EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 22.6.2011 
SEC(2011) 780 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING 
Begeleidend document bij de 
 
RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD 
betreffende energie-efficiëntie en houdende wijziging en intrekking van de Richtlijnen 
2004/8/EG en 2006/32/EG 
{COM(2011) 370 definitief} 
{SEC(2011) 779 definitief}  
 
NL 1   NL Europa kan zijn verbruik van primaire energie in 2020 met 20 % verminderen door 
eenvoudigweg kosteneffectieve energiebespari ngsmaatregelen toe te passen. Dit zou het 
concurrentievermogen van de EU-economie verb eteren en banen en nieuwe kansen voor 
bedrijven creëren. Energie-effi ciëntie betekent ook een beter gebruik van energiebronnen en 
een geringere importafhankelijkheid. Het betekent minder CO 2- en andere schadelijke 
emissies, een kleinere impact op het ecosysteem en een betere levenskwaliteit voor burgers. Het bereiken van de 20 %-doelstelling voor ener giebesparingen zou daarnaast helpen om de 
visie van de EU voor 2050 te realiseren, zo als vastgelegd in de Routekaart naar een 
koolstofarme economie in 2050
1. 
1. INLEIDING EN BELEIDSCONTEXT  
De EU-leiders hebben zich ver bonden tot het bereiken van de doelstelling van een besparing 
van 20 % op primaire energie in 2020  ten opzichte van een uitgangspositie2. Deze 
doelstelling houdt een besparing in van 368 miljoen ton olie-equivalent (Mtoe) op het 
verbruik van primaire energie (bruto binnenlan ds verbruik minus niet-energetisch verbruik) 
tegen 2020 ten opzichte van een verwacht ve rbruik in dat jaar van 1842 Mtoe.  
Het actieplan voor energie-efficiëntie 20063 was een belangrijke eerste stap op weg naar 
het bereiken van de doelstelling van 20 %, maar was niet gericht op het realiseren van het 
volledige economische potentieel . Ondanks de vooruitgang die is  geboekt bij de uitvoering 
van het actieplan is een nieuwe impuls nodig om de benutting van het resterende potentieel te 
verhogen. Hiertoe is in 2011 een nieuw energie-efficiëntieplan4 vastgesteld. 
Enkele van de in het energie-effi ciëntieplan opgenomen maatregelen moeten uitgevoerd 
worden door middel van  een of meerdere nieuwe wetgevingsvoorstellen . Deze omvatten 
het bepalen van duidelijke beleidsdoels tellingen; de ontwikkeling van de 
energiedienstenmarkt; de vergroting van de rol van de publieke sector; de verbetering van de 
mate waarin consumenten zich bewust zijn van hun energieverbruik; en verbeterde efficiëntie 
van de energievoorziening. Deze maatregelen zijn nauw v erbonden met de werkingssfeer 
van twee bestaande rechtsinstrumenten : de energiedienstenric htlijn (ESD) en de 
warmtekrachtkoppelingrichtlijn (WKK-richtlijn)5. De tussentijdse evaluatie van deze 
richtlijnen toont echter aan dat ze in hun huidige vorm niet toereikend zullen zijn om de 
beleidsdoelstelling te bereiken en daarom moeten ze worden herzien. Het doel van deze 
effectbeoordeling (EB) is om analytische inpu t te leveren voor de voorbereiding van de 
herziening van de richtlijnen.  
2. WAT IS HET PROBLEEM ? 
De 20 %-beleidsdoelstelling van de EU voor energiebesparingen zal niet worden gehaald met 
de huidige beleidsmaatregelen, wat betekent dat de daarmee verband houdende voordelen niet 
zullen worden gerealiseerd. Er is een resteren d economisch potentieel in iedere sector (van 
energietransformatie tot energieverbruik), maar  er zijn nog belangrijke uitdagingen, zoals 
ontoereikende politieke verbin tenissen en onderontwikkelde markten voor verbeteringen van 
de energie-efficiëntie, een geringe mate van bewustzijn omtrent de mogelijkheden en 
                                                 
1 COM(2011) 112. 
2 7224/1/07, REV 1, de uitgangspositie is PRIMES 2007. 
3 COM(2006) 545. 
4 COM(2011) 109. 
5 Respectievelijk Richtlijn 2006/32/EG en 2004/8/EG. 
 
NL 2   NL onvoldoende stimuleringsmaatregelen voor de toep assing van maatregelen ter verbetering van 
de energie-efficiëntie aan  vraag- en aanbodzijde.  
3. DE EU SPEELT EEN BELANGRIJKE ROL  
Het recht van de EU om op te treden in verb and met energie-efficiëntie en -besparingen is 
vastgelegd in artikel 194, lid 1, van het Verdra g betreffende de werking van de Europese 
Unie. Hoewel een groot deel van de verantwoorde lijkheid bij de lidstaten berust, is het recht 
van de EU om op te treden vastgesteld gezi en het belang van ener gie-efficiëntie en -
besparingen voor het bereiken va n de doelstellingen van de EU  op het gebied van 
klimaatverandering, energi evoorzieningszekerheid, concurrentievermogen en 
milieubescherming. Het bereiken van deze doelstellingen vereist een gecoördineerd optreden en een samenhangend beleid inzake ener gie-efficiëntie en -besparingen.  
4. V
OORNAAMSTE BELEIDSDOELSTELLINGEN  
De algemene beleidsdoelstelling van de EU  inzake energie-efficiëntie is om 20 % van het 
primaire energieverbruik in de EU te besp aren, in vergelijking met voorspellingen voor 2020. 
Omdat er onvoldoende vooruitgang geboekt werd om deze doelstelling te bereiken, is het 
belangrijkste doel van deze effectbeoordeling te helpen de kloof te dichten door 
maatregelen te onderzoeken in alle sectoren  die nog een economisch  potentieel hebben. 
5. ANALYTISCHE BENADERING  
Om de uitgangspositie voor ieder beleid sgebied te bepalen werd het algemeen 
evenwichtsmodel PRIMES gebruikt. Om de ec onomische, sociale en milieueffecten van de 
beperkte lijst van beleidsopties in detail te  analyseren werd het E3ME-model gebruikt. Een 
verscheidenheid aan studies werd gebruikt als bronnen voor de inputgegevens en aannames 
voor het modelleren van de indivi duele energie-efficiëntieopties. 
In de gevallen waar het niet mogelijk wa s een model op te stellen, werden bottom-up-
evaluaties en individuele studies gebruikt om de  mogelijke effecten van de opties te bepalen.  
De beste opties werden gesel ecteerd op basis van de vooruitgang die met de bestaande 
beleidsmaatregelen is bereikt en van de eval uatie van de resterende belemmeringen, de 
toegevoegde waarde voor de EU, mogelijke effecten, doeltreffendhe id, efficiëntie en 
samenhang. 
6. GEANALYSEERDE OPTIES  
Drie niveaus van beleidsopties zijn in de an alyse in aanmerking genomen. Het eerste niveau 
had betrekking op de behoefte aan en de vor m van nationale streefwaarden voor energie-
efficiëntie. Een tweede analyseniveau had betre kking op de aard en eff ecten van individuele 
beleidsmaatregelen. Ten slotte werden, als derde niveau, de alternatieve 
wetgevingsbenaderi ngen beoordeeld.  
Beleidsopties van het eerste niveau 
A: Nationale streefwaarden/doelstellingen 
A1: de huidige benadering behouden  
A2: de indicatieve streefwaarde voor het eindgebruik van de EDS voor 2020 uitbreiden 
 
NL 3   NL A3: algemene indicatieve streefwaarde voor iedere lidstaat voor 2020 
A4: bindende doelstelling voor iedere lidstaat voor 2020 
Beleidsopties van het tweede niveau 
B: Energiebesparingsverplichting 
B1: de huidige benadering behouden  
B2: de huidige ESD-bepalingen intrekken zonder vervanging 
B3: alle lidstaten ertoe verplichten om energiebesp aringsverplichtingen in te voeren, waarbij het 
opstellen van deze verplichtingen aan de lidstaten wordt overgelaten 
B4: zoals B3, maar met harmonisatie van de voornaamste kenmerken  
C: Verdere maatregelen om potentieel in de eindgebruiksfase te realiseren 
C1: de huidige benadering behouden 
C2: energiebesparingsmaatregelen voor  de renovatie van openbare gebouwen  
C2a: invoering van een bindend streefcijfer van 3 % voor kostenoptimale renovatie van openbare 
gebouwen 
C2b: een bindend streefcijfer van 3 % voor energieneutrale renovatie van openbare gebouwen 
C2c: oprichting van een nationale infrastructuur v oor financiële en technische ondersteuning voor de 
renovatie van openbare gebouwen 
C3: verplichte toepassing van energie-efficiënt ie als criterium voor overheidsopdrachten 
C4: vrijwillige maatregelen om energie-efficiëntie te bevorde ren via overheidsopdrachten  
C5: bijkomende verplichtingen voor slimme meteropneming en facturatie door energiebedrijven 
C6: vrijwillige maatregelen voor meteropneming en facturatie 
C7: verplichte energieaudits en energiebeheersystemen voor bedrijven 
C8: vrijwillige stelsels voor de bevorderi ng van energieaudits en het gebruik van 
energiebeheersystemen in bedrijven 
C9: verplichtingen voor lidstaten ten behoeve v an leveranciers van energiediensten (ESCO's) 
C10: vrijwillige maatregelen ten behoeve van ESCO's 
D: Maatregelen voor het realiseren van potentieel in de fase van energietransformatie en 
-distributie 
D1: de huidige benadering behouden 
D2: afschaffing van bestaande bepalingen 
D3: verplichte warmtekrachtkoppeling en eis van stadsverwarming/-koeling voor nieuwe 
elektriciteitsinstallaties en installaties voor industrieën met een hoge verwarmingsvraag 
D4: verplichte aansluiting van en prioritaire toegang tot hoogrenderende warmtekrachtkoppeling op 
het elektriciteitsnet 
D5: vrijwillige maatregelen om warmtekrachtkop peling en stadsverwarming/-koeling te ondersteunen 
D6: minimumprestatie-eisen voor energieopwekking  
D7: verplichting van energie-effici ëntie voor energieregulatoren 
D8: vrijwillige maatregelen ter verhoging van de effi ciëntie van energietransformatie, -transmissie en 
-distributie 
E: Nationale rapportering 
E1: de huidige benadering behouden 
E2: een lichte vorm van rapportering eisen 
E3: gedetailleerde berekening van besparingen en ev aluatie van maatregelen in de gehele economie 
eisen 
E4: alleen rapportering binnen nationale hervormingsprogramma's 
 
NL 4   NL E5: rapportering combineren met andere relevante instrumenten 
Beleidsopties van het derde niveau 
1: de twee bestaande richtlijnen (ESD en WKK) in hun huidige vorm behouden 
2: de twee bestaande richtlijnen afschaffen zonder vervanging 
3: twee afzonderlijke herziene richtlijnen voor stellen en de werkingssfeer ervan uitbreiden 
4: de twee richtlijnen samenvoegen en de werkingssfeer uitbreiden 
5: verordening gebruiken als rechtsinst rument in plaats van een richtlijn 
7. CONCLUSIES : NIEUW VOORKEURSBELEIDSKADER  
7.1. Voorkeursopties  
De analyse leidde tot de conclusie dat er geen noodzaak is om op dit moment bindende 
nationale streefwaarden voor te stellen . Hoewel dergelijke streefwaarden het belang van 
energie-efficiëntie kunnen onderstrepen en het onderwerp hoog op de politieke agenda's 
kunnen zetten, zijn het individuel e maatregelen die een werkelijk verschil maken. Derhalve 
worden alleen door de lidstaten vastgestelde indicatieve streefwaarden  aanbevolen (optie 
A3). De vooruitgang in dit verband moet echte r worden bewaakt en geëvalueerd. Indien een 
evaluatie in 2013 aantoont dat deze benadering he t bereiken van de algemene Europese 20 %-
doelstelling voor energie-efficiën tie in gevaar brengt, moet de benadering worden gewijzigd 
in bindende nationale streefwaarden.  
Om de noodzaak van bindende streefwaarden te vervangen en te gelijkertijd dezelfde 
resultaten te waarborgen, kunnen de volgende maatregelen naar voren worden gebracht.  
De energiebesparingsverplichting (optie B4)  is cruciaal om de toepassing van energie-
efficiëntiemaatregelen te bevorderen en de on twikkeling van de ener giedienstenmarkt te 
ondersteunen. Daarom wordt voorgesteld om nationale regelingen voor een 
energiebesparingsverplichting in te voeren, die een jaarlijkse vermindering van de finale 
energie met 1,5 % beogen . Het is passend dat deze verplichting door lidstaten wordt 
opgelegd aan hun energienutsbedrijven (leveran ciers of distributeurs), aangezien deze 
entiteiten over de meest relevante informatie  beschikken inzake het energieverbruik van hun 
klanten. Bepaalde cruciale kenmerken van deze verplichtingsregelingen moeten op EU-niveau geharmoniseerd worden (bv. ambitieniveau en  berekeningsmethoden), maar de lidstaten 
moeten de mogelijkheid hebben om ze aan te passen aan hun nationale omstandigheden. Deze 
eis zal een financiële waarde verbinden aan energiebesparingen en de winsten van 
nutsbedrijven verbinden aan energie-efficiënti e in plaats van uitsluitend aan het volume van 
de geleverde energie. De verw achte besparingen zi jn aanzienlijk (108 -118 Mtoe primaire 
energie in 2020) terwijl de kosten per indivi du verwaarloosbaar zijn en gelijk verdeeld 
worden over de eindverbruikers van energie. 
De overheidssector kan een belangrijke rol spelen  bij het stimuleren van 
markttransformatie naar meer efficiënte pr oducten, gebouwen en diensten gezien het hoge 
niveau van de overheidsbestedingen en er wo rden twee maatregelen voorgesteld. Ten eerste 
zou jaarlijks 3 % van de gebouwen die in hand en zijn van de overh eid gerenoveerd moeten 
worden tot kostenoptimale niveaus (optie C2a) . Dit zou niet leiden tot bijzonder hoge 
energiebesparingen (ongeveer 9 Mtoe), maar wordt voorgesteld vanwege de hoge mate van 
publieke zichtbaarheid. Zelfs in termen van ge ld wegen de voordelen va n deze optie op tegen 
de kosten: aanvullende energiegerelateerde inve steringen van 1,6 miljard euro per jaar tussen 
2010 en 2020 zullen worden gecompenseerd door besparingen op energiekosten van 
 
NL 5   NL 1,92 miljard euro. Ten tweede zullen openbare instellingen die producten en gebouwen met 
hoge energieprestaties aanschaffen op basis van de  beschikbare energielab els en -certificaten 
(optie C3) een stimulerend effect op de markt he bben. Dit zou leiden tot een direct effect dat 
neerkomt op een besparing van 9-18 Mtoe in 2 020. Een initiële invest ering zou nodig zijn, 
maar de totale kosten voor overh eidsorganisaties zouden afnemen. 
Informatie over feit elijk energieverbruik  die op frequente basis ter beschikking wordt 
gesteld van huishoudens en bedrijven via hun energier ekeningen (optie C5) en over de 
mogelijkheden voor besparingen voor grote bedrijven via ener gieaudits (optie C7) zijn 
beide belangrijk voor het verkleinen van de informatiekloof die een van de belemmeringen 
voor efficiëntie vormt. De analyse heeft aan getoond dat bij beide op ties de kosten voor 
eindverbruikers en bedrijven re latief laag zou zijn in vergelijking met de voordelen. De 
mogelijke besparingen van de twee opties zijn ook aanzienlijk en zouden ongeveer 90 Mtoe kunnen bedragen voor optie C5 en tot 30 Mtoe voor  optie C7. De schaal van de besparingen 
zou echter afhangen van individuele  reacties van consumenten en de interactie tussen deze 
maatregelen en andere nationale maatregele n die consumenten ertoe zouden aanzetten om 
gebruik te maken van de beschikbare informatie. 
Leveranciers van energiedienste n zijn een belangrijke speler  en zouden een deel van de 
kosten van de initieel benodigde investeringe n in energie-efficiëntiemaatregelen op zich 
kunnen nemen. Maar zelfs indien de markten waar  leveranciers van energiediensten actief 
zijn, goed ontwikkeld zijn, zijn de transactie kosten te hoog voor potentiële klanten om het 
beschikbare dienstenaanbod op een eenvoudige manier te beoordel en. Daarom wordt 
voorgesteld dat lidstaten structuren opzetten om markttoezich t uit te oefenen en lijsten van 
aangeboden energiediensten en standaardcontract en ter beschikking st ellen (optie C9). 
Hiertoe zouden lidstaten de agentschappen ku nnen gebruiken die reeds zijn opgericht om 
energiebeleidsmaatregelen te volgen, z odat deze optie voor hen geen omvangrijke 
administratieve kosten met zich zou brengen. 
Ter ondersteuning van efficiëntere energieopwekking, -transmissie en -distributie wordt 
voorgesteld een aantal regelgevende maatrege len in te voeren. Deze omvatten maatregelen 
om te waarborgen dat overtollige warmte van energieopwekking en industriële processen en andere bronnen van energie uit af val in de eerste plaats worden ge bruikt om te voldoen aan de 
warmtevraag in gebouwen en bedrijven en dat primaire energetische brandstoffen efficiënter 
worden gebruikt. Dit zou worden bereikt door de  vereiste om installaties met een capaciteit 
van de nieuwe generatie en installaties voor industrieën met een grote verwarmingsbehoefte 
uit te rusten met warmteterugwinningseenheden alsmede de vereiste om de aansluiting ervan 
op consumenten via stadsverwarming/-koelings netwerken te waarborgen (optie D3). Ten 
tweede is het van essentieel belang, met he t oog op de verlaging va n de administratieve 
kosten en het creëren van gelijke mededingi ngsvoorwaarden, om duidelijke regels voor de 
aansluiting op en prioritaire toegang tot het elektriciteits net vast te stellen voor 
hoogrenderende warmtekrachtkoppeling (optie D4). Hierdoor zou warmtekrachtkoppeling op 
dezelfde voet komen te staan als hernieuwbare energietechnologieën.  
Daarnaast zouden energieregulatoren ve rplicht moeten worden tarieven en 
netwerkvoorschriften op te stellen die het moge lijk maken dat energie-efficiënte oplossingen 
en technologieën aan consumenten worden aa ngeboden (optie D7). Aangezien dit niet tot 
extra taken zou leiden voor regulatoren, maar  eerder een duidelijk mandaat zou inhouden om 
binnen hun taken prioriteit aan ener gie-efficiëntie te geven, z ouden de extra administratieve 
kosten niet groot zijn. Ook wo rdt voorgesteld dat de Commi ssie de vooruitgang opvolgt met 
betrekking tot energie-efficiëntie van elektr iciteits- en warmteopwekking en, indien deze 
 
NL 6   NL ontoereikend is, moeten verdere maatregelen wo rden voorgesteld na gedetailleerde analyse 
(optie D6bis). 
Om de administratieve kosten te  beperken en tegeli jkertijd te waarborgen dat de voortgang 
adequaat wordt opgevolgd, wordt een lichte vorm van rapportering voorgesteld (optie E2). 
Deze benadering zou de administratieve kosten verminderen door af te zien van de duurste 
taken: de evaluatie vooraf en achteraf van individuele beleidsmaatre gelen. Naar schatting 
worden de kosten hierdoor met ongeveer de helft verminderd. 
De analyse van de beleidsopties van het derde niveau leidde tot de conclusie dat het gunstig 
zou zijn wanneer de werkingssfeer van de ESD-  en WKK-richtlijnen zou worden uitgebreid. 
De samenvoeging van de twee richtlijnen in één wetgevingstekst zou voor een vereenvoudiging en verbeterde samenhang zorgen. 
Alle voorgestelde opties hangen onderling nauw samen en versterken elkaar wederzijds.  
Alleen indien ze in één pakket worden geco mbineerd, kunnen ze tegen sociaal aanvaardbare 
kosten leiden tot de vereiste verm inderingen van het energieverbruik. 
7.2. Totaal effect 
De voorgestelde instrumentenmix bevat een aantal overlappingen en interacties. De 
modellering van het totale pakket toonde aan da t de vraag naar primaire energie in 2020 met 
19,7 % tot 20,9 % gedaald zal zijn in vergelij king met de voorspelde uitgangspositie voor 
2007 in het kader van PRIMES, terwijl de eindvraag  naar energie in 2020 gedaald zal zijn met 
15,6 % tot 19,5 %. De sectoren waarin de vraa g het meeste zal afnemen, zijn vervoer en 
huishoudens. De verminderingen zijn ook aanzienlijk  in de tertiaire s ector, ten gevolge van 
verbeterde apparatuur en verb eterde verwarming en koeling. De efficiëntie van de opwekking 
zal ook verbeteren en enkele maatregelen die een kleinere eindvraag naar energie beogen, 
leiden tot een lagere elektriciteitsconsumptie en derhalve ook tot een lagere elektriciteitsproductie.  
Maatregelen voor het behalen van het energieb esparingsstreefcijfer van 20 % in 2020 zullen 
ook bijdragen tot het behalen van het streefcijfer voor de verm indering van broeikasgassen, 
met name in niet-ETS-sectoren. Volgens de 'R outekaart naar een koolstofarme economie in 
2050' maakt het behalen van de st reefcijfers voor energie-efficiën tie en hernieuwbare energie 
van 20 % een vermindering van broeikasgasemissies met 25 % mogelijk. In dit verband heeft de Commissie beloofd de impact van de nieu we maatregelen voor de uitvoering van het 
energie-efficiëntiestreefcijfer van 20 % op de ETS op te volgen
6.  
De gevolgen voor de ETS worden getoond in het globale 20 %-efficiëntiemodel, hoewel de 
resultaten wezenlijk verschille n afhankelijk van het gebruikte model. Hoewel beide modellen 
een verdere afname van broeikasgasemissies voor spellen, tonen ze verschillende resultaten 
wat betreft de gevolgen voor de  ETS-prijs: het E3ME-model voorspelt dat de prijs van ETS 
tot nul zal dalen in 2020, terw ijl het PRIMES-model een veel lagere impact voorspelt (een 
vermindering van 16,5 euro/t naar 14,2 euro/t in 2020). Deze geringer e invloed op de ETS-
prijs tot 2020 in PRIMES kan onder andere word en verklaard door een groter aandeel van de 
in het model opgenomen maatregelen die leiden tot vermindering van de broeikasgasemissies 
in niet-ETS-sectoren, waarbij wordt uitgegaan  van een volledige to ekomstplanning van de 
markt en een oneindige flexibiliteit van ETS -verhandeling tot 2050. Het is passend de 
gevolgen van de voorgestelde maat regelen op de ETS op te volgen. 
                                                 
6 COM(2011) 112. 
 
NL 7   NL De extra kosten voor het totale energiesysteem stijgen met 2,6 % tot 4,7 % in vergelijking met 
het referentiescenario7. De stijging in energie-efficiëntie za l op de korte termijn waarschijnlijk 
leiden tot een stijging van de elektricitei tsprijzen van 141 euro/MWh tot 146 euro/MWh 
vanwege de noodzaak om de vaste kosten van en ergie-efficiëntiemaatre gelen te financieren8. 
Maar op de lange termijn wordt deze stijging gecompenseerd door een stabilisatie van de elektriciteitsprijzen ten gevol ge van een kleinere vraag.  
Derhalve kan worden bevestigd dat met het voorgestelde beleidspakket de 20 %-doelstelling 
bereikt kan worden en extra voordelen on tstaan, die tot na 2020 tastbaar blijven . De 
extra kosten voor het bereiken van de alge mene 20 %-doelstelling door middel van de 
voorgestelde reeks maatregelen z ijn betrekkelijk laag. De to tale economische, sociale en 
milieueffecten van de hierboven voorgestelde opties zullen een zeer positieve bijdrage leveren tot EU-beleidsmaatregelen en een pijler  vormen voor het succes van de Europa 2020-
strategie. 
                                                
 
7 PRIMES 20 %-referentiescenario. 
8 Ibid 7.