NL Publicatieblad van de Europese Unie C 339/49

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening en houdende intrekking van Richtlijn 2004/67/EG”

(COM(2009) 363 definitief — 2009/0108 (COD))

(2010/C 339/11)

Rapporteur: de heer SANTILLÁN CABEZA

_De Raad van de Europese Unie heeft op 4 september 2009 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 95 van het EG-Verdrag te raadplegen over het

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening en houdende intrekking van Richtlijn 2004/67/EG

COM(2009) 363 final.

Het bureau van het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 29 september 2009 de afdeling Vervoer, energie, infrastructuur en informatiemaatschappij met de voorbereidende werkzaamheden belast.

Gezien de urgentie van de werkzaamheden heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité tijdens zijn op 20 en 21 januari 2010 gehouden 459e zitting (vergadering van 20 januari) de heer Santillán Cabeza als algemeen rapporteur aangewezen en vervolgens onderstaand advies met 173 stemmen vóór, bij 4 onthoudingen, goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1 De vervanging van de huidige wetgeving om de veiligstelling van de aardgasvoorziening te garanderen maakt deel uit van een pakket noodmaatregelen die genomen worden als reactie op de ernstige gevolgen van onderbrekingen in de voorziening.

1.2 Het EESC hecht zijn goedkeuring aan het voorstel voor een verordening om de aardgasvoorziening in de EU veilig te stellen.

1.3 Het gekozen rechtsinstrument om Richtlijn 2004/67/EG betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening (1) te vervangen is passend omdat dit een snellere en uniformere toepassing mogelijk maakt. Gezien de urgentie en de ernst van het probleem moeten de verantwoordelijken erop toezien dat de maatregelen zo snel mogelijk worden ingevoerd om onderbrekingen in de voorziening te voorkomen.

1.4 Het EESC juicht het toe dat het voorstel concrete maatregelen bevat die de verantwoordelijke autoriteiten moeten nemen (infrastructuur, preventiemaatregelen en noodplannen voor crisissituaties). Hiermee wordt de door de richtlijn van 2004 geboden speelruimte beperkt.

1.5 Aangezien de toewijzing van bevoegdheden niet expliciet genoeg is in het voorstel van de Commissie, stelt het EESC voor een duidelijke scheidingslijn aan te brengen tussen de bevoegdheden van overheidsinstanties (Commissie en bevoegde nationale instanties) en de bevoegdheden van particuliere ondernemingen en organisaties.

1.6 Het EESC vindt dat er in het voorstel onvoldoende aandacht is voor consumentenrechten, met name waar het gaat om de doorberekening van de kosten van de maatregelen in de tarieven, verheldering van de termen „huishoudelijke gebruikers” en „beschermde klanten”, het recht op informatie in noodsituaties, enz.

1.7 Zoals vermeld in paragraaf 5.3 moeten er sancties worden vastgesteld voor de lidstaten die niet voldoen aan de verplichtingen met betrekking tot de veiligstelling van de gasvoorziening.

1.8 Het EESC zou graag zien dat er in noodsituaties speciale bescherming komt voor huishoudelijke en kleinverbruikers van gas.

1.9 Het is van mening dat alle dienstverleners zonder uitzondering, al naargelang hun capaciteit, een gelijk niveau van verantwoordelijkheid bij de voorziening moeten hebben.

1.10 De geplande alternatieve gaspijpleidingen (zoals Nord Stream en Nabucco) zullen duurzame oplossingen brengen op middellange en lange termijn. Totdat de met het voorstel voor een verordening beoogde maatregelen volledig operationeel zijn, moeten echter preventieve maatregelen worden genomen om een herhaling van de crisis van januari 2009 te voorkomen.

1.11 Het EESC wijst op het belang van snelle tenuitvoerlegging van de maatregelen die zijn voorzien in het derde energiepakket, zoals de vaststelling van nationale actieplannen ter bestrijding van energiearmoede, de onafhankelijkheid van regelgevingsinstanties en de bescherming van kwetsbare gebruikers.

1.12 Het EESC stelt voor een discussie op gang te brengen over de liberalisering van de energiemarkt, die tot dusverre een centrale beleidsdoelstelling van de EU is geweest. Het is immers niet gelukt om het beoogde doel te bereiken, nl. de bronnen voor de gasvoorziening te diversifiëren en de energievoorziening te garanderen. Bovendien heeft de liberalisering tot belangrijke verliezen van gekwalificeerde banen geleid.

1.13 Er zij op gewezen dat de doeltreffendheid van de voorgestelde verordening en van de overige goedgekeurde maatregelen in grote mate afhangt van de solidariteit tussen de EU-lidstaten en van hun bereidheid om samen te werken.

1.14 Ook is het van belang de bevoegdheden van de Commissie met betrekking tot de coördinatie van maatregelen in noodsituaties te versterken, teneinde te voorkomen dat er unilaterale beslissingen worden genomen die de positie van de EU ten opzichte van derde landen zouden verzwakken.

2. Motivering van het voorstel voor een verordening

2.1 Gas is goed voor een kwart van de totale energieconsumptie in de EU. Van dit gas wordt 58 % ingevoerd. 42 % van het geïmporteerde gas is afkomstig uit Rusland en ca. 80 % van het Russische gas wordt via Oekraïne ingevoerd (tussen 300 en 350 miljoen kubieke meter per dag). In de acht nieuwe Oost-Europese lidstaten van de EU ligt de afhankelijkheid van Russisch gas gemiddeld op 77 % (Werkdocument van de Commissie SEC(2009) 977 final). Gezien de sterke afhankelijkheid van externe bronnen maakt de EU zich al jaren zorgen over de veiligstelling van de aardgasvoorziening. Dit heeft geleid tot de richtlijn van 2004 (1). In 2006 leidde een conflict tussen Gazprom (Rusland) en Naftogaz (Oekraïne) tot een korte onderbreking van de voorziening.

2.2 Op 13 november 2008 publiceerde de Commissie Mededeling COM(2008) 769 inzake de toepassing van de richtlijn van 2004, waarin zij erop wees dat er wijzigingen noodzakelijk waren.

2.3 Op 1 januari 2009, midden in de winter, onderbrak Gazprom nogmaals de gasvoorziening via Oekraïne, waardoor achttien Europese landen ernstig in de problemen kwamen. Hoewel het in principe een handelsgeschil over de gasprijs betrof, vereisten de gevolgen van deze onderbreking en het feit dat talrijke lidstaten van de EU getroffen waren, een actief optreden van de Europese Commissie. Het conflict eindigde met de ondertekening van een overeenkomst tussen de ondernemingen (op 19 januari 2009), maar de duur van het conflict, de grote schade die werd aangericht en de sterke Europese afhankelijkheid van Russisch gas hebben de alarmbellen doen rinkelen.

2.4 Na de „gastop” („Natural gas for Europe: security and partnership” - topontmoeting in Sofia in april 2009 met vertegenwoordigers van de regio's van de Kaspische Zee, Centraal-Azië, de Zwarte Zee en de Balkan alsmede de VS, Rusland en de EU) wordt met onderhavig verordeningsvoorstel gepoogd een oplossing te vinden voor de geconstateerde problemen, zoals het gebrek aan coördinatie tussen de lidstaten en de gebrekkige vaststelling van de verplichtingen van de verschillende verantwoordelijken. In plaats van delen van de tekst te wijzigen, is er daarom terecht voor gekozen om de richtlijn van 2004 volledig te vervangen.

3. Inhoud van het verordeningsvoorstel

3.1 Verantwoordelijkheid voor de gasvoorzieningszekerheid

3.1.1 De gasvoorzieningszekerheid is een taak van de aardgasondernemingen, de door elke lidstaat aangewezen instantie, de industriële afnemers van gas en de Commissie, elk binnen hun eigen bevoegdheidsgebied (art. 3, lid 1). Dit vergt een hoog niveau van samenwerking tussen alle betrokken partijen.

3.1.2 Binnen twaalf maanden na de inwerkingtreding van de verordening stelt de bevoegde instantie van elke lidstaat, na raadpleging van de belanghebbenden en uitwisseling van informatie met de andere nationale autoriteiten en de Commissie, een preventief actieplan en een noodplan op. Na raadpleging van het Europees netwerk voor transmissiesysteembeheerders (ENTSO-G) en het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) kan de Commissie de instelling aanbevelen van een gezamenlijk plan op regionaal niveau.

3.1.3 De maatregelen om de gasvoorzieningszekerheid te waarborgen zijn duidelijk omschreven, transparant, evenredig, niet-discriminerend en verifieerbaar en verstoren niet op onnodige wijze de mededinging en de functionering van de interne markt (art. 3, lid 5).

3.2 Preventief actieplan

3.2.1 Het preventieve actieplan moet infrastructuurmaatregelen, een risico-evaluatie, maatregelen om een antwoord te bieden op de aangemerkte risico's, en informatie over de relevante openbaredienstverplichtingen omvatten. Het wordt om de twee jaar geactualiseerd (art. 5).

3.2.2 Gasvoorzieningsinfrastructuur. In het geval van het uitvallen van de grootste gasvoorzieningsinfrastructuur moet gewaarborgd worden dat de resterende infrastructuur over de capaciteit beschikt om het gasvolume te leveren dat vereist is om aan de totale gasvraag van het gebied te voldoen, berekend over een periode van zestig dagen van uitzonderlijk hoge gasvraag gedurende de koudste periode die zich statistisch in de laatste jaren heeft voorgedaan (art. 6, lid 1). De N-1-indicator geeft de capaciteit van de gasinfrastructuur weer om bij maximale vraag gas te leveren in een berekend gebied in het geval van het uitvallen van de grootste infrastructuur (bijlage 1 bij het voorstel).

3.2.3 Maatregelen voor het waarborgen van de voorziening. De bevoegde instantie moet de gasvoorziening aan de door de staat beschermde klanten waarborgen (huishoudelijke gebruikers, scholen, ziekenhuizen, enz.), discriminatie voorkomen en geen onrechtvaardige lasten opleggen aan nieuwkomers op de markt en kleine ondernemingen (art. 7).

3.2.4 Risico-evaluatie. De bevoegde instanties zijn verplicht aan de hand van bepaalde criteria een risico-evaluatie te maken (art. 8).

3.3 Noodplan en crisisniveaus

3.3.1 De inhoud van het plan is beschreven in het voorstel (en bevat onder meer de omschrijving van de taken van alle verantwoordelijken, de te volgen procedures in geval van een crisis, de mechanismen voor samenwerking tussen de lidstaten, enz.). Het plan wordt gebaseerd op de crisisniveaus, waarvan er, al naargelang de ernst van de dreiging, drie worden onderscheiden: vroegtijdige waarschuwing, alarm en noodsituatie (art. 9, lid 1 en lid 2).

3.3.2 De Commissie beschikt over uitgebreide bevoegdheden. Zij mag verifiëren „of de afkondiging van een noodsituatie gerechtvaardigd is en of daardoor geen onevenredige belasting ontstaat voor de aardgasondernemingen en voor de functionering van de interne markt.” Bovendien kan de Commissie de bevoegde instantie verzoeken de maatregel te wijzigen of zelfs op te heffen wanneer die, naar het oordeel van de Commissie, een onevenredige last oplegt of onvoldoende gerechtvaardigd is (art. 9, lid 6).

3.3.3 Met name op verzoek van een bevoegde instantie kan de Commissie een communautaire noodsituatie afkondigen en het geografisch bereik van de maatregel specificeren. De belangrijkste taak van de Commissie is het coördineren van de acties van de bevoegde instanties. Daarbij wordt zij bijgestaan door de Groep coördinatie gas (art. 10, lid 1).

3.4 Groep coördinatie gas

3.4.1 De bij de richtlijn van 2004 ingestelde Groep coördinatie gas bestaat uit vertegenwoordigers van de bevoegde instanties, het ACER, het ENTSO-G, „representatieve organen van de betrokken bedrijfstak en de afnemers”. De Commissie besluit over de samenstelling van de groep en zit de groep voor (art. 11).

3.4.2 De groep helpt de Commissie bij de uitvoering van de in de verordening vastgestelde maatregelen.

3.5 Uitwisseling van informatie

3.5.1 Bij een nationale noodsituatie moet de bevoegde instantie op dagelijkse basis over informatie beschikken over kwesties als de „uurlijkse” gasstroom en alle grensoverschrijdende entry- en exitpunten en in het geval van een communautaire noodsituatie kan de Commissie de bevoegde instantie om informatie over een aantal kwesties verzoeken, met name de informatie waarover die instantie beschikt (art. 12, leden 1 tot en met 5).

3.5.2 De Commissie moet ook in kennis worden gesteld van intergouvernementele overeenkomsten en handelscontracten met leveranciers uit derde landen (art. 12, lid 6). Verder is bepaald dat er een jaarverslag moet worden gepubliceerd (art. 13).

4. Algemene opmerkingen

4.1 De vervanging van de richtlijn van 2004 is onderdeel van een pakket maatregelen dat is aangenomen om de veiligstelling van de aardgasvoorziening te garanderen, met name Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van Richtlijn 2003/55/EG, Verordening (EG) nr. 713/2009 van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van een Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators, en het zogenaamde „derde pakket” betreffende de interne markt voor energie (2). Een strikte en tijdige uitvoering van al deze maatregelen is van wezenlijk belang.

4.2 Het EESC schaart zich achter de voorgestelde verordening, die in het licht van het bovenstaande absoluut noodzakelijk is. Het vindt dat een verordening de passende rechtsvorm is vanwege de snelle inwerkingtreding van de maatregelen en de uniforme toepassing.

4.3 Het EESC is ingenomen met de voorgestelde wezenlijke vergroting van de coördinatie als reactie op noodsituaties waarmee de momenteel bestaande speelruimte gereduceerd wordt. Het voorstel versterkt de bevoegdheden van de Commissie, wat een goede zaak is.

4.4 Het EESC is ook zeer ingenomen met de gedetailleerde opstelling van plannen en maatregelen voor verschillende kritieke situaties en wijst erop dat hun tenuitvoerlegging aanzienlijke personele en materiële inspanningen vergt van de verschillende verantwoordelijke partijen.

4.5 Een ander positief aspect is de vaststelling van de verplichtingen van de verschillende verantwoordelijke partijen op het gebied van de infrastructuur, uitgaande van een concreet gevaar (het N-1-principe). Tegelijkertijd moet erop worden gewezen dat een aantal lidstaten geconfronteerd zal worden met hoge kosten voor de totstandbrenging van de infrastructuurvoorzieningen die nodig zijn om aan de verordening te voldoen.

5. Specifieke opmerkingen

5.1 Het EESC is van mening dat er onderscheid moet worden gemaakt tussen de verantwoordelijkheid en de taken van de in artikel 3, lid 1, bedoelde overheidsinstanties en die van particuliere ondernemingen of organisaties en stelt daarom een nieuwe bewoording voor waarmee duidelijk wordt gemaakt dat:

— de gasvoorzieningszekerheid een taak is van de bevoegde instanties van de lidstaten en de Commissie, binnen hun respectieve bevoegdheidsgebieden;

— de aardgasondernemingen en de industriële afnemers van gas moeten samenwerken en de door de verantwoordelijke instanties vastgestelde maatregelen moeten toepassen.

5.2 Het EESC vindt dat er in de voorgestelde verordening (en bij de toepassing daarvan in de lidstaten) meer aandacht moet uitgaan naar consumentenrechten, in ieder geval waar het gaat om sommige van de volgende aspecten:

a) Tarieven. Aangezien de kosten van de maatregelen volledig of gedeeltelijk kunnen worden doorberekend in de verbruikstarieven voor de consument, is het goed om er nog eens aan te herinneren dat de autoriteiten in een democratische samenleving bij hun beslissingen rekening moeten houden met de economische en sociale omstandigheden van de gebruikers.

b) Verheldering van de termen „huishoudelijke gebruikers” en „beschermde klanten”, die in het voorstel slechts in algemene zin worden beschreven (in overweging 18 worden in dit verband „scholen en ziekenhuizen” genoemd). Er dient een meer gedetailleerde lijst te worden opgenomen, zonder dat deze uitputtend hoeft te zijn.

c) Recht op informatie. Consumenten moeten nauwkeurige informatie krijgen over overheidsmaatregelen, verwachtingen over de ontwikkeling van de situatie, instanties waartoe zij zich dienen te wenden, enz.. Deze aspecten komen in het voorstel niet aan de orde.

5.3 Zoals ook in het verordeningsvoorstel wordt aangegeven, acht het EESC het noodzakelijk te waarborgen dat alle lidstaten de levering aan hun eindafnemers tot 2014 kunnen garanderen. Daartoe moeten zij een N-1-netwerk opzetten of in overeenkomstige opslagcapaciteiten voorzien. De lidstaten stellen in 2011 en 2014 een verslag op over de maatregelen die zij hebben genomen om dit niveau te bereiken. Indien een lidstaat dit niveau niet bereikt, zijn de overige lidstaten vrijgesteld van de verplichting om gas te leveren in het geval van een voorzieningstekort.

5.4 Naar het oordeel van het EESC moeten huishoudelijke gebruikers en andere kleine afnemers speciale bescherming genieten in het geval van onderbrekingen van de voorziening. Daarom moeten alle lidstaten toezeggen dat zij de voorziening van gas en verwarming volgens de geldende regels waarborgen.

5.5 Het EESC vindt dat alle leveranciers van gasdiensten in geval van een voorzieningstekort op gelijke voet moeten worden verplicht tot het nemen van noodmaatregelen. Dat is de enige manier om op lange termijn een billijke en niet-discriminerende concurrentie op de EU-gasmarkt te waarborgen. De uitzonderingen die in het voorstel van de Europese Commissie zijn opgenomen voor nieuwkomers op de markt en kleine ondernemingen (art. 7, lid 3) moeten worden geschrapt.

5.6 Er wordt gewerkt aan plannen voor alternatieve gaspijpleidingen die op middellange en lange termijn duurzame oplossingen kunnen bieden. Na Denemarken hebben ook de regeringen van Zweden en Finland op 5 november 2009 toestemming verleend voor de aanleg van Nord Stream, twee parallelle gaspijpleidingen voor het transport van gas van Rusland naar Duitsland via de Oostzee. Dit project moet in 2011-2012 operationeel zijn. Het door het Oostenrijkse consortium OMV met steun van de EU en de VS geleide project Nabucco moet gas aanvoeren van de regio's van de Kaspische Zee, Centraal-Azië en het Nabije- en Midden-Oosten naar Europa, zonder door Rusland te gaan. Het is de concurrent van South Stream (Gazprom – ENI) voor de levering van Russisch gas aan Bulgarije en andere delen van Europa. Toch is de veiligstelling van de aardgasvoorziening in de nabije toekomst en met name in de winter nog zorgwekkend omdat de maatregelen van de verordening niet voor 2011 van kracht zullen worden. Het EESC vertrouwt erop dat de Europese en nationale instanties preventief zullen handelen om een herhaling van de crisis van januari 2009 te voorkomen. Oprichting van een crisiscel waarmee snel maatregelen genomen kunnen worden, kan een interessante optie zijn.

5.7 Wat het doel van dit voorstel betreft, wijst het EESC op het belang van de op 16 november 2009 te Moskou ondertekende overeenkomst tussen de EU en Rusland over vroegtijdige waarschuwing (early warning system) in geval van voorzieningsproblemen, en op het feit dat beide partijen tijdens de top van Stockholm op 18 november 2009 blijk hebben gegeven van hun bereidheid tot samenwerking op energiegebied.

5.8 De maatregelen uit het derde pakket betreffende de interne markt voor energie vormen een aanvulling op die uit het verordeningsvoorstel. Het is dus van belang dat de maatregelen uit het derde pakket in werking treden. Het gaat hierbij onder meer om de vaststelling van nationale actieplannen voor energie ter bestrijding van energiearmoede, de onafhankelijkheid van regelgevende instanties en de bescherming van kwetsbare gebruikers door het verbod op onderbrekingen gedurende kritieke periodes.

5.9 Het EESC is van mening dat de betrokken politieke instanties van de EU het beleid inzake de liberalisering van de gasmarkt moeten herzien waar dit onverenigbaar is met de voorzieningszekerheid. Evert Faber van der Meulen (coördinator EU-studies, universiteit Leiden) bekritiseert in dit verband de „liberale neiging” van de Commissie en vindt dat liberalisering alleen als langetermijndoelstelling moet worden gezien (zie „Gas Supply and EU-Russia Relations”). Uit een aantal ervaringen is gebleken dat de deregulering van de markten geen toename van de investeringen in groene energie of grotere diversificatie van de voorziening heeft opgeleverd. Ter illustratie zij gewezen op de situatie in het Verenigd Koninkrijk: „The call for a U-turn on two decades of government policy that has created one of the most liberal energy markets came as the Committee on Climate Change, chaired by Lord Turner, concluded that deregulated markets did not produce the needed investment in low carbon energy and a diversity of supply” („U-turn urged on UK energy policy„, Financial Times, 12 oktober 2009). Voorts heeft het liberaliserings- en privatiseringsproces van de energiesector een groot verlies aan gekwalificeerde banen veroorzaakt. De liberalisering van de elektriciteitsmarkt heeft naar schatting tot een verlies van 34 % van de werkgelegenheid in de EU-15 geleid (voorbeelden van verliezen in de lidstaten: Duitsland 34 %, Italië 40 %, Nederland 39 %, Spanje 34 %, Zweden 33 %) en voor gas is in 12 lidstaten (CZ, DK, DE, ES, IT, LV, LT, HU, AT, PT, SI, FI) in slechts vier jaar tijd een verlies van 12 % geregistreerd (Hermann, C. en R. Atzmüller (2008)” Liberalisation and Privatisation of Public Services and the Impact on Employment, Working Conditions and Labour Relations”. Transfer, zomer 2008, volume 14, nr. 2, blz. 303).

5.10 Het EESC wijst erop dat de lidstaten vanwege de grote complexiteit en het strategisch karakter van het onderwerp fundamentele beslissingen over de voorzieningszekerheid moeten nemen die een aanvulling op dit voorstel vormen, onder meer met betrekking tot vervoersnetten, hernieuwbare energie en energiebesparing. Tot slot is uit de crisis van 2009 duidelijk gebleken dat er behoefte bestaat aan grotere solidariteit en samenwerking binnen de EU als reactie op crisissituaties. De voorgestelde verordening vormt een belangrijke stap in deze richting, maar kan pas het beoogde effect sorteren als zij strikt en binnen de gestelde termijn wordt toegepast.

Brussel, 20 januari 2010 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Mario SEPI

(1) PB L 127 van 29.4.2004, blz. 92.

(2) PB L 211 van 14.8.2009, blz. 94; PB L 211 van 14.8.2009, blz. 1.