Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad: Een actieplan voor het douanevervoer in Europa - een nieuw douanebeleid"

(97/C 355/14)

Het Economisch en Sociaal Comité besloot op 1 oktober 1997, overeenkomstig artikel 23, lid 3, van zijn Reglement van Orde, een advies uit te brengen over de voornoemde mededeling.

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 16 juli 1997 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Giesecke.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 348e Zitting (vergadering van 1 oktober 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 81 stemmen vóór, bij vier onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In zowel onderhavige mededeling als de "Mededeling van de Commissie: De toekomst van het douanevervoer - Interimrapport" (COM(96) 477 def.) wordt teruggegrepen op verschillende voorstellen en mededelingen die de laatste tijd over het douanevervoer zijn gepubliceerd.

1.2. Het goederenverkeer binnen en met Europa is door de eliminatie van douanerechten en andere heffingen aanzienlijk versoepeld. De intracommunautaire handel wordt bestreken door de regeling inzake het communautaire douanevervoer, de handel tussen de EG, de EVA- en de Viségrad-landen door een gemeenschappelijke regeling inzake douanevervoer, en de TIR-overeenkomst bestrijkt de handel tussen de 59 aangesloten landen.

1.3. De fraudegevoeligheid van het douanevervoer is de laatste jaren duidelijk aan het licht gekomen door de enorme intensivering van de handel, vooral met de Midden- en Oost-Europese landen waarbij het goederenverkeer grotendeels per vrachtwagen plaatsvindt. Met name producten waarop hoge heffingen rusten, in het bijzonder tabaksproducten en alcohol, werden in toenemende mate illegaal ingevoerd. Weliswaar voltrekt het douanevervoer zich doorgaans volgens de regels, maar volgens de Europese Rekenkamer wordt tweederde van de inkomstenderving door een relatief gering aantal fraudegevallen veroorzaakt. Dit wettigt de conclusie dat grootschalig georganiseerde misdaad in het spel is.

1.4. De enquêtecommissie van het Europees Parlement schat dat de lid-staten en de EG hierdoor jaarlijks 3,5 miljard ecu aan inkomsten mislopen. De Commissie daarentegen, die zich baseert op de door de lid-staten gemelde fraudegevallen, schat het verlies op ongeveer 1,27 miljard ecu gedurende de laatste zeven jaar. Het zwarte goederencircuit op de interne markt betekent in de eerste plaats een risico voor gezondheid en veiligheid van de burgers en tast tevens de mededinging, en daarmee de werkgelegenheid, aan.

1.5. De Commissie heeft op basis van eigen waarnemingen en die van de Rekenkamer sinds maart 1995 in samenwerking met de lid-staten verschillende initiatieven ontplooid, waaronder maatregelen op korte termijn ten behoeve van fraudebestrijding. Gelet op de omvang van het probleem heeft het Europees Parlement voor de eerste keer een ad-hoc-enquêtecommissie ingesteld, die na diepgaand onderzoek op 20 februari 1997 een gedetailleerd eindverslag met 38 aanbevelingen heeft uitgebracht.

1.6. Het Comité gaat ervan uit dat de in dit verband tijdens de Top van Amsterdam aan Raad, Parlement, Commissie en Hof van Justitie toegekende bevoegdheden volledig zullen worden benut om de momenteel nog uiteenlopende nationale voorschriften in de nodige mate te harmoniseren.

2. Het actieplan van de Commissie

2.1. De Commissie presenteerde eind april 1997 na overleg met alle betrokkenen een actieplan voor het douanevervoer in Europa (). Dit plan strekt ertoe, de in kaart gebrachte gebreken in de huidige procedure met behulp van gedetailleerde maatregelen en een nauwkeurig tijdpad op te heffen.

2.2. De procedure dient eenvoudig en samenhangend te worden, alsook substantieel meer inzicht in de goederenbewegingen te geven. Voorts moeten alle betrokkenen haar gemakkelijk kunnen begrijpen en toepassen. Met behulp van informatietechnologie en elektronische gegevensverwerking moet de procedure in samenwerking met alle betrokkenen snel kunnen worden afgewikkeld. Daarbij moet het mogelijk zijn om flexibel te reageren op nieuwe juridische en economische ontwikkelingen, alsmede op de snel veranderende behoeften van het bedrijfsleven. Voorts wordt ernaar gestreefd dat het nieuwe systeem ruimte biedt voor gecoördineerde preventie van fraude en doelgerichte bescherming van de belangen van alle betrokkenen.

2.3. Uniformering van de werkzaamheden van de vijftien nationale douanediensten vormt, zoals in de mededeling van de Commissie "Douane 2000" () werd opgemerkt, een belangrijke voorwaarde voor de verwezenlijking van bovengenoemde doelstellingen. In die zin vormt de hervorming van het douanevervoer slechts een onderdeel van het totaalplan om de efficiency van het Europese douanesysteem te verhogen.

2.4. Ook het vervolgingsbeleid van de lid-staten dient zonder meer op één lijn te worden gebracht om de bewijsvoering te vergemakkelijken, gecoördineerde opsporing mogelijk te maken en de daders effectief te kunnen straffen. Daarom dient de justitiële samenwerking binnen de EG, en zo mogelijk ook met de EVA- en de Viségrad-landen, substantieel te worden verbeterd.

2.5. Modernisering en substantiële verbetering van het douanevervoer vormen de kern van het nieuwe douanebeleid in Europa.

2.5.1. Daartoe is in de eerste plaats de invoering van het nieuwe, door elektronische gegevensverwerking gestuurde "New Computerized Transit System" (NCTS) gepland, met behulp waarvan goederenzendingen direct kunnen worden gecontroleerd. In de huidige op documenten steunende procedure kunnen bepaalde controles in verband met fraude pas achteraf worden uitgevoerd. NCTS functioneert op basis van "real time", waardoor termijnen aanzienlijk kunnen worden verkort.

2.5.2. Het nieuwe systeem strekt ertoe, de informatieverstrekking binnen en tussen de douaneadministraties dynamischer te maken, goederen en betrokkenen nauwkeuriger te kunnen identificeren, alsook meer inzicht te verschaffen in de te ontvangen heffingen, de vervoerwijze en de afwikkelingsmoeilijkheden.

2.5.3. De op deze wijze mogelijk gemaakte samenwerking tussen de douaneadministraties moet uitmonden in een correcte en uniforme toepassing van de voorschriften door alle EG-douaneposten. Ook is het de bedoeling dat de verbeterde samenwerking zich uitstrekt tot onderlinge afstemming van risicobeheer, gegevensanalyse en gemeenschappelijke maatregelen voor fraudebestrijding.

2.5.4. De Commissie wil dat tussen douaneadministratie en aangever een door partnerschap en vertrouwen gekenmerkte relatie wordt opgebouwd. Zij stelt daartoe voor, een servicetelefoon in te voeren, de verantwoordelijkheden duidelijker in een memorandum of understanding af te bakenen, verder te werken aan (vervolg)opleidingsmaatregelen en zo nodig over specifieke problemen te overleggen. In dit verband is de betrouwbaarheid van de individuele aangever beslissend voor het al dan niet vereenvoudigen van formaliteiten.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité is tevreden over het voorstel betreffende een actieplan voor het douanevervoer in Europa. Hierin worden namelijk duidelijke doelstellingen en een nauwkeurig tijdschema voor de, overigens veel te laat ingezette, grondige modernisering van het douanevervoer aangegeven. Met de drie in paragraaf 1.1 genoemde procedures zijn de aangevers sinds 1968 gebaat gebleken; ook hebben zij in hoge mate bijgedragen tot de groei van de Europese handel en de interne markt. Door middel van de nu te verwachten modernisering kan het systeem nog bedrijfsvriendelijker worden.

3.2. Het Comité hoopt dat, zoals door het Europees Parlement met klem werd benadrukt, met de voorgestelde vernieuwingen een einde wordt gemaakt aan de belangrijkste tekortkoming van de huidige situatie: het denken binnen de douaneadministraties, zowel op leidinggevend als op uitvoeringsniveau, is nog altijd in de eerste plaats op nationale grenzen, en niet op een werkelijke interne markt gericht. De vernieuwingen moeten de effectiviteit van het handelen van de administraties ten goede komen.

3.2.1. Tevens valt te hopen dat de aldus gemoderniseerde douaneadministraties zich naast hun, overigens belangrijke, controletaak meer zullen gaan richten op dienstverlening, en op die manier gaan functioneren als een serviceïnstantie voor het bedrijfsleven. Op die manier kan een verhouding van partnerschap en vertrouwen met bonafide ondernemingen worden opgebouwd hetgeen de controle door de autoriteiten vergemakkelijkt en deze ondernemingen procedurele vereenvoudigingen oplevert.

Een dergelijke ontwikkeling zou tevens de reputatie van Europa als vestigingsplaats ten goede komen.

3.2.2. De lid-staten hebben het personeelsbestand van hun douanediensten teruggebracht. De personeelssituatie moet worden heroverwogen in het licht van en aangepast aan de explosieve stijging van de handel, het daarmee gepaard gaande verhoogde gebruik van het douanevervoer, de toegenomen fraude, de hopelijk sterk verbeterde opleiding en het effect van de modernste hulpmiddelen.

3.3. Ook is het een goede zaak dat de douanediensten nu eindelijk zullen worden uitgerust met moderne apparatuur, waarmee de procedure sneller kan worden afgerond, hetgeen de betrokkenen ook financieel ontlast. Voor een groot gedeelte van de aangevers betekent dit dat een technische leemte wordt opgevuld, zodat de samenwerking met de douaneautoriteiten intensiever en sneller kan worden.

3.4. Ook het voorgestelde partnerschap komt de aangevers ten goede, en kan in een verdere vergemakkelijking van de procedure uitmonden. Voorwaarde is echter wel dat ook kleine en micro-ondernemingen hiervan kunnen profiteren.

3.5. De belangen van de bonafide aangevers zijn stellig ook gediend met de in de afgelopen jaren steeds noodzakelijker geworden fraudebestrijding. Het huidige, vereenvoudigde systeem, waarin betaling van douanerechten en andere heffingen wordt opgeschort, heeft tot nog toe relatief weinig fraudeurs te duchten gehad. De tot op heden in het kader van de fraudebestrijding getroffen maatregelen, vooral de forse verhoging van zekerheidsstellingen, hebben de financiële voordelen van de procedure reeds in hoge mate teniet gedaan.

3.6. De maatregelen mogen niet verder gaan dan noodzakelijk is en in de eerste plaats op efficiencyverhoging zijn gericht in plaats van op meer administratieve lasten voor aangevers die zich conform de regels gedragen.

3.7. In de aanloop naar intensivering van de samenwerking moeten de douaneadministraties naast het terugzendingsexemplaar ook andere documenten toelaten als bewijs dat aan alle formaliteiten is voldaan. Hierbij valt b.v. te denken aan door de douanepost van ontvangst per fax gestuurde kopieën van het terugzendingsexemplaar, documenten in verband met afdracht van douanerechten en andere. Worden dergelijke alternatieven aanvaard, dan kan dat de aangevers een aanzienlijke kostenbesparing opleveren.

3.8. Positief is vooral dat er nu op het politieke vlak voornemens bestaan om naar een opwaardering van de Europese douanediensten toe te werken. In dat verband moeten de diensten de heden noodzakelijke bevoegdheden worden toegekend. De nationale douanediensten zullen zich in de toekomst, afgezien van het feit dat zij materieel beter zullen worden uitgerust, meer als onderdeel van een Europese douanedienst kunnen gaan voelen.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Een dynamisch voorlichtingsbeleid als basis voor verbetering van het douanevervoer

4.1.1. De Commissie merkt terecht op dat het douanevervoer uitsluitend efficiënt kan worden beheerd wanneer de desbetreffende ambtenaren over grondige theoretische en operationele kennis beschikken en de informatievoorziening tussen de douaneadministraties goed verloopt.

4.1.2. Reeds in zijn advies over het actieprogramma "Douane 2000" wees het Comité erop dat de door de EG-organen aan de lid-staten gerichte informatie door de bevoegde nationale ministeries via een uniforme procedure aan de ondergeschikte diensten moet worden doorgegeven. Wil men dat deze doorgifte met een minimum aan tijdverlies gepaard gaat, dan dienen de communicatiesystemen van de douane op Europees niveau op elektronische gegevensverwerking te zijn gebaseerd.

4.1.3. Het door de Commissie voorgestelde netwerk van nationale coördinatoren vormt juist in dit verband een eerste belangrijke stap om nationale belemmeringen voor de samenwerking uit de weg te ruimen.

4.2. Zorgen voor een correcte en uniforme toepassing van de voorschriften

4.2.1. Zonder correcte toepassing van de voorschriften door de douaneautoriteiten kan de procedure niet soepel worden afgewikkeld. De door de Commissie en van het Europees Parlement vastgestelde fouten en inbreuken, met name in verband met het terugzendingsexemplaar nr. 5, werken momenteel aanzienlijke financiële lasten voor de aangevers in de hand. De Commissie stelt in dit verband voor, gemengde controlecomités op te richten die de correcte toepassing van de douanevoorschriften steekproefgewijs controleren. Het Comité kan zich hierin vinden, mits de aangevers niet met bijkomende lasten worden opgezadeld.

4.2.2. Worden de eigen controlemogelijkheden van de EU echter volledig benut, dan is een dergelijke uitbreiding overbodig. Naar positief recht beheren de lid-staten het douanevervoer. Het ontduiken van nationale heffingen vormt meer dan 61 % van het fraudevolume (). Men mag er daarom van uitgaan dat het bepaald in het belang van de lid-staten zelf is om aan efficiënte fraudebestrijding te doen.

4.2.3. Er zijn niet uitsluitend financiële belangen in het geding. Daarom is het een goede zaak dat de Commissie nog dit jaar een voorstel voor een verordening aan de Raad zal voorleggen, waarin passende sancties worden gesteld op douanerechtelijke inbreuken, alsook gemeenschappelijke bestuursrechtelijke maatregelen worden voorgesteld. De straffen dienen te worden gekoppeld aan delictsomschrijvingen op EG-niveau, omdat zowel vervolging als bestraffing van fraude momenteel uitsluitend in nationaal recht is geregeld.

4.3. Integratie van de Europese douanediensten: een nieuwe overeenkomst inzake douanerechtelijke vereenvoudigingen in Europa

4.3.1. De Commissie geeft gehoor aan het streven van het Europees Parlement, de - ook in de toekomst nationale - douanediensten op het gebied van het douanevervoer in een enkel Europees douanesysteem te bundelen. Daarmee wordt de handel in heel Europa vergemakkelijkt en aan gemeenschappelijke regels en procedures onderworpen. De totstandkoming van een dergelijk eenvormig rechtskader vormt een cruciale bijdrage tot de versterking van de interne markt. Daarom dienen naast de EG-landen ook de EVA- en de Viségrad-landen deze regelingen en procedures ongewijzigd over te nemen. Op die manier kunnen het communautaire douanevervoer en de gemeenschappelijke regeling inzake douanevervoer worden samengevoegd.

4.3.2. Opname van een vrijwaringsclausule, op grond waarvan een aangesloten land in bepaalde situaties en voor een bepaalde periode de toepassing van het eenvormig rechtskader geheel of gedeeltelijk kan opschorten, acht het Comité slechts in duidelijk gedefinieerde uitzonderingsgevallen toelaatbaar. Worden deze gevallen te ruim geformuleerd, dan kan dat in extreme gevallen nationale bevoegdheden doen herleven.

4.4. Zorgen voor complementariteit van het internationale douanevervoer

Het actieplan van de Commissie is hoofdzakelijk gericht op maatregelen voor het communautaire en het gemeenschappelijke douanevervoer. Iedereen is het erover eens dat ook de TIR-overeenkomst moet worden herzien. Invoering van een nieuw decentraal TIR-borgsysteem en gebruik van door informatica gesteunde procedures vormen ingewikkelde onderwerpen waarover de 59 TIR-verdragspartijen een akkoord moeten bereiken. Wellicht wijdt het Comité een afzonderlijk advies aan deze problematiek.

4.5. "NCTS" - New Computerized Transit System

4.5.1. Het Comité is het volledig met het Europees Parlement eens dat het douanevervoer zo snel mogelijk op basis van het informatiesysteem NCTS moet kunnen worden afgewikkeld. Op die manier kunnen de hierdoor geboden mogelijkheden op het gebied van beheer en waterdichtheid van de procedure, alsook fraudebestrijding optimaal worden benut.

4.5.2. Daartoe dienen de douane en haar personeel echter adequaat te worden uitgerust en opgeleid. Flankerend beleid is onontbeerlijk om de in dit verband noodzakelijke begrotingsmiddelen vrij te maken.

Het is wenselijk dat het systeem in alle aangesloten landen op hetzelfde moment wordt ingevoerd. Zo niet, dan blijven separate controles onvermijdelijk bestaan.

4.5.3. Het gebruik van informaticasystemen moet daarom worden voorbereid en financieel worden ondersteund in de landen die zich gedurende de komende tijd bij de regelingen inzake het douanevervoer willen aansluiten.

4.5.4. Invoering van het informaticasysteem mag er echter geenszins toe leiden dat mkb's die niet over de noodzakelijke technologische voorzieningen beschikken, van het douanevervoer worden uitgesloten; de procedure dient voor iedereen toegankelijk te zijn. Om uniforme afwikkeling te garanderen, zullen de douaneadministraties zo nodig documentair, dat wil zeggen niet-elektronisch, ingeleverde verzendformulieren zelf in het systeem moeten invoeren. De toegang tot de procedure mag immers niet van de status van de aangever afhankelijk worden gesteld.

