Advies van het Comité van de Regio's over "De gevolgen van de toetreding van de Midden- en Oost-Europese kandidaat-lid-staten voor het EU-beleid (impact-studie)"

(98/C 64/07)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gelet op zijn besluit van 11 juni 1997 om overeenkomstig artikel 198 C, 4e alinea, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap een advies over "De gevolgen van de toetreding van de Midden- en Oost-Europese kandidaat-lid-staten voor het EU-beleid (impact-studie)" uit te brengen en zijn commissie 1 "Regionale ontwikkeling - Economische ontwikkeling - Plaatselijke en regionale financiën" met de voorbereiding hiervan te belasten;

gelet op het ontwerpadvies van zijn commissie 1 d.d. 12 september 1997 (CDR 280/97 rev.; rapporteurs: mevrouw Klasnic en mevrouw Coffey);

overwegende het "Tussentijds verslag van de Commissie aan de Europese Raad over de gevolgen van de uitbreiding met de geassocieerde landen in Midden- en Oost-Europa voor het beleid van de Europese Unie" (doc. CSE(95) 605 van 5 december 1995);

overwegende het op 15 juli 1997 door de Commissie uitgebrachte document "Agenda 2000", en met name de conclusies ten aanzien van de gevolgen van de uitbreiding voor de werking van de Unie (deel 2),

heeft tijdens zijn 20e Zitting van 19 en 20 november 1997 (vergadering van 20 november) met algemene stemmen het volgende advies vastgesteld.

1. Inleiding

1.1. In artikel A van het Verdrag betreffende de Europese Unie wordt gesproken van de "totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa" en in artikel O wordt duidelijk gesteld dat "elke Europese staat kan verzoeken lid te worden van de Unie".

1.2. De Europese Raad van Kopenhagen heeft reeds in juni 1993 besloten dat de geassocieerde landen in Midden- en Oost-Europa, als zij zulks wensen, lid van de Europese Unie kunnen worden zodra zij aan de vereiste economische en politieke voorwaarden voldoen.

1.3. Hiertoe dienen zij:

- te beschikken over stabiele instellingen die de democratie, de rechtsorde, de mensenrechten en de bescherming van minderheden garanderen;

- te beschikken over een functionerende markteconomie en in staat te zijn de concurrentiedruk en de marktkrachten binnen de Unie het hoofd te bieden;

- in staat te zijn de verplichtingen van het lidmaatschap op zich te nemen, wat o.m. inhoudt dat zij de doelstellingen van de politieke, economische en monetaire unie onderschrijven.

1.4. De Europese Raad van Essen heeft de Commissie in december 1994 verzocht "een uitvoerige analyse van de effecten van de uitbreiding in het kader van het huidige beleid van de Unie en van de verdere ontwikkeling daarvan voor te leggen".

1.5. De Europese Raad van Madrid heeft de Commissie in december 1995 verzocht "de gevolgen van de uitbreiding voor het communautaire beleid nader te evalueren, met name ten aanzien van het landbouwbeleid en het structuurbeleid".

1.6. De Commissie heeft de conclusies van deze analyse op 15 juli 1997 gepubliceerd. Zij zijn opgenomen in het document "Agenda 2000", dat ook de tien adviezen over de toetredingsverzoeken en de documenten over de toekomstige financiering van de Unie en over de toekomst van het communautaire landbouw- en structuurbeleid bevat. Bij de beoordeling van het te verwachten effect van de uitbreiding is de Commissie uitgegaan van de werkhypothese dat alle tien kandidaat-lid-staten daadwerkelijk tot de Unie zullen toetreden en dat het huidige beleid op de diverse terreinen zal worden voortgezet.

1.7. De structuur van het onderhavige advies is gebaseerd op de indeling van de analyse van de Commissie. Het advies bevat bijgevolg de volgende hoofdstukken:

1) externe dimensie;

2) algemene economische impact;

3) structuurbeleid;

4) landbouw;

5) interne markt en Economische en Monetaire Unie;

6) horizontaal beleid;

7) sectoraal beleid;

8) justitie en binnenlandse zaken.

2. Evaluatie van de impact-studie

2.1. Externe dimensie

2.1.1. De nieuwe uitbreiding zal niet alleen een toename van de oppervlakte en het inwonertal van de Unie, maar ook een verandering van haar geopolitieke situatie met zich meebrengen. De uitgebreide Unie zal vanuit het oogpunt van het buitenlands en veiligheidsbeleid heel wat heterogener zijn dan het huidige Europa van Vijftien. De Commissie stelt dan ook terecht dat "een consistent en doeltreffend GBVB met een grotere preventieve diplomatieke slagvaardigheid van vitaal belang zal zijn".

2.1.2. Het Comité hoopt dat de uitbreiding de toestroom van directe investeringen uit derde landen naar de nieuwe lid-staten gunstig zal beïnvloeden. Verder gaat het ervan uit dat de handel tussen de Unie en de rest van de wereld er heel wat voordelen van zal ondervinden. Wel is het zich er terdege van bewust dat sommige regio's, zowel in de huidige als in de kandidaat-lid-staten, er veel méér profijt van zullen trekken dan andere, waardoor de economische verschillen tussen en binnen de lid-staten nog groter kunnen worden.

2.1.3. Het Comité onderschrijft het standpunt van de Commissie dat de toetreding van nieuwe lid-staten met aanzienlijke overgangs- en ontwikkelingsproblemen "geen afbreuk mag doen aan de open opstelling en de verantwoordelijkheidszin van de Unie jegens de rest van de wereld, en met name jegens de ontwikkelingslanden".

