NL Publicatieblad van de Europese Unie C 43/13

Advies van het Comité van de Regio's over het „Ontwerpbesluit van de Commissie betreffende de toepassing van de bepalingen van artikel 86 van het EG-Verdrag inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor overheidsdiensten, alsmede betreffende een ontwerprichtlijn tot wijziging van Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en een ontwerp voor de communautaire inpassing van staatssteun in de vorm van compensatie voor overheidsdiensten”

(2005/C 43/05)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

GEZIEN het ontwerpbesluit van de Commissie betreffende de toepassing van de bepalingen van artikel 86 van het EG-Verdrag inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor overheidsdiensten, alsmede betreffende de ontwerprichtlijn tot wijziging van Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en het ontwerp voor de communautaire inpassing van staatssteun in de vorm van compensatie voor overheidsdiensten;

GEZIEN het schrijven van 19 maart 2004 van de heer Monti, lid van de Europese Commissie en belast met het mededingingsbeleid, waarin hij het Comité, overeenkomstig artikel 265, 1 (1) alinea, van het EG-Verdrag, om advies verzoekt;

GEZIEN het besluit van 26 mei 2004 van zijn voorzitter om de commissie „Economisch en sociaal beleid” met het opstellen van een advies terzake te belasten;

GEZIEN artikel 16 van het EG-Verdrag betreffende diensten van algemeen economisch belang, alsmede de artikelen 2, 5, 73, 81, 86, 87, 88 en 295 van dit Verdrag;

GEZIEN artikel 36 van het Europese Handvest van grondrechten betreffende toegang tot diensten van algemeen economisch belang;

GEZIEN artikel III-6 van het ontwerp voor een Europese grondwet;

GEZIEN het Witboek over diensten van algemeen belang (COM (2004) 374 def.);

GEZIEN het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HJEG) van 24 juli 2003, C-280/00 („Altmark Trans”);

GEZIEN zijn advies van 20 november 2003 over het Groenboek over de diensten van algemeen belang (COM (2003) 270 def., CDR 149/2003 fin) (2);

GEZIEN zijn advies over de Mededeling van de Commissie over de diensten van algemeen belang in Europa (COM (2000) 580 def. – CDR 470/2000 fin) (3);

GEZIEN het door de commissie „Economisch en sociaal beleid” op 6 juli 2004 goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 155/2004 rev.1) (rapporteur: de heer Martini, voorzitter van de regio Toscane, IT/PSE);

OVERWEGENDE dat volgens het Altmark Trans-arrest voor diensten van algemeen belang toegekende compensatie geen staatssteun is en dus niet is onderworpen aan de verplichting tot voorafgaande aanmelding en goedkeuring door de Commissie mits aan vier voorwaarden is voldaan:

— de begunstigde moet belast zijn met de uitvoering van duidelijk omschreven openbaredienstverplichtingen;

— de parameters op basis waarvan de compensatie berekend wordt, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld;

— de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de opbrengsten uit de uitvoering van die verplichtingen, te dekken (de compensatie mag evenwel een redelijke winst omvatten);

— wanneer de met de uitvoering van de openbaredienstverplichting te belasten onderneming niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, (dan moet) de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig is (…) uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichting uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichting;

OVERWEGENDE dat het HJEG onder meer heeft vastgesteld dat, niettegenstaande de overige criteria uit het Altmark Trans-arrest, compensatie in ieder geval niet als vantevoren aan te melden staatssteun is te beschouwen in alle gevallen waarin de begunstigde in het kader van een openbare en doorzichtige aanbestedingsprocedure is gekozen. Is dit niet het geval, dan moet worden aangetoond dat deze compensatie geen staatssteun vormt indien begunstigde kan bewijzen dat hij niet méér ontvangt dan de aanvullende nettokosten, na aftrek van de ontvangsten die de dienstverlening tegen redelijke kosten zou opleveren voor elke goed geleide onderneming die over een toereikend geacht aantal personeelsleden beschikt;

OVERWEGENDE dat volgens het Altmark Trans-arrest alle andere vormen van compensatie als staatssteun beschouwd worden en dus onderworpen zijn aan de voorafgaande aanmeldingsplicht;

heeft tijdens zijn 56e zitting op 29 en 30 september 2004 (vergadering van 29 september) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd:

1. Algemene opmerkingen

Over het Altmark Trans-arrest

1.1 Het Comité van de Regio's is van oordeel dat de uitspraak van het HJEG des te noodzakelijker was en des te meer gevolgen had omdat de communautaire wetgever niet in staat bleek voorschriften te formuleren die voldoende rechtszekerheid boden omtrent de diensten van algemeen economisch belang (hierna: DAEB).

