ACRONIEMEN EN AFKORTINGEN

BRI : Business Related Infrastructure (infrastructuur voor het bedrijfsleven)

CARDS : Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation (Communautaire bijstand voor wederopbouw, ontwikkeling en stabilisatie)

DG Landbouw en plattelandsontwikkeling : Directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling

DG Regionaal beleid : Directoraat-generaal Regionaal beleid

DG Uitbreiding : Directoraat-generaal Uitbreiding

DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie : Directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie

ELFPO : Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling

ESF : Europees Sociaal Fonds

GLB : Gemeenschappelijk landbouwbeleid

IPA : Instrument for Pre-Accession Assistance (Instrument voor pretoetredingssteun)

IPARD : Instrument for Pre-Accession Assistance in Rural Development (Instrument voor pretoetredingssteun op het gebied van plattelandsontwikkeling)

ISPA : Instrument for Structural Policies for Pre-Accession (Pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid)

LPW : Lokaal partnerschap voor werkgelegenheid

Obnova : Kroatisch woord voor "wederopbouw"

OP : Operationeel programma

Phare : Het voornaamste pretoetredingsinstrument van de EU voor de periode 1989-2006

SAP : Stabilisatie- en associatieproces

Sapard : Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development (Speciaal toetredingsprogramma op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling)

USKOK : Bureau ter voorkoming van corruptie en georganiseerde criminaliteit

SAMENVATTING

I. Een kerndoel van de pretoetredingssteun van de EU aan Kroatië (150 miljoen euro per jaar vanaf 2007) is om te helpen de bestuurlijke capaciteit van het land op te bouwen zodat het in staat zal zijn de grote steunbedragen te beheren die Kroatië na toetreding van de EU zal ontvangen, met name uit het Europees Landbouwfonds, de structuurfondsen en het Cohesiefonds.

II. De controle had tot doel te beoordelen hoe doeltreffend de EU-steun is geweest, zowel wat betreft de relevantie ervan als de behaalde resultaten.

III. Sinds de uitbreidingen van 2004 en 2007 heeft de Commissie nieuwe benaderingen ontwikkeld ter verbetering van het kader voor de steun. De programmeringsprocedures zijn goed opgezet om te waarborgen dat de prioriteiten op het gebied van capaciteitsopbouw worden opgepakt, en de projecten die de Rekenkamer in Kroatië onderzocht bleken zeer relevant te zijn. Meer aandacht dient echter te worden besteed aan het opbouwen van de capaciteit voor het plaatsen van opdrachten en de capaciteit van regionale en lokale instanties.

IV. Wat betreft de resultaten heeft de EU-steun een belangrijke bijdrage geleverd aan de opbouw van de capaciteit van Kroatië om na de toetreding de financiële middelen te beheren, ook door "al doende te leren". De tenuitvoerlegging van de steun is echter vertraagd en enkele van de beoogde resultaten van projecten moeten nog worden veiliggesteld. Op het gebied van de structuurfondsen en het Cohesiefonds was het bijzonder nuttig om "al doende te leren", hoewel een concentratie op de ontwikkeling van grote infrastructuurprojecten ten koste ging van de ontwikkeling van andere projecten, met name op regionaal en lokaal niveau. Maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling hadden te kampen met een lage absorptiegraad en de voortgang bij de capaciteitsopbouw is beperkt geweest. Er zijn enkele belangrijke stappen gezet ter versterking van het orgaan voor corruptiebestrijding, maar er blijven stevige uitdagingen over.

V. De conclusie van het verslag luidt, dat de pretoetredingssteun van de EU een belangrijke bijdrage levert om Kroatië te helpen zich voor te bereiden op het beheren van EU-middelen na de toetreding maar tot op heden slechts ten dele succesvol is geweest. In het verslag worden aanbevelingen gedaan die aangeven op welke terreinen met name aanvullende steun nodig is om verdere vooruitgang te boeken bij de opbouw van de capaciteit voor het beheer van middelen, zowel vóór als na de toetreding, en die waarschijnlijk relevant zullen zijn voor pretoetredingssteun van de EU aan andere landen.

INLEIDING

ACHTERGROND

1. In juni 2000 besloot de Europese Raad te Feira in het kader van het stabilisatie- en associatieproces (SAP) van de Europese Unie dat alle landen van de westelijke Balkan perspectief moesten hebben op toetreding tot de EU. Kroatië diende in 2003 zijn aanvraag in voor lidmaatschap van de EU en kreeg in juni 2004 de status van kandidaat-lidstaat toebedeeld door de Raad. In 2006 en 2008 werden toetredingspartnerschappen vastgesteld waarin werd beschreven op welke prioriteitsterreinen Kroatië volgens de Europese Commissie vóór de toetreding vooruitgang moest boeken.

2. Evenals andere kandidaat-lidstaten dient Kroatië om toe te treden tot de EU, te voldoen aan de Kopenhagen-criteria [1], het volledige rechtskader van de EU, het zogeheten acquis communautaire [2], te aanvaarden en het EU-recht onderdeel te maken van zijn eigen nationale wetgeving. Teneinde de toetredingsonderhandelingen te vergemakkelijken, wordt het acquis verdeeld in hoofdstukken van EU-beleid (zie bijlage I). De onderhandelingen over de verschillende hoofdstukken blijven niet beperkt tot aspecten inzake de wet- en regelgeving, maar gaan ook over het opzetten van de benodigde bestuurlijke structuren en de vooruitgang die wordt geboekt bij de opbouw van hun beheerscapaciteit.

3. De toetredingsonderhandelingen werden officieel geopend op 3 oktober 2005. De onderhandelingen per hoofdstuk met de Raad van de EU begonnen in juni 2006 en werden afgesloten met de ministeriële toetredingsconferentie op 30 juni 2011. Zoals de Europese Raad van juni 2011 bepaalde, zou het toetredingsverdrag eind 2011 [3] moeten zijn ondertekend. De door de lidstaten overeengekomen richtdatum voor de toetreding van Kroatië is 1 juli 2013.

PRETOETREDINGSSTEUN VAN DE EU TER VOORBEREIDING OP HET LIDMAATSCHAP

4. Het doel van pretoetredingssteun van de EU bestaat in het ondersteunen van de overname en uitvoering van het acquis communautaire en het helpen van de kandidaat-lidstaten om hun bestuurlijke capaciteit te versterken ter voorbereiding op het beheren van grotere bedragen aan EU-middelen die te hunner beschikking zullen staan zodra zij lidstaat zijn geworden. De Commissie hanteert twee complementaire benaderingen ter versterking van de bestuurlijke capaciteit. In de eerste plaats financiert zij rechtstreeks activiteiten zoals de opbouw van instellingen, het opzetten van beheerssystemen en opleidingen. Ten tweede ondersteunt zij de capaciteitsopbouw ook door middel van financieringsprogramma’s die vergelijkbaar zijn met programma’s in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO), de structuurfondsen en het Cohesiefonds, teneinde de kandidaat-lidstaten in staat te stellen "al doende te leren" door dergelijke programma’s uit te voeren voordat zij toetreden.

5. Sinds 2001 heeft de Commissie Kroatië pretoetredingssteun gegeven via verschillende instrumenten (zie figuur 1) [4]. Aanvankelijk werd deze steun geleverd in het kader van het programma Communautaire bijstand voor wederopbouw, ontwikkeling en stabilisatie (CARDS). Het Phare-programma — het voornaamste pretoetredingsinstrument van de Commissie — werd in Kroatië ingevoerd in 2005. Het werd aangevuld door het Pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid (ISPA), de voorloper van het Cohesiefonds van de EU, waarmee infrastructuurprojecten werden gefinancierd in de vervoer- en milieusector, en het Speciaal toetredingsprogramma op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling (Sapard) dat op vergelijkbare wijze bedoeld was als voorloper van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (ELFPO). Vanaf 2007 werden deze drie instrumenten vervangen door het Instrument voor pretoetredingssteun (IPA), dat financiële middelen ter beschikking stelt ten belope van ongeveer 150 miljoen euro per jaar in het kader van vijf afdelingen (zie tabel 1). Na de toetreding zal de stroom aan financiële middelen van de EU naar Kroatië in belangrijke mate toenemen.

TABEL 1

IPA-STEUN AAN KROATIË 2007-2013 (MILJOEN EURO)

Bron: COM(2009) 543 definitief van 14 oktober 2009 — Instrument voor pretoetredingssteun (IPA) — Meerjarig indicatief financieel kader voor 2011-2013.

Afdeling | I. Steun voor omschakeling & institutionele opbouw | II. Grensoverschrijdende samenwerking | III. Regionale ontwikkeling | IV. Ontwikkeling van het menselijk potentieel | V. Plattelandsontwikkeling | Totaal |

Totaal (2007-2013) | 299 | 105 | 379 | 104 | 184 | 1071 |

FIGUUR 1

EU-UITGAVEN IN KROATIË VÓÓR EN NA TOETREDING

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

6. De EU-steun aan Kroatië wordt door de Commissie gepland in overleg met de Kroatische autoriteiten. De toetredingspartnerschappen en het nationaal programma voor de integratie van Kroatië in de EU zijn de hoofdelementen van het politieke steunkader. De EU-middelen worden toegewezen voor de prioritaire steunpunten, genoemd in de meerjarige indicatieve planningdocumenten die de Commissie in nauw overleg met de nationale instanties heeft opgesteld. De Kroatische autoriteiten stellen relevante projectvoorstellen op, en verrichten samen met de Commissie de voorselectie en uitwerking van de voorstellen tot het rijpe, uitvoeringsgerede projecten zijn. De projecten dienen doorgaans binnen een termijn van drie tot vier jaar te zijn afgerond. Ze worden ten uitvoer gebracht door middel van subsidieregelingen, contracten (voor diensten, leveringen of openbare werken) of twinningcontracten [5]. Voor de steun krachtens het Instrument voor pretoetredingssteun op het gebied van plattelandsontwikkeling (IPARD) worden de projecten alleen door het bevoegde Kroatische agentschap geselecteerd.

7. De EU-steun aan Kroatië werd op drie manieren beheerd. In het kader van het CARDS-programma werd hij voornamelijk centraal beheerd door de Commissie. Voor de meer recente instrumenten heeft de Commissie de beheersbevoegdheden echter overgedragen aan erkende Kroatische instanties voor het beheer van EU-middelen [6], waarbij de EU-delegatie in Kroatië controles vooraf verricht met betrekking tot aanbestedingen en de gunning van contracten (gedecentraliseerd beheer met controles vooraf). De derde, meest geavanceerde wijze van beheer is wanneer de Commissie van oordeel is dat de nationale instanties over voldoende beheerscapaciteit beschikken om EU-steun te beheren zonder dat de EU-delegatie controles vooraf verricht (gedecentraliseerd beheer zonder controles vooraf). Dit is de wijze van beheer die het meest overeenkomt met de wijze waarop EU-middelen worden beheerd na de toetreding, maar voor de meeste terreinen heeft de Commissie de invoering hiervan nog niet goedgekeurd [7]. In bijlage II worden de verschillende beheerswijzen beschreven voor ieder instrument en iedere afdeling.

REIKWIJDTE EN METHODOLOGIE VAN DE CONTROLE

8. De controle werd verricht tussen juni 2010 en juni 2011, en was gericht op het beantwoorden van de algemene vraag:

"Is de pretoetredingssteun van de EU doeltreffend geweest in het ondersteunen van Kroatië bij de voorbereidingen voor het beheren van EU-middelen na de toetreding?"

De controle was gericht op de volgende twee kerngebieden:

a) Heeft de Commissie de EU-steun zodanig gepland dat Kroatië op bevredigende wijze geholpen werd zich voor te bereiden op het beheren van EU-middelen na de toetreding?

b) Hebben de door de EU gefinancierde projecten tot de beoogde resultaten geleid wat betreft het versterken van de capaciteit van Kroatië om EU-middelen te beheren?

9. De controle was niet gericht op de doeltreffendheid van de EU-steun in het ondersteunen van Kroatië bij de overname en uitvoering van het acquis communautaire. De controle was er evenmin op gericht een algemeen oordeel te vellen over de gereedheid van Kroatië voor het EU-lidmaatschap.

10. De controlebevindingen zijn gebaseerd op:

a) een analyse van de documenten die betrekking hebben op de programmering en uitvoering van de pretoetredingssteun;

b) de controle van een steekproef van 16 uit de IPA-afdelingen I, III en IV en uit de voorgaande financieringsinstrumenten CARDS, Phare, ISPA en Sapard gefinancierde projecten (zie bijlage III). De totale waarde van de EU-steun aan deze projecten beliep 96,6 miljoen euro, wat ongeveer gelijkstaat aan 11 % van de totale financiering in de controleperiode [8]. De projecten werden beoordeeld op basis van informatie uit stukken en interviews en de controles ter plaatse die bij acht ervan werden verricht in oktober 2010;

c) interviews met personeelsleden van de Commissie in Brussel en Zagreb;

d) interviews met de Kroatische ministeries, agentschappen en regionale en lokale instanties die betrokken zijn bij het beheer van EU-middelen in Slavonski Brod, Split, Tovarnik, Vinkovci, Zadar en Zagreb.

KAART

LOCATIE VAN DE GECONTROLEERDE PROJECTEN

+++++ TIFF +++++

Bron: Eurostat.

OPMERKINGEN

COHERENTE EN GOED GERICHTE PLANNING

MET INACHTNEMING VAN DE LESSEN UIT EERDERE UITBREIDINGEN IS EEN NIEUW KADER VOOR PRETOETREDINGSSTEUN INGEVOERD

11. Bij de ontwikkeling van haar kader voor het beheren van pretoetredingsmiddelen heeft de Commissie rekening gehouden met de van eerdere uitbreidingen geleerde lessen. Met de introductie van IPA in 2007 werd derhalve alle financiële pretoetredingssteun samengebracht in één instrument en werd deze niet verspreid over drie verschillende instrumenten (Phare, ISPA en Sapard) zoals eerder het geval was. Dit heeft de planning van de EU-steun aanzienlijk vergemakkelijkt.

12. Vóór IPA waren er afzonderlijke mechanismen van toepassing op de coördinatie van de verschillende instrumenten, maar bij IPA wordt een meer samenhangend systeem ingezet voor het coördineren van de planning van de door de EU gefinancierde activiteiten voor capaciteitsopbouw. Binnen de Commissie heeft het directoraat-generaal Uitbreiding (DG Uitbreiding) een leidende rol toegewezen gekregen voor de coördinatie van de IPA-steun met drie andere directoraten-generaal: directoraat-generaal Regionaal beleid (DG Regionaal beleid) voor afdeling III (Regionale ontwikkeling), directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie (DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie) voor afdeling IV (Ontwikkeling van het menselijk potentieel), en directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling (DG Landbouw en plattelandsontwikkeling) voor afdeling V (Plattelandsontwikkeling). De vier directoraten-generaal coördineren hun activiteiten die verband houden met de programmering en tenuitvoerlegging van de steun en met de onderhandelingen over de hoofdstukken, zowel informeel als vervolgens door middel van officiële raadplegingen tussen de diensten.

13. De Commissie versterkte eveneens de koppeling tussen de planning en uitvoering van de EU-pretoetredingssteun en het proces van de pretoetredingsonderhandelingen. Dit werd gedaan door in dit proces benchmarks in te bouwen die gehaald moeten worden voordat de hoofdstukken worden afgesloten. Deze nieuwe aanpak werd toegepast op de hoofdstukken waarvoor EU-pretoetredingsmiddelen beschikbaar zijn, met name hoofdstuk 11 (Landbouw en plattelandsontwikkeling) en hoofdstuk 22 (Regionaal beleid en coördinatie van structuurinstrumenten), en heeft geleid tot een scherpere focus op de voortgang van Kroatië bij het opbouwen van zijn capaciteit op deze terreinen met behulp van de pretoetredingssteun van de EU. Zo omvatten de benchmarks van hoofdstuk 11 bijvoorbeeld de capaciteit van het betaalorgaan, en dit is ook een essentieel aandachtspunt geweest van de EU-steun (zie ook paragraaf 37). Deze benchmarkaanpak had niettemin breder ingezet kunnen worden in Kroatië dan uiteindelijk het geval is geweest. Het opzetten van voldoende capaciteit bij de Kroatische instanties om ervoor te zorgen dat ze toestemming zouden krijgen om pretoetredingssteun te beheren zonder controle vooraf door de EU-delegatie, is bijvoorbeeld niet gebruikt als benchmark voor hoofdstuk 22.

DE PROGRAMMERINGSPROCEDURES VOOR IPA ZIJN GOED OPGEZET EN HEBBEN GELEID TOT PRIORITEIT VOOR DE VERSTERKING VAN DE BESTUURLIJKE CAPACITEIT VAN KROATIË, HOEWEL HET PLAATSEN VAN OPDRACHTEN NOG STEEDS AANDACHT BEHOEFT

14. Een ernstige tekortkoming in de EU-steun om kandidaat-lidstaten voor te bereiden op de uitbreidingen van 2004 en 2007 was het feit dat de uit Phare gefinancierde programma’s voor economische en sociale cohesie slechts jaarlijkse programma’s waren [9]. Kroatië heeft geprofiteerd van de in het kader van IPA ingevoerde aanpak die voorziet in meerjarige operationele programma’s die lijken op die welke voor de structuurfondsen worden gebruikt. Dit heeft de mogelijkheden om "al doende te leren" vergroot, omdat er planningprocedures werden vastgesteld die meer lijken op die welke van toepassing zijn na de toetreding, en heeft ook geleid tot een betere planning van de specifieke maatregelen voor capaciteitsopbouw. In het kader van IPA zijn DG Regionaal beleid en DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie ook makkelijker in staat geweest hun deskundigheid in te zetten om de Kroatische autoriteiten te helpen bij dit meerjarige planningsproces dan bij de voorgaande twee uitbreidingen het geval was.

15. Een belangrijke stap richting een beter beheer van de middelen door Kroatië na de toetreding werd gezet met de introductie door de Commissie van een striktere aanpak dan bij vorige kandidaat-lidstaten om te waarborgen dat Kroatië over de capaciteit beschikt om zijn pretoetredingsmiddelen te beheren [10]. Een centraal onderdeel van deze aanpak wordt gevormd door het planningsysteem dat zij heeft ontwikkeld om de behoeften van Kroatië ten aanzien van capaciteitsopbouw te beoordelen, en te bepalen welke hulp nodig is om in deze behoeften te voorzien, teneinde gedecentraliseerd beheer te kunnen invoeren, eerst met controles vooraf door de delegatie, en vervolgens zonder deze controles vooraf (zie paragraaf 7).

16. Het blijft echter in het bijzonder nodig steun te richten op hulp voor de opbouw van de capaciteit van Kroatië voor het plaatsen van opdrachten. Uit de financiële controles van de Rekenkamer in het kader van haar jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring over de EU-begroting blijkt steeds dat het plaatsen van opdrachten op het gebied van cohesie een grote bron van onregelmatigheden is in de EU-lidstaten [11]. Zoals blijkt uit tabel 2, heeft de EU-delegatie in Kroatië in het kader van haar controles vooraf bij het gedecentraliseerde beheer de ingediende documenten regelmatig moeten afwijzen omdat ze niet in alle opzichten voldeden aan de EU-procedures. Hoewel de afwijzingspercentages tussen 2007 en 2010 duidelijk zijn gedaald, meldde DG Uitbreiding in zijn jaarlijks activiteitenverslag over 2010 dat ze "betrekkelijk hoog" bleven voor complexere contracten, met name met betrekking tot openbare werken, vanwege de ontoereikende kwaliteit van de technische-controledeskundigheid [12] (zie ook paragraaf 23).

TABEL 2

PERCENTAGE VAN DOOR DE KROATISCHE INSTANTIES INGEDIENDE BEOORDELINGSVERSLAGEN VAN AANBESTEDINGEN EN AANBESTEDINGSCONTRACTEN DIE DOOR DE EU-DELEGATIE IN KROATIË WERDEN AFGEWEZEN (IN %)

Bron: Jaarlijks activiteitenverslag 2010 van DG Uitbreiding.

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |

Beoordelingsverslagen | 1e indiening | 60 | 22 | 20 | 14 |

Latere indiening | 34 | 35 | 67 | 20 |

Contracten | 1e indiening | 60 | 20 | 21 | 20 |

Latere indiening | 34 | 37,5 | 33 | 10 |

DE GECONTROLEERDE PROJECTEN WAREN GERICHT OP DE PRIORITEITEN VOOR CAPACITEITSOPBOUW, HOEWEL DE STEUN TOT OP HEDEN VEELEER GERICHT WERD OP DE CENTRALE INSTANTIES DAN OP HET REGIONALE NIVEAU

17. De Commissie heeft er doorgaans in samenspraak met de Kroatische autoriteiten voor gezorgd dat de essentiële behoeften op het gebied van capaciteit zijn vastgesteld. Er is een systematische aanpak voor het beoordelen en bijwerken van de behoeften van Kroatië aan financiering door de Commissie: van bovenaf door het toetredingspartnerschap en van onderaf met projectvoorstellen van de potentiële begunstigden, met name Kroatische ministeries.

18. De EU-steun in de vorm van specifieke projecten vormde een aanvulling op de eigen inspanningen van de Kroatische autoriteiten voor de versterking van de capaciteit van ministeries en het opzetten van organen, specifiek voor het beheren van toekomstige EU-middelen. In het algemeen strookten de specifieke doelstellingen van de 16 gecontroleerde projecten in hoge mate met de prioriteiten voor capaciteitsopbouw die zijn beschreven in het toetredingspartnerschap. Zelfs in de gevallen waarin projecten geen rechtstreekse capaciteitsopbouw omvatten door middel van contracten voor technische bijstand en twinningcontracten, hadden de projecten een aanzienlijke "al doende leert men"-component waardoor de mogelijkheid ontstond om vóór de toetreding waardevolle praktische ervaring op te doen in het beheren van EU-middelen.

19. In bijna alle gevallen was de financiering van de Commissie gericht op de Kroatische organen die na de toetreding verantwoordelijk zouden worden voor de tenuitvoerlegging van de EU-steun. De steun was echter grotendeels gericht op centrale organen die na de toetreding verantwoordelijk zouden worden voor het beheren van middelen en veel minder op het regionale niveau, hoewel regionale organen na de toetreding een belangrijke rol spelen bij de tenuitvoerlegging van de middelen. Bijgevolg ontstaat het risico dat de organen op regionaal niveau op het moment van de toetreding niet voldoende ervaring hebben opgedaan in de tenuitvoerlegging van EU-steun [13].

EEN BELANGRIJKE BIJDRAGE AAN HET OPBOUWEN VAN DE CAPACITEIT VAN KROATIË VOOR HET BEHEREN VAN MIDDELEN NA DE TOETREDING, MAAR AANZIENLIJKE VERTRAGINGEN EN GEBIEDEN WAAROP MEER VOORUITGANG NODIG IS

PRETOETREDINGSSTEUN WERD VAAK NIET OVEREENKOMSTIG DE OORSPRONKELIJKE PLANNING UITGEVOERD

20. Tabel 3 laat zien in welke mate de geplande uitgaven zijn vastgelegd en uitgegeven. Bij de programma’s Phare, ISPA, en Sapard traden in alle gevallen problemen op om de middelen ten uitvoer te leggen overeenkomstig de oorspronkelijke planning. In het kader van IPA blijft de trage uitvoering een probleem, met name voor de operationele programma’s voor vervoer en milieu (IPA III) en het IPARD-programma (IPA V), waardoor het risico ontstaat dat de middelen vanwege deze vertragingen vrijgemaakt moeten worden [14].

21. De tenuitvoerlegging van EU-steun in Kroatië kende verschillende opstartproblemen als gevolg van de invoering van nieuwe instrumenten. Kroatië kwam vanaf 1 januari 2005 in aanmerking voor pretoetredingssteun in het kader van de instrumenten Phare, ISPA en Sapard. Omdat er sectorale doelstellingen moesten worden geformuleerd die overeenkwamen met de strategische prioriteiten, duurde het vervolgens voor de ISPA- en Sapard-programma’s ongeveer 12 maanden en voor het Phare-programma 18 maanden voordat de financieringsovereenkomsten konden worden afgerond. In het geval van de programma’s voor 2007 krachtens de verschillende IPA-afdelingen werden pas ongeveer 16 maanden na de inwerkingtreding van de IPA-uitvoeringsverordening financieringsovereenkomsten gesloten. Dit was met name te wijten aan de tijd die nodig was voor de overdracht van de beheersbevoegdheden voordat de tenuitvoerlegging kon beginnen — een nieuwe voorwaarde die is ingesteld bij de IPA-verordening (zie paragraaf 7).

22. Verschillende door de Rekenkamer gecontroleerde pre-IPA-projecten waren nog niet klaar om te worden uitgevoerd nadat de financieringsovereenkomst was ondertekend. De reden daarvoor was dat de Kroatische instanties de benodigde beschrijving van de opdracht of technische specificaties die nodig waren om aanbestedingsprocedures op te starten, niet hadden voltooid. Zo verstreek voor de gecontroleerde contracten gemiddeld 12 maanden tussen de financieringsovereenkomst en de start van de aanbestedingsprocedure. Bij het IPA trad er al enige verbetering op, aangezien deze tijd bekort werd tot acht maanden, maar er is nog ruimte voor betere resultaten op dit gebied.

TABEL 3

TENUITVOERLEGGING VAN EU-STEUN AAN KROATIË (MILJOEN EURO, MAART 2011)

Bron: EU-delegatie in Kroatië.

Programma’s in Kroatië | Budget | % van budget waarvoor contracten zijn gesloten | % van budget betaald [9999] |

CARDS | 260 | 97 % | 92 % |

Phare | 147 | 86 % | 78 % |

ISPA | 59 | 96 % | 63 % |

Sapard | 25 | 62 % | 48 % |

IPA I 2007 | 45 | 90 % | 57 % |

IPA I 2008 | 42 | 27 % | 20 % |

IPA I 2009 | 42 | 11 % | 11 % |

IPA II 2007-2009 | 8 | 64 % | 36 % |

IPA III 2007-2009 (waarvan) | 143 | 29 % | 7 % |

– OP Vervoer | 54 | 20 % | 4 % |

– Operationeel programma (OP) Milieu | 54 | 25 % | 2 % |

– OP Regionaal concurrentievermogen | 35 | 48 % | 20 % |

IPA IV 2007-2009 – OP Ontwikkeling menselijk potentieel | 38 | 71 % | 9 % |

IPA V 2007-2009 (IPARD) – maatregelen 101 en 103 | 51 | 12 % | 0 % |

Totaal | 860 | 68 % | 55 % |

23. Zodra de aanbestedingsprocedures waren gestart, traden ook dikwijls vertragingen op vanwege de nog altijd beperkte capaciteit van de Kroatische instanties bij het beheren van EU-procedures voor het plaatsen van opdrachten (zie paragraaf 16). Dit betekende dat de EU-delegatie regelmatig aanbestedings- en contractdocumentatie moest afwijzen en terugsturen naar de Kroatische instanties om de nodige verbeteringen te laten aanbrengen (zie tabel 2). Dit leidde tot vertragingen die niet zouden optreden als de documentatie was opgesteld volgens de geldende normen. De Rekenkamer onderzocht een steekproef van 18 contracten en constateerde dat contracten gemiddeld tien maanden later werden gesloten dan oorspronkelijk was gepland, wat vrij aanzienlijk is als de normale duur van een project beperkt blijft tot drie of vier jaar.

24. Gelet op de problemen waar Kroatië op stuitte bij het volgens de oorspronkelijke planning uitvoeren van EU-steun, verruimde de Commissie de uitvoeringstermijnen met één jaar voor projecten die steun ontvingen uit Phare 2005, Phare 2006 en Sapard, en met één of twee jaar voor de ISPA-projecten. Op grond van die ervaring introduceerde de Commissie langere termijnen voor IPA-afdeling I. Voor de IPA-afdelingen III, IV en V vormen de betalingstermijnen op basis van de "N+3"-regel een stevige uitdaging (zie voetnoot 14).

25. Zoals met betrekking tot specifieke projecten blijkt uit de hiernavolgende onderdelen (zie de paragrafen 26-47) hebben de voornamelijk uit capaciteitsproblemen bij de Kroatische overheid voortvloeiende vertragingen de vooruitgang beperkt die met behulp van pretoetredingssteun werd geboekt bij het opbouwen van de bestuurlijke capaciteit van Kroatië vóór de toetreding. Dit duidt op een risico dat Kroatië niet over de capaciteit zal beschikken die nodig is om de toegenomen toewijzingen na de toetreding volledig te absorberen binnen de wettelijke termijnen.

PROJECTEN DIE LIJKEN OP "STRUCTUURFONDSPROJECTEN": WISSELENDE RESULTATEN MAAR VOORDELEN VAN "AL DOENDE LEREN"

26. Bij de controle werden met betrekking tot vier kernterreinen acht projecten onderzocht die lijken op "structuurfondsprojecten" (zie figuur 2). De verwezenlijking van de beoogde resultaten van de projecten was — deels vanwege vertragingen — wisselend, evenals de potentiële duurzaamheid ervan. Het was duidelijk dat de Kroatische instanties profiteerden van het "al doende leren", maar er zijn nog altijd capaciteitsproblemen die aandacht behoeven.

FIGUUR 2

VOORBEREIDING OP STRUCTUURFONDSEN EN HET COHESIEFONDS IN KROATIË

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

VERSCHILLENDE ASPECTEN VAN HET MONITOREN EN EVALUEREN VAN STEUN DIENDEN NOG TE WORDEN VERBETERD

27. Onvoldoende gebruikmaking van "Smart" [15]-doelstellingen en daarmee samenhangende indicatoren maakten het dikwijls moeilijk om projectresultaten te beoordelen, met name in verband met subsidieregelingen. Hoewel de door de Rekenkamer onderzochte IPA-vervolgprojecten in dit opzicht beter waren dan de pre-IPA-projecten, was er nog ruimte voor verbetering van de wijze waarop de doeltreffendheid van de projecten werd beoordeeld. De Commissie heeft een goed opgezet toezichtsysteem dat door de Kroatische instanties wordt ingevoerd, hoewel de controle uitwees dat de bij de projecten optredende problemen in een aantal gevallen in de toezichtrapporten werden onderschat. Soms vond geen externe beoordeling van de projecten plaats, met name bij de gefinancierde subsidieregelingen. Dit gebeurt deels omdat de Commissie tracht een tussentijdse evaluatie van de IPA-programma’s te combineren met een evaluatie vooraf van operationele programma’s voor de structuurfondsen, maar deze aanpak vertraagt de terugkoppeling over mogelijke verbeteringen in de steun aan IPA-projecten.

DE DUURZAAMHEID VAN RESULTATEN VAN DE PROJECTEN VOOR DE ONTWIKKELING VAN HET MENSELIJK POTENTIEEL IS ONZEKER

28. Het CARDS-project 2004 omvatte de eerste op het ESF lijkende gedecentraliseerde regeling in Kroatië en vormde een waardevolle ervaring in capaciteitsopbouw voor de vier bij het project betrokken regio’s [16]. In iedere regio werd een lokaal partnerschap voor werkgelegenheid (LPW) in het leven geroepen dat een reeks van activiteiten verrichtte op het gebied van de ontwikkeling van menselijk potentieel. Toen de EU-financiering in 2008 ophield, kwamen de activiteiten van de LPW’s echter grotendeels stil te liggen, wat vragen oproept over de duurzaamheid ervan.

29. Het gebrek aan financiële en andere steun aan bestaande LPW’s beloofde niet veel goeds voor de ontwikkeling van LPW’s in de 13 andere regio’s van Kroatië, wat een van de doelstellingen was van het LPW-vervolgproject van IPA. Bovendien betekende de late start van het als onderdeel van het IPA-project gefinancierde dienstencontract dat er onvoldoende tijd was voor de krachtens het contract aangestelde consultants om te helpen bij het opzetten van LPW’s in deze regio’s, voordat de subsidieregelingen van start gingen. De Commissie heeft echter erkend dat duurzaamheid een kwestie van essentieel belang is en beoordeelt welk model het beste kan worden vastgesteld voor de LPW’s om de vooruitzichten van hun duurzaamheid te verbeteren.

ER ZIJN NOG ALTIJD AANZIENLIJKE CAPACITEITSPROBLEMEN MET BETREKKING TOT DE GEFINANCIERDE PROJECTEN VOOR REGIONAAL CONCURRENTIEVERMOGEN

30. De resultaten van het project "infrastructuur voor het bedrijfsleven" (BRI) van Phare 2005 liepen uiteen. De uitvoerende organen waren in staat het volledige budget te benutten, zij het met vertragingen, en te waarborgen dat voor ieder geselecteerd subsidieproject de infrastructuur werd ingericht. De controle van het subsidieproject van Benkovac (een van de zeven subsidies in het kader van de BRI-regeling van Phare) wees echter uit dat de lokale instanties niet voldoende aandacht besteedden aan de duurzaamheid van de met EU-middelen gefinancierde infrastructuur. Er waren gebreken in het onderhoud van de infrastructuur en er was geen strategie om bedrijven aan te trekken; de infrastructuur werd nauwelijks gebruikt.

31. In het ontwerp van het BRI-vervolgproject in het kader van IPA 2007 werd rekening gehouden met, en voortgebouwd op de ervaring met het project van 2005. Er traden echter, evenals bij het project van 2005, vertragingen op in de beoordelingsprocedure van de subsidieregeling, en de begunstigden van de subsidies beschikten vaak niet over de capaciteit om volledige technische documentatie op te stellen. De potentiële voordelen van het "al doende leren" werden kleiner omdat het project niet rechtstreeks was gericht op de aangewezen organen die verantwoordelijk zijn voor het toekomstige operationele programma Regionaal concurrentievermogen. Daarnaast had de concentratie op de tien minst ontwikkelde regio’s van Kroatië tot gevolg dat de lokale instanties in andere regio’s niet in de gelegenheid werden gesteld om te leren van de tenuitvoerlegging van BRI-subsidieregelingen vóór de toetreding, hoewel zij ook in aanmerking zouden komen voor financiering [17].

DE VERWACHTE PROJECTOUTPUT IN DE VERVOERSECTOR WERD GEREALISEERD, MAAR MET LANGE VERTRAGINGEN BIJ DE VOORBEREIDING EN AANBESTEDING VAN PROJECTEN

32. Het spoorwegherstelproject in het kader van ISPA 2005 om 33 km spoor op te waarderen op de belangrijkste spoorweg van de trans-Europese corridor X [18] was het eerste infrastructuurproject voor vervoer in Kroatië dat werd voorbereid en uitgevoerd volgens de EU-regels. Het bracht derhalve belangrijke voordelen met zich op het gebied van "al doende leren". Het project startte twee jaar later dan oorspronkelijk was gepland omdat het project niet rijp genoeg was toen de uitvoering volgens de planning had moeten beginnen. Een gebrek aan capaciteit voor het plaatsen van opdrachten veroorzaakte vervolgens vertragingen in het aanbestedingsproces. Het spoorproject van IPA 2007 voor werkzaamheden op het centrale treinstation van Zagreb liep ook vertraging op in het proces voor het plaatsen van opdrachten, met name vanwege de onvolledige aanbestedingsstukken, hoewel deze vertragingen minder ernstig waren dan bij het voorgaande ISPA-project.

33. Ten tijde van de controle ter plaatse door de Rekenkamer in oktober 2010 liep de uitvoering van het ISPA-project nog steeds vanwege de opgelopen vertragingen. De geplande output van de projecten zou waarschijnlijk eind 2011 verwezenlijkt zijn, hoewel de uiteindelijke impact ervan afhankelijk is van de uitvoering van andere spoorwegprojecten op corridor X in Kroatië en de buurlanden.

DE STEUN OM EEN "PROJECTPIJPLIJN" IN TE RICHTEN VOOR DE STRUCTUURFONDSEN EN HET COHESIEFONDS EN DE CAPACITEIT TE VERGROTEN HEEFT SLECHTS GEDEELTELIJK SUCCES GEHAD

34. Hoewel het een van de belangrijkste oorspronkelijke doelstellingen van het Phare-project 2006 was om een systeem op te richten voor de ontwikkeling van een "pijplijn" van rijpe projecten voor de structuurfondsen en het Cohesiefonds, heeft de Commissie daarna besloten de nadruk te leggen op de ontwikkeling van een beperkt aantal grote infrastructuurprojecten [19]. Bijgevolg ontvingen minder Kroatische instanties steun voor capaciteitsopbouw dan eerder was gepland en daalde het aantal op te leiden personeelsleden van 1000 naar 90. Hoewel een dergelijke concentratie op de voorbereiding van grote projecten waarschijnlijk zal leiden tot een hoger absorptietempo aan het begin van de structuurfondsen en het Cohesiefonds, is er tevens behoefte aan het voorbereiden van rijpe, niet-grote projecten vanwege hun belang voor de regionale ontwikkeling. Meer in het algemeen schonk de Commissie onvoldoende aandacht aan de noodzaak om regionale en lokale projectontwikkelaars te stimuleren en ondersteunen bij de voorbereiding van projecten voor toekomstige operationele programma’s door op dit niveau steun te verlenen. Er werden slechts negen grote infrastructuurprojecten voorbereid en bij een aantal daarvan was de technische documentatie onvolledig. Er werden richtsnoeren voor aanvragen voor bijna 50 subsidieregelingen opgesteld, hoewel er onvoldoende tijd was om kennis over deze regelingen over te dragen van centraal naar regionaal niveau. De met EU-middelen gefinancierde deskundigheid heeft een grote bijdrage geleverd aan de programmering van het nationale strategische referentiekader en de operationele programma’s voor steun in het kader van de structuurfondsen en het Cohesiefonds. Anderzijds werd weinig vooruitgang geboekt bij de ontwikkeling van een beheersinformatiesysteem voor deze fondsen.

35. Aanzienlijke vertragingen in de voorbereidings- en aanbestedingsprocedures voor in dit verband verrichte werkzaamheden in het kader van het IPA-programma 2008 zullen waarschijnlijk leiden tot een verlies aan momentum. De Kroatische instanties staan daarnaast voor stevige uitdagingen wat betreft het aantal en het verloop van personeelsleden op het gebied van de structuurfondsen en het Cohesiefonds.

VOORBEREIDINGEN VOOR HET EU-LANDBOUWBELEID: GEMENGDE RESULTATEN

36. De doeltreffendheid van de pretoetredingssteun van de EU aan de landbouwsector werd beoordeeld door het onderzoeken van twee projecten voor institutionele capaciteitsopbouw die werden gefinancierd in het kader van Phare 2005 en IPA 2007 afdeling I alsmede van de Sapard- en IPARD-programma’s, inclusief vier investeringsprojecten die werden geconfinancierd in het kader van Sapard (zie figuur 3).

FIGUUR 3

VOORBEREIDING OP LANDBOUWFONDSEN VAN DE EU IN KROATIË

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

ER WERD ENIGE VOORUITGANG GEBOEKT TEN AANZIEN VAN DE OVERDRACHT VAN BEHEERSBEVOEGDHEDEN VOOR MAATREGELEN OP HET GEBIED VAN PLATTELANDSONTWIKKELING

37. De resultaten van de capaciteitsopbouw bij het Kroatische betaalorgaan teneinde vóór en na de toetreding op goede wijze gebruik te maken van financiële middelen, waren ongelijk. Kroatië moest voldoende beheerscapaciteit opbouwen om te zorgen dat de Commissie de benodigde beheersbevoegdheden kon overdragen voor gedecentraliseerd beheer zonder controles vooraf, voordat Kroatië een begin kon maken met de tenuitvoerlegging van pretoetredingsmaatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling. Wat betreft Sapard werd de overdracht van beheersbevoegdheden in september 2006 [20] toegekend voor slechts twee maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling, in plaats van de vier die oorspronkelijk waren gepland.

38. Met betrekking tot de capaciteitsopbouw voor het verkrijgen van IPARD-steun bleef de voortgang beperkt, met name omdat de projectdoelstellingen van Phare 2005 op het punt van de erkenning door de Kroatische autoriteiten [21] en de overdracht van beheersbevoegdheden niet bepaald ambitieus waren. Enerzijds streefde het programma alleen naar de IPARD-erkenning van de twee maatregelen die in het kader van Sapard reeds erkend waren. Anderzijds was de doelstelling voor de nieuwe IPARD-maatregelen niet om erkenning te verkrijgen maar slechts om documentatie op te stellen voor een mogelijke toekomstige erkenning. Hoewel de steun in het kader van IPARD beschikbaar was vanaf de EU-begroting 2007, omvatte het Phare 2005-project geen specifieke streefdoelen voor de overdracht van beheersbevoegdheden door de Commissie met als doel om Kroatië zo snel mogelijk toegang te geven tot IPARD-middelen.

BIJ DE PRETOETREDINGSSTEUN VOOR PLATTELANDSONTWIKKELING WERDEN DE POSTTOETREDINGSWERKOMSTANDIGHEDEN NIET VOLLEDIG NAGEBOOTST

39. Sapard was het eerste "al doende leert men"-programma voor het ELFPO, waarbij alle uitgevoerde projecten onderdeel vormen van een proces om de Kroatische instanties te helpen een bestuurlijk kader op te zetten voor de uitvoering van gecofinancierde projecten na de toetreding. Dit omvatte het beheer van de aanvragen (volledigheidscontroles, analyse van het bedrijfsplan), controles ter plaatse voorafgaand aan de goedkeuring van het project, besluiten over de toekenning van Sapard-middelen, contractbeheer, controle van de subsidiabiliteit van de uitgaven, betaling, en verslaglegging aan het comité van toezicht en de Commissie.

40. Voor de maatregelen waarbij de Kroatische instanties overdracht van beheersbevoegdheid hebben gekregen, zodat zij een gedecentraliseerd beheer kunnen voeren zonder controles vooraf, kunnen pretoetredingsprogramma’s in principe worden uitgevoerd onder gelijkaardige voorwaarden als programma’s na de toetreding. In de praktijk werden bij de uitvoering van de Sapard- en IPARD-programma’s de omstandigheden voor het beheren van EU-middelen na de toetreding echter niet volledig nagebootst:

a) het Sapard-programma werd volledig beheerd op het centrale niveau van het betaalorgaan en ook IPARD werd ten tijde van de controle centraal beheerd. Bijgevolg hebben de regionale kantoren van het betaalorgaan nog niet de kans gekregen om praktijkervaring op te doen in het beheer van EU-pretoetredingsprogramma’s op het gebied van plattelandsontwikkeling, terwijl zij hierin na de toetreding een cruciale rol zullen spelen [22];

b) voor de Sapard- en IPARD-projecten heeft het betaalorgaan volledig handmatige procedures gehanteerd;

c) voor Sapard werd door het orgaan geen systeem ontwikkeld en toegepast voor de rangschikking van projectaanvragen. In plaats daarvan werden projectaanvragen behandeld op volgorde van binnenkomst.

DE LAGE ABSORPTIE VAN DE SAPARD- EN IPARD-MIDDELEN WEKT BEZORGDHEID OVER DE TOEKOMSTIGE ABSORPTIE VAN DE ELFPO-MIDDELEN.

41. De absorptie van Sapard-middelen door Kroatië is laag geweest; aan het eind van het programma bedroegen de gedeclareerde uitgaven slechts 48 % van de toegewezen middelen. Volgens de outputindicatoren van het Sapard-programma zouden binnen het kader van de twee maatregelen naar verwachting 161 subsidiabele projecten worden gefinancierd, terwijl er in werkelijkheid slechts contracten werden ondertekend voor 49 projecten, en slechts 37 projecten werden afgerond (zie tabel 4). In 5 van de 21 regio’s was er geen enkele succesvolle Sapard-aanvraag. Een aantal sectoren was in het bijzonder ondervertegenwoordigd bij de tenuitvoerlegging van maatregel 1 (Investeringen in landbouwbedrijven), met name de melksector, de glastuinbouwsector en de groente- en fruitsector. Dit duidt op ernstige gebreken in de capaciteit en de gereedheid van deze sectoren om EU-middelen te absorberen [23].

42. De in het kader van IPARD gecontracteerde bedragen bevestigen de voortdurende problemen bij het absorberen van EU-middelen voor programma’s op het gebied van plattelandsontwikkeling. In de begroting 2008 werden financiële vastleggingen gedaan voor zowel IPARD 2007 (25,5 miljoen euro) als IPARD 2008 (25,6 miljoen euro) die Kroatië overeenkomstig de begrotingsprocedures van de EU (zie paragraaf 20) vóór eind 2011 diende te besteden. In mei 2011 waren echter slechts investeringen goedgekeurd voor een bedrag van ongeveer 16,9 miljoen euro (EU-gedeelte van de financiering) na vier oproepen tot het indienen van aanvragen (33 % van het IPARD-budget voor 2007 en 2008) [24]. Gezien de tijd die nodig is om aanvullende oproepen te starten en verwerken en om de goedgekeurde projecten ten uitvoer te brengen, is er een duidelijk risico dat een groot deel van het budget voor 2007-2008 vrijgemaakt zal moeten worden.

43. Als gevolg van de lage absorptiegraad zijn Kroatische landbouwers en voedselverwerkers nog niet zo bekend geraakt met de procedures voor EU-financiering door "al doende te leren" in het kader van de Sapard- en IPARD-programma’s als de bedoeling was. Dit zal het moeilijker maken om de naar verwachting hoge stijgingen in de EU-financiering te absorberen wanneer de maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling na de toetreding volledig worden ingevoerd in Kroatië.

TABEL 4

SAPARD-PROJECTEN IN KROATIË

Bron: Jaar- en eindverslag over de tenuitvoerlegging van het Sapard-programma in de Republiek Kroatië (2006-2009), mei 2010.

Maatregel | Aantal | Voltooid/Verwacht |

Verwachte projecten | Aanvragen | Gecontracteerde projecten | Voltooide projecten |

1. Investeringen in landbouwbedrijven | 110 | 84 | 26 | 19 | 17 % |

2. Verbetering van verwerking en afzet van landbouw- en visserijproducten | 51 | 53 | 23 | 18 | 35 % |

Totaal | 161 | 137 | 49 | 37 | 23 % |

44. De Commissie stelde uiteindelijk pas in 2009 vast dat de belangrijkste oorzaak voor de lage absorptiegraad van het Sapard-programma gelegen was in een nationale regeling die gunstiger voorwaarden bood in combinatie met minder procedures en controles, voor dezelfde maatregelen als die welke door Sapard worden gefinancierd. Na tussenkomst van de Commissie besloot Kroatië deze concurrerende nationale regeling in november 2009 af te schaffen, na het eind van de contracteerperiode van Sapard. De trage start van het IPARD-programma geeft echter aan dat de oorzaken voor de lage vraag van landbouwers in het kader van de regeling voor plattelandsontwikkeling in Kroatië nog altijd niet volledig zijn aangepakt.

PRETOETREDINGSSTEUN HEEFT BIJGEDRAGEN TOT VERSTERKING VAN DE BESTUURLIJKE CAPACITEIT VAN KROATIË IN DE STRIJD TEGEN CORRUPTIE EN GEORGANISEERDE CRIMINALITEIT, MAAR ER ZIJN NOG GROTE UITDAGINGEN

45. De strijd tegen corruptie en georganiseerde criminaliteit is een zeer gevoelige kwestie en vormt een essentieel onderdeel van de opbouw van de capaciteit van Kroatië om te waarborgen dat zowel EU-middelen als nationale middelen na de toetreding goed worden gebruikt. Pretoetredingssteun van de EU werd ingezet voor de financiering van twee projecten voor institutionele capaciteitsopbouw, die werden gefinancierd uit de programma’s CARDS 2002 en IPA 2007 (zie figuur 4).

FIGUUR 4

VERSTERKING VAN CAPACITEITEN VOOR STRIJD TEGEN CORRUPTIE EN GEORGANISEERDE CRIMINALITEIT

+++++ TIFF +++++

Bron: Europese Rekenkamer.

46. Het CARDS-project werd gelanceerd ter verbetering van het functioneren van het in 2001 opgerichte Bureau ter voorkoming van corruptie en georganiseerde criminaliteit (USKOK). Ondanks aanzienlijke vertragingen in de voorbereidingsfase, waardoor het project pas in 2005 van start ging, werden de projectactiviteiten eind 2006 afgerond. Voor een van de indicatoren voor de doeltreffendheid van het project — een stijgend aantal opgespoorde en vervolgde gevallen van ernstige georganiseerde criminaliteit en corruptie — werden de eerste resultaten van de door het project gesteunde onderzoeksactiviteiten in 2009 zichtbaar in de zin van aangegeven gevallen van corruptie op hoog niveau. Wat betreft de andere indicator — een betere positie op de corruptieperceptie-index van Transparency International — steeg Kroatië van plek 70 in 2005 naar plek 62 in 2010 en verbeterde zijn score op de index van 3.4 in 2005 naar 4.1 voor de meeste jaren sinds het einde van het project.

47. De activiteiten van het IPA 2007-project, dat volgens planning in 2012 wordt afgerond, zijn goed opgezet om voort te borduren op het eerdere project. Ondertussen is het totaal aantal gevallen dat behandeld wordt door USKOK blijven stijgen en duiden de inbeschuldigingstellingen en veroordelingen van hooggeplaatste politici erop dat USKOK op de goede weg is om corruptie op het hoogste niveau aan te pakken. Zoals echter wordt benadrukt in het voortgangsverslag 2010 van de Commissie over Kroatië, moeten de onlangs opgewaardeerde juridische en bestuurlijke structuren in de praktijk nog volledig getest worden, terwijl de capaciteit van USKOK om hoogstaande financiële criminaliteit te bestrijden een specifieke uitdaging vormt.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

CONCLUSIES

48. Over het geheel genomen levert de pretoetredingssteun van de EU aan Kroatië een belangrijke bijdrage aan de voortgang van Kroatië bij het opbouwen van zijn bestuurlijke capaciteit voor het beheer van het hogere bedrag aan EU-middelen na de toetreding. Niettemin is de steun tot op heden slechts ten dele succesvol geweest wat betreft de verwezenlijking van de doelstellingen ervan, en moet verdere voortgang van de capaciteitsopbouw op een aantal terreinen vóór en na de toetreding worden ondersteund. Voor de meeste terreinen van de pretoetredingssteun beoordeelt de Commissie de capaciteit van Kroatië nog niet als voldoende om Kroatië toe te staan de steun uit te voeren zonder de controles vooraf door de Commissie. Ondanks de recentelijk geboekte vooruitgang vormen de capaciteit voor het plaatsen van opdrachten en corruptiebestrijding twee terreinen waarvoor de steun aan de Kroatische instanties in het bijzonder versterkt dient te worden.

49. In het algemeen werd de steun om te voorzien in de behoeften van de Kroatië op het gebied van capaciteitsopbouw door de Commissie en de Kroatische instanties goed gepland. Er werden lessen getrokken uit eerdere uitbreidingen en nieuwe benaderingen vastgesteld voor de planning van steun en de koppeling ervan aan het onderhandelingsproces. De programmeringssystemen zijn goed opgezet en gaven prioriteit aan capaciteitsopbouw, hoewel met name de capaciteit voor het plaatsen van opdrachten nog aandacht behoeft. De gecontroleerde projecten bleken zeer relevant voor de prioriteiten op het gebied van capaciteitsopbouw maar waren op de centrale instanties gericht en gaven tot op heden slechts beperkte steun aan de regionale organen, ondanks het feit dat laatstgenoemde na de toetreding ook een belangrijke rol spelen bij de uitvoering van steun.

50. Wat betreft de resultaten heeft de EU-steun een belangrijke bijdrage geleverd aan de opbouw van de capaciteit van Kroatië om na de toetreding de financiële middelen te beheren, ook door "al doende te leren". De beoogde resultaten van een aantal projecten moeten echter nog worden veiliggesteld en de controle bracht in dit opzicht een aantal kernproblemen aan het licht. De tenuitvoerlegging van projectsteun in Kroatië liep vaak achter op de oorspronkelijke planning, met name vanwege vertragingen die werden veroorzaakt doordat projecten nog niet voldoende rijp waren en door een gebrek aan capaciteit op het gebied van het plaatsen van opdrachten. Er blijft ruimte projecten in het kader van de structuurfondsen beter te monitoren en evalueren. Hoewel er een sterke nadruk lag op de voorbereiding van grote infrastructuurprojecten op centraal niveau, ging maar beperkte aandacht uit naar niet-grote projecten en is het systeem voor het ontwikkelen van projectvoorstellen op regionaal en lokaal niveau nog altijd niet volledig opgezet. De tenuitvoerlegging in de sector plattelandsontwikkeling kende lage absorptiepercentages en het "al doende leren" bleef op regionaal niveau en op het niveau van de eindbegunstigden van de subsidies beperkt. Hoewel met behulp van de EU-projecten enige vooruitgang is geboekt in de strijd tegen corruptie en georganiseerde criminaliteit, zijn er nog stevige uitdagingen op dit gebied.

51. Hoewel er nog ruimte is voor verdere verbetering, is het duidelijk dat de Commissie belangrijke lessen heeft geleerd van eerdere uitbreidingen waardoor haar steun aan Kroatië doeltreffender is.

AANBEVELINGEN

52. De Commissie en de Kroatische autoriteiten dienen nauw samen te werken om opvolging te geven aan de volgende aanbevelingen:

AANBEVELINGEN BETREFFENDE DE EU-STEUN AAN KROATIË

1. Vergroot de prioriteit voor de opbouw van capaciteit op het gebied van het plaatsen van opdrachten door plannen uit te voeren voor opleiding tijdens en naast het werk, specifiek gericht op:

a) de ontwikkeling van aanbestedingsdocumentatie die volledig voldoet aan de EU-normen;

b) het beheer van het aanbesteden en contracteren van projecten voor complexe openbare werken.

2. Zet grotere stappen om tegemoet te komen aan de behoeften inzake capaciteitsopbouw op regionaal en lokaal niveau, met name door:

a) te verzekeren dat alle betrokken organen op dit niveau vóór de toetreding de kans krijgen om "al doende te leren";

b) de mechanismen voor het stimuleren en ondersteunen van de ontwikkeling van projectideeën te verbeteren.

3. Ontwikkel de beoordeling van de projectdoeltreffendheid verder door:

a) het gebruik van Smart-doelstellingen te versterken;

b) te helpen de kwaliteit van de toezichtsverslagen van de Kroatische instanties te verhogen;

c) te verzekeren dat er tussentijds en achteraf beoordelingen worden verricht.

4. Bouw een portefeuille op van rijpe projecten om de toegenomen steun die na de toetreding beschikbaar is volledig te kunnen absorberen, met name door te waarborgen dat:

a) voor grote projecten, waar de inspanningen tot op heden op gericht waren, de benodigde technische documentatie compleet is;

b) meer aandacht wordt geschonken aan de vaststelling van een aanvullende portefeuille van niet-grote projecten voor de periode na de toetreding.

5. Tref maatregelen met betrekking tot de programma’s voor plattelandsontwikkeling, teneinde:

a) te waarborgen dat de nationale instanties hun capaciteit opbouwen om het beheer voor alle geplande maatregelen overgedragen te krijgen;

b) manieren vast te stellen om meer projecten te genereren in de melk-, glastuinbouw-, en groente- en fruitsectoren.

6. Versterk maatregelen ter bestrijding van corruptie door:

a) voortdurend steun te verlenen aan de opgewaardeerde juridische en bestuurlijke structuren door middel van twinning en andere adviesinput, waaronder specifieke aandacht voor steun bij het bestrijden van geavanceerde financiële criminaliteit;

b) tijdens de pretoetredingsperiode en in verband met de EU-financiering na de toetreding rigoureus toezicht te blijven houden op corruptieniveaus en -kwesties.

53. In het kader van haar pretoetredingssteun aan andere kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten, dient de Commissie:

AANBEVELINGEN BETREFFENDE DE PRETOETREDINGSSTEUN VAN DE EU AAN ANDERE LANDEN

7. rekening te houden met de lessen uit haar pretoetredingssteun aan Kroatië bij haar pretoetredingssteun aan andere landen, indien van toepassing, en met name

a) te zorgen voor een toereikend controletraject in het gedecentraliseerde beheer zonder controles vooraf in de tijd vóór de toetredingsdatum;

b) er beter op te letten dat de projectvoorstellen voor pretoetredingssteun voldoende rijp zijn voor uitvoering binnen de gestelde termijn.

Dit verslag werd door kamer III onder voorzitterschap van de heer Karel PINXTEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 25 oktober 2011.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] De door de Europese Raad in juni 1993 vastgestelde Kopenhagen-criteria omvatten:a)politieke criteria: stabiele instellingen die de democratie, de rechtsorde, de mensenrechten en het respect voor en de bescherming van minderheden garanderen;b)economische criteria: het bestaan van een functionerende markteconomie alsook het vermogen om de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden;c)aaahet vermogen om de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen, hetgeen mede inhoudt dat de doelstellingen van een politieke, economische en monetaire unie worden onderschreven.

[2] Het acquis communautaire beschrijft het volledige pakket aan beginselen, beleidsmaatregelen, wetten, praktijken, verplichtingen en doelstellingen die binnen de Europese Unie zijn overeengekomen of ontwikkeld.

[3] Europese Raad Brussel van 24.6.2011, EUCO 23/11.

[4] De EU-steun aan Kroatië begon in 1991, direct na het uitbreken van het gewapend conflict in voormalig Joegoslavië. In de periode 1991-2000 werd 382 miljoen euro beschikbaar gesteld via het Bureau voor humanitaire hulp van de Europese Commissie (1991-1998) en in het kader van het van 1998 tot 2000 lopende programma Obnova (Kroatisch voor "wederopbouw"), dat gericht was op de terugkeer en re-integratie van vluchtelingen en ontheemden, op de wederopbouw van de infrastructuur, de economische heropleving van door de oorlog verwoeste gebieden en ontmijning.

[5] "Twinning" is een door de Commissie ontwikkeld instrument voor de overdracht van kennis van de overheden van EU-lidstaten naar de overheden van de ontvangende landen. Het vormt een aanvulling op de overdracht van kennis door middel van dienstencontracten met consultancyfirma’s voor technische bijstand.

[6] Voordat de Commissie besluit tot het overdragen van beheersbevoegdheden, moeten de instanties een erkenningsproces van de Kroatische overheid doorlopen.

[7] De sector plattelandsontwikkeling vormt hierop een uitzondering. Gedecentraliseerd beheer met controles vooraf wordt niet toegepast bij het Speciaal toetredingsprogramma op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling (Sapard) en het Instrument voor pretoetredingssteun op het gebied van plattelandsontwikkeling (IPARD). Het kandidaat-land moet de overdracht van de bevoegdheden voor gedecentraliseerd beheer zonder controles vooraf bekomen voordat er maatregelen krachtens én van deze beide programma’s worden uitgevoerd.

[8] De totale EU-steun aan Kroatië tussen 2001 en 2009 bedroeg 860 miljoen euro (zie tabel 3).

[9] Zie speciaal verslag nr. 5/2004 van de Europese Rekenkamer over de Phare-steun ter voorbereiding van de kandidaat-lidstaten op het beheer van de structuurfondsen, (PB C 15 van 20.1.2005, blz. 1).

[10] Voorafgaand aan de eerdere uitbreidingen werd het systeem van gedecentraliseerd beheer met controles vooraf in kandidaat-lidstaten gehanteerd zonder dat de Commissie eerst een beoordeling verrichtte van de capaciteit van het land om door middel van dit systeem op doeltreffende wijze de middelen te beheren.

[11] Zie bijvoorbeeld de paragrafen 4.18-4.20 van het Jaarverslag van de Rekenkamer betreffende het begrotingsjaar 2009 (PB C 303 van 9.11.2010, blz. 1). Een van de twee belangrijkste bronnen voor fouten waren "ernstige overtredingen van de regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten".

[12] Jaarlijks activiteitenverslag 2010 van DG Uitbreiding, blz. 20.

[13] In 2009 verrichtten door de Commisie gefinancierde consulenten een onderzoek van de Phare-steun in voorbereiding van de structuurfondsen in Kroatië, waaruit bleek dat de capaciteitsopbouw voor plaatselijke en regionale organen te weinig prioriteit kreeg. In het onderzoek werd aanbevolen, rekening te houden met de ervaring van nieuwe lidstaten en de ontwikkeling van de nodige capaciteit niet uit te stellen tot het voor die organen te laat was om doeltreffend te kunnen meewerken.

[14] In artikel 166, lid 3, van het Financieel Reglement is bepaald dat de Commissie in het kader van de "N+3"-regel overgaat tot ambtshalve doorhaling van het deel van de vastlegging voor het programma dat uiterlijk 31 december van het derde jaar volgende op het jaar waarin de vastlegging is gedaan niet is uitbetaald (Verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB L 248 van 16.9.2002, blz. 1)).

[9999] Exclusief voorschotbetalingen van 30 % voor afdelingen III, IV en V.

[15] Specifiek, meetbaar, haalbaar, realistisch en tijdgebonden.

[16] Nog eens vier regio’s waren betrokken bij een eerder Cards-project in 2002.

[17] Bij de in 2009 ad-hocuitgevoerde tussentijdse beoordeling van Phare -steun ter voorbereiding op structuurfondsen in Kroatië werd tevens geconcludeerd dat teveel nadruk wordt gelegd op minder ontwikkelde regio’s en dat alle andere regio’s van Kroatië eveneens aanzienlijke uitdagingen kennen op het gebied van concurrentievermogen in de Europese Unie.

[18] Deze corridor volgt de route Salzburg-Ljubljana-Zagreb-Belgrado-Nis-Skopje-Veles-Thessaloniki.

[19] Een "groot" project wordt in de structuurfondsenverordening door de Commissie omschreven als groter dan 50 miljoen euro. Projecten onder deze drempel worden omschreven als "niet-groot". Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1260/1999 (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 25), zoals gewijzigd bij Verordening (EU) nr. 539/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 16 juni 2010 (PB L 158 van 24.6.2010, blz. 1).

[20] Besluit 2006/658/EG van de Commissie van 29 september 2006 houdende overdracht van het beheer van de steun voor pretoetredingsmaatregelen op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling in Kroatië gedurende de pretoetredingsperiode aan uitvoeringsorganen (PB L 271 van 30.9.2006, blz. 83).

[21] Zie paragraaf 7, voetnoot 7 over de erkenning.

[22] De Kroatische autoriteiten hebben besloten dat de regiokantoren van het betaalorgaan de ontvankelijkheid van de aanvragen zullen controleren en de administratieve controles en controles ter plaatse zullen verrichten.

[23] In de melksector werden 2 projecten voltooid, tegen een verwacht aantal van 16 projecten (12,5 %); in de glastuinbouwsector werden 2 projecten voltooid, tegen een verwacht aantal van 14 projecten (14,3 %); en in de groente- en fruitsector werden 7 projecten voltooid, tegen een verwacht aantal van 42 projecten (16,7 %).

[24] Verslag over de uitvoering van het IPARD-programma door het Kroatisch betaalorgaan voor landbouw, visserij en plattelandsontwikkeling, afdeling structuursteun van 24.5.2011.

--------------------------------------------------

BIJLAGE I

DE 35 HOOFDSTUKKEN VAN HETACQUIS ( 30 JUNI 2011)

Nr. | Hoofdstuk | Onderhandelingen geopend | Onderhandelingen voorlopig gesloten |

1 | Vrij verkeer van goederen | 25.7.2008 | 19.4.2010 |

2 | Vrij verkeer van werknemers | 17.6.2008 | 2.10.2009 |

3 | Recht van vestiging en vrije dienstverrichting | 26.6.2007 | 21.12.2009 |

4 | Vrij verkeer van kapitaal | 2.10.2009 | 5.11.2010 |

5 | Overheidsopdrachten | 19.12.2008 | 30.6.2010 |

6 | Vennootschapsrecht | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

7 | Wet inzake intellectuele eigendom | 29.3.2007 | 19.12.2008 |

8 | Concurrentiebeleid | 30.6.2010 | 30.6.2011 |

9 | Financiële diensten | 26.6.2007 | 27.11.2009 |

10 | Informatiemaatschappij en media | 26.6.2007 | 19.12.2008 |

11 | Landbouw en plattelandsontwikkeling | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

12 | Voedselveiligheid, veterinair en fytosanitair beleid | 2.10.2009 | 27.7.2010 |

13 | Visserij | 19.2.2010 | 6.6.2011 |

14 | Vervoerbeleid | 21.4.2008 | 5.11.2010 |

15 | Energie | 21.4.2008 | 27.11.2009 |

16 | Belasting | 2.10.2009 | 30.6.2010 |

17 | Economisch en monetair beleid | 21.12.2006 | 19.12.2008 |

18 | Statistiek | 26.6.2007 | 2.10.2009 |

19 | Sociaal beleid en werkgelegenheid | 17.6.2008 | 21.12.2009 |

20 | Ondernemings- en industriebeleid | 21.12.2006 | 25.7.2008 |

21 | Trans-Europese netwerken | 19.12.2007 | 2.10.2009 |

22 | Regionaal beleid en coördinatie van structuurinstrumenten | 2.10.2009 | 19.4.2011 |

23 | Rechterlijke macht en fundamentele rechten | 30.06.2010 | 30.6.2011 |

24 | Justitie, vrijheid en veiligheid | 2.10.2009 | 22.12.2010 |

25 | Wetenschap en onderzoek | 12.6.2006 | 12.6.2006 |

26 | Onderwijs en cultuur | 11.12.2006 | 11.12.2006 |

27 | Milieu | 19.2.2010 | 22.12.2010 |

28 | Bescherming consumenten en volksgezondheid | 12.10.2007 | 27.11.2009 |

29 | Douane-unie | 21.12.2006 | 2.10.2009 |

30 | Externe betrekkingen | 12.10.2007 | 30.10.2008 |

31 | Buitenlands-, veiligheids- en defensiebeleid | 30.6.2010 | 22.12.2010 |

32 | Financiële controle | 26.6.2007 | 27.7.2010 |

33 | Financiële en budgettaire bepalingen | 19.12.2007 | 30.6.2011 |

34 | Instellingen | 5.11.2010 | 5.11.2010 |

35 | Andere kwesties | n.v.t. | 30.6.2011 |

--------------------------------------------------

BIJLAGE II

TOEKENNING VAN OVERDRACHT VAN BEHEER DOOR COMMISSIE AAN KROATISCHE AUTORITEITEN VERANTWOORDELIJK VOOR EU-MIDDELEN ( 15 JUNI 2011)

Programma | Overdracht van gedecentraliseerd beheer |

met controles vooraf | zonder controles vooraf |

Phare | 7.2.2006 | Niet ingevoerd |

ISPA | 13.2.2006 | Niet ingevoerd |

IPA I | 28.10.2008 | Nog niet ingevoerd |

IPA II | 14.11.2008 | Nog niet ingevoerd |

IPA III | | |

– Vervoer | 3.11.2008 | Nog niet ingevoerd |

– Milieu | 29.10.2008 | Nog niet ingevoerd |

– Regionaal concurrentievermogen | 29.10.2008 | Nog niet ingevoerd |

IPA IV | 1.12.2008 | Nog niet ingevoerd |

Sapard | | |

– Maatregel 1 Investeringen in landbouwbedrijven | n.v.t. [1] | 29.9.2006 |

– Maatregel 2 Verbetering van verwerking en afzet van landbouw- en visserijproducten | n.v.t. | 29.9.2006 |

IPA V (IPARD) | | |

– Maatregel 101 Investeringen in landbouwbedrijven | n.v.t. | 30.11.2009 |

– Maatregel 103 Investeringen in de verwerking en afzet van landbouw- en visserijproducten | n.v.t. | 30.11.2009 |

– Maatregel 201 Voorbereidende maatregelen voor de tenuitvoerlegging van de milieumaatregelen in de landbouw | n.v.t. | Nog niet ingevoerd |

– Maatregel 202 Voorbereiding en uitvoering van lokale strategieën voor plattelandsontwikkeling | n.v.t. | Nog niet ingevoerd |

– Maatregel 301 Verbetering en ontwikkeling van de infrastructuur op het platteland | n.v.t. | 17.3.2011 |

– Maatregel 302 Diversificatie en ontwikkeling van de economische bedrijvigheid op het platteland | n.v.t. | 17.3.2011 |

– Maatregel 501 Technische steun | n.v.t. | Nog niet ingevoerd |

[1] n.v.t. — Niet van toepassing. Sapard en IPARD kunnen alleen worden uitgevoerd met gedecentraliseerd beheer zonder controles vooraf.

--------------------------------------------------

BIJLAGE III

LIJST VAN GECONTROLEERDE PROJECTEN

Pre-IPA-projecten | Contractbedragen in miljoen euro |

EU-bijdrage | Nationale bijdrage | EU- + nationale bijdrage |

1 | Sapard-maatregel 2 — GLAZIR | 1,019 | 0,339 | 1,358 |

2 | Sapard-maatregel 2 — CONEX Handel | 1,033 | 0,344 | 1,377 |

3 | Sapard-maatregel 1 — AGROMEÐIMURJE | 0,251 | 0,083 | 0,334 |

4 | Sapard-maatregel 1 — MURKOVIĆ | 0,256 | 0,086 | 0,342 |

5 | Phare 2005 Subsidieregeling infrastructuur voor het bedrijfsleven | 5,280 | 4,264 | 9,544 |

6 | ISPA 2005 Herstel van de spoorlijn Vinkovci - Tovarnik - grens | 28,789 | 31,394 | 60,183 |

7 | CARDS 2004 Lokaal partnerschap voor werkgelegenheid fase II | 1,488 | – | 1,488 |

8 | CARDS 2002 Capaciteitsopbouw voor USKOK | 0,650 | – | 0,650 |

9 | Phare 2005 Institutionele capaciteitsopbouw en steun voor uitvoering van Sapard/IPARD | 3,822 | – | 3,822 |

10 | Phare 2005 Ontwikkeling van institutionele capaciteit en projectpijplijn voor structuurfondsen | 6,200 | – | 6,200 |

Totaal Pre-IPA-projecten | 48,788 | 36,510 | 85,298 |

IPA-projecten | Begrote bedragen in miljoen euro |

EU-bijdrage | Nationale bijdrage | EU- + nationale bijdrage |

11 | IPA afdeling IIIc Operationeel programma Regionaal concurrentievermogen 2007-2009 | 19,823 | 6,608 | 26,431 |

12 | IPA 2007 afdeling III Systeem voor seingeving en baanvakbeveiliging centraal station Zagreb | 14,025 | 4,675 | 18,700 |

13.a | IPA 2007-2009 afdeling IV Lokaal partnerschap voor werkgelegenheid fase III | 2,210 | 0,390 | 2,600 |

13.b | IPA 2007-2009 afdeling IV Lokaal partnerschap voor werkgelegenheid fase III | 1,615 | 0,285 | 1,900 |

14 | IPA 2007 afdeling I Versterking van de capaciteiten van USKOK | 1,000 | – | 1,000 |

15 | IPA 2007 afdeling I Vaststelling van een doeltreffend en financieel deugdelijk beheerssysteem en controle van gebruikmaking van landbouwfondsen | 5,114 | 0,375 | 5,489 |

16 | IPA 2008 afdeling I Steun voor beheer, toezicht en beoordeling van structuurinstrumenten | 4,000 | 0,288 | 4,288 |

Totaal IPA-projecten | 47,787 | 12,621 | 60,408 |

--------------------------------------------------