COMVIISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
C0M(93) 47 def. 
Brussel, 14 mei 1993 
Mededeling van de Commissie aan de Raad 
en het Europese Parlement 
en het Economisch en Sociaal Comité 
Groenboek inzake herstel van milieuschade 
- 2 -
Inhoudsopgave 
1.0 Inleiding 4 
2.0 Herstel van milieuschade op basis van wettelijke-
aansprakeIi JkheIdsregeIIngen 6 
2.1 Problemen 6 
2.1.1 Schuldaansprakelijkheid 6 
2.1.2 RIs Ico-aansprakeIiJkheid 6 
2.1.3 Aansprakelijkstelling 7 
2.1.4 Aansprakelijkheid van meerdere partijen 8 
2.1.5 Wie en wat brengt schade toe aan het milieu 
i) Chronische verontreiniging 8 
il) Emissies met toestemming van de overheid 9 
lii) Schade uit het verleden 9 
2.1.6 Beperking van aansprakelijkheid 9 
2.1.7 Def initie van m iIi euschade 10 
2.1.8 Problemen bij het aantonen van een oorzakelijk 
verband 10 
2.1.9 Het recht een vordering in te stellen 11 
2.1.10 Passende op Ioss i ngen 11 
2.1.11 Verzekerbaarheid 11 
2.2 Algemene tendensen in de wetgeving inzake milieu-
aansprakeli Jkheid 13 
2.2.1 Overzicht van de nationale tendensen 14 
2.2.2 Internationale oplossingen 15 
2.2.3 Standpunt van de Gemeenschap 17 
3.0 Herstel van milieuschade via collectieve schadever-
goed IngsregeIi ngen 20 
3.1 Prob Iemen 20 
3.1.1 Verplicht herstel als schadevergoeding 20 
3.1.2 Toerekening van de herstel kosten 21 
3.1.3 Handhaving van het preventieve effect 21 
3.2 Oplossingen op internationaal en nationaal niveau 
3.2.1 Internationale regelingen 21 
3.2.2 Nat ionaI e regeIi ngen 22 
3.2.3 Voorstellen van de Gemeenschap 23 
4.0 Mogelijke invalshoeken voor het optreden van de Gemeenschap .23 
4.1 Horizontale benadering van wettelijke 
aansprakelijkheid voor milieuschade 23 
4.1.1 Schuldaansprakelijkheid 25 
4.1.2 Risico-aansprakeliJkheid 25 
- 3 -
4.2 Horizontale benadering van collectieve 
schadevergoed i ngsregeIi ngen 27 
4.3 Vooruitzichten 28 
Bijlage I : Tendensen in de Lid-Staten 1 
Bijlage II : Situatie in derde landen : 
Japan en de Verenigde Staten 2 
Bijlage III : Internationale tendensen 5 
Bijlage IV : De in de overeenkomst van de Raad van Europa 
vervatte regel ing 7 
- 4 -
1.0 Inleiding 
Seveso, Amoco Cadiz, Sandoz, La Coruna en Braer : al deze namen roepen 
herinneringen op aan ernstige milieu-ongevallen die zich in de Europese 
Gemeenschap hebben voorgedaan. Deze gebeurtenissen wekten veel beroering en 
vestigden op dramatische wijze de aandacht op de noodzaak van schoonmaak- en 
herstelmaatregel en wanneer schade aan het milieu is toegebracht. Industriële 
ongevallen nemen echter slechts een klein aandeel van de milieuschade in de 
Gemeenschap voor hun rekening. De emissies van industrie Ie inrichtingen en 
motorvoertuigen verontreinigen de lucht en veroorzaken bossterfte. Het 
afvalwater van steden en landbouwbedrijven verontreinigt het oppervlakte- en 
het grondwater. De bodem is besmet met gevaarlijke stoffen die in het verleden 
zijn gestort. De schade die daarvan het gevolg is, is minder spectaculair dan 
die welke wordt veroorzaakt door ongevallen die de voorpagina halen, maar is 
uitgebreider en vereist evengoed herstelmaatregel en. 
De in dit Groenboek aan de orde gestelde vraagstukken worden gepresenteerd als 
uitgangspunt voor de brede discussie die de Commissie over dit onderwerp op 
gang wil brengen om ideeën op te doen voor haar toekomstige optreden op dit 
gebied. Om deze discussie te vergemakkelijken zal de Commissie formele 
overlegrondes organiseren, waaronder ook hoorzittingen, met deskundigen uit de 
Lid-Staten, alsook met andere belanghebbende partijen zoals de industrie en de 
landbouw. Elk voorstel van de Commissie voor eventuele maatregelen moet in 
overeenstemming zijn met het subsidiariteitsbeginsel, moet worden onderworpen 
aan een kosten/batenanalyse en moet de nodige samenhang vertonen met andere 
voorstellen (bij voorbeeld inzake heffingen). 
In dit Groenboek wordt eerst gekeken naar het nut van wettelijke 
aansprakelijkheid als middel voor het bepalen van de verantwoordelijkheid voor 
de kosten van milieuherstel. Wettelijke aansprakelijkheid is een Juridisch en 
financieel instrument dat kan worden gebruikt om de veroorzakers van schade te 
dwingen de kosten van het herstel van die schade te vergoeden. Door de 
betrokkenen voor de schade te laten betalen heeft wettelijke aansprakelijkheid 
als belangrijk neveneffect dat een betere naleving van de gedragsnormen wordt 
afgedwongen en dat het veroorzaken van verdere schade wordt ontmoedigd. Deze 
aansprakelIJkheidsvorm staat thans op de milieu-agenda van de Europese 
Gemeenschap om diverse redenen : 
(a) de roep vanuit het publiek om aansprakeliJkheids- en 
schadevergoedingsregelingen, die het sterkst wordt wanneer zich 
milieurampen voordoen, zoals het ongeval in Seveso of de verontreiniging 
van de Rijn door de brand bij Sandoz; 
(b) de door de Raad van Ministers bij de vaststelling van het vierde en het 
vijfde milieu-actieprogramma en andere wetgeving^ gedane belofte om 
maatregelen op het gebied van wettelijke aansprakelijkheid te nemen. 
Voorts het op 25 Januari 1993 door de Gezamenlijke Raad Milieu en Vervoer 
gedane verzoek om een onderzoek naar de haalbaarheid van een stelsel van 
PB C 328 van 7.12.1987, blz. 15, punt 2.5.5; Richtlijn 84/631/EEG van de 
Raad betreffende toezicht en controle in de Gemeenschap op de 
grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen, PB L 326 
van 13.12.1984, blz. 31. 
- 5 -
sancties en wettelijke aansprakelijkheid voor milieuverontreiniging in te 
stellen. De Commissie heeft dit verzoek van de Raad reeds gedeeltelijk 
ingewilligd door op 24 februari 1993 een mededeling over "een 
gemeenschappelijk beleid inzake de veiligheid op zee"2 goed te keuren; 
(c) de opstelling door de Raad van Europa van een overeenkomst die voorziet in 
risico-aansprakeliJkheid voor schade als gevolg van activiteiten die 
gevaarlijk zijn voor het milieu; de inspanningen van andere internationale 
organisaties om internationale verdragen in het leven te roepen die 
voorzien in aansprakeliJkheidsregelingen voor milieuschade; 
(d) verschillen in het gebruik van wettelijke aansprakelijkheid voor 
milieuschade door de Lid-Staten, die zouden kunnen leiden tot 
concurrentievervalsing en inbreuken op de interne markt. 
Een voor de hele Gemeenschap geldend systeem van wettelijke aansprakelijkheid 
voor milieuschade zou gebaseerd zijn op een fundamenteel en universeel 
civielrechtelijk principe, namelijk de idee dat wie schade veroorzaakt deze 
moet herstellen. Dit rechtsbeginsel hangt nauw samen met de twee principes die 
sinds de vaststelling van de Europese Akte de grondslag vormen voor het 
milieubeleid van de Gemeenschap, namelijk het principe van preventie en het 
principe "de vervuiler betaalt". 
Het principe "de vervuiler betaalt" wordt hier aangehaald omdat wettelijke 
aansprakelijkheid een middel is om de veroorzakers van vervuiling te laten 
betalen voor de schade die daarvan het gevolg is. Het principe van preventie 
is in dit verband ook van toepassing omdat potentiële vervuilers die weten dat 
zij financieel aansprakelijk zullen worden gesteld voor de schade die zij 
veroorzaken een goede reden hebben om schade te vermijden. 
Indien wettelijke aansprakelijkheid voor milieuschade in de diverse Lid-Staten 
verschillend wordt geregeld, zullen in sommige Lid-Staten de bedrijven moeten 
opdraaien voor de kosten van de schade die zij veroorzaken, terwijl zij daar in 
andere Lid-Staten aan zullen kunnen ontsnappen, hetzij omdat herstel van de 
schade niet verplicht is, hetzij omdat de kosten op de belastingbetalers worden 
afgewenteld. Bedrijven die geen herstelkosten moeten betalen ontvangen in 
feite een subsidie. 
Een algemene regeling inzake milieuschade is voor sectoren zoals het vervoer 
een manier om bepaalde externe kosten toe te rekenen. 
In het Groenboek worden in de tweede plaats de mogelijkheden onderzocht voor 
het herstel van milieuschade waarbij de principes van wettelijke 
aansprakelijkheid niet van toepassing zijn. Daartoe worden bestaande 
collectieve schadevergoedingsregelingen in detail besproken en worden de 
beperkingen daarvan en de daaraan verbonden problemen belicht. 
Opgemerkt dient te worden dat ondanks het belang van de sanctiekwestie deze in 
deze mededeling niet wordt behandeld. 
C0M(93)66 def 
- 6 -
2.0 Herstel van milieuschade op basis van wette11Jke-aansprakelijkheids-
regelingen 
2.1 Problemen 
Het rechtsbeginsel van wettelijke aansprakelijkheid maakt het de gelaedeerde 
mogelijk om schadevergoeding te verkrijgen voor de door hem geleden schade. 
Het werd ontwikkeld met het oog op situaties waarin het rechtvaardiger was 
degene die verantwoordelijk was voor de handeling of het incident waardoor de 
schade werd veroorzaakt de daaraan verbonden kosten te laten dragen, hetzij 
omdat hij schuld droeg, hetzij omdat hij om andere redenen aansprakelijk diende 
te worden gesteld voor de uit de schade voortvloeiende verliezen. 
Wettelijke aansprakelijkheid is gebaseerd op het privaatrecht en onderscheidt 
zich als zodanig van verplichtingen in het kader van het publiekrecht, zoals 
criminele en administratieve aansprakelijkheid. 
Er zijn twee benaderingen van wettelijke aansprakelijkheid mogelijk, namelijk 
met schuld- respect level IJk risico-aansprakelijkheid als uitgangspunt. 
2.1.1 Schuldaansprakelijkheid 
Bij schuldaansprakelijkheid moet worden aangetoond dat de aansprakelijke partij 
door nalatigheid of een onrechtmatige daad schade heeft veroorzaakt. Of de 
betrokkene schuldig wordt bevonden hangt af van de vraag of hij de plicht had 
een bepaalde mate van zorgzaamheid in acht te nemen of bepaalde wettelijke 
voorschriften na te leven, en hij die plicht heeft verzaakt. 
Op het gebied van mi Iieu-aansprakelIJkheid bestaat er een sterke wisselwerking 
tussen de interpretatie van het begrip schuldaansprakelijkheid en 
milieuregelingen. De in de milieuwetgeving vastgelegde normen en procedures 
kunnen een richtsnoer vormen om te bepalen of de handelwijze van een partij in 
de gegeven omstandigheden redelijk dan wel nalatig was. Het niet naleven van 
milieuwetten kan een bewijs van schuld vormen. Anderzijds kan het feit dat de 
betrokken partij de regelingen heeft nageleefd en over de nodige vergunningen 
beschikte een aanwijzing zijn dat zij zich redelijk heeft gedragen. Naarmate 
de wetgeving inzake milieubescherming wordt uitgebreid, ontstaan nieuwe 
verplichtingen die aanleiding kunnen geven tot potentiële aansprakelijkheid. 
Bij schuldaansprakelIJkheid kan het voor de gelaedeerde moeilijk zijn aan te 
tonen dat de andere partij een onrechtmatige daad heeft gesteld. 
Een krachtige toepassing van het beginsel van schuldaansprakelijkheid door de 
overheid kan bijgevolg zeer bevorderlijk zijn voor het doen naleven van de 
milieuwetgeving en kan tevens een middel zijn om de kosten voor het herstel van 
door onrechtmatige handelingen veroorzaakte mi Iieuschade vergoed te krijgen. 
Terugvordering van kosten op grond van dit beginsel is echter niet mogelijk 
wanneer geen schuld kan worden aangetoond. 
2.1.2 Risico-aansprakeIiJkheid 
Risico-aansprakeIiJkheid of objectieve aansprakelijkheid is in die zin 
bijzonder dat geen schuld hoeft te worden aangetoond. Zij vergemakkelijkt dus 
- 7 -
de aansprakelijkstelling. De gelaedeerde moet echter nog steeds bewijzen dat 
de schade is veroorzaakt door iemands optreden. Risico-aansprakeIijkheid is 
dus een stimulans om maatregelen te nemen waardoor schade wordt voorkomen. 
De vaststelling van de draagwijdte van een risico-aansprakeIiJkheidsregeling 
voor schade aan het milieu is een moeilijke maar essentiële stap. Potentieel 
aansprakelijke partijen moeten de omvang kennen van de kosten die zij in geval 
van schade geacht zouden worden te betalen. Deze behoefte aan rechtszekerheid 
botst met de noodzaak van flexibele definities waarbij rekening kan worden 
gehouden met nieuwe technologieën of andere onvoorziene ontwikkelingen. 
Bij de toepassing van wetteIijke-aansprakelijkheidsregelingen om 
schadevergoeding voor milieuschade te verkrijgen kunnen zich grote 
moeilijkheden voordoen. Afdoende wetenschappelijke bewijzen zijn vaak niet 
beschikbaar, bij voorbeeld wat betreft de lange-termiJneffecten van een 
bepaalde verontreinigende stof op het milieu. Begrippen zoals 
"aansprakelijkheid", "schade", en met name "milieu" zijn vaag en dubbelzinnig 
en worden verschillend geïnterpreteerd afhankelijk van het rechtsstelsel. 
