[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 22.11.2007

SEC(2007) 1509

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij de

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Een Europees strategisch plan voor energietechnologie (SET-plan)SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELINGCOM(2007) 723 definitief[SEC(2007) 1508][SEC(2007) 1510][SEC(2007) 1511]

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Samenvatting van de effectbeoordelingvoor het Europees strategisch plan voor energietechnologie

Inleiding

Voor de Europese Raad is het van prioritair belang dat de Europese economie uiterst energie-efficiënt wordt gemaakt en dat voor een lage broeikasgasuitstoot wordt gezorgd. Daartoe heeft de Raad op 9 maart 2007 een energieactieplan vastgesteld om het pad te effenen voor een energiebeleid voor Europa. Dit actieplan gaat uit van de noodzaak van een geïntegreerde aanpak voor klimaat- en energiebeleid. Er wordt een drieledig doel nagestreefd: de klimaatverandering aanpakken, de afhankelijkheid van de EU van de invoer van fossiele brandstoffen beperken en de economische groei bevorderen.

Onderzoek en innovatie inzake energietechnologie spelen een cruciale rol bij het verwezenlijken van de bovenvermelde doelstellingen. Europa moet kunnen beschikken over betaalbare, schone, efficiënte en emissiearme energietechnologieën van wereldklasse en moet voor de industrie en vooral voor kleine en middelgrote ondernemingen stabiele en voorzienbare omstandigheden creëren om ervoor te zorgen dat deze technologieën in alle sectoren van de economie op ruime schaal ingang vinden.

In het kader van het energieactieplan heeft de Europese Raad de Commissie verzocht om tegen maart 2008 een Europees strategisch plan voor energietechnologie (SET-plan) voor te stellen om de innovatie van de energietechnologie nieuw leven in te blazen. De belangrijkste elementen van het komende voorstel van de Commissie zijn: een structuur voor het beheer van de Europese inspanningen inzake de innovatie van energietechnologieën en een reeks grootschalige Europese initiatieven om de ontwikkeling en ontplooiing van belangrijke energietechnologieën te versnellen.

Bedoeling van dit document is een samenvatting te geven van de beoordeling van diverse beleidsopties voor het beheer van een SET-plan.

Op welke basis onderneemt de EU actie?

Om de door de Raad vastgestelde doelstellingen voor 2020 inzake broeikasgasemissies, hernieuwbare energie en energie-efficiëntie te bereiken, moeten de kosten van de bestaande koolstofarme en hoogefficiënte technologieën worden teruggedrongen en moet de marktpenetratie ingrijpend worden verbeterd. Op langere termijn moeten nieuwe generaties technologieën worden ontwikkeld via doorbraken in onderzoek, om de beoogde vermindering van de broeikasgasemissies met 60-80% tegen 2050 te realiseren.

De huidige trends in de ontwikkeling van het Europese energiesysteem en de extrapolaties daarvan voor de toekomst voorspellen echter weinig goeds; Europa is niet op de goede weg om zijn doelstellingen te verwezenlijken. Gedurende tientallen jaren hebben de grote beschikbaarheid van bronnen, het gebrek aan koolstofuitstootbeperkingen en de kostenfactor van de marktwerking Europa niet alleen afhankelijk gemaakt van fossiele brandstoffen, maar ook de drang naar innovatie en investeringen in energietechnologie, vereist om het energiesysteem duurzaam te maken, afgeremd.

De (publieke en private) energieonderzoeksbudgetten in de EU zijn sedert de piek in de jaren 80 aanzienlijk afgenomen. Dit heeft geleid tot een toenemende onderinvestering in capaciteit en infrastructuur voor energieonderzoek. De investerings- en innovatie-inspanningen sporen nu helemaal niet met de omvang van de uitdaging die ons te wachten staat.

Het innovatieproces met betrekking tot energietechnologie kent ook structurele zwakheden, zoals lange aanloopperiodes voor de introductie van nieuwe technologieën op de markt, niet terug te draaien infrastructuurinvesteringen, diverse marktstimulansen, problemen met netwerkverbindingen, enz. Bovendien wordt de marktpenetratie van nieuwe energietechnologieën belemmerd door de aard van de technologieën zelf. Ze zijn over het algemeen duurder dan de technologieën die ze vervangen. Kortom, er is geen natuurlijke marktaantrekkingskracht voor dergelijke technologieën.

Ook buiten Europa is deze mogelijkheid om nieuwe technologieën op de markt te brengen opgemerkt en worden er inspanningen geleverd voor het ontwikkelen van koolstofarme technologieën. Dit zou ongewenst kunnen leiden tot een Europese markt met koolstofbeperkingen die afhankelijk is van geïmporteerde technologieën, ondanks het feit dat de vraag wel degelijk intern tot stand komt.

Individueel handelende lidstaten zullen het moeilijk hebben om de omstandigheden te creëren die vereist zijn om de industrie de nodige technologieën te laten ontwikkelen en concurrentieel te zijn op de wereldmarkten. Momenteel is het EU-onderzoek gebaseerd op versnipperde, niet-geharmoniseerde onderzoeksstrategieën en subkritische capaciteiten. Er is wezenlijk behoefte aan een betere coördinatie van de afzonderlijke innovatie-inspanningen om tot de vereiste kritische massa te komen.

Bovendien maakt de Europese Unie op dit moment niet optimaal gebruik van het volledige innovatiepotentieel van de interne markt voor het zoeken naar synergie tussen de lidstaten bij het ontwikkelen en ontplooien van nieuwe energietechnologieën. Door de verscheidenheid van nationale regelgeving en van technische specificaties is de markt versnipperd en worden investeringen van de industrie in risicovolle technologieën afgeremd.

Tijd is van essentieel belang. Het zal tientallen jaren vergen om het energiesysteem geleidelijk om te vormen. Daartoe zijn onmiddellijke strategische actie op Europees niveau, proactieve planning en een algemeen beleidskader vereist.

De doelstellingen van het SET-plan

De strategische doelstelling van het SET-plan is ervoor te zorgen dat de Europese industrie- en onderzoeksbasis een stevige status opbouwt als wereldleider inzake de ontwikkeling en marktpenetratie van koolstofarme technologieën, om zowel de EU de nodige technologieën te bieden waarmee ze haar eigen beleidsdoelstellingen kan verwezenlijken als de kansen te grijpen die door deze nieuwe wereldwijde markten worden geboden.

Er moet een Europees langetermijnkader voor energietechnologieontwikkeling komen, m.a.w. een EU-beleid voor energietechnologie. Een dergelijk kader zou worden gekenmerkt door een betere coördinatie van de nationale en communautaire acties, waaronder gezamenlijke strategische inspanningen om veelbelovende technologieën te ontwikkelen, meer publieke en particuliere investeringen, betere ontwikkeling van personele middelen en betere benutting van de voordelen die door de ontwikkeling van de interne markt en de Europese onderzoeksruimte worden geboden. De lidstaten, de Gemeenschap, de industrie en de onderzoeksorganisaties hebben elk een eigen rol te spelen.

Het SET-plan heeft dan ook de volgende doelstellingen: (i) een vernieuwd beheer van het energieonderzoeks- en innovatiesysteem door alle belanghebbenden bij een coherent programma te betrekken; (ii) een strategische planning om onderzoek en innovatie toe te spitsen op technologieën en maatregelen die het meest doeltreffend zijn om de doelstellingen van het Europese energiebeleid te verwezenlijken; (iii) doeltreffender tenuitvoerlegging, uitvoering en beheer van alle activiteiten in het volledige innovatieproces; en (iv) een kostenefficiënte en resultaatgerichte toewijzing en toename van de middelen.

Beleidsopties

Er zijn vier beleidsopties voor het algemeen beheer overwogen.

Een eerste mogelijkheid is door te gaan met het huidige innovatieproces voor energietechnologie. Deze aanpak is tot nog toe doeltreffend geweest in het ondersteunen van het Europese energiesysteem. Verscheidene lidstaten streven nu al ambitieuze strategieën voor energietechnologieën van de volgende generatie na, wat aantoont hoe belangrijk het is om nu op dit gebied te investeren. Dit proces is voornamelijk gebaseerd op afzonderlijke programma's met eigen prioriteiten, mechanismen, beheer en financiering, die op verschillende niveaus (EU, nationaal, regionaal, bedrijf, enz.) ten uitvoer worden gelegd. Ze verschillen in bereik en omvang van de toegewezen middelen, zoals ook blijkt uit de intensiteit van de inspanningen voor specifieke technologieën. Om de coördinatie tussen de programma's te bevorderen en zo de optimale kritische massa en extra financiering tot stand te brengen om de uitdagingen van de energiesector aan te gaan, wordt er actie ondernomen via transnationale overeenkomsten (ERA, bilaterale overeenkomsten), via gemeenschappelijke intentieverklaringen (bv. COST, EUREKA, EU-kaderprogramma's), enz.

