Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over "Europese benchmarks in onderwijs en opleiding: follow-up van de Europese Raad van Lissabon"

(COM(2002) 629 def.)

(2003/C 133/10)

De Europese Commissie heeft op 20 november 2002 besloten om, overeenkomstig artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de mededeling van de Commissie, getiteld "Europese benchmarks in onderwijs en opleiding: follow-up van de Europese Raad van Lissabon".

De gespecialiseerde afdeling "Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap", die met de voorbereidende werkzaamheden terzake was belast, heeft haar advies goedgekeurd op 4 maart 2003; rapporteur was de heer Koryfidis.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 398e zitting van 26 en 27 maart 2003 (vergadering van 26 maart) het volgende advies met 101 stemmen vóór, bij 1 onthouding, goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De strategische doelstelling die de Europese Raad van Lissabon zich in maart 2000 heeft gesteld, nl. om van Europa tegen 2010 "de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken, die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang"(1), was van doorslaggevend belang voor het op gang brengen van een dynamiek die erop gericht is de Europese onderwijs- en opleidingssectoren nauwer met elkaar te doen samenwerken.

1.2. I.v.m. deze samenwerking(2) die absoluut noodzakelijk is, niet alleen om de doelstellingen van Lissabon te verwezenlijken, maar ook meer algemeen met het oog op de Europese eenmaking, kan een aantal belangrijke referentiepunten worden vermeld; tot dusver zijn dit o.m.:

- de overeenkomst(3) tussen staatshoofden en regeringsleiders m.b.t. bepaalde specifieke gemeenschappelijke doelstellingen voor de onderwijs- en opleidingsstelsels in Europa, in het kader van het algemenere beginsel van levenslang leren;

- het "Verslag over de concrete doelstellingen van de onderwijs- en opleidingsstelsels"(4);

- de nieuwe algemene doelstelling(5), nl. de onderwijs- en opleidingsstelsels tegen 2010 tot een kwaliteitsreferentie op wereldniveau te maken;

- het gemeenschappelijk gedetailleerd werkprogramma(6) m.b.t. de doelstellingen van de onderwijs- en opleidingsstelsels in Europa, waarbij o.m. wordt uitgelegd hoe de open coördinatiemethode op de betrokken sector moet worden toegepast en waarbij is voorzien in een tussentijds gemeenschappelijk voortgangsverslag over de tenuitvoerlegging van het programma, dat door de Commissie en de Raad op de voorjaarstop van de Europese Raad in 2004 zal worden voorgelegd.

1.3. Met onderhavige mededeling beoogt de Commissie een reële leemte aan te vullen en het gebrek te verhelpen aan specifieke Europese referentiecriteria, om zo het bovenvermelde programma vooruit te helpen en met name de vorderingen i.v.m. iedere afzonderlijke doelstelling aan de hand van een objectief systeem voor vergelijkende evaluatie te meten.

1.4. Opgemerkt zij dat de lidstaten overeenkomstig de artikelen 149 en 150 van het EG-Verdrag volledig verantwoordelijk zijn voor de inhoud en de opzet van hun onderwijs- en opleidingsstelsels. Zij zijn bijgevolg ook verantwoordelijk voor de onderwijsmaatregelen die zij treffen ter verwezenlijking van de gemeenschappelijke onderwijsdoelstellingen en de desbetreffende doelstellingen van Lissabon. In deze context heeft de open coördinatiemethode op het gebied van onderwijs en opleiding in de praktijk niet dezelfde betekenis en draagwijdte als op andere Europese beleidsterreinen (b.v. economisch beleid of werkgelegenheid).

