NL    NL NL 
 
NL 1   NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 15.10.2008 
SEC(2008) 2631 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING 
Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en  de Raad tot wijziging van 
Richtlijn 2002/15/EG betreffende  de organisatie van de ar beidstijd van personen die 
mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen 
{COM(2008)650} 
{SEC(2008)2632} 
 
NL 2   NL 1. I NLEIDING  
In deze samenvatting van de effectbeoordeling worden de problemen toegelicht met 
betrekking tot het toepassingsgebied en de  handhaving van de wetgeving betreffende 
personen die mobiele werkzaamheden uitoefen en in het wegvervoer en worden de 
verschillende beleidsopties om die pr oblemen aan te pakken geanalyseerd. 
Richtlijn 2002/15/EG1 voorziet in minimumnormen op he t gebied van de arbeidstijd van 
mobiele werknemers in het wegvervoer tenei nde de veiligheid en gezondheid beter te 
beschermen, de verkeersveiligheid te verhogen en gelijke concurrentie voorwaarden tot stand 
te brengen. De richtlijn is een aa nvulling op Verordening (EG) nr. 561/20062 waarin regels 
zijn vastgesteld betreffende de rij- en rusttijden en de pauzes van bestuurders. 
In het kader van het bemiddelingsakkoord is overeengekomen dat de richtlijn, nadat de 
Commissie een verslag heeft opgesteld en op basis daarvan een wetgevingsvoorstel heeft 
ingediend (artikel 2, lid 1, van de richt lijn), vanaf 23 maart 2009 ook van toepassing zou 
worden op zelfstandige bestuurders.  
De Commissie3 heeft haar verslag betreffende de pot entiële gevolgen van de uitsluiting van 
zelfstandige bestuurders en over de bepali ngen inzake nachtarbeid op 23 mei 2007 bekend 
gemaakt. 
In het verslag wordt bevestigd dat de balans tussen de voor- en na delen van de opneming of 
uitsluiting van zelfstandige bestuurders gemengd is en wordt gewezen op de behoefte aan een grondige effectbeoordeling van dit vraagstuk. Voorts wordt in  het verslag gewezen op het 
probleem van een doelmatige en bi llijke handhaving van de regels. 
2. P
ROCEDUREKWESTIES  
De effectbeoordeling bouwt verder op divers e studies die in de periode 2003-2008 zijn 
uitgevoerd, waaronder twee raad plegingen van de betrokken act oren, alsmede op regelmatige 
contacten met de lidstaten en sociale partners. Er is rekening gehouden met de reacties van de 
betrokken actoren en de opmerkingen van de voor deze effectbeoordeling opgerichte 
dienstoverkoepelende stuurgroep.  
De meeste betrokkenen wijzen zowel op positie ve als negatieve gevol gen. Enerzijds is men 
van oordeel dat de arbeidstijdregels een positie f effect hebben op de gezondheid en veiligheid, 
de arbeidsomstandigheden en de concurrentievo orwaarden, anderzijds ve roorzaken ze talrijke 
negatieve neveneffecten zoals loonverlies, een tekort aan bestuurders en een daling van de 
rendabiliteit in de sector. 
De betrokkenen wezen op de problemen met betrekking tot de handhaving van de 
arbeidstijdregels en benadrukten dat de hui dige ontoereikende handhaving geen volledige 
naleving waarborgt. Zij pleite n voor een duidelijke afbakening van het toepassingsgebied van 
                                                 
1 PB L 80 van 23.3.2002, blz. 35. 
2 PB L 102 van 11.4.2006, blz. 1. 
3 COM(2007) 266 definitief. 
 
NL 3   NL de richtlijn, een doeltreffend handhavingsbelei d, meer samenwerking tussen de nationale 
overheden en de bestrijding van het fe nomeen van de "schijnzelfstandigen". 
De effectbeoordelingsraad heeft zich tijdens zijn vergadering van 16 april 2008 over deze 
effectbeoordeling gebogen en op 22 april en 26 juni 2008 s uggesties geformuleerd om de 
tekst te verbeteren, nadat een nieuwe versie  van de effectbeoordeli ng was ingediend. De 
belangrijkste bekommernissen waren het ontbreken  van een toelichting over de relatie tussen 
de arbeidstijdenrichtlijn en andere toepasselijke instrumenten, de behoefte aan een betere probleemomschrijving, het feit dat aanvankelijk  geen van de onderzochte opties werd 
geselecteerd en nadien de behoefte aan een meer  expliciete omschrijving van de opties en ten 
slotte de onvolledige analyse van de so ciale effecten. Rekening houdend met deze 
opmerkingen is de relatie tussen de verschillende instrumenten verduidelijkt, de probleemomschrijving verder uitged iept, werden de beleidsopties herzien en is voor elke optie 
een kwalitatieve beoordeling van de sociale effecten gemaakt. 
3. G
ECONSTATEERDE PROBLEMEN  
Het belangrijkste probleem is het toepassingsgebi ed van de richtlijn ove reenkomstig artikel 2, 
lid 1, en meer bepaald de vraag of en onder we lke voorwaarden zelfstandige bestuurders er al 
dan niet moeten worden in opgenomen. Aan de arbeidstijd van zelfstandigen worden meestal 
geen beperkingen opgelegd omdat die hun vrijhe id van ondernemen zouden beperken. Voor 
dit belangrijke probleem wordt in de effectbe oordeling dieper ingegaan op de economische, 
sociale, ecologische en administratieve eff ecten van de verschil lende scenario's om 
zelfstandige bestuurders al dan niet op te nemen in het toep assingsgebied van de richtlijn. 
Een extra probleem zijn de veelvuldige inbre uken op de regelgeving door een groep mobiele 
werknemers, de zogenaamde "schijnzelfstandigen ". De talrijke overtredingen hebben diverse 
oorzaken: vertraging bij de omzetting, onwil van bepaalde vervoersondernemingen, een foute interpretatie van sommige bepa lingen en onvoldoende handhaving. 
De richtlijn bevat geen specifiek e bepalingen over toezicht op de  naleving van de vastgestelde 
regels. Dit staat in contrast met de controle op de rijtijden  en rustperiodes waarvoor in 
Richtlijn 2006/22/EG kwalitatieve  en kwantitatieve controles zijn voorzien die door de 
lidstaten moeten worden uitgevoerd, zowel langs  de weg als bij bedrijven. Aanvankelijk heeft 
de Commissie voorgesteld de arbeidstijden te laten controleren op grond van Richtlijn 
2006/22/EG, maar dit voorstel is door de wetgever verworpen. 
De talrijke inbreuken en de zwakke handhaving heeft vooral te maken met de 
''schijnzelfstandigen". Formeel zijn die bestuurder s zelfstandig, maar in de praktijk presteren 
ze regelmatige uren voor dezelfde onderneming z onder de vrijheid vervoer te verrichten voor 
andere partijen. Dit wordt niet expliciet ve rmeld in de richtlijn, maar aangezien deze 
bestuurders niet voldoen aan de  criteria om als zelfstandig be stuurder te worden erkend, 
dienen zij te voldoen aan deze lfde verplichtingen en dezelfd e voordelen te genieten als 
mobiele werknemers. Dit onderscheid wordt door  een aantal bestuurders en ondernemingen 
echter niet correct toegepast. 
De verkeersveiligheid, die in het gedrang kan komen door slaaptekort van bestuurders, wordt 
gewaarborgd door een strikte cont role op de rijtijden en rust periodes van alle bestuurders, 
ongeacht hun statuut. Derhalve levert de arbeid stijdenrichtlijn slechts een beperkte extra 
bijdrage tot de verkeersveiligheid. 
 
NL 4   NL Deze problemen ondermijnen de communautaire regelgeving en staan de verwezenlijking van 
de belangrijkste doelstellingen van de richtlijn in de weg. 
4. D OELSTELLINGEN  
De maatregelen op EU-niveau hebben in het al gemeen tot doel het toepassingsgebied van de 
richtlijn te wijzigen en te zorgen voor een betere handh aving van de regelgeving. Dit kan 
worden bereikt door:  
• te verduidelijken in hoeverre de richtlijn ook van toepassing is op zel fstandige bestuurders, 
• een duidelijk onderscheid te maken tussen zelfst andige bestuurders en  bestuurders die in 
het kader van deze richtlijn zouden moeten worden beschouwd als mobiele werknemers, 
• te zorgen voor een betere handhaving, 
• te zorgen voor betere samenwerking tu ssen de lidstaten met het oog op een uniforme 
toepassing van de regels. 
5. B ELEIDSOPTIES  
Er zijn vier beleidsopties geselecteerd: drie  in verband met het toepassingsgebied van de 
richtlijn en één betreffende handhaving. 
