Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Initiatief van de Bondsrepubliek Duitsland met het oog op de aanneming van een verordening van de Raad betreffende de samenwerking tussen de gerechten van de lidstaten op het gebied van bewijsverkrijging in burgerlijke en handelszaken"

(2001/C 139/04)

Het Coreper heeft op 11 oktober 2000 besloten, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde initiatief.

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 februari 2001 goedgekeurd; rapporteur was de heer Hernández Bataller.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 379e zitting, van 28 februari en 1 maart 2001 (vergadering van 28 februari 2001), het volgende advies uitgebracht, dat met 117 stemmen vóór, één tegen, bij één onthouding werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Internationale justitiële bijstand dient als remedie voor de problemen die zich in de loop van een procedure kunnen voordoen omdat de nationale rechter nu eenmaal niet bevoegd is om bepaalde proceshandelingen buiten zijn land te verrichten.

1.2. Toch moeten dergelijke handelingen, zoals kennisgeving, betekening of bewijsvergaring, regelmatig buiten de landsgrens worden uitgevoerd ter wille van een goed verloop van een procedure met grensoverschrijdende elementen.

1.3. De modaliteiten betreffende en de toelaatbaarheid van bewijsverkrijging worden in beginsel door de lex fori (het procesrecht van het land van de rechter in het hoofdgeding) bepaald. Daarin zijn neergelegd:

- algemene bewijsregels, waarin wordt aangeduid of er sprake is van een open (numerus apertus) of gesloten regeling (- clausus) en waarbij in het laatste geval de toegelaten bewijsmiddelen specifiek worden genoemd;

- de voorwaarden waaronder gebruik mag worden gemaakt van door buitenlandse autoriteiten opgestelde documenten.

1.4. De problemen die zich bij grensoverschrijdende bewijsvergaring voordoen, zijn vooral te wijten aan het uiteenlopen van nationale bewijsvoorschriften. De belangrijkste verschillen houden verband met de volgende drie kwesties:

a) de mate van lijdelijkheid van de rechter bij de bewijsverkrijging: in sommige stelsels vervult hij een actieve en leidinggevende rol, in andere stelsels daarentegen wordt vergaring aan partijen overgelaten;

b) de vraag of bewijs vóór of tijdens de procedure wordt vergaard: in sommige stelsels geschiedt dat in de regel tijdens de procedure, als de vordering nauwkeurig geformuleerd is, terwijl in andere stelsels doorgaans vóór het openen van de procedure en het precies formuleren van de eisen naar de bewijsmiddelen worden gezocht;

c) de personen op wie de bewijslast rust: in sommige stelsels rust deze uitsluitend op derden, in andere stelsels daarentegen op zowel partijen als derden.

2. Oplossingen naar internationaal privaatrecht:

2.1. Acht men het in staat A nodig dat op het grondgebied van staat B een onderzoekshandeling wordt verricht, dan zijn er twee opties:

- mits zulks naar het recht van staat B mogelijk is, kan betrokkene de autoriteiten aldaar daarom verzoeken en het eventueel daaruit voortspruitende bewijs vervolgens in de in staat A ingeleide hoofdprocedure gebruiken;

- betrokkene verzoekt de rechter in de hoofdzaak (in staat A dus) om een bevel tot onderzoek in staat B. In dit geval bestaan er wederom twee opties:

a) de onderzoekshandelingen worden uitgevoerd langs diplomatieke of consulaire weg, dat wil zeggen door de diplomatieke of consulaire vertegenwoordiger van staat A in staat B (passieve samenwerking);

b) de onderzoekshandelingen worden op verzoek van de rechter van staat A verricht door de bevoegde autoriteiten van staat B (gerechtelijke samenwerking), die in hun land op zoek gaan naar eventueel bewijsmateriaal (actieve samenwerking).

