Advies van het Comité van de Regio's over het "Verslag van de Commissie aan de Europese Raad 'De wetgeving verbeteren 1998. Een gedeelde verantwoordelijkheid'"

(1999/C 374/04)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gezien het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag), en met name artikel 5;

gezien het Verdrag van Amsterdam, en met name protocol 7 betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel en verklaring nr. 39 inzake de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving;

gezien de conclusies van de Europese Raad van Wenen van 11 en 12 december 1998 waarin is bepaald dat de toekomstige verslagen van de Commissie "De wetgeving verbeteren" tijdig moeten worden ingediend, zodat ook het Comité van de Regio's in staat is deze grondig te bespreken;

gezien het verslag van de Commissie aan de Europese Raad "De wetgeving verbeteren 1998. Een gedeelde verantwoordelijkheid" (COM(1998) 715 def.);

gezien de resolutie van het Europees Parlement van 18 december 1998 over het verslag van de Commissie aan de Raad "De wetgeving verbeteren 1997";

gezien het besluit van zijn Bureau van 10 maart 1999 om overeenkomstig artikel 198 C, 4e alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap een advies over dit onderwerp uit te brengen en de voorbereiding hiervan toe te wijzen aan de commissie "Institutionele aangelegenheden";

gezien zijn advies van 11 maart 1999 over het subsidiariteitsbeginsel "Naar een echte subsidiariteitscultuur - Een appèl van het Comité van de Regio's" (CDR 302/98 fin)(1);

gezien het ontwerpadvies dat op 27 april 1999 is opgesteld door de commissie Institutionele aangelegenheden (rapporteur: mevrouw Bresso) (CDR 50/99 rev. 1);

overwegende dat het subsidiariteitsbeginsel, dat met het Verdrag van Maastricht van 1992 in het huidige art. 5 VEG is opgenomen, een dynamisch beginsel met een constitutionele waarde is, bedoeld om te waarborgen dat de besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers van de Unie worden genomen;

overwegende dat het subsidiariteitsbeginsel, als omschreven in de Verdragen en protocol 7 bij het Verdrag van Amsterdam, betrekking heeft op gebieden waarvoor de Gemeenschap geen exclusieve bevoegdheid heeft, en een leidraad vormt voor de manier waarop deze bevoegdheden op communautair niveau moeten worden uitgevoerd, met behoud van het acquis communautaire en het institutionele evenwicht;

overwegende dat de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel juist nu van betekenis is, nu het zaak is een beter ontwikkeld Europees burgerschap te verwezenlijken en te consolideren,

heeft tijdens zijn 30e zitting van 15 en 16 september 1999 (vergadering van 15 september) het volgende advies met algemene stemmen goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het verslag over de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, dat sinds 1992 ieder jaar door de Commissie aan de Europese Raad wordt gepresenteerd, is in 1995 uitgebreid. Tegenwoordig bestudeert de Commissie in hetzelfde verslag de initiatieven ter verbetering van de communautaire wetgeving, waarbij zij zowel rapporteert over de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel als over de redactionele kwaliteit en de verspreiding van teksten.

1.2. Met de opneming van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel in art. 5 VEG en de goedkeuring van het bij het Verdrag van Amsterdam gevoegde protocol 7 bestaan er volgens de Commissie duidelijke regels over de toepassing van deze beginselen. De Commissie past deze regels nu al toe, zonder de ratificatie van het protocol af te wachten.

1.3. In 1998 heeft de Commissie er voortdurend naar gestreefd de wetgeving te verbeteren, en zij is van mening dat deze maatregelen "vruchten hebben afgeworpen" in de vorm van concrete resultaten: het totale aantal wetgevingsvoorstellen is afgenomen, de Commissie heeft zich bij de uitoefening van haar recht van initiatief gericht op de politieke prioriteiten, zij heeft de betrokken partijen geraadpleegd, onder meer door witboeken, groenboeken en mededelingen te presenteren, en heeft duidelijker, eenvoudiger en toegankelijker maatregelen uitgewerkt.