Een te verreikende risico-aansprakeIIJkheidsregeling kan in bepaalde gevallen 
worden ervaren als te hoge kosten voor de betrokken sectoren met zich 
meebrengend. Zo beweren sommigen dat door risico-aansprakeIIJkheid de 
investeringen in de industrie kunnen worden gestremd. Anderzijds houdt een te 
beperkt opgezette regeling het 
risico in dat niet alle activiteiten worden bestreken waarvoor dit nodig is, 
met een onjuiste toerekening van de kosten voor het herstel van schade als 
gevolg. 
De belangrijkste stap is de keuze van de activiteiten en processen waarvoor een 
dergelijke regeling moet gelden. Enkele factoren waarmee rekening kan worden 
gehouden bij het bepalen van de geschiktheid van risico-aansprakeIiJkheid voor 
een specifieke sector of activiteit zijn : 
o de aard van het aan een bepaalde activiteit verbonden risico-, 
o de waarschijnlijkheid dat die activiteit schade veroorzaakt en de 
mogelijke omvang van die schade; 
o de impuls die door risico-aansprakeIIJkheid zou worden gegeven aan een 
beter risicobeheer en schadepreventie; 
o de haalbaarheid en de kosten van het herstel van eventuele schade; 
o de aan risico-aansprakeIiJkheid verbonden potentiële financiële lasten 
voor de betrokken economische sector. 
o de behoefte aan en de beschikbaarheid van verzekeringen. 
2.1.3 Aansprakelijkstelling 
Ook kan het moeilijk zijn te bepalen wie de aansprakelijkheid moet dragen. Het 
leggen van de aansprakelijkheid bij een specifieke partij kan een efficiënte en 
billijke wijze van kostentoerekening zijn. Ook kan daardoor de preventieve 
werking van risico-aansprakeIIJkheid kracht worden bijgezet wanneer de 
aansprakelijkheid rust op de partij die over de nodige kennis en middelen 
beschikt voor een optimaal risicobeheer. 
- 8 -
2.1.4 Aansprakelijkheid van meerdere partijen 
Wanneer meer dan één partij verantwoordeI ijk kan zijn geweest voor de schade of 
een deel daarvan, kunnen zich problemen voordoen biJ de toerekening van de 
aansprakelijkheid. Om het voor de gelaedeerde gemakkelijker te maken in rechte 
op te treden tegen meerdere partijen, bieden de bestaande rechtsstelsels vaak 
de mogelijkheid een vordering in te stellen tegen meer dan één potentieel 
aansprakelijke partij tegelijk. Hoe de aansprakelijkheid dan over de betrokken 
partijen wordt verdeeld hangt af van het feit of het om gedeelde dan wel om 
hoofdelijke en gezamenlijke aansprakelijkheid gaat. Bij gedeelde 
aansprakelijkheid moet de aansprakelijke partij alleen schadevergoeding betalen 
voor het deel van de schade dat daadwerkelijk aan haar eigen activiteit kan 
worden toegerekend. Bij verontreiniging door een samenstel van factoren kan 
deze toerekening onmogelijk blijken. 
Bij hoofdelijke en gezamenlijke aansprakelijkheid is elke partij aansprakelijk 
voor het hele bedrag, maar kan zij in veel gevallen verhaal zoeken op de andere 
aansprakelijke partij. Dit kan veel problemen veroorzaken, inclusief 
overbelasting van de rechtbanken. De billijkheid komt in het gedrang, wanneer 
de gelaedeerde begint met een vordering tegen de partij met de grootste 
financiële armslag, in plaats van tegen de partij die de meeste schade heeft 
aangericht. Deze tactiek staat bekend als het "melkkoe-effect". Deze vorm van 
aansprakelijkheid kan ook leiden tot zogenaamd "forum-shopping", indien de 
aansprakelijke partijen uit verschillende landen afkomstig zijn en de nationale 
wetgeving van één van die partijen gunstiger is voor de gelaedeerde. 
Aangezien de aansprakelijke partijen onderling moeten uitmaken hoe de kosten 
voor schadevergoeding moeten worden verdeeld, moeten zeer complexe geschillen 
worden beslecht. Daardoor kunnen aan wettelijke aansprakelijkheid als middel 
tot het verkrijgen van schadevergoeding zeer hoge proceskosten zijn verbonden. 
Een middel om deze problemen te verlichten bestaat erin van tevoren de 
respectieve verantwoordelijkheid vast te stellen door de volgorde waarin de 
partijen moeten worden aangesproken te bepalen of door de aansprakelijkheid bij 
een bepaalde partij te leggen. 
2.1.5 Wie en wat brengt schade toe aan het milieu 
Indien de handeling waardoor schade wordt veroorzaakt als een schuldige daad 
kan worden aangemerkt of er anderszins sprake is van verantwoordelijkheid, 
is de veroorzaker van de schade aansprakelijk voor de consequenties. Schuld 
kan bestaan in de bedoeling schade te veroorzaken of in tot schade leidende 
nalatigheid. De toepassing van de wetgeving inzake wettelijke 
aansprakelijkheid levert over het algemeen weinig problemen op wanneer het gaat 
om schade die is veroorzaakt door een doelbewuste handeling of door nalatigheid 
van een bepaalde partij, indien de aansprakelijke partij kan worden 
geïdentificeerd en een oorzakelijk verband tussen de schade en de onrechtmatige 
daad kan worden aangetoond. 
Er doen zich echter problemen voor wanneer deze aspecten niet eenduidig zijn : 
i) Chronische verontreiniging. 
Milieuschade kan optreden door het gecombineerde effect van een aantal 
geografisch en in de tijd gespreide verontreinigende handelingen. Wanneer de 
schade het gevolg is van de gecumuleerde activiteiten van een groot aantal 
subjecten, kan niet worden nagegaan wiens optreden de oorzaak van de schade 
was. Dit is bij voorbeeld het geval met emissies in de lucht die tot zure 
regen leiden. Soms is geen van de betrokken handelingen op zichzelf van dien 
aard dat de schade daaraan kan worden toegeschreven en iemand daarvoor 
aansprakelijk kan worden gesteld. Zo zal één enkel toegestane lozing van 
verontreinigende stoffen in een rivier wellicht geen noemenswaardige schade 
aanrichten, maar alle toegestane lozingen samen resulteren wel degelijk in 
aantasting van de rivier. 
- 9 -
In dergelijke situaties is het moeilijk de schade toe te schrijven aan het 
optreden of de verantwoordelijkheid van een bepaalde partij. Wat door 
cumulatieve verontreiniging veroorzaakte schade betreft, moeten de 
mogelijkheden worden verkend voor meer op collectieve grondslag opgezette 
regelingen, zoals schadevergoedingsfondsen, ten einde de verantwoorde Iijkheid 
te spreiden. (Zie punt 3.0 hieronder). 
II) Emissies met toestemming van de overheid. 
Het doel van deze vergunningen is de overheidsinstanties in staat te stellen de 
totale hoeveelheid verontreinigende stoffen te beperken tot een niveau dat geen 
onaanvaardbare gevolgen of schade veroorzaakt. Daartoe moet eerste het 
verontreinigingsniveau worden bepaald waarbij schade optreedt, waarna via de 
toekenning van vergunningen de totale emissies beneden dat niveau kunnen worden 
gehouden. Het is echter vaak moeilijk alle onmiddellijke of lange­
termijneffecten van verontreinigende stoffen te voorzien, laat staan te 
beoordelen en de voor het voorkomen van schade vereiste veiligheidsmarge te 
bepalen. Zodoende kan het gebeuren dat toch milieuschade optreedt, ook wanneer 
alleen toegestane emissies hebben plaatsgevonden. 
Indien de betrokkene de in de vergunning vermelde grenswaarden overschrijdt of 
activiteiten uitoefent waarin de vergunning niet voorziet, dan dient hij 
aansprakelijk te worden gesteld voor eventuele schade. Indien hij daarentegen 
alle relevante gegevens ter beoordeling aan de instantie die de vergunning 
afgeeft heeft verstrekt en aan de in de vergunning gestelde eisen heeft 
voldaan, kunnen er redenen zijn om de overheid - en dus uiteindelijk de 
belastingbetaler - voor de schade te laten opdraaien. Een dergelijke bepaling 
zou de betrokkene ertoe aanzetten volledige opening van zaken te geven en zich 
strikt aan de vergunning te houden om zo aansprakelijkheid te vermijden. Voor 
de overheid zou het een stimulans zijn voor een zorgvuldige besluitvorming, 
inclusief de vaststelling van nauwkeurige en duidelijke beperkingen in de 
vergunningen. 
ill) Schade uit het verleden. 
Eén van de belangrijkste categorieën milieuschade binnen de Gemeenschap is die 
welke het gevolg is van gevaarlijke stoffen die lang geleden in het milieu zijn 
terechtgekomen. Ook andere schade uit het verleden, zoals bosschade door zure 
regen, moet eveneens dringend worden opgeruimd of verholpen. 
Wettelijke aansprakelijkheid is echter mogelijk ongeschikt om de kosten van het 
herstel van die schade terug te krijgen. Soms gaat de schade zo ver terug in 
de tijd dat niemand nog aansprakelijk kan worden gesteld. Soms kan de 
veroorzaker van de schade nog worden geïdentificeerd, maar is hij niet 
aansprakelijk, omdat op het moment waarop de schade zich voordeed geen 
aansprakelijkheid gold. Ook kan het gebeuren dat de vervuiler kan worden 
opgespoord en ook aansprakelijk gesteld, maar dat hij insolvent is. 
2.1.6 Beperking van aansprakelijkheid 
Er is discussie over de vraag of risico-aansprakeIijkheid moet worden beperkt. 
Sommigen argumenteren dat wanneer een aansprakelijke partij alle preventieve 
maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs kunnen worden verlangd en zich 
verzekerd heeft voor de kosten van voorzienbare schade door ongevallen, het 
geen zin heeft deze te ruïneren indien onvoorzienbare en niet te voorkomen 
schade optreedt. Het beoogde doel is tenslotte de kosten voor het herstel 
terug te krijgen en schade in de toekomst te voorkomen, en niet een bedrijf 
- 10 -
failliet te laten gaan. Anderzijds zou door een beperking van de 
aansprakelijkheid het stimuterende effect op de preventie kunnen worden 
verzwakt en het gedeelte van de herstel kosten dat uitgaat boven de vastgestelde 
grens op de belastingbetaler kunnen worden afgewenteld, hetgeen in strijd zou 
zijn met het principe "de vervuiler betaalt". 
Een eventuele limiet op de aansprakelijkheid zou hoog moeten worden vastgesteld 
om de van risico-aansprakeIijkheid uitgaande preventieve werking niet te 
ondermijnen. In een ontwerp-aanbeveI ing van de OESO inzake schadevergoeding 
voor gelaedeerden door verontreiniging veroorzaakt door ongevallen3 wordt 
gesuggereerd om, indien limieten worden vastgesteld, potentiële verontreinigers 
eventueel te laten bijdragen in een schadevergoedingsfonds waaruit het gedeelte 
van de kosten moet worden betaald dat de grenzen van de aansprakelijkheid van 
de betrokken partijen te boven gaat. 
2.1.7 Definitie van milieuschade 
Een Juridische definitie van milieuschade is van fundamenteel belang, aangezien 
deze bepalend is voor de vaststelling van de aard en de omvang van de 
noodzakelijke hersteImaatregelen en zodoende voor de kosten die op grond van 
wetelijke aansprakelijkheid kunnen worden teruggevorderd. Juridische 
definities botsen vaak met de gangbare inzichten met betrekking tot 
milieuschade, maar zijn noodzakelijk ter wille van de rechtszekerheid. De 
discussie over hoe het voorwerp van milieuschade moet worden omschreven, vanaf 
welk punt een milieu-effect als schade moet worden beschouwd en wie het recht 
heeft over deze vraagstukken te beslissen, is echter nog niet beslecht. 
Wat de definitie van "het milieu" betreft, wordt door sommigen geargumenteerd 
dat alleen planten en dieren en andere van nature voorkomende levensvormen, 
alsook hun onderlinge relatiestructuren, daaronder mogen vallen. Anderen 
vinden dan weer dat ook objecten van menselijke oorsprong, indien zij 
belangrijk zijn voor het culturele erfgoed van een volk, tot het milieu moeten 
worden gerekend. Ter illustratie kan worden vermeld dat het milieu in de 
overeenkomst van de Raad van Europa ruim wordt opgevat, hetgeen als volgt wordt 
geformuleerd : "Het milieu omvat de abiotische en biotische natuurlijke 
rijkdommen, zoals lucht, water, bodem, flora en fauna, en de interactie tussen 
deze factoren, alsook de tot het culturele erfgoed behorende goederen en 
karakteristieke landschapselementen." 
Een andere discussie betreft de mate waarin een milieu-effect zich moet 
voordoen om als schade aan het milieu te worden beschouwd. In het gewijzigde 
voorstel van de Commissie voor een richtlijn van de Raad betreffende de 
wettelijke aansprakelijkheid voor schade en milieubederf veroorzaakt door 
afvalstoffen wordt "milieubederf" gedefinieerd als "iedere belangrijke 
fysische, chemische of biologische aantasting van het milieu"4. 
Daadwerkelijke fysieke vernietiging of zware verontreiniging wordt over het 
algemeen als schade aangemerkt, maar hoe staat het met minder ernstige 
effecten? Alle menselijke activiteiten hebben emissies tot gevolg, maar het 
punt waarop deze als verontreiniging - of als daadwerkelijk schadelijk - moeten 
worden beschouwd is niet duidelijk. Evenmin is het duidelijk op welk punt 
"vervuiling" daadwerkelijke schade veroorzaakt. 
2.1.5 Problemen bij het aantonen van een oorzakelijk verband 
Om schadevergoeding te kunnen verkrijgen moet de gelaedeerde bewijzen dat de 
schade is veroorzaakt door een handeling van de aansprakelijke partij, of door 
een ongeval waarvoor de aansprakelijke partij verantwoordelijkheid draagt. In 
het geval van milieuschade doen zich specifieke problemen voor. Zoals reeds 
gezegd in het hoofdstuk over chronische verontreiniging kan het onmogelijk 
3 C(91)53, augustus 1991 (OESO). 
4 C0M(91)219 def., PB C 192 van 23.7.1991, blz. 6. 
- 11 -
blijken een oorzakelijk verband vast te stellen, wanneer de schade het gevolg 
is van activiteiten van een groot aantal verschillende partijen. Ook treden 
moeilijkheden op wanneer de schade pas na verloop van tijd aan het licht komt. 
