De tussentijdse evaluatie heeft de vorm van een werkdocument van de diensten van de Commissie (SWD) en is gebaseerd op de uitkomsten van een extern evaluatieonderzoek in opdracht van de Commissie en op ander bewijsmateriaal – vooral verslagen van het EaSI over prestatiebewaking, jaarlijkse beheersverslagen van het directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale zaken en Inclusie van de Europese Commissie (DG EMPL) en andere relevante beoordelingen.

De evaluatie had betrekking op EaSI-activiteiten van januari 2014 tot en met december 2016. Zij bestreek de volledige geografische reikwijdte en relevante belanghebbenden van het programma – met name het EaSI-comité, beleidscommissies, sociale partners, nationale autoriteiten en instanties en belangrijke maatschappelijke organisaties van de EU.

Via de tussentijdse evaluatie werd – op grond van artikel 13, lid 1, van de EaSI-verordening en de richtsnoeren voor betere regelgeving – beoordeeld welke voortgang er is geboekt bij het verwezenlijken van de doelstellingen van het programma en hoe het er voor staat met de blijvende relevantie en het doelmatige gebruik van de middelen door het programma, de beleidssamenhang ervan in relatie tot andere instrumenten en de meerwaarde ervan voor de EU. Tevens werd er onderzoek gedaan naar de bestuursstructuur van het EaSI. De evaluatie had tot doel aanbevelingen te doen voor aanpassingen in de wijze waarop het programma wordt aangestuurd, om de prestaties ervan in de toekomst te verbeteren en bij te dragen aan de voorbereidingen voor de periode na 2020.

Het is echter duidelijk dat de evaluatie beperkingen kent. In 2016 waren nog maar weinig projecten afgerond, wat voor een beperkt aantal beschikbare gegevens heeft gezorgd; bij andere opgestarte projecten was de tijd nog niet rijp voor een volledige reeks resultaten en effecten. Ook zijn er slechts weinig benchmarks beschikbaar, omdat geen enkel programma qua omvang en reikwijdte met het EaSI vergelijkbaar is. De prestaties van het EaSI moeten derhalve worden bezien in het kader van de rol die het programma speelt in de bredere steunregeling met beleidsinitiatieven op EU- en nationaal niveau. Om deze beperkingen te ondervangen of te verzachten, werden tijdens de tussentijdse evaluatie meerdere bronnen van bewijsmateriaal gecontroleerd en kwantitatieve en kwalitatieve methoden en instrumenten gecombineerd. Daartoe werd ervoor gezorgd dat de gegevensbronnen transparant waren, en werden de bevindingen ter controle stelselmatig met de inbreng van belanghebbenden vergeleken.

Eén belangrijke bevinding van deze exercitie luidde dat de in de EaSI-verordening vastgestelde datum voor de tussentijdse evaluatie te vroeg was. Toekomstige evaluaties moeten zodanig worden gepland dat er meer resultaten en bredere effecten ter ondersteuning van de analyse zichtbaar zijn.

3.1.Relevantie

De relevantie van het EaSI werd beoordeeld in relatie tot de algemene doelstellingen ervan, de specifieke doelstellingen voor de drie pijlers en de verdeling van de middelen daarover.

Uit de evaluatie kwam naar voren dat de gedachte achter het EaSI en de vijf algemene doelstellingen ervan nog steeds hoogst relevant zijn, vooral omdat de evaluatie tijdens de nasleep van de financiële en economische crisis plaatsvond – met een welkom maar langzaam herstel – en vanwege trends die vermoedelijk nog jaren hun sporen in de EU zullen nalaten. Zo is met de grote toestroom van vluchtelingen en immigranten in de EU-lidstaten het aantal kwetsbare personen drastisch gestegen, waardoor hun succesvolle integratie een topprioriteit van de EU is geworden.

Ondanks de beperkt beschikbare datasets wordt er vooruitgang geboekt bij het realiseren van alle algemene en specifieke doelstellingen van het EaSI. Mede dankzij het EaSI is er meer kennis van de beleidsmaatregelen van de EU op het gebied van sociale inclusie en armoedebestrijding, is er meer inzicht in de mogelijkheden van werkgelegenheid over de grens, kunnen innovatieve maatregelen snel worden getoetst en uitgevoerd en kunnen de toegang tot microkrediet en de steun voor ondernemerschap worden verbeterd. Het EaSI heeft tevens beleidswijzigingen gefaciliteerd via vergelijkend onderzoek, uitwisselingen en capaciteitsopbouw. Hierdoor konden verschillende belanghebbenden gemakkelijker invloed uitoefenen op de formulering en toepassing van sociaaleconomisch beleid in de landen die aan het programma deelnemen.

