Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie aan de lidstaten tot vaststelling van de richtsnoeren voor het communautaire initiatief voor plattelandsontwikkeling (Leader+)"

(2000/C 51/18)

De Commissie heeft op 19 oktober 1999 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft besloten de heer Bastian als algemeen rapporteur aan te wijzen en hem met de voorbereiding van het advies over deze problematiek te belasten.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 368e zitting van 8 en 9 december 1999 (vergadering van 9 december) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het Comité vindt het een goede zaak dat in het kader van Agenda 2000 is besloten om ook in de periode 2000-2006 een communautair initiatief voor plattelandsontwikkeling te lanceren. Het heeft de richtsnoeren voor dit nieuwe communautaire initiatief dan ook met grote belangstelling bestudeerd.

1.2. Daar meer dan 80 % van het grondgebied van de Unie uit platteland bestaat en deze gebieden meer dan een kwart van de totale EU-bevolking voor hun rekening nemen, schaart het Comité zich volledig achter het voorstel om de ontwikkeling van plattelandsgebieden niet alleen via de prioritaire doelstellingen maar ook door middel van een communautair initiatief te stimuleren. Het hoopt dat het Europese platteland mede dankzij al deze steunprogramma's een bloeiende toekomst tegemoet gaat.

1.3. In het licht van de ervaringen met Leader II zou het Comité bij de gepresenteerde richtsnoeren evenwel een aantal kanttekeningen willen plaatsen.

2. Financiering van Leader+ via de afdeling Oriëntatie van het EOGFL

2.1. Om de administratieve rompslomp zoveel mogelijk te beperken stelt de Commissie voor om Leader+ via één enkel Structuurfonds, nl. de afdeling Oriëntatie van het EOGFL, te financieren. Het huidige communautaire initiatief voor plattelandsontwikkeling, Leader II, wordt echter niet alleen via de afdeling Oriëntatie van het EOGFL, maar ook via het EFRO en het ESF gefinancierd.

2.2. De Commissie wil de middelen van de afdeling Oriëntatie, die tot dusverre alleen voor de financiering van maatregelen ten behoeve van de landbouwsector werden gebruikt, dus ook gaan inzetten voor het stimuleren van de ontwikkeling van het platteland in het algemeen (waarbij moet worden opgemerkt dat het plattelandsontwikkelingsbeleid inmiddels tot een volwaardige "tweede pijler" van het GLB is uitgegroeid en voortaan ook ten dele via de afdeling Garantie gefinancierd gaat worden).

2.3. Het Comité vindt het door de Commissie aangevoerde argument, nl. vereenvoudiging van de steunregeling, onvoldoende reden om een dergelijke koerswijziging door te voeren, ook al gaat het hier in wezen om een verandering met een beperkte draagwijdte, die bovendien alleen nog maar bij wijze van experiment wordt doorgevoerd. Het wijst er evenwel op dat de voorgestelde wijziging in feite een heuse beleidsombuiging inhoudt en dat deze problematiek dus later opnieuw aan de orde zal moeten worden gesteld als de Commissie dit experiment na 2006 wil voortzetten.

2.4. Het dringt er in ieder geval op aan dat via Leader+, conform de oorspronkelijke opzet van de afdeling Oriëntatie, ook heel wat projecten van en voor landbouwbedrijven in plattelandsgebieden worden gefinancierd.

3. Uitbreiding van het toepassingsgebied van het Leader+ tot het gehele grondgebied van de Unie

3.1. Leader II geldt alleen voor plattelandsgebieden die binnen het toepassingsgebied van doelstelling 1, doelstelling 5b of doelstelling 6 vallen. Leader+ daarentegen geldt voor àlle plattelandsgebieden. Wel wordt de lidstaten de mogelijkheid geboden om het toepassingsgebied desgewenst te beperken.

3.2. Het Comité vindt deze verruiming een goede zaak, omdat de lidstaten hierdoor in staat worden gesteld zèlf te bepalen welke plattelandsgebieden zij via dit communautaire initiatief te hulp zullen komen.

3.3. Het vreest evenwel dat door deze nieuwe opzet zo veel kleinschalige projecten zullen worden gepresenteerd dat de efficiëntie van het initiatief weleens in het gedrang zou kunnen komen. Dit gevaar is ook nog om een andere reden bepaald niet denkbeeldig: het budget voor Leader+ (2,02 mrd euro in prijzen van 1999) geldt voor 7 jaar, terwijl dat voor Leader II slechts voor 6 jaar gold. Dit komt erop neer dat voor Leader+ een kleiner jaarbudget ter beschikking staat dan voor Leader II.

3.4. Daarom dringt het Comité er bij de Commissie en de lidstaten op aan ervoor te zorgen dat de steun niet al te zeer wordt versnipperd - wat het effect van de steunverlening zou verminderen - en dat de afzonderlijke projecten samen een coherent geheel vormen (zie punt 5).

4. Het experimentele karakter van de projecten in het kader van Leader+

4.1. De Commissie gaat in haar Mededeling (met name in punt 14) uitvoerig in op de criteria waarvan bij de beoordeling van de ontwikkelingsstrategieën van de "plaatselijke groepen" (PG's) zal worden uitgegaan.

4.2. Hoofdcriterium is het "experimentele" karakter van de voorgestelde strategieën (zie punt 37).

4.3. Dit criterium past perfect bij het streven om de PG's er via Leader+ toe aan te zetten goede, innoverende en geïntegreerde ontwikkelingsstrategieën uit te werken.

4.4. Het Comité kan zich ook met de andere voorgestelde selectiecriteria verenigen: geïntegreerde aanpak, afstemming van de strategie op het specifieke karakter van het gebied, "overdraagbaarheid" van de toegepaste methoden en complementariteit met de regionale ontwikkelingsprogramma's.

4.5. Om de doelstellingen van Leader+ te kunnen realiseren moeten de voorgestelde strategieën noodzakelijkerwijs een groot aantal lokale projecten en initiatieven omvatten teneinde op een adequate manier in de behoeften van de betrokken gebieden en van de lokale bevolking te kunnen voorzien.

4.6. Daarbij zullen ook initiatieven en projecten moeten worden opgezet die geen innoverend karakter hebben, maar noodzakelijk zijn om van een echt geïntegreerde ontwikkelingsstrategie te kunnen spreken.

4.7. Het Comité is het met de Commissie eens dat het innoverende - lees: "experimentele" - karakter van de voorgestelde strategieën in de algemene opzet van de actieplannen dient te liggen. Bovendien moet dit selectiecriterium in nieuwe Leader-gebieden anders worden geïnterpreteerd dan in gebieden die al via Leader I en Leader II EU-steun hebben gekregen.

4.8. Positief is volgens het Comité dat de ontwikkelingsplannen moeten worden toegespitst op een "belangrijk thema" dat kenmerkend is voor het gebied in kwestie en waarbij alle relevante actoren in het gebied betrokken kunnen worden. De Commissie wil op die manier voorkomen dat een onsamenhangend geheel van lokale projecten als een coherent lokaal ontwikkelingsplan wordt gepresenteerd.

4.9. Het Comité vestigt er evenwel de aandacht op dat dit criterium geïntegreerde multisectorale benaderingen niet in de weg mag staan. Het dringt erop aan dat de Commissie en de lidstaten juist een geïntegreerde en multisectorale aanpak trachten te bevorderen.

4.10. Het Comité, dat altijd al veel aandacht heeft geschonken aan de gelijkekansenproblematiek, is van oordeel dat vrouwen en jongeren de ontwikkeling van plattelandsgebieden een nieuwe impuls kunnen geven. Het staat dan ook positief tegenover de voorstellen van de Commissie ten behoeve van deze twee prioritaire bevolkingsgroepen. Het vindt het voorts een goede zaak dat de Commissie de lidstaten verzoekt om de specifieke behoeften van jonge en vrouwelijke arbeidskrachten in plattelandsgebieden in kaart te brengen en in het licht van de resultaten van die analyse voorstellen te formuleren en maatregelen te nemen om de bestaande vormen van discriminatie uit de wereld te helpen, daarbij ook rekening houdend met de noodzaak van economische diversificatie.

5. Complementariteit met andere communautaire programma's

5.1. Dubbele betalingen en overlappingen tussen de diverse steuninstrumenten ten behoeve van plattelandsgebieden - die de begunstigden meer voordelen zouden opleveren dan de bedoeling is - moeten worden vermeden. Daarom moet Leader+ zich richten op terreinen die in de gewone plattelandsontwikkelingsprogramma's niet aan bod komen.

5.2. Het spreekt vanzelf dat Leader+ ook complementair dient te zijn ten opzichte van de maatregelen als bedoeld in Verordening (EG) 1257/99 (de "tweede pijler" van het GLB) en ten opzichte van de diverse programma's ter bevordering van de werkgelegenheid, ter verbetering van de beroepsopleiding, ten behoeve van de ambachtelijke sector of op sociaal gebied.

5.3. Voorts dient ook voor de nodige complementariteit tussen de steunverlening ter bevordering van transnationale samenwerking tussen plattelandsgebieden (het tweede onderdeel van Leader+) en het communautaire initiatief Interreg en te worden gezorgd.

5.4. Het Comité is van oordeel dat Leader+ zich bij uitstek leent voor structurele steunverlening aan bergstreken, die veelal over verschillende administratieve eenheden verspreid liggen. Gebleken is dat bergstreken ten zeerste gebaat zijn bij de Leader-programma's. Het Comité hoopt dat het dankzij Leader II op gang gekomen ontwikkelingsproces aanhoudt en dat de netwerkvorming en grensoverschrijdende samenwerking in het kader van Leader+ tot contacten en uitwisselingen van ervaringen tussen de verschillende bergstreken binnen de Unie zal leiden. Een en ander betekent uiteraard niet dat Leader+ in andere probleemgebieden minder zoden aan de dijk zou zetten!

5.5. Het Comité pleit er ook voor dat de transnationale samenwerkingsprojecten niet tot de huidige lidstaten worden beperkt, maar dat wordt voorzien in de mogelijkheid om ook de Midden- en Oost-Europese kandidaat-lidstaten bij een en ander te betrekken. Het is zich weliswaar ervan bewust dat de middelen voor Leader+ voor de huidige lidstaten bedoeld zijn, maar het zou niettemin graag zien dat in het kader van de zgn. "pretoetredingssteun" ook steun wordt verleend aan kandidaat-lidstaten die samenwerkingsprogramma's met plattelandsgebieden binnen de Unie zouden willen opzetten.

5.6. Het Comité dringt er verder bij de Commissie en de lidstaten op aan de nodige aandacht te schenken aan de complementariteit tussen Leader+ en de milieuprogramma's die met EU-steun worden uitgevoerd. Het stelt met voldoening vast dat de Commissie in de passage over de reeds genoemde "belangrijke thema's" ook melding maakt van "valorisatie van de in het kader van Natura 2000 aangewezen gebieden van communautair belang". In dit verband vestigt het er nogmaals de aandacht op dat het voorstander is van integratie van de milieudimensie in het plattelandsbeleid, en met name van het bevorderen van milieuvriendelijke landbouwmethoden.

5.7. In zijn recent advies over de derde fase van het "financieringsinstrument voor milieu" (LIFE III)(1) wijst het Comité erop hoe belangrijk het is dat de resultaten van de LIFE-projecten op grote schaal worden verspreid en toegepast, zowel wat LIFE-Milieu als LIFE-Natuur betreft (in het geval van LIFE-Milieu valt vooral aan de resultaten van de projecten op het gebied van de inrichting en exploitatie van de communautaire ruimte te denken). Het verklaart in dit advies ook het volgende: "Nationale en EU-financieringsinstrumenten voor regionaal en landbouwbeleid (bijv. de Structuurfondsen en Cohesiefondsen) zouden een veel grotere en een sterker op innovatie gerichte rol moeten gaan spelen". Het spreekt vanzelf dat dit ook voor Leader+ geldt.

5.8. Het Comité ziet een belangrijke taak weggelegd voor de "Waarnemingspost voor plattelandsgebieden", die z.i. een belangrijke rol kan spelen bij de onderlinge afstemming van Leader+ en de overige communautaire instrumenten ter bevordering van de ontwikkeling van plattelandsgebieden.

5.9. Verder stelt het voor om ten behoeve van potentiële begunstigden een soort vademecum met een overzicht van alle communautaire beleidsmaatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling - met de bijbehorende selectiecriteria - op te stellen.

5.10. Dit zou een van de eerste taken van de door de Commissie te leiden Waarnemingspost kunnen zijn. Deze zou daarbij kunnen samenwerken met de bevoegde overheidsinstanties van de lidstaten.

5.11. Het Comité dringt erop aan dat de initiatieven van de Waarnemingspost worden geëvalueerd door een onafhankelijke werkgroep, voorgezeten door een vertegenwoordiger van de Commissie en verder bestaand uit vertegenwoordigers van representatieve sociaal-economische organisaties die bij de plattelandsontwikkelingsproblematiek betrokken zijn.

6. De oprichting van "plaatselijke groepen"

6.1. Ook in het kader van het nieuwe Leader-initiatief zal met "plaatselijke groepen" worden gewerkt. Deze aanpak is zonder enige twijfel de beste manier om de lokale ontwikkelingsproblematiek vanuit een bottom up-perspectief te benaderen.

6.2. In het kader van Leader I en Leader II is evenwel duidelijk gebleken dat PG's voor het merendeel uit vertegenwoordigers van overheidsinstanties bestaan, waardoor zij, niettegenstaande hun vaak efficiënte aanpak, door de lokale bevolking met enige scepsis worden begroet: zij worden niet als een nieuwe belichaming van het verschijnsel "lokale democratie" maar veeleer als een extra schijf in het bestuurlijke raderwerk beschouwd.

6.3. Het Comité is het met de Commissie eens dat de verschillende sociaal-economische kringen "evenwichtig in de PG's vertegenwoordigd" dienen te zijn. Het kan zich dan ook verenigen met het voorstel om het aantal vertegenwoordigers van overheidsinstanties (functionarissen en gekozenen) tot maximaal 50 % te beperken.

6.4. Dit betekent evenwel niet dat de lidstaten ook in het geval van PG's met overwegend partners uit de privésfeer (zoals b.v. in Finland vaak voorkomt) moeten gaan eisen dat naar een fifty-fifty-verhouding wordt gestreefd.

6.5. De Commissie wil met haar 50 %-regel alleen maar bereiken dat een aantal tot dusverre buiten de boot gevallen lokale actoren voortaan de kans krijgen om tot een PG toe te treden. De precieze samenstelling van de PG's moet evenwel niet via een eenzijdige beslissing van de overheid, maar via onderhandelingen tussen de partners uit de overheidssector en die uit de privésfeer worden bepaald.

7. Netwerkvorming

7.1. Bevordering van de uitwisseling van informatie en ervaringen was een van de hoekstenen van Leader I en Leader II. Het stimuleren van netwerkvorming door de PG's was ook een van de doelstellingen van de nationale "activeringsgroepen", die op EU-niveau worden begeleid door de Europese Vereniging voor het verstrekken van informatie over lokale ontwikkeling AEIDL (publicatie van het tijdschrift "Leader", organisatie van seminars en bezoeken aan PG's ...).

7.2. Het Comité vindt het een goede zaak dat de Commissie van plan is de pro-actieve aanpak op dit vlak te intensiveren, en dat zij daarbij een rol weggelegd ziet voor de nationale activeringsgroepen en voor de genoemde Waarnemingspost voor plattelandsgebieden.

7.3. In het licht van de ervaringen met Leader I en Leader II dringt het Comité erop aan dat de activeringsgroepen duidelijk aangeven welke soorten activiteiten binnen het netwerk aan bod zullen komen, welke doelstellingen ermee worden nagestreefd en welke resultaten ervan worden verwacht. Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen de concrete samenwerkingsactiviteiten tussen de PG's en de communicatiemechanismen die hun ter beschikking worden gesteld.

7.4. Voorts beveelt het Comité aan dat de Waarnemingspost en de activeringsgroepen zich niet beperken tot het verstrekken van algemene informatie over de lopende experimenten, maar de lokale actoren ertoe aanzetten een actieve rol te gaan spelen, b.v. door een bezoek te brengen aan experimenten in andere gebieden, door elkaar diensten te verlenen, door specifieke projecten rond thema's van algemeen belang te organiseren enz.

7.5. Op die manier kan netwerkvorming ertoe bijdragen de ontwikkelingsproblematiek, die vaak te weinig aandacht krijgt, meer op de voorgrond te plaatsen.

8. Tenuitvoerlegging

8.1. Het Comité vestigt er de aandacht op dat de bottom up-aanpak van Leader+ een belangrijk voordeel biedt: deze methode brengt duidelijk aan het licht hoe heterogeen het Europese platteland in werkelijkheid is en hoe weinig heil van een top down-aanpak - waarbij alle plattelandsgebieden over één kam worden geschoren - te verwachten valt.

8.2. Tegen de achtergrond van artikel 6 van het Verdrag (integratie van de milieuproblematiek in het EU-beleid) en van overweging 27 en artikel 8 van Verordening (EG) 1260/1999 (partnerschap) dringt het Comité er bij de lidstaten op aan erop toe te zien dat ook de milieu-instanties bij de voorbereiding, tenuitvoerlegging en evaluatie van de programma's in het kader van Leader+, en dus ook bij de werkzaamheden van de toezichtcomités, worden betrokken. Om dezelfde reden is het van oordeel dat bij de uitwerking van de ontwikkelingsplannen van de PG's in beginsel àlle lokale actoren, incl. landbouw- en milieu-organisaties, moeten worden ingeschakeld.

8.3. Om de lokale actoren te helpen innoverende projecten op te zetten, dringt het Comité erop aan dat de Commissie en de lidstaten:

- de criteria voor het selecteren van PG's en projecten duidelijk toelichten;

- de administratieve procedures voor de verdere afhandeling van de steunverlening aan geselecteerde PG's zoveel mogelijk vereenvoudigen.

8.4. Zonder te willen vooruitlopen op de beslissing die de lidstaten ten aanzien van de wijze van de financiering van de programma's zullen nemen, wijst het Comité erop dat zijn persoonlijke voorkeur uitgaat naar een systeem van globale subsidies omdat dit de PG's meer vrijheid geeft bij het verdelen van de toegewezen middelen. Een dergelijk systeem is evenwel alleen efficiënt als de toewijzigingsprocedures en de garantieregeling niet te omslachtig zijn, omdat de uitbetaling van de steun anders vertraging zou oplopen.

8.5. Refererend aan punt 31 van de Mededeling dringt het Comité erop aan dat de Commissie en de betrokken nationale en regionale overheden de financiële "spelregels" vanaf het begin duidelijk toelichten om het financiële beheer van Leader+ op de diverse institutionele niveaus te vereenvoudigen.

8.6. In de Mededeling wordt bepaald dat de lidstaten na de goedkeuring en publicatie van de Mededeling zes maand de tijd krijgen om concrete programma's in te dienen. Deze termijn lijkt het Comité nogal krap, met name voor gebieden waar de lokale actoren nog niet eerder actief aan soortgelijke projecten hebben deelgenomen.

8.7. Het is dan ook voorstander van een flexibele aanpak zoals in het kader van Leader II. Het is van oordeel dat de Mededeling zou moeten voorzien in de mogelijkheid om de goedgekeurde programma's zo nodig alsnog aan te passen. Dergelijke aanpassingen dienen evenwel vergezeld te gaan van een herziening van doelstellingen, strategieën en indicatoren teneinde eventuele zwakke punten op het conceptuele vlak weg te werken.

8.8. Verder beveelt het Comité aan dat de PG's - en met name de nieuwe - bij het uitwerken van hun projecten de nodige technische assistentie krijgen en dat zij uitvoerig worden geïnformeerd over de succesvolle methoden en innoverende acties die de evaluaties in het kader van Leader I en Leader II aan het licht hebben gebracht.

8.9. Mits met bovenstaande aanbevelingen rekening wordt gehouden, pleit het Comité ervoor om de Mededeling en de bijbehorende uitvoeringsbepalingen zo spoedig mogelijk vast te stellen.

Brussel, 9 december 1999.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. RANGONI MACHIAVELLI

(1) PB C 209 van 22.7.1999.