TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

Het huidige initiatief maakt deel uit van het pakket inzake billijke belastingen voor de totstandbrenging van een eengemaakte btw-ruimte in de EU, dat is aangekondigd in de intentieverklaring van voorzitter Juncker bij de Staat van de Unie 2017. Het pakket bevat twee voorstellen om de btw-richtlijn te wijzigen: één voorstel voor een definitief btw-stelsel voor grensoverschrijdende handel (met daarbij een voorstel voor kleine ondernemingen), en één voorstel voor een verordening van de Raad inzake de bestrijding van btw-fraude.

Btw is de oudste verbruiksbelasting van Europa. In 1967 werd de principeafspraak gemaakt om binnen de toenmalige Europese Gemeenschap een definitief btw-stelsel tot stand te brengen dat functioneert alsof de Gemeenschap één land is, zonder dat er specifieke regels over btw-tarieven werden overeengekomen, afgezien van de toepassing van een normaal btw-tarief. De lidstaten mochten een onbeperkt aantal verlaagde en verhoogde btw-tarieven toepassen en er werd voor die tarieven geen bovengrens of ondergrens vastgesteld.

De afschaffing van fiscale grenzen tussen de lidstaten eind 1992 noopte tot een heroverweging van de manier waarop de handel in goederen binnen de Gemeenschap werd belast. De doelstelling was dat goederen in het land van oorsprong zouden worden belast, wat perfect zou aansluiten bij de idee van een echte interne markt. Aangezien de politieke en technische omstandigheden destijds niet rijp waren voor een dergelijk systeem, is een btw-overgangsregeling vastgesteld.

De overgangsregeling vereiste regels voor btw-tarieven om verstoringen bij het grensoverschrijdend winkelen en de grensoverschrijdende handel na het afschaffen van fiscale grenzen te voorkomen. In oktober 1992 bereikte de Raad overeenstemming over regels die de beslissingsvrijheid van de lidstaten bij de vaststelling van btw-tarieven inperkten. De lidstaten moesten een normaal btw-tarief van ten minste 15 % toepassen en mochten een of twee verlaagde tarieven, met als ondergrens 5 %, toepassen op bepaalde goederen en diensten (bijlage III bij de btw-richtlijn). Bovendien mochten de lidstaten nog lagere tarieven, inclusief een nultarief, en ook een verlaagd tarief voor goederen en diensten die niet op de lijst stonden, toepassen indien deze tarieven al op 1 januari 1991 bestonden.

Deze laatstgenoemde derogaties moesten ervoor zorgen dat de nationale wetten op bepaalde gebieden gedurende een overgangsperiode geleidelijk konden worden aangepast aan de gemeenschappelijke regels, die immers nodig waren voor een volledig op belastingheffing in het land van oorsprong gebaseerd definitief btw-stelsel, en moesten dus vervallen zodra de overgangsregeling voor de belastingheffing in het handelsverkeer tussen de lidstaten zou worden vervangen door een dergelijk definitief btw-stelsel.

In juli 2003 stelde de Commissie voor om de regels voor verlaagde btw-tarieven te vereenvoudigen door alle verlaagde tarieven voor goederen en diensten die niet onder bijlage III vielen, af te schaffen. De Raad kon het echter niet eens worden over deze gedeeltelijke afschaffing van derogaties, die tot op heden nog bestaan.

Zolang het de bedoeling was om het definitieve btw-stelsel te baseren op het beginsel van belastingheffing in de lidstaat van oorsprong, was er reden om de derogaties af te schaffen of te laten vervallen: voor dat stelsel was immers een onderlinge aanpassing van de btw-tarieven vereist.

Aangezien er echter geen echte vooruitgang bij de convergentie van de tarieven werd geboekt, besloot de Commissie in 2012 om, met instemming van de Raad en het Europees Parlement, de doelstelling van een op de lidstaat van oorsprong gebaseerd definitief btw-stelsel los te laten ten gunste van een op het bestemmingsbeginsel gebaseerd stelsel.

In de dienstensector was de plaats van belastingheffing sinds 2010 al geleidelijk verschoven naar het land van bestemming. Het besluit ter zake was in 2008 genomen: in dat jaar nam de Raad een voorstel aan om concurrentieverstoringen tussen lidstaten met verschillende btw-tarieven te voorkomen. Bijgevolg worden tegenwoordig bijna alle leveringen van diensten volgens het bestemmingsbeginsel belast. De geleidelijke overschakeling op een op het bestemmingsbeginsel gebaseerde belastingheffing van diensten is in 2015 afgerond. Sindsdien worden alle leveringen van bedrijven aan consumenten (b2c-leveringen) van telecommunicatie-, elektronische en omroepdiensten belast op de plaats van de consument en niet van de leverancier.

Dit alles heeft ervoor gezorgd dat de Commissie in haar btw-actieplan van 2016 heeft voorgesteld om de huidige overgangsregeling voor de belastingheffing in het handelsverkeer tussen de lidstaten te vervangen door een op het beginsel van belastingheffing in de lidstaat van bestemming gebaseerde definitieve regeling en zo een solide, gemeenschappelijke Europese btw-ruimte te creëren. Tegelijkertijd kondigde de Commissie aan dat belastingheffing in de lidstaat van bestemming de lidstaten meer ruimte zou bieden bij de vaststelling van de btw-tarieven en dat dus alle thans bestaande verlaagde tarieven, inclusief de derogaties, die wettelijk werden toegepast door de lidstaten, gehandhaafd zouden moeten blijven en opengesteld zouden kunnen worden voor alle lidstaten, zodat er sprake zou zijn van een gelijke behandeling. Een wetgevingsvoorstel voor btw-tarieven maakte deel uit van het werkprogramma van de Commissie voor 2017.

In zijn conclusies heeft de Raad nota genomen van de richting die de Commissie had uitgestippeld in het btw-actieplan voor het btw-tariefstelsel, en van haar voornemen om in 2017 een wetgevingsvoorstel in te dienen voor een hervorming die de lidstaten meer vrijheid zou geven bij de vaststelling van de tarieven. De Raad stond positief tegenover het voornemen van de Commissie om een voorstel te presenteren dat meer ruimte zou bieden en alle lidstaten de mogelijkheid zou geven om gebruik te maken van verlaagde en nultarieven zoals die in bepaalde lidstaten al bestonden. Wel wees hij op de noodzaak om vast te houden aan voldoende harmonisatie in de EU en ervoor te zorgen dat de gekozen oplossing goed uitgebalanceerd zou zijn zodat concurrentieverstoring, kostenstijgingen voor het bedrijfsleven en negatieve gevolgen voor de werking van de eengemaakte markt worden voorkomen.

Op 4 oktober 2017 kwam de Commissie met het eerste voorstel voor de invoering van een definitief stelsel voor de belastingheffing in het handelsverkeer tussen de lidstaten en met een schets van de opeenvolgende stappen en substappen voor de invoering van dit stelsel in haar mededeling over de follow-up van het btw-actieplan. In haar mededeling bevestigde de Commissie dat zij een hervorming van de btw-tarieven zou voorstellen, die zou stroken met de op het bestemmingsbeginsel gebaseerde definitieve regeling die de huidige overgangsregeling geleidelijk zou vervangen. Wanneer goederen en diensten in de lidstaat van bestemming worden belast, hebben de leveranciers er geen baat bij om in een lidstaat met een lager tarief te zijn gevestigd, en verstoort de diversiteit in btw-tarieven dus niet meer de werking van de eengemaakte markt, mits deze diversiteit vergezeld gaat van waarborgen om mogelijke risico's zoals uitholling van inkomsten, concurrentieverstoring, complexiteit en rechtsonzekerheid te voorkomen.

Er worden wijzigingen in de btw-richtlijn voorgesteld die in het verlengde liggen van het btw-actieplan en die rekening houden met het mandaat van de Raad. Deze wijzigingen moeten samenvallen met de inwerkingtreding van het definitieve btw-stelsel, om te voorkomen dat de lidstaten na het vervallen van de derogaties hun 250 thans bestaande verlaagde tarieven en vrijstellingen met recht op aftrek van voorbelasting moeten opgeven.

In een definitief btw-stelsel gelden voor alle lidstaten dezelfde regels en krijgen ze dezelfde vrijheid bij de vaststelling van btw-tarieven. Binnen de geharmoniseerde en minder restrictieve regelgeving mogen zij, naast de twee verlaagde tarieven van ten minste vijf procent en een vrijstelling met recht op aftrek van voorbelasting die thans al zijn toegestaan, nog een ander verlaagd tarief van nul tot vijf procent toepassen. In plaats van een uitbreiding van de al omvangrijke lijst van goederen en diensten waarvoor verlaagde btw-tarieven zijn toegestaan (bijlage III) komt er een "negatieve lijst" met rubrieken waarvoor geen verlaagde tarieven mogen gelden.

Aangezien deze nieuwe regels minder restrictief zijn, bieden ze de mogelijkheid tot een ruimere toepassing van het beginsel van budgettaire neutraliteit, dat in het huidige btw-overgangsstelsel wordt uitgehold door de bepalingen van bijlage III en de tijdelijke derogaties met een beperkt toepassingsgebied. In de nieuwe geharmoniseerde regelgeving moeten de lidstaten er ook voor zorgen dat het voordeel van de verlaagde tarieven terechtkomt bij de eindverbruiker en dat met deze tarieven een doelstelling van algemeen belang wordt nagestreefd. Voorts moeten de lidstaten ervoor zorgen dat het gewogen gemiddelde btw-tarief voor handelingen waarvoor geen btw-aftrek mogelijk is, altijd hoger is dan 12 %.

Vóór de inwerkingtreding van de nieuwe geharmoniseerde regelgeving zal de Commissie conform artikel 100 van de btw-richtlijn bijlage III evalueren in verband met specifieke verzoeken van bepaalde lidstaten. De evaluatie zal plaatsvinden binnen het btw-comité. Daarna volgt een wetgevingsvoorstel van de Commissie tot aanpassing van bijlage III.