NL Publicatieblad van de Europese Unie C 100/121

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de volgende documenten: Voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers — Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van het gemeenschappelijk landbouwbeleid aan de hand van wijzigingen van de Verordeningen (EG) nr. 320/2006, (EG) nr. 1234/2007, (EG) nr. 3/2008 en (EG) nr. […]/2008 — Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1698/2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO)

COM(2008) 306 final — 2008/0103+0104+0105 (CNS)

2009/C 100/21

De Raad heeft op 18 juni 2008 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig de artikelen 36 en 37 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te raadplegen over de volgende documenten:

Voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers

Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van het gemeenschappelijk landbouwbeleid aan de hand van wijzigingen van de Verordeningen (EG) nr. 320/2006, (EG) nr. 1234/2007, (EG) nr. 3/2008 en (EG) nr. […]/2008

Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1698/2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO)

De afdeling Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 8 oktober 2008 goedgekeurd. Rapporteur was de heer VAN OORSCHOT en co-rapporteurs waren de heren KALLIO en WILMS.

Het Comité heeft tijdens zijn op 21, 22 en 23 oktober 2008 gehouden 448e zitting (vergadering van 23 oktober) onderstaand advies uitgebracht, dat met 113 stemmen vóór en 28 stemmen tegen, bij 18 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. De Europese Commissie is op 20 mei 2008 met een aantal voorstellen gekomen om het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) te stroomlijnen en te optimaliseren nu de EU is uitgebreid en de internationale situatie aan veranderingen onderhevig is. Het gaat hierbij om een zgn. health check (doorlichting).

1.2. Volgens het EESC moet er in de discussie over de doorlichting meer rekening worden gehouden met de verschillende taken van het GLB (zoals het Europese landbouwmodel, voedselzekerheid als centraal thema). De EU heeft voor de korte en langere termijn dan ook behoefte aan een adequaat landbouwbeleid dat vergezeld gaat van voldoende financiële middelen. Dat betekent vermoedelijk dat — op zijn minst — bedragen van de huidige omvang nodig zullen zijn. De burgers dienen beter te worden geïnformeerd over het waarom van het GLB en de afzonderlijke maatregelen, zodat de begroting niet voortdurend tot discussie leidt.

1.3. Het EESC heeft er in zijn eerdere advies over de toekomst van het GLB op gewezen dat de boeren een moeilijke overgangsperiode doormaken. De doorlichting moet er daarom vooral voor zorgen dat het GLB gemakkelijker en vlotter ten uitvoer kan worden gelegd en dat het met inachtneming van de multifunctionele rol van de landbouw kan inspelen op nieuwe uitdagingen die zich op de markt en in de samenleving aandienen.

1.4. Het EESC vindt steun ter financiering van de vele activiteiten van landbouwers die niet door de markt worden gehonoreerd, nog steeds noodzakelijk. Tegelijkertijd is het van mening dat steunbedragen op basis van in het verleden behaalde productiecijfers steeds moeilijker te rechtvaardigen zijn. De lidstaten zouden de mogelijkheid moeten krijgen om hun steun aan te passen en meer op forfaits te baseren; hier dient een uitgebreid debat aan vooraf te gaan in het kader van de vraag waar men na 2013 met het GLB naar toe wil. De lidstaten zouden een voldoende lange overgangsperiode moeten kunnen instellen, zodat bedrijven niet in moeilijkheden komen. De regels inzake de randvoorwaarden dienen te worden vereenvoudigd en dubbele controles moeten worden voorkomen.

1.5. Het EESC stemt in met verdere ontkoppeling van steun en productie zodat landbouwers „de vrijheid om te boeren” krijgen. Lidstaten mogen echter niet worden verplicht tot ontkoppeling om bepaalde sectoren en kwetsbare gebieden in stand te houden; voorwaarde daarbij is wel dat de mededinging niet wordt verstoord. Het EESC steunt de in artikel 68 neergelegde doelstellingen, al is dit artikel geen panacee. Het vindt dat er in sommige gevallen meer flexibiliteit nodig is. De lidstaten moeten vóór de tenuitvoerlegging van deze maatregel grondig nagaan welke gevolgen de herverdeling van de steun zal hebben.

1.6. Volgens het EESC moet in eerste instantie worden bekeken welke andere manieren dan openbare inschrijving er zijn om de huidige interventieregeling aan te passen. Het dringt er ook op aan dat nieuwe instrumenten in het leven worden geroepen om een duurzaam vangnet tot stand te brengen. Daarnaast stelt het EESC voor om vast te houden aan het mechanisme van de braaklegging, waarbij het percentage braak te leggen grond wel aangepast zou moeten kunnen worden aan de marktvooruitzichten.

1.7. Voordat er een definitief besluit wordt genomen over het verstrijken van de melkquota in 2015 zou het EESC graag zien dat de eventuele toekomstige ontwikkelingen op de zuivelmarkt en de gevolgen daarvan uitvoeriger worden geëvalueerd. De Commissie zou veel meer duidelijkheid moeten scheppen over de maatregelen die ze voor ogen heeft om de zuivelproductie in kwetsbare regio's in stand te houden, alsook over de financiering en de financiële gevolgen daarvan. Zolang het ontbreekt aan een dergelijke strategie, kan het EESC geen goedkeuring hechten aan de geplande verhoging van de quota. Voorts wenst het EESC dat er een Europese melkinstantie wordt opgericht om vraag en aanbod op elkaar af te stemmen, het inkomen van de producent op peil te houden en te garanderen dat er overal in Europa melkveehouders actief blijven. Een dergelijke instantie zou het evenwicht in de krachtsverhoudingen tussen de industrie, de producenten, de distributeurs en de consumenten kunnen herstellen.

1.8. Terecht benadrukt de Commissie de nieuwe uitdagingen op het gebied van klimaat, water, hernieuwbare energie en biodiversiteit, waarvoor beslist extra middelen uit de tweede pijler nodig zijn. Deze nieuwe uitdagingen kunnen slechts gefinancierd worden via modulatie, aangezien de bestaande middelen op grond van de begroting tot 2013 reeds elders zijn toegekend en het onwaarschijnlijk is dat er nieuwe financiële bronnen worden aangeboord.

2. Inleiding

2.1. Op 20 mei 2008 heeft de Europese Commissie voorstellen voor verordeningen van de Raad uitgebracht betreffende verschillende wijzigingen van het GLB (COM(2008) 306/4). Hoofddoel van deze zgn. health check (doorlichting) was de tenuitvoerlegging van de GLB-hervorming van 2003 te evalueren en het hervormingsproces waar nodig aan te passen om het GLB verder te vereenvoudigen, toe te rusten voor nieuwe marktkansen en voor te bereiden op nieuwe uitdagingen op de markt en in de samenleving.

2.2. Naast de doorlichting moet ook worden besproken hoe het GLB er na 2013 moet komen uit te zien om te kunnen inspelen op de nieuwe uitdagingen waarmee de landbouw, de samenleving en de aanbodketen in de landbouw worden geconfronteerd.

3. De veranderende voedselsituatie in de wereld

3.1. Prijzen van landbouwproducten zijn in reële termen dertig jaar lang geleidelijk gedaald. In 2007 zijn de prijzen van sommige landbouwproducten echter plotseling scherp gestegen. Dat kwam onder meer door de groeiende wereldvraag, de zeer kleine voorraden en misoogsten als gevolg van slecht weer. Dit had een domino-effect op veetelers, die met hoge veevoederprijzen werden geconfronteerd. De landbouwprijzen beginnen echter weer te dalen. Tussen najaar 2007 en april 2008 is melk ca. 30 % en graan ca. 20 % goedkoper geworden (1). Dit feit, gecombineerd met stijgende kosten, betekent bijvoorbeeld dat het inkomen van akkerbouwers in 2008 naar verwachting met 16 tot 24 % zal teruglopen. In reële termen zijn de prijzen van landbouwproducten nog steeds lager dan tijdens de oliecrises van 1973 en 1979 (2).

3.2. De laatste maanden is duidelijk geworden dat we in een periode zijn aanbeland met instabiele prijzen van landbouwproducten. Dit is niet goed voor de consumenten, die geconfronteerd worden met duurdere landbouwproducten, noch voor de boeren en de belanghebbenden in de voedselketen, die hun investeringen voortdurend tegen het licht moeten houden. Wil men blijven streven naar voedselzekerheid, dan moet deze situatie in discussies over de toekomst van het landbouwbeleid hoe dan ook in aanmerking worden genomen.

3.3. Gezien de stijgende wereldvraag naar voedsel wordt het onwaarschijnlijk geacht dat de consumentenprijzen op korte tot middellange termijn weer tot het aanvankelijke peil zullen teruglopen. Wel worden er grotere schommelingen in producentenprijzen verwacht.

3.4. Het effect van de hogere prijzen van basisproducten op de consumentenprijzen wordt beperkt doordat het aandeel van grondstoffen in de voedselproductiekosten kleiner wordt ten opzichte van energie en arbeid. Zo vormen de kosten van graan slechts 4 % van de kosten van een brood (3). Daarbij komt dat de uitgaven aan levensmiddelen maar een klein aandeel hebben in de totale huishouduitgaven (in de EU-27 bedraagt dit aandeel circa 14 %). In het belang van boeren en consumenten acht het EESC het noodzakelijk de voedselketen te rationaliseren (4).

3.5. De Voedsel- en Landbouworganisatie van de VN (FAO) moet het beheer van de voedselvoorziening verbeteren. Sinds de landbouwsector onder de Wereldhandelsorganisatie (WTO) valt, is de ongelijkheid op landbouwgebied nog groter geworden. Er is een omslag in denken nodig; op mondiaal niveau moet de landbouw georganiseerd worden door een discussieforum waarin de meest representatieve nationale landbouworganisaties en niet noodzakelijkerwijs de meest welvarende vertegenwoordigd zijn.

3.6. Bij de doorlichting van het GLB zouden deze veranderingen in de wereldvoedselsituatie in aanmerking moeten worden genomen. In dit verband wijst het EESC erop dat de boeren hun multifunctionele rol binnen het Europees landbouwmodel moeten kunnen blijven vervullen.

4. Algemene opmerkingen

4.1. Het EESC herinnert aan zijn eerdere advies „Toestand van het GLB en hoe het na 2013 verder moet” (5). Daarin merkt het op dat landbouwers en ondernemingen in de verwerkende industrie een moeilijke aanpassingsfase doormaken. Zij getuigen daarbij van ondernemingszin en grote bereidheid om op de nieuwe marktomstandigheden in te spelen mits de bij de hervorming gedane beloften worden nagekomen en er voldoende rechts- en planningszekerheid wordt geboden. Volgens het EESC moet bij de doorlichting vooral worden nagegaan waar bestaande voorschriften moeten worden aangepast om

— de tenuitvoerlegging te vereenvoudigen en te vergemakkelijken, en

— hinderpalen voor een doelgerichte tenuitvoerlegging van overeengekomen hervormingsmaatregelen weg te nemen.

Los van deze kwesties erkent het EESC dat de EU geconfronteerd wordt met nieuwe uitdagingen waarbij landbouwers een belangrijke rol kunnen spelen en dat de situatie op de voedselmarkt een nieuwe aanpak vergt.

Bij de doorlichting zouden stabiliteit via marktordening, vereenvoudiging en aanpassing echter voorop moeten staan.

4.2. Met de maatregelen in het kader van de doorlichting moet er tevens voor worden gezorgd dat het Europese landbouwmodel verder wordt ontwikkeld en dat de boeren hun multifunctionele rol kunnen vervullen, teneinde

— te voldoen aan de hoogste normen wereldwijd inzake voedselveiligheid en -kwaliteit, milieubescherming en dieren welzijn;

— het platteland en de natuur in stand te houden;

— een wezenlijke bijdrage te leveren aan de werkgelegenheid, het behoud van de landbouwproductie en de vitaliteit van het platteland in alle EU-regio's, en

— te voorkomen dat landelijke gebieden leeglopen en landbouwgrond in verval raakt.

Het EESC stelt vast dat de Commissievoorstellen substantiële wijzigingen bevatten ten opzichte van de huidige situatie. Op deze wijzigingen moet dieper worden ingegaan.

5. De maatregelen in het kader van de doorlichting

5.1. Bedrijfstoeslagregeling (BTR)

5.1.1. De Commissie stelt in het belang van de doeltreffendheid van de BTR voor om de lidstaten toe te staan hun BTR-model aan te passen door geleidelijk te evolueren naar meer op forfaits gebaseerde betalingsniveaus per toeslagrecht. In dit verband bevatten de voorstellen tevens een aantal maatregelen om de BTR te vereenvoudigen.

5.1.2. In Europa bekommert men zich in toenemende mate over duurzaamheid. In internationale overeenkomsten echter wordt nog steeds nauwelijks rekening gehouden met niet-commerciële overwegingen. Als de EU de wens van de Europese burgers serieus neemt, zou zij er juist voor moeten zorgen dat dit wel gebeurt. Daar komt nog bij dat de bescherming van de EU-grenzen steeds zwakker wordt. Om deze redenen is het EESC van mening dat de regeling waarbij landbouwers via een systeem van directe betalingen in staat worden gesteld om de kosten van duurzame productie die niet via de markt worden gedekt, vergoed te krijgen, ook na 2013 van cruciaal belang zal zijn voor het behoud van het Europese landbouwmodel en het landbouwersinkomen. Dit moet duidelijk een taak van het GLB blijven.

5.1.3. Het EESC vindt compensatiesteun nog steeds nodig ter financiering van de vele activiteiten van landbouwers die niet door de markt worden gehonoreerd. Tegelijkertijd is het van mening dat steunbedragen op basis van in het verleden behaalde productiecijfers steeds moeilijker te rechtvaardigen zijn. Het zou lidstaten (voorzover ze zulks nog niet hebben gedaan) moeten worden toegestaan de verdeling van hun nationale maximum aan te passen om te komen tot meer uniforme betalingsniveaus in de periode 2009-2013, of in 2013. Vooraleer zij dit doen zouden de lidstaten grondig onderzoek moeten verrichten naar de gevolgen voor het inkomen van landbouwbedrijven, het aanpassingsvermogen van landbouwers en de behoefte aan planningszekerheid op lange termijn. Moet er voor een dergelijke koers worden gekozen, dan zouden de lidstaten een voldoende lange overgangsperiode moeten kunnen instellen, zodat bedrijven die geïnvesteerd hebben toen er andere regels golden, niet in moeilijkheden komen.

5.1.4. De in de meeste nieuwe lidstaten toegepaste REA is eenvoudig te beheren, maar kan ook tè eenvoudig worden wanneer het erop aankomt intensieve landbouwbedrijven (fruit en groenten, veeteelt, tabak, enz) op een zinvolle manier te ondersteunen in vergelijking met de akkerbouwsector. Op middellange termijn moet er, bv. in het kader van de BTR, een evenwichtiger oplossing worden gezocht door gebruik te maken van de andere bestaande instrumenten of van nieuwe instrumenten die voor de gehele EU moeten worden ontwikkeld.

5.1.5. Alle grond in de nieuwe lidstaten waarvan de bewerking ten tijde van de steunaanvraag aan goede landbouw- en milieucondities (GLMC) voldoet, moet voor steun in aanmerking kunnen komen.

5.2. Randvoorwaarden

5.2.1. De Commissie wil de randvoorwaarden vereenvoudigen en doelgerichter maken. Zij stelt voor om bepaalde vereisten die niet tot de verantwoordelijkheid van de boer behoren af te schaffen en om nieuwe GLMC-regels in te voeren.

5.2.2. Het EESC pleit voor handhaving van de koppeling tussen de bedrijfstoeslag en de inachtneming van EU-normen inzake landbouwactiviteit via naleving van randvoorwaarden. De voorstellen van de Commissie om de randvoorwaarden te stroomlijnen, worden door het EESC toegejuicht. Hoe dan ook is het zaak dat het systeem van randvoorwaarden eenvoudiger wordt gemaakt, met name door de regels te verduidelijken (invoering van een de minimus-regel) en het aantal inspectiebezoeken aan afzonderlijke landbouwbedrijven te beperken. Ook dubbele controles, zoals audits op basis van kwaliteitsborgingssystemen, zouden moeten worden vermeden.

5.2.3. De landbouw is een belangrijke sector die in de hele EU voor veel werkgelegenheid zorgt. Er moet voor worden geijverd om het aantal ongevallen in de landbouw terug te dringen en meer gekwalificeerde arbeid te bevorderen. Het EESC vindt bepaalde aspecten van arbeidsveiligheid in het landbouwbedrijf dan ook zeer belangrijk, bv. instructies voor het gebruik van machines, hygiëne en adequate opslag van gevaarlijk materiaal. Deze aspecten moeten in nationale sociale wetgeving aan de orde komen en zouden in de randvoorwaardenregeling kunnen worden opgenomen. Om de boeren te stimuleren beveelt het EESC aan de mogelijkheden van het Europees Sociaal Fonds op het gebied van arbeidsveiligheid en vaardigheden te verruimen.

5.2.4. In verband met het streven om de randvoorwaardenregeling doeltreffender te maken en meer rechtstreeks aan landbouwactiviteiten te koppelen, is het EESC van mening dat de uit de regelgeving voortvloeiende voorschriften om het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen in goede banen te leiden, niet tot de verantwoordelijkheden van het boerenbedrijf behoren. Deze voorschriften moeten bijgevolg worden ingetrokken.

5.2.5. Het EESC pleit voor een effectbeoordeling van de tenuitvoerlegging van de GLMC-normen vooraleer nieuwe elementen aan de werkingssfeer van de GLMC-normen worden toegevoegd. Bij deze beoordeling moet worden gekeken naar zowel de gevolgen voor landbouwers als de administratieve rompslomp. De milieuvoordelen die verbonden zijn met braaklegging, bufferstroken en landschapskenmerken moeten volgens het EESC behouden blijven, ook al wil men af van de verplichte braakligging. Indien men dit via vrijwillige maatregelen in het kader van het plattelandsontwikkelingsbeleid wil realiseren, dan moeten er nieuwe, passende stimulansen komen. Deze maatregelen moeten dienovereenkomstig worden beloond.

5.2.6. Voor de nieuwe lidstaten zou een aparte aanpak moeten worden gehanteerd. De randvoorwaardenregeling zou geleidelijk moeten worden ingevoerd, gelet op het feit dat het systeem van rechtstreekse betalingen geleidelijk wordt toegepast. Zij zouden volledig aan de randvoorwaarden moeten voldoen wanneer zij het 100 %-niveau van de regeling inzake een enkele areaalbetaling bereiken (REA).

5.3. Gedeeltelijk gekoppelde steun

5.3.1. De Commissie is van mening dat ontkoppeling de landbouwers in staat heeft gesteld hun productie duurzamer te maken en beter af te stemmen op wat de markt vraagt. Ten tijde van de GLB-hervorming in 2003 werd besloten om in bepaalde sectoren een zeker niveau van gekoppelde steun te behouden. De Commissie wijst erop dat het naast elkaar bestaan van twee regelingen de vereenvoudiging niet ten goede is gekomen. Volgens het Commissievoorstel mogen de lidstaten alleen de gekoppelde premies voor zoogkoeien en schapen- en geitenvlees handhaven.

5.3.2. Het EESC is sceptisch over verdere ontkoppeling in lidstaten die vasthouden aan gedeeltelijk gekoppelde steun, teneinde de marktgerichtheid te verbeteren. Het EESC is zich ervan bewust dat ontkoppeling er in bepaalde gevallen toe kan leiden dat sommige teelten verdwijnen en de productie in sommige regio's wordt stopgezet, met alle gevolgen van dien voor het milieu, de economie en de werkgelegenheid op het platteland. Om deze problemen het hoofd te bieden zou gebruikgemaakt moeten kunnen worden van artikel 68. Lidstaten mogen niet tot ontkoppeling worden verplicht. De resterende gekoppelde steun mag niet tot marktverstoringen tussen de lidstaten leiden.

5.4. Specifieke steun

5.4.1. De Commissie stelt voor om de werkingssfeer van (het huidige) artikel 69 te verruimen, in die zin dat dit voortaan ook betrekking zou moeten kunnen hebben op o.m. maatregelen om de nadelen waarmee landbouwers in bepaalde regio's in bepaalde sectoren worden geconfronteerd, te ondervangen, en om toeslagrechten in herstructureringsgebieden aan te vullen. Lidstaten die de BTR toepassen, kunnen momenteel tot 10 % van hun nationale begrotingsplafond inhouden voor maatregelen om het milieu te beschermen of de kwaliteit en afzet van landbouwproducten te verbeteren.

5.4.2. Volgens de Commissie hebben veranderingen in de traditionele marktinstrumenten en de overschakeling naar rechtstreekse producentensteun aanleiding gegeven tot een discussie over andere manieren van risicobeheer. Het prijs- en het productierisico worden als de twee hoofdoorzaken van inkomensschommelingen beschouwd. De Commissie stelt voor dat de lidstaten artikel 68 kunnen gebruiken voor oogstverzekeringen en onderlinge fondsen ter bestrijding van dier- en plantenziekten.

5.4.3. Het EESC onderschrijft de in artikel 68 aangegeven doelstellingen, al biedt dit artikel geen oplossing voor alle problemen die zich kunnen voordoen. Het EESC kan ermee instemmen dat artikel 68 soepeler wordt toegepast, op voorwaarde dat alle eventuele extra middelen worden aangewend om de positie van landbouwers te versterken. Het is van mening dat het steunplafond in sommige lidstaten in zeer specifieke gevallen hoger zou kunnen liggen dan de huidige algemene 10 % van het nationale maximum. Het EESC steunt de voorstellen inzake oogstverzekeringen en onderlinge fondsen voor dier- en plantenziekten, omdat het oogmerk moet zijn om consumenten en landbouwers te beschermen. Deze maatregelen mogen bestaande verzekeringsregelingen of Gemeenschapsmaatregelen (art. 44 en veterinair fonds) niet ondermijnen. Aangezien preventie van ziekten van belang is voor de gehele samenleving, is het EESC het eens met het Commissievoorstel om deze fondsen mede door de lidstaten te laten financieren.

5.4.4. Volgens het EESC kan het gebruik van artikel 68 leiden tot een aanzienlijke herverdeling van de steun aan de boeren. Daarnaast vreest het dat artikel 68 op zichzelf niet volstaat om alle kwesties aan te pakken. Daarom zouden de lidstaten grondig moeten nagaan welke gevolgen een eventueel gebruik van artikel 68 zal hebben voor de boeren. Het EESC is van mening dat de bedragen die eerder aan de landbouwbegroting zijn toegewezen, binnen de agrarische sector moeten blijven en gebruikt zouden kunnen worden voor artikel 68.

5.4.5. De cumulatieve impact van modulatie en artikel 68 op het inkomen van de landbouwers zou moeten worden onderzocht. Als de Commissievoorstellen geïmplementeerd worden, zouden de rechtstreekse betalingen er met 10 + 13 = 23 % op achteruit kunnen gaan. Daarom bepleit het EESC dat de effecten grondig worden bestudeerd.

5.5. Beperking van betalingen

5.5.1. Volgens de Commissie heeft invoering van de bedrijfstoeslag de steunverdeling zichtbaarder gemaakt. De kleine bedragen die aan een groot aantal landbouwers worden betaald, leiden tot heel wat administratieve rompslomp. De Commissie stelt voor dat de lidstaten voor de steun een bedrag van 250 EUR en/of een areaalgrootte van één hectare als minimum hanteren. Daarnaast stelt de Commissie een progressieve modulatie voor. Tevens wordt voorgesteld dat de nieuwe lidstaten vanaf 2012 voor modulatie in aanmerking komen.

5.5.2. Het EESC kan zich in principe vinden in de voorstellen van de Commissie om minimumeisen voor de steun in te voeren, zodat de administratieve kosten kunnen worden beperkt. Wel moeten de lidstaten zelf kunnen beslissen over de tenuitvoerlegging van deze minimumeisen.

5.5.3. Bij de discussie over progressieve modulatie gaat het in eerste instantie om de vraag of van ondernemingen die jaarlijks meer dan 100 000 EUR aan rechtstreekse betalingen ontvangen, een hoger modulatie-percentage mag worden verwacht. Aangezien grote begunstigden doorgaans schaalvoordelen genieten, valt er wel wat te zeggen voor gematigde progressie, vooral omdat bedrijven de maatregelen van de tweede pijler gebruiken en op die manier toch weer geld uit het GLB kunnen ontvangen.

5.6. Markten

5.6.1. De Commissie vraagt zich af hoe een doeltreffend interventiemechanisme kan worden gecreëerd dat als vangnet fungeert zonder dat daarbij gebruik wordt gemaakt van gesubsidieerde uitvoer. Zij stelt voor om de bepalingen inzake overheidsinterventies te vereenvoudigen door de toepassing van openbare inschrijvingen te verruimen, en om de interventieaankopen voor durumtarwe, rijst en varkensvlees af te schaffen.

5.6.2. Door de GLB-hervormingen en handelsbesprekingen die sinds 1992 hebben plaatsgevonden, zijn de beheerssystemen van de interne markt verzwakt en de grenscontroles verminderd. Als gevolg hiervan is de EU veel meer blootgesteld aan fluctuaties op de wereldmarkt. Bovendien nemen deze wereldmarktschommelingen, en daarmee ook de risico's, toe. De klimaatverandering leidt wereldwijd tot extremere variaties in oogsten en het wereldwijde reisgedrag tot een grotere kans op de verspreiding van ziekten. Landbouwers worden met al deze uitdagingen geconfronteerd. Tegen deze achtergrond zou volledige afschaffing van beheersmechanismen gevaarlijk kunnen blijken in een periode waarin de vraag groot is en het aanbod tekortschiet.

5.6.3. Een van de belangrijkste doelstellingen van het GLB, en met name de eerste pijler, moet zijn dat de 500 miljoen consumenten in de EU op voldoende, veilig en gevarieerd voedsel kunnen rekenen. Adequate instrumenten zijn nodig om deze doelstelling te verwezenlijken. Een inschrijvingssysteem zou de marktgerichtheid kunnen verbeteren, maar verkleint het vangnet voor de landbouwers en kan de onzekerheid op de markt vergroten. Het EESC stelt daarom voor eerst na te gaan of het huidige interventiesysteem niet op een andere manier kan worden aangepast, bv. via een kortere interventieperiode. Het dringt erop aan dat nieuwe instrumenten in het leven worden geroepen om een duurzaam vangnet tot stand te brengen, gelet op de behoefte aan voedselzekerheid voor de Europese burgers en een redelijk inkomen voor de landbouwers.

5.6.4. Het EESC stelt voor om Europese marktbeheersinstanties op te richten die op duurzame wijze vraag en aanbod op elkaar kunnen afstemmen en een netwerk van producenten in heel Europa in het leven kunnen roepen om tegemoet te komen aan de maatschappelijke verwachtingen. Aldus wordt een nieuw evenwicht tussen de marktkrachten tot stand gebracht waardoor de verwachtingen van de consumenten beter kunnen worden ingelost. Het komt de Commissie toe dit te organiseren.

5.7. Braaklegging

5.7.1. De Commissie stelt op basis van de marktvooruitzichten voor om braaklegging als instrument ter beheersing van het aanbod stop te zetten. De lidstaten worden instrumenten ter hand gesteld om de milieuvoordelen te kunnen behouden.

5.7.2. Braaklegging kan een flexibel en nuttig instrument voor aanbodbeheersing zijn. Momenteel zijn de marktprijzen goed, maar de marktsituatie kan op een bepaald moment ook weer verslechteren. Daarom zou het EESC het logisch vinden om vast te houden aan het mechanisme van de braaklegging (6), waarbij het percentage braak te leggen grond wel aangepast zou moeten kunnen worden aan de marktvooruitzichten.

5.7.3. De milieuvoordelen die braaklegging oplevert, moeten volgens het EESC behouden blijven om het draagvlak binnen de landbouw te vergroten. Dit kan alleen worden gerealiseerd via vrijwillige braaklegging als onderdeel van plattelandsontwikkeling indien er voldoende stimulansen zijn, wat tot dusverre nog niet het geval is geweest.

5.8. Melkquota

5.8.1. De melkquota zijn in 1984 ingevoerd om de overproductie af te bouwen. De omstandigheden die destijds aan de invoering ervan ten grondslag lagen, zijn inmiddels volkomen veranderd. Gezien de toenemende vraag naar melk en zuivelproducten stelt de Commissie voor om de melkquota in de komende vijf jaar te verhogen met 1 % per jaar. Deze stijging is bedoeld om bij verstrijken van de quotaregeling in 2015 een „zachte landing” te bewerkstelligen. De Commissie heeft de sociale impact van veranderingen in de melkquotaregeling onderzocht. Het aflopen van de quotaregeling zal leiden tot een herstructurering van de melkproductiesector, waarbij vooral kleinere melkproducenten verdrukt dreigen te worden in de concurrentiestrijd, wat voor bepaalde regio’s gevolgen kan hebben.

5.8.2. Aangezien de quotaregeling volgens de huidige wetgeving in 2015 afloopt, zou het EESC graag zien dat de Commissie veel meer in detail analyseert hoe er na 2015 op een duurzame markt voor voorspelbaarheid en een regionaal evenwicht kan worden gezorgd. Melk is een essentieel en gezond levensmiddel en bovendien spelen melkveehouders een belangrijke rol in de plattelandseconomie. Het is met name zaak maatregelen te treffen die landbouwers helpen hun concurrentiepositie te verbeteren.

5.8.3. De zuivelsector is in de kwetsbare regio’s van de EU van groot belang. Daarom verzoekt het EESC de Commissie tevens na te denken over maatregelen (ook van financiële aard) om in deze kwetsbare gebieden de zuivelproductie en een vitale plattelandseconomie in stand te houden. Volgens het EESC bieden de Commissievoorstellen geen werkbaar concept. Artikel 68 is als instrument maar tot op zekere hoogte geschikt en lang niet in staat om de te verwachten hoge kosten te dekken.

5.8.4. Het EESC is tegen aanpassingen van de quota, omdat daar geen echt plan voor bestaat. De quota moeten worden aangepast naar gelang van de vraag en niet op arbitraire wijze. Met het oog op de periode na 2015 moet een Europese melkinstantie worden opgericht in het kader waarvan productie en consumptie onderling kunnen worden afgestemd en de krachtsverhoudingen in evenwicht kunnen worden gebracht. Aldus kan de melkproductie in de kwetsbaarste gebieden behouden blijven.

5.9. Andere steunregelingen

5.9.1. De Commissie stelt voor om in de sectoren eiwithoudende gewassen, hennep, durumtarwe en noten onmiddellijk tot ontkoppeling over te gaan. Voor rijst, aardappelzetmeel, gedroogde voedergewassen en vlas pleit de Commissie voor ontkoppeling met een overgangsperiode van twee jaar.

5.9.2. Zonder koppeling zou de productie kunnen verdwijnen, met zeer negatieve gevolgen voor de regionale economieën, het milieu en de bevoorrading van de EU. Volgens het EESC moet de mogelijkheid van overheveling van deze betalingen naar de BTR dan ook zorgvuldig geval per geval worden bekeken. Indien noodzakelijk moet worden doorgegaan met gekoppelde betalingen om een aanzienlijke daling van de productie in kwetsbare gebieden te voorkomen. Deze sectoren hebben behoefte aan een redelijke overgangsperiode en begeleidende maatregelen om nieuwe marktkansen te creëren.

5.9.3. De premie voor energiegewassen brengt veel administratieve rompslomp met zich mee en gelet op de door de Raad vastgestelde doelstellingen betreffende de toevoeging van biobrandstoffen aan andere brandstoffen, moeten er niet langer productieprikkels worden gegeven. De middelen die thans niet langer naar energiepremies gaan, zouden moeten worden gebruikt om de positie van de boeren te versterken.

5.10. Klimaatverandering

5.10.1. De Commissie stelt vast dat klimaat- en energievraagstukken tegenwoordig bovenaan de agenda staan. In maart 2007 besloten de EU-leiders om de CO2-uitstoot tegen 2020 met minstens 20 % (30 % indien mondiale streefcijfers worden afgesproken) te verminderen. Volgens de Commissie kan de landbouw de uitstoot van broeikasgassen in belangrijke mate helpen terugdringen.

5.10.2. Het EESC is van mening dat de landbouw in de EU al meer dan vele andere sectoren tot een vermindering van de broeikasgasuitstoot heeft bijgedragen en hiermee ook moet doorgaan (7). De landbouw behoort tevens tot de sectoren die het meest zijn blootgesteld aan de gevolgen van klimaatverandering.

5.10.3. Het wordt steeds urgenter om een beter inzicht in het effect van klimaatverandering op de landbouw te krijgen. Onderzoek is daarom van prioritair belang. Dergelijk onderzoek wordt gefinancierd via het zevende EU-kaderprogramma voor onderzoek, maar een en ander moet versneld en geïntensiveerd worden.

5.10.4. Ook is het zaak dat boeren meer worden gestimuleerd om zich aan de klimaatverandering aan te passen en klimaatneutrale productiesystemen in gebruik te nemen. In dit verband onderschrijft het EESC de indicatieve lijst van soorten acties m.b.t. klimaatverandering in het plattelandsontwikkelingsplan.

5.11. Waterbeheer

5.11.1. De EU-doelstellingen op het vlak van waterbeleid zijn vastgelegd in de kaderrichtlijn water. De Commissie vindt dat de landbouw op het vlak van waterbeheer een belangrijke rol moet spelen.

5.11.2. Water vormt een van de meest dringende problemen, waarbij het zowel gaat om schaarste en kwaliteit als om natheid en overstromingen. Het EESC stemt ermee in dat een deel van de uit modulatie afkomstige middelen wordt gebruikt om meer prikkels te geven op het gebied van waterbeheer, als onderdeel van plattelandsontwikkelingsmaatregelen in het kader van as 2. Deze acties moeten volgens het EESC rechtstreeks verband houden met landbouw.

5.12. Hernieuwbare energie

5.12.1. In 2007 hebben de EU-leiders als bindende streefdoelen vastgesteld dat 20 % van de gebruikte energie afkomstig moet zijn uit hernieuwbare bronnen en dat biobrandstoffen een aandeel van 10 % in het benzine- en dieselverbruik moeten hebben.

5.12.2. Het EESC onderschrijft de indicatieve lijst van soorten acties m.b.t. hernieuwbare energiebronnen.

5.12.3. Het EESC acht het uitermate belangrijk verder te onderzoeken hoe productiesystemen kunnen worden geoptimaliseerd, teneinde ervoor te zorgen dat bio-energie maximaal kan bijdragen aan energie-efficiëntie en vermindering van de CO2-uitstoot. Zo moet verder onderzoek worden verricht naar de mogelijkheid om biobrandstoffen van de tweede generatie te ontwikkelen met gebruik van agrarische nevenproducten.

5.12.4. Landbouwers zouden een cruciale rol kunnen spelen in het garanderen van duurzame bio-energievoorziening op lokaal of regionaal niveau (bv. micro-energiecentrales met gebruik van lokale biomassa), waardoor zij ook tot de Kyotodoelstellingen zouden bijdragen. In staatssteunregels zou voor dit soort projecten een uitzondering moeten worden gemaakt.

5.13. Biodiversiteit

5.13.1. De Commissie merkt op dat de biodiversiteit in Europa voor een groot deel afhangt van de landbouw en de bosbouw en dat de inspanningen ter bescherming van de biodiversiteit moeten worden opgevoerd. De landbouw is voor de bescherming van de biodiversiteit van groot belang. De lidstaten hebben zich ertoe verbonden de achteruitgang van de biodiversiteit tegen 2010 een halt toe te roepen.

5.13.2. In tal van lidstaten zijn er voorbeelden van goede projecten die de biodiversiteit verbeteren. Het EESC stemt in met de indicatieve lijst van soorten acties die de Commissie aangeeft om biodiversiteit te bevorderen op voorwaarde dat de steun rechtstreeks naar de landbouwers gaat daar zij van cruciaal belang zijn voor het behoud van een vitaal platteland met goede economische en werkgelegenheidskansen.

5.14. Versterking van de tweede pijler

5.14.1. De Commissie is van plan om deze vier nieuwe uitdagingen (par. 5.10 t/m 5.13) aan te gaan met behulp van een nieuw pakket maatregelen dat in de tweede pijler moet worden ondergebracht. De daarvoor benodigde extra financiële middelen zullen via modulatie beschikbaar moeten komen. De Commissie merkt op dat aanvullende financiële middelen voor plattelandsontwikkeling alleen kunnen worden verkregen door het percentage verplichte modulatie op te voeren, aangezien alle andere EU-fondsen tot 2013 zijn geoormerkt. In dit verband stelt zij voor om de verplichte modulatie tot 2012 in vier stappen met 8 % te verhogen.

5.14.2. Naar het oordeel van het EESC zijn de onderhandelingen over de financiële vooruitzichten voor de periode 2007-2013 uitgemond in onvoldoende middelen voor de tweede pijler. Het vindt dat moet worden vastgehouden aan de verschillende taken die het GLB verricht. Deze vereiste moet bij eventuele verdere modulatie van rechtstreeksebetalingsmiddelen van de eerste pijler hoe dan ook gerespecteerd worden (8). Het EESC zal daarom alleen instemmen met de voorgestelde modulatie als wordt gegarandeerd dat deze middelen duidelijk en specifiek bestemd zijn om landbouwers te helpen op de nieuwe uitdagingen in te spelen. Er moet erkenning komen voor de rol van werkgelegenheid en agrarische werknemers in dit veranderingsproces. De tenuitvoerlegging via de nationale plannen voor plattelandsontwikkeling moet doeltreffender en voor landbouwers toegankelijker worden. Nationale cofinanciering moet van tevoren verzekerd zijn.

6. Gevolgen van de voorstellen voor de begroting

6.1. De Commissie memoreert dat in het GLB een mechanisme voor begrotingsdiscipline is ingebouwd. Aangezien er inmiddels vaste tarieven voor de meeste vormen van GLB-steun zijn vastgesteld en de marktvooruitzichten aanzienlijk zijn verbeterd, is de kans dat dit mechanisme wordt toegepast kleiner geworden. Voorts stelt de Commissie dat de modulatievoorstellen begrotingsneutraal zijn, maar wel extra nationale uitgaven met zich mee kunnen brengen. Wat de marktmaatregelen betreft, verwacht de Commissie nauwelijks extra uitgaven.

6.2. De totale GLB-begroting is afgenomen van 0,6 % van het BBP van de EU in 1993 tot minder dan 0,4 % in 2007. De reële begrotingsuitgaven (inclusief plattelandsontwikkeling) zijn gestegen van ca. 40 miljard euro in 1995 tot ca. 50 miljard euro in 2007, terwijl het aantal lidstaten bijna is verdubbeld (van 15 naar 27).

6.3. De EU gaf 15 jaar geleden jaarlijks 10 miljard euro aan exportsubsidies uit. In 2009 gaat het hierbij nog maar om 350 miljoen euro (9). De Commissie heeft afgesproken om de exportsubsidies in 2013 volledig af te schaffen, op voorwaarde dat de handelspartners soortgelijke toezeggingen doen.

6.4. Het EESC beschouwt het GLB als een van de hoekstenen van de EU. Men hoeft alleen maar naar de voedselsituatie in de wereld te kijken om te constateren dat het landbouwbeleid uitermate belangrijk zal blijven. Volgens het EESC zijn boeren niet alleen essentieel voor de voedselvoorziening, maar hebben zij ook een multifunctionele rol te vervullen.

7. Langetermijndoelstellingen van het GLB na 2013/financieel kader

7.1. Volgens het EESC is het van nut duidelijke doelstellingen en prioriteiten voor het GLB na 2013 vast te stellen om aldus een bijdrage te leveren aan het debat over de volgende financiële vooruitzichten.

7.2. Aangezien verwacht wordt dat de wereldbevolking zal blijven toenemen tot 9 miljard mensen in 2050 en dat de consumptie per hoofd zal stijgen, zullen ook de behoeften inzake voedselproductie groter worden. Tegelijkertijd neemt de bruikbare landbouwgrond in oppervlakte wereldwijd af door factoren als erosie, verzilting en verstedelijking. Bijgevolg zullen Europese consumenten er in de komende jaren misschien ook niet op kunnen rekenen dat hun voedselvoorziening verzekerd blijft. In het toekomstige GLB moet met deze nieuwe ontwikkelingen rekening worden gehouden.

7.3. Op Europees niveau verlangen consumenten voedsel dat gezond en gevarieerd is en in voldoende hoeveelheden op duurzame wijze wordt geproduceerd. Ingevoerde producten moeten aan de EU-normen voldoen, wat momenteel niet altijd het geval is. Tegelijkertijd maken Europese burgers zich zorgen over klimaatverandering en duurzaamheid. Landbouwers in de EU kunnen een belangrijke rol spelen om aan de verwachtingen van de samenleving tegemoet te komen.

7.4. Landbouwers willen hun inkomen het liefst uit de markt genereren. De Europese samenleving verwacht echter van landbouwers dat zij ook een aantal diensten leveren die niet via de markt worden gehonoreerd. Daarom zal het ook in de toekomst van wezenlijk belang zijn dat rechtstreekse steun wordt gegeven om landbouwers te belonen die de hoogste normen inzake duurzame productiemethoden in acht nemen en aanvullende diensten verlenen, en dat via betalingen de plattelandsontwikkeling wordt bevorderd. Het GLB zal voorts een cruciaal instrument blijven om regionale economieën te ondersteunen.

7.5. Om de in paragraaf 4.3 vermelde doelstellingen te halen, dient in het toekomstige GLB meer te worden benadrukt dat:

— de levering van veilig en gevarieerd voedsel en hernieuwbare energie moet worden gewaarborgd;

— de landbouwers een redelijk inkomen moet worden gegarandeerd;

— een duurzame en concurrerende productie in alle EU-regio's moet worden verzekerd;

— moet worden bijgedragen aan een vitaal platteland met goede economische en werkgelegenheidskansen.

7.6. Het EESC bepleit voor de langere termijn dat de lidstaten betere afspraken maken over verdere harmonisering van de GLB-doelstellingen en van de instrumenten om deze te verwezenlijken.

7.7. De EU heeft voor de korte en langere termijn behoefte aan een adequaat landbouwbeleid dat vergezeld gaat van voldoende financiële middelen. Dit betekent vermoedelijk dat — op zijn minst — bedragen van de huidige omvang nodig zullen zijn. Het is de taak van de politiek om de burgers beter te informeren over het waarom van het GLB en de afzonderlijke maatregelen, zodat de begroting niet voortdurend tot discussie leidt.

Brussel, 23 oktober 2008. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Mario SEPI

(1) Presentatie van het Health check-voorstel aan commissie AGRI, 20 mei 2008.

(2) Europese Commissie: What caused the present boom in agricultural prices?

(3) Toespraak van Mariann FISCHER BOEL: Food, feed or fuel, Berlijn, 18 januari 2008.

(4) Dit vraagstuk wordt momenteel door het EESC uitgediept in zijn verkennend advies „De EU en de wereldvoedseluitdaging”.

(5) PB C 44 van 16.2.2008, blz. 60.

(6) PB C 44 van 16.2.2008, blz. 63, par. 5.7.1.

(7) Studie van de Commissie Climate change: the challenges for agriculture (december 2007).

(8) zie voetnoot 5.

(9) The Common Agricultural Policy: sorting the facts from the fiction, 20 juni 2008.