VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Vierde verslag over de controle na de visumliberalisering voor de landen van de westelijke Balkan overeenkomstig de verklaring van de Commissie van 8 november 2010

(Voor de EER relevante tekst)

1. Inleiding

Op grond van Verordening (EG) nr. 539/2001[1] kunnen de burgers van de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Montenegro en Servië die in het bezit van een biometrisch paspoort zijn, sinds 19 december 2009 zonder visum naar de EU-lidstaten reizen. De burgers van Albanië en Bosnië en Herzegovina genieten sinds 15 december 2010 dezelfde status.

Er werd beslist de visumverplichting voor deze landen op te heffen op basis van een grondige evaluatie van de mate waarin deze landen voldeden aan de eisen in hun stappenplannen voor visumliberalisering op gebieden als beveiliging van documenten, grens- en migratiebeheer, asiel, bestrijding van de georganiseerde misdaad en van corruptie, en de grondrechten inzake het vrij verkeer. Het visumvrij reizen blijft tot op vandaag een van de belangrijkste resultaten van het streven van deze landen naar Europese integratie.

In haar verklaring van 8 november 2010 benadrukte de Commissie tegenover de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken dat de integriteit van de visumvrije regeling afhankelijk was van de blijvende inzet van elk land van de westelijke Balkan om de maatregelen van zijn visumstappenplan uit te voeren. De Commissie heeft een monitoringmechanisme na visumliberalisering vastgesteld, dat alle beleidsgebieden in de visumstappenplannen bestrijkt, om de duurzaamheid te evalueren van de hervormingen die de integriteit van de visumvrije regeling moeten waarborgen.

Dit is het vierde verslag over de controle na de visumliberalisering dat sinds de verklaring van de Commissie van 2010 wordt gepubliceerd[2]. Het verslag bevat een overzicht van de ontwikkeling van het monitoringmechanisme na visumliberalisering, de beoordeling van de Commissie van de maatregelen die de landen van de westelijke Balkan op basis van hun visumstappenplannen hebben uitgevoerd, een evaluatie van de werking van de visumvrije regeling, en aanbevelingen voor hervormingen die moeten voorkomen dat de problemen waarmee de visumvrije regeling sinds 2010 gepaard gaat, zich opnieuw voordoen.

2. Versterkt monitoringmechanisme na visumliberalisering

De Commissie publiceerde op 28 augustus 2012 haar derde verslag over de controle na de visumliberalisering[3]. Hierin analyseerde zijde vooruitgang van alle visumvrije landen bij het uitvoeren van de in hun stappenplannen voor visumliberalisering beschreven hervormingen, evalueerde zij de werking van de visumvrije regeling en beoordeelde zij de inspanningen van deze landen om het misbruik van de asielprocedures in de EU-lidstaten aan te pakken.

De dialoog tussen de Commissie en de landen van de westelijke Balkan over de visumvrije regeling vindt plaats in het kader van het stabilisatie- en associatieproces. Ambtenaren van de Commissie bezochten Montenegro in januari 2013, Servië in mei 2013 en Bosnië en Herzegovina in juni 2013. Met hulp van deskundigen van de lidstaten konden ze de kwaliteit van de door deze visumvrije staten uitgevoerde hervormingen controleren.

Het tiende ministeriële forum van de EU en de landen van de Westelijke Balkan over justitie en binnenlandse zaken werd gehouden op 5 november 2012 in Tirana, tegen de achtergrond van een ongekende seizoensgebonden toestroom in de EU van asielzoekers uit de westelijke Balkan. De landen van de westelijke Balkan namen een gezamenlijke verklaring aan over visumvrij verkeer, waarin ze bevestigden vastberaden te zijn de nodige hervormingen uit te voeren om de integriteit van de visumvrije regeling te beschermen. De Commissie belegde op 12 november 2012 een vergadering van hogere ambtenaren om dit streven in beleid te vertalen. De deelnemers beslisten om het rapportagemechanisme inzake migratiestromen te versterken op basis van de maandelijkse waarschuwingen van Frontex en de inbreng van Europol en het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO).

Sinds december 2012 dient elk visumvrij land van de westelijke Balkan maandelijks bij de Commissie statistieken in over de migratiestromen naar de EU. De Commissie beoordeelde deze rapportageregeling op de vergadering van de hogere ambtenaren in Brussel van 22 februari 2013.

Naar aanleiding van een reeks pieken in het aantal asielaanvragen uit specifieke landen in 2012 en 2013 namen de betreffende EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden, samen met de betrokken landen van de westelijke Balkan, onmiddellijk maatregelen. Het Verenigd Koninkrijk, dat het aantal Albanese asielaanvragen begin 2013 zag toenemen, stuurde al snel een immigratieverbindingsofficier naar Tirana. Naar aanleiding van de meest recente toename van het aantal asielaanvragen van burgers van Servië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië stelden de Duitse asielautoriteiten in augustus 2012 opnieuw een ondersteuningseenheid voor de westelijke Balkan in, waardoor deze aanvragen in eerste aanleg sneller konden worden behandeld. De Zwitserse federale migratieautoriteit voerde in juli 2012 een versnelde procedure in voor alle asielaanvragers uit Europese visumvrije staten. De Zweedse autoriteiten stuurden, naar aanleiding van een plotse toename van het aantal Albanese aanvragen in april en mei 2012, verbindingsofficieren naar Servië en Montenegro en bewogen Albanië ertoe om de controles aan alle Albanese grensdoorlaatposten (GDP's) te versterken. De Albanese grenspolitie verscherpte daarop de controle van de vluchten naar Zweden vanuit Griekenland, Kosovo* en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, aangezien de meeste Albanese reizigers in deze landen het vliegtuig namen.

Frontex heeft, met hulp van zijn netwerk voor risicoanalyse inzake de westelijke Balkan, tot op heden 34 waarschuwingsrapporten uitgebracht. De jaarlijkse risicoanalyse betreffende de westelijke Balkan 2013 werd in mei 2013 door Frontex aan gepresenteerd de deelnemers van de westelijke Balkan tijdens een conferentie in Skopje en vat de laatste tendensen samen op het gebied van grenscontroles aan de buitengrenzen van de EU en illegale migratie vanuit de regio. Deze rapporten en de jaarlijkse risicoanalyse geven een gedetailleerde beoordeling van de migratietendensen vanuit de regio en de operationele maatregelen van de betrokken EU-lidstaten en visumvrije staten om asielmisbruik te voorkomen. De Commissie brieft de Raad en belegt, indien nodig, vergaderingen met hogere ambtenaren op basis van de maandelijkse waarschuwingen van Frontex.

3. Beoordeling van de verdere uitvoering die de landen van de westelijke Balkan hebben gegeven aan maatregelen om te voldoen aan de vereisten in het visumstappenplan

Deze beoordeling is gebaseerd op de volgende bronnen: maandelijkse waarschuwingsrapporten en de jaarlijkse risicoanalyse betreffende de westelijke Balkan (2013) van Frontex, maandelijkse statistieken inzake migratietendensen van de landen van de westelijke Balkan, inhoudelijke verslagen van de visumvrije staten waarin de oorzaken van asielmisbruik worden geanalyseerd, aanvullende informatie van EASO en andere EU-agentschappen, de conclusies van de betreffende subcomités en bijeenkomsten op hoog niveau in het kader van de dialoog die met elk land wordt georganiseerd in de context van het stabilisatie- en associatieproces, en de conclusies van gerichte beoordelingsmissies die zijn uitgevoerd door ambtenaren van de Commissie. De beoordeling volgt de blokstructuur van het stappenplan voor visumliberalisering van elk land.

3.1. Albanië

Biometrische paspoorten en identiteitskaarten worden nog steeds aangemaakt en verdeeld. De Albanese autoriteiten hebben al 2 590 000 biometrische paspoorten afgegeven sinds de invoering ervan in mei 2009. Albanië heeft zijn wetgeving gewijzigd om de voorwaarden strenger te maken waaronder burgers die grenscontroles willen ontwijken een naamsverandering kunnen aanvragen. De wet betreffende het bevolkingsregister werd gewijzigd met het oog op het beperken en controleren van wijzigingen in het bevolkingsregister. Krachtens een nieuw decreet van het Ministerie van Binnenlandse Zaken mogen burgers pas een naamsverandering aanvragen, wanneer zij beschikken over een verklaring van de grenspolitie waaruit blijkt dat ze geen inreisverbod voor het Schengengebied hebben. Tussen juni 2012 en maart 2013 werd ongeveer 34 % van de 6 763 aanvragen voor naamsveranderingen om die reden afgewezen. Fraude met documenten, met name het gebruik van valse stempels aan de buitengrenzen van de EU en het gebruik van valse paspoorten door Albanese onderdanen, blijft een groot probleem.

Albanië heeft vooruitgang geboekt op het gebied van grensbeheer. Het land heeft de samenwerking met Griekenland, Italië en Kosovo verbeterd, de overeenkomst tot vaststelling van een gezamenlijk centrum voor politiële samenwerking met de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië ten uitvoer gelegd, en een aantal gezamenlijke patrouilles met Kosovo, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Montenegro uitgevoerd. Ook heeft Albanië het IT-systeem van zijn grenspolitie aan de GDP verbonden met het nationale bevolkingsregister, als tweede vorm van controle op frauduleuze naamsveranderingen. De capaciteiten op het gebied van risicoanalyse en dreigingsbeoordeling moeten worden versterkt.

Op het gebied van asiel zijn de institutionele en rechtskaders aanwezig. Er wordt in Albanië echter maar aan een zeer klein aantal aanvragers internationale bescherming toegekend. Er moeten op dit gebied meer inspanningen worden geleverd. Er zijn nog geen persoonlijke identificatiedocumenten verstrekt aan vluchtelingen en personen met subsidiaire bescherming. De Albanese visumregeling is nog niet volledig in overeenstemming met de EU-normen.

Albanië heeft enige vooruitgang geboekt op het gebied van migratie. Het land blijft geeft nog steeds uitvoering aan de overnameovereenkomst tussen de EU en Albanië. Het aantal Albanese onderdanen dat vrijwillig terugkeert, nam tussen 2011 en 2012 toe. De institutionele capaciteit voor de uitvoering van de strategie en het actieplan voor terugkerende onderdanen moet echter worden versterkt.

Op het gebied van politiële samenwerking en de strijd tegen de georganiseerde misdaad valt een zekere vooruitgang te melden. De Albanese politie herziet thans haar procedures om de rapportagecapaciteit van eerstelijnsbeambten en proactieve onderzoeken te verbeteren. De belangrijkste instellingen moeten de coördinatie dringend verbeteren om optimaal gebruik te maken van de capaciteit voor het onderzoeken van ernstige en georganiseerde criminaliteit. Albanië staat op het punt een operationele overeenkomst met Europol te sluiten.

Op het gebied van de drugsbestrijding is sprake van vooruitgang. In het eerste kwartaal van 2013 is het aantal strafzaken in verband met handel in verdovende middelen met bijna 40 % toegenomen, terwijl het aantal personen dat werd vastgehouden wegens drugsgerelateerde aanklachten met 11,5 % toenam. Er werd meer marihuana en cocaïne in beslag genomen, maar minder heroïne.

Albanië heeft op het gebied van de bestrijding van mensenhandel enige vooruitgang geboekt; de interne handel blijft echter zorgen baren. Voor de herkenning en doorverwijzing van slachtoffers en potentiële slachtoffers bestaan standaardwerkwijzen; de capaciteit van de rechtshandhavingsinstanties en instanties voor internationale samenwerking moet echter worden versterkt. In november 2012 werd een gezamenlijke werkgroep van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, het openbaar ministerie en het Ministerie van Justitie ingesteld om concrete gevallen van mensenhandel te bespreken. De resultaten van dit initiatief moeten nauwlettend worden gevolgd.

Op het gebied van het witwassen van geld is sprake van een zekere vooruitgang. De politie heeft risicobeoordelingen ontwikkeld en deze werden met andere instanties gedeeld. Op basis van aanbevelingen van Moneyval werd het strafwetboek gewijzigd om het witwassen van geld als een zelfstandig strafbaar feit aan te merken en de notie van het witwassen van eigen geld in te voeren. Het aantal veroordelingen in witwaszaken was voorheen klein, maar is sterk toegenomen. Ook het aantal meldingen van verdachte transacties nam toe.

Albanië heeft enige vooruitgang geboekt op het gebied van corruptiebestrijding. Het institutionele en rechtskader is in hoofdzaak aanwezig, maar er moet een einde komen aan de belemmeringen voor passend onderzoek van ambtenaren en leden van de rechterlijke macht. Op het gebied van onderzoek, vervolging en veroordeling moeten op alle niveaus nog solide prestaties worden geleverd, maar de inspanningen beginnen hun vruchten af te werpen. Tussen 2012 en 2013 steeg het aantal doorverwezen corruptiezaken van 22 naar 45, het aantal proactieve onderzoeken van 19 naar 32, en het aantal politieoperaties in verband met corruptie en witteboordencriminaliteit van 5 naar 11.

De vooruitgang op het gebied van de grondrechten is niet evenwichtig; met betrekking tot de vrouwenrechten en antidiscriminatie is een zekere vooruitgang bereikt, maar de vooruitgang inzake de integratie van de Roma bleef beperkt. De beleidsinstrumenten voor kwetsbare groepen moeten doeltreffender worden gebruikt. De strategie voor de verbetering van de leefomstandigheden van de Roma is onsamenhangend. Er zijn maatregelen genomen om de kwestie van niet-geregistreerde Roma-kinderen aan te pakken. Er moet meer werk worden gemaakt van de uitvoering van de maatregelen uit het nationale tienjarenactieplan inzake Roma. Al met al hebben de Roma nog steeds te kampen met moeilijke leefomstandigheden en veelvuldige discriminatie, vooral met betrekking tot de toegang tot onderwijs, werk, gezondheidszorg en huisvesting.

3.2. Bosnië en Herzegovina

Bosnië en Herzegovina heeft vooruitgang geboekt op het gebied van beveiliging van documenten. De autoriteiten hebben 1 791 444 biometrische paspoorten afgegeven, maar er zijn nog 62 565 oude paspoorten in omloop. Bosnië en Herzegovina heeft een nieuwe wet inzake paspoorten aangenomen en voorbereidingen getroffen voor het afgeven van biometrische paspoorten van de derde generatie. In maart 2013 werd een nieuwe generatie elektronische identiteitskaarten ingevoerd. Tot op heden zijn er 258 077 exemplaren van afgegeven. De voorgestelde wijzigingen van de wet inzake verblijfplaats zijn nog niet goedgekeurd.

De herziene strategie en het actieplan inzake geïntegreerd grensbeheer (GGB) worden uitgevoerd en er is voorzien in controlemechanismen. Bosnië en Herzegovina heeft de operationele samenwerking en informatie-uitwisseling met Frontex voortgezet. De grenspolitie is bijgeschoold. Een gezamenlijk risicoanalysecentrum maakt strategische analyses voor de desbetreffende autoriteiten. De bewakingsfaciliteiten aan de GDP's zijn verbeterd. Bosnië en Herzegovina is blijven samenwerken met buurlanden en dankzij frequente gezamenlijke grenspatrouilles werden illegale migranten en smokkelwaar beter opgespoord. Bosnië en Herzegovina heeft 44 locaties gesloten die werden geïdentificeerd als illegale GDP's met Montenegro. De sluiting van illegale GDP's met Servië is nog hangende.

Op het gebied van asiel werden wetswijzigingen aangenomen inzake het verkeer en het verblijf van vreemdelingen en asielzoekers, waardoor de wet nu meer in overeenstemming is met EU- en internationale normen. Er moet nog meer in het werk worden gesteld om de bepalingen inzake detentie in overeenstemming te brengen met het EU-acquis. Er werd een nieuwe migratie- en asielstrategie aangenomen, alsook een bijbehorend actieplan. De autoriteiten hebben een permanent asielcentrum in Trnovo laten bouwen. De capaciteit van het asielstelsel blijkt te volstaan om het huidige aantal asielaanvragen af te handelen. Asielambtenaren zijn bijgeschoold.

Bosnië en Herzegovina heeft vooruitgang geboekt op het gebied van migratie. Het centrum voor de tijdelijke detentie van illegale migranten is operationeel. De overnameovereenkomst tussen de EU en Bosnië en Herzegovina wordt uitgevoerd. De strategie voor de re-integratie van teruggekeerde personen moet volledig worden uitgevoerd.

Bosnië en Herzegovina bereidt een nieuwe strategie voor ter bestrijding van de georganiseerde misdaad op basis van de dreigingsevaluatie inzake ernstige en georganiseerde criminaliteit van Europol. De vorige strategie liep af in 2012. Het systeem van elektronische gegevensuitwisseling tussen rechtshandhavingsinstanties en openbaar aanklagers is operationeel geworden, maar het directoraat voor politiële coördinatie heeft geen toegang tot de onderliggende gegevensbanken. De bestrijding van de georganiseerde misdaad wordt gehinderd door het gebrek aan systematische uitwisseling van criminele informatie en inlichtingen en de afwezigheid van doeltreffende coördinatie. Een ontwerpwet inzake de bescherming van getuigen wordt weldra aangenomen. Er bestaat geen doeltreffend systeem voor de inbeslagname van vermogen.

In 2012 werd een aantal grootschalige gezamenlijke politieoperaties met derde landen ter bestrijding van mensen-, drugs- en wapenhandel succesvol uitgevoerd. Het stappenplan van Europol en het Ministerie van Veiligheid moet volledig worden uitgevoerd. De beoordeling door Europol van de gegevensbescherming, die nodig is voor het sluiten van een operationele overeenkomst, is afgerond en voor advies ingediend bij het gemeenschappelijke controleorgaan van Europol.

Voor de bestrijding van drugshandel blijft de institutionele capaciteit voor de coördinatie en uitvoering van het beleidskader zwak. De rechtshandhavingscapaciteiten moeten worden versterkt. De vorige nationale drugsstrategie en het bijbehorende actieplan bleken niet goed te zijn uitgevoerd. De ontwerpwijzigingen aan de wet inzake het voorkomen en uitbannen van drugsmisbruik, met inbegrip van de oprichting van een drugsagentschap, moeten nog worden aangenomen. Bosnië en Herzegovina is blijven samenwerken met het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving.

Er werden een nieuwe strategie en een nieuw actieplan ter bestrijding van de mensenhandel aangenomen. In de strafwetboeken van de Servische Republiek en het Brčko-district werden bepalingen inzake mensenhandel opgenomen. Er moeten nog gelijksoortige wijzigingen aan het strafwetboek op staats- en federaal niveau worden aangenomen. Er werden meer slachtoffers geïdentificeerd. Er worden nog steeds educatieve campagnes voor maatschappelijk werkers, leerkrachten, arbeidsinspecteurs en openbaar aanklagers georganiseerd. De afdeling binnen het kantoor van de nationale coördinator die bevoegd is voor de bestrijding van mensenhandel en de gegevensbank betreffende slachtoffers van mensenhandel zijn nog niet volledig operationeel.

Er zijn nog onvoldoende doeltreffende maatregelen voor de preventie van het witwassen van geld en de financiering van terroristische activiteiten. Daartoe moet betere wetgeving komen en dienen de strategie en het actieplan te worden uitgevoerd. Er moet een nieuwe wet inzake het witwassen van geld en de financiering van terrorisme worden aangenomen, alsook wijzigingen aan het strafwetboek die gebaseerd zijn op de aanbevelingen van Moneyval. Het actieplan naar aanleiding van de aanbevelingen van Moneyval moet worden uitgevoerd. Bosnië en Herzegovina is informatie blijven delen met de Egmontgroep, een netwerk van financiële inlichtingeneenheden (FIE's).

De uitvoering van de nieuwe anticorruptiestrategie en het bijbehorende actieplan is vertraagd. Het agentschap voor de preventie van corruptie en de coördinatie van corruptiebestrijding heeft nieuwe medewerkers aangenomen, maar is nog niet volledig operationeel. Corruptie blijft wijdverspreid in zowel de overheids- als de privésector. Rechtshandhavingsinstanties en openbaar aanklagers moeten dringend kordater optreden. Hun staat van dienst is slecht waar het gaat om onderzoeken, vervolgingen en veroordelingen in corruptiezaken. Er is een nieuwe wet inzake de financiering van politieke partijen aangenomen, maar de wetgeving op dit gebied blijft versnipperd. Er moet verder werk worden gemaakt van wijzigingen aan de wet inzake belangenconflicten. Er bestaat geen wetgeving die klokkenluiders beschermt.

Op het gebied van de grondrechten inzake het vrij verkeer is de situatie van de Roma licht verbeterd. Er werd binnen de regering een Roma-commissie ingesteld die de uitvoering van de Roma-strategie moet controleren en de integratie van de Roma in de periode 2005-2015 moet evalueren. De commissie is samengesteld uit 22 leden, waarvan de ene helft de Roma-gemeenschap en de andere helft de betrokken instellingen vertegenwoordigt. De commissie is tweemaal samengekomen en heeft financiële middelen toegekend aan projecten ter bevordering van de arbeidsparticipatie, huisvesting en gezondheidszorg van de Roma. Er is echter weinig gedaan om de situatie van Roma-vrouwen en -kinderen te verbeteren. Een groot aantal Roma-kinderen zijn bij de geboorte niet geregistreerd en kunnen niet naar school gaan of in aanmerking komen voor een ziekteverzekering. Georganiseerde bedelarij door kinderen blijft een probleem.

3.3. Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië

De voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië heeft op het gebied van de beveiliging van documenten vooruitgang geboekt. De autoriteiten gaven tussen april 2007 en december 2012 1 603 993 biometrische paspoorten af. De afgifte van de documenten verloopt vlot. Vanaf februari 2012 mogen uitsluitend biometrische paspoorten worden gebruikt.

