MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG-Verdrag over het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de aanneming van een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verzekeringseisen voor luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen

2002/0234 (COD)

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG-Verdrag over hetn gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de aanneming van een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de verzekeringseisen voor luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen

1- CHRONOLOGISCH OVERZICHT

Datum van indiening van het voorstel bij het EP en de Raad (document COM(2002) 521 def. - C5-0455/2002] - 2002/0234(COD)): // 25 september 2002

Datum van het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité: // 26-27 februari 2003

Datum van het advies van het Europees Parlement in eerste lezing: // 13 mei 2003

Datum van indiening van het gewijzigd voorstel: // 28 juli 2003

Datum van vaststelling van het gemeenschappelijk standpunt: // 5 december 2003

2- DOEL VAN HET COMMISSIEVOORSTEL

Naar aanleiding van de gebeurtenissen van 11 september 2001 heeft de Commissie op 10 oktober 2001 haar goedkeuring gehecht aan een mededeling betreffende de gevolgen voor de luchtvaart na de aanslagen in de Verenigde Staten [1]. Met betrekking tot het specifieke probleem van de verzekering heeft zij toegezegd de herziening van de voor de afgifte van een exploitatievergunning vereiste verzekerde bedragen en verzekeringsvoorwaarden te zullen bestuderen, om te zorgen voor een geharmoniseerde aanpak. Voorts was zij van mening dat, bij ontstentenis van communautaire regelgeving, de lidstaten moeten controleren of luchtvervoerders uit derde landen kunnen aantonen dat zij over een minimale dekking van de risico's op basis van internationaal overeengekomen aanbevelingen beschikken (ECAC-resolutie 25/1 van 12/2000).

[1] COM(2001) 574 def. van 10.10.2001.

De Commissie merkte tevens op dat de communautaire vergunningsregels voor luchtvervoerders [2] momenteel slechts voorschrijven dat "de aansprakelijkheid van de luchtvervoerder bij ongeval, met name ten aanzien van passagiers, bagage, vracht, post en derden, dient te zijn verzekerd", zonder evenwel criteria, voorwaarden of bedragen vast te stellen waaraan de nationale vergunningsautoriteiten moeten voldoen.

[2] Verordening (EEG) nr. 2407/92 van de Raad van 23 juli 1992, PB L 240 van 24.8.1992, blz. 1.

Om in deze lacunes te voorzien, heeft de Commissie op 24 september 2002 een voorstel voor een verordening goedgekeurd waarmee wordt beoogd een juridisch kader vast te stellen waarbij de verzekeringsvoorwaarden en minimumbedragen worden vastgelegd waaraan luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen uit zowel de Gemeenschap als derde landen zich te allen tijde moeten houden wanneer zij naar, binnen, vanuit of over het grondgebied van de Gemeenschap vliegen. Deze verzekeringseisen dienen hun aansprakelijkheid ten aanzien van passagiers, bagage, vracht, post en derden te bestrijken.

Dit voorstel moet rechtszekerheid verschaffen tegenover luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen van binnen en buiten de Gemeenschap en tevens gelijke concurrentievoorwaarden scheppen door te zorgen voor een transparante, niet-discriminerende en geharmoniseerde toepassing van de minimumverzekeringseisen in de gehele Gemeenschap.

3- OPMERKINGEN OVER HET GEMEENSCHAPPELIJK STANDPUNT

De Raad heeft enige wijzigingen in het oorspronkelijk en gewijzigd Commissievoorstel aangebracht. Deze wijzigingen, die aanvaardbaar zijn omdat hierdoor gewaarborgd wordt dat aan de doelstellingen van het voorstel wordt voldaan, hebben betrekking op de volgende aspecten:

(1) De aard van het voorstel. Hoewel ook in het oorspronkelijk en gewijzigd Commissievoorstel geen verwarring bestond tussen aansprakelijkheidsregelingen en verzekeringseisen, heeft de Raad dat onderscheid nog sterker in de verf willen zetten (artikel 4, lid 2, van het gemeenschappelijk standpunt). Ook wordt in de overwegingen van de verordening gesteld dat indien op bepaalde punten die niet door deze verordening worden bestreken, verdere regelgeving noodzakelijk is om te zorgen voor een passende verzekeringsdekking, dergelijke regels op grond van het subsidiariteitsbeginsel door de lidstaten kunnen worden aangenomen (artikel 4, lid 2).

(2) De voor alle luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen (van binnen en buiten de EU) geldende algemene verplichting, ongeacht of zij over het geëxploiteerde luchtvaartuig beschikken op grond van een leasingovereenkomst of enigerlei vorm van samenwerking (gedeelde vluchtcodes, gezamenlijke activiteiten), dat zij te allen tijde verzekerd moeten zijn wanneer zij naar, binnen, vanuit of over het grondgebied van de Gemeenschap vliegen, wordt bevestigd, al is zij anders geformuleerd (artikel 4, lid 1).

(3) De voor alle luchtvervoerders geldende algemene verplichting om het bewijs te leveren dat zij geldig verzekerd zijn, en de voor de lidstaten geldende verplichting om ervoor te zorgen dat geen enkel luchtvaartuig (ongeacht of het door een luchtvervoerder dan wel een exploitant van luchtvaartuigen wordt ingezet) van een luchthaven op hun grondgebied opstijgt waarvan de verzekeringsdekking niet voldoet aan de in de verordening gestelde eisen (artikel 8), worden bevestigd, al zijn zij anders verwoord.

(4) De verzekering moet de aansprakelijkheid dekken jegens passagiers en ten aanzien van bagage. In het oorspronkelijk en gewijzigd voorstel van de Commissie werd bepaald dat, ongeacht of het een commerciële dan wel een niet-commerciële vlucht betreft, de personen aan boord dezelfde verzekeringsdekking moeten genieten in geval van persoonlijk letsel of overlijden (alsook in geval van vernietiging of beschadiging van bagage). In overeenstemming met een resolutie van de Europese Burgerluchtvaartconferentie (ECAC) van 2000 stelde de Commissie een bedrag van 250 000 BTR (circa 325 000 EUR) per passagier voor. De Raad kon deze aanpak moeilijk onderschrijven, en wel om economische redenen die met name samenhingen met exploitanten van luchtvaartuigen die kleine vliegtuigen van beperkte tonnage inzetten.

In het gemeenschappelijk standpunt (artikel 6, lid 1) wordt de aanpak van de Commissie gevolgd en wordt voor luchtvervoerders (commerciële vluchten) en exploitanten van luchtvaartuigen (niet-commerciële vluchten) dezelfde verzekeringsverplichting jegens passagiers ingevoerd met betrekking tot alle luchtvaartuigen van meer dan 2,7 ton. Exploitanten van luchtvaartuigen die lichtere vliegtuigen inzetten, komen in aanmerking voor gunstiger nationale maatregelen, die echter een dekking van ten minste 100 000 BTR moeten bieden. Dit onderscheid is gemaakt vanwege de specifieke economische aspecten van kleine luchtvaartuigen. Bij de keuze van de categorieën luchtvaartuigen is rekening gehouden met de behoeften van het sport- en recreatievliegen, waarbij van vrij kleine vliegtuigen gebruik wordt gemaakt. Wat het vrachtvervoer betreft, ligt de in het gemeenschappelijk standpunt gevolgde aanpak in de lijn van de benadering van het Verdrag van Montreal.

Aangezien de redenering die aan deze specifieke aanpak ten grondslag ligt, aansluit bij de benadering die zowel door het Europees Parlement als door de Raad wordt gevolgd ten aanzien van de verzekeringseisen die gelden voor exploitanten van luchtvaartuigen die kleine vliegtuigen inzetten (categorieën luchtvaartuigen van minder dan 25 ton), kan de Commissie met deze aanpak instemmen.

(5) De mogelijkheid om de minimumverzekeringseisen ter dekking van de aansprakelijkheid ten aanzien van passagiers, bagage, vracht en derden te wijzigen volgens een regelgevingsprocedure, zoals door de Commissie is voorgesteld (artikel 6, lid 5, en artikel 7, lid 2).

(6) Van de comitéprocedure kan tevens gebruik worden gemaakt in uitzonderingsgevallen waarin sprake is van een falen van de verzekeringsmarkt. In dergelijke gevallen kan de Commissie, benevens de bevoegdheden die haar op grond van de Verdragsregels op het gebied van staatssteun zijn verleend, eveneens volgens de regelgevingsprocedure besluiten passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen de bepalingen van de verordening naleven.

(7) De Raad heeft de volgende definities geschrapt (artikel 3): "verzekeraar", "verzekering", "hoofdzetel van de verzekeraar", "voorval", "luchtdienst" en "dienstregelingsperiode". De Commissie kan de schrapping van deze definities aanvaarden omdat de tekst niet afwijkt van de vigerende Gemeenschapswetgeving op het gebied van het verrichten van financiële diensten (de Richtlijnen 73/239/EEG en 79/267/EEG van de Raad) en omdat deze definities overbodig geworden zijn als gevolg van de herformulering van de artikelen 5 en 6. De Raad heeft voorts de definitie van "exploitant van luchtvaartuigen", "vlucht" en "passagier" herzien en een nieuwe definitie toegevoegd, namelijk van het begrip "derde". De Commissie kan met al deze wijzigingen instemmen omdat de voorgestelde definities in de nieuwe tekst verder zijn verduidelijkt.

In totaal had het Europees Parlement in zijn advies van 13 mei 2003 24 amendementen voorgesteld. De Commissie kon in beginsel of geheel of gedeeltelijk met 18 daarvan instemmen. De Raad was in staat om 16 van de amendementen van het Europees Parlement in beginsel of met redactionele wijzigingen op te nemen. De Raad was met name bij machte om met de strekking van de overgrote meerderheid van de door het Europees Parlement voorgestelde amendementen rekening te houden zonder daarom noodzakelijkerwijze dezelfde formulering te hanteren.

4- GEDETAILLEERD COMMENTAAR VAN DE COMMISSIE

4.1 Door de Commissie aanvaarde en geheel of gedeeltelijk in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen amendementen

De onderstaande referenties verwijzen naar overwegingen en artikelen van het gemeenschappelijk standpunt.

Amendement 1 (overweging 17) en amendement 10 (artikel 8, lid 4). De amendementen betreffende de geldigheid in de gehele Gemeenschap van de overlegging door luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen uit de EU van het bewijs van verzekeringsdekking zijn in de tekst van het gemeenschappelijk standpunt overgenomen. De reikwijdte van de maatregel is evenwel uitsluitend beperkt tot de luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen uit de EU om de uit hoofde van het Verdrag van Montreal (artikel 50) op de lidstaten rustende verplichtingen onverlet te laten.

Amendement 2 (artikel 2, lid 1) en amendement 21 (artikel 3, onder g)). De amendementen inzake de personen die onder de verordening vallen, zijn in het gemeenschappelijk standpunt verwerkt door de definitie van "passagier" (artikel 3, onder g)) te verruimen.

Amendementen 3 en 4 (artikel 2, lid 1). De amendementen betreffende het toepassingsgebied van de verordening zijn volledig in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen. Amendement 4 is ten dele in de definitie van "exploitant van luchtvaartuigen" (artikel 3, onder c)) verwerkt.

Amendement 5 (artikel 2, lid 2, onder a)). Het amendement betreffende de uitsluiting van staatsluchtvaartuigen van het toepassingsgebied van de verordening is volledig in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen (uitdrukkelijke uitsluiting in artikel 2 en inlassing van een (nieuwe) daarmee samenhangende overweging 12).

Amendement 6 (artikel 2, lid 1). Het amendement betreffende de uitbreiding van het toepassingsgebied van de verordening tot lokale vluchten is volledig in de tekst van het gemeenschappelijk standpunt overgenomen.

Amendement 7 (artikel 3, onder f)). Het amendement met betrekking tot de definitie van het maximale startgewicht (maximum take-off weight - MTOW) is herschreven zodat deze definitie thans aansluit bij de beschrijving (het acroniem) van maximale startmassa (maximum take-off mass - MTOM), wat vrijwel hetzelfde is (is het acroniem dat wordt gebruikt door de Europese Burgerluchtvaartconferentie - ECAC).

Amendement 8 (artikel 4, lid 1). Het amendement betreffende de verwijzing naar luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen die onder het toepassingsgebied van de verordening vallen, is volledig in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen: thans wordt in de gehele verordening steeds verwezen naar "de in artikel 2 bedoelde luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen".

Amendement 14 (artikel 7, lid 2). Het amendement betreffende de categorieën luchtvaartuigen en de minimumverzekeringseisen voor schade aan derden is in beginsel in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen. Alle onder het toepassingsgebied van de verordening vallende luchtvaartuigen die door luchtvervoerders en/of exploitanten van luchtvaartuigen worden ingezet, moeten verzekerd zijn voor schade aan derden, ook wat oorlogs- en terrorismerisico's betreft. Het gemeenschappelijk standpunt bevat meer categorieën luchtvaartuigen (onder de 25 ton) en andere verzekeringseisen dan de Commissie en het Europees Parlement hadden voorgesteld. In onderstaande tabel wordt een beknopt overzicht gegeven van de situatie:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

COM* = oorspronkelijk Commissievoorstel - COM(2002) 521 def. van 24.9.2002.

Amendement 16 (artikel 7, lid 2). Het amendement inzake de gangbare marktpraktijk om geaggregeerde verzekeringen af te sluiten ter dekking van oorlogs- en terrorismerisico's, is volledig in het gemeenschappelijk standpunt opgenomen.

Amendement 19 (artikel 8, lid 6). Het amendement betreffende de sancties tegen luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen van buiten de Gemeenschap is gedeeltelijk in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen. Het gedeelte van het amendement dat op overvluchten betrekking heeft, is niet opgenomen.

Amendement 20 (artikel 8, lid 7). Het amendement inzake de sancties tegen vliegtuigen die geland zijn zonder toereikende verzekering is geheel overgenomen, al is de desbetreffende bepaling wel geherformuleerd.

Amendement 23 (artikel 3, onder g). Het amendement dat op de definitie van "vlucht" betrekking heeft, is in beginsel overgenomen. De Commissie kan met de tekst van het gemeenschappelijk standpunt instemmen omdat deze duidelijker aangeeft wat met de term "vlucht" wordt bedoeld dan de formulering die door het Europees Parlement werd voorgesteld.

Amendement 31 (artikel 8, lid 5). Het amendement met betrekking tot de intrekking van de exploitatievergunning van luchtvervoerders uit de EU als sanctie voor overtredingen van de verordening is volledig in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen.

4.2 Door de Commissie aanvaarde maar niet in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen amendementen

Amendement 11 (artikel 5, lid 3). De Commissie had het amendement inzake overvluchten in haar gewijzigd voorstel verwerkt. In het licht van de praktische moeilijkheden in verband met de afdwingbaarheid van controles van en sancties tegen luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen die het grondgebied van een lidstaat overvliegen, heeft de Raad evenwel zijn unanieme steun uitgesproken voor de tekst van het oorspronkelijk Commissievoorstel. De Commissie kan dan ook met de tekst van het gemeenschappelijk standpunt instemmen.

Amendement 17 (artikel 8, lid 1). Het amendement betreffende de striktere algemene handhaving van de in de verordening vastgestelde verzekeringseisen door middel van aanvullende onaangekondigde inspecties was overgenomen in het gewijzigd Commissievoorstel. De Raad was evenwel de mening toegedaan dat de door het Europees Parlement voorgestelde en door de Commissie aanvaarde formulering al te streng was. Daarom heeft hij zijn goedkeuring gehecht aan een tekst waarin het aan de lidstaten wordt overgelaten om uit te maken hoe zij de verordening zullen doen naleven. Het gemeenschappelijk standpunt staat de lidstaten bijgevolg toe aanvullende en onaangekondigde inspecties uit te voeren indien zij dit aangewezen achten. Om die reden kan de Commissie de tekst van het gemeenschappelijk standpunt aanvaarden.

Amendement 19 (artikel 8, lid 6). Het amendement waarbij het overvliegen van het grondgebied van een lidstaat aan luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen uit derde landen zou worden geweigerd als sanctie voor de overtreding van de verordening, was door de Commissie overgenomen in haar gewijzigd voorstel. Bij de bestudering van de problematiek van de overvluchten kwam de Raad evenwel tot de slotsom dat het in de praktijk zeer moeilijk zou zijn een dergelijke sanctie op te leggen. Om die reden is het amendement niet als zodanig opgenomen.

In het gemeenschappelijk standpunt zijn evenwel nieuwe bepalingen (artikel 5, lid 3, en artikel 8, leden 2 en 4) ingevoegd op grond waarvan de lidstaten een bewijs van verzekering kunnen verlangen van luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen die het grondgebied van de Gemeenschap overvliegen maar er niet landen. Mocht bij een dergelijke controle blijken dat er sprake is van een overtreding van de verordening, dan dienen doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties te worden getroffen. Aldus wordt de lidstaten ook de mogelijkheid geboden om bij overvluchten passende sancties te treffen tegen overtredingen van de verordening. Aangezien dit het doel was dat met de voorgestelde maatregel werd beoogd, namelijk ervoor zorgen dat de verordening bepaalt dat de verzekeringseisen op adequate wijze moeten worden gehandhaafd, kan de Commissie met de tekst van het gemeenschappelijk standpunt instemmen.

4.3 Door de Commissie verworpen en niet in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen amendementen

Amendementen 9 en 25 (artikel 5, lid 2 - tekst geschrapt in het gemeenschappelijk standpunt). Het Europees Parlement had voorgesteld de maatregel waarbij luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen uit derde landen alternatieve verzekeringsmogelijkheden worden geboden, facultatief te maken. Voorts had het Parlement voorgesteld de maatregel uit te breiden tot staatsgaranties. De Commissie had het amendement van het Europees Parlement verworpen. De Raad was unaniem tegen enigerlei vorm van positieve discriminatie van luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen uit derde landen. De desbetreffende bepaling werd dan ook uit het voorstel geschrapt.

Amendement 12 (artikel 5, lid 5 - tekst geschrapt in het gemeenschappelijk standpunt). Het Europees Parlement had voorgesteld luchtvervoerders ertoe te verplichten om er vóór het begin van de vlucht voor te zorgen dat hun verzekeringsdekking van kracht zou blijven tot na een veilige landing. De Commissie had dit amendement niet aanvaard omdat zij het onredelijk vond luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen een verplichting op te leggen waarover zij geen controle hebben. De verzekeringsdekking voor oorlogs- en terrorismerisico's kan immers onder bepaalde omstandigheden buiten de wil van luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen automatisch worden ingetrokken (vooral na 11.9.2001). De Raad heeft unaniem besloten om de aanvankelijk door de Commissie voorgestelde tekst te schrappen en te vervangen door een algemene verplichting (nieuw artikel 4, lid 2): luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen moeten ervoor zorgen dat de verzekeringsdekking geldt voor elke vlucht. In dit verband wordt in de definitie van het begrip "vlucht" in het gemeenschappelijk standpunt ook verduidelijkt dat een vliegtuig wordt geacht in "vlucht" te zijn totdat het tot volledige stilstand is gekomen op het platform. Uit dit alles volgt dat hoewel het gemeenschappelijk standpunt anders luidt, het in werkelijkheid hetzelfde resultaat oplevert als het oorspronkelijk (en gewijzigd) Commissievoorstel.

Amendementen 13 en 15 (artikel 6, lid 2, en artikel 7, lid 4 - tekst geschrapt in het gemeenschappelijk standpunt). In deze beide amendementen had het Europees Parlement voorgesteld om het begrip "kortetermijnleasingovereenkomsten" nader te specificeren. De Commissie had deze amendementen niet aanvaard omdat dergelijke leasingovereenkomsten reeds duidelijk genoeg zijn omschreven in Verordening (EEG) nr. 2407/92 betreffende de verlening van exploitatievergunningen aan luchtvaartmaatschappijen. In het gemeenschappelijk standpunt heeft de Raad beide bepalingen uit het oorspronkelijk (en gewijzigd) Commissievoorstel geschrapt en vervangen door het nieuwe artikel 4, lid 2. Dit levert in de praktijk hetzelfde resultaat op als het oorspronkelijk (en gewijzigd) Commissievoorstel.

Amendement 18 (artikel 8, lid 3). Het Europees Parlement had voorgesteld nader aan te geven in welke gevallen de lidstaten van luchtvervoerders en exploitanten van luchtvaartuigen mogen verlangen dat zij een aanvullend bewijs overleggen waaruit blijkt dat zij geldig verzekerd zijn. De Commissie had dit amendement niet aanvaard omdat zij dit in het licht van de in haar voorstel gebruikte formulering ("indien nodig") overbodig achtte. De Raad heeft het door het Europees Parlement voorgestelde amendement niet overgenomen en de tekst van het Commissievoorstel gehandhaafd. In het licht daarvan kan de Commissie met de tekst van het gemeenschappelijk standpunt instemmen.

5- CONCLUSIE

Om de hierboven uiteengezette redenen is de Commissie van oordeel dat het gemeenschappelijk standpunt dat op 5 december 2003 bij gekwalificeerde meerderheid is goedgekeurd, niet in een wijziging van de doelstellingen en aanpak van haar voorstel resulteert en kan zij daaraan derhalve haar steun geven.