VERSLAG AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de met het oog op de bestrijding en de preventie van zoönoses ten uitvoer te leggen maatregelen

(door de Commissie ingediend)

A. Samenvatting

Dit verslag geeft een beschrijving van de huidige situatie betreffende de aanwezigheid van zoönoses (ziekten die van dieren op de mens kunnen worden overgedragen) en zoönoseverwekkers en zet uiteen over welke wettelijke instrumenten de Gemeenschap op dit moment beschikt om zoönoses te bestrijden. Er wordt met name ingegaan op de ervaring die is opgedaan met de tenuitvoerlegging van de wetgeving voor specifieke zoönoses. Geconcludeerd wordt dat er weliswaar vooruitgang geboekt is met de bewaking en bestrijding van zoönoses, maar dat deze maatregelen moeten worden geïntensiveerd. Met deze herziening van de huidige wetgeving wordt beoogd een systeem in het leven te roepen om zinvollere en beter vergelijkbare gegevens over het vóórkomen van zoönoses te verkrijgen die bijvoorbeeld voor risico-evaluaties kunnen worden gebruikt. Het beleid inzake zoönosebestrijding, met name onder landbouwhuisdieren, moet zodanig worden gewijzigd dat de lidstaten verplicht worden bepaalde gemeenschappelijke streefdoelen voor het terugdringen van zoönoseverwekkers te verwezenlijken. In een nationaal bestrijdingsprogramma moet worden aangegeven met welke middelen die streefdoelen zullen worden bereikt. Ten slotte worden de gevolgen van de voorgestelde nieuwe aanpak besproken.

B. Inleiding

Krachtens artikel 15 bis van Richtlijn 92/117/EEG van de Raad van 17 december 1992 inzake maatregelen voor de bescherming tegen bepaalde zoönoses en bepaalde zoönoseverwekkers bij dieren en in producten van dierlijke oorsprong teneinde door voedsel overgedragen infecties en vergiftigingen te voorkomen [1], gewijzigd bij Richtlijn 97/22/EG [2], moet de Commissie bij de Raad een verslag indienen over de met het oog op de bestrijding en de preventie van zoönoses ten uitvoer te leggen maatregelen. Dit verslag moet met name ingaan op:

[1] PB L 62 van 15.3.1993, blz. 38.

[2] PB L 113 van 30.4.1997, blz. 9.

- nieuwe voorschriften voor de rapportage van zoönoses;

- de bemonsterings- en onderzoeksmethoden in de erkende nationale laboratoria;

- de controle op salmonella's bij koppels legkippen;

- de controle op salmonella's bij vermeerderingskoppels en in mengvoeders voor pluimvee;

- eventuele maatregelen ter bestrijding van andere zoönoses dan salmonellosis.

Het verslag moet vergezeld gaan van passende voorstellen betreffende zoönoses, met name in het kader van de herziening van de richtlijn. Zoals gewijzigd bij Richtlijn 97/22/EG, diende de Raad zich vóór 1 juni 1998 met gekwalificeerde meerderheid over deze voorstellen uit te spreken. Later werd Richtlijn 92/117/EEG nogmaals gewijzigd bij Richtlijn 1999/72/EG [3], en werd bepaald dat de Commissie het verslag en de begeleidende voorstellen vóór 30 maart 2000 moest indienen.

[3] PB L 210 van 10.8.1999, blz. 12.

Dit verslag en de beide voorstellen maken deel uit van het programma dat is vastgelegd in het witboek over voedselveiligheid (COM(1999) 719 def.) dat op 12 januari 2000 door de Commissie is goedgekeurd. Het is van essentieel belang dat de voorstellen inzake de bewaking en de bestrijding van zoönoses in overeenstemming zijn met de belangrijkste principes die in het witboek zijn vastgelegd, namelijk:

- een hoog niveau van voedselveiligheid garanderen,

- bepalen dat de verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid in eerste instantie berust bij de levensmiddelenbedrijven, en bij de diervoederfabrikanten en de landbouwers,

- een geïntegreerd beleid "van boer tot bord" tot stand brengen,

- traceerbaarheid mogelijk maken,

- zorgen voor transparantie, en

- uitgaan van risicoanalyse, inclusief de mogelijkheid om rekening te houden met het voorzorgsbeginsel en met andere factoren.

Dit verslag en de voorstellen waarvan het vergezeld gaat, namelijk een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de bewaking van zoönoses en zoönoseverwekkers en een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bestrijding van bepaalde zoönoses en zoönoseverwekkers, worden wat later ingediend dan in Richtlijn 92/117/EEG was bepaald. Daardoor heeft de Commissie echter rekening kunnen houden met het advies dat het Wetenschappelijk Comité voor veterinaire maatregelen in verband met de volksgezondheid (SCVPH) van 12 april 2000 met betrekking tot zoönoses en met het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de algemene beginselen en vereisten van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Voedselautoriteit en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (COM(2000) 716 def.).

C. Huidige situatie inzake bestrijding en preventie van zoönoses

C.1. Epidemiologische situatie inzake zoönoses in de EU

In samenwerking met het Communautair Referentielaboratorium voor de epidemiologie van zoönoses heeft de Commissie het "Jaarverslag inzake ontwikkelingstendensen en bronnen van zoönoseverwekkers bij dieren, in diervoeders, in levensmiddelen en bij de mens in de Europese Unie" opgesteld. Het eerste verslag had betrekking op 1994 en het verslag over 1999 werd in maart 2001 uitgebracht. Aan de doelstellingen die inzake het verzamelen van epidemiologische gegevens waren vastgesteld, werd ieder jaar steeds beter voldaan en momenteel dienen alle vijftien lidstaten een jaarverslag in. De kwaliteit van de gegevens is evenwel niet altijd even goed doordat de bewakingssystemen nog niet zijn geharmoniseerd, zodat momenteel moeilijk valabele conclusies kunnen worden getrokken inzake de ontwikkelingentendensen met betrekking tot zoönoseverwekkers binnen de EU.

Alle lidstaten hebben overeenkomstig artikel 5 van Richtlijn 92/117/EEG een verslag ingediend over de ontwikkelingstendensen en de bronnen van zoönoseverwekkers in 1999, met ten minste gegevens over de zoönosesituatie met betrekking tot dieren, diervoeders, levensmiddelen en de mens. Er golden communautaire voorschriften voor het verstrekken van vergelijkbare gegevens over rundertuberculose, over runder-, schapen- en geitenbrucellose, over Salmonella enteritidis en Salmonella typhimurium bij fokpluimvee, en over Trichinella en Echinococcus spp. (vleeskeuring). Voor andere zoönosen bestaat er een bruikbaar overzicht van de wijze waarop zoönoses nationaal worden aangepakt en van de resultaten daarvan.

Wat de volksgezondheid betreft hadden de ziektemeldingen vooral betrekking op twee zoönoses: Salmonella en Campylobacter, met respectievelijk 165 659 en 126 981 gemelde gevallen in 1999. Voor de andere zoönoses waarvoor informatie wordt verzameld, bedroeg het aantal gemelde gevallen 8 309 voor Yersinia, 3 843 voor Brucella, 665 voor Listeria, 554 voor Echinococcus, 309 voor Toxoplasma, 155 voor Mycobacterium bovis en 48 voor Trichinella. In 1999 zijn geen gevallen van rabiës bij de mens gemeld. Het EU-verslag over 1999 bevatte ook informatie over besmettingen van de mens met verocytotoxine-producerende E. coli (VTEC), namelijk 1 892 gevallen.

Deze gegevens moeten evenwel met enige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd; vele gevallen van besmetting bij de mens worden namelijk niet geregistreerd omdat de patiënten zich niet tot de gezondheidszorg wenden, omdat geen laboratoriumdiagnose wordt gesteld of omdat de diagnose niet centraal wordt gemeld. Bijgevolg is het niet uitgesloten dat alleen de zwaarste gevallen worden gemeld. Ondanks deze onderrapportage blijkt dat hier sprake is van een ernstig probleem voor de menselijke gezondheid.

Het aantal sterfgevallen wordt weliswaar niet geregistreerd, maar er zijn wel enige gegevens die een indicatie geven van de ernst van deze zoönoses:

- Volgens het advies van het SCVPH over zoönoses van 12 april 2000 treden er in ongeveer 5% van de gevallen van salmonellose restverschijnselen op, zoals reactieve artritis. In circa 2% van deze gevallen met complicaties (d.w.z. 1 op de 1000 gevallen van salmonellose) komt de patiënt te overlijden. Op grond hiervan kan het aantal sterfgevallen per jaar in de EU op zo'n 200 worden geraamd. Doordat bepaalde salmonellastammen minder gevoelig zijn voor antibiotica kan niet alleen de klinische ziekte langer duren, maar kunnen er ook meer restverschijnselen en sterfgevallen optreden.

- Campylobacter kan volgens het bovengenoemde wetenschappelijk advies een ernstige ziekte veroorzaken, namelijk het Guillain-Barré-syndroom, een aandoening die leidt tot acute neuromusculaire verlamming. Deze aandoening komt naar schatting in 1 op de 1000 gevallen van campylobacteriose voor.

- Listeriose komt weliswaar veel minder vaak voor dan de twee al genoemde zoönoses, maar de letaliteit van deze aandoening (het percentage van de patiënten dat overlijdt) ligt tussen 20 en 40%. Bij mensen met een gestoord immuunsysteem kan de letaliteit volgens het wetenschappelijk advies oplopen tot wel 75%.

- Van de VTEC-infecties (verocytotoxine-producerende E. coli) mondt ongeveer 5% uit in het hemolytisch-uremisch syndroom; hiervan overlijdt 3-5% van de patiënten en ongeveer eenzelfde percentage houdt ernstige restverschijnselen.

Het voornaamste reservoir van de gewone Salmonella spp. is het maagdarmkanaal van zoogdieren en vogels. S. enteritidis en S. typhimurium zijn in de EU verreweg de meest frequente serotypes in humane isolaten: volgens de gegevens die de lidstaten in 1998 via het rapportagesysteem voor zoönoses hebben doorgegeven vertegenwoordigden deze twee serotypes tussen 60 en meer dan 90% van alle gevallen bij de mens (waarbij S. enteritidis in op één na alle lidstaten bovenaan stond). S. enteritidis is het serotype dat het vaakst voorkomt op eieren en bij pluimvee en S. typhimurium het vaakst bij andere landbouwhuisdieren.

C.2. De communautaire regelgeving inzake de bestrijding van zoönoses

C.2.1. Richtlijn 92/117/EEG

Richtlijn 92/117/EEG van de Raad heeft ten doel een betrouwbaar rapportagesysteem in te stellen met betrekking tot het vóórkomen van zoönoses in het algemeen, en de nodige regelingen te treffen op het gebied van bewaking, bestrijding en uiteindelijk uitroeiing van een aantal invasieve serotypes van salmonella bij fokpluimvee. Ook wordt voorzien in de uitwerking van bestrijdingsmaatregelen voor andere zoönoseverwekkers dan salmonella.

