1.Inleiding

De Commissie stelt sinds 2011 halfjaarlijkse verslagen over het functioneren van het Schengengebied op, die bij het Europees Parlement en de Raad worden ingediend. Dit systeem van verslaglegging werd in september 2011 ingevoerd om de samenwerking in het Schengengebied te verbeteren en als basis te dienen voor het debat en de besluitvorming, zoals uiteengezet in de mededeling van de Commissie over Schengengovernance. De Raad sprak op 8 maart 2012 zijn steun uit voor het systeem. Om rekening te houden met de tragische gebeurtenissen in Parijs op 13 november en andere belangrijke ontwikkelingen, is de verslagperiode van dit achtste verslag verlengd tot 10 december 2015.

In de tot nog toe uitgebrachte verslagen is een zo breed mogelijk overzicht gegeven van de ontwikkelingen in het Schengengebied en van alle aspecten van het functioneren ervan. In het licht van de huidige migratiecrisis wil de Commissie zich nu echter focussen op de ontwikkelingen die de grootste impact hebben gehad op het functioneren van het Schengengebied. Zoals aangegeven in de conclusies van de Raad van 9 november 2015 moet het verslag als basis dienen voor een uitvoerig debat over deze ontwikkelingen en over de lering die is getrokken uit tijdelijke herinvoeringen van controles aan de binnengrenzen. In het verslag moet ook worden onderzocht hoe de feiten die erin aan bod komen, het Schengengebied en het functioneren ervan beïnvloeden, en, indien relevant, hoe de gevolgen kunnen worden aangepakt.

De belangrijkste kwesties die met betrekking tot deze verslagperiode moeten worden behandeld, zijn de maatregelen die de lidstaten aan hun binnen- en buitengrenzen hebben genomen in het licht van: 1) het ongekende aantal migranten dat in het Schengengebied is aangekomen en hun secundaire bewegingen; en 2) de meervoudige terreuraanslagen in Parijs op 13 november 2015 en de verijdelde terreuraanslag op de Thalys van Amsterdam naar Parijs op 21 augustus 2015. Deze kwesties worden hieronder in detail geanalyseerd. Tot slot wordt in dit verslag ook aandacht besteed aan de ervaring met het nieuwe Schengenevaluatiemechanisme.

2.Ongekende migratiedruk

2.1.Migratiestromen aan de buitengrenzen

Het aantal irreguliere migranten en verzoekers om internationale bescherming dat in de EU aankomt, is fors toegenomen. Het aantal gevallen van irreguliere grensoverschrijding dat tot op heden in 2015 is vastgesteld (1 553 614), ligt aanzienlijk hoger dan het totale aantal irreguliere grensoverschrijdingen in de periode 2009-2014 (813 044). In de periode januari-november 2015 vond de overgrote meerderheid van het aantal irreguliere grensoverschrijdingen naar de EU plaats via de drie belangrijkste routes: de route door het oostelijke Middellandse Zeegebied (716 202 vaststellingen), de route langs de Westelijke Balkan (667 147) en de route door het centrale Middellandse Zeegebied (144 300). Met betrekking tot deze cijfers dient te worden opgemerkt dat een deel van de irreguliere migranten die gebruikmaken van de route langs de Westelijke Balkan, ook is opgenomen in de cijfers van de route door het oostelijke Middellandse Zeegebied, die door Griekenland loopt.

Veel mensen die in de EU aankomen, zijn op de vlucht voor conflicten in hun regio en verzoeken daarom om internationale bescherming. Hoewel de asielwetgeving geen deel uitmaakt van het Schengenacquis, spreekt het voor zich dat de vluchtelingencrisis aanzienlijke gevolgen heeft voor de situatie aan de buitengrenzen van de EU en binnen het Schengengebied.

De forse toename van het aantal personen dat de EU bereikt, heeft voor immense druk gezorgd op het grenstoezicht en de asielstelsels van de betrokken landen. Als reactie heeft de Commissie de hotspot-aanpak geïntroduceerd, in het kader waarvan de EU-agentschappen de lidstaten die het zwaarst onder druk staan, bijstand kunnen verlenen. Zij kunnen bijvoorbeeld hulp bieden voor het spoedig registreren, screenen en debriefen van arriverende migranten en voor de asielprocedures, en kunnen terugkeeroperaties coördineren. Italië en Griekenland zijn de eerste twee lidstaten waar het hotspot-concept wordt uitgevoerd. De Commissie heeft ook eigen personeel naar deze landen gestuurd ter ondersteuning en voor praktische coördinatie. De ondersteuningsteams voor migratiebeheer die in de hotspots werken, zijn afhankelijk van de bijdragen die de lidstaten leveren in respons op de verzoeken van Frontex en het EASO om deskundigen en uitrusting.

In september heeft de Raad ingestemd met de voorstellen van de Commissie voor de herplaatsing van 160 000 verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, uit Italië, Griekenland en eventueel andere lidstaten die rechtstreeks de gevolgen ondervinden van de vluchtelingencrisis. De volledige uitvoering van het herplaatsingsmechanisme en de volledige inwerkingstelling van de hotspots zouden de druk op deze landen moeten verlichten.

Bovenop de lopende gezamenlijke Frontex-operaties Triton (Italië) en Poseidon (Griekenland), waarvan de financiële toewijzingen met het oog op meer bewakings- en reddingscapaciteit zijn verdrievoudigd, is de EU op 22 juni een operatie in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid gestart in het zuidelijke deel van het centrale Middellandse Zeegebied. Deze operatie is er specifiek op gericht het bedrijfsmodel van netwerken van mensensmokkel en mensenhandel te verstoren.

