A4-0006/99

Aanbeveling van het Europees Parlement aan de Raad betreffende het werkprogramma van de Schengen-samenwerking tot aan juni 1999

Het Europees Parlement,

- gelet op artikel 94 van zijn Reglement,

- gelet op de artikelen 7 A en 100 C van het EG-Verdrag en artikel K.6, derde alinea van het Verdrag betreffende de Europese Unie,

- gelet op het Verdrag van Amsterdam en met name de artikelen 61, 62 en 63 VEG, de artikelen 30, 31, 43, 44 en 45 VEU, de protocollen en verklaringen die betrekking hebben op de opneming van het Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie en inzonderheid de protocollen en verklaringen betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken,

- gelet op de conclusies van het voorzitterschap naar aanleiding van de Europese Raad van 11 en 12 december 1998 te Wenen,

- gelet op de wetgevende voorstellen met betrekking tot het vrij verkeer en aanverwante beleidsmaatregelen die op dit ogenblijk in overweging worden genomen,

- gelet op de al lang bestaande Noordse paspoortunie tussen Denemarken, Finland, Zweden, Noorwegen, IJsland en de Faeröer-eilanden en op het gemeenschappelijk doorreisgebied tussen het Verenigd Koninkrijk en Ierland,

- gezien de ontwerpaanbeveling van de Commissie openbare vrijheden en binnenlandse zaken (A4-0006/99),

A. kennis genomen hebbende, middels de terzake bevoegde parlementaire commissie, van:

a) de werkzaamheden die in 1997 in het kader van de Schengen-samenwerking zijn verricht, alsook van het werkprogramma van het Duitse voorzitterschap voor de periode juli 1998-juni 1999;

b) de rapporten van de Gemeenschappelijke Controle-Autoriteit (GCA) over de periode maart 1997-maart 1998, alsmede over de wijze van functioneren van het SIRENE-netwerk,

B. erop wijzend:

a) dat de Schengen-Overeenkomst en de Overeenkomst ter uitvoering ervan tot doel hebben een ruimte te creëren die volledige vrijheid van verkeer van personen garandeert, waarbij een redelijk evenwicht tot stand moet worden gebracht tussen de naleving van de beginselen van vrijheid en veiligheid;

b) dat de compenserende maatregelen op het gebied van politiële en justitiële samenwerking dan ook in geen geval voorrang mogen hebben boven de consolidatie van deze ruimte van vrijheid en veiligheid en de handhaving van het vrije verkeer van personen;

c) dat de Noordse paspoortunie en het gemeenschappelijk doorreisgebied tussen het Verenigd Koninkrijk en Ierland aantonen dat vrijheid van verkeer kan worden verwezenlijkt zonder ingewikkelde structuren,

C. zich bewust van het feit:

a) dat bij de opneming van het Schengen-acquis in de Europese Unie erop gelet moet worden dat doeltreffendheid hand in hand gaat met eerbiediging van de juridische en institutionele structuur van de Unie en dat de in de eerste pijler vastgelegde doelstellingen dus de overhand hebben op de in het kader van de derde pijler vast te stellen maatregelen;

b) dat het Verdrag van Amsterdam een ambitieuzere doelstelling bepaalt dan alleen maar het vrije verkeer van personen: de vrijheid om in een ruimte van veiligheid en recht te leven, waarin alle fundamentele rechten worden gewaarborgd,

D. zich wendend tot het Duitse voorzitterschap, dat zowel het voorzitterschap in de Schengen-samenwerking als in de Raad waarneemt,

doet de Raad de volgende aanbevelingen:

I. De opneming van Schengen in het Verdrag betreffende de Europese Unie

1. acht het van essentieel belang dat de Schengen-landen voortgaan met de integratie en de nauwere samenwerking in het kader van de Unie; is echter van mening dat tijdens de overgangsperiode tot aan de inwerkingtreding van het nieuwe verdrag de Schengenlanden een voorbeeld moeten nemen aan de werkmethoden van de Unie voor wat betreft:

- het respect voor de grondrechten van de burgers en van de onderdanen van derde landen,

