OVER EEN DOELTREFFENDER TERUGKEERBELEID IN DE EUROPESE UNIE - EEN VERNIEUWD ACTIEPLAN

Op 9 september 2015 heeft de Commissie het EU-actieplan inzake terugkeer vastgesteld, met daarin 36 concrete maatregelen om de doeltreffendheid van het terugkeersysteem van de Europese Unie te verbeteren. Het merendeel van deze maatregelen loopt nog of is al uitgevoerd, zoals is weergegeven in de bijlage bij deze mededeling. Niettemin is de algehele impact op het terugkeerpercentage in de Europese Unie beperkt gebleven; er zal daadkrachtiger moeten worden opgetreden om meetbare resultaten te boeken op het gebied van de terugkeer van irreguliere migranten.

Sinds de vaststelling van het actieplan zijn de uitdagingen waarop het terugkeerbeleid van de Europese Unie een antwoord moet bieden, nog groter geworden en is dit aspect van het Europees integraal migratiebeleid op de voorgrond komen te staan. In 2015 kregen 533 395 irreguliere migranten het bevel om de EU te verlaten, tegenover 470 080 in 2014. Aangezien in 2015-2016 alleen al 2,6 miljoen asielaanvragen ziin ingediend, en ervan uitgaande dat gedurende de eerste drie kwartalen van 2016 de erkenningsgraad in eerste instantie 57 % bedroeg, moeten de lidstaten wellicht meer dan één miljoen mensen na behandeling van hun asielaanvraag terugsturen. Op EU-niveau zijn de terugkeerpercentages echter niet verbeterd. Hoewel het totale terugkeerpercentage tussen 2014 en 2015 is gestegen van 41,8 % tot 42,5 %, is het percentage gevallen waarin het daadwerkelijk tot terugkeer naar derde landen komt, gedaald van 36,6 % tot 36,4 %. Wordt terugkeer naar de Westelijke Balkan buiten beschouwing gelaten, dan daalt het terugkeerpercentage op het niveau van de Europese Unie zelfs tot 27 %.

De belangrijkste uitdagingen van ons terugkeerbeleid manifesteren zich altijd zowel binnen de Europese Unie en de lidstaten als daarbuiten. De Commissie heeft, samen met de Europese Dienst voor extern optreden en de lidstaten, werk gemaakt van de externe aspecten door middel van specifieke samenwerkingsverbanden met derde landen. Hiertoe is in juni 2016 een partnerschapskader inzake migratie gestart; vandaag wordt een derde voortgangsverslag over dit kader vastgesteld.

Een doeltreffend terugkeerbeleid begint binnen de Europese Unie. In de conclusies van de Europese Raad van 20-21 oktober 2016 hebben lidstaten opgeroepen tot het versterken van de nationale administratieve procedures voor terugkeer. Voorts is in de Verklaring van Malta van de staatshoofden en regeringsleiders van 3 februari 2017 benadrukt dat het terugkeerbeleid van de Europese Unie toe is aan een kritische herziening op basis van een objectieve analyse van de wijze waarop de wettelijke, operationele, financiële en praktische instrumenten die op het niveau van de Unie en op nationaal niveau voorhanden zijn, worden toegepast. Het is dan ook zaak de toepassing van de terugkeerrichtlijn pragmatisch te bekijken en tekortkomingen te verhelpen, bv. door de lidstaten aan te moedigen de nodige verbeteringen aan te brengen in hun nationale terugkeersystemen, teneinde betere coördinatie en een multidisciplinaire aanpak te waarborgen. Daarnaast moeten we het gebruik van de financiële en operationele instrumenten van de Europese Unie optimaliseren om een samenwerkingsfaciliteit in het leven te roepen voor informatieuitwisseling en voor betere samenwerking en coördinatie tussen de bevoegde instanties van de lidstaten en de EU. Bovendien is het nieuwe mandaat van het Europees Grens- en kustwachtagentschap beduidend versterkt, zodat het de lidstaten beter kan ondersteunen bij het gezamenlijk of zelfstandig uitvoeren van terugkeeractiviteiten. De voortgang bij de uitvoering van het nieuwe mandaat wordt gevolgd in het tweede verslag over het Europese Grens- en kustwachtsagentschap, dat vandaag is vastgesteld.

Dit vernieuwde actieplan inzake terugkeer, dat tot de lidstaten, de instellingen en agentschappen van de Europese Unie is gericht, moet de terugkeercijfers aanzienlijk verbeteren. Het bevat aanvullende specifieke maatregelen die naast de lopende maatregelen in het kader van het bestaande actieplan moeten worden uitgevoerd. Het actieplan geeft ook een nieuwe impuls aan het streven om de uitvoering van het actieplan van 2015 te voltooien en zal meetbare resultaten opleveren waar het gaat om het voorkomen van irreguliere migratie en om de terugkeer van irreguliere migranten. Hiertoe stelt de Commissie ook een aanbeveling vast over het doeltreffender maken van terugkeer bij de tenuitvoerlegging van de terugkeerrichtlijn.

I – Het terugkeersysteem van de EU: nationale administratieve systemen en terugkeerprocedures doeltreffender maken

I.1 De terugkeerrichtlijn

Het belangrijkste onderdeel van de wetgeving inzake de terugkeer van irreguliere migranten is Richtlijn 2008/115/EG ("de terugkeerrichtlijn"). Deze richtlijn bevat de gemeenschappelijke normen en procedures voor de doeltreffende terugkeer van irreguliere emigranten, met inachtneming van hun grondrechten en het beginsel van non-refoulement. Tegelijkertijd laat de richtlijn de lidstaten de nodige speelruimte wat betreft de wijze waarop zij deze doelstelling verwezenlijken.

Voor een gedegen overzicht van de belangrijkste uitdagingen waarmee lidstaten bij terugkeer te maken krijgen, is gebruikgemaakt van het Schengenevaluatiemechanisme en de via het Europees migratienetwerk verzamelde informatie. Hieruit blijkt dat de lidstaten de flexibiliteit van de terugkeerrichtlijn optimaal moeten benutten voor het opvoeren van hun capaciteit om irreguliere migranten, die in aantal toenemen, uit de Europese Unie te doen terugkeren.

Daarnaast zouden de lidstaten, met steun van de Commissie, goede praktijken moeten vaststellen en uitwisselen om onderdanen van derde landen te weerhouden van irregulier verblijf op hun grondgebied.

Deze maatregelen moeten geheel conform het primaire recht, met inbegrip van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het EU-acquis inzake migratie, ten uitvoer worden gelegd. De terugkeerrichtlijn bevat daartoe reeds een stevig pakket normen, waaronder het recht op een doeltreffende voorziening in rechte om een terugkeerbesluit te betwisten, en in acht nemen van de eenheid van het gezin, het belang van het kind en de bijzondere behoeften van kwetsbare mensen.

De Commissie zal de toepassing en naleving van de terugkeerrichtlijn nauwlettend volgen om de specifieke tekortkomingen van de nationale systemen te verhelpen. Teneinde aanwijzingen te geven over de wijze waarop de bepalingen van de richtlijn kunnen bijdragen tot doeltreffender terugkeer, stelt de Commissie vandaag een aanbeveling vast over het doeltreffender maken van terugkeer bij de tenuitvoerlegging van de terugkeerrichtlijn. De lidstaten zouden onmiddellijk maatregelen moeten nemen overeenkomstig deze aanbeveling. Bovendien moet het terugkeerhandboek, dat aanwijzingen bevat over de uitleg en praktische toepassing van de bepalingen van de terugkeerrichtlijn, verder worden bijgewerkt en in overeenstemming met deze aanbeveling worden gebracht.