Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Groenboek over de consumentenbescherming in de Europese Unie"

(COM(2001) 531 def.)

(2002/C 125/01)

Op 4 oktober 2001 heeft de Commissie besloten het Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig de bepalingen van artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, te raadplegen over het voornoemde Groenboek.

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 1 maart 2002 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Davison.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 389e zitting op 20 en 21 maart 2002 (vergadering van 20 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met 52 stemmen vóór en 3 stemmen tegen, bij 1 onthouding, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Op 2 oktober 2001 heeft de Commissie een groenboek over consumentenbescherming in de Europese Unie goedgekeurd. Bedoeling van dit groenboek is een uitgebreide openbare raadpleging op gang te brengen over de toekomstige ontwikkeling van de consumentenbescherming op het gebied van handelspraktijken in de EU, en met name over mogelijkheden om het functioneren van de interne markt van bedrijfsleven en consumenten (de zgn. "B2C Internal Market") te verbeteren. Onder consumentenbescherming wordt hier verstaan de regelgeving inzake de economische belangen van de consument op het gebied van verkoop, reclame, betaling en klantenservice, uitgezonderd gezondheid en veiligheid en aanverwante aangelegenheden.

1.2. De Commissie past in het groenboek een door haar diensten ontwikkelde analyse toe waaruit blijkt dat met de bestaande EU-regelgeving op het gebied van consumentenbescherming niet de uitdagingen kunnen worden aangegaan waarvoor de snel veranderende markt Europa stelt. Onder andere door verwarring over de vraag welke nationale regels inzake consumentenbescherming van toepassing zijn en vanwege de beperkte reikwijdte van de EU-wetgeving op dit terrein ontbreekt het de consument aan vertrouwen om rechtstreeks grensoverschrijdende transacties uit te voeren. Om dezelfde redenen heerst binnen het bedrijfsleven, met name bij kleine en middelgrote ondernemingen, terughoudendheid om goederen en diensten in de hele EU aan te bieden. De "interne consumentenmarkt" heeft momenteel de grens van zijn mogelijkheden nog niet bereikt en houdt evenmin gelijke tred met de ontwikkeling van de interne markt op het gebied van transacties tussen bedrijven onderling.

1.3. De Commissie erkent dat hier geen sprake is van een nieuwe situatie. Ze ziet echter wel argumenten die pleiten voor verdere actie om de interne consumentenmarkt nú te voltooien: de invoering van de euro, webhandel, de uitbreiding, de erkenning door de politiek dat de consumentendimensie van de interne markt moet worden versterkt, en de noodzaak de EU dichter bij de burgers te brengen.

1.4. De Commissie streeft naar meer harmonisatie van de voorschriften die de handel tussen bedrijven en consumenten regelen, in die gevallen waarin grensoverschrijdende beperkingen op deze handel bestaan. Vraagstukken betreffende consumentenovereenkomsten, waarvoor gedetailleerde regelgeving nodig is, komen hier niet aan de orde.

1.5. De Commissie heeft alle betrokken partijen uitgenodigd hun op- en aanmerkingen n.a.v. het groenboek kenbaar te maken en heeft reeds een hoorzitting georganiseerd, waar in het algemeen positief op de plannen werd gereageerd.

1.6. Centraal in het groenboek staat de vraag welke aanpak nodig is om meer harmonisatie te bereiken. Er zijn twee mogelijkheden:

- een "specifieke" aanpak, gebaseerd op een reeks specifieke richtlijnen (voor deze aanpak is de laatste twintig jaar meestal gekozen);

- een "gemengde" aanpak van een allesomvattende kaderrichtlijn, waar nodig aangevuld met specifieke richtlijnen.

1.7. Als voor de tweede mogelijkheid wordt gekozen, is een van de kernvragen waar de kaderrichtlijn dan op zou moeten worden gebaseerd. In het groenboek wordt de keuze gelaten tussen de concepten "eerlijke handelspraktijken" en "misleidende en bedrieglijke praktijken". Beide begrippen zijn reeds terug te vinden in bestaande EU-wetgeving.

