EUROPESE COMMISSIE 
Brussel, 15.11.2011 
SEC(2011) 1359 definitief 
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING 
  
Mededeling "De totstandbrengi ng van een open en veilig Europa: de begroting voor 
binnenlandse zaken 2014–2020" 
 
Voorstel voor een verordenin g tot oprichting van het Fonds voor asiel en migratie 
 
Voorstel voor een verordening tot vaststelling, als onderdeel  van het Fonds voor interne 
veiligheid, van het instrument  voor financiële steun voor  politiële samenwerking, 
voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en crisisbeheer 
 
Voorstel voor een verordening tot vaststelling, als onderdeel  van het Fonds voor interne 
veiligheid, van het instrument  voor financiële steun voor de buitengrenzen en visa 
 
Voorstel voor een verordening tot vaststelling  van de algemene be palingen inzake het 
Fonds voor asiel en mi
gratie en inzake het instrument voo r financiële ste un voor politiële 
samenwerking, voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en crisisbeheer 
 
{COM(2011) 749 definitief} 
{SEC(2011) 1358 definitief}  
 
NL 2   NL 1. INLEIDING  
Het beleid op het gebied van binnenlandse zaken is de laat ste jaren steeds belangrijker 
geworden. Dit beleid is erop gericht een ruim te zonder binnengrenzen tot stand te brengen 
waarin EU-burgers en onderdanen van de rde landen kunnen binnenkomen, rondreizen, wonen 
en werken om nieuwe ideeën, kapitaal, kennis  en innovatie te brengen of leemten op de 
nationale arbeidsmarkten te vu llen, en waarin z ij erop kunnen vertrouw en dat hun rechten 
volledig in acht worden genomen en hun veilighe id is gewaarborgd. Om dit doel te bereiken 
is samenwerking met derde landen en internat ionale organisaties van cruciaal belang. 
2. PROBLEEMOMSCHRIJVING  
2.1. Beleidsuitdagingen 
In het volgende meerjarig financieel kader ( 2014-2020) wachten de EU  grote uitdagingen op 
het gebied van binnenlandse zaken. Naar verwachting zullen mensen als gevolg van 
omstandigheden als oorlog, repressieve regimes en politieke instabiliteit om asiel en 
internationale bescherming in de EU blijven vr agen. De stromen mensen die asiel of een vorm 
van internationale bescherming zoeken, kunnen behoorlijk fluctueren en omvatten tal van 
verschillende groepen met uiteenlopende behoeft en en beweegredenen. Het beheer van deze 
stromen vergt aanzienlijke middelen en capacit eiten, zeker van de lidstaten die door hun 
geografische ligging te maken krijgen met onevenredig grot e aantallen asielzoekers. 
De integratie van legaal verblijvende onderdan en van derde landen stel t de EU voor een grote 
opgave. Gebrekkige integratie kan leiden tot sociale problemen, waarvan de samenleving als 
geheel uiteindelijk de rekening gepresenteerd krijgt. Als legale migranten beter integreren, 
kunnen zij actiever deelnemen aan de gastsamenlev ing en de EU helpen bij de demografische 
uitdaging waaraan zij momenteel  op economisch gebied het hoof d moet bieden. De instroom 
van legale migranten, en met name arbeidsmigra nten, neemt waarschijnlijk geleidelijk toe. 
Dat betekent dat ook de noodzaak tot integratie van onderdanen van derde landen 
waarschijnlijk groter wordt. 
Door hun geografische ligging of  aantrekkelijke economische pr ofiel komen naar bepaalde 
lidstaten onevenredig veel illega le migranten. Illegale immigr atie is niet alleen voor de 
betrokken lidstaten, maar ook voor de migrante n zelf een kostbare zaak. Hoewel het aantal 
nieuwe illegale migranten waarschijnlijk zal afnemen, zal de populatie illegale migranten in 
de EU naar verwachting niet sterk krimpen, ook  al zou er grote vooruitgang worden geboekt 
op het gebied van opsporing en verwijdering. Terugkeerbeheer zal dus vermoedelijk een 
probleem blijven. 
Voor het vrij verkeer van personen binnen de EU  en het handhaven van de  interne veiligheid 
is doeltreffend, doelmatig en intensief grenstoe zicht van essentieel belang. Er bestaan grote 
verschillen tussen de lidstaten wat betreft de le ngte van de buitengrens  en het aantal en het 
soort grensdoorlaatposten. Hierdoor dragen bepaal de lidstaten een onevenredig deel van de 
kosten van het grenstoezicht. Aangezien pe rsonen met een geldig visum of geldige 
verblijfsvergunning zich binnen de Schengenruimte vrij kunnen bewegen, hebben de lidstaten 
er belang bij gemeenschappelijke normen toe te passen. Het aantal grensdoorlaatposten zal 
waarschijnlijk stijgen; daarmee zal ook het be heer van de EU-grenzen een grotere opgave 
worden. 
 
