-Cr * 
•ù it COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 10.12.19% 
COM(%)649del". 
ONTWERP 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE 
BETREFFENDE DE TOEPASSING VAN DE MEDEDINGINGSREGELS 
OP OVEREENKOMSTEN INZAKE TOEGANG 
INDE TELECOMMUNICATIESECTOR 
KADER, RELEVANTE MARKTEN EN BEGINSELEN 

» -iMsdedeling van de Commissie over een 
ontwerp-bekendmaking betreffende de toepassing 
van de mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang 
in de telecommunicatiesector 
De Commissie heeft een ontwerp-bekendmaking betreffende de toepassing van de 
mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang in de telecommunicatiesector 
goedgekeurd. 
De Commissie is voornemens de bekendmaking vast te stellen na kennis te hebben 
genomen van eventuele opmerkingen van belanghebbende partijen. 
Hiertoe nodigt de Commisie belanghebbenden uit om hun opmerkingen over de volgende 
ontwerp-bekendmaking kenbaar te maken. 
Deze opmerkingen moeten uiterlijk twee maanden na de datum van deze mededeling in 
het bezit van de Commissie zijn, en kunnen per fax (nr. (32 2) 296 98 19) of per post 
worden gezonden aan het onderstaande adres : 
Europese Commissie 
Directoraat-generaal Concurrentie (DG IV) 
Directoraat C 
Bureau 3/48 
Kortenberglaan 150 
B-1049 Brussel 
e-mail : access.notice@dg4.cec.be 
A^ 
INHOUD 
INLEIDING 
DEEL I : KADER 
MEDEDINGINGSREGELS EN SECTORSPECIFIEKE REGULERING 
BEHANDELING VAN TOEGANGSOVEREENKOMSTEN 
DOOR DE COMMISSIE 
KLACHTEN 
3.1 GEBRUIK VAN NATIONALE EN ONP-PROCEDURES 
3.2 WAARBORGEN VAN HET KLACHTRECHT 
3.3 INTERIMMAATREGELEN 
AMBTSHALVE INGESTELD ONDERZOEK 
EN SECTORONDERZOEK 
GELDBOETEN 8 
9 
9 
10 
11 
11 
11 
DEEL II : RELEVANTE MARKTEN 13 
RELEVANTE PRODUCTMARKT 
1.1 DIENSTENMARKTEN 
1.2 TOEGANG TOT FACILITEITEN 
RELEVANTE GEOGRAFISCHE MARKT 13 
14 
14 
15 
DEEL III : BEGINSELEN 17 
MACHTSPOSITIES (ARTIKEL 86) 
1.1 DIENSTENMARKT 
1.2 TOEGANG TOT FACILITEITEN 
1.3 GEZAMENLIJKE MACHTSPOSITIES 
MISBRUIK VAN MACHTSPOSITIES 
2.1 WEIGERING VAN TOEGANG TOT 
ESSENTIËLE FACILITEITEN 
EN TOEPASSING VAN ONGUNSTIGE VOORWAARDEN 
2.2 ANDERE VORMEN VAN MISBRUIK 
2.3 MISBRUIK VAN GEZAMENLIJKE MACHTSPOSITIES 
TOEGANGSOVEREENKOMSTEN (ARTIKEL 85) 
GEVOLGEN VOOR HANDEL TUSSEN LID-STATEN 18 
19 
19 
21 
22 
22 
28 
31 
31 
34 
CONCLUSIES 36 
/L 
INLEIDING 
1 Het tijdschema voor de volledige liberalisering van de telecommunicatiesector is 
nu vastgesteld : de Lid-Staten moeten uiterlijk op 1 januari 1998 de laatste 
belemmeringen voor het aanbieden van telecommunicatiediensten aan 
consumenten in een situatie van mededinging hebben weggenomen1. Ten gevolge 
van deze liberalisering zal een tweede groep producten of diensten ontstaan en zal 
de behoefte groeien aan toegang tot faciliteiten die noodzakelijk zijn om deze 
diensten aan te bieden. In deze sector is interconnectie met het openbaar 
geschakelde telecommunicatienetwerk een typisch voorbeeld van de bedoelde 
toegang. De Commissie heeft verklaard de behandeling van overeenkomsten 
inzake toegang in het licht van de mededingingsregels toe te zullen lichten2. In 
deze bekendmaking wordt derhalve de vraag behandeld, op welke wijze de 
mededingingsregels en -procedures vari toepassing zijn op overeenkomsten inzake 
toegang, rekening houdend met de geharmoniseerde communautaire en nationale 
regelgeving voor de telecommunicatiesector. 
2 Het regelgevingskader voor de liberalisering van telecommunicatie bestaat uit de 
op grond van artikel 90 EG vastgestelde liberaliseringsrichtlijnen en het "Open 
Network Provision"-kader. Dit kader omvat geharmoniseerde regels voor de 
toegang tot en interconnectie met de telecommunicatienetwerken en de 
spraaktelefoniediensten van de telecommunicatieorganisaties. Het door de 
liberaliserings- en harmonisatiewetgeving geboden juridisch kader is de basis voor 
alle maatregelen die de Commissie met toepassing van de mededingingsregels 
neemt. Zowel de liberaliseringswetgeving3 als de harmonisatiewetgeving4 is erop 
3 Overeenkomstig de richtlijnen 96/19/EG en 96/2/EG kunnen bepaalde Lid-Staten voor een beperkte 
periode om een uitzondering op volledige liberalisering verzoeken. Zie de Beschikking van de 
Commissie van 27 november 1996 betreffende de door Ierland gevraagde bijkomende termijnen 
voor de uitvoering van de Richtlijnen 90/388/EEG en 96/2/EG met betrekking tot de volledige 
mededinging op de telecommunicatiemarkten. Deze bekendmaking laat dergelijke uitzonderingen 
onverlet, en de Commissie zal bij de toepassing van de mededingingsregels op overeenkomsten 
inzake toegang, als omschreven in deze bekendmaking, rekening houden met het bestaan daarvan. 
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over het Groenboek inzake 
de liberalisering van telecommunicatie-infrastructuur en kabeltelevisienetwerken, COM (95) 158 
def. van 3 mei 1995. 
Richtlijn 88/301/EEG van de Commissie betreffende de mededinging op de markten van 
telecommunicatie-eindapparatuur, PB L 131/73 (198-8); 
Richtlijn 90/388/EEG van de Commissie betreffende de mededinging op de markten voor 
telecommunicatiediensten, PB L 192/10 (1990); 
Richtlijn 94/46/EEG van de Commissie tot wijziging van Richtlijn 88/301 /EEG en 
Richtlijn 90/388/EEG met name met betrekking tot satellietcommunicatie, PB L 268/15 (1994); 
Richtlijn 95/51 /EG van de Commissie tot wijziging van Richtlijn 90/388/EEG inzake de opheffing 
van de beperkingen op het gebruik van kabeltelevisienetten voor het verrichten van reeds 
geliberaliseerde telecommunicatiediensten, PB L 256/49 (1995); 
Richtlijn 96/2/EG van de Commissie tot wijziging van Richtlijn 90/388/EEG met betrekking tot 
mobiele communicatie en Personal Communications, PB L 20/59 (1996); 
Ir 
gericht te waarborgen dat de in artikel 3 van het EG-Verdrag vervatte 
doelstellingen van de Gemeenschap worden verwezenlijkt, met name de 
totstandbrenging van "een regime waardoor wordt verzekerd dat de mededinging 
binnen de interne markt niet wordt vervalst " en "een interne markt, gekenmerkt 
door de afschaffing tussen de Lid-Staten van hinderpalen voor het vrije verkeer 
van goederen, personen, diensten en kapitaal". 
De Commissie heeft Richtsnoeren bekendgemaakt voor de toepassing van de EG-
mededingingsregels in de telecommunicatiesector, in PB C 233/2 (1991). De 
onderhavige bekendmaking bouwt voort op deze richtsnoeren, die niet 
uitdrukkelijk betrekking hebben op aangelegenheden inzake toegang. 
In de telecommunicatiesector stelt de liberaliserings- en harmonisatiewetgeving de 
ondernemingen in de Gemeenschap in staat gemakkelijker nieuwe activiteiten te 
beginnen op nieuwe markten, waardoor gebruikers het voordeel kunnen genieten 
van een toegenomen concurrentie. Deze voordelen mogen niet in gevaar worden 
gebracht door beperkende gedragingen of misbruik van de zijde van 
ondernemingen; daarom zijn de mededingingsregels van de Gemeenschap 
essentieel voor de voltooiing van deze ontwikkeling. Nieuwe deelnemers moeten 
in de beginfase het recht hebben op toegang tot de netwerken van reeds aanwezige 
telecommunicatieorganisaties (TO's). Verschillende autoriteiten op regionaal, 
nationaal en gemeenschapsniveau spelen een rol bij de regulering van deze sector. 
Voor een goede werking van het concurrentieproces in de interne markt moet een 
doeltreffende coördinatie tussen deze instanties worden gewaarborgd. 
Deel I van de bekendmaking beschrijft het rechtskader en de wijze waarop de 
Commissie voornemens is een onnodige duplicatie van procedures te voorkomen 
Richtlijn 96/19/EG tot wijziging van Richtlijn 90/388/EEG met betrekking tot de invoering van 
volledige mededinging op de markten voor telecommunicatie, PB l, 74/13 (1996). 
Interconnectie-overeenkomsten zijn de belangrijkste vorm van toegangsovereenkomsten in de 
telecommunicatiesector. De regels inzake Open Network Provision (ONP) vormen de grondslag 
voor interconnectie-overeenkomsten, en de toepassing van de mededingingsvoorschriften moet 
tegen deze achtergrond worden bezien : 
Richtlijn 90/387/EEG van de Raad betreffende de totstandbrenging van de interne markt voor 
telecommunicatiediensten door middel van de tenuitvoerlegging van Open Network Provision, 
PB L 192/1 (1990); 
Richtlijn 92/44/EEG betreffende de toepassing van Open Network Provision op huurlijnen, 
PB L 165/27 (1992); 
Richtlijn 95/62/EEG van het Europees Parlement en de Raad inzake de toepassing van Open 
Network Provision op spraaktelefonie, PB L 321/6 (1995); 
Gemeenschappelijk standpunt voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake 
interconnectie op telecommunicatiegebied, wat de waarborging van de universele diensten en 
interoperabiliteit door toepassing van de beginselen van Open Network Provision (ONP) betreft, 
PB C 220/13 van 29.7.1996. 
Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van 
Richtlijnen 90/387/EEO eu 92/44/EEG van de Raad - aanpassing aan een door concurrentie 
gekenmerkte «oatpi ift di tetefilWTOirHiatk COM(95) 543 M. van 14.11.1995. 
en tegelijkertijd de rerhten vmt ondernemingen en gebruikers uil hoofde van de 
» 11 « • » I * ' I i » i £J i * » i_£; - ' ' L£ ' 'r: '* 'vntn lm» JJ« ii In dil v» 11 «tit M 1 /i|ii d< 111--:| i-.n u 111 IJ/« n Viiii d> 
Commissie om een gedecentraliseerde toepassing van de mededingingsregels door 
nationale rechterlijke instanties en autoriteiten te bevorderen, gericht op het vinden 
van een oplossing op nationaal niveau, tenzij in een bepaalde zaak sprake is van 
een zwaarwegend communautair belang. Ook in de telecommunicatiesector zijn 
de specifieke procedures in het ONP-kader gericht op het oplossen van problemen 
op een gedecentraliseerd, nationaal niveau, met een verdere mogelijkheid tot 
bemiddeling op communautair niveau. Deel II geeft weer hoe de Commissie de 
definitie van de markt in deze sector benadert. Deel III zet de beginselen uiteen 
die de Commissie zal volgen bij de toepassing van de mededingingsregels : het 
streven is de marktdeelnemers behulpzaam te zijn bij de vormgeving van hun 
overeenkomsten inzake toegang door de mededingingsrechtelijke voorwaarden 
uiteen te zetten. 
De bekendmaking gaat uit van de door de Commissie in meerdere zaken opgedane 
ervaring5 en van bepaalde studies die op dit gebied namens de Commissie zijn 
uitgevoerd6. 
Deze bekendmaking beperkt op geen enkele wijze de rechten die personen of 
ondernemingen ontlenen aan het gemeenschapsrecht en laat de interpretatie van 
de communautaire mededingingsregels door het Gerecht van eerste aanleg of het 
Europese Hof van Justitie onverlet. 
In de telecommunicatiesector met name de beschikking van de Commissie van 
18 oktober 1991, Eirpage, PB L 306/22 (1991) en de beschikkingen van de Commissie van 17 
juli 1996, Atlas en Phoenix. PB L 239/23 en 57 (1996). Er is ook een aantal zaken aanhangig 
die betrekking hebben op toegang. 
Competition aspects of interconnection agreements in de telecommunications sector, juni 1995; 
Competition aspects of access by service providers to the resources of telecommunications 
operators, december 1995. Zie ook Competition Aspects of Access Pricing, december 1995. 
7 Deel I : Kader 
1. Mededingingsregels en sectorspecifieke regulering 
Problemen met betrekking tot toegang in de breedste zin des woords (bijvoorbeeld 
bij het aanbieden van huurlijnen, interconnectie met netwerken, toegang tot 
gegevens over abonnees van spraaktelefoniediensten) kunnen worden behandeld 
op verschillende niveaus en op basis van een reeks uiteenlopende 
wetgevingsbepalingen van zowel nationale als communautaire oorsprong. Een 
dienstverrichter die een toegangsprobleem ondervindt, zoals de ongegronde 
weigering van een TO om (op redelijke voorwaarden) een huurlijn te leveren die 
de verzoeker nodig heeft om diensten aan zijn klanten te kunnen bieden, kan 
derhalve via een aantal verschillende wegen een oplossing zoeken. In het 
algemeen hebben klagers, ten minste in eerste instantie, een aantal voordelen bij 
het zoeken van een oplossing op nationaal niveau. Hierbij hebben zij twee 
keuzes : 1) de nationale wettelijke procedures volgen die momenteel ingevoerd 
zijn in overeenstemming met het gemeenschapsrechten geharmoniseerd zijn in het 
kader van Open Network Provision (zie voetnoot 4), en 2) een actie instellen bij 
een nationale rechter of nationale mededingingsautoriteit op grond van het 
nationale en/of communautaire recht7. 
De klachten die bij de Commissie worden ingediend in plaats van of in aanvulling 
op een procedure bij de nationale rechter, de nationale mededingingsautoriteit 
en/of de nationale regelgevende instantie in het kader van de ONP-procedure, 
zullen worden behandeld naargelang de prioriteit die zij hebben vanwege het 
spoedeisend karakter, de nieuwheid of de transnationale aard van het betrokken 
In het geval van de ONP-richtlijn met betrekking tot huurlijnen is er een eerste fase waarin de 
gebruiker zich met een klacht kan wenden tot de nationale regelgevende instantie. Dit kan een 
aantal voordelen bieden. In de telecommunicatiesectoren is uit ervaring gebleken dat 
ondernemingen vaak niet graag worden gezien als klagers tegen de TO waarvan zij niet alleen 
afhankelijk zijn voor het specifieke voorwerp van het conflict, maar ook in aanzienlijk bredere en 
verderstrekkende zin, en dat de procedures in het kader van ONP derhalve een aantrekkelijke optie 
zijn. De ON P-procedures kunnen voorts toegepast worden op een bredere reeks problemen inzake 
toegang dan de mededingingsregels. Ten slotte kunnen deze procedures gebruikers het voordeel 
bieden van nabijheid en bekendheid met de nationale administratieve procedures, waarbij taal ook 
een factor van belang is. 
Bij ONP-procedures is er, indien een probleem niet kan worden opgelost op nationaal niveau, een 
tweede fase op Europees niveau (bemiddelingsprocedure). Ingevolge de ONP-richtlijn betreffende 
huurlijnen moet dan binnen twee maanden overeenstemming tussen de partijen worden bereikt, 
welke termijn met een maand kan worden verlengd indien de partijen hiermee instemmen 
Opgemerkt dient te worden dat in de voorgestelde ONP-richtlijn inzake interconnectie anders dan 
in de huurlijnenrichtlijn slechts een procedure voor de beslechting van geschillen is opgenomen 
voor grensoverschrijdende gevallen, dus geschillen over interconnectie waarbij meer dan één 
nationale regelgevende autoriteit is betrokken. Indien de nationale regelgevende autoriteiten die een 
interconnectieprobleem behandelen geen oplossing bereiken, kan een van hen de Commissie 
daarvan in kennis stellen en de bemiddelingsprocedure inroepen (artikel 17 van de voorgestelde 
richtlijn). 
probleem, met inachtneming van de noodzaak om duplicatie van procedures te 
vermijden (zie onder, punten 13 e.v.). 
9 De Commissie erkent dat nationale regelgevende instanties8 (NRI's) taken hebben 
en werkzaam zijn binnen juridische kaders die verschillen van die van de 
Commissie zelf. Ten eerste zijn de NRI's werkzaam op grond van het nationale 
recht, hoewel dit vaak afgeleid is van Europees recht. Ten tweede is dat recht, dat 
gebaseerd is op overwegingen van telecommunicatiebeleid, verschillend van, maar 
in overeenstemming met, de doelstellingen van het mededingingsbeleid van de 
Gemeenschap. De Commissie werkt zoveel mogelijk met de nationale 
regelgevende instanties samen en nodigt de nationale regelgevende instanties uit 
tot onderlinge samenwerking waar dit mogelijk is. Op grond van het 
gemeenschapsrecht hebben nationale autoriteiten, met inbegrip van regelgevende 
instanties en mededingingsautoriteiten, de plicht om een gedraging of 
overeenkomst af te keuren indien deze in strijd is met het mededingingsrecht van 
de Gemeenschap. 
10 De communautaire mededingingsregels zijn op zich niet toereikend om de 
uiteenlopende problemen in de telecommunicatiesector op te lossen. NRI's hebben 
derhalve een aanzienlijk groter bereik en een belangrijke en vérstrekkende rol in 
de regulering van deze sector. Tevens dient te worden opgemerkt dat de NRI's 
ingevolge het gemeenschapsrecht onafhankelijk moeten zijn9. 
11 Het verdient ook vermelding dat het ONP-kader bepaalde verplichtingen aan 
nationale telecommunicatie-exploitanten oplegt die verder gaan dan de uit 
artikel 86 EG voortvloeiende verplichtingen. NRI's kunnen strikte normen 
voorschrijven met betrekking tot de doorzichtigheid, de verplichting tot levering 
en de prijsstelling. Deze verplichtingen kunnen worden afgedwongen door de 
NRI's, die ook de rechtsbevoegdheid hebben om maatregelen te nemen in het 
belang van een daadwerkelijke mededinging10. 
12 Deze bekendmaking is gemakshalve in de meeste opzichten opgesteld met het 
uitgangspunt dat er in elke Lid-Staat slechts één telecommunicatie-exploitant is 
die zeggenschap heeft over het enige landelijke openbaar geschakelde 
telecommunicatienetwerk. Dit zal niet noodzakelijkerwijs het geval zijn : 
geleidelijk zullen nieuwe telecommunicatienetwerken met een steeds grotere 
dekking worden ontwikkeld. Bedacht moet worden dat deze alternatieve 
Een nationale regelgevende instantie is een sectorspecifieke regelgevende instantie voor de 
telecommunicatiesector, die door een Lid-Staat is ingesteld in verband met de dienstenrichtlijn, als 
gewijzigd, en met het ONP-kader. 
Zie artikel 7 van de dienstenrichtlijn (Richtlijn 90/388/EEG van de Commissie, zie voetnoot 3) en 
de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de stand van zaken 
en de tenuitvoerlegging van Richtlijn 90/388/EEG betreffende de mededinging op de markten voor 
telecommunicatiediensten (95/C 275/02), PB C 275 van 20.10.1995, blz. 9 e.v.. Zie ook Zaak C-
91/94, Thierry Tranchant en Telephones Stores SARL, arrest van het Hof van Justitie van 
9 november 1995, nog niet gepubliceerd. 
Artikel 9, lid 3, van het ontwerp van de ONP-richtlijn inzake interconnectie, zie voetnoot 4. 
telecommunicatienetwerken op den duur mogelijk groot en uitgebreid genoeg 
zullen zijn om gedeeltelijk of zelfs volledig substitueerbaar te zijn voor de 
bestaande nationale netwerken. 
13 Aangezien de Commissie verantwoordelijk is voor het mededingingsbeleid van de 
Gemeenschap, moet zij het algemeen belang van de Gemeenschap dienen. De 
administratieve middelen waarover de Commissie beschikt om haar taak uit te 
voeren, zijn noodzakelijkerwijze beperkt en kunnen niet worden ingezet voor alle 
zaken die onder haar aandacht worden gebracht. De Commissie is daarom in het 
algemeen verplicht om alle organisatorische maatregelen te nemen die 
noodzakelijk zijn voor de uitvoering van haaf taak, en met name om prioriteiten 
te stellen11. 
14 De Commissie heeft daarom aangegeven dat zij voornemens is zich bij het 
gebruik van haar besluitvormingsbevoegdheid te concentreren op aanmeldingen, 
klachten en ambtshalve ingeleide procedures die een bijzondere politieke, 
economische of juridische betekenis hebben voor de Gemeenschap12. Indien 
hiervan in een bepaalde zaak geen sprake is, worden aanmeldingen meestal niet 
afgehandeld middels een formele beschikking, maar met een comfort letter (onder 
voorbehoud van instemming van de partijen), en dienen de betreffende klachten 
in de regel te worden behandeld door nationale rechterlijke instanties of andere 
relevante autoriteiten. In dit verband dient te worden vermeld dat de 
mededingingsregels rechtstreekse werking hebben13, zodat het mededingingsrecht 
van de Gemeenschap afdwingbaar is bij de nationale rechter. Dat andere 
wetgeving van de Gemeenschap in acht wordt genomen, doet niets af aan de 
verplichting om ook de mededingingsregels van de Gemeenschap na te leven14. 
15 Andere nationale autoriteiten, met name nationale regelgevende instanties die 
werkzaam zijn binnen het ONP-kader, zijn bevoegd om te oordelen over bepaalde 
overeenkomsten inzake toegang (die bij deze autoriteiten moeten worden 
aangemeld). Dat een overeenkomst bij een NRI is aangemeld, betekent echter niet 
dat deze niet meer bij de Commissie hoeft te worden aangemeld. De nationale 
regelgevende instanties moeten er zorg voor dragen dat hun maatregelen 
verenigbaar zijn met het mededingingsrecht van de EG'\ zodat zij zich dienen te 
onthouden van maatregelen die de daadwerkelijke bescherming van 
Zaak T-24/90, Automec/Commissie, jurispr. 1992 H-2223, r.o. 77, en zaak T-114/92, 
BEMIM/Commissie, jurispr. 1995 11-147. 
Bekendmaking betreffende de samenwerking tussen de Commissie en de nationale rechterlijke 
instanties voor de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het EEG-Verdrag, PB C 39/6 (1993), 
punt 14. 
Ontwerp-bekendmaking betreffende de samenwerking tussen de nationale mededingingsautoriteiten 
en de Commissie, PB C 262/5 van 10.9.1996. 
Zaak 127/73, BRT/SABAM, jurispr. 1974, 51. 
Zaak 66/68, Ahmed Saeed, jurispr. 1989, 838. 
Zo mogen zij niet de resultaten van mededingingsbeperkend gedrag aanmoedigen, versterken of 
goedkeuren : Ahmed Saeed, zie voetnoot 14; zaak 153/93, Bondsrepubliek Duitsland/Delta 
Schiffahrts, jurispr. 1994, 1-2517, zaak 267/86, Van Eycke, jurispr. 1988, 4769. 
communautaire rechten uit hoofde van de mededingingsregels ondermijnen16. Zij 
mogen derhalve geen overeenkomsten goedkeuren die in strijd zijn met de 
mededingingsregels17. Indien de handelingen van de nationale autoriteiten deze 
rechten ondermijnen, kan de betrokken Lid-Staat zelf gehouden zijn tot 
schadevergoeding aan de door deze handelingen benadeelde partijen18. Bovendien 
hebben de nationale regelgevende instanties krachtens de ONP-richtlijnen de 
rechtsbevoegdheid om maatregelen te nemen ter handhaving van de 
daadwerkelijke mededinging19. 
16 Overeenkomsten inzake toegang regelen in beginsel de verrichting van bepaalde 
diensten tussen onafhankelijke ondernemingen en resulteren niet in de instelling 
van een autonome, van de partijen gescheiden entiteit. Deze overeenkomsten 
vallen doorgaans derhalve buiten het toepassingsgebied van de 
Concentratieverordening20. 
17 Op grond van Verordening nr. 1721 kan een met overeenkomsten inzake toegang 
verband houdende aangelegenheid onder de aandacht van de Commissie komen 
naar aanleiding van een aanmelding van de overeenkomst door een of meer 
partijen22, middels een klacht tegen een restrictieve toegangsovereenkomst of tegen 
de wijze waarop een onderneming met een machtspositie toegang verleent of 
weigert23, door een ambtshalve door de Commissie ingeleide procedure ten 
aanzien van een dergelijke toestemming of weigering, dan wel naar aanleiding van 
een onderzoek van bedrijfstakken24. Bovendien kan een klaagster de Commissie 
verzoeken om voorlopige maatregelen te nemen wanneer er sprake is van een 
20 Zaak 13/77, GB-Inno-BM/ATAB, jurispr. 1977, 2115, r.o. 31 : "dat mitsdien, ofschoon artikel 86 
zich tot de ondernemingen richt, het Verdrag toch ook de Lid-Staten de verplichting oplegt geen 
maatregelen te nemen of te handhaven welke die bepaling haar nuttig effect kunnen ontnemen." 
Voor andere verplichtingen van de nationale autoriteiten zie zaak nr. 103/88, Fratelli Costanzo 
SpA, jurispr. 1989, 1839. 
In Ahmed Saeed (zie voetnoot 14) : "De artikelen 5 en 90 van het Verdrag moeten in die zin 
worden uitgelegd, 
- dat zij de nationale autoriteiten verbieden de totstandkoming te begunstigen van 
tariefovereenkomsten die in strijd zijn met artikel 85, lid 1, of eventueel met artikel 86 van het 
Verdrag, 
- dat zij in de weg staan aan de goedkeuring door die autoriteiten van uit dergelijke 
overeenkomsten voortvloeiende tarieven". 
Gevoegde zaken C-6 en 9/90, Francovich, jurispr. 1990,1-5357; gevoegde zaken C-46/93, Brasserie 
de Pêcheur SA/Duitsland en zaak C-48/93, R/Secretary of State for Transport ex parte Factortame 
Ltd e.a., arrest van 5 maart 1996, nog niet gepubliceerd. 
Zie bij voorbeeld overweging 18 van de richtlijn inzake huurlijnen (zie voetnoot 4) en artikel 9, 
lid 3, van de ontwerp-ONP-richtlijn inzake interconnectie. 
Verordening nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op 
concentraties van ondernemingen, PB L 395/1 (1989). 
Verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, eerste verordening over de toepassing van 
de artikelen 85 en 86 van het Verdrag, PB 13/204 (1962), zoals gewijzigd. 
Artikelen 2 en 4, lid 1, van Verordening nr. 17. 
Artikel 3 van Verordening nr. 17. 
