Steunmaatregelen van de Staten - Nederland

Steunmaatregel C 74/03 (ex N 450/01) - Steun voor de glastuinbouw ("Stallingsbedrijf" Glastuinbouw - Nederland)

Uitnodiging overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag opmerkingen te maken

(2004/C 15/05)

De Commissie heeft Nederland bij schrijven van 10 december 2003, dat na deze samenvatting in de authentieke taal is weergegeven, in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van de bovengenoemde steunmaatregel.

Belanghebbenden kunnen hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel ten aanzien waarvan de Commissie de procedure inleidt, maken door deze binnen één maand vanaf de datum van deze bekendmaking te zenden aan: Europese Commissie Directoraat-generaal Landbouw

Directoraat H2

L-130 5/128 B - 1049 Brussel Fax (32-2) 296 76 72.

Deze opmerkingen zullen ter kennis van Nederland worden gebracht. Een belanghebbende die opmerkingen maakt, kan, met opgave van redenen, schriftelijk verzoeken om vertrouwelijke behandeling van zijn identiteit.

SAMENVATTING

De steunmaatregel ten behoeve van de Nederlandse tuinbouw houdt de oprichting in van twee vennootschappen die tot taak zullen hebben grond en installaties (kassen) in de sector glastuinbouw aan te kopen, tijdelijk te beheren (d.w.z. huren) en weer te verkopen.

In dit stadium betwijfelt de Commissie of de voorgenomen steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, en wel om de volgende redenen:

- op grond van de nu beschikbare inlichtingen kan niet worden uitgemaakt of de inbreng van overheidsmiddelen in de twee vennootschappen geschiedt in omstandigheden die ook zouden kunnen gelden voor een particuliere investeerder die volgens de in een markteconomie normale gebruiken handelt; derhalve kan de Commissie tot dusverre niet uitsluiten dat de regeling een staatssteunelement omvat;

- de werkzaamheden van de twee vennootschappen (aankoop, beheer(1) en wederverkoop van grond en glasopstanden) bieden de belanghebbenden een met overheidsmiddelen gefinancierd voordeel dat bij de huidige stand van zaken op grond van de geldende regelingen inzake staatssteun niet terecht lijkt te zijn (de steun houdt geen verband met de uitvoering van een investeringsplan en kan bovendien worden toegekend aan bedrijven in moeilijkheden die, door hun grond te verkopen en deze later opnieuw te pachten, de beschikking krijgen over kasmiddelen, zonder dat zij een herstructureringsplan hoeven in te dienen);

- uit de nu beschikbare gegevens kan niet worden opgemaakt of de tussenpersonen die ingeschakeld zullen worden, aan de hand van een procedure die in overeenstemming is met het bepaalde in Richtlijn 92/50/EEG of, wanneer deze Richtlijn niet van toepassing is, aan de hand van transparante en niet-discriminerende procedures worden uitgekozen.

TEKST VAN DE BRIEF

"1. Bij onderhavige brief stelt de Commissie Nederland ervan in kennis dat zij, na bestudering van de door de Nederlandse autoriteiten overgelegde gegevens, besloten heeft de in artikel, 88, lid 2, van het EG-Verdrag voorziene procedure in te leiden ten aanzien van de betrokken steunmaatregel.

PROCEDURE

2. Bij brief van 27 juni 2001, geregistreerd op 4 juli 2001, heeft de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie bovengenoemde steunmaatregel overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag bij de Commissie aangemeld.

3. Bij brieven van 11 maart 2002, 15 juli 2002 en 17 december 2002, geregistreerd op respectievelijk 12 maart 2002, 18 juli 2002 en 26 december 2002, heeft de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie de aanvullende gegevens verstrekt waarom de Commissie de Nederlandse autoriteiten bij brieven van 14 augustus 2001, 23 april 2002 en 18 september 2002 had verzocht.

4. Bij brief van 19 februari 2003 hebben de diensten van de Commissie verzocht de termijn voor het onderzoek van het door de Nederlandse autoriteiten verstrekte antwoord (brief van 17 december 2002) te verlengen met twee maanden. Deze laatsten hadden zelf verzocht prioriteit te geven aan een ander dossier. De betrokken verlenging is toegestaan bij brief van 12 maart 2003, geregistreerd op 17 maart 2003.

5. Bij brief van 14 april 2003 hebben de diensten van de Commissie verzocht de termijn voor het onderzoek van het door de Nederlandse autoriteiten verstrekte antwoord (brief van 17 december 2002) nogmaals te verlengen met twee maanden, omdat ze de met instemming van de Nederlandse autoriteiten reeds verlengde termijn voor het onderzoek van het dossier niet konden aanhouden wegens het grote aantal voor andere dossiers ontvangen gegevens.

6. De Nederlandse autoriteiten hebben bij brief van 12 juni 2003 toestemming gegeven voor deze nieuwe verlenging.

7. Bij brief van 26 mei 2003 hebben de diensten van de Commissie de Nederlandse autoriteiten verzocht om nieuwe aanvullende gegevens.

8. Bij brief van 21 oktober 2003, geregistreerd op 24 oktober 2003, heeft de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie de aanvullende gegevens overgelegd waarom de Commissie de Nederlandse autoriteiten bij brief van 26 mei 2003 had verzocht.

BESCHRIJVING

9. De steunmaatregel houdt het volgende in:

a) LTO-Nederland(2) en BV Ontwikkelings- en participatiebedrijf Publiek Private sector OPP(3) zullen een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, 'Stallingsbedrijf Glastuinbouw Nederland Beheer BV' (SGN BV), oprichten om bedrijven en terreinen in de glastuinbouwsector aan te kopen, tijdelijk te beheren en te verkopen;

b) tegelijkertijd zal een commanditaire vennootschap worden opgericht tussen het ministerie van Landbouw, het Productschap Tuinbouw (een interprofessionele groepering van tuinbouwers), de BV Ontwikkelings- en participatiebedrijf publieke sector OPP en SGN BV, waarbij het laatstgenoemde bedrijf de complementaris is en de overige partners commanditarissen zijn; ook de commanditaire vennootschap zal zich bezighouden met het aankopen, tijdelijk beheren en weer verkopen van glastuinbouwbedrijven en -terreinen;

c) het ministerie en het Productschap zullen als commanditarissen financieel bijdragen tot de oprichting van de commanditaire vennootschap via een eenmalige kapitaalinjectie en door het toekennen van achtergestelde leningen (de bijdrage van het ministerie zal worden overgemaakt door het Bureau beheer landbouwgronden, een beheersinstantie van het ministerie; OPP zal zich beperken tot een kapitaalinjectie.

10. De bijdragen zijn als volgt uitgesplitst:

- Bijdrage van het Bureau beheer landbouwgronden:

- kapitaalinbreng: 2268500 EUR;

- achtergestelde lening volgens marktvoorwaarden: 2268500 EUR.

- Bijdrage van het Productschap(4):

- kapitaalinbreng: 2722500 EUR;

- achtergestelde lening volgens marktvoorwaarden: 2722500 EUR.

- Bijdrage van OPP:

- kapitaalinbreng: 4991000 EUR.

- Bijdrage van SGN Beheer BV:

- kapitaalinbreng: 150000 EUR.

11. Volgens de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte informatie wordt uitgegaan van een winst van 15 % per jaar tijdens de gehele looptijd van het project (15 jaar). Aan de aandeelhouders zal een jaarlijks dividend worden uitgekeerd.

12. Doel van de maatregel is de glastuinbouwers in specifieke gebieden te concentreren, zodat de sector zich gemakkelijker kan aanpassen aan de eisen inzake ruimtelijke ordening en milieubescherming.

13. Volgens de Nederlandse autoriteiten zal de maatregel de tuinbouwers geen enkel rechtstreeks of onrechtstreeks voordeel opleveren dat de concurrentie zou kunnen beïnvloeden of beperken, aangezien de vennootschap de bedrijven of terreinen altijd zal moeten verkopen voor een prijs die minstens gelijk is aan de marktprijs, wil zij haar activiteiten kunnen voortzetten.

14. Deze maatregel met een looptijd van 15 jaar is niet cumuleerbaar met andere maatregelen. Er is, rekening houdend met de hierboven vermelde cijfers, een begroting van 15123000 EUR voor uitgetrokken.

