[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 2.7.2009

COM(2009) 330 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

betreffende de handhaving van het consumentenacquis

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

betreffende de handhaving van het consumentenacquis(Voor de EER relevante tekst)

1. INLEIDING

De 493 miljoen consumenten in de EU zijn van centraal belang voor het doeltreffend functioneren van de interne markt. Daar de uitgaven van de consumenten de helft van de rijkdom in de EU genereren, hebben de consumenten een cruciale rol te spelen bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de Lissabonagenda, namelijk een sterkere groei, meer werkgelegenheid en een groter concurrentievermogen.

De perceptie dat bij de handhaving van de EU-voorschriften inzake consumentenbescherming snel wordt opgetreden, werkt stimulerend voor het vertrouwen van de consument en afschrikkend voor ondernemingen die zich aan die voorschriften willen onttrekken. Dit zorgt dan weer voor een eerlijk en gelijk speelveld voor alle betrokkenen. Daarom is een doeltreffende handhaving een prioriteit voor het consumentenbeleid. Zij is ook een sleutelelement van het internemarktbeleid van de Commissie aangezien de tenuitvoerlegging en handhaving van de voorschriften van fundamenteel belang zijn om de voordelen van de interne markt concreet gestalte te geven voor de burgers.

Binnen de scala aan activiteiten die bedoeld zijn om de naleving van de voorschriften inzake consumentenbescherming te waarborgen, staat handhaving door overheidsinstanties centraal omdat zij alle andere strategieën ondersteunt en een voorwaarde is voor het welslagen ervan. De doeltreffendheid van publieke handhaving en markttoezicht vormt een krachtig afschrikmiddel voor handelaren die anders geneigd zouden zijn zich aan de voorschriften te onttrekken, en werkt stimulerend voor andere maatregelen ter verbetering van de werking van markten en het gedrag van handelaren. De zichtbaarheid van handhavingsactiviteiten en de resultaten ervan speelt daarbij een belangrijke rol. Het vertrouwen van de consumenten kan slechts worden vergroot als de consumenten zich bewust zijn van wat op de markten gebeurt en weten dat degenen die zich niet aan de spelregels houden, daar niet mee zullen wegkomen. Zo ook zullen informatiecampagnes niet het gewenste effect sorteren als de consumenten er niet op kunnen vertrouwen dat zij, wanneer zij voor hun rechten opkomen, steun vinden in de dreiging die uitgaat van handhaving.

In het licht van de huidige wereldwijde economische inzinking is een krachtige en consistente handhaving des te belangrijker daar de crisis de consumenten kwetsbaarder maakt en lage niveaus van naleving de consumenten extra kunnen benadelen. Bovendien versterkt een doeltreffende handhaving het door de crisis verzwakte vertrouwen van de consumenten, wat bijdraagt tot meer consumentenuitgaven als stuwende kracht voor het economische herstel. De verbetering van de markttoezicht- en handhavingsmechanismen met het oog op het versterken van het vertrouwen van de consumenten is van het grootste belang omdat de uitgaven van de consumenten een belangrijke factor zullen zijn voor het economische herstel. De huidige economische crisis houdt ook nieuwe uitdagingen in voor handhavingsinstanties, die met een toenemende schaarste aan middelen kunnen worden geconfronteerd en daarom zorgvuldig hun prioriteiten moeten bepalen en ervoor moeten zorgen dat hun handhavingsactiviteiten een zo groot mogelijk effect hebben.

Bovendien blijven de Europese consumenten terughoudend als het erom gaat gebruik te maken van de door de marktintegratie geboden voordelen. Dit is onder meer toe te schrijven aan het feit dat de consumenten er geen vertrouwen in hebben dat hun rechten evengoed zullen worden beschermd als zij in het buitenland kopen[1]. In een eengemaakte markt mag het voor de consumenten geen aanleiding tot bezorgdheid geven waar een handelaar gevestigd is, aangezien dit geen invloed mag hebben op het niveau van bescherming tegen oneerlijke handelspraktijken. Het is voor de EU dan ook een bijzondere uitdaging om op het hele grondgebied een consistent hoog niveau van handhaving te garanderen. Doel van deze mededeling is de lopende werkzaamheden van de Commissie in kaart te brengen en in het kader van een uitgebreide analyse van de met handhaving verband houdende activiteiten na te gaan welke mogelijkheden er zijn voor toekomstige initiatieven.

2. DE UITDAGINGEN VOOR EEN DOELTREFFENDE HANDHAVING

2.1. De grondslagen – de interactie tussen publieke handhaving en andere maatregelen om naleving te waarborgen

Handhaving met betrekking tot het consumentenbeleid omvat een scala aan activiteiten die door verschillende actoren met uiteenlopende instrumenten worden uitgevoerd om ervoor te zorgen dat de rechten van de consument worden geëerbiedigd. Daartoe behoren niet alleen formele handhavingsprocedures, die hoofdzakelijk door publieke handhavingsinstanties worden uitgevoerd en waarover deze mededeling in de eerste plaats handelt, maar ook de stappen die consumenten ondernemen om hun rechten te verdedigen door private handhaving of via andere geschillenbeslechtingsmechanismen. Voor een doeltreffende handhavingsreactie worden activiteiten ter bevordering van de naleving door de voorlichting van consumenten en ondernemingen gecombineerd met meer formele handhavingsmaatregelen.

Een doeltreffende handhaving hangt af van de beschikbaarheid van gegevens die handhavingsinstanties in staat stellen hun inspanningen te richten op markten die ten aanzien van de consumenten in gebreke blijven, en die degelijk feitenmateriaal voor handhavingsmaatregelen verschaffen. Evenzo moet feitenmateriaal worden verzameld over het effect en de doeltreffendheid van de gekozen mix van handhavingsmaatregelen.

Dit veronderstelt ook dat voorzien is in instanties die over de nodige bevoegdheden beschikken om ervoor te zorgen dat de voorschriften worden toegepast. Daartoe behoren evenredige, toegankelijke en afschrikkende rechtsmiddelen en sancties.

De traditionele kijk op handhaving van de consumentenbescherming is steeds geweest dat overheidsinstanties de harde wet toepassen. Vandaag bestaan er alternatieven die de consumenten in staat stellen rechtstreeks verhaal te zoeken. Er worden ook nieuwere middelen geïntroduceerd om voor naleving van de wetgeving te zorgen. Regelingen voor alternatieve geschillenbeslechting (AGB) of mechanismen voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting kunnen een geschikt en aantrekkelijk alternatief zijn voor consumenten die er niet in geslaagd zijn hun geschil met een handelaar op informele wijze bij te leggen.

Maatregelen inzake coregulering en zelfregulering kunnen het vaste voornemen van het bedrijfsleven om een hoog niveau van naleving te waarborgen, kracht bijzetten (bijvoorbeeld het Veiligheidspact inzake speelgoed en het Energieforum voor de burger) en tegelijk een alternatief zijn voor of een aanvulling op formele wetgeving (de rondetafel over reclame of de gedragscode over het veranderen van bank). In het laatstgenoemde geval is het van essentieel belang dat de maatregel niet alleen de verwachte normen vaststelt, maar ook monitoringmechanismen en een klachtenbehandelingsprocedure omvat.

Handhavingsmaatregelen van overheidsinstanties en handhavingsmaatregelen van zelfreguleringsinstanties kunnen elkaar dan ook aanvullen: eerstgenoemde voorzien in een dragend wettelijk en juridisch raamwerk, terwijl laatstgenoemde een extra hulpmiddel zijn voor eenvoudige zaken.

De Richtlijn inzake oneerlijke handelspraktijken (OHP)[2] is een goed voorbeeld hiervan omdat er daarin van wordt uitgegaan dat zelfregulering de gerechtelijke en administratieve handhaving kan ondersteunen en omdat zij de rol verduidelijkt die de houders van gedragscodes kunnen spelen bij handhaving. De lidstaten kunnen zich verlaten op zelfreguleringssystemen voor geschillenbeslechting om het niveau van consumentenbescherming te verhogen en te komen tot een zo goed mogelijke naleving van de wetgeving. De richtlijn maakt echter duidelijk dat zelfregulering niet in de plaats kan komen van gerechtelijke of administratieve handhavingsmiddelen. Zij versterkt de doeltreffendheid van gedragscodes door de lidstaten te verplichten de zelfreguleringsregels te handhaven ten aanzien van handelaren die zich ertoe verbonden hebben de codes na te leven.

Dit heeft als resultaat dat de instanties die toezicht houden op zelfreguleringscodes, het effect van beperkte hulpmiddelen kunnen maximaliseren, mits zij voldoen aan de criteria doelmatigheid, legitimiteit, verantwoordingsplicht en consistentie.

2.2. De uitdagingen

Consumentenmarkten ontwikkelen zich snel, waardoor handhavingsinstanties met nieuwe uitdagingen worden geconfronteerd. Ten eerste worden producten, diensten en verkoopkanalen steeds gesofisticeerder en moeten de consumenten steeds complexere keuzen maken, wat een groter schaderisico inhoudt en een overeenkomstige aanpassing van de handhavingstechnieken vereist. Waar nodig moet misschien ook het regelgevingskader worden herzien om leemten in de regelgeving aan te vullen.

Ten tweede wint de grensoverschrijdende dimensie van consumentenmarkten snel aan belang door de opkomst van e-handel. Factoren zoals de uitbreiding van de interne markt en de toenemende globalisering van de handel dragen er ook toe bij om consumentenmarkten een grotere grensoverschrijdende dimensie te geven. Dit brengt nieuwe uitdagingen met zich mee voor handhavingsinstanties, die worden beperkt door de grenzen van hun rechtsgebied.

Ten derde wordt een doeltreffend grensoverschrijdend handhavingsbeleid belemmerd door de versnippering van het regelgevingskader als gevolg van de minimale harmonisatiebepalingen in veel EU-consumentenrichtlijnen. Voor grensoverschrijdende handhaving is het nodig tot overeenstemming te komen over de beginselen die het toepasselijke recht bepalen, en de uiteenlopende administratieve capaciteiten en handhavingstradities in de lidstaten met elkaar te verzoenen.

Ten vierde wordt een doeltreffende handhaving gerealiseerd door optimaal gebruik te maken van de hulpmiddelen waarover handhavingsinstanties beschikken. Bij de selectie van de te onderzoeken gebieden moet worden uitgegaan van een consistent stel criteria, met name de omvang van de problemen in een bepaalde sector (zoals bijvoorbeeld is gebleken uit het aantal klachten), het effect van verbeteringen op het welzijn van de consumenten, en de mogelijke schade voor de consumenten indien geen maatregelen worden genomen.

Ten slotte is het, om een hoog niveau van naleving te bereiken, van belang een duidelijk signaal aan de markt te geven dat er een aannemelijk risico bestaat dat overtredingen aan het licht worden gebracht, worden vervolgd en bestraft. Deze aanpak moet worden gecombineerd met evenredige en afschrikkende sancties.

2.3. De rol van de Commissie

Artikel 153 van het EG-Verdrag bepaalt welke rol de Gemeenschap te spelen heeft bij de bevordering van de belangen van de consumenten en dat een hoog niveau van consumentenbescherming moet worden gewaarborgd. De handhaving van het consumentenacquis tegen handelaren valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten en de eerstelijnshandhaving vindt plaats op nationaal niveau.

Tegen deze achtergrond van gedecentraliseerde handhaving is het de taak van de Commissie[3] ervoor te zorgen dat met het EU-regelgevingskader het hoogst mogelijke niveau van consumentenbescherming wordt bereikt en zowel bij de consumenten als bij de ondernemingen vertrouwen wordt gewekt om een naadloos functionerende interne markt tot stand te brengen.