1.2 Het is ingenomen met het feit dat de eerste twee criteria van het Altmark Trans-arrest (te weten: de verplichting om duidelijk de openbaredienstverplichting te omschrijven waarmee de begunstigde van de compensatie wordt belast en om vooraf op objectieve en doorzichtige wijze de parameters vast te leggen op grond waarvan de compensatie wordt berekend) de lokale en regionale overheden nopen tot het opstellen van openbare-dienstverleningscontracten. Deze inspanningen kunnen alleen maar leiden tot meer transparantie en democratisch bewustzijn bij het beheer van DAEB.

1.3 Het stelt vast dat openbare bedrijven die DAEB verlenen, in onzekerheid kunnen verkeren over de interpretatie van het vierde criterium van het Altmark Trans-arrest, dat als volgt luidt: „… wanneer de met de uitvoering van de openbaredienstverplichting te belasten onderneming niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, (dan moet) de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig is (…) uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichting uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichting.”

1.4 Het plaatst vraagtekens bij de economische definitie van het begrip „goed beheerde onderneming die zodanig met de juiste middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen”. Deze kanttekening is vooral belangrijk omdat het HJEG in zijn arrest van 3 juli 2003 in de gevoegde zaken C-83/01, C-93/01 en 94/01 („Chronopost SA”), van oordeel was dat een onderneming die belast is met het beheer van een DAEB „zich in een situatie (kan) bevinden die zeer sterk afwijkt van die van een particuliere onderneming die onder normale marktomstandigheden werkzaam is” (overweging 33).

1.5 Het is derhalve van mening dat het arrest van het HJEG, en met name het derde en vierde criterium daarvan, om communautaire regelgeving vraagt waarin een omschrijving wordt gegeven van ondernemingen die belast zijn met het verlenen van diensten van algemeen belang (hierna: DAB) en daarbij de eisen van het Altmark Trans-arrest moeten naleven; het is tevreden dat de Commissie zo snel met deze wetsvoorstellen is gekomen.

1.6 Het acht het zorgwekkend dat het HJEG een zo brede interpretatie heeft gegeven aan het begrip „potentiële belemmering van het intracommunautaire handelsverkeer” dat zelfs ondernemingen die op een strak afgebakend lokaal niveau belast zijn met het verlenen van DAB onder de bepalingen van artikel 87, lid 1, kunnen vallen.

1.7 Het meent dat de ontbrekende verplichting tot aanmelding van compensatie die verenigbaar is met de Altmark Trans-criteria, op middellange termijn – en nadat de openbare-dienstverplichtingen omschreven zijn – een verlichting vormt van de administratieve last die nu op de lokale en regionale overheden rust, maar dat deze verlichting geen garantie is voor volledige rechtszekerheid: er moet namelijk gerekend worden op gevallen waarin een overheid bona fide van mening was bepaalde steun niet te hoeven aanmelden omdat aan de Altmark Trans-criteria was voldaan, maar waarin naderhand een concurrerende onderneming naar de rechter stapt en bereikt dat de steun in kwestie als illegaal wordt aangemerkt. Wat is in dat geval de vergoedingsregeling?

Over de methodologie van de Commissie

1.8 Het Comité merkt op dat het Groenboek tal van bijdragen bevat die zijn geanalyseerd in document SEC(2004) 326 van 29 maart 2004, waarin zeer dringend wordt verzocht om betrouwbare en stabiele regelgeving voor de verlening van DAEB.

1.9 Het is van mening dat de Commissie bij het uitwerken van nieuwe regels nauwkeuriger moet bekijken hoe de mededingingsregels en de wetgeving voor openbare aanbestedingen en overheidssteun de uitvoering daarvan in de praktijk beïnvloeden, om een eventuele openstelling van de betreffende diensten voor particuliere dienstverleners efficiënt en soepel te laten verlopen.

1.10 Het stelt vast dat het zich zelf moet blijven inzetten om ervoor te zorgen dat er meer rekening wordt gehouden met het publieke belang bij de organisatie van DAB, hun speciale karakter en de verantwoordelijkheid van lokale en regionale overheden op dit gebied. DAB vormen een onderdeel van het Europees maatschappelijk model; er dient een evenwicht te worden gevonden tussen het recht van overheden om de diensten rechtstreeks te beheren en de uit de jurisprudentie van het HJEG voortvloeiende eisen, met name met betrekking tot transparantie en de procedures om dienstverlening voor concurrentie open te stellen.

1.11 Het is er verheugd over dat de Commissie besloten heeft overleg te plegen met het Comité over het ontwerpbesluit waarbij kleinschalige overheidsfinanciering wordt vrijgesteld en over de ontwerprichtlijn tot wijziging van Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven.

1.12 Het benadrukt dat deze raadpleging een precedent schept, omdat de Commissie het Comité voor het eerst raadpleegt op een terrein dat onder het hoofdstuk van het EG-Verdrag inzake de regels betreffende de mededinging (artikelen 81 tot 93) valt;

1.13 Het is van oordeel dat deze raadpleging een eerste toepassing is van de door de Commissie in de documenten over de follow-up van het Witboek over de Europese governance (4) verwoorde beginselen en dat daarmee wordt tegemoetgekomen aan de behoefte om lokale en regionale overheden meer bij de EU-besluitvorming te betrekken, met name in de fasen die aan besluiten VOORAFGAAN;

1.14 Het meent dat de aangegane dialoog nu dient te worden voortgezet in het kader van de discussie over inpassing van de Commissie met betrekking tot grootschalige financiering van openbare diensten moet voorzien.

1.15 Het plaatst vraagtekens bij de gelijktijdigheid van de discussie die in februari 2004 is gestart over de voorstellen van de Commissie die rechtstreeks voortvloeien uit het Altmark Trans-arrest en de discussie in het kader van het op 12 mei 2004 gepubliceerde Witboek over de DAB (5). Uit het Witboek komt immers naar voren dat de Commissie een hele reeks maatregelen wil goedkeuren ter verduidelijking en vereenvoudiging van het rechtskader voor de financiering van verplichtingen betreffende openbare diensten tot juli 2005, terwijl de meeste onderdelen van dit pakket reeds in de vorm van projecten ter raadpleging zijn voorgelegd.

Over de werkzaamheden van de Intergouvernementele conferentie

1.16 Het Comité is ingenomen met artikel III-6 van het ontwerpverdrag tot vaststelling een grondwet voor Europa (6) dat als volgt luidt: „Deze beginselen en voorwaarden worden bij Europese wet bepaald (omtrent de plaats en de rol van DAEB), onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om, overeenkomstig de Grondwet, dergelijke diensten te verlenen, te laten verrichten en te financieren”. Ook stemt het tot tevredenheid dat het ontwerpverdrag de mogelijkheid biedt om communautaire wetgeving inzake DAB uit te vaardigen, en wel op grond van een eigen rechtsgrondslag, nl. artikel III-6, een algemene bepaling die los staat van de regelgeving voor interne markt en mededinging.

2. Opmerkingen over het ontwerpbesluit van de Commissie betreffende de toepassing van de bepalingen van artikel 86 van het EG-Verdrag inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor openbare diensten

2.1 Het Comité merkt op dat het ontwerpbesluit een evenwicht beoogt tussen de regels inzake mededinging en de uitoefening van DAEB-taken. In het voorstel is sprake van gevallen van compensatie waarin niet is voldaan aan de Altmarkt Trans-criteria, maar die vrijgesteld kunnen worden van mededingingsregels (artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag), voorzover de staatssteun voldoet aan de verplichtingen voor openbare diensten en de concurrentieverhoudingen niet verstoort.

2.2 Het stelt vast dat, voorzover het besluit bedoeld is om de staatssteun aan te merken die onttrokken is aan de bepalingen van artikel 88 EG-Verdrag, de keuze voor artikel 86, lid 3, als rechtsgrondslag juist is, alsook de keuze om het besluit als wetgevend document te beschouwen. De betrokken ondernemingen zijn ondernemingen die staatssteun genieten, maar de mededingingsregels niet behoeven na te leven omdat ze DAEB verlenen die geen gevolgen hebben voor het handelsverkeer.

2.3 Het stemt in met de vrijstelling van aanmelding in geval van financiering van openbare diensten verleend door ziekenhuizen en in de vorm van sociale woningbouw op grond van: — de hoge eenheidskosten van de diensten, gezien de aard van de investeringen in infrastructuur en grond en het feit dat de steun uiteindelijk beantwoordt aan het streven om inkomsten te herverdelen en solidair op te treden, buiten een mededingingscontext; — het ontbreken van een toereikend administratief apparaat bij de Commissie voor de verwerking van het aantal lokale aanmeldingen dat de Commissie zonder vrijstellingsregeling zou ontvangen.

