Nr. C 159/12 Pubiikatieblad van de Europese Gemeenschappen 17. 6. 91 
zijn, dan zouden sommige van die normen toch niet 
werkelijk bijdragen tot het bereiken van het algemene 
Gedaan te Brussel, 24 april 1991. 
1. Inleiding 
1.1. Het Comité heeft zich de laatste jaren over het 
vraagstuk van migratie uit derde landen gebogen: 
a) in een initiatiefadvies van 25 oktober 1984 inzake 
„migrerende werknemers" (*); 
b) in een advies van 29 mei 1985 inzake „De richtsnoe­
ren voor een communautair migratiebeleid" (2) 
(waarin steeds verwezen wordt naar het hiervoor 
genoemde initiatiefadvies, vooral in het gedeelte 
over de landen buiten de Gemeenschap); 
c) in een advies van 12 juli 1989 over het „Middelland-
se-Zeebeleid van de Europese Gemeenschap" (3). In 
dit advies worden beleidsvoorstellen gedaan m.b.t. 
de immigratie uit mediterrane derde landen. 
.1.1.1. De in deze adviezen aan de orde komende 
problemen, voorstellen en evaluatie van de grenzen aan 
het EG-beleid op dit gebied zijn grotendeels nog steeds 
actueel, aangezien de Raad er geen gehoor aan heeft 
gegeven. doel, de gezondheid en veiligheid van de werknemer op 
de werkplek te beschermen. 
De Voorzitter 
van het Economisch en Sociaal Comité 
Fransois STAEDELIN 
1.1.2. Desalniettemin zijn de ontwikkelingen van de 
laatste jaren zowel in de feitelijke omstandigheden als in 
de wetgevingen binnen de lid-staten en in het Europese 
integratieproces (met de daardoor ontstane noodzaak 
een nieuw institutioneel kader te scheppen) voor het 
Comité reden om opnieuw stelling te nemen. 
1.2. Dat het vraagstuk van de immigratie opnieuw 
de aandacht van de Gemeenschap moest krijgen, werd 
in juni 1988 door de Europese Raad van Hannover 
duidelijk gemaakt toen deze de Commissie de opdracht 
gaf een verslag over de sociale integratie van migranten 
op te stellen. 
1.2.1. Dat verslag is getiteld: „De sociale integratie 
van de migranten uit derde landen met een vaste en 
wettige woonplaats in de lid-staten" (4). Bovendien is 
er op verzoek van de Commissie een deskundigen­
rapport opgesteld, getiteld „Immigratiebeleid en sociale 
integratie van immigranten in de Europese Gemeen­
schap"^), waarin dit onderwerp diepgaand wordt be­
handeld. De conclusies en suggesties uit dat deskundi­
gen-rapport zullen in dit advies in aanmerking worden 
genomen. Advies over de rechtspositie van in de EG werkzame migranten uit derde landen 
(91/C 159/05) 
Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 31 januari 1991 besloten, overeenkomstig 
artikel 20 (vierde alinea) van het Reglement van Orde een initiatiefadvies op te stellen over 
de rechtspositie van in de EG werkzame migranten uit derde landen. 
De Afdeling voor sociale aangelegenheden, gezinsvraagstukken, onderwijs en cultuur, die 
met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies 
op 11 april 1991 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Amato. 
Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 286e zitting (vergadering van 24 april 
1991) het volgende advies uitgebracht, dat zonder stemmen tegen, bij twee onthoudingen, is 
goedgekeurd. 
(*) PB nr. C 343 van 24. 12. 1984. 
(2) PB nr. C 188 van 29. 7. 1985. 
(3) PB nr. C 221 van 28. 8. 1989. (4) SEC(89) 924 def". van 22. 6. 1989. 
C5) SEQ90) 1813 def. van 28. 9. 1990. 
17. 6. 91 Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen Nr. C 159/13 
1.3. Tijdens de voor de tweede maal in Rome gehou­
den Europese Raad van 14 en 15 december 1990 is het 
onderwerp opnieuw aan de orde gesteld. In de con­
clusies van die Europese Raad wordt niet alleen een 
oproep gedaan tot de Raad en de Commissie om maat­
regelen te nemen inzake het overschrijden van de buiten­
grenzen van de Gemeenschap, maar valt ook het volgen­
de te lezen: 
„De Europese Raad heeft kennis genomen van de 
verslagen over de immigratie en verzoekt de Raad 
Algemene Zaken en de Commissie te studeren op 
de meest passende maatregelen en acties inzake 
bijstand aan emigratielanden, inreisvoorwaarden en 
steun voor de sociale integratie, met name gelet op 
de noodzaak van een geharmoniseerd asielbeleid." 
