Volgens het stabiliteitsprogramma 2020 komt het overheidstekort van Italië in 2020 uit op 10,4 % van het bbp, waarmee het boven en niet dicht bij de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3 % van het bbp ligt. De geplande overschrijding van de referentiewaarde van het Verdrag in 2020 is uitzonderlijk omdat deze het gevolg is van een diepe economische inzinking. Rekening houdend met de gevolgen van de COVID-19-pandemie krimpt het reële bbp in 2020 volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie met 9,5 %. Door de daling van de bedrijvigheid lopen de overheidsontvangsten terug, terwijl de overheidsuitgaven oplopen door de kosten van de automatische stabilisatoren en de beleidsrespons. De rechtstreekse budgettaire gevolgen van die respons worden voor 2020 geraamd op rond de 4,5 % van het bbp.

Op 20 maart 2020 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over de activering van de algemene ontsnappingsclausule van het stabiliteits- en groeipact. De clausule, die in artikel 5, lid 1, artikel 6, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 en artikel 3, lid 5, en artikel 5, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is neergelegd, vergemakkelijkt de coördinatie van het begrotingsbeleid in tijden van ernstige economische neergang. In haar mededeling heeft de Commissie de Raad haar standpunt meegedeeld dat, gezien de verwachte ernstige economische neergang ten gevolge van de COVID-19-uitbraak, de huidige omstandigheden de activering van de clausule toelaten. Op 23 maart 2020 hebben de ministers van Financiën van de lidstaten ingestemd met de beoordeling van de Commissie. De activering van de algemene ontsnappingsclausule maakt het mogelijk tijdelijk af te wijken van het aanpassingstraject in de richting van de middellangetermijndoelstelling voor de begroting, mits de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn daardoor niet in gevaar komt. Voor het corrigerende deel kan de Raad ook, op grond van een aanbeveling van de Commissie, een herzien begrotingstraject vaststellen. De algemene ontsnappingsclausule schorst de procedures van het stabiliteits- en groeipact niet. De clausule maakt het voor de lidstaten mogelijk af te wijken van de budgettaire vereisten die normaal gesproken van toepassing zouden zijn, terwijl de Commissie en de Raad in staat worden gesteld om de nodige beleidsmaatregelen op het gebied van beleidscoördinatie binnen het kader van het pact te nemen.

4.Relevante factoren

In artikel 126, lid 3, van het Verdrag is bepaald dat indien een lidstaat niet voldoet aan deze of aan een van deze criteria, de Commissie een verslag moet opstellen. In dat verslag moet “er tevens rekening mee [worden] gehouden of het overheidstekort groter is dan de investeringsuitgaven van de overheid en worden alle andere relevante factoren in aanmerking genomen, met inbegrip van de economische en budgettaire situatie van de lidstaat op middellange termijn”.

Die factoren worden nader omschreven in artikel 2, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat ook bepaalt dat terdege rekening moet worden gehouden met “alle andere factoren die naar het oordeel van de betrokken lidstaat relevant zijn om de naleving van de tekort- en schuldcriteria uitvoerig te kunnen beoordelen, welke factoren die lidstaat aan de Raad en de Commissie kenbaar heeft gemaakt”. Bij een kennelijke niet-naleving van het schuldcriterium is de analyse van de relevante factoren in het bijzonder gerechtvaardigd omdat de schulddynamiek in sterkere mate dan het tekort wordt beïnvloed door factoren waarover de overheid geen controle heeft. Dit wordt erkend in artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97, dat bepaalt dat bij de nalevingsbeoordeling op basis van het schuldcriterium met de relevante factoren rekening moet worden gehouden, ongeacht de omvang van de inbreuk. In dat verband moeten ten minste de volgende drie belangrijke aspecten worden onderzocht bij de beoordeling van de naleving van het schuldcriterium, gezien de invloed ervan op de dynamiek en de houdbaarheid van de overheidsschuld: i) inachtneming van de MTD of van het aanpassingstraject in de richting daarvan, ii) het doorvoeren van structurele hervormingen, en iii) de heersende economische omstandigheden.

