TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

Dit voorstel voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (hierna “de btw-richtlijn” genoemd) strekt tot verlenging 1) van de mogelijkheid die de lidstaten hebben de verleggingsregeling toe te passen om bestaande fraude met leveringen van goederen en diensten te bestrijden, zoals bepaald in artikel 199 bis, lid 1, van de btw-richtlijn, en 2) van de mogelijkheid gebruik te maken van het snellereactiemechanisme om fraude te bestrijden door de toepassing van de verleggingsregeling in zeer specifieke gevallen.

Krachtens artikel 193 van de btw-richtlijn is de belastingplichtige die goederen levert of diensten verricht, in de regel de persoon die tot voldoening van de btw is gehouden. In afwijking kan op grond van de verleggingsregeling worden toegestaan dat de ontvanger als de tot voldoening van de btw gehouden persoon wordt aangewezen. In het kader van deze verleggingsregeling wordt de btw niet door de leverancier, maar door de afnemer (een belastingplichtige) in zijn btw-aangifte in rekening gebracht. Deze btw wordt vervolgens in dezelfde btw-aangifte afgetrokken, zodat, voor zover deze persoon een volledig recht op aftrek heeft, het resultaat nihil is.

De verleggingsregeling wordt gebruikt om fraude en met name ploffraude in het intracommunautaire handelsverkeer (MTIC) te bestrijden. Deze vorm van fraude komt voor wanneer een handelaar goederen, die vanuit een andere lidstaat zijn verzonden of vervoerd, door middel van een van de btw vrijgestelde levering verwerft en nadien doorverkoopt, waarbij hij zijn afnemer btw in rekening brengt. Nadat een dergelijke handelaar de btw van zijn afnemer heeft ontvangen, verdwijnt hij voordat hij het verschuldigde bedrag aan de belastingautoriteiten afdraagt. Tegelijkertijd kan de afnemer, die te goeder trouw handelt, de door hem aan zijn leverancier betaalde btw normaal gesproken aftrekken via zijn btw-aangifte. In het kader van de verleggingsregeling wordt de btw dus niet daadwerkelijk aan de leverancier betaald.

De verleggingsregeling op basis van artikel 199 bis van de btw-richtlijn is facultatief voor de lidstaten. Het stelt hen in staat dit soort fraude te bestrijden in de vooraf bepaalde gevoelige gebieden op hun grondgebied waar doorgaans sprake is van fraude . Zodra leveranciers verplicht zijn gebruik te maken van de verleggingsregeling voor dergelijke binnenlandse leveringen, mogen zij geen btw in rekening brengen op hun factuur. Zij zullen het btw-bedrag dus niet van hun afnemer ontvangen, zodat dergelijke handelaars niet kunnen verdwijnen met het bedrag van de ontvangen btw. Het snellereactiemechanisme van artikel 199 ter is een uitzonderingsmaatregel op grond waarvan de lidstaten een tijdelijke verleggingsregeling in gevallen van dwingende urgentie kunnen invoeren voor leveringen van goederen en diensten in sectoren waarin er plots op grote schaal fraude wordt gepleegd, en die niet in artikel 199 bis van de btw-richtlijn zijn vermeld. Deze procedure is uitzonderlijk en uiterst snel omdat de Commissie binnen een maand moet reageren, hetzij met een negatief advies, hetzij schriftelijk aan de betrokken lidstaat moet bevestigen dat zij geen bezwaar maakt tegen de maatregel. De lidstaat kan de bijzondere maatregel voor het snellereactiemechanisme vaststellen vanaf de datum van ontvangst van deze bevestiging. Met behulp van dit mechanisme kunnen de lidstaten de periode overbruggen die nodig is om een normale derogatie op grond van artikel 395 van de btw-richtlijn te krijgen, wat tot zes maanden in beslag kan nemen. Een dergelijke derogatie vereist een voorstel van de Commissie en unanieme goedkeuring door de Raad.

Artikel 199 bis van de btw-richtlijn is ingevoerd voor de periode van 2010 tot en met 30 juni 2015 en is voor het eerst met wijzigingen verlengd tot en met 31 december 2018. Artikel 199 ter van de btw-richtlijn is ingevoerd voor de periode van 2013 tot en met 31 december 2018. Beide artikelen 199 bis en 199 ter van de btw-richtlijn zijn vervolgens verlengd tot en met 30 juni 2022 om te kunnen samenvallen met de oorspronkelijk geplande datum waarop het definitieve btw-stelsel in werking zou treden (zie voor meer details hieronder).

