NL    NL NL 
 
NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 1.4.2009 
SEC(2009) 388 
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
bij het 
 
WITBOEK 
 
Aanpassing aan de klimaatverandering : naar een Europees actiekader 
    
SAMENVATTING VAN DE  EFFECTBEOORDELING  
 
 
{COM(2009) 147} 
{SEC(2009) 386} 
{SEC(2009) 387} 
 
NL 2   NL SAMENVATTING  
1. INLEIDING  
Dit is de samenvatting van het effectbeoordelingsverslag1 bij het witboek van de Commissie 
over de aanpassing aan de klimaatverandering2. Het doel van het witb oek bestaat erin het 
debat in Europa over de effecten van de klimaat verandering te stimuleren en ervoor te zorgen 
dat de EU en de lidstaten adequaat op deze e ffecten kunnen reageren bi j de beleidsvorming en 
de praktische uitvoering van maatregelen. Da arbij wordt rekening gehouden met het feit dat 
de meeste aanpassingsinitiatieven op nationaal, regionaal of plaatse lijk niveau moeten worden 
genomen. 
De Commissie heeft in 2007 een groenboek ove r aanpassing aan klim aatverandering in 
Europa goedgekeurd3, waarna een brede openbare en interinstitutionele raadpleging volgde4. 
De effectbeoordeling heeft gebruikgemaakt van het 4e IPCC-verslag5, het EMA/GCO/WHO-
verslag over de effecten van de klimaatverandering in Europa6 en een groot aantal verslagen 
en onderzoeksprojecten in verband me t klimaatverandering en aanpassing. De 
effectbeoordeling wordt aange vuld door sectorale documente n over water/kusten/mariene 
kwesties7, landbouw8 en gezondheid9. 
2. AANPASSING AAN DE KLIMAATVERANDERING : EEN NIEUWE BELEIDSAGENDA  
2.1. Belangrijke begrippen 
Kwetsbaarheid  (IPCC,2007) is de mate waarin een systeem vatbaar is voor de ongunstige 
effecten van klimaatverandering (inc lusief klimaatvariabiliteit en klimaatextremen), maar niet 
in staat is het hoofd te bieden aan deze effecte n. De kwetsbaarheid is afhankelijk van de aard, 
de omvang en de mate van klimaatveranderi ng en -variatie waaraan het systeem is 
blootgesteld, en van de gevoeligheid en het aanpassingsvermogen van he t systeem (figuur 1). 
Het weerstandsvermogen (IPCC, 2007) is het vermogen van een  systeem om verstoringen te 
absorberen zonder gevolgen voor de basiss tructuur en de f unctioneringswijze. 
Dit betekent dat proactieve aanpassingsmaatre gelen niet beperkt mogen blijven tot een 
analyse van de effecten van de klimaatve randering en de ongelijke gevoeligheid van 
verschillende sectoren, regio's of social e groepen. De klimaatverandering kan sommige 
                                                 
1 SEC(2009) 387. Het effectbeoordelingsverslag bevat meer sectorale en geografische bijzonderheden. 
2 COM(2009) 147.  
3 COM(2007) 354, http://ec.europa.eu/environment/climat/adaptation/index_en.htm  
4 http://ec.europa.eu/environment/climat/adaptation/index_en.htm  
5 Alcamo et al., Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working 
Group II to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 
beschikbaar op http://www.ipcc.ch/ip ccreports/assessments-reports.htm 
6 Impacts of Europe's changing climate - 2008 indicator-based assessment, EEA Report No 4/2008, 
http://reports.eea.europa.e u/eea_report_2008_4/en/  
7 SEC(2009) 386. 
8 SEC(2009) 417. 
9 SEC(2009) 416. 
 
