Advies van het Comité van de Regio's over een "Strategie ter bevordering van interregionale en grensoverschrijdende samenwerking in een grotere Europese Unie - document met richtsnoeren voor de toekomst"

(2002/C 192/09)

HET COMITÉ VAN DE REGIO'S,

gelet op de verplichting van de Europese Commissie en de Raad om het Comité van de Regio's advies te vragen over grensoverschrijdende en interregionale samenwerking conform artikel 265 van het Verdrag;

gelet op de vele opmerkingen en aanbevelingen die in tal van adviezen van het Comité van de Regio's zijn gemaakt over grensoverschrijdende en interregionale samenwerking, met name het advies over "Grensoverschrijdende en transnationale samenwerking van lokale overheden" (CDR 145/98 fin(1) - rapporteur: de heer Niederbremer) en het advies over "Bepaalde aspecten van het werkgelegenheidsbeleid in het licht van de uitbreiding" (CDR 269/2001 fin(2) - rapporteur: de heer Schimpff);

gelet op de resolutie van de Raad van Ministers inzake samenwerking decentrale overheden in Europa van februari 1974 en de besluiten van de Europese Raad in Berlijn van 1999;

gelet op de Algemene Verordening betreffende de Structuurfondsen (nr. 1260/1999) en de Interreg III-richtsnoeren, waarin de nadruk wordt gelegd op het belang van samenwerking aan de buitengrenzen, met name met de kandidaat-lidstaten;

gelet op de Mededeling van de Commissie over de gevolgen van de uitbreiding voor de aan kandidaat-lidstaten grenzende regio's, goedgekeurd op 25 juli 2001 (COM(2001) 437 def.), waarin voorstellen worden gedaan voor maatregelen die gericht zijn op betere coördinatie van het bestaande beleid, het vaststellen van nieuwe mechanismen en het toewijzen van bijkomende financiële steun aan de regio's langs de buitengrenzen;

gelet op de uitkomsten van het onderzoek van de Werkgemeenschap van Europese grensgebieden, gedaan ten behoeve van het Comité van de Regio's;

gelet op het op 18 januari 2002 door de commissie 1 "Regionaal beleid, structuurfondsen, economische en sociale samenhang, grensoverschrijdende en interregionale samenwerking" goedgekeurde ontwerpadvies (CDR 181/2000 rev. 2) [rapporteurs: de heer Rombouts, burgemeester van 's-Hertogenbosch (NL/EVP), de heer Kauppinen, burgemeester van Kuhmo (FIN/ELDR)];

overwegende dat het wenselijk is om met het oog op de toekomst van de Europese integratie, waarbij in het bijzonder moet worden gedacht aan de uitbreiding, een samenhangende strategie te presenteren over grensoverschrijdende, interterritoriale en transnationale samenwerking, en daarbij in aanmerking te nemen dat het voor regionale en lokale overheden steeds noodzakelijker wordt om tot nieuwe, brede en gestructureerde vormen van samenwerking te komen,

heeft tijdens zijn 43e zitting van 13 en 14 maart 2002 (vergadering van 13 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

I. Algemeen

1. Grensoverschrijdende, interterritoriale en transnationale samenwerking zijn voor de Europese Unie een prioriteit van de eerste orde bij het streven naar integratie en het terugdringen van de economische en sociale versnippering als gevolg van nationale grenzen. Dit wordt nog eens bevestigd in het Tweede Cohesie Rapport.

2. Dit geldt voor samenwerking tussen:

a) decentrale overheden van de huidige lidstaten;

b) decentrale overheden van de huidige lidstaten en decentrale overheden van de kandidaat-lidstaten;

c) decentrale overheden van de huidige lidstaten, kandidaat-lidstaten en van landen die grenzen aan de oost- en zuidgrens van de uitgebreide Unie.

Speciale aandacht moet worden gevestigd op de positie van eilanden, bergstreken, perifere gebieden en de Europese regio's die aan de kandidaat-lidstaten grenzen.