Voor wat grensbeheer betreft, is de operationele samenwerking en gegevensuitwisseling met Frontex voortgezet. In het eerste kwartaal van 2013 voerde de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië 87 gemengde patrouilles uit met Bulgarije, Albanië, Servië en Kosovo. De Republiek is blijven werken aan de invoering van het Tetra-radiocommunicatiesysteem. De grenspolitie is bijgeschoold. De institutionele en functionele capaciteit van het nationale coördinatiecentrum voor grensbeheer blijft zwak.

Op het gebied van asiel werd een nationaal integratieprogramma vastgesteld. De bouwwerkzaamheden voor 20 accommodatiefaciliteiten werden gestart met een subsidie van het HCV van de VN. In 2012 werden 527 asielaanvragen ingediend, 213 minder dan in 2011. De meeste aanvragen werden ingediend door Afghaanse en Pakistaanse onderdanen. Er worden nog steeds informatiecampagnes voor asielzoekers gevoerd. De capaciteit van de asieleenheid binnen het Ministerie van Binnenlandse Zaken is versterkt dankzij bijscholing van de werknemers. Het wettelijke en institutionele kader is toereikend, maar moet beter worden uitgevoerd. De afgifte van identiteitsdocumenten aan asielzoekers is enigszins versneld. Er zijn nog steeds problemen met het tolken van interviews met asielzoekers.

Voor wat migratie betreft, werd de vreemdelingenwet gewijzigd om de procedures voor het afgeven van tijdelijke verblijfsvergunningen te vereenvoudigen. In 2012 werden 682 illegale migranten opgespoord. De eerste twee maanden van 2013 waren dat er 111. De capaciteit om migratiestromen te beheren is ontoereikend, gezien het toenemende aantal migranten dat door het land trekt. De overnameovereenkomst met de EU wordt nog steeds uitgevoerd.

Op het gebied van de bestrijding van georganiseerde misdaad had het centrum voor de bestrijding van georganiseerde en zware misdaad van het Ministerie van Binnenlandse Zaken moeite om nieuwe medewerkers aan te werven. De nationale databank voor het verzamelen van inlichtingen op het gebied van criminaliteit is nog niet operationeel. Het nationale coördinatiecentrum voor de strijd tegen de georganiseerde misdaad is nog niet opgericht. In de strijd tegen georganiseerde misdaad moet beter worden samengewerkt tussen de betreffende rechtshandhavingsinstanties, met name het Ministerie van Binnenlandse Zaken, het openbaar ministerie, de douaneadministratie en de financiële politie. De opleidingen betreffende de uitvoering van de nieuwe wet inzake strafvordering werden voortgezet.

Openbaar aanklagers kunnen niet doeltreffend te werk gaan doordat ze geen rechtstreekse toegang hebben tot de gegevensbanken van de rechtshandhavingsinstanties. Het ontbreekt de politie aan een onafhankelijk, krachtig extern toezichtmechanisme. De politie en de douane werken beter samen voor wat de inbeslagname van drugs betreft en er werden meerdere internationale politieoperaties tegen drugshandelsnetwerken succesvol uitgevoerd. Voor het departement van het Ministerie van Binnenlandse Zaken dat zich met de aanpak van illegale verdovende middelen bezighoudt, moet meer personeel beschikbaar komen. De internationale en regionale samenwerking op het gebied van grensoverschrijdende georganiseerde misdaad is voortgezet. De voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië heeft een operationele overeenkomst bekrachtigd, maar nog geen verbindingsofficier naar Europol afgevaardigd.

Er zijn een nieuwe strategie inzake de bestrijding van mensenhandel en een bijbehorend actieplan aangenomen. Hierin wordt de nadruk gelegd op slachtofferidentificatie, preventie en een betere re-integratie van de slachtoffers. Er zal worden voorzien in een overheidsfonds waaruit slachtoffers van mensenhandel kunnen worden vergoed. In samenwerking met ngo's werden op lokaal niveau zes mobiele teams voor de vroege identificatie van mogelijke slachtoffers gevormd. De opleiding van politie, met inbegrip van grenspolitie, openbaar aanklagers, rechters en ambtenaren werd voortgezet. Er werden in 2012 in vier mensenhandelzaken 24 personen veroordeeld. Er moet nog een alomvattende, multidisciplinaire en slachtoffergerichte aanpak van mensenhandel worden ontwikkeld. De capaciteiten voor de identificatie en de re-integratie van slachtoffers en de vervolging van daders moeten worden versterkt.

Voor wat de bestrijding van corruptie betreft, werd het wettelijke kader in 2012 versterkt, zodat verklaringen inzake belangenconflicten systematisch kunnen worden gecontroleerd door de nationale commissie voor het voorkomen van corruptie. In totaal werden in 2012 483 verklaringen gecontroleerd die waren ingediend door leden van de regering, parlementariërs en functionarissen. In 9 gevallen werd een belangenconflict vastgesteld. 123 personen lieten na dergelijke verklaringen in te dienen en in 26 gevallen werden strafrechtelijke procedures opgestart. In het eerste kwartaal van 2013 werd een gedetailleerd plan voor de controle van verklaringen van leden van de rechterlijke macht en het lokale zelfbestuur aangenomen.

Rechters, openbaar aanklagers, rechtshandhavingsagenten en ambtenaren werden bijgeschoold. Het systeem voor de controle van de financiering van politieke partijen en de financiering van verkiezingscampagnes werd versterkt door de wijzigingen aan de wet inzake de financiering van politieke partijen die in november 2012 werden aangenomen. Momenteel wordt gewerkt aan een overzicht van alle onderzoeken, inbeschuldigingstellingen, veroordelingen en vonnissen, ook voor corruptiegevallen op hoog niveau. De capaciteit van het openbaar ministerie voor georganiseerde misdaad en corruptie werd versterkt dankzij de aanstelling van drie extra openbaar aanklagers, waardoor er in totaal 13 zijn. De samenwerking tussen instanties moet worden verbeterd en de openbaar aanklagers moeten toegang krijgen tot de gegevensbanken van de betreffende rechtshandhavingsinstanties.

Op het gebied van de grondrechten wordt het actieplan inzake de integratie van Roma uitgevoerd. Het actieplan omvat maatregelen om de toegang te verbeteren tot de arbeidsmarkt, onderwijs, huisvesting en persoonlijke documenten. Tot op heden werden 11 Roma-informatiecentra geopend om Roma toegang te helpen krijgen tot sociale diensten en onderwijs. Een project betreffende rechtsbijstand voor de Roma-gemeenschap is voortgezet. Er wordt een regionaal project uitgevoerd betreffende beste praktijken voor de integratie van Roma in de westelijke Balkan. De commissie ter bescherming tegen discriminatie is ook van plan een vertegenwoordiger van de Roma-gemeenschap aan te stellen.

3.4. Montenegro

Tussen mei 2008 en maart 2013 gaven de autoriteiten van Montenegro 344 004 biometrische paspoorten af.

Op het gebied van het geïntegreerde grensbeheer heeft de regering een nieuwe strategie en bijbehorend actieplan aangenomen, maar deze zijn nog niet in overeenstemming met het concept van de EU voor geïntegreerd grensbeheer. Er moet beter toezicht worden uitgeoefend op de blauwe, en in het bijzonder de groene grens en er moet meer worden geïnvesteerd in de voor het toezicht benodigde uitrusting. Er moet een nationaal coördinatiecentrum worden opgericht. De grensoverschrijdende samenwerking met buurlanden werd voortgezet en er werden in 2012 709 gezamenlijke patrouilles uitgevoerd. De sluiting van illegale GDP's met Bosnië en Herzegovina is nog hangende.

De asielwetgeving is slechts gedeeltelijk in overeenstemming met het acquis. Uit de asielstatistieken over de eerste helft van 2013 blijkt dat 876 personen een asielaanvraag hebben ingediend. De meeste aanvragers waren al vertrokken voor hun aanvraag kon worden behandeld. De meeste asielaanvragen werden ingediend door Algerijnse onderdanen, gevolgd door Tunesische en Afghaanse burgers. De opening van een nieuw asielcentrum in Spuz is uitgesteld. De tijdelijke opvangfaciliteit in Konik moet voldoen aan de minimumeisen voor opvang, met name voor wat gezondheidszorg betreft. Er moet meer aandacht worden besteed aan de accommodatie van asielzoekers.

De regering heeft een nieuw actieplan aangenomen om de strategie voor migratiebeheer uit te voeren. Montenegro blijft uitvoering geven aan de overnameovereenkomst tussen de EU en Montenegro. Er moeten meer inspanningen worden geleverd om illegale migratie aan te pakken, de integratie van migranten te bevorderen en kwetsbare personen te beschermen. Het opvangcentrum voor illegale migranten is nog niet operationeel.

Er werd een nieuw actieplan ter bestrijding van de georganiseerde misdaad opgesteld. Nieuwe wijzigingen aan het strafwetboek omvatten bepalingen inzake cybercriminaliteit, witwassen van geld, de financiering van terrorisme en mensenhandel. De samenwerking tussen de instanties wordt belemmerd doordat een veilig communicatiesysteem ontbreekt en de betrokken instanties onvoldoende toegang hebben tot de onderliggende gegevens. Er wordt nog niet systematisch gebruikgemaakt van financiële onderzoeken: zowel het aantal financiële onderzoeken als het totaal aan teruggevorderde vermogensbestanddelen is nog steeds gering. Er is te weinig gespecialiseerde wetgeving inzake voorlopige, permanente en verlengde inbeslagname. De maximale duur van voorlopige hechtenis, namelijk zes maanden, moet worden verlengd, aangezien de huidige termijn de doeltreffende uitvoering van de onderzoeken belemmert. Er zou gedurende langere tijd gebruik moeten kunnen worden gemaakt van speciale onderzoeksmaatregelen. Het inlichtingengestuurde politiemodel wordt toegepast en vergt ook in de toekomst de nodige opleiding. De gespecialiseerde politie-eenheden voor de bestrijding van georganiseerde misdaad, met inbegrip van cybercriminaliteit en mensenhandel, zijn nog steeds onderbemand, ook op regionaal niveau.

Montenegro is wat mensenhandel betreft een land van herkomst, doorvoer en bestemming. Er werd een nieuwe nationale strategie ter bestrijding van mensenhandel aangenomen, met bijbehorend actieplan. Het strafwetboek werd gewijzigd om de identificatie van slachtoffers te verbeteren en feiten als de handel in menselijke lichaamsdelen strafbaar te stellen. Het wetboek merkt ook slavernij en gedwongen huwelijken aan als strafbare feiten die voortvloeien uit mensenhandel.

De nauwe samenwerking tussen Europol, Interpol, de politie van de EU-lidstaten en de buurlanden is voortgezet, voornamelijk op het gebied van de bestrijding van drugshandel. Het Ministerie van Gezondheid heeft in samenwerking met het Ministerie van Binnenlandse Zaken een nieuwe drugsbestrijdingsstrategie en bijbehorend actieplan opgesteld. Hierin zijn maatregelen opgenomen betreffende preventie, herstel, medische behandeling en toeleveringsbeheer.