Artikelen 3 en 12 van Verordening nr. 17. 
dringend gevaar van ernstige en onherstelbare schade voor de klaagster of voor 
het openbaar belang.25 Hierbij moet evenwel worden aangetekend dat in gevallen 
met een zeer spoedeisend karakter een procedure voor de nationale rechter 
doorgaans sneller resulteert in een bevel tot beëindiging van de inbreuk dan een 
procedure bij de Commissie26. 
18 Op een aantal gebieden zijn overeenkomsten onderworpen aan zowel de 
mededingingsregels als nationale of Europese sectorspecifieke regelgeving, met 
name die op interne-marktgebied. In de telecommunicatiesector wordt met de 
ON P-richtlijnen beoogd een stelsel van regelgeving voor toegangsovereenkomsten 
tot stand te brengen. Gelet op de gedetailleerde aard van de ONP-regels en het feit 
dat deze verder kunnen gaan dan de vereisten van artikel 86, dienen 
ondernemingen in de telecommunicatiesector zich ervan bewust te zijn dat de 
inachtneming van de communautaire mededingingsregels hen niet ontslaat van de 
plicht om aan de verplichtingen in ONP-verband te voldoen, en vice versa. 
25 
26 
27 27 2. Behandeling van toegangsovereenkomsten door de Commissie 
19 Overeenkomsten inzake toegang als geheel zijn van groot belang, en het is daarom 
passend dat de Commissie het communautaire rechtskader, waarbinnen deze 
overeenkomsten dienen te worden gesloten, zo duidelijk mogelijk uiteenzet. 
Overeenkomsten met beperkende bedingen kunnen aspecten hebben die onder 
artikel 85 vallen. Overeenkomsten waarbij ondernemingen met een machtspositie 
of monopoliepositie betrokken zijn, hebben aspecten die raken aan artikel 86. De 
bezwaren die voortvloeien uit de machtspositie van een of meer partijen zullen in 
het kader van de betrokken overeenkomst vaak van groter belang zijn dan de 
bezwaren in het licht van artikel 85. 
20 Bij de toepassing van de mededingingsregels zal de Commissie voortbouwen op 
het ONP-rechtskader, waarbinnen de nationale regelgevende instanties handelen. 
Indien overeenkomsten onder artikel 85, lid 1, vallen, moeten zij bij de Commissie 
worden aangemeld om in aanmerking te kunnen komen voor een vrijstelling op 
grond van artikel 85, lid 3. Wat aanmeldingen van overeenkomsten betreft, is de 
Commissie voornemens ten aanzien van een of meerdere aanmeldingen, na deze 
naar behoren te hebben bekendgemaakt in het Publikatieblad, een formele 
beschikking te geven in overeenstemming met de in het navolgende uiteengezette 
beginselen. Zodra de rechtsbeginselen duidelijk zijn vastgesteld, is de Commissie 
van plan om andere aanmeldingen, die betrekking hebben op dezelfde 
aangelegenheden, af te handelen middels een comfort letter. 
Zaak nr. 792/79R, Camera Care/Commissie, jurispr. 1980, 119. Zie ook zaak nr. T-44/90, La 
Cinq/Commissie, jurispr. 1992, II-l. 
Zie punt 16 van de in voetnoot 12 genoemde Bekendmaking betreffende samenwerking tussen de 
nationale rechterlijke instanties en de Commissie. 
Artikel 2 of 4, lid 1, van Verordening nr. 17. 
8 
28 3. Klachten 
21 Natuurlijke of rechtspersonen die hierbij een redelijk belang hebben, kunnen onder 
bepaalde omstandigheden een klacht bij de Commissie indienen en de Commissie 
verzoeken om bij beschikking een einde te maken aan een inbreuk op artikel 85 
of artikel 86 van het EG-Verdrag. Bovendien kan een klaagster de Commissie 
verzoeken om voorlopige maatregelen te nemen wanneer er sprake is van een 
dringend gevaar van ernstige en onherstelbare schade29. Voorts zijn er andere 
opties die net zo efficiënt of zelfs efficiënter zijn, zoals een rechtsgeding voor een 
nationale rechter. In dit verband dient te worden vermeld dat procedures voor de 
nationale rechter aanzienlijke voordelen kunnen bieden voor personen en 
ondernemingen30 : 
nationale rechterlijke instanties kunnen een vordering tot schadevergoeding 
wegens inbreuk op de mededingingsregels in behandeling nemen en 
toewijzen; 
nationale rechterlijke instanties kunnen doorgaans sneller voorlopige 
maatregelen nemen en de beëindiging van de inbreuk gelasten dan de 
Commissie; 
bij een nationale rechterlijke instantie is het mogelijk een vordering op 
grond van het gemeenschapsrecht te combineren met een vordering op 
grond van het nationale recht; 
een nationale rechterlijke instantie kan bepalen dat de door de succesvolle 
eiser voor het geding gemaakte kosten moeten worden vergoed. 
Bovendien kunnen de specifieke nationale beginselen van regelgeving die zijn 
geharmoniseerd in het kader van ONP rechtsmiddelen bieden op nationaal niveau 
en, indien noodzakelijk, op communautair niveau. 
3.1 Gebruik van de nationale en ONP-procedures 
22 Zoals eerder opgemerkt31, zal de Commissie rekening houden met het 
communautaire belang van elke zaak die onder haar aandacht wordt gebracht. Bij 
de beoordeling van dat belang onderzoekt de Commissie : 
"... het belang van de gestelde inbreuk voor de werking van de 
gemeenschappelijke markt, de waarschijnlijkheid dat zij het bestaan ervan 
kan aantonen en de reikwijdte van de onderzoeksmaatregelen die nodig 
zijn om onder optimale voorwaarden haar toezicht op de eerbiediging van 
de artikelen 85 en 86 uit te oefenen... "32 
28 
29 
30 
31 
32 Artikel 3, lid 2, van Verordening nr. 17. 
Camera Care en La Cinq, zie voetnoot 25. 
Zie de in voetnoot 12 genoemde Bekendmaking betreffende de samenwerking tussen de nationale 
rechterlijke instantie en de Commissie, punt 16. 
Zie punt 14. 
Zie Automec, voetnoot 11, in r.o. 86. 
Een ander essentieel element in deze evaluatie is de mate waarin een nationale 
rechter in staat is een effectieve oplossing te bieden voor een inbreuk op artikel 85 
of 86. Dit kan moeilijk zijn in gevallen waaraan extraterritoriale aspecten zijn 
verbonden. 
23 Artikel 85, lid 1, en artikel 86 van het EG-Verdrag hebben rechtstreekse gevolgen 
in betrekkingen tussen particulieren, welke door de nationale rechter moeten 
worden beschermd33. Met betrekking tot procedures bij de nationale regelgevende 
instantie bepaalt de ONP-richtlijn dat deze instantie bevoegd is om op te treden 
en te gelasten dat wijzigingen worden aangebracht met betrekking tot zowel het 
bestaan als de inhoud van overeenkomsten inzake toegang. De nationale 
regelgevende instantie moet hierbij rekening houden met "de noodzaak de 
totstandkoming van een concurrerende markt te bevorderen" en kan een of meer 
partijen voorwaarden opleggen, onder meer "om te zorgen voor daadwerkelijke 
mededinging"^. 
24 De Commissie kan ook een geschil voorgelegd krijgen uit hoofde van de 
mededingingsregels of in het kader van een ONP-bemiddelingsprocedure. 
Meervoudige gelijktijdige procedures kunnen leiden tot een onnodige duplicatie 
van onderzoeksinspanningen door de Commissie en de nationale autoriteiten. 
Wanneer klachten bij de Commissie worden ingediend op grond van artikel 3 van 
Verordening nr. 17, terwijl verwante procedures aanhangig zijn bij een relevante 
nationale of Europese autoriteit of rechter, zal het Directoraat-generaal 
Concurrentie doorgaans aanvankelijk geen onderzoek verrichten naar het bestaan 
van een inbreuk op de artikelen 85 en 86 van het EG-Verdrag. Dit hangt evenwel 
af van de volgende punten. 
3.2 Het waarborgen van de rechten van klagers 
25 Ondernemingen hebben het recht op een daadwerkelijke bescherming van de 
rechten die zij aan het gemeenschapsrecht ontlenen35. Deze rechten zouden worden 
ondermijnd indien nationale procedures zouden kunnen leiden tot een 
buitensporige vertraging in het optreden van de Commissie, zonder dat op 
nationaal niveau een bevredigende oplossing voor het probleem wordt bereikt. In 
de telecommunicatiesector zijn de innovatiecycli relatief kort, en een aanzienlijke 
vertraging in de oplossing van een geschil inzake toegang zou in de praktijk 
neerkomen op een weigering van toegang, waarmee vooruitgelopen zou worden 
op de eigenlijke behandeling van de zaak. 
26 De Commissie stelt zich daarom op het standpunt dat een geschil inzake toegang 
bij een nationale regelgevende instantie moet worden opgelost binnen een 
redelijke termijn, die doorgaans niet langer zou mogen bedragen dan zes maanden 
nadat de zaak voor het eerst onder de aandacht van die instantie wordt gebracht 
BRT/SABAM, zie voetnoot 13. 
Artikel 9, leden 1 en 3, van de voorgestelde ONP-richtlijn inzake interconnectie. 
Zaak nr. 14/83, Von Colson, jurispr. 1984, 1891. 
10 
of na het begin van de ONP-procedures, met inbegrip van de 
bemiddelingsprocedures36. Deze oplossing kan de vorm hebben van een definitieve 
voorziening in de zaak of van een andere voorziening waarmee de rechten van de 
klaagster worden gewaarborgd. Indien een dergelijke oplossing niet wordt bereikt, 
dan worden de rechten van de partijen prima facie niet werkelijk beschermd en 
zou de Commissie in beginsel, op verzoek van de klaagster, een onderzoek van 
de zaak beginnen volgens haar normale procedures, na overleg en in 
samenwerking met de betrokken autoriteit. 
3.3 Voorlopige maatregelen 
27 Bij verzoeken om voorlopige maatregelen is het bestaan van nationale procedures 
van belang voor de vraag of er gevaar is voor ernstige en onherstelbare schade. 
Deze procedures zouden prima facie het gevaar voor dergelijke schade wegnemen, 
en het zou daarom niet passend zijn voor de Commissie om voorlopige 
maatregelen te nemen, wanneer niet vaststaat dat het gevaar blijft bestaan. 
28 De beschikbaarheid van en de criteria voor een voorlopige oplossing zijn 
belangrijke factoren welke de Commissie in aanmerking moet nemen bij haar 
prima facie beoordeling. Indien dergelijke oplossingen niet voorhanden zijn, of 
waarschijnlijk niet toereikend zijn om de rechten te waarborgen die het 
gemeenschapsrecht de klaagster biedt, kan de Commissie concluderen dat de 
nationale procedures het gevaar van schade niet wegnemen en daarom een 
onderzoek van de zaak beginnen. 
4. Ambtshalve ingesteld onderzoek en sectoronderzoek 
29 Indien dit nodig lijkt, kan de Commissie op eigen initiatief een onderzoek 
instellen. Ook kan zij een sectoronderzoek instellen, afhankelijk van overleg met 
het Raadgevend Comité van mededingingsautoriteiten van de betrokken Lid-Staat. 
5. Geldboeten 
30 De Commissie kan geldboeten opleggen van maximaal 10 % van de wereldwijde 
jaaromzet van ondernemingen die opzettelijk of uit onachtzaamheid inbreuk 
maken op artikel 85, lid 1, of artikel 8637. Indien overeenkomsten in 
overeenstemming met Verordening nr. 17 zijn aangemeld met het oog op een 
vrijstelling krachtens artikel 85, lid 3, kan de Commissie gedurende de periode na 
de aanmelding geen geldboeten opleggen voor de activiteiten die in de aanmelding 
zijn beschreven38. De Commissie kan echter de immuniteit tegen geldboeten 
opheffen door de ondernemingen mede te delen dat zij na een voorlopog 
36 
37 
38 Telecommunicatie : Open network provision (ONP) voor huurlijnen; bemiddelingsprocedure; 94/C 
214/04, PB C 214/4 (1994). 
Artikel 15, lid 2, van Verordening nr. 17. 
Artikel 15, lid 5, van Verordening nr. 17. 
11 
onderzoek tot de conclusie is gekomen dat artikel 85, lid 1, van het Verdrag van 
toepassing is en dat toepassing van artikel 85, lid 3, niet gerechtvaardigd is39. 
31 De ONP-richtlijn inzake interconnectie heeft twee specifieke bepalingen die in 
aanmerking moeten worden genomen bij de vraag, of op grond van de 
mededingingsregels een geldboete dient te worden opgelegd. Ten eerste bepaalt 
de richtlijn dat interconnectie-vereenkomsten moeten worden aangemeld bij de 
nationale regelgevende instantie en ter inzage beschikbaar moeten zijn voor 
derden, met uitzondering van de bepalingen die betrekking hebben op de 
commerciële strategie van de partijen40. Ten tweede bepaalt de richtlijn dat de 
nationale regelgevende instantie een aantal bevoegdheden dient te hebben die zij 
kan gebruiken om de interconnectieovereenkomsten te beïnvloeden of te 
wijzigen41. Deze bepalingen zorgen ervoor dat voldoende bekendheid wordt 
gegeven aan de overeenkomsten en dat de nationale regelgevende instantie de 
gelegenheid heeft om, waar passend, maatregelen te nemen met het oog op de 
handhaving van een daadwerkelijke mededinging op de markt. 
32 Wanneer een onvereenkomst is aangemeld bij een nationale regelgevende 
instantie, maar niet bij de Commissie, vindt de Commissie het in het algemeen 
niet juist om als beleid een geldboete op te leggen voor de overeenkomst, zelfs 
indien deze uiteindelijk voorwaarden blijkt te bevatten die strijdig zijn met 
artikel 85. Een boete kan in bepaalde gevallen evenwel passend zijn, bijvoorbeeld 
wanneer : 
a. de overeenkomst bepalingen blijkt te bevatten die strijdig zijn met 
artikel 86, en/of 
b. de inbreuk op artikel 85 zeer ernstig is. 