Momenteel gelden de bestrijdingsmaatregelen alleen voor salmonella bij fokpluimvee omdat aan het einde van de jaren tachtig het stijgende aantal gevallen van salmonellose bij de mens, veroorzaakt door van consumptie-eieren afkomstige Salmonella enteritidis, als bijzonder verontrustend werd beschouwd. Er werd gekozen voor een top-down-benadering door in eerste instantie maatregelen vast te stellen om Salmonella enteritidis (en Salmonella typhimurium) bij vermeerderingskoppels uit te roeien en zodoende de verticale overdracht naar commerciële koppels tegen te gaan. Later zouden dan maatregelen voor commerciële koppels worden genomen.

C.2.2. Andere regelgeving

Om de incidentie van zoönoses en zoönoseverwekkers te verlagen en zodoende overdracht van besmetting via voedsel te voorkomen is een gecoördineerde multidisciplinaire aanpak vereist, met bestrijdingsmaatregelen in alle stadia van de voedselketen:

- bij de verwerking van dierlijke afvallen en de vervaardiging van diervoeders,

- op het niveau van het landbouwbedrijf,

- bij de vervaardiging en de distributie van levensmiddelen van dierlijke oorsprong, en

- op het niveau van de consument.

De Richtlijnen 90/667/EEG [4] en 92/118/EEG [5] en de bijbehorende beschikkingen van de Commissie hebben betrekking op de controle op zoönoseverwekkers bij de verwerking van dierlijke afvallen en de productie van diervoeders. De bepalingen betreffen stoffen waarin ingrediënten van dierlijke oorsprong zijn verwerkt. De Commissie heeft een voorstel goedgekeurd om deze regelgeving grondig te herzien (COM(2000) 574 def.). De communautaire regelgeving voor diervoeders waarin uitsluitend ingrediënten van plantaardige oorsprong zijn verwerkt, bevat nog geen voorschriften inzake zoönoseverwekkers. De vaststelling van dergelijke voorschriften is evenwel opgenomen in het regelgevingsprogramma van het witboek over voedselveiligheid, aangezien het duidelijk is dat ook diervoeders van plantaardige oorsprong zoönoseverwekkers kunnen bevatten.

[4] PB L 363 van 27.12.1990, blz. 51.

[5] PB L 62 van 15.3.1993, blz. 49.

Voorschriften inzake de controle op bepaalde zoönoses op het niveau van het landbouwbedrijf zijn vastgelegd in diverse richtlijnen met betrekking tot veterinairrechtelijke voorschriften voor het handelsverkeer van levende dieren; in Richtlijn 64/432/EEG [6] zijn bv. voorschriften opgenomen inzake rundertuberculose en runderbrucellose. Voorts bevatten enkele hygiënerichtlijnen ook voorschriften voor de bestrijding van zoönoses op het landbouwbedrijf, bijvoorbeeld Richtlijn 92/46/EEG [7] betreffende melkveebeslagen.

[6] PB 121 van 29.7.1964, blz. 1977.

[7] PB L 268 van 14.9.1992, blz. 1.

Maatregelen inzake de bestrijding van zoönoseverwekkers bij de vervaardiging en de distributie van levensmiddelen van dierlijke oorsprong zijn vervat in de overeenkomstige hygiënerichtlijnen. Deze voorschriften omvatten zowel specifieke voorschriften, bijvoorbeeld antemortem- en postmortemkeuringen van dieren in slachthuizen, als algemene voorschriften, bijvoorbeeld voorschriften inzake hygiëne bij de bouw en de exploitatie van levensmiddelenbedrijven en voorschriften inzake minimumeisen bij de productie en temperaturen tijdens opslag en vervoer.

De bestrijding van zoönoses op consumentenniveau valt in grote mate buiten de werkingssfeer van de bestaande regelgeving. Vooruitgang op dat gebied is mogelijk door een betere voorlichting van de consument inzake het op hygiënische wijze omgaan met levensmiddelen en een betere bewustmaking van bepaalde risicogroepen, bijvoorbeeld zwangere vrouwen, van de problemen op het gebied van de hygiëne.

De communautaire wetgeving inzake levensmiddelenhygiëne wordt momenteel omgewerkt en herzien om te komen tot een samenhangend geheel van hygiënevoorschriften, gebaseerd op een geïntegreerde aanpak voor de gehele voedselketen, namelijk "van bij de boer tot op het bord". Daartoe wordt voor de levensmiddelenhygiëne een regelgeving voorgesteld die van toepassing is voor de hele productieketen van levensmiddelen, zowel van dierlijke als van plantaardige oorsprong. Een van de belangrijkste doelstellingen van de nieuwe regelgeving is het voorkómen van voedselinfecties. Daarbij zal vooral de nadruk worden gelegd op de verantwoordelijkheid van de producenten op het vlak van garantie van de voedselveiligheid en op de noodzaak van een op de beginselen van HACCP gebaseerde controle op de hygiëne. Voor de primaire landbouwproductie op bedrijfsniveau wordt gestreefd naar op risico's gebaseerde systemen. In het algemeen zal worden voorgesteld alle lidstaten ertoe te verplichten toe te zien op de toepassing van goede veehouderijpraktijken (GVP) bij het fokken van dieren. Met betrekking tot de bestrijding van zoönoses houdt dit in dat elke veehouder afzonderlijk ertoe gehouden is de nodige preventieve maatregelen tegen zoönoses toe te passen.

Op 24 september 1998 hebben het Europees Parlement en de Raad Beschikking 2119/98/EG tot oprichting van een netwerk voor epidemiologische surveillance en beheersing van overdraagbare ziekten in de Europese Gemeenschap [8] vastgesteld. Op grond daarvan dient de Commissie nauwe samenwerking tussen de voor volksgezondheid bevoegde autoriteiten van de lidstaten te stimuleren. Een van de belangrijkste maatregelen van Beschikking 2119/98/EG is de totstandbrenging van een systeem voor vroegtijdige waarschuwing met het oog op de surveillance, de preventie en de beheersing van overdraagbare ziekten op communautair niveau. Daartoe heeft de Commissie op 22 december 1999 Beschikking 2000/96/EG vastgesteld betreffende de overdraagbare ziekten die geleidelijk door het communautaire netwerk zullen worden bestreken [9]. Die beschikking bevat een lijst van door voedsel of water overgedragen en andere zoönoses. Met name is bepaald dat, wanneer specifieke surveillancenetwerken voor zoönoses worden ingevoerd waarvoor op grond van Richtlijn 92/117/EEG surveillance van gevallen bij mensen vereist is, deze surveillance geschiedt overeenkomstig Beschikking 2119/98/EG en dat de voor de uitvoering van Richtlijn 92/117/EEG vereiste gegevens volledig voor dat doel ter beschikking worden gesteld. Hiertoe worden de gevalsdefinities en de surveillancemethoden voor ziekten bij de mens voorzover mogelijk zodanig vastgesteld dat de verzamelde gegevens ook voor Richtlijn 92/117/EEG kunnen dienen.

[8] PB L 282 van 20.10.1998, blz. 76.

[9] PB L 28 van 3.2.2000, blz. 50.

C.3. Met de huidige bepalingen opgedane ervaring

De communautaire regelgeving op het gebied van de bewaking en bestrijding van zoönoses is geleidelijk tot stand gekomen. Men realiseerde zich evenwel al snel dat niet alle lidstaten de bij de zoönoserichtlijn ingevoerde regeling volledig ten uitvoer konden leggen. Er zijn dan ook slechts zes lidstaten waarvoor officieel vastgesteld is dat zij de bepalingen inzake de bestrijding van salmonella bij vermeerderingskoppels volledig ten uitvoer gelegd hebben (tabel 1). Evenwel is in afwachting van de herziening van Richtlijn 92/117/EEG de verplichting tot het voorleggen van plannen voor de bewaking en controle van salmonella bij pluimveekoppels bij Richtlijn 97/22/EG geschorst voor de lidstaten die nog geen dergelijke plannen hebben ingediend. Ondanks de verlenging, bij Richtlijn 97/22/EG, van een aantal in de zoönoserichtlijn vastgestelde termijnen, hebben sommige lidstaten hun nationale maatregelen om aan de doelstellingen van de zoönoserichtlijn te voldoen, nog steeds niet ingediend en bovenbedoelde bepalingen nog steeds niet uitgevoerd. Toch moet worden opgemerkt dat de autoriteiten in alle lidstaten, op eigen houtje of in samenwerking met particuliere bedrijven, maatregelen hebben getroffen om salmonella en andere zoönoseverwekkers te bestrijden. De Commissie zal erop blijven toezien dat de richtlijn in alle lidstaten ten uitvoer wordt gelegd, aangezien dat een absolute vereiste is om de voorgestelde maatregelen voor een betere bestrijding van zoönoses enige kans op succes te geven.

Tabel 1. Nationale plannen voor de controle op salmonella, ingediend en goedgekeurd overeenkomstig Richtlijn 92/117/EEG

Lidstaat // Goedgekeurd bij

Denemarken // 94/507/EG, 96/692/EG

Ierland // 96/389/EG

Finland // 96/390/EG

Zweden // 96/502/EG

Oostenrijk // 2000/60/EG

Frankrijk // 2000/629/EG

De tenuitvoerlegging van de richtlijn heeft wel het een en ander opgeleverd. Ten eerste heeft de verplichting om bepaalde zoönoses te bewaken en de bevindingen op nationaal niveau en aan de Commissie te melden de activiteit op dit gebied aangezwengeld. In veel lidstaten is de samenwerking tussen de verantwoordelijke autoriteiten voor de controle van diervoeder, de dier- en volksgezondheid en de humane geneeskunde sterk verbeterd, wat ook de bestrijding van zoönoses ten goede is gekomen. Als gevolg van de bewaking is men zich beter bewust geworden van de aanwezigheid van zoönoseverwekkers in verschillende delen van de voedselketen en bij wilde dieren en gezelschapsdieren, hetgeen in preventie- en bestrijdingsmaatregelen heeft geresulteerd.

Ten tweede lijkt de incidentie van salmonella, het belangrijkste doelwit van de bij Richtlijn 92/117/EEG ingestelde controles, onder mensen in veel lidstaten nu gestabiliseerd of zelfs gedaald te zijn. Het directe effect van de specifieke controlevoorschriften voor S. enteritidis en S. typhimurium bij vermeerderingskoppels van kippen is weliswaar moeilijk in te schatten, maar de maatregelen die in de hele Gemeenschap op basis van verplichte en vrijwillige programma's genomen zijn, mogen zeker als succesvol worden bestempeld.

Een belangrijk aspect van de uitvoering van de bestrijdingsmaatregelen van Richtlijn 92/177/EEG was wel de mogelijkheid voor medefinanciering van de nationale bestrijdingsprogramma's Deze medefinanciering komt neer op 50% van de kosten van de maatregelen voor de slachting en vernietiging en het nemen van officiële monsters. In tabel 2 staan de bedragen vermeld die de Gemeenschap sinds 1995 aan de bestrijding van salmonella bij pluimvee heeft bijgedragen.

