NL    NL NL 
 
NL    NL  COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN 
Brussel, 8.7.2008 
SEC(2008) 2209  
  
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
 
begeleidend document bij de 
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE A AN DE RAAD, HET EUROPEES 
PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOM ISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET 
COMITÉ VAN DE REGIO'S 
 
Strategie voor de internalisering van de externe kosten van vervoer 
  
en het  
 
Voorstel voor een 
 
RICHTLIJN VAN HET EUROPEES  PARLEMENT EN DE RAAD 
 
tot wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betr effende het in rekening brengen van het 
gebruik van bepaalde infrastructuurvoor zieningen aan zware vrachtvoertuigen 
  
Samenvatting van de effectbeoordeling  
inzake de internalisering van externe kosten  
{COM(2008) 435 definitief} 
{COM(2008) 436 definitief} 
{SEC(2008) 2208} 
 
NL 2   NL WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE 
Samenvatting van de effectbeoordeling inzake  de internalisering van externe kosten 
Bij de wijziging van Richtlijn  1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het 
gebruik van bepaalde infras tructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen in mei 2006, 
bepaalde het Europees Parlemen t en de Raad dat de Commissie  "uiterlijk op 10 juni 2008, na 
alle opties betreffende kosten in verband me t milieu, lawaai, congestie en gezondheid te 
hebben onderzocht, een algemeen toepasbaar, doorzi chtig en begrijpelijk  model indient voor 
de beoordeling van alle externe kosten, dat dient als grondslag voor de berekening van 
infrastructuurheffingen in de toekomst”.  In de nieuwe richtlijn wordt hieraan toegevoegd: 
“Bij dit model moet een analyse worden gevoegd van de gevolgen over de doorberekening 
van de externe kosten voor alle vervoerswij zen en een strategie voor een stapsgewijze 
toepassing van het model voor alle vervoersw ijzen. Het verslag gaat, indien nodig, vergezeld 
van voorstellen aan het Europees Parlement en de Raad voor een verdere  herziening van deze 
richtlijn.”  
Deze effectbeoordeling focust op de intern alisering van de externe kosten van lawaai, 
luchtverontreiniging, klimaatverandering, conges tie, ongevallen door zware vrachtwagens en 
andere vervoersmiddelen door middel van inst rumenten op basis van marktwerking zoals 
heffingen, belastingen of verha ndelbare rechten. Er is onderzocht of de externe kosten kunnen 
worden geïntegreerd in de bestaande vrachtwagenheffingen zodat Richtlijn 1999/92/EG en de opties inzake de internalisering van de exte rne kosten van andere vervoerswijzen (spoor, 
luchtvaart, scheep- en binnenv aart) kunnen worden herzien.  
1. P
ROBLEEMOMSCHRIJVING  
Vervoer genereert hinder, die voor anderen kos ten met zich brengt. Meestal gaat het om 
externe kosten. Dit betekent dat ze niet worden  gedragen door de partij die ze veroorzaakt 
maar door de overige vervoersgebruikers (congestie, ongevallen) en de maatschappij 
(milieukosten). 
Gelet op de externe milieukosten van vervoe r, zijn inzake vervoer reeds een aantal 
regelgevende maatregelen genomen. Voorts worden op vervoersactiv iteiten, waaronder de 
aanschaf, het bezit en het gebruik van voert uigen, reeds tal van be lastingen en heffingen 
geheven die de sociale kosten to t op zekere hoogte reeds compenseren, in sommige gevallen 
misschien zelfs overcompenseren. Om te verm ijden dat dezelfde externe kosten twee keer 
worden doorberekend, moet derhalve rekening worden gehouden met de bestaande toestand. 
De vraag is echter in welke mate bestaande ma atregelen de mogelijkheid  bieden de externe 
kosten te internaliseren, met andere woorde n of de prijssignalen die door de bestaande 
heffingen, belastingen en subsidies worden gegeven, een stimulans vormen om nieuwe 
technologieën te ontwikkelen, nieuwe vervoers wijzen op te zetten of de consument zijn 
gedrag te doen wijzigen.  
Hoewel er tekenen zijn dat ex terne kosten nu reeds in zekere mate worden geïnternaliseerd, 
dragen vervoersgebruikers niet alle kosten of is  er geen verband tussen de prijs en die externe 
kosten. Meestal is het overheidsbeleid versnipperd en speelt het niet expliciet in op dit 
 
NL 3   NL marktfalen. De structuur van de bestaande  heffingen biedt geen voldoende overtuigend 
prijssignaal om een wijziging van het mobiliteitsgedrag teweeg te brengen. 
Geen maatregelen nemen betekent dat het vervoer kosten blijft genereren die niet worden 
gedragen door de gebruikers va n de betrokken vervoers diensten. Dit betekent niet dat er nog 
niets zou worden gedaan of dat er nog geen instrumenten bestaan (bijvoorbeeld 
voertuigenbelasting, EURO-normen) of op EU-n iveau worden besproken (bijvoorbeeld ETS 
voor de luchtvaart, CO 2-normen voor auto’s) om die ex terne kosten te drukken. Zonder 
internalisering blijft de vervoersgebruiker ee n verkeerd prijssignaal ontvangen en wordt hij 
onvoldoende gestimuleerd om schonere voertuigen te gebruiken of verzadigde wegen tijdens 
de spits te vermijden. 
2. D OELSTELLINGEN  
De algemene doelstelling van de EU op dit gebied is “ervoor zorgen dat onze 
vervoerssystemen beantwoorden aan de econo mische, sociale en milieubehoeften van onze 
maatschappij terwijl ongewenste effecten op de economie, de maatschappij en het milieu 
zoveel mogelijk worden beperkt”. 
Deze effectbeoordeling heeft echte r uitsluitend betrekking op een specifieke doelstelling van 
de Commissie, namelijk de vraag van de wetgever om een strategie te ontwikkelen om door 
vervoer veroorzaakte externe kosten te internaliser en. Door de externe kos ten te integreren in 
de vervoersprijs zou die prijs een correct signaal moeten geve n aan de gebruikers, aanzetten 
tot een efficiënter gebruik van de infrastructu ur en zorgen voor een daling van de externe 
kosten als gevolg van congestie, ongevallen en emissies naar het milieu. Deze doelstelling 
mag de concurrentiekracht van de economie niet  aantasten en geen ongeoorloofde lasten voor 
de vervoerssector met zich brengen.  
De operationele doelstellingen zijn: – een stapsgewijze strategie ontwi kkelen voor de internaliseri ng van de externe kosten voor 
alle vervoerswijzen, zodat gebr uikers aangespoord worden tot een efficiënt gebruik van de 
vervoersinfrastructuur;  
– als eerste stap, rekening houdend met het reeds ge formuleerde voorstel om de luchtvaart op 
te nemen in het EU-ETS, de lidstaten de  mogelijkheid bieden en aanmoedigen op 
snelwegen en andere wegen consequent efficiën te heffingssystemen in te voeren die tot een 
duurzamere mobiliteit leiden. Dit zou betekene n dat Richtlijn 1999/62/EG moet worden 
herzien.  
3. B
ELEIDSOPTIES  
Verschillende beleidsopties zijn onderzoc ht, onder meer met behulp van modellen.  
Het referentiescenario  (geen nieuwe maatregelen) voorziet niet in nieuwe maatregelen om de 
externe kosten te internalis eren; wel wordt rekening gehoude n met de reeds geplande 
maatregelen om de milieuhinder te beperken. Meestal gaat het hier over externe kosten in 
verband met klimaatverandering, die niet worden meegenomen in de algemene 
internaliseringsstrategie en  niet voor alle vervoersw ijzen van toepassing zijn.  
 
NL 4   NL In het tweede scenario  wordt onderzocht welke effecten het doorberekenen van de externe 
kosten in het goederenvervoer via de weg met zi ch brengt. Dit zou betekenen dat Richtlijn 
1999/62/EG wordt herzien. Drie va rianten zijn onderzocht:  
- doorberekenen van luchtverontreini gings- en geluidshinderkosten;  
- doorberekenen van luchtverontrei nigings-, geluidshinder- en CO 2-kosten;  
- doorberekenen van luchtverontreinigings-,  geluidshinder- en congestiekosten.  
In een derde scenario  wordt gewaarborgd dat de externe kosten kunnen worden 
doorberekend, niet alleen in het goederenvervoer via de weg zoals in optie 2, maar ook bij alle 
andere vervoerswijzen (spoor, luchtvaart, zee- en binnenvaart)  zodat alle vervoerswijzen 
gelijk worden behandeld. Ook hier  zijn twee varianten bestudeerd: 
- doorberekenen van luchtverontrei nigings- en geluidshinderkosten bij alle vervoe rswijzen en 
doorberekenen van de CO 2-uitstoot bij de zee- en binne nvaart en het spoorvervoer;  
- doorberekenen van luchtverontrei nigings-, geluidshinder- en CO 2-kosten bij alle 
vervoerswijzen.  
4. E FFECTBEOORDELING  
In geen van de beleidsopties belemmert de in ternalisering van de externe kosten de mobiliteit 
in Europa, hoewel het aanrekene n van kosten de vervoerskeu ze door de gebruiker en de 
modal split beïnvloedt. Een congestieheffing in het wegvervoer levert nog meer positieve 
effecten op omdat ze voor tijdswinst zorgt en  tegelijk het brandstofverbruik en de 
milieuhinder doet afnemen.  
De internalisering van de externe kosten heef t op korte termijn een negatieve impact op de 
economie aangezien de stijging van de vervoers kosten de andere effecten compenseert. Het 
aandeel van de vervoerskosten varieert echter naargelang van de economische sector en zou 
wellicht tot een efficiënter goederenvervoer leiden. In het algemeen zijn er redenen om aan te nemen dat een daling van de externe kosten – co ngestie, milieukosten – en de daling van het 
aantal verkeerssl achtoffers gunstig zou z ijn voor het Europese concurrentievermogen 
aangezien die kosten nu door de hele maat schappij worden gedragen. Congestieheffingen 
leiden tot tijdwinst en uite indelijk tot productiviteitswi nst voor het bedrijfsleven.  
De invoering van een heffingsregeling leidt bovendi en tot een algemene daling van de externe 
milieukosten met ongeveer 1 miljard euro per jaar. De sterke daling van de CO
2-uitstoot bij de 
invoering van een tolheffing is vooral te danke n aan het lagere brandstofverbruik. Volgens 
bepaalde studies neemt het brandstofverbrui k van een voertuig bi j zware congestie met 
ongeveer 10 tot 30% toe.  
De distributie-effecten van de internalisering zijn vrij bescheiden en leiden niet tot een 
toename van de bestaande ongelijkheden. Moge lijk komt dit omdat mensen met lagere 
inkomens meer het openbaar ver voer gebruiken en niet worden  getroffen door rekeningrijden 
voor auto’s. De positieve effecten van de ve rmindering van externe kosten op de gezondheid 
is een aspect dat niet met een model kan wo rden gesimuleerd. De vermindering van de 
luchtverontreiniging zal positiev e effecten hebben op de gezondheid, vooral in dichtbevolkte 
regio’s en in de Alpen of andere bergachtige gebieden. 
 
NL 5   NL In de verschillende beleidsopties zouden de ope rationele kosten van een tolheffing in de EU25 
tussen 12% en 25% van de inkomsten bedrag en. Bij deze ramingen wordt geen rekening 
gehouden met bestaande systemen. Een aantal landen, zoals Duitsland, Oostenrijk en 
Tsjechië, beschikken reeds ove r een elektronisch systeem w aarbij de operationele kosten 
tussen 15% en 20% van de inkomsten bedragen. Dit betekent dat de voormelde ramingen in 
bepaalde lidstaten la ger kunnen uitvallen.  
Bij het gebruik van inkomsten uit de doorberekening van exte rne kosten moet rekening 
worden gehouden met de voordelen die het intern ationaal verkeer de Gemeenschap oplevert. 
27% van het totale goederenver voer over de weg in de EU27 is  internationaal verkeer. In 
zeven lidstaten ligt dat aandeel echter hoger da n 50%, met pieken van 84% in Estland en 77% 
in Luxemburg. Gelet op de groei van het inte rnationaal goederenver voer via de weg, wordt 
verwacht dat het aandeel in de EU27 zal toenemen tot 33%, met een uitschieter tot 90% in Estland. Indien de middelen geen duidelijke be stemming krijgen, zullen de lidstaten geneigd 
zijn hun nationale welvaart zoveel mogelijk te  verbeteren zonder re kening te houden met de 
baten van duurzame mobiliteit  op communautair niveau.  
Bij gebrek aan transparantie en verantwoor dingsplicht bestaat he t gevaar dat aan het 
internationaal vervoer te hoge tarieven worden aangerekend, met negatieve gevolgen voor de 
mobiliteit, het vrije verkeer en de interne markt. Te hoge heffingen kunnen ook op lokaal 
niveau nefast zijn. In de ja ren 90 mislukte een eerst e experiment met tolheffing op snelwegen 
in Hongarije omdat de heffingen hoger lagen da n de prijs die gebrui kers konden betalen.  
In de huidige richtlijn zijn de belangrijkste bepalingen om de verantwoordingsplicht van de 
infrastructuurkosten te waarbor gen, het gebruik van een gemeen schappelijke methode om de 
kosten te berekenen en de vaststelling van gemeenschappe lijke heffingsbeginselen. De 
lidstaten zijn vrij de volgens die methode bere kende kosten volledig of gedeeltelijk door te 
berekenen. Die methode kan ook worden gevolg voor de internalisering van de externe 
kosten. 
5. V
ERGELIJKING VAN DE BELEIDSOPTIES  
Uit de kwantitatieve en kwalitatieve analys e blijkt dat de beleidsoptie met een 
congestieheffing de beste resultaten oplevert. Te n eerste heeft de kortere  reistijd positieve 
gevolgen voor de economie aangezien de goedere nstroom vlotter verloopt. Ten tweede zorgt 
een congestieheffing voor een sterke daling va n de externe kosten. Vlotter verkeer zorgt 
eveneens voor een daling van het br andstofverbruik, waardoor de CO 2-uitstoot afneemt. 
Hierdoor zijn de welvaarteffect en in dit scenario groter. 
Wanneer voor alle vervoerswijzen een heff ing wordt ingesteld, blijft de mobiliteit 
gewaarborgd terwijl de emissies naar het milieu en het aantal verkeersdoden afneemt. 
Congestie is niet geanalyseerd; derhalve zijn niet alle positieve effecten van een 
congestieheffing meegenomen in deze analyse. Wa t het draagvlak voor de maatregel betreft, 
is tijdens de publieke raadplegi ng gebleken dat de internaliser ing van de externe kosten van 
alle vervoerswijzen ruime steun geniet. Bij de  ontwikkeling van een internaliseringsstrategie 
moet echter rekening worden gehouden met de in ternationale dimensie van de scheep- en 
luchtvaart. Bovendien zijn de effecten op de we rkgelegenheid bij optie 3 sterk afhankelijk van 
de besteding van de inkomsten.  
 
NL 6   NL Voorkeuropties: strategie voor de intern alisering van de externe kosten van alle 
vervoerswijzen  
Het zou billijk zijn de externe kosten van alle vervoerswijzen te internaliseren. Gelet op het 
bestaande internationale kader voor de scheep-, lucht- en bi nnenvaart zal op langere termijn 
een strategie worden ontwikkeld.  
De afweging van de scenario's biedt reeds een indicatie van welke optie de voorkeur geniet. 
Optie 3B heeft betrekking op de andere vervoerswijzen en voorzi et in de internalisering van 
de kosten voor luchtverontrein iging, geluidshinder en CO 2 van die vervoerswijzen. De 
toepassing van de internalisering op andere ve rvoerswijzen komt de duurzaamheid ten goede.  
Op basis hiervan zal een werkprogramma worden opgesteld, rekening houdend met de 
wenselijkheid de externe kosten (luc htverontreiniging, geluidshinder, CO 2) van de andere 
vervoerswijzen door te berekenen.  
In de effectbeoordeling van de spoorwegrichtlijn wordt vermeld dat de internalisering van de 
externe kosten reeds was vooropgesteld in de  bestaande EU-regelgeving (Richtlijn 
2001/14/EG). De herziening van de eurovignetr ichtlijn, waardoor de externe kosten zullen 
kunnen worden geïnternaliseerd, zal de spoorwege n nieuwe kansen bieden om de externe 
kosten te internaliseren.  
In de luchtvaart is de integratie in het ETS een belangrijke stap in de strijd tegen de CO 2-
uitstoot. In het kader van bestaande werkzaamheden inzake de reductie van NOx-emissies kan een prijsmechanisme worden ontwikkeld.  
De toename van de CO
2-uitstoot en luchtveron treiniging in de scheep vaart wijzen erop dat 
maatregelen moeten worden genomen. Gelet op het internationale karakter van de 
scheepvaart, zou bijvoorbeeld het ETS een moge lijke uitkomst van de analyse kunnen zijn.  
Ten slotte zal ook aandacht word en besteed aan de binnenv aart, rekening houdend met de 
talrijke specifieke regelgevingskaders in die sector, bijvoorbeeld de Akte van Mannheim.  
Voorkeuropties: de herziening va n Richtlijn 1999/62/EG in juni 2008  
Zoals reeds gezegd, wordt een groot deel va n de externe kosten veroorzaakt door het 
goederenvervoer over de weg. De  internalisering van die kosten, waarvoor Richtlijn 
1999/62/EG moet worden gewijzigd, is derhalve een essentieel onderdeel van een algemene 
strategie om de interne kosten van alle vervoer te internaliseren.  
De maatregelen om de externe kosten van he t goederenvervoer over de weg aan te pakken 
zijn niet de eerste stap in het kader van di e strategie, aangezien reeds is voorgesteld de 
luchtvaart op te nemen in het ETS. De he rziening van Richtlijn 1999/62/EG is tevens 
noodzakelijk om de wettelijke belemmeri ngen waardoor de externe kosten van het 
spoorvervoer nu niet kunnen worden  doorberekend, weg te werken.  
Maatregelen nemen voor het wegvervoer terwi jl andere maatregelen worden genomen voor 
andere vervoerswijzen zou de trend inzake externe kosten niet negatief beïnvloeden aangezien 
het logisch zou zijn hogere relatieve heffingen in te stellen voor vervoerswijzen die meer 
externe kosten genereren.  
 
NL 7   NL In het kader van deze analyse lijken de  beleidsopties waarb ij de heffing voor het 
goederenvervoer over de weg wordt gekoppeld aan de luchtverontreiniging, de geluidshinder 
en de congestie de beste formule te bieden  ten aanzien van mob iliteit en duurzaamheid. 
Dankzij een gedifferentieerd heffingsysteem op ba sis van de kosten van luchtverontreiniging 
en geluidshinder kan rekening worden gehoude n met plaatselijke externe kosten. Aan die 
regeling een congestieheffing koppelen, zorgt voor tijdwinst en heeft een  gunstige invloed op 
de algemene economie. Congestieheffingen zijn het efficiëntst wanneer ze worden ingesteld 
voor passagiers- en goed erenvervoer, die beide gebruik ma ken van dezelfde infrastructuur. 
Dit aspect werd aangereikt tijdens de publie ke raadpleging, waarbij de voorkeur werd 
uitgesproken voor een optie "rekening rijden  voor vrachtvervoer én personenwagens". 
Bovendien leidt een vermindering van de reistijd ook tot een lagere CO 2-uitstoot. Bovendien 
is het interessant dat de milieukosten door de invoering van rekeningrijden voor vrachtvervoer 
en personenwagens in dezelfde mate zouden dalen als bij beleidsopties waarbij een specifieke CO
2-heffing wordt ingesteld.  
In de analyse werd veronderste ld dat alle lidstaten de heffi ng invoeren. De voor- en nadelen 
van verplichte versus vrijwillig e/responsabiliserende maatregele n zijn onderzocht, samen met 
het aspect subsidiariteit. Een aantal argu menten pleit in eerste instantie voor een 
responsabiliserende benadering: 
- Er bestaat nog steeds onduidelijkheid over de kosten, de baten en de handhaving van de 
vereiste tolsystemen op de netwerken van een aantal lidstaten met weinig verkeer en dus 
minder externe kosten.  
- Bindende maatregelen met een verplichte  heffing zouden een radicale koerswijziging 
betekenen ten opzichte van de huidige rich tlijn en zijn nagenoeg onhaalbaar zonder 
overgangsperiode.  
- De lidstaten hebben tot dusver een vers chillend beleid gevoerd  met betrekking tot 
infrastructuurheffingen en beschikken dus niet  allemaal over evenve el ervaring met de 
betrokken toltechnologie. Een aantal interoperabiliteitsprobl emen is nog niet opgelost. 
- Een flexibele en geleidelijke aanpak biedt de mogelijkheid de nieu we heffingsystemen en 
toltechnologie te testen in de lidstaten waar  de geografische omstandigheden het best zijn. 
- De reeds opgedane ervaring me t de invoering en toepassing in een kopgroep van lidstaten 
maakt het mogelijk de situatie in een latere fase te evalueren. Op dat moment kan een gezamenlijke afweging worden gemaakt van de  voor- en nadelen van een verplichte 
doorberekening van de externe kosten door alle lid staten en van de mate  waarin coördinatie 
door de EU wenselijk is.  
Dit beleid, waarbij de mogelijkhe id tot internaliseren wordt gecreëerd, vergt een herziening 
van Richtlijn 1999/62/EG als eerste stap op we g naar een internaliseringsstrategie. De 
belangrijkste wijzigingen zijn: de mogelijkheid  creëren wegentol te berekenen op basis van 
externe kosten, namelijk luchtverontreiniging, geluidshinder en congestie en de heffingen aan die externe kosten te koppelen. Om  de efficiëntie en de kans  op slagen van dergelijke 
tolsystemen te verhogen is het belangrijk da t wordt geopteerd voor elektronische tolsystemen 
waarbij het verkeer niet moet  worden opgehouden. Dit vergemakkelijkt de invoering en drukt 
de kosten en biedt tevens een oplossing voor plaatselijke problemen zodat de heffing kan 
worden toegepast op alle wegen. Vanwege het subs idiariteitsbeginsel zal de richtlijn niet van 
toepassing zijn op personenwagens. Een congest ieheffing is echter effi ciënter indien ook de 
 
NL 8   NL weggebruikers waarop de ri chtlijn niet van toepassing  is, aan een heffing worden 
onderworpen. Met dit positieve effect  moet rekening worden gehouden.