Het bedrag van de geldboete zal afhangen van de zwaarte en de duur van de 
inbreuk. 
33 Een aanmelding bij de NRI komt niet in de plaats van een aanmelding bij de 
Commissie en doet geen afbreuk aan de mogelijkheid van belanghebbende derden 
om een klacht bij de Commissie in te dienen, noch aan de mogelijkheid van de 
Commissie om ambtshalve een onderzoek in te stellen naar overeenkomsten 
inzake toegang. Evenmin beperkt deze procedure het recht van een partij om voor 
een nationale rechter vergoeding te vorderen van schade die is ontstaan door 
mededingingsbeperkende overeenkomsten42. 
39 
40 
41 Artikel 15, lid 6, van Verordening nr. 17. 
Artikel 6, onder c), van de voorgestelde ONP-richtlijn inzake interconnectie. 
Zie onder meer artikel 9 van de voorgestelde ONP-richtlijn inzake interconnectie. 
42 Zie voetnoot 18. 
12 
DEEL II : RELEVANTE MARKTEN 
34 Bij het onderzoek van zaken binnen het in Deel I uiteengezette kader zal de 
Commissie zich bij het afbakenen van de relevante markten in deze sector baseren 
op de volgende benadering. 
35 Bedrijven zijn onderworpen aan drie belangrijke bronnen van 
mededingingsbeperkingen : substitueerbaarheid aan de vraagzijde, 
substitueerbaarheid aan de aanbodzijde, en potentiële mededinging. Hiervan heeft 
de eerstgenoemde factor de meest directe en effectieve disciplinerende uitwerking 
op de aanbieders van een gegeven product of dienst. De substitueerbaarheid aan 
de vraagzijde is daarom het belangrijkste instrument bij het definiëren van de 
relevante productmarkt waarop beperkingen van de mededinging in de zin van de 
artikelen 85, lid 1, en 86 kunnen worden geconstateerd. 
36 De substitueerbaarheid aan de vraagzijde wordt meestal niet gebruikt voor het 
definiëren van de relevante markten. In de praktijk kan deze niet duidelijk worden 
onderscheiden van potentiële mededinging. Substitueerbaarheid aan de aanbodzijde 
en potentiële mededinging worden gebruikt om vast te stellen of een onderneming 
een machtspositie heeft, dan wel of de beperking van de mededinging 
aanmerkelijk is in de zin van artikel 85, en of de mededinging wordt 
uitgeschakeld. 
37 Voor de beoordeling van een relevante markt is het noodzakelijk de 
ontwikkelingen op de markt op korte termijn te bezien. 
1. Relevante productmarkt 
38 Onderdeel 6 van Formulier A/B definieert de relevante productmarkt als volgt : 
"Een relevante productmarkt omvat alle producten en/of diensten 
die door de verbruiker beschouwd worden als verwisselbaar of 
substitueerbaar op grond van de kenmerken van de producten, hun 
prijzen en het doel waarvoor zij bestemd zijn. " 
39 De beëindiging van de wettelijke monopolies in de telecommunicatiesector, 
waardoor derden diensten kunnen verstrekken aan eindgebruikers, zal leiden tot 
het ontstaan van een tweede type markt, dat verband houdt met de markt voor 
dienstverrichtingen : de markt van toegang tot de faciliteiten die momenteel 
noodzakelijk zijn om deze diensten te verrichten. In deze sector is interconnectie 
met het openbaar geschakelde telecommunicatienetwerk een typisch voorbeeld 
voor deze toegang. Zonder interconnectie zou het commercieel voor derden niet 
mogelijk zijn om bijvoorbeeld uitgebreide spraaktelefoniediensten te leveren. 
40 Het is derhalve duidelijk dat in de telecommunicatiesector ten minste twee typen 
relevante markten in aanmerking moeten worden genomen : de diensten die aan 
eindgebruikers wordt geleverd, en de toegang tot de faciliteiten die noodzakelijk 
zijn om die diensten aan eindgebruikers te leveren (informatie, fysiek netwerk, 
13 
enzovoorts). In elk specifiek gevul zal het noodzakelijk zijn de relevante loegungs-
en dienstenmarkten te definiëren, zoals respectievelijk interconnectie met het 
openbare telecommunicatienetwerk en het verrichten van openbare 
spraaktelefoniediensten. 
41 Waar passend, zal de Commissie oordelen of er sprake is van een relevante markt 
door na te gaan of de collectieve winsten zouden stijgen indien alle aanbieders 
van de betrokken diensten hun prijzen met 5 tot 10 % zouden verhogen. Indien 
dit het geval is, is de betrokken markt een afzonderlijke relevante productmarkt. 
42 De Commissie is van mening dat de beginselen van mededingingsrecht die van 
toepassing zijn op deze markten ongewijzigd blijven, ongeacht de specifieke 
betrokken markt. Gelet op de snelheid van de technologische ontwikkelingen in 
deze sector, zou het gevaar bestaan dat elke poging om in deze bekendmaking 
specifieke productmarkten te definiëren, spoedig onjuist of achterhaald wordt. De 
specifieke productmarkten kunnen het beste naar aanleiding van een uitvoerig 
onderzoek van elk afzonderlijk geval worden gedefinieerd. 
1.1. Dienstenmarkt 
43 Deze kan algemeen worden gedefinieerd als de levering van enige 
telecommunicatiedienst aan een gebruiker. Verschillende telecommunicatiediensten 
worden substitueerbaar geacht als deze voor de eindgebruiker in voldoende mate 
onderling inwisselbaar zijn, hetgeen betekent dat daadwerkelijke mededinging kan 
plaatsvinden tussen de verschillende aanbieders van deze diensten. 
1.2. Toegang tot faciliteiten 
44 Een aanbieder van diensten aan eindgebruikers heeft vaak toegang nodig tot een 
of meer upstream of downstream faciliteiten (faciliteiten in een eerder of later 
stadium van de bedrijfskolom). Om bijvoorbeeld de dienst fysiek aan de 
eindgebruikers te kunnen leveren, is toegang nodig tot de aansluitpunten van het 
telecommunicatienetwerk waarop deze eindgebruikers zijn aangesloten. Deze 
toegang kan fysiek tot stand worden gebracht via specifieke of gedeelde lokale 
infrastructuur, welke door de aanbieder zelf is aangelegd of is gehuurd van een 
plaatselijke aanbieder van infrastructuur. Ook kan toegang worden verkregen van 
een dienstverrichter die deze eindgebruikers reeds als abonnee heeft, of via een 
aanbieder van interconnectie die rechtstreeks of indirect toegang heeft tot de 
relevante aansluitpunten. 
45 Naast de fysieke aansluiting heeft een dienstverrichter mogelijk toegang tot andere 
faciliteiten nodig om zijn diensten te verkopen aan eindgebruikers : zo moet een 
dienstverrichter in staat zijn om eindgebruikers bewust te maken van het bestaan 
van zijn diensten. Waar, zoals vaak het geval is (bijvoorbeeld bij 
nummerinlichtingen), deze faciliteit alleen verkregen kan worden van de 
telecommunicatieorganisatie, doen zich dezelfde problemen voor als bij de fysieke 
toegang. 
14 
46 In veel gevallen zal de Commissie te maken krijgen met aangelegenheden 
betreffende fysieke toegang, wanneer interconnectie met het netwerk van de 
telecommunicatieorganisatie noodzakelijk is43. 
47 Sommige gevestigde telecommunicatieorganisaties zouden in de verleiding kunnen 
komen om zich te verzetten tegen het verschaffen van toegang aan derde 
dienstverrichters of andere netwerkexploitanten, met name op gebieden waar de 
beoogde dienst zal concurreren met een dienst die de telecommunicatieorganisatie 
reeds zelf aanbiedt. Deze weerstand zal zich vaak uiten als terughoudendheid bij 
het toestaan van toegang, of toegang wordt wel toegestaan, maar op ongunstige 
voorwaarden. Het is de rol van de mededingingsregels ervoor te zorgen dat deze 
toekomstige toegangsmarkten de kans krijgen zich te ontwikkelen, en dat reeds 
aanwezige organisaties hun zeggenschap over de toegang niet kunnen gebruiken 
om de ontwikkelingen op de dienstenmarkten in de kiem te smoren. 
Benadrukt dient te worden dat liberalisering in de telecommunicatie naar 
verwachting zal leiden tot de ontwikkeling van nieuwe, alternatieve netwerken die 
uiteindelijk gevolgen zullen hebben voor het definiëren van de toegangsmarkt 
waarbij de gevestigde telecommunicatieorganisatie betrokken is. 
2. Relevante geografische markt 
48 De relevante geografische markt wordt op Formulier A/B gedefinieerd als volgt : 
"De relevante geografische markt omvat het gebied waar de betrokken 
ondernemingen producten of diensten aanbieden, waar de 
concurrentievoorwaarden voldoende homogeen zijn en dat van 
nabijgelegen gebieden kan worden onderscheiden doordat met name de 
concurrentievoorwaarden in dit gebied heel anders zijn. " 
43 In Richtlijn 96/19/EG is interconnectie gedefinieerd als : 
"defysieke en logische verbinding tussen de telecommunicatie-installaties van organisaties 
die telecommunicatienetten en/of telecommunicatiediensten aanbieden, ten einde de 
gebruikers van een organisatie in staat te stellen te communiceren met de gebruikers van 
dezelfde of een andere organisatie, of toegang te bieden tot door derde organisaties 
aangeboden diensten. " 
In de Richtlijn betreffende de volledige liberalisering en de ONP-richtlijnen worden 
telecommunicatiediensten gedefinieerd als : 
"een dienst waarvan de levering geheel often dele bestaat in de transmissie en routering 
van signalen over telecommunicatienetwerken". 
Hiertoe behoren derhalve ook de uitzending van omroepsignalen en kabeltelevisienetwerken. 
Een telecommunicatienet wordt gedefinieerd als : 
"de transmissie-apparatuur en, waar van toepassing, de schakel apparatuur en andere 
uitrustingen die hel transport mogelijk maken van signalen lussen gedefinieerde 
netwerkaansluilpunten via draadverbindingen, radiogolven, optische middelen of andere 
elektronische middelen". 
15 
49 Ten aanzien van het aanbieden van telecommunicatiediensten en de 
toegangsmarkten is de relevante geografische markt het gebied waarin de 
objectieve mededingingsvoorwaarden voor dienstverrichters vergelijkbaar zijn. 
Hierbij moet in het bijzonder worden nagegaan of deze dienstverrichters over de 
mogelijkheid beschikken om op gelijkwaardige en economisch rendabele 
voorwaarden overal in dit gebied de eindgebruiker te bereiken. Met name relevant 
is de toepasselijke regelgeving, zoals de licentievoorwaarden en de eventuele 
uitsluitende of bijzondere rechten die concurrerende lokale aanbieders van toegang 
bezitten44. 
44 Eurotunnel, PB L 354/66 (1994). 
16 
DEEL III : BEGINSELEN 
50 De Commissie zal in de bij haar aanhangige zaken de volgende beginselen 
toepassen. 
51 De Commissie heeft vastgesteld dat : 
"De artikelen 85 en 86 ... positief en afdwingbaar recht [vormen] binnen 
de gehele Gemeenschap. Strijdigheid met andere gemeenschapsregels dient 
niet voor te komen aangezien het gemeenschapsrecht een coherent 
regelgevend kader vormt... Het is... duidelijk dat gemeenschapsregels die 
in de telecommunicatiesector worden aangenomen zodanig moeten worden 
uitgelegd dat zij verenigbaar zijn met de mededingingsregels ten einde een 
optimale uitvoering van alle aspecten van het 
gemeenschapstelecommunicatiebeleid te verzekeren ... Dit is onder meer 
van toepassing op de verhouding tussen mededingingsregels die betrekking 
hebben op de ondernemingen en de ONP-regels. "*5 
52 De mededingingsregels blijven derhalve gelden in omstandigheden waarin andere 
verdragsbepalingen of afgeleide wetgeving van toepassing is. Ten aanzien van 
overeenkomsten inzake toegang zijn de bepalingen betreffende de interne markt 
en de mededingingsbepalingen van het gemeenschapsrecht belangrijk en 
wederzijds versterkend voor een goede werking van de sector. Bij een beoordeling 
in het licht van de mededingingsregels zal de Commissie er derhalve naar streven 
zoveel mogelijk voort te bouwen op de beginselen die zijn vervat in de 
geharmoniseerde wetgeving. Ook dient te worden bedacht dat een aantal van de 
in het onderstaande uiteengezette beginselen van mededingingsrecht ook vervat 
zijn in de specifieke regels van het ONP-kader. Een correcte toepassing van deze 
regels zal in veel gevallen toepassing van de mededingingsregels overbodig 
maken. 
53 In de telecommunicatiesector moet ook aandacht worden besteed aan de kosten 
van de universele dienstverlening. Artikel 90, lid 2, kan een uitzondering op de 
beginselen van de artikelen 85 en 86 van het EG-Verdrag rechtvaardigen. De 
nadere bijzonderheden van de verplichting met betrekking tot de universele 
dienstverlening zijn een kwestie van regelgeving. Het toepassingsgebied van 
artikel 90, lid 2, is verduidelijkt in de richtlijnen op basis van artikel 90 in de 
telecommunicatiesector, en de Commissie zal de mededingingsregels in deze 
context toepassen. 
54 De artikelen 85 en 86 van het EG-Verdrag zijn op normale wijze van toepassing 
op overeenkomsten of gedragingen die zijn goedgekeurd door een nationale 
45 Richtsnoeren voor de toepassing van de EG-mededingingsregels in de telecommunicatiesector, 
punten 15 en 16, zie punt 3 van deze bekendmaking. 
17 
autoriteit46, ook wanneer deze autoriteit op verzoek van een of meer belrokken 
partijen heeft bepaald dat in een overeenkomst bepaalde voorwaarden dienen te 
worden opgenomen. 
55 Indien een regelgevende instantie evenwel voorwaarden verlangt die in strijd zijn 
met de mededingingsregels, zouden de betrokken ondernemingen in de praktijk 
niet worden beboet, hoewel de Lid-Staat zelf inbreuk zou maken op de 
artikelen 3, onder g), en 5 van het EG-Verdrag47 en daarop door de Commissie 
kan worden aangesproken krachtens artikel 169 van het EG-Verdrag. Evenzeer 
zou een Lid-Staat inbreuk maken op artikel 90, lid 1, indien een nationale 
regelgevende instantie een onderneming met bijzondere of uitsluitende rechten in 
de zin van artikel 90 of een staatsonderneming toestemming of opdracht zou 
geven om te handelen op een wijze die neerkomt op misbruik van een 
machtspositie. De Commissie kan dan bij beschikking de beëindiging van deze 
inbreuk gelasten48. 
56 De nationale regelgevende instanties kunnen strikte normen opleggen met 
betrekking tot de doorzichtigheid, de verplichting tot levering en de prijsstelling 
op de markt, met name wanneer dit noodzakelijk is in de eerste stadia van de 
liberalisering. Waar passend, zal wetgeving als het ONP-kader worden gebruikt 
als hulpmiddel bij de interpretatie van de mededingingsregels49. Gelet op de plicht 
die op de nationale regelgevende instanties rust om ervoor te zorgen dat 
daadwerkelijke mededinging mogelijk is, is de toepassing van de 
mededingingsregels evenzeer nodig voor een correcte interpretatie van de ONP-
beginselen. Opgemerkt moet worden dat veel van de navolgende aangelegenheden 
ook onder de regels vallen van de richtlijn inzake volledige mededinging en de 
bestaande en voorgestelde ONP-, licentie- en gegevensbeschermingsrichtlijnen, en 
dat met een effectieve toepassing van dit regelgevingskader veel van de 
onderstaande aangelegenheden vermeden kunnen worden. 
1. Machtsposities (artikel 86) 
57 Indien een onderneming diensten wil aanbieden op de markt voor 
telecommunicatiediensten, moet zij toegang verwerven tot diverse faciliteiten. Zo 
is voor het aanbieden van telecommunicatiediensten interconnectie met het 
openbaar geschakelde telecommunicatienetwerk doorgaans noodzakelijk. De 
toegang tot dit netwerk zal vrijwel altijd in handen zijn van een 
telecommunicatieorganisatie met een machtspositie. Wat overeenkomsten inzake 
toegang betreft, zal de machtspositie die de controle over de toegang biedt de 
meest relevante factor zijn voor de beoordeling van de Commissie. 
46 
47 
48 
49 Beschikking van de Commissie BNIC/AROW, 82/896/EEG, PB L 379/1 (1982). 
Zie voetnoot 15. 
Gevoegde zaken C-48 en 66/90, Nederland e.a./Commissie, jurispr. 1992, 1-565. 
Zie Ahmed Saeed, voetnoot 14, in welke zaak de interne-marktwetgeving met betrekking tot 
prijzen werd gebruikt als hulpmiddel om te bepalen welk prijsniveau diende te worden aangemerkt 
als oneerlijk in het licht van artikel 86. 
18 
58 Of een onderneming al dan niet een machtspositie heeft, hangt niet alleen af van 
de rechten die aan deze onderneming zijn verleend. Het louter beëindigen van 
wettelijke monopolies maakt nog geen einde aan de machtspositie. Los van de 
liberaliseringsrichtlijnenzal de ontwikkeling van daadwerkelijke concurrentie door 
alternatieve aanbieders van netwerken met voldoende capaciteit en geografisch 
bereik nog tijd vergen. 
59 In de telecommunicatiesector zal het begrip "essentiële faciliteiten" in veel 
gevallen direct relevant zijn voor het bepalen van de taken van 
telecommunicatieorganisaties met een machtspositie. Met "essentiële faciliteit" 
wordt bedoeld een faciliteit of infrastructuur die essentieel is voor het bereiken 
van klanten en/of voor de mogelijkheid van concurrenten om hun bedrijf te 
voeren, en die niet kan worden vervangen door enig redelijk alternatief50. 
Een onderneming die de toegang tot een essentiële faciliteit in handen heeft, 
geniet een machtspositie in de zin van artikel 86. Een onderneming kan evenwel 
ook een machtspositie hebben in de zin van artikel 86 zonder over een essentiële 
faciliteit te beschikken. 
De volgende faciliteiten kunnen momenteel geacht worden een essentiële faciliteit 
te vormen in de telecommunicatiesector : de openbare telecommunicatienetwerken 
voor spraak- en/of datadiensten, gehuurde schakelsystemen en verwante 
netwerkeindapparatuur, basisgegevens over abonnees van de openbare 
spraaktelefoniedienst, nummerschema's en andere technische of klantgegevens. 
1.1. Dienstenmarkt 
60 Een van de factoren voor het meten van de marktmacht van een onderneming is 
de omzet die aan die onderneming kan worden toegeschreven, uitgedrukt in een 
percentage van de totale omzet op de markt voor substitueerbare diensten in het 
relevante geografische gebied. Met betrekking tot de dienstenmarkt zal de 
Commissie onder meer de omzet beoordelen die behaald wordt met de verkoop 
van substitueerbare diensten, met uitzondering van de verkoop of het intern 
gebruik van interconnectiediensten en van lokale infrastructuur51. Hierbij houdt zij 
rekening met de mededingingsvoorwaarden en de structuur van vraag en aanbod 
op de markt. 
1.2. Toegang tot faciliteiten 
50 Zie ook de definitie die opgenomen is in de Aanvullende verbintenis betreffende beginselen van 
regelgeving door de Europese Gemeenschappen en hun Lid-Staten en gebruikt wordt door de 
Groep basistelecommunicatie bij de onderhandelingen in het kader van de Wereldhandelsorganisatie 
(WTO) : 
Volgens deze definitie zijn essentiële faciliteiten faciliteiten van een openbaar 
telecommunicatietransportnetwerk en -dienst die a) uitsluitend of overwegend geleverd worden 
door een enkele aanbieder of een klein aantal aanbieders, en b) niet op economisch of technisch 
haalbare wijze vervangen kunnen worden voor het aanbieden van een dienst. 
Zaak nr. 6/72, Continental Can, jurispr. 1973, 215. 
19 
61 Het in punt 45 genoemde begrip "toegang" kan verband houden met een 
uiteenlopende reeks situaties, waaronder de beschikbaarheid van huurlijnen 
waarmee een dienstverrichter zijn eigen netwerk kan bouwen, en 
interconnectieproblemen in enge zin, dat wil zeggen, die met betrekking tot 
(mobiele en vaste) telecommunicatienetwerken. Ten aanzien van toegang hebben 
de gevestigde organisaties vaak een monopoliepositie, en zelfs voor gebieden waar 
een begin is gemaakt met de liberalisering van het juridisch kader is het 
waarschijnlijk dat deze organisaties in de toekomst een machtspositie zullen 
behouden. De gevestigde organisatie die de faciliteiten beheerst, is vaak tevens de 
grootste aanbieder van diensten, die in het verleden geen onderscheid hoefde ie 
maken tussen de overbrenging van telecommunicatiediensten en hel zelf aanbieden 
van deze diensten aan eindgebruikers. Momenteel verlangt een exploitant die 
tevens dienstverrichter is geen vergoeding voor toegang van zijn 
bedrijfsonderdelen die in een later stadium van de bedrijfskolom actief zijn, zodat 
het moeilijk is de aan de faciliteit toe te rekenen omzet te berekenen. Wanneer 
een organisatie zowel toegang als diensten biedt, moeten de omzetten voor beide 
markten zoveel mogelijk worden gescheiden, voordat deze kunnen dienen als basis 
voor de berekening van het marktaandeel dat de organisatie op elk der betrokken 
markten heeft. Artikel 8, lid 2, van de voorgestelde interconnectierichtlijn kan in 
dit verband van nut zijn, omdat het gescheiden boekhoudingen voorschrijft voor 
"enerzijds hun met interconnectie verband houdende activiteiten - waaronder 
zowel intern verrichte als voor andere verrichte interconnectiediensten vallen - en 
anderzijds hun andere activiteiten". 
62 De economische betekenis van toegang hangt ook af van de dekking van het 
netwerk waarmee interconnectie verlangd wordt. Naast het gebruik van 
omzetcijfers, zal de Commissie daarom waar mogelijk ook rekening houden met 
het aantal klanten dat zich geabonneerd heeft op diensten die vergelijkbaar zijn 
met de diensten die de aanbieder, die om toegang verzoekt, voornemens is te 
verrichten. Aldus zal de marktmacht van een gegeven onderneming deels gemeten 
worden aan de hand van het aantal abonnees dat is aangesloten op aansluitpunten 
van het telecommunicatienetwerk van die onderneming, uitgedrukt als percentage 
van het totale aantal abonnees dat is aangesloten op aansluitpunten in het relevante 
geografische gebied. 
Substitueerbaarheid aan de aanbodzijde 
63 Zoals eerder opgemerkt (zie punt 37), is de substitueerbaarheid aan de aanbodzijde 
ook relevant voor de vraag of er sprake is van een machtspositie. Een 
marktaandeel van meer 50 %52 is doorgaans voldoende om een machtspositie aan 
52 In dit verband dient te worden vermeld dat in ONP-verband een organisatie met een aanmerkelijke 
marktpositie kan worden aangemeld. Of er al dan niet sprake is van een aanmerkelijke 
marktpositie, hangt af van een aantal factoren, maar het uitgangspunt is dat een organisatie met 
een marktaandeel van meer dan 25 % over een aanmerkelijke marktpositie beschikt. Bij haar 
beoordeling op basis van de mededingingsregels zal de Commissie rekening houden met de vraag, 
of een onderneming overeenkomstig de ONP-regels aangemeld is als organisatie met een 
aanmerkelijke marktpositie. 
20 
te tonen, hoewel ook andere factoren zullen worden onderzocht. De Commissie 
zal bijvoorbeeld de aanwezigheid van eventuele andere netwerkaanbieders op de 
relevante markt onderzoeken om na te gaan of deze alternatieve infrastructuren 
voldoende dichtheid hebben om "het netwerk van de gevestigde organisatie 
concurrentie aan te doen, en in welke mate het voor nieuwe aanbieders van 
toegang mogelijk zou zijn om tot de markt toe te treden. 
Andere relevante factoren 
64 Naast gegevens over marktaandelen en de substitueerbaarheid aan de aanbodzijde 
zal de Commissie voor de beoordeling van de vraag of een organisatie een 
machtspositie heeft, tevens nagaan of zij bevoorrechte toegang heeft tot faciliteiten 
die niet gedupliceerd kunnen worden, hetzij om juridische redenen, hetzij omdat 
dit te duur zou zijn. 
65 Met het verschijnen van nieuwe aanbieders van toegang die de machtspositie van 
de gevestigde organisatie aanvechten, zal de reikwijdte van de rechten die zij 
hebben verkregen van de autoriteiten van de Lid-Staten, en met name het 
geografische bereik daarvan, een belangrijke rol spelen bij het bepalen van de 
marktmacht. De Commissie zal de evolutie van deze aspecten op de markt 
nauwgezet volgen en in haar beoordeling van aangelegenheden inzake toegang op 
basis van de mededingingsregels rekening houden met de eventueel gewijzigde 
marktvoorwaarden. 
1.3. Gezamenlijke machtsposities 
66 Uit de bewoordingen van artikel 86 blijkt duidelijk dat dit artikel van toepassing 
is wanneer meerdere ondernemingen een machtspositie delen. De omstandigheden 
waarin sprake is van een gezamenlijke machtspositie en van misbruik zijn nog niet 
volledig verduidelijkt in de jurisprudentie van de communautaire rechterlijke 
instanties of in de beschikkingspraktijk van de Commissie; het recht is nog in 
ontwikkeling. 
67 De bewoordingen van artikel 86 ("..dat een of meer ondernemingen misbruik 
maken...") moeten iets anders inhouden dan het verbod van 
mededingingsbeperkende overeenkomsten of gedragingen van artikel 85. Een 
andersluidende opvatting zou in strijd zijn met de gangbare beginselen van 
interpretatie van het Verdrag en zou deze woorden zinloos en zonder praktisch 
effect maken. Dit sluit evenwel de parallelle toepassing van de artikelen 85 en 86 
öp dezelfde overeenkomst of gedraging niet uit, zoals de Commissie en het Hof 
in een aantal zaken hebben bepaald53; evenmin weerhoudt niets de Commissie 
ervan om op grond van slechts één van deze bepalingen op te treden wanneer 
beide van toepassing zijn. 
53 Hoffman-La Roche, jurispr. 1979, 461; Racal Decca, Beschikking van de Commissie van 
21 december 1988, PB L 43/27 (1989). 
21 
68 Dat twee ondernemingen elk een machtspositie hebben op een afzonderlijke 
nationale markt, wil nog niet zeggen dat deze twee ondernemingen een 
gezamenlijke machtspositie hebben. Het is niet waarschijnlijk dat nationale 
telecommunicatieorganisaties op het gebied van spraaktelefonie een gezamenlijke 
machtspositie zullen verwerven voordat de markt in de Gemeenschap 
geliberaliseerd is. Van een gezamenlijke machtspositie van twee of meer 
ondernemingen is slechts sprake wanneer zij inhoudelijk dezelfde positie ten 
aanzien van hun klanten en concurrenten innemen als een enkele onderneming met 
een machtspositie. In het specifieke geval van de telecommunicatiesector kan een 
gezamenlijke machtspositie worden bereikt door twee exploitanten van 
telecommunicatie-infrastructuur die dezelfde geografische markt bedienen. 
69 Voor het bestaan van een gezamenlijke machtspositie van twee of meer 
ondernemingen is het noodzakelijk, maar niet voldoende, dat er geen sprake is van 
daadwerkelijke mededinging tussen deze ondernemingen op de relevante markt. 
Dit gebrek aan mededinging kan in de praktijk te wijten zijn aan de 
omstandigheid dat de ondernemingen economische banden hebben in de vorm van 
overeenkomsten tot samenwerking of interconnectie of van roaming-
overeenkomsten. De Commissie is evenwel niet van mening dat de economische 
theorie of het gemeenschapsrecht inhoudt dat dergelijke banden een juridische 
voorwaarde zijn voor het bestaan van een gezamenlijke machtspositie54 : indien 
het ontbreken van enige mededinging van betekenis tussen ondernemingen 
voldoende vaststaat, zodat het gedrag van de ene onderneming in de praktijk niet 
ingeperkt wordt door een concurrentiereactie van de andere, is er geen juridische 
of economisch-theoretische reden om het vereiste van een economische band 
tussen deze ondernemingen te stellen. Desondanks zullen in de 
telecommunicatiesector vaak dergelijke banden bestaan, omdat nationale 
telecommunicatieorganisaties vrijwel noodzakelijkerwijs onderling uiteenlopende 
soorten betrekkingen onderhouden. 
70 In het voorbeeld van de markt voor toegang tot lokale abonneelijnen zal deze 
toegang in bepaalde Lid-Staten in de toekomst waarschijnlijk in handen zijn van 
twee exploitanten : de gevestigde organisatie en een kabelexploitant. Om 
specifieke diensten aan klanten te kunnen leveren, is toegang tot de lokale 
abonneelijnen van de telecommunicatieorganisatie of de kabelexploitant 
noodzakelijk. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval, en met name van 
de relatie tussen beide exploitanten, is het mogelijk dat geen van beide een 
machtspositie heeft, maar dat zij gezamenlijk wel een monopolie hebben op de 
toegang tot deze faciliteiten. 
2. Misbruik van machtsposities 
2.1. Weigering van toegang tot essentiële faciliteiten en toepassing van 
ongunstige voorwaarden 
54 Nestlé/Perrier, Beschikking van de Commissie van 22 juli 1992, PB L 356/1 (1992). 
22 
71 Een weigering om toegang te verlenen kan in strijd zijn met artikel 86, indien 
deze weigering afkomstig is van een onderneming die een machtspositie heeft op 
de markt voor toegang, zoals in de afzienbare toekomst het geval zal zijn voor de 
gevestigde telecommunicatieorganisaties. Een weigering kan tot gevolg nebben dat 
de handhaving van de mate van mededinging die nog op de markt bestond, of de 
groei van die mededinging, gehinderd wordt55. 
Een weigering zal slechts misbruik vormen indien deze de mededinging nadelig 
beïnvloedt. Op de dienstenmarkten in de telecommunicatiesector zullen zich 
aanvankelijk weinig concurrerende marktpartijen bevinden, waardoor weigering 
de mededinging op die marken doorgaans zal benadelen. In alle gevallen van 
weigering zal de rechtvaardiging nauwkeurig op het objectieve karakter daarvan 
worden onderzocht. 
72 Algemeen zijn er drie relevante scenario's : 
a. een weigering om toegang voor het aanbieden van een dienst te verlenen, 
waarbij een andere exploitant reeds toegang heeft verkregen van de 
aanbieder om op de betrokken dienstenmarkt actief te zijn; 
b. een weigering om toegang voor het aanbieden van een dienst te verlenen, 
waarbij andere exploitanten evenmin toegang hebben verkregen van de 
aanbieder om op de betrokken dienstenmarkt actief te zijn; 
c. een beëindiging van de reeds aan een klant verleende toegang. 
73 Wat de eerste van deze scenario's betreft, is het duidelijk dat een weigering tot 
levering aan een nieuwe klant, in omstandigheden waarin een dominerende 
eigenaar van faciliteiten reeds levert aan een of meer klanten die actief zijn op 
dezelfde downstream markt, neerkomt op een discriminerende behandeling en, 
indien de mededinging op die markt wordt beperkt, op misbruik. Indien 
netwerkexploitanten dezelfde of vergelijkbare diensten aan eindgebruikers 
aanbieden als de partij die om toegang verzoekt, kunnen zij in de verleiding 
komen en in staat zijn om de mededinging te beperken en aldus hun machtspositie 
te misbruiken. Er kunnen uiteraard gerede gronden zijn om toegang te weigeren, 
bijvoorbeeld wanneer de kredietwaardigheid van de verzoeker twijfelachtig is. 
Indien objectief gerechtvaardigde gronden ontbreken, komt een weigering in de 
regel neer op misbruik van een machtspositie op de markt voor toegang. 
74 In algemeen opzicht is het de plicht van de onderneming met een machtspositie 
om op zodanige wijze toegang te bieden, dat de goederen en diensten die aan 
ondernemingen in een later stadium van de bedrijfskolom aangeboden worden, 
verkrijgbaar zijn op voorwaarden die niet ongunstiger zijn dan die, welke gelden 
voor andere partijen, met inbegrip van de eigen bedrijfsonderdelen. 
55 Zaak nr. 85/76, Hoffmann La Roche, jurispr. 1979, 461. 
23 
75 Wat de tweede situatie betreft, dringt de vraag zich op of de aanbieder van 
toegang ertoe verplicht zou moeten worden een overeenkomst aan te gaan met de 
dienstverrichter om deze laatste in staat te stellen op een nieuwe dienstenmarkt 
actief te worden. Indien capaciteitsrestricties niet aan de orde zijn en de 
onderneming die de toegang tot haar faciliteit weigert nog geen toegang heeft 
verschaft aan de eigen bedrijfsonderdelen, noch aan enige andere onderneming op 
die dienstenmarkt, is het niet duidelijk welke andere objectieve rechtvaardiging 
er kan zijn. 
76 Indien er geen commercieel haalbare alternatieven zijn voor de verlangde toegang, 
kan de verzoekende partij geen activiteiten ontplooien op de dienstenmarkt, tenzij 
toegang wordt verleend. Weigering zou in dit geval de ontwikkeling van nieuwe 
markten of van nieuwe producten op deze markten beperken, in strijd met 
artikel 86, onder b). In de vervoersector56 heeft de Commissie geoordeeld dat een 
bedrijf dat een essentiële faciliteit beheerst, onder bepaalde omstandigheden 
toegang tot die faciliteit moet verschaffen57. Dezelfde beginselen zijn van 
toepassing op de telecommunicatiesector. 
77 Het beginsel dat ondernemingen met een machtspositie onder bepaalde 
omstandigheden overeenkomsten moeten sluiten, zal in de telecommunicatiesector 
vaak relevant zijn. Momenteel rusten er monopolies of semi-monopolies op het 
aanbieden van netwerkinfrastructuur voor de meeste telecommunicatiediensten in 
de EU. Zelfs waar de beperkingen reeds zijn weggenomen of binnenkort zullen 
worden weggenomen, zal de mededinging op de markten in een later stadium van 
de bedrijfskolom afhankelijk blijven van de prijsstelling en de voorwaarden voor 
toegang tot eerdere netwerkdiensten in de bedrijfskolom, die slechts geleidelijk 
concurrerende marktkrachten te zien zullen geven. Gelet op de snelheid van de 
technologische ontwikkelingen in de telecommunicatiesector, zijn situaties 
denkbaar waarin ondernemingen nieuwe producten of diensten wensen aan te 
bieden die niet concurreren met producten of diensten die de dominerende 
56 
57 Beschikking 94/19/EG van de Commissie, Sea Containers/Stena Sealink, PB L 15/8 (1994); 
Beschikking 94/119/EG van de Commissie betreffende toegang tot de faciliteiten van de haven van 
Rodby, PB L 55/52 (1994). 
Zie onder meer ook : 
Arresten van het Hof -
Zaken 6 en 7/73, Commercial Solvents/Commissie, jurispr. 1974, 223; 
Zaak nr. 311/84, Télémarketing, jurispr. 1985, 3261; 
Zaak nr. C-18/88, RTT/GB-Inno, jurispr. 1991, 1-5941; 
Zaak nr. C-260/89, Elliniki Radiophonia Teleorassi, jurispr. 1991, 1-2925; 
Zaken T-69, T-70 en T-76/89, RTE, BBC en ITP/Commissie, jurispr. 1991, 11-485, 535, 575; 
Zaak nr. C-271/90, Spanje/Commissie, jurispr. 1992, 1-5833; 
Zaken C-241 en 242/91P, RTE en ITP Ltd/Commissie (Magill), jurispr. 1995, 1-743. 
Beschikkingen van de Commissie -
76/185/EEG - National Carbonizing Company, PB L 35/6 (1976); 
88/589/EEG - London European - Sabena, PB L 317/47 (1988); 
92/213/EEG - British Midland/Aer Lingus, PB L 96/34 (1992); 
B&I/Sealink, (1992) 5 CMLR 255; Bull. EG nr. 6-1992, punt 1.3.30. 
24 
exploitant van toegang aanbiedt, terwijl deze exploitant zich toch terughoudend 
opstelt bij het verlenen van toegang. 
78 De Commissie moet ervoor zorgen dat de zeggenschap van de gevestigde 
organisaties over faciliteiten niet gebruikt wordt om de ontwikkeling van een 
concurrerende telecommunicatieomgeving te belemmeren. Van een onderneming 
die een machtspositie bezit op een dienstenmarkt en op die markt misbruik pleegt 
in strijd met artikel 86, kan worden verlangd dat deze hieraan een einde maakt 
door een of meer concurrenten op deze markt toegang tot haar faciliteiten te 
verlenen. Een onderneming maakt met name misbruik van haar machtspositie 
indien haar handelwijze de opkomst van een nieuwe product of dienst belet. 
79 De analyse van de Commissie zal beginnen met het identificeren van een 
bestaande of potentiële markt waarop het verzoek om toegang betrekking heeft. 
Bij de vraag, of de verlening van toegang moet worden gelast op grond van de 
mededingingsregels, wordt rekening gehouden met een eventuele schending door 
de dominerende onderneming van haar plicht om niet te discrimineren (zie onder), 
of met de volgende omstandigheden (cumulatief) : 
a. toegang tot de betrokken faciliteit is in het algemeen noodzakelijk voor 
ondernemingen om te kunnen concurreren op die verwante markt58; 
De kernvraag is derhalve : wat is noodzakelijk? Het volstaat niet dat de 
positie van de onderneming die om toegang verzoekt gunstiger zou zijn 
indien toegang zou worden verleend - de weigering van toegang moet 
ertoe leiden dat de voorgenomen activiteiten onmogelijk of in aanzienlijke 
mate en onvermijdelijk oneconomisch worden. 
Hoewel bijvoorbeeld per 1 juli 1996 alternatieve infrastructuren kunnen 
worden gebruikt voor geliberaliseerde diensten, zal het nog enige tijd 
duren voordat dit in veel gevallen een bevredigend alternatief is voor de 
faciliteiten van de gevestigde organisatie. Een alternatieve infrastructuur 
biedt momenteel nog niet de geografische spreiding en dichtheid van het 
netwerk van de gevestigde telecommunicatieorganisatie. 
b. er is voldoende toegangscapaciteit beschikbaar; 
c. de eigenaar van de faciliteit voldoet niet aan de vraag op een bestaande 
diensten- of productmarkt, verhindert de opkomst van een potentiële 
nieuwe dienst of product, of belemmert de mededinging op een bestaande 
of potentiële diensten- of productmarkt; 
58 Het gemeenschapsrecht beschermt de concurrentie en niet de concurrenten, zodat het niet 
voldoende is om aan te tonen dat één concurrent de toegang tot een faciliteit nodig heeft om op 
de downstream markt te kunnen concurreren. Het is noodzakelijk om aan te tonen dat deze toegang 
noodzakelijk is voor alle concurrenten (uitzonderingen daargelaten), voordat toegang verplicht kan 
worden gesteld. 
25 
de onderneming die om toegang verzoekt, is bereid de redelijke, niet-
discriminerende vergoeding te betalen en aanvaardt ook anderzins in alle 
opzichten de niet-discriminerende toegangsvoorwaarden; 
er is geen objectieve rechtvaardiging voor de weigering van toegang. 
Als relevante rechtvaardiging kan worden aangemerkt een doorslaggevend 
probleem met betrekking tot de verlening van toegang aan de verzoekende 
onderneming, of de noodzaak voor een eigenaar van een faciliteit, die 
heeft geïnvesteerd met het oog op de invoering van een nieuw product of 
een nieuwe dienst, om voldoende tijd en gelegenheid te hebben deze 
faciliteit te gebruiken voor de positionering van het nieuwe product of de 
nieuwe dienst in de markt. Elke rechtvaardiging dient echter van geval tot 
geval nauwkeurig te worden onderzocht. Het is in de 
telecommunicatiesector met name van belang dat de voordelen voor de 
eindgebruikers, die ontstaan door de situatie van mededinging, niet 
ondermijnd worden door handelingen van de voormalige 
staatsmonopolisten die gericht zijn op het verhinderen van het ontstaan en 
de ontwikkeling van concurrentie. 
Bij de beoordeling of er sprake is van inbreuk op artikel 86, wordt rekening 
gehouden met zowel de feitelijke situatie in het betrokken geografische gebied en 
in andere gebieden als, waar relevant, het verband tussen de verlangde toegang en 
de technische configuratie van de faciliteit. 
80 Het vraagstuk van de objectieve rechtvaardigingsgrond zal op dit gebied een 
bijzonder nauwkeurige analyse vergen. De betrokken autoriteiten moeten niet 
alleen bepalen of de moeilijkheden waarop in een bepaald geval een beroep wordt 
gedaan ernstig genoeg zijn om de weigering van toegang te rechtvaardigen, maar 
ook oordelen of deze moeilijkheden zwaarder wegen dan de schade voor de 
mededinging die veroorzaakt wordt indien de toegang geweigerd of bemoeilijkt 
wordt en de downstream dienstenmarkten daardoor beperkt worden. 
81 Drie belangrijke elementen van toegang die zouden kunnen worden gemanipuleerd 
door de aanbieder van toegang om feitelijk de toegang te weigeren, zijn timing, 
technische configuratie en prijs. 
82 Dominerende telecommunicatieorganisaties hebben de plicht om verzoeken om 
toegang efficiënt te behandelen : een onnodige en ongemotiveerde vertraging in 
het beantwoorden van een verzoek om toegang kan neerkomen op misbruik. Met 
name zal de Commissie evenwel het antwoord op een verzoek tot toegang 
vergelijken met : 
a. het tijdsbestek en de voorwaarden die gebruikelijk zijn wanneer de 
antwoordende partij toegang tot haar faciliteiten verleent aan haar eigen 
dochteronderneming of bedrijfsonderdeel; 
26 
b. antwoorden op verzoeken om toegang tot vergelijkbare faciliteiten in 
andere Lid-Staten; 
c. de verklaring die voor de vertraging in de behandeling van verzoeken om 
toegang wordt gegeven. 
83 De vraagstukken betreffende de technische configuratie zullen ook uitvoerig 
worden onderzocht om te bepalen of deze reëel zijn. In beginsel houden de 
mededingingsregels in dat de partij die om toegang verzoekt deze toegang moet 
krijgen bij het punt dat voor die partij het meest geschikt is, mits dit technisch 
haalbaar is voor de aanbieder van toegang. Vraagstukken van technische 
haalbaarheid kunnen een objectieve rechtvaardiging vormen voor een weigering 
tot levering - het verkeer waarvoor om toegang is verzocht moet bijvoorbeeld 
voldoen aan de relevante technische normen voor de infrastructuur - , evenals 
vraagstukken betreffende capaciteitsbeperkingen, waarbij rantsoenering nodig kan 
••59 
zijn5V. 
84 Een excessieve prijsstelling voor toegang is niet alleen op zich al misbruik60, maar 
kan ook neerkomen op een weigering van toegang. 
85 Een aantal elementen van deze tests vergen een zorgvuldige beoordeling. 
Vraagstukken met betrekking tot de prijsstelling in de telecommunicatiesector 
zullen worden vergemakkelijkt door de verplichting op grond van de ONP-
richtlijnen om een transparante kostenberekening te hanteren. 
86 Wat de derde van de in punt 72 beschreven situaties betreft, hadden enkele 
eerdere beschikkingen van de Commissie en arresten van het Hof betrekking op 
de staking van de levering aan downstream concurrenten (het derde scenario). In 
de zaak Commercial Solvents oordeelde het Hof : 
"de bezitter van een machtspositie op de grondstoffenmarkt, die - teneinde 
die grondstoffen voor zijn eigen productie van derivaten te reserveren - de 
levering ervan weigert aan een afnemer welke zelf producent van deze 
derivaten is, met de kans elke concurrentie vanwege die afnemer uit te 
schakelen, maakt misbruik van zijn machtspositie in de zin van 
artikel 86'*' 
87 Hoewel deze zaak betrekking had op de weigering van een product, is er in 
beginsel geen verschil tussen deze zaak en de weigering van toegang. De 
eenzijdige beëindiging van toegangsovereenkomsten geeft in grote lijnen 
aanleiding tot dezelfde problemen als die, welke zich bij weigeringen voordoen. 
Het beëindigen van de toegang van een bestaande klant zal in de regel misbruik 
vormen. Ook hier kunnen objectieve redenen aanwezig zijn om de beëindiging te 
59 
60 
61 Zoals opgemerkt in punt 80. 
Zie punt 91. 
Zaken 6 en 7/73, Commercial Solvents, jurispr. 1974, 223. 
27 
rechtvaardigen. Deze redenen moeten in verhouding staan tot de gevolgen van de 
beëindiging voor de mededinging. 
2.2. Andere vormen van misbruik 
88 De weigering van toegang is slechts één denkbare vorm van misbruik in dit 
verband. Misbruik kan ook plaatsvinden nadat de toegang is verleend. Hiervan is 
bijvoorbeeld sprake vwanneer de exploitant discrimineert of anderszins de markten 
of de technische ontwikkeling beperkt. Hierna volgt een niet-uitputttende 
opsomming van mogelijk misbruik. 
Netwerkconfiguratie 
89 Een netwerkconfiguratie van een dominerende netwerkexploitant, die de toegang 
voor dienstverrichters62 objectief bemoeilijkt, kan misbruik vormen, tenzij deze 
objectief gerechtvaardigd is. Er is sprake van een objectieve rechtvaardiging, 
wanneer de netwerkconfiguratie de doelmatigheid van het netwerk in het algemeen 
verbetert. 
Binding 
90 Dit is met name van belang wanneer de diensten waarvoor de 
telecommunicatieorganisatie een machtspositie heeft, gebonden worden aan 
diensten waarbij zij concurrentie ondervindt63. Wanneer de verticaal geïntegreerde 
netwerkexploitant met een machtspositie de partij die toegang zoekt er zonder 
voldoende rechtvaardiging toe verplicht ook een of meer diensten te kopen64, 
kunnen rivalen van de dominerende aanbieder van toegang er hierdoor van 
weerhouden worden deze elementen van het pakket afzonderlijk aan te bieden. 
Deze voorwaarde zou derhalve neerkomen op misbruik in de zin van artikel 86. 
Prijsstelling 
91 Problemen met betrekking tot de prijsstelling voor de toegang van 
dienstverrichters tot de (essentiële) faciliteiten van een dominerende exploitant 
zullen zeer vaak betrekking hebben op buitensporig hoge prijzen65 : bij gebreke 
van een haalbaar alternatief voor de faciliteit waarop de verzoeken tot toegang 
62 
63 
64 
65 Om het net te gebruiken voor het bereiken van hun eigen klanten. 
Hiermee is ook rekening gehouden in het ONP-kader : zie artikel 7, lid 4, van de 
interconnectierichtlijn, artikel 12, lid 4, van de richtlijn inzake spraaktelefonie en Bijlage II bij de 
ONP-kaderrichtl ijn. 
Waaronder diensten die voor deze laatste overbodig zijn, of zelfs diensten die de verzoeker zelf 
aan zijn klanten wil aanbieden. 
De Mededeling van de Commissie over beoordelingscriteria voor nationale regelingen voor de 
kostenberekenng en financiering van de universele dienst en richtsnoeren voor de toepassing van 
dergelijke regelingen zal relevant zijn voor de beoordeling in hoeverre de verplichting van 
universele dienstverlening een rechtvaardiging kan vormen voor de in rekening gebrachte prijzen. 
Zie ook de verwijzing naar de verplichting van universele dienstverlening in punt 53. 
28 
betrekking hebben, kan de dominerende of monopolide exploitant ertoe geneigd 
zijn buitensporige prijzen te vragen. 
Het probleem van onredelijk lage prijzen kan zich voordoen bij concurrentie 
tussen verschillende telecommunicatienetwerken, waarbij een dominerende 
exploitant ertoe kan neigen onredelijk lage prijzen te vragen voor toegang om de 
concurrentie van andere (aankomende) aanbieders van infrastructuur uit te 
schakelen, zulks in strijd met artikel 86, onder a). Algemeen is de prijs een vorm 
van misbruik indien deze lager is dan de gemiddelde variabele kosten van de 
dominerende onderneming, dan wel lager dan de gemiddelde totale kosten, en 
onderdeel uitmaakt van een mededingingsbeperkend plan66. 
Indien een dergelijk geval zich voordoet, zullen de ONP-regels betreffende 
boekhoudkundige vereisten en doorzichtigheid bijdragen tot de effectieve 
toepassing van artikel 86 in dit verband. 
92 Indien de exploitant een machtspositie heeft op de product- of dienstenmarkt, moet 
de marge tussen de prijs die bij alle concurrenten op de downstream markt (met 
inbegrip van de eigen bedrijfsonderdelen) in rekening wordt gebracht voor toegang 
en de prijs die de netwerkexploitant op de downstream markt vraagt, groot genoeg 
zijn om een redelijk efficiënte dienstverrichter op deze markt in staat te stellen een 
normale winst te behalen, tenzij de dominerende onderneming kan aantonen dat 
haar downstream bedrijfsonderdelen uitzonderlijk efficiënt zijn67. Indien dit niet 
het geval is, kunnen concurrenten op de downstream markt door een "prijzenslag" 
uit de markt worden gedrukt. 
Discriminatie 
93 Een dominerende aanbieder van toegang mag niet discrimineren tussen 
verschillende toegangsovereenkomsten indien deze discriminatie de mededinging 
zou beperken. Enig onderscheid op basis van het gebruik dat zal worden gemaakt 
66 Zie AKZO, zaak nr. C-62/86, jurispr. 1991, 3359. 
De regel van de gemiddelde variabele kosten kan in de telecommunicatiesector in veel situaties 
echter niet worden toegepast, aangezien de variabele kosten van het bieden van toegang tot een 
reeds bestaand netwerk bijna nul zijn. De test die volgens de Commissie derhalve moet worden 
toegepast, is of een onderneming - anders dan in de context van een nieuw product of een nieuwe 
dienst - een prijs voor goederen en diensten berekent die, hoewel hoger dan de gemiddelde 
variabele kosten van het aanbieden van de specifieke goederen of diensten waarvoor de prijs wordt 
betaald, zo laag is dat de totale opbrengsten voor alle betrokken goederen of diensten lager zouden 
zijn dan de gemiddelde totale kosten van het aanbieden daarvan, indien de onderneming hetzelfde 
deel van haar productie duurzaam tegen dezelfde prijs zou verkopen, zelfs al is er geen aantoonbaar 
oogmerk om een concurrent uit te sluiten. 
Beschikking 88/518/EEG van de Commissie, Brown Napier/British Sugar, PB L 284/41 (1988) : 
de marge tussen de industriële prijzen en de detailhandelprijzen was geslonken tot het punt waarop 
de groothandelsinkoper met verpakkingsactiviteiten die even efficiënt waren als die van de 
groothandelsleverancier niet op winstgevende wijze de detailhandelsmarkt kon bedienen. Zie ook 
National Carbonizing, voetnoot 57. 
29 
van de toegang, en niet op basis van de verschillen tussen de transacties voor de 
aanbieder van de toegang zelf, zou in strijd zijn met artikel 86, indien de 
discriminatie met een voldoende mate van waarschijnlijkheid de huidige of 
potentiële mededinging zou beperken of vervalsen. Deze discriminatie kan de 
vorm hebben van het opleggen van verschillende voorwaarden, met inbegrip van 
verschillende prijzen, of het maken van een ander onderscheid tussen 
toegangsovereenkomsten, behalve wanneer de discriminatie objectief 
gerechtvaardigd is, bijvoorbeeld op basis van de kosten of van technische 
overwegingen, of van het feit dat de gebruikers op verschillende niveaus actief 
zijn. Deze discriminatie kan leiden tot een beperking van de mededinging op de 
downstream markt waarop de onderneming die toegang verlangt zich wil begeven, 
omdat de mogelijkheid van toetreding tot de markt of van uitbreiding van de 
activiteiten op die markt voor de onderneming daardoor kan worden beperkt68. 
94 Wat prijsdiscriminatie betreft, verbiedt artikel 86, onder c), discriminatie door een 
onderneming met een machtspositie tussen klanten van die onderneming69, met 
inbegrip van discriminatie op basis van de vraag of zij er al dan niet mee 
instemmen uitsluitend met die dominerende onderneming zaken te doen. 
95 Discriminatie zonder objectieve rechtvaardiging ten aanzien van enig aspect van 
een overeenkomst inzake toegang kan een vorm van misbruik zijn. Deze 
discriminatie kan betrekking hebben op elementen als de prijsstelling, 
vertragingen, technische toegang, routering70, nummering, verdergaande 
beperkingen van het gebruik van het netwerk dan technisch noodzakelijk is, en het 
gebruik van klantengegevens met betrekking tot het netwerk. Of er sprake is van 
discriminatie, kan echter slechts van geval tot geval worden beoordeeld. 
Discriminatie is in strijd met artikel 86, ongeacht of deze het gevolg is van of 
blijkt uit de voorwaarden van een specifieke overeenkomst inzake toegang. 
96 In dit verband rust op de netwerkexploitant de plicht om onafhankelijke klanten 
op gelijke voet te behandelen als de eigen dochteronderneming of 
bedrijfsonderdelen. De aard van de klant en zijn wensen kunnen een belangrijke 
rol spelen voor de vraag of transacties vergelijkbaar zijn. Het hanteren van 
verschillende prijzen voor klanten op verschillende niveaus (bijvoorbeeld 
groothandel en detailhandel) komt niet noodzakelijkerwijs neer op discriminatie. 
97 Discriminatievraagstukken kunnen zich voordoen met betrekking tot de technische 
configuratie van de toegang, gelet op het belang hiervan voor de toegang zelf. 
68 
70 Wanneer de capaciteit van de infrastructuur echter onderbezet is, kan het in rekening brengen van 
verschillende prijzen voor toegang, gerelateerd aan de vraag op de verschillende downstream 
markten, gerechtvaardigd zijn, wanneer deze differentiatie een betere benutting van de 
infrastructuur en een betere ontwikkeling van bepaalde markten mogelijk maakt en niet leidt tot 
beperking of vervalsing van de mededinging. In dit geval zal de Commissie de algemene gevolgen 
van deze prijsdifferentiatie voor alle downstream markten beoordelen. 
Zaak nr. C-310/93P, BPB Industries PLC en British Gypsum Ltd/Commissie, jurispr. 1995,1-865, 
904, betreffende discriminatie door BPB tussen klanten in de verwante markt voor droog gips. 
D.w.z. naar corresponderende netwerkexploitanten die de voorkeur genieten. 
