MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD inzake de wenselijkheid van de voortzetting van een actieprogramma ter verbetering van de belastingstelsels van de interne markt

1. Noodzaak van de voortzetting van een modern programma

Het Fiscalis programma [1] werd in 1998 door het Europees Parlement en de Raad vastgesteld als een vijfjaren-actieprogramma van de Gemeenschap ter verbetering van de stelsels van indirecte belastingen van de interne markt. Dit programma werd aan de hand van interimverslagen van de lidstaten aan een tussentijdse evaluatie onderworpen. Op basis van deze beoordeling overeenkomstig artikel 12 van de Fiscalis beschikking dient de Commissie het Europees Parlement en de Raad een mededeling te doen over de wenselijkheid van de voortzetting van het programma, indien nodig vergezeld van een daartoe strekkend voorstel.

[1] Beschikking Nr. 888/98/EG van het Europees Parlement en de Raad houdende vaststelling van een actieprogramma ter verbetering van de stelsels van indirecte belastingen van de interne markt (Fiscalis programma), PB L 126 van 28.4.1998, blz.1.

De tussentijdse evaluatie [2] van het Fiscalis programma leidde tot de conclusie dat dit op korte termijn bevredigende resultaten heeft opgeleverd en wordt beschouwd als een waardevol en onontbeerlijk hulpmiddel ter ondersteuning van het belastingbeleid van de EU. De lidstaten hebben het programma hun volledige steun toegezegd.

[2] SEC(2001) 1328.

Omdat de evaluatie op de resultaten van de eerste drie jaren gebaseerd is, zijn de kortetermijneffecten van het programma reeds waarneembaar en meetbaar. Dankzij het programma kon een aanzienlijke hoeveelheid kennis en ervaring over verschillende onderwerpen aan de deelnemers worden overgedragen, werden het toezicht en de strijd tegen fraude in het kader van de stelsels van indirecte belastingen verbeterd en hebben de terzake bevoegde functionarissen in samenwerking met andere belastingdiensten nieuwe administratieve procedures ontwikkeld. Uit het rapport blijkt dat het programma, dat tevens de rechtsgrondslag vormde voor de financiering van de ondersteunende computerprogramma's van de Gemeenschap, een beter gebruik en een betere verspreiding van kennis over de toepasselijke belastingcontrolesystemen in de hand heeft gewerkt. Dit zijn belangrijke controle-instrumenten voor de intracommunautaire BTW en de accijnzen. Het programma heeft ook bijgedragen tot nieuwe computerprojecten op het gebied van de accijnzen. Doordat het toegankelijk werd gemaakt voor de kandidaat-lidstaten, werden deze landen reeds in dit stadium in de gelegenheid gesteld aan de seminars en uitwisselingen deel te nemen. De in het kader van het programma georganiseerde activiteiten zijn een nuttige investering gebleken en moeten dientengevolge gecontinueerd worden. Gezien de bereikte resultaten verdient het aanbeveling de meeste activiteiten en de algemene structuur van het huidige programma te handhaven.

De voortzetting van het programma is zodoende niet enkel noodzakelijk voor de controle van de BTW binnen de Gemeenschap, doch ook ter voorbereiding van de toetreding van nieuwe lidstaten. Indien zij niet geruime tijd voor de toetreding vertrouwd worden gemaakt met de noodzakelijke administratieve samenwerkingssystemen, zullen de nieuwe lidstaten moeilijkheden ondervinden bij de aanpassing van hun controlesystemen en administratieve systemen aan een interne markt zonder grenzen. Het opbouwen van nieuwe administratieve capaciteit in deze landen zal in belangrijke mate geschieden door hun belastingambtenaren de mogelijkheid te bieden tot de volledige deelneming aan het programma, hetgeen bovendien zal bijdragen tot de verwezenlijking van de algemene doelstellingen van de Gemeenschap op het gebied van de uitbreiding.

Terzelfder tijd dient echter ook rekening te worden gehouden met nieuwe ontwikkelingen in de belastingpolitiek en met de algemene ontwikkelingen in Europa. Zo speelt bijvoorbeeld de nieuwe technologie een belangrijke rol bij de modernisering van zowel de belastingstelsels als de belastingdiensten, opent zij nieuwe mogelijkheden voor een verdere verbetering van de efficiëntie en schept zij de voorwaarden voor een betere samenwerking tussen de lidstaten. Een nieuw programma dient uitdrukking te geven aan deze ontwikkeling. Het voorstel bevat derhalve een ingrijpend gewijzigd en gemoderniseerd programma (Fiscalis 2007) dat er op gericht is de best mogelijke basis te zijn voor de toekomstige belastingwerkzaamheden van de Gemeenschap.

