NL Publicatieblad van de Europese Unie CE 45/41

Evaluatie en toekomstige ontwikkeling van het Frontex-agentschap en van het grensbewakingssysteem Eurosur

P6_TA(2008)0633

Resolutie van het Europees Parlement van 18 december 2008 over de evaluatie en de toekomstige ontwikkeling van het Frontex-agentschap en over het Europese grensbewakingssysteem Eurosur (2008/2157(INI))

(2010/C 45 E/08)

Het Europees Parlement,

— gezien de mededeling van de Commissie van 13 februari 2008 getiteld „Verslag over de evaluatie en de toekomstige ontwikkeling van het Frontex-agentschap” (COM(2008)0067),

— gezien de mededeling van de Commissie van 13 februari 2008 getiteld „Onderzoek naar de mogelijkheden tot instelling van een Europees grensbewakingssysteem (Eurosur)” (COM(2008)0068),

— gezien de mededeling van de Commissie van 13 februari 2008 getiteld „De voorbereiding van de volgende stappen in het grensbeheer in de Europese Unie” (COM(2008)0069),

— gelet op Verordening (EG) nr. 2007/2004 van de Raad van 26 oktober 2004 tot oprichting van een Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (1),

— gezien het Europees immigratie- en asielpact, dat door de 27 lidstaten op 7 juli 2008 in Parijs werd aanvaard en in de Europese Raad van 15 en 16 oktober 2008 werd goedgekeurd,

— gezien de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van 15 en 16 december 2005 betreffende de „totaalaanpak van migratie: prioritaire acties gericht op Afrika en het Middellandse Zeegebied”, die terug te vinden zijn in de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van 14 en 15 december 2006,

— gelet op Verordening (EG) nr. 863/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 11 juli 2007 tot instelling van een mechanisme voor de oprichting van snelle grensinterventieteams (2),

— onder verwijzing naar zijn resolutie van 26 september 2007 over de beleidsprioriteiten in het kader van de strijd tegen de illegale immigratie van onderdanen van derde landen (3),

— gelet op artikel 45 van zijn verordening,

— gezien het verslag van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken en het advies van de Commissie ontwikkelingssamenwerking (A6-0437/2008),

A. overwegende dat de strijd tegen illegale immigratie, en in het bijzonder het geïntegreerd beheer van alle grenzen van de Europese Unie een plaats moet krijgen binnen het kader van een algehele en geharmoniseerde aanpak van migratieverschijnselen, waaronder tevens de organisatie van de legale migratie, de integratie van legale immigranten en de samenwerking met de herkomst- en transitlanden,

B. overwegende dat de uitdaging van de illegale immigratie een gemeenschappelijke Europese uitdaging is en daarom een gemeenschappelijk Europees beleid vergt,

C. overwegende dat deze migratieverschijnselen zullen doorgaan zolang de verschillen in ontwikkeling tussen de diverse gebieden in de wereld blijven bestaan en dat het om die reden passend is het beheer van de migratiestromen te regelen in overeenstemming met het ontwikkelingsbeleid van derde landen en in samenwerking met deze landen,

D. waarschuwt dat het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (Frontex) geen wondermiddel is voor alle problemen die worden veroorzaakt door illegale migratie,

E. overwegende dat het bewaken van de buitengrenzen van de Unie een dynamisch facet is van de strijd tegen illegale immigratie, en dat daarnaast plaats moet zijn voor aanvullend repressief beleid dat bedoeld is om dit verschijnsel aan de bron tot stilstand te brengen, evenals voor de bestrijding van illegale arbeid, in het bijzonder door middel van het aannemen van de richtlijn tot vaststelling van sancties voor werkgevers van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen (COM(2007)0249), en voor de bestrijding van netwerken van mensenhandelaars die deel uitmaken van de georganiseerde misdaad,

F. overwegende dat illegale immigratie gepaard gaat met een hoge mortaliteit en dat er met de herkomst- en transitlanden voorlichtingscampagnes moeten worden opgezet over de risico's en fatale consequenties die aan deze manier van immigratie zijn verbonden,

G. overwegende dat zelfs wanneer iedere lidstaat verantwoordelijk is voor het bewaken van de grenzen voor dat stuk van de grens dat tot zijn grondgebied behoort, het dan nog vanwege de migratiedruk op de oost- en de zuidkant van de Europese Unie noodzakelijk is dat er tussen de lidstaten een instelling van medeverantwoordelijkheid en verplichte solidariteit ontstaat, zodat het mogelijk is mobiliseerbare materiële en menselijke hulpbronnen gemeenschappelijk beschikbaar te stellen voor het bestrijden van dit verschijnsel,

H. overwegende dat het doel op lange termijn van al deze instrumenten (Frontex, Eurosur, het elektronisch systeem voor reisvergunningen (ESTA), inreis-/uitreissysteem, Fast track, etc) is de geleidelijke totstandbrenging van een gemeenschappelijk Europees geïntegreerd systeem voor het beheer van de grenzen,

I. overwegende dat de eerste kwantificeerbare resultaten van Frontex sinds dit in oktober 2005 is ingesteld, beschikbaar zijn en dat er nood is aan de vaststelling van een beleid voor de (middel)lange termijn, wat in dit ontwikkelingsstadium van Frontex essentieel is geworden,

J. overwegende dat Frontex een gemeenschapsorgaan is onder de eerste pijler waarvoor de beginselen gelden van volledige democratische controle en transparantie, en uit dien hoofde een verplichting heeft de fundamentele waarden van de Unie te handhaven en te bevorderen,

K. overwegende dat de coördinerende en inlichtingengestuurde operaties van Frontex gebaseerd zijn op risicoanalyses en dreigingsbeoordelingen die met inachtneming van de geheimhoudingsplicht worden uitgevoerd,

L. overwegende dat de ontwikkeling van Frontex een ideale gelegenheid biedt om het beginsel van „verplichte solidariteit” tussen lidstaten op zijn levensvatbaarheid te testen (dat beginsel werd ook aangehaald in het kader van Verordening (EG) nr. 863/2007, dat zorgt voor de coördinatie van de mogelijkheden van de Unie om in noodgevallen snel te reageren), en zo een geschikte modus operandi te kiezen die kan garanderen dat materiële uitrusting (geïnventariseerd in een centraal register van beschikbare technische uitrusting (CRATE — Centralised Records of Available Technical Equipment)) en personeel onvoorwaardelijk beschikbaar zijn voor een doeltreffend optreden van Frontex,

M. overwegende dat het Parlement Frontex steeds heeft gesteund en voor aanzienlijke verhoging van diens begroting heeft gestemd zodat het over voldoende financiële middelen zou beschikken om zijn taken te kunnen uitvoeren,

N. overwegende dat Frontex begonnen is aan maritieme patrouilles voor de kust van de zuidelijke lidstaten, waarvan het succes afhangt van de mate van medewerking van de derde landen vanwaar de immigranten vertrekken; overwegende dat de Hera-missie bij de Canarische eilanden succes heeft gehad en het aantal aankomsten aanzienlijk heeft teruggebracht, terwijl de Nautilus-missie in het centrale deel van de Middellandse Zee zonder effect is gebleven omdat het aantal aankomsten is toe- in plaats van afgenomen,

O. overwegende dat de immigratie-probleemgebieden in de zuidelijke maritieme regio's een voortdurend patrouilleren nodig maken door de maritieme missies die op permanente basis worden uitgezonden,

P. overwegende dat ieder optreden van Frontex in elk denkbaar geval in overeenstemming moet zijn met de internationale rechtsregels, in het bijzonder met de regels die betrekking hebben op het zeerecht en de mensenrechten, de menselijke waardigheid en vluchtelingen, waaronder op het asielrecht, op het beginsel van non-refoulement,

Q. overwegende dat Frontex bij elk optreden in acht moet nemen dat het noodzakelijk is de nodige voorzorgsmaatregelen te nemen om rekening te kunnen houden met de meest kwetsbare personen, vrouwen (in het bijzonder zwangere vrouwen) en kinderen, kinderen (in het bijzonder niet-begeleide minderjarigen), bejaarden, mensen met een handicap of een ernstige ziekte,

