NL Publicatieblad van de Europese Unie C 175/26

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over „De proactieve benadering van het recht: een stap voorwaarts naar betere regelgeving op EU-niveau”

(2009/C 175/05)

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 17 januari 2008 besloten om, overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde, een initiatiefadvies op te stellen over

De proactieve benadering van het recht: een stap voorwaarts naar betere regelgeving op EU-niveau.

De gespecialiseerde afdeling Interne markt, productie en consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 6 november 2008 goedgekeurd. Rapporteur was de heer PEGADO LIZ.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 449e zitting op 3 en 4 december 2008 (vergadering van 3 december) het volgende advies uitgebracht, dat met 155 stemmen vóór, bij 5 onthoudingen werd goedgekeurd:

1. Conclusies

1.1 Dit advies gaat uit van de vooronderstelling dat het recht, en niet zozeer de wetgeving die door juristen is bedacht, het gedrag weergeeft dat in een bepaalde samenleving acceptabel wordt geacht en als voorwaarde voor maatschappelijke orde geldt. Het recht bestaat niet uit formele begrippen die voor eeuwig en altijd vastliggen, maar uit – geschreven en ongeschreven – regels en principes die de collectieve rechtmatige belangen van alle burgers op een bepaald moment weergeven.

1.2 In elk rechtsstelsel is het vanouds de taak van de wetgever om de collectieve belangen van de samenleving in het oog te houden en, indien nodig, bij wet vast te leggen wat rechtmatig gedrag is alsook sancties op te leggen voor gedrag dat hiervan afwijkt. Sinds jaar en dag heerst de mening dat de wetten die op deze manier totstandkomen, niet alleen rechtvaardig en billijk moeten zijn maar ook begrijpelijk, toegankelijk, aanvaardbaar en uitvoerbaar. In de moderne samenleving volstaat dat echter niet meer.

1.3 In juridische kringen is veel te lang de nadruk op het verleden gelegd. Wetgevers en rechters streven ernaar gebreken, geschillen, gemiste deadlines en schendingen te verhelpen en te herstellen. Geschillen, rechtszaken en rechtsmiddelen om naleving af te dwingen kosten te veel. Die kosten kunnen niet alleen in geld worden uitgedrukt.

1.4 Het Comité pleit voor een mentaliteitsverandering. De tijd is gekomen om de eeuwenoude reactieve benadering van het recht te vervangen door een proactieve benadering. Het is tijd voor een andere benadering; tijd om vooruit te kijken in plaats van achteruit, om zich te concentreren op hoe het recht in het dagelijks leven wordt gebruikt en functioneert en hoe het wordt ontvangen in de gemeenschap waarop de regels zijn gericht. Het verhelpen en oplossen van problemen blijft weliswaar belangrijk maar nog belangrijker is het voorkómen van problemen, alsook het inspelen op de behoeften van burgers en bedrijven en het bevorderen van productieve interactie tussen hen.

1.5 De proactieve benadering van het recht draait om mogelijkheden en kansen, die worden gecreëerd voor, door en met de gebruikers van het recht, zowel burgers als bedrijven; gestreefd wordt naar een samenleving waar burgers en bedrijven hun rechten en verantwoordelijkheden kennen, kunnen profiteren van de voordelen die het recht kan opleveren, op de hoogte zijn van hun wettelijke plichten zodat zij, indien mogelijk, problemen kunnen voorkomen en onvermijdelijke conflicten op de meest geschikte manier kunnen oplossen.

1.6 De proactieve benadering van het recht wil de beoogde doelstellingen op verschillende manieren bereiken en is niet alleen gericht op wettelijke voorschriften en de formele handhaving daarvan. Om de beoogde doelstellingen vast te stellen en te verwezenlijken met behulp van de meest geschikte combinatie van middelen is het van belang dat alle belanghebbenden hierbij van meet af aan worden betrokken teneinde de doelstellingen van eenieder in kaart te brengen, een gezamenlijke visie te ontwikkelen en vanaf het begin draagvlak te creëren voor een succesvolle uitvoering. Het Comité is ervan overtuigd dat deze nieuwe denkwijze die „proactieve benadering” heet, algemeen van toepassing is op recht en wetgeving.

1.7 Vanwege zijn specifieke eigenschappen leent het rechtsstelsel van de Gemeenschap zich uitstekend voor een proactieve benadering van de planning, uitwerking en uitvoering van regelgeving. Maar regels en voorschriften zijn volgens het Comité niet het enige middel en niet altijd het beste middel om de beoogde doelstellingen te bereiken; sommige, waardevolle, doelstellingen zijn er het meest bij gebaat als de regelgever afziet van regelgeving en, indien mogelijk, zelf- en coregulering stimuleert. In dit geval krijgen fundamentele beginselen als subsidiariteit, evenredigheid, voorzorg en duurzaamheid een nieuwe betekenis en een nieuwe dimensie.

1.8 Het Comité is van mening dat de interne markt er wel bij zou varen als het Europees recht en de makers daarvan (wetgevers en bestuurders in de ruimste zin van het woord) hun blik niet naar binnen, naar het rechtsstelsel, de regels en de instanties, zouden richten maar naar buiten, naar de gebruikers van de wet: de samenleving, de burgers en bedrijven waarvoor het rechtsstelsel bestemd is.

1.9 Hoewel de omzetting en uitvoering van rechtsregels belangrijke stappen zijn in de richting van betere Europese regelgeving, wordt het succes van de regelgeving afgemeten aan de wijze waarop de gebruikers van de wet, de Europese burgers en bedrijven, hun doelstellingen bereiken. Wetten moeten bekend worden gemaakt op een manier die begrijpelijk is voor de doelgroep. Dat zijn eerst en vooral diegenen op wier gedrag de regels van toepassing zijn en niet alleen de regelgevingsinstanties en hun medewerkers.