4.5.5. Het NCTS dient te voldoen aan de eisen van de douaneadministraties op het gebied van foutloze afwikkeling van de procedure, maar ook aan de belangen van de aangevers. Het Comité constateert in dit verband een aantal informatieproblemen, maar gelooft dat deze kunnen worden opgelost door vroegtijdige wederzijdse informatie-uitwisseling tussen alle betrokkenen. Daarbij mogen verplichtingen tot verstrekking van informatie over b.v. de waarde van de goederen of het codenummer niet te stringent zijn.

4.5.6. De Commissie wil het NCTS tegen het jaar 2000 invoeren, maar tussentijds zijn volgens het Comité voorlopige oplossingen geboden. De lid-staten dienen voor de nodige begrotingsmiddelen en technische instrumenten te zorgen, zodat de procedure op korte termijn per e-mail, of in voorkomende gevallen per telefax, kan worden afgewikkeld. Daardoor worden de aangevers namelijk in hoge mate ontlast.

4.6. Op grond van betrouwbaarheid van de betrokkenen en risicograad uiteenlopende toegangsvoorwaarden

4.6.1. Er dient evenwicht te bestaan tussen enerzijds de verplichting om aan alle formaliteiten te voldoen en anderzijds de door de bonafide aangever gevraagde vereenvoudigingen. De administratie heeft voor het opstellen van een risicoprofiel behoefte aan zakelijke en financiële informatie over persoon en/of bedrijf van de aangever; de desbetreffende informatieverstrekking kan met behulp van het NCTS vergaand worden vergemakkelijkt.

4.6.2. De betrokkene moet inspraak hebben bij het opstellen van de voor iedere douanepost toegankelijke risicoprofiel. Ook dient hij voortdurend over de mogelijkheid te beschikken, zijn risicoprofiel door bedrijfsinterne maatregelen te verbeteren. De criteria aan de hand waarvan de betrokkene in een bepaalde risicocategorie wordt ingedeeld, dienen dus duidelijk te zijn.

4.6.3. In beginsel heeft iedere bonafide aangever recht op een vereenvoudigde behandeling en derhalve mogen er geen algemene uitsluitingscriteria worden gehanteerd. Het onderscheid tussen procedurele onregelmatigheden en fraude is belangrijk in dit verband.

4.7. De dialoog tussen administratie en aangevers

4.7.1. Het Comité schaart zich achter het streven van de Commissie naar een nieuw soort vertrouwensrelatie tussen douaneautoriteiten en aangevers. De douaneadministratie behoort oog te hebben voor de behoeften van de aangevers, die op hun beurt dienen te begrijpen dat nu eenmaal moet worden gecontroleerd. Bevoegdheden en aansprakelijkheid in geval van fouten moeten duidelijk worden afgebakend.

4.7.2. Voorwaarde hiervoor is wel een hoog opleidingsniveau voor beide partijen. In dit verband wees het Comité reeds in zijn advies over het actieplan "Douane 2000" op de mogelijkheid, aan gemeenschappelijke opleiding te doen ().

4.7.3. Het stemt tot tevredenheid dat de partnerschapsverhouding ook op lokaal niveau tussen administratie en bedrijfsleven in een code (memorandum of understanding) wordt vastgelegd. Heeft de principale aangever eenmaal zekerheid gesteld, dan zijn bijkomende toelatingsverplichtingen als het vermelden van de vervoerder overbodig.

4.8. Het douanevervoer en de verschillende vervoerwijzen

4.8.1. Het actieplan van de Commissie is in de eerste plaats gericht op maatregelen voor het goederenvervoer over de weg. Ook het zee-, lucht- en railvervoer, alsmede het vervoer via pijpleidingen zouden echter zeker op fraudegevoeligheid moeten worden onderzocht. De vervoerwijze is namelijk niet bepalend voor het belang van betrokkenen bij opschorting van betaling in het kader van het douanevervoer. Wel moet de hoogte van de zekerheidsstelling in het licht van de door de diverse vervoerwijzen geboden fraudemogelijkheden kunnen worden gevarieerd.

4.8.2. De door de Commissie voorgestelde verplichte zekerheidsstelling bij zeevervoer zal automatisch tot een verhoging van de desbetreffende tarieven leiden. In tegenstelling tot het wegvervoer gaat het bij zeevervoer slechts om een beperkt aantal vrachtvaarders, die bovendien over het algemeen bij de administratie bekend zijn. Daarom kan met lagere zekerheidsstelling worden volstaan.