R. overwegende dat de humanitaire dimensie van het optreden van Frontex sterker moet worden door een maximale juridische veiligheid, zowel in het kader van de reddingsoperaties die het moet leiden als in het kader van de gezamenlijke terugkeeroperaties waaraan het een bijdrage dient te leveren,

S. overwegende dat de inspanningen voor de opleiding van gespecialiseerd personeel dat voor het functioneren van Frontex wordt ingezet succesvol zijn en daarom verdienen te worden voortgezet en zelfs te worden uitgebreid tot personeel van derde landen dat dagelijks met Frontex moet samenwerken, zodat ook die mensen worden getraind in redding op zee en berging van lijken in geval van schipbreuk,

T. overwegende dat grenscontrole niet alleen is gericht op ongeoorloofde grensoverschrijding maar ook op andere aspecten van grensoverschrijdende criminaliteit, zoals mensenhandel, drugssmokkel of illegale wapenhandel, en zo aan verhoging van de binnenlandse veiligheid als geheel bijdraagt,

U. overwegende dat het optreden van Frontex geen effect kan sorteren zonder een EU-beleid voor grensbeheer dat de voorgestelde nieuwe EU-grenscontrolesystemen omvat, zoals het elektronisch systeem voor reisvergunningen (ESTA), inreis-/uitreissysteem, of Fast track,

1. roept de lidstaten op de migratie-uitdaging te bezien vanuit een totaalaanpak waardoor in één moeite vooruitgang wordt geboekt ten aanzien van het versterken van de controle aan de grenzen van de Unie, het bestrijden van illegale immigratie en de terugkeer van vreemdelingen die illegaal in de Unie verblijven naar hun land van herkomst, het bestrijden van illegale arbeid en mensenhandel, maar ook de organisatie van de legale immigratie en de maatregelen ter bevordering van de integratie van legale immigranten, het verstevigen van een overkoepelend partnerschap met derde landen waardoor een positieve verhouding wordt bevorderd tussen migratie en ontwikkeling, en het ontwikkelen van een homogeen beleid ten aanzien van de mensenrechten op EU-niveau;

2. beschouwt Frontex als essentieel instrument in de globale immigratiestrategie van de Unie en vraagt de Commissie met voorstellen te komen tot herziening van zijn mandaat waardoor zijn rol wordt versterkt en het effectiever kan optreden;

3. acht het zaak te beseffen, dat Frontex absoluut moet kunnen rekenen op de feitelijke beschikbaarheid van de middelen die de lidstaten hem, met name via CRATE, ter beschikking stellen voor de coördinatie van, zowel zijn gerichte gezamenlijke acties als zijn permanente missies; betreurt dat sommige lidstaten zich tot dusver te weinig bereid hebben betoond Frontex de nodige hulpmiddelen te bieden en vraagt hen dit alsnog te doen;

4. is verheugd dat het pact voor immigratie en asiel, met daarin een oproep tot versterking van Frontex, door de Europese Raad is goedgekeurd;

5. benadrukt dat Frontex ook de bestrijding van mensenhandel tot zijn taak moet rekenen, met name aan de buitengrenzen van de Unie;

6. spoort de lidstaten daarom aan zo snel mogelijk hun systeem te formaliseren van „verplichte en onherroepelijke solidariteit” — afhankelijk van de uitvoerbaarheid en de specifieke behoeften van het moment in de respectieve deelnemende landen — zodat Frontex in de voorbereiding en tenuitvoerlegging van zijn missies niet meer wordt belemmerd door onzekerheid omtrent de daadwerkelijk beschikbare middelen;

7. pleit voor instelling van permanente en onafgebroken gemeenschappelijke patrouilles die het hele jaar door operationeel zijn in alle gebieden met een hoog risico, met name kustgebieden waar groot gevaar bestaat voor verlies van mensenlevens, uitgaande van het besef dat het recht op leven als eerste tot de onschendbare grondrechten behoort;

8. acht het belangrijk dat het EG recht in overeenstemming wordt gebracht met het overige in deze materie toepasselijke internationale recht, zodat de EU effectief kan bijdragen aan de nodige inspanningen om vluchtelingen in nood te helpen;

9. roept de lidstaten op zich zo vroeg mogelijk vast te leggen aan een concrete invulling van dit solidariteitsbeginsel door de materiële middelen, met name op het punt van oppervlaktevaartuigen, die ieder van hen aan Frontex ter beschikking stelt aanzienlijk te vermeerderen en ervoor te zorgen dat deze in de praktijk op elk gewenst moment beschikbaar zijn;

10. roept Frontex op verslag uit te brengen aan het Parlement en de Raad, en in dit verslag met name het daadwerkelijk gebruik en de daadwerkelijke beschikbaarheid te beschrijven van het materiaal dat is opgenomen in het register CRATE, en daarbij zonodig uitdrukkelijk melding te maken van eventueel ondervonden moeilijkheden, onder volledige vermelding van de lidstaten die materiaal ter beschikking stellen en van de lidstaten die dat niet doen;

11. roept de lidstaten op om ingeval van een blijvend tekort aan middelen snel te zorgen voor een substantiële wijziging in het budget van Frontex zodat deze zijn missies kan blijven uitvoeren, en eventueel de juridische aspecten te bekijken rond toekomstige huur en/of aanschaf van de materialen die het daarvoor nodig heeft;

12. wijst erop dat het Europees Parlement, in zijn hoedanigheid van begrotingsautoriteit, de begroting van Frontex sinds de oprichting daarvan al eens heeft verhoogd, en erop toeziet dat zijn begroting juist wordt uitgevoerd en zonodig wordt aangepast naarmate het takenpakket evolueert;

13. wijst erop dat samenwerking van de EU met derde landen gebaseerd moet zijn op de naleving van internationale verplichtingen inzake de bescherming van vluchtelingen en asielzoekers en met name van de bepalingen van het Verdrag van Genève inzake de status van vluchtelingen (1951);

14. is verheugd dat vrijwel alle derde landen waarmee Frontex dagelijks moet werken zich in belangrijke mate hebben ingespannen om samen te werken, wat tot zeer positieve resultaten heeft geleid, zoals bijvoorbeeld op de Canarische eilanden; betreurt evenwel dat de samenwerking op immigratiegebied met andere landen, bijvoorbeeld Turkije en Libië, nog steeds gebrekkig is;

15. verzoekt de Unie met klem om in het kader van haar onderhandelingen met derde landen ook de noodzaak naar voren te brengen van grotere medewerking van de zijde van die landen op immigratiegebied, en de derde landen waarmee de samenwerking onvoldoende — of zelfs non-existent — is, aan te sporen al het mogelijke te doen om het werk van Frontex mogelijk te maken, in het bijzonder door ervoor te zorgen dat zij met hun diensten doeltreffender samenwerken op het gebied van preventie;

16. spoort de Commissie en de lidstaten aan tot verdubbeling van hun inspanningen om van de derde landen een hoger niveau van medewerking te verkrijgen, met name door te onderhandelen over readmissie-overeenkomsten; is van mening dat immigratie stelselmatig moet worden betrokken bij alle onderhandelingen over overeenkomsten met derde landen die herkomst- of doorgangslanden zijn;

17. benadrukt dat Frontex bij de samenwerking met derde landen, naar behoren rekening dient te houden met de standpunten van de lidstaten die bij uitstek ervaring hebben met de mensensmokkelproblematiek rond die landen; elke deelname door een derde land aan gemeenschappelijke operaties van lidstaten onder de coördinatie van Frontex behoeft de goedkeuring van de lidstaat op wiens grondgebied de operatie plaatsvindt;

18. dringt erop aan dat in het mandaat van Frontex uitdrukkelijk de verplichting wordt opgenomen om aan mensenrechtennormen te voldoen alsmede een plicht jegens asielzoekers bij reddingsoperaties op volle zee, en dat samenwerking met het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen van de VN en andere betrokken NGO's in het mandaat wordt geformaliseerd;

19. is bezorgd dat onderdanen van derde landen mogelijk niet beschikken over de nodige middelen om er op toe te zien dat de persoonlijke informatie die over hen wordt verzameld in het kader van het geplande „systeem van systemen” van de EU wordt behandeld in overeenstemming met de beginselen van de regelgeving inzake gegevensbescherming die van toepassing is in de EU; roept de Commissie op te verduidelijken in welke mate persoonlijke gegevens ter beschikking zullen worden gesteld van de administraties van derde landen;

