Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de tenuitvoerlegging van het mondiale pact inzake veilige, ordelijke en reguliere migratie op basis van de EU-waarden

(initiatiefadvies)

(2020/C 14/02)

Rapporteur: José Antonio MORENO DÍAZ

Besluit van de voltallige vergadering 24.1.2019 Rechtsgrondslag Artikel 32, lid 2 Bevoegde afdeling Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Burgerschap Goedkeuring door de afdeling 8.7.2019 Goedkeuring door de voltallige vergadering 25.9.2019 Zitting nr. 546 Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen) 138/3/8

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) stelt vast dat er onvoldoende vooruitgang wordt geboekt met de totstandbrenging van een gemeenschappelijk migratiebeleid op EU-niveau, hetgeen de solidariteit tussen de lidstaten verzwakt en tegelijkertijd de nakoming van verplichtingen uit hoofde van het internationaal recht ondermijnt.

1.2. De Verenigde Naties (VN) zijn van mening dat migratiebeheer op een multilaterale manier moet worden aangepakt. In het Mondiale Pact inzake veilige, ordelijke en reguliere migratie ( 1 ) zetten de VN daarom een aantal krijtlijnen uit voor een wereldwijde dialoog en een wereldwijd beheer op het gebied van migratie.

1.3. De inhoud van het Pact sluit volledig aan bij artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren, als kernwaarden worden genoemd.

1.4. Het EESC wijst erop dat het Pact asiel en migratie benadert als een internationale en multilaterale kwestie, en tot doel heeft de samenwerking en dialoog tussen de landen van herkomst, bestemming en doorreis van de migratiestromen te bevorderen in een streven naar ordelijke, veilige en reguliere migratie.

1.5. Het EESC herinnert eraan dat het Mondiale Pact een niet-bindend instrument is dat geen nieuwe verplichtingen in het leven roept voor de EU-lidstaten en dat de inhoud ervan integraal voortbouwt op de beginselen en waarden van de Europese Unie.

1.6. Het EESC betreurt dat het Pact niet door alle lidstaten is goedgekeurd en is van mening dat hier een uitstekende gelegenheid verloren is gegaan om als EU op het wereldtoneel meer met één stem over migratie te spreken. Het acht het daarom noodzakelijk dat alle EU-lidstaten het Pact ratificeren en beveelt de EU aan om de doelstellingen ervan met behulp van passende instrumenten te verduidelijken en te verwezenlijken. Het EESC acht het interessant te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om deel te nemen aan het proces van intergouvernementele raadplegingen en onderhandelingen met het oog op de ontwikkeling van het International Migration Review Forum (IMRF) en om mee te werken aan dit forum, dat het instrument van de VN zal uitmaken voor de follow-up van het Mondiaal Pact.

1.7. Het EESC prijst de inspanningen van burgers, sociale partners en maatschappelijke organisaties in de EU, die via hun inzet en activiteiten de waarden van de EU in praktijk brengen en daardoor ook de doelstellingen van het Pact helpen verwezenlijken.

1.8. Het EESC maakt zich nog steeds zorgen over het feit dat extreemrechtse krachten van migratie een probleem proberen te maken, hetgeen spanningen en hatespeech in de hand werkt. Het gevolg hiervan is dat de EU steeds verdeelder raakt en door onderlinge tegenstellingen wordt gekenmerkt, en niet bij machte is met gepaste oplossingen te komen.

2. Achtergrond

2.1. In december 2018 werd in Marrakesh (Marokko) het Mondiale Pact inzake veilige, geordende en reguliere migratie (hierna: “het Mondiale Pact” of “het Pact”) goedgekeurd.

2.2. Het Mondiaal Pact is een niet-bindende overeenkomst die belangrijke kwesties op het gebied van migratiebeheer in kaart wil helpen brengen (zowel vanuit het oogpunt van de landen van herkomst als van die van doorreis en bestemming), en een platform beoogt te creëren voor een constructief en realistisch mondiaal debat over een multilateraal migratiebeheer.

