VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

Uitvoering van de twee gezamenlijke politieke verklaringen inzake toelichtende stukken over de omzetting van richtlijnen door de lidstaten

1. Inleiding

De Europese Unie kan haar beleidsdoelstellingen slechts verwezenlijken als het EU-recht daadwerkelijk wordt uitgevoerd. De lidstaten moeten richtlijnen correct en tijdig omzetten en de Commissie, als hoedster van de Verdragen, controleert of dat ook echt gebeurt. Zoals het Hof meermaals heeft benadrukt, moeten de lidstaten de Commissie daarom duidelijke en precieze informatie verstrekken[1].

In dat kader hebben de lidstaten en de Commissie in september 2011 een gezamenlijke politieke verklaring over toelichtende stukken doen uitgaan[2]. In oktober volgde een tweede gezamenlijke politieke verklaring, van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie[3]. De twee verklaringen vormen samen een nieuw kader op grond waarvan lidstaten ondersteunende informatie verstrekken over de manier waarop zij richtlijnen in hun nationale wetgeving hebben omgezet[4].

In de tweede verklaring wordt de Commissie verzocht om uiterlijk 1 november 2013 aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit te brengen.

In dit verslag wordt onderzocht hoe de verklaringen in de voorbije twee jaar zijn toegepast.

2. De gezamenlijke politieke verklaringen

De eerste verklaring herhaalt het algemene beginsel dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van het EU-recht en dat de Commissie daar toezicht op houdt. Met het oog op dat toezicht kunnen de lidstaten in gerechtvaardigde gevallen worden verzocht om toelichtende stukken te verstrekken bij hun kennisgeving van omzettingsmaatregelen aan de Commissie. Deze stukken moeten het verband tussen de onderdelen van een richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale instrumenten verduidelijken. Ze kunnen de vorm aannemen van concordantietabellen of andere documenten die hetzelfde beogen.

De tweede verklaring bevestigt wat de lidstaten en de Commissie over het nieuwe kader zijn overeengekomen en bevat een nieuwe standaardoverweging die moet worden ingevoegd in richtlijnen waarvoor de indiening van toelichtende stukken verantwoord is[5].

Het nieuwe kader moet zorgen voor betere informatie over de omzetting van richtlijnen. Of er behoefte is aan toelichtende stukken en of het verzoek daarmee evenredig is, wordt per geval onderzocht, rekening houdend met de complexiteit van de richtlijn en de omzetting ervan.

Het Europees Parlement heeft de Commissie verzocht om aan het Parlement stelselmatig te melden waarom zij voor een bepaald dossier wel of geen toelichtende stukken wenst[6].

3. Invoering van het nieuwe kader

Het nieuwe kader is op 1 november 2011 in werking getreden. Sindsdien zijn de nieuwe regels van toepassing op alle nieuwe en hangende voorstellen voor een richtlijn die het voorwerp zijn van de gewone wetgevingsprocedure. Met het oog op consistentie past de Commissie het nieuwe kader ook toe op gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen.

De Commissie heeft voor al haar diensten interne richtsnoeren opgesteld met betrekking tot de toepassing van de nieuwe regels. De richtsnoeren omvatten criteria en een voorlopige checklist om te bepalen of toelichtende stukken nodig zijn.

In de toelichting van elk nieuw voorstel voor een richtlijn moeten de redenen worden gegeven om al dan niet om toelichtende stukken te vragen.

Op operationeel gebied heeft de Commissie:

- het model voor richtlijnen gewijzigd, zodat automatisch wordt gemeld dat moet worden onderzocht of er om toelichtende stukken moet worden verzocht;

- het IT-instrument aangepast zodat het toelichtende stukken kan verwerken; dit betekent niet dat nationale omzettingsmaatregelen niet kunnen worden aangemeld zonder toelichtende stukken, maar dat de lidstaten desgewenst concordantietabellen kunnen uploaden;

- aangenomen voorstellen geïdentificeerd waarin een passende verantwoording ontbrak of verouderde formuleringen met betrekking tot de concordantietabellen stonden, en de betrokken diensten opgedragen deze voorstellen in overeenstemming te brengen met het nieuwe beleid, door de Raad en het Europees Parlement als medewetgevers een verantwoording voor te leggen. Als in het aangenomen voorstel geen verantwoording was opgenomen, is die later als informeel document aan de medewetgevers toegezonden. Hangende voorstellen die een verplichting bevatten om een concordantietabel te verstrekken en zo door de Commissie zijn goedgekeurd, zijn of zullen worden gecorrigeerd. De verantwoording daarvoor zal per brief aan de medewetgevers worden meegedeeld.

4. Huidige stand van zaken

De Commissie heeft om toelichtende stukken verzocht voor 29 van de 67 sinds 1 november 2011 goedgekeurde voorstellen voor een richtlijn. Op 1 november 2011 waren 48 voorstellen in behandeling bij de medewetgevers. In 19 gevallen heeft de Commissie een verzoek om toelichtende stukken gestuurd. De medewetgevers hebben sinds 1 november 2011 38 richtlijnen goedgekeurd. Voor 15 daarvan (zie bijlage) hebben de medewetgevers ingestemd met het verzoek van de Commissie om toelichtende stukken.

5. Problemen bij de wetgevingsprocedure

Hoewel de verklaringen erop wijzen dat de wetgever goed op de hoogte is van het beleid op het gebied van toelichtende stukken, blijkt uit de onderhandelingen over enkele recente voorstellen dat de interpretaties soms uiteenlopen. In één specifiek geval werd na intensief overleg tussen de medewetgevers een afwijking toegestaan door naast de standaardoverweging een bepaling toe te voegen die de lidstaten verplicht meer gedetailleerde informatie te verstrekken over de omzetting[7]. In een ander geval werd een ad-hocoplossing gevonden buiten het toepassingsgebied van de politieke verklaringen, aangezien de kwestie van toelichtende stukken op een verkeerd moment in de wetgevingsprocedure was behandeld. De Commissie heeft daarbij haar standpunt in een brief aan de lidstaten bekendgemaakt, in de plaats van de standaardoverweging toe te voegen[8].

6. Conclusie

Op grond van het nieuwe kader inzake toelichtende stukken verantwoordt de Commissie zich stelselmatig ten opzichte van de wetgever wanneer zij om dergelijke stukken verzoekt. Met betrekking tot de goedgekeurde richtlijnen heeft de wetgever gevolg gegeven aan de verzoeken.

Het nieuwe kader is sinds 1 november 2011 van toepassing en het eerste voorstel met de standaardoverweging, dat in december 2011 is vastgesteld, hoeft pas op 25 december 2013 te zijn omgezet[9]. In 2014 zullen nog andere richtlijnen volgen. Het is dus nog te vroeg om te beoordelen in hoeverre de lidstaten hun verbintenissen zijn nagekomen.

Pas als de Commissie beschikt over toelichtende stukken voor een representatief aantal richtlijnen, kan zij een volledige beoordeling uitvoeren. De Commissie zal daar in haar jaarlijkse verslag over de controle op de toepassing van het EU-recht verslag over uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad.

[1] Zie het arrest van het Hof van Justitie van 16 juli 2009 in zaak C-427/07, punt 107 en de daarin aangehaalde rechtspraak.

[2] Gezamenlijke politieke verklaring van 28 september 2011 van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken (PB C 369 van 17.12.2011, blz. 14).

[3] Gezamenlijke politieke verklaring van 27 oktober 2011 van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over toelichtende stukken (PB C 369 van 17.12.2011, blz. 15).

[4] Deze verklaringen kwamen er na lange discussies over verplichte "concordantietabellen", waar de Commissie al sinds 2003 in haar voorstellen voor een richtlijn om verzocht. In de meeste gevallen ging de Raad niet akkoord met dat verzoek.

[5] De overweging luidt als volgt: "Overeenkomstig de gezamenlijke politieke verklaring van de lidstaten en de Commissie over toelichtende stukken van 28 september 2011 hebben de lidstaten zich ertoe verbonden om in verantwoorde gevallen de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen vergezeld te doen gaan van één of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van een richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht. Met betrekking tot deze richtlijn acht de wetgever de toezending van dergelijke stukken verantwoord."

[6] Zie de brief van 17.11.2011 van de voorzitter van het Europees Parlement aan de voorzitter van de Commissie.

[7] Artikel 162 van Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van Richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de Richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG, luidt als volgt: "Indien de stukken die door de lidstaten worden overlegd als bijlage bij de kennisgeving van hun omzettingsmaatregelen, niet toereikend zijn om volledig inzicht te krijgen in de mate waarin de omzettingsbepalingen in overeenstemming zijn met bepaalde artikelen van deze richtlijn, kan de Commissie [...] verlangen dat de lidstaten meer gedetailleerde informatie met betrekking tot de omzetting en uitvoering van die bepalingen en deze richtlijn verstrekken."

[8] Tijdens de wetgevingsprocedure van een voorstel voor een wetgevingskader voor offshore-olie- en gasactiviteiten (COM(2011) 688) is de rechtsvorm veranderd van een verordening naar een richtlijn en werd de standaardoverweging niet toegevoegd.

[9] Richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven.