Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over:

- het "Voorstel voor een verordening van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van steunregelingen voor producenten van bepaalde gewassen (2003/0006 (CNS))", en

- het "Voorstel voor een verordening van de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1257/1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2826/2000 (2003/0007 (CNS))"

(COM(2003) 23 def. - 2003/0006 + 0007 (CNS))

(2003/C 208/17)

Op 10 februari 2003 heeft de Raad besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 37 van het EG-Verdrag te raadplegen over de voornoemde voorstellen.

De gespecialiseerde afdeling "Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 25 april 2003 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Strasser, co-rapporteur de heer Kienle.

Het Comité heeft tijdens zijn op 14 en 15 mei 2003 gehouden 399e zitting (vergadering van 14 mei) het volgende advies uitgebracht, dat met 82 stemmen vóór en 27 stemmen tegen, bij 15 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Toen de staatshoofden en regeringsleiders in maart 1999 tijdens de Europese Raad van Berlijn hun fiat gaven aan het landbouwonderdeel van Agenda 2000, zetten zij daarmee niet alleen het in 1992 begonnen hervormingsproces voort, maar creëerden zij ook de randvoorwaarden voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor de periode 2000-2006. Besloten werd de landbouw door een verlaging van de institutionele prijzen marktgerichter te maken, het zwaartepunt van de financiële last naar rechtstreekse betalingen te verschuiven en milieu-eisen in het landbouwbeleid te integreren. De Europese Commissie kreeg de opdracht om, met inachtneming van verschillende termijnen en taakstellingen, een tussenbalans (midterm review, MTR(1)) op te maken, mits dit wegens de marktsituatie nodig zou zijn.

1.2. In de mededeling van 10 juli 2002 over de tussenbalans stelt de Commissie vast dat sinds het begin van het hervormingsproces in 1992 veel is bereikt, dat de markt beter in evenwicht is en een stevige basis voor de uitbreiding en de WTO-onderhandelingen is gecreëerd.

2. De hervormingsvoorstellen

2.1. Op 22 januari 2003 heeft de Europese Commissie - met inachtneming van de conclusies van de in oktober 2002 gehouden Europese Raad van Brussel en het levendige debat over de Commissiemededeling inzake de tussenbalans in onder meer Raad, Europees Parlement en EESC - de wetgevingsvoorstellen voor een nieuwe hervorming van het GLB voorgelegd. Doel is de boeren een langetermijnperspectief op duurzame landbouw te bieden. De voorstellen staan in het teken van de volgende vier krachtlijnen:

- stabilisatie van de markten en verbetering van de gemeenschappelijke marktordeningen;

- ontkoppeling van de rechtstreekse betalingen - invoering van de "ene bedrijfstoeslag", cross-compliance;

- modulatie en degressieve toekenning van de rechtstreekse betalingen;

- consolidering en versterking van het plattelandsontwikkelingsbeleid.

2.2. De regels inzake compenserende betalingen zullen in een nieuwe verordening worden gebundeld. Met de onderhavige voorstellen zou een groot aantal thans geldende vorderingen worden ingetrokken. De nieuwe regelingen moeten reeds op 1 januari 2004 van kracht worden, met uitzondering van de modulatie, die pas in 2006 in voege treedt.

2.3. Wat de gemeenschappelijke marktordeningen voor graan, rijst, gedroogde voedergewassen en melk en zuivelproducten betreft, heeft de Commissie specifieke wetgevingsvoorstellen ter wijziging voorgelegd, die het Comité in aparte adviezen(2) tegen het licht houdt.

2.4. Akkerbouwers die in aanmerking willen komen voor de enige bedrijfstoeslag, moeten gedurende tien jaar 10 % van hun akkerbouwareaal braakleggen (de mogelijkheid om op die oppervlakte roulerende braak toe te passen of er energiegewassen te telen, valt weg). Deze regel geldt niet voor biologische landbouwbedrijven en ondernemingen kleiner dan 20 ha. Voor de teelt van energiegewassen stelt de Commissie een steunbedrag van 45 euro/hectare (met een plafond van 1,5 miljoen hectare) voor.

2.5. Kern van de hervormingsvoorstellen is de ontkoppeling van nagenoeg alle rechtstreekse betalingen van de grondslag die tot dusverre bij de steunberekening is gehanteerd, nl. dier of areaal. De verschillende betalingen voor akkerbouwgewassen (een reeks uitzonderingen niet te na gesproken), runderen, schapen en melk zullen met ingang van verkoopseizoen 2004/2005 worden teruggebracht tot één enkele, meestal op basis van historische referentiewaarden (gemiddelde van 2000, 2001 en 2002) berekende toeslag. In afwijking van het in de zomer van 2002 gepresenteerde voorstel stelt de Commissie voor zetmeelaardappelen alleen een gedeeltelijke ontkoppeling van 50 % voor.

2.6. De Commissie stelt voor de huidige regeling voor dopvruchten te vervangen door een jaarlijkse, forfaitaire uitkering van 100 EUR per hectare, die door de lidstaten kan worden aangevuld.

2.7. Om de overdracht van toeslagrechten te vergemakkelijken, moet de ontkoppelde bedrijfstoeslag in toeslagrechten worden opgesplitst. Een toeslagrecht wordt berekend op basis van de toegewezen ontkoppelde bedrijfstoeslag, gedeeld door het aantal hectaren (inclusief voederareaal) dat tijdens de referentiejaren aan dat bedrag ten grondslag lag. De toeslagrechten (te vergelijken met areaalpremies) kunnen met of zonder grond aan andere boeren uit dezelfde lidstaat worden overgedragen en zijn dus verhandelbaar.

2.8. De areaalgebonden bedrijfstoeslag en de andere rechtstreekse steunbedragen worden alleen uitbetaald, als aan een aantal wettelijke normen inzake milieubescherming, dierenwelzijn, voedselveiligheid en arbeidsveiligheid is voldaan (bijlage III) en de instandhouding van de door iedere lidstaat zelf te definiëren "goede landbouwomstandigheden" wordt gegarandeerd (bijlage IV) (cross-compliance).

2.9. Het door de Commissie voorgestelde bedrijfsadviseringssysteem zal in eerste instantie verplicht zijn voor bedrijven die meer dan 15000 EUR per jaar aan rechtstreekse betalingen ontvangen of een omzet van meer dan 100000 EUR per jaar hebben. Dit systeem moet de landbouwers helpen om te voldoen aan de normen van een moderne bedrijfsvoering waarin kwaliteit vooropstaat.

2.10. Tegen de achtergrond van de besluiten van de Europese Raad van Brussel - en in afwijking van het voorstel van juli 2002 - stelt de Commissie voor om vanaf 2007 (begin van de volgende financiële vooruitzichten) de steun verplicht af te bouwen en te moduleren. Zij beoogt hiermee niet alleen méér middelen naar de tweede pijler (plattelandsontwikkeling) over te hevelen, maar ook de financiering van toekomstige landbouwhervormingen mogelijk te maken. Het voorstel van de Commissie komt neer op een geleidelijke en gedifferentieerde verlaging van de rechtstreekse betalingen (zie tabel). Het voorstel om voor de rechtstreekse betalingen een plafond van 300000 EUR per bedrijf te hanteren, is intussen van tafel. De voorgestelde verordening voorziet in eerste instantie in een algemene procentuele verlaging van alle rechtstreekse betalingen; kleinere bedrijven worden gedeeltelijk voor het geleden verlies gecompenseerd.

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

2.11. Een percentage van de middelen die ten gevolge van de progressieve steunverlaging worden bespaard, zal worden geoormerkt voor plattelandsontwikkeling (1 % in 2007, geleidelijk te verhogen tot 6 % in 2011). Het leeuwendeel van de besparingen zal evenwel door de financiering van nieuwe landbouwmarkthervormingen en uitzonderingsmaatregelen worden opgeslorpt.

2.12. De Commissie stelt voor de steun voor plattelandsontwikkeling te verhogen en de werkingssfeer van dit communautaire beleidsterrein middels invoering van nieuwe maatregelen ten gunste van boeren te verruimen.

2.13. De Commissie dringt erop aan middelen ter beschikking te stellen ter ondersteuning van kwaliteitsproductie en van producentenorganisaties die aan consumentenvoorlichting doen en reclame maken voor producten die in het kader van kwaliteitsprogramma's worden geproduceerd.

2.14. De Commissie stelt voor om bedrijven aan de hand van tijdelijke (maximaal vijf jaar) degressieve steun (maximaal 10000 EUR per bedrijf) te helpen zich aan te passen aan de normen die op basis van EU-regelgeving inzake milieubescherming, voedselveiligheid, dierenwelzijn en arbeidsveiligheid zijn vastgesteld. Voorts wordt voorgesteld om steun aan te bieden voor het gebruik van bedrijfsadviseringsdiensten (maximaal 1500 EUR) en voor verbetering van het dierenwelzijn (maximaal 500 EUR per vee-eenheid per jaar voor een periode van hoogstens vijf jaar).

3. Algemene opmerkingen

3.1. In het onderhavige advies gaat het EESC in op de fundamentele aspecten van de hervormingsvoorstellen (horizontale verordening) en op de voorgestelde, nieuwe maatregelen inzake steun voor plattelandsontwikkeling.

3.2. Voor een aantal reeds eerder geformuleerde kritische opmerkingen over de tussenbalans van het GLB verwijst het EESC naar het advies dat het op 11 december 2002 heeft uitgebracht. De Commissievoorstellen gaan de grenzen van het door de Europese Raad van Berlijn vastgestelde beoordelingsmandaat duidelijk te buiten; bovendien geeft voor de meeste producten de verwachte marktontwikkeling geen aanleiding tot een ingrijpende hervorming van het GLB.

3.3. Om de noodzaak van deze vérstrekkende hervorming te motiveren, baseert de Commissie zich dit keer op de besluiten van de Europese Raden van Göteborg (16 juni 2001/EU-strategie voor duurzame ontwikkeling) en Brussel (24 en 25 oktober 2002/overeenkomst over invoering van rechtstreekse steun in de nieuwe lidstaten).

3.4. Voor het Comité is het van essentieel belang dat in de toekomstige hervormingen de multifunctionaliteit van de Europese landbouw verder wordt gesteund. Ook in achtergebleven regio's moet het mogelijk blijven om op een duurzame manier aan landbouw te doen, teneinde een afkalving van de economische activiteit - met verregaande gevolgen voor werkgelegenheid en vestigingsgedrag in de betrokken regio's - te vermijden.

3.5. Het besluit van de Europese Raad van Brussel tot vaststelling van een tot 2013 geldend financieel kader voor de maatregelen van rubriek 1a (marktordening) heeft meer zekerheid en meer planningsmogelijkheden geschapen. Dit neemt evenwel niet weg dat de landbouwbegroting krap is en weinig armslag voor verdere hervormingen biedt - wat een efficiënt gebruik van de financiële middelen noodzakelijk maakt. Die begrotingskrapte is niet door het landbouwbeleid ingegeven, maar het gevolg van uitsluitend fiscale overwegingen: het Comité ziet geen oorzakelijk verband met het begrotingsmaximum van 1,27 % van het BBP. De inperking van de begroting moet worden gezien tegen de achtergrond van de uitbreiding, de toekomstige WTO-gerelateerde hervormingen van de marktordeningen en de vereiste versterking van het plattelandsontwikkelingsbeleid en als zodanig worden beoordeeld.

3.6. Het Comité erkent dat bepaalde aspecten uit de mededeling van 10 juli 2002 in de onderhavige Commissievoorstellen ten goede zijn aangepast (zoals de modulatie en het bedrijfsadviseringssysteem).

3.7. De wetgevingsvoorstellen zijn vergezeld van zes impactstudies. Deze hebben evenwel alle nog betrekking op de in de mededeling over de tussenbalans gepresenteerde voorstellen. In maart 2003 zijn twee aanvullende interne studies gepresenteerd, waarin rekening is gehouden met de gevolgen van de wijzigingen die in de tussentijd aan de wetgevingsvoorstellen waren aangebracht. Het probleem met deze studies is evenwel dat ze uitgaan van een moeilijk te verwezenlijken basis, namelijk een stabiele markt, en dat er geen onderzoek is verricht naar de weerslag op regionaal niveau, bijv. naar de impact op de achtergebleven gebieden.

3.8. Uit de in januari voorgelegde studies komt volgens de Commissie naar voren dat de hervormingsvoorstellen zullen leiden tot een beter marktevenwicht, hogere bedrijfsinkomsten, een eenvoudigere steuntoekenning en betere marktopbrengsten in de rundvleessector.

3.9. De meest recente studies zijn koren op de molen van degenen die vrezen dat de quotaverhoging lagere producentenprijzen in de hand zal werken en dat de productie van oliehoudende zaden verder zal teruglopen. Interessant is voorts dat, indien de hervormingen hun beslag krijgen, de inkomensstijging per arbeidseenheid in de periode tot 2009 naar verwachting lager zal liggen dan indien geen hervormingen worden doorgevoerd. Hierbij moet worden aangetekend dat de geraamde inkomensstijging grotendeels terug te voeren is op een daling in de werkgelegenheid.

3.10. Een andere reden die de Commissie ter motivering van de nieuwe GLB-hervorming aanhaalt is dat boeren door de bestaande premieregeling vaak niet tot marktgerichtere of kwalitatief hoogstaandere productie, maar wel tot overproductie worden aangezet. Deze argumenten staan evenwel haaks op een andere bewering van de Commissie, namelijk dat als gevolg van de tenuitvoerlegging van de vorige hervormingen grote vooruitgang is geboekt en het marktevenwicht is verbeterd. Bovendien mag niet uit het oog worden verloren dat de meeste boeren de afgelopen jaren hard hebben gewerkt om de scherpe concurrentie het hoofd te bieden en te voldoen aan de strenge eisen die de consument op het gebied van kwaliteit en voedselzekerheid aan de producten stelt.

3.11. Een van de fundamentele doelstellingen van deze hervormingsvoorstellen bestaat erin de tenuitvoerlegging van het GLB, en met name het beheer van de premies, te vergemakkelijken. Zonder afbreuk te doen aan het belang van deze doelstelling, heeft het Comité hier ernstige bedenkingen bij en vreest het voor een toename van de administratieve rompslomp voor landbouwbedrijven en -instanties, met name wanneer het gaat om de nieuwe bedrijfstoeslag, de overdrachtsregeling en de cross compliance-vereisten. Dit alles kan uitmonden in aanzienlijk meer werk en hogere kosten voor de boer, een lagere rentabiliteit en in bijzondere gevallen sluiting van kleinere bedrijven. Volgens het Comité dient er nauwlettend op te worden toegezien dat de toepassing van de nieuwe maatregelen niet tot overmatige bureaucratische rompslomp leidt.

3.12. In zijn adviezen heeft het EESC zich meermaals uitgesproken voor het behoud van een multifunctionele landbouw en het principe van functiegerichte rechtstreekse betalingen. Dit impliceert dat de GLB-instrumenten van tijd tot tijd beoordeeld en zonodig aan de veranderde vereisten aangepast moeten worden. Het Comité is evenwel van mening dat essentiële bouwstenen van deze hervormingsvoorstellen, zoals de bedrijfstoeslag en de bijkomende verlaging van de melkprijzen, niet bevorderlijk zijn voor het behoud van het multifunctionele karakter van de Europese landbouw.

3.13. Indien de landbouwproductie nog verder daalt en landbouwbedrijven eventueel zelfs hun poorten moeten sluiten, delen ook de schakels van de handelsketen die in de betrokken regio vóór en na deze bedrijven actief zijn, in de klappen. De impact op de regionale economie en werkgelegenheid blijft in dergelijke gevallen niet uit; het is dan ook niet onmogelijk dat in talrijke plattelandsregio's het werkloosheidsprobleem verder zal verscherpen. Hierdoor komt niet alleen het ontwikkelingspotentieel van vele plattelandsregio's, maar ook de sociale cohesie in het gedrang; natuur- en milieubescherming, en landschapsbehoud zullen er tevens gevolgen van ondervinden.

3.14. Aangezien de instrumenten die worden voorgesteld om de doelstellingen van de hervorming te bereiken, niet toegesneden zijn op de specifieke omstandigheden van de landbouw en veehouderij in de ultraperifere gebieden, is het volgens het EESC absoluut noodzakelijk dat in dit verband een speciale studie wordt verricht, op basis waarvan vervolgens maatregelen worden uitgewerkt.

3.15. De Commissie verwacht dat voedselkwaliteit en -veiligheid na de omzetting van haar hervormingsvoorstellen erop vooruit zullen gaan. Het EESC heeft in een reeks adviezen beklemtoond dat bij de productie van levensmiddelen dringend rekening moet worden gehouden met de wensen van de burger en dat de hele handelsketen in dit verband de verantwoordelijkheid op zich moeten nemen.

3.16. Het EESC is van mening dat de Commissie rekening moet houden met wat de staatshoofden en regeringsleiders tijdens de Europese Raad van 24 en 25 oktober 2002 hebben geconcludeerd, namelijk dat de belangen van de producenten uit de achterstandsregio's van de huidige 15 lidstaten moeten worden beschermd. De multifunctionele landbouw moet in alle gebieden van Europa in overeenstemming zijn met de conclusies van de Europese Raden van Luxemburg (1997) en Berlijn (1999).

3.17. Het Comité wijst erop dat het verre van eenvoudig zal worden om twee vooropgezette doelstellingen (afstemming van producentenprijzen op wereldmarktprijzen en verscherping van productienormen) met elkaar te verzoenen. Het EESC heeft er reeds op geattendeerd(3) dat het met de eisen die momenteel in de EU-lidstaten aan de productie worden gesteld, moeilijker zal zijn een multifunctionele landbouw tegen wereldmarktvoorwaarden te handhaven. De invoering van stringentere productienormen en -eisen moet worden gecompenseerd door een proportionele bescherming tegen import die niet aan deze Europese normen en eisen voldoet en derhalve concurrentieverstorend werkt. Aan die voorwaarde moet worden voldaan, wil de EU voor de overdracht van (niet ont-, maar anders gekoppelde) GLB-middelen aan multifunctioneel opererende Europese landbouwers een duurzaam en breed maatschappelijk draagvlak creëren. Voorts dient op internationaal niveau een efficiënt systeem ter bescherming van geografische oorsprongsbenamingen (BOB, BGA) te worden opgezet om te vermijden dat namaakproducten de Europese landbouw schade toebrengen.

3.18. In een vorig advies(4) heeft het EESC zich in verband met de WTO-handelsronde een voorstander van behoud van belangrijke "blauwe box"-maatregelen getoond. De Commissie spreekt zichzelf tegen, wanneer ze enerzijds verklaart de in de "blauwe box" opgenomen maatregelen te verdedigen en ze anderzijds met de verwijzing naar de WTO-verplichtingen voor ontkoppeling pleit.

3.19. Met het oog op de multifunctionaliteit van de Europese landbouw mogen essentiële instrumenten van het GLB, zoals een toereikende bescherming aan de buitengrenzen, onder geen beding worden afgeschaft.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Ontkoppeling

4.1.1. De kern van de hervormingsvoorstellen, de ontkoppeling, staat centraal in de politieke discussie. In zijn advies van 11 december 2002 heeft het EESC zijn scepsis en kritiek in dit verband uitvoerig toegelicht. In andere adviezen - waarop overigens tot op heden nog geen noemenswaardige reactie is ontvangen - is het Comité dieper ingegaan op mogelijkheden om de rechtstreekse-steunregeling te verfijnen. Het EESC betreurt dat de Commissie geen écht Europees alternatief voor de ene bedrijfstoeslag(5) heeft voorgesteld; de mogelijkheid die artikel 58 biedt, zou alleen betrekking hebben op het regionale niveau.

4.1.2. Zonder afbreuk te willen doen aan de onmiskenbare voordelen van de ontkoppeling - grotere (niet louter door premies bepaalde) beslissingsruimte, meer flexibiliteit, vereenvoudiging voor de boer - meent het EESC dat er ook aanzienlijke nadelen aan verbonden zijn die kritisch tegen het licht moeten worden gehouden:

- het feit dat de bedrijfstoeslag op historische referentiewaarden is gebaseerd, maakt deze vorm van steun per definitie ongeschikt om te reageren op actuele omstandigheden die de Europese landbouwmarkt in een nadelige positie manoeuvreren of uit evenwicht brengen, en kan concurrentienadelen of -verstoringen zelfs bestendigen;

- bedrijven die zich verder moeten ontwikkelen, worden door het Commissievoorstel benadeeld; dit kan vooral voor jonge boeren die een bedrijf willen overnemen, een hinderpaal vormen;

- ontkoppeling zal een negatieve impact hebben, aangezien de speculatie met productierechten en op de grondmarkt zal toenemen, waardoor nieuwe, met eigendomsrechten vergelijkbare rechten zullen ontstaan, wat op zijn beurt aanleiding zal geven tot sociale spanningen in de landbouwsector;

- niet alleen de productie in bepaalde sectoren en/of regio's (rundveehouderij in weidegebieden en achtergebleven regio's) komt in het gedrang, maar ook het daarmee samenhangende doel van een alle sectoren omvattende duurzame landbouw;

- er kunnen in de landbouwsector concurrentieverstoringen ontstaan, wanneer boeren met een hogere premie op een tot dusverre niet-gesubsidieerde productie overschakelen, bijv. van rundveemesterij op varkenshouderij of van graan- op groententeelt;

- wanneer de bedrijfstoeslag niet meer gerelateerd is aan referentiehoeveelheden, verliezen de marktordeningen en met name de regels inzake de hoeveelheden hun oriënterende functie, wat grote productie- en prijsschommelingen tot gevolg kan hebben;

- de agro-industrie en met name kleine en middelgrote agro-industriële bedrijven maken zich zorgen over de levering van grondstoffen op lokaal niveau. Indien tot ontkoppeling wordt overgegaan, is levering van grondstoffen niet gegarandeerd, omdat in bepaalde streken het gevaar bestaat van een aanzienlijke afname of zelfs verdwijning;

- de versterking van het maatschappelijk draagvlak voor de financiële transfer naar de landbouw zal uitblijven, aangezien het voor de burger onduidelijk is op welke prestaties de bedrijfstoeslag - eigenlijk een soort van financiële bonus - betrekking heeft, aangezien de toeslag geen verband houdt met de werkelijke activiteit van het landbouwbedrijf.

4.1.3. De rechtstreekse betalingen zijn onder meer bestemd voor prestaties die de burger van de boer verwacht, maar die qua kosten helemaal niet of slechts gedeeltelijk door de marktopbrengsten worden gecompenseerd. Een groot aantal van deze prestaties zijn productiegekoppeld (instandhouding van het landschap door exploitatie, hoge productienormen, enz.). De oplossingen die de lidstaten, krachtens artikel 5 van het verordeningsvoorstel en de met bijlage IV in het leven geroepen randvoorwaarden, aandragen, staan haaks op een aanpak in EU-verband.

4.1.4. In het advies over "De toekomst van het GLB"(6) heeft het EESC het oorzakelijke verband tussen productie en multifunctionaliteit aangetoond en erop gewezen dat een verfijning van de rechtstreekse-steunregeling op dit onlosmakelijke verband moet worden gefundeerd. Het Comité is net als de Commissie van mening dat rechtstreekse steun alleen kan worden toegekend, indien daar reden toe is en er een maatschappelijk draagvlak voor bestaat. Daarom heeft het Comité zich herhaaldelijk voor functiegerichte rechtstreekse steun uitgesproken en ervoor gepleit dat dit belangrijke instrument wordt aangepast, indien zich een wezenlijke verandering in de omstandigheden en eisen voordoet.

4.1.5. Door de invoering van de bedrijfstoeslag zal het meer dan eens voorkomen dat dezelfde maatschappelijke prestaties zeer uiteenlopend worden gecompenseerd. Waar boeren die hun productie-activiteit voortzetten, de cross compliance-regels moeten naleven om voor de bedrijfstoeslag in aanmerking te komen en deze toeslag vanwege de berekeningsgrondslag - namelijk de historische referentiewaarden - laag kan uitvallen, daar kunnen boeren die uit de productiesector stappen en aan minder, uitermate vage en regionaal uiteenlopende eisen moeten voldoen om hun areaal "in goede conditie voor het beoefenen van landbouw te houden" in aanmerking komen voor een hoge bedrijfstoeslag. Het valt te vrezen dat een en ander de waardering voor de landbouwsector en de waarde van de productie niet ten goede zal komen.

4.1.6. In artikel 58 van het verordeningsvoorstel moet voor de lidstaten de mogelijkheid worden ingebouwd om "een zekere evenwichtige verhouding tussen individuele toeslagrechten en regionale of nationale gemiddelden te definiëren". Hierdoor zouden de berekening en het beheer van de steun aanzienlijk kunnen worden vereenvoudigd en zou een eventuele negatieve impact van de bedrijfstoeslag op de grondmarkt gemilderd kunnen worden. Blijkbaar was de Commissie evenwel van mening dat een dergelijke regeling tot enorme verschuivingen in de geldstromen tussen de lidstaten en in de inkomensverhoudingen tussen bedrijven en regio's zou leiden en daarom in EU-verband op politiek niveau zou stranden.

4.1.7. Het gevaar bestaat dat veel bedrijven, ondanks de gedeeltelijke ontkoppeling, de productie van zetmeelaardappelen opgeven en overschakelen op een productiesector die minder risico's met zich meebrengt en minder investeringen vergt. Het spreekt voor zich dat dit voor bepaalde regio's nefaste gevolgen kan hebben. Het EESC verzet zich tegen de verlaging van de steun voor durumtarwe. Deze steun is onontbeerlijk om de traditionele productie in gebieden met weinig productie-alternatieven overeind te houden. Het voorstel om een nieuw permanent steuninstrument voor dopvruchten in te voeren, is daarentegen bij het Comité in goede aarde gevallen, ware het niet dat de sector aan het voorgestelde steunbedrag niet genoeg zal hebben om de concurrentie met invoer uit derde landen aan te gaan.

4.1.8. Deze problemen sterken het EESC in zijn - meermaals herhaalde - overtuiging dat meer aandacht moet uitgaan naar alternatieven ter verfijning van de rechtstreekse steun. Het Comité stelt opnieuw de vraag waarom de mogelijkheid van een uit een basissteunbedrag en specifieke productgerichte maatregelen bestaande steunregeling door de Commissie niet nader is onderzocht. Met een dergelijk stelsel zou het mogelijk zijn de multifunctionele prestaties op duurzame wijze te compenseren en de productiefunctie van de landbouwbedrijven te garanderen, wat met name voor de achterstandsgebieden van groot belang is. Op die manier zouden een groot aantal problemen die met het huidige Commissievoorstel samenhangen, kunnen worden vermeden.

4.2. Cross-Compliance (CC)

4.2.1. Het EESC heeft herhaaldelijk gepleit voor een betere en uniforme toepassing van de voorschriften inzake voedselveiligheid, arbeidsveiligheid, milieubescherming en dierenwelzijn in de EU. Hetzelfde geldt voor de wettelijke bepalingen inzake veiligheid en gezondheid op het werk, de bescherming van jongeren op de werkplek en bescherming tegen gevaren. De door de Commissie voorgestelde cross compliance-regeling kan tot de verwezenlijking van deze doelstelling bijdragen.

4.2.2. Het EESC herhaalt zijn eis dat de normen duidelijk en ondubbelzinnig zijn en daadwerkelijk op uniforme wijze in de gehele Unie worden toegepast. Bijkomende vereisten zijn dat de cross compliance-regels op de praktijk aansluiten, de administratieve rompslomp niet de spuigaten uitloopt en dubbele controles worden vermeden.

4.2.3. De Commissie stelt voor dat de rechtstreekse steun alleen wordt uitgekeerd indien de 38 EU-regelingen zijn nageleefd en de landbouwgrond "in goede conditie voor het beoefenen van landbouw" verkeert. Wordt aan deze voorwaarden niet voldaan, dan moet naar gelang van de ernst van de inbreuk de rechtstreekse steun met 10 tot 100 % worden verlaagd.

4.2.4. Het EESC wijst erop dat sommige bepalingen niet op dezelfde manier op alle boeren kunnen worden toegepast; men denke hierbij aan de habitat- of de vogelbeschermingsrichtlijn of aan gezondheidsbepalingen. Dit doet vragen rijzen in verband met gelijke behandeling en rechtszekerheid in de landbouwsector, temeer daar het niet voor alle regelingen mogelijk zal zijn de naleving ervan tijdens controles in de landbouwbedrijven te toetsen.

4.2.5. In het kader van de cross-compliance zullen hoge eisen aan de boeren worden gesteld. Aangezien de werklast op administratief en ander vlak zal toenemen, vindt het Comité het niet alleen gerechtvaardigd, maar ook noodzakelijk dat een redelijke overgangsperiode wordt ingesteld om bedrijven de kans te bieden zich aan het nieuwe CC-systeem aan te passen.

4.2.6. De Commissie streeft met dit voorstel naar administratieve vereenvoudiging door het huidige geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor de rechtstreekse betalingen aan te passen en aan te vullen met controles op de inachtneming van de CC-regeling en de goede landbouwmethoden. Het EESC stelt echter vast dat de administratieve en controletaken net tot een logger werkend overheidsapparaat zullen leiden. Wil men de administratieve rompslomp daadwerkelijk verminderen, dan moet het rechtsinstrumentarium beperkt worden tot de bepalingen die in het licht van de CC-doelen absoluut noodzakelijk zijn.

4.2.7. Dezelfde redenering gaat op voor de taken die de boer moet vervullen om de grond "in goede conditie voor het beoefenen van landbouw" te houden. De in dit verband geldende bepalingen moeten nodig zijn voor het behoud van een multifunctionele landbouw en de naleving ervan moet in de praktijk objectief kunnen worden gecontroleerd. Voor een aantal door de Commissie voorgestelde vereisten lijkt een dergelijke controle evenwel moeilijk uit te voeren (bijv. instandhouding van bodemvruchtbaarheid en -structuur).

4.2.8. Ter wille van de vereenvoudiging is het essentieel dat er bij de controles prioriteiten worden gesteld en dat de vertegenwoordigers van de sectoren betrokken worden bij de ontwikkeling van vormen van ondersteuning en advisering ten behoeve van landbouwbedrijven, waarbij wordt samengewerkt met de overheid en vrijwillige vormen van certificering worden aangemoedigd.

4.2.9. Er moet op worden toegezien dat de strenge communautaire landbouwproductienormen niet door concurrentieverstorende import worden ondergraven, wat impliceert dat ook producten uit derde landen aan de eisen inzake cross-compliance, dierenwelzijn en voedselveiligheid moeten voldoen.

4.3. "Bedrijfsadviseringssysteem" (BAS)

4.3.1. De Commissie heeft het desbetreffende voorstel uit de mededeling over de tussenbalans ("Farm Audit") verder uitgewerkt en stelt nu voor dat een verplicht bedrijfsadviseringssysteem wordt ingevoerd.

4.3.2. De lidstaten krijgen terecht enige ruimte om de invoering van het bedrijfsadviseringssysteem op hun manier te organiseren. Het EESC is er voorstander van dat bedrijven op vrijwillige basis van dergelijke systemen gebruikmaken en dat ter bevordering daarvan een stimuleringsregeling wordt ingevoerd. De systemen moeten erop gericht zijn de bedrijven over wetgeving te informeren en hun economische, ecologische en sociale situatie te verbeteren.

4.3.3. Consultatie van een bedrijfsadviseringssysteem is niet gratis. Daarom moet de boer de mogelijkheid worden geboden hiervoor steun aan te vragen, zoals de Commissie in haar voorstel voor plattelandsontwikkeling overigens heeft geopperd. Wat bedrijfsadvisering betreft, dringt het Comité erop aan dat er voldoende aandacht wordt besteed aan instrumenten voor scholing en opleiding van zelfstandigen en personen in loondienst. Daartoe dient een grote rol te worden toegekend aan agrarische beroepsorganisaties en vakbonden, die landbouwers en hun personeel bij opleiding en bijscholing terzijde kunnen staan.

4.4. Degressieve toekenning en modulatie

4.4.1. De Commissie heeft de in juli 2002 gepresenteerde voorstellen duidelijk aangepast. Naast een verschuiving van middelen naar de tweede pijler van het landbouwbeleid (modulatie) is nu ook een verschuiving binnen de eerste pijler (degressieve toekenning) gepland. Het Comité betreurt dat de Raad nog geen beslissing heeft genomen over het financieel memorandum voor de tweede pijler; dit maakt dat nog niets concreets kan worden gezegd over het percentage van de landbouwbegroting dat naar de tweede pijler zal worden overgeheveld. Wel is sprake van een gedifferentieerdere, op de hoogte van het steunbedrag gebaseerde verlaging van de rechtstreekse steun. Anderzijds valt de oorspronkelijk voorgestelde maximumgrens weg, wat de grote bedrijven in de kaart speelt. Een en ander komt erop neer dat - zoals voorgesteld door het Comité - op zijn minst gedeeltelijk rekening wordt gehouden met aan de bedrijfsomvang gerelateerde effecten, zoals schaalvoordelen. Het criterium werkgelegenheid is daarentegen niet in aanmerking genomen.

4.4.2. Voor de nieuwe lidstaten treedt het systeem van modulatie en degressieve toekenning pas met ingang van 2013 in werking. Het EESC gaat er daarom vanuit dat de middelen die als gevolg van de modulatie vrijkomen voor de tweede pijler alleen in de vijftien 'oude' lidstaten worden besteed.

4.4.3. Krachtens artikel 10 krijgt het comité van beheer voor rechtstreekse betalingen de bevoegdheid om de verlagingspercentages overeenkomstig de in artikel 82, lid 2, opgenomen procedure te wijzigen. Gezien de verregaande gevolgen van een dergelijke aanpassing tekent het EESC hier bezwaar tegen aan.

4.4.4. De voorstellen inzake degressieve toekenning kunnen niet los van de prijsverlagingen worden gezien. Cumulering van beide maatregelen kan in talrijke bedrijven tot grote inkomensverliezen leiden, met name wanneer het boeren betreft die voor hun inkomen volledig op landbouwproductie zijn aangewezen.

4.5. Braaklegging en de "koolstofbonus"

4.5.1. Door de invoering van de huidige braakleggingsregeling - met de mogelijkheid te rouleren en hernieuwbare grondstoffen te verbouwen - is de druk op de "klassieke" landbouwmarkten duidelijk verminderd. Krachtens het onderhavige Commissievoorstel geldt de braakleggingsverplichting voor een periode van tien jaar en zal het niet langer mogelijk zijn wisselbraak toe te passen of de braakgelegde oppervlakte voor de productie van hernieuwbare grondstoffen te gebruiken.

4.5.2. Het EESC is vóór behoud van de roulerende braak. Voorts moet het mogelijk blijven om als alternatief voor braaklegging energiegewassen te telen. Indien het om natuurbeschermingsredenen noodzakelijk is een areaal meerdere jaren braak te leggen, kan hiervoor volgens het EESC het beste een beroep worden gedaan op landbouwmilieumaatregelen.

4.5.3. De voorgestelde steun van 45 EUR/hectare voor de teelt van energiegewassen is volgens het EESC alvast een positief signaal. Het is echter zeer de vraag of het doel om 1,5 miljoen hectare met deze gewassen aan te planten, wel realistisch is, gezien het te geringe steunniveau en het verbod om deze gewassen op braakgrond te verbouwen.

4.5.4. Het EESC schaart zich achter het voorstel om de braakleggingsverplichting ook in de toekomst niet toe te passen op bedrijven die aan biologische landbouw doen of over een areaal van minder dan 20 hectare beschikken.

4.6. Nieuwe maatregelen voor plattelandsontwikkeling

4.6.1. Het EESC heeft meer dan eens gepleit voor versterking van de plattelandsontwikkelingsmaatregelen. Mede omdat voor een efficiënte ontwikkeling van het platteland een geïntegreerde aanpak vereist is, acht het Comité het van essentieel belang dat de mogelijkheden die de structuurfondsen op dit vlak bieden, volledig worden uitgeput.

4.6.2. Het EESC spreekt zich uit voor een substantiële aanvulling op Verordening (EG) nr. 2826/2000 betreffende voorlichtings- en afzetbevorderingsacties voor landbouwproducten op de interne markt, omdat de in het kader van de plattelandsontwikkeling geplande bevorderingsacties van veel beperktere aard zijn en grotendeels gericht zijn op microprojecten.

4.6.3. Tijdens de Europese Raad van Brussel (oktober 2002) is het financieel kader voor de landbouwuitgaven tot 2013 vastgesteld. In tegenstelling tot rubriek 1a (marktordening) zijn rubrieken 1b en 2 (plattelandsontwikkeling) niet aan een maximum gekoppeld.

4.6.4. Het EESC bekritiseert dat de overheveling van middelen van de eerste naar de tweede pijler zelfs in het zesde jaar na invoering van de modulatie niet meer dan 1,5 miljard EUR extra voor plattelandsontwikkeling oplevert. Met de nodige politieke wil moet het mogelijk zijn álle mogelijkheden van het financieel kader (dat de vorige jaren nooit volledig is benut) te gebruiken om extra middelen voor plattelandsontwikkeling vrij te maken, en een beter evenwicht te bereiken.

4.6.5. De door de Commissie voorgestelde maatregelen voor plattelandsontwikkeling zijn er met name op gericht de boeren te steunen, zodat zij de normen kunnen halen en zich meer op kwaliteitsproductie kunnen toeleggen. Het belang van deze doelstelling staat echter niet in verhouding tot de karige begrotingsmiddelen die hiervoor in het voorstel zijn uitgetrokken.

4.6.6. Het EESC staat volledig achter het voorstel om aan de hand van nieuwe begeleidende maatregelen de levensmiddelenkwaliteit te bevorderen, de boeren bij de toepassing van de productienormen bij te staan en het dierenwelzijn overeenkomstig de doeltreffende landbouwmilieumaatregelen te verbeteren.

4.6.7. Indien de boeren daadwerkelijk gebruikmaken van de nieuwe begeleidende maatregelen om de daarmee nagestreefde doelstellingen te halen, dan zal de bovengrens van 1,5 miljard EUR snel bereikt zijn, met als gevolg dat het door de Commissie voorgestelde doel - versterking van de plattelandsontwikkeling - niet zal worden bereikt.

4.6.8. Het EESC steunt dat boeren nu reeds krachtens artikel 16 van Verordening (EG) nr. 1257/1999 bij de omzetting van de Natura 2000-maatregelen financiële compensatie kunnen krijgen. Deze mogelijkheid moet volgens het EESC tot andere, soortgelijke regelingen, zoals de kaderrichtlijn inzake water, worden uitgebreid.

4.6.9. Het feit dat producenten die zich bij kwaliteitssystemen aansluiten, een nieuw soort steun ontvangen, mag niet betekenen dat zij daardoor niet meer in aanmerking komen voor andere premies die in het kader van de begeleidende maatregelen worden toegekend.

5. Samenvatting

5.1. Het EESC is er voorstander van dat het gemeenschappelijk landbouwbeleid aan de veranderde eisen wordt aangepast. In zijn desbetreffende initiatiefadviezen gaat het Comité gedetailleerd in op mogelijkheden om het instrument van de rechtstreekse GLB-betalingen verder te verfijnen. Het Comité beschouwt het voorstel van de Commissie om de bestaande areaal- en dierpremies door een bedrijfstoeslag te vervangen, evenwel als een te abrupte breuk met het vorige stelsel. Een aantasting van het verband tussen marktregulering en productie kan immers tot nieuwe verstoringen in de landbouw leiden, vooral in kansarme regio's. Het Comité stelt met teleurstelling vast dat de Commissie geen gevolg heeft gegeven aan zijn verzoek om het potentieel van een uit een basissteunbedrag en specifieke productgerichte maatregelen bestaande steunregeling te onderzoeken.

5.2. Het EESC is van mening dat in de voorstellen inzake de bedrijfstoeslag en de cross-compliance helaas geen bevredigend antwoord te vinden is op de vraag hoe de boeren gecompenseerd zullen worden voor hun inspanningen om op een (conform de WTO-vereisten) geliberaliseerde landbouwmarkt aan de strenge maatschappelijke vereisten (en Europese normen) tegemoet te komen. Aan het probleem dat in talrijke Europese regio's de jongere generatie haar heil in toenemende mate buiten de landbouw zoekt, wordt evenmin iets gedaan. Voorts is het nog maar de vraag of voor deze voorstellen een duurzaam maatschappelijk draagvlak te vinden is.

5.3. De door de Commissie voorgestelde cross compliance-regeling kan volgens het EESC bijdragen tot een uniforme toepassing van de voorschriften inzake voedselveiligheid, arbeidsveiligheid, milieubescherming en dierenwelzijn in de EU, op voorwaarde dat de regeling op de praktijk aansluit en de administratieve rompslomp binnen de perken blijft.

5.4. Regelingen zoals stimuleringsmaatregelen moeten volgens het EESC op vrijwilligheid gebaseerd zijn; dit dient in de hervormingsvoorstellen ook duidelijk naar voren te komen. Zo moeten boeren vrijwillig kunnen beslissen of zij van het bedrijfsadviseringssysteem gebruik willen maken. Bovendien moet van het voorstel om een verplichte, tienjarige braaklegging in te voeren, worden afgestapt en dient de bestaande regeling (vrijwillige roulerende braak) behouden te blijven, temeer daar deze zowel in de sector als in de samenleving op brede steun kan rekenen.

5.5. Het EESC onderstreept zijn steun voor versterking van de tweede pijler van het GLB (plattelandsontwikkeling) en stelt vast dat in vergelijking met de mededeling over de tussenbalans van juli 2002 de onderhavige wetgevingsvoorstellen ter hervorming van dit onderdeel van het GLB duidelijk tekortschieten. Bovendien zou de complementariteit tussen de twee pijlers van het GLB verzwakken als de extra middelen voor de tweede pijler uitsluitend via modulatie beschikbaar moeten komen. Op het vlak van productkwaliteit, voedselveiligheid en milieubescherming zijn de voorgestelde maatregelen zonder twijfel een stap in de goede richting. Het Comité betreurt weliswaar dat er onvoldoende middelen voor worden uitgetrokken, maar denkt dat dit in het kader van de komende hervorming van de structuurfondsen kan worden verholpen.

Brussel, 14 mei 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) EESC-advies over "De tussenbalans van het gemeenschappelijk landbouwbeleid", PB C 85 van 8.4.2003.

(2) PB C 85 van 8.4.2003.

(3) Initiatiefadvies "Een beleid ter consolidering van het Europese landbouwmodel", PB C 368 van 20.12.1999, blz. 76-86.

(4) EESC-advies over "De tussenbalans van het gemeenschappelijk landbouwbeleid", PB C 85 van 8.4.2003.

(5) Met het voorgestelde begrip "ene bedrijfstoeslag" geeft de Commissie ten onrechte de indruk van uniformiteit, terwijl de omvang van de toeslag op basis van de historische referentiewaarden wordt berekend en per bedrijf dus erg verschillend zal zijn.

(6) PB C 125 van 27.5.2002.