STEUNMAATREGELEN VAN DE STATEN — SPANJE

Steunmaatregel SA.54155 (2021/NN) — Arbitraal vonnis ten aanzien van Antin — Spanje

Uitnodiging om, overeenkomstig artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, opmerkingen te maken

(Voor de EER relevante tekst)

(2021/C 450/02)

De Commissie heeft Spanje bij schrijven van 19 juli 2021, dat na deze samenvatting in de authentieke taal is weergegeven, in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ten aanzien van de bovengenoemde steunmaatregel.

Belanghebbenden kunnen hun opmerkingen maken over de betrokken steunmaatregel ten aanzien waarvan de Commissie de procedure inleidt, door deze binnen één maand vanaf de datum van deze bekendmaking te zenden aan:

Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie Griffie Staatssteun 1049 Brussel BELGIË Fax: + 32 22961242 Stateaidgreffe@ec.europa.eu

Deze opmerkingen zullen ter kennis van Spanje worden gebracht. Een belanghebbende die opmerkingen maakt, kan, met opgave van redenen, schriftelijk verzoeken om vertrouwelijke behandeling van zijn identiteit en/of van delen van de ingediende opmerkingen.

Op 17 april 2019 heeft Spanje aanmelding gedaan van het arbitrale vonnis van 15 juni 2018 van het scheidsgerecht ingesteld onder auspiciën van het Internationale Centrum voor beslechting van investeringsgeschillen (International Center for Settlement of Investment Disputes, afgekort “ICSID”) (“het scheidsgerecht”), in ICSID-zaak nr. ARB/13/31 Antin Infrastructure Services Luxembourg S.à.r.l. en Antin Energia Termosolar B.V. (gezamenlijk “Antin”) tegen Spanje. Bij dit vonnis, zoals gewijzigd op 29 januari 2019, wordt Spanje veroordeeld tot betaling van een vergoeding aan Antin van 101 miljoen EUR, vermeerderd met rente op dit bedrag en een bijdrage in de kosten van de arbitrageprocedure, wegens schending van het Energiehandvestverdrag (“het vonnis” of “de maatregel”).

In 2011 investeerde Antin in de verwerving van een belang van 45 % in de “Andasol-ondernemingen”, d.w.z. in Andasol-1 Central Termosolar UNO S.A. en Andasol-2 Central Termosolar DOS. De Andasol-ondernemingen zijn eigenaar en exploitant van de centrales Andasol-1 en Andasol-2, twee installaties voor geconcentreerde zonne-energie (concentrated solar power, CSP) met elk een capaciteit van 49,9 MW, gevestigd in Granada, Spanje (gezamenlijk de “Andasol-centrales”). De bouw van de Andasol-centrales is in 2008 en 2009 voltooid en in 2009 zijn ze geregistreerd in het desbetreffende administratieve register van elektriciteitscentrales.

Ten tijde van de investering door Antin profiteerden de Andasol-centrales van de economische gunstregeling die van kracht was (“de regeling van 2007”). Deze regeling was bedoeld om de elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen te bevorderen en werd geregeld bij de koninklijke besluiten 661/2007, 1578/2008 en 6/2009. In het kader van de regeling van 2007 profiteerden de centrales van Andasol tussen 2009 en 2012 ook van steun voor met aardgas geproduceerde elektriciteit.

Spanje heeft de regeling van 2007 gewijzigd door middel van een reeks rechtshandelingen, namelijk Koninklijk Wetsbesluit 9/2013, Wet 24/2013, Koninklijk Besluit 413/2014 en de besluiten IET/1045/2014 en IET/1459/2014 (“de regeling van 2013”). In de regeling van 2013 wordt voor de berekening van de vergoeding voor installaties voor hernieuwbare energie een andere methode toegepast dan in de regeling van 2007. Voor de regeling van 2013 is in 2017 staatssteun goedgekeurd (zie SA.40348 — “het besluit van de Commissie van 2017”) op grond van de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (“de richtsnoeren milieu en energie”) (1). Spanje gaf aan dat de Andasol-centrales tot op heden steun ontvangen in het kader van de regeling van 2013.

In augustus 2017 heeft Antin zijn investering in de Andasol-centrales verkocht aan Cubico Sustainable Investments Limited voor een prijs van 75,2 miljoen EUR.

