Mededeling van de Commissie over de verbetering van de coördinatie van het economisch beleid in het eurogebied

1. In december 1999 heeft de Europese Raad van Helsinki de conclusies van een verslag van de Raad Ecofin over het functioneren van de coördinatie van het economisch beleid in de derde fase van de Economische en Monetaire Unie goedgekeurd. In dit verslag werd, gezien de ervaring in het eerste jaar van de EMU, het begin van de coördinatie veelbelovend genoemd, maar niettemin werd gewezen op de noodzaak bepaalde aspecten ervan verder te verbeteren.

2. De coördinatie van het economisch beleid in het eurogebied is gebaseerd op consensus. Het is niet de bedoeling een besluit aan een lidstaat op te dringen, maar die lidstaat ervan te overtuigen dat hij het wenselijk geachte beleid moet toepassen.

Met het oog hierop bestaat de coördinatie uit drie hoofdelementen:

- vaststelling van een gemeenschappelijke diagnose van de economische situatie,

- overeenstemming over passende economische beleidsmaatregelen,

- aanvaarding van de "druk van de peers" en zonodig aanpassing van het gevoerde beleid.

3. Het algemene kader voor de tenuitvoerlegging van deze drie elementen van de coördinatie van het economisch beleid is nuttig gebleken. Vooral nu de Eurogroep sinds juni 1998 bijeenkomt, kunnen tussen de economische beleidsmakers van het eurogebied besprekingen worden gevoerd die anders niet zouden hebben plaatsgevonden. Evenzo hebben de sinds de zomer van 2000 in de werking van dit forum aangebrachte verbeteringen (uitbreiding van de behandelde onderwerpen, betere operationele organisatie van de bijeenkomsten en verhoging van de zichtbaarheid ervan) onbetwistbaar bijgedragen tot de versterking van het operationele karakter ervan.

De verbetering van de procedure van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid (verslag over de tenuitvoerlegging van deze richtsnoeren, uitbreiding van hun werkingssfeer tot het structuurbeleid, behandeling per land en grotere duidelijkheid van het document), de goede werking van de procedure van de stabiliteitsprogramma's alsmede de door de Europese Raad van Lissabon ingevoerde vernieuwingen (jaarlijkse opstelling van een samenvattend verslag waarin met name aandacht wordt besteed aan de interactie tussen het macro-economisch beleid en het structuurbeleid op de verschillende gebieden) illustreren tenslotte dat sinds begin 1999 geleidelijk en voortdurend meer inhoud wordt gegeven aan de coördinatie van de economische politiek.

4. Wegens de steeds grotere onderlinge afhankelijkheid van de economieën van het eurogebied, met name op monetair en financieel gebied, moeten de methoden en procedures voor de coördinatie van het economisch beleid echter geregeld opnieuw worden bekeken. Ondanks de sinds Helsinki aangebrachte verbeteringen blijkt dat de gemeenschappelijke diagnose van de economische situatie in het eurogebied nog betrouwbaarder zou kunnen worden gemaakt en nog sneller zou kunnen worden opgesteld, dat de beginselen aan de hand waarvan eventueel tot passende economische beleidsmaatregelen wordt besloten, beter zouden kunnen worden gedefinieerd en dat de zichtbaarheid van deze coördinatiemaatregelen zou moeten worden verhoogd.

5. Hiertoe worden hier concrete voorstellen geformuleerd: na een uiteenzetting van de redenen voor een betere coördinatie wordt in deze mededeling nagegaan hoe de inhoud en de procedures ervan kunnen worden verbeterd en worden voorstellen gedaan om de transparantie ervan te verhogen.

I - Een betere inhoud

6. Onderstaande voorstellen hebben ten doel het totaalbeeld van de economische situatie in het eurogebied verder te verfijnen en duidelijker te maken en op gemakkelijker en beter voorspelbare wijze overeenstemming te bereiken over passende economische beleidsmaatregelen.

Een betere gemeenschappelijke diagnose

7. Een eerste vereiste is het verbeteren van de statistische informatie die voor het eurogebied beschikbaar is en het verhogen van de zichtbaarheid ervan. Aan de snelle beschikbaarheid en de homogeniteit van de door Eurostat en de ECB opgestelde statistieken wordt reeds gewerkt, maar daarnaast moeten hiertoe bedrijvigheidsindicatoren worden uitgewerkt die een overzicht van het eurogebied geven. De Commissie heeft reeds verscheidene werkzaamheden op dit gebied ondernomen en heeft zich ertoe verbonden deze binnenkort af te ronden (statistisch programma, indicator van de gemeenschappelijke conjunctuur, indicator van de verwachte bedrijvigheid, netwerken tussen conjunctuurinstituten).

8. Om over een deugdelijker diagnose van de economische situatie in het eurogebied te kunnen beschikken, is ook een zo exact mogelijke evaluatie van de koers van de beleidsmix van de zone nodig. In dit verband gaat het hoofdzakelijk om het toezicht op het begrotingsbeleid en het effect van dat beleid op de beleidsmix van het eurogebied. De Commissie is aldus voornemens tweemaal per jaar een evaluatie van de beleidsmix van de zone in te dienen- vóór en na de indiening van de stabiliteitsprogramma's - om elementen voor de voorbereiding en de beoordeling ervan aan te reiken.

9. Het verbeteren van de diagnose van de economische situatie in het eurogebied veronderstelt niet alleen grotere nauwkeurigheid, maar ook grotere duidelijkheid. Hiertoe zou een referentiedocument beschikbaar moeten zijn dat beknopt en op gezette tijden de voor de opstelling van een dergelijke diagnose noodzakelijke informatie verschaft. De Commissie verbindt zich er dan ook toe een geregeld verslag betreffende het eurogebied op te stellen met daarin een analyse van de algemene situatie en aantekeningen over vraagstukken op het gebied van het economisch beleid, aantekeningen met het oog op een analyse van de conjunctuur, de vooruitzichten en de risico's, alsmede analyses op specifieke gebieden van het multilateraal toezicht [1].

[1] Het zou gaan om een verkorte versie van de verslagen die de Commissie bij het Economisch en Financieel Comité indient over specifieke aspecten van de economische situatie in de eurogebied. Dit zijn, pro memorie, de geregelde verslagen over de inflatie, de bewaking van de wisselkoersen, het concurrentievermogen, de openbare financiën en voorts de analyse van de conjunctuurverschillen binnen de zone.

Gemeenschappelijke gedragsregels

10. In de tweede fase van de Economische en Monetaire Unie werden opmerkelijke resultaten bereikt met betrekking tot de nominale convergentie en de kwantitatieve criteria van het multilateraal toezicht. Wat het begrotingsbeleid betreft, functioneren het stabiliteits- en groeipact en de bijbehorende programma's thans nog steeds op basis van dit "convergentiemodel".

Dit model heeft echter twee zwakke punten. Enerzijds wordt impliciet verondersteld dat de wisselwerking tussen het economisch beleid van de lidstaten en tussen dit beleid en het ene monetaire beleid gering is en deze externe effecten elkaar min of meer opheffen en dat er dus niet veel behoefte aan coördinatie is. In het licht van de ervaring van de eerste twee jaar van de EMU lijkt dit betwistbaar. Anderzijds berust dit model hoofdzakelijk op kwantitatieve grenswaarden, meestal bovengrenzen die ongewijzigd blijven ongeacht de conjunctuur, en derhalve voorbijgaan aan de noodzaak de gedragingen aan te passen aan de conjunctuurfase.

11. In deze context zou door de Commissie na raadpleging van de ECB een geheel van richtsnoeren kunnen worden uitgewerkt, dat dan vervolgens door de Eurogroep zou worden besproken en goedgekeurd. In deze richtsnoeren zouden de beginselen worden geformuleerd op grond waarvan de verschillende instrumenten van het economisch beleid kunnen worden ingezet om de potentiële groei van de zone te bevorderen en weerstand te bieden aan de schokken waardoor het eurogebied of een aantal van haar lidstaten worden getroffen. Zij zouden betrekking hebben op de algemene gedragsprincipes op basis waarvan het economisch beleid zou moeten worden gevoerd, op mogelijke economische beleidsmaatregelen naar aanleiding van bepaalde schokken en tenslotte op de instrumenten die vereist zijn voor de tenuitvoerlegging van deze gedragsregels door de lidstaten.

Deze richtsnoeren zouden de verscheidenheid van de economische beleidsmaatregelen van het eurogebied in aanmerking nemen en tegelijkertijd de voorspelbaarheid en dus de geloofwaardigheid van het economisch beleid van de zone vergroten. Zij zouden in de eerste plaats gelden voor het begrotingsbeleid, maar ook moeten worden ontwikkeld op het gebied van het structuurbeleid. Deze richtsnoeren zouden worden bijgesteld wanneer daaraan behoefte bestaat, maar niet perse elk jaar op een vast tijdstip. Zij zouden het referentiekader worden voor de globale richtsnoeren voor het economisch beleid die de Raad elk jaar vaststelt.

II - Doeltreffender coördinatie-instrumenten

12. Afgezien van de uit het Verdrag en de afgeleide wetgeving voortvloeiende verplichtingen berust de coördinatie van het economisch beleid in het eurogebied tot nog toe op een streven naar consensus binnen een informele instantie, de Eurogroep. Door verbeteringen van de procedure zou gemakkelijker overeenstemming moeten kunnen worden bereikt over passende economische beleidsmaatregelen en de tenuitvoerlegging daarvan. Dergelijke bepalingen zouden verenigbaar moeten blijven met de rol die het Verdrag aan de Raad (Ecofin) toekent op het gebied van de coördinatie van het economisch beleid.

13. Het Verdrag verleent de Commissie een centrale rol bij de coördinatie van het economisch beleid (voorbereiding van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid, aanbevelingen, multilateraal toezicht, enz.). Maar vooral heeft zij gezien haar analysevermogen de taak om de gemeenschappelijke diagnose van de economische situatie van het eurogebied en passende maatregelen voor te stellen. Als hoedster van het Verdrag en overeenkomstig het beginsel van een gelijke behandeling van de lidstaten staat zij voor onpartijdigheid. Als instantie die de voor de uitoefening van het multilaterale toezicht noodzakelijke informatie verzamelt en opstelt (zie artikel 99, lid 3), heeft zij tenslotte de taak een synthese van de gemeenschappelijke economische ontwikkelingen te maken. Op basis van deze drie componenten, analysevermogen, onpartijdigheid en synthese, ontwikkelt zich nu en in de toekomst de bijdrage van de Commissie tot de werkzaamheden van de Eurogroep.

14. De Commissie is aldus voornemens systematisch niet alleen een diagnose van de economische situatie, maar zo nodig ook voorstellen voor het economisch beleid aan de Eurogroep voor te leggen. Evenzo wenst zij te worden betrokken bij de opstelling van een halfjaarlijks werkprogramma van deze instantie teneinde met name ertoe bij te dragen dat op de agenda van de Eurogroep vooral vraagstukken staan die direct van belang zijn voor de zone in haar geheel.

Versterking van de transparantie en van de coördinatie vooraf

15. De idee dat het beleid van de lidstaten moet worden geanalyseerd in het licht van de economische situatie van het eurogebied als geheel moet beter worden verankerd. Derhalve zou in de eerder genoemde richtsnoeren plaats moeten worden ingeruimd voor het principe van voorafgaande informatie van de overige leden van het eurogebied en de Commissie vóór de vaststelling van een economische beleidsmaatregel.

Deze voorafgaande informatie zou moeten plaatsvinden in de Eurogroep (tijdens een bijeenkomst of door middel van een videoconferentie) of in een werkgroep Eurogroep van het Economisch en Financieel Comité. Aldus zouden de autoriteiten van de betrokken lidstaat, nog vóór zij de laatste hand leggen aan de maatregel in kwestie, reacties of boodschappen kunnen ontvangen.

Op dezelfde wijze zouden de voornaamste elementen van de stabiliteitsprogramma's aan de Commissie moeten worden meegedeeld alvorens de lidstaten ze vaststellen. De Eurogroep zou zich vervolgens over de opmerkingen van de Commissie buigen en aldus eventuele suggesties kunnen doen aan het land in kwestie, dat hiermee rekening zou kunnen houden in de definitieve versie van zijn programma.

In een latere fase zouden de stabiliteitsprogramma's ruim vóór de voltooiing van de wet op de begroting van elke lidstaat kunnen worden ingediend opdat de Eurogroep volgens dezelfde procedure eventueel wijzigingen van bepaalde aspecten van het begrotingsbeleid van een land kan voorstellen en dat land daarmee rekening kan houden in zijn ontwerpbegroting.

16. Tenslotte zou de vaststelling van de beleidslijnen en prioriteiten in de begroting van de EU moeten kaderen in eenzelfde totale visie als de beleidslijnen en prioriteiten van de begrotingen van de lidstaten met inachtneming van de in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid vastgestelde criteria, zodat de lidstaten hieruit de consequenties kunnen trekken voor de opstelling van hun wet op de begroting.

Adequate coördinatie-instrumenten

17. Wanneer de omstandigheden zulks vereisen, dient voor de verbetering van de coördinatie effectief gebruik te worden gemaakt van de beschikbare coördinatie-instrumenten. Zo zal, zoals de Europese Raad van Helsinki heeft aangegeven en zoals de Commissie onlangs heeft gedaan, het in artikel 99, lid 4, van het Verdrag bedoelde instrument van de aanbevelingen moeten worden gebruikt ingeval het economisch beleid van een lidstaat duidelijk niet overeenstemt met de globale richtsnoeren voor het economisch beleid.

18. Tenslotte zouden voor de landen van het eurogebied andere coördinatie-instrumenten kunnen worden ingesteld, met name op grond van artikel 99, lid 5, van het Verdrag. Dit zou in voorkomend geval kunnen gebeuren in het kader van de procedures voor nauwere samenwerking zoals bedoeld in de artikelen 43, 44 en 45 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en artikel 11 van het EG-Verdrag.

Een doeltreffender werking van de Eurogroep

19. Voor de verbetering van de coördinatie en met name de uitoefening van een grotere druk door de "peers" moet in de eerste plaats worden erkend dat het noodzakelijk is het economisch beleid te analyseren in het licht van de situatie in het eurogebied als geheel. Een dergelijke aanpassing van de visie op het economisch beleid vereist een zekere formalisering van de werking van de Eurogroep, die in verscheidene fasen zou kunnen worden bereikt.

20. In een eerste fase zou binnen het Economisch en Financieel Comité een werkgroep Eurogroep kunnen worden opgericht. Bij de samenstelling van deze groep zou rekening worden gehouden met de noodzaak het economisch beleid meer vanuit de invalshoek van het eurogebied te zien. Deze werkgroep zou snel bijeen moeten kunnen komen om te reageren op dringende situaties. Deze formule zou ook het voordeel bieden dat rekening wordt gehouden met de gevoeligheden van alle deelnemers aan het eurogebied en dat zoveel mogelijk wordt geprofiteerd van de voorbereidende werkzaamheden van de Commissie.

21. Voorts zou de Eurogroep, net als de Raad van Bestuur van de ECB, geregelder bijeen kunnen komen. Ook kan in dringende situaties door middel van videoconferenties een snel overleg worden georganiseerd.

Een geïnstitutionaliseerde dialoog tussen de verschillen actoren

22. Voor een goede coördinatie binnen het eurogebied is een zo frequent mogelijke dialoog tussen de verschillende actoren van de beleidsmix een absolute vereiste.

Hiertoe zouden geregelde bijeenkomsten van de president van de ECB, de voorzitter van de Eurogroep en de vertegenwoordiger van de Commissie in de Raad van Bestuur van de ECB worden ingesteld. Dit zou het voordeel hebben dat in een kader van strikte vertrouwelijkheid en met inachtneming van de onafhankelijkheid van alle partijen de dialoog tussen degenen die verantwoordelijk zijn voor het monetaire en het budgettaire beleid van het eurogebied beter zou worden georganiseerd en zichtbaarder zou worden gemaakt. Tezamen met de hierboven besproken evaluatie van de algemene koers van de beleidsmix zou een dergelijke dialoog ook een bijdrage leveren tot de Europese visie op de beoordeling van het beleid van de lidstaten. Deze verbeterde dialoog op politiek niveau zou worden ondersteund door meer gedetailleerde besprekingen op technisch niveau.

23. De kwaliteit en de doeltreffendheid van de coördinatie worden ook bepaald door de organisatie van de externe uitdrukking ervan. In dit opzicht is de huidige situatie duidelijk onvoldoende. De Commissie herhaalt haar eerdere voorstel van november 1997, volgens hetwelk het gemeenschappelijke standpunt over vraagstukken die van bijzonder belang voor de EMU zijn, naar voren gebracht zou moeten worden door een driemanschap bestaande uit de voorzitter van de Eurogroep, de president van de ECB en een vertegenwoordiger van de Commissie. Deze regeling zou gelden voor zowel formele instanties (het Internationaal Monetair en Financieel Comité van het IMF) als meer informele instanties (G7).

III - Verhoogde transparantie

24. Om de coördinatie te verbeteren moet een goed evenwicht worden gevonden tussen de aan een oordeel over een bepaald beleid gegeven publiciteit, waardoor de druk van de "peers" wordt versterkt, en de vertrouwelijkheid van de besprekingen die grotere openhartigheid waarborgt. Dit evenwicht is vereist voor zowel de interne communicatie tussen de actoren van het economisch beleid, als de externe communicatie naar de publieke opinie, de overige lidstaten en de markten toe.

25. Een deel van de kritiek op de ontoereikendheid van de economische diagnose over het eurogebied heeft te maken met een gebrek aan zichtbaarheid van de analytische werkzaamheden die reeds nu door de Commissie worden verricht, en tevens met het feit dat deze werkzaamheden te weinig in perspectief worden gezien. In dit verband zouden drie verbeteringen kunnen worden aangebracht:

- het geregelde verslag over het eurogebied zou kunnen worden gepubliceerd om de kwaliteit van het openbare debat over het economisch beleid van de zone te verbeteren;

- tevens zou de persconferentie na afloop van de bijeenkomsten van de Eurogroep vooral kunnen gaan over het geregelde verslag en de eventuele reacties daarop;

- wanneer de Eurogroep een oordeel over of een richtsnoer voor het economisch beleid wil geven, zou de publicatie van een communiqué bijdragen tot de zichtbaarheid en de draagwijdte van haar boodschap.

IV - Institutionele en organisatorische opmerkingen.

26. Deze modaliteiten voor de organisatie van het multilaterale toezicht zouden in een besluit van de Raad kunnen worden geformaliseerd (artikel 99, lid 5, van het Verdrag), in voorkomend geval in het kader van de procedures voor nauwere samenwerking zoals bedoeld in de artikelen 43, 44 en 45 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en artikel 11 van het EG-Verdrag.