NL 3   NL sectoren, regio's en groepen innovatiekansen bi eden op het gebied van procedés, technologie 
en governance. 
Als de voorwaarden gunstig zij n, kunnen de biodivers iteit, de ecosystemen, de bevolking en 
de economische actoren zich zelfstandig aanpa ssen, d.w.z. zonder inmenging van een centrale 
autoriteit. De uiteindelijke effecten van de klimaatverandering worden zo verzacht en ook de 
door de klimaatverandering gecreëerde “kansen” kunnen zo worden benut, maar tegelijkertijd worden andere economische, sociale en mili eueffecten in het leven geroepen en de 
klimaateffecten naar elders verschoven. 
Figuur 1 Conceptueel diagram: kwetsbaar heid en aanpassing. Bron: EMA (2008). 
Blootstelling Gevoeligheid
Aanpassings-
vermogenPotentiële
effecten
KwetsbaarheidSociaal-economische
en institutionele
capaciteitBereidheid tot 
aanpassingKlimaatverandering
AanpassingBlootstelling Gevoeligheid
Aanpassings-
vermogenPotentiële
effecten
KwetsbaarheidSociaal-economische
en institutionele
capaciteitBereidheid tot 
aanpassingKlimaatverandering
Aanpassing 
Er zullen daarom geplande aanpassingsmaatregelen nodig zijn voor een multisectorale 
aanpak op middellange en lange termijn die tot doel heeft het weerstandsvermogen van het 
natuurlijk en economisch systeem te verbeteren  en/of specifieke aannpassingsprocessen te 
vergemakkelijken. De maatregelen van de overheid zullen ook gericht zijn op de productie van collectieve goederen en het creëren va n gelijke voorwaarden voor informatie over 
klimaatkwetsbaarheid en de kosten en baten van aanpassingsopties. 
De belangrijke onzekerheden over de toekom stige aanpassingsdrempel pleiten voor een 
flexibel en adaptief beheer dat de robuustheid van alternatieve strategieën ten aanzien van een 
groot aantal scenario's beoordeelt
10. De analyse van de effectbe oordeling is gebaseerd op een 
holistisch evaluatiekader dat zich niet beperkt tot de rechtstreekse effecten en economische 
gevolgen van de klimaatverandering maar ook aandacht schenkt aan de rol van ecosysteemdiensten en de sociale dimensie van de klimaatverandering (figuur 2). Dit vormt 
de basis voor de verdere integrat ie van de bestaande informatie over de potentiële effecten die 
zich bij alternatieve scenario's van k limaatverandering kunnen voordoen – met of zonder 
zelfstandige aanpassing. Tot dusver is de kennis  uiterst gefragmenteerd en in het kader van 
het zesde en zevende kaderprogramma word t gewerkt aan de ontwikkeling van een aantal 
consistente scenario's voor de verdere geïn tegreerde beoordeling van aanpassings- en 
mitigatiemaatregelen. 
                                                
 
10 Hulme M. (2008), “Is Climate Prediction a Limit to  Adaptation?”, Lecture at  European Commission, 22 
May 2008 - School of Environmental Sciences, University of East Anglia. 
 
NL 4   NL Figuur 2: keten van de potentiële effecten van klimaatverandering. Bron: DG Milieu op basis 
van (EMA, 2008) en (IPCC, 2007). De potentiële eff ecten zijn alle effecten die zich in een 
scenario van klimaatverandering los va n aanpassingsmaatregelen kunnen voordoen. 
Atmosfeer / 
cryosfeer / zee
Ecosysteemvoorwaarden 
en -diensten
Effect op ecosysteemdiensten
Levering 
(voedsel, zoetwater, hout/vezels, brandstof)
Regulering
(klimaat, overstromingen, ziekten, waterzuivering)
CultuurEconomische effecten
Infrastructuur en fysisch kapitaal
(schade, verlies)
Productie en consumptie
(processen, consumentengedrag, groeipotentieel,
variabiliteit/disruptieactiviteit)
Werkgelegenheid
Stormen
Overstromingen
Waterschaarste / droogtesFenologie
WaterkwaliteitBosbranden
BodemdegradatieVerspreiding van soorten
Permafrost / smelten 
van ijs
Sociale effecten
Gezondheid (mortaliteit, morbiditeit, arbeidsproductiviteit)
Distributieve effecten (sociale groepen, regio’s)
Conflicten om grondstoffen
Migraties
Sociaal weefsel
Governance
Concentratie 
broeikasgassen
Temperatuur (gemid. 
en extreme waarden)
Neerslag (gemiddelde
en extreme waarden)
Stijging van het 
zeepeil
Troposferische ozonScenario’s van klimaatverandering 
 