Tenslotte is de huidige wetenschappelijke grondslag voor het aantonen van een 
oorzakelijk verband tussen blootstelling aan verontreiniging en schade uiterst 
onzeker. De aansprakelijke partij zal wellicht trachten de door de gelaedeerde 
aangevoerde bewijzen van een oorzakelijk verband te weerleggen met een 
alternatieve wetenschappelijke verklaring voor de schade. 
2.1.9 Het recht een vordering in te stellen 
Bij wettelijke aansprakelijkheid heeft gewoonlijk alleen de partij die een 
wettelijk belang heeft bij het verkrijgen van schadevergoeding het recht een 
vordering in te stellen. Wanneer milieuschade wordt toegebracht aan terreinen 
waarop geen specifiek eigendomsrecht rust, is er geen benadeelde partij die een 
vordering kan instellen. Wanneer er geen natuurlijke of rechtspersoon is die 
ten behoeve van het milieu een geding kan aanspannen, kunnen de kosten voor het 
herstel van de schade niet op basis van wettelijke aansprakelijkheid worden 
teruggevorderd. Afhankelijk van de Lid-Staat wordt een aantal verschillende 
benaderingen gevolgd ten aanzien van het vraagstuk van toegang tot de rechter 
voor mi Iieu-aangelegenheden. 
2.1.10 Passende op IossIngen 
Het traditionele doel van wettelijke aansprakelijkheid is de benadeelde partij 
schadeloos te stellen door de voor de schade verantwoordelijke partij voor het 
geleden verlies te laten betalen. Het verlies wordt over het algemeen berekend 
aan de hand van de daling in de economische waarde van het beschadigde eigendom 
of van de werkelijke herstellingskosten. Schade aan het milieu - dat op 
zichzelf geen economisch waarde heeft maar in andere opzichten zeer waardevol 
kan zijn - zoals het uitsterven van een soort of het verlies van een 
schilderachtig landschap, kan niet zonder meer in economische verliezen worden 
vertaald en als zodanig worden vergoed. 
Indien echter de verplichting bestaat deze milieucomponenten in goede staat te 
houden, volgt daaruit dat zij in geval van schade ook in de oorspronkelijke 
staat moeten worden teruggebracht. Met deze verplichting hangt het recht samen 
de kosten van het herstel te verhalen op de veroorzaker van de schade. Het 
bedrag van de door de aansprakelijke partij te betalen schadevergoeding wordt 
berekend op basis van de werkelijke kosten van het milieuherstel. 
Met de inspanningen op het gebied van milieubescherming wordt beoogd het milieu 
op een door de samenleving wenselijk geacht kwaliteitsniveau te handhaven. 
Wanneer aan het milieu zodanige schade wordt toegebracht dat dat niveau niet 
langer wordt gehaald, dan is herstel de enige ecologisch verantwoorde 
oplossing. Opdat wettelijke aansprakelijkheid haar functie als rechtsmiddel op 
effectieve wijze kan vervullen, moet er als grondslag een rechtsplicht en 
economische waardering aanwezig zijn. 
2.1.7 Verzekerbaarheid 
Bij discussies over wettelijke aansprakelijkheid komt onvermijdelijk ook het 
aspect verzekerbaarheid ter sprake, aangezien verzekeringen een middel zijn om 
het risico van economisch verlies te dekken. 
Verzekeringen zijn een belangrijke bron van compensatie wanneer schade optreedt 
door een ongeval en herstelkosten door de polis worden gedekt. Indien de 
verzekeraar dekking van het risico afhankelijk stelt van de kwaliteit van het 
door het bedrijf gevoerde risicobeheer, kan daarvan een stimulans uitgaan 
- 12 -
voor een betere preventie van ongevallen en andere maatregeien om de 
milieu-effecten van de economische activiteit onder controle te houden. 
De onzekere factoren die wettelijke aansprakelijkheid moeilijk toepasbaar maken 
op milieuschade leveren ook problemen op wat verzekeringen betreft. De 
verzekeraars aarzelen om dekking te verlenen indien zij geen zekerheid hebben 
omtrent de aard en de waarschijnlijkheid van de schade die kan optreden, of 
wanneer door onvoorziene verliezen de reserves worden aangetast. De bestaande 
wettelijke aansprakelijkheidsregeling, het ontbreken van beperkte 
aansprakelijkheid, de dekking van bijzondere risico's zoals geleidelijke 
vervuiling en andere factoren maken de bepaling door de verzekeraar van de 
verzekerbaarhe id van deze zeer complexe risico's en eventueel het nader 
aangeven van de omvang van de verplichtingen moeilijk. Zij reageren hierop 
door de premies te verhogen of door zich helemaal uit de markt voor 
verzekeringen tegen mi Iieu-aansprakeliJkheid terug te trekken5. 
Het is tegenwoordig moeilijk zo niet onmogelijk om schade als gevolg van 
verontreiniging te verzekeren. Het betreft hier een geheel nieuwe activiteit 
en niet alle verzekeraars beschikken over de technologie of over de 
mogelijkheden die nodig zijn om een dergelijke dekking te kunnen verlenen. Aan 
het onderzoek naar de verzekerbaarheid van deze risico's gaat in dit stadium 
vaak technisch onderzoek vooraf. Sommige verzekeraars beperken hun mogelijke 
verliezen op contractuele wijze door specifieke risico's van dekking uit te 
sluiten of door het maximumbedrag van de dekking te verlagen. Ook wordt de 
verzekerde soms eenTaanzienlijk eigen risico opgelegd. Verzekeraars proberen 
zich soms ook in te dekken door schade alleen voor vergoeding in aanmerking te 
nemen wanneer zij door een "plotselinge" gebeurtenis is veroorzaakt; in dat 
geval wordt schade die geleidelijk ontstaat, zoals lekkage uit een ondergrondse 
tank, niet gedekt. Frankrijk, Italië en Nederland hebben maatregelen genomen om 
verzekeringsfondsen te vormen die zowel geleidelijk als plotseling optredende 
verontreiniging dekken. 
Er bestaat op dit ogenblik een tendens om bepaalde soorten industrieën en 
activiteiten waaraan specifieke risico's verbonden zijn te verplichten hun 
potentiële aansprakelijkheid te dekken met een of andere vorm van financiële 
zekerheid. Zo eist een onlangs in Duitsland ingevoerde wet inzake de 
mi Iieu-aansprakelijkheid van bepaalde fabrieken dat zij maatregelen nemen ter 
waarborging van de dekking van hun aansprakelijkheid. Ook schrijft de 
voorgestelde richtlijn betreffende wettelijke aansprakelijkheid voor schade 
veroorzaakt door afvalstoffen voor dat de aansprakelijkheid van de producent 
van het afval en van degene die het verwijdert moet worden gedekt door een 
verzekering of enig andere financiële zekerheid. 
Een verzekeringsverplichting geeft aanleiding tot een aantal problemen. Wanneer 
een verzekering verplicht is, moeten bedrijven in staat zijn op de markt 
dekking te vinden voor het vereiste bedrag. De nodige dekking is echter niet 
altijd beschikbaar. Indien er wel dekking voorhanden is en de kosten voor 
milieuherstel het door de polis gegarandeerde bedrag overschrijden, dan komt 
het saldo altijd nog voor rekening van de aansprakelijke partij. 
Een toename in het aantal claims op grond van schuldaansprakelijkheid 
voor door verontreiniging veroorzaakte schade is één van de redenen die 
worden genoemd voor de crisis in de aansprakelijkheidsverzekeringen die 
zich in de Jaren tachtig in de Verenigde Staten heeft voorgedaan. Andere 
verklaringen voor de ontwrichting van de verzekeringsmarkt van de VS in 
die periode zijn een cyclisch conJunetuurver loop op die markt en 
veranderingen in de kapitaal voorzlening van de verzekeraars. 
- 13 -
In een systeem van verplichte verzekeringen kunnen verzekeraars bedrijven maken 
of breken door al dan niet dekking te geven, afhankelijk van het feit of het 
betrokken bedrijf een "gezond" of een "kwaad" risico vormt. Sommige 
verzekeringsmaatschappijen toetsen reeds de kwaliteit van het risicobeheer en 
de preventieve maatregelen van het bedrijf, voordat zij dekking geven voor 
mi Iieu-aansprakelIJkheid. Vanuit milieuoogpunt is risico-evaluatie door de 
verzekeraars een goede zaak, aangezien daardoor niet alleen het risico van 
economisch verlies voor de verzekeraar, maar terzelfder tijd ook de kans op 
milieuschade afneemt. Het probleem van de onverzekerbare risico's blijft echter 
bestaan. 
In geval van een verplichte aansprakelijkheidsverzekering voor bedrijven en 
activiteiten die bepaalde risico's voor het milieu opleveren zal van tevoren 
moeten worden bepaald of die risico's verzekerbaar zijn en of er gezien de aard 
van het risico, van de betrokken dekkingsvoorwaarden en het stelsel van 
wettelijke aansprakelijkheid, een dergelijke waarborg beschikbaar is. 
Overheidsingrijpen kan noodzakelijk zijn, indien de particuliere verzekeraars 
onvoldoende dekking bieden voor het risico van milieuschade of wanneer de 
premies te hoog zijn voor kleine en middelgrote bedrijven. Met dergelijke 
ingrepen zou met name kunnen worden vermeden dat er om ongemotiveerde redenen 
tussen bedrijven wordt gediscrimineerd en dat er verplichtingen worden 
ingevoerd die verschillend zijn al naargelang de omvang van het bedrijf. 
Er zal rekening moeten worden gehouden met de ervaringen van de landen die 
reeds verzekeringspooIs hebben gevormd om claims in verband met vervuiling te 
dekken, zoals Frankrijk, Italië en Nederland, evenals met de recente ervaring 
die is opgedaan met de Duitse wet inzake de mi Iieu-aansprakeliJkheid, waarin 
specifieke bepalingen met betrekking tot het sluiten van een verzekering zijn 
vastgelegd. 
Het is mogelijk het nemen van een verzekering verplicht te stellen, maar 
veel bedrijven zijn daartegen gekant omdat zij vrezen dat zij dan door de 
verzekeraars tot het betalen van hoge premies zouden worden geprest. Grote 
bedrijven beginnen reeds hun verzekeringen op te zeggen, omdat zij het 
voordeliger vinden zelf voorzieningen te treffen. Dit heeft tot gevolg dat de 
kleine en middelgrote bedrijven geconfronteerd worden met hogere premies, 
terwijl zij juist het meest behoefte hebben aan een aansprakelijkheids­
verzekering voor milieuschade. 
2.2 Algemene tendensen in de wetgeving inzake mi Iieu-aansprakelIjkheid 
Het is van belang de visie op wettelijke aansprakelijkheid zoals die in de 
Lid-Staten en in het kader van internationale overeenkomsten gestalte krijgt te 
evalueren om een beeld te krijgen van de onderliggende tendensen; dit moet 
gebeuren vanuit het perspectief van het herstel van milieuschade. 
- 14 -
2.2.1 Overzicht van de nationale tendensen 
Het concept aansprakelijkheid voor milieuschade is van betrekkelijk recente 
datum. Tot nu toe voelden niet alle Lid-Staten zich geroepen specifieke regels 
vast te stellen, aangezien in een aantal gevallen van milieuschade meer 
traditionele aansprakeliJkheIdsvormen konden worden Ingeschakeld. De ter zake 
ontwikkelde wetgeving steunt grotendeels op deze traditionele vormen; er werd 
volstaan met een poging deze aan te passen aan het specifieke karakter van 
milieuschade. 
In het algemeen is wettelijke aansprakelijkheid voor miIieuschade in de twaalf 
Lid-Staten gebaseerd op schuld van de veroorzaker van de schade. 
Bij gebreke van specifieke wetgeving inzake wettelijke aansprakelijkheid voor 
milieuschade zijn de rechtbanken geneigd bij schadegevallen niet altijd 
volledig bewijs voor de schuld van de veroorzaker te eisen of op andere 
manieren de op de gelaedeerde rustende bewijslast ten aanzien van het bestaan 
van de schade of het oorzakelijk verband tussen die schade, de onrechtmatige 
handeling en de schuld, te verzachten. Dit gebeurt binnen de grenzen van de in 
de Lid-Staten bestaande interprétâtlevrIJheld voor de rechter en met 
aanzienlijke verschillen in aanpak tussen de diverse Lid-Staten. 
Naast deze algemene benadering (schuldaansprakelijkheid) bestaat een andere 
tendens, namelijk de ontwikkeling van een risico-aansprakeIijkheidsregeling. 
Er zijn reeds verschillende wetten ingevoerd die voorzien in 
schuldaansprakelijkheid voor schade die het gevolg is van als gevaarlijk 
beschouwde specifieke activiteiten, namelijk lucht- of treinvervoer (meeste 
Lid-Staten), het transport van olie en gas via pijpleidingen (Denemarken), 
gevaarlijke activiteiten in het algemeen (Italië, Portugal), het hanteren van 
gevaarlijke stoffen (Nederland), de opwekking van kernenergie (verschillende 
Lid-Staten) en biotechnologietoepassingen (Duitsland). 
In de Lid-Staten lijkt er geen recente wetgeving inzake milieuschade te bestaan 
waarin niet wordt uitgegaan van risico-aansprakeIiJkheid. In de bijlage is een 
lijst opgenomen met een aantal wettelijke instrumenten van de Lid-Staten 
waarbij deze benadering is gevolgd. Deze wetgeving vertoont bepaalde 
karakteristieke eigenschappen. 
Uit deze algemene tendensen in de nationale wetgevingen inzake het herstel van 
milieuschade kunnen bepaalde gemeenschappelijke kenmerken worden afgeleid. 
De vraag wat onder mi IIeuschade moet worden verstaan, komt nauwelijks aan de 
orde in de diverse nationale wetgevingen. De nationale wetgevingen verwijzen 
veeleer naar algemene rechtsbeginselen en voorzien in schadevergoeding in geval 
van over IiJden, lichamelijk letsel of zaakbeschadiging. 