20. pleit voor uitbreiding van de bevoegdheden van Frontex zodat het zich aangemoedigd ziet projecten en operaties in derde landen te ondernemen, onder meer om de effectiviteit van werkafspraken te versterken en de punten te kunnen aanwijzen waar behoefte aan capaciteitsopbouw bestaat ten aanzien van het grensbeheer in derde landen;

21. vraagt Frontex zijn sleutelrol te vervullen en te versterken door steun te bieden aan gezamenlijke terugkeeroperaties en aan alle aspecten die met deze procedures zijn gemoeid, en vraagt de lidstaten om, in een geest van solidariteit Frontex te betrekken bij hun planning en organisatie van gezamenlijke terugkeervluchten en bij de aanwijzing van gevallen waarin gezamenlijke terugkeeroperaties nodig zijn;

22. roept de lidstaten op mee te werken aan herziening van het mandaat van Frontex om de juridische lacunes die zijn optreden kunnen hinderen, in te vullen, met name door formulering van precieze rechtsregels voor zijn reddingsoperaties op zee en voor zijn medewerking aan terugkeeroperaties, alsmede voor uitlening van materieel aan derde landen, onder meer bij proefprojecten waar die landen baat bij hebben;

23. vraagt de Commissie de werkzaamheden van Frontex nader te toetsen op hun effect op de fundamentele vrijheden en rechten, waaronder de taak om te beschermen („responsibility to protect”);

24. pleit voor training van personeel met het oog op de verschillende genderaspecten die zich in het werk van Frontex aandienen;

25. is van mening dat de dusdanig uitgebreide bijdrage van Frontex en zijn diepgewortelde bijdrage aan de bestrijding van illegale immigratie zouden rechtvaardigen dat zijn logistieke en administratieve mogelijkheden, met inachtneming van het proportionaliteitsbeginsel, structureel worden vergroot;

26. is in het bijzonder van mening dat, wanneer het tempo en de ingezette middelen nog niet rechtvaardigen dat er méér decentrale organen komen, met ingang van heden zou kunnen worden overwogen twee contactbureaus op te richten — een voor het coördineren van de werkzaamheden bij de landsgrenzen en een voor de maritieme operaties, waarbij men voor ogen houdt dat migratieroutes over land aan de oostelijke grens in de toekomst een steeds grotere opgave zullen vormen en daarom meer aandacht en middelen zullen vergen;

27. vraagt de Commissie en de lidstaten om de haalbaarheid te bezien van een EU-grenswachtsysteem;

28. dringt aan op de noodzakelijke voortzetting van de activiteiten tot opleiding van het bij de operaties van Frontex ingezette personeel — in het bijzonder op gebied van zeerecht, asielrecht en grondrechten — ook, zodra zijn mandaat is uitgebreid, van personeel van derde landen dat wordt ingezet; spoort Frontex daarom aan samen te werken met andere instellingen, zoals de Internationale Organisatie voor migratie, het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor vluchtelingen, het VN-orgaan dat bevoegd is voor het zeerecht, NGO's en andere organisaties met ervaring en knowhow op deze terreinen;

29. dringt bij de Commissie aan op het organiseren van voorlichtingscampagnes over beste praktijken in de lidstaten inzake de gevaren van illegale immigratie;

30. is verheugd dat over de lopende gesprekken bij de Raad over het opzetten van het systeem Eurosur met het oog op een optimale benutting van alle middelen van toezicht, met name door het vergroten van de reikwijdte, die op dit moment slechts een deel beslaat van het gebied waar de werkzaamheden dienen te worden uitgevoerd;

31. dringt er dan ook op aan dat de nationale systemen van toezicht en hun onderlinge verbinding in een netwerk onverwijld op niveau worden gebracht en dat het bijeenbrengen van de beschikbare hulpmiddelen, in het bijzonder het beheren van het Informatie- en coördinatienetwerk voor de migratiebeheersdiensten van de lidstaten (ICONET) (4) en het hervaten van de activiteiten van het Centrum voor informatie, beraad en gegevensuitwisseling inzake grensoverschrijding en immigratie (CIBGGI) zoals vermeld in de besluiten van de Raad van 30 november 1994 — met het oog op coherentie — bij Frontex wordt gelegd;

