NL Publicatieblad van de Europese Unie C 164/7

Advies van het Europees Comité van de Regio’s over de discussienota over de verdieping van de economische en monetaire unie (EMU) tegen 2025

(2018/C 164/02)

Rapporteur: Christophe ROUILLON (FR/PSE), burgemeester van Coulaines Referentiedocument: Discussienota over de verdieping van de economische en monetaire unie COM(2017) 291 final

HET EUROPEES COMITÉ VAN DE REGIO’S,

1. is van mening dat het gelet op het convergentie- en cohesietekort in de Europese Unie en de onstabiele economische en bancaire situatie, die een bijzondere impact hebben op de lokale en regionale overheden, met name wat betreft de stijging van de sociale uitgaven als gevolg van de crisis, de beperking van hun investeringscapaciteit en het behoud van een bevredigend kwaliteitsniveau van de openbare dienstverlening, noodzakelijk is de structurele tekortkomingen van de economische en monetaire unie (EMU) zeer snel te corrigeren voordat er een nieuwe crisis ontstaat.

2. Het Europees Comité van de Regio’s (CvdR) dringt daarom aan op een kwalitatieve sprong voorwaarts ter verbetering van de EMU door de nadruk te leggen op versterking van de weerstand tegen economische en sociale schokken en bevordering van economische convergentie die rekening houdt met de rol van lokale en regionale overheden. De toekomstige stappen op weg naar de EMU moeten tegen 2025 in verschillende fasen zijn gezet, waarbij moet worden aangegeven welke maatregelen onmiddellijk, zonder verdragswijzigingen, kunnen worden genomen en voor welke maatregelen, te beginnen met de omzetting van het begrotingspact in primair recht, verdragswijzigingen nodig zijn.

3. Het is een goede zaak dat er in de discussienota op wordt gewezen dat de EMU ook, als een van de prioritaire onderwerpen, aan bod moet komen in het maatschappelijk debat over de toekomst van Europa (1). Hoewel 73 % van de burgers in de eurozone en 60 % in de EU voorstander is van de EMU (2), gaat de steun voor de euro (nu een gemeenschappelijk erfgoed) gepaard met een krachtige roep om omvorming van de eurozone (3) tot een sterke en stabiele munt en om een echte democratische governance van het economisch en monetair beleid. De hervorming van de EMU zou dan ook een van de prioritaire thema’s moeten zijn van de decentrale democratische conventies die vanaf 2018 in de Europese regio’s en gemeenten zouden kunnen worden gehouden om de burgers bij het hervormingsproces van de EU te betrekken.

4. Het CvdR betreurt echter dat er in de discussienota onvoldoende aandacht wordt besteed aan de financiële en economische noodzaak om de oorspronkelijke tekortkomingen van de eurozone te verhelpen. Het huidige herstel van de groei in de EU berust namelijk op de conjuncturele steun die via het monetaire beleid van de Europese Centrale Bank (ECB) wordt verstrekt. Dat heeft er met name voor gezorgd dat overheden sinds 2008 maar liefst 1 000 miljard EUR minder aan rentebetalingen hoefden uit te geven en dat de zeer lage rentevoeten in veel lidstaten konden worden gehandhaafd. Maar de overheden en financiële actoren van de eurozone moeten zich voorbereiden op een geleidelijke vermindering van de monetaire steun van de ECB en een stijging van de langetermijnrente. Tegelijkertijd verkeert de EU in een periode waarin het strategische belang van de eurozone moet worden bekrachtigd door aantoonbare economische toegevoegde waarde.

