TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

De belasting over de toegevoegde waarde (btw) is een algemene verbruiksbelasting die uiteindelijk door de eindverbruiker wordt gedragen, maar wordt geïnd door ondernemingen die goederen of diensten leveren. Het in artikel 2 van de btw-richtlijn omschreven toepassingsgebied van de btw is zeer breed en omvat alle leveringen van goederen en diensten die binnen het grondgebied van een lidstaat door een belastingplichtige onder bezwarende titel worden verricht alsook alle invoer van goederen in de Europese Unie (EU). Een van de doelstellingen van de btw-richtlijn bestond erin een gemeenschappelijke lijst van btw-vrijstellingen op te stellen zodat de eigen middelen van de EU in alle lidstaten op uniforme wijze konden worden geïnd. Om die reden kan een handeling slechts van de btw worden vrijgesteld als er een specifieke bepaling in de btw-richtlijn is opgenomen.

De btw-richtlijn voorziet niet in een algemene vrijstelling voor de levering van goederen of diensten voor veiligheids- en defensiedoeleinden. In principe zal er dus btw rusten op goederen of diensten die worden geleverd aan of goederen die worden ingevoerd door de strijdkrachten. De btw-kosten leiden tot hogere inkomsten die de schatkist uit de belasting put (als overheidsinstantie kunnen de strijdkrachten de btw niet terugvragen), die op hun beurt naar de begroting vloeien waaruit activiteiten zoals de nationale defensie worden gefinancierd.

De richtlijn voorziet wel in een vrijstelling voor leveringen aan de strijdkrachten van elke staat die partij is bij het Noord-Atlantisch Verdrag, voor zover deze strijdkrachten deelnemen aan een gemeenschappelijke defensie-inspanning buiten hun eigen staat. Deze vrijstelling moest tegemoet komen aan situaties waarin de cirkel van inkomsten- en uitgavenstromen gebroken wordt, omdat de btw op dergelijke leveringen normaal gezien inkomsten vormen voor de staat waar de strijdkrachten zich bevinden en niet hun eigen staat.

In de accijnsrichtlijn is een vergelijkbare vrijstelling van accijns opgenomen voor overbrengingen van accijnsgoederen naar de strijdkrachten van alle staten die partij zijn bij het Noord-Atlantisch Verdrag (NAVO).

Waar er voor de defensie-inspanning in het kader van de NAVO een regeling is opgenomen in de btw-richtlijn sinds 1977 en in de accijnsrichtlijn sinds 1993, gelden geen van beide vrijstellingen voor prestaties die verband houden met de gemeenschappelijke defensie-inspanning in het kader van de Unie omdat er vooralsnog geen gemeenschappelijk EU-defensiebeleid bestaat. Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB), dat in 2000 werd opgezet als het Europees veiligheids- en defensiebeleid (EVDB), is evenwel een wezenlijk instrument voor extern optreden en voorziet in de geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid.

Het Verdrag van Lissabon, dat in december 2009 in werking is getreden, vormde een mijlpaal in de ontwikkeling van het GVDB. Het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), zoals gewijzigd bij het Verdrag van Lissabon, bevat een clausule inzake wederzijdse bijstand en biedt de lidstaten de mogelijkheid hun samenwerking op militair gebied te versterken door middel van "permanente gestructureerde samenwerking (PESCO). Bij het Verdrag van Lissabon werd ook de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) opgericht, die de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid in al haar taken, waaronder het GVDB, bijstaat. Doordat de hoge vertegenwoordiger ook een van de vicevoorzitters van de Commissie is, is het gemakkelijker om alle noodzakelijke EU-middelen samen te brengen en tot een alomvattende aanpak te komen bij de EU-crisisbeheersing.

Het Militair Comité van de Europese Unie (EUMC), dat in 2001 is opgericht, is het hoogste militaire orgaan van de Raad. Het oefent de leiding uit over alle militaire activiteiten binnen EU-verband en verstrekt advies over de planning en uitvoering van militaire missies en operaties in het kader van het GVDB en over de ontwikkeling van militaire vermogens.

De Militaire Staf van de Europese Unie (EUMS), die ook in 2001 is ingesteld en werkt onder de militaire leiding van het EUMC, is de bron van de militaire expertise van de EU. Hij is belast met vroegtijdige waarschuwing, situatiebeoordeling en strategische planning voor de in artikel 42, lid 1, en artikel 43, lid 1, VEU bedoelde opdrachten en taken. Voorts draagt hij bij aan de opstelling, de evaluatie en de herziening van de vermogensdoelstellingen.

In juni 2016 is in de integrale strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie (EUGS) de grondslag gelegd voor de ontwikkeling van het GVDB in de richting van drie kernprioriteiten: respons op externe conflicten en crises, capaciteitsopbouw onder partners en bescherming van de Unie en haar burgers. In december 2017 heeft de Europese Raad de hoge vertegenwoordiger, de Commissie en de lidstaten verzocht om werk te maken van militaire mobiliteit, zowel in het kader van de PESCO als in het kader van de samenwerking EUNAVO.

In maart 2018 hebben de Commissie en de hoge vertegenwoordiger, voortbouwend op hun gezamenlijke mededeling van november 2017 over de verbetering van de militaire mobiliteit in de EU, een gezamenlijke mededeling over het actieplan voor militaire mobiliteit gepresenteerd. In het actieplan wordt erkend dat defensie-inspanningen op een gelijkwaardige manier moeten worden behandeld om de administratieve last te beperken en vertragingen en kosten op het gebied van militaire mobiliteit te vermijden, en de lidstaten aldus te stimuleren om mee te werken. De Commissie wordt gevraagd te beoordelen of het haalbaar is om de btw-behandeling van de defensie-inspanningen in het kader van de EU en onder de koepel van de NAVO op elkaar af te stemmen.

Op 19 november 2018 heeft de Raad conclusies aangenomen inzake veiligheid en defensie in het kader van de integrale EU-strategie. De Raad juichte toe dat er de afgelopen twee jaar op het gebied van veiligheid en defensie aanzienlijke vooruitgang was geboekt en benadrukte dat de lidstaten en de EU-instellingen zich moesten blijven inspannen om de dynamiek vast te houden. De Raad was met name ingenomen met de vorderingen bij de tenuitvoerlegging van de PESCO en de lopende inspanningen voor de verbetering van de mobiliteit van militair personeel, materieel en uitrusting tijdens zowel routineactiviteiten als crisis- en conflictsituaties, binnen en buiten de EU.

Aanknopend bij het actieplan en de conclusies van de Raad strekt dit voorstel ertoe de btw-behandeling van de defensie-inspanningen in het kader van de EU en van de NAVO zoveel mogelijk op elkaar af te stemmen. In het voorstel moet rekening worden gehouden met het feit dat er wel een collectieve defensie-inspanning bestaat in het kader van het Noord-Atlantisch Verdrag, maar vooralsnog geen sprake is van een gemeenschappelijk defensiebeleid van de Unie.

De regelingen voor accijnsvrijstellingen die in de accijnsrichtlijn zijn opgenomen, dienen op vergelijkbare wijze te worden aangepast.

•Samenhang met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het voorstel vormt een aanvulling op het btw-actieplan van 2016 waarin is uiteengezet hoe het btw-stelsel kan worden gemoderniseerd om het eenvoudiger, fraudebestendiger en ondernemingsvriendelijk te maken.

De samenhang met hoofdstuk 8 van titel IX van de btw-richtlijn (vrijstellingen voor bepaalde met uitvoer gelijkgestelde handelingen), met name met artikel 151, lid 1, onder c) (en d)) van de btw-richtlijn en de uitlegging daarvan door het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ-EU) en met artikel 12, lid 1, onder c), van de accijnsrichtlijn, wordt bewerkstelligd door leveringen van goederen en diensten aan de strijdkrachten van de lidstaat waar die goederen of diensten worden geleverd, van de vrijstellingen uit te sluiten.