Advies over de participatie van de sociaal-economische kringen in het kader van het regionaal beleid (94/C 127/07)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 25 maart 1993 besloten overeenkomstig artikel 20 (vierde alinea) van het Reglement van Orde een advies op te stellen over de participatie van de sociaal-economische kringen in het kader van het regionaal beleid.

De Afdeling voor regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening en urbanisme, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 18 januari 1994 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Masucci; co-rapporteur was mevrouw Barrow.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 312e Zitting (vergadering van 27 januari 1994) het volgende advies uitgebracht, dat met een meerderheid van stemmen (6 onthoudingen) is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Achtergrond

1.1.1. Al sinds de oprichting van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling dringt het Comité erop aan de sociaal-economische kringen bij het regionaal beleid te betrekken.

In zijn advies over het "Voorstel voor een verordening van de Raad tot oprichting van een Europees Regionaal Ontwikkelingsfonds", dat het tijdens zijn 114e Zitting van 24 en 25 oktober 1973 heeft goedgekeurd, heeft het Comité meermaals (1) gepleit voor:

- inschakeling van de regio's bij de uitwerking van het regionaal beleid "waarbij ook alle sociale en beroepsorganisaties die op het niveau van de regio representatief zijn moeten worden betrokken (2);

- inschakeling van de sociale en beroepsorganisaties "bij de werkzaamheden van het Regionaal Ontwikkelingsfonds en het comité voor regionaal beleid", en zulks "in deze nieuwe organen zelf (3).

1.1.1.1. Deze problematiek is later nog een paar keer aan de orde gekomen (4), maar de belangrijkste en meest complete bijdrage over deze materie is het advies over "De rol en invloed van de plaatselijke en regionale overheden en van de sociale en economische organisaties op het gebied van het communautair regionaal beleid", dat het Comité tijdens zijn Zitting van 24 en 25 oktober 1979 heeft goedgekeurd (rapporteur: de heer Ventejol) (5).

Toen dit advies werd opgesteld, waren de omstandigheden totaal anders dan nu. Toch trof men er al alle argumenten in aan waarmee het Comité ook nu zijn pleidooi voor de inschakeling van de sociaal-economische kringen motiveert. Volgens het Comité was - en is - de medewerking van deze kringen noodzakelijk om:

- de nagestreefde versterking van de economische en sociale samenhang op een efficiënte manier te kunnen aanpakken;

- er beter voor te kunnen zorgen dat de steun van de Gemeenschap en die van de lid-staten elkaar aanvullen;

- de gevolgen van het EG-beleid voor de regio's beter te kunnen beoordelen;

- de informatiestroom "naar boven" en "naar beneden" te kunnen verbeteren;

- de belangstelling van de bevolking te wekken.

Dit zijn allemaal noodzakelijke voorwaarden voor het welslagen van het regionaal beleid en het aankweken van de daarvoor vereiste solidariteit.

1.1.1.2. Bovengenoemd advies ging vergezeld van een rapport (d.d. 11 oktober 1979) (6), dat was opgesteld aan de hand van antwoorden op een vragenlijst en waarin het volgende werd vastgesteld: "De plaatselijke en regionale overheden alsook de sociaal-economische verenigingen (kunnen) over het geheel genomen maar bitter weinig invloed (...) uitoefenen op de algemene koers van het Europees beleid. Dat zou trouwens veronderstellen dat zij reeds een actieve rol vervullen bij het uitwerken van regionale ontwikkelingsprogramma's in hun eigen land, wat meestal niet het geval lijkt te zijn (7).

Dit rapport stelt het Comité in staat na te gaan of en in hoeverre de situatie in de afgelopen 14 jaar is veranderd.

1.1.2. Ook het Europees Parlement heeft het belang van de inschakeling van vakbonds- en beroepsorganisaties steeds benadrukt.

1.1.3. De Commissie van haar kant voerde al in de jaren '70 met vertegenwoordigers van dergelijke organisaties overleg over de doelstellingen van het regionaal beleid van de Gemeenschap (commissaris Giolitti). Van een formele verankering van de participatie van de sociaal-economische kringen in de EFRO-verordening was aanvankelijk evenwel nog geen sprake.

1.1.4. Het Europees Verbond van Vakverenigingen heeft in januari 1976 een contactgroep opgericht, die op geregelde tijdstippen overleg voerde met het directoraat-generaal "Regionaal beleid" van de Commissie.

In de tweede helft van de jaren '80, toen de discussie over de eind 1988 door de Raad goedgekeurde hervorming van de structuurfondsen op gang begon te komen, hebben EVV en UNICE alles in het werk gesteld om een formele regeling inzake voorlichting en raadpleging van de sociaal-economische kringen op nationaal en regionaal niveau af te dwingen.

1.1.4.1. De inspanningen van deze beide organisaties en de voortdurende steun van het Comité, die deze problematiek in tal van adviezen te berde heeft gebracht, hebben ertoe geleid dat in artikel 31 van Verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad d.d. 19 december 1988 een bepaling is opgenomen waarin wordt gesteld dat de Commissie ieder jaar de sociale partners over het structuurbeleid van de Gemeenschap dient te raadplegen.

Bovendien vond het directoraat-generaal "Regionaal beleid" het nuttig in elke lid-staat een bijeenkomst met vertegenwoordigers van de nationale en regionale overheidsinstanties, vakbonden en werkgeversorganisaties te organiseren om deze kringen te raadplegen over de communautaire bestekken. In de periode 1989-1990 is aldus eerst over doelstelling 1 en later ook over de andere doelstellingen overleg gepleegd. Het was de eerste keer dat de sociaal-economische organisaties op grote schaal werden geraadpleegd. De bedoeling was de nationale overheden ertoe aan te zetten ook op nationaal niveau dergelijke consultatierondes te organiseren.

1.1.4.2. De participatie van de sociaal-economische kringen komt ook aan de orde in een resolutie van het dagelijks bestuur van het EVV over het regionaal beleid (8), waarin wordt aangegeven:

- hoe de Gemeenschap haar regionaal beleid moet aanpakken om de economische en sociale samenhang te kunnen versterken en de desindustrialisatieprocessen in goede banen te kunnen leiden;

- op welke niveaus en op welke manier de participatie van de sociaal-economische kringen concreet gestalte kan krijgen.

1.1.4.3. Ook UNICE is van oordeel dat een duidelijk kader voor de participatie van de sociaal-economische kringen - zowel op nationaal als op plaatselijk niveau - moet worden uitgewerkt (9).

1.1.4.4. Dit is trouwens de opvatting van alle sociaal-economische kringen, zoals duidelijk is gebleken uit het schrijven dat zij in juni 1992 aan de Commissie en de lid-staten hebben gericht. In die brief hebben zij erop gewezen dat in het kader van het partnerschap een duidelijke regeling moet worden getroffen voor de inschakeling van de vertegenwoordigers van de sociaal-economische kringen bij de uitwerking, de tenuitvoerlegging en de evaluatie van de diverse fasen van de programmeringsprocedure.

1.2. Artikel 4 van de nieuwe kaderverordening

1.2.1. Bij de recente herziening van de structuurfondsenverordeningen is de in 1988 goedgekeurde regeling slechts op enkele - maar wel belangrijke - punten gewijzigd. In dit verband zij verwezen naar het advies van 26 mei 1993 (10).

Van essentieel belang is de nieuwe, op 20 juli 1993 door de Raad goedgekeurde, versie van artikel 4 van Verordening nr. 2052/88, die als volgt luidt:

"Artikel 4 - Complementariteit, partnerschap, technische bijstand

1. De actie van de Gemeenschap is bedoeld als aanvulling op of bijdrage tot de overeenkomstige acties van de lid-staten. Zij komt tot stand door nauw overleg tussen de Commissie, de betrokken lid-staat en de door de lid-staat aangewezen nationale, regionale, lokale of andere bevoegde autoriteiten en instanties - overeenkomstig de respectieve institutionele regelingen en gebruiken van elke lid-staat, met inbegrip van de economische en sociale partners - waarbij elke partij handelt als een partner die een gemeenschappelijk doel nastreeft. Dit overleg wordt hierna "partnerschap" genoemd. Het partnerschap omvat de voorbereiding, de financiering en de beoordeling vooraf van, het toezicht op en de evaluatie achteraf van de acties.

Het partnerschap eerbiedigt ten volle de respectieve institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elke partner.

2. Op grond van deze verordening en van de in artikel 3, leden 4 en 5, bedoelde bepalingen neemt de Commissie initiatieven en uitvoeringsmaatregelen om te verzekeren dat de actie van de Gemeenschap de verwezenlijking van de in artikel 1 genoemde doelstellingen ondersteunt en waarde toevoegt aan de initiatieven van de lid-staten.

3. In het kader van het partnerschap kan de Commissie overeenkomstig de in artikel 3, lid 4, bedoelde bepalingen bijdragen tot de voorbereiding, uitvoering en aanpassing van de bijstandsverlening, door voorbereidende studies en acties inzake technische bijstand ter plaatse te financieren in overleg met de betrokken lid-staat en, in voorkomend geval, de in lid 1 bedoelde autoriteiten en instanties.

4. De taakverdeling tussen de Commissie en de lid-staten tijdens de voorbereiding van de acties wordt voor de onderscheiden doelstellingen bepaald in de artikelen 8 tot en met 11 bis."

1.2.1.1. De definitieve versie van artikel 4 wijkt gedeeltelijk af van die welke de Commissie had voorgesteld. Daarin ontbraken namelijk:

- de zinsnede "overeenkomstig de respectieve institutionele regelingen en gebruiken van elke lid-staat";

- de laatste zin van lid 1 ("Het partnerschap eerbiedigt ten volle de respectieve institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elke partner").

1.2.1.2. De inschakeling van de sociaal-economische kringen bij het "nauw overleg" in het kader van de partnerschapsprocedure vormt de bekroning van de inspanningen die én het Europees Parlement én het Economisch en Sociaal Comité én de betrokken kringen zelf 20 jaar lang hebben geleverd. Het is weliswaar duidelijk dat de toevoeging van de zinsnede "overeenkomstig de respectieve institutionele regelingen en gebruiken van elke lid-staat" een compromis vormt, maar dat neemt niet weg dat met het nieuwe artikel 4 een belangrijke stap in de goede richting is gezet.

Wel zouden principieel tegen participatie van de sociaal-economische kringen gekante lid-staten de woorden "overeenkomstig de respectieve institutionele regelingen en gebruiken van elke lid-staat" (en met name de verwijzing naar de "gebruiken" van de lid-staten) weleens in oneigenlijke zin kunnen interpreteren en als alibi kunnen gebruiken om de sociaal-economische kringen ook bij de tenuitvoerlegging van het structuurbeleid van de Gemeenschap links te laten liggen. Een dergelijke interpretatie zou echter lijnrecht ingaan tegen de geest van het nieuwe artikel 4, dat duidelijk tot doel heeft de sociaal-economische kringen bij de partnerschapsprocedure te betrekken. De achterliggende gedachte is dat van ontwikkeling alleen sprake kan zijn als alle maatschappelijke kringen hun steentje bijdragen en op die manier een synergie-effect teweegbrengen.

1.2.1.3. In lid-staten waar het wèl gebruikelijk is de sociaal-economische kringen bij het beleid en de besluitvorming te betrekken komt het erop aan de participatieregeling zowel op nationaal als op regionaal niveau in praktijk te brengen. Dit is alleen mogelijk als de nationale en regionale autoriteiten en de sociaal-economische organisaties in staat worden gesteld een efficiënte bijdrage te leveren in het kader van een goed georganiseerde overlegstructuur.

1.2.1.4. Dankzij de inspanningen van EVV en UNICE (zie par. 1.1.4) zijn al in verscheidene regio's en lid-staten experimenten op dit vlak opgezet. Deze zijn inmiddels met financiële steun van de Commissie uitvoerig doorgelicht (11).

Helaas is de Commissie in haar derde jaarverslag over de tenuitvoerlegging van de nieuwe structuurfondsenregeling (1991) niet op dit aspect ingegaan. Het Comité heeft deze lacune in zijn advies over dit jaarverslag aan de kaak gesteld (12).

1.2.2. Het is zonder meer duidelijk dat een goed inzicht in de diverse experimenten en het uitwisselen van de beschikbare informatie daarover zeer nuttig kunnen zijn om het nieuwe artikel 4 in praktijk te kunnen brengen.

Met het oog daarop wordt in dit advies nagegaan op welke manier de sociaal-economische kringen sinds de inwerkingtreding van de nieuwe structuurfondsenregeling in 1989 bij de tenuitvoerlegging hiervan zijn betrokken.

2. De sociaal-economische organisaties en het regionaal beleid

2.1. In het kader van de voorbereiding van dit advies is een gedetailleerde vragenlijst opgesteld om te kunnen nagaan in hoeverre de sociaal-economische kringen bekend zijn met en betrokken worden bij het structuurbeleid van de Gemeenschap. Deze vragenlijst is eerst in de praktijk uitgeprobeerd (13) en daarna voorgelegd aan de nationale en regionale organisaties die in de periode 1989-1990 hebben deelgenomen aan de bijeenkomsten die de Commissie op verzoek van EVV en UNICE in de twaalf hoofdsteden heeft georganiseerd om de nationale en regionale overheidsinstanties en de sociaal-economische kringen informatie te verstrekken over de communautaire bestekken.

2.1.1. Opmerkelijk is het grote aantal binnengekomen antwoorden: ongeveer 25 % van de gecontacteerde organisaties heeft de vragenlijst ingevuld. Men kan dus zonder meer stellen dat de enquête voldoende informatie heeft opgeleverd om algemene conclusies te kunnen trekken.

2.1.2. Het onderzoek heeft twee ogenschijnlijk tegenstrijdige conclusies opgeleverd: enerzijds blijkt de belangstelling van de sociaal-economische kringen voor het structuurbeleid zeer groot te zijn, maar anderzijds blijken zij maar weinig van de problemen te weten, vooral als het zeer specifieke onderwerpen betreft.

Dit is waarschijnlijk een gevolg van het feit dat zij over het geheel genomen slechts in geringe mate bij het structuurbeleid betrokken worden. Zij interesseren zich wel voor dit beleid, maar kunnen die interesse niet in concrete daden omzetten omdat de daarvoor vereiste procedures ontbreken of, vooral, omdat het in de betrokken lid-staten niet gebruikelijk is de sociaal-economische kringen bij het beleid te betrekken.

2.1.3. Opvallend is verder dat heel wat organisaties op de hoogte blijken te zijn van de inhoud van het algemene ontwikkelingsplan van de betrokken lid-staat. Dat neemt echter niet weg dat maar liefst een derde van de geënquêteerde organisaties dat plan niet blijkt te kennen.

2.1.4. De meeste organisaties blijken echter - en dit is niet onbelangrijk - niet te zijn geraadpleegd bij het opstellen van dit plan en pas over de inhoud van het plan te zijn ingelicht nadat dit aan de EG-instanties was toegezonden.

2.1.5. Wat de onderhandelingen over het communautair bestek betreft is het opvallend dat de meeste organisaties van de inhoud van het communautair bestek op de hoogte blijken te zijn, maar dat slechts een zeer kleine minderheid in het kader van die onderhandelingen is geraadpleegd (6 %).

2.1.6. Deze conclusie kan men ook trekken in verband met de operationele programma's: ook hier blijkt dat een aantal organisaties - maar niet álle - goed van de situatie op de hoogte zijn, maar dat slechts weinig organisaties over de geplande operationele programma's zijn geraadpleegd. Alleen in verband met het Europees Sociaal Fonds blijken de meeste organisaties goed van te voren te zijn ingelicht.

2.1.7. Uit de antwoorden op de vragen in verband met het toezicht op de tenuitvoerlegging van de programma's blijkt dat slechts een minderheid van de organisaties tot de vergaderingen van de toezichtcomités wordt toegelaten (en in de meeste gevallen zelfs alleen maar als waarnemer).

2.1.8. Opmerkelijk - zelfs zó opmerkelijk dat dit aspect nader zou moeten worden onderzocht - is het grote aantal positieve en optimistische antwoorden op de vraag of de organisatie technisch en organisatorisch voldoende geëquipeerd is om een actieve rol te kunnen spelen in het kader van het regionaal beleid. Deze vaststelling is vooral opvallend omdat het voor de hand ligt dat zulks ook van de sociaal-economische kringen de nodige aanpassingen zal vergen.

2.1.9. Als algemene conclusie kan men stellen dat de rol van de sociaal-economische kringen in het kader van het regionaal beleid tot dusverre in geen verhouding stond tot het belang van dit beleid. De gebruiken en usances in de diverse lid-staten blijken geen gunstige voedingsbodem voor een daadwerkelijke participatie te hebben gevormd, ook al zijn de betrokken organisaties via andere kanalen (seminars, colloquia, studiebijeenkomsten e.d.) heel wat over het EG-beleid en de diverse EG-programma's aan de weet gekomen.

2.2. De laatste jaren is heel wat onderzoek gedaan naar de ontwikkeling die het regionaal beleid en de rol van de sociaal-economische kringen daarbij hebben doorgemaakt. In vele gevallen was dat onderzoek echter toegespitst op de rol van de vakbonden en - meer indirect - op die van de werkgevers; de rol van de overige sociaal-economische kringen is daarbij grotendeels buiten beeld gebleven.

2.2.1. Het regionaal beleid van de Gemeenschap wordt beschouwd als een van de voornaamste instrumenten voor het bevorderen van de ontwikkeling van het zgn. "sociale Europa", d.w.z. het geheel van rechten en maatregelen die erop gericht zijn de problemen in achtergebleven gebieden te verminderen en de ontwikkelingsverschillen binnen de lid-staten weg te werken.

Het cohesiebeleid is namelijk een van de fundamenten van het Europese integratieproces en van de "sociale ontvoogding" van de Europese bevolking, maar is tegelijkertijd ook een "graadmeter" voor de huidige en toekomstige rol en invloed van de sociaal-economische kringen. Met name zal het cohesiebeleid uitwijzen of de sociaal-economische kringen ook in EG-verband dezelfde belangrijke rol zullen kunnen spelen als nu al in verscheidene lid-staten het geval is.

2.2.2. Dankzij dit onderzoek kan een antwoord worden gegeven op twee belangrijke vragen, nl.

- of de invloed van de sociaal-economische kringen in het kader van het regionaal beleid zowel vanuit kwantitatief als vanuit kwalitatief oogpunt is toegenomen;

- welke factoren deze invloed in positieve of negatieve zin beïnvloeden en welke "correcties" worden voorgesteld om tot betere resultaten te komen.

2.2.3. Om verschillende redenen blijken de sociaal-economische kringen niet tevreden te zijn over de huidige gang van zaken.

Zij zijn van oordeel dat zij te weinig bij het regionaal beleid worden ingeschakeld of in ieder geval geen beslissende invloed kunnen uitoefenen.

In geen enkele lid-staat blijken zij tot dusverre actief bij de besluitvorming over of de tenuitvoerlegging van het beleid te zijn betrokken. Van enige concrete en directe verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van de diverse beleidsmaatregelen blijkt nergens sprake te zijn.

2.2.4. Op nationaal niveau maken de sociaal-economische kringen gebruik van de kanalen die hun in het institutionele bestel van de betrokken lid-staat ter beschikking staan. In de meeste gevallen bestaat daarbij ook de mogelijkheid om informeel aan de besluitvorming over de belangrijkste beslissingen deel te nemen.

2.2.4.1. Over het algemeen genomen kan men stellen dat de nationale overheidsinstanties het EG-beleid - in al zijn aspecten - steeds als een zaak van regering en overheid hebben beschouwd. Dit is een logisch gevolg van de institutionele opzet van de Gemeenschap - het zgn. "democratisch tekort" - en van het feit dat de nadruk steeds op de economische en handelsproblematiek is gelegd, met alle gevolgen van dien voor de sociale dimensie.

Het regionaal beleid vormt daarop geen uitzondering. Dit verklaart niet alleen hoe het komt dat de sociaal-economische organisaties in het verleden niet bij de tenuitvoerlegging van dit beleid zijn betrokken, maar ook hoe het komt dat zelfs de lagere overheidsinstanties geen noemenswaardige rol toebedeeld hebben gekregen en dat de burgers maar bitter weinig van de steunverlening van de Gemeenschap hebben gemerkt. Overigens zij erop gewezen dat de informatieverstrekking aan de burgers over de gehele linie te wensen overliet.

2.2.4.2. In de loop van de jaren '80 is daar enige verandering in gekomen (hoewel de situatie nog steeds voor verbetering vatbaar is). Dit is mede te danken aan de inspanningen van het Economisch en Sociaal Comité, het Europees Parlement en de sociaal-economische organisaties zelf, maar ook en vooral aan het feit dat het Europese integratieproces in een stroomversnelling is gekomen, waardoor het cohesieprobleem zich meer op de voorgrond heeft gedrongen.

2.2.4.3. In een aantal lid-staten worden de sociaal-economische kringen wèl min of meer systematisch bij het beleid betrokken. Dit is het geval in Denemarken, Duitsland en, tot op zekere hoogte, Italië (in Duitsland is er hiervoor weliswaar geen specifiek orgaan, maar genieten de sociaal-economische kringen niettemin ruime institutionele erkenning). Aan het andere uiterste van het spectrum bevinden zich lid-staten als het Verenigd Koninkrijk, waar er een duidelijke tendens is om de sociaal-economische organisaties (en met name de vakbonden) links te laten liggen. Eén lid-staat springt in positieve zin uit de band, nl. Ierland, waar de sociaal-economische kringen zitting hebben in het nationale toezichtcomité.

De Ierse regering heeft evenwel onlangs besloten de sub-regionale comités te vervangen door een structuur waarin een minder belangrijke plaats is ingeruimd voor de sociaal-economische kringen. Het Comité is van oordeel dat de klok daarmee een flink stuk wordt teruggezet. Het wijst erop dat het Ierse participatiemodel als een succes werd beschouwd, en dringt er dan ook op aan dat het nodige wordt gedaan om de sociaal-economische kringen weer even nauw als voorheen bij de zaak te betrekken.

2.2.4.4. Het ligt voor de hand dat het besluitvormingsproces, en in het bijzonder de kwaliteit en de doeltreffendheid van de bijdrage die de sociaal-economische kringen daaraan leveren, sterk wordt beïnvloed door de institutionele structuur en het stelsel van arbeidsverhoudingen in de betrokken lid-staat.

In lid-staten met machtige en goed georganiseerde belangengroeperingen hebben deze ook een duidelijke invloed op het regionaal beleid. Uit verschillende onderzoeken is gebleken dat die invloed het grootst is in Duitsland en Denemarken, waar de sociaal-economische kringen van oudsher nauw bij het besluitvormingsproces worden betrokken. Een middenpositie bekleedt Italië, waar onlangs nog een belangrijke nationale tripartiete overeenkomst is gesloten. In Spanje heeft men begin jaren '80 geprobeerd het overleg met de sociaal-economische kringen een institutionele verankering te geven, maar door de verslechterende verhouding tussen de vakbonden en de overige partners (regering en werkgevers) is men daar niet mee doorgegaan. In de meeste andere lid-staten worden de sociaal-economische kringen slechts tot op zekere hoogte bij het beleid betrokken, maar op nationaal niveau is hun invloed beslist niet te verwaarlozen.

2.2.5. De onderlinge verschillen - zowel waar het gaat om de manier waarop de sociaal-economische kringen bij het beleid worden betrokken, als wat de concrete resultaten hiervan betreft - komen vooral op "sub-nationaal" niveau aan het licht. Over het geheel genomen blijkt de participatie op dit niveau weinig voldoening te schenken.

Dit hangt in de eerste plaats af van de mate waarin het institutionele bestel van de lid-staten geregionaliseerd is.

2.2.5.1. De institutionele structuur is duidelijk van grote invloed op de manier waarop de sociaal-economische kringen zich hebben georganiseerd en op de mogelijkheden waarover zij beschikken om in contact te komen met de overheid.

Een sterk gedecentraliseerd bestuur, op basis van gekozen organen, vergemakkelijkt de participatie, al was het maar omdat het aantal organen in dat geval groter is.

Een efficiënt werkend gecentraliseerd bestuur daarentegen heeft de neiging om de dingen al te zeer vanuit een "ivoren-torenmentaliteit" te benaderen en de problemen op een technocratische manier aan te pakken, b.v. via ontwikkelingsmaatschappijen.

2.2.5.2. De grotere lid-staten kunnen in twee duidelijk te onderscheiden groepen worden ingedeeld. Enerzijds zijn er lid-staten waar de regio's grondwettelijke erkenning genieten; dit is het geval in Spanje, Italië en Duitsland (vooral de Duitse Länder hebben uitgebreide bevoegdheden). Anderzijds zijn er lid-staten met een sterke centralistische traditie. Dit is het geval in Frankrijk en Groot-Brittannië. Deze twee landen hebben in de jaren '80 evenwel een verschillende ontwikkeling doorgemaakt: terwijl in Frankrijk een "schuchter" regionaliseringsproces op gang is gekomen, is in Groot-Brittannië de rol van de centrale overheid weer versterkt.

2.2.5.2.1. Men kan dus stellen dat in de meeste lid-staten - alleen Griekenland, Groot-Brittannië en Portugal vormen een uitzondering - sprake is van een zekere mate van regionale autonomie, met name op sociaal en bestuurlijk vlak.

2.2.5.3. Uit het onderzoek is gebleken dat de sociaal-economische kringen zich over het geheel genomen steeds meer voor het regionaal beleid gaan interesseren, maar ook dat zij nauwer bij het industrie- en werkgelegenheidsbeleid zouden moeten worden betrokken. In Italië en Spanje hechten de sociaal-economische kringen, en met name de vakbonden, groot belang aan de verhoging van het structuurfondsenbudget.

2.2.5.4. In Groot-Brittannië heeft het partnerschap concreet gestalte gekregen via systematische onderlinge contacten tussen de EG-instanties, de nationale en plaatselijke overheidsinstanties en de plaatselijke economische kringen. De sociale kringen zijn daar duidelijk uit de boot gevallen.

2.2.5.5. In Ierland zijn er problemen gerezen als gevolg van de centralisatie van het besluitvormingsproces en het ontbreken van uitvoerende organen op "sub-regionaal" niveau.

2.2.5.6. Ook in Spanje wordt toegegeven dat de definitieve uitwerking van de ontwikkelingsplannen in het kader van de structuurfondsenregeling een centrale aangelegenheid is. Onderzoek naar de situatie in bepaalde regio's (zoals b.v. Asturias) heeft uitgewezen dat daar hoegenaamd geen sprake is van participatie. Door de krappe termijn voor het indienen van ontwikkelingsplannen is de besluitvorming hieromtrent in die regio's een louter administratieve en technocratische aangelegenheid.

2.2.5.7. In enkele Italiaanse regio's (b.v. in het zuiden) zijn met het oog op het uitwerken van ontwikkelingsplannen in het kader van de structuurfondsenregeling concrete afspraken gemaakt tussen de regionale regeringen en de sociaal-economische kringen (een soort "gentlemen's agreements"). Op papier gaan de partnerschapsprocedures in Italië dus zeer ver, maar zij moeten nog wel in de praktijk worden uitgeprobeerd.

2.2.6. Van groot belang voor de plaats waar en de manier waarop de participatie concreet gestalte kan krijgen is verder het al dan niet bestaan, op nationaal en regionaal niveau, van sociaal-economische raden en van comités ter bevordering van de economische ontwikkeling, de werkgelegenheid, de beroepsopleiding e.d. waarin de sociaal-economische kringen zitting zouden kunnen hebben.

Als dergelijke organen bestaan en de sociaal-economische kringen daarin vertegenwoordigd zijn, hangt het van de werkelijke bevoegdheden van de organen in kwestie af of de participatie iets om het lijf heeft en enig effect sorteert. In vele gevallen gaat het namelijk om organen die slechts tot doel hebben de betrokken kringen informatie te verstrekken of achteraf om advies te vragen, zodat van "nauw overleg" als bedoeld in artikel 4 van de Kaderverordening geen sprake is. Bovendien hebben dergelijke organen geen duidelijke kijk op het structuurbeleid in zijn geheel.

2.2.6.1. Op nationaal niveau blijken in verscheidene lid-staten dergelijke organen te bestaan, maar op regionaal niveau treft men deze veel minder aan. In Frankrijk zijn zij opgericht in het kader van het regionaliseringsproces. In Spanje is sinds 1984 in een aantal autonome regio's met dergelijke organen geëxperimenteerd (waarna zij via een nationale wet in het gehele land zijn ingevoerd). In Italië bestaat er, naast de "nationale" CNEL, slechts in één enkele regio een soortgelijk orgaan op regionaal niveau, nl. in Sicilië (een regio met een speciaal statuut). Ook in Groot-Brittannië is er tot op zekere hoogte sprake van een versterking van de regionale autonomie op sociaal-economisch gebied (zij het alleen maar in Schotland).

2.2.6.2. Slechts enkele lid-staten beschikken dus over de nodige organen op "sub-nationaal" niveau om de sociaal-economische kringen daadwerkelijk bij het beleid te kunnen betrekken. Maar zelfs in die lid-staten zijn de resultaten niet schitterend te noemen. Het bestaan van bepaalde instellingen garandeert nog niet dat de sociaal-economische kringen ook daadwerkelijk bij het beleid worden betrokken. Zo is bijvoorbeeld in Frankrijk en Spanje in talloze gevallen gebleken dat het met de participatie en de invloed van de sociaal-economische kringen op het vlak van de besluitvorming over regionale aangelegenheden maar pover gesteld is.

2.2.6.3. In Frankrijk zouden de sociaal-economische kringen hun stem kunnen laten horen via de regionale sociaal-economische raden, maar deze hebben slechts weinig zeggenschap over het regionaal beleid van de EG; enkele hebben weliswaar een commissie voor Europese aangelegenheden ingesteld, maar deze commissies kunnen zich niet uitspreken over de manier waarop de EG-steun moet worden gebruikt. Het bedrijfsleven is in Frankrijk vertegenwoordigd in de Kamers van Koophandel die deel uitmaken van het overheidsapparaat en een rol spelen bij de tenuitvoerlegging van het EG-beleid.

2.2.6.4. Men kan dus stellen dat de invloed van de sociaal-economische kringen niet zonder meer afhankelijk is van het al dan niet bestaan van bepaalde organen. Zo blijken er bijvoorbeeld in Duitsland met zijn sterke federale structuur geen regionale sociaal-economische raden te bestaan, maar dit neemt niet weg dat de sociaal-economische kringen, en met name de vakbonden, daar "over talrijke actiemogelijkheden beschikken".

Over één zaak zijn alle onderzoekers het eens: àls de sociaal-economische kringen worden geraadpleegd, dan gebeurt dit nooit vóór maar altijd nà het indienen van de ontwikkelingsplannen.

2.2.7. In enkele lid-staten (b.v. Italië) zijn de bevoegdheden met betrekking tot de structuurfondsen over verschillende ministeries verdeeld (Europese aangelegenheden, begroting, landbouw, industrie, werkgelegenheid, enz.). Hierdoor heeft niemand een totaalbeeld van het structuurbeleid en is het voor de sociaal-economische organisaties niet duidelijk met welke "institutionele partners" zij zouden moeten samenwerken.

Het lijdt geen twijfel dat deze situatie nog wordt verergerd door de versnippering bij de diensten van de Commissie zelf. Zo zou het een hele vooruitgang zijn als de verschillende fondsen zouden worden gebundeld.

2.2.8. De belangstelling van de sociaal-economische kringen voor het structuurbeleid van de Gemeenschap en de druk die zij op de overheid uitoefenen om bij dat beleid betrokken te worden, verschillen aanzienlijk van lid-staat tot lid-staat.

Dit hangt ongetwijfeld samen met de omvang van de EG-steun, maar ook verscheidene andere factoren liggen daaraan ten grondslag.

2.2.8.1. In gevallen waarin de overkoepelende instantie de overhand heeft, gaat de aandacht vooral uit naar regionale vraagstukken van algemene aard.

Als daarentegen de sectorale organisaties de grootste invloed hebben en de overkoepelende instantie slechts verantwoordelijk is voor de politieke leiding en voor het coördineren van het optreden van de sectorale organisaties, gaat de aandacht in de eerste plaats naar het cao-beleid uit.

2.2.8.2. Daarnaast heeft het onderzoek nog andere problemen in verband met de participatie van de sociaal-economische kringen op nationaal niveau aan het licht gebracht. Door het feit dat het overleg tussen de sociaal-economische kringen en de nationale overheden zich in de loop der jaren vooral is gaan toespitsen op het economisch, het sociaal en het werkgelegenheidsbeleid, ontbreekt het de sociaal-economische kringen vaak aan de nodige kennis en ervaring om zich ook intensief met regionale aangelegenheden bezig te kunnen houden. Het regionaal beleid behoort immers niet tot hun gebruikelijke werkterreinen.

2.2.8.3. In lid-staten met een diepgeworteld economisch dualisme (zoals Spanje) zijn de sociaal-economische organisaties meer vertrouwd met de problematiek rond het regionaal ontwikkelingsbeleid, zeker als deze problematiek er bovendien al van oudsher in het centrum van de politieke en economische discussies staat (zoals Italië).

Sinds de Duitse hereniging staat de economische en sociale samenhang ook in Duitsland in het middelpunt van de belangstelling.

In Groot-Brittannië daarentegen wordt het regionaal beleid veeleer als een herverdelingsinstrument in het kader van het sociaal beleid dan als een onderdeel van het economisch ontwikkelingsbeleid gezien.

2.2.8.4. Daarnaast zijn er nog twee andere uitermate belangrijke factoren, nl.:

- de mate waarin de organisaties in kwestie geïnteresseerd zijn in en zich betrokken voelen bij het Europese integratieproces;

- de principiële houding van de organisaties tegenover partnerschap en overleg, die mede wordt bepaald door de aard van het stelsel van arbeidsverhoudingen in de betrokken lid-staat; in dit verband zij erop gewezen dat partnerschap en overleg onverenigbaar zijn met het aanhangen van het conflictmodel.

2.2.9. In alle lid-staten is uit het onderzoek gebleken dat in de sociaal-economische organisaties slechts weinigen - in feite alleen maar een klein deel van degenen die een bestuursfunctie vervullen - met de structuurfondsenproblematiek bekend zijn.

Het is duidelijk dat het effect van de participatie van de sociaal-economische kringen afhankelijk is van de mate waarin deze met het structuurbeleid vertrouwd zijn.

Het is niet voldoende dat zij de desbetreffende verordeningen en andere documenten hebben gelezen. Zij moeten ook voldoende inzicht hebben in de voornaamste onderdelen van het EG-beleid en weten hoe een en ander concreet in zijn werk gaat en hoe de diverse verordeningen door de Commissie en de bevoegde nationale instanties worden geïnterpreteerd en toegepast.

2.2.9.1. De voornaamste bronnen van informatie zijn de seminars en studiebijeenkomsten die door de Commissie en de sociaal-economische organisaties worden georganiseerd. Van dit informatiekanaal dient in de toekomst steeds meer gebruik te worden gemaakt, maar met dergelijke bijeenkomsten alléén kan niet worden volstaan.

Alleen als de sociaal-economische kringen de kans krijgen de nodige praktijkervaring op te doen, kunnen zij het "vak" echt goed leren.

Zo is de door de Commissie in de periode 1989-1990 georganiseerde consultatieronde met betrekking tot de communautaire bestekken een rijke bron van informatie gebleken.

3. Conclusie

3.1. Algemene conclusie

3.1.1. Uit het onderzoek naar de rol van de sociaal-economische kringen bij de tenuitvoerlegging van het regionaal beleid in de periode 1989-1993 is gebleken dat de situatie er in de afgelopen 13 jaar - d.w.z. sinds het Comité in 1979 bovengenoemd rapport heeft uitgebracht (14) - heel wat op is vooruitgegaan. Toch laten de nationale overheidsinstanties in sommige lid-staten de sociaal-economische kringen nog steeds volledig links liggen.

3.1.2. Er is niet alleen het een en ander veranderd wat de mate van participatie betreft, maar ook waar het gaat om de voorlichting over de procedures en doelstellingen van het regionaal beleid, de wil tot actieve medewerking bij de diverse organisaties (op Europees, nationaal en lokaal niveau) en het standpunt van de bevoegde overheidsinstanties ten aanzien van deze problematiek.

3.1.3. Niettemin moet nog een lange weg worden afgelegd, ook al staat het principe als zodanig niet meer ter discussie en is zelfs het stadium van de eerste concrete experimenten al achter de rug. Het "dossier" is nu dermate gerijpt dat de eerste vruchten kunnen worden geplukt. Het komt er nu op aan het partnerschapsbeginsel op grote schaal te gaan toepassen en, met het oog daarop, de bepalingen van de nieuwe verordeningen in praktijk te brengen.

In het huidige stadium kan in de meeste lid-staten de weg naar een concreet en werkbaar participatiemodel nog slechts door het opdoen van praktische ervaring verder worden geëffend.

3.1.4. De partnerschapsregeling moet nog op heel wat punten worden verbeterd en bijgeschaafd. De voornaamste knelpunten en problemen kunnen als volgt worden samengevat:

a) de houding van de bevoegde overheidsinstanties - zowel op het principiële vlak als in de praktijk - verschilt aanzienlijk van lid-staat tot lid-staat en wordt mede bepaald door de onderhandelingspositie van de sociaal-economische kringen en het stelsel van arbeidsverhoudingen in de betrokken lid-staat;

b) de structuur van het institutionele bestel - en dus ook de manier waarop en de plaats waar het partnerschapsbeginsel concreet kan worden toegepast - loopt eveneens van lid-staat tot lid-staat uiteen;

c) ook de sociaal-culturele achtergrond verschilt sterk van lid-staat tot lid-staat en zelfs van regio tot regio en van organisatie tot organisatie;

d) de diverse verordeningen, procedures, programma's en maatregelen zijn slechts in beperkte mate en - vooral - slechts in een beperkte kring bekend;

e) niet alle organisaties beschikken over het vereiste instrumentarium om actief en op grote schaal hun medewerking te kunnen verlenen.

3.1.5. In de toelichting bij haar voorstellen voor wijzigingen in de structuurfondsenverordeningen wijst de Commissie erop dat het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité erop aandringen de sociaal-economische kringen nauwer bij het structuurbeleid te betrekken. Zij besluit haar opmerking met de toezegging dat "zij zal (...) zorgen voor reëel overleg met de sociale partners" (15).

3.1.5.1. In par. 1.1.1.1 is aangegeven met welke - ook nu nog geldende - argumenten het Comité al dertien jaar lang zijn pleidooi voor nauwer overleg met de sociaal-economische kringen motiveert. Het is het Comité daarbij niet alleen om de formele erkenning van de rol van de sociaal-economische organisaties te doen.

Participatie van de sociaal-economische kringen heeft volgens het Comité alleen zin als deze daadwerkelijk bij het beleid worden betrokken om:

- de economische groei te stimuleren en de convergentie te bevorderen;

- de steunverlening efficiënter te maken;

- de transparantie van de steunmaatregelen te vergroten;

- het merendeel van de burgers actief bij het oplossen van de problemen in hun regio te betrekken;

- uit te maken wat de concrete behoeften van de door hen vertegenwoordigde kringen zijn;

- de levensomstandigheden van de burgers te verbeteren via maatregelen op het vlak van de werkgelegenheid en de infrastructuur;

- hen een rol te laten spelen bij de democratische controle op het gebruik van de ingezette overheidsmiddelen en bij de evaluatie van de uitgevoerde steunprogramma's.

3.1.5.2. De doorgevoerde aanpassing en uitbreiding van de doelstellingen van de structuurfondsen in het licht van de arbeidsmarktsituatie is een extra argument om de sociaal-economische kringen bij het steunbeleid te betrekken, vooral nu de werkgelegenheidsproblematiek een centrale plaats inneemt.

Bedoeld zijn de uitbreiding van de werkingssfeer van doelstelling 3 ("inschakeling in het arbeidsproces van met uitsluiting van de arbeidsmarkt bedreigde personen") en de invoering van een nieuwe doelstelling 4 ("vergemakkelijking van de aanpassing van de werknemers aan de gewijzigde omstandigheden in het bedrijfsleven en aan de ontwikkeling van de produktiestelsels").

3.1.6. In het nieuwe artikel 4 wordt bepaald dat overleg dient te worden gepleegd met "de bevoegde instanties, met inbegrip van de economische en sociale partners" en dat:

- daarmee "door de lid-staat aangewezen nationale, regionale, lokale of andere bevoegde autoriteiten en instanties" worden bedoeld;

- alle partijen dienen te handelen als partners die een gemeenschappelijk doel nastreven;

- dit partnerschap "de voorbereiding, de financiering en de beoordeling vooraf van, het toezicht op en de evaluatie achteraf van de acties" omvat.

3.1.6.1. Aangezien het hier om de zgn. "Kaderverordening" gaat, geldt artikel 4 uiteraard voor alle doelstellingen en voor alle niveaus waarop het regionaal beleid van de Gemeenschap vorm wordt gegeven, ook al wordt dit in de andere structuurfondsenverordeningen niet met zoveel woorden gezegd.

3.2. Definitie van het begrip "partners"

3.2.1. Volgens de Verordening wordt met "partners" dus bedoeld: "de door de lid-staat aangewezen nationale, regionale, lokale of andere bevoegde autoriteiten en instanties".

3.2.2. Het Comité vindt dit, gelet op het subsidiariteitsbeginsel, een goede zaak omdat de situatie sterk van lid-staat tot lid-staat verschilt en de wijze van participatie van verscheidene factoren afhangt, zoals b.v.:

- het feit of de lid-staat in kwestie al dan niet beschikt over invloedrijke regionale instellingen die een rol spelen bij de tenuitvoerlegging van de steunmaatregelen in het kader van het structuurbeleid van de Gemeenschap;

- het stelsel van arbeidsverhoudingen in de betrokken lid-staat;

- de manier waarop de diverse sociaal-economische kringen zich hebben georganiseerd.

Niettemin acht het Comité het noodzakelijk het begrip "partners" te verduidelijken en nader toe te lichten.

3.2.3. In de eerste plaats is het duidelijk dat met "partners" een zeer heterogene groep wordt bedoeld. Het gaat hier namelijk niet alleen om de zgn. "sociale partners", d.w.z. de vertegenwoordigers van de werknemers en werkgevers in het algemeen, maar ook om organisaties die meer specifieke sectorale belangen vertegenwoordigen.

3.2.3.1. Deze "partners" hebben elk een specifieke rol in het maatschappelijk bestel en vertegenwoordigen elk een specifieke categorie of een specifiek gebied. Dit heeft tot gevolg dat de toepassing van het "partnerschapsbeginsel" niet overal op dezelfde manier kan geschieden. Hoe dit beginsel concreet moet worden toegepast, hangt af van de kringen die hierbij zijn betrokken.

3.2.4. In de tweede plaats dient bij de keuze van de in te schakelen "partners" rekening te worden gehouden met de representativiteit van de betrokken organisaties op de diverse territoriale niveaus.

3.2.4.1. In artikel 4 wordt niet uitdrukkelijk gesproken over de inschakeling van de sociaal-economische kringen op EG-niveau, hoewel het duidelijk is dat het "partnerschapsbeginsel" ook op dat niveau speelt.

3.2.4.1.1. De Verordening mist dus duidelijkheid en samenhang, want op andere plaatsen wordt wèl melding gemaakt van de inschakeling van de sociaal-economische kringen op communautair niveau. Zo wordt

- in artikel 31, lid 2, van de Coördinatieverordening bepaald dat de Commissie de op Europees vlak georganiseerde sociale partners jaarlijks over het structuurbeleid van de Gemeenschap dient te raadplegen;

- in artikel 28 van de Coördinatieverordening verwezen naar het "Comité bedoeld in artikel 124 van het Verdrag" (d.w.z. het Comité van het Europees Sociaal Fonds).

3.2.4.1.2. In het eerste geval is uitdrukkelijk bepaald dat het gaat om de op EG-niveau georganiseerde sociale partners (die ook al vóóraf worden geraadpleegd), maar in het tweede geval gaat het alleen om vertegenwoordigers van nationale organisaties.

Gezien de onmiskenbare band tussen ontwikkelingsbeleid en sociaal beleid moet worden geconcludeerd dat er hier inderdaad sprake is van een gebrek aan coherentie.

3.2.4.2. Aangezien sommige onderdelen van het structuurbeleid van de Gemeenschap op versterking van de economische en sociale samenhang in de Gemeenschap als geheel gericht zijn, aangezien sommige initiatieven een transnationaal en grensoverschrijdend karakter hebben (zoals b.v. de Europese netwerken en de programma's van communautair belang) en aangezien zelfs een schuchter begin is gemaakt met het opzetten van een ruimtelijk beleid ("Europa 2000"), dient in artikel 4 van de Kaderverordening uitdrukkelijk en formeel te worden bepaald dat de representatieve Europese organisaties van de sociaal-economische kringen in het kader van de toepassing van het "partnerschapsbeginsel" ook op EG-niveau moeten worden ingeschakeld.

In dat geval is het de taak van de EG-instanties om te bepalen welke organisaties hierbij zullen worden betrokken. Zij dienen bij het organiseren van dit overleg voort te bouwen op de regeling die momenteel al wordt toegepast.

3.3. Rol van de "partners"

3.3.1. Ook wat de rol van de "partners" betreft moet het een en ander worden verduidelijkt. Positief is dat in artikel 4 alle betrokken kringen en instanties op voet van gelijkheid worden behandeld en dat in de definitieve versie van lid 1 van dit artikel wordt gepreciseerd dat "het partnerschap (...) ten volle de respectieve institutionele, juridische en financiële bevoegdheden van elke partner (eerbiedigt)".

3.3.2. De Raad heeft deze zin toegevoegd op grond van een amendement van het Europees Parlement, dat tot doel had bij de "partners die een gemeenschappelijk doel nastreven" een formeel onderscheid te maken tussen enerzijds de regionale en lokale autoriteiten en anderzijds de economische en sociaal-economische kringen.

3.3.3. Door deze toevoeging wordt het al een stuk duidelijker wat met de woorden "nauw overleg" precies wordt bedoeld en waarom deze formulering is verkozen boven de term "raadpleging". Bovendien laat deze formulering de rol van de maatschappelijke kringen beter uit de verf komen en laat zij beter uitkomen dat ontwikkeling het resultaat is van de gezamenlijke inspanningen van alle maatschappelijke kringen.

3.3.4. Op andere beleidsterreinen - zoals het ondernemingsbeleid, het beroepsopleidingsbeleid of het sociaal beleid - is het mogelijk op systematische wijze overleg te plegen of zelfs de beslissingsbevoegdheid aan de betrokken partijen zelf over te laten. Op het terrein van het economisch beleid en het ontwikkelingsbeleid daarentegen is er duidelijk geen sprake van gelijkwaardigheid, maar is de rol van de maatschappelijke kringen ondergeschikt aan die van de overheidsinstanties.

In de praktijk komt dit erop neer dat sommige "partners" beslissingsbevoegdheid krijgen (de Commissie, de lid-staten en de regionale autoriteiten), terwijl andere een minder vergaande maar niettemin kritische en verantwoordelijke rol wordt toebedeeld (de sociaal-economische kringen).

Het feit dat alle "partners" een gemeenschappelijk hoofddoel nastreven - het versterken van de economische en sociale samenhang - betekent niet dat hun strategieën en hun specifieke doelstellingen niet mogen uiteenlopen; per slot van rekening vertegenwoordigen zij sterk uiteenlopende belangen.

3.3.5. Het voorgeschreven "nauw overleg" kan dus op twee - onderling te combineren - manieren worden ingevuld:

- overleg met de sociaal-economische kringen, via adviesorganen, over de besluiten die op de diverse besluitvormingsniveaus worden genomen;

- toezicht van de sociaal-economische kringen op de doeltreffendheid en snelheid van de tenuitvoerlegging van de besluiten, alsmede het naar voren brengen van concrete suggesties om het sociaal-economische effect van de doorgevoerde maatregelen te verhogen.

3.4. Partnerschap: vormen en niveaus

3.4.1. De bedoeling is dat het partnerschapsbeginsel wordt toegepast op alle territoriale niveaus waarop de diverse fasen van het regionaal beleid - voorbereiding, financiering, toezicht, beoordeling vooraf en evaluatie achteraf - zich in de programmeringsperiode 1994-1999 zullen voltrekken.

3.4.1.1. Het spreekt vanzelf dat al deze onderdelen belangrijk zijn, maar het staat buiten kijf dat de sociaal-economische kringen vooral in het voorbereidings- en evaluatiestadium een nuttige bijdrage kunnen leveren.

3.4.1.2. Onder "territoriale niveaus" moet worden verstaan: het EG-niveau, het nationale niveau en het regionale (of "sub-regionale") niveau. Het relatieve belang van het (sub-)regionale niveau in het kader van de partnerschapsregeling varieert aanzienlijk naar gelang van de politieke en institutionele structuur van iedere lid-staat.

3.4.2. Op lokaal en regionaal niveau kan aan het voorgeschreven "nauw overleg" concreet gestalte worden gegeven door de sociaal-economische kringen in de allereerste plaats te laten meewerken in de voorbereidingsfase, d.w.z. bij het opstellen van het regionaal ontwikkelingsplan. Eventuele opmerkingen van de sociaal-economische kringen zouden door de bevoegde instanties ter kennis van de nationale overheid en van de Commissie moeten worden gebracht. In de tweede plaats zouden de sociaal-economische kringen ook bij het uitwerken van de concrete vormen van steunverlening betrokken moeten worden.

3.4.2.1. De sociaal-economische kringen zouden door de bevoegde instanties voortdurend moeten worden geïnformeerd over het verloop van de onderhandelingen over de communautaire bestekken, zodat zij de kans krijgen om via die instanties de nodige commentaar te leveren.

3.4.2.1.1. In de derde plaats zouden de sociaal-economische kringen ook moeten worden ingeschakeld bij de tenuitvoerlegging van de steunmaatregelen. Ter wille van de doeltreffendheid en de transparantie hiervan zou het wenselijk zijn ofwel vertegenwoordigers van de sociaal-economische kringen op te nemen in de toezichtcomités ofwel de sociaal-economische kringen voortdurend en zo goed mogelijk over het verloop van de steunverlening te informeren. Dit is overigens ook noodzakelijk om hen in staat te stellen mee te werken aan het vaststellen van begeleidende maatregelen en aan de evaluatie van de steunverlening.

3.4.3. Op nationaal niveau kunnen de sociaal-economische kringen vooral bij vier onderdelen van het voorbereidingsproces worden ingeschakeld:

- het opstellen van de indicatieve lijst van "doelstelling 2-regio's" en "doelstelling 5b-regio's";

- het opstellen van het nationaal ontwikkelingsplan, dat de diverse regionale plannen de nodige coherentie moet verlenen;

- het opstellen van de interregionale operationele programma's;

- de coördinatie van de steunmaatregelen in het kader van de programma's van communautaire belang.

3.4.4. Wat het communautaire niveau betreft zij erop gewezen dat het in artikel 4 van de Kaderverordening neergelegde partnerschapsbeginsel in geen enkele verordening concreet wordt uitgewerkt.

3.4.4.1. Dit geldt in de eerste plaats voor de comités als bedoeld in hoofdstuk VIII van de Coördinatieverordening (met uitzondering van het Comité van het Europees Sociaal Fonds), en met name voor het Comité voor de Ontwikkeling en Omschakeling van de Regio's. Dit is des te merkwaardiger omdat dit Comité zich moet uitspreken over onderwerpen die een essentieel onderdeel van de structuurfondsenregeling vormen en bovendien van groot belang zijn voor de sociaal-economische kringen, zoals de communautaire bestekken, de periodieke verslagen over de sociaal-economische situatie en ontwikkeling van de regio's alsmede het opstellen van de lijst van regio's die in aanmerking komen voor steun uit hoofde van doelstelling 2.

3.4.4.2. Verder is het helemaal niet duidelijk waarom in artikel 31 van de Coördinatieverordening enerzijds wel wordt bepaald dat de op Europees vlak georganiseerde sociale partners ieder jaar over het structuurbeleid van de Gemeenschap dienen te worden geraadpleegd (hetgeen er in de praktijk op neerkomt dat zij worden geraadpleegd over het in artikel 16, eerste alinea, van de Kaderverordening bedoelde jaarverslag), maar anderzijds niet wordt bepaald dat zij ook over het in artikel 16, derde alinea, bedoelde driejaarlijkse verslag over de economische en sociale samenhang dienen te worden geraadpleegd.

3.4.4.3. In artikel 8, lid 5, van de Kaderverordening wordt bepaald dat "de Commissie .... in het kader van het in artikel 4, lid 1, bedoelde partnerschap en met instemming van de betrokken lid-staat het communautaire bestek voor de structurele bijstandsverlening van de Gemeenschap vast(stelt) ...". Daaruit blijkt dat ook op EG-niveau sprake is van "nauw overleg" met de sociaal-economische kringen over de communautaire bestekken ten behoeve van regio's die onder doelstelling 1 vallen. Dit geldt ook voor de andere doelstellingen (doelstelling 2: artikel 9, lid 9; doelstelling 3: artikel 10, lid 1; doelstelling 4: artikel 10, lid 2; doelstelling 5a: artikel 11, lid 3; doelstelling 5b: artikel 11bis, lid 6).

3.4.4.4. De Commissie zou de sociaal-economische kringen echter ook moeten raadplegen voordat zij overeenkomstig artikel 9, lid 7, van de Kaderverordening met voorstellen voor wijzigingen in de lijst van "doelstelling 2-regio's" komt.

3.4.4.5. Ten slotte zouden de op Europees niveau georganiseerde sociaal-economische kringen ook bij de voorbereiding van de programma's van communautair belang moeten worden betrokken.

3.5. Participatie-instrumentarium

3.5.1. Hoe ver de participatie gaat, kan uiteraard aanzienlijk variëren. Bepalend zijn niet alleen de bereidheid van de bevoegde instanties om de sociaal-economische organisaties bij het beleid te betrekken, maar ook de mate waarin deze organisaties in staat zijn een bijdrage te leveren.

Wil men bereiken dat het voorgeschreven "nauw overleg" op een zodanige manier verloopt dat de participatie van de sociaal-economische kringen werkelijk als nuttig, efficiënt, transparant en in het algemeen belang kan worden beschouwd, dan is het noodzakelijk dat de betrokkenen, met name in het stadium waarin de structuurmaatregelen worden uitgewerkt, een eigen visie op de ontwikkelingsproblematiek en tot op zekere hoogte een concrete ontwikkelingsstrategie hebben.

3.5.2. Niet alle organisaties beschikken echter over de nodige middelen (geld en personeel) en instrumenten (studiebureaus en onderzoeksinstellingen) om zich naar behoren van hun taak te kunnen kwijten en zelf concrete oplossingen voor de ontwikkelingsproblemen van hun regio te kunnen aandragen.

Slechts enkele organisaties zijn daartoe in staat, en dan nog alleen als zij daarbij worden geholpen.

Hierbij valt met name te denken aan technische assistentie door de Commissie en de nationale en regionale overheidsinstanties, coördinatie door de Europese organisaties en allerlei initiatieven die het uitwisselen van informatie over de grenzen heen bevorderen (in technische assistentie is in de verordeningen reeds voorzien).

3.5.3. Daar de nieuwe regeling pas laat is goedgekeurd, restte er maar weinig tijd om de tenuitvoerlegging van het nieuwe artikel 4 grondig voor te bereiden en de partnerschapsregeling op de in dit advies aangegeven manier in praktijk te brengen.

Toen de nieuwe structuurfondsenverordeningen in juli werden vastgesteld, waren al twee fasen van de programmeringsprocedure voor de periode 1994-1999 achter de rug: op dat moment waren de regionale programma's al opgesteld en waren de nationale programma's al bij de Commissie ingediend. Binnen afzienbare tijd zal zelfs de derde fase van de procedure, nl. de onderhandelingen over de communautaire bestekken, van start gaan.

Slechts in enkele gevallen hebben de nationale en regionale overheidsinstanties en de sociaal-economische kringen tijdig met elkaar contact opgenomen. In ten minste één geval, nl. in Schotland, hebben de bevoegde autoriteiten ronduit geweigerd hen bij de zaak te betrekken. In een ander geval - Italië - heeft de nationale overheid positief gereageerd en de Commissie hiervan op de hoogte gebracht.

3.6. Aanbevelingen

3.6.1. Om artikel 4 geleidelijk aan in praktijk te kunnen brengen, is het Comité van oordeel dat:

a) de nationale sociaal-economische organisaties zo spoedig mogelijk een officieel verzoek aan de nationale overheidsinstanties dienen te richten en:

- met de nationale en regionale instanties "gentlemen's agreements" zouden moeten sluiten om concrete afspraken te maken met betrekking tot de plaats waar en de manier waarop zij een concrete bijdrage kunnen leveren;

- opleidingsprogramma's zouden moeten uitwerken om de betrokken sociaal-economische kringen te informeren over de inhoud, de werking en de procedures van de structuurfondsenregeling;

b) de Commissie de toepassing van artikel 4 moet vergemakkelijken door:

- de nationale sociaal-economische organisaties te raadplegen over de communautaire bestekken;

- een programma uit te werken om het organiseren van studiebijeenkomsten, colloquia en seminars te stimuleren en op die manier het uitwisselen van ervaringen en de totstandkoming van grensoverschrijdende netwerken te bevorderen;

- een periodiek verslag over de toepassing van artikel 4 op te stellen.

Het Comité van zijn kant neemt zich voor de uitvoering van het partnerschapsbeginsel in de structuurfondsenregio's op de voet te volgen.

Gedaan te Brussel, 27 januari 1994.

De Voorzitter

van het Economischen Sociaal Comité

Susanne TIEMANN

(1) Par. 5.1, 5.2, 5.2.1, 5.2.2, 5.2.3, 7.2.2.

(2) Par. 5.1.

(3) Par. 5.2.3.

(4) CES 654/79 fin, CES 537/79 fin.

(5) PB nr. C 53 van 3. 3. 1980.

(6) CES 537/78 fin.

(7) Par. 3.1.1, blz. 7.

(8) Resolutie over de economische en sociale samenhang en de deelname van de vakbonden aan het regionaal beleid - Rome, 13 en 14 december 1990

(9) Zie de commentaar van UNICE op de Mededeling van de Commissie "Het structuurbeleid van de Gemeenschap - Balans en perspectieven" (9 november 1992).

(10) Advies over "De herziening van de verordeningen voor de structuurfondsen (kaderverordening, coördinatieverordening, verordeningen EFRO, ESF, EOGFL - Oriëntatie en financieringsinstrument visserij)" [doc. COM(93) 67 def. - SYN 455, doc. COM(93) 67 def. 2 - SYN 455, doc. COM(93) 124 def. - SYN 457 en doc. COM(93) 124 def. 2 - SYN 457].

(11) Door toedoen van het Europees Parlement is hiervoor zelfs een speciale begrotingspost ingevoerd.

(12) PB nr. C 161 van 14. 6. 1993, blz. 46.

(13) In Sicilië en Calabria bij het CGIL (Algemeen Italiaans Verbond van de Arbeid), het CISL (Italiaans Verbond van Vakverenigingen) en de UIL (Italiaanse Unie van de Arbeid) in het kader van een EVV-onderzoek.

(14) Zie par. 1.1.1.2.

(15) COM(93) 67 def. - SYN 455, blz. 6 en 21.