«n^spmu" 
COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 20.05.1998 
COM(1998) 294 def. 
Mededeling van de Commissie aan de Raad, 
het Europees Parliament, 
het Economisch en Sociaal Comité, 
het Comité van de Regio's 
en 
de Kandidaat - Lidstaten 
in Midden-en Oost Europa 
Inzake 
de Uitbreiding van de Gemeenschap en het Milieu: 
een Strategie met het oog op de toetreding 
van 
de Kandidaat-Lidstaten in Midden en Oost-Europa 

INHOUDSTAFEL 
INLEIDING: HET CONVERGENTIEPROCES OP MILIEUGEBIED 
1. DE OPGAVEN ; : 4 
1.1. De juridische uitdaging .' 4 
1.2. De institutionele uitdaging 5 
1.3. De belangrijkste sectorspecifieke uitdagingen 5 
1.4. Het probleem van de financiering..... 7 
2. PRIORITEITEN 7 
2.1. Inleiding , 7 
2.2. Vaststelling van prioriteiten ten aanzien van het milieu-acquis 8 
2.3. Onverkorte naleving van het acquis bij nieuwe investeringen 12 
2.4. Nucleaire veiligheid: een prioriteit die meer behelst dan juridische convergentie 
alléén 13 
3. COMMUNAUTAIRE BIJSTAND 13 
3.1. Het mobiliseren van financiële middelen ter ondersteuning van de 
strategie 14 
3.2. Advies en bijstand bij de overname van het milieü-ac^MW „ 17 
3.3. Coördinatie van de bijstand die door de Gemeenschap en de lidstaten met het oog 
op de convergentie wordt geboden 18 
3.4. Steun voor uitvoerings- en handhavingsactiviteiten 18 
CONCLUSIES 19 
Bijlagen 
Bijlage 1 : Raming van de kosten samenhangend met de overname van het 
milieu-acquis 
Bijlage 2: Programmering van en controle op de omzetting en uitvoering 
van het milieu-ac^MW 
INLEIDING 
Bij de aanstaande uitbreiding van de Unie zal het milieuaspect voor veel zwaardere 
opgaven zorgen, dan bij enige eerdere toetreding van nieuwe lidstaten het geval was. 
Dit heeft te maken met de ontzaglijke omvang van de milieulasten uit het verleden in de 
landen van Midden- en Oost-Europa, maar ook met de achterstand van die landen qua 
niveau van milieubescherming in vergelijking met de EU. Anderzijds beschikken de 
geassocieerde landen ook over uitgestrekte ongerepte natuurgebieden die in aanzienlijke 
mate bijdragen tot de biologische diversiteit in Europa als geheel. 
Die troeven bewaren en tegelijk een economisch en ecologisch duurzaam milieukader 
ontwikkelen en doen functioneren, wordt de grote uitdaging voor de komende jaren. 
De hoeksteen van een dergelijk kader vormt het milieu-acquis van de Europese Unie. 
Zoals evenwel in het document "Agenda 2000" van de Commissie wordt erkend, zal de 
onverkorte naleving van het milieu-acquis in alle kandidaat-lidstaten in Midden- en Oost-
Europa waarschijnlijk alleen op langere termijn haalbaar zijn. 
Tegen deze achtergrond werd in Agenda 2000 voorgesteld een specifieke strategie voor 
de overname en tenuitvoerlegging van het milieu-acquis te ontwikkelen en deze te 
combineren met een strategie van geïntensiveerde communautaire bijstand ter 
voorbereiding van de toetreding, waarin investeringen met het oog op de overname van 
het milieu-acquis één van de prioriteiten vormen: 
[Het beoogde doel kan worden bereikt: ] door in partnershap met de Unie realistische 
nationale langetermijnstrategieën te ontwerpen voor een geleidelijke daadwerkelijke 
aanpassing en door deze in alle kandidaat-lidstaten vóór de toetreding te beginnen 
uitvoeren, in het bijzonder voor de aanpak van water- en luchtvervuiling. Deze 
strategieën moeten de voornaamste gebieden en doelstellingen omvatten die tegen de 
toetreding prioritair moeten bereikt zijn, alsmede tijdschema's voor de verdere volledige 
tenuitvoerlegging; de hieruit volgende verplichtingen moeten worden opgenomen in de 
toetredingsakten. Alle nieuwe investeringen moeten voldoen aan het acquis. 
Aanzienlijke binnen- en buitenlandse financiële middelen, in het bijzonder uit de 
particuliere sector, moeten worden vrijgemaakt ter ondersteuning van deze strategieën. 
De Unie zal hierin slechts gedeeltelijk kunnen bijdragen*. 
Deze specifieke strategie voor de convergentie op milieugebied vereist zowel in de 
kandidaatlanden als in de Gemeenschap bijzondere maatregelen en een oordeelkundig 
beleid. Een en ander vormt de achtergrond voor deze mededeling. Het doel van deze 
Zie COM(97)2000, volume I, blz. 61. 
mededeling is, overeenkomstig de aanwijzingen in Agenda 2000 een aantal praktische 
aspecten te onderzoeken waarmee de kandidaat-lidstaten volgens de Commissie rekening 
moeten houden bij de verdere ontwikkeling van hun nationale strategie met het oog op de 
volledige tenuitvoerlegging van het milieu-acquis. Deze analyse prejudicieert geenszins 
op de wijze waarop in de toekomst de middelen ter vergemakkelijking van de toetreding 
zullen worden verdeeld. 
De mededeling maakt deel uit van de versterking van de strategie ter voorbereiding van 
de toetreding. Zij heeft tot doel de Partnerschappen voor de toetreding aan te vullen, en 
de kandidaat-lidstaten bij te staan in de verdere uitwerking van de "nationale 
programma's ter invoering van het acquis". Zij prejudicieert op geen enkele wijze op de 
uitbreidings-onderhandelingen, noch op de draagwijdte en duur van de 
overgangsregelingen, die het gevolg kunnen zijn van de onderhandelingen. 
De mededeling betreft alleen de aspecten die relevant zijn voor de tien kandidaatlanden in 
Midden- en Oost-Europa. Ten aanzien van Cyprus gelden weliswaar dezelfde eisen op 
het stuk van de overname van het milieu-acquis, maar dit land ziet zichterzake met andere 
uitdagingen geconfronteerd . Aan Cyprus zal de Commissie in een latere fase een 
afzonderlijk document wijden, dat rekening houdt met zijn specifieke omstandigheden. 
1. DE OPGAVEN 
In dit hoofdstuk wordt een overzicht geboden van de problemen in samenhang met de 
overname van het milieu-acquis, met inbegrip van de juridische en institutionele 
aspecten. 
1.1. De juridische uitdaging 
Alle kandidaat-lidstaten hebben een begin gemaakt met de omzetting van het milieu-
acquis in hun nationale wetgeving. Er zit evenwel geen strategische lijn in deze 
omzettingsinitiatieven. Tot dusver hebben slechts een paar landen een allesomvattende 
analyse gemaakt van de juridische leemten die hun bestaande nationale wetgeving 
vertoont in vergelijking met de overeenkomstige EU-acquis. Dat dient nochtans het 
vertrekpunt te vormen voor het vaststellen van prioriteiten en realistische tijdschema's 
voor de omzettingswerkzaamheden. 
Een gebrek aan juridische deskundigheid - met name ten aanzien van het milieu-acquis -
en taalbarrières in alle kandidaat-lidstaten vormen nog steeds een reëel probleem, zij het 
niet overal in dezelfde mate. 
1.2. De institutionele uitdaging 
In de adviezen van de Commissie wordt voor alle tien kandidaat-lidstaten gewezen op de 
noodzaak om de administratieve structuren die het milieubeheer vereist, te versterken. 
Deze algemene deficiëntie, waarvan de ernst weliswaar van land tot land verschilt, moet 
nader worden onderzocht teneinde de problemen te omschrijven en passende oplossingen 
te ontwikkelen. 
Een van de hoofdtaken van de ministeries van milieuzaken bestaat erin, de noodzakelijke 
wetgeving te ontwerpen en te voorzien in alle maatregelen die voor de uitvoering van die 
wetgeving noodzakelijk zijn. In vele gevallen zal een en ander gepaard moeten gaan met 
aanzienlijke investeringen, met een vernieuwing of wijziging van de organisatiestructuur 
van bepaalde instellingen, of beide. De convergentie op milieugebied moet worden 
gezien als een taak voor het ministerie als geheel. In vele landen is het besef van de 
omvang van de opgave en de draagwijdte van de verantwoordelijkheid voor de 
coördinatie van het convergentieproces nog onvoldoende doorgedrongen. 
Overigens is het zo dat bepaalde vraagstukken die in de Europese Unie als een deel van 
de "milieuproblematiek" worden beschouwd, zoals bijvoorbeeld chemische stoffen, 
genetisch gemodificeerde organismen, stralingsbescherming en drinkwater, in de 
betrokken landen soms onder de bevoegdheid van andere ministeries vallen. Dit is een 
aspect dat bijzondere aandacht verdient, omdat gebrekkige interministeriële coördinatie, 
of zelfs het ontbreken van een dergelijke coördinatie, een ernstige hinderpaal zou kunnen 
vormen voor het convergentieproces. 
Vaak is in de betrokken landen de uitvoering en handhaving van de milieuwetgeving een 
zaak van regionale of plaatselijke autoriteiten of andere instellingen die verantwoordelijk 
zijn voor monitoring, inspecties en de afgifte van certificaten. In vele gevallen zullen de 
werkzaamheden van die instanties ten gevolge van de nieuwe wetgeving ingrijpende 
wijzigingen ondergaan, en zullen hun extra taken worden opgelegd die een efficiënter 
beheer en een aanvullende opleiding van het personeel vereisen. In alle 
kandidaat-lidstaten zal aan de ontwikkeling van regionale en plaatselijke milieu-instanties 
bijzondere aandacht moéten worden besteed. 
1.3. De belangrijkste sectorspecifieke uitdagingen 
Luchtkwaliteit. De meeste kandidaatlanden zullen grote moeite hebben om aan de 
luchtkwaliteitsnormen van de EU te voldoen. Dit heeft in hoofdzaak te maken met het 
probleem van de emissies van stationaire bronnen zoals krachtcentrales en 
stadsverwarmingsinstallaties. Als een van de eerste stappen dienen die landen de 
gebieden en stedelijke agglomeraties te omschrijven waar de EU-drempelwaarden 
worden overschreden. Bepaalde landen hebben actieplannen voor die gebieden 
uitgewerkt. Andere landen hebben nog niet veel vooruitgang geboekt wat betreft het tot 
stand brengen van de noodzakelijke materiële en institutionele infrastructuur om aan de 
basisvoorschriften van de wetgeving inzake luchtkwaliteit, zoals monitoring en 
gegevensvergaring, te voldoen. 
De meeste landen hebben nog geen werk gemaakt van een uitvoeringsplan om aan de 
normen inzake atmosferische emissies van grote stookinstallaties te voldoen en de 
installaties die niet aan de eisen voldoen, te sluiten. Diverse landen zien zich met 
\ 
financiële problemen geconfronteerd in verband met de aanpassing van hun raffinaderijen 
aan de huidige en toekomstige, EU-normen inzake brandstofkwaliteit. 
Afvalstoffen. In de afvalsector valt voor alle kandidaat-lidstaten nog een lange weg àf te 
leggen. Toch zijn in een aantal landen de maatregelen ter ontwikkeling van het beleid en 
ter aanpassing van de wetgeving in 1997 in versneld tempo voortgezet. 
De richtlijnen betreffende de verbranding en het beheer van stedelijk afval en gevaarlijke 
afvalstoffen zorgen voor de grootste uitdagingen . Bepaalde kandidaatlanden zijn 
intensief bezig met de ontwikkeling van investeringsprogramma's voor de afvalsector, 
maar een groot aantal afvalverbrandingsinstallaties zal moeten worden gemoderniseerd en 
omgebouwd om aan de EU-normen te beantwoorden. 
Water. In de meeste betrokken landen worden grote investeringsprogramma's ter 
verbetering van de drinkwaterkwaliteit en het beheer van afvalwater ten uitvoer gelegd en 
gepland. 
Wat de grensoverschrijdende waterverontreiniging betreft, vormt met name het 
ontwikkelen en in de praktijk brengen van een geïntegreerde benadering van het 
waterbeheer op stroombekkenniveau door de oeverstaten van grote internationale 
waterlopen zoals de Donau en de Oder, een bijzondere uitdaging. 
Met de omzetting en uitvoering van de nitratenrichtlijn lijkt geen van de betrokken landen 
bijzonder ver te zijn opgeschoten. Omdat de landbouwproductie momenteel terugloopt 
en er minder meststoffen worden gebruikt, hebben de kandidaat-lidstaten de neiging dit 
probleem niet als een prioriteit te zien. Het is niettemin van belang de vereiste 
beheerstructuren op te zetten om de diffuse nitraatverontreiniging te kunnen beheersen 
wanneer de economie weer aantrekt. 
Beheersing van de industriële verontreiniging en risicobeheer. Aan de omzetting en 
tenuitvoerlegging van de Seveso-richtlijn moet meer aandacht worden besteed, aangezien 
dit het risico van grote, door industriële installaties veroorzaakte ongevallen in het hele 
gebied in aanzienlijke mate zal verminderen. Er moet nog heel wat gebeuren eer op dit 
stuk het niveau van het acquis wordt gehaald. 
In de meeste kandidaatlanden bestaan er industriële "hot spots" als gevolg van de 
concentratie van sterk verontreinigende industrieën en energiewinningsbedrijven. 
Weliswaar worden veel industriële installaties in die gebieden thans omgebouwd tot 
moderne en goed functionerende bedrijven, maar een aantal daarvan - met name 
nutsbedrijven in de energiesector - zal waarschijnlijk nog jaren blijven functioneren op 
een manier die, wat de veroorzaakte verontreiniging betreft, in strijd is met de EU-
bepalingen. De toepassing van olieschalie en bruinkool in enkele landen blijft een 
specifiek probleem. 
De kandidaat-lidstaten moeten worden aangemoedigd om de richtlijn inzake 
geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC) over te nemen, die 
voorziet in een nieuw kader voor het geïntegreerde beheer van problemen van industriële 
verontreiniging. 
Nucleaire veiligheid en stralingsbescherming. In alle landen is recentelijk 
basiswetgeving inzake nucleaire veiligheid en stralingsbescherming ingevoerd. Deze 
kaderwetgeving moet met diverse besluiten worden aangevuld, wil het EU-acquis 
volledig worden nageleefd. Men mag niet uit het oog verliezen dat het grootste gedeelte 
van die wetgeving zelfs bij het ontbreken van een kernenergiesector noodzakelijk is. 
Het uitbouwen van de institutionele capaciteit moet als een prioriteit worden aangemerkt. 
Aan de nucleaire-veiligheidsinstanties worden hoge eisen gesteld op het stuk van 
gespecialiseerde technische ondersteuning; ook de krapte van de financiële en personele 
middelen vormt een probleem. De steun aan onafhankelijke regelgevende instanties moet 
worden voortgezet. 
1.4. Het probleem van de financiering 
De eerste ramingen voor de betrokken regio als geheel wijzen uit dat de totale 
investeringen die nodig zijn om aan het milieu-acquis te voldoen, voor de tien 
kandidaatlanden samen tot ongeveer 100-120 miljard ecu kunnen belopen (zie bijlage 1). 
Het leeuwendeel van de investeringen zal waarschijnlijk moeten worden besteed aan 
infrastructuur voor de bestrijding van luchtverontreiniging, water- en afval waterbeheer en 
het beheer van afvalstoffen. Bovendien zullen ook voor het opzetten en consolideren van 
de milieubeheerstructuur met het oog op doeltreffende tenuitvoerlegging, monitoring en 
handhaving aanzienlijke middelen nodig zijn. De grootte van deze bedragen is moeilijker 
te becijferen. Gedetailleerde en betrouwbare informatie over de financiële consequenties 
van de individuele richtlijnen voor de afzonderlijke kandidaat-lidstaten is nog niet 
beschikbaar. Wel hebben sommige landen een begin gemaakt met een analyse van de 
kosten die samenhangen met specifieke richtlijnen, als een eerste stap bij de ontwikkeling 
van financieringsstrategieën. Van een dergelijke kostenraming moet in alle kandidaat­
lidstaten thans onverwijld werk worden gemaakt. 
2. PRIORITEITEN 
2.1. Inleiding 
In Agenda 2000 wordt voorgesteld dat de kandidaat-lidstaten, in partnerschap met de 
Unie, reeds vóór de toetreding werk maken van de formulering - en een begin maken met 
de uitvoering - van realistische nationale langetermijnstrategieën om hun beleid 
geleidelijk daadwerkelijk op het milieu-acquis af te stemmen, in het bijzonder wat de 
bestrijding van water- en luchtverontreiniging betreft. 
Deze nationale langetermijnstrategieën dienen de volgende elementen te omvatten: 
• een omschrijving van de belangrijkste prioritaire gebieden 
• de doelstellingen die tegen de dag van de toetreding moeten zijn gerealiseerd 
• tijdschema's voor de verdere volledige tenuitvoerlegging. 
De hieruit volgende verplichtingen moeten worden opgenomen in de toetredings­
verdragen. 
Voorts luidt een van de voorgestelde beginselen van Agenda 2000: 
• alle nieuwe investeringen dienen in overeenstemming te zijn met het acquis. 
In het kader van de partnerschappen voor toetreding hebben de kandidaat-lidstaten thans 
reeds werk gemaakt van het opstellen van nationale programma's ter invoering van het 
acquis (NPIA). Deze nationale programma's kunnen worden bijgestuurd. 
In dit verband behandelt dit hoofdstuk de kwestie van de vaststelling van prioriteiten met 
het oog op de tenuitvoerlegging van het acquis. Doel daarbij is, bij te dragen tot de 
verdere ontwikkeling en uitwerking van de NPIA in de kandidaat-lidstaten binnen het 
bovengenoemde, in Agenda 2000 omschreven kader. Enige praktische aspecten in 
samenhang met de vaststelling van de programma's worden behandeld in bijlage 2. 
2.2. Vaststelling van prioriteiten ten aanzien van het milieu-acquis 
Een aantal verschillende prioriteiten moeten in aanmerking worden genomen en in het 
raam van het totale proces van convergentie met elkaar worden verzoend. 
Voldoen aan alle eisen van het acquis vormt een absolute voorwaarde voor lidmaatschap 
van de Unie, maar is niettemin geen doel op zich. In de loop van het proces moet 
aandacht worden geschonken aan de belangrijke milieuproblemen en -prioriteiten in de 
afzonderlijke kandidaatlanden; Het convergentieproces op het milieugebied zal bepalend 
en richtinggevend moeten zijn voor het nationaal handelen. . Voorts moet zorgvuldig 
rekening worden gehouden met de economische consequenties - zowel de bestaande 
beperkingen als de potentiële stimulansen voor groei en concurrentiekracht. 
De eerste reeks prioriteiten die de aandacht verdient, hangt samen met de specifieke 
milieuproblemen en -prioriteiten in de diverse landen. 
Milieuprioriteiten kunnen niet worden geïdentificeerd op basis van een abstracte analyse 
van het acquis, maar moeten worden in kaart gebracht via een gedetailleerde analyse van 
de milieusituatie in het betrokken land. Op basis van de analyses die ter voorbereiding 
van de Agenda 2000-adviezen werden uitgevoerd, heeft de Commissie voor ieder land 
waarmee een partnerschap voor toetreding werd gesloten, een eerste indicatieve lijst van 
prioriteiten op milieugebied opgesteld. 
De algemene nadruk die in Agenda 2000 op "maatregelen ter bestrijding van water- en 
luchtverontreiniging" is gelegd, betekent niet dat die onderdelen van het acquis intrinsiek 
belangrijker zijn dan de andere, maar hangt samen met de constatering dat alle 
kandidaatlanden op deze cruciale gebieden met aanzienlijke problemen kampen. Zoals in 
hoofdstuk 1 werd gesteld, is ook afvalbeheer een zeer belangrijk gebied waarop alle 
kandidaatlanden serieuze inspanningen zullen moeten leveren om de bestaande 
EU-normen te evenaren. 
Zelfs als bepaalde gemeenschappelijke problemen en prioriteiten kunnen worden 
aangewezen, zal de omschrijving van de milieuprioriteiten voor ieder land afzonderlijk 
dienen te geschieden, rekening houdend met de specifieke milieubehoeften en -problemen 
die zich daar voordoen. De nationale programma's ter invoering van het acquis zullen 
dergelijke meer op de nationale situatie betrokken prioriteiten dienen te omvatten. 
De tweede reeks prioriteiten betreft de juridische en administratieve "lacunes" die moeten 
worden opgevuld om aan de eisen van het acquis te voldoen. 
De vaststelling van deze juridische en administratieve prioriteiten moet worden gebaseerd 
op een gedetailleerde vergelijking van de bestaande nationale milieuwetgeving en de 
EU-milieuwetgeving, waarbij per artikel en per bepaling wordt gecontroleerd welke 
leemten nog moeten worden opgevuld. Maar een dergelijke controle op de formele 
juridische concordantie volstaat niet. Zij moet worden aangevuld met een evaluatie van 
de administratieve en institutionele behoeften waarin moet worden voorzien opdat de 
doelmatige uitvoering, bewaking en handhaving van de juridische maatregelen kan 
worden gegarandeerd. 
De analytische studie ("screening") van het acquis, waarmee in maart 1998 een begin 
werd gemaakt, zal de kandidaatlanden helpen bij het opsporen van de "lacunes" in hun 
wetgeving. 
Daarnaast kunnen twee documenten van de Commissie terzake als leidraad fungeren: 
Het door de diensten van de Commissie in 1997 opgestelde werkdocument "Guide to the 
Approximation of the European Union Environmental Legislation"2 bevat een 
gedetailleerd overzicht van het grootste deel van de EU-milieuwetgeving, vestigt de 
aandacht op de belangrijkste vraagstukken en geeft aan welke maatregelen de overheid in 
de kandidaatlanden dient te nemen om zowel de nationale milieuwetgeving als de 
bestuurlijke praktijk terzake op één lijn te brengen met het milieu-acquis van de EU. 
In het genoemde vademecum wordt het milieu-acquis georganiseerd in diverse sectoren 
of gebieden van de wetgeving die betrekking hebben op eenzelfde milieuaspect, maar 
wordt geen poging ondernomen om onderdelen van de wetgeving aan te wijzen waar de 
overname van het acquis om logische, juridische of administratieve redenen als prioritair 
moet worden aangemerkt. 
2 SEC(97)1608. 
Wat evenwel het gedeelte van de milieuwetgeving betreft dat directe consequenties heeft 
voor het functioneren van de interne markt (met andere woorden, de productgerichte 
milieuwetgeving), kan een dergelijke indeling in wetgeving van "fase 1" en "fase 2" 
worden ontleend aan het Witboek van de Commissie van 1995 betreffende de 
"Voorbereiding van de geassocieerde landen in Midden- en Oost-Europa op integratie in 
de interne markt van de Unie"3. 
Het Witboek beslaat ruwweg de helft van het totale milieu-acquis. Voor dit gedeelte van 
het acquis blijven de in het Witboek vermelde prioriteiten (d.w.z. de indeling in 
wetgeving van "fase 1" en "fase 2") van toepassing. 
De criteria die in het Witboek aan de dag werden gelegd voor het inventariseren van de 
wetgeving van "fase 1", kunnen mutatis mutandis ook worden toegepast bij de selectie 
van de prioritaire wetgeving in samenhang met de andere, niet in het Witboek behandelde 
helft van het milieu-ac^wzs. Volgens deze selectiecriteria wordt prioriteit gegeven aan4: 
• maatregelen die het algemene kader voor meer specifieke wetgeving tot stand brengen; 
• maatregelen die betrekking hebben op fundamentele beginselen of die voorzien in 
basisprocedures voor de betrokken sector; 
• maatregelen die op een of andere manier een voorwaarde zijn voor het doeltreffend 
functioneren van de milieubescherming5 in die sector. 
In het licht van deze criteria kunnen twee types basiswetgeving betreffende het milieu als 
principiële administratieve prioriteiten worden aangewezen: 
• basisprocedures voor milieubeheer, die moeten garanderen dat de milieueffecten van 
diverse particuliere en openbare projecten op een correcte manier worden geëvalueerd, 
dat milieu-informatie transparant én voor het publiek toegankelijk is, en dat wordt 
voorzien in rapportage betreffende de uitvoering van de wetgeving; 
• milieu-kaderwetgeving op de volgende gebieden: waterbescherming, bescherming van 
de luchtkwaliteit, afvalbeheer, natuurbescherming, beheersing van de industriële 
verontreiniging, risico-evaluatie van chemische stoffen en bescherming tegen 
belangrijke industriële risico's. 
Een derde reeks prioriteiten betreft de economische consequenties van de te nemen 
maatregelen. 
Voor een relatief klein deel van de wetgeving die deel uitmaakt van het milieu-acquis 
geldt dat de uitvoering ervan vrij zware investeringen vereist. 
3COM(95)163. 
4 Zie COM(95)163 def./2, blz. 3. 
s In het Witboek luidt het: "voor het doeltreffend functioneren van de interne markt in die sector" 
10 
Dit deel van de wetgeving betreft de infrastructuur in samenhang met: 
• drinkwatervoorziening en beheer van afvalwater; 
• grote stookinstallaties; 
• beheer van afvalstoffen. 
Voor de tenuitvoerlegging van de betrokken wetgeving zijn meestal grootschalige 
materiële investeringen nodig om de bestaande infrastructuur en installaties te 
moderniseren, wat om zowel technische als economische redenen veel tijd vergt. Op te 
merken valt dat bedoelde wetgeving, op het moment dat zij werd ingevoerd, voorzag in 
een lange aanloopperiode alvorens de lidstaten aan alle voorschriften moesten voldoen. 
Omdat aan de tenuitvoerlegging van deze wetgeving evenwel erg belangrijke 
milieuvoordelen zijn verbonden en omdat met de integrale technische realisatie ervan 
heel veel tijd is gemoeid, is het toch van groot belang dat het juridische kader wordt 
gecreëerd en dat zo spoedig mogelijk met de eerste fase van de uitvoering wordt 
begonnen. 
Integratie: Verbeteringen op milieugebied en verbetering van de concurrentiekracht en 
van de economie in het algemeen kunnen alleen tegelijk worden gerealiseerd indien de 
zorg voor het milieu een integrerend onderdeel vormt van ieder sectoraal beleid en van 
alle investeringsbeslissingen. De kandidaat-lidstaten waarvan de economie zich nog in 
een overgangsfase bevindt, kunnen bij de voorbereiding op eene integratie in de interne 
markt van de EU verbeteringen op milieugebied combineren met een toename van hun 
economisch concurrentievermogen. Willen zij hierin slagen, dan moeten zij nu reeds 
werk maken van de versterkte integratie van het milieuaspect in de diverse sectorale 
beleidstakken. 
In de praktijk kan integratie tot stand worden gebracht via allesomvattende 
milieueffectbeoordelingsprocedures, de toepassing van het "voorzorgsbeginsel" en het 
beginsel dat "de vervuiler betaalt" en het gebruik van solide wetenschappelijke evaluaties 
als basis voor alle relevante investeringen en beleidsbeslissingen. Om te garanderen dat 
de meest kosteneffectieve oplossingen worden toegepast en dat de doeltreffendheid van 
het convergentieproces zowel op economisch gebied als op milieugebied in het algemeen 
wordt gemaximaliseerd, moeten de kandidaatlanden zorgvuldig overleggen hoe de 
milieuprioriteiten en -doelstellingen in de andere takken van het overheidsbeleid en de 
overheidsprogramma's kunnen worden geïntegreerd. 
Bij de verdere uitwerking van hun nationale programma's ter invoering van het acquis 
dienen de kandidaat-lidstaten derhalve te onderzoeken: 
• hoe programma's ter bevordering van energie-efïiciëntie, schonere technologieën, 
vermijding van de productie van afvalstoffen en recycling, vervoer via het spoor en 
openbaar vervoer, enz., in het nationale economische en sectorale beleid kunnen 
worden geïntegreerd; 
11 
• hoe de industriële en landbouwproductie op duurzaamheid kan worden afgestemd, 
rekening houdend met de ecologische randvoorwaarden en de aard en omvang van de 
natuurlijke rijkdommen van het betrokken land; 
• hoe de milieuvoordelen van de economische neergang gedurende de eerste jaren van 
de overgangsperiode kunnen worden bestendigd terwijl de economie aantrekt. 
Een toekomstgerichte aanpak van deze problematiek biedt voordelen die veel verder 
reiken dan het voldoen aan de juridische eisen voor toetreding op een specifiek gebied 
van het EU-beleid. Een dergelijke aanpak zal namelijk resulteren in een zeer aanzienlijke 
verbetering van de bescherming van de volksgezondheid en het milieu in de kandidaat­
lidstaten en, gezien de grensoverschrijdende aard van milieueffecten, in de Europese Unie 
zelf. Bovendien zal het convergentieproces, als het van bij de start goed wordt aangepakt, 
ook in belangrijke mate bijdragen tot de concurrentiekracht van de nijverheid en de 
landbouwsector en de economische groei in de kandidaat-lidstaten. 
2.3. Onverkorte naleving van het acquis bij nieuwe investeringen 
In Agenda 2000 wordt duidelijk onderstreept hoe belangrijk het is om zowel in de 
particuliere als in de overheidssector het milieuaspect van bij de start in het economisch 
ontwikkelingsproces te integreren, waar wordt gesteld dat "alle nieuwe investeringen in 
overeenstemming dienen te zijn met het acquis". 
In de regel is het immers goedkoper om maatregelen ter beperking van de verontreiniging 
als een integrerend onderdeel van de investeringen in nieuwe infrastructuur te plannen, 
dan achteraf bestaande installaties aan te passen. . Hetzelfde geldt overigens in gevallen 
waarin een bestaande fabriek of installatie wordt vergroot of ingrijpend wordt gesaneerd. 
Volledige naleving van de relevante milieu-eisen dient in dergelijke situaties dan ook de 
regel te zijn. Deze aanpak bevordert bovendien de invoering van kosteneffectieve en 
efficiënte productietechnologieën. Dit zal de concurrentiekracht van de bedrijven 
bevorderen en resulteren in de totstandkoming van joint ventures en van een markt voor 
milieutechnologie met positieve gevolgen voor de werkgelegenheid, zowel in de EU als 
in de kandidaat-lidstaten. Dat er ook in financieel opzicht goede redenen zijn om aan deze 
eisen te voldoen, bewijst het feit dat serieuze financiers en industriële investeerders in de 
regio nu reeds rekening houden met de dynamiek en de eisen van het toetredingsproces. 
ïn de periode vóór de toetreding is het ook de kandidaatlanden zelf aangeraden dit 
beginsel toe te passen ten aanzien van binnenlandse investeringen. Financiering door de 
Gemeenschap zal afhankelijk gemaakt worden van de naleving van dit voorschrift. De 
internationale financieringsinstellingen moeten worden aangemoedigd om een 
soortgelijke voorwaarde toe te passen. . Overeenkomstig Agenda 2000, zal deze 
verplichting voor de periode na toetreding in de toetredingsverdragen worden 
opgenomen. 
2.4. Nucleaire veiligheid: een prioriteit die meer behelst daii juridische 
convergentie alléén 
De kwestie van de veiligheid van kernenergietoepassingen vormt in de kandidaatlanden 
een belangrijk politiek vraagstuk en een extra moeilijkheid voor het toetredingsproces, 
waarvan de implicaties de convergentie op milieugebied in ruime mate overstijgen. De 
globale strategie van de Commissie is er niet alleen op gericht de risico's die momenteel 
aan de civiele toepassingen van kernenergie in die landen verbonden zijn, te beperken, 
maar tevens het algemene veiligheidsniveau bij de energiewinning alsmede de kwaliteit 
van het afvalbeheer op een peil te brengen dat de vergelijking met het niveau in de EU 
kan doorstaan. Dit vereist zowel technische verbeteringen als het uitbouwen van de 
institutionele infrastructuur. 
Zo moet in ieder land dat over een kernenergiesector beschikt, worden voorzien in een 
competente en onafhankelijke nationale regelgevende instantie die vergunningen afgeeft, 
toeziet op het functioneren van de installaties en ervoor zorgt dat aan nucleaire veiligheid 
de passende prioriteit wordt toegekend. In Agenda 2000 wordt voorgesteld om na 2000 
het niveau van de EU-financiering eventueel op te trekken. . De toekomst van de 
kernenergiesector in de kandidaat-lidstaten moet worden gezien in de ruimere context van 
de nationale energiestrategieën, met inbegrip van het geplande gebruik van alternatieve 
en aanvullende energiebronnen, het genereren van voldoende inkomsten ter dekking van 
de kosten van het uit bedrijf nemen van installaties en toekomstige investeringen in 
veiligheidsmaatregelen, maatregelen op het gebied van de energie-efficiëntie en de 
herinrichting van thermische centrales die momenteel niet aan de EU-milieunormen 
beantwoorden. De door Bulgarije (1993) en Litouwen (1994) aangegane verplichting om, 
conform de overeenkomst met de EBWO over de rekening "nucleaire veiligheid", 
intrinsiek onveilige installaties te sluiten, moet worden nageleefd. Hoewel het terzake 
geen internationale verplichtingen is aangegaan, ziet Slowakije zich in samenhang met de 
sluiting van twee reactoren met een soortgelijk probleem geconfronteerd. 
3. COMMUNAUTAIRE BIJSTAND 
Hoewel de kandidaat-lidstaten zelf zullen moeten voorzien in de noodzakelijke middelen 
voor een doelgerichte en kosteneffectieve tenuitvoerlegging van het milieu-acquis, kan de 
door de Gemeenschap geboden hulp fungeren als een katalysator die het hele proces 
sneller doet verlopen. Op dit punt is zowel voor de Gemeenschap als geheel als voor de 
lidstaten met hun bilaterale programma's een belangrijke taak weggelegd. 
De Commissie heeft de voorbije jaren haar inspanningen inzake bijstand en begeleiding 
van de kanaUaat-lidstaten bij de overname van het milieu-acquis geleidelijk 
geïntensiveerd, met name via de PHARE-programma's en de multidisciplinaire 
subcomités in hot kader van de Europa-overeenkomsten. 
13 
Naast de genoemde inspanningen wil de Commissie zich de komende jaren ook toeleggen 
op de volgende activiteiten: 
• het aantrekken van extra kapitaal in het kader van de structurele bijstand ter 
voorbereiding van de toetreding, zulks met het oog op de financiering van 
verbeteringen op milieugebied in alle fasen van het toetredingsproces; 
• het intensiveren van de ondersteuning van het convergentieproces op milieugebied, 
met inbegrip van de coördinatie van de door de Gemeenschap en de lidstaten geboden 
hulp; 
• het bevorderen van de totstandkoming/uitbreiding van de instellingen die nodig zijn 
voor een krachtdadig uitvoerings- en handhavingsbeleid; 
• het deelnemen van de kandidaatlanden die zulks wensen in het communautaire 
financieringsinstrument voor het milieu (LIFE); 
• het deelnemen van de kandidaatlanden in het Europees Milieuagentschap; 
• het verlenen van steun voor onderzoekprojecten, proef- en demonstratieprojecten en 
begeleidende maatregelen in het raam van het OTO-kaderprograrnma. 
3.1. Het mobiliseren van financiële middelen ter ondersteuning van de strategie 
Voor de volledige overname van het milieu-acquis zullen aanzienlijke financiële 
middelen noodzakelijk zijn. Toch zijn die uitgaven niet alleen in ecologisch maar ook in 
economisch opzicht verantwoord. De overname van het milieu-acquis zal resulteren in 
moderne, efficiënte en concurrerende bedrijven die gezonde en veilige producten 
produceren, en in een kostenefficiënte en duurzame milieu-infrastructuur (diensten in de 
sectoren water, afvalstoffen en energie). De noodzaak van de technologische 
modernisering en herstructurering van industrie en landbouw in de kandidaatlanden is 
niet alleen een gevolg van de voorwaarden die de Europese Unie aan hun toetreding 
verbindt, maar ook van de fundamentele noodzaak voor die landen om, door aanpassing 
van hun economie te kunnen voldoen aan de voorwaarden van een vrije markt, de 
essentiële voorwaarden te scheppen voor economische groei en algemene welvaart. De 
milieu-investeringen die nodig zijn om aan het milieu-acquis te voldoen, zijn voor het 
overgrote deel investeringen die de betrokken landen zich hoe dan ook, dus ook afgezien 
van het toetredingsproces, zullen moeten getroosten. De economische uitdaging die het 
convergentieproces op milieugebied met zich meebrengt, is derhalve vooral een probleem 
van timing. Ondanks de duidelijke economische voordelen die aan de vereiste 
investeringen verbonden zijn, leidt het vrij strakke uitvóeringsschema dat nodig is om 
toetreding binnen een redelijke termijn te garanderen, tot problemen wegens de 
schaarsheid van de financiële en andere middelen in de kandidaatlanden. 
De meeste kandidaatlanden leveren mi reeds grote inspanningen om meer middelen vrij te 
maken voor verbeteringen op milieugebied. De voorbije jaren geven op dit stuk eer 
algemene toename met gemiddeld 30% te zien. In vergelijking met de landen van de EU 
ligt het uitgavenpeil in de kandidaatlanden, qua aandeel in het BBP, thans op een 
vergelijkbaar zo niet hoger niveau. 
De voorstellen van Agenda 2000 omvatten diverse financieringsinstrumenten die de 
kandidaat-lidstaten kunnen helpen om extra middelen te mobiliseren voor verbeteringen 
op milieugebied. 
Bestaande middelen 
In 1998 en 1999 zal het PHARE-programma het belangrijkste communautaire 
financieringsinstrument voor ondersteuning van de strategie ter voorbereiding van de 
toetreding blijven. Wat de hulp op het gebied van milieu, nucleaire veiligheid en 
burgerbescherming betreft, zijn de volgende overwegingen van belang: 
• De rol van de "partnerschappen voor toetreding" als enig kader voor het vaststellen 
van de prioriteiten inzake communautaire steun, met inbegrip van de steun in het 
kader van PHARE, alsmede de "nationale programma's ter invoering van het acquis" 
van de kandidaatlanden, moeten regelmatig zorgvuldig worden geëvalueerd. 
• Voor het invoeren en in de praktijk brengen van het milieu-acquis zijn ontzaglijke 
investeringen in infrastructuur nodig; die vormen dan ook één van de prioritaire 
bestemmingen van de PHARE-steun die met het oog op de voorbereiding van de 
toetreding voor grote infrastructuur- en andere projecten wordt verleend. De gehele 
toekomstige PHARE-programmering zal deze prioriteit weerspiegelen. De nieuwe 
"Investeringsfaciliteit voor grootschalige infrastructuur" (LSIF), waarbinnen 
nationale financiële middelen en PHARE-middelen worden gebundeld met de 
kredieten die internationale financieringsinstellingen ter beschikking stellen, zal 
worden uitgebouwd tot een kardinaal financieringsinstrument, niet alleen voor 
investeringen in transportinfrastructuur maar ook voor investeringen met gunstige 
grensoverschrijdende, regionale en mondiale effecten op het milieu. Een en ander 
maakt van de LSIF een voorloper van het Pretoetredingsinstrument voor 
structuurbeleid (ISPA), waarvan de oprichting onlangs werd voorgesteld. 
• Het PHARE-meerkaderprogramma voor het milieu moet de betrokken landen helpen 
bij de ontwikkeling en uitvoering van hun convergentiestrategieën op milieugebied en 
hun werkprogramma's terzake. Het moet in eerste instantie worden toegespitst op de 
bevordering van een geharmoniseerd en op het EU-beleid afgestemd beleid en op 
gezamenlijke, kosteneffectieve assistentieprogramma's. Voorts kan het nodig zijn om 
regionale samenwerkingsprojecten te financieren, bijvoorbeeld ter vaststelling van 
doelstellingen voor de uitvoering van de belangrijkste kaderrichtlijnen (water, lucht) 
en met het oog op het voldoen aan de internationale verplichtingen die met het acquis 
samenhangen (klimaatverandering, verzuring, enz.). 
15 
De toekomst 
Op 18 maart 1998 heeft de Commissie twee voorstellen voor verordeningen inzake 
nieuwe instrumenten ter voorbereiding van de toetreding aangenomen. Het betreft het 
Pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid (ISPA)6 en de pretoetredingsmaatregelen 
op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling7. Na 2000 zal de milieugerichte 
steun die de Gemeenschap verstrekt om de toetreding voor te bereiden, dus aanzienlijk 
toenemen. Bij de toepassing van de financieringsinstrumenten die de Gemeenschap met 
het oog op de periode vóór respectievelijk na de toetreding heeft opgezet, moeten de 
volgende opties nader worden onderzocht: 
• De bevordering van duurzame landbouw en een duurzaam transport- en energiebeleid 
in de kandidaatlanden vereist specifieke aandacht. Wat het transport betreft, 
veronderstelt zulks de ontwikkeling van vervoerdiensten en vormen van vervoer die 
het milieu niet overbelasten: men denke aan vervoer via het spoor en over het water, 
openbaar vervoer en de integratie van diverse vervoervormen (intermodaliteit). In het 
kader van het meerlanden-vervoerprogramma van PHARE heeft de Commissie 
onlangs een project gelanceerd om in de kandidaatlanden een coherente strategie te 
ontwikkelen die de met het vervoer samenhangende milieuproblemen via regionale 
samenwerking moet helpen milderen. 
• In haar voorstel voor het nieuwe ISPA-instrument heeft de Commissie vervoer en 
milieu aangewezen als de twee gebieden waarop bijstand kan worden verleend, en 
heeft zij gesteld dat een evenwichtige verdeling van de financiering over beide types 
maatregelen tot stand moet worden gebracht. Bijzondere aandacht verdienen 
initiatieven die een duurzame en kosteneffectieve hulp garanderen die mede op andere 
internationale en nationale financiering van individuele projecten is gebaseerd. 
• Wat de voorgestelde communautaire initiatieven betreft, moeten de coördinatie en 
synergie tussen INTERREG en PHARE inzake grensoverschrijdende maatregelen 
voor het aanpakken van regionale milieuproblemen, worden versterkt. 
Gezien de beperktheid van de middelen zal de Gemeenschap met iedere steunmaatregel 
een zo groot mogelijk multiplicatoreffect proberen na te streven. Financiering in de vorm 
van communautaire subsidies kan als katalysator fungeren en, in combinatie met 
financiering via leningen door internationale financieringsinstellingen en nationale 
middelen, een hefboomfunctie vervullen. De ervaring met door internationale instellingen 
gefinancierde projecten toont aan dat EU-subsidies investeringen ten belope van een twee 
à vier keer zo groot bedrag kunnen aantrekken. Om deze hefboomwerking zo groot 
mogelijk te maken en "ad hoc"-subsidiëring te vermijden, is het wenselijk dat in het 
kader van de partnerschappen voor toetreding en de nationale programma's ter invoering 
6COM(98)!38. 
7COM(98)!53. 
van het acquis een allesomvattende financieringsstrategie alsmede toepassings­
modaliteiten voor het gebruik van de communautaire financieringsinstrumenten 
uitgewerkt wordt. 
3.2. Advies en bijstand bij de overname van het milieu-acquis 
Overeenkomstig Agenda 2000 moet extra aandacht worden besteed aan assistentie bij de 
aanpassing van de wetgeving: "Wanneer de kandidaat-lidstaterç het onomkeerbare proces 
van de overname van het communautaire acquis initiëren, zal de Unie de hulp die zij 
biedt bij de aanpassing van de wetgeving van de betrokken landen moeten opvoeren." De 
Commissie zal de bestaande activiteiten consolideren en zich daarbij onder meer 
concentreren op de juridische convergentie, de ontwikkeling van toetredingsgerichte 
milieuprogramma's, de totstandbrenging van geharmoniseerde mechanismen voor 
monitoring en verslaglegging van de geboekte resultaten, programma's ter versterking 
van de met de uitvoering belaste instellingen, technische hulp bij het opstellen en 
uitvoeren van investeringsprogramma's en de ondersteuning van regionale 
samenwerkingsprogramma's op milieugebied. 
In Agenda 2000 is voorgesteld dat de via TAIEX geboden hulp bij de omzetting van de 
wetgeving zou worden uitgebreid tot de totaliteit van het acquis betreffende het milieu, de 
nucleaire veiligheid en de bescherming van de burgerbevolking. De milieugerichte 
begeleiding van het toetredingsproces die momenteel via de DISAE-regeling 
("Development of Implementation Strategies for Approximation in Environment") wordt 
geboden, moet dan ook in het kader van TAIEX worden voortgezet. Voorts zal door de 
PHARE-investeringsfaciliteit voor grootschalige infrastructuur (LSIF) 
investeringsgerichte technische bijstand voor het voorbereiden van projecten ter 
beschikking worden gesteld. De bijstand op milieugebied en de maatregelen ter 
bevordering van de institutionele ontwikkeling zullen worden geconsolideerd via de 
nationale PHARE-programma's voorzover de betrokken programma's verband houden 
met de tenuitvoerlegging van de nationale prioriteiten met het oog op de toetreding. In 
afwachting dat de nieuwe pretoetredingsinstrumenten operationeel worden, zal technische 
bijstand bij het in gereedheid brengen van de administratieve en financieringsinstanties 
- bijvoorbeeld de nationale milieufondsen - eveneens via PHARE worden geboden. 
Bedoelde voorbereiding omvat ook hulp bij de correcte tenuitvoerlegging van de MER-
richtlijn. 
Het deelnemen van de kandidaat-lidstaten in het LIFE-programma, indien zij dat willen, 
heeft een aanvang genomen en wordt voortgezet.De nationale bijdrage wordt door 
PHARE-financiering aangevuld. Dit moet ertoe bijdragen de introductie van het 
communautaire milieubeleid in de kandidaat-lidstaten te vergemakkelijken. 
De Commissie wil de overheden in de kandidaatlanden ook verder behulpzaam zijn door 
het ter beschikking stellen van documenten die een leidraad kunnen vormen bij de 
praktische ontwikkeling en uitvoering van de nationale convergentieprogramma's en 
-strategieën. 
17 
3.3. Coördinatie van de bijstand die door de Gemeenschap en de lidstaten met het 
oog op de convergentie wordt geboden 
De lidstaten van de EU hebben uitgebreide bilaterale bijstandsprogramma's voor de 
convergentie op milieugebied opgezet. Er wordt gestreefd naar synergie tussen die 
programma's en de programma's van de Gemeenschap teneinde de hulp inzake 
convergentie op milieugebied te optimaliseren. De informele informatieuitwisseling en 
coördinatie die sedert 1996 tussen de programma's van de Commissie en de bilaterale 
programma's plaatsvindt, heeft gezorgd voor een goed inzicht in de situatie. Deze 
informele contacten zullen worden voortgezet om eventuele lacunes in de geboden 
bijstand aan het licht te brengen en een nog grotere synergie tot stand te brengen. 
3.4. Steun voor uitvoerings- en handhavingsactiviteiten 
Gezien het belang van de uitvoering van het milieu-acquis en rekening houdend met de 
mededeling van de Commissie aan de Raad en aan het Europees Parlement betreffende 
"De tenuitvoerlegging van de communautaire milieuwetgeving" , spreekt het vanzelf dat 
de tenuitvoerlegging een kernpunt is van de agenda met het oog op de uitbreiding. 
Wetgeving die niet naar behoren wordt toegepast en gehandhaafd, blijft immers dode 
letter. 
Het informele EU-netwerk voor de tenuitvoerlegging en handhaving van de 
milieuwetgeving (IMPEL) is in 1992 opgericht met als belangrijkste bedoeling in de 
Gemeenschap het nodige elan te creëren voor verdere vorderingen inzake een meer 
doeltreffende toepassing van de milieuwetgeving. De Commissie heeft het initiatief 
genomen tot het opzetten van een parallel netwerk voor de kandidaat-lidstaten, dat nauw 
bij IMPEL zal aansluiten en van de met IMPEL opgedane ervaring gebruik zal maken bij 
het aanpakken van uitvoerings- en handhavingsproblemen in samenhang met de 
toepassing van de communautaire milieuwetgeving. 
Ook zullen de kandidaat-lidstaten worden betrokken bij de werkzaamheden van het 
Europees Milieuagentschap, met name met het oog op het opstellen van rapporten over de 
toestand van het Europese milieu en de uitvoering van de EU-milieuwetgeving. 
De EU-programma's voor onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie 
(OTO) spelen een steeds grotere rol bij de bevordering van de participatie van partners in 
de LMOE. De samenwerking met OTO-partners in de kandidaatlanden in het kader van 
netwerken zal een grens- en sectoroverschrijdende krachtenbundeling op milieugebied 
vergemakkelijken en versnellen. Bovendien zullen de in het raam van het 
onderzoekprogramma inzake de informatiemaatschappij (vijfde kaderprogramma) 
geplande milieuactiviteiten een stimulans vormen voor samenwerking tussen nationale en 
plaatselijke instanties, onderzoekorganisaties en bedrijven in de EU en de LMOE. 
Omdat plaatselijke besturen een alsmaar belangrijkere taak vervullen bij de uitvoering 
van de EU-milieuwetgeving. wil de Commissie de steden in de kandidaat-lidstaten helpen 
om te participeren in de Europese campagne- voor duurzame steden en gemeenten. Dit 
netwerk biedt de steden een instrumentarium om geïntegreerde en kosteneffectieve 
plannen voor de uitvoering van de nieuwe wetgeving te ontwikkelen. 
CONCLUSIES 
• Ondanks de inspanningen die alle kandidaat-lidstaten zich reeds hebben getroost om 
zich aan het milieu-acquis te conformeren, valt nog een zeer lange weg af te leggen 
alvorens aan alle eisen daarvan zal zijn voldaan. 
• De vereiste extra inspanningen zijn van juridische, administratieve en financiële aard 
en zullen een aanzienlijke investering van personele middelen vergen. 
• Hoewel het vrijmaken van middelen voor de vereiste milieu-investeringen één van de 
zwaarste uitdagingen wordt van het hele toetredingsproces, moet evengoed bijzondere 
aandacht worden besteed aan de versterking van een hele reeks voor milieukwesties 
bevoegde instellingen, van regionale en plaatselijke milieu-inspectiediensten tot en 
met netwerken van NGO's. 
• Een doeltreffende, op prioriteiten gebaseerde sturing van het aanpassingsproces is van 
het allergrootste belang, met name wegens de beperktheid van de middelen. Dit 
vereist een zorgvuldige strategische planning en kosteneffectieve programma's. 
• De overname van het milieu-acquis van de EU is zowel uit ecologisch als uit 
economisch oogpunt verantwoord. Het in de praktijk brengen van dat milieu-acquis 
zal resulteren in moderne en efficiëntere industrieën en energiebedrijven en in betere 
en kosteneffectieve stedelijke milieu-infrastructuurdiensten. Ondanks de duidelijke 
economische voordelen van dit soort investeringen zal een snelle tenuitvoerlegging 
echter worden bemoeilijkt door de schaarsheid van de financiële en andere middelen. 
• 
• Zowel door de kandidaat-lidstaten als door de Gemeenschap (in het kader van haar 
financierings- en ander beleid) moet de passende aandacht worden besteed aan 
preventieve maatregelen, gebaseerd op de integratie van milieuzorg en duurzame 
ontwikkeling in het sectorale beleid inzake, bijvoorbeeld, vervoer, energie en 
landbouw. Het convergentieproces op milieugebied mag niet als de uitsluitende 
verantwoordelijkheid en zorg van de milieuministers in de kandidaat-lidstaten worden 
beschouwd. 
De financiële bijstand van de Unie zal slechts in een klein gedeelte van de nodige 
middelen kunnen voorzien; door een verstandig gebruik daarvan kan echter de 
vrijmaking van andere middelen worden gekatalyseerd. Om deze hefboomwerking zo 
groot mog îiijk te maken en "ad hoc"-subsidiëring van investeringen te vermijden, is 
het wenselij a dat in het kader van de partnerschappen voor toetreding en de nationale 
programma's ter invoering van het acquis een allesomvattende financieringsstrategie 
19 
alsmede toepassingsmodaliteiten voor het gebruik van de communautaire 
financieringsinstrumenten uitgewerkt wordt. 
Omdat de financiële mogelijkheden beperkt zijn, is het van belang ervoor te zorgen 
dat de externe hulp op een aangepaste, gecoördineerde en doelgerichte wijze wordt 
gebruikt zodat het gunstige effect ervan wordt gemaximaliseerd. De Commissie is 
daarom bereid het overleg en de samenwerking met de lidstaten en de internationale 
financieringsinstellingen (IFI's) uit te breiden met het oog op een betere coördinatie 
en een grotere efficiëntie van de hulpverlening en de andere milieugerichte 
activiteiten in samenhang met het uitbreidingsproces van de EU. De basisbeginselen 
van de samenwerking en coördinatie met de IFI's zijn vervat in een door de 
Commissie, de Internationale Bank voor Herstel en Ontwikkeling en de Wereldbank 
opgestelde gemeenschappelijke intentieverklaring. 
De Commissie zal eveneens haar inspanningen opvoeren om de kandidaatlanden op 
het juridische en bestuurlijke vlak informatie, advies en technische bijstand te 
verlenen om de toepassing van het milieu-acquis te vergemakkelijken. Dit omvat 
steun voor de totstandbrenging van netwerken (b.v. een netwerk van inspectiediensten 
en plaatselijke besturen) in de kandidaat-lidstaten, alsmede de geleidelijke 
inschakeling van die staten in het LIFE-programma en in de activiteiten van het 
Europees Milieuagentschap. 
Wetenschappelijk onderzoek in de vorm van gezamenlijke projecten en 
gecoördineerde activiteiten vormt een belangrijk doel en een bron van kennis inzake 
het duurzame beheer van de natuurlijke rijkdommen. 
Wat het milieu betreft, vormt de verruiming van de Unie zowel een uitdaging als een 
buitenkans, niet alleen voor de landen die wensen toe te treden maar voor Europa als 
geheel. Er zal een coherent beleid moeten worden gevoerd waarbij synergieën 
worden nagestreefd tussen het uitbreidingsproces, de Europese samenwerking op 
milieugebied in een ruimer regionaal perspectief en de oplossing van mondiale 
milieuvraagstukken. 
Voldoen aan het milieu-acquis is noch voor de kandidaat-lidstaten, noch voor de 
Europese Unie het einddoel. De volledige integratie van milieuzorg en duurzame 
ontwikkeling in alle belangrijke sectoren van het beleid blijft voor de Europese Unie 
in haar totaliteit een grote uitdaging die zonder dralen moet worden aangenomen. Het 
uitbreidingsproces moet in dit bredere perspectief worden gezien; het is een 
gelegenheid die moet worden aangegrepen om het einddoel van een waarlijk 
duurzame ontwikkeling een stuk dichterbij te brengen. 
20 
BIJLAGE 1 
RAMING VAN DE KOSTEN SAMENHANGEND MET DE OVERNAME VAN 
HET MILIEU-ACQUIS 
In de loop van de voorbereiding van haar Agenda 2000-voorstel heeft de Commissie een 
analyse gemaakt van 15 verschillende studies betreffende de kostprijs van het 
convergentieproces waarbij de milieuwetgeving van de EU in de tien geassocieerde 
landen in Midden- en Oost-Europa wordt ingevoerd. Als belangrijkste informatiebronnen 
inzake methodiek en feitelijke gegevens fungeerden de OESO-rapporten betreffende de 
uitgaven ter beheersing en bestrijding van verontreiniging in de OESO-landen, de 
programma's van de Wereldbank in de betrokken regio en de door de kandidaatlanden 
zelf uitgevoerde ramingen van de voor ieder land specifieke kosten. 
Aan EDC Consultants uit Ierland heeft de Commissie de opdracht gegeven een kritische 
analyse te maken van deze studies, de bevindingen te vergelijken met soortgelijke studies 
betreffende de landen van het Cohesiefonds en rekening te houden met de praktische 
ervaring die met het Duitse herenigingsproces is opgedaan. De conclusies van deze 
kritische evaluatie werden samengevat in het rapport "Compliance costing for 
approximation of EU environment legislation in the CEEC" (EDC Consultants, 
mei 1997). 
De conclusies van dit rapport kunnen als volgt worden samengevat: 
• Naar het zich laat aanzien zullen de totale kosten voor investeringen om aan het 
milieu-acquis te voldoen, voor de tien geassocieerde landen in Midden- en Oost-
Europa samen, tot 120 miljard ecu kunnen belopen. 
• Waarschijnlijk zal het leeuwendeel van die investeringen vereist zijn voor de 
bestrijding van luchtverontreiniging, het beheer van water en afvalwater en het beheer 
en de verwijdering van huishoudelijk en gevaarlijk afval. 
• De precieze omvang van de kosten en de gevolgen ervan zullen afhangen van de 
timing van de investeringen en de keuze van de meest kosteneffectieve 
beleidsmaatregelen. 
Nadere informatie betreffende de afzonderlijke landen en specifieke sectoren is te vinden 
in het genoemde rapport. 
Om ook voor de toekomst een realistische en coherente kostenbecijfering voor de 
betrokken regio te bevorderen, heeft de OESO in april 1997 ten behoeve van de 
kandidaat-lidstaten een methodologisch seminar georganiseerd. In maart 1998 hebben 
milieu-economen uit de lidstaten van gedachten gewisseld over de methodiek inzake de 
raming van de kosten van de convergentie op milieugebied. Wat betreft de praktijk van 
de kostenbecijfering is via het PHARE-programma voorzien in verdere begeleiding en 
21 
bijstand van de kandidaat-lidstaten. Recente informatie betreffende specifieke landen 
toont aan dat de orde van grootte van de eerste ramingen correct is. 
22 
BIJLAGE 2 
PROGRAMMERING VAN EN CONTROLE OP DE OMZETTING EN 
UITVOERING VAN HET MIUEV-ACQUIS 
In deze bijlage wordt nader ingegaan op de belangrijkste stappen die moeten worden 
gevolgd ten aanzien van één van de sleutelelementen van de strategie: de nationale 
programma's ter invoering van het milieu-acquis. 
Met het opstellen van deze gedetailleerde nationale programma's voor de convergentie op 
milieugebied zal de basis worden gelegd voor de sturing van het toetredingsproces in het 
kader van de partnerschappen voor toetreding enerzijds, en voor de integrale naleving van 
het acquis na de toetreding anderzijds. 
Eisen van het milieu-acquis 
Het vertrekpunt van ieder convergentieprogramma vormt de globale omschrijving van de 
eisen van het acquis. De Commissie heeft onlangs een "Guide to the Approximation of 
European Union Environmental Legislation" (SEC(97) 1608) het licht doen zien, die in 
alle officiële talen van de kandidaatlanden verkrijgbaar zal zijn en door die landen 
gebruikt kan worden om de kernproblemen en de belangrijkste stappen bij de omzetting 
en uitvoering van het milieu-acquis te identificeren. 
Analyse van de juridische lacunes 
Wanneer eenmaal de basiseisen zijn vastgesteld, bestaat de volgende stap uit een 
allesomvattende analyse van de lacunes in de wetgeving, teneinde de gebieden in kaart te 
brengen waar de bestaande nationale wetgeving moet worden gewijzigd of aangevuld om 
deze in overeenstemming te brengen met het milieu-ac^ww. Dit dient zorgvuldig te 
geschieden, richtlijn per richtlijn en artikel per artikel, zodat geen enkel element wordt 
overgeslagen. "Concordantietabellen" vormen een daartoe bij uitstek geschikt instrument. 
Inventarisatie van de institutionele behoeften 
In vele gevallen houden de richtlijnen een specifieke verplichting in om bepaalde 
administratieve structuren op te zetten. Wanneer de richtlijnen voorzien in vergunningen, 
kennisgevingen, inspecties, monitoring, het bijhouden van een register, voorlichting van 
het brede publiek en/of rapportage ten behoeve van de Europese Commissie, is het 
duidelijk dat de nationale overheden aan deze eisen dienen te voldoen. 
De aanwijzing van de bevoegde instanties en de bevoegdheidsverdeling tussen de 
nationale, regionale en plaatselijke autoriteiten zijn uitsluitend een zaak van de huidige en 
toekomstige lidstaten. Dit betekent dat de bestaande administratieve structuren in de 
kandidaatlanden niet noodzakelijk grondig hoeven te worden gewijzigd. Het is wenselijk 
dat zoveel mogelijk gebruik wordt gemaakt van bestaande structuren en beschikbare 
knowhow. Voor de meeste kandidaatlanden zijn er evenwel gebieden waarop tot dusver 
23 
geen enkele wetgeving van toepassing was, en waarvoor derhalve nieuwe bevoegde 
instanties in het leven zullen moeten worden geroepen. Voorbeelden van dergelijke 
gebieden zijn de genetisch gemodificeerde organismen en de ongevallen met chemische 
stoffen die binnen de werkingssfeer van de Seveso-richtlijn vallen. In vele gevallen kan 
het milieu-acquis alleen in de praktijk worden gebracht door krachtige regionale en 
plaatselijke uitvoerende instanties. Aangezien diverse kandidaat-lidstaten er nog niet in 
zijn geslaagd om dergelijke instanties in het leven te roepen, is dit waarschijnlijk een 
aspect dat bijzondere aandacht en extra inspanningen verdient. 
Wetgevingsprogramma's ter invoering van het volledige milieu-acquis 
De analyse van de lacunes in de wetgeving aan de hand van overzichtelijke 
concordantietabellen alsmede de evaluatie van de administratieve behoeften vormen de 
basis voor het aanpassen c.q. ontwerpen van de vereiste wetgeving. Het lijkt wenselijk 
een echt wetgevingsprogramma op te zetten dat voorziet in ten precies tijdschema voor 
de verschillende stadia van het wetgevingsproces. Via overlegprocedures moet worden 
gezorgd voor transparantie en participatie van de bevolking. 
Versterking van de bestuurlijke infrastructuur 
Met "versterking van de bestuurlijke infrastructuur" wordt bedoeld dat via regelgeving de 
bevoegdheden moeten worden verdeeld en de verantwoordelijkheden moeten worden 
toegewezen. Bovendien moeten de betrokken - in de wetgeving nader omschreven -
besturen de praktische middelen worden verschaft om hun verplichtingen na te komen. 
Het betreft zowel de technische infrastructuur als voldoende personeel met een passende 
beroepsopleiding. Meer dan waarschijnlijk zullen uitgebreide programma's ter 
ontwikkeling van de instellingen moeten worden opgezet en ten uitvoer gelegd, wil men 
garanderen dat doeltreffende milieu-instanties het licht zien. 
De kandidaatlanden dienen zich ook bewust te zijn van het feit dat, afgezien van de 
nationale taken die de betrokken instanties worden toegewezen, vanaf het moment van de 
toetreding van hen ook zal worden verwacht dat zij deelnemen aan een groot aantal 
formele en informele werkgroepen van de Raad en van de Commissie. Dit wordt zeker 
voor de kleinere landen geen gemakkelijke opgave. Een analyse van het milieu-acquis in 
het perspectief van de instelling van formele regelgevende of adviserende comités kan 
een voorlopige raming van de vermoedelijk vereiste personele middelen opleveren. 
Teneinde de kandidaat-lidstaten bij het versterken van hun bestuurlijke structuren op 
milieugebied behulpzaam te zijn, werkt de Commissie thans aan een benadering van de 
institutionele ontwikkeling waarbij het uitbouwen van de instellingen in prioritaire 
sectoren geschiedt via "jumelage" tussen de overheidsdiensten in de kandidaat-lidstaten 
en de overeenstemmende besturen in de huidige lidstaten. Het milieu is in de 
partnerschappen voor toetreding als een bijzondere prioriteit aangewezen en zal in dit 
verband dan ook bijzondere aandacht krijgen. 
24 
Langdurige detacheringen van ambtenaren en praktijkmensen uit de lidstaten die ervaring 
hebben met de tenuitvoerlegging en handhaving van het acquis, zullen de ruggengraat 
vormen van dit jumelageprogramma, dat overigens ook andere maatregelen kan omvatten 
die nodig zijn om welomschreven doelstellingen te realiseren. 
Uitvoeringsprogramma's 
Een cruciaal onderdeel van ieder nationaal programma ter invoering van het acquis 
vormen de uitvoeringsprogramma's, die een sectorale analyse 'van de milieuaspecten 
alsmede prioriteiten, een raming van de jaarlijkse kosten in samenhang met de uitvoering 
van de diverse sectorale programma-onderdelen, een financieringsstrategie en een 
realistisch tijdschema met streefdata voor de tenuitvoerlegging dienen te omvatten. 
Er moet worden voorzien in een mechanisme voor de continue monitoring van de 
voortgang van het programma en de jaarlijkse rapportage van de geboekte resultaten. De 
uitvoeringsprogramma's zullen meestal een strategische conceptie- en planningsfase en 
een projectontwikkelings- en -uitvoeringsfase omvatten. 
De eerste fase van ieder op een specifieke richtlijn toegesneden uitvoeringsprogramma 
behelst de nadere omschrijving van het toepassingsgebied van die richtlijn - bijvoorbeeld 
het aantal installaties waarop de richtlijn betreffende grote stookinstallaties betrekking 
heeft, de zones die voor verplichte monitoring krachtens de kaderrichtlijn inzake de 
luchtkwaliteit in aanmerking komen, enz. Deze verkennende evaluaties dienen een ruwe 
schatting van de kosten te omvatten. 
Deze basisinformatie vormt het vertrekpunt van de verdere strategische planning van 
maatregelen die de volledige conformiteit met het acquis moeten garanderen. De 
strategische uitvoeringsplannen moeten voldoende gedetailleerd en specifiek zijn om een 
gerichte besluitvorming te vergemakkelijken. De algemene strategische planning vormt 
het kader voor specifieke uitvoeringsmaatregelen, waardoor de activiteiten van het 
natkmale naar het regionale en lokale niveau en naar de particuliere sector worden 
verlegd. De specifieke uitvoeringsmaatregelen vallen onder de verantwoordelijkheid van 
deze uitvoerende instanties, doch het blijft de taak van de nationale overheid erop toe te 
zien dat daarbij de tijdschema's worden nageleefd; zij bedient zich daarbij van alle 
beschikbare mechanismen en zorgt met name voor een krachtdadige handhaving van de 
wetgeving. 
Coördinatie en controle 
Alle voor de periode vóór de toetreding geplande activiteiten moeten worden 
onderworpen aan een regelmatige bewaking en evaluatie. Een allesomvattend 
bewakingsmechanisme heeft zijn belang wanneer, zoals te verwachten is, het aantal 
belanghebbenden in de loop van het convergentieproces zal toenemen. 
Het lijkt daarom wenselijk te voorzien in bepaalde formele structuren, met name met het 
oog op communicatie en rapportage. 
25 

ISSN 0254-1513 
COM(98) 294 def. 
DOCUMENTEN 
NL 14 11 01 
Catalogusnummer : CB-C0-98-353-NL-C 
ISBN 92-78-36842-3 
Bureau voor officiële publikaties der Europese Gemeenschappen 
L-2985 Luxemburg