4. Het werkdocument van de diensten van de Commissie betreffende de evaluatie is gebaseerd op het in het document opgenomen bewijsmateriaal en op de feedback die uit de discussies met de deelnemende staten en de openbare raadpleging is verkregen. Meegenomen zijn ook de resultaten van de controle van het Uniemechanisme door de Europese Rekenkamer, het verslag van de Commissie over de vorderingen en resterende tekorten in de vrijwillige pool, en andere openbaar beschikbare verslagen. Volgens de Commissie is de opzet van de externe evaluatie geschikt voor de onderzoeksvragen en gebaseerd op een goede methodologische benadering. Wel moet worden bedacht dat er een beperking is, namelijk de beperkte statistische basis van de externe evaluatie. De meeste gegevens die gedurende het tijdvak van de onafhankelijke evaluatie door de contractant zijn verzameld, zijn kwalitatief van aard en betreffen het "beeld" dat de belanghebbenden van het functioneren van het Uniemechanisme hebben. Deze beperking illustreert ook de behoefte om het monitoringsysteem van het Uniemechanisme te versterken. In het bijzonder dienen aanvullende kwantitatieve prestatie-indicatoren (zoals onder de aandacht gebracht in het recente verslag van de Europese Rekenkamer) te worden opgenomen. De externe evaluatie bevat geen voorstellen voor specifieke aanvullende indicatoren om dit tekort weg te werken. Niettemin zijn de bevindingen van de evaluatie, binnen de uit de gegevensverzameling en -analyse voortvloeiende beperkingen, aannemelijk. De conclusies zijn evenwichtig en logische gevolgen van de bevindingen die zijn gekoppeld aan het beschikbare materiaal.

3. Tussen november 2016 en juni 2017 is een onafhankelijke evaluatie uitgevoerd van de in het kader van het Uniemechanisme verrichte activiteiten. Tot de onderzoeksfase behoorde een uitgebreid documentonderzoek en een gerichte raadpleging van de belanghebbenden, zoals onder andere civiele beschermingsautoriteiten uit 26 deelnemende staten, 14 internationale partners (bv. VN-organisaties, OESO, Wereldbank, Rode Kruis en Rode Maan, ngo's) en medewerkers van 15 directoraten-generaal en diensten van de Europese Commissie. Er zijn ook drie casestudy's uitgevoerd (twee onderzoeken in de landen zelf en een onderzoek aan de hand van stukken). Aanvullend is gedurende drie maanden (november 2016 - februari 2017) online een openbare raadpleging gehouden. Daarbij hebben 130 respondenten uit heel Europa feedback gegeven over het Uniemechanisme. Eind maart 2017 is een verslag gepubliceerd met de uitkomsten van de openbare raadpleging.





6. Er is genoeg bewijsmateriaal om aan te tonen dat de doelstellingen van het Uniemechanisme nog steeds aansluiten bij de Europese behoeften. Uit het Eurobarometer-onderzoek van 2017 naar civiele bescherming blijkt dat een grote meerderheid van Europese burgers voorstander is van een gemeenschappelijk EU-beleid op het gebied van civiele bescherming en het eens is met een leidende rol voor de Unie bij de coördinatie van de respons op rampen in getroffen landen, zowel in Europa als in de rest van de wereld. In recente resoluties van het Europees Parlement is de Commissie ook gevraagd om de samenwerking tussen Europese civiele beschermingsautoriteiten te blijven steunen. De geraadpleegde belanghebbenden hebben met name ook de flexibiliteit onderstreept waarmee het Uniemechanisme zich snel kon aanpassen en opkomende crises kon bestrijden die niet tot de "traditionele" noodsituaties op het gebied van civiele bescherming behoorden (zoals de uitbraak van ebola in West-Afrika en de migratiecrisis in Europa). Het Uniemechanisme komt echter steeds vaker en op steeds meer terreinen buiten Europa in actie en dat vraagt erom dat de juiste balans wordt gevonden tussen het mechanisme als een kader voor wederzijdse hulp tussen Europese landen na door de natuur of door de mens veroorzaakte rampen en een mechanisme dat zich ontwikkelt in de richting van een complexer instrument dat crises van velerlei aard kan bestrijden en dat de hele wereld bestrijkt.

