[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 8.10.2009

COM(2009) 514 definitief

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2008

{SEC(2009) 1279}

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2008

{SEC(2009) 1279}

INHOUDSOPGAVE

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2008 1

1. Inleiding 3

2. Overzicht 3

2.1. Achtergrond 3

2.2. MFB in 2008 3

2.3. Samenvatting van de meest recente bijstandsmaatregelen ten behoeve van de begunstigde landen 4

2.3.1. Westelijke Balkanlanden 4

2.3.2. Oostelijke nabuurschapslanden 4

2.3.3. Middellandse Zeelanden 5

3. Geografische spreiding en evaluaties van MFB 5

3.1. Geografische spreiding 5

3.2. Evaluaties 6

3.2.1. Albanië 6

3.2.2. Servië en Montenegro 6

4. Verbetering van het financieel beheer in de begunstigde landen: de operationele beoordelingen 7

5. Verzoeken en toekomstige voorstellen van de Commissie 8

1. INLEIDING

Dit verslag geeft een algemeen overzicht van de macrofinanciële bijstand (MFB) van de EU aan derde landen, met informatie over de historische achtergrond, de in 2008 genomen bijstandsmaatregelen, de meest recente bijstandsmaatregelen in de kandidaat-lidstaten, potentiële kandidaat-lidstaten en nabuurschapslanden, alsmede statistieken over de verschillende bijstandsmaatregelen die sinds 1990 zijn uitgevoerd.

De resultaten van de recente evaluaties van 2008 zijn ook in dit verslag opgenomen. Het doel van de evaluaties is het effect van de macrofinanciële bijstand op de desbetreffende aspecten van het economische stabilisatieproces en de uitvoering van structurele hervormingen in de begunstigde landen te beoordelen. De voortgang op dit punt geeft ook een indicatie van de mate waarin wordt voldaan aan de voorwaarden ten aanzien van het economische beleid die aan de macrofinanciële bijstand van de EG zijn verbonden.

Bovendien heeft de Commissie, in overeenstemming met de aanbeveling die de Rekenkamer in haar speciale verslag van maart 2002 heeft gedaan ten aanzien van de verbetering van het financiële beheer in de begunstigde landen, sinds 2004 met de hulp van een auditkantoor in elk begunstigd land diverse operationele beoordelingen verricht van de financiële circuits en procedures die met de MFB verband houden. Met de conclusies van deze beoordelingen wordt rekening gehouden bij de formulering van de beleidsvoorwaarden die aan de verlening van MFB worden verbonden.

Dit verslag wordt ingediend overeenkomstig de besluiten van de Raad tot toekenning van communautaire macrofinanciële of buitengewone financiële bijstand aan derde landen en sluit aan op de verslagen van voorgaande jaren. Samen met dit verslag wordt een meer gedetailleerd rapport met economische en financiële gegevens over de begunstigde landen gepubliceerd (werkdocument SEC(2009) … van de diensten van de Commissie).

2. OVERZICHT

2.1. Achtergrond

MFB dient ter ondersteuning van de politieke en economische hervormingen in de begunstigde landen en wordt in samenhang met ondersteuningsprogramma's van het IMF en de Wereldbank verleend. De toekenning berust op een aantal beginselen die de Raad in zijn conclusies van 8 oktober 2002 nogmaals heeft bevestigd en waarin het accent ligt op de buitengewone aard van de bijstand, het feit dat deze een aanvulling is op de financiering door de internationale financiële instellingen (IFI's) en de koppeling van de bijstand aan macro-economische voorwaarden. In nauwe samenwerking met het IMF en de Wereldbank heeft de MFB van de Gemeenschap verschillende derde landen ondersteund op een manier die op de specifieke behoeften van elk land is toegesneden, met als algemeen doel de financiële situatie te stabiliseren en markteconomieën tot stand te brengen.

2.2. MFB in 2008

In 2008 heeft de Raad geen nieuwe besluiten aangenomen.

Er is een bedrag van 25 miljoen euro aan MFB uitbetaald aan de Republiek Moldavië in de vorm van giften en van 15 miljoen euro, eveneens in de vorm van giften, aan Libanon.

2.3. Samenvatting van de meest recente bijstandsmaatregelen ten behoeve van de begunstigde landen

2.3.1. Westelijke Balkanlanden

Kosovo

Het enige lopende MFB-pakket in de Westelijke Balkanlanden is een gift voor begrotingssteun aan Kosovo (op grond van resolutie 1244/99 van de VN-Veiligheidsraad) van maximaal 50 miljoen euro, die de Raad in november 2006 heeft goedgekeurd (Besluit 2006/880/EG van de Raad, PB L 339 van 6.12.2006). Aangezien niet is voldaan aan de voorwaarden in een memorandum van overeenstemming dat in december 2007 met de autoriteiten is ondertekend voor de uitkering van deze steun, kon in 2008 niet het volledige bedrag van 50 miljoen euro worden vrijgegeven; er staat dus nog een bedrag open. Op 11 juli 2008 heeft de Commissie echter tijdens een door haar voorgezeten donorconferentie over de financieringsbehoeften van Kosovo voor 2008-2011 een voorwaardelijke toezegging gedaan voor aanvullende MFB ter hoogte van 100 miljoen euro, eveneens in de vorm van giften.

