[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 3.9.2007

COM(2007) 493 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2006 {SEC(2007) 1083}

INHOUDSOPGAVE

Verslag van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2006 1

1. Inleiding 3

2. Overzicht 3

2.1. Achtergrond 3

2.2. MFB in 2006 4

2.2.1. Nieuwe besluiten 4

2.2.2. Uitgekeerde bedragen 4

2.3. Samenvatting van de meest recente bijstandsmaatregelen ten behoeve van de begunstigde landen 4

2.3.1. Westelijke Balkanlanden 4

2.3.2. Nieuwe Onafhankelijke Staten 5

3. Geografische spreiding en evaluaties van MFB 6

3.1. Geografische spreiding 6

3.2. Evaluaties 6

3.2.1. Armenië 7

3.2.2. Roemenië 7

3.2.3. Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië 7

3.3. Verbetering van het financieel beheer in de begunstigde landen: de operationele beoordelingen 7

1. INLEIDING

In het voorliggende verslag wordt een overzicht gegeven van de macrofinanciële bijstand (MFB) van de EG aan derde landen, met daarin informatie over de historische achtergrond, de in 2006 genomen bijstandsmaatregelen, de meest recente bijstandsmaatregelen ten behoeve van de westelijke Balkanlanden en de Nieuwe Onafhankelijke Staten en statistieken over de verschillende bijstandsmaatregelen die sinds 1990 ten uitvoer zijn gelegd.

Het verslag bevat ook een beschrijving van de laatste trends in de macrofinanciële bijstandsmaatregelen van de EG en de resultaten van de drie evaluaties ex post in 2005 en 2006 van het effect van deze maatregelen op het stabilisatieproces en de structurele hervormingen in de begunstigde landen. De voortgang op dit punt geeft ook een indicatie van de mate waarin wordt voldaan aan de overeenkomstige economische beleidsvoorwaarden die aan de MFB van de EG zijn verbonden. Voorts worden twee nieuwe evaluaties ex post verricht. De eindverslagen over deze evaluaties komen naar verwachting eind 2007 beschikbaar.

Bovendien heeft de Commissie, in overeenstemming met de aanbeveling die de Rekenkamer in haar speciale verslag van maart 2002 heeft gedaan ten aanzien van de verbetering van het financiële beheer in de begunstigde landen, sinds 2004 in elk begunstigd land met de hulp van een accountantskantoor een operationele beoordeling verricht van de financiële procedures en controles die met de MFB verband houden. Met de conclusies van deze beoordelingen wordt rekening gehouden bij de formulering van de beleidsvoorwaarden die aan de verlening van MFB worden verbonden.

Dit verslag wordt ingediend overeenkomstig de besluiten van de Raad tot toekenning van communautaire macrofinanciële of buitengewone financiële bijstand aan derde landen en sluit aan op de in de voorgaande jaren uitgebrachte verslagen. Samen met dit verslag wordt tevens een gedetailleerder rapport met economische en financiële gegevens over de begunstigde landen gepubliceerd (werkdocument SEC(2007) … van de diensten van de Commissie).

2. OVERZICHT

2.1. Achtergrond

MFB dient ter ondersteuning van de politieke en economische hervormingsinspanningen in de begunstigde landen en wordt verleend in samenhang met ondersteuningsprogramma's van het IMF en de Wereldbank. De toekenning ervan berust op een aantal beginselen die de Raad in zijn conclusies van 8 oktober 2002 nogmaals heeft bevestigd en die het accent leggen op de buitengewone aard van de bijstand, het aanvullende karakter ervan naast de financiering van de internationale financiële instellingen (IFI's) en de koppeling van de bijstand aan macro-economische voorwaarden. De MFB van de Gemeenschap dient vooral ter ondersteuning van de inspanningen van de begunstigde landen om economische hervormingen en structurele veranderingen tot stand te brengen. In nauwe samenwerking met het IMF en de Wereldbank wordt ernaar gestreefd beleidsprogramma's op te stellen die op de specifieke behoeften van elk land zijn toegesneden en als algemene doelstelling hebben de financiële situatie te stabiliseren en markteconomieën tot stand te brengen.

2.2. MFB in 2006

In de periode 2000-2006 zijn zeventien besluiten genomen. Daarbij ging het om een bedrag van in totaal 960 miljoen EUR. De Raad heeft dertien bijstandsbesluiten genomen ten gunste van de Balkanlanden (de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Bosnië-Herzegovina, Servië en Montenegro, inclusief Kosovo, en Albanië). Dit maakt van de Balkanlanden de belangrijkste begunstigden van MFB: zij krijgen van de 960 miljoen EUR maximaal 783 miljoen EUR.

