NL    NL  
 EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 11.7.2012  
SWD(2012) 196 final 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
Samenvatting van de effectbeoordeling 
bij 
het voorstel voor een richtlijn van he t Europees Parlem ent en de Raad 
betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de 
Unie schaadt 
{COM(2012) 363 final} 
{SWD(2012) 195 final}  
 
2 
 1. Probleemomschrijving ................................................................................................. 3 
2. Analyse van het subsidiariteitsbeginsel ....................................................................... 4 3. Belangrijkste beleidsdoelstellingen.............................................................................. 4 4. Beleidsopties ............................................................................................................... .5  
4.1. Impactbeoordeling van de beleidsopties ...................................................................... 6 4.2. De optie waaraan de voorkeur wordt gegeven............................................................. 7 4.3. Toezicht en evaluatie.................................................................................................... 8  
 
 
3 
 1. PROBLEEMOMSCHRIJVING  
 
De EU en de lidstaten zijn gehouden fraude en  alle andere onwettige activiteiten waardoor de 
financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden. Deze plicht is vastgelegd in artikel 310, lid 6, van het Verdra g betreffende de werking van de Europese Unie. Krachtens 
artikel 325 VWEU moeten er bovendien maat regelen worden genomen die afschrikkend 
werken en voor gelijk e voorwaarden zorgen. 
 De EU beschikt al over een reeks wetgevingsinstrumenten op grond waarvan de lidstaten 
strafrechtelijke minimumvoorschriften ter besche rming van de financiële belangen van de EU 
moeten vaststellen (met name de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële 
belangen van de Europese Gemeenschappe n van 1995, inzake fraude, en protocollen 
betreffende corruptie en witwassen van geld). Deze instrumenten hebben echter niet tot de 
beoogde bescherming geleid, hetgeen afbreuk doet  aan de geloofwaardi gheid van het streven 
van de EU naar begrotingsdiscipline. Zij bestrijken maar een beperkt deel van alle onwettige gedragingen die ten koste gaan van de financiële belangen va n de EU. Hierdoor worden tal 
van verschijnselen die zich in de pr aktijk geregeld voordoen, niet aangepakt.  
 Het huidige kader is nog niet krachtig genoeg om ervoor te zorg en dat noch aan de zijde van 
de ontvangsten, noch aan die van de uitgaven belastinggelden verloren gaan die de EU-
begroting zijn toegewezen. Dit blijkt wel uit het feit dat er zich in 2010 in totaal 13 631 
gevallen voordeden van onwettige activitei ten waarmee EU-middelen gemoeid waren 
(zogeheten "onregelmatigheden"). Deze gemelde ge vallen leidden ertoe dat in totaal circa 2 
miljard euro aan EU-middelen ten onrechte niet  werd geïnd of ten onrechte werd uitgegeven. 
 De instrumenten ter bescherming van de EU-mi ddelen vertonen de volgende tekortkomingen:  
• de bepalingen ter bescherming van de financië le belangen van de EU zijn niet voldoende 
afschrikkend;  
• de bestaande verboden worden onvoldoende gehandhaafd. Niet alleen is het vermogen om 
criminele activiteiten te ontdekken namelijk gering, ook de follow-up is beperkt, zoals 
blijkt uit de resultaten van de gerechtel ijke procedures, die over het geheel genomen 
opmerkelijk bescheiden zijn; en  
• van de middelen die verloren gaan, word t slechts een klein deel teruggevorderd.  
 
Wat het materiële strafrecht betreft, hebbe n de bovenstaande problemen uiteenlopende 
oorzaken:  
• Ten eerste is het bestaande scala van feiten di e strafbaar zijn gesteld om de financiële 
belangen van de EU te besche rmen, niet breed genoeg, in de  zin dat de aansprakelijkheid 
en de bevoegdheid voor de vervolging van in het buitenland begane feiten niet afdoende 
geregeld zijn.  
• Ten tweede is het pakket strafbare feiten ni et alleen ontoereike nd doordat de huidige 
definities niet naar behoren worden toegep ast, maar ook doordat er op Europees niveau 
onvoldoende feiten strafbaar zijn gesteld, waar door het kan gebeuren dat tegen bepaalde 
onwettige gedragingen iedere bescherming ontbreekt.  
 
4 
 • Ten derde zijn er vaak te weinig soorten sa ncties, zijn deze bovendien niet streng genoeg, 
en bestaan er tussen de lidstaten grote ve rschillen. De ongelijke omstandigheden doen 
afbreuk aan de afschrikkende werking, zo rgen voor oneerlijke verschillen tussen 
sanctieregelingen en gaan bovendien ten koste  van het wederzijds vertrouwen tussen de 
justitiële autoriteiten die moeten samenwer ken bij het oplossen van grensoverschrijdende 
zaken waarbij de financiële belangen van de EU in het geding zijn.  
• Ten slotte zijn er buitensporige belemmeringe n voor de toepassing van het strafrecht. Zo 
zijn er – ondanks complex financieel onderzoek, dat de tijd die gemoeid was met de 
vervolging rechtvaardigde – zaken verjaard en gesloten terwijl het proces al was begonnen.  
 
De financiële belangen van de EU zijn gesc haad doordat middelen die de EU toekwamen, niet 
zijn geïnd, en andere middele n oneigenlijk zijn gebruikt. Er  vinden dermate veel ernstige 
onwettige activiteiten plaats, dat aanvullende waarborgen geboden zijn.   Derhalve is een vastberaden optreden nodig om een gemeenschappelijk en evenredig niveau 
van bescherming door afschrikking tot stand te brengen. Wanneer in de hele EU gelijke 
voorwaarden gelden, zal dit de begrotings- en financieringsr egels van de EU doeltreffender 
maken en uiteindelijk zowel de algehele fina nciële geloofwaardigheid  van de EU als de 
strafrechtspleging ten goede komen.  
2. A
NALYSE VAN HET SUBSIDIARITEITSBEGINSEL  
 
De financiële belangen van de EU hebben betrek king op de door of namens de EU beheerde 
activa en passiva. Deze belangen spelen op EU-n iveau en kunnen redelijkerwijs dus niet door 
de lidstaten alleen worden beschermd. Fraudebe strijding is een gedeelde verantwoordelijkheid 
van de EU en de lidstaten.  De EU kan als beste beoordelen welke maat regelen nodig en evenredig zijn om haar 
financiële belangen te beschermen, rekening ho udend met de specifieke EU-regels die hierbij 
van toepassing zijn.  Dit geldt ook voor de ma te waarin strafrechtelijke bepali ngen voor de bescherming van de 
financiële belangen van de EU dienen te wo rden geharmoniseerd. Alleen de EU kan voor 
gelijke voorwaarden zorgen door middel van wetg eving die bindend is voor alle lidstaten en 
zo een rechtskader tot stand brengen dat help t de huidige tekortkomingen te verhelpen.  
De EU zou op dit punt een bi jzondere meerwaarde kunnen bied en door – voor het eerst –
aanvullende feiten strafbaar te st ellen en soorten sancties en st rafmaten vast te leggen, die 
daardoor in alle lidstaten op gelijkwaardige wijze zouden ge lden. Hierbij zou onder meer 
gebruik kunnen worden gemaakt van de ervari ng die is opgedaan bij het toezicht op de 
uitvoering van de Overeenkomst aangaande de be scherming van de financiële belangen van 
de Europese Gemeenschappen (PIF-Overeenkomst). 
3. B
ELANGRIJKSTE BELEIDSDOELSTELLINGEN  
 
Op grond van de vastgestelde problemen kunnen algemene, specifieke en operationele 
doelstellingen worden geformuleerd:  Algemene doelstellingen:
 
 
5 
  verlies van EU-middelen voorkomen en beperken; 
 het beheer van de EU-begro ting geloofwaardiger maken. 
 
Specifieke doelstellingen : 
 de verboden met betrekking tot de financië le belangen van de EU afschrikkender 
maken, met inachtneming van het EU -Handvest van de grondrechten; 
 het verbod op gedragingen ten nadele va n de EU-begroting krachtiger handhaven door 
beter onderzoek te doen, verd achten te identificeren en de begunstigden van illegale 
verrichtingen op te spore n, met inachtneming van he t EU-Handvest van de 
grondrechten; 
 zorgen dat er meer EU-middelen waarmee op onwettige wijze is omgegaan, worden 
teruggevorderd, met inachtneming van he t EU-Handvest van de grondrechten; 
 waarborgen dat de bepalingen ter bescherming van de fina nciële belangen van de EU 
in de hele Unie gelijkwaardig en billijk zijn;  
 het wederzijds vertrouwen tussen de justitië le diensten van de lidstaten bevorderen; 
 onderzoekers en potentiële daders beter info rmeren over de regels ter bescherming van 
de financiële belangen van de EU. 
Operationele doelstellingen:   
 zorgen voor een toepassingsgebi ed dat voldoende breed is om die groepen daders te 
kunnen aanpakken die de financiële belange n van de EU het meest frequent en/of 
ernstig schaden; 
 in elk geval de frequentste en/of ernstigste soorten gedragingen ten nadele van de EU-
begroting strafbaar stellen; 
 voorzien in sancties die qua  aard en strafmaat waarborge n dat de EU-middelen overal 
in de EU op billijke en evenre dige wijze worden beschermd; 
 voorzien in duidelijke en passende begeleid ende regels ten be hoeve van handhaving.  
4. BELEIDSOPTIES  
 
Er zijn vijf opties onderzocht:   Optie 1:
 Instandhouding van de status -quo (basisscenar io) in combinatie  met voortgezet 
toezicht op de uitvoering van bestaande instrumenten.  Optie 2:
 Niet-wetgevende actie om potentiële daders  en beoefenaars van juridische beroepen 
beter te informeren over de rege ls ter bescherming van de financiële belangen van de EU om 
hen te helpen deze te begrijpen en toe te passen, onder meer door uitwisseling van beste 
praktijken en dossierinformatie.  
 
6 
 Optie 3:  Een wetgevingsinstrument dat de PIF-Over eenkomst en de protocollen daarbij omzet 
in een instrument uit hoofde van het nieuwe Verdrag en dat de samenhang tussen de daarin vervatte bepalingen versterkt.  Optie 4:
 Een wetgevingsinstrument dat de lids taten ertoe verplicht hun strafrechtelijke 
bepalingen onderling af te stemmen, teneinde he t toepassingsgebied uit te breiden, specifieke 
nieuwe soorten feiten strafbaar te stellen en  de minimumsancties ter bescherming van de 
financiële belangen van de EU te di versifiëren en aan te scherpen.  
 
Optie 5:  Een wetgevingsinstrument met rechtstreeks toepasselijke bepalingen van materieel 
strafrecht voor de bescherming van de fi nanciële belangen van de EU, met precieze 
categorieën sancties (met minima en maxima). 
4.1. Impactbeoordeling van de beleidsopties 
Optie 1:  Bij deze optie worden de doelstellingen niet of nauwelijks verwezenlijkt. Naar 
verwachting heeft de optie niet meer ge volgen voor de grondrechten, de nationale 
rechtsstelsels of het economische en financ iële bestel dan het hui dige rechtskader.  
 Optie 2:
 Deze optie wordt weinig doeltreffend geacht.  Waar het strafrecht momenteel niet van 
toepassing is, kan ook geen sprake zijn van meer afschrikking of krachtiger handhaving. De impact op de grondrechten is waarschijnlijk  gering of middelgroot. De economische en 
financiële impact op Europees niveau wordt ge raamd op meer dan 37 miljoen euro. Daarbij 
wordt ervan uitgegaan dat de gerechtelijke instan ties van de lidstaten zaken steeds efficiënter 
behandelen, waardoor er meer middelen worden  teruggevorderd, en dat de Commissie drie 
miljoen euro extra moet uittrekken voor oplei dingsmaatregelen. Deze beleidsoptie is in 
overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.   Optie 3:
 Deze beleidsoptie is maar tot op zeker e hoogte doeltreffend. Naar verwachting heeft 
de optie niet meer gevolgen voor de grondrecht en of de nationale rechtsstelsels dan het 
huidige kader. Naar schatting leveren betere  handhaving en terugvordering de EU-begroting 
17 miljoen euro op, terwijl het wetgevingsproces op het niveau van de lidstaten circa drie 
miljoen euro kost. Gelet op het grote belang voor de integriteit, de bestedingscapaciteit en de reputatie van de EU en erzijds, en de minimale wijzigi ngen ten opzichte van het bestaande 
kader anderzijds, kan worden gesteld dat de ma atregel evenredig is met de doelstelling. De 
meerwaarde voor de bescherming van de be lastinggelden is echter zeer beperkt. 
 Optie 4:
 Deze optie pakt waarschijn lijk redelijk tot zeer doeltreffend uit wat betreft het 
beperken van het verlies van EU-gelden en het herstellen van de geloofwaardigheid van de 
begrotingsdiscipline van de  EU. Hiervoor worden noch alle mogelijke strafrechtelijke 
maatregelen getroffen, noch de sancties volle dig geharmoniseerd qua aard en strafmaat. 
Ruimere definities van bestaande strafbare feite n zullen leiden tot meer convergentie van de 
sanctiemogelijkheden in de EU en tot meer we derzijds vertrouwen tussen de justitiële 
diensten. Dit zal handhaving  en terugvordering  in grensoverschrijdende gevallen 
vergemakkelijken. Van nieuwe, ruimere soorten strafbare feiten en van sancties die qua aard en strafmaat strenger zijn, gaat  waarschijnlijk een krachtige afschrikkende werking  uit, 
waardoor er minder financiële middelen van de EU verloren zullen gaan. Gemeenschappelijke 
definities en minimumsancties zullen ook  leiden tot meer convergentie van de 
sanctiemogelijkheden in de EU en tot meer we derzijds vertrouwen tussen de justitiële 
diensten. Dit zal handhaving  en terugvordering  in grensoverschrijdende gevallen 
vergemakkelijken.  
 
7 
 Deze optie heeft een middelgrote impact op de grondrechten. Er worden namelijk nieuwe 
feiten strafbaar gesteld, de defi nities van bestaande strafbare feiten worden verruimd en de 
minimumsancties worden naar soort en strafm aat verzwaard. Deze maatregelen beantwoorden 
aan door de Unie erkende doelstellingen van al gemeen belang (zie artikel 52, lid 1, van het 
Handvest): door hun doeltreffende af schrikkende werking strekken zij tot bescherming van de 
financiële belangen van de EU. Aangezien he t bij onregelmatigheden en fraudeverdenkingen 
om steeds grotere bedragen gaat en de huidi ge maatregelen krachtens  de PIF-Overeenkomst 
niet doeltreffend zijn, gaan deze maatregele n niet verder dan wat nodig is om deze 
doelstelling te verwezenlijken.  
Deze optie paart betere afsc hrikking (waardoor er minder geld verloren gaat) aan 
doeltreffender handhaving en terugvordering (waardoor  er meer geld wordt terugbetaald), wat 
op EU-niveau niet minder dan 471 miljoen euro  zou moeten opbrengen. Voor de lidstaten 
blijven de organisatorische en administratieve kosten betrekkelijk laag, namelijk 29 miljoen euro. Deze kosten zullen voornamelijk betrekki ng hebben op aanpassing van de wetgeving.  
De bescherming van de EU-middelen is van groot  structureel belang voor  de integriteit, de 
bestedingscapaciteit en de reputatie van de EU en rechtvaardigt het verruimen van de definitie 
van strafbare feiten en het vaststellen van geloof waardige minimumsancties. Deze optie is dan 
ook in overeenstemming met he t evenredigheidsbeginsel. 
Aangezien deze beleidsoptie de afschrikki ng, handhavingscapaciteit en terugvordering 
beduidend ten goede komt, geldt de doe lmatigheid ervan als matig tot goed. 
 Optie 5:
 Deze optie is even doelmatig als optie 4: er  worden nieuwe en bredere definities van 
strafbare feiten vastgesteld, sanc ties ingevoerd die qua aard en strafmaat toereikend zijn en 
regels bepaald die strafrechtelijke handhaving  vereenvoudigen. Dit z ou de afschrikking, 
handhavingscapaciteit en terugvord ering beduidend ten goede komen. Net als bij optie 4 is de 
impact op de grondrechten en de strafrechtste lsels middelgroot. Bovendien zou de betrokken 
EU-wetgeving rechtstreeks toepasselijk worden  op het gebied van strafrechtelijke vervolging 
en veroordeling.  De invloed op de nationale rech tsstelsels zou aanzienlijk zijn, omdat de strafrechtelijke 
autoriteiten van de lidstaten de  betrokken bepalingen uit het EU -strafrecht rechtstreeks zouden 
moeten toepassen.  De economische en financiële impact zou naar  verwachting gelijk zi jn als bij optie 4. 
Bij de afweging of de bescherming van de EU -middelen, die van groot structureel belang is 
voor de integriteit, de bestedingscapaciteit en de reputatie van de EU, het verruimen van de 
definitie van strafbare feiten en het vastst ellen van geloofwaardige minimumsancties 
rechtvaardigt, dient het evenredigheidsbeginsel in acht te worden genomen. De wijzigingen 
ten opzichte van de huidige situa tie en de impact op de grondrechten zijn groter dan bij optie 
4, terwijl de financiële impact  niet opmerkelijk beter is. 
4.2. De optie waaraan de voorkeur wordt gegeven 
Een vergelijkende beoordeling leidt tot de conc lusie dat bij zowel optie 4 als optie 5 alle 
algemene en specifieke doelstellingen worden verwezenlijkt. Wat de doelmatigheid betreft, 
heeft optie 4 echter minder ingr ijpende gevolgen voor de rechtsstelsels van de lidstaten.  
 
Het voornaamste verschil tussen optie 4 en 5 betref t de speelruimte voor de lidstaten. Bij optie 4 
kunnen zij voor feiten die strafbaar zijn op gr ond van de PIF-Overeenkomst, grotendeels hun 
gewone strafrechtsstelsel en wetgevende benad ering handhaven en strenger optreden dan op basis 
van de EU-wetgeving geboden is. 
Bij optie 5 moeten de EU-regels onverkort door  de openbare aanklagers en strafrechters worden 
toegepast.  
Beleidsoptie 4 Beleidsoptie 5 
 
8 
   
• richtlijn • verordening 
• zorgt voor bredere bescherming en biedt 
lidstaten de mogelijkheid om verder te 
gaan  • voorziet in één enkel, onveranderlijk 
pakket regels  inzake de strafrechtelijke 
bescherming van de financiële belangen 
van de EU 
• voorziet in minimumdefinities van 
strafbare feiten, die lidstaten mogen 
uitbreiden, bv. met ernstige feiten of 
aansprakelijkheid wegens nalatigheid • voorziet in limitatieve definities  van de 
soorten strafbare feiten 
• bevat minimumregels  inzake aard en 
maat van sancties  • voorziet in sancties waarvan aard en 
maat vastliggen   
• bevat aanvullende bepalingen die de 
lidstaten dienen om te zetten 
overeenkomstig hun rechtstradities   • bevat een limitatief en afzonderlijk 
pakket van aanvullende bepalingen , dat 
in bepaalde gevallen wellicht afwijkt van 
de nationale strafrechtelijke traditie of 
betrekking heeft op zaken die buiten het 
strafrecht om zijn geregeld  
• de openbare aanklagers en rechters volgen 
de nationale  strafrechtelijke  
omzettingsmaatregelen  • de autoriteiten van de lidstaten passen de 
bepalingen van de verordening 
rechtstreeks  toe 
 
De voorkeur gaat derhalve uit naar optie 4.   
 
De voorkeursoptie leidt tot betere bescherming va n de financiële belangen van de EU door de 
strafrechtelijke bescherming uit te breide n tot gebieden van ernstige en/of bijzonder 
schadelijke illegale act iviteiten die nu niet onder de PIF-Ov ereenkomst vallen en te voorzien 
in passende minimumsancties voor bestaande en  nieuwe soorten strafb are feiten. Zo wordt 
gewaarborgd dat in de hele EU ge lijke, duidelijke regels gelden.  
 Optie 4 is evenredig met de doe lstellingen, aangezien geen va n de alternatieve opties de 
doelstellingen van punt 3 even doeltreffend en tegen zulke beperkte kosten verwezenlijkt. De voorkeursoptie houdt in dat een aantal lidstaten zijn strafwet geving wellicht moet aanpassen 
om de richtlijn om te zetten, m aar de algemene en specifieke beleidsdoelstel lingen kunnen op 
geen enkele andere manier zo doeltreffend worden verwezenlijkt.  
 
4.3. Toezicht en evaluatie 
Potentiële risico's in verband met de inachtn eming van de omzettingsperiode door de lidstaten 
worden beschreven in een omzettings plan dat het voorstel vergezelt. 
 Er wordt voorzien in een passend toezicht- en  beoordelingsmechanisme, waarbij de lidstaten 
verslag moeten uitbrengen over de tenuitvoerlegging van maatregelen die – afhankelijk van de aard van de voorgestelde veranderingen – wetgevend dan wel niet-wetgevend zijn. Op 
grond van gegevens die afkomstig zijn van de lidstaten (artikel 325, lid 5, VWEU), Eurostat, 
 
9 
 de Eurobarometer, het toekomstig Europees Strafregisterinformatiesysteem (Ecris) en de 
Raad van Europa kan toezicht worden gehouden op de situatie en kan de impact van dit initiatief achteraf worden be oordeeld aan de hand van de cijf ers die lidstaten vooraf hebben 
meegedeeld. Naast kwantitatieve gegevens van de  lidstaten kan ook kwalitatieve informatie 
worden verzameld over de mate waarin de wetg eving en de praktische toepassing daarvan in 
overeenstemming zijn met de richtlijn. Daartoe kan worden geput uit fraudemeldingen van de 
lidstaten en verslagen van het Forum Justitie, het Europees Bureau voor fraudebestrijding 
(OLAF) en Eurojust.  Een à drie jaar nadat het voorst el ten uitvoer is gelegd, zal de Commissie een specifieke 
empirische studie verrichten waarbij de nadr uk zal liggen op het verzamelen van gegevens.