VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD over de stand van de voorbereidingen van Bosnië en Herzegovina op de onderhandelingen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst met de Europese Unie

INHOUDSOPGAVE

A. Inleiding

1. Doel van dit verslag

2. Achtergrond -- Betrekkingen tussen de Europese Unie en Bosnië en Herzegovina

B. Belangrijke punten voor de voorbereidingen op de onderhandelingen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst

1. Politieke criteria

1.1 Democratie en rechtsstaat

1.1.1 Presidentschap

1.1.2. Wetgevende macht

1.1.3 Uitvoerende macht

1.1.4 Openbaar bestuur

1.1.5 Betrekkingen met de internationale gemeenschap

1.2 Mensenrechten

1.2.1 Burgerrechten en politieke, sociale en economische rechten

1.2.2 Minderheidsrechten en vluchtelingen

1.3. Algemene evaluatie

2. Economische criteria

2.1 Economische situatie en budgettaire duurzaamheid

2.2 Liberalisering van handel en prijzen

2.3 Privatisering

2.4 Hervorming van de financiële sector

2.5 Algemene evaluatie

3. Vermogen om de verplichtingen van een stabilisatie- en associatieovereenkomst na te komen

3.1 Politieke dialoog

3.2 Regionale samenwerking

3.3 Vrij verkeer van goederen

3.3.1 Handel in industriële goederen

3.3.2 Handel in landbouwproducten

3.4 Verkeer van werknemers, vestiging, diensten en kapitaal

3.4.1 Verkeer van werknemers

3.4.2 Vestiging

3.4.3 Handel in diensten

3.4.4 Lopende betalingen en kapitaalverkeer

3.5 Aanpassing, tenuitvoerlegging en handhaving van wetgeving

3.5.1 Mededinging

3.5.2 Intellectuele, industriële en commerciële eigendom

3.5.3 Overheidsopdrachten

3.5.4 Normalisatie en conformiteitsbeoordeling

3.5.5 Bescherming van de consument

3.6 Justitie en binnenlandse zaken

3.6.1 Institutionele versterking en rechtsstaat

3.6.1.1 Politie

3.6.1.2 Justitie

3.6.1.3 Gevangeniswezen

3.6.2 Visumregeling, grenscontrole, asiel en migratie

3.6.3 Bestrijding van het witwassen van geld

3.6.4 Preventie en bestrijding van criminaliteit, bestrijding van illegale handel en verboden drugs

3.7 Samenwerkingsbeleid

3.7.1 Economische, monetaire en statistische samenwerking

3.7.2 Bevordering en bescherming van investeringen, industriële samenwerking, midden- en kleinbedrijf, toerisme

3.7.3 Landbouw en de agro-industriële sector

3.7.4 Douane en belastingen

3.7.4.1 Douane

3.7.4.2 Belastingen

3.7.5. Werkgelegenheid, sociaal beleid, onderwijs en opleiding, onderzoek en technologische ontwikkeling (O&TO)

3.7.5.1 Werkgelegenheid en sociaal beleid

3.7.5.2 Onderwijs en opleiding, O&TO

3.7.6 Cultuur, audiovisuele sector, telecommunicatie en post, informatiemaatschappij

3.7.6.1 Cultuur en audiovisuele sector

3.7.6.2 Telecommunicatie, informatiemaatschappij, post

3.7.7 Vervoer

3.7.8 Energie

3.7.9 Milieu

3.8 Financiële samenwerking

3.9 Algemene evaluatie

C. Conclusie

Gebruikte afkortingen

A. Inleiding

1. Doel van dit verslag

Dit verslag geeft een beoordeling van de vorderingen die Bosnië en Herzegovina heeft gemaakt in het kader van het stabilisatie- en associatieproces. De EU heeft in 2000 een routekaart opgesteld met achttien maatregelen die Bosnië en Herzegovina moet nemen als aanloop tot een studie naar de haalbaarheid van onderhandelingen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst. Deze maatregelen zijn in september 2002 grotendeels voltooid. De Europese Commissie brengt daarom nu verslag uit. In het verslag wordt de huidige situatie van het land onder de loep genomen. Aangegeven wordt aan welke eisen moet worden voldaan voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst kan worden gesloten, en beoordeeld wordt of Bosnië en Herzegovina voldoende vorderingen heeft gemaakt om zinvol onderhandelingen te kunnen voeren en een dergelijke overeenkomst met succes te kunnen uitvoeren.

2. Achtergrond -- Betrekkingen tussen de Europese Unie en Bosnië en Herzegovina

Bosnië en Herzegovina is een van de vijf landen in Zuidoost-Europa die aan het stabilisatie- en associatieproces deelnemen. Dit proces steunt stabilisatie op nationaal en regionaal niveau door de deelnemende landen stapsgewijs te integreren in de Europese structuren en hun het vooruitzicht op het lidmaatschap van de EU te bieden. De vorderingen bij de integratie zijn afhankelijk van de verdiensten van elk afzonderlijk land. Deze haalbaarheidsstudie heeft daarom uitsluitend betrekking op Bosnië en Herzegovina.

De betrekkingen tussen Bosnië en Herzegovina en de EU hebben de afgelopen jaren een grote ontwikkeling doorgemaakt. Het land krijgt sinds 1996 bijstand via Phare en Obnova. De EU heeft in 1997 een aanpak voor de regio opgezet. De Raad van de Europese Unie heeft politieke en economische voorwaarden voor de ontwikkeling van de bilaterale betrekkingen vastgesteld. Naar aanleiding van de verklaring van de EU over speciale betrekkingen tussen de EU en Bosnië en Herzegovina (1998) is een Raadgevende Taskforce EU-BiH ingesteld, die steun verleent bij de ontwikkeling van de contractuele betrekkingen. Sinds 1999 biedt het stabilisatie- en associatieproces het vooruitzicht op integratie in de EU-structuren. In 2000 is in de routekaart vastgesteld welke de eerste concrete stappen in die richting moeten zijn. Aanvankelijk werd aangenomen dat die stappen op korte termijn te realiseren zouden zijn, maar het duurde tot september 2002 voor zij ,vrijwel geheel afgerond" waren. In 2000 kregen, door de autonome handelsmaatregelen van de Gemeenschap, de meeste goederen uit Bosnië en Herzegovina rechtenvrije toegang tot de EU-markt, en werd in de Cards-verordening voorzien in financiële steun die is toegespitst op de prioriteiten in het kader van het stabilisatie- en associatieproces. De Europese Raad van Feira (2000) bepaalde dat Bosnië en Herzegovina, net als zijn buurlanden, in aanmerking komt voor het EU-lidmaatschap. Deze boodschap werd in versterkte vorm herhaald op de daaropvolgende topontmoetingen in Zagreb (november 2000) en Thessaloniki (juni 2003). In Thessaloniki kreeg dit vooruitzicht een praktische toepassing doordat werd besloten enkele van de instrumenten die in de kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-Europa nuttig waren gebleken, ook voor de Westelijke Balkan in te zetten.

De betrekkingen van Bosnië en Herzegovina met de EU zijn nog jong, maar zeer intensief. De in het begin nog beperkte banden zijn snel uitgebreid, en momenteel wordt op zowel politiek als werkniveau regelmatig contact onderhouden. Het doel is nu om snel de basis te leggen voor contractuele betrekkingen in het kader van een stabilisatie- en associatieovereenkomst.

B. Belangrijke punten voor de voorbereidingen op de onderhandelingen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst

1. Politieke criteria

De eerbiediging van de democratische beginselen en de rechten van de mens, zoals deze zijn vastgelegd in belangrijke internationale documenten als de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, en van de beginselen van het internationaal recht en de rechtsstaat in het algemeen, dient ten grondslag te liggen aan het binnenlandse en het buitenlandse beleid van de partijen bij een stabilisatie- en associatieovereenkomst. Consolidatie van de internationale en regionale vrede en stabiliteit en ontwikkeling van betrekkingen van goed nabuurschap moeten in het kader van de stabilisatie- en associatieovereenkomst een gezamenlijk doel van de EU en Bosnië en Herzegovina zijn.

1.1 Democratie en rechtsstaat

Volgens de grondwet (artikel I.2) is Bosnië en Herzegovina een democratische staat die als rechtsstaat wordt bestuurd en waar vrije, democratische verkiezingen worden gehouden. Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens is in de grondwet opgenomen. De democratische systemen zijn in Bosnië en Herzegovina al beginnen te functioneren. Hieruit blijkt de vooruitgang die is geboekt sinds de oorlog van 1992-1995, waardoor duizenden mensen zijn omgekomen, de helft van de bevolking ontheemd is geraakt, de openbare en particuliere infrastructuur is verwoest en de betrekkingen tussen de gemeenschappen zijn vergiftigd. De rechtsstaat is geleidelijk weer hersteld: het land is over het algemeen vreedzaam; er is vrijheid van meningsuiting en van vergadering. Het vrije verkeer is gewaarborgd en het eigendomsrecht wordt in de meeste gevallen gehandhaafd. Gezien de recente geschiedenis is dit geen gering feit.

De grondwettelijke basis voor de vestiging van een democratische rechtsstaat is bijlage 4 bij de Algemene raamovereenkomst voor Vrede (GFAP) die in december 1995 in Dayton is gesloten. Bij bijlage 4 bij die overeenkomst, de grondwet van Bosnië en Herzegovina, is een sterk gedecentraliseerde staat tot stand gekomen, die recht moet doen aan de uiteenlopende voorkeuren van volkeren die van elkaar zijn vervreemd. in de praktijk heeft dit geleid tot instelling van een groot aantal regeringen en overheidsdiensten. De grondwet voorziet ook in een stelsel van checks and balances, die ervoor zorgen dat de wetgevende en de uitvoerende macht in evenwicht zijn en die de rechten van elke etnische groep waarborgen. De grondwet van de staat en die van de entiteiten voorzien in blokkeringsmechanismen waarmee de constituerende volkeren van Bosnië en Herzegovina hun essentiële belangen kunnen beschermen. Deze mechanismen waarborgen wellicht de rechten van elk volk, maar maken het wetgevingsproces moeizaam en kunnen tot impasses leiden. Voor de Europese integratie is het echter van belang dat de partnerlanden naar behoren kunnen functioneren; hun instellingen moeten de resultaten kunnen produceren die in een modern democratisch land worden verwacht. De complexiteit van de op Dayton gestoelde orde kan de prestaties van Bosnië en Herzegovina in de weg staan.

Het in Dayton tot stand gebrachte stelsel is vaak in twijfel getrokken, zowel binnen als buiten Bosnië en Herzegovina. Uit het oogpunt van de Europese integratie kan de huidige grondwettelijke orde moeilijk als optimaal worden gezien. Wat ook de argumenten voor en tegen zijn, artikel X voorziet in de mogelijkheid van wijziging. Volgens sommigen is Bosnië en Herzegovina al begonnen deze kwesties aan te pakken door het besluit inzake de constituerende volkeren en door hervorming van de indirecte belastingen, defensie en dergelijke. Die hervormingen lijken erop te wijzen dat geleidelijke hervormingen op specifieke gebieden een goede weg vooruit zijn. In ieder geval is de grondwet geen onoverkomelijke hindernis voor hervormingen of Europese integratie.

1.1.1 Presidentschap

Bosnië en Herzegovina heeft een rechtstreeks verkozen tripartiet presidentschap. Het presidentschap is verantwoordelijk voor het buitenlandse beleid, dient de jaarlijkse begroting in en vertegenwoordigt Bosnië en Herzegovina in internationale en Europese organisaties. Ook de entiteiten hebben een president en sinds de wijziging van de entiteitsgrondwetten in 2002 een vice-president (hoewel deze vice-presidenten soms slechts met moeite een zinvolle taak voor zichzelf hebben kunnen vinden).

Met name in de eerste jaren na de oorlog speelde het presidentschap van Bosnië en Herzegovina een invloedrijke rol in vergelijking met de andere instellingen op staatsniveau. Nu het gezag van de Raad van Ministers is gegroeid, concentreert het presidentschap zich echter meer op zijn grondwettelijk vastgestelde taken. Hoewel het presidentschap over het algemeen goed functioneert, weerspiegelt het onvermijdelijk enkele van de problemen en uitdagingen van het land. In tegenstelling tot de Raad van Ministers, die een vaste voorzitter heeft, rouleert het presidentschap voor een termijn van telkens acht maanden. Verschillende voormalige leden van het presidentschap hebben hun functie moeten opgeven in verband met activiteiten die onverenigbaar werden geacht met de overeenkomst van Dayton. De verhoudingen in het presidentschap staan soms onder druk door de uiteenlopende visies op de grondwettelijke orde en de toekomst van het land. Dat nog steeds in termen van etnische categorieën wordt gedacht, blijkt uit het feit dat het presidentschap op een bepaald moment pleitte voor herinstelling van drie afzonderlijke (d.w.z. etnisch gesegregeerde) secretariaten, wat in strijd is met de aanbevelingen van de routekaart. Bij de benoeming van ambassadeurs door het presidentschap wordt eveneens nog uitgegaan van etnisch evenwicht.

Ten slotte moet erop worden gewezen dat de presidentsverkiezingen in Bosnië en Herzegovina, ondanks de voortschrijdende integratie, nog steeds (overeenkomstig de grondwet) uitgaan van etnisch-territoriale beginselen: het Bosnische lid en het Kroatische lid worden verkozen vanuit het grondgebied van de Federatie en het Servische lid vanuit het grondgebied van de Republika Srpska (artikel V van de grondwet). Deze procedure is bekritiseerd als anachronistisch en onverenigbaar met het beginsel van de constituerende volkeren.

1.1.2. Wetgevende macht

Bosnië en Herzegovina is een parlementaire democratie. De bevoegdheden en de procedures van het staatsparlement worden omschreven in artikel IV van de grondwet. Ook de entiteiten, het gebied Brko en de kantons hebben elk een parlement.

In de loop der jaren is het functioneren van het staatsparlement verbeterd. Ten opzichte van de parlementsperiodes 1996-1998 en 1998-2000 zijn in 2000-2002 driemaal zoveel wetsvoorstellen van de Raad van Ministers aangenomen. Hoewel het staatsparlement te kampen heeft met een gebrek aan technische middelen en gekwalificeerd personeel, heeft het geleidelijk de nodige technische bekwaamheden ontwikkeld. Een aantal technische commissies is opgericht om de wetgeving vanuit een gespecialiseerd gezichtspunt te bekijken. Met name opmerkenswaardig is de commissie inzake Europese integratie, de eerste gemeenschappelijke commissie voor de twee kamers van het parlement op staatsniveau. Een welkome ontwikkeling is dat volgens sommige waarnemers geleidelijk een compromiscultuur in het parlement aan het ontstaan is. Het verlaten van de "zero sum"-politiek waardoor de naoorlogse periode werd gekenmerkt, zou (indien bevestigd) aan alle volkeren van Bosnië en Herzegovina ten goede komen en een welkome stap zijn in de richting van een gewoner functioneren van het parlement naar Europees model.

Er zijn vanzelfsprekend nog steeds tekortkomingen. Het parlement komt vaak niet meer dan twee dagen per maand bijeen. In de tien maanden tot september 2003 heeft het parlement van Bosnië en Herzegovina niet meer dan 19 wetten of wetswijzigingen goedgekeurd. Het tempo waarmee de wetgeving tot stand komt en de kwaliteit ervan hebben te lijden onder de trage afhandeling bij de Raad van Ministers en het gebrek aan een voldoende gekwalificeerde en georganiseerde parlementaire administratie. Hoewel de bereidheid om principiële compromissen te sluiten wellicht toeneemt, is die bereidheid er zeker niet bij iedereen. De leden van het parlement stemmen nog vaak langs etnische lijnen, of zijn allereerst loyaal aan hun entiteit, waardoor vaak een patstelling ontstaat. Dit probleem wordt nog verergerd door het bestaan van verschillende centra van wetgevende macht op entiteits- en kantonsniveau, die soms met elkaar wedijveren. De leden van het staatsparlement en de entiteitsparlementen zijn het pas onlangs in principe eens geworden over de oprichting van een permanente interparlementaire commissie. Deze zal in de toekomst moeten zorgen voor betere coördinatie van de wetgevingsprogramma's van de verschillende gezagsniveaus.

Er zijn sinds het einde van de oorlog in Bosnië en Herzegovina vele malen verkiezingen gehouden. De laatste algemene verkiezingen vonden plaats in oktober 2002 op grond van een kieswet die pas in augustus 2001 onder aanzienlijke internationale druk was aangenomen. In de context van de Europese integratie is het betekenisvol dat alle grote partijen die aan deze verkiezingen deelnamen, Bosnië en Herzegovina kennelijk aanvaardden als de gemeenschappelijke staat, hun steun uitspraken voor hervormingen en het lidmaatschap van de Europese Unie als hun belangrijkste politieke doel zagen. De verkiezingen van 2002 waren de eerste sinds de oorlog die niet door de OVSE waren georganiseerd, maar door Bosnië en Herzegovina zelf. De verkiezingen verliepen efficiënt en vreedzaam, zonder excessieve uitingen van nationalisme. De succesvolle overdracht van de verantwoordelijkheid voor het organiseren van de verkiezingen aan Bosnië en Herzegovina laat zien dat het land over verborgen capaciteiten beschikt en kan een model zijn voor de overdracht van andere taken.

Een negatief punt was de lage opkomst bij de verkiezingen: 54% (begrijpelijke kiezersmoeheid bij de zesde grote verkiezingen in zes jaar). Belangrijk is dat Bosnië en Herzegovina de kosten van de verkiezingen van 2002 niet zelf kon dragen. Voor zo'n 70% van de kosten was internationale financiering nodig, en de financiering van toekomstige verkiezingen, zoals die voor de gemeenteraden in het najaar van 2004, is allerminst zeker. De duurzaamheid van de democratie in Bosnië en Herzegovina kan in gevaar komen als het financiële fundament zo zwak blijft.

1.1.3 Uitvoerende macht

Wat ook de partijpolitieke samenstelling is van de regering is, Bosnië en Herzegovina heeft behoefte aan een uitvoerende macht die in staat is hervormingen door te voeren en inhoud te geven aan het hervormingsgezinde beleid dat de opeenvolgende verkiezingscampagnes is verkondigd. Het land is begonnen bij een laag peil, maar heeft enige vooruitgang geboekt.

De eerste naoorlogse regeringen op staatsniveau werden gekenmerkt door etnische verdeeldheid en waren over het algemeen niet in staat tot effectieve hervormingen. In die situatie is verbetering gekomen, maar er is nog een aantal belangrijke structurele tekortkomingen. Het land, met zo'n vier miljoen inwoners, heeft veertien regeringen: de staatsregering bestaat naast (en wedijvert soms met) twee entiteitsregeringen, een districtsregering in Brko en tien kantonregeringen in de Federatie Bosnië en Herzegovina. Ondanks de inspanningen van de Coördinatieraad (op hoog niveau) voor Economische Ontwikkeling en Europese Integratie en een aantal ad hoc-commissies en sectorspecifieke commissies, is de coördinatie tussen deze instanties verre van optimaal. Elkaar overlappende bevoegdheden, dubbel werk en ongecoördineerde initiatieven zijn nog steeds een probleem.

Het vaststellen en aan het parlement voorleggen van wetgeving verloopt binnen de staatsregering erg moeizaam. Soms komt dat door een gebrek aan politieke wil of door uiteenlopende nationale belangen, maar er zijn ook structurele zwakten, zoals een onvoldoende ontwikkeld vermogen om wetgeving te formuleren, en een tekortschietende functionaliteit van de ondersteunende structuren. Het is de Raad van Ministers nog nooit gelukt om aan het begin van het kalenderjaar het voorgeschreven jaarlijks werkprogramma uit te brengen. De nieuwe ministeries die bij de wet inzake de Raad van Ministers zij ingesteld, zijn nog onvoldoende ontwikkeld. Om deze en andere zwakke punten te verhelpen zijn er ten minste twee beslissende factoren: verbetering van de institutionele capaciteit en politieke wil.

De wet inzake de Raad van Ministers (2002) bracht een aantal belangrijke institutionele innovaties. Het voorzitterschap van de Raad van Ministers rouleert niet meer iedere acht maanden, maar kan gedurende een gehele parlementsperiode worden bekleed. De voorzitter kan zo zijn gezag uitbouwen en in feite de functie van eerste minister uitoefenen. Dit bevordert de langetermijnplanning en vergemakkelijkt consistentie van het beleid. Bij de wet zijn tevens enkele ondersteunende lichamen ingesteld, zoals het secretariaat-generaal, het wetgevingsbureau en de commissie voor intern beleid, die moeten bijdragen tot een effectiever beheer van de overheidstaken. Deze instanties zijn echter nog niet geheel operationeel. Er zijn nieuwe staatsministeries ingesteld, waaronder het ministerie van Justitie en het ministerie van Veiligheid (belangrijke departementen voor een eventuele toekomstige stabilisatie- en associatieovereenkomst). Opmerkenswaardig is met name de vervanging van het ministerie van Europese Integratie door een directoraat voor Europese Integratie, dat onder de voorzitter van de Raad van Ministers ressorteert.

Wat de politieke wil betreft lijkt er een verbetering te zijn. Weliswaar steunt niet iedereen de hervormingen, maar de Raad van Ministers heeft er alles aan gedaan om consensus te bevorderen. De staatsregering en de entiteitsregeringen hebben deelgenomen aan de vergaderingen van het stuurcomité van de Vredesimplementatieraad en strategische beleidsdocumenten vastgesteld (,hervormingsagenda's") voor vraagstukken als justitiële en economische hervormingen, openbaar bestuur, onderwijs en defensie. Deze verbintenissen zijn, net als de hervormingsvereisten in het kader van het stabilisatie- en associatieproces, door de regeringen omgezet in een actieplan voor de uitvoering van prioritaire hervormingen in de periode augustus 2003 tot maart 2004. Dit kan in feite dienst doen als werkplan voor de regering. Hiermee worden richtlijnen gegeven voor een periode van zes maanden, maar ook planning voor de middellange termijn en bewakingsinstrumenten zijn nodig. Bosnië en Herzegovina moet zijn uitvoeringscapaciteit vergroten, wil het een stabilisatie- en associatieovereenkomst met succes kunnen uitvoeren.

1.1.4 Openbaar bestuur

Voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst is minder bestuurlijke capaciteit vereist dan wordt verwacht van een lidstaat van de EU of van een land waarmee over toetreding wordt onderhandeld. Niettemin moet Bosnië en Herzegovina, wil het vooruit komen in de richting van een stabilisatie- en associatieovereenkomst, een stabiel openbaar bestuur opzetten, dat op een duidelijk wettelijk kader berust en gekenmerkt wordt door efficiency, professionalisme en onafhankelijkheid.

Bosnië en Herzegovina staat wat dit betreft voor een grote uitdaging. In de agenda inzake hervorming van het openbaar bestuur (maart 2003) erkenden de regeringen van Bosnië en Herzegovina dat het openbaar bestuur in het land nog niet voldoet aan de verwachtingen van alle burgers. Het bestuur werkt traag, onvoorspelbaar en gebruikt te veel overheidsgeld. Er zijn veel verschillende bestuurslagen, met (soms met elkaar wedijverende) bureaucratieën op staats-, entiteits-, kanton- en gemeenteniveau. Het salariëringsstelsel moet worden verhelderd en gestandaardiseerd. Het personeel is slecht opgeleid en niet toegerust voor de nieuwe uitdagingen die een stabilisatie- en associatieovereenkomst zou brengen. De capaciteit voor strategische planning en coördinatie is bij het bestuur, net als bij de regering, beperkt. Dit wordt nog verergerd doordat de regeringen het openbaar bestuur altijd als middel voor cliëntelisme hebben beschouwd. Het concept van een professioneel, niet-politiek overheidsapparaat waarvoor personeel wordt aangeworven op basis van ervaring en verdienste is slechts moeizaam aanvaard. Nog steeds is de bescherming tegen politieke bemoeienis met het openbaar bestuur onvoldoende. Onafhankelijkheid dient bovendien in evenwicht te zijn met een verantwoordingsplicht. De wet inzake belangenverstrengeling biedt hiervoor een eerste aanzet, maar er is nog geen duidelijk juridisch kader waarin voor de overheidsdiensten taken worden vastgesteld en een verantwoordingsplicht wordt opgelegd.

In Bosnië en Herzegovina groeit het besef dat de bestuurlijke capaciteit moet worden uitgebreid. Een belangrijke stap in deze richting is gezet met de goedkeuring op staats- en entiteitsniveau van de wet inzake de overheidsdienst, die een juridisch kader voor het openbaar bestuur opzet. Voorts zijn op staatsniveau en in de Republika Srpska overheidsinstanties voor aanwerving, opleiding, tuchtrecht en dergelijke ingesteld. In de Federatie Bosnië en Herzegovina is dit nog maar gedeeltelijk gebeurd. Er is een onderzoek begonnen naar het ambtenarenapparaat op staatsniveau. Van belang is dat de regeringen van Bosnië en Herzegovina in maart 2003 aan de Vredesimplementatieraad vijf toezeggingen deden op het gebied van de hervorming van het openbaar bestuur. De daaruit voortgekomen agenda onderstreept dat er structurele hervormingen moeten komen om zo een efficiënt, niet-discriminerend en betaalbare bestuur op te zetten. In de agenda wordt ook erkend dat de al behaalde resultaten functioneel moeten worden getoetst om in het najaar van 2004 tot een breed, financieel haalbaar actieplan voor de hervorming van het openbaar bestuur te komen. Als vervolg hierop is een op staats- en entiteitsniveau een intergouvernementele taskforce ingesteld. Deze is een aantal malen bijeengekomen, maar dat heeft nog geen praktische vruchten afgeworpen.

In de context van de Europese integratie ontstaan er bepaalde behoeften. De kennis van het integratieproces in het algemeen en van de eisen die een stabilisatie- en associatieovereenkomst stelt in het bijzonder, is gering. Voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst is coördinatie onder een groot aantal ministeries noodzakelijk. Een leidende rol speelt hier het nieuwe directoraat voor Europese Integratie, dat, hoewel het nog onvoldoende ontwikkeld is, een uitstekende prestatie heeft geleverd bij het coördineren van de respons van Bosnië en Herzegovina op de vragenlijst in het kader van de haalbaarheidsstudie. Pas in september 2003 werd de procedurehandleiding van het directoraat goedgekeurd. Aan de hand hiervan kan het personeel overplaatsen en nieuw personeel aanwerven teneinde zijn taken op gebied van strategische analyse, harmonisatie van de wetgeving en coördinatie van de hulp beter te kunnen uitvoeren. Het directoraat voor Europese integratie moet met spoed een algemeen integratiebeleid formuleren, een strategie aan de andere ministeries voorleggen en toezien op een samenhangende nationale aanpak door een Europese Integratiestrategie vast te stellen. Er moet snel voor worden gezorgd dat het directoraat op volle sterkte kan functioneren.

1.1.5 Betrekkingen met de internationale gemeenschap

Op basis van het mandaat van Dayton speelt de internationale gemeenschap sinds de oorlog een grote rol in Bosnië en Herzegovina. Een door de NAVO geleide uitvoeringsmacht (IFOR) en later een stabilisatiemacht (SFOR) zorgden voor militaire stabilisatie. De OVSE ziet toe op maatregelen om vertrouwen en veiligheid op te bouwen en heeft een programma voor de verkiezingen opgesteld. De VN-organisaties richtten zich vooral op de terugkeer van vluchtelingen en hervormingen bij de politie. De internationale financiële instellingen hebben steun verleend voor macro-economische stabilisatie en ontwikkeling. Acht jaar na de oorlog hebben sommige internationale instanties hun mandaat afgerond en zijn vertrokken. De achterblijvers hebben zich aangepast een de omstandigheden die zijn veranderd, over het algemeen ten goede. De inbreng van Bosnië en Herzegovina is in de meeste gevallen positief geweest en heeft tot een algehele verbetering geleid.

Voor sommige vraagstukken is vanzelfsprekend nog meer aandacht nodig. Het Internationale Strafhof voor het voormalige Joegoslavië (ICTY) blijft zijn werk uitoefenen. Bosnië en Herzegovina heeft niet altijd even bevredigend samengewerkt met het ICTY. De Federatie Bosnië en Herzegovina vertoont wat dit betreft zijn ernstige tekortkomingen van de kant van de Bosnische Kroaten. De Republika Srpska geeft soms, maar onvoldoende inzage in documenten en toegang tot personen. De Republika Srpska heeft tot dusver nog niet één voortvluchtige aangeklaagde opgespoord of gearresteerd. Karadzi en anderen lopen nog steeds vrij rond en beschikken naar verluidt over grote, goed georganiseerde ondersteunende netwerken.

De hervormingen bij de politie verlopen goed onder auspiciën van de International Police Task Force, die door de VN wordt geleid. Bosnië en Herzegovina werkt goed mee. De hervormingen worden geconsolideerd door de werkzaamheden van de EU-politiemissie (EUPM), die een mandaat van drie jaar heeft.

Bij het toewerken naar een stabilisatie- en associatieovereenkomst moet Bosnië en Herzegovina laten zien dat de rol van de internationale gemeenschap binnen zijn grenzen evolueert naar een situatie die gebruikelijker is voor landen in een overgangsproces. Dit geldt vooral voor het Bureau van de Hoge Vertegenwoordiger (OHR). Het hoofd daarvan heeft ,twee petten" op: die van de Hoge Vertegenwoordiger en de Speciale Vertegenwoordiger van de EU, en speelt een bijzondere rol in Bosnië en Herzegovina. Naast zijn taken op grond van Dayton (bijlage X) heeft de Hoge Vertegenwoordiger ook van de Vredesimplementatieraad (bijeenkomst december 1997) de bevoegdheid gekregen om juridisch bindende besluiten te nemen in Bosnië en Herzegovina. Deze bevoegdheid is als volgt toegepast: i) om wetgeving vast te stellen; ii) om functionarissen uit hun ambt te ontzetten en iii) om andere bindende besluiten op te leggen. De besluiten die op grond van de in Bonn verleende bevoegdheden zijn genomen, hebben geleid tot hervormingen die anders later of helemaal niet zouden zijn uitgevoerd. Uit het aantal en de aard van deze besluiten blijkt dat Bosnië en Herzegovina niet bereid of in staat is om op grond van binnenlandse procedures vooruitgang te boeken. In ieder geval werpt dit gerechtvaardigde vragen op over de vraag of Bosnië en Herzegovina in staat is een stabilisatie- en associatieovereenkomst uit te voeren. Hoewel de in Bonn verleende bevoegdheden dus voor de partnerlanden van de EU zeker buiten wat normaal is vallen, houdt dat nog niet in dat het land automatisch niet voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst in aanmerking zou komen. Bosnië en Herzegovina moet daarom aantonen dat de relevantie van de bedoelde bevoegdheden vermindert en dat zij binnen de kernterreinen van de stabilisatie- en associatieovereenkomst steeds minder toegepast worden.

In de periode van 1997 tot het einde van de zomer van 2003 zijn door de Hoge Vertegenwoordiger bijna 500 besluiten genomen. De top was in 2002 met 153 besluiten (het absolute aantal besluiten is niet altijd een betrouwbare aanwijzing - bij een beleidsbesluit horen vaak meerdere uitvoeringsbesluiten voor de verschillende bestuurslagen). Het is interessant dat, na de in totaal 101 besluiten in de periode juni 2002 tot januari 2003, in de acht maanden daarna (februari tot september 2003) slechts 68 besluiten zijn genomen, zonder dat het tempo van de hervormingen merkbaar terugviel. Dit is een aanzienlijke vermindering ten opzichte van de voorgaande acht maanden. Belangrijker is dat Bosnië en Herzegovina steeds vaker lijkt samen te werken met de Hoge Vertegenwoordiger, in plaats van alleen maar het opgelegde besluit te aanvaarden. Dit blijkt onder meer uit de wekelijkse bijeenkomsten van de voorzitter van de Raad van Ministers met de Hoge Vertegenwoordiger, dagelijkse coördinatievergaderingen van de twee bureaus en multilaterale bijeenkomsten van de betrokken politieke leiders met de Hoge Vertegenwoordiger over bepaalde onderwerpen (zoals hervorming van de Raad van Ministers). Door deze samenwerking is er een geleidelijke verschuiving merkbaar naar ,zachte" besluiten, dat wil zeggen besluiten die eenvoudig voortvloeien uit tevoren overeengekomen beleidsmaatregelen. Ook zijn er nu aanwijzingen dat Bosnië en Herzegovina de besluiten van het OHR gebruikt om problemen zelf op te lossen. Het besluit van de Hoge Vertegenwoordiger om commissies inzake fiscaal beleid, defensie en inlichtingen in te stellen, heeft de partijen in Bosnië en Herzegovina bijvoorbeeld in staat gesteld wetsontwerpen op te stellen die het vertrouwen van alle partijen genieten. Snelle goedkeuring van deze wetgeving door het parlement zou een belangrijke aanwijzing zijn dat er een politieke consensuscultuur begint te ontstaan.

Hoewel voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst duidelijk een algeheel competent besluitvormingsproces nodig is, is het ook bijzonder belangrijk dat de nationale besluitvormingsprocedures de overhand hebben in de kernsectoren van de stabilisatie- en associatieovereenkomst, zoals handel, de interne markt en justitie en binnenlandse zaken. Wat de economische hervormingen betreft is het aantal opgelegde besluiten laag. Het groeiende besef in Bosnië en Herzegovina dat economische hervormingen nodig zijn, is in combinatie met de internationale druk van onder andere de EU en de internationale financiële instellingen, voldoende motivatie gebleken om in ieder geval bescheiden hervormingen door te voeren. Wat dit betreft verschilt Bosnië en Herzegovina weinig van andere landen in een (pril) overgangsproces. Uit de administratie van het OHR blijkt dat in de eerste negen maanden van 2003, buiten drie besluiten om de bankrekeningen van verdachten van hulp aan veroordeelde oorlogsmisdadigers te blokkeren, op het gebied van economisch besluit slechts drie besluiten zijn opgelegd. Op het gebied van de rechtsstaat is het bescheiden aantal van 21 besluiten opgelegd in de periode van januari tot begin oktober 2003, maar de helft daarvan had betrekking op de benoeming van internationale rechters en/of aanklagers. Door de hervormingen komt een politiek onafhankelijk kader tot stand, dat in veel gevallen oordeelt over vraagstukken die voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst van belang zijn. Naarmate deze structuur zich consolideert, gelden voor de politiek, het bedrijfsleven en de burgers in toenemende mate de regels van eerlijke procedures en de rechtsstaat. De noodzaak voor optreden van het OHR, bijvoorbeeld om criminele netwerken te ontmantelen, zal daardoor ook afnemen.

Om de stabilisatie- en associatieovereenkomst als partner goed te kunnen uitvoeren, moet Bosnië en Herzegovina aantonen dat de bevoegdheden van Bonn snel overbodig worden, zodat de Hoge Vertegenwoordiger zich kan beperken tot faciliteren en bemiddelen. Er zijn aanwijzingen dat dit momenteel aan het gebeuren is en dat de dwang van de bevoegdheden van Bonn geleidelijk plaats maakt voor de aantrekkingskracht van de Europese (en Europees-Atlantische) instellingen. Bosnië en Herzegovina moet er nu voor zorgen dat wanneer maatregelen worden opgelegd, dat op een ,zachte" manier gebeurt en dat het totale aantal OHR-besluiten afneemt.

1.2 Mensenrechten

Formeel genieten de burgers van Bosnië en Herzegovina alle mensenrechten en vrijheden die zijn vastgelegd in het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de protocollen daarbij. Volgens de grondwet van Bosnië en Herzegovina (artikel II, lid 2) zijn deze rechtstreeks toepasselijk in Bosnië en Herzegovina en prevaleren zij boven alle andere wetten. De wet garandeert gelijke behandeling van mannen en vrouwen. Bosnië en Herzegovina heeft voorts een aantal internationale mensenrechtenverdragen geratificeerd (hoewel het zich slecht aan de verplichting tot rapportage aan de internationale toezichtinstellingen houdt). In 2002 is Bosnië en Herzegovina toegetreden tot de Raad van Europa. Hieruit blijkt dat vooruitgang is geboekt met de totstandbrenging van democratie en rechtsstaat. Aan de eisen die worden gesteld na de toetreding voldoet Bosnië en Herzegovina echter nog niet. Een punt van zorg is dat de grondwet van de Republika Srpska (in artikel 11) , in strijd met de verbintenissen van Bosnië en Herzegovina, de doodstraf toestaat voor ernstige misdrijven. Dat is niet verenigbaar met het beleid van de EU.

1.2.1 Burgerrechten en politieke, sociale en economische rechten

Tijdens de oorlog in Bosnië en Herzegovina zijn de mensenrechten op enorme schaal geschonden. Nu, acht jaar na het einde van de oorlog, zijn duizenden schendingen van de mensenrechten, waaronder verdwijningen, nog steeds niet onderzocht en bestraft. Geleidelijk wordt het tijdens de oorlog begane onrecht echter goedgemaakt door de terugkeer van de vluchtelingen en de uitvoering van de wetgeving inzake onroerend goed.

In de zomer van 2000 bepaalde het Constitutioneel Hof in een historisch besluit dat de grondwetten van de entiteiten moesten worden gewijzigd om de rechten van de constituerende volkeren van Bosnië en Herzegovina te beschermen. Naar aanleiding daarvan werden in de entiteiten grondwettelijke mechanismen ingesteld om de rechten van de constituerende volkeren op gelijk peil te brengen en te beschermen. Elk van die volkeren heeft nu gelijke rechten en is evenredig vertegenwoordigd in de politieke, bestuurlijke en justitiële instellingen. Hoewel de wetgeving die deze wijzigingen voorschrijft door de Hoge Vertegenwoordiger in 2002 is aangenomen, heeft nog geen van de entiteiten alle wijzigingen doorgevoerd. De bepalingen inzake evenredige vertegenwoordiging in overheidslichamen zijn in vele gevallen genegeerd. Dit kan worden gezien als onvoldoende engagement van de regionale regeringen om de bij de grondwet gewaarborgde burgerrechten en politieke rechten te eerbiedigen.

In de overeenkomst van Dayton zijn eveneens institutionele bepalingen inzake de bescherming van rechten opgenomen: voorzien is in een internationale ombudsman, een Kamer voor de Mensenrechten (HRC) en een Commissie voor Claims inzake Onroerend Goed (CRPC). Volgens de rapportage van de ombudsman hebben de meeste mensenrechtenschendingen betrekking op de gelijkheid voor de wet, de eigendomsrechten en het recht op arbeid. Met de naleving van de besluiten van de mensenrechteninstellingen is het niet altijd even goed gesteld: de Federatie Bosnië en Herzegovina presteert het beste, terwijl de autoriteiten van de staat en van de Republika Srpska de besluiten nog steeds niet naar behoren uitvoeren. Reeds lange tijd hebben de mensenrechteninstanties problemen met de binnenlandse financiering. Het mandaat van HRC en CRPC verloopt eind 2003. De database van de CRPC wordt overgenomen door het staatsministerie van Mensenrechten en Vluchtelingen, en niet-besliste claims worden afgehandeld door binnenlandse instanties. De taken van de HRC worden overgedragen aan het Constitutioneel Hof (dat overigens aanvullende financiering nodig heeft om zijn nieuwe taken te kunnen vervullen). Ook de internationale ombudsman wordt in 2004 vervangen door een instelling met drie personen uit Bosnië en Herzegovina, die uit de begroting van Bosnië en Herzegovina wordt bekostigd. Naar verwachting zullen de ombudsmannen van de entiteiten samengaan met de ombudsman op staatsniveau.

De burgers van Bosnië en Herzegovina worden in hun sociale en economische rechten nog steeds beperkt door de aanhoudende zwakte van de economie. Officieel is 40% van de bevolking werkloos. Zo'n 20% leeft onder de armoedegrens en nog eens 30% daar net boven. Dit komt voor een deel doordat het (weliswaar rudimentaire) socialezekerheidsstelsel niet kan voldoen aan de behoeften van de economisch meest achtergestelden. Het recht op het lidmaatschap van onafhankelijke vakbonden wordt gerespecteerd, maar de vakbonden zijn verzwakt door de oorlog, etnische verdeeldheid en de hoge werkloosheid. Er zijn talloze stakingen georganiseerd, meestal vanwege niet-uitbetaalde salarissen of pensioenen. De sector gezondheidszorg is in beide entiteiten zwak en heeft gebrek aan financiële middelen. Veel mensen zijn niet verzekerd tegen ziektekosten, en zelfs wanneer dat wel zo is, is de toegang tot zorg vaak moeizaam. In veel plattelandsgebieden is er helemaal geen effectieve gezondheidszorg. In de Federatie Bosnië en Herzegovina zijn er parallelle stelsels voor gezondheidszorg.

Bosnië en Herzegovina kent een wet inzake toegang tot informatie, die de regering ertoe verplicht informatie vrij te geven aan het publiek Op enkele geïsoleerde incidenten na worden de onafhankelijkheid van de media en de vrijheid van meningsuiting in hoge mate gerespecteerd. Het toezicht op de elektronische media wordt uitgeoefend door de toezichthoudende autoriteit voor communicatie, die echter te kampen heeft met geld- en personeelsgebrek. De pers reguleert zichzelf en is grotendeels verdeeld langs etnische scheidslijnen. Politieke beïnvloeding vindt slechts op beperkte schaal plaats, maar is mogelijk door financiële donaties aan bevriende media of aanklachten tegen andere media. Het politiek gemotiveerde misbruik van de smaadwetten tegen kritische journalisten is pas door de nieuwe civiele wetgeving inzake laster ingeperkt.

Door de zwakke naoorlogse economie is de ontwikkeling van de civiele samenleving verstoord. Deze sector ontwikkelde zich na de oorlog voor het grootste deel op regionale basis, en richtte zich meer op lokale behoeften dan op de behoeften van Bosnië en Herzegovina als geheel. Niet-gouvernementele organisaties (NGO's) zijn weliswaar talrijk maar meestal slechts lokaal actief, en meestal afhankelijk van internationale financiering. Door hun gebrekkige vermogen tot fondswerving zijn deze NGO's minder effectief en hebben zij dus ook minder invloed op de regering. Een aantal onvrijzinnige NGO's van dubieuze herkomst is anderzijds echter beschuldigd van het verlenen van steun aan terroristische activiteiten. Dat de coördinatie onder de NGO's is verbeterd, blijkt ook door hun deelname aan de consultaties over het strategiedocument voor armoedebestrijding. De rol en de invloed van think-tanks blijft klein.

1.2.2 Minderheidsrechten en vluchtelingen

Een bijzonder aspect van de samenleving van Bosnië en Herzegovina is dat geen van de constituerende volkeren (Bosniërs, Serviërs, Kroaten en ,overig") meer dan 50% van de bevolking uitmaakt. Om de essentiële belangen van de Bosniërs, Serviërs en Kroaten te beschermen, zijn complexe grondwettelijke bepalingen opgesteld, maar voor de ,overigen" is dat niet het geval. Prominent onder de ,overigen" van Bosnië en Herzegovina zijn Roma en joden. De Roma zijn de grootste groep. Zij staan sinds lange tijd bloot aan ontberingen en uitsluiting. Door de wet inzake de rechten van nationale minderheden (2002) en de instelling van raadgevende fora moeten hun rechten echter worden beschermd, hun participatie in de politiek worden bevorderd en minderheidstalen worden beschermd.

Opmerkelijk is voorts dat Bosnië en Herzegovina het recht van vluchtelingen en ontheemden garandeert om hun onroerend goed na de oorlog op te eisen of ernaar terug te keren. Hoewel sommige gebieden zich blijven verzetten tegen de terugkeer van vluchtelingen en ontheemden, had Bosnië en Herzegovina in sommige gevallen meer succes dan andere landen in de regio op het gebied van de terugkeer. Veertien percent van de bevolking is nog steeds ontheemd, en de gevolgen van de etnische zuiveringen zijn in sommige gebieden nog steeds merkbaar. Omstreeks een miljoen vluchtelingen en ontheemden zijn echter al naar hun plaats van herkomst teruggekeerd. Daarvan behoort bijna de helft tot een minderheidsgroep. De totstandbrenging van duurzame economische en sociale omstandigheden voor de terugkerenden blijft een uitdaging. Meer dan 90% van de claims inzake onroerend goed zijn nu opgelost (de Republika Srpska loopt zijn achterstand op de Federatie Bosnië en Herzegovina in). Dit betekent dat al deze claims eind 2003 moeten zijn afgehandeld.

In januari 2003 legde Bosnië en Herzegovina aan de Vredesimplementatieraad de ,strategie voor bijlage VII van de GFAP" voor, waarin details worden gegeven over de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de terugkeer van vluchtelingen aan binnenlandse instellingen. Voor de uitvoering van die strategie en de duurzaamheid van de terugkeer zijn politieke wil en financiële middelen nodig. Zorgwekkend is dat een aantal termijnen voor de vaststelling van wetgeving aanzienlijk is overschreden, waardoor de instelling van het Terugkeerfonds voor Bosnië en Herzegovina in gevaar wordt gebracht. Een andere bepalende factor is een regionaal aspect: de vluchtelingen zijn nog steeds verspreid over de hele regio en in sommige gevallen wordt de terugkeer van ontheemden naar hun plaats van herkomst in Bosnië en Herzegovina bemoeilijkt door de aanwezigheid van vluchtelingen uit andere landen. Het is van wezenlijk belang voor Bosnië en Herzegovina om het terugkeerproces tot een goed einde te brengen, zowel om morele redenen als uit eigenbelang. Als het niet lukt dit proces te voltooien, wordt een negatief signaal gegeven over het vermogen en de bereidheid van Bosnië en Herzegovina om onroerend goed en investeringen te beschermen.

1.3. Algemene evaluatie

De politieke zwakke punten van Bosnië en Herzegovina zijn talrijk en eenvoudig op te sommen. De verdeeldheid die in de oorlog van 1992-1995 zo duidelijk en tragisch tot uiting kwam, is nog steeds niet helemaal overwonnen. Het overwinnen van deze verdeeldheid en het tot stand brengen van een functioneren staat is voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst van groot belang, omdat alleen samenhangende, functionerende staten met succes een overeenkomst met de EU kunnen sluiten. Onderhandelen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst betekent dat Bosnië en Herzegovina intern zijn opties en voorkeuren moet vaststellen, om de EU één samenhangend nationaal standpunt te kunnen bieden. Dit betekent dat het intern tot een consensus moet komen en de verdere hervorming van overheid en bestuur energiek en vastberaden ter hand moet nemen.

De hervormingen zijn in het verleden traag verlopen als gevolg van het ontbreken van de politieke wil en het gevoel dat de hervormingen van buiten werden opgelegd. Het land is deze problemen nog helemaal te boven, maar er zijn aanwijzingen dat in de politiek een nieuwe dynamiek ontstaat. Uit de bijdrage van Bosnië en Herzegovina aan het opstellen van deze haalbaarheidsstudie blijkt een eensgezindheid waaraan het eerder heeft ontbroken. Ook het werk van de hervormingcommissies voor onder meer indirecte belastingen kan, als het succes heeft en door het parlement wordt goedgekeurd, wijzen op een opkomende cultuur van politieke consensus. Dat is een eerste voorwaarde voor het slagen van hervormingen van binnenuit, gedreven door Bosnië en Herzegovina zelf.

2. Economische criteria

Respect voor de beginselen van de markteconomie moet ten grondslag liggen aan het binnenlandse en buitenlandse beleid van de partijen bij een stabilisatie- en associatieovereenkomst. Dit vereist een stabiel macro-economisch klimaat, ondersteund door betrouwbare macro-economische instellingen, volledige liberalisering van prijzen en handel en totstandbrenging van een sterke particuliere sector op basis van stabiele wet- en regelgeving.

2.1 Economische situatie en budgettaire duurzaamheid

Na de oorlog, waardoor het BBP van Bosnië en Herzegovina was ingestort tot 20% van het vooroorlogse peil, zette een snel economisch herstel in. In de periode 1996-1999 groeide het reële BBP door de circa 5 miljard euro aan buitenlandse hulp voor de wederopbouw gemiddeld met meer dan 30%. Bosnië en Herzegovina is echter niet in staat gebleken om voldoende binnenlandse drijfveren voor groei te mobiliseren, zoals met name de activiteiten van het particuliere bedrijfsleven, en de jaarlijkse groei is daardoor vanaf 2000 teruggevallen naar circa 5%. Voor 2003 wordt de groei geraamd op 3%, terwijl het BBP nog steeds maar 60% is van het vooroorlogse peil. Zelf als een gemiddelde groei van 6% kan worden aangehouden, wordt het BBP van voor de oorlog pas weer bereikt in 2011. De economische gegevens over Bosnië en Herzegovina moeten echter met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd, omdat de statistieken onbetrouwbaar zijn en de omvangrijke informele economie het beeld verstoort.

Wat de buitenlandse handel betreft laat Bosnië en Herzegovina sinds de oorlog een grote onbalans zien. In de periode 1996-1999 was het handelstekort omstreeks 50% van het BBP en in 2000-2002 zo'n 34%. Tijdens de wederopbouw kan een dergelijk tekort gerechtvaardigd zijn vanwege de invoer ten behoeve van het herstel. Houdt een dergelijk groot onevenwicht echter aan, dan kan dat op een structureel probleem wijzen, namelijk een ontoereikende productie- en exportcapaciteit. Ook het tekort op de lopende rekening van de handelsbalans houdt aan: gemiddeld ruim 25% van het BBP in 1996-1999 en 16% in 2000-2002, ondanks omvangrijke overmakingen uit het buitenland (ca. 10% van het BBP per jaar). In 2003 moet het tekort op de lopende rekening, door een met het Internationaal Monetair Fonds overeengekomen verstrakking van het monetair beleid, op zo'n 17,5% van het BBP uitkomen. In het verleden is Bosnië en Herzegovina er niet in geslaagd omvangrijke directe buitenlandse investeringen aan te trekken: tot 2001 slechts zo'n 100 miljoen euro per jaar. Door de recente inspanningen om het investeringsklimaat te verbeteren door voor meer transparantie en minder administratieve obstakels te zorgen, verdubbelden de buitenlandse directe investeringen in 2002 (tot rond de 200 miljoen euro). Deze trend zal zich in 2003 naar verwachting voortzetten.

Zoals bepaald in de overeenkomst van Dayton is in 1997 een currency board ingesteld. Daardoor is de inflatiedruk verminderd en is een gemeenschappelijke munteenheid, de aan de euro gekoppelde convertibele mark (KM), algemeen aanvaard. De inflatie wordt voor 2003 geschat op 0%. Het aanzienlijke verschil in inflatie dat vroeger tussen de entiteiten bestond, is minder groot geworden: de inflatie in de Federatie Bosnië en Herzegovina was de afgelopen drie jaar minder dan 2% en die in de Republika Srpska is voortdurend gedaald door de toegenomen economische integratie van de entiteiten. Overeenkomstig het huidige IMF-programma blijft het currency board bestaan.

Het begrotingsbeleid heeft zich positief ontwikkeld. Na de grote overheidstekorten, lage belastingopbrengsten, grote uitgaven buiten de begroting om, achterstallige betalingen en hoge militaire uitgaven, heeft Bosnië en Herzegovina (in wezen de entiteiten) de begroting nu in hoge mate weten te consolideren. Het geconsolideerde begrotingstekort (met inbegrip van subsidies) is van 7,8% van het BBP in 1998 teruggevallen naar 2,2% in 2002. Voor 2003 wordt een vrijwel evenwichtige begroting verwacht. De buitenlandse financiering van de begroting, voor het merendeel door subsidies of concessionele leningen is daarmee in dezelfde periode verminderd van 17% tot 9% (nog steeds het hoogste cijfer van de gehele westelijke Balkan). De overheidsuitgaven waren ook in 2002 nog zeer hoog, 51% van het BBP, maar dit percentage neemt af. De belastingopbrengsten zijn voor de entiteiten laag: voor het merendeel indirecte belastingen (belasting op verkoop en douanerechten). De belastingdruk behoort tot de hoogste in Europa. De staatsbegroting heeft geen eigen inkomsten en is daarom voor haar belangrijkste taak, de dienst op buitenlandse schulden, afhankelijk van de overmakingen van de entiteiten.

Wat de overheidsfinanciën betreft heeft de hervorming van de belastingdienst en de douane, die met steun van het Bureau voor Douane en Fiscale Bijstand (CAFAO) is uitgevoerd, geleid tot verbeterde inning en harmonisatie van de indirecte belastingtarieven. Er zijn inspanningen gedaan om corruptie te bestrijden, maar er moet nog veel meer gebeuren. Het beheer van de overheidsuitgaven is verbeterd. In 1999 is een kaderregeling voor de uitgaven op de middellange termijn ingevoerd (dat echter de onvoldoende ontwikkelde programmeringscapaciteit aan het licht heeft gebracht). De sluiting van de betalingsbureaus in 2001 heeft ertoe bijgedragen dat geleidelijk een systeem voor thesauriebeheer kon worden ingevoerd, dat momenteel wordt geïmplementeerd en uitgebreid tot het bestuur van de sub-entiteiten. Op alle niveaus zijn in 2000 Rekenkamers ingesteld, waardoor de transparantie van de transacties in de begrotingsinstellingen geleidelijk is verbeterd. Niettemin is de begrotingssituatie nog kwetsbaar en behoeft zij meer aandacht. Er zijn nog steeds middelen en uitgaven die buiten de begroting vallen, met name in de kantons en gemeenten. Ook komen er nog steeds achterstallige betalingen voor en is de extreem gedecentraliseerde bestuursstructuur omslachtig en kostbaar. De rekenkamerverslagen hebben recentelijk gewezen op zwakke punten op het gebied van de interne controle in het begrotingsproces. Deze zwakke punten moeten worden aangepakt. De institutionele capaciteit voor begrotingsplanning op de middellange termijn (meerjarenplanning) moet worden versterkt.

2.2 Liberalisering van handel en prijzen

Er is vooruitgang geboekt bij het liberaliseren van de prijzen, wat een taak van der entiteiten is. De meeste prijzen, met inbegrip van rentetarieven maar met uitzondering van enkele openbare diensten en eerste levensbehoeften (zoals tarwe en geneesmiddelen) zijn geliberaliseerd. De indruk is dat de prijzen voor levensmiddelen en diensten voor meer dan 95% door de markt worden bepaald. De munteenheid is in 1998 met de invoering van het currency board volledig convertibel gemaakt.

Er is vooruitgang geboekt bij de liberalisering van het handelsverkeer. Bosnië en Herzegovina heeft in mei 1999 het WTO-lidmaatschap aangevraagd. Deze aanvraag is momenteel in behandeling. Het land heeft bilaterale vrijhandelsovereenkomsten gesloten met alle landen van de westelijke Balkan en met Slovenië, Roemenië, Bulgarije en Moldavië. Besprekingen met de VN-missie in Kosovo zijn in overweging. Meer dan 50% van de buitenlandse handel voert Bosnië en Herzegovina met de EU, dat daarmee de belangrijkste handelspartner is.

2.3 Privatisering

Het institutionele en wetgevende kader voor de privatisering, waarvan het beheer op entiteitsniveau plaatsvindt, was in mei 1998 reeds voltooid. Het tempo van de privatisering trok echter pas aan in 2000, en de vorderingen bleven grotendeels beperkt tot kleine bedrijven. In 2002 was van de bedrijven in de Federatie Bosnië en Herzegovina 70% verkocht en van die in de Republika Srpska 47%. De voucherprivatisering is nu voltooid. Voor grote bedrijven (meer dan 50 werknemers of EUR 260 000 in kapitaal) is de privatisering trager verlopen: eind 2002 was slechts 24% in de Federatie Bosnië en Herzegovina en 42% in de Republika Srpska geprivatiseerd. De grootste problemen zijn ondervonden ten aanzien van grote strategische ondernemingen (mijnen, tabaksfabrieken, auto-onderdelen). Ondanks internationale steun waren eind 2002 in de Federatie Bosnië en Herzegovina slechts 17 van de 56 strategische ondernemingen geprivatiseerd, en in de Republika Srpska vier van de 52 (80 als houdstermaatschappijen worden meegeteld). Door het ontbreken van politieke wil, sociale overwegingen, grote schulden bij de ondernemingen, problemen in verband met het bedrijfsbestuur en corruptie zijn potentiële buitenlandse investeerders ontmoedigd (privatiseringsprojecten in Kroatië of Servië en Montenegro waren voor hen aantrekkelijker). Daardoor was in 2001 slechts 40% van het BBP in particuliere handen, veel minder dan het gemiddelde van 53% voor de westelijke Balkan. Dit is een van de redenen waarom Bosnië en Herzegovina zo weinig zelf gegenereerde groei kent.

2.4 Hervorming van de financiële sector

De hervorming van het bankwezen verliep aanvankelijk langzaam, maar is de laatste tijd versneld. De noodzakelijke wetgeving voor de privatisering en de liquidatie van insolvente banken is er al sinds 1998, maar veelal door politieke tegenwerking en beperkte belangstelling bij buitenlandse investeerders is het streven om in augustus 2000 alle (63) banken te hebben geprivatiseerd niet gehaald (de termijn is verlengd tot eind 2002 en vervolgens tot augustus 2003). De betalingsbureaus zijn in januari 2001 afgeschaft. De privatisering van het bankwezen is in de Republika Srpska nu voltooid, terwijl voor de zes nog in staatseigendom zijnde banken in de Federatie Bosnië en Herzegovina momenteel de procedure aan de gang is. Door consolidatie en sterkere concurrentie telt de banksector nu 37 banken: 27 in de Federatie en 10 in de Republika Srpska. Er is een grote buitenlandse aanwezigheid (zo'n twee derde van het totale particuliere kapitaal in de Federatie Bosnië en Herzegovina), met name uit Oostenrijk, Kroatië en Slovenië. Het kader voor wetgeving, regelgeving en toezicht op het bankwezen is vanaf 2001 verbeterd: eerst is geleidelijk de minimumkapitaalsvereiste verhoogd, teneinde de levensvatbaarheid te versterken, daarna is een staatsbureau voor depositoverzekering opgericht, dat sinds augustus 2002 operationeel is.

Ondanks deze bemoedigende gang van zaken gaat de particuliere sector zeer weinig langlopende leningen aan, gedeeltelijk doordat deposito's naar hun aard kortlopend zijn. De rol van de banken als tussenpersonen is daardoor nog onderontwikkeld, hoewel hun potentieel aanzienlijk is. Hoewel de rente is gedaald, blijft deze naar Europese normen nog hoog. Het verschil tussen de depositorente en de rente op leningen is groot (omstreeks vier maal zo groot als in de EU, en twee maal zo groot als in de kandidaat-lidstaten). Uit de hoge commissie die de banken in rekening brengen, blijkt dat zij het risico als groot beschouwen en dat de efficiency van het bankwezen kan worden verbeterd. Begin 2002 is in beide entiteiten een effectenbeurs geopend. De marktkapitalisatie is echter nog gering.

2.5 Algemene evaluatie

Over het algemeen heeft Bosnië en Herzegovina een gezond macro-economisch beleid ontwikkeld en enige vooruitgang geboekt met de structurele hervormingen. Niettemin zijn risico's voor de macro-economische stabiliteit nog aanwezig. Nu de buitenlandse steun wordt verminderd, kunnen het hoge tekort op de lopende rekening en het aanhoudende ontbreken van een zichzelf versterkende binnenlandse groei (nog verergerd door zwak ondernemingsbestuur en inflexibiliteit van de arbeidsmarkt) de stabiliteit van de munteenheid in gevaar brengen, wat gevolgen kan hebben voor de inflatie en het vermogen om de schuldendienst te bekostigen. Wat de begroting betreft: de overheidsuitgaven zijn nog steeds gericht op lopende uitgaven in plaats van investeringen. De buitenlandse overheidsschuld is aan het dalen, maar de binnenlandse overheidsschuld (inclusief achterstallige betalingen, oorlogsschade en bevroren deposito's in buitenlandse deviezen) is nog steeds niet volledig gekwantificeerd.

Acht jaar na het einde van de oorlog heeft het BBP van Bosnië-Herzegovina nog steeds niet het peil van voor de oorlog bereikt. Het BBP behoort met omstreeks EUR 1 300 per hoofd van de bevolking tot de laagste van de regio, na Kosovo. De grootste uitdaging van de komende jaren is de totstandbrenging van een zichzelf in stand houdende economische ontwikkeling op basis van een sterke groei van de particuliere sector, meer uitvoer en verdere consolidatie van de begroting, wat vooral belangrijk is nu de buitenlandse hulp afneemt. Economische groei, in combinatie met het terugdringen van verspilling bij de uitgaven, kan de middelen bieden voor de institutionele hervormingen die het land nodig heeft. Bosnië en Herzegovina is nog geen volwaardig functionerende markteconomie, maar er zijn belangrijke stappen gezet bij de hervorming van de economie, en er wordt in enige mate voldaan aan de voorwaarden voor het openen van onderhandelingen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst.

3. Vermogen om de verplichtingen van een stabilisatie- en associatieovereenkomst na te komen

Het stabilisatie- en associatieproces functioneert in Bosnië en Herzegovina sinds 1999. Aanvankelijk reageerde het land traag en weinig voortvarend. Bosnië en Herzegovina had zelfs moeite met het uitvoeren van de toch weinig veeleisende routekaart. In sommige gevallen werd de aangenomen wetgeving slecht uitgevoerd. De laatste tijd lijkt het land zijn vastberadenheid te hebben hervonden. Bosnië en Herzegovina heeft de jaarlijkse SAP-verslagen en de daarin vervatte aanbevelingen voor prioriteitsgebieden blijkbaar serieus genomen. Bij de uitvoering van die aanbevelingen is vooruitgang geboekt.

3.1 Politieke dialoog

De politieke dialoog in het kader van een stabilisatie- en associatieovereenkomst is gericht op sterkere convergentie van het buitenlandse beleid van de EU en Bosnië en Herzegovina en een gemeenschappelijke visie op veiligheid en stabiliteit in Europa.

Op vele terreinen van het buitenlandse beleid zijn de standpunten van de EU en Bosnië en Herzegovina al vergelijkbaar en verenigbaar. Bosnië en Herzegovina en de EU zijn het eens over de belangrijkste hedendaagse vraagstukken, zoals regionale veiligheid en ontwikkeling en bestrijding van het terrorisme. Dat de standpunten verder naar elkaar toegroeien is waarschijnlijk, gezien de interparlementaire contacten, het besluit dat in juni 2003 is Thessaloniki is genomen om een Forum op hoog niveau voor de EU en de Westelijke Balkan op te richten, en de uitnodiging aan Bosnië en Herzegovina en anderen om zich achter de demarches, verklaringen en gemeenschappelijke standpunten van de EU te scharen. In september 2003 is, als vervolg op de in Thessaloniki gedane voorstellen, een gemeenschappelijke verklaring over de politieke dialoog tussen de EU en Bosnië en Herzegovina uitgegeven. Door de uitvoering daarvan zullen de politieke betrekkingen geïntensiveerd worden en zal de convergentie van standpunten worden versterkt. Er zijn verschillende belangrijke vraagstukken die moeten worden besproken.

Recentelijk is er een meningsverschil gerezen over het beleid ten opzichte van het Internationale Strafhof (ICC). Bosnië en Herzegovina is partij bij de overeenkomst over het Strafhof, maar sloot in juni 2003 ook een overeenkomst met de Verenigde Staten waarbij alle burgers en alle Amerikaanse militairen die nu en in het verleden in Bosnië en Herzegovina hebben gediend (met inbegrip van personen die geen burger van de VS zijn) worden gevrijwaard van uitlevering aan het ICC. Deze overeenkomst is in strijd met het desbetreffende gemeenschappelijke standpunt dat de EU in september 2003 heeft vastgesteld. Een patroon van beleidskeuzen zoals deze, die niet stroken met het gevestigde beleid van de EU, is moeilijk te verenigen met de bevoorrechte positie die een stabilisatie- en associatieovereenkomst met zich meebrengt.

Ook andere ontwikkelingen zullen in de toekomst in de dialoog aan de orde worden gesteld. In 2002 bleek dat het leger van de Republika Srpska illegale inlichtingenoperaties uitvoerde met betrekking tot SFOR, en waarschijnlijk houden ook de inlichtingendiensten van de Federatie Bosnië en Herzegovina zich met dergelijke activiteiten bezig. In 2002 en 2003 bleek de Republika Srpska, in strijd met het VN-wapenembargo, handelscontacten te onderhouden met het Ba'ath-regime in Irak. Deze activiteiten waren in strijd met de aangegane verbintenissen en onverenigbaar met het bredere politieke en diplomatieke beleid van Bosnië en Herzegovina. Het vermoeden dringt zich op dat de ontegenzeggelijke officiële wil van Bosnië en Herzegovina om zich op één lijn te stellen met de officiële standpunten van de EU, moet worden versterkt door structuur- en systeemaanpassingen. De convergentie van de afzonderlijke standpunten zegt meer over de mate waarin Bosnië en Herzegovina zich wil aanpassen aan het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid van de EU, dan uit alleen verklaringen kan blijken.

3.2 Regionale samenwerking

In het kader van een stabilisatie- en associatieovereenkomst moet Bosnië en Herzegovina zich ertoe verbinden regionale samenwerking actief te stimuleren. Het land zal binnen twee jaar na de ondertekening me alle andere SAO-ondertekenaars een bilaterale overeenkomst moeten sluiten die bepalingen bevat over onder meer vrijhandel, politieke dialoog, wederzijdse concessies inzake het verkeer van werknemers, verlening van diensten en samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse zaken.

Bosnië en Herzegovina is een klein land, dat omringd wordt door buren die in het verleden aanspraak hebben gemaakt op zijn grondgebied en waarmee het een etnisch identieke bevolking deelt. De binnenlandse politiek van het land is daarom buitengewoon gevoelig voor regionale attitudes en ontwikkelingen. Gezegd kan worden dat Bosnië en Herzegovina meer dan andere staten kan profiteren van een gunstig regionaal klimaat en zal lijden onder een negatieve omgeving. Zeker is dat door het verdwijnen van de regimes van Milosevi en Tu!man voor Bosnië en Herzegovina een gunstiger macroklimaat is ontstaan. Het zal geen verbazing wekken dat ,actieve en constructieve ontwikkeling van de betrekkingen met buurlanden", met name Servië en Montenegro en Kroatië, een van de prioriteiten van het buitenlandse beleid van Bosnië en Herzegovina is. In dit verband kan Bosnië en Herzegovina met recht zeggen vooruitgang te hebben geboekt: er is een duidelijke trend naar normalisatie waarneembaar. In juli 2002 vond in Sarajevo de eerste top van de staatshoofden van Bosnië en Herzegovina, Kroatië en de Federale Republiek Joegoslavië plaats. De bijeenkomst resulteerde in een verklaring waarin de onschendbaarheid van de grenzen werd bevestigd en verdere inspanningen werden aangekondigd om de regionale samenwerking te ontwikkelen.

De bewindswisseling in Servië en Montenegro heeft geleid tot een betere relatie met Belgrado. De twee landen komen nu regelmatig bijeen in de Interstatelijke Samenwerkingsraad. Zij hebben overeenstemming bereikt over zaken als economische samenwerking, infrastructuur, bescherming van burgerrechten en dubbele nationaliteit. Er is een vrijhandelsovereenkomst gesloten, waarmee de positie van Servië en Montenegro als eerste handelspartner is geconsolideerd. Enkele spanningen zijn er echter nog wel: het genocideproces tegen de Federale Republiek Joegoslavië (thans Servië en Montenegro) bij het Internationale Hof van Justitie loopt nog steeds, en door leidende Servische politici wordt (ondanks de top van Sarajevo in 2002) de territoriale integriteit van Bosnië en Herzegovina af en toe in twijfel getrokken. De ,speciale parallelle betrekkingen" tussen de Republika Srpska en Servië bestaan nog steeds, maar lijken de betrekkingen tussen de staten niet in de weg te staan. Na de moord op de Servische premier in!i in 2003 ontstonden er spanningen tussen Belgrado en Banja Luka over zijn opvolging. Dit droeg bij tot het groeiende besef dat de belangen van Belgrado en Banja Luka niet identiek zijn.

De betrekkingen met Kroatië zijn niet minder belangrijk. Hoezeer er sprake is van vervlochtenheid, onderlinge afhankelijkheid en regionale dynamiek blijkt uit het feit dat er in Bosnië en Herzegovina nog steeds zo'n 21 000 Serviërs met een vluchtelingenstatus wonen, die onroerend goed in de Republika Srpska in gebruik hebben. Terugkeer van deze vluchtelingen naar Kroatië kan een oplossing voor de problemen van de resterende binnenlandse ontheemden in Bosnië en Herzegovina vergemakkelijken. De betrekkingen met Kroatië hebben zich over het algemeen gestabiliseerd en worden geleidelijk beter. Kroatië heeft alle aanspraken op grondgebied van Bosnië en Herzegovina opgegeven (met inbegrip van de speciale parallelle betrekkingen) en ontmoedigt het Kroatische separatisme in Bosnië en Herzegovina. Kroatië neemt een solide en ondersteunende houding aan ten opzichte van de vervolging van corruptie (bijvoorbeeld de Hercegovaka banka). In januari 2001 trad een vrijhandelsovereenkomst met Kroatië (waar 25% van de export van Bosnië en Herzegovina heen gaat) in werking. Er is een nog niet opgelost probleem met de haven van Ploe en het transitoverkeer via Neum.

In de betrekkingen met de andere uit Joegoslavië voortgekomen landen zijn vergelijkbare verbeteringen te constateren. Bosnië en Herzegovina heeft met alle buurlanden van de westelijke Balkan een vrijhandelsovereenkomst gesloten, en voldoet daarmee aan de verbintenis die het in het kader van het Stabiliteitspact is aangegaan om dat uiterlijk in december 2002 te realiseren. Daardoor voldoet het land aan een van de eisen van een mogelijke stabilisatie- en associatieovereenkomst (hoewel nog moeilijkheden kunnen ontstaan door technisch onvermogen - zie punt 3.3). Andere eisen die een stabilisatie- en associatieovereenkomst stelt ten opzichte van bilaterale overeenkomsten, zoals de eis dat regionaal moet worden samengewerkt, stellen Bosnië en Herzegovina niet voor onoverkomelijke problemen, aangezien het land regionale samenwerking voortvarend stimuleert. In 2003 heeft Bosnië en Herzegovina het voorzitterschap van het Samenwerkingsproces voor Zuidoost-Europa (SEECP) op zich genomen. Het legt daar een sterke nadruk op vraagstukken in verband met justitie en rechtsstaat. Het land neemt ook deel aan het Samenwerkingsinitiatief voor Zuidoost-Europa (SECI), het Midden-Europees Initiatief (CEI) en andere regionale initiatieven).

3.3 Vrij verkeer van goederen

Vrij verkeer van goederen is een van de belangrijkste doelen van een associatieovereenkomst met de EU. In het kader van een stabilisatie- en associatieovereenkomst zal Bosnië en Herzegovina geleidelijk een vrijhandelsgebied met de Gemeenschap tot stand moeten brengen, gedurende een bij de onderhandelingen overeen te komen overgangsperiode. Dat vrijhandelsgebied moet in overeenstemming zijn met de desbetreffende WTO-regels. Met name moet Bosnië en Herzegovina alle kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking intrekken en geleidelijk de tarieven voor vrijwel alle handel met de EU afschaffen. De douane van Bosnië en Herzegovina moet in staat zijn de handelsregeling uit te voeren en het toezicht erop uit te oefenen.

Bosnië en Herzegovina mag ten aanzien van de handel met de Gemeenschap geen nieuwe rechten, beperkingen of maatregelen met gelijke werking invoeren. Op grond van de autonome handelspreferenties die de EG reeds aan Bosnië en Herzegovina toekent, geldt voor laatstgenoemde wat invoerrechten en maatregelen van gelijke werking betreft reeds een standstillverplichting. Bosnië en Herzegovina moet tevens alle binnenlandse belastingmaatregelen en -praktijken afschaffen die direct of indirect discriminatie van EU-producten inhouden. Bovendien moeten de handelsregelingen van Bosnië en Herzegovina met derden zodanig zijn dat daaruit geen discriminatie jegens de EU voortvloeit.

Het vrije verkeer van goederen heeft voor Bosnië en Herzegovina ten minste twee dimensies - een interne en een externe. Belangwekkend is dat de meeste politieke leiders in Bosnië en Herzegovina voor toegang tot de EG-markt zijn, maar dat enkelen minder enthousiast zijn over verdere integratie van de interne markt van Bosnië en Herzegovina zelf. Verwijdering van alle handelsbarrières tussen de entiteiten was een van de eisen van de routekaart, maar de geïntegreerde markt van Bosnië en Herzegovina is slechts traag tot ontwikkeling gekomen. Hoewel de meest flagrante fysieke handelsbelemmeringen zijn afgeschaft, zijn verdere inspanningen nodig om hindernissen als verschillende douaneregelingen en technische vereisten, dubbele registratieverplichtingen en uiteenlopende technische specificaties aan te pakken.

De handelsbetrekkingen met de EG worden nu geregeld door de autonome handelsmaatregelen van de Gemeenschap van september 2000 (Verordening (EG) nr. 2007/2000 van de Raad). Op grond daarvan heeft meer dan 95% van de invoer uit Bosnië en Herzegovina (met inbegrip van landbouwproducten) rechten- en contingentenvrije toegang tot de EU. Wat sommige punten betreft kan Bosnië en Herzegovina een vrijhandelsovereenkomst met de EU heel goed uitvoeren: sinds 1999 geldt een uniform douanetarief; de meeste kwantitatieve beperkingen zijn afgeschaft en de goederennomenclatuur van Bosnië en Herzegovina is volledig geharmoniseerd met die van de EU. De tariefstructuur kent vier categorieën (van 0% tot 15%) met een eenvoudig gemiddelde van 6,4%. Gezien de vrijhandelsovereenkomsten die Bosnië en Herzegovina al heeft gesloten en het feit dat een stabilisatie- en associatieovereenkomst met de uitgebreide EU wordt gesloten, zal na afloop van de overgangsperiode 90% van de handel van het land vrij zijn. (De douaneopbrengsten zullen daardoor flink lager liggen, tenzij maatregelen worden genomen om de grondslag te differentiëren.) Ondanks dat lijkt de handel met de EU in de periode 2001-2002 volgens de beschikbare gegevens tamelijk statisch te zijn: Bosnië en Herzegovina exporteert voor omstreeks 600 miljoen euro naar de EU en importeert uit de EU voor zo'n 1,3 miljard euro. Met andere woorden, Bosnië en Herzegovina heeft het voordeel dat de geliberaliseerde handelsregeling van de EU biedt, niet kunnen benutten om zijn uitvoer te vergroten.

Het probleem heeft ten dele te maken met de technische capaciteit. Bosnië en Herzegovina kan voor potentiële uitvoergoederen nog niet certificeren dat zij aan de minimumeisen van de Gemeenschap voldoen. Zelfs in verband met de al ondertekende vrijhandelsovereenkomsten heeft Bosnië en Herzegovina soms problemen. In sommige gevallen vereisen deze overeenkomsten WTO-normen en certificeringscapaciteiten op staatsniveau die Bosnië en Herzegovina nog niet kan bieden. Er zijn ook andere technische aanpassingen nodig: Bosnië en Herzegovina moet de hervorming van de douane voltooien (zie punt 3.7.4.1) en ervoor zorgen dat het de authenticiteit van de oorsprongscertificaten die het afgeeft, kan waarborgen. Het moet de TIR-overeenkomst uitvoeren die het medio jaren '90 heeft ondertekend. Bovendien moet iets worden gedaan aan enkele inconsequenties bij de formulering en toepassing van wetgeving: de wetten inzake het beleid voor buitenlandse handel, het douanebeleid en de vrije zones zijn soms met elkaar in tegenspraak. Bosnië en Herzegovina moet ervoor zorgen dat de vrije zones niet langer slinkse toegang tot de markt van het land bieden, waardoor de preferentiële toegang die de Gemeenschap biedt, kan worden ondermijnd.

Meer in het algemeen ontbreekt het Bosnië en Herzegovina nog aan een duidelijke en complete handelspolitiek. Goede analyses ontbreken, doordat er over de binnenlandse productie en leveringsbehoeften en dergelijke geen betrouwbare gegevens zijn. Ook schijnt men niet volledig te beseffen wat de implicaties van het WTO-lidmaatschap zijn. Het ministerie van Handel en Buitenlandse Economische Betrekkingen heeft gebrek aan personeel en materiële middelen. De coördinatie van de handelspolitiek met de entiteiten is onvoldoende. Bosnië en Herzegovina moet zich nog aanzienlijke inspanningen getroosten om aan de strenge normen van een stabilisatie- en associatieovereenkomst te kunnen voldoen.

3.3.1 Handel in industriële goederen

Bosnië en Herzegovina heeft een handelstekort met de EU. Door de terugval van de industriële productie is de exportcapaciteit beperkt, zelfs voor traditionele producten als kleding, textiel, leder en houtproducten. Omdat het land voor het merendeel producten met een lage toegevoegde waarden exporteert, veelal ruwe grondstoffen, is het gevoelig voor schommelingen in de wereldwijde grondstoffenprijzen, waarop het zelf niet of nauwelijks invloed kan uitoefenen. Bovendien wordt het handelstekort nog verergerd door de beperkte en laagwaardige binnenlandse productie. In combinatie met de grote binnenlandse vraag heeft dit de omvang van de invoer opgedreven.

Dat Bosnië en Herzegovina ondanks de asymmetrische autonome handelsmaatregelen niet in staat is gebleken de geliberaliseerde handel met de EU ten volle te benutten, wijst erop voor welke problemen het land staat. Niet alleen moeten de genoemde technische problemen worden opgelost, ook moet Bosnië en Herzegovina het concurrentievermogen van zijn industrie versterken door het ondernemingsbestuur te verbeteren, meer toegang tot financiering te bieden en voor sterkere vaardigheden te zorgen. Het heeft behoefte aan infrastructuur om aan potentiële exporteurs informatie te verstrekken en ondersteunende diensten te bieden. Net als andere landen in een overgangsproces is er een structurele verandering nodig: het land moet veranderen in een economie met een hogere toegevoegde waarde voor exportgoederen en -diensten, met name waar het gaat om handel binnen een bedrijfstak met ondernemingen uit de EU.

3.3.2 Handel in landbouwproducten

De landbouw is een belangrijk onderdeel van de economie van Bosnië en Herzegovina, goed voor zo'n 12% van het BBP. Dankzij de gunstige klimaatsomstandigheden en de vruchtbare bodem moet Bosnië en Herzegovina in staat zijn een aanzienlijk exportpotentieel te ontwikkelen. Het probleem is echter dat de landbouwinfrastructuur zwak is, de kwaliteit van veel producten slecht en de afzetmogelijkheden beperkt. Daarbij kwam nog dat er tot voor kort geen veterinaire dienst op staatsniveau was. Deze is inmiddels opgericht, maar nog niet volledig operationeel. Het systeem en het kader voor de implementatie van de sanitaire en fytosanitaire normen zijn zwak. Omdat Bosnië en Herzegovina niet voldoet aan de aanbevelingen van het Voedsel- en Veterinair Bureau van de EG, kan het land geen dieren of dierlijke producten naar de EU uitvoeren.

Om de uitdagingen die een stabilisatie- en associatieovereenkomst op landbouwgebied stelt, het hoofd te kunnen bieden, moet Bosnië en Herzegovina een programma voor structurele aanpassing opzetten op basis van een coherent landbouwbeleid waarin de hervormingen worden geïdentificeerd en geprioriteerd. Om zijn exportpotentieel te realiseren en de open markt van de EU te benutten, moet Bosnië en Herzegovina zijn veterinaire en fytosanitaire wetgeving snel aanpassen aan die van de EU. Het land moet laboratoria en certificeringsinstanties opzetten die in staat zijn te certificeren dat landbouwgoederen voldoen aan de EU-regels op dit gebied. In verband met de voorbereidingen voor de toetreding tot de WTO moet Bosnië en Herzegovina ervoor zorgen dat het om kan gaan met de minimale rechten die volgens de WTO-regels voor de invoer van gevoelige landbouwproducten gelden, terwijl het tegelijkertijd zijn eigen landbouwsector moet ontwikkelen.

3.4 Verkeer van werknemers, vestiging, diensten en kapitaal

3.4.1 Verkeer van werknemers

Voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst is vereist dat de EU en Bosnië en Herzegovina ervoor zorgen dat niet wordt gediscrimineerd ten aanzien van arbeidsvoorwaarden, bezoldiging en ontslag van werknemers die legaal op elkaars grondgebied verblijven. De legaal verblijvende echtgenoot en kinderen van een legaal in de EU respectievelijk Bosnië en Herzegovina werkzame werknemer hebben gedurende het toegestane verblijf van die werknemer ook toegang tot arbeidsmarkt. Bovendien moet de EU de regels voor de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels toepassen op legaal in de EU werkzame onderdanen van Bosnië en Herzegovina en hun legaal daar verblijvende gezinsleden. Ten aanzien van bepaalde regels moet Bosnië en Herzegovina een soortgelijke behandeling geven aan EU-onderdanen die legaal in Bosnië en Herzegovina werkzaam zijn en hun legaal daar verblijvende gezinsleden.

Buitenlanders die legaal in Bosnië en Herzegovina verblijven, kunnen op grond van de wetgeving van de afzonderlijke entiteiten toegang tot de arbeidsmarkt hebben. Daarvoor kan echter een werkvergunning vereist zijn. In de meeste gevallen wordt voorrang gegeven aan de eigen onderdanen. Er is Bosnië en Herzegovina dus nog geen sprake van volledige afwezigheid van discriminatie ten aanzien van legaal in Bosnië en Herzegovina verblijvende werknemers uit de EU. De eis dat de gecoördineerde regels voor de sociale zekerheid voor EU-werknemers moeten gelden, kan voor Bosnië en Herzegovina een probleem vormen, omdat het socialezekerheidsstelsel van het land nog rudimentair en verbrokkeld is.

3.4.2 Vestiging

In het kader van een stabilisatie- en associatieovereenkomst moet Bosnië en Herzegovina EU-bedrijven het recht van vestiging verlenen. Dit vestigingsrecht is wederzijds van toepassing. In Bosnië en Herzegovina gevestigde EU-bedrijven moeten nationale behandeling krijgen, of meestbegunstigingsbehandeling indien die gunstiger is. Na een overgangsperiode kan worden bekeken of deze rechten ook moeten gelden voor onderdanen van de EU of Bosnië en Herzegovina die zich als zelfstandige willen vestigen. Welke bepalingen over het vrije verkeer van de werknemers ook in de overeenkomst worden opgenomen, er kunnen ook speciale vestigingsbepalingen worden vastgesteld voor belangrijk personeel.

Formeel kent Bosnië en Herzegovina een liberale vestigingsregeling. EU-bedrijven kunnen zich in Bosnië en Herzegovina vestigen en daar opereren op basis van nationale behandeling. Zij hebben op dezelfde voorwaarden als onderdanen van Bosnië en Herzegovina het recht grond en onroerend goed te kopen. Dat zich niet meer EU-bedrijven in Bosnië en Herzegovina hebben gevestigd, komt doordat zij twijfelen aan de stabiliteit van het land en er niet veel handelsmogelijkheden zien en doordat de registratieprocedures voor bedrijven omslachtig zijn (voor iedereen). Bosnië en Herzegovina heeft toegezegd in het kader van de hervormingen op het gebied van Banen en justitie de procedure terug te brengen tot 15 dagen, door een gezamenlijk handelsregister in te voeren. Die hervormingen dienen te worden aangevuld met onder andere de invoering van een geharmoniseerd kadaster, een maatregel die het vertrouwen in het eigendomsrecht moet versterken.

In een stabilisatie- en associatieovereenkomst kunnen bepalingen worden opgenomen op grond waarvan de toekomstige Stabilisatie- en Associatieraad de modaliteiten kan vaststellen voor de uitbreiding van het vestigingsrecht tot onderdanen van beide partijen die bijvoorbeeld economische activiteiten als zelfstandige wensen uit te oefenen. Bij de uiteindelijke onderhandelingen over dit recht moet rekening worden gehouden met de migratiedruk.

3.4.3 Handel in diensten

Een toekomstige stabilisatie- en associatieovereenkomst moet voorzien in geleidelijke wederzijdse liberalisering van de handel in diensten, verenigbaar met de relevante WTO-regels, met name artikel V van de GATS. Bedrijven die niet op het grondgebied van de andere partij zijn gevestigd, verwerven geleidelijk het recht om diensten te verlenen, overeenkomstig de bepalingen van de GATS en afhankelijk van met name de voortgang die wordt geboekt bij de harmonisatie van wetgeving op de diverse terreinen. Op de tenuitvoerlegging van deze liberalisering wordt in het kader van de overeenkomst toezicht gehouden. Dit geldt met name voor financiële diensten.

De wet van Bosnië en Herzegovina inzake buitenlandse handel voorziet in nationale behandeling voor buitenlandse dienstverleners op de markt van het land. Hiervoor kan echter gelden dat het bedrijf in Bosnië en Herzegovina een vestiging moet openen. Voor gevestigde buitenlandse dienstverleners gelden echter dezelfde regels en fiscale bepalingen als voor onderdanen van Bosnië en Herzegovina. De enige andere formele beperking op buitenlandse investeringen in diensten heeft betrekking op de media: de buitenlandse participatie in dergelijke bedrijven mag niet meer dan 49% zijn. De relatief liberale houding van Bosnië en Herzegovina ten opzichte van dienstverlening blijkt uit het aantal buitenlandse banken in het land en de aanwezigheid van buitenlandse bedrijven in de sector vervoer en koeriersdiensten.

De verlening van diensten is in theorie geliberaliseerd, maar in de praktijk werkt een en ander in de in sommige sectoren nog steeds door etnische scheidslijnen verdeelde economie zeer gecompliceerd. Er is bijvoorbeeld op staatsniveau een instantie voor het toezicht op het bankwezen en een onafhankelijk depositoverzekeringsbureau voor Bosnië en Herzegovina, maar er is geen gemeenschappelijke kapitaalmarkt. Ook de verzekeringsmarkt is verbrokkeld: de Federatie Bosnië en Herzegovina heeft een onafhankelijk verzekeringsbureau dat toezicht uitoefent, terwijl het toezicht in de Republika Srpska een taak is van het ministerie van Financiën. Deze problemen moeten door Bosnië en Herzegovina worden aangepakt voor de stabilisatie- en associatieovereenkomst volledig in werking kan treden.

3.4.4 Lopende betalingen en kapitaalverkeer

In het kader van een stabilisatie- en associatieovereenkomst moet Bosnië en Herzegovina zich verbinden tot geleidelijke liberalisering van zowel het inkomende als het uitgaande kapitaalverkeer, met name in verband met directe investeringen. Ook moet investeerders bescherming worden geboden wat betreft de liquidatie en repatriëring van investeringen en winsten. De Stabilisatie- en Associatieraad kan, na een overgangsperiode, de modaliteiten vaststellen voor de volledige toepassing van de Gemeenschapsregels inzake kapitaalverkeer.

Buitenlandse investeringen in Bosnië en Herzegovina worden geregeld door de wet inzake het beleid voor buitenlandse directe investeringen. Deze wet neemt de meeste hindernissen voor investeringen in Bosnië en Herzegovina weg. Een uitzondering daarop wordt gevormd door de beperking tot 49% van het aandeel van buitenlandse investeringen in bedrijven die banden hebben met het leger en in de mediasector. Deze nog resterende beperkingen zijn geen bezwaar voor een stabilisatie- en associatieovereenkomst, en bovendien is eerstgenoemde beperking ook binnen de EU een legitieme uitzondering op de vrijheid van investering. Voor buitenlandse investeringen in Bosnië en Herzegovina geldt ook een zogeheten stabiliteitsclausule, op grond waarvan investeerders kunnen kiezen welk recht van toepassing is in geval van wetswijzigingen of wijziging van de regels inzake buitenlandse investeringen. Dit betekent dat de rechten van investeerders niet kunnen worden ingeperkt, maar alleen uitgebreid.

Het verrekeningssysteem is in Bosnië en Herzegovina inmiddels vergelijkbaar met wat in het moderne bankwezen gebruikelijk is. Binnenlandse betaaltransacties in Bosnië en Herzegovina worden verricht via handelsbanken en de centrale bank als verevenende instantie. Buitenlandse transacties worden verricht via de handelsbanken. Voor buitenlandse transacties van individuen en niet-ingezetenen gelden enkele beperkingen, maar rechtspersonen mogen buitenlandse transacties verrichten en middelen overboeken na gehele of gedeeltelijke liquidatie van investeringen in Bosnië en Herzegovina. Hiervoor moet echter ,de nodige documentatie" worden verstrekt. Het lijkt bovendien inconsequent dat het wisselkoersenbeleid door de centrale bank wordt vastgesteld, terwijl vergunningen op het gebied van deviezencontrole door entiteitsinstanties worden afgegeven. Bij de onderhandelingen over een stabilisatie- en associatieovereenkomst kan dit tot problemen leiden wanneer moet worden vastgesteld welke verrichtingen vrij zijn en welke niet.

3.5 Aanpassing, tenuitvoerlegging en handhaving van wetgeving

Een stabilisatie- en associatieovereenkomst dient bepalingen te omvatten inzake geleidelijke aanpassing van de huidige en toekomstige wetgeving van Bosnië en Herzegovina aan die van de Gemeenschap. Bosnië en Herzegovina dient ervoor te zorgen dat deze aanpassing zich vanaf de inwerkingtreding van de overeenkomst geleidelijk uitstrekt tot alle in de overeenkomst genoemde onderdelen van het acquis van de Gemeenschap. Dit geldt met name voor twee belangrijke gebieden: wetgeving op het gebied van de interne markt en handel. Bosnië en Herzegovina dient daartoe in te stemmen met bindende termijnen voor harmonisatie op gebieden als mededinging, intellectuele, industriële en commerciële eigendomsrechten, overheidsopdrachten, normen en certificering, en consumentenbescherming.

Hoewel Bosnië en Herzegovina zich reeds bereid heeft verklaard de EU-wetgeving over te nemen, ten uitvoer te leggen en te handhaven, wordt het vermogen dat daadwerkelijk te doen bemoeilijkt door de verdeling van de macht over staat, entiteiten en kantons. Om de stabilisatie- en associatieovereenkomst nauwgezet te kunnen implementeren, dient Bosnië en Herzegovina te voorzien in een adequaat samenwerkings- en coördinatiemechanisme tussen de entiteiten op gebieden die niet onder de staat ressorteren. In elk geval dient er sprake te zijn van één standpunt in EU-aangelegenheden. Tenuitvoerlegging en handhaving dienen in alle delen van Bosnië en Herzegovina doeltreffend en consequent te zijn.

3.5.1 Mededinging

In het kader van een stabilisatie- en associatieovereenkomst dient Bosnië en Herzegovina af te zien van maatregelen die een nadelig effect hebben op de eerlijke mededinging. Met name dient het een verbod uit te vaardigen tegen i) alle overeenkomsten tussen ondernemingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen waardoor de mededinging wordt voorkomen, beperkt of verstoord; ii) misbruik door één of meer ondernemingen van een dominante positie; iii) overheidssteun waardoor de mededinging wordt of kan worden verstoord doordat bepaalde ondernemingen of producten worden begunstigd. Bosnië en Herzegovina dient te streven naar transparantie op het gebied van staatssteun (overheidssteun), onder andere door een uitvoerige inventarisatie van steunregelingen en door jaarlijks verslag uit te brengen over de totale steun en de verdeling van de verleende steun. Het dient ook op verzoek informatie te verstrekken over bijzondere gevallen.

De tenuitvoerlegging van mededingingswetgeving staat al tenminste sinds begin 2000 op de agenda van Bosnië en Herzegovina, toen in de routekaart werd gepleit voor een mededingingswet. De wet, die nu verenigbaar is met communautaire modellen, trad in december 2001 in werking. De wet is echter nog niet operationeel, omdat er nog geen mededingingsraad en daaraan gerelateerde eenheden op entiteitsniveau zijn opgericht.

Op het gebied van staatssteun (overheidssteun) voldoet Bosnië en Herzegovina bij lange na niet aan de toekomstige vereisten van een stabilisatie- en associatieovereenkomst. De bestaande mededingingswet bevat geen bepalingen inzake staatssteun en er wordt zelfs geen steun verleend op staatsniveau. Toch verlenen de entiteiten overheidsbijstand aan ondernemingen en sectoren (bijvoorbeeld mijnbouw in de Federatie Bosnië en Herzegovina en landbouw in de Republika Srpska). Er is nog geen toezichthoudende instantie, geen inventaris van de steun en geen systematische rapportage. In een stabilisatie- en associatieovereenkomst dient dit te worden rechtgezet.

3.5.2 Intellectuele, industriële en commerciële eigendom

Vóór het einde van de overgangsperiode dient Bosnië en Herzegovina alle noodzakelijke maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat rechten inzake intellectuele, industriële en commerciële eigendom effectief en adequaat worden beschermd en gehandhaafd, waaronder bescherming tegen vervalsingen en piraterij. Bosnië en Herzegovina dient te zorgen voor een beschermingsniveau dat overeenkomt met dat in de Gemeenschap. Ook dient Bosnië en Herzegovina partij te worden bij enkele multilaterale verdragen waarbij EU-lidstaten partij zijn of die feitelijk in de Gemeenschap worden toegepast.

Hoewel Bosnië en Herzegovina reeds partij is geworden bij een aantal internationale verdragen (bijvoorbeeld WIPO), verkeert het op dit moment in een slechte uitgangspositie om te voldoen aan de vereisten van een toekomstige stabilisatie- en associatieovereenkomst. De wetten inzake industriële eigendom en auteursrecht en daaraan gerelateerde rechten zijn er inmiddels en het Instituut voor normalisatie, metrologie en intellectuele eigendom is deels operationeel. Vervalsing en piraterij zijn echter wijdverspreid. De tolerante houding van het publiek tegenover piraterij, de onduidelijkheid van de bestaande wetgeving, het tekort aan gekwalificeerd institutioneel personeel (niemand is op dit moment verantwoordelijk voor auteursrechtvraagstukken), de beperkte technische hulpmiddelen, het tekort aan gespecialiseerde rechtbanken en de geringe coördinatie met handhavingsbureaus maken dat Bosnië en Herzegovina momenteel geen acceptabel beschermingsniveau kan bieden op dit gebied. Deze zwakke punten dragen ertoe bij dat Bosnië en Herzegovina er maar niet in slaagt buitenlandse investeringen aan te trekken. Zoals de situatie nu is zal Bosnië en Herzegovina niet dan met moeite aan deze voorwaarde van de stabilisatie- en associatieovereenkomst kunnen voldoen.

3.5.3 Overheidsopdrachten

In het kader van een stabilisatie- en associatieovereenkomst dient Bosnië en Herzegovina ervoor te zorgen dat bedrijven uit de EU op dezelfde basis als bedrijven uit Bosnië en Herzegovina kunnen inschrijven op overheidsopdrachten. Bosnië en Herzegovina dient de wetgeving inzake overheidsopdrachten geleidelijk aan te passen aan die van de EU. Het land dient ook de betrokken instellingen en de justitiële sector te versterken om de procedures voor overheidsopdrachten zorgvuldig ten uitvoer te kunnen leggen.

Bosnië en Herzegovina beschikt op staatsniveau nog steeds niet over wetgeving inzake overheidsopdrachten. Op dit moment vinden aanbestedingen afzonderlijk plaats op basis van staats- en entiteitswetgeving en wetgeving van het district Brko. Verschillende rechtsinstrumenten met elk een andere rechtsgeldigheid maken dat het kader van Bosnië en Herzegovina voor overheidsopdrachten onvoldoende solide is om te kunnen voorzien in een duidelijk, op regels gebaseerd klimaat dat verenigbaar is met het EU-acquis. Op staatsniveau is echter een wet inzake overheidsopdrachten in voorbereiding die verenigbaar is met de EU-wetgeving. De wet voorziet in een nieuw bureau voor overheidsopdrachten en een bureau voor controle op overheidsopdrachten. Op dit gebied dient Bosnië en Herzegovina ervoor te zorgen dat de wetgeving wordt aangevuld met adequate financiële en technische hulpmiddelen om te zorgen voor een effectieve tenuitvoerlegging. Opgeleid personeel is nodig voor zowel het bureau voor overheidsopdrachten als het bureau voor controle op overheidsopdrachten. Een adequaat opgeleide en gespecialiseerde justitiële sector is eveneens noodzakelijk.

3.5.4 Normalisatie en conformiteitsbeoordeling

Om een stabilisatie- en associatieovereenkomst te kunnen naleven dient Bosnië en Herzegovina zijn wetgeving geleidelijk aan te passen aan de technische regelgeving van de EU en de Europese praktijk op het gebied van normalisatie, metrologie, certificering en overeenstemmingsbeoordeling. Met name dient Bosnië en Herzegovina i) de ontwikkeling te bevorderen van een infrastructuur voor normen, certificering en kwaliteit, ii) het gebruik van technische regels en overeenstemmingsbeoordelingsprocedures te stimuleren die compatibel zijn met de regels en procedures van de Gemeenschap, iii) de deelname van Bosnië en Herzegovina aan de werkzaamheden van relevante Europese en internationale organisaties te bevorderen, en iv) voor zover wenselijk, overeenkomsten te sluiten met de EG en de Europese Economische Ruimte (EER) inzake overeenstemmingsbeoordeling en aanvaarding van producten.

Bosnië en Herzegovina heeft wetgeving overgenomen van het voormalige Joegoslavië, maar na de onafhankelijkheid hebben de entiteiten aanvankelijk los van elkaar wetten en regels ontwikkeld en instellingen opgericht. Nu beschikt Bosnië en Herzegovina over een wet inzake metrologie die gebaseerd is op Europese modellen. Verder is door de staat een wet inzake meeteenheden ingevoerd en is bij de staatswet inzake normalisatie een rechtsgrond voor normen gecreëerd. Op grond van deze nieuwe wetten is in Bosnië en Herzegovina een Instituut voor normen, metrologie en intellectuele eigendom opgericht. Dit houdt zich bezig met certificering en overeenstemmingsbeoordeling, maar beschikt niet over de faciliteiten of bevoegdheid om markttoezicht uit te oefenen en ook is de organisatie van het instituut nog niet volledig ontwikkeld. Het heeft nog steeds geen permanent directeur, en voor alle sectoren geldt dat de hulpmiddelen beperkt zijn en het aantal personeelsleden gering. Een staatswet voor overeenstemmingsbeoordeling en gerelateerde verordeningen zijn vereist.

Naar verluidt hebben op dit moment slechts vier bedrijven uit Bosnië en Herzegovina de bevoegdheid de CE-markering af te geven voor de uitvoer van industrieproducten naar de EU. Andere gebruiken de oorspronkelijke EU-richtlijnen en infrastructuur voor overeenstemmingsbeoordeling binnen de EU-lidstaten. Bosnië en Herzegovina dient zijn technische capaciteit op dit gebied te ontwikkelen.

3.5.5 Bescherming van de consument

Een effectieve consumentenbescherming is nodig om ervoor te zorgen dat de markteconomie naar behoren functioneert en de voordelen voor de consument maximaal zijn. Deze bescherming is afhankelijk van de ontwikkeling van een bestuurlijke infrastructuur voor markttoezicht en rechtshandhaving op dit gebied. Indien Bosnië en Herzegovina wil voldoen aan de verplichtingen van een stabilisatie- en associatieovereenkomst, dan dient het i) een actief beleid voor consumentenbescherming te ontwikkelen, overeenkomstig het Gemeenschapsrecht, ii) de wetgeving inzake consumentenbescherming te harmoniseren, iii) te voorzien in onafhankelijke en effectieve bestuurlijke structuren en handhavingsinstanties om te kunnen voldoen aan de meest wezenlijke gezondheids- en veiligheidsvereisten, en iv) te zorgen voor vertegenwoordiging, voorlichting en onderricht van de consument.

Op staatsniveau beschikt Bosnië en Herzegovina al sinds 2002 over wetgeving inzake bescherming van de consument, een vereiste van de routekaart. Maar de effectieve bescherming van de consument is eerder een streven dan realiteit, aangezien de vereiste organisatorische en bestuurlijke infrastructuur onvolledig is. De in de wetgeving van 2002 genoemde raad is nog niet ingesteld. Wel zijn er steeds meer consumentenbonden.

3.6 Justitie en binnenlandse zaken

Met aanzienlijke internationale input en steun is Bosnië en Herzegovina begonnen met de aanpak van zwakke punten in zijn verschillende bestuursstelsel(s) op het gebied van justitie en binnenlandse zaken. Al te lang waren etniciteit, geografie en persoonlijke contacten de belangrijkste bepalende factoren van justitie in een verbrokkeld rechtsstelsel. Criminaliteit, zowel opportunistische als georganiseerde criminaliteit, waren wijdverbreid, en corruptie was diepgeworteld in het sociale, economische en politieke weefsel van de samenleving. De volledige tenuitvoerlegging van de huidige wettelijke en justitiële hervormingen, moet uitwijzen of Bosnië en Herzegovina een rechtsstaat en een veilig rechtsklimaat tot stand kan brengen. Het waarborgen van een betrouwbare en voorspelbare rechtsruimte is een belangrijke voorwaarde voor het functioneren van een effectieve stabilisatie- en associatieovereenkomst.

3.6.1 Institutionele versterking en rechtsstaat

In het kader van een stabilisatie- en associatieovereenkomst dienen de partijen bijzonder grote waarde te hechten aan consolidatie van de rechtsstaat en institutionele versterking op alle bestuursniveaus, in het bijzonder op het gebied van rechtshandhaving en justitie.

3.6.1.1 Politie

De politie in Bosnië en Herzegovina is op verschillende niveaus georganiseerd: tien kantonale politiediensten in de Federatie Bosnië en Herzegovina, één politiedienst in Brko, één in de Federatie Bosnië en Herzegovina en één in de Republika Srpska, de SBS, de Staatsdienst voor informatie en bescherming (SIPA), de gerechtelijke politie en de financiële recherche. Bosnië en Herzegovina, dat minder dan vier miljoen inwoners telt, beschikt dus over politiediensten met circa 17 000 werknemers, die in totaal ongeveer EUR 180 miljoen per jaar kosten. Door het complexe karakter van de bestaande meervoudige politiediensten nemen de kosten uiteraard toe, en ook bemoeilijkt dit de coördinatie en doeltreffendheid. De politiesamenwerking is verbeterd (de samenwerking met de politie van de Republika Srpska bij het voor de rechter brengen van verdachten in een grote smokkelzaak verliep goed), maar er zijn nog steeds talloze operationele problemen: de politie in de ene entiteit heeft geen achtervolgingsrecht op het grondgebied van de andere entiteit, er is geen centrale gegevensbank, en de verschillende diensten van de entiteiten gebruiken verschillende informatiesystemen. De kosten zijn hoog door overlapping op gebieden als opleiding en apparatuur. De financiële en technische problemen drukken zwaar op de mogelijkheden om criminaliteit te bestrijden.

In beide entiteiten en het district Brko loopt een hervorming van de politie. Sinds januari 2003 werkt de EU-politiemissie (EUPM) aan de totstandbrenging en consolidatie van duurzame regelingen voor politiewerk onder bestuur van Bosnië en Herzegovina, overeenkomstig de