NL 3   NL Georganiseerde criminaliteit, terrorisme en andere veiligheidsrisico's (plus evaluatie en 
beheer) stellen de EU voor grote problemen. Verw acht wordt dat de totale criminaliteitscijfers 
stabiel blijven, maar de aard van de criminalit eit zal veranderen, doordat  criminelen bij het 
plegen van strafbare feiten gebruikmaken van nieuwe technologieën. Grensoverschrijdende en 
georganiseerde criminaliteit zal waarschijnlijk groeien en complexer en internationaler van opzet worden. Er wordt rekening mee gehoude n dat sommige soorten criminaliteit, zoals 
fraude, geld witwassen en cybercriminali teit, zullen toenemen. Hoewel er door de 
aanhoudende inspanningen van de lidstaten en  de wetgevingsinitiatieven van de EU 
waarschijnlijk minder terroristische activiteit zal zijn, vormt transnationale terroristische dreiging vooralsnog een acuut ge vaar en ziet het er niet n aar uit dat deze dreiging binnen 
afzienbare tijd sterk zal afnemen. 
Uit de recente gebeurtenissen aan de Grieks-Turkse grens en in het zuidelijke Middellandse 
Zeegebied is opnieuw gebleken hoe belangrijk het is dat de EU migr atie op alomvattende 
wijze aanpakt. Daarbij moeten diverse as pecten aan bod komen, zoals verscherpt 
grenstoezicht en betere Schengengovernance, gerich tere legale migratie, betere verspreiding 
van beste integratiepraktijken, een versterkt gemeenschappelijk Europees asielstelsel en een strategischer benadering van migratie in de betrekkingen met derde landen. 
2.2. De huidige financieringsinstrumenten voor  binnenlandse zaken sluiten niet goed 
aan bij toekomstige behoeften en prioriteiten 
Hoewel de huidige financierings instrumenten voor binnenlandse zaken over het algemeen als 
doeltreffend en doelmatig gelden, worden de hier voor beschreven probleme n er niet ten volle 
mee aangepakt. 
Algemeen programma "Solidariteit en beheer  van de migratiestromen" (gedeeld beheer) 
Het Europees Vluchtelingenfonds beschikt  over onvoldoende middelen om toereikende 
ondersteuning te geven aan een alomvattend EU-h ervestigingsbeleid en de lidstaten door 
middel van een toezeggingsronde te bewegen to t deelname aan hervestigingsoperaties. Het 
fonds biedt ook geen financiële prikkels voor de overdracht binnen de EU van personen die 
internationale bescherming genieten ("overbrenging"). 
Het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen pakt 
integratieproblemen aan door nationale strate gieën te ondersteunen. Waarschijnlijk zal de 
behoefte aan capaciteitsopbouw op nationaal niveau echter  afnemen, omdat bepaalde 
integratieproblemen doeltreffender op regionaal en  lokaal niveau – dat wil zeggen: dichter bij 
de betrokken individuen – kunnen worden aangepa kt. Ook zijn er specifieke maatregelen en 
minder eenvoudig met mainstreamingstrumenten te bereiken groepen migranten waar 
gerichter werk van moet worden gemaakt.  
Het Europese Terugkeerfonds ondersteunt moment eel geen detentie- en uitzetcentra of 
algemenere maatregelen om illegale migratie te beperken. 
Het Buitengrenzenfonds kan geen ondersteuning bieden voor maat regelen inzake controles op 
de vrijheid van verkeer (over land) of voor begeleidende maatregelen ter voorkoming van 
illegale immigratie, voor documen tenbeheer (databases voor verb lijfsvergunningen) en inzake 
het gebruik van valse documenten. Het fonds ondersteunt evenmin de samenwerking tussen 
overheidsinstanties of het leggen va n contacten tussen de verschillende 
rechtshandhavingsautoriteiten, ook al werken deze  uitsluitend op het grondgebied van de EU.  
 
