TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

1.1Een ambitieuze en innovatieve EU-begroting voor Europees herstel

De EU heeft snel gehandeld om een gecoördineerd en krachtig gezamenlijk antwoord te geven op de sociale en economische gevolgen van de crisis, binnen de grenzen van het huidige meerjarig financieel kader dat in 2020 afloopt. Dat antwoord vormt een aanvulling op de discretionaire economische en financiële maatregelen van de lidstaten.

De coronapandemie heeft overal in Europa en de wereld toegeslagen. Hoe zwaar de sociaal-economische impact ervan zal zijn, is uiterst onzeker. Nu al is zeker dat het voor de financiële en economische stelsels van de lidstaten ongekende en acute problemen meebrengt. Volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie zal de economie van de eurozone in 2020 met maar liefst 7,75 % krimpen, terwijl die van de hele EU in 2020 met 7,5 % zal krimpen. De groeiprognoses voor de EU en de eurozone zijn in vergelijking met de economische najaarsprognoses 2019 neerwaarts herzien met ongeveer negen procentpunt. De schok voor de economie van de EU is symmetrisch, d.w.z. dat alle lidstaten door de pandemie worden getroffen, maar de daling van de output in 2020 zal sterk uiteenlopen. De voorjaarsprognoses gaan evenwel gepaard met meer onzekerheid en risico’s dan normaal als gevolg van aannamen over de ontwikkeling van de coronapandemie en de bijbehorende inperkingsmaatregelen. Dit algemene beeld wordt ook bevestigd door de diepgaande beoordeling van de behoeften.

Om sterker uit deze crisis van ongekende schaal en reikwijdte te komen, moet de Unie snel, ambitieus en gecoördineerd reageren. Gezien de omvang van de uitdagingen en de onderlinge verbondenheid van de Europese economieën kan geen enkele lidstaat in zijn eentje slagen. Daarom moet een krachtige en gemoderniseerde EU-begroting centraal staan in het herstelplan voor Europa. De Commissie heeft in haar mededeling “De EU-begroting als drijvende kracht achter het herstelplan voor Europa” een alomvattend plan voor Europees herstel opgesteld, dat berust op solidariteit en is geënt op de gemeenschappelijke beginselen en waarden van de Unie. De langetermijnbegroting van de EU, zoals verhoogd met de financiering die bij het eigenmiddelenbesluit is toegestaan ten gunste van het herstelinstrument voor de Europese Unie, zal het belangrijkste instrument zijn. Samen zullen deze voorstellen het mogelijk maken de volle kracht van de EU-begroting in te zetten voor het mobiliseren van investeringen en het vervroegen van financiële steun en investeringen in de cruciale eerste jaren van herstel, zodat de weg wordt vrijgemaakt voor een eerlijke en inclusieve transitie naar een groene en digitale toekomst, de strategische autonomie van de Unie op langere termijn wordt ondersteund en zij bestand wordt gemaakt tegen schokken in de toekomst. Het voorgestelde herstelinstrument voor de Europese Unie (“herstelinstrument voor Europa”) is een uitzonderlijk noodmechanisme waarmee op herstel en veerkracht gerichte maatregelen worden uitgevoerd en gedurende een beperkte periode financiering naar belangrijke programma’s van de Unie wordt geleid, en waarbij de focus ligt op dringende investeringsbehoeften als gevolg van de crisis. Het zal een krachtige uiting zijn van de solidariteit die de Unie samenbindt. Het zal tijdelijk en gericht zijn en genoeg slagkracht hebben om tegen de uitdagingen opgewassen te zijn. Op basis van een tijdelijke en uitzonderlijke bevoegdheid tot het aangaan van leningen uit hoofde van het eigenmiddelenbesluit zullen de middelen worden verstrekt door leningen aan te gaan op de kapitaalmarkten of bij financiële instellingen. De geleende middelen komen boven op de in de begroting van de Unie toegestane kredieten en vallen dus buiten de uitgavenmaxima van het meerjarig financieel kader. Zij zullen duidelijk in de begroting worden vermeld om het tijdelijke en uitzonderlijke karakter ervan te illustreren en volledige transparantie te bieden. De grondbeginselen van de voorstellen van de Commissie voor een moderne en flexibele langetermijnbegroting die nauw aansluit op de prioriteiten van de Unie, blijven onverkort geldig. De Commissie blijft achter deze voorstellen staan, die nu moeten worden versterkt en aangepast om het herstel van Europa aan te jagen, via nieuwe specifieke instrumenten en meer middelen voor de programma’s die het belangrijkst zijn voor het herstel. Het is essentieel snel resultaat te boeken wat betreft het eigenmiddelenbesluit, het herstelinstrument voor Europa en het nieuwe langetermijnkader. Een akkoord over het meerjarig financieel kader 2021-2027 is van cruciaal belang om marktdeelnemers, regio’s, kleine en middelgrote bedrijven, landbouwers, onderzoekers en andere begunstigden van EU-middelen de financiële impuls en het vertrouwen te geven die nodig zijn om langetermijninvesteringen te ondersteunen. Voortbouwen op de aanzienlijke vooruitgang die reeds is geboekt in het Europees Parlement en de Raad zal de beste voorwaarden scheppen voor een tijdig akkoord. Voorts blijkt uit de economische impact van de coronapandemie hoe belangrijk het is ervoor te zorgen dat de Unie over voldoende begrotingsruimte beschikt in geval van economische schokken die leiden tot een scherpe en plotselinge daling van het bruto nationaal inkomen. Om voldoende marge onder de maxima van het eigenmiddelenbesluit te behouden om zelfs bij de meest ongunstige economische ontwikkelingen alle financiële verplichtingen en voorwaardelijke verplichtingen van de Unie te dekken waaraan in een bepaald jaar moet worden voldaan, stelt de Commissie tevens voor de maxima van het eigenmiddelenbesluit voor vastleggingen en betalingen permanent te verhogen tot respectievelijk 1,46 % en 1,40 % van het bruto nationaal inkomen van de EU. Voorts is een extra uitzonderlijke en tijdelijke verhoging van de maxima van het eigenmiddelenbesluit noodzakelijk om leningen te kunnen opnemen in het kader van het herstelinstrument voor Europa.

