2008
DE DOELTREFFENDHEID VAN EU-STEUN OP HET GEBIED 
VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID VOOR WIT-RUSLAND, MOLDAVIË EN OEKRAÏNEEUROPESE 
REKENKAMER
Speciaal verslag  nr. 9IN HET SPECIAAL VERSLAG „DE DOELTREFFENDHEID VAN EU-STEUN OP 
HET GEBIED VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID VOOR WIT-RUSLAND, MOLDAVIË EN OEKRAÏNE“ WORDEN DE PRESTATIES VAN EU-STEUNVERLENING ONDERZOCHT EN WORDT GEANALYSEERD OM WELKE REDENEN ER ONDER DE MAAT IS GEPRESTEERD. OOK WORDT NAGEGAAN IN HOEVERRE DE COMMISSIE BESCHIKT OVER EEN PROCES OM REKENING TE HOUDEN MET DE GETROKKEN LESSEN BIJ VOORTZETTING VAN DE BIJSTAND OP DIT GEBIED. HET VERSLAG 
BEVAT GEDETAILLEERDE AANBEVELINGEN DIE DE COMMISSIE ZOUDEN 
KUNNEN HELPEN, TE KOMEN TOT DOELTREFFENDER STEUNVERLENING AAN DE DRIE LANDEN.
EUROPESE REKENKAMER
NL
QJ-AB-08-009-NL-C
ISBN 978-92-9207-147-9
ed812631_NL_cover_E3.indd   1 26/02/09   16:06:37
Hoe zijn de EU-publicaties te verkrijgen?
Publicaties van het Publicatiebureau die te koop zijn kunt u via de website van de EU 
Bookshop http://bookshop.europa.eu/ bestellen bij het verkoopkantoor van uw keuze.
U kunt ook via fax — op het nummer (352) 2929-42758 — een lijst aanvragen van 
onze wereldwijd verspreide verkoopkantoren.
ed812631_NL_cover_E3.indd   2 26/02/09   16:06:39
DE DOELTREFFENDHEID VAN 
EU-STEUN OP HET GEBIED VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID VOOR WIT-RUSLAND, MOLDAVIË EN OEKRAÏNESpeciaal verslag nr.  9   2008
EUROPESE REKENKAMER(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, EG)
ed812631_NL_inside_E3.indd   1 26/02/09   16:11:47
2
EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L – 1615 Luxembourg
Tel. (352) 43 98 45410
Fax (352) 43 98 46430
Mail : euraud@eca.europa.eu
Internet :  http://www.eca.europa.eu
Speciaal verslag nr.  9   2008
Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet 
via de Europaserver (http://europa.eu).
Bibliografische gegevens bevinden zich aan het einde van deze publicatie.
Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 2009
ISBN 978-92-9207-147-9
DOI 10.2865/46408
© Europese Gemeenschappen, 2009
Overneming met bronvermelding toegestaan
Printed in Belgium
ed812631_NL_inside_E3.indd   2 26/02/09   16:11:51
INHOUD
Paragraaf 
 AFKORTINGEN
I-V SAMENVATTING
1-7 INLEIDING
8-10  REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE
11-62  OPMERKINGEN
11-52   IN HOEVERRE IS DE EU-STEUN VOOR PROJECTEN OP HET GEBIED VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID 
IN WIT-RUSLAND, MOLDAVIË EN OEKRAÏNE SUCCESVOL GEWEEST?
11-19 GRENSBEHEER: BEVREDIGENDE RESULTATEN
20-27 MIGRATIE EN ASIEL: MATIGE VOORUITGANG TEGEN EEN MOEILIJKE ACHTERGROND28-44 BESTRIJDING VAN GEORGANISEERDE MISDAAD: WISSELENDE RESULTATEN
45-52 RECHTERLIJKE MACHT EN GOED BESTUUR: WISSELENDE RESULTATEN
53-57  WAT ZIJN DE HOOFDREDENEN VOOR ONDERMAATSE PRESTATIES?
54 RESULTATEN DOORGAANS BEPERKT DOOR EEN COMBINATIE VAN FACTOREN WAARBIJ ALLE HOOFDACTOREN BETROKKEN ZIJN
55-56 TEKORTKOMINGEN IN HET PROJECTBEHEER VAN DE COMMISSIE
57 TEKORTKOMINGEN IN HET BEHEER VAN PROJECTEN DOOR INTERNATIONALE ORGANISATIES
58-62   IN HOEVERRE HEEFT DE COMMISSIE EEN LEERPROCES OPGEZET OM REKENING TE HOUDEN MET DE GETROKKEN LESSEN 
BIJ VOORTZETTING VAN DE BIJSTAND OP HET GEBIED VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID?
60-61 NIET ALLE MOGELIJKHEDEN TOT INFORMATIEVERZAMELING BENUT
62 OPGEDANE ERVARING KOMT NIET ALTIJD NAAR VOREN BIJ NIEUWE PROJECTEN
63-73  CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
 BIJLAGE I — LANDKAART  BIJLAGE II —  JBZ — OVERZICHT VAN PROJECTEN (WAARVOOR VASTLEGGINGEN ZIJN GEDAAN IN HET KADER 
VAN DE PROGRAMMA’S 2000-2005)
 BIJLAGE III — OVERZICHT VAN GECONTROLEERDE CONTRACTEN
 BIJLAGE IV — EUBAM'S ACTIVITEITENTERREIN
 ANTWOORD VAN DE COMMISSIE
ed812631_NL_inside_E3.indd   3 26/02/09   16:11:52
ed812631_NL_inside_E3.indd   4 26/02/09   16:11:52
AFKORTINGEN
AENEAS : Programma voor financiële en technische bijstand aan derde landen op het  
gebied van migratie en asiel
BUMAD : Multisectorale bijstand op het gebied van drugscontrole en institutionele opbouw 
in Oekraïne, Moldavië en Wit-Rusland
DG: Directoraat-generaal
DG JLS : Directoraat-generaal Justitie, vrijheid en veiligheid
ENP : Europees nabuurschapsbeleid
EUBAM : Missie van de Europese Unie voor bijstandverlening inzake grensbeheer aan  
Moldavië en Oekraïne
EuropeAid : Bureau voor Samenwerking EuropeAid
FIU : Financiële-inlichtingeneenheid
NGO’s : Niet-gouvernementele organisaties
OVSE : Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa
TACIS : Technische bijstand aan het Gemenebest van Onafhankelijke Staten
ed812631_NL_inside_E3.indd   5 26/02/09   16:11:53
SAMENVATTING
I.
Door de uitbreidingen van 2004 en 2007  
grenst de EU direct aan Wit-Rusland, Molda-vië en Oekraïne. De Commissie heeft deze  landen aanzienlijke EU-middelen ter beschik-king gesteld (166 miljoen euro in de periode  2000-2005) ter verbetering van hun capaciteit op het gebied van grenscontrole, beheer van het migratie-/asielvraagstuk, bestrijding van  de georganiseerde misdaad, en rechterlijke  macht en goed bestuur. De Commissie heeft  de bijstand aan Wit-Rusland beperkt wegens  een gebrek aan eerbiediging van de demo-cratie en de mensenrechten. De EU heeft ver-schillende instrumenten ingezet, waarvan het TACIS-programma het belangrijkste is, en de  bijstand werd grotendeels verleend via interna-tionale organisaties (zie de paragrafen 1-7).
II.
De controle van de Rekenkamer had ten doel, vast te stellen hoe succesvol de EU-steun is  geweest, om welke redenen mogelijk onder de maat is gepresteerd en na te gaan in hoeverre de Commissie beschikt over een proces om  rekening te houden met de getrokken lessen  bij voortzetting van de bijstand op dit gebied. 
In het kader van de controle werden 40 con-
tracten onderzocht met een totale waarde  
van 100 miljoen euro (zie de paragrafen 8-10 
en bijlage III ).
III.
Met het merendeel van de gecontroleerde  
steun werden bevredigende resultaten bereikt, 
met name op het gebied van ‘grensbeheer’.  
De vooruitgang was overwegend onbevredi-gend op het gebied van ‘migratie en asiel’. Ten aanzien van de ‘bestrijding van de georgani-seerde misdaad’ en ‘rechterlijke macht en goed bestuur’ werden wisselende resultaten geboekt (zie de paragrafen 11-52).IV.
De beperkte resultaten hingen doorgaans  samen met een combinatie van factoren die  verband hielden met de Commissie, de interna-tionale instellingen en de diverse autoriteiten van de drie landen. Externe factoren zoals de aanhoudende politieke instabiliteit in Oekra-ïne deden ook afbreuk aan de projectresulta-ten. Ondanks het feit dat de delegatie in Kiev over zeer bekwaam personeel beschikte, was  zij overbelast doordat zij op een snel groei-end beleidsterrein opereerde met projecten in Oekraïne maar ook Wit-Rusland en Moldavië.  Het duurde bijna twee jaar voordat de delegatie in Moldavië, die in oktober 2005 was geopend, met operationeel projectbeheer begon. Het  naast elkaar bestaan van verschillende finan-cieringsinstrumenten die hetzelfde doel dienen en het gebrek aan samenhang ertussen kwam een kwalitatief hoogstaande aanpak niet ten  goede. Ook vertoonde het gezamenlijk beheer met de internationale instellingen bepaalde  tekortkomingen. In het algemeen was de coör-dinatie van de EU-steun met de andere dono-ren niet voldoende ontwikkeld. Ten slotte heeft de Commissie de mogelijkheden om lessen te 
trekken niet ten volle benut, en de opgedane 
ervaring werd niet altijd toegepast in pas opge-
starte projecten (zie de paragrafen 53-62).
V.
Op basis van deze opmerkingen doet de Reken-
kamer gedetailleerde aanbevelingen die de  Commissie zouden kunnen helpen, te komen  tot doeltreffender steunverlening aan Wit-Rus-
land, Moldavië en Oekraïne op het gebied van 
vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid (zie de paragrafen 63-73).
ed812631_NL_inside_E3.indd   6 26/02/09   16:11:53
7
INLEIDING
 1.  Het is één van de fundamentele doelstellingen van de Europese Unie (EU), 
haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te bieden
1. Deze doelstelling heeft een belangrijke externe dimensie. Door 
de uitbreidingen van 2004 en 2007 grenst de EU direct aan Wit-Rusland, Moldavië en Oekraïne, waarmee zij een gemeenschappelijke grens deelt; tevens staan zij voor dezelfde uitdagingen in de bestrijding van de geor-ganiseerde misdaad, het terrorisme en andere illegale activiteiten (zie de landkaart in bijlage I ).
 2.  De EU heeft specifieke inspanningen geleverd om deze drie landen bij te staan 
in het verbeteren van hun capaciteit op het gebied van grenscontrole, beheer van migratie-/asielvraagstukken, bestrijding van de georgani-seerde misdaad, en rechterlijke macht en goed bestuur
2. In de periode 
2000-2005 financierde de Commissie 89 projecten met een EU-bijdrage van in totaal 165,7 miljoen euro (zie bijlage II ).
 3.  De EU-steun loopt allereerst via het TACIS-programma3. De projecten zijn gefi-
nancierd door middel van de diverse takken: nationale actieprogramma’s, regionale actieprogramma’s en programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking. TACIS, dat in 1991 werd opgericht, had als algemene doel-stelling de overgang naar een vrijemarkteconomie te ondersteunen en de democratie en de rechtsstaat in de partnerlanden te versterken. TACIS  werd in 2006 afgebouwd, maar de betalingen zullen ten minste tot 2010 
doorlopen. Vanaf 2007 is de bijstand aan Wit-Rusland, Moldavië en Oekra-
ïne ondergebracht bij het nieuwe Europese Nabuurschaps- en Partner-
schapsinstrument (ENPI)
4.
 4.  Naast TACIS heeft de EU nog andere instrumenten gebruikt om deze drie landen 
bij te staan op het gebied van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid:
voorbereidende actie voor de samenwerking op het gebied van migra- a) 
tie (gefinancierd uit een specifiek begrotingsonderdeel);
programma voor financiële en technische bijstand aan derde landen b) 
op het gebied van migratie en asiel (AENEAS)5;
snellereactiemechanisme c) 6;
Europees initiatief voor democratie en mensenrechten d) 7.1 Dit beleidsterrein noemde de 
Commissie voorheen „Justitie en binnenlandse zaken (JBZ)”.
2 Reeds in 2003 werd een 
EU-actieplan inzake justitie 
en binnenlandse zaken in Oekraïne gepubliceerd (PB C 77 van 
29.3.2003). Dit actieplan werd 
in 2007 herzien.
3 Programma voor technische 
bijstand voor de landen van het 
Gemenebest van Onafhankelijke Staten. Twaalf landen hebben 
hun voordeel gedaan met TACIS: 
Wit-Rusland, Moldavië, de 
Russische Federatie en Oekraïne 
in Oost-Europa, Armenië, Azerbeidzjan en Georgië in de 
Kaukasus, Kazachstan, Republiek 
Kirgizië, Tadzjikistan, Turkmenistan 
en Oezbekistan in Centraal-Azië.
4 Verordening (EG) nr. 1638/2006 
van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 2006 houdende 
algemene bepalingen tot invoering 
van een Europees nabuurschaps- 
en partnerschapsinstrument 
(PB L 310 van 9.11.2006, blz. 1).
5 Verordening (EG) nr. 491/2004 van 
het Europees Parlement en de Raad 
(PB L 80 van 18.3.2004, blz. 1).
6 Verordening (EG) nr. 381/2001 
van de Raad (PB L 57 van 27.2.2001, blz. 5).
7 Verordening (EG) nr. 2242/2004 
van de Raad (PB L 390 van 
31.12.2004, blz. 21).
ed812631_NL_inside_E3.indd   7 26/02/09   16:11:53
8
 5.  Na de deconcentratie8 in 2003 kreeg de delegatie van de Commissie in Kiev de 
algemene verantwoordelijkheid voor de EU-steunverlening in alle drie de landen. In oktober 2005 werd in Moldavië een nieuwe delegatie geopend die in de zomer van 2007 verantwoordelijk werd voor de projectuitvoe-ring. Andere dan TACIS-projecten worden doorgaans beheerd door het hoofdkantoor van de Commissie (EuropeAid en DG JLS).
 6.  De bijstand op het gebied van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid wordt 
grotendeels verleend via internationale organisaties: het ontwikkelings-programma van de Verenigde Naties (UNDP), Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen (UNHCR), Internationale Organisa-tie voor Migratie (IOM) of de Raad van Europa (RvE). Krachtens standaar-dovereenkomsten inzake bijdragen die met de Commissie zijn gesloten, zijn deze internationale organisaties belast met bepaalde aspecten van de projectuitvoering, met inbegrip van aanbestedings- en betalingspro-cedures (de zogeheten variant gezamenlijk beheer).
 7.  Wit-Rusland verkeerde in een specifieke situatie. In 1996 werd er een part-
nerschaps- en samenwerkingsovereenkomst tussen Wit-Rusland en de EU gesloten, maar de ratificatie ervan werd opgeschort vanwege het gebrek aan eerbiediging van de democratie en de mensenrechten. Gedurende de door de controle bestreken periode werd de bijstand aan Wit-Rusland dan ook beperkt tot humanitaire, grensoverschrijdende en regionale samen-werkingsprojecten, voorziening in de behoeften van de bevolking en tot projecten die de democratisering en de democratische krachten direct of 
indirect ondersteunen (bijv. ondersteuning van de onafhankelijke media, 
studiebeurzen voor de jeugd). De projecten op het gebied van vrijheid, 
veiligheid en rechtvaardigheid in Wit-Rusland zijn overwegend meerlan-denprojecten die onder meer Moldavië en Oekraïne bestrijken.8 Het geven van 
beheersverantwoordelijkheid 
aan de delegaties van de Commissie 
in de landen.
ed812631_NL_inside_E3.indd   8 26/02/09   16:11:54
9
REIKWIJDTE EN AANPAK 
VAN DE CONTROLE
 8.  De controle had tot doel, na te gaan hoe doeltreffend de EU-steun op het 
gebied van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid voor Wit-Rusland,  Moldavië en Oekraïne is. Met de controle werd beoogd, antwoord te krij-gen op drie vragen:
In hoeverre is de EU-steun voor projecten op het gebied van vrijheid, a) 
veiligheid en rechtvaardigheid in Wit-Rusland, Moldavië en Oekraïne succesvol geweest?
Welke zijn de hoofdredenen voor mogelijk ondermaatse prestaties? b) 
In hoeverre beschikt de Commissie over een leerproces om rekening c) 
te houden met de getrokken lessen bij voortzetting van de bijstand op het gebied van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid?
 9.  De Rekenkamer controleerde 40 contracten, die waren geselecteerd op basis 
van vakkundige oordeelsvorming, waarvoor de EU in totaal 99,3 miljoen euro heeft bijgedragen (van een totaalaantal van 89 projecten
9 voor een 
bedrag van 165,7 miljoen euro in 2000-2005), waaronder 24 verstreken, en 16 nog lopende contracten ( bijlage III ). De meeste van deze lopende 
contracten vormden de voortzetting van eerdere door de EU gefinancierde projecten, zodat het leerproces van de Commissie kon worden geëvalu-eerd (hoofdvraag c) hierboven). De controle hield onderzoek in van: de resultaten van de projecten en een vergelijking met de geformuleerde doelstellingen; factoren die de verwezenlijking van de doelstellingen  belemmeren, en getrokken lessen alsmede de vraag of hiermee rekening werd gehouden in vervolgprojecten of -programma’s.
 10.  De 40 onderzochte contracten vielen onder vier deelgebieden:
grensbeheer; a) 
migratie en asiel; b) 
bestrijding van georganiseerde misdaad, en c) 
rechterlijke macht en goed bestuur. d) 
  Het controleteam onderzocht de projecten ter plaatse in de periode  
november 2006-juli 2007, en legde onder meer bezoeken af aan uit-voerende internationale organisaties en nationale instanties, alsmede  toezichteenheden
10.9 Een project wordt uitgevoerd door 
middel van één of meer contracten.
10 De Commissie heeft een contract 
met een consortium voor regelmatig 
toezicht op de projecten.
ed812631_NL_inside_E3.indd   9 26/02/09   16:11:54
OPMERKINGEN
IN HOEVERRE IS DE EU-STEUN VOOR PROJECTEN OP 
HET GEBIED VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID IN WIT-RUSLAND, MOLDAVIË EN OEKRAÏNE SUCCESVOL GEWEEST?
GRENSBEHEER: BEVREDIGENDE RESULTATEN
 11.  Wit-Rusland en Oekraïne hebben bij het grensbeheer met grote problemen te 
kampen vanwege de totale lengte van hun buitengrenzen (circa 3 000 km, respectievelijk 7 000 km) en het gebrek aan officiële grensafbakening, met name met Rusland. Aan de grens tussen Rusland en Wit-Rusland worden nauwelijks grens- en douanecontroles verricht. Deze poreusheid van de grenzen werkt zowel grensoverschrijdende criminele activiteit als illegale migratie in de hand.
 12.  Het beheer van de grens tussen Moldavië en Oekraïne wordt gecompli-
ceerd door het bestaan van de zelfverklaarde Republiek Transnistrië, die niet internationaal wordt erkend. De staatsgrens Moldavië-Oekraïne is  1 222 km lang, waarvan 472 km aan Moldavische zijde onder controle van de Transnistrische autoriteiten staat. Deze hebben de controle over de regio ten oosten van de rivier de Dniestr en treden de facto onafhankelijk van de rest van Moldavië op (zie tekstvak 1).
ACHTERGROND VAN HET CONFLICT ROND TRANSNISTRIËTEKSTVAK 1
Terwijl Moldavië vanaf 1989 een proces van emancipatie ten opzichte van de Sovjet-Unie doormaakte, 
kwamen er in de regio’s met overwegend niet-Moldavische bevolkingsgroepen protestbewegingen 
op gang die zich verzetten tegen de pogingen tot onafh  ankelijkheid van Moldavië. In reactie op het 
uitroepen door Moldavië van zijn soevereiniteit werd in 1990 een afzonderlijke Transnistrische Mol-
davische Republiek uitgeroepen. Er waren schermutselingen en de gevechten escaleerden in 1992, toen 
er honderden doden vielen en ongeveer 100 000 mensen op de vlucht gingen.
Sinds 1995 hebben Moldavië en Transnistrië, met de hulp van de OVSE, Rusland en Oekraïne als 
internationale bemiddelaars, een mogelijke beslechting van het vastgelopen confl  ict besproken. Met 
het aantreden van de regering van president Joesjenko in Oekraïne kwam er zicht op verdere vooruit-
gang in de bijlegging van het confl  ict. Sinds september 2005 hebben de EU en de VS als waarnemers 
deelgenomen aan het onderhandelingsproces. De EU wordt sinds maart 2005 vertegenwoordigd door 
een speciaal vertegenwoordiger voor Moldavië.
ed812631_NL_inside_E3.indd   10 26/02/09   16:11:55
11
 13.  De Commissie heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan de verbetering 
van de capaciteit inzake grensbeheer van Wit-Rusland, Moldavië en Oekra-ïne. Grensbeheer is het terrein waarmee de meeste financiële midde-len gemoeid zijn bij projecten op het gebied van vrijheid, veiligheid  en rechtvaardigheid. 63,2 % van de EU-steun (104,7 miljoen euro) in het kader van de programma’s 2000-2005 werd aan dit terrein toegewezen. De Rekenkamer controleerde tien contracten met een totale waarde van 51,8 miljoen euro.
 14.  Met de meeste gecontroleerde projecten werden bevredigende resultaten 
behaald (zie bijlage III ). Gebruikmaking van moderne apparatuur en ver-
beterde technologie, alsmede opleiding van grenswachten resulteerden in verbetering van de grenscontroles en -bewaking (zie voorbeelden in tekstvak 2). Met name het comité van bewakers van de staatsgrenzen  (State Border Guard Committee) van Wit-Rusland gaf blijk van een grote inzet en maakte gebruik van zijn militaire structuur om alle contractbe-palingen nauwgezet toe te passen. Er werden echter grote problemen  geconstateerd in de contracten voor de uitvoering van werken voor de aanleg van de Koslovichi II-grensterminal
11 (zie tekstvak 3).
VOORBEELD VAN EEN BEVREDIGEND RESULTAAT: GEBRUIKMAKING VAN MODERNE APPARATUUR VERSTERKT GRENSCONTROLETEKSTVAK 2
De projecten „Verbetering grensbeheer Oekraïne” (EU-bijdrage van 4,0 miljoen euro) en „Versterking 
grensbeheer in de Republiek Wit-Rusland” (EU-bijdrage van 13,3 miljoen euro) voorzagen onder meer 
in camera’s, microscopen, instrumenten voor het verifi  ëren van documenten, voertuigen, IT-apparatuur 
met geautomatiseerd telefoonverkeer voor grensdiensten en hardware voor het online controleren van 
bijv. op een zwarte lijst geplaatste personen en gestolen voertuigen. Alle gecontroleerde zaken waarin 
geïnvesteerd was, waren volgens het inventarisboek aanwezig, naar behoren geëtiketteerd, operationeel en werden voor de beoogde doeleinden gebruikt.11 De internationale grensterminal 
van Kozlovichi (gelegen in 
de omgeving van Brest in 
de Republiek Wit-Rusland) is de hoofdwegverbinding 
voor vrachtverkeer tussen de 
Republiek Wit-Rusland en Polen 
(trans-Europese vervoerscorridor II).
ed812631_NL_inside_E3.indd   11 26/02/09   16:11:55
12
VOORBEELD VAN TEGENVALLENDE RESULTATEN: OMVANG VAN WERKEN BEPERKT 
EN VERTRAGINGENTEKSTVAK 3
Eind 2006, toen de Koslovichi II-grensterminal (EU-bijdrage van 14,0 miljoen euro) eigenlijk had 
moeten zijn voltooid, bood deze nog de aanblik van een enorme bouwplaats met gebouwen die voor 
het merendeel slechts half af waren, terwijl de wegen, parkeerterreinen en trottoirs nog moesten worden 
aangelegd. Problemen rond de belastingvrijstelling, in combinatie met een te lage prijsstelling in het 
stadium van de aanbesteding, leidden tot een addendum bij het contract dat de omvang van de werken 
aanzienlijk beperkte (zo zullen sommige gebouwen onvoltooid blijven, en zal alleen het geraamte ervan worden afgebouwd). Er zullen aanzienlijke extra middelen nodig zijn om de internationale grenster-
minal af te ronden zoals aanvankelijk gepland en contractueel overeengekomen. 15.  Het in financieel opzicht belangrijkste project op het gebied van vrijheid, 
veiligheid en rechtvaardigheid, de missie van de EU voor bijstandverle-ning inzake grensbeheer aan Moldavië en Oekraïne
12 (EUBAM, met een  
totale EU-bijdrage van 19,1 miljoen euro) heeft enorm bijgedragen tot de capaciteitsopbouw bij de Moldavische en Oekraïense grensbewakings- 
en douanediensten (zie landkaart in bijlage IV ). Zo bevorderde EUBAM 
de doeltreffende implementatie en bewaking van een nieuwe douane-regeling tussen Moldavië en Oekraïne, waarmee het smokkel en illegale grensoverschrijdende activiteiten hielp bestrijden. Dit resulteerde in de opsporing van een aanzienlijke smokkel waarbij Transnistrië betrokken was. De illegale ontwijking van belastingen en douanerechten betrof bijv. voertuigen, groenten en fruit en pluimveevlees. Voor pluimveevlees alleen al berekende EUBAM dat de verliezen voor de Oekraïense rijksbegroting tot 43 miljoen euro opliepen, en voor de Moldavische rijksbegroting tot 18 miljoen euro (periode oktober 2005 tot mei 2006).12 EUBAM is op 1 december 2005 
opgezet. De EUBAM-operaties vinden 
plaats op basis van een memorandum 
van overeenstemming dat is gesloten tussen de Europese Commissie en de 
regeringen van Oekraïne en de Republiek 
Moldavië. Een motiverende factor 
was de bedreiging van de veiligheid 
vanuit de regio Transnistrië, met haar veronderstelde hoge niveau van 
grensoverschrijdende criminele activiteit. 
EUBAM wordt geïmplementeerd door 
het ontwikkelingsprogramma van 
de Verenigde Naties (United Nations 
Development Programme, UNDP). 
16 EU-lidstaten dragen in natura bij door professioneel personeel naar de missie 
te detacheren (ongeveer 100 douane- 
en grensbewakingsbeambten). EUBAM 
vestigde zijn operationele hoofdkwartier 
in Odessa (Oekraïne) en heeft één plaatselijk kantoor in Chisinau (Moldavië) 
opgezet en nog vijf plaatselijke 
kantoren bij de Oekraïens/Moldavisch/
Transnistrische grens, alsmede een 
plaatselijk kantoor/logistieke basis in de 
zeehavens van Odessa en Illichevsk.
ed812631_NL_inside_E3.indd   12 26/02/09   16:11:56
13
 16.  EUBAM bracht grote problemen aan het licht bij het waarborgen van strafrech-
telijke vervolging voor smokkel13 (ontoereikende wetgeving; ondoelma-
tige interactie/onduidelijk rol van de nationale douanedienst, de nationale 
grensbewakingsdienst, de belastinginspectie en de veiligheidsdienst;  slechte afbakening van de groene grens). In de meeste zaken vond geen 
strafrechtelijke, maar slechts administratiefrechtelijke vervolging plaats zonder verplichte confiscatie van de betrokken goederen
14. EUBAM rappor-
teerde ook dat door de hoge mate van corruptie bij het openbaar ministe-rie en de rechterlijke macht smokkelaars konden worden vrijgelaten en de smokkelgoederen konden worden teruggegeven aan de smokkelaars.
 17.  Toen EUBAM in november 2005 van start ging, werd het de eerste zes maanden 
gefinancierd door het snellereactiemechanisme15. Het mechanisme werd 
ingezet om op snelle, flexibele wijze te kunnen reageren op de gelegen-heid die zich in 2005 aandiende om een stap dichter bij de oplossing van het Transnistrische conflict te komen (zie tekstvak 1). Bij het project wordt ervan uitgegaan dat verbeterde grens- en douanecontrole en grensbewa-king langs de gehele grens essentiële onderdelen zijn van een vreedzame oplossing. Of deze veronderstelling terecht wordt gemaakt, moet op zeer lange termijn blijken.
 18.  Vervolgens werd de financiering van EUBAM gekenmerkt door de gebruik-
making van diverse kortlopende contracten die uit verschillende regio-nale TACIS-actieprogramma’s werden gefinancierd. Bijgevolg moesten  
arbeidsovereenkomsten met personeel en huurovereenkomsten om de  
paar maanden worden verlengd. De Commissie had een dergelijk lang-
lopend project (voor bijna 1 miljoen euro per maand) niet voorzien toen 
zij haar activiteiten in de regio programmeerde.
 19.  Als aanvulling op de door EUBAM verleende steun financiert de EU de aan-
koop van grensapparatuur in het kader van het project „Verbetering van grenscontroles aan de Moldavisch-Oekraïense grens” (BOMMOLUK-project, EU-bijdrage van 9,9 miljoen euro). Deze bijkomende activiteit brengt  een aantal uitdagingen met zich die in de toekomst moeten worden aan-gegaan, zoals ingewikkelde aanbestedingsprocedures
16, het kiezen van 
de beste fysieke lokatie voor de apparatuur met het oog op de lengte  van de grenzen, en het waarborgen van complementariteit met de door andere donoren gefinancierde apparatuur
17. Ook dienen de regeringen 
voldoende nationale middelen te verschaffen voor de lopende kosten  en het onderhoud.13 Bijv. aan de hand van een geval 
van kostbare alcoholische producten 
die vanuit de regio Transnistrië naar 
Oekraïne werden gesmokkeld.
14 „Burden of Proof, the difficulty of 
securing criminal prosecutions for 
smuggling cases in Ukraine” (over de 
bewijslast, de problematiek van het waarborgen van strafvervolging in 
smokkelzaken in Oekraïne), speciaal 
verslag van EUBAM.
15 Dit mechanisme kan in werking 
worden gesteld in situaties „waarbij 
zich in de betrokken begunstigde landen situaties voordoen van crises 
of uitbrekende crises, situaties die 
een bedreiging voor de openbare 
orde, de veiligheid en beveiliging 
van individuele personen vormen, 
situaties die dreigen te escaleren in 
een gewapend conflict of dreigen het land te destabiliseren... ”.
16 Bij een eerder project 
konden voor Oekraïne geen 
grondradarapparatuur en een radiocommunicatienetwerk 
(met een totale waarde van 
5,0 miljoen euro) worden 
aangeschaft en geleverd doordat 
de aanbestedingsprocedures niets 
opleverden.
17 De Amerikaanse regering heeft 
28 miljoen dollar uitgetrokken 
voor een betere bestrijding 
van de proliferatie van 
massavernietigingswapens aan de Oekraïens-Moldavische staatsgrens.
ed812631_NL_inside_E3.indd   13 26/02/09   16:11:56
14
MIGRATIE EN ASIEL: MATIGE VOORUITGANG TEGEN EEN MOEILIJKE 
ACHTERGROND
 20.  Het EU-beleid is erop gericht, derde landen te steunen in hun inspanningen 
ter verbetering van hun capaciteit op het gebied van migratiebeheer  en bescherming van vluchtelingen, ter voorkoming en bestrijding van  illegale immigratie, ter voorlichting over legale migratiekanalen en ter 
verhelping van vluchtelingensituaties door betere toegang tot duurzame 
oplossingen te verschaffen.
 21.  Wit-Rusland, Moldavië en Oekraïne bevinden zich aan de oostgrens van de 
uitgebreide EU. Alle drie worden zij beschouwd als doorvoerlanden voor grootschalige westwaartse illegale migratie. Met name Oekraïne heeft te maken met toegenomen migratiebewegingen van personen (zowel legaal als illegaal) die zijn grondgebied binnenkomen en passeren. Duizenden illegale migranten reizen jaarlijks door het land, met name via de grens met Rusland.
 22.  Oekraïne kampt met een chronisch tekort aan huisvesting, vooral voor lan-
ger blijvende illegale migranten. Repatriëring vereist identificatie van  de personen door de Oekraïense autoriteiten en medewerking van de  betrokken ambassades of consulaten, die niet altijd even behulpzaam  zijn. Een andere oplossing zou overname zijn, dat wil zeggen het toelaten 
van de vastgezette personen door het land vanwaar zij Oekraïne illegaal 
zijn binnengekomen. Er is echter geen overnameovereenkomst gesloten 
tussen Oekraïne en Rusland, het voornaamste land van herkomst van de illegale migranten in Oekraïne.
 23.  De behoefte aan adequate huisvesting voor illegale migranten is onlangs 
nijpender geworden, met de inwerkingtreding per 1 januari 2008 van  een overnameovereenkomst met de Europese Gemeenschap. In 2010, na een overgangsperiode van twee jaar, zal Oekraïne te maken krijgen met het vereiste, honderden of zelfs duizenden illegale migranten uit derde landen te huisvesten, die thans worden vastgehouden in de naburige  EU-lidstaten Hongarije, Slowakije en Polen, en de EU langs illegale weg bereikten via Oekraïne.
ed812631_NL_inside_E3.indd   14 26/02/09   16:11:56
15
 24.  Voor de projecten op het deelgebied migratie en asiel werd een totale 
EU-bijdrage van 16,8 miljoen euro (10,2 % van het totale steunbedrag) ontvangen uit de programma’s 2000-2005. De Rekenkamer controleerde tien contracten waarmee een totale EU-bijdrage van 13,8 miljoen euro  gemoeid was.
 25.  De projectresultaten die op dit gebied van migratie en asiel werden bereikt, 
waren met name wat de infrastructuur betreft onbevredigend (zie bij-
lage III ). Een belangrijke doelstelling van de EU is, te helpen voorzien in 
opvangcentra die voldoen aan internationale humanitaire normen voor illegale migranten alsmede voor asielzoekers. In Oekraïne is deze doel-stelling bij lange na niet verwezenlijkt:
De omstandigheden waaronder a) illegale migranten in bestaande centra 
werden vastgehouden en gehuisvest, waren vaak verre van aanvaard-baar. In het algemeen hebben illegale migranten in Oekraïne ernstig te lijden van overvolle accommodatie, ontoereikende sanitaire voor-zieningen en slecht voedsel (zie tekstvak 4);
De bouw/opknapbeurt van b) nieuwe faciliteiten voor illegale migranten 
vorderde niet zoals gepland (zie tekstvak 5);
Nieuw gebouwde tijdelijke opvangcentra voor c) asielzoekers werden 
onderbenut, of in het geheel niet gebruikt (zie tekstvak 6).
ONDANKS VERLICHTING DOOR EU-STEUN ZIJN LEEFOMSTANDIGHEDEN VOOR ILLEGALE 
MIGRANTEN IN BESTAAND OPVANGCENTRUM NOG STEEDS ONAANVAARDBAAR
TEKSTVAK 4 
Het project „Opzet van migratiebeheersysteem in Zakarpatia, Oekraïne”18 (EU-bijdrage van 2 miljoen 
euro voor twee contracten) voorzag hoofdzakelijk in de basisbehoeft  en van de migranten: pakketten 
met voedsel en toiletartikelen werden uitgedeeld, medische hulp werd geboden, kleding en bedden-
goed werden uitgedeeld en er werd juridisch advies verleend. Bovendien werden dringende reparaties, 
bouwwerkzaamheden en allerlei exploitatiekosten gefi  nancierd. Het project is bovenal een humanitaire 
hulpactie, en is niet gericht op capaciteitsopbouw, al kan de titel ervan die indruk wekken.
Nadat de delegatie bijna een jaar operationeel was, oefende zij ter plaatse toezicht op het project uit 
(april 2005). Zij meldde dat de omstandigheden in de detentiecentra in Pavchino en Chop (het oude 
deel van het gebouw) onmenselijk en vernederend waren en niet voldeden aan de minimale normen 
zoals gesteld door de Raad van Europa, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Comité ter bestrijding van marteling en onmenselijke behandeling. Voorts trof de delegatie bewijs aan dat de 
door middel van het project verleende humanitaire hulp niet altijd bij de beoogde migranten terecht-kwam. Dit leidde tot corrigerende maatregelen van de Oekraïense autoriteiten.
18 De regio Zakarpatia grenst aan Hongarije, Polen, Roemenië en Slowakije, en is een doorvoercorridor in Oekraïne voor migranten 
die op weg zijn naar West-Europa.
ed812631_NL_inside_E3.indd   15 26/02/09   16:11:57
16
TEKSTVAK 4 
Ten tijde van de controle in november 2006 werd de capaciteit in Pavchino (320 personen) met ongeveer 
100 overschreden. De lokale projectpartners meldden dat de overbezetting in de zomertijd veel ernstiger 
was, oplopend tot 700 personen, met alle negatieve gevolgen van dien voor hygiëne en gezondheid.
De door de Rekenkamer geïnterviewde migranten aarzelden om vrijuit te spreken. Niettemin werden 
er klachten geuit, over medicijnen die niet werden doorgegeven en de praktijk van het fouilleren door gemaskerde personen. Ook werd duidelijk dat het project nog steeds niet in de basisbehoeft  en voorzag 
(bijv. voldoende verwarming, voorziening in voldoende schoon en warm water, adequate kleding, 
inclusief schoeisel). Bovendien waren er onvoldoende tolkfaciliteiten beschikbaar in de kampen, hetgeen 
de communicatie tussen de migranten en de autoriteiten bemoeilijkte. 26.  De duurzaamheid van detentie- en opvangcentra staat in Oekraïne op het 
spel vanwege het gebrek aan overheidsgeld voor de exploitatie- en onder-houdskosten en de onduidelijke scheiding van verantwoordelijkheden  tussen de Dienst bewaking van de staatsgrenzen en het Ministerie van Binnenlandse zaken.
 27.  Ook werden moeilijkheden in verband met de registratie van projecten, belas-
tingvrijstelling, grondeigendom en -financiering geconstateerd bij de  bouw van een tijdelijk opvangcentrum voor asielzoekers (25 personen) in Wit-Rusland
19. In Moldavië daarentegen was de situatie beter. Een tijdelijk 
opvangcentrum in Chisinau met 160 plaatsen was in november 2005 reeds volledig operationeel.19 Het centrum bevindt zich in 
Gomel, dichtbij Oekraïne, waar 
de gemeenschap van Afghaanse 
vluchtelingen gestaag groeit.
ed812631_NL_inside_E3.indd   16 26/02/09   16:11:57
17
MATIGE VOORUITGANG IN HET OPZETTEN VAN NIEUWE OPVANGCENTRA 
VOOR ILLEGALE MIGRANTENTEKSTVAK 5 
Centraal in het project „Capaciteitsopbouw van Migratiebeheer-CBMM I, Oekraïne” (EU-bijdrage 
van 3,8 miljoen euro) stond het opknappen en uitrusten van twee voormalige militaire terreinen als 
migrantenopvangcentra voor 1 260 personen. De project-stuurgroep besloot in juni 2006 om het geld 
voor het project uitsluitend aan het opknappen van een van de terreinen te besteden. Ten tijde van de 
controle (in november 2006) waren er geen contracten voor de uitvoering van werken gesloten en was 
er geen geld besteed aan een opknapbeurt, ongeveer drie maanden na de oorspronkelijke einddatum van het project (1.9.2006). Er liepen nog besprekingen over basale aspecten van de opknapbeurt, bijv. 
hoe het terrein zou worden verwarmd en welke oplossing er zou worden gevonden voor afvalwater. 
De stuurgroep besloot ook, het aantal te huisvesten personen te beperken tot 250. Dit houdt in dat de 
door de EU gefi  nancierde capaciteit met circa 1 000 plaatsen zou worden verminderd in vergelijking 
met de oorspronkelijke planning.BESTRIJDING VAN GEORGANISEERDE MISDAAD: WISSELENDE RESULTATEN
 28.  In het algemeen ging het post-communistische overgangsproces in de landen van 
Midden- en Oost-Europa gepaard met een aanzienlijke stijging in de georga-niseerde misdaad, zoals mensenhandel, drugshandel en witwaspraktijken.
 29.  Oekraïne en Moldavië zijn belangrijke aanvoerlanden voor vrouwen- en kinderhan-del ten behoeve van dwangprostitutie in Europa. De afgelopen jaren groeide ook de mannenhandel, waarbij mannen bijv. worden onderworpen aan dwang-arbeid. Het blijft betrekkelijk onbekend op welke schaal deze praktijken plaats-vinden, juist vanwege de aard van de georganiseerde misdaad, en omdat weinig mensen bereid of in staat zijn om de autoriteiten te melden wat hen is overko-men. Dit wordt nog verergerd door een gebrek aan getuigenbescherming. Voor de drugshandel worden Wit-Rusland, Oekraïne en Moldavië beschouwd als de doorvoerroutes naar EU-lidstaten. Er is steeds meer gebruik gemaakt van de banksystemen voor het witwassen van de opbrengsten van zware misdaad.
 30.  Met de bestrijding van de georganiseerde misdaad was 19,2 miljoen euro 
(11,6 %) gemoeid van de totale middelen die uit programma’s voor de  periode 2000-2005 waren toegewezen aan het gebied vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. De Rekenkamer controleerde tien contracten met een totale EU-bijdrage van 18,6 miljoen euro.
ed812631_NL_inside_E3.indd   17 26/02/09   16:11:58
18
ONDERBENUTTING VAN NIEUW GEBOUWDE ASIELZOEKERSCENTRATEKSTVAK 6 
In Oekraïne, eind 2006, konden slechts ongeveer 65 personen meer worden gehuisvest in tijdelijke 
opvangcentra (TOC’s) in plaats van 350 zoals gepland (EU-bijdrage van 1,6 miljoen euro voor ‘Verster-
king van de asielsystemen van Oekraïne en Moldavië’). De hoofdreden was dat het centrum in Odessa 
slechts voor de helft   werd gebruikt bij gebrek aan overheidsfi  nanciering van de exploitatiekosten, 
en dat het centrum in Mukachevo voor 80 personen ruim anderhalf jaar lang volledig bleef leegstaan, in feite sinds het werd geopend in april 2005. Deze verspilling in Mukachevo was het resultaat van het voortdurend verzuim om het eigendom van het gebouw over te dragen van de grenswachten aan de verantwoordelijke instantie die projectpartner was. Intussen woonden de asielzoekers die niet over eigen middelen beschikten, in tenten en andere noodvoorzieningen die door de grenswachten worden beheerd. 31.  Ondanks verschillende successen is de vooruitgang in de strijd tegen de 
georganiseerde misdaad over het geheel genomen nog ontoereikend  (zie bijlage III ). De componenten strafbaarstelling en vervolging van de 
projecten ter bestrijding van de mensenhandel lieten te wensen over
20 
(zie de paragrafen 34 en 35). Een belangrijk kenmerk ervan is overlap-
ping, aangezien veel donoren maar al te graag projecten op dit terrein financieren (zie paragraaf 36). Ten aanzien van drugscontrole vorderden de projecten op de terreinen van wetgeving en de politiële inlichtingen-dienst langzaam (zie paragraaf 40). Waar het gaat om het voorkomen van witwaspraktijken en financiering van terrorisme is het een grote uitda-ging, te komen tot succesvolle vervolging (zie paragraaf 44).
Bestrijding van mensenhandel
 32.  De regeringen van Oekraïne en Moldavië verklaarden in nationale beleids-
documenten zich te zullen inzetten voor de bestrijding van mensen-
handel. Eén project werd gecontroleerd in Oekraïne (EU-bijdrage van  
1,9 miljoen euro) en drie projecten (waaronder een revalidatiecentrum 
voor slachtoffers van mensenhandel) in Moldavië (totale EU-bijdrage van 1,2 miljoen euro).20 De projecten tegen mensenhandel 
kenden drie standaardonderdelen: 
bescherming en re-integratie, strafbaarstelling en vervolging, 
en bewustmaking. In de 
projectdocumentatie is de term 
„strafbaarstelling” gebruikelijk.
ed812631_NL_inside_E3.indd   18 26/02/09   16:11:58
19
 33.  Met behulp van de projecten werden groots opgezette bewustmakingscam-
pagnes gevoerd in Moldavië en Oekraïne (bijv. theatervoorstellingen, tal van publicaties, gratis servicelijnen), en werd humanitaire hulp verleend aan honderden slachtoffers van mensenhandel (bijv. rechtsbijstand, medi-sche hulp, huisvestingstoelage, hulp met vervoer, beroepsopleiding, sub-sidies „in natura” voor het starten van kleine ondernemingen). Zodoende werden de aspecten van preventie en re-integratie door de projecten  goed bestreken.
 34.  De resultaten waren minder positief wat de componenten strafbaarstelling 
en vervolging betreft, met name waar het gaat om gegevensuitwisseling tussen wetshandhavingsdiensten. In Oekraïne merkten de TACIS-toezicht-houders dat de nationale grensbewakingsdienst niet samenwerkte bij  initiatieven betreffende gegevensuitwisseling. De maatregel om grens-posten uit te rusten met het i24/7-systeem
21 faalde toen de aanbeste-
dingsprocedure werd ingetrokken omdat de Oekraïense belanghebbenden 
vasthielden aan een leverancier wiens prijzen ver boven marktprijzen  
lagen.
 35.  Het verkrijgen van bewijs vormt een grote uitdaging, aangezien het delict 
vaak buiten Moldavië of Oekraïne is gepleegd. De nationale autoriteiten 
hekelden de trage reacties van andere landen op verzoeken om weder-
zijdse bijstand. Om dergelijke procedurele belemmeringen te helpen  
omzeilen, werden uit de projecten netwerkbezoeken van rechtshandha-
vingsfunctionarissen bekostigd aan doorreis- of bestemmingslanden van slachtoffers. Bovendien namen politiefunctionarissen deel aan workshops inzake onderzoekstechnieken en werd wetgeving tegen de mensenhandel besproken. De regelingen voor wederzijdse bijstand vertonen nog steeds 
tekortkomingen.
 36.  De doelmatigheid en zuinigheid zijn voorwerp van zorg. Doordat veel donoror-
ganisaties bereid zijn de bestrijding van de mensenhandel te financieren, bestaat de uitdaging erin onnodige dubbele acties te vermijden en een kosteneffectieve besteding van de middelen te waarborgen. Zo moesten in Moldavië bepaalde projectactiviteiten worden veranderd, en werd een 
ongewoon hoge huur betaald voor het gebouw van het revalidatiecentrum 
in Chisinau
22. Bovendien kan niet altijd duidelijk onderscheid worden  
gemaakt tussen de resultaten van de EU-steun en die van andere orga-
nisaties, zodat moeilijk is na te gaan hoe doeltreffend de EU-uitgaven  
zijn.21 Wereldwijd 
politiecommunicatiesysteem van 
Interpol dat 24 uur per dag werkt.
22 Het voor voedsel en huisvesting 
uitgetrokken bedrag beliep meer 
dan tweemaal het bedrag dat 
was begroot voor vergelijkbare 
diensten bij het gelijksoortige 
revalidatiecentrum in Kiev.
ed812631_NL_inside_E3.indd   19 26/02/09   16:11:58
20
Drugscontrole
 37.  Een ander belangrijk project op het gebied van de bestrijding van de geor-
ganiseerde misdaad draagt de naam „Multisectorale bijstand op het  
gebied van drugscontrole en institutionele opbouw in Oekraïne, Moldavië 
en Wit-Rusland” (BUMAD). Dit is een meerjarige activiteit in drie fasen die in 2003 van start ging en naar verwachting eind 2008 zal aflopen (totale EU-bijdrage: 6,5 miljoen euro).
 38.  Dit programma, dat Oekraïne, Moldavië en Wit-Rusland bestrijkt, is het derde 
in een reeks door de EU gefinancierde regionale programma’s die bedoeld zijn om de heroïnehandel vanuit Afghanistan in westelijke richting naar de EU te filteren
23. De algemene doelstelling is het beperken van de drugs-
handel vanuit en via de drie landen naar de EU-lidstaten.
 39.  De meeste activiteiten die in het kader van de verschillende deelprojecten 
waren gepland, werden uitgevoerd (bijv. juridische bijstand, controle van zeehavens (Oekraïne), controle van landsgrenzen, preventie door de poli-
tie en de gemeenschap). Aan het eind van de tweede fase (januari 2007) 
was de algemene indruk dat behoorlijke vorderingen waren gemaakt met 
het opzetten van de nationale antidrugseenheden, bijv. de nationale  
waarnemingsposten voor drugs, en van cursussen in drugspreventie bij 
de respectievelijke politieacademies of opleidingen op het gebied van 
vraagvermindering naar drugs voor tal van NGO’s in de drie landen.
 40.  Er werd trage vooruitgang vastgesteld op onderdelen van de wetgeving 
en van de politiële inlichtingendienst. De noodzakelijke samenwerking tussen de douane, grenswachten, politie en geheime diensten met het 
oog op doeltreffend strafrechtelijk onderzoek is in de drie landen nog  
niet voldoende ontwikkeld. Het opzetten van de nationale systemen ter ondersteuning van strafrechtelijk onderzoek naar drugshandelaars vereist niet alleen de juiste analytische instrumenten, maar ook een intensieve samenwerking tussen agentschappen die niet gewend zijn om operatio-nele gegevens op systematische wijze te delen. Een andere complicatie vormen onevenwichtigheden in onderzoeksbevoegdheden. Een bijzon-
dere belemmering in Wit-Rusland is de kennelijke terughoudendheid van 
de geheime dienst om buitenlandse analysesoftware te accepteren. De 
Commissie heeft bij het plannen van het project de tijd onderschat die 
gemoeid was met het veranderen van het operationele denken en het  
overwinnen van rivaliteit tussen handhavingsorganen.23 Het eerste programma, CADAP, 
startte in Centraal-Azië in 2000, 
en het tweede, SCAD, in de 
zuidelijke Kaukasus in 2001.
ed812631_NL_inside_E3.indd   20 26/02/09   16:11:59
21
 41.  Voordat BUMAD 2 tot stand was gebracht (januari 2007), waren de in beslag 
genomen partijen heroïne en cocaïne gering. Er kwamen slechts twee  internationale pogingen tot heroïnehandel in Oekraïne aan het licht, dank-zij door het project verschafte software. De in beslag genomen drugs in alle drie de landen waren hoofdzakelijk plaatselijk geproduceerde papaver en cannabis. De Oekraïense veiligheidsdienst meldde in juli 2007 ech-ter dat, in samenwerking met de Amerikaanse narcoticadienst en Turkse rechtshandhavingsorganisaties, 174 kg heroïne in de zeehaven Illichevsk was geconfisqueerd.
Projecten gericht tegen witwaspraktijken/financiering 
van terrorisme
 42.  De algemene doelstelling van het „Project tegen witwaspraktijken in Oekra-
ïne” (EU-bijdrage van 1 miljoen euro) was te voorkomen dat het financiële systeem wordt gebruikt om de opbrengsten van zware misdaad wit te  
wassen en de Oekraïense autoriteiten in staat te stellen samen te werken 
in de strijd tegen witwaspraktijken.
 43.  Het project droeg ertoe bij dat Oekraïne in februari 2004 werd verwijderd 
van de lijst „niet-coöperatieve landen en gebieden”24, hetgeen van zeer 
groot belang was, en dat Oekraïne als lid van de Egmont-groep25 werd  
aanvaard in juni 2004. Verder functioneerde het landelijk comité voor  
financieel toezicht (SCFM, State Committee for Financial Monitoring) als 
de financiële-inlichtingeneenheid van Oekraïne (FIU)26. In de jaren tot  
2006 is het aantal door het SCFM naar rechtshandhavingsinstanties ver-wezen zaken aanzienlijk gestegen (18 in 2003; 446 in 2006).
 44.  Het opzetten van een FIU is nog maar een eerste — zij het belangrijk — 
vereiste voor bestrijding van witwaspraktijken. Ook is er behoefte aan  
doeltreffend functionerende rechtshandhavingsinstanties en opgeleide rechters. Een groot probleem vormt het gebrek aan succesvolle vervol-ging. Tot eind 2006 deden de rechtbanken slechts drie uitspraken in  witwaszaken. Het gebrek aan een moderne regeling voor inbeslagneming en confiscatie van activa werd ook onderkend als een ernstige lacune in de bestrijding van witwaspraktijken. Oekraïne is echter verder gevorderd 
in de bestrijding van witwaspraktijken en financiering van terrorisme  
dan Moldavië, waar men zich grote zorgen maakt over de doeltreffend-
heid van het huidige systeem (bijv. tekortkomingen in het Centrum ter 
bestrijding van economische criminaliteit en corruptie of onderbenutting 
van bepalingen inzake inbeslagneming, blokkering en confiscatie)
27.24 Het initiatief betreffende 
„niet-coöperatieve landen 
en gebieden” (NCCT) werd genomen door een intergouvernementele 
financiële actiegroep (FATF) om te 
waarborgen dat maatregelen ter 
preventie, opsporing en bestraffing 
van witwaspraktijken worden 
toegepast volgens internationaal 
erkende normen.
25 Veel landen over de gehele 
wereld hebben gespecialiseerde 
overheidsinstanties 
opgezet, de zogeheten 
‘financiële-inlichtingeneenheden’ 
(FIU). Een groep FIU’s erkende de voordelen van het ontwikkelen 
van een FIU-netwerk, en besloot in 
1995 in het Egmont Arenberg-paleis 
te Brussel om een informele 
groep ter bevordering van de internationale samenwerking op 
te zetten. Deze FIU’s, thans bekend 
als de Egmont-groep, komen 
regelmatig samen om te zoeken 
naar wegen tot samenwerking, 
met name op het gebied van 
gegevensuitwisseling, opleiding en delen van deskundigheid. Er zijn 
ongeveer 100 landen met erkende 
operationele FIU’s.
26 Een FIU is verantwoordelijk voor 
het verzamelen en analyseren van 
transacties die verdacht zijn en een 
bepaald bedrag overschrijden. De 
onderzoeksbevoegdheden berusten 
bij de wetshandhavingsdiensten.
27 Verslag derde ronde wederzijdse 
beoordeling inzake Moldavië, 
september 2007, opgesteld door 
MONEYVAL (Beperkt Comité van 
deskundigen inzake de evaluatie 
van maatregelen ter bestrijding van het witwassen van geld, onder de 
auspiciën van de Raad van Europa).
ed812631_NL_inside_E3.indd   21 26/02/09   16:11:59
22
RECHTERLIJKE MACHT EN GOED BESTUUR: WISSELENDE RESULTATEN
 45.  Het EU-beleid ondersteunt de hervorming van de rechterlijke macht ter waar-
borging van haar onafhankelijkheid, onpartijdigheid en doelmatigheid. 
Bovendien is het erop gericht, de justitiële samenwerking met de EU in civiele en strafrechtelijke zaken te versterken. Ook verleent het steun ter bevordering van goed bestuur, dat verband houdt met de structuur, wer-king en prestaties van overheidsinstanties/-organen op alle niveaus.
 46.  De projecten op het deelgebied van de rechterlijke macht en goed bestuur 
ontvingen een totale EU-bijdrage van 24,8 miljoen euro (15,0 % van de totale steun) uit programma’s voor de periode 2000-2005. Dit deelgebied betrof uitsluitend Moldavië en Oekraïne. De Rekenkamer heeft tien con-tracten gecontroleerd
28 waarmee een EU-bijdrage van in totaal 14,2 mil-
joen euro gemoeid is.
 47.  De resultaten waren wisselend (zie bijlage III ). Sommige projecten leverden 
bevredigende algemene resultaten op, bijv. verbeteringen in de toepas-
sing van burgerlijk en handelsrecht in Moldavië (EU-bijdrage: 2,2 miljoen 
euro) of betere internationale samenwerking in strafzaken in Oekraïne  
(EU-bijdrage: 1,5 miljoen euro). Daarentegen waren de resultaten van  
het project „hervorming van arbitragehoven en ondersteuning van de  
gerechtelijke administratie” (EU-bijdrage van 2,5 miljoen euro) minder 
bevredigend, met name wat betreft de verstrekking van IT-apparatuur. Ten tijde van de oorspronkelijke deadline was niets geleverd.
Corruptiebestrijding
 48.  Tot op heden zijn slechts bescheiden resultaten bereikt met projecten ter 
bestrijding van corruptie. Corruptie vormt als één van de meest nijpende problemen in Moldavië en Oekraïne een bedreiging voor het gehele deel-terrein van de rechterlijke macht en goed bestuur. Beide landen worden hierdoor zwaar getroffen, hetgeen een flinke impact op de samenleving heeft
29. Het rechtssysteem en het bestuursrechtelijk stelsel vertonen ern-
stige gebreken (bijv. een gebrek aan publiek vertrouwen, verminderde onafhankelijkheid van rechters, ontoereikende salarissen, hoog percep-tieniveau van corruptie)
30.28 Onder meer één contract dat 
uiteindelijk niet werd ondertekend, 
zie paragraaf 52, sub c).
29 Moldavië neemt de 111e, 
en Oekraïne de 118e plaats in de 
corruptieperceptie-index 2007 die door Transparency International is 
opgesteld.
30 Zie bijv. het „Ukraine Governance 
Assessment” (beoordeling 
bestuursstructuur Oekraïne), in 
februari 2007 verricht door SIGMA (steun voor de verbetering van 
bestuur en beheer in de landen 
van Midden- en Oost-Europa), een 
gezamenlijk initiatief van de OESO 
en de Europese Unie.
ed812631_NL_inside_E3.indd   22 26/02/09   16:12:00
23
 49.  In 1999 en 2002 had de Moldavische regering reeds ambitieuze nationale 
programma’s goedgekeurd ter bestrijding van misdaad en corruptie. Hier-mee werd echter zeer beperkt succes geboekt vanwege de ontoereikende middelen en het ontbreken van een doelmatig controlemechanisme. In december 2004 stelde het Parlement een nieuwe anticorruptiestrategie vast met een nieuw actieplan voor de tenuitvoerlegging ervan. Op dat moment trad de Commissie op in het kader van haar eerste anticorrup-tieproject in Moldavië.
 50.  De EU-bijdrage was een betrekkelijk kleine proefactiviteit (250 000 euro). Aan-
gezien de tussentijdse resultaten bevredigend waren, besloot de Commis-sie een driejarig vervolgproject tot 2009 te financieren (EU-bijdrage van 3 miljoen euro
31). Het nieuwe project vorderde trager dan gepland en de 
resultaten na het eerste jaar waren zeer beperkt. Er is geen vooruitgang geboekt op belangrijke punten
32 of met het leveren van apparatuur. Het 
project kwam pas na maart 2007 op gang.
 51.  De Verenigde Staten sloten een overeenkomst voor 25 miljoen dollar ter 
ondersteuning van initiatieven ter bestrijding van corruptie in Moldavië33. 
De Wereldbank is ook voornemens corruptiebestrijdingsmaatregelen te 
ondersteunen. Het coördineren van de inspanningen van de EU met de 
hulp van andere internationale donoren vormt nu een grote uitdaging. 
Er bestaan reeds parallelle monitoringstructuren, waardoor het con-
cept van één enkele nationale strategie voor corruptiebestrijding wordt 
ondermijnd.
 52.  Tal van donoren zijn actief geweest op het gebied van corruptiebestrijding 
in Oekraïne. Het eerste door de EU gefinancierde project van betekenis op dit gebied (EU-bijdrage: 1,5 miljoen euro) ging in 2006 van start. Eén jaar na aanvang van dit driejarige EU-project was het aantal uitgevoerde activiteiten aanzienlijk lager dan aanvankelijk gepland:
de Oekraïense autoriteiten ontwikkelden een ontwerp-actieplan tegen a) 
corruptie zonder gebruik te maken van specifieke, door het project geboden steun voor het opstellen ervan
34. Pas in een laat stadium, in 
juni 2007, verzocht het Ministerie van justitie om deskundige beoor-
deling van het ontwerp. De experts bekritiseerden het „gebrek aan 
transparantie van het ontwerpproces” en concludeerden dat het ont-
werp-actieplan „verre van bevredigend” was;31 Het project bestaat uit twee 
onderdelen, één heeft betrekking 
op corruptiebestrijding, het andere is gericht tegen witwaspraktijken/
financiering van terrorisme.
32 Herziening van de 
monitoringstructuur voor strategie 
en actieplan; beperking van het 
bevoegdheidsgeschil tussen de voornaamste handhavingsorganen 
op het gebied van onderzoek 
en vervolging; verrichting van 
risicoanalyses binnen de rechterlijke 
macht, politie, belastinginspectie, 
douane en instellingen voor 
gezondheidszorg en onderwijs.
33 Millennium Challenge Corporation 
(MCC) Threshold Program 
Agreement.
34 Zie Tweede voortgangsverslag van 
26 juni 2007.
ed812631_NL_inside_E3.indd   23 26/02/09   16:12:00
24
er vonden geen activiteiten plaats met betrekking tot het monitoring- b) 
mechanisme voor de toekomstige tenuitvoerlegging van het actieplan. Het is niet duidelijk welke instelling de leiding zal nemen in de cor-ruptiebestrijding. Er werd niet ingegaan op het punt van het toezicht op de financiering van politieke partijen en verkiezingscampagnes. Ook werd er onder het brede publiek geen opiniepeiling over corruptie gehouden, ondanks uitgebreide voorbereidingswerkzaamheden voor deze peiling (omschrijving van een methodologie, vergaderingen van deskundigen);
hoewel de Commissie vaststelde dat het duidelijk noodzakelijk was c) 
het publiek te betrekken bij de corruptiebestrijding, zag zij af van het plan om een subsidieprogramma te ontwikkelen dat open zou staan voor niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) en andere maat-schappelijke organisaties die gericht zijn op de bevordering van de betrokkenheid van het publiek bij corruptiebestrijding. De alterna-tieve oplossing, ondersteuning van de oprichting van een centrum  
voor advocatuur en juridisch advies, werd vanwege procedurele pro-
blemen evenmin gerealiseerd.
ed812631_NL_inside_E3.indd   24 26/02/09   16:12:01
25
WAT ZIJN DE HOOFDREDENEN VOOR ONDERMAATSE 
PRESTATIES?
 53.  Veel projecten leverden weliswaar bevredigende resultaten op, maar in dit 
onderdeel worden de oorzaken genoemd van de ondermaatse prestaties bij projecten waarvoor dat niet gold.
RESULTATEN DOORGAANS BEPERKT DOOR EEN COMBINATIE VAN FACTOREN WAARBIJ ALLE HOOFDACTOREN BETROKKEN ZIJN
 54.  De controle toonde aan dat de beperkte resultaten doorgaans toe te schrij-
ven zijn aan een combinatie van factoren die verband houden met alle hoofdactoren (Commissie, nationale autoriteiten, internationale instel-
lingen). Zo was bij het project voor corruptiebestrijding in Oekraïne (zie 
paragraaf 52) sprake van:
tekortschietende behoeftenraming door de Commissie in een moeilijke a) 
context en onvoldoende coördinatie met andere donoren: aanzienlijke onderdelen van het project, met name de bijstand bij het ontwerpen 
van wetgeving, waren niet langer gewenst door het Ministerie van  
justitie. Andere organisaties, vooral de Amerikaanse, verlenen ook  
bijstand op het gebied van wetgeving ter bestrijding van corruptie;
gebrek aan inzet en cofinanciering van de nationale autoriteiten b) : 
het Ministerie van justitie liet na het projectteam van een geschikt bureau te voorzien, waarmee de contractvoorwaarden niet werden  nagekomen, en zijn toezegging in een afzonderlijke verklaring van  bekrachtiging evenmin;
gebrekkig beheer door de contractant c) , die moeite had, het project-
team op te zetten en in stand te houden;
externe factoren d) : door de moeilijke politieke situatie na het op  
2 april 2007 uitgevaardigde presidentiële decreet over vervroegde  verkiezingen, in combinatie met veelvuldige wisselingen aan de top van het Ministerie van Justitie, werd alle wetgevende activiteit rond de ontwerpwetten inzake corruptiebestrijding opgeschort.
ed812631_NL_inside_E3.indd   25 26/02/09   16:12:01
26
TEKORTKOMINGEN IN HET PROJECTBEHEER VAN DE COMMISSIE
 55.  Twee factoren bemoeilijkten het door de Commissie gevoerde beheer en ver-
hoogden het risico van mislukking:
de meeste projecten vielen onder de verantwoordelijkheid van de  a) 
delegatie in Kiev. Deze delegatie was niet alleen in Oekraïne, maar ook in Wit-Rusland en Moldavië verantwoordelijk voor het projectbeheer. Het personeel dat zich bezighoudt met vrijheid, veiligheid en recht-vaardigheid is zeer bekwaam, maar de delegatie in Kiev beschikte  over te weinig projectbeheerders om een snel groeiend beleidsterrein met steeds meer projecten aan te kunnen. Hoewel in oktober 2005  een nieuwe delegatie in Moldavië werd geopend, begon deze pas  in de zomer van 2007 operationeel te worden op het gebied van  projectbeheer;
het naast elkaar bestaan van verschillende financieringsbronnen waar- b) 
mee het terrein van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid wordt  
ondersteund (zie de paragrafen 3 en 4). Het TACIS-instrument bleek niet te kunnen voldoen aan de toenemende vraag naar projectfinan-ciering. Het was zo dat diverse instrumenten, procedures en Commis-siediensten soms voor dezelfde actie werden ingezet, met als gevolg 
inefficiënt contractbeheer (zie tekstvak 7).
VOORBEELD VAN INEFFICIËNT CONTRACTBEHEER
TEKSTVAK 7
De steun voor fase III in de grensoverschrijdende samenwerking tussen de Westelijke Nieuwe Onaf-
hankelijke Staten en de EU (Söderköping-proces) werd kunstmatig verdeeld in twee parallel lopende 
contracten met eenzelfde contractant. Eén contract werd gefi  nancierd uit TACIS en beheerd door de 
delegatie in Kiev, en het andere werd gefi  nancierd uit AENEAS en beheerd door het hoofdkantoor 
van de Commissie in Brussel (EuropeAid). DG JLS, dat dit voorheen beheerde, is hier niet meer bij betrokken.
Het naast elkaar bestaan van twee rechtsgrondslagen met verschillende voorschrift  en voor dezelfde actie 
is niet coherent. Zo werd in het AENEAS-contract het maximaal toegestane cofi  nancieringspercentage 
op 80 % gesteld, terwijl het TACIS-contract 90 % van de totale subsidiabele kosten cofi  nanciert. Boven-
dien is het TACIS-contract aan extern toezicht onderworpen, hetgeen niet voor het AENEAS-contract 
geldt. Bijgevolg kunnen de externe toezichthouders, die op een aantal tekortkomingen in de logica van de actie wezen (bijv. gebrek aan meetbare indicatoren), geen volledig beeld van de actie geven.
De kunstmatige verdeling in twee projecten is ook niet effi   ciënt. De administratieve belasting wordt 
verdubbeld bij elke fase van de uitvoering bij de Commissie en de contractant (parallelle procedures 
voor de selectie van projecten, sluiten van overeenkomsten, verifi  catie van de kosten, betalingsaanvra-
gen, betalingen, rapportage). Er bestaat een grote behoeft  e aan coördinatie ter vermijding van dubbele 
fi nanciering.
ed812631_NL_inside_E3.indd   26 26/02/09   16:12:01
27
 56.  Deze twee structurele problemen leidden tot tekortkomingen in de plannings- 
en uitvoeringsprocedures van de Commissie. De vereisten werden niet  altijd grondig genoeg beoordeeld (zie voorbeeld in paragraaf 52, sub a)) of de financieringsbesluiten werden genomen zonder een diepgaande  analyse van de vervulling van de basisvereisten. Zo werden in het geval van twee opvangcentra voor asielzoekers vraagstukken omtrent toewijzing van grond of eigendom niet opgehelderd (zie tekstvak 6 en paragraaf 27). Het toezicht van de Commissie op de vereisten inzake projectrapportage schoot tekort (zie paragraaf 60). Een belangrijk punt van zorg is het gebrek aan informatie-uitwisseling met andere donororganisaties met betrekking tot hun geplande projecten ter vermijding van onnodig dubbel werk bij de programmering en later bij de tenuitvoerlegging. Bij projectverlengingen werd niet altijd een overtuigende analyse gemaakt van de behoefte aan extra tijd en, in één geval, extra financiën.
TEKORTKOMINGEN IN HET BEHEER VAN PROJECTEN DOOR INTERNATIONALE ORGANISATIES
 57.  Voor de meeste contracten koos de Commissie voor subsidies die rechtstreeks 
aan internationale organisaties werden verstrekt, vanwege hun bijzondere 
deskundigheid op het gebied van vrijheid, veiligheid en rechtvaardig-
heid en hun geografische aanwezigheid in de landen. Zodoende zijn de 
internationale organisaties verantwoordelijk voor de dagelijkse projec-
tuitvoering (zogeheten gezamenlijk beheer, zie paragraaf 6), hoewel de 
Commissie de algehele verantwoordelijkheid voor een goed beheer houdt. 
Hoewel de internationale organisaties over het algemeen bevredigende prestaties leverden, werden ten aanzien van deze vorm van beheer de  volgende tekortkomingen geconstateerd:
na het sluiten van het contract ondervonden internationale instellin- a) 
gen vaak problemen bij het opzetten van een functionerend project-team, waardoor de start van het project met enkele maanden werd vertraagd;
in andere gevallen ontstonden vertragingen door langdurige aanbe- b) 
stedingsprocedures. Contracten met internationale organisaties bepa-len doorgaans dat het door een organisatie plaatsen van opdrachten voor goederen, werken of diensten geschiedt overeenkomstig haar eigen voorschriften en procedures. In één geval bepaalde het contract dat de door de internationale organisatie toegepaste procedures niet minder streng mochten zijn dan de EU-voorschriften. Deze clausule gaf aanleiding tot langdurige procedures om een en ander op te helderen, hetgeen een doelmatige aanbestedingsprocedure in de weg stond;
ed812631_NL_inside_E3.indd   27 26/02/09   16:12:02
28
bij één internationale organisatie die een aantal contracten onder  c) 
zich had, werden plaatselijke leveranciers als gevolg van langdurige 
administratieve procedures te laat uitbetaald;
de mogelijkheid van het verrichten van gedetailleerde controles van d) 
de uitgaven bij projecten die door een internationale organisatie wor-
den uitgevoerd, wordt niet duidelijk genoeg omschreven. In één geval 
werd de controleclausule in de met de Verenigde Naties gesloten  
financiële en administratieve kaderovereenkomst (FAFA) door de Com-missie en haar wederpartijen uiteenlopend geïnterpreteerd, hetgeen 
de controles en het tijdig afsluiten van het contract belemmerde;
bij sommige projecten die werden beheerd door internationale orga- e) 
nisaties in Moldavië, lukte het niet de EU zichtbaar te maken. De  begunstigden waren niet altijd op de hoogte van het feit dat de EU de projecten van financiële middelen voorzag. De projecten worden dan slechts gezien als projecten van de beherende internationale  organisaties. Dit houdt verband met hun rechtstreeks uitvoerende rol en ook met het feit dat de projectwebpagina’s doorgaans uitsluitend 
onder hun adres te vinden zijn.
IN HOEVERRE HEEFT DE COMMISSIE EEN LEERPROCES 
OPGEZET OM REKENING TE HOUDEN MET DE GETROKKEN LESSEN BIJ VOORTZETTING VAN DE BIJSTAND OP HET GEBIED VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID?
 58.  Het leerproces van de Commissie is van het grootste belang op het gebied 
van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, aangezien een duurzame  
verandering uitsluitend te verwachten is bij een geleidelijke, op de lange 
termijn gerichte aanpak. Een nieuw project moet voortbouwen op de met eerdere projecten verwezenlijkte resultaten en opgedane ervaring, en een herhaling van fouten moet worden voorkomen. Verschillende voorbeelden toonden aan dat er inderdaad lessen werden geleerd: zo richtte de Com-
missie zich bij het nieuwe project met betrekking tot meer onafhankelijk-
heid, transparantie en doelmatigheid van het rechtssysteem van Moldavië 
(EU-bijdrage van 3 miljoen euro) op een beperkter scala van onderling 
samenhangende projectdoelstellingen, zodat de versnippering van het daaraan voorafgaande project werd vermeden.
ed812631_NL_inside_E3.indd   28 26/02/09   16:12:02
29
 59.  In de lijn van de noodzakelijke geleidelijke aanpak heeft de Commissie pro-
jecten achtereenvolgens gefinancierd, bijv. drie opeenvolgende projecten 
op het gebied van drugscontrole. De projectfiches die de Commissie in het kader van nieuwe programma’s heeft opgesteld, bevatten doorgaans 
een onderdeel getiteld „Getrokken lessen”, waarin informatie wordt opge-
nomen uit voortgangsrapportage, evaluatie en toezicht.
NIET ALLE MOGELIJKHEDEN TOT INFORMATIEVERZAMELING BENUT
 60.  In enkele gevallen lieten de onderdelen „Getrokken lessen” te wensen over. 
De Commissie had de mogelijkheden tot informatieverzameling voor het leerproces niet voldoende benut omdat voortgangsverslagen te laat bin-nenkwamen of van slechte kwaliteit waren, of omdat de geplande eva-luaties niet waren verricht. Deze tekortkomingen wijzen op een gebrek aan toezicht door de Commissie op de respectieve contractbepalingen per contractant.
 61.  Het is positief dat de Commissie een contract met externe consultants heeft 
gesloten voor het toezicht op projecten, waaronder bezoeken ter plaatse en gesprekken met de diverse belanghebbenden vallen. In het algemeen hebben de externe toezichthouders goed gepresteerd en vaak werden  naar aanleiding van hun opmerkingen corrigerende maatregelen ten aan-zien van het dagelijks beheer genomen. De Rekenkamer stelt echter twee tekortkomingen vast:
sommige projecten waren niet aan extern toezicht onderworpen,  a) 
met name projecten die overeenkomsten voor werken of leveringen 
inhielden en andere dan TACIS-projecten die vanuit Brussel worden 
beheerd35. Beheer op afstand staat een nauwlettender follow-up al  
in de weg. Door het ontbreken van toezicht werd het probleem nog verergerd. Het daaruit resulterende gebrek aan bijgewerkte informatie leidde er in één geval toe dat de Commissie achteraf alsnog instemde 
met een aanzienlijke wijziging van de begroting en met het verlengen 
van de overeenkomst, één maand na het verstrijken van de oorspron-
kelijke subsidieovereenkomst;
voor sommige van de gecontroleerde projecten waren de totale toe- b) 
zichtscores al te positief.35 In het algemeen vielen projecten 
onder de drempel van 1 miljoen 
euro hier evenmin onder.
ed812631_NL_inside_E3.indd   29 26/02/09   16:12:03
30
OPGEDANE ERVARING KOMT NIET ALTIJD NAAR VOREN 
BIJ NIEUWE PROJECTEN
 62.  In sommige gevallen kwamen de ervaringen die in eerdere projecten waren 
opgedaan onvoldoende tot uitdrukking in nieuwe projecten. Dit was met 
name het geval wanneer het projectbeheer van de ene naar de andere  
Commissiedienst werd overgeheveld. Bijgevolg werden bij nieuwe projec-
ten soms dezelfde problemen ondervonden als bij projecten uit eerdere programma’s, herhaalden fouten zich of was er geen continuïteit tussen 
de projectfasen (zie tekstvak 8):
OPGEDANE ERVARINGEN ONVOLDOENDE MEEGENOMEN IN NIEUWE PROJECTENTEKSTVAK 8
Bij het project „Opzet van een migratiebeheersysteem in Zakarpatia” (Oekraïne) speelde de specifi  eke a) 
ervaring van het eerste project geen beslissende rol in het bij de Commissie doorlopen proces van beoorde-
ling van het voorstel van het tweede project. Hoewel in het voorstel kort werd toegelicht hoe de actie moest 
voortbouwen op de resultaten van de eerdere actie, beoordeelde de Commissie deze alsof het om een nieuwe 
actie ging. Er werd niet nagegaan of in de programmeringsdocumenten rekening werd gehouden met in 
het voorgaande project gerealiseerde risico’s. Zo werden de rol, het gedrag en ook de begrotingsproblemen 
van de grensbewakingsdienst bij het leiden van de centra niet in aanmerking genomen. Er had uitvoeriger 
moeten zijn ingegaan op de vraag hoe het project de capaciteit beter zou opbouwen;
het project „Capaciteitsopbouw van migratiebeheer-CBMM II” (Oekraïne) werd voorbereid zonder dat b) 
voldoende rekening werd gehouden met de ervaring die was opgedaan met het voorgaande project. Hoewel 
bij dit eerste project aanzienlijke problemen in verband met de uitvoering optraden, sloot de Commissie 
reeds in een vroeg stadium een subsidieovereenkomst voor een vervolgproject. Het was niet logisch een project waarvan de uitvoering aanzienlijke uitdagingen met zich brengt, min of meer te herhalen, met 
name wanneer de termijn voor de afronding krap bemeten was;
bij het project betreff  ende de grensterminal Koslovichi II (zie tekstvak 3) bleek het moeilijk om inschrij- c) 
vingen binnen de grenzen van de aanbestedingsbudgetten, alsmede vrijstelling van de belasting over 
de toegevoegde waarde te verkrijgen. Op deze beide problemen was de aandacht gevestigd in een in 
november 2001 gepubliceerd speciaal verslag van de Rekenkamer
36 over het TACIS-programma voor 
grensoverschrijdende samenwerking.
36 Speciaal verslag nr. 11/2001 over het TACIS-programma voor grensoverschrijdende samenwerking, vergezeld van de antwoorden 
van de Commissie (PB C 329 van 23.11.2001).
ed812631_NL_inside_E3.indd   30 26/02/09   16:12:03
31
CONCLUSIES 
EN AANBEVELINGEN
IN HOEVERRE IS MET DE EU-STEUN VOOR PROJECTEN 
OP HET GEBIED VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID IN WIT-RUSLAND, MOLDAVIË EN OEKRAÏNE SUCCES GEBOEKT?
 63.  Het merendeel van de gecontroleerde projecten Wit-Rusland37, Moldavië 
en Oekraïne leverde bevredigende resultaten op (zie bijlage III ). De reik-
wijdte ervan was echter beperkt in vergelijking met de omvang van de 
problemen die ze moesten verhelpen en ze boekten wisselend succes,  zelfs waar het om onderdelen van eenzelfde project ging. In het alge-
meen werden tragere vorderingen gemaakt dan de Commissie verwachtte; 
het leeuwendeel van de projecten werd met enkele maanden verlengd, en sommige zelfs met meer dan een jaar.
 64.  De beste prestaties werden geleverd op het gebied van grensbeheer. De 
EU-steun bracht een aanmerkelijke verbetering in de capaciteiten inzake 
grensbeheer van Wit-Rusland, Moldavië en Oekraïne. Er is echter nog een 
lange weg te gaan voordat de langetermijndoelstelling is bereikt van een 
modern grensbeheersysteem dat de Europese goede praktijken benadert. 
Het gaat erom, het aanvankelijke succes om te zetten in duurzame ope-rationele verbetering (zie de paragrafen 11-19).
 65.  Het Europese ‘vlaggeschip’-project op het gebied van bijstandverlening inzake 
grensbeheer, EUBAM, heeft goed gepresteerd. De vreedzame oplossing van het Transnistrische conflict is echter een taak voor de lange termijn die beleidsmaatregelen vergt die verder gaan dan verbetering van de  grens- en douanecontroles en grensbewaking (zie tekstvak 1).
 66.  De prestaties op het gebied van ‘migratie en asiel’ waren onbevredigend, 
met name ten aanzien van de infrastructuur. De voortgang in het ver-schaffen van adequaat onderdak voor illegale migranten en asielzoekers met inachtneming van internationale humanitaire normen verliep met  
name in Oekraïne traag. De verdeling van de verantwoordelijkheden op 
nationaal niveau blijft onduidelijk en de regering heeft onvoldoende  
middelen uitgetrokken voor infrastructuur en exploitatiekosten (zie de paragrafen 20-27).
 67.  Op het gebied van de ‘bestrijding van de georganiseerde misdaad’ werden 
wisselende resultaten geboekt. Ondanks verschillende successen waren de 
resultaten van de projecten wat betreft het waarborgen van een doeltref-fende vervolging en verbeterde samenwerking tussen de douanediensten, grenswachten, politie- en geheime diensten ontoereikend om te komen tot doeltreffend strafrechtelijk onderzoek (zie de paragrafen 28-44).37 Wegens de tekortschietende 
eerbiediging van de democratie 
en de mensenrechten werd 
de bijstand aan Wit-Rusland 
beperkt tot humanitaire, grensoverschrijdende en regionale 
samenwerkingsprojecten (zie 
paragraaf 7).
ed812631_NL_inside_E3.indd   31 26/02/09   16:12:03
32
 68.  Op het gebied van ‘rechterlijke macht en goed bestuur’ zijn de resultaten 
ook wisselend. Ondanks democratische hervormingen en verbeteringen die tot stand zijn gebracht met EU-steun, hebben Moldavië en Oekraïne nog steeds sterk te lijden van corruptie (zie de voetnoten 31 en 32). De Rekenkamer is van oordeel dat een fundamentele verandering op lange termijn in politieke wil, mentaliteit, gedrag en houding geboden is, wil deze hoge mate van corruptie flink kunnen worden beteugeld (zie de  paragrafen 45-52).
AANBEVELING
De Commissie dient:
teneinde te komen tot een duurzame operationele verbetering in a) 
het grensbeheer, advies in te winnen van het Europees agentschap 
voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buiten-
grenzen van de lidstaten van de Europese Unie (FRONTEX), en ten aanzien van de verdere ondersteuning van de grensuitrusting de 
complementariteit met de door andere donoren verstrekte uitrus-
ting te waarborgen;
alvorens zij meer middelen voor centra voor illegale migranten  b) 
en asielzoekers vrijmaakt, zich ervan te vergewissen dat de ontvan-gende regering heeft toegezegd ten minste de exploitatiekosten te zullen betalen, waarmee de duurzaamheid gewaarborgd is;
in de bestrijding van de georganiseerde misdaad de projectactivi-c) 
teiten meer te richten op het punt van de doeltreffende vervolging (met inbegrip van een modern systeem van inbeslagneming en con-fiscatie van activa) en een meer systematische informatie-uitwisse-ling tussen rechtshandhavingsinstanties te bevorderen;
de mogelijkheden te blijven onderzoeken om het publiek meer te d) 
betrekken bij het corruptiebestrijdingsbeleid door maatschappelijke organisaties en adviescentra te ondersteunen.
WAT ZIJN DE HOOFDREDENEN 
VOOR DE ONDERMAATSE PRESTATIES?
 69.  Hoewel de Commissie de eindverantwoordelijke is voor het succes van haar 
projecten, wees de controle uit dat, waar beperkte resultaten werden  
aangetroffen, deze doorgaans te wijten waren aan het doen en laten van alle hoofdbetrokkenen: de Commissie, de nationale autoriteiten in de  
ontvangende landen en contractanten - waarbij het op dit terrein vaak om 
internationale organisaties gaat. Externe factoren zoals politieke instabi-liteit gingen ook ten koste van de projectresultaten (zie paragraaf 54).
ed812631_NL_inside_E3.indd   32 26/02/09   16:12:04
33
 70.  De Commissie heeft niet voldoende mankracht toegewezen aan de delegatie in 
Kiev om een snel groeiend, arbeidsintensief beleidsterrein in de drie landen aan te kunnen. en het duurde bijna twee jaar voor met operationeel pro-jectbeheer werd begonnen bij de delegatie in Moldavië (opgericht in 2005). Het naast elkaar bestaan van verschillende EU-financieringsinstrumenten die hetzelfde doel dienen, en een gebrek aan consistentie daartussen, stond een kwalitatief hoogwaardige benadering in de weg. Bovendien ging de  Commissie niet over tot rigoureuze actie zodra duidelijk werd dat tekortko-mingen in het projectbeheer van de contractanten van de subsidie afbreuk deden aan de kwaliteit van de EU-bijstand (zie de paragrafen 55-57).
 71.  De ontvangende regeringen en de Commissie hebben de EU-activiteiten niet voldoende afgestemd op de omvangrijke steun die andere donoren ver-strekten. De ongecoördineerde geldstroom uit verschillende bronnen leidt tot onnodig dubbel werk, een inconsequente aanpak en minder motivatie om de kosten laag te houden (zie de paragrafen 36, 51, 54, sub a)).
 72.  In de ontvangende landen werd vastgesteld dat de inzet op projectniveau te wensen overliet, met name op de deelgebieden van migratie/asiel en rech-terlijke macht /goed bestuur. Ook onderschatte de Commissie de mate  waarin externe factoren, zoals politieke fragiliteit, onsamenhangendheid in de bestuurlijke organisatie en, mogelijk, te weinig zicht op toetreding tot de EU de verwezenlijking van de projectdoelstellingen konden belemmeren. 
Deze factoren vielen niet onder de rechtstreekse verantwoordelijkheid van de Commissie, maar werden niet toereikend en realistisch geëvalueerd in 
haar risicobeoordeling (zie de paragrafen 54, sub b) en d)).
AANBEVELING  
De Commissie dient:
haar personeel dat werkzaam is op het terrein van vrijheid, veiligheid a) 
en rechtvaardigheid bij de delegaties in Moldavië en Oekraïne te verster-ken en te beschikken over voldoende expertise om aangelegenheden op het gebied van aanbestedingen en werken te behandelen;
ernaar te streven, het nieuwe ENP-instrument te hanteren als enig, flexibel b) 
instrument ter ondersteuning van de sector;
strengere controle uit te oefenen op de internationale instellingen die c) 
optreden als contractanten ten aanzien van de projectbeheersprocedures zoals het mobiliseren van personeel, aanbesteding, betalingen, rappor-
tage, controle van de uitgaven en de vereiste zichtbaarheid van de EU;
adequate maatregelen te treffen om de ontvangende landen te stimule- d) 
ren en te ondersteunen in het opzetten en voeren van een doeltreffende 
coördinatie van de donoren;
de projecten te ondersteunen waar werkelijke belangstelling van ont- e) 
vangende landen duidelijk aanwezig is en onder meer blijkt uit nationale financiering; tegelijkertijd dient zij realistischer te zijn wat de doelstel-lingen betreft, en zich te beraden op langere perioden voor de tenuit-voerlegging van afzonderlijke projecten.
ed812631_NL_inside_E3.indd   33 26/02/09   16:12:04
34
IN HOEVERRE HEEFT DE COMMISSIE EEN LEERPROCES 
OPGEZET OM REKENING TE HOUDEN MET DE GETROKKEN LESSEN BIJ VOORTZETTING VAN DE BIJSTAND OP HET GEBIED VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID?
 73.  De Commissie heeft de mogelijkheden om lessen te trekken niet ten volle 
benut, en de opgedane ervaring werd niet altijd toegepast bij pas opge-starte projecten, hetgeen er in sommige gevallen toe leidde dat fouten uit het verleden zich herhaalden (zie de paragrafen 60-62).
AANBEVELING  
Bij het voorbereiden van nieuwe projecten dient de Commissie syste-
matischer rekening te houden met de ervaringen opgedaan met eer-
dere projecten. Onderdelen met betrekking tot ‘getrokken lessen’ in 
voorbereidende documenten moeten verder worden uitgewerkt. Ook dienen deze een vast onderdeel te worden van subsidieaanvragen van internationale organisaties.
  Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar 
vergadering van 19 november 2008.
        Voor de Rekenkamer
        Vítor Manuel da Silva Caldeira
      President
ed812631_NL_inside_E3.indd   34 26/02/09   16:12:05
35
BIJLAGE I
Bron : Europese Commissie.
ed812631_NL_inside_E3.indd   35 26/02/09   16:12:06
36
BIJLAGE II
JBZ — OVERZICHT VAN PROJECTEN (WAARVOOR VASTLEGGINGEN ZIJN GEDAAN 
IN HET KADER VAN DE PROGRAMMA’S 2000-2005)
Wit-Rusland Moldavië Oekraïne Meerdere landen Totaal 
Aantal 
projectenmiljoen 
euroAantal 
projectenmiljoen 
euroAantal 
projectenmiljoen 
euroAantal 
projectenmiljoen 
euroAantal 
projecten%miljoen 
euro%
Grensbeheer
(met inbegrip van douane)3 27 300 000 5 2 773 635 16 42 019 884 21 32 593 501 45 50,6 104 687 020 63,2
Migratie en asiel 2 940 700 1 794 700 5 8 628 764 9 6 472 354 17 19,1 16 836 518 10,2
Bestrijding van georganiseerde 
misdaad (terrorisme, drugs, witwaspraktijken, mensenhandel)1 1 200 000 4 4 207 408 2 6 892 000 4 6 898 012 11 12,3 19 197 420 11,6
Rechterlijke macht en goed 
bestuur(met inbegrip van corruptiebestrijding)4 6 244 015 7 16 175 935 4 2 382 483 15 16,9 24 802 433 14,9
Overige 1 172 000 1 1,1 172 000 0,1
TOTAAL 6 29 440 700 14 14 019 758 31 73 888 583 38 48 346 350 89 100,0 165 695 391 100,0
Bron : Europese Commissie.
ed812631_NL_inside_E3.indd   36 26/02/09   16:12:07
37
BIJLAGE III
OVERZICHT VAN GECONTROLEERDE CONTRACTEN
Nr. Titel van het contract EU-bijdrage LandStand 
(juli 2007)1Contractant/
FinancieringsbronAlgehele beoordeling van 
resultaten2
GRENSBEHEER
1Missie van de EU voor bijstandverlening 
inzake grensbeheer aan Moldavië en Oekraïne EUBAM I4 000 000,00 UA, MDvoltooid op 
21.5.2006UNDP / Snellereactie-
mechanisme
Bevredigend 2Missie van de EU voor bijstandverlening 
inzake grensbeheer aan Moldavië en Oekraïne EUBAM II4 000 000,00 UA, MDvoltooid op 
31.10.2006UNDP / RAP 2004
3
Missie van de EU voor bijstandverlening inzake 
grensbeheer aan Moldavië en Oekraïne EUBAM III2 200 000,00 UA, MDvoltooid op 
31.1.2007UNDP / RAP 2003
4Missie van de EU voor bijstandverlening inzake 
grensbeheer aan Moldavië en Oekraïne EUBAM IV8 885 000,00 UA, MDloopt sinds 
1.2.2007UNDP / RAP 2006
5Versterking van het grensbeheer in de 
Republiek Wit-Rusland – BOMBEL I4 500 000,00 BLvoltooid op 
31.12.2006UNDP / RAP 2001
Bevredigend
6Versterking van het grensbeheer in de 
Republiek Wit-Rusland – BOMBEL II8 800 000,00 BLloopt sinds 
1.9.2006UNDP / RAP 2003
7Kozlovichi II – grensterminal 
– werkzaamheden14 000 000,00 BLloopt sinds 
30.12.2004Overeenkomst inzake werken / 
CBC 2000; CBC 2002Onbevredigend
8Verbetering grensbeheer Oekraïne – pakket 
1, 22 223 738,00 UAvoltooid op 
17.7.2005Overeenkomsten inzake 
leveringen / TACIS NAP 2001Bevredigend
9 Verbetering grensbeheer Oekraïne – pakket 5 1 770 555,00 UAvoltooid op 
17.7.2005
10Hervorming en modernisering van de 
douane in Oekraïne1 372 500,00 UAvoltooid op 
15.1.2005Overeenkomsten inzake 
diensten / NAP 2001 
(programma’s voor kleine 
projecten)Bevredigend, maar ondermaatse 
prestaties in onderdeel „nieuw 
geautomatiseerd systeem voor 
douanevervoer”
GRENSBEHEER
11Instelling van migratiebeheersysteem in 
Zakarpatia1 278 186,41 UAvoltooid op 
31.12.2006Subsidie - overeenkomst / 
Begrotingsonderdeel B7-667Onbevredigend qua 
capaciteitsopbouw (humanitaire 
hulpactie)12Capaciteitsverbetering op het gebied 
van bescherming en behandeling van vluchtelingen en asielzoekers in Zakarpatia699 942,43 UAloopt sinds 
1.1.2007Subsidie-
overeenkomst / AENEAS
13Capaciteitsopbouw voor migratiebeheer 
– CBMM I3 781 505,00 UAloopt sinds 
1.3.2005Internationale Organisatie 
voor Migratie / TACIS NAP 
2003Onbevredigend qua kernactiviteit 
(MAC’s); corrigerende maatregelen 
getroff  en na controlebezoek14Capaciteitsopbouw voor migratiebeheer 
(fase II) – CBMM II2 767 000,00 UAloopt sinds 
22.7.2006
15Versterking van de asielstelsels 
in Oekraïne en Moldavië1 635 000,00 UA, MDvoltooid op 
31.12.2006
UNHCR / TACIS RAP 2002Onbevredigend qua kernactiviteit 
(tijdelijke opvangcentra) voor Oekraïne 
en Wit-Rusland,bevredigend voor 
Moldavië16Versterking van het nationale asielstelsel in 
de Republiek Wit-Rusland365 000,00 BLvoltooid op 
31.12.2006
17Het grensoverschrijdende 
samenwerkingsproces (Söderköping-proces) – secretariaat147 479,00BL, UA, 
MDvoltooid op 
3.5.2004UNHCR / ATA
Bevredigend, maar vertragingen. 
Uitstapstrategie moet nog worden 
uitgestippeld.18Het grensoverschrijdende 
samenwerkingsproces (Söderköping-proces) – Söderköping I762 488,00BL, UA, 
MDvoltooid op 
28.2.2006Zweedse migratieraad / 
Begrotingsonderdeel
B7-667
19Het grensoverschrijdende 
samenwerkingsproces (Söderköping-proces) – Söderköping II a1 307 898,00BL, UA, 
MDloopt sinds 
1.3.2006UNHCR (onderaannemers 
IOM & Zweedse 
migratieraad) / AENEAS
20Het grensoverschrijdende 
samenwerkingsproces (Söderköping-proces) – Söderköping II b1 026 000,00BL, UA, 
MDloopt sinds 
1.3.2006UNHCR (onderaannemers 
IOM & Zweedse 
migratieraad) / RAP 2004
1 Laatste controlebezoek werd afgelegd in juli 2007.
2 Onbevredigend: houdt in dat specifi  eke doelstellingen op belangrijke onderdelen niet zijn gehaald (bij verstreken overeenkomsten) of de huidige voortgang bij lan ge na niet aan de 
verwachtingen voldoet (lopende overeenkomsten).
ed812631_NL_inside_E3.indd   37 26/02/09   16:12:08
38
Nr. Titel van het contract EU-bijdrage LandStand 
(juli 2007)1Contractant/ 
FinancieringsbronAlgehele beoordeling van 
resultaten2
BESTRIJDING VAN GEORGANISEERDE MISDAAD
21Multisectorale bijstand op het gebied van 
drugscontrole en institutionele opbouw in Oekraïne, Moldavië en Wit-Rusland – BUMAD 12 000 000,00BL, UA, 
MDvoltooid op 
30.4.2005UNDP/ RAP 2001
Bevredigend qua opzet van nieuwe 
antidrugseenheden,
onbevredigend qua wetgeving 
en politieel inlichtingenwerk22Multisectorale bijstand op het gebied van 
drugscontrole en institutionele opbouw in Oekraïne, Moldavië en Wit-Rusland – BUMAD 22 500 000,00BL, UA, 
MDvoltooid op 
21.1.2007UNDP/ RAP 2002 
23Multisectorale bijstand op het gebied van 
drugscontrole en institutionele opbouw in Oekraïne, Moldavië en Wit-Rusland – BUMAD 32 000 000,00BL, UA, 
MDloopt sinds 
1.1.2007UNDP/ RAP 2004
24 Bestrijding van vrouwenhandel in Moldavië 599 408,00 MDvoltooid op 
23.6.2004Internationale Organisatie 
voor Migratie / RAP 2000Bevredigend,  maar doelmatigheid 
zorgwekkend (overlapping met 
andere donoren)25Bestrijding van mensenhandel 
in de Republiek Moldavië300 000,00 MDvoltooid op 
18.12.2006Internationale Organisatie 
voor Migratie / TACIS RAP 
2002
26IOM rehabilitatiecentrum voor slachtoff  ers 
van mensenhandel in Chisinau, Moldavië: herstel, rehabilitatie en re-integratie door integrale zorg308 000,00 MDvoltooid op 
3.3.2006Internationale Organisatie 
voor Migratie / TACIS RAP 
2002Bevredigend,  maar zuinigheid 
zorgwekkend (hoge huur)
27 Bestrijding van mensenhandel in Oekraïne 1 892 000,00 UAvoltooid op 
18.6.2006Internationale Organisatie 
voor Migratie / TACIS RAP 
2002Bevredigend qua bescherming / 
re-integratie en bewustmaking
Onbevredigend qua criminalisering 
en vervolging
28Project ter bestrijding van witwaspraktijken, 
fi nanciering van terrorisme en corruptie in 
Moldavië3 000 000,00 MDloopt sinds 
2.8.2006Raad van Europa / NAP 2005Onbevredigende start, maar 
verbetering in onderdeel 
corruptiebestrijding
29Project ter bestrijding van witwaspraktijken 
in Oekraïne – MOLI-UA-1974 502,00 UAvoltooid op 
1.7.2005Raad van Europa / RAP 1999
Bevredigend
30Vervolgproject ter bestrijding van 
witwaspraktijken en fi
 nanciering van 
terrorisme in Oekraïne – MOLI-UA-25 000 000,00 UAloopt sinds 
1.5.2006Raad van Europa / NAP 2005BIJLAGE III
1 Laatste controlebezoek werd afgelegd in juli 2007.
2 Onbevredigend: houdt in dat specifi  eke doelstellingen op belangrijke onderdelen niet zijn gehaald (bij verstreken overeenkomsten) of de huidige voortgang bij lan ge na niet 
aan de verwachtingen voldoet (lopende overeenkomsten).
ed812631_NL_inside_E3.indd   38 26/02/09   16:12:09
39
Nr. Titel van het contract EU-bijdrage LandStand 
(juli 2007)1Contractant/ 
FinancieringsbronAlgehele beoordeling van 
resultaten2
RECHTERLIJKE MACHT en GOED BESTUUR
31Civiel en commercieel justitieel project NIS, 
Moldavië2 194 015,00 MDvoltooid op 
29.7.2005GTZ / NAP 2001 Bevredigend
32Ondersteuning van de nationale strategie 
voor corruptiebestrijding van Moldavië (PACO Moldavië)250 000,00 MDvoltooid op 
14.1.2006Raad van Europa / NAP 2003 Bevredigend  (proefactie)
33Gemeenschappelijk programma van de 
Europese Commissie en de Raad van Europa voor Moldavië: ondersteuning voor verdere democratische hervormingen 2004-2006800 000,00 MDvoltooid op 
15.12.2006Raad van Europa / NAP 2003Bevredigend , maar ondoelmatig 
van opzet
34Verbetering van de onafhankelijkheid, 
transparantie en doelmatigheid van het rechtsstelsel van de Republiek Moldavië3 000 000,00 MDloopt sinds 
1.10.2006Raad van Europa / NAP 2005Bevredigend , maar te weinig lessen 
geleerd
35Hervorming van de arbitragehoven 
en ondersteuning van de gerechtelijke administratie2 476 000,00 UAvoltooid op 
31.12.2005UNDP / NAP 2000 Onbevredigend
36Internationale samenwerking Oekraïne in 
strafzaken (UPIC)1 500 000,00 UAloopt sinds 
1.12.2005Raad van Europa / NAP 2004 Bevredigend
37Oekraïne – procedure voor selectie 
en aanstelling van rechters, opleiding, tuchtrechtelijke verantwoordelijkheid, methoden voor beheer van zaken en alternatieve geschillenbeslechting2 000 000,00 UAloopt sinds 
31.5.2006Raad van Europa / NAP 2003Onbevredigende start, meer 
bevredigend sinds juni 2007
38Ondersteuning van goed bestuur: project 
ter bestrijding van corruptie in Oekraïne (UPAC)1 500 000,00 UAloopt sinds 
9.6.2006Raad van Europa / NAP 2004 Onbevredigend
39Door Interpol ondersteunde internationale 
samenwerking in strafzaken door handhaving van Oekraïens recht989 788,00 UAloopt sinds 
15.1.2007Interpol / NAP 2004Onbevredigende start, meer 
bevredigend sinds juni 2007
40Centrum voor advocatuur en juridisch 
advies ter bestrijding van corruptie in Oekraïne (ALAC)500 000,00 UAProject 
voorbereid, 
overeenkomst 
echter niet 
geslotenNAP 2004Onbevredigend , activiteit 
ingetrokken
Totale EU-bijdrage
99 306 004,84BIJLAGE III
1 Laatste controlebezoek werd afgelegd in juli 2007.
2 Onbevredigend: houdt in dat specifi  eke doelstellingen op belangrijke onderdelen niet zijn gehaald (bij verstreken overeenkomsten) of de huidige voortgang bij lan ge na niet 
aan de verwachtingen voldoet (lopende overeenkomsten).
ed812631_NL_inside_E3.indd   39 26/02/09   16:12:10
40
BIJLAGE IV
Bron : Europese Commissie.Het hoofdkantoor van EUBAM 
is in Odessa gevestigd, en zes plaatselijke kantoren aan de Moldavisch-Oekraïense grens en in de haven van Odessa. Ook beschikt het over vier adviseurs op het gebied van risicoanalyse, die zijn gestationeerd in Chisinau en Kiev.
ed812631_NL_inside_E3.indd   40 26/02/09   16:12:11
41
ANTWOORD 
VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING
I. 
De bijstand van de Commissie moest worden  
verleend in een moeilijk politiek en institutio-
neel kader dat werd gekenmerkt door een sov-jetachtig overheidsapparaat dat nood had aan grootschalige hervormingen.
Wegens een gebrek aan eerbiediging van de  
democratische beginselen, de mensenrechten en de rechtstaat is de bijstand van de Commis-sie voor Wit-Rusland voor de periode 2007-2010 beperkt tot vijf miljoen euro per jaar. In ach-tereenvolgende Raadsconclusies is verklaard  dat de bijstand die door de EU aan Wit-Rusland wordt verleend, tot doel heeft de bevolking  en de democratisering te ondersteunen, met  
name door humanitaire, regionale en grens-
overschrijdende samenwerking, en met pro-jecten gericht op de directe en indirecte  ondersteuning van het democratiseringsproces en de democratische krachten.
III. 
De Commissie verheugt zich over de positieve beoordeling van de Rekenkamer met betrek-
king tot de projecten op het gebied van grens-
beheer, die bijna twee derde van het financieel gewicht van de projecten vertegenwoordigen. Op het gebied van migratie en asiel hebben  zich moeilijkheden voorgedaan bij de werk/
levering onderdelen van projecten, met name in de Oekraïne, terwijl in het kader van de  
onderdelen capaciteitsopbouw toereikende  
resultaten zijn tot stand gebracht.
IV. 
Politieke instabiliteit in de regio heeft verhin-derd dat vooruitgang kon worden geboekt. Er werden evenwel slechts voor enkele projecten 
geringe resultaten geboekt.
Wat de coördinatie met andere donoren betreft, 
wordt de delegatie in de Oekraïne unaniem  
beschouwd als een voorloper. De mate waarin coördinatie tot stand komt, hangt sterk af van 
de bereidheid van de betrokken partijen om  
aan een dergelijk proces deel te nemen (som-
mige donoren, in het bijzonder die welke niet tot de EU behoren, staan hier meer weigerach-tig tegenover dan andere).
ed812631_NL_inside_E3.indd   41 26/02/09   16:12:13
42
De Commissie heeft zich ingezet om op sys-
tematische wijze de inspanningen op het vlak van donorcoördinatie in landen aan te sturen en te intensiveren en heeft in januari 2008 een regionale donorcoördinatieconferentie georga-niseerd om impulsen te geven aan dit proces. 
In het licht van de mogelijkheid om de techni-
sche specificiteit van projecten te vergelijken, werd rekening gehouden met de ervaringen uit het verleden bij het ontwerpen van daaropvol-gende acties.
De delegatie in Moldavië heeft momenteel de 
verantwoordelijkheden op het vlak van pro-grammabeheer volledig overgenomen van de delegatie in Kiev.
V. 
De Commissie onderkent de waarde van de  werkzaamheden van de Rekenkamer en de wijze waarop zij heeft bijgedragen tot een verhoging van de doeltreffendheid van de projecten. 
REIKWIJDTE EN AANPAK 
VAN DE CONTROLE
13.  
De Commissie is verheugd over de positieve  beoordeling van de Rekenkamer over het  onderdeel van de audit waarmee de meeste  financiële middelen gemoeid zijn.
Tekstvak 3 — Voorbeeld van tegenvallende 
resultaten: beperkte omvang van de werken en vertragingenOndanks de vermelde moeilijkheden heeft de Commissie een aantal maatregelen genomen  met het oog op de voltooiing van het project. Tot de voltooiing werd nauwgezet en voort-
durend toezicht uitgeoefend op de vooruit-
gang van de werkzaamheden. Ten slotte werd 
het contract voor de uitvoering van werken  
voltooid met volledige benutting van de com-
munautaire middelen. Het voorlopig ontvangst-bewijs voor het met communautaire middelen 
gefinancierde contract voor de uitvoering van werken voor de aanleg van de Koslovichi II-
grensterminal werd door de douane van Wit-Rusland in maart 2008 ondertekend. De douane van Wit-Rusland heeft besloten de onderdelen van de infrastructuur met nationale middelen te voltooien die na de onderhandelingen niet in aanmerking kwamen (bv. parkeerterreinen  en enkele opslagvoorzieningen). De desbe-treffende werkzaamheden zijn aan de gang.  Verwacht wordt dat de nieuwe grensterminal begin 2009 operationeel zal zijn. Er waren  werkzaamheden gepland waardoor de oude  grensterminal in gebruik kon blijven tijdens  de aanleg van de nieuwe terminal. De oude  terminal zal in gebruik blijven als onderdeel  van het volledige complex in Koslovichi.
17.  
Het snellereactiemechanisme maakt het  
mogelijk specifieke financiële middelen snel  beschikbaar te stellen en vast te leggen om  snel in te grijpen om normale omstandigheden voor de uitvoering van de ondernomen beleids-
maatregelen te helpen herstellen of in stand  
te houden, zodat de doeltreffendheid daarvan 
behouden blijft. In artikel 2 van Verordening  
(EG) nr. 381/2001 van de Raad wordt duidelijk 
bepaald dat in het kader van het snellereactie-
mechanisme acties kunnen worden gefinancierd die in normale tijden behoren tot normale bij-standsprogramma’s. De belangrijkste doelstel-ling van het snellereactiemechanisme was de 
Commissie in staat te stellen snel te reageren bij crisissituaties en aldus het extern beleid van 
de Gemeenschappen te ondersteunen. Met het 
snellereactiemechanisme werd het pad geëf-fend voor normale programma’s die tot doel  hadden de overkoepelende doelstellingen van het optreden tot stand te brengen. Zoals in de opdracht van EUBAM is uiteengezet, is vanaf  het begin verondersteld dat tastbare resultaten 
alleen op middellange of lange termijn kun-
nen worden verwacht. Deze veronderstelling is 
volledig in overeenstemming met het oogmerk 
van de Raadsverordening tot instelling van een 
snellereactiemechanisme.
ed812631_NL_inside_E3.indd   42 26/02/09   16:12:13
43
18.  
Het TACIS-programma was niet flexibel genoeg om aanzienlijke middelen snel beschikbaar te stellen voor een langere uitvoeringsperiode.  Er was een kans voor een dergelijk project in juni 2005 toen de presidenten van Moldavië  en Oekraïne in een gezamenlijk schrijven naar de Raad en de Commissie om bijstand verzoch-ten. De Commissie vond het belangrijk om snel op dit verzoek in te gaan. Als gevolg van de  politieke instabiliteit in de regio (de zogeheten „oranje revolutie” in Oekraïne) konden alleen overeenkomsten op korte termijn worden afge-sloten waarbij gebruik werd gemaakt van de  beschikbare middelen. Ondertussen is het man-daat van de missie verlengd (tot einde 2009). In het kader van het indicatief programma 2007-2010 werd er met de inwerkingtreding van het ENPI gezorgd voor een zekere mate van voor-spelbaarheid. Tot einde 2009 wordt voorzien in een jaarlijkse toelage voor EUBAM.
19.  
De BOMMOLUK-projecten zijn gebaseerd op het 
EUBAM-verslag behoeftenonderzoek en aanbe-
velingen waarin de lacunes en behoeften van 
de nationale grensautoriteiten op de staats-
grens tussen Moldavië en Oekraïne worden  
geanalyseerd.  Eén onmiskenbaar voordeel  
is dat rekening wordt gehouden met de lessen die werden getrokken uit aanbestedingsproce-dures in vorige projecten. Wat andere donoren betreft, werd gezorgd voor complementariteit met de VS, die zich hadden toegespitst op het verstrekken van bijstand op het gebied van  terrorismebestrijding. Vooraleer uitrusting kan worden aanbesteed, moeten de begunstigden ervoor zorgen dat zij in staat zijn om deze uit-rusting te bedienen en over voldoende midde-len beschikken voor de lopende kosten en het onderhoud. Het vermogen van de diensten  van de partnerlanden om hun verbintenissen na te komen, wordt door EUBAM zorgvuldig  onderzocht.25.  
a)  Op verzoek van de regering van Oekraïne heeft de Commissie besloten aan deze regering steun te verlenen. Oekraïne leek in 2004 vastbeslo-ten om de levensomstandigheden van illegale migranten te verbeteren en ging ermee akkoord het overheidscomité voor nationaliteiten  en migratie financieel te ondersteunen voor  het optrekken van twee detentiecentra voor  migranten die beantwoorden aan de normen  van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de aanbevelingen van het Europees Comité inzake de voorkoming van folteringen en onmenselijke of vernede-rende behandelingen of bestraffingen.
Tekstvak 4 — Ondanks verbetering 
die dankzij de EU-bijstand tot stand is 
gekomen, zijn de levensomstandigheden voor illegale migranten in de bestaande opvangcentra nog steeds onaanvaardbaarWegens de zeer slechte staat van de tijdelijke 
detentiecentra in Pavchino en Chop werd met 
dit project uiteindelijk meer humanitaire steun 
verleend dan capaciteitsopbouw tot stand  
gebracht.
Na het bezoek van de EG-delegatie vond een ern-
stig overleg plaats met de vertegenwoordigers van de Dienst bewaking van de staatsgrenzen, die onmiddellijk is opgetreden en corrigerende maatregelen heeft getroffen. Na het bezoek van de Rekenkamer heeft de Commissie de regering van Oekraïne aanbevolen Pavchino te sluiten wegens de slechte naleving van de mensen-rechtennormen. Ondertussen heeft de minis-terraad besloten om Pavchino te sluiten zodra andere faciliteiten beschikbaar zijn.
Tekstvak 5 — Matige vooruitgang in het 
opzetten van nieuwe opvangcentra voor 
illegale migranten
Wegens de politieke instabiliteit (de zogehe-
ten „oranje revolutie”), het feit dat in de peri-
ode 2004-2005 een ander ministerie bevoegd werd en dat de toegezegde middelen niet ter 
beschikking werden gesteld, hebben er zich  
vertragingen voorgedaan bij het opknappen  
van de detentiecentra voor migranten in Zhu-ravychi (Volyn oblast) en Rozsudiv (Chernihiv oblast).
ed812631_NL_inside_E3.indd   43 26/02/09   16:12:14
44
Het besluit om het aantal opvangplaatsen te  
verminderen van oorspronkelijk 1 260 plaatsen tot 250 was gebaseerd op de Europese prak-tijk door te erkennen dat een hogere capaciteit een negatieve invloed heeft op de werking van het centrum. In 2007 werd aanzienlijke vooruit-gang geboekt bij het opknappen van de cen-tra. Ondertussen zijn beide detentiecentra voor migranten in gebruik genomen overeenkomstig de Europese werkmethoden.
Tekstvak 6 — Onderbenuttiging van nieuw 
gebouwde asielzoekerscentraEind 2006 waren 250 opvangplaatsen voor  asielzoekers beschikbaar in het tijdelijk  opvangcentrum in Odessa, dankzij het project „Versterking van de asielsystemen van Oekraïne en Moldavië”. Het is correct dat op het ogenblik 
dat de audit werd uitgevoerd, slechts de helft 
van het tijdelijk opvangcentrum (TOC) werd  gebruikt bij gebrek aan overheidsfinanciering. Het TOC in Mukachevo werd in gebruik geno-men in november 2007 nadat de Commissie de 
regering van Oekraïne ervan had overtuigd het 
eigenaarschap van de gronden en gebouwen  
over te dragen van de Dienst bewaking van de 
staatsgrenzen aan het overheidscomité voor  
nationaliteiten en religie en om overheidsmid-
delen ter beschikking te stellen voor de wer-king van het TOC.
26.  
Tijdens de bijeenkomsten met de regering van de Oekraïne vestigt de Commissie de aandacht 
op de financiële aspecten. De bevoegdheids-
verdeling tussen de Dienst bewaking van de  staatsgrenzen en het Ministerie van Binnen-landse Zaken is in de wetgeving vastgelegd  en duidelijk: de Dienst bewaking van de staats-grenzen is verantwoordelijk gedurende een  periode van 10 dagen (detentie voor een korte 
periode), nadien dienen illegale migranten te 
worden overgedragen aan het Ministerie van  
Binnenlandse Zaken. Aangezien het ministerie 
tot voor kort nog geen detentiecentrum had  
beheerd, werd de wet evenwel niet toegepast en werden migranten gedurende 6 maanden  
(de in de Oekraïense wetgeving vastgestelde  
maximumtermijn) door de Dienst bewaking van 
de staatsgrenzen in hechtenis genomen. 27.  
De versterking van het project voor een natio-naal Oekraïens asielstelsel werd geconfronteerd met administratieve en juridische problemen die door de EU-delegatie werden aangepakt  en opgelost in het kader van contacten met  de nationale overheidsdiensten. Het TOC voor asielzoekers in Gomel (Wit-Rusland) werd offi-cieel geopend op 16 januari 2008 en is momen-teel in gebruik.
34.  
In een poging om een betere gegevensuit-wisseling tot stand te brengen tussen de  wetshandhavingsdiensten in Oekraïne heeft  de Commissie in samenwerking met Interpol  sedertdien de mogelijkheid onderzocht om het i24/7-systeem uit te breiden tot de nationale 
grensbewakingsdienst van Oekraïne. Wegens  
redenen die verband houden met de natio-nale soevereiniteit bleek deze uitbreiding niet haalbaar.
35.  
Het Verdrag van de Raad van Europa betref-
fende gegevensbescherming is door Oekraïne 
nog niet geratificeerd, hetgeen een vereiste is 
bij de overdracht van persoonsgegevens. De  
Commissie spoort Oekraïne aan om het verdrag te ratificeren om de onderlinge samenwerking tussen wetshandhavingsdiensten mogelijk te  maken. De niet-ratificatie van het verdrag  
inzake gegevensbescherming van de Raad van Europa is ook een reden waarom er nog geen 
strategische overeenkomst met Europol is tot 
stand gekomen.
36.  
Reeds in 2000 heeft de Commissie in de regio acties ondernomen in de strijd tegen mensen-handel. Als gevolg van het optreden van andere donoren bij de bestrijding van mensenhandel, heeft de Commissie de programmering van der-gelijke projecten in het kader van bilaterale  Tacis-programma stopgezet. Het laatste project was het project voor Wit-Rusland in het kader van het nationaal actieprogramma 2005.
40.  
Het wetgevingsproces werd, zeker in Oekraïne, gehinderd door veelvuldige regeringswissels  na de oranje revolutie. In de regio verlopen de 
wetgevingsprocessen meestal traag.
ed812631_NL_inside_E3.indd   44 26/02/09   16:12:14
45
41.  
Op het ogenblik van het bezoek van de Reken-kamer was het aantal inbeslagnames inder-daad bescheiden. Sedertdien zijn de resultaten evenwel aanzienlijk verbeterd. In 2007 heeft  Oekraïne in totaal 415 kg heroïne en 19 kg  cocaïne in beslag genomen en in de eerste  vijf maanden van 2008 214 kg heroïne en 41  kg cocaïne. In Moldavië werd in februari 2008 200 kg heroïne in beslag genomen. Door de  activiteiten inzake capaciteitsopbouw heeft  het EG-project zeker bijgedragen tot de suc-cesvolle inbeslagnames.
47.  
Het project „hervorming van arbitragehoven  en ondersteuning van de gerechtelijke admi-
nistratie” heeft tastbare resultaten opgeleverd, 
aangezien dit project het eerste project op het 
gebied van rechtshulp van een dergelijke reik-wijdte en omvang was in de Oekraïne en dit  project werd uitgevoerd in een institutioneel kader dat de kenmerken vertoonde van een  
sovjetachtig overheidsapparaat. Sommige  
belangrijke operationele wijzigingen die in  
het kader van het project zijn gesuggereerd,  
zijn door gerechtelijke administratie ten uit-
voer gelegd.
Het feit dat ervoor werd gezorgd dat alle aanko-
pen van apparatuur op een transparante wijze tot stand kwamen, heeft in sommige gevallen geleid tot het intrekken van offertes, hetgeen uiteindelijk vertragingen heeft veroorzaakt.
50.  
Het vervolgproject werd in augustus 2006  opgestart en kreeg te kampen met een trage  start als gevolg van het ontslag van de adviseur voor corruptiebestrijding kort na de opstart-conferentie. Er diende een nieuwe aanwerving tot stand te komen.52.  
De politieke crisis van 2006-2007 heeft invloed gehad op het tempo van de hervormingen en de activiteiten met betrekking tot de goedkeuring van nieuwe anticorruptiewetgeving en het anti-corruptie actieplan. Einde 2007 kreeg het pro-ject een „nieuwe start” toen de op zeer korte termijn uitgeschreven verkiezingen de poli-tieke partijen die het beleid van de president ondersteunen, aan de macht hebben gebracht. Het werkplan voor het project werd herzien  tijdens de bijeenkomst van de stuurgroep op 29 november 2007 en een lijst van prioritaire activiteiten voor de periode december 2007-maart 2008 werd goedgekeurd. Een deel van  de activiteiten die betrekking hebben op het opstellen en goedkeuren van wetgeving op het gebied van corruptiebestrijding zijn naar 2008 en 2009 verschoven.
a)  
Het actieplan tegen corruptie is van start  gegaan met bijstand die in het kader van het 
project is verleend. Vervolgens heeft het minis-
terie van Justitie evenwel besloten om het  
actieplan tegen corruptie alleen op te stellen. 
Als opvolgingsmaatregel ter ondersteuning van 
de tenuitvoerlegging van het actieplan tegen 
corruptie, werd in het kader van het project bij-stand verleend bij het opstellen van het pakket maatregelen op het gebied van corruptiebe-strijding. De deskundige beoordeling door de 
Raad van Europa was toegespitst op het pakket corruptiebestrijding waarin drie wetsontwer-
pen waren opgenomen. In het expertiserap-
port van de voorzitter van de Groep van Staten tegen Corruptie wordt vermeld dat de herziene wetsontwerpen van hoge kwaliteit zijn.
Deskundigen konden slechts kort voor de ten-
uitvoerlegging kennis nemen van het actie-plan tegen corruptie. Er was dus geen enkele mogelijkheid om wijzigingen aan het document voor te stellen. Voorts dienden de wetsontwer-pen tegelijkertijd met het actieplan te worden goedgekeurd als rechtsgrondslag voor de cor-ruptiebestrijding in Oekraïne. De uitvoering van het project en de toetreding van Oekraïne tot de Groep van Staten tegen Corruptie hebben de goedkeuring van het actieplan versneld. De indruk ontstond evenwel dat de regering met de goedkeuring van het actieplan tijdig wilde rapporteren over de getroffen maatregelen,  eerder dan een zorgvuldig voorbereid, allesom-vattend en gemakkelijk uitvoerbaar document wilde opstellen.
ed812631_NL_inside_E3.indd   45 26/02/09   16:12:14
46
b)  
Het actieplan tegen corruptie werd slechts in augustus 2007 goedgekeurd. Derhalve konden tij-dens de audit geen activiteiten plaatsvinden met betrekking tot het monitoringmechanisme.
Projectbijstand wordt momenteel verleend in 
het kader van de interinstitutionele werkgroep corruptiebestrijding. Een vertegenwoordiger  van het projectteam is als lid van deze werk-groep aangesteld. Monitoring van de tenuit-voerlegging van het actieplan tegen corruptie behoort tot de doelstellingen van de groep.  Het vraagstuk van de financiering van politieke partijen kwam voor het eerst aan de orde op  de bijeenkomst van de projectstuurgroep op  6 maart 2007, maar het werd afgezwakt door  het ministerie van Justitie.
Wat betreft de onder het brede publiek te  
organiseren opiniepeiling over corruptie, heb-ben de Oekraïense autoriteiten tegelijkertijd  
verzoeken naar verscheidene internationale  
donoren gestuurd zonder te zorgen voor de  
noodzakelijke coördinatie en verspreiding van 
informatie.
54.  
a), b), c)  Het belangrijkste probleem was inderdaad de moeilijke politiek situatie van april 2007 tot  het einde van het jaar. De perceptie van de  
Rekenkamer van de behoeftenraming op het  vlak van justitie/rechterlijke macht/corrup-
tiebestrijding in Oekraïne is hoofdzakelijk het 
gevolg van een bijzonder moeilijke en speci-fieke context, die gekenmerkt wordt door een hoge mate van fragmentatie en vervaging van verantwoordelijkheden bij de verschillende uit-voerende entiteiten en een gebrek aan enige sectoroverschrijdende coördinatie.
Het project werd in samenwerking met de  
toekomstige begunstigden (waaronder het  
ministerie van Justitie) ontworpen en ontwik-
keld. Reeds van bij het begin werd dus gezorgd voor een eigen plaatselijke inbreng, hetgeen is 
bevestigd door de huidige regering, die na de 
verkiezingen van 2007 is aangesteld.Op gezette tijden heeft het projectteam  
donorcoördinatie-initiatieven georganiseerd  om gegevens uit te wisselen, de samenhang  tussen de verschillende interventies te garan-deren en overlapping te voorkomen. De aan-vankelijke personeelsproblemen zijn opgelost en de nieuwe regering heeft ook een oplossing aangereikt voor de kwestie van beschikbare  kantoorruimte.
Opgemerkt wordt dat medefinanciering geen 
verplichting is voor het ontvangend land.
55.  
a)  De EG-delegatie in Moldavië heeft momenteel de verantwoordelijkheden op het vlak van pro-grammabeheer volledig overgenomen van de 
delegatie in Kiev. In het algemeen is de Com-
missie het eens met de Rekenkamer dat het  moeilijk is om te voorzien in voldoende en toe-reikend gekwalificeerd personeel.
b)  
Hoewel het naast elkaar bestaan van verschil-
lende financieringsbronnen enige adminis-
tratieve complexiteit veroorzaakte, waren de  
resultaten van Söderköping-project toereikend, 
zoals door de Rekenkamer werd vastgesteld.
Tekstvak 7 — Voorbeeld van inefficiënt 
contractbeheerDe opsplitsing van het Söderköping fase 3 pro-ject tussen het AENEAS-programma en TACIS  kwam tot stand omdat geen van beide pro-gramma’s over voldoende beschikbare midde-len beschikte om een allesomvattend project mogelijk te maken, hetgeen van bijzonder  belang was na de EU-uitbreiding om de grens-overschrijdende samenwerking op het vlak  van asiel, migratie en grensbeheer te bevor-deren en de indruk weg te nemen dat EU een nieuw ijzeren gordijn bouwt langs de nieuwe EU-buitengrens.
ed812631_NL_inside_E3.indd   46 26/02/09   16:12:15
47
56.  
Het is correct dat de uitvoeringspartners van de Commissie onvoldoende aandacht besteden aan de vraagstukken omtrent toewijzing van  grond of eigendom. Zodra de Commissie even-wel in kennis was gesteld van deze problemen, zijn er onmiddellijk corrigerende maatregelen getroffen.
Voorafgaand aan, tijdens en na de program-
meringsactiviteiten was er op gezette tijden  informatie-uitwisseling tussen donororgani-saties. Na de verklaring van Parijs werd deze  coördinatie geïnstitutionaliseerd. Ondertussen vonden er gezamenlijke programmeringsmis-sies plaats.
57.  
Hoewel er zich in een beperkt aantal gevallen 
tekortkomingen hebben voorgedaan, beschik-ken internationale organisaties meestal over  een aanzienlijke knowhow op het vlak van onder andere de inzet van deskundigheid, financieel 
beheer in het buitenland en efficiënte aanbe-
stedingsprocedures op moeilijke werkterrei-
nen. Er zullen verbeteringen tot stand komen 
bij het vaststellen verificatievoorschriften in  
het raam van de Financiële en administratieve 
kaderovereenkomst (FAFA) door het opstellen van gemeenschappelijke criteria en de zicht-baarheid zal worden versterkt door middel van de publicatie van de handleiding zichtbaarheid 
en communicatie voor het externe optreden  van de EU (april 2008), dat thans ook geldt voor 
internationale organisaties.
d)  
Voor dit specifieke geval is besloten om verifi-caties uit te voeren met betrekking tot enkele projecten van het ontwikkelingsprogramma  van de Verenigde Naties (UNDP). Op basis  
van deze bevindingen zal er een follow-up  
plaatsvinden.
60. 
De voortgangsrapportage waarin rapportage  
gekoppeld wordt aan de betaling van contrac-tanten wordt door de Commissie nauwgezet  
opgevolgd. Voor het voortzetten van een actie 
is het soms noodzakelijk om nieuwe contracten op te starten op het ogenblik dat de volledige rapportageprocedure met betrekking tot een  
lopende actie nog niet is afgerond, hetgeen  leidt tot onvermijdelijke situaties wanneer niet 
alle informatiemogelijkheden zijn benut.61.  
a)  Sedert de audit van de Rekenkamer heeft  de Commissie de reikwijdte van het RGM  uitgebreid.
b)  
In de RGM-synthese van twee bladzijden, die  wordt ondersteund door een gedetailleerde  conclusie met achtergrondinfo, zijn niet  alleen de resultaten opgenomen voor de vijf  belangrijkste monitoringcriteria (relevantie,  efficiëntie, doeltreffendheid, impact en duur-zaamheid), maar worden ook in totaal 21 subcri-teria vermeld die dienen te worden onderzocht en beoordeeld en die beschikbaar zullen zijn voor statistieken en verdere vergelijkingen.  Met behulp van de MONIS (Monitoring Informa-
tion System) database kunnen beheerders die 
verantwoordelijk zijn voor projecttoezicht, -  uitvoering en -monitoring, een gedetailleerde, strategische statistische analyse opstellen, die evenwel gemakkelijk kan worden geëxtraheerd 
en gebruikt.
Tekstvak 8 — Opgedane ervaringen 
onvoldoende meegenomen in nieuwe 
projecten
a)  Het geselecteerde  follow-up project was het beste voorstel dat werd ingediend in het kader van de AENEAS 2005 oproep tot het indienen 
van voorstellen en beantwoordde het best aan de daadwerkelijke behoeften van de detentie-
centra in de Karpaten.
b)  
Wat het tijdschema voor het vervolgproject  betreft, had het CBMM II project tot doel  bij te dragen tot de gunstige afloop van de  onderhandelingen tussen de EG en Oekraïne  
over de overnameovereenkomst. Er werd reke-
ning gehouden met de uit het CBMM I project 
„getrokken lessen”, in het bijzonder met betrek-
king tot tijdelijke opvangcentra en het vraag-
stuk van de toewijzing van grond of eigendom dat van tevoren met de verantwoordelijke enti-
teit werd besproken en de extra middelen voor 
het Volyn detentiecentrum voor migranten  
die in het kader van de fase II van het project beschikbaar waren gesteld. 
ed812631_NL_inside_E3.indd   47 26/02/09   16:12:15
48
CONCLUSIES 
EN AANBEVELINGEN
63.  
De Commissie is verheugd over de algemene  positieve beoordeling van de Rekenkamer met betrekking tot de gecontroleerde projecten.  De reikwijdte ervan was natuurlijk beperkt  om verwatering van activiteiten te voorko-men en het risico op geringe doeltreffendheid inzake behaalde resultaten te beperken, gezien de omvang van de problemen die in deze  overgangslanden moet worden aangepakt.  Terwijl met het onderdeel capaciteitsopbouw van de projecten in het algemeen bevredi-gende resultaten werden geboekt, verliep de vooruitgang bij de onderdelen werk/levering trager als gevolg van de aanbestedingsproce-dures en de noodzaak dat de begunstigde over-heidsdienst zorgt voor voldoende logistieke  ondersteuning. 
64.  
De cruciale kwestie van duurzaamheid wordt  op twee manieren aangepakt. Enerzijds zijn  
grensbeheerprojecten sterk toegespitst op een 
versterking van de technische en institutionele 
capaciteiten van de begunstigden. Anderzijds 
zijn de beoordelingen en aanbevelingen van  
EUBAM in Moldavië en Oekraïne verder omgezet 
op nationaal niveau met aanvullende EG-steun 
om te zorgen voor passende duurzaamheid op lange termijn.
65.  
Feit is dat de vreedzame oplossing voor het  Transnistrische conflict hoofdzakelijk op het  
politiek niveau is tot stand gekomen.
67.  
De eindverantwoordelijkheid voor hetgeen  werd bereikt op het vlak van de vervolging  en een verbeterde samenwerking inzake straf-rechtelijk onderzoek ligt bij de nationale auto-
riteiten als gevolg van aangelegenheden die  
betrekking hebben op nationale soevereiniteit 
met inbegrip van veiligheid.68.  
De Commissie is van oordeel dat op het vlak  van corruptiebestrijding geleidelijk vooruit-gang wordt geboekt. GRECO, de Groep van Sta-ten tegen Corruptie, van de Raad van Europa, waarvan Oekraïne in 2006 lid is geworden,  heeft haar verslag inzake de collegiale toetsing  in maart 2007 goedgekeurd  (bekendgemaakt in oktober 2007). Uiterlijk in het najaar 2008  moet Oekraïne opnieuw verslag uitbrengen.  Het bovenvermelde actieplan tegen corruptie heeft tot doel zich toe te spitsen op een aantal aanbevelingen van de GRECO. Volgende kwes-ties zullen onder andere worden aangepakt:
oprichting van een dienst voor bestrijding 
• 
van corruptiemisdrijven;opheffing van buitensporige immuniteiten 
• 
en stroomlijnen van procedures voor het  
verlenen van immuniteit;
grotere transparantie bij overheidsopdrachten;• 
het strafbaar stellen van corruptiegere-• 
lateerde misdrijven, waartegen in tal-
rijke gevallen niet strafrechtelijk wordt  
opgetreden.
Aanbeveling
a)  In beginsel voorziet de FRONTEX-verordening het Agentschap van een mandaat om de ope-rationele samenwerking tussen de lidstaten  en derde landen te bevorderen. De Commissie gaat evenwel ermee akkoord om het advies in te winnen van het Europees agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie. Er werd gezorgd voor de com-plementariteit van de grensuitrusting met de uitrusting van andere donoren. Ook in de toe-komst zal dit het geval zijn. 
b)  
De Commissie is het eens met de aanbeveling 
van de Rekenkamer en wenst de aandacht erop te vestigen dat in het kader van het met de  
overname gerelateerde bijstandsprogramma  
(2007) een dergelijke toezegging reeds door  het ministerie van Binnenlandse Zaken van  Oekraïne is bevestigd.
c)  
De Commissie stemt in met de aanbeveling  van de Rekenkamer. De opvolging van deze  
ed812631_NL_inside_E3.indd   48 26/02/09   16:12:16
49
aanbeveling komt tot stand in het kader van  
het gezamenlijke EG-Raad van Europa project: Internationale samenwerking met Oekraïne  in strafzaken, dat in 2006 van start is gegaan en momenteel nog steeds loopt.
d)  
De mogelijkheden voor een grotere betrokken-heid van niet-overheidsactoren bij het corrup-tiebestrijdingsbeleid werd door de Commissie onderzocht. Ook in de toekomst zal zij deze  mogelijkheden blijven onderzoeken.
69.  
De moeilijke politieke context van april 2007 tot het einde van het jaar was het grootste  probleem. Er werd niettemin gezorgd voor  een lokale inbreng. De aanvankelijke per-
soneelsproblemen werden opgelost door  
de aanstelling van een voltijds functionaris  van de Raad van Europa die belast was met  het rechtstreekse toezicht/leiding over de  projectaangelegenheden.
70.  
De EG-delegatie in Moldavië heeft momenteel 
de verantwoordelijkheden op het vlak van pro-
grammabeheer volledig overgenomen van de 
delegatie in Kiev, hetgeen een oplossing zou moeten zijn voor mankrachtprobleem.
Het naast elkaar bestaan van verscheidene  
EU-financieringsinstrumenten die hetzelfde  doel dienen, het gebruik van twee financie-
ringsinstrumenten voor de ondersteuning van 
het Söderköpingproject was op dat ogenblik  de oplossing om passend te reageren op een  vraagstuk van dergelijke omvang.
71.  
De Commissie heeft zich ingezet om op sys-tematische wijze de inspanningen op het vlak van donorcoördinatie in Oekraïne aan te sturen en te intensiveren en heeft in januari 2008 een regionale donorcoördinatieconferentie georga-niseerd om impulsen te geven aan dit proces. Voorts is actief gestreefd naar mogelijkheden 
voor gezamenlijke programmering. Een geza-menlijke programmeringsopdracht in Oekraïne, met SIDA van Zweden, is voltooid.
72.  
De Commissie vestigt de aandacht op het  belang van de externe factoren.
Aanbeveling
a)  Geschikte personeelsbezetting, zowel op het  vlak van aantal personeelsleden als vaardighe-den, is problematisch. De delegatie in Moldavië heeft momenteel evenwel de verantwoorde-lijkheden op het vlak van programmabeheer  volledig overgenomen van de delegatie in Kiev. Wat betreft de delegatie in Oekraïne is sedert 1 
september 2008 een interne reorganisatie van 
het uitvoerend personeel tot stand gekomen  die tot doel heeft de werkbelasting te herschik-ken, in het bijzonder op het terrein van vrij-heid, veiligheid en rechtvaardigheid.
b)  
Het ENP-instrument is weliswaar een flexibe-
ler instrument dan zijn voorganger, toch blijft 
het nuttig de opdrachten op te splitsen tus-
sen financieringsinstrumenten, op grond van de voordelen en specifieke kenmerken van elk instrument. De ENPI-programma’s in Oekra-ïne en Moldavië zijn bijvoorbeeld toegespitst 
op grote, sectorale bijstandsprogramma’s in  plaats van meer kleinschalige projecten. Dit  
stemt overeen met de noodzaak om de doel-
gerichtheid en strategische impact van de  ENPI-financiering te verbeteren. Met andere  instrumenten, bijvoorbeeld het thematisch pro-gramma betreffende asiel en migratie, kunnen beperktere middelen worden ingezet, op een snellere en meer flexibele wijze dan bij groot-
schalige sectorale hervormingsprogramma’s.
ed812631_NL_inside_E3.indd   49 26/02/09   16:12:16
50
c)  
In de gebruikelijke bijdrageovereenkomst zijn de vereisten van het Financieel Reglement  opgenomen, alsook de uitgebreide voorschrif-ten met betrekking tot de verplichtingen van de internationale organisaties inzake zicht-baarheid, informatie over aanbestedingspro-cedures voor contracten, de aanbesteding, de toekenning van subsidies, de naleving van uit-sluitingscriteria, een passende bekendmaking achteraf van de met communautaire middelen gefinancierde subsidie en door de organisatie toegekende overheidsopdrachten.
d)  
De Commissie werkt samen met partnerlanden, lidstaten en andere donoren om donorcoördi-
natie-instrumenten van de landen te bevorde-
ren en te ondersteunen. Zij zal zich hiervoor  
blijven inzetten.
e)  
De Commissie is het ermee eens dat het ontvan-
gende landen duidelijk uiting moet geven aan 
zijn belangstelling en wenst de aandacht erop 
te vestigen dat deze blijken van belangstelling 
zijn opgenomen in de partnerschap- en samen-werkingsovereenkomsten en de ENP-actieplan-
nen. Voorts wordt hiermee rekening gehouden in de fase van de projectidentificatie overeen-komstig de in het landenstrategiedocument  en de op grond van de ENP-actieplannen opge-stelde nationale indicatieve programma’s vast-gestelde prioriteiten. Er wordt gestreefd naar een betrokkenheid van de ontvangende landen, die overeenkomstig de aard van het project ten uitvoer wordt gelegd.
In het kader van de RGM-oefening, die op  
gezette tijden plaatsvindt, zal voorts bijzon-dere aandacht worden gegeven aan de vast-stelling van de doelstellingen overeenkomstig de politieke en institutionele capaciteit van de ontvangende landen. Wat betreft de duur van de tenuitvoerlegging, is er beslist om rekening te houden met het absorptievermogen van de ontvangende landen, op grond van de tijd die nodig is om de sectorale hervormingen na te streven.73.  
AanbevelingOok voor de Commissie is dit een belangrijk  aandachtspunt. Zij wenst op te merken dat  relevante informatie met betrekking tot getrok-ken lessen reeds is opgenomen in de fase van de projectvoorbereiding. De identificatiefiche voor projectaanpak wordt gebruikt voor de  doorlichting door de werkgroep Kwaliteitson-dersteuning. Vervolgens wordt dit overgeno-men in een actiefiche die deel uitmaakt van het financieringsbesluit met een onderdeel over  „getrokken lessen” (afdeling 2.2).
ed812631_NL_inside_E3.indd   50 26/02/09   16:12:16
Europese Rekenkamer
Speciaal verslag nr. 9/2008
De doeltreffendheid van EU-steun op het gebied van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid voor Wit-Rusland, Moldavië en Oekra ïne
Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen2009 – 50 blz. – 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-147-9DOI 10.2865/46408
ed812631_NL_inside_E3.indd   51 26/02/09   16:12:17
ed812631_NL_inside_E3.indd   52 26/02/09   16:12:17
Hoe zijn de EU-publicaties te verkrijgen?
Publicaties van het Publicatiebureau die te koop zijn kunt u via de website van de EU 
Bookshop http://bookshop.europa.eu/ bestellen bij het verkoopkantoor van uw keuze.
U kunt ook via fax — op het nummer (352) 2929-42758 — een lijst aanvragen van 
onze wereldwijd verspreide verkoopkantoren.
ed812631_NL_cover_E3.indd   2 26/02/09   16:06:39
2008
DE DOELTREFFENDHEID VAN EU-STEUN OP HET GEBIED 
VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID VOOR WIT-RUSLAND, MOLDAVIË EN OEKRAÏNEEUROPESE 
REKENKAMER
Speciaal verslag  nr. 9IN HET SPECIAAL VERSLAG „DE DOELTREFFENDHEID VAN EU-STEUN OP 
HET GEBIED VAN VRIJHEID, VEILIGHEID EN RECHTVAARDIGHEID VOOR WIT-RUSLAND, MOLDAVIË EN OEKRAÏNE“ WORDEN DE PRESTATIES VAN EU-STEUNVERLENING ONDERZOCHT EN WORDT GEANALYSEERD OM WELKE REDENEN ER ONDER DE MAAT IS GEPRESTEERD. OOK WORDT NAGEGAAN IN HOEVERRE DE COMMISSIE BESCHIKT OVER EEN PROCES OM REKENING TE HOUDEN MET DE GETROKKEN LESSEN BIJ VOORTZETTING VAN DE BIJSTAND OP DIT GEBIED. HET VERSLAG 
BEVAT GEDETAILLEERDE AANBEVELINGEN DIE DE COMMISSIE ZOUDEN 
KUNNEN HELPEN, TE KOMEN TOT DOELTREFFENDER STEUNVERLENING AAN DE DRIE LANDEN.
EUROPESE REKENKAMER
NL
QJ-AB-08-009-NL-C
ISBN 978-92-9207-147-9
ed812631_NL_cover_E3.indd   1 26/02/09   16:06:37