[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 29.8.2006

SEC(2006) 1080

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Bijlage bij het Voorstel voor een kaderbesluit van de Raadbetreffende het Europees surveillancebevel tussen EU-lidstaten in procedures in afwachting van het proces{COM(2006) 468 definitief} SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

SAMENVATTING

1. INLEIDING

De mogelijkheid om een voorstel in te dienen voor een kaderbesluit betreffende wederzijdse erkenning van surveillancemaatregelen in afwachting van het proces staat sinds verscheidene jaren op de agenda van de Commissie. Een eventueel kaderbesluit op dit gebied werd besproken op drie deskundigenvergaderingen (2003, 2004 en 2005) alsook in verschillende reflectiedocumenten, waarvan het groenboek[1] en het daarbij horende werkdocument van de diensten van de Commissie[2] de belangrijkste zijn. De Commissie heeft ook een groot aantal antwoorden en opmerkingen over de kwestie ontvangen van lidstaten en van het maatschappelijke middenveld[3].

Tijdens het raadplegingsproces is duidelijk geworden dat er niet voldoende statistieken over het aantal betrokken personen beschikbaar waren om als bron te dienen voor een voorstel op dit gebied. De Commissie besliste een externe contractant te raadplegen die haar aanvullende statistische gegevens moest verstrekken teneinde te kunnen nagaan of een kaderbesluit een meerwaarde zou bieden. De externe contractant verstrekte de methodologische instrumenten aan de hand van de richtsnoeren van de Commissie en het handboek voor effectbeoordelingen. Hij heeft een geïntegreerde beoordeling uitgevoerd van de directe en indirecte gevolgen van een aantal beleidsopties – die in de toelichting van het voorstel worden beschreven (“effectbeoordeling”[4]).

2. AANTALLEN IN VOORLOPIGE HECHTENIS GENOMEN NIET-INGEZETENEN WAAROP EEN NIEUW INSTRUMENT INVLOED ZAL HEBBEN

Het aantal EU-onderdanen dat elk kalenderjaar in voorlopige hechtenis wordt gehouden in andere EU-landen dan het land waar zij gewoonlijk verblijven, wordt geschat op bijna 10 000. Op elk ogenblik bevinden zich ongeveer 4 500 EU-onderdanen in voorlopige hechtenis in andere EU-landen dan het land waar zij gewoonlijk verblijven.

Deze informatie is gebaseerd op het onderzoek van de bestaande strafrechtelijke statistieken en informatie die tijdens deze studie rechtstreeks is verzameld bij de autoriteiten van de lidstaten. Bijlage I bij de effectbeoordeling bevat de volledige informatie en veronderstellingen waarop de beoordeling van de aantallen EU-onderdanen in voorlopige hechtenis zijn gebaseerd[5].

Sommige van de 10 000 per jaar in voorlopige hechtenis gehouden EU-onderdanen, zouden ook in hechtenis zijn gehouden, wanneer zij verbleven in het land waarin zij van een misdrijf werden verdacht. Als de aard van het misdrijf bijzonder ernstig is en/of als de verdachte in vrijheid als gevaarlijk wordt beschouwd, wordt de voorlopige hechtenis zowel toegepast in het land waar hij gewoonlijk verblijft als in het “buitenland” in andere EU-lidstaten.

Daarom is het nodig te ramen hoeveel EU-onderdanen in voorlopige hechtenis worden beschuldigd van zeer ernstige strafbare feiten en weinig kans maken om tijdens hun voorlopige hechtenis te worden overgebracht naar het land waar zij gewoonlijk verblijven. Bij gebrek aan statistieken op dit gebied, werden moord, verkrachting en diefstal beschouwd als dergelijke ernstige strafbare feiten. Op basis van gegevens van verschillende landen werd geschat dat 80% van de EU-onderdanen die momenteel in voorlopige hechtenis worden gehouden, in aanmerking kunnen komen voor een bevel tot overbrenging vóór het proces en voor toepassing van alternatieve maatregelen voor voorlopige hechtenis[6].

Derhalve kunnen, in de veronderstelling dat de bewijsgrondslag om verdachten te vervolgen (of om een procedure te beginnen) in alle lidstaten dezelfde is, op 80% van de EU-onderdanen in voorlopige hechtenis in een andere lidstaat dan die waar zij gewoonlijk verblijven, surveillancemaatregelen in afwachting van het proces worden toegepast. Dit zou betekenen dat tijdens een jaar 8 000 in voorlopige hechtenis gehouden niet-ingezeten EU-onderdanen het voorwerp zouden kunnen uitmaken van surveillancemaatregelen in afwachting van het proces.