BEOORDELING

15. Overeenkomstig artikel 87, lid 1, van het Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. In dit stadium stelt de Commissie vast dat de maatregel met staatsmiddelen wordt bekostigd, een weerslag heeft op bepaalde ondernemingen (de twee opgerichte ondernemingen en/of tuinbouwbedrijven) en het handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden vanwege de plaats die Nederland in de betrokken productiesector inneemt (in 2001 de op twee na grootste producent van groenten in de Unie). Ondanks die factoren is het mogelijk dat de maatregel (een injectie van overheidskapitaal in twee bedrijven die tot taak hebben de aankoop, het beheer(5) en de verkoop van tuinbouwterreinen en -bedrijven te financieren) op basis van de aard ervan en de regels inzake staatssteun die erop van toepassing zijn, kan worden beschouwd als andere steun dan degene bedoeld in artikel 87, lid 1, van het Verdrag, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Allereerst moet derhalve een antwoord worden gegeven op de vraag of bij het door Nederland voorgestelde steunmechanisme voor de tuinbouwsector al dan niet sprake is van staatssteun.

Is er al dan niet sprake van staatssteun?

16. Aangezien voor de oprichting van het bedrijf SGN BV een inbreng van overheidskapitaal ter waarde van 50 % van het kapitaal van dat bedrijf nodig zal zijn en de commanditaire vennootschap, die de belangrijkste schakel van het mechanisme zal vormen, hoofdzakelijk met staatsmiddelen zal worden gefinancierd (afkomstig van Productschap Tuinbouw, een publiekrechtelijke instantie, maar ook van de BV Ontwikkelings- en Participatiebedrijf Publiek Private sector OPP, een volledige dochter van een bank waarvan het aandelenkapitaal voor 100 % in overheidshanden is, en van het Bureau beheer landbouwgronden, een instantie van het ministerie) ziet het ernaar uit dat de overheid aan de hand van deze maatregel een participatie neemt in ondernemingen (vaststelling die de Nederlandse autoriteiten in hun brief van 11 maart 2002 overigens hebben bevestigd).

17. Wat het mededingingsbeleid betreft, gelden voor overheidsparticipaties de bepalingen van de artikelen 92 en 93 van het EG-Verdrag (nu artikelen 87 en 88).

18. Op grond van die bepalingen is er geen sprake van staatssteun bij het inbrengen van nieuw kapitaal in ondernemingen, indien die inbreng gebeurt in omstandigheden die aanvaardbaar zouden zijn voor een particuliere investeerder die volgens de in een markteconomie normale gebruiken handelt, en is er, omgekeerd, wel sprake van staatssteun indien die inbreng gebeurt in omstandigheden die niet aanvaardbaar zouden zijn voor een particuliere investeerder die volgens de in een markteconomie normale gebruiken handelt.

19. Volgens de Nederlandse autoriteiten zou de gecombineerde aanpak van aankoop, beheer en wederverkoop een winst van 15 % per jaar opleveren gedurende de gehele looptijd van het mechanisme (15 jaar). Op de vraag aan de hand van welke cijfers zij tot die raming zijn gekomen, hebben zij bij brief van 21 oktober 2003 eenvoudig geantwoord dat er geen enkel verband bestaat tussen de geraamde winst en de tijdelijke huur van bedrijven of delen van teruggekochte bedrijven, maar dat het cijfer beschouwd dient te worden als de geraamde winst uit de globale transactie, uitgedrukt in een percentage van de eigen middelen die elke partner in het bedrijf SGN heeft ingebracht.

20. Naast de onduidelijke berekeningsbasis (in dit stadium weet de Commissie niet of met 'bedrijf SGN' de commanditaire vennootschap of het bedrijf SGN BV wordt bedoeld) stelt de Commissie vast dat de Nederlandse autoriteiten geen enkele becijferde inlichting hebben verstrekt aan de hand waarvan kan worden nagegaan of de vooropgestelde winst realistisch is of niet. In deze fase kan de Commissie dan ook nog niet afstappen van de hypothese dat de houding van de overheid niet overeenstemt met die van een particuliere investeerder die volgens de in een markteconomie normale gebruiken handelt en dat de inbreng van overheidskapitaal in de twee bedrijven neerkomt op het verstrekken van staatssteun, in welk geval de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt moet worden getoetst. De Nederlandse autoriteiten zullen één en ander nader moeten verduidelijken, vóór de Commissie een uitspraak kan doen over de vraag of bij dit steunmechanisme voor de tuinbouwsector al dan niet sprake is van staatssteun.

