COMMISSE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 22.10.1996 
COM(96) 500 dei'. 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE 
DE TENUITVOERLEGGING VAN DE 
COMMUNAUTAIRE 
MILIEUWETGEVING 

MEDEDELING BETREFFENDE DE TENUITVOERLEGGING VAN DE 
COMMUNAUTAIRE MILIEUWETGEVING 
Deel I: Inleiding 
Achtergronden 
De huidige situatie met betrekking tot de uitvoering van de communautaire 
milieuwetgeving 
Het specifieke karakter van de communautaire milieuwetgeving 
Bevoegdheden in het kader van de tenuitvoerlegging 
Draagwijdte en doelstellingen 
Structuur van de mededeling 
Deel II: Nieuwe actiegebieden 
De inspectietaken van de Lid-Staat 
Milieuklachten en onderzoekprocedure in de Lid-Staten 
Toegang tot rechtsmiddelen 
Deel III: Versterking van de bestaande systemen 
De kwaliteit van de communautaire wetgeving 
Het wetgevingsproces 
Sancties op het niveau van de Lid-Staten 
Transparantie 
Raadplegingen door de Commissie 
Raadplegingen in de Lid-Staten 
Informatiestrategie voor milieubeleid en -wetgeving van de Gemeenschap 
Verbetering van de samenwerking 
Rapportage, monitoring en evaluatie 
Evaluatie van de doelmatigheid van de maatregelen 
Het Europees milieu-agentschap 
Bevordering van kennis over gemeenschapsrecht op milieugebied 
Communautaire middelen en de tenuitvoerlegging van communautaire milieuwetgeving 
Deel IV: Conclusies 
Bijlage I: Definities 
Bijlage II: Tenuitvoerleggingsproblemen per sector 
DEEL I: INLEIDING 
Achtergronden 
1. De Gemeenschap bevindt zich wat het milieubeleid betreft in een cruciale fase. De 
eerste etappe van het beleid dat erin bestond om wetgeving te maken voor de 
omvangrijke milieuproblemen waarmee de Gemeenschap werd geconfronteerd, is 
grotendeels afgelegd als gevolg van de werkzaamheden van de Gemeenschap 
gedurende de laatste twintig jaar om een wettelijk kader tot stand te brengen zodat 
een hoog niveau van bescherming voor alle aspecten van het milieu zou zijn 
gegarandeerd. Er werden meer dan 200 besluiten op het gebied van de 
communautaire milieuwetgeving goedgekeurd. Hierbij gaat het meestal om 
richtlijnen zodat er aanvankelijk omzettings- en gelijkvormigheidsproblemen 
ontstonden, terwijl er thans, gezien het feit dat de meeste inderdaad zijn omgezet, 
problemen ontstaan in verband met de praktische toepassing en de naleving , terwijl 
verordeningen uitsluitend problemen van praktische toepassing en naleving oproepen. 
2. We zijn nu bezig aan een tweede etappe waarin het acquis communautaire verder 
wordt uitgebouwd en geconsolideerd, en men wijzigingen probeert aan te brengen in 
de huidige trends, praktijken en opvattingen. In het vijfde communautaire 
milieu-actieprogramma betreffende het milieu en de duurzame groei, dat onlangs 
werd bijgesteld en ten aanzien waarvan de Commissie heeft voorgesteld om de 
tenuitvoerlegging te bespoedigen , is hiervoor een aantal prioriteiten vastgelegd. 
Tenuitvoerlegging en controle daarop via gedeelde verantwoordelijkheid zijn enkele 
van deze sleutelelementen, samen met de herziening en/of vereenvoudiging van een 
deel van de bestaande wetgeving en de uitbreiding van de verschillende instrumenten 
via gemeenschappelijke initiatieven met betrekking tot vrijwillige overeenkomsten en 
fiscale en economische instrumenten. 
3. Een hoog niveau van milieubescherming kan alleen worden bereikt indien ons 
wettelijk kader op de juiste wijze ten uitvoer wordt gelegd. Indien niet op de juiste 
wijze wordt omgegaan met het acquis communautaire op milieugebied en dit niet op 
gelijke wijze in alle Lid-Staten wordt nageleefd, kan het toekomstige milieubeleid 
van de Gemeenschap niet efficiënt zijn en zullen de doelstellingen van het Verdrag 
niet volledig worden bereikt. Het milieu zal dan onbeschermd blijven, terwijl een 
andere mogelijkheid is dat de bescherming in de verschillende Lid-Staten en regio's 
Zie de definitie in de bijlage. 
Zie de definitie in de bijlage. 
Zie de definitie in de bijlage. 
Voortgangsverslag van de Commissie over de uitvoering van het beleidsplan 
en actieprogramma van de Europese Gemeenschap inzake het milieu en 
duurzame ontwikkeling (Op weg naar duurzame ontwikkeling) 
-COM(95)624 def. en het voorstel voor een besluit van het Europees 
Parlement en de Raad inzake de herziening daarvan - COM(95)647 van 
24.1.1996. 
van de Gemeenschap ongelijk zal zijn en dan onder andere tot concurrentievervalsing 
zal leiden. 
4. In dit opzicht dient er ook op te worden gewezen dat ter voorbereiding van de 
uitbreiding van de Unie de Commissie nauw samenwerkt met de autoriteiten van de 
kandidaat Lid-Staten zodat aan deze steun kan worden verleend bij de goedkeuring en 
de tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving op het gebied van het milieu6. 
De huidige situatie met betrekking tot de uitvoering van de communautaire 
milieuwetgeving 
5. Binnen deze context vallen er bij de uitvoering van de communautaire 
milieuwetgeving in de meeste delen van de Gemeenschap bepaalde zwakke punten 
waar te nemen, en er zal meer aan moeten worden gedaan om de situatie te 
verbeteren. Uit de eigen statistieken van de Commissie met betrekking tot de 
tenuitvoerlegging blijkt het volgende: in 1995 hadden de Lid-Staten kennis gegeven 
van uitvoeringsbepalingen voor slechts 91% van de communautaire milieurichtlijnen, 
waardoor 20 à 22 richtlijnen in sommige Lid-Staten nog niet in het nationale recht 
waren omgezet . In hetzelfde jaar registreerde de Commissie in totaal 265 inbreuken 
op het communautair milieurecht, waarbij ze zich baseerde op klachten van het 
publiek, parlementaire vragen en petities en gevallen welke door de Commissie 
werden ontdekt: dit is meer dan 20% van alle inbreuken die door de Commissie in dat 
jaar werden geregistreerd . In oktober 1996 waren er meer dan 600 zaken tegen 
Lid-Staten aangespannen in verband met milieuklachten en inbreuken op de 
desbetreffende wetgeving, waarvan er 85 op een uitspraak wachten bij het Hof van 
Justitie. 
6. Uit de inbreukprocedures van de Commissie blijkt op welke manieren er binnen de 
Gemeenschap problemen bij de tenuitvoerlegging ontstaan. In bepaalde gevallen 
ontstaan er in de meeste Lid-Staten dezelfde problemen met betrekking tot de 
wetgeving: zo diende de Commissie horizontale "maatregelen" te nemen tegen de 
Via het Phare-programma wordt ongeveer 100 miljoen ecu per jaar 
toegekend voor milieuprojecten in Midden- en Oost-Europa waardoor de 
nationale en lokale overheden geholpen worden de communautaire 
milieuwetgeving over te nemen en toe te passen, via opleidingsprogramma's 
en het verschaffen van infrastructuur. Wat Cyprus en Malta betreft zal de 
Commissie steun blijven verlenen voor de harmonisatie van de wetgeving op 
milieugebied in het kader van het acquis communautaire en de 
voorbereidingen voor toetreding van deze landen tot de Unie. 
Dertiende Jaarlijks Verslag over de controle op de toepassing van het 
Gemeenschapsrecht (1995), Brussel, 29.5.1996 - COM(96) 600 def. 
In 1994 en 1993 werden er 359, respectievelijk 383 vermoedelijke inbreuken 
geregistreerd, welke 25%, respectievelijk 28,5% vertegenwoordigden van het 
totale aantal geregistreerde vermoedelijke inbreuken. Bron: Twaalfde 
Jaarlijks Verslag over de controle op de toepassing van het 
Gemeenschapsrecht (1994), Brussel, 7.6.1995 - COM(95) 500 def. 
meeste Lid-Staten in verband met de kennisgeving van habitats uit hoofde van de 
Richtlijn 92/43/EEG9 en met betrekking tot Richtlijn 91/676/EEG inzake de 
bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen10. 
Ook uit andere inbreukprocedures blijkt de veelheid aan milieuproblemen binnen de 
Gemeenschap: hoewel het verwijderen van afval de burgers in de Europese Unie ten 
zeerste aan het hart gaat en tot vele klachten aan de Commissie leidt, maakt men zich 
in sommige Lid-Staten vooral zorgen om het illegale storten van afval, terwijl in 
andere Lid-Staten de bezorgdheid voornamelijk uitgaat naar de emissies van 
vuilverbranders. Uit inbreukprocedures blijkt ook hoe hardnekkig sommige 
milieuproblemen zijn: veel van de zaken die thans in behandeling zijn hebben 
betrekking op richtlijnen die al in de jaren zeventig werden goedgekeurd: 
Richtlijn 76/160/EEG betreffende de kwaliteit van zwemwater en 
Richtlijn 76/464/EEG betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde 
12 
gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu worden geloosd zijn twee 
voorbeelden van gevallen waarbij er in sommige Lid-Staten steeds problemen 
ontstaan. Meer gedetailleerde voorbeelden van problemen met de tenuitvoerlegging 
per sector zijn te vinden in bijlage II bij deze mededeling. 
Het specifieke karakter van de communautaire milieuwetgeving 
7. Het aparte karakter van de milieubescherming staat borg voor een aantal uitdagingen 
die eigen zijn aan de milieuwetgeving en deze van andere rechtsgebieden 
onderscheidt. Bij milieubescherming dient rekening te worden gehouden met een 
ingewikkelde onderlinge afhankelijkheid van de milieu-elementen (lucht, water, 
bodem) en de biodiversiteit: tenzij goed wordt opgelet kan een maatregel om één 
element te beschermen een nadelige invloed hebben op een ander. Er dient aandacht 
aan te worden besteed dat de milieu-omstandigheden bepaald worden door 
verschillen ten aanzien van klimaat, seizoenen en geografische gesteldheid (een 
benadering die in één deel van de Gemeenschap een goede aanpak lijkt, is dat 
wellicht niet in een ander deel). De milieubescherming dient een afspiegeling te zijn 
van het voortdurend veranderende kennisniveau (hetgeen dikwijls betekent dat er 
dringend belangrijke vernieuwingen, aanpassingen en wijzigingen bij de aanpak 
moeten worden doorgevoerd). Vanwege het feit dat het zeer ernstige consequenties 
kan hebben indien men een te weinig vooruitziende blik heeft, dient 
milieubescherming zowel bij de formulering als bij de interpretatie veeleer op 
13 9 PB L 206 van 22.7.1992, blz. 7. 
10 PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1 
11 PB L 31 van 5.2.1976, blz. 1. 
12 PB L 129 van 18.5.1976, blz. 23. 
Zie artikel 13OR, lid 2 en 3 van het Verdrag: "De Gemeenschap streeft in 
haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend 
met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de 
Gemeenschap". "Bij het bepalen van haar beleid op milieugebied houdt de 
Gemeenschap rekening met de milieu-omstandigheden in de onderscheiden 
regio's van de Gemeenschap". 
preventie en voorzorg dan op sanering te zijn gebaseerd . Omdat milieubescherming 
iedereen aangaat dient er een hele reeks actoren bij te zijn betrokken, gaande van 
regeringen, industrieën en ondernemingen tot het publiek in het algemeen, waarbij 
met veel zorg naar een evenwicht moet worden gezocht. Omdat het om algemene 
belangen gaat ten aanzien van zaken waarbij men zelden een eigendomsrecht kan 
doen gelden (schone lucht en zuiver water, een gezonde biodiversiteit), dient de 
doeltreffendheid ervan vaak te worden gewaarborgd door andere methoden dan die 
welke ten aanzien van andere rechtsgebieden passend zouden zijn. 
8. Deze kenmerken verklaren onder meer waarom de tenuitvoerlegging en het doen 
naleven van het communautair milieurecht zo ingewikkeld is en vaak op een 
onbevredigende wijze plaatsvindt. Deze kenmerken zouden ook kunnen worden 
gevonden in andere sectoren van het Gemeenschapsrecht doch zijn met name op het 
gebied van het milieu opvallend. Ze zijn voornamelijk verbonden met de juridische 
en technische complexiteit van de zaak, waardoor er tal van vragen over interpretatie 
en problemen met de technische toepassing ontstaan en zich problemen voordoen 
wanneer gestreefd wordt naar een goede coördinatie van de verschillende nationale 
autoriteiten die bij de omzetting, de praktische toepassing en de verschillende stadia 
van de naleving betrokken zijn. 
9. De meeste communautaire wetgeving inzake milieubescherming wordt immers 
goedgekeurd in de vorm van richtlijnen die moeten worden omgezet in de nationale 
wetten, waarbij de Lid-Staten de vrijheid hebben de betrokken wetgeving om te 
zetten in een vorm die het best past bij de nationale omstandigheden. Verder blijft het 
een feit dat, of de communautaire wetgeving in de vorm van richtlijnen wordt 
goedgekeurd of niet, de bevoegde instanties en instellingen binnen de nationale 
administraties in de eerste plaats verantwoordelijk zijn voor de feitelijke en dagelijkse 
toepassing in alle opzichten van zowel de rechtstreeks toepasselijke maatregelen van 
de Gemeenschap (namelijk de verordeningen) en de in het nationaal recht omgezette 
wetgeving. Binnen de Lid-Staten, met een unitaire of een federale regeringsvorm, 
worden de bevoegdheden met betrekking tot de praktische toepassing en het doen 
naleven van de communautaire milieuwetgeving veelvuldig verdeeld tussen of 
afgewenteld op de verschillende overheidsniveaus. Deze decentralisatie van het 
uitvoeringsproces draagt in aanzienlijke mate bij tot het gecompliceerde karakter van 
de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk milieubeleid en er is dus coördinatie 
via het "regelgevingstraject" vereist om een volledige en correcte uitvoering te 
kunnen verwezenlijken. Bovendien is als gevolg van het gecompliceerde karakter van 
de inspectie en het toezicht op de naleving waarbij een grote hoeveelheid 
afzonderlijke gevallen moet worden gecontroleerd, voldoende personeel nodig met de 
passende beroepskwalificaties dat adequaat is toegerust. Dit is niet altijd het geval in 
alle Lid-Staten. 
Bevoegdheden in het kader van de tenuitvoerlegging 
14 Zie artikel 130R, lid 2 van het Verdrag. Deze beginselen staan bloot aan een 
verdere ontwikkeling in het licht van de omstandigheden en nieuwe 
multidisciplinaire inzichten. 
15 Zie de in de bijlage opgenomen definitie. 
10. De Commissie heeft als hoedster van het Verdrag tot oprichting van de Europese 
Economische Gemeenschap de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de 
i f\ 
communautaire wetgeving wordt toegepast . Dit doet zij voornamelijk door gebruik 
te maken van haar bevoegdheid om inbreukprocedures te beginnen tegen Lid-Staten 
uit hoofde van artikel 169 van het Verdrag. Deze bevoegdheid is met het oog op het 
doen naleven van de wetgeving een zeer belangrijk en noodzakelijk instrument voor 
de Commissie, zoals blijkt uit de statistieken over inbreuken die hierboven ter sprake 
zijn gekomen. De Commissie is van plan om van deze op artikel 169 gebaseerde 
bevoegdheden onverkort gebruik te blijven maken. 
11. In het Verdrag van Maastricht werd getracht de doeltreffendlieid van de procedure 
van artikel 169 te verbeteren door uit hoofde van artikel 171 boetes op te leggen aan 
de Lid-Staten, en met de uitvoering van deze bepaling is thans een begin gemaakt. De 
Commissie zal tevens met artikel 171 in de hand erop toezien dat de Lid-Staten 
volledig voldoen aan de hun opgelegde milieuverplichtingen zoals die in de arresten 
van het Hof van Justitie zijn vastgelegd in verband met zaken die uit hoofde van 
artikel 169 aanhangig zijn gemaakt, om zodoende een sterk afschrikkend effect te 
bewerkstelligen. Verdere verbeteringen bij de toepassing van artikel 169 zouden 
moeten voortvloeien uit de voorstellen die gedaan zijn in de recente herziening door 
de Commissie van de interne regels over de wijze waarop de artikelen 169 en 171 
17 
worden toegepast . Deze omvangrijke herziening van de door de Commissie 
gevolgde praktijken en procedures zou de snelheid en de doeltreffendheid waarmee 
zij haar bevoegdheden op grond van deze artikelen kan uitoefenen aanzienlijk moeten 
verhogen. 
12. Het moet evenwel worden toegegeven dat de procedure uit hoofde van artikel 169 
van lange duur en formeel kan zijn, en dat er bij het uitwerken van deze procedure 
niet speciaal aan zaken betreffende inbreuken op de milieuwetgeving werd gedacht. 
Omdat een dergelijke procedure begonnen wordt ten aanzien van reeds genomen 
besluiten en maatregelen is dit, zelfs indien als gevolg daarvan de communautaire 
wetgeving wordt toegepast, niet altijd de beste manier om te voorkomen dat het 
milieu achteruitgaat of schade ondervindt. 
13. Afgezien van de bovengenoemde beperkingen zijn er ook nog andere fundamentele 
problemen verbonden aan het gebruik van de artikelen 169 en 171 als het enige 
middel om de communautaire milieuwetgeving na te doen leven. Vele 
milieuverordeningen en -richtlijnen dienen door grote groepen mensen in de 
Lid-Staten dagelijks te worden toegepast. Het zou mogelijk noch praktisch zijn indien 
alle wettelijke maatregelen die een voortvloeisel zouden zijn van deze zaken, 
behandeld zouden moeten worden door één autoriteit die zich met het toezicht op de 
naleving bezighoudt, namelijk de Commissie, en één Gerechtshof, namelijk het Hof 
16 
17 Artikel 155: "Ten einde de werking en de ontwikkeling van de 
gemeenschappelijke markt te verzekeren ziet de Commissie toe op de 
toepassing zowel van de bepalingen van dit Verdrag als van de bepalingen 
welke de instellingen krachtens dit Verdrag vaststellen...". 
Zie ook de mededeling inzake de tenuitvoerlegging van artikel 171 van het 
EG-Verdrag, PB C 242 van 21.8.1996, blz. 6. 
van Justitie. Bovendien wordt er met artikel 169 een communautair 
"controlemechanisme" in het leven geroepen dat uitsluitend gericht is tegen de 
centrale regeringen van de Lid-Staten: de Commissie is niet in staat om toezicht te 
houden op de toepassing van afzonderlijke al dan niet bindende besluiten die nodig 
zijn om aan de communautaire wetgeving te voldoen. 
14. Evenmin is het voor één enkel over de gehele Gemeenschap verspreid gerechtelijk 
controlesysteem mogelijk om rekening te houden met de wettelijke en 
administratieve structuren op nationaal, regionaal en lokaal niveau binnen de 
Lid-Staten via welke de communautaire milieumaatregelen worden toegepast. Het 
gebruik van dergelijke structuren is van essentieel belang voor de verwerking van de 
communautaire milieuwetgeving in de nationale rechtsstelsels en de praktische 
toepassing ervan. Er zijn derhalve alternatieve methoden nodig voor de controle op de 
naleving die deze nationale en lokale omstandigheden ten volle kunnen benutten en 
die voor de milieubescherming zelf van vitaal belang zijn. Er zijn daarom 
ambitieuzere oplossingen vereist dan die welke gerealiseerd kunnen worden via 
veranderingen in de praktijken en procedures op grond van de artikelen 169 en 171 
om een juiste tenuitvoerlegging van de communautaire maatregelen op milieugebied 
te garanderen. 
15. Tenslotte is er een groot aantal verschillende milieu-inspectiemechanismen in de 
Lid-Staten. Hoewel de Commissie als hoedster van het Verdrag de rol heeft ervoor te 
zorgen dat de Lid-Staten aan de communautaire milieuwetgeving voldoen, zijn er 
geen in het algemeen toepasselijke mechanismen op gemeenschapsniveau voor de 
controle van de praktische toepassing van die wetgeving in de Lid-Staten. De 
Commissie heeft dus maar beperkte bevoegdheden om toe te zien op een correcte 
toepassing van de communautaire milieuwetgeving. Zij is vrijwel geheel afhankelijk 
van de informatie die haar op ad hoe-basis wordt verstrekt via klachten, petities aan 
en schriftelijke alsmede mondelinge vragen van het Europees Parlement, door 
niet-gouvernementele organisaties, de media en de Lid-Staten zelf. Hoewel deze 
informatie in de huidige omstandigheden zeer waardevol is voor de Commissie, zou 
het feit dat uitsluitend wordt afgegaan op zulke niet-controleerbare ad hoe-meldingen 
en informatiebronnen, zeer schadelijke gevolgen kunnen hebben voor het milieu op 
lange termijn. 
Draagwijdte en doelstellingen 
18 
16. Zoals reeds hierboven is toegelicht en in detail zal worden aangetoond in de 
delen II en III van deze mededeling, geven de specifieke kenmerken van het 
communautaire milieurecht bij de tenuitvoerlegging aanleiding tot bijzondere 
moeilijkheden en uitdagingen en om die reden dient er speciale aandacht te worden 
geschonken aan de oplossingen die daarvoor zouden moeten worden gevonden. De 
Commissie is van oordeel dat een doeltreffende tenuitvoerlegging van haar 
milieuwetgeving van cruciaal belang is aangezien een falen daarvan de 
geloofwaardigheid van de Gemeenschap bij haar burgers in gevaar zou kunnen 
brengen wanneer zij het toekomstige milieubeleid opstelt en toepast. 
18 Zie de punten 7 tot en met 9 hierboven. 
17. Bovendien zal internationaal gezien de tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving en 
het milieubeleid een belangrijk discussiepunt zijn bij het opnieuw in ogenschouw 
nemen van agenda 21 als onderdeel van de follow-up van de Wereldmilieutop in Rio. 
Wil de Gemeenschap een efficiënte bijdrage aan dit debat kunnen leveren, dan moet 
zij haar eigen uitvoeringsbeleid tegen die tijd goed in orde hebben. 
18. Deze mededeling is de aanvankelijke bijdrage van de Commissie aan de 
verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap op dit gebied. Hiermee 
wordt ernaar gestreefd om de milieuwetgeving op alle relevante niveaus binnen de 
Gemeenschap volledig en correct om te zetten en op gelijke wijze in de gehele 
Gemeenschap te doen naleven om zodoende het milieu in Europa te beschermen. De 
taak van de Commissie als hoedster van het Verdrag uit hoofde van artikel 155 is om 
via een alomvattende aanpak de tenuitvoerlegging en de naleving daarop te 
verbeteren en voorstellen voor verbeteringen te maken op alle passende niveaus, en 
deze mededeling beantwoordt aan de eisen van de politiek en de publieke opinie om 
19 
dat te doen . Het Europees Parlement in het bijzonder is er altijd een groot 
voorstander van geweest om de doeltreffendheid van de maatregelen van de 
Commissie ter zake te vergroten; van dit engagement werd nog eens blijk gegeven op 
de gecombineerde hoorzitting "Challenges to Environmental Protection: Making the 
Legislation Work" die op 30 mei 1996 werd gehouden en door het Parlement en de 
Commissie gezamenlijk werd georganiseerd. De aanpak van de mededeling is breed 
van opzet en wil een totaalbeeld geven van de tenuitvoerlegging, de praktische 
toepassing en de problemen met betrekking tot de naleving van de communautaire 
milieuwetgeving. In de in deze mededeling gevolgde aanpak wordt ook rekening 
gehouden met de methodologie van het regelgevingstraject waar in opeenvolgende 
stadia alle problemen aan bod komen die met de tenuitvoerlegging te maken hebben 
(het opstellen van de wetgeving, de omzetting, de praktische toepassing, de naleving 
en de controle daarop). 
19. De doelstelling is om een heldere analyse te maken van de problemen die bij deze 
brede aanpak aan bod komen en een bewustmakingsproces op gang te brengen (op 
alle niveaus, bij de burgers, de niet-gouvernementele organisaties, de regionale 
overheid, de regeringen van de Lid-Staten en de communautaire instellingen). In het 
licht van deze analyse is het de bedoeling van de mededeling om nog eens extra te 
wijzen op de verplichtingen die de verschillende actoren op dit regelgevingstraject 
(de Commissie, de Lid-Staten, de regionale en plaatselijke overheden, de industrie, de 
burgers en de niet-gouvernementele organisaties) op zich hebben genomen in de 
19 Hoe belangrijk de tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving is 
werd benadrukt door de Lid-Staten in de 19e verklaring bij het Verdrag 
betreffende de Europese Unie en door Commissievoorzitter Santer in zijn 
inaugurele rede tot het Europees Parlement, alsmede in het eigen voorstel van 
de Commissie voor een herziening van het beleidsplan en actieprogramma 
van de Europese Gemeenschap op het gebied van het milieu en duurzame 
ontwikkeling: "Op weg naar duurzame groei". 
20 
vorm van "gedeelde verantwoordelijkheid" bij de toepassing van de communautaire 
milieuwetgeving, zodat het milieubeleid op haar beurt en de milieuwetgeving 
doeltreffender en efficiënter kunnen worden, hetgeen weer gunstige gevolgen zal 
hebben voor het Europese milieu. Verder worden er in deze mededeling richtsnoeren 
uiteengezet voor het vinden van deze oplossingen, die de tenuitvoerlegging van de 
communautaire milieuwetgeving en de controle op de naleving daarvan op alle 
relevante niveaus zullen verbeteren en ervoor zullen zorgen dat de 
milieudoelstellingen die de Gemeenschap op grond van het Verdrag dient te 
verwezenlijken, gehaald zullen worden. 
Structuur van de mededeling 
20. Problemen met de tenuitvoerlegging, de toepassing en het toezicht daarop zijn tegen 
de achtergrond van het door de actoren van het regelgevingstraject verstrekte kader 
onderzocht. Uit deze analyse is gebleken dat er behoefte bestaat aan een bredere 
waaier van maatregelen welke aspecten omvatten die als innoverend kunnen worden 
beschouwd, en erop gericht zijn om de verwezenlijking te garanderen van specifieke 
doelstellingen waarvoor de bestaande mechanismen niet volledig schijnen te zijn 
toegerust noch efficiënt genoeg zijn, alsmede met betrekking tot de bestaande 
mechanismen en procedures, zodat deze kunnen worden aangevuld en zelfs 
doeltreffender kunnen worden gemaakt. In de delen II en III van de mededeling 
komen achtereenvolgens de "innoverende aanpak" en het "versterkende aspect" ter 
sprake, waarbij er in beide gevallen naar gestreefd wordt om de algemene doelstelling 
te realiseren, namelijk een goede tenuitvoerlegging van de communautaire en 
milieuwetgeving en een degelijke controle daarop. 
21. De nieuwe gebieden welke in deel II worden behandeld dienen te worden onderzocht 
en indien besloten wordt om daarmee door te gaan, moeten zij doeltreffend worden 
gemaakt met behulp van passende procedures waarover in een later stadium zal 
worden beslist aangezien zij handelen over: 
de ontwikkeling van in de gehele Gemeenschap toe te passen minimumcriteria 
voor de uitvoering van inspectietaken door de overheden van de Lid-Staten; 
de behandeling van milieuklachten en het doorvoeren van onderzoekprocedures 
in de Lid-Staten die klachten van het publiek over de tenuitvoerlegging van de 
communautaire milieuwetgeving zullen ontvangen en onderzoeken; 
het scheppen van meer mogelijkheden om milieuzaken te laten behandelen 
door nationale rechterlijke instanties, door de toegang tot deze instanties in 
verband met problemen op het gebied van de communautaire milieuwetgeving 
te vergroten. 
20 Beleidsplan en actieprogramma van de Europese Gemeenschap op het gebied 
van het milieu en duurzame ontwikkeling "Op weg naar duurzame groei"; 
PB C 138 van 17.5.1993, blz. 1. Zie ook het voortgangsverslag van de 
Commissie over de uitvoering van dit vijfde actieprogramma COM(95) 624 
def van 10.1.1996. 
22. De maatregelen op deze drie gebieden zullen een belangrijke vooruitgang betekenen 
naar een gelijke toepassing van de communautaire milieuwetgeving in de Lid-Staten 
en de Europese burgers meer mogelijkheden bieden om informatie te vergaren en een 
oplossing te zoeken voor de problemen die zij met betrekking tot de 
milieubescherming ondervinden. In zekere zin zullen ook de Lid-Staten hierdoor 
meer bewust worden gemaakt van hun verantwoordelijkheid om milieubescherming 
te garanderen door een daadwerkelijke toepassing en naleving van de 
milieuwetgeving ter plaatse. 
23. Uitbreiding van het huidige systeem, met name op de in deel III behandelde 
gebieden, heeft evenveel prioriteit aangezien dit aan de basis staat van een tijdige en 
correcte tenuitvoerlegging en de controle op de naleving ervan. Een groot deel van de 
acties die in dat verband noodzakelijk zijn kunnen door de Commissie en/of de 
Lid-Staten worden behandeld zonder dat er formele maatregelen dienen te worden 
goedgekeurd. De Commissie zal alle passende initiatieven nemen om deze zo snel 
mogelijk effectief te maken. 
-oooooOooooo-
DEELII: NIEUWE ACTIEGEBIEDEN 
24. De omzetting is een bijzonder belangrijke fase in het uitvoeringsproces wanneer het 
om richtlijnen gaat. De meeste milieuwetgeving van de Europese Gemeenschap 
bestaat uit richtlijnen die in beginsel niet rechtstreeks toepasselijk zijn in de 
Lid-Staten en daarom aanvullende uitvoeringsbepalingen vereisen die uitsluitend van 
toepassing zijn als nationale wetgeving van communautaire oorsprong. Een tijdige 
omzetting staat er derhalve garant voor dat de communautaire wetgeving min of meer 
gelijktijdig in alle Lid-Staten toepasselijk wordt en bij een juiste omzetting is men 
ervan verzekerd dat de nationale wetgeving min of meer dezelfde inhoud heeft en dat 
daarmee de resultaten worden behaald die men met de communautaire richtlijnen op 
het oog had. 
25. De Commissie heeft uit hoofde van artikel 155 de plicht te zorgen voor een tijdige en 
correcte omzetting door de Lid-Staten, waartoe zij politieke druk kan uitoefenen en 
zo nodig gerechtelijke stappen kan ondernemen op grond van de artikelen 169 en 171 
van het Verdrag. Het kan ook noodzakelijk zijn om de praktische toepassing van de 
wetgeving in de gaten te houden en controle daarop uit te oefenen zodat men ervan 
verzekerd is dat deze op bevredigende wijze ten uitvoer wordt gebracht. Dit is 
evenwel een controlemechanisme van de Gemeenschap dat uitsluitend op de centrale 
regeringen van de Lid-Staten is gericht. De Commissie is eenvoudigweg niet in staat 
om de duizenden afzonderlijke besluiten te controleren die ieder jaar overeenkomstig 
de omgezette of rechtstreeks toepasselijke milieuwetgeving in de verschillende 
gebieden op verschillende niveaus binnen de Lid-Staten genomen worden. De 
dagelijkse toepassing van die wetten in specifieke gevallen en de controle daarop 
dient volledig te worden verzekerd door de autoriteiten in de Lid-Staten via 
mechanismen die deze controle zullen versterken en tegelijkertijd de controle van de 
Lid-Staten door de Commissie kunnen verminderen. 
De inspectietaken van de Lid-Staat 
26. Artikel 5 van het Verdrag, zoals dit wordt geïnterpreteerd door het Hof van Justitie in 
de zaak 68/88 , verplicht de Lid-Staten alle passende maatregelen te nemen om de 
toepassing van het Gemeenschapsrecht te verzekeren, waarbij ze erop toe moeten 
zien dat deze doeltreffend zijn alsmede evenredig en gelijkwaardig aan die, welke 
gelden voor de nationale wetgeving van de Lid-Staat. Dit algemene beginsel van 
communautaire wetgeving heeft, hoewel het fundamenteel is, geresulteerd in een 
ruim aanbod van controlerende instanties of mechanismen bij de Lid-Staten, waarbij 
sommige aanzienlijke middelen ter beschikking stellen voor goed functionerende 
inspectiediensten of andere instanties die toezicht uitoefenen op de praktische 
toepassing van de communautaire milieuwetgeving, terwijl andere minder of in het 
geheel geen middelen ter beschikking hebben gesteld. Bovendien, als er bepalingen 
gemaakt worden, zijn deze verschillend van aard: de bevoegdheden ten aanzien van 
de inspectie zijn niet altijd in handen van één enkele nationale instantie, doch worden 
vaak gedecentraliseerd of verdeeld over verschillende niveaus (plaatselijke 
overheden, regionale, nationale, enz.). In een aantal gevallen vormen 
milieu-inspecties slechts een deel van de verantwoordelijkheden van de 
desbetreffende bevoegde autoriteiten. In sommige Lid-Staten, zoals bij voorbeeld 
Denemarken of het Verenigd Koninkrijk wordt er door de bevoegde autoriteit niet 
alleen toegezien op de naleving, doch worden ook besluiten genomen over het 
verlenen van vergunningen of het aanhangig maken van een rechtszaak met het oog 
op de naleving van de wetgeving, terwijl in andere Lid-Staten (zoals Nederland) deze 
taken strikt gescheiden worden gehouden. 
27. Het bestaan van zulke grote verschillen kan niet bevredigend worden genoemd 
wanneer wij willen streven naar een correcte en gelijkwaardige controle op de 
toepassing op gemeenschapsniveau. Gewaarborgd dient te worden dat er 
minimuminspecties worden uitgevoerd, zoals een controle van het feit of aan de eisen 
van de communautaire milieuwetgeving, en dan met name aan die welke betrekking 
hebben op emissies door de industrie en kwaliteitsnormen voor het milieu, in de 
praktijk ook wordt voldaan. Verder dient er ook voor te worden gezorgd dat dit het 
geval is in alle Lid-Staten. 
28. Gezien het feit dat, zoals hierboven is aangegeven, er zoveel verschillen tussen de 
Lid-Staten bestaan kan die doelstelling worden bereikt door richtsnoeren te definiëren 
welke de Lid-Staten de keuze laten om de structuren/mechanismen te kiezen waarvan 
zij gebruik willen maken om aan die doelstelling te voldoen. 
De Commissie zou in samenwerking met de Lid-Staten die richtsnoeren kunnen 
definiëren en daartoe aanbevelingen kunnen doen. Het hieronder beschreven 
IMPEL-netwerk zou eraan kunnen bijdragen om minimumcriteria vast te stellen voor 
21 Arrest van 21.9.1989 in de zaak 68/88 (1989) - Jurisprudentie van het Hof 
van Justitie, blz. 2965, rechtsoverwegingen 23 en 24. 
10 
inspecties, en kunnen helpen bij de opbouw, bij voorbeeld ten aanzien van de nodige 
bevoegdheden om de inspectietaken uit te voeren. 
Op die basis zal er in de gevallen waarin er inspectiediensten of soortgelijke instanties 
bestaan en reeds functioneren op de manier als in die richtsnoeren is bepaald, geen 
behoefte zijn om de bestaande structuren te wijzigen. Indien er geen inspectiediensten 
bestaan zou de Commissie het eventueel kunnen overwegen om, indien zij daarover 
de beschikking kan krijgen, de nodige steun te verlenen om die te helpen realiseren. 
29. Zulke inspectiediensten zouden jaarlijkse verslagen kunnen maken en publiceren over 
de ervaringen welke zij bij het volvoeren van hun taken hebben ervaren. Deze zullen 
nuttige informatie verstrekken over de problemen die men heeft ontmoet en te lijf is 
gegaan en de daardoor verkregen verbeteringen, en zou een zeer belangrijke basis 
kunnen vormen voor het ondernemen van actie in de toekomst. 
In feite zouden die jaarlijkse verslagen die aan de Commissie ter hand zouden worden 
gesteld door deze gebruikt kunnen worden om zich ervan te vergewissen dat de 
doelstelling om een gelijke toepassing te realiseren wordt gehaald en te beoordelen of 
er nog verdere actie nodig is. Dit zou bij voorbeeld kunnen inhouden dat er in de 
toekomst op communautair niveau een organisatie van beperkte omvang wordt 
opgezet met auditing-bevoegdheden om na te gaan of de nationale instanties hun 
inspectietaken naar behoren hebben vervuld. 
De Commissie overweegt aanbevelingen te doen teneinde de Lid-Staten bij te 
staan bij het uitvoeren van inspectietaken door richtsnoeren op te stellen, 
waarmee de thans bestaande grote verschillen tussen de inspectiediensten in de 
Lid-Staten worden gereduceerd. Verder zou er ook aandacht moeten worden 
besteed aan de vraag of er behoefte bestaat aan een communautaire instantie 
van beperkte omvang met bevoegdheden op auditing-gebied. 
Milieuklachten en onderzoekprocedure in de Lid-Staten 
30. Op communautair niveau heeft men op een aantal manieren problemen ontmoet bij 
de toepassing van de communautaire milieuwetgeving en de controle op de naleving 
ervan. Er werden heel wat klachten ingediend bij de Commissie door burgers en op 
het milieu gerichte niet-gouvernementele organisaties. Ook het Europees Parlement is 
in hoge mate bij dit soort problemen betrokken: er worden petities ingediend bij de 
Commissie Verzoekschriften van het Parlement en in meer en meer schriftelijke en 
mondelinge vragen van leden van het Europees Parlement worden klachten geuit over 
milieuzaken. Klachten worden er ook ingediend bij de Europese ombudsman, waarbij 
het vaak om zaken gaat die niet alleen reeds de nodige aandacht hebben gekregen van 
de Commissie doch tevens in het Parlement ter sprake zijn gebracht. Een groot aantal 
van de milieuproblemen die op deze wijze onder de aandacht worden gebracht van de 
instellingen van de Gemeenschap komen voort uit een gebrek aan informatie of uit 
het feit dat zowel door burgers als administratieve instanties (hoofdzakelijk) 
procedurele aangelegenheden verkeerd begrepen worden. De mechanismen waarover 
de instellingen van de Gemeenschap beschikken om zulk soort klachten te 
behandelen zijn niet noodzakelijk instrumenten die voor dat probleem het meest 
geschikt zijn. Bovendien zouden deze klachten binnen de Lid-Staten op een 
11 
efficiëntere manier kunnen worden aangepakt, en wel op het lokale vlak waar zij 
ontstaan en waar feiten gemakkelijker zijn te achterhalen. 
31. Gerechtelijke stappen om de communautaire milieuwetgeving binnen de Lid-Staten 
te doen naleven hebben ook een aantal nadelen die verhinderen dat deze doeltreffend 
wordt toegepast om in dat soort gevallen het milieu te beschermen. Sommige van 
deze problemen ontstaan als gevolg van problemen met het verkrijgen van toegang 
tot rechtsmiddelen en deze worden in de volgende afdeling besproken. Afgezien 
evenwel van problemen waarbij de toegang tot de rechtsmiddelen een rol speelt zijn 
er inherente problemen binnen de rechtsstelsels, zoals bij voorbeeld op het gebied van 
kosten en termijnen, waardoor het voor individuen vrij nutteloos wordt om de 
communautaire milieuwetgeving te doen naleven: procesvoering dient als een laatste 
oplossing te worden beschouwd. Een niet langs gerechtelijke weg verlopende 
procedure voor het onderzoeken van klachten zou het voordeel kunnen hebben dat 
deze inherente problemen worden vermeden: dit zou kunnen bijdragen tot een snelle 
en goedkope regeling van een probleem welke toegankelijker is voor de gewone 
burger zonder dat er behoefte gaat ontstaan aan juridische bijstand. 
32. De voordelen om milieuproblemen eerder op lokaal dan op communautair niveau te 
behandelen zou, gekoppeld aan tijdwinst, lage kosten en gebruiksgemak door burgers 
en milieu-organisaties, en indien dit in de gehele Gemeenschap zou worden gedaan, 
kunnen leiden tot aanzienlijke verbeteringen bij het waarborgen van de 
communautaire milieuwetgeving. De Commissie zal het daarom in overweging 
nemen of er behoefte bestaat om minimumcriteria vast te stellen voor een procedureel 
mechanisme voor de behandeling van klachten op milieugebied en het verrichten van 
onderzoekingen (een functie die op één lijn zou kunnen worden gesteld met de 
functies van een ombudsman) in gevallen waarin er problemen rijzen met betrekking 
tot de praktische toepassing en het doen naleven van de communautaire 
milieuwetgeving door overheidsdiensten. Deze taken zouden hetzij binnen de 
bestaande structuren in de Lid-Staten, hetzij met behulp van nog op te zetten 
ad hoe-instanties kunnen worden uitgevoerd. 
33. De inhoud van de richtlijnen waarmee dit soort minimumcriteria in het leven wordt 
geroepen zou zorgvuldig moeten worden overwogen: zij zouden bij voorbeeld de 
bevoegdheid kunnen regelen om klachten in ontvangst te nemen (bij voorbeeld zowel 
van individuen als van niet-gouvernementele organisaties die zich op het gebied van 
het milieu bewegen) betreffende de procedures voor administratieve besluiten die van 
invloed zijn op het milieu, om informatie te vragen van administratieve lichamen als 
reactie op dat soort klachten en om aanbevelingen te doen (die niet zozeer wettelijk 
bindend zouden moeten zijn als wel een "overtuigend" karakter zouden moeten 
hebben). Een dergelijk mechanisme zou geen uitspraak moeten doen over essentiële 
zaken, die beter kunnen worden behandeld door administratieve lichamen of 
rechterlijke instanties, volgens de administratieve en juridische systemen binnen de 
Lid-Staten. 
34. Procedures als in dit concept bestaan reeds in een aantal Lid-Staten en kunnen 
verschillende vormen aannemen. De twee belangrijkste modellen voor dergelijke 
systemen die gevonden kunnen worden in de Lid-Staten zijn de instelling van de 
onafhankelijke ombudsman en systemen voor de herziening van besluiten binnen 
12 
administratieve structuren: de Lid-Staten die deze systemen hanteren zouden in 
principe geen wijzigingen behoeven aan te brengen. Alleen in Lid-Staten waar 
dergelijke mechanismen ontbreken zou er behoefte aan bestaan om equivalente 
modellen op te zetten in aansluiting op de minimumcriteria die uit hoofde van de 
richtsnoeren zijn vastgesteld om de leemte op te vullen. 
35. In samenhang met dit soort mechanismen voor milieuklachten en onderzoek zou ook 
de bevoegdheid kunnen horen om aanbevelingen te doen die erop gericht zijn om 
problemen op te lossen of het functioneren van de administratie met betrekking tot de 
toepassing van de communautaire milieuwetgeving te verbeteren. Ook in dit geval 
zullen dat soort aanbevelingen geen bindend karakter hebben doch een strenge morele 
invloed waardoor ze dus in het algemeen zouden worden opgevolgd. 
De Commissie zal overwegen aanbevelingen te doen voor de opstelling van 
minimumcriteria voor de behandeling van klachten en het uitvoeren van 
onderzoeken op milieugebied in Lid-Staten waar dit soort 
mechanismen/procedures ontbreekt. 
Toegang tot rechtsmiddelen 
36. Procederen is een laatste redmiddel om problemen op te lossen. Een op rechtsregels 
gebaseerde Gemeenschap dient erop toe te zien dat de wetten worden gerespecteerd 
en dient zo nodig te controleren dat ze worden nageleefd. De rol van de rechterlijke 
instanties is in dat opzicht van cruciaal belang, met name voor milieuzaken waar de 
oorsprong van een probleem of van bepaalde schade geografisch beperkt is doch 
waarvan de gevolgen veel verder kunnen gaan. De toegang tot rechtsmiddelen is in 
het algemeen voldoende gewaarborgd indien er economische belangen op het spel 
staan. Het doen naleven van wetgeving die bestemd is om het kader te vormen voor 
een bloeiende industriële, commerciële of landbouwsector, zal waarschijnlijk worden 
aangemoedigd door economische partijen die over voldoende middelen beschikken 
om voor de naleving op te komen. Dit is niet noodzakelijkerwijze het geval bij 
ecologische belangen. Deelnemers aan het economisch proces zien hun rol niet als die 
van iemand die er toezicht op moet houden dat door anderen de milieuwetgeving 
wordt nageleefd. 
37. De controle op de naleving van de milieuwetgeving, berust, in tegenstelling tot wat 
we zien op andere gebieden van het Gemeenschapsrecht zoals de interne markt en de 
mededinging, daarom voornamelijk bij de overheden en hangt derhalve af van hun 
bevoegdheden, hun middelen en hun goodwill. De mate waarin deze met de 
noodzaak om het milieu te beschermen rekening kunnen houden kan door elk van 
deze factoren worden beperkt. Daarom is het van belang dat er aanvullende middelen 
beschikbaar worden gesteld om de naleving van de communautaire milieuwetgeving 
te verbeteren. Met name zouden maatregelen door niet-gouvernementele organisaties 
en/of burgers met betrekking tot de toepassing en het doen naleven van milieuwetten 
(in administratieve, burgerlijke of strafrechtelijke procedures, passend bij de 
structuren van de betrokken Lid-Staat), een bijdrage kunnen leveren aan de 
bescherming van het milieu. 
13 
38. Zoals reeds hierboven werd vermeld is een belangrijk kenmerk van het milieurecht 
„ het veelvuldig ontbreken van eigen belangen als drijvende kracht om dit te doen 
naleven. Het milieu wordt vaak gekenmerkt als "ons gemeenschappelijk erfgoed". Dit 
houdt ook in dat grote delen ervan vaker niet dan wel als privé-eigendom kunnen 
worden beschouwd, zoals de lucht, de zeeën, de wilde fauna en flora. Om die reden 
gebeurt het dikwijls dat een achteruitgang van het milieu geen onmiddellijke reactie 
oproept en dat er zelfs wanneer er een probleem rijst, geen middelen zijn op grond 
waarvan individuen de wet kunnen inschakelen om het probleem te verhelpen, of dat 
er geen passende wettelijke maatregelen ter beschikking staan. Zelfs in het geval van 
de communautaire milieuwetgeving kan het gebeuren dat belangrijke algemene 
beginselen niet door individuen kunnen worden afgedwongen (bij voorbeeld dat van 
de vervuiler betaalt, beginselen van preventief optreden en voorzorgsbeginselen). 
39. Het belang van een ruimere publieke deelname bij het vorm geven van het 
22 
milieubeleid in zijn geheel wordt in brede kringen erkend en in alle Lid-Staten zijn 
er niet-gouvernementele organisaties die bepaalde bevoegdheden hebben om zich met 
milieuzaken te bemoeien. De mogelijkheden van het publiek als zodanig om 
gerechtelijke stappen te ondernemen, teneinde de communautaire milieuwetgeving te 
doen toepassen vertonen in de Gemeenschap als geheel grote verschillen. Dit varieert 
van het deel hebben aan bepaalde vergunningenprocedures via het recht van erkende 
organisaties om een verzoek in te dienen tot vernietiging van administratieve 
besluiten, tot de "actio popularis" voor milieudoeleinden. Het kan evenwel worden 
vastgesteld dat het publiek en groeperingen van algemeen belang in het algemeen 
onvoldoende toegang hebben tot de nationale rechterlijke procedures in de Lid-Staten 
wanneer het om milieu-aangelegenheden gaat. 
40. Een betere toegang tot de rechter voor niet-gouvernementele organisaties en 
individuen zou een aantal nuttige effecten kunnen hebben met betrekking tot de 
tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving. In de eerste plaats zal het 
daardoor waarschijnlijker worden dat, indien dit nodig is, individuele zaken met 
betrekking tot problemen bij de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapsrecht in 
overeenstemming met de eisen van dat recht worden opgelost. In de tweede plaats, en 
dit is waarschijnlijk van groter belang, zal hiervan in het algemeen een effect uitgaan 
waarbij de praktische toepassing en de naleving van de communautaire 
milieuwetgeving beter zullen worden, aangezien potentieel aansprakelijke actoren 
geneigd zullen zijn om aan de eisen daarvan tegemoet te komen om zodoende aan de 
grotere waarschijnlijkheid van een rechtsgeschil te ontkomen. 
41. Tenslotte zal een betere toegang tot de rechter in de Lid-Staten als wenselijk gevolg 
hebben dat rechtsgeschillen ten aanzien van de naleving van de communautaire 
milieuwetgeving op het meest geschikte niveau kunnen worden beslecht, namelijk op 
22 Beginsel nr. 10 van de verklaring van Rio inzake milieu en ontwikkeling 
luidde onder meer als volgt: "De beste manier om milieukwesties te 
behandelen is wanneer alle betrokken burgers op het relevante niveau 
daaraan kunnen deelnemen... Een doeltreffende toegang tot juridische en 
administratieve procedures, met inbegrip van schadevergoeding en herstel, 
dient te worden verleend." 
14 
regionaal en nationaal niveau. Inschakeling van rechterlijke instanties in de 
Lid-Staten om de communautaire maatregelen op milieugebied te doen naleven is om 
verschillende redenen wenselijk. Een van die redenen is dat het onmogelijk is dat de 
Commissie en het Hof van Justitie in Luxemburg ooit voldoende tijd en personeel ter 
beschikking zullen hebben om maar ook bij benadering de milieuzaken die in de 
Lid-Staten aanhangig worden gemaakt te kunnen behandelen via rechtstreekse 
gerechtelijke stappen door de Commissie bij het Hof van Justitie. Daarenboven 
bevinden de rechterlijke instanties in de Lid-Staten zich in een betere positie dan het 
Hof van Justitie om gedurende de procesvoering rekening te kunnen houden met de 
bijzondere juridische, administratieve en milieucontext van de milieumaatregel zoals 
die in iedere Lid-Staat wordt toegepast, en om een duidelijker beeld te krijgen van de 
feiten door bevestigingen van getuigen en de aanwijzing van deskundigen. Bovendien 
bevinden zij zich in een betere positie om interimmaatregelen af te kondigen die een 
bijzonder nuttig instrument zijn om schade aan het milieu te kunnen voorkomen. 
42. Beperkingen ten aanzien van de toegang tot de rechter doen zich voornamelijk op 
twee manieren voor. In de eerste plaats omdat juridische voorschriften in de 
Lid-Staten het instellen van vorderingen tot naleving van de milieuwetgeving in de 
weg staan. Zo kan bij voorbeeld noodzakelijk zijn dat een zeker belang aangetoond 
wordt om een zaak aanhangig te maken. Tegen de achtergrond van juridische tradities 
behoort dit soort speciale belangen gewoonlijk tot een type waaraan de bezitter van 
een goed of een economisch belanghebbende gemakkelijk kan voldoen, maar 
waaraan milieubelangengroepen minder gemakkelijk kunnen voldoen. Een ander 
voorbeeld is dat er misschien geen geschikte gerechtelijke procedures bestaan om 
ervoor te zorgen dat de milieubelangen beschermd kunnen worden: gerechtelijke 
procedures die hoofdzakelijk bestemd zijn om economische belangen te beschermen 
verschaffen in het algemeen niet de gewenste maatregelen en herstelmogelijkheden 
bij milieuproblemen. In de tweede plaats kunnen de kosten om maatregelen met 
betrekking tot milieubelangen af te dwingen prohibitief van aard zijn. 
43. De Commissie beschikt over een aantal opties om in een vroegtijdig stadium 
maatregelen ter zake te nemen, met inbegrip van een aanpak waarbij aan de hand van 
niet-bindende richtlijnen een eerste stap kan worden gezet. Soortgelijke stappen 
worden ook overwogen in de context van de communautaire maatregel met 
23 
betrekking tot de toegang tot rechtsmiddelen voor consumenten . De Commissie 
heeft bovendien in verschillende voorstellen voor communautaire richtlijnen 
bepalingen opgenomen met betrekking tot de toegang tot nationale rechterlijke 
instanties . Met het oog op het garanderen van een doeltreffender naleving van de 
25 
communautaire milieuwetgeving is het noodzakelijk verder te kijken dan de 
23 
24 
25 COM(95) 712 def, PB C 107 van 13.4.1996, blz. 3. 
Zie bij voorbeeld artikel 4 van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad inzake de 
vrije toegang tot milieu-informatie (PB L 158 van 23.6.1990, blz. 56). 
De communautaire wetgeving garandeert reeds dat die personen die 
rechtstreeks en individueel betrokken zijn bij een besluit van een 
communautaire instelling stappen kunnen ondernemen bij het Europees Hof 
15 
rechtstreeks betrokken individuen en daarbij ook representatieve organisaties te 
betrekken die ernaar streven om het milieu te beschermen. Daarom zou één van de 
manieren om te komen tot een betere toepassing en naleving van de communautaire 
milieuwetgeving erin bestaan dat door de Lid-Staten erkende niet-gouvernementele 
organisaties die zich op milieugebied bewegen het noodzakelijke recht krijgen om 
vorderingen tot rechterlijke toetsing in te stellen tegen de overheid in de Lid-Staten. 
Indien een dergelijk systeem wenselijk blijkt te zijn zou een eerste stap in die richting 
een aanbeveling kunnen zijn waardoor de Lid-Staten worden aangemoedigd om 
niet-gouvernementele organisaties een ruimere toegang te geven tot de rechter. 
De Commissie zal onderzoeken of er richtsnoeren dienen te worden opgesteld in 
verband met de toegang tot nationale rechterlijke instanties voor representatieve 
organisaties ten einde de toepassing en het doen naleven van de communautaire 
milieuwetgeving in het licht van het subsidiariteitsbeginsel aan te moedigen, 
rekening houdend met de verschillende juridische stelsels in de Lid-Staten. 
-oooooOooooo-
DEELIII: VERSTERKING VAN DE BESTAANDE SYSTEMEN 
44. De voorstellen die in het resterende deel van deze mededeling worden gedaan, 
betreffen verbeteringen op een aantal gebieden van de milieuwetgeving en het 
milieubeleid van de Gemeenschap, waar de huidige praktijken achterblijven bij de 
hoge normen die aan een doelmatige milieubescherming moeten worden gesteld: de 
kwaliteit van de wetgeving, transparantie, samenwerking op Gemeenschaps- en 
Lid-Staat-niveau, monitoring en evaluatie van de effecten van wetgeving, de kennis 
van de communautaire milieuwetgeving onder mensen uit de praktijk, alsmede de 
integratie van communautaire financiering in de tenuitvoerlegging van de 
communautaire milieuwetgeving. 
De kwaliteit van de communautaire wetgeving 
Het wetgevingsproces 
45. Het duidelijk redigeren van wetgeving is een randvoorwaarde voor een tijdige en 
adequate omzetting, aangezien duidelijke verplichtingen waarschijnlijk ook 
gemakkelijk en naar behoren kunnen worden omgezet. Dubbelzinnige, onduidelijke 
of gecompliceerde bepalingen veroorzaken vertragingen, conformiteitsproblemen en 
problemen bij praktische toepassing, hetgeen leidt tot onvolledige of ongelijke 
implementatie binnen de Gemeenschap. Aangezien de Commissie het exclusieve 
recht van initiatief heeft om voorstellen voor communautaire milieuwetgeving te 
van Jusitie, doch met betrekking tot het milieu is het vaak moeilijk om vast te 
stellen om welke personen het daarbij gaat. 
16 
doen, moet zij rekening houden met de problemen waar Lid-Staten bij de omzetting 
van de uiteindelijke communautaire maatregelen mee kunnen worden geconfronteerd. 
Door voorstellen die op een dergelijke wijze via een transparante benadering worden 
opgesteld, wordt het omzettingsproces voor de Lid-Staten vergemakkelijkt. Zo kan er 
bij voorbeeld voor worden gezorgd dat wetgeving waarvoor naderhand technische 
maatregelen moeten worden uitgewerkt, op zodanige wijze wordt opgesteld dat 
vertragingen bij de vaststelling van dergelijke technische maatregelen er niet toe 
leiden dat de Lid-Staten de implementatietermijn onmogelijk kunnen halen, zoals 
onlangs met betrekking tot de technische bepalingen inzake genetisch gemodificeerde 
organismen het geval was . De nieuwe algemene richtsnoeren inzake het 
regelgevingsbeleid, die de Commissie in januari 1996 heeft goedgekeurd en die een 
aanvulling vormen op de regels van de Commissie inzake de wetgevingstechniek 
("Règles de technique législative"), moeten leiden tot een betere samenhang bij het 
redigeren van wetgeving binnen de Commissie. Het is beslist noodzakelijk dat deze 
regels en richtsnoeren strikt worden toegepast. 
46. Het is van groot belang dat de oorspronkelijke tekst van voorstellen zo duidelijk 
mogelijk is geredigeerd. Gecompliceerde of onduidelijke ontwerpen zullen de 
onderhandelingen over het voorstel waarschijnlijk bemoeilijken en sneller resulteren 
in wetgeving die zo onduidelijk is dat de implementatie problemen voor de Lid-
Staten met zich meebrengt. Dit geldt evenzeer voor de behandeling in de Raad als 
voor de amendementen die door het Europees Parlement worden voorgesteld. Hoewel 
de verantwoordelijkheid voor het ontwerp en het voorstel voor een nieuwe richtlijn 
bij de Europese Commissie ligt, doen zich in de loop van het wetgevingsproces in de 
Raad van de Europese Unie en in het Europees Parlement verdere ontwikkelingen 
voor. Onduidelijke en dubbelzinnige ontwerpen voor milieuwetgeving zijn vaak het 
gevolg van compromissen die op het niveau van de Raad of naar aanleiding van de 
27 
lezingen in het Europees Parlement worden gesloten . Ook in een latere fase moet de 
Commissie voor samenhang, doelmatigheid en praktische uitvoerbaarheid van 
voorstellen zorgen, eventueel door haar eigen voorstellen te amenderen of door 
voorstellen waarmee de beoogde doelstellingen niet kunnen worden gerealiseerd in te 
trekken. 
47. Tenslotte is het van belang dat de wetteksten zelf bijdragen aan de transparantie van 
het implementatieproces. Hiertoe kunnen in de communautaire wetteksten bepalingen 
worden opgenomen die de Lid-Staten of de Commissie verplichten gegevens over de 
implementatie bekend te maken. Een aantal van dit soort bepalingen wordt 
momenteel al gebruikt, bij voorbeeld wat betreft de publikatie van verslagen of de 
26 
27 Richtsnoeren van de Commissie inzake indeling, vastgesteld in het kader van 
Richtlijn 94/51/EG inzake het ingeperkt gebruik van genetisch 
gemodificeerde organismen. 
Deze problemen worden versterkt door het feit dat de communautaire 
wetgeving in de elf talen van de Gemeenschap beschikbaar moet zijn en 
gelijkluidend moet zijn: het is soms moeilijk om compromissen die in één 
bepaalde taal tot stand zijn gekomen op bevredigende wijze in alle andere 
talen te formuleren. 
17 
toegankelijkheid voor het publiek van informatie over de toepassing van een 
maatregel . Ten behoeve van een optimale transparantie bij de implementatie van de 
communautaire milieuwetgeving kan het echter nuttig zijn om in dergelijke teksten 
bepalingen op te nemen, die de Lid-Staten verplichten aanvullende informatie over de 
implementatie bekend te maken, zoals omzettingstabellen waarin wordt aangegeven 
door middel van welke bepaling in het nationaal recht de bepalingen van de richtlijn 
zijn geïmplementeerd. 
De Commissie streeft bij de opstelling van alle voorstellen voor nieuwe 
communautaire milieumaatregelen of voor wijzigingen van bestaande 
maatregelen naar optimale duidelijkheid, transparantie en rechtszekerheid, ten 
einde het implementatieproces eenvoudiger te maken en te bespoedigen. Tijdens 
het wetgevingsproces wil de Commissie op het gebied van redactionele zaken 
samenwerken met de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement; 
ook zal zij zelf redactionele wijzigingen voorstellen wanneer dat noodzakelijk is 
naar aanleiding van bepaalde opmerkingen of wijzigingen die in de loop van de 
besprekingen in de oorspronkelijke tekst zijn aangebracht. 
Sancties op het niveau van de Lid-Staten 
48. Volgens de interpretatie van het Hof van Justitie moeten de Lid-Staten op grond van 
artikel 5 van het EG-Verdrag doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties 
gebruiken om ervoor te zorgen dat de bepalingen van het Gemeenschapsrecht worden 
nageleefd. Hoewel dit de Lid-Staten de mogelijkheid geeft om zelf te beslissen welke 
sancties zij daartoe in hun wetgeving opnemen, moeten dergelijke sancties 
gelijkwaardig zijn aan die welke gelden voor vergelijkbare overtredingen van de 
29 
nationale wetgeving . In haar mededeling aan de Raad en het Europees Parlement 
betreffende de rol van sancties voor de tenuitvoerlegging van de communautaire 
30 
wetgeving op het gebied van de interne markt heeft de Commissie erop gewezen 
dat de nationale sanctiesystemen voor de niet-naleving van de uit het 
Gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen, transparant moeten zijn. 
Transparantie is niet alleen een voorwaarde voor wederzijds vertrouwen maar stelt de 
Commissie tevens in staat om de systemen te evalueren en het optreden van de 
Gemeenschap op dit punt te beperken tot het strikt noodzakelijke. 
49. De Commissie heeft daarom besloten om in haar wetgevingsvoorstellen betreffende 
de interne markt expliciet de bepaling op te nemen dat de nationale 
implementatiemaatregelen moeten voorzien in sancties die, in geval van niet-naleving 
van een richtlijn door individuele personen of rechtspersonen, door de Lid-Staten 
worden opgelegd, en dat de wetgeving met betrekking tot deze sancties ter kennis van 
de Commissie moet worden gebracht. Dergelijke verplichtingen zouden moeten 
worden uitgebreid tot de milieuwetgeving. Er moet naar worden gestreefd dat er in 
alle Lid-Staten passende sancties voorhanden zijn, ongeacht of deze 
28 
29 
30 Bij voorbeeld het verslag over de toepassing van Richtlijn 85/337/EEG, 
krachtens artikel 11, lid 3, van die richtlijn. 
Arrest van 21.9.1989, zaak 68/88, [1989], Jurispr. 2965, punten 23 en 24. 
COM(95)162 def. van 3.5.1995. 
18 
bestuursrechtelijk, civielrechtelijk of strafrechtelijk van aard zijn dan wel bestaan uit 
een combinatie daarvan, al naar gelang de keuze van de nationale instanties, en dat 
deze sancties in de praktijk zodanig worden toegepast dat een gelijkwaardige 
naleving van communautaire milieuwetgeving is gewaarborgd. De afschrikkende 
werking van dergelijke sancties wordt versterkt wanneer aan de toepassing van 
dergelijke sancties in de Lid-Staten en op communautair niveau bekendheid wordt 
gegeven. 
50. In de communautaire milieuwetgeving zijn reeds algemene regels opgenomen voor 
het opleggen van sancties, zoals in de verordeningen betreffende de toepassing van de 
CITES-overeenkomst inzake de handel in bedreigde soorten en het Verdrag van 
Bazel inzake de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen. Zo 
nodig kunnen in de communautaire milieumaatregelen meer specifieke bepalingen 
worden opgenomen, bij voorbeeld het opleggen van administratieve sancties zoals het 
intrekken van vergunningen. 
De Commissie kan in haar voorstellen voor milieumaatregelen de bepaling 
opnemen dat de nationale implementatiemaatregelen moeten voorzien in 
passende afschrikkende sancties op niet-naleving van de voorschriften van de 
desbetreffende richtlijn. 
Transparantie 
Raadplegingen door de Commissie 
51. De Commissie is zich ervan bewust dat er voor de totstandbrenging van 
milieuwetgeving een open overleg noodzakelijk is in de voorbereidende fase en in de 
verschillende ontwerpstadia van een voorstel. Dit kan op verschillende manieren 
worden bereikt, bij voorbeeld door het gebruik van groenboeken zoals het Groenboek 
31 
inzake herstel van milieuschade' , raadpleging van officiële en informele netwerken, 
32 
zoals het Algemeen raadgevend Forum voor Milieuzaken , de werkgroep voor de 
evaluatie van het milieubeleid , IMPEL , en bijeenkomsten waarop met de 
deskundigen van de Lid-Staten en niet-gouvernementele organisaties over de 
ontwikkeling van het beleid wordt gesproken; de publikatie van het werkprogramma 
en de organisatie van openbare hoorzittingen, door de Commissie afzonderlijk, zoals 
de hoorzitting over het beleid van de Commissie inzake waterbeheer die op 28 en 
29 mei 1996 plaatsvond, of gezamenlijk met het Parlement, zoals "Challenges to 
environmental protection: Making the legislation work" van 30 mei 1996. De 
Commissie moet ervoor zorgen dat dergelijke raadplegingen op een meer 
systematische basis worden gehouden met alle personen en organisaties die bij een 
bepaald voorstel zijn betrokken. Het is belangrijk dat de Commissie bij dit overleg 
het Europees Milieu-agentschap betrekt, dat waardevolle informatie en technische 
31 
32 
33 
34 COM(93)47 def. van 14.5.1993. 
Zie hoofdstuk 9 van het Vijfde Actieprogramma (voetnoot 20 hierboven). 
Zie hoofdstuk 9 van het Vijfde Actieprogramma (voetnoot 20 hierboven). 
Zie punt 55 hieronder. 
19 
adviezen met betrekking tot de toestand van het Europese milieu en de effecten van 
de communautaire milieubeschermingsmaatregelen kan geven. 
De Commissie zal een zo breed mogelijk overleg voeren over het formuleren van 
nieuwe voorstellen voor communautaire milieumaatregelen. Aan dit overleg 
moet worden deelgenomen door alle partijen die bij een bepaalde maatregel zijn 
betrokken. 
Raadplegingen in de Lid-Staten 
52. Waarschijnlijk heeft de implementatie van communautaire milieuwetgeving gevolgen 
voor een groot aantal partijen. Onvoldoende overleg in de Lid-Staten kan ertoe leiden 
dat degenen die met de gevolgen van het voorstel te maken krijgen niet op de hoogte 
zijn van de maatregel of van mening zijn dat geen rekening is gehouden met hun 
behoeften en problemen. Zij zullen dus eerder geneigd zijn om de tijdige en adequate 
omzetting van de maatregel binnen de Lid-Staat tegen te werken. Dit kan gedeeltelijk 
worden opgevangen wanneer de Lid-Staten, spoedig na de vaststelling van de 
communautaire maatregel, daarover een breed overleg organiseren. Wanneer 
dergelijk overleg niet of in onvoldoende mate plaats vindt, kan het omzettingsproces 
op nationaal niveau worden bemoeilijkt door protesten die pas in een later stadium 
worden geuit. Wanneer de Commissie bij het uitwerken van voorstellen regelmatiger 
contact heeft met de betrokken partijen (Lid-Staten, IMPEL, niet-gouvernementele 
organisaties, industrie, enz.) wordt de implementatie gemakkelijker, doordat een 
aantal problemen reeds is opgelost, maar overleg op Lid-Staat-niveau over de 
uiteindelijk vastgestelde tekst blijft waarschijnlijk toch noodzakelijk. De aanvullende 
gegevens over de verwachte gevolgen en effecten van een voorstel, zoals die in de 
toelichting bij wetgevingsvoorstellen van de Commissie reeds worden gegeven, 
kunnen door de Lid-Staten worden gebruikt bij het overleg dat naderhand plaatsvindt. 
De Lid-Staten moeten voor coördinatiemechanismen zorgen die, voorafgaand 
aan de vaststelling van de nationale omzettingsmaatregelen, het vereiste overleg 
mogelijk maken. Om de taak van de Lid-Staten te vergemakkelijken, zal de 
Commissie in de toelichtingen bij haar wetgevingsvoorstellen aandacht besteden 
aan de mogelijke reikwijdte van de voorgestelde maatregel en aan de effecten 
ervan in de Lid-Staten. 
Informatiestrategie voor milieubeleid en -wetgeving van de Gemeenschap 
53. Een belangrijk deel van de informatie betreffende de diplomatieke, politieke en 
regelgevende activiteiten van de Gemeenschap is voor het publiek toegankelijk via 
het algemeen verslag over de werkzaamheden van de Europese Unie en het jaarlijkse 
verslag inzake de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht. De 
Commissie publiceert sectoriële verslagen inzake het mededingingsbeleid en de 
interne markt; vooral dit laatste is in dit verband van belang, omdat daarin ook 
milieuvraagstukken aan de orde komen, voor zover deze samenhangen met de 
verwezenlijking van de interne markt. In het maandelijkse Bulletin wordt onder 
andere informatie gegeven over nieuwe wetgeving en inbreukprocedures in alle onder 
het Gemeenschapsrecht vallende sectoren. Ter completering van de informatie 
betreffende het toezicht op de toepassing van de communautaire milieuwetgeving, 
20 
zouden in het jaarlijkse verslag van de Commissie over de controle op de toepassing 
van het Gemeenschapsrecht vanaf de veertiende editie (1996) de volgende gegevens 
worden opgenomen: 
Bijzonderheden over de door de Lid-Staten aangemelde wetgeving tot 
omzetting van de communautaire milieurichtlijnen, met inbegrip van 
implementatietabellen waarin is aangegeven op welke wijze de bepalingen van 
de richtlijnen in de nationale wetgeving is omgezet, op basis van door de 
Lid-Staten verstrekte gegevens. 
Bijzonderheden over de maatregelen die de Lid-Staten hebben genomen voor 
de toepassing van de communautaire milieuwetgeving, met inbegrip van zaken 
als kennisgevingen aan de bevoegde instanties, het opzetten en aanmelden van 
programma's in het kader van de communautaire milieuwetgeving en de 
behaalde resultaten. 
Het jaarlijkse verslag van de Commissie over de controle op de toepassing van 
het Gemeenschapsrecht zal (vanaf de veertiende editie, over 1996) worden 
uitgebreid met bijzonderheden over de door de Lid-Staten aangemelde 
wetgeving tot omzetting van de communautaire milieuwetgeving en over de 
maatregelen die de Lid-Staten hebben genomen om deze wetgeving toe te 
passen. Van de punten die in deze mededeling aan de orde komen en die geen 
betrekking hebben op de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht 
of op inbreukprocedures, zoals vragen met betrekking tot het beleid en 
procedures, kan een overzicht worden gegeven in een "Annual Survey". 
Verbetering van de samenwerking 
54. Een goede samenwerking tussen de Commissie en de Lid-Staten is van fundamenteel 
belang voor de verwezenlijking van de ambitieuze doelstelling van het 
communautaire milieubeleid. Wil het gehele systeem werkbaar en doelmatig zijn, dan 
moeten de wetgevende organen op nationaal niveau nauw samenwerken met de 
instanties die zijn belast met de toepassing en de controle op de naleving. Hetzelfde 
geldt voor de Commissie en de bevoegde nationale instanties, die eveneens tot een 
betere samenwerking moeten komen, ten einde een doelmatiger invulling te geven 
aan hun gedeelde verantwoordelijkheid voor de implementatie. Directe 
samenwerking tussen de nationale instanties van de verschillende Lid-Staten is ook 
wenselijk bij grensoverschrijdende problemen in verband met de naleving van de 
milieuwetgeving, zoals het opsporen van illegaal vervoer van gevaarlijke afvalstoffen 
of bedreigde soorten. 
55. De bezorgdheid van de Lid-Staten over de vergelijkbaarheid van de eisen die in 
verschillende landen ten aanzien van de toepassing en de naleving van de 
communautaire milieuwetgeving worden gesteld, heeft in 1992 geleid tot de 
oprichting van een informeel netwerk van nationale milieubureaus, het zogenaamde 
Chester-netwerk. Tegelijkertijd is in het vijfde milieu-actieprogramma erkend dat er 
behoefte bestaat aan een adequate follow-up van de toepassing van de 
communautaire milieuwetgeving, met de aankondiging dat er een 
implementatienetwerk zou worden opgezet, bestaande uit vertegenwoordigers van de 
21 
35 
36 bevoegde nationale instanties en van de Commissie op het gebied van de praktische 
35 
uitvoering van communautaire maatregelen' . Het Chester-netwerk werd vervolgens 
omgevormd tot het informele EU-netwerk voor de tenuitvoerlegging en naleving van 
de milieuwetgeving (IMPEL). IMPEL is samengesteld uit deskundigen van de 
Lid-Staten en staat onder het gezamenlijke voorzitterschap van de Commissie en de 
Lid-Staat die voorzitter is van de Raad van de Europese Unie; het heeft een 
betrekkelijk ruime opdracht, namelijk om te onderzoeken hoe de milieuwetgeving 
wordt geïmplementeerd, waarbij vooral wordt nagegaan hoe kan worden gezorgd 
voor een betere toepassing door de nationale, regionale en plaatselijke instanties. Het 
accent ligt momenteel op de toepassing, maar er zou ook meer aandacht kunnen 
worden gegeven aan de implementatie en bepaalde juridische aspecten. Tot nu toe 
zijn onder andere de volgende werkzaamheden verricht : 
Een vergelijking van technische normen en technologie voor bestrijding van 
verontreiniging voor diverse typen installaties in de verschillende Lid-Staten, 
op basis waarvan technische richtsnoeren voor regelgevende instanties worden 
geformuleerd voor een aantal industriële sectoren, bij voorbeeld 
elektriciteitscentrales, verbrandingsinstallaties, raffinaderijen, cement-, glas- en 
spaanplaatindustrie. 
Uitwisseling van informatie over en vergelijking van de ervaringen bij het 
verlenen van vergunningen voor industriële installaties in de Lid-Staten en 
onderzoek naar de toepassing van de EG-wetgeving in de Lid-Staten en de 
praktische aspecten van het regelgevingsproces, bij voorbeeld rapportage over 
de cross-media-evaluatie van milieu-effecten van industriële installaties, en 
over de toepassing van EG-richtlijnen betreffende verbrandingsinstallaties voor 
stedelijk afval en grote verbrandingsinstallaties. 
Vergelijking van de door de Lid-Staten gevolgde regelingen voor de 
beoordeling van en het toezicht op de naleving; in de tweede helft van 1996 
moet bij voorbeeld een verslag worden gepubliceerd dat een overzicht geeft van 
de situatie in de Lid-Staten op het gebied van wetgeving, organisaties en 
mechanismen voor inspectie, monitoring en toezicht op de naleving, met 
inbegrip van statistieken, controlebezoeken en maatregelen ter bevordering van 
de naleving. 
Uitwisselingsprogramma's voor controleurs, waardoor het inzicht in de 
regelgevingssystemen van de verschillende landen wordt verbeterd en de 
informatie-uitwisseling tussen controle-instanties in de toekomst wordt 
vergemakkelijkt, alsmede de opstelling van handleidingen op het gebied van 
vaardigheden en beheer ten behoeve van controleurs, waarin zowel het 
regelgevingsproces als de controles van de installaties aan de orde komen. 
PB C 138 van 17.5.1993, blz. 80. 
De documenten van IMPEL worden verspreid via het secretariaat van 
IMPEL, dat wordt verzorgd door DG XI van de Europese Commissie. 
22 
Onderzoek en publikatie van een verslag over de controle- en 
handhavingsmechanismen voor het grensoverschrijdend vervoer van 
gevaarlijke afvalstoffen in de EU. 
56. IMPEL kan een belangrijke rol spelen bij de verbetering van de samenwerking op het 
gebied van de implementatie tussen de Commissie en de Lid-Staten, tussen de 
Lid-Staten en in de Lid-Staten; daarnaast kan het de coördinatie verbeteren tussen de 
verschillende instanties die in de Lid-Staten met het toezicht op de naleving zijn 
belast, door middel van interne coördinatie als voorbereiding van de standpunten van 
de Lid-Staten binnen IMPEL. Zoals er behoefte is aan coördinatie op het niveau van 
de Gemeenschap en de Lid-Staten, zo is er vaak ook behoefte aan coördinatie binnen 
de Lid-Staten zelf. De reeds genoemde problemen als gevolg van de 
gedecentraliseerde implementatie en handhaving van de communautaire 
37 
milieuwetgeving kunnen door middel van netwerken worden verkleind. Wanneer 
38 
dergelijke netwerken in iedere Lid-Staat zouden bestaan of zouden worden 
opgericht door de nationale overheid in samenwerking met de bevoegde nationale en 
regionale instanties, zou IMPEL deze nationale netwerken op communautair niveau 
kunnen coördineren, ten behoeve van een optimale benutting van de middelen die in 
de Lid-Staten op de verschillende niveaus beschikbaar zijn. Aangezien de met de 
handhaving van de milieuwetgeving belaste instanties vrijwel volledig van 
overheidsmiddelen afhankelijk zijn, maakt een dergelijke coördinatie schaalvoordelen 
mogelijk en kunnen de ervaringen in de verschillende Lid-Staten optimaal worden 
benut. Daarnaast kunnen er in deze nationale netwerken centrale punten worden 
aangewezen, hetgeen de communicatie tussen de Commissie en de diverse bevoegde 
instanties op nationaal niveau kan verbeteren. 
De Commissie zal de huidige positie van het informele IMPEL-netwerk als 
waardevol instrument voor samenwerking en capaciteitsontwikkeling 
onderzoeken en voorstellen doen voor de verbetering, ontwikkeling en 
reorganisatie van de taken van het netwerk. Ze zal de oprichting bevorderen 
van nationale coördinatienetwerken die via de nationale coördinatoren in 
verband staan met IMPEL. 
Rapportage, monitoring en evaluatie 
Evaluatie van de doelmatigheid van de maatregelen 
57. Het is opmerkelijk dat, ondanks het grote aantal milieumaatregelen dat de 
Gemeenschap heeft genomen, de verbeteringen op milieugebied in bepaalde 
opzichten niet in het gewenste tempo tot stand zijn gekomen en dat er op sommige 
punten zelfs sprake is van een verslechtering. Pogingen om toezicht te houden op de 
doelmatigheid van communautaire maatregelen zijn in het verleden vaak bemoeilijkt 
door gebrek aan informatie over de tenuitvoerlegging als zodanig: het is niet altijd 
37 Zie punt 13 en 14. 
38 In dit verband moet worden onderzocht of het EIONET-telematicanetwerk in 
het kader van het Europees milieu-agentschap een nuttige rol op het gebied 
van de tenuitvoerlegging kan spelen. 
23 
duidelijk of het uitblijven van vooruitgang op een bepaald gebied wordt veroorzaakt 
door een ondoelmatige implementatie door de Lid-Staat of door de ondoelmatigheid 
van de bepalingen van de richtlijn. Voor een evaluatie van de praktische 
doelmatigheid van een maatregel is dan ook in de eerste plaats informatie over de 
implementatie van die maatregel vereist. Op basis daarvan kan worden nagegaan of 
de bepalingen van de maatregel doelmatig zijn en, indien dat niet het geval is, of de 
bestaande bepalingen moeten worden verscherpt of dat het probleem op een andere 
wijze moet worden aangepakt. 
58. In de communautaire milieuwetgeving wordt steeds vaker een bepaling inzake 
herziening opgenomen, hetgeen grote voordelen biedt wat betreft de ervaringen met 
en de verbetering van het wetgevingskader. Overigens moet op basis van de 
ervaringen die nog moeten worden opgedaan met de rapportageverplichtingen (het 
eerste verslag dat de Commissie overeenkomstig de rapportagerichtlijn moet 
publiceren - het verslag over de sector water- hoeft pas in juni 1997 te verschijnen) 
worden beoordeeld of de maatregelen die de Lid-Staten vaststellen voor het 
verzamelen van de relevante gegevens praktisch toepasbaar zijn en betrouwbare 
gegevens opleveren. Om de effecten van een maatregel grondig te beoordelen, 
moeten relevante informatie, gegevens en ervaringen worden verzameld. De richtlijn 
39 
inzake rapportage en het nieuwe milieu-informatienetwerk dat op communautair 
niveau is opgezet en wordt gecoördineerd door het Europees milieu-agentschap , 
kunnen in dit opzicht een belangrijke rol spelen, met name omdat wetenschappelijke 
en technische beoordeling van groot belang is bij de evaluatie van de doelmatigheid 
van milieuwetgeving. Ook moet naar andere middelen worden gezocht om de 
Commissie te voorzien van feed-back van de Lid-Staten en van de andere partijen die 
met de wetgeving te maken hebben. 
Door een zo effectief mogelijk gebruik van de richtlijn inzake rapportage en via 
nauwe samenwerking met het Europees milieu-agentschap, zal de Commissie 
ervoor zorgen dat de best mogelijke informatie over de doelmatigheid van 
communautaire milieumaatregelen beschikbaar is en kan worden gebruikt bij 
het formuleren van beleidsmaatregelen inzake milieubescherming. De 
Commissie zal case studies opzetten en coördineren ten einde de omzetting, 
toepassing en handhaving van specifieke bepalingen van de communautaire 
milieuwetgeving te evalueren. Zij zal streven naar een brede verspreiding van de 
gegevens die uit deze case studies naar voren komen. 
Het Europees milieu-agentschap 
39 
40 Richtlijn 91/69/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering 
en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde 
richtlijnen op milieugebied (PB L 377 van 31.12.1993, blz. 48). 
Verordening (EEG) nr. 1210/90 van de Raad van 7 mei 1990 inzake de 
oprichting van het Europees Milieu-agentschap en het Europees 
milieu-observatie- en -informatienetwerk (PB L 120 van 11.5.1990, blz. 1). 
24 
59. Het Europees milieu-agentschap werd in 1990 opgericht om de Gemeenschap en de 
Lid-Staten objectieve, betrouwbare en vergelijkbare informatie op Europees niveau te 
verschaffen aan de hand waarvan zij de nodige maatregelen kunnen nemen ter 
bescherming van het milieu, om de resultaten van dergelijke maatregelen te 
beoordelen en ervoor te zorgen dat de bevolking naar behoren wordt voorgelicht over 
de toestand van het milieu. Het is derhalve een cruciale taak van het agentschap te 
zorgen voor gegevens waaraan de doelmatigheid van communautaire 
milieumaatregelen kan worden afgelezen. Deze taak is even belangrijk voor de 
Commissie bij haar werkzaamheden aangaande de formulering en vaststelling van 
communautaire regelgeving op milieugebied en de naleving daarvan, aangezien het 
agentschap gegevens en technische adviezen over nieuwe voorstellen van de 
Commissie inzake milieubescherming kan verschaffen. Het agentschap vormt 
derhalve een essentiële schakel in het regelgevingstraject die zorgt voor de verbinding 
tussen de ene kant van het regelgevingstraject (maatregelen die zijn vastgesteld en ten 
uitvoer worden gelegd) en de andere kant van het regelgevingstraject (de maatregelen 
die voortvloeien uit reeds bestaande wetgeving, waarbij zo nodig wijzigingen worden 
aangebracht met het oog op een betere en doelmatige milieubescherming). De EER 
zou wellicht actiever betrokken kunnen worden bij de evaluatie en de follow-up van 
rapporten die in het kader van de rapportagerichtlijn en andere richtlijhen met 
specifieke rapportageverplichtingen het licht zien (bij voorbeeld de vogelrichtlijn). 
De Commissie wil het agentschap nauw betrekken bij de evaluatie van de 
effecten van communautaire maatregelen en ervoor zorgen dat de informatie, 
kennis en bekwaamheden van het agentschap ten volle worden benut en de 
Commissie tot steun zijn bij het opstellen van voorstellen voor nieuwe 
communautaire milieumaatregelen en het aanpassen van bestaande wetgeving. 
Bevordering van kennis over gemeenschapsrecht op milieugebied 
60. Tenuitvoerlegging begint met kennis van de bepalingen die ten uitvoer gelegd moeten 
worden. Communautaire richtlijnen worden meestal ten uitvoer gelegd door 
omzetting van een richtlijn in nationaal recht, dat gewoonlijk voldoende bekend is bij 
de bevoegde nationale instanties en in een voor hen herkenbare vorm zijn gesteld. 
Tijdige en juiste omzetting is derhalve van essentieel belang voor de praktische 
toepassing van een richtlijn. Bovendien moet ervoor gezorgd worden dat de nationale 
uitvoeringsmaatregelen duidelijk betrekking hebben op de communautaire bron, 
zodat de nationale rechters deze dienovereenkomstig kunnen interpreteren en er voor 
kunnen zorgen dat communautaire maatregelen zwaarder wegen dan daarmee 
strijdige nationale voorschriften. Als een maatregel echter niet, onvolledig of foutief 
is omgezet, ligt de situatie geheel anders. Zoals het Hof bij haar arrest in de zaak 
Constanzo/Milano verklaarde, moeten in dat geval niet alleen nationale rechtelijke 
instanties maar ook alle andere nationale instanties rechtstreeks toepasselijke 
bepalingen van het Europees recht toepassen en daarbij onverenigbare bepalingen van 
nationaal recht terzijde schuiven. Een en ander ligt moeilijk, zoals de advocaat-
41 Verordening EEG nr. 1210/90 van de Raad van 7 mei 1990 (zie voorgaande 
voetnoot). 
Arrest van 22.6.1989, zaak C-103/88, [1989] Jurisprudentie 1839 (1870). 42 
25 
generaal bij zijn conclusies ten aanzien van bovengenoemde zaak heeft verklaard. 
Zelfs indien de bevoegde instanties kennis hebben van de desbetreffende bepalingen 
kan de neiging bestaan de toepassing daarvan te omzeilen. Hoewel Europese 
wetgeving voorrang heeft boven nationale wetgeving en deel uitmaakt van nationale 
besluiten, bestaat er weerstand onder mensen uit de praktijk tegen de toepassing van 
wetten die in een totaal ander formaat zijn gesteld dan gebruikelijk is in de betrokken 
Lid-Staten. 
De Commissie overweegt initiatieven en het vrijmaken van financiële en 
technische middelen voor vergroting van de bekendheid in de Gemeenschap van 
milieuwetgeving met name bij rechters, advocaten en ambtenaren in de 
Lid-Staten. Communautaire middelen in het kader van "Life 2" kunnen ook een 
bijdrage leveren aan horizontale maatregelen zoals telematicanetwerken of 
opleidingen met betrekking tot verbetering van de toepassing en naleving van 
milieuwetgeving. 
Communautaire middelen en de tenuitvoerlegging van communautaire 
milieuwetgeving 
61. Er zijn verschillende vormen van communautaire subsidies voor 
milieuaangelegenheden, die uit diverse bronnen kunnen komen. Financiering in het 
kader van "Life" kan alleen maar worden aangewend voor de ontwikkeling en de 
tenuitvoerlegging van milieubeleid, maar andere financiële instrumenten vormen ook 
een belangrijke bron van middelen ten behoeve van het milieu, ook al zijn ze niet 
specifiek voor het milieu bestemd. Met het Cohesiefonds , waaruit middelen kunnen 
worden geput voor milieu- en vervoersinfrastructuurprojecten, kunnen subsidies 
worden verstrekt voor onder andere projecten die gericht zijn op volledige naleving 
van de communautaire milieuwetgeving, met name in de volgende drie sectoren: 
watervoorziening en waterkwaliteit, afvalwaterbehandeling en vaste afvalstoffen. In 
de Lid-Staten die in aanmerking komen voor steun uit dit fonds kan de financiering 
van milieuprojecten met gemeenschapsmiddelen van belang zijn om de 
communautaire milieuwetgeving toe te passen en na te leven. Daarnaast kan steun 
worden verleend uit de structuurfondsen , voornamelijk in de vorm van co­
financiering van werkprogramma's en nationale steunprogramma's, onder andere 
voor projecten met milieu-aspecten. 
43 
44 
45 Verordening EEG nr. 1973/92 van de Raad van 21 mei 1992 tot vaststelling 
van een financieel instrument voor het milieu (PB L 206 van 22.7.1992). 
Verordening EEG nr. 566/94 van de Raad van 16 mei 1994 tot instelling van 
een cohesie-fmancieringsinstrument (PB L 72 van 16.3.1994). De financiële 
vooruitzichten voor milieuprojecten in 1996 belopen ca. 1,7 miljard ecu. 
Verordening EEG nr. 2081/93 van 20 juli 1993 van de Raad tot wijziging 
van Verordening EEG nr. 2052/88 betreffende de taken van de Fondsen met 
structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun 
bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en 
de andere bestaande fmancieringsinstrumenten (PB L 193 van 31.7.1993). 
26 
62. Bij de financiering met communautaire middelen moet overeenkomstig het 
integratiebeginsel rekening worden gehouden met de milieuwetgeving in de 
Gemeenschap . De Commissie mag geen projecten financieren die een negatieve 
invloed hebben op milieubelangen welke onder bescherming staan van 
communautaire wetgeving, zoals speciale beschermde gebieden in het kader van de 
habitat-richtlijn, tenzij de projecten in beginsel en in de praktijk voldoen aan de 
beschermende voorschriften van die regelgeving. Het is ook van belang dat alle 
communautaire middelen worden verstrekt in het juiste beleidskader. Er moet niet 
alleen rekening worden gehouden met communautaire milieuwetgeving, maar ook 
48 
met het communautaire milieubeleid, wanneer communautaire middelen worden 
aangewend. Elk voorstel voor financiering met communautaire middelen moet 
worden beoordeeld in het licht van en voldoen aan het communautaire milieubeleid 
en het Gemeenschapsrecht. 
63. Als een beschikking tot verstrekking van communautaire middelen gegeven is, moet 
er voor gezorgd worden dat de voorschriften van de milieuwetgeving en het 
milieubeleid in de Gemeenschap worden nageleefd. Bij communautaire 
verordeningen tot verlening van financiële steun aan de Lid-Staten moet in principe 
worden verlangd dat de bevoegde instanties erop toezien dat de begunstigden van de 
steun de voorschriften van het communautaire beleid en de regelgeving inzake 
milieu-aangelegenheden naleven. 
Dit beginsel is van toepassing ongeacht of er al dan niet inbreukprocedures met 
betrekking tot het project waarvoor Gemeenschapsmiddelen zijn uitgetrokken lopen, 
aangezien de beschikking van de Commissie tot verlening van middelen zelf overeen 
moet komen met de communautaire milieuwetgeving en het milieubeleid. De 
mogelijkheid om betalingen op te schorten of terugbetaling te vorderen is een 
belangrijk instrument om ervoor te zorgen dat in geval van communautaire subsidies 
het communautaire milieubeleid wordt gerespecteerd en aan de communautaire 
milieuwetgeving wordt voldaan. De Commissie moet zorg dragen voor de naleving 
door controle uit te oefenen op door de Gemeenschap gefinancierde projecten. 
De Commissie zal aanvullende maatregelen overwegen om ervoor zorgen dat de 
milieudoelstellingen van de Gemeenschap en de voorschriften van de 
milieuregelgeving in de Europese Gemeenschap volledig worden geïntegreerd in 
beschikkingen inzake verlening van financiële steun aan de Lid-Staten en in de 
46 
47 
48 Dit punt omvat ook EOGFL-acties die verband houden met structuurfondsen, 
dat wil zeggen het hoofdstuk richtsnoeren van het fonds. 
De Gemeenschap mag bij voorbeeld in principe geen 
rioolzuiveringsprojecten financieren indien de Lid-Staat die de middelen 
ontvangt de richtlijn behandeling van stadsafValwater niet heeft omgezet 
aangezien in dergelijke gevallen het juridisch kader ontbreekt, waarin de 
uitvoeringsbepalingen voor elk project zijn gedefinieerd. 
Zie bij voorbeeld artikel 8, lid 1, van Verordening EEG nr. 1164/94 van de 
Raad tot oprichting van een Cohesiefonds (PB L 130/1 van 25.5.1994). 
27 
controleprocedures voor projecten die door de Gemeenschap worden 
gefinancierd. 
00000O00000 
DEEL IV: CONCLUSIES 
64. De Commissie is van mening dat er voorrang moet worden gegeven aan maatregelen 
ter verbetering van de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapsrecht aangezien de 
Gemeenschap het tijdperk ingaat van consolidering van het acquis communautaire op 
milieugebied. 
65. Bovendien komt de Commissie op grond van haar ervaringen tot de conclusie dat de 
huidige middelen om te zorgen voor naleving, namelijk gebruikmaking van de 
procedure krachtens de artikelen 169 en 171 van het Verdrag, hoewel belangrijk, 
gezaghebbend en noodzakelijk niet snel genoeg, noch voldoende geschikt zijn voor 
de bescherming van het milieu tegen inbreuken op het communautair recht. Een 
aantal problemen die verband houden met speciale kenmerken van het milieurecht 
kunnen tot op zekere hoogte worden opgelost door het aantal milieu-instrumenten uit 
te breiden, maar er is ook een grotere verscheidenheid nodig en decentralisatie van de 
controle. 
66. Dienovereenkomstig heeft de Commissie in deze mededeling een nieuwe brede 
aanpak geïntroduceerd waarbij het gehele regelgevingstraject aan de orde komt en 
alle betrokkenen een rol spelen. Er komen een aantal nieuwe voorstellen die gericht 
zijn op verbetering van de tenuitvoerlegging van het Gemeenschapsrecht op alle 
niveaus. 
67. De Commissie verwacht met deze mededeling het algehele beeld van de 
tenuitvoerlegging en de naleving een bredere bekendheid te geven en vervolgens 
volledig gebruik te maken van haar recht van initiatief in het licht van de reacties op 
deze mededeling en de discussie over hetgeen wat door alle betrokkenen en op alle 
niveaus moet worden gedaan om de situatie te verbeteren. 
oooooOooooo 
28 
BIJLAGE I: DEFINITIES 
Het "regelgevingstraject" is het hele proces waarbinnen wetgeving wordt ontworpen, 
ingevuld, samengesteld, goedgekeurd, ten uitvoer gelegd en gehandhaafd totdat de 
doelmatigheid is vastgesteld. Het is een methodologisch instrument waarmee 
milieubeleidsmiddelen op holistische wijze kunnen worden benaderd. 
"Omzetting" in deze mededeling omvat alle wetgevende, regelgevende of 
bestuursrechtelijke maatregelen die door de bevoegde instanties in de Lid-Staten worden 
vastgesteld om ervoor te zorgen dat de rechten en plichten als opgenomen in de 
communautaire milieurichtlijnen, in het nationaal recht worden verwerkt. Omzetting 
betekent dus niet alleen de reproduktie van de tekst van een richtlijn in de nationale 
wetgeving, maar brengt ook aanvullende bepalingen met zich mee zoals een amendement 
op of de intrekking van nationale bepalingen die met elkaar in tegenspraak zijn, voor zover 
dit noodzakelijk is om ervoor te zorgen dat het nationaal recht als geheel de bepalingen van 
de richtlijn op de juiste wijze weergeeft. In een aantal Lid-Staten worden 
omzettingsmaatregelen uitsluitend op nationaal/centraal niveau genomen, terwijl in een 
aantal andere plaatselijke overheden de exclusieve bevoegdheid op bepaalde gebieden van 
het milieubeleid hebben (b.v. natuurbescherming valt onder de bevoegdheid van de Duitse 
en Oostenrijkse deelstaten). Het kan ook voorkomen dat op beide niveaus 
omzettingsmaatregelen genomen moeten worden wanneer er sprake is van gedeelde 
bevoegdheid. 
"Praktische toepassing" is gedefinieerd als de verwerking van communautair recht door de 
bevoegde instanties in afzonderlijke besluiten, bij voorbeeld wanneer een vergunning wordt 
afgegeven of een plan of programma wordt opgesteld of uitgevoerd. Communautaire 
regelgeving wordt rechtstreeks door de nationale overheden toegepast in het geval van 
verordeningen en rechtstreeks toepasselijke bepalingen in richtlijnen. Wanneer een richtlijn 
echter eenmaal op de juiste wijze is omgezet, vindt toepassing plaats via de nationale 
omzettingsmaatregelen. Hiertoe behoren ook de totstandbrenging van de infrastructuur en 
de vaststelling van voorschriften die nodig zijn om de bevoegde instanties in de 
gelegenheid te stellen hun verplichtingen krachtens het communautair recht na te komen en 
de juiste beslissingen te nemen. 
"Naleving" wordt grosso modo gedefinieerd als alle wijzen van de bevoegde instanties 
waarop zij anderen aanmoedigen en dwingen bestaande wetgeving na te leven (b.v. 
controle, inspecties ter plaatse, sancties en bindende corrigerende maatregelen) zodat het 
milieubeleid beter ten uitvoer wordt gelegd met als einddoel de verbetering van de algehele 
kwaliteit van het milieu. 
29 
BIJLAGE II: TENUITVOERLEGGINGSPROBLEMEN PER SECTOR 
Er komen problemen met de tenuitvoerlegging en de naleving voor in alle sectoren 
waarvoor de Gemeenschap milieuwetten heeft vastgesteld. In deze bijlagen worden nadere 
bijzonderheden over de verschillende tenuitvoerleggings- en nalevingsproblemen 
uiteengezet in slechts vier sectoren: water, afval, natuurbescherming en 
milieu-effectrapportage; 
Water 
Voor wat betreft de verbetering van de waterkwaliteit, leveren de omvang en de 
complexiteit van de verplichtingen die voortvloeien uit de traditionele aanpak van de 
communautaire wetgeving op dit gebied, die voornamelijk steunt op zowel het vaststellen 
van kwaliteitsdoelstellingen, het vaststellen van saneringsprogramma's, systemen van 
voorafgaande goedkeuring, als de opstelling van rapporten, nog steeds aanzienlijke 
problemen voor de overheid in de Lid-Staten op. Een aantal Lid-Staten hebben grote 
problemen met het naar behoren toepassen van de communautaire richtlijnen op dit gebied. 
Richtlijn 76/464/EEG betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke 
stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd is een goed 
voorbeeld hiervan. De Commissie leidt tegen vele Lid-Staten inbreukprocedures in voor het 
niet kennis geven van programma's gericht op vermindering van de verontreiniging door de 
in lijst II van de bijlage van deze richtlijn vermelde stoffen. De toepassing van 
Richtlijn 76/160/EEG inzake zwemwater geeft in verscheidene Lid-Staten aanleiding tot 
problemen. 
Verscheidene Lid-Staten hebben nog steeds geen kennisgeving gedaan van hun nationale 
omzettingsmaatregelen voor Richtlijn 91/676/EEG betreffende de verontreiniging door 
nitraten uit agrarische bronnen. De meeste Lid-Staten hebben problemen met de toepassing 
van de richtlijn (nog geen kwetsbare zones aangewezen, nog geen goede 
landbouwpraktijken aangeduid, nog geen controleprogramma vastgesteld, geen mededeling 
aan de Commissie gedaan van de krachtens artikel 10 van de richtlijn verlangde rapporten). 
De Commissie houdt deze problemen met de toepassing van deze richtlijn in de Lid-Staten 
nauwlettend in de gaten en leidt in bepaalde gevallen inbreukprocedures in. 
De Commissie ontvangt ook klachten over de kwaliteit van het drinkwater (Richtlijn 
80/778/EEG): vaak komen er klachten in het kader van deze richtlijn omdat een toereikende 
technische infrastructuur ontbreekt. De taak van de Commissie bij het toezien op de 
naleving van communautaire normen wordt vaak bemoeilijkt door de verschillende 
methoden die in de Lid-Staten worden toegepast bij het toezicht op de naleving van de 
waterkwaliteitsnormen. 
Afval 
Communautaire wetgeving betreffende afvalbeheer is van toepassing op een groot aantal 
afvalverzamel- en verwijderingsactiviteiten die door economische subjecten worden 
uitgevoerd; alle werkzaamheden moeten normaliter worden uitgevoerd overeenkomstig de 
communautaire regelgeving op het gebied van afval en de nationale omzettings-
30 
regelgeving; voor afvalverwijderingsinstallaties moet een vergunningssysteem worden 
opgezet terwijl afvalverzamelfaciliteiten tenminste moeten worden geregistreerd. Zelfs het 
transport van afval tussen de Lid-Staten valt onder een communautaire verordening. 
Het gehele systeem is dan ook sterk afhankelijk van de mate waarin de bevoegde instanties 
op nationaal, regionaal en/of lokaal niveau functioneren ten aanzien van de verschillende 
activiteiten die nodig zijn voor de verwerking van de vele vergunningsaanvragen, de 
verlening van vergunningen die voldoen aan de in de wettelijke en bestuursrechtelijke 
bepalingen vastgelegde voorwaarden, de controle op de naleving door de economische 
subjecten van de vergunning en de daarin vastgelegde voorwaarden en, in geval van 
niet-naleving, het nemen van corrigerende maatregelen en sancties bij overtreding. 
Bovendien zijn de bevoegde instanties eveneens verantwoordelijk voor de toepassing van 
regelgeving op het gebied van afval voor activiteiten die op zich al onwettig zijn omdat 
geen vergunning is afgegeven (b.v. het illegaal storten van afval). 
De meeste van de complexere problemen bij de tenuitvoerlegging in de afvalsector hebben 
te maken met het feit dat binnen de Lid-Staten de wetgeving niet wordt toegepast: illegaal 
storten, slechte verwijderingsmethoden en watervervuiling als gevolg van het rechtstreeks 
lozen van afval op het oppervlaktewater. Wil het hele systeem doelmatig zijn, dan moet een 
gedecentraliseerd netwerk van bevoegde instanties tot stand worden gebracht zodat zij hun 
taak kunnen vervullen; decentralisatie betekent een kosteneffectiever antwoord op de 
milieu-uitdaging betreffende afval aangezien een zeer goede kennis van de feitelijke situatie 
ter plaatse een absolute vereiste is voor een correcte en efficiënte toepassing van de 
voorschriften, afgestemd op de feitelijke omstandigheden. 
Natuur 
De belangrijkste communautaire instrumenten op het gebied van de natuur zijn Richtlijn 
79/409/EEG inzake het behoud van de vogelstand en Richtlijn 92/43/EEG inzake de 
instandhouding van de natuurlijke habitat en de wilde fauna en flora. Deze richtlijnen geven 
aanleiding voor aanzienlijke problemen met de tenuitvoerlegging en samen zijn zij 
verantwoordelijk voor een groot aantal klachten per jaar. 
De Commissie is bij uitstek de instelling die ervoor kan zorgen dat nationale wetgeving 
wordt vastgesteld en overeenstemt en dat belangrijke communautaire doelstellingen zoals 
de totstandbrenging van Natura 2000 (een netwerk van beschermde zones binnen de 
Gemeenschap) worden bereikt. De meeste klachten in het kader van deze twee richtlijnen 
hebben echter betrekking op bedreiging van afzonderlijke gebieden, waarbij de Commissie 
geconfronteerd wordt met grote problemen. Voor gebied-specifieke klachten moeten vaak 
complexe en plaatselijke factoren in aanmerking worden genomen en deze klachten hebben 
tevens vaak betrekking op snel veranderende omstandigheden (b.v. schadelijke projecten 
die reeds in uitvoering zijn). Een centraal systeem van toezicht waarover de Commissie 
momenteel beschikt is ongeschikt om dergelijke klachten te behandelen, met name op korte 
termijn, of wanneer deskundigen met kennis van de plaatselijke omstandigheden moeten 
worden ingeschakeld of bepaalde gebieden moeten worden bezocht. 
Milieu-effectbeoordeling 
31 
Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieu-effectbeoordeling is van één van de juridische 
instrumenten die het vaakst aanleiding geeft voor klachten, verzoeken, parlementaire 
vragen en inbreukprocedures. 
De inbreukprocedures van de Commissie zijn meestal het resultaat van een onjuiste 
omzetting in nationaal recht: overeenstemmingsproblemen komen in verscheidene 
Lid-Staten nog steeds voor, met name bij de omzetting in nationaal recht van de in 
bijlage II van de richtlijn genoemde projectcategorieën. 
De klachten en verzoeken hebben meestal betrekking op de kwaliteit van de 
milieu-effectrapportages, de bestudering van alternatieven en het feit dat de bevoegde 
instanties geen acht slaan op de standpunten die bij raadpleging van de bevolking naar 
voren komen. Het is buitengewoon moeilijk voor de Commissie om dergelijke gevallen te 
onderzoeken en daarbij in te grijpen aangezien de richtlijn voornamelijk een procedureel 
karakter heeft en de Commissie niet de bevoegdheid geeft de kwaliteit van de rapportages 
te beoordelen en de resultaten van het evaluatieproces te controleren. 
32 
ISSN 0254-1513 
COM(96) 500 def. 
DOCUMENTEN 
NL 14 06 
Catalogusnummer : CB-CO-96-540-NL-C 
ISBN 92-78-10645-3 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg