Advies van het Economisch en Sociaal Comité over "De partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de ACS-landen"

(2002/C 149/11)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn zitting van 28 februari en 1 maart 2001 besloten overeenkomstig artikel 23 (derde alinea) van zijn reglement van orde een advies op te stellen over "De partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de ACS-landen".

De afdeling "Externe betrekkingen", die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 11 april 2002 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Baeza Sanjuán.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 390e zitting van 24 en 25 april 2002 (vergadering van 24 april 2002) het volgende advies uitgebracht, dat met 101 stemmen vóór bij 2 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De samenwerking tussen de Europese Unie en de ACS-landen is gebaseerd op het Verdrag van Rome, waarin de zes toenmalige EG-lidstaten zich ertoe verbonden de nodige initiatieven te ontplooien om de welvaart van hun koloniën en gebieden overzee te verhogen. Deze verbintenis heeft in een eerste fase geleid tot de twee Overeenkomsten van Yaoundé, die resp. de periode 1963-1969 en de periode 1969-1975 bestreken, en in een tweede fase tot de vier Overeenkomsten van Lomé, waarvan de laatste in 2000 is afgelopen.

1.2. Lange tijd werden de Overeenkomsten van Lomé vanwege hun innoverende karakter als een model voor internationale samenwerkingsakkoorden beschouwd. Het in deze Overeenkomsten verankerde gelijkheidsbeginsel, de koppeling tussen handel en steunverlening (met prijsstabiliseringsregelingen en protocollen voor specifieke producten), de geleidelijke invoering van een politieke dimensie en de instelling van gemeenschappelijke instituties waren even zovele factoren die maakten dat de Overeenkomsten van Lomé gaandeweg een voorbeeldfunctie zijn gaan vervullen.

1.3. De politieke veranderingen in het laatste decennium van de vorige eeuw hebben dit model echter op de helling gezet. Een aantal bepalingen van de handelsregeling van "Lomé" bleken onverenigbaar met de nieuwe normen van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Bovendien zorgden de complexe procedures voor nogal wat praktische problemen, waardoor het potentieel van de Overeenkomst ten dele onbenut bleef. Álle goede bedoelingen ten spijt nam het aandeel van de ACS-landen in de EU-handel gestaag af en raakten de meeste landen steeds verder achterop. Door de talrijke gewapende conflicten nam armoede alleen nog maar toe. Er moest dan ook steeds meer noodhulp worden geboden, een duidelijk teken van het falen van het ontwikkelingsbeleid van de rijkere landen, die bovendien niet konden verhinderen dat, met name als gevolg van corruptie, een deel van de hulp haar bestemming niet eens bereikte. Het verdwijnen van de bipolaire internationale constellatie leidde tot het besef dat de Overeenkomsten van Lomé twee duidelijke tekortkomingen vertoonden: het ontbreken van een goed uitgebouwde politieke dimensie en de stiefmoederlijke behandeling van niet-gouvernementele actoren. Bovendien hadden vele ACS-landen steeds meer het gevoel dat de Unie haar belangstelling voor hen begon te verliezen en zich meer op de kandidaat-lidstaten en de landen in het Middellandse-Zeegebied begon te richten.

1.4. Tegen deze achtergrond heeft de Commissie in 1996 een Groenboek gepubliceerd om een brede maatschappelijke discussie over deze problematiek op gang te brengen, een discussie waaraan ook het Comité heeft deelgenomen(1). Een en ander heeft ertoe geleid dat in september 1998 onderhandelingen over een nieuwe overeenkomst van start zijn gegaan.

1.5. In juni 2000 hebben de vijftien EU-lidstaten en 77 van de 78 ACS-landen(2) in Cotonou deze nieuwe overeenkomst, waarin de politieke dialoog tussen de Unie en de ACS-landen een belangrijke rol toebedeeld heeft gekregen, ondertekend. De Overeenkomst van Cotonou heeft een looptijd van twintig jaar en zal om de vijf jaar worden herzien (incl. de financiële protocollen). Zij stoelt op twee fundamentele pijlers: handel en hulp. Deze twee pijlers vindt men ook terug in het samenwerkingsinstrumentarium, dat bestaat uit maatregelen ter bevordering van de investeringen en financiële steun ter bevordering van de ontwikkeling op lange termijn (steun ten behoeve van Nationale en Regionale Indicatieve Programma's). Naast deze twee pijlers moet nog een derde - even belangrijke - pijler worden vermeld: de politieke samenwerking. De tenuitvoerlegging van de Overeenkomst zal op de voet worden gevolgd door een aantal organen waarin delegaties van beide partijen zitting hebben.

1.6. Het Comité vindt het een goede zaak dat geen gehoor is gegeven aan de oproep van bepaalde kringen om het bestaande kader voor de betrekkingen met de ACS-landen niet meer te verlengen, want daarmee zou een van de voornaamste pijlers van het externe beleid van de Unie zijn weggevallen. Het vindt het ook positief dat ernaar is gestreefd een duidelijkere tekst te produceren.

2. Doelstellingen en beginselen van de Overeenkomst van Cotonou

2.1. Doel van de nieuwe Overeenkomst is het uitbannen van de armoede in de ACS-landen door deze op een duurzaam groeipad te brengen en geleidelijk aan in de wereldeconomie te integreren. Grondbeginselen van de nieuwe samenwerking zijn:

- gelijkwaardigheid van beide partijen en ownership van het ontwikkelingsproces (de ACS-landen zijn soeverein in het bepalen van hun economische en sociale ontwikkelingsstrategieën);

- inschakeling van niet-gouvernementele actoren (de particuliere sector, de sociaal-economische kringen - met inbegrip van vakbonden - en het maatschappelijk middenveld in al zijn geledingen);

- dialoog en naleving van wederzijdse verplichtingen;

- regionalisering en differentiatie naar gelang van de specifieke kenmerken en behoeften van elke partij(3).

2.2. In de Preambule van de Overeenkomst wordt verwezen naar een aantal internationale verdragen en afspraken die door de meeste EU-lidstaten en ACS-landen werden onderschreven, zoals de Universele Verklaring over de Rechten van de Mens, een aantal IAO-conventies en de verbintenissen die in het kader van VN-conferenties werden aangegaan. Dit kan alleen maar worden toegejuicht.

2.3. Positief is ook dat uitdrukkelijk wordt gewezen op het belang van een geïntegreerde aanpak: volgens de Overeenkomst kunnen de nagestreefde de doelstellingen alleen worden gerealiseerd als met politieke, economische, sociale èn milieu-overwegingen rekening wordt gehouden.

2.4. Uit de Overeenkomst komt het beeld naar voren dat één partij (de Unie) hoofdzakelijk een donorfunctie vervult, terwijl de andere (de ACS-landen) voornamelijk als ontvanger fungeert. Het Comité had liever gezien dat in de Overeenkomst duidelijk en ondubbelzinnig werd verklaard dat ook de Unie baat heeft bij de integratie van de ACS-landen in de wereldeconomie en het opgangkomen van een duurzaam ontwikkelingsproces in deze landen. Dit had het solide en wederkerige karakter van de associatie beter uit de verf laten komen.

3. Rol van de nieuwe actoren

3.1. Onder "Lomé" kwamen niet-gouvernementele actoren slechts in beeld als uitvoerders van kleinschalige projecten die werden gefinancierd via de begrotingslijn "gedecentraliseerde samenwerking". Bovendien was het voor de sociaal-economische organisaties een hele opgave om de ter beschikking gestelde middelen daadwerkelijk in handen te krijgen, niet alleen vanwege de complexe procedures maar ook vanwege het ontbreken van de politieke wil om hen bij een en ander te betrekken.

3.2. Met de Overeenkomst van Cotonou gaat dit veranderen. Een van de voornaamste nieuwigheden van de nieuwe Overeenkomst is de uitbreiding van de samenwerking tot een hele reeks niet-gouvernementele actoren op lokaal niveau. Deze koerswijziging blijkt uit meer dan 30 artikelen, uit de slotverklaring en uit bijlage IV (Procedures voor tenuitvoerlegging en beheer). De nieuwe aanpak blijkt het duidelijkst uit de passages over de grondbeginselen van de samenwerking (artikel 2) en uit hoofdstuk 2, dat helemaal is gewijd aan "de actoren van het partnerschap".

3.3. Voortaan zullen dus ook niet-gouvernementele actoren nauw bij de samenwerking worden betrokken, en wel op de volgende manieren:

- zij zullen worden geraadpleegd over de opzet en uitvoering van het samenwerkingsbeleid en over de politieke dialoog;

- zij zullen financiële steun ontvangen;

- zij zullen worden ingeschakeld bij de uitvoering van programma's en projecten op terreinen waarop zij actief zijn of een comparatief voordeel hebben;

- zij zullen worden geholpen bij hun capacity building, zodat zij hun potentieel verder zullen kunnen ontwikkelen en hun stem op een adequate manier zullen kunnen laten horen.

3.4. De Overeenkomst van Cotonou betekent een belangrijke stap voorwaarts op het vlak van de democratisering van de betrekkingen tussen de Unie en de ACS-landen, omdat vanaf nu een aantal nieuwe actoren het ontwikkelingsbeleid van de ACS-landen mee gaat uitstippelen. Belangrijk is ook dat centrale overheid en niet-gouvernementele actoren elkaar gaan aanvullen, zoals ook in de Overeenkomst zelf wordt benadrukt: in plaats van elkaar te beconcurreren dienen zij gebruik te maken van hun comparatieve voordelen en op die manier het sociaal-economische ontwikkelingsproces de nodige impulsen te geven. De positieve bijdrage van niet-gouvernementele actoren aan de consolidering, stabilisering en democratisering van het politieke bestel mag niet worden onderschat. Bovendien is hun medewerking bij het uitstippelen van de nationale ontwikkelingsstrategieën en van de sectorale strategieën ten behoeve van concentratiesectoren een conditio sine qua non voor een efficiënte aanpak van de armoede, voor de integratie van de ACS-landen in de wereldeconomie en voor het opgangbrengen van een duurzaam ontwikkelingsproces - stuk voor stuk belangrijke doelstellingen van de nieuwe Overeenkomst. Daarom is het op zijn zachtst gezegd merkwaardig dat overleg met niet-gouvernementele actoren op nationaal niveau wél, maar op regionaal niveau níet verplicht wordt gesteld. Anderzijds is het positief dat niet-gouvernementele actoren in de Overeenkomst niet worden gelijkgesteld met NGO's.

3.5. De inschakeling van niet-gouvernementele actoren mag dan op zich een goede zaak zijn, bij de concrete invulling van deze vernieuwing moeten enkele belangrijke kanttekeningen worden geplaatst. Een eerste kanttekening betreft de definitie van het begrip "actoren van het partnerschap". De gehanteerde definitie is niet erg duidelijk en voor verschillende interpretaties vatbaar, waardoor zij tot willekeur kan leiden. Het Comité begrijpt heel goed dat het een moeilijke opgave is duidelijke en ondubbelzinnige criteria vast te stellen om te bepalen welke niet-gouvernementele actoren in de 77 betrokken landen voldoende representatief zijn om een rol toebedeeld te krijgen, maar het ziet geen reden om, zoals in artikel 6b en in de Gemeenschappelijke Verklaring over de actoren van het partnerschap, een onderscheid te maken tussen "particuliere sector", "economische en sociale partners" en "civiele samenleving". Een dergelijke definitie staat haaks op de gang van zaken binnen de Unie en kan alleen maar tot verwarring leiden.

3.6. Nog zorgwekkender is het ontbreken van een adequate regeling om de naleving van de desbetreffende bepalingen af te dwingen: de Overeenkomst voorziet weliswaar in een aantal stimulansen, maar het getuigt van weinig realiteitszin te verwachten dat de regeringen van de ACS-landen, waarvan een groot deel nooit veel animo heeft getoond om de macht te delen met representatieve organisaties uit het maatschappelijk middenveld, dat in de toekomst wèl zullen willen doen. Hoe het ook zij, de legitimiteit van de nieuwe Overeenkomst zou een flinke deuk oplopen als een van de belangrijkste en meest vernieuwende afspraken ongestraft met voeten zou worden getreden.

3.7. In de Overeenkomst (of de programmeringsrichtsnoeren) wordt uitdrukkelijk bepaald dat niet-gouvernementele actoren recht hebben op drie soorten financiële middelen, nl. middelen uit hoofde van de EU-begroting, EOF-middelen ten behoeve van de in de nationale samenwerkingsstrategie aangegeven concentratiesectoren en EOF-middelen die speciaal zijn gereserveerd voor niet-gouvernementele actoren en die bij voorrang moeten worden gebruikt voor de financiering van voorlichtings- en overlegactiviteiten, voor het bevorderen van de dialoog en voor capacity building (maximaal 15 % van het aan het Nationaal Indicatief Programma toegewezen bedrag). Positief is dat niet-governementele actoren rechtstreeks toegang krijgen tot een deel van de voor de Nationale Indicatieve Programma's uitgetrokken middelen (een andere nieuwigheid van de Overeenkomst) en dat deze middelen rechtstreeks door de plaatselijke delegatie van de Europese Commissie kunnen worden beheerd. Toch is er ook hier één groot punt van kritiek, nl. het feit dat de beslissing over de in aanmerking komende niet-gouvernementele actoren moet worden genomen door de nationale ordonnateur, een functionaris die over het geld van de overheid waakt als over zijn eigen bezit en daarom weleens minder geneigd zou kunnen zijn de aan zijn land toegewezen middelen te delen met actoren die zich te kritisch of te onafhankelijk opstellen. Het is dan ook absoluut noodzakelijk er nauwlettend op toe te zien dat álle representatieve actoren zonder uitzondering toegang krijgen tot de middelen die in het kader van de nieuwe Overeenkomst voor hen ter beschikking worden gesteld. Ook het concentratiebeginsel mag de toegang tot deze middelen voor de nieuwe actoren niet belemmeren.

3.8. Voor de ACS-landen is "programmering" iets volkomen nieuws. Toch beschikt het Comité al over voldoende gegevens over de inschakeling van representatieve middenveldorganisaties - met name sociaal-economische organisaties - om een eerste voorlopige balans te kunnen opmaken(4). Uit deze eerste evaluatie blijkt dat het met de informatieverstrekking aan en raadpleging van niet-gouvernementele actoren de goede kant opgaat, maar dat er niettemin nog een lange weg is te gaan. Zo blijken er nog altijd problemen te zijn met de doorstroming van of de toegang tot de beschikbare informatie over de nieuwe Overeenkomst. Verder blijken nogal wat landen hun niet-gouvernementele actoren niet, of in ieder geval niet systematisch, te raadplegen en blijken sommige landen niet álle representatieve organisaties bij het overleg te betrekken. Het komt er dan ook op aan dat alle partijen een inspanning leveren om zich de nieuwe "spelregels" eigen te maken, wat geen gemakkelijke opgave is. Belangrijk is ook dat regelmatig wordt nagegaan in hoeverre de niet-gouvernementele actoren daadwerkelijk bij de samenwerking worden betrokken. Daarom moet bij de jaarlijkse evaluaties, bij de tussentijdse evaluaties en bij de eindevaluatie ook speciaal worden bekeken in hoeverre de niet-gouvernementele actoren daadwerkelijk worden geraadpleegd en de voor hen ter beschikking gestelde middelen daadwerkelijk in handen krijgen. Bovendien zouden de internationale middenveldorganisaties, het Comité, de Commissie en de gemeenschappelijke ASC-EU-instellingen samen kunnen nagaan welke moeilijkheden zich hebben voorgedaan en welke methoden de meeste vruchten hebben afgeworpen.

4. Politieke dimensie

4.1. In de nieuwe Overeenkomst krijgt de politieke dimensie van de betrekkingen met de ASC-landen veel meer aandacht dan in de vorige Overeenkomsten. Centrale elementen hiervan zijn: politieke dialoog, afspraken inzake mensenrechten en fundamentele vrijheden (en met name inzake goed bestuur, fundamentele sociale rechten, democratie en rechtsstaat) en initiatieven rond vrede en conflictpreventie. De nieuwe Overeenkomst gaat dus uit van een geheel andere benadering, die is gebaseerd op gedeelde waarden (zie in dit verband de passage over essentiële en fundamentele elementen).

4.2. Het Comité vindt het een goede zaak dat de politieke dimensie zo veel aandacht krijgt en - vooral - dat duidelijk wordt gewezen op de band tussen het nakomen van bovengenoemde afspraken en duurzame ontwikkeling. In de nieuwe Overeenkomst wordt voor het eerst uitdrukkelijk erkend dat ontwikkeling niet als een louter technische aangelegenheid mag worden gezien. Opvallend zijn ook de verwijzingen naar de rol van het maatschappelijk middenveld bij het consolideren van een stabiel politiek en democratisch bestel, bij het handhaven van de vrede, bij het voorkomen en oplossen van conflicten en bij de concrete invulling van de politieke dialoog. Het komt er nu op aan ervoor te zorgen dat ook niet-gouvernementele actoren daadwerkelijk bij de in de artikelen 96 en 97 bedoelde overlegprocedures met betrekking tot thema's als mensenrechten, democratie, rechtsstaat en corruptiebestrijding worden betrokken.

4.3. De Overeenkomst biedt evenwel geen enkele garantie dat de erin verankerde politieke beginselen ook zullen worden nageleefd. Sterker nog: deze beginselen zijn zó algemeen geformuleerd dat de concrete invulling van land tot land kan verschillen. Het Comité is van oordeel dat alleen bij wijze van uitzondering naar het sanctiewapen mag worden gegrepen, maar het had niettemin graag gezien dat duidelijke criteria werden vastgelegd om prille democratieën op een adequate manier te kunnen beschermen, gewelddadige machtsovernames (en met name staatsgrepen tegen democratische regimes) te kunnen bestraffen, de corruptie te kunnen uitbannen en de naleving van de IAO-normen te kunnen afdwingen. Het gaat hier per slot van rekening om fundamentele beginselen van de Overeenkomst, die absoluut nageleefd dienen te worden en bijgevolg met meer verve verdedigd hadden moeten worden.

4.4. De politieke dimensie van de Overeenkomst vereist nieuwe werkmethoden, nieuwe samenwerkingsvormen, nieuwe "indicatoren" en nieuwe overlegkanalen. De grote uitdaging is om in álle betrokken landen álle geledingen van de samenleving zo ver te krijgen zich achter de Overeenkomst te scharen en de daarin verankerde beginselen in praktijk te brengen. Dit kan alleen worden bereikt via een adequate dialoog tussen overheid en niet-gouvernementele actoren.

5. Ontwikkelingsstrategieën

5.1. In de nieuwe Overeenkomst worden twee vormen van samenwerking vermeld: ontwikkelingssamenwerking en economisch-commerciële samenwerking. Wat de ontwikkelingssamenwerking betreft kan het Comité de beginselen en doelstellingen, de wijze van benadering en de gekozen werkterreinen (economische ontwikkeling, sociale en menselijke ontwikkeling, regionale samenwerking en integratie, gelijke behandeling van mannen en vrouwen, bescherming van het milieu en institutionele ontwikkeling) volledig onderschrijven.

5.2. Wel heeft het zijn bedenkingen bij de onderlinge samenhang tussen een en ander. Zo had het bijvoorbeeld graag gezien dat duidelijker werd gewezen op de samenhang tussen sociaal-economische ontwikkeling (en met name onderwijs en opleiding) en bescherming van de gezondheid.

5.3. Wat de samenwerking op economisch gebied betreft verheugt het zich erover dat in tal van passages wordt gewezen op de belangrijke rol van de particuliere sector en op de noodzaak deze sector verder uit te bouwen. Het is evenwel niet gelukkig met de vage formulering van een van de doelstellingen van de samenwerking op het vlak van het structuurbeleid, nl. "versterking van de hervormingen van de arbeidsmarkt", een formulering die voor velerlei - zelfs ronduit tegenstrijdige - interpretaties vatbaar is. Met betrekking tot de werkgelegenheidsproblematiek wijst het erop dat het het streven naar verbetering van de werkgelegenheidssituatie volledig onderschrijft, maar graag had gezien dat in deze context het door de Internationale Arbeidsorganisatie gehanteerde begrip "waardig werk" werd gebezigd.

5.4. Wat ten slotte de samenwerking op milieugebied aangaat, stelt het tot zijn grote bezorgdheid een achteruitgang ten opzichte van de vorige Overeenkomsten vast. Zo werd in de Overeenkomsten van Lomé elke directe of indirecte uitvoer van gevaarlijke of radioactieve stoffen uitdrukkelijk verboden, terwijl in de nieuwe Overeenkomst slechts sprake is van "samenwerking (...) gericht op de inachtneming van vraagstukken met betrekking tot vervoer en verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen". Het Comité had liever gezien dat in de nieuwe Overeenkomst een duidelijke verwijzing naar de samenhang tussen milieubescherming, voedselveiligheid en armoedebestrijding was opgenomen, of meer in het algemeen dat het concept "duurzame ontwikkeling" verder was uitgediept, en dat bij het opstellen van de Overeenkomst niet alleen naar het beleid van internationale economische instellingen, maar ook naar de doelstellingen en het instrumentarium van internationale milieu-overeenkomsten was gekeken.

6. Economische en commerciële samenwerking

6.1. Onder de Overeenkomsten van Lomé gold voor de ACS-landen de gunstigste handelsregeling die de Unie ooit aan derde landen heeft toegekend: niet-wederkerige handelspreferenties voor de meeste grondstoffen, industrieproducten en verwerkte producten(5), speciale protocollen en prijsstabiliseringsregelingen voor bepaalde landbouwproducten (Stabex) en grondstoffen (Sysmin). De preferentieregeling voor ACS-landen is in de loop der jaren echter gedeeltelijk uitgehold als gevolg van de algemene daling van de douanerechten in het kader van de liberalisering van de wereldhandel en van het feit dat de Unie ook voor andere ontwikkelingslanden en regio's (mediterrane derde landen, Mercosur-landen ...) speciale handelsregelingen heeft ingevoerd. Ten gevolge van de afspraken in het kader van de Uruguay-ronde hebben de ACS-landen naar schatting meer dan 30 % van hun preferenties verloren.

6.2. Per saldo is het resultaat van 25 jaar samenwerking teleurstellend: de handel met de ACS-landen is in de periode 1975-2000 van 8 % tot 3 % afgenomen. Enkele uitzonderingen buiten beschouwing gelaten zijn de ACS-landen er niet in geslaagd de door de Unie verleende preferenties te benutten voor het verhogen, verbeteren en diversifiëren van hun productie. In het algemeen kan de situatie van de ACS-landen als volgt worden gekarakteriseerd: marginalisering, afhankelijkheid van grondstoffen, statische specialisatie en afhankelijkheid van de EU-markt. "Lomé" heeft één ding duidelijk gemaakt: een verlaging van de invoerrechten met enkele procentpunten biedt onvoldoende compensatie voor problemen aan de aanbodzijde die een nadelige weerslag hebben op het concurrentievermogen van de ACS-landen op de wereldmarkt (geringe investeringen, inadequate infrastructuur, technologische achterstand, laag scholingsniveau...).

6.3. De nieuwe Overeenkomst is gebaseerd op de WTO-regels, die in beginsel niet-wederkerige handelspreferenties of preferenties ten behoeve van een specifieke groep landen verbieden. Dit betekent dat de handelsregeling voor de ACS-landen voor álle ontwikkelingslanden dient te gelden dan wel moet worden omgevormd tot een vrijhandelsovereenkomst. De nieuwe Overeenkomst is dus strikt genomen geen handelsovereenkomst maar een soort intentieverklaring tot het openen van onderhandelingen over het sluiten van een handelsakkoord dat strookt met de WTO-regels.

6.4. Daarom wordt in de Overeenkomst bepaald dat de Unie en de ACS-landen in de periode 2002-2008 met elkaar gaan onderhandelen over het sluiten van "economische partnerschapsovereenkomsten", d.w.z. vrijhandelsovereenkomsten (de huidige regeling blijft dankzij een door de WTO toegestane afwijking nog tot eind 2008 van kracht). De toekomstige partnerschapsovereenkomsten zullen op het wederkerigheidsbeginsel gebaseerd zijn en de onderhandelingen zullen zo veel mogelijk met regionale integratieverbanden worden gevoerd. De periode 2008-2020 zal als overgangsperiode gelden.

6.5. Om de onderhandelingen over en de uitvoering van de toekomstige partnerschapsovereenkomsten te vergemakkelijken, heeft de Unie de ACS-landen een aantal steunmaatregelen toegezegd: gedeeltelijke compensatie van de gederfde belastinginkomsten en de verslechtering van de betalingsbalans als gevolg van de liberalisering van de handel (gefinancierd via het EOF en de EIB), hulp bij het aanpassen van de nationale regelgeving aan de multilaterale regels en instelling van een Gemengd Ministerieel Handelscomité met als taak de onderhandelingen over de overeenkomsten op de voet te volgen en de samenwerking in internationale fora, met name binnen de WTO, in goede banen te leiden. Het Comité kan laatstgenoemd initiatief alleen maar toejuichen.

6.6. In de Overeenkomst wordt bepaald dat de minst ontwikkelde landen niet aan de onderhandelingen hoeven deel te nemen als zij zich niet in staat achten dergelijke economische partnerschapsovereenkomsten te sluiten. De Unie wil voor deze landen een - WTO-conforme - invoerregeling zonder kwantitatieve of tarifaire belemmeringen invoeren, naar het voorbeeld van het "Alles Behalve Wapens"-initiatief. Zij maakt dus onderscheid tussen "gewone" ACS-landen en ACS-landen die tot de groep "minst ontwikkelde landen" behoren. Daarmee komt in feite een einde aan de toepassing van het non-discriminatiebeginsel in de betrekkingen tussen de Unie en de ACS-staten.

6.7. Het uitgangspunt achter de nieuwe Overeenkomst is dus niet meer hetzelfde als dat achter de Overeenkomsten van Lomé: 25 jaar lang beschouwde de Unie handelspreferenties als hét middel bij uitstek om de economische groei in de ACS-landen te stimuleren, maar in de nieuwe Overeenkomst lijkt deze rol te zijn overgenomen door vrijhandel gecombineerd met integratie in de wereldeconomie, duurzame ontwikkeling en uitbanning van armoede. Van de toekomstige economische partnerschapsovereenkomsten wordt vooral verwacht dat zij regionale integratieprocessen zullen stimuleren, de geloofwaardigheid van het economisch en handelsbeleid van de ACS-landen zullen vergroten (door het feit dat dit beleid op multinationale afspraken stoelt), de ACS-economieën concurrerender zullen maken, de modernisering van de belastingstelsels van de ACS-landen zullen versnellen, het vertrouwen van de investeerders in de ACS-landen zullen vergroten en de integratie van de ACS-landen in de wereldeconomie zullen bevorderen. Een en ander zou het ontwikkelingsproces in de ACS-landen weleens in een stroomversnelling kunnen brengen.

6.8. Ondanks de ruime termijnen voor de onderhandelingen over en de invoering van de nieuwe partnerschapsovereenkomsten - termijnen die volkomen gerechtvaardigd lijken - voorziet het Comité de nodige problemen.

6.9. Een eerste probleem hangt samen met het feit dat de Unie de geplande partnerschapsovereenkomsten het liefst met groepen landen zou sluiten, maar de bestaande integratieverbanden tussen ACS-landen zijn nog erg kwetsbaar door het ontbreken van gemeenschappelijke belangen, de betrokkenheid van heel wat ACS-landen bij gewapende conflicten en het ontbreken van een adequate supranationale structuur voor het voeren van vrijhandelsonderhandelingen namens de afzonderlijke landen. Bovendien zijn bij deze integratieverbanden twee soorten landen betrokken, nl. gewone ontwikkelingslanden en ontwikkelingslanden die tot de groep minst ontwikkelde landen behoren, wat de onderhandelingen extra bemoeilijkt.

6.10. Een tweede probleem vloeit voort uit het feit dat vele ACS-landen zo'n 20 % van hun inkomsten uit douanerechten halen. Met de toekomstige partnerschapsovereenkomsten zal het EU-aandeel in de totale importen van de ACS-landen normaal gesproken toenemen, maar zullen niettemin de opbrengsten uit invoerrechten met de helft teruglopen door het feit dat op EU-importen geen douanerechten meer zullen worden geheven. Dit zou de ACS-landen met hun weinig gediversifieerde belastingbronnen ernstige begrotingsproblemen kunnen opleveren(6). Bovendien is het nog lang niet zeker dat de vermindering van de douanetarieven ook een vermindering van de consumenten- of importprijzen met zich mee zal brengen. Daarom moet in de partnerschapsovereenkomsten worden aangegeven welke sectoren en bevolkingsgroepen het zwaarst door een eventuele afname van de overheidsinkomsten zouden worden getroffen en welke maatregelen moeten worden genomen om dit probleem te verhelpen. Bovendien moeten de ACS-landen worden geholpen bij het opzetten van een adequaat belastingstelsel, dat het mogelijk moet maken de belastingdruk op een billijke manier (d.w.z. op basis van het inkomen) over alle onderdanen te spreiden.

6.11. Het grootste probleem ligt evenwel in het feit dat tal van ACS-landen de concurrentie met de Unie niet aankunnen. Vele landen hebben te kennen gegeven het ergste te vrezen voor sectoren die niet concurrerend zijn en ook nog eens moeten opboksen tegen concurrenten die productie-, verwerkings- of exportsubsidies ontvangen en hun eigen gevoelige producten mogen beschermen (artikel 37, punt 7, van de Overeenkomst). Vooral de landbouwsector gaat volgens hen moeilijke tijden tegemoet.

6.12. Het gevaar is dan ook niet denkbeeldig dat behalve de minst ontwikkelde landen ook nogal wat gewone ontwikkelingslanden de partnerschapsovereenkomsten niet zien zitten en de voorkeur geven aan het bestaande Stelsel van Algemene Preferenties (SAP), dat hun weliswaar minder afzetmogelijkheden op de EU-markt biedt, maar hen anderzijds niet opzadelt met de verplichting hun eigen markt volledig open te stellen voor producten uit de Unie.

6.13. Liberalisering mag geen doel op zich zijn. De partnerschapsovereenkomsten dienen er in de eerste plaats op gericht te zijn een duurzaam ontwikkelingsproces op gang te brengen en op die manier de armoede in de ACS-landen terug te dringen. Daarom moeten de nodige maatregelen worden genomen (incl. op het gebied van capacity building) om middenveldorganisaties, en met name de sociaal-economische kringen, op een adequate manier over de onderhandelingen te kunnen informeren en raadplegen. Bovendien moet vóór het van start gaan van de onderhandelingen voor ieder ACS-land een impactstudie worden verricht, waarbij moet worden nagegaan welke sectoren en bevolkingsgroepen waarschijnlijk het zwaarst getroffen zullen worden.

6.14. De nieuwe overeenkomsten moeten de buitenlandse (en met name de Europese) investeringen in de ACS-landen stimuleren. Dit vereist eenvoudige, transparante en niet-discriminerende regels, alsmede grotere en geïntegreerde regionale markten.

6.15. Willen de nieuwe overeenkomsten enige kans van slagen hebben, dan is het bovendien absoluut noodzakelijk alles in het werk te stellen om een einde te maken aan de gewapende conflicten waarmee sommige Afrikaanse landen momenteel te kampen hebben. Bovendien dient de Unie de nodige initiatieven te nemen om de schuldenlast van de ACS-landen, die in vele gevallen iedere mogelijkheid tot ontwikkeling in de kiem smoort, te verlichten (naar het voorbeeld van het "Alles Behalve Wapens"-initiatief op het vlak van de handel).

6.16. Ten slotte wil het Comité met betrekking tot de commerciële samenwerking nog twee laatste opmerkingen maken. In de eerste plaats wil het zijn voldoening uitspreken over het feit dat ook de relatie tussen handel en arbeidsnormen aan de orde wordt gesteld. Partijen geven uitdrukkelijk uiting aan hun "gehechtheid aan de (...) fundamentele arbeidsnormen (...) als omschreven in de respectieve IAO-verdragen" en gaan hun samenwerking op dit gebied opvoeren. Zij nemen zich met name voor informatie uit te wisselen, hun wet- en regelgeving verder uit te bouwen, voorlichtings- en bewustmakingsprogramma's op te zetten en hun eigen wet- en regelgeving op dit gebied daadwerkelijk na te leven.

6.17. Anderzijds is het Comité niet te spreken over het feit dat in het artikel over zeevervoer wel het belang van "kosteneffectieve en efficiënte zeevervoerdiensten" wordt erkend, maar met geen woord wordt gerept over het kwaliteits- en veiligheidsaspect van deze wijze van vervoer. Een aantal ACS-landen zijn echter "goedkope vlag"-landen, die het niet nauw nemen met de internationale veiligheidsnormen en met de opleidingseisen voor de bemanning van zeeschepen.

7. Voorstellen voor de uitvoering van de Overeenkomst van Cotonou

7.1. De Overeenkomst van Cotonou vormt een adequaat juridisch en politiek kader voor de totstandbrenging van een effectief partnerschap met de ACS-landen. Zij gaat een stap verder dan de Overeenkomsten van Lomé want zij heeft o.m. tot doel de samenwerking aanzienlijk te verbreden (samenwerking op politiek, economisch én sociaal gebied) en de gehele bevolking bij een en ander te betrekken. Voor een oordeel over de legitimiteit van de Overeenkomst is het echter nog te vroeg. De praktijk zal moeten uitwijzen of het ownership-beginsel werkelijk aanslaat en of het maatschappelijk middenveld daadwerkelijk bij de uitwerking van ontwikkelingsstrategieën wordt betrokken en voldoende middelen toegewezen krijgt om deze strategieën mee ten uitvoer te kunnen leggen.

7.2. Het Comité ziet bij dit alles ook voor zichzelf een rol weggelegd. Als spreekbuis van het Europees maatschappelijk middenveld meent het zich vooral verdienstelijk te kunnen maken door het formuleren van concrete voorstellen voor de inschakeling van het maatschappelijk middenveld bij de uitvoering van de nieuwe Overeenkomst. Het stelt met grote voldoening vast dat het in de nieuwe Overeenkomst wordt vermeld als organisator van "overlegvergaderingen en vergaderingen van economische en sociale actoren". Dankzij deze institutionele erkenning heeft het nu een eigen plaats binnen het EU/ACS-bestel, naast de Paritaire Vergadering en de Raad van Ministers(7).

7.3. Verder is het van oordeel dat het ook in de toekomst informatie moet blijven verstrekken over de kansen die de Overeenkomst de middenveldorganisaties in de ACS-landen biedt, alsmede over eventuele tekortkomingen bij de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst. Het aangewezen forum daarvoor zijn, zoals de afgelopen jaren is gebleken, de door het Comité georganiseerde regionale seminars. Voor een optimaal resultaat is het echter van het grootste belang dat het Comité nauwer gaat samenwerken met de internationale maatschappelijke en beroepsorganisaties.

7.4. Door het feit dat bij de Commissie de verantwoordelijkheden over verschillende directoraten-generaal zijn verdeeld, zouden zich bij de uitvoering van de Overeenkomst weleens coördinatieproblemen kunnen voordoen, met alle gevolgen van dien voor de coherentie. Zo valt de politieke dialoog onder de verantwoordelijkheid van DG Buitenlandse Betrekkingen, maar ook de DG's Ontwikkeling en Handel en de dienst AIDCO hebben een belangrijke rol toebedeeld gekregen. Het is van het grootste belang dat het nodige wordt gedaan om te voorkomen dat deze versnippering van verantwoordelijkheden een integrale en efficiënte tenuitvoerlegging van de nieuwe Overeenkomst bemoeilijkt. Het Comité vertrouwt erop dat dankzij de nieuwe procedures de ter beschikking gestelde financiële middelen beter en efficiënter zullen worden gebruikt. Het hoopt met name dat ACS-landen die zich aan de "spelregels" houden méér middelen zullen ontvangen.

7.5. Om de uitvoering van de Overeenkomst te vergemakkelijken stelt het Comité het volgende voor:

7.5.1. Met betrekking tot de verspreiding van informatie over de Overeenkomst:

- De Unie en de ACS-landen dienen - via informatiebijeenkomsten, publicaties, Internet, enz. - zo veel mogelijk bekendheid te geven aan de inhoud van de Overeenkomst.

- De Commissie moet het personeelsbestand van haar delegaties in de ACS-landen uitbreiden om de uitvoering van de Overeenkomst in goede banen te kunnen leiden. Zij moet er met name voor zorgen dat vertegenwoordigers van organisaties uit het maatschappelijk middenveld zich rechtstreeks tot haar plaatselijke delegatie kunnen wenden en er alle benodigde informatie over de mogelijkheden tot deelname aan het uitwerken van ontwikkelingsstrategieën en tot het verkrijgen van financiële steun kunnen krijgen.

- De delegaties van de Commissie en de nationale overheden van de ACS-landen dienen samen te werken met de maatschappelijke en beroepsorganisaties om deze in staat te stellen hun leden over de Overeenkomst te informeren.

7.5.2. Met betrekking tot de capaciteitsopbouw in de ACS-landen:

- Er moet een adequate regelgeving worden uitgewerkt om representatieve organisaties uit het maatschappelijk middenveld in staat te stellen zich verder te ontwikkelen en aan de benodigde financiële middelen te komen, en om te voorkomen dat zij worden verdrongen door organisaties die niet representatief zijn maar banden hebben met de zittende regering.

- De middenveldorganisaties moeten worden aangemoedigd tot en geholpen bij het uitbouwen van een efficiënte structuur, het opzetten van netwerken, het verhogen van hun representativiteit en het aanscherpen van hun analysevermogen.

- De onderlinge dialoog tussen de middenveldorganisaties in de diverse ACS-landen en de dialoog tussen middenveldorganisaties in de ACS-landen en soortgelijke organisaties in de Unie moeten worden gestimuleerd, waarbij met name zaken als naleving van de rechten van werknemers, stimulering van het particuliere initiatief en bescherming van milieu en platteland op de agenda moeten worden geplaatst. Bovendien moet netwerkvorming worden bevorderd, met name in regionaal verband.

- Het moet de organisaties uit het maatschappelijk middenveld, en met name de sociaal-economische kringen, gemakkelijker worden gemaakt aan de middelen te komen waar zij krachtens de nieuwe Overeenkomst recht op hebben.

- Zoals aangegeven in de progammeringsrichtsnoeren moet in het budget voor ieder ACS-land een bepaald bedrag voor niet-gouvernementele actoren worden opgenomen. Bij de toewijzing van deze middelen moeten álle representatieve organisaties aan bod komen.

7.5.3. Met betrekking tot de versterking van de rol van het maatschappelijk middenveld:

- Van meet af aan moeten vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld bij de uitvoering van de Overeenkomst worden betrokken. Zij moeten al in de programmeringsfase worden ingeschakeld, zodat zij mede hun stempel kunnen drukken op de uit te werken ontwikkelingsstrategieën.

- Er moeten adequate kanalen in het leven worden geroepen om het maatschappelijk middenveld ook bij de politieke dialoog en bij de onderhandelingen over de toekomstige economische partnerschapsovereenkomsten te kunnen betrekken.

- Het maatschappelijk middenveld moet de mogelijkheid krijgen een actievere rol te spelen. Daarom moeten op nationaal en regionaal niveau passende structuren worden gecreëerd om de dialoog tussen de middenveldorganisaties onderling en tussen deze organisaties en de overheid te bevorderen.

- Bij de jaarlijkse evaluatie, de tussentijdse evaluatie en de eindevaluatie van de uitvoering van de Overeenkomst moet ook worden nagegaan of de niet-gouvernementele actoren wel degelijk worden geraadpleegd en de voor hen gereserveerde middelen ontvangen.

- Het Follow-up-comité van de sociaal-economische kringen van de Unie en de ACS-landen zal een actieplan voor de evaluatie van de tenuitvoerlegging van de Overeenkomst opstellen. Dit zal aan de delegatie van beide partijen worden voorgelegd tijdens de 23e conferentie van vertegenwoordigers van de sociaal-economische kringen, die in de tweede helft van 2002 in Brussel wordt gehouden.

Brussel, 24 april 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Advies over het Groenboek over de betrekkingen tussen de Europese Unie en de ACS-landen bij het aanbreken van de 21e eeuw - Uitdagingen en keuzen voor een nieuwe vorm van partnerschap, rapporteur: de heer Malosse (PB C 296 van 29.9.1997).

(2) Cuba is het enige ACS-land dat de Overeenkomst van Cotonou nog niet heeft ondertekend.

(3) Vooral de minst ontwikkelde landen zullen een speciale behandeling krijgen.

(4) Deze gegevens zijn afkomstig van de Commissie, de internationale maatschappelijke en beroepsorganisaties en de regionale seminars die het Comité in diverse ACS-landen heeft georganiseerd.

(5) Maar liefst 92 % van de ACS-uitvoer komt de Unie vrij van douanerechten binnen (100 % in het geval van industrieproducten en 80 % in het geval van landbouwproducten). Bovendien vallen vele landbouwproducten onder een protocol. Een en ander maakt dat in feite slechts 1 % van de totale landbouwexport aan douanerechten onderworpen is.

(6) Jadot, Yannick: "L'UEMOA et la CEMAC face à l'accord commercial de Cotonou", in "UE-ACP: À nouvelle convention, nouvelle coopération? Comment appliquer les accords de Cotonou?" Parijs, GEMDEV, 2001. Soortgelijke standpunten worden ook vertolkt in artikelen van Stephan Brune van het Institut d'Etudes Politiques (Parijs) en het Deutches Übersee-Institut (Hamburg), Bruno Losch, het Development Centre van de OESO, Infokit Cotonou en het Europees Onderzoekscentrum op het gebied van ontwikkelingsbeleid en management.

(7) Zie Protocol 1 betreffende de huishoudelijke uitgaven van de gezamenlijke instellingen, art. 4, en Besluit nr. 1/2001 van het ACS-EG-Comité van ambassadeurs tot vaststelling van het reglement van orde van de ACS-EG-Raad van ministers, art. 10 (PB L 43 van 14.2.2001).