[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 28.09.2005

COM(2005) 466 definitief

WERKDOCUMENT VAN DE COMMISSIE

Betere regelgeving en thematische strategieën voor het milieu {SEC(2005) 1197}

In de afgelopen vier jaar heeft de EU een uitgebreide agenda voor de verbetering van het regelgevingskader opgesteld en uitgevoerd.

De thematische strategieën, waarin het milieubeleid van de volgende generatie wordt vastgelegd, worden voorbereid overeenkomstig de beginselen van deze agenda voor "betere regelgeving". In dit document is beschreven hoe deze beginselen worden toegepast. Het zal dienst doen als achtergrond bij het beleidsdebat over "betere regelgeving en de thematische strategieën", dat op de agenda van de Raad Milieu van oktober 2005 is geplaatst.

1. INLEIDING

Naar aanleiding van het Witboek over Europese Governance[1] levert de Europese Commissie al een aantal jaren actief inspanningen om te garanderen dat wetgevingsvoorstellen van hoge kwaliteit zijn, d.w.z. eenvoudig, relevant en doeltreffend. Zij heeft getracht de kwaliteit van de wetgevingsvoorstellen te verbeteren door onder meer de kennisbasis te verbeteren[2], door de betrokken partijen uitgebreid te raadplegen tijdens de voorbereiding van wetgevingsvoorstellen[3] en door een uitvoerige effectbeoordeling te eisen van alle belangrijke beleids- en wetgevingsvoorstellen[4]. De Commissie vereenvoudigt ook de EU-wetgeving[5] en beperkt de administratieve rompslomp door tijdens de effectbeoordeling na te gaan hoeveel administratieve kosten het voorstel met zich meebrengt[6], door bestaande wetgeving te wijzigen naar aanleiding van de ervaring die in de praktijk is opgedaan en door voorstellen die in behandeling zijn weer in te trekken als ze niet overeenstemmen met de prioriteiten van de Lissabonstrategie van de Commissie en niet volledig beantwoorden aan de normen voor betere regelgeving. In het kader van dit streven naar betere regelgeving wordt ook beter uitgelegd waarom ingrijpen op Gemeenschapsniveau noodzakelijk is en wat de toegevoegde waarde ervan is, onder meer door de inhoud van de toelichting bij voorstellen te verbeteren. De systematische opname van herzienings- en wijzigingsbepalingen in wetgevingsbesluiten maakt het mogelijk om wetgeving soepeler aan te passen aan wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen. "Betere regelgeving" is niet hetzelfde als "deregulering", zoals de Commissie al herhaaldelijk heeft benadrukt. Het betekent dat het Europese beleid wordt verbeterd en dat alle economische marktdeelnemers (bedrijven, overheden) op de minst belastende en meest rendabele wijze profijt kunnen trekken van de beleidsdoelstellingen. Dit kan alleen worden verwezenlijkt wanneer de verschillende beleidsdomeinen elkaar aanvullen en een samenhangend geheel vormen en als de wisselwerking tussen de domeinen duidelijk is vastgesteld. Het doel van "Betere regelgeving" is groei en werkgelegenheid te stimuleren en tegelijk een hoog niveau van sociale en milieubescherming te bieden, zoals uiteengezet in de EU-strategie voor duurzame ontwikkeling. Dit is ook benadrukt in de mededeling over "Betere regelgeving met het oog op economische groei en meer banen in de Europese Unie"[7] van maart 2005, waarmee een bijdrage wordt geleverd tot de doeltreffende uitvoering van de Lissabonstrategie.

In het Europese milieubeleid, dat ongeveer 30 jaar geleden is ontstaan, zijn stap voor stap concepten toegepast die nu tot de standaardpraktijken van "Betere regelgeving" behoren. Een goed voorbeeld van modernisering en vereenvoudiging van wetgeving is de kaderrichtlijn water[8] van 2000, die in de plaats is gekomen van zeven bestaande richtlijnen inzake oppervlaktewater, viswateren, schelpdierwateren, grondwater en lozingen van gevaarlijke stoffen, en op die manier het waterbeleid van de Gemeenschap aanzienlijk heeft gerationaliseerd.

De inspanningen voor "Betere regelgeving" op milieugebied zullen tot uiting komen in de zeven thematische strategieën die in de komende maanden zullen worden voorgesteld. Hierna wordt nagegaan op welke manier dit gebeurt, waarbij met name aandacht wordt besteed aan effectbeoordeling, raadpleging en vereenvoudiging.

2. DE ZEVEN THEMATISCHE STRATEGIEËN

In het Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap[9] wordt ertoe opgeroepen zeven thematische strategieën voor te bereiden op het gebied van:

- luchtverontreiniging,

- het mariene milieu,

- het duurzame gebruik van grondstoffen,

- afvalpreventie en –recyclage,

- het duurzame gebruik van pesticiden,

- bodembescherming,

- het stedelijk milieu.

De strategieën op het gebied van lucht, afval en pesticiden zullen leiden tot een herziening van het beleid en/of de wetgeving op gebieden waarop er al sinds lang een uitgebreid corpus aan Gemeenschapswetgeving bestaat. In de andere strategieën zullen nieuwe uitdagingen op milieugebied in een geïntegreerd perspectief worden opgenomen. De grondstoffenstrategie zal het analytisch kader vormen voor een duurzaam productie- en consumptiebeleid, inclusief afvalbeheer. De strategieën inzake het mariene milieu en bodembescherming vullen het lucht- en waterbeleid aan, zodat alle belangrijke onderdelen van het milieubeleid worden bestreken. In het kader van de strategie voor het stedelijk milieu wordt nagegaan met welke specifieke milieuproblemen steden te kampen hebben en worden de mogelijkheden voor duurzaam vervoer, duurzaam bouwen en geïntegreerd milieubeheer onderzocht. De thematische strategieën zijn de belangrijkste instrumenten van het Zesde Milieuactieprogramma, dat zelf de milieubijdrage is tot de EU-strategie voor duurzame ontwikkeling (zie bijlage).

In de thematische strategieën wordt een uitvoerige analyse gemaakt van de bovenstaande thema's, waarbij wordt gekeken naar de druk en het effect van specifieke milieuproblemen (bijv. luchtverontreinigende stoffen, zoals kleine deeltjes, die een negatieve invloed hebben op de gezondheid, het verlies aan biodiversiteit), gevolgen die niet beperkt blijven tot een deelgebied van het milieubeleid (klimaatverandering, verlies aan biodiversiteit) en verbanden tussen het beleid in een bepaalde sector en de impact van die sector op het milieu (bijv. de impact van de sectoren vervoer, energie, landbouw op lucht, water, bodem enz.). Het doel van de thematische strategieën is een evenwicht te bereiken tussen milieubescherming en de Lissabondoelstellingen inzake groei en werkgelegenheid. De strategieën bevatten een uitgebreid gamma aan opties en een gevarieerde mix van beleidsmaatregelen, zoals het gebruik van marktgebaseerde instrumenten, het gebruik van technologie en innovatie om de vastgestelde problemen op strategische en doeltreffende wijze op te lossen. De strategieën gaan uit van een langetermijnvisie: ze vormen het kader voor de acties die de Gemeenschap en de lidstaten in de komende twee decennia zullen uitvoeren. Concreet betekent dit dat ze strategische doelen voorstellen en nagaan welke maatregelen (waarvoor een effectbeoordeling moet worden uitgevoerd) kunnen worden genomen op korte en middellange termijn. De strategieën zijn erop gericht de EU te helpen haar mondiale verbintenissen na te leven. Dit draagt bij tot een grotere juridische en regelgevende zekerheid en een stabiel kader voor de plannen van de overheidssector, het bedrijfsleven en particulieren.

Elke strategie vormt een pakket dat bestaat uit:

- een algemene benadering van het thema dat in een mededeling wordt behandeld, waarbij de nadruk wordt gelegd op de problemen en de voorstellen voor oplossingen;

- wetgevingsvoorstellen voor bepaalde strategieën;

- een effectbeoordeling.

3. DE TOEPASSING VAN BETERE REGELGEVING

De thematische strategieën zijn gebaseerd op effectbeoordelingen. Bij de voorbereiding wordt met name aandacht besteed aan de raadpleging van belanghebbenden, aan vereenvoudiging en aan sectoroverschrijdende problemen en verbanden.