Krachtens haar rol als hoedster van het Verdrag ziet de Commissie toe op de omzetting en tenuitvoerlegging van richtlijnen en op de tenuitvoerlegging van rechtstreeks toepasselijke voorschriften door de lidstaten. Indien een lidstaat niet aan zijn handhavingsverplichtingen voldoet, zal de Commissie zo nodig krachtens artikel 226 van het EG-Verdrag een inbreukprocedure inleiden.

De Commissie draagt ook bij tot de oplossing van de problemen die handhavingsinstanties ondervinden door ervoor te zorgen dat op EU-niveau efficiënte mechanismen worden ingesteld om grensoverschrijdende zaken op afdoende wijze te beslechten. De Commissie gebruikt haar rol als facilitator om de aanzet te geven tot gezamenlijke handhavingsacties op EU-niveau en deze te coördineren. Zij speelt ook een centrale rol bij de uitwisseling van beste praktijken en zorgt voor aanvullende ondersteuning in de vorm van opleidingen en financiële steun voor gemeenschappelijke markttoezicht- en handhavingsactiviteiten die de nationale handhavingsinstanties ondernemen.

Artikel 153, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag stelt voor de Gemeenschap ook een taak vast die erin bestaat het nationale consumentenbeleid te ondersteunen, aan te vullen en te controleren. Het controleren en benchmarken van de handhaving zijn belangrijke elementen voor de totstandbrenging van een interne markt die goed functioneert voor de consumenten. De hulpmiddelen van de Commissie voor de ondersteuning en aanvulling van maatregelen om de transparantie te vergroten, moeten verder worden geëvalueerd. Meer transparantie kan met name belangrijk zijn wanneer de schade voor de consument niet tot één lidstaat beperkt blijft en evenmin verband houdt met grensoverschrijdende situaties, maar een situatie betreft waarbij consumenten in verschillende of alle lidstaten nadeel ondervinden van een bepaalde praktijk of een bepaalde onderneming. In dergelijke zaken met een Europese dimensie kan het nuttig zijn dat de Commissie het voortouw neemt bij het zoeken naar een oplossing voor het probleem.

Dezelfde bepaling kan ook als grondslag dienen voor toekomstige rechtsinstrumenten die de Commissie in staat stellen de handhavingswerkzaamheden van de lidstaten beter te ondersteunen en aan te vullen.

3. NAAR EEN HOGERE VERSNELLING

Het is van cruciaal belang de uitdagingen waarmee handhavingsinstanties worden geconfronteerd, aan te gaan om de consumenten tastbare voordelen te kunnen bieden. Om dit doel te verwezenlijken heeft de Commissie vijf prioritaire actiegebieden aangegeven:

( sterkere en doeltreffendere samenwerkingsmechanismen voor grensoverschrijdende handhaving ontwikkelen;

( zorgen voor meer transparantie en zichtbaarheid van markttoezicht- en handhavingsactiviteiten;

( de kennisuitwisseling verbeteren en een gemeenschappelijke interpretatie van de voorschriften ontwikkelen;

( zorgen voor een betere marktmonitoring – een meer op feitenmateriaal gebaseerde aanpak ontwikkelen;

( de internationale samenwerking intensifiëren.

3.1. Sterkere en doeltreffendere samenwerkingsmechanismen voor grensoverschrijdende handhaving ontwikkelen

Uit de ervaring blijkt dat actieve samenwerking tussen handhavingsinstanties een van de doeltreffendste middelen is om de uitdagingen aan te gaan waarmee handhavingsinstanties worden geconfronteerd. De uitwisseling van informatie, bijstand bij onderzoek, kennisgeving en coördinatie van markttoezicht- en handhavingsacties zijn belangrijke pijlers voor doeltreffende samenwerkingsstructuren tussen autoriteiten.

Diverse sectorale instrumenten op EU-niveau hebben dergelijke samenwerkingsstructuren opgezet, en in deze mededeling wordt vooral aandacht besteed aan de volgende structuren:

( de richtlijn algemene productveiligheid (APV)[4] en het nieuwe wetgevingskader (NWK)[5] brengen een markttoezichtkader tot stand om de autoriteiten in de lidstaten bij te staan bij het controleren van producten op de markt, en stellen een systeem voor snelle waarschuwingen (RAPEX) tussen markttoezichtautoriteiten in dat hen verplicht elkaar in te lichten wanneer maatregelen worden genomen tegen consumentenproducten die een ernstig risico voor de veiligheid en de gezondheid van de consumenten inhouden;

( de verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming (SCB)[6] brengt nationale overheidsinstanties bijeen die bevoegd zijn voor de handhaving van het EU-consumentenacquis. Dit SCB-netwerk verschaft overheidsinstanties de middelen om te voorkomen dat ondernemingen grensoverschrijdende activiteiten ondernemen die schadelijk zijn voor de consumenten. Het voorziet in een gemeenschappelijk kader waarbinnen deze instanties moeten samenwerken, en het verleent hun minimale onderzoeks- en handhavingsbevoegdheden.

De activiteiten op het gebied van productveiligheid, die in 2002 van start zijn gegaan, zijn verder ontwikkeld dan de SCB. De waardevolle inzichten die door middel van de APV-richtlijn zijn verkregen, worden door de Commissie gebruikt om het SCB-netwerk, dat eind 2006 operationeel is geworden, te ontwikkelen en te consolideren.

Om de samenwerking in het door de APV-richtlijn en de SCB-verordening gecreëerde kader te vergemakkelijken, voorziet de Commissie in specifieke IT-tools (RAPEX en CPCS (Consumer Protection Cooperation System: systeem voor samenwerking op het gebied van consumentenbescherming)) ter ondersteuning van de informatie-uitwisseling, die worden geüpgraded om te zorgen voor een snellere verwerking van alle kennisgevingen en verzoeken.