1.8. In dit verband worden in het groenboek ook nieuwe ideeën gepresenteerd over de ontwikkeling van gedragscodes (zelfregulering) binnen een wetgevingskader. De Commissie is van mening dat het met een kaderrichtlijn mogelijk zou kunnen zijn op EU-niveau te werken aan doeltreffende zelfregulering op het gebied van consumentenbescherming.

1.9. Ten slotte worden in het groenboek opties uitgewerkt voor een betere handhaving van de rechten van de consument bij handelstransacties met bedrijven. Op dit moment bestaat er geen rechtskader voor intergouvernementele samenwerking tussen instanties belast met de handhaving van de rechten van de consument in de lidstaten. De Commissie presenteert een aantal plannen voor de ontwikkeling van een samenwerkingsmechanisme tussen nationale instanties voor consumentenbescherming. Dit moet ervoor zorgen dat de rechten van de consument ook in andere EU-lidstaten worden gerespecteerd.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het ESC is ingenomen met het groenboek van de Commissie. Dit beantwoordt gedeeltelijk aan voorstellen van het ESC voor vereenvoudiging van wetgeving en meer aandacht voor consumentenbescherming(1). De titel van het groenboek is echter enigszins misleidend, omdat het alleen gaat over handelspraktijken en de besproken ideeën nog verder moeten worden uitgewerkt. Toch is het ESC met de Commissie van mening dat de consument en het kleinbedrijf moeten worden aangemoedigd zich op de interne markt(2) te begeven en dat er op het gebied van handhaving verbeteringen nodig zijn.

2.2. Volgens het ESC zijn er wel mogelijkheden om bestaande wetgeving te vereenvoudigen en te consolideren zonder dat daarbij de verworvenheden van de consument in gevaar komen. Het soms gefragmenteerde en extreem gedetailleerde karakter van EU-wetgeving maakt duidelijk dat een hervorming van de regels, tegelijk met de invoering van een nieuw juridisch kader, noodzakelijk is. De richtlijn inzake timesharing bijvoorbeeld raakte snel verouderd en er bleken hiaten in te zitten. Aangezien de voorgestelde verordening inzake verkoopbevordering slechts betrekking heeft op een bepaald deelgebied, stelt het ESC voor het raadplegingsproces over de plannen uit het groenboek te versnellen. Dan zou dus het beginsel dat er voortgang wordt gemaakt d.m.v. mederegulering en een algemene clausule aanvaard en de uitvoering hiervan netjes gecoördineerd kunnen zijn vóórdat een besluit moet worden genomen over verkoopbevordering. Van belang is verwarring en rechtsonzekerheid te voorkomen.

2.3. Het ESC heeft gekeken naar mogelijkheden voor zelf- en mederegulering. Het denkt dat de invoering als algemeen criterium dat iedereen te werk moet gaan volgens eerlijke handelspraktijken, een basis zou kunnen vormen voor een meer flexibele aanpak van de consumentenbescherming op dit gebied. Deze zou echter niet van toepassing zijn op het verbintenissenrecht. Derhalve gaat de voorkeur van het ESC uit naar het meer algemene voorstel en niet naar een beperking tot misleidende en bedrieglijke praktijken. De EU heeft al de algemene richtlijn inzake productveiligheid die als model kan dienen, en de richtlijn inzake misleidende reclame. Zweden past dit model met succes toe. Het opstellen van een definitie van het begrip eerlijkheid is geen onmogelijke opgave. Dit begrip is bijvoorbeeld omschreven in het kader van de richtlijn betreffende oneerlijke bedingen in overeenkomsten en in de OESO-richtsnoeren over webhandel.

2.4. Het ESC wil er echter op wijzen dat op basis van het groenboek niet alle aspecten van het voorstel voor een kaderrichtlijn en een algemene clausule kunnen worden beoordeeld. Zo heeft de Commissie nog niet duidelijk gemaakt hoe dit systeem op EU-niveau zou werken. Gestreefd zou moeten worden naar vereenvoudiging en niet naar méér wetgeving. Er zijn vooral meer details nodig over nog in te voeren mechanismen ten behoeve van een uniforme toepassing van de regels en gelijke voorwaarden in de hele EU. Het ESC stelt voor gebruik te maken van artikel 153. Verder heeft het gemerkt dat de EU onvoldoende gecoördineerd onderzoek heeft verricht naar consumentenvraagstukken en dringt het erop aan dat dit in het kader van het zesde actieprogramma voor onderzoek wel gebeurt.

2.5. Het ESC staat positief tegenover het voorstel om mederegulering een grotere rol te laten spelen binnen deze nieuwe aanpak van regelgeving voor handelspraktijken. Gedragscodes die door het bedrijfsleven vrijwillig kunnen worden ondertekend, zijn nuttig op voorwaarde dat:

- de kwaliteit van deze gedragscodes of van codes voor goede handelspraktijken goed is en dat in deze codes van de in de kaderrichtlijn geldende definitie van goede praktijken wordt uitgegaan;

- er sprake is van toezicht door overheid en consumentenorganisaties;

- de gedragscodes worden gekoppeld aan herstelmechanismen;

- schending door betrokkenen van bepalingen inzake zelfregulering volledig is geregeld.

2.6. Het ESC vindt het waardevol dat in de nieuwe aanpak ook meer aandacht wordt besteed aan het voorkomen van verschillen in interpretatie van bestaande en toekomstige regelgeving. Hiertoe zou volgens de Commissie kunnen worden voorzien in niet-bindende praktische richtsnoeren, opgesteld in duidelijke, gebruikersvriendelijke taal, ten behoeve van consumenten, bedrijven, rechters en handhavingsambtenaren. De rol van het reglementeringscomité moet echter worden verduidelijkt.

2.6.1. Het ESC is tegen het idee om met behulp van deze richtsnoeren en via een comité de wetgeving uit te breiden. Het wil benadrukken dat nationale rechtbanken en in laatste instantie het Europese Hof van Justitie de exclusieve bevoegdheid hebben voor de officiële interpretatie van richtlijnen of verordeningen. Het uiteindelijke doel zal zijn het creëren van een helder geheel van consumentenrechten met als basis de kaderrichtlijn.

2.7. De belangrijkste betrokkenen, bedrijfsleven en consumenten, zouden volledig bij de consumentenbescherming moeten worden betrokken en de rest van de civiele samenleving zou, indien nodig, aan de discussie moeten kunnen deelnemen. Om dit te bereiken, stelt het ESC voor binnen het kader van de algemene clausule voor eerlijke handelspraktijken de functie van de dialoog tussen bedrijfsleven en consument te verduidelijken. Dit kan gebeuren met behulp van de richtsnoeren voor de interpretatie en toepassing van de "harde" en "zachte" regelgeving. Vergoedingen of ondersteuning van onderzoek zullen nodig zijn om alle betrokkenen overal aan te kunnen laten deelnemen.

2.7.1. Het ESC stemt ermee in dat het ondersteuning gaat bieden ten behoeve van de dialoog tussen producent en consument. Het zal de nationale regeringen vragen te zorgen voor een evenwichtige en volledige vertegenwoordiging van consumentenorganisaties in het Comité.

2.7.2. Het ESC onderstreept dat participatie van belanghebbenden wel een aanvulling kan zijn op democratisch bestuur, maar nooit hiervoor in de plaats kan komen. Democratische controle mag niet worden vervangen door technische begrippen als "efficiëntie" of "coherentie" zoals wordt gesteld in het verslag van het E.P. over het Witboek van de Commissie over "Europese governance" (A5-0399/2001 def., 15 december 2001).

2.8. Het ESC is voorstander van veel meer harmonisatie en is van mening dat, in overeenstemming met artikel 153, t.a.v. consumentenbescherming het hoogste beschermingsniveau dient te worden gerealiseerd.

3. Specifieke opmerkingen

3.1. De Commissie zou graag antwoorden krijgen op een aantal specifieke vragen. Het ESC wil graag een bijdrage aan de discussie leveren en zal daarom op elke hoofdvraag ingaan.

3.2. De eerste vraag heeft betrekking op de hoofdelementen van een algemene clausule, de algemene criteria en de kernvoorschriften voor het reguleren van handelspraktijken.

3.2.1. Het ESC is het ermee eens dat een algemene clausule met daarin een algemeen criterium een flexibel en geschikt instrument is voor de beheersing van verkooppraktijken in een zeer dynamische context die voortdurend verandert en zich verder ontwikkelt.

3.2.2. Uit de algemene clausule moet duidelijk blijken dat bedrijfsethiek deel uitmaakt van het begrip eerlijkheid en dat de in het kader van zelfregulering opgestelde gedragscodes in dit opzicht een leidraad bieden voor interpretatie.

Verder moet in de clausule staan dat duidelijke, nuttige en adequate precontractuele informatie dient te worden gegeven.

3.2.3. De algemene clausule zou moeten worden aangevuld met een reeks definities van praktijken die als oneerlijk zouden moeten worden aangemerkt.

3.2.3.1. Hieronder zouden o.a. de volgende handelswijzen moeten vallen:

- het aanzetten tot of zich inlaten met onwettig gedrag;

- het geven van een misleidende voorstelling van zaken (incl. ongefundeerde claims);

- het gebruik (misbruik) maken van de goedgelovigheid van kinderen;

- het niet-gevraagd leveren van producten.

Deze opsomming is niet uitputtend en kan op elk moment worden gewijzigd.

3.2.4. Voorbeelden van oneerlijke handelspraktijken zijn het maken van reclame voor babymelk ten koste van borstvoeding, het misleiden van de consument over kosten die hij kan besparen als hij van service provider verandert, en het geven van onnauwkeurig advies over benodigde werkzaamheden.

3.2.5. Dankzij de kaderrichtlijn zou er een wettelijke basis kunnen komen voor de bescherming van kwetsbare consumenten. Hiermee zou bijvoorbeeld kracht kunnen worden gegeven aan het vrijwillige gebruik van label- en filtreermechanismen en "kennisgevings- en verwijderingssystemen" op internet. Kinderen zouden daarmee moeten worden beschermd tegen schadelijke inhoud. Het ESC heeft laten zien(3) dat die hen nog steeds in grote hoeveelheden bereikt. Het stelt ook voor waarschuwingen in te voeren, evenals mechanismen om te voorkomen dat pedofielen toenadering tot kinderen zoeken en kinderpornografie on line beschikbaar komt.

3.2.6. In de algemene clausule zou ook een "grijze" lijst moeten worden opgenomen van handelwijzen waarbij waakzaamheid is geboden, omdat deze onder bepaalde, specifieke omstandigheden aanleiding kunnen geven tot oneerlijke praktijken. Er zouden bijvoorbeeld richtsnoeren moeten worden opgesteld ten aanzien van:

- de inachtneming van gezondheids- en veiligheidsvoorschriften;

- faillissementen, opruiming en uitverkoop;

- milieuclaims;

- sweepstakes en wedstrijden bedoeld om reclame te maken;

- financiële en niet-financiële beleggingsaanbiedingen.

3.2.7. Voorbeelden van "grijze gebieden" waar gedragscodes uitkomst zouden kunnen bieden, zijn het in het vooruitzicht stellen van prijzen waaraan verborgen kosten zijn verbonden, het via dure (telefoon)lijnen on line aanbieden van informatie of amusement, het gebruikmaken van op kinderen gerichte verkooptechnieken zoals lesmateriaal waarin reclame wordt gemaakt voor bepaalde merken (vooral voor snoepgoed of drankjes), en het steeds maar weer aannemen van bestellingen van producten of diensten gedaan door oudere consumenten die duidelijk in de war zijn. In een aantal landen bestaat zelfregulering op het gebied van dure (telefoon)lijnen. De helft van de klachten over internetgebruik die in 2000 bij de betreffende instantie in het VK, ICSTIS, binnenkwamen, had betrekking op door kinderen gedownload materiaal. Eén vierde van de kinderen in het VK en één zesde van de kinderen in Oostenrijk die onlangs zijn ondervraagd door ERICA (European Research into Consumer Affairs) en de Landesakademie in Oostenrijk, verklaarden dat ze wel eens iets via internet hadden gekocht of dat ze wel eens voor spelletjes of amusement hadden betaald.

3.3. De tweede hoofdvraag luidt of het nuttig zou zijn in de kaderrichtlijn een basis te leggen voor zelfregulering.

3.3.1. Het ESC ziet in dat zelfregulering van belang is voor de totstandkoming, in een wettelijk kader, van substantiëlere definities van eerlijke handel en goede handelspraktijken.

Daarom staat het positief tegenover de suggestie in de kaderrichtlijn een basis te leggen voor zelfregulering.

3.4. De derde hoofdvraag heeft betrekking op het opstellen van niet-bindende praktische richtsnoeren.

3.4.1. Het ESC kan zich vinden in het plan de kaderrichtlijn aan te vullen met niet-bindende praktische richtsnoeren (in de vorm van aanbevelingen van de Commissie) waarin in duidelijke en gebruikersvriendelijke taal de betekenis van de richtlijn en van andere verordeningen en specifieke richtlijnen wordt uitgelegd.

3.4.2. In de kaderrichtlijn zouden het toepassingsgebied en de reikwijdte van deze richtsnoeren zeer nauwgezet moeten worden omschreven. Daarnaast zou in de kaderrichtlijn duidelijk moeten worden vastgelegd dat deze richtsnoeren (uitgebracht in de vorm van aanbevelingen van de Commissie) niet in de plaats komen van afzonderlijke richtlijnen en verordeningen ingeval deze laatste noodzakelijk zijn. Verder mogen deze richtsnoeren geen afbreuk doen aan genoemde opsomming van oneerlijke handelspraktijken.

3.5. De laatste hoofdvraag luidt of er bij de opstelling van niet-bindende praktische richtsnoeren een rol weggelegd moet zijn voor de belanghebbenden zelf.

3.5.1. De institutionalisering van de "dialoog" mag niet leiden tot uitholling van de wetgeving en ondermijning van de beginselen en structurele elementen van een representatiedemocratie. Als hiervan inderdaad geen sprake is, staat het ESC positief tegenover grotere betrokkenheid van bedrijfsleven en consumentenorganisaties bij het besluitvormingsproces dat leidt tot het vaststellen van regels en politieke richtsnoeren op het gebied van consumentenbescherming.

3.5.2. Om deze participatie daadwerkelijk te realiseren, dienen in de kaderrichtlijn nauwkeurig de criteria voor de deelnemende branche- en consumentenorganisaties te worden vastgelegd. Verder is een heldere omschrijving noodzakelijk van aard, organisatie en werkwijze van de regulerende instantie die de dialoog zal moeten aanzwengelen en bevoegd zal zijn normen en regels vast te stellen en te interpreteren.

3.5.3. Ten slotte moet uit de kaderrichtlijn duidelijk blijken dat het opstellen van praktische richtsnoeren nooit mag leiden tot uitsluiting van de mogelijkheid om bij het oplossen van geschillen naar de rechter te stappen of andere wegen te bewandelen.

4. Handhaving

4.1. De Commissie heeft zich ingespannen om bestaande wetgeving op het gebied van consumentenbescherming in de praktijk te laten functioneren en om voor consumenten met klachten over grensoverschrijdende transacties de gang naar de rechtbank te vergemakkelijken. Niettemin zijn er nog steeds problemen. Inconsequente handhaving staat eerlijke concurrentie en het adequaat functioneren van de interne markt in de weg, en is voor consumenten onbevredigend. Het ESC betreurt het dan ook dat lidstaten de tenuitvoerlegging van consumentenwetgeving onnodig hebben uitgesteld. Lidstaten moeten wetgeving sneller omzetten. Daarom is het ESC blij met de voorstellen van de Commissie om regelmatig met de nationale regeringen over deze kwesties te vergaderen en ten behoeve van de handhaving nationale contactpunten op te richten. Daarnaast zouden grensoverschrijdende contacten tussen lokale handhavingsinstanties moeten worden gestimuleerd.

4.2. Een probleem waar dringend een oplossing voor moet komen is het feit dat in veel lidstaten geen centrale handhavingsinstantie bestaat. Wanneer lidstaten de Commissie informeren over door hen ingevoerde nationale wetgeving waarmee zij EU-wetgeving hebben omgezet, zouden ze ook gedetailleerde informatie moeten geven over de instanties die voor de handhaving verantwoordelijk zijn, en over de reikwijdte en de aard van de onder de nationale wetgeving toepasselijke sancties. Deze sancties dienen bovendien geharmoniseerd en adequaat te zijn. Een meer consistente aanpak op het gebied van handhaving zou kunnen worden bereikt door uitwisseling van personeel, gezamenlijk toezicht en het geregeld uitbrengen van verslagen over de omzetting en handhaving door de lidstaten van de EU-richtlijnen inzake consumentenbescherming.

4.3. Het ESC heeft reeds in het verleden Europese handhavingsambtenaren opgeroepen meer te gaan samenwerken. Het is dan ook ingenomen met de oprichting in 1999 van een informeel netwerk van handhavingsinstanties, IMSN-Europe. Handhavingsautoriteiten kunnen profijt hebben van het onderling uitwisselen (bijvoorbeeld via een gezamenlijke website) van details van zaken die op nationaal niveau bij de rechter aanhangig zijn gemaakt. De lidstaten zouden moeten worden verplicht elkaars handhavingsinstanties te helpen als deze (reeds openbaar gemaakte) informatie nodig hebben over activiteiten van bedrijven waarvan hoofdkantoor of grote vestigingen binnen hun jurisdictie vallen.

4.4. De Commissie zou moeten overwegen of er op Europees niveau minimum-handhavingsnormen zouden moeten worden vastgesteld, gebaseerd op grondbeginselen als efficiëntie en onafhankelijkheid. Zij zou hierop zelf toezicht moeten houden. Het ESC is geen voorstander van in de hele EU geldende uniforme handhavingsnormen, omdat deze eerder zouden kunnen leiden tot een lager handhavingsniveau dan tot een algemene stijging hiervan. De nadruk zou moeten komen te liggen op adequate audit-procedures, zodat over de hele linie equivalente resultaten kunnen worden bereikt. Dit is belangrijker dan het toepassen van dezelfde soort methodes. De Commissie zou ook moeten besluiten mede- en zelfreguleringsregelingen op gezette tijden, bijvoorbeeld elke twee à drie jaar, te evalueren. Er zou dan een verslag moeten worden opgesteld over de ervaringen met zelfregulering in de lidstaten en met aanbevelingen voor verbeteringen.

4.5. De inspanningen die bijvoorbeeld via het EB-net worden geleverd om individuele consumenten te helpen bij het krijgen van schadevergoedingen, moeten worden verdubbeld. De Commissie zou, in navolging van het DG Interne markt, kunnen nadenken over de invoering van een "scorebord" m.b.t. de omzetting van de consumentenwetgeving.

4.6. Het is eveneens nodig de voorlichting aan de Europese consument verder vorm te geven, zodat deze zelf in actie kan komen om zijn rechten veilig te stellen. Het ESC betreurt het dat de Commissie het begrip "consumentenbescherming" beperkt tot "economische belangen". Voorlichting en scholing zijn eveneens van grote betekenis, vooral voor de minder bevoorrechte klasse. De komst van de informatiemaatschappij moet worden aangewend om grotere groepen consumenten te informeren, maar de behoeften van hen die niet regelmatig on line kunnen gaan, mogen niet over het hoofd worden gezien. Het ESC hoopt dat het voorstel van de Commissie zal leiden tot een consequentere Europese financiering van consumentenvoorlichting en tot samenwerkingsprogramma's van consumentenorganisaties op Europees niveau.

Brussel, 20 maart 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) ESC-advies over vereenvoudiging, PB C 48 van 21.2.2002.

(2) Zie ook het nog te verschijnen ESC-advies over verkoopbevordering.

(3) In het advies over een programma voor de bescherming van kinderen op internet zijn gegevens gebruikt uit een studie die verscheen in het kader van het EU-actieplan voor internet en werd verricht door ERICA (European Research into Consumer Affairs), de Landesakademie in Oostenrijk en de Griekse consumentenvereniging, PB C 48 van 21.2.2002.