2.3. Het Mondiale Pact komt voort uit twee eerdere initiatieven: enerzijds Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling, die de lidstaten hebben onderschreven en die een gemeenschappelijke strategische aanpak volgt ( 2 ) ; anderzijds de “Verklaring van New York voor vluchtelingen en migranten”, goedgekeurd door alle VN-lidstaten, die uiting geeft aan de politieke wil van de wereldleiders om levens te redden, de mensenrechten te beschermen en de verantwoordelijkheid voor het migratiebeheer op wereldschaal te delen.

2.4. Het Pact werd op 10 december 2018 in Marrakesh door 164 landen goedgekeurd en op 19 december van hetzelfde jaar door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aangenomen met 152 stemmen vóór en 5 stemmen tegen (Tsjechië, Hongarije, Israël, Polen en de Verenigde Staten), bij 12 onthoudingen.

2.5. De VN geven verder gevolg aan het Pact met de oprichting van een wereldwijd migratienetwerk en de organisatie van een vierjaarlijks internationaal migratieforum (IMRF), dat in 2022 voor het eerst zal worden gehouden.

3. Het rechtskader van de EU en de werkzaamheden van het EESC op het gebied van migratie

3.1. Overeenkomstig artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn de waarden waarop de Unie berust, “eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.”

3.2. In maart 2018 heeft de Europese Commissie bij de Raad een voorstel voor een besluit tot goedkeuring van het Pact ingediend ( 3 ) , omdat zij dit pact in overeenstemming achtte met de vorderingen van de EU op het gebied van immigratie en asiel.

3.3. In het voorstel voor een besluit wijst de Commissie erop dat het Pact een lijst gemeenschappelijke doelstellingen voor een veilige, ordelijke en reguliere migratie bevat en geen juridische verplichtingen oplegt uit hoofde van nationaal of internationaal recht, noch de bedoeling heeft zulks te doen.

3.4. Het EESC heeft er steevast stellig op gewezen dat migratie als een natuurlijk fenomeen in de geschiedenis van de mensheid dient te worden beschouwd, en dat de migratie naar de EU — of mensen nu om economische redenen of met het oog op internationale bescherming migreren — op een wettelijke, efficiënte, ordelijke en veilige manier beheerd moet worden.

3.5. Vanuit deze wil om een open, constructief en multidisciplinair debat op gang te brengen organiseert het EESC sinds 2015 het Europees Migratieforum (EMF), een discussieforum over migratie waar zowel maatschappelijke organisaties als EU-instellingen en politieke actoren uit de EU-lidstaten van verschillende niveaus bijeenkomen ( 4 )

3.6. Het EESC heeft ook een voortrekkersrol gespeeld met het opstellen van adviezen over migratie en is de afgelopen jaren bijzonder actief geweest op dit gebied ( 5 )

3.7. De Europese Commissie van haar kant heeft sinds de Europese migratieagenda van 2015 getracht het rechtskader voor zowel economische migratie als migratie met het oog op internationale bescherming te verbeteren, maar is daarbij op sterk verzet van de Raad gestuit — wat de ontwikkeling van nieuwe instrumenten in de weg heeft gestaan — met name door de bezwaren van bepaalde lidstaten.

3.8. Hoe dan ook valt het resultaat van wat sinds 2015 is bereikt tegen en is constructieve reflectie geboden, aangezien er alleen vooruitgang is geboekt op de gebruikelijke gebieden, nl. het terugdringen van irreguliere migratie, het vervolgen van smokkelnetwerken en het dichten van de grenzen.

4. Standpunt van het EESC over de inhoud van het Mondiale Pact

4.1. In de preambule van het Pact staat dat vluchtelingen en migranten recht hebben op dezelfde universele mensenrechten en fundamentele vrijheden, die te allen tijde geëerbiedigd, beschermd en gewaarborgd moeten worden.