1.10 Bij het aanmaken en uitvoeren van Europese wetgeving moet systematisch worden nagegaan of een proactieve aanpak opportuun is. Het Comité is er stellig van overtuigd dat als niet alleen in het kader van „beter wetgeven” maar ook door nationale en regionale wetgevers en bestuurders in de EU bij voorkeur voor een proactieve benadering wordt gekozen, er een stevige juridische grondslag kan worden gelegd voor het welvaren van burgers en bedrijven.

2. Aanbevelingen

2.1 Rechtszekerheid is een van de basisvoorwaarden voor een goed functionerende samenleving. De gebruikers van de wet moeten de wet kennen en begrijpen, anders schiet zij haar doel voorbij. Met het oog hierop pleit het Comité voor een proactieve benadering van het recht. Dit is een toekomstgerichte benadering die tot doel heeft te bevorderen wat wenselijk is en vooraf zoveel mogelijk kansen te benutten terwijl zo weinig mogelijk ruimte wordt gelaten voor problemen en risico's.

2.2 Met dit initiatiefadvies wil het Comité erop wijzen dat „betere regelgeving” gericht moet zijn op een optimale mix van regelgevingsinstrumenten die het meest bevorderlijk zijn voor maatschappelijke doelstellingen en een goed functionerend, burger- en bedrijfsvriendelijk, juridisch kader.

2.3 Het doel van dit advies is te laten zien hoe een proactieve benadering van het recht de regelgeving kan helpen verbeteren door een nieuwe denkwijze te introduceren, die uitgaat van de levensechte behoeften en ambities van burgers en bedrijven.

2.4 De wetgever zou bij het opstellen van wetten moeten streven naar het produceren van echt doeltreffende regels die praktische behoeften weerspiegelen en die op zo'n manier worden uitgevoerd dat de uiteindelijke doelstellingen van die regels worden gerealiseerd.

2.5 De levenscyclus van een wetgevingsbesluit begint niet met het formuleren van een voorstel of eindigt niet met de formele goedkeuring ervan. Wetgeving is geen doel op zich; de succesvolle uitvoering ervan is het doel. En uitvoering betekent niet alleen handhaving door instanties, maar ook goedkeuring, acceptatie en, indien nodig, een mentaliteitsverandering bij de desbetreffende individuen en organisaties.

2.6 Sommige gevolgen van deze benadering – ook de praktische gevolgen - kunnen al worden voorspeld:

— de actieve en effectieve deelname, en niet alleen raadpleging, van belanghebbenden voor en tijdens het formuleren van voorstellen en tijdens het besluitvormingsproces;

— bij de effectbeoordeling wordt niet alleen gekeken naar economische maar ook naar sociale en ethische aspecten, niet alleen naar het ondernemingsklimaat maar ook naar de consumenten, en wordt niet alleen naar het standpunt van maatschappelijke organisaties geluisterd maar ook naar de stem van de anonieme burger;

— er moet worden uitgegaan van oplossingen en niet van problemen; de wet moet worden gebruikt om doelstellingen te verwezenlijken en te handhaven en om rechten en vrijheden te realiseren in een gegeven culturele context;

— wetten moeten zo ongecompliceerd mogelijk worden opgesteld en zoveel mogelijk gericht zijn op de gebruiker; het taalgebruik moet duidelijk en begrijpelijk zijn en de inhoud moet op gepaste wijze worden medegedeeld;

— alle overbodige, onsamenhangende, verouderde en niet-toepasselijke wetten moeten geschrapt worden en de interpretatie van termen, definities, omschrijvingen, beperkingen en interpretaties moet binnen een gemeenschappelijk referentiekader geharmoniseerd worden;

— ook moet worden aangedrongen op de introductie van nieuwe terreinen van contractuele vrijheid, zelf- en coregulering en van terreinen waarop nationale en Europese normen of gedragscodes van toepassing kunnen zijn;

— tot slot moet worden getracht hoofdzakelijk met „modelwetten” te werken (zoals de zogenaamde „28ste regelingen”) in plaats van overdreven gedetailleerde en onnodige volledige harmonisatie na te streven.

2.7 Via onderzoeksprojecten en dialoog met belanghebbenden over de specifieke rol van een proactieve benadering van het recht tijdens de gehele levenscyclus en op alle niveaus van de regelgeving kan hiermee alvast een begin worden gemaakt.

2.8 Het Comité beveelt derhalve aan dat de Commissie, de Raad en het Europees Parlement proactief te werk gaan bij het plannen, opstellen, aanpassen en uitvoeren van het Gemeenschapsrecht en de lidstaten ertoe aanmoedigen om, indien mogelijk, hun voorbeeld te volgen.

3. Inleiding: een beetje rechtstheorie

3.1 Wanneer wordt gesproken over regels of over „hoe het hoort”, dient te worden opgemerkt dat wettelijke voorschriften zich onderscheiden van morele of esthetische regels door hun dwingende karakter; d.w.z. dat naleving kan worden gevorderd door een rechtbank en dat schending kan worden bestraft. Een typisch kenmerk van het ius cogens (of dwingend recht) is de mogelijkheid om, in principe via rechterlijke toetsing, gebruik te maken van „dwang” om ervoor te zorgen dat de wet wordt toegepast of, indien dat niet gebeurt, dat overtreders worden gestraft.

3.2 Essentieel voor „hoe het hoort” is echter dat naleving van de wet, in het algemeen, vrijwillig gebeurt en dat rechtsvervolging de uitzondering, de ultima ratio, is. Als het publiek er niet vrijwillig en op brede schaal mee zou instemmen dat het de door de regels opgelegde verplichtingen moet nakomen, dan zou de effectiviteit van de regels onherroepelijk in gevaar worden gebracht.

3.3 Het is dan ook de verantwoordelijkheid van de wetgever om wetten uit te vaardigen die doorgaans vrijwillig in acht worden genomen en spontaan worden nageleefd, hetgeen feitelijk een basisvoorwaarde is voor de eerbiediging van ieders rechten en de grondslag vormt van het leven binnen een samenleving. Tegen deze achtergrond krijgt het streven naar „goed wetgeven” en „beter wetgeven” (1) een bijzondere betekenis en heeft het grote gevolgen voor de interpretatie, integratie en toepassing van wetten.

3.4 Dit betekent dat een wet niet alleen „billijk” of „rechtvaardig” (2) moet zijn, maar ook:

— begrijpelijk,

— toegankelijk,

— aanvaardbaar (3) en

— afdwingbaar.

Als niet aan deze criteria wordt voldaan, is de kans groot dat de wet wordt afgewezen door de doelgroep, niet wordt uitgevoerd door degenen die moeten toezien op de naleving ervan en in onbruik raakt omdat justitie niet bij machte is om de wet effectief toe te passen.

3.5 Dit punt is weliswaar belangrijk voor nationale rechtsstelsels maar heeft nóg meer belang in een rechtssysteem als dat van de Europese Unie, waarin de beide „helften” van de rechtsstaat doorgaans gescheiden zijn: de „verplichting” die inherent is aan wetgeven, is een bevoegdheid van de Gemeenschap, terwijl de handhaving van het recht en de sancties in geval van schending in principe tot de gezagsbevoegdheid van de nationale rechtsstelsels behoren.

3.6 Dit verklaart misschien waarom de Europese instellingen sinds kort zo veel belang hechten aan „beter wetgeven”, een streven dat door alle lidstaten wordt gesteund en dat geenszins nieuw is.

3.7 Voorspelbaarheid, duurzaamheid en voorzienbaarheid zijn basisvereisten voor een goed functionerend, burger- en bedrijfsvriendelijk, juridisch kader. Belanghebbenden hebben een redelijke mate van rechtszekerheid nodig om hun doelstellingen te bepalen, hun plannen uit te voeren en voorspelbare resultaten te boeken. De wetgever, in de ruimste zin van het woord, moet - behalve datgene realiseren waarvoor wetgeving bedoeld is - die zekerheid proberen te verschaffen en voor een stabiele juridische infrastructuur zorgen.

3.8 Dat is de achtergrond van dit initiatiefadvies, waarin de aandacht uitgaat naar een innovatieve benadering van het recht, die afkomstig is van de Nordic School of Proactive Law en de voorgangers daarvan, en waarin wordt nagegaan in hoeverre deze benadering de Europese Unie een stap dichter bij betere regelgeving kan brengen (4). Daarbij is terdege rekening gehouden met de vele adviezen van het Comité over dit onderwerp, die reeds een omvangrijk oeuvre vormen dat in het onderhavige advies is verwerkt en hierin wordt onderschreven.

4. Op weg naar betere regelgeving, betere uitvoering en betere handhaving van de EU-wetgeving

4.1 Het begrip „beter wetgeven”, dat uitgaat van het perspectief van de gebruikers van wetgeving (5), omvat een aantal beginselen die de afgelopen jaren aan belang hebben gewonnen: raadpleging vooraf, bestrijding van wetsinflatie, schrappen van verouderde wetgeving of voorstellen, vermindering van de administratieve rompslomp en kosten, vereenvoudiging van het acquis communautaire, verbetering van de formulering van wetsvoorstellen inclusief effectbeoordeling vooraf en achteraf, beperking van wetgeving tot de kernpunten en aandacht voor de doelstellingen en duurzaamheid van wetgeving zonder de flexibiliteit uit het oog te verliezen.

4.2 De Europese Commissie (6), het Europees Parlement (7) en het Europees Economisch en Sociaal Comité (8) pleiten sinds jaar en dag voor betere regelgeving, vereenvoudiging en communicatie als belangrijkste beleidsdoelstellingen in het kader van de voltooiing van de interne markt. Eén van de eerste documenten over dit onderwerp was het belangrijke verslag-Molitor uit 1995 met zijn 18 aanbevelingen, die nog steeds actueel zijn (9).

4.3 Beter wetgeven omvat ook proportionaliteit en subsidiariteit en kan aldus belanghebbenden, via co- en zelfregulering, bij het wetgevingsproces betrekken onder toeziend oog van de wetgever; e.e.a. is vastgelegd in het Interinstitutioneel Akkoord van 2003 over beter wetgeven (10) en uitgewerkt in de achtereenvolgende jaarverslagen van de Commissie.

4.4 Beter wetgeven betekent niet noodzakelijk minder regelgeving of deregulering (11) en rechtszekerheid is inderdaad een van de essentiële voorwaarden voor een goed functionerende interne markt (12).

4.5 Sinds 2000 concentreert de Waarnemingspost interne markt (WIM) van het EESC zich op initiatieven van belanghebbenden die „beter wetgeven” vanuit het oogpunt van het maatschappelijk middenveld benaderen. Het EESC volgt het werkprogramma van de Europese Commissie op de voet en brengt, als spreekbuis van het maatschappelijk middenveld, al jarenlang advies uit aan de Commissie over tal van onderwerpen die verband houden met betere regelgeving (13).

4.6 De WIM heeft samen met de Europese Commissie een databank opgezet voor co- en zelfregulering in Europa (14). Op grond van de verzamelde gegevens over zelfreguleringsinitiatieven is de WIM nu van plan om modellen (doelmatigheidsindicatoren, richtsnoeren voor controle en handhaving enz.) op te zetten en clusters te vormen met academici, denktanks, belanghebbenden en instanties voor co- en zelfreguleringskwesties.

