NL Publicatieblad van de Europese Unie C 254/1

ADVIES Nr. 6/2011

(uitgebracht krachtens artikel 325 VWEU)

over het gewijzigde voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en tot intrekking van Verordening (Euratom) nr. 1074/1999

2011/C 254/01

DE REKENKAMER VAN DE EUROPESE UNIE,

Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, met name artikel 325, lid 4;

Gezien het gewijzigde voorstel van de Commissie (1);

Gezien het op 13 mei 2011 bij de Rekenkamer ingekomen verzoek van het Europees Parlement om advies over voornoemd voorstel;

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Inleiding

1. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding OLAF werd opgericht in 1999 (2). OLAF is een directoraat-generaal van de Commissie maar is in functioneel opzicht onafhankelijk wat betreft zijn onderzoekswerkzaamheden. Op grond van Verordening (EG) nr. 1073/1999 (3) (hierna: „de OLAF-verordening”) heeft OLAF als algemene doelstelling gekregen bij te dragen tot de bescherming van de financiële belangen van de Unie, evenals de twee volgende hoofdtaken: het uitvoeren van administratieve onderzoeken en het bijstaan van de lidstaten in het beschermen van de begroting van de Unie tegen fraude, inclusief bijdragen aan het ontwerp en de ontwikkeling van methoden voor de bestrijding van fraude en elke onwettige activiteit die de financiële belangen van de Unie schaadt.

2. Voorts heeft de Commissie het Bureau belast met de voorbereiding van wetgevings- en regelgevingsinitiatieven van de Commissie met het oog op fraudebestrijding, en alle andere operationele activiteiten van de Commissie inzake fraudebestrijding, inclusief het beheer van financieringsprogramma’s.

3. Voor zijn onderzoeken met het oog op het bestrijden van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, kan het Bureau niet uitsluitend werken op basis van de OLAF-verordening. Het Bureau heeft altijd aanvullende rechtsgrondslagen nodig om bevoegd te zijn tot het uitvoeren van onderzoeksmaatregelen in specifieke gevallen, zowel voor externe onderzoeken in de lidstaten als voor interne onderzoeken binnen de EU-instellingen, -organen en -instanties (4).

4. Daarnaast heeft de Commissie OLAF de bevoegdheid verleend alle andere feiten of activiteiten waarbij de EU-bepalingen worden geschonden, te onderzoeken, inclusief ernstige schendingen door het personeel en de leden van de instellingen en organen van de Unie, van de verplichtingen in verband met de uitoefening van hun werkzaamheden in dienstverband (5). De OLAF-verordening is niet van toepassing op de gevallen die geen impact hebben op de financiële belangen van de Unie. In dat geval moet OLAF werken op basis van artikel 86 van het Statuut, en/of op basis van door de instellingen vastgestelde interne besluiten die dergelijke onderzoeken mogelijk maken.

5. De herziening van de OLAF-verordening is sinds 2003 voortdurend onderwerp van gesprek geweest (6). Dit gewijzigde voorstel is de derde poging om de OLAF-verordening te wijzigen. De twee eerdere voorstellen leidden niet tot consensus (7). Teneinde de weg te bereiden voor het derde gewijzigde voorstel werd in juli 2010 een discussienota uitgebracht over de hervorming van OLAF (8).

6. Er is tevens een ontwerp voorgelegd voor een gewijzigd besluit van de Commissie (9) om OLAF zijn huidige status als directoraat-generaal van de Commissie te laten behouden.

7. Aan de door de voorzitter van de Commissie geformuleerde politieke richtsnoeren (10), die erop waren gericht OLAF volledige onafhankelijkheid buiten de Commissie te geven, is geen gevolg gegeven (11). Integendeel, want het ontwerpbesluit van de Commissie versterkt de rol van de Commissie in het selectieproces voor de directeur-generaal van OLAF en beperkt de bevoegdheden van de directeur-generaal als tot aanstelling bevoegd gezag ten aanzien van het personeel van het Bureau (12).

8. De hiernavolgende bevindingen zijn mede gebaseerd op de in eerdere adviezen (13) gedane aanbevelingen van de Rekenkamer en op de bevindingen naar aanleiding van de controle van het Bureau, zoals beschreven in Speciaal verslag nr. 2/2011 (14).

Algemene opmerkingen

9. De Rekenkamer is het met de Commissie eens dat de efficiëntie, doeltreffendheid en verantwoordingsplicht van OLAF verbetering behoeven, terwijl zijn onderzoeksonafhankelijkheid wordt gewaarborgd (15).

Behoefte aan vereenvoudiging en consolidering van antifraudewetgeving

10. De Rekenkamer betreurt dat de Commissie geen follow-up heeft gegeven aan haar herhaalde aanbeveling (16) om de thans geldende antifraudewetgeving te vereenvoudigen en consolideren en de zwakke punten in de bevoegdheden en procedures van OLAF in deze context aan te pakken (17). Een dergelijke herwerking dient de OLAF-verordening, Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad betreffende de bescherming van de financiële belangen (18) van de Europese Gemeenschappen en Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad betreffende de controles en verificaties ter plaatse die door de Commissie worden uitgevoerd ter bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen tegen fraudes en andere onregelmatigheden, te omvatten (19).

11. Zonder een dergelijke herwerking wordt de rechtszekerheid ondermijnd vanwege het naast elkaar bestaan van overlappende, onsamenhangende of zelfs onverenigbare bepalingen die moeilijk kunnen worden begrepen en toegepast (zie ook de paragrafen 22-24 en 35).

Noodzaak om het begrip „financiële belangen van de Unie” duidelijk te definiëren

12. De Rekenkamer herhaalt haar aanbeveling (20) om het begrip „de financiële belangen van de Unie”, dat centraal staat in alle antifraudewetgeving, duidelijk te definiëren.

13. Voorts vraagt de Rekenkamer aandacht voor de jurisprudentie van het Hof van Justitie (21), dat in 2003 een restrictieve interpretatie van het begrip „financiële belangen” op grond van de definitie van „onregelmatigheid” in artikel 1, lid 2, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad, verwierp. De Commissie heeft in het licht van deze jurisprudentie echter nimmer voorgesteld de Verordening te wijzigen.

14. Het wijzigen (22) van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 is met name belangrijk in verband met de bestrijding van btw-fraude (23). Dergelijke fraude vormt een ernstige bedreiging, niet alleen voor de begrotingen van de lidstaten, maar tevens voor de inning van de eigen middelen van de Unie (24).

Noodzaak van een onafhankelijke controle van de wettigheid van lopende onderzoeken

15. De Rekenkamer waardeert het voorstel tot invoering van bepalingen voor procedurele waarborgen en neemt nota van het voorstel voor een interne toetsingsprocedure (zie ook de paragrafen 37-40). De Rekenkamer betreurt echter dat de doelstelling van een onafhankelijke controle inzake de wettigheid van lopende onderzoekshandelingen met het voorstel van de Commissie niet verwezenlijkt zal worden. Om doeltreffend te zijn, moet een dergelijke controle worden verricht door een van OLAF onafhankelijk orgaan of onafhankelijke persoon met de bevoegdheid om bindende adviezen te geven. Deze controle van lopende onderzoekshandelingen is met name nodig voor gevallen waarin de betrokken personen niet worden ingelicht over het feit dat zij voorwerp uitmaken van een onderzoek, om de vertrouwelijkheid van het onderzoek te bewaren.

Noodzaak van een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming van financiële belangen

16. De Rekenkamer wijst erop dat het voormalige artikel 280, lid 4, EG, herschreven is in artikel 325, lid 4, VWEU, dat nu expliciet voorschrijft dat het Europees Parlement en de Raad de nodige maatregelen aannemen om in de instellingen, organen en instanties van de Unie een doeltreffende en gelijkwaardige bescherming te bieden van de financiële belangen van de Unie. De onderzoeken van OLAF worden thans verricht met eerbiediging van de verschillende voorwaarden die zijn vastgesteld in de afzonderlijke interne besluiten van de instellingen, organen en instanties van de Unie (25). Hoewel de Rekenkamer begrijpt dat het nodig kan zijn rekening te houden met de inherente aard van bepaalde instellingen, organen en instanties van de Unie, is zij tevens van oordeel dat dergelijke interne besluiten niet per definitie in alle gevallen te rechtvaardigen zijn en kunnen leiden tot een beperking van de reikwijdte van de onderzoeksactiviteiten van OLAF, waarmee de doeltreffende en gelijkwaardige bescherming van de financiële belangen van de Unie in gevaar komt.

Noodzaak van duidelijke regels voor het onderzoeken van grove schuld bij niet-financiële kwesties

17. Aangezien de OLAF-verordening is gebaseerd op artikel 325 VWEU, blijft de reikwijdte ervan beperkt tot onderzoeken inzake onregelmatigheden die de financiële belangen van de Unie schaden. Duidelijke regels zijn noodzakelijk voor het onderzoeken van interne gevallen van grove schuld die geen betrekking hebben op de financiële belangen van de Unie maar mogelijk aanleiding kunnen geven tot tucht- of strafrechtelijke vervolging, of een procedure bij het Hof van Justitie. De bestaande wetgeving is op dit punt zeer beknopt en alleen van toepassing op personeel dat valt onder het Statuut van de ambtenaren van de Europese Unie en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Unie (26). De Rekenkamer is van oordeel dat de wetgever dient te overwegen welke opties krachtens het Verdrag ter beschikking staan om ervoor te zorgen dat alle gevallen van grove schuld naar behoren worden onderzocht.

Noodzaak om de tekst beknopt, duidelijk en consistent te houden

18. De Rekenkamer is van oordeel dat de wijzigingen over het geheel genomen niet afdoende zijn om te waarborgen dat de bepalingen van de OLAF-verordening zo beknopt, duidelijk en consistent mogelijk zijn. Een voorbeeld hiervan vormt het gebruik van de begrippen „het Bureau” en „de directeur-generaal van het Bureau”, waarvoor geen specifieke logica (27) lijkt te worden gehanteerd, hetgeen nog verder wordt bemoeilijkt door de introductie van specifieke bepalingen voor het delegeren van bevoegdheden van de directeur-generaal aan ander personeel van het Bureau. Een ander voorbeeld is de vage formulering van het voorgestelde nieuwe artikel 4, lid 6, dat bepaalt dat „het Bureau passende alternatieve informatiekanalen” gebruikt voor kennisgeving aan een instelling van gevallen waarbij het hoogste bestuurlijke of politieke niveau voorwerp uitmaakt van een onderzoek.

Specifieke opmerkingen

Prioriteit voor de centrale onderzoeksfunctie

19. De Rekenkamer beveelt aan, met een nieuwe formulering van artikel 1 van de OLAF-verordening de prioriteit van de centrale onderzoeksfunctie van OLAF boven andere taken duidelijk te onderstrepen. De doeltreffendheid van OLAF is in kritieke mate afhankelijk van de inzet van een groter deel van haar middelen voor onderzoeksactiviteiten.

Verduidelijking van essentiële begrippen is nodig

20. De Rekenkamer is ingenomen met de intentie om een aantal essentiële begrippen te definiëren in de voorgestelde nieuwe tekst van artikel 2. Het voorstel is echter onvolledig omdat het alleen de begrippen „administratieve onderzoeken”, „betrokken persoon” en „Statuut” omvat. Definities — of verwijzingen naar de desbetreffende wetsteksten waarin die definities al zijn opgenomen (28) — van andere basistermen zoals „fraude”, „corruptie”, „zware criminaliteit”, „onregelmatigheid”, „bevoegde autoriteit van de lidstaat”, „direct betrokken”, „indirect betrokken”, „getuige”, „informant”, „onderhoud” en „verklaring” moeten ook worden opgenomen. Voorts dient in de verordening te worden beschreven wat verstaan wordt onder „administratieve onderzoeken van de lidstaten”, en dient gebruik te worden gemaakt van onderscheidende terminologie voor situaties waarin de oorspronkelijke aantijgingen tegen een betrokken persoon niet hard gemaakt konden worden (29).

21. De Rekenkamer vestigt de aandacht op het feit dat de in het voorgestelde artikel 2 gegeven definitie van het begrip „administratief onderzoek” niet strookt met de voorgestelde formulering van artikel 3, lid 2. Artikel 2 beperkt de taak van OLAF om het onregelmatige karakter van de gecontroleerde activiteiten vast te stellen (30). Het Bureau hoeft niet vast te stellen of een onregelmatigheid is opgetreden als gevolg van een opzettelijk handelen of nalaten. Artikel 3, lid 2, bepaalt dat OLAF moet proberen vast te stellen of er sprake is van fraude, corruptie of een andere onwettige activiteit. Als gevolg daarvan zou OLAF dus onderzoek moeten verrichten naar individuele verantwoordelijkheden van natuurlijke personen die niet behoren tot de EU-instellingen, organen of instanties, inzake handelingen die waarschijnlijk zullen leiden tot strafrechtelijke sancties.

Wijzigingen vereist in Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96

22. Het huidige artikel 3 van de OLAF-verordening bepaalt dat ten behoeve van zijn externe onderzoeken, OLAF de aan de Commissie middels Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 toegekende bevoegdheid heeft om controles en verificaties ter plaatse te verrichten bij marktdeelnemers. Het beoogde nieuwe artikel 3, lid 2, en de voorgestelde wijziging van artikel 4, lid 3, maken een ruimer gebruik mogelijk van de in Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 neergelegde procedures voor een aantal situaties waarin de verordening niet voorziet (31).

23. Tegelijkertijd beperkt het nieuwe artikel 3, lid 2, het verrichten van controles en inspecties ter plaatse tot gevallen die verband houden met ongerechtvaardigde uitgaven, terwijl Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 ook van toepassing is in gevallen van onregelmatigheden die schade toebrengen aan de ontvangsten uit de eigen middelen die rechtstreeks voor rekening van de Unie worden geïnd.

24. Aangezien er geen herwerking van de antifraudewetgeving (zie paragraaf 11 hiervoor), noch enige wijziging aan Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 is voorgesteld, zal het voor de lezer van deze verordening niet duidelijk zijn dat deze ook van toepassing is voor andere doeleinden en onder andere omstandigheden dan die welke daarin zijn beschreven. Zoals de Rekenkamer aangaf in haar Advies nr. 7/2006 (32), is dit strijdig met het interinstitutioneel akkoord van 22 december 1998 betreffende de gemeenschappelijke richtsnoeren voor de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving, waarin wordt bepaald dat de redacteur van besluiten rekening moet houden met de doelgroep, zodat de betrokkenen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen (33). Indien geen overeenstemming kan worden bereikt over een herwerking, dient de Commissie de hieruit voortvloeiende wijzigingen in Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 voor te stellen, overeenkomstig paragraaf 19 van het akkoord.

Intensivering van de samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten

25. De Rekenkamer benadrukt dat artikel 4, lid 3, VEU, voorschrijft dat de lidstaten alle algemene en bijzondere maatregelen treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. De Rekenkamer neemt nota van het voorgestelde nieuwe artikel 3, lid 3, dat erop gericht is te verzekeren dat de personeelsleden van OLAF onder dezelfde voorwaarden als de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en met inachtneming van het nationale recht toegang hebben tot alle informatie en documenten in verband met de onderzochte feiten die nodig blijken voor het doelmatige en efficiënte verloop van de controles en verificaties ter plaatse. De Rekenkamer begrijpt dat dit voorschrift niet alleen betrekking heeft op informatie en documenten bij de marktdeelnemers (34), maar ook op dergelijke informatie bij de autoriteiten en organen die betrokken zijn bij het gedeeld beheer van de middelen van de Unie.

26. Er wordt een nieuw artikel 3, lid 4, voorgesteld op basis waarvan de lidstaten een coördinatiedienst fraudebestrijding moeten aanwijzen die zorgt voor een doeltreffende samenwerking en uitwisseling van informatie met het Bureau. Hoewel een verbeterde coördinatie prettig is, zal het bestaan van een dergelijke coördinatiedienst op zichzelf niet volstaan om de moeilijkheden aan te pakken die OLAF ondervindt bij het verrichten van controles en verificaties ter plaatse op het gebied van directe uitgaven. Het probleem op dit specifieke terrein is dat niet alle lidstaten autoriteiten hebben opgezet of aangewezen die over de benodigde bevoegdheden beschikken om de onderzoeksmaatregelen van OLAF op doeltreffende wijze te ondersteunen (35). De Rekenkamer stelt voor om het voorgestelde nieuwe artikel 3, lid 3, zodanig te wijzigen dat OLAF ondersteund kan worden door een geschikte handhavingsautoriteit, om ervoor te zorgen dat het zijn controles en verificaties kan uitvoeren (36).

Verduidelijking van het belang van het Statuut voor interne onderzoeken

27. De Rekenkamer beveelt aan om in het gewijzigde artikel 4 betreffende interne onderzoeken een duidelijke verwijzing op te nemen naar het Statuut, gezien het belang daarvan voor de interne onderzoeken van OLAF. Artikel 22 bis van het Statuut schrijft voor dat ieder gegeven dat het bestaan van mogelijke onwettige activiteiten, inclusief fraude en corruptie, doet vermoeden, aan OLAF moet worden toegezonden, en bijlage IX van het Statuut bevat regels betreffende het administratief onderzoek met het oog op tuchtmaatregelen.

Vermijding van verwarring inzake het openen van een onderzoek

28. Het voorgestelde artikel 5 betreffende de opening van onderzoeken bevat ingewikkelde bepalingen die vaag zijn verwoord. Artikel 5, lid 1, kan leiden tot de interpretatie dat het Bureau vrij is om vermoedens van fraude, corruptie of andere onwettige handelingen die de financiële belangen schaden binnen de instellingen, organen en instantie van de EU, niet te onderzoeken, zelfs wanneer er voldoende verdenking bestaat.

29. Voorts worden wijzigingen aangebracht in artikel 5, de leden 4 en 5, die de in artikelen 22 bis en ter van het Statuut opgenomen procedures aanvullen voor gevallen waarin een personeelslid informatie verstrekt aan het Bureau met betrekking tot vermoedens van fraude of onregelmatigheid. Ten behoeve van de duidelijkheid zou het passender zijn om dergelijke wijzigingen voor te stellen voor het Statuut, tevens rekening houdend met het feit dat de reikwijdte daarvan groter is dan die van de OLAF-Verordening (zie paragraaf 4).

Bespoedigen van de eerste beoordeling en het daaropvolgende onderzoek van gevallen

30. De Rekenkamer is ingenomen met de voorgestelde nieuwe formulering van artikel 5, lid 4, waarin wordt bepaald dat de directeur-generaal van het Bureau binnen twee maanden nadat het Bureau een verzoek van een van de instellingen, organen of instanties van de Unie, of van een betrokken lidstaat heeft ontvangen, besluit om al dan niet een onderzoek te openen. De Rekenkamer beveelt aan eveneens een maximale duur in te stellen voor de beoordeling van gevallen waarvoor het Bureau de oorspronkelijke informatie uit andere bronnen heeft ontvangen.

31. In de nieuwe formulering van artikel 6, lid 6, wordt bepaald dat wanneer blijkt dat een onderzoek niet binnen twaalf maanden nadat het is geopend kan worden afgesloten, het Bureau het Comité van toezicht elke zes maanden in kennis stelt van de redenen daarvoor; die informatie hoeft thans maar één keer en pas na negen maanden te worden verstrekt. De formulering van de nieuwe bepaling is niet duidelijk en kan leiden tot de interpretatie dat het Comité van toezicht na 18 maanden voor het eerst geïnformeerd moet worden.

32. Teneinde de kwestie van de langdurigheid van de onderzoeken van OLAF op doeltreffender wijze (37) aan te pakken, zou het passend zijn een standaardduur van twaalf maanden in te voeren die verlengd kan worden met telkens maximaal zes maanden en uitsluitend op basis van een besluit van de directeur-generaal van het Bureau, nadat het Comité van toezicht (38) is ingelicht.

Versterking van procedurele waarborgen

33. In het voorgestelde artikel 7 bis, lid 2, betreffende procedurele waarborgen, worden regels beschreven voor een onderhoud met een getuige of betrokken persoon. Het behoeft verduidelijking dat de gehoorde persoon het recht heeft geen goedkeuring te verlenen voor het door het Bureau opgestelde verslag van het onderhoud. Daarnaast dient uitdrukkelijk te worden vermeld of personen niet behorend tot de instellingen, organen en instanties van de EU verplicht zijn om een uitnodiging voor een onderhoud met OLAF te accepteren of het verslag van een dergelijk onderhoud te ondertekenen. Ten slotte dienen de te horen personen vóór het afnemen van de verklaringen in verband met de controles ter plaatse, te worden geïnformeerd over hun rechten, en dienen zij toegang te krijgen tot het verslag van hun verklaringen zoals dat is opgesteld door het Bureau.

34. Naar het oordeel van de Rekenkamer zou het voorgestelde artikel 7 bis, lid 4, geen uitzonderingen moeten toestaan op de regel dat de betrokken persoon bij een onderhoud met de onderzoekers van het Bureau het recht heeft zich uit te drukken in een officiële taal van de Unie van zijn of haar keuze.

35. De Rekenkamer merkt op dat de voorgestelde formulering van artikel 7 bis, lid 4, toelaat om vaker gebruik te maken van de mogelijkheid om de nakoming van de verplichting om de betrokken persoon uit te nodigen zijn opmerkingen te maken, op te schorten. De voorgestelde tekst geeft aan dat de directeur-generaal een dergelijk besluit kan nemen indien aan twee voorwaarden wordt voldaan: voor gevallen waarin onderzoeksprocedures worden toegepast die onder de bevoegdheid van een nationale gerechtelijke autoriteit vallen, en gevallen „waarin het vertrouwelijk karakter van het onderzoek dient te worden bewaard”. Deze formulering strookt niet met artikel 1, lid 2, van bijlage IX van het Statuut, dat op dit punt restrictiever is omdat het de gebruikmaking van deze mogelijkheid beperkt tot „gevallen waarin absolute geheimhouding is vereist”.

36. Wanneer OLAF er eenmaal voor heeft gekozen een onderhoud op te schorten, is het voor de onderzoekers van OLAF vaak niet meer mogelijk om de betrokken personen te vragen hun standpunt bekend te maken hangende de procedures van een nationale gerechtelijke autoriteit. Als gevolg daarvan kan OLAF de zaak niet afsluiten, zelfs niet in situaties waarin het Bureau geen verdere onderzoeksactiviteiten hoeft te verrichten. Aangezien dergelijke situaties niet stroken met de in artikel 6, lid 5, van de OLAF-verordening opgenomen bepaling dat onderzoeken zonder onderbreking worden verricht, moeten passende bepalingen worden opgenomen om hierin te voorzien.

Interne toetsingsprocedure

37. Het nieuwe artikel 7 ter voorziet in een interne toetsingsprocedure die plaatsvindt op verzoek van een bij een OLAF-onderzoek betrokken natuurlijke persoon betreffende de naleving van procedurele waarborgen door de onderzoekers van het Bureau. Er wordt aangegeven dat de met de toetsingsprocedure belaste personeelsleden van OLAF bij de uitoefening van hun taken geen instructies van wie dan ook aanvaarden, en dat zij het Comité van toezicht in kennis stellen indien zij van mening zijn dat een maatregel van de directeur-generaal hun onafhankelijkheid aantast.

38. Niettemin is de Rekenkamer van oordeel dat de vereiste volledige onafhankelijkheid in die functie niet gewaarborgd is, aangezien degenen die belast zijn met de toetsingsprocedure nog altijd onder het gezag van de directeur-generaal vallen. Voorts is het niet duidelijk of en wanneer het Comité van toezicht kopieën ontvangt van het advies dat de met de toetsing belaste persoon over een geval heeft ingediend bij de directeur-generaal en van het met redenen omklede antwoord dat aan de betrokken persoon is toegestuurd.

39. De voorgestelde toetsingsprocedure wordt alleen verricht op verzoek van een betrokken persoon. Zij heeft geen betrekking op gevallen waarin de betrokken personen niet weten dat zij voorwerp uitmaken van een OLAF-onderzoek, aangezien hun informatievoorziening is opgeschort teneinde de vertrouwelijkheid van het onderzoek te bewaren.

40. In plaats daarvan stelt de Rekenkamer voor om de functie van toetsingsambtenaar in te stellen. Deze dient niet door de directeur-generaal te worden benoemd en evenmin onder zijn gezag te vallen. De toetsingsambtenaar dient niet alleen bindende adviezen te verstrekken op verzoek van de betrokken personen, maar tevens de bevoegdheid te hebben om zulke adviezen te verstrekken in alle gevallen waarin de directeur-generaal voornemens is informatie toe te sturen aan de nationale gerechtelijke autoriteiten of wanneer onderzoeken meer dan twee jaar in beslag nemen. Daartoe dient de toetsingsambtenaar volledige toegang te hebben tot de desbetreffende dossiers van OLAF. Hij dient zijn adviezen te richten aan zowel de directeur-generaal als het Comité van toezicht.

Samenwerking met Eurojust, Europol en internationale organisaties

41. Het voorgestelde artikel 10 bis behelst de invoering van bepalingen voor de samenwerking van het Bureau met Eurojust, Europol en internationale organisaties. De verplichtingen van OLAF om Eurojust in te lichten over verdenkingen van zware criminaliteit in de vorm van fraude, corruptie of andere onwettige activiteiten worden op vage wijze beschreven. De Rekenkamer beveelt aan objectieve criteria in te voeren om te bepalen welke gevallen in aanmerking komen voor samenwerking, vergelijkbaar met die welke zijn opgenomen in de „Praktische overeenkomst inzake een regeling voor samenwerking tussen Eurojust en OLAF” (39).

Verduidelijking van de rol van het Comité van toezicht

42. Ten aanzien van de voorgestelde wijzigingen in artikel 11 over het Comité van toezicht is de Rekenkamer ingenomen met het voorstel dat het Comité in de toekomst zal toezien op de wijze waarop de informatie-uitwisseling tussen het Bureau en de instellingen, organen en instanties verloopt. De Rekenkamer beveelt aan om het toezicht van het Comité uit te breiden tot de informatie-uitwisseling tussen het Bureau en de autoriteiten van de lidstaten, inclusief de informatie-uitwisseling via Eurojust.

43. Volgens het voorgestelde nieuwe artikel 11, lid 1, valt de mate waarin het Comité van toezicht toegang heeft tot informatie over onderzoeken en dossiers van OLAF nagenoeg volledig onder de discretionaire bevoegdheid van de directeur-generaal van het Bureau. De Rekenkamer beveelt aan om te verduidelijken dat het Comité toegang nodig heeft tot de dossiers van OLAF om gevallen van belemmering van de onafhankelijkheid van het Bureau te kunnen opsporen.

44. Om de onafhankelijke rol van het Comité van toezicht te versterken, beveelt de Rekenkamer aan om in het voorgestelde artikel 11, lid 6, te bepalen dat het secretariaat van het Comité uitsluitend overeenkomstig de instructies van het Comité en onafhankelijk van OLAF mag handelen, en niet benoemd mag worden door de directeur-generaal of onder diens gezag mag vallen (40).

45. De Rekenkamer beveelt aan rekening te houden met het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van juli 2008 (41), waarin werd geoordeeld dat een belangrijke taak van het Comité van toezicht erin bestaat de rechten van de aan een OLAF-onderzoek onderworpen personen te beschermen. De Rekenkamer merkt op dat de rol van het Comité in dit opzicht waarschijnlijk kleiner zal worden aangezien krachtens het nieuwe artikel 11, lid 7, de directeur-generaal van OLAF niet langer (42) gehouden is het Comité in te lichten over gevallen waarvoor informatie moet worden doorgestuurd aan de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat alvorens deze worden doorgestuurd. De Rekenkamer is van oordeel dat dit gecompenseerd kan worden door de invoering van de functie van een toetsingsambtenaar die verslag uitbrengt aan het Comité (zie paragraaf 40).

De „gedachtewisselingsprocedure” kan de onderzoeksonafhankelijkheid ondermijnen

46. Het voorgestelde nieuwe artikel 11 bis introduceert een regelmatige gedachtewisseling op politiek niveau om het onderzoeksbeleid van het Bureau te bespreken en verplicht het Bureau in artikel 11 bis, lid 4, om „passende maatregelen te nemen rekening houdend met de tijdens de gedachtewisseling naar voren gebrachte standpunten”. Een dergelijke procedure kan worden opgevat als een ondermijning van de onafhankelijkheid van de directeur-generaal bij het bepalen en definiëren van de onderzoeksprioriteiten van het Bureau (43). Voorts kan een dergelijke procedure leiden tot het ontstaan van een soort de facto raad van bestuur van het Bureau, zonder dat de verantwoordelijkheden van degenen die eraan deelnemen duidelijk worden omschreven en zonder aanwijzingen voor het procedurele kader voor een dergelijk optreden.

47. Als het de bedoeling is om het nieuwe artikel 11 bis een grotere betrokkenheid van alle instellingen te laten bewerkstelligen bij het functioneren van het Bureau, dan zou het omvormen van OLAF tot een interinstitutioneel bureau (44) een betere oplossing zijn. Een dergelijke oplossing zou tevens stroken met de door artikel 325 VWEU teweeggebrachte wijzigingen ten aanzien van de doeltreffende en gelijkwaardige bescherming van de financiële belangen van de Unie in alle instellingen, organen en instanties van de Unie.

Verduidelijking van de rol van de directeur-generaal

48. De Rekenkamer ziet geen geldige argumenten voor het voorstel van de Commissie om uit het huidige artikel 12, lid 3, de verplichting te schrappen om aan de Rekenkamer verslag uit te brengen over de resultaten van de door het Bureau verrichte onderzoeken.

49. De Rekenkamer wijst op het voorgestelde nieuwe artikel 12, lid 5, op basis waarvan de directeur-generaal de uitoefening van bepaalde van zijn taken aan andere personeelsleden van het Bureau kan delegeren, met name ten aanzien van besluiten om onderzoeken te openen of bevoegdheden om onderzoeken aan te sturen. De Rekenkamer vestigt de aandacht op het risico dat essentiële verantwoordelijkheden van de directeur-generaal door het voorstel verwateren.

50. In het voorgestelde nieuwe artikel 12, lid 6, wordt bepaald dat de directeur-generaal wordt bijgestaan door een „intern orgaan” dat hij raadpleegt bij de opening van een onderzoek, vóór de afsluiting van een onderzoek en telkens als hij dat nodig acht. De Rekenkamer vestigt de aandacht op het risico dat een dergelijke consultatieprocedure de directeur-generaal er wellicht van weerhoudt snel actie te ondernemen in urgente situaties.

Dit advies werd door kamer IV onder voorzitterschap van de heer Igors LUDBORŽS, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 12 juli 2011. Voor de Rekenkamer Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA President

(1) COM(2011) 135 definitief van 17 maart 2011 — Gewijzigd voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en tot intrekking van Verordening (Euratom) nr. 1074/1999.

(2) Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 28 april 1999 houdende oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136 van 31.5.1999, blz. 20).

(3) Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB L 136 van 31.5.1999, blz. 1). De bepalingen van Verordening nr. 1074/1999 zijn identiek aan die van Verordening nr. 1073/1999, maar zijn vastgesteld op basis van een andere rechtsgrondslag (artikel 203 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie).

(4) De belangrijkste rechtsvoorschriften zijn te vinden in de bijlage bij dit advies.

(5) Zie artikel 2 van Besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom, van de Commissie.

(6) Zie het verslag van de Commissie over de evaluatie van de werkzaamheden van OLAF, COM(2003) 154 definitief van 2 april 2003.

(7) Het eerste voorstel werd gedaan in februari 2004 (zie COM(2004) 103 definitief van 10 februari 2004) en ingetrokken in maart 2007. Het tweede voorstel werd gedaan in mei 2006 (zie COM(2006) 244 definitief van 24 mei 2006) en wordt nu vervangen door het gewijzigde voorstel dat in dit advies wordt onderzocht.

(8) SEC(2010) 859 van 6 juli 2010.

(9) Voorontwerp van beschikking van de Commissie tot wijziging van haar Besluit (1999/352/EG, EGKS, Euratom) van 28 april 1999 houdende oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding, SEC(2011) 343 definitief van 17 maart 2011.

(10) […] Ik zou vervolgstappen willen zien, bijvoorbeeld op het gebied van financieel beheer: nu OLAF goed gevestigd is, zou het volledige onafhankelijkheid moeten krijgen buiten de Commissie. Zie blz. 37 van de politieke richtsnoeren voor de volgende Commissie van voorzitter Barroso van 28 oktober 2009, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/press_20090903_en.pdf.

(11) In zijn opdrachtbrief van 27 november 2009 gaf de voorzitter de Commissaris die verantwoordelijk is voor Belastingen en douane-unie, audit en fraudebestrijding de taak om voorbereidingen te treffen om OLAF te vestigen als een volledig onafhankelijke dienst buiten de Commissie. Zie http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/mission_letters/pdf/semeta_taxation_en.pdf.

(12) Tot hetgeen noodzakelijk is om de onafhankelijkheid van het Bureau te behouden (voorgesteld nieuw artikel 6, lid 1, van het Besluit).

(13) Advies nr. 8/2005 over een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende wederzijdse administratieve bijstand ter bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap tegen fraude en andere onwettige activiteiten (PB C 313 van 9.12.2005, blz. 1) en Advies nr. 7/2006 over een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB C 8 van 12.1.2007, blz. 1).

(14) Follow-up van Speciaal verslag nr. 1/2005 betreffende het beheer van het Europees Bureau voor fraudebestrijding http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.

(15) Zie met name de overwegingen 2, 5, 7, 9, 11 en 19 van het gewijzigde voorstel en nota IP/11/321 van de Commissie van 17 maart 2011 waarin een samenvatting wordt gegeven van het gewijzigde voorstel.

(16) Zie paragraaf 36 van Advies nr. 8/2005, paragraaf 5 van Advies nr. 7/2006, paragraaf 112 van Speciaal verslag nr. 8/2007 (PB C 20 van 25.1.2008, blz. 1), en paragraaf 71 (follow-upaanbeveling) van Speciaal verslag nr. 2/2011 http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.

(17) Het Europees Parlement nam de aanbeveling van de Rekenkamer al in 2006 over (zie de paragrafen 28-32 van de Resolutie van het Europees Parlement over de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de fraudebestrijding — Jaarverslag 2004 van 15 juni 2006 (P6_TA(2006)0277) (PB C 300 E van 9.12.2006, blz. 508). De Raad sprak zich eveneens uit voor een consolidatie van de rechtsinstrumenten in één enkel kader (zie paragraaf 6 van de conclusies van de Raad betreffende de hervorming van het Europees Bureau voor fraudebestrijding, zoals vastgesteld door de Raad op 6 december 2010, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/118236.pdf).

(18) PB L 312 van 23.12.1995, blz. 1.

(19) PB L 292 van 15.11.1996, blz. 2.

(20) Zie paragraaf 38 van Advies nr. 8/2005.

(21) De paragrafen 82-95 van het Arrest van het Hof van 10 juli 2003 betreffende Zaak C-11/00 Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Europese Centrale Bank (PB C 213 van 6.9.2003, blz. 1).

(22) Tenzij de kwestie wordt opgepakt door middel van een herwerking van de antifraudewetgeving.