3. Grensoverschrijdende, interterritoriale en transnationale samenwerking dragen bij aan het tot stand brengen van een "Europa van de burgers", een Europa waar mensen elkaar leren kennen en in hun verscheidenheid leren begrijpen en respecteren: "Se connaître pour se comprendre". Het belangrijkste is niet om staten bij elkaar te brengen, maar om mensen bij elkaar te brengen.

4. Om te zorgen voor een betere informatieverspreiding, grotere zichtbaarheid en een goede coördinatie van de acties van lidstaten en Commissie, heeft de Europese Commissie de lidstaten opgeroepen om het Interact-programma op te stellen, dat een breed scala aan activiteiten ter ondersteuning van de tenuitvoerlegging van de drie Interreg-sporen moet omvatten en dat ten goede moet komen aan de regio's die aan de kandidaat-lidstaten grenzen en aan andere buurlanden van de Unie. Het Interact-programma is met name toegespitst op de onmiddellijke behoeften die in het kader van het Interreg-initiatief bestaan en heeft tot doel de Interreg-programma's en de betrokken actoren en projecten te ondersteunen. Het Interreg-initiatief van de Gemeenschap valt uiteen in drie sporen en een groot aantal afzonderlijke programma's. De begeleidende acties zijn dan ook van groot belang voor het veiligstellen van de meerwaarde van grensoverschrijdende, interregionale en transnationale samenwerking.

5. Het Europese integratieproces van de afgelopen jaren en de toename van communautaire actie op bijna alle terreinen van overheidshandelen hebben ertoe geleid dat de territoriale overheden in de Europese Unie te maken hebben gekregen met een toenemende complexiteit in beleidsvorming. Binnen deze bredere context zijn overheden meer afhankelijk geworden van strategische interactie met andere lokale en regionale overheden binnen de Europese Unie en zijn zij daarmee een essentieel onderdeel geworden van het Europese "multi-level governance model".

6. Grensoverschrijdende, interterritoriale en transnationale samenwerking vinden vooral dan plaats, wanneer voor alle betrokkenen voordelen zijn te behalen op bestuurlijk, sociaal, economisch, cultureel, infrastructureel of technologisch terrein. Duurzame samenwerking heeft alleen dan uitzicht op succes, als er onder de bevolking draagvlak voor bestaat en er door alle partijen wordt samengewerkt.

7. Voor grensoverschrijdende, interterritoriale en transnationale samenwerking worden diverse definities gehanteerd. Het Comité van de Regio's stelt voor om van de volgende definities uit te gaan. Het totaal van samenwerkingsvormen wordt trans-Europese samenwerking genoemd. Daarbij kunnen de volgende samenwerkingvormen worden onderscheiden:

- grensoverschrijdende samenwerking is bi-, tri-, of multilaterale samenwerking tussen lokale en regionale overheden (waarbij ook semi-publieke en private actoren kunnen worden betrokken) in geografisch aan elkaar grenzende gebieden. Dit geldt ook voor gebieden die door een zee worden gescheiden;

- interterritoriale samenwerking is bi-, tri-, of multilaterale samenwerking tussen lokale en regionale overheden (waarbij ook semi-publieke en private actoren kunnen worden betrokken) uit gebieden die niet aan elkaar grenzen;

- transnationale samenwerking is samenwerking tussen nationale, regionale en lokale overheden op programma- en projectniveau. De samenwerking heeft betrekking op grotere aaneensluitende gebieden, waarbij actoren uit ten minste twee lidstaten en/of derde landen afkomstig zijn.

8. Het is nog moeilijker om met regio's in derde landen tot een dergelijke samenwerking te komen dan met regio's binnen de Europese Unie. Langs de buitengrenzen gelegen regio's hebben te maken met complexe grensoverschrijdende en transnationale samenwerkingsinstrumenten die slecht op elkaar zijn afgestemd (Interreg en Phare, Tacis, MEDA). Vooral in de samenwerking met de kandidaat-lidstaten, waar met het oog op de naderende toetreding een versterkte samenwerking juist zo hard nodig is, blijkt dit een zeer belemmerende factor. Met de toetreding van de nieuwe lidstaten worden de buitengrenzen gewijzigd en worden nieuwe regio's opgenomen in Interreg-programma's langs de buitengrenzen. Met name in regio's aan de buitengrenzen met Rusland en het GOS bestaat echter een veel lagere levensstandaard en een grote behoefte aan gemeenschappelijke mechanismen en instrumenten.

II. Grensoverschrijdende samenwerking

9. Grensoverschrijdende samenwerking tussen lokale en regionale overheden in Europa heeft als belangrijkste doel het integreren van gebieden die door nationale grenzen zijn verdeeld en die worden geconfronteerd met gemeenschappelijke problemen die gemeenschappelijke oplossingen noodzakelijk maken.

10. Factoren die grensoverschrijdende samenwerking bevorderen:

- een lange traditie en uitvoerige ervaring in grensoverschrijdende samenwerking;

- wederzijds vertrouwen en samenwerking, gebaseerd op principes van partnerschap en subsidiariteit;

- het bestaan van geschikte gezamenlijke structuren voor lokale en regionale overheden voor grensoverschrijdende samenwerking op strategisch en programmaniveau;

- de aanwezigheid van een grensoverschrijdend ontwikkelingsconcept of programma;

- de aanwezigheid van voldoende financiële middelen.

11. Factoren die grensoverschrijdende samenwerking belemmeren:

- juridische beperkingen die worden opgelegd door nationale en communautaire wetgeving;

- verschillen in structuren en bevoegdheden van de diverse bestuursniveaus aan weerszijden van de grens;

- gebrek aan politieke wil, speciaal op nationaal niveau, om bestaande belemmeringen weg te nemen door nieuwe wetgeving of bilaterale overeenkomsten;

- beperkte ervaring van lokale of regionale overheden in programmaontwikkeling en programma-management;

- problemen m.b.t. de afstemming van de diverse geldstromen (bijv. gebrekkige interoperabiliteit van Interreg III C, Phare/CBC en Tacis/CBC; territorialiteitsbeginsel bij het EFRO);

- culturele verschillen en taalbarrières;

- communautaire wetgeving die niet op de concrete situatie is afgestemd (bijv. verordeningen betreffende Phare/CBC, Tacis/CBC en EFRO-Interreg III A).

III. Interterritoriale samenwerking

12. Interterritoriale samenwerking heeft, behalve elkaar leren kennen, als belangrijkste doel om van elkaar te leren en om gemeenschappelijke problemen gezamenlijk op te lossen.

Andere belangrijke doelstellingen zijn:

- de efficiëntie van het regionale ontwikkelingsbeleid en het cohesiebeleid en van het respectieve beleidsinstrumentarium te verhogen, met name in het geval van regio's met een ontwikkelingsachterstand, regio's met structurele problemen of regio's die in een omschakelingsproces verwikkeld zijn;

- de samenwerking rond specifieke, door de Commissie te bepalen thema's (zoals bv. O& TO en MKB; informatiemaatschappij; toerisme, cultuur en werkgelegenheid; ondernemerschap en milieu) te bevorderen.

13. Factoren die interterritoriale samenwerking bevorderen:

- de aanwezigheid van sterke politieke steun;

- een sterk partnerschapsverband ten behoeve van samenwerking;

- een goede definitie van gemeenschappelijke doelen en prioriteiten voor gemeenschappelijke actie;

- geschikte en doelgerichte structuren ten behoeve van het sturen van de samenwerking en de implementatie van specifieke projecten.

14. Factoren die interterritoriale samenwerking belemmeren:

- een tijdelijk en selectief belang gepaard aan het nastreven van kortetermijndoelen;

- een gebrek aan traditie in samenwerking;

- een gebrek aan financiële en personele mogelijkheden en de aanwezigheid van taalbarrières;

- het gebrek aan competenties om samen te werken;

- het gebrek aan een algemeen juridisch instrument.

IV. Transnationale samenwerking

15. Transnationale samenwerking tussen alle bestuursniveaus in de lidstaten is op dit moment vooral van belang op het terrein van ruimtelijke ontwikkeling en ruimtelijke ordening, met als doel te komen tot een geïntegreerde ontwikkeling van grotere gebieden die minstens twee lidstaten bestrijken.

16. Factoren die transnationale samenwerking bevorderen:

- ervaring op het terrein van ruimtelijke ordening en een uitgewerkte Europese visie op het samenwerkingsgebied;

- een decentrale benadering met een sterke lokale of regionale verankering en sterke betrokkenheid van decentrale overheden;

- samenwerking in een goed functionerende gemeenschappelijke structuur op strategisch niveau;

- goede netwerkstructuur tussen alle betrokkenen in een programma;

- een sterke aansluiting van de strategische programmadoelstellingen op de individuele transnationale samenwerkingsprojecten.

17. Factoren die transnationale samenwerking belemmeren:

- geringe betrokkenheid van lokale en regionale overheden in c.q. bij de samenwerking;

- verschillen in benadering op het terrein van de ruimtelijke ordening tussen de samenwerkende partners;

- zwakke transnationale partnerschappen op programma- en projectniveau;

- hoge complexiteit van het transnationale besluitvormingsproces;

- gebrek aan precieze taakverdeling en formele structuren;

- gebrekkige projectvoering;

- gebrekkige financiële instrumenten en gebrekkige aansluiting van financiële instrumenten op elkaar, met name waar het derde landen betreft;

- tegenstrijdige of te complexe administratieve vereisten vanuit de Europese Unie.

V. Conclusies en aanbevelingen

18. Het Comité van de Regio's hecht grote waarde aan een eenduidig gebruik van definities voor grensoverschrijdende, transnationale, interterritoriale samenwerking en beveelt Commissie, Raad en Parlement aan om de in dit advies gegeven definities als uitgangspunt te hanteren.

19. Gezien het belang van grensoverschrijdende, interterritoriale en transnationale samenwerking voor het Europese integratieproces en de cohesie binnen de Unie, beveelt het Comité de Europese Unie, de lidstaten en de betrokken lokale en regionale overheden aan het ingezette beleid voort te zetten en op een aantal punten te intensiveren.

20. Deze vormen van samenwerking zijn van belang voor de gehele Europese Unie, maar de komende jaren zal nadruk moeten worden gelegd op samenwerking met de toetredingslanden. Eilanden, bergstreken en perifere gebieden vragen speciale aandacht, evenals minder ontwikkelde gebieden en gebieden met een structurele achterstand.

21. De Europese Unie moet op langere termijn en in brede zin dan ook streven naar ontwikkeling van alle grensregio's van de EU. In de nabije toekomst worden veel kandidaat-lidstaten lid van de EU. Aangezien niet alle grensregio's in derde landen ontwikkelingsplannen hebben opgesteld, zou de samenwerking aanvankelijk beperkt kunnen worden tot landen die over grensoverschrijdende Phare- en Tacis-programma's beschikken. Later is een specifieke gemeenschappelijke strategie voor gezamenlijke ontwikkelingsactiviteiten in alle EU-grensgebieden met derde landen nodig.

22. Wederzijds begrip en interne ontwikkeling door externe samenwerking dienen de leidende uitgangspunten te zijn voor samenwerking.

23. Samenwerking dient in principe van onderop plaats te vinden. De rol van de "hogere" overheden moet vooral liggen in het scheppen van de randvoorwaarden (juridisch en financieel) om samenwerking tot stand te brengen.

24. Het Comité van de Regio's staat in principe positief t.a.v. de door de EU en de Commissie genomen maatregelen voor de grensregio's en vindt dat alle maatregelen van de Commissie ten behoeve van de grensregio's ondersteuning verdienen. Het voornemen van de Commissie om grensregio's in het kader van het in juli 2001 goedgekeurde actieprogramma ruim te ondersteunen, is in het Comité dan ook goed ontvangen. Daarentegen gaat de desbetreffende Mededeling van de Commissie het Comité nog niet ver genoeg; wèl is het ingenomen met de voor de begroting van 2002 en - in mindere mate - van 2003 overeengekomen verbeteringen in de maatregelen ter bevordering van het concurrentievermogen van de grensregio's. Het dringt er bij de Commissie op aan, geregeld van de ontwikkelingen in de grensregio's verslag uit te brengen en ook voor ná 2002 voorstellen in te dienen ter verbetering van de stimuleringsmaatregelen voor het concurrentievermogen van de grensregio's. De complexe bestuursrechtelijke bepalingen voor de tenuitvoerlegging van de Interreg/Structuurfondsen-regelgeving vormen evenwel een aanzienlijke belemmering van de grensoverschrijdende samenwerking. Daarom dringt het Comité er bij de Commissie op aan, de administratieve afwikkeling van het programma van de structuurfondsen in de zin van de hervorming van de Commissie minder bureaucratisch en meer gebruikersvriendelijk te maken. Een uiterst belangrijke gemeenschappelijke actie bestaat in het coördineren van alle gezamenlijke inspanningen voor het ontwikkelen van regio's aan weerszijden van de buitengrenzen van de EU. Met name in de instrumenten en programma's Interreg, MEDA, Tacis, Phare, TEN en ISPA zouden meer compacte en gecoördineerde systemen voor ondersteuning moeten worden geïntegreerd. Ook zou moeten worden overwogen om een nieuw type gemeenschappelijk samenwerkingsprogramma in plaats van twee verschillende programma's (Tacis/Phare en Interreg) voor de grensregio's te ontwikkelen.

25. Van belang voor de tenuitvoerlegging van diverse programma's is ook de verdere ontwikkeling en opbouw van EURO-regio's tezamen met de regio's in derde landen. De door de AEBR voorgestelde oprichting van specifieke "Europese Samenwerkingsgebieden" (ECA) moet zorgvuldig worden onderzocht. Lokale en regionale overheden moeten hoe dan ook meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden krijgen om hun eigen grensregio's tot ontwikkeling te brengen.

26. In dit advies is een aantal factoren aangegeven dat invloed heeft op grensoverschrijdende, interterritoriale en transnationale samenwerking, zowel in positieve als in negatieve zin. Om bovengenoemde samenwerkingsvormen verder te stimuleren, worden de volgende maatregelen voorgesteld:

a) Op nationaal niveau moet wet- en regelgeving zodanig worden aangepast dat grensoverschrijdende samenwerking op juridische basis (met name publiekrechtelijke grondslag) kan plaatsvinden.

b) Bij nieuwe nationale wetgeving die een belemmering zou kunnen vormen voor grensoverschrijdende, interterritoriale en transnationale samenwerking moet een grenslandtoets worden ingevoerd, inhoudende dat nieuwe wetgeving geen verslechtering van de samenwerking in de grensstreek mag veroorzaken en de oprichting van grensoverschrijdende instanties met rechtspersoonlijkheid, die zijn samengesteld uit decentrale overheden aan weerszijden van de grens, mogelijk moet maken.

c) Het rechtskader waarbinnen grensoverschrijdende samenwerking tussen decentrale overheden plaatsvindt, moet ook het pad effenen voor deelname aan deze vorm van samenwerking door díe overheden die over de daartoe noodzakelijke bevoegdheden beschikken.

d) De Europese Unie moet nagaan of haar eigen bestuursrechtelijke bepalingen de grensoverschrijdende samenwerking niet belemmeren en dient een stimulerende rol te spelen bij het aanpassen van nationale wetgeving. Periodiek zouden evaluaties moeten plaatsvinden over de voortgang van deze aanpassingen.

e) De Europese Unie moet het initiatief nemen om bestaande juridische instrumenten voor trans-Europese samenwerking te evalueren en te verbeteren.

f) Tevens moet de Europese Commissie het initiatief nemen tot het ontwikkelen van kaderwetgeving ten behoeve van grensoverschrijdende, interterritoriale en transnationale samenwerking in de vorm van een kaderverordening voor Europese samenwerkingsgebieden. De aanbevelingen die zijn gedaan in het door het Comité van de Regio's gepubliceerde onderzoek over trans-Europese samenwerking kunnen daarbij als uitgangspunt dienen.

g) Bij de volgende aanpassing van het EG-Verdrag kan het belang van trans-Europese samenwerking tot uiting worden gebracht door het aanpassen van een aantal artikelen:

- Analoog met artikel 151 over culturele samenwerking dient een vergelijkbaar artikel te worden geformuleerd over trans-Europese samenwerking.

- Ηet eerste lid van artikel 158 zou als volgt moeten worden gewijzigd: "Teneinde de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap in haar geheel te vorderen en een evenwichtige en duurzame ontwikkeling van het grondgebied van de Europese Unie aan te moedigen, ontwikkelt en vervolgt de Gemeenschap haar optreden gericht op de versterking van de economische en sociale samenhang".

- Het eerste lid van artikel 159 zou als volgt kunnen worden aangepast: (...) "De Gemeenschap ondersteunt deze verwezenlijking tevens door haar optreden via de structuurfondsen (...), de Europese Investeringsbank, andere bestaande financiële instrumenten, de Communautaire Initiatieven en de voorziening van een juridisch instrument dat de verwezenlijking van 'Europese Samenwerkingsgebieden' bewerkstelligt."

- Aan artikel 160 zou een tweede lid kunnen worden toegevoegd met de volgende inhoud: "Naast de Communautaire Initiatieven heeft ook het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling tot doelstelling om trans-Europese samenwerking te bevorderen, speciaal door participatie in gemeenschappelijke maatregelen die een harmonieuze, evenwichtige en duurzame ontwikkeling ondersteunen van gebieden waar grensoverschrijdende, interterritoriale en transnationale samenwerking plaatsvindt."

h) Gezien het belang van trans-Europese samenwerking voor het Europese integratieproces zullen ook in de toekomst voldoende financiële middelen beschikbaar moeten blijven. Ook bij de volgende herziening van het structuurfondsenregime - of zelfs daarvóór - moet een substantieel deel van de beschikbare middelen worden ingezet voor deze vormen van samenwerking. Daarbij zal in eerste instantie moet worden gekeken naar de samenwerking met toetredingslanden en derde landen, maar ook voor de bestaande lidstaten blijft trans-Europese samenwerking een belangrijk instrument in het integratieproces. In dit verband moet bijzondere aandacht uitgaan naar de regio's die aan de kandidaat-lidstaten grenzen.

i) Om de effectiviteit en de efficiency van de ingezette middelen optimaal te benutten, zal een betere afstemming van de verschillende geldstromen moeten plaatsvinden. Vooral Interreg-, MEDA-, Tacis-, Phare-, TEN- en ISPA-programma's zouden meer samenhang en compactheid moeten hebben.

j) Lidstaten en de Europese Unie moeten stimuleren dat in elke lidstaat kenniscentra worden opgericht waar burgers, overheden en bedrijven vragen kunnen stellen over belemmeringen bij grensoverschrijdende, interterritoriale en transnationale samenwerking.

k) Het Comité van de Regio's verzoekt de Europese Commissie om binnen twee jaar met een Witboek "Trans-Europese Samenwerking" te komen, waarin de in dit advies en in het onderzoek gedane aanbevelingen nader worden uitgewerkt en geconcretiseerd in een samenhangend beleid. Dit witboek zou kunnen worden voorbereid door een werkgroep van de Europese Commissie, bestaande uit vertegenwoordigers van de betrokken DG's en vertegenwoordigers van de lidstaten, het Comité van de Regio's en de representatieve Europese verenigingen van decentrale overheden.

27. Het Comité van de Regio's verzoekt de Raad van Ministers, de Europese Commissie en het Europees Parlement bij verdere beleidsontwikkeling op het terrein van trans-Europese samenwerking met de in dit advies gedane aanbevelingen rekening te houden.

Brussel, 13 maart 2002.

De voorzitter

van het Comité van de Regio's

Albert Bore

(1) PB C 51 van 22.2.1999, blz. 21.

(2) PB C 107 van 3.5.2002, blz. 94.