3. PROBLEMEN EN KWESTIES WAARMEE EU-ONDERDANEN IN VOORLOPIGE HECHTENIS WORDEN GECONFRONTEERD

HET RISICO BESTAAT DAT NIET-INGEZETEN EU-ONDERDANEN VAKER IN VOORLOPIGE HECHTENIS WORDEN GENOMEN DAN NATIONALE ONDERDANEN. DE RECHTERLIJKE INSTANTIES STELLEN IMMERS VAST DAT ER EEN GROTER VLUCHTGEVAAR BESTAAT DAT TE WIJTEN IS AAN EEN GEBREK AAN SOCIALE BANDEN IN HET LAND WAARIN ZIJ VAN EEN MISDRIJF WORDEN BESCHULDIGD. EEN GEBREK AAN VERIFIEERBARE GEGEVENS VOOR DE UITVAARDIGENDE RECHTBANK KAN EEN BELANGRIJKE FACTOR ZIJN BIJ DEZE VASTSTELLING. HET GERECHT IN EEN ‘VREEMD’ LAND BEVINDT ZICH IN EEN MOEILIJKE POSITIE OM HET GEVAAR TE BEOORDELEN. ER KUNNEN PROBLEMEN ONTSTAAN MET HET TOLKEN EN VERTALEN VAN BASISDOCUMENTEN, ER BESTAAT GEVAAR VOOR XENOFOBIE EN VOOR EEN CULTUURSCHOK BIJ HET AANVAARDEN VAN BEWIJS OVER DE VERDACHTE DAT UIT EEN ANDER LAND KOMT. OOK HET FEIT DAT HET GERECHT ZICH OP SCHRIFTELIJKE DOCUMENTEN MOET BASEREN, TERWIJL NATIONALE ONDERDANEN EEN BEROEP KUNNEN DOEN OP MONDELINGE GETUIGENISSEN, VORMT EEN PROBLEEM. BIJ SCHRIFTELIJKE DOCUMENTEN KAN ER NIET WORDEN ONDERVRAAGD, EN DUS KAN HET GERECHT DAARAAN MINDER BELANG HECHTEN.

Een dergelijke tendens wordt bevestigd door gegevens in tabel 3.1 (van de effectbeoordeling[7]). Daaruit blijkt dat het aandeel van EU-onderdanen in voorlopige hechtenis in het algemeen veel groter is dan het aandeel van EU-onderdanen in de totale gevangenispopulatie. In sommige landen is het verschil tussen de EU-onderdanen in voorlopige hechtenis en de EU-onderdanen in de totale gevangenispopulatie treffend.

EU-onderdanen in voorlopige hechtenis worden ook met taalproblemen geconfronteerd en begrijpen moeilijk een ander dan hun eigen rechtssysteem. Tijdens het vooronderzoek in een ‘vreemd’ land, hebben taalproblemen, samen met de afstand van de steunende netwerken van familie en vrienden ernstige gevolgen, bijvoorbeeld moeilijkheden om een behoorlijke verdediging voor te bereiden.

Zulk discriminerend optreden brengt de ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid –een van de hoofddoelstellingen van de Europese Unie en haar lidstaten - duidelijk in gevaar.

Zoals in tabel 3.2 (van de effectbeoordeling[8]) wordt getoond, duurt de voorlopige hechtenis gemiddeld 5,5 maanden, maar er zijn grote verschillen tussen de lidstaten (van 42,5 dagen tot 365 dagen). Deze verschillen, en in het bijzonder de zeer lange gemiddelde periodes van hechtenis in bepaalde lidstaten, vergroot de discriminatie die EU-burgers kunnen ervaren. Niet alleen worden zij in hechtenis gehouden in omstandigheden die zich in het land waar zij verblijven, misschien niet zouden voordoen, ook kan de hechtenis langer zijn dan die welke zij als verdachte zouden ondergaan in het land waar zij verblijven. Er zijn ook andere verschillen in de omstandigheden van de voorlopige hechtenis die, hoewel zij niet discriminerend zijn, niet stroken met de doelstelling van een Europese ruimte van vrijheid en rechtvaardigheid. Daaronder vallen de soorten misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis wordt toegepast en de detentieomstandigheden.