- de integratie in de werkmethoden van basisregels op het gebied van juridische zekerheid waarbij aan formele besluiten de voorkeur wordt gegeven boven "soft law",

- doorzichtigheid en democratische controle bij het besluitvormingsproces,

- juridische controle en controle van de efficiëntie van activiteiten die worden ondernomen in het kader van een versterkte samenwerking;

2. plaatst vraagtekens bij het feit dat de Schengen-landen ruim één jaar na de ondertekening van het Verdrag van Amsterdam hun acquis nog altijd niet hebben vastgesteld en nog niet hebben bepaald welke elementen van het acquis overtollig zijn geworden, en dat er in de toekomst vragen rijzen over de strekking van de instructies die dagelijks door de diensten worden gebruikt (zoals de bepalingen in het handboek "buitengrenzen" en in de "instructies voor de consulaten");

3. acht het van het allergrootste belang dat het Schengen-acquis tijdig wordt vastgesteld, opdat de lidstaten van de Unie dit acquis meteen bij de inwerkingtreding van het Verdrag over de eerste en derde pijler kunnen verdelen: het hanteren van de vrijwaringsclausule (zie artikel 2, lid 1, vierde alinea van het Schengen-Protocol), op grond waarvan Schengen in zijn geheel zal worden beschouwd als steunend op de derde pijler, zou beschouwd moeten worden als een zeer ernstige mislukking, waarvoor het voorzitterschap en de Raad volledig verantwoordelijk gesteld zouden moeten worden vanuit institutioneel en politiek oogpunt, en als een ernstige belemmering van de door het Verdrag van Amsterdam tot stand gebrachte communautarisering van bepaalde beleidsterreinen;

4. is bezorgd over de oprichting van een "Permanente Commissie voor de toepassing van Schengen" enkele maanden vóór de inwerkingtreding van het Verdrag, die afbreuk dreigt te doen aan de taken van de instellingen bij de tenuitvoerlegging van het beleid, zowel op Europees niveau als op dat van de lidstaten; is van oordeel dat de Commissie deze bevoegdheden moet overnemen bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam; spoort de Schengen-landen in ieder geval ertoe aan maatregelen te treffen om te garanderen dat de Permanente Commissie voor de toepassing van Schengen haar mandaat kan vervullen, met name nagaan of de kandidaat-lidstaten aan de voorwaarden voldoen en de grondslagen leggen voor een correcte toepassing van de Overeenkomst, in coördinatie met de voorbereidende werkzaamheden voor de opneming van het Schengen-acquis in de werkingssfeer van de Unie;

5. spoort de lidstaten ertoe aan zoveel mogelijk samen te werken bij de huidige werkzaamheden met het oog op de opneming van het Schengen-acquis in de Unie; vraagt zich af, wat de werkzaamheden in verband met de overneming van het acquis van Schengen betreft, wat de bezwaren zijn tegen de opneming in de eerste pijler van de bepalingen van Schengen, en met name tegen de opneming in de eerste pijler van de bepalingen van de Overeenkomst van Schengen die betrekking hebben op sancties (art. 3, lid 2, art. 26, leden 2 en 3, en art. 27, lid 1), voorwaarden voor de toegang van vreemdelingen (art. 5), controle en bewaking van de grenzen (art. 7 en 8), uitlevering (art. 60), vuurwapens en munitie (art. 77 t/m 91); acht de vaststelling van een "bezemclausule" - die alle bepalingen zou dekken die niet onder een bepaalde categorie geplaatst zouden kunnen worden - uiterst schadelijk voor de rechtszekerheid; steunt de oproep van de Europese Raad van Wenen en verzoekt de Commissie een initiatief voor te stellen voor de opneming van het Schengen-acquis in het Verdrag;

6. is van mening dat de met Noorwegen en IJsland te sluiten overeenkomst strikt onder het institutionele kader van de Unie moet ressorteren en in overeenstemming moet zijn met de Noorse en IJslandse wetten, voor zover zij verenigbaar zijn met de communautaire beginselen, teneinde het vrije verkeer van personen te garanderen, conform de Noordse paspoortunie, die de laatste 40 jaar haar doeltreffendheid heeft bewezen;

7. is van oordeel dat het Europees Parlement zou moeten worden ingelicht over de inhoud van het acquis van Schengen en dat het zou moeten worden geraadpleegd over het ontwerp-besluit tot opneming van het acquis in het Verdrag betreffende de Europese Unie, alsmede over de overeenkomst met Noorwegen en IJsland, omdat dit besluit vooruitloopt op de vaststelling van rechtsgrondslagen voor toekomstige voorstellen tot uitbreiding van het Schengen-acquis, en dus ook op de rol die de Europese instellingen daarbij zullen spelen; verzoekt zijn ter zake bevoegde commissie te onderzoeken of het wenselijk is dat het Europees Parlement beroep instelt bij het Hof van Justitie indien het niet door de Raad wordt geraadpleegd;

8. verzoekt de Raad en de Commissie met het Europees Parlement te onderhandelen over een interinstitutioneel akkoord inzake het betrekken van het Europees Parlement bij het definiëren van de strategieën en het vaststellen van de wetgeving met betrekking tot de derde pijler;

9. is van oordeel dat de besluiten en verklaringen van het Uitvoerend Comité en de Centrale Onderhandelingsgroep van Schengen tot op het ogenblik van de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam weliswaar tot de bevoegdheden van de Schengen-landen behoren, maar dat deze landen niettemin moeten uitgaan van de in het Verdrag van Amsterdam vastgelegde beginselen van informatie en toegang tot de documenten en vanaf nu reeds het volgende zouden moeten doen:

- de regels voor de klassering van de documenten publiceren en herzien en alle documenten die niet aan objectieve criteria voldoen, afvoeren;

- de reeds aangenomen teksten in alle officiële talen laten vertalen en in het PB publiceren;

- het Europees Parlement èn de nationale parlementen op dezelfde manier informeren: een document dat in een lidstaat openbaar is, moet dat ook in de andere lidstaten zijn, om discriminatie tussen Europese burgers te voorkomen;

- de burgers meer en betere informatie verschaffen over de effecten van de tenuitvoerlegging van de overeenkomst;

- een verzameling opstellen van de nationale en Europese jurisprudentie betreffende Schengen, alsmede een verzameling van de "beste praktijken";

10. is van mening dat de informatie die in het kader van de Schengen-samenwerking wordt verwerkt, moet stroken met de in richtlijn 95/46/EG ((PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31.)) neergelegde regels inzake de bescherming van persoonsgegevens en onderworpen moet worden aan het toezicht van het in artikel 286 EGV voorziene controle-orgaan, dat zich moet baseren op de ervaring en de werkmethoden van de Gemeenschappelijke Controle-Autoriteit (GCA) van Schengen;

11. acht het evenwel wenselijk - in afwachting van een algemene (voor de verschillende pijlers geldende) regeling inzake de gegevensbescherming en de controle-autoriteiten, die van toepassing is op de eerste en derde pijler - dat nu reeds wordt overgegaan tot het omzetten van het Schengen Informatie Systeem (SIS) in het Europees Informatie Systeem (EIS), waarvan de kern gevormd zou worden door de gegevens in verband met het personenverkeer en de immigratie, overeenkomstig de nieuwe titel IV van het EGV; is van oordeel - om vanzelfsprekende redenen van subsidiariteit en doeltreffendheid - dat dit systeem:

a) ontwikkeld zou moeten worden als transeuropees netwerk ( vgl. medebeslissing IDA II) en uit de begroting van de Unie gefinancierd zou moeten worden overeenkomstig artikel 129 C van het Verdrag,

b) beheerd zou moeten worden door een agentschap onder functioneel toezicht van de Commissie (voor de gegevens van titel IV) en de Raad (voor de gegevens van titel VI),

c) gecontroleerd zou moeten worden door het in het nieuwe artikel 286 EGV voorziene controle-orgaan (zie voorgaande paragraaf),

d) de reeds in het Douane Informatiesysteem (DIS) vervatte gegevens zou moeten overnemen om overlappingen te voorkomen en te zorgen voor samenhang tussen de gegevens,

e) zou moeten zorgen voor een functionele scheiding (toegangsniveau, veiligheidssysteem, enz.), die verlangd wordt door de eindgebruikers, of deze nu in het communautaire kader dan wel in het kader van de derde pijler optreden,

f) de interoperabiliteit met de informaticasystemen van EUROPOL dient te worden onderzocht;

is van oordeel dat in de tussentijd gezorgd moet worden voor een evolutieve handhaving van het SIS door middel van een overeenkomst met de lidstaat die dit systeem beheert;

12. betreurt het besluit van de Raad om het Schengen-Secretariaat op te nemen in het secretariaat van de Raad; vindt dat opneming ervan in de Commissie voor een grotere samenhang zou hebben gezorgd tussen het beleid inzake veiligheid en justitiële samenwerking en dat inzake het vrije verkeer van personen;

II. Andere prioriteiten in het programma van het Duitse voorzitterschap

13. ondersteunt de toezegging van het Duitse voorzitterschap om de internationale samenwerking op het stuk van strafvervolging te verbeteren, op voorwaarde dat deze samenwerking naar behoren wordt geregeld en aan juridische controle wordt onderworpen; stelt vast dat de in de grensregio's op informele wijze tot stand gekomen praktijk hierdoor doorzichtiger zou worden gemaakt; verlangt dat de rechten van de betrokken personen worden gewaarborgd;

14. ondersteunt de besluiten van de Schengen-staten die strekken tot:

a) het afschaffen van de grijze lijst, die momenteel 23 staten omvat;

b) het harmoniseren van hun visabeleid vóór 1 januari 1999, door de onderlinge aanpassing van de overnameprocedures en -regels, op voorwaarde dat deze harmonisatie bijdraagt tot transparantie van de procedures en verkorting van de termijnen, en dat het recht op beroep van de betrokken personen wordt gewaarborgd;

c) het uniform toepassen van de visumbepalingen en het verschaffen van toegang tot de visagegevens aan de diplomatieke vertegenwoordigers in het buitenland, mits strenge criteria inzake betrouwbaarheid en bijwerking van de gegevens in acht worden genomen;

d) het zo spoedig mogelijk invoeren van uniforme verblijfstitels voor vreemdelingen;

III. Evaluatie van de werking van Schengen: het jaarverslag van het Uitvoerend Comité en de Gemeenschappelijke Controle-Autoriteit

15. is van mening dat een concrete evaluatie van de werking van Schengen afhankelijk is van een bevredigende oplossing van de problemen rond het recht van de burgers op vrij verkeer, de veiligheid en de toegang tot de justitie, alsook de problemen in verband met de samenwerking tussen de lidstaten op het gebied van de bestrijding van de criminaliteit; is evenwel bezorgd over het feit dat er geen systematisch en betrouwbaar onderzoek wordt ingesteld naar de doeltreffendheid van de werkzaamheden op het niveau van de Schengen-samenwerking en van de uitvoeringsmaatregelen die door elke lidstaat worden genomen;

Uitbreiding van de Schengen-ruimte

16. is verheugd over de gemaakte vorderingen met betrekking tot de opneming van Italië en Oostenrijk in het Schengen-systeem, en hoopt dat Griekenland spoedig zal kunnen toetreden;

17. verzoekt het Verenigd Koninkrijk en Ierland zich aan te sluiten bij de in titel IV van het Verdrag opgenomen beleidslijnen; roept beide lidstaten op een samenhangende benadering te hanteren met betrekking tot de "opting-in" ten aanzien van het Schengen-acquis, en verzoekt de Schengen-landen het "opting-in" van beide lidstaten aan te moedigen door voldoende aandacht te besteden aan openheid, doorzichtigheid en rechtszekerheid;

18. wijst erop dat, in tegenstelling tot het Verenigd Koninkrijk en Ierland, alle nieuwe lidstaten verzocht zijn geworden aan de Schengen-buitengrenzen een controleregeling toe te passen; wenst dat bij de evaluatie van de toepassing van de Schengen-normen door de kandidaat-lidstaten eveneens het onafhankelijk en onpartijdig functioneren van de justitie, alsmede de eerbiediging van de rechten van de individu en de beginselen van de rechtstaat in aanmerking worden genomen, alsook hun banden met etnische minderheden buiten de Europese Unie;

Toepassing van artikel 2, lid 2 van de Overeenkomst

19. betreurt dat Frankrijk gebruik blijft maken van de in artikel 2, lid 2 van de Overeenkomst opgenomen uitzonderingsbepaling met betrekking tot zijn landgrenzen met België en Luxemburg, ondanks de in onderling overleg getroffen inspanningen van Frankrijk en de Benelux-landen ter bestrijding van de drugshandel; vraagt dan ook dat de Franse regering eindelijk een einde maakt aan de controles aan de grenzen met België en Luxemburg;

20. neemt kennis van het voornemen van België en Nederland om aan hun binnengrenzen controles te verrichten gedurende het Europees kampioenschap voetbal in 2000; is van mening dat de maatregelen ter beperking van het vrij verkeer van personen uitsluitend gericht dienen te worden op individuen die, ingevolge hun gedrag in het verleden en hun eventuele veroordelingen, een ernstig gevaar zouden betekenen voor de openbare veiligheid;

21. betreurt het gebrek aan solidariteit tussen de Schengen-staten, nu Europa wordt geconfronteerd met het binnenstromen van Koerden uit de Koerdische gebieden in Irak en Turkije;

Asielbeleid

22. beschouwt de inwerkingtreding van de Overeenkomst van Dublin op 1 september 1997 als een positief feit; stelt vast dat er nog altijd problemen bestaan rond de vraag welke staat verantwoordelijk is voor de behandeling van de asielaanvraag;

Werking van het Schengen Informatie Systeem

23. stelt vast dat het incident dat zich heeft voorgedaan in de Belgische afdeling van het SIRENE-netwerk, waar persoonsgegevens zijn gestolen, de ontoereikendheid van de bescherming van de databanken SIRENE en N-SIS heeft aangetoond; verlangt dat er op alle niveaus maatregelen worden genomen om de informatie te coderen, het traceren te verbeteren en het aantal geprivilegieerde gebruikers te beperken;

24. herhaalt zijn verzoek tot verbetering van de coördinatie tussen de Schengen-landen op het stuk van de opname van gegevens in het SIS en de beperking van het maken van politiefiches tot de preventie van reële risico's of specifiek crimineel gedrag, waarbij de door de Raad van Europa terzake opgestelde internationale regels moeten worden nageleefd;

Werking van de Gemeenschappelijke Controle-Autoriteit

25. verheugt zich over het feit dat het uitvoerend comité de belangrijke rol van de Gemeenschappelijke Controle-Autoriteit (GCA) heeft erkend, maar verlangt desondanks dat de GCA een onafhankelijke structuur krijgt alsook genoeg financiële middelen om haar taak, nl. de bescherming van de rechten van de burgers, te vervullen; dringt erop aan dat aan de GCA een "users' account" wordt toegekend teneinde het toezicht op de C-SIS te vergemakkelijken;

26. constateert dat de GCA in haar adviezen aantoont dat er nog steeds ernstige problemen bestaan betreffende:

- de veiligheid van de verwerking en doorzending van geïnformatiseerde persoonsgegevens,

- het onrechtmatig bewaren van gegevens betreffende opsporingsberichten,

- het niet-naleven van het beginsel dat de gegevens alleen met een precies doel gebruikt mogen worden,

- het niet-naleven van de rechten van de individu in geval van misbruik van de identiteitsgegevens,

- het ontbreken van het recht op beroep ten behoeve van personen die zijn gesignaleerd als geen toegang hebbende tot het grondgebied;

27. verlangt dat het uitvoerend comité serieus rekening houdt met de adviezen van de GCA, en dat er zo spoedig mogelijk gevolg wordt gegeven aan de in deze adviezen vervatte aanbevelingen; is verheugd over de toezegging van het voorzitterschap om de antwoordtermijn van het uitvoerend comité te verkorten;

28. verzoekt zijn Voorzitter deze aanbeveling te doen toekomen aan de Raad, de Commissie, het uitvoerend comité van Schengen, alsmede aan de regeringen en parlementen van de lidstaten van de Unie en aan de regeringen en parlementen van Noorwegen en IJsland en de kandidaatlanden.