Antwoord van de Commissie op het speciaal verslag "Macrofinanciële bijstand en structurele aanpassingsfaciliteiten"

(2002/C 65/04)

SAMENVATTING

I-II. Hoewel zij in een aantal aspecten op elkaar lijken, is de opzet van MFB (macrofinanciële bijstand) en SAF's (structurele aanpassingsfaciliteiten) verschillend en zijn zij gericht op verschillende behoeften.

MFB wordt in uitzonderlijke omstandigheden gebruikt (op grond van besluiten ad hoc van de Raad) en is erop gericht de begunstigde landen te helpen om ernstige macro-economische onevenwichtigheden die in het algemeen van korte duur zijn (ernstige problemen inzake betalingsbalans en belastingen), het hoofd te bieden.

De SAF's zijn in het kader van de MEDA-bijstand gewone instrumenten van de financiële samenwerking met de begunstigde landen. Zij zijn meer gericht op behoeften op lange termijn die met het ontwikkelingsproces van deze landen te maken hebben en waartoe wordt besloten binnen de normale programmering met betrekking tot alle acties die krachtens de MEDA-verordening worden uitgevoerd.

III. Bij de toewijzing van een bedrag aan een SAF wordt rekening gehouden met de kosten van de hervormingen die door de actie worden ondersteund. Sinds 2001 wordt dit beter verantwoord. De Commissie voert telkens vertrouwelijk overleg met het land en de internationale financiële instellingen, in het bijzonder het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank, om zich te oriënteren en de werkelijke behoeften van het land te beoordelen. Bij SAF's wordt samenwerking met de Wereldbank belangrijk geacht; het kan daarbij gaan om parallelle acties onder gelijke voorwaarden (om de gezamenlijke invloed te vergroten en te vermijden dat de begunstigde dubbele betalingen ontvangt) of om op zichzelf staande acties van de EU die de doelstellingen van de associatieovereenkomsten waaraan de Wereldbank veel belang hecht, bevorderen.

Indien SAF's gepaard gaan met de hervormingsprogramma's van de partners uit het gebied rond de Middellandse Zee, is een vast tijdschema van de betalingen niet nodig (de tranches worden vrijgegeven wanneer de voorwaarden zijn vervuld). Redenen hiervoor zijn dat a) de snelheid waarmee het partnerland hervormingen doorvoert moet worden gerespecteerd en b) SAF's geen uitzonderlijke instrumenten zijn die moeten worden gebruikt bij de dringende financiering van interne en externe tekorten.

IV. Hoewel de door de Rekenkamer vermelde conclusies van de Raad Ecofin informeel en wettelijk niet bindend zijn, worden bij MFB de beginselen ervan meestal nageleefd. Gezien de aard van het programma kunnen soms uitzonderingen voorkomen, die bekend zijn en degelijk worden gecontroleerd.

Uiteraard kan coördinatie altijd worden verbeterd, maar over het algemeen lijkt er een goed evenwicht te zijn bereikt tussen coördinatie en de eigenlijke werkzaamheden.

V. Alle bij deze bijstand betrokken landen worden regelmatig onderworpen aan een nazicht overeenkomstig artikel IV van het IMF; dit bestaat uit een onderzoek en een evaluatie van de uitvoering van de begroting en de kwaliteit van de gegevens betreffende de openbare financiën. Deze gegevens zijn belangrijk voor de beoordeling van de kwaliteit van de begrotings- en boekhoudkundige procedures.

VI. Hoog gekwalificeerde en ervaren personeelsleden die in contact staan met specialisten en onafhankelijke deskundigen, zijn belast met de programma's. De Commissie werkt terecht nauw samen met de internationale financiële instellingen en gebruikt dezelfde gegevens, aangezien de doelstellingen vaak dezelfde zijn. Uitbetalingen kunnen zijn gebaseerd op een algemene evaluatie van de verwezenlijking van doelstellingen, hoewel alle relevante beschikbare gegevens moeten worden afgewogen om tot een juiste conclusie te komen. Sommige acties waarin niet was voorzien in een oorspronkelijke overeenkomst, kunnen belangrijk zijn om de algemene doelstelling te bereiken.

VII. De Commissie stelt een verslag op dat de minimumvereisten overtreft. Zij streeft evenwel voortdurend naar verbetering en het verslag zou dus in de toekomst worden uitgebreid met gegevens betreffende de resultaten van evaluaties, waaraan nu meer aandacht wordt besteed.

VIII. Er wordt een systematische inspanning gedaan om te zorgen voor voldoende complementariteit met de programma's van het IMF en de Wereldbank. In het algemeen wordt het gebruik van MFB en SAF's verbonden met de vereiste dat de ontvangende partnerlanden extra inspanningen tot hervormingen leveren. Er worden meer evaluaties gepland als onderdeel van het hervormingsproces, dat tevens criteria voor de resultaten omvat. Door deze evaluaties zou de toegevoegde waarde van EU-interventies beter moeten kunnen worden vastgesteld.

