Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden en maatregelen ter bevordering van een evenwicht tussen de inspanningen van de lidstaten voor de opvang en het dragen van de consequenties van de opvang van deze personen"

(2001/C 155/06)

De Raad heeft op 25 juli 2000 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 maart 2001 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Cassina.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 28 maart 2001 tijdens zijn 380e zitting het volgende advies uitgebracht, dat met 101 stemmen vóór en 0 stemmen tegen, bij 1 onthouding, is goedgekeurd.

1. Inleiding en inhoud van het Commissievoorstel

1.1. Onderhavig voorstel is op 24 mei 2000 door de Commissie ingediend op grond van de bepalingen van het Verdrag(1) en het mandaat dat zij van de Raad van Tampere heeft gekregen. In de voorbije jaren is met de grote aantallen vluchtelingen uit Bosnië en Kosovo duidelijk geworden dat de EU behoefte heeft aan een instrument om een massale toestroom van ontheemden uit niet-EU-landen te kunnen opvangen. Het richtlijnvoorstel, dat dus past in het kader van de tenuitvoerlegging van het Verdrag, is echter niet slechts een reactie op gebeurtenissen uit het verleden; het is de bedoeling dat de EU - naast andere reeds voorgestelde en/of goedgekeurde instrumenten - een gestructureerd visum-, asiel- en immigratiebeleid krijgt.

1.2. Het voorstel betreft een regeling voor de tijdelijke opvang van een massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van herkomst kunnen terugkeren omdat hun leven of vrijheid er wordt bedreigd of de omstandigheden er niet menswaardig zijn. In concreto gaat het om een pakket inhoudelijke en procedurele minimumnormen, alsmede om maatregelen om de lasten van de opvang van ontheemden evenwichtig over de lidstaten te verdelen.

1.3. Met het voorstel wordt met name beoogd:

- voor gemeenschappelijke minimumnormen inzake de procedures en het optreden van de lidstaten in geval van massale toestroom van ontheemden te zorgen, om te voorkomen dat er distorsies ontstaan waardoor niet langer van een spontane keuze voor een land van opvang kan worden gesproken;

- te garanderen dat ontheemden menselijk worden behandeld en dat zij hulp en bescherming krijgen zodat zij van opgelopen trauma's kunnen herstellen en zij tijdelijk in sociaal, cultureel en menselijk opzicht kunnen integreren in het gastland, onder dezelfde omstandigheden als vluchtelingen;

- de betrokkenen voor te bereiden op terugkeer naar het land van herkomst;

- te voorkomen dat de asielstelsels van de lidstaten door een overvloed aan aanvragen overbelast raken;

- voor de nodige solidariteit te zorgen bij de opvang van ontheemden door de lidstaten; enerzijds via de financiële bijdragen aan het Europese Vluchtelingenfonds (dat mede bedoeld is om noodmaatregelen in geval van massale toestroom te financieren) en anderzijds door ontheemden op basis van vrijwilligheid, consensus en overleg over de lidstaten te verdelen;

- eerder voorgestelde maatregelen die slechts gedeeltelijk ten uitvoer zijn gelegd, beter te structureren en meer effect te doen sorteren;

- duidelijk te maken hoe tijdelijke bescherming zich verhoudt tot het bepaalde in het Verdrag van Genève, dat geheel van toepassing blijft, en vormen van overleg en samenwerking met het Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen van de VN (UNHCR) uit te werken.

1.4. In het voorstel wordt een definitie gegeven van de voornaamste termen die in de tekst voorkomen: uit derde landen afkomstige ontheemden die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren, vluchtelingen, niet-begeleide minderjarigen, verblijfstitel, massale toestroom.

1.5. Het besluit tot het verlenen van tijdelijke bescherming wordt op voorstel van de Commissie (die de verzoeken van de lidstaten onderzoekt) door de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen genomen. Voor de ontheemden op wie het besluit betrekking heeft, betekent dit dat de bescherming in alle lidstaten wordt geboden. Het besluit omvat in ieder geval:

- de omschrijving van de specifieke groepen personen voor wie de tijdelijke bescherming geldt;

- de datum waarop de tijdelijke bescherming ingaat;

- de verklaringen van de lidstaten waarin zij aangeven wat hun opvangcapaciteit is (al dan niet in cijfers uitgedrukt) of waarin zij aangegeven waarom zij niet in staat zijn ontheemden op te vangen. Een lidstaat die in een later stadium extra capaciteit verwerft, kan Raad en Commissie daarvan altijd in kennis stellen.

1.5.1. Alvorens de Raad een besluit neemt, maakt hij een inschatting van de situatie en de omvang van de toestroom, beoordeelt hij of het wenselijk is om tot het verlenen van tijdelijke bescherming over te gaan (waarbij gekeken wordt of het mogelijk en toereikend is om ter plaatse noodhulp te verlenen en maatregelen te treffen) en bestudeert hij de informatie die door lidstaten, Commissie, UNHCR en andere betrokken organisaties is verstrekt. Het besluit wordt aan het Europees Parlement meegedeeld.

1.5.2. Aan de tijdelijke bescherming komt een einde op het moment waarop de vastgestelde maximumperiode (één jaar, met een mogelijke verlenging van twee keer zes maanden tot een totale duur van twee jaar) is verstreken, of op welk moment dan ook als de Raad bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit dat de situatie in het land van oorsprong op duurzame wijze een veilige terugkeer onder menselijke omstandigheden mogelijk maakt, met inachtneming van art. 33 van het Verdrag van Genève. Ook van dit besluit wordt het Europees Parlement in kennis gesteld.

1.6. De tijdelijke bescherming loopt niet vooruit op de erkenning van de vluchtelingenstatus zoals bedoeld in het Verdrag van Genève. De ontheemde die tijdelijke bescherming geniet, kan zolang deze bescherming duurt altijd de vluchtelingenstatus aanvragen.

1.7. De lidstaten moeten:

- begunstigden van de tijdelijke bescherming een verblijfstitel verstrekken en hun kosteloos aan de nodige visa helpen;

- begunstigden een document in de officiële taal/talen van het land van oorsprong verstrekken waarin duidelijk staat beschreven hoe de tijdelijke bescherming is geregeld;

- begunstigden toestaan werkzaamheden te verrichten (zelfstandig of voor een werkgever) onder dezelfde voorwaarden als vluchtelingen;

- begunstigden helpen adequate huisvesting te vinden en hun de nodige steun verschaffen indien zij over onvoldoende middelen beschikken (sociale bijstand, hulp voor levensonderhoud, medische zorg);

- passende hulp verlenen, met name op medisch gebied, aan tijdelijke bescherming genietende personen die bijzondere zorg behoeven, zoals niet-begeleide minderjarigen en personen die lichamelijk of geestelijk zijn gemarteld of andere vormen van geweld hebben ondergaan;

- minderjarigen die tijdelijke bescherming genieten toegang tot onderwijs geven onder dezelfde voorwaarden als onderdanen van de lidstaat van opvang, en meerderjarigen toegang tot opleidingen, omscholing en/of bijscholing verlenen.

1.7.1. Gezinshereniging is toegestaan tot 2 maanden vóór het einde van de tijdelijke bescherming (de lidstaten moeten wel nagaan of de betrokken gezinsleden met hereniging instemmen). Het gaat hierbij om hereniging met de echtgenoot of niet-gehuwde partner (indien gehuwde en niet-gehuwde paren voor de wet van de lidstaat van opvang gelijk zijn), met niet-gehuwde kinderen die ten laste zijn van de hereniger (zonder verschil in behandeling tussen wettige, buitenechtelijke of aangenomen kinderen), en met andere gezinsleden die afhankelijk zijn van de hereniger of die ernstig letsel hebben opgelopen of speciale medische zorg behoeven.

1.7.1.1. Het ontbreken van schriftelijke bewijsstukken betreffende verwantschap mag op zichzelf geen beletsel voor hereniging vormen; het is voldoende als kan worden vastgesteld dat er vóór het ontheemd raken een stabiele band bestond. Als leden van één gezin in verschillende lidstaten tijdelijke bescherming genieten, hebben zij recht op hereniging in een lidstaat van hun keus.