Op het gebied van corruptiebestrijding moeten verdere stappen worden genomen om het rechtskader te versterken en uit te voeren. De bescherming van klokkenluiders werd versterkt dankzij nieuwe bepalingen in de arbeidswetgeving. Het aantal corruptiemeldingen van burgers blijft echter gering. Er werd een nieuw actieplan ter uitvoering van de strategie voor de bestrijding van corruptie en georganiseerde misdaad opgesteld. De controlemechanismen voor belangenconflicten, de financiering van politieke partijen en verkiezingscampagnes, en de tenuitvoerlegging van sancties en de controlemechanismen voor openbare aanbestedingen moeten nog worden versterkt. De professionale capaciteit en onafhankelijkheid van de toezichtorganen, met name de staatscommissie voor verkiezingen, de nationale rekenkamer en de commissie voor de voorkoming van belangenconflicten, moeten worden bevorderd. De commissie voor de voorkoming van belangenconflicten moet toegang krijgen tot alle betreffende gegevensbanken van de andere staatsinstellingen. In corruptiezaken werden nog geen vermogensbestanddelen teruggevorderd. Voorlichtingscampagnes inzake het melden van corruptie werden voortgezet. Het directoraat voor anticorruptie-initiatieven werd bij het Ministerie van Justitie ingedeeld. Het beschikt echter niet over de instrumenten die nodig zijn om activiteiten ter voorkoming van corruptie doeltreffend te coördineren. Uit gegevens over veroordelingen in corruptiezaken blijkt dat het bijzonder vaak tot vrijspraak komt, zowel in eerste aanleg als in beroep.

Op het gebied van de grondrechten inzake het vrije verkeer werd in januari 2013 het laatste actieplan tot uitvoering van de strategie inzake ontheemden en binnenlands ontheemden aangenomen. Het omvat maatregelen met betrekking tot de status en de sociaaleconomische integratie, met inbegrip van werkgelegenheid, onderwijs, gezondheidszorg, sociale zorg en huisvesting. De uitvoering blijft echter zwak. De voorlichtingsactiviteiten werden voortgezet. Er is vooruitgang geboekt op het gebied van de wettelijke regeling van ontheemden. In januari 2013 diende de regering bij het parlement een voorstel tot wijziging van de vreemdelingenwet in, teneinde de termijn voor het indienen van aanvragen voor een permanente verblijfsstatus tot en met december 2013 te verlengen. Er worden bezoeken naar Kosovo georganiseerd om ontheemden de kans te geven de documenten te verzamelen die zij nodig hebben om hun status in Montenegro te regulariseren. De strategie ter verbetering van de situatie van de Roma-, Ashkali- en Egyptische gemeenschappen, die in april 2012 werd aangenomen, moet nog steeds worden uitgevoerd. Er moet meer worden gedaan om de levensomstandigheden in het kamp van Konik te verbeteren.

Montenegro stelde in oktober 2013 alomvattende actieplannen vast voor onderhandelingshoofdstukken 23 en 24 inzake uitbreiding, met het oog op hervormingen op het gebied van het gerechtelijk stelsel, grondrechten, justitie, vrijheid en veiligheid.

3.5. Servië

Er worden nog steeds biometrische paspoorten en beveiligde identiteitskaarten aangemaakt en afgegeven. In 2012 gaf Servië 584 668 biometrische paspoorten af. De werking van en de rapportage door het speciale coördinatiedirectoraat dat is belast met de uitgifte van reisdocumenten aan personen die in Kosovo wonen, moeten worden verbeterd.

Op het gebied van grensbeheer is Servië zijn strategie en actieplan voor geïntegreerd grensbeheer (GGB) blijven uitvoeren. Het land is grensoverschrijdend blijven samenwerken met Bosnië en Herzegovina en Montenegro, bleef de videobewakingsfaciliteiten up-to-date houden en voerde met buurlanden gezamenlijke operaties uit. Illegale grensovergangen langs de grens met Bosnië en Herzegovina moeten nog worden gesloten. Het systeem voor vroegtijdige waarschuwing waarmee valse reisdocumenten kunnen worden opgespoord, werkt goed. Servië heeft ook zijn grenscontroles aan bepaalde GDP's versterkt ter voorkoming van asielmisbruik in de lidstaten. Dankzij een combinatie van risicoanalyse, controle van reisorganisatoren en onderzoekstechnieken konden de politie en het Ministerie van Vervoer in een aantal gevallen asielmisbruik vóór zijn. Servië heeft ook zijn strafwetboek gewijzigd en daarin het mogelijk maken van asielmisbruik in het buitenland als strafbaar feit opgenomen. Ook worden vervoermaatschappijen en reisagentschappen die ervan worden verdacht de illegale migratie naar de EU te mogelijk te maken, inmiddels grondiger onderzocht. Op basis van deze nieuwe bepaling in het strafwetboek hebben de autoriteiten 7 aanklachten ingesteld tegen 8 personen.

In 2012 leidde de dialoog tussen Belgrado en Pristina tot belangrijke resultaten op het gebied van de uitvoer van het geïntegreerde grensbeheer. Tegen eind december 2012 waren vier overgangen operationeel, waaronder de twee overgangen in Noord-Kosovo, en sinds februari 2013 zijn alle zes overgangen tussen Servië en Kosovo operationeel. Beide partijen kwamen ook overeen van start te gaan met de inning van douanerechten. Wat betreft het vrije verkeer is de regeling op basis van identiteitskaarten operationeel. De overeenkomst inzake douanestempels wordt door beide partijen verder uitgevoerd. Er was ook goede vooruitgang inzake de burgerregistratie en de samenwerking van Servië met Eulex is verder verbeterd. Directe contacten op hoog niveau en contacten op operationeel niveau blijven de samenwerking bevorderen, ook in de strijd tegen de georganiseerde misdaad. Servië moet zich blijven inzetten voor de normalisering van de betrekkingen met Kosovo.

Op asielgebied is niet veel vooruitgang geboekt. Het wettelijke kader voldoet ruimschoots aan de EU-normen, maar moet nog doeltreffend worden toegepast. Doordat de asielprocedures ontoereikend zijn, zijn asielaanvragers geneigd Servië als een doorreisland voor (illegale) migratie naar de EU te zien. Servië heeft twee opvangcentra voor asielzoekers, maar deze hebben onvoldoende capaciteit voor alle asielzoekers. De toegang tot asielprocedures is afhankelijk van de accommodatie in een opvangcentrum voor asielzoekers. Servië dient zijn asielstelsel te verbeteren door een derde centrum op te zetten, een systeem voor de verwerking van biometrische gegevens van asielzoekers te ontwikkelen en de voorwaarden voor de integratie van asielzoekers te verbeteren. Het dient verdere stappen te zetten om zijn wetgeving in overeenstemming met het EU-acquis inzake migratie te brengen, met name wat betreft het recht op gezinshereniging, langdurig verblijf en de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen voor studiedoeleinden. Er zijn eerste stappen genomen om een nationale databank op te zetten voor het controleren van de persoonsgegevens en vingerafdrukken van asielzoekers.

Servië heeft op het gebied van migratie verschillende maatregelen genomen. Het commissariaat voor vluchtelingen en migratie voerde, in samenwerking met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM), een aantal maatregelen uit voor capaciteitsopbouw bij de gemeentelijke kantoren die te maken hebben met migratie en re-integratie, om het onderwijs en de sociale diensten voor terugkerende personen en hun gezinnen te verbeteren. De autoriteiten en de IOM organiseerden ook een aantal rondetafelbijeenkomsten met de Servische civiele samenleving over migratie, re-integratie en overname. Servië blijft de overnameovereenkomst met de EU uitvoeren en willigde naar verluidt ongeveer 95 % van de overnameverzoeken van de EU-lidstaten in.

Servië heeft op het gebied van de bestrijding van de georganiseerde misdaad enige vooruitgang geboekt. Zijn nieuwe strategie inzake inlichtingengestuurde politie wordt uitgevoerd. De speciale aanklager voor georganiseerde misdaad heeft in de verslagperiode een aantal belangrijke zaken aanhangig gemaakt, maar er is nog geen informatie-uitwisselingssysteem tussen de politie en de openbaar aanklagers op poten gezet. Servië staat op het punt een operationele overeenkomst met Europol te sluiten. In 2012 werden meer vermogensbestanddelen ontnomen, maar het bleek krachtens het nieuwe strafwetboek van Servië moeilijk om vermogensbestanddelen tijdelijk in beslag te nemen en te bevriezen. De capaciteit om ingewikkelde financiële onderzoeken uit te voeren is nog steeds beperkt, hoewel de FIE nu proactiever financiële onderzoeken start, en de gerechtelijke politie is in grensoverschrijdende witwaszaken blijven samenwerken met Interpol en het Camden-netwerk van bureaus bevoegd voor de ontneming van vermogensbestanddelen (Carin). De hoeveelheid teruggevorderde vermogensbestanddelen is licht toegenomen, maar blijft gering.

Servië is nog steeds een land van herkomst, doorvoer en bestemming voor slachtoffers van mensenhandel. Het aantal Servische slachtoffers van mensenhandel daalde in 2012, maar Servië bleef in de top 10 staan voor wat betreft het aantal criminelen dat zich in de EU met mensenhandel bezighoudt. Oostenrijk, Slovenië, Griekenland en Kroatië meldden in 2012 het hoogste aantal Servische slachtoffers. Servië werkt bij de bestrijding van mensenhandel inmiddels nauwer samen met Italië, Roemenië en Bulgarije, Frankrijk en België. De Servische autoriteiten hebben een aantal onderzoeken gestart en voorlichtingscampagnes uitgevoerd onder en opleidingen gegeven aan belanghebbenden. Er werd een nieuw centrum voor de bescherming van slachtoffers van mensenhandel opgericht. Dit centrum is echter nog niet operationeel. Een brede, slachtoffergerichte aanpak van mensenhandel moet nog worden ontwikkeld. Hierbij dient de nadruk te worden gelegd op slachtofferidentificatie en toegang tot bijstand en bescherming.

Servië heeft enige vooruitgang geboekt op het gebied van corruptiebestrijding. Het heeft in overeenstemming met de Europese normen een passend wettelijk en institutioneel kader ingevoerd, waaronder een bureau voor corruptiebestrijding en een nieuwe wet inzake de financiering van politieke partijen. De algemene verkiezingen van 2012 werden al volgens deze wet gehouden en de autoriteiten zullen weldra nagaan of de politieke partijen deze wet hebben nageleefd. Er is nog steeds behoefte aan een proactieve, op inlichtingen gebaseerde benadering van de strijd tegen corruptie en georganiseerde misdaad. Er werd een nieuwe strategie vastgesteld, alsook een bijbehorend actieplan voor corruptiebestrijding. Het bureau voor corruptiebestrijding moet nog bewijzen dat het in staat is doeltreffend toezicht op partijfinanciering te houden en bij het onderzoeken van vermogensverklaringen nauwer samen te werken met belanghebbende actoren. De wetgeving inzake klokkenluiders wordt niet doeltreffend uitgevoerd.