2.4 Het meent evenwel dat het uitsluiten van de toepassing van de mededingingsvoorschriften en bijgevolg de vrijstelling van aanmelding dient te worden uitgebreid tot DAB die voortvloeien uit essentiële taken van overheidsdiensten, met name, afgezien van sociale woningbouw en openbare ziekenhuizen, onderwijs en de diensten van algemeen sociaal belang, voorzover deze diensten verband houden met sociale zekerheid en maatschappelijke integratie en mits de markt deze taken van algemeen belang voor de bevolking niet kan uitvoeren. De controle van de Commissie zou zich moeten beperken tot gevallen van duidelijk misbruik van de discretionaire bevoegdheid, gelet op de definitie van deze diensten.

2.5 Het verzoekt de Commissie, afgezien van de thans ter raadpleging voorgelegde voorstellen en met name op basis van de jurisprudentie van het HJEG, niet alleen te verduidelijken welke diensten volgens haar niet van economische aard zijn en derhalve vrijgesteld zouden moeten worden van de verplichting tot aanmelding, maar ook aan te duiden over welke activiteiten het precies gaat, omdat sommige daarvan dan wel van economische aard zijn, maar als specifiek kenmerk kunnen hebben dat daarmee tegelijkertijd ook het algemeen belang wordt gediend. Als daaraan erkenning wordt gegeven, kan dat worden gebruikt als argument om de uitvoeringsregelingen m.b.t. artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag bij te stellen. De door de Commissie voor de zomer van 2005 aangekondigde mededeling over sociale en gezondheidsdiensten zou kunnen worden aangegrepen om een algemene discussie over dat specifieke kenmerk op gang te brengen, nl. dat activiteiten van economische aard tegelijkertijd ook het algemeen belang kunnen dienen.

2.6 Het stelt vast dat de drempelwaarden zo zouden moeten worden berekend dat de steekproeven van de Commissie voortaan op atypische situaties van buitengewone economische betekenis kunnen worden gericht. Daarom moet bij de berekening van die drempelwaarden worden uitgegaan van de ondernemingen die van oudsher de openbare diensten in de lidstaten verlenen en van de kosten waarmee deze activiteiten normaliter gepaard gaan. Het toepassingsgebied van onderhavig besluit kan in beginsel worden uitgebreid tot ondernemingen waarvan de jaarlijkse omzet in totaal hoogstens 50 miljoen euro vóór belastingen bedraagt en waarvan het jaarlijkse bedrag aan compensatie minder bedraagt dan 15 miljoen euro. Dan moet wel de richtlijn Transparantie dienovereenkomstig worden aangepast.

2.7 Het heeft zijn twijfels over de in artikel 1, sub iv), voorgestelde vrijstelling voor een compensatie voor vervoer over zee naar eilanden waarop sectorale regelgeving van toepassing is, en indien het jaarlijks vervoer niet meer dan 100 000 passagiers betreft: — zou het, gelet op het specifieke karakter van vervoer over zee binnen de lidstaten (cabotage) niet beter zijn om aparte wetgeving goed te keuren op grond van artikel 73 van het Verdrag? — mocht de in artikel 1, sub iv), voorgestelde vrijstelling toch aanvaard worden, heeft de omvang van het jaarlijks vervoer dan betrekking op de verbinding of op de omvang die door de onderneming die met de openbare dienst is belast, wordt verwerkt?

2.8 Het meent dat in gevallen waarin de compensatie aan de in artikel 5 van het ontwerpbesluit gestelde voorwaarden voldoet, de noodzaak tot voorafgaande aanmelding niet voor de hand ligt.

2.9 Het stelt vast dat het in artikel 5 omschreven begrip compensatie aanleiding kan geven tot verkeerde interpretaties, aangezien deze term uitsluitend overdrachten betreft tussen overheidsdiensten en ondernemingen die belast zijn met DAEB die een structureel of conjunctureel exploitatietekort moeten dekken. Hierin zouden echter ook de grondbelasting en de aflossing van exploitatietarieven moeten worden opgenomen.

2.10 Het is van oordeel dat artikel 6, door de verplichting tot een gescheiden boekhouding, extra kosten kan veroorzaken voor kleine en middelgrote bedrijven die onder de vrijstelling van dit besluit vallen. Het verdient daarom overweging deze verplichting af te schaffen.