NL 4   NL Algemeen programma "Veiligheid en beschermi ng van de vrijheden" (direct gecentraliseerd 
beheer) 
De specifieke programma's "Preventie en bestrijding van criminaliteit" en "Terrorisme: 
preventie, paraatheid en beheersing van de gevol gen van terrorisme en andere aan veiligheid 
gerelateerde risico's" bieden geen ondersteun ing voor het testen en valideren van uitrusting 
voor rechtshandhaving teneinde  de kloof te dichten tu ssen onderzoek en ontwikkeling 
enerzijds en operationele uitvoering/seriële toepassing anderzijds, of voor structurele 
capaciteitsopbouw bij de rechtshandhavings autoriteiten door de aanschaf van 
detectieapparatuur, IT-systemen en andere uitrusting. Sommige activiteiten, zoals gezamenlijke onderzoeksteams of nieuwe beleidsini tiatieven die meer fl exibiliteit vereisen 
(zoals crisisbeheer), zijn moeilijk te financieren. 
2.3. De externe dimensie van het beleid op het gebied van binnenlandse zaken wordt 
onvoldoende ondersteund 
De bestaande programma's voor externe bijstand zijn niet bedoeld om de externe dimensie 
van het beleid op het gebied  van binnenlandse zaken te onde rsteunen, maar dienen vooral 
andere doelen, zoals met name uitbreiding, ontwikkeling en nabuursc hapsbeleid. Daarbij 
wordt in de eerste plaats voorzien in de behoeften van het ontv angende land. Hoewel 
dergelijke steun dient te worden  voortgezet, heeft de EU duid elijk te weinig slagkracht om 
haar eigen beleidsprioriteiten te verwezenlijken  en haar rechtstreekse belangen te dienen, 
bijvoorbeeld wat het beheer van migr atie en veiligheid betreft.  
Hier komt nog bij dat de huidige generatie va n financiële programma's voor binnenlandse 
zaken evenmin betrekking heeft op de externe dimensie. Hoewel bep aalde activiteiten in 
derde landen momenteel financieel kunnen word en gesteund, met name om de territoriale 
continuïteit van de financiering te verzekere n, beginnend in de EU en doorlopend in derde 
landen, gaat het om een zeer beperkt aantal activiteiten. Er zijn dan ook onvoldoende middelen beschikbaar voor het onde rhandelen over en uitvoeren van 
overnameovereenkomsten, mobiliteits partnerschappen en regionale 
beschermingsprogramma's, het verlenen van st eun aan derde landen om hun grensbeheer te 
verbeteren of het samenwerken met derde landen  op gebieden als de bestrijding van de handel 
in mensen, drugs en wapens, het oprollen van internationale criminele netwerken en het 
voorkomen van terrorisme en a ndere veiligheidsrisico's. 
2.4. Operationele beperkingen van de uitvo eringsmechanismen op het gebied van 
binnenlandse zaken 
De vier fondsen met gedeeld beheer hebben elk hun eigen rechtsgrondslag en 
uitvoeringsvoorschriften.  Dit leidt tot dubbel werk en een w ildgroei aan regels, waardoor de 
werkbelasting, het risico van ve rschillende interpretaties en het foutenrisico toenemen. De 
fondsen combineren een meerjarenkader me t jaarlijkse programmering; deze aanpak is 
complex, tijdrovend en moeilijk te beheren. Wat het financieel beheer en de beheers- en controlesystemen betreft, lijken de fondsen op el kaar, maar verschillen zij van andere fondsen 
met gedeeld beheer, zoals met name de stru ctuurfondsen, hetgeen voor verwarring zorgt. 
De subsidies die worden verstrek t onder direct beheer (ISEC en  CIPS) zijn over het algemeen 
klein – en dus ongeschikt voor strategisch ge bruik – en er is sprake van onderbesteding. 
Aangezien de subsidiabiliteitsregels complex zijn, vertonen de kostendeclaraties van de 
eindbegunstigden een betrekkelijk hoog algeheel foutenpercenta ge. Hierdoor is verscherpte 
 
NL 5   NL controle vooraf en achteraf geboden, hetgeen zorg t voor grote administra tieve werkbelasting. 
Het aanvragen van subsidies duurt ook te lang, waardoor rechtshandhavingsautoriteiten niet 
snel kunnen reageren op nieuwe bedreigingen.  
De recente gebeurtenissen in het zuidelijk e Middellandse Zeegebied hebben aangetoond hoe 
belangrijk het is dat de EU in crisissituatie s snel en doeltreffend kan optreden. Het huidige 
noodmechanisme is alleen bedoeld voor crises op asielgebied en leid t niet tot snel en 
doeltreffend optreden. De beschikbare financiering is ook te beperkt. 
3. SUBSIDIARITEITSANALYSE  
3.1. Rechtsgrond voor de EU 
Het recht van de EU om op te treden op het gebied van binnenlandse zaken stoelt 
hoofdzakelijk op Titel V van het Verdrag betre ffende de werking van de Europese Unie 
(VWEU), met name de artikelen 77, lid 2, ar tikel 78, lid 2, artikel 79, leden 2 en 4, 
artikel 82, lid 1, artikel 84 en  artikel 87, lid 2, VWEU. Same nwerking met derde landen en 
internationale organisaties va lt onder artikel 212, lid 3, VWEU.  
3.2. Subsidiariteit 
De lidstaten kunnen de problemen  waar de EU op het gebied van binnenlandse zaken mee te 
maken heeft, niet zelfstandig oplossen. Het beheer van de migratiestromen, de EU-
buitengrenzen en de veiligheid  van de EU vergen aanzienlijke middelen en capaciteit van de 
lidstaten. EU-financiering is het mechanisme waarmee financiële invulling wordt gegeven aan het beginsel van solidariteit en de billijke verdeling van verantwoordelijkheden tussen de 
lidstaten. Zonder dit instrument zouden sommig e lidstaten worden g econfronteerd met de 
onevenredige last van lange gr enzen of migratiegolven. Betere  operationele samenwerking en 
bundeling van middelen levert schaalvoordelen en synergie op. Dit leidt tot een efficiëntere 
besteding van overheidsmiddelen en komt ook de  solidariteit en het wederzijds vertrouwen 
tussen de lidstaten ten goede. EU-financieri ng kan ook worden gebruikt om derde landen over 
te halen om zich samen met de EU in te zette n voor zaken waar vooral de EU en de lidstaten 
bij gebaat zijn.  
4. D
OELSTELLINGEN  
In de mededeling "Een begroting voor Europa 2020"1 is de oprichting van twee fondsen 
aangekondigd: 
Fonds  Doelstelling  Budget in 
prijzen van 2011 
(miljoen euro)  
Fonds voor migratie en asiel  Acties ondersteunen in verband met asiel en migratie, de 
integratie van onderdanen van derde landen en hun 
terugkeer  3 433  
Fonds voor interne Financiële steun verlenen aan initiatieven op het gebied 4 113  
                                                 
1 COM(2011) 500 definitief – delen I en II van 29 juni 2011. 
 
NL 6   NL veiligheid  van de buitengrenzen en interne veiligheid  
De algemene en specifieke doelstellingen van deze fondsen: 
Algemene doelstellingen  Specifieke doelstellingen  
Legale migratie naar de EU naar gelang de economische en sociale 
behoeften van de lidstaten vereenvoudigen en de integratie van 
legaal verblijvende onderdanen van derde landen ondersteunen  
De uitvoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel 
ondersteunen  
Illegale migratie terugdringen en vrijwillige terugkeer bevorderen  Het beheer van migratiestromen naar 
de EU verbeteren op de gebieden 
waarop de meerwaarde van de EU het 
grootst is, met name door middel van solidariteit, gedeelde 
verantwoordelijkheid en 
samenwerking met derde landen
 
De externe aspecten van het EU-migratiebeleid ondersteunen  
De buitengrenzen van de EU versterken  
Passeren van de EU-buitengrenzen vereenvoudigen  
Georganiseerde criminaliteit, terrorisme en andere veiligheidsrisico's terugdringen en zorgen voor doeltreffende opsporing en vervolging
 De interne veiligheid van de EU versterken door het beheer van de 
buitengrenzen en rechtshandhaving, 
o.m. door de paraatheid en reactiecapaciteit te vergroten, die het 
best kunnen worden ondersteund met 
financiële middelen van de EU, met name door transnationale 
samenwerking, schaalvoordelen, 
publiek-private partnerschappen en 
samenwerking met derde landen
 De externe aspecten van het EU -beleid voor interne veiligheid 
ondersteunen  
Bij het verwezenlijken van deze specifieke beleidsdoelstellingen dient ook voldoende 
aandacht te worden geschonken aan de algemene horizontale doelstelling van vereenvoudiging, met name wat betreft de flexibili teit van de toekomstige fondsen, de snelle 
terbeschikkingstelling van middelen bij crises  en de beperking van de administratieve 
werkbelasting. 
5. B
ELEIDSOPTIES  
Punt A – Financieringsprioriteiten 
Optie A.1  – Voortzetting van de middel enverdeling van 2013 (status-quo)  
Optie A.2 – Gemiddelde middelenverdeling 2007-2013  
Optie A.3 – Introductie  in de twee fondsen van een "exter ne" component voor het financieren 
van acties die in of met betrekking tot derde landen worden uitgevoerd en hoofdzakelijk de 
belangen en doelstellingen van de EU dienen, een directe impact op de EU en de lidstaten 
hebben, en continuïteit waarbor gen met activiteiten op het grondgebied van de EU. Deze 
financiering is niet bedoeld om ontwikkelingsgerichte acties te  ondersteunen en zal zo nodig 
worden gebruikt ter aanvulling van de financ iële bijstand die wordt verstrekt via EU-
instrumenten voor externe steun. De financiering wordt op alle beleidst erreinen verminderd, 
maar vooral op gebieden waarop de ondersteuning van activiteiten in het kader van de externe 
dimensie naar verwachting meer toegevoegde waarde en een grotere impact oplevert. 
Punt B – Gedeeld beheer 
 
NL 7   NL Optie B.1 – Een gemeenschappelijk meerjarenkader op grond van de breed geformuleerde 
politieke prioriteiten van de strategische EU-richtlijnen met nationale jaarprogramma's 
(status-quo).  
Optie B.2 – Uitsluitend meerjarenprogrammeri ng, als bij de Structuurfondsen.  
Optie B.3 – Een met afzonderlijke lidst aten op hoog niveau gevoe rde beleidsdialoog over 
prioriteiten en financiering op het gebied van binnenlandse zaken, gericht op het ondersteunen 
van de ontwikkeling van en het toezich t op hun nationale meerjarenprogramma's, 
overeenkomstig de EU-prioriteiten.  
Punt C – Gecentraliseerd beheer (direct en indirect) 
Optie C.1 – Uitvoering van een combinatie van subsidies en overheidsopdrachten om 
transnationale projecten en niet-overheidsactore n financieel te onderste unen, beleidsgestuurde 
activiteiten te bevorderen en dienst en aan te besteden (status-quo).  
Optie C.2 – Exclusief gebruik van centraal beheer de overheidsopdrachten en stopzetting van 
subsidies.  
Optie C.3 – Verbeterd  of gediversifieerd gecentral iseerd beheer door middel van 
bijdrageovereenkomsten met internationale orga nisaties, kaderpartnersc happen met de civiele 
samenleving en delegatie van specifieke taken aan bestaande agentschappen (indirect beheer). 
Er zou nog een beperkt aantal s ubsidies worden toegekend via oproepen tot het indienen van 
voorstellen. Er zou nog steeds met ove rheidsopdrachten worden gewerkt.  
Punt D – Noodmechanisme 
Optie D.1 – Het huidige noodmechanisme onder gedeel d beheer op asielgebied, dat geen 
betrekking heeft op andere migratie - of veiligheidscri ses (status-quo). 
Optie D.2 – Verbetering van het huidige noodmechan isme door het onder gecentraliseerd 
beheer te stellen en ook  te laten gelden voor migratie- en veiligheidscrises. De duur van de 
noodmaatregelen wordt van de huidige 6 maanden verlengd tot 18 maanden en de 
verantwoordelijke commissaris krijgt de bevoegd heid om uitgaven voor noodmaatregelen al 
enkele dagen na het ontstaan va n een noodsituatie goed te keuren.  
Optie D.3 – Mechanisme van  optie D.2 wel uitgebreid tot migratie, maar niet tot interne 
veiligheid, dat tot het toepassingsgebied van he t Solidariteitsfonds van de EU wordt gerekend.  
6. EFFECTBEOORDELING  
Punt A – Financieringsprioriteiten 
Optie A.1 – Verdeling 2013 (status-quo): Bij handhaving van de status-quo wordt het 
moeilijker voor de lidstaten om met hun asielste lsels adequaat te reageren op complexe en 
fluctuerende migratiestromen. De opvang van vluchtelingen en asielzoekers stelt bepaalde 
lidstaten voor onevenredige hoge kosten. Er  zijn onvoldoende middelen beschikbaar voor 
hervestigingsoperaties of voor extra ondersteuni ng van de lidstaten waarvan het asielstelsel 
onder uitzonderlijke druk staat. De  lidstaten blijven nationale/reg ionale integratiestrategieën 
ontwikkelen of de bestaande strategieën vers terken. Dit bevordert de integratie van 
 
NL 8   NL onderdanen van derde landen en heeft derhalve po sitieve gevolgen voor de sociale cohesie en 
de EU-economie, maar voor capaciteits opbouw neemt de toegevoegde waarde van 
financiering waarschijnl ijk geleidelijk af. De capaciteit voor terugkeerbeheer wordt verder 
opgevoerd, maar er wordt meer ondersteuning geboden voor de detentie-/opvangcapaciteit. 
Hoewel de lidstaten in staat zijn om meer illegale migran ten terug te sturen, neemt de 
toegevoegde waarde van verdere/voortgezet te capaciteitsopbouw na verloop van tijd 
waarschijnlijk af. De inspanningen van de lidstaten die namens en in het belang van de hele EU grenscontroletaken uitvoeren, worden st elselmatig uit de EU-begroting ondersteund. Zo 
wordt invulling gegeven aan de be ginselen van solidariteit en ge deelde verantwoordelijkheid. 
Het gebruik van nieuwe technolog ieën komt de veiligheid aan de grenzen ten goede en zorgt 
voor positieve economische effecten door inn ovatie te bevorderen en het voor bonafide 
reizigers eenvoudiger te maken om de EU in of uit te reizen. Consequenter gebruik van EU-
middelen voor consulaire samenwerking op vi sumgebied en ondersteuning van regelingen 
inzake klein grensverkeer in bepaalde grensgebieden maakt efficiëntiewinst mogelijk, wat een positieve uitwerking heeft op de economie van de  EU. De totstandbrenging van Eurosur leidt 
ook tot een afname van illegale migratie, gren soverschrijdende crim inaliteit en het aantal 
migranten dat omkomt op zee. Er wordt geld u itgetrokken voor de belangrijkste prioriteiten 
op het gebied van interne veili gheid. Naar verwachting bevordert  dit op de lange termijn de 
veiligheid van de EU. Het blijft echter moe ilijk om de werkzaamheden van gezamenlijke 
onderzoeksteams of nieuwere beleidsmaatrege len – zoals noodhulp en cr isisbeheer, waarbij 
flexibiliteit van cruciaal belang is – te fina ncieren. Er wordt geen werk gemaakt van de 
externe dimensie van het bele id op het gebied van binnenla ndse zaken, met de bovenstaande 
gevolgen. 
Optie A.2 – Gemiddelde middelenverdeling 2007-2013: De asielnormen worden verbeterd 
en de lidstaten kunnen het hoofd bieden aan complexe en fluctuerende migratiestromen en aan onevenredige druk op hun asielsystemen. Er is echter onvoldoende steun om een EU-
hervestigingsregeling op te zetten of om de lidstaten te bewegen tot deelname aan 
overplaatsing binnen de EU va n personen die internationale  bescherming genieten. Wat 
betreft de integratie van legaal verblijvende  onderdanen van derde landen heeft deze optie 
naar verwachting dezelfd e impact als optie A.1.  Door de beperkte EU-s teun voor de terugkeer 
van illegale migranten keren waarschijnlijk mi nder mensen terug en blijven meer illegale 
migranten in de EU. De lidsta ten kunnen kiezen voor bilatera le samenwerking met landen met 
vergelijkbare problemen, of voor  directe samenwerking met derd e landen, om enige greep te 
krijgen op het aantal nieuwe migranten. Zo kun nen migrantenstromen worden verlegd naar 
andere lidstaten. De positie van illegale immi granten, die dikwijls in het zwarte circuit 
werken, verslechtert waarschijnlijk. Omdat de  middelen voor het beheer van de buitengrenzen 
beperkt zijn, moet het accent worden verlegd va n algehele capaciteitsopbouw naar specifieke 
projecten, zoals de tenuitvoerlegging van Euro sur en/of de ontwikkeling van nieuwe IT-
systemen. De veiligheid aan de grenzen ka n op het huidige peil worden gehouden, maar 
grenscontrole kan zo niet als een "overhei dsdienst" worden beschouwd. Door ruimere 
financiële ondersteuning van de prak tische samenwerking tussen de 
rechtshandhavingsautoriteiten kunnen de lidstaten  de vele vormen van zware georganiseerde 
criminaliteit doeltreffender bestrijden. Van de externe dimensie van het beleid voor 
binnenlandse zaken wordt weinig werk gemaakt. De EU kan haar invloe d dan ook niet laten 
gelden om derde landen te stimuleren om zich  met de EU in te spannen voor zaken die voor 
de EU en de lidstaten van belang zijn, maar waaraan de derde landen zelf wellicht geen 
prioriteit hechten (terugname, be strijding van illegale migratie, versterkt grensbeheer, enz.). 
 
NL 9   NL Optie A.3 – Herverdeling met "externe" component: De asielnormen worden verbeterd. 
De EU en de lidstaten kunnen het hoofd bi eden aan complexe en fluctuerende 
migratiestromen, omgaan met onevenredige dr uk op de nationale asie lstelsels, een EU-
hervestigingsregeling vaststellen en extra financ iële prikkels bieden voor overplaatsing binnen 
de EU van personen die internationa le bescherming genieten. Regionale 
beschermingsprogramma's zouden de druk op deze landen verlichten en zorgen voor een billijke verdeling tussen de EU en de lidstat en door duurzame oplossingen te treffen binnen 
het systeem van internationale  bescherming van vluchtelinge n. De verschuiving naar het 
ondersteunen van gerichtere strategieën die de  integratie van onderdanen van derde landen op 
lokaal niveau moeten bevorderen en die hoofdzak elijk door lokale of regionale autoriteiten en 
niet-overheidsactoren worden u itgevoerd, heeft waarschijnlijk een  gunstig effect op de sociale 
cohesie en op de EU-economie in het algem een en de arbeidsmogelijkheden van onderdanen 
van derde landen in het bijzonder.  Uitgebreidere steun voor de tenuitvoerlegging van 
mobiliteitspartnerschappen, gekoppeld aan na uwere samenwerking tussen de EU en 
internationale organisaties, leidt tot maximale  operationele synergie en meer doeltreffendheid. 
Doordat het accent bij terugkeeroperaties is ve rlegd naar begeleide vrijwillige terugkeer, 
herintegratiemaatregelen en de verbeterde de tentiecapaciteit van de lidstaten, beheren de 
lidstaten zaken veel beter, kunnen de lidstaten  alle mogelijke repatrianten een belangrijke 
stimulans voor terugkeer bieden en volledi ge inachtneming waarborgen van samenhangende 
beginselen van vrijwillige terugkeer over eenkomstig EU-normen en de menselijke en 
waardige behandeling van alle mogelijke repatrianten. Door de uitvoering van overnameovereenkomsten te ondersteunen wordt kr achtig bijgedragen tot de bestrijding van 
illegale migratie. Door de cumulatieve impact  van de EU-hervestig ingsregeling, regionale 
beschermingsprogramma’s, mobiliteitspartnerschappen en opnameovereenkomsten is er minder behoefte aan noodfinanciering bij plotse linge migratiedruk, neemt zowel in de landen 
van herkomst als in de lidstaten de behoefte aan internationale besc herming af, komen er 
minder mensen illegaal de EU binnen en hoeve n er minder terugkeeroperaties te worden 
gefinancierd. De impact op de buitengrenzen is waarschijnlijk gelijk aan  die bij optie 1, maar 
door de aandacht voor de externe dimensie le idt doeltreffender samenwerking tussen Frontex 
en derde landen bij het grensbeheer er waarschi jnlijk toe dat illegale binnenkomst in de EU 
verhoudingsgewijs vaker wordt verhinderd of ontde kt. Zo worden de belangrijkste prioriteiten 
op het gebied van interne veili gheid verwezenlijkt, hetgeen de veiligheid van de EU op de 
lange termijn ten goede komt. Ondersteuning van de externe dimensie van het interne 
veiligheidsbeleid zorgt v oor meer duidelijkheid over de vei ligheidsrisico’s die in derde landen 
ontstaan. Door met deze landen ook samen te werken op andere gebieden, zoals migratiebeheer, zou de dreiging van terroristische of criminel e organisaties doeltreffender 
kunnen worden ontdekt en voorkomen. 
Punt B – Gedeeld beheer 
Optie B.1 – Status-quo: In dit geval wordt er verder gewerkt met een jaarlijkse 
programmering binnen een meerjarig kader, wa ardoor er acties kunnen worden gekozen en 
uitgevoerd die nauwer aansluite n bij de verschuivende EU-pri oriteiten. Hoewel het aantal 
jaarlijkse programma’s zo met circa 50% afn eemt tot ongeveer 392, bl ijft het een complex, 
tijdrovend en lastig te beheren systeem, dat een grote administratieve werkbelasting meebrengt. De afsluitingsprocedure is ook onvereni gbaar met de procedure die is vastgesteld 
in de herziene versie van het Financieel Reglement.  
Optie B.2 – Meerjarige programmering: In totaal hoeven er maar 56 meerjarige 
programma’s te worden beheerd, wat ne erkomt op een forse vermindering van de 
administratieve belasting va n de Commissie en de lids taten. De programmering wordt 
 
NL 10   NL gestroomlijnd met andere instrumenten onder gedeeld beheer, waardoor de samenhang 
toeneemt en alle belanghebbende partijen meer  duidelijkheid krijge n. Hoewel meerjarige 
programmering meer flexibiliteit mogelijk m aakt, wordt er onvoldoe nde rekening gehouden 
met de specifieke kenmerken van het beleidsterrein binnenlandse zaken. 
Optie B.3 – Meerjarige program mering met beleidsdialoog: In totaal hoeven er maar 56 
meerjarige programma’s te worden beheerd, wat neerkomt op een forse vermindering van de administratieve belasting van de Commissie en de lidstaten. De beleidsdialoog op hoog 
niveau leidt tot een meer resultaatgerichte aanpak. De combinatie van vereenvoudiging en 
resultaatgerichte programmering is  een belangrijke verbetering ten opzichte van de status-quo. 
Punt C – Gecentraliseerd beheer (direct en indirect) 
Optie C.1 – Status-quo: Er worden aanzienlijke bedragen  besteed onder gecentraliseerd 
beheer, met name op het gebied van intern e veiligheid. Zonder inspanningen om de 
regelgeving te vereenvoudigen en de procedur es te stroomlijnen loopt de administratieve 
belasting van de Commissie en  de eindbegunstigden op, waardoor  waarschijnlijk ook het 
foutenrisico zal toenemen. 
Optie C.2 – Alleen overheidsopdrachten: Er zijn geen middelen nodig voor subsidiebeheer. 
Het is echter niet mogelijk om beleidsg estuurde innovatieve acties te ondersteunen, 
transnationale samenwerking te bevorderen of maatschappelijke organisaties te steunen of 
versterken. Het vermogen van de EU om bij crises  snel en doeltreffend op te treden zal er niet 
op vooruit gaan. 
Optie C.3 – Beter en divers er gecentraliseerd beheer: Beleidsgestuurde acties worden 
ondersteund met subsidies, die doeltreffender en  doelmatiger worden beheerd door de meest 
geschikte actoren. Hoewel deze optie aanvankelijk kan leiden tot een lichte toename van de administratieve werkbelasting, zal zij uitei ndelijk de betrekkingen met de grootste 
belanghebbende partijen bevorderen en de algehele werkbelasting verminderen. De 
administratieve werkbelasting neemt ook af door een beperkt aantal algemene oproepen tot het indienen van voorstellen. Naar verwachting ko mt de overdracht van specifieke taken aan 
de agentschappen voor binnenlands e zaken – ook in derde landen – ten goede aan de synergie 
en samenhang. 
Punt D – Noodmechanisme 
Optie D.1 – Status-quo: D e  E U  i s  n i e t  i n  s t a a t  o m  s n e l  en doeltreffend te  reageren op 
asielcrises of andere crises op het gebied van migratie of veiligheid. 
Optie D.2 – Verbeterd noodm echanisme ook van toepassing voor andere crises op 
migratiegebied en voo r veiligheidscrises: De EU kan snel en doeltreffend reageren op 
andere crises op migratiegebied (die losstaan van asiel) en veiligheidscrises. De acties verlopen doelmatiger, aangezien voor noodfinanci ering de geschiktste uitvoeringspartner kan 
worden gekozen, noodfinanciering sneller te r beschikking kan worden gesteld en 
noodmaatregelen zo nodig kunnen worden verlengd.  
Optie D.3 – Verbeterd noodm echanisme ook van toepassing voor andere crises op 
migratiegebied, en toepassingsgebied van Soli dariteitsfonds van de EU uitgebreid met 
veiligheid: Het effect is als dat van optie D.2. Al s ook door de mens veroorzaakte crises 
onder het toepassingsgebied van het Solidariteitsf onds van de EU komen te vallen, levert dit 
 
NL 11   NL waarschijnlijk geen belangrijke afname va n de werkbelasting op, maar wel een minder 
gerichte inzet van het Solidariteitsfonds van de  EU. Dat zal naar verwachting niet in goede 
aarde vallen bij de Raad. 
7. VERGELIJKING VAN DE OPTIES  
7.1. Vergelijkende analyse van de opties 
Punt A – Financieringsprioriteiten 
Opties A.1 en A.2 voorzien niet in specifieke fi nanciering voor de externe dimensie van het 
beleidsterrein binnenlandse zaken . Daardoor zijn er voor de "int erne" aspecten van dit beleid 
meer middelen beschikbaar, maar deze worden ni et altijd besteed aan acties die het meest 
effect sorteren. Het opnemen van een aanzienlijk e externe component in beide fondsen (optie 
A.3) heeft daarentegen een be langrijk "preventief" effect op het hele beleidsterrein 
binnenlandse zaken, waardoor er in  totaal wellicht minder midde len nodig zijn voor de interne 
aspecten van dit beleid.  Deze aanpak zorgt ook voor een betere bescherming van de EU-
belangen buiten de EU, met name door de onderst euning van acties die in  de EU beginnen en 
doorlopen in derde landen. Hier door kan de EU niet all een de consequenties van 
migratiestromen en georganiseerde crimin aliteit en terrorisme aanpakken, maar ook 
preventief optreden in derde landen. Een de rgelijk optreden zou meerdere gunstige gevolgen 
kunnen hebben. Zo zouden er wellicht minde r mensen behoefte aan asiel hebben, minder 
illegale migranten de EU-buitengrenzen over schrijden en minder gr ensoverschrijdende 
strafbare feiten worden gepleegd, zoals handel in mensen, drugs en wapens. Nauwere samenwerking met derde landen maakt het ook mogelijk om legale of arbeidsimmigratie beter te beheren en arbeidstekorten in de EU beter aan te pakken.  
Punt B – Gedeeld beheer 
Optie B.1 (status-quo) heeft een bijzonder negatief eff ect op de administratieve werkbelasting 
en beantwoordt niet aan het verzoek van de  lidstaten om veree nvoudiging. De onder B.2 
voorgestelde overschakeling op meerjarige progr ammering houdt een significante verbetering 
in ten opzichte van de status-quo, aangezi en de Commissies en de lidstaten minder 
programma's zouden hoeven te beheren.  Door stroomlijning van de programmering met 
andere EU-instrumenten onder gedeeld beheer  neemt de samenhang toe en krijgen alle 
belanghebbende partijen meer duidelijkheid. Op tie B.2 maakt meer flexibiliteit mogelijk, 
maar voorziet niet in de behoefte om in te spel en op de situatie in de lidstaten en in derde 
landen, die op het beleidsterrein binnenlandse zaken voortdurend aan verandering onderhevig 
is. De beleidsdialoog van optie B.3 voor ziet wel in deze behoefte en maakt een 
resultaatgerichter gedeeld beheer mogelijk. Waar schijnlijk leidt deze opti e na de eerste twee 
jaar, waarin oude en nieuwe instrumenten naas t elkaar bestaan, tot een flexibeler aanpak van 
de programmering en een beduidend kleinere  werkbelasting voor alle belanghebbende 
partijen. 
Punt C – Gecentraliseerd beheer (direct en indirect) 
Van de drie opties die zijn onderzocht in ve rband met de uitvoering van gecentraliseerd 
beheer is optie C .1 (status-quo) de minst aantrekkelijke, omdat deze weinig of niets bijdraagt 
tot vereenvoudiging of beperking van de admini stratieve werkbelastin g. Wat dit betreft is 
optie C.2 (alleen overheidsopdrachten) een  belangrijke verbetering, hoewel zij de 
 
NL 12   NL mogelijkheid uitsluit om door middel van subsidies beleidsg estuurde acties te bevorderen, 
transnationale samenwerking te stimuleren en  maatschappelijke organi saties te ondersteunen. 
Door gebruik te maken van kaderpartnerscha ppen, bijdrageovereenkomst en, indirect beheer 
en een beperkt aan tal algemene oproepen tot het indien en van voorstellen, uit te schrijven 
door de meest geschikte partij, leidt optie C.3 to t gerichter, diverser en efficiënter centraal 
beheer. 
Punt D – Noodmechanisme 
Optie D.1 (status-quo) voldoet duidelijk niet aan de vereiste dat de EU sneller en 
doeltreffender reageert op crises op het gebied van migratie en veiligheid. Optie D.3 is beter 
dan optie D.1, omdat middelen onder centraal beh eer op het gebied van migratie sneller ter 
beschikking komen. Maar waarschijnlijk verzetten de lidstaten zich ertegen veiligheidscrises in het toepassingsgebied van het Solidariteitsfonds van de EU op te nemen, omdat dit zou 
kunnen leiden tot een minder gerichte inzet van het instrument. Optie D.2 vormt eveneens een 
uitgesproken verbetering ten opzichte van de st atus-quo, omdat bij noods ituaties op het gebied 
van migratie snel middelen beschikbaar kunnen worden gesteld en het Fonds voor interne veiligheid een specifiek reactiemechanisme omvat.  
7.2. Voorkeursoptie en orga nisatorische aspecten 
De voorkeursoptie is een combinatie  van de opties A .3, B.3, C.3 en D.2.  Gedeeld beheer is de 
belangrijkste financieringsmethode op het gebi ed van binnenlandse zak en, hoewel er ook een 
verbeterde vorm van gecentraliseerd beheer in  gebruik blijft voor transnationale acties, 
innovatieve projecten, steun voor  maatschappelijke organisatie s, IT-systemen, onderzoeken, 
evenementen en acties die een externe dimensie  hebben en/of een snelle mobilisering van EU-
middelen vereisen. De agentschappen worden belast met de uitvoering van specifieke 
operationele taken in het kader van hun opdr acht en in aanvulling op hun werkprogramma's. 
De voorkeursoptie is volledig in overeen stemming met het besluit om het aantal 
financieringsinstrumenten tot twee terug te br engen zodat de financiering op het gebied van 
binnenlandse zaken aan zichtbaarheid wint en het gemakkelijk wordt om acties te financieren 
die momenteel onder meerdere fondsen vallen. Ee n ander belangrijk kenmerk van de nieuwe 
financieringsstructuur voor binne nlandse zaken is de invoering van één horizontaal instrument 
voor beide fondsen, met daarin alle regels inzake programmering, verslaglegging, financieel 
beheer en controle. Dit heeft twee duidel ijke voordelen: ten eerst e worden doublures 
voorkomen en wordt het aantal identieke parallelle  bepalingen in de twee  fondsen aanzienlijk 
verminderd, en ten tweede leidt het instrument  tot vereenvoudiging en consistentie, aangezien 
dezelfde regels zullen gelden voor alle begunstigden, ongeacht het betrokken financieringsinstrument, waardoor de fondsen toegankelijker worden en begrijpelijker wat 
betreft hun werking. 
8. T
OEZICHT EN EVALUATIE  
Er worden voorzieningen getroffen om beide fondsen te onderwerpe n aan een tussentijdse 
evaluatie en een evaluatie achteraf. Teneinde maximale flexibiliteit te waarborgen wordt niet 
vooraf vastgesteld op welk moment de tussentijd se evaluatie plaatsvindt . Om de voortgang te 
controleren en de resultaten en effecten van de EU-uitgaven op het gebied van binnenlandse 
zaken te meten, wordt een aantal indicatoren ontwikkeld ter beoordeling van de ingezette 
middelen, de geleverde prestaties en de bereikte resultaten.