Speciaal verslag nr. 5/2001

over de tegenwaardefondsen van de steun voor structurele aanpassing, die wordt bestemd voor begrotingssteun (zevende en achtste EOF), vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2001/C 257/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

GEBRUIKTE AFKORTINGEN

ACS Staten in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan die de Overeenkomst van Lomé hebben ondertekend

BBA Beleidsdocument ter bestrijding van de armoede

UFSA Uitgebreide faciliteit voor structurele aanpassing

FCFA CFA-frank, munteenheid in de CFA-landen

EOF Europees Ontwikkelingsfonds

IMF Internationaal Monetair Fonds

FAG Faciliteit voor armoedevermindering en groei

ALZS Arme landen met zware schuldenlast

SCR Gemeenschappelijke dienst Relex (externe betrekkingen)

Stabex Fonds ter stabilisatie van exportopbrengsten waarin de Overeenkomst van Lomé voorziet

Sysmin Systeem van steunverlening voor mijnbouwproducten

TFTS Tabel van de financiële transacties van de staat

UEMOA/WAEMU West-Afrikaanse economische en monetaire unie

Gebruikte referentie

COM(2000) 58 def. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 4 februari 2000 over steunmaatregelen van de Gemeenschap ten behoeve van de economische hervormingsprogramma's en de structurele aanpassing: balans en vooruitzichten.

SAMENVATTING

I. De Rekenkamer heeft onderzocht hoe de Commissie toezicht houdt op het gebruik van de tegenwaardefondsen die zijn gevormd in het kader van de steun van de EOF's voor structurele aanpassing in de ACS-landen, niet hoe zij toeziet op de programma's voor structurele aanpassing als zodanig. De controle had voornamelijk betrekking op 23 financieringsovereenkomsten die tussen 1994 en 1999 met acht ACS-landen zijn gesloten. De meeste van deze steunmaatregelen bestonden in rechtstreekse financiering van de begroting van de begunstigde staten; de besteding en controle van deze steun verliep niet volgens de EOF-procedures, maar volgens de nationale procedures voor overheidsuitgaven in de ACS-landen.

II. De opmerkingen over het beheer van de Commissie betreffen de draagwijdte van de gerichte aanwending van de begrotingsuitgaven, de terbeschikkingstelling van de middelen, het gebruik dat werd gemaakt van technische bijstand en accountantscontroles en de administratieve organisatie van haar diensten. Door sommige gebreken die op deze uiteenlopende gebieden werden geconstateerd, wordt bevestigd hoe belangrijk het is dat de Commissie nauwgezet toeziet op de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën in de begunstigde landen, de omvang en regelmatigheid van de uitgaven in de sociale sectoren en de heroriëntering van de programma's, in samenwerking met alle betrokken actoren, naar een daadwerkelijke terugdringing van de armoede in de begunstigde landen.

III. De controle van de uit de EOF's gefinancierde uitgaven werd beïnvloed door het streven van de Commissie, zowel de betalingsbalans als de prioritaire, met name de sociale sectoren te ondersteunen door de uitgaven te herfinancieren. Deze controle was niet altijd doeltreffend, want in een aantal gevallen bestonden er geen of onjuiste gegevens over de werkelijke uitvoering van de begrotingen. De technische bijstand werd onderbenut. Het toezicht op de kwaliteit en de regelmatigheid van de uitgaven, dat essentieel is voor de verbetering van de sociale diensten, kwam te laat. Vanaf 1998 trof de Commissie betere regelingen voor de controles van de programma's. De ontdekte onregelmatigheden leidden niet tot terugbetalingen aan het EOF, maar er zijn meermaals nieuwe steunmaatregelen opgeschort in afwachting van corrigerende maatregelen.

IV. Gezien de gebreken in de nationale procedures voor uitvoering en controle van de overheidsuitgaven, is het niet realistisch te denken dat de uitgaven van de begunstigde landen in de prioritaire sectoren altijd regelmatig zullen worden gedaan en dat ze een daadwerkelijk effect zullen hebben op het niveau en de kwaliteit van de sociale diensten. De hervormingen die deze landen in het beheer van de overheidsfinanciën hebben aangebracht, zijn van recente datum en kunnen op korte termijn niet volledig effect sorteren. Dit werd bevestigd door de controles van de Commissie vanaf 1998. De begrotingsautoriteit dient de met de gekozen aanpak gepaard gaande risico's te beseffen, erop te staan dat deze risico's worden geëvalueerd door middel van controles van de overheidsuitgaven en te proberen, de omvang ervan geleidelijk te verminderen door de daadwerkelijke uitvoering van de hervormingen in de ACS-landen te stimuleren, met name via een gezamenlijke actie van de gemeenschap van geldschieters.

V. Om de uitvoering van de steunmaatregelen beter in de greep te krijgen en ze te laten verlopen volgens de nieuwe richtsnoeren van de begrotingsautoriteit, is het wenselijk dat de Commissie:

a) haar programma's baseert op een strategie en plan voor de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën en op een sterke coördinatie van alle actoren op dit gebied;

b) duidelijke richtlijnen opstelt om haar diensten beter in staat te stellen de vooruitgang bij het beheer van de overheidsfinanciën van elk betrokken land en de kwaliteit van de uitgaven te beoordelen, want anders dreigen de doelstellingen van de programma's niet te worden bereikt;

c) voordat de financieringsovereenkomsten worden gesloten, de wijze van toezicht en controle van elk programma nauwkeurig aangeeft;

d) de verantwoordelijkheden voor enerzijds het toezicht op de macro-economische en algemene institutionele steunmaatregelen en anderzijds de verantwoordelijkheden inzake beoordeling van het functioneren van de sociale sectoren;

e) er samen met het IMF zorg voor draagt dat het bedrag van de jaarlijkse begrotingssteun, ongeacht de financieringsbron, voorspelbaarder wordt;

f) overal waar mogelijk, in het kader van multilaterale benaderingen haar sectorale steun in de begrotingen van de begunstigde landen integreert.

INLEIDING

Tegenwaardefondsen van de steun voor structurele aanpassing

1. Begin jaren tachtig hadden veel ACS-landen grote tekorten op hun betalingsbalans en in hun begroting. Zij financierden deze door buitenlandse schulden aan te gaan die vaak veel te hoog waren in het licht van hun vooruitzichten op groei en ontvangsten. Om deze moeilijkheden het hoofd te bieden zijn deze landen onder auspiciën van de Bretton Woods-instellingen(1) programma's voor structurele aanpassing gaan uitvoeren, die bestonden uit een geheel van macro-economische maatregelen voor het herstel van het economisch evenwicht en ter vermindering van hun interne deficit (begroting) en externe deficit (betalingsbalans). De Europese Gemeenschap is in dat proces een rol gaan spelen met de Vierde Overeenkomst van Lomé(2) waarbij (in de artikelen 243-250) een steuninstrument voor structurele aanpassing werd ingevoerd. Eind 2000 had de Commissie met dit nieuwe instrument aan 42 ACS-landen 2320 miljoen euro betaald om de hervormingen te ondersteunen die waren overeengekomen tussen de begunstigde landen en de Bretton-Woods-instellingen. Deze betalingen vormden 22 % van het totaal van de betalingen van het zevende en achtste EOF (zie bijlage I).

2. Deze EOF-steun wordt in euro overgemaakt op een rekening van het begunstigde land, meestal bij de centrale bank. De tegenwaarde bestaat in een deposito van gelijke waarde in de nationale valuta op een rekening met dubbele ondertekening(3) bij dezelfde bank. Deze bedragen in nationale valuta verbeteren als zodanig de kasmiddelenpositie van de regering ten opzichte van de centrale bank en kunnen bijdragen tot de financiering van de overheidsuitgaven van het begunstigde land (zie tabel 1). De door de EOF's bijgedragen middelen voor structurele aanpassing namen de vorm aan van:

a) ondersteuning van de betalingsbalans door bij te dragen tot het economische en financiële evenwicht in elk land in het kader van de coördinatie door het IMF;

b) ondersteuning van de begrotingen van de begunstigde landen, met prioriteit voor de sociale sectoren. De programma's voor structurele aanpassing behelzen namelijk doorgaans een nieuwe vaststelling van de omvang der overheidsuitgaven die erop neer kan komen dat de sociale dienstverlening voor de kansarmste bevolkingsgroepen wordt teruggeschroefd.

Tabel 1

Mechanisme voor het mobiliseren van de steun voor structurele aanpassing van het EOF

>PIC FILE= "C_2001257NL.000401.TIF">

3. De EOF-steun wordt beheerd volgens een krachtens de Overeenkomsten van Lomé vastgesteld paritair systeem. Over elk steunprogramma voor structurele aanpassing wordt tussen de Commissie en de nationale ordonnateur van het betrokken ACS-land een financieringsovereenkomst gesloten. In de meeste begunstigde landen worden de financieringsovereenkomsten aangevuld door overeenkomstprotocollen waarin de voorwaarden voor en wijze van besteding van de tegenwaardefondsen zijn vastgelegd.

4. De Commissie is noch ordonnateur noch rekenplichtige bij de besteding van de tegenwaardefondsen, die overigens niet in haar rekeningen zijn opgenomen. Door erop te staan dat deze fondsen op een rekening met dubbele ondertekening werden gestort, en dat in de financieringsovereenkomsten en protocollen wordt bepaald onder welke voorwaarden ze mogen worden gebruikt, heeft de Commissie getracht, te waarborgen dat de tegenwaardefondsen zouden bijdragen tot de doelstellingen van de Europese Unie op het gebied van ontwikkeling en goed beheer.

5. Sinds het begin van het zevende EOF heeft de Commissie actief deelgenomen aan het overleg tussen de geldschieters en haar steun aangepast aan de veranderende behoeften in de ACS-landen. Zodoende is zij overgeschakeld van importsteun op een meer algemene begrotingssteun, waarbij de klemtoon viel op de resultaten van administratieve hervormingen en op de evaluatie van de concrete situatie van de achtergestelde bevolkingsgroepen. De termen "invoerprogramma" en "tegenwaardefonds" hadden beter overboord gezet kunnen worden, want zij droegen bij tot een zekere verwarring omtrent de ware aard van de maatregelen voor begrotingssteun. In 1999 besloten de belangrijkste geldschieters hun steun te koppelen aan de opstelling en vervolgens uitvoering door de begunstigde landen van beleidsdocumenten ter bestrijding van armoede (BBA's). Van deze koppeling is sprake bij de leningen van het IMF en de Wereldbank, bij de schuldverlichting in het kader van het initiatief voor arme landen met zware schuldenlast (ALZS) en bij de subsidies voor begrotingssteun van de Europese Gemeenschap. Door de uitgebreide faciliteit voor structurele aanpassing (UFSA) te vervangen door de faciliteit voor armoedevermindering en groei (FAG) heeft het IMF de armoedebestrijding tot doelstelling en succesmaatstaf van zijn programma's gemaakt. Bijlage II bevat de voornaamste richtinggevende documenten die de Commissie en de Raad in deze periode hebben gepresenteerd.

Controle van de Rekenkamer

6. In de lijn van de kwijtingresolutie van het Europees Parlement voor het begrotingsjaar 1998(4) was de controle gericht op de beoordeling van het toezicht van de Commissie, niet op de programma's voor structurele aanpassing als zodanig, maar op het gebruik van de tegenwaardefondsen die zijn gevormd in het kader van de steun van de EOF's voor structurele aanpassing in de ACS-landen. Deze beoordeling berust hoofdzakelijk op het onderzoek van een steekproef van 23 financieringsovereenkomsten, die tussen 1994 en 1999 met acht begunstigde landen gesloten waren en eind 2000 goed waren voor 23 % van de steun voor structurele aanpassing van het zevende en achtste EOF (zie bijlage III). Voor deze programma's werden de controles bij de centrale diensten van de Commissie aangevuld met controlebezoeken ter plaatse bij de delegaties en nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het gebruik van de fondsen.

7. Uit dit verslag blijkt dat veel van de opmerkingen die tussen 1990 en 1996 in diverse jaar- en speciale verslagen van de Rekenkamer over de tegenwaardefondsen zijn gemaakt (zie bijlage IV) nog steeds actueel zijn, al heeft de Commissie vooruitgang geboekt met de organisatie van het toezicht erop.

8. Dit verslag heeft uitsluitend betrekking op de tegenwaardefondsen die zijn gevormd in het kader van de steun voor structurele aanpassing van de EOF's. Ook andere financiële instrumenten van de EOF's kunnen tot de doelstellingen van deze fondsen bijdragen, in de vorm van begrotingssteun(5), met name de instrumenten Stabex(6) en Sysmin, waarvan de betalingen in het kader van het zevende en achtste EOF eind 2000 2043 miljoen euro beliepen. In sommige ACS-landen wordt de begroting ook met voedselhulp(7) en bijdragen uit de communautaire begroting in het kader van de visserijovereenkomsten gefinancierd.

OPZET VAN DE PROGRAMMA'S

Mate waarin de uitgaven gericht werden aangewend

9. De gerichte aanwending had ten doel, een bevredigende uitvoering van de prioritair geachte overheidsuitgaven van de ACS-landen te bevorderen, in eerste instantie de uitgaven uit de budgetten van de sociale sectoren(8). Zo konden de bepalingen over de uitbetaling in de financieringsovereenkomsten soms bijdragen tot een goede uitvoering van de overheidsuitgaven. In alle onderzochte programma's in Benin hadden deze bepalingen veeleer betrekking op het reeds uitgevoerde deel van de begroting dan op de geraamde begrotingstoewijzingen. In twee van de onderzochte landen (Senegal en Zambia) kwam daarentegen geen enkele gekwantificeerde doelstelling voor de begrotingsuitvoering voor in de financieringsovereenkomsten.

10. In de helft van de onderzochte landen werd de gerichte aanwending van de steun in de financieringsovereenkomsten en overeenkomstprotocollen tussen de nationale ordonnateur en de afgevaardigde van de Commissie verduidelijkt met een gedetailleerde lijst van bijzondere uitgaven die waren gekozen uit de uitgaven voor de sociale sectoren. In de praktijk kon de Commissie dankzij de gerichte aanwending zekerheid verkrijgen over de uitvoeringsgraad van de uitgaven in de prioritaire sectoren, het uitgavenpatroon van de begunstigde staat in het oog houden, en haar onderzoek van de bewijsstukken en het doen van de gekozen uitgaven ook beperken tot het bedrag van de communautaire financiering.

11. In alle landen waar het EOF de structurele aanpassing ondersteunt, oefent het IMF toezicht uit op alle overheidsuitgaven. Wegens de onderlinge vervangbaarheid van alle middelen van de staat is de Wereldbank(9) vanaf 1996 in het kader van leningen voor structurele aanpassing meer belang gaan hechten aan het geheel van deviezenreserves en begrotingsbeheer dan aan een gerichte besteding van haar financieringen. Omdat de geldschieters ten tijde van het zevende EOF door de band nog niet veel interesse hadden voor de kwaliteit van de overheidsuitgaven, is de Commissie pas gaandeweg, via de vanaf 1995 verrichte accountantscontroles van de tegenwaardefondsen, gaan proberen zich van de regelmatigheid en zin van de overheidsuitgaven van de begunstigde landen in de door de tegenwaardefondsen gefinancierde sectoren te vergewissen. Maar ondanks de fungibiliteit van de verleende begrotingssteun beperkte zij zich er vaak toe, welbepaalde uitgaven ten belope van de communautaire financiering te onderzoeken. In 2000 erkende de Commissie de beperkte doeltreffendheid van de gerichte aanwending en de soms averechtse effecten ervan op de procedures en termijnen van de begrotingsuitvoering(10), maar zij moet haar aanpak van de controle van de uitgaven nog nader verklaren wanneer zij een gezamenlijke actie met de andere geldschieters tracht op te zetten.

Keuze van de gerichte uitgaven

12. De keuze van de gerichte uitgaven was niet alleen ingegeven door het streven naar een bepaald effect op de sociale sectoren, daar een dergelijk effect kon worden bereikt met andere middelen zoals de uitbetalingsbepalingen in de financieringsovereenkomsten. In sommige gevallen werd er in de eerste plaats naar gestreefd, de begroting snel van middelen te voorzien, en in andere gevallen werd voorrang gegeven aan het gemak van de administratieve en boekhoudkundige verantwoording achteraf van de besteding van de middelen (zie kader 1).

Kader 1 Gerichte uitgaven

1. In Malawi werd 98 % van de huishoudelijke uitgaven van het ministerie van Volksgezondheid exclusief salarissen door de programma's gefinancierd. Zonder deze steun zou de uitvoeringsgraad van de uitgaven laag zijn gebleven.

2. In Benin had de herfinanciering van reeds uitgevoerde uitgaven, met name in de sector gezondheidszorg, voor gevolg dat de autoriteiten ertoe werden aangezet de uitgaven te doen en tegelijkertijd te zorgen voor een snelle toevoer van extra middelen naar de begroting van de staat.

3. In Burkina Faso was één van de criteria voor de keuze van de gerichte uitgaven het gemak waarmee de uitgaven in de boekhouding konden worden teruggevonden, met name wat betreft de centraal beheerde uitgaven, terwijl er in de gezondheidszorg niet altijd een direct verband bestond met de prioriteit die werd gegeven aan gedeconcentreerde structuren voor medische dienstverlening aan de bevolking.

4. In Senegal werden voor de gerichte aanwending in de gezondheidszorg vooral die uitgaven gekozen die naar alle waarschijnlijkheid op regelmatige wijze zouden worden gedaan. De financiering van gedecentraliseerde uitgaven bleek daarentegen moeilijk te controleren.

13. In vele landen acht het IMF de kwestie van de binnenlandse achterstallige betalingen van cruciaal belang wegens de weerslag ervan op de financiële situatie van zowel de staat als de particuliere sector, met name de banksector. De overname van de achterstallige betalingen draagt bij tot de gewenste sanering van het geldwezen. Ze maakt het bovendien mogelijk dat de fondsen snel worden vrijgemaakt en kan worden gelijkgesteld met algemene begrotingssteun. Door de gevolgen van het slecht beheer in het verleden of van niet-toegestane uitgaven over te nemen, dreigen de donoren echter het verantwoordelijkheidsbesef bij de autoriteiten te verminderen en hun zegen te geven aan de praktijken die de achterstand hebben veroorzaakt. Financiering van de verevening van de achterstallige betalingen kan dan ook slechts tot sanering van de overheidsfinanciën leiden wanneer een terugval wordt voorkómen met een doeltreffende hervorming. In Benin was een begin gemaakt met de vaststelling van maatregelen, maar toen de Commissie de achterstallige betalingen in Tanzania en Zambia overnam, was deze voorwaarde niet vervuld.

14. In Ghana, Zambia en Ivoorkust(11) zijn schatkistcertificaten of eenvoudigweg de financiële kosten ervan terugbetaald. Ook dit gebruik kan worden gelijkgesteld met algemene en snelle begrotingssteun, maar zonder rechtstreeks gevolg voor de sectorale hervormingen en de bescherming van het functioneren van de sociale sectoren.

15. Krachtens de Overeenkomst van Lomé kunnen tegenwaardefondsen ook bijdragen tot de financiering van projecten van de EOF's. Daar de desbetreffende bepalingen moeilijk verenigbaar zijn met begrotingsdiscipline wanneer de met overheidsmiddelen uitgevoerde projecten niet in de staatsbegroting zijn opgenomen, is de Commissie er geleidelijk van afgestapt, projecten buiten de begroting om te financieren. Tot 1998 kwamen dergelijke toewijzingen echter wel in aanmerking in drie van de onderzochte landen (Ghana, Malawi en Tanzania). In Tanzania werden deze niet in de financieringsovereenkomst opgenomen toewijzingen gemotiveerd met de risico's die het slechte beheer van de overheidsuitgaven met zich meebracht.

16. De mededeling van de Commissie van februari 2000 bevat weinig cijfermateriaal over de aard van de gerichte uitgaven(12). Er wordt met name niet vermeld dat naar schatting van de Commissie ongeveer 7 % van de steun van het zevende EOF is opgegaan aan de overname van achterstallige betalingen.

CONTROLE OVER DE UITVOERING VAN DE PROGRAMMA'S

Tijdschema van de steunverlening

17. De Commissie verdeelde de toe te wijzen steun voor structurele aanpassing om de twee jaar over de in aanmerking komende landen. Omdat zij het niet mogelijk achtte(13), betrouwbare gegevens te verkrijgen over de begrotingstekorten van de verschillende landen, is het verband tussen deze toewijzingen en de werkelijke financieringsbehoeften vaag en vormt het slechts één van de criteria voor de verdeling van de middelen. Ten aanzien van Senegal in 1998 had de Commissie de communautaire steun bij het EOF-comité gemotiveerd met een onmiddellijke financieringsbehoefte, maar eind 2000 stond nog 7 miljard FCFA (ofwel 10,7 miljoen euro) onbesteed op de rekening van het tegenwaardefonds, en de autoriteiten leken niet gehaast om deze te mobiliseren(14).

18. Uit tabel 2 blijkt dat de Commissie de steun ter beschikking van de begunstigde staten heeft gesteld volgens een tijdschema dat grondig verschilt van de intenties die waren vermeld in de financieringsvoorstellen die bij het EOF-comité waren ingediend. De verschuivingen zijn te verklaren door de termijnen die inherent zijn aan de besluitvormingsprocedures van de EOF's en door de tijd die de ACS-staten nodig hebben om te voldoen aan de betalingsvoorwaarden in de financieringsovereenkomsten, waarbij niet-naleving tot volledige stopzetting van de steun leidt. In het heersende systeem hebben de begunstigde landen pas vlak vóór de daadwerkelijke uitbetaling door de diensten van de Commissie zekerheid over de financiële steun, vaak nadat deze landen de begroting hebben vastgesteld van het begrotingsjaar waarvoor de steun is geprogrammeerd en aan het eind van het begrotingsjaar.

Tabel 2

Verschillen tussen de voor de begrotingsjaren 1995-2000 gedane en begrote betalingen ten behoeve van de 23 onderzochte programma's

>PIC FILE= "C_2001257NL.000701.TIF">

Bron:

besluiten en rekeningen van de Commissie.

19. Nadat de Commissie de deviezen daadwerkelijk had uitbetaald, vormde de centrale bank in drie van de acht onderzochte landen (Malawi, Mozambique en Zambia) de tegenwaardefondsen te laat. Vervolgens werden de fondsen meer of minder snel overgedragen naar de algemene rekeningen van de overheidskas. Door al deze verschuivingen is het toch al vage verband tussen de toegekende steun en de behoeften aan kasmiddelen voor bepaalde begrotingsjaren nog minder geworden. Deze situatie helpt de begunstigde staten niet, hun termijnen voor binnen- en buitenlandse betalingen na te leven en te voorkomen dat er betalingsachterstanden ontstaan (zie kader 2).

Kader 2 Verschuivingen in het tijdschema voor de steunverlening

1. In Malawi heeft de Commissie een betaling van 16 miljoen euro, die voor juli 2000 was gepland, eind december 2000 verricht, na verscheidene rappelbrieven van de delegatie aan de centrale diensten. Van zijn kant voorzag de centrale bank de rekening voor de tegenwaardefondsen te laat van middelen wegens de voorgaande betaling. De Wereldbank schat de financiële kosten voor Malawi van de betalingsachterstanden van alle donoren op 11 miljoen USD(15) per jaar.

2. In Zambia zijn de tegenwaardefondsen zes maanden na een betaling van 20,6 miljoen euro voor het vierde programma voor structurele aanpassing op de rekening met dubbele ondertekening overgemaakt.

3. In Ghana is geen enkel verband te leggen tussen de bedragen aan tegenwaardefondsen die jaarlijks worden vrijgemaakt op de rekening met dubbele ondertekening en de bedragen aan deviezen waarmee de Commissie besloten heeft de betrokken begrotingsjaren te steunen.

20. Met het IMF en de begunstigde landen is geen algemene praktijk overeengekomen wat betreft de wijze van en het tijdschema voor opname van de communautaire financieringen in de boekhouding van de staat. Naar gelang van het land of de periode is deze steun al dan niet verrekend in de nettopositie van de regering ten opzichte van haar centrale bank. Ook kan hij in aanmerking worden genomen voordat de raming van het begrotingstekort wordt opgesteld, of daarentegen als financieringsbron van dit tekort. Deze boekhoudmethoden en de vertragingen dragen er niet toe bij dat de steun wordt meegerekend in de ramingen van de begrotingsontvangsten(16), dat de normen voor overheidsboekhouding worden nageleefd(17), of dat de steun wordt gecoördineerd, terwijl de Commissie dit alles wenst.

Controle op de vorming van de tegenwaardefondsen

21. In verscheidene delegaties van de Commissie was de controle van de gehanteerde wisselkoersen en van de bankafschriften ontoereikend. Geen van de 23 onderzochte financieringsovereenkomsten bevatte nadere gegevens over de bepaling van de wisselkoers voor de berekening van de tegenwaarde in nationale valuta van de betalingen die de Commissie in Europese valuta's had verricht. Dit punt kwam vervolgens wel aan de orde in de overeenkomstprotocollen, maar daarbij werd geen uniforme lijn aangehouden (zie kader 3).

Kader 3 Controle op de vorming van de tegenwaardefondsen

1. In vier landen (Malawi, Mozambique, Tanzania en Zambia) werden de aan de schatkist overgemaakte bedragen verminderd doordat de centrale bank ongunstige tarieven had gehanteerd.

2. In Mozambique paste de centrale bank op de vorming van de tegenwaardefondsen een wisselkoers toe die 3 % lager lag dan de gunstigste koers. Bovendien werd nog eens 1 % ingehouden voor beheerskosten. De Rekenkamer schat dat de centrale bank aldus 4 miljoen euro winst maakte.

3. In Mozambique en Senegal beschikte de delegatie niet over bankafschriften waaruit kon worden opgemaakt of de tegenwaardefondsen op regelmatige wijze waren gevormd. In Mozambique zijn de tegenwaardefondsen bovendien niet gevormd op een rekening met dubbele ondertekening en kon niet worden bevestigd dat er tegenwaardefondsen waren gevormd voor de 8 miljoen euro die voor het eerste invoerprogramma (1999) was betaald(18).

Benutting van de technische bijstand

22. Technische bijstand is één van de drie vormen van steun voor structurele aanpassing van artikel 247 van de Vierde Overeenkomst van Lomé. In artikel 20, onder e), van het intern akkoord van het zevende en achtste EOF wordt slechts de rol ervan bij het toezicht op de invoerprogramma's gepreciseerd. In 1990 was dit de voornaamste zorg van de Commissie, maar in 1995 had er voor het achtste EOF een aanpassing moeten komen waarbij rekening werd gehouden met het accent dat op begrotingssteun werd gelegd. De operationele handleiding van de diensten van de Commissie, bijgewerkt in juli 1998, bepaalt dat de technische bijstand de operationele uitvoering van het programma kan controleren en oriënteren, en kan toezien op de begrotingsuitvoering ervan (programmering, tenuitvoerlegging, controle), maar bevat geen tijdschema of inhoudelijke beschrijving van deze activiteiten. De financieringsovereenkomsten bevatten zelden meer preciseringen en lieten de omschrijving van de behoeften en activiteiten over aan de ter plaatse gesloten overeenkomstprotocollen en aan de taakomschrijvingen van de technische assistenten.

23. Tabel 3 geeft voor de onderzochte programma's een overzicht van de voor technische bijstand uitgetrokken budgetten en de uitvoering ervan. Deze budgetten werden te weinig aangesproken, en vaak met vertraging ten opzichte van het tijdschema voor het mobiliseren van de tegenwaardefondsen, zodat eind 2000 voor nog maar 31 % van de toegewezen bedragen betalingen waren verricht. Behalve in Benin was de geringe benutting van de technische bijstand niet te verklaren door plaatselijke omstandigheden die die bijstand welbeschouwd overbodig maakten. Het mobiliseren van de middelen voor deze toch onontbeerlijke begeleidende taken werd belemmerd door de logheid van de procedures waarmee de centrale diensten van de Commissie hun technische assistenten werven en, in sommige gevallen, door de terughoudendheid van de nationale autoriteiten.

Tabel 3

Uitvoering van de technische bijstand als bedoeld in de onderzochte financieringsovereenkomsten

>PIC FILE= "C_2001257NL.000901.TIF">

Bron:

Financieringsovereenkomsten en rekeningen van het EOF per 31 december 2000, volgens de bijzonderheden in bijlage III.

24. In de acht onderzochte landen waren de technische assistenten die de uitvoering van de acties in de uitgekozen sectoren begeleidden soms reeds ter plaatse voor andere programma's met betrekking tot de sociale sectoren of zelfs op het gebied van begroting en financiën. Dit afgeleide toezicht heeft niet bijgedragen tot de duidelijkheid van de doelstellingen en verrichte werkzaamheden, die meer verband hielden met een kwantitatieve analyse van de begrotingen dan met de regelmatigheid en het effect van de uitgaven. Sommige eenheden voor technische bijstand maken het de Commissie mogelijk, toe te zien op de uitvoering van de programma's, maar zijn slechts indirect van operationeel belang voor de begunstigde overheidsinstanties (Senegal). Voor de verdeling tussen assistenten uit het buitenland en lokale assistenten is geen algemene beleidslijn gevolgd. Bij deze diversiteit hadden sommige acties wel effect (Burkina Faso, Tanzania), maar werden de gevallen waarin taken slecht waren omschreven en de gemobiliseerde middelen ontoereikend waren, niet altijd opgelost; de balans van de benutting van de technische bijstand was erg contrastrijk.

25. In Benin, Ghana en Malawi werd de technische bijstand, met name de controles en evaluaties waarin de programma's voorzagen(19), tot 1999 gefinancierd uit de tegenwaardefondsen. In dergelijke gevallen worden deze activiteiten niet verwerkt in de beheerssystemen van de Commissie, waarmee geen analytisch toezicht op de ingezette technische bijstand mogelijk is. Evenals bij de rechtstreekse financieringen van het EOF wordt over de mandaten en contracten op initiatief van het begunstigde land onderhandeld. De Commissie heeft daarbij minder grip op de activiteiten dan bij anders gefinancierde contracten die zijn gesloten op het niveau van de centrale diensten, met name wat betreft de inhoud van de werkzaamheden, de harmonisering van de methoden en de termijnen voor de installatie.

Gebruikmaking van accountantscontroles

26. De financieringsovereenkomsten voorzien in de mogelijkheid van financiële controles op initiatief van de Commissie of de nationale autoriteiten. Tabel 4 geeft, wat de onderzochte programma's betreft, een overzicht van de verrichte controles en het gevolg dat eraan is gegeven. In de helft van de betrokken landen hadden de controles betrekking op alle programma's. In Zambia is geen enkele controle verricht; de redenen voor deze uitzondering zijn niet duidelijk. In slechts twee landen (Benin en Burkina Faso) vonden de accountantscontroles jaarlijks plaats en hadden ze betrekking op alle steun voor een begrotingsjaar, dus niet op meerdere begrotingsjaren die uit één of meer programma's werden gefinancierd. Met controles op jaarbasis blijkt een beter en tijdiger toezicht op de programma's mogelijk. Ze gaan deel uitmaken van de begrotingsmechanismen en versterken het nationale controlesysteem voor overheidsuitgaven.

Tabel 4

Situatie per 31 december 2000 van de controles van de besteding van de tegenwaardefondsen bij de gecontroleerde programma's

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Dossiers van de Commissie.

27. Zelfs wanneer die accountantscontroles betrekking hadden op hetzelfde soort controles, liepen de opdrachten en middelen die eraan werden besteed van land tot land sterk uiteen. De verschillen in aanpak vloeien niet voort uit een pragmatisch beleid waarbij accountantscontroles worden verricht op basis van een onderbouwde evaluatie van de omstandigheden in elk van de betrokken landen. Zoals bij de technische bijstand zou een algemene regeling, met een omschrijving van de doelstellingen, de te verrichten controles, hun reikwijdte en het accountantscontrolebeleid als leidraad hebben gediend voor alle landen, waardoor de planning van de middelen gemakkelijker was geweest.

28. Tot in 1998 hadden de door de programma's gefinancierde accountantscontroles voornamelijk betrekking op de vorming van tegenwaardefondsen, de subsidiabiliteit van de uitgaven en de uitvoeringsgraad van de begroting. In sommige gevallen hielden de controleurs zich echter grotendeels bezig met het ontwarren van vage uitgavensystemen, het reconstrueren van rekeningen en het maken van kwantitatieve synthesen, maar konden zij daarna niet de betrouwbaarheid van de rekeningen of de uitvoering en regelmatigheid van de acties onderzoeken, zodat uit de verslagen weinig op te maken valt.

29. Nadat in 1998 onregelmatigheden waren geconstateerd in Ivoorkust(20) is de Commissie de risico's van haar aanpak beter gaan onderkennen. Vanaf 1999 werden de financiële controles in verscheidene landen versterkt met een controle die meer was gericht op de kwaliteit van de uitgaven, de betrouwbaarheid van de rekeningen en de deugdelijkheid van de beheers- en controlesystemen (zie kader 4).

Kader 4 Resultaten van de uit het EOF gefinancierde accountantscontroles

1. In Benin wees de accountantscontrole van de uitgaven voor gezondheidszorg voor het begrotingsjaar 1998 uit, dat er te vroeg werd verklaard dat de dienst was verleend, dat voorraden slecht werden beheerd en dat er gebreken in de gunningsprocedures bestonden. Bij de in 2000 verrichte controle van de achterstallige betalingen werd niet alleen nagegaan of die werkelijk bestonden, maar werd ook het door de regering voorgestelde actieplan doorgelicht, waarmee herhaling moest worden voorkomen.

2. In Burkina Faso ontdekten de controleurs in 1998 een aantal onregelmatigheden; in 1999 toonden zij aan dat uit de rekeningen niet kon worden opgemaakt hoeveel er in werkelijkheid was uitgegeven. Een intensievere accountantscontrole in april 2000 leverde de volgende resultaten op: bevestiging van de gebreken in de boekhoudsystemen en aankoopprocedures, ontdekking van nieuwe onregelmatigheden, bedenkelijk administratief en financieel beheer bij een nutsbedrijf en evaluatie van het effect van de verschillende ontdekte onregelmatigheden met betrekking tot de begrotingsjaren 1997-1999.

3. In Ghana verrichtte de gemeenschappelijke dienst Relex in februari 2000 een grondige financiële controle van de begrotingsjaren 1996-1999. Niet alleen bleek ongeveer 25 % van de uitgaven niet voor steun in aanmerking te komen, het eindverslag van april 2000 bevatte ook vele uitweidingen over de gebreken in het functioneren van de overheidsfinanciën, de controlesystemen en de gunningsprocedures.

4. In Tanzania verrichtte de gemeenschappelijke dienst Relex in 2000 een accountantscontrole naar de steun voor 1999 ten behoeve van de vereffening van de binnenlandse schuld. Voor 4 % van de betalingen waren er geen bewijsstukken voorhanden, en het verslag wijst tevens op de inefficiëntie van de internecontrolesystemen en de geringe betrouwbaarheid van de rekeningen.

30. In 1999 en 2000 organiseerde de gemeenschappelijke dienst Relex (externe betrekkingen) verscheidene financiële controles in landen(21) waar een onafhankelijke controle van het gebruik van de tegenwaardefondsen prioritair werd geacht. De dienst werd bijgestaan door een in financiële controle gespecialiseerde dienst en er werd uitgegaan van weldoordachte opdrachten met het oog op coherente, gekwantificeerde resultaten die vergelijkingen tussen de landen mogelijk maakten. Dit initiatief van Relex illustreert de voordelen van een gecoördineerde aanpak. Tabel 5 geeft een overzicht van de voornaamste controlebevindingen. Bij dit initiatief kwamen echter niet alle landen aan bod. Wat de onderzochte landen betreft, had in oktober 2000 geen enkele controle van dit type plaatsgehad in Malawi, Mozambique en Zambia, waar het beheer van de overheidsfinanciën toch blootstaat aan het soort risico's dat in andere landen is geconstateerd.

Tabel 5

Resultaten van door de gemeenschappelijke dienst Relex in 1999 en 2000 georganiseerde accountantscontroles

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Dossiers van de dienst Relex.

31. De omvang van de problemen die door de financiële controles vanaf 1998 aan het licht zijn gebracht, noopte de Commissie ertoe betere regelingen te treffen voor het toezicht op de resultaten. In 2000 werd in drie van de onderzochte landen (Burkina Faso, Ghana en Tanzania) de uitvoering van de programma's opgeschort tot aan de ondertekening van overeenkomstprotocollen over de behandeling van de geconstateerde onregelmatigheden. In Malawi en Mozambique kon aan de controles die niet door de centrale diensten van de Commissie werden geregeld geen gevolg worden gegeven omdat ze niet deugdelijk genoeg waren. In Benin nam de Commissie alleen maar akte van de toezeggingen van de regering om maatregelen te treffen waarmee de tijdens de controles geconstateerde tekortkomingen voortaan zouden worden verholpen.

32. Krachtens de overeenkomstprotocollen die naar aanleiding van de controles worden gesloten, moet het begunstigde land de tegenwaardefondsen aanvullen met een bedrag gelijk aan de niet-subsidiabele bedragen. Met deze aanvulling komt in beginsel het recht van de Commissie tot uiting, toe te zien op het doen van nieuwe uitgaven. In de overeenkomstprotocollen wordt vermeld tot welke maatregelen de regering zich verbindt om het beheer van de overheidsfinanciën te versterken, waarbij gebruik wordt gemaakt van een deel van de aangevulde tegenwaardefondsen. Met dit systeem schenkt de Commissie veel meer aandacht aan de concrete hervorming van de mechanismen voor een goed beheer bij de begrotingsuitvoering in de begunstigde landen.

33. De overeenkomstprotocollen die voortvloeien uit de controles voorzien niet in terugbetaling van middelen aan de EOF's. De aanvulling van de tegenwaardefondsen vormt een overmaking van middelen van de ene rekening van de staat naar de andere ten bedrage van de niet-subsidiabele uitgaven (zie tabel 6). Het effect van deze maatregel is groter wanneer de rekening met dubbele ondertekening wordt uitgesloten van de netto-positie van de regering. Aldus wordt niets teruggevorderd van de reeds verrichte betalingen ter ondersteuning van de betalingsbalans, met name voor de aflossing van de buitenlandse schuld. In Ghana heeft de Commissie haar verdere steunverlening in deviezen echter afhankelijk gemaakt van de uitvoering van corrigerende maatregelen. Verder hebben de opschortingen van betalingen naar aanleiding van de controles er vaak toe geleid dat ofwel de laatste tranches van programma's, waarvan de uiterste uitvoeringsdatum was overschreden, werden geannuleerd (Ivoorkust en Ghana), ofwel de nieuwe potentiële toewijzingen in deviezen naar beneden werden bijgesteld (Kameroen, Ivoorkust, Guinee en Tanzania).

Tabel 6

Mechanisme voor de terugbetaling van niet-subsidiabele uitgaven

>PIC FILE= "C_2001257NL.001101.TIF">

34. Het probleem dat de geboekte uitgaven niet voor steun in aanmerking kwamen, loste de Commissie soms op door eenvoudigweg voor het bedrag van de communautaire financiering andere acties uit te zoeken die wel subsidiabel waren (zie kader 5). Deze tendens was reeds kenbaar geworden bij het toezicht op de invoerprogramma's en bij de voorafgaande controle van de begrotings uitgaven van bepaalde landen, waarbij regelrecht "jacht werd gemaakt" op subsidiabele facturen waarmee het bedrag van de communautaire financiering kon worden gehaald.

Kader 5 Vervanging van niet-subsidiabele uitgaven door subsidiabele uitgaven

1. In Ivoorkust werd naar aanleiding van de controles van 1998 en 1999 18 miljard FCFA (ongeveer 27,4 miljoen euro) terugbetaald op de rekening van de tegenwaardefondsen, waardoor het totaal van de beschikbare tegenwaardefondsen op 28,8 miljard FCFA werd gebracht(22). Uit de controles was gebleken dat er verbetering moest intreden alvorens de Commissie opnieuw begrotingssteun kon verlenen aan het ministerie van Volksgezondheid(23), en dus kregen die fondsen in juni 2000 een nieuwe bestemming: herfinanciering van de reeds terugbetaalde schatkistcertificaten (9,5 miljard FCFA), voldoen van achterstallige betalingen (5 miljard FCFA), steun voor het houden van verkiezingen (6 miljard FCFA), uitvoering van corrigerende maatregelen (4,3 miljard FCFA) en prioritaire activiteiten voor de volksgezondheid (3 miljard FCFA). Om de staat te helpen, de termijnen voor zijn buitenlandse schuld in acht te nemen verleende de Commissie de facto voorrang aan een snelle vrijmaking van de tegenwaardefondsen en verwees zij de actie in de sociale sectoren naar het tweede plan.

2. Hoewel de conclusies van de financiële controle van 1996 in Gabon hard waren (onregelmatigheden, ontoereikende dossiers, slecht bijgehouden boekhouding) ging de Commissie, om voortzetting van de programma's mogelijk te maken, in beginsel akkoord met een nieuwe accountantscontrole waarmee zou moeten worden aangetoond dat elders regelmatige uitgaven waren gedaan ten belope van de communautaire bijdrage. Aldus kon na een nieuwe "jacht" op facturen worden verdoezeld dat er niet-subsidiabele uitgaven waren gefinancierd.

Administratieve organisatie van de Commissie

35. Van 29 juli 1989 tot 18 juni 2000 zijn er 40 interne nota's over de steun voor structurele aanpassing uitgebracht; de meeste daarvan betreffen balansen of vooruitzichten. Twee precieze instructies over de wijze waarop moet worden toegezien op de tegenwaardefondsen dateren van 14 maart 1991. Deze instructies zijn niet bijgewerkt toen in de programma's het zwaartepunt naar begrotingssteun en de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën verschoof, zodat ze in verhouding tot de omvang van de te behandelen kwesties, te vaag zijn gebleven. Preciseringen over de rol van de technische bijstand, de voorwaarden voor overmaking van de tegenwaardefondsen op de algemene rekeningen van de schatkist, de beleidslijn die moet worden gevolgd bij achterstallige betalingen of de herfinanciering van reeds verrichte uitgaven, de inachtneming van de jaarperiodiciteit van de begroting, de aard en reikwijdte van de controles die moeten worden verricht door de diverse actoren, zouden de delegaties hebben geholpen om op de verschillende landen en beheerders een coherent toezicht uit te oefenen. De meeste financieringsovereenkomsten voorzien in deze leemte door naar latere overeenkomstprotocollen te verwijzen (zie paragraaf 10), maar deze bleken vaak te beknopt of niet erg relevant.

36. Bij de centrale diensten van de Commissie die de steun voor de programma's voor structurele aanpassing moesten opzetten en erop moesten toezien, was het dossierbeheer niet goed georganiseerd. Er bestaat sinds 1999 weliswaar een plan voor ordening en archivering, maar aan de toepassing hiervan en de opbouw van de dossiers kan elk personeelslid zijn eigen invulling geven, hetgeen niet beantwoordt aan de beste administratieve praktijk en fnuikend is voor de continuïteit van het programmabeheer. Wegens de hoge werkdruk, de omvang van de steun, de schaarste aan personeel en het grote personeelsverloop zouden de diensten over een strikt, volledig en betrouwbaar informatiesysteem moeten beschikken.

37. De verslagen van de delegaties lopen qua vormgeving en kwaliteit uiteen; het enige model, uit 1991, is van beperkt nut. Bijgevolg konden de centrale diensten geen algemeen toezicht verzekeren, bijvoorbeeld aan de hand van situatieoverzichten van de uitvoering van de programma's. Om een balans te kunnen opmaken van de steunverlening van het zevende EOF moest de Commissie een consultant opdracht geven, de basisinformatie over de uitvoering van de programma's, die zij niet had, te verzamelen.

38. Het toezicht op en de beoordeling van de benutting van de tegenwaardefondsen, de interactie met de steunverlening door de andere donoren en het voeren van een macro-economisch en sectoraal beleid zijn zware en complexe opgaven waarvoor diverse bekwaamheden nodig zijn. Door de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën en van het sectoraal beleid af te meten aan prestatie-indicatoren is het terrein waarop moet worden toegezien groter en ingewikkelder geworden. De respectieve taken van de centrale diensten en de delegaties varieerden van het ene land tot het andere en voor hetzelfde land van periode tot periode, naar gelang van de capaciteiten en voorkeuren van de diensten. Deze contrasten zijn te wijten aan onnauwkeurige instructies (zie paragraaf 35) en ook aan de onstabiele verhouding tussen personeel en behoeften. Vanaf 1999 hebben de centrale diensten hun taak en activiteiten, en de toewijzing van hun middelen geanalyseerd(24). Eind 2000 had de Commissie echter nog niet in het kader van de hervorming van de externe steun bepaald welke bevoegdheden en personele middelen er op het hoofdkantoor en bij de delegaties nodig zijn voor het toezicht op de besteding van de begrotingssteun, met name wat betreft de algemene beoordeling van de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën.

39. Het is van belang dat de dienst die is gespecialiseerd in macro-economische kwesties, en die momenteel belast is met de programma's voor steun voor structurele aanpassing, samen met het IMF, de lidstaten en de overlegorganen zoals de Club van Parijs zorgt voor het opzetten van de ondersteuning van de betalingsbalans en daarbij de evaluatie van de bijzondere omstandigheden van de EOF-steun in aanmerking neemt. Deze dienst zou echter niet ook nog eens betrokken mogen worden bij de beoordeling van het functioneren van de sociale sectoren. Voor toezicht en controle op de besteding van de steun in deze sectoren zijn immers reeds andere personen competent in andere diensten van de Commissie (zie de paragrafen 30 en 50). De verantwoordelijkheden voor de vaststelling van en het toezicht op de prestatie-indicatoren in deze sectoren moeten nog worden gepreciseerd in het kader van de opzet van de dienst voor externe steun (EuropeAid).

UITDAGINGEN IN VERBAND MET BEGROTINGSSTEUN

Beheer van de overheidsfinanciën

40. De begrotingssteun van de EOF's wordt gemobiliseerd volgens de procedures voor overheidsuitgaven van het begunstigde land. Hij valt onder dezelfde internecontroleregelingen en loopt dezelfde risico's als de uitgaven die uit de nationale ontvangsten worden gefinancierd. Hierin onderscheidt de begrotingssteun zich van projectsteun die wordt verleend volgens specifieke procedures voor elke geldschieter. In een aantal financieringsvoorstellen werd de vraag naar de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën ontweken. Aan bod kwamen slechts de macro-economische aspecten en de kwesties in verband met structuur en opstelling van de begroting. Er werd meer aandacht besteed aan de sectorale begrotingstoewijzingen dan aan de uitvoering ervan (zie paragraaf 9). Hoewel de Commissie vanaf het zevende EOF op grote schaal begrotingssteun heeft verleend, is zij de kwaliteit van de overheidsuitgaven van de ACS-landen pas vanaf 1998 gaan beoordelen.

41. In de meeste onderzochte landen had de hervorming van de overheidsfinanciën eerst betrekking op de regels voor de opstelling van de begroting, en begint die nu effect op de kwaliteit van de programmering te krijgen. Aan de plaats van de overheidssector in het sociaal beleid en de capaciteit van de staat om middelen te innen en statistische sectorgegevens te analyseren is nog niet voldoende aandacht besteed. Deze aspecten zijn van essentieel belang voor de beoordeling van het sectorale effect van de begrotingsfinancieringen, te meer daar de niet-gouvernementele en confessionele sector vaak een aanzienlijk deel van de socialedienstverlening aan de bevolking voor zijn rekening neemt.

42. Pas in tweede instantie werd de hervorming van de procedure voor de uitvoering van de uitgaven en het afleggen van rekening en verantwoording aangepakt, ook al hadden de verschillende accountantscontroles juist op deze gebieden de gebreken aan het licht gebracht die uit een oogpunt van besteding van de begrotingssteun het meest zorgwekkend waren. In het algemeen worden de rekeningen over de begrotingsuitvoering veel te laat ingediend en worden ze onvoldoende gecontroleerd. Bij de uitvoering van de uitgaven treden er gebreken op die van land tot land vrij veel gelijkenis vertonen. Door de vertragingen bij de uitvoering komt de naleving van de nationale voorschriften over de jaarperiodiciteit in de knel, en er wordt vaak gebruikgemaakt van uitzonderingsprocedures, zodat de betalingen niet altijd op de juiste wijze worden toegestaan en soms achterstallig worden. Doordat de aankoopprocedures slecht in de hand worden gehouden, worden er excessieve prijzen betaald wegens het ontbreken van concurrentie. Van de vrijgemaakte begrotingsmiddelen komt maar weinig bij de perifere of gedecentraliseerde niveaus terecht. De administratieve discipline (staving van de uitgaven met stukken, archivering) is zwak. De consolidatie en betrouwbaarheid van de rekeningen hebben te lijden van een gebrek aan harmonisering van de boekhoudprocedures en van onvolledige of te late regulariseringen aan het eind van het begrotingsjaar.

43. In vele onderzochte landen bieden de recente hervormingen, die moeten worden toegejuicht als wezenlijke verbeteringen, nog lang geen garantie dat het risico van onregelmatigheden bij het beheer van de overheidsmiddelen dankzij een deugdelijk institutioneel kader laag is, en het valt moeilijk te voorspellen hoe lang het nog zal duren voordat deze hervormingen effect zullen sorteren (zie kader 6).

Kader 6 Controle van de overheidsfinanciën in de begunstigde landen

1. In Benin werden de uitgavenprocedures in 2000 gerationaliseerd en geïnformatiseerd. De financiële controle en interne accountantscontrole zijn geïnstalleerd, maar beschikken over te weinig middelen. De eerste ontwerp-wet inzake de kwijting (begroting 1998) werd in de loop van 2000 ter bestudering voorgelegd aan de volksvertegenwoordiging, maar dit onderzoek ging om procedurele redenen niet door. De Beninese rekenkamer en volksvertegenwoordiging beschikken nog over te weinig middelen om hun rol in de begrotingscontrole ten volle te spelen.

2. In Senegal verkeren vele hervormingen die in andere landen toch ingang hebben gevonden (met name de modernisering en informatisering van de uitgavenprocedures), nog steeds in het ontwerp-stadium, zodat de toezegging om de richtlijnen van de UEMOA in 2002 uit te voeren niet erg realistisch lijkt. In oktober 2000 waren de kwijtingswetten voor de begrotingsjaren 1997-1999 nog niet aangenomen. In de begin 1999 opgerichte rekenkamer waren slechts 12 van de 60 posten voor magistraten bezet.

3. In Burkina Faso zijn de uitgavenprocedures sinds 1996 geïnformatiseerd, maar blijven de procedures voor de afsluiting van het begrotingsjaar ontoereikend. De ontwerp-kwijtingswetten voor de begrotingsjaren 1995-1998 zijn voorbereid. Eind oktober 2000 waren ze echter noch aan de hoge controle-instantie, noch aan de volksvertegenwoordiging voorgelegd. De hoge controle-instantie werd in 2000 hervormd, maar aan het eind van het jaar was de nieuwe instelling nog niet operationeel.

4. In Ghana liep de grote ontwerp-hervorming van de overheidsfinanciën van 1996, waaraan onder meer de Wereldbank, de Europese Gemeenschap en het Verenigd Koninkrijk en Canada deelnamen, stuk op de uitvoering van de uitgaven en het afleggen van rekening en verantwoording, zodat de eerste resultaten pas tegen 2002 worden verwacht. Intussen kon het ministerie van Volksgezondheid, dankzij een sterke decentralisatie en een sectorale aanpak met goede coördinatie tussen de donoren, los van de algemene hervormingen de kwaliteit van het financieel beheer verhogen. De herstructurering van de hoge controle-instantie (800 controleurs) werd in 2000 ondernomen. De geconsolideerde rekeningen van de staat werden gecontroleerd voor het begrotingsjaar 1998 en voorbereid voor het begrotingsjaar 1999. In 2000 bracht het Parlement verslag uit over de begrotingen 1996 en 1997, waarbij zware kritiek werd geleverd op het terrein van de uitvoering van de uitgaven.

5. In Mozambique werd in 1997 een strategie voor de hervorming van het beheer van de overheidsuitgaven ontworpen. In 2000 stelde de regering de eerste kwartaalverslagen over de begrotingsuitvoering en de jaarrekening (de eerste sinds 1975) voor het begrotingsjaar 1998 op. De controle ervan is opgedragen aan de administratieve rechtbank (die in 2000 verslag aan het Parlement heeft uitgebracht over de rekeningen van 1998). Deze rechtbank is tevens belast met de financiële controle vooraf van de uitgaven, die van beperkt nut is gebleken.

44. Pas vanaf 1999 is de Wereldbank ter ondersteuning van het onderzoek van haar nieuwe leningen gaan beoordelen in hoeverre de begunstigde landen in staat waren om verslag uit te brengen over de uitvoering van hun staatsbegrotingen(25). Van zijn kant heeft het IMF de begunstigde landen regels voor de evaluatie van de budgettaire transparantie voorgesteld. Andere bilaterale donoren verrichten sinds kort accountantscontroles van de overheidsfinanciën en de regeringen van de ACS-landen hechten zelf steeds meer belang aan de hervorming van hun overheidsfinanciën. De Commissie is het beheer van de overheidsfinanciën van de ACS-landen in zijn geheel aan een oordeel gaan onderwerpen, maar doordat dit voortvloeit uit de resultaten van haar controles, bestrijkt dit niet alle begunstigde landen. De laatste tijd is het besef gegroeid hoe groot deze lacune is, ook door de bevindingen van de op initiatief van de Commissie verrichte controles, en dit heeft de Commissie en de Wereldbank ertoe gebracht om begin 2001 een versterkte samenwerking te plannen, met gemeenschappelijke doelstellingen en financiële middelen(26) en gecoördineerd met de inspanningen van alle betrokken partijen.

Omvang van de uitgaven in de sociale sectoren

45. In drie van de acht onderzochte landen (Benin, Burkina Faso en Ghana) heeft de delegatie een nauwlettend en gedocumenteerd toezicht gehouden op het effect van de steun op de situatie van de sociale budgetten. Het is moeilijk een causaal verband te leggen tussen de gestegen uitgaven in de sociale sectoren en de EOF-steun, maar uit de voorbeelden blijkt de positieve rol van de delegatie bij de inachtneming van de begrotingsdoelstellingen in Benin en Ghana. In Burkina Faso was het wegens de complexiteit van het toezichtmechanisme niet mogelijk te verzekeren dat de middelen gedurende het begrotingsjaar daadwerkelijk waren besteed (zie kader 7). In de andere landen kon wegens de beperkingen in het verrichte toezicht geen verband worden aangetoond tussen de verleende steun en de begrotingsuitgaven in de sociale sectoren.

Kader 7 Kwantitatief toezicht op de uitgaven door de delegaties

1. In Benin stelde de delegatie voor elk begrotingsjaar een vergelijking op tussen de uitvoeringsgraad van de uitgaven in de gezondheidszorg en de doelstellingen in de financieringsovereenkomsten. De briefwisseling tussen de delegatie en het ministerie van Volksgezondheid toont aan dat de regering haar verbintenissen in 1999 hoofdzakelijk is nagekomen dankzij de vastberadenheid waarmee de Commissie weigerde tegenwaardefondsen vrij te maken voordat de doelstellingen waren bereikt.

2. In Ghana speelde de delegatie in 1999 een actieve rol bij het bespoedigen van de terbeschikkingstelling van begrotingskredieten ten gunste van de ministeries in de sociale sector.

3. In Burkina Faso werden de budgetten voor de sociale sectoren in totaal weliswaar opgetrokken, maar het ingewikkelde systeem van aanhangsels bij de overeenkomstprotocollen maskeerde de moeilijkheden bij de besteding en de vertragingen bij de uitvoering van de begrotingen. Doordat er geen dwang bestond het tijdschema voor de begroting in acht te nemen, heeft dit systeem ertoe bijgedragen dat voor de sociale sectoren buitensporige uitzonderingen qua duur van de begrotingsjaren geïnstitutionaliseerd raakten, die in strijd zijn met de beginselen van goed beheer van de overheidsfinanciën. Om 2,3 miljard FCFA aan begrotingssteun voor 1998 die nog op de rekening stond weg te werken, stelde de delegatie in mei 1999 een kunstgreep in de boekhouding voor waarbij het saldo achteraf werd toegewezen aan andere begrotingsonderdelen van 1998, die een bevredigende uitvoeringsgraad kenden. De centrale diensten maakten terecht bezwaar tegen deze actie en het saldo werd in november 1999 toegewezen aan de begroting 1999.

46. De delegaties zagen meestal toe op het mobiliseren van de begrotingskredieten vanuit de centrale rekeningen van de staat, maar de Commissie schonk weinig aandacht aan de kwestie van de betrouwbaarheid van deze rekeningen, totdat de controles achteraf in 1999 deze ter discussie stelden in twee van de onderzochte landen (Burkina Faso en Mozambique); zij toonden aan dat de werkelijke bestedingsgraad van de uitgaven in de doelsectoren in de rekeningen werd overschat.

Effect van de uitgaven in de sociale sectoren

47. Recentelijk heeft de Commissie bij haar toezicht gelet op de in de financieringsovereenkomsten opgenomen doelstellingen die waren gericht op een betere socialedienstverlening aan de bevolking. Zo bevatten slechts twee van de 23 onderzochte financieringsovereenkomsten, beide ondertekend in 1999 (Benin en Burkina Faso), voorwaarden betreffende de bereikte resultaten in de sociale sectoren. Er zijn weinig middelen besteed aan de beoordeling van het nut, de doeltreffendheid en het effect van de uitgaven ter plaatse. Daarom kan de Commissie het effect van de begrotingssteun in het kader van het zevende en achtste EOF op de kwaliteit van de socialedienstverlening niet evalueren.

48. Sinds 1996(27) wordt gepleit voor het gebruik van prestatie-indicatoren als middel om de mechanismen voor de beoordeling en controle van de uitgaven te voorzien van resultaatmeting. Dankzij het proefproject in Burkina Faso kon in de politieke dialoog de aandacht worden verlegd van intenties naar resultaten. Daarbij werd ook duidelijk(28) aan welke criteria voornamelijk moet worden voldaan, wil de inzet van prestatie-indicatoren geloofwaardig zijn: voldoende nauwkeurige definitie, vaststelling van de streefniveaus, bestaan en betrouwbaarheid van systemen voor resultaatmeting en, ten slotte, overeenstemming tussen de partners over de keuze van de indicatoren in het kader van de plannen voor armoedebestrijding (BBA's).

49. De problemen met regelmatigheid en goed bestuur(29) die aan het licht kwamen bij de financiële controles zijn rechtstreeks van invloed op de kwaliteit van de uitgaven en de situatie van kwetsbare en kansarme bevolkingsgroepen. De in vele landen ingestelde onderzoeken naar de overheidsuitgaven zijn nog maar weinig gericht op de kwaliteit van de uitgaven en vinden meestal niet doorlopend plaats, zodat ze de gebreken van de internecontrolemechanismen van de overheidsfinanciën in de begunstigde landen niet kunnen verhelpen.

50. Hoewel de sectorale hervormingen worden gestimuleerd door de steun voor structurele aanpassing van de Commissie, zijn ze niet altijd ter hand genomen in direct verband met deze steun, zelfs niet wanneer de gerichte uitgaven verband hielden met de betrokken sector(en). Wegens hun omvang werden deze hervormingen in diverse landen begeleid door gecoördineerde multilaterale acties, met name in het kader van totaalbenaderingen. Aan de opneming van de begrotingssteun in deze acties is in de programma's voor structurele aanpassing van de Commissie nog maar weinig gewerkt (zie kader 8).

Kader 8 Multilaterale sectorale benaderingen

1. In Mozambique ging in 1998 een multilaterale sectorale benadering van start in de onderwijssector. Maar pas met het voorstel voor financiering van het programma 2001 voor steun voor structurele aanpassing begint de Commissie in het kader van sectorale benaderingen een betere toegang van de bevolking tot de sociale diensten in de sectoren gezondheidszorg, onderwijs en watervoorziening te bevorderen. Het is wenselijk dat de taken waarmee deze deelname gepaard gaat duidelijk worden gedefinieerd, zodat het aantal sectoren die steun ontvangen is afgestemd op de personele middelen van de delegatie.

2. In Ghana neemt het EOF samen met andere donoren, los van de steun voor structurele aanpassing, deel aan een algemene sectorale benadering in de gezondheidszorg. Het betreft gedeeltelijk begrotingssteun die terechtkomt in een fonds dat door verscheidene donoren samen wordt aangevuld en bewaakt. Deze aanpak biedt voordelen en is in het kader van de heroriëntering van de begrotingssteun van de EOF's ook zeer zinvol, met name voor het beheer van overheidsfinanciën, de resultaat-indicatoren en de wijze van controleren. Op het delicate terrein van de kwaliteit van de uitgaven was het effect op de keuze van de juiste investeringen onmiskenbaar.

Ombuiging van het toezicht en de controle op de begrotingssteun

51. In de eerste helft van 2000 pleitte de Raad(30), op basis van de balans en de vooruitzichten van de Commissie(31), voor een minder gedetailleerde toewijzing van de middelen (rechtstreekse begrotingssteun zonder gerichte aanwending) in landen met een toereikend beheer van de overheidsfinanciën en voor het relateren van het effect van de hervorming aan de uitbetaling van steun in deviezen. In de financieringsvoorstellen die in de tweede helft van 2000 voor vijf van de onderzochte landen (Benin, Burkina Faso, Mozambique, Senegal en Zambia) bij het EOF-comité werden ingediend, wordt vooruitgelopen op de verbeteringen van het beheer van de overheidsfinanciën. Ten aanzien van Senegal vatten de diensten van de Commissie naar aanleiding van een accountantscontrole eind 2000 het plan op om het systeem voor de uitvoering te wijzigen wegens de tekortkomingen bij de uitvoering van de recente programma's.

52. In die financieringsvoorstellen wordt voor het opgeven van de gerichte aanwending aangevoerd dat er geen spanningen heersen bij de kasmiddelen en dat de begrotingsuitvoering voldoet (kwantitatief), maar niet dat de overheidsfinanciën goed worden beheerd. Sommige van deze voorstellen bevatten elementen ter beoordeling van de kwaliteit van dit beheer, maar de gevolgen van deze beoordeling voor de uitvoering van het programma en het mobiliseren van de middelen worden niet toegelicht.

53. Het is moeilijk te voorspellen of zal kunnen worden voldaan aan de voorwaarden voor een doeltreffende hantering van de in de financieringsvoorstellen vermelde prestatie-indicatoren (zie paragraaf 48). Op het gebied van het beheer van de overheidsfinanciën blijven de prestatie-indicatoren in de eerste plaats kwantitatief en wordt er te weinig rekening gehouden met de gebreken die in de controles van 1999 en 2000 aan het licht kwamen. Voor Senegal werd over de keuze van de prestatie-indicatoren nog steeds overleg gepleegd toen de financieringsovereenkomst in oktober 2000 werd ondertekend.

54. De nieuwe programma's die zijn onderzocht in de tweede helft van 2000 bestaan uit verscheidene tranches. De uitbetaling van de eerste tranche is altijd afhankelijk van de macro-economische evaluaties van het IMF. Eén enkele tranche ter waarde van de helft van het programmabedrag voor Benin, maar van slechts eenderde voor Burkina Faso, Senegal en Zambia, zal worden uitbetaald naar rato van de uit de prestatie-indicatoren blijkende uitvoeringsgraad. De stelselmatige betaling van een minimumbedrag zorgt ervoor dat de begunstigden de besteding van de middelen beter plannen (zie paragraaf 18), maar de wijze waarop de verdere tranches zullen worden vrijgemaakt moet vaak nog worden gepreciseerd om te waarborgen dat slechte prestaties wel degelijk gevolgen hebben.

55. Omdat het systeem van gerichte aanwending waarmee afzonderlijke "subsidiabele" uitgaven worden uitgekozen zo kunstmatig is en het in verhouding tot de hoge administratiekosten zo'n gering blijvend effect op de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën heeft, moet ervan worden afgestapt, maar de Commissie mag de controles die nodig zijn om te beoordelen of de aan haar toevertrouwde communautaire middelen goed worden besteed, niet opgeven (zie paragraaf 43). Behalve in een algemeen onderzoek waarvan de grote lijnen nog niet vastliggen, voorzien de nieuwe programma's in controles van een volume aan verrichtingen ter waarde van de verleende steun. Het heeft niet veel zin verband te leggen tussen de reikwijdte van de controles en de hoogte van de verleende steun. Wordt bij de controles vastgehouden aan de gerichte aanwending, dan dreigt het systeem te verworden tot een speurtocht naar subsidiabele uitgaven ten bedrage van de communautaire financiering, bij wijze van geruststelling (zie kader 9). Het zou passender zijn, steekproefsgewijs onderzoek te doen naar de regelmatigheid van de verrichtingen in één of meer volledige uitgavensectoren.

Kader 9 Rechtvaardiging van de subsidiabiliteit van de uitgaven

1. In de laatste programma's voor Benin en Burkina Faso wordt niet duidelijk gemaakt welke rol de accountantscontrole heeft bij het rechtvaardigen van de Europese steun door verificatie van de bedragen aan prioritaire begrotingsuitgaven die overeenkomen met de verleende steun en bij het bekrachtigen van de subsidiabiliteit van de gefinancierde uitgaven.

2. Het financieringsvoorstel voor Mozambique is het enige waarin een alomvattende aanpak van de accountantscontrole terug te vinden is. Maar het is allesbehalve duidelijk hoe de werkzaamheden van de externe accountants en de controleurs van de nationale controle-instantie op elkaar worden afgestemd en op welke voorwaarden de Commissie zich kan baseren op laatstgenoemde werkzaamheden om tot een onafhankelijke beoordeling te komen.

56. In de mededeling van de Commissie van februari 2000 wordt niet uitvoerig ingegaan op de kwestie van de controle van de uitgaven(32). Hoewel in een context van niet-gerichte begrotingssteun slechts een algemene beoordeling van de overheidsuitgaven de nodige zekerheid kan verschaffen, valt uit de meest recente financieringsovereenkomsten geen algemene controleaanpak af te leiden die een combinatie vormt van het optreden van de nationale controle-instanties, van externe accountantscontroles, van verleners van technische bijstand en, zo mogelijk, van andere verleners van begrotingssteun. Zolang er geen degelijk uitgewerkte aanpak bestaat, wordt met de resultaten van de controles van 1999 en 2000 nog weinig rekening gehouden bij de prestatie-indicatoren voor een goed beheer van de overheidsfinanciën.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Algemene beoordeling

57. Omdat de tegenwaardefondsen worden gemobiliseerd in het kader van de nationale procedures voor het doen van overheidsuitgaven van de begunstigde landen, en wegens de risico's waarmee deze procedures gepaard gaan, is het niet realistisch, te verwachten dat de kwantitatieve doelstellingen in de prioritaire sectoren moeiteloos kunnen worden bereikt (zie de paragrafen 45 en 46), dat de uitgaven altijd op regelmatige wijze zullen worden verricht (zie de paragrafen 26 - 34 en 40 - 43) en dat ze altijd een positief effect op de situatie van de sociale sectoren zullen hebben (zie de paragrafen 47 - 50).

58. Het streven, de betalingsbalans tegelijkertijd met de begrotingen van de sociale sectoren te ondersteunen, heeft soms de besluitvormingsmechanismen beïnvloed (zie de paragrafen 11, 33, 39, 52 en 54). De controles van de tegenwaardefondsen zijn in een aantal gevallen gereduceerd tot een formele administratieve rechtvaardiging achteraf van de uitgaven (zie de paragrafen 10, 12, 34 en 55) zonder rechtstreeks verband met het goed functioneren van de sociale diensten van de staat in het belang van de kwetsbare en kansarme bevolkingsgroepen (zie paragraaf 47).

59. De centrale diensten van de Commissie hadden te weinig aandacht voor sommige aspecten van de algemene supervisie (zie de paragrafen 17 en 37) en de technische aspecten van de besteding van de middelen (zie de paragrafen 21 en 22, 35 en 36, 40 en 46). De nieuwe beleidslijnen, en vooral het grotere belang dat wordt gehecht aan de versterking van het beheer en de controle van de overheidsfinanciën (zie paragraaf 51), zou de doeltreffendheid van het systeem moeten verhogen, mits de wijze van toezicht op de hervormingen beter geregeld wordt, zo nodig met institutionele steun, en de Commissie de nodige middelen inzet om te waarborgen dat de uitvoering samenhangend en in coördinatie met de voornaamste geldschieters kan verlopen (zie de paragrafen 22 - 25, 27, 30 en 35 - 39).

60. Het toezicht ter plaatse op de EOF-programma's berust op een gecombineerd optreden van diverse actoren: delegaties, instanties van de begunstigde landen, nationale controle-instanties, technisch assistenten, externe accountants. De rol van deze actoren is niet precies genoeg omschreven en afgebakend. Het toezicht, dat hoofdzakelijk door de delegaties bij de centrale overheid werd verricht, werd gehinderd door onbetrouwbare overheidsrekeningen, met name bij de gedecentraliseerde uitgaven (zie de paragrafen 20, 38 en 46). De technische bijstand werd niet voldoende benut om de acties van de delegaties te ondersteunen (zie de paragrafen 22 - 25). De controles die in het kader van de programma's werden gefinancierd brachten maar zelden de gebreken in de interne controle aan het licht die van invloed waren op het gebruik van de tegenwaardefondsen (zie paragraaf 28). De financiële controles die vervolgens in opdracht van de Commissie plaatsvonden, bleken veel doeltreffender (zie paragraaf 30). Het is van belang dat deze controles worden gehandhaafd, hetgeen niet gewaarborgd wordt door de aan de gang zijnde reorganisaties. Naar aanleiding van de geconstateerde gevallen van niet-subsidiabiliteit zijn er geen kasmiddelen aan het EOF terugbetaald (zie paragraaf 33), maar in meerdere gevallen werden de nieuwe programma's opgeschort in afwachting van corrigerende maatregelen.

61. Met de hulp van de geldschieters zijn in vele landen ingrijpende hervormingen ter hand genomen om het beheer van de overheidsfinanciën geleidelijk te verbeteren. Dit is onvermijdelijk een langzaam proces: het is ingewikkeld, er worden veel bestaande toestanden ter discussie gesteld en de middelen van de begunstigde staten zijn beperkt. Bijgevolg kon er eind 2000 nog niet meteen op worden gerekend dat de begrotingssteun volgens de beginselen van goed financieel beheer en te allen tijde op regelmatige wijze zou worden gemobiliseerd (zie de paragrafen 41 - 43). De begrotingsautoriteit dient te beseffen welke risico's gepaard gaan met de gekozen aanpak, en ernaar te streven deze risico's geleidelijk aan te verkleinen door een effectieve uitvoering van de hervormingen in de ACS-landen te stimuleren, met name door een onderling afgestemd optreden van alle geldschieters.

Aanbevelingen voor de organisatie van het toezicht

62. Aanbeveling 1 - Om de onduidelijkheden uit de programma's te halen en te garanderen dat de steun steeds meer wordt verleend conform de nieuwe beleidslijnen voor armoedebestrijding, zouden er duidelijke richtsnoeren moeten komen voor de beheerders van de Commissie en de nationale ordonnateurs. Speciale aandacht moet uitgaan naar de omschrijving van de taken van de voornaamste actoren voor toezicht en controle. Met name het volgende zou moeten geschieden:

a) de criteria voor de beoordeling van de vooruitgang met het beheer van de overheidsfinanciën (zie paragraaf 52) moeten worden vastgelegd, met inbegrip van de follow-up van de maatregelen ter ondervanging van de uit de financiële controles gebleken tekortkomingen en gebreken (zie de paragrafen 42 en 56);

b) gepreciseerd moet worden hoe de uitgaven in het kader van niet-gerichte begrotingssteun zodanig worden gecontroleerd, dat de begrotingsautoriteit een aanwijzing krijgt over de kwaliteit van het beheer van de middelen. Van dit systeem zouden de financiële controles deel moeten uitmaken, zo nodig door middel van een geheel van sectorale beoordelingen (zie de paragrafen 55 en 56). Ze dienen bij voorkeur te worden verricht op jaarbasis, aangepast aan de begrotingsjaren van de begunstigde landen (zie paragraaf 26);

c) de verschillende wijzen waarop in de sociale sectoren gebruik kan worden gemaakt van prestatie-indicatoren en het verband met de begrotingsuitgaven moeten worden omschreven (zie de paragrafen 41 en 48);

d) de technische bijstand aan de begunstigde overheidsinstanties zou duidelijk moeten worden onderscheiden van de technische bijstand aan de ordonnateurs van de EOF's en de delegaties van de Commissie bij de nakoming van hun verplichtingen inzake toezicht (zie de paragrafen 24 en 25);

e) de aard en het niveau van het toezicht dat de delegaties zelf op de uitgaven moeten uitoefenen, moet worden gepreciseerd. Want ook al kunnen zij niet verantwoordelijk worden gesteld voor fouten in het beheer van instanties die de nationale begrotingen uitvoeren (zie de paragrafen 40 en 42), de delegaties moeten de kwaliteit van de uitgaven in de prioritaire sectoren kunnen beoordelen (zie paragraaf 47) met name via een onder de geldschieters overeengekomen gezamenlijke actie.

63. Aanbeveling 2 - De beginselen en bepalingen voor toezicht en controle op de steun (zie paragraaf 62), die al in de ontwerp-fase van de programma's waren gespecificeerd, zouden moeten worden overgenomen in de financieringsovereenkomsten (zie paragraaf 35).

64. Aanbeveling 3 - In het kader van de hervormingen van haar externe diensten zou de Commissie een striktere scheiding van verantwoordelijkheden moeten invoeren tussen enerzijds de diensten die belast zijn met het onderzoek van de programma's, het algemene toezicht op de macro-economische steunverlening en de hervorming van de overheidsfinanciën van de begunstigde landen, en anderzijds de diensten die het functioneren van de sociale sectoren moeten beoordelen (zie paragraaf 39).

Aanbevelingen voor de coördinatie

65. Aanbeveling 4 - De Commissie zou jaarlijks voor elk land, volgens een tijdschema dat spoort met de opstelling van de begroting van de begunstigden en gecoördineerd is met het tijdschema van het IMF, moeten vaststellen welke bedragen er voor het volgende begrotingsjaar zullen worden uitgegeven, deze meedelen aan de betrokken partijen en dan nagaan of ze volgens een duidelijk overeengekomen schema zijn opgenomen in de overheidsboekhouding (zie de paragrafen 18 en 20).

66. Aanbeveling 5 - Een versterkte coördinatie tussen alle partijen die belang hebben bij de algehele verbetering van het beheer van de overheidsfinanciën, met name in het kader van de BDBA's, zou de geldschieters en begunstigde landen in staat stellen de concrete tekortkomingen van de overheidsfinanciën te preciseren (zie paragraaf 42) en het gemakkelijker maken de corrigerende maatregelen en geboekte vooruitgang bij te sturen en periodiek te evalueren (zie paragraaf 62, onder a) en b)).

67. Aanbeveling 6 - De Commissie zou zich in samenspraak met de andere geldschieters moeten toeleggen op de integratie van haar sectorale steun in de begrotingen van de begunstigde landen. Een dergelijke aanpak zou de wenselijke samenwerking met de instanties voor de controle van de overheidsfinanciën van de begunstigde landen vergemakkelijken(33), terwijl die gezamenlijke acties onontbeerlijk zijn voor de beoogde verhoging van de kwaliteit van de overheidsuitgaven (zie de paragrafen 50 en 56). Bovendien zou deelname aan multilaterale sectorale programma's ertoe kunnen leiden dat het voornemen van de Commissie om haar actie tot een kleiner aantal sectoren en activiteiten te beperken(34), gestalte krijgt.

68. Aanbeveling 7 - Om de uitvoering van deze aanbevelingen te vergemakkelijken zouden de programma's meer moeten berusten op:

a) een strategie en een richtplan voor de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën voor elk land, waarbij de nadruk ligt op de vooruitgang die in de systemen van overheidsuitgaven is geboekt. Deze ontwikkeling zou continu beoordeeld en gedocumenteerd, en met de andere geldschieters gecoördineerd moeten worden, zodat met kennis van zaken richting kan worden gegeven aan nieuwe acties en besluiten;

b) een globale aanpak in de sociale sectoren, met inbegrip van de mechanismen voor de controle van de kwaliteit van de uitgaven (effect en beheer) met, nogmaals, een intensieve coördinatie tussen de voornaamste geldschieters ter plaatse en in het bijzonder met de lidstaten.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 27 en 28 juni 2001.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Internationaal Monetair Fonds (IMF) en Wereldbank.

(2) De Vierde Overeenkomst van Lomé werd ondertekend op 15 december 1989 voor een periode van tien jaar (maart 1999-maart 2000) en voorzien van een financieel protocol voor vijf jaar betreffende het zevende EOF; ze werd op 4 november 1995 herzien en voorzien van een tweede vijfjarig financieel protocol, betreffende het achtste EOF.

(3) Gezamenlijke ondertekening door de afgevaardigde van de Commissie en de nationale ordonnateur.

(4) Resolutie bij het besluit van het Europees Parlement tot het verlenen van kwijting aan de Commissie inzake het zesde, zevende en achtste Europees Ontwikkelingsfonds in het begrotingsjaar 1998 (PB L 234 van 16.9.2000). In punt D van deze resolutie was het Parlement van mening dat ontoereikend management, slecht toezicht en onvoldoende evaluatie soms een slecht gebruik van de tegenwaardefondsen met zich brachten.

(5) Artikel 226, onder c), van de Overeenkomst van Lomé IV.

(6) Zie COM(2000) 58 def., punt 2.1.1.

(7) Zie COM(2000) 58 def., punt 2,1.4.1.

(8) Zie COM(2000) 58 def., punt 2.1.3.2.

(9) World Bank Operation Memorandum "Simplifying Disbursements under Structural and Sectoral Adjustment Loans" van 8 februari 1996.

(10) Zie COM(2000) 58 def., punten 2.1.3.2 en 2.3.4.3.

(11) Zie kader 5, punt 1.

(12) COM(2000) 58 def., punt 2.1.3.2.

(13) Voorlichtingsnota aan het EOF-comité van 22 juni 2000.

(14) Evenzo stond eind 2000 nog 29 miljoen euro, die voornamelijk tussen 1996 en 1998 voor Stabex was betaald, onbesteed op bankrekeningen in Europa.

(15) Verslag "Administrative procedures for Macro-Economic Assistance to Malawi", tabel "Cost of Delays in Macro-Economic Aid and Inflows 1996-1998".

(16) Nota aan de lidstaten over de converteerbaarheid en de rechtstreekse begrotingssteun van 3 februari 1997.

(17) Bijvoorbeeld de richtlijn van de UEMOA over de opstelling van de tabel van de financiële verrichtingen van de staat.

(18) Zie ook paragraaf 4.52 van speciaal verslag nr. 2/94 over de in het kader van het zesde EOF ten uitvoer gelegde invoerprogramma's (PB C 97 van 6.4.1994) wat betreft de moeilijkheden met de centrale bank van Mozambique.

(19) Aan deze praktijk kwam een eind met de in 1999 gesloten financieringsovereenkomsten, die voorzagen in een budget voor controle en evaluatie, dat los stond van het budget voor begrotingssteun.

(20) Niet-subsidiabele uitgaven ten bedrage van 27,4 miljoen euro.

(21) Waaronder Ghana en Tanzania; zie tabel 4 en kader 4.

(22) Exclusief 7,2 miljard FCFA met betrekking tot Stabex 1993, waarvan de besteding sinds eind 1997 ook op zich laat wachten.

(23) Overeenkomstprotocol van juni 2000.

(24) Mission Statements 2000 en 2001.

(25) Country Financial Accountability Assessment.

(26) Trust Fund for Public Expenditure.

(27) Werkdocument van de diensten van de Commissie over de herziening van het voorwaardenpakket, december 1996.

(28) Interne nota van de diensten van de Commissie van 22 juni 2000.

(29) Relevantie en rechtvaardiging van de uitgaven, bestaan van de verleende dienst, juiste prijs, geen voorkeursbehandeling of concurrentievervalsing.

(30) Resolutie van 18 mei 2000 over de structurele aanpassing.

(31) Mededeling van de Commissie van 4 februari 2000 over de structurele aanpassing, COM(2000) 58 def.

(32) COM(2000) 58 def., paragraaf 2.3.4.3.

(33) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1999, paragrafen 46 en 47 (PB C 342 van 1.12.2000).

(34) Verklaring van de Raad en de Commissie van 10 november 2000 over het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap, paragraaf 12.

BIJLAGE I

PER 31 DECEMBER 2000 IN HET KADER VAN HET ZEVENDE EN ACHTSTE EOF TOEGEWEZEN EN BETAALDE BEDRAGEN VOOR STEUN VOOR STRUCTURELE AANPASSING

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

EOF-boekhouding per 31 december 2000.

BIJLAGE II

VOORNAAMSTE DOOR DE COMMISSIE EN DE RAAD UITGEBRACHTE RICHTSNOEREN

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

BIJLAGE III

ONDERZOCHTE PROGRAMMA'S

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

EOF-boekhouding per 31 december 2000.

BIJLAGE IV

VOORNAAMSTE OPMERKINGEN DIE DE REKENKAMER REEDS OVER HET TOEZICHT OP DE TEGENWAARDEFONDSEN HEEFT GEMAAKT

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

I. Het onderzoek heeft betrekking op een gedeelte van de steun die de Commissie verleent aan programma's voor structurele aanpassing: het toezicht op de tegenwaardefondsen. De Rekenkamer heeft niet gekeken naar de rol van de Commissie binnen deze programma's, het gebruik van conditionaliteit en de effecten van de steun op het macro-economisch evenwicht en op de structurele en sectorale hervormingen die de kern van deze programma's vormen.

De programma's voor structurele aanpassing, waarin de instellingen van Bretton Woods (IBW) overeenkomstig hun internationale mandaat een grote rol spelen, zijn zeer complex van aard. Deze programma's moeten de uitvoering van essentieel geachte hervormingen door de begunstigde landen bevorderen: macro-economische hervormingen, structurele hervorming van de overheidsfinanciën, privatisering, hervorming van het openbaar bestuur en dergelijke. De steun die de internationale gemeenschap verleent, wordt altijd verbonden aan uitvoering van het macro-economische programma, waarop het toezicht voornamelijk wordt uitgeoefend door het IMF, en de structurele hervormingen onder toezicht van de Wereldbank. Wanneer de voorwaarden van het programma worden nageleefd, kan de geldverschaffer steun verlenen voor de betalingsbalans, met een rechtstreekse impact voor de overheidsbegroting. De Commissie draagt aan deze programma's bij, maar wil zich ervan verzekeren dat rekening wordt gehouden met punten waaraan zij groot belang hecht. Overeenkomstig de richtsnoeren van de Raad wordt daarbij bijzondere aandacht geschonken aan bescherming van een aantal prioriteitssectoren, zoals met name de sociale sectoren, en ondersteuning van de hervormingen in deze sectoren. Voorbeelden zijn beleid voor basisgeneesmiddelen, omvorming van de begroting richting primaire uitgaven, invoering van een vaccinatiebeleid en dergelijke. Concreet komt dit in de communautaire steunprogramma's tot uiting in de specifieke voorwaarden die worden gesteld en de gerichte aanwending van de tegenwaardefondsen van deze steun. De programma's zijn de afgelopen twee jaar sterk ontwikkeld. Deze ontwikkeling is het gevolg van een leerproces, maar ook van het feit dat in het kader van de overeenkomst van Lomé wordt gestreefd naar een progressieve, respectvolle benadering van ontwikkelingslanden die voor moeilijke hervormingen staan, die niet alle tegelijkertijd kunnen worden uitgevoerd.

II. De benadering van de Commissie is in overeenstemming met de beginselen van de overeenkomst van Lomé. Zij verleent met name steun aan hervormingsprogramma's die door de regeringen zijn vastgesteld en gesteund worden door alle kapitaalverschaffers, in het bijzonder de IBW. Zij houdt zich ook aan de gekozen aanpak: eerbiediging van de prioriteiten van de begunstigde landen (artikel 244, onder e)), realistisch tempo van de hervormingen (artikel 244, onder g)), aanpassing aan de behoeften van het begunstigde land (artikel 248, onder a)) en soepele tenuitvoerlegging (artikel 247, lid 4).

De programma's waarvan de Rekenkamer de tegenwaardefondsen heeft onderzocht, behoren voor het overgrote deel tot de zogeheten eerste generatie van economische hervormingsprogramma's, gericht op de meest noodzakelijke hervormingen. Het optreden van de Commissie in het internationale debat heeft voor de huidige ontwikkeling van deze programma's een grote betekenis gehad. De Commissie heeft de afgelopen twee jaar een vernieuwende aanpak gehanteerd, die het accent legt op indicatoren voor de budgettaire prestaties en de resultaten, met name op sociaal gebied.

III. In het kader van deze programma's richten de controles die de Commissie uitvoert zich primair op naleving van de voorwaarden voor de uitbetaling van de steun.

De andere kapitaalverschaffers hebben zich ertoe beperkt steun te verlenen aan de schatkist, maar de Commissie heeft haar middelen gericht ingezet om haar steun ten goede te laten komen aan uitgaven in de prioriteitssectoren. Door de gerichte inzet van de tegenwaardefondsen worden regeringen ertoe aangespoord prioritaire uitgaven te verrichten en de omvang daarvan te vergroten, omdat de uitkering van het geld van de Gemeenschap aan de schatkist afhankelijk is van het verrichten van deze uitgaven. Voert de overheid het gerichte budget niet uit, dan wordt zij daarvoor dus bestraft. Voor het opstellen van de bewijsstukken die worden verlangd voor de uitbetaling van de gelden van de Gemeenschap is ook toezicht op de uitvoering van de begroting vereist.

Technische bijstand wordt ter beschikking gesteld aan de begunstigde regeringen wanneer deze daarom verzoeken, een en ander volgens de overeenkomst van Lomé. Bij deze steunverlening wordt een benadering gehanteerd die het mogelijk maakt op verzoek van de begunstigde regeringen snel technische bijstand te verlenen. De bepalingen hiervoor zijn gewijzigd, zodat niet benutte bedragen weer worden ingezet in het kader van de begrotingssteun.

IV. Het is van wezenlijk belang dat het beheer van de overheidsfinanciën in de ontwikkelingslanden wordt verbeterd. Dit is uiteraard een langdurig proces, dat stap voor stap moet worden uitgevoerd, waarbij onderlinge coördinatie tussen de geldverschaffers noodzakelijk is, en de vorderingen die de begunstigde landen hebben gerealiseerd, moeten worden gecontroleerd. Deze kwestie kan in het kader van de begrotingssteun worden aangepakt en mag niet uitsluitend op projectniveau worden bekeken.

In het kader van de programma's voor structurele aanpassing is het beheer van de overheidsfinanciën ingrijpend hervormd. De controles die de Commissie heeft uitgevoerd, hebben aangetoond dat nieuwe ontwikkelingen noodzakelijk zijn. Van alle geldverschaffers heeft alleen de Commissie controle uitgeoefend op staatsbegrotingen en herstelmaatregelen verlangd, alsmede terugboekingen aan de centrale banken op rekeningen waarvoor zowel de Commissie als het begunstigde land moet tekenen. Om op dit punt met alle geldverschaffers gecoördineerd te kunnen optreden, heeft de Commissie besloten samen met de Wereldbank een trustfonds te financieren, waarmee instrumenten kunnen worden ontwikkeld om de overheidsfinanciën te waarderen en vorderingen te meten.

V. De Commissie is het eens met de aanbevelingen van de Rekenkamer, die in veel gevallen overeenstemmen met haar opstelling in de programma's van de afgelopen twee jaar: strakkere coördinatie in het kader van de beleidsdocumenten inzake armoedebestrijding; samen met de instellingen van Bretton Woods zoeken naar gemeenschappelijke instrumenten voor de beoordeling van de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën; meer aandacht voor aangelegenheden betreffende de overheidsfinanciën; ontwikkeling van indicatoren voor het meten van budgettaire prestaties en resultaten in de sociale sectoren. De Commissie zal het streven naar verminderde toepassing van de gerichte aanwending voortzetten, zoals de Rekenkamer in paragraaf 55 aanbeveelt. Zij streeft naar hulpverlening door middel van driejarenprogramma's in het kader van de overeenkomst van Cotonou. Ten slotte ontwikkelt zij, ter aanvulling op de macro-economische steun, een sectorale aanpak binnen een budgettair kader, zoals de overeenkomst van Cotonou mogelijk maakt. Zij blijft streven naar een coherente aanpak door inzetten van de delegaties en gebruikmaking van de vaardigheden waarover zij beschikt, zowel op economisch gebied als op sectoraal vlak, met name de sociale sectoren. De Commissie is bijna klaar met nieuwe instructies die verband houden met deze ontwikkelingen en met de inwerkingtreding van de overeenkomst van Cotonou.

De Commissie zal de controleprocedures vastleggen in de financieringsovereenkomsten in plaats van in de protocollen inzake de besteding van de tegenwaardefondsen. Deze zullen, zoals de Rekenkamer voorstelt, betrekking hebben op een algemene beoordeling van de kwaliteit van het beheer van de overheidsfinanciën, zo veel mogelijk uitgevoerd samen met de andere donoren, en bevatten indicatoren waarmee vorderingen kunnen worden gemeten. Ter aanvulling op de aanbevelingen van de Rekenkamer wil de Commissie bovendien ook gaan controleren of de fundamentele uitgaven in de prioriteitssectoren op correcte wijze zijn gefinancierd met een bedrag dat overeenstemt met de verleende steun.

INLEIDING

Tegenwaardefondsen van de steun voor structurele aanpassing

2. De voorstelling die wordt gegeven van het gebruik van de steun voor structurele aanpassing stemt slechts gedeeltelijk overeen met de doelstellingen van de overeenkomst van Lomé. De steun voor structurele aanpassing is allereerst bedoeld als steun voor macro-economische hervormingen, met een overheersende rol voor het IMF, en voor structurele hervormingen, met een overheersende rol voor de Wereldbank, zulks in overeenstemming met het internationale mandaat van die instellingen. De aanpak van de Commissie voor de steun voor deze programma's moet de ontwikkeling van bepaalde aspecten ervan bevorderen. Met name heeft de Commissie vanaf het begin de aandacht gevestigd op de risico's die verbonden zijn aan verlaging van de overheidsuitgaven, als niet is voorzien in bescherming van prioritaire sectoren, vooral de sociale sectoren. Zij acht het van groot belang dat de structurele hervormingen ook leiden tot een heroriëntering van de begroting, ten gunste van de uitgaven voor de primaire sectoren (met name de basisgezondheidszorg en het basisonderwijs) of de ontwikkeling van het gevoerde beleid (bijvoorbeeld basisgeneesmiddelen).

De steun voor soms moeilijke hervormingen vindt concreet zijn weerslag in de voorwaarden voor de uitbetaling van de tranches. Deze zijn echter, zoals het rapport zegt, door de Rekenkamer niet onderzocht.

Het verslag betreft dan ook slechts één onderdeel van de steun voor structurele aanpassing, dat specifiek is voor de Commissie: het toezicht op de tegenwaardefondsen die worden gegenereerd door de steun in deviezen. De andere geldverschaffers die gesubsidieerde leningen verstrekken, met name de instellingen van Bretton Woods, hebben zich beperkt tot uitbetaling aan de schatkist of de centrale banken, zonder bijzonder toezicht.

4. De Commissie wilde zich er in eerste instantie van verzekeren dat de verstrekte steun de overheid in staat stelt de prioritaire uitgaven te beschermen.

5. De programma's voor structurele aanpassing hebben zich ontwikkeld conform de geleidelijke aanpak, waarmee een realistisch tempo voor de door de overeenkomst van Lomé aanbevolen hervormingen wordt beoogd. De recente ontwikkeling naar steun voor de beleidsdocumenten inzake armoedebestrijding, die door de Commissie worden ondersteund, zijn in overeenstemming met het doel dat haar altijd voor ogen heeft gestaan: een sterkere nadruk op resultaten voor de bevolking, eigen inbreng van de begunstigde landen in de programma's, meer aandacht voor goed beheer van de overheidsfinanciën.

Deze ontwikkeling, die bekend staat als de tweede generatie hervormingen, gaat gelijk op met een ontwikkeling van de prioriteiten: de ernstigste kasmiddelencrises zijn vaak reeds verholpen en de fundamentele hervormingen reeds uitgevoerd. In het kader van de nieuwe benadering herziet de Commissie sinds twee jaar geleidelijk haar steunregelingen. De Commissie is het eens met het voorstel van de Rekenkamer om niet meer van "tegenwaardefondsen" te spreken wanneer het om begrotingssteun gaat.

OPZET VAN DE PROGRAMMA'S

Mate waarin de uitgaven gericht werden aangewend

9. De gerichte inzet van de begrotingssteun vormt een aanvulling op de voorwaarden die aan de programma's verbonden zijn, die niet door de Rekenkamer zijn onderzocht. Door de gerichte inzet van de middelen worden regeringen ertoe aangespoord prioritaire uitgaven te verrichten, omdat de uitbetaling van het geld van de Gemeenschap vanuit de rekeningen met dubbele handtekening afhankelijk is van het verrichten van deze uitgaven. Voert de overheid het budget niet uit, dan wordt zij daarvoor dus bestraft. Voor de vereiste verantwoording van deze uitbetalingen is toezicht op de uitvoering van de begroting vereist.

De voorwaarden met betrekking tot de uitvoering van de begroting worden dus pas toegepast wanneer de gerichte inzet op zichzelf niet voldoende resultaat heeft gegeven, of wanneer de Commissie overgegaan is op niet-gerichte steun.

11. De Commissie is, met name de afgelopen twee jaar, steeds meer overgegaan op niet-gerichte steun. Zij streeft ernaar samen met de andere geldverschaffers een algemene aanpak te ontwikkelen voor de controle op de bestedingen.

Keuze van de gerichte uitgaven

12. Voor gerichte uitgaven is in de meeste gevallen gekozen naar aanleiding van een analyse van de situatie met betrekking tot de meest gevoelig geachte uitgaven, maar tegelijkertijd ook om snel middelen beschikbaar te maken, een en ander conform de doelstellingen van het instrument. Kader 1 laat zien dat door herfinanciering van de uitgaven in Benin vervroegde benutting van de begroting wordt gesanctioneerd. De gerichte aanwending heeft in zeer veel gevallen een positief effect gehad: stijging van de begrotingsuitvoering voor de sociale sectoren in Benin (kader 7), stijging van de begrotingsuitvoering in Malawi (kader 1). Ook andere effecten kunnen worden genoemd, zoals onder meer de uitvoering van beleid voor essentiële geneesmiddelen en voor decentralisatie van de uitrusting van scholen in Burkina Faso. Met nadruk moet worden gezegd dat de impact op de sociale sectoren ook voor een groot deel door de conditionaliteit tot stand komt.

13. De uitgaven die in de programma's van de Commissie worden geselecteerd, maken deel uit van het programma voor stabilisering en economische hervorming. Dit geldt met name voor de achterstallige betalingen. De budgettering van achterstallige betalingen is geen algemene begrotingssteun, maar is integendeel duidelijk gericht. Er zijn veel economische argumenten (die ook aan het comité van het EOF zijn gepresenteerd en aan de Rekenkamer doorgegeven) voor een gerichte besteding van dergelijke uitgaven, die vóór de terugbetaling worden geauditeerd. De programma's voor aanpassingssteun zijn gericht op het beperken van achterstallige betalingen. Deze programma's worden gecontroleerd door het IMF, en de Commissie heeft geen voornemen dat toezicht ook zelf uit te gaan oefenen. De Commissie acht de door het IMF in de genoemde landen gestuurde hervormingsprogramma's effectief.

14. Het verrichten van achterstallige betalingen of terugbetalen van schatkistcertificaten verhindert de Commissie niet toezicht uit te oefenen op sectorale hervormingen of toe te zien op de bescherming van de sociale sectoren. Dat gebeurt dan indirect door middel van verlichting van de financiële last voor de staat en door middel van de conditionaliteit van het programma.

15. Het standpunt van de Commissie is enerzijds dat alle buitenlandse steun (met inbegrip van projecten) in de begroting moet worden opgenomen, maar anderzijds stapt zij af van de toewijzing van middelen voor projecten. In Ghana is deze vorm van steun dan ook teruggedrongen, en zijn andere door de regering gevraagde uitgaven, die niet in de begroting waren opgenomen, door de Commissie afgewezen.

16. In de mededeling aan de Raad van februari 2000 wordt een sectoraal overzicht gegeven van de gerichte uitgaven. Hieruit valt af te lezen dat 34 %, 27 % en 6 % van de tegenwaardefondsen is benut voor de financiering van uitgaven voor respectievelijk gezondheidszorg, onderwijs en wegenonderhoud (financiering van achterstallige betalingen niet meegerekend).

CONTROLE OVER DE UITVOERING VAN DE PROGRAMMA'S

Tijdschema van de steunverlening

17. Er zijn geen internationale normen voor begrotingstekorten, en voor de Europese Unie zijn dergelijke normen pas zeer kort geleden vastgesteld. De criteria voor de verlening van begrotingssteun zijn daarom in wezen gebaseerd op de financieringsbehoeften van de betalingsbalans. Financieringsbehoefte is een subjectief begrip, en het is bij lange na niet mogelijk in al de behoeften van het land te voorzien. Van overfinanciering kan hier niet gesproken worden, want voor Senegal zou dat betekenen dat dat toch zeer arme land over te veel middelen zou beschikken. Zelfs voor de meest ontwikkelde landen is een dergelijk concept nauwelijks denkbaar.

19. Er kunnen diverse redenen zijn voor de vertragingen bij de toepassing van de steun ten opzichte van het vastgestelde tijdschema, zoals problemen bij de besprekingen tussen het begunstigde land en het IMF (programma's die niet meer op schema zijn of zijn opgeschort). De opschorting van het IMF-programma duurde bijvoorbeeld in het geval van Ghana en Tanzania ongeveer twee jaar. De voorspelbaarheid van de begrotingssteun zou waarschijnlijk wel kunnen worden vergroot, maar dat is zeer afhankelijk van het resultaat van de evaluatie door het IMF. In andere gevallen kan de vertraging worden verklaard door het niet naleven van specifieke voorwaarden. Door de verschuiving in de richting van driejarenprogramma's in het kader van Cotonou kan de voorspelbaarheid van de steun voor goed presterende landen worden vergroot.

Kader 2 Verschuivingen in het tijdschema voor de steunverlening

1. In Malawi is de betaling eind 2000 verricht na onderzoek naar de naleving van de conditionaliteit. De analyse van de mate waarin de voorwaarden waren nageleefd, die de regering via de delegatie had ingediend, werd door de centrale diensten ontoereikend geacht.

2. In Zambia heeft de Commissie financiering verstrekt voor onderzoek door een deskundige naar de kwestie die de Rekenkamer noemt. Zij zal in het land een controle uitvoeren.

3. Het ontbreken van een verband tussen de jaarlijkse uitbetaling en de benutting van de fondsen in Ghana is te wijten aan de onderbreking van het macro-economische programma gedurende twee jaar.

20. De Commissie betreurt het dat er geen internationale normen op IMF-niveau zijn voor de wijze waarop externe budgettaire steun in de begroting moet worden opgenomen.

Controle op de vorming van de tegenwaardefondsen

21. In alle landen met een convertibele munt wordt voor officiële transacties slechts één wisselkoers gebruikt: de interbancaire koers, die erkend is door de financiële en monetaire voorschriften van het land. Deze koers wordt ook gebruikt voor de steun van de IBW aan de centrale bank. De Commissie zal er in de toekomst op toezien dat in de financieringsovereenkomsten wordt vastgelegd welke wisselkoers moet worden gebruikt.

Kader 3 Controle op de vorming van de tegenwaardefondsen

1. De Commissie meent dat het correct is om geen preferentiële koersen te gebruiken en de regel van de centrale bank voor de omzetting van haar externe tegoeden na te volgen (interbancaire wisselkoers).

2. Het bedrag van de tegenwaardefondsen in Mozambique resulteert uit de toepassing van deze regel door de centrale bank. De beheerskosten die de Rekenkamer noemt, worden door Mozambique voor rechtstreekse begrotingssteun niet langer toegepast.

Benutting van de technische bijstand

22. Bij de overeenkomst van Lomé vallen technische bijstand en de opdrachtomschrijving daarvoor, alsmede de selectie van personen, onder de verantwoordelijkheid van de nationale ordonnateur. De Commissie is hiervoor dus afhankelijk van de regering.

23. Bij de laatste programma's waarover door de Commissie is besloten, is getracht de kwestie van technische bijstand op te lossen door de begunstigde landen meer flexibiliteit te geven bij het gebruik van fondsen die bestemd zijn voor versterking van de bestuurscapaciteit. In deze programma's