Op het gebied van de grondrechten inzake het vrije verkeer heeft Servië enige vooruitgang geboekt. Het commissariaat voor vluchtelingen en migratie voerde in samenwerking met de IOM op lokaal niveau een reeks projecten uit ter versterking van de capaciteit op het gebied van re-integratie. Aan deze projecten namen gemeenten en ngo's deel. De regering heeft ook een nationale strategie en een actieplan vastgesteld om de status van de Roma met financiële steun van de EU te verbeteren. In het nationale werkgelegenheidsplan van 2013 wordt de arbeidsparticipatie van Roma aangemerkt als een prioriteit bij de werkgelegenheidsregelingen. Het basisonderwijs, de toegang tot scholen, burgerregistratie (met inbegrip van de regularisatie van "juridisch onzichtbare personen") en de toegang tot gezondheidszorg voor teruggekeerde personen zijn licht verbeterd, al blijft de algemene situatie van de Roma hachelijk. De Servische regering moet korte- en middellangetermijnmaatregelen blijven nemen om de sociaaleconomische situatie van de Roma te verbeteren, met name wat hun toegang tot onderwijs, de arbeidsmarkt, beroepsopleidingen, sociale diensten en gezondheidszorg betreft.

4. Werking van de visumvrije regeling in 2012 en de eerste zes maanden van 2013

4.1. Overzicht van de ontwikkelingen

In 2012 bleef asielmisbruik nadelige gevolgen hebben voor de werking van de regeling inzake het visumvrij verkeer tussen de westelijke Balkan en de EU. Volgens Eurostat nam het totale aantal asielaanvragen van burgers van de vijf visumvrije staten van de westelijke Balkan in de EU en de geassocieerde Schengenlanden in 2012 toe tot 47 025. Dit is een stijging van 63 % ten opzichte van 2011 (figuur 6.1). Het afgelopen jaar werd het hoogste totaal geregistreerd sinds de opheffing van de visumplicht voor de burgers van de westelijke Balkan. In de eerste negen maanden van 2013 lag het totale aantal asielaanvragen van de vijf visumvrije staten slechts 5,6 % lager dan in de eerste negen maanden van 2012[4]. De instroom van asielzoekers in 2013 toonde een opmerkelijke gelijkenis met de instroom in 2012.

Volgens Eurostat was in 2012 ongeveer 13 % van alle asielzoekers in de EU-lidstaten en de geassocieerde Schengenlanden afkomstig uit de vijf visumvrije staten van de westelijke Balkan[5]. Bijna 92 % van deze aanvragen werd ingediend in de zes lidstaten en geassocieerde Schengenlanden met de hoogste cijfers, namelijk Duitsland, Zweden, Frankrijk, Zwitserland, België en Luxemburg. Het aandeel asielzoekers van de westelijke Balkan dat de Schengenlanden voor hun rekening namen steeg tussen 2009 en 2012 van 64 tot 92 % (figuur 6.2).

De grote toename van het aantal asielaanvragen van de westelijke Balkan van het voorbije jaar had een wisselende invloed op de betrokken EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden (figuur 6.3):

– het aantal asielaanvragen in Duitsland steeg met 143 % tot 22 715;

– het aantal asielaanvragen in Zweden steeg met 31 % tot 6 410;

– het aantal asielaanvragen in Frankrijk steeg met 133 % tot 5 505;

– het aantal asielaanvragen in Zwitserland steeg met 31 % tot 3 670;

– het aantal asielaanvragen in België daalde met 36 % tot 3 315;

– het aantal asielaanvragen in Luxemburg daalde met 9 % tot 1 435.

Het percentage ingewilligde asielaanvragen[6] in deze lidstaten en de geassocieerde Schengenlanden daalde tussen 2011 en 2012 van 2,8 tot 2,3 % (figuur 6.4). Achter dit lage cijfer gaan echter aanzienlijke verschillen schuil tussen de diverse landen van de westelijke Balkan: slechts 1,3 % van de aanvragers uit Montenegro, 0,7 % van de aanvragers uit de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en 1,7 % van de Servische aanvragers ontvingen internationale bescherming in de hiervoor genoemde zes lidstaten en geassocieerde Schengenlanden. Daartegenover staat dat in diezelfde landen 9,1 % van de Albanese aanvragers[7] en 3,2 % van de aanvragers uit Bosnië en Herzegovina in 2012 asiel ontvingen.

Van alle visumvrije staten van de Westelijke Balkan dienden in 2012 meer onderdanen een asielaanvraag in. Burgers van Servië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië dienden de meeste asielaanvragen in. De op twee na grootste groep van asielzoekers van de westelijke Balkan bestond uit Albanezen, gevolgd door burgers van Bosnië en Herzegovina. Ook het aantal aanvragen van burgers van Montenegro nam in 2012 sterk toe, waarbij moet worden aangetekend dat het cijfer voorheen betrekkelijk laag was (figuren 6.5 tot en met 6.9):

– het aantal Servische asielaanvragen nam toe met 35 % tot 20 935;

– het aantal aanvragen van burgers van de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië nam toe met 64 % tot 10 740;

– het aantal Albanese aanvragen nam toe met 143 % tot 7 705;

– het aantal aanvragen van burgers van Bosnië en Herzegovina nam toe met 117 % tot 6 335;

– het aantal aanvragen van burgers van Montenegro nam met 96 % toe tot 1 310.

In de vorige jaren was de invloed van de seizoenen duidelijk zichtbaar: zo deed zich een kleine "voorjaarspiek" voor rond maart en een grotere "najaarspiek" wanneer het koude weer zijn intrede deed. In 2012 was er geen uitgesproken "voorjaarspiek". Het aantal aanvragen steeg lineair vanaf april en piekte in oktober met een explosie van nieuwe aanvragen. Alleen al in oktober 2012 dienden onderdanen van landen van de westelijke Balkan 8 605 asielaanvragen in bij de zes EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden met de hoogste cijfers. Dit was het hoogste maandcijfer sinds de visumverplichting voor burgers van de westelijke Balkan is opgeheven. Tegen eind 2012 was het aantal asielaanvragen teruggevallen tot het "normale" niveau. In 2013 was het patroon over het algemeen opmerkelijk gelijk, met een lineaire stijging vanaf mei 2013.

In 2012 vertoonden de asielstromen een nog grotere verschuiving naar Duitsland dan in de vorige jaren. Meer dan 48 % van alle asielaanvragen uit de westelijke Balkan, d.w.z. 22 715 in totaal, werd in Duitsland ingediend (figuur 6.4). In de uitzonderlijke maand oktober 2012 ontving Duitsland bijna vier vijfde (6 615 van 8 605) van de aanvragen die onderdanen van landen van de westelijke Balkan indienden in de zes lidstaten en geassocieerde Schengenlanden met de hoogste cijfers. De verschuiving naar Duitsland was bijzonder uitgesproken bij de burgers van Servië, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en, in mindere mate, Bosnië en Herzegovina (figuren 6.6, 6.7 en 6.9).

In 2012 werd ook een sterkere onderlinge samenhang tussen individuele landen in de westelijke Balkan en het Schengengebied duidelijk. De piek in oktober 2012 in Duitsland was voornamelijk het gevolg van aanvragen van burgers van Servië, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en, in mindere mate, Bosnië en Herzegovina. De onderdanen van Montenegro dienden hun asielaanvragen ook voor het grootste deel in Duitsland in. Zweden kende daarentegen een piek in Albanese aanvragen in april-mei 2012 en een afzonderlijke piek van aanvragen van burgers van Bosnië en Herzegovina in juni 2012. De Albanese burgers dienden niet alleen in Zweden, maar ook in het Verenigd Koninkrijk en Griekenland asielaanvragen in.

De aantallen ongegronde asielaanvragen en terugkerende burgers waren tot augustus 2012 min of meer in evenwicht[8]. Door de explosie van asielaanvragen in oktober 2012 liep de verhouding op tot 8:1; tegenover de bijna 8 000 burgers van de westelijke Balkanlanden die een aanvraag indienden stond de terugkeer van ruwweg 1 000 onderdanen[9]. In de laatste twee maanden van 2012 liep het aantal aanvragen terug en leverden de lidstaten en geassocieerde Schengenlanden met de hoogste cijfers bijzondere inspanningen voor de terugkeer van burgers naar de westelijke Balkan, waardoor de verhouding tussen het aantal ongegronde asielaanvragen en het aantal terugkerende burgers weer 1:1 bedroeg. De aantallen ongegronde asielaanvragen en terugkerende burgers waren in de eerste vier maanden van 2013 min of meer in evenwicht, maar tegen september 2013 bedroeg de verhouding opnieuw 4:1. Dit wijst erop dat de EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden alleen tijdens het "laagseizoen" in staat zijn om ervoor te zorgen dat het aantal terugkerende personen overeenkomt met het aantal nieuwe aanvragen. De "najaarspieken" leggen een enorme druk op de asielstelsels van de lidstaten en geassocieerde Schengenlanden met de hoogste cijfers, waardoor er voor gegronde verzoeken om internationale bescherming minder middelen beschikbaar zijn.

Uit een analyse van de methode voor terugkeer blijkt ook dat er tussen de lidstaten en geassocieerde Schengenlanden interessante verschillen zijn. In de eerste drie maanden van 2013 liet Duitsland praktisch alle aanvragers uit de westelijke Balkan terugkeren via gedwongen-terugkeerprocedures. Luxemburg paste daarentegen bijna uitsluitend vrijwillige-terugkeerprocedures toe. Zweden en België gebruikten hoofdzakelijk de vrijwillige-terugkeerprocedure, terwijl Zwitserland beide procedures in bijna gelijke mate toepaste.

In zijn jaarlijkse risicoanalyse betreffende de westelijke Balkan van 2013 signaleerde Frontex twee migratierisico's die verbonden zijn aan de stromen vanuit de westelijke Balkan naar de Europese Unie: 1) de secundaire stroom illegale migranten die de EU binnenkomen via de Grieks-Turkse grens en door de westelijke Balkan reizen; en 2) het misbruik van de visumvrije regeling van de EU door burgers van landen van de westelijke Balkan. Het eerste risico bleek uit de illegale overschrijding van de groene grenzen van de westelijke Balkan en clandestiene binnenkomsten aan de GDP's. Het tweede risico bleek uit asielmisbruik, illegale verblijven in de lidstaten en fraude met documenten door burgers van landen van de westelijke Balkan.

Voor wat de secundaire stroom illegale migranten door de westelijke Balkan betreft, stelde Frontex in 2012 een toename vast van illegale grensoverschrijding aan en tussen de GDP's in de westelijke Balkan. Dat er 33 % meer illegale grensoverschrijdingen zijn vastgesteld aan de groene grenzen[10] en 68 % aan de GDP's[11] hing voornamelijk samen met de pogingen van niet-Europese migranten om na een eerste binnenkomst via de Grieks-Turkse grens de EU opnieuw in te komen via de westelijke Balkan. De meeste burgers die op illegale wijze de groene grenzen van de westelijke Balkan trachtten over te steken, waren afkomstig uit Afghanistan, Albanië, Pakistan, Algerije, Somalië, Syrië, Marokko, Kosovo, Servië en de Palestijnse Autoriteit (figuur 6.10). Het aantal illegale grensoverschrijdingen nam in 2012 het sterkst toe onder de Kosovaarse burgers.

