Speciaal verslag nr. 3/2001

over het beheer door de Commissie van de internationale visserijovereenkomsten, vergezeld van de antwoorden van de Commissie

(uitgebracht krachtens artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag)

(2001/C 210/01)

INHOUD

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

SAMENVATTING

Doelstelling van de controle

De Rekenkamer heeft het beheer door de Commissie van de internationale visserijovereenkomsten onderzocht, met name wat betreft de vraag in hoeverre de doelstellingen hiervan duidelijk zijn omschreven en uiteindelijk zijn bereikt. De controle van de Rekenkamer had betrekking op de vijf belangrijkste overeenkomsten qua aanwijzingen op de communautaire begroting (92 % in 1999). De belangrijkste opmerkingen van de Rekenkamer volgen hierna.

Kosten-batenverhouding

I. De Commissie zou nog een systeem moeten invoeren voor een permanente follow-up en een grondige analyse van de kosten-batenverhouding van de internationale visserijovereenkomsten. Hiermee zou zij kunnen beoordelen in hoeverre de doelstellingen ervan zijn bereikt (voorziening van de markt, vangstmogelijkheden, herstructurering, werkgelegenheid).

- Het is de taak van de Commissie voor deze overeenkomsten prestatie criteria en -indicatoren te formuleren om de doeltreffendheid ervan te meten.

II. De vangstmogelijkheden in de wateren van derde landen die de internationale overeenkomsten de vissers uit de Gemeenschap bieden, worden niet altijd ten volle benut. De Gemeenschap heeft zodoende financiële compensaties betaald voor vis die alleen op papier bestond.

- De Commissie wordt verzocht zich er allereerst van te overtuigen of de vismogelijkheden daadwerkelijk worden benut.

Doelstellingen

III. De Rekenkamer heeft een gebrek aan samenhang en een tekort aan coördinatie vastgesteld tussen deze internationale overeenkomsten en het onderdeel structuur van het gemeenschappelijk visserijbeleid.

- De Commissie zou met name kunnen toezien op de samenhang van de herstructureringsdoelstellingen van deze overeenkomsten met die van de structuurfondsen, bijvoorbeeld bij de financiering van nieuwe schepen.

IV. Diverse visserijovereenkomsten dienen een commercieel doel en zijn tegelijkertijd op ontwikkelingshulp gericht. Deze verstrengeling bemoeilijkt de evaluatie ervan en draagt bij tot de onduidelijke verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de Gemeenschap en de derde landen.

- Door deze verschillende oogmerken van de visserijovereenkomsten afzonderlijk te formuleren, zou de Commissie de voordelen en de kosten ervan kunnen afwegen en ze op dezelfde basis kunnen vergelijken.

Beheer en controle

V. Het beheer van de visserijovereenkomsten wordt verzwakt door de gebrekkige of onjuiste toepassing van een aantal bepalingen, en doordat de overeenkomsten niet voorzien in verplichte gegevensuitwisseling.

- De Commissie zou het juridisch bindende karakter moeten versterken en het toezicht erop moeten verbeteren, bijvoorbeeld door controlevoorschriften op te nemen of betalingen afhankelijk te maken van de bereikte vooruitgang; zij zou dus bepaalde ongerechtvaardigde praktijken, namelijk het stelselmatig lossen en opnieuw laden van bevroren vis, nog eens moeten bezien.

VI. Bij de controle van de Rekenkamer zijn gebreken vastgesteld in de uitvoering en de follow-up van de controles die de Commissie en de lidstaten verrichten.

- De Commissie zou haar controlewerkzaamheden moeten plannen en voor een scherpere follow-up van eerdere bevindingen moeten zorgen. Samen met de lidstaten zou zij tevens richtsnoeren moeten opstellen voor de gedetailleerde wijze van uitvoering van hun controles.

ALGEMEEN KADER

De achtergrond van de visserijovereenkomsten

1. Visserijproducten vormen een belangrijk voedingsmiddel voor de lidstaten van de Europese Unie. Hun vissersvloten zijn vanouds een niet te verwaarlozen economisch potentieel en bron van werkgelegenheid. Er is een gemeenschappelijk visserijbeleid opgezet voor het behoud van de visbestanden, het beheer en de aanpassing van de ontwikkeling van hun industriële structuren, de gemeenschappelijke marktordening en het sluiten van visserijovereenkomsten met derde landen.

2. Het beginsel van vrije toegang tot de open zee is vanaf midden jaren zeventig en na de derde conferentie van de Verenigde Naties over het zeerecht geleidelijk aan verdwenen. Steeds meer derde landen hebben sindsdien besloten hun exclusieve economische zone van 12 tot 200 zeemijl uit te breiden en zo is circa 90 % van de visbestanden onder controle van de kuststaten gekomen. Dientengevolge hadden de schepen van de lidstaten van de Europese Unie die voorheen in deze wateren visten, hier geen toegang meer (dit maakt 9 %(1) van de communautaire consumptie uit).

3. Deze situatie, alsook de noodzaak van goed beheer van de teruglopende visbestanden, heeft de Gemeenschap ertoe gebracht visserijovereenkomsten met derde landen te sluiten, die de vissersvloten uit de lidstaten in staat stellen hun vroegere activiteiten voort te zetten. Per 1 januari 2001 had de Commissie met 33 landen visserijovereenkomsten ondertekend, waarvan er 14 nog van kracht zijn.

De aard van de visserijovereenkomsten

4. Deze overeenkomsten omschrijven het niveau, de voorwaarden voor toewijzing en het gebruik van de toegangsrechten voor de visbestanden in de exclusieve economische zones van derde landen. Ze verschillen al naar gelang van de wederpartij. Er zijn overeenkomsten van de "eerste" en van de "tweede" generatie.

De overeenkomsten van de eerste generatie zijn met name:

a) wederkerigheidsovereenkomsten, met uitwisseling van vangstmogelijkheden tussen de vloten uit de lidstaten en die van de derde landen, die over het algemeen hun bestanden geheel uitputten (bijvoorbeeld: IJsland, Noorwegen, Faeröer-eilanden). Deze overeenkomsten voorzien niet in een financiële bijdrage van de Gemeenschap noch in een heffing (licentierecht) die de reders moeten betalen.

b) overeenkomsten met financiële tegenprestatie, ondertekend met derde landen die een deel van de exploitatie van hun hulpbronnen willen overdragen, zonder wederkerigheid van toegangsrechten en in de vorm van financiële compensaties ten laste van de begroting van de Gemeenschap en van heffingen (licentierechten), betaald door de reders die deze toegangsrechten genieten.

Deze financiële compensaties zijn bijdragen aan:

i) de overheidsbegroting van het derde land;

ii) begeleidende maatregelen voor ontwikkelingssamenwerking;

iii) de overheidsdiensten in de visserijsector (opleidingsprogramma's voor vissers en inspecteurs, programma's voor wetenschappelijk onderzoek naar de visreserves, administratie, enz.).

Sommige ontwikkelingsacties die in de overeenkomsten zijn opgenomen, komen rechtstreeks ten laste van de reders, zoals de aanwezigheid van waarnemers aan boord of de aanwerving van lokale bemanningen. De overeenkomsten met de landen in Afrika en aan de Indische Oceaan vallen onder deze categorie;

c) overeenkomsten met financiële compensatie en toegang tot de gemeenschappelijke markt voor visserijproducten uit derde landen (zonder douanerechten of kwantitatieve beperkingen), met in ruil daarvoor exploitatie door de Gemeenschap van bepaalde visbestanden, zonder dat reders hiervoor een heffing hoeven te betalen (bijvoorbeeld: Groenland).

De overeenkomsten van de tweede generatie beogen de oprichting door particulieren van gemengde vennootschappen (joint ventures) die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de Europese schepen en vangstquota krijgen toegewezen voor de wateren van derde landen (in de overeenkomsten kan financiële compensatie voor de vangstquota zijn opgenomen). Zij streven bovendien naar permanente of tijdelijke overdracht van schepen van de vloten uit de lidstaten naar derde landen (bijvoorbeeld: Argentinië, Estland, Letland, Litouwen).

5. Van meet af aan is met de visserijovereenkomsten beoogd, de voortzetting van de activiteiten van de vissersvloten van de lidstaten te garanderen, in ruil voor financiële bijdragen of vangstmogelijkheden, waaruit het commerciële karakter blijkt.

De belangrijkste partijen bij de visserijovereenkomsten

6. De belangrijkste verantwoordelijkheden van de betrokkenen bij de visserijovereenkomsten zijn de volgende:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Doelstelling en reikwijdte van de controle

7. De controle had ten doel, na te gaan in hoeverre de Commissie de doelstellingen van de internationale visserijovereenkomsten duidelijk had omschreven en of zij adequate systemen voor het toezicht op de doeltreffendheid ervan heeft ingevoerd.

8. De controle had betrekking op het beheer, in de periode 1993-1999, van de overeenkomsten met Marokko, Mauritanië, Groenland, Senegal en Argentinië, die tezamen 92 % van de betalingen uit hoofde van het begrotingsjaar 1999 uitmaken. Het gaat met name om overeenkomsten met financiering uit de begroting van de Gemeenschap. Deze groep is ook het meest belangrijk wat betreft vangstmogelijkheden, alsmede overeenkomsten van de "eerste" of "tweede" generatie.

9. Aan de hand van een documentanalyse van de beheerssystemen zijn hoofdactiviteiten vastgesteld die aan controles zijn onderworpen. Er zijn controlebezoeken gebracht aan de Commissie, de lidstaten (Spanje, Frankrijk en Portugal) en de delegaties van de Commissie in Marokko, Mauritanië en Senegal. Bewijsmateriaal is verkregen door controle van documenten en registers, waarneming van havenactiviteiten, verzoeken om en bevestiging van inlichtingen, aangevuld met gesprekken met vertegenwoordigers van derde landen en geselecteerde organisaties.

10. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1999 heeft de Rekenkamer al opgemerkt dat in het kader van de internationale visserijovereenkomsten de Commissie juridische verplichtingen was aangegaan voor een bedrag dat de beschikbare kredieten met 129 miljoen euro overschreed en dat bijgevolg de verplichtingen voor het jaar waren ondergewaardeerd(2). Daarom is in dit verslag niet op dit vraagstuk ingegaan.

Begrotingsaspecten

11. Bijlage I bevat de begrotingsuitgaven voor de internationale visserijovereenkomsten over de periode 1993-2000, alsook de verhouding tot de totale uitgaven voor het gemeenschappelijk visserijbeleid. Tussen 1993 en 1997 doet zich een opwaartse trend voor van de aan partnerlanden betaalde bedragen in ruil voor vangstrechten, en sinds 1998 een stabilisatie (zie grafiek).

Grafiek

Internationale visserijovereenkomsten - Verplichtingen en betalingen (uitvoering), vangstwaarde

>PIC FILE= "C_2001210NL.000601.EPS">

NB:

Voor 1998 en 1999 zijn bij de Commissie geen cijfers over de vangsten beschikbaar.

12. Deze tendens is voornamelijk het gevolg van nieuwe overeenkomsten of overeenkomsten waarover opnieuw onderhandeld is. Daarbij komt dat in sommige overeenkomsten nieuwe vissoorten worden opgenomen, zoals voor Mauritanië of Senegal, dat de financiële compensatie hoger wordt en de visstand terugloopt. De van 1995 op 1996 toegenomen verplichtingen en betalingen zijn het gevolg van de inwerkingtreding van nieuwe overeenkomsten, met name die met Marokko. Zie bijlage II: Marokko, met 74 % van de vangsten van de "overeenkomsten van het Zuiden"(3), is van 1993 tot 1997 de belangrijkste partner geweest, terwijl Spanje, met meer dan 87 % van de vangsten, van deze overeenkomsten het meeste voordeel heeft gehad(4).

