Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening EG nr. 417/2002 betreffende het versneld invoeren van de vereisten inzake een dubbelwandige uitvoering of een gelijkwaardig ontwerp voor enkelwandige olietankschepen en tot intrekking van verordening (EG) nr. 2978/94 van de Raad"

(COM(2002) 780 def. - 2002/0310 (COD))

(2003/C 133/19)

De Raad heeft op 22 januari 2003 besloten, overeenkomstig artikel 80, lid 2, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De gespecialiseerde afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die belast was met de voorbereiding van de werkzaamheden dienaangaande, heeft haar advies opgesteld op 13 maart 2003; rapporteur was mevrouw Bredima-Savopoulou.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 398e zitting van 26 en 27 maart 2003 (vergadering van 27 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met 100 stemmen vóór en 10 stemmen tegen, bij 10 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het zinken van de olietanker Prestige (op 19 november 2002, d.w.z. drie jaar na het ongeval met de Erika voor de kust van Frankrijk) en de daarop volgende milieuramp die zich eerst aan de Spaanse en daarna ook aan de Franse kust voltrok heeft de Europese publieke opinie wakker geschud. In de Mededeling inzake verbetering van de veiligheid op zee(1) heeft de Commissie naar aanleiding van het ongeval een aantal maatregelen aangekondigd die het risico van toekomstige ongevallen met schepen als de Erika en de Prestige tot het minimum moeten beperken. Op de bijeenkomst van de Vervoersraad van 6 december 2002 werd voorts opgeroepen tot een versneld uit de vaart nemen van enkelwandige tankers, tot de toepassing van de keuringsregeling (CAS-inspectie) voor schepen vanaf 15 jaar en het sluiten van overeenkomsten door de lidstaten om enkelwandige tankers met de zwaarste oliesoorten de toegang tot hun havens, terminals en ankergebieden te ontzeggen. De conclusies van de op 20 en 21 maart jl. te Brussel gehouden Europese Raad bevatten een reeks maatregelen, die het EESC van harte toejuicht.

2. Het voorstel van de Commissie

2.1. Om de doelstellingen van de Vervoersraad te verwezenlijken heeft de Commissie de volgende drie wijzigingen op Verordening (EG) nr. 417/2002 voorgesteld(2):

- invoering van de bepaling dat zware oliesoorten alleen door dubbelwandige tankers mogen worden vervoerd;

- herziening van de regeling voor het uit de vaart nemen van tankers in die zin dat er geen enkelwandige tankers van categorie 1 ouder dan 23 jaar na 2005, van categorie 2 ouder dan 28 jaar na 2010, en van categorie 3 ouder dan 28 jaar na 2015 nog in de vaart zijn;

- bredere toepassing van de speciale keuringsregeling voor tankers (CAS - Condition Assessment Scheme), die voorziet in beoordeling van de structurele deugdelijkheid van enkelwandige tankers ouder dan 15 jaar;

2.2. De ernstige olieverontreiniging als gevolg van het ongeval met de Prestige heeft de Commissie doen besluiten de regeling voor het uit de vaart nemen van tankers krachtens Verordening 417/2002, te herzien. Doel van de voorgestelde herziening is verlaging van de ouderdomsgrenzen en vervroeging van de sluitingsdata tot wat oorspronkelijk in het Erika I-pakket was voorgesteld, ten behoeve van een betere bescherming van het mariene milieu. De Commissie is zich ervan bewust dat haar voorstellen aanzienlijke economische gevolgen kunnen hebben voor de tankerindustrie, en zal zo spoedig mogelijk met een economische analyse komen.