4.2. Het Pact erkent dat “eerbiediging van de rechtsstaat, een eerlijke rechtsgang en toegang tot de rechter alle van fundamenteel belang zijn voor alle aspecten van het migratiebeheer. Dit betekent dat de staat, openbare en particuliere instellingen en organen alsook personen zelf gebonden zijn door wetten die openbaar worden afgekondigd, gelijkelijk worden gehandhaafd en aan de hand waarvan onafhankelijk recht wordt gesproken, en die stroken met het internationale recht.”

4.3. Het Mondiale Pact bevat 23 doelstellingen voor een ordelijke, veilige en reguliere migratie, en er wordt meermaals op gewezen dat er bij de verwezenlijking ervan moet worden gekeken naar wat de lidstaten kunnen en willen doen.

4.4. Doelstelling 1 is het verzamelen en gebruiken van nauwkeurige en uitgesplitste gegevens voor empirisch onderbouwde beleidsvorming. Het EESC merkt op dat Eurostat juist tot doel heeft gegevens te verzamelen om een beter inzicht te krijgen in de Europese situatie en om vergelijkingen tussen de lidstaten te vergemakkelijken, zodat de kwaliteit van het overheidsbeleid kan worden verbeterd ( 6 )

4.5. Doelstelling 2 is het aanpakken van negatieve structurele factoren die mensen ertoe aanzetten hun land van herkomst te verlaten, en sluit aan bij de doelstellingen van het Haags programma van 2004 tot het EU-infrastructuurtrustfonds voor Afrika van 2015, waarin de Europese Unie de noodzaak heeft benadrukt om een alomvattend immigratiebeleid te ontwikkelen waarin alle stadia van immigratie aan bod komen en onder meer de “onderliggende oorzaken van migratie” ( 7 ) worden onderzocht.

4.6. Doelstelling 3 is precieze en adequate informatie verstrekken in alle stadia van het migratieproces. Het EESC herinnert aan de inspanningen van de Commissie om via proefprojecten routes voor reguliere migratie te creëren ( 8 ) en om informatie en voorlichting te geven over de gevaren van illegale routes ( 9 ) , met name voor de meest kwetsbare migranten.

4.7. Doelstelling 4 is ervoor zorgen dat alle migranten hun juridische identiteit kunnen bewijzen en de benodigde documenten kunnen overleggen. Het EESC wijst erop dat in artikel 79, lid 2, onder a) van het VWEU is bepaald dat maatregelen moeten worden vastgesteld op het gebied van “normen betreffende de afgifte door de lidstaten van langlopende visa en verblijfstitels”, en dat voor toegang tot het Schengengebied specifieke documenten vereist zijn.

4.8. Doelstelling 5 is het verbeteren van de beschikbaarheid en flexibiliteit van reguliere migratiemogelijkheden. In dit verband roept het EESC de Commissie op om verdere vooruitgang te boeken met het ontwikkelen van reguliere migratiemogelijkheden, waarvan er sommige worden genoemd in het jongste debat over de Staat van de Unie ( 10 )

4.9. Doelstelling 6 is de eerlijke en ethische aanwerving van werknemers bevorderen en de voorwaarden voor fatsoenlijk werk waarborgen. Het EESC heeft herhaaldelijk gewezen op het belang van fatsoenlijk werk en de toegang tot fatsoenlijk werk voor buitenlandse werknemers, in overeenstemming met de fundamentele conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie en de doelstellingen voor duurzame ontwikkeling (SDG’s) ( 11 )

4.10. Doelstelling 7 is kwetsbaarheden bij migratie aanpakken en verminderen. Het EESC herinnert aan de leidende beginselen van artikel 2 VEU en de doelstelling van het gemeenschappelijk immigratie- en asielbeleid om de kwetsbaarheid van migranten, minderjarigen en personen die internationale bescherming zoeken te verminderen ( 12 )

4.11. Doelstelling 8 is levens redden en gecoördineerde internationale initiatieven opzetten voor vermiste migranten. Het EESC betreurt de houding van sommige lidstaten tegenover het redden van schipbreukelingen en herinnert aan de verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van het internationale zeerecht wat betreft redding op zee en bijstand aan schipbreukelingen, en de maatregelen die de EU in dit verband heeft genomen. Het EESC wil ook de aandacht vestigen op de hulp en de levensreddende activiteiten van individuen en organisaties, die soms zelfs te maken hebben met bedreigingen en pogingen tot criminalisering door bepaalde EU-regeringen ( 13 )

4.12. Doelstelling 9 is de grensoverschrijdende strijd tegen migrantensmokkel opvoeren. Het EESC herinnert eraan dat dit een van de doelstellingen van de richtlijn inzake hulpverlening is ( 14 ) (hoewel het betreurt dat de uitzondering voor humanitaire bijstand waarin deze richtlijn voorziet onvoldoende is omgezet) en van het EU-actieplan tegen migrantensmokkel.

4.13. Doelstelling 10 is mensenhandel in het kader van internationale migratie voorkomen, bestrijden en uitroeien. Het EESC wijst erop dat dit een prioriteit is ( 15 ) waar ook Europol bij betrokken is en die aanleiding heeft gegeven tot (voor verbetering vatbare) operaties zoals EUNAVFOR MED operation SOPHIA.

4.14. Doelstelling 11 is de grenzen beheren op een geïntegreerde, veilige en gecoördineerde manier. Het EESC wijst erop dat dit een van de hoofddoelstellingen van de Europese Unie is, zoals vastgelegd in artikel 67 VWEU.

4.15. Doelstelling 12 is het versterken van de rechtszekerheid en voorspelbaarheid van de migratieprocedures om een adequate screening, evaluatie en doorverwijzing te waarborgen. Het EESC herinnert eraan dat dit een van de taken van FRONTEX is, maar wijst erop dat voorzorgsmaatregelen niet altijd tot een beter politiek reactievermogen hebben geleid.

4.16. Doelstelling 13 is de vrijheidsberoving van migranten enkel als laatste redmiddel inzetten en op zoek gaan naar alternatieven. Het EESC wijst erop dat in de terugkeerrichtlijn ( 16 ) reeds is bepaald dat het in bewaring houden van migranten gekoppeld moet zijn aan een terugkeerproces, enkel in welbepaalde omstandigheden mag plaatsvinden, gekoppeld is aan bepaalde waarborgen zoals controle door een rechterlijke autoriteit, en dat de bewaringsduur niet langer dan zes maanden mag bedragen ( 17 )

4.17. Doelstelling 14 is het verbeteren van de consulaire bescherming, bijstand en samenwerking gedurende de gehele migratiecyclus. Het EESC acht het noodzakelijk de mogelijkheden te onderzoeken die het wetgevingsinitiatief van het Europees Parlement inzake humanitaire visa ( 18 ) biedt om personen die internationale bescherming zoeken in staat te stellen een visum aan te vragen bij de ambassades of consulaten van de EU in het buitenland.

4.18. Doelstelling 15 is de toegang van migranten tot basisvoorzieningen waarborgen. Het EESC wijst erop dat de Europese Unie zich sinds 1999 inzet voor een eerlijke behandeling van onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van haar lidstaten verblijven. Het herinnert er ook aan dat in een verslag van WHO-Europa ( 19 ) wordt gesteld dat er zonder gezondheidszorg voor vluchtelingen en migranten geen sprake is van volksgezondheid.

4.19. Doelstelling 16 is migranten en samenlevingen in staat stellen om volledige inclusie en sociale cohesie te bereiken. Het EESC benadrukt het belang van de sociale inclusie van migranten in de Europese samenlevingen, hetgeen sinds Tampere een prioriteit is voor de EU en in het kader waarvan veel belangrijke initiatieven zijn ontplooid, met name het Actieplan inzake de integratie van onderdanen van derde landen van 2016 ( 20 )

4.20. Doelstelling 17 is het uitbannen van iedere vorm van discriminatie en het promoten van een op aantoonbare feiten gebaseerd publiek discours, om de beeldvorming rond migratie bij te sturen. Het EESC heeft er herhaaldelijk op gewezen dat discriminatie op alle gebieden moet worden bestreden en maatregelen tegen vreemdelingenhaat en racisme moeten worden bevorderd. Het werk van het Bureau voor de grondrechten is wat dit betreft cruciaal. Het EESC benadrukt in dit verband de noodzaak om een nieuw migratiediscours te ontwikkelen ( 21 ) . Pedagogische en didactische middelen moeten worden ingezet om de Europese samenleving een juister beeld te geven van migratie als verschijnsel, onwaarheden te weerleggen, haatzaaierij rond migratie tegen te gaan en een nieuw migratiediscours te bevorderen.

4.21. Doelstelling 18 is investeren in vaardigheden en de wederzijdse erkenning van vaardigheden, kwalificaties en competenties vergemakkelijken. Bij de goedkeuring in 2004 van de gemeenschappelijke basisbeginselen inzake de integratie van migranten werd reeds gewezen op het belang van werk en scholing om buitenlanders beter te integreren in de EU. De erkenning van ervaring, kwalificaties en vaardigheden is in dit verband van groot belang, en het EESC acht het cruciaal dat er vooruitgang wordt geboekt met het betrekken van buitenlanders bij de erkennings- en homologatieprocedures van de Europese Unie, in overeenstemming met de voorstellen van de Europese Raad voor vluchtelingen en ballingen (ECRE) in zijn verslag van 2007 ( 22 )

4.22. Doelstelling 19 is voorwaarden scheppen zodat migranten en diasporagemeenschappen ten volle kunnen bijdragen aan duurzame ontwikkeling in alle landen. De Europese Commissie heeft de afgelopen jaren erkend dat diasporagemeenschappen een scharnierfunctie vervullen tussen de Europese realiteit en die in de landen van herkomst. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de jongste oproep van het Fonds voor Asiel, Migratie en Integratie (AMIF), waarin erkend wordt dat diasporagemeenschappen in hun land van herkomst geloofwaardige informatiedragers zijn over migratieroutes. Het EESC is van mening dat het potentieel van de diasporagemeenschappen verder kan worden onderzocht en dat de gemeenschappelijke kansen die ze bieden, moeten worden benut ( 23 )

4.23. Doelstelling 20 is geldovermakingen sneller, veiliger en goedkoper maken, en de financiële inclusie van migranten bevorderen. De EU zet zich in voor financiële integratie, zowel de financiële integratie van buitenlanders die in de EU verblijven als de financiële versterking van de buurlanden ( 24 ) . Het EESC acht het van essentieel belang dat de gelijke behandeling van de buitenlandse ingezetenen op dit gebied gewaarborgd blijft en dat geldovermakingen vergemakkelijkt worden, zodat zij zowel op de plaats van bestemming als van oorsprong een positief effect hebben, zoals ook de Europese Investeringsbank heeft opgemerkt ( 25 )

4.24. Doelstelling 21 is samenwerken om een veilige en waardige terugkeer en terugname te bevorderen, alsook een duurzame re-integratie. Het terugkeer- en terugnamebeleid is cruciaal bij de ontwikkeling van een gemeenschappelijk immigratiebeleid. Het EESC herinnert eraan dat er altijd op moet worden toegezien dat deze instrumenten tot stand komen met de grootst mogelijke inachtneming van de individuele en procedurele waarborgen, zoals die in de Europese wetgeving zijn vastgelegd. Tegelijkertijd wijst het EESC nogmaals op de noodzaak om een veilige en waardige re-integratie te bevorderen, zoals vastgelegd in het gezamenlijke initiatief van de EU en de IOM inzake de bescherming en re-integratie van migranten ( 26 )

4.25. Doelstelling 22 is het invoeren van mechanismen voor de overdraagbaarheid van socialezekerheids- en opgebouwde rechten, een gebied waar op EU-niveau intensief aan is gewerkt. Het EESC acht het van cruciaal belang dat verdere vooruitgang wordt geboekt met de overdraagbaarheid van rechten, waardoor mobiliteit veiliger wordt, en dat initiatieven zoals het Ibero-Amerikaans multilateraal akkoord op het gebied van sociale zekerheid ( 27 ) , waarbij Spanje en Portugal betrokken zijn, worden onderzocht.

4.26. Doelstelling 23 is het versterken van de internationale samenwerking en van mondiale allianties voor veilige, ordelijke en reguliere migratie, en is altijd een essentieel onderdeel van het Europese immigratie- en asielbeleid geweest.

Brussel, 25 september 2019. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Luca JAHIER

(1) VN-Resolutie 73/195.

(2) COM(2016) 0739 final.

(3) COM(2018) 167 final.

(4) De thema’s tot dusver waren: in 2015 het beheer van gemengde aankomststromen op de Middellandse Zee, in 2016 arbeidsmigratie en integratie, in 2017 de toegang van migranten in de EU tot rechten en diensten, in 2018 de integratie van migranten op de arbeidsmarkt, in 2019 hoe wettelijke en veilige routes naar de EU kunnen worden gewaarborgd.

(5) PB C 62 van 15.2.2019, blz. 184; PB C 125 van 21.4.2017, blz. 40; PB C 75 van 10.3.2017, blz. 97; PB C 34 van 2.2.2017, blz. 144; PB C 75 van 10.3.2017, blz. 75; PB C 264 van 20.7.2016, blz. 19; PB C 71 van 24.2.2016, blz. 46.

(6) Eurostat — Statistieken over migratie en migrantenbevolking.

(7) PB C 53 van 3.3.2005, blz. 1.

(8) COM(2017) 558 final.

(9) COM(2017) 558 final.

(10) EC — Staat van de Unie 2018 — Meer veilige en legale mogelijkheden om naar Europa te komen.

(11) Zie bijvoorbeeld het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de doelstellingen voor de periode na 2015 in de Euromed-regio (PB C 383 van 17.11.2015, blz. 44).

(12) COM(2015) 240 final.

(13) Zie http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU(2016)536490_EN.pdf en http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608838/IPOL_STU(2018)608838_EN.pdf

(14) Richtlijn 2002/90/EG van de Raad van 28.11.2002.

(15) “The EU’s global engagement to counter human smuggling and trafficking networks”, maart 2019.

(16) PB L 348 van 24.12.2008, blz. 98.

(17) PB C 159 van 10.5.2019, blz. 53.

(18) 2018/2271 (INL) “Humanitarian visas”.

(19) Wereldgezondheidsorganisatie — Report on the health of refugees and migrants in the WHO European Region.

(20) COM(2016) 377 final.

(21) PB C 110 van 22.3.2019, blz. 1.

(22) Zie https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Submission-in-response-to-the-European-Commission-s-Green-Paper-on-the-Future-of-the-CEAS_September-2007.pdf, COM(2007) 301 final. Naar deze kwestie werd reeds verwezen in COM(2016) 377 final.

(23) EU-publicaties “How West African migrants engage with migration information en-route to Europe”.

(24) EU initiative on financial inclusion.

(25) Femip — Study on improving the efficiency of workers' remittances in Mediterranean countries.

(26) EU — IOM joint initiative for migrant protection and reintegration.

(27) OISS — Multilateral Ibero-American Social Security Agreement (alleen beschikbaar in het Spaans en het Portugees).