De wetgeving bevat in het algemeen geen regels inzake de bewiIs last of het 
oorzakelijk verband. Hier gelden de algemene rechtsbeginselen van elke 
Lid-Staat, zoals die zich in de wetgeving en de jurisprudentie hebben 
ontwikkeld. De oplossingen die zijn verwerkt in de Duitse 
- 15 -
mi Iieu-aansprakelijkheidswet van 1990 dienen echter speciaal te worden vermeld. 
Zo wordt in de wet mi Iieuschade gedefinieerd in termen van overlijden, 
persoonlijk letsel en schade aan eigendommen als gevolg van een wijziging van 
het milieu. In artikel 3.1 wordt dit begrip omschreven als het in de bodem, de 
lucht of het water brengen van produkten, trillingen, lawaai, straling of 
andere soortgelijke verschijnselen. De wijziging van het milieu moet 
veroorzaakt worden door een in de bijlage bij de wet vermelde installatie. De 
aansprakelijkheid wordt gelegd bij degene die de installatie onder zijn beheer 
heeft. Ook zijn bepalingen opgenomen om de bewijslast met betrekking tot het 
aantonen van een oorzakelijk verband te verlichten. In de wet wordt onder 
bepaalde voorwaarden uitgegaan van een vermoeden van oorzakelijk verband; zij 
bevat namelijk de bepaling dat indien een installatie de schade kan veroorzaken 
het vermoeden bestaat dat die installatie de schade ook daadwerkelijk heeft 
veroorzaakt. De aansprakelijk gestelde partij kan dit vermoeden omkeren. Wat 
verzekering betreft, zijn de eigenaars van installaties die aanzienlijke schade 
kunnen veroorzaken verplicht zich te verzekeren voor hun aansprakelijkheid of 
over voldoende financiële zekerheden te beschikken voor eventuele geschillen. 
In een aantal gevallen is de milieuwetgeving van de Lid-Staten verder gegaan 
dan de traditionele aansprakeliJkheidsregels. Zo heeft de Deense wetgever het 
noodzakelijk geacht voor stortplaatsen een regeling in te voeren waarbij de 
overheid wordt gemachtigd de kosten voor de schoonmaak van niet langer in 
gebruik zijnde vervuilde locaties te verhalen op de veroorzaker van de 
verontreiniging (Wet van 1983). In Nederland bestaat een vergelijkbare 
regeling, die is opgenomen in de interimwet bodemsanering van 1983. 
Binnen het algemene wetgevingskader inzake wettelijke aansprakelijkheid worden 
in de verschillende Lid-Staten uiteenlopende uitgangspunten ten aanzien van de 
mechanismen voor het herstel van milieuschade gehanteerd, ook al begint zich 
sinds kort een tendens in de richting van risico-aansprakeIiJkheidsregelingen 
af te tekenen. 
Deze duidelijke oriëntering heft echter de verschillen tussen de Lid-Staten 
niet op die het gevolg zijn van discrepanties in het toepassingsgebied van 
risico-aansprakeIijkheid. De onder risico-aansprakeIiJkheid vallende terreinen 
(afval, waterreserves, milieugevaarlijke industriële installaties, genetisch 
gemodificeerde organismen) verschillen van Lid-Staat tot Lid-Staat. Deze 
verscheidenheid maakt een uniforme aanpak van het herstel van milieuschade 
uiteraard onmogelijk en is ook ongunstig voor de doeltreffendheid van het 
mi I ieuherstel. 
2.2.2 Internationale oplossingen 
Met het oog op het herstel van door grensoverschrijdende verontreiniging 
veroorzaakte schade is een internationale aansprakeliJkheidsregeling voor 
milieuschade in het leven geroepen. 
Krachtens de principes van het internationale recht zijn staten ertoe gehouden 
te voorkomen dat op hun grondgebied uitgeoefende activiteiten nadelige effecten 
hebben vooor andere staten. Indien grensoverschrijdende schade toch optreedt, 
kan de benadeelde staat schadevergoeding eisen van de staat die deze 
internationale verplichting niet is nagekomen. Bij de beroemde "Trail 
Smelter"-zaak van 11 maart 1941 is in een arbitrage-uitspraak formeel de 
- 16 -
aansprakelijkheid bekrachtigd van de staat op het grondgebied waarvan 
activiteiten worden uitgeoefend die buiten de landsgrenzen milieuschade 
veroorzaken6. 
Wettelijke aansprakelijkheid voor milieuschade komt aan de orde in een aantal 
internationale instrumenten. Tabel II in de bijlage bevat een lijst met een 
aantal bestaande en ontwerp-overeenkomsten inzake aansprakelijkheid en 
schadevergoeding. Tabel lil geeft een opsomming van bestaande en 
ontwerp-overeenkomsten die bepalingen inzake wettelijke aansprakelijkheid 
bevatten. 
Er zijn overeenkomsten aan te wijzen tussen het Verdrag inzake wettelijke 
aansprakelijkheid op het gebied van de kernenergie (Parijs 1960), het Verdrag 
inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door 
olie (Brussel 1969) en de Overeenkomst van de Raad van Europa inzake wettelijke 
aansprakelijkheid voor schade als gevolg van activiteiten die gevaarlijk zijn 
voor het mi Iieu. 
Al deze verdragen voorzien In een rIsico-aansprakeIIjkheidsregelIng, zij het 
met een aantal vrijstellingen of vrijwaringen. 
Wat aansprakelijkstelling betreft, ligt de aansprakelijkheid bij de exploitant 
(Verdrag van Parijs, artikel 3, Verdrag van Brussel, artikel 3, lid 1, 
Overeenkomst van de Raad van Europa, artikelen 6 en 7). Opgemerkt dient te 
worden dat in het Verdrag van Brussel de aansprakelijkheid wordt gelegd bij 
degene die eigenaar is van het schip op het tijdstip van het voorval, en 
vorderingen tegen andere personen, zoals ondergeschikten of lasthebbers van de 
eigenaar, uitdrukkelijk worden uitgesloten tenzij zij gehandeld hebben met het 
opzet schade te veroorzaken of in de wetenschap dat hun optreden schade tot 
gevolg zou hebben (artikel 3, gewijzigd in 1984). De eigenaar van het schip is 
echter niet aansprakelijk voor schade door verontreiniging indien hij bewijst 
dat de schade het gevolg is van oorlogshandelingen, vijandelijkheden, 
burgeroorlog, opstand, of een natuurverschijnsel van uitzonderlijke, 
onvermijdelijke en onweerstaanbare aard. 
In het Verdrag van Brussel wordt schade door verontreiniging gedefinieerd als 
verlies of schade buiten het olie vervoerende schip veroorzaakt door vervuiling 
ten gevolge van het ontsnappen of doen wegvloeien van olie uit het schip, waar 
dit ook mag plaatsvinden, daaronder begrepen de kosten van preventieve 
maatregelen alsmede verlies of schade veroorzaakt door zodanige maatregelen 
(artikel 1). In het verdrag is bepaald dat de aansprakelijkheid van de eigenaar 
kan worden beperkt, tenzij het voorval het gevolg is van persoonlijke schuld 
van de eigenaar. 
In de overeenkomst van de Raad van Europa is de aansprakeli JkstelI ing als volgt 
geregeld : de aansprakelijkheid wordt gelegd bij de exploitant, die wordt 
gedefinieerd als een persoon die een gevaarlijke activiteit onder zijn beheer 
heeft (artikel 2, lid 5). Gevaarlijke activiteiten worden omschreven als 
beroepsmatig uitgeoefende activiteiten waarbij gevaarlijke stoffen, genetisch 
gemodificeerde organismen of micro-organismen betrokken zijn. 
De definitie van schade in de overeenkomst omvat ook aantasting van het milieu, 
voor zover deze niet valt onder persoonlijk letsel of zaakbeschadiging, "met 
dien verstande dat schadevergoeding voor milieu-aantasting, behalve wanneer het 
Trail Smelter-zaak (Verenigde Staten tegen Canada), 3 R. Int'i Arb 
Awards 1905 (1941). 
- 17 -
compensatie voor winstderving als gevolg van die aantasting betreft, beperkt 
blijft tot de kosten van de te nemen of daadwerkelijk genomen 
herstelmaatregelen". 
Wat de reikwijdte van de aansprakelijkheid betreft, beperken deze instrumenten 
zich tot schade die het gevolg is van specifieke economische activiteiten 
(kernenergie, vervoer van gevaarlijke stoffen, olie- én gaswinning, 
activiteiten waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn, enz.). 
In artikel VII, lid 1, van het Verdrag van Brussel Is ten aanzien van het 
aspect verzekering bepaald dat "de eigenaar van een in een Verdragsluitende 
Staat te boek gesteld schip dat meer dan 2.000 ton olie in bulk als lading 
vervoert, is gehouden een verzekering of andere financiële zekerheid, zoals een 
bankgarantie of een door een internationaal schadefonds afgegeven certificaat 
in stand te houden tot dekking van zijn aansprakelijkheid voor schade door 
verontreiniging volgens dit Verdrag, tot een bedrag gelijk aan het maximum van 
zijn aansprakelijkheid (ingevolge dit Verdrag)". 
Wat betreft beperking van de aansprakelijkheid kan volgens het Verdrag van 
Brussel de eigenaar van een schip zijn aansprakelijkheid beperken tot een 
bedrag van in totaal 2.000 frank per ton, met een maximum van 210 miljoen frank 
(de munteenheid frank wordt omschreven in het Verdrag). 
Met betrekking tot het verzekeren van de risico's voorziet de overeenkomst van 
de Raad van Europa in een verplichte financiële garantieregeling waarbij 
rekening wordt gehouden met de aan de betrokken activiteit verbonden bijzondere 
risico's; in een specifieke beperking van de aansprakelijkheid wordt niet 
voorzien. 
2.2.3 Standpunt van de Gemeenschap 
De communautaire initiatieven op basis van de wettelijke-
aansprakeliJkheidsdoctrine hebben tot dusver hoofdzakelijk betrekking gehad op 
produktveiIigheid en consumentenbescherming. In 1985 heeft de Raad 
Richtlijn 85/374/EEG vastgesteld, waarbij wordt voorzien in 
risico-aansprakeIijkheid voor de producenten van produkten met gebreken7. De 
richtlijn is gebaseerd op het begrip "gebrekkig produkt", d.i. een produkt dat 
niet de veiligheid biedt die men gerechtigd is te verwachten. Zij schrijft 
voor dat de vervaardiger van het gebrekkige produkt aansprakelijk is voor de 
schade, ook wanneer hij geen fout heeft begaan, tenzij hij kan aantonen dat het 
gebrek een gevolg is van het feit dat het produkt in overeenstemming is met 
dwingende overheidsvoorschriften. De richtlijn heeft uitsluitend betrekking op 
Richtlijn 85/374/EEG van de Raad van 25 juli 1985 inzake de onderlinge 
aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de 
Lid-Staten inzake de aansprakelijkheid voor produkten met gebreken 
(PB L 210 van 7.8.1985, blz. 29). 
- 18 -
door particuliere consumenten geleden verliezen. Ml Iieuschade valt niet onder 
de richtlijn indien zij niet is toegebracht aan particulier eigendom. Het 
aspect verzekerbaarheid komt in het kader van deze richtlijn niet aan de orde. 
De toepassing van het principe van wettelijke aansprakelijkheid voor 
milieubeschermingsdoeleinden is al enige tijd onderwerp van discussie. Zo 
heeft de Raad in 1984 Richtlijn 84/631/EEG betreffende toezicht en controle in 
de Gemeenschap op de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke 
afvalstoffen vastgesteld8. In de negentiende overweging daarvan wordt erop 
gewezen dat het van belang is de aansprakelijkheid van de producent en van elke 
andere persoon die voor eventuele schade aansprakelijk kan worden gesteld, vast 
te stellen "ten einde een daadwerkelijke en billijke vergoeding te waarborgen 
van de schade die tijdens de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen kan 
worden veroorzaakt". In artikel 11, lid 3, van die richtlijn is uitdrukkelijk 
bepaald dat de Raad de voorwaarden moet vaststellen waaronder de producent 
wettelijk aansprakelijk kan worden gesteld. 
In 1986, na de brand bij Sandoz die leidde tot een ernstige vervuiling van de 
Rijn, heeft de Raad een resolutie aangenomen waarin werd gesteld dat voor een 
betere bescherming van het aquatisch milieu zou kunnen worden gezorgd door 
snelle schoonmaak en herstel, gecombineerd met een billijke regeling ten 
aanzien van aansprakelijkheid en schadevergoeding voor door verontreiniging 
veroorzaakte schade9. De Commissie werd verzocht de problemen in verband met 
milieuschade te bestuderen, na te gaan over welke maatregelen de Gemeenschap 
beschikt op het gebied van preventie van verontreiniging en herstel van 
daardoor veroorzaakte schade en eventueel de nodige voorstellen in te dienen. 
Twee weken later keurde het Europese Parlement een aanvullende resolutie goed 
waarin nadrukkelijk een beroep op de Commissie werd gedaan om "een sluitende 
communautaire regeling voor te stellen inzake de wettelijke aansprakelijkheid 
voor chemische en andere activiteiten met grote risico's"10. 
Door de vaststelling van de Europese Akte in 1986 en de opneming van 
artikel 130R in het EEG-Verdrag heeft de discussie over de toepassing van 
wettelijke aansprakelijkheid op milieuschade een nieuwe imp lus gekregen. In 
dit artikel is namelijk bepaald dat het optreden van de Gemeenschap ten aanzien 
van het milieu onder andere gebaseerd moet zijn op het principe dat de 
vervuiler betaalt. Met het principe "de vervuiler betaalt" wordt beoogd de 
door verontreiniging veroorzaakte externe kosten op correcte wijze aan te 
rekenen. De invulling die tot op heden op communautair niveau aan dit principe 
is gegeven houdt in dat men het economisch subject laat opdraaien voor de 
kosten van de maatregelen die de overheid ter bescherming van het milieu heeft 
opgelegd11. Bovendien wordt in de richtlijnen inzake afvalstoffen, afvalolie 
en toxische en gevaarlijke afvalstoffen12 uitdrukkelijk verwezen naar het 
principe "de vervuiler betaalt" als grondslag voor een regeling waarbij de 
houder en/of de producent van afval aansprakelijk wordt gesteld voor de kosten 
van een veilige verwijdering daarvan. Wettelijke aansprakelijkheid voor de 
kosten voor het opruimen van milieuverontreiniging zou een concrete toepassing 
van dit pr incipe zijn. 