De implementatie van beide instrumenten wordt geregeld geëvalueerd. De laatste evaluaties hebben in 2008 plaatsgevonden. Beide verslagen kwamen tot de conclusie dat de instrumenten de consumenten een hoog niveau van bescherming konden bieden zolang de regels correct werden toegepast. Er werd gewezen op enkele tekortkomingen, zoals het gebrek aan adequate middelen, moeilijkheden met de IT-tool en problemen in verband met het toepasselijke recht. Nadere gegevens zijn te vinden in de desbetreffende verslagen[7].

De Commissie steunt de lidstaten ook in hun samenwerkingsactiviteiten door financiële bijdragen voor gezamenlijke grensoverschrijdende activiteiten te verlenen. Een van de grote voordelen van deze gezamenlijke activiteiten is dat alle leden van het netwerk profijt trekken van de resultaten ervan. Met betrekking tot productveiligheid heeft dit geresulteerd in 13 gezamenlijke markttoezichtacties die gericht waren op specifieke productgroepen zoals aanstekers, lichtslangen en speeltuintoestellen. Voorts heeft de Commissie financieel bijgedragen aan twee gezamenlijke SCB-handhavingsprojecten: in het kader van het ene werden aanbiedingen van misleidende vakantieclubs onderzocht, terwijl het andere betrekking had op de door luchtvaartmaatschappijen aangerekende toeslagen.

De Commissie heeft het initiatief genomen tot de volgende maatregelen op het gebied van productveiligheid om een groter effect te sorteren:

a) de herziening van het wetgevingskader voor het verhandelen van goederen (het NWK) heeft geleid tot een betere werking van de interne markt en in die context tot een verhoging van het niveau van productveiligheid en een versterking van het markttoezicht en de traceerbaarheid van goederen;

b) de door het systeem voor snelle waarschuwingen RAPEX gebruikte richtsnoeren worden herzien om de werking van het systeem te verbeteren;

c) een nieuwe aanpak inzake markttoezicht begint gestalte te krijgen, waarbij meer systematische controles eerder in de productie- en toeleveringsketens en gerichte controles op de plaatsen van binnenkomst in de interne markt worden geïntroduceerd, alsook een versterkte samenwerking tussen douaneautoriteiten en markttoezichtautoriteiten. Er zal een proefproject voor een geselecteerd aantal goederen of sectoren met hoog risico worden uitgevoerd.

Het EU-markttoezichtkader bevordert ook de samenwerking tussen de nationale toezichtautoriteiten; er zijn in hoofdzaak twee vormen van samenwerking. Ten eerste maken overheidsinstanties en marktdeelnemers gebruik van gezamenlijk overeengekomen instrumenten zoals gedragscodes[8] of richtsnoeren betreffende de toepassing van vrijwillige maatregelen[9]. Ten tweede werken de autoriteiten van de lidstaten in het geval van "vrijwillige" maatregelen nauw samen met marktdeelnemers door vóór en na kennisgeving richtsnoeren te verstrekken of met de marktdeelnemers tot overeenstemming te komen over de toepassing van dergelijke maatregelen[10]. Uit de ervaring met het RAPEX-systeem blijkt dat dit op samenwerking gebaseerde markttoezicht van cruciaal belang is voor de juiste toepassing van corrigerende maatregelen.

Voor het SCB-netwerk is de prioriteit van de Commissie momenteel de activiteiten van het netwerk te consolideren. Het hoofddoel is in alle lidstaten te komen tot een vergelijkbaar niveau van handhaving.

Uit de evaluatie van het SCB-netwerk blijkt dat zich bij de behandeling van grensoverschrijdende zaken moeilijkheden voordoen als gevolg van de administratieve capaciteiten van de autoriteiten, wat met name verband houdt met ontoereikende middelen. Het gevaar bestaat dat deze situatie door de huidige economische crisis nog wordt verergerd, nu een consistente handhaving des te belangrijker is. De Commissie is een dialoog met de lidstaten aangegaan om te onderzoeken hoe kan worden voorzien in de nodige middelen om te voldoen aan de bestaande verplichtingen op grond van de SCB-verordening. Indien een lidstaat niet aan deze verplichtingen voldoet, zal de Commissie zo nodig krachtens artikel 226 van het EG-Verdrag een inbreukprocedure inleiden.

De Commissie heeft een aantal acties opgezet om de activiteiten van het SCB-netwerk te verbeteren:

a) gecoördineerde handhavingsacties worden jaarlijks uitgevoerd. Door middel van gerichte onderzoeken ("sweeps") gaan nationale autoriteiten gelijktijdig na in hoever een bepaalde sector aan de EU-wetgeving voldoet, waarna zij passende handhavingsmaatregelen nemen. Het netwerk heeft twee sweeps uitgevoerd: de eerste in 2007 over websites die vliegtickets verkopen, en de tweede in 2008 over websites die beltonen voor gsm's aanbieden. Gezien de positieve ervaring die met deze eerste twee acties is opgedaan, gaat het netwerk nu na hoe de sweeps kunnen worden gecombineerd met andere instrumenten zoals "mystery shopping"-activiteiten;

b) het netwerk stelt een jaarlijks actieplan voor handhaving vast. De Commissie zal nagaan of met de lidstaten een meerjarenkader op hoog niveau voor jaarlijkse actieplannen voor handhaving kan worden overeengekomen. Er zou ook meer aandacht kunnen worden geschonken aan de mogelijkheid om besluiten over de keuze van doelsectoren te baseren op een consistent stel criteria voor prioritering, inclusief risicobeoordeling. Een groep autoriteiten maakt momenteel werk van het versterken van deze risicogebaseerde aanpak in het kader van een in 2008 opgezette gemeenschappelijke activiteit. De aanbevelingen van het project zullen worden gebruikt om de programmeringsprocedures van het netwerk te verbeteren. Het netwerk zal ook profijt trekken van de gegevens die worden verkregen uit het scorebord voor de consumentenmarkten en uit handhavingsindicatoren;

c) er worden gerichte workshops over specifieke thema's georganiseerd om te komen tot een gemeenschappelijke aanpak van de door de SCB-autoriteiten aangewezen problemen. Voorbeelden hiervan zijn de workshops over het toepasselijke recht en over hoe de activiteiten van het netwerk in 2009 kunnen worden geoptimaliseerd.

Momenteel is de aanpak van de Commissie gericht op het realiseren van het potentieel van het gedecentraliseerde model dat inherent is aan de APV-richtlijn en de SCB-verordening, Het kan wenselijk zijn in een later stadium de administratieve architectuur opnieuw te bekijken om grotere synergieën in de hand te werken naar analogie met recente ontwikkelingen op andere gebieden van Europese regelgeving.

3.2. Zorgen voor meer transparantie en zichtbaarheid

De zichtbaarheid van de resultaten van markttoezicht- en handhavingsactiviteiten maakt integrerend deel uit van een coherente handhavingsstrategie. Zij zorgt ervoor dat de markt weet dat er een aannemelijke mogelijkheid is dat overtredingen aan het licht worden gebracht, worden onderzocht en bestraft. Dit is van cruciaal belang, zowel om het vertrouwen van de consumenten in goed marktbestuur te vergroten als om een afschrikkend effect teweeg te brengen, en bijgevolg is het van essentieel belang voor een goed functionerende markt. In dit verband heeft de Commissie het volgende ondernomen:

( zij heeft een netwerk van communicatoren met vertegenwoordigers van de lidstaten opgericht om een gemeenschappelijke aanpak voor de communicatie over acties van het SCB-netwerk te ontwikkelen;

( door middel van gerichte media-activiteiten heeft zij de door de nationale handhavingsinstanties uitgevoerde handhavingswerkzaamheden op EU-niveau een grotere zichtbaarheid gegeven.

Uit de praktische ervaring die is opgedaan tijdens gecoördineerde handhavingsactiviteiten is gebleken dat de publicatie van resultaten een juridisch complexe aangelegenheid is. De media-activiteiten in verband met de eerste gezamenlijke actie over de websites van luchtvaartmaatschappijen in 2007 brachten aanzienlijke verschillen aan het licht met betrekking tot de wettelijke voorschriften en administratieve praktijken van de lidstaten en hun aanpak ten aanzien van communicatie. Voor de onderzoekswerkzaamheden van handhavingsinstanties gelden vaak strenge geheimhoudingsregels. De Commissie is ook gebonden door juridische beperkingen die gelden voor de bekendmaking van de resultaten van haar eigen activiteiten ter ondersteuning van het nationale consumentenbeleid.

Gezien de behoefte aan meer transparantie en rechtszekerheid op dit gebied zal de Commissie nagaan hoe zij marktinformatie kan verstrekken om de consumenten in staat te stellen goed geïnformeerd keuzen te maken. Het doel van elk toekomstig initiatief van de Commissie zou zijn de bekendmaking van de resultaten van toekomstige studies en nalevingstoezicht, inclusief de uitsplitsing van deze resultaten naar individuele ondernemingen, te vergemakkelijken. Bij een dergelijk initiatief zou rekening worden gehouden met de rechtmatige belangen van de betrokken ondernemingen en met het feit dat de Commissie zelf formeel geen uitspraak kan doen over het bestaan van een inbreuk.

3.3. De kennisuitwisseling verbeteren en een gemeenschappelijke interpretatie van de voorschriften ontwikkelen

Een van de grote voordelen van de bovenbeschreven samenwerkingsnetwerken is dat zij een geprivilegieerd klimaat creëren waarin autoriteiten beste praktijken uitwisselen. Deze bundeling van kennis draagt ertoe bij om een hoger niveau van consumentenbescherming tot stand te brengen en te komen tot een meer uniforme aanpak ten aanzien van handhaving in de EU.

De ervaring bevestigt dat het verlenen van bijstand voor grensoverschrijdende activiteiten van essentieel belang is om op dit gebied vooruitgang te bewerkstelligen. Dergelijke uitwisselingen aanmoedigen is een prioriteit voor de Commissie, die als facilitator optreedt:

( in samenwerking met de lidstaten richtsnoeren en handleidingen opstellen om te zorgen voor een vlotte werking van de bestaande netwerken (bv. RAPEX-richtsnoeren[11]);

( databanken opzetten om belangrijke documenten zoals richtsnoeren, handleidingen, wetgeving en jurisprudentie op te slaan. Voorbeelden hiervan zijn het Compendium van het EU-consumentenrecht, dat de verbinding tot stand brengt tussen de richtlijnen die opnieuw worden bekeken, de EHJ-jurisprudentie, de nationale omzettingsmaatregelen en de nationale jurisprudentie, en de nieuwe databank betreffende oneerlijke handelspraktijken, die in ontwikkeling is en gemeenschappelijke informatie verstrekt over de nationale voorschriften, handhavingsbesluiten, nationale en EU-jurisprudentie en andere documenten zoals academische artikelen, studies en nationale richtsnoeren;

( financiële bijdragen verlenen voor gezamenlijke projecten die een kader voor de uitwisseling van beste praktijken en gemeenschappelijke werkmethoden tot stand brengen.

Een belangrijk voorbeeld is het project "Enhancing Market Surveillance through Best Practice" (EMARS) (verbetering van het markttoezicht door beste praktijken) op het gebied van productveiligheid. Deze gezamenlijke actie met een looptijd van drie jaar is in 2008 afgerond en leverde een breed scala aan resultaten op, die verder zullen worden uitgewerkt in een vervolgproject dat in 2009 van start is gegaan: een kennisbank en een forum voor snel advies, een handleiding met beste praktijken en een nieuwe opleidingsstrategie als aanvulling op de opleidingsregelingen voor markttoezicht op nationaal niveau. Een ander project, dat door het SCB-netwerk is uitgevoerd, had tot doel een gemeenschappelijke methodologie voor het uitvoeren van internetsweeps te ontwikkelen, die in de gezamenlijke actie voor 2009 zal worden getest.

De Commissie ontwikkelt begeleidend advies door middel van discussies in workshops en door interpretatieve richtsnoeren over EU-consumentenwetgeving te verstrekken. Een voorbeeld hiervan zijn de door de Commissie aangevatte werkzaamheden om interpretatieve richtsnoeren uit te brengen over de nieuwe concepten die door de Richtlijn oneerlijke handelspraktijken zijn geïntroduceerd. De dagelijkse behandeling van zaken door het SCB-netwerk heeft een aantal complexiteiten aan het licht gebracht alsook een gebrek aan consensus over de interpretatie van de EU-consumentenwetgeving. Dit was mede de oorzaak van de trage behandeling van grensoverschrijdende zaken.

De Commissie zal deze tekortkoming trachten te verhelpen door te voorzien in een mechanisme waardoor een consensus wordt bereikt over een gemeenschappelijke interpretatie van het regelgevingskader op het gebied van consumentenbescherming. Dit kan in de vorm van webgebaseerde instrumenten ter ondersteuning van een gecentraliseerde verwerking van vragen betreffende omzetting en interpretatie, vademecums, vaak gestelde vragen of handleidingen op papier of in elektronische vorm. Het doel daarvan is de nationale handhavingsinstanties richtsnoeren voor te stellen om te komen tot een gemeenschappelijke interpretatie van de voorschriften. Als eerste stap in die richting werd in 2009 een reeks workshops van het SCB-comité georganiseerd.

3.4. Zorgen voor een betere marktmonitoring (een op feitenmateriaal gebaseerde aanpak ontwikkelen)

Beleidsmaatregelen die praktische resultaten opleveren, hangen af van objectieve feiten en cijfers als basismateriaal voor de ontwikkeling van beleid dat is gericht op het ontwerpen van handhavingsstrategieën en het bepalen van prioriteiten, alsook op het evalueren van de doeltreffendheid van handhaving.

Een op feitenmateriaal gebaseerde aanpak is van bijzonder belang wanneer er slechts beperkte middelen zijn voor verschillende prioriteiten. Feitenmateriaal en analyse dragen ertoe bij om de handhavingsinspanningen beter te richten en op die manier het gebruik van de beschikbare middelen te optimaliseren doordat met de passende maatregelen de juiste problemen worden aangepakt. Daardoor ontstaat een cultuur van intercollegiale toetsing in verband met benchmarking, waardoor de ontwikkeling van een sterke handhavingscultuur wordt gestimuleerd. Met een dergelijke aanpak kan het effect van zowel bindende wettelijke voorschriften als via zelfregulering vastgestelde vrijwillige maatregelen even doeltreffend worden geëvalueerd.

De Commissie heeft nieuwe instrumenten ontwikkeld om de marktresultaten te volgen en de consumentenomgeving te benchmarken uit het oogpunt van naleving, handhaving en empowerment van consumenten door middel van specifieke indicatoren die tekortkomingen en nalatigheden aan het licht zullen brengen waarvoor verdere onderzoeks- en/of corrigerende maatregelen vereist zijn. Tot deze instrumenten behoren:

( het scorebord voor de consumentenmarkten[12] , dat in 2008 is ingesteld, houdt toezicht op markten uit het oogpunt van de consumenten en evalueert jaarlijks in twee fasen of deze markten effectief functioneren. De eerste fase, de doorlichting van markten , wordt uitgevoerd op basis van vijf belangrijke prestatie-indicatoren: klachten, tevredenheid, prijzen, verandering van leverancier, en veiligheid. Deze indicatoren kunnen ook worden gebruikt om gebieden aan te wijzen waar verdere onderzoeksanalyses nodig kunnen zijn. Bovendien helpen deze gegevens om problemen te signaleren, en die informatie kan worden gebruikt om handhavingsprioriteiten op nationaal en/of EU-niveau te bepalen;

( als tweede fase in het mechanisme van het scorebord voor de consumentenmarkten vindt een grondige analyse plaats waarbij markten vanuit het oogpunt van de consument nader worden onderzocht en de aandacht wordt gericht op specifieke consumentenkwesties, wanneer uit het scorebord voorlopige aanwijzingen naar voren zijn gekomen dat de markten ten aanzien van de consumenten in gebreke blijven. Doel is te achterhalen wat de oorzaken zijn van de geconstateerde problemen in verband met het consumentenbeleid en het consumentenacquis. Het scorebord voor de consumentenmarkten dient als aanvulling op en basismateriaal voor een bredere marktmonitoringactie wanneer de Commissie een grondig onderzoek naar markten in hun geheel noodzakelijk acht naar aanleiding van een uitgebreide doorlichting van alle elementen van de marktwerking uit het oogpunt van de vraag- en de aanbodzijde. Op basis daarvan zullen passende oplossingen worden voorgesteld;

( werkzaamheden om een geharmoniseerde methodologie voor de classificatie van consumentenklachten te ontwikkelen. Daardoor zal een gemeenschappelijk kader voor het verzamelen van klachten ontstaan en zullen de gegevens beter vergelijkbaar zijn. De methodologie zal op vrijwillige basis worden toegepast;

( gedetailleerde enquêtes naar de ervaringen van consumenten en detailhandelaren met het doel algemene problemen in verband met naleving aan te wijzen. Deze werkzaamheden zullen worden versterkt door de ontwikkeling van nog andere handhavingsindicatoren via een nieuw instrument om toezicht te houden op de media-aandacht en de nationale input- en outputgegevens. Het scorebord voor de consumentenmarkten voor 2009 bevatte een eerste stel indicatoren die een benchmarking voor handhaving voor de hele EU zullen opleveren.

