MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Richtsnoeren voor het delen van kosten en baten in grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten op het gebied van hernieuwbare energie

(2022/C 495/01)

INHOUDSOPGAVE

1 Inleiding 2

2 Ontwerp-elementen voor samenwerking en opties voor financiering 5

3 Kosten-batenanalyse als basis voor de kosten-batenverdeling 8

4 Benaderingen van de kosten-batenverdeling 9

Beginselen van de kosten-batenverdeling 10

Praktische uitvoering van de kosten-batenverdeling 12

Voorbeelden van samenwerking 15

5 Samenvatting van de aanbevelingen voor de kosten-batenanalyse en de kosten-batenverdeling 18

6 Model van een intergouvernementeel akkoord 20

7 Bijlage 22

1 INLEIDING

Deze richtsnoeren zijn bedoeld om lidstaten die bereid zijn grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten op het gebied van de opwekking van hernieuwbare energie aan te gaan, te helpen bij het vinden van een wederzijds voordelige oplossing voor het verdelen van de daarmee samenhangende kosten en baten. In de richtsnoeren worden ontwerp-opties geschetst voor het verdelen van kosten en baten in grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten op het gebied van hernieuwbare energiebronnen en worden aanbevelingen en beste praktijken gegeven, waarbij de lidstaten de nodige flexibiliteit behouden (1). De richtsnoeren kunnen worden toegepast in het kader van het venster van de Connecting Europe Facility (CEF) voor grensoverschrijdende projecten op het gebied van hernieuwbare energie, alsook voor projecten op het gebied van hernieuwbare energiebronnen (HE) die gebruik maken van samenwerkingsmechanismen in het algemeen. De richtsnoeren zijn relevant voor projecten op het gebied van hernieuwbare elektriciteit, hernieuwbare warmte en hernieuwbaar gas.

Wettelijk kader

In de herziene Richtlijn 2018/2001 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (“de richtlijn”) wordt een wettelijk kader vastgesteld voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie in de Europese Unie. Zoals bepaald in artikel 3, lid 1, van de richtlijn moeten de lidstaten collectief voldoen aan het bindende algemene streefcijfer van de Unie voor het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen in het bruto-eindverbruik van energie in de Unie in 2030. Dit collectieve streefcijfer wordt verwezenlijkt via de nationale bijdragen die alle lidstaten moeten vaststellen als onderdeel van hun geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen. In de richtlijn wordt ook de grensoverschrijdende dimensie van de uitrol van hernieuwbare energie erkend en worden de lidstaten aangemoedigd om in dit verband samen te werken, onder meer door middel van de beschikbare samenwerkingsmechanismen zoals statistische overdrachten, gezamenlijke projecten van lidstaten, gezamenlijke projecten van lidstaten en derde landen of gezamenlijke steunregelingen (2).

Als onderdeel van het meerjarig financieel kader voor de periode 2021–2027 is de CEF Energie aangevuld met een instrument dat de uitrol van grensoverschrijdende projecten op het gebied van hernieuwbare energie moet ondersteunen. Het begrip grensoverschrijdende projecten op het gebied van hernieuwbare energie, zoals gedefinieerd in de CEF-verordening (3), is gebaseerd op de bij de richtlijn ingestelde samenwerkingsmechanismen.

Motieven voor samenwerking

Grensoverschrijdende samenwerking kan de verwezenlijking van de streefcijfers van de Unie en de nationale bijdragen op een meer kostenefficiënte manier vergemakkelijken door de projectpijplijn uit te breiden en tegelijkertijd de lidstaten extra flexibiliteit te bieden om hun streefcijfers te halen. Voorts spelen grensoverschrijdende regio’s een belangrijke rol als “laboratoria van de Europese integratie” (4). Aangezien de lidstaten verschillende geografische en natuurlijke hulpbronnen hebben voor de exploitatie van hernieuwbare energie, verschillen de productiekosten aanzienlijk van land tot land. Een lidstaat (het “gastheerland”) die een overschot aan hernieuwbare energie produceert, d.w.z. meer dan hij nodig heeft om aan de eigen bijdrage te voldoen, kan ervoor kiezen samen te werken met een andere lidstaat (het “afnemende land”) die bereid is de inspanning mede te financieren. Beide hebben baat bij een dergelijke samenwerking. Het gastheerland profiteert van extra financiële en niet-monetaire voordelen in verband met de bouw en de exploitatie van de nieuwe installatie (bv. grotere energievoorzieningszekerheid, werkgelegenheid, positieve overloopeffecten door meer innovatie); het afnemende land doordat het zijn streefcijfer op een kostenefficiëntere manier kan bereiken dan met de mogelijkheden in eigen land. De samenwerkingsmechanismen dragen ook bij tot het delen van beste praktijken, het op elkaar afstemmen van de regelgevingskaders en het stroomlijnen van de administratieve procedure in de lidstaten.

De motieven om te kiezen voor samenwerking op het gebied van duurzame energie verschillen van project tot project. De meest gegeven redenen voor samenwerking zijn het goedkoper kunnen behalen van het streefcijfer, het breder uitrollen van hernieuwbare energie, het bijdragen aan de verbetering van de infrastructuur, het vergroten van de energievoorzieningszekerheid, het verbeteren van de aanvaarding door het publiek van een bepaalde technologie, het (gezamenlijk) testen van innovatieve technologieën of infrastructuuroplossingen en het bevorderen van de marktintegratie van hernieuwbare energie met het oog op de versterking van de interne energiemarkt van de EU.

Bovendien kunnen de marktwaarden voor hernieuwbare energie aanzienlijk verschillen tussen de lidstaten, afhankelijk van onder meer de verschillende opwekkingsmixen, de bestaande capaciteit van de installaties en de omvang van de interconnectie- en de transportcapaciteit van het interne net. Door met elkaar samen te werken kunnen lidstaten met een lagere marktwaarde toegang krijgen tot projecten met een hogere marktwaarde dan hun eigen marktwaarde, waardoor de steunbetalingen lager zijn.

De samenwerking kan plaatsvinden tussen twee of meer landen/regio’s of grensoverschrijdende gebieden (5), waarbij de complexiteit en de coördinatievereisten gewoonlijk toenemen met het aantal betrokken actoren.

Voorbeeld van grensoverschrijdende samenwerking: wederzijds open veilingen tussen Duitsland en Denemarken (6) In 2016 hebben Duitsland en Denemarken twee grensoverschrijdende veilingen voor fotovoltaïsche projecten gehouden, die open stonden voor deelname van projecten in het andere land. De wederzijds open veilingen waren gebaseerd op een samenwerkingsovereenkomst waarover bilateraal was onderhandeld. De open veilingen waren elk gebaseerd op de steunregeling voor fotovoltaïsche projecten in het respectieve land. Voorts bevatte de samenwerkingsovereenkomst ook regelingen met betrekking tot plaatselijke locatiebeperkingen, gegevensuitwisseling en de bijdrage aan de streefcijfers op het gebied van hernieuwbare energie. Wat de verdeling van de kosten betreft, betaalt het veilende land de steunbetalingen aan alle vergunde installaties en ontvangt het de volledige statistieken over hernieuwbare energiebronnen. Hierbij wordt geen rekening gehouden met extra kosten of baten. De grensoverschrijdende veilingen hebben geleid tot de vestiging van alle succesvolle projecten in Denemarken. De bij de Duitse open veiling bereikte gunningsprijzen lagen aanzienlijk lager dan bij eerdere Duitse nationale veilingen. In Denemarken werden in dezelfde periode geen nationale veilingen gehouden. Aan de Deense veiling namen geen Duitse projecten deel. Dit had een aantal redenen: voor de projecten in Duitsland was een lage maximumcapaciteit voorzien (slechts 2,4 MW op een totaal veilingvolume van 20 MW), slechts enkele dagen later zou een nationale veiling in Duitsland plaatsvinden, de transactiekosten in verband met het opbouwen van kennis over het Deense veilingsysteem waren hoog, en de in Denemarken gebruikte vaste premie stelde de exploitanten van faciliteiten bloot aan langetermijnrisico’s inzake de elektriciteitsprijzen. Voor de projecten in Denemarken was de deelname aan de Duitse veiling juist aantrekkelijk, omdat er in 2016 geen nationale veilingen voor fotovoltaïsche projecten waren gepland. Waarom de biedingen vanuit Denemarken competitiever waren, is niet duidelijk, maar waarschijnlijk lagen de redenen in de betere fotovoltaïsche hulpbronnen op de locaties die deelnamen aan de veilingen, de mogelijkheid om fotovoltaïsche installaties te bouwen op landbouwgrond (wat in Duitsland is uitgesloten) en het ontbreken van andere opties om binnenlandse steun te ontvangen, wat resulteerde in agressievere biedingen. Deze wederzijds open veilingen hebben aangetoond dat een coöperatieve aanpak tussen de lidstaten efficiëntiewinst kan opleveren in vergelijking met nationale veilingen. Voorts maken zij duidelijk dat bij de timing en het opstellen van de samenwerkingsovereenkomst rekening moet worden gehouden met nationale steunregelingen en veilingschema’s. Voorts moeten de landen ook rekening houden met marktregelingen en andere factoren die de kosten van projecten beïnvloeden, om verrassingen bij de verdeling van de gunningen tussen de landen te voorkomen. Voorbeeld van grensoverschrijdende samenwerking: gemeenschappelijk certificaatprogramma van Zweden en Noorwegen In 2012 werd de grensoverschrijdende steunregeling voor groene elektriciteit tussen Zweden en Noorwegen operationeel, met als doel de groei van hernieuwbare energiebronnen in beide landen te stimuleren. Tot dusver is het de enige gezamenlijke steunregeling die is uitgevoerd in het kader van de samenwerkingsmechanismen waarin de richtlijn hernieuwbare energie voorziet. De inwerkingtreding van de regeling werd voorafgegaan door een lange fase van onderhandelingen tussen beide landen. Het bleek bijzonder moeilijk om overeenstemming te bereiken over een passende verdeling van de kosten en de baten. Een politiek akkoord over een 50:50 lastenverdeling maakte de weg vrij voor het definitieve akkoord. De regeling profiteerde van de jarenlange ervaring van Zweden met een vergelijkbare binnenlandse markt voor certificaten. Dit is een marktgebaseerd instrument — de regeling beloont installaties voor de productie van hernieuwbare energie in beide landen door voor elk MWh aan geproduceerde hernieuwbare elektriciteit een groen certificaat toe te kennen dat vervolgens op een markt kan worden verhandeld. Zweedse en Noorse elektriciteitsleveranciers (en sommige eindgebruikers) zijn verplicht certificaten aan te schaffen naar rato van een deel van hun elektriciteitsproductie/-verbruik. Gezien het succes van de regeling bij het bereiken (en overschrijden) van de beoogde uitbouw van hernieuwbare energiebronnen — voornamelijk wind- en waterkracht — is de regeling in januari 2022 gesloten voor nieuwe deelnemers. Hoewel de belangrijkste kenmerken van de regeling in beide landen dezelfde waren en Zweden en Noorwegen naar een gezamenlijke productiedoelstelling in TWh streefden, behielden zij ook een zekere flexibiliteit ten aanzien van de parameters van de regeling. Er is ook geen gemeenschappelijke autoriteit die belast is met de uitvoering en het toezicht, maar elk land heeft een eigen binnenlandse instantie aangewezen. Hieruit blijkt dat de erkenning van de behoefte aan flexibiliteit bij het opzetten van een gemeenschappelijke regeling nuttig kan zijn. Bovendien maakten het relatief vergelijkbare potentieel voor hernieuwbare energiebronnen en de vergelijkbare kostenstructuren het gemakkelijker om overeenstemming te bereiken over de hoofdkenmerken van de regeling. Dit geldt ook voor de onderhandelingen over de verdeling van de kosten en de baten, die vaak een grotere uitdaging vormen als de kosten en baten tussen de samenwerkende landen aanzienlijk verschillen.

Belemmeringen voor samenwerking

Ondanks de vastgestelde en goed onderzochte voordelen van samenwerking om gezamenlijk de EU-streefcijfers inzake hernieuwbare energie te bereiken, zijn er sinds 2009 weinig samenwerkingsprojecten daadwerkelijk uitgevoerd waarbij gebruik is gemaakt van de samenwerkingsmechanismen (7) en is het gebruik van de samenwerkingsmechanismen nog gering. Er zijn aanwijzingen (8) dat er nog steeds belemmeringen bestaan voor het gebruik van samenwerkingsmechanismen, die van politieke, technische, juridische en regelgevende, alsmede sociaal-economische en ecologische aard kunnen zijn. De lidstaten en andere belanghebbenden melden ook administratieve belemmeringen in verband met de procedurele stappen die moeten worden doorlopen om een samenwerkingsproject te plannen en uit te voeren, en belemmeringen met betrekking tot het kwantificeren en verdelen van de kosten en de baten. De besprekingen tussen de lidstaten over het gebruik van samenwerkingsmechanismen zijn de laatste jaren echter geïntensiveerd en er worden verschillende potentiële projecten besproken (9). De toegenomen druk om de economie snel koolstof vrij te maken, overeenkomstig de Europese Green Deal, het “Fit for 55”-pakket en het RePowerEU-plan, vraagt om een frequenter gebruik van de samenwerkingsmechanismen.

Toepassingsgebied

Deze richtsnoeren zijn bedoeld om de lidstaten te helpen bij het plannen, opzetten en uitvoeren van grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten met behulp van samenwerkingsmechanismen (10). Door de beschikbare opties en ontwerp-elementen voor het verdelen van de kosten en baten te verduidelijken, wordt beoogd het wegnemen van deze belemmering voor verder gebruik van de samenwerkingsmechanismen te vergemakkelijken.

De vorige richtsnoeren inzake de verdeling van de kosten en baten beperkten zich tot de door het ENTSB-E opgestelde kosten-batenanalyse (KBA) voor projecten voor de ontwikkeling van het net overeenkomstig Verordening (EU) 2022/869 en er waren geen richtsnoeren gericht op de verdeling van de kosten en baten van installaties. Daarom zijn deze richtsnoeren bedoeld om duidelijkheid te verschaffen over de beschikbare opties voor en de mate van vrijheid bij het analyseren en verdelen van de kosten en baten die van toepassing zijn op verschillende technologieën voor hernieuwbare energiebronnen. Hoewel zij beogen de samenwerking op het gebied van hernieuwbare energie in het algemeen voor alle technologieën voor hernieuwbare energiebronnen te bestrijken, wordt rekening gehouden met aspecten die specifiek zijn voor (radiale) windenergieprojecten op zee, aangezien die samenwerking steeds belangrijker wordt en gepaard gaat met specifieke technische en praktische uitvoeringsproblemen. De kosten-batenanalyse en de verdelingsaspecten van hybride projecten op zee zullen uitgebreid aan bod komen in een voor 2024 gepland document met richtsnoeren voor de coördinatie van de verdeling van de kosten en baten per zeegebied voor energietransmissieprojecten op zee in combinatie met de ontwikkeling van projecten op het gebied van hernieuwbare energieopwekking, alsook voor de verdeling van kosten en baten voor afzonderlijke hybride projecten (11).

Deze richtsnoeren zijn als volgt gestructureerd: Eerst worden de belangrijkste ontwerp-elementen voor steunregelingen voor hernieuwbare energie geschetst, met de nadruk op relevante aspecten voor het verdelen van de kosten en baten in grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten. In het volgende hoofdstuk worden algemene benaderingen en beginselen beschreven van de kosten-batenanalyse als het centrale instrument voor de beoordeling van de algemene maatschappelijke baten van projecten op het gebied van hernieuwbare energie en als voorwaarde voor de verdeling van de kosten en baten. In de richtsnoeren wordt vervolgens informatie verstrekt over de benadering van het verdelen van de kosten en baten tussen de samenwerkende partijen, met aanbevelingen, voorbeelden en beste praktijken. Een blauwdruk voor een samenwerkingsovereenkomst is opgenomen in hoofdstuk 6.

2 ONTWERP-ELEMENTEN VOOR SAMENWERKING EN OPTIES VOOR FINANCIERING

Bij het bereiken van overeenstemming over een samenwerkingsproject zullen de lidstaten een reeks aspecten moeten afstemmen, waaronder de belangrijkste doelstellingen en beginselen van de samenwerking, het (de) samenwerkingsmechanisme(n) dat kan (die kunnen) worden gebruikt om deze doelstellingen te bereiken, alsmede het toepassingsgebied en de voorwaarden van de samenwerking. Wat dit laatste betreft, moeten de lidstaten wellicht een steunregeling kiezen en overeenstemming bereiken over de verdeling van de kosten en baten die het project oplevert. Verschillende ontwerp-elementen van het (de) samenwerkingsmechanisme(n) en de steunregeling (indien van toepassing) kunnen leiden tot verschillende resultaten in termen van kosten en baten.

Zoals hierboven uiteengezet, kunnen de lidstaten verschillende doelstellingen nastreven wanneer zij overeenstemming bereiken over een samenwerkingsproject. In ieder geval zullen zij ervoor willen zorgen dat de samenwerking voor beide partijen voordelig is en dat de kosten en baten worden verdeeld op een wijze die die doelstelling weerspiegelt. De algemene logica is dat de afnemende lidstaat bijdraagt in de steunkosten in ruil voor het ontvangen van statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen. De door de lidstaten nagestreefde subdoelstellingen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op het verlagen van de kosten van de integratie van duurzame energiebronnen door de uitrol te verschuiven naar landen waar de kosten voor systeemintegratie lager zijn. De gastheerlanden zullen daarentegen ook rekening houden met deze kosten en met de mate waarin deze worden weerspiegeld in de steunbetalingen, dat wil zeggen hetzij ten laste van de ontwikkelaars van hernieuwbare projecten, hetzij ten laste van andere belanghebbenden zoals TSB’s of eindverbruikers. Aangezien de kosten voor de systeemintegratie aanzienlijk kunnen zijn, kunnen de gastheerlanden besluiten een passende compensatie op te nemen.

Keuze van het samenwerkingsmechanisme

De keuze van het samenwerkingsmechanisme hangt af van de specifieke doelstellingen die de lidstaten nastreven. In het algemeen kan worden gesteld dat als de enige doelstelling is om tegen lagere kosten op korte termijn het streefcijfer te behalen, of om met beperkte binnenlandse inspanningen snel een resterende kloof met het streefcijfer te dichten, statistische overdrachten de meest geschikte keuze zijn, aangezien zij de laagste transactiekosten hebben en doorgaans minder complex zijn. Anderzijds leiden statistische overdrachten niet tot de uitrol van extra hernieuwbare capaciteit, tenzij het verkopende land de inkomsten reserveert voor nieuwe projecten voor hernieuwbare energiebronnen.

Gezamenlijke projecten kunnen ook worden nagestreefd als de doelstelling is om (nieuwe) technologieën te ontwikkelen of te testen. Gezamenlijke steunregelingen zijn het meest complexe samenwerkingsmechanisme en brengen de hoogste transactiekosten met zich mee. Gezamenlijke steunregelingen kunnen echter de kostenefficiëntie verbeteren en de marktstabiliteit en -liquiditeit op lange termijn vergroten. Hoe groter de omvang van de samenwerking in projecten voor elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen die in de loop der tijd zal worden gerealiseerd, hoe meer de keuze voor een complex mechanisme gerechtvaardigd is.

Er zij ook op gewezen dat de samenwerkingsmechanismen elkaar niet uitsluiten en dat het de lidstaten vrij staat meer dan één mechanisme binnen één overeenkomst te combineren. Wat de verdeling van de kosten en baten betreft, verdient het aanbeveling de kosten en baten strikt gescheiden te houden per project en projecten niet te combineren en de kosten en baten op te tellen.

Keuze van de steunvorm

Hoewel de marktgerichte uitrol van hernieuwbare energie toeneemt, blijft deze meestal gebaseerd op een steunregeling — dit geldt ook voor grensoverschrijdende samenwerking. In beginsel hebben de lidstaten de keuze tussen het gebruik van de steunregeling van het gastheerland, het openstellen van de steunregeling van de bijdragende lidstaat of het opzetten van een nieuwe op maat gesneden gezamenlijke steunregeling. Er moet dan een reeks ontwerp-elementen voor deze regeling worden vastgesteld. Er zij ook op gewezen dat een steunregeling niet noodzakelijkerwijs daadwerkelijke steunbetalingen inhoudt, aangezien deze overbodig kunnen worden in een situatie waarin er biedingen tegen nultarief zijn, d.w.z. ontwikkelaars die bereid zijn het project zonder subsidies uit te voeren.

Het gebruik van de steunregeling van het gastheerland biedt het voordeel van een naadloze integratie in de nationale regelgeving. De keuze voor de steunregeling van de bijdragende lidstaat leidt er daarentegen toe dat in de lidstaat waar de installatie zich bevindt, twee parallelle regelingen naast elkaar bestaan, hetgeen in strijd kan zijn met de regelgeving. Het opzetten van een nieuwe gezamenlijke steunregeling brengt daarentegen hogere transactiekosten met zich mee, maar heeft het voordeel dat zij geschikt is voor en efficiënter is bij grotere samenwerkingsplannen. In dat geval moet worden vastgesteld welke nationale of regionale instellingen de regeling uitvoeren. De lidstaten kunnen ook de regeling van het gastheerland of bijdragende land als uitgangspunt kiezen, maar voor afzonderlijke aspecten afwijkende ontwerp-elementen overeenkomen.

Bij de vaststelling van een steunregeling moet rekening worden gehouden met de volgende elementen, waarbij moet worden opgemerkt dat de precieze opzet en de specifieke kenmerken per geval zullen verschillen.

Vooronderzoek, locatiekeuze, vergunningverlening en voorontwikkeling

In het algemeen kan een onderscheid worden gemaakt tussen gecentraliseerde (door de overheid geleide) en gedecentraliseerde (door de ontwikkelaars geleide) benaderingen van vooronderzoek, locatiekeuze, vergunningverlening en voorontwikkeling. Bij de gecentraliseerde benadering is het de staat of een overheidsinstantie die deze processen leidt, aanstuurt en de kosten en risico’s ervan draagt (12). In een gedecentraliseerd model worden in een vooraf bepaalde zone locaties geselecteerd, vooraf onderzocht en vooraf ontwikkeld door projectontwikkelaars. Afhankelijk van wie in eerste instantie de kosten draagt voor vooronderzoek, locatiekeuze en voorontwikkeling, kan compensatie nodig zijn.

Regeling voor de verdeling van de netkosten

De samenwerkende lidstaten zullen ook een beslissing moeten nemen over de interface tussen de ontwikkelaars van de projecten inzake hernieuwbare energiebronnen en de TSB’s wat betreft de netregeling. Bij een “ondiepe” kostenverdeling dragen de ontwikkelaars van projecten inzake hernieuwbare energiebronnen de kosten voor aansluiting op het dichtstbijzijnde geschikte aansluitingspunt in het reeds bestaande net, doorgaans een onderstation, en de TSB’s de kosten van de eventueel noodzakelijke netverzwaring. De ondiepe benadering voor kostenverdeling is de goedkoopste optie voor projectontwikkelaars (omdat netverzwaring doorgaans door TSB’s/DSB’s wordt gedragen) en maakt een goede kostentransparantie en -consistentie mogelijk. Projecten kunnen echter vertraging oplopen als gevolg van noodzakelijke verzwaring door TSB’s/DSB’s voordat een aansluiting mogelijk is.

Bij een “diepe” kostenverdeling dragen ontwikkelaars van projecten inzake hernieuwbare energiebronnen alle aansluitingskosten, alsmede eventuele verdere verzwaringskosten als gevolg van de integratie van de nieuwe installatie in het systeem. Een belangrijk nadeel van de regeling voor diepe kostenverdeling is dat de aanloopkosten voor aansluiting zeer hoog kunnen zijn en dat de kosten voor netverzwaring voor ontwikkelaars gewoonlijk onzeker en moeilijk te voorspellen zijn (13). Projectontwikkelaars hoeven bij deze benadering echter vaak geen gebruiksvergoeding te betalen voor lopende netverzwaringen.

Hybride vormen zijn ook mogelijk. Afhankelijk van hun exacte specificatie kunnen hybride modellen nadelen/voordelen van beide regelingen bevatten.

Vormen van financiële steun

De belangrijkste opties voor vormen van financiële steun zijn “operationele steun” en “investeringssteun” (vooraf of periodiek, bijvoorbeeld jaarlijks). De meest relevante vormen van operationele steun zijn vaste premies en, eenzijdig of tweezijdig variabele premies (contracts for difference) (14).

In het geval van vaste premies is het totale steunbedrag niet afhankelijk van de elektriciteitsprijzen. Vaste premies zijn ook gemakkelijker te beheren, maar hebben als nadeel dat de ontwikkelaars potentieel hoge risico’s dragen wat de marktinkomsten betreft, en geven prikkels om ook te produceren op momenten dat extra productie niet nodig is. Het marktinkomstenrisico op lange termijn kan worden ondervangen met variabele premies, wat echter kan leiden tot in totaal hogere steunkosten als de elektriciteitsprijzen die door de consumenten worden betaald lager zijn dan de uitoefenprijs. In het geval van vooraf of jaarlijks verleende investeringssteun zijn de installaties in beginsel volledig blootgesteld aan de inkomstenrisico’s van de elektriciteitsmarkt.

Investeringssteun verschilt van operationele steun in de zin dat een deel van de investeringskosten van het project wordt vergoed voordat het daadwerkelijk van start gaat en begint te produceren. Hoewel investeringssteun zelden voorkomt op het niveau van de lidstaten, zal deze vorm naar verwachting relevanter worden in het kader van de EU-financieringsmechanismen, zoals de nieuwe financieringslijn voor grensoverschrijdende projecten in het kader van de CEF.

Wanneer een besluit wordt genomen over de opzet van financiële steun, wordt aanbevolen de discussie te beginnen vanuit de bestaande steunregelingen in de betrokken lidstaten, mits ten minste een van de samenwerkende partijen voor de betrokken technologie een nationale regeling heeft. Indien een dergelijke regeling in de samenwerkende staten niet bestaat, kan de ervaring van lidstaten met vergelijkbare kenmerken en doelstellingen als voorbeeld dienen. Bij de vaststelling van de ontwerp-elementen moeten de samenwerkende staten ernaar streven de regelmatige werking en het regelmatige onderhoud van de nieuwe installatie te waarborgen, de noodzakelijke steunkosten gedurende de levensduur ervan tot een minimum te beperken, het risico van over- of ondercompensatie en de financiële risico’s in het algemeen te verminderen en de gevolgen van de steunregeling voor de consument in overweging te nemen.

In geval van grensoverschrijdende samenwerking kunnen de lidstaten gebruik maken van een variabele premie (eenzijdig of tweezijdig), zoals contracts for difference. Contracts for difference zorgen met name voor een stabiele prijs en beperken tegelijkertijd de buitensporige overwinsten die kunnen ontstaan bij zeer hoge marktprijzen. Er zij op gewezen dat wanneer er twee elektriciteitsmarkten met twee verschillende elektriciteitsprijzen bij een project betrokken zijn, dit de berekening van de steunbetalingen voor de regelgever(s) bemoeilijkt en waarschijnlijk de risico’s voor investeerders in projecten inzake hernieuwbare energiebronnen vergroot. Dit verhoogt de administratieve kosten en transactiekosten, waardoor mogelijk compensatiebetalingen nodig zijn waarvan vooraf niet gemakkelijk een raming kan worden gemaakt. Om deze risico’s te beperken moet derhalve vooraf tussen de lidstaten overeenstemming worden bereikt over de referentiemarkt. Indien dergelijke belemmeringen worden overwonnen, kunnen gezamenlijke steunregelingen zorgen voor efficiëntere en lagere steunbedragen bij eventuele noodzakelijke investeringstekorten van projecten inzake hernieuwbare energiebronnen dan nationale steunregelingen, waardoor de totale door de belastingbetalers van elke lidstaat gefinancierde steunbedragen lager zijn.

Hoewel dit niet valt onder de acties die kunnen worden ondernomen door lidstaten die overwegen grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten inzake hernieuwbare energiebronnen uit te voeren, is het relevant op te merken dat promotoren van projecten inzake hernieuwbare energiebronnen toegang kunnen hebben tot andere bronnen van competitieve financiering, zoals EIB-instrumenten of stroomafnameovereenkomsten met de afnemers.

Ontwerp van de aanbesteding/veiling

In het algemeen neemt het belang van administratief vastgestelde tarieven of quota bij steun voor hernieuwbare energie in de EU af, terwijl het aantal veilingen toeneemt. Er zijn talrijke mogelijkheden om aanbestedingen/veilingen op te zetten voor de toewijzing van steun voor hernieuwbare energie. De belangrijkste ontwerp-elementen zijn de veilingtechnologie, het volume, het tijdschema, de omvang van de bieding, het soort steun dat wordt betaald, de prekwalificatie- en gunningscriteria en of aanbestedingen voor meerdere of losse kavels worden uitgeschreven.

In het geval van samenwerking kunnen veilingen verschillende vormen aannemen, met name eenzijdige, wederzijdse en gezamenlijke veilingen. Het gekozen type veiling is op zijn beurt van invloed op het steunmechanisme; bij eenzijdige veilingen wordt bijvoorbeeld de steunregeling van de afnemende of bijdragende lidstaat toegepast, hetgeen neerkomt op een eenzijdige openstelling van de steunregeling voor projecten uit het gastheerland. Bij wederzijdse veilingen stellen beide landen hun respectieve steunregelingen open, terwijl bij gezamenlijke veilingen door de samenwerkende partijen een op maat gemaakte steunregeling wordt opgezet die is afgestemd op alle aspecten van het samenwerkingsproject. Als algemene regel geldt dat de lidstaat die de steunkosten betaalt, de overeenkomstige statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen ontvangt. De lidstaten kunnen ook andere afspraken maken met betrekking tot de termijn voor de overdracht van de streefcijfers en de vraag of de overdracht van aandelen aan de bijdragende lidstaat na afloop van de steunperiode tot het technische einde van de levensduur van de installatie moet doorgaan. Dit heeft gevolgen voor de daaruit voortvloeiende verdeling van de kosten en baten. De lidstaten kunnen bijvoorbeeld overeenkomen dat de installatie na afloop van de steunperiode begint bij te dragen tot het bereiken van het streefcijfer van het gastheerland, ter compensatie van de terbeschikkingstelling van de locatie en de kosten van systeemintegratie.

Financiering van de samenwerking

Naast de keuze van het samenwerkingsmechanisme en (in voorkomend geval) de onderlinge afstemming van de ontwerp-elementen van de steunregeling, zullen de lidstaten ook overeenstemming moeten bereiken over de financiering van de samenwerking en, in voorkomend geval, over de wijze waarop de kosten van de steun worden verhaald (15). De belangrijkste opties voor financiering zijn openbare financieringsbronnen (nationale begrotingen, financieringsmechanismen en fondsen van de EU), aan consumenten door te berekenen steunheffingen of hybride vormen, d.w.z. combinaties daarvan. Terwijl openbare financieringsbronnen in wezen een herverdeling zijn van alle belastingbetalers naar de energieverbruikers, zorgen heffingen voor een herverdeling van de kosten van hernieuwbare energie over de elektriciteitsverbruikers door de elektriciteitsprijs te verhogen. De lidstaten kunnen er ook voor kiezen een deel van de kosten uit één bron te financieren en voor de rest een andere bron te gebruiken. De Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van klimaat, milieubescherming en energie 2022 (16) scheppen het kader voor overheden om de doelstellingen van de Europese Green Deal efficiënt en met minimale concurrentieverstoringen te ondersteunen.

3 KOSTEN-BATENANALYSE ALS BASIS VOOR DE KOSTEN-BATENVERDELING

In de context van samenwerkingsprojecten identificeert en vergelijkt de kosten-batenanalyse systematisch alle gevolgen, positief of negatief, bedoeld of onbedoeld, direct of indirect, van een bepaald samenwerkingsproject. De kosten-batenanalyse bestrijkt in beginsel de effecten van het project in alle betrokken lidstaten.

Om na te gaan of een voorgenomen samenwerkingsproject maatschappelijk nettovoordeel oplevert, moeten de kosten en baten worden bepaald, gekwantificeerd en tegen elkaar worden afgewogen. Wanneer over een bepaalde periode, verdisconteerd tot het heden, de baten groter zijn dan de kosten, heeft het samenwerkingsproject een positieve netto contante waarde (NCW) en wordt het uit maatschappelijk, holistisch oogpunt als voordelig geacht.

Bovendien wordt de NCW van het project vergeleken met die van een alternatief project waarbij hernieuwbare energiebronnen worden ingezet zonder samenwerking (een contrafeitelijk project). Een contrafeitelijk project moet vooral een realistische weergave zijn van de waarschijnlijke alternatieve projectopzet van de projectpromotoren om hun doelstellingen te bereiken, overeenkomstig de Europese en nationale klimaat- en energiedoelstellingen, voor het geval de samenwerking niet doorgaat. Indien de NCW van het samenwerkingsproject groter is dan die van het contrafeitelijke project, wordt het samenwerkingsproject vanuit een systeemperspectief als nuttig geacht en kunnen verdere stappen worden ondernomen.

Om te beslissen of een samenwerkingsproject al dan niet wordt voortgezet, is een uitgebreide kosten-batenanalyse onmisbaar.

Als uitgangspunt voor het uitvoeren van een kosten-batenanalyse kunnen de samenwerkende lidstaten verwijzen naar bestaande methoden en praktijken. In het algemeen omvat dit de Gids voor de kosten-batenanalyse van investeringsprojecten voor het cohesiebeleid 2014–2020 (17) en andere benaderingen zoals de bij de Europese Investeringsbank (EIB) gevolgde benadering van de economische beoordeling van investeringsprojecten (18). Voor opwekkingsfaciliteiten voor hernieuwbare energie worden relevante richtsnoeren gegeven in de KBA-beginselen voor grensoverschrijdende projecten voor hernieuwbare energie in het kader van de CEF, waarin een uitgebreide maar beheersbare reeks indicatoren wordt aanbevolen (19). Voor netontwikkelings- en investeringsprojecten is de meest relevante bron de methodologie voor een kosten-batenanalyse van het gehele energiesysteem die wordt gebruikt voor projecten voor investeringen in het net, overeenkomstig Verordening (EU) 2022/869 (TEN-E) (20). Hierop voortbouwend zal het ENTSB-E een kosten-batenanalyse uitvoeren als onderdeel van het tienjarig netontwikkelingsplan. Voor grensoverschrijdende elektriciteitsinfrastructuur wordt de door het ENTSB-E ontwikkelde en door de Europese Commissie goedgekeurde KBA-methodologie als uitgangspunt genomen.

KBA-indicatoren voor opwekkingsfaciliteiten

Om de transactiekosten zo laag mogelijk te houden, concentreren de samenwerkende partijen de kosten-batenanalyse op de belangrijkste categorieën directe en indirecte kosten en baten van hun potentiële samenwerking. Hoewel er bepaalde indicatoren zijn die waarschijnlijk in alle kosten-batenanalyses moeten worden opgenomen, bijvoorbeeld de opwekkingskosten van energie, beschikken de lidstaten over enige vrijheid om gezamenlijk overeen te komen welke kosten- en batencategorieën zij in aanmerking willen nemen. Als algemene regel geldt: hoe verder het planningsproces gevorderd is, hoe uitgebreider de kosten-batenanalyse en de lijst van in aanmerking genomen indicatoren. In beginsel wordt aanbevolen dat de samenwerkende partijen beginnen met een eenvoudige en minder uitgebreide kosten-batenanalyse, die dan geleidelijk kan worden uitgebreid met meer indicatoren naarmate het proces vordert.

In het algemeen zal bij de overgang van “eenvoudige samenwerking” naar complexere vormen, bv. projecten waarbij infrastructuur en opwekkingsinstallaties worden gecombineerd, de aanpak van de beoordeling van de kosten en baten van de samenwerking ook uitgebreider worden en aanvullende en andere indicatoren omvatten.

Steunkosten hoeven niet in de kosten-batenanalyse te worden opgenomen omdat zij een netto maatschappelijke overdracht vormen, maar de kwantificering ervan reeds in het stadium van de kosten-batenanalyse wordt sterk aanbevolen (21).

Beperkingen van de kosten-batenanalyse

Hoewel een kosten-batenanalyse onmisbaar is om te beslissen of het samenwerkingsproject al dan niet wordt voortgezet, moet worden opgemerkt dat deze een aantal aanzienlijke beperkingen heeft waarmee de samenwerkende partijen rekening moeten houden. Zoals hierboven uiteengezet, moet in de kosten-batenanalyse een evenwicht worden gevonden tussen de beperking van de complexiteit en de transactiekosten tot een beheersbaar niveau en het streven om met alle relevante factoren rekening te houden. Dit kan een uitdaging zijn, vooral als het project zich nog in een vroeg stadium bevindt. Het gebruik van veronderstellingen en waardeoordelen wordt dus essentieel.

Ten slotte geeft de kosten-batenanalyse ook geen inzicht in de gevolgen van het project voor verschillende groepen belanghebbenden. Ondanks een positieve NCW is het mogelijk en zelfs waarschijnlijk dat niet alle betrokken partijen beter af zijn met het project. Dit is vooral belangrijk voor de volgende stap, het verdelen van de kosten en baten.

4 BENADERINGEN VAN DE KOSTEN-BATENVERDELING

Grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten leveren doorgaans een unieke reeks kosten en baten op die asymmetrisch verdeeld zijn. Met behulp van de KBA-benadering kunnen de samenwerkende partijen bepalen of een project vanuit maatschappelijk oogpunt gunstig is en dus in principe de moeite waard om uit te voeren. Kosten-batenanalyses zeggen echter niets over de verdelingseffecten tussen de betrokken landen en de individuele belanghebbenden.

Het gebruik van de samenwerkingsmechanismen levert voordelen op, zoals lagere kosten om de streefcijfers te halen. Deze voordelen kunnen echter ongelijk verdeeld zijn over de betrokken lidstaten. Dit leidt in wezen tot een probleem bij de verdeling van de baten, en de uitdaging bestaat erin een zodanige oplossing voor het verdelingsprobleem te vinden dat alle betrokken lidstaten kunnen delen in de baten van de samenwerking en dat de verdeling als rechtvaardig voor de samenwerkende partijen wordt beschouwd en de bijdrage van elke partij wordt meegenomen. Aangezien er geen centrale markt is voor deze verdeling, moeten de samenwerkende partijen onderhandelen over een benadering van de verdeling van de kosten of een mechanisme voor de verdeling van de baten vaststellen volgens vooraf overeengekomen criteria, regels of formules.

In het algemeen moeten de samenwerkende landen twee centrale vragen beantwoorden. Ten eerste, via welk financieel mechanisme en tegen welke prijs het afnemende land zal bijdragen in de steunkosten van het project? Ten tweede, of en via welk mechanisme het afnemende land het gastheerland zal compenseren voor de in het eigen land gemaakte kosten? Beide vragen hebben directe gevolgen voor de verdeling van de kosten en baten die daaruit voortvloeit, waarbij de ene partij de andere compenseert.

De onderliggende logica van compensatie is echter eenvoudig: belanghebbenden die kosten dragen maar niet (voldoende) van het samenwerkingsproject profiteren, moeten dienovereenkomstig worden gecompenseerd. Tot dusver zijn de meeste gevallen van kostenverdeling of compensatie beperkt gebleven tot de netinfrastructuur, waarvoor aanbevelingen en richtsnoeren van het Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) (22) beschikbaar zijn, terwijl de verdeling van de baten en kosten van opwekkingsinstallaties gebaseerd is op een selectieve en pragmatische benadering om de belangrijkste kosten en baten vast te stellen. De belangrijkste elementen hier zijn gewoonlijk de steunkosten en de statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen op het niveau van de lidstaten. Over de daaruit voortvloeiende compensatie worden vervolgens afspraken gemaakt tijdens een onderhandelingsproces tussen de belangrijkste betrokken partijen en/of hun vertegenwoordigers.

Beginselen van de kosten-batenverdeling

Het verdelen van de kosten en baten moet gebaseerd zijn op billijkheid, d.w.z. dat geen enkele partij een onevenredig voordeel mag hebben of met onevenredig hoge kosten te maken krijgt als gevolg van de samenwerking. Dit kan worden bereikt door alle partijen te compenseren in verhouding tot hun bijdrage, op basis van uitvoerbaarheid, d.w.z. door de complexiteit en daardoor de transactiekosten tot een hanteerbaar bedrag te beperken door zowel de partijen als de kosten- en batencategorieën tot de belangrijkste te beperken, en een afspiegeling van de werkelijke kosten en baten (en pas in een later stadium overeenstemming te bereiken over mogelijke regelingen die daarvan afwijken).

Naast het in aanmerking nemen van de drie bovengenoemde beginselen zouden de belanghebbenden idealiter een langetermijnperspectief moeten hanteren en niet alleen de resultaten van de samenwerking op korte termijn, maar ook op lange termijn moeten beoordelen.

Betrokken belanghebbenden

In het algemeen worden samenwerkingsprojecten vooral voorgesteld en geïnitieerd door overheden. Daarom zullen zij uiteindelijk een algemeen nettovoordeel uit de samenwerking willen halen (met inbegrip van alle activa). Voor de meeste grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten kan ook worden aangenomen dat lidstaten of derde landen de hoogste kosten dragen en het merendeel van de baten ontvangen. Zij zijn dus de natuurlijke onderhandelingspartijen en vertegenwoordigen standaard hun belanghebbenden.

Hoewel een groter aantal belanghebbenden bij het samenwerkingsproject betrokken kunnen zijn, zullen waarschijnlijk slechts enkelen grote gevolgen ondervinden van het project. De voornaamste belanghebbenden bij samenwerkingsprojecten zijn de lidstaten/derde landen (die hun burgers, d.w.z. de consumenten van elektriciteit, vertegenwoordigen), ontwikkelaars van opwekkingsinstallaties, TSB’s of andere promotoren van infrastructuurprojecten (bv. in het geval van hybride projecten en soms voor radiale projecten op zee) en NRI’s. Ook verdient het aanbeveling het maatschappelijk middenveld proactief en vroegtijdig bij de voorbereiding van de samenwerkingsprojecten te betrekken.

Om de onderhandelingen te vereenvoudigen en de transactiekosten laag te houden, moeten de samenwerkende partijen echter het aantal partijen dat bij de eigenlijke onderhandelingen betrokken is beperken, vooral voor minder complexe situaties. Gewoonlijk moeten vertegenwoordigers van de nationale overheden wel bij het proces worden betrokken. Andere nationale belanghebbenden kunnen rechtstreeks bij de onderhandelingen worden betrokken of in parallelle processen op nationaal niveau.

Andere belanghebbenden kunnen bijvoorbeeld worden opgenomen als zij een bepaalde drempel bereiken, bijvoorbeeld een bepaald percentage van de totale nettokosten. In sommige gevallen kunnen belanghebbenden in derde landen gevolgen ondervinden van het samenwerkingsproject en moeten zij bij het proces worden betrokken.

Overwegingen betreffende het verdelen van de steunkosten en de statistieken inzake hernieuwbare energie

De samenwerkende partijen zullen het uiteindelijk eens moeten worden over een mechanisme om de baten van de samenwerking te verdelen. Modellen voor het verdelen van de kosten en baten zullen vooral verschillen naargelang de wijze waarop de steunkosten worden meegenomen.

In de meeste gevallen van samenwerking zullen de steunkosten worden verdeeld tussen het afnemende of bijdragende land en het gastheerland, maar er kunnen zich ook gevallen voordoen waarin de steunkosten eenzijdig door het bijdragende land worden gedragen. Indien het gastheerland een deel van de statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen wil behouden om het eigen streefcijfer te verwezenlijken, kunnen het bijdragende land en het gastheerland overeenkomen beide bij te dragen in de steunkosten. Om het gastheerland te compenseren voor eventuele lokaal gemaakte kosten, bijvoorbeeld voor systeemintegratie, zou het aandeel hernieuwbare energiebronnen dat het ontvangt groter moeten zijn dan het aandeel steunkosten dat het heeft bijgedragen. Anderzijds kunnen ook lokaal ontstane voordelen, zoals voordelen op het gebied van de voorzieningszekerheid, in aanmerking worden genomen.

Pro-ratabenadering

De mate waarin de bijdragende partij bijdraagt aan de steunkosten bepaalt dan het aandeel van de overgedragen statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen. Volgens deze pro-rata-benadering zou een lidstaat die de helft van de steunkosten betaalt, ook de helft van de statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen krijgen. Dit kan worden aangepast indien er andere kosten- of batenindicatoren zijn die door de samenwerkende partijen belangrijk worden geacht.

Benadering met een vaste overdrachtspremie

Een andere mogelijkheid is dat de samenwerkende landen het handiger vinden een overdrachtsprijs overeen te komen. Dat zou betekenen dat de ontvangende lidstaat een vaste premie per overgedragen statistische eenheid hernieuwbare energie, bijvoorbeeld € per kWh, toevoegt om zijn (indirecte) kosten te verhalen. De premie zou moeten worden gedragen door de afnemende lidstaat of rechtstreeks door de projectontwikkelaar en zou ook technologiespecifiek kunnen zijn.

Fysieke versus virtuele transmissie van elektriciteit in samenwerkingsprojecten Samenwerkingsprojecten kunnen ook worden onderscheiden naargelang zij de fysieke transmissie van de geproduceerde elektriciteit vereisen of niet. Vooral landen die hun energievoorzieningszekerheid op lange termijn willen vergroten, kunnen fysieke transmissie aantrekkelijk vinden. Ook kan het de publieke steun voor het samenwerkingsproject in het ontvangende land vergroten en het project “tastbaarder” maken. Fysieke transmissie is echter niet altijd een optie, aangezien dit specifieke technische uitdagingen met zich meebrengt en voldoende interconnectie en netinfrastructuur tussen de samenwerkende landen vereist. Het vereisen van de fysieke transmissie van elektriciteit kan complex worden wanneer de samenwerkende landen geen buurlanden zijn, aangezien andere landen bij het ontwerpen van en het onderhandelen over de samenwerking zullen moeten worden betrokken. Daarom vinden veel landen het gemakkelijker om fysieke transmissie van elektriciteit niet verplicht te stellen. Een ander argument om geen fysieke transmissie te eisen is dat de Europese elektriciteitsmarkten door marktkoppeling steeds meer verweven raken. Die logica volgend, zou fysieke transmissie kunnen indruisen tegen de beginselen van de interne elektriciteitsmarkt, namelijk het meest efficiënte gebruik van grensoverschrijdende capaciteit. Wat gezamenlijke projecten met derde landen betreft, zij erop gewezen dat artikel 11 van de richtlijn hernieuwbare energie vereist dat er voldoende interconnectiecapaciteit is om de opgewekte elektriciteit mee te laten tellen voor het aandeel hernieuwbare energie van de lidstaat (23).

Randvoorwaarden

Er zijn een aantal factoren die van grote invloed zijn op de verdeling van de kosten en baten bij samenwerkingsprojecten inzake hernieuwbare energiebronnen en waarmee rekening moet worden gehouden. Alle randvoorwaarden die van invloed zijn op de werking van het project en de integratie ervan in het ruimere energiesysteem moeten worden gespecificeerd, aangezien zij van invloed zijn op de kosten- en batenindicatoren.

Samenwerkingsmechanisme en steunbetalingen: naast het gekozen samenwerkingsmechanisme zijn de mogelijke kosten van de steunbetalingen een belangrijke overweging. Hoewel de steunkosten vanuit maatschappelijk oogpunt verwaarloosbaar zijn omdat zij slechts een overdracht van de ene partij naar de andere vormen (bv. van de overheid naar de ontwikkelaar), spelen zij wel degelijk een rol wanneer een overdracht van aandelen in hernieuwbare energiebronnen wordt gepland.

Locatiekeuze en regeling voor aansluiting op het net: het proces voor locatiekeuze en de netaansluitingsregeling heeft ook grote gevolgen voor de initiële verdeling van kosten en baten en de noodzaak van compensatie, aangezien de desbetreffende kosten ofwel door de TSB’s zullen worden gedragen en in de nettarieven zullen worden verwerkt, ofwel zullen worden meegenomen in een bieding op een veiling en zullen worden gefinancierd door de steunregeling en bijgevolg door de belastingbetalers. Dit heeft gevolgen voor de vraag welke partij moet worden gecompenseerd.

Type ondersteuningsbetaling: afhankelijk van het type steunbetaling, d.w.z. via een vaste premie of een variabele premie, zijn de steunkosten voor hernieuwbare energiebronnen van meet af aan duidelijk of zijn zij afhankelijk van de ontwikkeling van de prijzen op de elektriciteitsmarkt in het gastland of in de landen die door de samenwerkende partijen zijn overeengekomen. De betalingen kunnen ook verschillen tussen de afzonderlijke installaties die deel uitmaken van het gezamenlijke project indien verschillende steunpercentages worden afgesproken. Met deze verschillen moet rekening worden gehouden bij de toewijzing van de waarden voor specifieke statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen.

Praktische uitvoering van de kosten-batenverdeling

Figuur 1 geeft een overzicht van de concrete stappen voor de uitvoering van de kosten-batenverdeling voor samenwerkingsprojecten voor de realisatie van opwekkingsfaciliteiten. Deze worden hieronder nader toegelicht.

Figuur 1

Stappen van de kosten-batenverdeling voor opwekkingsfaciliteiten

Stap 1: herziening van de oorspronkelijke kosten-batenanalyse

Een uitgebreide maatschappelijke kosten-batenanalyse is een voorwaarde voor de verdeling van de kosten en baten tussen lidstaten en andere partijen. Het zou echter zo kunnen zijn dat deze niet voldoende is als basis voor onderhandelingen over de verdeling ervan. De uitgevoerde kosten-batenanalyse zal dus moeten worden herzien en uitgebreid. De samenwerkende landen wijken dan af van de lijst van kosten en baten in de kosten-batenanalyse en laten steunkosten meewegen. Zij moeten overwegen of er verdere kosten- en batenindicatoren moeten worden toegevoegd, waardoor de oorspronkelijke verdeling van de kosten en baten per belanghebbende opnieuw zal worden bekeken.

Om de samenhang met de vastgestelde ingrijpende effecten te behouden, moet bij de verdeling van de kosten en baten zoveel mogelijk worden voortgebouwd op de kosten-batenanalyse en moeten de belangrijkste randvoorwaarden worden gehandhaafd. Vanwege technische of regelgevende redenen en de opzet van het project worden de kosten en baten in eerste instantie aan de ene of de andere partij toegerekend. Deze in de kosten-batenanalyse vastgestelde nettokosten en -baten per belanghebbende dienen als uitgangspunt voor verdere overwegingen. Nadat inzicht is verkregen in de aanvankelijke verdeling van de kosten en baten moet tussen alle betrokken partijen een gecoördineerde benadering van de herverdeling ervan worden overeengekomen, waarbij elk samenwerkend land de kosten in eigen land kan herverdelen overeenkomstig de specifieke nationale kenmerken.

De volgende tabel geeft een overzicht van de kosten- en batenindicatoren, de betrokken partijen en de wijze waarop deze kunnen worden aangepast of meegenomen bij de overgang van kosten-batenanalyse naar kosten-batenverdeling. De eenvoudigste benadering is om van de oorspronkelijke kosten-batenanalyse af te wijken en alleen de opwekkingskosten te vervangen door steunkosten.

Kosten- en batenindicator Betrokken partij(en) Gevolgen Kapitaaluitgaven en exploitatiekosten (CAPEX/OPEX) van de opwekking Ontwikkelaars van opwekkingsfaciliteiten De CAPEX/OPEX van de opwekking worden aanvankelijk gedragen door de ontwikkelaar van de opwekkingsfaciliteit en gewoonlijk geherfinancierd via marktinkomsten en/of betalingen uit hoofde van steunregelingen. Marktinkomsten Ontwikkelaars van opwekkingsfaciliteiten Afhankelijk van de marktregeling ontvangt de ontwikkelaar inkomsten uit de elektriciteitsmarkt. Steunbetalingen Staten/ontwikkelaars van opwekkingsfaciliteiten Faciliteiten voor hernieuwbare energie komen gewoonlijk in aanmerking voor steunbetalingen. In beginsel geldt het financieringsstelsel van de staat waar de installatie zich bevindt. De mogelijke verdeling van de steunbetalingen tussen de staten is geen marktgericht herverdelingseffect, maar een fundamentele beslissing in het kader van de samenwerkingsbenadering. Streefcijfer voor hernieuwbare energiebronnen Lidstaten In eerste instantie wordt het streefcijfer voor hernieuwbare energiebronnen toegewezen aan de lidstaat waar de installatie zich bevindt. Net als bij de steunbetalingen zal de toewijzing van het streefcijfer voor hernieuwbare energiebronnen in de vorm van statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen een onderhandelingsresultaat tussen de lidstaten zijn. Gevolgen voor de elektriciteitsprijs (prijs op de groothandelsmarkt) Staten De samenwerkingsprojecten kunnen gevolgen hebben voor de elektriciteitsprijzen in de betrokken biedzones. Dit heeft weer gevolgen voor de elektriciteitsprijzen voor de consument. Hoewel het onwaarschijnlijk is dat deze gevolgen worden gecompenseerd, zou dit deel kunnen uitmaken van de politieke overwegingen voor een samenwerkingsproject. CO2- en andere emissies Staten Veranderingen in CO2- en niet-CO2-emissieniveaus als gevolg van het samenwerkingsproject. Gebruik van het potentieel inzake hernieuwbare energie Staten De staat waar de faciliteit die onderdeel uitmaakt van de samenwerking zich bevindt, biedt wellicht minder potentieel om de nationale streefcijfers voor hernieuwbare energiebronnen te behalen. Uitstel van investering in extra opwekkingscapaciteit voor hernieuwbare energie Staten Uitstel van andere (binnenlandse) projecten wegens het aangaan van het samenwerkingsproject. Bijkomende effecten Staten Er kunnen andere gevolgen zijn, zoals gevolgen voor de arbeidsmarkt, milieueffecten, gevolgen voor innovatie enz. Afhankelijk van de aard ervan kunnen deze bijkomende effecten moeilijk te kwantificeren zijn, maar wel een rol spelen in de politieke onderhandelingen. Kapitaaluitgaven en exploitatiekosten (CAPEX/OPEX) van de infrastructuur TSB’s In de meeste gevallen zijn de TSB’s belast met de voorfinanciering van de infrastructuur, met inbegrip van de aansluiting op het landnet en verzwaring van het net op het vasteland. De CAPEX/OPEX van de infrastructuur omvatten de kosten voor de interconnectie en eventueel de aansluiting op het net. Zij worden aanvankelijk toegewezen aan één of meer TSB’s en geherfinancierd via congestieopbrengsten en netkosten in de respectieve biedzones/landen. Congestieopbrengsten TSB’s Afhankelijk van de marktregeling kunnen daaruit inkomsten in de vorm van congestieopbrengsten voortvloeien. Extra redispatching of redispatchingreserves TSB’s De TSB’s kunnen de redispatching als gevolg van het samenwerkingsproject verhogen of verlagen. De kosten van redispatching worden door de TSB terugverdiend via de nettarieven. Bijkomende effecten, zoals de gevolgen voor de systeemflexibiliteit of uitstel van investeringen in infrastructuur TSB’s Positieve of negatieve gevolgen voor de systeemflexibiliteit of gevolgen zoals het uitstellen van versterking van de infrastructuur.

Om de onderhandelingen over de verdeling van de kosten en baten te vereenvoudigen, moeten de onderhandelingspartijen proberen de lijst van indicatoren waarmee bij de verdeling van de kosten en baten rekening moet worden gehouden, tot een hanteerbaar aantal te beperken. De belangrijkste indicatoren voor de samenwerkende landen zijn de steunkosten en de statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen. Het staat de samenwerkende partijen vrij om verdere effecten op te nemen of tot onderwerp van de onderhandelingen te maken indien zij verwachten dat deze qua effect of politiek gewicht significant zullen zijn.

Stap 2: verdeling van de kosten en baten over de betrokken landen

In de volgende stap verdelen de samenwerkende landen alle kosten en baten onderling, met inbegrip van de steunkosten, volgens de resultaten van de kosten-batenanalyse en voornamelijk afhankelijk van de plaats waar de installaties voor hernieuwbare energiebronnen worden gerealiseerd/gevestigd (waarbij het gastheerland de meeste indirecte gevolgen draagt). Er zij op gewezen dat ook andere landen die noch gastheerland noch afnemend land zijn, gevolgen kunnen ondervinden, bijvoorbeeld door congestieproblemen op het net. In dergelijke gevallen kan de overeenkomst over de verdeling van de kosten en baten tot die landen worden uitgebreid.

Het soort verdelingsregel wordt sterk beïnvloed door de keuze van de steunregeling. De samenwerkende landen kunnen overeenkomen een gezamenlijk fonds/regeling op te richten of een van de nationale steunregelingen van de samenwerkende staten voor het beheer van de steunbetalingen uit te breiden tot het samenwerkingsproject en bij wijze van compensatie een overdrachtsprijs in te stellen. In het geval van een gezamenlijke steunregeling richten de samenwerkende landen uiteraard een gezamenlijk fonds op. Bij statistische overdrachten en gezamenlijke projecten daarentegen is compensatie via verrekenprijzen een betere optie. De overheden moeten het uiteindelijk eens worden over de vraag of alle nieuwe installaties eerst aan één land moeten worden toebedeeld, dan wel of ze moeten worden “verdeeld” op basis van welk land de steunkosten draagt. Een extra moeilijkheid doet zich voor wanneer de definitieve locatie van de installaties nog niet is vastgesteld, in welk geval de definitieve verdeling pas kan plaatsvinden na de aanbesteding. In ieder geval verdient het aanbeveling dat de overheden reeds vooraf overeenstemming bereiken over de algemene voorwaarden voor verdeling en achteraf aanpassingen doen.

Stap 3: verdeling van de kosten over de geproduceerde energie-eenheden

Op basis van de kosten-batenanalyse waarin de verwachte totale output in termen van geproduceerde energie (in GWh) is vastgesteld, verdelen de samenwerkende staten de kosten over de geproduceerde energie-eenheden. Eerst moeten zij alle kosten en baten voor elk van de samenwerkende partijen bij elkaar optellen, wat leidt tot een totaal nettobedrag aan baten/kosten per land. De volgende stap is dit bedrag te verdelen over de verwachte elektriciteitsproductie van de installatie(s) in elk land om tot een “kostprijs” per eenheid opgewekte hernieuwbare energie te komen. De samenwerkende staten kunnen uitgaan van een gemiddelde kostprijs per installatie.

Stap 4: overeenkomst over de overdracht van statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen aan het andere land en de overdrachtsprijs (€/kWh)

In de volgende stap moeten de lidstaten de hoeveelheid overgedragen elektriciteit en de prijs per overgedragen kWh vaststellen. De overdracht kan fysiek plaatsvinden of alleen virtueel, via statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen. De overdrachtsprijs wordt berekend op basis van de totale verwachte hoeveelheid opgewekte elektriciteit. De berekening van de overdrachtsprijs geeft een goede indicatie van de passende omvang, maar de samenwerkende staten hebben enige onderhandelingsruimte die wordt geboden door de nettokostenbesparingen van de samenwerking.

De lidstaten die een statistische overdracht uitvoeren, kunnen overeenkomen verschillende soorten contracten te gebruiken, zoals spotcontracten achteraf, spotcontracten vooraf of opties. Combinaties van deze contracttypen zijn ook mogelijk en kunnen dienen om de risico’s voor beide partijen te beperken. Er moet worden onderhandeld over een eenheidsprijs, uitgaande van de binnenlandse referentieprijzen voor de verschillende technologieën voor hernieuwbare energie en rekening houdend met de transactiekosten en de mogelijke kosten voor netverzwaring. Indirecte voordelen voor het gastheerland worden in mindering gebracht.

Het is ook belangrijk te erkennen dat er bij de voorafgaande analyse van grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten altijd een zekere mate van onzekerheid zal bestaan die niet kan worden weggenomen. De partijen kunnen op verschillende manieren proberen om oplossingen te vinden voor deze onzekerheden, bijvoorbeeld door ze te verminderen middels gevoeligheidsanalyses en robuustheidscontroles. Voor minder complexe samenwerkingen kunnen projectontwikkelaars besluiten de onzekerheid en de daaruit voortvloeiende verschillen in kosten en baten gewoon te aanvaarden en politiek te onderhandelen over een bijdrage vooraf. Voor meer complexe en uitgebreide samenwerkingen is het echter raadzaam in de samenwerkingsovereenkomst een herzieningsclausule op te nemen die door één of beide partijen in werking kan worden gesteld om de verdeling van de kosten en baten in geval van significante afwijkingen opnieuw te bezien. Zij kan bijvoorbeeld in werking treden wanneer afwijkingen een overeengekomen drempel bereiken. Een derde optie is het vaststellen van regels voor de verdeling van de compensatie, die bijvoorbeeld zou kunnen afhangen van de werkelijk noodzakelijke steunkosten op basis van een berekening achteraf.

Stap 5: institutionalisering van financiële overdrachten

Ten slotte moeten de samenwerkende partijen overeenstemming bereiken over de wijze van financiële overdracht. In termen van “valuta” kan de compensatie de vorm aannemen van hetzij contante betalingen, hetzij de overdracht van statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen. Terwijl de compensatie tussen TSB’s gewoonlijk plaatsvindt via contante betalingen, kunnen staten kiezen voor compensatie in contanten, statistische overdrachten of een mix van beide.

Hoewel het opzetten van een gezamenlijk fonds voor steunbetalingen duur is, kan het de risicoverdeling tussen de deelnemende landen ten goede komen, waardoor het individuele risico voor elk land wordt verlaagd, en kan het voordelig zijn om de procedures te stroomlijnen, vooral in het geval van meer dan twee samenwerkende partijen en vervolgsamenwerkingsprojecten met vergelijkbare parameters. Indien er een gezamenlijk fonds wordt opgericht, moeten de betalingen aan dit fonds in verhouding staan tot de verdeling van de streefcijfers inzake hernieuwbare energiebronnen en de verdeling van de kosten en baten. In ieder geval zou het nuttig kunnen zijn om voor dergelijke overdrachten één enkel contactpunt aan te wijzen.

Voorbeelden van samenwerking

Voorbeeld 1: statistische overdracht

Twee lidstaten (lidstaat A en lidstaat B) komen overeen het statistische overdrachtsmechanisme te gebruiken. Lidstaat A (het verkopende land) zal naar verwachting een overschot aan hernieuwbare energie hebben vanwege zijn grote potentieel aan waterkracht en windenergie op land, en wil het verwachte overschot verkopen. De belangrijkste doelstellingen zijn om bij te dragen tot de dekking van de kosten van de lokale productie uit hernieuwbare energiebronnen en de lasten voor de binnenlandse elektriciteitsverbruikers te verlichten. Er is een nationale rechtsgrondslag om statistische overdrachten te gebruiken — dit zou de eerste keer zijn dat er daadwerkelijk gebruik van wordt gemaakt. Lidstaat B (het afnemende land) ligt niet op schema om zijn nationale doelstellingen uitsluitend met eigen hulpbronnen te halen en heeft het gebruik van statistische overdrachten in de nationale wetgeving en belangrijke strategische documenten vastgelegd, omdat de lidstaat voorziet dat hij deze zal moeten gebruiken om zijn nationale streefcijfers inzake hernieuwbare energiebronnen te realiseren.

Om de planningszekerheid te vergroten, kiezen beide lidstaten ervoor de overdrachtsprijs vooraf vast te bepalen en tevens een minimumvolume aan te verhandelen hernieuwbare energie vast te stellen. Lidstaat A is bereid deze overeenkomst te sluiten omdat hij op schema ligt om zijn eigen binnenlandse streefcijfer voor hernieuwbare energiebronnen ruimschoots te halen en zeker een overschot aan hernieuwbare energiebronnen zal hebben.

Wat de kosten-batenverdeling betreft, zijn de belangrijkste kosten die in aanmerking moeten worden genomen de steunkosten. De hoogte van de in aanmerking te nemen steunkosten hangt af van de vraag of er gemiddelde of marginale kosten worden gehanteerd en welke referentietechnologieën worden gebruikt.

De samenwerking brengt ook transactiekosten met zich mee. Aangezien deze naar verwachting betrekkelijk gering zullen zijn en ook gelijkelijk tussen lidstaat A en B zullen worden verdeeld, zouden zij voor de kosten-batenverdeling kunnen worden genegeerd. Het gastland kan te maken krijgen met een aantal indirecte gevolgen, zoals reductie van broeikasgasemissies, kosten voor systeemintegratie en voorzieningszekerheid; er kan echter worden betwist of deze kunnen worden toegeschreven aan het samenwerkingsmechanisme, aangezien lidstaat A al een overschot aan hernieuwbare energiebronnen had voordat hij de statistische overdracht met lidstaat B aanging. De beide lidstaten komen derhalve overeen deze gevolgen te negeren bij de kosten-batenverdeling en zich alleen te concentreren op de steunkosten.

De beide lidstaten moeten eerst overeenstemming bereiken over de onder- en bovengrens van de overdrachtsprijs. Om de bodemprijs voor de onderhandelingen te bepalen, moet lidstaat A rekening houden met het nationale steunniveau voor verschillende technologieën. Indien er overeenstemming bestaat over de onderbouwing van de statistische overdracht met een technologie, moeten de steunkosten voor deze specifieke technologie worden gekozen. Als een dergelijke overeenkomst niet bestaat, is het een optie om een gemiddeld bedrag aan steunkosten te berekenen voor de hernieuwbare energiebronnen in lidstaat A. Dit berekende bedrag zou dan dienen als bodemprijs. De maximumprijs wordt bepaald door de kosten van de lokale uitrol van hernieuwbare energiebronnen in lidstaat B. In theorie wordt de maximumprijs die lidstaat B bereid is te betalen ook beïnvloed door de overdrachtsprijs die andere lidstaten bieden voor statistische overdrachten. Zodra overeenstemming is bereikt over de theoretische prijsbandbreedte, moeten de samenwerkende lidstaten gaan onderhandelen over de feitelijke overdrachtsprijs, die waarschijnlijk binnen de bandbreedte zal liggen. Zij moeten een middenweg vinden die voldoende hoge inkomsten garandeert voor lidstaat A en een voldoende lage prijs voor lidstaat B, zodat beide partijen voordeel hebben bij de samenwerking.

Voorbeeld 2: gezamenlijk project en statistische overdracht waarbij een radiaal gekoppeld windmolenpark op zee wordt overwogen (zonder fysieke grensoverschrijdende transmissie van elektriciteit)

Drie lidstaten (lidstaat A, lidstaat B en lidstaat C) worden het eens over een grootschalig gezamenlijk project met gebruikmaking van het respectieve samenwerkingsmechanisme. Het gezamenlijke project bestaat uit een te bouwen windmolenpark op zee, in de exclusieve economische zone (EEZ) van lidstaat A (hierna te noemen: het gastheerland), waarbij lidstaat B (hierna te noemen: het afnemende land) een bijdrage levert in de steunkosten. Voorts komen het afnemende land en lidstaat C een aanvullende statistische overdracht overeen, ter hoogte van 10 % van de baten van het gezamenlijke project voor hernieuwbare elektriciteit, tegen een overeengekomen prijs. Lidstaat C is slechts geïnteresseerd in de aankoop van een vooraf bepaalde hoeveelheid statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen om sneller zijn nationale streefcijfer voor hernieuwbare energie te halen, maar heeft verder geen bijzonder belang bij het gezamenlijke project.

Het afnemende land is de drijvende kracht achter het project en coördineert de betrokkenheid van de andere partijen. Er is geen fysieke invoer van elektriciteit nodig, het project omvat geen interconnector en het windpark wordt radiaal verbonden met het vasteland van het gastheerland. Door samen te werken in dit gezamenlijke project verwachten het gastheerland en het afnemende land hun traject inzake hernieuwbare energiebronnen tot 2030 en daarna op een meer kosteneffectieve wijze te kunnen realiseren, en tegelijkertijd economische, ecologische en maatschappelijke nevenvoordelen te behalen in de vorm van werkgelegenheid en een verbeterde voorzieningszekerheid.

Aangezien zowel het gastheerland als het afnemende land de statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen van het project willen laten meetellen voor hun nationale doelstellingen, komen zij overeen beide bij te dragen aan de steunbetalingen. Wij gaan ervan uit dat zij geen gezamenlijke steunregeling opzetten, maar in plaats daarvan overeenkomen hun reeds bestaande nationale regelingen voor windenergie op zee te gebruiken, wat betekent dat elke lidstaat het windmolenpark op zee zal behandelen alsof het deel uitmaakt van zijn steunregeling voor hernieuwbare energie. Het project wordt gegund via een gezamenlijke aanbesteding. Overeengekomen is dat de referentieprijs van het gastheerland wordt toegepast, d.w.z. dat het afnemende land de referentieprijs van het gastheerland in zijn steunregeling aanvaardt als basis voor de vaststelling van de premie. Wegens het pionierskarakter van het project wordt een uitzondering toegestaan in het kader van de nationale steunregeling van het afnemende land, die dit normaliter niet zou toestaan.

Het gastheerland en het afnemende land ondertekenen een samenwerkingsovereenkomst voor het gezamenlijke project. De politieke overeenkomst op hoog niveau bepaalt dat aan elk van hen de hoeveelheid statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen uit het project wordt toebedeeld die overeenkomt met de hoeveelheid elektriciteit die door dat land wordt gesteund. Aangezien het windmolenpark op zee zich in de EEZ van het gastheerland bevindt, krijgt het standaard de statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen toebedeeld, die dan volgens de overeenkomst moeten worden herverdeeld.

Het gastheerland en het afnemende land voeren een kosten-batenanalyse uit, waarbij de meest relevante kosten- en batenposten en hun effecten worden vastgesteld. In hun kosten-batenanalyse besluiten zij zich te concentreren op de kosten van energieopwekking, de systeemintegratiekosten, de broeikasgasemissies, de luchtverontreiniging en andere plaatselijke verontreiniging, de voorzieningszekerheid en effecten van de innovatie. Om de gevolgen hiervan voor de kosten-batenverdeling te bepalen, worden ook de steunkosten meegenomen en worden de effecten ervan op de statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen beoordeeld.

Lidstaat A (gastheerland) Lidstaat B (afnemend land) Lidstaat C (statistische overdracht) Opgewekte hernieuwbare energie 40 % 60 % n.v.t. Statistieken inzake hernieuwbare energie 40 % 50 % 10 % Steunkosten 40 % 60 % n.v.t. Kosten systeemintegratie (24) 100 % n.v.t. n.v.t. Reductie broeikasgasemissies 40 % 60 % n.v.t. Luchtverontreiniging en andere plaatselijke verontreiniging 40 % 60 % n.v.t. Voorzieningszekerheid 40 % 60 % n.v.t.

De twee samenwerkende partijen komen overeen zich voor de verdeling van de kosten en baten uitsluitend te concentreren op de steunkosten, de statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen en de systeemintegratiekosten, en alle andere kosten- en batenelementen buiten beschouwing te laten.

In de volgende stap tellen het gastland en het afnemende land alle kosten en baten voor elk van hen op, wat leidt tot een totaal nettobedrag aan baten/kosten per lidstaat. Aangezien het gastland alle kosten voor systeemintegratie draagt, maakt het nettokosten en eist het dat de kosten voor systeemintegratie in de overdrachtsprijs worden verdisconteerd.

In het algemeen wordt de onderhandelingsruimte voor de overdrachtsprijs bepaald door de relatieve bijdrage van de samenwerkende lidstaten aan de steunkosten. Naargelang de steunkosten in het afnemende land of het gastheerland hoger zijn dan in de andere lidstaat, zal de ene of de andere lidstaat een voordeel hebben bij de samenwerking wat de steunbetalingen betreft. In het algemeen wordt de ondergrens voor de overdrachtsprijs bepaald door de extra steunkosten van hetzij lidstaat A, hetzij lidstaat B; de bovengrens is de totale besparing op de steunkosten.

Laten we aannemen dat de technologiespecifieke steunkosten in het afnemende land hoger zijn dan in het gastheerland. Samenwerking leidt dus tot kostenbesparingen in het afnemende land, terwijl de steunkosten in het gastheerland kunnen toenemen (in vergelijking met wanneer er geen samenwerking zou zijn). De samenwerking leidt echter tot een nettokostenbesparing, aangezien de totale steunkosten in het geval van samenwerking lager zijn dan wanneer er geen samenwerking zou zijn. In het voorbeeld maakt het gastheerland hogere steunkosten dan wanneer er geen samenwerking zou zijn, hetgeen zou leiden tot een financiële compensatie in de vorm van een overdracht aan het gastheerland. De hoogte van de overdrachtsprijs wordt door onderhandelingen bepaald, maar moet zodanig worden vastgesteld dat hij voor beide landen voldoende prikkels biedt om de samenwerking nuttig te achten, d.w.z. voor het gastheerland moet hij ten minste even hoog zijn als, idealiter hoger zijn dan, de extra steunkosten, en voor het afnemende land moet hij lager zijn dan zijn totale kostenbesparingen. Uiteraard kunnen landen ook niet-financiële motieven hebben om de samenwerking voort te zetten, die van invloed kunnen zijn op hun bereidheid om een lagere/hogere overdrachtsprijs te aanvaarden.

Uitgaande van het totale volume van de verwachte hoeveelheid opgewekte hernieuwbare energie en de door beide landen gemaakte kosten, berekenen zij een overdrachtsprijs (€/kWh) die ook rekening houdt met een gelijke verdeling van de systeemintegratiekosten.

Voorbeeld 3: gezamenlijk project voor een zonne-energiecentrale en de fysieke transmissie van elektriciteit

Twee lidstaten (lidstaat A en lidstaat B) worden het eens over een grootschalig gezamenlijk project met gebruikmaking van het respectieve samenwerkingsmechanisme. Het gezamenlijke project bestaat uit de bouw van een grote aan land geïnstalleerde zonne-energiecentrale in lidstaat A (hierna te noemen: het gastheerland), waarbij lidstaat B (hierna te noemen: het afnemende land) de steunkosten betaalt. Het gastheerland beschikt over een overvloed aan locaties voor de uitrol van een zonne-energiecentrale en over een groot potentieel aan zonne-energie. Het ligt op schema om zijn eigen nationale streefcijfer voor hernieuwbare energiebronnen te overtreffen en is geïnteresseerd in samenwerking met andere lidstaten om zijn extra potentieel te benutten en zijn lokale arbeidsmarkt te stimuleren. Lidstaat B daarentegen ligt niet op schema om zijn doelstelling te halen en wil gebruik maken van de samenwerkingsmechanismen om zijn streefcijfer voor hernieuwbare energiebronnen tegen lagere kosten te bereiken. Op politiek niveau heeft hij reeds de voorwaarden gecreëerd om gebruik te maken van de samenwerkingsmechanismen, door de nationale, technologieneutrale steunregeling voor hernieuwbare energiebronnen open te stellen voor buitenlandse projecten. Lidstaat A is niet geïnteresseerd in het voor zichzelf houden van de statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen in verband met het samenwerkingsproject, hetgeen betekent dat de steunkosten volledig worden gedragen door lidstaat B, die de installatie in zijn eigen nationale regeling zal integreren.

Lidstaat A stelt de fysieke transmissie van elektriciteit als voorwaarde, om ervoor te zorgen dat het project het evenwicht op de binnenlandse markt niet verstoort. Daarom moet er voldoende grensoverschrijdende transmissie- en interconnectorcapaciteit tussen de samenwerkende lidstaten zijn. Dit is van belang voor de analyse van de kosten en baten van de samenwerkingsprojecten, omdat de noodzaak van fysieke uitvoer van de opgewekte elektriciteit waarschijnlijk aanzienlijke kosten met zich mee zal brengen.

Het gastheerland en het afnemende land ondertekenen een samenwerkingsovereenkomst voor het gezamenlijke project en voeren een kosten-batenanalyse uit. In hun kosten-batenanalyse besluiten zij zich te concentreren op de kosten van energieopwekking, systeemintegratiekosten, broeikasgasemissies, luchtverontreiniging en andere plaatselijke verontreiniging, voorzieningszekerheid en gevolgen voor de innovatie. Wat de kosten-batenverdeling betreft, besluiten zij zich alleen te concentreren op de belangrijkste, namelijk de steunkosten (uitsluitend ten laste van lidstaat B), de kosten voor de fysieke transmissie van energie (ten laste van lidstaat B), de werkgelegenheidseffecten (voor lidstaat A) en de kosten van systeemintegratie (ook voor lidstaat A). Voor lidstaat A is het belangrijkste voordeel dat hij uit de samenwerking wil halen het stimuleren van de lokale arbeidsmarkt, voor lidstaat B is het belangrijkste belang het verlagen van de steunbetalingen die nodig zijn om zijn nationale streefcijfer voor hernieuwbare energiebronnen te bereiken. Aangezien beide lidstaten ervan overtuigd zijn dat een win-winsituatie mogelijk is waarbij de grote kosten en baten elkaar opheffen, komen zij overeen alleen de steunkosten in aanmerking te nemen.

De landen moeten ook overeenstemming bereiken over een referentiemarktprijs. Aangezien de afspraak is dat lidstaat B de energiecentrale in zijn nationale steunregeling opneemt, zou de referentiemarktprijs van lidstaat B kunnen worden gebruikt. Wat de kosten van de overdracht van elektriciteit betreft, is de meest eenvoudige manier om dit aan te pakken dat de ontwikkelaars deze kosten in hun biedingen opnemen, hetgeen betekent dat de steunkosten dienovereenkomstig stijgen.

Om de vermoedelijk door lidstaat B aan lidstaat A te betalen overdrachtsprijs te bepalen, moet eerst worden berekend welke besparingen lidstaat B dankzij het samenwerkingsproject kan realiseren, d.w.z. besparingen op de steunkosten. Dit omvat een berekening van de steunkosten voor zonne-energie (25) in lidstaat A en ook in lidstaat B. Het verschil tussen beide vormt de basis voor de onderhandelingen over de overdrachtsprijs.

5 Samenvatting van de aanbevelingen voor de kosten-batenanalyse en de kosten-batenverdeling

Samengevat beschikken lidstaten en derde landen over een reeks opties en een zekere mate van vrijheid om de kosten en baten te analyseren en te verdelen wanneer zij tot wederzijds voordeel samenwerkingsprojecten voor hernieuwbare energie opzetten.

In het algemeen moeten de samenwerkende landen twee centrale vragen beantwoorden. Ten eerste, via welk financieel mechanisme en tegen welke prijs het afnemende land zal bijdragen in de steunkosten van het project? Ten tweede, of en via welk mechanisme het afnemende land het gastheerland zal compenseren voor de in het eigen land gemaakte kosten? Als algemene regel geldt dat de lidstaat die de steunkosten betaalt, de overeenkomstige statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen ontvangt.

In de volgende hoofdstukken worden de belangrijkste stappen en aanbevelingen voor een kosten-batenverdeling op basis van een kosten-batenanalyse samengevat. Deze lijst en criteria laten de criteria voor de kosten-batenanalyse in het kader van de CEF-verordening onverlet, die relevant zijn voor aanvragen om de status van grensoverschrijdend project voor hernieuwbare energie te verkrijgen.

Algemene benadering en vereiste stappen voor een initiële kosten-batenanalyse

Deze niet-uitputtende opsomming van stappen worden aanbevolen voor projectpromotoren bij het uitvoeren van een kosten-batenanalyse:

— relevante belanghebbenden identificeren;

— de projectopzet van een grensoverschrijdend samenwerkingsproject specificeren: — samenwerkende partijen en entiteiten; — andere relevante autoriteiten en belanghebbenden voor wie de kosten of baten van belang kunnen zijn, zoals ontwikkelaars, TSB’s, DSB’s enz.; — plaats van het project; — gebruikte technologie en ontwerp; — andere relevante technische kenmerken of eigenschappen; — capaciteit/omvang project; — tijdshorizon; — aard van de beoogde output en diensten; en — relevante aanvullende componenten;

— het geschikte contrafeitelijke scenario bepalen, inclusief de opzet ervan (dezelfde aspecten als hierboven);

— een lijst maken van alle kosten en baten die moeten worden opgenomen;

— overeenstemming bereiken over de berekeningsmethode en methodologieën voor de KBA-indicatoren;

— de meest recente gegevens uit geverifieerde nationale, Europese en internationale bronnen verzamelen;

— kwantificeerbare indicatoren berekenen en toepassen, indien dit niet te duur is, en de gevolgen van niet-kwantificeerbare indicatoren mondeling beschrijven;

— de delta van de NCW van het grensoverschrijdende samenwerkingsproject en het contrafeitelijk scenario berekenen;

— analyse en begeleidende uitleg op papier zetten;

— de resultaten verifiëren bij de bevoegde autoriteiten en andere (onafhankelijke) deskundigen;

— zo nodig de analyse verfijnen door gegevens en/of methodologie aan te passen.

De stappen hoeven niet noodzakelijkerwijs in deze volgorde te worden uitgevoerd, en in sommige gevallen moeten ze meermaals worden uitgevoerd. De lidstaten kunnen overwegen centrale contactpunten op te richten om projectpromotoren bij deze stappen te ondersteunen, met name bij het specificeren van de projectopzet van grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten.

Zoveel mogelijk voortbouwen op de kosten-batenanalyse

Een uitgebreide maatschappelijke kosten-batenanalyse is een voorwaarde voor de verdeling van de kosten en baten tussen lidstaten en andere partijen. Het zou echter zo kunnen zijn dat deze niet voldoende is als basis voor onderhandelingen over de verdeling ervan. De uitgevoerde kosten-batenanalyse zal dus moeten worden herzien en uitgebreid.

De samenwerkende partijen moeten ervoor zorgen dat zoveel mogelijk wordt voortgebouwd op de kosten-batenanalyse om de samenhang met de vastgestelde belangrijkste gevolgen te behouden. De projectdefinitie, de gebruikte gegevens, het onderliggende scenario en de randvoorwaarden mogen niet worden gewijzigd en de in de kosten-batenanalyse berekende nettowaarden moeten worden gebruikt als uitgangspunt voor verdere besprekingen. Alle randvoorwaarden die van invloed zijn op de werking van het project en de integratie ervan in het ruimere energiesysteem moeten worden gespecificeerd, aangezien zij van invloed zijn op de kosten- en batenindicatoren.

De regeling voor de kosten-batenverdeling is uiteindelijk het resultaat van een onderhandelingsproces tussen de samenwerkende partijen. Zij moeten de flexibiliteit hebben om overeen te komen welke kosten en baten worden opgenomen. De kosten-batenanalyse moet een evenwicht vinden tussen het beperken van de complexiteit en de transactiekosten tot een beheersbaar niveau en tegelijkertijd streven naar het opnemen van alle relevante factoren.

Beginselen van de kosten-batenverdeling

Het delen van de kosten en baten moet gebaseerd zijn op billijkheid, d.w.z. dat geen enkele partij een onevenredig voordeel mag hebben of onevenredig hoge kosten mag dragen als gevolg van de samenwerking. Dit kan worden bereikt door alle partijen te compenseren in verhouding tot hun bijdrage, op basis van uitvoerbaarheid, d.w.z. door de complexiteit en daardoor de transactiekosten tot een hanteerbaar bedrag te beperken door zowel de partijen als de kosten- en batencategorieën tot de belangrijkste te beperken, en een afspiegeling van de werkelijke kosten en baten (en pas in een later stadium overeenstemming te bereiken over mogelijke regelingen die daarvan afwijken).

Vermindering van de complexiteit

Ervaringen met samenwerkingsmechanismen uit het verleden hebben aangetoond dat complexiteit een obstakel kan zijn en dat bij zeer complexe onderhandelingsstructuren met meerdere belanghebbenden de kans op mislukking groter is. Dit risico kan echter worden verkleind indien de samenwerkende landen het eerst eens worden over de basisbeginselen en voorwaarden van de samenwerking en pas daarna over de details gaan onderhandelen. Ook politieke afspraken op hoog niveau over de verdeling van de kosten en baten kunnen helpen, zoals in het geval van Zweden en Noorwegen bij de onderhandelingen over hun gezamenlijke steunregeling.

Omgaan met onzekerheid en daarmee rekening houden bij de besluitvorming

Aangezien informatie over de kosten, baten en risico’s niet met zekerheid bekend is, is onzekerheid een natuurlijk onderdeel van het proces en moet daarmee rekening worden gehouden. De gevolgen hiervan kunnen worden gematigd door gevoeligheidsanalyses en robuustheidscontroles uit te voeren.

Aanvaarding door het publiek

Wat de aanvaarding door het publiek betreft, is het voor elk samenwerkingsproject raadzaam proactief en in een vroeg stadium het publiek erbij te betrekken om latere tegenslagen te voorkomen. Alle directe en indirecte kosten en baten van de samenwerking en de algemene benadering van de verdeling ervan over de samenwerkende partners moeten duidelijk worden beschreven en naar het publiek worden gecommuniceerd.

6 MODEL VAN EEN INTERGOUVERNEMENTEEL AKKOORD

Deel I – Doelstelling en definities

Artikel met betrekking tot de doelstelling

— De lidstaten moeten de doelstelling van het intergouvernementeel akkoord (IGA) aangeven. Een voorbeeld in de context van de NSEC is het mogelijk maken van de ontwikkeling van extra capaciteit voor de opwekking van hernieuwbare energie in de Noordzee. De doelstelling wordt vastgesteld door de samenwerkende lidstaten.

Artikel met betrekking tot de definities

— De lidstaten moeten de belangrijkste termen in het intergouvernementeel akkoord definiëren. Dit zorgt ervoor dat de betrokken partijen uitgaan van een gemeenschappelijke basis en verbetert de juridische robuustheid van het akkoord.

Deel II – Samenwerkingsmechanisme

Artikel met betrekking tot het samenwerkingsmechanisme

— In dit artikel moet de juridische inbedding van de samenwerking in de context van de richtlijn hernieuwbare energie worden beschreven, d.w.z. of wordt gekozen voor statistische overdracht, een gezamenlijk project (met een andere EU-lidstaat of een derde land) of een gezamenlijke steunregeling.

Deel III – Specificaties van de samenwerking

Artikel met betrekking tot het toepassingsgebied van de samenwerking

— De lidstaten moeten het toepassingsgebied van de samenwerking nader omschrijven: 1) alleen uitrol van hernieuwbare energiebronnen, 2) toevoeging van infrastructuur aan de samenwerking, 3) toevoeging van innovatieaspecten aan de samenwerking (zoals opslag, conversiefaciliteiten enz.).

Artikel met betrekking tot de gekozen steunregeling

— De lidstaten moeten aangeven welke steunregeling wordt toegepast (gastheerland, bijdragende lidstaat of een nieuwe steunregeling). Indien een bestaande regeling wordt gebruikt, moeten de lidstaten een verwijzing naar de desbetreffende rechtsgrondslag opnemen.

Artikel met betrekking tot de nieuwe steunregeling (alleen van toepassing op gezamenlijke steunregelingen)

— De lidstaten moeten de technische elementen van de steunregeling specificeren. Elementen om rekening mee te houden zijn: a. samenwerking bij één project of meerdere projecten; b. de maximale capaciteit/het maximale volume (hoeveelheid geïnstalleerde MW of over te dragen MWh); c. de in aanmerking komende technologie(ën); d. de locatie van de faciliteit of het proces voor locatiekeuze en voorontwikkeling; e. de netaansluitingsregeling; f. de steunvorm; g. de opzet van de aanbesteding/veiling; h. overeenstemming over de aanmelding van staatssteun.

Artikel met betrekking tot de relevante marktregeling

— De lidstaten moeten de relevante marktregeling (bv. aangewezen referentiemarkt) voor het samenwerkingsproject en eventuele relevante aanvullende bepalingen specificeren.

Artikel met betrekking tot de kosten-batenanalyse: en grensoverschrijdende kostenverdeling

— De lidstaten moeten overeenstemming bereiken over de kosten-batenanalyse en de grensoverschrijdende kostenverdeling. — In geval van een eenvoudige samenwerking kunnen de statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen worden overgedragen tegen de overeengekomen overdrachtsprijs. In dat geval moet de kosten-batenanalyse zo eenvoudig mogelijk worden gehouden, zodat de transactiekosten worden beperkt; — Voor complexere vormen van samenwerking (of wanneer toegang wordt gevraagd tot grensoverschrijdende financiering voor hernieuwbare energie via de Connecting Europe Facility en/of infrastructuurfinanciering) kan een uitgebreidere kosten-batenanalyse nodig zijn. In het intergouvernementeel akkoord moet in dit deel worden verwezen naar de beschikbare KBA-berekeningen en de daaruit voortvloeiende benadering van de grensoverschrijdende kostenverdeling; — Vaststelling van het netto maatschappelijke voordeel; — Verdeling van de belangrijkste kosten en baten over de partijen; — De resulterende compensatiebetalingen tussen de lidstaten (inclusief het aandeel van de door elke samenwerkingspartner gefinancierde steunkosten, de resulterende verdeling van de statistieken inzake hernieuwbare energiebronnen ten behoeve van de bijdrage aan het streefcijfer); — Betalingsprocedure; — Kennisgeving aan de Europese Commissie zoals vereist door de richtlijn hernieuwbare energie.

Artikel met betrekking tot de verplichtingen van de partijen

— In dit artikel moeten de samenwerkende lidstaten de verantwoordelijkheden vaststellen naar gelang van de gekozen samenwerkingsvorm, alsmede de procedures en het systeem voor het monitoren, volgen en afgeven van bewijzen en verificaties (met inbegrip van gegevensoverdracht: inhoud, formaat en timing).

Artikel met betrekking tot een verantwoordelijke instantie (van toepassing op gezamenlijke projecten of gezamenlijke steunregelingen)

— In dit artikel moet de verantwoordelijke instantie (bijvoorbeeld een agentschap of één contactpunt) en haar verantwoordelijkheden worden beschreven. De verantwoordelijkheden kunnen betrekking hebben op de identificatie van projecten, de vaststelling van de aanbestedingsprocedure, de selectie van de inschrijver, het toezicht op de uitvoering van gegunde projecten, de betaling van steunbetalingen en de rapportage aan de samenwerkende staten.

Artikel met betrekking tot de kennisgeving aan de Europese Commissie

— Volgens de richtlijn hernieuwbare energie moet de verkopende lidstaat/het gastheerland de Europese Commissie in kennis stellen van de overeenkomst en het precieze bedrag van de daaruit voortvloeiende statistische overdracht.

7 BIJLAGE

Beschikbare samenwerkingsmechanismen en basisbeginselen van de samenwerking

Overeenkomstig artikelen 8, 9, 11 of 13 van de richtlijn hernieuwbare energie zijn er drie belangrijke samenwerkingsmechanismen waarvan de lidstaten gebruik kunnen maken:

Statistische overdrachten (artikel 8): in het geval van statistische overdrachten komen niet meer dan twee lidstaten overeen samen te werken en een bepaalde hoeveelheid hernieuwbare energie die in de ene lidstaat te veel wordt geproduceerd, virtueel toe te rekenen aan de andere lidstaat. Dit gebeurt achteraf via een overeengekomen overdrachtsprijs. De door een lidstaat “gekochte” energie zal meetellen voor zijn nationale bijdrage uit hoofde van de richtlijn. Er is geen sprake van fysieke transmissie of levering van energie. Statistische overdrachten houden gewoonlijk geen verband met specifieke projecten, hoewel de lidstaten kunnen besluiten een dergelijke overeenkomst aan te gaan indien dit voor beide partijen voordelig wordt geacht. Bovendien zijn statistische overdrachten in principe technologieneutraal. De lidstaten die een statistische overdracht uitvoeren, moeten de Commissie daarvan uiterlijk twaalf maanden na afloop van het jaar waarin de overdracht van kracht is, in kennis stellen. De transactiekosten voor statistische overdrachten zijn relatief laag omdat deze relatief gemakkelijk op te zetten en overeen te komen zijn, en zij de lidstaten in staat stellen een beperkte samenwerking aan te gaan zonder dat zij hun nationale steuninstrumenten hoeven te wijzigen. Omdat zij minder complex zijn, zijn er minder richtsnoeren nodig voor statistische overdrachten, maar de aanvaarding door het publiek kan een probleem zijn, omdat er geen opgewekte hernieuwbare energie wordt overgedragen in ruil voor de betaling. Particuliere actoren mogen niet deelnemen aan statistische overdrachten, d.w.z. deze zijn voorbehouden aan openbare entiteiten.

Gezamenlijke projecten van de lidstaten (artikel 9): de lidstaten kunnen ook met elkaar gemeenschappelijke projecten aangaan voor samenwerking bij projecten inzake hernieuwbare energie voor de productie van elektriciteit of verwarming en koeling uit hernieuwbare bronnen. Gezamenlijke projecten gaan verder dan louter statistische overdrachten en de samenwerking vindt altijd plaats in verband met een specifiek nieuw project. Een gezamenlijk project kan al dan niet voorzien in de fysieke transmissie van elektriciteit. Naast afzonderlijke samenwerkingsprojecten, bijvoorbeeld grootschalige windprojecten op zee, zijn ook regelingen voor meerdere projecten mogelijk wanneer een opzet voor kleine of middelgrote installaties wordt herhaald. Niettemin moeten deze regelingen voor meerdere projecten worden onderscheiden van gezamenlijke steunregelingen vanwege hun eindige karakter. De projecten kunnen betrekking hebben op de renovatie van bestaande installaties of op nieuwe installaties. De baten en kosten van deze projecten worden via overeengekomen regels verdeeld over de samenwerkende partijen. De lidstaten kunnen overeenkomen het project uit te voeren via een bestaande steunregeling van een van de samenwerkende partijen of een op maat gemaakte regeling te creëren.

Gezamenlijke projecten kunnen ook geschikt zijn om gezamenlijk te investeren in en ervaring op te doen met nieuwe technologieën. De mate van samenwerking en het niveau van de transactiekosten zijn hoger dan bij statistische overdrachten, maar gewoonlijk lager dan bij gezamenlijke steunregelingen, aangezien de samenwerking beperkt blijft tot een overeengekomen aantal projecten. In tegenstelling tot statistische overdrachten kunnen bij gezamenlijke projecten ook particuliere exploitanten betrokken zijn.

Gezamenlijke projecten tussen lidstaten en derde landen (artikel 11): de lidstaten kunnen ook gezamenlijke projecten met derde landen uitvoeren, wat bijzonder relevant kan zijn in het kader van de samenwerking met de landen van de Energiegemeenschap of met het Verenigd Koninkrijk. Gezamenlijke projecten met derde landen zijn echter beperkt tot elektriciteit uit hernieuwbare bronnen (verwarming en koeling vallen er niet onder) en moeten een daadwerkelijke fysieke verbinding met het derde land tot stand brengen. Om toevoer in het elektriciteitssysteem van de EU te garanderen, moet de respectieve interconnectorcapaciteit tijdig worden vastgelegd. Met uitzondering van de aan de installatie toegekende investeringssteun mag voor de hoeveelheid geproduceerde en uitgevoerde elektriciteit geen steun uit een steunregeling van een derde land zijn verleend.

Gezamenlijke steunregelingen (artikel 13): een ander mogelijk samenwerkingsmechanisme waarover de lidstaten beschikken, zijn gezamenlijke steunregelingen. Dit betekent dat de nationale steunregelingen van twee of meer lidstaten geheel of gedeeltelijk worden gecoördineerd en/of samengevoegd. Aangezien gezamenlijke steunregelingen aanzienlijke transactiekosten met zich mee kunnen brengen, hebben zij doorgaans betrekking op meerdere projecten. Zij kunnen echter ook worden gebruikt voor grote afzonderlijke projecten met een zeer specifieke opzet. Gezamenlijke steunregelingen kunnen ook slechts betrekking hebben op één segment van de nationale markt voor hernieuwbare energie, bijvoorbeeld een specifieke technologie of een specifiek geografisch gebied, bijvoorbeeld een grensregio. Tenzij anders bepaald, komt de overeengekomen gezamenlijke steunregeling niet in de plaats van de bestaande nationale steunregelingen, die parallel blijven bestaan. Gezamenlijke steunregelingen zijn gewoonlijk aan strengere regels gebonden en complexer dan gezamenlijke projecten en vereisen doorgaans wijzigingen in de nationale wet- en/of regelgeving.

Beginselen van samenwerking op het gebied van hernieuwbare energie

In het algemeen gelden voor de samenwerking van de lidstaten op het gebied van hernieuwbare energie de volgende beginselen:

Optionaliteit: twee of meer lidstaten die met elkaar of met een derde land samenwerken, doen dat op vrijwillige basis. Bovendien staat het de lidstaten, wanneer zij besluiten hun krachten te bundelen op het gebied van hernieuwbare energie, vrij de details en voorwaarden van die samenwerking vast te stellen.

Realisatie van sociaaleconomische voordelen: grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten moeten waarde creëren vanuit een holistisch, maatschappelijk perspectief. In het algemeen moeten de sociaaleconomische voordelen van het project groter zijn dan de kosten, wanneer men het vergelijkt met de uitrol van hernieuwbare energiebronning zonder samenwerking.

Totstandbrenging van een voor beide partijen voordelige samenwerking: grensoverschrijdende samenwerkingsprojecten leveren niet alleen netto maatschappelijke voordelen op, maar kunnen alleen tot stand komen als de projecten wederzijdse voordelen opleveren voor alle deelnemende landen en de belangrijkste belanghebbenden binnen de landen. In het algemeen is het onwaarschijnlijk dat alle belanghebbenden beter af zijn met het project dan zonder, en daarom moeten de landen afspreken welke belanghebbenden moeten worden gecompenseerd en welke niet.

Overeenkomst over de samenwerkingsvoorwaarden: de lidstaten die voornemens zijn te gaan samenwerken, moeten een samenwerkingsovereenkomst sluiten waarin de voorwaarden worden vastgesteld.

Toepassing van locatiespecifieke voorwaarden: hoewel de samenwerkende landen ernaar zullen streven de desbetreffende regels en voorschriften zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen, zijn er natuurlijk bepaalde beperkingen. Dergelijke beperkingen zullen met name gelden voor locatiespecifieke voorwaarden zoals vergunningverlening en belastingen. Daarom worden standaard de regels toegepast van het land waar het project zich fysiek bevindt, tenzij anders is overeengekomen en gespecificeerd door de samenwerkende landen.

Zorgen voor tastbare gevolgen: de lidstaten kunnen ervoor kiezen de samenwerking zodanig te structureren dat deze tastbare gevolgen heeft voor hun elektriciteitssystemen en -markten. Samenwerkende lidstaten kunnen bijvoorbeeld de fysieke invoer van elektriciteit eisen (wat een verplichting wordt bij gezamenlijke projecten met derde landen).

Verdelen van de kosten en baten: volgens de richtlijn moet de opgewekte hernieuwbare energie worden toebedeeld aan het land dat de installatie financiert. Afhankelijk van de technologie zullen naast de steunkosten ook andere kosten en baten relevant zijn. Kosten voor de netaansluiting en systeemintegratie zijn bijzonder relevant voor windenergieprojecten op zee, terwijl de relevantie van steunkosten doorgaans afneemt naarmate de technologieën en de mate van marktintegratie volwassener worden. Er zijn verschillende opties mogelijk om dit te verantwoorden. Het staat de partnerlanden vrij de details in de samenwerkingsovereenkomst vast te leggen.

(1) Dit document bouwt voort op de eerdere “Guidance on the use of renewable energy cooperation mechanism” (Richtsnoeren betreffende het gebruik van samenwerkingsmechanismen voor hernieuwbare energie) (SWD(2013) 440 final), te raadplegen op:https://energy.ec.europa.eu/system/files/2014-10/com_2013_public_intervention_swd05_en_0.pdf

(2) Een meer gedetailleerde beschrijving van de samenwerkingsmechanismen is te vinden in de bijlage. Alleen het Hof van Justitie van de Europese Unie is bevoegd om het recht van de Unie op gezaghebbende wijze uit te leggen.

(3) Verordening (EU) 2021/1153 van het Europees Parlement en de Raad van 7 juli 2021 tot vaststelling van de Connecting Europe Facility (PB L 249 van 14.7.2021, blz. 38).

(4) COM(2021) 393: “EU-grensregio’s: levende laboratoria van de Europese integratie”.

(5) Grensregio’s zijn gebieden aan weerszijden van dezelfde grens (definitie beschikbaar op: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Glossary:Border_region)

(6) Deze casusbeschrijvingen bouwen voort op het verslag “Design options for cross-border auctions” (Ontwerp-opties voor grensover