8 PB L 326 van 13.12.1984, blz. 31. 
9 Bull. EC 11-1986, punt 2.1.146. 
10 Doe. B 2 - 1259/86, PB C 7 van 12.1.1987, blz. 116. In de Franse tekst 
wordt gesproken van risico-aansprakeIIJkheid ("responsabilité civile sans 
faute"). 
11 Een beschouwing over het beginsel dat de vervuiler betaalt, kan worden 
gevonden in Aanbeveling van de Raad 79/3/EEG, PB L 5 van 9.1.1979, 
blz. 29. 
12 Richtlijn 75/442/EEG van de Raad, PB L 194 van 25.7.1975, blz. 39; 
Richtlijn 75/439/EEG van de Raad, PB L 194 van 25.7.1975, blz. 23; 
Richtlijn 78/319/EEG van de Raad, PB L 326 van 13.12.1984, blz. 31. 
- 19 -
Naar aanleiding van deze ontwikkelingen is in het in 1987 gepubliceerde vierde 
milieu-actieprogramma13 aangekondigd dat de Commissie de mogelijkheid zal 
bestuderen om te komen tot een betere omschrijving van de aansprakelijkheid op 
milieugebied, en de mogelijkheid zal overwegen de vervuiler een grotere 
aansprakelijkheid te laten dragen voor schade ontstaan door produkten of 
procédés. Bovendien heeft de Commissie, na verzoeken in 1989 en 1990 van het 
Europese Parlement om risico-aansprakeIiJkheid in te voeren voor schade die het 
gevolg is van de introductie in het milieu van genetisch gemodificeerde 
organismen, toegezegd het vraagstuk van de toepassing van wettelijke 
aansprakelijkheid op milieuschade op horizontale grondslag te zullen 
bestuderen14. 
In oktober 1989 heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een richtlijn 
van de Raad betreffende wettelijke aansprakelijkheid voor schade veroorzaakt 
door afvalstoffen15. Dit voorstel voor een richtlijn voorziet in een 
r isico-aansprakeIi Jkheidsregeling. In het voorstel is namelijk bepaald dat de 
producent van afvalstoffen objectief aansprakelijk is voor schade en 
milieubederf veroorzaakt door afval. Degene die de rechtsvordering instelt 
moet aantonen dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen het afval en de 
schade. Schade aan het milieu wordt gedefinieerd door het begrip 
"milieubederf", waaronder iedere belangrijke fysische, chemische of 
biologische aantasting van het milieu wordt verstaan. Het begrip milieubederf 
maakt het mogelijk de regeling ook te laten gelden voor gevallen waarin het 
milieu blijvend is aangetast. Wat het aspect verzekering betreft, schrijft de 
ontwerp-richtIiJn voor dat de producent en de verwerker van afvalstoffen 
gedekt dienen te zijn door een verzekering of een andere financiële garantie. 
Volgens artikel 3, lid 2, van het voorstel moet de producent in zijn 
Jaarverslagen opgave doen van de namen van de verzekeraars van het bedrijf in 
verband met de wettelijke aansprakelijkheid. Voorts is in het voorstel voor 
een richtlijn bepaald dat de Commissie de mogelijkheid zal bestuderen een 
fonds voor de vergoeding van door afvalstoffen veroorzaakte schade en 
milieubederf in te stellen dat zou kunnen worden ingeschakeld wanneer de 
aansprakelijke partij niet kan worden geïdentificeerd of insolvent is. Het 
voorstel, waarin intussen een aantal amendementen van het Parlement is 
verwerkt16, is nu in behandeling bij de Raad. 
In artikel 14 van het voorstel van de Commissie voor een richtlijn van de Raad 
betreffende het storten van afvalstoffen is bepaald dat "de exploitant, 
ongeacht de schuldvraag, wettelijk aansprakelijk is voor schade en 
milieuletsel die door de gestorte afvalstoffen worden veroorzaakt."17 
13 Resolutie van de Raad van de Europese Gemeenschappen en van de 
vertegenwoordigers van de regeringen van de Lid-Staten, in het kader van 
de Raad bijeen, van 19 oktober 1987 inzake de voortzetting en uitvoering 
van een communautair milieubeleid en milieu-actieprogramma (1987-1992), 
PB C 328 van 7.12.1987, blz. 15, punt 2.2.5. 
14 SEC(89)2091 def. - SYN 131 van 6.12.1989. 
15 PB C 251 van 4.10.1989, blz. 3. 
16 PB C 192 van 23.7.1991, blz. 6. 
17 PB C 190 van 22.7.1991, blz. 1. 
- 20 -
3.0 Herstel van milieuschade via collectieve schadevergoedingsregelingen 
Collectieve schadevergoedingsregelingen zijn financiële structuren die steunen 
op heffingen of bijdragen. Zij zijn in zoverre verwant aan verzekeringen dat de 
verzamelde fondsen worden bestemd voor een specifiek doel, zoals schoonmaak of 
herstel van het milieu. Het principe van aansprakelijkheid voor individuele 
daden wordt verruimd tot gedeelde verantwoordelijkheid voor het effect van een 
combinatie van handelingen. De invoering van collectieve schadevergoedings­
regelingen die worden gefinancierd uit bijdragen van de economische sectoren 
die het meest betrokken zijn bij het te herstellen type schade zou een concrete 
toepassing van het principe "de vervuiler betaalt" betekenen. Dergelijke 
regelingen zijn een van de mogelijkheden om de in punt 2.1.5 hierboven vermelde 
problemen (schade door chronische verontreiniging, emissies met toestemming van 
de overheid en schade uit het verleden) op te lossen. 
De kosten van schade die het gevolg is van het gecombineerde effect van de 
bedrijvigheid van een hele sector worden zo over de afzonderlijke bedrijven 
omgesIagen. 
Er zijn nog andere redenen waarom een collectieve regeling aanbeveling 
verdient. 
In de eerste plaats kan snel optreden in sommige gevallen van milieuschade 
essentieel zijn. In tegenstelling tot wettelijke aansprakelijkheid, die alleen 
via een langdurige juridische procedure tot schadervergoed ing kan leiden, 
kunnen bij collectieve schadevergoedingsregelingen van tevoren fondsen worden 
verzameld. Dank zij deze reserves kunnen noodmaatregelen worden gefinancierd 
of kan reeds in een vroeg stadium met herstelwerkzaamheden worden begonnen. 
Voorts kan schade gemakkelijker collectief dan individueel worden gedragen. 
Tenslotte is het niet zeker dat, indien het herstel zeer duur uitvalt, de 
kosten integraal teruggevorderd kunnen worden van een aansprakelijke partij met 
beperkte financiële middelen. Een collectieve schadervergoedingsregeling zou 
de extra middelen kunnen verschaffen die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren 
van de herstelwerkzaamheden. 
Aan de invoering en toepassing van dergelijke regelingen zijn echter bepaalde 
moeilijkheden verbonden : 
3.1 Problemen 
3.1.1 Verplicht herstel als schadevergoeding. 
Welke mate van milieuherstel moet worden nagestreefd om aan de verplichting tot 
herstel van milieuschade te voldoen, wat moet worden gedaan wanneer herstel in 
de oorspronkelijke toestand niet haalbaar is en welke kosten kunnen als 
redelijk worden aangemerkt? 
Hoe kan toezicht op de kwaliteit van de herstelwerkzaamheden in de regeling 
worden ingebouwd? 
Wie moet de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de herstelwerkzaamheden 
dragen? 
- 21 -
3.1.2 Toerekening van de herstelkosten. 
Op grond van het beginsel "de vervuiler betaalt" moeten herstelkosten zoveel 
mogelijk worden verhaald op de veroorzaker van de schade. Indien deze niet kan 
worden geïdentificeerd of niet aansprakelijk is, kan de schade eventueel in 
bepaalde gevallen worden teruggevoerd op de activiteiten van een bepaalde 
economische sector. Moeten in dat geval via een collectieve schadevergoedings­
regeling de herstelkosten over alle leden van die sector worden omgeslagen? 
De noodzaak van herstel moet uiteraard worden afgezet tegen de financiële last 
voor de bedrijven waarover de kosten worden verdeeld. Indien een collectieve 
regeling te hoge lasten voor de deelnemers meebrengt, kan voor bepaalde 
schadegevallen voor een breder draagvlak worden gezorgd door ook andere 
sectoren in te schakelen of de kosten door de belastingbetalers in het algemeen 
te laten dragen. Moeten, met het oog op een zo consequent mogelijke toepassing 
van het beginsel de "vervuiler betaalt", de financiële lasten echter niet 
worden gedragen door de sector of sectoren die de grootste specifieke 
verantwoordelijkheid draagt resp. dragen? 
3.1.3 Handhaving van het preventieve effect. 
Wanneer voor collectieve schadevergoedingsregelingen wordt gekozen, moet het 
principe van individuele aansprakelijkheid toch gehandhaafd blijven ter wille 
van het gewenste preventieve effect? Een koppeling tussen de 
waarschijnlijkheid van schade en de hoogte van de te betalen heffing zou het 
preventieve effect op peil houden en zou een permanente stimulans voor een 
doeltreffend risicobeheer vormen. Hoe moet een dergelijk systeem van 
gedifferentieerde heffingen vorm worden gegeven en hoe moet dit worden beheerd? 
De op nationaal en internationaal niveau opgedane ervaring kan goed van pas 
komen bij het ontwerpen van regelingen voor de vergoeding van uitgaven voor 
milieuherstel in de Gemeenschap. 
3.2 Oplossingen op internationaal en nationaal niveau 
In een aantal Lid-Staten en ook derde landen bestaan reeds collectieve 
regelingen voor de vergoeding van specifieke vormen van milieuschade. Deze 
vormen een belangrijk precedent. 
3.2.1 Internationale regelingen 
Zo zijn er speciale fondsen voor de vergoeding van schade die is veroorzaakt 
door industrieën die bijzondere risico's opleveren. Dit soort fondsen zorgt 
voor een aanvulling op de schadevergoedingen die van de verontreinigers zelf en 
van hun verzekeraars kunnen worden verkregen. Zij helpen verontreiniging door 
ongevallen te herstellen door de benadeelde partijen sneller en vollediger te 
vergoeden. 
Met name de olie-industrie heeft een aantal fondsen gevormd om 
schoonmaakoperatles te financieren en benadeelde partijen te vergoeden. Het 
belangrijkste is het Internationaal Fonds voor vergoeding van schade door 
verontreiniging door olie dat in 1971 bij internationaal verdrag werd 
opgericht. Dit fonds vormt een aanvulling op het Verdrag van Brussel van 1969, 
waarbij risico-aansprakeIijkheid aan de scheepseigenaar wordt opgelegd, die 
- 22 -
echter kan worden beperkt indien er geen sprake is van schuld. De bijdragen 
voor de financiering van het fonds worden betaald door particulieren uit de 
oliesector en niet door de overheid. Het fonds keert uit wanneer de 
scheepseigenaar volgens het verdrag niet aansprakelijk is, insolvabel is, of 
wanneer de schade de voor de aansprakelijkheid van de scheepseigenaar geldende 
grens te boven gaat. Het fonds vergoed persoonlijk letsel en schade aan 
eigendommen, alsook de kosten van daadwerkelijk genomen maatregelen voor 
milieuherstel. Verschillende parallelle financiële regelingen, T0VAL0P18, 
CRISTAL19 en OPOL20 genaamd, zijn op particuliere grondslag door de 
olie-industrie opgericht. Tevens dient te worden vermeld dat gewerkt wordt aan 
een actieprogramma van de Gemeenschap dat met name moet zorgen voor een strikt 
parallel isme bij de toepassing van de internationale regels binnen de hele 
Gemeenschap en de vaststelling door de IMO van passende regelingen en normen 
moet bevorderen; de noodzaak daarvan is nog eens ten overvloede aangetoond door 
de recente ongevallen met olietankers bij La Coruna en de Shetlandeilanden. De 
rol van de Gemeenschap en de Lid-Staten bij de uitwerking van internationale 
normen inzake veiligheid en voorkoming van verontreiniging is met name 
uiteengezet in een ontwerp-mededeling van de Commissie over "een 
gemeenschappelijk beleid inzake veiligheid op zee". 
3.2.2 Nationale regelingen 
Daarnaast zijn ook nog andere fondsen gecreëerd voor de financiering van 
schadeherstel, onder andere het Superfonds van de Verenigde Staten. Dit fonds 
werd opgericht om de schoonmaak van door gevaarlijke afvalstoffen 
verontreinigde terreinen te financieren en wordt van geldmiddelen voorzien door 
heffingen op ruwe olie en als grondstof gebruikte chemicaliën, alsmede uit de 
opbrengst van de algemene milieuheffing die aan Amerikaanse bedrijven wordt 
opgelegd. De "US Environmental Protection Agency" (EPA; de instantie voor 
milieubescherming van de VS) gebruikt geld uit het Superfonds om het hoofd te 
bieden aan noodgevallen, zoals ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen 
vrijkomen, en ook voor de schoonmaak van in het verleden verontreinigde 
locaties. De kosten worden op basis van wettelijke aansprakelijkheid 
teruggevorderd wanneer voor specifieke locaties potentieel aansprakelijke 
partijen kunnen worden geïdentificeerd. 
De schadevergoedingsregeling die in Zweden krachtens de wet inzake milieuschade 
van 1986 van dat land in het leven werd geroepen, dient eveneens te worden 
vermeld. Deze regeling voorziet in schadevergoeding voor persoonlijk letsel en 
schade aan eigendommen wanneer de bron van de schade niet kan worden 
geïdentificeerd, de aansprakelijke partij insolvabel is of aansprakelijkheid 
wettelijk uitgesloten is. Elk bedrijf dat een milieuvergunning nodig heeft moet 
een op basis van bedrijfstype en -omvang vastgestelde bijdrage betalen. 
Bovendien moeten de betrokken bedrijven verzekerd zijn voor rechtstreeks uit 
hun eigen activiteiten voortvloeiende aansprakelijkheid. De regeling dekt 
alleen milieuschade die kan worden beschouwd als schade aan eigendommen 
"waarvoor een natuurlijke persoon recht zou hebben op schadevergoeding"21. 
Voorts dient melding te worden gemaakt van het Franse geluidshinderfonds, 
waaruit aan de omwonenden van de Parijse luchthavens schadevergoeding wordt 
toegekend voor het lawaai waaraan zij worden blootgesteld. Dit fonds werd 
in 1973 bij decreet opgericht; het wordt van geldmiddelen voorzien door 
18 Tankers Owners Voluntary Agreement Concerning Liability for Oil Pollution; 
krachtens deze regeling worden de uitgaven vergoed die regeringen hebben 
moeten maken voor de bescherming en schoonmaak van hun kusten (1969; 
bijgewerkt 1978). 
19 Contract Regarding Interim Supplement to Tanker Liability for Oil 
Pollution; via deze regeling wordt het deel van de schade vergoed dat de 
grenzen van TOVALOP te boven gaat (1971; bijgewerkt in 1978). 
20 Offshore Pollution Liability Agreement; deze regeling garandeert de 
vergoeding van schade door verontreiniging die het gevolg is van offshore 
olieboringen of -winning (1974). 
21 Bijlage B bij regeringsbesluit nr. 37 van 25.5.1989. 
- 23 -
heffingen die worden betaald door alle maatschappijen die gebruik maken van de 
betrokken luchthavens. In Nederland is bij een wet van 1972 een daarmee 
vergelijkbaar fonds luchtverontreiniging opgericht. Dit fonds keert uit 
wanneer de vervuiler niet kan worden geïdentificeerd. Ook kan schadevergoeding 
worden toegekend wanneer de opsporing van de vervuiler tot vertraging in de 
betaling aan de gelaedeerde kan leiden of wanneer de gelaedeerden hun 
verhaalrecht op de vervuiler aan het fonds overdragen. 
3.2.3 Voorstellen van de Gemeenschap 
In artikel 11 van het gewijzigd voorstel voor een richtlijn van de Raad 
betreffende de wettelijke aansprakelijkheid voor schade en milieubederf 
veroorzaakt door afvalstoffen is bepaald dat "de Commissie de mogelijkheid zal 
bestuderen van de instelling van een Europees Fonds voor de vergoeding van door 
afvalstoffen veroorzaakte schade en milieubederf", voor de gevallen waarin de 
aansprakelijke persoon niet kan worden geïdentificeerd of niet in staat is de 
veroorzaakte schade en/of milieubederf volledig te vergoeden22. 
Zo ook is in artikel 18 van het voorstel voor een richtlijn van de Raad 
betreffende het storten van afvalstoffen bepaald dat de Lid-Staten ervoor 
zorgen dat een of meer "stortplaatsnazorgfondsen" worden gesticht met het doel 
de normale nazorgkosten van gesloten stortplaatsen te dekken, alsook de kosten 
die voortkomen uit de werkzaamheden welke noodzakelijk zijn voor preventie, 
resp. herstel van de schade aan het milieu als gevolg van het storten van 
afvalstoffen ingeval deze niet anderszins verhaalbaar zijn. Het fonds moet 
worden gevormd uit bijdragen van de stortplaatsexploitanten die worden 
vastgesteld op basis van de stortplaatsklasse en van de hoeveelheid gestorte 
afvalstoffen23. 
4.0 Mogelijke invalshoeken voor het optreden van de Gemeenschap 
Wettelijke aansprakelijkheid als basis voor een schadevergoedingsregeling 
veronderstelt dat een economisch verlies wordt geleden. 
Bij milieuschade is er pas sprake van economisch verlies wanneer een 
vermindering van de economische waarde optreedt of er kosten voor het herstel 
van de schade worden gemaakt. 
Met dit Groenboek wordt beoogd een discussie op gang te brengen over de vraag 
of en hoe in de Gemeenschap op adequate en doeltreffende wijze gebruik kan 
worden gemaakt van wettelijke aansprakelijkheid om de kosten van milieuherstel 
vergoed te kr i Jgen. 
4.1 Horizontale benadering van wettelijke aansprakelijkheid voor 
mi 11euschade 
Wettelijke aansprakelijkheid kan een belangrijke rol spelen in een alomvattend 
milieubeschermingsprogramma. Terwijl de Lid-Staten de nodige beleidsplannen en 
programma's opstellen om hun nationale milieu in overeenstemming te brengen met 
de communautaire kwaliteitsnormen en vervolgens op peil te houden, kan gebruik 
worden gemaakt van wettelijke aansprakelijkheid om een deel van de kosten voor 
de nodige herstelwerkzaamheden terug te krijgen. 
22 PB C 192 van 23.7.1991, blz. 15. 
23 PB C 190 van 22.7.1991. 
- 24 -
Gebruik van wettelijke aansprakelijkheid kan een bijdrage leveren aan de 
toepassing van het principe "de vervuiler betaalt". Deze procedure is echter 
alleen bruikbaar voor specifieke schadegevallen waarbij de identiteit van de 
aansprakelijke partijen kan worden achterhaald. 
Zoals in figuur 1 is aangegeven moet aan de hand van een aantal criteria de 
procedure worden gekozen die in de gegeven omstandigheden de meeste kans op een 
effectief herstel van de milieuschade biedt. Het principe van wettelijke 
aansprakelijkheid biedt bij voorbeeld weinig houvast wanneer geen 
aansprakelijke partij kan worden geïdentificeerd. Dus moet een afweging worden 
gemaakt om te kijken welk type wette IiJke-aansprakel(Jkheidsregeling (schuld-
of risico-aansprakeIiJkheid) moet worden toegepast om schadeherstel te 
verkrijgen, dan wel of andere mechanismen (compensatieregelingen) moeten worden 
ingeschakeld. 
Figuur I : Toepasselijkheid van wettelijke aansprakelijkheid 
bij milieuschade 
Onmiddel Ii Jke en 
meetbare schade Niet-kwantificeerbare of 
latente schade 
We IbepaaI de handeIi ng 
of incident CumuI a11 eve handeIIngen 
of incidenten 
Ident ificeerbare 
aansprakelijke partijen Ni et-ident if iceerbare 
aansprakeIi jke part i jen 
Schuld- of r isico-
aansprake I i Jkheid Geen grondslag voor 
aansprakeli jkheid 
Oorzakelijk verband 
vastgesteld Geen aantoonbaar 
oorzakelijk verband 
Partij met een wettig 
belang die een vordering 
kan instellen Geen partij met een 
wettig belang die een 
vordering kan instellen 
Vordering op grond 
van wettelijke aan­
sprakelijkheid mogelijk Wettelijke aansprake-
I ijkheid niet bruikbaar 
collectieve schade­
vergoedingsregel ing 
vereist 
- 25 -
4.1.1 Schuldaansprakelijkheid 
Schuldaansprakelijkheid lijkt weliswaar een geschikt mechanisme om de 
milieuwetgeving beter te doen naleven, maar zou de toepassing van alleen dit 
principe volstaan bij milieuschade? 
Een dergelijke regeling lijkt niet in alle gevallen de beste oplossing, 
aangezien daaraan bepaalde nadelen verbonden zijn. Het nagestreefde doel zou 
namelijk niet volledig kunnen worden gerealiseerd wanneer bepaalde voorwaarden 
niet zi jn vervuld. 
De toepassing van schuldaansprakelijkheid veronderstelt dat schuld kan worden 
aangetoond. Bij milieuschade is het bewijzen van schuld niet gemakkelijk en in 
bepaalde gevallen zelfs onmogelijk. Een schuldaansprakeliJkheidsregeling legt 
de bewijslast bij de gelaedeerde : deze moet aantonen dat de veroorzaker van de 
schade een fout heeft begaan, namelijk dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan 
nalatigheid of een onrechtmatige daad die de schade heeft veroorzaakt. Opdat 
er sprake kan zijn van een fout is a priori vereist dat de veroorzaker van de 
schade aan een bepaalde zorgplicht gehouden was of bepaalde wettelijke 
bepalingen in acht diende te nemen en in gebreke is gebleven. 
De normen en procedures van de milieuwetgeving zouden als toetssteen kunnen 
dienen om te beoordelen of een partij in bepaalde omstandigheden Juist dan wel 
nalatig heeft gehandeld. Doordat de milieuwetgeving nog een aantal leemten 
vertoont, zou een dergelijke beoordeling echter niet altijd mogelijk zijn. 
Bepaalde met een schadegeval samenhangende omstandigheden zouden niet aan de 
hand van normen of procedures kunnen worden geëvalueerd. In dit verband zou 
moeilijk uit te maken zijn of de veroorzaker van een schadegeval al dan niet 
een fout heeft begaan, ook wanneer aan een schuldaansprakelijkheidsregeling 
vereenvoudigde en aangepaste mechanismen kunnen worden gekoppeld, onder andere 
wat de bewijslast betreft. 
Ondanks het feit dat door schuldaansprakelijkheid het belangrijke preventieve 
effect dat uitgaat van wettelijke aansprakelijkheid wordt gemaximaliseerd, gaat 
de tendens die zich aftekent in de nationale wetgevingen en de internationale 
instrumenten op het gebied van milieuschade in de richting van 
risico-aansprakeIi jkheid. 
4.1.2 Risico-aansprakeI ijkheid 
In dit stadium dient men zich af te vragen welke rol risico-aansprakeIijkheid 
kan vervullen. Kan het nagestreefde doel, namelijk herstel van milieuschade, 
op de Juiste wijze en volledig worden gerealiseerd via een of andere vorm van 
r isico-aansprakeIi Jkheidsregeling? 
Risico-aansprakeIiJkheid lijkt op het eerste gezicht een formule die bijzonder 
goed is aangepast aan de specifieke eisen van herstel van milieuschade. 
Vergeleken met schuldaansprakelijkheid maakt risico-aansprakeIiJkheid de 
aansprakelijkstelling gemakkelijker omdat geen schuld moet worden aangetoond. 
De gelaedeerde moet echter bewijzen dat de geleden schade door toedoen van een 
derde is veroorzaakt. 
De aan een dergelijke regeling verbonden voordelen kunnen als volgt worden 
samengevat. Risico-aansprakeIiJkheid kan een extra impuls geven aan een beter 
risicobeheer en kan de betrokken bedrijven rechtszekerheid verschaffen. Voor 
- 26 -
bepaalde categorieën economische activiteiten kan deze formule ook het beginsel 
dat de vervuiler betaalt helpen toepassen. Een dergelijke regeling waarborgt 
namelijk dat door een economische activiteit veroorzaakte schade door de 
exploitant wordt gedragen. 
Risico-aansprakeIIJkheid kan alleen dan aan het gestelde doel beantwoorden 
wanneer eerst, voordat tot de invoering daarvan wordt besloten, een aantal 
belangrijke vraagstukken aan de orde wordt gesteld. Wil men dat 
risico-aansprakeIiJkheid op het gebied van het herstel van milieuschade 
doeltreffend functioneert met alle daaraan verbonden voordelen, dan moeten de 
componenten van de desbetreffende regeling nauwkeurig worden omschreven. Er 
moeten dus fundamentele beslissingen worden genomen ten aanzien van de 
reikwijdte van de risico-aansprakeIijkheid. Met betrekking tot de invoering 
van een regeling inzake risico-aansprakeIijkheid rijst een aantal vragen, die 
hieronder worden vermeld. 
Een zeer uitgebreide risico-aansprakeIijkheidsregeling zou een te zware last 
kunnen opleggen aan bepaalde economische sectoren, waardoor de economie nog 
meer onder druk zou komen te staan.24 
A - Hoe moet schade worden gedefinieerd? 
Zoals reeds gezegd is de Juridische definitie van milieuschade van 
bijzonder belang aangezien deze bepalend is voor de aard en de omvang van de 
vereiste hersteImaatregelen en dus voor de kosten die op grond van wettelijke 
aansprakelijkheid kunnen worden verhaald. Achter deze problematiek gaan een 
aantal kwesties schuil zoals bij voorbeeld de wijze waarop het milieu moet 
worden gedefinieerd en de vraag vanaf welke mate van aantasting er sprake is 
van schade. 
B - Voor welke activiteiten moet risico-aansprakeIijkheid gelden? 
Om op deze vraag te antwoorden kunnen verschillende redeneringen worden 
gevolgd. Zoals eerder in deze mededeling met betrekking tot ervaringen uit het 
verleden is betoogd, kan een te breed opgezette regeling, met andere woorden 
een regeling die een groot aantal activiteiten omvat, schadelijke effecten 
hebben voor de bedrijven, leiden tot rechtsonzekerheid en onuitvoerbaar worden. 
Hoe wordt in een dergelijke regel ing rekening gehouden met de specifieke aard 
van bij voorbeeld de transportsector, die met name wordt gekenmerkt door 
mobiliteit en variaties in het risico afhankelijk van de vervoerwijze? 
Een onderliggend probleem bij de kwestie van de reikwijdte van 
risico-aansprakeIiJkheid is de risicobepaling. De vraag is namelijk hoe het 
aan bepaalde activiteiten verbonden gevaar moet worden ingeschat om op grond 
daarvan te beslissen of deze activiteiten al dan niet onder risico­
aansprakelijkheid moeten vallen. Bij een risico-aansprakeIijkheidsregeling 
voor gevaarlijke activiteiten moet een uniforme risico-inschatting worden 
gehanteerd. 
C - Bij welke partij moet de aansprakelijkheid worden gelegd? 
Om een afdoende en billijke oplossing voor de toerekening van de kosten te 
vinden moet eerst het probleem van de aansprakelijkstelling worden opgelost. 
Moet de aansprakelijkheid worden gelegd bij de partij die de technische kennis, 
de hulpbronnen en/of de operationele controle over de activiteit in handen 
heeft? 
De invoering van een risico-aansprakeIIJkheidsregeling doet ook andere 
belangrijke kwesties rijzen, namelijk de bewijslast, de vraag of de 
aansprakelijkheid moet worden beperkt, de invulling die aan een financiële 
garantieregeling moet worden gegeven, enz. 
24 Zie bijlage II voor nadere bijzonderheden over de ervaringen in de VS 
- 27 -
Met deze problematiek hangen ook andere vraagstukken samen waarvoor een 
oplossing moet worden gevonden om de integrale toepassing van een eventuele 
risico-aansprakeIiJkheidsregeling te kunnen waarborgen en ten volle profijt te 
trekken van de aan een dergelijke regeling verbonden voordelen voor het milieu. 
