TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

In zijn toespraak over de Staat van de Unie 2017 en de bijbehorende intentieverklaring kondigde voorzitter Juncker aan dat de Commissie voornemens is concrete voorstellen in te dienen voor de invoering van een specifieke begroting voor de eurozone binnen de Europese begroting, waarin onder meer zou worden voorzien in een stabilisatiefunctie. Het idee werd nader toegelicht in de mededeling van de Commissie over nieuwe begrotingsinstrumenten voor een stabiele eurozone binnen het kader van de Unie, die deel uitmaakt van een pakket initiatieven ter verdieping van de economische en monetaire unie in Europa. Het pakket bouwt met name voort op het verslag van de vijf voorzitters over de voltooiing van Europa’s economische en monetaire unie van 22 juni 2015 en de discussienota van de Commissie over het verdiepen van de economische en monetaire unie van 31 mei 2017.

De verdieping van de economische en monetaire unie (EMU) en de modernisering van de Europese overheidsfinanciën zijn belangrijke elementen in het debat over de toekomst van Europa, dat door de Commissie op gang is gebracht met het witboek van 1 maart 2017. Deze thema’s werden verder belicht in de discussienota over de toekomst van de EU-financiën van 28 juni 2017. In de huidige omstandigheden dienen zich nieuwe kansen aan om concrete toekomstgerichte voorstellen over de toekomst van de EMU te lanceren alsmede om de Europese openbare financiën in de toekomst te laten bijdragen om welbepaalde problemen op te lossen.

De toegevoegde waarde die Europa biedt, vormt de kern van het debat over de Europese overheidsfinanciën. De Europese middelen dienen gebruikt te worden voor de financiering van Europese publieke goederen. Deze komen ten goede aan de hele EU en kunnen niet efficiënt worden verzekerd door elke lidstaat afzonderlijk. In overeenstemming met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid moet de EU maatregelen treffen wanneer dit voor elke euro van de belastingbetaler meer waarde oplevert in vergelijking met maatregelen die alleen op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden genomen.

Het verdiepen van de EMU is goed voor de eurozone en voor de EU in haar geheel. Een meer geïntegreerde en goed presterende eurozone zal meer stabiliteit en welvaart brengen voor iedereen in de EU en er ook voor zorgen dat de stem van Europa’s economie krachtig gehoord wordt op het wereldtoneel. De stabilisatiefunctie, een van de nieuwe begrotingsinstrumenten die in de mededeling van de Commissie worden voorgesteld, beoogt een aantal specifieke behoeften aan te pakken van de lidstaten van de eurozone en van de lidstaten die tot de euro zullen toetreden en die deelnemen aan het in artikel 140, lid 1, VWEU bedoelde wisselkoersmechanisme. Tegelijkertijd wordt rekening gehouden met hun ruimere behoeften en aspiraties als EU-lidstaten. Op die manier wordt ook gestreefd naar maximale synergieën tussen de bestaande en de toekomstige instrumenten, die in mei 2018 door de Commissie zullen worden voorgesteld in het kader van haar voorstellen voor het meerjarig financieel kader voor de periode na 2020.

De verdieping van de economische en monetaire unie vereist doortastend optreden van de afzonderlijke lidstaten en passende steun van de Europese instrumenten voor begrotings- en beleidscoördinatie. De invoering van een stabilisatiefunctie is een van de denksporen om beter gebruik te maken van de EU-begroting als middel om de veerkracht van onze onderling verbonden economieën te versterken en aldus bij te dragen tot economische en sociale samenhang. De vooruitgang die de landen binnen en buiten de eurozone boeken bij de tenuitvoerlegging van hervormingen en de opwaartse convergentie, zal ten goede komen aan iedereen.

Volgens de voorwaarden van het financieel reglement is de EU gerechtigd leningen op te nemen en te verstrekken om financiële steun te verlenen. Dat geldt met name voor het beheer van leningen in het betalingsbalansmechanisme ter ondersteuning van lidstaten buiten de eurozone in geval van moeilijkheden in hun betalingsbalans. Dat geldt ook voor leningen die verstrekt worden in het kader van het Europees financieel stabilisatiemechanisme. Omdat de aangetrokken middelen en de overeenstemmende leningen back-to-backverrichtingen zijn, is er geen direct effect op de EU-begroting zolang de ontvangende lidstaten hun verplichtingen nakomen.

Hoewel de EU-begroting altijd de opwaartse sociale en economische convergentie heeft bevorderd en de slagkracht van de Europese kredietverlening de jongste jaren nog is toegenomen om een antwoord te bieden op extreme omstandigheden, is macro-economische stabilisatie tot op heden geen expliciete doelstelling van de EU-begroting geweest. Uit de ervaring in de tijd van de financiële crisis is ook gebleken dat de architectuur en het toepassingsgebied van de Europese overheidsfinanciën nog niet volledig beantwoorden aan de specifieke behoeften van de economische en monetaire unie, noch voor de lidstaten van de eurozone noch voor de lidstaten die zich zullen aansluiten bij de eurozone.

Om de lidstaten van de eurozone te ondersteunen zodat zij beter kunnen inspelen op snel veranderende economische omstandigheden en hun economie kunnen stabiliseren in geval van grote asymmetrische schokken, moet een stabilisatiefunctie worden ingesteld. Nu het monetaire beleid binnen de muntunie is eengemaakt, beschikken de deelnemende lidstaten niet langer over dezelfde macro-economische beleidsinstrumenten. Alle landen hebben tenslotte andere kenmerken: de omvang en structuur van de economie bepalen hoe groot het risico is dat een land met schokken te maken krijgt. Tijdens de crisis is gebleken dat de afzonderlijke lidstaten van de eurozone slechts over beperkte middelen beschikten om grote asymmetrische schokken op te vangen. Sommige landen verloren hebben daardoor de toegang tot de markt verloren om zichzelf te financieren. In een aantal gevallen heeft dit tot een aanhoudende recessie en negatieve overloopeffecten naar andere lidstaten geleid.

Met dit in gedachten en op voorwaarde dat de lidstaten daarmee instemmen, zijn er manieren om gemeenschappelijke begrotingsinstrumenten op EU-niveau te ontwikkelen die kunnen bijdragen tot de stabiliteit van de eurozone en ook de EU in haar geheel ten goede komen. Om het succes en de doeltreffendheid ervan te waarborgen en om de efficiëntie voor de belastingbetaler te maximaliseren, moeten deze instrumenten worden ontworpen in volledige synergie met andere begrotingsinstrumenten die in het ruimere kader van de Unie bestaan. Daarnaast kan het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) of de rechtsopvolger daarvan in de vorm van een Europees Monetair Fonds in de toekomst een rol spelen bij de ondersteuning van de macro-economische stabilisatie indien dit de wenst is van de lidstaten van de eurozone, die er de aandeelhouders van zijn.

De voorgestelde verordening tot instelling van de Europese stabilisatiefunctie voor investeringen (EISF) is een van de initiatieven waarmee gestalte wordt gegeven aan de oproep tot invoering van een stabilisatiefunctie om de effecten van asymmetrische schokken te helpen verzachten en het risico van negatieve overloopeffecten te voorkomen. Deze oproep heeft de Commissie gedaan in haar mededeling over “nieuwe begrotingsinstrumenten voor een stabiele eurozone binnen het kader van de Unie”. De stabilisatiefunctie is ontworpen voor de lidstaten van de eurozone en moet openstaan voor niet tot de eurozone behorende lidstaten die toegetreden zijn tot het wisselkoersmechanisme ERM II na een positief besluit daartoe van de leden.

Het initiatief heeft de vorm van een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad overeenkomstig artikel 175, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Artikel 175, lid 3, VWEU biedt de mogelijkheid een instrument in te voeren ter ondersteuning van in aanmerking komende overheidsinvesteringen in lidstaten die af te rekenen hebben met grote asymmetrische schokken, met het oog op de versterking van de samenhang. Deze maatregelen zijn noodzakelijk buiten de structuurfondsen om die immers geen specifiek instrument bevatten om macro-economische stabilisatie te ondersteunen door de overheidsinvesteringen op peil te houden in geval van grote asymmetrische schokken, en zij doen geen afbreuk aan maatregelen waartoe in het kader van ander beleid van de Unie wordt besloten.

De lidstaten hebben er belang bij in hun systemen en praktijken voor beheer van overheidsinvesteringen een hoge kwaliteit te bereiken en te handhaven. Het voorstel wordt derhalve aangevuld met een bijlage waarin de methoden en de criteria voor de evaluatie van dergelijke systemen en praktijken voor het beheer van overheidsinvesteringen worden omschreven zodat kan worden bepaald waar deze moeten worden versterkt om het effect van de overheidsinvesteringen en de mogelijke steun in het kader van het voorgestelde instrument nog te vergroten.

Volgens het vandaag ingediende voorstel krijgt de Commissie de bevoegdheid om financiële steun te verlenen aan lidstaten die te maken hebben met een grote asymmetrische schok, door leningen op te nemen op de financiële markten of bij financiële actoren teneinde deze middelen door te lenen ter ondersteuning van de betrokken lidstaat en zo de in aanmerking komende overheidsinvesteringen in stand te houden. Daarnaast wordt voorzien in een rentesubsidie die de rentekosten op de verstrekte lening voor de begunstigde lidstaat moet dekken.

Het besluit van de Commissie om in het kader van het instrument steun te verlenen is afhankelijk van de voorwaarde dat de betrokken lidstaat voldoet aan strenge toekenningscriteria op basis van conformiteit met besluiten en aanbevelingen in het kader van het begrotings- en macro-economisch toezicht. Vermeld dient te worden dat de lidstaten een gezond begrotingsbeleid moeten nastreven en in tijden van economische voorspoed begrotingsbuffers moeten opbouwen. De criteria om de steun in het kader van het instrument te activeren zijn gebaseerd op een dubbele werkloosheidsdrempel. Die keuze is gemaakt omdat sterke stijgingen van het nationale werkloosheidspercentage een relevante indicator zijn voor de effecten van een grote asymmetrische schok in een specifieke lidstaat.

Voorts brengt de verplichting om de ontvangen steun voor investeringen te gebruiken volgens beleidsdoelstellingen in het kader van de verordening gemeenschappelijke bepalingen en om het gemiddelde niveau van overheidsinvesteringen van de laatste vijf jaar te handhaven, de garantie mee dat het doel van de voorgestelde verordening bereikt wordt, namelijk dat de samenhang niet in gevaar komt door grote asymmetrische schokken.

Het voorstel houdt ook formules in om het bedrag van de ondersteuning met leningen en rentesubsidie automatisch te bepalen. Wat het onderdeel van de leningen betreft, wordt het bedrag hiervan bepaald door rekening te houden met het maximale niveau van in aanmerking komende overheidsinvesteringen waarvoor steun kan worden verleend, en de ernst van de grote asymmetrische schok.