I. Inleiding: Een gewaardeerd partnerschap

Dit document vormt het begin van een brede openbare raadpleging over het partnerschap en de betrekkingen na 2020 tussen de Europese Unie en de leden van de groep van staten in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan (ACS-landen). Eerst wordt een stand van zaken gemaakt over de huidige partnerschapsovereenkomst, om na te gaan in hoeverre zij in de toekomst relevant blijft en een platform biedt om gezamenlijke belangen te bevorderen. De veronderstellingen waarop het partnerschap is gebaseerd, zijn reikwijdte, instrumenten en werkwijzen moeten grondig worden geëvalueerd. De resultaten van die evaluatie vormen een belangrijk onderdeel van de analyse en dragen zo bij tot de evaluatie van de huidige overeenkomst én tot beleidsvoorstellen over de betrekkingen in de toekomst.

De Unie en de ACS-landen onderhouden al van vóór 1975 en de Overeenkomst van Lomé betrekkingen met elkaar. Deze overeenkomst was de opvolger van de eerste Overeenkomst van Yaoundé uit 1963, waarbij een bindende samenwerking tot stand kwam tussen de toenmalige Europese Economische Gemeenschap en voormalige kolonies van een aantal van haar lidstaten. Deze betrekkingen hebben in opeenvolgende partnerschapsovereenkomsten vorm gekregen.

De huidige partnerschapsovereenkomst tussen de Unie en de ACS-landen werd op 23 juni 2000 in Cotonou (Benin) ondertekend en wordt daarom ook wel de "Overeenkomst van Cotonou" genoemd. Zoals bepaald in de overeenkomst, werd hij in 2005 en 2010 herzien. De overeenkomst werd gesloten voor een periode van 20 jaar, en zal op 29 februari 2020 aflopen. Het is een omvattende overeenkomst: naast een politiek aspect bevat het ook samenwerking inzake economie en handel, en samenwerking inzake ontwikkelingsfinanciering. De overeenkomst wordt voornamelijk gefinancierd door het Europees Ontwikkelingsfonds, een extra-budgettair meerjarig fonds dat wordt gefinancierd met rechtstreekse bijdragen van de lidstaten van de Europese Unie, deels aangevuld met externe financieringsinstrumenten, die vanuit de begroting van de Europese Unie van de nodige geldmiddelen worden voorzien. De Overeenkomst van Cotonou is een juridisch bindende overeenkomst waarbij gemeenschappelijke instellingen worden opgericht en die een kader biedt voor dialoog met elk van haar leden. De overeenkomsten met de ACS-landen vormen al jaren een cruciaal onderdeel van het externe beleid van de Unie.

Een snel evoluerende context

Deze herziening van de betrekkingen tussen de Unie en de ACS-landen vindt plaats in een snel veranderende en steeds meer multipolaire wereld. De krachten achter de wereldwijde transformatie die begin jaren 1990 begon, veranderen de wereld steeds grondiger en sneller. De wereldbevolking neemt toe, de onderlinge connectie en afhankelijkheid nemen wereldwijd toe, de wereld wordt complexer en komt voor nieuwe veiligheidsproblemen te staan. De wereldwijde handel is toegenomen en ontzettend divers geworden. Het belang van Azië op economisch en politiek vlak lijkt te blijven toenemen, en ook in Afrika en Latijns-Amerika komen nieuwe economische machten op.

De afgelopen twintig jaar hebben zowel de Europese Unie als de ACS-landen een ontwikkeling doorgemaakt, en hebben in de betrekkingen grote veranderingen plaatsgevonden. De groep van ACS-landen is uitgebreid tot 79 en de Unie telt intussen 28 leden, samen vertegenwoordigen zij de meerderheid van de staten binnen de Verenigde Naties, en een bevolking van in totaal ongeveer 1,5 miljard mensen. De betrekkingen zijn intussen geëvolueerd naar veel meer dan ontwikkelingssamenwerking en handel. Het partnerschap met de drie regio's van de ACS-landen werd ook buiten - maar wel in synergie met - het kader van de Overeenkomst van Cotonou versterkt. Zo zijn er het strategische partnerschap tussen Afrika en de Europese Unie, de gezamenlijke strategie voor een partnerschap tussen de EU en het Caribisch gebied en de strategie voor een versterkt partnerschap met de eilanden in de Stille Oceaan. Met regionale en subregionale organisaties wordt intensiever samengewerkt, met name inzake economie en vrede en veiligheid. Er zijn economische partnerschapsovereenkomsten gesloten waarin een nieuw kader wordt vastgesteld voor de handelsbetrekkingen met regionale groepen van ACS-landen.

Op internationaal niveau werd in september 2015 een nieuw kader voor duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen met de bijhorende financiering goedgekeurd, waarmee tegelijk de onderling samenhangende kwesties van uitbanning van de armoede en duurzame ontwikkeling worden aangepakt. Dit kader wordt ondersteund door een nieuw "wereldwijd partnerschap", alle middelen voor de uitvoering ervan en alle betrokkenen worden hiervoor ingezet. Het is de bedoeling dat dit kader wereldwijd voor alle landen geldt; dit verandert de kijk op ontwikkeling fundamenteel en heeft gevolgen voor de toekomstige betrekkingen tussen de Europese Unie en de ACS-landen.

De economische prestaties binnen de groep van ACS-landen lopen uiteen. Alle Caribische landen, met uitzondering van Haïti, behoren ondertussen tot de middeninkomens- of hooginkomenslanden; zij staan echter nog voor grote problemen, met name omdat zij erg kwetsbaar zijn voor externe schokken en natuurrampen. De staten in de Stille Oceaan hebben een zeer diverse economische ontwikkeling en voor de meeste vormen hun ligging en omvang een ernstige belemmering. Daarnaast hebben zij dezelfde kwetsbaarheid als de Caribische landen. Afrika kent over het algemeen goede economische prestaties en de meeste landen kennen al tien jaar of langer een sterke ononderbroken economische groei. Op het vlak van armoedebestrijding zijn in de ACS-landen vorderingen gemaakt, zoals ook blijkt uit de vooruitgang inzake de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling. Met betrekking tot menselijke ontwikkeling, uitbanning van de armoede en ongelijkheid blijven er nog aanzienlijke problemen, die in sommige regio's zijn geëscaleerd tot open conflicten, toegenomen kwetsbaarheid, slepende crises en wereldwijd toegenomen migratiestromen. De koppelingen tussen regionale en wereldwijde waardeketens blijven beperkt, in het bijzonder voor de minst ontwikkelde landen.

II. Gedeelde beginselen en gemeenschappelijke belangen (de inhoud)

In het oorspronkelijke partnerschap tussen de ACS-landen en de Europese Unie lag de nadruk op ontwikkelingshulp en handel en was de relatie er een van donor en ontvanger. Intussen zijn de omstandigheden en de relatie veranderd en ligt de nadruk in het partnerschap veel meer op het nastreven van gezamenlijke belangen. Door te voorzien in een inhoudelijke politieke dialoog met de ACS-landen en regio's versterkte de in 2000 ondertekende Overeenkomst van Cotonou de politieke pijler van het partnerschap. De Europese Unie en de ACS-groep zijn echter niet dichter tot elkaar gekomen als gezamenlijke partners op het internationale toneel. Met de Overeenkomst van Cotonou werd ook een aspect van vrede en veiligheid ingevoerd, dat zich het snelst heeft ontwikkeld in het partnerschap tussen Afrika en de Europese Unie, terwijl met de Cariben de samenwerking over de veiligheid van burgers sterker wordt, en met de eilanden in de Stille Oceaan de samenwerking toeneemt op het vlak van klimaatrisico's en gendergelijkheid. Dat met de meeste ACS-landen economische partnerschapsovereenkomsten zijn gesloten, heeft ervoor gezorgd dat de handelspijler van de Overeenkomst van Cotonou is geëvolueerd naar een veelzijdige relatie met een aantal regionale groeperingen.

De toekomstige relatie zal moeten worden aangepast aan de nieuwe realiteit van een multidimensioneel partnerschap met meerdere belanghebbenden. Aangezien de beste resultaten worden geboekt als de Europese Unie en van de ACS-landen daadwerkelijk een gezamenlijke agenda hebben, is het bij het bepalen van welke nieuwe richting het partnerschap moet inslaan, essentieel na te gaan welke gemeenschappelijke belangen en gedeelde waarden de partners hebben. Uit een voorafgaande beoordeling kwamen de volgende gemeenschappelijke belangen en gedeelde beginselen naar voren, waarover een verdere raadpleging en reflectie nodig is.

Gemeenschappelijke wereldwijde belangen in een multipolaire wereld

Stevige politieke allianties op basis van gemeenschappelijke belangen en gedeelde waarden vormen de basis van geslaagde samenwerking over wereldwijde kwesties. De ACS-landen en de Europese Unie hebben een gemeenschappelijk belang bij het ondersteunen van duurzaam beheer van mondiale publieke goederen en uitdagingen als klimaatverandering en water-, energie- en voedselzekerheid. Andere wereldwijde problemen met grensoverschrijdende gevolgen in de Europese Unie en de ACS-landen zijn onder meer vrede en veiligheid (met inbegrip van terrorisme, extremisme en internationale criminaliteit), milieu (in het bijzonder biodiversiteit), migratie, gezondheid en financiële kwesties (met inbegrip van internationale financiële structuren, financiële stromen en belastingen).

Klimaatverandering is een duidelijk voorbeeld van een gebied waarop de Europese Unie een voortrekkersrol speelt en waarvoor de ACS-landen bijzondere belangstelling hebben, aangezien sommige regio's waarin de ACS-landen zijn gelegen, erg hard getroffen zullen worden door de gevolgen van de klimaatverandering. Verwacht wordt dat in december van dit jaar een nieuwe wereldwijde overeenkomst over klimaatverandering wordt gesloten, waarvoor de actieve inbreng van de ACS-landen cruciaal zal zijn. Tegelijk hebben veel ACS-landen enorme mogelijkheden op het vlak van de productie van hernieuwbare energie en blauwe groei, gebieden waarop een aanzienlijke inbreng van de particuliere sector nodig zal zijn.

1. In welke mate heeft het partnerschap wereldwijde problemen doeltreffend kunnen aanpakken? 2. Hoe kunnen de resultaten op dit vlak worden verbeterd en voor welke wereldwijde problemen kan het partnerschap in de toekomst de grootste toegevoegde waarde hebben, binnen de context van het nieuwe kader voor duurzame-ontwikkelingsdoelstellingen en op relevante internationale fora?

Mensenrechten, democratie en rechtsstaat, maar ook behoorlijk bestuur