(23) Op btw gebaseerde inkomsten zijn onderdeel van de eigen middelen van de EU. De definitie van het begrip „onregelmatigheid” in Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad heeft echter geen betrekking op btw-fraude aangezien deze alleen van toepassing is op inbreuken die schade toebrengen aan de eigen middelen die rechtstreeks voor rekening van de Unie worden geïnd.

(24) Zie Speciaal verslag nr. 8/2007 betreffende de administratieve samenwerking op het gebied van belasting over de toegevoegde waarde (PB C 20 van 25.1.2008, blz. 1).

(25) Zie artikel 4, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1073/1999.

(26) Zie artikel 86, lid 2, van het Statuut.

(27) In de huidige verordening, waarin wordt uitgegaan van de veronderstelling dat de directeur-generaal alle aan het Bureau toegekende beslissingsbevoegdheden uitoefent, wordt getracht onderscheid te maken tussen situaties waarin het de directeur-generaal is toegestaan zijn bevoegdheden te delegeren aan ander personeel van het Bureau en situaties waarin het de directeur niet is toegestaan zijn bevoegdheden te delegeren. Zie in dit verband ook de ontwerpaanbeveling van de Europese Ombudsman van 9 december 2010 in zijn onderzoek van klacht 856/2008/BEH tegen OLAF, de paragrafen 92-104.

(28) Tenzij er een herwerking komt van de antifraudewetgeving.

(29) Zie paragraaf 35 van Speciaal verslag nr. 2/2011.

(30) Artikel 1, lid 2, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 bepaalt dat onder „onregelmatigheid” wordt verstaan elke inbreuk op het Gemeenschapsrecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.

(31) Bijvoorbeeld om relevante informatie te verkrijgen ten behoeve van interne onderzoeken.

(32) Zie paragraaf 5.

(33) Zie paragraaf 3 van het akkoord. In paragraaf 16 wordt voorts benadrukt dat in een wetstekst verwijzingen naar andere besluiten zoveel mogelijk vermeden moeten worden (PB C 73 van 17.3.1999, blz. 1).

(34) Voor marktdeelnemers bestaat reeds een vergelijkbare bepaling in artikel 7 van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96.

(35) Zie de paragrafen 40-42 van Speciaal verslag nr. 2/2011.

(36) Een vergelijkbare bepaling bestaat in artikel 20 van Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB L 1 van 4.1.2003, blz. 1).

(37) Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bepaalt dat eenieder er recht op heeft dat zijn zaken binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld.

(38) De Commissie heeft een dergelijke procedure voorgesteld in haar antwoord op paragraaf 80 van Speciaal verslag nr. 1/2005 over het beheer van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (PB C 202 van 18.8.2005, blz. 1). Zie ook paragraaf 27 van Speciaal verslag nr. 2/2011.

(39) In punt 5 van de overeenkomst wordt bepaald dat om vast te stellen welke gevallen in aanmerking komen voor samenwerking, OLAF Eurojust onverwijld zal inlichten over het bestaan van gevallen waarin de mogelijkheid bestaat dat direct gerechtelijke samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten van twee of meer lidstaten aan de orde is, of waarin het een lidstaat en de Gemeenschap betreft (PB C 314 van 9.12.2008, blz. 3).

(40) Er bestaan verschillende mogelijkheden, zie bijvoorbeeld de bepalingen in Besluit nr. 235/2008/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2008 tot instelling van de Europese Adviescommissie voor statistische governance (PB L 73 van 15.3.2008, blz. 17). In artikel 4, lid 4, van het Besluit wordt bepaald dat dit adviesorgaan van hoog niveau, dat is opgericht om bij te dragen tot de onafhankelijkheid, integriteit en verantwoordingsplicht van Eurostat, wordt bijgestaan door een secretariaat, dat door de Commissie ter beschikking wordt gesteld, maar onafhankelijk van de Commissie moet opereren.

(41) Zaak T-48/05 Franchet en Byk tegen de Commissie van 8 juli 2008 (PB C 209 van 15.8.2008, blz. 44).

(42) Thans wordt in artikel 11, lid 7, van de OLAF-verordening bepaald dat de directeur van het Bureau het Comité van toezicht in kennis stelt „van de gevallen waarin gegevens aan de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat moeten worden verstrekt”. Het Gerecht van eerste aanleg bepaalde in paragraaf 168 van zijn uitspraak in Zaak T-48/05 dat „niet kan worden betwist dat de regel volgens welke dit comité vóór de toezending van informatie aan de nationale gerechtelijke instanties moet worden geraadpleegd, ertoe strekt de betrokken personen rechten toe te kennen”.

(43) Zie richtsnoer nr. 3, beschreven in Resolutie (97)/24 over de 20 richtsnoeren voor corruptiebestrijding, zoals vastgesteld door het Comité van ministers van de Europese Raad op 6 november 1997, https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=593789&.

(44) Zie als voorbeeld van een dergelijk interinstitutioneel bureau Besluit 2002/620/EG van het Europees Parlement, de Raad, de Commissie, het Hof van Justitie, de Rekenkamer, het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio’s en de Europese Ombudsman van 25 juli 2002 betreffende de oprichting van het Bureau voor personeelsselectie van de Europese Gemeenschappen (PB L 197 van 26.7.2002, blz. 53).