2.1.4. Voorts neemt het kennis van de opmerking van de Commissie dat "het uitbreidingsproces de kans zou moeten bieden om kwesties die voor de paneuropese veiligheid van vitaal belang zijn, aan te pakken en er positieve oplossingen voor te vinden". Het stelt ook tot zijn voldoening vast dat de Commissie zich bewust is van het fundamentele belang van regionale samenwerking bij het streven naar stabiliteit, veiligheid en integratie in Europa.

2.1.5. Meer vrede en stabiliteit in Europa impliceert o.m een goede relatie met Rusland en de Nieuwe Onafhankelijke Staten. In dit opzicht vormt de uit de uitbreiding voortvloeiende geografische nabijheid een niet te veronachtzamen troef op - met name - economisch, verkeerstechnisch en cultureel gebied.

2.1.6. Het Comité is het er dan ook volledig mee eens dat de mogelijkheden van de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten met de betrokken landen alsmede van de actieplannen voor Rusland en Oekraïne maximaal dienen te worden benut. Het acht het ook van groot belang dat de uitbreiding geen nadelige economische gevolgen voor naburige niet-EU-lid-staten met zich meebrengt. Dit geldt ook voor de mediterrane derde landen.

2.2. Algemene economische impact

2.2.1. De totstandkoming van één grote interne markt met zo'n 500 miljoen consumenten en met gemeenschappelijke mededingingsregels en een gemeenschappelijke munt zal de internationale concurrentiepositie van de Unie ten goede komen. De handel met de Oost-Europese buurlanden zal toenemen en men mag ook aannemen dat de nauwere economische betrekkingen zowel in de nieuwe als in de huidige lid-staten een positief effect zullen hebben op de levensstandaard. De uitbreiding van de Unie in oostelijke richting zal, zoals de ervaring heeft geleerd, voor alle betrokken partijen meer welvaart met zich meebrengen.

2.2.2. Van de geplande uitbreiding zal evenwel een enorme druk uitgaan om een aantal aanpassingen op sectoraal en regionaal niveau door te voeren. Verwacht wordt dat de verscherpte concurrentie sommige industriële sectoren en het midden- en kleinbedrijf in de nieuwe lid-staten voor enorme problemen zal stellen. Bovendien zullen structurele aanpassingen in de landbouw, de visserij en de audiovisuele en de dienstensector de druk op de arbeidsmarkt aanzienlijk vergroten. Het Comité vindt het een goede zaak dat de Commissie zich daar terdege van bewust is.

2.2.3. De toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen wordt vooral bemoeilijkt door de volgende factoren:

- het geringe inkomen per hoofd van de bevolking;

- het grote aandeel van de landbouw en de gevoelige sectoren in de economie;

- de ontoereikende vervoers-, telecommunicatie- en energie-infrastructuur;

- de zwakke bestuurlijke structuur;

- de hoge werkloosheid in de Unie als geheel.

2.2.4. De Commissie gaat er in haar analyse van uit dat de verscherpte concurrentie op de arbeidsmarkt de loonontwikkeling in West-Europa binnen de perken zal houden en bijgevolg tot nieuwe werkgelegenheid zal leiden. Het Comité wijst er evenwel op dat de verscherping van de concurrentie op de arbeidsmarkt de concurrentie voor de toch al moeilijk aan de bak komende ongeschoolde arbeidskrachten uit West-Europa nog zal vergroten.

2.2.5. Het Comité vindt het positief dat de Commissie specifieke overheidssteun noodzakelijk acht om de regionale en sociale problemen in achteroprakende sectoren te kunnen ondervangen. Het vestigt er evenwel de aandacht op dat ook de huidige EU-regio's dergelijke steun dienen te krijgen. Vooral de EU-regio's langs de grenzen met kandidaat-lid-staten ondervinden steeds meer problemen als gevolg van de toenemende spanningen op de arbeidsmarkt, de vrijheid van dienstverlening en het wegtrekken van kleine en middelgrote ondernemingen.

2.2.6. Wat de gevreesde toestroom van arbeidskrachten uit de nieuwe lid-staten betreft zij erop gewezen dat een vergelijking tussen de situatie nú en die ten tijde van de toetreding van Griekenland, Portugal en Spanje niet opgaat. De kans is dan ook bepaald niet klein dat vele Midden- en Oost-Europese arbeidskrachten naar andere lid-staten zullen trekken. Daarom dringt het Comité er bij de Commissie op aan de nodige maatregelen te nemen om de negatieve gevolgen daarvan te beperken, zowel in de 15 huidige lid-staten als in de kandidaat-lid-staten.

2.2.7. De versterking van de economische en sociale samenhang zal een van de voornaamste uitdagingen vormen. Bijzondere problemen zijn te verwachten in sterk van de landbouw afhankelijke regio's en in niet-concurrerende industriële sectoren. Er wordt dan ook terecht - gelet op de goede resultaten van de structurele steunverlening in de huidige lid-staten - bij de kandidaat-lid-staten op aangedrongen dat zij nationale ontwikkelingsstrategieën uitwerken om hun regionale verschillen te verminderen. Het vestigt er evenwel de aandacht op dat de steunverlening aan achteropgeraakte regio's van de huidige lid-staten absoluut moet worden voortgezet.

2.2.8. De Commissie maakt in haar analyse gewag van een "nieuwe locatietheorie": het wegvallen van handelsbelemmeringen en de daaruit voortvloeiende schaalvergroting zouden tot concentraties van industriële bedrijvigheid - ook in perifeer gelegen regio's - kunnen leiden als de verbeterde markttoegang gepaard gaat met concurrentievoordelen zoals b.v. lage lonen. De Commissie wijst in dit verband terecht op het gevaar dat bedrijven de huidige lid-staten de rug toekeren en zich in de nieuwe lid-staten gaan vestigen.

Het Comité kant zich met klem tegen een dergelijke delocalisatiestrategie, die overigens ook al in West-Europa in praktijk is gebracht. Het dringt er bij de Commissie op aan dat zij, binnen de grenzen van haar bevoegdheden, het nodige doet om een dergelijke ontwikkeling, waarbij EU-steun op een oneigenlijke manier wordt gebruikt, te voorkomen. Deze problemen, die met name het gevolg zijn van sociale en milieudumping, doen zich ook voor bij verplaatsingen van kleine en middelgrote bedrijven in grensregio's.

2.2.9. Verwacht wordt dat de overname van het "acquis communautaire" en de tijdelijke overgangsmaatregelen voor een snelle aanpassing van de nieuwe lid-staten zullen zorgen, een proces dat reeds vóór de uitbreiding op gang gebracht c.q. voortgezet moet worden. Het Comité stelt met voldoening vast dat de Commissie in dit verband een grotere betrokkenheid van de lokale en regionale instanties - naast de nationale overheden - bij de politieke besluitvorming noodzakelijk acht.

2.3. Structuurbeleid

2.3.1. Gelet op de bedenkelijke sociaal-economische situatie van de kandidaat-lid-staten is het een goede zaak dat deze in de categorie van "doelstelling-1 regio's" worden ingedeeld. Hun BBP per hoofd van de bevolking bedraagt ongeveer 32 % van het EU-gemiddelde. Daarmee komen zij zelfs nog een heel eind achter de huidige vier structureel zwakste EU-lid-staten, waarvan het BBP per hoofd ongeveer 74 % van het EU-gemiddelde bedraagt. Er zullen dus ingrijpende structuurmaatregelen moeten worden genomen om de kloof ten opzichte van de EU-regio's en de regionale en sociale verschillen binnen de kandidaat-lid-staten zelf terug te brengen. Deze structuurmaatregelen moeten nú reeds intensief worden voorbereid.

2.3.2. In verband met de verscherping van de interne regionale en sociale verschillen onderscheidt de Commissie in haar analyse drie geografische actieniveaus:

- regionaal en lokaal: verkleinen van de interne verschillen;

- nationaal: uitwerking van nationale "doelstelling 1-programma's" en vastlegging van economische prioriteiten;

- transnationaal: vastlegging van een communautair kader, met name op het vlak van de infrastructuur.

2.3.3. Het Comité vindt het een goede zaak dat zoveel nadruk wordt gelegd op het verkleinen van de regionale en sociale verschillen binnen de kandidaat-lid-staten. Het wijst er evenwel op dat de regionale en lokale overheden de kans dienen te krijgen en in staat moeten worden gesteld om actief aan dit proces deel te nemen.

2.3.4. Het Comité kan zich ook verenigen met de oproep van de Commissie om in de komende jaren - nog vóór de toetreding - de nodige initiatieven te nemen om de landen in kwestie in staat te stellen het "acquis communautaire" over te nemen en zo te voorkomen dat het communautaire en het nationale instrumentarium met elkaar in botsing komen.

2.3.5. Het Comité is het er volledig mee eens dat de overheden van de kandidaat-lid-staten de instrumenten ter beschikking dienen te krijgen die nodig zijn om het "acquis communautaire" op het vlak van het structuurbeleid te kunnen overnemen. In het kader van de steunregeling ten behoeve van regio's met een ontwikkelingsachterstand mag de uitwerking van concrete maatregelen niet buiten de betrokken regio's om geschieden, maar dienen deze regio's zélf met een en ander te worden belast. Het Comité wijst er nogmaals op dat de lokale en regionale instanties bij alle aspecten van het structuurbeleid - uitwerking van de steunmaatregelen, tenuitvoerlegging van de programma's, controle op het gebruik van de beschikbare middelen en evaluatie van het effect van de steunverlening - betrokken dienen te worden.

2.3.6. Verder vestigt het Comité er de aandacht op dat de uitbreiding niet alleen een creatievere aanpak van diverse problemen, maar ook een efficiëntere regeling voor de tenuitvoerlegging van de steunmaatregelen en het toezicht op het gebruik van de beschikbare middelen zal vereisen.

2.3.7. Veranderingen in het overheidsapparaat in de nieuwe lid-staten zijn principieel toe te juichen, maar ook een versterking van de rol van de lokale en regionale overheden zou wenselijk zijn. Het Comité kan daarbij de nodige assistentie verlenen en zijn eigen kennis over en ervaring met het structuurbeleid aan de regionale en lokale instanties in de kandidaat-lid-staten doorgeven. In dit verband moet worden gewezen op de goede resultaten van de samenwerking in het kader van het samenwerkingsproject "Alpen Adria" en andere samenwerkingsprojecten tussen buurregio's. Zo zou ook de openstelling van het Pacte-programma voor de kandidaat-lid-staten een goede basis kunnen vormen voor financiering van adviserings- en uitwisselingsprojecten tussen lokale en regionale overheden.

2.3.8. Het Comité is het ermee eens dat de geïntegreerde steunverlening aan de huidige EU-regio's met een ontwikkelingsachterstand of met structurele problemen moet worden voortgezet. In dit verband wijst het er nog op dat absoluut de nodige maatregelen moeten worden genomen om te voorkomen dat de nieuwe situatie extra problemen oplevert in de minder ontwikkelde of structureel zwakke regio's van de huidige lid-staten.