Volgens Antin hebben de wijzigingen in het Spaanse rechtskader dat van toepassing is op CSP-centrales, waarin Antin had geïnvesteerd, ernstige en aanzienlijke schade toegebracht aan zijn investeringen en waren zij in strijd zijn met de verplichtingen van Spanje uit hoofde van het Energiehandvestverdrag (“EHV”), met name het in artikel 10, lid 1, vastgelegde beginsel van eerlijke en billijke behandeling. Daarom heeft Antin in november 2013 bij het scheidsgerecht een vordering tegen Spanje ingesteld.

Het scheidsgerecht heeft geconcludeerd dat Spanje artikel 10, lid 1, van het EHV heeft geschonden door de investeringen van Antin niet eerlijk en billijk te behandelen, en heeft een vergoeding toegekend. Dit komt door de wijzigingen in de regelgeving voor de vergoedingsregeling voor installaties voor hernieuwbare energie die Spanje sinds juli 2013 via rechtshandelingen heeft aangebracht, ten opzichte van de vergoedingsregeling die van kracht was ten tijde van de investering door Antin.

De begunstigde van de maatregel is de ontvanger van de vergoeding, d.w.z. Antin. De steun wordt toegekend in de vorm van een eenmalige betaling van het totaalbedrag berekend als het bedrag uit hoofde van het arbitrale vonnis plus de rente vóór en na het vonnis, die opnieuw moet worden berekend op basis van de datum van de daadwerkelijke betaling. Ten tijde van de kennisgeving raamde Spanje het totale bedrag op 114 900 983 EUR. De betaling van de vergoeding wordt gefinancierd uit de algemene begroting van de Spaanse staat.

Spanje voerde aan dat de toegekende vergoeding onverenigbare staatssteun is. Het enige doel van de maatregel zou de naleving van een afdwingbaar en bindend arbitraal vonnis zijn. Voorts voerde Spanje aan dat de maatregel geen stimulerend effect heeft en dat de overheidsmaatregel verplicht is voor zover de naleving van het vonnis voor Spanje bindend is en het vonnis tegemoetkomt aan het verzoek van Antin om Spanje te veroordelen tot de betaling van een vergoeding.

Op 25 juni 2021 erkende de Full Federal Court in Australië dat het vonnis voor Spanje bindend is.

De Commissie is in dit stadium van mening dat aan de cumulatieve criteria voor het bestaan van staatssteun is voldaan en dat de maatregel staatssteun vormt. In dit verband verwijst de Commissie ook naar de beoordeling in punt 3.5.3 van het besluit van de Commissie van 2017, waarin wordt opgemerkt dat elke vergoeding die door een scheidsgerecht aan een investeerder wordt toegekend omdat Spanje de regeling van 2007 bij de regeling van 2013 heeft gewijzigd, op zich staatssteun vormt. De scheidsgerechten zijn echter niet bevoegd om de toekenning van staatssteun goed te keuren. Dit is een exclusieve bevoegdheid van de Commissie. Deze vergoeding is dus staatssteun die overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU moet worden aangemeld en waarvoor de standstill-verplichting geldt.

Spanje heeft geen argumenten aangevoerd die de maatregel op grond van artikel 107, lid 2, en/of artikel 107, lid 3, VWEU kunnen rechtvaardigen. In dit stadium van de procedure uit de Commissie haar voorlopige twijfels over de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt, met name dat de maatregel i) mogelijk een schending van de EU-Verdragen inhoudt, en ii) niet voldoet aan de verenigbaarheidscriteria op grond van de desbetreffende richtsnoeren inzake staatssteun.

Aangezien het vonnis is vastgesteld op basis van het in artikel 26 van het EHV neergelegde arbitragemechanisme tussen investeerders en staten, is de Commissie, wat i) betreft, in dit stadium van mening dat het vonnis in strijd kan zijn met artikel 19, lid 1, VEU, de artikelen 267 en 344 VWEU en de algemene beginselen van het Unierecht inzake wederzijds vertrouwen en autonomie. Bovendien heeft de Commissie twijfels omdat het vonnis tot discriminatie kan leiden tussen de investeerders van de regeling van 2007 op grond van hun nationaliteit en hun toegang tot internationale arbitrage.

Wat punt ii) betreft, merkt de Commissie op dat het tijdstip van toekenning van de steun relevant is om vast te stellen aan welke richtsnoeren de steun moet worden getoetst. De Commissie toetst de maatregel aan de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming van 2008 (“de richtsnoeren milieusteun”) (2), die van toepassing zijn als de steun werd toegekend toen de regeling van 2007 werd gewijzigd door de regeling van 2013, alsook in het kader van de richtsnoeren milieu en energie, die van toepassing zijn als het toekenningstijdstip de vaststelling of uitvoering van de vonnis is.

De Commissie beoordeelt de maatregel aan de hand van de voor steun voor energie uit hernieuwbare bronnen geldende verenigbaarheidscriteria van de richtsnoeren milieusteun en de richtsnoeren milieu en energie, aangezien dit de activiteit is die tot het arbitrale vonnis heeft geleid.

Op basis van de beschikbare informatie betwijfelt de Commissie of de maatregel een stimulerend effect heeft en noodzakelijk is voor de ontwikkeling van de economische activiteit voor de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen of van een andere activiteit. Aangezien de Andasol-centrales steun ontvangen in het kader van de regeling van 2013, zou de door het vonnis toegekende vergoeding bovendien het rendement doen stijgen tot boven het niveau dat de Commissie in haar besluit van 2017 evenredig heeft bevonden voor de bestaande centrales, zoals de Andasol-centrales. Aangezien de in het kader van het vonnis toegekende vergoeding slechts aan één van de begunstigden van die regeling wordt toegekend, kan deze bovendien de mededinging onnodig vervalsen.

Overeenkomstig artikel 16 van Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad (3) kan alle onrechtmatige steun van de begunstigde worden teruggevorderd.

TEKST VAN DE BRIEF

(1) Mededeling van de Commissie — Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 (PB C 200 van 28.6.2014, blz. 1).

(2) Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (PB C 82 van 1.4.2008, blz. 1).

(3) Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (PB L 248 van 24.9.2015, blz. 9).

(4) ICSID Case No ARB/13/31. Details available here: https://icsid.worldbank.org/cases/case-database/case-detail?CaseNo=ARB/13/31.

(5) The Energy Charter Treaty is a multilateral agreement applicable to the energy sector. It was signed by the EU in December 1994 and entered into force for the EU in April 1998. Its key provisions concern the protection of investment, trade in energy materials and products, transit and dispute settlement. The ECT is currently under modernisation process.

(6) Commission Decision of 10 November 2017 in State aid SA.40348 (2015/NN) — Spain — Support for electricity generation from renewable energy sources, cogeneration and waste (JOCE C/442/2017).

(7) Regulation No 1 determining the languages to be used by the European Economic Community (OJ 17, 6.10.1958, p. 385).

(8) See also 2017 Commission Decision, section 3.5.3.

(9) Amicus curiae briefs submitted by the European Union in several proceedings before the U.S. Courts, including in Civil Action No. 18-1753 Antin v Spain; the text of those amicus curiae briefs is available at https://ec.europa.eu/competition-policy/state-aid/national-courts/observations-other-courts_en; see also the relevant Council document ST 6146 2019, endorsing the filing of this amicus curiae brief, available at https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6146-2019-INIT/fr/pdf. See also Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on ‘Protection of intra-EU investment’ of 19 July 2018 (COM (2018) 547 final), page 3-4.

(10) Case A 1/20, Request for an opinion by Belgium, and Case C-155/21, Athena Investment v Spain.

(11) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5198_en.htm. The Commission notes that on 5 May 2020, 23 Member States signed an agreement for the termination of intra-EU BITs. That agreement implements the Achmea judgment and entered into force on 29 August 2020.

(12) Judgment of the Court of Justice of 6 March 2018, Case C-284/16, Slowakische Republik v Achmea BV, ECLI:EU:C:2018:158.

(13) This interpretation was confirmed by the Advocate General Szpunar Opinion of 3 March 2021 in Case C- 741/19, République de Moldavie, ECLI:EU:C:2021:164, see in particular paragraphs 70-80 and 89-90; see also the Advocate General Saugmandsgaard Øe Opinion of 29 October 2020 in Joined Cases C-798/18 and C-799/18, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) and Others, ECLI:EU:C:2020:876, paragraph 92 and footnote 55.

(14) Judgment in Commission v Italy, 10/61, EU:C:1962:2, page 10: ‘In matters governed by the EEC treaty, that treaty takes precedence over agreements concluded between the Member States before its entry into force.’ This principle has been confirmed many times thereafter both for multilateral agreements and bilateral agreements, see for example judgments in Conegate, 121/85, EU:C:1986:114, paragraph 25; in Matteucci v Communauté française de Belgique, C-235/87, EU:C:1988:460, paragraph 22; in Exportur, C-3/91, EU:C:1992:420, paragraph 8, in Commission v Luxembourg, C-473/93, EU:C:1996:263, paragraph 40; in Commission v Austria, C-147/03, EU:C:2005:427, paragraph 58; in Budějovický Budvar, C-478/07, EU:C:2009:521, paragraphs 97 to 99; and in Commission v Slovakia, C-264/09, EU:C:2011:580, paragraph 41.

(15) See, for instance, Judgment of the Court of Justice of 30 May 2006, Case C-459/03, Commission v Ireland, ECLI:EU:C:2006:345; Opinion 2/13 paragraph 180.

(16) See in this regard i) Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on ‘Protection of intra-EU investment’ of 19 July 2018 (COM (2018) 547 final), page 3-4; and ii) Declaration of the Representations of the Governments of the Member States of 15 January 2019 on the legal consequences of the Judgment of the Court of Justice in Achmea and on Investment Protection in the European Union, page 2. Judgment of the Court of Justice of 6 March 2018, Case C-284/16, Slowakische Republik v Achmea BV, ECLI:EU:C:2018:158.

(17) Directive 2001/77/EC of the European Parliament and of the Council of 27 September 2001 on the promotion of electricity produced from renewable energy sources in the internal electricity market (OJ L 283, 27.10.2001, p. 33).

(18) Judgment of the Court of 13 March 2001 in C-379/98, PreussenElektra, ECLI:EU:C:2001:160.

(19) Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the promotion of the use of energy from renewable sources and amending and subsequently repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC (OJ L 140, 5.6.2009, p. 16).

(20) Communication from the Commission — Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020 (OJ C 200, 28.6.2014, p. 1).

(21) Directive 96/92/EC of the European Parliament and of the Council of 19 December 1996 concerning common rules for the internal market in electricity (OJ L 27, 30.1.1997, p. 20).

(22) Antin award, paragraph 91.

(23) See Article 2 (1) of Royal Decree 661/2007.

(24) Order of the Court of 22 October 2014 in Case C-275/13 Elcogas. The Court found that the compensation mechanism was imputable to the State, since it was established and regulated by Law 54/1997 and Royal Decree 2017/1997. Relying on those provisions, the Court also concluded that the compensation mechanism for extra costs was financed through State resources. In particular, the Court observed that a Ministerial Decree fixed annually the amount of the network access charges, that the latter were imposed on all domestic final consumers and network users. Moreover, the National Energy Commission, a State body, administered the funds thus collected and did not enjoy any discretion in that regard.

(25) For an exhaustive list of the scheme’s legal basis, see Section 2.1 of the 2017 Commission Decision.

(26) For details on the eligible technologies, see recital 14 of the 2017 Commission Decision.

(27) This rate was applicable to the first regulatory period (2014-2019). From the second regulatory period onwards, the rate is 7,09 %, if no use is made of the second additional provision of Royal Decree-Law 17/2019, to maintain the profitability of the previous period.

(28) Antin award, paragraph 139-140.

(29) See 2017 Commission Decision, recital 120.

(30) Antin award, paragraph 110.

(31) Antin award, paragraphs 70, 72.

(*1) Data are only available for November and December 2009, and the reported energy input corresponds only to this period.

(*2) Spain explained that this reduction is due to a smaller generation in the period March-June 2020, which corresponds to the lockdown due to COVID-19 crisis and that in the third and fourth quarters of 2020 production recovered to normal levels, even exceeding those of the previous year.

(32) Antin award, paragraph 261.

(33) Antin award, paragraph 359.

(34) Antin award, paragraph 46.

(35) Antin award, paragraph 236.

(36) Antin award, paragraphs 59-68.

(37) Antin award, paragraphs 51-53, 56-58.

(38) Antin award, paragraphs 572-573.

(39) Antin award, paragraph 748.

(40) Antin award, paragraph 640.

(41) Antin award, paragraph 587.

(42) Antin award, paragraph 667.

(43) Antin award, paragraph 673.

(44) Antin award, paragraph 691, 714, 725 (as amended by the tribunal’s rectification decision of 29 January 2019).

(*3) Actual data based on CNMC information

(45) See 2017 Commission Decision, recital 165. This view has been confirmed in the Opinion of Advocate General Szpunar of 1 July 2021 in Case C-638/19 P, Commission v European Food and Others.

(46) Judgment of the Court of 11 July 1996, Case C-39/94, SFEI and Others, ECLI:EU:C:1996:285, paragraph 60; Judgment of the Court of Justice of 29 April 1999, Case C-342/96, Spain v Commission, ECLI:EU:C:1999:210, paragraph 41.

(47) Judgment of the Court of Justice of 27 September 1988, Joined Cases 106/87 to 120/87, Asteris and Others v Greece and EEC, ECLI:EU:C:1988:457, paragraph 23.

(48) Judgment of the General Court of 18 June 2019, Case T-624/15, European Food and Others v Commission, ECLI:EU:T:2019:423, paragraph 103.

(49) See recitals 101 and 102 of Commission Decision (EU) 2015/1470 of 30 March 2015 on State aid SA.38517 (2014/C) (ex 2014/NN) implemented by Romania — Arbitral award Micula v Romania of 11 December 2013 (OJ L 232, 4.9.2015, p. 43).

(50) Advocate General Ruiz-Jarabo Colomer has explained that the award of damages equal to the sum of the amounts of aid that were envisaged to be granted would constitute an indirect grant of the aid found to be illegal and incompatible with the common market (Opinion of 28 April 2005, Joined Cases C-346/03 and C-529/03, Atzeni and Others, ECLI:EU:C:2005:256, paragraph 198).

(51) Judgment of the General Court of 18 June 2019, Case T-624/15, European Food and Others v Commission, ECLI:EU:T:2019:423, paragraph 78. The appeal proceedings before the Court of Justice are ongoing: C-638/19 P, Commission v European Food and Others. The Advocate General Szpunar considered in his Opinion, delivered on 1 July 2021, that the General Court erred in law as regards the moment at which the aid was granted (ECLI:EU:C:2021:529, paragraphs 125, 128-129, 133-135).

(52) See footnote 52 above.

(53) Judgment of the Court of First Instance of 12 September 2007, Case T-68/03, Olympiaki Aeroporia Ypiresies v Commission, ECLI:EU:T:2007:253, paragraph 34.

(54) Judgment of the Court of Justice of 22 September 2020, Case C-594/18 P, Austria v Commission (Hinkley Point C), ECLI:EU:C:2020:742, paragraph 44.

(55) See 2017 Commission Decision, recitals 159-166.

(56) Either on 2 September 2021 in case C-741/19 Republic of Moldova, or in opinion 1/20 or in case C-155/21, which should be decided within the next 18 months.

(57) Judgment of the Court of Justice of 6 March 2018, Case C-284/16, Slowakische Republik v Achmea BV, ECLI:EU:C:2018:158.

(58) See in this regard i) Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on ‘Protection of intra-EU investment’ of 19.7.2018 (COM (2018) 547 final), page 3-4; and ii) Declaration of the Representations of the Governments of the Member States of 15 January 2019 on the legal consequences of the Judgment of the Court of Justice in Achmea and on Investment Protection in the European Union, page 2.

(59) The Commission shall assess the compatibility of unlawful State aid with the internal market in accordance with the substantive criteria set out in any instrument in force at the time when the aid was granted. See Commission notice on the determination of the applicable rules for the assessment of unlawful State aid (notified under document number C(2002) 458) (OJ C 119, 22.5.2002, p. 22).

(60) Judgment of the Court of 19 December 2019, Case C-385/18, Arriva Italia and Others, ECLI:EU:C:2019:1121, paragraph 36.

(61) Commission decision of 30 March 2015 in State aid SA.38517 Micula v Romania (ICSID arbitration award). The Commission decision was annulled by the Judgment of the General Court of 18 June 2019, Case T-624/15, European Food and Others v Commission, ECLI:EU:T:2019:423. The appeal proceedings before the Court of Justice are ongoing (C-638/19 P, Commission v European Food and Others).

(62) Community guidelines on State aid for environmental protection (OJ C 82, 1.4.2008, p. 1).

(63) See footnote 52 above.

(64) As confirmed by the Judgment of the Court of Justice of 22 September 2020, Case C-594/18 P, Austria v Commission (Hinkley Point C), ECLI:EU:C:2020:742.

(65) The Court of Justice has established the criteria to define an economic unit in its Judgment of 10 January 2006, C-222/04, Cassa di Risparmio di Firenze and Others, ECLI:EU:C:2006:8, paragraph 109-125.

(66) See 2017 Commission Decision, recital 120.

(67) As confirmed by the recent Judgment of the Court of Justice of 22 September 2020, Case C-594/18 P, Austria v Commission (Hinkley Point C), ECLI:EU:C:2020:742.

(68) See 2017 Commission Decision, recitals 119-124.

(69) See 2017 Commission Decision, recital 120.