Optie A: "geen maatregelen". Deze optie vergt geen maatregelen van het Europees 
Parlement en de Raad, maar betekent niet dat het status quo  wordt gehandhaafd. Op grond 
van artikel 2, lid 1, van de richtlijn dient de Commissie immers een verslag op te stellen en 
een wetgevingsvoorstel in te dienen, waarna  zelfstandige bestuur ders vanaf 23 maart 2009 
automatisch zouden worden opgenomen in he t toepassingsgebied van de richtlijn. 
Optie B:  toepassing van de richtlijn op alle zelfstandige bestuurders, behalve op 
zelfstandige bestuurders die uitsluit end binnenlands vervoer verrichten.  Deze optie 
betekent dat de richtlijn uitsluitend van toepas sing zou zijn op bestuurders die internationaal 
vervoer verrichten. Deze optie vergt een herziening van de richtlijn, namelijk een wijziging van het toepassingsgebied. Alle overige bepalingen blijven ongewijzigd. 
Optie C: betere toepassing van de richtlijn door bepalingen om ervoor te zorgen dat 
ze ook van toepassing is op schijnzelfstandi gen, terwijl echte zelfstandigen niet aan de 
richtlijn hoeven te voldoen. Deze optie voorziet in de opname van de zogenaamde 
schijnzelfstandigen in de werki ngssfeer van de richtlijn door  een verduidelijking van een 
aantal bepalingen en extr a controlevoorschriften. 
Er werden drie subbeleidsopties in overweging genomen: 
C.1: verduidelijking van de wettelijke bepa lingen binnen de context van de richtlijn. 
Deze suboptie voorziet in een verduidelijking van de definitie van het begrip "mobiele 
werknemer", zodat dat ook van toep assing is op schijnzelfstandigen en er geen ruimte meer is 
voor interpretatie. In het ka der van deze optie kunnen tevens  richtsnoeren worden opgesteld 
om een gemeenschappelijke interpretatie van de defi nities te waarborgen. 
 
NL 5   NL C.2: administratieve maatregelen om een  volledige handhaving te waarborgen, 
aangevuld met een verduidelijking van de begrippen "zelfstandige bestuurder" en 
"mobiele werknemer".  Deze suboptie omvat de invoering van administratieve maatregelen 
met het oog op een efficiëntere en doelmatiger handhaving. Dit vergt een herziening van de 
richtlijn om de definitie van het begrip "mobi ele werknemer" aan te passen als bedoeld in 
optie C.1 en de toevoeging van voorschrifte n betreffende samenwerking om een billijke 
toepassing van de regels en de naleving daar van in de hele Gemeenschap te waarborgen. 
C.3: regulariseren van schijnzelfstandigen. Deze suboptie voorziet in bepalingen om de 
schijnzelfstandigen op te nemen, in eerste fase door middel van een duide lijker definitie van 
mobiele werknemers (2009-2011) en vanaf 2011 door de vaststelling van 
controlevoorschriften. Dit beteke nt dat de richtlijn  overeenkomstig optie C.2 moet worden 
herzien en dat een tijdsschema voor de tenuitvoerlegging moet worden vastgesteld. 
Optie D: volledige uitsluiting van zelfstandige bestuurders. Deze beleidsoptie 
betekent dat zelfstandige bestuurders volledig worden uitgesloten van het toepassingsgebied 
van de richtlijn. Dit is een weer gave van de huidige situatie, w aarbij zelfstandige bestuurders 
tijdelijk zijn uitgesloten en brengt geen enke le wijziging mee ten opzichte van de huidige 
omstandigheden. Derhalve wordt deze optie als referentiescenario gehanteerd waarmee de 
andere opties worden vergeleken. 
Er moet aan worden herinnerd dat, ongeacht de beslissing zelfstandige be stuurders al dan niet 
op te nemen in de werkingssfeer van de ri chtlijn, Verordening (E G) nr. 561/2006 inzake 
rijtijden, pauzes en rustperiodes ook van to epassing is op zelfstandige bestuurders. 
De effecten van beleidsopties A, B en C zijn  geanalyseerd en vergeleken met de huidige 
situatie, optie D. De economische, sociale, ecologi sche en administratieve effecten van de vier 
beleidsopties zijn getoetst aan de beleidsdoelstellinge n inzake mededinging, sociale 
voorwaarden en naleving van de regelgeving. 
