1.Inleiding

Begin juli 2020 maakten Europol, Frankrijk en Nederland de resultaten bekend van een groot grensoverschrijdend gezamenlijk onderzoek naar een groot crimineel netwerk, waarbij in Nederland tientallen automatische vuurwapens in beslag werden genomen. Bij rellen in Dijon (Frankrijk), eind juni, filmden jongeren trots hoe zij over aanvalswapens en pistolen beschikten. Tegelijkertijd werd bij een politieoperatie in Spanje een groot netwerk ontmanteld dat zich bezighield met vuurwapenhandel. Daarbij werden in het hele land 730 wapens in beslag genomen en 21 arrestaties verricht. Uit elk van deze voorbeelden blijkt dat illegale vuurwapens een reële dreiging vormen. Extreemrechtse activisten komen steeds vaker in beeld door een accumulatie van wapens. Hieruit blijkt dat vuurwapens het gevaar kunnen vergroten dat uitgaat van zware en georganiseerde criminaliteit, waaronder terrorisme. In 2017 waren er naar schatting 35 miljoen illegale vuurwapens in het bezit van burgers in de EU (56 % van het geschatte totale aantal vuurwapens). Volgens deze schattingen zouden er in twaalf EU-lidstaten meer illegale dan legale wapens zijn.

Als gebied zonder binnengrenzen speelt de EU een actieve rol bij het tegengaan van deze dreiging. Zij heeft met name de vuurwapenwetgeving versterkt om te voorkomen dat wapens in verkeerde handen vallen. Misdaadorganisaties die actief zijn in de EU komen meestal aan vuurwapens door het illegaal ombouwen van niet-dodelijke wapens en door illegale handel: hetzij via illegale overdrachten tussen EU-lidstaten, hetzij via smokkel van buiten de EU (hoofdzakelijk vanuit Zuidoost-Europa). De laatste jaren ondersteunt de EU de ontwikkeling van krachtige coördinatie van de rechtshandhaving op dit gebied.

Er zijn nog vele problemen en er is een nieuwe reeks maatregelen nodig om daar greep op te krijgen, zoals de Commissie met name heeft onderkend in haar evaluatie van het actieplan inzake illegale vuurwapenhandel tussen de EU en Zuidoost-Europa (2015-2019). De Europese Unie moet, evenals haar partners in met name Zuidoost-Europa, het hoofd bieden aan die problemen door van de illegale handel in vuurwapens een algemene veiligheidsprioriteit te maken. Gezien het brede, multidisciplinaire karakter van de dreiging kan alleen een samenhangend actieplan voorzien in een coherent kader waarbinnen de internationale samenwerking overeenkomstig specifieke behoeften, vereisten en prestatie-indicatoren kan worden geïntensiveerd.

De Commissie stelt daarom voor zowel de EU als de partners in Zuidoost-Europa (Westelijke Balkan, Moldavië en Oekraïne) een gezamenlijk actieplan voor, dat is opgebouwd rond vier specifieke prioriteiten. Doel is een einde te maken aan de mazen en inconsistenties in de wetgeving inzake de controles op vuurwapens die de politiesamenwerking nog belemmeren. Dit actieplan omvat activiteiten die gericht zijn op een gezamenlijk begrip en een gemeenschappelijke aanpak van de dreiging van illegale vuurwapens.

2.Probleemstelling

Europol stelde in 2019 vast dat de conclusies van zijn dreigingsevaluatie van de zware en georganiseerde criminaliteit (Socta) uit 2017 nog steeds geldig zijn en dat naarmate de verspreiding en beschikbaarheid van illegale vuurwapens in EU-lidstaten toenemen, het risico groter wordt dat daarvan gebruik wordt gemaakt voor terroristische aanslagen. Wel zouden verschuivingen wat betreft werkwijzen, routes en de geografische gebieden die getroffen worden door bepaalde criminele activiteiten, volgens Europol kunnen wijzen op een aantal ontwikkelingen en veranderingen op de langere termijn. Het illegaal verhandelen, verspreiden en gebruiken van vuurwapens bleef gelden als een groot gevaar. Europol meldde dat met name de verkoop van onklaar gemaakte, weer gebruiksklaar gemaakte en omgebouwde vuurwapens was toegenomen . Illegale vuurwapens zijn gemakkelijker online verkrijgbaar geworden (met name via het dark web) en worden steeds vaker verhandeld door individuele criminelen, naast georganiseerde criminele groepen. Bij illegale vuurwapens gaat het veelal om pistolen en geweren (goed voor respectievelijk 34 % en 27 % van alle in beslag genomen vuurwapens).

Volgens een recente studie vonden in de periode 2009-2018 in de (semi-)openbare ruimte in Europa 23 grootschalige schietincidenten plaats, waarbij 341 mensen omkwamen. In 2015 registreerde Europol 57 terroristische incidenten waarbij een vuurwapen was gebruikt . In 2017 werden bij 41 % van alle terroristische aanslagen vuurwapens gebruikt: een lichte toename ten opzichte van 2016 (38 %) . Recentelijk door Eurojust behandelde zaken bevestigen dat bij meerdere terroristische aanslagen illegale vuurwapens zijn gebruikt en dat mensenhandelnetwerken in contact stonden met individuele terroristen of terroristische organisaties. De coördinatie van grensoverschrijdende onderzoeken door Eurojust leidde in verschillende gevallen tot de inbeslagname van illegale vuurwapens.

Deze trends worden over de hele linie bevestigd door de meest recente gegevens van het VN-Bureau voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC): gemiddeld ging het in de EU in 2016-2017 bij inbeslagnames in 30 % van de gevallen om hagelgeweren, gevolgd door pistolen (22 %), geweren (15 %) en revolvers (8 %); voor het overige (2 %) ging het vooral om machinepistolen en machinegeweren. Binnen Europa als geheel lijkt het in beslag genomen totaal uiteen te vallen in wat gelijkere delen: pistolen (35 %), geweren (27 %) en hagelgeweren (22 %). Europa geldt als een belangrijk startpunt voor illegale wapenhandel, al blijven de meeste van de betrokken wapens in Europa. Bovendien gaat het bij een belangrijk deel van de in beslag genomen wapens niet om vuurwapens (maar bv. om wapens voor het afvuren van losse patronen en gaswapens), wat het gevaar onderstreept dat dergelijke wapens tot illegale vuurwapens worden omgebouwd.

Europol en de rechtshandhavingsautoriteiten benadrukken dat criminele motorbendes in de hele EU vuurwapens smokkelen. Veel van de georganiseerde criminele groepen die zich toeleggen op vuurwapenhandel zijn polycrimineel en houden zich ook bezig met drugshandel, georganiseerde vermogenscriminaliteit, migrantensmokkel, witwassen van geld en gewelddadige criminaliteit. In sommige lidstaten (zoals Zweden en Denemarken) is het aantal moorden en andere geweldsmisdrijven opvallend toegenomen; ook wordt er een toename gesignaleerd van het gebruik van mogelijk dodelijke wapens zoals vuurwapens, messen en explosieven. In Zweden waren er in 2017 40 sterfgevallen waarbij een vuurwapen een rol speelde; 33,3 % meer dan in 2016.

Verscheidene dreigingsevaluaties van Europol bevestigden dat een groot deel van de naar de EU gesmokkelde wapens nog steeds afkomstig is van de Westelijke Balkan en dat er meer informatie en inlichtingen moet worden uitgewisseld tussen de EU en de Westelijke Balkan. De aanhoudende dreiging in deze regio bleek uit meerdere studies. De meest recente studie benadrukt dat wapens die werden gebruikt bij terroristische aanslagen in de EU, waren verkregen via de lokale illegale vuurwapenmarkt en afkomstig bleken te zijn uit de Balkan. In diezelfde studie werd de Balkan aangemerkt als de belangrijkste leverancier van illegale vuurwapens in Europa en werd gewezen op het verband tussen de Balkan en kleine wapens die in de EU-lidstaten bij verschillende soorten criminele activiteiten worden gebruikt. Een en ander blijkt ook uit de UNODC Global Firearms Study, waarin wordt gesteld dat de Westelijke Balkan nog steeds een bron is van illegale vuurwapens, en met van name aanvalsgeweren, door de grote prijsverschillen met West-Europa.

Op het gebied van rechtshandhaving zou binnen de EU en internationaal veel nauwer kunnen worden samengewerkt. De nationale rechtskaders en definities blijven uiteenlopen, hetgeen een gezamenlijke aanpak belemmert en criminelen in kaart speelt. De lidstaten hebben met name de vuurwapenrichtlijn nog lang niet volledig omgezet en uitgevoerd. Op 24 juli 2019 heeft de Commissie 20 met redenen omklede adviezen toegezonden aan de lidstaten die geen kennis hadden gegeven van volledige omzetting van de richtlijn. Voorts publiceerde de Commissie in december 2017 een evaluatie van de toepassing van Verordening (EU) nr. 258/2012 wat betreft de invoer, uitvoer en doorvoer van civiele vuurwapens. Daarin werd gewezen op mazen die het gevolg zijn van een ongelijksoortige toepassing. In april 2018 volgde een aanbeveling waarin werd aangedrongen op een verscherping van de EU-regels, teneinde de traceerbaarheid van vuurwapens, de veiligheid van de controleprocedures voor vuurwapens en de samenwerking tussen de autoriteiten bij de bestrijding van de illegale handel in vuurwapens te verbeteren.

Ondanks initiatieven als de UNODC Global Firearms Study, die door de Commissie is gefinancierd, blijft het inlichtingenbeeld onvolledig doordat het ontbreekt aan uitgebreide en vergelijkbare gegevens over de vuurwapens die op het hele continent in beslag zijn genomen. De uitwisseling van informatie voor inlichtingenwerk en het opstellen van profielen stuit op de beperkingen die het nationale recht stelt aan het delen van informatie buiten het kader van een specifiek onderzoek (ook als het geen persoonsgegevens, maar bv. ballistische gegevens betreft). Dit probleem wordt verergerd door een gebrek aan communicatie en coördinatie tussen verschillende overheidsdiensten, op nationaal en transnationaal vlak. 20 EU-lidstaten en 4 partners van de Westelijke Balkan hebben een Firearms Focal Point in het leven geroepen. Deze instanties beschikken echter vaak niet over de passende bevoegdheden (inzake bestuurlijk toezicht, het verzamelen van rechtshandhavingsgegevens, toegang tot gegevensbanken, tracering, internationale samenwerking en forensisch onderzoek) en over de personele middelen die worden aanbevolen in het kader van de door nationale vuurwapendeskundigen ontwikkelde beste praktijken .

Bovendien is de illegale handel in vuurwapens niet overal even strafbaar: anders dan het Vuurwapenprotocol van de Verenigde Naties voorschrijft, wordt niet-toegestane grensoverschrijdende overdracht van wapens niet overal als illegale handel aangemerkt. Hierdoor blijven handhaving en sancties soms uit. Ook beperkt het de inbeslagname van de opbrengsten van de illegale handel in vuurwapens. Verschillende nationale benaderingen verhinderen gezamenlijke grensoverschrijdende operaties zoals gecontroleerde aflevering.

Met name in Zuidoost-Europa moet er nog veel gebeuren om ervoor te zorgen dat de nationale overheidsdiensten aan de strengste normen voldoen en doeltreffende controle op vuurwapens te waarborgen. Daarbij gaat het vooral om zaken als nationale databanken, ballistische capaciteit, beveiligde opslag van voorraden en campagnes voor het vrijwillig inleveren van wapens. Wat governance betreft, merkte de Commissie in haar evaluatieverslag over het actieplan 2015-2019 op dat de samenwerking tussen de EU en Zuidoost-Europa nog steeds wordt bemoeilijkt door het grote aantal belanghebbenden (die niet altijd worden gecoördineerd), de onnodige verdubbeling van bijeenkomsten en het ontbreken van een geïntegreerde en alomvattende begrotingsaanpak op EU-niveau.

Ook tekenen zich nieuwe trends af in de EU en in Europese buurlanden, die vaak met dezelfde uitdagingen worden geconfronteerd. Daarbij gaat het onder meer om nieuwe technieken voor het ombouwen van wapens voor het afvuren van losse patronen, gaswapens en alarmwapens tot vuurwapens en om nieuwe verstopmethoden. Criminelen proberen de wetgeving ook te omzeilen door gemakkelijk verkrijgbare flobertwapens (wapens van laag kaliber voor “huis-tuin-en-keukengebruik”) van een andere loop te voorzien. Technologische verbeteringen op het gebied van 3D-printen zouden het in de toekomst gemakkelijker kunnen maken om illegaal vuurwapens te vervaardigen. Er ontstaan nieuwe distributiepatronen, zoals het illegaal verhandelen van onderdelen van vuurwapens per pakket- en postdienst, die er met name toe leiden dat de uitvoer van traditionele, bij conflicten gebruikte wapens vanuit de Westelijke Balkan plaatsmaakt voor invoer van nieuwe wapens uit West-Europa naar de Balkan en de invoer van niet-gemarkeerde essentiële onderdelen uit de Verenigde Staten. Illegale wapens kunnen de EU ook bereiken vanuit gebieden in de oostelijke nabuurschap van de EU waar gewapende conflicten woeden.