Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement - Tussenbalans van het gemeenschappelijk landbouwbeleid"

(COM(2002) 394 def.)

(2003/C 85/19)

De Commissie heeft op 6 december 2002 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over de voornoemde mededeling.

De afdeling "Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 14 november 2002 goedgekeurd; rapporteur was de heer Kienle.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 395e zitting op 11 en 12 december 2002 (vergadering van 11 december) het volgende advies uitgebracht, dat met 82 stemmen vóór en 3 stemmen tegen, bij 10 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Bij de discussie over de verdere ontwikkeling van het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de Europese Gemeenschap spelen niet alleen de economische en sociale belangen van de landbouwsector een rol. Het gaat ook om voedselveiligheid, voedselzekerheid en consumentenbescherming. Uit het oogpunt van natuur- en milieubescherming is landbouw als verreweg de grootste "grondgebruiker" uiterst relevant. Bovendien komt landbouw de leefbaarheid en levensvatbaarheid van landelijke gebieden ten goede.

1.2. Met het oog op duurzaamheid en overeenkomstig het op concurrentie en multifunctionaliteit gerichte Europees landbouwmodel dienen landbouwbedrijven economische, ecologische en sociale aspecten in acht te nemen en onderling in overeenstemming te brengen. Zonder een rendabele landbouwsector is ook een groot aantal aan de landbouw gekoppelde sociale doelstellingen niet te verwezenlijken.

1.3. Het is duidelijk dat in de afgelopen jaren een ongekend brede en heftige maatschappelijke discussie over landbouw en landbouwbeleid is begonnen. De aandacht heeft zich toegespitst op de levensmiddelenschandalen en de daaraan te verbinden consequenties: de verdere ontwikkeling van het Europese levensmiddelenrecht en het opzetten van de hele productieketen omspannende kwaliteitssystemen hebben voor de boeren, alsook voor de levensmiddelenketen als geheel, een volledig nieuwe betekenis gekregen. Boeren, consumenten, politici en de levensmiddelensector willen deze uitdagingen wederom constructief benaderen.

1.4. Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft zich met name in het kader van zijn initiatiefadviezen over "De toekomst van het GLB" van 20 en 21 maart 2002 en "Een beleid ter consolidering van het Europese landbouwmodel" van 20 en 21 oktober 2000 grondig en proactief beziggehouden met de huidige stand van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het functioneren van de Agenda 2000. De nauwe samenwerking met de commissie landbouw en plattelandsontwikkeling van het Europees Parlement bleek hierbij van grote waarde. Hierbij streefde het Comité er vooral naar de toegenomen belangstelling van vele burgers en organisaties aan te wenden om het Europese model van multifunctionele landbouw beleidsmatig stevig te verankeren. Het onderhavige advies over de mededeling van de Commissie over de tussenbalans van het GLB sluit dan ook aan bij het tot dusver gehuldigde standpunt van het Comité.

1.5. Hoewel de overeenkomst op de Europese Top te Brussel op 24 en 25 oktober 2002 de weg heeft vrijgemaakt voor de historische uitbreiding van de Europese Unie naar het oosten en nu reeds duidelijkheid heeft geschapen over het tot het jaar 2013 geldende financiële kader voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid (inzake landbouwmarktordeningen en rechtstreekse steun), blijft het EESC van plan zich intensief met de in de "mededelingen" vastgelegde wijzigingen en voorstellen van de Commissie bezig te houden.

2. Inhoud van de mededeling van de Commissie van 10 juli 2002

2.1. In de mededeling wijst de Commissie op haar opdracht van de Europese Raad van Berlijn om een tussenbalans (Midterm Review) van Agenda 2000 op te maken. De doelstellingen zijn volgens haar in feite dezelfde als die van de topontmoetingen in Berlijn en Göteborg: een concurrerende landbouwsector, milieuvriendelijke productiemethodes, kwaliteitsproducten, een redelijke levensstandaard en inkomensstabiliteit voor landbouwers, dierenwelzijn, instandhouding van cultuurlandschappen, vereenvoudiging van het landbouwbeleid, alsook een maatschappelijk draagvlak voor het ondersteunen van het boerenbedrijf. Verder is de Commissie geen voorstandster van het afschaffen van de ondersteuning of het hernationaliseren van het GLB, en dienen landbouwers van de EU in haar ogen evenmin een louter passieve rol te krijgen.

2.1.1. De Commissie wil dat de wetsvoorstellen, na raadpleging van de Europese instellingen en de belanghebbenden, nog vóór de jaarwisseling 2002/2003 worden ingediend.

2.2. De voorstellen omvatten een verdere vermindering van de prijsondersteuning voor een aantal marktordeningen. Het gaat met name om graan en rijst. In die sectoren dient interventie volgens de Commissie slechts af en toe, als vangnet, te worden gebruikt. Dan moeten echter wel - eventueel hogere - compensatiebetalingen worden toegestaan. Voorts is de Commissie van plan de maandelijkse verhogingen van de interventieprijs voor granen zonder enige compensatie af te schaffen. Verder stelt zij voor de interventie voor rogge af te schaffen. De tot dusver toegekende productspecifieke steunmaatregelen voor durumtarwe en gedroogde voedergewassen dienen te worden gekort of te worden omgevormd tot een inkomenssteun voor boeren. Voor dopvruchten stelt de Commissie de invoering voor van een permanente steunregeling met vaste betalingen, die tot een bepaalde limiet door de lidstaten mogen worden aangevuld. Voor de melksector stelt de Commissie slechts vier verschillende scenario's voor. Hoewel de gevolgen van een eventuele ontkoppeling en modulatie voor oliehoudende gewassen en rundvlees - alsook voor melk - aanzienlijk zijn, doet de Commissie geen directe voorstellen ten aanzien van deze producten.

2.3. De Commissie pleit voor een fundamentele hervorming van het bestaande stelsel van prijscompensatiebetalingen, de zogenaamde ontkoppeling. Deze heeft met name betrekking op de betalingen in de landbouw, de premies per dier en vanaf ook 2005 ook op de compensatie voor melk. De compensatie wordt ontkoppeld van de huidige verdeelsleutels (bijv. per dier of hectare landbouwgrond) en als rechtstreekse inkomenssteun aan de boer betaald (algemene betaling per bedrijf). Volgens het Commissievoorstel dient de hoogte van deze bedrijfssteun te worden gebaseerd op de bedragen die een bedrijf tot dusver aan communautaire compensatiebetalingen heeft ontvangen (historische basis). Aan alle vormen van rechtstreekse steun zouden in de toekomst wel nieuwe criteria moeten worden verbonden. Dit wil zeggen dat zij opnieuw worden gedefinieerd en in zekere zin "omgekoppeld" (zie 2.5).

2.4. Veel van de tot dusver toegekende compensatiebetalingen zou de Commissie willen omzetten in een algemene betaling per bedrijf, namelijk bij akkergewassen, leguminosen, aardappelzetmeel, runderen, melk (vanaf 2005) en schapen. De Commissie bepleit verregaande wijzigingen van de marktordening voor rijst, durumtarwe en gedroogde voedergewassen. De huidige productiequota en aanplantrechten worden gehandhaafd. In beginsel is het uitgangspunt van de Commissie dat de boeren meer speelruimte moeten krijgen bij de keuze van hun teeltprogramma. Voor braaklegging zijn echter verdere verscherpende maatregelen voorzien; de Commissie stelt voor een verplichte langdurige braaklegging (tien jaar) in te voeren.

2.4.1. Bij pacht of verkoop van arealen door de boer vindt evenredige premieoverdracht aan de nieuwe beheerder plaats (quasi-areaalpremie). De Commissie wil beslist niet dat de ontkoppeling van prijscompensatie en productie wordt gebruikt voor een herverdeling van betalingen tussen bedrijven, sectoren, regio's of lidstaten, zodat de boeren de huidige betalingen in beginsel zullen blijven ontvangen. De lidstaten moeten echter de mogelijkheid houden om de bedrijfssteun ten dele op basis van regionale of nationale gemiddelde waarden vast te stellen.

2.5. Aan alle vormen van rechtstreekse steun zullen voortaan randvoorwaarden worden gesteld ten aanzien van milieu- en dierbescherming, voedselveiligheid en areaalgebruik (cross compliance). Om in aanmerking te komen voor rechtstreekse steun moet derhalve aan de normen van een "goede landbouwpraktijk" worden voldaan. De Commissie wil concrete voorstellen formuleren om een communautair kader voor deze criteria vast te stellen.

2.6. Verder wil de Europese Commissie voor bedrijven die jaarlijks meer dan 5000 EUR rechtstreekse steun ontvangen, een meldsysteem verplicht stellen om ervoor te zorgen dat wordt voldaan aan de normen op het gebied van milieu, dierenwelzijn, voedingsveiligheid en exploitatie (Farm Audit). In plaats van de bestaande conjuncturele braaklegging dient een verplichte tienjaarlijkse milieubraaklegging voor landbouwgrond te worden ingesteld. Aangezien er een einde moeten komen aan het verbouwen van energiegewassen op braakgelegde arealen, stelt de Europese Commissie een "CO2-milieuheffing" per hectare landbouwareaal voor.

2.7. De bestaande vrijwillige modulatie wordt thans alleen in het Verenigd Koninkrijk gehanteerd, terwijl ze in Frankrijk is opgeschort, in Portugal is afgeschaft, maar in Duitsland vanaf 2003 wordt ingevoerd. De Commissie stelt voor vanaf 2004 een "dynamische" modulatie voor alle EU-lidstaten verplicht te stellen. Met het oog hierop is de Commissie van plan de rechtstreekse steun aan de boeren jaarlijks met drie procent te korten. Zo wordt in 2010 de maximumkorting van 20 procent bereikt.

2.7.1. Volgens de Commissie blijven door vrijstellingsbedragen van 5000 EUR voor de eerste twee werknemers, en van 3000 EUR voor elke volgende werknemer met een volledige betrekking, driekwart van alle landbouwbedrijven in de EU de kortingen bespaard. Het voorstel om per bedrijf de rechtstreekse steun boven de 300000 EUR (plus een vrijstellingsbedrag per werknemer) af te romen heeft gevolgen voor grote landbouwbedrijven, zodat een nauwkeurige bestudering van de consequenties voor bedrijven, arbeidsplaatsen en regio's geboden is.

2.7.2. Volgens de Europese Commissie zijn voor de modulatie tot 2006 geen extra nationale bijdragen van de lidstaten nodig in het kader van cofinanciering, met name aangezien het communautaire cofinancieringspercentage voor landbouwmilieumaatregelen (ook voor de voorgestelde maatregelen ter bescherming van dieren) met 10 procent dient worden verhoogd.

2.8. De door modulatie bespaarde middelen dienen volgens de voorstellen van de Commissie via het EU-budget over de lidstaten te worden verdeeld ten behoeve van programma's voor plattelandsontwikkeling (tweede pijler). Deze herverdeling moet plaatsvinden op grond van criteria zoals areaaloppervlak, aantal werknemers en welvaartspeil. Hierdoor kunnen zich financiële verschuivingen tussen de lidstaten voordoen. De af te romen middelen boven de 300000 EUR per bedrijf plus de vrijstellingsbedragen mogen echter in de lidstaten worden besteed in het kader van de tweede pijler.

2.8.1. In het kader van de tweede pijler dient in nieuwe stimuleringsmaatregelen te worden voorzien, met name ter bevordering van de kwaliteit van levensmiddelen. Aan boeren die vrijwillig deelnemen aan programma's voor kwaliteitsborging en certificering dient steun te worden verleend. Marketingactiviteiten van producentenorganisaties en programma's ten behoeve van de milieukwaliteit dienen in dit verband eveneens steun te krijgen.

2.8.2. Voorts wil de Commissie boeren ondersteunen die voldoen aan nieuwe normen op het gebied van milieu, voedselveiligheid, dierenwelzijn en verstandig beheer. Deze normen zullen worden afgeleid van een nieuwe communautaire definitie van "goede landbouwpraktijk". De steun dient degressief te worden gespreid over een periode van maximaal 5 jaar. Ook deelname aan de Farm Audit moet kunnen worden gesteund.

2.8.3. Ten slotte stelt de Commissie voor om maatregelen ter bescherming van dieren te stimuleren, naar het voorbeeld van de landbouwmilieumaatregelen. Ten aanzien van beide soorten maatregelen dient de communautaire cofinanciering van 50 % (75 % in gebieden van doelstelling 1) te worden verhoogd tot 60 % procent (85 % in gebieden van doelstelling 1).

ALGEMENE OPMERKINGEN

3. Over de functie van de tussenbalans in het kader van Agenda 2000

3.1. Zoals in de inleiding is uiteengezet, heeft het EESC zich reeds in zijn initiatiefadvies "De toekomst van het GLB"(1) beziggehouden met een groot aantal van de vraagstukken waarop de huidige mededelingen en voorstellen van de Commissie over de tussenbalans van het GLB betrekking hebben. Het EESC nam een duidelijk standpunt in over de geldigheidsduur van de in het kader van Agenda 2000 genomen besluiten en het verstrekte mandaat tot het opmaken van een tussenbalans (Midterm Review): "De besluiten (...) gelden tot eind 2006. Alleen via een zogenoemde tussentijdse evaluatie kunnen in 2002 en 2003 kleine aanpassingen in de bestaande verordeningen worden aangebracht. De landbouw kan derhalve tot eind 2006 rekenen op betrouwbare randvoorwaarden."

3.2. Ook thans is het Comité van mening dat op dit moment voor de meeste producten noch het op de Top van Berlijn verstrekte mandaat tot beoordeling, noch de verwachte marktontwikkeling aanleiding geven voor een ingrijpende hervorming van het GLB. Er zij op gewezen dat de landbouwcommissaris in het verleden herhaaldelijk heeft verklaard dat de tussenbalans een review, en géén reform is.

3.3. Met het oog op de marktontwikkeling en de communautaire landbouwuitgaven is tijdens de Top van Berlijn van maart 1999 met betrekking tot Agenda 2000 besloten om in 2002/2003 de sectoren graan, oliehoudende gewassen, melk en eventueel ook rundvlees opnieuw door te lichten. In Agenda 2000 is geen bedrag uitgetrokken voor een wijziging van de communautaire landbouwbegroting in het kader van de tussenbalans. De programma's voor plattelandsontwikkeling dienen in 2003 aan een evaluatie te worden onderworpen.

3.3.1. Bovendien heeft de landbouwraad opdracht gegeven de sectoren suiker, hop, olijven, tabak alsmede de "regeling voor kleine landbouwers" te evalueren.

3.4. Op de Top van Göteborg van juni 2001 is aan het GLB de doelstelling van duurzame ontwikkeling verbonden. Er moet meer nadruk worden gelegd op "de bevordering van gezonde producten van hoge kwaliteit, ecologisch duurzame productiemethodes - waaronder de biologische productie -, hernieuwbare grondstoffen en de bescherming van de biodiversiteit". Op de Top van Göteborg zijn echter geen concrete onderzoeksopdrachten voor de tussenbalans van Agenda 2000 vastgelegd.

3.5. Het EESC meent dat de reacties van politieke partijen, bonden en media op de bekendmaking van de mededeling betreffende de tussenbalans - of zij nu vóór of tegen zijn, ofwel een middenpositie innemen - treffend zijn verwoord door het Schuman-instituut: "Deze hervormingen betekenen de grootste verandering in de 45 jaar dat het GLB bestaat" ("Reforms... constitute the biggest change in the CAP's 45-year history"). De voorstellen in het kader van de tussenbalans reiken dus aanzienlijk verder dan Agenda 2000. Het EESC maakt hieruit op dat vooral wordt aangestuurd op een hervorming na 2007.

3.6. Het EESC acht het dan ook raadzaam om nog vóór het uitwerken van de wetsvoorstellen een grondige en openhartige discussie te voeren over het belang van een duurzaam en betrouwbaar beleid voor de Europese boeren en de vraag in hoeverre een dermate ingrijpende landbouwhervorming juist nu geboden is. Het Comité acht het bijzonder noodzakelijk bij alle overwegingen en hervormingsvoorstellen tevens rekening te houden met de eventuele gevolgen voor de landbouw- en levensmiddelenindustrie alsmede de landbouwcoöperaties. Deze discussie is ook nodig omdat Agenda 2000 niet alleen het onderhandelingskader voor de boeren in de EU vormt, maar ook de basis is voor de naderende uitbreiding van de Gemeenschap en de onderhandelingen binnen de Wereldhandelsorganisatie (WHO).

3.7. Het EESC is echter van mening dat de discussie pas ten volle kan worden gevoerd, wanneer de Commissie een uitvoerige analyse van de gevolgen van haar voorstellen heeft gemaakt. Het EESC acht het problematisch, dat de Commissie reeds volop wetgeving heeft uitgewerkt, terwijl de standpunten van het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's onmogelijk beschikbaar konden zijn.

4. De voorstellen in de tussenbalans

4.1. De doelstellingen van de Commissie worden in beginsel door het EESC onderschreven. Het Comité onderschrijft met name het streven om de idee van multifunctionaliteit in het gemeenschappelijk landbouwbeleid te verankeren. Er moet echter worden onderzocht of en in hoeverre de door de Commissie voorgestelde maatregelen ook echt bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstelling en tot meer multifunctionaliteit en concurrentie in de landbouw leiden. Dit is belangrijk, aangezien de in de tussenbalans voorgestelde wijzigingen van de landbouwbeleidsinstrumenten vérstrekkende veranderingen van de Europese landbouw tot gevolg zouden hebben.

4.1.1. Het EESC wijst op de grondige dialoog die het met de Commissie en het Europees Parlement heeft gevoerd bij het opstellen van zijn ontwerpadvies "De toekomst van het GLB". Hierin stelt het Comité een aantal vragen die van groot belang zijn voor de discussie over de tussenbalans; helaas zijn deze tot op heden niet afdoende beantwoord. Het Comité acht grondige analyses en studies dan ook nog steeds nodig.

4.1.2. Ook betreurt het EESC het dat de Commissie de tussenbalans onvoldoende heeft benut om het probleem van de toenemende vergrijzing in de Europese landbouwsector te analyseren. In dit verband zij gewezen op een gemeenschappelijke verklaring van het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's van 6 december 2002, waarin is opgeroepen bij alle toekomstplannen prioriteit toe te kennen aan jonge boeren en in het kader van de tussenbalans onmiddellijk doeltreffende spoedmaatregelen te nemen ter aanmoediging en ondersteuning van jonge boeren. Het EESC hoopt dat de wetsvoorstellen hiertoe concrete maatregelen zullen omvatten.

4.2. Het specifieke doel van de Commissie om interventie in de landbouwsector - in het bijzonder wat graan betreft - terug te brengen tot een vangnetfunctie, is reeds bereikt met de in Agenda 2000 vastgelegde prijsverminderingen. De openbare opslag van graan is de afgelopen jaren drastisch beperkt. Het EESC betwijfelt derhalve of de ontwikkeling van de wereldmarktprijzen het voorstel om de graanprijs met nog eens vijf procent te verlagen rechtvaardigt, temeer daar de Commissie bij haar eigen prognoses uitgaat van stabiele verhoudingen op de wereldmarkt. Het EESC vreest dat het beginsel van communautaire preferentie aldus verzwakt en veronachtzaamd wordt.

4.2.1. In plaats van de interventie voor rogge zonder meer af te schaffen, zoals de Commissie voorstelt, acht het EESC overgangs- en omschakelingsregelingen beslist noodzakelijk. Hierbij kan worden gedacht aan het ontwikkelen van nieuwe toepassingsmogelijkheden, bijvoorbeeld door een groter deel te gebruiken als veevoeder.

4.2.2. Met betrekking tot durumtarwe vreest het Comité dat de Commissievoorstellen niet tot de voorspelde kwaliteitsverbetering zullen leiden, maar tot omvangrijke bedrijfsverplaatsingen ten koste van regio's met kleine opbrengsten. Het Comité acht het dan ook raadzaam om aan de huidige premie voor traditionele gebieden strengere kwaliteitscriteria te verbinden.

4.2.3. Het Comité deelt het standpunt van de Commissie dat er een nieuw instrument moet worden opgezet om producenten van dopvruchten te ondersteunen. Het Comité meent echter dat de voorgestelde compensatiebetalingen niet toereikend zullen zijn om de concurrentie met invoer uit derde landen te kunnen aanbinden.

4.2.4. Ook mist het EESC voorstellen over de wijze waarop de tekortschietende productie van eiwitrijke planten in de EU beter kan worden afgestemd op de toenemende vraag. Het Comité heeft in een goed ontvangen initiatiefadvies gepleit voor een nieuw communautair plan met betrekking tot plantaardige eiwitten(2). Aangezien de regering van de VS onlangs heeft besloten de prijsondersteuning (de zogenaamde "anticyclische betaling") van de sojabonenproductie enorm te verhogen, bestaat het gevaar dat Europa met zijn beleid betreffende de productie van eiwitrijke en oliehoudende gewassen nog verder in de verdediging wordt gedrongen.

4.3. Het EESC heeft er herhaaldelijk blijk van gegeven positief te staan tegenover het versterken van de plattelandsontwikkeling door middel van de tweede pijler van het landbouwbeleid. Hiertoe behoren in het bijzonder investeringssteun per onderneming of sector, milieumaatregelen en compensatiebetalingen voor gebieden met natuurlijke handicaps. De Commissie noemt in haar mededeling een aandeel van 16 % (EOGFL-Garantie en Oriëntatie), een percentage dat zij nog te laag vindt. Voor een evenwichtige beoordeling moet echter tevens rekening worden gehouden met de gelden die afkomstig zijn van nationale cofinancieringen en van de nationale steunmaatregelen die buiten de communautaire steun om worden genomen. Het staat vast dat de maatregelen van de eerste pijler van grote invloed zijn op het inkomen van de boeren - ofschoon zich ook hierbij tussen bedrijven en regio's grote onderlinge verschillen voordoen.

4.3.1. Naast de financiële tekorten op het niveau van de tweede pijler begint het probleem van de regionaal uiterst onevenwichtig verdeelde financiële middelen het EESC zorgen te baren. Deze ontwikkeling leidt nu reeds tot concurrentievervalsing tussen de boeren uit verschillende lidstaten en regio's. Bij verdere uitbreiding van de "tweede pijler" van het GLB (door modulatie) moet derhalve worden gewaarborgd dat de EU-lidstaten een bepaald minimumbedrag uittrekken voor nationale cofinanciering. Anders kan de tweede pijler niet langer met recht worden beschouwd als onderdeel van een gemeenschappelijk Europees landbouwbeleid.

4.3.2. Het is het EESC onduidelijk waarom ook voortaan juist in de bijzonder behoeftige gebieden van doelstelling 1 slechts beperkte flexibiliteit mag worden betracht bij de besteding van modulatiemiddelen. Tot dusverre zijn de meeste steunmaatregelen voor het platteland gefinancierd uit hoofde van EOGFL-Oriëntatie. De Commissie dient concreet aan te geven hoe dit financieel-technische probleem kan worden vereenvoudigd en opgelost.

4.3.3. In het plattelandsontwikkelingsbeleid moeten alle economische activiteiten van de landbouwsector alsmede diensten en handel - sectoren die veel banen opleveren - aan bod komen en dient ook de nodige aandacht aan milieu en ruimtelijke ordening te worden geschonken. Daarvoor moet de tweede pijler van het GLB worden versterkt en dient de steunverlening via de Europese Structuurfondsen en het Europees Sociaal Fonds meer gericht te worden op een geïntegreerd beleid tot ontwikkeling van de landelijke omgeving, dat het gehele spectrum van het sociaal-economische leven en de publieke en private diensten beslaat.

4.4. De Commissie wil de door dynamische modulatie bespaarde middelen, d.w.z. de uiteindelijke korting van 20 % op de rechtstreekse steun, vervolgens op basis van objectieve criteria (areaaloppervlak, aantal werknemers, welvaartscriteria) opnieuw over de lidstaten verdelen. Het is tot dusverre onduidelijk hoe deze criteria er concreet uitzien en wat de financiële gevolgen hiervan zullen zijn. Dit geldt eveneens voor eventuele verschuivingen tussen de regio's en de huidige lidstaten.

4.4.1. Er zij op gewezen dat kortingen op de rechtstreekse steun en verschuivingen binnen tweede pijler de inkomsten in de landbouwsector enorm zullen doen teruglopen en aanpassingen van de bedrijven zullen vergen. Naar aanleiding van de tijdens de Top te Brussel van 24 en 25 oktober 2002 genomen besluiten dienen de voorstellen tot modulatie te worden geëvalueerd. Aangezien de voorgestelde vrijstellingsbedragen en plafonds per onderneming in hun huidige vorm geen logisch verband houden met aan de bedrijfsomvang gerelateerde effecten (zoals schaalvoordelen en arbeidsproductiviteit), moeten er alternatieve oplossingen worden ontwikkeld.

4.5. Het is nu nog nauwelijks te overzien welke economische en structurele effecten een volledige ontkoppeling van compensatiebetalingen en productie op de landbouw zal hebben. Ontkoppeling zou de boer uiteraard meer keuzevrijheid kunnen verschaffen bij het vaststellen van een teeltprogramma, hetgeen een positieve ontwikkeling zou zijn. Er zij echter op gewezen dat de voorgestelde beperkingen met betrekking tot braakligging deze vrijheid ook meteen weer duidelijk indammen. Ook zouden volgens de voorstellen enkele productspecifieke premies moeten worden gehandhaafd (zoals een areaalpremie bij rijst, durumtarwe en duurzame grondstoffen). Voor het houden van rundvee en zoogkoeien geldt min of meer hetzelfde.

4.5.1. Het EESC vreest dat ontkoppeling tevens leidt tot een gevoelige terugslag op de instrumenten voor het aansturen van het aanbod (zoals productiequota en steunplafonds). Het EESC heeft immers onderstreept dat quota vooral bij het waarborgen van duurzame landbouw op achterstands- en greenfieldlocaties zeer nuttig kunnen zijn. Het is des te betreurenswaardiger dat de Commissie zich hierover tot dusverre evenmin heeft uitgelaten.

4.5.2. Zo blijft onduidelijk wat het effect van de ontkoppeling is op de productie van gewassen. Het is mogelijk dat arealen waarvan de variabele kosten hoger zijn dan de marktopbrengst in de toekomst uit de productie zullen worden genomen. Een dergelijke ontwikkeling zou zeker haaks staan op de doelstelling om een geografisch goed gespreide landbouw te handhaven. Ook voor de veehouderij is het de vraag of er na volledige ontkoppeling nog voldoende economische stimulans bestaat voor het vetmesten van stieren of het houden van zoogkoeien. Helaas geeft de Commissie in haar voorstellen niet aan hoe zij dit probleem wil aanpakken.

4.5.3. Het EESC wijst erop dat de gevolgen van ontkoppeling voor de grond- en pachtmarkt moeilijk zijn in te schatten. In de EU wordt 41 % van de landbouwgrond gepacht, hoewel dit percentage aanzienlijk verschilt per regio. De vraag rijst of de betreffende verpachters indirect mogelijk extra worden begunstigd. Het over de landbouwgronden verdelen van de rechtstreekse steun per bedrijf kan, afhankelijk van de bedrijfsstructuur, tot uiterst grote verschillen leiden in het per hectare uit te keren bedrag. Hierdoor kunnen ongewenste neveneffecten ontstaan met betrekking tot de prijsvorming bij verkoop en pacht van specifieke arealen; dit zou zelfs braakligging tot gevolg kunnen hebben. Tevens valt te voorzien dat de ontkoppeling bedrijfsoverdracht aan jonge boeren zal bemoeilijken.

4.5.4. Het EESC wijst er tevens op dat de invoering van de door de Commissie voorgestelde bedrijfssteun kan leiden tot verstoring van de mededinging, indien boeren de rechtstreekse steun gebruiken om zich te richten op andere marktsectoren zonder prijsondersteuning.

4.5.5. De voorgestelde ontkoppeling van rechtstreekse steun zal in de praktijk leiden tot breed uiteenlopende steunbetalingen per hectare bouwland. Volgens het EESC zal dit binnen de landbouwsector, alsook in de samenleving als geheel, aanleiding geven tot een kritische discussie, waarbij op een andere verdeling of nivellering van deze steun zal worden aangedrongen. Het EESC heeft bedenkingen bij de verwachting van de Commissie dat het maatschappelijk draagvlak voor de rechtstreekse steun op de lange termijn zal beklijven of toenemen dankzij de ontkoppeling. Er moet grondig worden overwogen of de aan de orde gestelde vragen er niet toe zullen leiden dat het nut van rechtstreekse steun nog meer openlijk in twijfel zal worden getrokken. De door sommigen geuite vrees dat deze hervorming van het stelsel de eerste stap is op weg naar afschaffing van de rechtstreekse steun en bijgevolg van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, moet serieus worden genomen.

4.5.6. Het EESC meent dat de volledige ontkoppeling en de bundeling van rechtstreekse steun in één enkele bedrijfssteun op gespannen voet staat met zowel het multifunctionele Europese landbouwmodel als het langdurig veiligstellen van de rechtstreekse steun. Derhalve stelt het EESC voor om een grondige studie te maken van alternatieven voor de verdere ontwikkeling van rechtstreekse steunmaatregelen, zoals ook reeds in het initiatiefadvies "De toekomst van het GLB" is bepleit. Bij een dergelijk onderzoek zou onder meer rekening moeten worden gehouden met de mogelijkheid van een steunstelsel waarin een algemene basissteun (bijvoorbeeld per areaal) wordt gecombineerd met productspecifieke toeslagen. Dit zou bijzonder goed aansluiten bij de vereisten van een concurrerende èn milieuvriendelijke landbouwsector.

4.5.7. Het EESC constateert dat het voorstel van de Commissie om in plaats van de huidige roterende braak voor een periode van 10 jaar vaste braak verplicht te stellen, in de praktijk op grote moeilijkheden en onbegrip stuit. Dit voorstel zou derhalve nog eens grondig moeten worden onderzocht.

4.6. Het EESC heeft hierboven (zie 2.3) reeds opgemerkt dat de voorstellen betreffende ontkoppeling feitelijk een herdefiniëring ofwel omkoppeling behelzen, aangezien voortaan moet worden voldaan aan bepaalde normen met betrekking tot de bebouwing van een areaal om voor rechtstreekse steun in aanmerking te komen (cross compliance). Volgens het EESC kan dit pas werkelijk worden beoordeeld wanneer de Commissie zich nader heeft uitgesproken over de omvang van de cross-compliancebepalingen en de opzet van de overeenkomstige controleprocedure.

4.6.1. Het EESC stelt vast dat er behoefte is aan behoorlijk toezicht op de besteding van de middelen uit het EOGFL. Anderzijds dient beslist vermeden te worden dat boeren en overheden met nog meer controlebureaucratie te maken krijgen.

4.6.2. Het EESC merkt op dat boeren tot dusver alleen voor inkomenssteun (landbouwmilieumaatregelen) in aanmerking komen, indien zij meer dan voldoen aan de criteria van een goede landbouwpraktijk. De voorstellen van de Commissie inzake cross-compliance vergroten de reeds bestaande afbakeningsproblemen bij het belonen van landbouwers voor hun inspanningen op milieugebied. Het EESC verlangt duidelijke en ondubbelzinnige milieucriteria met uniforme toepassing in de hele EU. Het EESC bepleit met name oplossingen voor die gevallen waarin (bij open markten) de norm binnen de Gemeenschap hoger ligt dan daarbuiten. Dit blijft nodig zolang de binnen de EU gebruikte milieucriteria niet tevens bij de invoer van levensmiddelen worden gehanteerd. Met het oog op de mededinging acht het EESC het onvoldoende een steunmaatregel (bv. inzake de bescherming van dieren) in te voeren voor een termijn van slechts vijf jaar.

4.7. Het voorstel voor een communautaire Farm-Audit strekt zeer ver, maar is nog veel te weinig concreet voor een werkelijke beoordeling. Toch bepleit het EESC nu al het op vrijwillige basis verstrekken van dergelijke rapportagesystemen alsmede een eventuele koppeling tussen of integratie van deze systemen en bestaande documentatie; dit kan de boer van nut zijn bij het bedrijfsbeheer. Met name op grond van de ervaringen met landbouwmilieuprogramma's pleit het EESC er nadrukkelijk voor in plaats van controle- en rapportagesystemen een algemeen stimuleringssysteem te ontwikkelen.

5. Politieke geschillen rond de hervorming van het GLB

5.1. Het EESC meent dat bij de geplande hervormingen zorgvuldig rekening moet worden gehouden met de mate waarin landbouwbedrijven aan een gewijzigd landbouwbeleid kunnen worden aangepast. Het baart veel Europese regio's zorgen dat jongeren de landbouw nog steeds de rug toekeren. De levensvatbaarheid van op ongunstige locaties - met name ook op greenland - gevestigde landbouwbedrijven is eveneens van kardinaal belang. Er zij op gewezen dat het inkomen van boeren in achterstandsgebieden beduidend lager is, ondanks de compensatiebetalingen aan deze regio's. Derhalve moeten de steuninstrumenten voor deze gebieden verder worden ontwikkeld, maar dient de regio's tevens duidelijk te worden gemaakt dat zij belang hebben bij het handhaven van arbeidsplaatsen in de landbouw en het scheppen van alternatieve kostwinningsmogelijkheden. Het EESC vindt deze gedachte ook terug in de verklaring van de Europese Raad van 24 en 25 oktober 2002, met name wat betreft de verwijzing naar de eindconclusies over multifunctionele landbouw van de Top van Luxemburg, waarin wordt gehamerd op de noodzaak om overal in de EU een multifunctionele landbouw in stand te houden

5.2. In Agenda 2000 is de communautaire landbouwbegroting aan een limiet gebonden. Verder is er de afgelopen jaren beduidend minder uitgegeven dan voorzien was in het landbouwrichtsnoer en dan gezien de tijdens de Top van Berlijn vastgestelde financiële bovengrens mogelijk was. Er zijn regelmatig aanzienlijke niet-gebruikte middelen van de communautaire landbouwbegroting teruggesluisd naar de nationale begrotingen. Zoals bekend gaan de lidstaten bij elke wijziging van het GLB uiterst nauwkeurig na in hoeverre hun positie als netto-betaler of -ontvanger hierdoor zou kunnen veranderen. Het EESC is in zijn overtuiging gesterkt dat voor de instandhouding van het Europese multifunctionele landbouwmodel en de uitbreiding hiervan met de nieuwe lidstaten een toereikende en betrouwbare financiering nodig is. Voor alle hervormingsmaatregelen dient dan ook te worden onderzocht of zij in het nieuwe financiële kader kunnen worden bekostigd.

5.3. Het verloop van de WHO-onderhandelingen is een van de belangrijkste externe factoren bij de verdere hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het EESC adviseert de Commissie de klassieke handelsagenda (vermindering van exportondersteuning, interne steun en betere toegang tot de markt) ook in de toekomst te verbinden met niet-handelsgerelateerde aspecten en vaart te zetten achter de uitbreiding van relevante internationale instellingen. Het gaat hierbij om zaken als preventieve consumentenbescherming en internationale normen voor milieu- en dierenbescherming. Het EESC vreest dat de voorstellen betreffende de tussentijdse herbeoordeling de indruk wekken dat de EU het "bluebox"-beginsel al weer heeft losgelaten. De Commissie dient absoluut geen overhaaste concessies te doen.

5.3.1. Van het door de Commissie aangekondigde onderzoek naar de effecten op de wereldlandbouwmarkt van de nieuwe Farm Bill van de Verenigde Staten is in haar mededelingen over de tussenbalans niets terug te vinden. Dit is des te spijtiger, omdat de op verregaande ontkoppeling en liberalisering aansturende Farm Bill 1996-2002 in de VS als onbruikbaar is aangemerkt, en de nieuwe Farm Bill weer meer markt- en prijsondersteunende maatregelen omvat.

5.4. Het verslag van de Commissie over de tussenbalans vermeldt slechts zijdelings enkele voorstellen ter verbetering van de internationale concurrentiepositie van de Europese landbouw. Met name de ontkoppeling van de rechtstreekse steun, die volgens de Commissie verenigbaar is met het "greenbox"-beginsel, zal het internationale concurrentievermogen van de Europese landbouw geen goed doen. Het EESC acht het derhalve raadzaam om grondiger te onderzoeken of de Commissievoorstellen de positie van de Europese landbouw op de wereldmarkt waarborgen.

5.5. Dikwijls wordt in de openbaarheid verklaard dat een vérstrekkende landbouwhervorming onvermijdelijk is in verband met de oostwaartse uitbreiding van de EU (met name door de extra financiële middelen die nodig zijn voor de rechtstreekse steun). De Commissie heeft dit verband altijd ontkend en een afzonderlijke benadering van de uitbreiding en de interne hervorming van het GLB bepleit. Indien de Commissie deze zienswijze laat varen, acht het EESC het beslist noodzakelijk de kandidaat-lidstaten bij het overleg over de tussenbalans te betrekken. Landen die al over twee jaar tot de Unie toetreden, zullen zeker niet warmlopen voor een tussentijdse hervorming waarbij zij niet worden betrokken; dit zal het toetredingsproces bemoeilijken.

5.6. Het EESC meent dat het veel geld en tijd zal vergen om tenminste een deel van de voorgestelde maatregelen - in het bijzonder het ontkoppelen van de rechtstreekse steun - in nationale wetgeving om te zetten. De mededelingen bevatten geen concreet tijdschema voor de omzetting van specifieke maatregelen. Voor de verdere discussie over de voorstellen over de tussenbalans is het van groot belang dat hierover duidelijkheid bestaat. Volgens het EESC kan het stelsel van rechtstreekse steun alleen worden gewijzigd met inachtneming van de marktordeningen voor rundvlees en melk. Gelet op de grote complexiteit en de verstrekkende consequenties zal een vervolgregeling op Agenda 2000 (een "Agenda 2007") uiterst zorgvuldig moeten worden voorbereid en besproken.

Brussel, 11 december 2002.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) PB C 125 van 27.5.2002, pp. 87-99.

(2) PB C 80 van 3.4.2002, pp. 26-34.