6. V ERGELIJKING VAN DE OPTIES EN CONCLUSIES  
Optie D 
Deze optie is verworpen vanwege de talr ijke inbreuken op de regelgeving door de 
schijnzelfstandige bestuurders. Dit probleem zou blijven bestaan en nog worden versterkt 
door de zwakke handhaving, de verschillende toepassing van de regels en het blijvende gebrek aan een duidelijk onderscheid tussen echt e zelfstandigen, die ni et onder de regels 
vallen, en schijnzelfstandigen, waarop de rich tlijn wel van toepassing is. Hierdoor zouden 
beleidsdoelstellingen ve rder worden uitgehold. 
Optie A 
Deze optie zou op sociaal gebied gelijke concur rentievoorwaarden tot stand brengen voor alle 
mobiele werknemers in het wegvervoer. Dit zou de eerlijke concurrentie  echter niet ten goede 
komen. De meeste zelfstandige bestuurders zoud en immers verplicht zijn hun activiteiten stop 
te zetten omdat de vermindering van de arbeidstijd tot een daling van hun inkomen leidt. Hierdoor wordt de ontwikkeling van het ondern emerschap geschaad en komt in landen met 
een groot aandeel zelfstandigen de positie van de sector in he t gedrang. Omdat ze zich dankzij 
hun schaalvoordelen beter kunnen  aanpassen aan de kortere arbeidstijden zouden grote 
 
NL 6   NL bedrijven een concurrentievoordeel genieten en  marktaandeel winnen te n nadele van het mkb. 
Zelfstandigen die actief blijven als bestuurder zouden geneigd kunnen zijn een extra baan te 
zoeken om het inkomensverlies te compenseren of meer te presteren in kortere tijd om hun huidige omzet zoveel mogelijk te handhaven. Bijgevolg zouden zij met extra stress en 
vermoeidheid kampen. Het aantal schijnzelfs tandigen zou drastisc h afnemen, maar de 
naleving van de regelgeving zou niet verbeteren en er wellicht  zelfs op achteruit gaan door de 
combinatie van enerzijds een groter aantal bestuu rders dat de regelgeving dient na te leven en 
anderzijds een zwakke handhaving en de in  het algemeen lage discipline van 
schijnzelfstandigen. De exploitatie- en admini stratiekosten van de bedrijven zouden toenemen 
omdat zij extra bestuurders moeten aanwerven  om eenzelfde hoeveelheid vervoersdiensten 
aan te bieden. Door de toenemende vr aag naar bestuurders kan een tekort aan 
beroepschauffeurs ontstaan en kan misschien niet meer word en voldaan aan de volledige 
vraag naar goederenvervoersdien sten. De handhaving van de ar beidstijden van zelfstandige 
bestuurders is bovendien moeilijker omdat zij hun arbeidstijden niet hoeven te registreren 
voor de berekening van hun loon. 
Optie B 
De opneming van zelfstandige bestuurders die in ternationaal vervoer verrichten zou voor 
gelijke concurrentievoorwaar den zorgen in het internationaal vervoer, maar niet leiden tot een 
significant betere naleving van de regelg eving of een vermindering van het aantal 
schijnzelfstandigen, noch tot een  grotere doelmatigheid bij de verwezenlijking van de 
beleidsdoelstellingen. 
Optie C.1 
Dankzij een beter onderscheid tussen bestuurde rs die onder het toepassingsgebied vallen 
(bestuurders met een arbeidsovereenkomst en sc hijnzelfstandigen) en bestuurders waarop de 
richtlijn niet van toepassing is (echte zelfstandi gen), draagt optie C.1 bij tot een reductie van 
het probleem van de schijnzelfstandigen. Die daling blijft echter beperkt tot de groep 
bestuurders die de regels niet naleven omdat ze de  richtlijn niet correct interpreteren en heeft 
geen impact op schijnzelfstandigen die de re gels bewust naast zich neerleggen omdat er 
weinig handhaving en controle is. Deze optie dr aagt slechts in zeer beperkte mate bij tot een 
betere naleving van de regels en de ve rwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. 
