ADVIES Nr. 5/94 van de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen over :

- het voorstel voor een verordening (EG) van de Raad tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 729/70 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, en - het voorstel voor een verordening (EG) van de Raad tot wijziging van het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (94/C 383/03)

DE REKENKAMER VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, met name de artikelen 43 en 209,

Gelet op Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (),

Gelet op het Financieel Reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen (), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EGKS, EG, Euratom) nr. 2730/94 van de Raad (),

Gelet op Beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie (),

Gezien het op 1 juli 1994 door de Commissie ingediende voorstel (),

Gezien het op 2 september 1994 bij de Rekenkamer ingekomen verzoek van de Raad om raadpleging van de Kamer over dit voorstel,

Overwegende dat een gebrek aan middelen, gepaard gaande met procedurele moeilijkheden, heeft geleid tot grote vertragingen bij de goedkeuringsbesluiten en tot juridische en financiële onzekerheid bij de nationale overheden;

Overwegende dat dit heeft geleid tot een situatie waarin de Commissie niet in staat is om als onderdeel van de jaarlijkse goedkeuringsprocedure een redelijke zekerheid te verschaffen dat de uitgaven die in de boekhouding van de Lid-Staten zijn opgenomen en ten laste van de algemene begroting van de Gemeenschap zijn gebracht, materieel correct zijn en in overeenstemming met de communautaire regelgeving zijn verricht;

Overwegende dat de Kamer deze situatie herhaaldelijk aan de kaak heeft gesteld en heeft gewezen op de zwakte van de interne controle betreffende de betalingssystemen van het EOGFL-Garantie en de onregelmatigheden die daaruit voortvloeien, met name op het gebied van de uitvoerrestituties ();

Overwegende dat niet te verwachten is dat de Commissie zal kunnen voldoen aan de voorwaarden om één alomvattend besluit te nemen; dat bijgevolg met het voorstel waarbij de goedkeuring van de rekeningen in twee afzonderlijke procedures wordt gesplitst, wordt beoogd de doelstellingen van het goedkeuringssysteem te wijzigen en te richten op preventieve en corrigerende acties die tegelijk met of kort na de verrichtingen worden uitgevoerd, en een betere samenwerking tussen de Lid-Staten en de Commissie te bewerkstelligen;

Overwegende dat in dit verband de voorgestelde organisatie en procedures met betrekking tot de betaalorganen, die verantwoordelijk zijn voor het gedecentraliseerde beheer van de communautaire uitgaven, en met betrekking tot de goedkeuring van de rekeningen zelf, dienen te worden verduidelijkt en versterkt;

Overwegende dat het voor de sanering van het beheer van het EOGFL nodig blijkt te voorzien in de betaling van vertragingsrente wanneer verschuldigde bedragen niet binnen de termijn aan de Commissie zijn betaald, of wanneer er onverschuldigd betaalde bedragen terug zijn te vorderen,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT :

EERSTE DEEL : ALGEMENE OVERWEGINGEN

1. De Kamer bevestigt dat zij hecht aan het beginsel van één enkel jaarlijks besluit tot goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL-Garantie, zoals neergelegd in de oorspronkelijke versie van Verordening (EEG) nr. 729/70. Zij betreurt het dat de Commissie niet in staat is geweest een bevredigende toepassing ervan te bevorderen door een adequate methodologie te ontwikkelen voor de controle en de administratieve afhandeling van de gevallen waarin niet aan de voorschriften is voldaan of van onregelmatigheden, en daarvoor de benodigde middelen uit te trekken.

2. De Kamer heeft deze situatie, alsmede de geringe kwaliteit van de interne controle op de betalingssystemen voor de uitgaven van het EOGFL-Garantie, herhaaldelijk in haar jaarverslagen en speciale verslagen () geconstateerd. Zij heeft daarin ook haar afkeuring uitgesproken over de onregelmatigheden die het beheer van het EOGFL-Garantie kenmerken, met name op het terrein van de uitvoerrestituties, maar ook op dat van de interventies en de rechtstreekse steun.