Table 2. Financiële bijdragen van de Gemeenschap aan de maatregelen voor het slachten en vernietigen en het nemen van officiële monsters krachtens artikel 9 van Richtlijn 92/117/EEG

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De lidstaten hebben ook financiële bijdragen ontvangen in het kader van de programma's voor de uitroeiing van en controle op dierziekten uit hoofde van Beschikking 90/424/EEG van de Raad betreffende bepaalde uitgaven op veterinair gebied [10]. Deze medefinanciering heeft bijgedragen tot de bestrijding en bewaking van verschillende zoönoses, met name runder-, schapen- en geitenbrucellose, rundertuberculose en rabiës, en periodiek echinokokkose en enterohemorragische E. coli (EHEC). De maximale medefinanciering van de Gemeenschap in 2000 bedroeg voor runderbrucellose 14 250 000 euro, voor schapen- en geitenbrucellose 14 000 000 euro, voor rundertuberculose 8 235 000 euro en voor rabiës 2 895 000 euro.

[10] PB L 224 van 18.8.1990, blz. 19. Beschikking laatstelijk gewijzigd bij Beschikking 2001/12/EG van de Raad (PB L 3 van 6.1.2001, blz. 27.).

De Commissie heeft ingezien dat de tenuitvoerlegging van Richtlijn 92/117/EEG problemen opleverde en daarom wijzigingen voor deze richtlijn voorgesteld, die werden ingevoerd bij Richtlijn 97/22/EG en Richtlijn 1999/72/EG. Volgens Richtlijn 97/22/EG hadden de lidstaten uiterlijk op 1 januari 1998 de minimummaatregelen ter bestrijding van salmonella's bij vermeerderingskoppels ten uitvoer gelegd moeten hebben. Het ziet er naar uit dat de meeste lidstaten de belangrijkste onderdelen van deze voorschriften in 1999 ten uitvoer gelegd hadden. Het Voedsel- en Veterinair Bureau (VVB) van de Commissie heeft onlangs een reeks inspectiebezoeken betreffende de productie van pluimveevlees voltooid waarbij ook de bestrijding van salmonella's is beoordeeld. Hierover zal een algemeen verslag verschijnen.

Er zijn nog meer redenen om Richtlijn 92/117/EEG te herzien. Te oordelen naar de tendensen in door voedsel overgedragen infecties is de huidige situatie verre van bevredigend. Het aantal infecties bij mensen door "klassieke" ziekteverwekkers zoals Salmonella is nog altijd hoog, en bovendien steken "nieuwe" pathogenen de kop op (bv. Campylobacter, VTEC). Hoewel deze trends ten dele kunnen worden toegeschreven aan verbeterde diagnostische methoden en meldsystemen, is het duidelijk dat er strikte, doeltreffende maatregelen op communautair niveau moeten komen om deze toenemende bedreiging van de menselijke gezondheid door voedselinfecties het hoofd te bieden.

De communautaire regelgeving inzake voedselhygiëne zal in de toekomst de hele voedselproductieketen "van boer tot bord" bestrijken en ook een aantal verplichtingen voor de landbouwbedrijven invoeren. Een van de belangrijkste doelstellingen van de nieuwe regelgeving is de volksgezondheid van voedselinfecties te vrijwaren. In verband met dit nieuwe kader moet er gelet worden op de samenhang tussen de specifieke zoönosevoorschriften en de algemene regelgeving inzake voedselhygiëne en levensmiddelencontrole.

Uiteenlopende situaties en attitudes in de lidstaten wat betreft door voedsel overgedragen pathogenen zouden de interne markt van de Gemeenschap in de toekomst ernstig in gevaar kunnen brengen. In lidstaten die hoge normen hanteren, zou er kunnen worden aangedrongen op unilaterale maatregelen teneinde hun hoge niveau te beschermen. Om dit risico te vermijden moeten er op communautair niveau uniformere maatregelen worden ingevoerd die voldoende waarborgen bieden om de dierpopulaties tegen zoönoseverwekkers en aldus de consument tegen voedselinfecties te beschermen.

De voedselveiligheid is ook van steeds groter belang voor de wereldhandel. De Gemeenschap moet over een duidelijk beleid beschikken wanneer deze problematiek in het handelsoverleg met derde landen aan de orde komt.

D. Een nieuwe aanpak voor de bestrijding en preventie van zoönoses

D.1. Grondslagen van de aanpak

In het kader van de voorbereiding van een voorstel ter verbetering van de maatregelen inzake bewaking en bestrijding van zoönoses, hebben de Commissie en deskundigen van de lidstaten en andere belanghebbende partijen van gedachten gewisseld over een fundamentele wijziging van het huidige beleid en over de doelstellingen van eventuele nieuwe strategieën. Daarbij zijn enkele doelstellingen en aandachtspunten vastgelegd, bijvoorbeeld:

- de totstandbrenging van een op geharmoniseerde voorschriften gebaseerd systeem voor de bewaking van zoönoses, indien nodig,

- de vaststelling van maatregelen op grond van het beginsel "van boer tot bord", namelijk door het produceren van veilig voedsel afkomstig van gezonde dieren,

- rekening houden met de prevalentie van zoönoseverwekkers in de lidstaten,

- garanties voor een betere veiligheid van de consument door de instelling van door de lidstaten uit te voeren programma's om de ziekteverwekkers terug te dringen,

- zorgen voor de nodige flexibiliteit om de lidstaten in de gelegenheid te stellen de gemeenschappelijke doelstellingen ook te verwezenlijken,

- rekening houden met de bezorgdheid in verband met de verspreiding van zoönoseverwekkers via de handel in dieren.