Toch kunnen de relevantie en de effecten van het EaSI verder worden versterkt. Analytische hulpmiddelen, verspreidingsactiviteiten en innovatieve projecten moeten zich meer richten op gendervraagstukken, jeugdwerkloosheid, ongelijkheid (inkomen, onderwijs, vaardigheden) en de bestrijding van sociale uitsluiting, met een grotere nadruk op de overdraagbaarheid van sociale innovaties en de mogelijkheid om zulke innovaties op grotere schaal toe te passen.

Progress en Microfinanciering en sociaal ondernemerschap kunnen in dit proces een belangrijke rol spelen door prioriteit te geven aan activiteiten op het vlak van sociale inclusie en toegang tot financiering voor kwetsbare groepen, dat wil zeggen personen die het risico lopen met sociale en financiële uitsluiting te maken te krijgen. Eures moet projecten blijven financieren die gericht zijn op groepen met een duidelijke economische behoefte (zoals het geval is met "Je eerste Eures-baan" en grensoverschrijdende partnerschappen).

De activiteiten op het gebied van wederzijds leren – bijvoorbeeld maatregelen met het oog op de arbeidsintegratie van jongeren, asielzoekers, vluchtelingen en langdurig werklozen, en de toekomstige behoeften aan vaardigheden – waren zorgvuldig afgestemd op de prioriteiten die zijn gesteld in de werkgelegenheidsrichtsnoeren en de aanbevelingen per land als onderdeel van het Europees semester, de cyclus van economische coördinatie. Het Europees semester werd ook ondersteund door andere door het EaSI gefinancierde analytische activiteiten, met name het verslag over werkgelegenheid en sociale ontwikkeling en de enquête over arbeidskrachten. Wat betreft zijn analytische activiteiten moet het programma voorrang geven aan de uitwisseling van goede praktijken tussen beleidsmakers in de deelnemende landen via activiteiten op het gebied van wederzijds leren, bewustwording en verspreiding.

Evenzo geldt dat door goede praktijken uit verschillende landen – inclusief sociale experimenten – breder op operationeel niveau te verspreiden, innovatieve praktijken meer bekendheid krijgen en nationale en lokale actoren betere diensten en producten kunnen leveren. In stand houden van de EU-netwerken is dus cruciaal om de verschillende beleidsagenda's op verschillende overheidsniveaus en van de diverse deelnemende landen op elkaar af te stemmen.

In de praktijk zou er meer armslag komen om indien nodig begrotingen tussen de drie programmapijlers over te dragen, wanneer meer flexibiliteit zou worden betracht bij het verdelen van de beschikbare middelen over deze pijlers (in plaats van de huidige minimale indicatieve percentages die in de EaSI-verordening worden genoemd). Dit zou vooral gunstig uitwerken voor de pijler Microfinanciering en sociaal ondernemerschap, waar de uitgaven door de vraag worden gestuurd. Een grotere flexibiliteit maakt het ook gemakkelijker in te spelen op nieuwe behoeften (bv. nieuwe initiatieven als het "Europees Solidariteitskorps", "Een nieuwe start voor de sociale dialoog", "Nieuwe vaardighedenagenda voor Europa" of de Europese Arbeidsautoriteit - ELA).

3.2.Effectiviteit

De drie pijlers van het programma verschillen in hoe effectief ze uitkomsten genereren en doelstellingen verwezenlijken en wat betreft het teweegbrengen van verandering. Zo is Progress het effectiefst in het bevorderen van informatie-uitwisseling, wederzijds leren en dialoog en in het ontwikkelen en verspreiden van vergelijkende en analytische kennis. Een van de meest doeltreffende activiteiten van Eures was zijn bijdrage aan de ontwikkeling van een qua vraag en aanbod transparante arbeidsmarkt. Uit de gegevens voor Microfinanciering en sociaal ondernemerschap kan worden opgemaakt dat de beschikbaarheid van en toegang tot financiering in de deelnemende landen dankzij EaSI-gelden groter is geworden.

Financiële intermediairs hebben kwetsbare groepen in hun activiteiten opgenomen, maar er waren belangrijke verschillen tussen landen. Het is zelfs zo dat in de meeste gevallen kwetsbare groepen niet de voornaamste uiteindelijke begunstigden vormen. Bij de toegang tot financiering stuiten zij nog steeds op obstakels. Op grond van de laatste jaarlijkse gegevens over de effecten (september 2016) is gemiddeld 35 % van de microkredietnemers vrouw, is meer dan 40 % jonger dan dertig jaar of ouder dan vijftig jaar, is ongeveer 20 % werkloos (tegen 62 % zelfstandig/ondernemer) en heeft 10 % een migrantenachtergrond (niet-EU). Er is meer actie ten behoeve van kwetsbare groepen nodig en daarom moet er meer naar mogelijkheden worden gezocht om voor de resterende looptijd van het EaSI-programma minimumstreefcijfers voor deze groepen vast te stellen. De financiële instrumenten zijn vraaggestuurd en dus moet het mogelijk zijn deze met een zekere mate van flexibiliteit toe te passen om aan de marktvraag te voldoen. Allicht kunnen bij het ontwerpen van toekomstige instrumenten op het beleid gebaseerde stimulansen voor het EIF worden ingebouwd, om zo kwetsbare groepen beter te bereiken.

Tijdens de evaluatie werd een aantal manieren in kaart gebracht om de effectiviteit te verbeteren. Progress kan zich blijven richten op beleidsthema's die voor belanghebbenden relevant zijn en door hen worden gewaardeerd (werkgelegenheid en arbeidsomstandigheden), maar moet zich meer inspannen om experimenten op het gebied van sociaal beleid uit te voeren; hiertoe moet het programma zijn koers in die richting bijstellen en zijn procedures voor het beoordelen en selecteren van projecten herzien en het eenvoudiger maken om zulke projecten op grotere schaal toe te passen. Voor Eures moet een langere uitvoeringsperiode (ten minste twee jaar) worden overwogen, in combinatie met maatregelen om de administratieve belasting van het beheer van een oproep tot het indienen van voorstellen te verminderen, om belanghebbenden in staat te stellen projecten op adequate wijze te ontwikkelen, uit te voeren, de effectiviteit ervan te meten en de duurzaamheid ervan te waarborgen. Wat betreft Microfinanciering en sociaal ondernemerschap wordt voorgesteld het accent in de tweede uitvoeringsperiode van het EaSI meer op kwetsbare groepen te leggen, bijvoorbeeld door een streefcijfer te formuleren voor het percentage of aantal kwetsbare groepen in oproepen tot het indienen van voorstellen.

3.3.Efficiëntie

De evaluatie biedt inzicht in de verhouding tussen de beschikbare middelen en de doelstellingen van het programma. Hoewel er voldoende middelen beschikbaar waren om de activiteiten van Progress en Eures uit te voeren, was de begroting voor microfinanciering (derde pijler) te laag. Door de veelvuldige toepassing van het EaSI-garantie-instrument, onderdeel van de pijler Microfinanciering en sociaal ondernemerschap, kwam de begroting van die pijler onder druk te staan en werd het voor microfinanciering bestemde bedrag volledig benut. Omdat voor sociaal ondernemerschap gewoonlijk veel grotere leningen nodig zijn dan voor microfinanciering, werden er minder leningen verstrekt. Dit had gevolgen voor het aantal ondertekende contracten.

De ontoereikende begroting van de derde pijler voor de eerste uitvoeringsperiode werd ondertussen aangevuld door een vervroegde financiering uit de EaSI-begroting voor de latere jaren 2017-2020 en door de middelen van deze begroting eerder beschikbaar te stellen om aan de grote marktvraag te voldoen. Deze vervroegde financiering werd mogelijk gemaakt dankzij een garantie op grond van het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI). Als reactie op de grote vraag naar het EaSI-garantie-instrument heeft de pijler Microfinanciering en sociaal ondernemerschap in december 2017 namelijk een extra bedrag van 100 miljoen EUR uit het EFSI ontvangen. Hierdoor zal de totale omvang van de begrotingsmiddelen voor het EaSI-garantie-instrument toenemen en krijgt het EIF de mogelijkheid om een groot aantal extra verrichtingen uit te voeren.

De efficiëntie van Progress kan verder worden verbeterd door wijzigingen door te voeren en de administratieve belasting bij de gunning van het project en in de uitvoeringsfase te verminderen. Bovendien is het voor aanvragers niet altijd duidelijk of de medefinanciering betrekking moet hebben op de arbeidskosten of op de feitelijke contante waarde. Dit moet in de specificaties van de oproep tot het indienen van voorstellen worden opgehelderd.

Wat betreft Eures werden hogere bedragen voor de transparantie van vacatures toegewezen dan oorspronkelijk gepland, om nieuwe IT te introduceren; de ontwikkeling en levering van diensten bleven echter relatief stabiel.