Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake de geïntegreerde inrichting van de kustgebieden"

(96/C 295/15)

De Commissie heeft op 29 januari 1996 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over voornoemde mededeling.

De Afdeling voor regionale ontwikkeling, ruimtelijke ordening en urbanisme, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 21 mei 1996 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Bento Gonçalves.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 337e Zitting (vergadering van 11 juli 1996) het volgende advies uitgebracht, dat met 98 stemmen voor, bij 1 onthouding is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het Comité wijst op het grote belang van de behandelde problematiek, waarbij uitgestrekte gebieden van de Unie betrokken zijn, gaande van kustzones tot hoger gelegen gebieden (binnenland, berggebieden, plattelandsgebieden, e.a.), die tot verschillende regio's en derde landen kunnen behoren.

Dit impliceert dat in veel gevallen een analyse noodzakelijk is van de grensoverschrijdende gevolgen van met name milieuproblemen voor de kustgebieden.

Een geïntegreerde aanpak dient evenwel nog verder te reiken, en kan bv. worden afgestemd op de richtsnoeren die de Commissie in haar document "Europa 2000 + - Samenwerking inzake ruimtelijke ordening van het Europese grondgebied" () uiteenzet.

1.2. De economische groei van de kustgebieden moet gebaseerd zijn op duurzame ontwikkelingsmodellen. Daar er tegenstrijdige belangen in het spel zijn, is het echter geen sinecure deze modellen vast te leggen en te harmoniseren. Overigens mag men zich daarbij niet uitsluitend laten leiden door economische overwegingen.

Het Comité sluit zich aan bij de benadering van de Commissie, die de nadruk legt op integratie en de noodzaak van een betere cooerdinatie op de verschillende beleidsterreinen en tussen de diverse lokale bevoegdheidsniveaus van de betrokken gebieden.

1.3. Met "kustgebied" wordt een grensgebied aangeduid dat land en zee verbindt. De sociaal-economische factoren die in dit gebied een rol spelen, hebben zowel positieve gevolgen (duurzaamheid, bescherming van milieu en landschap, instandhouding of verrijking van de visbestanden en ontwikkeling van de aquacultuur) als negatieve gevolgen (milieuverontreiniging; vervuiling van het water; overbevolking; seizoenarbeid; overstromingen), die nader moeten worden onderzocht.

1.3.1. Wil men duurzame ontwikkeling bevorderen, dat dient men over te schakelen op een rationeler gebruik van de produktiestructuren van de kustgebieden. Dit geldt voor de toeristische infrastructuur, waarvan vanuit sociaal, ecologisch en zelfs economisch oogpunt een beter gebruik moet worden gemaakt. Daarbij dient men zich te richten op duurzame, blijvende activiteiten die tot stabielere arbeidsplaatsen kunnen leiden.

Ook moeten vernieuwende initiatieven op het gebied van de nieuwe technologieën worden gestimuleerd, teneinde een economische koerswijziging mogelijk te maken en de diversifiëring van activiteiten die stabiele vormen van werkgelegenheid bevorderen, in de hand te werken.

1.3.2. De problematiek van het milieu in de kustgebieden is onlosmakelijk verbonden met de gevolgen van braaklegging en de bevolkingsvlucht uit de hoger gelegen gebieden. Dit geldt met name voor de minst ontwikkelde waterrijke berggebieden.

1.4. De kwetsbare ecosystemen van de kustgebieden lopen ernstig gevaar door schadelijke interne en externe factoren die de biodiversiteit bedreigen. De Afdeling meent dat de gedegen bescherming van de ecosystemen boven de diverse andere aspecten van deze problematiek moet worden geplaatst.

1.5. De kustgebieden vormen uiterst heterogene geografische entiteiten die niet alleen aan de hand van demografische criteria of in termen van oppervlakte kunnen worden afgebakend.

De bouw van rivierdammen en rivier- en zeedijken is van het grootste belang voor de bodembescherming in kustgebieden die te maken krijgen met stortregens. Die leiden immers tot erosie, en vormen zo een bedreiging voor de kuststrook, de veiligheid van de bevolking en het voortbestaan van de ontwikkelingsmodellen en activiteiten in deze gebieden.

1.5.1. In bepaalde kustgebieden wordt de kuststrook door erosie sterk teruggedrongen, zodat de stedelijke zones in gevaar komen. Verder is het zaak rekening te houden met de gevolgen van stormen en andere natuurrampen die het evenwicht van deze gebieden kunnen verstoren.