1.7.2. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat niet-begeleide minderjarigen via wettelijke voogdij, door een specifieke hulporganisatie of op enige andere passende wijze vertegenwoordigd worden, en dat zij worden ondergebracht bij meerderjarige verwanten, in een pleeggezin, in een opvangcentrum voor minderjarigen, of eventueel bij personen die hen tijdens de vlucht onder hun hoede hadden (waarbij moet worden nagegaan of de minderjarige en de betrokken volwassenen hiermee instemmen).

1.7.3. De lidstaten dienen het non-discriminatiebeginsel in acht te nemen.

1.7.4. Tijdelijke bescherming genietende personen hebben zolang die bescherming duurt recht op toegang tot de procedure voor het verkrijgen van de vluchtelingenstatus. De lidstaten kunnen bepalen dat ontheemden tijdens de behandeling van de aanvraag niet tegelijkertijd tijdelijke bescherming kunnen genieten en de status van asielzoeker kunnen hebben. Afwijzing van de asielaanvraag doet niets af aan het recht op tijdelijke bescherming.

1.7.5. Wanneer de tijdelijke bescherming eindigt, is het gemene recht inzake bescherming, binnenkomst en verblijf van burgers uit derde landen van toepassing. Dwingende humanitaire redenen die terugkeer onmogelijk kunnen maken, moeten door de lidstaten worden onderzocht. Bijzondere aandacht moet uitgaan naar personen die bij beëindiging van de tijdelijke bescherming nog behoefte hebben aan medische en psychologische zorg, die niet zomaar mag worden afgebroken. Minderjarigen moeten de lopende schoolperiode kunnen afmaken. De lidstaten moeten personen die vrijwillig willen terugkeren helpen en ervoor zorgen dat zij hun besluit tot terugkeer met kennis van zaken kunnen nemen.

1.7.6. De lidstaten moeten een contactpunt voor administratieve samenwerking aanwijzen en regelmatig en zo spoedig mogelijk gegevens over het aantal onder de tijdelijke bescherming vallende personen verstrekken.

1.7.7. Personen die als een gevaar voor de staatsveiligheid worden beschouwd, die om gegronde redenen verdacht worden van oorlogsmisdrijven of misdrijven tegen de menselijkheid of op wie de uitsluitingsbepalingen van het Verdrag van Genève van toepassing zijn, kunnen van de tijdelijke bescherming worden uitgesloten. Tegen dergelijke uitsluitingsmaatregelen, die op het evenredigheidsbeginsel dienen te zijn gegrond, moet beroep in rechte kunnen worden ingesteld.

1.7.8. De lidstaten bepalen welke sancties worden toegepast in geval van schending van de bepalingen die ter uitvoering van deze richtlijn zijn vastgesteld. Deze sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.

1.7.9. Uiterlijk twee jaar na de datum waarop de richtlijn door de lidstaten moet zijn omgezet, brengt de Commissie het Europees Parlement en de Raad verslag uit over de toepassing van de richtlijn. Daarna dient de Commissie om de vijf jaar een verslag voor te leggen.

2. Opmerkingen

2.1. Het ESC is zeer ingenomen met het Commissievoorstel. De voorgestelde tekst is weliswaar nogal omvattend (zoals ook blijkt uit de uitgebreide samenvatting hierboven), maar maakt het toch mogelijk om de procedures en het optreden van de lidstaten via vaststelling van minimumnormen op eenvoudige en doorzichtige wijze te harmoniseren. Met het voorstel, dat gebaseerd is op respect voor de menselijke waardigheid en de mensenrechten, wordt een passend kader geschapen voor solidariteit tussen de lidstaten. Zoals tijdens de Top van Tampere is aangegeven, is er dringend behoefte aan een instrument dat een reeks door alle lidstaten te nemen maatregelen inzake het verlenen van tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden, omvat. Het ESC zou graag zien dat de Raad het voorstel onverwijld en zonder substantiële wijzigingen goedkeurt.

2.2. Door bepaalde gebeurtenissen in het recente verleden hebben de lidstaten met een massale toestroom van ontheemden te maken gekregen. Thans ziet het ernaar uit dat de situatie is verbeterd; de mede door de EU en haar lidstaten ondersteunde maatregelen om de economische, sociale en politieke omstandigheden op de Balkan te stabiliseren, lijken vrucht af te werpen. Er mag echter nooit worden uitgesloten dat soortgelijke ontwikkelingen zoals die uit de tweede helft van de jaren '90, opnieuw kunnen plaatsvinden. Voor dergelijke gebeurtenissen, zelfs als die zich verder van het EU- grondgebied voordoen, is het absoluut noodzakelijk om over een instrument te beschikken als het thans voorgestelde. De onderhavige regeling is namelijk geen "Balkanrichtlijn", maar een instrument dat in geografisch en historisch opzicht "neutraal" is en dat bedoeld is om indien noodzakelijk te worden ingezet.

2.3. Het ESC constateert en begrijpt dat onderhavig richtlijnvoorstel alleen betrekking heeft op personen die als gevolg van bepaalde politieke omstandigheden ontheemd raken. Het stelt voor na te gaan of er ook niet een richtlijnvoorstel zou moeten worden uitgewerkt betreffende tijdelijke bescherming en opvang voor personen die ontheemd raken als gevolg van een natuurramp.

2.4. Het is een goede zaak dat de vaststelling van een "massale toestroom" afhankelijk is van een besluit van de Raad, want alleen als binnen dat gremium collectieve verantwoordelijkheid wordt opgenomen, kan een doeltreffend en krachtdadig optreden worden verwacht, hetgeen des te belangrijker is wanneer men weet dat zulke dramatische ontwikkelingen zich doorgaans plotseling voordoen. De Raad moet in dergelijke situaties weloverwogen, maar zeer snel kunnen besluiten, bijvoorbeeld binnen drie maanden nadat de Commissie haar voorstel heeft ingediend. Daarom is besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid van stemmen de juiste procedure. Een unanimiteitsvereiste zou namelijk kunnen leiden tot langdurige onderhandelingen tussen de lidstaten en vervolgens tot een veto van een lidstaat.

2.5. Het ESC beklemtoont en is het ermee eens dat in de voorgestelde richtlijn van een minimumregeling wordt uitgegaan, d.w.z. dat er alleen in wordt vastgesteld wat minimaal nodig is om de procedures, de werkwijzen en de criteria voor de opvang van een massale toestroom van ontheemden te harmoniseren, waarbij de lidstaten zelf op tamelijk flexibele wijze kunnen bepalen hoe zij de maatregelen in de praktijk ten uitvoer leggen.

2.6. Zeer terecht wordt in het voorstel duidelijk onderscheid gemaakt tussen tijdelijke bescherming en asielbeleid, ook al hebben personen die tijdelijke bescherming genieten tijdens de gehele duur daarvan toegang tot de procedure voor het verkrijgen van de vluchtelingenstatus. Dit stelt de betrokkenen in staat om hier rustig over na te denken en met kennis van zaken een besluit te nemen. Bovendien kan zo worden voorkomen dat de asielstelsels van de lidstaten en het toekomstige Europese asielstelsel onder een plotselinge stortvloed van asielaanvragen bezwijken. Het is namelijk vaak zo dat ontheemden alleen bij gebrek aan een duidelijk alternatief de vluchtelingenstatus aanvragen, ook al komt deze niet aan hun verwachtingen en praktische behoeften tegemoet. En als deze status dan is verleend, stuiten zij op starheid en administratieve en praktische problemen wanneer zij op korte termijn willen terugkeren omdat de omstandigheden in land of regio van herkomst zijn verbeterd.

2.7. Het is belangrijk dat de lidstaten een document in de officiële taal/talen van het land van oorsprong moeten verstrekken waarin duidelijk staat beschreven hoe de tijdelijke bescherming is geregeld. Het Comité wijst er evenwel op dat ontheemden bij binnenkomst in een EU-lidstaat zelfs dan nog met taalproblemen geconfronteerd kunnen worden, bijvoorbeeld doordat zij alleen streektalen of dialecten spreken. De lidstaten dienen ook hiermee rekening te houden en voorbereidingen te treffen om alle betrokkenen in staat te kunnen stellen een helder inzicht te krijgen in hun rechten en plichten, als eerste stap op weg naar een bewuste en verantwoorde integratie.

2.8. Het ESC waardeert ten zeerste dat speciale aandacht is geschonken aan "niet-begeleide minderjarigen". Steeds vaker wordt namelijk vastgesteld dat minderjarigen niet begeleid zijn. Dit heeft in noodsituaties dramatische gevolgen, waarbij het niet alleen gaat om de oorzaken waardoor zij ontheemd raken, maar ook om de gevaren die deze minderjarigen lopen, zowel tijdens de vlucht zelf als nadat ze - dikwijls na een riskante reis - het EU-grondgebied hebben bereikt. Vooral van belang is dat de lidstaten voorkomen dat minderjarigen die met name als gevolg van de toepassing van artikel 14, lid 3, particulier worden opgevangen, in illegale netwerken terechtkomen en/of uitgebuit worden.

2.9. De richtlijn heeft dan wel betrekking op het verlenen van tijdelijke bescherming, toch is het zeer belangrijk dat hierin is opgenomen dat de integratie van ontheemden moet worden bevorderd, ook al verblijven zij maar voor een beperkte periode in het gastland. Tijdelijke bescherming genietende personen zijn gebaat bij toegang tot onderwijs en beroepsopleiding en tot de arbeidsmarkt, omdat ze zo hun horizon kunnen verruimen en - al is het maar gedeeltelijk - in hun eigen behoeften kunnen voorzien. Een en ander kan ertoe bijdragen de maatschappelijke en culturele context van de lidstaten te leren kennen en trauma's te verwerken. Teneinde deze toegang te garanderen, is het absoluut noodzakelijk dat alle benodigde middelen en structuren worden ingezet om het leren van de taal van het gastland te stimuleren. Daarnaast is integratie echter, ook voor de EU, een investering in menselijk kapitaal die ontheemden in staat stelt tal van contacten te leggen en netwerken te creëren. Na terugkeer in het land van oorsprong kunnen personen die tijdelijke bescherming hebben genoten de opgedane kennis aan anderen doorgeven en als potentieel bruggenhoofd fungeren voor de maatschappelijke relaties tussen de EU-landen en hun eigen land. Ook op deze manier levert de richtlijn een weliswaar bescheiden, maar toch wezenlijke en rechtstreekse bijdrage aan het EU-beleid op het gebied van vrede, veiligheid en internationale betrekkingen. De gezinsherenigingsvoorschriften, die ook in het licht van deze tijdelijke integratie moeten worden gezien, zijn wat voorzichtig geformuleerd, maar lijken rechtvaardig.

2.10. Het ESC stemt ermee in dat in de richtlijn maatregelen worden omschreven om de terugkeer van tijdelijk opgevangen personen te regelen en dat hiervoor duidelijke minimumvoorschriften worden vastgesteld waarbij naar de lange termijn wordt gekeken.

2.11. Wat de concrete solidariteit tussen de lidstaten betreft, blijft het ESC bij zijn positieve oordeel; het ligt in dezen voor de hand dat een link wordt gelegd met het Europees Vluchtelingenfonds. Met name is het ESC ermee ingenomen dat ontheemden over de lidstaten verdeeld worden op grond van een zeer eenvoudige regeling waarbij op doorzichtige wijze wordt aangegeven welke capaciteit er is en waarbij een beroep wordt gedaan op eenieders verantwoordelijkheid jegens personen die in grote nood verkeren, maar waarbij tegelijkertijd ten volle rekening wordt gehouden met de subjectieve eisen van de lidstaten en met de wensen van de betrokken personen. Het in de bijlage bij het Commissiedocument voorgestelde model van een laissez-passer voor het doorlaten van personen van de ene in de andere lidstaat is een voorbeeld van administratieve transparantie en eenvoud. Het zou ook in andere situaties goed van pas kunnen komen.