4. DE INTERNATIONALE SAMENWERKING INTENSIFIËREN

In een steeds meer geglobaliseerde wereld gelden de argumenten voor een sterkere samenwerking tussen handhavingsinstanties ook voor de relaties met instanties buiten de EU, met name in landen die al sterke economische banden met de EU hebben. Steeds meer goederen worden buiten de EU geproduceerd en van over de hele wereld ingevoerd, met name vanuit China. Om de veiligheid van de producten te garanderen die in de interne markt in het verkeer zijn gebracht, is het ook nodig gezamenlijke inspanningen te leveren in samenwerking met autoriteiten en/of marktdeelnemers buiten de EU. In de aanpak van de Commissie worden verschillende instrumenten gecombineerd om de EU-normen inzake consumentenbescherming te bevorderen:

( streven naar formele overeenkomsten met handhavingsinstanties in derde landen.

De SCB-verordening voorziet in de rechtsgrondslag voor het sluiten van internationale samenwerkingsovereenkomsten. De contacten met de Amerikaanse en Zwitserse autoriteiten worden aangehaald om na te gaan welke mogelijkheden er zijn voor samenwerking met het SCB-netwerk.

Met de handhavingsinstanties in de VS en China zijn goede praktische werkrelaties op het gebied van productveiligheid tot stand gebracht. Dit heeft geleid tot een aantal administratieve regelingen inzake samenwerking[13], alsook aanzienlijke praktische verbeteringen in de Chinese aanpak ten aanzien van de veiligheid van de consument;

( de samenwerking tussen handhavingsinstanties op wereldvlak bevorderen door beste praktijken te verspreiden[14].

5. ONDERSTEUNING VAN HANDHAVING

Voor een doeltreffend consumentenbeleid is het nodig dat consumenten en ondernemingen hun rechten en verplichtingen op grond van de bestaande wetgeving kennen en dat zij in staat zijn deze op hun handelstransacties toe te passen. Hoewel handhaving door overheidsinstanties als geloofwaardige optie absoluut noodzakelijk is en voor handelaren een krachtige stimulans is om zich aan de voorschriften te houden, dragen de in dit punt beschreven maatregelen ertoe bij om de consumenten in staat te stellen hun rechten te verdedigen en de handhaving te vergemakkelijken.

5.1. Geïnformeerde consumenten zijn mondige consumenten

Geïnformeerde consumenten die weten tot wie zij zich moeten wenden in geval van niet-naleving, en hun bekwaamheid om inbreuken te herkennen en te melden zijn belangrijke elementen voor het constateren van niet-conform gedrag. Daarom vindt de Commissie het zeer belangrijk ervoor te zorgen dat de consumenten op de hoogte zijn van hun rechten, en vult zij het beleid van de lidstaten op het gebied van consumentenvoorlichting op diverse manieren aan, onder meer met informatiecampagnes in de lidstaten, gebruikersvriendelijke websites[15], bijvoorbeeld de eYouGuide, een gebruikersvriendelijke onlinegids waarin de rechten van de consumenten in de digitale omgeving worden uiteengezet[16], en de EU-consumentendag, een jaarlijks evenement waarop de rechten van de consument in de hele EU worden verdedigd door middel van een reeks gecoördineerde activiteiten.

Voorts draagt de Commissie bij in de financiering van het netwerk van Europese consumentencentra (ECC-net)[17], dat praktische informatie en advies over consumentenrechten verstrekt en bijstand bij grensoverschrijdende klachten verleent.

De Commissie vindt het ook belangrijk om met consumentenorganisaties samen te werken en hen te ondersteunen in de werkzaamheden van vitaal belang die zij uitvoeren. Consumentenorganisaties spelen ook een belangrijke rol door hun activiteiten op het gebied van vergelijkende tests van producten, en op de markt treden zij op als "waakhond". Specifieke acties, zoals opleidingen voor nationale consumentenorganisaties, hebben tot doel ervoor te zorgen dat zij op EU- en op nationaal niveau met een grotere doeltreffendheid kunnen optreden.

5.2. Geschikte middelen om verhaal te zoeken

Het uiteindelijke doel van het EU-consumentenbeleid is een klimaat te creëren waarin de consumenten goederen en diensten kunnen kopen zonder op nationale grenzen te hoeven letten en in de zekerheid dat doeltreffende en afdoende corrigerende maatregelen kunnen worden genomen mocht er iets fout gaan.

Op EU-niveau is voorzien in een aantal mechanismen, onder meer: een procedure voor geringe vorderingen[18] voor grensoverschrijdende geschillen, die sinds 2009 de procesvoering betreffende vorderingen van maximaal 2 000 euro vereenvoudigt en bespoedigt en de kosten ervan vermindert; een richtlijn betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken[19], die tot doel heeft het gebruik van bemiddeling in de lidstaten te versterken, en de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken[20], waarbij een gemeenschappelijke procedure is vastgesteld om een bevoegde instantie in een lidstaat in staat te stellen een verbodsactie in een andere lidstaat in te stellen teneinde een inbreuk te doen staken.

De Commissie moedigt ook de instelling van AGB-mechanismen aan en heeft er werk van gemaakt om deze te bevorderen door de goedkeuring van twee aanbevelingen[21] waarin de voor deze AGB-instanties geldende beginselen, procedures en kwaliteitscriteria zijn vastgesteld.

De Commissie maakt het de consumenten door middel van verschillende netwerken ook gemakkelijker om toegang te krijgen tot niet-gerechtelijke procedures in grensoverschrijdende geschillen. ECC-net fungeert als contactpunt waar informatie wordt doorgegeven aan de vierhonderd door de lidstaten aangemelde AGB-instanties. Het netwerk werkt samen met andere over de hele EU verspreide netwerken zoals FIN-net[22], een buitengerechtelijke klachtenbehandelingsregeling voor financiële diensten, en SOLVIT[23], dat problemen in verband met de verkeerde toepassing van internemarktvoorschriften aanpakt.