De middelen om al die doelstellingen te bereiken, vooral de programma's om de ziekteverwekkers terug te dringen, moeten worden ontwikkeld aan de hand van wetenschappelijk onderbouwde risico-evaluaties. Maar ook als voor bepaalde zoönoses of zoönoseverwekkers nog geen risico-evaluaties zijn opgesteld, mag dat geen reden zijn om van maatregelen af te zien. Om de Commissie in de gelegenheid te stellen de bij de tenuitvoerlegging van deze programma's gemaakte vooruitgang te volgen, moeten de lidstaten nationale programma's indienen waarin zij aangeven hoe de vastgelegde doelstellingen kunnen worden bereikt. Elke lidstaat kan evenwel zelf kiezen op welke wijze hij het gestelde doel denkt te kunnen bereiken. Aangezien maatregelen voor de bestrijding van zoönoseverwekkers moeten beginnen bij de primaire productie, is de tenuitvoerlegging van de beginselen van goede veehouderijpraktijken van cruciaal belang.

D.2. Intensievere bewaking en scherpere controle

Essentieel voor een optimale uitvoering van de communautaire strategie is het permanent verzamelen van epidemiologische gegevens over zoönoses: maatregelen voor de bestrijding van zoönoses moeten voortaan gebaseerd zijn op risico-evaluaties en nauwkeurige informatie over zoönoses en zoönoseverwekkers in alle stadia van de voedselketen wordt dan ook steeds belangrijker. Daarbij zal gebruikgemaakt worden van het nieuwe kader voor wetenschappelijke advisering en ondersteuning op het gebied van de voedselveiligheid dat zal worden ingesteld naar aanleiding van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de algemene beginselen en vereisten van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Voedselautoriteit en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (COM(2000) 716 definitief) en de daaruit voortvloeiende verzameling en analyse van gegevens met betrekking tot biologische risico's. Verder moet worden voortgebouwd op de bestaande bepalingen inzake bewaking krachtens Richtlijn 92/117/EEG in haar huidige vorm en moet het rapportagesysteem waar nodig worden geharmoniseerd door het invoeren van een aantal vaste criteria betreffende bijvoorbeeld de gevalsdefinities. Aangezien zich bij zoönoseverwekkers nieuwe fenomenen kunnen voordoen - bijvoorbeeld antimicrobiële resistentie, waardoor zij nog schadelijker worden - wordt de controle op zoönoseverwekkers alsmaar belangrijker. Voor een gerichte bewaking die de nodige informatie zou kunnen opleveren over bv. bepaalde beginwaarden - die dan kunnen worden gebruikt ter indicatie van de prevalenties in de beginfase waarop verdere maatregelen om ziekteverwekkers terug te dringen kunnen worden gebaseerd - zijn gecoördineerde bewakingsprogramma's vereist.

Terwijl in Richtlijn 92/117/EEG alleen bestrijdingsmaatregelen voor bepaalde salmonellatypes zijn opgenomen, zou de nieuwe aanpak het mogelijk maken doelstellingen vast te leggen voor de controle van andere via voedsel overgedragen pathogenen. Gelet op de gevolgen voor de gezondheid van de mens en de mogelijkheden om de controlemaatregelen vooral toe te passen op bedrijfsniveau, dient de aandacht bijvoorbeeld te worden gericht op bacteriën als Campylobacter en verocytotoxine-producerende stammen van E. coli, zodra de nodige wetenschappelijke basis voor die controles beschikbaar is.

De nieuwe aanpak zou een verbetering betekenen van de veiligheid van de consument, vooral met betrekking tot de pathogenen die het belangrijkst zijn uit gezondheidsoogpunt. Wat salmonella betreft wijzen de gegevens erop dat S. enteritidis en S. typhimurium de meest voorkomende serotypes in door voedsel veroorzaakte salmonellose bij de mens zijn met als voornaamste herkomst pluimveeproducten, gevolgd door andere vleessoorten, met name varkensvlees. Om de veiligheid van de consument te verhogen en de al uit hoofde van Richtlijn 92/117/EEG ondernomen actie voort te zetten moeten er passende maatregelen worden genomen, te beginnen bij de productie van eieren en pluimveevlees.

D.3. Effecten van de nieuwe aanpak

Verwacht wordt dat het grootste effect van het voorstel een verbetering van de volksgezondheid zal zijn doordat het aantal gevallen van zoönoses en in het bijzonder salmonellose bij mensen daalt.

Hoewel de beoogde maatregelen om de prevalentie van zoönoseverwekkers terug te dringen zowel voor de autoriteiten als voor de levensmiddelenbedrijven kosten zullen meebrengen, zullen de bedrijven van deze aanpak profiteren. Het vertrouwen in levende dieren die onder de controleprogramma's vallen en van die dieren afkomstig voedsel zal naar verwachting toenemen. De levensmiddelenindustrie van de EU zal ook meer op de wereldmarkt kunnen exporteren dankzij een duidelijker en vollediger zoönosebestrijdingsbeleid en de hoge kwaliteit van levende dieren en levensmiddelen. Op de middellange termijn zal het terugdringen van pathogenen tot gevolg hebben dat er minder producten teruggeroepen hoeven te worden en zal ook de behoefte aan antibiotica dalen dankzij een preventieve aanpak.

In het volgende hoofdstuk worden de kosten en baten van de voorgestelde aanpak nader bekeken, waarbij vooral de gevolgen voor de handel aandacht krijgen.