1.4. Op initiatief van een aantal regeringen werd 
tijdens de in december jongstleden in Rome geopende 
Intergouvernementele Conferentie over de Politieke 
Unie gesproken over de uitbreiding van de bevoegdhe­
den van de Gemeenschap op het gebied van immigratie. 
Ook de Commissie heeft in die zin voorstellen gedaan 
in haar advies van 21 oktober 1990 over de herziening 
van het Verdrag met het oog op de politieke unie(1). 
1.5. Het Hof van Justitie heeft zich bovendien in 
haar arrest van 9 juli 1987 (2) ondubbelzinnig uitgespro­
ken over de huidige bevoegdheden van de Commissie 
overeenkomstig artikel 118, lid 2 van het Verdrag. Uit 
dat arrest blijkt dat er voor de EG ruimte is om bevoegd­
heden op het gebied van immigratie uit te oefenen. 
1.5.1. Daarenboven heeft het Hof van Justitie in haar 
arrest van 31 januari 1991 (3) bekrachtigd dat de in de 
samenwerkingsovereenkomst tussen de Gemeenschap 
en Marokko opgenomen bepalingen ter voorkoming 
van discriminatie op het gebied van lonen, werkgelegen­
heid en sociale zekerheid rechtstreeks van toepassing 
zijn in de lid-staten. Dat arrest heeft onvermijdelijk ook 
zijn weerslag op de andere samenwerkingsovereenkom­
sten (Tunesië, Algerije en Joegoslavië) en associatie­
overeenkomsten (Turkije) die de Gemeenschap heeft 
gesloten en waarin soortgelijke bepalingen voorkomen. 
1.6. Dat alles wijst erop dat de tijd nu rijp is voor het 
uitstippelen en opzetten van een echt gemeenschappelijk 
immigratiebeleid. 
1.6.1. De onderzoekscommissie van het Europees 
Parlement komt in haar verslag over racisme en vreem­
delingenhaat overigens tot een analoge conclusie (4). 
2. Doel en reikwijdte van het advies 
2.1. Tegen de achtergrond van het voorgaande kan 
worden gesteld dat een immigratiebeleid van de EG op 
de volgende drie pijlers dient te berusten: 
0) CM 60-90-200 — Luxemburg, 21 oktober 1990. 
(2) Jurisprudentie van het Hof van Justitie 1987/7, blz. 3203. 
(3) Arrest in zaak 18/90. 
(4) Rapporteur: On. Glyn Ford — doe. A3 — 195/90 van 23 juli 
1990. a) regulering van de migratiestroom en regeling van 
de toegang tot de EG en het asielrecht (hierover is 
een apart advies in voorbereiding); 
b) economische en sociale integratie van uit derde lan­
den afkomstige migranten met een geldige verblijfs­
vergunning en vrij verkeer van deze migranten bin­
nen de Gemeenschap; 
c) vrijwillige terugkeer naar het land van herkomst. 
2.2. Het onderhavige advies betreft vooral de „inter­
ne" aspecten van een communautair immigratiebeleid. 
Het behandelt hoofdzakelijk vraagstukken die verband 
houden met de aanwezigheid in de Gemeenschap van 
immigranten uit derde landen; daarbij wordt niet alleen 
gekeken naar hun levens- en arbeidsomstandigheden, 
maar ook naar de gevolgen van hun aanwezigheid voor 
de economische en sociale situatie in de Gemeenschap. 
2.3. Onder „immigranten" uit derde landen moeten 
worden verstaan burgers die, om in loondienst dan wel 
zelfstandig te gaan werken, van het land van herkomst 
naar een lid-staat van de EG zijn vertrokken en aldaar 
wettig (voor een bepaalde tijd) verblijven of (voor onbe­
paalde tijd) gevestigd zijn. Onder dit begrip vallen 
tevens gezinsleden [echtgenoten, minderjarige of gehan­
dicapte kinderen, ten laste komende (groot-)ouders] en 
werkenden die in een lid-staat een arbeidsongeschikt­
heidsuitkering of een ouderdomspensioen ontvangen. 
2.4. Er wordt in dit advies dus niet ingegaan op de 
bijzondere problemen van uit derde landen afkomstige 
staatsburgers van een lid-staat behalve waar het gaat 
om het meer algemene probleem van feitelijke discrimi­
natie. Het Comité heeft in dit verband al de volgende 
uitspraak gedaan: 
„Volgens het Comité moet het absoluut zo ver 
komen dat alle EG-onderdanen, dus ook zij die tot 
etnische minderheden behoren, kunnen rekenen op 
een aandeel en een toekomst in een „Europa van de 
burgers", en dat de rechten betreffende verblijf, het 
verkeer van personen en werkgelegenheid, en de 
onderlinge erkenning van diploma's en kwalificaties 
voor iedereen, zonder uitzondering, gelden" (5). 
2.5. Het spreekt vanzelf dat die „interne" aspecten 
niet los gezien kunnen worden van de toelatingsvoor­
waarden waaraan immigranten op het grondgebied van 
de Gemeenschap moeten voldoen. In dit verband dient 
de coördinatie van de door de lid-staten aan immigran­
ten gestelde toelatingsvoorwaarden, waaraan nu al op 
allerlei manieren wordt gewerkt, op EG-niveau ter hand 
te worden genomen en dienen de democratische instel­
lingen en de vertegenwoordigende organen ten volle 
hierbij te worden betrokken. 
2.6. Het Comité ziet goed in dat er een verband 
bestaat tussen een gemeenschappelijk immigratiebeleid 
en de ontwikkeling van de emigratielanden (vooral de 
meest nabijgelegen landen). Dit onderwerp zal in het 
afzonderlijke advies worden uitgediept. 
(5) PB nr. C 23 van 30. 1. 1989, par. 1.2, blz. 33. 
Nr. C 159/14 Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen 17. 6. 91 
3. Een EG-statuut voor werkende migranten uit derde 
landen 
3.1. De sociale integratie (!) van immigranten in de 
Gemeenschap is uitgegroeid tot een zeer belangrijk 
vraagstuk, waar de Gemeenschap niet langer omheen 
kan, aangezien: 
— er momenteel meer dan acht miljoen uit derde lan­
den afkomstige immigranten in de Gemeenschap 
wonen, 
— de aanwezigheid van al deze immigranten, hoewel 
deze zich in de verschillende lid-staten niet op dezelf­
de wijze manifesteert (ook al omdat de migratiegol-
ven niet tegelijkertijd plaatsvonden), op de arbeids­
markt en in de samenleving toch tot soortgelijke 
spanningen kan leiden. 
3.2. De Gemeenschap als zodanig dient zich in te 
zetten voor de bevordering van de sociale integratie 
van immigranten; zulks niet alleen omdat een dergelijk 
beleid in overeenstemming is met de algemene waarden 
waarop de Gemeenschap is gegrondvest, maar ook om­
dat het uitblijven van integratie kwalijke gevolgen heeft 
voor de werkgelegenheid en, meer in het algemeen, voor 
de levens- en arbeidsomstandigheden in de Gemeen­
schap. Bovendien kunnen vooral de jongere leden van 
immigrantengezinnen het slachtoffer worden van een 
mislukte integratie, waardoor zij aan de zelfkant van 
de maatschappij en in getto's terechtkomen. 
3.2.1. Zonder een goede opname in de maatschappij, 
dus gegrond op gelijkheid van rechten en kansen, is het 
onvermijdelijk dat groepen immigranten zich buiten de 
maatschappij plaatsen. Bovendien is een goede sociale 
integratie een noodzakelijke voorwaarde voor de be­
strijding van zwart werk, het „grijze circuit", belasting­
ontduiking en misdaad. 
3.2.2. Discriminatie van immigranten op de arbeids­
markt kan de facto leiden tot verschijnselen van „sociale 
dumping" binnen de Gemeenschap. Een communautair 
beleid ter bevordering van de sociale integratie van 
immigranten blijkt dus een onmisbaar instrument te 
zijn om een goede werking van de interne markt te 
verzekeren. 
3.2.3. Behoorlijke opneming van immigranten op de 
arbeidsmarkt moet niet als een extra belasting voor de 
sociale stelsels van de lid-staten worden opgevat, maar 
integendeel als een opportuniteit. De stijging van het 
aantal werkenden kan bijvoorbeeld gunstig uitwerken 
voor de sociale-zekerheidsstelsels die tegenwoordig in 
alle industrielanden met (financiële) problemen kampen 
als gevolg van het „geboortetekort". 
3.2.4. Het beleid van de Gemeenschap moet er niet 
alleen op gericht zijn de nadelige gevolgen van het 
(') Hier wordt de uitdrukking „sociale integratie" gebruikt om­
dat die nu eenmaal is ingeburgerd in het taalgebruik van de 
Gemeenschap. „Opname in de samenleving" zou echter beter 
zijn, omdat deze uitdrukking niet verward kan worden met 
een streven naar „assimilatie" (of aanpassing) ten koste van 
de culturele identiteit van immigranten. uitblijven van sociale integratie van immigranten te 
bestrijden en te voorkomen: de bijdrage die (vooral 
jonge) immigranten leveren tot de economische, sociale 
en culturele ontwikkelingen in een multi-etnisch en 
multi-cultureel Europa, moet daarin eveneens volledig 
tot haar recht komen. 
3.3. De verwezenlijking van de interne markt brengt 
aanzienlijke veranderingen voor de immigratie met zich 
mee. De Gemeenschap moet haar kijk op de zaak 
dienovereenkomstig aanpassen (2). Het gaat daarbij om 
het volgende: 
— Nu de controles op personen aan de binnengrenzen 
van de Gemeenschap binnenkort zullen worden af­
geschaft, wordt duidelijk hoe zeer de wettelijke re­
gelingen en operationele middelen van de lid-staten 
onderling verschillen. 
— Zelfs al zouden immigranten zich in de toekomst 
vrij binnen de Gemeenschap kunnen verplaatsen, 
dan hoeft dat bij de huidige stand van de nationale 
wetgevingen nog niet te betekenen dat zij in de 
lid-staat van hun keuze ook een werkvergunning 
kunnen krijgen. 
Het ligt voor de hand dat steeds meer immigranten 
in de grotere bewegingsvrijheid binnen de Gemeen­
schap een uitweg zullen zoeken voor de beperkingen 
die worden opgelegd als gevolg van uiteenlopende 
ontwikkelingen op de nationale arbeidsmarkten. 
Hierdoor zou het aantal zwartwerkers wel eens 
sterk kunnen gaan toenemen. 
3.4. Een en ander brengt met zich mee dat de Ge­
meenschap onverwijld een tweeledig doel dient na te 
streven: 
a) harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelij­
ke voorschriften, alsmede van de instrumenten die 
de lid-staten hanteren en de maatregelen die zij 
nemen ter bevordering van de sociale integratie van 
immigranten; 
b) vaststelling van de voorwaarden voor de verwezen­
lijking van het vrije verkeer van immigranten uit 
derde landen op voet van gelijkheid met de EG-
onderdanen. 
Het niet-nastreven van deze twee doeleinden zou voor 
de Gemeenschap betekenen dat zij de weg opent voor 
(2) Dit onderwerp heeft eveneens alle aandacht gekregen van de 
Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), die er drie documen­
ten over heeft opgesteld: 
— Verslag van de informele consultatieve vergadering over 
uit derde landen afkomstige migrerende werknemers in 
het Europa van na 1992 — Genève, 27 en 28 april 1989. 
— Overdenkingen van economische en sociale aard en over 
de rechten van de mens met het oog op de toekomstige 
rechtspositie van onderdanen uit derde landen in de inter­
ne markt, door W.R. Böhning en J. Werquin (Working 
paper in World Employment Programme) — Genève, 
april 1990. 
— Verslag van de Ronde-tafelconferentie over uit derde lan­
den afkomstige migrerende werknemers in het Europa van 
de interne markt — Genève, 15 t/m 17 oktober 1990. 
17. 6. 91 Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen^ Nr. C 159/15 
méér discriminatie (om niet te spreken van de ethische 
gevolgen van een Gemeenschap waarin werkende mi­
granten uit derde landen onrechtvaardig worden behan­
deld en de rechten van een deel van de tot haar ontwik­
keling bijdragende burgerbevolking worden beknot) en 
de juiste werking van de interne markt in gevaar brengt. 
