[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 31.10.2008

COM(2008) 682 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Totstandbrenging van een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met Algerije

1. INLEIDING

1. In haar mededeling "Ontwikkeling van de agenda voor het externe luchtvaartbeleid van de Gemeenschap"[1] heeft de Commissie benadrukt dat het belangrijk is een gemeenschappelijke luchtvaartruimte tot stand te brengen met de landen die onder het nabuurschapsbeleid vallen, zowel ten oosten als ten zuiden van de Europese Unie.

2. Het uiteindelijke doel is één gemeenschappelijke markt met geharmoniseerde regels tot stand te brengen voor de landen van de Europese Unie en hun partners langs de oostelijke en zuidelijke grenzen van de Unie. Deze doelstelling is opnieuw bevestigd tijdens de Raad Vervoer van 27 juni 2005; in de conclusies van deze Raad werd ertoe opgeroepen om tegen 2010 te komen tot een gemeenschappelijk buitenlands luchtvaartbeleid en een gemeenschappelijk luchtruim met de buurlanden van de Europese Unie.

3. Deze gemeenschappelijk luchtvaartruimte heeft zich snel ontwikkeld en omvat reeds het luchtruim van Zwitserland, Noorwegen, IJsland, de landen van de Westelijke Balkan (sinds juni 2006) en Marokko (ten gevolge van de ondertekening van de eerste Euromediterrane overeenkomst in december 2006). Op verzoek van de Raad zal de Commissie eveneens onderhandelingen aanknopen met Jordanië en Israël en verdere besprekingen voeren met Oekraïne. De intensivering van de luchtvaartbetrekkingen tussen de Europese Unie en haar buurlanden is van zeer groot belang voor de ontwikkeling van de Europese luchtvaartindustrie. Bijna 20% van de internationale vluchten buiten de Gemeenschap hebben een buurland van de Unie als bestemming. Het aantal vluchten naar deze landen (voor alle marktsegmenten samen: vrije tijd, het bezoeken van familie en vrienden, zaken) is vergelijkbaar met dat naar de landen van het Noord-Amerikaanse continent. Deze gemeenschappelijke luchtvaartruimte biedt niet alleen groeimogelijkheden voor de luchtvaartsector, maar draagt ook in grote mate bij tot de regionale integratie en de economische ontwikkeling, wat volledig in de lijn ligt van het proces van Barcelona en het Europees nabuurschapsbeleid. Ook het recente project "Het Barcelonaproces: Unie voor het Middellandse Zeegebied" past in dit kader.

4. Door de totstandbrenging van deze gemeenschappelijke luchtvaartruimte met de zuidelijke Middellandse Zeelanden wordt Algerije een belangrijke partner van de Europese Unie. In het kader van het Euromediterraan partnerschap, dat tot stand is gekomen door de associatieovereenkomst[2], wordt trouwens benadrukt dat de samenwerking in de vervoerssector en op het gebied van regelgeving moet worden versterkt en dat de luchthaveninfrastructuur en het luchtverkeersbeheer moeten worden gemoderniseerd. Om deze doelstelling van de associatieovereenkomst te verwezenlijken, is een programma voor bijstand aan de Algerijnse vervoerssector opgezet (20 miljoen euro), waarvan een gedeelte aan de burgerluchtvaartsector is gewijd. Dit programma heeft tot doel het wetgevend en institutioneel kader voor de luchtvaartsector te verbeteren. Het bevat acties om de Algerijnse regering te steunen bij het opstellen van een masterplan voor de burgerluchtvaart, bij het actualiseren van de burgerluchtvaartwetgeving, het oprichten van een autonome regelgevingsautoriteit en het moderniseren van de luchthavens.