Het aantal burgers van de westelijke Balkanlanden dat illegaal in de EU verblijft, steeg in 2012 tot 31 522. Dit komt overeen met 10 % van alle gevallen die het afgelopen jaar in de Unie aan het licht zijn gekomen. In 2011 maakten de burgers van westelijke Balkanlanden 8,7 % uit van alle illegaal in de EU aangetroffen onderdanen van derde landen. In 2012 werden van elke visumvrije staat van de westelijke Balkan meer illegaal verblijvende burgers opgespoord, waarbij de grootste groepen afkomstig waren uit Albanië (12 003) en Servië (8 006). Meer dan de helft van alle illegaal verblijvende burgers van westelijke Balkanlanden werd opgespoord in Duitsland, Griekenland, Slovenië en Italië.

Frontex stelde in 2012 ook een sterke toename van fraude met documenten door Albanese en Kosovaarse burgers vast. Het afgelopen jaar waren de Albanese burgers de grootste groep onderdanen van derde landen die het Schengengebied trachtte binnen te komen met valse documenten, gevolgd door Syrische, Marokkaanse, Oekraïense en Nigeriaanse burgers. Bij dergelijke fraude met documenten ging het voornamelijk om vervalste Griekse inreisstempels om de verblijfsduur te verhullen. Er werden door Ierse en Britse autoriteiten ook steeds meer Albanese burgers opgespoord die vanuit het Schengengebied trachtten binnen te komen met valse Italiaanse identiteitskaarten. Hoewel werd vastgesteld dat van alle vormen van fraude met documenten het gebruik van valse stempels in 2012 het sterkst was toegenomen, bleef het gebruik van valse paspoorten dat jaar de meest voorkomende vorm van documentenfraude. De meeste valse paspoorten die aan de GDP's van de westelijke Balkan werden ontdekt, zouden zijn afgegeven door Albanië, Bulgarije en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. Dergelijke documenten werden het meest overgelegd door Kosovaarse, Turkse en Albanese burgers.

4.2. De afstotende factoren achter asielmisbruik en maatregelen om dit probleem op te lossen

Het EASO somde in een recente analyse de meest voorkomende afstotende factoren op achter asielmisbruik door burgers van de westelijke Balkan. De burgers van de visumvrije staten haalden het vaakst ontbering, werkloosheid, gebrekkige toegang tot gezondheidszorg, sociale voorzieningen en onderwijs, geïnstitutionaliseerde discriminatie en, in het geval van Kosovo en Albanië, bloedwraak aan als redenen om in de lidstaten internationale bescherming aan te vragen. In het onderzoek van het EASO noemden de lidstaten de marginalisatie van Roma en andere minderheden, ontbering en armoede, strenge winteromstandigheden en de afwezigheid van basisinfrastructuur en medische zorg als de gebruikelijkste beweegredenen voor asielmisbruik.

Frontex stelde in zijn jaarlijkse risicoanalyse betreffende de westelijke Balkan van 2013 vast dat Roma nog steeds de overgrote meerderheid van asielzoekers uit de visumvrije staten uitmaken. In Duitsland was meer dan 80 % van de aanvragers Roma. In Zweden had vier vijfde van de asielzoekers uit de westelijke Balkan een Roma-achtergrond, maar uit een latere studie is gebleken dat dit aandeel nog groter zou kunnen zijn. In Zweden, waar de moedertaal van de aanvrager wordt gebruikt om zijn etnische achtergrond te bepalen, gaven veel aanvragers een andere taal dan Romani op. Wellicht hebben de Zweedse autoriteiten het aantal asielaanvragen van Roma hierdoor onderschat.

De vijf visumvrije staten verbeterden in 2012 hun operationele samenwerking met buurlanden en de lidstaten die het meest te maken kregen met asielmisbruik:

– Albanië verbeterde zijn operationele samenwerking met Griekenland en Italië, de twee lidstaten die het meest te maken kregen met illegaal verblijvende Albanezen en fraude met documenten, en met Zweden om de vluchtroutes te controleren die Albanese asielzoekers gebruiken om naar Zweden te gaan;

– Bosnië en Herzegovina verbeterde de grenssamenwerking met buurstaten en de informatie-uitwisseling met Zweden om de vluchtroutes te controleren die asielzoekers het vaakst gebruiken om naar Zweden te gaan;

– Servië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië verbeterden hun operationele samenwerking met de Duitse autoriteiten, ook via tussenkomst van Frontex, om te helpen reageren op de buitengewone piek in het aantal asielaanvragen in oktober 2012;

– Montenegro ging er ter voorkoming van asielmisbruik in het Schengengebied toe over om scherper te controleren of reizigers voldeden aan de voorwaarden voor binnenkomst in het Schengengebied, bv. wat betreft reisdocumenten, bestaansmiddelen en gezondheidsverzekering.

De landen van de westelijke Balkan hebben maatregelen gemeld met het oog op onderzoek naar personen die asielmisbruik mogelijk maken, zoals reisagentschappen en vervoermaatschappijen die burgers mogelijk verkeerd inlichten over asielvoordelen. Bosnië en Herzegovina, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Servië coördineren nog steeds de activiteiten van hun rechtshandhavingsinstanties en Ministeries van Vervoer voor het onderzoeken van eventuele onregelmatigheden. De vijf visumvrije staten voerden in 2012 de volgende maatregelen uit:

– Albanië opende een aantal strafrechtelijke onderzoeken tegen personen die ervan worden verdacht illegale grensoverschrijding mogelijk te hebben gemaakt of documenten te hebben vervalst;

– Bosnië en Herzegovina opende verschillende onderzoeken tegen vervoermaatschappijen waarvan medewerkers ervan worden verdacht burgers te hebben vervoerd met het uitdrukkelijke doel om asiel in Zweden te zoeken;

– rechtshandhavingsinstanties in de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië behandelden een aantal aanklachten tegen personen, op basis van het gewijzigde strafwetboek, wegens misbruik van de visumvrije regeling met EU-lidstaten;

– Montenegro heeft geen verband tussen het mogelijk maken van illegale migratie met het oog op asielmisbruik in EU-lidstaten en de georganiseerde misdaad vastgesteld, maar stelde strafrechtelijke vervolgingen in tegen een georganiseerde criminele groep die ervan wordt verdacht documenten te hebben vervalst om mensensmokkel via Montenegro mogelijk te maken;

– Servië heeft zijn strafwetboek gewijzigd en daarin het mogelijk maken van asielmisbruik in het buitenland als strafbaar feit opgenomen. Het land stelt nu ook grondiger onderzoek in naar de vervoermaatschappijen en reisagentschappen die ervan worden verdacht de illegale migratie naar de EU te bevorderen.

De vijf visumvrije staten hebben ook getracht de grenscontrole te verscherpen, onder andere door gezamenlijke operaties en gezamenlijke patrouilles uit te voeren langs de grenzen en aan GDP's waar veel verkeer is:

– Albanië heeft zijn wetgeving gewijzigd om strengere voorwaarden te stellen aan het aanvragen van een naamsverandering, teneinde te voorkomen dat burgers hiervan gebruikmaken om grenscontroles te ontwijken[12], heeft zijn gegevensbank inzake grenscontroles aangesloten op het nationale bevolkingsregister en is de inreisstempels beter gaan controleren aan GDP's met Griekenland;

– Bosnië en Herzegovina, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Montenegro verbeterden hun grensbeheerssystemen zodat de identiteit van reizigers kan worden gecontroleerd aan de hand van de nationale gegevensbanken en de Interpol-databank met verloren en gestolen paspoorten, waardoor documentenfraude aan de GDP's beter wordt opgespoord;

– Servië meldt ook dat de grenscontroles aan de GDP's werden verscherpt, met inachtneming van de grondrechten van de burgers[13].

De visumvrije staten ondernamen ook maatregelen om de sociaaleconomische integratie van de Roma te verbeteren, met name op het gebied van werk, beroepsopleiding, bijstand bij huisvesting en burgerregistratie:

– Albanië is zijn strategie voor de re-integratie van teruggekeerde personen op het gebied van het scheppen van werkgelegenheid en beroepsopleiding blijven uitvoeren;

– Bosnië en Herzegovina wees aanvullende middelen toe voor de re-integratie van teruggekeerde personen op het gebied van werkgelegenheid, huisvesting en gezondheidszorg;

– de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië opende 11 informatiecentra voor Roma en voerde projecten uit op het gebied van onderwijs, sociale insluiting, het scheppen van werkgelegenheid, bijstand bij huisvesting, rechtsbijstand en burgerregistratie voor de Roma;

– Montenegro trachtte burgerregistratie, onderwijs, werkgelegenheid, sociale diensten, gezondheidszorg en huisvesting voor de Roma te verbeteren;

– Servië trachtte, met hulp van de IOM, op centraal en gemeentelijk niveau de capaciteit voor het beheer van de re-integratie te versterken en organiseerde een aantal rondetafelbijeenkomsten over beste praktijken op het gebied van migratiebeheer en re-integratie.

De autoriteiten van deze vijf westelijke Balkanlanden namen in 2012 nieuwe maatregelen om asielmisbruik in het Schengengebied tegen te gaan. Elk land verklaarde informatiecampagnes te hebben uitgevoerd om burgers te informeren over hun rechten en plichten in het kader van de visumvrije regeling, en merkte op dat hierbij steeds meer plaatselijke ngo's en EU-delegaties betrokken waren:

– Albanië begon brochures te verspreiden op luchthavens;

– Bosnië en Herzegovina publiceerde in zowel de geschreven als de digitale pers een aantal artikelen en adviezen voor reizigers;

– de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië startte in nauwe samenwerking met migratiecentra en een informatiecentrum voor Roma een informatiecampagne op gemeentelijk niveau, en vertaalde hiervoor brochures in het Romani;

– Montenegro voerde een aantal informatiecampagnes op gemeentelijk niveau uit;

– Servië startte een aantal online informatiecampagnes tegen asielmisbruik en verbeterde het optreden van zijn diplomatische missies in het buitenland bij terugkeer.

4.3. De aantrekkende factoren achter asielmisbruik en maatregelen om dit probleem op te lossen

Het EASO heeft vastgesteld dat asielmisbruik door burgers van westelijke Balkanlanden ook door een aantal aantrekkende factoren in de hand is gewerkt, zoals de aanwezigheid van een diasporagemeenschap in de ontvangende staten, de duur van een asielprocedure, de hoogte van de uitkeringen tijdens de asielprocedure, de mogelijkheid van bedelarij, toegang tot de illegale arbeidsmarkt en kennis van het percentage in het verleden ingewilligde asielaanvragen in gevallen waarin sprake is bloedwraak, homoseksualiteit, huiselijk geweld of mensenhandel.

