OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

INLEIDING

6.1. In dit hoofdstuk worden onze bevindingen voor MFK-subrubriek 1b „Economische, sociale en territoriale cohesie” gepresenteerd. In 2017 hebben de door ons gecontroleerde betalingen voor het eerst betrekking op de afsluiting van de programmeringsperiode 2007-2013 en de uitvoering van de programmeringsperiode 2014-2020 binnen het nieuwe controle- en zekerheidskader.

6.2. Kader 6.1 geeft een overzicht van de belangrijkste activiteiten en uitgaven in deze rubriek voor 2017. Zie voor een nadere toelichting op de controlepopulatie voor 2017 de paragrafen 6.16-6.19).

Kader 6.1 — MFK-subrubriek 1b — „Economische, sociale en territoriale cohesie” — Uitsplitsing voor 2017 Totaal aan betalingen over het jaar 35,7 – voorschotten ( 68 ) -9,0 + verrekeningen ( 68 ) ( 69 ) 0,5 + afsluitingsbesluiten voor de programmeringsperiode 2014-2020 ( 70 ) 2,5 – betalingen voor de MFK-periode 2014-2020 -20,8 – tussentijdse betalingen voor niet-afgesloten OP's in de programmeringsperiode 2007-2013 -0,9 Gecontroleerde populatie, totaal (71) 8,0 Bron: Geconsolideerde rekeningen 2017 van de Europese Unie, afsluitingsinformatie van de Commissie en gegevens uit systemen van de Commissie.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

Korte beschrijving van „Economische, sociale en territoriale cohesie”

Beleidsdoelstellingen en uitgaveninstrumenten

6.3. De bestedingen in het kader van MFK-subrubriek 1b „Economische, sociale en territoriale cohesie” zijn erop gericht om het verschil in ontwikkelingsniveau tussen verschillende lidstaten en regio's van de EU terug te dringen en het concurrentievermogen van alle regio's te versterken (1). Deze doelstellingen worden nagestreefd met behulp van de volgende fondsen/instrumenten:

— het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), dat is gericht op het ongedaan maken van de grootste regionale onevenwichtigheden door middel van financiële steun voor investeringen in infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, vooral ten behoeve van ondernemingen;

— het Cohesiefonds (CF), dat ter bevordering van duurzame ontwikkeling projecten op het gebied van milieu en vervoer financiert in lidstaten met een bni per hoofd van de bevolking dat lager is dan 90 % van het EU-gemiddelde (2);

— het Europees Sociaal Fonds (ESF), dat gericht is op het bevorderen van een hoog niveau van werkgelegenheid en het scheppen van meer en betere banen, onder andere door middel van maatregelen in het kader van het Jongerenwerkgelegenheidsinitiatief (Youth Employment Initiative — YEI) (3) voor regio's met een hoge jeugdwerkloosheid;

— andere, kleinere instrumenten/fondsen zoals het Europees Nabuurschapsinstrument (ENI, ondersteuning van grensoverschrijdende samenwerking en politieke initiatieven om de betrekkingen tussen de EU en haar buurlanden te versterken), en het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD, materiële hulp om mensen uit de armoede te helpen).

Uitvoering

6.4. De lidstaten dienen aan het begin van elke programmeringsperiode operationele programma's (OP's) in voor de hele duur van een MFK (4). Nadat de Commissie deze OP's heeft goedgekeurd, wordt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van elk OP gedeeld door de Commissie (5) en de desbetreffende lidstaat. Begunstigden ontvangen vergoedingen via de autoriteiten van de lidstaten, in overeenstemming met de voorwaarden van OP's, waarbij de gemaakte en betaalde kosten van in aanmerking komende concrete acties worden gecofinancierd uit de EU-begroting.

Controle- en zekerheidskader

Programmeringsperiode 2014-2020 (jaarlijkse goedkeuring van rekening)

6.5. Een belangrijk element van het nieuwe controle- en zekerheidskader voor de programmeringsperiode 2014-2020 (6) is dat de programma-autoriteiten van de lidstaten (7) voor elk OP (of elke groep OP's) een „zekerheidspakket” (8) voor ten aanzien van de Commissie gedeclareerde uitgaven (9) indienen. Met dit pakket bevestigen de autoriteiten de volledigheid, nauwkeurigheid en waarheidsgetrouwheid van hun rekeningen, alsmede de doeltreffendheid van hun beheerssystemen en interne controles voor het OP (of de groep OP's) en de wettigheid en regelmatigheid van de gecertificeerde uitgaven.

6.6. Een belangrijk element van het zekerheidspakket is een door de auditautoriteit opgesteld jaarlijks controleverslag. In dit verslag wordt het restfoutenpercentage (10) voor het OP (of de groep OP's) gegeven. De auditautoriteit geeft een controleoordeel af over de regelmatigheid van de uitgaven (11). Dit kan alleen een goedkeurend oordeel zijn indien het restfoutenpercentage onder de in de verordening bepaalde materialiteitsdrempel van 2 % blijft (12). Bij het bepalen van dit percentage houdt de auditautoriteit rekening met eventuele onregelmatigheden die zij heeft vastgesteld tijdens de beoordeling van een representatieve steekproef van concrete acties, die in de regel wordt verkregen door de toepassing van statistische steekproefmethoden (13). Het percentage weerspiegelt ook de financiële correcties die zijn toegepast en die in de rekeningen zijn opgenomen om deze onregelmatigheden te compenseren.

6.7. De Commissie kan alleen rekeningen die deel uitmaken van het zekerheidspakket aanvaarden en de uitstaande EU-bijdrage verrekenen (14) indien zij, rekening houdend met het controleoordeel van de auditautoriteit, kan vaststellen dat de rekeningen volledig, nauwkeurig en waarheidsgetrouw zijn (15). Voordat de Commissie de rekeningen aanvaardt, verricht zij hoofdzakelijk administratieve controles van de volledigheid en juistheid van de in het ontvangen zekerheidspakket opgenomen informatie. Dit houdt in dat de Commissie de rekeningen kan aanvaarden, zelfs als het restfoutenpercentage boven de materialiteitsdrempel ligt en het oordeel van de auditautoriteit over de regelmatigheid afkeurend, of een oordeel met beperking is. In die situatie kan de Commissie echter ook de saldobetaling opschorten (die het vrijgeven van de inhouding van 10 % omvat (16)) en de noodzakelijke financiële correcties in gang zetten.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

6.8. Nadat de Commissie de rekeningen heeft aanvaard, kan zij ook regelmatigheidscontroles uitvoeren om het werk van een auditautoriteit te evalueren. Indien uit deze controles onregelmatigheden of ernstige tekortkomingen naar voren komen, kan de Commissie vervolgens verdere financiële (netto-)correcties opleggen (17). De reikwijdte van de controle kan zo nodig ook worden uitgebreid tot de uitgaven die waren opgenomen in eerdere rekeningen met het oog op de vastgestelde risico’s binnen de in de verordening vastgestelde beperkingen ten aanzien van de periode waarin de documenten ter beschikking moeten worden gehouden (18). 6.8. Voordat de Commissie de rekeningen aanvaardt, controleert de Commissie de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid ervan op basis van de informatie in de zekerheidspakketten. Met het oog op de validering van de gerapporteerde foutenpercentages en als basis voor haar risicobeoordeling voor regelmatigheidsaudits beoordeelt de Commissie de informatie (met inbegrip van de auditoordelen in de zekerheidspakketten) daarna ook met betrekking tot de wettigheid, de regelmatigheid en het functioneren van de systemen.

6.9. Na haar regelmatigheidscontroles en -toetsingen valideert de Commissie (DG REGIO en DG EMPL) de restfoutenpercentages en trekt zij hier conclusies over, en publiceert zij de resultaten in haar jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV’s) voor het volgende jaar. In hun jaarlijkse activiteitenverslagen 2016 meldden de DG’s REGIO en EMPL dat zij dit proces voor de rekeningen over 2015/2016 eind 2017 (19) zouden afronden en de resultaten in de JAV’s 2017 zouden publiceren. 6.9. DG REGIO en DG EMPL zijn inderdaad voornemens de restfoutenpercentages te valideren en zij brengen er doorgaans verslag over uit in hun volgende jaarlijkse activiteitenverslagen (JAV's). Dit is echter geen wettelijke verplichting en — zoals vermeld in de Single Audit Strategy van de directoraten-generaal — er kunnen later nog regelmatigheidsaudits worden uitgevoerd. Audits kunnen bijgevolg leiden tot een verdere beoordeling van de restfoutenpercentages en aanvullende financiële correcties, indien relevant, onder meer na het jaar dat volgt op de ontvangst van de zekerheidspakketten.

Programmeringsperiode 2007-2013 (afsluiting van OP's)

6.10. De vóór de afsluiting van OP's geplande controles in de programmeringsperiode 2007-2013 zijn vergelijkbaar met die voor de goedkeuring van een jaarlijks zekerheidspakket in de programmeringsperiode 2014-2020, met als grootste verschil het tijdschema. Bij het formuleren van haar oordeel inzake de regelmatigheid van de voor de gehele programmeringsperiode gedeclareerde uitgaven berekent de auditautoriteit een restfoutenpercentage. Daarbij houdt zij rekening met de jaarlijks gerapporteerde foutenpercentages en alle tijdens de programmeringsperiode doorgevoerde financiële correcties. Dit jaar doen we in ons jaarverslag voor het eerst verslag van de uitvoering van deze maatregelen (20).

Risico's voor de regelmatigheid

6.11. Als gevolg van de veranderingen in het controle- en zekerheidskader beoordelen we de risico's voor de regelmatigheid op het niveau van elke concrete actie (zie paragraaf 6.12) en op het niveau van de systemen die zijn opgezet om een betrouwbaar restfoutenpercentage te produceren (zie de paragrafen 6.13-6.15).

6.12. Uitgaven in de subrubriek „Economische, sociale en territoriale cohesie” hebben een hoog inherent risico. Met name kunnen begunstigden kosten declareren die niet subsidiabel zijn op grond van de nationale en EU-regels, of kan er steun worden verleend aan begunstigden of voor concrete acties die niet voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria van het OP.

6.13. Het nieuwe controle- en zekerheidskader moet ervoor zorgen dat het restfoutenpercentage voor uit de EU-begroting vergoede uitgaven onder de materialiteitsdrempel (2 %) blijft. De voornaamste risico's die hieraan zijn verbonden betreffen zowel de auditautoriteiten als de Commissie. 6.13. Het controle- en zekerheidskader 2014-2020 beoogt ervoor te zorgen dat het restfoutenpercentage voor uit de EU-begroting terugbetaalde uitgaven onder de materialiteitsdrempel (2 %) blijft voor elk operationeel programma.

6.14. De auditautoriteiten kunnen het restfoutenpercentage voor het OP (of de groep OP's) onderschatten. Dit kan gebeuren omdat zij hun controlewerkzaamheden baseren op een niet-representatieve steekproef van concrete acties, en zij de internationale controlenormen niet volgen of fouten niet opmerken. Ook kunnen ze het restfoutenpercentage onjuist berekenen of correcties voorstellen die niet volstaan om de door hen vastgestelde fouten te corrigeren.

6.15. Indien de Commissie een of meer van deze problemen bij haar regelmatigheidsaudits en -controles over het hoofd heeft gezien, kan het zijn dat zij saldi heeft verrekend terwijl het feitelijke restfoutenpercentage boven de materialiteitsdrempel van 2 % lag, en dus onregelmatig was. 6.15. Als de Commissie na regelmatigheidsaudits en controles tot de conclusie komt dat het restfoutenpercentage — rekening houdend met alle geregistreerde financiële correcties — boven de materialiteitsdrempel van 2 % ligt, kan zij de vereiste procedure voor financiële correcties inleiden, met inbegrip van netto financiële correcties bij blijvende ernstige tekortkomingen.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

Reikwijdte en aanpak van de controle

6.16. Rekening houdend met het herziene controle- en zekerheidskader (zie de paragrafen 6.5 tot en met 6.9) hebben we onze controleaanpak voor dit uitgaventerrein dit jaar gewijzigd. Onze doelstelling was om bij te dragen aan de algehele betrouwbaarheidsverklaring zoals beschreven in bijlage 1.1 en om een evaluatie uit te voeren van het nieuwe controle- en zekerheidskader en te beoordelen in hoeverre daarop kan worden vertrouwd. Dit werd gedaan om hiervan in de toekomst eventueel meer gebruik te maken en, in dat verband, na te gaan waar verdere verbeteringen nodig zijn.

6.17. In 2017 hebben we daarom de gecertificeerde uitgaven in de zekerheidspakketten 2014-2020 gecontroleerd, alsmede — voor 2007-2013 — de uitgaven waarop de eindcontroleverslagen van de auditautoriteiten betrekking hebben. In het verleden namen we steekproeven uit de in de EU-begroting verrichte tussentijdse en eindbetalingen of verrekeningen voor de OP's.

6.18. Dit was het eerste jaar dat programma-autoriteiten van de lidstaten zekerheidspakketten bij de uitgaven voor de programmeringsperiode 2014-2020 indienden en dat de Commissie haar procedures voor het beoordelen en aanvaarden van de rekeningen, en voor het formuleren van conclusies over de gerapporteerde foutenpercentages toepaste. In maart 2017 had de Commissie 50 zekerheidspakketten ontvangen met betrekking tot rekeningen die uitgaven voor 71 van de 419 OP’s bevatten. In mei 2017 heeft zij rekeningen met uitgaven van 17 lidstaten aanvaard (21), die 70 OP's en uitgaven van slechts 2,5 miljard EUR bestreken (22). Dit verklaart waarom wij minder uitgaven hebben bestreken dan afgelopen jaar. Bovendien had circa 48 % van dit bedrag betrekking op door het ESF/YEI gecofinancierde concrete acties. Ter vergelijking: het totaal aan goedgekeurde toewijzingen uit het ESF/YEI aan OP's voor de periode 2014-2020 bedraagt 26 %.

6.19. Dit was ook het eerste jaar waarin de Commissie het saldo voor OP's van de programmeringsperiode 2007-2013 verrekende. In 2017 sloot de Commissie 141 van de 440 betrokken OP's van 18 lidstaten af. Daarbij ging het om OP's die geacht werden een lager risico te hebben (23).

6.20. Voor deel 1 van dit hoofdstuk, dat gericht is op regelmatigheid, hebben wij het volgende onderzocht:

i) een steekproef van 217 verrichtingen die statistisch representatief is voor alle soorten uitgaven binnen deze MFK-rubriek. De steekproef werd in twee fasen getrokken. Eerst selecteerden we 22 zekerheids-/afsluitingspakketten (24) die betrekking hadden op 51 van de 211 OP's waarvoor de Commissie in 2017 een verrekening uit de EU-begroting had verricht (25). Binnen deze OP's selecteerden we vervolgens 217 verrichtingen waarvoor de auditautoriteiten controles van concrete acties hadden verricht. Deze werkzaamheden droegen bij tot de algemene betrouwbaarheidsverklaring, in overeenstemming met bijlage 1.1 ;

ii) het door de auditautoriteiten verrichte werk om de informatie in de 22 zekerheids-/afsluitingspakketten te valideren, mede gebruikmakend van de hierboven genoemde steekproef van 217 verrichtingen;

iii) de evaluatie en validatie door de Commissie van de zekerheids-/afsluitingspakketten voor 2017. We hebben ook gekeken naar de relevante informatie in de JAV's van DG REGIO en DG EMPL.

Kader 6.2 bevat een uitsplitsing van de gecontroleerde steekproef per lidstaat, terwijl in de paragrafen 6.21-6.23 meer gedetailleerde informatie over de opzet van onze aanpak wordt gegeven.

Kader 6.2 — Economische, sociale en territoriale cohesie — Uitsplitsing van de gecontroleerde steekproef Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

6.21. Onze toetsing van verrichtingen bestond uit een evaluatie van 217 verrichtingen op de checklists van de auditautoriteiten en het bewijs waarover zij beschikten om de resultaten van hun controlewerkzaamheden en controleoordelen mee te onderbouwen. Waar nodig hebben we de controlewerkzaamheden overgedaan (26) (zie paragraaf 6.50).

6.22. Omdat het werk van de auditautoriteiten een essentieel onderdeel van het controle- en zekerheidskader is, hebben we dit jaar een grotere nadruk gelegd op het onderzoeken van de belangrijkste aspecten van hun controles. Dat deden we om zekerheid te verkrijgen over de doeltreffendheid van de controles. Voor elk van de 22 zekerheids-/afsluitingspakketten in onze steekproef hebben we de controlestrategie van de auditautoriteiten onderzocht evenals de aanpak van de steekproef, de wijze waarop de auditautoriteiten fouten hebben geïdentificeerd, gekwantificeerd en geëxtrapoleerd, en de nauwkeurigheid en betrouwbaarheid van de op het niveau van de lidstaat toegepaste financiële correcties.

6.23. Ook hebben we de werkzaamheden die de twee verantwoordelijke DG's hebben verricht om de jaarrekeningen en afsluitingsbesluiten te evalueren en te valideren en de wijze waarop ze de resultaten van dit werk in de JAV's hebben gebruikt, tegen het licht gehouden. Dit hielp ons om te evalueren in hoeverre de Commissie kan vertrouwen op de regelmatigheidsinformatie die de lidstaten hebben gegenereerd.

6.24. In deel 2 van dit hoofdstuk ligt de nadruk op de prestaties. We hebben de systemen van de lidstaten voor het meten van de prestaties van de 113 fysiek afgeronde projecten voor beide in onze steekproef opgenomen programmeringsperioden onder de loep genomen. Ook hebben we beoordeeld in welke mate de streefdoelen van die projecten zijn verwezenlijkt.

DEEL 1 — REGELMATIGHEID VAN DE VERRICHTINGEN

6.25. Dit gedeelte van het hoofdstuk omvat drie subonderdelen. Het eerste daarvan heeft betrekking op onze toetsing van de steekproef van 217 verrichtingen die we dit jaar hebben genomen om inzicht te krijgen in de voornaamste bronnen van fouten en om materiaal te produceren voor de algehele betrouwbaarheidsverklaring. In het tweede subonderdeel wordt onze beoordeling van het werk van de auditautoriteiten behandeld, en in het derde komen de werkzaamheden van de Commissie aan de orde, waaronder de JAV's van de twee verantwoordelijke DG's. De resultaten voor alle onderdelen bieden ons een basis om conclusies te trekken over de regelmatigheidsinformatie die is vervat in de JAV's (zie ook kader 6.3 ).

Kader 6.3 — De bouwstenen van onze aanpak Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Resultaten van onze evaluatie van verrichtingen en herhaling van controles

6.26. Bijlage 6.1 bevat een overzicht van de resultaten van onze toetsing van verrichtingen. We hebben 36 fouten vastgesteld en gekwantificeerd die niet door de auditautoriteiten waren ontdekt. Rekening houdend met de 50 eerder door de auditautoriteiten aangetroffen fouten en correcties ter waarde van in totaal 101 miljoen EUR over beide programmeringsperioden schatten we het foutenpercentage op 3,0 % (27). Dit heeft betrekking op de betalingen voor 2014-2020 en afsluitingen voor 2007-2013, en bedraagt minder dan in voorgaande jaren. 6.26. De Commissie stelt met tevredenheid vast dat het door de Rekenkamer geraamde foutenpercentage voor het cohesiebeleid dit jaar aanzienlijk lager is vergeleken met voorgaande jaren. De Commissie merkt in het bijzonder op dat het in de rekeningen voor 2015-2016 opgenomen programma „SME Initiative” — met een specifiek regelgevingskader vergeleken met mainstreamprogramma’s vanwege het innovatieve karakter van het programma — één procentpunt bijdraagt tot deze raming. Op basis van alle verkregen informatie concludeert de Commissie dat er in de rekeningen voor 2015-2016 geen resterend materieel foutenpercentage is voor de overgrote meerderheid van de programma’s. De Commissie zal de door de Rekenkamer vastgestelde individuele aanvullende fouten onderzoeken en de betrokken programma-autoriteiten zo nodig verzoeken om aanvullende financiële correcties. De Commissie merkt voorts op dat haar geraamde risicobedrag bij betaling voor het beleid, zoals vermeld in de jaarlijkse activiteitenverslagen van DG EMPL en DG REGIO, binnen de door de Rekenkamer berekende marge voor het foutenpercentage ligt (zie voetnoot 27).

6.27. Het aantal fouten en de effecten van ontdekte fouten duiden op aanhoudende tekortkomingen in de regelmatigheid van de door de beheersautoriteiten gedeclareerde uitgaven (28). 6.27. Zoals vermeld in haar antwoord op paragraaf 6.19 van het jaarverslag 2016 heeft de Commissie de lidstaten geactualiseerde richtsnoeren voor de programmeringsperiode 2014-2020 ter beschikking gesteld, waardoor — in combinatie met het vereiste gebruik van vereenvoudigde kostenopties — de kwaliteit van de managementverificaties in de toekomst verder zou moeten verbeteren.

6.28. De auditautoriteiten hebben een aantal van deze fouten ontdekt. Zij meldden in de zekerheids-/afsluitingspakketten voor onze steekproef van 217 verrichtingen 50 kwantificeerbare fouten. Deze fouten hadden betrekking op niet-subsidiabele kosten (dertig), overheidsopdrachten (twaalf), en niet in aanmerking komende deelnemers (acht). De autoriteiten van de lidstaten hebben correcties toegepast om de restfoutenpercentages te verlagen tot onder de materialiteitsdrempel van 2 %.

6.29. Dit was het eerste jaar dat zowel betalingen over 2014-2020 als afsluitingen over 2007-2013 werden bestreken. De hoeveelheid en de impact van de fouten die we hebben gevonden voor verrichtingen in de periode 2014-2020, waren groter dan die voor de verrichtingen die verband hielden met de afsluiting in de periode 2007-2013. Financieringsinstrumenten hebben het meest bijgedragen aan ons geschatte foutenpercentage, gevolgd door niet-subsidiabele kosten. 6.29. De Commissie onderstreept dat het financieel instrument (SME Initiative) met in de rekeningen voor 2015-2016 gecertificeerde bedragen een belangrijk deel vormde van de in deze rekeningen gedeclareerde uitgaven voor 2014-2020. Voor dit instrument, dat heeft bijgedragen tot een derde van het geraamde foutenpercentage, gelden — vanwege het innovatieve karakter ervan — specifieke voorschriften in vergelijking met andere mainstreamprogramma’s in het kader van Verordening (EU) nr. 1303/2013 (zie met name de paragrafen 6.37 en 6.47). Op grond van artikel 42 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 moet de subsidiabiliteit van dergelijke uitgaven worden beoordeeld bij de afsluiting van het betrokken programma en de fondsbeheerder moet dan onregelmatige transacties corrigeren en door subsidiabele transacties vervangen.

6.30. Kader 6.4 bevat een uitsplitsing van de door ons gevonden fouten per categorie (voordat financiële correcties daarin waren verwerkt); in de paragrafen 6.31-6.43 wordt meer informatie over deze fouten gegeven.

Kader 6.4 — Economische, sociale en territoriale cohesie — Uitsplitsing van de door ons aangetroffen fouten Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

De financieringsinstrumenten droegen het meest bij aan het geschatte foutenpercentage voor 2017

6.31. Financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer (FISM’s) nemen de vorm aan van investeringen in (quasi-)eigen vermogen, leningen of garanties. Deze zijn anders van aard dan traditionele subsidies, waarmee uitgaven van begunstigden aan subsidiabele projecten worden vergoed.

6.32. De lidstaten kunnen bijdragen aan het opzetten van financieringsinstrumenten:

a) onder de verantwoordelijkheid van een beheersautoriteit op het niveau van de lidstaat (in beide MFK-perioden) (29);

b) op EU-niveau (uitsluitend de periode 2014-2020). Deze categorie omvat het kmo-initiatief (30), dat wordt uitgevoerd als een afzonderlijk OP (31).

6.33. Wanneer voor financiering gebruik wordt gemaakt van financieringsinstrumenten, zijn alleen betalingen aan eindontvangers en kosten en vergoedingen van fondsbeheerders subsidiabel bij afsluiting van het programma en moeten niet-gebruikte bijdragen worden teruggestort in de EU-begroting (32). In de volgende paragrafen wordt ingegaan op enkele moeilijkheden die door deze aanpak worden veroorzaakt.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

In twee van de vier thematische controles die wij onderzochten voor OP's voor 2007-2013 zijn geen significante fouten bij afsluiting ontdekt

6.34. De Commissie verlangt van de auditautoriteiten alleen dat ze bij afsluiting zekerheid verschaffen dat de aan eindontvangers betaalde bedragen zijn gebruikt zoals beoogd (33). Om dit te bereiken, heeft zij aanbevolen dat de auditautoriteiten „thematische” controles (34) uitvoeren voor financieringsinstrumenten. 6.34 en 6.35. In 2011 heeft de Commissie samen met de auditautoriteiten een methode ontwikkeld voor de audit van financieringsinstrumenten onder gedeeld beheer voor de programmeringsperiode 2007-2013 („Common Audit Framework — Financial Engineering Instruments in the Context of Structural Funds”). Sindsdien heeft de Commissie de auditautoriteiten verzocht om de uitvoering van de betreffende instrumenten aan audits te onderwerpen. Bij de beoordeling van de afsluitingsverklaringen heeft de Commissie ook geverifieerd of de auditautoriteiten de uitvoering van de financieringsinstrumenten aan een audit hadden onderworpen. Als dat niet het geval was, heeft de Commissie het afsluitingsproces onderbroken en om aanvullende audits verzocht. De Commissie zal de twee door de Rekenkamer vermelde gevallen onderzoeken. Wat betreft het geval waar volgens de Rekenkamer sprake is van een materieel financieel effect van de fout op het door de Commissie gevalideerde restfoutenpercentage, verwijst de Commissie naar haar antwoord in kader 6.5.

6.35. We hebben geconstateerd dat niet alle auditautoriteiten deze controles systematisch uitvoeren. Wanneer ze dat wel hadden gedaan, gebeurde dat niet altijd in toereikende mate om materiële onregelmatigheden vast te stellen. We hebben kwantificeerbare fouten ontdekt in twee van de vier financieringsinstrumenten binnen onze steekproef van afsluitingen. In een van deze twee gevallen was de financiële impact van de fout van materieel belang voor het gerapporteerde en door de Commissie gevalideerde restfoutenpercentage (d.w.z. dat dit percentage de drempel van 2 % overschreed).

Kader 6.5 — Voorbeeld van niet-subsidiabele leningen voor een FISM Cofinanciering voor leningen uit het EFRO moeten primair (d.w.z. voor meer dan 50 % van de totale waarde van de leningen) worden gebruikt om kleine en middelgrote ondernemingen te ondersteunen (Verordening (EG) nr. 1083/2006). Het financieringsinstrument dat we hebben gecontroleerd in Spanje, had bijna 80 % van de goedgekeurde totale waarde van leningen geïnvesteerd in ondernemingen die geen kleine of middelgrote onderneming waren. De auditautoriteit noch de Commissie had deze inbreuk op het door de wetgever vastgestelde basisvereiste voor subsidiabiliteit ontdekt. Kader 6.5 — Voorbeeld van voor een financieringsinstrument onder gedeeld beheer goedgekeurde niet-subsidiabele leningen Artikel 44 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 sluit niet uit dat ook leningen aan grote ondernemingen worden verleend, indien aan alle overige voorwaarden is voldaan. Aangezien er geen minimumniveau van financiering aan kmo’s wordt vermeld in deze bepaling, zou dit artikel ook kunnen verwijzen naar het aantal individuele leningen (en niet noodzakelijk naar bedragen).

Ernstige tekortkomingen in de uitvoering van één OP in het kmo-initiatief in de periode 2014-2020

6.36. Voor onze controle hebben we dertig verrichtingen onderzocht van het enige OP in het kader van kmo-initiatief dat was opgenomen in de in 2017 ingediende jaarrekening.

6.37. Het EIF is de fondsbeheerder voor het kmo-initiatief op EU-niveau. De auditautoriteiten zijn verplicht om een advies uit te brengen over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven die zijn opgenomen in de rekeningen van OP's die binnen het kader van het kmo-initiatief vallen. Zij hebben echter geen wettelijk recht om verificaties ter plaatse te verrichten om zekerheid te verkrijgen over de regelmatigheid op het niveau van de financieel intermediair (35). Om een oordeel over de rekeningen mogelijk te maken, heeft het EIF een contract inzake een „overeengekomen procedure” (36) gesloten met een externe controleur. We hebben echter vastgesteld dat het contract voor het OP dat we hebben onderzocht niet voorzag in werkzaamheden op het niveau van de financieel intermediair, en het verslag van de externe controleur bevatte een disclaimer met de strekking dat er geen zekerheid kon worden verschaft. Desondanks bracht de auditautoriteit een positief advies uit over de regelmatigheid van de bij de Commissie ingediende rekeningen (37). 6.37. In een Agreed Upon Procedure velt de externe accountant geen oordeel, maar moeten de bevindingen en conclusies van de audit door de auditautoriteit worden gebruikt om zelf een auditoordeel te vellen. Daartoe heeft de auditautoriteit ook een systeemaudit uitgevoerd op het niveau van zowel de beheers- als certificeringsautoriteiten. Het jaarlijkse controleverslag beschrijft duidelijk hoe de auditautoriteit tot een oordeel is gekomen. In het omnibusvoorstel — het resultaat van het politieke akkoord tussen de Raad en het Parlement — wordt deze „zekerheidskloof” aan de orde gesteld.

6.38. Ook hebben we tekortkomingen ontdekt die van grote invloed waren op de subsidiabiliteit van een aantal door financieel intermediairs gedane investeringen (38). Alleen ondernemingen die voldoen aan de EU-definitie van kmo-status (39) komen in aanmerking voor steun uit hoofde van het kmo-initiatief. Financieel intermediairs hebben dit echter niet altijd gecontroleerd of correct gecontroleerd. In de dertig investeringen die we hebben onderzocht, hadden financieel intermediairs leningen aan vijf ontvangers goedgekeurd zonder hun kmo-status te bevestigen; daarom zijn wij van oordeel dat deze investeringen niet subsidiabel zijn. Nog eens vier leningen werden, geheel of gedeeltelijk, gebruikt voor niet-subsidiabele activiteiten (bijv. de herfinanciering van andere leningen). Deze onregelmatigheden waren goed voor 1,0 procentpunt van ons geschatte foutenpercentage voor dit hoofdstuk (40).

6.39. Deze situatie werd veroorzaakt door procedurele onvolkomenheden bij de financiële intermediairs, die niet de juridisch bindende subsidiabiliteitscriteria in acht namen die zijn neergelegd in de met het EIF gesloten contracten. Dit vertegenwoordigt een ernstig regelmatigheidsrisico voor andere OP's die zijn goedgekeurd in het kader van het kmo-initiatief en worden beheerd in vergelijkbare omstandigheden. Het toont ook dat het lopende toezicht door het EIF verdere verbetering vergt. Hiertoe heeft het EIF toegezegd een actieplan te zullen uitvoeren om financiële intermediairs bewust te maken van de noodzaak om de subsidiabiliteitscriteria in acht te nemen, en zijn eigen interne mechanismen voor het opsporen van niet-subsidiabele leningen verder te zullen ontwikkelen. Het actieplan is erop gericht de door ons aangetroffen onregelmatigheden aan te pakken en de restrisico’s op het gebied van regelmatigheid voor OP’s voor het kmo-initiatief te beperken. 6.39. Bij financieringsinstrumenten vormen de door de financiële intermediairs uit te voeren controles een essentieel onderdeel van het zekerheidsproces. De Commissie neemt nota van de omvangrijke reeks maatregelen die door het EIF worden voorgesteld om deze kwesties aan te pakken. Zij zal de uitvoering ervan op de voet volgen in samenwerking met de nationale autoriteiten, zodat de overeenkomstig artikel 39, lid 8, van de GB-verordening subsidiabele uitgaven worden gedeclareerd en aanvaard bij de afsluiting van het SME Initiative.

Terugvorderbare btw onjuist gecertificeerd als subsidiabele uitgaven

6.40. Belasting over de toegevoegde waarde (btw) is een indirecte belasting die wordt geheven op de consumptie van goederen en diensten. Een belastingplichtige, over het algemeen een onderneming, een zelfstandige of een andere beroepsbeoefenaar, is verplicht om btw in rekening te brengen op zijn of haar verkopen en deze btw over te dragen aan de nationale belastingautoriteit. Een belastingplichtige kan verzoeken om teruggave van de btw die hij of zij reeds heeft betaald over de eigen aankopen. Dit is het concept van „terugvorderbaarheid”. Een niet-belastingplichtige is niet verplicht om btw in rekening te brengen en kan de op zijn of haar aankopen betaalde btw niet terugvorderen. 6.40 en 6.41. Het begrip btw-invorderbaarheid moet van geval tot geval worden beoordeeld. De Commissie heeft richtsnoeren ten behoeve van de programma-autoriteiten opgesteld en voorstellen gedaan om de subsidiabiliteit van btw voor de programmeringsperiode 2021-2027 te vergemakkelijken.

6.41. Volgens de EU-regels komen btw-uitgaven alleen in aanmerking voor cofinanciering indien deze volgens de nationale btw-wetgeving niet-terugvorderbaar zijn. Het is niet relevant of de btw-uitgaven daadwerkelijk worden teruggevorderd. In geval van overheidsorganen is de btw alleen terug te vorderen indien een exploitant de eindgebruikers van infrastructuur tarieven inclusief btw in rekening brengt (41).

6.42. We troffen tien projecten in vijf OP's aan waarin overheidsorganen terugvorderbare btw hadden gedeclareerd als subsidiabele uitgaven. In die gevallen hadden de auditautoriteiten de subsidiabiliteitsregels onjuist geïnterpreteerd en de situatie niet gerapporteerd als onregelmatig. Deze fouten droegen voor 0,3 procentpunt bij aan het geschatte foutenpercentage. Bij drie van deze vijf OP's was de financiële impact van de fouten materieel voor het gerapporteerde en door de Commissie gevalideerde restfoutenpercentage (d.w.z. dat dit percentage de drempel van 2 % overschreed). In ons Jaarverslag 2015 hebben we gewezen op de onenigheid rond het opnemen van terugvorderbare btw in declaraties, met name in het geval van overheidsorganen (42). In dit geval vergoeden EU-fondsen btw als subsidiabele kosten aan de autoriteiten van de lidstaat en int de lidstaat deze btw tegelijkertijd via zijn normale belastingstelsel. In sommige gevallen kan de door de EU vergoede btw zelfs hoger zijn dan de feitelijke kosten van het project exclusief btw. 6.42. Negen van de tien door de Rekenkamer vermelde projecten houden verband met vier operationele programma's van het ESF 2014-2020 in één lidstaat. De Commissie heeft dit probleem al bij eerdere audits vastgesteld, maar de aanpassing van het systeem van de lidstaat heeft het probleem niet volledig verholpen. De Commissie werkt momenteel nauw met de instanties van de betrokken lidstaat samen om het probleem in de nabije toekomst op te lossen door middel van de invoering van een vereenvoudigde kostenoptie of de invoering van de verplichting voor eindontvangers de btw terug te vorderen. De Commissie zal de nodige financiële correcties toepassen.

Kader 6.6 — Voorbeeld van cofinanciering voor niet-subsidiabele btw-uitgaven In Polen sloot de beheersautoriteit subsidieovereenkomsten teneinde kleine ondernemingen te helpen om uitrusting aan te schaffen, vanuit het algemene streven om de werkloosheid terug te dringen. Wanneer ontvangers verklaarden dat ze niet van plan waren om btw terug te vorderen, oordeelde de beheersautoriteit dat de btw-uitgaven in aanmerking kwamen voor cofinanciering. Dit was niet correct, aangezien de ontvangers een btw-nummer hadden en de btw-uitgaven feitelijk terugvorderbaar waren.

Niet-subsidiabele uitgaven

6.43. We ontdekten significante tekortkomingen in de controles van de subsidiabiliteit van deelnemers in elf projecten. Dit had met name gevolgen voor het YEI en het vereiste inzake de NEET-status (43). Ook troffen we zeven gevallen aan waarin de auditautoriteiten niet-subsidiabele of te hoog opgegeven indirecte kosten niet hadden ontdekt. 6.43. Wat betreft de gevallen waarbij niet-subsidiabele of overdreven indirecte kosten zijn vastgesteld, zal de Commissie voor de nodige follow-up zorgen en zo nodig maatregelen voorstellen. Met betrekking tot de indirecte kosten (zie kader 6.7) zijn de door de Rekenkamer vastgestelde problemen grotendeels door de auditautoriteit geconstateerd, die een financiële correctie van 10 % op deze uitgaven heeft toegepast. De Commissie zal de situatie samen met de betrokken autoriteiten op de voet blijven volgen en zo nodig een aanvullende financiële correctie overwegen.

Kader 6.7 — Voorbeeld van niet-subsidiabele uitgaven — Te hoge declaratie van indirecte kosten De begunstigde, een groot onderzoeksinstituut in Duitsland, heeft zijn hoofdkantoor buiten het gebied dat in aanmerking komt voor vergoeding in het kader van het OP. Het gecontroleerde project werd uit het ESF gefinancierd en uitgevoerd door een speciale projectgroep die was opgezet door de begunstigde in het voor vergoeding in aanmerking komende gebied. De projectkosten bestonden hoofdzakelijk uit rechtstreekse uitgaven aan personeel, materieel en diensten, en een aanzienlijk deel van de indirecte uitgaven in dezelfde rubrieken. Om voor vergoeding in aanmerking te komen, moeten de indirecte kosten in het voor vergoeding in aanmerking komende gebied zijn gemaakt, rechtstreeks verband houden met het project en worden toegewezen op basis van de bijdrage ervan aan het project. Wij constateerden echter dat de meeste van de categorieën kosten die aan het project werden toegeschreven als indirecte kosten, in feite algemene kosten waren die op het hoofdkantoor van het instituut werden gemaakt. Diverse kosten die verband hielden met deze categorieën, werden ook rechtstreeks toegerekend aan het project als feitelijke uitgaven die waren gedaan door de projectgroep op de projectlocatie. Tijdens haar controle was de auditautoriteit niet in staat om toereikend bewijs te verkrijgen over de samenstelling van de indirecte kosten; daarom paste zij een forfaitaire correctie van 10 % toe op de indirecte kosten. Wij stelden vast dat de feitelijke fout hoger lag dan 10 %, dus wij beschouwen alle kosten die niet rechtstreeks verband houden met het project als niet-subsidiabel.

Onze beoordeling van het werk van auditautoriteiten

6.44. Het werk van de auditautoriteiten vormt een kritiek gedeelte van het controle- en zekerheidskader voor de cohesie-uitgaven (zie paragraaf 6.22). Dit was het eerste jaar waarin auditautoriteiten overgingen tot afsluitingen voor de programmeringsperiode 2007-2013 en het nieuwe controle- en zekerheidskader voor 2014-2020. Onze doorlichting van hun werk maakt deel uit van een proces dat erop gericht is, in de toekomst eventueel meer gebruik te maken van het zekerheidsmodel van de Commissie. In de controle van dit jaar beoordeelden wij voor de periode 2014-2020 het werk van 7 van de 21 auditautoriteiten van de lidstaten die in 2017 zekerheidspakketten bij de uitgaven indienden. Wij troffen een aantal tekortkomingen aan die van invloed zijn op de mate waarin momenteel op hun werkzaamheden kan worden vertrouwd. 6.44. De Commissie is verheugd over de auditaanpak van de Rekenkamer, die kan leiden tot een algehele vermindering van doublures en overlappingen van auditactiviteiten voor de programma-autoriteiten en de begunstigden. Zoals tijdens de vorige programmeringsperiode zal de Commissie nauw blijven samenwerken met de 122 auditautoriteiten voor het EFRO/CF/ESF/YEI/FEAD om mogelijke tekortkomingen te voorkomen en volledig betrouwbare auditresultaten te waarborgen. Bovendien beklemtoont de Single Audit Strategy for Cohesion Policy van de Commissie het belang van hernieuwde audits van de resultaten van de auditautoriteiten op continue en risicobasis. Zie ook het gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 6.49 en 6.50.

6.45. Bij alle zekerheids- en afsluitingspakketten die we onderzochten, hadden de auditautoriteiten een restfoutenpercentage gerapporteerd van minder dan 2 %. Als gevolg van de bijkomende fouten die we hebben opgespoord, viel het door ons opnieuw berekende percentage hoger uit dan 2 % voor zes van de twaalf zekerheidspakketten voor de periode 2014-2020 en drie van de tien afsluitingspakketten voor de periode 2007-2013. 6.45. Wat betreft de drie programma’s in één lidstaat, merkt de Commissie op — zonder de vastgestelde onregelmatigheden aan te vechten — dat de vastgestelde extra fouten die tot een restfoutenpercentage van meer dan 2 % leiden, het gevolg zijn van het feit dat alle autoriteiten van de betreffende lidstaat — en niet alleen de auditautoriteit — de subsidiabiliteit van de btw verkeerd hebben geïnterpreteerd. Wat het programma SME Initiative betreft, golden ten tijde van de bekendmaking van het verslag van de auditautoriteit specifieke wettelijke voorschriften die de auditautoriteit niet toestonden audits op het niveau van transacties uit te voeren. Zie ook het antwoord van de Commissie op de paragrafen 6.29 en 6.37.

Tekortkomingen in de steekproeftrekking door sommige auditautoriteiten hadden een negatief effect op de representativiteit van de steekproeven

6.46. Vanwege het grote aantal concrete acties dat door elk OP was gecofinancierd, moeten de auditautoriteiten steekproeven trekken om zich een oordeel te vormen over de subsidiabiliteit van uitgaven. Om betrouwbare resultaten te produceren, moeten steekproeven representatief zijn voor de gecontroleerde populatie en, als algemene regel, zijn gebaseerd op een statistisch geldige methode (44). We hebben de steekproeftrekkingsmethode van de auditautoriteiten gecontroleerd voor de 22 zekerheids-/afsluitingspakketten die we hebben onderzocht.

6.47. In het geval van het OP in het kader van het kmo-initiatief was er geen steekproef getrokken omdat noch de auditautoriteit, noch de door het EIF ingehuurde externe controleur enige controle op het niveau van de financieel intermediair had uitgevoerd (zie paragraaf 6.37). 6.47. Artikel 40, lid 3, van de GB-verordening bevat een duidelijke wettelijke beperking voor de auditautoriteit om audits op het niveau van de eindontvangers uit te voeren met betrekking tot de programma's van SME Initiative. De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 6.37.

6.48. In 3 van de 22 pakketten die we hebben onderzocht (alle voor 2014-2020) stelden we gebreken vast zoals steekproeven van ontoereikende omvang, oververtegenwoordiging van bepaalde concrete acties en onjuist gebruik van steekproefparameters. Deze tekortkomingen hadden tot op zekere hoogte een negatieve invloed op de representativiteit van de steekproeven en dus ook op de betrouwbaarheid van de desbetreffende gerapporteerde restfoutenpercentages. 6.48. Zie ook het gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 6.64 en 6.65.

Andere tekortkomingen in het werk van auditautoriteiten

6.49. Onvoldoende of ontoereikende controles verhogen het risico op het niet ontdekken van niet-subsidiabele uitgaven. Bovendien vereisten de internationale controlenormen (45) dat controleurs hun controles documenteren, met duidelijke verwijzingen naar alle documenten die het meest relevant zijn voor de gecontroleerde uitgaven. Op die manier kunnen ze verantwoording afleggen voor hun werk en kunnen ze interne en externe evaluatoren helpen bij het formuleren van conclusies over de toereikendheid van de controles. 6.49 en 6.50. De auditautoriteiten moeten de reikwijdte en de kwaliteit van hun verificaties kunnen aantonen. Bij de documentatie van het auditproces moet echter een passend evenwicht worden gevonden met het oog op gezonde en efficiënte administratieve procedures. De Commissie zal nauw met de auditautoriteiten blijven samenwerken om de door de Rekenkamer vermelde problemen aan te pakken door beste praktijken te delen en auditinstrumenten en -methoden uit te wisselen, met inbegrip van de checklists van de Commissie zelf. In het kader van haar Single Audit Strategy for Cohesion Policy heeft de Commissie in 2018 en 2019 58 nalevingsgerichte audits en 19 onderzoeksmissies op risicobasis gepland om de betrouwbaarheid van de werkzaamheden van de auditautoriteiten te waarborgen. 21 van deze nalevingsgerichte audits en acht onderzoeksmissies zijn voor 2018 gepland en de resultaten ervan zullen beschikbaar zijn voor de JAV's 2018. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 6.26.

6.50. In de steekproef van 217 verrichtingen konden we voor 96 verrichtingen (44 %) conclusies trekken op basis van onze eigen doorlichting van het werk van de auditautoriteiten. We stelden tekortkomingen met betrekking tot de reikwijdte, kwaliteit en documentatie van het werk van de auditautoriteiten vast in 121 verrichtingen (56 %), waardoor we de controlewerkzaamheden moesten overdoen. De tekortkomingen betroffen 17 van de 22 zekerheids-/afsluitingspakketten die we hebben onderzocht. Het ging bijvoorbeeld om controlelijsten die niet alle noodzakelijke punten bestreken, of onjuiste toetsingen van de subsidiabiliteit van uitgaven. Voor 80 van deze verrichtingen (37 % van het totaal) betekende dit dat we een bezoek moesten brengen aan de begunstigde. In 30 van de 121 verrichtingen waarvoor we de controle overdeden, hebben we kwantificeerbare fouten vastgesteld die eerder niet door de auditautoriteit waren ontdekt. Deze hadden betrekking op elf pakketten.

Het werk van de Commissie en de verslaglegging over het restfoutenpercentage in haar jaarlijkse activiteitenverslagen

6.51. De JAV's zijn voor de Commissie het belangrijkste middel om te rapporteren of er redelijke zekerheid bestaat dat de ingestelde controleprocedures de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven waarborgen (46). Voor „Economische, sociale en territoriale cohesie” bevatten de JAV’s een aantal verschillende percentages als maatstaf van de uitgaven die risico lopen. Die percentages omvatten het restfoutenpercentage voor het boekjaar 2015/2016, waarvoor de Commissie de rekeningen heeft aanvaard en waarover zij een conclusie heeft geformuleerd wat de regelmatigheid betreft (47). 6.51. De Commissie vermeldt verschillende percentages in de JAV’s met betrekking tot de uitgaven onder gedeeld beheer om de specifieke risico’s te meten van de verschillende soorten betalingen in het verslagjaar (afsluiting 2007-2013 en verschillende boekjaren voor uitgaven van 2014-2020), alsmede een geaggregeerd foutenpercentage voor het kalenderjaar 2017.

6.52. In dit onderdeel beoordelen we het werk van de Commissie om zekerheid te verkrijgen dat de systemen van de lidstaten in het nieuwe controle- en zekerheidskader doeltreffend functioneren en dat het resulterende restfoutenpercentage een betrouwbare schatting vormt.

6.53. Onze opmerkingen betreffen het ontwerp van het zekerheidskader en de activiteiten van de Commissie met betrekking tot de aanvaarding van rekeningen, de validering van afzonderlijke restfoutenpercentages en het bepalen van het algehele restfoutenpercentage.

Het ontwerp van het controle- en zekerheidskader 2014-2020

De JAV's moeten nog verder worden gestroomlijnd en afgestemd op het nieuwe controle- en zekerheidskader

6.54. Het nieuwe controle- en zekerheidskader houdt in dat de Commissie bijna twee jaar nodig heeft vanaf het eind van de betrokken boekhoudkundige periode voordat zij voor het eerst haar conclusie over de betrouwbaarheid van het door de auditautoriteit berekende restfoutenpercentage voor een bepaald boekjaar kan geven. Deze periode omvat acht maanden waarin de auditautoriteiten hun eigen controlewerkzaamheden kunnen verrichten. Vervolgens verricht de Commissie haar controles van stukken, aanvullende informatiebezoeken en regelmatigheidscontroles. In kader 6.8 wordt het tijdschema voor het nieuwe kader weergegeven. 6.54. De twee door de Europese Rekenkamer vermelde jaren beginnen aan het einde van de desbetreffende berekeningsperiode en omvatten daarom de acht in de verordening vastgestelde maanden waarin de auditautoriteiten hun auditwerkzaamheden moeten uitvoeren. Daarna wil de Commissie — overeenkomstig haar Single Audit Strategy for Cohesion Policy — de voor elk van de 419 cohesieprogramma's ontvangen zekerheidspakketten tijdig beoordelen voor het volgende jaarlijkse activiteitenverslag (d.w.z. binnen maximaal 13 maanden). Na grondige controles van de documenten, op risico’s gebaseerde audits ter plaatse en onderzoeksmissies zal het DG in het volgende jaarlijkse activiteitenverslag bekendmaken of het de eerder gerapporteerde restfoutenpercentages betrouwbaar acht of of verdere verificaties worden uitgevoerd of nodig zijn. Zie ook het gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 6.49 en 6.50.

Kader 6.8 — Tijdschema voor het nieuwe controle- en zekerheidskader Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

6.55. Vorig jaar hebben we de aandacht gevestigd op het feit dat de verslagperiode voor JAV's niet samenvalt met de periode die wordt bestreken in de door de lidstaten in te dienen zekerheidspakketten (48). De door de auditautoriteiten gerapporteerde restfoutenpercentages hebben betrekking op het boekjaar. In de JAV’s geven de directeuren-generaal echter redelijke zekerheid over het kalenderjaar, conform het begrotingsbeginsel van jaarperiodiciteit en de door DG BUDG en het secretariaat-generaal gegeven richtsnoeren. Met het oog hierop hebben de directeuren-generaal van de DG’s REGIO en EMPL besloten om in de JAV’s 2017 het risico te schatten door voor de uitgaven van het kalenderjaar 2017 een voorlopig restfoutenpercentage te projecteren, dat zij nog niet hadden aanvaard en gevalideerd. 6.55. De Commissie verwijst naar haar antwoord op paragraaf 6.34 van het jaarverslag van de Rekenkamer van 2016. Het Financieel Reglement en het tijdschema voor het verkrijgen van zekerheid voor 2014-2020 laten een betere afstemming van de verslagperioden toe, met slechts een kloof van zes maanden vergeleken met de kloof van één jaar in 2007-2013. De DG’s hebben hun jaarlijkse activiteitenverslagen en de wijze waarop ze zekerheid voor de verschillende soorten betalingen verkrijgen — die betrekking hebben op tot drie verschillende boekjaren van het programma — dienovereenkomstig aangepast, zoals beschreven in de jaarlijkse activiteitenverslagen van 2016 (deel A.1.2). De uiterlijk 1 maart 2018 ontvangen restfoutenpercentages voor het boekjaar 2016-2017 werden beschouwd als de beste en meest recente ramingen om het risico voor de uitgaven van het jaar te berekenen en zo nodig reservaties over individuele programma’s te formuleren. Dit was met name het geval in 2017 wegens het beperkte aantal ontvangen rekeningen met uitgaven, waardoor foutenpercentages voor het boekjaar 2015-2016 werden gerapporteerd. Bovendien onderstreept de Commissie dat — wanneer een JAV wordt afgetekend — de gedeclareerde uitgaven in het vorige kalenderjaar onder de inhouding van 10 % op de tussentijdse betalingen van de EU vallen.

6.56. De verslagleggingsvereisten voor de JAV's zijn nog niet voldoende aangepast aan het nieuwe controle- en zekerheidskader. Naar ons oordeel zouden de restfoutenpercentages voor het boekhoudjaar 2015/2016 de hoofdindicator voor regelmatigheid moeten zijn in de JAV’s 2017, aangezien dit de enige zijn waarvoor de Commissie de vereiste zekerheid aan de auditautoriteiten en haar eigen regelmatigheidswerkzaamheden kan ontlenen. Ook zouden deze de voornaamste grondslag voor de betrouwbaarheidsverklaringen van de DG’s voor de specifieke beleidsterreinen moeten vormen. Geen van beide DG's besteedt hier echter genoeg aandacht aan of noemt ze als kernprestatie-indicator. 6.56 en 6.57. In de jaarlijkse activiteitenverslagen brengen de DG’s in overeenstemming met de centrale instructies verslag uit over een essentiële prestatie-indicator inzake regelmatigheid (KPI 5) om een consistente en geharmoniseerde aanpak voor alle begrotingsgebieden te waarborgen. In de JAV’s 2017 is extra zichtbaarheid gegeven aan het restrisicopercentage met betrekking tot de rekeningen voor 2015-2016 (onder meer in de voetnoot bij KPI 5 en in de samenvatting). Er is ook een specifiek deel gewijd aan de validatie van de gerapporteerde restfoutenpercentages voor dat boekjaar. De Commissie is bereid na te gaan — en met de Rekenkamer te bespreken — hoe haar presentatie van de foutenpercentages in haar toekomstige jaarlijkse activiteitenverslagen kan worden verbeterd en gestroomlijnd.

6.57. Bovendien noemt de Commissie in de JAV’s ten minste 13 verschillende percentages voor de twee programmeringsperioden als maatstaf voor de uitgaven waaraan risico is verbonden. Een zo groot aantal percentages leidt tot onduidelijkheid en mogelijke verwarring over de relevantie ervan en de geboden zekerheid.

Voorschotten voor financieringsinstrumenten moeten niet in aanmerking worden genomen bij de berekening van het restfoutenpercentage

6.58. Met de opzet voor de programmeringsperiode 2014-2020 wordt beoogd de afsluiting van OP's te vereenvoudigen door een procedure voor het jaarlijkse onderzoek en de jaarlijkse aanvaarding van rekeningen in te voeren die vergelijkbaar is met die voor „gedeeltelijke afsluiting”. Dit kan alleen werken indien de door de auditautoriteiten gerapporteerde restfoutenpercentages betrouwbaar zijn en er informatie beschikbaar is die exclusief betrekking heeft op subsidiabele uitgaven bij afsluiting (d.w.z. zonder voorschotten). 6.58. De Commissie heeft inderdaad aangegeven dat de jaarrekeningen meer rechtszekerheid voor de lidstaten in een meerjarige context onder gedeeld beheer willen bieden door de validering van „jaarlijkse blokken van subsidiabele uitgaven” in te voeren. Deze gedeeltelijke afsluiting heeft per definitie geen betrekking op voorschotten in het kader van financieringsinstrumenten of staatssteun die in de volgende boekjaren verder tot subsidiabele uitgaven moeten worden omgevormd (de jaarrekeningen voorzien daarom in cumulatieve rapportage). In de jaarlijkse activiteitenverslagen hebben de diensten van de Commissie dergelijke informatie over restfoutenpercentages verstrekt die alleen betrekking hebben op de subsidiabele uitgaven bij de afsluiting (d.w.z. zonder voorschotten uit financieringsinstrumenten). Zie ook het gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 6.59 tot en met 6.62.

6.59. In Verordening (EU) nr. 1303/2013 wordt niet aangegeven hoe restfoutenpercentages moeten worden berekend. 6.59 tot en met 6.62. In overeenstemming met artikel 137 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 zijn de rekeningen van het programma gebaseerd op de aan de Commissie gedeclareerde bedragen, met inbegrip van de voorschotten aan financieringsinstrumenten. De auditautoriteiten verstrekken restfoutenpercentages op basis van de in de rekeningen opgenomen uitgaven. Bij wijze van constructieve follow-up van de aanbeveling van de Rekenkamer uit 2016 hebben de auditautoriteiten ermee ingestemd de Commissie aanvullende gedetailleerde informatie te verstrekken, zodat de Commissie in de JAV’s de restfoutenpercentages kan berekenen zonder het effect van voorschotten aan financieringsinstrumenten. De Commissie heeft zo het effect van de in de rekeningen voor 2016-2017 betaalde voorschotten aan financieringsinstrumenten (en aan de programma's van het SME Initiative) kunnen berekenen: het bedraagt gemiddeld minder dan 0,2 procentpunt voor het EFRO (op basis van 67 financieringsinstrumenten) en 0,02 voor het ESF (op basis van 15 financieringsinstrumenten) (zie bladzijde 50 van het jaarlijks activiteitenverslag 2017 van DG REGIO en bladzijde 58 van het jaarlijks activiteitenverslag 2017 van DG EMPL). Dankzij de aanbeveling van de Rekenkamer is de rapportage van informatie voor individuele programma’s in de jaarlijkse activiteitenverslagen dus verbeterd, zonder dat dergelijke voorschotten aan financieringsinstrumenten tot dusver een materieel algemeen effect op de gerapporteerde foutenpercentages hebben gehad.

6.60. De huidige praktijk van auditautoriteiten om voorschotten voor financieringsinstrumenten op te nemen in de controlepopulatie van de auditautoriteiten zal naar alle waarschijnlijkheid leiden tot de rapportage van te lage restfoutenpercentages aan de Commissie (49).

6.61. Naar aanleiding van onze aanbeveling in het jaarverslag van vorig jaar (50) geeft de Commissie in haar JAV's nu aanvullende restfoutenpercentages waarvan voorschotten voor financieringsinstrumenten zijn uitgesloten.

6.62. In de voorgaande programmeringsperiode voerden de auditautoriteiten doorgaans geen controlewerkzaamheden op het niveau van de financieel intermediair uit. Voor de periode 2014-2020 zullen de auditautoriteiten voor de tweede en verdere voorschotbetalingen (51), moeten nagaan of er aan de subsidiabiliteitsvereisten is voldaan op het niveau van de financieel intermediairs. Als gevolg daarvan kunnen OP's die financieringsinstrumenten omvatten, niet gedeeltelijk worden afgesloten tenzij de auditautoriteiten passende werkzaamheden op dit niveau verrichten.

6.63. Dit probleem zou de komende jaren, wanneer het aantal financieringsinstrumenten aanzienlijk zal toenemen (52), acuter kunnen worden.

Het werk van de Commissie met betrekking tot zekerheidsverschaffing in de JAV's

Gebreken in de steekproefneming komen niet aan de orde bij de evaluatie van de zekerheidspakketten

6.64. Uit onze werkzaamheden ten aanzien van de steekproefmethodiek van auditautoriteiten bleek dat gebreken in drie van de twaalf door ons onderzochte zekerheidspakketten (25 %) de betrouwbaarheid van de gerapporteerde restfoutenpercentages in zekere mate negatief beïnvloedden (zie de paragrafen 6.47 en 6.48). 6.64 en 6.65. De Commissie heeft een aantal van de door de Rekenkamer aan de orde gestelde kwesties vastgesteld, maar vindt niet dat de voorwaarden van artikel 31 van Verordening (EU) nr. 480/2014 op deze gevallen van toepassing zijn. Voor het programma SME Initiative verwijst de Commissie naar haar antwoord op paragraaf 6.47.

6.65. Overeenkomstig haar interne procedures controleerde de Commissie de steekproefmethode voor alle ingediende pakketten. Zij stelde de bovengenoemde kwesties echter niet aan de orde. Wanneer er ernstige tekortkomingen zijn, voorziet de verordening in een forfaitaire correctie (53).

6.66. In alle bovengenoemde gevallen had de Commissie het saldo verrekend en de voordien ter bescherming van de EU-begroting ingehouden 10 % vrijgegeven (zie kader 6.8 ). 6.66. De Commissie moet het uitstaande bedrag voor het betrokken boekjaar vereffenen in alle gevallen waarin aan de voorwaarden van artikel 139, lid 2, van de GB-verordening is voldaan. Als dit resulteert in een te verrichten betaling, kan de Commissie de betaling onderbreken wanneer het restrisico materieel blijft. Wanneer het saldo resulteert in een terugvordering, moet de Commissie het bedrag onverwijld terugvorderen in overeenstemming met het beginsel van goed financieel beheer.

De conclusie van de Commissie inzake de regelmatigheid van de uitgaven van het boekjaar 2015/2016 is nog niet definitief

6.67. De Commissie heeft zich er in haar JAV's voor 2016 toe verbonden om haar grondige regelmatigheidsbeoordelingen niet later dan negen maanden na de indiening van het zekerheidspakket uit te voeren (54). Dit had moeten betekenen dat de JAV's voor 2017 conclusies over de restfoutenpercentages voor het boekjaar 2015/2016 bevatten. Beide DG’s concludeerden dat het restfoutenpercentage voor het boekjaar 2015/2016 onder het materialiteitsniveau van 2 % ligt. DG EMPL formuleerde uiteindelijk geen conclusie over sommige OP’s waarvoor het nog niet zelf de vereiste zekerheid had verkregen, en die dus nog steeds aan zijn eindbeoordeling moesten worden onderworpen. 6.67. Het is niet formeel verplicht om jaarlijks voor alle programma’s conclusies te trekken over de geldigheid van de gerapporteerde foutenpercentages, maar toch streven de DG’s dit duidelijk na, als alle voorwaarden zijn vervuld waardoor de diensten van de Commissie in staat zijn conclusies te trekken. De Single Audit Strategy for Cohesion Policy voorziet zo nodig in audits tot aan het eind van de reguleringsperiode waarin begunstigden ondersteunende documenten moeten bewaren. Daarom kunnen specifieke situaties (zoals voor de „aanloopperiode” van dit eerste jaar van uitvoering van het zekerheidssysteem) of redenen van administratieve efficiëntie ertoe leiden dat de nalevingsgerichte audits van de Commissie meer dan één boekjaar bestrijken, met mogelijke gevolgen voor de herziening van eerder gerapporteerde foutenpercentages.

6.68. Het boekjaar 2015/2016 was het eerste waarin het nieuwe controle- en zekerheidskader van kracht was. Voor de 50 relevante zekerheidspakketten die in maart 2017 werden ingediend, heeft DG EMPL van juni 2017 tot april 2018 slechts twee nalevingsgerichte controles uitgevoerd (55) die betrekking hadden op acht concrete acties en twee zekerheidspakketten in twee lidstaten. DG REGIO heeft geen enkele nalevingsgerichte controle uitgevoerd. Wij constateerden dat de auditautoriteiten de restfoutenpercentages die ze aan de Commissie rapporteerden in zes van de twaalf door ons onderzochte zekerheidspakketten hadden onderschat. Om de EU-begroting te beschermen, biedt de verordening de Commissie de mogelijkheid om nadere controles te verrichten tot het einde van de bewaartermijn voor ondersteunende documenten (zie paragraaf 6.8). Deze twee elementen zouden kunnen betekenen dat andere gebreken die in toekomstige controles van de Commissie worden ontdekt, zouden kunnen leiden tot een verdere toename van de restfoutenpercentages voor het boekjaar 2015/2016. De restfoutenpercentages waarover de Commissie in de JAV’s 2017 conclusies formuleert, zijn dan ook nog niet definitief. 6.68. Om de EU-begroting te beschermen kan de Commissie verdere audits uitvoeren, rekening houdend met de wettelijke verplichting documenten en auditgegevens beschikbaar te stellen. Eventuele bij dergelijke audits vastgestelde onregelmatigheden moeten op passende wijze worden gecorrigeerd met mogelijke gevolgen voor eerder gevalideerde foutenpercentages. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 6.9. In 2017 hebben DG REGIO en DG EMPL de Rekenkamer vergezeld bij een aanzienlijk aantal van haar audits. Het geringe aantal zekerheidspakketten die in dit eerste boekjaar zijn ingediend met beperkte gedeclareerde uitgaven zijn ingediend en derhalve met beperkte mogelijkheden om de door de auditautoriteiten uitgevoerde audits opnieuw uit te voeren, heeft — in combinatie met de reikwijdte van de door de Rekenkamer uitgevoerde audits van deze programma's — de Commissie ertoe doen besluiten haar geplande nalevingsgerichte audits in 2017 te herzien. Doel was audits van dezelfde programma’s en begunstigden te voorkomen. De Commissie heeft om redenen van efficiëntie en doeltreffendheid bij de planning (en daaropvolgende evaluatie) van haar auditwerkzaamheden in 2017 rekening gehouden met andere factoren, onder meer met de mogelijkheid om toekomstige nalevingsgerichte audits van de Commissie drie boekjaren te laten bestrijken (ter wille van de administratieve efficiëntie bij lage aantallen te evalueren audits) en met de overlappingen met de auditwerkzaamheden van DG REGIO en DG EMPL bij de afsluiting van de periode 2007-13. Zie ook het gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 6.56 en 6.57.

Er is geen totaal restfoutenpercentage voor cohesie

6.69. De JAV's van de Commissie geven elk een afzonderlijk restfoutenpercentage voor beide programmeringsperioden (56). De Commissie berekent en verstrekt echter geen totaal restfoutenpercentage voor het terrein „Economische, sociale en territoriale cohesie” (subrubriek 1b van het MFK) voor het boekjaar. 6.69 en 6.70. Overeenkomstig het Financieel Reglement is de rapportage van de Commissie gebaseerd op het kalenderjaar. Het jaarlijks beheers- en prestatieverslag (AMPR) van de Commissie bevat een geaggregeerd restfoutenpercentage voor cohesie, migratie en visserij op basis van door elk DG in zijn respectieve jaarlijkse activiteitenverslag gerapporteerde gegevens en indicatoren. Deze aanpak is sinds het AMPR 2015 onveranderd gebleven om redenen van vergelijkbaarheid.

6.70. De Commissie zou deze informatie met weinig extra inspanningen kunnen opnemen in het jaarlijks beheers- en prestatieverslag voor de EU-begroting (AMPR), hetgeen de kwijtingsautoriteiten zou helpen. In plaats daarvan biedt het AMPR een gecombineerd foutenpercentage voor „Cohesie, migratie en visserij” voor het kalenderjaar.

6.71. In kader 6.9 geven we een samenvatting van de informatie die is verstrekt in de JAV's over de programmeringsperiode 2014-2020.

Kader 6.9 — Overzicht van de informatie in de JAV's over de periode 2014-2020 (miljoen EUR) Activiteit Fonds Totale in het zekerheidspakket gecertificeerde uitgaven Aantal zekerheidspakketten (72) OP's (72) Restfoutenpercentage (73) Programmerings-periode 2014-2020 EFRO/CF 993,7 20 34 0,6 % ESF/YEI3 (74) 1 443,5 33 49 0,7 % FEAD 144,3 8 8 0,6 % Totaal zonder kmo-initiatief4 (75) 2 581,5 50 70 0,7 % Bron: JAV's 2017 van DG REGIO en DG EMPL.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

6.72. De gerapporteerde restfoutenpercentages in de JAV's 2017 voor het boekjaar 2015/2016 liggen onder de materialiteitsdrempel (57). De resultaten van onze controle van een representatieve steekproef van door de auditautoriteiten gecontroleerde concrete acties wijzen echter uit dat het niveau van de niet-ontdekte fouten nog steeds materieel (hoger dan 2 %) is en dat een aantal door deze auditautoriteiten ingediende restfoutenpercentages te laag weergegeven is. 6.72. De Commissie heeft de door de Rekenkamer aan de orde gestelde kwesties in de respectieve jaarlijkse activiteitenverslagen van DG REGIO en DG EMPL vermeld en waar mogelijk met deze kwesties rekening gehouden bij haar gevalideerde foutenpercentages. Wat de betrokken individuele programma's betreft, zal de Commissie aanvullende financiële correcties toepassen, wanneer geconcludeerd wordt dat de gerapporteerde restfoutenpercentages te laag waren.

CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN

Conclusie

6.73. Over het geheel genomen wijst de controle-informatie erop dat de uitgaven voor „Economische, sociale en territoriale cohesie” een materieel foutenpercentage vertonen (zie de paragrafen 6.26-6.43). 6.73. De Commissie stelt met tevredenheid vast dat het door de Rekenkamer geraamde foutenpercentage voor het cohesiebeleid dit jaar aanzienlijk lager is vergeleken met voorgaande jaren. De Commissie merkt in het bijzonder op dat het in de rekeningen voor 2015-2016 opgenomen programma „SME Initiative” — met een specifiek regelgevingskader vergeleken met mainstreamprogramma’s vanwege het innovatieve karakter van het programma — één procentpunt bijdraagt tot deze raming. Op basis van alle verkregen informatie concludeert de Commissie dat er in de rekeningen voor 2015-2016 geen resterend materieel foutenpercentage is voor de overgrote meerderheid van de programma’s.

6.74. Het aantal gebreken dat wij aantroffen in het werk van diverse auditautoriteiten dat door onze steekproef werd bestreken (zie de paragrafen 6.44-6.50) beperkt momenteel het vertrouwen dat in dat werk kan worden gesteld. 6.74 en 6.75. De Commissie heeft een aantal van de door de Rekenkamer aan de orde gestelde kwesties in de respectieve jaarlijkse activiteitenverslagen van DG REGIO en DG EMPL al vermeld en waar mogelijk met deze kwesties rekening gehouden bij haar gevalideerde foutenpercentages. De DG's zullen de nodige extra financiële correcties toepassen. De Commissie zal nauw met de auditautoriteiten blijven samenwerken om de door de Rekenkamer aan de orde gestelde kwesties aan te pakken. Bovendien beklemtoont de Single Audit Strategy for Cohesion Policy van de Commissie het belang van hernieuwde audits van de resultaten van de auditautoriteiten op risicobasis. Zie ook de antwoorden van de Commissie op de paragrafen 6.26 en 6.29, het gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 6.34, 6.35, 6.37 en 6.39 en het gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 6.49 en 6.50.

6.75. Vanwege deze gebreken, en de tekortkomingen in het eigen werk van de Commissie (zie de paragrafen 6.51-6.72), zijn de in de JAV's van de Commissie gepresenteerde totale restfoutenpercentages voor het boekjaar 2015/2016 te laag geschat en kunnen wij er momenteel niet volledig op vertrouwen. Als gevolg van de bijkomende fouten die we hebben vastgesteld, viel ons herberekende percentage voor zes van de twaalf zekerheidspakketten voor de periode 2014-2020 en drie van de tien afsluitingspakketten voor 2007-2013 hoger uit dan 2 %.

6.76. Het nieuwe controle- en zekerheidskader is ontworpen om te waarborgen dat de restfoutenpercentages onder de materialiteitsdrempel van 2 % op jaarbasis blijven. Uit onze controle komt echter naar voren dat verdere verbeteringen noodzakelijk zijn, met name ten aanzien van de uitvoering van het kader op het niveau van zowel de auditautoriteit als de Commissie. 6.76. Onverminderd haar gezamenlijk antwoord op de paragrafen 6.74 en 6.75 is de Commissie ook van mening dat verdere verbeteringen altijd welkom zijn en zij zal de nodige maatregelen nemen om het zekerheidskader verder te verbeteren en ervoor te zorgen dat alle onregelmatigheden tijdig worden vastgesteld en gecorrigeerd. Wat de eigen werkzaamheden van de Commissie betreft, moeten de auditplannen van de Commissie rekening houden met de door de Rekenkamer geplande werkzaamheden: doel is overlappingen en doublures van audits op het niveau van de verantwoordelijke instanties en de begunstigden te verminderen. Dit was met name het geval voor de eerste rekeningen voor 2014-2020 met beperkte gecertificeerde uitgaven en derhalve met beperkte mogelijkheden om de door de auditautoriteiten uitgevoerde audits opnieuw uit te voeren. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 6.68.

Aanbevelingen

6.77. Bijlage 6.2 bevat de bevindingen van onze follow-upevaluatie van de zeven aanbevelingen die wij in ons Jaarverslag 2014 hebben gedaan (58). De Commissie had er vier volledig uitgevoerd, terwijl twee in sommige opzichten waren opgevolgd en aan één helemaal geen gevolg was gegeven. 6.77. Met betrekking tot aanbeveling 3 van het jaarverslag van de Rekenkamer van 2014 had de Rekenkamer opgemerkt dat het gebruik van vereenvoudigde kostenopties (SCO’s) beperkt is tot 36 % van de programmabegroting voor het ESF en slechts 2 % voor het EFRO/CF. De Commissie blijft het gebruik van vereenvoudigde kostenopties tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 promoten. De Commissie heeft in dit verband op 27 maart 2018 haar eindverslag over het gebruik van vereenvoudigde kostenopties in het kader van het ESF, EFRO, CF en het Elfpo gepubliceerd, waaruit bleek dat de grote meerderheid van de ESIF-beheersautoriteiten tussen 2014 en 2017 van vereenvoudigde kostenopties hebben gebruikgemaakt (respectievelijk 73 % en 95 % voor programma's van het EFRO/CF en het ESF). In termen van projecten maken 65 % van de ESF-projecten, 50 % van de EFRO-projecten en 25 % van de CF-projecten gebruik van vereenvoudigde kostenopties. Bovendien wordt in het omnibusvoorstel — het resultaat van het politieke akkoord tussen de Raad en het Parlement — het bereik en de toepasbaarheid van vereenvoudigde kostenopties verruimd. Wat de aanbeveling betreft waaraan geen gevolg zou zijn gegeven, onderstreept de Commissie dat deze aanbeveling niet werd aanvaard en daarom niet is uitgevoerd.

6.78. Op basis van deze beoordeling en onze bevindingen en conclusies voor 2017 doen wij de volgende aanbevelingen aan de Commissie:

— Aanbeveling 1: zorg ervoor dat de controleregelingen voor door het EIF beheerde financieringsinstrumenten toereikend zijn op het niveau van de financieel intermediairs. Wanneer de EIB/het EIF gebruikmaakt van overeengekomen procedures met externe controleurs, zou de Commissie de minimumvoorwaarden van dergelijke contracten moeten vaststellen met het oog op de noodzaak om zekerheid te verschaffen, met name de verplichting om voldoende controlewerkzaamheden te verrichten op het niveau van de lidstaat. Datum van uitvoering: onmiddellijk. De Commissie aanvaardt de aanbeveling en is van oordeel dat als gevolg van de inwerkingtreding van het omnibusvoorstel — het resultaat van het politieke akkoord tussen de Raad en het Parlement — en van de nieuwe bepalingen voor de audit van door het EIF beheerde financieringsinstrumenten de aanbeveling zal worden uitgevoerd. Bovendien zullen de lidstaten verificaties en audits op het niveau van de financiële intermediairs moeten uitvoeren en — voor de auditautoriteiten — op het niveau van de eindontvangers binnen hun jurisdictie, indien relevant.

— Aanbeveling 2: Presenteer voorstellen voor wetgevingswijzigingen voor het financieel kader na 2020 die vergoeding van btw aan overheidsorganen uit EU-fondsen uitsluit. Datum van uitvoering: vóór de goedkeuring van het wetgevingskader van na 2020. De Commissie aanvaardt de aanbeveling gedeeltelijk en heeft een wetgevingsvoorstel ingediend voor het financieel kader 2021-2027. Het voorstel van de Commissie (COM (2018) 375 final) voorziet in een eenvoudige regel met betrekking tot de btw, onafhankelijk van de particuliere/openbare status van de begunstigden: voor projecten met een totale kostprijs van minder dan vijf miljoen EUR is de btw subsidiabel; voor projecten met een totale kostprijs van meer dan vijf miljoen EUR is de btw niet subsidiabel.

— Aanbeveling 3: verhelp de tekortkomingen die wij hebben vastgesteld in de verificatie van het door de auditautoriteiten verrichte werk in het kader van de regelmatigheidscontroles van de Commissie. Datum van uitvoering: onmiddellijk. De Commissie aanvaardt de aanbeveling. Volgens hun Single Audit Strategy en overeengekomen auditplan zullen de diensten van de Commissie vanaf 2018 bij hun audits vooral verifiëren of de werkzaamheden van de auditautoriteiten van hoge kwaliteit zijn en de nodige voorwaarden naleven. Doel is volledig betrouwbare auditoordelen en -resultaten te verkrijgen.

— Aanbeveling 4: verhelp de complexiteit van de informatie die in de JAV's van de DG’s REGIO en EMPL wordt gegeven over het controle- en zekerheidskader voor 2014-2020, door: i) de nadruk te leggen op uitgaven die de volledige controlecyclus hebben doorlopen, d.w.z. zekerheidspakketten die de uitgaven van vóór 30 juni „n-1” beslaan. Hiertoe zou de Commissie haar verslaglegging moeten aanpassen om ervoor te zorgen dat daarin geen voorlopige schattingen worden gepresenteerd; ii) duidelijk aan te geven welke uitgaven nog niet diepgaand zijn onderzocht (met inbegrip van regelmatigheidscontroles). Zij zou moeten aangeven welke preventieve maatregelen de EU-begroting beschermen en of deze maatregelen volstaan om zekerheid te verschaffen, maar zij zou geen restfoutenpercentage moeten berekenen voor uitgaven die nog niet zijn onderzocht; iii) voor elk boekjaar een totaal restfoutenpercentage voor subrubriek 1b van het MFK te publiceren. Datum van uitvoering: juni 2019. De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk. De Commissie benadrukt dat de jaarlijkse activiteitenverslagen van de betrokken directoraten-generaal zich al duidelijk toespitsen op de validering van de foutenpercentages voor programma’s en rekeningen met betrekking tot boekjaren die eindigen op 30 juni n-1. Dit kan nog duidelijker worden gemaakt in toekomstige verslagen. Overeenkomstig het Financieel Reglement heeft de van de ordonnateurs vereiste zekerheid in de jaarlijkse activiteitenverslagen betrekking op alle in het verslagjaar n verrichte betalingen. De DG's brengen afzonderlijk verslag uit over de voor elke betaling verkregen mate van zekerheid. Het risicobedrag wordt daarom vastgesteld op basis van de desbetreffende uitgaven van het kalenderjaar. De Commissie herhaalt bovendien dat zij bereid is na te gaan — en met de Rekenkamer te bespreken — hoe haar systeem voor de presentatie van de foutenpercentages in haar jaarlijkse activiteitenverslagen kan worden verbeterd en vereenvoudigd.

— Aanbeveling 5: zorg ervoor dat controleregelingen worden veranderd in de zin van het door de Commissie gedane voorstel voor financieringsinstrumenten in het regelgevingskader na 2020, zodat uitsluitend het feitelijke gebruik van middelen op het niveau van de eindontvanger wordt gehanteerd voor de berekening van restfoutenpercentages. Datum van uitvoering: voordat de uitvoering van het wetgevingskader na 2020 begint. De Commissie aanvaardt deze aanbeveling voor zover het voorstel van de Commissie voor het regelgevingskader voor de periode na 2020 door de medewetgevers wordt goedgekeurd. Na de goedkeuring van dit voorstel op 29 mei 2018 zal de lidstaat de uitgaven van de financieringsinstrumenten declareren op basis van het aan de eindontvangers uitbetaalde bedrag. Er zal slechts één voorschot van 25 % aan financieringsinstrumenten worden uitbetaald die geen deel mogen uitmaken van de in het regelgevingskader gedefinieerde gecontroleerde populatie, hetgeen leidt tot beperking van de uitgaven die mogen gedeclareerd voordat betaling aan de eindontvangers plaatsvindt.

— Aanbeveling 6: voer voldoende regelmatigheidscontroles uit om conclusies te kunnen trekken over de doeltreffendheid van het werk van de auditautoriteiten en om uiterlijk in de JAV's die zij in het jaar volgend op het jaar van aanvaarding van de rekeningen publiceren, redelijke zekerheid over de regelmatigheid van uitgaven te kunnen verkrijgen. Datum van uitvoering: onmiddellijk. De Commissie aanvaardt deze aanbeveling gedeeltelijk. De aanbeveling is in overeenstemming met haar Single Audit Strategy voor de betrokken fondsen. De Commissie heeft zich tot doel gesteld jaarlijks in de respectieve JAV’s verslag uit te brengen over de betrouwbaarheid van de door de auditautoriteiten in de zekerheidspakketten van het voorafgaande jaar gerapporteerde restfoutenpercentages. De Commissie onderstreept tegelijkertijd dat zij tot drie jaar tijd heeft om de in de rekeningen opgenomen uitgaven aan audits te onderwerpen om tot een conclusie te komen over de betrouwbaarheid van de door de auditautoriteiten gerapporteerde foutenpercentages en om de wettigheid en regelmatigheid van de gecertificeerde uitgaven te bevestigen.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER

DEEL 2 — BEOORDELING VAN PROJECTPRESTATIES

6.79. Met betrekking tot de uitvoering van de EU-begroting veronderstelt het beginsel van goed financieel beheer niet alleen een nadruk op naleving van de regelgeving, maar ook op het behalen van de vastgestelde doelstellingen (59). Om deze reden controleren we niet alleen de regelmatigheid van de verrichtingen, maar beoordelen we ook de prestaties van de concrete acties waartoe deze verrichtingen behoren.

6.80. Van de 217 verrichtingen die we dit jaar hebben onderzocht betroffen 113 concrete acties die ten tijde van onze controle fysiek waren voltooid (56 voor 2007-2013 en 57 voor 2014-2020). Voor deze concrete acties hebben wij het volgende beoordeeld:

— de wijze waarop het prestatiesysteem was opgezet (met name de vraag of de OP's zijn voorzien van output- en resultaatindicatoren die relevant zijn voor de doelstellingen ervan en of de in de projectdocumenten (60) gespecificeerde output- en de resultaatindicatoren overeenkwamen met de OP-doelstellingen voor elke prioritaire as);

— De feitelijke prestaties van projecten, d.w.z. of ze hebben gerapporteerd of de voor elke indicator vastgestelde streefcijfers zijn behaald en of de doelstellingen zijn verwezenlijkt.

6.81. Voor de financieringsinstrumenten hebben we het feitelijke uitbetalingspercentage (het aandeel van de aan eindontvangers uitbetaalde bedrag in de totale middelen) onderzocht.

Beoordeling van de opzet van het prestatiesysteem

6.82. De EU-verordeningen die relevant zijn voor dit uitgaventerrein vereisen dat begunstigden de outputs omschrijven en daarover rapporteren (61). De lidstaten hebben ook de mogelijkheid om resultaatindicatoren te definiëren die de projectresultaten koppelen aan de overeenkomstige indicatoren voor de prioritaire as van het OP. Het vaststellen van resultaatindicatoren is, wanneer dat mogelijk en zinvol is, een goede praktijk omdat dit de autoriteiten in staat stelt de specifieke bijdrage van het project aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de overeenkomstige prioritaire as van het OP te meten.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

6.83. Bij het onderzoeken van de steekproef van 113 projecten hebben we een aantal tekortkomingen vastgesteld in de wijze waarop de autoriteiten van de lidstaten hun prestatiemetingssystemen hadden ontworpen op zowel OP- als projectniveau. Deze bevindingen worden samengevat in kader 6.10 . We hebben geconstateerd dat er voor slechts 74 van de 113 projecten (65 %) in grote lijnen een prestatiemetingssysteem bestond om projectoutputs en -resultaten te koppelen aan de doelstellingen van het OP. In 5 van de 74 gevallen hadden de autoriteiten in het OP en/of in de goedkeuringsdocumenten van het project de outputs echter ten onrechte aangemerkt als resultaten. 6.83. Dankzij een zoals in het operationele programma beschreven goed ontworpen interventielogica wordt gewaarborgd dat de outputs en resultaten op projectniveau bijdragen tot de verwezenlijking van de verwachte resultaten van de operationele programma’s, waarbij niet mag worden vergeten dat deze ook door externe factoren worden beïnvloed.

6.84. In 34 gevallen hadden de autoriteiten geen resultaatindicatoren gedefinieerd, en in 4 gevallen hadden ze helemaal geen indicatoren of streefwaarden vastgesteld om de prestaties op projectniveau te meten. In nog één ander geval waren voor het desbetreffende OP geen streefwaarden vastgesteld. In deze omstandigheden kan niet worden bepaald of deze projecten een bijdrage hebben geleverd tot de verwezenlijking van de algemene doelstellingen van het programma. Circa driekwart van deze 39 gevallen heeft betrekking op de periode 2007-2013. 6.84. De beoordeling van de bijdrage van de medegefinancierde maatregel (weerspiegeld door de output- en resultaatindicatoren op projectniveau) tot de doelstellingen van het operationele programma (weerspiegeld door de resultaatindicatoren) is een taak voor de effectbeoordeling. Bij de ex-postevaluatie van het CF/EFRO is inderdaad vastgesteld dat onvoldoende aandacht aan de resultaten is geschonken. Het probleem is in de wetgeving voor de programmeringsperiode 2014-2020 verholpen door de interventielogica te versterken en op resultaten te focussen.

6.85. Deze bevindingen vormen een aanvulling op ons recente verslag over de selectie en monitoring van projecten (62) in de programmeringsperiode 2014-2020. In het verslag wordt geconcludeerd dat de selectiecriteria voor EFRO- en ESF-projecten in de periode 2014-2020 niet systematisch vereisen dat er gekwantificeerde resultaatindicatoren op projectniveau worden vastgesteld. Ook wanneer dergelijke indicatoren bestaan, komen ze niet noodzakelijkerwijs overeen met OP-indicatoren. 6.85. De Commissie is van mening dat er een verschil is tussen de directe resultaten op het niveau van de gefinancierde projecten en de te verwezenlijken resultaten op het niveau van het OP (weerspiegeld door de resultaatindicatoren). Terwijl de directe resultaten alleen door de medegefinancierde acties worden beïnvloed, worden de resultaatindicatoren beïnvloed door verschillende externe factoren die buiten de controle van de beheersautoriteiten vallen. Dankzij een goed ontworpen interventielogica zullen de outputs en de directe resultaten van de geselecteerde projecten bijdragen tot de verwezenlijking van de verwachte resultaten van het OP.

6.86. Ons verslag over absorptie (63) laat ook zien dat, voor de periode 2007-2013, de Commissie en de lidstaten actie hebben ondernomen om de trage absorptie aan te pakken en de wettigheid te waarborgen, maar onvoldoende rekening hebben gehouden met prestatieoverwegingen, waardoor de nadruk te weinig op resultaten lag. 6.86. De Commissie heeft — voor lidstaten die het risico op onderbesteding lopen — maatregelen voorgesteld die in overeenstemming waren met het rechtskader voor de periode 2007-2013, de doelstellingen van het programma en de interventielogica en die aan de specifieke omstandigheden van elk betrokken programma waren aangepast. Daarom leek er geen behoefte te zijn aan bijzondere aandacht voor de resultaten, maar wel aan waarborgen dat de beoogde resultaten daadwerkelijk worden verwezenlijkt. Wanneer een programma een lager absorptiepercentage vertoont, is het een vaste praktijk binnen het programmabeheer om het probleem aan te pakken met maatregelen die gericht zijn op absorptie binnen de bestaande doelstellingen.

Kader 6.10 — Beoordeling van opzet prestatiesysteem (113 projecten) Bron: Europese Rekenkamer.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Veel projecten behalen de prestatiedoelstellingen niet volledig

6.87. In de meeste gevallen die we hebben onderzocht, konden we niet concluderen dat alle prestatiedoelstellingen volledig waren bereikt. Voor de 74 projecten waarin zowel resultaat- als outputindicatoren waren vastgesteld, constateerden we dat de prestatiedoelstellingen in 26 gevallen (35 %) volledig en in 43 gevallen (58 %) gedeeltelijk waren bereikt, dat dit in 2 gevallen (3 %) niet kon worden beoordeeld en dat ze in 3 gevallen (4 %) niet waren bereikt. Een van de projecten waarvan de doelstellingen niet waren bereikt, was volgens de definitie in de afsluitingsrichtsnoeren „niet-functionerend” (64). 6.87 en 6.88. Het is belangrijk eraan te herinneren dat de steekproef van de Rekenkamer betrekking had op een mix van projecten uit 2007-2013 en 2014-2020, met een belangrijke wijziging van de prestatiegerichte aanpak en de interventielogica van de programma's in het kader van de regelgeving voor 2014-2020. De gerapporteerde resultaten geven tot dusver dus een beperkt beeld van de specifieke resultaten voor de periode 2014-2020. De Commissie merkt echter op dat in het totaal 93 % van de projecten met zowel resultaat- als outputindicatoren volledig of gedeeltelijk aan die indicatoren hebben voldaan, wat overeenkomt met de resultaten van voorgaande jaren. Het cijfer bedroeg zelfs 100 % voor projecten waarvoor alleen outputindicatoren waren vastgesteld.

6.88. Van de 34 gevallen waarin outputindicatoren waren vastgesteld (maar geen resultaatindicatoren), zagen we dat deze in 23 gevallen (68 %) volledig waren bereikt en in elf gevallen (32 %) gedeeltelijk waren bereikt (zie kader 6.11 ).

6.89. In de overige vijf gevallen konden we de verwezenlijking van de projectdoelstellingen niet beoordelen omdat er geen indicatoren of streefwaarden waren vastgesteld.

Kader 6.11 — Verwezenlijking van prestatiedoelstellingen Bron: Europese Rekenkamer.

6.90. In de periode 2014-2020 moeten de auditautoriteiten de betrouwbaarheid van de prestatiegegevens onderzoeken. We hebben vastgesteld dat zij tijdens hun controles van concrete acties over het algemeen controles van de projectprestaties uitvoeren. In 18 van de 57 gevallen kon de auditautoriteit zich nog geen oordeel vormen over het bereiken van de doelstellingen omdat het project nog liep. In twintig andere gevallen beperkte de auditautoriteit haar verificaties tot outputdoelstellingen. 6.90. De Commissie stelt met tevredenheid vast dat de auditautoriteiten dit aanvullend element van de betrouwbaarheid van de prestatiegegevens hebben opgenomen in hun audits van concrete acties voor 2014-2020, in overeenstemming met de richtsnoeren en aanbevelingen van de Commissie en met het regelgevingskader. Deze resultaten zijn nuttig en complementair met de eigen thematische audits van de Commissie op dit gebied.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

De meeste lidstaten slaagden er niet in hun FISM-bijdragen volledig te gebruiken

6.91. De lidstaten zijn verplicht om jaarlijks verslag uit te brengen van de feitelijke uitbetalingen van middelen uit FISM's aan de eindontvangers (65). In kader 6.12 wordt weergegeven hoe FISM's tot de laatste verslagperiode werden gebruikt (66). Slechts vier lidstaten maakten volledig gebruik van de beschikbare bijdragen, met substantiële verschillen tussen de uitbetalingspercentages. Voor de periode 2014-2020 rapporteerden 16 lidstaten dat er tot eind 2016 nog geen uitbetalingen aan eindontvangers waren gedaan (67). 6.91. Met betrekking tot de periode 2014-2020 zijn de financieringsovereenkomsten in de meeste lidstaten in 2016 ondertekend en zelfs in de tweede helft van 2016. Het feit dat de eindontvangers eind 2016 geen betalingen hadden ontvangen, is dus in overeenstemming met de timing van de opzet van die financieringsinstrumenten.

Kader 6.12 — Cumulatieve uitbetalingspercentages van financieringsinstrumenten Noot (1) Ierland en Luxemburg hadden per ultimo 2016 geen financieringsinstrumenten opgezet. Noot (2) Overeenkomstig artikel 67, lid 2, onder j), van Verordening (EG) nr. 1083/2006 en artikel 46 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 aan de Commissie gerapporteerde uitbetalingspercentages. Voor de periode 2014-2020 beslaat dit het kalenderjaar en niet het boekjaar. Noot (3) In de programmeringsperiode 2014-2020 kunnen de lidstaten doorgaans niet om aanvullende OP-bijdragen voor financieringsinstrumenten verzoeken tot ze een bepaald niveau van uitbetaling aan eindontvangers hebben bereikt. Bron: Europese Rekenkamer, op basis van informatie van de Commissie.

OPMERKINGEN VAN DE REKENKAMER ANTWOORD VAN DE COMMISSIE

Conclusie