Volgens een van de in de studie ondervraagden “… is de kern van het probleem in de lidstaten het excessieve gebruik en de lengte van de voorlopige hechtenis … de traditionele methoden om voorwaardelijke invrijheidsstelling vast te stellen, worden onjuist toegepast … andere redenen voor de excessieve lengte van de voorlopige hechtenis zijn de achterstand in zaken, bureaucratie of onvoldoende investeringen …”.

4. KOSTEN

Veel personen die in voorlopige hechtenis worden gehouden, worden uiteindelijk vrijsproken. In 2003 werden bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk van alle personen die in afwachting van hun proces op zijn minst een bepaalde tijd in hechtenis waren genomen (dat wil zeggen voorlopige hechtenis), 22% van de mannen en 19% van de vrouwen vrijgesproken. Slechts 49% van de mannen en 40% van de vrouwen werden uiteindelijk veroordeeld tot een tot vrijheidsbeneming strekkende straf (gevangenis). Derhalve wordt ongeveer één in voorlopige hechtenis gehouden persoon op vijf vrijgesproken. In tabel 3.3 (van de effectbeoordeling[9]) zijn de cijfers van de veroordelingen en vrijspraken in andere EU-lidstaten opgenomen, waar die aanzienlijk verschillen.

Gegeven het feit dat eerder werd geschat dat ongeveer 10 000 niet-ingezeten EU-onderdanen in voorlopige hechtenis worden gehouden, kan worden verwacht dat ongeveer 20%, of ongeveer 2 000 personen worden vrijgesproken. De financiële kosten van de voorlopige hechtenis van deze 2 000 personen zouden ongeveer 22 miljoen euro kunnen bedragen (ervan uitgaande dat de kosten per individu ongeveer 11 000 euro bedragen, gebaseerd op de gemiddelde duur van de hechtenis van 5,5 maanden x 2 000 euro).

Voorlopige hechtenis leidt ook voor de overheidsinstanties tot uitgaven. Tabel 3.4 (van de effectbeoordeling[10]) bevat voor bepaalde EU-lidstaten gegevens over de gemiddelde maandelijkse en jaarlijkse kosten van de voorlopige hechtenis. Gemiddeld kost een gevangene ongeveer 3 000 euro per maand. Gelet op het feit dat ongeveer 8 000 niet-ingezeten EU-onderdanen potentieel zouden kunnen worden overgebracht naar het land waar zij normaal verblijven, bedragen de kosten om hen in het kader van de voorlopige hechtenis in de gevangenis te houden, ongeveer 132 miljoen euro (8 000 personen x 3 000 euro maandelijkse kosten x 5,5 maanden gemiddelde voorlopige hechtenis).

Alternatieven voor voorlopige hechtenis zijn daarentegen aanzienlijk kosteneffectiever in vergelijking met hechtenis in de gevangenis.

5. BEOORDELING VAN DE VERKOZEN BELEIDSOPTIE

Overeenkomstig de toelichting is de geprefereerde beleidsoptie een “nieuw wetgevingsinstrument voor de wederzijdse erkenning van maatregelen in afwachting van het proces met inbegrip van een specifiek mechanisme voor terugkeer of overbrenging in afwachting van het proces”.

5.1. Voordelen van de verkozen beleidsoptie

De beleidsoptie om de wederzijdse erkenning te ondersteunen met een handhavingsmechanisme om het vluchtgevaar van de verdachte te verminderen, kan de volgende voordelen hebben:

- de rechten van het individu en de gelijke toegang tot de rechter waarborgen . Deze beleidsoptie zou ervoor zorgen dat niet-ingezeten EU-onderdanen tijdens het vooronderzoek niet worden gediscrimineerd in de lidstaat en niet anders worden behandeld dan in het land waar zij gewoonlijk verblijven;

- verminderen van de theoretische kosten van onrecht . In de huidige situatie worden jaarlijks 10 000 niet-ingezeten EU-onderdanen gemiddeld 5,5 maanden in voorlopige hechtenis gehouden. In deze beleidsoptie, waarin grensoverschrijdende alternatieve surveillancemaatregelen wederzijds zouden worden erkend, zou een aanzienlijk deel van deze personen een lange voorlopige hechtenis, die zeer veel kost, vooral in de vorm van inkomstenverlies, kunnen vermijden;

- beperken van het vluchtgevaar . Als de wederzijdse erkenning van alternatieve surveillancemaatregelen in afwachting van het proces wordt ondersteund door een mechanisme voor de tenuitvoerlegging, zou het gevaar dat de verdachte vlucht, afnemen. Dat gevaar zou uiteraard niet volledig worden uitgesloten, maar het zou door het handhavingsmechanisme worden verminderd;