Het voorstel bevat wat dit betreft de hiernavolgende verbeteringen ten opzichte van de Fiscalis beschikking:

- de doelstellingen van het programma zijn rechtstreeks gekoppeld aan de doelstellingen van de belastingpolitiek.

- het omvat ook de directe belastingen.

- het programma zal beter tegemoetkomen aan de bijzondere behoeften van de kandidaat-lidstaten aangezien dit een van de specifieke doelstellingen is. Het zal mogelijk zijn te dien einde nieuwe activiteiten in het programma op te nemen.

- alle fiscale communicatiesystemen en systemen voor gegevensuitwisseling worden in het programma samen behandeld.

- het voorstel voorziet in meer gestructureerde regels voor de evaluatie.

2. Algemene doelstellingen van het programma

De Fiscalis beschikking had evenals het daarmee samenhangende programma op douanegebied (douane 2002) in hoofdzaak ten doel de goede werking van de interne markt te bevorderen en was derhalve gebaseerd op artikel 100a (thans artikel 95) van het Verdrag. Dit programma heeft dezelfde algemene doelstelling, doch werd gewijzigd om tegemoet te komen aan de nieuwe ontwikkelingen op belastinggebied in de Gemeenschap. De algemene doelstelling is het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt te verbeteren door de samenwerking tussen de deelnemende landen, hun administraties en ambtenaren te bevorderen en oplossingen te vinden voor problemen, bijvoorbeeld op het gebied van de wetgeving en de administratieve procedures, die deze samenwerking bemoeilijken. De rechtsgrondslag zal derhalve artikel 95 van het Verdrag moeten zijn.

Opgemerkt zij in het bijzonder dat belastingfraude de werking van de interne markt ernstig verstoort. Zij benadeelt het bonafide handelsverkeer, heeft nadelige gevolgen voor de werkgelegenheid en ondermijnt het vertrouwen in de belastingstelsels van de Gemeenschap. Een van de belangrijkste doelstellingen van het programma bestaat derhalve erin de communautaire en nationale financiële belangen te beschermen tegen fraude.

De grootste verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de lidstaten, doch deze kunnen fraude niet doeltreffend voorkomen zonder samenwerking en wederzijdse bijstand. Zonder doeltreffende controles en antifraudemaatregelen zal de werking van de interne markt ernstig worden verstoord. Het Fiscalis 2007 programma is te dien einde er op gericht bij te dragen tot een beter functionerende interne markt, door de Gemeenschap en de lidstaten te helpen een netwerk van belastingdiensten tot stand te brengen dat samenwerkt als een enkele Europese belastingadministratie die beter gewapend is tegen fraude, waarvoor het begrip "grens" geen enkele betekenis meer heeft.

3. Algemene doelstellingen van het programma

Het nieuwe programma zal bovendien rekening moeten houden met de ontwikkeling van de belastingpolitiek sedert de inwerkingtreding van het Fiscalis programma, zowel bij de Commissie als in de lidstaten. In het evaluatieverslag wordt bovendien benadrukt dat de doelstellingen gekoppeld moeten worden aan de door de lidstaten in samenwerking met de Gemeenschap ontwikkelde belastingpolitiek en aan de daaruit voortvloeiende operationele werkzaamheden. Deze eis is volkomen gerechtvaardigd. Omdat de beleidsdoelstellingen mogelijkerwijze van tijd tot tijd moeten worden bijgesteld, stelt de Commissie een systeem voor dat voldoende flexibel is om dergelijke wijzigingen mogelijk te maken.

3.1. Algemene doelstelling op het gebied van de BTW

De Commissie getroost zich reeds geruime tijd grote inspanningen om in het BTW-stelsel de verbeteringen aan te brengen die noodzakelijk zijn om dit volledig in overeenstemming te brengen met de behoeften van de interne markt. In 2000 heeft de Commissie een nieuwe strategie voorgesteld die gericht is op een algemene verbetering van het functioneren van het huidige BTW-stelsel. Voor de tenuitvoerlegging van deze strategie heeft de Commissie vier grote doelstellingen geformuleerd: vereenvoudiging en modernisering van de bestaande regels (met inbegrip van de aanpassing van de belastingdiensten aan de methoden van de elektronische handel), een meer uniforme toepassing van de bestaande regels en een nieuwe benadering van de administratieve samenwerking. Deze doelstellingen zullen de grondslag vormen van het BTW gedeelte van het nieuwe programma.