Lidstaten die plots met uitzonderlijke druk worden geconfronteerd, kunnen ook om steun verzoeken van de snelle-grensinterventieteams (RABITs), waarin de Frontex-verordening voorziet. Op 3 december heeft Griekenland bij Frontex een formeel verzoek ingediend om de inzet van snelle-grensinterventieteams voor onmiddellijke ondersteuning van de grenswacht aan zijn buitengrens aan de eilanden in de Egeïsche Zee. Op 10 december heeft Frontex de noodzakelijke besluiten genomen om deze operatie te starten en om onmiddellijk met de Griekse autoriteiten een operationeel plan overeen te komen binnen hetzelfde operationele gebied als Poseidon.

Hongarije heeft een hek geplaatst langs zijn buitengrens met Servië. Het plaatsen van hekken ten behoeve van het grenstoezicht is op zich geen schending van het EU-recht. De toegepaste maatregelen moeten echter evenredig zijn en in overeenstemming zijn met de mensenrechten en de rechten die voortvloeien uit het EU-acquis inzake asiel, met name het beginsel van non-refoulement. De Commissie blijft erop toezien dat het plaatsen van hekken deze rechten, en met name het recht van daadwerkelijke toegang tot de asielprocedure aan de grensdoorlaatposten, niet belemmert.

Hongarije heeft ook een hek geplaatst aan zijn grens met een EU-lidstaat, namelijk Kroatië, dat in de toekomst tot het Schengengebied zou moeten toetreden. Ook langs bepaalde delen van de grens tussen Slovenië en Kroatië is een dergelijke installatie geplaatst. Hoewel het EU-recht niet uitdrukkelijk verbiedt dat een hek wordt geplaatst aan wat nu nog een buitengrens is van het Schengengebied, merkt de Commissie op dat dit haaks staat op de doelstelling van Kroatië om in de toekomst tot het Schengengebied toe te treden. Verder blijft de Commissie de toetreding van Bulgarije en Roemenië tot het Schengengebied ten volle ondersteunen, zoals uiteengezet in het zevende halfjaarlijkse verslag.

Het is van uitermate groot belang dat iedereen die de buitengrenzen overschrijdt, in overeenstemming met de bestaande wetgeving wordt gecontroleerd. Personen die irregulier de grens overschrijden, moeten naar behoren worden geregistreerd en er moet voor deze personen naargelang van het geval een asiel- of terugkeerprocedure worden gestart. Op dit moment wordt de verplichting uit hoofde van de Eurodac-verordening om vingerafdrukken te nemen, niet altijd nageleefd. Van alle personen die de grens irregulier hebben overschreden, is van naar schatting 23 % vingerafdrukken genomen (overeenkomstig artikel 14 van de Eurodac-verordening). Het percentage varieert sterk naargelang van de lidstaat. De Commissie neemt maatregelen om ervoor te zorgen dat het EU-recht op dit gebied ten volle wordt nageleefd. De volledige naleving van deze verplichting en de in de hotspots en de herplaatsingsregeling opgenomen screeningprocedures zijn essentieel om de veiligheidsrisico's te beheersen die ontstaan door het grote aantal personen dat de buitengrens van de EU op irreguliere wijze overschrijdt.

Personen die niet in aanmerking komen voor internationale bescherming, mogen geen toestemming krijgen om verder te reizen en moeten snel worden teruggestuurd. In 2014 is minder dan 40 % van de irreguliere migranten die het bevel kregen om de EU te verlaten, daadwerkelijk vertrokken. Waar mogelijk geniet vrijwillige terugkeer de voorkeur, maar dit werkt alleen als gedwongen terugkeer een reëel vooruitzicht is. In september 2015 heeft de Commissie een EU-actieplan inzake terugkeer en het terugkeerhandboek gepresenteerd, die maatregelen omvatten om het terugkeersysteem van de EU doeltreffender te maken. Daarnaast heeft de Commissie tien lidstaten verzoeken toegezonden om verduidelijking over de toepassing van de terugkeerrichtlijn, met name met betrekking tot de uitvaardiging en uitvoering van terugkeerbesluiten.

Er dient te worden opgemerkt dat de huidige crisis ook gevolgen heeft voor andere rechtshandhavingsinstanties die betrokken zijn bij het beheer van de buitengrenzen. Wanneer douanebeambten andere autoriteiten bijstand verlenen om de crisis het hoofd te bieden (deze bijstand hangt af van de nationale organisatiestructuren en de omvang van het probleem), hebben zij minder capaciteit om naar behoren goederencontroles uit te voeren.

2.2.Situatie aan de binnengrenzen

De vluchtelingencrisis heeft niet alleen gezorgd voor een grote toeloop aan de buitengrenzen, maar ook voor aanzienlijke secundaire bewegingen binnen het Schengengebied. De verzoekers om internationale bescherming reisden namelijk door naar hun land van voorkeur in de plaats van hun verzoek in te dienen bij de lidstaat die op grond van de Dublinregels verantwoordelijk is. Om secundaire bewegingen te voorkomen, moeten de lidstaten van eerste binnenkomst de verzoekers correct registreren en in opvangvoorzieningen voorzien die in overeenstemming zijn met het EU-recht en de grondrechten, zodat de verzoekers volgens het Dublinsysteem kunnen worden teruggenomen. Mensen moeten worden ontmoedigd om tijdens het onderzoek van hun asielverzoek naar andere lidstaten te reizen. Ook zouden geen documenten mogen worden afgegeven waarmee deze personen naar een andere lidstaat kunnen reizen, tenzij dat om ernstige humanitaire redenen aangewezen is. In deze context moet ook worden verwezen naar de situatie in Calais, waar mensen illegaal in het Schengengebied verblijven in de hoop via de Kanaaltunnel het Verenigd Koninkrijk te bereiken.