2.2. Het onder b) genoemde verzoek leidt tot een opdracht die "rogatoire commissie"(1) wordt genoemd.

2.3. Deze vorm van bewijsverkrijging is specifiek geregeld in het Verdrag van Den Haag van 1954 betreffende de burgerlijke rechtsvordering en vooral in het Verdrag van Den Haag van 18 maart 1970 inzake de verkrijging van bewijs in het buitenland in burgerlijke en in handelszaken. Laatstgenoemde regeling kent de volgende hoofdlijnen:

- zij is van toepassing in burgerlijke en handelszaken;

- de samenwerking krijgt gestalte via rogatoire commissies en een systeem van centrale instanties;

- de rogatoire commissie moet voldoende gegevens bevatten om de aangezochte instantie in staat te stellen om efficiënt onderzoek te doen en in beginsel in de taal van het aangezochte land zijn gesteld dan wel van een vertaling zijn vergezeld;

- naar het recht van de aangezochte staat wordt bepaald welke instanties bevoegd zijn voor het verrichten van de onderzoekshandelingen in kwestie, hoe zij dit mogen doen en welke dwangmiddelen zij daarbij mogen gebruiken;

- partijen zullen onmiddellijk van eventueel aangetroffen bewijs in kennis worden gesteld en ook kan een rechter van de verzoekende staat bij het onderzoek aanwezig zijn, mits de aangezochte staat daarvoor toestemming geeft;

- de redenen om samenwerking te weigeren zijn beperkt tot gevaar voor de soevereiniteit of veiligheid van de aangezochte staat, dan wel tot onbevoegdheid van zijn rechterlijke macht om het gevraagde onderzoek in te stellen.

2.4. Het Verdrag van 1970 is momenteel in elf lidstaten van kracht en het moet nog worden geratificeerd in Oostenrijk, België, Griekenland en Ierland.

2.5. Los van deze hangende ratificatie verdient het vooral in het licht van de rechtszekerheid aanbeveling, de betrekkingen ter zake van gerechtelijke samenwerking tussen enerzijds de lidstaten waar dit Verdrag reeds in werking is getreden en die adressaat van onderhavige ontwerpverordening zijn en anderzijds de vier hierboven specifiek genoemde lidstaten te regelen in een afzonderlijk akkoord, dat zo veel mogelijk in lijn met letter en geest van de voorgestelde verordening ligt.

3. Het voorstel voor een verordening

3.1. De Europese Unie heeft zich ten doel gesteld, een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te handhaven en te ontwikkelen waarin vrij verkeer van personen gewaarborgd is. Met het oog op de geleidelijke totstandbrenging van een dergelijke ruimte neemt de Gemeenschap onder meer op het gebied van de justitiële samenwerking in burgerlijke zaken de maatregelen die voor de goede werking van de interne markt nodig zijn.

3.2. De Europese Raad heeft er tijdens de top van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 op gewezen dat in het kader van artikel 65 van het EG-Verdrag nieuwe procedurele regelingen voor grensoverschrijdende zaken moeten worden opgesteld, in het bijzonder op het gebied van bewijsverkrijging.

3.3. Vaak moet ten behoeve van een uitspraak in een, in een bepaalde lidstaat aanhangig gemaakte civiele of handelsrechtelijke zaak in een andere lidstaat naar bewijs worden gezocht of dienen daar andere gerechtelijke handelingen te worden uitgevoerd. Daarom wordt voorgesteld de beginselen over te nemen die ten grondslag liggen aan Verordening (EG) nr. 1348/2000 van de Raad van 29 mei 2000(2) inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke en handelszaken.

3.4. De Commissie stelt voor om de onder de volgende regelingen vallende maatregelen inzake bijstand bij de tenuitvoerlegging buiten de reikwijdte van de ontwerpverordening te houden, namelijk:

- de Verordening betreffende insolventieprocedures;

- het Verdrag van Brussel van 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken.

3.5. Hoewel ervan wordt uitgegaan dat verzoeken om gerechtelijke ondersteuning zo snel mogelijk en rechtstreeks worden verzonden tussen de desbetreffende gerechtelijke instanties van de lidstaten, wordt uitdrukkelijk voorgesteld dat de lidstaten voor de duur van vijf jaar slechts één verzendende of één ontvangende instantie, dan wel één enkele instantie die beide functies vervult kunnen aanwijzen.

3.6. Een verzoek tot uitvoering van een gerechtelijke handeling dient, ten behoeve van zo veel mogelijk transparantie en rechtszekerheid, te worden gedaan met behulp van een standaardformulier, dat wordt ingevuld in de taal van de lidstaat van het aangezochte gerecht of in een andere voor bestuurlijke of justitiële doeleinden door deze lidstaat erkende taal.