2.12. Naar de mening van het ESC zou in de richtlijn moeten worden vastgelegd dat de lidstaten tijdelijke bescherming genietende minderjarigen toegang tot onderwijs moeten (i.p.v. kunnen) verlenen. Er moet dan wel voor gezorgd worden dat minderjarigen goed met de taal uit de voeten kunnen.

2.13. Het ESC plaatst vraagtekens bij de voorgestelde duur van de tijdelijke bescherming (één jaar, met een mogelijke verlenging tot maximaal twee jaar); zijns inziens zou het wellicht goed zijn om voor bijzondere gevallen bij wijze van uitzondering te voorzien in de mogelijkheid, de voorgestelde duur met een korte periode te verlengen. Ontheemden zijn afkomstig uit oorlogs- of conflictgebieden of uit landen waar het regime hun leven in gevaar brengt of de persoonlijke integriteit of menselijke waardigheid aantast. Het is zeer onwaarschijnlijk dat een dergelijke situatie in zo korte tijd zodanig verandert dat de ontheemden "onder veilige en waardige omstandigheden" (art. 21, lid 1) kunnen terugkeren. Wel onderstreept het Comité dat ontheemden na afloop van de tijdelijke-beschermingsperiode onder het gemene recht van de lidstaten (inzake bescherming, binnenkomst en verblijf van vreemdelingen) vallen. In dit verband verzoekt het de lidstaten om op het moment dat i.p.v. de Europese regelgeving weer de nationale regelgeving van toepassing wordt, zeer zorgvuldig en met verantwoordelijkheidszin te werk te gaan, vooral indien de algemene en infrastructurele situatie in het land of de regio van herkomst nog niet voldoende stabiel en veilig is om te kunnen terugkeren. In dergelijke gevallen zou het altijd mogelijk moeten zijn de bescherming in het kader van de nationale voorschriften te verlengen (of een andere regeling inzake bescherming en legaal verblijf in te voeren).

2.14. Het ESC wenst dat bij de opvang van een massale toestroom van ontheemden zoveel als nodig is wordt samengewerkt. Naast de samenwerking via het geregelde overleg met de UNHCR en de andere bevoegde internationale organisaties, zouden de lidstaten de sociale partners en de NGO's op nationaal en decentraal niveau op passende wijze bij de zaak moeten betrekken en hun een eigen verantwoordelijkheid moeten geven. Dit is in het bijzonder van belang wanneer ontheemden beginnen met een beroepsbezigheid of een opleiding, maar ook om voor adequate huisvesting voor ontheemden te zorgen en hun specifieke behoeften, met name op gezondheidsgebied, in kaart te kunnen brengen. Bij de aanpak van eerdere crises zijn de activiteiten en expertise van sociale partners en NGO's namelijk zeer waardevol gebleken. In het verleden hebben zij de lasten van de opvang in bepaalde gevallen zelfs volledig op zich genomen en hebben zij administratieve en regelgevingslacunes van de lidstaten op doeltreffende wijze weten aan te vullen.

2.14.1. Het Comité zou graag zien dat alle lidstaten - ook weer in samenwerking met bovengenoemde organisaties - bij wijze van preventie een noodinfrastructuur opzetten, waarvan indien het geval zich voordoet gebruik kan worden gemaakt om een massale toestroom van ontheemden op te vangen. Het gaat hierbij met name om:

- een netwerk van tolken op wie een beroep kan worden gedaan zodra de eerste ontheemden arriveren;

- voldoende doorzichtige en eenvoudigere administratieve procedures;

- beschikbaarheid van huisvesting;

- medische en psychologische hulp en sociale begeleiding;

- toegang tot onderwijs en opleiding;

- hulp bij integratie.

Brussel, 28 maart 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) De rechtsgrondslag van het voorstel is met name artikel 63, lid 2a) en 2b) van het Verdrag.