2.3.9. De Commissie maakt in haar analyse gewag van overgangsregelingen voor regio's die als gevolg van hun verbeterde economische situatie niet meer aan de steuncriteria voldoen. Deze regelingen dienen nader te worden toegelicht. Ook regio's die niet langer aan de steuncriteria van doelstelling 2 voldoen, hebben dergelijke overgangsregelingen nodig.

2.3.10. Het Comité neemt kennis van het feit dat vooralsnog niet kan worden uitgemaakt welke sectoren en regio's van de huidige Unie bijzonder nadelige gevolgen zullen ondervinden van de toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen. Het dringt er evenwel bij de Commissie op aan de nodige maatregelen uit te werken - o.m. op het vlak van het structuur- en mededingingsbeleid - om aanpassingsproblemen in de huidige lid-staten te ondervangen.

2.3.11. Het Comité maakt de Commissie erop attent dat er in een land ernstige concurrentieproblemen kunnen ontstaan als de speelruimte voor nationale steunmaatregelen zodanig wordt beperkt dat een geringer percentage van de bevolking van de steunverlening profiteert. Als men, zoals door de Commissie wordt bepleit, de steungebieden als bedoeld in lid 3, sub a en c, van artikel 92 van het EG-Verdrag zou laten samenvallen met de structuurfondsenregio's, dan zouden in een herstructureringsproces verwikkelde gebieden voortaan zowel minder communautaire als minder nationale steun ontvangen. Daarom dringt het Comité er bij de Commissie op aan de lid-staten voldoende speelruimte te laten, zodat zowel de nationale als de regionale instanties een eigen regionaal beleid kunnen voeren.

2.3.12. De Commissie voorziet de volgende aanpassingsfasen:

- een aanloopfase, die samenvalt met het nog resterende deel van de huidige programmeringsperiode (1997-1999);

- de periode tussen 2000 en de toetreding, waarin de overheidsinstanties in de kandidaat-lid-staten zullen worden voorbereid op de in het structuurbeleid toegepaste programmeringsprocedure;

- de periode na de toetreding, waarin de nieuwe lid-staten conform de geldende programmeringsprocedures steun uit de structuurfondsen zullen krijgen; in de overgangsperiode tussen hun toetreding en het begin van de volgende programmeringsperiode komen zij volledig in aanmerking voor steun uit de structuurfondsen en het Cohesiefonds, uitgaande van de voor ieder fonds vastgestelde criteria, van de vóór de toetreding vastgelegde prioriteiten en van de resultaten die in de vorige periode werden geboekt.

2.3.13. Het Comité kan zich in beginsel met de voorgestelde procedure verenigen, maar vraagt zich wel af in hoeverre de Commissie haar regionaal beleid in de huidige lid-staten onverkort zal kunnen voortzetten als het budget voor het versterken van de samenhang tot 0,46 % van het communautaire BBP wordt beperkt en als daarnaast ook nog eens de efficiëntie-eisen en de daarmee samenhangende controles worden opgevoerd. De Commissie lijkt zichzelf op dit punt tegen te spreken. Het Comité verzoekt haar dan ook om haar ideeën op dit vlak met concrete cijfers toe te lichten.

2.4. Landbouw

2.4.1. In alle kandidaat-lid-staten samen is de landbouwsector goed voor maar liefst 22 % van de beroepsbevolking en 60 miljoen ha cultuurgrond. De door te voeren structurele hervormingen zullen dan ook een enorm aantal arbeidskrachten op de arbeidsmarkt doen belanden. Sinds de politieke omwenteling is de productie in Oost-Europa aanzienlijk teruggelopen, mede als gevolg van het feit dat het wegvallen van subsidies en de daling van de inkomens tot een afname van de vraag hebben geleid. De meeste kandidaat-lid-staten zijn in de afgelopen jaren zelfs netto-importeurs van landbouwproducten en voedingsmiddelen geworden.

2.4.2. Als de herstructurering van de landbouwsector wordt doorgezet en ook enkele andere aspecten worden geregeld - eigendomsrecht, grondmarkt ... - kan de landbouw uiteindelijk een rendabele sector worden. Opmerkelijk is dat in sommige sectoren de prijzen van voor de export bestemde producten, die "af bedrijf" 40 tot 80 % van het EU-niveau bedragen, aan de grens nagenoeg zijn verdubbeld als gevolg van efficiëntieproblemen.

2.4.3. Het Comité begrijpt dat de kandidaat-lid-staten alleen al om financiële redenen onmogelijk het GLB in zijn huidige vorm kunnen overnemen. Nog afgezien daarvan zouden de prijzen van levensmiddelen er zo sterk stijgen dat de landbouwproductie aanzienlijk zou worden gestimuleerd, terwijl de binnenlandse vraag in verband met de lage inkomens verder zou afnemen. Voorkomen moet worden dat ook in de nieuwe lid-staten, net als in de huidige Unie, overschotten ontstaan. Verder dient men te bedenken dat een te snelle stijging van de landbouwinkomens tot sociale spanningen kan leiden als andere sectoren met een geringere stijging genoegen moeten nemen. Bij de komende toetredingsonderhandelingen zal dan ook een overgangsregeling moeten worden uitgewerkt om tot een adequaat evenwicht tussen structurele steunverlening en directe steun aan de landbouwers te komen.

2.4.4. Het Comité neemt kennis van het voornemen om het GLB zó om te buigen dat de nadruk voortaan minder op prijsondersteuning en meer op plattelandsontwikkeling en milieubescherming komt te liggen. Een dergelijk hervormd GLB, dat erop gericht is de prijsverschillen te verkleinen en de herstructurering van de landbouwsector te ondersteunen, voorziet precies in de behoeften van de nieuwe lid-staten. Deze hebben namelijk dringend behoefte aan structuurverbeteringsprogramma's voor de landbouw en de stroomafwaartse sectoren, die nog steeds met structurele problemen te kampen hebben. De Commissie stelt dan ook terecht voor om in een overgangsperiode geen directe steun aan landbouwers toe te kennen, maar aanzienlijke middelen uit te trekken voor structurele hervormingen en plattelandsontwikkeling.

2.4.5. Het Comité is zich ervan bewust dat de landbouwsector in de kandidaat-lid-staten met bijzondere problemen te kampen heeft. Het dringt erop aan dat de Commissie met de gevolgen hiervan voor de arbeidsmarktsituatie in de gehele Unie rekening houdt.

2.4.6. Het Comité wijst erop dat in het kader van de landbouwproblematiek niet alleen de structuurproblemen maar ook de bescherming van de consument de nodige aandacht verdient. Het is het er volledig met eens dat de kandidaat-lid-staten een controle- en inspectie-infrastructuur dienen op te zetten en hun veterinaire en fytosanitaire regelingen en veevoedervoorschriften aan de EU-regeling ter zake dienen aan te passen voordat van vrij verkeer van landbouwproducten zonder grenscontroles sprake kan zijn. In de voorbereidingsfase dient dit aspect dan ook prioriteit te krijgen. In een interne markt met vrij goederenverkeer zouden dierziekten e.d. zich immers snel verbreiden en uiteindelijk een gevaar voor de gezondheid van de consumenten in heel Europa opleveren. De kandidaat-lid-staten dienen nog vóór hun toetreding de EU-regeling inzake oorsprongs- en kwaliteitscertifiëring in te voeren.

2.4.7. Ten slotte neemt het Comité nog kennis van de inspanningen die de kandidaat-lid-staten zich momenteel getroosten om het "acquis communautaire" in de landbouwsector over te nemen.

2.5. Interne markt en Economische en Monetaire Unie

2.5.1. Met het oog op het nagestreefde vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is het zaak dat de kandidaat-lid-staten de EU-regelingen inzake gezondheid, veiligheid en milieu- en consumentenbescherming op een efficiënte manier in hun eigen wetgeving opnemen. Van groot belang is in dit verband de invoering en coördinatie van certifiërings- en controleprocedures en van bepalingen inzake conformiteitsbeoordeling, productaansprakelijkheid en algemene productveiligheid.

2.5.2. De invoering van gemeenschappelijke minimumnormen en -standaarden zal aanzienlijke financiële en bestuurlijke inspanningen vereisen. De Commissie stelt volkomen terecht dat een gebrekkige overname van de EU-regelingen de volksgezondheid, de consument en het milieu ernstig in gevaar kan brengen.

2.5.3. Op het vlak van het vrije kapitaalverkeer voorziet het EG-Verdrag tot op zekere hoogte in preventieve maatregelen, zoals b.v. betalingsbalanssteun, en in tijdelijke beschermingsmaatregelen. Deze bepalingen zullen de kandidaat-lid-staten waarschijnlijk voldoende bescherming bieden, zonder dat de werking van de interne markt in het algemeen hierdoor wordt verstoord.

2.5.4. Het Comité neemt kennis van het feit dat de gevolgen in de dienstensector zeer moeilijk te beoordelen zijn. De vervoers-, energie- en telecommunicatieproblematiek komt verderop in dit advies aan de orde. Het Comité wil er hier alleen maar op wijzen dat de bevoegde controle-instanties de nodige bekwaamheden en vaardigheden dienen te verwerven die voor een integrale overname van de desbetreffende EU-voorschriften vereist zijn.

2.5.5. Wat het vrij verkeer van werknemers betreft benadrukt de Commissie dat mensen niet vanwege het recht van vrij verkeer maar om economische redenen in een ander land gaan werken. Zij wijst erop dat absoluut maatregelen zullen moeten worden genomen om aanpassingsproblemen te ondervangen en te voorkomen dat het recht van vrij verkeer in het gedrang komt. Ook in dit verband moet worden gewezen op tegenstrijdigheden in de passages over respectievelijk het structuurbeleid en de landbouwsector.

2.5.6. Het Comité vestigt er nogmaals de aandacht op dat de Unie in het kader van haar regionaal beleid adequate voorzorgsmaatregelen dient te nemen om arbeidsmarktproblemen in de huidige 15 lid-staten tegen te gaan. Het dringt erop aan dat de Unie alles in het werk stelt om zoveel mogelijk arbeidsplaatsen in de kandidaat-lid-staten zelf te scheppen teneinde migratiebewegingen naar de huidige lid-staten te voorkomen. Om de arbeidsmarkt in de huidige EU-lid-staten te ontlasten dienen bij de toetredingsonderhandelingen adequate overgangstermijnen te worden vastgelegd.

2.5.7. Voor het mededingingsbeleid als zodanig zal de uitbreiding waarschijnlijk geen noemenswaardige gevolgen met zich meebrengen. De grootste problemen zullen zich wellicht voordoen bij de toepassing van de reeds vastgestelde mededingingsregels en bij de invoering van een "mededingingscultuur".

2.5.8. Het Comité is het er met de Commissie over eens dat het functioneren van de interne markt in aanzienlijke mate zal worden bepaald door de efficiëntie van de douanecontroles en de douanebescherming aan de buitengrenzen. De reeds genoemde veterinaire en fytosanitaire controles zijn met name aan de grenzen met derde landen noodzakelijk. Het Comité vindt het een goede zaak dat van toetreding tot de Unie alleen sprake kan zijn als de kandidaat-lid-staten in staat zijn deze douanecontroles en -bescherming voor hun rekening te nemen.

2.5.9. Ten slotte neemt het Comité nog kennis van de opmerking dat het vrij onwaarschijnlijk is dat de kandidaat-lid-staten al vanaf hun toetreding tot de Unie zullen deelnemen aan de Economische en Monetaire Unie. Het staat buiten kijf dat het "acquis communautaire" op dit vlak nog verder ontwikkeld zal worden. Het Comité hoopt dat de nieuwe lid-staten er spoedig in zullen slagen hun economische situatie voldoende te stabiliseren om volledig aan de Economische en Monetaire Unie te kunnen deelnemen.

2.6. Horizontaal beleid

2.6.1. Het Comité neemt kennis van het feit dat de kandidaat-lid-staten helaas de grootste moeite zullen hebben om het "acquis communautaire" op het vlak van het sociaal beleid over te nemen aangezien de levensstandaard van een groot deel van hun bevolking ver beneden het EU-gemiddelde ligt. Ook op dit gebied stelt de Commissie vast dat de aanpassing aan de EU-regels aanzienlijke financiële en administratieve inspanningen zal vereisen. Verder wijst zij erop dat een te langzame of ontoereikende aanpassing afbreuk kan doen aan de uniformiteit van het "acquis communautaire".

2.6.2. Het Comité vindt het een goede zaak dat de Commissie zich in geen geval kan verenigen met op de lange termijn gerichte ontwikkelingsstrategieën die stoelen op concurrentievoordelen als gevolg van lagere gezondheids- en veiligheidsnormen. Het wijst in dit verband nogmaals op het gevaar van verblijfsverplaatsingen en dringt er bij de Commissie en de Raad op aan dat zij, binnen de grenzen van hun bevoegdheden, maatregelen nemen om dergelijke praktijken - waarbij sprake kan zijn van oneigenlijk gebruik van EU-steun - te vermijden.

2.6.3. Wat het milieubeleid betreft vestigt de Commissie er in haar analyse de aandacht op dat de kandidaat-lid-staten aanzienlijke inspanningen zullen moeten leveren omdat zij over het geheel genomen met ernstiger milieuproblemen worden geconfronteerd dan de huidige lid-staten. Een aantal specifieke problemen wordt inmiddels reeds met de steun van de Unie en andere internationale organisaties aangepakt. Vooral aan de problemen op het vlak van de energievoorziening en de water- en luchtkwaliteit moet dringend iets worden gedaan. De overname van de milieuvoorschriften en -normen van de Unie zal met enorme kosten gepaard gaan, maar is niettemin absoluut noodzakelijk omdat anders de werking van de interne markt in het gedrang zou kunnen komen en protectionistische reacties beslist niet zouden uitblijven.

2.6.4. Het Comité is van oordeel dat alle EU-burgers recht hebben op een aanvaardbare levenskwaliteit. Het dringt er dan ook op aan dat de kandidaat-lid-staten een grotere inspanning leveren om de milieunormen van de Unie in hun eigen wetgeving op te nemen. Het is van oordeel dat het stimuleren van milieu-investeringen een van de prioritaire doelstellingen van de "versterkte" toetredingsstrategie dient te zijn. Alle kandidaat-lid-staten dienen reeds vóór hun toetreding, samen met de EU-instanties, realistische nationale strategieën voor de lange termijn uit te werken.

2.6.5. Op het gebied van wetenschap en onderzoek beschikken de kandidaat-lid-staten over een aanzienlijk potentieel. Het Comité neemt kennis van het feit dat de prioriteiten van de communautaire programma's wellicht zullen moeten worden aangepast.

2.6.6. Ten slotte wordt in de analyse van de Commissie nog gewezen op het fundamentele belang van de culturele dimensie in het kader van de toetredingsproblematiek. Het Comité vindt het een goede zaak dat de kandidaat-lid-staten bij de EU-initiatieven op het vlak van cultuur, onderwijs en opleiding zullen worden betrokken.

2.6.7. Het Comité ziet in dat het in de uitgebreide Unie nog moeilijker zal worden om voor een uniform beleid op alle gebieden te zorgen. Dit is niettemin een belangrijke aangelegenheid. Zo lopen de maatregelen ter bestrijding van drugsgebruik en -handel dwars door heel wat beleidsgebieden van de Unie.

2.7. Sectoraal beleid

2.7.1. Wat de vervoersproblematiek betreft wijst de Commissie erop dat, in verband met de interne markt, de concurrentievoorwaarden in de vervoerssector geharmoniseerd dienen te worden en de nodige infrastructuurprojecten moeten worden opgezet om de nieuwe lid-staten aan te sluiten op de transeuropese netwerken. Het Comité betreurt evenwel dat het wegvervoer in de kandidaat-lid-staten steeds meer aan belang wint, wat lijnrecht ingaat tegen de beginselen van het vervoersbeleid van de Unie.

