aangenomen.

Op 23 november 2011 werden tijdens de derde Euro-Afrikaanse ministeriële conferentie inzake migratie en ontwikkeling de resultaten van het vorige samenwerkingsprogramma geconsolideerd en werd een nieuwe strategie aangenomen, de Dakar-strategie, voor de jaren 2012-2014. Het proces van Rabat heeft tot een solide en succesvolle dialoog geleid tussen de EU en landen in Noord- en West-Afrika en tot verbeterde samenwerking door middel van bilaterale, subregionale, regionale en multilaterale initiatieven. In 2012 en 2013 zijn deskundigenbijeenkomsten gehouden over grensbeheer (Brussel, juni 2013), empirisch onderbouwde beleidsvorming op het gebied van migratie (Dakar, september 2013) en grensbeheer (Madrid, 2013), alsmede drie bijeenkomsten van het stuurcomité. De Commissie ondersteunt het proces van Rabat door middel van een project van 2 miljoen EUR.

3.6. Gestructureerde en alomvattende dialoog over migratie tussen de EU en Celac

De gestructureerde en alomvattende dialoog over migratie tussen de EU en Latijns-Amerika en het Caribisch gebied (Celac) is begonnen in juni 2009 na het mandaat van de EU-LAC-top in Lima (2008). De toezegging om de dialoog verder te ontwikkelen werd hernieuwd tijdens de EU-LAC-top in Madrid (2010). In het actieplan van Madrid was migratie een van de zes belangrijkste gebieden voor samenwerking tussen de twee regio's. Deze gebieden zijn opnieuw bevestigd tijdens de top in Santiago (2013), waarna het EU-Celac-actieplan 2013-2015 is vastgesteld.

Er zijn in 2012 en 2013 drie EU-Celac-bijeenkomsten op hoog niveau gehouden over migratie. Tijdens deze bijeenkomsten zijn de volgende onderwerpen besproken: economische groei en migratie, mensensmokkel, bescherming en integratie van migranten, de bestrijding van alle vormen van discriminatie, racisme en xenofobie, vrijwillige terugkeer en reïntegratie. Daarnaast is in november 2013 een deskundigenseminar over nieuwe migratietrends georganiseerd.

In november 2012 is tijdens de zevende EU-Celac-bijeenkomst op hoog niveau over migratie een standpuntennota van de Commissie goedgekeurd over de toekomst van de dialoog, waarin werd opgeroepen tot een praktischere en resultaatgerichtere aanpak. Dit zou allereerst moeten worden bereikt door de technische samenwerking op deskundigenniveau te verbeteren, ten tweede door de werkgroepbijeenkomsten die in Brussel plaatsvinden een operationelere inslag te geven, en tot slot door de bijeenkomsten op hoog niveau een duidelijkere sturende rol toe te bedelen, aan de hand van een bredere betrokkenheid van de lidstaten en betere biregionale procedures.

De operationele activiteiten in het kader van de dialoog worden uitgevoerd via een door de Commissie gefinancierd ondersteuningsproject van 3 miljoen EUR. Het project heeft een beter beeld opgeleverd van de migratiesituatie in de regio, mede dankzij de migratieprofielen die zijn opgesteld voor Peru, Ecuador, Jamaica en Nicaragua.

3.7. Migratiedialoog tussen de ACS en de EU

De migratiedialoog tussen de ACS en de EU is in juni 2010 begonnen met een gezamenlijke verklaring van de ACS-EU-Raad. De dialoog is gebaseerd op artikel 13 van de Overeenkomst van Cotonou. In mei 2011 is besloten de dialoog verder te verdiepen en daarbij overmakingen, visa[16] en overname centraal te stellen, vooral om de operationele aspecten van de samenwerking tussen de ACS en de EU op deze gebieden te versterken.

In 2012 heeft in Brussel een reeks deskundigenbijeenkomsten plaatsgevonden over overmakingen (februari 2012), visa (februari 2012) en overname (april 2012), en een aantal bijeenkomsten op het niveau van de hoge ambtenaren. Op ministerieel niveau zijn in juni 2012 aanbevelingen over overmakingen, visa en overname goedgekeurd tijdens de ACS-EU-Raad van Vanuatu. In 2014 is een concrete follow-up op het gebied van visa, overmakingen en overname gepland, met name in de vorm van een door de EU gefinancierd ondersteuningsproject van 10 miljoen EUR. Onregelmatige migratie en mensensmokkel worden als nieuwe onderwerpen toegevoegd aan de dialoog.

Ondanks de geboekte vooruitgang, wordt de migratiedialoog tussen de ACS en de EU bemoeilijkt door het feit dat de macroregio's in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Zuidzee op zeer verschillende wijze zijn betrokken bij het migratiebeleid van de EU, waardoor hun inzet in deze dialoog ook sterkt verschilt.

3.8. Ervaringen

Alle zeven regionale dialogen hebben een platform gecreëerd voor specifieke beleidsdebatten met groepen derde landen en geleid tot betere politieke betrekkingen met deze landen. De operationele resultaten zijn echter gemengder. Voor een echt goed resultaat moet zowel bij de EU als bij de partnerlanden de politieke wil aanwezig zijn om vooruitgang te boeken. Bovendien zijn concrete resultaten nodig waaraan de betrokken partijen vertrouwen kunnen ontlenen. Het kan de dynamiek ten goede komen als een groep lidstaten gezamenlijk de dialoog aanstuurt, zoals bijvoorbeeld het geval is bij het proces van Praag en het proces van Rabat. Een goed gedefinieerde en leidende rol van de Commissie kan ook goed werken, zoals het geval is voor het panel van het Oostelijk Partnerschap voor migratie en asiel.

Er zijn tevens verdere inspanningen nodig om tastbare operationele resultaten te bereiken. Zo moet meer worden gedaan aan de planning en uitvoering van activiteiten op prioritaire gebieden en moeten regelmatig acties worden gecontroleerd.

Bij verschillende regionale dialogen is sprake van een gebrek aan inzet van de lidstaten. Er nemen niet altijd genoeg lidstaten deel aan bijeenkomsten, en de deelnemende lidstaten zijn vaak onvoldoende actief. Zodra een dialoog minder levendig wordt, moeten er pogingen worden gedaan om het platform nieuw leven in te blazen door minder maar gerichtere bijeenkomsten te organiseren en door de deelnemers meer mogelijkheden te bieden voor horizontale discussie. Deze inspanningen moeten echter wel iets opleveren. Indien dit ondanks herhaalde pogingen niet het geval is, moet worden overwogen om bepaalde dialogen niet voort te zetten, in overleg met de desbetreffende partners en rekening houdend met de rol van de migratiedialoog binnen de bredere politieke dialoog met de betrokken regio. Dialogen moeten de nodige flexibiliteit bieden zodat kan worden ingespeeld op veranderende prioriteiten en bijeenkomsten betrekking hebben op de werkelijke prioriteiten van de EU en van het partnerland. Als nieuwe dialogen worden overwogen, moet meer worden uitgegaan van tijdelijk initiatieven dan van nieuwe permanente processen.

4. Wereldwijde processen

Overeenkomstig het Verdrag van Lissabon, dat de EU een unieke kans bood om vanuit een nieuwe uitgangspositie haar rol op het wereldtoneel te spelen, heeft de EU in 2012 en 2013 actief bijgedragen aan de discussie over internationale migratie en ontwikkeling en wereldwijd migratiebeheer. De EU heeft binnen de verschillende regionale multilaterale en wereldwijde samenwerkingsverbanden de op partnerschap gebaseerde methodologie van de totaalaanpak gestimuleerd. Daarnaast heeft de Unie een belangrijke bijdrage geleverd aan de internationale discussie over de verbanden tussen migratie en ontwikkeling en tussen migratie en klimaatverandering. Die discussie moet ertoe leiden dat de positieve effecten van migratie en mobiliteit op ontwikkeling en armoedebestrijding optimaal worden benut, terwijl tegelijk de koppeling wordt gelegd tussen migratie en strategieën voor de aanpassing aan de klimaatverandering. In het bijzonder wordt in een besluit van de Conferentie van Partijen van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) uit 2012[17] betreffende de manier waarop verlies en schade als gevolg van de klimaatverandering in ontwikkelingslanden moet worden behandeld gewezen op het belang van meer inzicht in en kennis over verlies en schade, bijvoorbeeld als het gaat om de invloed van klimaatverandering op migratiepatronen, ontheemding en mobiliteit.

De EU werkt ook meer samen met de UNHCR, zij speelt een actiever rol in internationale discussies en initiatieven op het gebied van internationale bescherming en zij is nauwer gaan samenwerken met de IOM, waarmee zij in 2012 een strategisch partnerschap is aangegaan.

De EU heeft een aantal projecten gefinancierd die gericht zijn op de ondersteuning van initiatieven op wereldniveau. Zo heeft zij ter ondersteuning van de uitvoering van het IAO-verdrag inzake huishoudelijk personeel samen met de IAO een wereldwijd actieprogramma inzake migranten die werken als huishoudelijk personeel en hun gezinnen opgezet, waarmee 4,2 miljoen EUR is gemoeid.

4.1. Dialoog op hoog niveau over internationale migratie en mobiliteit

De EU heeft een centrale en belangrijke rol gespeeld bij de voorbereidingen voor de tweede dialoog op hoog niveau over internationale migratie en ontwikkeling, die op 3-4 oktober 2013 tijdens de Algemene Vergadering van de VN in New York is gehouden. Tijdens de plenaire zitting, presenteerde Commissaris Malmström een verklaring namens de EU en haar lidstaten. De VN-dialoog op hoog niveau heeft de politieke wilskracht op het gebied van internationale migratie en ontwikkeling vernieuwd en versterkt. Uit de slotverklaring blijkt dat de internationale gemeenschap wel degelijk in staat is om politieke overeenstemming te bereiken over migratie- en ontwikkelingszaken. Er wordt bijvoorbeeld duidelijk in gesteld dat migratie een rol moet spelen bij de uitwerking van de ontwikkelingsagenda voor na 2015. Dit illustreert de vooruitgang die in de laatste jaren is geboekt op een gebied waar de dialoog in het verleden feitelijk is mislukt.

4.2. Wereldforum voor migratie en ontwikkeling

De EU speelt tevens een actieve rol in het wereldforum voor migratie en ontwikkeling. Zo heeft zij deelgenomen aan de voorbereidende werkzaamheden en een prominente rol gespeeld bij de top van het wereldforum in november 2012 (Port Louis). De EU draagt ook actief bij aan de voorbereidingen voor de komende top van het wereldforum in Stockholm in mei 2014.

4.3. Ervaringen

De totaalaanpak van migratie en mobiliteit maakt het voor de EU mogelijk om met één stem te spreken. Uit ervaringen met de dialoog op hoog niveau is gebleken dat de EU sterker, zichtbaarder en effectiever is in haar externe betrekkingen wanneer alle EU-actoren en de lidstaten samenwerken op basis van een gemeenschappelijke analyse en een gedeelde visie.

Het is van belang het momentum van de dialoog op hoog niveau vast te houden zodat op de top van het wereldforum in mei 2014 en ook daarna concrete en operationele resultaten kunnen worden geboekt, bv. over het vereenvoudigen van internationale arbeidsmobiliteit, en zodat beter kan worden bepaald welke rol migratie als positieve ontwikkelingsfactor kan spelen in de ontwikkelingsagenda voor na 2015.

5. Toekomstige aanpak: naar een verdere versterking van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit

Ondanks de veelheid aan processen en activiteiten die worden uitgevoerd in het kader van de totaalaanpak en de grote vooruitgang die is bereikt door de integratie van de doelstellingen van de totaalaanpak in de dialoog en samenwerking van de EU met derde landen, moet worden nagegaan hoe de totaalaanpak nog doeltreffender kan worden gemaakt. In dit gedeelte wordt gekeken naar enkele mogelijkheden voor een verdere versterking van de totaalaanpak, zowel wat het beleid als wat de uitvoering betreft.

5.1. Beleid

5.1.1. Migratie, mobiliteit en economische groei

De inspanningen van de lidstaten ter bevordering van de economische groei en het concurrentievermogen zouden kunnen worden ondersteund via het externe migratiebeleid, bijvoorbeeld door hoogopgeleide talentrijke arbeidskrachten aan te trekken en te behouden, maar dit gebeurt nog onvoldoende.

Er moet worden gekeken hoe beter gebruik kan worden gemaakt van de verschillende instrumenten die zijn ontwikkeld in het kader van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit, teneinde de rol die migratie kan spelen bij het opvangen van tekorten op de arbeidsmarkt in Europa volledig te benutten. De arbeidsmigratie naar de EU moet beter worden georganiseerd en de maatregelen van de lidstaten moeten worden gecoördineerd, zodat geleidelijk een beter evenwicht ontstaat tussen nationale bevoegdheden, met name besluiten over de indienstneming van onderdanen van derde landen in een lidstaat, en de noodzaak om een steeds geïntegreerdere EU-arbeidsmarkt op te bouwen, die aansluit bij de steeds verder geïntegreerde interne markt[18]. Tevens moet worden nagegaan hoe het best gebruik kan worden gemaakt van de instrumenten van de totaalaanpak om handelsgerelateerde mobiliteit te vereenvoudigen, met name in verband met de handel in diensten door de aanwezigheid van natuurlijke personen op het grondgebied van handelspartners (de zogenoemde "vorm van dienstverlening 4" in de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten), waarbij duidelijk moet zijn dat vorm van dienstverlening 4 geen migratie op permanente basis vormt of een manier is om toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt van het gastland.

De mobiliteitspartnerschappen kunnen hierbij een belangrijke rol spelen. Zij zijn immers bedoeld om de mobiliteit van personen te verbeteren, bv. door de mobiliteit van dienstverleners en de uitwisseling van studenten of professionals te vereenvoudigen, de capaciteit op het gebied van migratiebeheer in derde landen te verbeteren, programma's voor circulaire migratie te introduceren, de sociale bescherming van legale migranten te versterken, het waar nodig regelen van de meeneembaarheid van sociale rechten, enz.

Het versoepelen van de afgifte van visa voor kort verblijf kan talrijke positieve gevolgen hebben voor de ontwikkeling in derde landen: de mogelijkheden om zaken te doen, de handelsrelaties en de contacten tussen mensen onderling nemen toe.

Ook moeten de mogelijkheden van de visumcode ten volle worden benut. De lidstaten deinzen er nog voor terug meervoudige inreisvisa met een lange geldigheidsduur te verstrekken aan frequente reizigers. De Commissie stelt in 2014 wijzigingen van de visumcode voor die er onder meer voor moeten zorgen dat het visumbeleid van de EU economische groei en culturele uitwisselingen bevordert door het reizen naar de EU voor legitieme reizigers te vereenvoudigen, terwijl tegelijkertijd een hoog niveau van veiligheid van de EU wordt verzekerd.

In termen van operationele acties heeft de Commissie meerdere acties gefinancierd die zijn gericht op het vergroten van de capaciteit van partnerlanden voor het beheer van arbeidsmigratie, onder meer naar Europa. Een voorbeeld hiervan is het ondersteuningsproject van 5 miljoen EUR voor de uitvoering van het mobiliteitspartnerschap met Marokko, dat voor een belangrijk deel is gewijd aan het versterken van de capaciteit van de betrokken Marokkaanse autoriteiten op het gebied van arbeidsmigratiebeheer door middel van intensievere samenwerking met EU-partners.

5.1.2. Internationale bescherming

Doordat internationale bescherming en de externe dimensie van asiel als specifieke thematische prioriteit zijn opgenomen in de hernieuwde totaalaanpak van migratie en mobiliteit konden deze onderwerpen systematischer en strategischer worden behandeld via de dialogen en kaders van de totaalaanpak. In het mobiliteitspartnerschap met Marokko wordt aangedrongen op ondersteuning van de Marokkaanse autoriteiten bij het verbeteren van hun nationale asielsysteem.

Hoewel er vooruitgang is geboekt, moeten er nog stappen worden gezet om ervoor te zorgen dat alle beleidsdialogen en samenwerkingskaders deze dimensie bevatten en dat de samenwerking met derde landen bij het beheren van asiel- en vluchtelingenstromen wordt verbeterd. Er moet worden nagegaan hoe het EASO, met behulp van asieldeskundigen uit de lidstaten, kan helpen de asiel- en opvangcapaciteiten in derde landen te verbeteren, bijvoorbeeld door in het kader van mobiliteitspartnerschappen waar mogelijk de samenwerkingsmethodologie 'twinning' toe te passen.

Op het gebied van internationale bescherming en asiel zijn in 2012-2013 in het kader van de instrumenten voor ontwikkelingssamenwerking van de Commissie meer dan 15 nieuwe projecten opgezet in 20 partnerlanden, voor een bedrag van ruim 25 miljoen EUR.

Bovendien heeft de Commissie geprobeerd het ontwikkelingsaspect van regionale beschermingsprogramma's meer gewicht te geven, zonder afbreuk te doen aan de versterking van de beschermingscapaciteit en de asielsystemen in partnerlanden en -regio's. Dit blijkt uit het regionaal ontwikkelings- en beschermingsprogramma voor het Midden-Oosten (Jordanië, Irak en Libanon) van 16 miljoen EUR, dat naar verwachting binnenkort van start gaat als langetermijnoplossing voor de vluchtelingencrisis in de regio. Het programma is niet alleen bedoeld voor capaciteitsopbouw op het gebied van vluchtelingenbescherming bij lokale en nationale autoriteiten, maar ondersteunt tevens de sociaaleconomische ontwikkeling van zowel vluchtelingen als gastgemeenschappen.

Het toepassingsgebied van het instrument van regionale beschermingsprogramma's kan nog worden verruimd, bv. door het als strategisch instrument te gebruiken waarmee aanhoudende problematische omstandigheden kunnen worden verlicht en de beschermingscapaciteit in regio's die van belang zijn voor de EU kan worden vergroot. Regionale beschermingsprogramma's moeten vluchtelingen een acceptabele bescherming en levensstandaard bieden en uiteindelijk voor een duurzame oplossing zorgen. Dit kan onder andere inhouden dat onderzoek wordt gedaan naar het nauwe verband tussen een gebrek aan autonomie en vergrote kwetsbaarheid voor beschermingsproblemen in het gastland. Bovendien kunnen nieuwe regionale beschermingsprogramma's alleen goede resultaten opleveren als zowel door de EU als door de lidstaten langetermijnverbintenissen en -financieringsverplichtingen worden aangegaan, zo verklaart de Commissie in haar mededeling over de task force voor het Middellandse Zeegebied van 4 december 2013[19].

Daarnaast hangt het succes van regionale beschermingsprogramma's ook af van de maatregelen die landen van eerste asiel nemen ten aanzien van vluchtelingen bovenop de eerste asielbescherming. Daarbij kan het gaan om het bieden van doeltreffende bescherming, het verbeteren van de levensstandaard van vluchtelingen en van gastgemeenschappen, het uitvoeren van zelfredzaamheidsstrategieën, lokale integratie of de acceptatie van migranten die terugkeren via secundaire bewegingen.

Hervestiging kan ook op een meer strategische manier worden gebruikt en beter worden geïntegreerd in de externe betrekkingen van de EU. Politieke en praktische coördinatie van hervestigingsactiviteiten op EU-niveau en tussen de lidstaten kan het strategische effect van hervestiging zeker verbeteren, met name omdat de EU dan in een positie zal verkeren om meer geld toe te wijzen voor opvangplaatsen in het kader van hervestiging/humanitaire hulp en om de financiering sneller ter beschikking te stellen zodat er snel kan worden gereageerd op crisissituaties. In 2012 is in de hele EU hervestiging geboden aan 4 930 vluchtelingen[20]. Om hervestiging doeltreffender te gebruiken, moet worden nagegaan of in het kader van partnerschappen nauwer kan worden samengewerkt met de landen van eerste asiel.

5.1.3. Mensenrechten van migranten

De bescherming van de mensenrechten van migranten is een horizontale prioriteit in de samenwerking van de EU met derde landen. Dit komt tot uiting in de vele projecten waarmee in het kader van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit wordt geprobeerd migranten, waaronder kinderen en kwetsbare groepen zoals asielzoekers, te beschermen tegen misbruik en schendingen van de mensenrechten, zoals mensensmokkel, en hen door middel van een doeltreffend integratiebeleid en een goede toegang tot basisdiensten, zoals gezondheidszorg, in staat te stellen hun lot in eigen hand te nemen. De bescherming van de mensenrechten van migranten is ook een horizontale prioriteit van talrijke door de EU gefinancierde initiatieven op het gebied van migratie. Op dit gebied wordt een aantal gerichte acties uitgevoerd. Zo heeft de Commissie onlangs samen met het internationale Rode Kruis een wereldwijd gecoördineerde maatschappelijke actie opgezet ter bescherming van de rechten van kwetsbare migranten en slachtoffers van mensensmokkel. Met deze actie is 9,5 miljoen EUR gemoeid. Daarnaast heeft de Commissie in verband met het recht op toegang tot gezondheidszorg voor migranten, met inbegrip van onregelmatige migranten, in 2012 een directe subsidieovereenkomst gesloten met de IOM voor een project ter bevordering van de verlening van gezondheidszorg aan migranten, de Roma en andere kwetsbare groepen[21].

De bescherming van migranten, met name de meest kwetsbare groepen zoals vrouwen en kinderen, tegen uitbuiting en uitsluiting wordt gezien als een van de vijf belangrijkste actiegebieden in het meerjarenstrategiedocument voor het thematische programma 2011-2013.

Er kan echter nog meer worden gedaan om problemen met mensenrechten systematischer aan te kaarten in politieke en beleids- dialogen met derde landen. In het verslag van 24 april 2013 over het beheer van de buitengrenzen van de EU en de gevolgen daarvan voor de mensenrechten van migranten heeft de speciale rapporteur van de VN inzake mensenrechten erkend dat de bescherming van de mensenrechten van migranten een horizontale prioriteit van de totaalaanpak is. De speciale rapporteur heeft een lijst met aanbevelingen opgesteld waarmee in het vervolg rekening moet worden gehouden bij de uitvoering van de totaalaanpak. De aandacht voor de mensenrechten van migranten, in het bijzonder van kinderen en andere kwetsbare groepen, mag nooit verslappen, en er moet bij de partnerlanden voortdurend worden aangedrongen op hervormingen zodat migranten verzekerd zijn van bepaalde normen op het gebied van mensenrechten .

Tijdens de periode waarop dit verslag betrekking heeft, hebben zich ook belangrijke ontwikkelingen voorgedaan in het algemene EU-beleid op het gebied van mensenrechten. Op 25 juni 2012 is het strategisch EU-kader voor mensenrechten en democratie[22] goedgekeurd. Het is voor het eerst dat er een reeks beginselen en doelstellingen is geformuleerd die richting geven aan de wereldwijde werkzaamheden ter bevordering van de mensenrechten. Daarnaast heeft de Commissie in juni 2012 een mededeling aangenomen over "De EU-strategie voor de uitroeiing van mensenhandel 2012-2016", die moet leiden tot meer coördinatie, coherentie en samenwerking bij de voorkoming en bestrijding van mensensmokkel en de bescherming van slachtoffers, ook in het externe beleid[23].

5.1.4. Migratie en ontwikkeling

De Commissie heeft op 21 mei 2013 haar goedkeuring gehecht aan de mededeling "Het effect van migratie op ontwikkeling optimaliseren"[24], die voorstellen bevat voor een ambitieuzere aanpak op het gebied van migratie en ontwikkeling, met name in het kader van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit en het ontwikkelingsbeleid van de EU, de agenda voor verandering. In de mededeling wordt een bredere benadering van het verband tussen migratie en ontwikkeling voorgesteld, met meer aandacht voor zuid-zuidstromen, doeltreffende integratie van migratie in nationale ontwikkelings- en armoedebestrijdingsplannen en de rol van vluchtelingen en andere ontheemden in de ontwikkelingsplanning voor de lange termijn. De hoofdlijnen van de mededeling zijn goedgekeurd in de conclusies van de Raad van 23 september 2012, waarin alle actoren op het gebied van ontwikkeling wordt verzocht integratie- en mobiliteitszaken tot een vast onderdeel te maken van hun beleid en instrumenten.

In de mededeling wordt tevens ingegaan op de verbanden tussen klimaatverandering, achteruitgang van het milieu en migratie, waarbij onder andere wordt gewezen op het belang van aanpassing aan klimaatverandering en beperking van de kans op rampen bij het tegengaan van ontheemding[25].

In oktober 2013 heeft de Commissie het verslag van 2013 over de coherentie van het ontwikkelingsbeleid[26] aangenomen, dat een hoofdstuk bevat over migratiezaken. In het verslag wordt de toegevoegde waarde benadrukt van de herziene totaalaanpak als hulpmiddel om de strategische coherentie te verzekeren tussen intern beleid en de ontwikkelingsprioriteiten van partnerlanden, met name door middel van mobiliteitspartnerschappen en regionale dialogen. Tevens wordt erop aangedrongen dat de EU en de lidstaten in hun arbeidsmigratie- en mobiliteitsbeleid zo veel mogelijk rekening houden met ontwikkelingsaspecten. Ook kunnen aanvullende maatregelen worden overwogen om de diaspora's meer te betrekken bij de bevordering van investeringen en groei.

5.1.5. Terugkeer en overname

Terugkeer en overname vormen een vast onderdeel van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit. De daadwerkelijke terugkeer (vrijwillig of gedwongen) van onregelmatige migranten is een belangrijk element bij de bestrijding van onregelmatige migratie en een voorwaarde voor goed beheerde migratie.

De EU spant zich in om haar samenwerking met derde landen te verbeteren om zo capaciteit op te bouwen op het gebied van terugkeer en overname. Zij ondersteunt al een aantal projecten voor de opbouw van capaciteit voor de uitvoering van overnameovereenkomsten in landen zoals Georgië, Moldavië, Oekraïne, Sri Lanka en Pakistan. In veel partnerlanden is echter verdere capaciteitsopbouw noodzakelijk, die bijvoorbeeld kan worden gericht op de verbetering van het vermogen van de verantwoordelijke autoriteiten van de partnerlanden om tijdig te reageren op overnameverzoeken, terug te keren personen te identificeren en degenen die zijn teruggekeerd, bijstand te verlenen en te integreren. Daarnaast kan er technische ondersteuning worden geboden aan derde landen bij het sluiten van overnameovereenkomsten met andere derde landen. Dankzij het Fonds voor asiel en migratie kan meer ondersteuning op deze gebieden worden geboden.

De beperkte stimulansen die de EU ter beschikking staan om het sluiten en uitvoeren van overnameovereenkomsten met de EU te bevorderen, en de afhankelijkheid van de medewerking van derde landen bij de terugkeer, overname en reïntegratie, vormt al een belangrijk probleem sinds het begin van het EU-beleid op het gebied van terugkeer- en overnamebeleid[27]. Daarom moet, in lijn met het 'meer voor meer'-beginsel, elk voorstel voor onderhandelingen over een overnameovereenkomst gepaard gaan met een passende stimulans. In meer algemene termen moeten terugkeer- en overnamekwesties altijd onderdeel uitmaken van een evenwichtig en geconsolideerd EU-aanbod aan een derde land en waar nodig niet alleen worden gekoppeld aan betere mobiliteitsmogelijkheden, maar ook aan andere beleidsgebieden, zoals handel (waaronder vorm van dienstverlening 4), ondernemen en industrie.

De EU moet de bescherming van de grondrechten blijven benadrukken bij de onderhandelingen over en de uitvoering van EU-overnameovereenkomsten en de landen van herkomst centraal stellen bij het formuleren van nieuwe onderhandelingsrichtsnoeren en het bieden van stimulansen. Daarbij moet per geval op basis van geografische criteria en het risico van onregelmatige transitmigratie worden beoordeeld of de overname van onderdanen van derde landen en staatlozen een meerwaarde biedt en noodzakelijk is

5.1.6. Migratie als wereldwijd fenomeen

Migratie is een wereldwijd en complex fenomeen. Goed beheerde migratie moet worden gezien als positieve factor die voor welvaart en economische groei kan zorgen. Er moet goed gebruik worden gemaakt van de grote mogelijkheden die voortvloeien uit mobiliteit. Tegelijkertijd moet beleid worden ontwikkeld om de onderliggende oorzaken van migratie, zoals politieke veranderingen en instabiliteit, de groter wordende welvaartskloof en klimaatverandering, aan te pakken zodat de problemen die voortvloeien uit migratie, kunnen worden verholpen.,

Het is van vitaal belang dat in het migratiebeleid van de EU standaard rekening wordt gehouden met de aspecten die verband houden met het buitenlands beleid en dat het interne en het externe beleid op elkaar worden afgestemd. Kwesties op het gebied van binnenlandse zaken moeten deel gaan uitmaken van het algemene buitenlands beleid van de EU zodat de dialoog en de samenwerking intensiever kunnen worden. Daarom moeten de betrokken partijen meer gaan samenwerken en meer aandacht aan coördinatie besteden. Er moet gebruik worden gemaakt van het feit dat de EDEO over een totaalbeeld van de externe betrekkingen van de EU beschikt en er moet worden nagegaan welke bijdrage de EU-delegaties kunnen leveren (zie onder 5.2.1.).

5.2. Uitvoering

5.2.1. De rol van de EU-delegaties

De uitvoering van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit is een gemeenschappelijke en gedeelde verantwoordelijkheid van de Commissie, de Europese dienst voor Extern Optreden en de lidstaten, overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden zoals vastgelegd in de verdragen.

De EU-delegaties vormen de kern van de aanwezigheid van de EU in derde landen en moeten daarom een centrale rol spelen bij het aansturen, voeren en coördineren van de EU-dialoog op het lokale niveau, in samenwerking met de diplomatieke missies van de lidstaten. Ze spelen tevens een cruciale rol als externe vertegenwoordiging van het buitenlands beleid van de EU bij derde landen en multilaterale organisaties. Verder beheren zij de externe bijstands- en ontwikkelingsprogramma's en -projecten.

Meer in het algemeen moeten de EU-delegaties meer betrokken worden bij de analyse van en verslaglegging over ontwikkelingen die verband houden met asiel en migratie in het land waar zij zijn gevestigd, zodat de totaalaanpak verder kan worden uitgevoerd en ontwikkeld.

Hun rol is van cruciaal belang: zij kunnen ervoor zorgen dat de dialoog en de samenwerking op lokaal niveau worden opgevoerd en dat acties in overeenstemming zijn met het algemene buitenlands beleid van de EU en de prioriteiten op het gebied van externe samenwerking.

5.2.2. Inzet en volledige deelname van lidstaten

De maatregelen die onder de totaalaanpak vallen, worden onder de aandacht gebracht en uitgevoerd door zowel de EU-instellingen als de lidstaten. Om echter de mogelijkheden van de totaalaanpak ten volle te benutten en met name om de zichtbaarheid, duurzaamheid en doeltreffendheid van de in dat kader opgezette acties te verzekeren, is de actieve betrokkenheid van de lidstaten van enorm belang.

Een van de voordelen van de totaalaanpak is het niet-bindende en flexibele karakter ervan. Dat biedt de lidstaten de mogelijkheid deel te nemen (in verschillende mate) aan werkzaamheden in landen of regio's waar zij over bijzondere deskundigheid beschikken. Deze flexibiliteit is echter ook de achilleshiel van de aanpak, aangezien dit het in sommige gevallen moeilijk maakt derde landen een evenwichtig en volledig pakket aan te bieden, bv. in het kader van een mobiliteitspartnerschap. Bovendien bestaan er aanzienlijke verschillen in de mate waarin de lidstaten aan verschillende samenwerkingskaders deelnemen. Zo doen bijvoorbeeld vijf lidstaten aan geen van de tot nu toe gesloten mobiliteitspartnerschappen mee. De meeste lidstaten die wel meedoen, hebben nog geen financiële bijdrage geleverd aan de uitvoering ervan.

In dit verband moet worden nagedacht over de vraag hoe de EU en de lidstaten echte en evenwichtige partnerschappen kunnen blijven bieden aan derde landen. Hierbij zal moeten worden gebruikgemaakt van de sterke punten, de capaciteit, de financieringsbronnen, de bevoegdheden en de contacten van de EU-instellingen en de lidstaten. De lidstaten worden aangemoedigd meer te doen om bij te dragen aan mobiliteitspartnerschappen, zowel in financieel opzicht als door middel van andere initiatieven, zoals wet- en regelgeving.

5.2.3. De financiering van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit

De financiering van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit verliep in het meerjarig financieel kader 2007-2013 voornamelijk via de instrumenten voor externe samenwerking. Met name het thematische programma voor migratie en asiel heeft aanzienlijk bijgedragen aan de uitvoering van mobiliteitspartnerschappen, regionale dialogen en regionale beschermingsprogramma's. Andere thematische programma's van het instrument voor ontwikkelingssamenwerking en het stabiliteitsinstrument hebben ook een rol gespeeld. Migratie wordt ook in de geografische samenwerkingsinstrumenten meer en meer als een prioriteit beschouwd. Zo is bijvoorbeeld alleen al in 2012 aan 25 landen voor 90 miljoen EUR aan migratiegerelateerde bijstand toegewezen uit hoofde van bilaterale en regionale samenwerkingsinstrumenten.

Ook in het nieuwe meerjarig financieel kader blijft de Commissie financiële middelen beschikbaar stellen voor de uitvoering van de totaalaanpak, onder meer in het kader van de externe component van de nieuwe fondsen op het gebied van binnenlandse zaken.

De nieuwe instrumenten voor ontwikkelingssamenwerking blijven ondersteuning bieden, zowel in het kader van geografische instrumenten (instrument voor pretoetredingssteun, instrument voor het Europees nabuurschap, instrument voor ontwikkelingssamenwerking, Europees Ontwikkelingsfonds) als van thematische instrumenten (met name de migratie- en asielcomponent binnen het thematische programma voor mondiale collectieve goederen en uitdagingen van het instrument voor ontwikkelingssamenwerking). Bij de financiering uit hoofde van deze instrumenten staan doeltreffendheid van de hulp en de behoeften en prioriteiten van de partnerlanden voorop. Daarnaast maakt het toekomstige partnerschapsinstrument het ook mogelijk samenwerking op het gebied van migratie te financieren met landen met hoge inkomens en belangrijke strategische partners, zoals India en China.

In aanvulling op de instrumenten voor externe hulp wordt er ook financiering verstrekt uit hoofde van de externe componenten van de nieuwe fondsen voor binnenlandse zaken, het Fonds voor asiel, migratie en integratie en het Fonds voor interne veiligheid. Deze fondsen zijn echter primair gericht op initiatieven die niet ontwikkelingsgeoriënteerd zijn en zich voornamelijk draaien om externe aspecten van het interne beleid van de EU, zoals terugkeer en overname van onregelmatige migranten.

De lidstaten worden aangespoord om hun financiële bijdrage aan de uitvoering van de totaalaanpak te verhogen.

5.3. Geografische prioritering

Het kader en de methodologie van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit worden sinds 2012 wereldwijd toegepast bij alle betrokken derde landen. Dit maakt voldoende flexibiliteit mogelijk om passende prioriteiten te ontwikkelen op basis van de behoeften en om de EU-betrekkingen met partnerlanden af te stemmen op het bestaande buitenlands beleid en op de prioriteiten op het gebied van asiel en migratie.

Het beginsel van geografisch evenwicht blijft een goed criterium, dat echter met flexibiliteit moet worden geïnterpreteerd in het licht van het duidelijk gedefinieerd strategisch belang van de EU. Andere relevante criteria blijven 1) het strategisch belang van een derde land in relatie tot een van de thematische gebieden van de totaalaanpak, met name de migratiedruk en overname- en mobiliteitskwesties, 2) de algemene politieke relaties met een derde land, zoals het respect voor de mensenrechten en algemene aspecten (handel, ontwikkeling, veiligheid, toerisme, enz.), 3) de belangstelling en de institutionele capaciteit van een derde land om samen te werken en 4) een duidelijke visie op de verwachte resultaten. In dit kader is het van cruciaal belang om zo goed mogelijk gebruik te maken van schaarse middelen, waarvoor het noodzakelijk is om duidelijke prioriteiten te stellen, betere coördinatie te regelen en gerichter te zijn in de acties.

Voorstellen voor toekomstige prioriteiten van de totaalaanpak zijn opgenomen in de bijlagen.

6. Conclusie

Uit dit verslag blijkt dat er in 2012 en 2013 belangrijke stappen zijn gezet in de richting van een meer geconsolideerd en coherent extern migratie- en asielbeleid. Er is aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de versterking van de politieke betrekkingen met derde landen en regio's, bv. de landen van het Middellandse Zeegebied en de landen van het Oostelijk Partnerschap. Er zijn tevens acties uitgevoerd om bij te dragen aan institutionele en wetgevingshervormingen en capaciteitsopbouw in partnerlanden. Met name de mobiliteitspartnerschappen zijn een goed bilateraal kader gebleken voor de aanpak van migratie- en asielkwesties op een wijze die de samenwerking voor beide partijen gunstig maakt.

Er moet echter meer werk worden verzet om de bestaande kaders, initiatieven en hulpmiddelen te verbeteren. Zo is het bijvoorbeeld noodzakelijk om te kijken naar enkele van de bestaande dialoogprocessen en deze doeltreffender, operatiever en evenwichtiger te maken met betrekking tot de thematische prioriteiten.

De totaalaanpak van migratie en mobiliteit blijft een efficiënt kader om derde landen en regio's te betrekken bij beleidsdialogen en operationele samenwerking. De Commissie blijft haar rol spelen bij de uitvoering van de totaalaanpak en op deze manier stappen zetten naar een sterker en coherenter extern optreden van de EU.

Wat echter niet moet worden vergeten, is dat de totaalaanpak afhankelijk is van de actieve deelname van alle belanghebbenden overeenkomstig hun behoeften en prioriteiten. Het opbouwen van sterke en nieuwe partnerschappen met derde landen op basis van wederzijds vertrouwen en gedeelde belangen neemt tijd in beslag en vraagt niet alleen om inzet en veerkracht maar ook om vastberadenheid van de EU-actoren en de lidstaten om hun legitieme rol actief te vervullen. Nu extern migratie- en asielbeleid steeds belangrijker wordt, is intensievere samenwerking tussen de lidstaten, de EDEO, de EU-agentschappen en de Commissie van fundamenteel belang voor de succesvolle uitvoering van ons beleid.

[1] COM(2011) 743.

[2] Document 9417/12 van de Raad.

[3] Op 28 november 2013 heeft de Commissie haar vierde verslag over de controle na de visumliberalisering gepresenteerd (COM(2013) 836).