1.4. Naar aanleiding van het bij het Verdrag van Amsterdam gevoegde protocol 7 betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel en verklaring nr. 39 inzake de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving, is de politieke belangstelling voor het wetgevingsproces sterk toegenomen. Zowel tijdens de Europese Raad van Cardiff in juni 1998 als tijdens de informele ontmoeting van staatshoofden en regeringsleiders in oktober te Pörtschach is gewezen op de centrale plaats van het subsidiariteitsbeginsel bij de versterking van de democratische legitimiteit van de Unie.

1.5. De wetgeving verbeteren is niet alleen een taak van alle wetgevende organen van de Gemeenschap, maar ook een "gedeelde verantwoordelijkheid", zoals de Commissie in de titel van haar verslag aangeeft; de Instellingen mogen zich niet onttrekken aan hun verantwoordelijkheid ten opzichte van de burgers. Ook de lidstaten zijn verantwoordelijk, en moeten hun inspanningen vergroten om zowel hun nationale wetgeving te vereenvoudigen als om de communautaire richtlijnen vlot en correct in nationaal recht om te zetten.

1.6. Om ervoor te zorgen dat de verbetering van de wetgeving op alle niveaus zichtbaar wordt is bovendien voorlichting van en communicatie met de burgers van groot belang. Daarbij moet gebruik worden gemaakt van de nieuwe technologieën en hun mogelijkheden.

1.7. Alle actoren van het communautaire wetgevingsproces dienen samen te werken en duidelijk aan te geven wie wat doet in de Europese Unie, zodat de burgers het nut van een Europees optreden inzien. De burgers zullen slechts hun steun aan de Europese opbouw geven indien de bevoegdheden doorzichtig zijn en de verantwoordelijkheden aangewezen kunnen worden.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Een baanbrekend advies

2.1.1. Naar aanleiding van de conclusies van de Europese Raad van Wenen van 11 en 12 december 1998, waarin is bepaald dat de toekomstige verslagen van de Commissie "De wetgeving verbeteren" tijdig moeten worden ingediend zodat ook het Comité van de Regio's die grondig kan bespreken, heeft het Comité zich voor de eerste keer gebogen over het verslag "De wetgeving verbeteren", dat de Commissie ieder jaar aan de Europese Raad presenteert.

2.1.2. Het Comité benadrukt het belang van dit advies, dat de weg opent voor de toekomstige raadplegingsprocedure over het jaarverslag betreffende het subsidiariteitsbeginsel, zoals wordt voorgeschreven in de conclusies van de Top van Wenen.

2.1.3. De toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel geldt tegenwoordig als criterium bij alle communautaire wetgevingsactiviteiten in het kader van de niet-exclusieve bevoegdheden van de Unie.

2.1.4. In zijn op 11 maart 1999 goedgekeurde initiatiefadvies over het subsidiariteitsbeginsel "Naar een echte subsidiariteitscultuur - Een appèl van het Comité van de Regio's"(2) wijst het Comité erop dat het zich sinds zijn oprichting heeft opgeworpen als hoeder van het subsidiariteitsbeginsel. Zo steunt het Comité alle inspanningen om sterke, maar tegelijk flexibele en doeltreffende Europese instellingen tot stand te brengen die zich toespitsen op taken die niet efficiënt door andere bestuursniveaus met directe verantwoordelijkheden ten aanzien van de burgers kunnen worden verricht.

2.1.5. Het was dan ook vreemd dat de instelling die de vertegenwoordigers van de territoriale lichamen verenigt en bijgevolg de natuurlijke bewaarder van het subsidiariteitsbeginsel is, niet naar haar mening werd gevraagd over het verslag inzake de toepassing van dat beginsel op de wetgeving.

2.1.6. Het Comité is zeer verheugd over het feit dat deze anomalie in de communautaire raadplegingsprocedure nu eindelijk wordt verholpen.

2.2. Het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel

2.2.1. In het verslag "De wetgeving verbeteren 1998. Een gedeelde verantwoordelijkheid" definieert de Commissie het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel als "duidelijke en nu ook gecodificeerde beginselen". Zij beschrijft eerst wat subsidiariteit níet is, om daarna aan te geven wat het wél is.

2.2.2. Toch geeft zij toe dat de beginselen verder moeten evolueren, en dat de bevoegdheden van de Unie derhalve niet mogen worden afgebakend en vastgelegd; er moet juist een dynamiek aan worden gegeven door op te treden of niet op te treden, waarbij de uitgangspunten en de draagwijdte van het optreden nog uitvoeriger moeten worden gemotiveerd.

2.2.3. Het Comité is het eens met het standpunt van de Commissie dat het subsidiariteitsbeginsel in die zin een dynamisch karakter heeft dat naar gelang van de omstandigheden de Gemeenschap meer of minder optreedt. De in de Verdragen opgenomen doelstellingen en verleende bevoegdheden dienen daarbij wel altijd in acht te worden genomen.

Volgens het Comité moet in dit verband zo spoedig mogelijk een dialoog over de verdeling van de bevoegdheden worden gelanceerd om het mogelijk te maken dat de regio's en de lokale overheden in de lidstaten over een grotere handelingsvrijheid beschikken; het Comité wil dan ook dat deze kwestie op de agenda van de volgende intergouvernementele conferentie wordt geplaatst.

2.2.4. Het subsidiariteitsbeginsel regelt de betrekkingen tussen Unie, lidstaten en territoriale entiteiten. Bijgevolg mag bij de toepassing van de definitie van artikel 5 op deze betrekkingen geen afbreuk worden gedaan aan de constitutionele bepalingen van de lidstaten die de verhouding tussen het nationale en het lagere bestuursniveau regelen.

2.2.5. In het Verdrag zelf wordt bepaald dat de besluiten zo dicht mogelijk bij de burgers moeten worden genomen, maar niet noodzakelijkerwijs op nationaal niveau. Het subsidiariteitsbeginsel wordt hiermee bevestigd als nabijheids- en efficiëntiebeginsel. Het beginsel dient dan ook te worden toegepast op de betrekkingen met de territoriale overheden: de staten moeten de lokale en regionale overheden de mogelijkheid bieden verantwoordelijkheid te dragen en besluiten te nemen op de gebieden waarop zij doeltreffender kunnen optreden.

2.2.6. Het Comité wijst erop dat het ter gelegenheid van de Verdragsherziening al meermaals heeft verzocht dat in het Verdrag juridische en politieke waarborgen voor de integrale toepassing van het subsidiariteitsbeginsel worden opgenomen, maar dat hieraan geen gehoor is gegeven, zelfs niet in het Verdrag van Amsterdam.

2.2.7. Volgens het Comité zou een systeem van waarborgen dat ook op de territoriale overheden van toepassing is, bovendien een bescherming kunnen bieden tegen lidstaten die het subsidiariteitsbeginsel als alibi willen gebruiken om het communautaire beleid te hernationaliseren.

2.2.8. Het Comité is van mening dat het nabijheids- en het efficiëntiebeginsel kunnen worden verwezenlijkt door de bevoegdheden van de Europese Unie opnieuw te definiëren, waarbij de verantwoordelijkheden niet alleen tussen nationaal en communautair niveau, maar ook tussen meerdere niveaus kunnen worden verdeeld. In bepaalde gevallen moet de verantwoordelijkheid door verschillende niveaus kunnen worden gedeeld. Doorslaggevende factor moet daarbij zijn of de besluiten op doeltreffende wijze kunnen worden genomen en of de burger kan participeren.