5. Een beetje preventie: de proactieve benadering

5.1 In juridische kringen is de blik traditiegetrouw op het verleden gericht. Rechtswetenschappelijk onderzoek heeft zich meestal beziggehouden met dingen die misgaan: tekortkomingen, vertragingen, niet-naleving van de wet.

5.2 De proactieve benadering gaat anders te werk; hierbij is de blik op de toekomst gericht. Proactief zijn is het tegenovergestelde van reactief of passief zijn. De benadering die Proactive Law wordt genoemd, is in de jaren negentig in Finland ontstaan. Als reactie op de behoefte aan werkmethoden en rechtstheorieën op dit nieuwe terrein werd in 2004 de Nordic School of Proactive Law (NSPL) opgericht (15).

5.3 Het woord „proactief” duidt op anticiperend handelen, de leiding nemen, het initiatief naar zich toetrekken (16). Deze elementen zijn allemaal onderdeel van de proactieve benadering van het recht, die nog twee andere aspecten van proactiviteit onderscheidt, nl. bevordering (bevorderen wat wenselijk is, goed gedrag aanmoedigen) en preventie (voorkomen wat niet wenselijk is, voorkomen dat juridische risico's werkelijkheid worden).

5.4 De proactieve benadering van het recht is op succes gericht, niet op mislukking. Het gaat hierbij om het nemen van initiatief om succesbevorderende factoren te stimuleren en te versterken. De proactieve benadering van het recht komt voort uit een andere benadering, die Proactive Contracting heet (17). Het doel was oorspronkelijk om een kader tot stand te brengen voor het integreren van een juridisch vooruitziende blik in de concrete, dagelijkse praktijk en het combineren van goede praktijken op het gebied van contracten, wettelijke bepalingen, projecten, kwaliteits- en risicobeheer.

5.5 Hoewel Proactive Law in belangrijke mate is geïnspireerd door Preventive Law (18), wordt in het laatste geval hoofdzakelijk uitgegaan van het standpunt van de advocaat en is de aandacht gericht op het voorkomen van juridische risico's en geschillen. Bij een proactieve benadering van het recht ligt de nadruk op het garanderen van succes en op het verwezenlijken van de beoogde doelstellingen in een concrete situatie. Om in termen van gezondheidszorg en preventieve geneeskunde te spreken: de proactieve benadering van het recht combineert de aspecten van gezondheidsbevordering met die van ziektepreventie; het doel is om individuen en bedrijven te helpen om „juridisch gezond” te blijven en „ziekten” als rechtsonzekerheid, geschillen en rechtszaken te voorkomen.

6. Hoe een proactieve benadering verder nog kan bijdragen aan betere regelgeving, betere uitvoering en betere handhaving van EU-wetgeving

6.1 Een van de fundamentele doelstellingen van de Europese Unie is een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid zonder binnengrenzen voor haar burgers te creëren, een ruimte die gebaseerd is op de beginselen van transparantie en democratisch toezicht. Maar rechtvaardigheid ontstaat niet vanzelf, door burgers en bedrijven toegang tot de rechter of tot herstelmaatregelen te verlenen. Wat burgers en bedrijven nodig hebben, is een stevige juridische grondslag om succesvol te zijn.

6.2 Particulieren en bedrijven verwachten van de wetgever een redelijke mate van zekerheid, duidelijkheid en samenhang, zodat zij hun doelstellingen kunnen vaststellen, hun plannen kunnen uitvoeren en voorspelbare resultaten kunnen boeken.

6.3 Wetgevers moeten zich aangesproken voelen als particulieren of bedrijven niet voldoende geïnformeerd zijn om te weten of de wet op hen van toepassing is, dan wel om desgewenst meer te weten te komen over hun rechtspositie of conflicten te vermijden of op te lossen met behulp van de meest geschikte technieken (19). Uit ervaring en onderzoek is gebleken dat particulieren en bedrijven, consumenten en met name het MKB, niet altijd voldoende geïnformeerd zijn.

6.4 Het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie hebben in het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven een aantal afspraken gemaakt en gemeenschappelijke doelstellingen vastgesteld om de wetgeving te verbeteren en te vereenvoudigen, de wetten duidelijker en samenhangender te maken en de transparantie in het wetgevingsproces te bevorderen.

6.5 Het is echter duidelijk dat betere regelgeving niet door de deelnemende instellingen alleen tot stand kan worden gebracht (20). Ook op nationaal en regionaal niveau moeten vereenvoudigings- en andere initiatieven worden gelanceerd en uitgewerkt. Gecoördineerd optreden is geboden; hierbij moeten ook de nationale, regionale en lokale instanties die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de Europese wetgeving en de gebruikers van de wetgeving (21) worden betrokken.

6.6 De Europese Unie heeft al stappen gezet in de richting van een proactieve benadering. Het Comité is zeer te spreken over:

— het besluit om een interne markt tot stand te brengen en later een gemeenschappelijke munt in te voeren;

— de mogelijkheden van de sociale partners om, overeenkomstig het Verdrag, mee te onderhandelen over sociale regelgeving;

— „Denk eerst klein „- Een”Small Business Act” voor Europa (COM(2008) 394 final, 25.06.2008) met in bijlage „Uitwisseling van goede praktijken in het MKB-beleid” (22);

— de voorbeelden van goede praktijken in de lidstaten die als inspiratiebron dienen voor de uitvoering van de Small Business Act (23), de voorbeelden die in het kader van het Europees handvest voor kleine ondernemingen zijn verzameld en

— de Europese prijzen voor het bedrijfsleven ter erkenning van uitmuntendheid in het bevorderen van ondernemerschap;

— de herziene richtsnoeren voor effectbeoordeling van de Commissie;

— het Solvit-netwerk voor probleemoplossing;

— de IPR Help Desk service (voor intellectuele-eigendomsrechten);

— de door de Commissie gestimuleerde ontwikkeling van Europese normen;

— de website en gegevensbank van het EESC over co- en zelfreguleringskwesties.

6.7 Maar tot dusver zijn het slechts aarzelende stappen, en er wordt kennelijk niet veel onderzoek verricht of sectoroverschrijdende lering getrokken uit de opgedane ervaring. Het zou de moeite waard zijn om na te gaan waar deze stappen toe leiden en wat hun belang, implicaties en waarde op andere terreinen zijn. Het Comité stelt voor deze initiatieven op de voet te volgen en te gebruiken voor het herkennen en uitwisselen van goede praktijken.

6.8 Anderzijds kan een aantal recente voorbeelden van onnodige problemen en moeilijkheden illustreren dat een proactieve aanpak geboden is:

— Richtlijn 2006/123/EG van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (ook bekend als de „Bolkestein-richtlijn”) (24);

— Richtlijn 2005/29/EG van 11 mei 2005 betreffende oneerlijke handelspraktijken (25);

— Richtlijn 2008/48/EG van 23 april 2008 inzake kredietovereenkomsten voor consumenten (26) waartegen vrijwel alle belanghebbenden al bezwaar hebben gemaakt (27);

— alle richtlijnen uit het „consumentenacquis” (28), die volgens velen niet goed zijn opgesteld, niet goed zijn omgezet en slecht zijn uitgevoerd (29);

— het gemeenschappelijk referentiekader (CFR), dat het verbintenissenrecht wilde vereenvoudigen maar uiteindelijk, alleen al voor het algemene deel (30), een „monster” van 800 bladzijden opleverde;

— het recente voorstel voor een richtlijn over immigratie (31);

— de mislukte regelgeving inzake financiële dienstverlening aan consumenten en met name inzake te zware schuldenlast (32);

— de – zelfs door de Commissie erkende - groeiende hoeveelheid EU-regelgeving die nog steeds in nationaal recht moet worden omgezet (33).

6.9 Het doel van dit advies is te laten zien hoe een proactieve benadering van het recht de regelgeving kan helpen verbeteren door een nieuwe manier van denken te introduceren: een denkwijze die uitgaat van de levensechte behoeften en ambities van burgers en bedrijven, en niet van de rechtsinstrumenten en hoe zij moeten worden gebruikt.

6.10 Dit betekent dat de wetgever bij het opstellen van wetten zou moeten streven naar het produceren van echt doeltreffende regels die praktische behoeften weerspiegelen en die op zo'n manier worden uitgevoerd dat de uiteindelijke doelstellingen van die regels worden gerealiseerd. Over de regels moet op een voor de doelgroep begrijpelijke manier worden gecommuniceerd, zodat zij worden begrepen en kunnen worden toegepast door degenen die er de gevolgen van ondervinden.

6.11 De levenscyclus van een wetgevingsbesluit begint niet met het formuleren van een voorstel of eindigt niet met de officiële goedkeuring ervan. Wetgeving is geen doel op zich; de succesvolle uitvoering ervan is het doel. En uitvoering betekent niet alleen handhaving door instanties, maar ook goedkeuring, acceptatie en, indien nodig, een mentaliteitsverandering bij de desbetreffende individuen en organisaties. Onderzoek heeft uitgewezen dat als de sociale partners betrokken zijn geweest bij de beraadslagingen over voorstellen die later uitgroeien tot Europese regelgeving, de uitvoering van die regels dan doorgaans meer succes heeft.

Sommige gevolgen van deze benadering – ook de praktische gevolgen - voor het besluitvormingsproces in verband met het opstellen, uitvoeren en handhaven van de EU-wetgeving kunnen al worden voorspeld.

6.12.1 Ten eerste door de actieve en effectieve deelname, en niet alleen raadpleging, van belanghebbenden voor en tijdens het formuleren van voorstellen en tijdens het besluitvormingsproces, zodat wordt uitgegaan van concrete problemen en de oplossingen daarvoor en het besluitvormingsproces een permanente dialoog is en een wederzijds leerproces dat gebaseerd is op het bereiken van bepaalde doelstellingen (34).

6.12.2 Ten tweede door bij de effectbeoordeling niet alleen te kijken naar economische maar ook naar sociale en ethische aspecten; niet alleen naar het ondernemingsklimaat maar ook naar de consumenten als doelgroep bij uitstek van wettelijke maatregelen en initiatieven; en door niet alleen naar het standpunt van maatschappelijke organisaties maar ook naar de stem van de anonieme burger te luisteren (35).

6.12.3 Ten derde moet worden uitgegaan van oplossingen en niet van problemen; de wet moet worden gebruikt om doelstellingen te verwezenlijken en te handhaven en om rechten en vrijheden te realiseren in een gegeven culturele context in plaats van zich te concentreren op formalistische juridische logica (36).

6.12.4 Ook moeten wetten zo ongecompliceerd mogelijk worden opgesteld en zoveel mogelijk gericht zijn op de gebruiker; het taalgebruik moet duidelijk en begrijpelijk zijn en de inhoud moet op gepaste wijze worden medegedeeld. Voorts moet de uitvoering en handhaving van wetten in alle stadia van hun levenscyclus worden gevolgd en begeleid.

6.12.5 Verder moeten alle overbodige, onsamenhangende, verouderde en niet-toepasselijke wetten geschrapt worden en moet de interpretatie van termen, definities, omschrijvingen, beperkingen en opvattingen binnen een gemeenschappelijk referentiekader geharmoniseerd worden (37). Ook moet een halt worden toegeroepen aan de invoering van nieuwe begrippen of het gebruik van onduidelijk „eurojargon”, dat door iedereen in de mond wordt genomen terwijl de meesten niet eens weten wat er mee bedoeld wordt.

6.12.6 Voorts moet worden aangedrongen op de introductie van nieuwe terreinen van contractuele vrijheid, zelf- en coregulering en van terreinen waarop nationale en Europese normen of gedragscodes van toepassing kunnen zijn (38) en moeten de juridische obstakels worden opgespoord en uit de weg worden geruimd.

6.12.7 Tot slot moet worden getracht hoofdzakelijk met „modelwetten” te werken (zoals de zogenaamde „28ste regelingen”) in plaats van tot in het kleinste detail onnodige volledige harmonisatie na te streven en moet, indien mogelijk, gepaste ruimte worden gelaten voor co- en zelfregulering.

6.13 Via onderzoeksprojecten en dialoog met belanghebbenden over de specifieke rol van een proactieve benadering van het recht tijdens de gehele levenscyclus en op alle niveaus van de regelgeving kan hiermee alvast een begin worden gemaakt. Als eerste stap kunnen rondetafeldiscussies of seminars met academici, think tanks, belanghebbenden en instanties worden georganiseerd om een kader en een actieplan op te zetten voor verdere initiatieven. Het is de bedoeling dat de proactieve benadering voortaan in alle gevallen in overweging wordt genomen, zoals ook altijd aandacht wordt besteed aan het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel. Aangezien de WIM zich nadrukkelijk toelegt op kwesties die verband houden met betere regelgeving, is dit wellicht het ideale platform voor verdere discussie over een proactieve benadering van het recht.

Brussel, 3 december 2008. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité M. SEPI De secretaris-generaal van het Europees Economisch en Sociaal Comité M. WESTLAKE

(1) Voor de betekenis van „beter wetgeven” voor de Europese instellingen: zie het EESC-advies over „Beter wetgeven” (CESE, PB C 24 van 31.1.2006, blz. 39), dat werd opgesteld door de heer Retureau). De „juridische” inhoud van dit begrip kan worden gevonden in het Interinstitutioneel Akkoord van 2003 (PB C 321 van 31.12.2003).

(2) Wat dat ook moge betekenen in het licht van de heersende waarden in een gegeven maatschappij en op een bepaald moment in de geschiedenis; dit conflict tussen „wettelijk vastgesteld” recht en „billijk” recht is het onderwerp van menige Griekse tragedie.

(3) Regels moeten „relevant en proportioneel” zijn, willen zij worden aanvaard (zie par. 1.6 van advies PB C 48 van 21.2.2002, blz. 130 over „Vereenvoudiging” van 29 november 2001, dat werd opgesteld door de heer Walker.

(4) Voor meer informatie: zie Helena Haapio, An Ounce of Prevention – Proactive Legal Care for Corporate Contracting Success, gepubliceerd in het Finse juristenblad JFT (Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, uitgave 1/2007). Zie ook Helena Haapio (Ed.): A Proactive Approach to Contracting and Law, Turku 2008, en Peter Wahlgren & Cecilia Magnusson Sjöberg (Eds): A Proactive Approach, Deel 49 van de Scandinavian Studies in Law, Stockholm 2006; see http://www.cenneth.com/sisl/tom.php?choice=volumes&page=49.html.

(5) Zoals zeer terecht opgemerkt in het advies van het EESC over betere regelgeving (PB C 24 van 31.1.2006, blz. 39, par. 1.1.2, opgesteld door de heer Retureau), betekent beter wetgeven vooral „dat de wetgever zich moet verplaatsen in de adressaat van de rechtsregel. Daarom is inspraak zo belangrijk: overleg vooraf met, en aandacht voor de representativiteit van, maatschappelijke organisaties en sociale partners (…).”

(6) Belangrijkste documenten van de Commissie over dit onderwerp:

— Een strategie van de Europese Unie voor duurzame ontwikkeling - COM(2001) 264 final

— Mededeling over effectbeoordeling - COM(2002) 276 final

— Actieplan „Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving” - COM(2002) 278 final

— Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid – COM(2002) 713 final

— Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire - COM(2003) 71 final

— Uitvoering van het Lissabonprogramma van de Gemeenschap: Een strategie voor de vereenvoudiging van de regelgeving - COM(2005) 535 final

— Betere regelgeving in de Europese Unie: een strategische evaluatie - COM(2006) 689 final

— Eerste voortgangsrapport inzake de strategie voor de vereenvoudiging van de regelgeving – COM(2006) 690 final

— Tweede voortgangsrapport inzake de strategie voor de vereenvoudiging van de regelgeving – COM(2008) 33 final

— Gemeenschappelijke Praktische Handleiding (ten behoeve van eenieder die binnen de Gemeenschapsinstellingen bij de opstelling van wetteksten is betrokken).

(7) Belangrijkste documenten van het Europees Parlement:

— Verslag over de wetgeving verbeteren 2004: toepassing van het subsidiariteitsbeginsel - 12e jaarverslag, A6-0082/2006

— Verslag inzake het 21ste en het 22ste jaarverslag van de Commissie over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht (2003 en 2004), A6-0089/2006

— Verslag over institutionele en wettelijke gevolgen van het gebruik van „soft law”-instrumenten, A6-0259/2007

— Verslag Betere regelgeving in de Europese Unie, A6-0273/2007

— Verslag over het minimaliseren van uit wetgeving voortvloeiende administratieve lasten, A6-0275/2007

— Verslag over De wetgeving verbeteren 2005: toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid - 13de jaarverslag, A6-0280/2007

— Verslag over evaluatie van de interne markt: hinderpalen en inefficiëntie bestrijden met betere implementatie en handhaving, A6-0295/2007

— Verslag over het 23e jaarlijks verslag van de Commissie over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht (2005), A6-0462/2007

(8) Belangrijkste documenten van het Europees Economisch en Sociaal Comité:

— Initiatiefadvies over „De vereenvoudiging van de regelgeving voor de interne markt”, PB C 14 van 16.1.2001, blz. 1

— Verkennend advies over „Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving” - COM(2001) 726 final, PB C 125 van 27.5.2002, blz. 105

— Advies over „Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire” - COM(2003) 71 final, PB C 112 van 30.4.2004, blz. 4

— Brochure getiteld What is the state of the enlarged Single Market? - 25 Findings by the Single Market Observatory EESC C-2004-07-EN

— Informatief rapport over „Zelfregulering in de interne markt: huidige stand van zaken” - CESE 1182/2004 fin

— Brochure getiteld „Improving the EU regulatory framework – upstream and downstream of the legislative process”, EESC 2005-16-EN

— Verkennend advies op verzoek van het Britse voorzitterschap over „Beter wetgeven”, PB C 24 van 31.1.2006, blz. 39

— Initiatiefadvies over „Verbetering van de tenuitvoerlegging en handhaving van de Europese wetgeving”, PB C 24 van 31.1.2006, blz. 52

— Advies over de „Uitvoering van het Lissabonprogramma van de Gemeenschap: Een strategie voor de vereenvoudiging van de regelgeving” - COM(2005) 535 final, PB C 309 van 16.12.2006, blz. 18

— Verkennend advies op verzoek van de Europese Commissie over „Vereenvoudiging van de regelgeving in de machinebouw”, PB C 10 van 15.1.2008, blz. 8.

(9) Rapport van de groep van onafhankelijke deskundigen inzake de vereenvoudiging van wettelijke en administratieve regelingen (COM(95) 288 def. - C4-0255/95 - SEC(95)1379). Vermeldenswaard is ook het verslag-Mandelkern (november 2001) en zijn aanbevelingen, waarvan een samenvatting is opgenomen in het EESC-advies PB C 125 van 27.5.2002, blz. 105, dat werd opgesteld door de heer Walker.

(10) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2003:321:0001:0005:NL:PDF

(11) Reeds in zijn advies van over „De vereenvoudiging van de regelgeving voor de interne markt”, PB C 14 van 16.1.2001, blz. 1(CES, rapporteur: de heer Vever) verklaarde het Comité het volgende: „Het gaat niet aan om eenvoudigweg drastisch over de hele linie te dereguleren; dat zou afbreuk doen aan de kwaliteit van producten, diensten en de collectieve belangen van alle adressaten, ongeacht de vraag of deze ondernemer, werknemer of consument zijn. Om goed te functioneren hebben economie en samenleving regels nodig” (par. 2.8). In zijn advies over beter wetgeven PB C 24 van 31.1.2006, blz. 39 constateerde het Comité: „Wetgeving vereenvoudigen betekent wetten en regels zoveel mogelijk minder complex maken, maar níet dat de omvang van de communautaire wetgeving drastisch moet worden teruggebracht of op grote schaal deregulering zou moeten plaatsvinden. Dat zou indruisen tegen de door het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven verwachte en benodigde rechtszekerheid en stabiliteit”. In zijn advies over de evaluatie van de interne markt, ten slotte, PB C 93 van 27.4.2007, blz. 25, (rapporteur: de heer Cassidy) wees het Comité erop dat „minder regelgeving niet noodzakelijk tot een betere regelgeving leidt” (par. 1.1.7).

(12) „Less (legislation) is more”, http://bre.berr.gov.uk/regulation/news/2005/050720_bill.asp

(13) Het Comité heeft ook herhaaldelijk verkennende adviezen uitgebracht ten behoeve van het voorzitterschap van de Raad van de EU (PB C 175 van 27.7.2007).

(14) http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp

(15) Zie http://www.proactivelaw.org.

(16) Volgens de woordenboeken zitten er twee aspecten aan het woord „proactief”: ten eerste een „anticiperend” aspect, d.w.z. vooruitlopen op een toekomstige situatie, zoals in „anticiperen op toekomstige problemen, behoeften of veranderingen”; ten tweede een „actief” aspect, in de zin van „controle uitoefenen over een situatie door zelf actie te ondernemen in plaats van af te wachten”. Recent onderzoek naar proactief gedrag is gebaseerd op dergelijke definities. Parker et al. (2006) omschrijven „proactief gedrag” als anticiperend handelen ten einde de situatie of zichzelf te veranderen en verbeteren. Zie het Proactivity Research in Organizations Programme, http://proactivity.group.shef.ac.uk/

(17) Het eerste boek over Proactive Contracting werd in 2002 gepubliceerd door de Finse auteur Soile Pohjonen (Ed.) onder de titel Ennakoiva sopiminen (Helsinki, 2002).

(18) Louis M. Brown was de eerste die deze aanpak onder deze naam introduceerde in zijn verhandeling getiteld Manual of Preventive Law, Prentice-Hall, Inc., New York 1950.

(19) Zie Civil.justice.2000 – A Vision of the Civil Justice System in the Information Age 2000. http://www.dca.gov.uk/consult/meta/cj2000fr.htm#section1.

(20) In het initiatiefadvies over „De vereenvoudiging van de regelgeving voor de interne markt”PB C 14 van 16.1.2001, blz. 1(opgesteld door de heer Vever, werd reeds de aandacht gevestigd op het feit dat „nagenoeg alle EG-regels uitsluitend worden uitgevaardigd via de EG-(mede)besluitvormingsprocedures”. Voorts ontberen de economische en maatschappelijke actoren „niet alleen qua advies- maar in voorkomend geval ook qua medebeslissingsbevoegdheden de partnerstatus en worden besluiten voornamelijk door politiek en administratie genomen. Als gevolg daarvan voelen zij zich weinig betrokken bij of verantwoordelijk voor een vereenvoudigingsbeleid” (par. 3.5).

