Een Europa dat resultaten boekt: institutionele opties om de werkzaamheden van de Unie doeltreffender te maken

Bijdrage van de Europese Commissie aan de informele bijeenkomst van leiders

op 23 februari 2018

Op een kritiek moment, 16 september 2016, kwamen de Europese leiders bij elkaar met een positieve Europese agenda, in de vorm van de verklaring en routekaart van Bratislava. Daarmee werd niet alleen erkend dat de EU de beste papieren heeft om de huidige problemen aan te pakken, maar ook de verplichting aangegaan om beter in te spelen op de behoeften van de Europeanen door ten aanzien van een reeks voorname prioriteiten met tastbare resultaten te komen. De leiders erkenden dat alleen een collectieve vastberadenheid om gezamenlijk resultaten te boeken ten aanzien van de zaken die ertoe doen, zal helpen om de kloof te dichten tussen papieren beloften en de verwachtingen van burgers.

Meer dan een jaar later werpt de Bratislava-methode vruchten af. De EU heeft reële vooruitgang geboekt op terreinen als grensbeheer, defensie, investeringen, digitale economie, onderwijs en cultuur, alsook de sociale dimensie van onze interne markt. Deze nieuwe methode is versterkt door de agenda van de leiders van oktober 2017. In die agenda wordt duidelijk aangegeven wat de Europese Unie de komende 16 maanden, tot aan de verkiezingen voor het Europees Parlement, wil bereiken.

Onze collectieve inspanningen dienen gericht te zijn op de totstandkoming van een Europa dat resultaten boekt voor alle Europeanen en aan hun verwachtingen voldoet. Het is daarom terecht dat kwesties van institutionele aard naar het tweede plan zijn verwezen.

De Europese Commissie blijft ervan overtuigd dat het nu niet het moment is voor abstracte discussies over institutionele hervormingen. Op basis van de bestaande Verdragen kan echter een aantal praktische stappen worden genomen om onze Unie doeltreffender te maken bij het verwezenlijken van haar voornaamste doelstellingen. Het is immers via onze gemeenschappelijke instellingen en onderling overeengekomen besluitvormingsprocessen dat wij onze beloften kunnen nakomen en kunnen voldoen aan de verwachtingen die burgers van ons hebben.

De Europese Commissie is dan ook verheugd over het besluit van voorzitter Tusk om op 23 februari 2018 een debat tussen de leiders te houden over institutionele aangelegenheden. Als bijdrage aan deze discussie worden in de onderhavige mededeling diverse opties binnen het huidige Verdragskader geschetst om de werkzaamheden van de Europese Unie efficiënter te maken. Deze mededeling gaat vergezeld van een aanbeveling voor het verbeteren van het Europese karakter en de doeltreffende organisatie van de verkiezingen voor het Europees Parlement van 2019, die de aanbeveling van de Commissie van 2013 in sommige opzichten actualiseert en aanvult.

1. Topkandidaten: de grondslag voor een politieke Europese Commissie die beter aansluit bij de Europese werkelijkheid

De Europese Unie is een zowel een unie van staten als een unie van burgers. Burgers worden direct vertegenwoordigd via het Europees Parlement en indirect via hun eigen regeringen, die samenwerken in de Raad en in de Europese Raad. De voorzitter van de Europese Commissie ontleent aan beide bronnen legitimiteit: de leiders doen in de Europese Raad een voorstel voor zijn verkiezing en vervolgens wordt hij door het Europees Parlement gekozen.

In 2014 kwamen Europese politieke partijen in het kader van het nieuwe systeem van “Spitzenkandidaten”, voorafgaand aan de verkiezingen voor het Europees Parlement met “topkandidaten”. Dit systeem zorgde ervoor dat aan de competitie tussen de diverse politieke programma’s gezichten konden worden gekoppeld en versterkte het profiel van pan-Europese verkiezingscampagnes. Hoewel het systeem van topkandidaten de negatieve trend qua opkomst bij de vorige verkiezingen voor het Europees Parlement niet kon doen keren, heeft het deze trend wel helpen stuiten, aangezien het voor meer informatie en keuzemogelijkheid zorgde.

Het topkandidaten-systeem houdt geen rechtstreekse verkiezing van de voorzitter in. Dat de kandidaat van de partij die het grootste aantal stemmen behaalt, tot voorzitter van de Europese Commissie wordt verkozen, is geen automatisme; die eer valt te beurt aan degene die, in overeenstemming met het Verdrag, de steun van de meerderheid weet te verwerven in, allereerst, de Raad en, vervolgens, het Parlement. Er zij aan herinnerd dat op grond van de Verdragen het Europees Parlement en de Europese Raad samen verantwoordelijk zijn voor het soepele verloop van het proces dat tot de verkiezing van de voorzitter van de Europese Commissie leidt. De lidstaten zijn overeengekomen dat voorafgaand aan het besluit van de Europese Raad vertegenwoordigers van het Europees Parlement en de Europese Raad de noodzakelijke raadplegingen zullen houden.

In 2014 was het de topkandidaat wiens partij het meeste aantal stemmen behaalde die in de beste positie verkeerde om in zowel de Europese Raad als het Europees Parlement de steun van de meerderheid te verwerven.

Nadat het resultaat van de topkandidaten-procedure op 27 juni 2014 was bekrachtigd door de Europese Raad en op 15 juli 2014 door het Europees Parlement, droeg deze procedure er in belangrijke mate aan bij dat de Commissie Juncker meer politiek en uitgesprokener in haar beleidskeuzes kon zijn. Dit was ook te danken aan de strategische agenda met kernprioriteiten. Deze werd door de Europese Raad in juni 2014 opgesteld en sloot aan bij de 10 punten van de politieke beleidslijnen die de basis vormden voor de verkiezing van voorzitter Juncker door het Parlement en die natuurlijk het programma weergaven waarmee hij in de Unie campagne had gevoerd. Dit hielp duidelijk maken dat de Europese instellingen en de lidstaten kunnen samenwerken en resultaten kunnen bereiken op punten die er voor burgers toe doen en waarvoor Europese maatregelen echt nodig zijn. Dit alles had het doel om het beeld van verdeeldheid tussen “Brussel” en de lidstaten bij te stellen.

Door in heel Europa campagne te hebben gevoerd en rechtstreeks in contact te zijn getreden met burgers en gekozen vertegenwoordigers op lokaal, regionaal en nationaal niveau, werd de verantwoordingsplicht van de succesvolle topkandidaat in 2014 verzwaard. Dit proces gaf de voorzitter van de Europese Commissie een mandaat om selectiever te zijn bij het stellen van prioriteiten voor interventie op Europees niveau, op basis van een gedeelde agenda waarbij de verantwoordlijkheden door de instellingen worden gedeeld. Mede daardoor heeft de Europese Commissie kunnen bepalen wanneer optreden van de Unie geboden is en wanneer niet. “Groot zijn voor grote problemen en klein voor kleine problemen” is daarom de benadering die de Commissie Juncker voorstaat en die door de Verklaring van Rome is bekrachtigd.

In het geheel genomen had het topkandidaten-systeem een positief effect op de relatie tussen de EU-instellingen en daardoor op de efficiëntie van de werkzaamheden ervan.

De volgende stap zou betekenen dat de voorzitter van de Europese Commissie rechtstreeks door de burgers wordt gekozen, iets wat door sommigen is bepleit. Dit zou echter een aanpassing van de Verdragen vergen.

Het experiment van 2014 dient, op basis van de huidige Verdragen, te worden voortgezet en verbeterd. De Europese Commissie is van mening dat er praktische stappen kunnen worden gezet om het proces te verbeteren, met inachtneming van de balans tussen de EU-instellingen en tussen de lidstaten.