3.7. Het verzoek moet binnen twee maanden worden afgehandeld. Blijkt dit onmogelijk, dan is het aangezochte gerecht gehouden het verzoekende gerecht daarvan in kennis te stellen met opgave van de oorzaken van de vertraging.

3.8. De gronden om geen gehoor aan een verzoek te geven, zijn tot uitzonderlijke en strikt begrensde gevallen beperkt.

3.9. De verordening belet de bij de internationale verdragen van Den Haag aangesloten lidstaten niet om overeenkomsten ter bespoediging of vereenvoudiging van de samenwerking op het gebied van bewijsverkrijging te sluiten, mits deze verenigbaar zijn met de bepalingen van de verordening.

3.10. Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het aan het Verdrag gehechte protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland nemen deze lidstaten niet deel aan de aanneming van het voorstel, hoewel ze zich hiertoe wel kunnen verbinden. Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van het aan het EU- en het EG-Verdrag gehechte protocol betreffende de positie van Denemarken, neemt ook deze lidstaat niet deel aan de aanneming van deze verordening.

4. Algemene opmerkingen

4.1. Het Comité kan instemmen met:

- de keuze van de verordening als rechtsinstrument, aangezien alle onderdelen hiervan bindend en direct van toepassing in elke lidstaat zijn, en, onder voorbehoud van onderstaande opmerkingen,

- de inhoud van het voorstel.

4.1.1. Het is verder voorstander van de ontwikkeling van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid binnen de Unie. Daartoe zijn onder meer maatregelen op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken nodig, ten einde te voorkomen dat burgers en bedrijven door de ingewikkeldheid of onverenigbaarheid van de nationale bestuurlijke en rechtsstelsels worden belemmerd of ontmoedigd om hun rechten uit te oefenen.

4.2. De samenwerking tussen de gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten dient hoe dan ook verbeterd, vereenvoudigd en bevorderd te worden om functioneringsproblemen en vertragingen te voorkomen.

4.3. Het Comité heeft er al eerder voor gepleit(3) om de overgangsperiode voor de in het Verdrag van Amsterdam genoemde geleidelijke totstandbrenging van bovengenoemde ruimte te schrappen. Vóór de sluiting van dit Verdrag werden maatregelen ter zake, waartoe de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten hadden besloten, namelijk niet of op uiteenlopende wijze ten uitvoer gelegd.

4.4. De Commissie moet in haar voorstel meer aandacht besteden aan het effect op de uitbreiding of versterking van de rechten van de justitiabelen, met name van de burgers. Verder dienen rechtsteksten begrijpelijk te zijn en moet de toegang tot de rechter worden vereenvoudigd.

4.4.1. Organen en instanties moeten naar hun mening over onderhavig voorstel worden gevraagd en hun commentaar dient vervolgens te worden verspreid onder bijv. nationale parlementen en de rechterlijke macht, ten einde het debat over het voorstel aan te zwengelen en meer bekendheid aan het voorstel te geven.

4.5. Het uiteenlopen van de nationale regelingen betreffende vooral de bewijslast en de toelaatbaarheid van bepaalde bewijsmiddelen stemt tot zorg. Het voorstel mag de rechtsbescherming van de burgers, en met name van de zwaksten onder hen, niet aantasten.

4.5.1. Overwogen dient te worden om de bewijslast te wijzigen indien eiser feiten aanvoert die discriminatie inhouden, dan wel wanneer slechts één partij toegang heeft tot bewijsmiddelen die op het wezen van het geding betrekking hebben of wanneer de toereikendheid van het door de tegenpartij aangevoerde bewijs wordt aangevochten.

4.5.2. Conflicteren regels, dan moet volgens het Comité het recht van de verzoekende lidstaat worden toegepast. Het vindt verder dat in een dergelijke situatie de door het Hof van Justitie geformuleerde regel moet gelden dat in een geschil tussen particulieren van verschillende nationaliteit, dat is voorgelegd aan een rechter van een bij het Verdrag van Brussel van 27 september 1968 aangesloten land, de conflictregels van het land van de bevoegde rechter moeten worden toegepast(4).

4.6. Het Comité is verder van mening dat de afwijkingsregeling van artikel 3 betreffende de verzendende en ontvangende instanties afbreuk doet aan het algemene beginsel van rechtstreekse communicatie tussen de rechterlijke organen en dat deze regeling strijdt met de EG-criteria voor vereenvoudiging en harmonisatie.