Hoewel deze twee instrumenten verschillend zijn opgevat en hun doelstellingen enigszins verschillen, wordt getracht de toepassingsprocedures op elkaar af te stemmen. In dit verband zal rekening worden gehouden met de opmerking van de Rekenkamer.

De Commissie zal er in ieder geval voor zorgen dat voldoende bewijsstukken worden voorgelegd ter verantwoording van het toestaan van afwijkingen.

Dit wordt gepland in het kader van de algemene hervorming.

INLEIDING

4. Macrofinanciële bijstand (MFB) wordt in uitzonderlijke omstandigheden gebruikt (op grond van besluiten ad hoc van de Raad) en is erop gericht begunstigde landen te helpen om macro-economische onevenwichtigheden die in het algemeen van korte duur zijn, het hoofd te bieden.

Structurele aanpassingsfaciliteiten (SAF's) zijn daarentegen gewone instrumenten van economische samenwerking, waarmee wordt beoogd de begunstigde landen gedurende een lange periode bij te staan in hun inspanningen tot hervorming.

OPZET VAN DE PROGRAMMA'S

19. De Commissie neemt zich voor een procedurehandboek samen te stellen en een specifieke opleiding over dit handboek te organiseren in het kader van de hervorming van het beheer van de externe steunmaatregelen.

De Commissie is van mening dat de diensten die met het beheer van deze instrumenten zijn belast, over voldoende deskundigheid beschikken om de criteria voor de resultaten van de tenuitvoerlegging ervan efficiënt te evalueren.

20. Bij de toewijzing van een bedrag aan een SAF wordt rekening gehouden met de kosten van de hervormingen die door de actie worden ondersteund. Sinds 2001 wordt dit beter verantwoord.

21. Dankzij de nationale strategiedocumenten 2000-2006 en de indicatieve driejarenprogramma's 2000-2002 konden de diensten van de Commissie op middellange termijn de SAF-verrichtingen structureren. Hierdoor kan ieder jaar het bereik van de voor de modernisering van het land noodzakelijke hervormingen worden uitgebreid, zonder dat de samenhang van de steunmaatregelen van de EU in het gedrang komt.

23. Zie antwoord op punt 53.

24. De terugtrekking van de Wereldbank is ten dele te wijten aan de economische situatie van Libanon. Over de handhaving van de SAF is bijzonder nauw overleg gepleegd met het IMF en de Wereldbank. Beide instellingen drongen er sterk op aan dat de Commissie haar actie handhaaft zodat er een manier is waarop druk kan worden uitgeoefend op het hervormingsbeleid in Libanon.

Hoewel het overleg uit hoofde van artikel IV vertraging heeft opgelopen, kon het IMF, dat de toestand in Libanon op de voet volgt, de Commissie op de hoogte stellen van alle noodzakelijke ontwikkelingen.

Na de vervulling van de voorwaarden voor de eerste tranche kon onder meer de BTW, het proefstuk van de fiscale hervorming in Libanon, worden voorbereid en konden de onderhandelingen over de associatieovereenkomst weer op gang worden getrokken. De betaling van de eerste tranche was gerechtvaardigd, hoewel het bevoegde lid van de Commissie het ministerie van Financiën op 28 juli 2000 schriftelijk moest wijzen op onze ernstige bedenkingen in verband met het macro-economisch plan.

De Commissie heeft gekozen voor een niet dwingende formulering om aan te geven dat zij bij haar beoordeling onafhankelijk van het IMF blijft.

25. Bij SAF's wordt samenwerking met de Wereldbank belangrijk geacht; het kan daarbij gaan om a) parallelle acties onder gelijke voorwaarden om de gezamenlijke invloed te vergroten en te vermijden dat de begunstigde dubbele betalingen ontvangt, of om b) op zichzelf staande acties van de EU die niet tegenstrijdig zijn met acties van de Wereldbank, maar die de doelstellingen van de associatieovereenkomsten waaraan de Wereldbank veel belang hecht, bevorderen.

26. In elk van de door de Rekenkamer vermelde gevallen heeft de Commissie raad ingewonnen bij de deskundigen van de Wereldbank, die hun expertise op sociaal gebied hiervoor gebruikten. Meer in het algemeen konden de diensten van de Commissie dankzij deze dialoog de acties die onder de programma's vallen, beter op elkaar afstemmen.

27. Slechts in uitzonderlijke gevallen werden voorwaarden voor de betaling van de tweede tranche niet ingevuld en sinds januari 2001 heeft de Commissie in alle SAF-overeenkomsten alle voorwaarden vermeld voor de betaling van de tweede tranche.

28. De conclusies van de Raad Ecofin te Genval, waaraan de Rekenkamer refereert, geven een algemene oriëntatie voor de opzet en de tenuitvoerlegging van MFB. Wegens het ad-hockarakter van een besluit tot macrofinanciële of uitzonderlijke financiële bijstand, worden telkens opnieuw de beginselen en voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van het desbetreffende bijstandspakket uitgelegd.

30. De motivering van het voorstel van de Commissie, die tevens haar beoordeling omvat van de factoren die een financiële interventie van de Gemeenschap rechtvaardigen, wordt in het algemeen vastgesteld in het memorandum van toelichting bij het voorstel van de Commissie. Het bestaan van een resterende behoefte aan externe financiële middelen op de betalingsbalans van het ontvangend land (na boeking van de financiering van internationale financiële instellingen) is een belangrijke, maar geen voldoende voorwaarde om met deze soort bijstand te beginnen.

De verwachte toegevoegde waarde van de interventie van de Gemeenschap komt voort uit de aard zelf van de macrofinanciële bijstand. De bijstand wordt in het algemeen ter beschikking gesteld van derde partnerlanden die zich geografisch dicht bij de EU bevinden en er nauwe politieke en economische banden mee hebben. Deze soort bijstand is een aanvulling op de financiering door de betrokken internationale financiële instellingen en de doelstellingen ervan sporen derhalve met deze waarover deze instellingen en het ontvangend land een overeenkomst hebben bereikt. De voorwaarden inzake economisch beleid (vooral betreffende structurele hervorming) die aan de tenuitvoerlegging van de bijstand zijn verbonden, hebben evenwel ook te maken met de agenda voor de economische samenwerking tussen de EU en het ontvangend land, die in associatie- of samenwerkingsovereenkomsten is vastgesteld.

31. De Commissie heeft voorstellen voor macrofinanciële bijstand ingediend indien er een resterende behoefte was aan externe financiële middelen, naast en ter aanvulling van de middelen die door de internationale financiële instellingen konden worden gedekt.

De kenmerken van de uitzonderlijke financiële bijstand aan Armenië, Georgië en Tadzjikistan leken op die van de andere programma's voor macrofinanciële bijstand, in het bijzonder:

- de noodzaak om de financiële verplichtingen tegenover de Gemeenschap na te komen vóór een nieuw bijstandspakket kan worden toegestaan;

- een subsidie-element, dat wordt verantwoord door de uitzonderlijk moeilijke economische en sociale situatie en het beperkte vermogen om rente te betalen in landen als Albanië, Kosovo en Bosnië-Herzegovina;

- uitbetaling van subsidies indien de begunstigde landen voorwaarden van macro-economische en structurele hervorming vervullen.

Met de gevraagde vermindering van de nettoschuld van Armenië, Georgië en Tadzjikistan werd beoogd de rentelast van deze landen met een laag inkomen te verlichten.

33. Het verlenen van macrofinanciële bijstand moet in een breder perspectief worden gezien.

In het begin van de jaren '90, tijdens de eerste jaren waarin de meeste landen van Midden- en Oost-Europa zijn overgeschakeld van plan- naar markteconomie, werden aan vele van deze landen eenmalige bijstandspakketten verleend (Hongarije, Tsjechië, Slowakije, de Baltische landen). Uit het feit dat herhaaldelijk macrofinanciële bijstand is verleend aan een beperkt aantal landen van Oost- en Zuidoost-Europa (met name Roemenië, Bulgarije en Oekraïne) blijkt enkel dat het overgangsproces naar de markteconomie in sommige gevallen complex was en onregelmatig is verlopen. Vanwege de moeilijke politieke toestand zijn de noodzakelijke structurele hervormingen in sommige landen vertraagd of niet degelijk uitgevoerd en zijn opnieuw uitzonderlijke omstandigheden ontstaan.

35. Gelet op de geografische nabijheid, kunnen Armenië en Georgië in vele opzichten worden beschouwd als Europese NOS. Na de eventuele toetreding van Turkije, zullen zij zelfs buurlanden van de EU worden, zoals Wit-Rusland, Oekraïne en Moldavië. Zij zijn van strategisch belang voor de Gemeenschap, aangezien hun macro-economische en politieke stabiliteit van essentieel belang is voor de toevoer van energie aan Europa via de olie- en gaspijpleidingen van Centraal-Azië. Deze landen zijn met de Europese Unie in een speciale relatie verbonden door hun partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten en door belangrijke programma's zoals Traceca en Inogate. Het geval van Tadzjikistan is enigszins verschillend, maar de stabiliteit van dit land is ook essentieel voor de stabiliteit van Centraal-Azië en de goede werking van de olie- en gaspijpleidingen.

Weliswaar moet in sommige van de betrokken landen nog meer vooruitgang worden geboekt op het gebied van de mensenrechten, maar de Commissie is van oordeel dat tot nog toe de politieke voorwaarden zijn nageleefd en dat momenteel geen land met een kwalijke reputatie inzake het respect voor democratische beginselen en mensenrechten begunstigde is van een actief MFB-programma.

38. Over het algemeen wordt in het kader van een door het IMF gesteund programma op een bepaald moment een besluit genomen over communautaire bijstand, waarbij middelen worden vastgelegd op basis van de geraamde resterende behoefte aan financiering van de betalingsbalans van het ontvangend land. De betalingen vinden plaats wanneer de voorwaarden voor de bijstand zijn vervuld, in principe gedurende de programmeringsperiode, maar ongeacht de effectieve behoeften voor de betalingsbalans (die tijdens de periode voortdurend veranderen) op het moment van de betalingen (tenzij zich onvoorziene omstandigheden voordoen, het programma wordt stopgezet of van in het begin was voorzien in een tweede evaluatie van de externe financiële situatie). Dit is de enige praktische wijze om dergelijke financiële bijstand te verlenen; deze aanpak wordt door alle grote overheidsdonoren toegepast.

