TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Deze toelichting betreft een voorstel voor een verordening tot wijziging van Verordening (EU) nr. 230/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2014 tot vaststelling van een instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede.

Het wetgevingsvoorstel beoogt de toevoeging van een nieuw artikel aan titel II van de genoemde verordening om de bijstand van de Unie in uitzonderlijke omstandigheden uit te breiden tot capaciteitsopbouw voor militaire actoren in partnerlanden, teneinde bij te dragen tot duurzame ontwikkeling, en met name de bewerkstelliging van vreedzame en inclusieve samenlevingen.

•Motivering en doel van het voorstel

Het verband tussen veiligheid en ontwikkeling is zowel op Europees als op internationaal niveau erkend. In de Europese consensus over ontwikkeling van 2005 werd dit verband al erkend als centrale factor voor het optimaliseren van de doeltreffendheid van het externe optreden van de EU. Het ondersteunen van de partnerlanden bij de hervorming van hun veiligheidssystemen, in het kader van een breder hervormingsproces om een doeltreffende en verantwoordingsplichtige veiligheidssector op te bouwen ten behoeve van de staat en individuele burgers, draagt bij aan de EU-doelstellingen met betrekking tot inclusieve en duurzame ontwikkeling, staatsopbouw en de rechtsstaat. Voor menselijke veiligheid is een aanpak nodig waarbij mensen centraal staan, die sectoroverschrijdend, breed en contextspecifiek van aard is en die zich richt op preventie. Dit geldt met name voor situaties waarin het duidelijk is dat het door het ontbreken van veiligheid moeilijk is toegang te krijgen tot de mensen die het meeste risico lopen achtergelaten te worden in een conflict en waarin humanitair en ontwikkelingswerk waarschijnlijk weinig effect kunnen sorteren.

In de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling van de Verenigde Naties en de daarbij behorende duurzameontwikkelingsdoelstelling (SDG) 16 over "vrede en veiligheid" ligt de nadruk op het bevorderen van vreedzame en inclusieve samenlevingen, toegang tot recht voor iedereen en de opbouw van doeltreffende, verantwoordingsplichtige instellingen op alle niveaus. SDG 16 benadrukt dat de relevante nationale instellingen moeten worden versterkt, onder meer door internationale samenwerking voor capaciteitsopbouw op alle niveaus. Met name in kwetsbare en door conflicten getroffen staten kan het afstemmen van investeringen op de beginselen van doeltreffende ontwikkeling helpen om de onderliggende oorzaken van conflicten en kwetsbaarheid aan te pakken. De EU onderschrijft de "New Deal voor de inzet in fragiele staten" en de nadruk die daarin wordt gelegd op het verband tussen veiligheid en ontwikkeling.

De herziene OESO-DAC-richtsnoeren voor de verslaglegging over officiële ontwikkelingshulp (ODA) met betrekking tot vrede en veiligheid scheppen meer duidelijkheid over en verbreden het toepassingsgebied van de ODA-regels voor de veiligheidssector. Verschillende waarborgen blijven behouden, zoals dat ODA voornamelijk een civiel karakter moet hebben, maar in uitzonderlijke en welomschreven omstandigheden kan ook steun voor militaire activiteiten in aanmerking komen voor ODA.

In de gezamenlijke mededeling Capaciteitsopbouw voor veiligheid en ontwikkeling (JOIN(2015) 17 final) is geanalyseerd hoe de EU-steun beter kan worden ingezet om de capaciteit van de partners te helpen opbouwen, om zo bij te dragen tot stabiliteit, veiligheid en ontwikkeling. In de mededeling zijn lacunes geconstateerd in het vermogen van de EU om de capaciteit van de partners in de veiligheidssector te ondersteunen, ondanks de vele verschillende acties waarvoor reeds steun wordt verleend, inclusief doeltreffend civiel bestuur en civiel toezicht op het veiligheidssysteem. Geconcludeerd werd dat er "bijgevolg momenteel geen begrotingsinstrument van de EU [is] dat geschikt is voor een omvattende financiering van de capaciteitsopbouw in de veiligheidssector van de partnerlanden, meer specifiek de militaire component ervan". Als niet wordt tegemoetgekomen aan kritieke operationele behoeften van de partners, vormt dit een obstakel voor de verwezenlijking van essentiële ontwikkelingsdoelstellingen, namelijk het scheppen van de voorwaarden voor vrede en menselijke veiligheid. Het verbeteren van het functioneren van de militaire actoren en het versterken van hun bestuur draagt, met name in kwetsbare contexten en landen die net een conflict achter de rug hebben, bij tot vrede, menselijke veiligheid en stabiliteit, en daarmee tot de verwezenlijking van de SDG's. Als het niet mogelijk is om capaciteitsopbouw (zowel uitrusting als opleiding) in de veiligheidssector te financieren, belemmert dit het vermogen van de partners om hun ontwikkelingsbehoeften te vervullen. De specifieke doelstellingen van dit voorstel zijn: i) bijdragen tot meer capaciteit van partnerlanden om zelf crises te voorkomen en te beheersen; ii) bijdragen tot meer doeltreffendheid van ontwikkelingsacties van de Unie door samen te werken met alle veiligheidsactoren, ook militaire, door steun voor capaciteitsopbouw ter ondersteuning van veiligheid en ontwikkeling, zo snel mogelijk, flexibel en breed; en iii) bijdragen tot de waarborging van de rechtsstaat, goed bestuur en meer civiele controle van en toezicht op de militaire strijdkrachten in derde landen.

•Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het onderhavige initiatief sluit aan bij de ambitie om de EU-instrumenten te concentreren rond grote thema's, zoals beschreven in de gezamenlijke mededeling De brede EU-aanpak van externe conflicten en crisissituaties en de conclusies van de Raad daarover.

Binnen het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de Unie vormen zowel civiele als militaire operaties en missies in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GDVB), en met name opleidingsmissies, een essentieel onderdeel van de brede EU-aanpak van crisisbeheer in derde landen, dat de opleidingscomponent vormt van capaciteitsopbouw van zowel militair als civiel veiligheidspersoneel ter ondersteuning van veiligheid en ontwikkeling.

Militaire GVDB-operaties worden gefinancierd door de deelnemende EU-lidstaten en via het Athena-mechanisme, dat is opgezet voor het beheer van de financiering van de gemeenschappelijke kosten voor militaire EU-operaties in het kader van het GVDB. Deze kosten omvatten onder andere de uitvoerings- en exploitatiekosten bij de centrale diensten van de EU, infrastructuur, logistiek en ondersteuning, maar niet de kosten die een partnerland moet maken in verband met een missie of operatie.

Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF), dat buiten de algemene begroting van de Unie valt, verstrekt financiële steun voor de uitvoering van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de EU voor de groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS) in het kader van de partnerschapsovereenkomst van Cotonou. De Vredesfaciliteit voor Afrika (APF) werd in 2003 opgericht in het kader van het EOF en is tot dusver het meest verreikende instrument om veiligheids- en ontwikkelingsgerelateerde kwesties aan te pakken. Met dit instrument kan ook steun worden verleend voor militaire activiteiten. De APF kent evenwel enkele beperkingen, met name wat betreft haar geografische en uitsluitend regionale bereik, waardoor de faciliteit niet breder op nationaal niveau kan worden gebruikt.

2.RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor dit wetgevingsvoorstel is artikel 209, lid 1, en artikel 212, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).