- verminderen van de kosten van de hechtenis . Deze beleidsoptie zou zeer waarschijnlijk het gebruik van surveillancemaatregelen in afwachting van het proces ten aanzien van niet-ingezeten EU-onderdanen doen toenemen. Op die manier kunnen aanzienlijke besparingen worden verwacht in de kosten van de hechtenis (en kan een belangrijke oorzaak voor de overbevolking van gevangenissen worden weggenomen);

- invloed op rechterlijke en politionele samenwerking . Met deze beleidsoptie kan worden verwacht dat de rechterlijke instanties zouden moeten samenwerken door voldoende surveillancemaatregelen in afwachting van het proces vast te stellen. Politionele samenwerking zou echter nog belangrijker zijn, aangezien kan worden verwacht dat politionele autoriteiten een belangrijke rol zouden spelen bij de tenuitvoerlegging van de surveillancemaatregelen (bv. aanmelding bij de politie) en het waarborgen van de handhaving als de verdachte verstek laat gaan.

5.2. Kosten van de verkozen beleidsoptie

Een van de overwegingen bij het beoordelen van de kosteneffectiviteit van alternatieve maatregelen voor voorlopige hechtenis, heeft betrekking op de kosten van het waarborgen dat niet-ingezeten EU-onderdanen die worden teruggezonden naar het land waar zij gewoonlijk verblijven, ter zitting van het proces aanwezig zijn. Op dit ogenblik wordt een aanzienlijk deel van niet-ingezeten EU-onderdanen in hechtenis gehouden in het land waar zij van een misdrijf worden beschuldigd, omdat het gevaar bestaat dat zij verstek zullen laten gaan.

Als een instrument voor wederzijdse erkenning van surveillancemaatregelen in afwachting van het proces ten uitvoer wordt gelegd, en dergelijke personen worden teruggezonden naar hun eigen land en aan alternatieve surveillancemaatregelen worden onderworpen, kan worden verwacht dat sommigen van hen zouden vluchten en verstek zouden laten gaan. In dergelijke gevallen zou het handhavingsmechanisme garanderen dat dergelijke personen in hechtenis worden gehouden in het land waar zij wonen en veilig worden overgebracht naar de processtaat. De kosten van die handhaving zouden als volgt zijn samengesteld:

- lonen van het politiepersoneel dat de verdachte begeleidt – er kan worden vanuit gegaan dat gemiddeld 3 personen nodig zijn voor 2 dagen;

- kosten van vluchten voor politiepersoneel (gemiddeld €600);

- kosten van logies voor politiepersoneel (gemiddeld €100).

Daarom kan worden verwacht dat de kosten van de politiediensten die het verschijnen van de verdachte op het proces moeten garanderen, aanzienlijk zouden zijn en vermoedelijk zouden moeten worden gedragen door de politiediensten in de staat waar de verdachte verblijft.

Ook met het gebruik van technologie in het vooronderzoek zou echter rekening moeten worden gehouden bij het beoordelen van de kosten van de verkozen beleidsoptie. In het bijzonder moet rekening worden gehouden met video-conferencing (video-vergaderen) in het vooronderzoek. Dit werd reeds bevestigd in het kader van de Europese Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken, die voorziet in de mogelijkheid van verhoor per videoconferentie wanneer dit niet in strijd is met de fundamentele rechtsbeginselen. In een recent verslag waarin een overzicht wordt gegeven van de praktijk betreffende het bewijsrecht in strafrechtelijke procedures in de hele EU, werd vastgesteld dat de meeste lidstaten over uitrusting beschikken die bewijsverkrijging via video-conferencing mogelijk maakt[11]. Bovendien gaf een klein aantal lidstaten aan dat procedures voor de presentatie van bewijzen via video-conferencing waren gepland of werden herzien. In die studie werd onder meer vastgesteld dat via video-conferencing verkregen bewijs toegelaten is in omstandigheden waarin de getuige zich in het buitenland bevindt.