Een andere mogelijkheid is een nieuwe innovatiestructuur en een nieuw innovatieproces op EU-niveau tot stand te brengen, binnen een uniek, coherent en flexibel strategisch coördinatiekader, gekoppeld aan een gedeelde visie en een dynamische strategie inzake energietechnologieën, en tegelijk de huidige Europese innovatiebasis voor energietechnologie zo veel mogelijk uit te breiden. Uiteindelijk is het nieuwe proces gericht op een doeltreffender gebruik van middelen - van ideeën tot markten - en op het bevorderen en doeltreffender aanwenden van publieke en particuliere investeringen. Meer bepaald wordt er een coördinatiecomité voor energieonderzoek en -innovatie opgericht, bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten, met bevoegdheden inzake budget en voorgezeten door de Europese Commissie. Dit comité bepaalt en controleert een meerjarenstrategie voor het bevorderen van innovatie inzake energietechnologieën en stuurt een resultaatgericht actieplan. Open informatie- en kennisbeheersystemen, zoals technologiebewaking en het in kaart brengen van de capaciteiten, worden ingevoerd om dit comité bij te staan bij strategiebepaling en tenuitvoerlegging. Het actieplan wordt ten uitvoer gelegd via een aantal Europese acties, waaronder diverse Europese initiatieven. Het wordt uitgevoerd via 'sharing-in-doing', m.a.w. het toekennen van middelen op actieniveau, en wordt regelmatig gecontroleerd via een gemeenschappelijk evaluatiekader. De middelen voor het uitvoeren van een actie (financieel, personeel, infrastructuur) worden geleverd door de partijen die eraan meewerken, via specifieke instrumenten voor gezamenlijke uitvoering, zoals artikel 169, artikel 171, bi- of multilaterale overeenkomsten, enz. Ten slotte worden alle belanghebbenden van het hele innovatiesysteem jaarlijks bijeengebracht op een EU-conferentie over energietechnologie.

Nog een beleidsoptie bestaat in het opzetten van een gecentraliseerde structuur voor het uitdenken en ten uitvoer leggen van een EU-strategie inzake energie-innovatie in overeenstemming met de EU-beleidsdoelstellingen. Deze structuur wordt ingevoerd via een verordening en krijgt een eigen raad van bestuur. De raad van bestuur bepaalt, ondersteunt en controleert de meerjarenstrategie en een gedetailleerd werkplan dat door de eigen managementstructuur wordt beheerd en gecontroleerd. De organisatie wordt gefinancierd door de lidstaten, de Europese Commissie en de industrie, ofwel per project, ofwel via vaste toelagen; de raad van bestuur kent de middelen toe via het werkplan. De acties die worden gefinancierd, worden geselecteerd via uitnodigingen tot het indienen van voorstellen, die open staan voor alle Europese belanghebbenden. De voornaamste verschillen met de vorige beleidsoptie zijn: (i) de oprichting van een Europese specifieke structuur om een meerjarenstrategie inzake innovatie op te stellen en om de inspanningen van de Gemeenschap en de lidstaten op Europees niveau te beheren; hiervoor zijn echter middelen van het nationale en het communautaire niveau nodig; (ii) het beslissingskader gaat uit van een top-down-benadering en (iii) de financiering van O&D&D wordt via de organisatie op concurrentiële basis georganiseerd.

De laatste beleidsoptie is gebaseerd op een marktgestuurde benadering. Ze gaat uit van een verschillende rol voor publieke en particuliere entiteiten. De overheden stellen bindende doelstellingen inzake koolstofemissie vast en zorgen voor de vereiste faciliterende marktinstrumenten, waardoor ze een vruchtbare basis leggen voor de invoering van de technologieën. In ruil daarvoor zorgen de spelers op de markt voor de ontwikkeling van de technologie. In de praktijk wordt op EU-niveau een reeks bindende doelstellingen voor CO2-uitstoot vastgesteld, vergezeld van een sterk koolstofprijsmechanisme (eventueel via ETS). De voornaamste verschillen met de twee vorige opties zijn (i) het gebrek aan coördinatie en planning inzake technologische innovatie op EU-niveau en (ii) er zijn geen vooraf vastgelegde samenwerkingsverbanden tussen de publieke en de particuliere sector om de innovatie te stimuleren; de samenwerking gebeurt op aanvraag.

Belangrijkste RESULTATEN VAN DE BEOORDELING VAN DE BELEIDSOPTIES

De beleidsopties zijn beoordeeld aan de hand van drie criteria: leiderschap, tenuitvoerlegging en middelen. De belangrijkste resultaten van de effectbeoordeling worden hierna besproken.

- Leiderschap: Het hoogste niveau van leiderschap wordt geleverd door een strategische coördinatie met één innovatiekader en een coördinatiecomité dat beslissingen mag nemen. Het alternatieve beheersmodel van een gecentraliseerde structuur is eveneens geschikt om de snelheid van de innovatie te bevorderen. Er is niettemin een zekere bevoegdheidsoverdracht van de lidstaten vereist om dit model doeltreffend te maken, wat vragen omtrent subsidiariteit oproept. Ten slotte heeft de marktgestuurde benadering geen geïnstitutionaliseerde leiderschapsstructuur, die toch vereist is om de kortetermijnvisie op de markt en de Europese doelstellingen inzake duurzaamheid op langere termijn op elkaar af te stemmen.

- Tenuitvoerlegging: Een van de belangrijkste sterktes van strategische coördinatie is het invoeren van een uniek kader voor de tenuitvoerlegging van acties, aangevuld met het beheer, gericht op een brede waaier van energietechnologieën, waardoor het systematische gebruik van instrumenten voor gezamenlijke programma's en de tenuitvoerlegging daarvan wordt bevorderd. Hoewel de doeltreffendheid van de tenuitvoerlegging van een gecentraliseerde structuur verzekerd wordt door een geïnstitutionaliseerd kader, ondersteund door een organisatie met een eigen budget en beheer, bestaat toch een risico van bureaucratisering en, belangrijker, het creëren van een extra organisatielaag zonder veel impact of innovatie. Ten slotte houdt de marktgestuurde benadering het risico in dat de beleidsdoelstellingen ook kunnen worden verwezenlijkt via niet-Europese technologie of technologie ontwikkeld door Europeanen buiten de EU-grenzen.

- Middelen: Bevordering van het systematische gebruik van specifieke instrumenten zoals gemeenschappelijke technologie-initiatieven binnen een strategische coördinatie zorgt voor een toename van publieke en particuliere investeringen, terwijl er tegelijk voor wordt gezorgd dat de financiële middelen op een specifiekere en meer resultaatgerichte manier worden toegekend en gebruikt. Het geïnstitutionaliseerde budget in een gecentraliseerde structuur garandeert een minimale stabiliteit en financiële zekerheid om tot een uitgebalanceerde combinatie van korte- en langetermijntechnologieën te komen. Niettemin kunnen de nodige middelen voor de structuur ter uitvoering van het werkplan in het gedrang komen doordat ze aan reeds bestaande programma's worden toegekend. Ten slotte zorgt de marktgestuurde benadering voor een doeltreffend gebruik van middelen en voor de vereiste financiering via particuliere investeringen, waardoor de druk op de publieke middelen wordt verlicht. Opgemerkt wordt dat de investeringen in menselijk kapitaal en basisonderzoek misschien niet optimaal zijn.

aanbeveling

Na de effectbeoordeling van de vier beleidsopties, is gekozen voor het invoeren van een strategische coördinatie, aangezien die de beste kenmerken combineert op het gebied van leiderschap, tenuitvoerlegging en middelen. Strategische coördinatie lijkt de beste optie om te komen tot beter energieonderzoek en een beter innovatiesysteem, wat de ontwikkelingen zal bespoedigen. Op langere termijn kan de succesvolle tenuitvoerlegging ervan de drang naar integratie aanwakkeren, waardoor een gecentraliseerd innovatieproces op Europees niveau nog aantrekkelijker wordt dan het vandaag is.