4.8.3. Het transport in het kader van het douanevervoer verloopt volgens een vast stramien. Daarom dienen vervoerwijzen die momenteel in beginsel niet aan zekerheidsstelling zijn onderworpen, ook in de toekomst van forfaitaire zekerheidsverplichtingen verschoond te blijven.

4.9. Verantwoordelijkheid van de aangevers en veiligheidsaspecten

4.9.1. De bevoegdheden van allen die bij de procedure zijn betrokken, dienen duidelijk te worden afgebakend. Tot het moment dat het NCTS operationeel is, mag de roep van de aangevers om toelating van alternatief bewijs dat de procedure is afgesloten, er niet toe leiden dat zij het volle bewijsrisico dragen. Een dergelijke risicoverschuiving lijkt niet op haar plaats, omdat de administraties vaak veel meer tijd dan voorzien nodig hebben voor het versturen van het terugzendingsexemplaar.

4.9.2. Het voorstel van Commissie en Europees Parlement om de vervoermiddelen met een "T-vignet" te kenmerken, roept bedenkingen op. Voertuigen zouden dan namelijk naast het TIR-vignet van een tweede, vergelijkbaar vignet worden voorzien. Uit de praktijk blijkt dat de vignetten niet worden weggehaald c.q. verwisseld wanneer met de voertuigen aan een andere douane- dan de TIR-procedure wordt deelgenomen. Voorts valt vanwege de frequente toepassing van de procedure niet uit te sluiten dat na verloop van tijd nagenoeg alle vrachtauto's van dergelijke vignetten zijn voorzien, hetgeen averechts werkt.

Overwogen zou kunnen worden, de controlemogelijkheden van de administratie uit te breiden door toepassing van het GPS (Global Position System) dat uit logistieke overwegingen toch al vaker wordt gebruikt.

4.9.3. Het communautaire en het gemeenschappelijke douanevervoer (goed voor 18 miljoen afhandelingen per jaar) vormen in vergelijking met de TIR-procedure (1 miljoen afhandelingen) een massaal gebeuren. Daarom moeten de ingezette vervoermiddelen niet aan bijkomende eisen worden onderworpen. Certifiëring door de douane van de verzegelbaarheid van een voertuig en de daarmee samenhangende jaarlijkse conformiteitscontrole zijn kostbare en tijdrovende aangelegenheden. De douanepost die de procedure inleidt, dient de deugdelijkheid van de verzegeling van een voertuig te beoordelen en eventuele gebreken te melden.

4.10. Doelgerichte controle

4.10.1. Een minimum aan fysieke controle is onontbeerlijk. Ook al worden deze als intelligente steekproef uitgevoerd, dan nog wordt het goederenverkeer erdoor belemmerd. Met behulp van de via het NCTS aan te brengen verbeteringen op het gebied van risico-analyse kunnen de steekproeven nog doelgerichter dan tot op heden het geval is, worden uitgevoerd.

4.10.2. De efficiency van dergelijke proeven hangt in hoge mate tevens van het gebruik van modernste technische apparatuur af.

4.10.3. Het Comité stelt voor, de termijnen voor de afwikkeling van de procedure in het algemeen te verbeteren, mits de aangever het vervoertraject vermeldt.

4.11. Opsporing en bestraffing van fraude

4.11.1. Met name het voornemen van de Commissie om de nationale maatregelen betreffende vrijmaking van goederen en douanerecherche op Europees niveau te coördineren, verdient bijval. Het Comité pleitte reeds in zijn advies over het actieprogramma "Douane 2000" voor het oprichten van een met Europol vergelijkbare coördinerende instantie op Europees niveau die de tot op heden met ontoereikende bevoegdheden uitgeruste UCLAF moet vervangen.

4.11.2. Overtredingen en misdrijven worden momenteel op basis van uitsluitend nationaal (straf)recht vervolgd. Daarom moet de vervolging van alle fraudegevallen worden voorgeschreven en moeten de desbetreffende delictsomschrijvingen op Gemeenschapsniveau worden geüniformeerd. Voorts is het wenselijk dat de regelingen dienaangaande ook in de EVA- en de Viségrad-landen worden toegepast.

4.12. Harmonisatie van bevoegdheden

4.12.1. Het Comité stemt in met het voornemen van de Commissie, de controlebevoegdheden van de douanefunctionarissen in de mate van het noodzakelijke op één lijn te brengen. Uitsluitend op die manier kan ervoor worden gezorgd dat de bevoegdheden overal even effectief worden uitgeoefend en dat alle betrokkenen in het hele douanegebied van de Gemeenschap gelijk worden behandeld. Ook is het een goede zaak dat de maatregelen in dit verband niet alleen betrekking hebben op de intracommunautaire douaneposten, maar ook op die aan de buitengrenzen. De controlebevoegdheid van de douane-administraties is geregeld in nationale wetten, die een aanvulling op het Europese douanerecht vormen. Daarom dienen de nationale regelingen via een kadervoorstel van de Commissie met elkaar in overeenstemming te worden gebracht.