(21) Het verband tussen de Europese en de nationale en regionale bestuursorganen is aan de orde gekomen in het advies CESE PB C 325 van 30.12.2006, blz. 3, dat werd opgesteld door de heer van Iersel.

(22) EESC-advies, rapporteur: de heer Cappellini, en EESC-advies PB C 27 van 3.2.2009, blz. 7, rapporteur: de heer Malosse (in voorbereiding).

(23) Zie bijlage 1 van de eerder genoemde mededeling.

(24) EESC-advies PB C 175 van 27.7.2007, blz. 14, rapporteur: mevrouw Alleweldt.

(25) EESC-advies PB C 108 van 30.4.2004, blz. 81, rapporteur: de heer Hernández Bataller.

(26) PB L 133 van 22.5.2008, blz. 66

(27) EESC-advies PB C 234 van 30.9.2003, blz. 1, rapporteur: de heer Pegado Liz.

(28) Ten minste 8 van de 22 richtlijnen die samen het „acquis inzake consumentenbescherming” vormen, nl. Richtlijn 85/577/EEG van 20 december 1985 betreffende de bescherming van de consument buiten verkoopruimten gesloten overeenkomsten; Richtlijn 90/314/EEG van 13 juni 1990 betreffende pakketreizen, met inbegrip van vakantiepakketten en rondreispakketten; Richtlijn 93/13/EG van 5 april 1993 betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten; Richtlijn 94/47/EG van 26 oktober 1994 betreffende timesharing; Richtlijn 97/7/EG van 20 mei 1997 betreffende op afstand gesloten overeenkomsten; Richtlijn 98/6/EG van 16 februari 1998 betreffende prijsaanduiding; Richtlijn 98/27/EG van 19 mei 1998 betreffende het doen staken van inbreuken; Richtlijn 1999/44/EG van 25 mei 1999 betreffende de verkoop van en de garanties voor consumptiegoederen.

(29) EESC-advies PB C 256 van 27.10.2007, blz. 27, rapporteur: de heer Adams.

(30) Cf. „EC Consumer Law Compendium – Comparative Analysis”, Bielefeld University, (12/12/2006), Profs Hans Schulte-Nolke, Christian Twig-Felsener en Dr. Martin Ebers.

(31) EESC-advies PB C 44 van 16.2.2008, blz. 91, rapporteur: de heer Pariza Castaños.

(32) Zie „Eén markt in financiële diensten - Voortgangsrapport 2006” van 21.02.07 en de EESC-adviezen PB C 151 van 17.6.2008, blz. 1 over het „Groenboek over financiële diensten voor consumenten in de interne markt” (rapporteurs: de heer Iozia en mevrouw Mader Saussaye); PB C 44 van 16.2.2008, blz. 74 over „Krediet en sociale uitsluiting in een maatschappij van overvloed” (rapporteur: de heer Pegado Liz); PB C 65 van 17.3.2006, blz. 113 over het „Groenboek - Hypothecair krediet in de EU” (rapporteur: de heer Burani); PB C 27 van 3.2.2009, blz. 18 over het „Witboek over de integratie van de EU-markt voor hypothecair krediet” (rapporteur: de heer Grasso).

(33) Zie de Mededeling van de Commissie „Een Europa van resultaten – toepassing van het Gemeenschapsrecht” (COM(2007) 502 final) en het advies van het Comité ter zake PB C 204 van 9.8.2008, blz. 9 (rapporteur: de heer Retureau) en het zeer indrukwekkende artikel van Dr. Michael Kaeding getiteld „Active Transposition of EU Legislation”, (EIPASCOPE 2007/03, bladzijde 27).

(34) In zijn advies over vereenvoudiging constateerde het Comité al dat „de officiële raadpleging niet beperkt mag blijven tot de door de Commissie zelf verkozen gesprekspartners. Alle belanghebbenden moeten erbij worden betrokken. Bovendien moet de raadplegingsprocedure worden uitgebreid tot alle belanghebbenden, waarbij het initiatief van deze laatsten zou moeten uitgaan” (Zie PB C 133 van 6.6.2003, blz. 5, par. 4.1 en 4.1.1.1, rapporteur: de heer Simpson).

(35) Zie met name de EESC-adviezen over „Beter wetgeven”PB C 024 van 31.1.2006, blz. 39 en over „Kwaliteitsnormen die volgens de sociale partners en andere maatschappelijke organisaties bij effectbeoordelingen gehanteerd moeten worden t.a.v. inhoud, procedures en methoden”PB C 175 van 27.7.2007, blz. 21, beide opgesteld door de heer Retureau).

(36) Zoals reeds beklemtoond in het EESC-advies over „Verbetering van de tenuitvoerlegging en handhaving van de Europese wetgeving”PB C 24 van 31.1.2006, blz. 52 (rapporteur: de heer van Iersel) werd hierover reeds het volgende gezegd: „Om uitvoerbaar te zijn moet een wet voldoende duidelijk zijn en om doeltreffend te zijn moet een wet een passend antwoord bieden op specifieke problemen. Slechte wetten leiden tot een wildgroei van wetten en buitensporige hoeveelheden regels, die een onnodige last op de schouders van bedrijven leggen (die aan de regels moeten voldoen) en verwarring zaaien onder burgers” (par. 1.6).

(37) Mededeling van de Commissie over „Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire” (COM(2003) 71 final), waarover het EESC advies heeft uitgebracht (CESE PB C 112 van 30.4.2004, blz. 4, rapporteur: de heer Retureau).

(38) En het advies over „De prioriteiten voor de interne markt – 2005-2010” (PB C 255 van 14.10.2005, blz. 22, rapporteur: de heer Cassidy).