In 2012 is meermaals gebleken hoe veranderingen in bepaalde aantrekkende factoren in de ontvangende landen de migratiestromen vanuit de westelijke Balkan kunnen beïnvloeden:

– het Duitse Grondwettelijk Hof oordeelde in een vonnis van juli 2012[14] dat de betreffende bepalingen van de wet inzake uitkeringen voor asielzoekers niet verenigbaar waren met het grondrecht op een bestaansminimum. Krachtens deze wet konden asielzoekers aanspraak maken op 225 EUR per maand, waarvan 40 EUR contant uitbetaald. Na dit arrest werd de geldelijke uitkering voor asielzoekers opgetrokken tot 336 EUR per maand, waarvan 130 EUR contant uitbetaald. Als gevolg hiervan nam de instroom van asielzoekers uit voornamelijk Servië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië zodanig toe dat in de maand oktober 2012 een hoogtepunt van 6 615 aanvragen werd bereikt. Hierop stelden de Duitse autoriteiten opnieuw een ondersteuningseenheid voor de westelijke Balkan samen uit personeelsleden van verschillende federale autoriteiten, die zich uitsluitend bezighield met aanvragen uit deze landen, waardoor de termijn waarbinnen asielaanvragen werden behandeld terugliep van 40 tot 10 dagen en meer asielzoekers werden teruggestuurd. Ondanks deze operationele maatregelen blijkt de grootschalige verschuiving van asielaanvragen naar Duitsland sinds oktober 2012 een permanent gevolg te zijn van de visumvrije regeling van de EU;

– Zweden kende in april-mei 2012 een dramatische toename van het aantal asielaanvragen van Albanese burgers en een afzonderlijke toename van het aantal aanvragen van burgers van Bosnië en Herzegovina in juni 2012. De Albanese toename zou te wijten zijn aan geruchten in Noord-Albanië dat Zweden internationale bescherming zou bieden aan aanvragers om economische redenen[15]. De Zweedse consulaire autoriteiten antwoordden door krachtig in het openbaar te verklaren dat aanvragen om economische redenen snel zouden worden verworpen. Dergelijke aanvragers zouden ook een vijfjarig verbod krijgen om het Schengengebied opnieuw binnen te komen. De Zweedse grensbewaking heeft ook, met hulp van Frontex, verbindingsofficieren gedetacheerd naar de luchthavens van Podgorica en Belgrado om de vluchten van Turkish Airlines via Istanbul naar Stockholm beter te controleren. Ten gevolge van deze maatregelen nam de instroom van Albanezen na mei 2012 af;

– Zweden kende in juni 2012 ook een toename van het aantal asielaanvragen van burgers van Bosnië en Herzegovina. De Zweedse autoriteiten stelden vast dat de meeste aanvragers afkomstig waren van een enkele gemeente in het noordoosten van het land en dat velen hun huizen hadden verkocht, verschillende vervoermiddelen hadden gebruikt om controles aan GDP's te ontlopen, aankwamen met familieleden en beweerden hun biometrische paspoorten te hebben verloren voordat ze asiel aanvroegen in Zweden. Deze elementen wezen op een langetermijnstrategie om in Zweden te blijven. Zweden ging beter samenwerken met de autoriteiten in Bosnië en Herzegovina, waardoor de twee partijen de migratiestromen vanuit deze gemeente binnen een maand na de zomerse toename konden beperken. Zweden is momenteel nog steeds de op een na populairste EU-bestemming voor asielzoekers uit de visumvrije staten van de westelijke Balkan;

– Zwitserland voerde vorig jaar verschillende maatregelen uit die er samen voor zorgden dat de instroom van migranten vanuit de visumvrije staten van de westelijke Balkan afnam. De Zwitserse autoriteiten voerden als eerste maatregel een versnelde procedure in voor alle Europese visumvrije staten, waardoor binnen 48 uur een besluit over de gegrondheid van de aanvraag kan worden genomen. Er werden ook een aantal aanvullende maatregelen genomen, zoals een voorafgaand gesprek om aanvragers te adviseren over de mogelijke negatieve gevolgen van het indienen van een ongegronde asielaanvraag, de annulering van alle vormen van bijstand bij terugkeer voor geweigerde asielzoekers uit de Europese visumvrije staten, en een vijfjarig verbod om opnieuw binnen te komen voor geweigerde asielzoekers die niet meewerken met de Zwitserse autoriteiten of die meerdere ongegronde aanvragen indienen. Deze maatregelen blijken de instroom van asielzoekers vanuit de visumvrije staten naar Zwitserland blijvend te hebben beperkt. Zwitserland is in januari 2012 ook toegetreden tot de Frontex-taakgroep voor samenwerking na visumliberalisering.

Het EASO heeft de operationele maatregelen die de EU-lidstaten de laatste jaren hebben genomen om de instroom van asielzoekers uit de westelijke Balkan aan te pakken samengevat:

– doelgerichte bezoeken op hoog niveau brengen aan de betrokken landen en in samenwerking met plaatselijke ngo's en gemeenten informatiecampagnes voeren om de burgers te informeren over hun rechten en plichten krachtens de visumvrije regeling, via de geschreven en digitale media;

– blijvende operationele samenwerking aangaan met de autoriteiten van de betrokken landen;

– de medische zorg voor asielzoekers beperken, maar wel spoedhulp blijven verlenen;

– uitkeringen, zoals betaling in contant geld en financiële steun bij terugkeer, beperken zodat er minder financiële stimulansen zijn voor asielmisbruik;

– asielprocedures verkorten door meer personeelsleden in te zetten bij het beoordelen van asielzaken tijdens piekperiodes of door een versnelde procedure in te voeren waardoor aanvragen in piekperiodes of voor burgers van bepaalde landen snel kunnen worden behandeld.

4.4. Andere ontwikkelingen met betrekking tot de visumvrije regeling van de EU

Het Europees Parlement en de Raad hebben onlangs een herziene asielprocedurerichtlijn (oorspronkelijk Richtlijn 2005/85/EC) aangenomen. De herziene richtlijn, die de lidstaten vanaf juni 2015 zullen moeten gaan toepassen, reikt nieuwe instrumenten aan om misbruik van het asielsysteem door het herhaaldelijk indienen van ongegronde aanvragen te voorkomen. Het recht van aanvragers om te blijven kan worden beperkt indien ze een tweede asielaanvraag indienen die geen nieuwe elementen bevat ten opzichte van de eerste, of indien een tweede aanvraag wordt ingediend om de nakende uitwijzing van een aanvrager te voorkomen. Het recht om te blijven kan ook worden beperkt voor aanvragers die drie of meer asielaanvragen hebben ingediend. Deze regels vormen geen uitzondering op het beginsel van non-refoulement, dat altijd moet worden nageleefd.

De medewetgevers zullen weldra het voorstel van de Commissie voor een wijziging van de visumverordening (oorspronkelijk Verordening 539/2001)[16] aannemen. De Commissie stelde in mei 2011 een mechanisme voor waardoor de vrijstelling van de visumplicht voor onderdanen van derde landen in uitzonderlijke situaties tijdelijk kan worden opgeschort. Dit mechanisme zou alleen als een tijdelijke maatregel en uitsluitend in een noodsituatie worden toegepast. Op 12 september steunde het Europees Parlement de compromistekst die met de Raad was overeengekomen. Naar verwachting zal de gewijzigde verordening voor het einde van dit jaar formeel worden aangenomen en 20 dagen na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad in werking treden.

5. Volgende stappen

Dankzij het monitoringmechanisme na visumliberalisering is het delen van actuele informatie over de werking van de visumvrije regeling van de EU tussen de staten van de westelijke Balkan en de EU-lidstaten en de geassocieerde Schengen landen mogelijk. De maandelijkse waarschuwingsdienst van Frontex vormt de basis van dit mechanisme en moet worden voortgezet. Frankrijk zou moeten worden toegevoegd aan de lijst van landen die maandelijks door Frontex worden gecontroleerd.

De meeste burgers van de visumvrije staten van de westelijke Balkan blijven bonafide reizigers die om een gewettigde reden naar de EU reizen. De visumvrije regeling voldoet aan zijn doelstelling: ze heeft de intermenselijke contacten tussen de westelijke Balkan en de EU versterkt, met inbegrip van diasporagemeenschappen in de lidstaten, de bedrijfsmogelijkheden en culturele uitwisselingen bevorderd, en de burgers van de visumvrije staten de kans gegeven de EU beter te leren kennen. Elke staat van de westelijke Balkan heeft de wens uitgesproken de nodige hervormingen uit te voeren om de visumvrije status van hun burgers te behouden.

Het asielmisbruik nam in 2012 echter toe en de eerste negen maanden van 2013 vertoonden een opmerkelijke gelijkenis met die van 2012. Het aantal asielaanvragen uit de regio begon in mei 2013 toe te nemen en het totale aantal aanvragen tussen januari en september 2013 lag slechts 5,6 % lager dan in de eerste negen maanden van 2012. Van elke visumvrije staat dienden in 2012 meer burgers een aanvraag in dan in 2011, waardoor de asielstelsels van Duitsland, Zweden en Zwitserland onder bijzondere druk kwamen te staan. Hoewel de migratiedruk vanuit de regio na oktober 2012 afnam, was de tendens van illegale migratie uit de vijf visumvrije staten in de eerste negen maanden van 2013 opmerkelijk gelijk aan de ontwikkeling in 2012. Deze situatie blijft onhoudbaar.

De Commissie dringt er bij elke staat van de westelijke Balkan op aan de politieke inzet voor visumvrij reizen te paren aan concreet, doeltreffend beleid ter zake. Het is noodzakelijk het totale aantal asielaanvragen uit elke visumvrije staat op een duurzame manier omlaag te brengen. De Commissie beveelt elke visumvrije staat aan de volgende maatregelen te nemen:

(1) meer doelgerichte bijstand bieden aan minderheden, met name Roma, met als doel een betere sociaaleconomische integratie op de lange termijn via onderwijs-, werkgelegenheids- en beroepsopleidingsprogramma's, onder andere door het uitvoeren van nationale strategieën en het inzetten van nationale bijstand, en met ondersteuning van beschikbare EU-bijstand en bilaterale bijstand van EU-lidstaten;

(2) de operationele samenwerking en informatie-uitwisseling met naburige staten, EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden, de Europese Commissie en, indien nodig, Frontex, Europol en het EASO verbeteren op het gebied van grensbeheer, migratie, asiel en overname, in overeenstemming met de EU- en nationale wetgeving;

(3) onderzoek blijven instellen naar personen die illegale migratie mogelijk maken en de personen vervolgen die misbruik van de visumvrije regeling mogelijk maken, in nauwe samenwerking met de rechtshandhavingsinstanties van de EU-lidstaten, geassocieerde Schengenlanden en Europol;

(4) de grenscontrole verscherpen, met strikte eerbiediging van de grondrechten van de burgers, en een nauwe samenwerking ontwikkelen met de EU-lidstaten die rechtstreeks verantwoordelijk zijn voor het beheer van de EU-buitengrenzen;

(5) zorgen voor meer gerichte informatie- en voorlichtingscampagnes om de burgers beter te informeren over de rechten en plichten van visumvrij verkeer, waarbij ook informatie wordt verstrekt over aansprakelijkheid voor misbruik van rechten krachtens de visumvrije regeling.