Toen de toepassingsperiode van de artikelen 199 bis en 199 ter van de btw-richtlijn zou worden verlengd tot en met 30 juni 2022, heeft de Commissie een verslag ingediend over de effecten van de in deze artikelen opgenomen mechanismen en op basis van bijdragen van belastingdiensten en belanghebbenden uit het bedrijfsleven geconcludeerd dat de maatregelen in deze artikelen nuttig waren voor de fraudebestrijding.

Om de intracommunautaire ploffraude op een meer structurele manier aan te pakken, heeft de Commissie voorgesteld het zogenaamde definitieve btw-stelsel in te voeren; een eenvoudiger en fraudebestendig systeem voor de handel in goederen binnen de Europese Unie. Deze voorgestelde regeling, die op 1 juli 2022 in werking zou moeten treden, biedt een fundamentele oplossing voor de intracommunautaire ploffraude.

Uit de stand van zaken van de lopende onderhandelingen in de Raad blijkt echter dat het definitieve btw-stelsel op 1 juli 2022 niet in werking zal kunnen treden. Om de onderhandelingen over het definitieve btw-stelsel te kunnen voortzetten zonder de beschikbare instrumenten ter bestrijding van btw-fraude in gevaar te brengen, is het passend de in die artikelen vervatte fraudebestrijdingsmaatregelen met een nieuwe, beperkte periode te verlengen.

Door de toepassingsperiode van de artikelen 199 bis en 199 ter te verlengen, zouden ook meer instrumenten ter bestrijding van belastingontduiking kunnen worden ontwikkeld. Daartoe werkt de Commissie, in overeenstemming met het belastingpakket, aan een voorstel om de huidige btw-regels te moderniseren, rekening houdend met de mogelijkheden die digitale technologieën bieden. Onder de noemer “btw in het digitale tijdperk” zal de Commissie de btw-rapportageverplichtingen beoordelen, eventueel inclusief op transacties gebaseerde rapportages en een verbeterd systeem van e-facturering. Dit zou de belastingdiensten sneller en gedetailleerder moeten informeren over afzonderlijke transacties en zo het risico op fraude moeten verkleinen. Op basis van dergelijke ontwikkelingen in de wetgeving moet in de toekomst opnieuw worden nagegaan of de artikelen 199 bis en 199 ter verder moeten worden uitgebreid.

•Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op dit beleidsgebied

Volgens het huidige voorstel worden de in de artikelen 199 bis en 199 ter van de btw-richtlijn vervatte maatregelen voor een beperkte periode verlengd, terwijl de onderhandelingen in de Raad over het voorstel voor een definitief btw-stelsel, dat wijzigingen van de artikelen 199 bis en 199 ter van de btw-richtlijn omvat om ze in overeenstemming te brengen met de werking van dat definitieve stelsel, worden voortgezet. Aangezien het definitieve btw-stelsel betrekking heeft op goederen, zouden de artikelen 199 bis en 199 ter beperkt blijven tot diensten. De verlenging strookt ook met de timing van de voorbereidingen van de Commissie voor nieuwe rapportageregels als fraudebestrijdingsmaatregel, die ertoe zou kunnen leiden dat de verleggingsregeling niet langer toegepast hoeft te worden. Zelfs als deze nieuwe rapportageregels tamelijk snel zouden worden vastgesteld, dan nog zou er een bepaalde periode nodig zijn waarbinnen belastingplichtigen zich aan de nieuwe regels kunnen aanpassen; een verlenging tot eind 2025 lijkt daarom passend.

•Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De verleggingsregeling in artikel 199 bis van de btw-richtlijn heeft onder meer betrekking op de EU-handel in broeikasgasemissierechten (EU-regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten (ETS)). Ter ondersteuning van de doelstellingen van de Green Deal, met name wat betreft de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met 55 % tegen 2030, is het van essentieel belang dat de ETS verder wordt beschermd tegen (carrousel)fraude om te voorkomen dat, afgezien van de financiële verliezen, de geloofwaardigheid van het systeem wordt ondermijnd.

2.RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•Rechtsgrondslag