[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 12.10.2006

COM(2006) 574 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

Houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn in de EU {SEC(2006) 1247}

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

HOUDBAARHEID VAN DE OPENBARE FINANCIËN OP LANGE TERMIJN IN DE EU

1. HOUDBAARHEID VAN DE OPENBARE FINANCIËN OP LANGE TERMIJN EN BEGROTINGSTOEZICHT OP EU-NIVEAU

De komende decennia zullen de omvang en leeftijdsstructuur van de Europese bevolking ingrijpende veranderingen ondergaan als gevolg van lagere vruchtbaarheidscijfers, een voortdurend toenemende levensverwachting en de pensionering van de babyboomgeneratie. Vergrijzende bevolkingen zullen ernstige economische, budgettaire en sociale uitdagingen met zich brengen. Het valt te verwachten dat deze ontwikkeling een sterk effect zal hebben op de economische groei en zal resulteren in forse opwaartse druk op de overheidsuitgaven[1]. Dit alles zal het moeilijk maken voor de lidstaten om op lange termijn gezonde en houdbare openbare financiën te handhaven. Deze vaststelling is van bijzonder belang in de economische en monetaire unie (EMU), want als de hoge tekorten en stijgende schuldenlast in sommige landen tot onhoudbare overheidsfinanciën leiden, kan dit negatieve gevolgen hebben voor het macro-economische klimaat in andere EMU-landen. Teneinde de houdbaarheid van de openbare financiën te waarborgen, dient derhalve een beleid te worden gevoerd dat consistent is in de tijd, hetgeen betekent dat budgettaire onevenwichtigheden dienen te worden aangepakt voordat de budgettaire gevolgen van de vergrijzing zich doen gevoelen.

De Europese Raad heeft bij diverse gelegenheden erkend dat de gevolgen van de vergrijzing op Europees niveau moeten worden aangepakt. Zo is met name op de Europese Raad van Stockholm in maart 2001 het volgende besloten: "De Raad dient op gezette tijden de overheidsfinanciën te toetsen op hun houdbaarheid op de lange termijn, onder meer op de spanningen die op grond van de komende demografische veranderingen te verwachten zijn". In het kader van de vernieuwde EU-strategie voor duurzame ontwikkeling heeft de Europese Raad van juni 2006 benadrukt welk een belangrijke uitdaging een vergrijzende bevolking voor de openbare financiën vormt en voorgesteld dat de EU de inspanningen van de lidstaten om hun stelsels voor sociale bescherming te moderniseren en de duurzaamheid ervan te waarborgen, blijft steunen. Gevolg gevend aan de aanwijzingen van de Europese Raad toetsen de Commissie en de Raad thans de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn in het kader van het reguliere multilaterale begrotingstoezicht. Dit weerspiegelt de grotere nadruk die wordt gelegd op het verband tussen de begrotingsstrategieën op middellange termijn en de problematiek van de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn.

In zijn verslag van 20 maart 2005 over de hervorming van het stabiliteits- en groeipact (SGP) heeft de Raad (Ecofin) immers benadrukt dat bij het toezicht op de begrotingssituatie voldoende aandacht moet worden geschonken aan schuld en houdbaarheid teneinde de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn te waarborgen, en dat het verband tussen het streven naar houdbaarheid op lange termijn en de budgettaire planning op middellange termijn dient te worden versterkt.

In 2003 heeft de Raad (Ecofin) het Comité voor de economische politiek opdracht gegeven een nieuwe reeks prognoses van de verwachte leeftijdsgerelateerde overheidsuitgaven op te stellen op basis van een door Eurostat verstrekte nieuwe bevolkingsprognose en gezamenlijk overeengekomen aannames met betrekking tot economische sleutelvariabelen inzake pensioenen, gezondheidszorg, langetermijnzorg, onderwijs en werkloosheidsuitkeringen voor alle 25 lidstaten[2]. Deze prognoses zijn in februari 2006 voltooid en werden gezamenlijk opgesteld door de Commissie (DG ECFIN) en de lidstaten binnen de werkgroep Vergrijzing van het Comité voor de economische politiek. Zij verschaffen een vergelijkbare, transparante en solide basis voor de beoordeling van de budgettaire gevolgen van de demografische veranderingen en van de houdbaarheid van de openbare financiën in alle lidstaten.

Het verslag met de prognoses werd op 14 februari 2006 door de Raad (Ecofin) bekrachtigd en dient als uitgangspunt voor de toetsing van de houdbaarheid van de openbare financiën in de context van het SGP. Volgens de Raad dient dit verslag ook als input te fungeren voor de lopende discussies over de modernisering van de socialezekerheidsstelsels en de verlenging van het werkzame leven in het kader van de follow-up van de Top van Hampton Court van oktober 2005, de strategie van Lissabon, de vernieuwde EU-strategie voor duurzame ontwikkeling en de open coördinatiemethode voor pensioenen. In zijn conclusies heeft de Raad de Commissie tevens verzocht vóór eind 2006 een uitvoerige beoordeling van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën in de lidstaten te verrichten. Met het aan deze mededeling gehechte verslag wordt aan dit verzoek tegemoetgekomen.

2. DOOR DE EU GEVOLGDE AANPAK VOOR DE TOETSING VAN DE HOUDBAARHEID VAN DE OPENBARE FINANCIËN OP LANGE TERMIJN

De toetsing van de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn is een onderdeel van het reguliere EU-begrotingstoezicht. Daarbij wordt uitgegaan van de prognoses van de verwachte leeftijdsgerelateerde overheidsuitgaven op lange termijn en de begrotingsstrategieën die in de stabiliteits- en convergentieprogramma's worden uiteengezet. In dit verband staat de consistentie tussen de begrotingsdoelstellingen op korte en middellange termijn en de houdbaarheid op lange termijn in het brandpunt van de analyse.

De kwestie van de houdbaarheid op lange termijn heeft meerdere facetten. Het komt erop aan te vermijden dat toekomstige generaties buitensporig worden belast en ervoor te zorgen dat het land in staat is zijn begrotingsbeleid op middellange en lange termijn op passende wijze bij te sturen. Om na te gaan of de ontwikkeling van de overheidsfinanciën, gelet op het thans gevoerde beleid en in het licht van de uit de vergrijzing voortvloeiende belangrijke budgettaire uitdaging, al dan niet houdbaar is, dienen de verplichtingen van de overheid vanuit een langetermijnperspectief te worden bezien. Daarom zijn de uitkomsten op basis van de gezamenlijke prognoses van de verwachte leeftijdsgerelateerde overheidsuitgaven bij het thans gevoerde beleid en de huidige begrotingssituatie de voornaamste factoren waarmee bij de analyse van de houdbaarheid van de openbare financiën rekening wordt gehouden.

De nieuwe prognoses verschaffen een vergelijkbare, transparante en solide basis voor de beoordeling van de budgettaire gevolgen van de demografische veranderingen en van de houdbaarheid van de openbare financiën in alle lidstaten. Algemeen genomen blijkt uit de prognoses dat de vergrijzing de EU voor een ernstige budgettaire uitdaging plaatst. De verwachte stijging van de overheidsuitgaven is vooral toe te schrijven aan de pensioenen en in mindere mate aan de gezondheidszorg en de langetermijnzorg. Het potentiële compenserende effect dat van de verwachte besparingen op de overheidsuitgaven voor onderwijs en werkloosheidsuitkeringen uitgaat, zal vermoedelijk beperkt uitvallen[3]. Voorspeld wordt dat de leeftijdsgerelateerde uitgaven in de EU in de periode tot 2050 met ongeveer 4% van het BBP zullen toenemen, maar achter dit geaggregeerde percentage gaan zeer sterk uiteenlopende ontwikkelingen in de individuele lidstaten schuil, gaande van een stijging met 7% van het BBP of meer in ES, IE, LU, PT, CY, CZ, HU en SI tot een daling (als percentage van het BBP) in EE, LV en PL[4].

Op grond van de verwachte tendens van de uitgaven wordt een langetermijnprognose van het tekort- en het schuldpeil opgesteld. Vervolgens wordt de houdbaarheid van de schuld afgeleid van de intertemporele budgetrestrictie . Deze houdt in dat de actuele totale verplichtingen van de overheid, d.w.z. de actuele overheidsschuld en de contante waarde van de toekomstige uitgaven inclusief het budgettaire effect van de vergrijzing, gedekt moeten zijn door de contante waarde van de toekomstige overheidsinkomsten. Indien het thans gevoerde beleid waarborgt dat de intertemporele budgetrestrictie wordt gerespecteerd, dan is het houdbaar.

Het beoordelen van de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn is echter niet louter een kwestie van het beantwoorden van de vraag of het huidige beleid houdbaar is of niet. Er moet ook een raming van de omvang van de budgettaire onevenwichtigheden worden gemaakt om inzicht te verwerven in de uitdaging waarvoor beleidsmakers zich geplaatst zien. Deze raming wordt verschaft door de houdbaarheidsindicatoren , die de omvang meten van de permanente begrotingsaanpassing (bv. een constante reductie van de niet-leeftijdsgerelateerde overheidsuitgaven als percentage van het BBP of een constante verhoging van de overheidsinkomsten als percentage van het BBP) die moet worden gerealiseerd opdat de intertemporele budgetbeperking van de overheid wordt gerespecteerd en de houdbaarheid van de openbare financiën wordt gewaarborgd. De houdbaarheidsindicatoren kunnen worden uitgesplitst in: i) het effect van de initiële begrotingssituatie; en ii) het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting.

De houdbaarheidsindicatoren verschaffen een solide basis om de omvang en belangrijkste oorzaak van de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën in de EU-lidstaten te bepalen. Teneinde een algemeen oordeel over de houdbaarheid van de openbare financiën te kunnen vellen, moet ook rekening worden gehouden met andere factoren die een betere kwalificatie mogelijk maken van de evaluatie van de vraag uit welke hoek de voornaamste risico's wellicht te verwachten zijn. Het gaat daarbij om factoren die betrekking hebben op ontwikkelingen op zowel korte als middellange termijn en op de begrotingstendensen op lange termijn:

- de huidige omvang van de overheidsschuld is aanwijsbaar de belangrijkste factor aangezien: i) landen met een hoge schuldenlast gevoeliger zijn voor groeischokken op korte en middellange termijn en voor renteschommelingen; ii) een hoog schuldniveau kan leiden tot een hogere rentevoet dan in de prognoses werd aangenomen en de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën nog kan doen toenemen; en iii) landen met een hoge schuldenlast geruime tijd grote primaire overschotten moeten boeken om het schuldniveau te reduceren, wat moeilijk vol te houden kan blijken in het licht van andere concurrerende budgettaire druk;

- de middellangetermijndoelstellingen en de begrotingsontwikkelingen op korte termijn verschaffen informatie over de koers van het begrotingsbeleid. Er is een simulatie uitgevoerd waarbij voor alle landen werd aangenomen dat de middellangetermijndoelstelling in 2010 wordt gehaald. Dit betekent echter niet dat de Commissie verwacht dat alle lidstaten deze doelstelling tegen 2010 zullen realiseren; sommige hebben ze nu al verwezenlijkt, terwijl andere haar tegen 2010 vermoedelijk nog niet zullen hebben bereikt. De simulatie dient ter illustratie van de mate waarin begrotingsconsolidatie in de meeste gevallen kan bijdragen tot het verminderen van de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën. Daarnaast bieden de meest recente prognoses van de Commissie inzicht in de verwachte begrotingsontwikkelingen op korte termijn bij ongewijzigd beleid, waardoor duidelijk wordt of op korte termijn risico's verbonden zijn aan de begrotingsplannen van de lidstaten;

- gevoeligheidstests verschaffen informatie over de gevoeligheid van de uitkomsten voor wijzigingen in essentiële parameters. Zo zijn de pensioenregelingen niet in alle landen even goed tegen externe schokken bestand. Bovendien bestaat er enige onzekerheid ten aanzien van de omvang van de uitdaging om de houdbaarheid van de openbare financiën in de EU te waarborgen en kan van het hanteren van verschillende hypothesen voor de belangrijkste determinanten van de uitgaven een aanzienlijk effect uitgaan. Zo kunnen de overheidsuitgaven in de toekomst sneller toenemen dan op basis van de demografische veranderingen alleen te verwachten valt. In het verleden hebben immers ook andere factoren, zoals de verstrekking van meer en kwalitatief betere overheidsdiensten, tot stijgende uitgaven geleid, bv. in de sector van de gezondheidszorg;

- indien de gemiddelde pensioenen veel kleiner worden in vergelijking met het gemiddelde inkomen dan vandaag het geval is, kan dit in de toekomst eventueel aanleiding geven tot andere vormen van budgettaire druk. Dit zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien ontoereikende pensioenen in een groter armoederisico voor ouderen resulteren en daardoor tot hogere sociale overheidsuitgaven leiden, of indien particuliere pensioenen lager blijken dan verwacht, waardoor de overheid eventueel moet ingrijpen om deze situatie te verhelpen. Een daling van het relatieve pensioenniveau kan derhalve andere risico's voor de openbare financiën met zich brengen, tenzij maatregelen worden genomen die toekomstige gepensioneerden een adequaat oudedagsinkomen garanderen;

- veranderingen op lange termijn in de overheidsontvangsten als percentage van het BBP hebben gevolgen voor de toekomstige begrotingsontwikkelingen. Indien pensioenbijdragen bijvoorbeeld van belasting worden vrijgesteld terwijl op pensioenuitkeringen belastingen worden geheven, kunnen de belastingen op pensioenen als percentage van het BBP op lange termijn toenemen indien landen een groot vermogen hebben opgebouwd dat in pensioenregelingen met kapitaaldekking is ondergebracht en deze regelingen nog niet tot volle wasdom zijn gekomen;

- een hoge huidige belastingquote laat minder manoeuvreerruimte voor het verhogen van de belastingen om extra overheidsuitgaven te financieren dan een lagere belastingquote.

Bij de evaluatie van deze factoren is evenwel voorzichtigheid geboden aangezien deze niet noodzakelijkerwijze kwantificeerbaar zijn; bovendien is het mogelijk dat geen uitgebreide informatie voorhanden is.

Om het relatieve belang van de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn weer te geven, wordt gebruik gemaakt van de classificatie met drie niveaus welke de Commissie en de Raad in het kader van de beoordelingsronde 2005/06 van de stabiliteits- en convergentieprogramma's hebben ingevoerd: laag / middelgroot / groot risico . Deze classificatie erkent immers dat een vergrijzende bevolking voor alle landen een budgettaire uitdaging op lange termijn inhoudt: een laag risico is immers niet hetzelfde als helemaal geen risico. In sommige gevallen worden zelfs landen die een laag risico lopen, nog steeds met een niet onaanzienlijk houdbaarheidstekort geconfronteerd. Deze landen moeten de uitdaging van een vergrijzende samenleving aanpakken door aanvullende hervormingen door te voeren en/of hun begrotingssituatie te verbeteren. Er heerst immers enige onzekerheid ten aanzien van de verwachte toekomstige uitgavenontwikkelingen; indien leeftijdsgerelateerde uitgaven ook door andere factoren dan demografische veranderingen worden beïnvloed, zoals in het verleden ook is gebeurd, kan het waarborgen van de houdbaarheid van de openbare financiën een zelfs nog grotere uitdaging blijken. Tegelijkertijd maakt de classificatie het mogelijk een duidelijk onderscheid te maken tussen de omvang van het risico dat de verschillende EU-lidstaten lopen wat de houdbaarheid van hun openbare financiën betreft. Dit is samen met de analyse van de voornaamste risico-oorzaken van belang om uit te maken welke de passende beleidsreactie is.

3. ALGEMENE EVALUATIE VAN DE RISICO'S VOOR DE HOUDBAARHEID VAN DE OPENBARE FINANCIËN OP LANGE TERMIJN IN DE EU

De komende decennia plaatst de vergrijzing de EU voor een enorme uitdaging. De veroudering van de bevolking heeft op lange termijn immers een belangrijk effect op de overheidsuitgaven, omdat er zich een aanzienlijke stijging van de pensioenuitgaven zal voordoen. Om aan deze budgettaire uitdaging het hoofd te kunnen bieden, moet de EU structurele hervormingen doorvoeren teneinde de langetermijntendens van de uitgaven om te buigen en het groeipotentieel naar een hoger peil te tillen door bijvoorbeeld de arbeidsparticipatie of de effectieve pensioenleeftijd te verhogen. Daarnaast dient de begrotingsconsolidatie te worden voortgezet om budgettaire manoeuvreerruimte te scheppen voordat het effect van de vergrijzing op de begroting zich echt doet gevoelen. De analyse wijst uit dat indien wordt nagelaten hervormingen door te voeren en de begroting te consolideren, er zowel in de EU als in het eurogebied een aanzienlijk "houdbaarheidstekort" (d.w.z. het verschil tussen de structurele begrotingssituatie in 2005 en een houdbare situatie) van ongeveer 3½% van het BBP zal ontstaan.

Indien geen maatregelen worden genomen om dit tekort weg te werken, dan zal de overheidsschuldquote de komende decennia hoger blijven dan 60% voor de EU als geheel en omstreeks 2020 snel beginnen te stijgen totdat zij in 2050 bijna 200% van het BBP bedraagt.

Een belangrijke doelstelling die met de hervorming van het stabiliteits- en groeipact (SGP) in 2005 werd nagestreefd, was het in overeenstemming brengen van de beleidsuitdaging op lange termijn met de budgettaire beleidsvorming op middellange termijn. Daarom zijn in het kader van het nieuwe SGP middellangetermijnbegrotingsdoelstellingen (MTD's) ingevoerd, waarin landenspecifieke kenmerken, de schuldquote en het groeipotentieel in aanmerking worden genomen.

In de overgrote meerderheid van de lidstaten ligt het begrotingstekort nog steeds hoger dan de MTD en bestaan er plannen om de openbare financiën in de komende paar jaren te consolideren. Ter illustratie van het effect dat van een verbetering van de begrotingssituatie op middellange termijn op de houdbaarheid op lange termijn uitgaat, werd een alternatief scenario geanalyseerd waarbij werd aangenomen dat alle lidstaten hun MTD in 2010 zouden bereiken. Uitgaande van deze hypothese zou het houdbaarheidstekort in de EU en in het eurogebied ongeveer 1½% van het BBP belopen. Indien de MTD's in 2010 worden gehaald, zou de schuldquote in het eurogebied in 2050 ongeveer 80% van het BBP bedragen, tegen bijna 200% van het BBP indien de begrotingssituatie van 2005 ongewijzigd zou blijven. Voor de EU als geheel zou de schuldquote tot aan het begin van de jaren veertig onder de referentiewaarde van 60% van het BBP blijven.

De budgettaire uitdaging op lange termijn die de vergrijzing met zich brengt, kan derhalve worden verminderd en zelfs meer dan gehalveerd worden ten opzichte van de begrotingssituatie in 2005 indien de lidstaten hun MTD in 2010 halen. Dit toont duidelijk aan dat begrotingsconsolidatie op middellange termijn een zeer aanzienlijke bijdrage kan leveren tot het reduceren van de uitdaging van het waarborgen van de houdbaarheid van de openbare financiën in de EU en in het eurogebied, maar op zich niet volstaat om deze uitdaging volledig op te vangen. Indien zou worden nagelaten de onderliggende ontwikkelingen aan te pakken die uit de vergrijzing voortvloeien, dan zou de schuldquote in 2050 in de meeste landen nog steeds een opwaartse tendens vertonen.

Voor het waarborgen van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn is dan ook een aanvullende budgettaire consolidatie-inspanning noodzakelijk, vooral indien geen verdere hervormingsmaatregelen worden genomen om de forse stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven op lange termijn in de lidstaten af te remmen, waarbij de vereiste ingreep verschilt naar gelang van de lidstaat. Tal van lidstaten hebben hun pensioenstelsels de afgelopen jaren hervormd (met name DE, FR en AT) of zijn eerder tot een hervorming ervan overgegaan (bv. IT en SE). Daarbij is gebleken dat een vastberaden tenuitvoerlegging van in vele gevallen moeilijke hervormingsmaatregelen tot een vermindering van de verwachte toename van de pensioenuitgaven heeft geleid. Dit neemt evenwel niet weg dat de voorspelde uitgavenstijgingen in de EU nog steeds aanzienlijk zijn. Om het blijvende succes van ingrijpende pensioenhervormingen te verzekeren, moeten deze tevens vergezeld gaan van een verlenging van de beroepsloopbaan zodat meer pensioenrechten kunnen worden opgebouwd, en aldus in de toekomst een positief effect hebben op het niveau van de pensioenen ten opzichte van de lonen; om dit doel te realiseren, kan het evenwel noodzakelijk blijken andere structurele hervormingen door te voeren.

Evaluatie van de EU-lidstaten

Hoewel het effect van de vergrijzing op de begroting voor alle EU-lidstaten een punt van zorg is, gaan achter de geaggregeerde cijfers voor de EU aanzienlijke verschillen schuil. De omvang van de risico's en de belangrijkste oorzaken ervan lopen sterk uiteen van lidstaat tot lidstaat. Algemeen genomen worden van de 25 lidstaten van de EU zes landen geacht een groot risico te lopen, tien een middelgroot risico en negen een laag risico , hetgeen in grote lijnen de in de eerste maanden van 2006 verrichte analyses van de stabiliteits- en convergentieprogramma's bevestigt . De voornaamste kenmerken van de uitdagingen waaraan de lidstaten het hoofd moeten bieden om de houdbaarheid van de openbare financiën te garanderen, kunnen als volgt worden samengevat:

- Landen die een groot risico lopen

De groep landen die een groot risico lopen (CZ, EL, CY, HU, PT en SI), wordt gekenmerkt door een zeer forse stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven op lange termijn. Het is dan ook duidelijk dat zeker maatregelen zullen moeten worden genomen om deze stijgingen te temperen. Bovendien hebben CZ, EL, CY, HU en PT aanzienlijke begrotingstekorten en in sommige gevallen tevens een hoge schuld (met name Griekenland). In die landen moet dus ook dringend een budgettaire consolidatie-inspanning worden geleverd teneinde de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën te reduceren.

- Landen die een middelgroot risico lopen

Een tussengroep (BE, DE, ES, FR, IE, IT, LU, MT, SK en UK) bestaat uit landen met zeer uiteenlopende kenmerken, maar er kan een vrij duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen: i) landen waarvoor er sprake is van hoge kosten van de vergrijzing en waar maatregelen noodzakelijk kunnen blijken om deze kosten te beperken, maar waar de begrotingssituatie momenteel vrij solide is (ES, IE en LU); en ii) landen die hun openbare financiën op middellange termijn moeten consolideren, zij het niet allemaal in dezelfde mate, en waarvoor de kosten van de vergrijzing een minder groot probleem vormen, veelal omdat zij reeds hervormingen van hun pensioenstelsels hebben doorgevoerd (SK, IT, DE, FR, UK en MT); binnen deze groep verdient de situatie in Italië bijzondere aandacht: daar is een snelle begrotingsconsolidatie vereist om een gestage vermindering van de momenteel zeer hoge schuld te bewerkstelligen. België vertoont een aantal kenmerken van beide subgroepen; het land dient zijn begrotingssaldo dan ook op een comfortabel niveau te handhaven teneinde zowel de zeer hoge schuld af te bouwen als de forse toename van de leeftijdsgerelateerde uitgaven (hoger dan het EU-gemiddelde) op te vangen. Ook al wordt het huidige hoge primaire overschot over een lange periode gehandhaafd, dan nog volstaat het evenwel niet om de vrij hoge kosten van de vergrijzing op lange termijn volledig te dekken. Maatregelen die erop gericht zijn de verwachte toename van de pensioenuitgaven af te remmen, zouden er ongetwijfeld toe bijdragen dat de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën verminderen.

- Landen die een laag risico lopen

De landen die een laag risico lopen (DK, EE, LV, LT, NL, AT, PL, FI en SE), hebben doorgaans de grootste vorderingen gemaakt bij het aanpakken van het vergrijzingsprobleem. Dit is het gevolg van het feit dat zij een gezonde begrotingssituatie hebben (wegens het boeken van grote overschotten, het terugdringen van de schuld en/of het opbouwen van vermogen) en/of ingrijpende pensioenhervormingen hebben doorgevoerd, waarbij soms ook sprake is van een verschuiving naar particuliere pensioenregelingen. Dit betekent echter niet dat er in deze landen geen risico's bestaan voor de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn. In de praktijk is hun situatie afhankelijk van de succesvolle tenuitvoerlegging van de verreikende hervormingen, die het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting aanzienlijk hebben verminderd (EE, LV, LT, AT, PL en SE), alsook van het handhaven of in sommige gevallen versterken van hun begrotingssituatie. Voor andere landen waarvoor de kosten van de vergrijzing, en met name die van de pensioenen, naar verwachting vrij hoog zullen uitvallen, kan het op een bepaald moment ook aangewezen zijn structurele hervormingen te overwegen die erop gericht zijn de voorspelde begrotingstendensen op lange termijn te wijzigen, mocht de huidige gezonde begrotingssituatie op lange termijn niet worden gehandhaafd (DK, NL en FI), al zou de in totaal vereiste aanpassingsinspanning geringer zijn dan voor de landen die een middelgroot en groot risico lopen.

4. WAARBORGEN VAN HOUDBARE OPENBARE FINANCIËN: EEN ENORME BELEIDSUITDAGING VOOR DE EU

Uit bovenstaande analyse blijkt dat het opvangen van het budgettaire effect van de vergrijzing een uiterst belangrijke beleidsuitdaging vormt voor de EU. De analyse bevestigt dat de drieledige strategie voor het aanpakken van de uit de vergrijzing voortvloeiende economische en budgettaire uitdaging waartoe in 2001 door de Europese Raad van Stockholm is besloten (namelijk het in een snel tempo afbouwen van de schuld, het verhogen van de arbeidsparticipatie en de productiviteit, en het hervormen van de pensioen-, gezondheidszorg- en langetermijnzorgstelsels) adequaat is en dient te worden voortgezet.

Ten eerste dienen de lidstaten sneller gezonde onderliggende begrotingssituaties te bewerkstelligen en te handhaven teneinde de overheidsschuld in snel tempo terug te dringen voordat het effect van de vergrijzing zich ten volle doet gevoelen. Uit de houdbaarheidsanalyse blijkt immers dat de consolidatie van de openbare financiën in de richting van de MTD's en het bestendigen van de aldus bereikte situatie in aanzienlijke mate zullen bijdragen tot een gedeeltelijke vermindering van de budgettaire kosten op lange termijn van de vergrijzing in de EU en een snelle en krachtige stijging van de schuldquote zullen voorkomen. Bovendien zijn gezonde overheidsfinanciën een eerste vereiste voor lage rentevoeten en hoge en stabiele groeicijfers, die op hun beurt de houdbaarheid van de openbare financiën mede zullen verbeteren.

Ten tweede dient de arbeidsparticipatie van vooral vrouwen en oudere werknemers te worden verhoogd en moeten passende stappen worden ondernomen om het arbeidsaanbod te doen toenemen en het arbeidspotentieel beter te benutten. Uit de in het verslag gepresenteerde analyse blijkt dat mocht de participatiegraad sneller toenemen dan verwacht, dit in aanzienlijke mate aan de houdbaarheid van de openbare financiën ten goede zou komen. In tal van landen kan het verder terugdringen van de structurele werkloosheid immers grote voordelen opleveren. Bovendien zouden een succesvolle tenuitvoerlegging van dergelijke beleidsmaatregelen en een verbetering van de productiviteit in overeenstemming met de doelstellingen van de strategie van Lissabon de potentiële BBP-groei naar een hoger peil tillen, in een verhoging van de toekomstige levensstandaard resulteren, en meer ruimte bieden voor een toekomstige herschikking van de begroting. Voorts blijkt uit de gezamenlijke langetermijnprognoses dat de verwachte vermindering van de onderwijsuitgaven als gevolg van de vergrijzing eventueel beperkte begrotingsbesparingen kan opleveren. Gezien de noodzaak de productiviteit in de toekomst te verhogen, zouden de lidstaten evenwel kunnen overwegen deze besparingen aan te wenden om hun onderwijsstelsels te moderniseren (onder meer door de ontwikkeling van levenslang leren), investeringen te doen om het opleidingsniveau te verhogen en de werking van de onderwijssystemen te verbeteren in overeenstemming met de toezeggingen van Lissabon om een kenniseconomie en kennismaatschappij uit te bouwen.

Ten derde dienen de lidstaten passende hervormingen van de pensioen-, gezondheidszorg- en langetermijnzorgstelsels te overwegen teneinde de financiële levensvatbaarheid ervan te verzekeren in het licht van de vergrijzing, en tegelijkertijd de centrale beleidsdoelen (toereikendheid en toegankelijkheid) te garanderen. De recente pensioenhervormingen in ongeveer de helft van de lidstaten van de EU15 en in tal van nieuwe lidstaten hebben het budgettaire effect van de vergrijzing afgezwakt en dragen bij tot een verhoging van de effectieve pensioenleeftijd. Uit de analyse blijkt immers dat recente pensioenhervormingen in bijvoorbeeld Duitsland, Frankrijk en Oostenrijk, alsook eerdere hervormingen in onder meer Italië en Zweden een aanzienlijke bijdrage hebben geleverd tot de verbetering van de houdbaarheid van de openbare financiën. Daarbij komt nog dat het opvoeren van de arbeidsparticipatie onmiskenbaar een welvaartsverhogend effect heeft, pensioenstelsels betaalbaarder maakt, het begin van de uitgavenstijgingen uitstelt, de bijdragen aan de pensioenstelsels doet toenemen en extra begrotingsbesparingen kan opleveren. Bovendien is het verhogen van de arbeidsparticipatie van met name oudere werknemers van cruciaal belang voor landen waar een scherpe daling van de uitkeringsratio (d.w.z. de verhouding tussen het gemiddelde pensioen en het BBP per werknemer) wordt verwacht, omdat daardoor het risico wordt verminderd dat pensioenen in de toekomst mogelijk ontoereikend blijken. In het kader van de recente pensioenhervormingen hebben sommige lidstaten de pensioenuitkeringen gekoppeld aan de levensverwachting bij pensionering, waardoor een betere verdeling van het demografische risico lijkt te worden bewerkstelligd. Dit is een belangrijke stimulans om langer aan het werk te blijven. Bovendien blijkt uit de houdbaarheidsanalyse dat fors op de budgettaire uitgaven voor gezondheidszorg kan worden bezuinigd indien de op lange termijn verwachte toename van de levensverwachting vergezeld gaat van een stijging van het aantal gezonde levensjaren en een verbetering van de algemene gezondheidstoestand. Het nemen van maatregelen die de gezondheidstoestand van de bevolking verbeteren, kan derhalve bijdragen tot een vermindering van de kosten van de vergrijzing en tot het bevorderen van de houdbaarheid van de openbare financiën.

Naast de strikte consolidatie van de openbare financiën op middellange termijn in de richting van de MTD's en/of het handhaven van een solide begrotingssituatie om de houdbaarheidsrisico's te reduceren, dient ook een vastberaden inspanning te worden geleverd om de EU-economieën beter te doen functioneren en de overheidsstelsels aan te passen, zodat deze beter in staat zijn het hoofd te bieden aan de belangrijke toekomstige uitdagingen. Het beleid achter deze drieledige strategie vormt een integraal deel van de strategie van Lissabon, in die zin dat het verhogen van de arbeidsparticipatie en het voeren van een gedegen micro- en macro-economisch beleid bevorderlijk zijn voor de economische groei en de welvaart. Welke beleidscombinatie op deze drie terreinen als passend moet worden aangemerkt, zal afhangen van de voornaamste redenen die ten grondslag liggen aan de houdbaarheidsuitdaging en de beleidsprioriteiten die de lidstaten voor zichzelf hebben vastgesteld.

* * *

[1] Zie "The impact of ageing on public expenditure: projections for the EU25 Member States on pensions, health-care, long-term care, education and unemployment transfers (2004-2050)", Comité voor de economische politiek en Europese Commissie (DG ECFIN), European Economy, Special Reports No 1, 2006 .

[2] Bij de begrotingsprognoses op lange termijn is uitgegaan van de aanname dat het beleid ongewijzigd blijft. Er is derhalve geen rekening gehouden met de gevolgen van aanvullende beleidsmaatregelen die bijvoorbeeld tot een sterkere economische groei kunnen leiden en aldus een gunstig effect op de begrotingsprognoses kunnen sorteren.

[3] De prognoses van de budgettaire besparingen op de onderwijsuitgaven zijn gebaseerd op het thans gevoerde beleid. Conform de Lissabon toezeggingen om een kenniseconomie tot stand te brengen, kunnen deze besparingen in overeenstemming met de conclusies van de voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad van 2006 eventueel worden aangewend ten behoeve van onderwijsgebieden die in economisch en maatschappelijk opzicht veel vruchten afwerpen en een hoog budgettair rendement bieden.

[4] In het kader van de nieuwe gezamenlijke prognoses waren voor Griekenland geen pensioenvoorspellingen beschikbaar, waardoor de stijging van de leeftijdsgerelateerde uitgaven is onderschat. In het kader van de gezamenlijke prognoses van 2001 werd aangenomen dat de pensioenuitgaven in Griekenland tussen 2005 en 2050 met 12,4% van het BBP zouden toenemen, terwijl in de actualisering van 2002 van het Griekse stabiliteitsprogramma werd uitgegaan van een stijging van 10,2%.