Bovendien zou een dergelijk verzuim in tegenspraak 
zijn met de grondgedachte achter de verwezenlijking 
van de interne markt. Het zou erop neerkomen dat de 
Gemeenschap ervan afziet naast een interne markt voor 
goederen, diensten en kapitaal een interne markt voor 
arbeid te verwezenlijken. Immers, de arbeidsmarkten 
in de Gemeenschap zouden dan landelijk bepaald en 
feitelijk gescheiden blijven, aangezien werkenden uit 
niet-EG-landen er een afzonderlijke behandeling zou­
den krijgen. 
3.5. Er kan niet genoeg gewezen worden op het 
verband dat bestaat tussen enerzijds het vrije verkeer 
van werkende migranten en de harmonisatie van op 
sociale integratie gerichte beleidsmaatregelen in de Ge­
meenschap en anderzijds de coördinatie van de door de 
lid-staten aan immigranten gestelde toelatingsvoor­
waarden. 
3.5.1. Het gaat daarbij in de eerste plaats om een 
verband qua tijd: met de harmonisatie van de nationale 
beleidsmaatregelen voor de sociale integratie van im­
migranten en de verwezenlijking van het vrije verkeer 
zou niet gewacht moeten worden totdat er een gemeen­
schappelijk toelatingsbeleid voor immigranten is uitge­
stippeld. 
3.5.2. Dan is er ook nog een oorzakelijk verband. 
De manier waarop het migratievraagstuk wordt aange­
pakt zal bijvoorbeeld zonder meer gevolgen hebben 
voor het al dan niet slagen van de sociale integratie en 
voor het vrij verkeer van werkende migranten uit derde 
landen. Dat streven zou weinig kans van slagen hebben 
wanneer het toelatingsbeleid van de Gemeenschap te 
ruim zou zijn, waardoor immigranten massaal binnen 
Gedaan te Brussel, 24 april 1991. zouden gaan stromen. De vooruitzichten zouden echter 
evenmin rooskleurig zijn wanneer de toelatingsvoor­
waarden dermate streng zijn dat de legale immigratie 
in feite tot stilstand komt; dat laatste leidt onherroepe­
lijk tot een toename van de illegale immigratie, met alle 
gevolgen van dien. Als eerste resultaat valt te verwach­
ten dat de publieke opinie in de EG zich tegen immigran­
ten keert, terwijl een positieve houding nu juist een 
noodzakelijke voorwaarde is voor een geslaagde sociale 
integratie en een daadwerkelijke verwezenlijking van 
het vrije verkeer. 
3.5.3. Voorts is ook de wijze waarop „interne" 
vraagstukken worden benaderd van doorslaggevende 
waarde voor de vraag of het al dan niet mogelijk is 
de migratiestromen te reguleren. Immigratiedruk is de 
optelsom van de aantrekkingskracht van de Gemeen­
schap en de afstotende kracht die het land van herkomst 
uitoefent. Indien de aantrekkingskracht van de Gemeen­
schap hoofdzakelijk op „gezonde" factoren gaat be­
rusten (doordat bijvoorbeeld geen vraag meer bestaat 
naar werknemers die bereid zijn illegaal werk te doen), 
dan moet een dergelijke ontwikkeling wel van invloed 
zijn op de omvang en de aard van de immigratiedruk 
in de Gemeenschap en op de oplossingen die gevonden 
moeten worden om de migratiestromen in goede banen 
te leiden. 
4. Het Comité heeft zich in het onderhavige advies 
ten doel gesteld, aan te geven welke beweegredenen er 
zijn voor een gemeenschappelijk immigratiebeleid, hoe 
dat beleid eruit zou moeten zien en wat de doelstellingen 
ervan zijn. Daarbij is bijzondere aandacht besteed aan 
„De rechtspositie van in de EG werkzame migranten 
uit derde landen". Binnenkort zal het Comité een ver­
volgadvies wijden aan de economische en sociale inte­
gratie en het vrije verkeer van migranten (grondrechten, 
aanpassing en harmonisatie van wetgevingen, het voe­
ren van een actief beleid), vrijwillige terugkeer naar het 
land van herkomst, en informatie en coördinatie in EG-
verband. 
De Voorzitter 
van het Economisch en Sociaal Comité 
Fran^ois STAEDELIN