Tot slot beveelt de Commissie aan dat de EU-lidstaten en de geassocieerde Schengenlanden die met de grootste instroom van ongegronde asielaanvragen uit de westelijke Balkan te maken hebben, de volgende aanvullende maatregelen nemen:

– de asielprocedures stroomlijnen voor de burgers van de vijf visumvrije staten van de westelijke Balkan, indien van toepassing;

– de operationele samenwerking met de visumvrije staten verbeteren, onder andere via verbindingsofficieren;

– de visumvrije staten bijstaan in het ontwikkelen van meer doeltreffende publieke communicatiecampagnes om burgers in te lichten over hun rechten en plichten krachtens de visumvrije regeling.

De Commissie zal de uitvoering van deze maatregelen via het bestaande monitoringmechanisme na visumliberalisering blijven beoordelen en in 2014 verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad.

6. BIJLAGE

6.1. Asielaanvragen ingediend in EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden (SAC) door burgers van de vijf staten van de westelijke Balkan

Bron: Eurostat

6.2. Asielaanvragen ingediend in EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden door burgers van de vijf staten van de westelijke Balkan (%)

Bron: Eurostat

6.3. Asielaanvragen ingediend door burgers van de westelijke Balkanlanden in de EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden met de hoogste cijfers

Bron: Eurostat

6.4. Het percentage in eerste aanleg ingewilligde asielaanvragen in de EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden met de meeste aanvragen

Citizen || MS/SAC || First instance total decisions || First instance positive decisions || Recognition rate ||

2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2009 || 2010 || 2011 || 2012

MNE || BE || 20 || 20 || 15 || 125 || 5 || 0 || 0 || 0 || 25.0 % || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 % || 1.3 %

MNE || DE || 80 || 110 || 90 || 355 || 5 || 0 || 0 || 5 || 6.3 % || 0.0 % || 0.0 % || 1.4 %

MNE || FR || 55 || 50 || 75 || 395 || 0 || 0 || 0 || 5 || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 % || 1.3 %

MNE || LU || 5 || 0 || 35 || 195 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 %

MNE || SE || 45 || 40 || 85 || 95 || 0 || 5 || 5 || 0 || 0.0 % || 12.5 % || 5.9 % || 0.0 %

MNE || CH || 15 || 0 || 15 || 20 || 5 || 0 || 5 || 5 || 33.3 % || 0.0 % || 33.3 % || 25.0 %

MK || BE || 180 || 390 || 905 || 625 || 0 || 25 || 15 || 15 || 0.0 % || 6.4 % || 1.7 % || 2.4 % || 0.7 %

MK || DE || 75 || 2.480 || 1.740 || 6.240 || 5 || 5 || 5 || 10 || 6.7 % || 0.2 % || 0.3 % || 0.2 %

MK || FR || 50 || 340 || 495 || 720 || 5 || 15 || 5 || 15 || 10.0 % || 4.4 % || 1.0 % || 2.1 %

MK || LU || 0 || 0 || 180 || 230 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 %

MK || SE || 45 || 630 || 720 || 430 || 0 || 5 || 0 || 0 || 0.0 % || 0.8 % || 0.0 % || 0.0 %

MK || CH || 30 || 135 || 325 || 755 || 15 || 15 || 5 || 20 || 50.0 % || 11.1 % || 1.5 % || 2.6 %

SRB || BE || 605 || 960 || 1.415 || 945 || 15 || 115 || 100 || 55 || 2.5 % || 12.0 % || 7.1 % || 5.8 % || 1.7 %

SRB || DE || 675 || 4.830 || 6.105 || 13.095 || 15 || 30 || 25 || 25 || 2.2 % || 0.6 % || 0.4 % || 0.2 %

SRB || FR || 620 || 630 || 380 || 810 || 30 || 45 || 25 || 155 || 4.8 % || 7.1 % || 6.6 % || 19.1 %

SRB || LU || 10 || 85 || 440 || 530 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 %

SRB || SE || 560 || 4.760 || 2.175 || 2.455 || 20 || 25 || 20 || 20 || 3.6 % || 0.5 % || 0.9 % || 0.8 %

SRB || CH || 440 || 450 || 400 || 1.295 || 210 || 115 || 120 || 70 || 47.7 % || 25.6 % || 30.0 % || 5.4 %

ALB || BE || 215 || 125 || 445 || 1.630 || 40 || 10 || 30 || 225 || 18.6 % || 8.0 % || 6.7 % || 13.8 % || 9.1 %

ALB || DE || 60 || 35 || 65 || 115 || 5 || 5 || 15 || 15 || 8.3 % || 14.3 % || 23.1 % || 13.0 %

ALB || FR || 315 || 435 || 465 || 680 || 15 || 15 || 40 || 40 || 4.8 % || 3.4 % || 8.6 % || 5.9 %

ALB || LU || 30 || 5 || 15 || 130 || 10 || 0 || 0 || 0 || 33.3 % || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 %

ALB || SE || 105 || 65 || 185 || 985 || 10 || 5 || 20 || 45 || 9.5 % || 7.7 % || 10.8 % || 4.6 %

ALB || CH || 10 || 5 || 25 || 35 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 %

BiH || BE || 95 || 75 || 295 || 350 || 5 || 0 || 0 || 5 || 5.3 % || 0.0 % || 0.0 % || 1.4 % || 3.2 %

BiH || DE || 205 || 340 || 350 || 2.030 || 15 || 10 || 15 || 25 || 7.3 % || 2.9 % || 4.3 % || 1.2 %

BiH || FR || 240 || 370 || 110 || 710 || 15 || 25 || 15 || 100 || 6.3 % || 6.8 % || 13.6 % || 14.1 %

BiH || LU || 30 || 25 || 20 || 195 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 % || 0.0 %

BiH || SE || 95 || 105 || 365 || 1.335 || 10 || 10 || 5 || 5 || 10.5 % || 9.5 % || 1.4 % || 0.4 %

BiH || CH || 95 || 165 || 70 || 225 || 55 || 70 || 30 || 20 || 57.9 % || 42.4 % || 42.9 % || 8.9 %

WB Total || Total || 5.005 || 17.660 || 18.005 || 37.735 || 510 || 550 || 500 || 880 || 10.2 % || 3.1 % || 2.8 % || 2.3 %

Bron: Eurostat

6.5. Asielaanvragen ingediend in EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden door burgers van Albanië

Bron: Eurostat

6.6. Asielaanvragen ingediend in EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden door burgers van Bosnië en Herzegovina

Bron: Eurostat

6.7. Asielaanvragen ingediend in EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden door burgers van de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië

Bron: Eurostat

6.8. Asielaanvragen ingediend in EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden door burgers van Montenegro

Bron: Eurostat

6.9. Asielaanvragen ingediend in EU-lidstaten en geassocieerde Schengenlanden door burgers van Servië

Bron: Eurostat

6.10. Opsporing van burgers die illegaal de buitengrenzen van de EU overschrijden (aan de groene grenzen)

Bron: Eurostat

[1] Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad van 15 maart 2001 tot vaststelling van de lijst van derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een visum en de lijst van derde landen waarvan de onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld (PB L 81 van 21.3.2001, blz. 1).

[2] De vorige verslagen zijn: SEC(2011) 695, SEC(2011) 1570, COM(2012) 472.

[3] COM(2012) 472.

* Deze benaming laat de standpunten over de status van Kosovo onverlet, en is in overeenstemming met resolutie 1244/1999 van de VN-Veiligheidsraad en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo.

[4] Frontex telde in de eerste negen maanden van 2013 16 940 asielaanvragen van burgers van de westelijke Balkan in de top 5 van de ontvangende staten. Dit was 5,6 % lager dan in de eerste negen maanden van 2012. Duitsland ontving 70 % meer aanvragen in de eerste drie kwartalen van 2013 dan in de zelfde periode van 2012. Tegelijkertijd daalde het aantal asielaanvragen in Zweden, Zwitserland, België en Luxemburg.

[5] Van de in totaal 360 880 asielaanvragen die in 2012 in de EU en de geassocieerde Schengenlanden werden ingediend, werden er 47 025 ingediend door onderdanen van de visumvrije staten van de westelijke Balkan.

[6] Het percentage ingewilligde asielaanvragen is het aantal positieve beslissingen (betreffende status van vluchteling, subsidiaire bescherming of humanitaire status) afgezet tegen het totale aantal besluiten in eerste aanleg.

[7] Dit bijzonder hoge cijfer voor de Albanese onderdanen was wellicht het gevolg van het besluit van de Franse Conseil d’État in maart 2012 om Albanië te schrappen van de lijst van veilige landen van herkomst.

[8] Er is enig verschil tussen de cijfers die Frontex heeft gerapporteerd en de cijfers die Eurostat heeft verzameld. De verhouding tussen het aantal ongegronde asielaanvragen en het aantal teruggekeerde personen wordt berekend op basis van de maandcijfers die Frontex heeft gerapporteerd.

[9] Volgens Eurostat dienden de onderdanen van de vijf visumvrije staten in oktober 2012 7 865 aanvragen in Duitsland, Zweden, Zwitserland, België en Luxemburg in. Volgens Frontex lieten deze vijf lidstaten en de geassocieerde Schengenlanden in die maand ruim 1 000 onderdanen van de westelijke Balkan terugkeren.

[10] Het aantal vastgestelde gevallen van illegale overschrijding van de groene grenzen (tussen GDP's) steeg tussen 2011 en 2012 van 26 244 tot 34 839.

[11] Het aantal vastgestelde gevallen van illegale grensoverschrijding aan de GDP's steeg tussen 2011 en 2012 van 1 421 tot 2 387.

[12] Krachtens een nieuw decreet van het Albanese Ministerie van Binnenlandse Zaken moeten burgers voordat zij in Albanië een naamsverandering kunnen aanvragen, een verklaring aan de grenspolitie vragen waaruit blijkt dat voor hen geen inreisverbod voor het Schengengebied geldt.

[13] Een burger van de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië diende een klacht in tegen het Servische Ministerie van Binnenlandse Zaken omdat hem de toegang tot Servië zou zijn geweigerd op basis van etnische discriminatie. Een plaatselijke rechtbank verwierp zijn zaak in 2012.

[14] Vonnis van het Duitse Federale Grondwettelijk Hof in zaak 1 BvL 10/10, 18 juli 2012.

[15] België kende een gelijksoortige toename van Albanese aanvragen in oktober-november 2011 als gevolg van geruchten over succesvolle asielaanvragen om economische redenen. Die plotselinge toename bleek echter van korte duur.

[16] COM(2011) 290.