2.2.1. Nieuwe besluiten

In 2006 heeft de Raad twee nieuwe besluiten genomen.

Op 24 januari 2006 heeft de Raad besloten MFB in de vorm van giften ten belope van maximaal 33,5 miljoen EUR toe te kennen aan Georgië (Besluit 2006/41/EG).

Op 30 november 2006 heeft de Raad besloten MFB in de vorm van giften ten belope van maximaal 50 miljoen EUR toe te kennen aan Kosovo[1] (Besluit 2006/880/EG).

Voorts heeft de Commissie op 9 oktober een voorstel goedgekeurd om MFB ten belope van maximaal 45 miljoen EUR (uitsluitend in de vorm van giften) toe te kennen aan Moldavië, en dit voorstel bij de Raad ingediend. Het is op 16 april 2007 door de Raad goedgekeurd (Besluit 2007/259/EG).

2.2.2. Uitgekeerde bedragen

In totaal is in 2006 61 miljoen EUR aan MFB uitgekeerd, waarvan 42 miljoen EUR in de vorm van giften: 13 miljoen EUR voor Albanië, 7 miljoen EUR voor Tadzjikistan en 22 miljoen EUR voor Georgië (twee tranches van 11 miljoen EUR).

Aan Bosnië-Herzegovina is 10 miljoen EUR en aan Albanië 9 miljoen EUR aan bijstand in de vorm van leningen uitgekeerd.

2.3. Samenvatting van de meest recente bijstandsmaatregelen ten behoeve van de begunstigde landen

2.3.1. Westelijke Balkanlanden

Een door de Raad op 5 november 2002 (en op 7 december 2004 gewijzigd) MFB-pakket aan Bosnië-Herzegovina is in februari 2006 met de uitkering van de leningcomponent van 10 miljoen EUR van de laatste tranche afgesloten. De giftcomponent was al in 2005 vrijgegeven nadat in bevredigende mate aan de vereisten bleek te zijn voldaan.

De door de Raad op 5 november 2002 en 25 november 2003 goedgekeurde bijstand aan Servië en Montenegro van maximaal 200 miljoen EUR (120 miljoen EUR aan giften en 80 miljoen EUR aan leningen), is op 30 juni 2006 verstreken. Van deze bijstand was vóór 2006 al 155 miljoen EUR (100 miljoen EUR aan giften en 55 miljoen EUR aan leningen) in vier tranches uitgekeerd. De lening van de vierde tranche van 15 miljoen EUR kon in de eerste helft van 2006 niet volgens plan worden uitbetaald, omdat de autoriteiten voor de einddatum van 30 juni 2006 niet hadden voldaan aan de juridische voorwaarden om deze lening te krijgen. Na de onafhankelijkheid van Montenegro heeft de Commissie de autoriteiten van Montenegro en Servië in juli ook formeel in kennis gesteld van haar besluit om de vijfde en laatste tranche van 30 miljoen EUR van dit bijstandspakket (20 miljoen EUR aan giften en 10 miljoen EUR aan leningen) niet uit te keren vanwege de sterke verbetering van de externe financieringssituatie in Servië en Montenegro in 2006. In totaal is dus een bedrag van 45 miljoen EUR geannuleerd.

Het in 2004 gelanceerde MFB-pakket van 25 miljoen EUR voor Albanië is ook in 2006 afgesloten. In november 2005 is de giftcomponent van 3 miljoen EUR van de eerste tranche en op 23 maart 2006 de leningcomponent van 9 miljoen EUR van deze tranche uitgekeerd. Na een gunstige beoordeling door de Commissie van de vorderingen die Albanië heeft gemaakt bij de hervormingen op belangrijke gebieden als het beheer van de overheidsfinanciën, het openbaar bestuur, de financiële sector, het ondernemingsklimaat en de ontwikkeling van de particuliere sector is op 31 juli 2006 de tweede en laatste tranche van 13 miljoen EUR in de vorm van giften uitgekeerd.

In mei 2006 heeft de Commissie bij de Raad een voorstel ingediend om aan Kosovo buitengewone financiële bijstand van maximaal 50 miljoen te verlenen in verband met de onverwachte budgettaire financieringsbehoeften van het land. Op 30 november heeft de Raad het voorstel goedgekeurd. Daarbij gaat het om overbruggingssteun totdat de status van Kosovo is geregeld en de behoeften uitgebreid tegen het licht zijn gehouden. Een delegatie van de Commissie heeft eind van het jaar Pristina bezocht om met de autoriteiten van Kosovo de financieringsbehoeften te evalueren en na te gaan welke mogelijke voorwaarden aan deze bijstand moeten worden verbonden.

2.3.2. Nieuwe Onafhankelijke Staten

In 1997 en 2000 zijn voor Armenië, Georgië en Tadzjikistan meerjarige MFB-programma´s vastgesteld. In oktober 2006 heeft Tadzjikistan de laatste uitkering (een gift van 7 miljoen EUR) ontvangen. De laatste uitkeringen aan Georgië en Armenië waren al in 2004 en 2005 verricht. Dit meerjarige programma is nu afgesloten.

In januari 2006 heeft de Raad een nieuw MFB-programma ten behoeve van Georgië vastgesteld. Het gaat om een bedrag van 33,5 miljoen EUR aan giften. Dit nieuwe programma is gekoppeld aan een vroegtijdige aflossing door Georgië van de nationale schuld aan de EU.

In augustus en december 2006 zijn de eerste en de tweede tranche (van elk 11,5 miljoen EUR) uitgekeerd.

In 2002 heeft de Raad besloten om Oekraïne MFB (110 miljoen EUR aan leningen) toe te kennen. Vanwege het ontbreken van een operationele financieringsovereenkomst met het IMF is het programma nooit ten uitvoer gelegd. Aangezien in het desbetreffende besluit van de Raad geen einddatum wordt genoemd, kan dit programma in de toekomst (in principe) gereactiveerd worden.

In het kader van een nieuwe PRGF-overeenkomst[2] met het IMF heeft de Commissie in oktober 2006 een voorstel voor een nieuw MFB-programma voor Moldavië ingediend bij de Raad. Op 16 april 2007 heeft de Raad het voorstel goedgekeurd. In het kader van dit programma mag de Commissie in 2007-2008 een bedrag van in totaal 45 miljoen EUR aan giften uitkeren. Mede dankzij dit programma zal Moldavië zijn economisch programma ten uitvoer kunnen leggen en kan de externe financieringsbehoefte van het land worden gedekt. De Moldavische economie heeft namelijk externe schokken te verduren gehad (vooral de stijging van prijzen van de aardgasimport uit Rusland en de beperkingen op de Moldavische export van wijn en diverse landbouwproducten). De MFB van de Gemeenschap vormt een aanvulling op de nieuwe financiering van de IFI´s en bilaterale donoren en op de EU-begrotingssteun in het kader van het voedselzekerheidsprogramma en het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrument.

3. GEOGRAFISCHE SPREIDING EN EVALUATIES VAN MFB

3.1. Geografische spreiding

Met de MFB van de Gemeenschap wordt beoogd de macro-economische stabilisatie van de begunstigde landen te ondersteunen en hun betalingsbalansproblemen (en begrotingsproblemen) te verlichten. De bijstand speelt ook een bijzonder nuttige rol bij de bevordering van structurele hervormingen. De omvangrijkste MFB-pakketten zijn goedgekeurd en uitgekeerd in de jaren onmiddellijk na de veranderingen in de landen van Midden- en Oost-Europa.

Mettertijd is het aantal landen dat dergelijke steun van de Gemeenschap ontving, steeds groter geworden doordat alsmaar meer landen in de nabijheid van de EU met betalingsproblemen werden geconfronteerd en zich op economische hervormingsprogramma's vastlegden. Dit heeft geleid tot een verandering in de geografische verdeling van de bijstand in vergelijking met de beginjaren, toen de meeste begunstigde landen nog in Midden- en Oost-Europa waren gelegen. Al met al is sinds 2000 uitsluitend MFB verleend aan de westelijke Balkanlanden (83% van de besluiten in de periode 2000-2006) en aan de Nieuwe Onafhankelijke Staten.

3.2. Evaluaties

Overeenkomstig het Financieel Reglement heeft de Commissie een programma ten uitvoer gelegd om de gevolgen van MFB in elk van de begunstigde landen tegen het licht te houden. De analyses worden verricht door externe consultants die via een openbare aanbesteding worden geselecteerd. Eind 2006 hebben twee verschillende bedrijven drie evaluaties ex post afgerond. Deze betroffen Armenië, Roemenië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. Hieronder volgen de belangrijkste conclusies.

3.2.1. Armenië

Dankzij de bijstand heeft op korte termijn een macro-economische stabilisatie plaatsgevonden, is de externe financiële situatie verbeterd en zijn de sociale noden op korte termijn verlicht. Daar staat tegenover dat de MFB de economische en institutionele hervormingen op korte en middellange termijn niet echt heeft bevorderd. Al met al heeft de MFB slechts een beperkt effect gesorteerd op de financiële situatie in Armenië.

3.2.2. Roemenië

Het MFB-pakket heeft er rechtstreeks toe bijgedragen dat de nationale financiële situatie op middellange en lange termijn beter houdbaar is geworden. Ook is het het beleid ten goede gekomen om de beginselen van de markteconomie in te voeren. In het kader van het pretoetredingsbeleid heeft Roemenië kunnen profiteren van diverse bijstandsprogramma´s. Daarom kunnen de gevolgen van de MFB-bijstandsmaatregelen nauwelijks los van de andere programma´s worden vastgesteld.

3.2.3. Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië

De MFB-pakketten hebben een gunstige uitwerking gehad op de betalingsbalans van het land en hebben de begroting ontlast. Ook hebben ze geleid tot een iets hogere economische groei. De pakketten hebben de externe houdbaarheid op middellange tot lange termijn gunstig beïnvloed, zij het in beperkte mate.

In elk van de gevallen is door het besluit van de Commissie om de middelen vrij te maken, vertrouwen ontstaan in de economie van deze landen en is daardoor hun ondernemingsklimaat verbeterd.

3.3. Verbetering van het financieel beheer in de begunstigde landen: de operationele beoordelingen

Sinds 2004 zijn in totaal zeven operationele beoordelingen verricht in de landen die MFB ontvangen (Albanië, Armenië, Tadzjikistan, Servië en Montenegro, Bosnië-Herzegovina, Georgië en Kosovo). Het werkprogramma van elke operationele beoordeling is opgesteld in samenwerking met Deloitte en berust op de SIGMA-methodiek[3]. Het onderzoek is enerzijds gericht op de onafhankelijkheid van de centrale banken en de werkwijze van hun boekhoudafdelingen en anderzijds op de ministeries van Financiën (het budgetteringsproces), de afdelingen financieel beheer, interne controle, personeelsbeheer en de IT-afdeling. Ook worden de werking van de externe controle-instellingen en hun controlemethodiek systematisch tegen het licht gehouden.

De meeste aanbevelingen betroffen het ministerie van Financiën en de noodzaak om een centrale schatkistrekening, deugdelijke boekhoudsystemen en schriftelijke procedures in te voeren. De capaciteit van de interne controle moest in elk van de gevallen worden uitgebreid en er zijn speciale opleidingssessies aanbevolen. In een aantal gevallen bleken de afdelingen die zich bezighouden met macro-economische prognoses, niet berekend op hun taak. De externe controle-instellingen werden niet onafhankelijk genoeg geacht.

In de meeste beoordelingen is geconcludeerd dat het kader voor een gezond financieel beheer effect sorteert. De ernstigste tekortkomingen die tijdens deze bezoeken zijn ontdekt, zijn in het memorandum van overeenstemming vermeld, met een korte termijn om de situatie recht te zetten. In het geval van Bosnië-Herzegovina was het memorandum van overeenstemming echter al getekend. Daarom moest dit land voordat verdere uitkeringen zouden plaatsvinden, eerst bepaalde maatregelen treffen, zoals een uitbreiding van de afdeling interne controle binnen het ministerie van Financiën en de vaststelling van instructies die bepaalde minimumeisen bevatten waaraan de boekhoudkundige, autorisatie- en betalingsfuncties moeten voldoen wat betreft de scheiding van taken. Er zijn bezoeken (aan Albanië, Armenië, Tadzjikistan en Georgië) afgelegd om na te gaan welk gevolg de overheid heeft gegeven aan de eerste aanbevelingen.

Drie jaar na het begin van deze operationele beoordelingen heeft de Commissie ondanks een aantal vertragingen bij de tenuitvoerlegging van de gevraagde wijzigingen een werkelijke verbetering geconstateerd in het beheer van de overheidsfinanciën van al deze landen. Zo zijn binnen de verschillende ministeries van Financiën centrale schatkistrekeningen ingevoerd en schriftelijke procedures vastgesteld.

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

Tabel 2. Macrofinanciële bijstand, 1990-2006

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Als gedefinieerd bij Resolutie 1244/99 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties.

[2] Poverty Reduction and Growth Facility (armoedebestrijdings- en groeifaciliteit).

[3] Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern Europe Countries (Steun voor verbetering van het bestuur en beheer in de landen van Midden- en Oost-Europa).