3.1. Effectbeoordeling

Voor alle thematische strategieën zijn effectbeoordelingen uitgevoerd of aan de gang om te garanderen dat de beslissingen op grond van de beste beschikbare informatie worden genomen. Tijdens de effectbeoordelingen wordt nagegaan wat het probleem is, welke oorzakelijke verbanden er bestaan, wie erdoor wordt getroffen en of ingrijpen op EU-niveau nodig is. Het doel van de effectbeoordeling is de milieuproblemen, de onderliggende oorzaken ervan en de sociale en economische gevolgen van de voorgestelde maatregelen beter te begrijpen.

Er worden een aantal mogelijke beleidsopties beoordeeld, inclusief de optie om alles bij het oude te laten. Bovendien wordt ook nagegaan of er alternatieven voor regelgeving bestaan, zoals het gebruik van marktgebaseerde instrumenten. Wat het gebruik van pesticiden betreft, is bijvoorbeeld een gedetailleerde beoordeling uitgevoerd van de belastingen en heffingen voor de verwijdering van verpakkingen. In de strategieën wordt nagegaan welke verschillende instrumenten in de beleidsmix kunnen worden gebruikt, inclusief onderzoek en technologische ontwikkeling.

Bij de keuze uit de verschillende opties wordt rekening gehouden met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Gezien de grote verschillen in het gebruik van grondstoffen en in de productiepatronen in de EU, is het aan de lidstaten om de meest geschikte manier te kiezen om de gewenste doelstellingen van de strategieën inzake grondstoffen en afvalpreventie en –recyclage te bereiken. De strategie voor het mariene milieu wordt op maat gesneden om rekening te houden met de diversiteit van de verschillende zeeën; in deze strategie wordt ook een regionale benadering van de ecosystemen voorgesteld.

De economische, sociale en ecologische gevolgen van de beleidsopties, inclusief het effect op het concurrentievermogen van het bedrijfsleven in de EU, worden onderzocht, onder meer aan de hand van kosten-batenanalyses. De mate waarin de gevolgen worden gekwantificeerd en precieze bedragen worden geplakt op de kosten en baten verschilt van strategie tot strategie. In sommige strategieën (grondstoffen, stedelijk milieu) worden beginselen uiteengezet en nieuwe benaderingen voorgesteld. Bij gebrek aan uitvoeringsmaatregelen kunnen de gevolgen hiervan alleen kwalitatief worden beoordeeld. In andere strategieën, zoals die voor het mariene milieu en bodembescherming, worden doelstellingen op middellange tot lange termijn vastgesteld, maar het nemen van specifieke maatregelen en de kwantificering van hun gevolgen wordt overgelaten aan het beleidsniveau dat daarvoor het best is geplaatst.

De effectbeoordelingen voor de strategieën inzake luchtverontreiniging en pesticiden zullen daarentegen wel een meer kwantitatieve analyse omvatten, waarbij de kosten en baten in geld zullen worden uitgedrukt. De geïntegreerde modellen die bijvoorbeeld zijn opgesteld tijdens de voorbereiding van de thematische strategie inzake luchtverontreiniging hebben het mogelijk gemaakt een aantal lange-termijnscenario's op te stellen met uiteenlopende effecten op de volksgezondheid, het milieu en het concurrentievermogen en elk met zijn kosten en baten.

De effectbeoordelingen die zijn uitgevoerd tijdens de voorbereiding van de strategieën hebben het mogelijk gemaakt een aantal opties te kiezen waarvan de kosten niet opwegen tegen de verwachte baten. Aangezien de kosten van herstelmaatregelen hoger kunnen oplopen dan tijdige innoverende preventieve maatregelen, wordt ook nagegaan welke kosten verbonden zijn aan het niet nemen van maatregelen. Bovendien wordt bij de effectbeoordelingen rekening gehouden met het feit dat goed ontworpen milieuregels innovatie en de ontwikkeling van schone technologieën op gang kunnen brengen.

3.2. Raadpleging van de belanghebbenden

Tijdens de voorbereiding van de strategieën worden grote inspanningen geleverd om een groot aantal belanghebbenden te raadplegen en hun deskundigheid te benutten. Elke strategie is het resultaat van een intensief raadplegingsproces: eerst wordt een soort groenboek voorgesteld waarin het probleem en de mogelijke oplossingen worden uiteengezet. Vervolgens wordt dit document uitgebreid besproken in deskundigengroepen, tijdens de effectbeoordeling en op het internet. Deze procedure kan meerdere jaren in beslag nemen. Zowel het Europees Parlement als de Raad bespreken het document en stellen conclusies op.

Tal van belanghebbenden - deskundigen uit de lidstaten, de academische wereld, het bedrijfsleven, bedrijfsverenigingen, individuele bedrijven, NGO's, andere vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld en het brede publiek – worden geraadpleegd. Dit gebeurt onder meer via deskundigenvergaderingen, conferenties, gespecialiseerde workshops en internetraadplegingen. Vooral de internetraadplegingen konden op ruime belangstelling rekenen; alleen al voor de strategie inzake luchtverontreiniging werden 11 000 reacties opgetekend.

Dankzij deze uitgebreide raadpleging konden de strategieën worden gebaseerd op de beste beschikbare kennis, rekening houdend met de opmerkingen van mensen die in de praktijk actief zijn op het desbetreffende gebied; dit moet het gemakkelijker maken om de tenuitvoerlegging van de strategieën in de toekomst te verbeteren.

3.3. Vereenvoudiging

Op de gebieden waarvoor al beleid en wetgeving bestaat, zoals lucht- en waterverontreiniging, zijn de thematische strategieën gericht op vereenvoudiging. Ze hebben met name tot doel de bestaande wetgeving te vereenvoudigen, definities te verduidelijken, dubbelzinnigheden weg te werken en suggesties te doen om een betere tenuitvoerlegging te vergemakkelijken. De strategie op het vlak van luchtverontreiniging zal bijvoorbeeld tot gevolg hebben dat vijf afzonderlijke stukken wetgeving inzake luchtkwaliteit worden geconsolideerd tot één richtlijn, waarbij de definities op elkaar worden afgestemd, verouderde bepalingen worden ingetrokken of herzien en overlappingen worden geschrapt.

Om de nieuwe beleidsdoelstellingen te verwezenlijken zullen de thematische strategieën zoveel mogelijk gebruik maken van bestaande instrumenten en beleidsmaatregelen en niet van nieuwe beleidsvoorstellen. De pesticidenstrategie wordt bijvoorbeeld opgesteld in nauwe samenhang met de herziening van Richtlijn 91/414/EEG betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen. Als het in het kader van de strategieën nodig is om actie te ondernemen met betrekking tot specifieke producten, zal dit in de eerste plaats op vrijwillige basis gebeuren overeenkomstig het geïntegreerd productbeleid en, voorzover eco-efficiënte innovaties moeten worden bevorderd, overeenkomstig het actieplan inzake milieutechnologieën[10].

Met het oog op vereenvoudiging en beperking van de administratieve kosten wordt tijdens de voorbereiding van de thematische strategieën ook de consolidering, modernisering en stroomlijning van de toezichts- en rapporteringseisen in de milieuwetgeving onderzocht. De enige manier om vooruitgang te boeken is door modernisering, d.w.z. door over te stappen op gemeenschappelijke informatiesystemen die beantwoorden aan de behoeften van het communautaire milieubeleid, de beleidmakers en het publiek, en door tegelijk de administratieve last tot een minimum te beperken. Tijdens de voorbereiding van de thematische strategieën worden de bestaande systemen en vereisten onderzocht en nieuwe, op maat gesneden initiatieven genomen die het mogelijk maken onmiddellijk beschikbare gegevens te verstrekken die een beeld schetsen van de actuele staat van het milieu op Europees niveau en bijdragen tot een beter beleid.

3.4. Het benutten van onderlinge verbanden en synergieën

Aangezien de thematische strategieën tegelijk worden ontwikkeld, is het mogelijk om in detail na te gaan welke verbanden er bestaan tussen de beleidsdomeinen en systematischer tewerk te gaan bij het plannen van wijzigingen van andere milieuwetten. Wanneer de onderlinge verbanden beter worden begrepen, kunnen de synergieën worden benut en kunnen in het kader van de verschillende strategieën maatregelen worden goedgekeurd die elkaar wederzijds ondersteunen. Hoge concentraties ozon in de onderste luchtlagen hebben bijvoorbeeld een schadelijk effect op de volksgezondheid en de biodiversiteit, vooral in stedelijke gebieden. Ozon draagt ook rechtstreeks bij tot het broeikaseffect. Maatregelen om de ozonconcentratie te verminderen helpen dan ook de beleidsdoelstellingen inzake luchtkwaliteit, klimaatverandering en stedelijk milieu te verwezenlijken. In de thematische strategie inzake luchtverontreiniging wordt voorgesteld de luchtkwaliteit op een andere manier te volgen zodat de vergaarde informatie ook kan worden gebruikt voor het beleid inzake volksgezondheid, biodiversiteit, bodembescherming, stedelijk milieu en mariene milieu.

Tijdens de voorbereiding van de thematische strategieën is eens te meer gebleken dat milieuproblemen alleen kunnen worden opgelost wanneer milieuoverwegingen ook worden geïntegreerd in andere beleidsdomeinen, zoals landbouw, vervoer, energie en onderzoek. Dit is van essentieel belang om te garanderen dat de strategieën bijdragen tot de ruimere doelstellingen van duurzame ontwikkeling. De thematische strategieën vormen het kader voor de integratie-inspanningen van de komende jaren; ze geven duidelijk aan waar de integratie-inspanningen op lange termijn het meest noodzakelijk zijn. De thematische strategieën vormen ook een samenhangend beleidskader voor communautaire financiering onder de volgende financiële vooruitzichten. De onderzoeksprioriteiten op de diverse thematische gebieden zullen bijvoorbeeld worden ondersteund via het zevende kaderprogramma voor onderzoek; milieutechnologieën worden eveneens via dit programma maar ook via het programma voor concurrentievermogen en innovatie ondersteund.

4. CONCLUSIE

Bij de voorbereiding van de thematische strategieën wordt ernaar gestreefd betere regelgeving op te stellen om een doeltreffende toepassing te vergemakkelijken, de kosten zoveel mogelijk te beperken en de baten optimaal te benutten. Een van de manieren waarop de Commissie de uitdaging die ze zich heeft gesteld, namelijk betere regelgeving opstellen[11], wil verwezenlijken, is via de thematische strategieën. Het doel van deze strategieën is op rendabele wijze te streven naar een gezond Europees milieu, zodat de verwezenlijking van milieudoelstellingen gepaard kan gaan met duurzame groei en werkgelegenheid. Hierdoor verbetert de levenskwaliteit en gezondheid van de Europese burgers en kan de Commissie haar doelstelling van duurzame ontwikkeling bereiken.

[1] COM (2001) 428 def. ("Witboek over Europese Governance"); COM (2002) 275 def. ("Europese governance: Een betere wetgeving"); COM (2002) 278 ("Actieplan voor vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving"); COM (2003) 71 def. ("Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire").

[2] COM (2002) 713 ("Het bijeenbrengen en benutten van deskundigheid door de Commissie: beginselen en richtsnoeren - Verbetering van de kennisbasis voor beter beleid").

[3] COM (2002) 277 def. ("Naar een krachtige cultuur van raadpleging en dialoog - Voorstel inzake algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie").

[4] COM (2002) 276 def. (Mededeling van de Commissie over effectbeoordeling").

[5] COM (2003) 71 def. ("Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire").

[6] In het werkdocument van de Commissie "De administratieve kosten van wetgeving tot een minimum beperken" (SEC (2005) 175 van 16 maart 2005) heeft de Commissie aangekondigd dat zij een proefproject zal opzetten om een methode voor het meten van administratieve last te ontwikkelen.

[7] COM (2005) 97.

[8] Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid.

[9] Besluit nr. 1600/2002/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juli 2002 tot vaststelling van het Zesde Milieuactieprogramma van de Europese Gemeenschap, PB L 242 van 10.9.2002.

[10] Stimulering van technologieën voor duurzame ontwikkeling: een Actieplan voor de Europese Unie inzake Milieutechnologieën, COM (2004) 38.

[11] Betere regelgeving met het oog op economische groei en meer banen in de Europese Unie, COM (2005) 97.