Voorts onderzoekt de Commissie de kwestie collectief verhaal[24] voor zaken waarin een groep consumenten schade lijdt als gevolg van dezelfde of een soortgelijke inbreuk gepleegd door één handelaar. Mechanismen voor collectief verhaal kunnen een alternatief bieden wanneer consumenten het niet doenlijk vinden om individueel een actie in te stellen omdat de kosten van de procesvoering misschien, zoals maar al te vaak voorkomt, niet in verhouding staan tot de waarde van de vordering.

6. CONCLUSIES

Een doeltreffend beleid op het gebied van de handhaving van de consumentenwetgeving is van centraal belang voor de werking van de interne markt en is voor de komende jaren een prioriteit van de Commissie. Als hoedster van de Verdragen zal de Commissie de lidstaten verder faciliteren, ondersteunen en bijstaan met het oog op de verwezenlijking van dit doel. De Commissie zal tevens nagaan welke mogelijkheden er zijn om zowel de formele als de informele SCB-handhavingsmechanismen opnieuw te bekijken.

Om ervoor te zorgen dat het consumentenacquis correct wordt toegepast, zal de Commissie doorgaan met haar omzettingscontroles en acties op het gebied van nalevingstoezicht. Zo nodig zal zij inbreukprocedures inleiden tegen lidstaten die hun verplichtingen op grond van de desbetreffende voorschriften niet nakomen.

Zelfs in het huidige economische klimaat kunnen de uitdagingen op het gebied van handhaving worden aangegaan door gebruik te maken van het brede scala aan instrumenten waarover handhavingsinstanties beschikken, en door sterke en doeltreffende grensoverschrijdende mechanismen in te stellen die flexibel zijn en doeltreffend functioneren in een snel evoluerende marktomgeving; door een gemeenschappelijke interpretatie van de toe te passen voorschriften te ontwikkelen; door de middelen voor marktmonitoring te verbeteren, te zorgen voor een grotere transparantie van de via die monitoring verzamelde gegevens en voor een grotere zichtbaarheid van de handhavingswerkzaamheden, en door de internationale samenwerking met derde landen te intensifiëren.

Zowel de Commissie als de nationale handhavingsinstanties moeten grotere inspanningen leveren om de complexe uitdagingen van vandaag aan te gaan. Alleen op die manier kan het beoogde hoogste niveau van consumentenbescherming in de Europese Unie worden gerealiseerd en kan bij de consumenten het nodige vertrouwen worden opgebouwd om de mogelijkheden van de interne markt optimaal te benutten.

[1] Van de 33% van de Europeanen die in 2008 online aankopen deden, heeft slechts 7% dat grensoverschrijdend gedaan (Speciale Eurobarometer 298: oktober 2008).

[2] PB L 149 van 11.6.2005.

[3] Overeenkomstig haar verplichtingen krachtens artikel 211 van het EG-Verdrag.

[4] PB L 11 van 15.1.2002.

[5] PB L 218 van 13.8.2008. Het nieuwe wetgevingskader (NWK), d.w.z. Verordening (EG) nr. 765/2008 en Besluit nr. 768/2008/EG, houdt een herziening in van de bestaande horizontale bepalingen voor het vrije verkeer van goederen. Het introduceert een reeks Europese voorschriften voor accreditatie, stelt de wezenlijke bepalingen voor een doeltreffend en degelijk markttoezicht vast en verbetert de bestaande horizontale bepalingen.

[6] PB L 364 van 27.10.2004.

[7] APV-richtlijn: COM(2008) 905; SCB-verordening: COM(2009) 336 definitief.

[8] http://ec.europa.eu/consumers/safety/projects/docs/tie_voluntary_agreement.pdf. http://ec.europa.eu/consumers/safety/projects/docs/safety_vol_agr_retailers-importers.pdf.

[9] http://ec.europa.eu/consumers/cons_safe/action_guide_en.pdf.

[10] PB L 381 van 28.12.2004.

[11] PB L 381 van 28.12.2004.

[12] Eerste en tweede editie van het scorebord voor de consumentenmarkten: COM(2008) 31 en COM(2009) 25 definitief.

[13] Het memorandum van overeenstemming tussen de Europese Commissie en de General Administration for Quality Supervision, Inspection and Quarantine (AQSIQ), en de routekaart voor veiliger speelgoed tussen de Europese Commissie en de AQSIQ.

[14] ICPEN, het International Consumer Protection and Enforcement Network, waarin de Commissie de status van waarnemer heeft en waarbij de meeste in het SCB-netwerk opgenomen instanties zijn aangesloten.

[15] http://www.isitfair.eu/ en http://ec.europa.eu/eyouguide.

[16] Met speciale aandacht voor e-handel en de onlineomgeving heeft de Commissie onlangs de eYouGuide ter beschikking van de consumenten gesteld, een informatieve website die duidelijkheid moet verschaffen over de online geldende bestaande rechten die op EU-niveau worden geboden. De website bevat links naar de bevoegde autoriteiten en consumentenorganisaties voor het geval dat consumenten hun rechten willen uitoefenen of verhaal willen zoeken.

[17] Jaarverslag 2007 van ECC-net: http://ec.europa.eu/consumers/reports/reports_en.htm#ecc-net.

[18] PB L 199 van 31.7.2007.

[19] PB L 136 van 24.5.2008.

[20] PB L 166 van 11.6.1998.

[21] PB L 115 van 17.4.1998 en PB L 109 van 19.4.2001.

[22] http://ec.europa.eu/internal_market/finservices-retail/finnet/index_en.htm.

[23] http://ec.europa.eu/solvit/.

[24] Groenboek over collectief verhaal voor consumenten – COM(2008) 794.