NL Publicatieblad van de Europese Unie C 286/20

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „Groenboek over het beheer van de economische migratie: een EU-aanpak”

(COM(2004) 811 def.)

(2005/C 286/05)

De Europese Commissie heeft op 11 januari 2005 een Mededeling aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's goedgekeurd, getiteld „Groenboek over het beheer van de economische migratie: een EU-aanpak”

De gespecialiseerde afdeling „Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap”, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 24 mei 2005 goedgekeurd. Rapporteur was de heer PARIZA CASTAÑOS.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 8 en 9 juni 2005 gehouden 418e zitting (vergadering van 9 juni) onderstaand advies uitgebracht, dat met 137 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 3 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1 Tijdens de Europese Raad van Tampere is invulling gegeven aan het mandaat dat de EU met het Verdrag van Amsterdam heeft gekregen inzake immigratiebeleid. Sindsdien zijn er vijf jaar verstreken, maar is de doelstelling, nl. een gemeenschappelijk EU-beleid op het vlak van immigratie en asiel, nog steeds niet gehaald. Er is het nodige ondernomen; de Commissie heeft nl. vele beleids- en wetgevingsvoorstellen op tafel gelegd, maar de Raad heeft hier te weinig mee gedaan. Het EESC heeft met de Commissie samengewerkt en tal van adviezen uitgebracht met het oogmerk ervoor te zorgen dat de EU de beschikking krijgt over een echt gemeenschappelijk beleid en geharmoniseerde wetgeving op immigratiegebied.

1.2 Er is nu een nieuwe situatie, in die zin dat met het in november 2004 goedgekeurde Haagse programma nieuwe afspraken zijn gemaakt voor de uitwerking van een immigratie- en asielbeleid in de komende vijf jaar. Dit programma moet overigens tegen de achtergrond worden gezien van het grondwettelijk verdrag, dat het mandaat om tot een gemeenschappelijk Europees immigratie- en asielbeleid te komen, versterkt (1).

1.3 Centraal in het Groenboek van de Commissie staat het immigratiebeleid: de voorwaarden voor de toelating van economische migranten en het streven om migratiestromen in goede banen te leiden. Kern van het immigratiebeleid vormen de toelatingsprocedures, en momenteel bestaan er terzake alleen nationale regels, die ook nog eens sterk uiteenlopen en in de meeste gevallen tamelijk restrictief zijn.

1.4 Ruim drie jaar geleden heeft de Commissie het „Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige” (2) ingediend. Hierover hebben zowel EESC als Parlement een gunstig advies uitgebracht (3). Toch is dit voorstel niet door de eerste lezing in de Raad gekomen. Sindsdien hebben sommige lidstaten nieuwe wetgeving inzake economische migratie vastgesteld en vormen migratievraagstukken een heet politiek hangijzer.

1.5 Tijdens de Top van Thessaloniki (juni 2003) heeft de Europese Raad benadrukt „dat moet worden gezocht naar legale middelen voor derdelanders om naar de Unie te migreren, met inachtneming van de opvangcapaciteit van de lidstaten” (4). Het EESC heeft er in zijn advies over „Immigratie, integratie en werkgelegenheid” (5) ook op gewezen dat de EU dringend behoefte heeft aan een voortvarend beleid inzake economische migratie en een geharmoniseerde wetgeving. In verband met de demografische ontwikkeling in de EU (6) en de Lissabonstrategie moet de EU een actief beleid gaan voeren m.b.t. de toelating van economische migranten, en dat geldt zowel voor hoog- als voor lager opgeleide personen. Elk land heeft natuurlijk zijn eigen kenmerken en behoeften, maar zij hebben allemaal gemeen dat er kanalen voor economische migratie worden geopend.

1.6 Er dient echter ook in aanmerking te worden genomen dat het recht van burgers van nieuwe lidstaten om vrij in andere lidstaten te werken en te verblijven, voorlopig beperkt is. Dit is een anomalie die de zaken geen goeddoet en daarom volgens het EESC snel moet worden opgeheven. Tijdens de overgangsperiode moeten burgers van de nieuwe lidstaten wel recht op een voorkeursbehandeling hebben.

1.7 Het EESC maakt zich zorgen over de politieke problemen die er m.b.t. het immigratiebeleid bestaan en over het feit dat bepaalde delen van de publieke opinie en de media zo negatief reageren. Politieke leiders en toonaangevende opiniemakers mogen zich tijdens debatten niet op racistische of xenofobe wijze uitlaten; zij dienen zich verantwoordelijk op te stellen en het goede voorbeeld te geven.

1.8 Iedereen moet zich ervoor inzetten dat de discussie over dit Groenboek niet wordt gekleurd door de vele vooroordelen en angstgevoelens die er momenteel rond arbeidsmigratie bestaan. Het EESC wil ertoe bijdragen dat het debat op rationele en zakelijke wijze wordt gevoerd.

2. Opmerkingen over de vragen uit het Groenboek

2.1 Naar welke mate van harmonisatie moet de EU?

— In hoeverre moet een Europees beleid inzake arbeidsmigratie worden ontwikkeld en in hoeverre moet de Gemeenschap daarbij een rol spelen?

— Moet een Europese migratiewet een allesomvattend regelgevingskader verschaffen dat vrijwel elke onderdaan van derde landen bestrijkt die naar de EU komt, of moet een dergelijke wet zijn toegespitst op specifieke groepen immigranten?

— Wanneer voor de wetgevende aanpak per sector zou worden gekozen, aan welke groepen migranten moet dan bij voorrang aandacht worden besteed en waarom?

— Moeten andere benaderingen — zoals een Europese versnelde procedure — worden onderzocht? Kan u andere mogelijkheden voorstellen?

2.1.1 Volgens het EESC kan de toelating van economische migranten het best in Europees verband worden geregeld. Daartoe moet op wetgevingsgebied een hoge mate van harmonisatie worden bereikt, zoals ook in het grondwettelijk verdrag wordt bepaald. Het EESC heeft in eerdere adviezen (7) al bepleit dat de EU snel een gemeenschappelijk immigratiebeleid en geharmoniseerde wetgeving dient te krijgen. De EU en de lidstaten moeten de beschikking krijgen over een niet-restrictieve wetgeving die arbeidsmigratie via legale en transparante kanalen mogelijk maakt, zowel voor hoogopgeleid personeel als voor minder gekwalificeerde werknemers.

2.1.2 In het grondwettelijk verdrag worden grenzen gesteld aan de gemeenschappelijke immigratiewetgeving: een van de desbetreffende artikelen „laat het recht van de lidstaten onverlet, zelf te bepalen hoeveel onderdanen van derde landen, afkomstig uit derde landen, tot hun grondgebied worden toegelaten teneinde daar al dan niet in loondienst arbeid te verrichten” (8). Naar het oordeel van het EESC belemmert deze beperking de EU niet een hoog niveau van wetgevingsharmonisatie inzake de toelating van economische migranten te bereiken; hiervoor kan namelijk ook geleidelijk worden gezorgd, zodat de lidstaten tijd krijgen om zich aan te passen.

2.1.3 Het EESC vindt net als de Commissie dat het beter is om een algemeen (horizontaal) wetgevingskader te creëren dan wetgevingsvoorstellen per sector te doen. Het destijds door de Commissie ingediende wetgevingsvoorstel werd door het EESC gesteund. Dit had betrekking op de voorwaarden inzake toegang en verblijf voor immigranten met het oog op het gedurende minstens drie maanden op het grondgebied van een lidstaat verrichten van arbeid in loondienst, arbeid als zelfstandige of andere economische activiteiten. Ter aanvulling hierop kunnen specifieke voorschriften worden vastgesteld voor bijzondere categorieën, zoals seizoenarbeiders, werknemers die binnen een onderneming worden overgeplaatst, dienstverleners, enz.

2.1.4 Kiest de Europese Raad voor een sectorspecifieke aanpak (hoogopgeleide immigranten), dan zou dat discriminerend uitwerken. Een dergelijk besluit is voor de Raad wellicht gemakkelijker te nemen, maar sluit niet aan bij de bepalingen van het grondwettelijk verdrag.

2.1.5 Voorts zij erop gewezen dat de meeste nationale wetgevingen de deur voor economische migratie van zowel hoog- als laagopgeleide arbeidskrachten dichtdoen, terwijl tegelijkertijd de illegale immigratie, de informele sector en het zwartwerken een toename te zien geven (9). Zoals het EESC in zijn advies heeft uiteengezet (10) bestaat er in bepaalde lidstaten een duidelijk verband tussen het gebrek aan legale kanalen voor economische migratie en de stijging van de illegale immigratie.

2.2 Preferentie voor de nationale arbeidsmarkt

— Hoe kan worden gegarandeerd dat het beginsel van de „communautaire preferentie” op doeltreffende wijze wordt toegepast?

— Is de bestaande definitie van „communautaire preferentie” nog relevant? Zo niet, in welke zin moet zij worden gewijzigd?

— Op welke andere economische migranten (dan binnen ondernemingen overgeplaatst personeel) mag het beginsel van de communautaire preferentie niet worden toegepast?

— Zou een — aan nauwkeurige voorwaarden onderworpen — recht van voorrang moeten worden gegeven aan onderdanen van derde landen die de EU tijdelijk hebben verlaten na er gedurende een bepaalde periode te hebben gewerkt?

— Zou het vergemakkelijken van de mobiliteit van de ene lidstaat naar de andere van werknemers uit derde landen gunstig zijn voor de economie van de EU en de nationale arbeidsmarkten?

— Hoe zou de mobiliteit in de praktijk op doeltreffende wijze kunnen worden vergemakkelijkt? Welke beperkingen zouden moeten worden opgelegd/welke faciliteiten worden verleend?

— Hoe kunnen de Europese openbare diensten voor arbeidsvoorziening (ODA's) en het Europees portaal voor beroepsmobiliteit EURES bijdragen tot het vergemakkelijken van de arbeidsmigratie van werknemers uit derde landen?

2.2.1 In de nieuwe Europese immigratiewetgeving dienen de richtlijnen ter bestrijding van discriminatie op de arbeidsmarkt in acht te worden genomen.

2.2.2 Het beginsel van communautaire preferentie moet gelden voor iedereen die deel uitmaakt van de arbeidsmarkt van de EU, en niet alleen voor werknemers uit de lidstaat in kwestie of uit andere lidstaten (11). Het EESC vindt derhalve dat dit beginsel van toepassing moet zijn op: — onderdanen van de lidstaten; — onderdanen van derde landen die de status van langdurig ingezetene hebben (12); — onderdanen van derde landen die beschikken over een wettelijke verblijfs- en werkvergunning in een lidstaat (13); — onderdanen van derde landen die wettelijk in de EU hebben gewoond en gewerkt, maar tijdelijk in het land van herkomst verblijven.

2.2.3 Bevordering van de mobiliteit van immigranten tussen het land van herkomst en het gastland is van positieve invloed op de sociaal-economische ontwikkeling van het land van herkomst en kan tevens helpen voorkomen dat sommige immigranten in een illegale situatie terechtkomen. Daarom vindt het EESC dat àls er wordt overeengekomen een voorkeursbehandeling toe te passen, deze ook moet gelden voor onderdanen van derde landen die de EU tijdelijk hebben verlaten na er een bepaalde tijd te hebben gewerkt, en opnieuw willen migreren.

2.2.4 Uit alle rapporten waarin de Europese arbeidsmarktproblemen worden geanalyseerd, komt naar voren dat de mobiliteit van werknemers gering is. Stimulering van deze mobiliteit is een van de doelstellingen van de Europese werkgelegenheidsstrategie. Ongetwijfeld kunnen immigranten de mobiliteit tussen de arbeidsmarkten in Europa aanzienlijk helpen verbeteren. Met een in hoge mate geharmoniseerde immigratiewetgeving zullen de mobiliteit en het gemeenschappelijk beheer van de migratiestromen worden vereenvoudigd.

2.2.5 Het EURES-netwerk coördineert de openbare arbeidsdiensten van de lidstaten met als doel in bestaande vacatures te voorzien door mobiliteit tussen Europese werknemers aan te moedigen. Dit netwerk is van groot belang om de Europese arbeidsmarkt adequaat te beheren en nieuwe migratiestromen in goede banen te leiden. Wil EURES bruikbaar zijn voor het beheer van migratiestromen, dan moet het de vraag naar en het aanbod van arbeid in de lidstaten goed aan elkaar koppelen, waarbij migrerende werknemers, die over het algemeen mobieler zijn, eveneens in het systeem dienen te worden opgenomen.

2.2.6 Het EURES-netwerk kan in de toekomst ook een belangrijke rol spelen door de consulaire diensten van de lidstaten in de herkomstlanden te helpen bij het beheren van nieuwe migratiestromen. Er kan een systeem worden opgezet waarbij een vacature waarin na 60 dagen nog niet is voorzien op de Europese arbeidsmarkt, via de consulaire diensten opengesteld kan worden voor kandidaten uit derde landen; deze consulaire diensten moeten dan wel beschikken over medewerkers die op het vlak van arbeidsmarktzaken en arbeidsmigratie de nodige deskundigheid bezitten. Ook kunnen de delegaties van de EU belangstellenden informeren over de in het EURES-netwerk bestaande mogelijkheden.

2.3 Toelatingsregelingen

— Moet de toelating van onderdanen van derde landen tot de EU-arbeidsmarkt afhangen van het bestaan van een concrete vacature? Of moeten de lidstaten onderdanen van derde landen ook zonder een dergelijke voorwaarde kunnen toelaten?

— Welke procedure moet van toepassing zijn op economische migranten die niet tot de arbeidsmarkt toetreden?

2.3.1 Het EESC heeft er in zijn advies over het richtlijnvoorstel inzake toegangsvoorwaarden (14) al op gewezen dat er twee regelingen moeten bestaan voor de legale toelating van immigranten:

2.3.2 De eerste mogelijkheid is dat de betrokkene een werkaanbieding heeft terwijl hij nog in het land van herkomst is; deze mogelijkheid, waarvan gebruik wordt gemaakt door de meeste nieuwe migranten die om economische redenen vertrekken, is het meest geschikt voor gespecialiseerde arbeidskrachten en seizoenarbeiders. Dit systeem wordt toegepast door grote bedrijven en organisaties die de capaciteit hebben om werknemers in het land van herkomst aan te werven.

2.3.3 Bij een deel van de vacatures waarin door migranten wordt voorzien, gaat het echter om arbeidsplaatsen in kleine of ambachtelijke ondernemingen, huishoudelijk werk of zorgbanen voor hulpbehoevenden. In deze gevallen is het niet mogelijk dat de werkgever en de arbeidsmigrant van tevoren in het land van herkomst met elkaar kennismaken. In sommige landen wordt dit soort arbeid door zwartwerkenden en illegale immigranten verricht. In het genoemde EESC-advies (15) is al voorgesteld dat er in de EU-wetgeving inzake toegang van migranten ook een tijdelijke verblijfsvergunning met een geldigheidsduur van zes maanden wordt ingevoerd voor mensen die op zoek zijn naar werk. Deze vergunning zou door de lidstaten in samenwerking met de sociale partners moeten worden geregeld. — Is het systeem waarbij de economische noodzaak moet worden aangetoond, haalbaar? Moet het flexibel worden toegepast, d.w.z. met inachtneming van de specifieke kenmerken van de regio's en sectoren of van de omvang van het bedrijf in kwestie? — Moet een vacature gedurende een bepaalde minimumperiode uitstaan voordat sollicitaties uit derde landen in aanmerking kunnen worden genomen? — Op welke andere manier kan afdoende worden aangetoond dat een werknemer uit een derde land nodig is? — Moet de economische noodzaak na het verstrijken van de geldigheidsduur van de werkvergunning opnieuw worden aangetoond als het arbeidscontract — op grond waarvan de werknemer uit een derde land is toegelaten — verlengd is of verlengd zal worden?

2.3.4 Bij het beheer van nieuwe immigratiestromen is het zaak dat wordt uitgegaan van een economische-noodzakelijkheidstoets of van een specifieke vacature. Met dit systeem kan de arbeidsplaats aan de immigrant worden aangeboden in het land van herkomst, zodat een groot deel van de immigratiestroom via deze procedure kan worden gekanaliseerd.

2.3.5 Dit systeem vereist wel dat het EURES-netwerk naar behoren functioneert en dat de consulaire diensten over deskundig personeel beschikken. Een overal in de EU uitstaande vacature mag slechts gedurende een korte periode, nl. 1 à 2 maanden, aan nieuwe immigranten worden aangeboden. Bij een langere periode kan de werkgever vinden dat dit systeem niet efficiënt is.

2.3.6 Het is altijd goed als deze systemen op flexibele wijze worden toegepast, omdat de Europese arbeidsmarkten nu eenmaal door een geringe mobiliteit worden gekenmerkt. Gaat het om meer geschoold en beter betaald werk, dan is de mobiliteit groter. In de meeste gevallen echter is de mobiliteit, ook binnen een land, beperkt. De realiteit is dat de arbeidsmarkt voor veel economische activiteiten en voor veel beroepen sterk versnipperd is en dat er in feite veel verschillende arbeidsmarkten bestaan.

2.3.7 Loopt de geldigheid van de werkvergunning op grond waarvan een immigrant is toegelaten af en wordt de arbeidsovereenkomst verlengd, dan hoeft de economische noodzaak niet opnieuw te worden aangetoond. Staat hij als werkzoekende bij het openbare arbeidsbureau van het land van verblijf ingeschreven, dan is het economische-noodzakelijkheidscriterium evenmin van toepassing. — Welke andere systemen kunnen worden overwogen? — Kan er in de EU een algemeen geldend selectiesysteem voor de toelating van economische migranten tot de arbeidsmarkt worden ingevoerd? Welke criteria zouden hierbij moeten worden gehanteerd? — Hoe kunnen werkgevers algemeen toegang krijgen tot de cv's van kandidaten in de gehele EU? Hoe moet het EURES-netwerk in dit verband worden versterkt? — Moet worden voorzien in de mogelijkheid om een „vergunning voor werkzoekenden” te verlenen?

2.3.8 De autoriteiten van de lidstaten kunnen in overleg met de sociale partners overwegen om voor bepaalde beroepen, sectoren of regio's te besluiten de arbeidsmarkt open te stellen voor immigranten, zonder het economische-noodzakelijkheidscriterium toe te passen. Voor dergelijke flexibele systemen kunnen diverse procedures worden gehanteerd: tijdelijke vergunningen voor werkzoekenden, green cards, of quota indien die in akkoorden met derde landen zijn overeengekomen.

2.3.9 Immigranten die met een werkzoekendenvergunning zijn toegelaten, krijgen een bepaalde tijd om werk te vinden. Het EESC heeft een periode van zes maanden voorgesteld, terwijl in de Britse regeling een periode van één jaar wordt toegestaan. Deze personen dienen over een ziektekostenverzekering en over voldoende financiële middelen te beschikken.

2.3.10 Om in de EU een snel en flexibel selectiesysteem op te zetten voor de toelating van economische migranten, kan een formulier worden gebruikt waarmee kandidaten informatie kunnen geven over verschillende criteria, zoals: aantal jaren beroepservaring, opleidingspeil, talenkennis, aanwezigheid van familieleden in de EU, enz. De lidstaten kunnen al naar gelang hun behoeften van dit systeem gebruikmaken. Via het EURES-netwerk kunnen werkgevers de cv's van de kandidaten inzien. De toelatingscriteria moeten gebaseerd zijn op de genoemde elementen, waarbij elke vorm van discriminatie uit den boze is.

2.3.11 De lidstaten besluiten samen met de sociale partners of immigranten met een tijdelijke werkzoekendenvergunning worden toegelaten. De openbare arbeidsdiensten helpen de kandidaten bij het zoeken naar werk.

2.4 Toelatingsprocedures voor zelfstandigen

— Moet de EU gemeenschappelijke regels hebben voor de toelating van onderdanen van derde landen die als zelfstandigen willen komen werken? En zo ja, welke voorwaarden moeten hierbij gelden?

— Moeten flexibelere procedures mogelijk zijn voor zelfstandigen die minder dan een jaar in de EU willen blijven om een specifiek contract met een cliënt uit de EU na te komen? Zo ja, welke procedures?

2.4.1 Het EESC onderschrijft dat de EU moet beschikken over een in hoge mate geharmoniseerde wetgeving betreffende de toelating van onderdanen van derde landen die als zelfstandigen willen komen werken. In zijn advies over het richtlijnvoorstel inzake toegangsvoorwaarden (16) heeft het EESC een gunstig oordeel geveld en een aantal voorstellen voor verbetering gedaan.

2.4.2 Er kan specifieke wetgeving worden opgesteld, maar het is ook mogelijk om zelfstandigen en werknemers in loondienst onder dezelfde richtlijn te laten vallen, zoals de Commissie destijds heeft voorgesteld.

2.5 Aanvraag van werk- en verblijfsvergunningen

— Zou er een gecombineerde „werk- en verblijfsvergunning” op EU-niveau moeten bestaan? Wat zijn hiervan de voor- en nadelen?

— Of moet één enkele aanvraag (voor zowel de werk- als de verblijfsvergunning) worden voorgesteld?

— Zijn er andere mogelijkheden?

2.5.1 Het verband tussen verblijfsvergunning en werkvergunning is in de wetgevingen van de lidstaten heel verschillend geregeld. Het EESC pleit in dit verband voor geharmoniseerde EU-wetgeving. De afgifte van vergunningen moet tot de verantwoordelijkheid van elke afzonderlijke lidstaat behoren. Een door een lidstaat verstrekte vergunning moet als zodanig in de rest van de EU worden erkend.

2.5.2 Wetgeving zou tot zo min mogelijk bureaucratische rompslomp moeten leiden en de zaken er voor de betrokkenen, d.w.z. voor immigranten, werkgevers en overheden, gemakkelijker op moeten maken. Het zou goed zijn als er één enkele vergunning was, nl. een verblijfsvergunning, die dan ook inhoudt dat men mag werken.

2.5.3 Met een één-loketsysteem zouden de huidige procedures worden vereenvoudigd.

2.6 Mogelijkheid om van werkgever/sector te veranderen

— Moeten er binnen de arbeidsmarkt van de lidstaat van verblijf beperkingen gelden voor de mobiliteit van de werknemer uit een derde land? Zo ja, welke (werkgever, sector, regio enz.), onder welke omstandigheden en hoe lang?

— Wie moet de houder van de vergunning zijn? De werkgever, de werknemer, of beiden gezamenlijk?

2.6.1 Houder van de vergunning moet altijd de werknemer zelf zijn.

2.6.2 Wanneer iemand een verblijfsvergunning heeft gekregen op basis van een werkaanbieding van een onderneming, moet de lidstaat ervoor zorgen dat deze onderneming terstond voldoet aan haar verplichtingen op het gebied van arbeidsregistratie en inschrijving van de werknemer in het socialezekerheidsstelsel. De werknemer begint in de lidstaat die hem de verblijfsvergunning heeft verstrekt te werken bij het bedrijf van wie hij de werkaanbieding heeft gekregen. Daarna echter moet hij de mogelijkheid hebben om van bedrijf te veranderen, zonder beperkingen ten aanzien van sector of regio.

2.6.3 Wel kan worden geëist dat de verandering van werkgever wordt meegedeeld aan de overheidsinstantie die de vergunning verstrekt, in ieder geval in het eerste jaar waarin de vergunning geldig is. Zo kan controle worden uitgeoefend en kunnen mogelijke gevallen van fraude door schijnondernemingen die zijn opgezet om immigratie te vergemakkelijken, worden opgespoord.

2.6.4 Overeenkomstig de nationale arbeidswetgeving moet de arbeidsmigrant de werkgever vooraf informeren als hij bij het bedrijf vertrekt.

2.7 Rechten

— Welke specifieke rechten moeten worden toegekend aan onderdanen van derde landen die tijdelijk in de EU werken?

— Moet een minimumverblijfsduur een voorwaarde zijn om bepaalde rechten te kunnen uitoefenen? Zo ja, welke rechten en welke verblijfsduur?

— Moeten er stimulansen zijn — bv. betere voorwaarden voor gezinshereniging of voor het verkrijgen van de status van langdurig ingezetene — om bepaalde categorieën werknemers uit derde landen aan te trekken? Zo ja, waarom en welke?

2.7.1 Bij de discussie hierover moet worden uitgegaan van het nondiscriminatiebeginsel. Hoe lang de arbeidsmigrant ook in de EU mag verblijven en werken, hij moet dezelfde economische, arbeids- en sociale rechten hebben als de overige werknemers.

2.7.2 Het recht op gezinshereniging is een grondrecht, dat in de EU-richtlijn (17) en in bepaalde nationale wetgevingen echter niet naar behoren wordt beschermd. Het EESC verzoekt de Commissie om terzake met een nieuw wetgevingsinitiatief te komen, uitgaande van de voorstellen die door het Europees Parlement en het EESC zijn gedaan (18). Dit fundamentele mensenrecht zou op alle onderdanen van derde landen van toepassing moeten zijn. Zo wordt voorkomen dat één specifieke groep migranten wordt voorgetrokken.

2.7.3 Het Groenboek van de Commissie besteedt geen aandacht aan de plichten van immigranten. Het EESC vindt dat alle personen — EU-burgers èn in de EU verblijvende onderdanen van derde landen — zich moeten houden aan de wetten van het land waar zij verblijven.

2.7.4 In de communautaire immigratiewetgeving moet het Handvest van de grondrechten uit het grondwettelijk verdrag in acht worden genomen. Diverse nationale wetten die momenteel van kracht zijn, bevatten nog bepalingen die tegen het Handvest indruisen.

2.7.5 Het EESC is het met de Commissie eens dat de uitoefening van sommige rechten afhankelijk moet zijn van de duur van het verblijf. De rechten van personen die tijdelijk in de EU verblijven, zullen verschillen van personen die de status van langdurig ingezetene hebben. Concreet stelt het EESC voor om onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven en werken, de volgende rechten te geven: — recht op sociale zekerheid, incl. gezondheidszorg — recht op toegang tot goederen en diensten, incl. huisvesting, onder dezelfde voorwaarden als die welke voor onderdanen van de lidstaat in kwestie gelden — toegang tot onderwijs en beroepsopleiding — erkenning van diploma's, certificaten en titels in het kader van de communautaire wetgeving — recht op onderwijs voor minderjarigen, m.i.v. financiering en studiebeurzen — recht om les te geven en wetenschappelijk onderzoek te verrichten overeenkomstig het richtlijnvoorstel (19) — recht op gratis rechtsbijstand indien nodig — recht op toegang tot gratis arbeidsbemiddeling — recht op onderwijs van de taal van de samenleving waar betrokkene te gast is — respect voor culturele diversiteit — recht op vrij verkeer en verblijf binnen de lidstaat.

2.7.6 In de richtlijn over de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen worden een aantal specifieke rechten van deze personen genoemd, in het bijzonder m.b.t. de duur van hun verblijfsrecht en de mogelijkheid van verkeer en verblijf in andere EU-lidstaten. In zijn advies hierover (20) heeft het EESC zich al over nieuwe rechten uitgesproken, waarvan de belangrijkste de burger- en politieke rechten zijn. In genoemd advies stelde het EESC voor dat langdurig ingezetenen, net als onderdanen van EU-landen, stemrecht moeten hebben bij gemeenteraads- en Europese verkiezingen. Ook heeft het EESC een voor de Europese Conventie bestemd initiatiefadvies (21) uitgebracht, waarin het er bij de Conventie op aandringt „dat het burgerschap van de Unie niet alleen op grond van de nationaliteit van een EU-lidstaat, maar ook op basis van een duurzaam verblijf in de Europese Unie wordt toegekend”. Het EESC zou kortom graag zien dat „het burgerschap van de Unie niet alleen aan onderdanen van de lidstaten wordt toegekend, maar ook aan iedereen die duurzaam of langdurig in de Europese Unie verblijft.” Het EESC stelt voor dat de Commissie met nieuwe initiatieven komt om deze doelstelling te verwezenlijken.

2.7.7 Voorts heeft het EESC in 2004 een initiatiefadvies (22) uitgebracht waarin het de EU en de lidstaten verzoekt om de in 1990 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties goedgekeurde Internationale Conventie inzake de bescherming van de rechten van alle arbeidsmigranten en hun gezinsleden (23) te ratificeren. Hiermee wordt beoogd om vanuit Europa te promoten dat de fundamentele mensenrechten van migrerende werknemers overal ter wereld worden beschermd. Het EESC zou graag zien dat de Commissie met het oog op de ratificatie van deze conventie nieuwe initiatieven voorstelt.

2.7.8 De EU moet ervoor zorgen dat de immigratiewetgeving in overeenstemming is met normen van de IAO.

2.7.9 Gelijke behandeling van mannen en vrouwen, onderdeel van het communautaire acquis, moet in de immigratiewetgeving gegarandeerd zijn. Ook de gehele antidiscriminatiewetgeving van de EU moet zijn gewaarborgd.

2.7.10 Het EESC acht het niet raadzaam om in de grondrechten discriminerende criteria in te voeren om bepaalde specifieke categorieën immigranten aan te trekken.

2.8 Integratie, terugkeer en samenwerking met derde landen

— Welke soort begeleidende maatregelen moet worden overwogen om de toelating van economische migranten tot zowel de EU als de landen van herkomst, alsmede hun integratie in die landen te vergemakkelijken?

— Wat kan de EU overeenkomstig het EU-ontwikkelingsbeleid doen om de mobiliteit van hoogopgeleide personen („brain circulation”) aan te moedigen en de mogelijk negatieve effecten van het wegtrekken van hoogopgeleide personen („brain drain”) aan te pakken?

— Moeten ontwikkelingslanden worden vergoed (door wie en hoe) voor hun investering in menselijk kapitaal dat naar de EU vertrekt? Hoe kunnen negatieve effecten worden beperkt?

— Moeten gastlanden en landen van herkomst de verplichting hebben de terugkeer van tijdelijke economische migranten te waarborgen? Zo ja, in welke omstandigheden?

— Hoe kan de terugkeer tot wederzijds voordeel van het gastland en het land van herkomst worden begeleid?

— Moet, wat de toelating betreft, de voorkeur worden gegeven aan bepaalde derde landen? Op welke wijze?

— Kan een dergelijke voorkeur worden gekoppeld aan speciale kaders, zoals het Europese nabuurschapsbeleid, pre-uitbreidingsstrategieën?

2.8.1 Samenwerking met de herkomstlanden moet een essentieel element vormen van het Europese beleid inzake de toelating van werknemers en het beheer van migratiestromen. Het is immers zaak dat hun belangen — en dus niet alleen de Europese belangen — in aanmerking worden genomen. De Unie mag er niet toe bijdragen dat er nieuwe factoren ontstaan die de sociaal-economische ontwikkeling van de ontwikkelingslanden belemmeren. De emigratie van personen uit deze landen naar Europa moet hun ontwikkeling juist bevorderen.

2.8.2 Sommige Europese regeringen willen graag dat de herkomstlanden samenwerken bij de strijd tegen illegale immigratie, bij het toezicht aan de grenzen en bij de terugkeer van personen die zijn uitgezet. Het EESC heeft er al eerder op gewezen (24) dat deze samenwerking breder moet worden opgevat en betrekking moet hebben op het beheer van migratiestromen in zijn geheel.

2.8.3 Zoals in het Groenboek wordt aangegeven, vormt de zgn. brain drain een belangrijke negatieve factor voor de herkomstlanden, omdat deze niets terugzien van de door hen gedane investeringen in opleiding. Het huidige EU-beleid om geschoolde arbeidskrachten aan te trekken, dreigt dit probleem alleen nog maar te verergeren. Het is derhalve van groot belang dat er maatregelen worden uitgewerkt om deze landen voor het verlies aan gekwalificeerd personeel te compenseren. De EU moet veel meer investeren in samenwerkings- en ontwikkelingsprogramma's, ook ter ondersteuning van onderwijs en opleidings- en onderzoeksactiviteiten in de herkomstlanden. Teneinde de sociaal-economische ontwikkeling te bevorderen, moet de EU concrete investeringen doen om in derde landen meer plaatsen te creëren in onderwijsinstellingen die bv. leraren, verpleegkundigen, artsen en ingenieurs opleiden. Veel derde landen beperken het aantal opleidingsplaatsen omdat zij te weinig middelen hebben. Hierdoor moeten veel van hun onderdanen die aan de toelatingseisen voldoen, wegens plaatsgebrek lange tijd wachten alvorens zij hun studie kunnen aanvangen. Opvoering van het aantal opleidingsplaatsen kan de gevolgen van de brain drain helpen verzachten. Verder dient Europa zich tijdens handelsbesprekingen genereuzer op te stellen.

2.8.4 Ook zijn er maatregelen nodig om te stimuleren dat immigranten die op grond van hun beroepskwalificaties of ondernemingszin tot de ontwikkeling van hun land kunnen bijdragen, vrijwillig naar het herkomstland terugkeren. Hierbij kan gedacht worden aan verbetering van de in de richtlijn over langdurig ingezetenen omschreven mogelijkheid om tijdelijk naar het land van herkomst terug te gaan. Indien een in de EU ingezeten onderdaan van een derde land naar zijn herkomstland wil terugkeren met concrete plannen om er te investeren of te werken, zou hij zijn verblijfsrecht niet mogen verliezen. Mobiliteit van hoogopgeleide personen (brain circulation) tussen herkomstlanden en EU-lidstaten is alleen mogelijk met flexibele EU-wetgeving.

2.8.5 Brain circulation kan ook bevorderd worden door EU-onderdanen van gemengde afkomst aan te moedigen om naar het land van hun ouders of grootouders terug te keren als zij concrete plannen hebben om er gedurende een bepaalde minimumperiode te investeren of te werken.

2.8.6 Investeringsprojecten waarbij vaklieden of investeerders uit het herkomstland en met name teruggekeerde migranten zijn betrokken, moeten in de Europese samenwerkingsprogramma's worden gestimuleerd. Tevens moet er financiële steun komen voor investeringsplannen van in de EU ingezetenen die, al is het maar tijdelijk, naar hun land van herkomst willen terugkeren.

2.8.7 In het advies (25) over het gemeenschappelijk terugkeerbeleid en in een eerder advies (26) over het Groenboek terzake, heeft het Comité toegelicht hoe vrijwillige terugkeer tot de sociaal-economische ontwikkeling van de herkomstlanden kan bijdragen.

2.8.8 In samenwerking met de herkomstlanden moet het beheer van de migratiestromen worden verbeterd. In landen waar veel immigranten vandaan komen, dienen de consulaire diensten van de EU-lidstaten over specifiek geschoolde ambtenaren te beschikken. Voorts kunnen ook de delegaties van de EU in deze landen actiever meewerken.

2.8.9 De EU kan preferentiële akkoorden met kandidaat-lidstaten opstellen.

2.8.10 Ook zouden er in samenwerkingsovereenkomsten die de EU met landen en groepen landen heeft ondertekend, voorwaarden kunnen worden opgenomen om bepaalde migranten voorrang te verlenen bij toegang tot de EU, met dien verstaande dat iedere vorm van discriminatie op etnische of culturele gronden hierbij moet worden voorkomen.

2.8.11 Tot slot wijst het EESC er nogmaals op dat integratie een onlosmakelijk onderdeel van het Europese immigratiebeleid hoort te vormen. Het heeft zich hierover uitgelaten in diverse adviezen (27), alsook tijdens een in 2002 gehouden conferentie (28). De EU moet een Europees integratieplan uitwerken en daarvoor binnen de nieuwe financiële vooruitzichten voldoende middelen beschikbaar stellen. Bij de uitwerking van dit programma kan de Commissie op de hulp van het EESC rekenen. In het Groenboek zou moeten worden verwezen naar alle internationale en Europese verdragen en conventies die terzake relevant zijn (29).

Brussel, 9 juni 2005 De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité A.-M. SIGMUND

(1) Artikel III-267

(2) COM(2001) 386 def.

(3) Zie het EESC-advies in PB C 80 van 3-4-2002 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS) en het advies van het EP in PB C 43E van 19-2-2004 (rapporteur: mevr. TERRON i CUSI)

(4) Zie punt 30 van de conclusies van de Europese Raad

(5) Zie het EESC-advies in PB C 80 van 30-3-2004 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(6) Zie de Commissiemededeling COM(2005) 94 van 16-3-2005 over de demografische ontwikkeling

(7) Zie het EESC-advies over de Mededeling over een communautair immigratiebeleid in PB C 260 van 17-9-2001 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS) en het EESC-advies over de Mededeling betreffende illegale immigratie in PB C 149 van 21-6-2002 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(8) Artikel III-267, lid 5

(9) SOC/172 - Advies over „De rol van het maatschappelijk middenveld bij het voorkomen van zwartwerk”, goedgekeurd tijdens de zitting van 6 en 7 april 2005 (rapporteur: de heer HAHR)

(10) Zie het advies over de Commissiemededeling „Studie naar de samenhang tussen legale en illegale migratie” (COM(2004) 412 def.), uitgebracht tijdens de zitting van 15-12-2004 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(11) Resolutie van de Raad van 20-6-1994

(12) Zie het EESC-advies over de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, in PB C 36 van 8-2-2002 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(13) Zie het EESC-advies over de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid, in PB C 80 van 3-4-2002 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(14) Zie het EESC-advies over de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid, in PB C 80 van 3-4-2002 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(15) Zie het EESC-advies over de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid, in PB C 80 van 3-4-2002 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(16) Zie het EESC-advies over de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid, in PB C 80 van 3-4-2002 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(17) Richtlijn 2003/86/EG

(18) Zie de EESC-adviezen in PB C 204 van 18-7-2000 (rapporteur: mevrouw CASSINA) en in PB C 241 van 7-10-2002 (rapporteur: de heer MENGOZZI) en het verslag van het EP in PB C 135 van 7-5-2001 (rapporteur: de heer WATSON)

(19) Zie richtlijnvoorstel van de Commissie COM(2004) 178 over de toelating van onderdanen van derde landen tot de EG met het oog op wetenschappelijk onderzoek. Zie ook het desbetreffende EESC-advies van 27-10-2004 (rapporteur: mevrouw KING).

(20) Zie het EESC-advies over de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen, in PB C 36 van 8-2-2002 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(21) Zie de paragrafen 6.4 en 6.5 van het advies over de toegang tot het burgerschap van de Europese Unie, in PB C 208 van 3-9-2003 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(22) Zie het EESC-advies over de internationale conventie inzake arbeidsmigranten, in PB C 302 van 7-12-2004 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(23) Resolutie 45/158 van 18 december 1990, van kracht sinds 1 juli 2003

(24) Zie het EESC-advies over de Mededeling betreffende illegale immigratie in PB C 149 van 21-6-2002 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(25) Zie het advies over de Mededeling over een communautair terugkeerbeleid in PB C 85 van 8-4-2003 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(26) Zie het EESC-advies over het Groenboek over een communautair terugkeerbeleid in PB C 61 de 14-3-2003 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(27) Zie het EESC-advies in PB C 80 van 30-3-2004 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS) en het advies over de rol van de georganiseerde civiele samenleving bij immigratie en maatschappelijke integratie, in PB C 125 van 27-5-2002 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS; corapporteur: de heer MELÍCIAS)

(28) Zie de bijlage bij het advies over immigratie, integratie en werkgelegenheid, in PB C 80 van 30-3-2004 (rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS)

(29)

IAO:

— (Herzien) verdrag over migrerende werknemers, 1949 (no 97)

— (Herziene) aanbeveling over migrerende werknemers, 1949 (no 86)

— Verdrag over migrerende werknemers (aanvullende bepalingen), 1975 (no 143)

— Aanbeveling over migrerende werknemers, 1975 (no 151)

— Artikelen 24 en 26 van de Grondwet van de IAO

— Resolutie betreffende een billijke behandeling van migrerende werknemers in een geglobaliseerde economie, juni 2004

Raad van Europa:

— Europees Sociaal Handvest, 1961 (no 35) en Herzien Europees Sociaal Handvest, 1996 (no 163)

— Europees Verdrag inzake de rechtspositie van migrerende werknemers, 1977 (no 93)

Europese Unie:

— Handvest van de grondrechten van de EU, 2000 (deel II van het grondwettelijk verdrag, 2004)

Verenigde Naties:

— Verklaring over de mensenrechten van personen die niet de nationaliteit bezitten van het land waar zij wonen