Verenigbaarheid van staatssteun met de interne markt

21. Aangezien vooralsnog niet kan worden uitgesloten dat bij het onderhavige steunmechanisme sprake is van staatssteun, moet de Commissie nu reeds nagaan of de steun in dat geval aanvaardbaar zou zijn in het licht van de bestaande regelgeving inzake staatssteun, temeer omdat de Nederlandse autoriteiten in hun brief van 21 oktober 2003 hebben aangegeven dat ze ervan uitgingen alle nodige gegevens aan de Commissie te hebben verstrekt (met andere woorden: volgens hen heeft de Commissie niet méér informatie nodig om tot een besluit te komen).

22. Aangezien volgens de in de aanmelding gegeven beschrijving van het steunmechanisme blijkbaar twee bedrijven belast worden met de aankoop, het beheer en de verkoop van terreinen (SGN BV en de door dat bedrijf en de in punt 9 opgesomde deelnemers opgerichte commanditaire vennootschap), moeten bij de analyse verschillende elementen tegen het licht worden gehouden, nl. de overheidsparticipatie in de twee bedrijven en de activiteiten van die bedrijven.

Overheidsparticipatie in het bedrijf SGN BV en de commanditaire vennootschap

23. In dit stadium beschikt de Commissie over onvoldoende informatie om te besluiten dat de steun die in de vorm van een injectie van staatsmiddelen in de twee bedrijven is verleend, in overeenstemming is met de regelgeving inzake staatsteun. De enige bepalingen die eventueel ingeroepen kunnen worden, staan in de mededeling van de Commissie over staatssteun en risicokapitaal(6). Volgens één van de basisbeginselen moet de overheidsmaatregel evenwel tot doel hebben een markttekortkoming aan te pakken. Uit de informatie die de Commissie op dit moment in haar bezit heeft, blijkt echter nergens dat een dergelijke markttekortkoming zou bestaan. Tegen die achtergrond betwijfelt de Commissie in deze fase derhalve dat de voor de oprichting van de twee betrokken bedrijven bestemde staatssteun verenigbaar is met de interne markt.

Activiteiten van beide bedrijven

24. In de aanmelding wijzen de Nederlandse autoriteiten erop dat de transacties die gepaard gaan met de aankoop, het beheer en de wederverkoop van tuinbouwterreinen en -bedrijven, geen rechtstreeks of onrechtstreeks voordeel opleveren voor de tuinbouwers waardoor de mededinging beïnvloed of beperkt zou worden, aangezien met het oog op de voortzetting van de activiteiten altijd een prijs moet worden toegepast die ten minste gelijk is aan de marktprijs.

25. De Commissie heeft moeite met dit argument. Zelfs indien de bewering van de Nederlandse autoriteiten klopt en de met de verschillende transacties gepaard gaande prijzen altijd gelijklopen met de marktprijzen, kan men er niet omheen dat:

- de maatregel op bedrijven in moeilijkheden zou kunnen worden toegepast (dit is pas gebleken in de brief van 21 oktober 2003, terwijl de Nederlandse autoriteiten voordien nooit een duidelijk antwoord hadden gegeven op de vraag of bedrijven in moeilijkheden van de maatregel uitgesloten waren);

- een bedrijf installaties of terreinen zou kunnen verkopen en ze dan weer kan huren; indien een tuinbouwbedrijf de verkoop van een terrein of een installatie combineert met huur, kan het de inkomsten daarvan (in feite staatssteun, met name gezien de samenstelling van de commanditaire vennootschap) voor andere activiteiten gebruiken.

26. Uit het voorgaande blijkt dat, in tegenstelling tot wat de Nederlandse autoriteiten beweren, de deelnemers aan het interventiemechanisme van de commanditaire vennootschap kunnen genieten van een voordeel dat met staatsmiddelen wordt bekostigd. Dit voordeel is in deze fase bovendien moeilijk te verzoenen met de regelgeving inzake staatssteun, aangezien het toekennen van de steun niet gekoppeld lijkt te zijn aan het overleggen van een investeringsplan, voor gezonde bedrijven, of een herstructureringsplan, voor bedrijven in moeilijkheden. Indien de Nederlandse autoriteiten geen aanvullende informatie ter beschikking kunnen stellen waaruit blijkt dat het steunmechanisme in overeenstemming is met de regelgeving inzake staatssteun, blijft de Commissie in dit stadium niets anders over dan twijfels te uiten bij de verenigbaarheid van het mechanisme met de interne markt.

27. De structuur zelf van de steunregeling in de Nederlandse tuinbouwsector roept bij de Commissie vragen op inzake de vooropgestelde doelstelling van de maatregel, nl. de concentratie van glastuinbouwers in specifieke gebieden. Indien de tuinbouwers de mogelijkheid krijgen om terreinen of installaties te verkopen en deze later weer kunnen huren, zullen zij immers ter plaatse blijven en komt er van de door de Nederlandse autoriteiten nagestreefde concentratie niets in huis. Daarom en rekening houdend met het voorgaande, vraagt de Commissie zich in dit stadium af of de steunmaatregel geen instrument is om bedrijven in moeilijkheden te redden zonder dat zij een herstructureringsplan moeten indienen.

Rol van consultants

28. In de door de Nederlandse autoriteiten geleverde aanvullende inlichtingen staat dat makelaars en andere tussenpersonen een rol spelen in de regeling. De Commissie weet in deze fase niet of deze marktdeelnemers geselecteerd worden op basis van een procedure overeenkomstig Richtlijn 92/50/EEG, of op basis van transparante en niet-discriminerende procedures(7) indien de richtlijn niet van toepassing is.

29. Gezien alle hierboven toegelichte twijfels en de nog op te helderen punten, heeft de Commissie besloten de onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden.

30. In het kader van deze procedure nodigt de Commissie Nederland uit om uiterlijk één maand na ontvangst van de onderhavige brief opmerkingen te maken en informatie te verstrekken die bij de beoordeling van de maatregel van pas kan komen. De Nederlandse autoriteiten wordt tevens verzocht om onverwijld een kopie van deze brief aan de mogelijke begunstigden van de steun te sturen.

31. De Commissie wijst Nederland op de schorsende werking van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag en verwijst naar artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad, waarin wordt gesteld dat elke onrechtmatige steun van de begunstigde kan worden teruggevorderd.

32. Voorts deelt de Commissie Nederland mee dat zij de belanghebbenden door bekendmaking van dit schrijven en van een samenvatting van de inhoud ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie in kennis zal stellen. Alle bovengenoemde belanghebbenden zal worden verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken binnen een maand vanaf de datum van deze bekendmaking.".

(1) In werkelijkheid, huur.

(2) Een vereniging van privaatrechtelijke bedrijfsorganisaties in de landbouwsector.

(3) Volgens de laatste gegevens van de Nederlandse autoriteiten is OPP een 100 %-dochteronderneming van de nv Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), waarvan het aandelenkapitaal in handen is van de Nederlandse overheid (staat, provincies en gemeenten). De aansprakelijkheid van BNG ten aanzien van OPP is beperkt tot haar participatie. De aansprakelijkheid van de aandeelhouders van BNG is eveneens beperkt tot hun participatie, aangezien geen van de aandeelhouders enige garantie hebben gegeven.

(4) De bijdrage van het Productschap zal uitsluitend gefinancierd worden uit zijn eigen middelen en er zal geen enkele parafiscale heffing worden geïnd op de productie, verwerking of afzet van tuinbouwproducten.

(5) Volgens de beschikbare informatie zou het beheer in feite neerkomen op huur.

(6) PB C 235 van 21.8.2001, blz. 3.

(7) De op de aanbestedende dienst rustende verplichting tot transparantie houdt in dat aan elke potentiële inschrijver een passende mate van openbaarheid wordt gegarandeerd, zodat de dienstenmarkt voor mededinging wordt geopend en de aanbestedingsprocedures op onpartijdigheid kunnen worden getoetst (arrest van de Hof van Justitie van 7.12.2000, zaak C 324/98 - Telaustria Verlags GmbH en Telefonadress GmbH tegen Telekom Austria AC, punt 62 van de motivering).