32. houdt staande dat de samenwerking van Frontex op het gebied van risico-evaluatie met Europol en andere Europese organen en grensbewakingsautoriteiten van derde landen moet worden bevorderd, met name waar het gaat om het oprollen van internationale smokkelbendes en de vervolging van personen die bij mensenhandel zijn betrokken; acht het tevens van essentieel belang dat er een mechanisme komt waardoor Frontex cruciale informatie kan doorgeven aan degenen die daarvan het beste gebruik kunnen maken;

33. roept de lidstaten op ervoor te zorgen dat met concrete behoeften van de diensten die verantwoordelijk zijn voor de grenscontroles exact wordt rekening gehouden in de onderzoeksactiviteiten;

34. beschouwt het doel van daadwerkelijk geïntegreerd EU-grensbeheer als legitiem en beaamt dat het belangrijk is het gemeenschappelijk beleid van de EU inzake grensbeheer constant te ontwikkelen en te versterken; benadrukt evenwel de noodzaak van een evaluatie en beoordeling van bestaande en in voorbereiding zijnde systemen alvorens met de nieuwe bouwstenen wordt verdergegaan zoals de Commissie voorstelt in haar hoger vermelde mededeling „De voorbereiding van de volgende stappen in het grensbeheer in de Europese Unie”; dringt voorts aan op een een alomvattend masterplan, waarin de algehele architectuur van de grensstrategie van de EU wordt beschreven, evenals de wijze waarop alle aanverwante programma's en regelingen geacht worden gezamenlijk te functioneren en de relatie tussen aanverwante programma's kan worden geoptimaliseerd;

35. roept Frontex op het initiatief te nemen tot de totstandbrenging van een gemeenschappelijke toezicht- en gegevensuitwisselingsstructuur tussen de bevoegde nationale overheden teneinde het verzamelen, analyseren en verspreiden van dit soort gevoelige informatie zo goed mogelijk te laten verlopen; verzoekt het Europees Forum voor onderzoek en innovatie op het gebied van veiligheid (ESRIF — European Security Research and Innovation Forum) een bijdrage te leveren aan het realiseren van die doelstelling door in zijn werkzaamheden voorrang te geven aan de gemeenschappelijke toepassingen ten aanzien van perfectionering en vernieuwing op gebied van bewakingsinstrumenten;

36. pleit voor een sterker democratisch toezicht door het Europees Parlement op Frontex en roept Frontex op het Europees Parlement in te lichten omtrent onderhandelingen voor met derde landen te sluiten overeenkomsten, tactische beoordelingen voor te leggen die op bepaalde grensregio's zijn gericht en evaluatierapporten over gezamenlijke operaties en andere gecoördineerde missies, risicoanalyses, haalbaarheidsstudies en statistieken over migratiepatronen openbaar te maken; wijst erop dat democratisch toezicht op de werkzaamheden van Frontex diens legitimatie zou vergroten; de in die rapporten openbaar te maken informatie mag evenwel geen vertrouwelijke gegevens bevatten die lopende operaties kunnen schaden;

37. roept de Commissie op te verduidelijken hoeveel logistieke steun voor grensbewaking bestemd is voor omliggende derde landen, zoals vermeld in stap 3 van fase 1 van Eurosur;

38. verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie te doen toekomen aan de Raad en de Commissie, alsmede aan de regeringen en de parlementen van de lidstaten, het Hoge Commissariaat van de Verenigde Naties voor vluchtelingen en de Internationale Organisatie voor migratie.

(1) PB L 349 van 25.11.2004, blz. 1.

(2) PB L 199 van 31.7.2007, blz. 30.

(3) PB C 219 E van 28.8.2008, blz. 223.

(4) Beschikking 2005/267/EG van de Raad van 16 maart 2005 (PB L 83 van 1.4.2005, blz. 48).