[4] Deze benaming laat de standpunten over de status van Kosovo onverlet, en is in overeenstemming met resolutie 1244/1999 van de VN-Veiligheidsraad en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo.

[5] Document 11579/12 van de Raad.

[6] COM(2013) 807.

[7] Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 539/2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (COM(2013) 853).

[8] Uit het laatste voortgangsverslag van 15 november 2013 bleek bijvoorbeeld dat Oekraïne aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot wetgevingsmaatregelen (COM(2013) 809).

[9] Document 217/13 van de Europese Raad.

[10] COM(2013) 869.

[11] Algerije heeft gedurende 2012 en 2013 geweigerd onderhandelingen te starten met de EU over een overnameovereenkomst.

[12] Op 5 december 2013 zijn richtsnoeren voor de onderhandeling door de Raad aangenomen.

[13] Het wereldforum is voortgekomen uit de eerste VN-dialoog op hoog niveau in 2006 en is gericht op een praktische, actiegerichte benadering van het verband tussen migratie en ontwikkeling. Het forum is een informeel, niet-bindend, vrijwillig en door de overheid geleid proces.

[14] De dialoog heeft geen betrekking op visum- en overnamekwesties. Deze worden behandeld in de daarvoor bedoelde gemengde comités die zijn opgericht bij de visumversoepelings- en de overnameovereenkomst tussen de EU en Rusland.

[15] COM(2013) 923.

[16] In dit verslag wordt onder 'visum' verstaan: een visum voor kort verblijf, bedoeld voor een verblijf van maximaal 90 dagen per periode van 180 dagen.

[17] Besluit 3/CP.18 in FCCC/CP/2012/8/Add.1.

[18] De Commissie heeft op 18 november 2011 een immigratieportaal voor de EU opgericht, waar praktische informatie wordt geboden aan mensen die overwegen te migreren naar een lidstaat. De website was bij de oprichting beschikbaar in het Engels en Frans. In 2013 zijn een Spaanse en Arabische versie toegevoegd en sinds 2014 is ook een Portugese versie beschikbaar. Zie http://ec.europa.eu/immigration.

[19] COM(2013) 869.

[20] De 4.930 vluchtelingen zijn in de EU in 12 lidstaten hervestigd: in Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Ierland, Litouwen, Nederland, Portugal, Spanje, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden (bron: Eurostat).

[21] De Commissie is medefinancierder voor 60 %, (1,5 miljoen EUR).

[22] Document 11855/12 van de Raad.

[23] COM(2012) 286.

[24] COM(2013) 292.

[25] Deze bevindingen waren in overeenstemming met de aanbevelingen in het werkdocument van de Commissie over "Klimaatverandering, achteruitgang van het milieu en migratie" (SWD(2013) 138), dat op 16 april 2013 is aangenomen als onderdeel van de EU-strategie voor aanpassing aan klimaatverandering.

[26] SWD(2013) 456.

[27] Zie bijvoorbeeld de evaluatie van de overnameovereenkomsten van de Commissie uit 2011 (COM(2011) 76).

BIJLAGE I

– Mobiliteitspartnerschappen –

|| Gesloten || Besprekingen gaande || Te overwegen in 2014 || Te overwegen zodra omstandigheden het toelaten

Algerije || || || || X

Egypte || || || || X

Libië || || || || X

Marokko || X || || ||

Tunesië || X || || ||

Jordanië || || X || ||

Libanon || || || || X

Syrië || || || || X

Armenië || X || || ||

Azerbeidzjan || X || || ||

Belarus || || || X ||

Georgië || X || || ||

Moldavië || X || || ||

Oekraïne || || || || X

Kaapverdië || X || || ||

Met de volgende landen kan een mobiliteitspartnerschap worden overwogen:

Algerije: In het kader van de lopende onderhandelingen over een nieuw actieplan voor het Europees nabuurschapsbeleid heeft Algerije zijn interesse geuit voor het beginnen van een dialoog over migratie, mobiliteit en veiligheid met het oog op de mogelijke uiteindelijke toetreding tot een gestructureerde samenwerking met de EU op het gebied van migratie. Afhankelijk van de bereidheid van Algerije om onderhandelingen te beginnen met de EU over een overnameovereenkomst, kan een dergelijk kader worden gevormd door een mobiliteitspartnerschap.

Oekraïne: De samenwerking op het gebied van migratie en mobiliteit met dit land is reeds zeer vergevorderd, onder meer in het kader van de visumdialoog tussen de EU en Oekraïne, en Oekraïne heeft zelf nog geen interesse geuit in het sluiten van een mobiliteitspartnerschap met de EU. Deze optie kan echter worden overwogen in de komende maanden, afhankelijk van de ontwikkelingen in het land.

Belarus: Ondanks de complexe politieke relaties tussen de EU en Belarus als gevolg van o.a. mensenrechtenkwesties, wordt er op bepaalde gebieden samengewerkt en deze kunnen de basis vormen voor een toekomstige dialoog, bv. mensensmokkel, grensbeheer en asiel. Bovendien kunnen verschillende punten van zorg voor Belarus worden aangepakt in het kader van de totaalaanpak van migratie en mobiliteit. Tijdens de top van het Oostelijk Partnerschap in Vilnius heeft Belarus aangegeven dat het bereid is te beginnen met onderhandelingen over visumversoepelings- en overnameovereenkomsten. Gelet hierop kan een mobiliteitspartnerschap worden overwogen. Het Europees Parlement heeft in een aanbeveling van 12 september 2013 betreffende het EU-beleid inzake Belarus[1] opgeroepen tot sluiten van een mobiliteitspartnerschap tussen de EU en Belarus.

BIJLAGE II

– Gemeenschappelijke agenda's voor migratie en mobiliteit –

|| Gesloten || Besprekingen gaande || Te overwegen in 2014 || Te overwegen zodra omstandigheden het toelaten

China || || || || X

India || || X || ||

Indonesië || || || X ||

Nigeria || || X || ||

Zuid-Afrika || || || X ||

Ghana || || || || X

Kazachstan || || || X ||

Brazilië || || || X ||

Het aantal landen dat in aanmerking komt voor de totaalaanpak van migratie en mobiliteit is in beginsel veel groter dan voor mobiliteitspartnerschappen, en de prioritering is gecompliceerder. Potentiële kandidaten omvatten strategische partners van de EU evenals partners die een specifiek EU-belang vertegenwoordigen op een van de vier thematische prioriteiten van de totaalaanpak. De selectie van prioritaire kandidaten voor de totaalaanpak moet worden geleid door overwegingen van politieke en economische prioriteit en haalbaarheid, evenals door mogelijkheden en beperkingen in termen van financiële en personele middelen.