DE KOSTEN-BATENVERHOUDING VAN DE VISSERIJOVEREENKOMSTEN

Een instrument voor de follow-up van de overeenkomsten

13. In haar jaarverslag over het begrotingsjaar 1992(5) had de Rekenkamer gewezen op het belang van kosten-batenanalyses, in het kader van de follow-up van deze overeenkomsten door de Commissie. Deze analyses behelzen de formulering van criteria en indicatoren om te beoordelen in hoeverre de doelstellingen van de overeenkomsten zijn bereikt. In de conclusies van de Visserijraad van 30 oktober 1997 werd de Commissie opgeroepen voor elke overeenkomst (of na heronderhandelingen over een overeenkomst) kosten-batenanalyses op te stellen, en wel lang vóór de ondertekening. De reactie van de Commissie op dit verzoek van de Raad was tweeërlei: enerzijds heeft zij een externe evaluatie laten uitvoeren, anderzijds heeft zij geïndividualiseerde technische dossiers opgesteld.

14. De evaluatie van de internationale visserijovereenkomsten voor de periode 1993-1997, waarvoor de Commissie een externe consultant heeft ingeschakeld(6), behelsde een onderzoek van diverse aspecten van de overeenkomsten dat geen volledige analyse van de kosten-batenverhouding vormt. In deze evaluatie zijn reserves uitgesproken over de kwaliteit, volledigheid, relevantie en betrouwbaarheid van de beschikbare informatie. Deze reserves verzwakken de conclusies ervan en tonen de noodzaak aan van een verbetering van de gegevensverzameling door de Commissie in de lidstaten.

15. Hoewel deze evaluatie gebreken aan het licht bracht en nuttige conclusies en aanbevelingen bevatte over het beheer en de follow-up van de overeenkomsten, bestudeert de Commissie nog hoe zij die eventueel in praktijk kan brengen. De evaluatie zou echter samen met de aanbevelingen het uitgangspunt moeten zijn voor de ontwikkeling van een systeem van permanente follow-up, waarin ook de kosten-batenanalyse is opgenomen.

16. De toegevoegde waarde voor de Gemeenschap van sommige overeenkomsten is hoger dan van andere en in bepaalde gevallen is zij zelfs negatief. De uitgave van één euro financiële compensatie staat immers voor een vangstwaarde van 0,9 euro bij de overeenkomst met Groenland en voor 3,4 euro bij de overeenkomst met Mauritanië (zie bijlage III). Zonder de bestaande visserijovereenkomsten ter discussie te stellen, zou een permanente follow-up en een kosten-batenanalyse deze situatie kunnen verduidelijken.

17. Tussen 1993 en 1999 bedroeg de stijging van de kredieten voor betalingen in het kader van deze overeenkomsten 42 %. In dezelfde periode zijn de door de overeenkomsten geboden vangstmogelijkheden licht afgenomen. Zoals hiervoor al is gezegd, is de toegenomen begrotingslast gedeeltelijk verklaarbaar uit verschillende factoren (zoals de verhoging van de bedragen voor financiële compensatie in bepaalde overeenkomsten, dan wel een dalende visstand). Doordat er geen grondige analyse is, zijn de effecten of de invloed ervan op de stijging zelf van de kosten van een overeenkomst onbekend.

18. Wat betreft de geïndividualiseerde technische dossiers die de Commissie voor elke overeenkomst opstelt: vier van de acht door de Rekenkamer onderzochte dossiers bevatten geen kwantitatieve gegevens over de vangsten en in geen enkel dossier was de waarde van deze vangsten vermeld. Hoewel deze dossiers bepaalde aspecten van een kosten-batenanalyse bevatten en sinds de invoering verbeterd zijn, zijn sommige essentiële gegevens nog steeds te vaag voor een grondige analyse. Zij vormen dus evenmin een antwoord op de reeds in paragraaf 13 vermelde verzoeken van de Raad.

Onvolledige benutting van de overeenkomsten

19. Tijdens de onderhandelingen over een overeenkomst maakt de Commissie gebruik van de door de reders in de voorafgaande protocollen opgegeven vangsten, alsmede van de gebruiksgraad in de zin van het aantal verstrekte vergunningen en de raming door de lidstaten van hun behoeften qua visvangst. De evaluatie van deze schattingen door de Commissie zou ten grondslag moeten liggen aan de overeenkomsten waarover onderhandeld moet worden, gezien de eventuele invloed hiervan op de kosten waarover onderhandeld wordt, op het evenwicht van de visbestanden en op de mate waarin de vangstmogelijkheden worden benut.

20. In de praktijk plegen de vissersvloten van de lidstaten hun behoeften te overschatten, hetgeen kan leiden tot extra kosten voor de overeenkomst, maar ook tot onvolledige benutting van de in de overeenkomst vermelde vangstmogelijkheden. Deze overschatting is deels te verklaren uit de wens van de reders om in deze wateren te kunnen blijven vissen, ook al zijn ze economisch niet rendabel. Dit belang blijkt speculatief, aangezien zelfs wanneer de vangstmogelijkheden voor vissers uit de Gemeenschap niet geheel benut worden, de Gemeenschap een financiële compensatie betaalt voor het totaal van de aanvankelijk geraamde vangsten.

21. Zo zijn twee overeenkomsten (met Senegal en Groenland) niet geheel benut, ondanks een verhoging van de prijs bij de laatste verlengingen. De overeenkomst met Senegal blijft nog steeds ten dele onbenut: behalve de langere duur (1997-2001), valt er een stijging van de totale bijdrage van de Gemeenschap van 33 % per jaar te noteren. De financieel controleur van de Commissie(7) heeft hierop kritiek geuit. Deze overeenkomst(8) omvat bovendien een nieuwe categorie visvangst, die met "pelagische vriestrawlers", die geheel onbenut is gebleven, maar waarvan de Commissie de kosten heeft gedragen. Zij betaalt immers een totaalbedrag voor elke overeenkomst zonder enige verdeling van de kosten over de verschillende categorieën visvangst. Ook als één van de categorieën visvangst (binnen dezelfde overeenkomst) niet of niet geheel wordt benut, komt dit dus niet tot uitdrukking in een daling van de totale door de Commissie te dragen kosten.

22. De overeenkomst met Groenland op haar beurt wordt niet geheel benut wat betreft de belangrijkste vissoorten (kabeljauw en schorpioenvis). Uit de technische dossiers van de Commissie(9) blijkt dat er vanwege deze onvolledige benutting bij de meeste vangstmogelijkheden die in de overeenkomst 1995-2000 waren opgenomen, tegenover de gemaakte kosten geen voordelen stonden in termen van vangsten. De beschikbare wetenschappelijke gegevens tonen aan dat de overeenkomst voornamelijk niet volledig werd benut als gevolg van een ernstige daling van de visstand. De Europese Unie heeft dus betaald voor potentieel onbestaande vangsten, dat wil zeggen voor vis die slechts op papier bestond (zie tabel). Ondertussen is de overeenkomst met Groenland in 2000 verlengd, zonder dat de Commissie genoeg aandacht schenkt aan de hoge kosten, de evaluatie van oktober 1999, en haar eigen technische dossiers.

23. De Commissie zou moeten nagaan of de vissersvloten van de lidstaten zich verbinden om de vangstmogelijkheden ook daadwerkelijk te benutten, om onnodige kosten te vermijden. Een mogelijke oplossing zou zijn, garanties of de betaling van een hoger voorschot(10) van hen te verlangen om zuiver speculatieve aanvragen te voorkomen. In dit opzicht is nauwe samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten geboden.

Tabel

Benutting van de vangstmogelijkheden - Overeenkomst met Groenland

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Intern document van de Commissie van 2 februari 2000.

Verdeling van de financiële lasten

24. De te dragen kosten omvatten een door de Gemeenschap betaalde financiële compensatie en een heffing, betaald door de particuliere reders die in de wateren van de derde landen willen vissen (zie ook hiervoor).

25. Het deel van de financiering dat de Commissie ten laste van openbare middelen(11) voor haar rekening moest nemen, kan geschat worden op 85,7 % van de totale kosten van de overeenkomsten met financiële compensatie. In het licht van de in het verleden uitgesproken voornemens(12) zou de Commissie de mogelijkheid, de middelen en de gevolgen van een evenwichtiger verdeling van de kosten moeten onderzoeken.

Noodzakelijke informatie

26. Ondanks de in de paragrafen hiervoor vermelde tekortkomingen heeft de Commissie uiteindelijk geen complete balans kunnen opmaken van de kosten en de voordelen van de internationale visserijovereenkomsten sinds de laatste evaluatie in 1999: zij heeft gegevens kunnen verstrekken over de kosten, maar niet over de waarde van de vangsten of over het directe of indirecte effect ervan (bijvoorbeeld op de werkgelegenheid). Deze informatie is echter onmisbaar tijdens commerciële onderhandelingen, zoals die bij de internationale visserijovereenkomsten gevoerd worden.

27. Overigens had het Europees Parlement in zijn resolutie van 15 mei 1997(13) er bij de Commissie op aangedrongen een geheel van richtlijnen op te stellen om een uniforme procedure te volgen bij het evalueren van de uitvoering van ten einde lopende protocollen inzake vangstmogelijkheden of onderhandelingen voor te bereiden voor de sluiting van nieuwe protocollen of overeenkomsten.

DE STREKKING VAN DE OVEREENKOMSTEN

De stabiliteit van de vangstmogelijkheden

28. Eén van de algemene doelstellingen van deze overeenkomsten is de stabiliteit van de vangstmogelijkheden die de vloten van de lidstaten worden geboden. De periode 1993-1999 vertoont een lichte daling van de vangstmogelijkheden, met name vanwege de vermindering hiervan in de overeenkomst met Marokko, alsmede stabiliteit of een lichte stijging in andere overeenkomsten(14).

29. In diezelfde periode zijn de betalingskredieten voor de overeenkomsten evenwel toegenomen, hetgeen de wil van de Commissie bevestigt, te streven naar stabiliteit van deze vangstmogelijkheden. In de twaalf maanden na het verstrijken van de overeenkomst Europese Unie-Marokko op 30 november 1999, zijn de totale vangstmogelijkheden waarin de overeenkomsten voorzien, aanzienlijk afgenomen, met name ten nadele van de Spaanse en Portugese vissers.

De voorziening van de markt en de steun voor de werkgelegenheid

30. De visserijovereenkomsten beogen een markt te voorzien die sterk deficitair is, en de werkgelegenheid te behouden. De Commissie beschikt niet over actueel bewijsmateriaal over het effect van elke overeenkomst op deze twee aspecten, die trouwens niet stelselmatig geanalyseerd zijn in de hiervoor genoemde technische dossiers. De enige bron van informatie in dit verband is de evaluatie van de overeenkomsten die de Commissie heeft laten uitvoeren voor de periode 1993-1997.

31. Om het effect van de overeenkomsten op de voorziening van de markt en op de werkgelegenheid stelselmatig te meten, zou men passende criteria en indicatoren moeten formuleren (bijvoorbeeld: gegevens over lossingen en vangsten qua hoeveelheid en waarde, directe en indirecte arbeidsplaatsen). Zo kunnen ook het potentiële risico en de gevolgen voor de Commissie worden bepaald wanneer de overeenkomsten niet worden verlengd, en kan worden ingespeeld op de effecten ervan. In dit verband heeft het niet-verlengen van de overeenkomst met Marokko in 1999 in enkele Europese regio's (met name in Spanje en Portugal) die hiervan sterk afhankelijk waren, aanzienlijke economische en sociale gevolgen gehad (circa 7000 rechtstreekse arbeidsplaatsen en 470 schepen).

Een strategie voor herstructurering

32. Het structurele deel van het gemeenschappelijk visserijbeleid is vooral gericht op de verwezenlijking van:

a) evenwicht tussen de capaciteit van de vissersvloten en de visbestanden;

b) de bevordering van de ontwikkeling van de regio's die van de visvangst afhankelijk zijn;

c) eliminatie van overtollige capaciteit;

d) de bouw en modernisering van de vloten, onder bepaalde voorwaarden.

Dit onderdeel "structurele acties" is onder andere gerelateerd aan de internationale visserijovereenkomsten, hetgeen een heldere formulering vereist van samenhangende doelstellingen en een strikte coördinatie bij de toepassing van de genomen maatregelen.

33. Bij de onderhandelingen over de internationale visserijovereenkomst met Marokko in 1994-1995 werd vastgesteld dat de visstand in de Marokkaanse wateren terugliep en dat de visserijsector in Marokko zich ontwikkelde. Er had dus een beleid gevoerd moeten worden van geleidelijke herstructurering van de vloten van de lidstaten die in deze wateren visten, zoals de Commissie tijdens de onderhandelingen had aangegeven. Een dergelijk beleid had een geleidelijke uitvoering van herstructureringsmaatregelen mogelijk gemaakt (zoals de ombouw van de schepen) en van maatregelen van sociale aard ter beperking van de effecten op de visserijsector in de Gemeenschap; het zou de vloten van de Gemeenschap ook minder afhankelijk hebben gemaakt van deze overeenkomst. De stabiliteit en de duurzame ontwikkeling van de sector hadden zo kunnen worden gegarandeerd. Desondanks zijn er van de in totaal 125 nieuwe schepen (met name uit Spanje en Portugal) die in Marokkaanse wateren visten (overeenkomst 1995-1999), 54 gecofinancierd door de Europese Gemeenschap. De Commissie had niet samen met de lidstaten duidelijke doelstellingen geformuleerd voor de toewijzing van steun (uit de structuurfondsen) voor de bouw van nieuwe schepen en had het gebruik van de schepen nadien niet gevolgd. Twee vragen kunnen gesteld worden: maakte dit instrument integraal deel uit van een algeheel plan voor de herstructurering van de vissersvloten van de lidstaten? Is het dalende aantal visvergunningen, tot uiting komend in een daling tussen 1996 en 1999 van het aantal schepen van 590 tot 477 stuks, het enige resultaat geweest van de verwezenlijking van de herstructureringsdoelstelling? Zo heeft de Commissie bij bepaalde overeenkomsten geen verband kunnen aantonen tussen het doel van de onderhandelingen en de doelstelling van het gemeenschappelijk visserijbeleid om de visserij-inspanning in de communautaire wateren(15) te verminderen. De samenhang tussen deze twee aspecten van het gemeenschappelijk visserijbeleid is dus niet altijd aanwezig.

34. Verder is de bouw van schepen ondernomen zonder dat stelselmatig gecontroleerd is of de vangstcapaciteit en de hoeveelheid vis die in de overeenkomst werd genoemd wel op elkaar afgestemd waren. Sinds het verstrijken van de overeenkomst met Marokko en bijgevolg de stopzetting van visserijactiviteiten in de Marokkaanse wateren ontvangen de betrokken vloten onder bepaalde voorwaarden door de Gemeenschap gecofinancierde vergoedingen voor de desbetreffende gederfde inkomsten. Voor 2000 bedroeg de omvang van deze vergoedingen 124 miljoen euro, waarvan 59 miljoen euro uit de communautaire begroting wordt gefinancierd.

35. Andere initiatieven van structurele aard hebben niet altijd het verwachte effect gehad. Dit betreft vooral de overeenkomsten van de tweede generatie (zie definitie in paragraaf 4), die door de oprichting van gemengde vennootschappen streven naar het behoud van de vangstmogelijkheden voor de communautaire vloot, de handhaving van een bepaald werkgelegenheidsniveau(16) in de Gemeenschap en de overgang van vissersschepen naar de wateren van derde landen. De enige overeenkomst van een zekere omvang is gesloten met Argentinië (162 miljoen euro); op grond hiervan zijn 32 schepen overgedragen en circa 1000 banen in de Gemeenschap behouden, totdat Argentinië besloot het minimumaantal Argentijnse vissers dat aan boord van deze schepen moest zijn, te verhogen (op termijn kan dit besluit gevolgen hebben voor 600 banen in de Gemeenschap). Het beperkte effect van dit type overeenkomsten is het gevolg van gebrek aan belangstelling van de derde landen en de uitputting van de visbestanden.

36. De Commissie en de lidstaten dienen bijgevolg duidelijke doelstellingen te formuleren vóór de toewijzing van structurele middelen aan de communautaire vloot die in het kader van de internationale overeenkomsten vist. De coherentie van de verschillende onderdelen van het gemeenschappelijk visserijbeleid, met name met de structuurfondsen, is voor verbetering vatbaar. Een strategische planning en een doeltreffende follow-up van de uitvoering van de acties ter ontwikkeling van een stabiele visserijsector zijn in het kader van deze overeenkomsten bijzonder belangrijk, gelet op de risico's die de Gemeenschap loopt, met name ingeval de overeenkomsten niet worden verlengd.

De samenhang van het communautaire beleid

37. Sommige landen die een internationale visserijovereenkomst hebben ondertekend, profiteren ook van ander beleid van de Gemeenschap, zoals de uit de Gemeenschapsbegroting of het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) gefinancierde ontwikkelingshulp. Daarom moet de samenhang en de coördinatie van de acties op visserij- en ontwikkelingsgebied(17) gegarandeerd worden. Dit vereist de inachtneming van het specifieke karakter van de terreinen (commercieel karakter en ontwikkelingshulp), die beide legitiem zijn.

38. In bepaalde derde landen kunnen de inkomsten uit de internationale visserijovereenkomsten een essentieel deel van het nationaal inkomen vormen: in 1998 bijvoorbeeld bedroeg dit aandeel 15,2 % in Mauritanië en 12,7 % in Sao Tomé en Principe.

39. Toen de overeenkomst met Senegal in 1997 verstreek, kon de Commissie de verlangde prijs niet aanvaarden. Er werd een akkoord bereikt toen de Commissie de EOF-financiering met een bepaald bedrag(18) verhoogde. In dit geval is voorbijgegaan aan de transparantie en aan het begrotingsbeginsel van specialiteit van de uitgaven. De begrotingsautoriteiten zouden op elk moment de werkelijke totale kosten van de visserijrechten moeten kunnen vaststellen. Maar al te vaak lopen de doelstellingen van beide communautaire beleidsterreinen in deze overeenkomsten door elkaar. Daarom zouden de doelen van de overeenkomsten duidelijk moeten worden omschreven. En de Commissie moet ervoor zorgen dat haar diensten alle beleidsterreinen coördineren die de betrekkingen van de Europese Unie met ontwikkelingslanden kunnen beïnvloeden, overeenkomstig artikel 178 van het Verdrag en de Overeenkomst van Lomé.

DE UITVOERING VAN DE OVEREENKOMSTEN

Gebreken in het beheer

40. Elke internationale visserijovereenkomst wordt beheerd door een "gemengde commissie", waarin de Commissie, de partners/derde landen en in sommige gevallen vertegenwoordigers van de Raad en van de betrokken lidstaten zitting hebben.

41. Deze gemengde commissies zijn werkzaam tijdens de gehele duur van de overeenkomsten. Zij zien zich hoofdzakelijk voor twee soorten moeilijkheden gesteld, die zij niet altijd wisten op te lossen: de financiering van de ontwikkelingsprojecten en de uitvoering van projecten voor de inspectie van schepen per satelliet.

42. De onderhandelingspositie van de Commissie is verzwakt indien niet is voorzien in een clausule over hetzij de verplichte uitwisseling van wetenschappelijke gegevens, hetzij de stopzetting van betalingen in geval van geschillen, hetzij de aanpassing van financiële onderdelen in verband met maatregelen die de vangstmogelijkheden kunnen beïnvloeden. Zo schortte Marokko in 1998 en in 1999 gedurende twee maanden de vangst voor de categorie koppotigen op in verband met de instandhouding van de soort, afgezien van de twee maanden stillegging die beide partijen al overeen waren gekomen. De Commissie moest Marokko toch een integrale financiële compensatie betalen, ook voor de periode van dit eenzijdige vangstverbod dat niet in de overeenkomst was opgenomen.

43. Volgens sommige bepalingen in de overeenkomsten kan een deel van de financiële compensatie bestemd worden voor de financiering van specifieke acties en opleiding, om zo bij te dragen tot een duurzame ontwikkeling van de visserijsector in het derde land. In dat geval zou het vanzelf spreken dat de beheerders van de overeenkomsten geïnformeerd worden over de toepassing ervan. Maar de derde landen menen dat deze overeenkomsten vooral commercieel van aard zijn en toegang verschaffen tot territoriale wateren met financiële compensatie in ruil, en beschouwen de financiering van dergelijke maatregelen veeleer als optioneel. Bijgevolg wijzen sommige van deze landen(19) externe controle af en beschikt de Commissie uiteindelijk niet over informatie over de besteding van deze middelen.

44. Als dergelijke bepalingen daadwerkelijk in de overeenkomsten zijn opgenomen, dient de Commissie het juridisch bindende karakter te versterken en de follow-up ervan te verbeteren, bijvoorbeeld door invoeging van bepalingen inzake controle of betalingen naar gelang van de geboekte vooruitgang. In ieder geval moeten de commerciële aspecten duidelijker worden gescheiden van kwesties betreffende ontwikkelingshulp.

45. Krachtens sommige overeenkomsten worden vangsten verplicht of vrijwillig in het partnerland aan land gebracht om zo de werkgelegenheid in de visserijsector te versterken. In dat geval hoeven er voor de schepen minder hoge rechten voor de visvergunning te worden betaald.

46. Wat de overeenkomst met Marokko betreft heeft de Rekenkamer op basis van een aselecte steekproef vastgesteld dat in vier van de vijf gevallen die in de periode van 4 december 1998 tot 2 maart 1999 werden onderzocht, de gehele vangst van Europese schepen is gelost en weer geladen. Deze praktijk valt niet te rechtvaardigen, ook al ging het erom een verlaging van de heffing te verkrijgen: het stelselmatig lossen en weer laden in een Marokkaanse haven van bevroren vis die bestemd is voor de verkoop op een andere markt, is geheel zinloos. Een essentieel onderdeel van de overeenkomst met Marokko, te weten intensievere samenwerking ter ontwikkeling van de Marokkaanse visserijsector, is dus niet nageleefd.

47. De Commissie moet ervoor zorgen dat de overeenkomsten letterlijk worden toegepast, maar ook dat de reders ze op rationele wijze interpreteren. Eventueel dient de Commissie hun een toelichting te verstrekken.

Gebreken in de controle

48. De Commissie heeft binnen directoraat-generaal Visserij een eenheid inspectie en controle opgezet om te waken over de toepassing en de follow-up van de uitvoering van de communautaire verordeningen betreffende de activiteiten van de vissersvloten van de lidstaten in de wateren van derde landen. De inspecteurs van deze eenheid zijn regelmatig als waarnemer aanwezig bij nationale inspecties in de lidstaten.

49. Deze eenheid zou doeltreffender zijn als ze kwam met gedetailleerde controledoelstellingen en specifieke inspecties voor de internationale visserijovereenkomsten. De leiding van de eenheid zou deze doelstellingen en inspecties ook moeten beoordelen, goedkeuren en volgen. Voorts is er nog steeds geen sprake van een passende follow-up van overtredingen die bij inspecties van deze eenheid in de lidstaten zijn ontdekt.

50. Artikel 1 van Verordening (EEG) nr. 2847/93 van de Raad(20) verplicht de lidstaten overigens om de vereiste maatregelen te treffen om de doeltreffendheid van het gemeenschappelijk visserijbeleid te waarborgen, waartoe ook de activiteiten behoren van schepen uit de Europese Unie die in de wateren van derde landen vissen. De artikelen 2 tot en met 5 verplichten de lidstaten toezicht te houden op de vissersschepen en ze te inspecteren.

51. De Rekenkamer heeft tijdens haar controle de volgende tekortkomingen vastgesteld:

a) de nationale autoriteiten hebben niet systematisch de verplichte vangst- en losverklaringen verlangd; vaak waren deze onvolledig of ontbraken ze in de dossiers;

b) de inspectiepraktijken zijn niet altijd uniform; tijdens het lossen zijn bij inspecties aan boord overal gebreken vastgesteld;

c) de verzoeken om administratieve samenwerking tussen de lidstaat van de vlag en die waar gelost wordt (krachtens artikel 33 van de verordening) leveren niet altijd resultaten op.

52. Hoewel de eerste verantwoordelijkheid voor de controle op de visserijactiviteiten in de wateren van een derde land bij dit land berust, moeten de Europese schepen zich houden aan de internationale visserijovereenkomsten en aan de vigerende bepalingen van de verordeningen. Het lossen moet dus gecontroleerd worden wanneer dit in een haven van een lidstaat gebeurt.

53. Tijdens de inspecties waaraan de Rekenkamer heeft deelgenomen, is uit haar controle gebleken dat schepen overtredingen hadden begaan. Het betreft het lossen van ondermaatse vis; onvolledige of onjuiste informatie in het logboek (meestal te lage opgave van de vangsten), een aantal pagina's dat daarin ontbreekt; overtredingen van de regels inzake de samenstelling van de bemanning. Door de geconstateerde gebreken, met name die in het logboek, kan de Commissie niet voor een correcte follow-up van de uitvoering van de overeenkomsten zorgen, noch de voordelen daarvan beoordelen.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

De kosten-batenverhouding

54. Hoewel de Commissie in 1999 de internationale visserijovereenkomsten heeft geëvalueerd en technische dossiers heeft ingevoerd als er over een overeenkomst wordt onderhandeld of heronderhandeld, is een follow-up of een grondige beoordeling van de kosten-batenverhouding van elke overeenkomst onmogelijk. Daardoor is de Commissie niet in staat de door de Rekenkamer ontdekte tekortkomingen vast te stellen of te corrigeren (geen betrouwbare informatie over de situatie van de visbestanden, de financiële compensaties die worden berekend zonder rekening te houden met de benuttingsgraad van de overeenkomsten, het behaalde of verwachte rendement van deze overeenkomsten, enz.), die tot extra kosten leiden (zie de paragrafen 13 tot en met 18).

- De Rekenkamer beveelt de Commissie aan een systeem voor permanente follow-up in te voeren (en zich hiervoor dus de middelen te verschaffen) waarmee de voordelen van elke overeenkomst gedurende de gehele looptijd kunnen worden geanalyseerd: de onderhandelingen of heronderhandelingen (ex ante), de uitvoering, evaluatie ex post. Hiertoe dient de Commissie enerzijds criteria te formuleren om na te gaan in hoeverre duidelijk omschreven doelstellingen zijn bereikt, en anderzijds passende prestatie-indicatoren aan te geven. Het in te voeren systeem moet een analyse van de werkelijke vangstmogelijkheden (het aanbod) en de feitelijke benutting daarvan (de vraag) mogelijk maken, waarbij rekening wordt gehouden met de capaciteit van de vissersvloten en hun specialisatie.

55. Momenteel financiert de Commissie circa 80 % van de kosten van de visserijovereenkomsten met financiële compensatie. Tegelijkertijd worden de in sommige overeenkomsten geboden vangstmogelijkheden niet geheel benut, hetgeen extra kosten voor de begroting van de Gemeenschap met zich meebrengt. Doordat een grondige analyse van het economisch en financieel belang van deze overeenkomsten ontbreekt, kan niet worden beoordeeld of ze gegrond zijn (zie de paragrafen 19 tot en met 27).

- De Commissie zou moeten bekijken of de kosten evenwichtiger kunnen worden verdeeld, de middelen om dit te bereiken en de gevolgen ervan. Een dergelijke studie zou bovendien een analyse moeten bevatten van het verband tussen de kosten van een vangstlicentie en de behaalde omzet. De Commissie moet ook maatregelen nemen waarmee een daadwerkelijke benutting van de door deze overeenkomsten geboden vangstmogelijkheden kan worden gegarandeerd. Denkbare oplossingen zijn: het verkrijgen van garanties, de betaling door de reders van hogere voorschotten alsook een betaling, hetzij door de Commissie, hetzij door de reders, voor alleen de daadwerkelijk gevangen vis.

De strekking van de overeenkomsten

56. Sommige visserijovereenkomsten bevatten een commercieel deel, ofwel een toegangsrecht waarvoor wordt betaald, maar moeten ook een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de visserijsector van het derde land. Soms zijn de ontwikkelingsgelden een aanvulling op financiële compensaties, hetgeen indruist tegen het beginsel van begrotingsspecialiteit. De doelstellingen van twee beleidsterreinen zijn zodoende nauw met elkaar verweven, waardoor de beoordeling van hun respectieve effecten wordt bemoeilijkt. Het opnemen van ontwikkelingsactiviteiten in een overeenkomst van commerciële aard draagt bij tot een schimmige verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de Commissie en de derde landen (zie de paragrafen 37-39).

- Dankzij een duidelijker onderscheid tussen deze twee doelstellingen zou men de kosten en de voordelen in kaart kunnen brengen, de overeenkomsten op dezelfde basis kunnen vergelijken en vaststellen welke het duurst zijn. Het is absoluut noodzakelijk dat de diverse doelstellingen van de visserijovereenkomsten wordt geformuleerd en in praktijk gebracht. De diensten van de Commissie moeten de maatregelen treffen om de samenhang van de verschillende communautaire beleidsterreinen te waarborgen.

57. De internationale visserijovereenkomsten hebben in zekere mate bijgedragen tot de stabilisatie van de vangstmogelijkheden voor de vloten van de lidstaten. Het effect ervan op de voorziening van de markt en op de werkgelegenheid is echter niet stelselmatig geanalyseerd en de Commissie beschikt niet over actueel bewijsmateriaal. De samenhang tussen het structurele deel en de internationale overeenkomsten van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet worden verbeterd (zie de paragrafen 28 tot en met 36).

- De Commissie dient haar algehele strategie voor de ontwikkeling van de visserijsector te versterken en ervoor te zorgen dat de maatregelen voor de stabiliteit en herstructurering ervan worden gevolgd. Deze strategie moet gebaseerd zijn op een grondige, zowel economische als financiële analyse van de overeenkomsten, alsook op een onderzoek naar de gevolgen van een eventuele niet-verlenging ervan voor de Gemeenschap, met name voor de regio's in Europa die van deze overeenkomsten afhankelijk zijn. Deze strategie zou ook moeten berusten op een analyse van ontwikkelingen die een significant effect blijken te hebben (bijvoorbeeld het teruglopen van de visbestanden). Zo zouden de autoriteiten eerder met de noodzakelijke maatregelen kunnen ingrijpen. Wanneer de Commissie constateert dat een derde land zijn eigen visserijsector heeft kunnen ontwikkelen, dient de Gemeenschap, samen met dat derde land, een duurzaam visserijbeleid te stimuleren, zich in te zetten voor een daadwerkelijk proces van herstructurering van de betrokken vissersvloten en te zorgen voor de vereiste begeleidende maatregelen.

Gebreken in het beheer

58. Het huidige beheer van de visserijovereenkomsten door de diensten van de Commissie is puur administratief van aard. Kenmerkend is een gebrek aan samenhang dat met name voortvloeit uit de verstrengeling van de doelstellingen van de meeste overeenkomsten en uit het niet erg bindende juridische kader ervan (zie de paragrafen 42 tot en met 46).

- Een verduidelijking van de diverse doelstellingen van de overeenkomsten zou gepaard moeten gaan met een heldere afbakening van de bevoegdheden van de beherende diensten van de Commissie. Deze zouden moeten zorgen voor een meer intensief en vooruitziend beheer van de visbestanden. De Commissie zou moeten nagaan of de overeenkomsten wederzijds worden toegepast en, indien nodig, het dwingende karakter ervan versterken (clausule inzake controle of betaling naar gelang van de geboekte vooruitgang).

Gebreken in de controle

59. De Rekenkamer heeft een aantal tekortkomingen geconstateerd in de controleactiviteiten van de Commissie en van de lidstaten (zie de paragrafen 47 tot en met 52).

- Het verdient aanbeveling dat de Commissie en de lidstaten gezamenlijk richtsnoeren opstellen over de details van de controles die de lidstaten moeten uitvoeren. De door de diensten van de Commissie verrichte controle- en follow-upactiviteiten zouden doeltreffender kunnen worden zodra er sprake is van doelstellingen, een planning van de activiteiten ervan en een striktere follow-up van eerdere bevindingen.

Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 6 en 7 juni 2001.

Voor de Rekenkamer

Jan O. Karlsson

President

(1) Evaluatie "Ifremer/CEP" (Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer/Centre d'études de projets) van de Commissie, blz. 63, september 1999.

(2) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1999 (PB C 342 van 1.12.2000, blz. 189).

(3) Internationale visserijovereenkomsten, ondertekend met bepaalde landen ten zuiden van de Straat van Gibraltar.

(4) Spanje is ook de tweede markt in Europa wat betreft beschikbaar aanbod en consumptie per hoofd van de bevolking.

(5) Jaarverslag van de Europese Rekenkamer over het begrotingsjaar 1992, hoofdstuk 5 (PB C 309 van 16.11.1993).

(6) Ifremer/CEP.

(7) Brief van 5 oktober 1997 van het directoraat-generaal Financiële Controle aan het directoraat-generaal Visserij.

(8) Overeenkomst van 1 mei 1997 tot en met 30 april 2001.

(9) Werkdocument van de Commissie van 2 februari 2000, blz. 9.

(10) Normaliter betaalt de reder met schepen voor de vangst van tonijn heffingen die gebaseerd zijn op 20 euro per ton, met een minimale vangst die per overeenkomst verschilt. In deze context heet dit bedrag "voorschot". De reder moet dit betalen om een visvergunning te verkrijgen. Na de periode waarin mag worden gevist, vindt er een vereveningsprocedure plaats en als de vangst groter is dan geraamd, past de reder het verschil bij. Het voorschot wordt daarentegen niet terugbetaald.

(11) Het aandeel van de Gemeenschap in de financiering van de totale kosten voor de visserijovereenkomsten bedroeg achtereenvolgens voor 1992 en 1997, 82 % en 84 % voor Marokko, 73 % en 82 % voor Mauritanië, 89 % en 90 % voor Senegal en 100 % (ongewijzigd) voor Groenland.

(12) COM(96) 488 van 30 oktober 1998.

(13) Notulen van het Europees Parlement, resolutie over de internationale visserijovereenkomsten, 15 mei 1997, A4-0149/1997.

(14) "Ifremer"-evaluatie van de Commissie, hoofdstuk 4.1, blz. 131.

(15) "Ifremer"-evaluatie van de Commissie, blz. 153.

(16) Conclusies van de Raad 11784/97 van 4 november 1997.

(17) Conclusies van de Raad 11784/97 van 4 november 1997.

(18) Brief van de Commissie 000405 van 4 maart 1997 aan de Senegalese autoriteiten.

(19) Het betreft de landen die onder de in paragraaf 8 vermelde reikwijdte van de controle vallen.

(20) Verordening (EEG) nr. 2847/93 van 12 oktober 1993 (B L 261 van 20.10.1993, blz. 1).

Bijlage I

BEGROTINGSUITGAVEN 1993-2000

(1993-1999: Productie; 2000: Kredieten)

Begrotingsonderdeel B7-8 0 0 0: Internationale visserijovereenkomsten

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

IVO:

Internationale visserijovereenkomsten.

GVB:

Gemeenschappelijk visserijbeleid.

V = vastleggingen,

B = betalingen.

Bijlage II

INTERNATIONALE VISSERIJOVEREENKOMSTEN - RECHTSGROND PER OVEREENKOMST

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bijlage III

SCHATTING VAN HET VERBAND TUSSEN DE KOSTEN VAN DE OVEREENKOMSTEN EN DE GEVANGEN HOEVEELHEDEN/WERKGELEGENHEID/WAARDE VAN DE VANGSTEN

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Bron:

Tabel opgesteld door de Rekenkamer aan de hand van cijfermateriaal uit de evaluatie Ifremer/COM.

Deze tabel geeft het verband weer tussen de kosten van de overeenkomsten (ten laste van de communautaire begroting) en de toegevoegde waarde in termen van arbeidsplaatsen, hoeveelheden en waarde van de vangsten. Er bestaan aanzienlijke verschillen, niet alleen tussen de overeenkomsten, maar ook binnen een en dezelfde overeenkomst. Bijvoorbeeld: in de periode 1993-1997 is de verhouding kosten/arbeidsplaatsen in de overeenkomst met Groenland vier keer zo hoog als in de overeenkomst met Marokko (93210 euro tegen 13801 euro). Zonder evaluatie of permanente en grondige follow-up is het onmogelijk deze verschillen te verklaren. Deze cijfers moeten behoedzaam worden geïnterpreteerd en hebben slechts een algemeen en indicatief karakter. De betrouwbaarheid ervan kan dan ook niet worden gegarandeerd; in sommige cijfers is geen rekening gehouden met belangrijke aspecten: zo wordt in de verhouding kosten/ton voorbijgegaan aan de gevangen soort (afwezigheid van nadere gegevens). Bovendien heeft de financiële compensatie van een overeenkomst een algemeen karakter, d.w.z. het is onmogelijk de kosten van een specifieke activiteit of van de vangst van een bepaalde soort vast te stellen. Het is dus onmogelijk om de kosten voor de communautaire begroting van twee overeenkomsten met betrekking tot dezelfde soort te vergelijken.

Antwoorden van de commissie

SAMENVATTING

Kosten-batenverhouding

I. De Commissie erkent dat het controle- en evaluatiesysteem voor de internationale visserijovereenkomsten onvolkomenheden vertoont die verholpen moeten worden. Een belangrijke stap in deze richting is gezet in 1999 toen de resultaten van een externe evaluatie aan de Raad zijn voorgelegd voor verdere discussie. Dit rapport lijkt ook uitermate nuttig te zijn geweest voor het Speciale Verslag van de Rekenkamer. Voorts heeft de Commisie haar positie in het onderhandelingsproces vóór de sluiting van nieuwe protocollen versterkt door specifieke evaluatierapporten op te stellen met onder meer gegevens over de situatie van de bestanden, de vangstniveaus, de benutting van de vangstmogelijkheden en de besteding van de beschikbaar gestelde kredieten voor specifieke maatregelen op het gebied van visserijonderzoek, controle en technische aspecten. Deze rapporten zijn ook ter hand gesteld aan de Raad en het Europees Parlement.

De huidige situatie is, ondanks de reeds geboekte vooruitgang, nog voor verdere verbetering vatbaar. Wat de reguliere monitoring betreft, wil de Commissie erop wijzen dat de gegevens die nodig zijn om te kunnen bepalen in hoeverre de doelstellingen zijn bereikt, heel vaak niet door de lidstaten worden verstrekt. De Commissie hoopt dat de toepassingsbepalingen voor de "controleverordening", die op 14 maart 2001 zijn goedgekeurd, zullen leiden tot een meer regelmatige en volledige informatieverstrekking door de lidstaten. Dat zou met name een betere controle op de feitelijke vangsten in het kader van de verschillende overeenkomsten mogelijk maken.

Daarnaast is de Commissie voornemens om in de komende twee tot drie jaar een nieuwe externe evaluatie te laten uitvoeren, conform de bepalingen van het Financieel Reglement.

Afhankelijk van de conclusies van het debat over het Groenboek inzake de toekomst van het gemeenschappelijk visserijbeleid en de uitkomst van de administratieve hervorming die op dit ogenblik gaande is, zal de Commissie trachten criteria en indicatoren vast te stellen om de resultaten van de overeenkomsten te meten.

II. De Rekenkamer verwijst naar de overeenkomsten met Groenland en Senegal. De Commissie wil in dit verband opmerken dat in artikel 1, lid 2, van het nieuwe protocol bij de overeenkomst met Groenland precies wordt aangegeven welke vangstmogelijkheden de communautaire vissersvaartuigen in de periode 2001-2006 worden geboden. Deze hoeveelheden zijn vastgesteld op grond van wetenschappelijke analyses en vangstniveaus in het verleden.

Met Senegal heeft de Commissie in het kader van het protocol 1997-2001 onderhandeld over een nieuwe visserijtak, zoals haar in het onderhandelingsmandaat van de Raad was opgedragen.

Gezien de ervaring van de Commissie dat de lidstaten hun behoefte aan vangstmogelijkheden soms overschatten, verzoekt zij hen bij elke onderhandeling de gevraagde hoeveelheden zo vast te stellen dat zij volledig kunnen worden benut.

Doelstellingen

III. De Commissie is zich bewust van mogelijke strijdigheden tussen de structurele en de internationale elementen van het gemeenschappelijk visserijbeleid.

De Commissie zal zich, samen met de lidstaten, over dit vraagstuk buigen tijdens de discussie over de toekomst van het gemeenschappelijk visserijbeleid na 2002, teneinde meer samenhang te bereiken tussen de verschillende doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid.

IV. In de visserijovereenkomsten, die aanvankelijk een puur commercieel karakter droegen, is in toenemende mate een component opgenomen voor de ontwikkeling van de visserijsector in de betrokken landen. Deze nieuwe anpak is onder meer een uitvloeisel van het streven naar meer samenhang tussen het GVB en de communautaire visserijovereenkomsten enerzijds en het ontwikkelingsbeleid anderzijds.

De maatregelen ter bevordering van de visserij in ontwikkelingslanden worden gefinancierd door de financieringsinstrumenten voor de ontwikkelingssamenwerking (EOF en de desbetreffende begrotingslijnen).

De samenwerkingsmaatregelen voor de ontwikkeling van de visserij, zoals die in bepaalde bilaterale visserijovereenkomsten zijn opgenomen (specifieke maatregelen), worden gefinancierd uit de enige, voor visserijovereenkomsten aangewezen begrotingslijn (B7-8 0 0 0) en worden in de overeenkomsten zelf volledig gekwantificeerd.

Aansluitend op de conclusies van de Visserijraad van oktober 1997 zijn de specifieke maatregelen versterkt ter ondersteuning van voorzieningen waarmee een meer verantwoorde exploitatie van de visbestanden kan worden gewaarborgd. Deze maatregelen betreffen met name de evaluatie alsmede het toezicht en de controle op de visserijactiviteiten.

Het belangrijkste oogmerk van de visserijovereenkomsten met derde landen is het behoud van vangstmogelijkheden en de daaraan gerelateerde werkgelegenheid in gebieden die op de visserij zijn aangewezen. Voorts is in de conclusies van de Visserijraad van oktober 1997 bepaald dat bepaalde niet-kwantificeerbare factoren zoals de politieke betrekkingen van de Unie en het strategisch belang van de aanwezigheid van de communautaire vloot in derde landen, ook in aanmerking moeten worden genomen.

Beheer en controle

V. Om het juridisch bindende karakter te versterken en het toezicht op de visserijovereenkomsten te verbeteren, tracht de Commissie bij de onderhandelingen over nieuwe protocollen te bedingen dat een verplichte uitwisseling van wetenschappelijke gegevens in de tekst wordt opgenomen. Bovendien is in de meeste visserijovereenkomsten bepaald dat bij instelling van instandhoudingsmaatregelen of andere maatregelen door de autoriteiten van het derde land, die de visserijactiviteiten van de communautaire vloot negatief beïnvloeden, de voorwaarden van de protocollen en de technische bijlagen dienovereenkomstig kunnen worden gewijzigd, ook in financiële zin.

Daarnaast zijn er in de nieuwe protocollen van na de Visserijraad van oktober 1997 eisen opgenomen voor het opstellen van verslagen over specifieke maatregelen.

Ten aanzien van het stelselmatig lossen en opnieuw laden van vis in het kader van de overeenkomst met Marokko had de Commissie al aangegeven dat zij, ook al was deze praktijk in overeenstemming met de terzake geldende bepalingen van de overeenkomst, de clausules over de aanlandingen wilde herzien bij de onderhandelingen over het nieuwe protocol, die niet tot resultaat hebben geleid.

Met het oog op een goed financieel beheer en de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap zullen de diensten van de directoraten-generaal Begroting en Financiële controle alsmede het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en eventueel nog andere relevante diensten van meet af aan worden betrokken bij de voorbereidingen op de onderhandelingen en worden uitgenodigd voor vergaderingen die voor en tijdens de onderhandelingen over nieuwe protocollen worden gehouden.

VI. In Verordening (EEG) nr. 2847/93 worden de algemene verplichtingen van zowel de betrokken lidstaten als de Commissie omschreven ten aanzien van de inspectie en de controle van visserijactiviteiten in de wateren van de Gemeenschap en van communautaire vissersvaartuigen buiten die wateren. Specifieke verplichtingen op dit gebied zijn vastgelegd in de visserijovereenkomsten en in de verordeningen houdende voorschriften van regionale visserijorganisaties.

Vóór het begin van het visseizoen stelt de Commissie de prioriteiten voor de inspecties vast. Het programma voor de controles van haar inspecteurs wordt vastgesteld al naargelang het verloop van het seizoen. Elk controlebezoek wordt grondig voorbereid, maar ter plaatse mogen de inspecteurs van de Commissie alleen als waarnemers fungeren bij de controles die door de lidstaten worden georganiseerd. Hun taak hierbij is na te gaan hoe de lidstaten de overeengekomen regels toepassen.

De Commissie heeft de laatste jaren een aantal maatregelen genomen om de visserijcontroles te verbeteren. Hierdoor is de situatie sterk verbeterd. De Commissie is zich terdege bewust van het feit dat nog niet alle knelpunten verholpen zijn en deze zullen in de toekomst worden aangepakt.

Om na te gaan welke maatregelen zijn genomen naar aanleiding van geconstateerde feiten onderzoeken de diensten van de Commissie alle vermeende overtredingen die in de inspectierapporten worden vermeld. Na dit onderzoek wordt beoordeeld of het wenselijk is de lidstaten om nadere informatie te vragen dan wel over te gaan tot de inleiding van een geschillenprocedure.

In het kader van de herziening van het gemeenschappelijk visserijbeleid in 2002 zal de Commissie samen met de lidstaten onderzoeken hoe de inspecties van de Commissie en de controles van de lidstaten kunnen worden verbeterd.

ALGEMEEN KADER

Doelstelling en reikwijdte van de controle

7-8. De algemene conclusies van het verslag van de Rekenkamer betreffen het onderzoek van vijf van de 23 visserijovereenkomsten die ten tijde van de controle van kracht waren. Dit maakt het buitengewoon lastig uit het onderzoek lessen van algemene strekking te trekken. Bovendien hebben drie van de vijf, door de Rekenkamer onderzochte overeenkomsten zeer bijzondere kenmerken. Zij vergen inderdaad een zeer belangrijk deel uit de communautaire begrotingsmiddelen voor visserijovereenkomsten, maar hebben vooral ook een groot politiek belang.

Voorts zij erop gewezen dat twee van deze vijf overeenkomsten niet meer bestaan en dat een derde grondig is herzien (de overeenkomst met Argentinië is afgelopen, die met Groenland is volledig herzien en die met Marokko is niet verlengd). Over de protocollen bij de overeenkomsten met Mauritanië en Senegal zijn nieuwe onderhandelingen gaande.

10. Gelet op de al eerder door de Rekenkamer gemaakte opmerkingen heeft de Commissie in haar wijzigingsvoorstel voor het Financieel Reglement specifieke bepalingen opgenomen om met deze situatie rekening te houden. Met het oog op de transparantie vermeldt de Commissie bovendien elk jaar bij het overzicht van de niet in de begroting opgenomen betalingsverplichtingen alle bedragen die nog niet in de begroting zijn vastgelegd en die betrekking hebben op juridische verplichtingen op grond van lopende overeenkomsten. Het ging hierbij om een bedrag van 129 miljoen EUR per 31 december 1999.

DE KOSTEN-BATENVERHOUDING VAN DE VISSERIJOVEREENKOMSTEN

Een instrument voor de follow-up van de overeenkomsten

14-16. Naar aanleiding van de conclusies van de Visserijraad van oktober 1997 heeft de Commissie met hulp van een externe consultant een evaluatie uitgevoerd. De resultaten hiervan zijn in 1999 voorgelegd aan en besproken met de Raad.

Binnen twee tot drie jaar zal een nieuwe evaluatie worden uitgevoerd. In de tussentijd zal verder worden gewerkt aan verbeteringen in de interne organisatie na een versterking van de evaluatiestructuur.

De evaluatie van internationale visserijovereenkomsten zal een van de aandachtspunten zijn tijdens de discussie over het Groenboek van de Commissie over de toekomst van het gemeenschappelijk visserijbeleid.

17. Het bestedingspercentage van de begrotingsmiddelen is inderdaad gestegen tussen 1993 en 1999. Dit komt vooral door de aanmerkelijke verhoging van de financiële compensaties voor de overeenkomsten met Marokko, Mauritanië, Groenland en Argentinië. Geen van deze overeenkomsten kan zomaar worden vergeleken met voorgaande akkoorden. De Raad bepaalt of de overeengekomen kosten in redelijke verhouding staan tot de geboden vangstmogelijkheden.

18. De technische dossiers (evaluatierapporten) waarop de Rekenkamer doelt, zijn ingevoerd naar aanleiding van de conclusies van de Visserijraad van oktober 1997.

Deze dossiers, die sinds de invoering verder zijn uitgewerkt, worden aan de Raad en het Parlement toegezonden vóór het begin van de onderhandelingen over nieuwe protocollen.

Behalve een analyse van onder meer de historische, juridische, politieke en economische aspecten geeft de Commissie in het evaluatierapport ook een analyse van de samenhang met andere onderdelen van het gemeenschappelijk visserijbeleid en met andere communautaire beleidsterreinen, waaronder met name het ontwikkelingsbeleid. Voorts bevat het evaluatierapport gegevens over de situatie van de bestanden, de vangstniveaus, de benuttingsgraad van de vangstmogelijkheden en de besteding van de beschikbaar gestelde kredieten voor specifieke maatregelen op het gebied van het visserijonderzoek, de controle op de visserijactiviteiten en technische aspecten.

Hoewel er al vooruitgang is geboekt, zijn de evaluatierapporten inhoudelijk nog voor verdere verbetering vatbaar.

Onvolledige benutting van de overeenkomsten

19. Een evaluatie zoals de Rekenkamer bedoelt, is steeds het uitgangspunt voor het aangaan van de overeenkomst, maar ook andere factoren van politieke of economische aard kunnen van invloed zijn op het uiteindelijke onderhandelingsresultaat.

20. Gezien de ervaring van de Commissie dat de lidstaten hun behoefte aan vangstmogelijkheden soms overschatten, vraagt zij hen bij elke onderhandeling de gevraagde hoeveelheden zo vast te stellen dat zij volledig kunnen worden benut.

21. In het geval van Senegal heeft de Commissie gevraagd om opneming van een nieuwe visserijtak, omdat daarop sterk werd aangedrongen vanuit de Raad.

22. De vangstmogelijkheden in het kader van het protocol bij de overeenkomst met Groenland, dat op 13 september 2000 werd geparafeerd, zijn na een grondige herziening op een veel lager niveau vastgesteld dan voordien het geval was.

De vangstmogelijkheden voor de communautaire vissersvaartuigen in de periode 2001-2006 zijn vastgesteld op basis van wetenschappelijke analyses en vangstniveaus in het verleden.

Een van de voordelen van de overeenkomst met Groenland is dat zij de Gemeenschap de mogelijkheid biedt om quota te ruilen met onder meer Noorwegen, IJsland en de Faeröer of quota bij te kopen.

Daarbij komt nog dat de overeenkomst met Groenland nog altijd het enige communautaire financieringsinstrument is dat voorziet in bijstand voor dit land. Dit betekent dat deze overeenkomst, althans impliciet, een bredere bedoeling heeft dan andere visserijovereenkomsten. Dit werd erkend bij de afsluiting van de onderhandelingen over het vierde protocol waarbij de Gemeenschap eenzijdig verklaarde dat zij, op basis van eigen analyses, een bedrag van 28 miljoen EUR op het totaal van de financiële compensatie een afspiegeling achtte van de concrete vangstmogelijkheden.

23. De Commissie erkent dat garanties/waarborgsommen het risico van onvolledige benutting van de overeenkomsten kunnen verkleinen. Er bestaat binnen de Raad echter geen overeenstemming over de wijze waarop dit in de praktijk moet worden uitgevoerd. Een dergelijk systeem zou financiële garanties van reders verlangen wanneer zij aanvragen indienen voor vangstmogelijkheden tijdens de onderhandelingen over een nieuwe overeenkomst of nieuw protocol.

Het voorschot dat in de tonijnvisserij wordt betaald, is als garantieregeling een geval apart.

Verdeling van de financiële lasten

25. De Commissie onderneemt stelselmatig pogingen om de reders een groter deel van de kosten te laten betalen, maar hun uiteindelijke aandeel is afhankelijk van overleg met de lidstaten die in sommige gevallen sterk tegen een verhoging gekant zijn. Desalniettemin blijft de Commissie hiervoor ijveren.

Sinds de conclusies van de Visserijraad van oktober 1997 heeft de Commissie bij bepaalde overeenkomsten in de tonijnvisserij (Gabon, Seychellen, Angola, Sao Tomé en Principe, Guinee-Conakry, Mauritius, Ivoorkust) de kostenverdeling zodanig weten aan te passen dat de reders meer zijn gaan betalen (de verhouding is gewijzigd van 80/20 naar 75/25 ten laste van respectievelijk EU/reders).

Noodzakelijke informatie

26-27. De Commissie werkt gestaag aan de invoering van evaluatiecriteria overeenkomstig de conclusies van de Visserijraad van oktober 1997. Sindsdien doet zij de Raad en sinds eind 2000 ook het Parlement een evaluatierapport toekomen, voordat zij gaat onderhandelen over de vernieuwing van bestaande protocollen.

De inhoud van een evaluatierapport wordt uiteengezet bij punt 18.

DE STREKKING VAN DE OVEREENKOMSTEN

De stabiliteit van de vangstmogelijkheden

29. De vangsten die in het kader van visserijovereenkomsten door communautaire vissersschepen zijn binnengehaald in de wateren van derde landen, zijn in 2000 sterk gedaald doordat de overeenkomst met Marokko niet is verlengd. Bijgevolg zijn de begrotingsmiddelen die voor de visserijovereenkomsten zijn gebruikt, voor dat jaar met 50 % afgenomen.

De voorziening van de markt en de steun voor de werkgelegenheid

30. Het belangrijkste oogmerk van de visserijovereenkomsten met derde landen is het behoud van vangstmogelijkheden en de daaraan gerelateerde werkgelegenheid in de gebieden van de Gemeenschap die op de visserij zijn aangewezen. Het is juist, zoals de Rekenkamer stelt, dat de meest volledige gegevens over de werkgelegenheidseffecten van de visserijovereenkomsten te vinden zijn in de evaluatie die in 1999 aan de Raad is voorgelegd.

31. De criteria voor evaluatie van de resultaten moeten bij voorrang betrekking hebben op de essentiële elementen van de overeenkomsten, zoals de benuttingsgraad van elke overeenkomst. De elementen die betrekking hebben op de realisatie van de doelstellingen van de specifieke maatregelen moeten ook worden geëvalueerd, omdat de verwezenlijking van deze doelstellingen niet alleen de visserijbelangen van de kuststaat dient, maar ook bijdraagt tot een duurzaam beheer van de betrokken bestanden waartoe de communautaire vissers toegang hebben. De elementen die betrekking hebben op de herstructurering en de werkgelegenheid moeten op een breder niveau worden geïntegreerd, gezien de mobiliteit van de vloten.

Een strategie voor herstructurering

32. De Commissie deelt de mening van de Rekenkamer. In het Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt ook gezegd dat er een coherentieprobleem binnen het gemeenschappelijk visserijbeleid is tussen, bijvoorbeeld, de visserijovereenkomsten enerzijds en de door het Financieel Instrument voor de Oriëntatie van de Visserij gesubsidieerde overdracht van vissersvaartuigen anderzijds. Vaartuigen die eigendom zijn van bedrijven met een overwegend Europees financieel belang vissen op dezelfde vis, maar onder andere regels.

De Commissie zal ijveren voor een verbetering van de samenhang tussen de verschillende aspecten van het gemeenschappelijk visserijbeleid in het kader van de herziening van 2002.

De Commissie wil in dit verband nadrukkelijk wijzen op de aanzienlijke aanscherping van de regels voor steunverlening aan de vissersvloot in het kader van de nieuwe verordening voor het Financieel Instrument voor de Oriëntatie van de Visserij (Verordening (EG) nr. 2792/1999) voor de periode 2000-2006, in het bijzonder voor joint ventures. Helaas wilde de Raad niet meegaan met het voorstel van de Commissie om geen vergunningen meer af te geven voor vaartuigen van vlootsegmenten die niet aan de doelstellingen van de meerjarige oriëntatieprogramma's hebben voldaan.

33-34. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat een nieuwe indeling in segmenten van de Spaanse en Portugese vloten die actief zijn in de Marokkaanse wateren, wenselijk zou zijn geweest, om een geleidelijke vermindering van de visserij-inspanning, zoals in de overeenkomst was voorzien, beter te kunnen sturen. Om redenen die verband hielden met vigerende bepalingen (het meerjarig oriëntatieprogramma (MOP) omvatte een enkel internationaal vlootsegment) en ook omdat de looptijden van de MOP's en de overeenkomst niet gelijk liepen, hebben de Spaanse autoriteiten, die met het oog hierop in 1994 en 1995 werden geraadpleegd, deze benaderingswijze afgewezen, zodat dit beleid niet door de Commissie kon worden doorgezet. Terwijl de toen zichtbare overcapaciteit wegens het ontbreken van andere vangstmogelijkheden niet in andere gebieden ingezet kon worden, leek een geprogrammeerde geleidelijke sloop van 40 % van de betrokken schepen politiek niet verdedigbaar in een context waarin, toen deze feiten speelden, het failliet van de visserijovereenkomst nog niet voldoende zeker was.

De Commissie erkent het eigenaardige karakter van investeringen in schepen voor een risicovolle visserijtak: er zijn onder het laatste protocol (1.12.1995-30.11.1999) bij de overeenkomst met Marokko inderdaad 125 schepen gaan vissen in de Marokkaanse wateren, waarvan 54 met overheidssubsidies nieuw waren gebouwd. Er zij echter op gewezen dat de selectie van de investeringsprojecten, die onder de bevoegdheid van de betrokken lidstaten viel, is geschied conform de in de communautaire wetgeving vastgestelde criteria. Net als bij de uitvoering van de MOP's heeft de Commissie geen mogelijkheden zich te verzetten tegen subsidies voor de bouw van schepen als de doelstellingen die voor het desbetreffende vlootsegment zijn vastgesteld, niet worden overschreden. Het is echter niet mogelijk gebleken een specifiek vlootsegment vast te stellen. Deze kwestie moet in de toekomst beter worden geregeld.

De verlaging van het aantal vergunningen dat gedurende de looptijd van het laatste protocol bij de overeenkomst met Marokko is afgegeven, maakt deel uit van de algehele herstructurering van het internationale vlootsegment.

Het gemeenschappelijk visserijbeleid heeft tot doel de visserij-inspanning, en dus de vlootcapaciteit, af te stemmen op de beschikbare bestanden, met inbegrip van de bestanden in het kader van de visserijovereenkomsten en in de internationale wateren. De bestaande instrumenten van dit beleid (MOP's) en de objecten waarop zij van toepassing zijn (schepen met een levensduur van ongeveer 30 jaar) zijn echter moeilijk te combineren met politieke besluiten waardoor de vangstmogelijkheden in korte tijd zo sterk kunnen teruglopen dat binnen de sector moeilijk beheersbare crises ontstaan.

35. Het belangrijkste doel van de visserijovereenkomst EU/Argentinië was om de herstructurering van de vloot te ondersteunen, met name door de overbrenging van schepen waarvoor de vangstmogelijkheden in andere visserijgebieden verloren waren gegaan.

De Commissie is van mening dat het herstructureringsdoel voor de communautaire vloot is bereikt door de definitieve overbrenging naar Argentinië van 29 schepen in het kader van joint ventures en de tijdelijke overbrenging van 3 schepen in het kader van tijdelijke samenwerkingsverbanden.

De overeenkomst met Argentinië voorziet in de definitieve overbrenging van schepen die in het kader van joint ventures worden ingezet. Zij varen derhalve onder Argentijnse vlag en zijn volledig onderworpen aan de Argentijnse wetgeving.

Voorts zij erop gewezen dat de Commissie de betaling van een nog verschuldigd bedrag van 6 miljoen EUR voor wetenschappelijke en technische samenwerking heeft opgeschort, omdat zij van mening was dat Argentinië zich in een aantal opzichten niet aan de visserijovereenkomst heeft gehouden.

36. (Zie het antwoord bij punt 32.)

De samenhang van het communautaire beleid

37. Om de samenhang tussen het ontwikkelingsbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid te verzekeren, met name in de bilaterale overeenkomsten, heeft de Commissie op de twee betrokken beleidsterreinen en in de uitvoeringsprocedures een aantal wijzigingen aangebracht.

Sinds de conclusies van de Visserijraad van oktober 1997 is de situatie al op veel punten verbeterd: zo worden de evaluatierapporten over de overeenkomsten/protocollen nu opgesteld door DG Visserij, in nauwe samenwerking met DG Ontwikkeling; DG Ontwikkeling neemt deel aan de onderhandelingen; DG Visserij en DG Ontwikkeling hebben een gezamenlijke werkgroep opgericht; DG Visserij neemt deel aan de jaarlijkse vergaderingen per land die door DG Ontwikkeling worden georganiseerd (country reviews); de specifieke maatregelen zijn versterkt om te komen tot een meer verantwoorde exploitatie van de bestanden. Bovendien zijn sinds de Visserijraad van oktober 1997 eisen voor de verslaglegging van deze maatregelen ingevoerd bij de onderhandelingen over nieuwe protocollen.

In november 2000 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over visserij en armoedebestrijding. De internationale dimensie van de visserij wordt belicht in het Groenboek over het gemeenschappelijk visserijbeleid, dat zij in maart 2001 heeft ingediend. In beide documenten staat de coherentie centraal, zowel in de analyse als in de voorstellen van de Commissie.

39. Wat de verhoging van de EOF-financiering betreft, wil de Commissie erop wijzen dat de aan Senegal toegekende bedragen zijn gestegen van 22,7 miljoen EUR voor de periode 1994-1996 tot 27,9 miljoen EUR voor de periode 1997-1998. Het besluit tot verhoging van deze middelen stond los van de onderhandelingen over de visserijovereenkomst, aangezien deze kredieten geheel waren bestemd voor ontwikkelingsmaatregelen (onderhoud van wegen, onderwijs, gezondheidszorg,...) die met de visserij niets van doen hadden.

De maatregelen voor de ontwikkeling van de visserij, zoals die in bepaalde bilaterale visserijovereenkomsten zijn opgenomen (specifieke maatregelen), worden gefinancierd uit de enige, voor visserijovereenkomsten aangewezen begrotingslijn en worden in de overeenkomst zelf volledig gekwantificeerd.

De ontwikkelingsmaatregelen voor de visserij in ontwikkelingslanden worden gefinancierd door de financieringsinstrumenten voor de ontwikkelingssamenwerking (EOF). De coördinatie tussen de betrokken diensten van de Commissie is de laatste jaren in menig opzicht verbeterd, zoals in punt 37 wordt aangegeven.

DE UITVOERING VAN DE OVEREENKOMSTEN

Gebreken in het beheer

42. Het eenzijdig door Marokko ingestelde vangstverbod van twee maanden voor koppotigen met het oog op de instandhouding van de soort (biologische rustperiode) heeft binnen de gemengde commissie feitelijk tot een impasse geleid als gevolg van meningsverschillen over de rechtvaardiging van deze maatregel. Marokko weigerde hierover wetenschappelijke informatie te verstrekken.

Bij de onderhandelingen over nieuwe protocollen streeft de Commissie ernaar een verplichte uitwisseling van wetenschappelijke gegevens in de tekst opgenomen te krijgen. Bovendien is in de meeste visserijovereenkomsten bepaald dat bij instelling van instandhoudingsmaatregelen of andere maatregelen door de autoriteiten van het derde land, die de activiteiten van de communautaire vloot nadelig beïnvloeden, de voorwaarden van de protocollen en de technische bijlagen dienovereenkomstig kunnen worden aangepast, ook in financiële zin. De overeenkomst met Marokko voor de periode 1995-1999 voorzag niet in een dergelijke clausule.

In het geval van Argentinië heeft de Commissie, ondanks het feit dat de overeenkomst niet rechtstreeks in deze mogelijkheid voorziet, de betaling van de nog verschuldigde communautaire bijdrage (binnen de financiële compensatie) voor de wetenschappelijke en technische samenwerking opgeschort, omdat zij van oordeel was dat de vangstmogelijkheden eenzijdig door Argentinië waren beperkt en sommige bepalingen van de overeenkomst niet waren nagekomen.

43. De Commissie is zich bewust van de bezorgdheid over het toezicht op de specifieke maatregelen. Een uniforme aanpak is echter niet uitvoerbaar en ook moet rekening worden gehouden met de bijzondere context van elke overeenkomst.

Bij alle onderhandelingen gaat het om het vinden van een evenwicht tussen de doelen die worden nagestreefd. Derde landen zien visserijovereenkomsten vooral als een instrument waarbij vangstmogelijkheden worden aangeboden in ruil voor een financiële vergoeding.

De Commissie wil in dit verband echter wijzen op recentelijk gesloten overeenkomsten waarin eisen worden gesteld aan de verslaglegging.

In het geval van Senegal is bijvoorbeeld in het protocol 1997-2001 vastgelegd dat een aanzienlijk deel van de financiële compensatie moet worden besteed aan de ontwikkeling van de nationale visserijsector. Op verzoek van de diensten van de Commissie hebben de Senegalese autoriteiten verslagen verstrekt over de besteding van deze middelen.

44. In het Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt erkend dat binnen de visserijovereenkomsten een duidelijke scheiding moet worden aangebracht tussen het onderdeel visserij en het onderdeel ontwikkelingshulp om te kunnen evalueren of zij hun geld waard zijn.

46-47. Ten aanzien van het lossen en weer laden van vangsten, waarnaar de Rekenkamer verwijst in het kader van de overeenkomst met Marokko, wil de Commissie opmerken dat op deze wijze de aanlandingsverplichtingen van de schepen werden nagekomen.

Bovendien is in bijlage III bij de overeenkomst duidelijk bepaald dat de geloste visserijproducten worden beschouwd als "transitgoederen" ("tijdelijke opslag"). De reder bepaalt de bestemming van de door zijn vaartuig behaalde vangsten. Deze kunnen worden verwerkt, opgeslagen onder douanetoezicht, aangeboden voor verkoop in Marokko of uitgevoerd.

Hoewel conform de overeenkomst is gehandeld, heeft de Commissie niettemin blijk gegeven van haar intentie om de clausules inzake de aanlanding van vangsten te herzien bij de onderhandelingen over het nieuwe protocol, die uiteindelijk niet tot resultaat hebben geleid.

Gebreken in de controle

48-49. De Commissie stelt ieder jaar aan het begin van het visseizoen een algemeen inspectieprogramma vast voor de deelname van haar inspecteurs aan de controles die door de lidstaten op zee, in de havens en in de verwerkingscentra worden georganiseerd.

De inspectie-eenheid houdt een gedetailleerd werkplan bij met de data van het geplande controlebezoek en de havens die mogelijk worden aangedaan. Zij stelt een verslag op van haar activiteiten in het voorgaande jaar.

Gezien het beperkte aantal inspecteurs dat de Commissie heeft, moeten voor de controlebezoeken prioriteiten worden gesteld.

De controledoelstellingen en de specifieke inspecties voor de visserijovereenkomsten zijn reeds globaal omschreven in de communautaire wetgeving en de overeenkomsten zelf. Op grond van de vigerende communautaire voorschriften valt de controle op de naleving van de overeengekomen bepalingen onder de verantwoordelijkheid van het derde land en de betrokken lidstaten. Zo zijn met name in de artikelen 17 en 18 van Verordening (EEG) nr. 2847/93 controleverplichtingen voor de lidstaten voorzien, waarbij de Commissie toeziet op de naleving ervan.

49. Alle vermeende overtredingen die in de inspectierapporten worden vermeld, worden door de bevoegde diensten van DG Visserij onderzocht. Zij toetsen elk geval van nalatigheid dat tijdens de in de lidstaten uitgevoerde controles is ontdekt, aan de geldende communautaire voorschriften voor de controle op de visserij. Vervolgens gaan zij na of zij nadere informatie van de lidstaten wenselijk achten dan wel overgaan tot de inleiding van geschillenprocedures.

Nu echter de mogelijkheid zich voordoet om het systeem te versterken, zal deze kwestie met de lidstaten worden opgenomen tijdens het debat over het Groenboek inzake het gemeenschappelijk visserijbeleid.

51. De door de Rekenkamer genoemde zwakke punten indachtig, wijst de Commissie de lidstaten regelmatig op de noodzaak om de registratie van de vangsten en de aanlandingen te verbeteren.

De Commissie stimuleert trouwens de samenwerking van de inspectiediensten in de lidstaten zelf en tussen de lidstaten onderling.

De toepassing van specifieke controlevoorschriften heeft geleid tot een aanzienlijke verbetering in de naleving van de bestaande verplichtingen van de visserijovereenkomsten.

53. Het is waar dat er bepaalde onregelmatigheden worden begaan in de logboeken van een aantal schepen dat actief is in het kader van de visserijovereenkomsten.

De Commissie is van mening dat deze overtredingen niet systematisch gebeuren. Bovendien is het logboek slechts een van de elementen om de voordelen van de visserijovereenkomsten te beoordelen.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

De kosten-batenverhouding

54. De Commissie erkent dat het controle- en evaluatiesysteem voor de internationale visserijovereenkomsten onvolkomenheden vertoont, die onze aandacht behoeven. De situatie is de laatste tijd echter al sterk verbeterd. Een belangrijke stap werd gezet in 1999, toen de resultaten van een externe evaluatie aan de Raad werden voorgelegd voor verdere discussie. Daarnaast werkt de Commissie gestaag aan de invoering van evaluatiecriteria overeenkomstig de conclusies van de Visserijraad van oktober 1997. Sindsdien doet de Commissie de Raad en sinds eind 2000 ook het Parlement een evaluatierapport toekomen, voordat zij gaat onderhandelen over de vernieuwing van bestaande protocollen. Dit evaluatierapport bevat gegevens over de situatie van de bestanden, de vangstniveaus, de benuttingsgraad van de vangstmogelijkheden, de besteding van de kredieten voor specifieke maatregelen en andere relevante zaken.

Er zijn reeds verbeteringen aangebracht in de interne organisatie en er worden nog meer evaluaties voorzien na uitbreiding van de evaluatiestructuur. Bovendien is de Commissie, overeenkomstig de bepalingen van het Financieel Reglement, voornemens binnen twee tot drie jaar een nieuwe externe evaluatie te laten uitvoeren.

Om meer kennis over de visstand te verwerven, heeft de Commissie de samenwerking met de FAO op dit gebied geïntensiveerd.

Ook zij erop gewezen dat de vergaderingen van de gemengde commissies, die op gezette tijden worden gehouden, een onontbeerlijk instrument vormen voor een permanente follow-up van het functioneren van de overeenkomsten. In dit verband is het belangrijk te bedenken dat er twee soevereine partijen zijn, de Gemeenschap en het derde land, en dat het goed functioneren van een overeenkomst afhankelijk is van hun beider medewerking.

Afhankelijk van de conclusies van het debat over het Groenboek inzake de toekomst van het gemeenschappelijk visserijbeleid en de uitkomst van de administratieve hervorming die momenteel gaande is, zal de Commissie trachten criteria en indicatoren op te stellen om de resultaten van de overeenkomsten te meten.

55. De Commissie onderneemt stelselmatig pogingen om de reders een groter deel van de kosten te laten betalen, maar hun uiteindelijke aandeel is afhankelijk van overleg met de lidstaten.

Sinds de conclusies van de Visserijraad van oktober 1997 heeft de Commissie bij een groot aantal overeenkomsten voor de tonijnvisserij (Gabon, Seychellen, Angola, Sao Tomé en Principe, Guinee-Conakry, Mauritius, Ivoorkust) de kostenverdeling zo weten aan te passen dat de reders meer zijn gaan betalen (de verhouding is gewijzigd van 80/20 naar 75/25 ten laste van respectievelijk EU/reders).

De Commissie blijft ijveren voor een verdere verhoging, ook al zijn sommige lidstaten daar fel tegen gekant.

De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de door de lidstaten ingediende aanvragen tijdens de onderhandelingen ook daadwerkelijk door de reders moeten worden benut. Dit zou via garanties kunnen worden bereikt. Bij de nieuwe verordening inzake het Financieel Instrument voor de Oriëntatie van de Visserij zijn garanties ingevoerd met betrekking tot de oprichting van joint ventures.

In het Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk visserijbeleid wordt gepleit voor een nader onderzoek naar de mogelijkheden om, in navolging van een aantal overeenkomsten met ontwikkelingslanden, een financiële bijdrage verplicht te stellen voor reders die in het kader van de visserijovereenkomsten gebruikmaken van visserijrechten waarvoor de Gemeenschap betaalt. Dit zou ook moeten gelden voor de visserijovereenkomsten met de noordelijke landen en de Baltische staten.

De strekking van de overeenkomsten

56. In de visserijovereenkomsten, die aanvankelijk een puur commercieel karakter droegen, is in toenemende mate een component opgenomen voor de ontwikkeling van de visserijsector in de betrokken landen. Deze nieuwe aanpak is onder meer een uitvloeisel van het streven naar meer samenhang tussen het GVB en de communautaire visserijovereenkomsten enerzijds en het ontwikkelingsbeleid anderzijds.

De maatregelen ter bevordering van de visserij in ontwikkelingslanden worden gefinancierd door de financieringsinstrumenten voor de ontwikkelingssamenwerking (EOF en de desbetreffende begrotingslijnen).

De samenwerkingsmaatregelen voor de ontwikkeling van de visserij, zoals die in bepaalde bilaterale visserijovereenkomsten zijn opgenomen (specifieke maatregelen), worden gefinancierd uit de enige begrotingslijn ten behoeve van visserijovereenkomsten (B7-8 0 0 0) en worden in de overeenkomsten zelf volledig gekwantificeerd.

Voorts zij erop gewezen dat het beschikbare bedrag voor specifieke maatregelen integraal deel uitmaakt van de financiële tegenprestatie die de Gemeenschap bereid is voor de overeenkomst te betalen. Op deze wijze kan een deel van de communautaire bijdrage worden aangewend voor maatregelen om te komen tot meer verantwoorde exploitatie van de visbestanden van het derde land.

Om de samenhang tussen het ontwikkelingsbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid te verzekeren, met name in de bilaterale overeenkomsten, heeft de Commissie op de twee betrokken beleidsterreinen en in de uitvoeringsprocedures een aantal wijzigingen aangebracht.

Sinds de conclusies van de Visserijraad van oktober 1997 is de situatie op tal van punten verbeterd: de evaluatierapporten over de overeenkomsten/protocollen worden nu opgesteld door DG Visserij, in nauwe samenwerking met DG Ontwikkeling; DG Ontwikkeling neemt deel aan de onderhandelingen; DG Visserij en DG Ontwikkeling hebben een gezamenlijke werkgroep opgericht; DG Visserij neemt deel aan de jaarlijkse vergaderingen per land die door DG Ontwikkeling worden georganiseerd (country reviews); de specifieke maatregelen zijn versterkt ter ondersteuning van voorzieningen waarmee een meer verantwoorde exploitatie van de visbestanden kan worden gewaarborgd. Deze maatregelen betreffen met name de evaluatie alsmede het toezicht en de controle op de visserijactiviteiten.

In november 2000 heeft de Commissie een mededeling aangenomen over visserij en armoedebestrijding. De internationale dimensie van de visserij wordt belicht in het Groenboek over het gemeenschappelijk visserijbeleid, dat zij in maart 2001 heeft ingediend. In beide documenten staat de coherentie centraal, zowel in de analyse als in de voorstellen van de Commissie.

57. De Commissie is zich bewust van de noodzaak om toe te zien op de coherentie tussen de structurele en de internationale aspecten van het gemeenschappelijk visserijbeleid. De Commissie zal samen met de lidstaten trachten adequate maatregelen te treffen om de coherentie tussen deze twee aspecten te versterken, met name tijdens de discussie over het Groenboek inzake de toekomst van het gemeenschappelijk visserijbeleid.

Bij de onderhandelingen met een derde land over de vernieuwing van een protocol houdt de Commissie ook rekening met de situatie in dat land, vooral als het gaat om de opbouw van een visserijsector of de vorming van een nationale vloot. Dan verleent de Commissie via de specifieke maatregelen financiële steun in deze richting.

Gebreken in het beheer

58. Het belangrijkste oogmerk van de visserijovereenkomsten met derde landen is het behoud van vangstmogelijkheden en de daaraan gerelateerde werkgelegenheid in gebieden die op de visserij zijn aangewezen. Daarnaast is in de conclusies van de Visserijraad van oktober 1997 bepaald dat bepaalde niet-kwantificeerbare factoren zoals de politieke betrekkingen van de Unie en het strategisch belang van de aanwezigheid van de communautaire vloot in derde landen, ook in aanmerking moeten worden genomen.

Om het juridisch bindende karakter te versterken en het toezicht op de visserijovereenkomsten te verbeteren, tracht de Commissie bij de onderhandelingen over nieuwe protocollen te bedingen dat een verplichte uitwisseling van wetenschappelijke gegevens in de tekst wordt opgenomen. Bovendien is in de meeste visserijovereenkomsten bepaald dat bij instelling van instandhoudingsmaatregelen of andere maatregelen door de autoriteiten van het derde land, die de visserijactiviteiten van de communautaire vloot negatief beïnvloeden, de voorwaarden van de protocollen en de technische bijlagen dienovereenkomstig kunnen worden aangepast, ook in financiële zin.

Daarnaast zijn er in de nieuwe protocollen van na de Visserijraad van oktober 1997 eisen opgenomen voor het opstellen van verslagen over specifieke maatregelen.

Gebreken in de controle

59. In Verordening (EEG) nr. 2847/93 worden de algemene verplichtingen van zowel de betrokken lidstaten als de Commissie omschreven ten aanzien van de inspectie en de controle van visserijactiviteiten in de wateren van de Gemeenschap en van communautaire vissersvaartuigen buiten die wateren. Specifieke verplichtingen op dit gebied zijn vastgelegd in de visserijovereenkomsten en in de verordeningen houdende voorschriften van regionale visserijorganisaties.

Binnen de beperkte bevoegdheden die de Commissie op dit gebied heeft, voert zij regelmatig controles uit om na te gaan hoe de lidstaten de overeengekomen regels toepassen.

De Commissie heeft de laatste jaren een aantal maatregelen genomen om de visserijcontroles te verbeteren. Hierdoor is de situatie sterk verbeterd. De Commissie is zich terdege bewust van het feit dat nog niet alle zwakke punten verholpen zijn en deze zullen in de toekomst worden aangepakt.

Om na te gaan welke maatregelen zijn genomen naar aanleiding van geconstateerde feiten onderzoeken de diensten van de Commissie alle vermeende overtredingen die in de inspectierapporten worden vermeld. Na dit onderzoek wordt beoordeeld of het wenselijk is de lidstaten om nadere informatie te vragen dan wel over te gaan tot de inleiding van een geschillenprocedure.

In het kader van de herziening van het gemeenschappelijk visserijbeleid in 2002 zal de Commissie samen met de lidstaten onderzoeken hoe de inspecties van de Commissie en de controles van de lidstaten kunnen worden verbeterd.