5. Dit project voor een gemeenschappelijke luchtvaartruimte spoort dus met de diverse acties die de Europese Unie al heeft ondernomen om de samenwerking met de Middellandse Zeelanden uit te breiden. Bovendien streven beide partijen met dit project dezelfde doelstelling na. Algerije heeft gebruik gemaakt van de uitwisselingen in het kader van het project "EuroMed Aviation", dat door de Europese Unie is opgezet om de samenwerking op luchtvaartgebied met de zuidelijke Middellandse Zeelanden te versterken en om aan te geven dat het belangstelling heeft voor het openen van onderhandelingen met de Europese Gemeenschap in het kader van een algemene luchtvaartovereenkomst. Een dergelijke communautaire luchtvaartovereenkomst zou inderdaad nieuwe mogelijkheden bieden voor de volledige luchtvaartsector (vervoerders, beheerders van luchthaveninfrastructuur, dienstverleners op luchthavens) en voor de passagiers aan beide zijden van de Middellandse Zee. De bestaande beperkingen in de bilaterale overeenkomsten tussen EU-lidstaten en Algerije kunnen op die manier worden weggewerkt: de beperkingen met betrekking tot wekelijkse vluchtfrequenties, aantal toegestane luchtvaartmaatschappijen, luchthavens die mogen worden aangedaan of tarieven zouden verdwijnen en tegelijk zou een proces van convergentie van de regelgeving op gang worden gebracht.

2. LUCHTVAARTBETREKKINGEN ONTWIKKELEN MET EEN BELANGRIJKE PARTNER

6. Het economische gewicht en het belang van de luchtvaartbetrekkingen met de Europese Unie maken dat Algerije een zeer belangrijke partner is met wie snel een gemeenschappelijke luchtvaartruimte tot stand moet worden gebracht, zoals de Raad in 2005 heeft gevraagd.

7. Volgens een rangschikking die de Wereldbank in 2006 heeft opgesteld op basis van het bruto binnenlands product heeft Algerije de tweede grootste economie van het Afrikaanse continent met een BBP van 138 miljard dollar. Het komt daarmee na Zuid-Afrika, maar vóór Nigeria. De Europese Unie is de belangrijkste handelspartner van Algerije: de handel tussen de EU en Algerije is tussen 2000 en 2005 met 8% per jaar toegenomen en had in 2006 een waarde van bijna 34 miljard euro.

8. Behalve deze belangrijke economische banden bestaan er ook historische, culturele en zelfs familiale banden tussen de EU en Algerije, wat mede verklaart waarom de luchtvaartrelaties tussen deze partners zo belangrijk zijn. Er zijn 17 bilaterale luchtvaartovereenkomsten gesloten tussen lidstaten van de Europese Unie en Algerije; zij vormden de nodige rechtsgrond voor het vervoer van 2,9 miljoen passagiers tussen Europa en Algerije in 2007, waarvan 2,4 miljoen tussen Frankrijk en Algerije. Andere EU-lidstaten met een belangrijke luchtvaartmarkt met Algerije zijn Spanje (150 000 passagiers van/naar Algerije), Italië (125 000 passagiers) en het Verenigd Koninkrijk (120 000 passagiers).

9. De relatieve zwakte van de Algerijnse markt in vergelijking met zijn Maghrebijnse buurlanden (in 2007 werden 8 miljoen passagiers vervoerd tussen Marokko en Europa en 8,5 miljoen tussen Tunesië en Europa) valt te verklaren door de spanningen in Algerije in de jaren '90 en de zwakke ontwikkeling van het toerisme die daar het gevolg van was. Het is dan ook overduidelijk dat de Algerijnse markt een zeer groot potentieel heeft; bovendien zou een algemene luchtvaartovereenkomst, waarbij de luchtvaartbetrekkingen worden geliberaliseerd, tot nog intensere luchtvaartrelaties met Europa leiden.

10. Het aandeel van de communautaire luchtvaartmaatschappijen in de luchtvaartbetrekkingen met Algerije is sinds 2002 constant gestegen en is nu gelijk aan dat van Air Algérie, de belangrijkste Algerijnse maatschappij die naar Europa vliegt. Air Algérie, dat voor het grootste deel in handen is van de Algerijnse staat, heeft de voorbije jaren een belangrijk hervormings- en moderniseringsprogramma uitgevoerd om het hoofd te kunnen bieden aan de Europese luchtvaartmaatschappijen, die sinds 2000 weer belangrijke concurrenten zijn geworden. Air Algérie heeft tussen 2000 en 2004 een grondige modernisering van haar vloot doorgevoerd (de maatschappij bezit 30 vliegtuigen) en past nu moderne managementbeginselen toe; zo heeft zij bepaalde activiteiten (bijstand in de luchthavens, onderhoud) toevertrouwd aan filialen, heeft zij klantenbindingsprogramma's opgestart en "yield management" toegepast. Air Algérie heeft in 2007 drie miljoen passagiers vervoerd naar 38 bestemmingen in Europa, Afrika en het Midden-Oosten.

11. De tweede Algerijnse luchtvaartmaatschappij, Tassili Airlines, is opgericht op initiatief van de oliesector en is vervolgens overgenomen door de Algerijnse staat. Deze maatschappij, die vooral op zakenmensen is gericht, is van plan haar vloot uit te breiden om de concurrentie aan te gaan met Air Algérie en de communautaire maatschappijen.

12. De dynamiek van de Algerijnse markt voor luchtvervoer, de vaste wil van de Algerijnse luchtvaartmaatschappijen om de nodige maatregelen te nemen teneinde het hoofd te bieden aan de geleidelijke liberalisering van de markt, en de mogelijkheden die worden geboden aan de communautaire luchtvaartmaatschappijen vormen een solide basis om te onderhandelen over een algemene luchtvaartovereenkomst met de Europese Gemeenschap.

13. Wat de regelgeving betreft, is geen enkele afwijking van de ICAO-aanbevelingen vastgesteld, maar blijft Algerije toch nog ver achter bij de communautaire normen, met name de regelgeving betreffende het gemeenschappelijk luchtruim en de eisen van het Europees agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart. Om de gemeenschappelijke luchtvaartruimte met Algerije snel tot stand te kunnen brengen, zijn aanvullende steun- en samenwerkingsmaatregelen van Europa nodig teneinde de ontwikkeling van de Algerijnse regelgeving en de reorganisatie van bepaalde structuren in goede banen te leiden. Wat de veiligheid betreft, voeren de Algerijnse autoriteiten een proactief beleid voor de beveiliging van de luchtvaart, waardoor een wetgevingskader kan worden vastgesteld dat coherent is met de Europese en internationale regelgeving. De ICAO-audits van 2004 en 2006 bevestigen de doeltreffendheid van de veiligheidsmaatregelen op de luchthaven van Algiers[3]. Dit proces van convergentie van de regelgeving met de communautaire normen wordt trouwens aangemoedigd en begeleid in het kader van programma voor ondersteuning van de vervoerssector en het project "EuroMed Aviation", dat voorziet in een plan voor technische bijstand aan Algerije dat tegemoet komt aan de specifieke behoeften van dat land.

3. VOORDELEN EN TOEGEVOEGDE WAARDE VAN EEN COMMUNAUTAIRE BENADERING

14. De burgerluchtvaart (met inbegrip van de infrastructuur, exploitanten en andere branches) is een belangrijke sector van de Europese economie. De exploitanten van luchtvervoer alleen al creëren 0,6% van de toegevoegde waarde van de EU en hebben meer dan 400 000 mensen in dienst (0,4% van alle werknemers in de niet-financiële sectoren van de economie)[4], terwijl de volledige sector werkgelegenheid biedt aan ongeveer drie miljoen mensen in de EU. De totstandbrenging van een eengemaakte luchtvaartmarkt, begin jaren 90, heeft er in grote mate toe bijgedragen dat de sector dynamischer is geworden en beter presteert, en heeft grote economische en sociale voordelen opgeleverd. Tussen 1992 en 2003 is het aantal intracommunautaire routes met meer dan 40% toegenomen. De productiviteit van de grote communautaire luchtvaartmaatschappijen is tussen 1990 en 2003 met 87% gestegen[5]. Algerije zal dus alleen maar baat hebben bij de geleidelijke integratie van zijn luchtvaartmarkt in de gemeenschappelijke luchtvaartmarkt en kan profijt trekken van de ervaring van de Europese Unie op dit gebied. De uitbreiding van deze gemeenschappelijke markt op basis van een liberalisering van de verkeersrechten, in combinatie met een harmonisering van de regelgeving, zal ook een toegevoegde waarde opleveren voor de Europese luchtvaartsector en de gebruikers daarvan.

15. Tot nu toe hebben de meeste lidstaten met Algerije onderhandeld over restrictieve overeenkomsten voor luchtdiensten waarin de openstelling van de markten is geregeld en die de mogelijkheden van de luchtvaartmaatschappijen en passagiers beperken. Deze overeenkomsten bevatten mechanismen om de capaciteit van de luchtvaartmaatschappijen te begrenzen, waardoor deze niet altijd de mogelijkheid hebben om hun tarieven vrij vast te stellen. Volgens de bilaterale overeenkomsten mogen de communautaire luchtvaartmaatschappijen ook niet alle Algerijnse luchthavens aandoen vanaf alle Europese luchthavens. Het huidige systeem van bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten tussen EU-lidstaten en Algerije zorgt dus voor een onevenwicht in de verkeerspatronen en kan nadelig zijn voor bepaalde communautaire luchtvaartmaatschappijen en voor de consumenten in sommige lidstaten van de Europese Unie.

16. Deze situatie kan worden verholpen door een algemene overeenkomst met de Europese Gemeenschap te sluiten. De verhoging van het aantal rechtstreekse verbindingen tussen de EU en Algerije die daar het gevolg van zou zijn[6], maakt een aanzienlijke groei van de handels- en toeristenstromen mogelijk. Als we het voorbeeld van Marokko extrapoleren naar Algerije mag in de eerste jaren na de tenuitvoerlegging van de overeenkomst een stijging van het verkeersvolume met 15 à 20% per jaar worden verwacht. In absolute cijfers komt dit neer op een stijging met 500 000 passagiers per jaar. Als de macro-economische en politieke omstandigheden gelijk blijven, moeten deze ramingen zelfs naar boven worden bijgesteld, gezien het enorme groeipotentieel van de Algerijnse markt.

17. Naar verwachting zullen de Europese luchtvaartmaatschappijen en de Europese economie in het algemeen een aanzienlijk deel van de economische voordelen binnenhalen. Een en ander zou ook de integratie van de Algerijnse luchtvaartmaatschappijen in bestaande commerciële allianties van communautaire luchtvaartmaatschappijen vergemakkelijken en de Algerijnse maatschappijen de mogelijkheid bieden geïntegreerde producten en betere diensten aan te bieden aan de passagiers.

18. Deze openstelling van de luchtvaartmarkten moet gepaard gaan met een parallel proces van convergentie van de regelgeving op bepaalde belangrijke gebieden, zoals beveiliging, veiligheid, milieu en overheidssteun, zodat kan worden gegarandeerd dat de concurrentie eerlijk verloopt en dat aan beide zijden van de Middellandse Zee hoge luchtvaartnormen worden toegepast. Wat milieubescherming betreft, moet de overeenkomst stroken met de verbintenis die de Gemeenschap is aangegaan op het vlak van duurzame ontwikkeling van de luchtvaart: het is belangrijk dat de mogelijkheden van de EU om regelgevende of economische instrumenten toe te passen teneinde de ongewenste neveneffecten van de groei van het luchtverkeer, met name wat de bijdrage tot de klimaatverandering en de luchtkwaliteit en het geluidsniveau rond luchthavens betreft, door de overeenkomst niet worden beperkt. Deze harmonisatie van de Algerijnse wetgeving met de bestaande Europese wetgeving dient op communautair niveau plaats te vinden. Dit betekent dat de Europese Commissie een mandaat moet krijgen om te onderhandelen over een algemene luchtvaartovereenkomst met Algerije die uiteindelijk tot doel heeft de Algerijnse luchtvaartmarkt volledig te integreren in een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met de Europese Unie.

19. De totstandbrenging van een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met Algerije moet ook leiden tot een regionale integratie, die niet alleen betrekking heeft op de luchtvaartrelaties met de Europese Unie, maar ook op die tussen de zuidelijke Middellandse Zeelanden onderling. Dat is de reden waarom de Europese Gemeenschap in de luchtvaartovereenkomst met Marokko een geografische uitbreidingsclausule heeft opgenomen die vooruitloopt op de deelname van een land als Algerije aan deze gemeenschappelijke luchtvaartruimte: de liberalisering van de luchtvaartrelaties tussen de EU en Marokko enerzijds en de EU en Algerije anderzijds kan Marokko en Algerije er dus uiteindelijk toe brengen hun luchtvaartmarkten voor elkaar open te stellen. Hoewel deze luchtvaartovereenkomsten met Tunesië en Marokko dus op dezelfde logica gebaseerd zijn en elkaar onderling beïnvloeden, lijkt het in dit stadium toch aangewezen met deze twee zuidelijke Middellandse Zeelanden afzonderlijk te onderhandelen, met name om de logica van het Europees nabuurschapsbeleid niet te ondermijnen en om tegemoet te komen aan de wens van deze landen om "bevoorrechte bilaterale relaties" met de Europese Unie aan te gaan; bovendien maakt dit een grotere flexibiliteit en een verschillende benadering mogelijk.

20. Als de Commissie een mandaat zou krijgen om met Algerije te onderhandelen, zou dit bovendien de vastberadenheid van de Unie onderstrepen om de in 2005 door de Raad vastgestelde doelstellingen te verwezenlijken en om haar luchtvaartmarkt open te stellen voor al haar buurlanden, voor zover de regelgeving van die landen in overeenstemming wordt gebracht met die van de Unie. De totstandbrenging van een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met Algerije zou de regionale samenwerking en de integratie van de luchtvaartmarkten van alle zuidelijke Middellandse Zeelanden bevorderen.

5. CONCLUSIES

21. De Commissie acht het dan ook belangrijk Algerije een beter perspectief te bieden op intensievere samenwerking op burgerluchtvaartgebied. Een algemene luchtvaartovereenkomst met dit land zou niet alleen de traditionele commerciële aspecten van luchtvaartovereenkomsten omvatten, maar ook een ambitieus kader vormen voor de ontwikkeling van de samenwerking op het gebied van de regelgeving inzake beveiliging, veiligheid en verkeersbeheer, en de industriële samenwerking met deze landen vergemakkelijken.

22. De burgerluchtvaartsector biedt interessante kansen voor verdere uitbreiding van de samenwerking in de vervoerssector in het algemeen, wat aanzienlijke voordelen kan opleveren voor zowel Algerije als de Europese Unie. Daarom moeten inspanningen worden geleverd om het luchtvervoer te doen uitgroeien tot een van de belangrijkste gebieden van samenwerking met Algerije; dit is een voorbeeld van hoe Algerije zich in de Europese structuren en markten kan integreren.

23. De overeenkomst zou een belangrijke stap zijn op weg naar een gemeenschappelijke luchtvaartruimte tussen de Europese Unie en haar mediterrane buurlanden, een van de belangrijkste doelstellingen van het externe luchtvaartbeleid van de EU en een essentieel onderdeel van het buitenlands beleid van de EU. Deze luchtvaartovereenkomst met Algerije zou een grote toegevoegde waarde hebben uit politiek en economisch oogpunt; ze kan model staan voor soortgelijke overeenkomsten met andere zuidelijke Middellandse Zeelanden en op die manier bijdragen tot de regionale integratie van het land in kwestie.

24. Gezien het voorgaande stelt de Commissie de Raad voor haar te machtigen om onderhandelingen aan te knopen met het oog op het sluiten van een algemene overeenkomst voor de oprichting van een gemeenschappelijke luchtvaartruimte met Algerije. De Commissie zal nauw samenwerken met de lidstaten en met alle relevante belanghebbenden om de doelstellingen die in het voorgestelde besluit van de Raad zijn uiteengezet, verder uit te werken en te verwezenlijken.

[1] COM(2005) 79 definitief van 11.3.2005.

[2] De associatieovereenkomst tussen de EU en Algerije, ondertekend in april 2002.

[3] Inspectieverslag in het kader van het project "EuroMed Aviation" in Algerije ( nr. MED 2006/132-039).

[4] Eurostat, Statistics in focus, 37/2005, ISSN 1561-4840.

[5] Bijlage bij de mededeling van de Commissie "Ontwikkeling van de agenda voor het externe luchtvaartbeleid van de Gemeenschap", COM(2005) 79 definitief.

[6] De in december 2006 ondertekende Euromediterrane overeenkomst met Marokko heeft het luchtverkeer met 18% doen toenemen, zodat in 2007 bijna 8 miljoen passagiers tussen de Europese Unie en Marokko werden vervoerd.