MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Het milieu in Europa - Wat zijn de vooruitzichten- De algemene evaluatie van het beleidsplan en actieprogramma van de Europese Gemeenschap op het gebied van het milieu en duurzame ontwikkeling 'Op weg naar duurzame ontwikkeling'

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Het milieu in Europa - Wat zijn de vooruitzichten- De algemene evaluatie van het beleidsplan en actieprogramma van de Europese Gemeenschap op het gebied van het milieu en duurzame ontwikkeling 'Op weg naar duurzame ontwikkeling'

Voorwoord

Het vijfde milieuactieprogramma was het voornaamste antwoord van de Gemeenschap op de Conferentie van de VN inzake milieu en ontwikkeling die in 1992 plaatsvond in Rio en waarop de internationale gemeenschap werd verzocht een nieuw beleid te ontwikkelen, als omschreven in Agenda 21, om de samenleving op het spoor van duurzame ontwikkeling te brengen. Het programma moest de aanzet geven voor dit proces binnen de Gemeenschap en omvatte de doelstellingen die op Europees, nationaal en lokaal niveau moesten worden nagestreefd. Centraal in het programma was de erkenning dat milieuwetgeving op zich niet volstaat om de toestand van het milieu te verbeteren. Ontwikkelingen op gebieden die de druk op het milieu vergroten, zoals het vervoer, energie of landbouw, wegen vaak zwaarder door dan nieuwe regelgeving. Niet alleen moet het milieubeleid worden versterkt, maar ook in de economische activiteit zelf moeten milieudoelstellingen een groter gewicht krijgen. De verschillende belanghebbenden (bv. de relevante economische sectoren) en de burgers, zowel als de lidstaten en de regionale en lokale autoriteiten, moeten zich daarvoor willen inzetten. Er is een groter instrumentarium nodig om de burgers te informeren en aan te sporen tot milieuvriendelijker gedrag. Om de actie een duidelijke richting te geven werden in het vijfde actieprogramma een aantal prioritaire milieuthema's en doelstellingen voor de periode tot 2000 vastgelegd en werden vijf sleutelsectoren aangewezen die een grote impact hebben op het milieu en waarin dus grote aandacht moet worden gegeven aan de integratie van de milieudimensie.

Aangezien de periode waarop het vijfde milieuactieprogramma betrekking had weldra ten einde loopt, dient de Commissie hierbij op verzoek van de Raad en het Europees Parlement een algemene evaluatie in over de tenuitvoerlegging en het succes van het programma [1]. Zij doet dit eveneens met de bedoeling een debat te lanceren met de overige instellingen, de verschillende betrokken partijen en de burgers over de prioriteiten van het in 2000 op te zetten zesde milieuactieprogramma.

[1] Artikel 1 van Besluit nr. 2179/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 1998 betreffende de herziening van het beleidsplan en actieprogramma van de Europese Gemeenschap inzake het milieu en duurzame ontwikkeling "Op weg naar duurzame ontwikkeling".

De voornaamste resultaten van deze algemene evaluatie

Uit deze algemene evaluatie blijkt dat de Gemeenschap voortgang heeft geboekt bij de uitwerking van nieuwe en betere instrumenten om het milieu te beschermen en ervoor te zorgen dat de veiligheid en de kwaliteit van het leven van de Europese burger wordt gewaarborgd. Dit omvat een betere selectie van maatregelen op basis van wetenschappelijke en economische studies en dialoog met de betrokken partijen en het ontwikkelen van nieuwe op de markt gebaseerde en financiële instrumenten. Het communautaire beleid heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat de grens overschrijdende luchtverontreiniging is teruggelopen, de waterkwaliteit is verbeterd en de ozonafbrekende stoffen worden uitgebannen. Dit beleid zal in de komende jaren tot nieuwe verbeteringen leiden. Anderzijds wordt de EG-milieuwetgeving door de lidstaten niet helemaal op bevredigende wijze ten uitvoer gelegd zodat de Commissie op dit gebied haar bevoegdheden moet blijven uitoefenen.

Ondanks genoemde verbeteringen blijft de toestand van het milieu in het algemeen zorgwekkend en, zoals aangestipt in het recente rapport van het Europees Milieuagentschap over de toestand van het milieu, blijft de druk op het milieu op sommige gebieden zelfs nog oplopen.

Hoewel het vijfde actieprogramma bij betrokken partijen, burgers en beleidsmakers in andere sectoren het besef heeft doen toenemen dat ook zij actief milieudoelstellingen moeten nastreven, is er in het algemeen minder vooruitgang geboekt bij het ombuigen van economische en maatschappelijke trends die schadelijk zijn voor het milieu. De andere sectoren en de lidstaten voelen zich slechts gedeeltelijk betrokken bij het programma en onze productie- en consumptiepatronen belemmeren de totstandbrenging van een schoon en veilig milieu en de bescherming van de natuurlijke rijkdommen van de wereld. Het ziet ernaar uit dat de nieuwe milieunormen geen gelijke tred zullen houden met de toenemende vraag naar bijvoorbeeld vervoer, consumptiegoederen of toeristische bestemmingen. Wanneer de trends in de voornaamste energieverbruikende sectoren niet kunnen worden omgebogen, zijn de vooruitzichten met name somber op het gebied van de klimaatverandering. Tezelfdertijd wordt het steeds duidelijker dat schade aan het milieu kosten meebrengt voor de samenleving als geheel en, omgekeerd, dat milieuactie baten kan opleveren in de vorm van economische groei, werkgelegenheid en concurrentievermogen.

Door de toenemende economische mondialisering is tijdens het laatste decennium de internationale aard van de milieuproblematiek steeds duidelijker geworden. De EU heeft het leiderschap opgenomen bij het streven naar gemeenschappelijke internationale actie, bijvoorbeeld voor het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen, het uitbannen van ozonafbrekende stoffen en de bescherming van de biologische diversiteit van onze planeet.

De weg vooruit

Het toekomstige milieubeleid moet dus worden gezien in deze bredere context, waarin sociale, economische en milieudoelstellingen op een gecoördineerde en wederzijds verenigbare wijze worden nagestreefd. Duurzame ontwikkeling, wat nu een van de doelstellingen is van het Verdrag van de Europese Unie, moet tot doel hebben het welzijn van de huidige en toekomstige generaties te waarborgen, zowel in Europa als wereldwijd, en dit in termen van economische welvaart, sociale rechtvaardigheid, veiligheid en stringente milieunormen, en moet ervoor zorgen dat onze natuurlijke rijkdommen op een oordeelkundige wijze worden beheerd. Het vijfde milieuactie programma baande voor het eerst de weg naar een op dit concept gebaseerd beleid. De basisbeginselen ervan houden nog steeds steek, maar uit de analyse in deze mededeling blijkt dat zij beter in de praktijk moeten worden omgezet.

Een zesde milieuactieprogramma moet in de eerste plaats gericht zijn op het vullen van de leemten van het vijfde programma en het aanpakken van de nieuwe problemen die sindsdien zijn gerezen. Gebaseerd op de hierna volgende analyse worden in deze algemene evaluatie ideeën voor het toekomstige milieubeleid aangeboden die kunnen worden gebruikt als basis voor het toekomstige debat. Het zesde milieuactie programma moet ook worden bekeken tegen de achtergrond van een grotere Europese Unie en moet rekening houden met de specifieke problemen van de kandidaat-lidstaten. De volledige uitvoering van het milieuacquis van de Gemeenschap blijft een andere belangrijke prioriteit.

Zonder een betere integratie van milieu-overwegingen in het beleid van de verschillende economische sectoren, om zo de bron van de milieuproblemen aan te pakken, en zonder een sterkere betrokkenheid van burgers en belanghebbenden zal onze ontwikkeling het milieu blijven schaden, ook al worden er nieuwe milieumaatregelen genomen. Het op de Raad van Cardiff en de daarop aansluitende Europese Raden ingezette streven naar bredere integratie van het milieubeleid moet dus worden voortgezet en moet worden vertaald in concrete besluiten en nieuwe instrumenten ter bevordering van die integratie. Andere prioritaire doelstellingen moeten zijn om de burgers beter voor te lichten over en meer te betrekken bij milieubesluiten en tevens de aansprakelijkheid voor daden die het milieu schaden te vergroten. Het is van cruciaal belang te komen tot een daadwerkelijke toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt en van het beginsel dat alle milieukosten volledig moeten worden geïnternaliseerd. Een zesde milieuactieprogramma moet één peiler zijn van een algemene communautaire strategie voor duurzame ontwikkeling, die zowel economische en sociale als milieudoelstellingen heeft, welke elkaar wederzijds versterken.

Standpunten en bijdragen tot het debat over het zesde milieuactieprogramma zijn altijd welkom.

Gelieve ze te versturen (vóór 14 april 2000) naar:

de Europese Commissie, DG Milieu (B1- 6EAP), Wetstraat 200, B- 1049 Brussel

Of per e-mail naar: new-env-prg@cec.eu.int

Of via de website van het DG Milieu:

http://europa.eu.int/comm/dg11/newprg/index.htm (die eind 1999 als nieuw adres krijgt: http://europa.eu.int/comm/environment/newprg/index.htm).

Inleiding

Het vijfde milieuactieprogramma is opgesteld naar aanleiding van de conferentie van Rio van 1992 en de lancering van Agenda 21. Het behelst de eerste verbintenis van de Gemeenschap om een duurzame ontwikkeling na te streven. Het berust op vijf peilers:

(1) strategieën voor zeven prioritaire milieuproblemen (klimaatverandering, verzuring, biodiversiteit, water, stedelijk milieu, kustzones en afval) en voor het beheer van risico's en ongevallen;

(2) economische sectoren, waarin het milieubeleid moet worden geïntegreerd (industrie, energie, vervoer, landbouw en toerisme);

(3) verbreding van het instrumentarium;

(4) informatie, transparantie van de aanpak en ontwikkeling van het concept van gedeelde verantwoordelijkheid;

(5) de internationale dimensie in het licht van de wereldvraagstukken en de conferentie van Rio.

Er werden bepaalde milieudoelstellingen vastgelegd [2], maar in het algemeen ontbrak het aan kwantificeerbare streefwaarden en toezichtsmechanismen. Bij haar evaluatie in 1996 heeft de Commissie bovengenoemde prioriteiten bevestigd en heeft zij een nieuwe prioriteit inzake de tenuitvoerlegging van bestaande maatregelen voorgesteld.

[2] Zie het werkdocument van de Commissie ( referentie ) 'Belangrijkste ontwikkelingen bij de tenuitvoerlegging van het vijfde milieuactieprogramma'. Dit omvat een bespreking van de hoofddoelstellingen en streefwaarden van het vijfde milieuactieprogramma, gegevens uit het rapport van het Europees Milieuagentschap over de toestand van het milieu en voorbeelden van de EU-milieuwetgeving en -acties.

In 1998 heeft het Europees Parlement en de Raad een besluit vastgesteld betreffende de herziening van het vijfde milieuactieprogramma. Daarin wordt bevestigd dat de Gemeenschap zich blijft inzetten voor de algemene benadering en strategie van dit programma en wordt aangespoord de uitvoering ervan te versnellen. Overeenkomstig dit besluit moest de Commissie een algemene evaluatie voorleggen van de tenuitvoerlegging van het programma, waarbij bijzondere aandacht moest worden besteed aan een eventueel noodzakelijke herziening en actualisering van de doelstellingen en prioriteiten, en dat zo nodig vergezeld moest gaan van voorstellen voor prioritaire doelstellingen en maatregelen voor de periode na 2000. Deze mededeling is het eerste antwoord van de Commissie op dit verzoek. Zij zal in de loop van het komende jaar worden gevolgd door een voorstel voor een zesde milieu actie programma. Naast een evaluatie van het succes van het vijfde programma is het doel ook om met het oog op de voorbereiding van het nieuwe programma een debat te lanceren over de algemene aanpak van het beleid voor milieu en duurzame ontwikkeling.

Uit de recente 'Eurobarometer'-studie betreffende de standpunten en attitudes van de Europese burgers blijkt dat de aantasting van het milieu, samen met geweld, armoede, gezondheid en werkloosheid, een belangrijk punt van zorg is. 70% van de burgers is van mening dat dringend moet worden opgetreden. Dit spoort met de analyse in dit verslag dat grotere inspanningen vereist zijn voor een schoon en veilig milieu waarbij een hoge levenskwaliteit wordt gewaarborgd en de natuurlijke rijkdommen van de wereld op een duurzame wijze worden beheerd.

2. Algemene evaluatie van het vijfde programma

In het programma is een ambitieuze visie op duurzame ontwikkeling neergelegd, wat heeft geleid tot opname van het begrip in het Verdrag van Amsterdam en tot het integratieproces dat bekrachtigd werd op de Europese Raad van Cardiff in 1998. De praktische vooruitgang op weg naar duurzame ontwikkeling is echter vrij beperkt gebleven, voornamelijk omdat er geen duidelijke erkenning van een verbintenis was van de lidstaten en belanghebbenden en weinig interne betrokkenheid van andere sectoren van het programma. Toch heeft het vijfde programma de actie op EU niveau bevorderd, wat heeft geleid tot bepaalde verbeteringen van de toestand van het milieu.

3. Evaluatie van de milieuprioriteiten en van het risicobeheer

In het algemeen maakt het ontbreken van streefwaarden, indicatoren en toezichtsmechanismen een volledige evaluatie van het vijfde programma moeilijk. Het is ook duidelijk dat het tijd zal vergen, voordat vele van de in het kader van het programma gelanceerde acties resultaten zullen opleveren. Toch is het op basis van de grondige evaluatie door het Europees Milieuagentschap van de huidige en toekomstige situatie van het milieu mogelijk om de voornaamste trends en de drijvende krachten daarachter te ontwaren. Het recente rapport van het Europees Milieuagentschap, "Het milieu in de Europese Unie bij de eeuwwisseling" illustreert dat op sommige gebieden de kwaliteit van het milieu in Europa erop vooruit gaat, met name op het gebied van de uitbanning van stoffen die de ozonlaag aantasten, de verzuring, de grensoverschrijdende luchtverontreiniging en de waterkwaliteit. Er wordt echter aangestipt dat er grote problemen blijven bestaan en dat er voor het milieu na het jaar 2000 grote en in sommige gevallen nieuwe uitdagingen wachten. Er moet dus worden nagedacht over de nieuwe maatregelen die de komende jaren op communautair niveau moeten worden getroffen. Tegen deze achtergrond geeft de Commissie als uitgangspunt voor het debat een aantal sporen voor verdere actie aan, die evenwel niet uitputtend zijn en andere toekomstige Commissie voorstellen niet in het gedrang brengen.

3.1. Klimaatverandering

Huidige situatie en trends

Er bestaat brede eensgezindheid over de noodzaak om urgente actie inzake klimaatverandering te ondernemen. Klimaatverandering is potentieel het ernstigste milieuprobleem waarvoor wij staan, met verreikende gevolgen op economisch, gezondheids- en milieugebied (bv. overstroming van laag gelegen zones ten gevolge van een stijging van de zeespiegel, wijziging van weerspatronen met gevolgen voor de landbouw, extreme weersverschijnselen). Naar schatting moeten de CO2-emissies ten minste met 35% worden teruggedrongen tegen 2010 om de langetermijn-temperatuurstijging tegen 2100 tot 1.5° te beperken. Krachtens het Kyoto-Protocol moet de Gemeenschap de uitstoot van broeikasgassen tussen 1990 en 2008/2012 met 8% verminderen [3]. Waarschijnlijk kan de Gemeenschap deze doelstelling zonder verdere maatregelen echter niet behalen. Ten gevolge van eenmalige structurele veranderingen is de uitstoot van CO2 in de periode 1990-1996 weliswaar teruggelopen in het VK en in Duitsland, maar de onderliggende trend is er een van toename van die emissies.

[3] De doelstelling heeft betrekking op een korf broeikasgassen die bestaat uit kooldioxide, methaan, stikstofoxide, gefluoreerde koolwaterstoffen, volledig gehalogeneerde fluorkoolwaterstoffen en zwavelhexafluoride.

Getroffen maatregelen

Hoewel er een aantal communautaire acties zijn opgezet om energie-efficiëntie en gebruik van duurzame energiebronnen te bevorderen (bv. de ALTENER- en SAVE-programma's), zijn hiervoor minder middelen uitgetrokken dan oorspronkelijk was voorgesteld en was het effect van de programma's beperkt in verhouding tot de schaal van het probleem. Er is geen vooruitgang geboekt wat de voorgestelde richtlijn inzake een heffing op CO2-emissies of het gewijzigde voorstel voor een heffing op energieproducten betreft.

De recente vrijwillige overeenkomst met de Europese automobielindustrie moet bijdragen tot het terugdringen van de CO2-emissies van personenauto's in het komende decennium.

In sectoren als de industriesector blijken energie-efficiënte technologieën aan belang te winnen, zodat de industriële CO2-emissies naar verwachting in 2010 met 15% zullen zijn teruggelopen. Voor de transportsector zijn de verwachtingen echter dat de emissies nog aanzienlijk zullen toenemen, wat het bereiken van de Kyoto-doelstellingen naar alle waarschijnlijkheid in het gedrang zal brengen.

Eventuele toekomstige acties

De lidstaten hebben nog altijd geen overtuigende plannen ingediend voor het behalen van de afzonderlijke streefwaarden die in het kader van de communautaire strategie voor het nakomen van de Kyoto-verbintenissen zijn vastgelegd. Er zal aandacht moeten worden geschonken aan de ontwikkeling en toepassing van nieuwe emissie reductie maatregelen, onder meer door de integratie van klimaatdoelstellingen in andere beleidstakken.

Het is wellicht nuttig om een systeem van verhandelbare emissierechten binnen de EU op te zetten ter bevordering van kosten-efficiënte emissie reductie maatregelen.

3.2. Verzuring en luchtkwaliteit

Huidige situatie en trends

In de loop van het vijfde actieprogramma is voortgang geboekt bij het terugdringen van de verzuring en het verlagen van de niveaus van bepaalde luchtverontreinigende stoffen, met name SO2 en lood. De niveaus van NO2 en van zwevende deeltjes blijven echter hoog en in de zomer wordt in en rond de grote steden het ozonniveau bij de grond nog steeds regelmatig overschreden.

De vastgestelde verbeteringen zijn grotendeels het gevolg van de gestage vermindering van de emissies gedurende het laatste decennium. In 1995 lagen de emissieniveaus van SO2, NOx en vluchtige organische stoffen (exclusief methaan) respectievelijk 39%, 9% en 12% lager dan in 1990. In de periode tot 2010 worden verdere substantiële verbeteringen op het gebied van de luchtkwaliteit en het terugdringen van zure depositie verwacht.

Het aandeel van de uitstoot van NOx en vluchtige organische stoffen door de vervoersector, dat in het verleden steeds de doorslag gaf, is sinds 1990 beginnen te dalen. Naar verwachting zal het niveau van de emissies van NOx en vluchtige organische stoffen (exclusief methaan) in 1990 20% lager liggen dan in 1990, terwijl het tegen 2010 ondanks de blijvende groei van het verkeer zelfs met 70-80% zou dalen.

Getroffen maatregelen

De in 1996 aangenomen luchtkwaliteits kaderrichtlijn levert de basis voor de aanpak van de overblijvende luchtkwaliteitsproblemen. In april 1999 is een eerste dochter richtlijn goedgekeurd waarin grenswaarden voor SO2, NO2, zwevende deeltjes en lood zijn vastgesteld. De Raad en het Parlement buigen zich momenteel over voorstellen inzake CO, benzeen en ozon.

Onder de tot dusver genomen maatregelen om de emissies terug te dringen, vallen de richtlijnen betreffende voertuigemissies en brandstofkwaliteit in het kader van de Auto/Olie-regelgeving, de richtlijnen betreffende zwavelemissies ten gevolge van de verbranding van zware stookolie en de op industriële emissies toegespitste richtlijn betreffende geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC). De tenuitvoerlegging van deze maatregelen zal tijdens het komende decennium resulteren in een verdere geleidelijke verbetering van de luchtkwaliteit. Er kan echter worden verwacht dat in het grootste deel van de Unie zwevende deeltjes een probleem blijven vormen en dat de WHO-richtwaarden voor ozon nog steeds op grote schaal worden overschreden.

Het Europees Parlement en de Raad bespreken momenteel een voorstel om nationale emissieplafonds in te voeren, waardoor zure depositie overal in de Gemeenschap met ten minste 50% zou dalen ten opzichte van de niveaus van 1990 en tevens de blootstelling aan ozon zou verminderen, alsmede een voorstel om de richtlijn Grote Stookinstallaties nieuw leven in te blazen. De uitvoering van deze gemeenschappelijke verzurings- en ozonstrategie wordt een prioriteit voor de volgende periode. Die strategie zal ook een vermindering van de ammoniak-uitstoot meebrengen zodat de eutrofiëring van de bodem wordt tegengegaan.

Eventuele toekomstige acties

De prioriteit voor de volgende periode is de uitvoering van de reeds vastgestelde of momenteel besproken maatregelen. De complexiteit van de luchtkwaliteits problematiek en het grote aantal verontreinigende bronnen dwingen in de richting van een meer geïntegreerde strategie om de luchtkwaliteitsnormen te herzien en ervoor te zorgen dat daaraan op de meest kosteneffectieve wijze wordt voldaan.

De voornaamste resterende knelpunten lijken te zijn: voldoen aan de normen voor zwevende deeltjes in verscheidene steden, zorgen voor samenhang tussen de communautaire streefwaarden voor ozon, verzuring en bodemeutrofiëring en de emissies van de relevante verontreinigende stoffen en tenslotte opsporen van kosteneffectieve maatregelen, met inbegrip van flexibele instrumenten, om verdere verbetering mogelijk te maken. Deze kwesties moeten nader worden geëvalueerd.

3.3. Bescherming van de natuur en de biodiversiteit

Huidige situatie en trends

De natuur en de biodiversiteit binnen de Gemeenschap worden nog steeds bedreigd door het verlies aan land ten behoeve van stadsontwikkeling en wegenbouw en de voortgaande intensivering van de landbouw. Andere oorzaken zijn de marginalisering of het opgeven van landbouwactiviteiten, de verontreiniging en de invoering van soorten van vreemde oorsprong.

Getroffen maatregelen

In de loop van het vijfde programma is de aandacht vooral gegaan naar de tenuitvoerlegging van de voordien goedgekeurde vogel- en habitats-richtlijnen, waarvan de laatste het kader leverde voor het Natura 2000-netwerk. De uitvoering van deze richtlijn moet de bescherming van de beste van de overblijvende natuurlijke habitats van Europa waarborgen. Hoewel de meeste lidstaten nu de relevante locaties hebben aangewezen, ligt de uitvoering van de richtlijn ver achter op het afgesproken schema. Langetermijnbescherming van deze zones vereist dat er beheersplannen worden vastgesteld. De uitwerking en tenuitvoerlegging daarvan zullen nog grote inspanningen vergen.

De vaststelling van de biodiversiteitstrategie van de Gemeenschap in 1998 is belangrijk geweest omdat daarbij de noodzaak is erkend ook op andere beleidsdomeinen oog te hebben voor het biodiversiteitsvraagstuk. Deze strategie omvat actieplannen ter bescherming van de biodiversiteit op een aantal centrale beleidsgebieden.

Het landbouwbeleid is bijzonder belangrijk voor de bescherming van de natuur en de biodiversiteit. De agri-milieumaatregelen die zijn ingevoerd bij de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) in 1992 en de verruiming van de maatregelen ten behoeve van het milieu bij de hervorming van het GLB in 1999 kunnen ook in de toekomst potentieel bijdragen aan de bescherming van de natuur, zowel binnen het Natura 2000-netwerk als op het platteland in het algemeen.

Eventuele toekomstige acties

De prioriteit voor de toekomst is de volledige uitvoering van de vogel- en de habitats-richtlijn en het bereiken van substantiële vooruitgang op het gebied van de integratie van de biodiversiteitszorg in andere beleidstakken. Een belangrijk onderdeel van deze aanpak is de opstelling van ambitieuze actieplannen in het kader van de biodiversiteitsstrategie.

Het zal belangrijk worden om op nationaal niveau de door het nieuwe GLB-stelsel en de structuurfondsen geschapen kansen volledig te benutten. Om landschappen met een hoge natuurwaarde te beschermen, is het wenselijk dat de landbouwactiviteit in zones die dreigen gemarginaliseerd of verlaten te worden, wordt voortgezet en dat milieuvriendelijker landbouwpraktijken worden ingevoerd.

3.4. Water

Huidige situatie en trends

In de periode van het vijfde programma is de waterkwaliteit verbeterd dankzij de uitvoering van de richtlijn betreffende gemeentelijk afvalwater (1991). Meer in het bijzonder is ten gevolge van de vermindering van puntbronlozingen het aantal zwaar verontreinigde rivieren sterk teruggelopen. De emissie van fosfor in rivieren is bijvoorbeeld sinds midden van de jaren tachtig met 30 tot 60% verminderd, terwijl de lozing van organische stoffen in de afgelopen 15 jaar met 50 tot 80% is teruggelopen.

Wat evenwel de nitraatconcentraties in de EU-rivieren betreft, kon sinds 1980 weinig verbetering worden opgetekend. De door de EU toegestane maximumconcentraties voor nitraten in grondwater worden herhaaldelijk overschreden. Dit draagt bij tot de eutrofiëring van de kustwateren. Door de gebrekkige toepassing van de nitraatrichtlijn brengt de landbouw nog steeds te veel nitraat in de bodem. Ook de concentraties van bepaalde pesticiden in het grondwater overschrijden herhaaldelijk de door de EU vastgestelde maximumniveaus.

Tenslotte blijft er het probleem van het gebruik en de toewijzing van water. Dit vloeit voort uit een gebrekkige prijsstelling die vaak neerkomt op een subsidie aan bepaalde gebruikers.

Getroffen maatregelen

De voornaamste verwezenlijkingen van het vijfde programma op het gebied van het waterbeheer zijn:

(a) de vaststelling van de richtlijn Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC) in 1996, die een breder kader biedt voor de bestrijding van allerlei verontreinigende emissies door grote industriële installaties;

(b) het momenteel door het Europees Parlement en de Raad besproken voorstel voor een waterkaderrichtlijn. Deze richtlijn heeft tot doel voor alle wateren, zowel grond- als oppervlaktewater, binnen een vastgestelde termijn een goede situatie tot stand te brengen en een aanpak van geïntegreerde planning ter bescherming van alle wateren in te voeren, waarbij zowel kwantitatieve als kwalitatieve problemen worden aangepakt. De richtlijn brengt elementen uit een hele reeks afzonderlijke maatregelen bij elkaar met het oog op een gecombineerde aanpak van emissiebeheersing en kwaliteitsdoelstellingen. Het is de bedoeling om door de vaststelling van een lijst prioritaire stoffen de verontreinigende stoffen terug te dringen. De maatregel wordt aangevuld door een aantal bestaande richtlijnen ter bestrijding van de verontreiniging door specifieke stoffen (de richtlijn inzake stedelijk afvalwater, de IPPC-richtlijn) of waarin grenzen voor specifieke stoffen worden vastgelegd (bv. de nitraat richtlijn). Om te waarborgen dat water uitsluitend op duurzame wijze wordt gewonnen, zijn een reeks instrumenten nodig, onder meer de juiste prijsstelling van water.

Eventuele toekomstige acties

Vaststelling van dit voorstel zou de fundamenten leggen voor aanzienlijke verbeteringen op het gebied van de waterkwaliteitsproblemen die de Gemeenschap nog steeds kent.

De prioriteit nu is de tenuitvoerlegging. De nationale, regionale en lokale autoriteiten moeten dan ook de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat het beleid wordt uitgevoerd.

3.5. Stedelijk milieu

Huidige situatie en trends

Ongeveer 70% van onze bevolking leeft in stedelijke gebieden, die ongeveer 25% van het grondgebied van de EU in beslag nemen. Dit brengt noodzakelijk met zich dat de stadsbevolking een concentratie van milieuproblemen kent en dat de beslissingen van de stedelijke autoriteiten bepalend zijn voor de druk op het milieu. Dit kan worden geïllustreerd door de volgende trends:

· 32% van onze bevolking is blootgesteld aan geluidsoverlast door het verkeer;

· luchtverontreiniging blijft een belangrijke bron van gezondheidsproblemen en de WHO-grenswaarden worden herhaaldelijk overschreden;

· naar verwachting zal de bevolking in de stedelijke gebieden tussen 1995 en 2010 met 4% aangroeien en zullen de steden zich fysiek blijven uitbreiden;

· het volume stedelijk afval blijft toenemen;

· in steden in zuidelijk Europa zijn watertekorten in de zomer heel gewoon;

· het energieverbruik voor vervoer en energievoorziening is in de afgelopen 20 jaar gestaag toegenomen en verwacht wordt dat deze trend aanhoudt.

Getroffen maatregelen

In het vijfde actieprogramma werd aangegeven dat, afgezien van de indirecte effecten van specifieke milieuwetgeving, het de rol van het communautaire beleid op dit gebied is om de lokale autoriteiten ertoe aan te sporen de problemen daadwerkelijk aan te pakken en hen bijstand te geven bij het nastreven van grotere duurzaamheid. Er werden echter geen specifieke streefwaarden of toezichtsmechanismen vastgesteld. Om de lokale autoriteiten te ondersteunen, werd in 1994 een Europese campagne voor duurzame steden en gemeenten opgezet, die reeds positieve resultaten heeft gehad. In 1998 heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd "Actiekader voor duurzame stedelijke ontwikkeling in de Europese Unie". De goedkeuring van die mededeling, die concrete verbintenissen van de Europese Commissie bevat, is een belangrijke stap vooruit naar een meer geïntegreerde strategische aanpak van de stadsproblematiek.

Eventuele toekomstige acties

De Commissie werkt momenteel aan maatregelen voor de tenuitvoerlegging van bovengenoemde mededeling. De Commissie steunt onder meer maatregelen die de bewustwording vergroten en de lokale duurzaamheid en de uitvoering van Agenda 21 bevorderen.

3.6. Kustzones

Vele kustzones zijn dichtbevolkt en ondergaan intensieve druk vanwege stads ontwikkeling, industrie, vervoer en toerisme. Deze activiteiten hebben ook grote effecten op het mariene milieu. Tezelfdertijd bevatten de kustgebieden een belangrijk deel van Europa's natuurlijke en culturele erfgoed.

Gedurende de periode van het vijfde programma heeft de Gemeenschap een demonstratie programma inzake integraal kustbeleid gelanceerd om manieren te tonen om de problemen van kustzones op te lossen. Het is de vraag welk verlengstuk dit programma moet krijgen.

Actie op dit gebied blijft urgent aangezien 85% van de kusten aan risico's van velerlei aard zijn blootgesteld, met name door de voortschrijdende urbanisatie.

3.7. Afval

Huidige situatie en trends

Ten gevolge van de hedendaagse consumptiepatronen blijven de maatregelen om de afvalproblemen in de EU te beheersen en te voorkomen nog steeds tekortschieten.

Afvalpreventiemaatregelen hebben de productie van afval nog steeds niet gestabiliseerd, noch de schadelijkheid ervan teruggedrongen. De productie van afval in OESO-Europa was in 1995 opgelopen tot 1.305 miljoen ton, of 420 kg/jaar per persoon. Het EU-gemiddelde per hoofd bedraagt 370 kg/jaar.

In een aantal EU-landen is met succes de recycling van bepaalde afvalfracties ingevoerd. In de EU+Noorwegen is de recycling van papier en karton toegenomen van 40% in 1990 tot 49 % in 1996. Het percentage gerecycleerd glas is gestegen van 43% in 1990 tot 55% in 1996.

Toch zijn de recycling van glas en papier onvoldoende snel toegenomen om de totale afvalstromen voor deze twee producten te verminderen. Er wordt bijvoorbeeld nog steeds 12% meer glas verwijderd. Bovendien blijft de afvalstroom van kunststoffen aanzwellen (met ongeveer 4% per jaar) terwijl er geen daarmee gepaard gaande toename van de kunststofrecycling is gekomen.

De totale hoeveelheid afval, verbrand dan wel gestort, is gestegen. Storten is nog steeds de meest gebruikte behandelingsmethode, ondanks de vooruitgang op het gebied van hergebruik en recycling. In 1995 werd 66% van het gemeentelijk afval gestort, tegen 65% in 1990.

Getroffen maatregelen

In de loop van het vijfde programma heeft de tenuitvoerlegging van de verpakkingsrichtlijn bijgedragen tot de intensievere recycling van verpakkingsafval, maar het is duidelijk dat afvalpreventie achterop hinkt. Vaststelling van de richtlijn betreffende het storten van afval zal bijdragen tot het terugdringen van de milieueffecten van stortplaatsen en zal een stimulans vormen voor de keuze van afvalpreventie en -recycling.

De Commissie heeft ook werkzaamheden verricht op het gebied van de prioritaire afvalstromen. Zij streeft er daarbij naar om de beginselen van preventie, recycling van materialen en verantwoordelijkheid van de producent toe te passen, die in de communautaire strategie voor het afvalbeheer de fundamenten van de te volgen aanpak vormen. De voortgang verloopt echter trager dan verwacht, met name doordat de producenten zich verzetten tegen stelsels waarin zij verantwoordelijk zijn voor hun productenafval. Naar verwachting zal het voorstel betreffende afgedankte voertuigen in 2000 worden vastgesteld.

Eventuele toekomstige acties

In de toekomst moet er voorrang worden verleend aan de bevordering van een actief productbeleid, teneinde er reeds in de ontwerpfase voor te zorgen dat producten recycleerbaar zijn en dat afvalproductie wordt voorkomen. Voor de grote afvalstromen zullen nog steeds specifieke maatregelen vereist zijn (bv. duurzame goederen, biologisch afbreekbaar afval, verpakkingsafval en gevaarlijk afval zoals batterijen). De lokale tenuitvoerlegging van de afvalbeheerstrategieën en het toezicht daarop blijven prioriteiten. Ook de vermindering van de aan afval verbonden risico's, met name van de toxiciteit van naar stortplaatsen gevoerd afval, blijft een prioriteit.

3.8. Risicobeheer: Industriële ongevallen

Huidige situatie en trends

In de periode 1984-1999 zijn er meer dan 300 ongevallen gerapporteerd. In 1997 is melding gemaakt van 37 ernstige industriële ongevallen in de EU, het hoogste aantal sinds hierover statistieken worden bijgehouden. Ondanks ongevallen zoals met de Sea Empress, zijn er echter minder door tankschepen veroorzaakte olierampen geweest.

Getroffen maatregelen

Gedurende de periode van het vijfde actieprogramma is de Seveso II-richtlijn afgerond, waarbij ondernemingen moeten aantonen dat zij alle mogelijke voorzorgen hebben genomen om ernstige ongevallen te voorkomen. Als onderdeel van die richtlijn zijn de MARS- en SPIRS-gegevensbanken opgezet waarmee de besluitvorming bij risicobeheer kan worden ondersteund.

Eventuele toekomstige acties

De volledige uitvoering van Seveso II blijft een uitdaging voor de toekomst. Bedoelde wetgeving heeft echter uitsluitend betrekking op installaties die grote risico's meebrengen. Onze samenleving en het milieu zijn gevoelig voor het risico van ongevallen en op langere termijn zou het wenselijk zijn dat er een geïntegreerde aanpak komt om de bescherming van personen, milieu en eigendom, met inbegrip van het culturele erfgoed, te waarborgen.

3.9. Risicobeheer: Nucleaire veiligheid en bescherming tegen straling

Huidige situatie en trends

Kernenergie is goed voor ongeveer 34% van de elektriciteitsproductie in de EU. In het algemeen is het risico op nucleaire ongevallen afgenomen, maar er blijft zorg bestaan voor de veiligheid van bepaalde reactoren in de landen van Midden- en Oost-Europa en de voormalige Sovjet-Unie.

De volksgezondheid staat centraal in de geïntegreerde aanpak waarop stralingsbescherming gebaseerd is. De EU-normen worden op gezette tijden geactualiseerd op basis van de wetenschappelijke vooruitgang.

Getroffen maatregelen

In de periode van het vijfde actieprogramma is er regelgeving vastgesteld betreffende veiligheidsnormen voor de bescherming van de gezondheid tegen ioniserende straling en de overbrenging van radioactieve stoffen. De belangrijkste maatregel was de herziening van de richtlijn betreffende basisnormen voor de bescherming van de gezondheid van de bevolking en de werkers tegen de aan ioniserende straling verbonden gevaren en de herziening van de richtlijn betreffende de bescherming van personen tegen de gevaren van ioniserende straling in verband met medische blootstelling. Voorts zijn er een aantal verordeningen vastgesteld met betrekking tot de voorwaarden inzake radioactieve besmetting van uit derde landen in de EU ingevoerde landbouwproducten, dit naar aanleiding van het ongeval met de kerncentrale van Tsjernobyl. Voorts is er een verordening betreffende de administratieve regelingen voor de overbrenging van radioactieve stoffen vastgesteld, alsmede een richtlijn betreffende administratieve regelingen voor de overbrenging van radioactief afval. Tenslotte zijn een aantal technische gidsen, mededelingen en aanbevelingen betreffende de tenuitvoerlegging van de wetgeving gepubliceerd.

Eventuele toekomstige acties

De Gemeenschap heeft geen bevoegdheid op het gebied van de veiligheid van nucleaire installaties, maar ondersteunt samenwerking tussen de lidstaten. Gezien de veroudering van die installaties, de effecten van de liberalisering van de elektriciteitsindustrie en het toenemend aantal installaties dat buiten gebruik wordt gesteld, moet die samenwerking worden verdiept. Ook het onopgeloste probleem van de langetermijn-opslag en -opberging van hoogactief radioactief afval vergt blijvende specifieke aandacht.

In Midden- en Oost-Europa en in de uit de Sovjet-Unie voortgekomen nieuwe onafhankelijke staten dient voorrang te worden gegeven aan de verbetering van de veiligheidsvoorschriften. Samenwerking met de voormalige Sovjet-Unie, vooral in het noordwesten van Rusland, is van essentieel belang om bij te dragen tot de oplossing van de grote milieuproblemen die zijn voortgekomen uit het slechte beheer van verbruikte splijtstoffen en radioactief afval in het verleden.

3.10. Risicobeheer: Civiele bescherming en natuurrampen

Natuurrampen zoals aardbevingen en aardverschuivingen hebben vaak grote gevolgen, zowel wat het aantal slachtoffers als wat de economische gevolgen betreft. Het Europees Milieuagentschap citeert studies, waarin wordt aangegeven dat de economische verliezen ten gevolge van overstromingen en aardverschuivingen in de periode 1990-1996 400% groter waren dan in het decennium voordien.

Menselijke activiteiten zoals ongeschikt bodemgebruik dat tot overstromingen en aardverschuivingen leidt, vergroten de risico's en maken de bevolking kwetsbaarder voor natuurrampen. Wat de voorbereiding op dergelijke rampen betreft, kan de Gemeenschap slechts een aanvullende rol spelen ten opzichte van de lidstaten. Zij ondersteunt echter de samenwerking tussen de verschillende nationale autoriteiten op het gebied van civiele bescherming en strijd tegen verontreiniging van de zee.

In de toekomst zal op dit gebied voorrang moeten worden gegeven aan de tenuitvoerlegging van de recente juridische basis voor civiele bescherming om zo planning en beheer op lange termijn mogelijk te maken.

4. Nieuwe problemen

Sinds het vijfde milieuactieprogramma is aangenomen, zijn een aantal problemen urgenter geworden en zijn er nieuwe problemen gerezen die voordien minder aandacht kregen, maar die nu grotere zorg baren of nu, gezien de toestand van het milieu, speciale aandacht vergen. De Gemeenschap moet nagaan of en hoe die problemen moeten worden aangepakt en moet daarbij zo nodig uitgaan van het voorzorgbeginsel.

4.1. Chemische stoffen

Ondanks bepaalde successen van maatregelen om de emissies en concentraties van persistente organische verontreinigende stoffen en zware metalen te verminderen, is van ongeveer 75% van de bulkchemicaliën nog altijd onvoldoende bekend wat de potentiële effecten zijn op het milieu en de volksgezondheid. Bovendien wordt verwacht dat de chemische industrie in de komende jaren haar capaciteit nog aanzienlijk zal uitbreiden.

De Commissie is voornemens een nieuwe strategie uit te werken voor een snellere beoordeling van het voortdurend toenemend aantal chemische stoffen, en te bekijken of en hoe er toezicht kan plaatsvinden op de hoeveelheid en toxiciteit van chemische stoffen, in het bijzonder wanneer er aantoonbaar schadelijke effecten zijn.

4.2. Genetisch gemodificeerde organismen (GMO's)

De GMO-technologie kan grote maatschappelijke baten opleveren. Recentelijk is echter steeds grotere bezorgdheid gerezen over de effecten van deze nieuwe technologie op het milieu en de volksgezondheid.

Het toezicht op het opzettelijk vrijkomen van GMO's uit zowel proef- als commerciële locaties valt onder de wetgeving die een gemeenschappelijke goedkeurings regeling voor de gehele EU omvat. In antwoord op de bezorgdheid van het grote publiek wordt er gewerkt aan een strengere wetgeving. Die moet zorgen voor een strikter toezicht op de potentiële effecten.

4.3. Bodem

Het kwalititeits- en ander verlies van grond, met name door erosie, besmetting, bedekking (gebouwen, wegen, enz.) en structuurverandering is verontrustend hoog. Het grondverlies door menselijke activiteiten ligt 10 tot 50 keer hoger dan dat door natuurlijke erosie.

Om een samenhangend beleid op Gemeenschapsniveau te kunnen uitstippelen, is het noodzakelijk het verband in kaart te brengen tussen enerzijds het beleid en de maatregelen van de Gemeenschap en anderzijds de bodemproblematiek. Voorts moeten de grondbeheerdoelstellingen beter worden geïntegreerd in het beleid, met name de doelstellingen van de VN-Verdrag ter bestrijding van woestijnvorming.

4.4. Efficiënt gebruik en beheer van natuurlijke rijkdommen

De natuurlijke rijkdommen moeten op een efficiëntere manier worden gebruikt en beheerd, zowel om de niet-hernieuwbare bronnen beter te bewaren als om de hoeveelheid afval te verminderen. Het begrip 'factor tien' heeft betrekking op de langetermijndoelstelling van de deling door tien van het netto gebruik van natuurlijke rijkdommen in de geïndustrialiseerde landen en een billijker verdeling van het gebruik van bedoelde rijkdommen in de wereld. Moet de gemeenschap deze doelstelling tot de hare maken en daarop haar beleid afstemmen- Hoe kan de Gemeenschap eco-efficiëntere productie- en consumptiepatronen stimuleren door het gebruik van grondstoffen en energie en de emissie van verontreinigende stoffen te verminderen en tegelijkertijd het huidige niveau van producten en diensten te handhaven-

In deze context moet een geïntegreerd productbeleid de gehele levenscyclus van productie en consumptie omvatten en gebaseerd zijn op een hele reeks instrumenten, zoals milieukeuren, milieuvriendelijk ontwerp, verbanden met het communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS), milieuvriendelijker maken van overheidsopdrachten en productnormen en heffingen op bepaalde types producten. Op die manier moet de gehele productketen worden aangepakt, van de vervaardiging van producten tot distributie, gebruik, consumptie en afvalverwerking. Met een integraal productbeleid zou een kader tot stand komen waarbij alle belanghebbenden worden betrokken bij de uitwerking van een specifieke strategie voor een bepaald product.

5. Verbetering en tenuitvoerlegging van de milieuwetgeving

5.1. Verbetering van de wetgeving

Onder het vijfde programma is de wetgeving op verschillende sleutelgebieden aangescherpt, onder meer via de luchtkwaliteitsrichtlijn, de richtlijn betreffende geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC) en de habitats-richtlijn.

Ook de manier waarop wetgevingsvoorstellen worden uitgewerkt, is verbeterd. Dit is in de eerste plaats gebeurd door een betere analyse van de relevante milieukwesties en van de kosten/baten-effecten. Dit heeft ertoe bijgedragen dat de maatschappelijke kosten van milieuschade beter worden ingeschat en dat voldoende tijd en middelen worden vrijgemaakt om milieuproblemen aan te pakken. Tegelijkertijd is de kosteneffectiviteit van de beleidsmaatregelen verbeterd. Verschillende recente initiatieven (de verzuringsstrategie, het Auto/Olie-programma en de huidige uitwerking van nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen) zijn aan dit proces onderworpen geworden. Er zullen nog extra inspanningen nodig zijn op gebieden zoals afval en water en bij de verbetering van de methodologische en gegevensaspecten, alsmede bij de vertaling van O&O-resultaten in beleidsmaatregelen. De gebieden waarop onzekerheid heerst, moeten goed worden afgelijnd en er moeten maatregelen worden getroffen om lacunes op het gebied van de data aan te vullen. Bij de analyse van milieuvoorstellen moet ook de "winnaar" en de "verliezer" van het initiatief in kwestie worden aangegeven.

Ten tweede worden bij de uitwerking van wetgevingsvoorstellen de belanghebbenden meer geraadpleegd en betrokken. Initiatieven zoals de waterkaderrichtlijn, de IPPC-richtlijn en het Auto/Olie-programma hebben aangetoond dat het mogelijk en positief is om de belanghebbenden en sectoren te betrekken bij het vinden van oplossingen voor milieuproblemen. Met name in het Auto/Olie-programma zijn belangrijke win-win-maatregelen geselecteerd die met het oog op de verbetering van de luchtkwaliteit op nationaal niveau in samenwerking met de betrokken industrietakken moeten worden getroffen.

Ten derde is de Gemeenschap steeds meer ingegaan op de wens van grotere subsidiariteit, namelijk door de uitwerking van kaderrichtlijnen waarin doelstellingen worden vastgelegd, maar die de lidstaten de kans geven op een flexibele wijze de nodige maatregelen te treffen. In de tenuitvoerleggingsfase moet er echter op worden toegezien dat deze flexibiliteit er niet toe leidt dat van de doelstellingen wordt afgeweken.

5.2. Tenuitvoerlegging en handhaving

Tijdens het vijfde actieprogramma is er meer aandacht uitgegaan naar de tenuitvoerlegging en handhaving van de milieuwetgeving. Uit de door de Commissie in 1996 gepubliceerde mededeling over de stand van de tenuitvoerlegging blijkt evenwel, dat de toepassing van de communautaire milieuwetgeving vaak te wensen overlaat. In 1998 heeft de Commissie 600 vermeende inbreuken op de EG-milieuwetgeving geregistreerd, dit op basis van klachten van het publiek, parlementaire vragen en door de Commissie vastgestelde feiten. Van de 123 gevallen waarvoor in 1998 een zaak is ingeleid bij het Hof hadden er 49 betrekking op het milieu.

De hoofdredenen voor de huidige onbevredigende situatie zijn de juridische en technische complexiteit van de wetgeving en de moeilijkheid om de belangen van de verschillende betrokken partijen op een evenwichtige wijze af te wegen. In bepaalde gevallen heeft de milieuwetgeving betrekking op het "algemeen belang" en gelden er geen eigendomsrechten. Het ontbreekt ook aan voldoende gekwalificeerd personeel en middelen om de ingewikkelde taak van inspectie en handhaving op nationaal en lokaal niveau tot een goed einde te brengen. Tenslotte beschikken de lidstaten niet over afschrikwekkende en evenredige sancties voor gevallen waarbij maatregelen niet naar behoren ten uitvoer worden gelegd.

Er zijn inspanningen gedaan om alle relevante spelers en sectoren bij het wetgevingsproces te betrekken, met inbegrip van het IMPEL-netwerk van milieuwetgevingsinspecteurs. De Commissie heeft voorgesteld communautaire minimumcriteria uit te werken voor de door de autoriteiten van de lidstaten uit te voeren milieu-inspecties.

Bij de afweging van toekomstige beleidsmaatregelen moet ons steeds voor ogen staan dat de eerste stap voor de verbetering van de toestand van het milieu de volledige toepassing is van wat reeds is beslist. Dit zal nog grotere inspanningen vergen. De tenuitvoerlegging van het acquis zal zelfs nog meer werk vergen van de kandidaat-lidstaten. Een belangrijke taak in elke toekomstige milieustrategie blijft dus het behalen van de doelstellingen van de reeds vastgestelde maatregelen en het is noodzakelijk dat alle (huidige en toekomstige) lidstaten zich daar vastberaden toe verbinden. Dit is van levensbelang, niet in het minst voor de geloofwaardigheid van het communautaire milieubeleid als geheel.

De Commissie van haar kant zal haar bevoegdheden inzake het toezicht op de correcte en tijdige tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving blijven uitoefenen en zal het publiek blijven voorlichten over het beleid van de Gemeenschap en de daadwerkelijke uitvoering daarvan, met name via het jaarverslag over het toezicht op de toepassing van de communautaire wetgeving en het jaarlijks overzicht over tenuitvoerlegging en handhaving van de milieuwetgeving van de Gemeenschap. De effectiviteit van het milieubeleid moet regelmatig worden getoetst, en zo nodig moeten er corrigerende maatregelen worden getroffen. Hiervoor is een efficiënt toezichtsysteem nodig waarmee kan worden nagegaan of de wetgeving naar behoren wordt uitgevoerd. Om dit mogelijk te maken moet de verslagrichtlijn (91/692) worden herzien en aangescherpt.

6. Vooruitgang bij de verbreding van het instrumentarium

6.1. Op de markt gebaseerde instrumenten

Een verbreding van het beleidsinstrumentarium dat voor het behalen van onze milieudoelstellingen beschikbaar is, was één van de hoofddoelstellingen van het vijfde programma. Op de markt gebaseerde instrumenten, zoals belastingen, heffingen, financiële stimulansen voor milieuvriendelijke maatregelen, milieuwaarborgfondsen, systemen van verhandelbare quota, milieukeurstelsels, enz. zetten er producenten en consumenten via prijs- en informatiesignalen op de markt toe aan om praktijken aan te nemen en keuzes te maken die het milieu minder aantasten. Het belangrijkste praktische probleem is te bepalen wanneer dergelijke instrumenten kans maken om doeltreffender te zijn dan andere types van beleidsmaatregelen, of ook wanneer zij een doeltreffende aanvulling kunnen zijn van andere instrumenten.

Milieuheffingen zullen bijvoorbeeld vaak de meest doeltreffende manier zijn om, via een directe internalisering van de milieukosten, het beginsel dat de vervuiler betaalt ten uitvoer te leggen.

Op lidstaatniveau zijn er de afgelopen 5 jaar talrijke nieuwe maatregelen ingevoerd, hoewel het duidelijk is dat sommige lidstaten actiever zijn dan andere. Het allerbelangrijkste is dat er steeds meer aanwijzingen komen dat dergelijke maatregelen het gewenste resultaat opleveren (er is bijvoorbeeld een duidelijk verband tussen de invoering van het belastingsverschil tussen loodvrije en loodhoudende benzine en de vermindering van de emissie van lood in het milieu).

Vele door de Commissie vastgestelde richtlijnen staan belastingsprikkels ter bevordering van een bespoedigde tenuitvoerlegging toe (zoals de richtlijnen inzake de emissies van voertuigen en de brandstofkwaliteit). Anderzijds is weinig nieuws te melden op het gebied van de vaststelling van maatregelen voor de gehele EU, zoals een CO2-heffing of een belasting op energieproducten. Institutionele problemen (de noodzaak van unanimiteit in de ECOFIN-Raad) heeft daadwerkelijke vooruitgang belet.

Andere initiatieven met het oog op de beïnvloeding van producenten en consumenten via marktmechanismen waren de invoering van het EU-milieukeursysteem en van het communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS). EMAS is goed onthaald door de verwerkende industrie van de EU en, hoewel dit moeilijk nauwkeurig kan worden gekwantificeerd, heeft de invoering van dit systeem bijna zeker geleid tot een vermindering van de emissies en van de risico's voor het milieu. De EMAS-verordening wordt momenteel herzien en uitgebreid tot andere sectoren zoals de diensten en de detailhandel.

6.2. Financiële instrumenten

Bij de acties van de structuurfondsen ter bevordering van de economische en sociale cohesie van de Gemeenschap spelen milieucriteria sinds 1993 een grotere rol, onder meer door de invoering van een milieueffectbeoordeling van de desbetreffende programma's. In de periode 1993-99 zijn er meer middelen gegaan naar milieu-investeringen. Het cohesiefonds heeft een steeds groter deel van zijn middelen besteed aan milieuprojecten (49,1%).

LIFE, het enige EU-programma dat volledig aan het milieu is gewijd, heeft een aantal prima voorbeelden van goede praktijken en integratie op lokaal niveau voortgebracht.

De ontwikkelingsbanken zijn begonnen milieucriteria op te nemen bij hun kredietoperaties. De particuliere banken en verzekeraars hebben echter nog slechts beperkte vooruitgang geboekt op het gebied van het aanbieden van "groene" financiële producten, interne milieuzorg of evaluatie van de milieurisico's.

Subsidies kunnen significante effecten hebben op het milieu (positief of negatief). Subsidies worden niet ingevoerd met het doelbewuste voornemen het milieu te schaden, maar zij worden wel vaak ingevoerd zonder dat naar de milieugevolgen wordt gekeken. Wanneer bijvoorbeeld de steenkoolsubsidies binnen West-Europa+Japan zouden worden afgeschaft, zou de CO2-uitstoot in de OESO tegen 2005 met 13% teruglopen ten opzichte van het niveau van 1990.

Er moet echter worden opgemerkt dat er enige vooruitgang is geboekt, met name op het gebied van de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid in het kader van Agenda 2000. Productsubsidies worden geleidelijk vervangen door inkomensteun. Voorts worden landbouwers die milieudiensten verrichten daarvoor vergoed in het kader van agri-milieuprogramma's.

In het algemeen toont de ervaring van de afgelopen jaren aan dat er een potentieel is voor financiering, direct of indirect, van maatregelen die het milieu ten goede komen. Er moet echter verdere voortgang worden gemaakt, met name wat energie- en vervoersubsidies betreft, om ervoor te zorgen dat de milieucriteria volledig worden geïntegreerd in de financieringscriteria van de EU (bv. voor de structuurfondsen).

6.3. Onderzoek en ontwikkeling

Onderzoek en ontwikkeling, via elkaar opvolgende EU-kaderprogramma's, maken het mogelijk zowel de wetenschappelijke en technologische als de sociaal-economische dimensie van het milieu aan te pakken.

Het vijfde kaderprogramma heeft betrekking op problemen als waterbeheer en -kwaliteit, klimaatverandering, biodiversiteit, mariene ecosystemen, de stad van de toekomst, algemeen onderzoek inzake het voorkomen van natuurrampen en aardobservatie. Voor de periode 1999-2002 is er in het kader van het programma "Energie, milieu en duurzame ontwikkeling" meer dan 2 miljard EUR uitgetrokken voor milieuresearch.

De onderzoeksresultaten bieden de beleidsmakers de benodigde operationele informatie voor de uitwerking van het milieubeleid. De onderzoeksprogramma's van de Gemeenschap hebben het extra voordeel dat zij de betrokkenheid van wetenschappers bij milieukwesties vergroten. Door de talrijke netwerken die zijn opgezet in het kader van de transnationale onderzoeksprojecten, ontstaat stilaan een consensus onder de wetenschappers die de grondslag legt voor de besluitvorming op nationaal, Europees en internationaal niveau.

6.4. Ruimtelijke instrumenten

Hoewel de bevoegdheid op het gebied van de ruimtelijke ordening voornamelijk bij de lidstaten berust, bieden een aantal belangrijke initiatieven op EU-niveau de mogelijkheid om een meer geïntegreerde aanpak te ontwikkelen. Dit is het geval met het Europees ruimtelijk ontwikkelingsperspectief, het actieplan op het gebied van het stedelijk beleid en het demonstratie programma inzake integraal kustbeleid. Deze nieuwe instrumenten voor het beleid inzake ruimtelijke ordening kunnen bijdragen tot grotere samenwerking tussen de lidstaten en tussen de regio's en bieden de plaatselijke autoriteiten een referentiekader inzake kwesties zoals stads- en plattelands ontwikkeling, het beheer van kwetsbare zones of het beleid voor sectoren als de vervoersector.

7. Internationale kwesties

Ongeveer een derde van de milieuwetgeving van de Gemeenschap is bedoeld om de diverse internationale verbintenissen ten uitvoer te leggen. De EU speelt een grote rol aan de onderhandelingstafel en bij de totstandbrenging en tenuitvoerlegging van internationale overeenkomsten over mondiale problemen (e.g. de verdwijning van de ozonlaag, klimaatverandering, het behoud van biodiversiteit), regionale problemen (verzuring, afval en water) en bij alle problemen in verband met schadelijke producten, zoals chemicaliën of radioactieve afvalstoffen. Onderzoek dat uit hoofde van het vierde en vijfde kaderprogramma is gefinancierd, vormt een belangrijke ondersteuning van deze internationale activiteiten. De EU heeft ook een grote rol gespeeld bij de uitwerking van verschillende internationale acties om regeringen bij te staan bij de uitwerking van hun milieubeleid. Dit omvat de follow-up van de verklaring van Rio en de Agenda 21 en ondersteunende activiteiten via het milieuprogramma van de Verenigde Naties.

Toch zou de EU zichtbaarder moeten zijn, op meer systematische wijze gebruik moeten maken van haar volle economische en politieke gewicht en de samenhang tussen de verschillende beleidsgebieden moeten vergroten. De handel blijft een gebied waar meer vooruitgang moet worden geboekt bij het verzoenen van de doelstellingen van groeiende handel en milieubescherming. Dit is de algemene benadering waartoe de Gemeenschap heeft besloten voor de volgende WHO-ronde. Klimaatverandering is een mondiaal probleem dat alleen maar kan worden opgelost door gezamenlijke inspanningen op internationaal niveau. De EU moet de komende jaren zijn leidende rol bij het internationale overleg behouden.

8. Algemene vooruitgang in de zin van duurzame ontwikkeling

Het vijfde milieuactieprogramma was bedoeld om de Gemeenschap op weg te zetten naar duurzame ontwikkeling. Zoals deze algemene evaluatie bevestigt, zijn vele milieutrends echter helemaal niet duurzaam en wordt de levenskwaliteit van de burger nog steeds aangetast, dit ondanks de voortgang die is geboekt bij de vaststelling van milieuwetgeving en (hoewel in geringere mate) de verbreding van het instrumentarium. Economische groei en betere communicatie- en transport middelen dragen bij tot een verbetering van de kwaliteit van het leven. Daartegenover staat echter dat de groei en de aard van de menselijke activiteit, die resulteert in een toename van de consumptie van producten en diensten, ook een intensiever gebruik van natuurlijke rijkdommen en een zwaardere druk op het milieu inhouden. Tot dusver heeft het milieubeleid enig succes geboekt bij het bestrijden van de effecten van deze druk op het milieu, bijvoorbeeld door de invoering van schonere brandstoffen of de vermindering of het voorkomen van industriële lozingen in rivieren, de lucht en in laatste instantie in de zee. Gezien de steeds grotere vraag naar vervoer, elektriciteit, behuizing, wegen, enz. volstaan die maatregelen echter niet om gelijke tred te houden met de problemen. De groei in al deze sectoren weegt zwaarder door dan de verbeteringen die door schonere technologie en stringentere milieu controles worden behaald. Een analyse van de oorzaak van de milieuproblemen bevestigt dat de gebieden die de grootste zorg baren die gebieden zijn, welke in het vijfde programma waren aangewezen: wegvervoer, productie en gebruik van energie, toerisme, productie en gebruik van consumptieproducten en intensieve landbouw.

Aan de hand van een aantal problemen kan met name worden aangetoond dat de milieuproblematiek samen met haar economische en sociale dimensie moet worden aangepakt.

Klimaatverandering

In het 'business-as-usual'-scenario kan de Europese Unie onmogelijk haar Kyoto-verbintenis nakomen om de emissie van broeikasgassen tegen 2008-2012 met 8% terug te dringen; integendeel die emissies zullen in de komende jaren nog toenemen. Het probleem wordt verergerd door het feit dat de doelstellingen van Kyoto maar een eerste stap vormen naar het bereiken van het uiteindelijke doel, namelijk de stabilisering van de concentraties van die gassen.

In dit licht stroken de huidige trends, bijvoorbeeld in de vervoersector, duidelijk niet met de klimaatveranderings verbintenissen van de Gemeenschap. In de huidige omstandigheden verwacht de Commissie voor het vervoer, dat voor ongeveer een vierde van de totale CO2-uitstoot telt, een toename van de CO2-emissies met bijna 40% tussen 1990 en 2010 [4]. Dat er momenteel, als resultaat van de communautaire strategie om de CO2-emissies van auto's terug te dringen, zuiniger auto's op de markt komen, volstaat niet om de toename van het wegverkeer te compenseren.

[4] Mededeling inzake vervoer en CO2 - De uitwerking van een gemeenschappelijke benadering, COM(1998) 204 def.

Bij 'business-as-usual' zal, met uitzondering van de industrie, waar naar verwachting de CO2-emissies tussen 1990 en 2010 met 15% zullen dalen, geen enkele sector daadwerkelijk bijdragen tot het behalen van de Kyoto-doelstelling van de EU, aangezien de emissies gelijk blijven.

Een strategie ter voorkoming van een klimaatverandering mag dus niet alleen toegespitst worden op veelbelovende afzonderlijke emissiereductiemaatregelen, maar moet het klimaatveranderings probleem ook een onderdeel maken van de beslissingen op een groot aantal andere gebieden, energie en vervoer, maar ook industrie, landbouw en huishoudens. Er moet werk worden gemaakt van hogere energie-efficiëntie, een intensiever gebruik van duurzame energiebronnen en uiteindelijk een afname van de vraag naar energie en vervoer. Dit kan uitsluitend worden bereikt in een kader dat veel ruimer is dan het loutere milieubeleidskader, waarbij maatschappelijke ontwikkelingspatronen worden omgebogen en rekening wordt gehouden met zowel de effecten voor het milieu als de economische en sociale effecten. Tegelijkertijd zijn de potentiële kosten van klimaatverandering voor onze economie reusachtig groot en leveren acties om de energie-efficiëntie van onze maatschappij te verbeteren onmiddellijk economische baten op in termen van afvalvermindering en technologische vooruitgang.

Mondialisering en toenemende druk op beperkte natuurlijke rijkdommen

De mondialisering biedt kansen om wereldwijd strengere milieunormen in te voeren, maar zal naar alle waarschijnlijkheid de druk op de natuurlijke rijkdommen nog doen toenemen. Een aanzwellende handel en een hoger niveau van welvaart in de ontwikkelingslanden, moet daar normaal gesproken leiden tot betere milieunormen aangezien het ontstaan van een geurbaniseerde middenklasse een groter bewustzijn inzake duurzame ontwikkeling en de roep om een beter milieu zal meebrengen. De snellere overdracht van informatie tussen landen en de invoering van betere, minder verontreinigende technologieën zouden de druk op het milieu moeten doen afnemen.

De negatieve kant van het plaatje is dat een intensievere wereldhandel allicht tot nog grotere druk op het milieu leidt, door de toename van het vervoer en de grotere vraag naar goedkope grondstoffen en goederen die, naarmate handelsbarrières worden geslecht, door de ontwikkelingslanden zullen worden geleverd. Aangezien het intensieve westerse consumptiepatroon zich verspreidt over een groot deel van de wereld, zal het wereldverbruik tegen 2010 waarschijnlijk met 50% zijn toegenomen. De bevolkingsgroei en een hoger BNP per inwoner (naar verwachting een stijging met 40% tussen 1990 en 2010 en met 140% tegen 2050) kunnen ook een effect hebben op de wereldwijde uitstoot van CO2, die tegen 2050 naar verwachting verdrievoudigd zal zijn.

Dit versterkt nog de noodzaak voor de ontwikkelde landen om het verbruik van natuurlijke rijkdommen tot meer duurzame niveaus terug te dringen zodat ook de ontwikkelingslanden daarin een billijk aandeel kunnen krijgen.

De volksgezondheid en de kwaliteit van het leven

Hoewel de omgevingskwaliteit erop vooruit is gegaan, blijft de staat van Europa's milieu gevolgen hebben voor de gezondheid en levenskwaliteit van de burger. De luchtverontreiniging resulteert jaarlijks in ziekenhuisopnamen en extra doden. Geluidsoverlast brengt een verstoorde slaap mee, heeft invloed op de cognitieve ontwikkeling van kinderen en veroorzaakt psychosomatische ziekten. De Commissie heeft berekend dat de externe kosten van de door het verkeer veroorzaakte luchtverontreiniging en lawaaihinder ongeveer 0.6% van het BBP vertegenwoordigen [5]. Deze effecten beroven de Europese burgers van de veilige en schone omgeving waarop zij recht hebben. Gezien de kosten voor ziekenzorg en de verminderde productiviteit vormen zij bovendien een economische verliespost voor de samenleving. De BSE-crisis bracht aan het licht hoe groot de maatschappelijke kosten van niet-duurzame landbouwpraktijken zijn.

[5] Groenboek - 'Naar een eerlijke en doelmatige prijsstelling in het vervoer', COM(95) 691 def.

De externe economische kosten ten gevolge van onvoldoende milieuzorg en niet-duurzame productie- en consumptiepatronen brengen de inefficiëntie van een niet-duurzaam ontwikkelingspad aan het licht en tonen aan dat dit gevolgen heeft voor de Europese burger. Dit wijst erop dat er een alomvattende strategie moet komen waarin de economische, sociale en milieudimensies zijn geïntegreerd en waarin, overal waar mogelijk, het beginsel dat de vervuiler betaalt, wordt bevorderd.

De klimaatverandering, de legitieme wens van de ontwikkelingslanden om een billijk aandeel te krijgen in de begrensde natuurlijke rijkdommen van de wereld en de kosten van een milieuonvriendelijk ontwikkelingsmodel voor de burger en de samenleving maken stuk voor stuk een meer duurzaam ontwikkelingspad voor de EU noodzakelijk, waarin tegelijk ook de economische en sociale ambities worden vervuld. De drie problemen tonen aan, dat het milieuprobleem moet worden aangepakt door een bredere aanpassing van de verschillende economische sectoren, wat tegelijk kan leiden tot bredere economische en maatschappelijke baten. De trends waarop in deze mededeling de aandacht wordt gevestigd, wijzen er evenwel op dat wij ons momenteel niet op weg naar duurzame ontwikkeling bevinden. Extra beleidsmaatregelen in het kader van het zesde milieuactieprogramma kunnen de milieuproblemen allicht enigszins verzachten. Gezien echter de bredere maatschappelijke trends die ten oorsprong liggen aan de druk op het milieu, zal meer milieuwetgeving alleen niet volstaan.

9. Voortbouwen op de beginselen van het vijfde actieprogramma

Deze algemene evaluatie van het vijfde milieuactieprogramma bevestigt dat de Gemeenschap voortgang heeft gemaakt bij de ontwikkeling van haar milieubeleid en dat dit stilaan leidt tot verbeteringen op bepaalde gebieden van het milieu. De vooruitgang op weg naar duurzaamheid is duidelijk beperkt gebleven en het vijfde programma heeft zijn doelstellingen niet bereikt. Hoewel het bewustzijn groeit dat het belangrijk is de milieudoelstellingen te integreren in andere beleidstakken, dit vaak ook om zodoende meer flexibele en kosteneffectieve oplossingen te bekomen, is deze aanpak in vele sectoren nog nauwelijks doorgedrongen en zijn de daarvoor vereiste nieuwe instrumenten nog niet ontwikkeld. De onderliggende trends in vele economische sectoren en de impact daarvan op het milieu blijven zorg baren.

Tegen deze achtergrond gelooft de Commissie dat de voornaamste beginselen die aan het vijfde milieuactieprogramma ten grondslag lagen, geldig blijven en de fundamenten voor toekomstige actie moeten blijven vormen. Om het communautaire beleid voor de bescherming en verbetering van het milieu vooruit te helpen, moet in de eerste plaats geleerd worden van de successen en tekortkomingen bij de uitvoering van het vijfde programma. Afgezien van de uitvoering en waar nodig de versterking van de bestaande maatregelen en de uitwerking van nieuwe maatregelen om nieuw ontstane problemen aan te pakken tijdens het zesde milieuactieprogramma, is de sleutel voor de totstandbrenging van duurzame ontwikkeling, dat de milieuzorg meer wordt geïntegreerd in het geheel van het beleid en dat burgers en verschillende belanghebbenden meer worden betrokken bij het beleid door daadwerkelijk hun verantwoordelijkheid op zich te nemen.

Wat we in wezen moeten bereiken is een ontkoppeling van de negatieve effecten van economische groei op het milieu en op het verbruik van natuurlijke rijkdommen. Ontkoppeling houdt in dat de economie groeit zonder dat het milieu wordt aangetast, namelijk door een doeltreffender gebruik van de natuurlijke rijkdommen en striktere milieunormen. Door de efficiëntie van onze productie- en consumptiepatronen te verbeteren, kunnen wij het spoor dat onze samenleving op onze planeet trekt minder diep maken en daarbij de ambities van de ontwikkelingslanden en zowel huidige als toekomstige generaties veilig stellen.

9.1. Integratie - de milieuproblemen ten gronde aanpakken

In het vijfde actieprogramma werd de sleutelrol van de economische sectoren als bron van effecten op het milieu erkend. Sinds juni 1998 heeft de Europese Raad een nieuwe stimulans gegeven aan het proces van integratie van het milieu in andere sectoren, meer bepaald door de Raad te verzoeken om te rapporteren over die milieu-integratie en nieuwe milieustrategieën op te stellen. De op de zes bijeenkomsten van de Raad neergelegde rapporten en strategieën zullen einde 1999 worden besproken op de Europese Raad van Helsinki. Zij worden als essentieel beschouwd om meer vorm te geven aan de sectorale bijdragen voor de oplossing van het milieuvraagstuk. Het werkdocument van de Commissie voor de top van Helsinki draagt bij tot deze evaluatie en omvat voorstellen voor toekomstige actie. Dit zijn allemaal stappen in een continu proces dat moet kunnen voortbouwen op:

· een politieke vastberadenheid om het milieu te integreren in alle sectoren;

· een versterking van de institutionele regelingen;

· een degelijk beheer van de algehele kwaliteit van dit proces.

Meer bepaald neemt de kans dat integratiestrategieën lukken toe wanneer zij de volgende elementen omvatten:

· doelstellingen, die zoveel mogelijk gekwantificeerd zijn, en maatregelen;

· Europese, nationale, regionale en lokale componenten;

· indicatoren aan de hand waarvan toezicht kan worden gehouden op de vorderingen en waarmee de effectiviteit van het beleid kan worden getoetst.

Integratie is een proces waarbij wordt beoogd een beter inzicht te krijgen in de samenhang en in de verschillende belangen en wisselwerkingen die relevant zijn wanneer men tussen diverse spelers een consensus nastreeft. Daarom houdt integratie ook een uitdaging in voor de modernisering van besturen: een en ander impliceert immers een nieuwe en open bestuurscultuur en -praktijk, meer dialoog en meer transparantie. Bepaalde hulpmiddelen en bekwaamheden kunnen een dergelijke nieuwe cultuur bevorderen:

· onderzoek en ontwikkeling, via het vijfde kaderprogramma en de exploitatie van de resultaten van de afgelopen programma's, kunnen bijdragen tot een verdieping van de kennis. Onderzoek kan de beleidsmakers de nodige informatie verstrekken over de impact van sociaal-economische activiteiten op het milieu en de best beschikbare beleidsalternatieven;

· strategische milieueffecten-evaluatie (Strategic environmental assessment - SEA) is een instrument dat ervoor moet zorgen dat de beleidsmakers tijdig beschikken over alle relevante informatie en dat de betrokken partijen en het grote publiek worden geïnformeerd over en betrokken bij de besluitvorming, waardoor de kwaliteit van die besluitvorming op alle niveaus kan worden verbeterd;

· economische evaluaties dragen bij tot inzicht in de verborgen milieukosten van maatregelen en tot de selectie van de meest kosteneffectieve opties voor het behalen van de verschillende doelstellingen;

· indicatoren, zowel in de vorm van hoofdindicatoren die de druk op het milieu aangeven als in de vorm van integratieindicatoren voor afzonderlijke sectoren, zorgen ervoor dat de beleidsmakers beschikken over de harde gegevens waaruit op tijdige wijze de trends kunnen worden afgeleid. Zij leveren de informatiebasis voor een meer op integratie afgestemd beleid binnen bepaalde specifieke sectoren en over de sectoren heen en maken een gecoördineerd beleid mogelijk waarin het geheel van de milieuproblematiek is geïntegreerd;

· hulpmiddelen zoals EMAS zullen, zodra zij ter beschikking staan van alle economische sectoren en openbare instanties, een aansporing vormen voor de aanpassing van de administratieve structuren en het desbetreffende beheer.

Agenda 2000 was een positieve stap die aantoont hoe economische, sociale en milieudoelstellingen samen kunnen worden nagestreefd in het kader van landbouw, uitbreiding van de Unie en regionaal beleid. Het is nu aan de lidstaten om de door Agenda 2000 geboden kansen daadwerkelijk te grijpen.

Wanneer de Gemeenschap haar milieudoelstellingen wil bereiken en aan de verwachtingen van haar burgers wil voldoen, zal zij zich meer moeten inspannen om van het milieu een onderdeel van haar gehele beleid te maken en dit op alle niveaus, dat van Europa, de lidstaten, de regio's en de lokale instanties.

9.2. Betrokkenheid van burgers en belanghebbenden

Een belangrijk element van het vijfde programma, met zijn klemtoon op integratie en samenwerking in partnerschap met de economische sectoren, was het begrip van gedeelde verantwoordelijkheid. Integratie kan onmogelijk werken zonder dat de belanghebbenden (bv. de relevante economische sectoren) het probleem ter harte nemen en zonder dat de burgers op basis van degelijke informatie de mogelijkheid krijgen hun rol te spelen. Hoewel de Europese burger daadwerkelijk bezorgd is over de slechte staat van het milieu, hebben vele mensen een erg beperkt inzicht op wat zij kunnen doen ter bescherming van het milieu en hebben weinig mensen vertrouwen in de publieke informatie en in de doeltreffendheid van het overheidsbeleid. Onvoldoende betrokkenheid van de belanghebbenden is een van de oorzaken van het beperkte succes van het vijfde actieprogramma.

De Gemeenschap heeft reeds instrumenten uitgewerkt die de betrokken partijen ertoe stimuleren om hun verantwoordelijkheid op zich te nemen. Dit zijn onder meer het milieuauditsysteem (EMAS), de milieukeuren, milieuconvenanten die op een stel duidelijke criteria zijn gebaseerd, het LIFE-instrument en financiële steun voor activiteiten ter bevordering van de uitwisseling van informatie en goede praktijken (bv. de campagne voor duurzame steden). Intensief gebruik van deze instrumenten moet worden bevorderd. Een systeem van aansprakelijkheid voor milieuschade zou dit instrumentarium aanvullen en een groter verantwoordelijkheidsgevoel tot gevolg hebben. Een aansprakelijkheidsstelsel zou ertoe bijdragen dat de vervuiler daadwerkelijk betaalt voor door hem aangerichte milieuschade. Dit zou zorgen voor een betere tenuitvoerlegging van het voorzorgbeginsel waardoor milieuschade wordt voorkomen. Een belangrijke stap voorwaarts zou ook zijn om in overeenstemming met het "de vervuiler betaalt"-beginsel de milieukosten van menselijke en economische activiteiten beter te integreren in de marktprijzen, meer bepaald via fiscale en andere economische instrumenten.

De ervaring toont aan dat wanneer burgers handelen, het beleid ten goede keert. Als wij tot gedragsverandering willen komen, moet de burger goed geïnformeerd en betrokken worden.

Meer dan ooit tevoren moet worden ingezien dat informatie een hulpmiddel is dat het de burgers mogelijk maakt goede keuzes te maken, die in overeenstemming zijn met hun eigen ethische overwegingen en hun doorgaans hoog niveau van milieubewustzijn. Een centraal onderdeel van het toekomstige beleid moet er dan ook in bestaan de meest actuele informatie over de toestand van het milieu en over alternatieve gedragspatronen aan te bieden.

Een betere toegang tot informatie, de deelname van burgers aan het besluitvormings proces en toegang tot de rechter in milieuzaken zullen de burgers een grotere rol geven bij de milieubescherming en zullen stimulansen vormen voor een goed milieubeleid. Krachtens het Verdrag van Amsterdam (artikel 255) heeft de burger het recht op toegang tot de documenten van de Europese Unie. Een en ander moet uiterlijk mei 2001 in de regels van de instellingen zijn vertaald. Het in 1998 in Aarhus gesloten VN/ECE-Verdrag betreffende toegang tot informatie (UN/ECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision Making and Access to Justice in Environmental Matters) zal, zodra het geratificeerd is, een belangrijke rol spelen bij de "democratisering" van het milieubeheer. Dit zal op zijn beurt weer leiden tot een beter geïnformeerde en meer open discussie tussen alle belanghebbenden over de mogelijke oplossingen voor milieuproblemen. Tenslotte zijn indicatoren, die de resultaten van het beleid en de geboekte vooruitgang weergeven, een praktisch instrument voor het vergroten van de transparantie en het vergemakkelijken van een kritische openbare evaluatie.

In dat verband moeten ook onderwijs en opleiding over milieuzaken meer worden ondersteund via communautaire programma's zoals Socrates en Leonardo da Vinci.

10. Conclusies: van milieu naar duurzame ontwikkeling, de volgende stappen

De evaluatie van het vijfde milieuactieprogramma leidt tot de conclusie dat er voortgang is geboekt op het gebied van de milieuwetgeving, maar dat de resultaten qua integratie van het milieu in andere beleidstakken slechts bescheiden zijn. Toch blijft de algemene aanpak van het programma steek houden en het vertrekpunt vormen van het toekomstige beleid. De voornaamste uitdagingen waarvoor wij geplaatst staan, houden verband met niet-duurzame vormen van productie en consumptie die:

· de kwaliteit van het milieu aantasten;

· gevolgen hebben voor gezondheid en veiligheid;

· natuurlijke rijkdommen verspillen;

· aanleiding geven tot nieuwe en mogelijkerwijs schadelijke klimatologische omstandigheden.

Op dit moment is de Unie nog ver verwijderd van haar bredere doelstelling van duurzame ontwikkeling als bedoeld in het Verdrag van Amsterdam. De opdracht waarvoor we nu geplaatst staan is om te bepalen hoe we die verbintenis daadwerkelijk kunnen invullen. In wezen vergt dit een heel andere kijk op de economische, sociale en milieudoelstellingen, die we zo moeten omschrijven dat zij elkaar gaan aanvullen en gezamenlijk bijdragen tot duurzaamheid. De vooruitgang zal niet alleen afhangen van de actie op communautair niveau, maar in grote mate ook van de bereidheid van de lidstaten om hun verantwoordelijkheid op zich te nemen.

Een strategie voor duurzame ontwikkeling kan bestaan uit een reeks algemene richtsnoeren en doelstellingen, aangevuld met actieplannen waarmee de verschillende economische, sociale en milieuaspecten worden aangepakt. Een zesde milieu actie programma zou een van de pijlers van die strategie zijn. Het moet, hand in hand met de strategieën van de voornaamste economische sectoren, de milieuprioriteiten aanpakken en zorgen voor de uitwerking van milieubeleidsmaatregelen die wezenlijk zijn voor duurzaamheid. Het nieuwe programma moet algemene doelstellingen vastleggen die omgezet moeten worden in kwantificeerbare streefwaarden waarmee zowel de milieumaatregelen als de strategieën in de economische sectoren kunnen worden gestuurd. De milieuprioriteiten voor het zesde actieprogramma moeten worden vastgesteld in de bredere context van een uitgebreide EU. Een van de uitdagingen van de EU zal dan ook de ontwikkeling van een milieustrategie voor het uitbreidingsproces zijn.

Een kritisch onderdeel van de voorbereiding van het zesde programma is een breed debat waarin alle belangen worden afgewogen. Onderhavig document is bedoeld om een platform te bieden voor dat debat over de algehele benadering en de prioriteiten die in dit nieuwe programma moeten worden opgenomen.