1.2.Vereiste wijzigingen in de ontwerp-MFK-verordening en het ontwerp van Interinstitutioneel Akkoord

Het alomvattende herstelpakket vereist versterkingen en aanpassingen van de voorstellen van de Commissie van mei 2018 voor het meerjarig kader 2021-2027 om rekening te houden met nieuwe faciliteiten en programma’s voor de meest dringende herstelbehoeften, aanzienlijke versterking van andere programma’s die cruciaal zijn voor de reactie, en grotere flexibiliteit. De uitgavenmaxima van het meerjarig financieel kader 2021-2027 zoals vastgesteld in de bijlage bij het voorstel van de Commissie voor een verordening van de Raad tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027 moeten worden aangepast om rekening te houden met de vooruitgang die bij de onderhandelingen is geboekt, en om financiering te verstrekken voor nieuwe initiatieven, voor versterkte prioriteiten die door de huidige crisis naar voren zijn gekomen en voor gemeenschappelijke uitdagingen die de laatste tijd in de praktijk zijn toegenomen. Wat betreft het opnemen van leningen voor het herstelplan, wat is toegestaan krachtens het eigenmiddelenbesluit en wordt uitgevoerd via het herstelinstrument voor Europa, zijn de kredieten die nodig zijn om mogelijke couponbetalingen in de periode 2021-2027 te dekken, verenigbaar met het voorstel van de Commissie voor het meerjarig financieel kader, en met name met rubriek 2 “Cohesie en waarden” (met uitzondering van “Economische, sociale en territoriale cohesie”). De kredieten die nodig zijn ter dekking van couponbetalingen en aflossingen op de vervaldag, zullen in toekomstige meerjarige financiële kaders ter beschikking moeten worden gesteld. Met deze gerichte aanpassingen zal de Unie een financieel langetermijnkader hebben dat beter is afgestemd op haar prioriteiten en ambities en dat is toegesneden op het vergroten van de weerbaarheid en strategische autonomie van de Unie op middellange en lange termijn.

Er zijn ook aanpassingen nodig in de ontwerp-MFK-verordening en het ontwerp van Interinstitutioneel Akkoord betreffende de begrotingsdiscipline, de samenwerking in begrotingszaken en een goed financieel beheer. Die aanpassingen zullen zorgen voor grotere flexibiliteit bij de uitvoering en een afspiegeling zijn van de behoefte aan nieuwe bepalingen waarop in noodsituaties een beroep kan worden gedaan. Zij omvatten ook nieuwe elementen, zoals het Fonds voor een rechtvaardige transitie, en voorzien in de verstrekking van transparante informatie aan de begrotingsautoriteit over de uitvoering van het herstelinstrument voor Europa.

De Commissie past ook haar voorstellen voor de toekomstige cohesiebeleidsprogramma’s aan, onder meer om meer steun te geven aan crisisgerelateerde investeringen, te voorzien in grotere flexibiliteit voor overdrachten tussen fondsen en categorieën regio’s, en nieuwe bepalingen in te voeren waarop in noodsituaties een beroep kan worden gedaan. Om te zorgen voor passende steun aan de lidstaten en regio’s die daar het meest behoefte aan hebben, zullen de herziene voorstellen van de Commissie ook een herziening van de nationale cohesietoewijzingen omvatten, die rekening zal houden met de meest recente statistieken die dan beschikbaar zijn, met alleen opwaartse aanpassingen tot een hoger totaalbedrag van 10 miljard EUR (in prijzen van 2018). Hiervoor zullen overeenkomstige aanpassingen van de MFK-uitgavenmaxima in de jaren 2025-2027 nodig zijn.