Montenegro en Servië

Op 2 oktober 2008 heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan Besluit 2008/784/EG tot vaststelling van een eigen aansprakelijkheid van Montenegro voor de langlopende leningen die de Gemeenschap uit hoofde van de Besluiten 2001/549/EG en 2002/882/EG[1] aan de Statenunie van Servië en Montenegro (voorheen de Federale Republiek Joegoslavië) heeft toegekend, en tot evenredige beperking van de aansprakelijkheid van Servië voor deze leningen, waarin de Commissie werd gemachtigd om een aparte leningsovereenkomst met de autoriteiten van Montenegro te ondertekenen. Dit besluit vloeide voort uit de onafhankelijkheid van Montenegro in juni 2006 en een overeenkomst tussen Servië en Montenegro van juli 2006 over de verdeling van de externe verplichtingen tussen beide landen. Dit schept geen nieuwe verplichtingen voor de Gemeenschap en heeft geen gevolgen voor de begroting.

Nadat de aparte leningsovereenkomst met Montenegro was gesloten en in werking was getreden, zijn de bestaande verplichtingen van Servië in een briefwisseling tussen de Commissie en Servië aangepast.

2.3.2. Oostelijke nabuurschapslanden

Republiek Moldavië

In 2008 heeft de Commissie het MFB-programma van in totaal 45 miljoen euro afgerond waartoe de Raad op 16 april 2007 had besloten. De tweede en derde uitkering van respectievelijk 10 en 15 miljoen euro werden in juni en december 2008 betaald. Het programma maakte deel uit van het financieringspakket ter ondersteuning van de overeenkomst van de regering met het IMF in het kader van de Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF), die dateert uit mei 2006 en in mei 2009 is afgelopen.

Georgië

Het in januari 2006 goedgekeurde programma voor een bedrag aan 33,5 miljoen euro aan giften kon niet worden afgerond. Voor dit programma werd in 2006 in totaal 23 miljoen euro uitgekeerd. Evenmin als in 2007 kon in 2008 niet worden geëvalueerd in hoeverre aan de voorwaarden voor de uitkering van de derde en laatste tranche was voldaan, omdat niet aan een van de voorwaarden voor de uitkering van de tranche was voldaan: anders dan voorzien, werd de wet betreffende de organisatie van de externe controle niet door het parlement aangenomen. Deze laatste uitkering werd daarom niet uitbetaald en het programma is nu afgelopen. Tegelijkertijd heeft de Commissie in oktober 2008 tijdens een donorconferentie in Brussel een nieuw MFB-programma voor Georgië toegezegd in de vorm van giften van maximaal 46 miljoen euro. Deze toezegging maakt deel uit van de internationale steun voor Georgië om zich van het conflict met Rusland van augustus 2008 te herstellen.

2.3.3. Middellandse Zeelanden

Libanon

In december 2008 heeft de Commissie de eerste uitkering van een gift van 15 miljoen euro uitbetaald voor het MFB-programma dat op 10 december 2007 was goedgekeurd. Het programma bestaat uit een gift van 30 miljoen euro en een lening van 50 miljoen euro, beide in twee uitkeringen uit te betalen. De betaling van de eerste tranche van de lening (25 miljoen euro) vond uiteindelijk begin juni 2009 plaats. De uitbetaling van de tweede tranche staat voor eind 2009 gepland, mits wordt voldaan aan de voorwaarden die aan deze bijstand zijn verbonden.

3. GEOGRAFISCHE SPREIDING EN EVALUATIES VAN MFB

3.1. Geografische spreiding

Met de MFB van de Gemeenschap wordt beoogd de macro-economische stabilisatie van de begunstigde landen te ondersteunen en hun betalingsbalansproblemen (en begrotingsproblemen) te verlichten. De bijstand speelt ook een bijzonder nuttige rol bij de bevordering van structurele hervormingen. De omvangrijkste MFB-pakketten werden goedgekeurd en uitgekeerd in de eerste jaren van de overgang naar democratie en een markteconomie in de landen van Midden- en Oost-Europa.

Mettertijd is het aantal landen dat dergelijke steun van de Gemeenschap ontving, steeds groter geworden doordat alsmaar meer landen in de nabijheid van de EU met betalingsbalansproblemen werden geconfronteerd en zich op economische hervormingsprogramma's vastlegden. Dit heeft geleid tot een verandering in de geografische verdeling van de bijstand ten opzichte van de beginjaren, toen het hoofdzakelijk om Midden- en Oost-Europese landen ging. Al met al is sinds 2000 uitsluitend MFB verleend aan de Westelijke Balkanlanden (73% van de besluiten in de periode 2000-2008) en aan de Nieuwe Onafhankelijke Staten. De enige uitzondering was in 2007 toen de Raad een besluit over een bijstandsprogramma voor Libanon goedkeurde.

3.2. Evaluaties

De Commissie heeft een evaluatieprogramma uitgevoerd om de gevolgen van MFB in elk van de begunstigde landen tegen het licht te houden. De analyses worden onder toezicht van een stuurgroep verricht door externe consultants die via een openbare aanbesteding werden geselecteerd. Sinds 2004 zijn er in totaal zeven evaluaties uitgevoerd. Twee evaluaties vonden plaats in 2008, namelijk voor Albanië en Servië en Montenegro; hieronder volgen de belangrijkste conclusies.

3.2.1. Albanië

Bij de evaluatie is gekeken naar het effect van de MFB die de Europese Commissie in de periode tussen april 2004 en juli 2006 aan Albanië heeft verleend. De MFB bestond uit een lening van 9 miljoen euro en een gift van 16 miljoen euro die in twee tranches is uitbetaald.

Het netto-effect op de macro-economische stabilisatie was een direct gevolg van een toename van de begrotingsmiddelen in 2006 en 2007 en een indirect gevolg van het uitbetalen van de ambtenarensalarissen via de banksector, wat tot een toename van de kredietfaciliteiten leidde. Het accumulatieve effect op de groei van het bbp in de periode 2004-2008 bedraagt naar verwachting tussen 0,1 en 0,6%. Dit gaat gepaard met een iets hogere inflatie en enigszins lagere wisselkoers van de lek.

De conclusie van de evaluatie luidde dat de MFB een zeer gering, maar positief effect had op de vooruitzichten voor de duurzaamheid van de externe positie van Albanië op de middellange en lange termijn. Sommige positieve effecten kunnen worden toegeschreven aan een gering direct effect op de economische groei in de periode 2004-2008. De impact van de MFB op andere aspecten van de duurzaamheid van de externe positie is verwaarloosbaar.

3.2.2. Servië en Montenegro

Bij de evaluatie is gekeken naar het effect van de MFB die in de periode tussen november 2002 en februari 2006 aan Servië en Montenegro is verleend.

Dankzij het MFB-pakket kon een macro-economisch beleid worden gevolgd dat meer op expansie was gericht, waardoor de economische groei marginaal is verbeterd. De directe macro-economische impact van het pakket op de korte termijn was echter zeer beperkt. Dit kwam vooral doordat het om een relatief klein pakket ging. De MFB zou een grotere impact op de macro-economische vooruitzichten voor de middellange termijn kunnen hebben als de structurele hervormingen sneller worden doorgevoerd.

De conclusie van de evaluatie was dat de MFB een positieve bijdrage had geleverd aan de vooruitzichten voor de duurzaamheid van de externe positie, ook al was de nettoimpact waarschijnlijk gering en indirect. Naar het schijnt was de MFB in dit opzicht vooral doeltreffend door de uitvoering van structurele hervormingen en een beter macro-economisch beheer in het algemeen.

De evaluaties van de MFB-programma's voor Georgië en de Republiek Moldavië zijn nog niet afgerond. De eindverslagen hierover moeten in het derde kwartaal van 2009 beschikbaar komen. Daarnaast is besloten een meta-evaluatie uit te voeren om de volledige impact van de MFB te beoordelen. De eerste resultaten van deze studie worden in de tweede helft van 2009 verwacht.

4. VERBETERING VAN HET FINANCIEEL BEHEER IN DE BEGUNSTIGDE LANDEN: DE OPERATIONELE BEOORDELINGEN

In 2008 heeft één follow-up van een operationele beoordeling plaatsgevonden (in Kosovo). Tussen 2004 en 2007 zijn in totaal zeven operationele beoordelingen afgerond in de landen die MFB ontvangen (Albanië, Armenië, Servië en Montenegro, Bosnië en Herzegovina, Georgië en Kosovo). Het werkprogramma van elke operationele beoordeling is opgesteld in samenwerking met een consultancybureau en houdt rekening met informatie die is opgenomen in de beschikbare verslagen van andere donoren en met name in de PEFA-beoordelingen. Er zijn follow-upbezoeken afgelegd (aan Albanië, Armenië, Tadzjikistan, Georgië en Kosovo) om na te gaan in hoeverre de eerste bezoeken tot verbeteringen in de nationale overheidsadministraties hebben geleid.

Het onderzoek is telkens toegespitst op enerzijds de onafhankelijkheid van de centrale banken en de werkwijze van hun boekhoudafdelingen en anderzijds het budgetteringsproces, de werkwijze van de afdelingen financieel beheer, interne controle, personeelsbeheer en IT van het ministerie van Financiën. Ook de werking van de externe controle-instellingen is tegen het licht gehouden om de doeltreffendheid van hun controles te beoordelen.

De conclusies van de operationele beoordelingen worden meegedeeld aan de nationale autoriteiten, die de gelegenheid krijgen commentaar te geven op de analyses in de verslagen.

Voor elk land luidde de conclusie van de beoordelingen dat er sprake is van "een doeltreffend kader voor een gedegen financieel beheer". Deze conclusie is gebaseerd op de analyses van de consultant, waarin echter ook werd gewezen op een aantal noodzakelijke verbeteringen. De belangrijkste zwakke punten die in de ministeries van Financiën werden aangetroffen, zijn het ontbreken van een centrale thesaurierekening, geschikte boekhoudsystemen en schriftelijke procedures of gebrekkige procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten. Tevens diende in elk ministerie de capaciteit van de interne controle te worden uitgebreid door bekwame auditors aan te werven en speciale opleidingssessies te organiseren. In een aantal gevallen bleken de afdelingen die de macro-economische prognoses opstellen, niet op hun taak berekend en werden de externe controle-instellingen niet onafhankelijk genoeg geacht.

Teneinde in de begunstigde landen tot een beter beheer van de overheidsfinanciën te komen, zijn aan de nationale autoriteiten aanbevelingen gedaan om een aantal zwakke punten aan te pakken. Sommige van deze aanbevelingen worden aangemerkt als aanbevelingen waaraan gevolg moet worden gegeven voordat tot uitkering kan worden overgegaan. Voorbeelden van dergelijke aanbevolen maatregelen zijn een versterking van de afdeling interne controle binnen het ministerie van Financiën of de vaststelling van instructies die voor de boekhoudkundige, autorisatie- en betalingsfuncties bepaalde minimumeisen met betrekking tot de scheiding van taken bevatten.

Vier jaar na het begin van deze operationele beoordelingen heeft de Commissie in het beheer van de overheidsfinanciën in de begunstigde landen ondanks vertragingen bij de uitvoering van sommige van de gevraagde wijzigingen daadwerkelijke verbeteringen op alle niveaus geconstateerd.

5. VERZOEKEN EN TOEKOMSTIGE VOORSTELLEN VAN DE COMMISSIE

Door de wereldwijde economische en financiële crisis hebben veel pretoetredings- en nabuurschapslanden te maken met economische vertraging en een verslechterende begrotingssituatie; in elk van deze landen ontstaat een aanzienlijk financieel tekort. Het IMF is de belangrijkste instelling die zich bezighoudt met de gevolgen van de economische crisis, met name omdat het veel meer middelen ter beschikking heeft gekregen, mede dankzij een grote bijdrage van de lidstaten van de Europese Unie. Weliswaar zal het IMF het voortouw nemen in de reactie op de crisis in de buurlanden van de Europese Unie, maar mogelijk is de financiering van het IMF onvoldoende om de externe financieringsbehoeften van deze landen te dekken. Daarom kan macrofinanciële bijstand van de EU helpen de externe financieringstekorten te verkleinen en de druk op de deviezenreserves in de pretoetredings- en nabuurschapslanden, en daardoor de economische stabiliteit en hervormingen ondersteunen in deze nauw met de EU verbonden regio.

Een aantal pretoetredings- en nabuurschapslanden heeft de EU om macrofinanciële bijstand gevraagd. Van de pretoetredingslanden hebben Servië, Bosnië en Herzegovina en Montenegro de afgelopen maanden, formeel of informeel, verzocht om nieuwe MFB. Mogelijk volgen er nog meer verzoeken van de Westelijke Balkanlanden. Wat de nabuurschapslanden betreft hebben Georgië, Oekraïne, Armenië en onlangs nog Belarus en de Republiek Moldavië om MFB verzocht. Ook landen die geen directe buur van de EU zijn, hebben de Commissie benaderd met een verzoek om MFB, namelijk Kirgizië en Tadzjikistan. Ook IJsland, dat bijzonder hard geraakt is door de wereldwijde financiële crisis (zowel de wisselkoers als het bankwezen zijn ingestort), heeft de EU om financiële bijstand verzocht. De Commissie bestudeert deze verzoeken en zal waarschijnlijk in de loop van 2009 formele voorstellen doen voor nieuwe MFB-besluiten voor een aantal van de landen die daarom verzocht hebben.

[pic]

[pic]

[1] PB L 269 van 10.10.2008, blz. 8.