Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van 'slots' op communautaire luchthavens"

(COM(2001) 335 def. - 2001/0140 (COD))

(2002/C 125/03)

Op 12 juli 2001 heeft de Raad besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 80, lid 2, van het EG-verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 26 februari 2002 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Tosh.

Tijdens zijn 389e zitting van 20 en 21 maart 2001 (vergadering van 20 maart) heeft het Economisch en Sociaal Comité het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De bedoeling is dat slotmanagement in deze verordening weer centraal komt te staan. In samenhang daarmee komen ook aspecten rond de luchtverkeersleiding en de exploitatie en capaciteit van luchthavens alsmede actuele milieudoelstellingen aan de orde. Het streven is faire en transparante procedures tot stand te brengen om de luchtvaartsector en de klanten aan te moedigen c.q. te beschermen en congestieproblemen op te lossen.

1.2. De verordening biedt meer duidelijkheid ten aanzien van de definitie van slotrechten, de status van luchthavens, de behandeling van nieuwe gegadigden, de coördinatie, de beslechting van geschillen en de handhaving van de voorschriften.

1.3. Met de nieuwe verordening wordt gestreefd naar een duurzaam evenwicht tussen de belangen van de luchtvaartmaatschappijen enerzijds en de ontwikkeling van een concurrerend netwerk binnen de EU en met derde landen anderzijds.

2. Achtergrond

2.1. Het voorstel houdt een wijziging van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 in.

2.2. Het onderhavige voorstel moet worden gezien in samenhang met de volgende voorstellen, die in 2002 geïmplementeerd zouden moeten worden:

- gemeenschappelijke regels inzake geluidsmeting rond luchthavens;

- geluids- en emissienormen in het luchtvervoer;

- gemeenschappelijke eisen en procedures op het gebied van de veiligheid van de luchtvaart;

- specifieke gemeenschappelijke eisen inzake luchtveiligheid;

- prijzen in het luchtvervoer.

2.3. Er zijn plannen om de toewijzingsprocedure te herzien en onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor invoering van een marktgeoriënteerd systeem voor het verhandelen van slots. De Commissie heeft hiertoe echter nog geen externe opdracht gegeven.

2.4. In het Witboek over het vervoersbeleid wordt het volgende vastgesteld:

- de Europese Unie heeft te kampen met een excessieve versnippering van verkeersleidingsystemen;

- vervoer heeft een mondiaal karakter gekregen, maar internationale regels om het handelsverkeer te vergemakkelijken houden onvoldoende rekening met eisen op het gebied van milieubescherming en continuïteit van de energievoorziening.

3. Het Commissievoorstel

De volgende belangrijke aspecten en kenmerken van de verordening worden ingrijpend veranderd:

- definitie van "nieuwe gegadigde" en procedure voor de toewijzing van slots;

- overdracht van slots;

- aanwijzing en het gebruik van luchthavens waarop de vraag groter is dan de capaciteit;

- internationale terminologie;

- beginselen van transparantie, neutraliteit en niet-discriminatie bij de toewijzing van slots;

- rol van de bemiddelaar inzake de dienstregelingen, de coördinator en het coördinatiecomité;

- definitie van slotrechten op luchthavens;

- erkenning van historische rechten;

- operationele prioriteiten van luchthavens;

- benutten van de luchthavencapaciteit;

- milieudoelstellingen;

- interregionale vliegverbindingen;

- behandeling van derde landen;

- handhaving en herziening.

4. Opmerkingen van het ESC

Het Comité is ingenomen met de voorgestelde verordening, zeker in een context waarin zowel burgers als bedrijven thans te kampen hebben met de slechte prestaties en de vertragingen in de luchtvaart.

Het voorstel heeft verstrekkende gevolgen voor de kernactiviteit van luchthavens: het laten opstijgen en landen van alle soorten vliegtuigen. Om luchthavens beter en efficiënter te laten functioneren geeft de Commissie aan welke vorm de betrokken procedures en organisatie moeten krijgen. In onderstaande paragrafen gaat het Comité in op enkele specifieke aspecten daarvan.

4.1. Nieuwe gegadigden

4.1.1. Doordat slots nu ook aan nieuwe gegadigden toegewezen kunnen worden, kunnen nieuwe concurrenten steeds bekijken of het voor hen aantrekkelijk is om op bestaande routes of nieuwe interregionale routes te gaan vliegen. 50 % van de slots uit de pool is voor hen gereserveerd - een redelijk percentage omdat het hierbij naar verwachting om slots in de daluren zal gaan. Wel zou artikel 10, lid 5, opnieuw geformuleerd moeten worden: tot 50 % van de slots in de pool dient aan nieuwe gegadigden voorbehouden te worden.

4.1.2. In artikel 10 staat dat een luchtvaartmaatschappij die aangeboden slots niet aanvaardt, de status van "nieuwe gegadigde" verliest. Gezien de commerciële aanlooprisico's bij het opzetten van een nieuwe route komt dit onredelijk op het Comité over.

4.2. Overdracht van slots

4.2.1. Hoewel nieuwe gegadigden redelijkerwijs zouden mogen verwachten dat zij een optie op de betere vrijkomende slots krijgen, wordt hun een dergelijke stimulans niet geboden.

4.2.2. Wanneer een gevestigde luchtvaartmaatschappij ervoor kiest een regionale verbinding op te heffen, zoals BA meteen na 11 september 2001 met de verbinding tussen Heathrow en Belfast deed, moet deze slot overgedragen kunnen worden om iedere andere maatschappij de kans te geven deze verbinding te herstellen; geen enkele luchtvaartmaatschappij mag daarbij worden uitgesloten. Artikel 9 dient expliciet te vermelden dat de naleving van de openbare dienstverplichtingen met name ten aanzien van geïsoleerde regio's en eilanden gesteund moet worden. Het Comité vreest voor ernstige problemen bij uitvoering van de in de artikelen 8bis en 8ter opgenomen regels inzake slotmobiliteit.

4.2.3. Het verbod op zgn. "schijnuitwisselingen", waarbij waardevolle slots worden uitgewisseld tegen vrijwel onbruikbare slots, zou de mededinging verder moeten stimuleren.

4.3. Aanwijzing van luchthavens en terminologie

Grote luchthavens worden gecoördineerd: de slots worden toegewezen door coördinatoren. Andere luchthavens, waar de congestie een minder groot probleem vormt, worden als "luchthaven met bemiddeling inzake de dienstregelingen" aangeduid. Een luchthaven verandert van "luchthaven met bemiddeling inzake de dienstregelingen" in een "gecoördineerde luchthaven" indien het gemiddelde aantal toegewezen slots per dag een bepaald niveau, bijvoorbeeld 40 %, overschrijdt en op basis van de "analyse" een verdere toename hiervan te verwachten valt.

4.4. Principes van slottoewijzing

4.4.1. Het Comité is verheugd over de verklaring van de Commissie dat slots worden beschouwd als een "recht op toegang tot de infrastructuur" en niet als een "eigendomsrecht". Het voorstel om het verhandelen van slots te overwegen en het te verwachten verzet van grote luchtvaartmaatschappijen, die de "historische rechten" in het voorstel als hun "bezit" beschouwen, valt hiermee echter niet te rijmen.

4.4.2. Het Comité toont zich bezorgd over de bepaling [in art. 2, punt b)] dat codesharing partners niet de status van "nieuwe gegadigde" kunnen krijgen. Er zijn goede redenen voor het gezamenlijk uitvoeren van vluchten, zoals verbetering van de bezettingsgraad en de dienstverlening en vermindering van de gevolgen voor het milieu.

4.4.3. Anderzijds zorgen de "historische rechten" voor een zeker evenwicht bij de slotmobiliteit, t.a.v. de erkenning van historische commerciële kosten en bij de controle op slotoverdrachten.

4.5. Coördinatie

4.5.1. Algemene opmerkingen

4.5.1.1. Er moet worden aangegeven hoe lang de gecoördineerde dienstregelingperiodes zijn: een half jaar (zomer en winter) of een jaar. Om de concurrentie bij de toewijzing van slots zoveel mogelijk ruimte te geven zouden de periodes binnen iedere lidstaat bovendien gespreid moeten worden. Halfjaarlijkse periodes lijken daarom het geschiktst.

4.5.1.2. De aanwijzing van de coördinator dient een volstrekt onafhankelijk en apolitiek karakter te hebben. Het gevaar bestaat dat de coördinatieprocedures duur en bureaucratisch worden. In het voorstel moet beslist het volgende worden benadrukt:

- de coördinerende instantie dient volledig onafhankelijk te zijn;

- de lidstaat moet ervoor zorgen dat de instantie over adequate middelen en bevoegdheden beschikt;

- de expertise moet verder ontwikkeld worden om een onafhankelijk functioneren te waarborgen;

- in overleg met de luchthavens moeten managementsystemen worden ontwikkeld, zodat de nodige gegevens voorhanden zijn om snelle oplossingen te vinden.

4.5.2. Coördinator

4.5.2.1. Van fundamenteel belang voor het functioneren van het voorgestelde systeem is dat de neutraliteit en de onafhankelijkheid van de coördinator gewaarborgd worden en hij invloed op aanverwante zaken als luchthavencapaciteit kan uitoefenen. Doordat zijn controlebevoegdheden zijn verruimd zullen wanpraktijken gemakkelijker ontdekt en aangepakt kunnen worden, hoewel nog moet worden verduidelijkt in welk kader dit moet gebeuren. De lidstaat moet de coördinator een vergoeding bieden, zodat hij zijn taken ongehinderd volgens de coördinatieprincipes kan vervullen. Dit ontslaat de coördinator echter niet van zijn plicht om zijn optreden en besluiten behoorlijk te motiveren.

4.5.2.2. Aangenomen wordt dat de hele luchtvaartsector binnen vastgestelde termijnen de beschikking krijgt over gestandaardiseerde gegevens; op die manier wordt alle voor de concurrentie belangrijke informatie verspreid. Het Comité benadrukt dat de coördinatoren moeten samenwerken met de bevoegde autoriteiten en de bepalingen van de artikelen 81 en 82 van het EG-verdrag moeten naleven om te waarborgen dat de uiteindelijke besluiten alle klanten ten goede komen.

4.5.3. Coördinatiecomité (art. 5)

4.5.3.1. Het coördinatiecomité lijkt uit de hoofdrolspelers van de luchthaven te bestaan en zich steeds met één luchthaven bezig te houden. Voor zover er geen vertrouwelijke commerciële zaken op de agenda staan, zou het efficiënter zijn indien regionale coördinatiecomités zich met de in artikel 8 opgenomen beleidskwesties bezighouden, aangenomen dat zij bijvoorbeeld dezelfde methodologie, lokale richtsnoeren en procedures dienen te hanteren.

4.5.3.2. Het coördinatiecomité heeft kennelijk wel aanzienlijke invloed, maar geen concrete mogelijkheden om op te treden. Daarom moet duidelijk worden aangegeven in hoeverre het via de bevoegde organen handhaving kan afdwingen in iedere lidstaat. Het mandaat van het coördinatiecomité moet voorkomen dat een veelvoud van plaatselijke regels ontstaat waardoor de concurrentie al dan niet opzettelijk belemmerd zou worden.

4.5.4. Toewijzing van slots en slotrechten

4.5.4.1. Het Comité acht het gerechtvaardigd dat het slottoewijzingsproces verder verfijnd wordt. In verband met de arbitragebevoegdheid van het coördinatiecomité zou het een goede zaak zijn indien de coördinator iedere periode al zijn besluiten zou toelichten, zodat bovenbedoeld comité bij zijn overwegingen niet alleen uitgaat van de klachten.

4.5.4.2. Een punt van zorg is dat arbitrage inzake "alternatieve" manieren van slotoverdracht niet tot de verantwoordelijkheden van de coördinatoren behoort.

4.6. Luchthavens

4.6.1. Capaciteit en prioriteiten (artt. 3 en 5)

4.6.1.1. Tussentijdse herziening van de capaciteit zou alleen moeten plaatsvinden wanneer er sprake is van veranderingen op de luchthaven met ingrijpende gevolgen voor de capaciteit, of anders elke drie jaar.

4.6.1.2. Aangezien luchthavens naar winstmaximalisatie streven is het niet erg waarschijnlijk dat een luchthaven zich bij investeringsbesluiten zal laten leiden door een uitspraak over een geschil dat het coördinatiecomité is voorgelegd. Zo wordt bijvoorbeeld eerder in het niet weg te denken winkelcentrum geïnvesteerd dan in een "kale" terminal voor goedkope aankomst- en vertrekmogelijkheden. Wanneer strategische planningsmaatregelen van luchthavens met dit voorstel niet beïnvloed kunnen worden zijn aanvullende maatregelen dus noodzakelijk.

4.7. Milieu

4.7.1. Gezien het advies dat het Comité(1) onlangs over vermindering van geluidsoverlast en milieuverontreiniging rond luchthavens heeft uitgebracht zou het gepast zijn indien de lokale/regionale overheden een plaats in het coördinatiecomité zouden krijgen.

4.8. Ontwikkeling van interregionale routes

4.8.1. Het Comité begrijpt dat er een economische rechtvaardiging moet zijn, maar aangezien in het voorstel nadruk wordt gelegd op netwerkontwikkeling en de waarde hiervan voor de cohesie in de Gemeenschap moet duidelijk worden bepaald welk gedeelte van de beschikbare slots hoe lang gereserveerd moet worden, om te voorkomen dat de schaarse luchthavencapaciteit niet optimaal wordt benut.

4.8.2. Hubs als Londen en Frankfurt zullen de ontwikkeling van regionale netwerken onmogelijk aankunnen. Dit kan beter op regionaal niveau dan door één luchthaven worden aangepakt.

4.9. Derde landen

4.9.1. De Commissie wil maatregelen kunnen treffen tegen luchtvaartmaatschappijen van derde landen die een vergelijkbare behandeling van luchtvaartmaatschappijen uit de Gemeenschap weigeren. Hiermee wordt beslist de verkeerde weg ingeslagen: de EU moet er langs diplomatieke weg naar streven dat slots op gelijke wijze worden beheerd en luchtvaartmaatschappijen een gelijke behandeling krijgen in derde landen. Omdat luchtvaartmaatschappijen vaak samenwerken met partners uit de hele wereld is het ook lastig te bepalen tegen wie actie ondernomen moet worden en zou dergelijke actie luchtvaartmaatschappijen uit de Gemeenschap met partners in die landen schade kunnen berokkenen.

4.10. Handhaving

4.10.1. Het is redelijk dat luchtvaartmaatschappijen die zich niet aan de regels houden, boetes krijgen opgelegd en hun slots verliezen. De coördinator dient in dat geval wel vlot op te treden om de schade die de luchthaven daardoor ondervindt, te beperken. Gezien de recente asymmetrische schokken in de luchtvaartsector zou de coördinator over een zekere mate van onafhankelijkheid moeten beschikken om een in deze omstandigheden verstandig oordeel te kunnen vellen.

4.10.2. De in artikel 14 voorgestelde sancties voor luchtvaartmaatschappijen die hun verplichtingen niet nakomen, kunnen door het verhandelen van slots tenietgedaan worden.

5. Slotopmerkingen

5.1. Het Comité vindt dat EU-wetgeving overal gehandhaafd moet worden.

5.2. Lidstaten moeten de coördinatoren een vergoeding bieden zodat dezen hun taken ongehinderd volgens de coördinatieprincipes kunnen vervullen.

5.3. De vraag hoeveel slots een luchtvaartmaatschappij uit oogpunt van de mededinging maximaal mag hebben op een bepaalde luchthaven wordt in het voorstel bewust niet aangesneden. Momenteel is een percentage van 60 % of hoger niet ongebruikelijk.

5.4. De voorgestelde maatregelen dienen voor zoveel mogelijk reizigers begrijpelijk te zijn. Er zouden bijvoorbeeld panelen opgehangen kunnen worden waarop de prestaties van de luchthaven duidelijk vermeld staan. Het zijn de luchthavens die de slots toekennen en daarom moeten zij gegevens over de punctualiteit publiceren om de reizigers over de werkelijke betrouwbaarheid en de ontwikkeling hiervan te informeren.

5.5. Ook al gaat het in het voorstel niet om de veiligheid in de luchtvaart, toch is dit een uitermate belangrijke kwestie. Het coördinatiecomité zou in het kader van zijn werkzaamheden een hoog veiligheidsniveau moeten waarborgen.

5.6. Er wordt uitgebreid ingegaan op de ontwikkeling van nieuwe routes door nieuwe gegadigden. Daartoe moeten echter alle luchtvaartmaatschappijen worden aangemoedigd, zeker omdat de gevestigde maatschappijen dan ook hun positie kunnen versterken. Uitgangspunt van de voorgestelde maatregelen moet in beginsel de reële concurrentiesituatie zijn.

5.7. Het is van essentieel belang dat de regionale en lokale overheden een plaats in de coördinatiecomités krijgen. Zij kunnen er dan voor zorgen dat aan de eisen inzake regionale capaciteit, grondinfrastructuur en openbare dienstverlening wordt voldaan; artikel 5 zou in deze zin gewijzigd moeten worden. Het Comité erkent wel dat slots gezien de grote verschillen tussen luchthavens niet onbeperkt uitgewisseld kunnen worden.

5.8. Bij de toewijzing van slots dient zorgvuldig te worden omgegaan met de regel dat wie zijn slots niet gebruikt, ze kwijt raakt. De coördinatoren mogen niet bureaucratisch te werk gaan en evenmin door bureaucratie worden gehinderd, maar moeten een zekere mate van vrijheid krijgen om naar eigen inzicht beslissingen te nemen, bijvoorbeeld wanneer een luchtvaartmaatschappij een slot als direct gevolg van terroristische aanslagen niet kan gebruiken. Indien een luchtvaartmaatschappij haar problemen tot tevredenheid van de coördinator kan aantonen, moet zij haar slot tijdens de daarop volgende coördinatieperiode kunnen behouden zodat haar herstel niet bemoeilijkt wordt.

5.9. Het zou duidelijk tot de verantwoordelijkheden van het coördinatiecomité moeten behoren om de (mogelijke) toepassing van de strengste veiligheidsmaatregelen te beoordelen en ervoor te zorgen dat deze maatregelen overal even strikt worden uitgevoerd. Dit om te garanderen dat de voorgestelde maatregelen worden uitgevoerd in een veilige omgeving die door de luchthavens en de luchtvaartmaatschappijen samen is gecreëerd.

5.10. In afwachting van de verdere verslagen vindt het Comité dat de coördinatoren bij hun selectie rekening moeten houden met de nieuwste inzichten op milieugebied. Met de publicatie van de verslagen zal dan naar verwachting duidelijkheid worden gecreëerd over het gewicht dat hieraan bij besluiten moeten worden toegekend.

Brussel, 20 maart 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Advies over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de vaststelling van regels en procedures met betrekking tot de invoering van geluidgerelateerde exploitatiebeperkingen op luchthavens in de Gemeenschap" COM(2001) 695 def. - 2001/0282 (COD) (nog niet verschenen in het Publicatieblad).