Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende de organisatie van samenwerking rond overeengekomen communautaire energiedoelstellingen" () (97/C 206/22)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 27 januari 1997 besloten, overeenkomstig artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, besloten een advies op te stellen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor energie, nucleaire vraagstukken en onderzoek, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 2 april 1997 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Hernández Bataller.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 23 en 24 april 1997 gehouden 345e Zitting (vergadering van 23 april 1997) het volgende advies uitgebracht, dat met 79 stemmen vóór, 1 stem tegen, bij 2 onthoudingen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. In het onderhavige document stelt de Commissie voor een lijst van algemene communautaire energiedoelstellingen op te stellen en voor de verwezenlijking hiervan een samenwerkingskader tot stand te brengen.

1.2. Deze doelstellingen hebben vooral betrekking op zaken als concurrentievermogen, milieubescherming, voorzieningszekerheid, externe betrekkingen op energiegebied, en stimulering van het gebruik van energie-efficiënte en duurzame energiebronnen.

1.3. Uitgangspunt van het voorstel is de resolutie van de Raad van 7 mei 1997 over het Witboek "Een energiebeleid voor de Europese Unie", waarin de Commissie wordt opgeroepen een samenwerkingskader tussen de Gemeenschap en de lid-staten tot stand te brengen met behulp waarvan ervoor gezorgd kan worden dat het energiebeleid van de Gemeenschap en de beleidsmaatregelen van de lid-staten aansluiten bij de door alle betrokken partijen aanvaarde energiedoelstellingen. Deze doelstellingen werden in de resolutie van de Raad over het Groenboek (23 november 1995) geformuleerd.

1.4. In tal van adviezen heeft het Comité er al op gewezen dat energie van cruciaal belang is voor het concurrentievermogen van de Gemeenschap en voor de kwaliteit van het bestaan van de EU-bevolking. In het proces van economische eenwording is voor energie dan ook een belangrijke rol weggelegd.

1.4.1. De mondialisering van handel en economie, waarbij energie een prominente rol speelt, de ontwikkeling van de interne markt, en de wederzijdse beïnvloeding van energie en milieu, vormen stuk voor stuk dwingende redenen om een gemeenschappelijke aanpak van het energievraagstuk uit te werken.

1.5. De publicatie van het Groenboek "Een energiebeleid voor de Europese Unie" moet tegen deze achtergrond worden gezien. Het Comité bracht hierover op 5 juli 1995 advies uit en is sindsdien niet van mening veranderd.

1.5.1. Het Groenboek werd gevolgd door het Witboek "Een energiebeleid voor de Europese Unie", waarover het Comité niet is geraadpleegd. Dit Witboek bevat een aantal communautaire energiedoelstellingen en een indicatief werkprogramma met een looptijd van vijf jaar.

1.6. Zoals het Comité nadrukkelijk heeft verklaard, moeten communautaire besluiten op energiegebied gebaseerd zijn op een gemeenschappelijke analyse van de energiesituatie en van de verwachte ontwikkelingen. Dit vereist een hechte samenwerking tussen de lid-staten en de Gemeenschap, waarbij zij overigens geen afbreuk mogen doen aan de werkzaamheden binnen het Internationaal Energieagentschap.

1.7. In zijn vorige adviezen over dit onderwerp () deelt het Comité de opvatting van de Commissie dat de Unie een gemeenschappelijk energiebeleid moet voeren en daartoe gemeenschappelijke doelstellingen dient vast te stellen; ook is het zaak ervoor te zorgen dat nationale energiemaatregelen en deze doelstellingen op elkaar aansluiten.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité is ingenomen met het initiatief van de Commissie, waarop het in eerdere adviezen had aangedrongen. De Commissie wil met dit initiatief een impuls geven aan de samenwerking tussen de lid-staten op basis van een aantal in onderling overleg vastgestelde doelstellingen. Zij komt hiermee tegemoet aan het verzoek dat de Raad heeft geformuleerd in zijn resolutie van 7 mei 1996 over het Witboek "Een energiebeleid voor de Europese Unie".

2.2. Het initiatief van de Commissie is een belangrijke stap op weg naar een gemeenschappelijke aanpak van energieproblemen. Overigens toonde het Comité zich er in zijn initiatiefadvies over een communautair energiebeleid van 14 september 1994 () al voorstander van dat in het EG-Verdrag een speciaal energiehoofdstuk wordt opgenomen.

2.3. Het Comité is van mening dat het bepleite samenwerkingskader ambitieus is; dit omvat namelijk een aantal gemeenschappelijke energiedoelstellingen en de belangrijkste EU-instrumenten om deze te helpen verwezenlijken. Om ervoor te zorgen dat de samenwerking werkelijk haar beslag krijgt, zal in een later stadium evenwel aangegeven dienen te worden hoe deze in praktijk moet worden gebracht; ook moeten dan de bevoegdheden van de lid-staten en van de Gemeenschap afgebakend worden.

2.4. Wat dit betreft, is het betreurenswaardig dat het voorstel zo'n algemene strekking heeft; als gevolg hiervan moet het later nog verder uitgewerkt worden om de betrokken doelstellingen te kunnen verwezenlijken. Vanwege het grote aantal instrumenten, programma's en verantwoordelijkheden waarover de lid-staten en de Unie op energiegebied beschikken, dienen zij hun samenwerking te baseren op gemeenschappelijke doelstellingen en op werkmethoden die borg staan voor onderling overleg en openheid.

2.5. De Commissie wijst er terecht op dat niet voor elke sector aparte energiedoelstellingen moeten worden vastgesteld, maar dat gekozen dient te worden voor samenwerking. De bedoeling is niet de nationale energiedoelstellingen in een EU-keurslijf te dwingen; er moet juist voor gezorgd worden dat nationale beleidsmaatregelen verenigbaar zijn met de goedgekeurde communautaire doelstellingen.

2.5.1. De beschikbare energiebronnen, de beleidskeuzen en de sociaal-economische omstandigheden zullen ook in de toekomst een stempel drukken op de energiesector en het energiebeleid van de lid-staten. De hieruit voortvloeiende verschillen mogen echter geen afbreuk doen aan de gemeenschappelijke doelstellingen.

2.6. Voor de totstandbrenging van een ware interne energiemarkt is het van cruciaal belang dat de energiebeleidsmaatregelen van de lid-staten op gemeenschappelijke doelstellingen zijn gebaseerd en aldus goed op elkaar aansluiten.

2.7. De samenwerking in kwestie zou niet beperkt moeten blijven tot een constante uitwisseling van informatie en gemeenschappelijke onderzoeken op energiegebied, die bestemd zijn om periodieke rapporten op te stellen waarin de ontwikkelingen in de energiesector worden geëvalueerd. De Raad zou deze samenwerking tevens als uitgangspunt moeten nemen om de situatie in de energiesector nader te onderzoeken. De Commissie zou op haar beurt nieuwe relevante voorstellen dienen voor te bereiden om ervoor te zorgen dat de nationale beleidsmaatregelen en de in EU-verband goedgekeurde doelstellingen op elkaar aansluiten.

2.8. Het gebrek aan een gemeenschappelijk energiebeleid of aan meer samenwerking op energiegebied leidt ertoe dat nationale en communautaire beleidsmaatregelen elkaar overlappen. Omdat beide soorten maatregelen elkaar aanvullen, moeten ze als één geheel worden gezien; hun effectiviteit hangt namelijk af van de mate waarin ze onderling verenigbaar zijn.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Samenwerkingskader

3.1.1. De drie belangrijkste artikelen van het voorstel hebben betrekking op het samenwerkingskader. In artikel 1 zijn de met behulp hiervan te verwezenlijken doelstellingen vastgelegd, in artikel 2 is bepaald wat de Commissie te doen staat om ervoor te zorgen dat deze doelstellingen gehaald worden, en in artikel 3 wordt de lid-staten verzocht jaarlijks verslag uit te brengen van de maatregelen die zij hebben genomen om de in de bijlage omschreven gemeenschappelijke energiedoelstellingen te verwezenlijken.

3.1.2. Om erop toe te zien dat nationale energiebeleidsmaatregelen en de gemeenschappelijke energiedoelstellingen met elkaar verenigbaar zijn, moet er in de toekomst volgens het Comité meer duidelijkheid komen over de opzet van de samenwerking in kwestie, de informatie-uitwisseling en de gemeenschappelijke analyse van de nationale beleidsmaatregelen, en over de wijze waarop hieraan de hand moet worden gehouden.

3.1.3. Bovendien moet dit samenwerkingskader alle bestuurslagen - lokale, regionale, nationale overheden en de Unie - omvatten.

3.1.4. Het Comité is het ermee eens dat de transparantie van energiemaatregelen moet worden vergroot door periodiek een rapport uit te brengen waarin de ontwikkeling van het energiebeleid op EU- en op nationaal niveau wordt afgezet tegen de gemeenschappelijke energiedoelstellingen. Op basis van deze rapporten zullen deze doelstellingen dan worden geëvalueerd en bijgesteld.

3.1.5. Ten slotte moet de Commissie haar eigen rol in het samenwerkingskader duidelijker omschrijven; naast haar bijdrage aan de uitwisseling van informatie en haar onderzoekstaken dient zij, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, het energiebeleid van de lid-staten te ondersteunen.

3.2. Doelstellingen

3.2.1. Het Comité gaat in grote lijnen akkoord met de in de bijlage opgenomen doelstellingen, die overeenstemmen met de inhoud van het Groenboek en het Witboek over een communautair energiebeleid en met de desbetreffende resoluties van de Raad.

3.2.2. Deze doelstellingen moeten zo flexibel en algemeen zijn dat ze niet aan relevantie inboeten als op de energiemarkt veranderingen optreden. Ook dienen ze, juist dankzij hun algemene opzet, een richtsnoer te vormen voor de maatregelen van de Unie en van de lid-staten.

3.2.3. Het is in dit verband van cruciaal belang dat een consensus wordt bereikt over duidelijke, haalbare communautaire energiedoelstellingen, met behulp waarvan de problemen van de sector nu en in de toekomst kunnen worden opgelost. Dan kan ook worden bepaald in hoeverre het energiebeleid van de lid-staten en van de Unie op deze doelstellingen aansluiten.

3.2.4. Daarom zouden de doelstellingen beter moeten worden geformuleerd, zodat ze duidelijker en ondubbelzinniger zijn en elkaar niet tegenspreken of overlappen.

3.2.5. In ieder geval dienen de doelstellingen op gezette tijden te worden bijgesteld in het licht van de analyses en rapporten van de Commissie. Bij het uitstippelen van het energiebeleid moet rekening worden gehouden met de economische vooruitzichten op de lange termijn voor de energiesector. Ook moet men in aanmerking nemen dat de afhankelijkheid van de Unie van energieleveranties door derde landen een politiek risico inhoudt. Daarom dient flexibiliteit voorop te staan bij het uitwerken en verwezenlijken van communautaire energiedoelstellingen.

3.2.6. Bij het gelijktijdig verwezenlijken van een aantal van deze doelstellingen zou echter kunnen blijken dat de ene doelstelling strijdig is met de andere. Daarom is het zaak om met de nodige flexibiliteit - en voor zover het mogelijk is - een volgorde van prioriteit vast te stellen, en moet er voor een evenwicht tussen de doelstellingen onderling gezorgd worden.

3.2.7. Met het oog hierop moeten m.b.t. de doelstellingen drie niveaus worden onderscheiden; dat komt de duidelijkheid en het evenwicht ten goede.

3.2.7.1. Ten eerste dienen de energiemaatregelen, zoals alle EU-maatregelen, bij te dragen aan de verwezenlijking van de algemene doelstellingen die in artikel 2 van het EG-Verdrag zijn opgenomen, zoals de totstandbrenging van een interne markt, een evenwichtige ontwikkeling van de economische activiteit, bescherming van het milieu, een hoog niveau van werkgelegenheid en sociale bescherming, verbetering van de levensstandaard en van de kwaliteit van het bestaan, en versterking van de economische en sociale samenhang.

3.2.7.2. In het energiebeleid moet er echter ook naar worden gestreefd om die doelstellingen te verwezenlijken die tegelijkertijd het concurrentievermogen, de voorzieningszekerheid én het milieu ten goede komen.

3.2.7.3. Ten slotte moeten de energiemaatregelen van de lid-staten en van de Unie in meer specifieke zin beantwoorden aan de in de bijlage van het voorstel opgenomen energiedoelstellingen.

3.2.8. In ieder geval dienen bij het verwezenlijken van de doelstellingen het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel in acht te worden genomen en moet bovendien worden gestreefd naar een versterking van de economische en sociale samenhang.

3.2.8.1. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel (art. 3 B van het EG-Verdrag) treedt de Gemeenschap op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen slechts op "voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lid-staten kunnen worden verwezenlijkt" en daarom beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. Zij zou vooral activiteiten moeten ontplooien op terreinen waar zij iets extra's kan toevoegen.

3.2.8.2. De Gemeenschap heeft ook de exclusieve bevoegdheid om in het geweer te komen als bepaalde nationale beleidsmaatregelen leiden tot handelsbelemmeringen en andere marktdistorsies die de verwezenlijking van de overeengekomen energiedoelstellingen in de weg staan. Hierbij mag geen afbreuk worden gedaan aan de doelstellingen van het EG-Verdrag en aan de criteria inzake de openbare dienstverlening en het algemeen belang.

3.2.9. Bijzondere opmerkingen over elke doelstelling

3.2.9.1. In de Verdragen vastgestelde energiedoelstellingen

In overeenstemming met zijn advies over het Groenboek "Voor een energiebeleid van de Europese Unie" () wijst het Comité erop dat aan de doelstellingen marktintegratie, duurzame ontwikkeling, milieubescherming en voorzieningszekerheid twee belangrijke algemene doelstellingen zouden moeten worden toegevoegd, namelijk het scheppen van werkgelegenheid en het versterken van de economische en sociale samenhang; in het energiebeleid moet immers in het bijzonder met deze doelstellingen rekening worden gehouden.

3.2.9.2. Integratie van de communautaire energiemarkt

Het Comité is het met de Commissie eens dat deze integratie van cruciale betekenis is voor alle activiteiten van de Unie op energiegebied; op een versnipperde markt zouden de lid-staten deze activiteiten namelijk zelf voor hun rekening moeten nemen. Bij het bepalen van de structuur die deze geïntegreerde energiemarkt moet krijgen, dienen alle energiebronnen in ogenschouw te worden genomen.

3.2.9.2.1. Verder is ook de ontwikkeling van de transeuropese netwerken belangrijk, omdat deze de voorzieningszekerheid vergroten, de totstandbrenging van de interne markt versnellen en de economische en sociale samenhang versterken. In zijn resolutie over het Witboek "Een energiebeleid voor de Europese Unie" wijst de Raad erop dat dat de vereiste infrastructuur op energiegebied, met name de transeuropese netwerken, waar nodig en op economisch haalbare wijze ontwikkeld moet worden. Hier dienen dan ook de nodige financiële middelen voor vrijgemaakt te worden.

3.2.9.3. Transparante en juiste energieprijzen

De Commissie wijst er terecht op dat voor transparante en juiste energieprijzen moet worden gezorgd.

3.2.9.4. Duurzame ontwikkeling: integratie van energie- en milieudoelstellingen

Gezien de internationalisering van veel milieukwesties en het groeiende milieubewustzijn onder de bevolking zal de rol van de Gemeenschap op dit vlak alleen maar toenemen. Bij de - belangrijke - integratie van energie- en milieudoelstellingen mag het evenwicht tussen beide gebieden niet uit het oog worden verloren. Energiemaatregelen mogen niet tot concurrentiedistorsies leiden en de baten ervan moeten tegen de kosten opwegen. Verder is voor vrijwillige overeenkomsten in dit verband een belangrijke rol weggelegd, en mag het gebruik van de diverse economische instrumenten geen afbreuk doen aan het concurrentievermogen van de industrie.

3.2.9.5. Vergroting van de voorzieningszekerheid

Het is zaak duidelijker te omschrijven welke maatregelen nodig zijn om de betrouwbaarheid van de energievoorziening te vergroten. Het Comité pleit in dit verband voor een ruimer gebruik van nationale energiebronnen, een grotere diversificatie van energiebronnen, flexibiliteit bij het onderling koppelen van energienetten, internationale samenwerking zodat de Unie haar economische en politieke banden met de gebieden waaruit zij energie importeert kan aanhalen, samenwerking op energiegebied met derde landen, en handhaving van de maatregelen betreffende veiligheid, opslag en solidariteit om een terugval in de levering te kunnen opvangen. Aangezien de EU in de nabije toekomst aangewezen blijft op invoer van energie, blijft samenwerking met andere belangrijke verbruikszones van essentiële betekenis.

3.2.9.6. Gecoördineerde benadering van de externe energiebetrekkingen

Het is belangrijk dat de betrekkingen met energie leverende derde landen en met ontwikkelingslanden goed gecoördineerd worden. Zo dienen de betrekkingen met derde landen te worden geïntensiveerd, niet alleen om de voorzieningszekerheid te vergroten, maar ook omdat samenwerking op energiegebied de economische ontwikkeling en de politieke stabiliteit ten goede kan komen. In dit verband is voor het Energiehandvestverdrag en voor de samenwerking met de Middellandse-Zeelanden een voorname rol weggelegd.

3.2.9.6.1. Hoewel de Unie door het sluiten van bilaterale en multilaterale overeenkomsten al belangrijke internationale verantwoordelijkheden op zich heeft genomen, dient zij deze toch nog verder uit te bouwen om het hoofd te kunnen bieden aan de problemen die voortvloeien uit haar steeds groter wordende afhankelijkheid van derde landen en uit de internationale dimensie van veel - vooral met het milieu verband houdende - energievraagstukken.

3.2.9.7. Duurzame energiebronnen en energie-efficiëntie

Ook het Comité vindt dat moet worden gestreefd naar een veelvuldiger gebruik van duurzame energie en een betere energie-efficiëntie; dit komt het milieu beslist ten goede, kan in combinatie met de ontwikkeling van nationale bronnen de communautaire afhankelijkheid van energie-invoer verkleinen en kan tegelijk een stimulans betekenen voor de economie en de werkgelegenheid. Het Comité verwijst in dit verband naar zijn advies over duurzame energie.

3.2.9.8. Nieuwe voorstellen

Ook de volgende doelstellingen zouden in het Commissiedocument moeten worden opgenomen:

a) een hoog niveau van consumentenbescherming; met het oog waarop ervoor moet worden gezorgd dat consumenten beter worden voorgelicht over en meer worden betrokken bij het energiebeleid;

b) versterking van de positie van de EU-industrie t.o.v. haar grootste concurrenten; dit betekent dat de energievoorziening niet al te veel mag kosten.

3.3. Instrumenten van de Unie op energiegebied

3.3.1. Na de formulering van communautaire energiedoelstellingen is het uiteraard van wezenlijk belang dat deze ook verwezenlijkt worden. Hiervoor dienen dan ook de nodige instrumenten in het leven te worden geroepen.

3.3.2. Aangezien de lid-staten niet graag hun bevoegdheden op energiegebied opgeven, moeten vooral horizontale instrumenten worden gecreëerd; met behulp hiervan kan gemakkelijker een consensus worden bereikt of in ieder geval voor meer coördinatie op EU-niveau worden gezorgd.

3.3.3. Om de communautaire doelstellingen te kunnen verwezenlijken moeten alle in de Verdragen verankerde instrumenten op gecoördineerde wijze en met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel worden ingezet.

3.3.4. Evenals in zijn advies over het Groenboek wijst het Comité er hier op dat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de Gemeenschap en de lid-staten zo duidelijk mogelijk afgebakend dienen te worden als deze instrumenten worden ingezet.

3.3.5. Aan de in de bijlage van het Commissievoorstel opgenomen lijst van instrumenten zouden volgens het Comité het handelsbeleid van de Unie en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid moeten worden toegevoegd.

3.3.5.1. In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel J van het EG-Verdrag als volgt begint: "Er wordt een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid ingesteld (...) De Unie en haar lid-staten bepalen en voeren een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (...) dat alle terreinen van het buitenlands en veiligheidsbeleid bestrijkt." Overeenkomstig artikel J1(4) geven de lid-staten hun actieve en onvoorwaardelijke steun aan het buitenlandse en veiligheidsbeleid van de Unie, en moeten zij zich onthouden van ieder optreden dat in strijd is met de belangen van de Unie of dat afbreuk zou kunnen doen aan de doeltreffendheid ervan als bundelende kracht in de internationale betrekkingen.

3.3.5.2. Eén van de doelstellingen van dit beleid is het stimuleren van de internationale samenwerking. Voor de verwezenlijking van deze doelstellingen en de uitvoering van dit beleid is ook een aantal instrumenten voorzien: systematische samenwerking tussen de lid-staten, het vaststellen van gemeenschappelijke standpunten, een gemeenschappelijk optreden en financiële middelen. Deze instrumenten zijn van essentieel belang om, ondanks de grote, toenemende afhankelijkheid van de Unie van energie-invoer, toch de energievoorziening veilig te stellen.

3.3.6. Ook de ontwikkeling van de transeuropese netwerken zou in dit verband meer als een instrument moeten worden gezien, aangezien deze netwerken niet alleen de totstandkoming van de interne energiemarkt, maar ook de flexibiliteit en betrouwbaarheid van de energievoorziening, en de economische en sociale samenhang ten goede komen.

3.3.7. Ten slotte wijst het Comité erop hoe belangrijk het is dat de OTO-activiteiten worden geïntensiveerd en nieuwe, betere technieken in de hele energiesector ingang vinden; hierbij dienen de communautaire OTO-programma's de nationale OTO-maatregelen te ondersteunen.

Brussel, 23 april 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB nr. C 27 van 28. 1. 1997, blz. 9.

() PB nr. C 393 van 31. 12. 1994; PB nr. C 256 van 2. 10. 1995.

() PB nr. C 256 van 2. 10. 1995.