7. Een analyse van de doeltreffendheid van het Uniemechanisme liet bemoedigende vooruitgang zien met betrekking tot elk van de specifieke doelstellingen. Het Uniemechanisme ligt volledig op schema met betrekking tot de doelstellingen in het kader van de preventie van rampen (doelstelling 1) en paraatheid voor rampen (doelstelling 2); zo blijkt uit de wettelijk vastgestelde indicatoren en uit de feedback van de belangrijkste geraadpleegde belanghebbenden. De respons van het Uniemechanisme op rampen (doelstelling 3) is volgens de grote meerderheid van geraadpleegde belanghebbenden tijdig en doeltreffend geweest. In overeenstemming met de bevindingen van de controle van het Uniemechanisme door de Europese Rekenkamer zijn bij de externe evaluatie beperkingen aangetroffen met betrekking tot consistente en betrouwbare kwantitatieve gegevens (bv. snelheid, kosten, beoordeling van de behoeften) ter bevestiging van de zeer positieve blik van de belanghebbenden op de respons op rampen door het Uniemechanisme. Over het bewustzijn en de paraatheid van het publiek met betrekking tot rampen (doelstelling 4) ten slotte waren de belanghebbenden in vergelijking met de andere doelstellingen iets minder tevreden. In dit opzicht zou het moeilijk zijn om een direct oorzakelijk verband te leggen tussen het bewustzijn van Unieburgers met betrekking tot risico's in hun regio (een in het besluit genoemde doelstelling) en door het Uniemechanisme uitgevoerde activiteiten. Niettemin erkent de Commissie dat de versterking van activiteiten in verband met het bewustzijn van burgers, gezien het veranderende risicolandschap in Europa, zinvol zou zijn en dat het er het juiste moment voor zou zijn.





8. In het algemeen hebben de belanghebbenden een positief beeld van de doeltreffendheid van het Uniemechanisme. De respons op noodsituaties en de administratieve kosten voor de tenuitvoerlegging van het besluit betreffende het Uniemechanisme zijn voor de meeste deelnemende staten aanvaardbaar. In de externe evaluatie is geprobeerd om kostenanalyses uit te voeren voor vergelijkbare responsmissies (bv. bestrijding van bosbranden vanuit de lucht; vervoer van modules en bijstand in natura enz.). Er is niet genoeg bewijsmateriaal om definitieve conclusies te rechtvaardigen. Dit bevestigt echter dat het wenselijk is om gedetailleerdere kostenanalyses uit te voeren en, indien mogelijk, benchmarks (of minimum- en maximumbedragen) vast te stellen voor het inzetten en vervoeren van in het kader van het Uniemechanisme verleende bijstand.

9. De interne samenhang, d.w.z. de samenhang binnen de verschillende pijlers van het Uniemechanisme, is blijkens de externe evaluatie voldoende. Door de horizontale activiteiten van het Uniemechanisme (bv. geleerde lessen, adviesmissies, collegiale toetsingen, uitwisseling van deskundigen enz.) is een geïntegreerde benadering inzake preventie, paraatheid en respons mogelijk. De externe samenhang, d.w.z. het verband tussen het Uniemechanisme en andere beleidsterreinen van de Unie, is sinds het vorige beleidskader (2007-2013) toegenomen. Dit werd bevestigd in gesprekken met een groot aantal diensten van de Commissie. Men vindt dat een focus op een resultaatgerichte agenda en op mijlpalen een effectievere samenwerking bevordert. Ook vindt men dat er naar betere coördinatiemechanismen moet worden gekeken om de synergie te verbeteren tussen instrumenten die activiteiten inzake preventie en paraatheid in bijvoorbeeld nabuurschapslanden en kandidaat-lidstaten financieren. Wat de respons buiten Europa betreft, moet het comparatieve voordeel van interventie op het gebied van civiele bescherming tegenover humanitaire hulpverlening zorgvuldig worden bekeken, omdat het Uniemechanisme steeds actiever wordt betrokken bij humanitaire en complexe noodsituaties. Ook wordt een betere aansluiting met andere externe beleidslijnen (bv. ontwikkelingshulp) en instrumenten van de EU nodig bevonden, omdat het Uniemechanisme steeds vaker buiten de EU wordt ingezet (bv. de uitbraak van ebola, de aardbeving in Nepal, de migratiecrisis), waar terugkerende rampen kunnen inwerken op andere risicofactoren, zoals conflicten en kwetsbaarheid.