Het gebruik van video-conferencing in het vooronderzoek wanneer een niet-ingezeten EU-onderdaan aan alternatieve surveillancemaatregelen in afwachting van het proces is onderworpen, zou kunnen leiden tot aanzienlijke kostenbesparingen in een aantal omstandigheden, zoals:

- wanneer een verdachte zich niet heeft gehouden aan de voorwaarden voor de alternatieve surveillancemaatregelen in afwachting van het proces, zullen de autoriteiten in de processtaat doorgaans een hoorzitting houden om te beslissen over de sancties voor een dergelijke overtreding. Wanneer video-conferencing wordt gebruikt in de verblijfstaat, worden kosten bespaard voor de reis die de verdachte naar de processtaat had moeten maken en mogelijkerwijs kosten van begeleidend personeel in de verblijfstaat;

- in een aantal lidstaten moet de verdachte zich regelmatig bij de politionele en vervolgende autoriteiten aanmelden op verschillende ogenblikken van het vooronderzoek. Wanneer een dergelijke verdachte wordt overgebracht naar het land waar hij/zij gewoonlijk verblijft en onderworpen is aan alternatieve surveillancemaatregelen in afwachting van het proces, zou hij/zij naar de processtaat moeten reizen om in het vooronderzoek te verschijnen. Wanneer echter in dergelijke situaties video-conferencing wordt gebruikt, worden kosten bespaard voor de reis die de verdachte naar de processtaat had moeten maken.

Als conclusie kan worden gesteld dat het gebruik van video-conferencing in het kader van de verkozen beleidsoptie zeer waarschijnlijk tot kostenbesparingen zal leiden.

5.3. Evenredigheid en Europese toegevoegde waarde

De Europese toegevoegde waarde door de wederzijdse erkenning van surveillancemaatregelen in afwachting van het proces kan worden vastgesteld op de volgende gebieden.

Deze beleidsoptie zou een oplossing bieden voor de problemen in de huidige situatie inzake voorlopige hechtenis, waarin acties van de lidstaten duidelijk ontoereikend waren en een optreden op EU-niveau is vereist. Het aandeel van de EU-onderdanen in de voorlopige hechtenis is veel groter in vergelijking met het aandeel van de EU-onderdanen in de totale gevangenispopulatie. Niet-ingezeten EU-onderdanen lopen minder kans om van ernstige misdrijven (zoals moord, verkrachting of diefstal) te worden beschuldigd dan nationale onderdanen. En toch worden zij verhoudingsgewijs meer in voorlopige hechtenis gehouden voor inbreuken waarvoor nationale onderdanen eerder aan alternatieve maatregelen zouden worden onderworpen. Wederzijdse erkenning van surveillancemaatregelen in afwachting van het proces door de EU-lidstaten zou zeker waarborgen dat dergelijke discriminatie van niet-ingezeten EU-onderdanen niet meer zou plaatsvinden en dat de rechtvaardigheid grensoverschrijdend wordt gewaarborgd. Anders zou de huidige situatie, waarin de inherente beginselen van de strafrechtssystemen in de EU-lidstaten leiden tot discriminatie van niet-ingezeten EU-onderdanen, voortduren.

[1] COM(2004) 562 def.

[2] SEC(2004) 1046.

[3] Beschikbaar op http://europa.eu.int/comm/justice_home/news/consulting_public/.

[4] blz. 6 – blz. 8.

[5] blz. 36 – blz. 38.

[6] Dit is gebaseerd op gegevens van 2005 uit Nederland en Finland, waar ongeveer 40% van alle in voorlopige hechtenis gehouden personen werd verdacht van moord, verkrachting en diefstal. Uit nader onderzoek bleek echter dat EU-onderdanen half zoveel kans maakten om voor dergelijke misdrijven terecht te staan als nationale onderdanen. In Nederland waren 4,4% van alle personen in voorlopige hechtenis niet-ingezeten EU-onderdanen, terwijl slechts 3,2% van de personen die van moord, verkrachting en diefstal werden beschuldigd, niet-ingezeten EU-onderdanen waren. Ook in Finland waren 8,5% van alle personen in voorlopige hechtenis niet-ingezeten EU-onderdanen, terwijl slechts 2,2% van de personen die van moord, verkrachting en diefstal werden beschuldigd, niet-ingezeten EU-onderdanen waren. Daarom werd geschat dat slechts 20% van de niet-nationale EU-onderdanen in voorlopige hechtenis zou terechtstaan voor zeer ernstige misdrijven, die van dien aard zijn dat zij de mogelijkheid uitsluiten om in aanmerking te komen voor een bevel tot overbrenging vóór het proces.

[7] blz. 8.

[8] blz. 10.

[9] blz. 11 - 12.

[10] blz. 12 - 13.

[11] ‘The study of the laws of evidence in criminal proceedings throughout the European Union’, The Law Society of England and Wales, Summary Report, oktober 2004.