3. In dit kader komt het voorstel van de Commissie over als een compromis waarin rekening wordt gehouden met de geconstateerde tekortkomingen van de goedkeuringsprocedure, zonder dat deze echter volledig worden verholpen. In het licht van haar eerdere opmerkingen maant de Kamer dan ook tot voorzichtigheid. Daar zij een verkorting van de goedkeuringsperiode voorstaat, geeft zij in overweging, hiertoe over te gaan na een proefperiode die door de Commissie moet worden geëvalueerd. De Kamer is namelijk van mening dat de Commissie onder meer zal moeten afgaan op de eerste resultaten van de bemiddelingsprocedure van artikel 5, lid 2, sub c), van haar voorstel, om vervolgens een eventuele fundamentelere wijziging van de geldende voorschriften te kunnen rechtvaardigen.

4. In het voorstel van de Commissie is voorzien dat de verkorting van de goedkeuringsperiode niet geldt voor de financiële consequenties van onregelmatigheden. Teneinde de wettige rechten van de Europese Unie buiten het strikt afgebakende terrein van de onregelmatigheden veilig te stellen, pleit de Kamer voor een uitbreiding van de uitzonderingen op deze verkorting tot de gevallen van nalatigheid, zoals genoemd in artikel 8, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 729/70 zelf.

5. Uit dit oogpunt maakt de Kamer hierna enkele specifieke opmerkingen, die volgens haar leiden tot een verbetering van de bewoordingen van de voorgestelde tekst.

TWEEDE DEEL : SPECIFIEKE OPMERKINGEN

A. Het voorstel tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 729/70

Erkenning van betaalorganen

6. Gezien de sleutelrol die de betaalorganen spelen bij de tenuitvoerlegging van het beleid inzake het EOGFL-Garantie, benadrukt de Kamer de noodzaak van zorgvuldige en grondige procedures voor de erkenning van deze organen. Daarom dient de Commissie de criteria waaraan de betaalorganen of de door hen gemachtigde instanties moeten voldoen, duidelijk vast te leggen als onderdeel van de voorwaarden voor erkenning die zijn opgenomen in artikel 4, lid 7, van Verordening (EEG) nr. 729/70. Ter voorkoming van discrepanties in de beoordeling van de systemen van interne controle en administratieve organisatie bij de betaalorganen, dient elke nationale erkenning voorts te worden verleend op basis van een specifiek advies van de Commissie.

Procedure voor de goedkeuring van de rekeningen

7. In het voorstel van de Commissie wordt de goedkeuringsoperatie gesplitst in twee afzonderlijke controleprocedures:

a) een jaarlijkse, door onafhankelijke controleurs verrichte controle van de boekhouding van de betaalorganen, gebaseerd op de bewijsstukken waarover deze beschikken, die strekt tot de bevestiging dat de ontvangsten en uitgaven van een bepaald begrotingsjaar correct, volledig en op betrouwbare wijze in de boekhouding zijn opgenomen;

b) meerjarige controles inzake de overeenstemming van de uitgaven met de voorschriften (), met betrekking tot verschillende begrotingsjaren, waarmee wordt beoogd de inhoud van de onderliggende verrichtingen te controleren, en na te gaan of de betrokken uitgaven en ontvangsten in overeenstemming zijn met de communautaire regelgeving.

Met het oog op de coherentie van de goedkeuringsprocedure als geheel dienen de doelstellingen, reikwijdte en methodologie voor elk van beide controlefasen duidelijk te worden omschreven.

8. Het jaarlijkse besluit tot goedkeuring van de rekeningen moet grotendeels worden gebaseerd op verklaringen betreffende de volledigheid, juistheid en betrouwbaarheid van de rekeningen van de betaalorganen. Ter accentuering van de eindverantwoordelijkheid van de Commissie en gezien het vitale belang van deze verklaringen in dit kader, dient in de herziene verordening het volgende te worden bepaald:

a) de organisaties die de rekeningen controleren moeten in functioneel en hiërarchisch opzicht onafhankelijk zijn van de betaalorganen (artikel 4, lid 3 bis, van Verordening (EEG) nr. 729/70);

b) de namen van de organisaties die de rekeningen zullen onderzoeken moeten aan de Commissie worden meegedeeld (artikel 4, lid 3 bis, van Verordening (EEG) nr. 729/70);

c) voordat zij zich verlaat op de verklaringen en ter garantie van het homogene en betrouwbare karakter ervan, moet de Commissie zich ervan vergewissen of de controles zijn verricht in overeenstemming met de internationaal aanvaarde controlenormen - met inbegrip van een onderzoek naar de doeltreffendheid van de interne controlesystemen (artikel 5, lid 1 bis, van Verordening (EEG) nr. 729/70) - en of de resultaten ervan voldoende grondslag voor deze verklaringen bieden.

9. De controle inzake de overeenstemming met de voorschriften behoort te geschieden aan de hand van verrichtingen. Hierbij moet op basis van representativiteit worden onderzocht of de begrotingskredieten van het EOGFL-Garantie conform de communautaire regelgeving zijn besteed. Deze controle dient tevens een onderzoek te omvatten naar de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, waarmee de uiteindelijke begunstigden kunnen worden onderkend, met name in de risicogebieden, alsmede naar het werkelijke bestaan van de ontstaansfeiten.

10. Met het oog op de in paragraaf 3 genoemde voorzichtigheid is de Kamer van mening dat de onmiddellijke verkorting van de goedkeuringsperiode door de Commissie tot drie jaar, namelijk het lopende en de twee voorafgaande begrotingsjaren (artikel 5, lid 2, sub c), van Verordening (EEG) nr. 729/70), excessief is en dat die periode op vijf jaar moet worden gebracht, namelijk het lopende en de vier voorafgaande begrotingsjaren. Als gevolg van deze nieuwe tijdsduur en teneinde alle uitgaven effectief te bestrijken dient de Commissie aan het begin van elk jaar een doorlopend meerjarenprogramma voor de controles inzake de overeenstemming met de voorschriften met betrekking tot het lopende jaar en de vier volgende jaren op te stellen en tegelijkertijd een verslag over de gedurende het voorgaande jaar verrichte controles uit te brengen (artikel 5, lid 2 bis, van Verordening (EEG) nr. 729/70).

11. De besluiten die naar aanleiding van de controles inzake de overeenstemming met de voorschriften worden genomen - hetzij onttrekking, hetzij toevoeging van middelen aan de communautaire financiering - dienen telkens betrekking te hebben op specifieke begrotingsterreinen en zullen gewoonlijk de uitgaven van meer dan één begrotingsjaar bestrijken. Om voldoende doorzichtigheid te garanderen moeten deze besluiten voor elk van de Lid-Staten een specificatie van de bedragen naar begrotingsterrein en -jaar bevatten.

12. Tot slot lijkt het noodzakelijk exacte termijnen vast te stellen voor alle stadia van de goedkeuringsprocedure, met name om te voorkomen dat dossiers langdurig onafgehandeld blijven. Voorts is het beslist noodzakelijk vertragingsrente te berekenen wanneer verschuldigde bedragen waarvoor precieze vervaldata gelden, te laat worden betaald en wanneer onverschuldigd betaalde bedragen worden teruggevorderd.

13. De Kamer merkt op dat de Commissie reeds een beschikking heeft genomen () inzake een bemiddelingsprocedure in het kader van de resultaten van de controle inzake de overeenstemming met de voorschriften, zoals voorzien in artikel 5, lid 2, sub c, laatste alinea, van de herziene versie van Verordening (EEG) nr. 729/70. Gezien het mogelijke effect van deze nieuwe procedure op de toekomstige goedkeuringsbesluiten, dient de Commissie de bemiddelingsprocedure en het resultaat ervan na enkele jaren, maar uiterlijk op 31 december 1998, zorgvuldig te evalueren.

Evaluatie van het nieuwe systeem

14. De thans voorgestelde wijzigingen in de procedures voor de goedkeuring van de rekeningen zijn omvangrijk. In vele opzichten is het effect ervan op de tenuitvoerlegging van het beleid inzake het EOGFL-Garantie moeilijk te voorzien. De Kamer is derhalve van mening dat de Commissie de begrotingsautoriteiten vóór 31 december 1998 een evaluatie van de werking van de nieuwe procedures dient voor te leggen met betrekking tot:

- de erkenning van betaalorganen;

- de certificering van de rekeningen;

- de controle inzake de overeenstemming met de voorschriften;

- de bemiddelingsprocedure.

Deze evaluatie dient ook aan de Rekenkamer te worden voorgelegd (artikel 2 van de voorgestelde verordening).

B. Het voorstel tot wijziging van het Financieel Reglement

15. Het voorstel van de Commissie heeft ten doel de bepalingen van het Financieel Reglement aan te passen aan de wijzigingen die zij voorstelt voor Verordening (EEG) nr. 729/70.

16. De Kamer is van mening dat de aanbevelingen die zij in het voorgaande inzake die verordening heeft gedaan, mutatis mutandis van toepassing zijn op het voorstel tot wijziging van het Financieel Reglement. Zij meent echter dat artikel 102, lid 5, betreffende de resultaten van de controle inzake de overeenstemming met de voorschriften ook betrekking zou moeten hebben op de mogelijkheid, de uitgaven te verhogen.

DERDE DEEL : WIJZIGINGSVOORSTELLEN

17. In de bijgaande tabellen zet de Kamer de in het eerste en tweede deel aangeduide wijzigingen en toelichtingen met betrekking tot het voorstel van de Commissie uiteen.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Dit advies werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 15 december 1994.

Voor de Rekenkamer

André J. MIDDELHOEK

President

() PB nr. L 94 van 28. 4. 1970, blz. 13.

() PB nr. L 356 van 31. 12. 1977, blz. 1.

() PB nr. L 293 van 12. 11. 1994, blz. 7.

() PB nr. L 182 van 16. 7. 1994, blz. 45.

() PB nr. C 284 van 12. 10. 1994, blz. 5, en doc. COM (94) 240 van 1. 7. 1994.

() a) Jaarverslagen :

a) - Opmerkingen betreffende de goedkeuringsprocedure:

a) - - Jaarverslag over 1986, paragraaf 5.26 (PB nr. C 336 van 15. 12. 1987)

a) - - Jaarverslag over 1988, paragrafen 5.1 - 5.32 (PB nr. C 312 van 12. 12. 1989)

a) - Opmerkingen betreffende de Lid-Staten:

a) - - Jaarverslag over 1989 (PB nr. C 313 van 12. 12. 1990)

a) - - Jaarverslag over 1990 (PB nr. C 324 van 13. 12. 1991)

a) - - Jaarverslag over 1991 (PB nr. C 330 van 15. 12. 1992)

a) - - Jaarverslag over 1992 (PB nr. C 309 van 16. 11. 1993)

a) - - Jaarverslag over 1993 (PB nr. C 327 van 24. 11. 1994)

b) Speciale verslagen:

a) - nr. 2/89 over groenten en fruit - vers en verwerkt (PB nr. C 128 van 24. 5. 1989)

a) - nr. 2/90 over het beheer en de controle van uitvoerrestituties (PB nr. C 133 van 31. 5. 1990)

a) - nr. 2/92 over uitvoerrestituties aan geselecteerde grote handelaren (PB nr. C 101 van 22. 4. 1992)

a) - nr. 4/93 over de tenuitvoerlegging van het melkquotastelsel (PB nr. C 227 van 23. 8. 1993)

a) - nr. 7/93 over onregelmatigheden en fraude in de landbouwsector (PB nr. C 307 van 13. 11. 1993)

a) - nr. 8/93 over de marktordening in de sector ruwe tabak (PB nr. C 64 van 2. 3. 1994).

() Controle van het werkel+ke bestaan van de ontstaansfeiten en van de wettigheid/regelmatigheid van de uitgaven.

() Beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), afdeling Garantie; PB nr. L 182 van 16. 7. 1994, blz. 45.