2.7.2. De vervoersinfrastructuur in de kandidaat-lid-staten moet dringend worden uitgebouwd en verbeterd en bij alle vervoerswijzen zijn aanzienlijke investeringen nodig. Volgens de Commissie kan de uitbreiding zowel in de nieuwe als in de huidige lid-staten aanpassingen in de vervoerssector noodzakelijk maken, wat op zijn beurt regio's met intensief transitovervoer ertoe kan aanzetten de nodige politieke druk op de communautaire vervoerssector uit te oefenen.

2.7.3. Het Comité dringt er bij de Commissie op aan dat zij bij het uitwerken van projecten met het oog op de aansluiting van de kandidaat-lid-staten op de transeuropese netwerken ook met de behoeften van de huidige EU-regio's rekening houdt. Als deze niet bij de ontwikkeling van de vervoerssector zouden worden betrokken, zou zulks alleen maar een herhaling van de in het verleden gemaakte fouten tot gevolg hebben. Verder is het absoluut noodzakelijk dat in het kader van het vervoersbeleid ook met de doelstellingen van het structuurbeleid rekening wordt gehouden.

2.7.4. Ook in de energiesector zullen de kandidaat-lid-staten aanzienlijke investeringen moeten doen om een en ander te moderniseren en aan het "acquis communautaire" aan te passen. De Unie dient in het kader van haar energiebeleid rekening te houden met de nieuwe situatie na de uitbreiding, en met name met de grotere afhankelijkheid van Rusland en de economische en sociale gevolgen van de herstructurering van de mijnbouwsector in de nieuwe lid-staten. Wat de nucleaire veiligheid betreft dringt het Comité erop aan het nodige te doen om het veiligheidsniveau op te trekken. Zoals de Commissie reeds heeft opgemerkt moet een grotere inspanning worden geleverd om de toepassing van duurzame energie te bevorderen. Daarbij valt met name te denken aan het gebruik van biomassa als energiebron in de landbouwsector.

2.7.5. Kenmerkend voor de industrie in de kandidaat-lid-staten zijn de lage arbeidskosten en het hoge opleidingsniveau van de arbeidskrachten in de sectoren staal, keramiek, glas, cement en machinebouw. Centrale problemen zijn hier de overcapaciteit in sommige sectoren, de te geringe productiviteit en de minderwaardige en milieuvervuilende producten. Tot de prioriteiten op dit vlak behoren: privatisering, stimulering van de investeringen, ondernemingsontwikkeling, verbetering van de productiviteit en uitbreiding van de werkgelegenheid.

2.7.6. Op het gebied van de telecommunicatie kampen de kandidaat-lid-staten met een aanzienlijke achterstand en zijn bijgevolg enorme investeringen nodig om de sector te moderniseren. In beginsel zal de toetreding voor deze sector echter geen problemen opleveren. De meeste kandidaat-lid-staten zullen het "acquis communautaire" op dit vlak waarschijnlijk reeds tussen 2000 en 2003 kunnen overnemen.

2.7.7. Kenmerkend voor de MKB-problematiek is, zoals de Commissie opmerkt, de hoge graad van subsidiariteit. Ook in de kandidaat-lid-staten zal het MKB een belangrijke bijdrage gaan leveren aan de economische ontwikkeling. Door de toetreding zal het evenwel worden blootgesteld aan de internationale concurrentie, wat een aanzienlijke economische druk op de sector met zich mee zal brengen. Het Comité vindt het dan ook een goede zaak dat de Commissie van plan is het MKB in de kandidaat-lid-staten zowel vóór als ná de toetreding intensief te ondersteunen.

2.7.8. In de audiovisuele sector zal de toetreding volgens de Commissie voordelen met zich meebrengen omdat de markten groter worden. Het Comité kan zich daar alleen maar over verheugen.

2.7.9. Op het vlak van de visserij ten slotte zijn er geen noemenswaardige problemen te verwachten. De toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen zal slechts een geringe uitbreiding van de visserij-capaciteit tot gevolg hebben. Wel zal de visserijsector in de nieuwe lid-staten, die met overcapaciteit en een verouderde vloot te kampen heeft en daardoor een ernstige crisis doormaakt, geherstructureerd moeten worden, wat volgens de Commissie ingrijpende sociale gevolgen zal hebben. Het Comité wijst ook in dit verband op de arbeidsmarktproblemen die een en ander met zich mee zal brengen.

2.8. Justitie en binnenlandse zaken

2.8.1. Het Comité is het ermee eens dat de uitbreiding van de Unie een uitdaging vormt, maar tegelijk ook de mogelijkheid biedt om gemeenschappelijke grensoverschrijdende problemen op het vlak van de migratie- en asielproblematiek en van de samenwerking op het gebied van politie, douane en justitie - met name bij de bestrijding van de internationale georganiseerde misdaad - uit de weg te ruimen. Het is in ieders belang dat op het gebied van justitie en binnenlandse zaken overal dezelfde hoge normen worden gehanteerd en dat de beginselen van de democratische rechtsstaat overal even strikt worden nageleefd.

2.8.2. Het Comité dringt er bij de Commissie en de Raad op aan er alles aan te doen om de burgers zo goed mogelijk te beschermen en vluchtelingen en asielzoekers de nodige rechtszekerheid te bieden.

2.8.3. Het Comité dringt er ook op aan dat alles in het werk wordt gesteld om te voorkomen dat de nieuwe EU-grenzen nadelige gevolgen hebben voor de aanpak van de drugshandel.