5. Het CvdR wijst erop dat de meeste concrete voorstellen in de discussienota betrekking hebben op reeds bestaande maatregelen in verband met de kapitaalmarktunie en de bankenunie, zoals de oprichting van een Europees depositoverzekeringsstelsel (EDIS) waarover hopelijk vóór eind 2019 een akkoord wordt bereikt, zodat het in 2025 ten uitvoer kan worden gelegd. Het is betreurenswaardig dat de vraagstukken die verband houden met de EMU pas aan het einde van de discussienota aan de orde komen en dan ook nog zo vrijblijvend, zonder dat de Commissie concrete voorstellen aandraagt waarvoor zij zich gaat inzetten. Daarom levert het discussiestuk weinig nieuws op ten opzichte van het verslag van de vier voorzitters (december 2012) (4) en dat van de vijf voorzitters (juni 2015) (5), en evenmin ten opzichte van de talrijke resoluties van het Europees Parlement, zoals die van 16 februari 2017 over een begrotingscapaciteit voor de eurozone.

6. Prioritair zijn versterking van de structurele groei van elke lidstaat en stimulering van het scheppen van de voorwaarden voor convergentie binnen de eurozone om deze schokbestendiger te maken tegen toekomstige financiële crises. Vastgesteld moet immers worden dat de groeiverschillen tussen de lidstaten over het algemeen kleiner zijn geworden, maar dat er nog grote verschillen bestaan voor wat het inkomen per hoofd van de bevolking betreft. Bovendien heeft de EU te kampen met een gebrek aan concurrentievermogen in veel economische sectoren, een geringe interne vraag en teruglopende particuliere en publieke investeringen. Tegelijkertijd is het verontrustend om vast te stellen dat de reële economie uiteindelijk weinig voordeel lijkt te hebben van het monetaire beleid, aangezien het productiekapitaal stagneert, terwijl de waarde van financiële activa en onroerend goed tot onevenredige hoogte stijgt.

7. Het CvdR is daarom voorstander van een convergentiestrategie waarin, in aanvulling op het reeds bestaande Europese beleid ter versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang, de volgende elementen centraal staan:

7.1. de eurozone krijgt een begrotingscapaciteit, alsook een instrument dat landen helpt met de voorbereiding op toetreding tot de eurozone, voor het stimuleren van macro-economische en sociale convergentie en het vergroten van de weerbaarheid tegen globalisering. Met het oog hierop dient er volgens het CvdR meer aandacht te worden besteed aan de rol van lokale en regionale overheden in fiscale aangelegenheden. Het wijst er in dit verband op dat veel lokale en regionale overheden waarschijnlijk al over fiscale bevoegdheden beschikken en dat voorstellen op EU-niveau hiermee rekening moeten houden;

7.2. een deel van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) wordt omgevormd tot een geïntegreerd Europees niet-monetair instrument dat onder de verantwoordelijkheid van de Europese instellingen valt en een duidelijk omschreven mandaat heeft, alsook over een krediet- en leningscapaciteit van 100 tot 200 miljard EUR beschikt voor acties op korte en middellange termijn in het geval van plotselinge financiële crises en asymmetrische schokken;

7.3. er wordt een „convergentiecode” aangenomen die wordt aangevuld met een systeem voor structurele hervormingen waarvan de reikwijdte nog moet worden vastgesteld op basis van hun Europese meerwaarde. Daarbij kan met name worden gedacht aan fiscale convergentie, maatregelen om de arbeidsmarkt dynamischer te maken via bij- en omscholing, digitalisering en meer sociale cohesie, vooral rekening houdend met de uitdagingen als gevolg van demografische ontwikkelingen. Er zij in dit verband op gewezen dat technische bijstand reeds via het steunprogramma voor structurele hervormingen (SRSP) kan worden verleend.

8. In dit verband dringt het CvdR erop aan om: — nationale, regionale en lokale cofinanciering in de context van de Europese structuur- en investeringsfondsen uit te sluiten van het boekhoudmechanisme van het stabiliteits- en groeipact, zoals ook het geval is bij cofinanciering en het Europees Fonds voor strategische investeringen; — met een Europese indeling te komen van de kwaliteit van overheidsinvesteringen in de staten van overheidsuitgaven en zulks in het licht van hun effect op de lange termijn; — de methode voor de berekening van het „structurele tekort” tegen het licht te houden om rekening te houden met de specifieke kenmerken van de nationale economieën en de structurele verschillen tussen overheidsuitgaven; — een indicator voor het investeringspercentage in het macro-economische scorebord op te nemen.

9. Het CvdR bepleit een daadwerkelijk democratische deelname van het Europees Parlement en een raadpleging van het CvdR en de sociale partners voordat de aanbevelingen per land van het Europees Semester worden goedgekeurd, met name om ervoor te zorgen dat de landenaanbevelingen stroken met het subsidiariteitsbeginsel en niet worden voorgelegd op basis van potentiële macro-economische onevenwichtigheden die uitsluitend uitgaan van nationale cijfers, zonder rekening te houden met hun regionale en/of lokale relevantie.

10. Het CvdR pleit voor een versterking van de democratische werking van de eurozone door het Europees Parlement en de nationale parlementen een grotere rol te geven, vooral waar het gaat om de controle op het ESM en de toekomstige omvorming daarvan tot Europees fonds. Het CvdR is echter niet gecharmeerd van het idee om nieuwe parlementaire structuren in het leven te roepen. Het Europees Parlement fungeert immers al als parlement van de eurozone, aangezien de euro volgens de Verdragen de gemeenschappelijke munt van de Europese Unie is. Op termijn en waar nodig in het kader van een herziening van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) kunnen stemprocedures als bedoeld in artikel 138 VWEU met betrekking tot de Raad binnen het Europees Parlement echter worden aangepast om rekening te houden met het feit dat leden van het Europees Parlement kunnen worden gekozen in lidstaten die niet tot de eurozone behoren.

11. Samenvoeging van de functies van voorzitter van de Eurogroep en commissaris voor economische en monetaire zaken zou het algemeen belang van de eurozone binnen de Eurogroep ten goede komen.

12. Het CvdR is voorstander van de invoering van formele functioneringsregels voor de Eurogroep, teneinde de transparantie te bevorderen.

13. Volgens het stappenplan van de Europese Raad van december 2012 zou de EMU moeten worden aangevuld met een echte sociale pijler om werkgelegenheid en geharmoniseerde sociale normen bovenaan de macro-economische agenda te krijgen (6).

14. Het CvdR stelt verder voor om de vier door de Commissie voorgestelde richtsnoeren voor de verdieping van de EMU aan te vullen met een vijfde betreffende de bijdrage aan duurzame ontwikkeling en aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de klimaatconferentie van Parijs.

15. Het CvdR wijst er nogmaals op dat de omvang van de huidige EU-begroting, die slechts 1 % van het bbp bedraagt, onvoldoende is om een anticyclisch macro-economisch effect in de EU te bewerkstelligen. Het CvdR benadrukt evenwel dat de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) ondanks hun betrekkelijk bescheiden omvang (0,37 % van het bruto nationaal inkomen (bni) van de EU) een belangrijke factor blijven voor het stimuleren van lokale investeringen en ertoe bijdragen om de verschillen tussen de economieën van de toekomstige 27 EU-lidstaten weg te werken. Het CvdR dringt er derhalve op aan dat het cohesiebeleid na 2020 over voldoende middelen beschikt, ter hoogte van ten minste een derde van de toekomstige EU-begroting.

16. Het zou een goede zaak zijn als het volgende financiële kader van de Unie voor de periode vanaf 2021 zou worden aangevuld met nieuwe soorten eigen middelen (7). Dat zou de democratische governance en de begrijpelijkheid van de EU-begroting ten goede moeten komen en het begrotingsbeheer efficiënter moeten maken. De nieuwe eigen middelen zouden met name kunnen worden gebaseerd op een Europese vennootschapsbelasting via een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB), evenals op een Europese belasting op de winsten en/of op de omzet in de sector van de digitale economie, een belasting op financiële transacties en een koolstofheffing die aanzet tot terugdringing van de uitstoot van CO2, waarvoor de Commissie volgens haar mededeling van 21 september 2017 uiterlijk in het voorjaar van 2018 voorstellen moet doen.

17. Zolang het maximum van de eigen middelen op 1,23 % van het bni van de EU blijft gehandhaafd, is het CvdR gekant tegen het idee om in de EU-begroting een begrotingslijn voor de eurozone op te nemen die vorm moet geven aan de begrotingscapaciteit van de eurozone. Indien de begrotingscapaciteit van de eurozone onderdeel zou worden van de EU-begroting, zou dat betekenen dat deze maximaal 30 miljard EUR per jaar zou bedragen, wat wellicht volstrekt ontoereikend is om de door de Commissie beoogde taken te vervullen, te weten: 1) ondersteuning bieden bij structurele hervormingen; 2) een stabiliserende factor zijn; 3) een ondersteuningsmechanisme of „backstop” zijn voor de bankenunie; 4) fungeren als instrument voor pretoetredingssteun aan niet-eurolidstaten. Overigens zou met dit scenario, nl. een begrotingscapaciteit die onderdeel is van de EU-begroting, het risico van een „crowding out effect” als dreiging over de financiering van EU-beleidsmaatregelen als de ESI-fondsen blijven hangen.

18. Een voorwaarde voor het in gebruik nemen van convergentie-instrumenten met het oog op de toetreding van landen tot de eurozone zou zijn dat er duidelijkheid wordt verschaft over hun reikwijdte ten opzichte van de ESI-fondsen en vooral het Cohesiefonds (8).

19. In de discussienota wordt gesproken over een eventueel nauwer verband tussen structurele hervormingen en de EU-begroting, hetzij via een specifiek fonds om lidstaten aan te moedigen tot het doorvoeren van hervormingen, hetzij door betalingen uit de structuur- en investeringsfondsen (geheel of gedeeltelijk) te koppelen aan de voortgang met de uitvoering van concrete hervormingsmaatregelen om convergentie te stimuleren. Als onderdeel van het Europees Semester zou toezicht kunnen worden uitgeoefend op de uitvoering van de hervormingen. In dit verband blijft het CvdR zich verzetten tegen iedere vorm van macro-economische conditionaliteit waarbij de ESI-fondsen als een afschrikmiddel of sanctie worden ingezet. Het CvdR is ook verontrust over het feit dat de vermindering van de nationale overheidstekorten, om de hoge schuldquote in de hand te houden of te verminderen, in het Europees Semester veel meer gewicht krijgt dan maatregelen om de groei te stimuleren. Het CvdR constateert ten slotte tot zijn spijt dat de betrokkenheid van de lokale en regionale overheden bij het Europees Semester zeer onbevredigend blijft, hoewel meer dan driekwart van de landenspecifieke aanbevelingen voor 2017 op de regio’s is toegesneden en de tenuitvoerlegging ervan berust bij het decentraal bestuur.

20. Het akkoord van de Raad van februari 2016 over een flexibele toepassing van het SGP zou ook onderdeel van het primaire recht van de EU moeten worden. Het CvdR wil in dit verband ook herinneren aan zijn pleidooi om investeringen van lokale en regionale overheden niet te beschouwen als onderdeel van het structurele tekort voor de middellangetermijndoelstelling (MTD) van het SGP en het begrotingspact, en om medefinanciering van de ESI-fondsen door de lidstaten en lokale en regionale overheden niet aan te merken als structurele overheidsuitgaven. Deze medefinancieringsoperaties zijn per definitie investeringen van algemeen Europees belang en hebben een bewezen hefboomeffect op de economische groei (9).

21. Het zou een goede zaak zijn als in het kader van de bankenunie een gecoördineerde Europese aanpak van niet-renderende leningen zou worden ontwikkeld (10). Deze leningen liepen eind 2016 op tot bijna 1 000 miljard EUR, wat overeenkomt met ongeveer 6,7 % van het bbp van de EU en 5,1 % van alle bankleningen; bovendien bestaan er binnen de EU zeer grote verschillen op dit vlak, variërend van 1 % tot 46 % en met een grote spreiding per economische sector. Het CvdR steunt dan ook het actieplan dat de Raad op 11 juli 2017 heeft aangenomen om het probleem van niet-renderende leningen in de banksector aan te pakken door middel van een aantal initiatieven op het gebied van bankentoezicht, hervorming van insolventiekaders en terugvordering van schulden, ontwikkeling van secundaire markten voor niet-renderende leningen en herstructurering van de banksector.

22. Het CvdR heeft nog steeds twijfels over het voorstel om gesecuritiseerde financiële producten te creëren die zouden kunnen worden uitgegeven door een commerciële entiteit of een instelling die een portefeuille van staatsobligaties van de eurozone zou kopen en haar eigen door deze portefeuille gedekte obligaties zou gaan uitgeven [„sovereign bond-backed securities” (SBBS)] — vergelijkbaar met Amerikaans schatkistpapier. Dergelijke waardepapieren zouden de band tussen banken en lenende overheden kunnen verbreken en de bevoorrechte positie van staatsobligaties kunnen opheffen, waardoor onderlinge verdeling van schulden en moral hazard worden voorkomen. Tegelijkertijd kunnen banken via securitisatie financiële risico’s over niet-gereglementeerde financiële actoren spreiden. Overigens bestaat het risico dat de SBBS het renteverschil tussen staatsobligaties (spread) in tijden van economische stress verhogen.

Brussel, 30 november 2017. De voorzitter van het Europees Comité van de Regio's Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Naar aanleiding van zijn resolutie over „Het Witboek van de Europese Commissie over de toekomst van Europa — Beschouwingen en scenario’s voor de EU-27 tegen 2025”, die op 12 mei 2017 werd aangenomen, heeft het CvdR een burgerraadpleging gelanceerd over dit onderwerp. De conclusies van deze raadpleging zullen worden verwerkt in een advies dat medio 2018 zal verschijnen.

(2) Zie blz. 34 en 35 van de laatste Eurobarometer, Standard 87, voorjaar 2017.

(3) Zie eupinions #2016/4: „A European Finance minister with Budget Autonomy? Need for reforms of the Eurozone and their potential, given public opinion in Europe”, Bertelsmann Stiftung.

(4) http://www2.consilium.europa.eu/media/26310/132525.pdf

(5) http://www.consilium.europa.eu/fr/policies/emu-report-2015/

(6) Zie het advies van het CvdR over de mededeling van de Commissie — „Versterking van de sociale dimensie van de EMU”, COM(2013) 690, opgesteld door Jean-Louis DESTANS (FR/PSE) en goedgekeurd op 31 januari 2014 — ECOS-V-050. Ook zal het CvdR op 11 of 12 oktober 2017 een advies aannemen van de hand van Mauro D’Attis (IT/EVP) over het „Voorstel voor een interinstitutionele verklaring over de Europese pijler van sociale rechten en discussienota over de sociale dimensie van Europa”, SEDEC-VI/027.

(7) Zie paragraaf 35 van het advies van 7 februari 2017 over „Begrotingscapaciteit en automatische stabilisatoren in de economische en monetaire unie”, opgesteld door Carl Hendrik Graf (SE/EVP).

(8) Zie paragraaf 35 van het advies van 7 februari 2017 over „Begrotingscapaciteit en automatische stabilisatoren in de economische en monetaire unie”, opgesteld door Carl Hendrik Graf (SE/EVP).

(9) Zie de paragrafen 52 en 54 van het advies van 8 februari 2017 getiteld „Het overbruggen van de investeringskloof: hoe gaan we de uitdagingen aan?”, opgesteld door Markku MARKKULA (FI/EVP).

(10) Niet-renderende leningen zijn bankleningen die te laat worden terugbetaald of die waarschijnlijk niet zullen worden terugbetaald zonder dat daarvoor executoriaal beslag nodig is. Het feit dat er nog zoveel niet-renderende leningen bestaan is een probleem en zet de winst van banken onder druk omdat er hogere administratieve en financieringskosten mee gemoeid zijn. De voorzieningsbehoeften trekken een zware wissel op de eigen middelen van banken en zijn een risico voor de overlevingskansen van banken met een grote hoeveelheid niet-renderende leningen op hun balans.