10. De aanwezigheid van één enkele Europese "hub" voor het delen van informatie en de coördinatie van operaties, de invoering van gemeenschappelijke Europese normen inzake responscapaciteit voor rampen en gemeenschappelijke richtsnoeren inzake risicobeoordelingen, die in het kader van de wetgeving ten aanzien van het Uniemechanisme hebben bijgedragen aan de opstelling van een overzicht van risico's in de Unie, worden geacht een hoge meerwaarde voor de Unie te hebben opgeleverd op het gebied van respectievelijk respons, paraatheid en preventie. De toegenomen capaciteit en voorspelbaarheid van de EERC waar het Uniemechanisme in de vorm van de "vrijwillige pool" voor heeft gezorgd, zou zonder gecoördineerde inspanning op Unieniveau niet mogelijk zijn geweest. In de komende jaren kan de invoering van indicatoren om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het Uniemechanisme beter te monitoren tot extra bewijsmateriaal leiden om de meerwaarde van activiteiten op Unieniveau op het gebied van civiele bescherming te bepalen en daarover te communiceren.

11. Kennisdeling, uitwisseling van deskundigen en opleidingsactiviteiten worden van essentieel belang geacht om een gemeenschap van Europese civiele beschermers in het leven te roepen en uiteindelijk om het duurzame karakter te waarborgen van de bijdrage van het Uniemechanisme aan de ondersteuning van veiligere en weerbaardere samenlevingen. Het kenniscentrum voor rampenrisicobeheer, een online-kenniscentrum dat eind 2015 is opgericht, verleent diensten om de kennisdeling en capaciteitsontwikkeling te bevorderen tussen en in alle aan het Uniemechanisme deelnemende staten. Op systeemniveau zijn er echter verschillende kwesties die van essentieel belang worden geacht voor de toekomstige duurzaamheid van de bijdrage die het Uniemechanisme levert. Het financiële model moet opnieuw onder de loep worden genomen om te waarborgen dat de beschikbaarheid van capaciteit in de vrijwillige pool aangepast is aan de op de risico's gebaseerde behoeften. Er moet een efficiënte strategie worden uitgerold voor de opbouw van de capaciteit aan personele middelen voor de Europese civiele bescherming. Tevens moet de rol van de particuliere sector in de uitvoering van de activiteiten van het Uniemechanisme worden verhelderd. Om het effect van door het Uniemechanisme gefinancierde projecten inzake preventie en paraatheid te maximaliseren, moeten de behoeften van eindgebruikers als input worden gebruikt bij het ontwerp en het monitoren van de projecten. Er moet verder worden gekeken naar een evaluatie van het effect van de projecten gedurende een langere tijdsperiode. Ten slotte, gelet op het belang van de regionale en lokale autoriteiten bij rampenbeheersing, moet het werk van het Uniemechanisme dichter bij de lokale actoren worden gebracht, terwijl bovenal de rol van de nationale civiele beschermingsautoriteiten wordt ondersteund. Er moet ook gepaste aandacht uitgaan naar grensoverschrijdende preventie en paraatheid, waarbij de bevoegdheden met betrekking tot risicobeheer op Europees, nationaal, regionaal en lokaal niveau worden versterkt.

3.Conclusies

12. Gezien de bevindingen van het externe evaluatieverslag, de eigen beoordeling van het verstrekte kwalitatieve en kwantitatieve bewijsmateriaal en de operationele ervaring en geleerde lessen is de algemene conclusie van de Commissie dat het Uniemechanisme een uitstekende positie heeft om de specifieke en algemene doelstellingen van het besluit te verwezenlijken. In de evaluatie voor de periode 2014-2016 laat het functioneren van het Uniemechanisme bij elk van de drie pijlers (preventie, paraatheid en respons) bemoedigende uitkomsten zien en de deelnemende staten en de belangrijkste belanghebbenden hebben er een positief beeld van. Uit de evaluatie kwamen echter ook enkele moeilijkheden naar voren die, indien zij direct worden aangepakt, het effect van door het Uniemechanisme ondersteunde actie nog verder kunnen verhogen. In het bijbehorende werkdocument van de diensten van de Commissie worden deze aspecten verder belicht in de vorm van aanbevelingen (hieronder samengevat) die betrekking hebben op de drie pijlers van het Uniemechanisme, preventie, paraatheid en respons. Een algemeen gebied dat voor verbetering in aanmerking komt, is de versterking van het kader voor de monitoring van de resultaten van het Uniemechanisme, waaronder een betere meetbaarheid door de invoering van kwantitatieve indicatoren en referentiescenario's ter ondersteuning van een sterkere gerichtheid op effecten in de loop van de tijd.

3.1.Preventie

13. Grotere focus aanbrengen in de jaarlijkse projecten inzake preventie (en paraatheid) die het Uniemechanisme elk jaar financiert. Dit programma, dat al sinds 2000 loopt, heeft een groot aantal projecten gefinancierd, maar niet altijd van hun uitkomst geprofiteerd. Gezien de relatief bescheiden schaal waarop financiering plaatsvindt (tussen 2014 en 2016 bedroeg de gemiddelde financiering door de Unie 470 000 EUR) moeten projecten: gericht zijn op de behoeften van de eindgebruikers, maatregelen bevatten om de resultaten ervan op te schalen en een groter effect hebben. De samenwerking tussen het Uniemechanisme en de EU-agenda voor aanpassing aan klimaatverandering moet worden versterkt.

14. Voor betere aansluiting zorgen tussen de projecten van het Uniemechanisme inzake preventie en paraatheid en de bredere EU-programma's (bv. het Cohesiefonds, het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, de Europese Investeringsbank enz.) door voort te bouwen op de werkzaamheden die met de steun van het kenniscentrum voor rampenrisicobeheer zijn aangevat. Een meer strategische koppeling met zulke programma's zou kunnen bijdragen aan een zo groot mogelijke verhoging van projectresultaten en toegang geven tot aanvullende technische en financiële hulpbronnen om bij preventie nog substantiëlere resultaten te verwezenlijken.

15. Versterken van de koppeling tussen activiteiten op het gebied van preventie en die op het gebied van paraatheid/respons. Deze aanbeveling, waarop in 2014 al de nadruk werd gelegd in de evaluatie achteraf van het vorige mechanisme voor civiele bescherming (2007-2013), is halverwege de looptijd van het Uniemechanisme voor 2014-2020 nog steeds relevant. De noodzaak om de responscapaciteit in overeenstemming te brengen met de grootste risico's in Europa en noodsituaties wereldwijd, is de belangrijkste opgave als het Uniemechanisme zijn relevantie wil behouden. In het werkdocument "Overzicht van risico's in de Unie" is benadrukt dat bij toekomstgerichte beoordelingen steeds meer rekening moet worden gehouden met "opkomende" risico's (bv. gestapelde risico's, zoals technologische ongelukken als gevolg van natuurverschijnselen, het verlies van essentiële infrastructuur, nucleaire en industriële ongelukken als gevolg van toegenomen gevaar van terrorisme en cyberaanvallen). Een op prestaties gebaseerde benadering voor risicobeoordelingen zou kunnen helpen om verder te gaan dan een schatting van de fysieke schade aan infrastructuur en zich te richten op het niveau van essentiële diensten die na een ramp vereist zijn. Dat verhoogt de kwaliteit van rampenplannen en van responsoperaties door civiele beschermingsautoriteiten.

3.2.Paraatheid

16. Actualiseren van de capaciteitsdoelstellingen voor de vrijwillige pool aan de hand van een empirische benadering. De capaciteitsdoelstellingen voor modules en andere responsmiddelen worden gedefinieerd in het uitvoeringsbesluit betreffende het Uniemechanisme en moeten worden geactualiseerd met het oog op de grootste/kritieke risico's voor Europa of andere begunstigde landen en dienovereenkomstig prioriteit krijgen. Er zouden capaciteitsdoelstellingen voor verschillende profielen van individuele deskundigen (op dit moment niet in het besluit vastgelegd) moeten worden opgesteld om de technische hulpmiddelen en tekorten in Europa duidelijker in kaart te brengen. Een nauwere dialoog met de deelnemende staten is essentieel om greep te krijgen op alle nationale capaciteiten, met inbegrip van de capaciteit die niet in de vrijwillige pool is geregistreerd maar via het Uniemechanisme misschien toch kan worden ingezet. Evenzeer zou de ruimtelijke verdeling van (door de natuur en door de mens ontstane) risico's in en buiten Europa medebepalend moeten zijn voor de geografische verdeling van bepaalde responscapaciteiten, zodat er een waarborg is dat onder de auspiciën van het Uniemechanisme overal waar nodig adequate bijstand kan worden geboden.

17. Herbeoordelen van het systeem van stimulansen om middelen te bundelen in de vrijwillige pool op basis van geleerde lessen en andere uit operaties verkregen kennis. Het niveau van medefinanciering voor de inzet van capaciteiten uit de vrijwillige pool of de inzet van buffercapaciteiten (in het bijzonder buiten de Unie), steun aan multinationale modules en responscapaciteiten en ziekte- en wettelijkeaansprakelijkheidsverzekering voor ingezette deskundigen zijn stimulansen die, naast andere, nodig zijn om de responscapaciteiten van het Uniemechanisme te verhogen. De administratieve lasten die gepaard gaan met de registratie en het certificeren van modules behoeven ook verdere verbetering, hoewel dit wordt aangepakt door de Commissie door middel van een beter gestroomlijnd en samenhangend planningsproces voor oefeningen, certificering en registratie van middelen in de vrijwillige pool.

18. Ontwikkelen van een meer op behoeften gebaseerde, doeltreffende benadering voor de opleidings- en oefenprogramma's. Door de focus van de opleidingen te verschuiven van de output (d.w.z. het aantal personen dat de opleiding heeft gevolgd) naar competenties, kan beter worden ingespeeld op de uit operaties voortvloeiende behoeften. De Commissie zal hier aandacht aan schenken in een binnenkort te publiceren document, "Strategisch kader voor opleiding en oefening", waarin competenties centraal staan. Voorts wordt een krachtig kader voor de evaluatie van gegeven opleidingscursussen en de individuele opleiding die personen hebben ontvangen als een prioriteit beschouwd om met de beste beschikbare technische hulpmiddelen tegemoet te kunnen komen aan de behoeften op het terrein. Ook voor de oefeningen wordt dit overwogen. Bovendien zou het rendement van de investeringen mede kunnen worden verhoogd door verschillende uitvoeringsmodellen voor de "basiscursussen" in het kader van het Uniemechanisme te overwegen, zoals de introductiecursus van het Uniemechanisme voor civiele bescherming (CMI) die bedoeld is voor grote groepen en opleidingen met een specialistisch of gevorderd karakter (bv. opleidingen voor operaties, beoordelingen, medische teams enz.) die worden gegeven aan welbepaalde groepen deskundigen. Ten slotte dient het strategisch kader voor opleiding en oefening ook rekening te houden met behoeften die voortkomen uit opkomende en veranderende dreigingen, zoals CBRN en kritische infrastructurele risico's of terroristische aanvallen, maar daarbij moeten overlappingen met bestaande door de Unie ondersteunde opleidingsinitiatieven worden vermeden.

19. Uitbreiden van de platforms voor transnationale systemen voor vroegtijdige waarschuwing aan de zijde van de eindgebruiker, zoals het Europees Bosbrandinformatiesysteem (EFFIS) en het Europees Waarschuwingssysteem voor overstromingen (EFAS). Deze systemen leveren voor de Unie een zeer hoge meerwaarde op, omdat zij nationale gegevens samenvoegen in voorspellingsinstrumenten op Europese schaal die rampenmanagers in de ERCC en de deelnemende staten kunnen aanwenden met het oog op hun besluitvorming. De ontwikkeling van een gemeenschap van eindgebruikers zou bijdragen aan de voltooiing van het technologieplatform en zou zodoende deskundigen van deelnemende staten in staat stellen de prestaties van vroegtijdige waarschuwingssystemen en responsoperaties te evalueren met het doel verbeteringen in de praktijk aan te brengen. Deze ontwikkeling zou de instrumenten voor alle landen in Europa relevanter maken, ongeacht het niveau van hun paraatheid.

3.3.Respons