5. Bijzondere opmerkingen

5.1. De geografische reikwijdte van het voorstel is onvoldoende toegelicht; daarover zou bij inwerkingtreding van de regeling verwarring kunnen ontstaan. Er zou namelijk rekening moeten worden gehouden met het specifieke karakter van bepaalde gebieden, waarop in artikel 299 van het EG-Verdrag wordt gewezen, en met de verantwoordelijkheid die sommige lidstaten ten aanzien daarvan dragen. Los van de concrete aspecten van de bewijsvergaring dienen de in dit verband bevoegde organen te worden aangewezen door de nationale autoriteit die de betrokken lidstaat naar buiten toe vertegenwoordigt en daarmee borg staat voor de legitimiteit van de handelingen van genoemde organen. De lidstaten moeten hiertoe de juiste wettelijke en bestuurlijke kaders tot stand brengen.

5.2. Het Comité maakt zich zorgen over de toepassingsvoorwaarden met betrekking tot de voorgestelde procedurele bepalingen: zaken die reeds in de Verordening betreffende insolventieprocedures(5) zijn geregeld vallen buiten de reikwijdte van het voorstel (bijv. aangelegenheden aangaande kredietinstellingen en andere financiële intermediaires).

5.3. Het gevaar bestaat dat artikel 11, lid 3, van het voorstel strijdt met de nationale regelingen ter bescherming van grondrechten die de lidstaten, overeenkomstig de strekking van het Europees Handvest van de grondrechten, hebben uitgevaardigd. Duidelijk moet worden voorgeschreven dat de tenuitvoerlegging van dit voorschrift geen afbreuk mag doen aan de bescherming van de grondrechten door de nationale regelgeving of rechtspraak.

5.3.1. Het Comité is voorstander van een hoge mate van bescherming van grondrechten, zoals bedoeld in genoemd handvest en denkt vooral ook aan artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarin het beginsel van gelijkheid van procespartijen is neergelegd.

5.3.2. Het is wenselijk om een nieuw, als volgt luidend lid 5 aan artikel 11 van het voorstel toe te voegen: "De nationale instanties kennen aan als bewijsmiddel toegelaten akten van de burgerlijke stand (of aan elke andere verklaring die voor de toepassing van deze verordening als bewijsmiddel geldt) die door instanties van een andere lidstaat zijn afgegeven dezelfde bewijskracht toe als aan akten die door de nationale autoriteiten zijn afgegeven, voor zover deze relevant zijn." Dit komt beter overeen met de jurisprudentie van het Hof van Justitie(6).

5.3.3. In ieder geval moeten voor akten die zijn afgegeven door een orgaan van een lidstaat, soortgelijke beginselen gelden als de "wederzijdse erkenning" op de interne markt, waarbij overigens geen afbreuk aan voorschriften uit hoofde van de openbare orde mag worden gedaan.

5.4. Er dienen expliciet overmachtsgronden in het voorstel te worden opgenomen voor gevallen waarin de aangezochte rechter om andere dan de in artikel 11, lid 2, genoemde redenen geen gehoor aan een verzoek kan geven. Dit lid lijkt namelijk alleen betrekking te hebben op "bijzondere vormen" van afhandeling.

5.4.1. Voor de oplossing van problemen die uit de huidige redactie van artikel 13, lid 3, van het voorstel kunnen voortvloeien, moet een ad-hocmechanisme worden gevonden. De huidige versie impliceert namelijk dat de verzoekende rechter (zijnde de rechter in het hoofdgeding in lidstaat A) onderworpen wordt aan het gezag van de lidstaat waar hij om bewijs heeft verzocht.

5.4.2. Daarom acht het Comité het onvoldoende om bevoegdheden te verlenen aan een centrale instantie van elke lidstaat om "oplossingen te zoeken indien zich moeilijkheden voordoen bij verzoeken" (artikel 4, lid 1, onder b). Het vreest dat er soms zelfs van rechtsweigering sprake kan zijn, en dat moet hoe dan ook worden vermeden.

5.5. Er moet een ondubbelzinnig verbod komen op het onevenredig of discriminatoir in rekening brengen van kosten op grond van nationaliteit. Het stemt tot zorg dat artikel 16, lid 2, niet alleen voorziet in de "terugbetaling van de kosten" door het verzoekende gerecht, maar ook in een zekerheidsstelling voor kosten ["cautio iudicatum solvi"(7)] voor onderdanen van ander lidstaten dan die waar om een onderzoek is gevraagd. Dit kan discriminatie opleveren.

5.5.1. In ieder geval mag bij borgstelling in verband met bewijsvergaring geen sprake zijn van ongelijke behandeling van rechtzoekenden.

5.6. Het Comité vindt dat persoonsgegevens in het kader van bewijsverkrijging in burgerlijke zaken vertrouwelijk en uitsluitend voor concrete doeleinden mogen worden gebruikt en dat daarbij de wetgeving inzake privacybescherming moet wordt gerespecteerd.

5.6.1. Bij het verzamelen, verwerken en gebruiken van persoonsgegevens dient te worden uitgegaan van de beginselen die zijn verankerd in de in het kader van de Raad van Europa gesloten overeenkomst dienaangaande (28 januari 1981) en Aanbeveling nr. 8715 van het Comité van ministers van die Raad (17 september 1987).

5.7. Verder bestaat het risico dat de inhoud van het voorgestelde artikel 19, lid 1, strijdt met de jurisprudentie van het Hof van Justitie(8). Het is namelijk de bedoeling dat de verordening voorrang zal krijgen op door de lidstaten gesloten verdragen. Deze bepaling kan wellicht dusdanig worden bijgesteld dat de verordening voorrang heeft op verdragen tussen de lidstaten, maar niet op verdragen waarbij derde landen partij zijn. Dat lijkt in ieder geval meer in lijn te liggen met de in artikel 307 van het EG-Verdrag vastgestelde hiërarchie tussen EG- en internationaal recht. Het verdient stellig aanbeveling dat overeenkomsten die de lidstaten op dit gebied met derde landen sluiten erop zijn gericht om het voorgestelde stelsel te perfectioneren. De zogenaamde "gemengde akkoorden" vormen de ideale weg daartoe.

5.7.1. Het Comité hecht vooral veel waarde aan artikel 19, lid 2, omdat met die bepaling een van de doelstellingen van de Unie wordt gestimuleerd, de lidstaten de ruimte wordt gelaten om onderling maatregelen ter vereenvoudiging van de bewijsverkrijging te nemen en de voortgang van grensoverschrijdend onderzoek kan worden bespoedigd. Dit soort overeenkomsten moet echter wel de communautaire verworvenhend respecteren en openstaan voor alle lidstaten.

5.8. Ten slotte wijst het Comité er andermaal(9) op dat procedures eenvoudig en snel dienen te zijn, en het verzoekt Commissie en Raad dan ook om na te denken over voorstellen voor procedurele uniformering en dus versnelling (bijv. EG-regels voor een conservatoire titel).

Brussel, 28 februari 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Rogatoire commissie: een instrument met behulp waarvan de rechter van staat A de bevoegde instantie van staat B verzoekt onderzoeks- of andere gerechtelijke handelingen te verrichten, hoofdzakelijk voor bewijsverkrijging.

(2) PB L 160 van 30.6.2000, blz. 37.

(3) ESC-advies over het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake de betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke of buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken, PB C 368 van 20.12.1999, blz. 47.

(4) Zaak C-387/98 CORECK MARITIME (9 november 2000).

(5) Verordening (EG) nr. 1346/2000 van de Raad van 29 mei 2000, PB L 160 van 30.6.2000, blz. 1-19.

(6) Uitspraak van 2.12.1997, in de zaak Eftalia Dafeki, C-336/94, waarin de Duitse autoriteiten geen bewijskracht toekenden aan een door het bevolkingsregister van Griekenland afgegeven geboorteverklaring.

(7) Deze praktijk is meerdere malen veroordeeld door het Hof: zie zaak C-43/95, Data Delecta, uitspraak van 26.9.1996, en de uitspraken van 20.3.1997 (Hayes) 10.2.1997 (Austin).

(8) Arrest Levy van 2.8.1993, zaak C-158, en arrest Evans Medical van 28.3.1995, zaak C-324/93.

(9) Zie advies CES 233/2000 van 26.4.2000 (rapporteur: de heer Malosse - PB C 117, blz. 6) over het "Voorstel voor een verordening (EG) van de Raad betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken".