Advies van het Economisch en Sociaal Comité over:

- het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot bevordering van het gebruik van biotransportbrandstoffen", en

- het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 92/81/EEG wat betreft de mogelijkheid een verlaagd accijnstarief toe te passen op bepaalde minerale oliën die biobrandstoffen bevatten en op biobrandstoffen"

(COM(2001) 547 def. - 2001/0265 (COD) - 2001/266 (CNS))

(2002/C 149/03)

De Raad heeft op 18 januari 2002 besloten, overeenkomstig artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde voorstellen.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 5 april 2002 goedgekeurd; rapporteur was de heer Wilkinson.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 390e zitting van 24 en 25 april 2002 (vergadering van 25 april 2002) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Commissiedocument(1) bevat een mededeling en twee ontwerprichtlijnen betreffende alternatieve brandstoffen. De twee richtlijnen vormen een voorstel om het gebruik van biobrandstoffen te stimuleren en de lidstaten toe te staan een verlaagd accijnstarief op deze brandstoffen toe te passen.

1.2. De bevordering van het gebruik van alternatieve brandstoffen wordt ingegeven door milieu-overwegingen en de wens om de voorzieningszekerheid in de EU te verbeteren. De bevoegdheid, dus niet de verplichting, van de lidstaten om een verlaagd accijnstarief op biobrandstoffen toe te passen, stoelt op het streven om deze stoffen concurrerend te maken. Het kost namelijk per 1000 liter diesel 300 EUR extra om deze door biobrandstof te vervangen(2). Wil men dat dit soort brandstof met oliederivaten (diesel, benzine) kan concurreren, dan zou de olieprijs volgens de Commissie ongeveer 70 EUR per vat moeten bedragen(3).

1.3. Voorgesteld wordt dat de lidstaten ervoor zorgen dat in 2005 biobrandstoffen 2 % van de op hun grondgebied verhandelde vervoerbrandstoffen uitmaken en dat het percentage daarna zal worden verhoogd. Voorts is het de bedoeling dat de lidstaten in een tweede fase op basis van een door de Commissie eind 2006 af te ronden onderzoek voorschrijven dat alle voor vervoer bestemde brandstoffen biobrandstoffen bevatten. Verder is het de bedoeling dat in 2020 20 % van de conventionele brandstoffen zal zijn vervangen en biobrandstoffen vertegenwoordigen in dat verband 8 %(4).

1.4. Sommige voertuigen kunnen zonder grote aanpassingen rijden op mengsels die in het geval van benzine voor maximaal 15 % en in het geval van diesel voor maximaal 5 % uit biobrandstoffen bestaan. Uitsluitend op biobrandstof rijdende voertuigen zullen gedurende een aantal jaren hoofdzakelijk beperkt blijven tot wagenparken met een beperkt bereik zoals het openbaar en het taxivervoer(5).

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité schaart zich achter de strekking van het voorstel, te weten de vervanging van een aantal fossiele brandstoffen door alternatieve, uit duurzame bronnen gewonnen brandstoffen. Momenteel worden reeds flink wat soorten alternatieve brandstoffen ontwikkeld of gebruikt. Ook kan het zich vinden in de in het voorstel uiteengezette mogelijkheden voor diversificatie in de landbouw en toename van de werkgelegenheid, alsook in de voorspelde milieuvoordelen - met name wat de bestrijding van klimaatverandering betreft - en de verhoogde zekerheid van de energievoorziening.

2.2. Uit de vele studies blijkt dat het nauwelijks te doen is om de materie op eenduidige wijze cijfermatig in kaart te brengen, al zijn de pogingen van de Commissie verdienstelijk te noemen. Het Comité denkt dat er nog meer zal moeten worden gedaan om de cijfers te verfijnen en meer inzicht te geven in de mogelijke kosten en in een aantal milieu-, technische en economische aspecten. Het vraagt zich met name af hoe groot de milieuvoordelen precies zullen zijn (voor de vaststelling waarvan steeds dezelfde methode dient te worden gebruikt) die de voorgestelde maatregelen zouden moeten opleveren.

2.3. De voorstellen hebben betrekking op een ingewikkelde problematiek die zich tot veel EU-beleidsterreinen uitstrekt (milieu, landbouw, belastingen, enz.) en betreffen tevens een gebied waarop zich talloze technische ontwikkelingen voordoen. Deze laatste zullen nauwlettend moeten worden gevolgd om de doelstellingen zo efficiënt en goedkoop mogelijk te kunnen verwezenlijken. Dit is vooral van belang omdat kosten worden gemaakt in een periode waarin reeds veel investeringen voor het komende decennium zijn gepland ten behoeve van de productie van zwavelvrije brandstoffen(6).

3. Specifieke opmerkingen

3.1. Flexibiliteit

3.1.1. Zoals opgemerkt, worden er reeds veel alternatieve brandstoffen ontwikkeld of daadwerkelijk geproduceerd(7). Er kan niet met nauwkeurigheid worden voorspeld hoe snel de ontwikkelingen ten aanzien van de meeste van deze producten zich zullen voltrekken, of welke de voordelen op milieu- en economisch gebied zullen zijn. Het is dan ook goed dat de Commissie alle ontwikkelingen nauwlettend wil volgen.

3.1.2. Daarnaast verschilt momenteel de situatie met betrekking tot alternatieve brandstoffen van lidstaat tot lidstaat, en hetzelfde geldt voor de nationale vervoerparken. De lidstaten hebben dan ook baat bij onderling verschillende oplossingen. Het is daarom van belang dat de lidstaten maximale vrijheid wordt gelaten om de globale doelstelling te verwezenlijken. Daarbij valt het niet uit te sluiten dat nationale maatregelen alle soorten duurzame brandstoffen zullen mogen omvatten. Die vrijheid mag er uiteraard niet in resulteren dat sommige lidstaten hun doelstellingen niet halen.

3.1.3. Binnen de globale context van het EU-energiebeleid heeft diversiteit het voordeel dat over een breed front in duurzame brandstoffen kan worden geïnvesteerd en aan de verdere ontwikkeling hiervan kan worden gewerkt. Op die manier komen meerdere oplossingen beschikbaar en ontstaat er ook meer ruimte voor de marktkrachten.

3.1.4. De Commissie beschouwt handel tussen de lidstaten in biobrandstoffen als een stap in de goede richting. Wellicht kunnen, om tot zoveel mogelijk flexibiliteit te komen, zoals voorgesteld per lidstaat afzonderlijke streefcijfers worden vastgesteld, maar dan moet wel een "model voor de handel in emissierechten" worden ingevoerd om de nationale autoriteiten zo veel mogelijk armslag te geven. Op die manier zouden op EU-niveau de gevolgen voor de uitstoot, de voorzieningszekerheid en de werkgelegenheid gelijk blijven, terwijl alle lidstaten toch verplicht zouden zijn, zij het nu met meer armslag, om hun "target" te halen.

3.1.5. De voorgestelde en in 2006 voor herziening in aanmerking komende verplichting om alle verkochte brandstoffen met biobrandstoffen te mengen doet afbreuk aan de flexibiliteit en vergt nader onderzoek.

3.2. Milieu

3.2.1. Grootste voordeel van het voorstel is dat een aantal fossiele brandstoffen door duurzame stoffen wordt vervangen. Het Comité kan zich daar volledig in vinden. In de richtlijn moet duidelijk tot uiting komen dat "duurzame" brandstoffen betere resultaten opleveren met betrekking tot milieu en de voorzieningszekerheid dan "alternatieve" brandstoffen. In bepaalde "niches" zal de hoeveelheid afval flink omlaag gaan; plantaardige oliën en vetten - in de EU goed voor zo'n 3 miljoen ton aan afvalstof per jaar - kunnen bijvoorbeeld worden gebruikt als "secundaire" biomassa.

3.2.2. Het effect van biobrandstoffen op CO2- en andere emissies zal aanvankelijk nog gering zijn vanwege de geringe hoeveelheden in kwestie.

3.2.3. De meningen over de milieuvoordelen van biobrandstoffen lopen uiteen, maar de Commissie constateert dat het resultaat van de meeste studies positief is. Milieuvoordelen vormen de hoofddoelstelling van het voorstel en daarom is het cruciaal om over optimale informatie te beschikken. Dit aspect dient dan ook te worden uitgediept.

3.3. Landbouw(8)

3.3.1. Het voorstel biedt een basis voor de gewenste landbouwdiversiteit en daarmee voor de stimulering van de plattelandseconomie, maar de Commissie zwijgt over de mogelijkheden om een groot gedeelte van de benodigde biobrandstoffen van derde landen te kopen. Hier liggen kansen voor sommige ontwikkelingslanden, maar waarschijnlijk zullen de Verenigde Staten en Brazilië in dit verband de beste zaken doen. Beide landen beschikken namelijk over een significante productiecapaciteit met alle mogelijkheden van dien voor schaalvergroting en dus aantrekkelijke prijzen. Import kan de werkgelegenheidsperspectieven nadelig beïnvloeden, maar daar staat tegenover dat op de lange termijn export van EU-biobrandstoffen een attractieve optie zou kunnen worden. De voorzorgsmaatregelen van de EU met betrekking tot GGO's mogen echter niet in de knel komen in het geval dat de landbouw inderdaad meer op de productie van biomassa wordt ingericht.

3.3.2. Het gebruik van restproducten uit het bos (en andere grondstoffen die cellulose bevatten) voor het produceren van biobrandstoffen vormt een andere perspectiefrijke methode voor de middellange termijn. Zoals altijd zullen de vorderingen op dit gebied goeddeels afhangen van de middelen die ervoor worden uitgetrokken.

3.3.3. Ontwikkelingen op het gebied van biobrandstoffen zullen deel uitmaken van een groter geheel, waaronder het toekomstige GLB en het energiebeleid van de EU. Hierbij komt het onder meer aan op een evenwichtig gebruik van landbouwgrond, zowel voor voedselproductie als voor andere doeleinden. Naast het gebruik van biobrandstoffen zou volgens de Commissie ook de verbranding van biomassa er op een economisch haalbare manier voor kunnen zorgen dat het verbruik van fossiele brandstoffen daalt; bovendien zouden de landbouw, het milieu en de voorzieningszekerheid hier baat bij hebben.

3.4. Werkgelegenheid

3.4.1. De werkgelegenheidschattingen lopen ver uiteen, maar dat neemt niet weg dat het produceren van biobrandstoffen arbeidsintensief is. De Commissie gaat ervan uit dat een verhoging met 1 % van het aandeel van deze stoffen in het totale brandstofverbruik van de EU goed is voor 45000 à 75000 nieuwe arbeidsplaatsen, die meestal in plattelandsgebieden zullen worden gecreëerd (maar zie de opmerking in par. 3.3.1). Verder denkt zij dat de teelt van gewassen voor biobrandstoffen de integratie van de landbouwsector van de nieuwe lidstaten in de EU zal vergemakkelijken. Ook zou het op poten zetten van de benodigde nieuwe infrastructuur veel nieuwe (maar grotendeels tijdelijke) banen genereren.

3.5. Voorzieningszekerheid

3.5.1. Naarmate het vervoerpark van de EU groeit, wint de voorzieningszekerheid aan belang. In het beste geval zouden de voorgestelde maatregelen slechts een bescheiden drukkend effect op de olieprijzen hebben(9). Wel helpen ze de EU om in haar eigen behoeften te voorzien. Europa heeft momenteel reeds een overschot aan benzine(10), waarmee de voorzieningszekerheid in aanvaardbare mate is gegarandeerd. Biodiesel komt in dit verband stellig van pas en het gebruik ervan verdient dan ook alle ondersteuning.

3.6. Belastingen

3.6.1. Marktkrachten zijn onvermijdelijk van belang voor het stimuleren van de overschakeling naar biobrandstoffen. Wanneer het onmogelijk is om deze stoffen, incl. mengsels, tegen concurrerende prijzen aan de man te brengen, dan zal er uiteraard geen animo bestaan om op een ruimer gebruik van biobrandstoffen in te zetten. Fiscale maatregelen vormen hier de enige denkbare "incentive". De Commissie twijfelt echter of de voorgestelde maximale accijnsreductie van 50 % in de meeste lidstaten zal voldoen(11). Verder staat het nut van deze limiet niet vast: de ministers van financiën behouden immers alle vrijheid om tarieven vast te stellen. Voorts levert schrapping van de huidige regeling om 100 %-biobrandstoffen volledig vrij te stellen evenmin een prikkel op.

3.6.2. Het Comité stelt dan ook voor om de tarieven aan de lidstaten over te laten. Deze zouden dus zelfs een nultarief op de op hun grondgebied verkochte biobrandstoffen kunnen toepassen. Speciale tarieven mogen de markt voor ethylalcohol, een product dat veel industriële toepassingen kent, echter niet verstoren.

3.6.3. In deze nieuwe nijverheidssector zijn stabiele randvoorwaarden cruciaal om werkelijk vooruitgang te boeken. Het Comité vraagt zich af of de genoemde planningstermijn van zes jaar voldoende is en vindt dat moet worden overwogen deze te verlengen.

3.7. Stimuleringsmaatregelen

3.7.1. Fiscale prikkels zijn de enige specifieke stimuleringsmaatregelen die de Commissie voorstelt (zie boven). Daarom zou het Comité graag zien dat de Commissie en lidstaten een voorlichtingscampagne opstarten om het publiek de voordelen van biobrandstoffen en van andere duurzame energiebronnen uit te leggen.

3.8. Kosten

3.8.1. De Commissie geeft geen duidelijk beeld van de kosten die naar verwachting aan haar voorstellen verbonden zullen zijn. Alleen al door de eventueel aanzienlijke hoogte hiervan zou het voorgestelde tijdpad wel eens in gevaar kunnen komen. Zij moet haar voorstellen dus met een duidelijk kostenoverzicht aanvullen.

4. Conclusies

4.1. Het Comité schaart zich volledig achter de doelstellingen van de voorstellen. Het is met name ingenomen met de verwachte milieuvoordelen die uit een grootschaliger gebruik van duurzame brandstoffen zullen voortvloeien en met de mogelijkheid om de landbouw te diversifiëren en de hoeveelheid in het kader van het GLB braakgelegde grond omlaag te brengen.

4.2. Wel vindt het dat er zo flexibel mogelijk te werk moet kunnen worden gegaan bij de verwezenlijking van de doelstellingen, zodat rekening kan worden gehouden met de nationale situatieverschillen. Dit betekent met name dat er voldoende aandacht aan de verschillende soorten duurzame brandstoffen gegeven moet worden.

4.3. Verder dient te worden benadrukt dat de actoren in de nieuwe bedrijfstakken die de EU-doelstellingen moeten gaan realiseren, een stabiel kader moet worden geboden waarin zij kunnen groeien en dat er economische randvoorwaarden worden gecreëerd die de consumenten zullen stimuleren om biobrandstoffen te gebruiken.

4.4. Gegeven de sleutelrol die fiscale prikkels zullen spelen bij de acceptatie van bio- en andere duurzame brandstoffen vindt het Comité dat accijnsverlagingen voor deze stoffen niet aan beperkingen mogen worden onderworpen, maar exclusief aan de lidstaten dienen te worden overgelaten.

4.5. Het Comité betreurt het dat weinig informatie wordt gegeven over de te verwachten kosten van de voorstellen en dringt er bij de Commissie op aan om adequate gegevens te verschaffen. Op die manier kan niet alleen beter worden gepland, maar zal er ook meer duidelijkheid over de kosten/efficiëntie-verhouding van de voorstellen komen.

4.6. Hier en daar wordt getwijfeld aan de milieuvoordelen van de voorstellen. Om hierover duidelijkheid te verschaffen zou de Commissie er daarom voor moeten zorgen dat alle reeds afgeronde en nog te verrichten studies in dit verband worden getoetst.

Brussel, 25 april 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) COM(2001) 547 def.

(2) Deze cijfers zijn een gemiddelde: ter vervanging van 1000 liter normale diesel is 1100 liter biodiesel nodig. Overeenkomstig de in de EU toegestane mengverhoudingen (max. 2,7 % zuurstof) is 1000 liter bioethanol nodig ter vervanging van 1000 liter benzine.

(3) Dit is momenteel het geval, maar schaalvergroting zou dit bedrag op termijn kunnen terugdringen tot ongeveer 55 EUR per vat.

(4) Het is de bedoeling dat de overige 12 % uit aardgas en waterstof wordt gewonnen.

(5) Het is bemoedigend te constateren dat in de VS en Zweden, de uitvalsbasis in de EU voor Ford, steeds meer "Flexible Fuel Vehicles" (FFVs), voertuigen die op een mengsel rijden dat voor 85 % uit bioethanol bestaat, worden verkocht. Dit zou erop kunnen wijzen dat deze voertuigen onder consumenten sneller gemeengoed zullen worden dan aanvankelijk werd verwacht. Voorwaarde voor de competitiviteit van deze voertuigen is dat of het aandeel bioethanol van belasting wordt vrijgesteld of de productiekosten worden gesubsidieerd.

(6) Bijmenging van oliehoudende methylester zou het verlaagde zwavelgehalte van de brandstoffen echter goed kunnen compenseren.

(7) Biobrandstoffen (uit een groeiend aantal grondstoffen), aardgas (incl. diesel uit aardgas en de derivaten methanol en dimethylether), waterstof en brandstofcellen, elektriciteit, en LPG.

(8) Zie het recente ESC-advies over "Een nieuwe communautaire strategie inzake de voorziening van plantaardige eiwitten in de Europese Unie" (CES 26/2002).

(9) Een daling van de vraag naar olie met 2 % zou de EU-consumptie met ongeveer 4 miljard vaten per jaar terugbrengen.

(10) Hierbij moet evenwel worden opgemerkt dat slechts ongeveer 44 % van de benodigde aardolie uit Europa komt.

(11) Voorgesteld wordt dat het aandeel van biobrandstoffen in brandstof tot 50 % volledig belastingvrij is, maar dat daarboven geen enkele vrijstelling kan worden toegestaan.