Wat de naleving van het tekortcriterium in 2020 betreft, kan conform artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1467/97 geen rekening worden gehouden met die relevante factoren in de stappen die leiden naar het besluit over het bestaan van een buitensporig tekort op basis van het tekortcriterium voor Italië, aangezien de overheidsschuldquote de referentiewaarde van 60 % overschrijdt en niet is voldaan aan de tweeledige voorwaarde, namelijk dat het tekort dicht bij de referentiewaarde blijft en de overschrijding van de referentiewaarde slechts van tijdelijke aard is.

In de huidige situatie is een belangrijke extra factor waarmee voor 2020 rekening moet worden gehouden, de economische impact van de COVID-19-pandemie, die zeer aanzienlijke gevolgen heeft voor de begrotingssituatie en leidt tot hoogst onzekere vooruitzichten. De pandemie heeft ook geleid tot de activering van de algemene ontsnappingsclausule.

4.1. De COVID-19-pandemie

De COVID-19-pandemie heeft geleid tot een grote economische schok die aanzienlijke negatieve gevolgen in de Unie heeft. De gevolgen voor de bbp-groei zullen afhangen van zowel de duur van de pandemie als de maatregelen die door de nationale autoriteiten en op Europees en mondiaal niveau zijn genomen om de verspreiding ervan te vertragen, de productiecapaciteiten te beschermen en de geaggregeerde vraag te ondersteunen. De lidstaten hebben al begrotingsmaatregelen genomen – of werken daar op dit moment aan – om de capaciteit van hun gezondheidszorgstelsels te versterken en steun te verlenen aan de personen en sectoren die bijzonder hard door de crisis worden getroffen. Ook zijn belangrijke maatregelen ter ondersteuning van de liquiditeit en andere garanties goedgekeurd. Onder voorbehoud van nadere informatie moeten de bevoegde statistische instanties onderzoeken of die maatregelen een onmiddellijk effect op het overheidssaldo hebben of niet. Samen met de afname van de bedrijvigheid zullen die maatregelen ertoe bijdragen dat het overheidstekort en de schuldpositie van de overheid aanzienlijk hoger uitvallen.

4.2. Economische situatie op middellange termijn, met inbegrip van structurele hervormingen

De COVID-19-pandemie en de indammingsmaatregelen zullen de Italiaanse economie in 2020 in een diepe recessie storten. Dit is een verzachtende factor in de beoordeling van de naleving door Italië van het tekortcriterium in 2020. In de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie wordt voor dit jaar gerekend op een daling van het bbp met 9,5 %, die met name wordt veroorzaakt door de lockdownmaatregelen, die hebben geleid tot een abrupte vermindering van de particuliere consumptie, en door een sterke krimp van de exportmarkten, met het toerisme als een van de zwaarst getroffen sectoren. Bovendien schroeven de bedrijven hun investeringen terug door de instorting van de vraag, de druk op de kasstroom en de grote onzekerheid. Voor de tweede helft van 2020 wordt een door de beleidsmaatregelen geschraagde technische opleving verwacht, waarna in 2021 een gedeeltelijk herstel zou moeten volgen. De macro-economische vooruitzichten zijn echter omgeven met een buitengewoon grote onzekerheid, die samenhangt met de duur van de pandemie en de economische gevolgen ervan.

Bovendien had Italië al voor de huidige crisis te maken met een macro-economische vertraging met een reële bbp-groei en een bbp-deflator die al sinds 2018 onder de 1 % liggen. De reële bbp-groei nam af van 1,7 % in 2017 naar 0,8% in 2018 en 0,3% in 2019, waarmee deze in dat jaar daalde tot onder de potentiële groei (0,6 %) omdat de effecten van de vertraging van de mondiale handel doorwerkten naar de economie en werden versterkt door de matige binnenlandse vraag. De bbp-deflator liep op van 0,7 % in 2017 naar 0,9 % in 2018 en bleef stabiel in 2019. Al met al kan de langdurige macro-economische vertraging in Italië, met een nominale bbp-groei die al sinds 2018 onder de 2 % ligt, worden aangevoerd als gedeeltelijke verklaring voor de omvangrijke nalevingsgap met de schuldreductiebenchmark in 2019.

In haar landverslag 2020 heeft de Commissie geoordeeld dat Italië enige vooruitgang heeft geboekt bij de uitvoering van de landspecifieke aanbevelingen van 2019, hetgeen als een verdere verzachtende factor kan worden aangemerkt. Italië heeft aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de bestrijding van belastingontduiking, onder meer door de aanscherping van het verplichte gebruik van elektronische betalingen. Italië heeft enige vooruitgang geboekt wat betreft de uitvoering van de aanbeveling ervoor te zorgen dat actief arbeidsmarktbeleid en sociaal beleid op doeltreffende wijze worden geïntegreerd en gericht zijn op kwetsbare groepen, om het economisch investeringsbeleid te richten op onderzoek en innovatie en de kwaliteit van de infrastructuur, om de doeltreffendheid van het overheidsapparaat te verbeteren, om de herstructurering van bankbalansen te bevorderen, en om niet-bancaire financiering voor kleinere en innoverende bedrijven te verbeteren. Daarentegen heeft Italië beperkte vooruitgang geboekt bij het verminderen van de belastingdruk op arbeid, bij het verlagen van de belastinguitgaven en bij het hervormen van het kadastraal stelsel, bij het optreden tegen zwartwerk, bij het ondersteunen van de arbeidsparticipatie van vrouwen, bij het verbeteren van de onderwijsresultaten, onder meer door adequate en gerichte investeringen en door een verbetering van vaardigheden, bij het terugbrengen van de duur van civiele rechtszaken door handhaving en stroomlijning van de procedureregels, en bij het verbeteren van de doeltreffendheid van de corruptiebestrijding door hervorming van de procedureregels om de duur van strafzaken te verminderen. Italië heeft geen vooruitgang geboekt bij het verminderen van het aandeel van ouderdomspensioenen in de overheidsuitgaven om ruimte te creëren voor andere sociale en groeibevorderende uitgaven, noch bij het aanpakken van concurrentiebeperkingen, mede door middel van een nieuwe jaarlijkse wet markt en concurrentie.

4.3. Economische situatie op middellange termijn met inbegrip van overheidsinvesteringen

Het nominale tekort daalde van 2,2 % van het bbp in 2018 naar een historisch dieptepunt van 1,6 % in 2019. Die daling hangt samen met gunstige ontwikkelingen bij de ontvangsten, waartoe beleidsmaatregelen van de regering hebben bijgedragen, zoals de bestrijding van belastingontduiking, en een veerkrachtige arbeidsmarkt. De publieke investeringen zijn volgens de ramingen iets opgelopen van circa 2,1 % van het bbp in 2018 naar rond de 2,3 % in 2019, hetgeen hoger is dan het overheidstekort van 2019.

Op 13 juli 2018 is Italië aanbevolen het nominale groeipercentage van de primaire overheidsuitgaven, ongerekend discretionaire ontvangstenmaatregelen en eenmalige maatregelen, in 2019 niet te laten uitkomen boven 0,1 % (de uitgavenbenchmark), hetgeen zou neerkomen op een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp. Afgaande op de begrotingsresultaten en de prognoses van de Commissie zijn de uitgaven sneller gegroeid dan de benchmark. Nadat 0,18 % van het bbp in mindering is gebracht op hetgeen volgens het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact vereist is - deze marge was toegestaan in het kader van de clausule inzake ongewone gebeurtenissen - resteert een afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject richting de budgettaire middellangetermijndoelstelling van 0,4 % van het bbp, hetgeen dus wijst op enige afwijking in 2019 en een significante afwijking over 2018 en 2019 tezamen. Het structurele saldo is in 2019 verbeterd met 0,8 procentpunt van het bbp, hetgeen er dus (rekening houdend met de clausule inzake ongewone gebeurtenissen) op duidt dat de aanbevolen aanpassing richting de budgettaire middellangetermijndoelstelling zowel in 2019 als over 2018 en 2019 tezamen in acht is genomen.

Het verschil tussen de twee indicatoren is hoofdzakelijk toe te schrijven aan meevallers aan de ontvangstenzijde (0,5 procentpunt van het bbp) en aan de mutatie in de rente-uitgaven (0,3 procentpunt van het bbp). De meevallers hangen samen met een sterke stijging van de publieke ontvangsten ondanks een zwakke reële bbp-groei, hetgeen te danken is aan gunstige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt die grotendeels verband houden met vaste arbeidsovereenkomsten en in mindere mate met belangrijke beleidsmaatregelen om belastingontduiking tegen te gaan (zoals elektronische facturering, elektronische indiening van verkoopbonnen en de herziening van de methodiek voor de raming van het inkomen van belastingbetalers), waarvan de precieze discretionaire effecten nog moeilijk zijn in te schatten. De mutatie in de rente-uitgaven is het gevolg van de rendementen op overheidsobligaties die in 2019 lager uitvielen dan in 2018, hetgeen ook kan worden gezien als het resultaat van de positieve marktperceptie van de maatregelen die Italië na gesprekken met de Commissie in december 2018 en juli 2019 nam. Gezien het structurele karakter van de ontwikkelingen aan de ontvangstenzijde, die gunstiger waren dan op basis van de dynamiek van het reële bbp werd verwacht, is er al met al geen stevig bewijs dat er met betrekking tot Italië in 2019 en over 2018 en 2019 tezamen sprake was van een significante afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject richting de budgettaire middellangetermijndoelstelling.

Het stabiliteitsprogramma bevat informatie over substantiële maatregelen om de pandemie in te dammen en de economie te ondersteunen. De rechtstreekse gevolgen van deze steunmaatregelen voor de begroting worden geraamd op zo’n 4,5 % van het bbp in 2020. Tot slot bevat het stabiliteitsprogramma ondanks de aanhoudende onzekerheid over de budgettaire middellangetermijnvooruitzichten de hoofdlijnen van een langeretermijnstrategie om de overheidsschuld na het historische recordniveau van 155,7 % van het bbp voor 2020 terug te dringen. Zo moet de schuldquote al in 2021 gaan dalen tot 152,7 % als onderdeel van een meerjarige inspanning om de begroting in het kader van een strategie van een vanuit sociaal en milieuoogpunt eerlijke en duurzame ontwikkeling houdbaar te houden. In dat verband benadrukken de autoriteiten dat er na de huidige schok tijd nodig is om de economische groei weer op gang te brengen zonder contraproductieve begrotingsconsolidaties, terwijl een strategie van duurzame schuldreductie zal worden gebaseerd op een primair overschot en op een versterking van de Italiaanse potentiële groei via ambitieuze publieke en private investeringen.

4.4. Schuldpositie van de overheid op middellange termijn

De overheidsschuld is tussen 2016 en 2019 min of meer stabiel gebleven op circa 134,8 % van het bbp aangezien het schuldverhogende effect van de rente-uitgaven (die overigens een dalende trend vertoonden) en stock-flow adjustments grotendeels werd geneutraliseerd door een consistente reeks nominale primaire overschotten en een lage, zij het positieve nominale bbp-groei. Volgens de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie loopt de overheidsschuld van Italië op van 134,8 % van het bbp in 2019 naar 158,9 % van het bbp in 2020. Dit komt hoofdzakelijk door de bbp-dynamiek en doordat het primaire saldo negatief wordt, hetgeen pas voor de tweede maal het geval is sinds de lancering van de euro.

De met de voorjaarsprognoses 2020 van de Commissie geactualiseerde analyse van de houdbaarheid van de schuld bevestigt dat Italiës schuldpositie ondanks de risico’s op middellange termijn houdbaar blijft. Daarbij is rekening gehouden met belangrijke verzachtende factoren als het profiel van de overheidsschuld en de externe positie. Weliswaar verslechtert de schuldpositie als gevolg van de huidige COVID-19-crisis, maar de schuldquote van het referentiescenario volgt op middellange termijn een houdbaar (dalend) traject (grafiek 1).

Grafiek 1: Overheidsschuldquote Italië, in % van het bbp