MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Beoordeling van de door Spanje en Portugal genomen maatregelen



naar aanleiding van de besluiten tot aanmaning van de Raad van 8 augustus 2016 om maatregelen te treffen om het tekort te verminderen in de mate die nodig wordt geacht om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen

1.Inleiding

Op 8 augustus 2016 heeft de Raad op grond van artikel 126, lid 9, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) besluiten goedgekeurd, waarin Portugal en Spanje worden aangemaand maatregelen te treffen om het tekort te verminderen in de mate die nodig wordt geacht om de buitensporigtekortsituatie te verhelpen.

Portugal is gemaand uiterlijk in 2016 een einde te maken aan de buitensporigtekortsituatie door het overheidstekort dit jaar terug te dringen tot 2,5 % van het bbp. In die doelstelling is geen rekening gehouden met de directe gevolgen van potentiële steunmaatregelen voor banken. Op basis van de voorjaarsprognoses 2016 van de Commissie, die ten grondslag lagen aan het besluit van de Raad, werd dit geacht overeen te stemmen met een ongewijzigd structureel saldo ten opzichte van 2015. De Raad heeft tevens besloten dat Portugal alle meevallers moet gebruiken om het tekort en de schuld sneller te verminderen. Bovendien werd van Portugal verlangd in 2016 consolidatiemaatregelen ten bedrage van 0,25 % van het bbp te nemen en volledig uit te voeren, bovenop de besparingen die in de voorjaarsprognoses 2016 van de Commissie waren opgenomen. Dit impliceerde met name de volledige uitvoering van de consolidatiemaatregelen die zijn opgenomen in de begroting 2016, inclusief de bijkomende uitgavenbeheersing bij de aankoop van goederen en diensten, zoals in het stabiliteitsprogramma werd benadrukt; daarnaast moesten die besparingen worden aangevuld met bijkomende maatregelen van structurele aard om de vereiste begrotingsinspanning tot stand te brengen. Tot slot heeft de Raad Portugal verzocht de budgettaire kaderwet en de wet op de beheersing van de verplichtingen nauwgezet ten uitvoer te leggen en de belastinginning en de uitgavencontrole verder te verbeteren, teneinde te zorgen voor een duurzame verbetering van de overheidsfinanciën. Portugal werd verzocht een duidelijk tijdschema te presenteren en maatregelen uit te voeren om de betalingsachterstanden volledig in te lopen, de gezondheidszorg efficiënter te maken, het pensioenstelsel minder afhankelijk te maken van begrotingsoverschrijvingen, en te zorgen voor budgettaire besparingen bij de herstructurering van staatsbedrijven.

Spanje is gemaand uiterlijk in 2018 een einde te maken aan de buitensporigtekortsituatie door het overheidstekort in 2016 terug te dringen tot 4,6 % van het bbp, in 2017 tot 3,1 % van het bbp en in 2018 tot 2,2 % van het bbp. Overeenkomstig de geactualiseerde voorjaarsprognoses 2016 van de Commissie die ten grondslag liggen aan de aanbeveling van de Raad, werd dat geacht neer te komen op een daling van het structurele saldo met 0,4 % van het bbp in 2016 en een stijging met 0,5 % van het bbp in zowel 2017 als 2018. De Raad heeft tevens besloten dat Spanje alle meevallers moet gebruiken om het tekort en de schuld sneller te verminderen, en de consolidatiemaatregelen ten bedrage van 0,5 % van het bbp in zowel 2017 als 2018 dient te nemen en volledig ten uitvoer te leggen, bovenop de besparingen die zijn opgenomen in de geactualiseerde voorjaarsprognoses 2016 van de Commissie. Tot slot verlangde de Raad van Spanje dat het maatregelen vaststelt om zijn begrotingskader te verstevigen, met name door versterking van het automatisme van de mechanismen om afwijkingen van de begrotingsdoelstellingen te voorkomen en te corrigeren, en door versterking van de bijdrage van de uitgavenregel van de stabiliteitswet aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Daarnaast verzocht de Raad de Spaanse regering om een consistent kader op te zetten om te zorgen voor transparantie en coördinatie van het beleid inzake overheidsopdrachten door alle aanbestedende diensten en entiteiten, met inbegrip van passende mechanismen voor controle vooraf en achteraf om te zorgen voor efficiëntie en naleving van de wettelijke eisen.

Overeenkomstig artikel 3, lid 4 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad heeft de Raad 15 oktober 2016 vastgesteld als uiterste datum waarop Portugal en Spanje een gedetailleerd verslag moeten uitbrengen over de maatregelen die zijn genomen naar aanleiding van het besluit van de Raad. Op 15 oktober 2016 heeft Spanje een verslag aan de Raad en de Commissie doen toekomen waarin de begrotingsbeleidsmaatregelen worden genoemd die zijn genomen om aan de door de Raad gestelde doelstellingen te voldoen en op 17 oktober 2016 heeft Portugal ook een dergelijk verslag aan de Commissie doen toekomen.

De Commissie heeft op basis van de informatie van het verslag over de genomen maatregelen de begrotingsstrategieën van Portugal en Spanje onderzocht om te beoordelen of deze lidstaten hebben voldaan aan de besluiten van de Raad van 8 augustus 2016.

Kader 1: Methode voor de beoordeling van effectieve maatregelen Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1467/97 en de gedragscode wordt een lidstaat geacht effectieve actie te hebben ondernomen indien hij gevolg heeft gegeven aan ofwel de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU, ofwel het besluit tot aanmaning van de Raad op grond van artikel 126, lid 9, VWEU. In de gedragscode is bepaald dat, om te beoordelen of effectieve actie is ondernomen, met name moet worden nagegaan of de betrokken lidstaat de door de Raad aanbevolen jaarlijkse begrotingsdoelstellingen en de onderliggende verbetering van zijn conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, heeft verwezenlijkt. Volgens de methode voor het beoordelen van de effectieve maatregelen moet de Commissie eerst nagaan of de lidstaat voldoet aan de nominaletekortdoelstelling en de onderliggende verbetering van het structurele saldo zoals bepaald in de aanbeveling van de Raad of het besluit tot aanmaning van de Raad. Als dat het geval is, wordt de procedure opgeschort. Indien de lidstaat niet voldoet of het gevaar loopt niet te voldoen aan de nominaletekortdoelstelling of de vereiste verbetering van het structurele saldo, wordt een zorgvuldige analyse gemaakt van de redenen voor deze tekortkoming. In de zorgvuldige analyse ter beoordeling van de vraag of de lidstaat gevolg heeft gegeven aan de aanbeveling van de Raad of het besluit tot aanmaning van de Raad, wordt uitgegaan van twee elkaar aanvullende manieren om de begrotingsinspanning te meten: (i) de “top-downmethode”, waarbij de verandering van het structurele saldo wordt gemeten, rekening houdend met de herziening van de groei van de potentiële output, mee- of tegenvallers aan de ontvangstenzijde en onverwachte gebeurtenissen, vergeleken met het basisscenario dat aan de aanbeveling van de Raad of het besluit tot aanmaning van de Raad ten grondslag ligt; en (ii) de “bottom-upmethode”, waarbij de budgettaire impact van de door de overheid genomen individuele discretionaire maatregelen wordt geraamd en de ontwikkelingen in de uitgaven die binnen de macht van de overheid liggen, worden vergeleken met het basisscenario dat aan de aanbeveling van de Raad of het besluit tot aanmaning van de Raad ten grondslag ligt. De zorgvuldige analyse wordt ook aangevuld met andere relevante kwalitatieve overwegingen waarmee de Commissie zich een gegrond oordeel kan vormen over de vraag of de lidstaat afdoende beleidsmaatregelen heeft genomen om te voldoen aan de aanbeveling van de Raad of het besluit tot aanmaning van de Raad. Als uit de zorgvuldige analyse blijkt dat de betrokken lidstaat zijn beleidstoezeggingen heeft uitgevoerd, zal in de beoordeling worden geconcludeerd dat er effectieve maatregelen zijn genomen. Als uit de nauwkeurige analyse blijkt dat de beleidstoezeggingen niet zijn uitgevoerd en de nominaletekortdoelstellingen volgens de verwachting niet worden gehaald, zal in de beoordeling worden geconcludeerd dat er geen effectieve maatregelen zijn getroffen. Indien echter verwacht wordt dat de nominaletekortdoelstellingen worden gehaald, moet de procedure worden opgeschort.

2.Beoordeling van de door Portugal genomen maatregelen

2.1.Maatregelen in het verslag over de genomen maatregelen en geactualiseerde begrotingsprojecties

Zoals uitgelegd in het verslag over de genomen maatregelen dat Portugal op 17 oktober 2016 heeft ingediend, heeft dat land 445 miljoen EUR aan intermediair verbruik bevroren (¼ % van het bbp) in antwoord op het besluit tot aanmaning van de Raad van 8 augustus 2016. Deze maatregel zal naar verwachting gedeeltelijk de tekortverhogende factoren compenseren die in het document naar voren worden gebracht. Het verslag gaat uit van een algemeen overheidstekort van 2,4 % van het bbp in 2016, 0,2 % van het bbp boven de doelstelling van het stabiliteitsprogramma 2016. Het verschil is grotendeels toe te schrijven aan de verslechtering van de macro-economische vooruitzichten ten opzichte van het stabiliteitsprogramma 2016, wat bijdraagt tot de neerwaartse bijstelling van de projecties van de belastingontvangsten. Aan de uitgavenzijde is ook sprake van twee eenmalige factoren die naar verwachting leiden tot een stijging van het overheidstekort (één met betrekking tot Oitante — het activabeheervehikel van de afwikkeling van Banif —, en het andere met betrekking tot de annulering van twee concessies).

2.2.Beoordeling van genomen maatregelen