1.5.2. Voorts mag niet worden voorbijgegaan aan het effect van de opeenhoping van slib in waterrijke zones en kustgebieden. Dit slib produceert immers fytoplankton en sterk verontreinigende agentia. Dat leidt tot degradatie van de bodem en werkt poldervorming in de hand, hetgeen bodemplanning noodzakelijk maakt.

Vandaar dat in het demonstratieprogramma aandacht moet worden geschonken aan sanering, bescherming van de betrokken gebieden, bestrijding van vervuiling en ontzilting, en dat de diverse toepassingsmogelijkheden van slib onder de loep moeten worden genomen. De grond die op die manier vrijkomt, kan worden aangewend voor de produktie van kwalitatief hoogstaande landbouwprodukten, met technieken die de kwaliteit van de bodem en de omgeving niet in gevaar brengen.

2. Kanttekeningen bij de diagnose van de Commissie

2.1. De problemen zijn correct afgebakend. De Commissie erkent het prioritaire belang van de instandhouding van de natuurlijke hulpbronnen en het milieu, die niet alleen deel uitmaken van het natuurlijk en cultureel erfgoed, maar ook een hoeksteen vormen van een duurzame economische en sociale ontwikkeling van de bewoonde kustgebieden in Europa.

2.2. Bij de aanpak van de milieuproblemen in kustgebieden moet rekening worden gehouden met de gevolgen voor zee en land. Tevens moet de impact van de economische activiteit in het buitenland en de kustgebieden op de instandhouding van de biodiversiteit, de ecosystemen en het landschap worden nagegaan.

2.3. Het is moeilijk de geografische ligging van deze zones, die gedeelten van het continentaal plat en het kustterras omvatten, af te bakenen en in cijfers te vatten. Dit is echter noodzakelijk, wil men modellen voor planning en geïntegreerd beheer kunnen opstellen. In het Commissiedocument valt dan ook het volgende te lezen: "De natuurlijke systemen van de kustzone en de gebieden waar de menselijke activiteiten samenhangen met de exploitatie van de daar aanwezige natuurlijke rijkdommen, houden dus niet op bij de grenzen van de territoriale wateren en strekken zich ook uit tot diep in het binnenland" (blz. 5). Aangezien er evenwel een duidelijke wisselwerking bestaat tussen de produkten of rijkdommen van de zee en de manier waarop de mens gebruik maakt van de rijkdommen van het land, is het van belang dat de grenzen van dit menselijk ingrijpen worden afgebakend. Daarbij dient men zich in de mate van het mogelijke af te stemmen op biologische factoren en specifieke aspecten van het landschapsbeheer.

2.3.1. De verschillende manieren waarop de mens het kustgebied exploiteert (visserij, met visserij en landbouw verbonden industrieën, aquacultuur, landbouw, toerisme, jachthavens, urbanisatie, zware industrie die normaliter in havengebieden gevestigd is, de winning en verwerking van koolwaterstoffen, havenactiviteiten, enz.) zijn bepalend voor de instandhouding dan wel het verval van de culturele identiteit van het landschap en de natuurlijke rijkdommen. Vandaar dat niet een sectorale, maar een geïntegreerde analyse noodzakelijk is.

2.3.2. Daarnaast mag niet worden voorbijgegaan aan de vaak ernstige gevolgen voor het milieu van het gebrek aan elementaire saneringsinstallaties in de kustgebieden en het hinterland, het afval afkomstig van de landbouw en het feit dat kerncentrales en fabrieken die verontreinigend en zelfs giftig afval produceren bij rivieren en in waterrijke gebieden worden gebouwd.

2.4. De mededeling van de Commissie bevat enkele relevante gegevens over de omvang van de kustzones en de bevolkingsdichtheid.

2.4.1. De op de bevolkingsdichtheid gebaseerde criteria voor de beoordeling van de kustgebieden zijn enkel geschikt om na te gaan of in de diverse lid-staten het "litorale" dan wel het "terrestrische" karakter overheerst. Dit zegt echter niets over de wisselwerking tussen produktie-activiteiten en het landschap van de kustgebieden.

Wel kunnen dergelijke criteria van nut zijn bij de studie van het verval of de vernietiging van het landschap, de afname van de biodiversiteit en de watervervuiling. Men moet evenwel steeds voor ogen houden dat de schommeling van dergelijke gegevens sterk wordt bepaald door de aard van de produktie-activiteiten van de betrokken bevolking. Daarmee worden niet alleen de bewoners van een bepaalde gemeenschap bedoeld, maar ook de bewoners van de omliggende, zelfs zeer verafgelegen gemeenschappen. Voorts spelen ook de havenactiviteiten een rol.

2.4.2. De oorzaak van bepaalde veranderingen in landschap of milieu, die overigens niet noodzakelijk onmiddellijk waarneembaar zijn, is niet steeds gemakkelijk te achterhalen. Dit is met name het geval in kustgebieden, waar het landschap de invloed ondergaat van het vervoer over zee en binnenwateren, en waar het samengaan van een groot aantal factoren voor ernstige schade zorgt. Aldus ontstaat een wisselwerking tussen de menselijke activiteit en de duurzameontwikkelingsmodellen.

2.4.3. Het is een feit dat de landschappen, ecosystemen en de evolutie van de biodiversiteit van de kustgebieden in de verschillende landen van de Unie, en met name in het Noorden, erg uiteenlopen. Dit aspect komt in het Commissiedocument niet voldoende uit de verf.

2.4.4. Het gaat er dus om, de evaluatiecriteria voor de kustgebieden inhoudelijk te verdiepen, steeds vanuit de dubbele invalshoek van zee en land, twee onlosmakelijk met elkaar verbonden factoren.

Gezien het belang van de ecosystemen van het kustgebied, zowel vanuit economisch als vanuit louter biologisch oogpunt, ligt het voor de hand dat over de te hanteren criteria moet worden nagedacht. Het gaat er immers om de instandhouding van deze systemen te verzekeren en de natuurlijke toestand ervan te verbeteren.

2.5. Het Comité is het eens met de opmerkingen over de seizoensgebonden bevolkingsdichtheid die de ecosystemen en het landschap van de kustgebieden beïnvloedt, en over de ongunstige gevolgen van het "intensief toerisme".

Het zou evenwel nuttig zijn de volle omvang van dit probleem in ogenschouw te nemen. Men denke aan de volgende aspecten: werkgelegenheid, cultuur, intensieve urbanisatie, aantasting van de ecosystemen, landschap en economie.

3. Gebrek aan cooerdinatie en overleg

3.1. Overzicht van de bestaande maatregelen 3.1.1. Uit de bijlagen I en II van het Commissiedocument blijkt dat diverse juridische, financierings- en planningsinstrumenten bestaan die direct of indirect gericht zijn op de kustgebieden, maar er wordt geen geïntegreerd beleid voorgesteld. De teleurstellende resultaten die het overzicht van de acties voor het Europese kustgebied te zien geeft, bevestigen deze conclusie.

3.2. Gebrek aan cooerdinatie 3.2.1. De afzonderlijke maatregelen hebben niet tot de beoogde resultaten geleid, en het gebrek aan cooerdinatie bij de uitvoering maken dat de duurzame sociaal-economische ontwikkeling van de kustgebieden, die toch al te wensen over laat, nog meer op losse schroeven komt te staan, en dat op alle gebieden.

3.2.1.1. Of een geïntegreerde aanpak van de milieuproblemen succes zal hebben, hangt af van de invoering van een instrumentarium dat gericht is op preventie en ontwikkeling. Daartoe is het volgende nodig:

- meer aandacht voor milieuproblemen in het kader van de structuurfondsen;

- verplichte milieu-effectbeoordeling van de plannen en programma's;

- de invoering van een algemener systeem voor economische evaluatie, dat ook rekening houdt met het milieu en de natuurlijke hulpbronnen;

- cooerdinatie van het communautair en het nationaal beleid, rekening houdend met de territoriale strategieën, ten einde tot duurzame ontwikkeling te komen;

- zorgen voor partnerschap en samenwerking, via bewustmaking, opleiding en voorlichting van de bevolking;

- participatie van de wetenschappelijke wereld.

Wil men de doeltreffendheid van dit instrumentarium verhogen, dan zijn een betere cooerdinatie van de diverse beleidsmaatregelen en overleg tussen de instanties die instaan voor de uitvoering daarvan noodzakelijk. Daarnaast is een innoverend juridisch kader vereist waarbij een procedure voor permanente dialoog kan worden uitgewerkt en bij eventuele geschillen gemakkelijker een consensus kan worden bereikt.

Het Comité is van mening dat ook derde landen en de respectieve lokale en regionale autoriteiten moeten worden betrokken bij de studie van een geïntegreerd beleid voor de kustgebieden. Met deze doelstelling moet rekening worden gehouden in de communautaire programma's voor steun aan de buurlanden van de Unie, die ook de EU-voorschriften moeten naleven.

4. Demonstratieprogramma inzake de geïntegreerde inrichting van kustgebieden

4.1. Het huidige programma is een eerste stap in de tenuitvoerlegging van bestaande resoluties (), en geeft aan dat de situatie ten goede evolueert.

Bovendien is het niet ondenkbaar dat het demonstratieprogramma bijdraagt tot de ontwikkeling van strategieën voor een geïntegreerd beheer van de kustzones. Wel dienen de in paragraaf 3.2.1.1 vermelde richtsnoeren steeds voor ogen te worden gehouden.

De weinig bevredigende resultaten van vroegere initiatieven voor het milieu en de natuurlijke hulpbronnen van de kustgebieden rechtvaardigen de grootse opzet van het door de Commissie voorgestelde programma.

4.1.1. De belangrijkste redenen die aantonen waarom de Unie er belang bij heeft de problemen van de kustgebieden op te lossen, lopen als een rode draad door dit advies:

a) de lid-staten kunnen onmogelijk elk afzonderlijk de bestaande problemen oplossen (natuurlijk en cultureel erfgoed, maar ook het transport van verontreinigende stoffen en sedimenten, de stroom van toeristen, de veiligheid op zee, werkgelegenheid en een falende urbanisatie);

b) bepaalde algemene beleidslijnen en acties van de Unie en de lid-staten hebben negatieve gevolgen voor het evenwicht van de kustzones (minder cooerdinatie tussen de verschillende beleidsvormen en onderlinge tegenstrijdigheden: dit geldt voor beleidsmaatregelen op het gebied van regio's, landbouw, vervoer, aquacultuur, visserij, energie, milieu, industrie, toerisme, havens;

c) op al deze gebieden is de uitwisseling van ervaring en know-how onontbeerlijk;

d) de doelstellingen moeten worden verruimd; daarbij moet rekening worden gehouden met de werkzaamheden in het kader van milieu-onderzoek, de archeologische sector en de biologie. Op deze wijze wordt ook de wetenschappelijke wereld bij de programma's ingeschakeld.

4.1.2. De bevolking dient in elk geval bij het programma te worden betrokken; het contact kan tot stand komen via de verantwoordelijken, de overheid, de havenautoriteiten en de instanties die instaan voor de veiligheid op zee. Deze participatie is schematisch weergegeven in figuur 8 van het Commissiedocument.

5. Conclusies

5.1. De Commissie dient meer objectiviteit te betrachten bij de twerking van het demonstratieprogramma. Zo moet zij vastleggen wie kan instaan voor de uitvoering van het programma, en in welke regio's dat zal gebeuren. Alle verzoeken om steun voor de kustzones die voldoen aan de criteria van de Commissie moeten gelijk behandeld worden.

5.2. Daarnaast moet zij inzicht verlenen in de vaststelling van de criteria waaraan de kustgebieden moeten voldoen om in aanmerking te komen voor het demonstratieprogramma.

5.2.1. Het Comité is van mening dat kustgebieden met uiteenlopende kenmerken deel moeten gaan uitmaken van het programma.

5.2.2. Informatie over de uitvoering van projecten als het plan voor de Baai van de Rance, kan een nuttige bijdrage leveren aan de Commissievoorstellen, ongeacht of het om positieve of negatieve gegevens gaat; ook inlichtingen in verband met de grootste struikelblokken zijn relevant. Met name de volgende aspecten zijn van belang:

- cooerdinatie en beheer;

- de gevolgen voor de verschillende gebieden van de projecten en werkzaamheden die reeds werden uitgevoerd;

- bijdragen en participatie van de wetenschappelijke wereld;

- de mate van deelneming van bevolking en burgerorganisaties;

- bijdragen van lokale, regionale en nationale autoriteiten;

- regionale acties en bijdragen van bedrijfsleven en vakverenigingen;

- analyse van de kosten van de acties, en beoordeling van het verband tussen bepaalde projecten en het ontstaan van nieuwe kansen voor handel en werkgelegenheid.

5.3. Het programma moet aanwijzingen bevatten in verband met de verspreiding van algemene informatie en gegevens over de doelstellingen, zodat de motivatie van de betrokken bevolking tot een zekere vorm van synergie leidt.

5.4. In het demonstratieprogramma moet aandacht worden besteed aan de ontwikkeling van innoverende acties op het gebied van interregionale samenwerking, zowel tussen de lid-staten als tussen lid-staten en derde landen. Dit geldt tevens voor maatregelen op het gebied van ruimtelijke ordening en urbanisatie.

5.4.1. Voorts is het de bedoeling dat het bijdraagt tot een coherenter, doorzichtiger en objectiever beleid voor de kustgebieden, zonder dat de efficiëntie ervan verloren gaat. Men dient uit te gaan van het beginsel dat de oorzaken van de vervuiling moeten worden aangepakt, en dat de vervuiler betaalt. De maatregelen voor de bescherming van het milieu in de kustgebieden moeten worden verweven met de andere beleidsmaatregelen voor regionale ontwikkeling.

5.4.2. Ook moet het programma gericht zijn op de bevordering van acties voor onderzoek en innovatie. Dat houdt in dat men zich baseert op nieuwe technologieën en innoverende activiteiten, en nieuwe arbeidssectoren ontwikkelt, die leiden tot het ontstaan van nieuwe beroepen met toekomstperspectieven.

5.4.3. Gezien de veelheid en de specificiteit van de typische activiteiten die in de kustgebieden ontwikkeld kunnen worden, is het noodzakelijk dat het programma ook maatregelen voor onderwijs en opleiding op alle niveaus bevat, zowel voor het middelbaar en universitair onderwijs als voor beroepsopleiding.

5.4.4. Overigens biedt het demonstratieprogramma ook de kans om nauwkeurige gegevens over cooerdinatie en beheer te verzamelen en zo op regionaal, nationaal en supranationaal niveau databanken op te zetten aan de hand waarvan strategieën voor een duurzaam beleid inzake de ruimtelijke ordening van de kustgebieden kunnen worden uitgewerkt.

5.5. De acties worden gefinancierd uit de diverse juridische instrumenten en financieringsprogramma's die op de problematiek van de kustgebieden zijn gericht.

5.5.1. Het grote succes van de initiatieven zou voor de Raad voldoende reden moeten zijn om een nieuw, horizontaal financieringsinstrument in het leven te roepen of het juridisch kader voor de toepassing van de bestaande financieringsinstrumenten te versoepelen.

5.5.2. Het Comité erkent dat de problemen waarmee de kustgebieden te maken krijgen niet mogen worden onderschat, en dat vernieuwende, interregionale en grensoverschrijdende acties noodzakelijk zijn. Voor de oplossing van deze problemen is een duidelijk regelgevend kader vereist, waarbij de financiële en juridische aspecten horizontaal moeten worden aangepakt.

Wil men dit initiatief tot een goed einde brengen, dan is ook een betere cooerdinatie van de diensten van de Commissie essentieel. De oprichting van een ad hoc-groep zou een handige oplossing zijn.

Voor de opheldering van bovenvermelde aspecten en de uitwerking van een juridisch kader voor de besteding van de financiële middelen, zou de publikatie van specifieke richtlijnen of verordeningen nuttig kunnen blijken.

5.6. Het Comité, dat zich volledig kan terugvinden in de mededeling van de Commissie, steunt dan ook het voorstel, en hoopt dat voldoende financiële middelen ter beschikking zullen worden gesteld voor het welslagen van dit initiatief.

Met de informatie die het demonstratieprogramma zal opleveren, kan de Commissie concrete strategieën voor een geïntegreerd beheer van de kustgebieden voorstellen.

5.7. De mededeling van de Commissie is evenwel weinig ambitieus en bevat onvoldoende nieuwe elementen, zowel wat de doelstellingen als de beschikbare financiële middelen betreft. Het Comité verzoekt de Commissie bijgevolg om haar voornemens nader uit te werken en een ontwerp-strategie uit te werken voor de ruimtelijke ordening en het beheer van de kustgebieden, met inbegrip van de hoger gelegen gebieden en de maritieme zones.

Ten slotte moet worden gewezen op de voordelen van samenwerking met de buurlanden, waarmee de Unie kustgebieden deelt.

Brussel, 11 juli 1996.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité C. FERRER

() PB nr. C 133 van 31. 5. 1995, blz. 2; PB nr. C 301 van 13. 11. 1995, blz. 10.

() Resolutie van 25. 2. 1992, PB nr. C 59 van 6. 3. 1992, en PB nr. C 135 van 18. 5. 1994.