1. INLEIDING

Het mechanisme voor samenwerking en toetsing (CVM) werd opgezet naar aanleiding van de toetreding van Bulgarije tot de Europese Unie in 2007. Er werd overeengekomen dat nog verdere inspanningen noodzakelijk waren op essentiële terreinen om tekortkomingen aan te pakken op het gebied van de hervorming van het rechtsstelsel, de bestrijding van corruptie en de aanpak van de georganiseerde misdaad. Sedertdien is in de CVM-verslagen de balans opgemaakt van de vooruitgang die door Bulgarije is geboekt, en is ernaar gestreefd de Bulgaarse autoriteiten te helpen in hun hervormingsinspanningen door middel van specifieke aanbevelingen. In de verslagen van de Commissie en de conclusies van de Raad van ministers zijn de ontwikkelingen in Bulgarije in kaart gebracht en werden aanbevelingen gedaan voor de toekomst. In dit verslag worden de stappen van het afgelopen jaar samengevat en aanbevelingen gedaan voor de volgende stappen. Het verslag is het resultaat van een zorgvuldig analyseproces van de Commissie in nauwe samenwerking met de Bulgaarse autoriteiten, maatschappelijke organisaties en andere belanghebbenden. De Commissie kon ook haar voordeel doen met de specifieke steun van deskundigen uit de magistratuur in andere lidstaten die hun standpunt uit de praktijk kenbaar hebben gemaakt.

In het CVM-verslag van 2015 werd de vooruitgang van het voorbije jaar als langzaam beschreven en in de conclusies van de Raad werd Bulgarije opgeroepen om zijn politieke wil voor hervormingen te consolideren en tastbare resultaten te boeken. Het verslag wees echter ook op een aantal terreinen waar problemen werden onderkend en een begin werd gemaakt met het vinden van oplossingen. Dit resulteerde in het opstarten van twee omvattende hervormingsstrategieën, specifiek gericht op de hervorming van het rechtsstelsel en de strijd tegen corruptie. Beide strategieën vormden de achtergrond voor talrijke beslissende momenten in 2015 en zullen ook in 2016 belangrijke referentiepunten blijven. Een van de voornaamste criteria voor vooruitgang zal de concrete verwezenlijking zijn van de verbintenissen die in deze strategieën zijn vervat. De aanpak van moeilijke gevallen en van obstakels op het pad van de hervorming is een determinerende factor om het vertrouwen van de Bulgaarse burgers en de EU-partners te winnen. Het is tevens een centrale factor om vast te stellen in welke mate de begonnen hervormingen vaste grond beginnen te krijgen. Dit is noodzakelijk om de duurzame veranderingen te realiseren die het onderliggende doel van het proces zijn.

De Commissie zal de inspanningen van Bulgarije blijven steunen om de CVM-doelstellingen te realiseren. Bulgarije krijgt reeds steun op velerlei gebieden in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen. Daarnaast heeft de Commissie in 2015 een nieuw instrument opgezet in de vorm van de Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen met als doel het verstrekken van technische bijstand aan de hervormingsinspanningen van de EU-lidstaten op velerlei gebieden. De lidstaten en internationale organisaties verstrekken ook nog andere steun, vaak hand in hand met maatschappelijke organisaties uit Bulgarije. Een dergelijke betrokkenheid impliceert een open en democratische maatschappij en kan een belangrijke impuls vormen voor de hervormingsinspanningen van Bulgarije. De Commissie is verheugd over het feit dat Bulgarije, bij monde van zijn eerste minister, te kennen heeft gegeven verder technische bijstand te willen ontvangen en moedigt Bulgarije aan ten volle gebruik te maken van de bestaande mogelijkheden.

2. STAND VAN ZAKEN VAN HET HERVORMINGSPROCES IN BULGARIJE

2.1 Hervorming van het rechtsstelsel

Onafhankelijkheid, verantwoordingsplicht en integriteit van het gerecht

In het CVM-verslag van 2015 werd er reeds op gewezen dat de strategie voor de hervorming van het rechtsstelsel een omvattende en gedetailleerde blauwdruk bevat voor de volgende jaren. Na de goedkeuring ervan door het parlement van Bulgarije in januari 2015 zette de regering een aantal concrete stappen op een aantal gebieden binnen de directe bevoegdheid van het ministerie van Justitie. De kwestie echter die in de openbare discussie van 2015 naar voren kwam als de meest significante test voor de strategie was de hervorming van de Hoge Raad van Justitie. De Hoge Raad van Justitie is de belangrijkste instelling in Bulgarije voor het bestuur van het rechtswezen. De Raad heeft verregaande bevoegdheden voor de benoeming, evaluatie, promotie en bestraffing van rechters en aanklagers, alsook voor het beheer van het budget van het rechtswezen. De Raad is ook de spreekbuis van het rechtswezen ten aanzien van de maatschappij en heeft daarmee een centrale rol voor het bepalen van de houding van het publiek ten aanzien van justitie als zodanig. Het vertrouwen van het publiek in justitie blijft klein.

Het goede functioneren van de Hoge Raad van Justitie is bijgevolg primordiaal. Een specifiek probleem van de bestaande structuur is dat besluiten inzake personele en disciplinaire zaken voor rechters en aanklagers binnen één enkele structuur worden getroffen. Hoewel er geen maatgevend uniek model bestaat voor de structuur van dergelijke raden, is toch duidelijk geworden dat zowel rechters als aanklagers het ongepast vinden dat dit soort besluiten worden getroffen door een gemengde groep van rechters en aanklagers in de Hoge Raad van Justitie. In de Bulgaarse context, met een groot aantal politieke benoemingen binnen de Hoge Raad van Justitie, geeft het bestaande model specifiek aanleiding tot bezorgdheid over de onafhankelijkheid van de rechtsspraak en de mogelijkheid om druk uit te oefenen op de rechters. Dit was de achterliggende reden van het voorstel in de hervormingsstrategie om binnen de Hoge Raad van Justitie twee afzonderlijke kamers op te richten voor de afhandeling van personele en disciplinaire zaken voor de beide takken van de magistratuur.

Na een uitgebreid debat werd het in het voorjaar duidelijk dat voor sommige voorgestelde wijzigingen de grondwet gewijzigd zou moeten worden. Het parlement nam deze wijzigingen aan in december 2015. Hoewel de wijzigingen uiteindelijk aanzienlijk verschilden van de tekst die aanvankelijk door de regering was voorgesteld, is de goedkeuring ervan toch een belangrijke stap in de richting van een hervorming van de Hoge Raad van Justitie. Naast de oprichting van twee kamers voor het nemen van besluiten binnen de Hoge Raad van Justitie, worden ook de bevoegdheden van de justitiële inspectiedienst voor het onderzoeken van belangenconflicten en onrechtmatige verrijking binnen de magistratuur versterkt. De volgende stap zal zijn de hervorming ten uitvoer te leggen door wetgevende amendementen van de wet inzake het justitiële stelsel. Er werd door de regering in het voorjaar van 2015 een wetgevingspakket voorbereid en ter openbare raadpleging voorgesteld, maar er wordt gewacht op de uitkomst van het debat over de grondwet.

In eerdere CVM-verslagen is erop gewezen dat er grote problemen bleven bestaan met de capaciteit van de Hoge Raad van Justitie om zijn rol van hoeder van de onafhankelijkheid en integriteit van het gerecht te vervullen. Er zijn controverses geweest over kwesties als ondoorzichtige procedures voor benoemingen van rechters, inconsistente praktijken in disciplinaire zaken, een gebrek aan follow-up bij mogelijke manipulatie van de lukrake toewijzing van rechtszaken. Daarbij kwam nog de controverse over politieke beïnvloeding in de Hoge Raad van Justitie. In 2015 was het beeld op dit punt gevarieerd. In het begin van het jaar wees de Hoge Raad van Justitie een nieuwe voorzitter aan van het Hof van Cassatie. De nieuwe voorzitter is bereid zich uit te spreken ten gunste van hervormingen en lijkt binnen justitie over persoonlijk gezag te beschikken. In het voorjaar werd tevens een nieuw bestuur aangewezen voor de stadsrechtbank van Sofia, na het gedwongen ontslag van het vorige bestuur temidden van de schandalen waarin deze rechtbank verzeild was geraakt. Andere benoemingsbesluiten van de Hoge Raad van Justitie bleven echter aanleiding geven tot bezorgdheid over gebrek aan transparantie en mogelijke ongeoorloofde beïnvloeding. De post van de voorzitter van het hof van beroep in Sofia is nu bijna twee jaar vacant en hoewel een rechter die zijn kandidatuur had gesteld, de expliciete steun genoot van de rechters van het hof, kon binnen de Hoge Raad van Justitie niet de vereiste meerderheid voor een benoeming worden gevonden. Duidelijke criteria voor het evalueren van benoemingen bestaan niet, hetgeen aanleiding geeft tot twijfels over de objectiviteit van de benoemingsprocedures.

Ernstige beschuldigingen van corruptie en beïnvloeding van het gerecht werden pas onderzocht na interne en externe druk en de autoriteiten waren niet in staat of niet bereid om pro-actieve onderzoeken te starten. De onregelmatigheden die eind 2014 werden vastgesteld in de stadsrechtbank van Sofia, werden in het vorige CVM-verslag ter sprake gebracht, en er werd bij aangemerkt dat de initiële reactie van de Hoge Raad van Justitie erop wees dat deze zaak voor de raad geen hoge prioriteit had. De Hoge Raad van Justitie startte een procedure om de lukrake toewijzing van rechtszaken in de rechtbanken van Bulgarije te verbeteren, door voor het hele rechtswezen in oktober 2015 een nieuw gecentraliseerd IT-systeem op te zetten. Hiermee moet worden tegemoet gekomen aan een steeds opnieuw in de CVM-verslagen gemaakte opmerking. De Hoge Raad van Justitie was echter niet bereid om in te gaan op de beschuldigingen van ernstig misbruik door belangrijke rechters in de stadsrechtbank van Sofia. Pas veel later werden disciplinaire maatregelen getroffen nadat de minister van Justitie zich met een aantal zaken was gaan bemoeien.

In het najaar van 2015 maakten de media melding van een kennelijk opgenomen gesprek tussen twee van de voornaamste betrokkenen bij de onregelmatigheden die in de stadsrechtbank van Sofia aan het licht waren gekomen, waardoor de bestaande controverse nog verder werd aangewakkerd. Na herhaalde oproepen tot een onafhankelijk onderzoek kondigden zowel de Hoge Raad van Justitie als de openbare aanklager een onderzoek aan naar de inhoud van de opnamen. Het is van groot belang voor de geloofwaardigheid van het proces dat alles wordt gedaan om te verzekeren dat het onderzoek op een transparante en onpartijdige manier verloopt.

Na een onderbreking van ettelijke jaren heeft het parlement in het voorjaar van 2015 een nieuwe hoofdinspecteur verkozen. De diverse stappen van de procedure verliepen op een meer transparante manier en impliceerden een uitnodiging aan de maatschappelijke organisaties om kandidaten naar voren te schuiven. Deze aanpak werd ook gehanteerd in de daarop volgende procedure voor de verkiezing van het nieuwe college van inspecteuren, die in het najaar werd gelanceerd en nog steeds aan de gang is. Deze procedure zal van bijzonder belang zijn gezien de grotere rol die het inspectoraat in de toekomst zal hebben bij de aanpak van integriteitskwesties en aanwijzingen van corruptie bij het gerecht. Het zal van belang zijn ervoor te zorgen dat het inspectoraat de nodige middelen heeft om zijn rol op een doeltreffende manier te vervullen.