39. Zoals vermeld in bijlage 2.1 van het Verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2000 (COM(2001) 288 def.), vertegenwoordigde de communautaire bijstand aan Bulgarije in 1999/2000 ongeveer 50 % van de totale bilaterale steun die ter beschikking van dit land werd gesteld (zie tevens antwoord op punt 38).

40. Volgens de Commissie had UNMIK onder zeer moeilijke omstandigheden bijzonder grote vorderingen gemaakt bij de instelling van een macro-economisch kader. Dit hield bijv. in dat een centrale belastingautoriteit werd opgericht en dat een inkomstenbasis werd ontwikkeld. Volgens de Commissie rechtvaardigde dit de vrijmaking van de middelen voor de tweede betaling.

Deze gunstige beoordeling werd bevestigd door de waardering van de internationale financiële instellingen en andere organen voor de economische omschakeling van Kosovo. Bij haar besluitvorming hield de Commissie terecht ook rekening met de behoeften tot externe financiering en de dringendheid. Het kantoor van het Europees Agentschap voor wederopbouw te Pristina was niet bevoegd om te bepalen of de voorwaarden voor de vrijgave van de middelen voor de tweede betaling waren vervuld. Het werd raadzaam geacht de macrofinanciële bijstand te verlenen wanneer de specifiek hiermee verbonden voorwaarden waren vervuld, in plaats van gecombineerde voorwaarden te stellen, waardoor de vooruitgang op het gebied van het economisch kader en de verlening van basisdiensten in Kosovo in het gedrang zou kunnen komen.

41. Toen de Kosovo-crisis uitbrak, besliste de Commissie Albanië budgettaire noodhulp (een subsidie) te geven ten belope van ten hoogste 67 miljoen EUR om het land te helpen om een groot aantal vluchtelingen op te vangen. Omdat de vluchtelingen sneller terugkeerden dan verwacht, werd uiteindelijk slechts 33 miljoen EUR uitbetaald; Albanië besloot toen om af te zien van de reeds goedgekeurde steun. Deze bijstand wordt niet meer geprogrammeerd en de Commissie is het ermee eens dat hij kan worden geschrapt.

43. MFB die is verleend onder beleidsgebonden voorwaarden, moet soms worden verwoord in algemene termen om rekening te houden met complexe omstandigheden en een beoordelingsmarge te laten.

Wat de twee voorbeelden betreft, merkt de Commissie het volgende op:

- in verband met Kosovo stelden UNMIK, de Europese Commissie en de Wereldbank gedetailleerde programma's en documentatie voor tijdens de tweede donorenconferentie op 17 november 1999. In deze documenten werd beschreven voor welke beleidsgebieden een regelgevend kader moest worden ingesteld (bijv. energie, water en afval, vervoer, telecommunicatie enz.). Resultaten kunnen worden beoordeeld op grond van voorbereidende documenten (bijv. het Witboek voor de ontwikkeling van de particuliere sector), ontwerpen van verordeningen (verspreid binnen JBZ of toegezonden aan de juridische dienst) of goedgekeurde verordeningen;

- de bij de VJRM vermelde voorwaarde was gebaseerd op het actieplan van de Wereldbank voor openbare uitgaven en institutionele herziening. In dit actieplan worden bepaalde te nemen maatregelen beschreven, maar het te volgen tijdschema was niet erg nauwkeurig (het was grotendeels afhankelijk van de oprichting van een ambtenarenagentschap). Derhalve werd het gepast geacht de voorwaarde ruim te formuleren en het actieplan van de Wereldbank te gebruiken om na te gaan of de autoriteiten "aanzienlijke vooruitgang hebben geboekt ...".

44. Alle aan de macrofinanciële lening aan Roemenië van 1999 verbonden voorwaarden waren hoofdthema's in de standpunten en tussentijdse verslagen van de Commissie van 1997, 1998 en 1999.

45. Tijdens de actie had Montenegro af te rekenen met zeer complexe en moeilijke externe omstandigheden en het begon een overgangsperiode die opbouw van instellingen en modernisering van de administratie inhield. Om politieke, economische en financiële redenen moest de bijstand snel worden verleend. In dit verband werd beslist om de gebruikelijke minimumperiode van drie maanden tussen de betalingen te verminderen tot twee maanden. De aan de betaling verbonden voorwaarde van structurele hervorming lag vooral op begrotingsvlak, met name de verbetering van de fiscale en budgettaire transparantie; het werd voor de autoriteiten haalbaar geacht binnen twee maanden voldoende vooruitgang te boeken.

Zoals duidelijk blijkt uit het besluit van de Raad, was de periode van twee maanden een minimum en de bijstand kon in geen geval worden betaald vóór de voorwaarden waren vervuld. In de praktijk werd de tweede tranche vier maanden na de eerste betaald, precies omdat de voorwaarden niet voldoende waren vervuld.

BEOORDELING VAN DE BEGROTINGS- EN BOEKHOUDPROCEDURES VAN DE PARTNERLANDEN

47. De uitvoering van de begroting en de kwaliteit van de gegevens met betrekking tot de openbare financiën worden momenteel onderzocht en geëvalueerd overeenkomstig artikel IV van het IMF. De Commissie heeft deze onderwerpen niet specifiek geëvalueerd omdat zij nauw samenwerkt met de Wereldbank, die de openbare uitgaven in de regio nakijkt, en met het IMF, inclusief zijn fiscale afdeling, voor alle fiscale aspecten. Deze gegevens zijn belangrijk voor de beoordeling van de kwaliteit van de begrotings- en boekhoudkundige procedures.

48. In de handleiding voor procedures voor begrotingssteun, die momenteel wordt voorbereid, wordt gesteld dat de beoordeling van openbare financiën een van de belangrijkste stappen is bij de voorbereiding van het verlenen van begrotingssteun.

49. Wanneer macrofinanciële bijstand wordt gebruikt voor zijn normale doelstelling van versterking van de externe reserves van een land, is een nauw toezicht op de nationale begroting van het begunstigde land niet het belangrijkste aandachtspunt. De regering wordt niet verondersteld het aan de centrale bank betaalde geld te gebruiken, aangezien een toename van de externe reserves niet automatisch betekent dat het krediet van de centrale bank aan de regering wordt verhoogd. Het toezicht van het IMF op kwantitatieve doelstellingen is in dit verband een voldoende waarborg.

Wanneer macrofinanciële bijstand rechtstreeks aan de nationale begroting wordt verleend (bijv. Kosovo, Montenegro) dient toezicht te worden gehouden op deze begroting. In dit verband konden de diensten van de Commissie gebruik maken van het algemeen begrotingstoezicht door de internationale financiële instellingen, de EU-pijler van de VN-administratie in Kosovo en een raadgever in Montenegro.

50. De Commissie is het ermee eens dat terdege rekening moet worden gehouden met lessen uit het verleden. Zij stemt er tevens mee in dat het belangrijk is dat de kwaliteit van het beheer van de openbare financiën in landen waaraan begrotingssteun wordt verleend, wordt beoordeeld, een belangrijk punt dat in het IAS-verslag wordt beklemtoond. De Commissie pleegt overleg met donoren, waaronder de Wereldbank en het IMF, over de beoordeling van het beheer van de openbare financiën.

TOEZICHT OP MFB EN SAF

51. Er zijn interne regels en procedures voor MFB, die evenwel niet altijd strikt geformaliseerd zijn. Het informele karakter van de regels en procedures is een gevolg van het feit dat het instrument uitzonderlijk wordt toegepast.

De bevoegdheid voor de tenuitvoerlegging van macrofinanciële steun berust bij de geografische administratieve eenheden, maar de adviseur die belast is met de coördinatie van de financiële bijstand houdt toezicht op alle verrichtingen en zorgt voor de algemene samenhang.

53. De diensten van de Commissie, inclusief de delegaties, volgen de economische en politieke ontwikkelingen in de begunstigde landen op de voet.

Door de uitvoering van haar programma tot deconcentrering van de personeelsleden naar de delegaties, stelt de Commissie hen beter in staat de politieke en economische omstandigheden in de begunstigde landen waar te nemen.

55. Zonder haar vrijheid van oordeel in het gedrang te brengen, werkt de Commissie momenteel systematisch samen met de Wereldbank.

56. Principieel is geen vast tijdschema voor de betalingen bij SAF's (die de hervormingsprogramma's van de partners uit het Middellandse-Zeegebied begeleiden) nodig. Tranches worden slechts betaald wanneer de voorwaarden daartoe zijn vervuld. Het hervormingstempo van het partnerland moet worden gerespecteerd. Er moet op worden gewezen dat SAF's geen uitzonderlijke instrumenten zijn die worden gebruikt voor dringende externe financieringsbehoeften op korte termijn.

58. Zoals bepaald in het Memorandum van akkoord, waarin de uitbetalingsvoorwaarden zijn vastgelegd, heeft de Jordaanse regering een ontwerp van mededingingswet goedgekeurd, waarin de opmerkingen van DG Concurrentie zijn verwerkt. De regering legde dit ontwerp voor aan het Parlement in 1997. Sindsdien hebben parlementscomités het ontwerp besproken en het herhaaldelijk teruggezonden naar de regering met verzoeken tot wijzigingen. Jammer genoeg verwierp het Parlement in april 2001 de wet. Uiteindelijk heeft de gesprekspartner van de Commissie, de Jordaanse regering, ten volle de voorwaarden vervuld die in het Memorandum van akkoord waren vermeld.

59. Het klopt dat er in het algemeen een consensus bestaat tussen de Commissie, het IMF en de Wereldbank over de vooruitgang in het aanpassings- en hervormingsproces van de ontvangende landen. De besluiten van de Commissie aangaande betalingen van macrofinanciële bijstand en SAF's worden evenwel autonoom genomen.

60. In de besluiten van de Raad waarbij macrofinanciële bijstand wordt toegestaan, is bepaald dat de Commissie in samenspraak met het EFC en in coördinatie met het IMF een akkoord over de voorwaarden voor de macrofinanciële bijstand dient te bereiken met de autoriteiten van de ontvangende landen en moet nagaan of deze voorwaarden zijn vervuld. De Commissie tracht in elk geval iedere opschorting van voorwaarden grondig te verantwoorden. SAF's worden op dezelfde manier aangepakt (zie tevens punt 74).

VERSLAGLEGGING EN EVALUATIE

61-62. Alle sinds 2000 goedgekeurde SAF's omvatten een financiële bepaling met het oog op een onafhankelijke eindevaluatie van de programma's. De opmerking van de Rekenkamer met betrekking tot het door het begunstigde land in te dienen verslag, zal in overweging worden genomen voor de lopende en toekomstige programma's.

62. Een evaluatie van de macro-economische beleidssteun wordt gepland voor 2004/2005. Er wordt niet voorgenomen MFB hieronder te laten vallen. Zodra het evaluatieverslag voltooid is, zal het beschikbaar worden gesteld op de website van de Commissie.

63. Onlangs is aanzienlijke vooruitgang geboekt: op 1 juni 2001 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan het verslag over de verlening van macrofinanciële bijstand in 2000 (COM(2001) 288).

64.-65. De in het jaarverslag opgenomen analyse van de structurele hervorming komt in grote lijnen overeen met de beleidsgebonden voorwaarden die met de begunstigde landen zijn afgesproken. Gelet op het delicate en vertrouwelijke karakter van de hervorming waarover met de regeringen van de begunstigde landen in het Memorandum van akkoord overeenstemming is bereikt, wordt het verband tussen onze analyse en de precieze voorwaarden die aan verrichtingen zijn verbonden, evenwel meestal niet uitdrukkelijk vermeld.

De Commissie is voornemens om vanaf 2003 te beginnen met onafhankelijke evaluaties van MFB-programma's.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

66. De Commissie deelt de mening van de Rekenkamer en onderzoekt momenteel hoe deze beleidsgebonden instrumenten het beste kunnen worden gestructureerd en toegepast om hun samenhang en efficiëntie te verbeteren.

67. Zoals vermeld in punt 30, wordt MFB in het algemeen ter beschikking gesteld van partnerlanden die geografisch dicht bij de EU liggen en er belangrijke economische en politieke banden mee hebben. Hij is een aanvulling op de financiering door de betrokken internationale financiële instellingen en de doelstellingen ervan sporen derhalve met deze waarover deze instellingen en het ontvangend land een overeenkomst hebben bereikt. De voorwaarden inzake economisch beleid (vooral betreffende structurele hervorming) die aan de tenuitvoerlegging van de bijstand zijn verbonden, hebben evenwel ook te maken met de agenda voor de economische samenwerking tussen de EU en het ontvangend land, die in associatie- of samenwerkingsovereenkomsten is vastgesteld.

68. Bij SAF's wordt systematisch gestreefd naar samenwerking met de Wereldbank; het kan daarbij gaan om a) parallelle acties onder gelijke voorwaarden om de gezamenlijke invloed te vergroten en te vermijden dat de begunstigde dubbele betalingen ontvangt, of om b) op zichzelf staande acties van de EU die niet tegenstrijdig zijn met acties van de Wereldbank, maar die de doelstellingen van de associatieovereenkomsten waaraan de Wereldbank veel belang hecht, bevorderen.

Bij MFB worden afzonderlijke EU-acties uitdrukkelijk verantwoord in het memorandum van toelichting van de desbetreffende besluiten van de Raad; er wordt altijd gestreefd naar samenhang met andere EU-instrumenten (zie antwoord op punt 30).

69. MFB en SAF's hebben verschillende doelstellingen, aangezien zij op andere behoeften gericht zijn, maar bepaalde operationele elementen zijn vergelijkbaar, zoals de Rekenkamer opmerkt.

70. De Commissie wenst de aanpak van haar acties zoveel mogelijk te harmoniseren, maar toch voldoende flexibiliteit te behouden om diverse vereisten te kunnen nakomen.

73. In de handleiding over begrotingssteun, die momenteel door AIDCO wordt voorbereid, worden verscheidene van de aanbevelingen van de Raad met betrekking tot SAF's verwerkt. Zie ook de antwoorden op punten 60 en 74).

74. De Commissie werkt aan de instelling van een meer systematisch geheel van regels en procedures dat van toepassing zou moeten zijn op financiële instrumenten met macro-economische implicaties. De toepassing van instrumenten als MFB en SAF's is in het algemeen onderworpen aan de toereikende vervulling van beleidsgebonden voorwaarden. Dergelijke voorwaarden moeten soms worden verwoord in algemene termen om rekening te houden met complexe omstandigheden. Vaak is het niet enkel nodig, maar ook nuttig om ruimte voor beoordeling te laten.

Daarom is een deskundige en grondige beoordeling van het programma voor macro-economische aanpassing en structurele hervorming noodzakelijk om na te kunnen gaan of de aan de MFB en de SAF verbonden voorwaarden voldoende zijn vervuld.

75. De Commissie is het volledig eens met de Rekenkamer, wat betreft de beklemtoning van de kwaliteit van de begrotingsprocedure en het belang van transparantie.

76. De Commissie wil het toezicht op het financieel beheer in de begunstigde landen nog meer verbeteren.

De Commissie werkt nauw samen met het IMF en de Wereldbank, maar zij is geen lid van deze instellingen. Er kunnen dus institutionele beletselen zijn tegen het betrekken van de Commissie bij hun werkzaamheden.

78. De Commissie overweegt hoe de evaluatieprocedures voor MFB kunnen worden verbeterd, met name door evaluaties vanaf 2003 te financieren. Bij de jaarlijkse verslaggeving door de Commissie aan de Raad en het Parlement over de uitvoering van de MFB, evenals bij iedere toekomstige evaluatie van dergelijke bijstand, zal terdege rekening moeten worden gehouden met het delicate en vertrouwelijke karakter van de beleidsmaatregelen waarover de Commissie en de begunstigde landen een akkoord hebben gesloten als voorwaarde voor de uitbetaling van de bijstand.

Vanaf de voorbereidende fase van een SAF begint de Commissie met een analyse van de haalbaarheid en de gevolgen van het door een SAF gesteunde hervormingsproces. Bovendien worden sinds 2001 alle SAF's systematisch geëvalueerd.

BIJLAGE 3:

VERVULLING VAN DE VOORWAARDEN

Kosovo

1. In het geval van Kosovo lag de vaststelling van voorwaarden bijzonder gevoelig vanwege de uitzonderlijke omstandigheden en de moeilijke situatie ter plaatse. Na haar controlebezoek in juni 2000 was de Commissie er niettemin van overtuigd dat de vorderingen van UNMIK bij het vervullen van de voorwaarden voldoende waren voor een uitbetaling.

Wat de begroting van Kosovo betreft, werd geen consolidering gevraagd, maar een betere vergaring van inkomsten en meer controle op de uitgaven. UNMIK had vooruitgang geboekt op deze gebieden en werd hiervoor geprezen door de internationale gemeenschap (Working Level Steering Group van 20 juni 2000).

Zoals de Rekenkamer erkent (voetnoot 15) schuilen belangrijke sociale en economische redenen (een diepe bekommernis om rechtvaardigheid) achter de beslissing van UNMIK om geen inkomstenbelasting in te voeren. De Commissie was het eens met dit standpunt en aanvaarde dus deze beslissing.

Volgens de Commissie had UNMIK aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de verhoging van het binnenlands gefinancierde deel van de begroting. Tijdens de vier maanden van 1999 waarin een begroting is opgesteld (september-december), werd ongeveer één derde van de lopende uitgaven gedekt door eigen inkomsten, zij het in een bijzonder budgettair kader. In 2000 was in het begrotingsplan een externe financiering van ongeveer 50 % of 220 miljoen DEM geraamd, maar in feite werd de begroting afgesloten met een kasoverschot van 46 miljoen DEM, waarvan 38 miljoen DEM binnenlandse ontvangsten. In het begrotingsplan voor 2001 wordt een verdere vermindering van de externe financiering geraamd (in absolute en relatieve termen).

Bulgarije

2. Zoals hierboven vermeld laat de Commissie altijd ruimte voor beoordeling in de verwoording van beleidsgebonden voorwaarden.

De Commissie is van mening dat het vermelden van afzonderlijke bedrijven in beleidsgebonden voorwaarden in sommige gevallen noodzakelijk kan zijn om een minimale vooruitgang te boeken in het privatiseringsproces, met name bij grote banken en andere overheidsbedrijven. Het argument dat dit de verkoopprijs kan beïnvloeden klopt enkel indien de voorwaarden openbaar worden gemaakt, wat niet het geval is met aan macrofinanciële bijstand verbonden voorwaarden. Er dient op te worden gewezen dat de verkoop van "Biochim" ook uitdrukkelijk deel uitmaakte van de voorwaarden van het IMF en de Wereldbank.

3. Bij de vrijmaking van de tweede tranche kon de Commissie bevestigen dat het ministerie van milieubescherming een nieuwe MER-wet voorbereidde met het oog op de naleving van de MER-richtlijn van de EU. De verzekering van de Bulgaarse autoriteiten dat deze nieuwe wetgeving zal worden goedgekeurd, werd voldoende geacht.

4. De Commissie was van mening dat de voorwaarde voldoende vervuld was, gelet op de doelstelling van de macrofinanciële bijstand. Volledige overeenstemming met het communautair acquis, die vereist is voor het lidmaatschap van de EU en die in de tussentijdse verslagen wordt nagegaan, gaat veel verder dan was gevraagd in het afgesproken MvA.

5. In de overeenkomst met de Bulgaarse autoriteiten was bepaald dat de bijstand in twee tranches zou worden betaald. De voorwaarden voor de vrijmaking van de tweede tranche werden in zeer hoge mate vervuld in de tweede helft van 1998. In juni 1998 werd inderdaad overwogen de tweede tranche te splitsen. Dit werd evenwel uitgesteld vanwege moeilijkheden met verscheidene EU-lidstaten in verband met schuldenkwesties. De volledige betaling werd pas in december 1998 verricht, nadat de Commissie er zeker van was dat de voorwaarden voldoende waren vervuld.

Montenegro

6. De belangrijkste taak van de raadgever was: de ondersteuning van de Montenegrijnse regering op het gebied van de budgettaire en fiscale hervorming en het helpen van de autoriteiten bij het vervullen van de voorwaarden inzake economisch beleid voor deze bijstand. Bij het vervullen van zijn opdracht verstrekte de deskundige uiteraard nuttige informatie aan de Commissie die haar hielp in het toezicht op de bijstand. De Commissie voerde haar eigen toezicht en evaluatie van de bijstand uit via regelmatige contacten en een evaluatiebezoek in december 2000.

De raadgever vervulde zijn taak op bevredigende wijze, vooral gelet op de korte periode van zijn opdracht en de toenmalige moeilijke omstandigheden. Hij hielp in het bijzonder het Montenegrijns ministerie van Financiën om aanzienlijke vooruitgang te boeken op het gebied van de transparantie van de begroting en de begrotingsprocedures. De Commissie verwachtte geen duidelijke aanbeveling voor of tegen een besluit tot uitbetaling, aangezien zij dit beschouwde als haar eigen verantwoordelijkheid.

Begin december 2000 voerde de Commissie een bezoek uit om na te gaan in hoeverre de voorwaarden waren vervuld. De deskundige was toen ook aanwezig in Podgorica en de Commissie had de gelegenheid om zijn ontwerp van eindverslag, dat in het begin van het bezoek beschikbaar was, te lezen. De raadpleging van het Economisch en Financieel Comité was gebaseerd op de eigen beoordeling van de Commissie en de conclusies in het ontwerp van eindverslag.

Tijdens haar bezoek in december 2000 merkte de Commissie op dat op sommige gebieden onvoldoende vooruitgang was geboekt. Daarom waarschuwde zij de Montenegrijnse autoriteiten dat de uitbetaling van de tweede tranche onmogelijk zou zijn zonder aanzienlijke vooruitgang op deze gebieden. De Commissie vertelde ook welke maatregelen moesten worden genomen, maar zwakte in geen geval de in het Memorandum van akkoord vastgestelde voorwaarden af. De voorwaarden moesten ook meer gedetailleerd worden uitgelegd, aangezien de informatie over sommige aspecten van de situatie ter plaatse en de politieke omstandigheden onvolledig was toen de voorwaarden werden opgesteld.

Tunesië

a) Verkoop van vijf bedrijven: het gezamenlijke evaluatiebezoek Wereldbank/ADB/Commissie beschouwde deze voorwaarde als vervuld, omdat de ontstane beursconjunctuur uitzonderlijk ongunstig was en de verkoop van de drie overblijvende bedrijven redelijkerwijs niet kon worden geëist in die omstandigheden. De Tunesiërs hebben als tegenprestatie een tijdschema voor verkoop ingediend dat verder gaat dan werd geëist. Het klopt dat achteraf beschouwd de procedure van technische verklaring van afstand (waiver) in dit geval transparanter zou zijn geweest, maar het hoofd van de missie (Wereldbank) achtte dit niet noodzakelijk en deze procedure bestaat niet bij de Commissie.

b) Vijf van de 35 voorwaarden voor de tweede tranche zijn slechts ten dele vervuld. Dit bleek uit het dossier dat ter goedkeuring werd voorgelegd aan de directeur-generaal en nadien aan het FC. Mathematisch waren de voorwaarden derhalve voor meer dan 85 % vervuld.

Gelet op het feit dat er nooit een "compliance" van 100 % is, dat de manier waarop bepaalde voorwaarden zijn vervuld, duidelijk verder gaat dan was geëist, en dat de Tunesiërs hebben verzekerd dat de overblijvende voorwaarden volledig zullen worden vervuld, hebben de hiertoe bevoegde instanties ingestemd met de uitbetaling op voorwaarde dat de middelen pas definitief verworven zijn (dubbele handtekening) bij de vaststelling van "full compliance". Deze situatie zal niet opnieuw voorkomen omdat de procedure van de dubbele handtekening is afgeschaft. Niemand kon toen weten dat deze zes maanden zou duren. Het spreekt vanzelf dat de Commissie de statuten van de centrale bank van Tunesië niet kan wijzigen.

Dit programma werd als exemplarisch beschouwd, met name inzake de coördinatie van de donoren en de resultaten van de privatisering.