4.12.2. Het Comité maakte zich reeds in zijn advies over "Douane-2000" sterk voor uniforme criteria voor de opleiding van de douanefunctionarissen, zodat de 15 nationale administraties als één geheel gaan functioneren. Dit werd overigens ook door de enquêtecommissie van het Europese Parlement benadrukt. Het is wenselijk dat reeds in het opleidingsstadium functionarissen worden uitgewisseld, zodat zij Europeser gaan denken en meer begrip voor de situatie in andere landen krijgen. Daarom verdient het voorstel om een Europese douane-academie op te richten bijval.

Tegen de achtergrond van recente ontwikkelingen lijkt het nuttig om de financiële middelen voor het Matheüs-programma ook onder de loep te nemen.

4.13. Soepele financiële afwikkeling van het douanevervoer - zekerheidsstelling

4.13.1. Vorm en hoogte van de zekerheidsstelling dienen in de eerste plaats op het specifieke risico van de in het geding zijnde goederen te worden afgestemd.

4.13.2. Ook in de toekomstige vereenvoudigde proceduren moeten de aangevers, behalve wanneer het om "gevoelige" goederen gaat, met een totale borgsom van 30 % van de waarde kunnen volstaan. Momenteel komen uitsluitend aangevers met een solide reputatie bij de douane voor vereenvoudiging in aanmerking. De desbetreffende classificatie moet ook bij de vaststelling van de hoogte van de zekerheid worden gehanteerd.

4.13.3. Het is een goede zaak dat de Commissie wil onderzoeken in hoeverre borgstelling door derden in bepaalde gevallen kan worden vervangen door alternatieve zekerheidsconstructies. Het Comité verwacht in de toekomstige uitvoeringsbepalingen bij het douanewetboek een duidelijke verwijzing naar de regel dat in bepaalde gevallen in het geheel geen zekerheid hoeft te worden gesteld.

4.14. Afbakening van de aansprakelijkheid met inachtneming van de financiële belangen

4.14.1. Het voorstel van de Commissie om de aan gebreken in de nakoming van formaliteiten verbonden boetes snel en efficiënt te innen, verdient bijval. Hetzelfde geldt voor haar opmerkingen over de rangorde van verhaal: in eerste instantie worden zij aangesproken die voor de nakomingsgebreken verantwoordelijk zijn en pas daarna wordt eventueel op de door de hoofdaansprakelijke gestelde borgsom verhaald.

4.14.2. Het voorstel van de Commissie om in geval van eventuele inningsproblemen de hoofdaansprakelijke, d.w.z. de borgsteller, automatisch aan te spreken, kan echter niet worden aanvaard. Bestuurlijke kwesties, ook in samenhang met inning van de heffing, mogen niet over de rug van de aangevers worden uitgevochten! Daarom is het om economische redenen wenselijk dat pas wordt geheven wanneer de douaneschuld(enaar) zonder meer vaststaat. De rangorde bij verhaal is duidelijk in de wet geregeld en moet door alle lid-staten worden gerespecteerd, zodat de tenuitvoerlegging in de hele EU op dezelfde wijze geschiedt. Uitsluitend wanneer de identiteit van de afdrachtplichtige niet vaststaat, lijkt het acceptabel om de borgsteller aan te spreken.

4.14.3. Bijval verdient wel het voorstel van de Commissie dat de hoofdaansprakelijke, wanneer de procedure eenmaal is afgerond, van zijn verplichtingen is bevrijd en dat er daarom niet meer op de door hem gestelde borg kan worden verhaald, ook al wordt na afronding onrechtmatig ingevoerd. Hierboven werden reeds ingegaan op de vereiste duidelijke bevoegdheidsverdeling ter zake tijdens het verloop van het douanevervoer.

4.15. Handboek voor het douanevervoer

4.15.1. Het is met het oog op de vele regelingen nuttig dat de douanediensten over een handboek beschikken (uit actualiteitsoverwegingen bij voorkeur losbladig of via Internet toegankelijk) waarin de afzonderlijke delen van de procedure op praktische wijze worden beschreven. Niet alleen de partnerschapsverhouding tussen administratie en aangevers, maar ook de wederzijdse bevoegdheden dienen duidelijk in dit document te worden weergegeven. In tegenstelling tot de Commissie is het Comité van opvatting dat dit handboek volledig voor de aangevers toegankelijk dient te zijn. Een dergelijke openbaarheid geldt natuurlijk niet voor interne dienstaanwijzingen.

4.15.2. Een aantal onderdelen van dit handboek zouden in nauwe onderlinge samenwerking tussen de diensten van de Commissie, de nationale administraties en het bedrijfsleven moeten worden opgesteld. Op die manier kan ook inzicht worden verkregen in de interne problemen die ondernemingen bij de toepassing van bestaande voorschriften ondervinden. Omdat het de bedoeling is dat het douanevervoer nieuwe stijl door transparantie wordt gekenmerkt, ziet het Comité geen reden waarom ondernemingen geen kennis mogen nemen van vaste standpunten van de douaneadministraties. Chauffeurs zouden over een copie van de voor hen relevante voorschriften moeten beschikken.

4.15.3. Een vergelijkbare publikatie bestaat overigens reeds sinds decennia voor de procedure betreffende het ATA-carnet. De Wereld Douane Organisatie (WDO) beschrijft in dit handboek niet alleen de ATA-Conventie. Ook wordt een overzicht gegeven van de besluiten van het bestuur van de Internationale Kamer van Koophandel te Parijs, die fungeert als coördinerende instantie voor internationale borgstelling ().

4.16. Communicatie tussen de betrokkenen bij het douanevervoer

4.16.1. De aangevers dienen over adequate informatie te beschikken over de belangen die bij het douanevervoer op het spel staan. Aanbevelenswaardig in dit verband is met name de in het kader van de programma's "Mattheüs" en "Douane 2000" geplande mogelijkheid, een contactgroep op te richten die bestaat uit vertegenwoordigers van de douaneautoriteiten en de aangevers van de 23 bij de regelingen inzake het communautaire en gemeenschappelijke douanevervoer aangesloten landen. Het succes van dergelijke conferenties is bewezen door de in februari 1997 georganiseerde conferentie "Eurotransit 1997".

Ook het voorstel voor een door administratie en bedrijfsleven gemeenschappelijk op te zetten vervolgopleidingscyclus stemt tot tevredenheid.

4.16.2. Het douanevervoer dient zich als dynamische procedure aan de ontwikkelingen binnen het economische verkeer aan te passen. Daarom dienen Raad, Commissie, Europees Parlement en Europese Rekenkamer deze ontwikkelingen nauwkeurig te volgen. Ook op nationaal niveau is flankerend beleid geboden voor de uniforme toepassing van de procedure in alle betrokken landen, inclusief de EVA- en de Viségrad-landen.

5. Conclusie

5.1. Al met al lijkt onderhavig actieplan voldoende elementen te bevatten om het douanevervoer uit te bouwen tot een moderne en toekomstgeoriënteerde component van het Europese douanerecht. Het Comité hoopt dat bij de uitvoering van het actieplan op zijn opmerkingen zal worden gelet en dat het bij verdere ontwikkelingen zal worden betrokken.

5.2. De nauwe samenwerking tussen Raad, Commissie en Europees Parlement, alsook de gedachtenwisseling met de aangevers hebben gedurende de laatste twaalf maanden bewezen dat er mogelijkheden bestaan voor vergaande overeenstemming tussen alle betrokkenen om het douanevervoer nieuwe stijl op de rails te zetten. Deze door partnerschap gekenmerkte samenwerking dient in de toekomst te worden voortgezet.

Brussel, 1 oktober 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad: een actieplan voor het douanevervoer in Europa - Een nieuw douanebeleid (COM(97) 188 def.).

() Voorstel van de Commissie voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad houdende goedkeuring van een actieprogramma voor de douanediensten van de Gemeenschap [Douane 2000, doc. COM(95) 119 def. 95/0087 (COD)]; ESC-advies: PB C 301 van 13. 11. 1995, blz. 5.

() De Commissie heeft berekend dat dit volume in de jaren 1990-1996 1,27 miljard ecu omvat. 485 miljoen ecu (38,2 %) betreft douanerechten en 784 miljoen ecu (61,8 %) nationale heffingen.

() PB C 301 van 13. 11. 1995, blz. 7, paragraaf 3.3 "Oriëntering van de opleidingsacties op de behoeften van een moderne Europese douaneadministratie".

() ATA-Handbook, Customs Convention on the ATA Carnet for the temporary admission of goods, Internationale Douaneraad, Wereld Douane Organisatie, eerste druk 1973.