3. Conclusies

3.1. Het Comité is van oordeel dat het EU-beleid hoe dan ook - d.w.z. los van de geplande uitbreiding - gewijzigd en verder gestroomlijnd dient te worden. Het is zich er evenwel van bewust dat de nieuwe uitbreiding een aanzienlijke uitdaging vormt en dat de EU-begroting - en met name het landbouw- en structuurfondsenbudget - sterk onder druk zal komen te staan. Het pleit voor een verdieping van het interne hervormingsproces om de efficiëntie van de besluitvorming op EU-niveau te vergroten.

3.2. De uitbreiding vormt niet alleen een enorme politieke uitdaging, maar biedt Europa ook interessante toekomstperspectieven. Zij moet worden gezien als een investering in vrede, stabiliteit en welvaart en vormt dankzij de uitbreiding van de interne markt en de schat aan menselijk kapitaal en natuurlijke rijkdommen in de kandidaat-lid-staten een aanzienlijke verrijking. Europa's internationale positie zal er dan ook aanzienlijk door worden versterkt.

3.3. Iedere kandidaat-lid-staat heeft zijn eigen regionale ontwikkelingsproblemen en -verschillen, die in het kader van een gemeenschappelijk structuurbeleid moeten worden aangepakt. Het Comité is het er dan ook mee eens dat het regionaal beleid en de interregionale samenwerking in de kandidaat-lid-staten een centrale plaats zal gaan innemen omdat de aanpak van regionale problemen een van de meest zichtbare en tastbare voordelen van het EU-lidmaatschap vormt.

3.4. Het uitgangspunt bij de toetreding dient te zijn dat de nieuwe lid-staten het "acquis communautaire" integraal overnemen. Daarom is een gefaseerde toetredingsstrategie de enige realistische weg naar het EU-lidmaatschap en moeten de voorbereidingen van de kandidaat-lid-staten worden geschraagd door een breed opgezette toetredingsstrategie, die alle beleidsterreinen dient te bestrijken en waarvan de tenuitvoerlegging zo spoedig mogelijk van start dient te gaan. Het Comité wijst op het directe verband tussen de intensiteit van de voorbereiding in de toetredingsfase en de omvang van de te verwachten impact van de uitbreiding op het EU-beleid.

3.5. In het licht van de ervaringen binnen de huidige lid-staten dringt het Comité er bij de Commissie op aan de kandidaat-lid-staten attent te maken op de fundamentele rol van regionale en lokale overheden bij het ondervangen van sociale problemen, het uitwerken van regionale ontwikkelingsstrategieën, de tenuitvoerlegging van het structuurbeleid en de ondersteuning van kleine en middelgrote ondernemingen.

3.6. Als de uitbreiding nog andere gevolgen met zich meebrengt, wenst het Comité daar telkens over te worden geraadpleegd. Het neemt zich voor om, door het uitwisselen van ervaringen, alle lokale en regionale instanties in de kandidaat-lid-staten bij de voorbereiding van het EU-lidmaatschap te helpen.

3.7. Het Comité waarschuwt tegen een al te grote versnippering van de beschikbare middelen, maar wijst er anderzijds op dat een te sterke oriëntatie op de toetredingsproblematiek nadelig kan uitpakken voor prioritaire beleidsterreinen als milieu en O& O.

3.8. De Commissie rept terecht met geen woord over de manier waarop de kosten en baten van de uitbreiding over de diverse regio's verdeeld zullen worden. De nieuwe lid-staten zullen evenwel in ieder geval aanzienlijke structurele hervormingen moeten doorvoeren en bijgevolg enorme financiële inspanningen moeten leveren.

3.9. Het is een goede zaak dat de Commissie van plan is de Cohesiefonds- en structuurfondsenmaatregelen ten behoeve van "doelstelling 1-regio's" te handhaven. De uitbreiding mag in geen geval nadelig uitpakken voor de minder ontwikkelde of in een herstructureringsproces verwikkelde regio's van de huidige lid-staten.

3.10. Bovendien waarschuwt het Comité, net als de Commissie, voor mogelijke sociale spanningen en economische problemen in de huidige EU-regio's - met name in regio's die aan een nieuwe lid-staat grenzen - als gevolg van de te verwachten toename van de mobiliteit van arbeidskrachten en ondernemingen. Het Comité dringt er dan ook bij de Commissie op aan uiterlijk bij de toetreding van de kandidaat-lid-staten een aanvang te maken met de aangekondigde tegenmaatregelen.

3.11. De hoge werkloosheid in heel Europa maakt een gemeenschappelijk optreden noodzakelijk. Het Comité is dan ook van oordeel dat via maatregelen op Europees niveau het ontstaan van duurzame arbeidsplaatsen moet worden bevorderd, maar dat tegelijkertijd de speelruimte voor nationale steunmaatregelen behouden moet blijven.

3.12. Ondanks de enorme kosten is het absoluut noodzakelijk dat de kandidaat-lid-staten de milieu- en kwaliteitsnormen van de Unie snel overnemen en hun veterinaire en fytosanitaire voorschriften aan de EU-regels aanpassen, omdat anders de werking van de interne markt zou worden verstoord en protectionistische reacties beslist niet zouden uitblijven. Met het oog op de bescherming van de consument dringt het Comité erop aan dat de kandidaat-lid-staten een behoorlijk functionerende controle- en inspectie-infrastructuur in het leven roepen.

3.13. Het Comité is vóór de toetreding van de kandidaat-lid-staten, maar wijst erop dat de uitbreiding het Europese integratieproces - zowel op het vlak van de interne markt als op de andere beleidsterreinen - niet in het gedrang mag brengen.

Brussel, 20 november 1997.

De voorzitter van het Comité van de Regio's

Pasqual MARAGALL i MIRA