2.11 Het stelt vast dat artikel 7 voorziet in de beschikbaarstelling van informatie aan de Commissie over de manier waarop de compensatie wordt omschreven. Het lijkt uiterst lastig om de hand te houden aan de termijnen voor deze verstrekking. Verder lijkt het zeer bureaucratisch om te verlangen dat publieke overheden over regels moeten beschikken voor de definitie van de compensaties of over een gegevensbank voor alle compensaties.

3. Opmerkingen over de ontwerprichtlijn tot wijziging van Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie betreffende de doorzichtigheid in financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven

3.1 Het Comité meent dat het Altmark Trans-arrest wat de doorzichtigheidsverplichtingen betreft gevolgen heeft die de doeltreffendheid van de thans geldende richtlijn deels tenietdoen, omdat het niet meer mogelijk is om na te gaan of de compensatie daadwerkelijk is gebruikt om aan verplichtingen van overheidsdiensten te voldoen en niet voor het dekken van kosten van rendabele activiteiten. Indien het volgens de jurisprudentie van het HJEG is toegestaan om de compensatie niet als staatssteun te beschouwen, is het, met de richtlijn in de hand, niet langer mogelijk om de transparantie te controleren voor alle DAEB-ondernemingen die compensatie genieten die niet als steun is aangemerkt. Daarom is het zaak de richtlijn aan te passen door het begrip staatssteun te vervangen door het begrip verplichte compensatie voor openbare diensten.

3.2 Het is het oneens met het voorstel van de Commissie om artikel 4, lid 2, sub c), in te trekken, aangezien dit ertoe leidt dat de toepassing van de verplichte gescheiden boekhouding zelfs wordt uitgebreid tot ondernemingen die compensatie ontvangen en aan de Altmark Trans-criteria of aan de door de Commissie voorgestelde vrijstellingen voldoen.

4. Opmerkingen over het ontwerp voor de communautaire inpassing van staatssteun in de vorm van compensatie voor overheidsdiensten

4.1 Het Comité stelt vast dat krachtens punt 5 van dit ontwerp de bepalingen daarvan van toepassing zijn, onverlet de vigerende communautaire regels inzake overheidsopdrachten. Een soortgelijke verwijzing staat overigens ook in de 22ste overweging van het ontwerpbesluit. T.a.v. de keuze van de onderneming die met een openbaredienstverplichting wordt belast, moet dit als volgt worden uitgelegd: als deze keuze wordt gemaakt in het kader van een transparante en niet-discriminerende aanbesteding, dan kan ervan worden uitgegaan dat er geen sprake is van overcompensatie en dat de steun dus rechtmatig is. Het al dan niet toepassen van een aanbestedingsprocedure voor de keuze van de onderneming die met een openbaredienstverplichting word belast, is echter facultatief en geen verplichting zonder welke niet aan de voorwaarden voor rechtmatige steun is voldaan.

4.2 Ten slotte plaatst het vraagtekens bij het voorstel dat bij de berekeningsparameters (punt 10, vijfde alinea) met name rekening kan worden gehouden met de specifieke kosten van de ondernemingen in de sub 3a) en 3c) van artikel 87 van het EG-Verdrag bedoelde regio's. Dat voorstel lijkt alleen maar tot onnodige verwarring te leiden, omdat dit ontwerp steeds als doel moet hebben om de specifieke kosten die worden gedragen door een onderneming die met een openbaredienstverplichting wordt belast, mee te laten tellen, dus ongeacht de regio waarin die onderneming is gevestigd. Overigens zou uit dit voorstel kunnen worden afgeleid dat compensaties voor verplicht verleende overheidsdiensten in feite kunnen worden gelijkgesteld met voor een regio bestemde staatsteun.

Brussel, 29 september 2004 De voorzitter van het Comité van de Regio's Peter STRAUB

(1) PB C 73 van 23 maart 2004, blz. 7

(2) PB C 19 van 22 januari 2002, blz. 8

(3) Zie het CvdR-advies van 2 juli 2003 over de follow-up van het Witboek over Europese governance (rapporteur de heer DELEBARRE (PSE/FR): COM(2001) 428 def., COM(2002) 704 def., COM(2002) 705 def., COM(2002) 709 def., COM(2002) 713 def., COM(2002) 718 def., COM(2002) 719 def., COM(2002) 725 def.

(4) COM (2004) 374 def.

(5) In de nummering van het door de IGC voorgelegde Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa in doc. 166 87/1/04 van 13 oktober 2004 is artikel III-6 artikel III-122 geworden

(6) cf. document van het voorzitterschap 76/04 van 13 mei 2004