Men dient zich zoveel mogelijk te baseren op de zowel op nationaal als 
internationaal niveau bestaande precedenten inzake risico-aansprakeIijkheid en 
preventieve maatregelen te nemen tegen de nadelen en meer bepaald de 
cascade-effecten (eventuele gevolgen voor onder andere kredietverschaffers en 
financiële instellingen) die kunnen voortvloeien uit zowel de omschrijving van 
de componenten van risico-aansprakeIiJkheid als de wijze waarop de 
desbetreffende regeling wordt vormgegeven. Risico-aansprakeIiJkheid mag naast 
het beoogde effect, namelijk herstel van milieuschade, geen ongewenste 
neveneffecten hebben. 
Om het hoofd te bieden aan de problematiek die onvermijdelijk samenhangt met de 
invoering van een risico-aansprakeIiJkheidsregeling en die zich ongetwijfeld 
bijzonder sterk doet gevoelen in het geval van milieuschade, is een van de 
mogelijke opties voor de Gemeenschap de oplossingen over te nemen die zijn 
ontwikkeld in de Overeenkomst van de Raad van Europa inzake wettelijke 
aansprakelijkheid voor schade als gevolg van activiteiten die gevaarlijk zijn 
voor het milieu, en dus tot deze Overeenkomst toe te treden. 
Indien de risico-aansprakeIijkheidsregeling van de Overeenkomst van de Raad van 
Europa door de Gemeenschap wordt overgenomen, dient in het bijzonder gewicht te 
worden gehecht aan de bepalingen van de Overeenkomst die de 
overeenkomstsluitende partijen alle ruimte laten voor het vaststellen van de 
uitvoeringsbepalingen. Een dergelijke benadering kan met name worden gevolgd 
ten aanzien van de verplichte financiële garantieregeling waarin de 
Overeenkomst van de Raad van Europa voorziet. 
Andersom kan de Overeenkomst van de Raad van Europa het uitgangspunt vormen 
voor maatregelen van de Gemeenschap inzake het herstel van milieuschade. De 
risico-aansprakeIijkheidsregeling waarin deze Overeenkomst voorziet kan 
oplossingen aanreiken, met name voor de belangrijkste hierboven aangehaalde 
kwesties, namelijk de definitie van milieuschade, de vraag wie aansprakelijk 
moet worden gesteld, alsook de bepaling van de activiteiten die onder een 
schuldaansprakelijkheidsregeling moeten vallen. 
4.2 Horizontale benadering van collectieve schadevergoedingsregelingen 
Wettelijke aansprakelijkheid is een nuttig juridisch instrument om de kosten 
voor het herstel van milieuschade terug te vorderen en vervult tevens een 
belangrijke rol op het gebied van preventie en naleving. 
Hoe bruikbaar dit instrument ook is, de mogelijkheden zijn begrensd. Voor de 
toepassing van wettelijke aansprakelijkheid moet een aantal voorwaarden zijn 
vervuld. Dit mechanisme kan bij voorbeeld niet worden ingeschakeld wanneer 
geen oorzakelijk verband tussen de schade en het optreden van de aansprakelijke 
partij kan worden vastgesteld. De kwestie wie moet worden belast met het 
herstel van de milieuschade en de daaraan verbonden kosten moet dragen blijft 
dan onopgelost. 
Indien de kosten niet via een aansprakelijkstelling kunnen worden 
teruggevorderd, zijn andere instrumenten vereist om de kosten voor 
milieuherstel vergoed te krijgen. Men dient zich dus af te vragen op welke 
wijze de inherente beperkingen van wettelijke aansprakelijkheid kunnen worden 
ondervangen. Een mogelijke oplossing bestaat In collectieve 
schadevergoedingsregelingen. Deze zouden een evenwichtige spreiding van de 
aansprakelijkheid voor de kosten over de economische sector die het nauwst 
verband houdt met de vermoedelijke bron van de schade mogelijk maken. Een 
mogelijke oplossing zou derhalve kunnen bestaan in het combineren van de sterke 
punten van wettelijke aansprakelijkheid met de voordelen van collectieve 
schadevergoed i ngsregeIi ngen. 
- 28 -
In de praktijk zou deze geïntegreerde mi Iieu-aansprakelijkheidsregeling het 
volgende alternatief kunnen bieden : 
Wanneer schade in verband kan worden gebracht met het optreden van een 
individuele aansprakelijke partij, zou een beroep worden gedaan op 
wettelijke aansprakelijkheid om schadevergoeding te krijgen. 
Wanneer de schade niet aan de activiteiten van een bepaalde aansprakelijke 
partij kan worden toegeschreven (wanneer de aansprakelijke persoon niet kan 
worden geïdentificeerd), zouden via zoveel mogelijk gedecentraliseerde 
schadevergoedingsregelingen de kosten over een aantal economische sectoren 
worden gespreid. 
Vanuit deze optiek zou een benadering kunnen worden overwogen waarbij de 
pluspunten van wettelijke aansprakelijkheid volledig tot hun recht zouden komen 
en de beperkingen van deze formule zouden worden gecompenseerd door de 
voordelen van collectieve schadevergoedingsregelingen. 
4.3 Vooruitzichten 
De Commissie stelt voor om op basis van de hierboven geschetste opties in de 
hele Gemeenschap een discussie op gang te brengen tussen alle partijen die zich 
aangesproken voelen door de in deze Mededeling gepresenteerde kwestie. De 
termijn voor het indienen van commentaar is 1 oktober 1993. 

- 1 -
BIJLAGE I 
Tendensen in de Lid-Staten 
Het kenmerk van deze wetgeving is het feit dat ook in risico-aansprakelijkheid 
wordt voorzien. Als voorbeelden kunnen worden genoemd : 
de Belgische "wet op de giftige afval" van 22 februari 1974, waarin is 
bepaald dat de persoon die giftig afval voortbrengt objectief aansprakelijk 
is voor alle schade die door dit afval wordt veroorzaakt; 
het Belgische "koninklijk besluit betreffende de bestrijding van voor 
planten en voor plantaardige produkten schadelijke organismen" van 
16 oktober 1981, waarin de eigenaar van het terrein waarvan deze organismen 
afkomstig zijn aansprakelijk wordt gesteld voor de door de voortplanting 
daarvan veroorzaakte schade; 
de Franse wet van 15 Juli 1975 inzake afval, waarin wordt bepaald dat 
degene die bepaalde afvalstoffen overhandigt aan enig ander persoon dan de 
exploitant van een erkende verwerkingsinstallatie objectief aansprakelijk 
is voor de door dit afval veroorzaakte schade; 
de Griekse kaderwet nr. 1650 van 1986, die zegt dat elke natuurlijke of 
rechtspersoon die verontreiniging of aantasting van het milieu veroorzaakt, 
objectief wettelijk aansprakelijk is; 
de "wet beperking milieuvervuiling 1990" van het Verenigd Koninkrijk, 
waarbij objectieve aansprakelijkheid wordt ingevoerd voor schade die het 
gevolg is van de illegale verwijdering van afval; 
de Portugese basiswet inzake het milieu (nr. 11/1987), waarbij wordt 
voorzien in objectieve aansprakelijkheid voor aanzienlijke schade aan het 
milieu door gevaarlijke activiteiten; 
de Duitse "Wet op de waterhuishouding" uit 1960, waarin degene die zonder 
vergunning verontreinigende stoffen loost en daardoor het water vervuilt 
objectief aansprakelijk wordt gesteld voor de schade; 
de Duitse wet inzake mi Iieu-aansprakelijkheid van 1990 die voorziet in een 
alomvattend stelsel van objectieve aansprakelijkheid voor de exploitatie 
van industriële installaties die een milieurisico vormen. 
- 2 -
BIJLAGE II 
Situatie in derde landen : Japan en de Verenigde Staten 
In het Japanse recht stoelt de aansprakelijkheid voor milieuschade op het 
burgerlijk wetboek en op bepaalde wetten inzake verontreiniging, waarin de 
wettelijke, strafrechtelijke en administrât leve aansprakeliJkheid is geregeld. 
De Japanse rechters hebben reeds in een groot aantal gevallen van persoonlijk 
letsel en schade aan goederen de wetteksten op een voor de gelaedeerden 
gunstige wijze geïnterpreteerd. 
De wetten die betrekking hebben op de bestrijding van lucht- en 
waterverontreiniging zijn zodanig gewijzigd dat de vervuiler voortaan 
aansprakelijk is voor de schade ook wanneer er geen sprake is van schuld van 
zijn kant. Dit principe van risico-aansprakelijkheid geldt in Japan alleen 
voor lichamelijk letsel. In alle andere gevallen moet de schuld van de 
vervuiler worden aangetoond. 
Om de positie van de gelaedeerde te versterken zijn in de Japanse 
jurisprudentie twee theorieën ontwikkeld : de theorie van de grens van wat 
draaglijk is en de waarschiJnliJkheidstheorie. Volgens de eerste theorie zijn 
er vormen van hinder die door personen moeten worden verdragen. Indien de 
hinder de grens van wat draaglijk is overschrijdt, kan de gelaedeerde een 
rechtsvervolging instellen. De desbetreffende grens wordt vastgesteld 
afhankelijk van de aard van de schade. Deze kan lichamelijk, materieel of 
immaterieel zijn. Volgens de tweede theorie moet de gelaedeerde alleen de 
mogelijkheid aantonen dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de 
gewraakte handeling en de schade. 
Voor gevallen waarin de identiteit van de vervuiler niet te achterhalen is 
bestaat een garantiefonds dat onmiddellijk een vergoeding uitkeert aan alle 
gelaedeerden die lichamelijk letsel hebben opgelopen. 
Krachtens de Japanse wet van 5 oktober 1973 inzake de vergoeding van door 
verontreiniging veroorzaakt lichamelijk letsel heeft elke gelaedeerde die aan 
lucht- of waterverontreiniging toe te schrijven schade aan zijn gezondheid 
heeft geleden recht op een schadeloosstelling, na onderzoek door een commissie, 
zonder dat iemand aansprakelijk moet kunnen worden gesteld of een fout moet 
worden bewezen. Dit fonds wordt van de nodige geldmiddelen voorzien door 
heffingen op verontreinigende emissies en door een deel van de opbrengst van de 
motorrijtuigenbelasting. De schadevergoeding wordt echter alleen automatisch 
verleend in risicogebieden en voor een aantal specifiek in de wet vermelde 
ziekten. 
Ook dient nog te worden vermeld dat Japan thans bezig is aan de opstelling van 
een wet inzake produktaansprakelIJkheid. Diverse groeperingen hebben reeds 
verschillende wetsontwerpen uitgewerkt. Alle voorstellen gaan in principe uit 
van risico-aansprakelijkheid en het vermoeden van produktgebreken. De 
voorstellen bestrijken alle sectoren van activiteit. De aansprakelijkheid 
geldt zowel voor fabrikanten als voor importeurs. 
In de Verenigde Staten is de wettelijke aansprakelijkheid voor milieuschade 
gebaseerd op zowel de "common law" (gewoonterecht) als de in de wetgeving 
vastgelegde r isico-aansprakeli Jkheid. 
In het kader van de common law kunnen gelaedeerden zich beroepen op de 
begrippen "nuisance", "trespass", "negligence" en "ultra hazardous activity" om 
in rechte op te treden tegen vervuilers. 
- 3 -
In 1980 is een federale wet [Comprehensive Liability Act (hierna CERCLA 
genoemd)] aangenomen. Bij deze wet is een federaal fonds (Superfund) ingesteld 
waaruit schoonmaak- en saneringsmaatregelen worden gefinancierd; zo kan de 
overheid snel optreden om elke bedreiging voor de volksgezondheid weg te nemen 
en de aan ernstig vervuilde locaties verbonden risico's voor de toekomst tot 
een minimum te beperken. 
Bij deze wet is voorts een regeling inzake rIsico-aansprakelIJkheid ingevoerd 
die de overheid de bevoegdheid geeft de herstelkosten te verhalen op de "po­
tentieel aansprakelijke partijen" (potentially responsible parties of PRP's). 
Volgens de CERCLA-wet kunnen bedrijven aansprakelIJk worden gesteld voor in het 
verleden door hen in het milieu gebrachte verontreinigende stoffen, ook wanneer 
het storten daarvan destijds niet illegaal was. De vorm van aansprakelijkheid 
waarin de wet voorziet is risico-aansprakelIJkheid (waarbij het dus geen rol 
speelt of er al dan niet sprake is geweest van een fout of nalatigheid), die 
bovendien hoofdelijk en gezamenlijk is. 
In het kader van het nationale noodplan moet Jaarlijks voor de hele Verenigde 
Staten een bijgewerkte lijst worden opgesteld met de locaties of installaties 
die prioriteit moeten krijgen. In 1989 omvatte deze nationale lijst (Superfund 
National Priorities List of NPL) 981 locaties die onder de toepassing van de 
bepalingen inzake onmiddellijke sanering vielen. 
De schoonmaakoperaties worden gefinancierd door het Superfund, dat de 
verwijdering van de verontreiniging en het herstel van de vervuilde locaties 
betaalt. Het Congres heeft ten behoeve van het fonds een bijkomend bedrag van 
8,5 miljard uitgetrokken voor de periode 1986-1991. 
De bemoeienis van de federale overheid met de op de lijst geplaatste locaties 
beperkt zich tot de gevallen waarin de aansprakelijke partijen niet kunnen 
worden geïdentificeerd of nalaten de nodige maatregeien te nemen. Zij komt dus 
op de tweede plaats na het optreden van de potentieel aansprakelijke 
particuliere partijen. Het bureau voor milieubescherming is de instantie die 
belast is met de uitvoering van de door de wet voorgeschreven maatregelen. Het 
bureau inventariseert in de eerste plaats de locaties die moeten worden 
gesaneerd. Vervolgens identificeert zij onder de potentieel aansprakelijke 
personen (PRP's) die bij wie de aansprakelijkheid uiteindelijk zal worden 
gelegd en die de aan het milieu toegebrachte schade zullen moeten herstellen. 
Het bureau voor milieubescherming voert een "agressief" beleid van 
rechtsvorderingen tegen potentieel aansprakelijke partijen om de 
schoonmaakkosten te verhalen. Zij baseert zich daarbij met name op het 
hoofdelijke karakter van de aansprakelijkheid en op de definitie van het begrip 
potentieel aansprakelijke partij. 
Krachtens de wet kan een fors aantal personen als "potentieel aansprakelijke 
partij" worden beschouwd. Tot deze groep behoren : de huidige eigenaar van de 
locatie, degene die eigenaar was ten tijde van de verontreiniging, de 
industrieel die het afval heeft geproduceerd, de vervoerder van het afval en 
degene die het afval heeft verhandeld. In de praktijk kunnen zelfs 
kredietinstellingen zoals banken als aansprakelijke partij worden aangemerkt 
indien zij beslag hebben laten leggen op een verontreinigd terrein waarop een 
hypotheek rustte. 
Volgens de wet zijn de voor het storten van gevaarlijke stoffen aansprakelijk 
geachte partijen ertoe gehouden de betrokken locaties schoon te maken en in de 
oorspronkelijke staat te herstellen en moeten zij dus de daaraan verbonden 
kosten, die overigens zeer hoog zijn, voor hun rekening nemen. De kosten voor 
het herstel van een verontreinigde locatie worden gemiddeld op 
29 à 35 miljoen USD geraamd. 
- 4 -
De rechtbanken hebben vorm gegeven aan een aantal verreikende 
aansprakelijkheidsregeIs. Het zwaartepunt van de uit de CERCLA-wet 
voortgekomen aansprakeliJkheidsregeling ligt duidelijk bij de 
verhaalmogeIiJkheden voor de overheid, terwijl de potentieel aansprakelijke 
partijen aan zware uitgaven worden blootgesteld. 
Het probleem van de verontreinigde afvalstoffen is van een grotere omvang 
gebleken dan oorspronkelijk werd aangenomen en ook de schoonmaakkosten zijn 
zeer hoog uitgevallen. 
Dit beleid, alsook het feit dat het Superfund over onvoldoende financiële 
middelen beschikt, heeft aanleiding gegeven tot een groot aantal geschillen 
tussen de als aansprakelijk aangemerkte personen, hun verzekeraars, hun banken 
en het bureau voor milieubescherming. Het aantal personen dat in verband met 
de CERCLA-wetgeving in een geding verwikkeld is wordt thans op 14.000 geraamd. 
In één bepaald geval waren als gevolg van een vordering van het bureau voor 
milieubescherming ruim 400 verzekeraars bij de zaak betrokken. Circa 30 à 60 % 
van de door het bureau voor milieubescherming en de betrokken exploitanten en 
verzekeraars bestede middelen gaan aan op aan geschillen en procedures, die dan 
ook extreem langdurig en complex zijn. 
Anderzijds heeft de toepassing van dit systeem de op de Amerikaanse markt 
opererende verzekeraars ertoe gedwongen hun beleid ten aanzien van de dekking 
van milieurisico's te herzien. Niet alleen zijn de premies verhoogd, maar ook 
wordt een groot aantal risico's in de op de markt aangeboden polissen van 
dekking uitgesloten. In verschillende gevallen kan het risico van 
verontreiniging niet worden gedekt, aangezien de verzekeraars van mening zijn 
dat bepaalde activiteiten onverzekerbaar zijn. 
Wat de kredietinstellingen betreft, is een verharding van het beleid 
geconstateerd ten aanzien van de kredietverlening aan de eigenaars of 
exploitanten van stortplaatsen. 
Het CERCLA-systeem staat bloot aan hevige kritiek aangezien een van de 
nagestreefde doelstellingen, namelijk het snelle en volledige herstel van 
verontreinigde locaties, in de praktijk onhaalbaar is gebleken. Er is dan ook 
sprake van een ongewenst effect van dit systeem. Door de verschillende 
betrokken part I jen (overheid, industrie, verzekeraars, wetenschappers, enz.) 
zijn voorstellen gedaan om het CERCLA-systeem en het functioneren daarvan 
ingrijpend te wijzigen. 
De voorstanders van het systeem zijn van oordeel dat het aan de betrokken 
wetgeving te danken is dat de industrie haar houding ten aanzien van de 
milieuproblematiek heeft veranderd. Volgens hen heeft deze wetgeving er in de 
praktijk toe geleid dat elke commerciële transactie thans voorafgegaan wordt 
door een milieuonderzoek of -audit. 
Ondanks dé bij de Superfund Amendements and Reauthorisation Act 1986, (SARA) in 
de CERCLA-wetgeving aangebrachte wijzigingen waardoor het rigoureuze karakter 
van de aansprakeliJkheidsregeling enigszins is afgezwakt door de invoering van 
het begrip "onschuldige eigenaar" (innocent landowner), voor wie een 
uitzondering wordt gemaakt indien hij kan aantonen dat hij er niet van op de 
hoogte was en ook niet kon zijn dat zijn terrein verontreinigd was, houden de 
kritiek en de problemen aan. 
- 5 -
BIJLAGE III 
Internationale regelingen 
Tabel I : Internationale overeenkomsten Inzake 
wettelijke aansprakelijkheid en schadevergoeding 
(gedeeltelijke lijst) 
Kernenergie 
Het Verdrag van Parijs van 1960 inzake wettelijke aansprakelijkheid op het 
gebied van de kernenergie, gewijzigd bij het Aanvullend Protocol van 1964 
(van kracht) (B, DE, DK, ES, F, GR, IT, NL, P, UK) 
Het Verdrag van Brussel van 1963 tot vaststelling van een aanvullende regeling 
voor vergoeding van schade door kernongevallen 
(van kracht) (B, DE, DK, ES, F, IT, NL, UK) 
Verdrag van Wenen van 1963 inzake wettelijke aansprakelijkheid voor kernschade 
(van kracht) 
Gezamenlijk Protocol van Wenen van 1988 betreffende de toepassing van het 
Verdrag van Wenen en het Verdrag van Parijs 
(nog niet van kracht) 
Ol ieverontreiniging 
Verdrag van Brussel van 1969 inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade 
door verontreiniging door olie, gewijzigd 
(van kracht) (B, DE, DK, ES, F, GR, IRL, IT, NL, P, UK) 
Verdrag van Brussel van 1971 tot oprichting van een internationaal fonds voor 
vergoeding van schade door verontreiniging door olie, gewijzigd 
(van kracht) (DE, DK, ES, F, GR, IT, NL, P, UK) 
Verdrag van Londen van 1977 inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade 
door verontreiniging door olie ten gevolge van opsporing en winning van 
minerale rijkdommen in de zeebodem 
(nog niet van kracht) 
Vervoer van gevaarlijke stoffen en andere gevaarlijke activiteiten 
Overeenkomst van Brussel van 1971 inzake de wettelijke aansprakelijkheid op het 
gebied van het zeevervoer van nucleaire stoffen 
(van kracht) (DE, DK, ES, F, IT) 
Verdrag van Geneve van 1989 inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade 
veroorzaakt tijdens het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg, per spoor 
en per binnenschip 
(nog niet van kracht) 
Verdrag inzake aansprakelijkheid voor en vergoeding van schade in verband met 
het vervoer van gevaarlijke en schadelijke stoffen over zee 
(ontwerp) 
- 6 -
Verdrag van de Raad van Europa inzake wettelijke aansprakelijkheid voor schade 
door activiteiten die gevaarlijk zijn voor het milieu 
(ontwerp) 
Tabel II : Internationale overeenkomsten die een bepaling 
Inzake wettelijke aansprakelijkheid bevatten 
(gedeeltelijke lijst) 
Bescherming van het mariene milieu 
Verdrag van Londen van 1972 inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee 
ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen, gewijzigd 
(artikel 10) 
(van kracht) (B, DE, DK, ES, F, GR, IRL, IT, NL, P, UK) 
Verdrag van Barcelona van 1976 inzake de bescherming van de Middellandse Zee 
tegen verontreiniging (artikel 12) 
(van kracht) (ES, F, GR, IT, EEG) 
Verdrag van de Verenigde Naties van 1982 over het zeerecht (artikel 279) 
(nog niet van kracht) 
Verdrag van Cartagena van 1983 inzake bescherming en ontwikkeling van het 
mariene milieu in het Caribische gebied (artikel 14) 
(van kracht) (F, NL, UK) 
Verdrag van Nairobi van 1985 inzake de bescherming van, het beheer over en de 
ontwikkeling van het mariene milieu, met inbegrip van de kustgebieden van de 
Oostafrikaanse regio (artikel 15) 
(nog niet van kracht) 
Vijfde Protocol van Barcelona voor de bescherming van de Middellandse Zee tegen 
verontreiniging door exploratie en exploitatie van het continentaal plat, de 
zeebodem en de ondergrond daarvan (artikel 27) 
(ontwerp) 
Bescherming van Antarctica 
Overeenkomst van Wellington van 1988 inzake de bodemschatten van Antarctica 
(artikel 8) 
(nog niet van kracht) 
Grensoverschrijdende verontreiniging 
Verdrag van Bazel van 1989 inzake de beheersing van de grensoverschrijdende 
overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (artikel 12) 
Verdrag [van de ECE-UN] inzake de bescherming en het gebruik van 
grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren (artikel 7) 
Verdrag [van de ECE-UN] inzake de grensoverschrijdende effecten van industriële 
ongevallen (artikel 18) 
- 7 -
BIJLAGE IV 
Het systeem in het leven geroepen door overeenkomst van de Raad van Europa 
In de afgelopen vijf jaar heeft de Raad van Europa een ontwerp opgesteld van 
een overeenkomst inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade als gevolg 
van activiteiten die gevaarlijk zijn voor het milieu; dit ontwerp behelst een 
meer algemene benadering dan bij bovengenoemde internationale overeenkomsten 
het geval is. 
De Raad heeft de Commissie op 26 maart 1992 een onderhandelingsmandaat 
gegeven2** voor deze overeenkomst. 
Naast de Europese Gemeenschap en de Lid-Staten hebben de EVA-landen en een 
steeds groter aantal landen,uit Midden- en Oost-Europa aan de onderhandelingen 
deelgenomen. De overeenkomst voorziet in de mogelijkheid voor staten die geen 
lid zijn van de Gemeenschap om tot de overeenkomst toe te treden. 
De overeenkomst heeft ten doei een passende vergoeding te waarborgen voor 
schade die het gevolg is van milieugevaarlijke activiteiten. De overeenkomst 
behelst ook middelen voor preventie en herstel. 
Onder het begrip schade wordt in deze overeenkomst verstaan schade die het 
gevolg is van aantasting van het milieu, lichamelijk letsel en schade aan 
goederen, alsmede de kosten van preventieve maatregelen, m.a.w. maatregelen 
die worden genomen om schade te voorkomen of te beperken. De schade kan het 
gevolg zijn van hetzij een plotselinge gebeurtenis, hetzij aanhoudende 
verontreiniging. Opgemerkt dient te worden dat het begrip "milieu" in de 
overeenkomst ruim gedefinieerd wordt (zie punt 2.3 van het hoofddocument). 
Om de regeling te doen beantwoorden aan het doel van de richtlijn, namelijk 
passend herstel van schade, voorziet deze in risico-aansprakeliJkheid. 
Krachtens de overeenkomst berust de aansprakelijkheid bij de exploitant, 
m.a.w. de persoon die de gevaarlijke activiteit onder zijn beheer heeft op het 
moment waarop de gebeurtenis zich voordoet of, in het specifieke geval van 
afvalverwijdering, het moment waarop de schade bekend is. 
In de overeenkomst wordt met de term "gevaarlijke activiteit" bedoeld een 
beroepsmatig uitgeoefende activiteit waarbij gevaarlijke stoffen, genetisch 
gemodificeerde organismen of micro-organismen betrokken zijn. Dit begrip 
omvat tevens de exploitatie van een installatie of locatie voor 
afvalverwerking alsook de exploitatie van een locatie voor afvalverwijdering. 
Het specifieke karakter van deze risico-aansprakelijkheidsregeling bestaat met 
name in de aan de overeenkomstsluitende partijen opgelegde verplichting om 
voor een verzekering of andere financiële zekerheid te zorgen. 
25 Mandaat van de Commissie voor onderhandelingen over een internationale 
overeenkomst inzake schade als gevolg van activiteiten die gevaarlijk zijn 
voor het milieu (Raad van Europa) SEC(91)750 def. 
- 8 -
De overeenkomst geeft de milieu-organisaties of de stichtingen het recht een 
rechtsvordering in te stellen ten einde te verkrijgen dat preventieve 
maatregelen of herstelmaatregelen genomen worden. 
Krachtens de overeenkomst kunnen deze organisaties een rechtsvordering 
instellen om het verbod te vragen van een gevaarlijke activiteit die 
ongeoorloofd is en een serieuze bedreiging vormt voor het milieu; een aan de 
exploitant gericht rechterlijk bevel waarin hem wordt medegedeeld maatregelen 
te treffen om een gebeurtenis of bepaalde schade te voorkomen; een tot de 
exploitant gericht gerechtelijk bevel om, na een gebeurtenis, maatregelen te 
treffen waarmee schade kan worden voorkomen of maatregelen te treffen om de 
schade te herstellen. 
De overeenkomst biedt de Europese Economische Gemeenschap de mogelijkheid toe 
te treden. Binnen het permanent comité dat moet toezien op de problemen in 
verband met de interpretatie en de tenuitvoerlegging van de overeenkomst 
heeft de Europese Gemeenschap stemrecht, dat zij kan uitoefenen op de onder 
haar bevoegdheid vallende gebieden. 
De overeenkomst is aangenomen op 8 maart 1993 en staat open voor 
ondertekening vanaf 21 Juni 1993. Zij treedt in werking zodra zij door drie 
partijen is bekrachtigd. 
De deskundigengroep van de Raad van Europa die de overeenkomst heeft 
opgesteld heeft zich als volgende taak gesteld andere vormen van herstel van 
milieuschade te onderzoeken, met name uitkeringen uit garantiefondsen. 

ISSN 0254-1513 
COM (93) 47 def. 
DOCUMENTEN 
NL 14 
Catalogusnummer : CB-CO-93-147-NL-C 
ISBN 92-77-53946-1 
Sureau voor officiële pubUkaties der Europese Gemeenschappen 
-2985 Luxemburg