Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, de Europese Centrale Bank, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s — Evaluatie van de economische governance — Verslag over de toepassing van de Verordeningen (EU) nr. 1173/2011, (EU) nr. 1174/2011, 1175/2011, (EU) nr. 1176/2011, (EU) nr. 1177/2011, (EU) nr. 472/2013 en (EU) nr. 473/2013, en over de geschiktheid van Richtlijn 2011/85/EU van de Raad

(COM(2020) 55 final)

(2020/C 429/28)

Rapporteur: Judith VORBACH Corapporteur: Tommaso DI FAZIO

Raadpleging Europese Commissie, 9.3.2020 Rechtsgrondslag Artikel 304 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie Bevoegde afdeling Economische en Monetaire Unie, Economische en Sociale Samenhang Goedkeuring door de afdeling 20.7.2020 Goedkeuring door de voltallige vergadering 18.9.2020 Zitting nr. 554 Stemuitslag (voor/tegen/onthoudingen) 216/0/3

1. Conclusies en aanbevelingen

1.1. Het EESC is verheugd over deze evaluatie omdat het kader voor economische governance aan herziening toe is. We verkeren in een tijdperk waarin de fundamentele waarden van de Europese Unie dringend nieuw leven moet worden ingeblazen en een echte economische en sociale unie tot stand moet worden gebracht om de basis te leggen voor een politieke unie die gebaseerd is op democratie en cohesie. De EU moet laten zien dat zij een op solidariteit gebaseerde gemeenschap is die het welzijn van de Europese bevolking bevordert, zoals voorgeschreven in het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) ( 1 ) ( 2 ) . Vanwege de enorme schok die de COVID-19-crisis teweegbrengt, is volledige financiële armslag vereist. We moeten alle neuzen één kant op krijgen om de economische en sociale gevolgen van deze pandemie in toom te houden en de lasten van de daaruit voortvloeiende schade op rechtvaardige wijze binnen en tussen de lidstaten te verdelen. Er zijn al belangrijke kortetermijnmaatregelen genomen, zoals de inwerkingstelling van de algemene ontsnappingsclausule van het begrotingskader. Het is nu zaak niet te snel “terug te keren naar de normale gang van zaken”. In plaats van een terugkeer pleit het EESC in dit advies voor een “ommekeer” in de richting van een herzien kader voor economische governance.

1.2. Deze tweede vijfjaarlijkse evaluatie van de specifieke maatregelen die sinds de financiële crisis zijn ingevoerd en bekendstaan als het “sixpack” en het “twopack” moet breed zijn en dus ook betrekking hebben op alle regels die sinds 2010 zijn vastgesteld om de uitvoering, nauwere coördinatie en grotere convergentie van het economisch en financieel beleid van de lidstaten te waarborgen. Hoe de economische governance moet worden vormgegeven, is de hamvraag die tijdens de komende conferentie over de toekomst van Europa aan de orde moet worden gesteld. In een dergelijke context mag aanpassing van de VWEU-bepalingen inzake economische governance aan de huidige economische realiteit van de EU geen taboe zijn. Zo ligt, ondanks het zeer expansieve monetair beleid, het deflatiespook op de loer.

1.3. Het EESC is van mening dat een adequate evaluatie van de economische governance ook inhoudt dat de doelstellingen van het economisch beleid grondig tegen het licht worden gehouden. Het pleit voor een op welvaart gerichte economische governance waarbij het sociale en economische welzijn van mensen vooropstaat, zodat niemand achterblijft. Daarom zou er een evenwichtig economisch beleid moeten worden uitgewerkt waarin het belang wordt benadrukt van en evenveel gewicht wordt toegekend aan een reeks belangrijke beleidsdoelstellingen zoals duurzame en inclusieve groei, volledige werkgelegenheid en fatsoenlijk werk, rechtvaardige verdeling van materiële welvaart, volksgezondheid en levenskwaliteit, milieuduurzaamheid, stabiliteit van de financiële markten, prijsstabiliteit, evenwichtige handelsbetrekkingen, een sociale markteconomie die de concurrentie aankan en stabiele overheidsfinanciën. Een gestage stroom particuliere en overheidsinvesteringen vormt binnen de economische cyclus zowel de basis als het resultaat van een stabiel economisch klimaat.

1.4. Stabiele overheidsfinanciën scheppen economische veerkracht en vertrouwen en zijn in het belang van elke lidstaat zelf. Er zijn echter vele parameters in het spel en sturing op nationaal niveau is veelal niet mogelijk. Inspanningen om de overheidsuitgaven te verlagen zullen, met name indien ze slecht zijn opgezet, waarschijnlijk op korte tot middellange termijn negatieve gevolgen hebben voor andere belangrijke beleidsdoelstellingen, en mogelijk ook negatief uitpakken voor andere lidstaten. Onder druk van de huidige begrotingsregels en landspecifieke aanbevelingen zijn de overheidsuitgaven en -investeringen, met name binnen de gezondheidsstelsels, aan banden gelegd, waardoor de economische crisis langer heeft aangehouden en vele burgers zwaar te lijden hebben gehad. Het op deze manier handhaven van de regels blijkt ten dele een procyclisch effect te hebben, waardoor economieën die al in moeilijkheden verkeren, in tijden van recessie nog verder wegzakken. De druk op de overheidsfinanciën wordt dan nog groter. Een op solidariteit gebaseerde economische governance moet dusdanig zijn beslag krijgen dat een lidstaat niet wordt bestraft, maar in staat wordt gesteld om crisisbestendiger te worden en duurzame en inclusieve groei en overheidsfinanciën tot stand te brengen.

1.5. Het EESC verzoekt de Commissie werk te maken van een hervorming van de Europese economische governance die, met name in crisissituaties, asymmetrische effecten in de lidstaten vermijdt en ervoor zorgt dat niemand achterblijft. Er moet doortastend worden opgetreden om het economisch herstel te stimuleren door de “gulden regel” toe te passen en brede investeringsplannen te activeren en te coördineren. Als reactie op de COVID-19-crisis moeten buitengewone anticyclische maatregelen worden getroffen op nationaal en EU-niveau. Het EESC dringt er conform zijn resolutie van juni 2020 met klem op aan dat de crisisaanpak stoelt op solidariteit ( 3 ) . De EU moet investeren in fundamentele, prioritaire sectoren zoals materiële en immateriële infrastructuur (met de nadruk op zorginfrastructuur), opleiding op elk niveau (met name vak- en beroepsopleiding gedurende het hele leven), ecologisch herstel en energie, en onderzoek (met name om de klimaat- en gezondheidscrises op te lossen en een eerlijk kader voor internationale concurrentie tot stand te brengen). Wat we nu het beste kunnen doen, is het kader voor economische governance herzien in de richting van een nieuw evenwicht. Dat zou als volgt moeten gebeuren:

1.6. De overheidsfinanciën op lange termijn houdbaar maken en de macro-economische onevenwichtigheden wegwerken door: — te erkennen dat het in geval van economische problemen uitermate lastig is om de begroting te consolideren en een anticyclisch begrotingsbeleid te voeren; — duurzame groei te ondersteunen en zo een versterking van de overheidsfinanciën mogelijk te maken; — prioriteit te geven aan duurzame en inclusieve groei, rekening houdend met begrotingsmultiplicatoren; — te zorgen voor voldoende inkomsten en een rechtvaardige verdeling van de belastingdruk door agressieve fiscale planning en belastingfraude te bestrijden; — symmetrische indicatoren toe te passen die zowel overschotten als tekorten in beeld brengen; — in het kader van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden of het Europees Semester meer gewicht toe te kennen aan werkgelegenheid en sociale ontwikkeling, waarbij een geïntegreerd scorebord met een reeks indicatoren voor de belangrijkste economische doelstellingen moet worden overwogen.

1.7. Ervoor zorgen dat het begrotingsbeleid de houdbaarheid van de overheidsfinanciën waarborgt en tegelijkertijd stabilisatie van de begroting op korte termijn mogelijk maakt door: — de invloed van economisch en technisch twijfelachtige indicatoren sterk te beperken; — meer nadruk te leggen op het verhogen van de inkomsten; — in geval van significante afwijkingen niet dreigen om de betrokken lidstaat financiële sancties op te leggen, maar een nadere analyse uit te voeren.

1.8. Belangrijke hervormingen doorvoeren en duurzame investeringen stimuleren door: — de “gulden regel” toe te passen en zorg te dragen voor de nodige publieke goederen om de toekomstige productiviteit en welvaart veilig te stellen; — een strategisch investeringsplan uit te voeren; — overheidssteun afhankelijk te maken van sociale en duurzaamheidscriteria.

1.9. Een kader voor economische governance voorstellen dat gebaseerd is op solidariteit met verantwoordelijkheid door: — bij significante afwijkingen samen met de betrokken landen op voet van gelijkheid oplossingen uit te werken die gericht zijn op duurzame en inclusieve groei; — de economische governance te baseren op een evenwichtige technische beoordeling en op een democratischer besluitvormingsproces door de rol van het Europees Parlement uit te bouwen; — de sociale partners en het maatschappelijk middenveld meer bij een en ander te betrekken, zodat alle belangen tegen elkaar afgewogen worden; — raadpleging van het EESC verplicht te maken, omdat het EESC het aangewezen EU-orgaan is om de standpunten van het maatschappelijk middenveld over te brengen aan de besluitvormers van de EU.

1.10. Zorgen voor een evenwichtige economische governance door de economische en monetaire unie (EMU) als volgt te verdiepen: — de financiële, economische, sociale en politieke pijlers ervan op evenwichtige wijze versterken; — een stabilisatiefunctie opzetten om een gemeenschappelijk anticyclisch beleid te kunnen voeren; — de rampzalige gevolgen van de COVID-19-crisis op een solidaire manier bestrijden; — een gemeenschappelijk langetermijnschuldinstrument uitgeven, geflankeerd door maatregelen om de belastingdruk eerlijk te verdelen; — de bankenunie en de kapitaalmarktenunie verdiepen om de eengemaakte markt verder te consolideren door doeltreffende regelgeving in te voeren.

2. Achtergrond

2.1. Na de financiële crisis van 2008 werd het SGP aangescherpt met het “sixpack” van 2011. In het preventieve deel van het SGP wordt bepaald dat landen die van hun middellangetermijndoelstelling voor de begroting afwijken hun structurele begrotingssituatie met ten minste 0,5 % van het bbp per jaar moeten verbeteren. Ook werd er een uitgavenbenchmark vastgesteld. Landen met een schuldniveau boven de 60 % van het bbp moeten ook hun schuld met ongeveer 1/20e van het bbp per jaar verlagen. Doen zij dat niet, dan kan in het kader van het corrigerende deel van het SGP een buitensporigtekortprocedure worden opgestart. Ook werd een procedure voor macro-economische onevenwichtigheden ingevoerd. Op niet-naleving van de regels van het “sixpack” of het SGP kwamen over het algemeen harde sancties te staan ( 4 ) . In het Europees Semester werd een tijdschema vastgelegd, waarmee het toezicht op het begrotingsbeleid en de macro-economische indicatoren verder werd aangescherpt. Met het “twopack” van 2013 werd een kader gecreëerd voor landen die financiële moeilijkheden ondervinden of hebben ondervonden. Daarbij werd ook bepaald dat de ontwerpbegrotingen van de eurolanden aan een specifieke EU-toetsing worden onderworpen voordat ze door de nationale parlementen worden aangenomen.

2.2. De Commissie werkt aan een evaluatie van het kader voor economische governance, met name van het sixpack en het twopack. Zij constateerde al vóór de COVID-19-crisis dat de omstandigheden zijn veranderd: lagere potentiële groei, lagere rentevoeten en inflatie en de uitdaging voor de EU om klimaatvriendelijker te worden en zich aan te passen aan de digitalisering en de vergrijzing van de bevolking. De Commissie kwam tot positieve conclusies over de buitensporigtekortprocedure, aangezien alle lidstaten aan het tekortcriterium van 3 % van het bbp voldeden. Daar staat tegenover dat de preventieve component van het SGP blijkbaar onvoldoende stuwkracht genereerde, omdat sommige landen nog steeds tekorten hadden die geen toereikende veiligheidsmarge bieden met betrekking tot dat tekortcriterium. De schuldquote in de eurozone is over het geheel genomen weliswaar gedaald, maar de verschillen tussen de landen zijn groter geworden.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het EESC is verheugd over de evaluatie van het kader voor economische governance, die iedere vijf jaar uitgevoerd moet worden. De huidige evaluatie valt samen met de grootste crisis die we de afgelopen honderd jaar in vredestijd hebben meegemaakt. Daarom moeten de gevolgen van die schok worden meegenomen en moeten er billijke oplossingen worden aangereikt om te komen tot een governancekader dat de groei en de welvaart in alle lidstaten herstelt. Dit is alleen een haalbare kaart als alle lidstaten zich resoluut uitspreken voor een echte economische en sociale unie, die de grondslag vormt van een politieke unie op basis van democratie, cohesie, wederzijdse bijstand, solidariteit en verantwoordelijkheid. De mededeling schiet echter tekort omdat de Commissie zich vooral richt op de evaluatie van de resultaten van het sixpack en het twopack en minder aandacht schenkt aan de andere maatregelen die zijn ingevoerd om de coördinatie van het economisch beleid te verbeteren. Hoe de economische governance moet worden gemoderniseerd, is de hamvraag die tijdens de komende conferentie over de toekomst van Europa aan de orde moet worden gesteld. Aanpassing van de VWEU-bepalingen inzake economische governance mag geen taboe zijn. Aangezien de vragen voor het openbare debat (zie paragraaf 4) dusdanig zijn geformuleerd dat een totaaloverzicht niet goed mogelijk is, zet het EESC zijn algemene overwegingen in deze paragraaf uiteen.

3.2. Het EESC pleit voor een op welvaart gerichte economische governance, waarbij het sociale en economische welzijn van mensen vooropstaat, zodat niemand achterblijft. Daarom zou er een evenwichtig economisch beleid moeten worden uitgewerkt waarin het belang wordt benadrukt van en evenveel gewicht wordt toegekend aan elk van de volgende belangrijke, onderling nauw samenhangende economische en maatschappelijke beleidsdoelstellingen: duurzame en inclusieve groei, volledige werkgelegenheid en fatsoenlijk werk, rechtvaardige verdeling van materiële welvaart, volksgezondheid en levenskwaliteit, milieuduurzaamheid, stabiliteit van de financiële markten, prijsstabiliteit, evenwichtige handelsbetrekkingen, een sociale markteconomie die de concurrentie aankan ( 5 ) , en stabiele overheidsfinanciën. Deze doelstellingen zijn in overeenstemming met zowel de doelstellingen van artikel 3 van het EU-Verdrag als met de huidige VN-doelstellingen voor duurzame ontwikkeling (SDG’s).

3.3. Wat de beleidsmaatregelen betreft, betekent dit het volgende: 1) er moet duurzame en inclusieve groei worden bereikt door de vraag — en daarmee de output — te vergroten via duurzame consumptie en productieve investeringen; 2) sociale ongelijkheden moeten worden aangepakt middels een hoog niveau van sociale bescherming, hoogwaardige banen en leefbare lonen in de lidstaten en in de EU als geheel, en 3) de klimaatcrisis en de gezondheidscrisis moeten worden aangepakt door particuliere en overheidsinvesteringen in digitale technologie, gezondheidszorg, energiebesparing, infrastructuur, opleiding, onderzoek en ontwikkeling te bevorderen. Stabiele overheidsfinanciën en het vermogen om de vraag tijdens een economische neergang te stimuleren zijn in het belang van elke lidstaat zelf. De doelstellingen van het economisch beleid zijn echter sterk met elkaar verweven en veel parameters kunnen niet op nationaal niveau worden gestuurd. Een op solidariteit gebaseerde economische governance moet lidstaten helpen om duurzame en inclusieve groei en financiën tot stand te brengen en om crisisbestendiger te worden.

3.4. Het EESC betreurt dat de economische governance vooralsnog met name is gericht op het terugdringen van het overheidstekort en de staatsschuld om zo stabiele overheidsfinanciën tot stand te brengen. Wellicht hebben de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden en het Europees Semester een rol gespeeld bij het voorleggen van landspecifieke aanbevelingen ter bevordering van structurele hervormingen. Om een evenwichtig economisch beleid te kunnen voeren, is het belangrijk dat deze instrumenten ook gericht zijn op de belangrijkste economische en maatschappelijke beleidsdoelstellingen (zie paragraaf 3.2) en bij elke governancehervorming een prominentere en effectievere rol spelen. In de strategie voor duurzame groei wordt aandacht besteed aan zowel milieu, productiviteit, stabiliteit als rechtvaardigheid. De betrokken procedures zijn echter niet even zwaar: de strategie voor duurzame groei is een niet-bindend proces op basis van “naming and shaming”, terwijl het SGP voorziet in een procedure met duidelijk afgebakende termijnen en specifieke sancties (zie paragraaf 4.7.1).

3.5. Economieën waarin sprake is van een nationaal begrotingsbeleid waarin erkend wordt dat er in tijden van groei buffers aan de inkomstenzijde moeten worden opgebouwd, terwijl er nog steeds wordt gezorgd voor de investeringen die nodig zijn voor toekomstige welvaart, zullen bij het bestrijden van de negatieve gevolgen van een economische neergang veerkrachtiger zijn. Door slecht opgezette en uitgevoerde maatregelen om een begrotingsevenwicht tot stand te brengen, met name wanneer landen zich nog in een vroege herstelfase bevinden, wordt de manoeuvreerruimte binnen het begrotingsbeleid in gevaarlijke mate beperkt. Als een en ander bovendien niet binnen de eurozone wordt gecoördineerd, is een forse afname van de vraag in andere lidstaten het gevolg. Vooral binnen de eurozone is het belangrijk dat lidstaten via het nationale begrotingsbeleid aanpassingen kunnen doorvoeren, aangezien zij niet meer de beschikking hebben over een eigen monetair, rente- en wisselkoersbeleid. De vorige economische en financiële crisis hield aan tot 2014 doordat in meerdere lidstaten tegelijkertijd begrotingsconsolidatie werd nagestreefd. Op grote schaal werden gewone mensen zwaar getroffen door de bezuinigingen die tijdens deze recessie werden doorgevoerd. Hoewel de sociale indicatoren in de eurozone tussen 2014 en 2020 over het geheel genomen zijn verbeterd, liggen ze in een aantal landen nog altijd onder het niveau van vóór de crisis. Ook de overheidsinvesteringen zijn gedaald, van 3,7 % van het bbp in 2009 tot 2,7 % van het bbp in 2017. Bovendien heeft dit beleid een negatief effect op de groei van het bbp en dus ook op de schuldquote gesorteerd. De Commissie moet meer aandacht besteden aan de verslechterende situatie als gevolg van de afname van de groei. Het EESC wijst op zijn eerdere aanbevelingen ( 6 ) — die nog niet zijn overgenomen — met betrekking tot een evaluatie van de regels.

3.6. Om de prijsstabiliteit nu en zeer waarschijnlijk ook in de nabije toekomst te waarborgen, is het zaak om niet inflatie, maar juist deflatie te vermijden. Het monetair beleid is van vitaal belang voor de stabiliteit van overheidsfinanciën en de economie als geheel. De rol van kredietverstrekker in laatste instantie ( lender of last resort ) die de ECB klaarblijkelijk heeft, moet geconsolideerd worden zodat landen voor de herfinanciering van hun schuld niet volledig afhankelijk zijn van de financiële markten. In de context van de COVID-19-crisis is het EESC ingenomen met de maatregelen van de ECB om de spreads op de obligatiemarkt in toom te houden. In geval van een economische noodsituatie moet de ECB klaarstaan om de kwantitatieve versoepeling uit te breiden. Het is in het belang van een evenwichtig economisch beleid dat er voor het monetaire beleid niet alleen een inflatiedoelstelling maar ook een doelstelling voor inclusieve en duurzame groei wordt bepaald.

3.7. Als reactie op de COVID-19-crisis moet worden gekozen voor een resoluut gemeenschappelijk anticyclisch beleid om massale werkloosheid te voorkomen en diensten van algemeen belang en openbare infrastructuur waar nodig te voorzien van meer middelen en personeel. Dit geldt met name voor de sociale zekerheid en de zorg. De financiële crisis van 2008 en de pandemiecrisis van 2020 leren ons dat net zulke kritieke situaties in de toekomst niet uit te sluiten zijn. Daarom moet de EMU worden verdiept (zie paragraaf 4.6). Het EESC herhaalt dat de EU bij iedere crisis moet laten zien dat zij niet alleen een gemeenschap van economische belangen is, maar ook — en vooral — een gemeenschap die op solidariteit is gebaseerd ( 7 ) . Dit moet dan ook het uitgangspunt zijn van het EU-beleid, dat eveneens gericht moet zijn op de bevordering van het welzijn van de Europese bevolking, zoals voorgeschreven in het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) ( 8 )

3.8. Het EESC is verheugd dat de algemene ontsnappingsclausule van het begrotingskader, die met het sixpack gelukkig als optie voor alle EU-lidstaten is ingevoerd, in werking is gesteld. De vraag is nu hoe snel zal worden geëist dat de “normale” begrotingsregels weer worden toegepast. Het EESC waarschuwt ervoor dat een te snelle “terugkeer naar de normale gang van zaken” een nieuwe recessie in gang zou kunnen zetten. In plaats van een “terugkeer” pleit het EESC voor een “ommekeer” in de richting van een herzien kader voor economische governance (zie hieronder).

4. Specifieke opmerkingen over de vraagstukken die de Commissie in haar openbare raadpleging aan de orde stelt

Zoals opgemerkt in paragraaf 3.1, wijst het EESC erop dat de vragen voor het openbare debat dusdanig zijn geformuleerd dat een totaaloverzicht niet goed mogelijk is. Onderstaande concrete antwoorden moeten worden gezien in samenhang met de algemene opmerkingen van het EESC over het kader voor economische governance in paragraaf 3.

4.1. Verbetering van het kader om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te waarborgen en de macro-economische onevenwichtigheden weg te werken

4.1.1. De Commissie blijft pleiten voor een doeltreffend preventief deel van het SGP en voor een snelle uitvoering van de aanbevelingen voor het begrotingsbeleid, zonder oplossingen aan te reiken voor de problemen waarmee sommige lidstaten te kampen hebben en zonder in te gaan op de gevolgen voor andere belangrijke economische doelstellingen. Het blijkt uitermate moeilijk te zijn om de schuldbenchmark te halen, vooral voor landen met een hoge schuldenlast en een lage groei, lage inflatie en hoge schuldfinancieringskosten. Om te voldoen aan de middellangetermijndoelstelling, wordt gesneden in de lopende uitgaven en de overheidsinvesteringen, met lagere sociale uitgaven, werkgelegenheid en economische groei als onvermijdelijk gevolg. Door de huidige economische crisis worden we echter wakker geschud: het is duidelijk dat de nodige begrotingsruimte moet worden gecreëerd om een anticyclisch begrotingsbeleid te voeren.

4.1.2. Het EESC wijst erop dat houdbare overheidsfinanciën niet tot stand worden gebracht door de procedures aan te scherpen maar door te kiezen voor andere perspectieven op het vlak van het economische beleid. Het governancekader van de EU is van essentieel belang om de lidstaten in staat te stellen vooruitgang te boeken bij het versterken van de overheidsfinanciën en hen te ondersteunen bij hun inspanningen om overheidsuitgaven en -inkomsten op lange termijn met elkaar in evenwicht te brengen. Ten eerste moet de focus liggen op duurzame en inclusieve groei en moet rekening worden gehouden met begrotingsmultiplicatoren. Bij een vertraging van de groei van het bbp kan een budgettaire impuls leiden tot een hoger inkomen en een lagere schuldquote. Een hogere groei creëert ruimte voor meer investeringen en voldoende geld voor de sociale pijler en stimuleert zo de vraag. In dit verband zou het ook zinvol kunnen zijn om na te gaan in hoeverre verbeteringen van de begrotingsindicatoren te danken zijn aan het kader voor economische governance of aan gunstige economische ontwikkelingen.

4.1.3. Ten tweede moet meer nadruk worden gelegd op het verhogen van de inkomsten dan op het verlagen van de uitgaven. Door de druk om de belastingen op mobiele productiefactoren te verlagen, in combinatie met agressieve belastingontwijking en belastingfraude, wordt de opzet van de inkomsten aan beperkingen onderworpen en de concurrentie scheefgetrokken. Bovendien ontstaat er druk om de uitgaven in de sociale sector, het onderwijs en de zorg te verlagen; dit wordt immers vaak gezien als de eenvoudigste manier om de schuldenlast op korte termijn terug te dringen. Het is alleen mogelijk om de overheidsfinanciën op rechtvaardige wijze houdbaar te maken als deze tekortkoming wordt ondervangen met gecoördineerde belastingmaatregelen. Maatregelen ter bestrijding van belastingfraude verlichten de druk op de overheidsbegrotingen al aanzienlijk. Feit is echter dat de EU-lidstaten alleen al door de ontwijking en ontduiking van de btw per jaar 147 miljard EUR mislopen ( 9 ) , terwijl het tekort van alle lidstaten tezamen in 2018 114 miljard EUR bedroeg.

4.1.4. Ten derde moet er in het kader van de economische governance even serieus naar overschotten als naar tekorten worden gekeken. Dit is de enige manier om onevenwichtigheden tussen landen te corrigeren. De Commissie voert zeer terecht aan dat als de tekorten en overschotten op de lopende rekening binnen de eurozone meer met elkaar in evenwicht gebracht zouden worden, dit de opwaartse convergentie en de nominale groei ten goede zou komen. Eigenlijk hadden sommige landen hun overschot op de lopende rekening moeten terugbrengen met behulp van een meer expansief beleid om de binnenlandse vraag te stimuleren. Dat hebben zij echter nagelaten. Anderzijds hadden landen die met structurele onevenwichtigheden kampen omdat hun productiviteit en concurrentievermogen te laag is, meer moeten investeren in opleiding, meer moeten uitgeven aan onderzoek en ontwikkeling en hun productieve activiteiten naar een hoger niveau moeten tillen. De beperkte financiële ruimte liet dit echter niet toe.

4.1.5. Er is een stap in de goede richting gezet met de verruiming van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden om te kunnen reageren op ontwikkelingen op sociaal en werkgelegenheidsgebied. Ondanks de reikwijdte van de procedure berust het toezicht echter nog altijd op aspecten die de Commissie relevant acht voor de macro-economische stabiliteit, zoals productiviteit en concurrentievermogen. Dit perspectief is te beperkt, aangezien onevenwichtigheden op sociaal gebied ook een risico vormen voor de macro-economische stabiliteit. Zo heeft hoge werkloosheid een negatief effect op de economische vraag, het financiële stelsel (oninbare schulden) en de overheidsbegrotingen. Er moet met name meer aandacht uitgaan naar het feit dat de loonontwikkeling sinds 2010 in 15 lidstaten achterblijft bij de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit. Bovendien worden milieufactoren buiten beschouwing gelaten, terwijl de klimaatcrisis een enorme weerslag op de houdbaarheid van de macro-economische positie zou kunnen hebben.

4.2. Verantwoord begrotingsbeleid om de houdbaarheid op lange termijn te waarborgen en stabilisatie op korte termijn mogelijk te maken

4.2.1. De herziening van de preventieve component van het SGP was bedoeld om ervoor te zorgen dat de automatische stabilisatoren in moeilijke tijden hun werk kunnen doen. De bedoeling is goed, maar dit neemt niet weg dat er nog altijd sprake is van een procyclisch beleid. Dit is met name te wijten aan het feit dat veel lidstaten langdurig in economisch zwaar weer verkeerden, wat een anticyclisch begrotingsbeleid bemoeilijkte. Bovendien waren er ernstige problemen rond de indicatoren, zoals onzekerheid over de manier waarop de outputgap moest worden gedefinieerd en de verschillende methoden voor de raming van het potentiële bbp in de verschillende landen. Doordat de procedures voor de raming van het structurele begrotingssaldo ingewikkeld zijn, moeten de resultaten keer op keer flink gecorrigeerd worden ( 10 ) . Het bbp zelf is echter ook het resultaat van statistische ramingen waarbij fouten worden gemaakt en ingrijpende aanpassingen achteraf noodzakelijk zijn. Bovendien is er geen manier om de waarde van deze indicatoren rechtstreeks te beïnvloeden door middel van beleidsmaatregelen. Het EESC beveelt aan om de grote invloed van de indicatoren op de ontwikkeling van het huidige economische beleid flink in te perken en met name af te stappen van het concept van structurele begrotingssaldi.

4.2.2. Een indicator die het verband tussen de ontwikkeling van de inkomsten en de uitgaven op middellange termijn in kaart brengt, zou een relevanter alternatief kunnen bieden. De nominale uitgaven zouden bijvoorbeeld kunnen stijgen met het groeipercentage van de potentiële productie op middellange termijn plus de inflatiedoelstelling van de ECB, gecorrigeerd voor discretionaire inkomstenmaatregelen. Maar hoe de begrotingsregels ook zijn opgezet, ze kunnen altijd ongunstige scenario’s opleveren. Afwijkingen zouden dan ook geen automatische consequenties mogen hebben; ze moeten aanleiding geven tot een nadere technische analyse waarbij alle belangrijke economische beleidsdoelstellingen in aanmerking worden genomen en tot een besluitvormingsproces waarbij de relevante belanghebbenden worden betrokken (zie paragraaf 4.4). Bij begrotingstekorten speelt per slot van rekening een heel scala aan factoren mee. Er moet rekening worden gehouden met de specifieke omstandigheden in de desbetreffende lidstaat, de algemene economische situatie en de complexe wisselwerking tussen de economische beleidsdoelstellingen.

4.3. Lidstaten stimuleren om belangrijke hervormingen en investeringen te ondernemen die nodig zijn om de economische, sociale en ecologische uitdagingen aan te pakken, zonder dat dit ten koste gaat van de waarborgen tegen risico’s voor de houdbaarheid van de schuld

4.3.1. Zelfs met de in het SGP opgenomen clausules inzake investeringen en structurele hervormingen heeft men niet kunnen voorkomen dat de overheidsinvesteringen afnamen in de periode dat begrotingsconsolidatie werd nagestreefd. Gebleken is dat een soepelere implementatie van de begrotingsregels weliswaar verstandig is, maar niet volstaat. Het EESC pleit er daarom voor dat bij overheidsinvesteringen de “gulden regel” wordt toegepast om de productiviteit en de sociale en ecologische basis voor het welzijn van de toekomstige generaties veilig te stellen. Dit betekent dat toekomstgerichte netto-investeringen bij de berekening van relevante tekortindicatoren voortaan buiten beschouwing worden gelaten. Het is onbegrijpelijk waarom overheidsinvesteringen niet net als particuliere investeringen over een duidelijke termijn, die wordt bepaald door de economische levensduur van goederen, worden afgeschreven.

4.3.2. Publieke goederen zijn nodig om de welvaart veilig te stellen en om ervoor te zorgen dat inkomsten en concurrentievermogen ook op lange termijn behouden blijven. Dit geldt met name bij de uitvoering van de Green Deal en het garanderen van een moderne infrastructuur in de zorg, in het onderwijs en op technologisch gebied. Aangezien op die manier wordt gewerkt aan een duurzame economie en samenleving en aan een duurzaam milieu mag van toekomstige generaties worden verwacht dat zij een bijdrage aan de financiering van dergelijke investeringen leveren, ook omdat zij van de potentiële opbrengsten zullen profiteren. Belangrijke toekomstgerichte investeringen kunnen ook macro-economische onevenwichtigheden terugdringen. Bovendien zijn overheidsinvesteringen een belangrijk middel om een anticyclisch, groeivriendelijk beleid te bevorderen, terwijl het stimuleren van de vraag duurzame groei op korte termijn bevordert.

4.3.3. Het EESC beveelt ook aan om een gemeenschappelijk strategisch investeringsplan op te stellen, gaande van de aanpak van de klimaatcrisis tot ontwikkeling van de technologiesector, ondersteuning van structurele veranderingen in traditionele industrietakken en modernisering van sociale diensten. Het EESC is ingenomen met de aangekondigde versterking van InvestEU, de oprichting van een strategische investeringsfaciliteit en een solvabiliteitsinstrument, alsook met het geplande herstelinstrument en de beschikbare financiering van de EIB, waarover in april 2020 overeenstemming is bereikt. Zoals altijd moeten overheidssteun en -garanties transparant zijn en geëvalueerd worden aan de hand van sociale, milieu- en begrotingsoverwegingen.

4.4. Een eenvoudiger en transparanter EU-kader dat gericht is op toezicht op lidstaten met de dringendste uitdagingen en zorgt voor een hoogwaardige dialoog

4.4.1. Dat de regelgeving zo complex is, geeft wel aan hoe moeilijk het is om zeer uiteenlopende ontwikkelingen onder te brengen in geharmoniseerde regels. Als alternatief pleit het EESC ervoor een duidelijke reeks indicatoren te hanteren en bij alle lidstaten in geval van afwijkingen, zowel qua overschot als qua tekort, een gedetailleerde analyse uit te voeren. Geldelijke sancties zijn met name bij buitensporigtekortprocedures zinloos. Reputatieschade kan de kredietwaardigheid en het concurrentievermogen verder aantasten. Daarnaast werken sancties centrifugale krachten in de hand en is verdieping van de EMU onmogelijk als er geen sprake is van solidariteit. Economische governance moet dusdanig zijn beslag krijgen dat een lidstaat niet wordt bestraft, maar in staat wordt gesteld om tot houdbare overheidsfinanciën te komen.

4.4.2. In plaats van te discussiëren over verschillende soorten stimuleringsmaatregelen, moet worden gekozen voor een economische governance op basis van enerzijds een evenwichtige technische beoordeling waarbij alle belangrijke economische beleidsdoelstellingen in aanmerking worden genomen en anderzijds een breed democratisch en transparant besluitvormingsproces. Het Europees Parlement moet een veel prominentere rol krijgen bij lopende besluiten binnen het kader voor economische governance. Aangezien veel aspecten van het SGP alleen betrekking hebben op de eurozone zou een speciale EMU-groep in het Europees Parlement hiermee belast kunnen worden. Daarnaast moeten de besluiten van de Eurogroep transparanter worden.

4.4.3. Noodzakelijk is ook dat het maatschappelijk middenveld meer bij de economische besluitvorming op EU-niveau wordt betrokken. Het EESC wijst daarom ook op het belang van de sociale dialoog. Op die manier kan een evenwichtig economisch beleid worden opgezet waarbij alle belangen tegen elkaar afgewogen worden en de belangrijkste behoeften beter in acht kunnen worden genomen. Gezien zijn economische en sociale positie is het Europees Economisch en Sociaal Comité het aangewezen EU-orgaan om aan een dergelijke bottom-upbenadering bij te dragen. Het EESC wordt echter nergens genoemd, noch in titel VIII van het VWEU over het economische en monetaire beleid, noch in de bepalingen over de economische dialoog in het sixpack en het twopack. Bij toekomstige wijzigingen van de bepalingen inzake economische governance in het VWEU, het sixpack en het twopack dient deze omissie gecorrigeerd te worden.

4.4.4. Bij significante afwijkingen van indicatoren die de doelstellingen van het economisch beleid weerspiegelen, zou een nadere analyse moeten volgen en zou samen met de betrokken lidstaat op voet van gelijkheid moeten worden nagegaan wat de oorzaken van de onevenwichtige situatie zijn en welke positieve stimuleringsmaatregelen getroffen kunnen worden. Bevordering van inclusieve en duurzame groei moet het belangrijkste criterium bij de aanbevelingen zijn. Indien een lidstaat bijvoorbeeld afwijkt van de tekortcriteria, kan een groen industriebeleid worden voorgesteld. Dat is in het belang van die lidstaat en maakt sancties overbodig.

4.5. Nationale begrotingskaders en de wisselwerking ervan met het begrotingskader van de EU

4.5.1. De begrotingsregels van het begrotingspact en de in de grondwet van sommige landen verankerde “schuldenremmen” zijn minder flexibel dan de economische governance op EU-niveau. Niet alleen levert dit mogelijk een complexe situatie en discrepanties op, maar ook kan de naleving van de begrotingsregels contraproductief uitpakken. Op het niveau van de lidstaten moeten maatregelen om de begroting in evenwicht te krijgen deel uitmaken van een op welvaart gericht economisch beleid.

4.6. Rekening houden met de eurozone-dimensie en de agenda voor de verdieping van de EMU

4.6.1. Het EESC is het volledig met de Commissie eens dat verdieping van de EMU de economische governance doeltreffender zou maken. Het beveelt aan om het monetaire beleid/de financiële, economische, sociale en politieke pijlers op evenwichtige wijze te versterken ( 11 ) . Er moet een plan voor de verdieping van de eurozone komen dat verder gaat dan de in het Verdrag van Maastricht vastgelegde grenzen. Inspanningen moeten direct worden gericht op de belangrijkste economische beleidsdoelstellingen van een op welzijn gericht economisch beleid. Lidstaten die nog niet tot de eurozone zijn toegetreden, moeten dat zo snel mogelijk alsnog doen. In het licht van de huidige ontwikkelingen moet met name het streven naar economisch herstel topprioriteit krijgen.

4.6.2. De Commissie wijst er herhaaldelijk op dat het vermogen om de begrotingskoers te sturen bij gebrek aan een centrale begrotingscapaciteit met stabiliserende kenmerken beperkt blijft. In het verleden heeft het EESC benadrukt dat een grotere begrotingscapaciteit essentieel is voor een adequaat beheer van de EMU. Er is een gemeenschappelijk anticyclisch economisch beleid nodig om anticyclisch beleid op nationaal niveau te ondersteunen. Er moet een stabilisatiefunctie worden ingevoerd, maar de desbetreffende ondersteuning dient gekoppeld te worden aan voorwaarden die aansluiten bij de SDG’s en de Europese pijler van sociale rechten. Indien het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM) voor dit doel wordt gebruikt, mogen de desbetreffende maatregelen niet gebonden zijn aan voorwaarden die een duurzame en inclusieve groei in de weg staan.

4.6.3. Het EESC is groot voorstander van het idee om het herstel weer op gang te brengen op basis van solidariteit, zoals het in zijn resolutie van juni 2020 heeft aangegeven ( 12 ) . Op lange termijn zou een instrument waar de eurolanden samen borg voor staan, begrotingsonevenwichtigheden helpen terugdringen. Het kan echter alleen veilig zijn en bij grote crises die de eurozone als geheel treffen overeind blijven als de overheidsinkomsten niet verder worden ondergraven door belastingontduiking. Het EESC beveelt daarom aan om flankerende maatregelen te treffen ter bestrijding van agressieve fiscale planning en belastingfraude. Een veilig actief moet worden uitgegeven via een instrument dat onder democratische controle staat en moet gericht zijn op ondersteuning van sociale vooruitgang en duurzaamheid. Gezamenlijke staatsobligaties zouden ook de kwetsbaarheid van de financiële sector verminderen.

4.6.4. De financiële markten en de overheidsfinanciën zijn nauw met elkaar verweven. Financiële crises hebben aangetoond dat marktdeelnemers de instabiliteit kunnen vergroten door lenen voor overheden die in moeilijkheden verkeren duurder te maken. Een neerwaartse spiraal ontstaat wanneer staten zich dieper in de schulden steken om banken te herkapitaliseren, het vertrouwen in de overheidsfinanciën en de waarde van de obligaties daardoor dalen, met als gevolg dat de druk op de banken weer toeneemt. Pogingen om deze risico’s vooral door middel van restrictieve begrotingsregels af te wenden, zetten de overheidsbegrotingen nog meer onder druk. Om de risico’s op de financiële markten efficiënt te beperken, moeten de bankenunie en de kapitaalmarktenunie ook worden verdiept door prioriteit te geven aan efficiënte regelgeving. De begrotingsstabiliteit zal immers in het gedrang komen als systeemrisico’s op de financiële markten niet in de hand worden gehouden. Tot slot moet de internationale rol van de euro worden versterkt op basis van een stabiele, economisch sterke en sociaal evenwichtige EMU.

4.7. Wisselwerking tussen het SGP en de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden in het Europees Semester

4.7.1. Het is de bedoeling dat zowel het Europees Semester, samen met de strategie voor duurzame groei, als de economische governance gebaseerd zijn op de doelstellingen van een op welvaart gericht economisch beleid. Er moet dan worden gekozen voor een democratischere aanpak en het Europees Semester moet een bindender karakter krijgen. Een geïntegreerd scorebord met alle sociale, economische, milieu- en begrotingsdoelstellingen zou bijdragen tot invoering van een evenwichtige aanpak.

Brussel, 18 september 2020. De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité Luca JAHIER

(1) Advies van het EESC over de toekomst van het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (PB C 181 van 21.6.2012, blz. 52).

(2) Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 3, lid 1.

(3) Resolutie over de voorstellen van het EESC voor wederopbouw en herstel na de COVID-19-crisis.

(4) Tot nu toe is deze procedure nog nooit in werking gesteld, ofwel omdat de Commissie tevreden was met de door de lidstaat voorgestelde hervormingen, ofwel omdat zij dat politiek onhaalbaar achtte. (Zie The European Semester for economic policy coordination: A reflection paper, Europees Parlement, oktober 2019, PE 624.440.)

(5) Zie het concept concurrentievermogen zoals uiteengezet in het EESC-advies over nationale comités voor het concurrentievermogen (PB C 177 van 18.5.2016, blz. 35).

(6) Zie de EESC-adviezen “Evaluatie van de economische governance” (PB C 268 van 14.8.2015, blz. 33) en “Het pakket economische en monetaire unie (PB C 262 van 25.7.2018, blz. 28).

(7) Advies van het EESC over de toekomst van het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (PB C 181 van 21.6.2012, blz. 52).

(8) Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 3, lid 1.

(9) COM(2019) 8 final, blz. 4.

(10) Hoe onzeker het geraamde structurele saldo is, blijkt wel in het geval van Duitsland. In mei 2017 schatte de Commissie dat het saldo tussen 2016 en 2017 met 0,25 % was gedaald. In mei 2018 werden deze ramingen bijgesteld naar een stijging van 0,35 %, wat resulteerde in een aanpassing van het structurele saldo met 0,6 % van de potentiële economische prestatie. Dit is een zeer forse aanpassing, rekening houdend met het feit dat Duitsland een relatief stabiele economie is en dat er in 2017 geen grote schokken hebben plaatsgevonden.

(11) EESC-advies over een nieuwe visie voor de voltooiing van de economische en monetaire unie (PB C 353 van 18.10.2019, blz. 32).

(12) Resolutie over de voorstellen van het EESC voor wederopbouw en herstel na de COVID-19-crisis.