2.2. De meest kwetsbare sectoren en  regio's in de EU opsporen 
De meest kwetsbare gebieden in Europa (EMA  2008) zijn Zuid-Europa, het Middellandse 
Zeebekken, de ultraperifere gebieden en de  Noordpool. Voorts worden ook berggebieden 
(vooral de Alpen), eilanden, kus tgebieden, steden en dichtbe volkte overstromingsgebieden 
met bijzondere problemen geconfronteerd. In N oord- en West-Europa wordt bij een matige 
klimaatverandering een complexer evenwicht tussen  negatieve en positieve effecten verwacht. 
De potentiële effecten van de klimaatverandering  zijn groter in sectoren die afhangen van 
ecosysteemdiensten, de beschikbaarheid van wa ter en de weersomstandigheden, zoals land- 
en bosbouw, visserij, aquacultu ur, energie en toerisme. 
De meest kwetsbare groepen (ouderen, kinderen, gehandicapten, chronisch zieken enzovoort) 
zullen het wellicht moeilijker hebben om zich aan te passen. Dit vormt een potentieel probleem in termen van kansengelijkheid en verdeling. Het doet ook de vraag rijzen of het 
geplande aanpassingsproces specifiek op d eze groepen gericht moet zijn of een 
verdelingsanalyse moet toepassen om een b illijke aanpassingsstrategie te waarborgen. Een 
gebrek aan middelen voor de meest kwetsbare groepen wordt vaak ge noemd als een obstakel 
voor een efficiënte aanpassing, maar ook andere  financiële mechanismen en tekortkomingen 
van de markt tasten de potentiële e fficiëntie van het aanpassingsproces aan. 
De Europese Commissie is al be gonnen de haalbaarheid te best uderen en opties uit te werken 
voor de ontwikkeling van een of meer sectorale en regionale kwetsbaarheidsindicatoren die 
gebruikt kunnen worden om nieuwe Europese pakketen aanpassingsmaatregelen te beoordelen. Het is zaak economische, social e en milieu-indicatoren voor verschillende 
klimaatscenario's te bundelen om de risiconive aus waarmee verschillende sectoren en regio's 
geconfronteerd worden weer te geven. 
 
NL 5   NL 2.3. Een betere coördinatie van maatre gelen op verschillende niveaus 
Sommige lidstaten hebben grondig over het them a aanpassing nagedacht en al maatregelen 
genomen. Andere lidstaten zijn de problemen no g aan het inventariseren en beraden zich over 
welke maatregelen genomen moeten worden. In  de bestaande nationale aanpassingsplannen 
wordt erkend dat er behoefte is aan coördinatie tussen de lidstaten en dat een geïntegreerde en 
gecoördineerde Europese aanpak voordelen opl evert. De volgende punten pleiten voor een 
Europese aanpak: 
• De klimaatverandering zal grensoverschrijdende effecten hebben en 
aanpassingsmaatregelen vergen die gebaseerd zijn op samenw erking tussen verschillende 
lidstaten en coördinatie met relevante landen buiten de EU (bijvoorbeeld stroomopwaartse 
beschermingsmaatregelen tegen overstromingen); 
• Het thema solidariteit moet in de aanpassingsstrategi e worden verankerd omdat de 
effecten van de klimaatverandering geografisch zullen verschillen en uiterst variabel zullen 
zijn zodat de gevolgen in Eur opa aanzienlijk kunnen variëren. 
• Om aanpassingsmaatregelen met ongewenste effecten te voorkomen 
(aanpassingsmaatregelen die de  problemen verschuiven naar of verergeren voor andere 
gebieden, landen, sectoren of sociale groepen) worden vaak best grensoverschrijdende of 
Europese maatregelen genomen; 
• De klimaatverandering zal belang rijke effecten hebben op sectoren die op EU-niveau sterk 
geïntegreerd zijn via de interne markt en gemeenscha ppelijke beleidsmaatregelen . Bij 
de uitgavenprogramma's van de EU kan met het aanpassingsproces rekening worden 
gehouden om de middelen van de lidstaten aan te vullen. 
• Inzake externe maatregelen kan de EU  dankzij de overheveling van meer 
onderhandelingsbevoegdheden van de  lidstaten naar de EU een leidende rol spelen bij het 
aanpassingsproces in een aantal sectoren. 
3. DOELSTELLINGEN VAN HET WITBOEK  
De specifieke doelstelling van de mededelin g over aanpassing bestaat erin Europese 
beleidsinstrumenten vast te stellen en een we rkplan voor de korte en middellange termijn op 
te stellen door: 
– het kennisbestand over de kwetsbaarheid ten aanzien van klimaatveranderingen (effecten 
en aanpassingsvermogen) en de kosten en baten van aanpassingsop ties te verbeteren; 
– de vroegtijdige uitvoering van no-regret m easures en win-winmaatregelen te waarborgen 
en aanpassingsmaatregelen met ongewenste effecten te vermijden door het thema 
aanpassing in EU-beleidsmaat regelen te integreren; 
– voor een procedé te zorgen om aanpassings maatregelen beter te coördineren en 
toekomstige maatregelen beter te  beoordelen (inclusief het opsta rten van een debat over de 
toekomstige financiering). 
 
NL 6   NL 4. POTENTIËLE OPTIES DOORLICHTEN  
Om de bovenstaande doelstellingen te verw ezenlijken moeten twee optieniveaus worden 
onderscheiden: 
– een algemene benadering waarbij een aanpa ssingsbeleid op alle niveaus wordt gevoerd; 
– een Europees actiekader. 
4.1. Opties voor de benadering van het thema aanpassing 
Er zullen talrijke door de overh eid ontwikkelde aanpassingsstrategieën, -plannen en -projecten 
zijn die alle een kwetsbaarheidsbeoordeling en een evaluatie van de kosten en baten vergen. 
De aanpassingsopties kunnen echter in drie grot e categorieën worden onderverdeeld op basis 
van de algemene benadering: 
• “Grijze” infrastructurele benaderingen , d.w.z. fysieke interventie- of 
constructiemaatregelen waarbij een beroep op technische diensten wordt gedaan om voor 
gebouwen en infrastructuur te zorgen die van essentieel belang zijn voor het sociaal en 
economisch welzijn van de samenleving en be ter bestand tegen extreme gebeurtenissen; 
• “Groene” structurele benaderingen die het weerstandsvermogen van ecosystemen 
vergroten – en daarbij het verlies van biodivers iteit en de degradatie van ecosystemen een 
halt willen toeroepen en de watercycli will en herstellen – en tegelijkertijd van de 
ecosysteemfuncties en -diensten gebruikmak en om een kosteneffectievere en soms 
haalbaardere aanpassingsoplo ssing te vinden die niet alle n op grijze infrastructuur 
gebaseerd is; 
• “Zachte” niet-structurele benaderingen maken gebruik van beleidsmaatregelen en 
procedures, landgebruikcontroles, informatieverspreiding en economische 
stimuleringsmaatregelen om de kwetsbaarheid voor rampen te verminderen of te voorkomen. Ze vergen een zorgvuldiger beheer van de onderliggende menselijke 
systemen . 
4.1.1.  Beoordeling van opties 
De verschillende mate waarin lidstaten en sectoren kwetsbaar zijn en de ruimte voor 
aanpassingsopties kunnen in de ze effectbeoordeling niet aan bod komen. Bovendien kiest dit 
verslag niet voor één preferen tiële benadering omdat de dr ie bovenvermelde benaderingen 
van elke beleidsportfolio deel moeten uitmaken. 
Bij een beoordeling van de kosten en baten van aanpassingsmaatregelen is het zaak met alle 
EU- en nationale maatregelen rekening te houden (GLB en cohesiefonds, milieu-, 
gezondheids- en ondernemingenbeleid enzovoort) en te overwogen hoe de  heroriëntering en 
herformulering van een groot aantal be leidsmaatregelen het aanpassingsproces 
kosteneffectiever, sneller en flexibeler kunnen doen verlopen. De aan prognosen inzake 
klimaatverandering inherente onzekerheid kan vroe gtijdige en gerichte maatregelen in alle 
sectoren bemoeilijken. Vroegtijdige maatre gelen kunnen echter duidelijke economische 
voordelen opleveren door op potentiële schade  te anticiperen en de gevaren voor 
ecosystemen, de volksgezondheid, de economisch e ontwikkeling, bezit en infrastructuur tot 
een minimum te beperken. Voor bepaalde in vesteringen, die nog steeds volledig operationeel 
 
NL 7   NL zullen zijn wanneer de effecten  van de klimaatverandering zi ch ten volle zu llen voordoen, 
moeten de huidige voorspellingen inzake klimaat verandering bij de besluitvorming nu een rol 
spelen. 
Autonome en geplande aanpassingsopties kunnen milieukosten meebrengen, waarmee in 
duurzaamheidsbeoordelingen rekening moet worden  gehouden. Het is vooral van essentieel 
belang een geïntegreerde beoordeling van mitigatie- en aanpassingsstrategieën uit te voeren. Terwijl mitigatiestrategieën (zowel ener gie als landgebruik) hun kwetsbaarheid voor 
klimaatverandering volledig moeten integrere n, verdienen sommige aa npassingsopties (vooral 
watervoorziening en koeling) een zorgvuldige beoordeling. Dit bevestigt het belang van een 
geïntegreerde land- en waterb eoordeling om de optimale toewijzing van de schaarse 
natuurlijke rijkdommen (land en water) te waarbo rgen. Ook andere milieueffecten moeten zo 
snel mogelijk worden bestudeerd om een duurzaam aanpassingsbeleid te ontwikkelen en aanpassingsmaatregelen met ongewe nste effecten te voorkomen. 
Wat de sociale effecten betreft, moet een strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering 
sociaal fair zijn, vooral met betrekking tot de gevolgen voor werkgelegenheid, 
kansengelijkheid en verdeling. Het aspect mens elijk kapitaal moet sterk worden beklemtoond: 
van de bewustmaking van de uitdagingen van de klimaatverandering tot investeringen in 
onderwijs en opleiding om ervoor te zorgen da t de Europeanen over de vaardigheden en 
competenties beschikken om zich aan de klimaatverandering aan te passen. 
Aanpassingsstrategieën moeten structurele veranderingen zo nodig vergemakkelijken en 
nieuwe mogelijkheden voor economische groei en  het scheppen van "groene banen" benutten, 
maar tegelijkertijd solidair zijn met kwetsbare groepen. 
4.1.2.  Prioriteit aan aanpassing smaatregelen verlenen 
Een aantal aanpassingsmaatregelen moeten word en genomen omdat ze op de korte termijn 
voordelen opleveren ongeacht de onzekerheden van de prognosen (“no regret measures”) of omdat ze zowel voor mitigatie als aanpassing gunstig zijn ("win-winmaatregelen"): 
• Vermijden dat infrastructuur wordt ontwi kkeld en gebouwd in gebieden met een 
hoog risico (bijvoorbeeld overstrom ingsgebieden, waterschaarste); 
• Infrastructuur en gebouwen ontwerpen die een minimum aan energie en water 
verbruiken, en de waterretentie en ko elingscapaciteit in steden verbeteren; 
• Overstromings- en kustbeheer met inbegrip  van de creatie of het herstel van 
overstromingsgebieden en zout moerassen die het beheer van 
overstromingen/stijgingen van het zeepeil he lpen verbeteren en  de doelstellingen 
inzake biodiversiteit en hab itatbescherming ondersteunen; 
• Voor betere voorzorgsmaatregelen en rampe nplannen zorgen om op risico's (zoals 
klimaatrisico's) te kunnen reageren. 
4.2. Opties voor EU-maatregelen 
In het licht van de bovenstaa nde doelstellingen zijn er dr ie “strategisch e” hoofdopties voor 
een toekomstig EU-aanpassingsbeleid: 
 
NL 8   NL – Optie A (basisscenario) impliceert dat de ontwikkeling van aanpassingsstrategieën 
wordt beperkt tot een autonoom aanpassingspr oces en nationale maatregelen, waarbij 
het EU-beleid onveranderd blijft. Deze optie  is in een vroeg stadium verworpen 
omdat ze een aantal hiaten vertoont en tot aanpassingsmaatregelen met ongewenste 
effecten kan leiden. 
– Optie B (incrementele en responsieve m aatregelen met betrekking tot een EU-
aanpassingsstrategie) impliceert dat de bevindingen van dit verslag worden gebruikt 
om de EU-aanpassingsstrategie verder te ontwikkelen. Het potentieel van lopende 
(vooral nationale) initiatieven en coördi natie- en bewustmakingsprogramma's zou 
worden benut en alle beleidsmaatregelen en  instrumenten van de EU zouden worden 
doorgelicht. Tegelijkertijd zouden de “governancevoorschriften” voor het EU-aanpassingsbeleid worden vast gesteld om vooruitgang te monitoren en de basis voor 
toekomstige maatregelen te leggen. 
– Optie C (EU-actieplan voor het aanpassingsproces) zou de vorige optie aanvullen 
door prioriteit te verlenen aan nieu we wetgevingsinitiatieven om duurzame 
aanpassingsmaatregelen te bevordere n. De nationale en regionale 
aanpassingsstrategieën zouden worden herzien en gestroomlijnd. Door de 
onzekerheid over de kwetsbaarheid voor effecten en de kosten en baten van 
aanpassingsmaatregelen is het echter onmogelijk op voorhand een definitieve 
blauwdruk voor maatregelen te ontwikkelen. Bovendien moeten de argumenten voor 
EU-maatregelen (bijvoorbeeld inzake la ndgebruik of bosbouw) systematischer 
worden onderzocht en behor en een groot aantal aanpa ssingsmaatregelen tot de 
nationale of plaatselijke bevoegdheden. Ten sl otte wordt deze optie voorbarig geacht 
zolang geen politieke priorite iten voor het nieuwe meerjarige financiële kader 2013-
2020 zijn vastgesteld. 
In het licht van de huidige situatie wordt voor optie B gekozen. Deze op tie biedt een adequate 
mix en komt zowel tegemoet aan de behoefte aan een strategische vi sie voor de ontwikkeling 
van een EU-aanpassingsbeleid als aan de behoeft e aan een flexibele en responsieve keuze van 
beleidsprioriteiten. Optie B vormt daarom een strategie op de korte termijn (tot 2012) die 
uitgaat van de huidige stand va n uitvoering van het EU-acquis (i nclusief lopende initiatieven 
waarvan de doelstellingen nog niet zijn  verwezenlijkt) en de ontwikkeling van 
aanpassingsstrategieën en corresponderende pr ogramma's door de lidstaten op grond van hun 
verplichtingen in het kader van de UNFCCC. Op tie B gaat ervanuit dat er autonome of door 
de lidstaten gestuurde aanpassingsmaatregelen zullen worden genomen en stelt voor zachte 
instrumenten te gebruiken en maatregelen te steunen die het aanpassingsproces op de korte 
termijn kunnen bevorderen, sommige aanpassings maatregelen met ongewenste effecten 
voorkomen en een Europees meerwaarde voor de programma's creëren. 
5. T
OEZICHT EN EVALUATIE  
De Europese Commissie heeft samen met het Europees Milieuagentschap 
aanpassingsindicatoren ontwikkeld om informatie  over de kwetsbaarheid van een bepaalde 
sector of regio te verstrekken, feedback over de beleidsmaatregelen en programma's te geven 
en de doeltreffendheid, e fficiëntie en flexibilite it ervan te evalueren. 
Dankzij deze belangrijke op overeengekomen  definities gebaseerde Europese 
aanpassingsindicatoren kan de Commissie vers lag over de geboekte vo oruitgang uitbrengen 
 
NL 9   NL en een flexibele benadering van de beleids vorming waarborgen. De eerste aanpassing van de 
indicatoren zou kunnen plaatsvinden nada t de UNFCCC-overeenkomst over verdere 
mitigatiemaatregelen is gesloten, aangezien de  reikwijdte van de nieuwe maatregelen ter 
verlaging van emissies de mate van aanpassing in de EU zal beïnvloeden. 
De rapportagevoorschriften zullen later worden vastgesteld. Ze zullen gebaseerd zijn op het 
uitwisselingsmechanisme en op een geharmoniseer de methode om de administratieve lasten 
tot een minimum te beperken.