2.3. Net als bij de ramp met de Erika is wederom gebleken dat zware stookolie een van de meest verontreinigende oliesoorten is. De Commissie stelt daarom voor, het vervoer van zware oliesoorten in enkelwandige tankers naar en vanuit havens in de EU te verbieden. De Commissie verzekert dat er nu reeds een zo grote capaciteit aan dubbelwandige olietankers is, dat dit voorstel de continuïteit van de olievoorziening niet in gevaar brengt.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het EESC betreurt de ramp met de tanker Prestige en maakt zich grote zorgen over de daarmee samenhangende sociale, economische en milieugevolgen. Het stelt opgelucht vast dat hierbij geen levens verloren zijn gegaan. Het is zeer dringend zaak dat alle mogelijke inspanningen worden gedaan om zo veel mogelijk te voorkómen dat dergelijke incidenten in de toekomst herhalen en ervoor te zorgen dat de slachtoffers volledig schadeloos worden gesteld. Alle betrokken partijen zijn verplicht de herziening van het huidige systeem voor het vervoer van olie over zee bovenaan hun prioriteitenlijst te zetten. De toekomstige maatregelen moeten adequaat zijn, en op de werkelijke oorzaken van dit soort rampen gericht zijn.

3.1.1. Er loopt een onderzoek naar de omstandigheden en oorzaken van het ongeluk met de Prestige. Hoewel de ramp naar alle waarschijnlijkheid andere proporties zou hebben gehad indien het schip in een vroeg stadium naar een vluchtplaats was gesleept, kan reeds worden gewezen op een aantal van de, mogelijkerwijs diverse, oorzaken: structurele gebreken van het schip, dat 26 jaar oud was; gebrekkig onderhoud van het schip; besluiten (of het uitblijven ervan) over de aanpak van het ongeluk, waardoor de situatie is verergerd; slechte herstelwerkzaamheden aan het schip enz.

3.2. Ondanks het precedent met de tanker Erika (aan wie ook de toegang tot een vluchtplaats werd geweigerd), en ondanks de herhaalde en aanhoudende roep om een duidelijke en adequate regeling van vluchtplaatsen voor schepen in nood, is deze nog steeds onduidelijk. Het EESC verwijst naar zijn advies over het voorstel betreffende de versnelde invoering van eisen inzake dubbelwandige uitvoering van olietankers (Erika I-pakket)(3). en naar zijn advies over het Erika II-pakket(4), en herhaalt zijn oproep om dit onderwerp, dat in de politiek niet erg populair is, aan te pakken. Het is er dan ook een groot voorstander van dat de voorbereiding van de plannen voor de opvang van schepen in vluchtplaatsen worden opgevoerd. Er dienen vluchtplaatsen te worden aangewezen in de EU-wateren, de EU-lidstaten moeten de "International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Cooperation" (OPRC, 1990) toepassen - zoals het EESC heeft gevraagd in zijn advies over het Erika I-pakket - en er moet een duidelijk noodplan komen en procedures worden vastgesteld voor het geval een schip in nood naar een dergelijke plaats moet worden gebracht. In het plan moeten de verplichtingen van de kapitein, de kuststaat en de reddingsmaatschappij worden vastgelegd. Alle acties moeten door één enkele autoriteit worden gecoördineerd en toegelicht; binnen de EU bij voorkeur door het Europees agentschap voor de veiligheid van de zeevaart (EMSA).

3.3. Het EESC spreekt, net als in eerdere adviezen(5), zijn bezorgdheid uit over het feit dat de economische druk op kapiteins en bemanningsleden die op substandaardschepen blijven werken, gevolgen kan hebben voor de veiligheid aan boord. Daarom moeten bemanningsleden worden aangemoedigd onregelmatigheden aan boord die mogelijk tot incidenten kunnen leiden, te melden, en dienen ze in dat verband door EU-wetgeving te worden beschermd. Volgens het Comité zou de invloed van de mens op het veiligheidsaspect standaard in aanmerking moeten worden genomen als men de voorgestelde technische maatregelen efficiënt en onder goede omstandigheden wil toepassen. Het EESC maakt zich tevens zorgen over de houding van regelgevers, die de kapitein blijven beschouwen als eindverantwoordelijke van het schip. In de huidige scheepvaart zijn de werkelijke bevoegdheden en middelen van de kapitein heel beperkt. Aangezien veel nationale autoriteiten zich nog richten op de kapitein en scheepsofficier, en zo de bureaucratische speurtocht naar de eigenaar van een schip vermijden, dient de juridische aansprakelijkheid van alle bij het zeevervoer betrokken partijen te worden vastgesteld. In het licht van bovenstaande overwegingen herhaalt het EESC zijn eerdere oproep aan de Commissie om geschikte voorstellen in te dienen, bijvoorbeeld in een nieuw "Erika III-pakket" over de menselijke dimensie, zodat de veiligheid op zee een allesomvattende en geïntegreerde aanpak krijgt.

3.4. Dit voorstel voor een verordening is een onmiddellijke reactie op het ongeluk met de Prestige. Het EESC pleit ervoor dat, zodra de resultaten van het onderzoek bekend zijn, onmiddellijk de noodzakelijke en op grond van dit onderzoek aanbevelenswaardige begeleidende maatregelen worden genomen. Het wijst er evenwel op dat de invoering van dubbelwandige schepen op zich nog geen oplossing vormt voor het enorme probleem van milieurampen veroorzaakt door ongelukken met olietankers, en dat andere maatregelen absoluut noodzakelijk zijn.

3.5. Het EESC herhaalt de opmerking uit zijn advies over het Erika I-pakket, dat dankzij de internationale maatregelen om de veiligheid te vergroten en verontreiniging door ongevallen terug te dringen, het aantal gevallen van verontreiniging wel fors is afgenomen. Schepen zijn bij lange na niet de enige vervuilers; feit is wél dat zij verantwoordelijk zijn voor naar schatting 15 % van de totale vervuiling. Grote olietankers vervoeren immers enorme hoeveelheden (de Prestige had 77000 ton olie aan boord), waardoor de schade die bij een ongeluk ontstaat, in een bepaald gebied geconcentreerd is. Vervuiling van de kust en riviermondingen wordt in twee derde van de gevallen veroorzaakt door stedelijk afval en economische activiteiten aan wal; deze lozingen moeten drastisch worden teruggedrongen. Terwijl het EESC de voorgestelde maatregelen voor de reductie van door schepen veroorzaakte verontreiniging toejuicht, zou het graag een vergelijkbare aanpak zien voor maritieme verontreiniging door stedelijk afval en economische activiteiten aan wal(6).

3.6. Het evenredigheidsbeginsel - zoals vastgelegd in de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie en het EU-recht - zou in alle omstandigheden moeten worden nageleefd. De evenredigheid van de voorgestelde maatregelen moet niet alleen betrekking hebben op de gevolgen maar ook op de werkelijke oorzaken van het incident. Het EESC vraagt zich af wat de reactie van de EU zou zijn wanneer een vergelijkbaar ongeluk zich voordoet met een dubbelwandige tanker: iets dat niet kan worden uitgesloten, omdat dit soort tankers steeds meer in de vaart worden gebracht.

3.7. Het EESC onderschrijft de algemene zienswijze dat ongevallen op zee eerder het gevolg zijn van een ondoeltreffende toepassing of overtreding van de bestaande wetgeving dan van inadequate wetgeving. Het geeft dan ook zijn volledige steun aan de vervroegde toepassing van de maatregelen van de Erika I en Erika II-pakketten en de prioriteit die de Commissie daaraan verleent. De maatregelen moeten strikt en op gecoördineerde wijze worden toegepast.

3.8. Het gevoel dat dringend maatregelen moeten worden genomen om een oplossing te vinden voor een groot economisch, sociaal en ecologisch probleem mag er niet toe leiden dat het internationale recht wordt genegeerd. In een reeks adviezen die het sinds 1993 heeft uitgebracht heeft het EESC er consequent op aangedrongen dat de regelgeving inzake maritieme veiligheid en voorkoming van verontreiniging afkomstig moet zijn van de bevoegde Internationale Maritieme Organisatie (IMO). Unilaterale maatregelen zouden de status van de IMO kunnen ondermijnen en unilaterale acties van derde landen kunnen uitlokken, die de belangrijke handelsactiviteiten van de EU-vloot grote schade kunnen toebrengen. Er zijn nu al aanwijzingen dat de VS en sommige Aziatische landen dergelijke acties beramen. Het is dan ook wenselijk dat in de EU-voorschriften inzake de maritieme veiligheid en de bescherming van het mariene milieu rekening wordt gehouden met het feit dat de EU-wateren open moeten blijven voor alle schepen die aan de internationale normen voldoen, ongeacht hun herkomst. In het licht van bovenstaande overwegingen en van het internationale karakter van de zeevaart zouden de voorgestelde maatregelen moeten worden voorgelegd aan de IMO, zodat zij eventueel wereldwijd zouden kunnen worden doorgevoerd.

3.9. Als het voorstel van de Commissie wordt uitgevoerd, ontstaat de dringende behoefte aan nieuwe schepen die aan de (nieuwe) eisen voldoen. Om redenen van veiligheid, waarborg en strategie is het wellicht nodig opnieuw te kijken naar de mogelijkheden die het scheepsbouwbeleid van de EU biedt om de bouw van schepen op Europese werven te stimuleren en een compensatie/financieringssysteem voor de vervanging van uit de vaart genomen schepen in te voeren.

4. Specifieke opmerkingen

4.1. Het EESC is van mening dat de EU een evenwichtig beleid moet voeren dat rekening houdt met de sociaal-economische en milieugevolgen, overeenkomstig de conclusies van de Europese Top van Göteborg m.b.t. de duurzaamheidseffectbeoordeling van het EU-beleid.

4.2. Het EESC houdt eraan vast dat er dringende maatregelen zijn die snel en doeltreffend moeten worden toegepast, namelijk:

- een duidelijke regeling inzake vluchtplaatsen;

- opstelling van deugdelijke plannen voor het geval zich een ramp voordoet;

- opvoering van de controles;

- verduidelijking van de wettelijke aansprakelijkheid van alle bij het vervoer van olie betrokken partijen;

- verbetering van de vakkennis van bemanningsleden;

- uitvoering van reparaties op plaatsen waar de veiligheid volledig gegarandeerd is, en hogere technische eisen voor het ontwerp en de bouw van schepen,

- strengere naleving van de haventoezichtrichtlijn;

- snellere toepassing van de richtlijn die een grotere transparantie van classificatiemaatschappijen vereist;

- ratificatie door de EU-lidstaten van het Bunkersverdrag en het Verdrag betreffende gevaarlijke en schadelijke stoffen (HNS-Verdrag).

4.3. Gezien de ernstige sociaal-economische gevolgen en het internationale karakter van het zeevervoer zouden de EU-lidstaten d.m.v. snelle procedures moeten ijveren voor de invoering - in het kader van de IMO voor een wereldwijde toepassing - van een bevredigende regeling voor het vervroegd uit de vaart nemen van enkelwandige tankers, die in de lijn ligt van de Oil Pollution Act (OPA)-regeling van de VS. Het EU-initiatief binnen de IMO zou geen afbreuk mogen doen aan het recht en de plicht om de milieubescherming op EU-niveau snel en op adequate wijze veilig te stellen.

4.4. Het EESC staat achter het verbod op enkelwandige tankers voor het vervoer van de meest verontreinigende zware oliesoorten. Het wijst er echter op dat het voorstel zowel de olievoorziening als de raffinaderijen in de EU in gevaar kan brengen, en dat dit kan worden verergerd door de oorlog in Irak. Veel van de in de EU geïmporteerde zware ruwe olie is afkomstig uit de Noordzee en wordt vervoerd in speciale geavanceerde maar enkelwandige shuttletankers. Deze schepen worden alleen in de Noordzee gebruikt, en voldoen aan hoge normen. In dit verband zouden vrijstellingen kunnen worden toegekend wanneer dat gewenst is.

4.5. Een verbod op het vervoer van zware soorten olie zal alle enkelwandige olietankers van 600 ton en meer treffen. De meeste tankers van minder dan 5000 ton worden echter ingezet bij de kustvaart en binnenlandse trajecten. Bovendien zijn er maar zeer weinig dubbelwandige tankers die daadwerkelijk kunnen worden ingezet. Met het oog op de noodzaak om vitale bunkeractiviteiten in Europa in stand te houden en de leveranties aan locaties die van de zee afhankelijk zijn voor hun olie (bijvoorbeeld eilanden), stelt het EESC voor dat de maatregelen voor enkelwandige tankers van minder dan 5000 ton geleidelijk worden ingevoerd. De EU zou de IMO moeten voorstellen om in het kader van het MARPOL-Verdrag zeer kwetsbare gebieden aan te wijzen (bijvoorbeeld Venetië, de Baltische zee en de Bocche di Bonifaccio), als "gebieden die moeten worden gemeden" door tankers die zware stookolie vervoeren. Bovendien zouden de EU en de IMO moeten samenwerken om overeenkomstig de SOLAS-conventie verplichte routes vast te stellen langs de EU-kusten voor enkelwandige tankers die sterk verontreinigende olie vervoeren.

4.6. Het EESC is ingenomen met het voorstel voor een bredere toepassing van de speciale CAS-keuringsregeling die voorziet in beoordeling van de structurele deugdelijkheid van enkelwandige tankers ouder dan 15 jaar. In het geval van oudere schepen is een grondige inspectie van vitale onderdelen van de scheepswand van essentieel belang om potentiële zwaktes op te sporen en te verhelpen, om te voorkómen dat zij op een ruwe zee in tweeën breken.

5. Conclusies

5.1. Onder voorbehoud van bovenstaande opmerkingen, steunt het EESC het Commissievoorstel voor een verordening betreffende de versnelde invoering van dubbelwandige schepen.

5.2. Ondanks het precedent van de ramp met de Erika en de daaropvolgende reacties van de EU-instellingen, die twee wetgevingspakketten hebben opgeleverd (Erika I en II), betreurt het EESC het dat zich een nieuwe milieuramp heeft voltrokken met het zinken van de tanker Prestige.

5.3. Het EESC betreurt het tevens dat zijn herhaalde oproepen tot concrete maatregelen (in zijn adviezen over de Erika I en II-pakketten) geen werkelijkheid zijn geworden. Het voelt zich derhalve verplicht deze oproep te herhalen, in de hoop dat er iets mee wordt gedaan, zodat dit soort incidenten in de toekomst niet meer zal voorkomen.

5.4. De omstandigheden van het incident met de Prestige doet tal van vragen rijzen die aandacht verdienen, zodat redelijke, praktische en proportionele maatregelen kunnen worden genomen die de oorzaken van dit soort incidenten aanpakken. Een onderzoek naar de oorzaken van het incident en compensatie van de slachtoffers zijn dan ook de hoogste prioriteit.

5.5. Overeenkomstig de conclusies van de Europese Top van Göteborg zouden de huidige voorstellen een duurzaamheidseffectbeoordeling moeten omvatten die betrekking heeft op de mogelijke economische, sociale en milieuconsequenties daarvan. Er moet dringend een kosten/baten-impactanalyse komen, die moet leiden tot een evenwichtig algemeen beleid. De handel moet immers hand in hand gaan met maritieme veiligheid en milieubescherming.

5.6. Het EESC acht het absoluut zaak dat de Erika I en II-pakketten zo snel mogelijk en strikt worden toegepast, en dat dringend een regeling van vluchtplaatsen en noodplannen wordt ingevoerd waarbij duidelijk wordt aangegeven welke autoriteit schepen in nood moet bijstaan.

5.7. Het EESC dringt aan op:

- opstelling van deugdelijke plannen voor het geval zich een ramp voordoet;

- opvoering van de controles;

- verduidelijking van de wettelijke aansprakelijkheid van alle bij het vervoer van olie betrokken partijen;

- verbetering van de vakkennis van bemanningsleden;

- uitvoering van reparaties op plaatsen waar de veiligheid volledig gegarandeerd is, en hogere technische eisen voor het ontwerp en de bouw van schepen;

- strengere naleving van de havenstaatcontrolerichtlijn;

- snellere toepassing van de richtlijn die een grotere transparantie van classificatiemaatschappijen vereist;

- ratificatie door de EU-lidstaten van het HNS-verdrag betreffende gevaarlijke en schadelijke stoffen en het Bunkersverdrag;

- toepassing door de EU-lidstaten van de "International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Cooperation" (OPRC, 1990);

- goedkeuring van een "Erika III-pakket" van maatregelen die de menselijke dimensie van de veiligheid op zee betreft;

- strengere naleving van het Verdrag betreffende de normen voor zeevarenden inzake opleiding, diplomering en wachtdienst (STCW 78/95);

- de verplichting dat in de EU opererende rederijen die zich met het vervoer van vracht (olie, gas, chemische producten) en personen bezighouden, voor elk schip of elke groep van identieke schepen een risicobeoordeling maken in verband met zeevervoeractiviteiten in communautaire wateren en havens. Hierbij moet worden uitgegaan van de Richtsnoeren betreffende de formele veiligheidsevaluatie van de IMO. De risico-inschatting, alsook de follow-up en de herziening daarvan, moeten worden goedgekeurd door de maritieme autoriteiten van het land waarin de rederij is gevestigd.

5.8. Gezien de ernstige sociaal-economische gevolgen en het internationale karakter van het zeevervoer zouden de EU-lidstaten gebruik moeten maken van snelprocedures en moeten trachten via de IMO een bevredigende en wereldwijd toe te passen regeling voor het vervroegd uit de vaart nemen van enkelwandige tankers in te voeren, die in de lijn zou moeten liggen van de Oil Pollution Act (OPA)-regeling van de VS. Het EU-initiatief mag evenwel geen afbreuk doen aan het recht en de plicht om het milieu op EU-niveau tijdig en adequaat te beschermen.

5.9. Het EESC staat achter het verbod op enkelwandige tankers voor het vervoer van de meest verontreinigende zware oliesoorten.

5.10. Het voorgestelde verbod op enkelwandige tankschepen van 600 tot 5000 ton zou de bunkeractiviteiten in de EU hard treffen, en de olieleveranties aan eilanden en andere locaties die van zeevervoer afhankelijk zijn op de helling zetten. Ook zou een dergelijk verbod de pogingen om de Europese kustvaart nieuw leven in te blazen, in de weg staan. Het EESC stelt dan ook voor dat de maatregelen voor enkelwandige tankers van minder dan 5000 ton geleidelijk worden ingevoerd.

5.11. De EU zou de IMO moeten voorstellen om in het kader van het MARPOL-Verdrag zeer kwetsbare gebieden aan te wijzen als "te mijden gebieden" voor tankers die zware stookolie vervoeren. Bovendien zouden de EU en de IMO moeten samenwerken om overeenkomstig de SOLAS-conventie voor enkelwandige tankers die sterk verontreinigende olie vervoeren verplichte routes langs de EU-kusten vast te stellen.

5.12. Het EESC is ingenomen met het voorstel voor een bredere toepassing van de CAS-keuringsregeling die voorziet in beoordeling van de structurele deugdelijkheid van enkelwandige tankers ouder dan 15 jaar.

Brussel, 27 maart 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) COM(2002) 681 def.

(2) PB L 64 van 7.3.2002, blz. 1, EESC-advies in PB C 14 van 16.1.2001, blz. 22.

(3) PB C 14 van 16.1.2001, blz. 22.

(4) PB C 221 van 7.8.2001, blz. 54.

(5) PB C 14 van 16.1.2001, blz. 22 en PB C 221 van 7.8.2001, blz. 54.

(6) Zie het EESC-advies over het mariene milieu (NAT/166, nog goed te keuren).