In dat verband moet voor ogen worden gehouden dat de administratieve implementatie van EU-recht principieel een zaak is van de lidstaten, die zich daarbij moeten laten leiden door hun respectieve grondwetsbepalingen. Ten behoeve van de samenhang, en om de subsidiariteit een werkelijk toekomstgericht en dynamisch karakter te geven, moet worden gekeken naar de manier waarop de bevoegdheden worden aanvaard, verdeeld en ingedeeld.

2.2.9. Naar de vaste overtuiging van het Comité van de Regio's is het juist nú van betekenis dat het subsidiariteitsbeginsel strikt wordt geëerbiedigd, omdat het er nu op aankomt een beter ontwikkeld burgerschap te verwezenlijken en consolideren.

2.2.10. Het Comité bevestigt nogmaals dat de Europese solidariteit een fundamentele waarde van het Europese sociaal model vormt, die complementair is aan het subsidiariteitsbeginsel.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Het Comité wijst erop dat het in één document behandelen van de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel en de problemen i.v.m. de redactionele kwaliteit van de teksten, afbreuk doet aan de diepgang van de analyse en bestudering van de twee aspecten, die onderling sterk verschillen maar beide van even groot belang zijn om de Europese Unie dichter bij de burgers te brengen.

3.2. Het Comité waardeert de inspanningen van de Europese Commissie om het subsidiariteitsbeginsel bij de uitvoering van haar wetgevingsactiviteiten te eerbiedigen, door veel van haar voorstellen in te trekken en het aantal nieuwe voorstellen terug te dringen. De Commissie dient zich dus te concentreren op zaken van werkelijk Europees belang waarvoor de Verdragen haar bevoegdheid verlenen. Zij moet zich onthouden van regelgeving in aangelegenheden die tot de regionale of lokale bevoegdheden behoren en daarom zonder meer beter op de lagere, dichter bij de burger gesitueerde bestuursniveaus kunnen worden behandeld.

3.3. In de Europese regelgeving dient de nationale, regionale en lokale autoriteiten zoveel mogelijk handelingsvrijheid te worden gelaten. Daarom onderstreept het Comité dat de Europese wetgeving zoveel mogelijk beperkt moet blijven tot kaderwetgeving waarin harmonisatiedoelstellingen worden vastgesteld, terwijl de regelgevingsaspecten aan de lagere bestuursniveaus moeten worden overgelaten. Een al te strikte harmonisatie op Europees niveau zou aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de lokale overheden, zowel op de uitoefening van hun bevoegdheden als op flexibiliteit.

3.4. Het Comité herhaalt in dit verband nog eens dat kaderrichtlijnen voorrang dienen te krijgen boven verordeningen, omdat lidstaten en territoriale overheden bij richtlijnen de mogelijkheid hebben om, op grond van de omstandigheden in hun gebied, de meest geschikte juridische middelen te kiezen om de op Europees niveau vastgestelde doelstellingen te verwezenlijken.

3.5. Net als het Europees Parlement in zijn resolutie van 18 december 1998 over "De wetgeving verbeteren 1997", wijst het Comité erop dat het wenselijk zou zijn de nomenclatuur van de communautaire besluiten opnieuw onder de loep te nemen, en een hiërarchie in de voorschriften aan te brengen.

3.6. Met betrekking tot de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving wijst het Comité erop dat dit probleem de regionale en lokale overheden van twee kanten raakt omdat besluiten in sommige gevallen tot hen zijn gericht als uitvoerders van deze wetgeving, alsook omdat zij de informatie onder de lagere bestuursniveaus en de burgers dienen te verspreiden.

3.7. In het Groenboek over overheidsinformatie in de informatiemaatschappij worden het belang van de toegang van burgers tot informatie en de rol van de overheid benadrukt. De lokale overheden dienen in toenemende mate te zorgen voor een algemene toegang, die tegemoet komt aan de behoefte van de burgers om meer over de Europese Unie te weten te komen, zoals ook blijkt uit de studies van Eurobarometer.

Het Comité is van mening dat de steeds grotere rol van regio's en gemeenten als verspreiders van informatie over de Europese Unie, in de volgende Commissiedocumenten beter uit de verf dient te komen.

Het Comité herinnert in dit verband aan zijn advies over Eurotraining voor plaatselijke en regionale autoriteiten in Europa(3), waarin het de Commissie verzoekt een speciaal scholingsprogramma voor regionale en lokale politici en ambtenaren op te zetten, om ervoor te zorgen dat zij hun informatieplicht naar behoren kunnen vervullen.

3.8. Het Comité is verheugd dat de Commissie een brede, open en constructieve dialoog met de direct betrokken partijen wil aangaan, maar betreurt het dat de regionale en lokale overheden ondanks hun sleutelrol binnen Europa niet in de lijst van partners worden genoemd. Het Comité meent dat zowel het CvdR zelf als de erkende verenigingen van regionale en lokale overheden verplicht moeten worden geraadpleegd over alle belangrijke onderwerpen die de door hen vertegenwoordigde burgers rechtstreeks aangaan.

3.9. Het Comité neemt dan ook met grote belangstelling kennis van de gemeenschappelijke richtsnoeren voor de redactionele kwaliteit van wetteksten(4).

3.10. Het Comité spreekt zijn waardering uit voor de inspanningen die na de Raad van Edinburgh zijn gedaan om de wetgeving te vereenvoudigen - met het programma SLIM en de Task Force BEST -, maar is van mening dat nog meer moet worden gedaan, samen met de lidstaten, om op dit terrein snel vooruitgang te boeken.

3.11. Bovendien dringt het Comité er bij de Commissie op aan de codificering en consolidering van de wetgeving zo snel mogelijk tot een goed einde te brengen, en met name alles in het werk te stellen om te komen tot een interinstitutionele overeenkomst ten bijvoorbeeld de door haar nagestreefde herschikking van de wetgeving, die in veel gevallen onmisbaar is om raadpleging ervan mogelijk te maken.

3.12. Het Comité wijst erop dat het gebruik van de mogelijkheden die worden geboden door geavanceerde informatietechnologieën snel moeten worden uitgebreid. Zoals de Commissie zelf aangeeft in haar verslag, wordt de EUROPA-server - een zeer nuttig instrument - zo vaak geraadpleegd dat deze met de middelen die normaal tot beschikking van de burgers staan zo goed als onbereikbaar wordt binnen een redelijke tijd. Hetzelfde geldt trouwens ook voor sommige databestanden die tegen betaling geraadpleegd kunnen worden. Anderzijds mogen de tarieven voor toegang tot deze databestanden niet hoger zijn dan de kostprijs.

3.13. Het Comité dringt er dan ook bij de Commissie op aan, deze instrumenten aan te passen aan de behoeften van een steeds groter aantal burgers om via de server met de Europese Unie in contact te treden.

3.14. Het Comité benadrukt bovendien dat de Europese Instellingen bij hun keuze voor bepaalde technologieën volledig rekening dienen te houden met het beginsel van vrije mededinging, met gewaarborgde toegang voor alle burgers, ongeacht over welk informaticasysteem zij beschikken.

3.15. Verder onderstreept het Comité dat de inspanningen voor de versterking van de informatienetwerken moeten worden vergroot, door nog meer dan nu het geval is samen te werken met de territoriale overheden, en aldus te zorgen voor een grotere verspreiding van publicaties en voorlichtingscampagnes.

3.16. Het Comité vindt het een goede zaak dat de Commissie het accent legt op samenwerking tussen de instellingen om een betere wetgeving te bereiken, maar wijst erop dat dit alleen mogelijk is door herziening van het wetgevingsproces in de Unie en een verduidelijking van de bevoegdheden van de instellingen.

Brussel, 15 september 1999.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Manfred DAMMEYER

(1) PB C 198 van 14.7.1999, blz. 73.

(2) PB C 198 van 14.7.1999, blz. 73.

(3) CDR 404/98 - PB C 198 van 14.7.1999, blz. 68.

(4) PB C 73 van 17.3.1999.