Optie C.2 
In deze optie wordt het verbeterd onderschei d tussen bestuurders waarin C.1 voorziet 
aangevuld met voorschriften inzake een geharmoni seerde handhaving van de regelgeving. De 
betere handhaving brengt voor de lidstaten bepaalde admini stratiekosten mee. Die extra 
kosten worden gecompenseerd door de baten van een betere naleving van de regelgeving en 
de verdere verwezenlijking van de beleidsdoels tellingen. De administratiekosten van de 
ondernemingen zouden licht toenemen; ze moeten immers extra bestuurders in dienst nemen omdat ze geen beroep meer kunnen doen op sc hijnzelfstandigen. De omzet van de echte 
zelfstandige bestuurders zou groeien dankzij outsourcing door grot e bedrijven. Hierdoor 
wordt het beroep aantrekkelijker en word t de oprichting van nieuwe ondernemingen 
gestimuleerd. Concurrentieverstoring tussen best uurders met een arbeidsovereenkomst die de 
regels naleven en schijnzelfstandigen, die ni et door een arbeidsovereenkomst zijn gebonden 
en de regels naast zich neerleggen, zal ongedaan  worden gemaakt. De concurrentiepositie van 
echte zelfstandigen zou niet worden bedreigd door schijnzelfstandigen, die op dit moment 
geen beperking van de arbeidstijden hoeven na te leven (met alle gevolgen vandien), maar 
 
NL 7   NL geen verantwoordelijkheid en risico’s dragen  voor het beheer van hu n eigen bedrijf. Deze 
optie is de meest doelmatige om het aantal schijn zelfstandigen terug te dr ingen en bijgevolg te 
zorgen voor een betere naleving van de regelgeving. 
Optie C.3 
Deze optie is een combinatie va n de in de twee vorige subop ties (C.1 en C.2) voorgestelde 
maatregelen, waarvan de planning en de eff ecten (zowel positieve als negatieve) zeer 
vergelijkbaar zijn met die van C.2; slechts e nkele grootheden liggen iets hoger of lager. In 
vergelijking met C.2 zullen de resultaten van C.3 later merkbaar worden en zou het meer tijd 
vergen om de problemen op te lossen. 
Vergelijking van de nalevingskosten 
De resultaten van de kosten-batenanalyse tone n aan dat optie A de duurste is, waarbij de 
lidstaten het meest moeten investeren in ha ndhaving en de kosten voor de ondernemingen met 
betrekking tot de registratie en  rapportage van de arbeidstijden het hoogs t zijn. Optie A is 
tevens het moeilijkst te handhaven aangezien het nagenoeg onmogelijk is de betrouwbaarheid 
te controleren van arbeidstijdgegevens van zelfstandige bestuurders, die hun arbeidstijden niet registreren voor de berekeni ng van hun loon. Bijgevolg kunnen de  kosten om tot een betere 
naleving van de regelgeving te komen onevenr edig hoog zijn ten opzichte van de bereikte 
resultaten. De goedkoopste optie is D, die geen  nieuwe maatregelen vergt. Die optie leidt 
evenwel tot hoge kosten door niet-naleving van de regelgeving omdat het probleem van de 
overtredingen door schijnzelfstandigen niet  wordt aangepakt. In optie B zijn de 
administratiekosten voor de ondernemingen het l aagst en zijn de handhavingskosten nagenoeg 
even hoog als bij optie C. Optie B leidt echte r niet tot een reële afname van het aantal 
schijnzelfstandigen. Optie C.2 is  goedkoper dan optie A en iets duurder dan optie B. Dit is 
evenwel de meest doelmatige optie om het probl eem van de schijnzelfstandigen aan te pakken 
en de handhaving van de regels te verbeteren. 
Conclusies  
Uit de beoordeling van de verschillende beleidso pties en de handhavingsko sten daarvan, blijkt 
dat optie C.2 de voorkeur verdient. A, B en C.1,  waarbij het toepassingsgebied van de richtlijn 
wordt gewijzigd, bieden geen oplossing voor de  slechte naleving van de regelgeving en 
dragen niet bij tot een verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen, terwijl de resultaten van 
C.3 langer op zich laten wachte n dan die van C.2. Optie C.2, waarbij zowel de definities 
worden aangepast als handhavingsmaatregelen wo rden genomen, is het beste antwoord op de 
vastgestelde problemen en draagt het meest bij tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen. 
De problemen die aan de basi s liggen van de slech te naleving van de regelgeving worden 
rechtstreeks aangepakt door ervo or te zorgen dat de richtl ijn ook van toepassing is op 
schijnzelfstandigen en door een  doelmatiger handhaving. Derhalve wordt geconcludeerd dat 
de huidige arbeidstijdenregels, mits het toepas singsgebied van de richtlijn wordt verduidelijkt 
en duidelijke handhavingsvoorschr iften worden vastgesteld, to t minder concurrentieverstoring 
zullen leiden en voor een betere sociale bescherming van werknemers en daarmee 
gelijkgestelde categorieën zorgen.