Vanuit dit standpunt moet bilaterale samenwerking worden nagestreefd met landen die van belang zijn voor de EU voor de verzekering van economische groei. Bovendien moet, overeenkomstig de conclusies van de raad over de totaalaanpak van 29 mei 2012, prioriteit worden gegeven aan strategisch belangrijke landen langs de migratieroutes en landen van oorsprong en doorreis, met name landen die belangen delen en wederzijdse verplichtingen willen aangaan met de EU en haar lidstaten.

De volgende kandidaatlanden voor de totaalaanpak kunnen worden overwogen:

China: De EU heeft een gevestigd belang in het vergroten van de samenwerking met China op het gebied van terugkeer en mobiliteit. De ondertekening van een totaalaanpak zou de dialoog verder vereenvoudigen en structureren en een platform bieden voor concrete en zeer nodige samenwerking op het gebied van migratie- en mobiliteitszaken. Dankzij de economische ontwikkeling wordt China een steeds belangrijkere bestemming voor (regelmatige en onregelmatige) migranten en ziet het land zich geconfronteerd met grote uitdagingen bij het opstellen van de vereiste reacties op het gebied van wetgeving en beleid. Dit biedt een mogelijke basis voor uitwisseling en samenwerking met de EU, ook op andere gebieden dan uitsluitend de onderwerpen van visa en overname.

Indonesië: Indonesië is voor de EU een prioriteitsland als gevolg van de omvang, demografie, economie en geopolitieke relevantie. Indonesië past prima binnen het opkomend discours over het inkaderen van visumbeleid voor migratie en mobiliteit als middel om economische groei te stimuleren. Het is noodzakelijk om een antwoord te vormen op de vragen en verzoeken van Indonesië in verband met de Schengenstatus van het land en om in dit verband een relevante en gestructureerde uitwisseling van informatie aan te gaan. Een totaalaanpak zou een passend kader vormen voor de verkenning van dergelijke concrete zaken, terwijl het tevens een algemeen platform biedt voor zinvolle beleidsuitwisselingen en gerichte ontwikkeling van projecten en andere acties.

Zuid-Afrika: Met dit land vindt reeds een lokale migratiedialoog plaats en er is ruimte voor een nadere uitbreiding van deze samenwerking. Zuid-Afrika deelt gemeenschappelijke kenmerken met de situatie van de Europese Unie. Zuid-Afrika is in feite voornamelijk een bestemmingsland voor arbeiders en asielzoekers die afkomstig zijn uit omringende landen. Deze situatie vormt de aanleiding voor de behoefte van Zuid-Afrika voor de uitwisseling van beste praktijken, met het oog op de verbetering van zijn capaciteit om deze stromen te beheren. Dit kan zich richten op bv. de verbetering van mobiliteit voor bepaalde categorieën reizigers en versterking van de capaciteiten van het land op gebieden van internationale bescherming en het beheer van arbeidsmigratie.

Ghana: Aan dit land was reeds een uitnodiging verstrekt voor een mobiliteitspartnerschap van de 'eerste generatie' en het zorgt voor een aanzienlijke migratiedruk op de EU. Tevens is er aanzienlijke ruimte voor samenwerking op het gebied van migratie- en ontwikkelingskwesties, aangezien het land steeds meer een regionaal migratieknooppunt wordt en het belang van migratie erkend in zijn ontwikkelingsagenda. De optie voor het sluiten van een totaalaanpak is reeds in 2012 voorgesteld aan de Ghanese autoriteiten, maar er is sindsdien geen positieve terugkoppeling ontvangen. Het land is in deze lijst opgenomen als geheugensteun, maar proactieve interventie door de EU wordt niet aanbevolen.

Kazachstan: Kazachstan is een belangrijke partner voor de EU in Centraal-Azië. De EU wil graag haar samenwerking en contacten met Kazachstan uitbreiden door middel van de onderhandeling over een nieuwe, herziene partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst. De EU wil ook graag uitwisselingen en contacten tussen mensen stimuleren tussen Kazachstan en de EU door middel van verschillende programma's, waarvoor de mobiliteit van personen een belangrijk element is. Kazachstan heeft op meerdere momenten interesse getoond voor het verder uitbreiden van de samenwerking op het gebied van migratie.

Brazilië: Een verbeterde bilaterale samenwerking met Brazilië biedt kansen voor beide partijen. In het kader van het strategische partnerschap tussen de EU en Brazilië zijn beide partijen overeengekomen de samenwerking op het gebied van economische zaken te vergroten, waaronder op het gebied van concurrentievermogen en investeringen. Hiervoor leggen de EU en Brazilië de laatste hand aan een actieplan, dat acties bevat die zijn gericht op het vereenvoudigen van de mobiliteit van wetenschappers, studenten en ondernemers tussen Brazilië en de EU. Brazilië is opgenomen op de lijst van prioriteitslanden waarmee de EU meer concrete partnerschappen moet ontwikkelen en specifieke gebieden voor samenwerking moet identificeren op het gebied van mensensmokkel. Brazilië is momenteel bezig met de herziening van wetgeving over migratie en tegelijkertijd veranderen de migratietrends tussen dit land en de EU, hetgeen een bijzonder interessant moment biedt voor een versterkte samenwerking.

Soms verzekert een regionale aanpak een doeltreffender gebruik van middelen en aanzienlijk betere beleidsresultaten dan mogelijk zou zijn via bilaterale dialoog en samenwerking. In dit kader beschikt de recentelijk opgerichte partnerschap voor migratie van de zijderoute over de potentie voor een mogelijke verbeterde dialoog en samenwerking bij het beheer van migratiestromen met een aantal belangrijke landen van oorsprong en doorreis, waaronder Iran en Pakistan. Daarom moet de samenwerking met de landen worden uitgebreid binnen een regionale aanpak. Evenzo lijkt, in plaats van de uitbreiding van de bilaterale samenwerking met afzonderlijke Oost-Afrikaanse landen, bv. Kenia, dat een groot aantal vluchtelingen huisvest, de oprichting van een gericht regionaal dialoogproces in het kader van de EU-Afrika-dialoog met landen langs de Oost-Afrikaanse migratieroutes voorlopig beter haalbaar, gelet op de veranderende onregelmatige verplaatsingen in de regio. Dit proces kan tevens voorzien in de behoefte om de smokkel van migranten en mensensmokkel uit de Hoorn van Afrika op veelomvattende en efficiënte wijze te voorkomen en bestrijden.

[1] Document 2013/2036 van het Europees Parlement.