D.3.1. Gezondheidsuitgaven

In sommige lidstaten en derde landen zijn kosten-batenanalyses voor specifieke bestrijdingsprogramma's verricht, met name wat betreft salmonella. Over het algemeen blijkt uit deze analyses dat door salmonella veroorzaakte ziekte bij mensen aanzienlijke economische gevolgen heeft. In een recente studie in de VS (Frentzen, P.D. e.a., Food Review, 22 (2), 1999, 10-15) wordt geraamd dat de kosten van één geval van salmonellose uiteenlopen van 24 euro (herstel zonder medische verzorging) tot 3,8 miljoen euro (geval met dodelijke afloop, berekend volgens de zogenaamde arbeidsmarktbenadering). Ervan uitgaande dat de incidentie van de ziekte en de ernst van de verschillende gevallen in Europa hiermee te vergelijken zijn, kunnen de kosten van salmonellose bij de mens in de EU op 620 à 3 160 miljoen euro per jaar worden geraamd. Algemeen wordt aangenomen dat 90% van de salmonellosegevallen door voedsel wordt veroorzaakt. Dat betekent dat via de voeding overgedragen salmonellose jaarlijks zo'n 560 tot 2 840 miljoen euro zou kosten.

D.3.2. Kosten van bewaking en bestrijding

Gezien de hoge economische kosten van zoönoses, niet alleen voor de exploitanten maar ook voor de samenleving als geheel, is het gerechtvaardigd dat maatregelen om deze ziekten terug te dringen of te bestrijden door de overheid worden gefinancierd. En al is niet overal vooruitgang geboekt en was dit over het geheel genomen te weinig, wel is gebleken dat de getroffen maatregelen veelal doeltreffend waren en dat met een zorgvuldige aanpak nog grote verbeteringen kunnen worden bereikt. Ook is duidelijk dat de Gemeenschap hieraan een financiële bijdrage moet leveren. De doeltreffendheid van de programma's in een bepaalde lidstaat kan worden beperkt of ondermijnd als de zoönose in andere lidstaten blijft aanhouden, hetzij direct door besmetting over de grenzen heen, hetzij indirect als gevolg van economische druk doordat de financiële inspanningen van de autoriteiten en exploitanten van lidstaat tot lidstaat uiteenlopen. Ook zijn er om geografische en historische redenen verschillen in de nationale prioriteiten. Door financiële deelneming van de Gemeenschap kan ervoor worden gezorgd dat alle lidstaten die door een bepaalde ziekte worden getroffen, hun krachten bundelen zodat de bedreiging in kwestie in de hele Gemeenschap veel doeltreffender teruggedrongen of weggenomen kan worden, terwijl de lidstaten zelf de aandacht kunnen blijven richten op problemen die voor hun grondgebied van bijzonder belang zijn. Zou de Gemeenschap niet bijdragen, dan zouden de lidstaten zich logischerwijze tot hun eigen prioriteiten willen beperken.

Daarbij is het echter verre van eenvoudig om aan te geven hoe de beperkte communautaire fondsen zo doeltreffend mogelijk kunnen worden ingezet. Alles moet in het werk gesteld worden om uit de investering van de Gemeenschap in een doeltreffende ziektebestrijding een maximaal rendement te halen. Niet alleen moeten prioriteiten worden aangegeven voor gerichte gezamenlijke inspanningen, maar ook moeten de autoriteiten en de exploitanten worden gestimuleerd om de programma's zo strikt mogelijk te beheren. Dat kan bijvoorbeeld door meer communautaire steun te verlenen voor programma's die hun doeltreffendheid bewijzen aan de hand van zorgvuldig gecontroleerde benchmarks voor het terugdringen van de besmettingsniveaus. Hetzelfde zou gedaan kunnen worden als een lidstaat een bepaalde financiële deelneming van de exploitanten heeft bereikt, wellicht inclusief het opzetten van verzekeringsstelsels voor acute uitbraken.

Dit soort mogelijkheden moeten verder worden bestudeerd en met alle betrokkenen worden besproken; de Commissie zal binnenkort een overlegronde beginnen over dit onderwerp, zowel voor zoönoses als voor andere dierziekten. Na afloop van dit overleg zal zij de voorschriften wijzigen als blijkt, wat wel het geval zal zijn, dat de communautaire gelden doeltreffender kunnen worden ingezet.

Ondertussen wordt voorgesteld de communautaire financiering op basis van de bestaande voorschriften te continueren, vooral om al gestarte programma's de verwachte financiering te verstrekken. De desbetreffende bepalingen, opgenomen in Beschikking 90/424/EEG van de Raad betreffende bepaalde uitgaven op veterinair gebied, moeten gewijzigd worden.

D.3.3. Gevolgen voor de handel

Een van de belangrijkste doelstellingen van het voorstel inzake de bestrijding van zoönoses is te waarborgen dat besmetting of herbesmetting van levende dieren of broedeieren die van het ene bedrijf naar het andere worden overgebracht, kan worden uitgesloten. Ook is informatie over slachtdieren nodig. Voor aankopen binnen het land moeten de lidstaten de nodige hulpmiddelen in hun nationale bestrijdingsprogramma's creëren. Om echter te bereiken dat levende dieren en broedeieren die van andere lidstaten of van derde landen worden gekocht met de doelstellingen van het nationale programma in overeenstemming zijn, wordt voorgesteld dat in het desbetreffende gezondheidscertificaat de status van het koppel of beslag van oorsprong wordt vermeld. De nodige wijzigingen in de gezondheidscertificaten zullen te zijner tijd bij beschikking van de Commissie worden vastgesteld. Van vermeerderingskoppels van Gallus gallus die met S. enteritidis of S. typhimurium zijn besmet mogen geen eieren of dieren het bedrijf verlaten, tenzij dit gebeurt voor de slacht, voor speciale behandeling of voor vernietiging. Uiteindelijk, wanneer de prevalentie van een bepaalde zoönose in een gegeven dierpopulatie redelijk laag is, zal toch moeten worden verlangd dat dieren of broedeieren die voor productiedoeleinden worden gekocht afkomstig zijn van koppels of beslagen met een negatieve status. Daarom wordt voorgesteld dat een lidstaat, na goedkeuring door de Commissie, kan verlangen dat bepaalde criteria in acht worden genomen - aan de hand van testresultaten - om de reeds bereikte lage prevalentie veilig te stellen.

Aangezien die bepaling het vrije verkeer van goederen zou kunnen belemmeren, moet de Commissie de bevoegdheid hebben om te beslissen over gemeenschappelijke criteria die de lidstaten kunnen toepassen. Verder wordt verwacht dat als de resultaten van de verbeterde bewaking beschikbaar zijn, de verschillen in prevalentie dusdanig zullen zijn dat er sterkere druk wordt uitgeoefend om verbetering in de situatie te brengen.

Consumptie-eieren zullen, als de overgangsperiode is afgelopen en de bestrijdingsmaatregelen voor legkippen volledig van toepassing zijn, alleen voor rechtstreekse menselijke consumptie in de handel mogen worden gebracht als zij afkomstig zijn van een koppel waarop de voorgeschreven tests zijn uitgevoerd en dat daarbij vrij van S. enteritidis en S. typhimurium gebleken is. Voor pluimveevlees gaat na een overgangsperiode als criterium gelden "salmonella afwezig in 25 g".

Wat legkippen en slachtkuikens betreft heeft het voorstel, zolang de overgangsperiode voor volledige tenuitvoerlegging van de maatregelen nog niet is afgelopen, geen gevolgen voor de aanvullende garanties die aan Finland en Zweden bij hun toetreding zijn gegeven betreffende salmonella in die productiecategorieën.

Bij de handel met derde landen staat de Overeenkomst inzake sanitaire en fytosanitaire maatregelen (de "SPS-overeenkomst") centraal. Deze overeenkomst bepaalt dat de Leden ervoor zorgen dat sanitaire of fytosanitaire maatregelen:

- alleen worden toegepast voorzover nodig voor de bescherming van het leven of de gezondheid van mens, dier of plant,

- dat dergelijke maatregelen worden gebaseerd op wetenschappelijke uitgangspunten

- en niet van kracht worden gelaten zonder voldoende wetenschappelijk bewijs.

Maatregelen die gebaseerd zijn op internationale normen, richtlijnen of aanbevelingen, voorzover die bestaan, worden geacht niet in strijd te zijn met de relevante bepalingen van de Overeenkomst.

Aangezien dergelijke internationale normen niet bestaan, moeten sanitaire of fytosanitaire maatregelen worden gebaseerd op een aan de omstandigheden beantwoordende evaluatie van de risico's voor het leven of de gezondheid van mens, dier of plant. Bij de evaluatie van specifieke risico's moeten de Leden volgens de SPS-overeenkomst rekening houden met wetenschappelijk bewijs, relevante productieprocessen en productiemethoden, relevante inspectie-, bemonsterings- en beproevingsmethoden, prevalentie van specifieke ziekten of plagen, bestaan van ziekte- of plagenvrije gebieden, relevante omstandigheden wat betreft de ecologische situatie of het milieu, en quarantaineregelingen of andere behandelingen. Volgens het verslag van de Beroepsinstantie in de hormonenzaak moet in een risico-evaluatie niet alleen het risico worden beoordeeld dat in een wetenschappelijk laboratorium onder strikt in de hand gehouden condities kan worden geconstateerd, maar ook rekening worden gehouden met factoren die zich niet voor kwantitatieve analyse lenen. De risico-evaluatie met betrekking tot voedselbacteriën door de hele voedselketen heen is typisch een eerder kwalitatieve dan kwantitatieve beoordeling.

Om het door het Verdrag voorgeschreven hoge beschermingsniveau in de Gemeenschap in stand te houden, moeten gelijkwaardige maatregelen van exporterende derde landen worden verlangd, waaronder het indienen van bestrijdingsprogramma's en gezondheidscertificatie, waar van toepassing. Hoewel de evaluatie van de door derde landen ingediende controleprogramma's de diensten van de Commissie een hoop werk zal bezorgen, heeft de ervaring met soortgelijke mechanismen geleerd dat dit te doen is.

E. Conclusies

Richtlijn 92/117/EEG moet worden herzien met inachtneming van de bij de toepassing ervan opgedane ervaring. Pluimveeproducten zijn nog steeds een belangrijke bron van salmonellose bij de mens. De risico-evaluatie zou evenwel in de toekomst andere belangrijke bronnen van zoönoseverwekkers of nieuwe types van zoönoseverwekkers aan het licht kunnen brengen. Daarom moet worden gezorgd voor een algemeen kader voor de bestrijding van zoönoses.

Het beleid inzake bestrijding van zoönoses moet worden gebaseerd op risicoanalyse die uit drie componenten bestaat: risico-evaluatie, risicobeheer en risicocommunicatie. De Commissie dient twee voorstellen in voor een nieuw wetgevend kader ter zake:

- Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de bewaking van zoönoses en zoönoseverwekkers en houdende wijziging van Beschikking 90/424/EEG van de Raad en intrekking van Richtlijn 92/117/EEG van de Raad,

- Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bestrijding van salmonella en andere door voedsel overgedragen zoönoseverwekkers en houdende wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG, 72/462/EEG en 90/539/EEG van de Raad.

Het eerste voorstel heeft betrekking op de verzameling van gegevens met betrekking tot de incidentie en prevalentie van biologische risico's en de transparantie van die gegevens, het tweede vooral op het risicobeheer. Door de opsplitsing in twee wetteksten wordt de praktische tenuitvoerlegging vergemakkelijkt. Toch wordt er met nadruk op gewezen dat de twee voorstellen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.

De Europese Voedselautoriteit zal een essentiële rol spelen bij de verzameling van gegevens met betrekking tot de voedselveiligheid en de bekendmaking van die gegevens.