EUROPESE COMMISSIE Brussel, 23.5.2022 COM(2022) 228 final VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende de werking van de Europese toezichthoudende autoriteiten (ETA's)









1.INLEIDING De drie Europese toezichthoudende autoriteiten (ETA’s) — de Europese Bankautoriteit (EBA), de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (Eiopa) en de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) — zijn in 2011 opgericht naar aanleiding van de wereldwijde financiële crisis die zich in 2008 voordeed. Zij zijn opgezet om de tekortkomingen in het toezicht die door de financiële crisis aan het licht zijn gekomen, aan te pakken en het vertrouwen in de financiële markten van de EU volledig te herstellen. Meer dan 10 jaar na hun oprichting hebben de ETA’s op deze gebieden een zeer overtuigende staat van dienst. Zij zijn belangrijke actoren achter de vormgeving van de interne markt voor kapitaal en financiële diensten door bij te dragen tot de uitvoering van de EU-wetgeving op dit gebied en door het werk van de nationale toezichthouders te coördineren. Zij hebben ook met succes nieuwe taken op zich genomen met betrekking tot het kader voor herstel en afwikkeling. De recente COVID-19-crisis heeft aangetoond dat het Europees Systeem voor financieel toezicht goed functioneert en dat de werkzaamheden van de ETA’s een belangrijk onderdeel van deze verwezenlijking zijn geweest. Ook in de huidige geopolitieke context, met de oorlog van Rusland tegen Oekraïne, spelen de ETA’s een belangrijke rol, onder meer bij de uitvoering van sancties door financiële marktdeelnemers uit de EU. Bovendien monitoren de ETA’s de gevolgen voor de financiële instellingen in de EU en volgen zij de ontwikkelingen op de financiële markten op de voet, met name met betrekking tot de markten voor energie, voedingsgrondstoffen en markten voor grondstoffenderivaten. In het afgelopen decennium waren de activiteiten van de ETA’s gericht op het opstellen van een gemeenschappelijk rulebook voor financiële diensten en het bevorderen van toezichtsconvergentie. Op deze gebieden is uitstekende vooruitgang geboekt, maar er is nog steeds behoefte aan verdere en voldoende gerichte inspanningen om een echte kapitaalmarktenunie te bevorderen. Een financieel systeem met meerdere centra in de hele EU maakt een verbeterd gemeenschappelijk rulebook en meer toezichtsconvergentie noodzakelijk. In dit verband heeft de Commissie op 24 september 2020 haar actieplan voor de kapitaalmarktenunie bekendgemaakt. In dit actieplan heeft de Commissie zich ertoe verbonden: i) te werken aan een verbeterd gemeenschappelijk rulebook door na te gaan of de EU-regels verder moeten worden geharmoniseerd; en ii) de balans op te maken van wat reeds is bereikt op het gebied van convergentie van het toezicht. Bovendien is in artikel 81 van de drie ETA-verordeningen bepaald dat de Commissie een evaluatie van de verordeningen moet uitvoeren. Deze evaluatie gebeurt met de publicatie van een algemeen verslag over de ervaring die met de werkzaamheden van de ETA’s en met de in deze verordening vastgestelde ETA-procedures is opgedaan. Naast het algemene vereiste om de prestaties van de drie ETA’s te evalueren, zijn er in de verordeningen betreffende de ESMA en de EBA specifieke herzieningsclausules opgenomen. Wijzigingen van de ETA-verordeningen zijn op 1 januari 2020 in werking getreden (hierna “ETA-evaluatie van 2019” genoemd). Deze wijzigingen hebben geleid tot veranderingen in de bestaande convergentie-instrumenten en governancebepalingen. Met de wijzigingen werden ook nieuwe mandaten voor rechtstreeks toezicht voor de ESMA toegevoegd. De eerste evaluatie naar aanleiding van deze wijzigingen richt zich met name op de vraag of — en in welke mate — deze wijzigingen het financiële toezicht in de EU ten goede zijn gekomen. Ter voorbereiding van dit verslag heeft de Commissie een breed raadplegingsproces gevoerd. Zij heeft een gerichte raadpleging gehouden, waarop 107 reacties zijn gekomen, en heeft ook om reacties van de ETA’s verzocht. Zij heeft ook een openbaar evenement georganiseerd en diverse vergaderingen met belanghebbenden gehouden. De Commissie heeft een feedbackdocument gepubliceerd met een gedetailleerde samenvatting van de reacties die zij tijdens deze raadpleging heeft ontvangen. Over het algemeen gaven de respondenten van de raadpleging een positieve beoordeling van het effect van de ETA’s op: i) de financiële stabiliteit; ii) de werking van de interne markt; iii) de kwaliteit en de samenhang van het toezicht; iv) de versterking van de internationale coördinatie van het toezicht; v) de bescherming van consumenten en beleggers; vi) duurzame financiering; en (vii) digitale financiering. Veel respondenten merkten op dat het nog te vroeg was om: i) de wijzigingen waarover in 2019 overeenstemming is bereikt en die pas begin 2020 in werking zijn getreden, volledig te evalueren; en ii) verdere wijzigingen te overwegen, gezien de korte periode die is verstreken sinds de uitvoering van de laatste wijzigingen. Daarnaast wezen de respondenten op de buitengewone omstandigheden als gevolg van COVID-19 die de aandacht van de ETA’s hebben gevergd, met name gedurende lange perioden in 2020. Ondanks deze bedenkingen konden de meeste respondenten nog steeds een beoordeling geven. Over het algemeen waren de reacties over de met de ETA-evaluatie ingevoerde wijzigingen duidelijk positief, hoewel een aantal respondenten van mening was dat er meer veranderingen nodig waren. Uit de reacties is ook gebleken dat de uiteenlopende meningen die in de ETA-evaluatie van 2019 aan het licht kwamen, nog steeds bestaan. De overgrote meerderheid van de respondenten is het ermee eens dat de ETA’s tijdens de COVID-19-crisis adequaat hebben gereageerd en dat de huidige bevoegdheden van de ETA’s grotendeels toereikend zijn gebleken. Volgens de reacties lijkt de coördinatie van de ETA’s naar tevredenheid te werken. Sommige belanghebbenden zijn echter van mening dat het potentieel van de coördinerende rol van de ETA’s niet ten volle is benut.

Dit verslag bevat een samenvatting van de bevindingen van de raadpleging en van andere contacten met belanghebbenden. De nadruk ligt op de belangrijkste gebieden die worden geëvalueerd: i) toezichtsconvergentie; ii) governance; iii) rechtstreeks toezicht; en iv) financiering. Het bevat ook een hoofdstuk over het gemeenschappelijk rulebook, zoals aangekondigd in het actieplan van de Commissie van 2020 inzake de kapitaalmarktenunie. 2.TOEZICHTSCONVERGENTIE Achtergrond en bevindingen Bij de ETA-evaluatie van 2019 zijn een aantal wijzigingen ingevoerd om de toezichtsconvergentie te versterken. Bij de ETA-evaluatie is met name het volgende ingevoerd: i) een versterkt proces van collegiale toetsing; ii) strategische toezichtsprioriteiten van de Unie; en iii) een EU-handboek voor toezicht. Er zijn ook expliciete regels ingevoerd voor instrumenten die reeds door de ETA’s worden gebruikt, zoals “geen-actiebrieven”; coördinatiegroepen; en vragen en antwoorden (V&A). In de gerichte raadpleging gaven respondenten van zowel overheidsinstanties als de financiële sector een zeer positief oordeel over de bijdrage van de ETA’s aan de bevordering van een gemeenschappelijke toezichtcultuur en consistente toezichtpraktijken. De meeste respondenten toonden zich redelijk positief over de recente veranderingen, maar voerden aan dat het nog te vroeg was om het volledige effect van deze veranderingen op de convergentieresultaten te beoordelen. Zij verklaarden dat er meer tijd nodig is om een oordeel te vormen over de vraag of de wijzigingen voldoende zijn om tot toezichtsconvergentie te komen. De meeste respondenten vonden het niet nodig een instrument te wijzigen of toe te voegen aan de toolkit van de ETA’s om toezichtconvergentie te bereiken. Deze respondenten merkten op dat de ETA’s hun bestaande instrumenten niet ten volle hebben benut. Daarnaast wezen sommige respondenten op de doeltreffendheid van de door de ETA’s ontwikkelde informele instrumenten voor toezichtsconvergentie, zoals de gemeenschappelijke toezichtsmaatregelen van de ESMA. De respondenten erkenden echter ook dat er meer inspanningen nodig waren om het doel van toezichtsconvergentie te bereiken. Zij waren van mening dat de specifieke kenmerken van lokale markten en de verschillende rechtskaders (bv. op het gebied van burgerlijk, handels- en vennootschapsrecht) de belangrijkste obstakels zijn voor een grotere toezichtsconvergentie. Op het gebied van sancties was er volgens de respondenten het meeste ruimte voor verbetering van de convergentie (zo moeten de nationale bevoegde autoriteiten soortgelijke sancties opleggen als er sprake is van vergelijkbare inbreuken op de EU-wetgeving). Veel respondenten merkten op dat het nieuwe proces van vragen en antwoorden trager en minder efficiënt is geworden. De respondenten noemden twee redenen voor dit probleem. In de eerste plaats is het volgens hen moeilijk te onderscheiden welke vragen een uitlegging van het Unierecht vereisen en dus door de Commissie moeten worden beantwoord. In de tweede plaats verklaarden zij dat het proces is vertraagd omdat de Commissie formeel een besluit moest nemen over deze categorie van vragen. Evenzo merkten veel respondenten op dat de voorwaarden voor het nieuwe mechanisme van geen-actiebrieven, dat is ingevoerd bij de ETA-evaluatie van 2019, het erg moeilijk maakten dit mechanisme te gebruiken. Zij merkten op dat marktdeelnemers niet kunnen vertrouwen op de geen-actiebrieven vanwege het niet-bindende karakter ervan, aangezien er geen garantie is dat de nationale bevoegde autoriteiten deze op geharmoniseerde wijze zullen aanpakken. In plaats daarvan vonden sommige respondenten dat de ETA’s een besluit moeten kunnen nemen waarbij bevoegde autoriteiten worden gedwongen om een bepaling van het Unierecht in bepaalde omstandigheden buiten toepassing te laten of niet te handhaven. Niettemin erkenden de respondenten dat in gevallen waarin niet aan de voorwaarden van de geen-actiebrieven was voldaan, soortgelijke resultaten zijn bereikt met andere instrumenten, zoals verklaringen inzake het opheffen van de prioriteiten, waarin de nationale bevoegde autoriteiten worden verzocht geen prioriteit te geven aan acties in verband met een bepaalde eis. Beoordeling van de Commissie

De ETA’s hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan de verbetering van de toezichtsconvergentie door gebruik te maken van hun toolkit. Richtsnoeren, aanbevelingen en vragenuren zijn bijzonder doeltreffend gebleken bij het formuleren van de uniforme reeks regels voor financiële diensten en markten (“gemeenschappelijk rulebook”) en dus bij het bereiken van convergente toezichtresultaten. In de afgelopen tijd zijn de ETA’s terecht begonnen de focus van hun werkzaamheden te verschuiven van de ontwikkeling van het gemeenschappelijke rulebook naar het bereiken van convergentie in de toepassing ervan en het toezicht erop. De Commissie is verheugd dat de ETA’s meer aandacht besteden aan de naleving van de regels. De risicogebaseerde benadering van toezichtconvergentie — waarbij de ETA’s de onderwerpen kiezen waarop de convergentiewerkzaamheden de komende 1–2 jaar gericht moeten zijn — is eveneens welkom. Over het algemeen lijken de instrumenten waarover de ETA’s beschikken, en zoals verbeterd bij de ETA-evaluatie van 2019, geschikt te zijn voor het beoogde doel. Ondanks de recente aard van de veranderingen die in 2020 van kracht werden, is er op dit gebied reeds een zeker positief effect te zien. Zo bleek het nieuwe proces van collegiale toetsing een doeltreffend ad-hoconderzoeksinstrument te zijn tijdens het eerste gebruik ervan in de zaak-Wirecard. De Commissie is echter van mening dat er, afgezien van de bovengenoemde zaak, andere gevallen kunnen zijn geweest waarin een collegiale toetsing ad hoc gerechtvaardigd zou zijn geweest. Aangezien collegiale toetsingen veel middelen kosten, moeten de ETA’s bovendien zorgvuldig beoordelen welke onderwerpen het meest geschikt zijn voor een collegiale toetsing. Zo kunnen zij hun besluit baseren op een eerste beoordeling van waar het negatieve effect van de verschillen tussen toezichthouders het grootst is. De Commissie is het ermee eens dat de informele instrumenten die de ETA’s hebben ontwikkeld, de convergentie op nuttige wijze kunnen bevorderen. Een voorbeeld hiervan zijn de gemeenschappelijke toezichtmaatregelen van de ESMA. Deze zijn nuttig voor het creëren van transparantie en een gemeenschappelijke toezichtscultuur. Zij kunnen ook doeltreffend zijn om een totaalbeeld te krijgen van de praktijken in de sector en van het toezicht op deze praktijken in de hele EU. Indien er bij het gebruik van deze informele instrumenten tekortkomingen aan het licht komen, zouden dergelijke bevindingen idealiter de nationale toezichthouders ertoe moeten aanzetten om in te grijpen en actie te ondernemen. Er is echter ook ruimte voor verbetering. Ten eerste is het mogelijk dat sommige van de beschikbare instrumenten niet optimaal worden gebruikt om discrepanties in het toezicht aan te pakken. Zo wordt de procedure voor inbreuken op het Unierecht zeer zelden gebruikt, zoals in twee recente controles van de Rekenkamer is opgemerkt. Bovendien moeten de instrumenten over de hele linie worden gebruikt. Zo zou, zoals aangegeven door de belanghebbenden, meer convergentie wenselijk zijn bij de handhaving in het algemeen en bij sancties in het bijzonder. Niettemin erkennen de respondenten van de raadpleging dat er bepaalde grenzen zijn aan wat op dit gebied haalbaar is vanwege: i) beperkte harmonisatie op het gebied van sancties; en ii) de verschillende rechtsstelsels van de lidstaten. Rekening houdend met de reacties op de raadpleging waarin werd opgemerkt dat er meer tijd nodig is om het effect van de recente wijzigingen volledig te beoordelen, zal de Commissie nu geen wijzigingen in de ETA-verordeningen voorstellen om de toezichtsconvergentie te versterken. In plaats daarvan blijft de Commissie de ETA’s aanmoedigen om goed gebruik te maken van de bestaande instrumenten. Daarnaast zal de Commissie gerichte verbeteringen overwegen om de toezichtsconvergentie in de sectorale wetgeving te bevorderen. Hiermee worden specifieke tekortkomingen aangepakt die de Commissie op bepaalde gebieden van de financiële markten heeft vastgesteld of kan vaststellen. Daartoe heeft de Commissie onlangs gerichte wijzigingen voorgesteld, waaronder: -het voorstel voor de herziening van Solvabiliteit II, waarin wordt voorgesteld de rol van Eiopa te vergroten in complexe grensoverschrijdende gevallen waarin de betrokken toezichthoudende autoriteiten er niet in slagen in een samenwerkingsplatform tot een gemeenschappelijk standpunt te komen; -het voorstel tot herziening van de AIFM-richtlijn, waarin wordt voorgesteld dat de ESMA wordt belast met het uitvoeren van collegiale toetsingen en het analyseren van kennisgevingen van substantiële delegatieregelingen, zodat toezichthouders een beter overzicht hebben van de marktpraktijken; -de strategie inzake toezichtgegevens, die tot doel heeft de consistentie en interoperabiliteit van het toezichtrapportagesysteem in de EU te verbeteren (dit zal ook de coördinatie tussen toezichthouders vergemakkelijken en bijdragen tot toezichtsconvergentie); -het RKV IV-voorstel, dat de sanctiebevoegdheden zou harmoniseren en handhavingsinstrumenten (bv. dwangsommen) zou invoeren die ter beschikking staan van de Europese toezichthouders.

Om specifieke problemen aan te pakken, zal de Commissie zo nodig ook gerichte wijzigingen in de komende herzieningen van de sectorale wetgeving blijven voorstellen. Wat het V&A-proces betreft, ligt de bevoegdheid om (niet-bindende) interpretaties van het Unierecht uit te vaardigen eerder bij de Commissie als bewaarder van de verdragen dan bij de ETA’s. De Commissie neemt echter nota van de reacties van belanghebbenden en zal blijven proberen om het V&A-proces in de praktijk te stroomlijnen. De Commissie merkt ook op dat, hoewel het vragenuur vaak een nuttig instrument is om bepaalde aspecten van wetgeving te verduidelijken, dit door belanghebbenden soms wordt gebruikt om richtsnoeren te verkrijgen voor hun eigen zeer specifieke situaties, en niet noodzakelijk in het algemeen belang is. Hoewel de Commissie rekening houdt met de zorgen van belanghebbenden, is zij van mening dat er meer tijd nodig is om de doeltreffendheid van de nieuwe bepaling inzake geen-actiebrieven (en de mogelijke gevallen waarin van deze bepaling gebruik wordt gemaakt) te beoordelen alvorens na te gaan of een verfijning nodig is. Niettemin lijken sommige belanghebbenden te willen dat het toepassingsgebied en het effect van deze bepaling worden uitgebreid, hetgeen in strijd zou kunnen zijn met de algemene beginselen van het Unierecht. In dit verband heeft de Commissie onlangs manieren voorgesteld om ervoor te zorgen dat specifieke bepalingen van het Unierecht onder bepaalde omstandigheden, zoals in het MiFIR-voorstel, niet van toepassing zijn en aldus per geval een deel van de door die belanghebbenden gewenste flexibiliteit van het kader wordt nagestreefd. Meer in het algemeen verzoekt de Commissie de ETA’s verdere verbeteringen te beoordelen die op korte termijn kunnen worden uitgevoerd en waarvoor geen wijziging van het wetgevingskader nodig is. Daartoe hebben belanghebbenden tijdens de raadpleging een aantal ideeën geopperd. De Commissie is van mening dat met name de volgende suggesties nader moeten worden bestudeerd. -De transparantie over de wijze waarop de regels in de hele EU worden toegepast, zou kunnen worden vergroot. De ETA’s zouden bijvoorbeeld een webinstrument kunnen maken waarmee alle belanghebbenden gevallen van inconsistenties in het toezicht zouden kunnen melden. -De nadruk op handhaving zou kunnen worden opgevoerd in instrumenten voor toezichtsconvergentie om de consistente toepassing van handhavingsmaatregelen, met inbegrip van sancties, te bevorderen. Een soortgelijk doel kan worden bereikt door ervoor te zorgen dat de ETA’s uitgebreide gegevens over handhavingszaken in de hele EU verzamelen. -De mogelijkheid om collegiale toetsingen ad hoc van bevoegde autoriteiten uit te voeren in geval van gebeurtenissen met grote toezichtsimplicaties kan meer als instrument achteraf worden gebruikt. Daarnaast zou meer aandacht voor dringende of onvoorziene toezichtkwesties kunnen bijdragen tot een efficiënter gebruik van collegiale toetsingen, aangezien er voor collegiale toetsingen veel middelen nodig zijn. -Elk van de ETA’s heeft zijn eigen informele instrumenten voor toezichtsconvergentie op een andere manier ontwikkeld. Dit is te wijten aan de verschillende regelgevingskaders waarin de ETA’s opereren. De Commissie is het met de belanghebbenden eens dat deze instrumenten zeer doeltreffend zijn gebleken en verzoekt de ETA’s deze informele instrumenten te blijven gebruiken. De ETA’s zouden echter ook kunnen onderzoeken in welke mate door andere ETA’s ontwikkelde informele instrumenten op nuttige wijze kunnen worden opgenomen in hun eigen instrumentarium voor toezichtsconvergentie. -Een systematischer bespreking van toezichtzaken tussen de nationale bevoegde autoriteiten zou nuttig kunnen zijn om convergente toezichtresultaten in vergelijkbare situaties te bevorderen. De Commissie verzoekt de ETA’s criteria op te stellen voor de selectie van toezichtzaken die relevant zijn voor dergelijke uitwisselingen. De ETA’s zouden de waarde van deze besprekingen kunnen vergroten door dergelijke gevallen te verzamelen, zodat zij door de nationale bevoegde autoriteiten kunnen worden geraadpleegd. 3.GOVERNANCE, GEMENGDE ORGANEN, BETROKKENHEID VAN BELANGHEBBENDEN EN ONAFHANKELIJKHEID VAN TOEZICHTHOUDERS

Achtergrond en bevindingen a)Governance van de ETA’s In de laatste ETA-evaluatie heeft de Commissie ingrijpende wijzigingen in de governance van de ETA’s voorgesteld, met als doel deze voor bepaalde taken onafhankelijker te maken van de nationale bevoegde autoriteiten. Het belangrijkste argument voor die voorstellen was dat het gebruik van sommige instrumenten van de ETA’s kon worden verhoogd door bepaalde besluiten in handen te laten komen van een orgaan dat in zekere mate onafhankelijk was van de autoriteiten waarop die instrumenten van toepassing waren. Over deze aanpak is in het wetgevingsproces intensief gediscussieerd. De uiteindelijk door de medewetgevers aangenomen tekst voldeed niet aan de oorspronkelijke ambitie van de Commissie. Desondanks werden er verbeteringen aangebracht op specifieke gebieden (d.w.z. inzake schending van het Unierecht, belangenconflicten en de rol van de voorzitters). Tijdens de raadpleging benadrukte de overgrote meerderheid van de overheidsinstanties dat de ETA’s ledenorganisaties zijn, waarin de besluiten worden genomen door nationale vertegenwoordigers in de raad van toezichthouders als het uiteindelijke besluitvormingsorgaan. De meeste respondenten uit de sector waren van mening dat de huidige governanceregelingen van de ETA’s de ETA’s in staat stelden de objectiviteit, onafhankelijkheid en efficiëntie van hun werkzaamheden/besluitvorming te waarborgen. Een aantal belanghebbenden (enkele overheidsinstanties, sommige vertegenwoordigers uit de sector, academici en ngo’s) steunde echter governanceregelingen die onafhankelijker zijn van nationale toezichthouders. Deze belanghebbenden waren van mening dat de beperkte wijzigingen na de ETA-evaluatie van 2019 ontoereikend waren om situaties op te lossen waarin besluiten worden genomen door vertegenwoordigers van de nationale bevoegde autoriteiten, die wellicht meer door nationale dan door Europese belangen worden gedreven. De belanghebbenden waren van mening dat de meest recente veranderingen in de governance de besluitvormingsprocessen van de ETA’s hadden verbeterd. Sommige respondenten merkten op dat de veranderingen als gevolg van de ETA-evaluatie van 2019: i) de besluitvorming hebben versneld; ii) het risico op belangenconflicten hebben beperkt; en iii) voor meer onpartijdigheid en transparantie hebben gezorgd. Wat de stemprocedure betreft, zijn er nog steeds meningsverschillen. Dit wordt duidelijk geïllustreerd door een stem uit de publieke sector van een kleinere lidstaat die vraagt om meer besluiten te nemen op basis van het “één lid, één stem”-beginsel, terwijl een andere respondent uit de publieke sector uit een lidstaat met een grote financiële markt suggereerde de invloed te versterken van de lidstaten die het zwaarst worden getroffen door individuele besluiten van de ETA. Enkele respondenten stelden voor het recht van een ETA-voorzitter om te stemmen bij alle soorten besluiten verder uit te breiden (momenteel kan de voorzitter niet stemmen bij besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid van stemmen). Ook over de vraag of het vereiste van een dubbele meerderheid van de stemmen in de EBA (waarvoor een gewone meerderheid vereist is van nationale bevoegde autoriteiten die wel en niet deelnemen aan de bankenunie) ongewijzigd moet blijven, waren de meningen verdeeld. Enerzijds waren de respondenten van mening dat het vereiste van een dubbele meerderheid leidde tot een ongerechtvaardigd overgewicht van lidstaten die niet aan het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme deelnemen, wat nog zou toenemen naarmate nog meer lidstaten toetreden tot de bankenunie. Overheidsinstanties (en niet alleen die van lidstaten die niet aan de bankenunie deelnemen) anderzijds: i) benadrukten het belang van het vereiste van een dubbele meerderheid voor de Europese samenhang; en ii) waren van mening dat dit vereiste een garantie is voor een evenwichtige en evenredige vertegenwoordiging van de lidstaten, zowel binnen als buiten de bankenunie. Sommige respondenten hebben ook herinnerd aan de noodzaak van een doelgerichte wijziging van de governance van de EBA om te zorgen voor een consistentere scheiding tussen haar prudentiële en afwikkelingsfuncties. Verscheidene respondenten vroegen ook om wijzigingen in de governance bij de ESMA in gevallen van rechtstreeks toezicht. Deze respondenten stelden voor dat de ESMA, in plaats van alle kwesties aan de raad van toezichthouders voor te leggen voor een besluit: i) een onafhankelijke raad van bestuur of een comité dat vergelijkbaar is met het comité van toezicht op centrale tegenpartijen (CTP’s) met deze besluiten zou moeten belasten; of ii) meer gebruik zouden moeten maken van de delegatiebevoegdheden om de raad van toezichthouders te ontheffen van de dagelijkse toezichtbesluiten. Naast de reacties op de raadpleging kan het nuttig zijn gebruik te maken van andere bronnen om de governance van de ETA’s te beoordelen. Een van die bronnen is het speciaal verslag van de Europese Rekenkamer (ERK) over de inspanningen van de EU ter bestrijding van het witwassen van geld. In dit verslag was de ERK van mening dat er, ondanks de herziene EBA-verordening die voorziet in enkele wijzigingen in de procedure voor inbreuken op het Unierecht, nog steeds sprake is van belangrijke tekortkomingen op het gebied van governance bij de EBA. Evenzo is de ERK in haar recente speciaal verslag over beleggingsfondsen van mening dat de ESMA problemen ondervindt bij het doeltreffende gebruik van haar instrumenten. Deze problemen hebben onder meer betrekking op de eigen governancestructuur van de ESMA en op haar afhankelijkheid van de samenwerking tussen de nationale bevoegde autoriteiten. b)Gemengde organen

Alle respondenten beschouwden de twee gemengde organen van de ETA’s (namelijk de bezwaarcommissie en het Gemengd Comité) algemeen als doeltreffende mechanismen om te zorgen voor consistente standpunten en sectoroverschrijdende samenwerking. Sommige belanghebbenden merkten echter op dat het Gemengd Comité niet ten volle wordt gebruikt in gevallen waarin de ETA’s een gemeenschappelijk mandaat hebben (bv. het nieuwe ETA-mandaat om de onafhankelijkheid van toezichthouders te bevorderen). Enkele respondenten gaven aan dat de besluitvorming van het Gemengd Comité te omslachtig is, aangezien besluiten van het Gemengd Comité door de raden van de drie ETA’s moeten worden goedgekeurd. c)Betrokkenheid van belanghebbenden De belanghebbenden werden ook geraadpleegd over hun betrokkenheid bij de ETA’s en over de wijze waarop de ETA’s hebben gepresteerd om de betrokkenheid van belanghebbenden te waarborgen. De meeste overheidsinstanties en enkele respondenten uit de sector waren van mening dat het huidige kader goed werkt en dat de belanghebbenden voldoende worden geraadpleegd. De meeste respondenten uit de sector benadrukten dat de ETA’s hun interactie en dialoog met de sector moeten intensiveren en een meer open en pragmatische aanpak moeten hanteren. Tot slot wezen verschillende vertegenwoordigers van de sector erop dat wanneer de ETA’s raadplegingen houden, de termijnen te kort zijn om feedback te geven. d)Onafhankelijkheid van toezichthouders Bij de ETA-evaluatie van 2019 werd een nieuwe verantwoordelijkheid voor de ETA’s ingevoerd: bevordering van en toezicht op de onafhankelijkheid van de nationale toezichthouders. De ETA’s hebben onlangs hun eerste individuele verslagen over de onafhankelijkheid van de toezichthoudende autoriteiten in hun sectoren gepubliceerd. Tijdens de raadpleging waren de meeste respondenten positief over deze nieuwe verantwoordelijkheid voor de ETA’s om de onafhankelijkheid van toezichthouders te bevorderen. Overheidsinstanties merkten op dat deze nieuwe verantwoordelijkheid een deskundige beoordeling mogelijk maakt door een entiteit die op de hoogte is van de taken die door de nationale bevoegde autoriteiten worden uitgevoerd. Deze overheidsinstanties verklaarden ook dat: i) onafhankelijkheid een voorwaarde was voor de ontwikkeling van doeltreffend toezicht; ii) de nieuwe verantwoordelijkheid de harmonisatie op het gebied van de onafhankelijkheid van toezichthouders zou kunnen verbeteren; en iii) de ETA’s nuttige inzichten zouden kunnen verschaffen bij het vergelijken van de staat van onafhankelijkheid van toezichthouders in heel Europa. Sommige respondenten uit de financiële sector voerden aan dat de onafhankelijkheid van de nationale toezichthouders van cruciaal belang is voor het waarborgen van de legitimiteit en geloofwaardigheid van het toezichtsproces. Een onderzoeksinstelling merkte op dat de onafhankelijkheid van de nationale toezichthoudende autoriteiten in heel Europa op uniforme wijze moet worden geregeld door wijzigingen aan te brengen in de relevante financiële wetgeving. Beoordeling van de Commissie De Commissie is het ermee eens dat de wijzigingen in de ETA-evaluatie van 2019 een stap in de goede richting zijn en een positief algemeen effect moeten hebben op de governance van de ETA’s. Ondanks deze veranderingen blijft de Commissie echter van mening dat het governancesysteem van de ETA’s, waarbij besluiten worden genomen door de 27 nationale toezichthouders, nog steeds te veel aandacht besteedt aan nationale belangen en soms suboptimale resultaten oplevert. Bovendien maakt dit governancesysteem het soms moeilijk voor de ETA’s om op de meest geschikte manier gebruik te maken van de convergentie-instrumenten waarover zij beschikken. Dit standpunt wordt bevestigd door de conclusies van de ERK en ondersteund door de reacties op de raadpleging, met name van de academische wereld, consumentengroepen en een beperkt aantal belanghebbenden uit de sector en overheidsinstanties. De Commissie is echter van mening dat er sinds het begin van de laatste wijzigingen onvoldoende tijd is verstreken om te bepalen of verdere wijzigingen gerechtvaardigd zijn. Uit de reacties op de raadpleging is duidelijk gebleken dat de belanghebbenden op dit moment over het algemeen geen voorstander zijn van verdere wetswijzigingen. Daarom zal de Commissie in dit stadium geen verdere wijzigingen voorstellen. Niettemin zal de Commissie dit belangrijke gebied nauwlettend volgen en verdere maatregelen overwegen. Op basis van suggesties uit de raadpleging zal de Commissie ook nagaan of de governance van de EBA doelgericht moet worden gewijzigd om te zorgen voor een consistentere scheiding tussen de prudentiële en de afwikkelingsfuncties van de EBA. Voorts zal de Commissie overwegen om bij toekomstige herzieningen van sectorale wetgeving normen voor onafhankelijkheid in te voeren. In deze geest heeft de Commissie in het bankenpakket van oktober 2021 reeds operationele bepalingen inzake het beginsel van onafhankelijkheid van de bevoegde autoriteiten voorgesteld. Daarnaast kunnen sommige verbeteringen die belanghebbenden tijdens de raadpleging hebben voorgesteld, vrij snel door de ETA’s worden doorgevoerd. De Commissie verzoekt de ETA’s na te denken over de volgende suggesties.

-De ETA’s zouden de transparantie ten aanzien van het tijdschema en de inhoud van de besluiten van de raad van toezichthouders moeten verbeteren door het deel van hun agenda dat betrekking heeft op regelgevingsaangelegenheden, te publiceren. Voor regelgevingsaangelegenheden zou om de zes maanden een voorlopige planning kunnen worden gepubliceerd, zodat belanghebbenden kunnen anticiperen op raadplegingen. -Wanneer dit nog niet het geval is, zouden de ETA’s hun interactie met belanghebbenden verder kunnen intensiveren door meer deel te nemen aan een permanente dialoog met belanghebbenden, bovenop hetgeen reeds gebeurt met de groepen belanghebbenden. -Met het oog op meer efficiëntie wordt de ESMA verzocht na te gaan of er verdere mogelijkheden zijn om dagelijkse toezichtbesluiten voor entiteiten die onder haar rechtstreeks toezicht staan, te delegeren aan comités of aan de voorzitter. -Er is een toenemend aantal sectoroverschrijdende taken en onderwerpen die door de ETA’s moeten worden behandeld. Hierdoor is het Gemengd Comité steeds relevanter geworden. Gezien deze ontwikkelingen worden de ETA’s verzocht na te denken over wenselijke wijzigingen die in de toekomst in het kader kunnen worden aangebracht om te zorgen voor voldoende middelen en om het besluitvormingsproces te verbeteren. De Commissie verzoekt de ETA’s dit advies uiterlijk eind 2023 aan de Commissie te verstrekken. -De ETA’s worden aangemoedigd verdere vooruitgang te boeken met hun nieuwe taak om de onafhankelijkheid van toezichthouders te monitoren en te bevorderen door de beginselen van onafhankelijkheid (d.w.z. operationele, financiële en persoonlijke onafhankelijkheid, verantwoordingsplicht en transparantie) verder te ontwikkelen en sectoroverschrijdende criteria voor de onafhankelijkheid van toezichthouders in de EU op te stellen. De ETA’s zouden dan kunnen beoordelen in hoeverre aan de criteria is voldaan, en dus verder gaan dan de zelfbeoordelingen van de bevoegde autoriteiten die tot dusver zijn uitgevoerd. 4.RECHTSTREEKS TOEZICHT Achtergrond en bevindingen Bij de ESA-evaluatie van 2019 zijn aan de ESMA verantwoordelijkheden betreffende rechtstreeks toezicht toevertrouwd op de volgende gebieden: i) cruciale EU-benchmarks en benchmarkbeheerders van buiten de EU; en ii) aanbieders van datarapporteringsdiensten. Deze uitgebreide bevoegdheden inzake rechtstreeks toezicht zijn op 1 januari 2022 in werking getreden. Sinds januari 2020 heeft de ESMA in het kader van EMIR 2.2 ook een nieuwe reeks toezichtverantwoordelijkheden gekregen met betrekking tot CTP’s uit derde landen. In oktober 2020 heeft het Europees Parlement de Commissie verzocht te overwegen de ESMA geleidelijk meer bevoegdheden inzake rechtstreeks toezicht toe te kennen, met inbegrip van rechtstreeks toezicht op bepaalde marktsegmenten, zoals: i) CTP’s uit de EU; ii) centrale effectenbewaarinstellingen; en iii) het Europees centraal toegangspunt. Tijdens de raadpleging gaven de meeste respondenten vrij positieve beoordelingen van de toezichtbevoegdheden van de ESMA en van de prestaties van de ESMA op het gebied van toezicht op ratingbureaus en transactieregisters. De respondenten wezen er echter ook op dat er enige ruimte voor verbetering is, met name op het gebied van communicatie en transparantie. Zo stelden de respondenten dat er behoefte was aan: i) nauwere interactie tussen de ESMA, de nationale bevoegde autoriteiten en de transactieregisters; en ii) regelmatiger bilaterale bijeenkomsten tussen de toezichthouder en de onder toezicht staande entiteit.

Wat het toekomstige toepassingsgebied van de bevoegdheden inzake rechtstreeks toezicht betreft, waren de meeste respondenten niet van mening dat de toezichtbevoegdheden in de ETA’s verder moeten worden gecentraliseerd, althans niet op dit moment. Deze respondenten voerden aan dat: i) de meeste kapitaalmarktdeelnemers, gezien hun grotere nabijheid en plaatselijke kennis, onder toezicht van de nationale bevoegde autoriteiten moeten blijven staan; ii) de ETA’s zijn opgericht als ledenorganisaties met als doel de toezichtsconvergentie tussen de nationale bevoegde autoriteiten te verbeteren; en iii) het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel inhouden dat bevoegdheden niet verder moeten worden gecentraliseerd. Andere respondenten van zowel overheidsinstanties als uit de sector waren echter van mening dat rechtstreeks toezicht moet worden overwogen op specifieke gebieden van de kapitaalmarkten waar dit een meerwaarde zou opleveren. Deze gebieden waarop rechtstreeks toezicht moet worden overwogen, zijn: -ratingbureaus op ecologisch, sociaal en governancegebied (ESG), aanbieders van ESG-gegevens en aanbieders van diensten op het gebied van duurzaamheid; -pan-Europese marktinfrastructuren zoals CTP’s uit de EU. Een aantal overheidsinstanties was van mening dat het besluit om bevoegdheden inzake rechtstreeks toezicht toe te kennen aan de ETA’s, gebaseerd moet zijn op bewijs en een reeks duidelijke criteria. Beoordeling van de Commissie Overeenkomstig het actieplan voor de kapitaalmarktenunie zal de Commissie overwegen rechtstreeks toezicht door de ETA’s voor te stellen indien er aanwijzingen zijn dat de huidige toezichtstructuur niet geschikt is voor het gewenste niveau van marktintegratie. De Commissie zal deze kwestie zorgvuldig beoordelen bij de herziening van de relevante sectorale wetgeving. In deze geest heeft de Commissie reeds in drie recente wetgevingsvoorstellen waarover momenteel wordt onderhandeld (MiCA, DORA en het voorstel inzake Europese groene obligaties) mandaten voor rechtstreeks toezicht voor de EBA en de ESMA en toezichtverantwoordelijkheden voor de drie ETA’s opgenomen. De Commissie onderzoekt ook manieren om het risico voor de financiële stabiliteit als gevolg van een te grote afhankelijkheid van in het VK gevestigde CTP’s aan te pakken. Zij is voornemens dit jaar met maatregelen te komen om in de EU gevestigde CTP’s aantrekkelijker te maken, onder meer door het EU-toezichtsysteem voor CTP’s te herzien. In dit verband heeft de Commissie onlangs een gerichte raadpleging gehouden over de herziening van het centrale clearingkader in de EU. Daarnaast zal de Commissie de mogelijkheid overwegen om verschillende “manieren” van rechtstreeks toezicht vast te stellen als een mogelijke stap voorwaarts op het gebied van rechtstreeks toezicht. Een van die manieren zou het “naaf-en-spaak”-model kunnen zijn, waarin de nationale bevoegde autoriteiten een belangrijke rol blijven spelen en hun kennis van de nationale specifieke kenmerken van markten en rechtsstelsels gebruiken ten voordele van een centrale toezichthoudende autoriteit. Dit is reeds het geval in het model dat wordt gebruikt door het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme of in het voorstel voor een verordening tot oprichting van de Autoriteit voor de bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering. 5.HET GEMEENSCHAPPELIJK RULEBOOK EN DE WERKING VAN DE ETA’S

Achtergrond en bevindingen Een “verbeterd gemeenschappelijk rulebook” verwijst naar uitgebreidere en, waar passend, meer gedetailleerde regels op verschillende niveaus van EU-wetgeving en -richtsnoeren. Wat essentiële elementen betreft, betekent dit dat er meer EU-regels moeten worden vastgesteld op niveau 1, namelijk verordeningen en richtlijnen. Wat niet-essentiële elementen betreft, betekent dit dat er meer EU-regels moeten worden vastgesteld in gedelegeerde handelingen of uitvoeringshandelingen op niveau 2. Verdere richtsnoeren en verduidelijkingen kunnen dan ook worden verstrekt in richtsnoeren of V&A die door de ETA’s op niveau 3 worden verstrekt. Bovendien kan op niveau 1, voor toekomstige sectorale wetgeving of voor bestaande wetgeving die moet worden herzien, meer harmonisatie worden bereikt door middel van rechtstreeks toepasselijke verordeningen dan met richtlijnen. Verordeningen kunnen in dit geval een betere keuze zijn dan richtlijnen, omdat bij richtlijnen de lidstaten in het algemeen kunnen kiezen hoe zij de richtlijn omzetten in nationaal recht. Meer harmonisatie kan ook worden toegepast door middel van een verschillende mate van harmonisatie van verordeningen of richtlijnen; of door minder opt-outs van geharmoniseerde regels toe te staan. Het compromis tussen niveau 1 en niveau 2 is ook gekoppeld aan de ruimere vraag over hoe snelheid, aanpasbaarheid en kwaliteit in de wetgeving kunnen worden bereikt, wat met name relevant is voor sectoren die een snelle transformatie ondergaan. a)Versterking van de harmonisatie van wetgevingshandelingen Uit de raadpleging is geen sterke steun van de belanghebbenden gebleken voor een toekomstige verdergaande harmonisatie van de sectorale wetgeving op niveau 1, ondanks enige steun voor een grotere harmonisatie van de regels inzake grensoverschrijdende dienstverlening. b)De toepassing van geharmoniseerde wetgeving vergemakkelijken door middel van gedelegeerde handelingen of uitvoeringshandelingen De afgelopen jaren zijn er in de wetgeving inzake financiële diensten gevallen geweest waarin marktdeelnemers en toezichthouders verplicht waren om wetgevingshandelingen toe te passen op een moment waarop sommige van de relevante gedelegeerde en uitvoeringshandelingen, waaronder technische reguleringsnormen of technische uitvoeringsnormen, nog steeds niet waren vastgesteld. Veel belanghebbenden hebben erop gewezen dat dit in bepaalde gevallen een groot probleem kan zijn. Beoordeling van de Commissie a)Versterking van de harmonisatie van wetgevingshandelingen De belanghebbenden hebben geen steun uitgesproken voor een grotere harmonisatie in de vorm van meer EU-regels of meer gedetailleerde EU-regels op niveau 1 of niveau 2. De Commissie is daarom niet voornemens de bestaande EU-wetgeving inzake financiële diensten te herzien met als enig doel meer gedetailleerde regels op niveau 1 in te voeren of bepalingen die nationale discretionaire bevoegdheden verlenen, te schrappen. Bij de herziening of het voorstellen van wetgeving zal de Commissie echter het effect beoordelen van de mogelijke invoering van meer gedetailleerde regels en van de beperking van de nationale discretionaire bevoegdheden in de sectorale wetgeving op niveau 1. Voor richtlijnen omvat dit ook een beoordeling van het effect van een optie om een richtlijn om te zetten in een verordening. Wat de noodzaak betreft om ervoor te zorgen dat de EU-wetgeving toekomstbestendig blijft en zich vlot kan aanpassen aan de steeds sneller verlopende technologische en marktontwikkelingen, is het, als het enigszins mogelijk en gepast is, voor medewetgevers belangrijk om algemene beginselen in niveau 1 vast te leggen en meer gedetailleerde regels in niveau 2. Hierdoor zou een spoediger reactie op de snelle marktontwikkelingen mogelijk zijn. b)De toepassing van geharmoniseerde wetgeving versoepelen door middel van gedelegeerde handelingen of uitvoeringshandelingen

Wetgevingshandelingen van niveau 1 bevatten alle essentiële elementen van de wetgeving die op een bepaald gebied of een bepaalde sector van toepassing is, aangezien alleen niet-essentiële elementen door de Commissie aan de administratieve regelgeving kunnen worden gedelegeerd. Daarom is het in beginsel haalbaar om elke wetgevingshandeling toe te passen, zelfs bij ontstentenis van de desbetreffende handelingen van niveau 2. De loutere naleving van de in de wetgevingshandeling neergelegde beginselen levert echter niet noodzakelijkerwijs alle resultaten op die de wetgeving beoogt te bereiken. Dit is met name het geval voor rapportagevereisten waarbij, bij gebrek aan uitvoeringshandelingen waarin modellen worden verstrekt, de samenhang en vergelijkbaarheid in het gedrang komen door rapportage in vrije vorm. In deze situaties kan rapportage in vrije vorm ook de interpretatie van de gegevens door de toezichthouders en beleggers bemoeilijken voordat de desbetreffende uitvoeringshandelingen beschikbaar zijn. Deze kwestie is het gevolg van spanningen tussen de volgende twee verschijnselen. Het eerste verschijnsel is dat er voor handelingen van niveau 2 vanwege hun aard tijd nodig is om deze op te stellen. In sommige gevallen kost het de ETA’s veel tijd om bijvoorbeeld ontwerpen van technische reguleringsnormen en technische uitvoeringsnormen op te stellen, gezien hun complexe en technische aard. De ETA’s raadplegen ook uitvoerig belanghebbenden en volgen interne goedkeuringsprocedures. Daarna houden de ETA’s en de Commissie technische uitwisselingen die ook tijd kunnen vergen voordat de goedkeuringsprocedure daadwerkelijk van start gaat. Ten slotte worden, na de vaststelling door de Commissie, bepaalde handelingen van niveau 2, zoals gedelegeerde handelingen en technische reguleringsnormen van de Commissie, onderworpen aan toetsing door de medewetgevers, hetgeen verschillende maanden kan duren. De Commissie kan het proces echter niet versnellen door de ETA’s te verzoeken te beginnen werken aan handelingen van niveau 2 voordat de wetgeving van niveau 1 is vastgesteld, aangezien de vaststelling van de relevante bevoegdheden op dat moment nog niet is afgerond. Het tweede verschijnsel is dat zodra de medewetgevers overeenstemming hebben bereikt over de kaderbeginselen, zij geneigd kunnen zijn te voorzien in een korte inwerkingtreding van de handeling van niveau 1. Zij doen dit om snel resultaten te boeken met betrekking tot het beoogde beleidsresultaat, maar dit maakt het zeer moeilijk om de handelingen van niveau 2 tegen dezelfde datum af te ronden. De Commissie en de ETA’s verlichten reeds de lasten voor marktdeelnemers door een hoge mate van transparantie bij het opstellen van technisch advies en technische normen. Deze transparantie stelt marktdeelnemers in staat om op basis van ontwerpen met hun voorbereidingen te beginnen. Ontwerpen hebben echter geen juridische waarde en het is mogelijk dat technische normen (of andere handelingen van niveau 2) vervolgens door de Commissie worden gewijzigd naar aanleiding van verzoeken van de medewetgevers tijdens het toetsingsproces. Wanneer deze wijzigingen materieel zijn, moet de Commissie ontwerpen van technische normen terugsturen naar de ETA’s voor verdere redactie. Daarom gelden er beperkingen voor de mate waarin belanghebbenden inzicht kunnen ontlenen aan eerder gepubliceerde ontwerpen van technische normen, waarbij zelfs kleine veranderingen de belanghebbenden ertoe kunnen verplichten zich aan te passen. De Commissie erkent dat sommige bepalingen in wetgevingshandelingen moeilijk toepasbaar kunnen zijn voordat gedelegeerde of uitvoeringshandelingen zijn uitgevaardigd. Zij zal ernaar streven dit probleem onder de aandacht te brengen, zowel met de medewetgevers als met de ETA’s. De Commissie herinnert eraan dat sommige van deze problemen in het verleden moesten worden aangepakt door middel van wijzigingen in de belangrijkste wetgevingshandelingen in kwestie om de toepassing ervan uit te stellen. Voorts zal de Commissie in voorkomend geval blijven streven naar informele voorafgaande richtsnoeren van de ETA’s over de waarschijnlijke timing van geplande handelingen van niveau 2, zodat deze informatie, indien nuttig, in het wetgevingsproces kan worden opgenomen. 6.FINANCIERING Achtergrond en bevindingen De begrotingen van de ETA’s zijn gebaseerd op een bijdrage van 60 % van de nationale bevoegde autoriteiten en een bijdrage van 40 % uit de EU-begroting. Voor de ESMA is deze verdeling enigszins verschillend, aangezien entiteiten die onder rechtstreeks toezicht van de ESMA staan ook toezichtvergoedingen aan dit agentschap betalen. De voorstellen van de Commissie in de ETA-evaluatie van 2019 om het financieringssysteem te wijzigen, werden niet gesteund door de medewetgevers, en de financieringsregels bleven ongewijzigd. Tijdens de raadpleging was de overgrote meerderheid van de respondenten van mening dat de bepalingen inzake financiering passend zijn en de ETA’s in staat stellen voldoende middelen te verkrijgen om hun taken uit te voeren. De overheidsinstanties voerden aan dat de huidige 40/60-verdeling van de financieringsbijdragen passend is. Zij verklaarden dat, aangezien de werkzaamheden van de ETA’s meer betrekking hebben op een openbare functie, het billijk en passend is dat de financiering voornamelijk op overheidsbijdragen is gebaseerd. Sommige overheidsinstanties, voornamelijk uit kleine landen, waren van mening dat het deel van de financiering uit de EU-begroting kon worden verhoogd.

Respondenten uit de financiële sector merkten op dat het huidige financieringsmodel adequaat is, aangezien: i) taken van regelgevende aard moeten worden gefinancierd uit de EU-begroting; en ii) taken op het gebied van toezichtsconvergentie moeten worden gefinancierd door de nationale bevoegde autoriteiten, aangezien zij rechtstreeks profiteren van de convergentiewerkzaamheden en toezicht de primaire verantwoordelijkheid van de staat is. De respondenten uit de financiële sector voerden verder aan dat het huidige financieringsmodel het Europees Parlement machtigt om begrotingscontrole uit te oefenen op de ETA’s voor het deel van hun begroting dat uit de algemene EU-begroting wordt gefinancierd, en aldus waarborgt dat de ETA’s ter verantwoording kunnen worden geroepen. Ondanks de over het algemeen positieve beoordeling zijn er enkele problemen vastgesteld in de vergoedingen die aan onder toezicht staande entiteiten in rekening worden gebracht om de kosten van de mandaten voor rechtstreeks toezicht van de ESMA te dekken. Eén overheidsinstantie voerde aan dat een verhoging van de financiering van mandaten voor rechtstreeks toezicht afkomstig moet zijn van de EU en niet van een verhoging van de vergoedingen van onder toezicht staande entiteiten. Tijdens de raadpleging heeft de ESMA de kwestie van het gebrek aan flexibiliteit in het vergoedingensysteem aan de orde gesteld, waardoor zij geen middelen kan toewijzen op basis van vastgestelde risico’s. Voor sommige taken betreffende rechtstreeks toezicht is het aantal onder toezicht staande entiteiten bovendien klein of waarschijnlijk klein. Dit kan leiden tot hoge vergoedingen voor kleine entiteiten, aangezien de sectorale wetgeving vereist dat de vergoedingen alle kosten dekken die worden gemaakt voor toezichtactiviteiten met betrekking tot die entiteiten. Beoordeling van de Commissie In overeenstemming met de ontvangen reacties is de Commissie niet voornemens wetswijzigingen voor te stellen om het huidige rechtskader voor de financiering van de ETA’s te wijzigen. Om de kwestie van de toezichtvergoedingen aan te pakken en ervoor te zorgen dat de vergoedingen redelijk blijven in verhouding tot de inkomsten van de onder toezicht staande entiteiten, verzoekt de Commissie de ESMA de verschillende opties te onderzoeken die binnen het huidige rechtskader beschikbaar zijn. Gerichte wijzigingen in sectorale wetgeving kunnen worden overwogen als alle mogelijke niet-wetgevende maatregelen om het probleem aan te pakken ontoereikend blijken. 7.BESCHERMING VAN DE CONSUMENT Achtergrond en bevindingen Een betere bescherming van klanten en consumenten is een belangrijk onderdeel van het mandaat van de ETA’s. Bij de ETA-evaluatie van 2019 zijn de taken van de ETA’s uitgebreid en hun instrumenten op dit gebied verbeterd. Zo werd de ESMA bij de evaluatie belast met: i) de coördinatie van mystery shopping; ii) de ontwikkeling van risico-indicatoren voor detailhandels; iii) het verzamelen, analyseren en rapporteren van consumententrends; en iv) de uitbreiding van onderzoeken uit hoofde van artikel 22, lid 4, van de ETA-verordeningen tot mogelijke bedreigingen voor de bescherming van consumenten of beleggers. Tijdens de openbare raadpleging waren de meeste belanghebbenden van mening dat de ETA’s een positieve bijdrage hebben geleverd aan de bescherming van consumenten en beleggers. Sommige belanghebbenden hebben aangegeven dat consumentenkwesties vaak lokaal zijn. Dit betekent dat een goede samenwerking tussen de nationale bevoegde autoriteiten en de ETA’s van cruciaal belang is. Volgens de meeste respondenten bieden de ETA’s een meerwaarde door consumentenkwesties in de hele EU in kaart te brengen en goede praktijken tussen de nationale bevoegde autoriteiten uit te wisselen. Daarnaast wezen de meeste respondenten erop dat de ETA’s een belangrijke coördinerende rol spelen binnen de interne markt voor het grensoverschrijdend verrichten van diensten. In dit verband hebben sommige overheidsinstanties verzocht om meer doeltreffende coördinatiebevoegdheden voor het toezicht op grensoverschrijdende diensten om het risico op schade voor consumenten te beperken. Beoordeling van de Commissie

De Commissie is van mening dat er momenteel geen aanleiding is tot wetswijzigingen in de oprichtingsverordeningen van de ETA’s op het gebied van consumentenbescherming. De Commissie zal het huidige rechtskader echter zorgvuldig in overweging nemen in de loop van de lopende evaluaties van sectorale wetgeving en passende wijzigingen voorstellen om vastgestelde tekortkomingen op het gebied van consumentenbescherming weg te werken. In deze geest zou de op 22 september 2021 voorgestelde wijziging inzake samenwerkingsplatforms in de herziening van Solvabiliteit II: i) Eiopa in staat stellen een grotere rol te spelen bij de behandeling van prudentiële aspecten in complexe grensoverschrijdende zaken; en ii) de bevoegdheden van Eiopa uitbreiden om de risico’s voor de consumentenbescherming te beperken wanneer verzekeringsproducten over de grenzen heen worden aangeboden. De komende strategie voor retailbeleggingen zal een nieuwe kans bieden voor verdere verbeteringen van de wetgeving in het belang van de consumentenbescherming. De ETA’s worden ook verzocht gebruik te blijven maken van alle beschikbare instrumenten om hun doelstellingen op het gebied van consumenten- en beleggersbescherming te verwezenlijken. Deze instrumenten omvatten verslagen over consumententrends, heatmaps voor toezicht, collegiale toetsingen en waarschuwingen/analyses van verslagen over de beoordeling van eigen risico’s en solvabiliteit in de verzekerings- en pensioensector. 8.SYSTEEMRISICO Achtergrond en bevindingen Als reactie op de wereldwijde financiële crisis kregen de ETA’s, samen met het Europees Comité voor systeemrisico’s (ESRB), het mandaat om bij te dragen aan het macroprudentieel toezicht op het financiële stelsel van de EU en om systeemrisico’s te voorkomen en te beperken, aangezien de medewetgever het belangrijk achtte dat de toezichtregelingen in de EU niet alleen gericht waren op individuele ondernemingen, maar ook de stabiliteit van het financiële stelsel als geheel waarborgden. De meeste respondenten van de openbare raadpleging gaven aan dat de huidige architectuur van het financieel toezicht door de ETA’s en het ESRB de samenwerking en coördinatie van systeemrisicofuncties tussen de bevoegde autoriteiten heeft verbeterd. Belanghebbenden noemden met name de samenwerking tussen de ETA’s en het ESRB op het gebied van stresstests als een voorbeeld van goede praktijken. Hoewel het algemene stresstestproces goed wordt gecoördineerd door de ETA’s, vroeg een aantal respondenten om verdere stroomlijning van het proces. Dat deden zij omdat de mate van gedetailleerdheid in de rapportage over stresstests vanwege het kwaliteitsborgingsproces voor de nationale bevoegde autoriteiten en de onder toezicht staande entiteiten veeleisend is. Daarom stelden sommige belanghebbenden een meer risicogebaseerde benadering van de kwaliteitsborging van stresstests voor. Daarnaast hebben enkele belanghebbenden uit de sector ook hun bezorgdheid geuit over de bekendmaking van de resultaten van stresstests, hetgeen een aantal risico’s van marktverstoring met zich meebrengt als het brede publiek niet alle nuances van de uitkomst volledig waarneemt. Beoordeling van de Commissie De Commissie ziet momenteel geen behoefte aan wetswijzigingen op dit gebied, maar verzoekt de ETA’s en het ESRB het stresstestproces verder te stroomlijnen. De Commissie wijst ook op de meerwaarde van het waarborgen van een hoge mate van transparantie met betrekking tot de resultaten van stresstests, met inbegrip van de bekendmaking van individuele resultaten in de verzekeringssector. Voorts worden de ETA’s, het ESRB en de bevoegde autoriteiten aangemoedigd om: i) hun samenwerking op het gebied van systeemrisicokwesties in alle geledingen van de financiële sector te blijven versterken; en ii) hun inspanningen om gemeenschappelijke systeemrisico-indicatoren te ontwikkelen op te voeren, rekening houdend met de interacties tussen de sectoren waarop zij toezicht houden. 9.CONCLUSIE