30 
De technische geavanceerdheid van de toegang : beperkingen op het type of het 
"niveau" in de netwerkhiërarchie van de uitwisseling in het kader van de toegang, 
of het technisch vermogen van deze uitwisseling, hebben rechtstreekse gevolgen 
voor de mededinging. Deze beperkingen kunnen gelegen zijn in de beschikbare 
faciliteiten voor een verbinding, of het type interface- en signaleringsysteem dat 
gebruikt wordt om het soort dienst te bepalen dat beschikbaar is voor de partij die 
toegang wenst (intelligente netwerkfaciliteiten). 
Het aantal en/of de locatie van de aansluitpunten : de noodzaak om verkeer voor 
bepaalde gebieden te verzamelen en te verdelen bij de schakelpunten welke die 
gebieden rechtstreeks bedienen, en niet bij een hoger niveau van de 
netwerkhiërarchie, kan van belang zijn. De partij die toegang wenst, maakt extra 
kosten door verbindingen aan te bieden op een grotere afstand van haar eigen 
schakelcentrum of loopt het risico hogere overbrengingskosten te moeten betalen. 
Gelijke toegang: de mogelijkheid voor klanten van de partij die toegang wenst om 
de door de exploitant van toegang aangeboden diensten te verkrijgen met 
gebruikmaking van een even lang nummer als de klanten van deze exploitant zelf, 
is een essentieel element van concurrerende telecommunicatie. 
Objectieve rechtvaardiging 
98 Hiertoe kunnen factoren worden gerekend die betrekking hebben op het eigenlijke 
gebruik van het netwerk van de aanbieder van toegang, of op licentiebeperkingen 
die bijvoorbeeld samenhangen met intellectuele-eigendomsrechten. 
2.3. Misbruik van een gezamenlijke machtspositie 
99 In het geval van een gezamenlijke machtspositie (zie punt 65 e.v.) kan het gedrag 
van een of meerdere betrokken ondernemingen neerkomen op misbruik, zelfs 
indien andere ondernemingen zich niet op dezelfde wijze gedragen. 
100 Indien geen enkele exploitant bereid is om toegang te verlenen en er geen 
technische of commerciële rechtvaardiging voor deze weigering is, zijn er 
rechtsmiddelen op basis van de mededingingsregels voorhanden; afgezien daarvan 
valt te verwachten dat de nationale regelgevende instantie het probleem zal 
oplossen door een of meer ondernemingen op te dragen toegang te verlenen op 
basis van de ONP-richtlijn of van het nationale recht. 
3. Toegangsovereenkomsten (artikel 85) 
101 Beperkingen van de mededinging die het gevolg zijn van overeenkomsten inzake 
toegang, kunnen twee onderscheiden gevolgen hebben : de mededinging tussen de 
beide partijen bij de overeenkomst wordt beperkt, of de mededinging van derden 
wordt beperkt, bijvoorbeeld doordat aan een of beide partijen bij de overeenkomst 
uitsluitende rechten wordt verleend. Wanneer een der partijen een machtspositie 
inneemt, kunnen de voorwaarden van de toegangsovereenkomst bovendien leiden 
tot het versterken van deze positie of tot een uitbreiding daarvan tot een verwante 
31 
markt; ook kunnen deze voorwaarden een onrechtmatig gebruik van de 
machtspositie inhouden doordat zij onbillijk zijn. 
102 Toegangsovereenkomsten in situaties waarin de toegang in beginsel onbeperkt is, 
zijn doorgaans niet mededingingsbeperkend in de zin van artikel 85, lid 1. 
Exclusiviteitsverplichtigen in overeenkomsten, waarbij toegang wordt verleend aan 
één onderneming, kunnen de mededinging belemmeren omdat zij de toegang tot 
de infrastructuur voor andere ondernemingen beperken. Aangezien de meeste 
netwerken meer capaciteit hebben dat een enkele gebruiker nodig zal hebben, zal 
dit in de telecommunicatiesector doorgaans het geval zijn. 
103 Overeenkomsten inzake toegang kunnen belangrijke positieve gevolgen voor de 
mededinging hebben, omdat de toegang tot de downstream markt hierdoor 
verbeterd kan worden. Toegangsovereenkomsten in het kader van interconnectie 
zijn essentieel voor de interoperabiliteit van diensten en infrastructuur, waardoor 
de mededinging toeneemt op de downstream dienstenmarkt, die waarschijnlijk 
meer toegevoegde waarde oplevert dan de lokale infrastructuur. 
104 Bepaalde toegangsovereenkomsten of clausules daarvan kunnen echter duidelijke 
mededingingsbeperkende gevolgen hebben. Deze overeenkomsten kunnen 
bijvoorbeeld : 
a) dienen als middel om de prijzen te coördineren; 
b) de verdeling van de markt in de hand werken; 
c) derden uitsluiten71; 
d) aanleiding geven tot de uitwisseling van commercieel gevoelige informatie 
tussen de partijen. 
105 Het risico van prijscoördinatie is met name groot in de telecommunicatiesector, 
aangezien interconnectieprijzen vaak 50 % of meer uitmaken van de totale kosten 
van de aangeboden dienst, waarvoor interconnectie met een dominerende 
exploitant doorgaans noodzakelijk zal zijn. In deze omstandigheden is de ruimte 
voor pijsconcurrentie gering en het risico (en de ernst) van prijscoördinatie 
dienovereenkomstig groter. 
106 Bovendien kunnen interconnectie-overeenkomsten tussen netwerkexploitanten in 
sommige omstandigheden investeringen in infrastructuur ontmoedigen en aldus 
leiden tot een verdeling van de markt tussen de netwerkexploitant die toegang 
aanbiedt en de netwerkexploitant die toegang wenst, en niét tot concurrentie tussen 
hun netwerken. 
107 In een geliberaliseerde telecommunicatieomgevmg zullen de nationale instanties 
en de Commissie op basis van de mededingingsregels nauwlettend toezicht 
uitoefenen op de genoemde typen beperkingen van de mededinging. De nationale 
Beschikking van de Commissie, Night Services, PB L 259/20 (1994); Beschikking van de 
Commissie, Eurotunnel, PB L 354/66 (1994). 
32 
regelgeving laat het recht van partijen die schade ondervinden van enig 
mededingingsbeperkend gedrag om bij de Commissie een klacht in te dienen, 
onverlet. 
Clausules die onder artikel 85. lid 1. vallen 
108 De Commissie heeft bepaalde typen beperkingen geïdentificeerd die een potentiële 
inbreuk vormen op artikel 85, lid 1, van het EG-Verdrag en waarvoor derhalve 
een individuele vrijstelling nodig is. Deze clausules zullen in de meeste gevallen 
verband houden met de commerciële context van de overeenkomst. 
109 In de telecommunicatiesector is het mogelijk dat de interconnecterende partijen 
informatie wensen uit te wisselen over klanten en verkeer. Deze uitwisseling zal 
waarschijnlijk gevolgen hebben voor het mededingingsgedrag van de betrokken 
ondernemingen en kan gemakkelijk door de partijen worden gebruikt voor 
onderling afgestemde gedragingen, zoals de verdeling van de markt72. Daarom 
zullen voorzorgsmaatregelen noodzakelijk zijn om zeker te stellen dat 
vertrouwelijke informatie slechts bekend is in de bedrijfsonderdelen die betrokken 
zijn bij het sluiten van de interconnectieovereenkomsten, of dat de informatie niet 
wordt gebruikt voor mededingingsbeperkende doeleinden. 
110 Exclusiviteitsregelingen, waarbij het verkeer bijvoorbeeld uitsluitend verloopt via 
het telecommunicatienetwerk van een of beide partijen en niet overgebracht wordt 
naar het netwerk van andere partijen waarmee toegangsovereenkomsten zijn 
gesloten, zullen ook een analyse op grond van artikel 85, lid 3, vergen. Indien 
voor deze routering geen rechtvaardiging wordt geboden, zullen dergelijke 
clausules worden verboden. 
111 Het is uiterst onwaarschijnlijk dat overeenkomsten inzake toegang, die zijn 
gesloten met een mededingingsbeperkend oogmerk, aan de criteria voor een 
individuele vrijstelling op basis van artikel 85, lid 3, zullen voldoen. 
112 Bovendien kunnen overeenkomsten inzake toegang gevolgen hebben voor de 
mededingingsstructuur op de markt. De lokale toegangskosten zullen vaak een 
aanzienlijk deel beslaan van de totale kosten van de diensten die door de partij 
welke om toegang verzoekt aan de eindgebruikers worden aangeboden. Hierdoor 
is de ruimte voor prijsconcurrentie beperkt. Om deze beperkte mededinging te 
beschermen, zal de Commissie haar onderzoek derhalve met name toespitsen op 
de waarschijnlijke gevolgen van de toegangsovereenkomsten voor de relevante 
markten, ten einde ervoor te zorgen dat deze overeenkomsten niet dienen als 
heimelijke en indirecte middelen voor het vaststellen of coördineren van de 
72 Zaak nr. T-34/92, Fiatagri UK Ltd en New Holland Ford Ltd/Commissie 
Zaak nr. T-35/92, John Deere Ltd/Commissie 
(beide in beroep bij het HvJEG) 
In beroep tegen de beschikking van de Commissie : UK Agricultural Tractor Registration 
Exchange, PB L 68/19 (1992). 
33 
eindprijzen voor eindgebruikers, wat een van de ernstigste inbreuken op artikel 85 
van het EG-Verdrag vormt73. 
113 Daarnaast zijn ook clausules, waarbij sprake is van collectieve discriminatie welke 
leidt tot de uitsluiting van derden, mededingingsbeperkend. Het meest belangrijk 
is discriminatie ten aanzien van de prijs, de kwaliteit of van andere commercieel 
belangrijke aspecten van toegang ten nadele van de partij die om toegang 
verzoekt, welke er meestal op gericht zal zijn de activiteiten van de aanbieder van 
toegang op oneerlijke wijze te begunstigen. 
4. Gevolgen voor de handel tussen Lid-Staten 
114 Voor de toepassing van zowel artikel 85 als artikel 86 moeten er gevolgen voor 
de handel tussen de Lid-Staten zijn. 
115 Een overeenkomst heeft gevolgen voor de handel tussen Lid-Staten wanneer 
deze : 
"met een voldoende mate van waarschijnlijkheid [doet] verwachten dat zij, 
al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, op het ruilverkeer een 
... invloed kan uitoefenen. "74 
Het is niet nodig dat elke mededingingsbeperking in de overeenkomst gevolgen 
kan hebben voor de handel75, mits dit wel geldt voor de overeenkomst als geheel. 
116 Bij overeenkomsten inzake toegang in de telecommunicatiesector zal de 
Commissie niet alleen de rechtstreekse gevolgen van de mededingingsbeperkingen 
voor de intracommunautaire handel op de markt voor toegang in aanmerking 
nemen, maar ook de gevolgen voor de markt van downstream 
telecommunicatiediensten. De Commissie zal ook aandacht hebben voor de 
mogelijkheid dat deze ondernemingen een bepaalde geografische markt afsluiten, 
waardoor reeds in andere Lid-Staten gevestigde ondernemingen ervan weerhouden 
worden te concurreren op die markt. 
117 Telecommunicatieo vereenkomsten die betrekking hebben op toegang zullen 
doorgaans nadelige gevolgen hebben voor de handel tussen Lid-Staten, omdat de 
diensten die via een netwerk worden aangeboden in de gehele EU verhandeld 
worden en toegangsovereenkomsten bepalend kunnen zijn voor het vermogen van 
een dienstverrrichter of een exploitant om een bepaalde dienst aan te bieden76. 
Zelfs indien de markten overwegend nationaal zijn, zoals momenteel in het 
73 
74 
75 
76 Zaak nr. 8/72, Vereniging van Cementhandelaren/Commissie, jurispr. 1972, 977; 
Zaak nr. 123/83, Bureau National Interprofessionnel du Cognac/Clair, jurispr. 1985, 391. 
Zaak nr. 56/65, STM, jurispr. 1966, 235, zie met name 249. 
Zaak nr. 193/83, Windsurfing International Ine/Commissie, jurispr. 1986, 611. 
Zie de in punt 3 genoemde telecommunicatierichtsnoeren. 
34 
algemeen het geval is gezien de stand van de liberalisering, zal misbruik van een 
machtspositie doorgaans de marktstructuur beïnvloeden, hetgeen weer gevolgen 
heeft voor de handel tussen Lid-Staten. 
118 Dergelijke gevallen, die aanleiding geven tot bezwaren op grond van artikel 86, 
zullen betrekking hebben op bedingen in toegangsovereenkomsten die misbruik 
vormen of op een weigering om een dergelijke overeenkomst (op redelijke 
voorwaarden) aan te gaan. In deze gevallen zijn de eerdergenoemde criteria voor 
de beoordeling, of een toegangsovereenkomst nadelige gevolgen voor de handel 
tussen Lid-Staten kan hebben, evenzeer relevant. 
35 
CONCLUSIES 
119 De Commissie is van mening dat mededingingsregels en sectorspecifieke 
regelgeving een coherent geheel van maatregelen vormen, waarmee een 
geliberaliseerde en concurrerende omgeving voor telecommunicatiemarkten in de 
EU kan worden gewaarborgd. 
120 Bij haar optreden in deze sector zal de Commissie ernaar streven een onnodige 
duplicatie te vermijden van met name de concurrentieprocedures en de 
nationale/communautaire wetgevingsprocedures in ONP-verband. 
121 Indien een beroep wordt gedaan op de mededingingsregels, zal de Commissie 
nagaan welke markten relevant zijn en de artikelen 85 en 86 toepassen in 
overeenstemming met de in het voorgaande uiteengezette beginselen. 
36 

ISSNO.'VI l'ill 
COM(96) 649 def. 
DOCUMENTEN 
NL 08 15 10 
Catalogusnummer : CB-CO-96-712-NL-C 
ISBN 92-78-13840-1 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg