Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over consumenten in de circulaire economie

(initiatiefadvies)

(2019/C 353/03)

Rapporteur: Carlos TRIAS PINTÓ

Besluit van de voltallige vergadering 24.1.2019 Rechtsgrondslag Artikel 32, lid 2, van het reglement van orde Initiatiefadvies Bevoegde afdeling Interne Markt, Productie en Consumptie Goedkeuring door de afdeling 4.7.2019 Goedkeuring door de voltallige vergadering 17.7.2019 Zitting nr. 545 Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen) 200/4/9

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. Het EESC pleit ervoor om de bakens op Europees, nationaal en lokaal niveau zodanig te verzetten dat er ruim baan wordt gemaakt voor nieuwe vormen van circulariteit, waarbij alle actoren meer op één lijn komen te zitten én de consument centraal komt te staan in het overheidsbeleid.

1.2. Het wordt namelijk pas echt mogelijk om de economie circulair te maken en de overconsumptie terug te dringen wanneer consumenten een grotere rol gaan spelen bij de inspanningen om van het huidige productie- en consumptiemodel af te stappen; via hun dagelijkse aankoopbeslissingen zijn zij bij uitstek in staat om een kentering teweeg te brengen.

1.3. Een leven lang leren (mede via zelfonderricht) moet de regel worden. Ook moet er zo objectief mogelijk voorlichting worden gegeven over de opties die consumenten hebben en moet circulair consumptiegedrag gestimuleerd worden. Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor lokale overheden en consumentenorganisaties.

1.4. Het succes van de maatregelen wordt gemeten aan de hand van de impactindicatoren die op basis van duurzameontwikkelingsdoelstelling 12 van de Verenigde Naties (SDG 12) ( 1 ) en de daarmee samenhangende subdoelen worden uitgewerkt. Op deze manier ontstaan nieuwe standaardiseringsprocessen.

1.5. Gezien het alomvattende karakter van verantwoorde consumptie zullen de overige 16 SDG’s en hun respectieve subdoelen een aanvulling vormen op de effectbeoordelingen, terwijl SDG 17 “Partnerschap” een kader zal bieden voor cocreatie en gedeelde verantwoordelijkheid en aldus moet helpen zorgen voor een groter multiplicatoreffect en de vereiste schaalbaarheid.

1.6. De sociale en ecologische voetafdruk die een product in verschillende waardeketens achterlaat, kan consumenten in het kader van de digitale samenleving informatie verschaffen die relevant is voor de keuzes die zij maken. Het EESC dringt aan op het gebruik van betrouwbare, vergelijkbare en verifieerbare impactindicatoren, waarbij met name de indicatoren voor chemische materialen (en de behandeling daarvan) in het oog moeten worden gehouden.

1.7. Maatregelen moeten een win-winkarakter hebben, van variabele omvang zijn en worden afgestemd op de speciale kenmerken van de verschillende gebieden en sectoren. Er is dan ook een bottom-upaanpak geboden waarbij alle relevante actoren worden betrokken. Deze maatregelen moeten goed worden verankerd in de ontwikkeling van lokale economieën en op institutioneel niveau worden aangestuurd, met een krachtige rol voor consumentenorganisaties.

1.8. Als vaandeldrager van de circulaire economie in haar verschillende verschijningsvormen moet Europa, leunend op de baanbrekende ervaringen van landen als Zuid-Korea ( 2 ) , werken aan een ondernemingsklimaat dat de internationalisering van de handel in circulaire goederen en diensten ten goede komt. Deze modellen moeten vergezeld gaan van specifieke richtsnoeren voor een rechtvaardige overgang naar ecologisch duurzame economieën en samenlevingen ( 3 ) , die tevens voor een gelijk speelveld ten aanzien van opportunistische producten uit derde landen zorgen.

1.9. Reclame en handelspraktijken hebben een grote invloed op de keuzes die consumenten maken. Het beleid inzake maatschappelijk verantwoord ondernemen (mvo) moet “greenwashing” en “socialwashing” helpen bestrijden. In dit verband is het van essentieel belang om het huidige institutionele kader voor het toezicht op en de accreditatie van de verschillende transities naar een circulaire economie te versterken.

1.10. Voor een stimuleringsbeleid om, in het kader van een geleidelijke standaardisering van producten en diensten, toe te werken naar een verantwoorde productie en consumptie zijn belastingen en verantwoorde openbare aanbestedingen de beste instrumenten. Wat belastingen betreft, zouden de lidstaten moeten nadenken over doeltreffende manieren om een op beloning gebaseerde aanpak toe te passen door werk te maken van een geleidelijke convergentie van belastingheffing in de circulaire economie waarmee een bijdrage wordt geleverd aan de Europese eengemaakte markt. Ten aanzien van openbare aanbestedingen moeten lokale overheden voor “duurzame leveranciers” plannen opstellen die ervoor moeten zorgen dat zij hun productie, die vaak verliesgevend is als gevolg van de geldende aanbestedingseisen, gemakkelijker kunnen aanpassen en op de juiste schaal kunnen brengen.

1.11. Het EESC is ook voorstander van vrijwillige etikettering, als tussenstap naar verplichte etikettering, mits die gebaseerd wordt op onafhankelijke mechanismen voor het vaststellen van uitmuntende milieuprestaties. De EU-milieukeur ( 4 ) kan, als zij de nodige aandacht krijgt en wordt uitgebreid tot andere producten, uitgroeien tot een toonaangevend “merk” van duurzame producten in Europa.

1.12. Ecologisch productontwerp is dringend aan verbetering toe. Daarbij moet systematisch worden gekeken naar de eisen op het gebied van onder meer nuttige levensduur, repareerbaarheid en chemische bestanddelen, moeten sociale criteria in acht worden genomen en moeten lokale consumptienetwerken en prosumenteninitiatieven worden bevorderd.

2. Inleiding en achtergrond

2.1. Duurzame groei en duurzaam concurrentievermogen moeten ook een kwalitatieve dimensie hebben. Dat betekent geen arbeidsuitbuiting of roofbouw op het milieu en eerlijke levensomstandigheden zonder de hulpbronnen van de Aarde uit te putten. Kortom, een model waarin economische welvaart, het milieu en sociale inclusiviteit met elkaar in evenwicht zijn ( 5 )

2.2. In de circulaire economie moet het gedrag van mensen verenigbaar zijn met de werking van de natuur, zodat het natuurlijk kapitaal behouden blijft en steeds geregenereerd wordt.

2.3. Er zijn inmiddels tal van studies, voorstellen en adviezen verschenen over de omschakeling van een lineaire naar een circulaire economie. Daarin ligt de nadruk steeds op de productie, terwijl de rol van de consument, die cruciaal is om de problemen die zich bij de omschakeling voordoen het hoofd te kunnen bieden, onderbelicht blijft.

2.4. Om te beginnen gaapt er een grote kloof tussen wat consumenten zeggen — zij tonen zich zeer begaan met de maatschappij en het milieu ( 6 ) — en wat zij doen: zij hebben vooral oog voor lage kosten en laten de prijs van producten of diensten (zonder rekening te houden met de externe kosten) dan ook vaak zwaarder wegen dan de algehele kwaliteit ervan.

2.5. De percentages vallen dus lager uit als het niet om meningen en verwachtingen gaat, maar om eigen gedrag en verantwoordelijkheid. Kortom, er is een spanningsveld tussen betaalbaar en duurzaam. In het licht daarvan zijn voorlichting en onderwijs van cruciaal belang om de rol van de consument in het hele proces te verbeteren.

2.6. In het pakket maatregelen voor de circulaire economie wordt een aantal keren expliciet gerefereerd aan het gedrag van consumenten, hetgeen op bijval van het EESC heeft kunnen rekenen ( 7 )

2.7. Het Europees Comité van de Regio’s vestigde in zijn advies over een EU-actieplan voor de circulaire economie ( 8 ) de aandacht op consumentengedrag en maatschappelijke trends. Ook wees het erop hoe belangrijk lokale en regionale overheden zijn voor de uitvoering van de maatregelen op het gebied van onderwijs, opleiding en vaardigheden die zorgen voor een beter begrip van duurzame consumptie, van de instandhouding van natuurlijke rijkdommen en het voorkomen van afval, en van de verantwoordelijkheid van producenten als het om het ontwerp en in de handel brengen van hun producten gaat.

2.8. Ten slotte kunnen bepaalde innovatieve vormen van consumptie, zoals het delen van producten of infrastructuur (deeleconomie), het afnemen van diensten in plaats van producten, en het gebruik van informatietechnologie of digitale platforms, de ontwikkeling van een circulaire economie ondersteunen.

3. De circulaire economie in het EU-beleid

3.1. Los van de regelgevings- en producttechnische aspecten van de circulaire economie is het voor de EU bovenal zaak om mensen in beweging te krijgen: zij moet hun consumentengedrag — hun dagelijkse keuzes en gewoontes — proberen te beïnvloeden. Als consumenten volop meedoen, hebben hun individuele daden samen het effect van een hefboom en geven zij de ontwikkelingen extra vaart mee.

3.2. In de mededeling “Maak de cirkel rond — Een EU-actieplan voor de circulaire economie” ( 9 ) komt de Commissie tot de volgende conclusie: “De keuzen van miljoenen consumenten kunnen de circulaire economie ondersteunen of hinderen.”

3.3. “Europese consumenten die met een veelheid aan labels en milieuclaims worden geconfronteerd”, zo stelt zij, “vinden het vaak moeilijk om onderscheid tussen producten te maken en de beschikbare informatie te vertrouwen. Groene claims voldoen mogelijk niet altijd aan de wettelijke eisen voor betrouwbaarheid, nauwkeurigheid en duidelijkheid.”

3.4. “Een van de belangrijkste factoren die van invloed zijn op aankoopbeslissingen is de prijs, zowel in de waardeketen als voor de eindgebruiker. De lidstaten worden derhalve aangemoedigd om stimulansen te bieden en economische instrumenten te gebruiken, zoals belastingheffing, om ervoor te zorgen dat de milieukosten beter in de prijzen van producten tot uiting komen. Aspecten betreffende garanties, zoals de wettelijke garantietermijn en de omkering van de bewijslast, kunnen consumenten beschermen tegen producten met gebreken en bijdragen tot de duurzaamheid en repareerbaarheid van producten.”

3.5. Hoewel de Commissie veel belangrijke aspecten van duurzaamheid benoemt, gaat zij voorbij aan het grote aantal interacties dat zich in de verschillende waardeketens voordoet. Daarmee worden consumenten in een ondergeschikte rol geplaatst.

4. De state of the art in het EU-beleid

4.1. Europa beschikt al over een rechtskader voor maatschappelijk verantwoorde overheidsopdrachten ( 10 ) , die gezien hun potentiële impact ( 11 ) de weg naar een circulaire economie kunnen helpen banen. Maar voordat hier werk van kan worden gemaakt zijn er nog allerlei problemen, en om die op te lossen moet er een duidelijk antwoord komen op de vraag welke producten en diensten precies als circulair worden beschouwd.

4.2. Met een dynamische terminologie — de bedoeling is immers dat de transitie wordt “gevoed” door goede praktijken in de verschillende waardeketens — moet wereldwijd aan de hand van nieuwe meetsystemen tot standaardisering worden overgegaan. Voor een multilaterale en mondiale economie is namelijk een gemeenschappelijke taal nodig.

4.3. Conform de richtsnoeren van de Verenigde Naties zullen het actieplan van de Commissie voor duurzame financiering en de verordening inzake een nieuwe taxonomie van duurzame activiteiten ( 12 ) een nieuwe reeks sociaal-ecologische indicatoren bevatten.

4.4. Met behulp van de financiële middelen van de Europese Commissie, die nu zijn uitgebreid en zijn ondergebracht in InvestEU, zal naar verwachting veel meer worden geïnvesteerd in activiteiten die de klimaatverandering helpen temperen en uitputting van natuurlijke hulpbronnen helpen voorkomen. Daarbij gaat het met name om de renovatie van woningen en het gebruik van aardwarmte ( 13 ) , beide maatregelen die consumenten rechtstreeks in gang kunnen zetten.

4.5. De “new deal” voor consumenten, die zijn sterke en zwakke punten heeft, zal het consumentenvertrouwen vergroten ( 14 ) . Volgens het EESC ( 15 ) is een betere toepassing van de consumentenwetgeving van essentieel belang voor een evenwichtige ontwikkeling van de circulaire economie.

4.6. Gewezen zij op het Europees stakeholdersplatform voor de circulaire economie ( 16 ) , een gezamenlijk initiatief van de Europese Commissie en het EESC. Dit “netwerk van netwerken” doet dienst als een ontmoetingsplaats om bepaalde problemen aan te pakken en informatie over de meest geslaagde praktijken en maatregelen uit te wisselen. Ook voor onder meer het Retail Forum (REAP) ( 17 ) en het EU Platform on Food Losses and Food Waste ( 18 ) is een belangrijke rol weggelegd.

5. Toezeggingen van de Europese Commissie

5.1. In haar werkzaamheden op het gebied van ecologisch ontwerp zal de Commissie met name aandacht besteden aan evenredige eisen betreffende duurzaamheid, informatie over gedeeld gebruik en reparaties, alsook de beschikbaarheid van reserveonderdelen. Ook overweegt zij om op energielabels ook informatie over duurzaamheid te laten vermelden.

5.2. In de herziene wetgevingsvoorstellen betreffende afvalstoffen stelt de zij nieuwe regels vast die activiteiten op het gebied van hergebruik stimuleren.

5.3. De Commissie streeft naar betere handhaving van de garanties voor concrete producten, onderzoekt de mogelijkheden voor verbetering en bestrijdt valse milieuclaims.

5.4. De Commissie stelt een onafhankelijk testprogramma op in het kader van Horizon Europa om verdere vooruitgang in de bestrijding van voortijdige veroudering te boeken ( 19 )

5.5. De Commissie zal steviger inzetten op de toepassing van groene overheidsopdrachten en maakt zich er daarom sterk voor dat de circulaire economie een plaats krijgt in de nieuwe of de herziene criteria.

6. Zijn we werkelijk op weg naar een circulaire economie?

6.1. “Duurzaamheid is een toekomstgericht proces […] waarbij gedragingen, acties en beslissingen van overheden, bedrijven, werknemers, burgers en consumenten worden gedreven door het op een verantwoorde manier realiseren van hun economische, milieu- en sociale effecten” ( 20 )

6.2. Wat de circulaire economie betreft, leggen de EU-instellingen vooral de nadruk op milieu en productie en krijgen de sociale dimensie en het consumentengedrag nauwelijks aandacht, waardoor het gevaar bestaat dat de “circulaire” transitie uiteindelijk weer uitmondt in een lineaire economie.

6.3. Uitgaande van een integrale aanpak moet de proactieve rol van consumenten meer omvatten dan slechts een asymmetrische inbreng, waarbij zij alleen maar dienstdoen als huishoudelijk afval recyclende stadsbewoners: zij dienen een actieve inbreng te krijgen in het hele circulaire proces.

6.4. Met de 17 doelstellingen voor duurzame ontwikkeling (SDG’s) en de daaraan gekoppelde subdoelen, in combinatie met de bindende protocollen van COP 21 ( 21 ) ter beperking van de klimaatverandering, beschikken we over een adequaat instrumentarium voor de circulaire economie. Dat overkoepelende kader heeft een enorm potentieel.

6.5. De transitie zal efficiënter en meer in overeenstemming met SDG 12 (Verantwoorde consumptie en productie) verlopen als de stappen tussen vraag en aanbod beter worden gestroomlijnd, met een territoriale verankering van de circulaire economie.

7. Voorstellen van het EESC om consumenten een grotere rol te geven in de circulaire economie

7.1. Verantwoord onderzoek en verantwoorde innovatie (Engelse afkorting: RRI) in het kader van Horizon Europa: de weg effenen voor een evenwichtige deelname van alle actoren, met name consumenten en/of hun vertegenwoordigers.

7.2. Ecologisch ontwerp en eco-innovatie: conform de idee van gedeelde milieuverantwoordelijkheid zal de actieve deelname van de consument — in de vorm van een, eventueel door kwaliteitslabels te certificeren, gedeelde waardecreatie — worden bevorderd.

7.3. Door consumenten te laten meewerken aan het in een “sandbox” testen van nieuwe producten of diensten, zodat deze van tevoren gezamenlijk gevalideerd kunnen worden, zouden zij een grotere inbreng moeten krijgen in de mvo-plannen van bedrijven.

7.4. Er zullen voorbeelden van succesvolle circulaire praktijken worden verzameld, waarbij ook consumenten een stem krijgen. De praktijken met het grootste multiplicatoreffect zullen op grote schaal verspreid worden.

7.5. Facultatieve etikettering met informatie over lagere emissies, behoud van biodiversiteit, efficiënt gebruik van hulpbronnen of niet-gebruik van onderdelen met een grote impact op het milieu zal worden gestimuleerd, met als doel deze etikettering uiteindelijk verplicht te maken. Er zal een label worden ingevoerd waarop een schatting van de levensduur van een product wordt gegeven, die onder meer afhangt van reparatie-opties en de mogelijkheid om reserveonderdelen te verkrijgen. Rekening houdend met de druk die door de consument wordt uitgeoefend, zal via officiële erkenningen, belastingen en overheidsopdrachten worden ingezet op langere garantietermijnen voor producten.

7.6. In het kader van de “new deal” voor consumenten zullen verhaalsmogelijkheden worden ingevoerd voor consumenten die goederen of producten met ingebouwde voortijdige veroudering hebben aangeschaft.

7.7. Er zal goed worden gelet op het gebruik van materialen met een zeer korte levensduur (zoals wegwerpplastic) ( 22 ) en productverpakkingen ( 23 ) . Om contraproductieve recyclingpraktijken te voorkomen, zal met een integrale aanpak ook strenger op chemische stoffen worden gecontroleerd.

7.8. Toegankelijke, leesbare en accurate consumenteninformatie over ecologische voetafdrukken. Er zal toezicht worden gehouden op en eventueel ruchtbaarheid worden gegeven aan kwalijke praktijken waarbij empirisch slecht onderbouwde claims worden gedaan.

7.9. Op met name jonge consumenten gerichte voorlichtingscampagnes over duurzame economische productie- en consumptiemodellen die ook “nudging”-strategieën omvatten en culturele en idiosyncratische factoren laten meewegen ( 24 )

7.10. Onderwijs (continu, vanaf de crèche) waarin de levenscyclusbenadering van producten (productie per onderdeel, modulariteit, duurzaamheid, repareerbaarheid, hergebruik en energie-efficiëntie) een centrale plaats inneemt, met veel praktijklessen.

7.11. Versterking van de werkgelegenheid op het gebied van hergebruik, reparatie en recycling met een hoge toegevoegde waarde (superrecycling), als onderdeel van de strategie voor een digitale eengemaakte markt ( 25 )

7.12. De bevoegde autoriteiten moeten er op hun respectieve bevoegdheidsniveaus voor zorgen dat er overal waar afval wordt geproduceerd voldoende infrastructuur en middelen zijn voor gescheiden inzameling.

7.13. Gemeenten, onderwijscentra, universiteiten en andere instellingen die er door middel van een bottom-upaanpak formeel voor zorgen dat consumenten deelnemen aan de circulaire economie, moeten daarvoor erkenning krijgen.

7.14. Uitvoering en uitbreiding van experimenten met nieuwe economische modellen, bij voorkeur in de sfeer van de deeleconomie en de functionele economie, in bepaalde gemeenten, die zich dan exclusief, naar het voorbeeld van beschermde oorsprongsbenamingen, “circulaire gemeenten” mogen noemen.

7.15. Met technische bijstand en ad-hocmiddelen de rol van consumentenorganisaties in de circulaire economie vergroten.

7.16. Publicatie en verspreiding van goede praktijken van ondernemingen in de circulaire economie, op basis van onderzoek door consumentenorganisaties.

7.17. Stimulering van lokale consumentennetwerken, prosumptie en doe-het-zelfpraktijken.

Brussel, 17 juli 2019. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Luca JAHIER

(1) https://www.undp.org/content/undp/es/home/sustainable-development-goals/goal-12-responsible-consumption-and-production.html

(2) In april 2018, tijdens het forum van het maatschappelijk middenveld in Seoel over de vrijhandelsovereenkomst tussen de EU en Zuid-Korea, lag de nadruk bij de besprekingen over de IAO-verdragen op de circulaire economie.

(3) IAO-richtsnoeren voor een rechtvaardige overgang naar een duurzame economie en samenleving voor iedereen.

(4) De EU Ecolabelling Board zal conform de levenscyclusmethode nieuwe circulaire criteria en indicatoren met betrekking tot het gebruik en de beschikbaarheid van producten gaan toepassen.

(5) Zie het EESC-advies “Sibiu en verder”, PB C 228 van 5.7.2019, blz. 37.

(6) Speciale Eurobarometer-enquête van september-oktober 2017: 94 % van de Europeanen vindt milieubescherming zeer of vrij belangrijk en maakt zich grote zorgen over de groeiende hoeveelheid afval. 87 % is van mening dat daarbij voor hen een grote of vrij grote rol is weggelegd.

(7) Zie PB C 230 van 14.7.2015, blz. 99; PB C 264 van 20.7.2016, blz. 98; PB C 389 van 21.10.2016, blz. 80; PB C 345 van 13.10.2017, blz. 102; PB C 283 van 10.8.2018, blz. 61 en PB C 367 van 10.10.2018, blz. 97.

(8) PB C 88 van 21.3.2017, blz. 83.

(9) COM(2015) 614 final.

(10) Zie de Richtlijnen 2014/23/EU, 2014/24/EU en 2014/25/EU.

(11) Overheidsopdrachten zijn goed voor bijna 15 % van het bbp.

(12) COM(2018) 353 final, goedgekeurd door de medewetgevers in maart 2019.

(13) In maart 2019 hebben de medewetgevers hun goedkeuring gehecht aan de taxonomie van duurzame activiteiten.

(14) Na het teleurstellende akkoord van de Commissie IMCO van het Europees Parlement over producten met gebreken (februari 2018) is een meer positief akkoord gesloten: betere bescherming bij onlineaankopen en het voornemen om bij tweevoudige kwaliteit van levensmiddelen tot sancties over te gaan (april 2018).

(15) PB C 440 van 6.12.2018, blz. 66.

(16) https://circulareconomy.europa.eu/platform/

(17) http://ec.europa.eu/environment/industry/retail/about.htm

(18) https://webgate.ec.europa.eu/flwp/

(19) Het project H2020 “PROMPT” is bedoeld om een testprogramma voor de voortijdige veroudering van producten op te zetten en voorstellen te doen ter verlenging van de levensduur van producten, onder meer door middel van reparaties. Het consortium bestaat uit consumentenorganisaties zoals ANEC/BEUC/ICRT en Test Achats, UFC Que Choisir, OCU, Stiftung Warentest, de Consumentenbond, onderzoeksinstellingen (TU Delft; Fraunhofer IZM) en reparatieorganisaties (RUSZ, Ifixit).

(20) EESC-advies over luisteren naar de Europese burgers voor een duurzame toekomst (Sibiu en verder), PB C 228 van 5.7.2019, blz. 37.

(21) https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-paris-agreement

(22) PB C 62 van 15.2.2019, blz. 207.

(23) Uit marketingoverwegingen zijn deze vaak veel te groot.

(24) In Zuid-Europa gelden doggy bags bijvoorbeeld als not done.

(25) Zie het eindrapport ICT for work: Digital skills in the workplace.