1.4.1. De bovenstaande opmerking wil de betekenis van het onderhavige voorstel van de Commissie m.b.t. een Europese rol en een Europese dimensie in kwesties van onderwijs, opleiding en met name levenslang leren niet minimaliseren. Een en ander wijst integendeel op een dynamiek, een sterke dynamiek die recent in de Unie tot stand is gekomen teneinde de doelstellingen van Lissabon waar te maken. Deze dynamiek zorgt er in vele gevallen ook voor dat bestaande institutionele obstakels en beperkingen worden opgeheven, die anders een rem zouden zetten op de maatregelen die moeten worden genomen om aan de eisen van de tijd tegemoet te komen(7). Die eisen hebben betrekking op de positie van Europa in de wereld en zijn rol in de totstandbrenging van een nieuw en modern wereldwijd evenwicht op politiek, economisch, sociaal en technologisch gebied. Deze dynamiek put haar kracht uit en is tegelijkertijd gericht op kennis, maatregelen en instrumenten die daarmee samenhangen, en bij uitbreiding het onderwijs.

2. Het voorstel van de Commissie

2.1. In de onderhavige mededeling verzoekt de Commissie de Raad tegen mei 2003(8) zijn goedkeuring te hechten aan de volgende Europese benchmarks:

- Tegen 2010 horen alle lidstaten het percentage vroegtijdige schoolverlaters minstens te halveren ten opzichte van het jaar 2000, om zo een EU-gemiddelde van 10 % of minder te bereiken.

- Tegen 2010 hebben alle lidstaten het onevenwicht tussen het aantal vrouwelijke en mannelijke afgestudeerden in wiskunde, exacte wetenschappen en technologie minstens gehalveerd en tevens gezorgd voor een algemene significante stijging van het totale aantal afgestudeerden in vergelijking met het jaar 2000.

- Tegen 2010 zorgen de lidstaten ervoor dat het gemiddelde percentage van de 25- tot 64-jarigen in de EU dat minstens hoger secundair onderwijs heeft genoten, 80 % of meer bedraagt.

- Tegen 2010 is het percentage 15-jarigen dat lage scores haalt voor lezen, wiskunde en exacte wetenschappen in elke lidstaat minstens gehalveerd.

- Tegen 2010 moet het EU-gemiddelde voor participatie in levenslang leren minstens 15 % van de volwassen bevolking op beroepsactieve leeftijd (de leeftijdscategorie van de 25- tot 64-jarigen) bedragen en mag het percentage in geen enkel land lager liggen dan 10 %.

2.2. De Commissie schuift tegelijkertijd een zesde (in orde van belangrijkheid: eerste) benchmark naar voren, nl. de verwezenlijking van de doelstelling van Lissabon inzake substantiële jaarlijkse stijgingen van de investeringen per capita in menselijke hulpbronnen, en verzoekt de lidstaten op dit vlak transparante benchmarks(9) vast te stellen en deze aan de Raad en de Commissie mee te delen zoals het gedetailleerd werkprogramma voor de doelstellingen van de onderwijs- en opleidingsstelsels bepaalt.

2.3. De Commissie pleit voor goedkeuring door de Raad van de door haar voorgestelde zes bovenvermelde benchmarks via:

- een specifieke motivering van haar keuze voor het hanteren van de vermelde benchmarks op Europees niveau(10);

- een analyse van de wijze waarop de indicatoren worden vastgesteld bij het evalueren van de vorderingen m.b.t. iedere afzonderlijke doelstelling(11);

- het vaststellen van een bepaald model voor het meten van de vorderingen(12);

- een betekenisdefinitie van de open coördinatiemethode en van de wijze waarop deze in de onderwijssector moet worden toegepast(13).

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het EESC heeft in zijn eerdere adviezen over onderwijs, opleiding en levenslang leren(14) gewezen op het belang van samenwerking op onderwijsgebied, teneinde de huidige grote doelstellingen van de Unie te kunnen verwezenlijken. Hierbij zij o.m. gedacht aan:

- zijn advies(15) over het "Witboek over onderwijs en opleiding(16) - Onderwijzen en leren: naar een cognitieve samenleving", waarin het EESC o.m. verklaart dat "... doelstellingen als modernisering en opwaardering van de onderwijs- en opleidingssystemen en - in nog sterkere mate - de opbouw van de cognitieve samenleving, niet haalbaar zijn indien de lidstaten zich beperken tot strategieën, onderzoek of keuzes op nationaal niveau, maar evenmin indien de EU alles van bovenaf oplegt. De informatiemaatschappij kan slechts tot stand komen indien door heel de samenleving een bewuste en systematische maatschappelijke inspanning wordt geleverd. Die inspanning moet worden gecoördineerd door een gemeenschappelijke en door alle partners aanvaarde instantie, aan de hand van idem dito procedures, ter overbrugging van de tegenstellingen, en waarbij wordt uitgegaan van algemeen aanvaarde en duidelijke doelstellingen voor de middellange termijn. Bovengenoemde coördinatie is een taak die alleen aan de EU en haar instellingen, en met name aan de Commissie, kan toekomen";

- het initiatiefadvies over "De Europese dimensie van het onderwijs: aard, inhoud en vooruitzichten"(17) waarin het Comité erop aandringt dat "de tijdens de buitengewone Europese top van Lissabon ingenomen standpunten sneller in daden worden omgezet. Ook is het van mening dat over het algemeen moet worden gestreefd naar duidelijker definities, evenals naar een striktere afbakening van de taken en verantwoordelijkheden op de verschillende onderwijsniveaus. Tot slot stelt het Comité voor dat alle acties, op alle niveaus, voortdurend zouden worden opgevolgd en beoordeeld, iets waarbij het zelf ook wenst te worden betrokken";

- zijn advies(18) ten slotte over het memorandum van de Commissie over levenslang leren waarin het oordeelt dat "levenslang leren, samen met onderwijsgebieden die betrekking hebben op de informatiemaatschappij en de nieuwe economie, ook in het kader van de Europese ruimte voor onderwijs en opleiding moet worden bekeken. Een en ander moet volgens het EESC dan ook worden bevorderd aan de hand van benchmarking en de open coördinatiemethode".

3.2. Op basis van deze standpunten mag worden aangenomen dat het EESC duidelijk voorstander is van het Commissievoorstel om Europese benchmarks voor onderwijs en opleiding vast te stellen. Het beschouwt dit voorstel als een stap voorwaarts na de vele moeizame en jarenlange pogingen om een Europese dialoog op gang te brengen teneinde onderwijsbegrippen te verduidelijken en onderwijsdoelstellingen te verhelderen en op elkaar af te stemmen. Deze inspanningen moeten nog worden opgevoerd daar moderne onderwijsstelsels en gemeenschappelijke onderwijsdoelstellingen op grond van hoge normen absoluut noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de doelstellingen van Lissabon, waarmee een en ander immers rechtstreeks samenhangt.

3.3. Gelet op het bovenstaande en met het oog op de doeltreffendheid van het voorstel enerzijds en een maximale bijdrage tot de realisatie van de belangrijke doelstellingen van de Unie anderzijds, formuleert het EESC de volgende opmerkingen:

- het voorstel van de Commissie(19) om een open coördinatiemethode op onderwijsgebied te ontwikkelen is een zeer ambitieus maar niettemin realistisch voorstel;

- ook de voorgestelde monitoring(20) van de vorderingen is doeltreffend, zowel met het oog op het opsporen en vaststellen van specifieke vergelijkbare gegevens voor elk afzonderlijk geval, als wat het totaalbeeld betreft dat de Unie in dat verband aan de wereld en de onderwijssector geeft;

- ten slotte was het besluit(21) om de voorgestelde Europese benchmarks voorlopig niet voor het nationale niveau te laten gelden, absoluut noodzakelijk.

3.4. Het EESC onderschrijft tevens de zes specifieke Europese benchmarks(22) die door de Commissie aan de Raad ter goedkeuring worden voorgelegd, zoals ze worden voorgesteld in het kader van de artikelen 149 en 150 van het Verdrag. Het wijst evenwel op een belangrijke lacune, daar er immers geen gevolg is gegeven aan hetgeen is overeengekomen (bijeenkomst van de Raad van 14 februari 2002) betreffende de drie strategische doelstellingen en het gedetailleerde programma voor de verwezenlijking van de dertien daarmee verbonden doelstellingen.

3.4.1. Daar er in dit verband reeds voorbereidende werkzaamheden werden verricht, moeten volgens het EESC ten minste ook de benchmarks die verband houden met de strategische doelstelling 3 (de wereld in de onderwijs- en opleidingsstelsels binnenhalen(23)) aan de thans ter goedkeuring voorgelegde Europese benchmarks worden toegevoegd.

3.4.2. De argumenten voor dit EESC-voorstel zijn eenvoudig en duidelijk en zijn gericht op: het aanhalen van de banden tussen onderwijs en bedrijfsleven, onderzoek en samenleving in ruimere zin; ontwikkeling van de ondernemingsgeest; verbetering van de kennis van vreemde talen; bevordering van mobiliteit en uitwisselingen; versterking van de Europese samenwerking. Een en ander is immers ook noodzakelijk voor de verwezenlijking van de doelstellingen van Lissabon; het afremmen, in welke vorm ook, van deze doelstellingen zal ook de realisatie van de Lissabon-doelstellingen op de lange baan schuiven.

3.4.3. Als sleutelindicatoren voor het meten van de vorderingen op de bovenvermelde gebieden kunnen o.m. ook de indicatoren worden gehanteerd die in het kader van de werkgelegenheidsrichtsnoeren worden gebruikt.

3.5. Het EESC hecht bijzonder belang aan de kwestie van levenslang leren en aan de bijdrage daarvan tot de realisatie van de Lissabon-doelstellingen. Het streven naar verwezenlijking van het strategische doel van de Unie tegen 2010 heeft volgens het Comité thans vooral betrekking op de reeds op de arbeidsmarkt ingeschakelde burgers. In de praktijk betekent dit dat er ambitieuzere doelstellingen moeten worden geformuleerd wat betreft de deelname van de burgers aan het proces van levenslang leren, dat er meer geïntegreerde maatregelen moeten worden ontwikkeld en dat er bijgevolg ook meer middelen moeten worden uitgetrokken om zo spoedig mogelijk een kennismaatschappij te ontwikkelen.

3.5.1. Met het oog op de doeltreffendheid van het levenslange leerproces moet een van die maatregelen in het kader van de Europese benchmarks gericht zijn op het vastleggen van de banden tussen levenslang leren, onderwijs op school en onderzoek(24). Onderwijs op school moet zich volgens het EESC verhouden tot levenslang leren als een deel tot het geheel. Hetzelfde geldt voor de verhouding tussen onderzoek en levenslang leren. Dit betekent voorts dat er in de mate van het mogelijke een systeem moet worden ontwikkeld met een uniforme logica, dat gekenmerkt wordt door samenhang en complementariteit.

3.5.2. In deze context is het EESC dan ook van mening dat aan de voorgestelde Europese benchmark m.b.t. levenslang leren een ambitieuzere inhoud moet worden gegeven. Zo zou ernaar moeten worden gestreefd dat het land dat thans de slechtste prestaties laat zien, tegen 2010 het niveau van het land met de overeenkomstige beste prestaties haalt. Dit is ongetwijfeld een ambitieuze, maar tevens een noodzakelijke doelstelling.

3.5.3. Opgemerkt zij dat onder de nieuwe omstandigheden die thans voor de burgers gelden (globalisering, nieuwe technologieën, razendsnelle ontwikkelingen op wetenschappelijk gebied, concurrentie, duurzame en haalbare ontwikkeling, enz.) levenslang leren een vereiste is voor alle burgers, ongeacht de vaardigheden waarover ze beschikken. Er mogen dan ook geen inspanningen worden gespaard om degenen met een laag opleidingsniveau(25) aan het levenslang leerproces te laten participeren. Ook alle andere burgers moeten in de mate van het mogelijke hieraan kunnen deelnemen; in dat verband moeten o.m. ook vaardigheden worden erkend die via informele onderwijsvormen werden verworven.

3.6. Volgens het EESC moet er ook een Europese benchmark komen wat de openbare uitgaven voor onderwijs betreft, die moeten worden uitgedrukt als een percentage van het BBP. Door voor 2010 een minimumnorm na te streven die overeenkomt met het huidige gemiddelde van de Unie (5 %) zou zich een tendens tot vooruitgang kunnen ontwikkelen zoals in het kader van de strategische doelstelling van Lissabon is vereist.

3.7. Opgemerkt zij dat de gegevens in de mededeling betrekking hebben op de 15 lidstaten. Na Kopenhagen vraagt het EESC zich af of de werkingssfeer van de Europese benchmarks op onderwijsgebied kunnen worden verruimd zodat ook nieuwe lidstaten zich erbij kunnen aansluiten. Het EESC dringt er hoe dan ook bij de Commissie op aan de nodige stappen te ondernemen zodat de nieuwe lidstaten op normale wijze in het hele systeem van benchmarks kunnen worden opgenomen.

3.8. Het EESC heeft een evaluatie gemaakt van de werkzaamheden die tot dusver door de door de Commissie opgerichte vaste werkgroep voor de indicatoren zijn verricht. Het ontbreken van indicatoren inzake Europese integratie, of vertrouwdheid met nieuwe informatie- en communicatietechnologieën, is volgens hem geen goede zaak. Hierdoor is de kloof die reeds bestond tussen nationale onderwijsstelsels wat betreft de Europese dimensie van het onderwijs, nog groter geworden. Volgens het Comité moet er dan ook dringend werk worden gemaakt van een uniform wetenschappelijk kader op Europees niveau, dat tegemoetkomt aan alle behoeften die verband houden met indicatoren van Europees belang.

3.9. Onder de doelstellingen van Lissabon vallen ook enkele kwalitatieve doelstellingen van bijzonder belang, die in het voorstel van de Commissie niet worden vermeld. Het betreft de volgende doelstellingen:

- het omvormen van scholen en opleidingscentra tot veelzijdige en voor iedereen toegankelijke leercentra, waarbij gebruik wordt gemaakt van de meest geschikte methoden om een zo ruim mogelijke doelgroep te bereiken;

- het instellen van samenwerkingsverbanden tussen scholen, opleidingscentra, ondernemingen en onderzoeksinstellingen in wederzijds belang.

3.9.1. Met de bovenstaande opmerking wil het Comité erop wijzen dat er bijzonder belang moet worden gehecht aan de ontwikkeling van kwalitatieve indicatoren.

3.9.2. In verband met deze kwalitatieve indicatoren moeten er volgens het EESC ook indicatoren komen inzake de autonomie van scholen en de wijze waarop zij op het streven naar decentralisatie inspelen, evenals indicatoren die verband houden met compenserende maatregelen die erop gericht zijn regionale verschillen of verschillen inzake maatschappelijke en individuele behoeften weg te werken.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Het EESC is ingenomen met het voornemen om meer in het onderwijs te investeren. Het beeld dat in dat verband wordt opgehangen, is volgens hem echter niet erg duidelijk. Het stelt daarom voor dat de investeringen duidelijk worden aangegeven per leerling, niveau en onderwijssector, samen met een opsplitsing in al dan niet flexibele uitgaven.

Brussel, 26 maart 2003.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

R. Briesch

(1) Conclusies van de Europese Raad van Lissabon van 23 en 24 maart 2000, punt 5.

(2) Deze samenwerking geldt ook voor de kandidaat-lidstaten.

(3) Conclusies van de Europese Raad van Barcelona van 15 en 16 maart 2002, punt 43.

(4) Document 6365/02 van de Raad van 14.2.2001.

(5) Conclusies van de Europese Raad van Barcelona van 15 en 16 maart 2002, punt 43.

(6) COM(2001) 501 def.

(7) Een treffend voorbeeld is in dit verband het eerste punt van de beginselen waarmee de Raad van 14 februari 2002 heeft ingestemd (PB C 58 van 5.3.2002, blz. 1), waarin het volgende wordt gezegd: "De Raad, de lidstaten en de Commissie zijn binnen hun respectieve bevoegdheden verantwoordelijk voor de resultaten van de follow-up. De Raad is, in overleg met de Commissie, verantwoordelijk voor de besluiten over de sleutelthema's van de doelstellingen voor onderwijs en opleiding en voor de vraag of en, zo ja, waar er indicatoren, wederzijdse beoordelingen, uitwisseling van goede praktijken en benchmarks gebruikt moeten worden."

(8) Doel van de termijn is ervoor te zorgen dat met deze benchmarks rekening wordt gehouden in het tussentijdse verslag dat de Commissie en de Raad over de tenuitvoerlegging van het gedetailleerde werkprogramma i.v.m. de doelstellingen van de onderwijs - en opleidingsstelsels in Europa op verzoek van de Europese Raad moeten voorleggen op de voorjaarstop van de Europese Raad in 2004.

(9) Nationale benchmarks die de lidstaten op dat gebied op (uiteraard) vrijwillige basis hebben goedgekeurd.

(10) Par. 1.3 en met name 21 en 23 van COM(2002) 629 def.

(11) Par. 16, 17 en 18 van COM(2002) 629 def.

(12) Par. 16 van COM(2002) 629 def.

(13) Par. 14 en 15 van COM(2002) 629 def.

(14) Behoudens de adviezen die eerder werden vermeld, zie met name par. 4.10 en 4.11 van het advies over de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement "eLearning-actieplan - Het onderwijs van morgen uitdenken", PB C 36 van 8.2.2002, par. 3.2 en 3.5.3 van het advies over het werkdocument van de diensten van de Commissie "Leren van talen en taalverscheidenheid bevorderen", PB C 85 van 8.4.2003, en par. 3.5 van het advies over het "Voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot invoering van een programma voor de verhoging van de kwaliteit van het hoger onderwijs en de bevordering van het intercultureel begrip door middel van samenwerking met derde landen (Erasmus World) (2004-2008)".

(15) PB C 295 van 7.10.1996, par. 2.3.

(16) COM(95) 590 def.

(17) PB C 139 van 11.5.2001, par 2.4.

(18) PB C 311 van 7.11.2001, par. 3.4.1, laatste streepje.

(19) COM(2002) 629 def., par. 1.2.

(20) COM(2002) 629 def., par. 1.2. en COM(2001) 501 def., par. 4.

(21) COM(2002) 629 def., par. 23.

(22) Deze betreffen: investeringen; vroegtijdige schoolverlaters; afgestudeerden in wiskunde, exacte wetenschappen en technologie; niveau hoger secundair onderwijs; kerncompetenties; participatie in levenslang leren.

(23) Met deze strategische doelstelling hangen de volgende doelstellingen samen:

- het aanhalen van de banden tussen onderwijs en bedrijfsleven, onderzoek en de samenleving in ruimere zin;

- ontwikkeling van de ondernemingszin;

- verbetering van de kennis van vreemde talen;

- bevordering van mobiliteit en uitwisselingen;

- versterking van de Europese samenwerking. (Zie de conclusies van de Raad (PB C 58 van 5.3.2002, blz. 1)).

(24) Voor meer details zie par. 4.2 van het advies over "Een memorandum over levenslang leren", PB C 311 van 7 november 2001. Zie ook PB C 85 van 8.4.2003, par. 3.5.3 waarin wordt gezegd: "Het ESC roept ouders, personeel in de kinderopvang en onderwijskrachten op tot grensoverschrijdende samenwerking als het gaat om kinderen in de kleuterleeftijd. Ontvankelijkheid voor taal kan al heel vroeg worden ontwikkeld en de basis voor levenslang leren moet al worden gelegd voordat kinderen naar school gaan."

(25) Zie punt 59 van COM(2002) 629 def.