3.2. Algemene doelstelling op het gebied van de directe belastingen

In het licht van de door de Europese Raad van Lissabon geformuleerde strategische doelstelling dat de EU de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie in de wereld dient te worden, is de goede werking van de belastingstelsels van wezenlijk belang voor de doeltreffendheid van de arbeidsmarkt en van de markt voor goederen, diensten en kapitaal. Dit geldt niet enkel voor de indirecte belastingen, de belasting over de toegevoegde waarde en de accijnzen, die alle onder het huidige Fiscalis programma vallen, doch ook voor de directe belastingen, die op het niveau van de Gemeenschap nog vrijwel niet geharmoniseerd en gecoördineerd zijn.

3.3. Algemene doelstelling op het gebied van de accijnzen

Op het gebied van de accijnzen is de strategie van de Commissie gericht op een beter functioneren van de interne markt in samenhang met de ruimere doelstellingen van het Verdrag op het gebied van de milieuheffingen en andere accijnzen. Het programma dient derhalve gericht te zijn op een betere samenwerking tussen de lidstaten met het oog op een meer consistente toepassing van de huidige regels en een gemeenschappelijke benadering van de wettelijke en administratieve aspecten van de accijnsproblematiek.

3.4. Algemene doelstellingen voor de kandidaat-lidstaten

In de strategische doelstellingen 2000-2005 [3] van de Commissie heeft de uitbreiding van de Gemeenschap de hoogste prioriteit. Een succesvolle uitbreiding en een beleid van intensieve samenwerking met de nieuwe buurlanden zijn belangrijke elementen van de vier grote strategische doelstellingen voor de komende vijf jaar. In haar werkprogramma voor 2001 [4] zal de Commissie bijzondere aandacht besteden aan de toetredingsstrategie evenals aan het vermogen van de kandidaat-lidstaten om de communautaire wetgeving ten uitvoer te leggen en aan de maatregelen die deze landen te dien einde zullen moeten nemen. Een voortgezet programma zou hiervoor een geschikt instrument kunnen zijn. Bij de uitbreiding van de Gemeenschap zal het van wezenlijk belang zijn ervoor te zorgen dat de activiteiten van het programma een nieuwe gemeenschappelijke grondslag vormen voor een probleemloze toetreding in de periode 2003-2008 en het zou nadelig zijn voor de kandidaat-lidstaten indien zij daaraan niet meer zouden kunnen deelnemen. Opdat de kandidaat-lidstaten het belastingacquis daadwerkelijk blijven toepassen, is een van de algemene doelstellingen van het nieuwe programma tegemoet te komen aan de specifieke behoeften van deze landen, hun administratieve capaciteit te versterken en hen te helpen bij de tenuitvoerlegging van de noodzakelijke wettelijke en bestuursrechtelijke, organisatorische en technische maatregelen. Dit programma is derhalve bedoeld als een onontbeerlijk element van het toetredingsproces van deze landen.

[3] COM(2000)154 def.

[4] COM(2001)28 def.

3.5. Specifieke doelstellingen

Het nieuwe voorstel voorziet bovendien in een grotere flexibiliteit ten einde de Commissie en de lidstaten in staat te stellen de algemene doelstellingen op te splitsen in gerichte maatregelen die aan de werkelijke behoeften tegemoet komen. Het comité van beheer, voor het Fiscalis programma was dit het permanent comité inzake administratieve samenwerking, wordt ongewijzigd gehandhaafd. Voorgesteld wordt deze specifieke doelstellingen jaarlijks te herzien teneinde de samenhang tussen de werkzaamheden in het kader van het programma en de werkzaamheden van de lidstaten en de Commissie op het gebied van de belastingpolitiek in stand te houden.

4. Conclusie

Het eerste Fiscalis programma heeft de administratieve samenwerking tussen de belastingdiensten en de ambtenaren van deze diensten in de interne markt verbeterd en heeft het licht doen zien aan samenwerkingsprocedures in de voorheen gefragmenteerde en ongestructureerde belastingsector. De in het kader van het Fiscalis programma gefinancierde geautomatiseerde controlesystemen ter vervanging van de grenscontroles worden door alle betrokkenen als onontbeerlijke elementen van het toezicht op de stelsels van indirecte belastingen beschouwd. Zonder deze systemen zouden de belastingcontroles en de strijd tegen fraude niet goed functioneren. Het lijdt derhalve geen twijfel dat dit programma dient te worden voortgezet en dat hiervoor de nodige middelen beschikbaar moeten worden gesteld.

Er zijn evenwel nieuwe uitdagingen, zoals de uitbreiding van de Europese Unie, de aanpassing van de belastingdiensten aan het systeem van de elektronische handel, enzovoort, waarmee in het nieuwe programma rekening moet worden gehouden.