Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Malta voor de periode 2004-2007

(ingediend door de Commissie)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [1] wordt bepaald dat niet-deelnemende lidstaten (d.w.z. de lidstaten die de euro niet hebben aangenomen) met het oog op het regelmatige multilaterale toezicht overeenkomstig artikel 99 van het Verdrag een convergentieprogramma moeten indienen bij de Raad en de Commissie.

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties van de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité moet de Raad advies uitbrengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedures door de Raad kan worden beoordeeld.

Voor de tien landen die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, geldt een derogatie, hetgeen betekent dat zij nog niet deelnemen aan de euro. Zij hebben toegezegd hun convergentieprogramma uiterlijk 15 mei 2004 en een eerste actualisering ervan tegen het eind van 2004 in te dienen.

Op 21 mei heeft Malta zijn eerste convergentieprogramma voor de periode 2004-2007 ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit programma verricht en daarbij rekening gehouden met de voorjaarsprognoses 2004, de gedragscode [2] en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid [3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, document EFC/ECFIN/404/01-rev. 1 van 27 juni 2001, op 10.07.2001 door de Raad (Ecofin) bekrachtigd.

[3] COM (2002) 668 def. van 27.11.2002.

Op 21 mei 2004 heeft Malta zijn eerste convergentieprogramma ingediend, dat betrekking heeft op de periode 2004-2007. In het programma geeft Malta te kennen aan de laatste fase van de EMU te willen deelnemen zodra het land aan de convergentiecriteria voldoet. Het programma is gericht op het bereiken van duurzame economische groei en een hoge en stabiele werkgelegenheidsgraad teneinde een daadwerkelijke convergentie tot stand te brengen. Het hiertoe uitgestippelde beleid is gericht op het bewerkstelligen van houdbare begrotingssaldi op middellange termijn en van de stabiliteit van de externe sector.

Het convergentieprogramma voldoet slechts ten dele aan de gegevensvereisten van de gedragscode. Met name de statistische gegevens beantwoorden niet volledig aan de normen van het ESR 1995. Het BBP en zijn componenten worden overeenkomstig het System of National Accounts 1993 (SNA 1993) berekend, terwijl de begrotingsratio's gebaseerd zijn op het nominale BBP volgens het ESR 1995. Daarom is de vergelijkbaarheid tussen de verschillende onderdelen van het programma niet geheel gewaarborgd.

Het overheidstekort is in 2003 toegenomen tot 6,5% van het BBP (exclusief een eenmalige transactie die goed was voor 3,2% van het BBP), en overschreed daarmee de referentiewaarde van het Verdrag van 3% van het BBP, terwijl de schuldquote opliep tot 72,0% van het BBP en daarmee eveneens hoger was dan de in het Verdrag genoemde referentiewaarde van 60% van het BBP. Op 12 mei 2004 leidde de Commissie, met de goedkeuring van het verslag overeenkomstig artikel 104, lid 3, van het Verdrag de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Malta in. Het Economisch en Financieel Comité heeft op 25 mei over dit verslag van de Commissie advies uitgebracht. Verwacht wordt dat de Raad op 5 juli 2004 op basis van twee aanbevelingen van de Commissie zal besluiten dat er in Malta een buitensporig tekort bestaat en aanbevelingen tot Malta zal richten om te bereiken dat deze situatie wordt verholpen.

Het convergentieprogramma bevat een belangrijke herziening van de volgens het SNA93 berekende reële groei van het BBP in 2003. In tegenstelling tot de in de voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie geraamde reële groei van 0,4% wordt in het convergentieprogramma een daling van het reële BBP met 1,7% verwacht. Volgens het programma is deze negatieve groei in 2003 het gevolg van een onverwachte daling van de uitvoer met 2,2% in reële termen enerzijds en een reële stijging van de totale invoer met 6,4% anderzijds. Terwijl de particuliere consumptie met slechts 0,3% steeg nam de overheidsconsumptie, als gevolg van een sterke budgettaire expansie, met 6,0% toe. De bruto-investeringen in vaste activa namen met 21,2% toe. Deze sterke groei moet echter worden gezien in het licht van het lage investeringsniveau in 2002, toen de Maltese regering een vliegtuig van de hand deed. Parallel met de sterke daling van de economische activiteit liep de werkgelegenheid met 0,8% terug. De inflatie nam in 2003 af tot 1,3%, als gevolg van een matige binnenlandse vraag en een lichte nawerking van de depreciatie van de Maltese lira ten opzichte van de euro. Na de ingrijpende bijstelling van de reële BBP-groei voor 2003 is het middellangetermijnscenario dat voor 2004 en 2005 in het programma wordt geschetst iets voorzichtiger dan de voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie.

De regering van Malta heeft toegezegd op middellange termijn gezonde overheidsfinanciën te zullen bewerkstelligen. Het overheidstekort zou moeten dalen van 5,2% van het BBP in 2004 tot 2,3% in 2006 en 1,4% in 2007, een cijfer dat weliswaar ruim onder de referentiewaarde van 3% ligt maar nog altijd niet in overeenstemming is met een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is. De strategie die in het programma wordt geschetst is gebaseerd op beheersing en rationalisatie van de uitgaven, aan de inkomstenzijde aangevuld door een verbetering van de belastingadministratie om belastingontduiking tegen te gaan. Verwacht wordt dat een deel van de aanpassing zal voortvloeien uit een sterkere groei van het nominale BBP. Opgemerkt zij dat hoewel het aanpassingstraject in overeenstemming lijkt te zijn met de voorspelde groei van het nominale BBP, berekend op basis van het SNA93, de groei van het nominale BBP berekend volgens het ESR 1995 enigszins overschat lijkt, wat tot een onderschatting van het tekort als percentage van het BBP zou kunnen leiden.

De begrotingsdoelstellingen van het convergentieprogramma zijn iets ambitieuzer dan die van het economisch pretoetredingsprogramma 2003 (EPP), dat van een iets optimistischer groeiscenario uitging. Terwijl in het EPP voor 2006 een overheidstekort werd verwacht van 3,4% van het BBP en daarmee de referentiewaarde van 3% van het BBP nog steeds zou worden overschreden, ligt dit cijfer in het convergentieprogramma 1,1 procentpunt lager op 2,3% van het BBP, waarmee het buitensporig tekort in 2006 zou zijn gecorrigeerd.

Verwacht wordt dat de inkomsten in de loop van de programmaperiode zullen dalen van 45,3% van het BBP in 2004 tot 43,0% van het BBP in 2007, terwijl de overheidsuitgaven zullen afnemen van 50,5% van het BBP in 2004 tot 44,4% in 2007. Deze aanpassing betreft zowel lopende als kapitaaluitgaven. De lopende uitgaven zouden met 3 procentpunt van het BBP worden teruggedrongen, van 39% van het BBP in 2004 tot 36% in 2007. Hoewel de kapitaaluitgaven tussen 2004 en 2007 met bijna 40% zouden worden teruggebracht, ligt het streefcijfer van 4,1% van het BBP tegen het einde van de programmaperiode nog altijd ruim boven het EU-gemiddelde. Deze ingrijpende vermindering van de uitgaven vormt de basis voor de verwachte forse verbetering van het primaire saldo, dat zou omslaan van een tekort van 1,4% van het BBP in 2004 in een overschot van 2,2% in 2007.

In het programma worden verschillende hypothesen betreffende de rentevoet en de externe vraag behandeld en wordt het effect daarvan op de begrotingsdoelstellingen onderzocht. Verwacht wordt dat een stijging van de rente met 1 procentpunt tussen 2004 en 2007 slechts een zeer gering effect heeft op zowel de groei (0,1%) als het tekort (0,3% van het BBP). Zou de groei van de externe vraag evenwel met 1 procentpunt versnellen, dan zou het tekort aan het einde van de programmaperiode met 0,4% verbeteren.

Het bruto overheidstekort nam in 2003 met meer dan 10 procentpunt van het BBP toe, waardoor de schuldquote opliep van 61,7% van het BBP in het voorgaande jaar tot 72,0%. Deze stijging kan grotendeels worden toegeschreven aan de budgettaire kosten in verband met de herstructurering van de scheepswerven. Volgens het programma zou de schuldquote in 2004 en 2005 vrijwel gelijk blijven en in 2006 en 2007 dalen tot iets boven 70%. Deze programmavooruitzichten voor 2004 en 2005 zijn in tegenspraak met het voorzichtiger scenario dat in de voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie [4] wordt geschetst, waarin een verdere verslechtering van de schuldquote wordt voorzien met bijna 4 procentpunt van het BBP tot 2005. Dit verschil is toe te schrijven aan een hoger primair tekort in 2004 en grotere "stock flow adjustments" in 2004 en 2005. De daling van de schuld ten opzichte van het BBP die voor de jaren 2006 en 2007 door het programma wordt voorspeld is een gevolg van de toenemende bijdrage van de groei van het nominale BBP. Bovendien voorziet het programma een daling van het tekort met circa 2 procentpunt van het BBP dankzij de inkomsten uit privatiseringen tussen 2004 en 2006.

[4] De prognoses van de Commissie zijn gebaseerd op de veronderstelling dat het beleid in 2004 en 2005 ongewijzigd blijft.

Het programma verwijst, zij het niet in detail, naar de structurele hervormingsplannen van de regering, zoals de privatisering en herstructurering van overheidsbedrijven. Er is echter nog geen overeenstemming bereikt over de hervorming van de gezondheidszorg en het pensioenstelsel. Op de gevolgen van deze hervormingen voor de begroting wordt in het programma niet uitvoerig ingegaan.

Het risico bestaat dat de Maltese begroting door de kosten van de vergrijzing uit het lood wordt geslagen. Het bereiken van een toereikend primair overschot op de middellange termijn is, naast de tenuitvoerlegging van verdere maatregelen om de stijging van de uitgaven in verband met de vergrijzing, met name op het gebied van de gezondheidszorg, tegen te gaan, van cruciaal belang om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verzekeren.

Tabel : Vergelijking van voornaamste macro-economische en budgettaire prognoses

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Malta vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Malta voor de periode 2004-2007

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [5], en met name op artikel 9, lid 3,

[5] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [5 juli] 2004 heeft de Raad het convergentieprogramma van Malta onderzocht, dat betrekking heeft op de periode 2004-2007. Het programma voldoet slechts ten dele aan de informatievereisten van de herziene "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's". Met name de gegevens inzake het BBP en zijn componenten beantwoorden nog niet volledig aan de normen van het ESR 1995. Dit doet afbreuk aan de vergelijkbaarheid van de verschillende onderdelen van het programma.

De begrotingsstrategie die aan het programma ten grondslag ligt is erop gericht het overheidstekort reeds in 2006 tot minder dan 3% van het BBP terug te dringen, met de volgende tussenstappen: 5,2% van het BBP in 2004, 3,7% in 2005 en 2,3% in 2006, om aan het eind van de programmaperiode een streeftekort van 1,4% te bereiken. Het programma voorziet een aanzienlijke verbetering van het primaire saldo, dat naar verwachting zal omslaan van een tekort van 1,4% van het BBP in 2004 in een overschot van 2,2% in 2007. Verder wordt voorspeld dat de stijging van de schuldquote in 2005 in een daling kan worden omgebogen, waarbij de schuldquote aan het eind van de programmaperiode een niveau van 70,4% van het BBP zou bereiken.

De begrotingsstrategie wordt ondersteund door een pakket maatregelen waarmee wordt beoogd de uitgaven te beheersen en te rationaliseren en, aan de inkomstenzijde, belastingontduiking te voorkomen. Met betrekking tot de uitgaven wordt met name verwacht dat de lopende uitgaven met 3 procentpunt van het BBP zullen worden teruggedrongen doordat de stijging van overheidssalarissen in de hand wordt gehouden en de subsidies aan de scheepsbouwsector geleidelijk worden afgeschaft. Ook zouden de kapitaaluitgaven gedurende de programmaperiode met meer dan 2,5 procentpunt van het BBP dalen. De overheidsinvesteringen zullen evenwel ruim 4% van het BBP blijven bedragen.

Op basis van de thans beschikbare informatie lijkt het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt uit te gaan van aannemelijke groeihypothesen. Het is evenwel met enige onzekerheid omgeven gezien de mogelijke overschatting van het volgens het ESR 1995 berekende nominale BBP en het risico van externe schokken waaraan de Maltese economie blootstaat.

Hoewel volgens het programma het tekort in 2006 tot onder de referentiewaarde van 3% zal worden teruggebracht en vervolgens verder zal afnemen, is dit niet in overeenstemming met de doelstelling van een begrotingssituatie die gedurende de programmaperiode vrijwel in evenwicht is.

De consolidatiestrategie is vrij ambitieus, hoewel het doel bereikbaar lijkt omdat door de beëindiging van een aantal investeringsprojecten extra armslag wordt gecreëerd. De recente herziening van de reële BBP-groei voor 2003 houdt wel enige risico's in. Daarom zou de in het programma geschetste begrotingsstrategie ontoereikend kunnen zijn om het tekort tegen 2006 terug te dringen tot onder de drempel van 3% van het BBP. Bovendien zal, gezien deze risico's, de schuldquote zich waarschijnlijk minder gunstig ontwikkelen dan verwacht.

De Maltese begroting zou door de verwachte kosten van de vergrijzing uit het evenwicht kunnen worden gebracht. Daarom is het bereiken van een toereikend primair overschot op de middellange termijn, naast de tenuitvoerlegging van verdere maatregelen om de stijging van leeftijdgebonden uitgaven, met name op het gebied van de gezondheidszorg, te beheersen van cruciaal belang om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verzekeren.

Op [5 juli] 2004 heeft de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag op aanbeveling van de Commissie besloten dat er in Malta een buitensporig tekort bestaat en overeenkomstig artikel 104, lid 7, aanbevelingen met beleidsadviezen tot Malta gericht om te bereiken dat deze situatie wordt verholpen.

Voornaamste prognoses in het convergentieprogramma van Malta

>RUIMTE VOOR DE TABEL>