Hervorming van het wettelijke kader

De aan de gang zijnde hervorming van de Hoge Raad van Justitie is slechts één, zij het belangrijk, element van de nieuwe strategie van Bulgarije voor de hervorming van het rechtsstelsel. De strategie is een omvattend document met een breed spectrum van doelstellingen waarvoor vaak aanpassingen van de wetgeving noodzakelijk zijn. Zoals reeds werd opgemerkt, is een pakket met wetgevende amendementen van de wet inzake het justitiële stelsel voorbereid dat thans spoedig door het parlement zou moeten worden goedgekeurd. Het bevat amendementen op een aantal gebieden om op ettelijke punten het beheer van het rechtsstelsel te verbeteren. Vele voorstellen gaan in de richting van meer verantwoordelijkheid voor gewone rechters ter verbetering van de transparantie en onafhankelijkheid. Andere amendementen beogen de tenuitvoerlegging van verbeteringen in de ordening van het carrièreverloop of de regels voor de beroepsopleiding van magistraten. Nog andere wijzigingen moeten de invoering van nieuwe technologieën mogelijk maken voor meer transparantie, kwaliteit en efficiëntie (e-justitie). In de loop van het jaar is over deze voorstellen al uitvoerig gedebatteerd binnen justitie. De capaciteit van Bulgarije om deze wijzigingen goed te keuren wordt een belangrijke test in 2016.

Een ander gebied waarop wettelijke amendementen in voorbereiding zijn, betreft het strafwetboek en het wetboek van strafvordering. In eerdere CVM-verslagen is gewezen op het gevaar dat een grondig debat over de hervorming van deze wetboeken op de lange termijn, meer urgente en gerichte veranderingen zou ophouden. Er is bij diverse gelegenheden de afgelopen vijf jaar door opeenvolgende regeringen gepoogd het strafwetboek te hervormen, tot dusver zonder succes. In 2015 startte de regering een nieuw denkproces over een ruimere hervorming van het strafbeleid. Hiermee wordt een omvattende hervorming nagestreefd, waarvoor een zorgvuldige analyse en voorbereiding, alsook een breed overleg binnen justitie en de juridische beroepen noodzakelijk is. Ondertussen hebben de Bulgaarse autoriteiten echter de noodzaak erkend om sneller vooruitgang te boeken met een beperkt aantal gerichte amendementen, met name om problemen met vertragingen in de rechtsgang aan te pakken en de vervolging van corruptiemisdrijven te vergemakkelijken. Een aantal wetswijzigingen is reeds goedgekeurd om essentiële tekortkomingen weg te werken, maar het effect ervan in de praktijk moet nog worden bewezen.

Kwaliteit en doeltreffendheid van het rechtswezen

De voornaamste beslissende factor voor de kwaliteit en de doeltreffendheid van het rechtswezen moet de mate zijn waarin het systeem in zijn geheel het recht dient, met andere woorden of de burgers vertrouwen kunnen hebben in justitie voor een eerlijke rechtsgang, of misdadigers effectief worden vervolgd en of erop wordt toegezien dat effectief recht gedaan wordt overeenkomstig de wet. Dergelijke punten van zorg werden dit jaar nog onderstreept door de vaststelling van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat in meer dan 45 arresten ten aanzien van Bulgarije was geconstateerd dat de autoriteiten hun verplichting niet hadden nageleefd om een doeltreffend onderzoek te voeren en dat daaruit moest worden geconcludeerd dat deze steeds opnieuw opduikende tekortkomingen wezen op een structureel probleem. Terwijl dit duidelijk een probleem is dat de rechtshandhaving in haar geheel betreft, blijven ook duidelijk problemen bestaan op het niveau van de strafvervolging en de magistratuur.