NL    NL NL 
 
NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 30.4.2009 
SEC(2009) 557 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
Begeleidend document bij de 
 
mededeling van de Commissie betreffende 
pakketproducten voor retailbeleggingen 
 
SAMENVATTING VAN HET EFFECT BEOORDELINGSVERSLAG OVER 
PAKKETPRODUCTEN VOOR RETAILBELEGGINGEN 
 
{COM(2009) 204 definitief} 
{SEC(2009) 556} 
 
NL 2   NL WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
Begeleidend document bij de 
 
mededeling van de Commissie betreffende 
pakketproducten voor retailbeleggingen 
 
SAMENVATTING VAN HET EFFECT BEOORDELINGSVERSLAG OVER 
PAKKETPRODUCTEN VOOR RETAILBELEGGINGEN 
 
{COM(2009) 204 definitief} 
{SEC(2009) 556} 
Pakketproducten voor retailbel eggingen zijn pakketproducte n die financiële markten 
gemakkelijk toegankelijk maken voor kleine beleggers. Voor effectieve, verantwoorde 
retailbeleggingen is het van belang dat er een solide en consistent regelgevingskader voor 
dergelijke producten bestaat. Da t financiële producten transparant moeten zijn en dat 
onverantwoorde verkoop erva n veel schade kan aanrichten, is met de huidige financiële crisis 
wel gebleken. Gezien het ineengestorte bele ggersvertrouwen moet dringend werk worden 
gemaakt van de totstandbrenging van een deugdelijk regelgevi ngskader waarmee dit 
vertrouwen kan worden teruggewonnen. 
Overal in de Europese Unie worden dive rse pakketproducten voor de kleine belegger 
aangeboden. Deze producten bieden uitzicht op  financieel rendement op middellange à lange 
termijn en zijn gebaseerd op een combinatie va n risico's op de financiële markten. Tot deze 
producten behoren onder meer: 
• beleggingsfondsen; 
• gestructureerde effecten; 
• aan beleggingen gekoppelde le vensverzekeringen; en 
• gestructureerde termijndeposito's. 
De totale markt voor deze product en is zeer groot: eind  2007 beliep het belegde bedrag naar 
raming bijna 10 biljoen EUR, al is deze som than s als gevolg van de financiële crisis sterk 
teruggelopen. 
Deze producten hebben weliswaar uiteenlopend e rechtsvormen, maar vervullen voor kleine 
beleggers min of meer dezelfde rol. In een goe d functionerende markt kan concurrentie tussen 
groepen van pakketproducten voo r retailbeleggingen tot een effi ciënte allocatie van middelen 
bijdragen, doordat zij stimulansen schept voor producenten om producten te ontwikkelen en te 
verkopen die goed op de profielen van ka ndidaat-beleggers zijn toegesneden. 
De markten voor deze producten worden echte r gekenmerkt door een grote informatie-
ongelijkheid tussen ontwikkelaars en distribu teurs van producten enerzijds en kleine 
beleggers anderzijds, alsook door principaal -agentconflicten onder hen die aan kleine 
beleggers verkopen. Dit marktfalen richt be leggersschade op microniveau aan wanneer 
 
NL 3   NL producten op basis van fout advies worden ve rkocht of vanuit een verkeerd inzicht worden 
gekocht. Op macroniveau bestaat het risico da t beleggers beleggingsmarkten de rug toekeren, 
met alle gevolgen van dien voor deze markten en voor het vermogen van particulieren om in 
hun financiële toekomst te voorzien. 
Om dit falen tegen te gaan, is op Europees en  nationaal niveau rege lgeving vastgesteld. In 
deze regelgeving staan steeds twee doelstell ingen centraal, namelijk ervoor zorgen dat 
beleggers vóór het sluiten van het c ontract effectieve productinformatie  krijgen en garanderen 
dat het verkoopproces  eerlijk verloopt . Op Europees niveau is d eze regelgeving grotendeels 
per sector ontwikkeld. De toepasselijke regels  hangen af van de rechtsvorm van het product 
en de wettelijke status van degene die het product verkoopt. Voor sommige sectoren en 
producten zijn er geen Eu ropese regels voorhanden. 
Op Europees niveau is er in de praktijk dan ook sprake van een echte lappendeken aan regels 
voor verschillende pakketproduc ten voor retailbeleggingen en  voor de kanalen voor de 
distributie ervan. 
Dit heeft alom vragen doen rij zen omtrent de consistentie va n het Gemeenschapsrecht. De 
mate waarin beleggers worden beschermd, versch ilt immers sterk van de ene sector tot de 
andere en het speelveld is niet voor alle on twikkelaars en distribut eurs van deze producten 
gelijk. In sommige lidstaten hebben de toezi chthoudende autoriteiten, wanneer dit door het 
Gemeenschapsrecht is toegestaan, actie ond ernomen om de beleggersbescherming te 
verbeteren en om het speelveld gelijk te maken waar zij zien dat de Europese voorschriften 
tekortschieten. 
Deze reacties hadden echter per definitie een be perkt geografisch bereik en waren niet 
gecoördineerd, waardoor de regels verder uiteen zijn gaan lope n en, althans in principe, de 
ontwikkeling van een interne markt voor deze producten nog meer is belemmerd. 
In deze effectbeoordeling worden twee vragen gesteld: houdt deze lappendeken aan regels 
reële risico's in op beleggersschade en marktv erstoring? En zo ja, is er een respons op 
Europees niveau nodig en in welke vorm? 
Procedurekwesties 
De werkzaamheden van de Commissie inzake pa kketproducten voor retailbeleggingen vloeien 
voort uit een verzoek van de Raad (Ecofin) van mei 2007 om de samenhang te onderzoeken 
tussen de binnen het EU-recht bestaande informa tie- en distributieregels die op verschillende 
soorten retailbeleggingsproduc ten van toepassing zijn. 
Wij hebben uitgebreid overleg gepleegd met belanghebbenden, onder meer via een "call for 
evidence" in oktober 2007, waarover in maart 2008 feedback is gegeven, een technische 
workshop met vertegenwoordigers uit de sector  in mei 2008 en een open hoorzitting op hoog 
niveau in juli 2008, waarop 300 vooraanstaande vertegenwoordigers  van de sector, 
consumentenverenigingen, nationale toezicht houders en de Europese instellingen de 
marktontwikkelingen en de poten tiële risico's voor kleine beleggers hebben besproken. 
Indien besloten wordt dat op Europees niveau  actie moet worden ondernomen, zullen verdere 
effectbeoordelingswerkzaamheden nodig zijn om uit te maken welke specifieke maatregelen 
moeten worden getroffen en welke ko sten en baten daaraan verbonden zijn. 
 
NL 4   NL De effecten van het algemene  probleem en de argumenten voor actie op Europees niveau 
Hoe is het bovenbeschreven algemene probleem concreet gerezen? Wat zijn de kosten voor de 
Europese economie en samenleving, en wie draagt deze kosten? 
Op EU-niveau ontbreekt het aan een consis tente aanpak van de regelgeving inzake 
informatieverstrekking en intermediairs. Dit komt tot uiting in drie problemen: 
• Ten eerste is de in de EU-regelgeving vast gelegde beleggersbescherming niet voor alle  
producten in kwestie even toereikend. 
• Ten tweede verstoren de verschillen in de EU -regelgeving de concurrentie op de markt ten 
voordele van "minder gereguleerde" producten. De verschillen in de EU-regelgeving 
kunnen aanzetten tot regelgevi ngsarbitrage, waardoor het risico op de bovengenoemde 
beleggersschade nog groter wordt. 
• Ten derde leidt de uiteenlopende aanpak van de  informatieverstrekking en de distributie 
vanwege de niet-gecoördineerde nationale reacties op de lacune s en inconsistenties in het 
Gemeenschapsrecht tot nog grotere belemmeringe n van de grensoversch rijdende handel en 
de ontwikkeling van een interne markt voor pakketproducten voor re tailbeleggingen, met 
alle gevolgen van dien voor de effi ciëntie en de omvang van de markt. 
Zowel op micro- als op macroniveau kunnen bele ggers schade lijden. Op microniveau kunnen 
beleggers geld verliezen of beleggen vanuit onrealistische rendementsverwachtingen; op 
macroniveau kan hun vertrouwen in de ma rkten voor retailbeleg gingen afbrokkelen. 
Regelgevingsarbitrage tussen producttypes kan deze effecten versterken en tegelijk de 
concurrentiepositie van de markt onderm ijnen; aangezien he t voortbestaan van 
belemmeringen voor grensoverschrijdende handel eveneens gevolgen heeft,  kan dit er in het 
algemeen toe leiden dat de inefficiëntie in de middelenallocatie nog groter wordt. 
Volgens de deskundigenadviezen en de concrete  gegevens van belanghebbenden richten deze 
problemen in de praktijk beleggersschade aan en  veroorzaken zij, weliswaar in mindere mate, 
marktverstoringen en een afname van de grens overschrijdende handel. Dat in verschillende 
rechtsgebieden keer op keer producten op basis van fout advies worden verkocht en vanuit 
een verkeerd inzicht worden gekocht, wijst er op dat het precies de be leggers zijn die de 
risico's dragen. 
Dat sommige lidstaten deze risico's eenzijdig via lokale regelgeving hebben aangepakt, toont 
duidelijk aan dat het om grote en belangrijke  problemen gaat. Sommige lidstaten hebben ook 
ingegrepen om ervoor te zorg en dat minder regelgevingsar bitrage tussen verschillende 
distributiekanalen en productt ypes mogelijk is. Aangezien de rgelijke eenzijdige acties op 
nationaal niveau maar een beperkt geografisch bereik hebben, is de kans echter klein dat zij 
veel invloed uitoefenen op de mogelijkhede n voor grensoverschrijd ende handel of op de 
algemene normen voor beleggersbeschermi ng. Belanghebbenden hebben ook aangegeven dat 
het gebrek aan coördinatie extra kosten me t zich meebrengt voor marktexploitanten die 
producten in verschillende lidstat en distribueren. Het is echter mogelijk dat interventie niet 
meteen zo'n grote invloed heeft op de grensove rschrijdende handel, aangezien, wat bepaalde 
producten betreft, de mogelijkheden voor derg elijke handel ook door andere factoren kunnen 
worden beperkt. 
 
NL 5   NL Ook als alleen naar lokale markten wordt geke ken, is de kans echter nog steeds groot dat de 
lappendeken aan regelgeving op Europees niveau en de daaruit voortvloeiende uiteenlopende 
situaties op nationaal niveau tot beleggersschade en regelgevingsarbitrage bijdragen. Dat 
komt doordat de acties van de lidstaten in zekere mate door het Gemeenschapsrecht worden beperkt. Door de verschillen in aanpak binnen het Gemeenschapsrecht zijn er op de nationale 
markten voor de diverse producten onvermijdelij k ingewikkelde lappendekens aan regels 
ontstaan. Om die reden vormen de lacunes in  de beleggersbescher ming en het ongelijke 
speelveld evenzeer of zelfs nog m eer een Europees probleem dan een probleem van de lokale 
markten. 
De waarschijnlijke gevolgen v an het afzien van verdere actie 
Als op Europees niveau geen actie wordt ondernomen om de bovengenoemde problemen aan 
te pakken, zouden deze problemen blijven be staan. Dat wil daarom niet zeggen dat het 
regelgevingskader ongewijzigd zou blijven. Er mag immers redelijkerwijs worden 
aangenomen dat sommige lidstaten verdere actie  zullen ondernemen, met name in het licht 
van de financiële crisis. Dit ka n binnen de desbetreffende lidstaten een gunstig effect sorteren 
op de eerste twee genoemde problemen, al zou de  totale omvang van het effect vanwege de 
communautaire rechtsregels  beperkt kunnen uitvallen. 
Bij een dergelijke actie zou ook de regelgevings aanpak in de verschille nde lidstaten verder 
uiteenlopen, wat het grens overschrijdende zakendoen zou kunnen belemmeren en het 
wetgevingslandschap nog ingewikkelder zou kunnen maken. Aangezien het bovendien 
onwaarschijnlijk is dat alle lidstaten eenzi jdige actie ondernemen, zou er voor sommige 
markten geen adequate regelgeving voorhanden zijn. 
Wellicht zouden er zonder verdere stimul ansen van de EU ook nog zelfregulerende 
initiatieven worden genomen. Parallel daar aan wordt op EU-niveau momenteel eveneens 
gewerkt aan het beperken van de problemen in bepaalde sectoren. (Voorbeelden hiervan zijn 
de herziening van de Prospectusrichtlijn en mo gelijk ook van andere sect orale richtlijnen; het 
ontwikkelen van essentiële beleggersinformatie  voor icbe's; werkzaamheden ter verbetering 
van de financiële educatie in samenwerking met de lidstaten; en herzie ningen van de richtlijn 
betreffende de verkoop op afstand van fi nanciële diensten en de richtlijn 
verzekeringsbemiddeling. Hieronder vallen ook alle  ruimere initiatieven ter verbetering van 
de regelgeving inzake financiële diensten die wellicht als gevolg van de financiële crisis 
zullen worden genomen.) 
Zonder coördinatie zouden deze initiatieven ech ter de inconsistenties op Europees niveau 
vergroten en zouden er lacunes in de regelgeving blijven be staan. Dit zou de bovengenoemde 
problemen in de verschillende lidstaten en marktsegmenten ni et effectief beperken. Kortom, 
de aanpak van de in de effect beoordeling geconstateerde uitdag ingen moet door een coherente 
algemene strategie worden gestuurd. 
 
NL 6   NL Doelstellingen 
De uit de probleemanalyse voortvloeiende be leidsopties worden beoordeeld op hun vermogen 
om te zorgen voor: 
• een hoge en consistente mate van belegg ersbescherming voor alle producten en 
distributiekanalen, met inbegrip van die we lke momenteel niet aan EU-regels inzake 
informatieverstrekking en di stributie onderworpen zijn; bele ggers zouden geïnformeerde 
beleggingsbeslissingen moeten kunnen nemen en de verschill ende productaanbiedingen 
effectief met elkaar moeten kunnen verge lijken, waarbij zij moeten kunnen blijven 
vertrouwen op het beleggingsadvies dat zij krijgen; 
• een gelijk speelveld voor alle soorten pakke tproducten voor retailbel eggingen en voor de 
distributie ervan; en 
• een versterkte interne markt voor pa kketproducten voor retailbeleggingen. 
Analyse van de opties 
Er wordt een aantal mogelijke opties voor actie op EU-niveau be licht en vergeleken met de 
benchmark, namelijk het afzien van verdere interventie. Uit noodzaak betreft het een 
grotendeels kwalitatieve analyse op hoog niveau . Als later eventueel overeenstemming over 
wetgevende vervolgwerkzaamheden wordt bereikt,  zal een meer gedetaill eerde en fijnmazige 
effectbeoordeling nodig zijn om deze te onders teunen. Dit betekent dat nog meer gegevens 
moeten worden verzameld. 
De opties worden afzonderlijk beoordeeld op ba sis van de twee regelgevingsgebieden die als 
de belangrijkste zijn aangemerkt (verplicht e informatieverstrekki ng en verkoop). Tussen 
beide gebieden bestaan echter synergieën: een pakket waarbi j maatregelen voor zowel de 
informatieverstrekking vóór het sluiten van he t contract als voor ver kooppraktijken worden 
gecombineerd, zal waarschijnlijk grotere baten opleveren dan wanneer elk van die gebieden 
afzonderlijk wordt behandeld. 
Op beide gebieden zijn de volgende  opties onderkend en geanalyseerd: 
• geen beleidswijziging; 
• door de Commissie ondersteunde zelfregulering; 
• een aanbeveling van de Commissie met richtsno eren voor gemeenschappe lijke principes en 
aanpak; 
• een mandaat aan de Lamfalussy-comités om  de convergentie van het toezicht te 
stimuleren; en 
• wetgevende actie op EU-niveau. 
Uit de analyse blijkt dat opties die niet ten minste enigerlei wijziging van de wetgeving op 
Europees niveau inhouden, de onregelmatighede n op Europees niveau niet ten volle kunnen 
aanpakken en dus minder baten zouden opleveren. 
 
NL 7   NL Een vergelijking van de opties wijst uit dat ze lfregulerende initiatieven naar verwachting 
slechts een marginaal effect zouden sorteren, terwijl een beroep op de Lamfalussy-comités of 
een aanbeveling van de Commissi e een groter positief effect zouden opleveren. Wetgevende 
actie zou het grootste positieve effect sorteren, onder meer omdat zij bi ndend kan zijn en beter 
voor een coherente en efficiënte algemene  aanpak zou kunnen zorgen. Bovendien zouden 
zonder wetgevende actie de verschillen tussen li dstaten en sectoren we llicht blijven bestaan, 
vanwege inconsistenties op Europees niveau en tekortkomingen in de coördinatie tussen 
actoren binnen de sector en op nationaal niv eau. Hoewel volgens de analyse actie met een 
wetgevend element het meest effectief zou zijn om  de gestelde doelen te bereiken, sluiten de 
mogelijke opties elkaar niet uit. 
In dit stadium valt moeilijk in te schatten wat de absolute omvang van de baten zou kunnen 
zijn. In de effectbeoordeling wordt toegelicht  via welke mechanismen de baten verder kunnen 
toenemen en wordt het relatieve gewicht er van uit kwalitatief oogpunt  bekeken. Extra baten 
zullen waarschijnlijk sterk af hangen van de specifieke vervol gactie die wordt ondernomen. 
Daarom zijn verdere effectbeoordelingswerkzaamheden van essentieel belang. 
Als bedrijven hun informatieverstrekking en verkooppraktijk moeten aanpassen, kunnen 
hiermee grote nalevings- en administratieve kosten gepaard gaan; de  diverse opties zullen 
waarschijnlijk ook uiteenlopende kosteneffecten sorteren op andere organen, zoals nationale 
toezichthouders, de comités va n toezichthouders en de Commissie zelf. In een later stadium 
zullen de vervolgmaatregelen aan een afzonde rlijke effectbeoordeling worden onderworpen, 
met een precieze meting van de administ ratieve lasten aan de hand van het 
standaardkostenmodel. 
De baten van het ondernemen van actie zouden we llicht nog groter zijn als deze actie wordt 
gecoördineerd met andere werkzaamheden (bij voorbeeld op het gebied van de financiële 
educatie van beleggers), met de sector (om te garanderen dat deze daadwerkelijk aan de 
maatregelen meewerkt) en met nationale toezic hthouders (om een effec tief en gecoördineerd 
toezicht te waarborgen). 
Conclusies 
In de nasleep van de financiële cr isis zal het er vooral op aankomen het 
consumentenvertrouwen in de financiële markte n te herstellen. Om deze uitdaging met succes 
aan te gaan, is een hoge mate van producttranspa rantie en professionalisme in de financiële 
sector van cruciaal belang. Het is daarom absoluut noodzakelijk dat het Europese 
regelgevingskader inzake pa kketproducten voor retailbele ggingen de realiteit van de 
hedendaagse financiële markten weerspiegelt en dat een gebrek aan  coherentie vanwege 
achterhaalde regelgeving niet verhindert dat overal in de EU een hoge mate van 
beleggersbescherming en een ge lijk speelveld voor  beleggingsproducten wordt gegarandeerd. 
In deze effectbeoordeling is het regelgev ingslandschap op Europees niveau inzake 
pakketproducten voor retailbeleggingen onderzoc ht en zijn duidelijk e verschillen tussen 
producten en sectoren geconstate erd wat betreft de regels in zake informatieverstrekking vóór 
het sluiten van het contract en  verkooppraktijken. Aan de hand van de beschikbare gegevens 
is het niet mogelijk gebleken de precieze omvang  te bepalen van de problemen die uit dit 
versnipperde regelgevingska der voortvloeien. Diverse belanghebbenden hebben echter 
illustratieve voorbeelden van beleggersschade en kwalitatieve gegevens over de effecten van 
de lacunes en inconsistenties in het Gemeenschapsrecht verstrekt. 
 
NL 8   NL Sommige lidstaten hebben pogingen ondernom en om deze probl emen op hun eigen 
grondgebied aan te pakken. Dit is  echter niet systematisch in alle lidstaten en op 
gecoördineerde wijze gebeurd, wa ardoor het regelgevingskader verd er versnipperd is geraakt, 
met alle gevolgen van dien voor de grensovers chrijdende dienstverleners en dus ook voor de 
interne markt. Bovendien kunnen inconsistenties in  de regelgeving op Europees niveau niet 
volledig door een optreden op nationaal niveau worden opgevangen. 
Als op Europees niveau geen wetgevende actie wordt ondernomen, zullen aanzienlijke 
problemen blijven bestaan, namelijk consumentenschade, concurrentieverstoring tussen groepen producten op basis van regelgevingsarb itrage en, in minder mate, belemmeringen van 
de ontwikkeling van de interne markt. Uit een analyse van de opties op hoog niveau blijkt dat 
dergelijke actie materiële kosten met zich mee zal brengen, maar op al deze gebieden ook 
baten zou opleveren. 
Op basis van het bovenstaande wordt wetgevende actie aanbevolen, zowel wat 
informatieverstrekking vóór het sluiten van he t contract als wat verkooppraktijken betreft.  
In deze effectbeoordeling is beoordeeld of wetgevende actie vereist is om de vastgestelde 
tekortkomingen te verhelpen. Da arbij is niet ingegaan op de precieze vorm en inhoud van 
eventuele maatregelen ter zake. Om een gr ondige beoordeling van de kosten en baten 
mogelijk te maken, zal duidelijk moeten worden  gepreciseerd wat voor interventie overwogen 
wordt, hetgeen zal afhangen van de vervolgw erkzaamheden in aansluiting op de aanstaande 
mededeling. Er moet nog heel wat werk word en verzet om ervoor te zorgen dat de 
wetgevende reactie doelgericht is en dat daar bij van een optimaal evenwicht tussen kosten en 
baten sprake is.