MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S - Antwoorden op de uitdagingen van de globalisering: Een studie over het internationaal monetair en financieel systeem en de ontwikkelingsfinanciering [ SEC (2002) 185 ]

De ministers van Financiën hebben de Commissie op 16 oktober verzocht een studie te verrichten over de antwoorden op de uitdagingen van de globalisering. Overeenkomstig de opdracht heeft de Commissie zich geconcentreerd op twee belangrijke punten: de hervorming van het internationaal monetair en financieel bestel naar aanleiding van de financiële wereldcrisissen en het vraagstuk van de financiering en bevordering van de ontwikkeling om de ongelijkheid in de wereld te verminderen. Het verslag behandelt enkele van de economische feiten en kenmerken van het globaliseringsproces, maar richt zich niet op vele andere belangrijke aspecten van de globalisering op het gebied van sociaal beleid, gezondheid en milieu. Deze onderwerpen worden behandeld in de mededeling van de Commissie "Naar een globaal partnerschap voor duurzame ontwikkeling", waarin de parameters worden aangegeven voor een algemene en evenwichtige aanpak waarmee de EU tot een globale overeenkomst wil komen.

Wegens de beperkte tijd en de grote omvang van de opdracht bevat het verslag geen origineel onderzoek, maar is uitgegaan van de bestaande literatuur. Getracht wordt een beeld te geven van het lopende debat tussen academici, beleidsmakers en niet-gouvernementele groepen, dat als uitgangspunt kan dienen voor een beleidsdiscussie op het niveau van de Commissie en de Raad.

Globalisering: hoever staan wij*

Globalisering is een proces dat al lang bezig is, maar niet lineair verloopt. De naoorlogse globalisering heeft veel facetten. In de economische en financiële sfeer - het onderwerp van deze mededeling - wordt zij gekenmerkt door een krachtige expansie van de handel in goederen en diensten en de jongste tijd ook van de kapitaalstromen. Verschillende factoren hebben tot dit groeiproces bijgedragen, met name de technologische vooruitgang, die tot een drastische verlaging van de vervoerkosten en een nooit geziene uitbreiding van de informatieverwerkingsmogelijkheden heeft geleid, en overheidsmaatregelen, zoals de afbraak van de kwantitatieve en tarifaire handelsbeperkingen en de liberalisatie van het kapitaalverkeer.

Het globaliseringsproces van de laatste vijftig jaar is gepaard gegaan met een zesvoudige stijging van de wereldproductie, terwijl de wereldbevolking ongeveer tweeënhalf keer zo groot is geworden. Gevolg was een belangrijke inkomensverbetering voor grote delen van de wereldbevolking en een toename van de middelen om beleidsuitdagingen aan te gaan. Maar nog vele andere indicatoren van de welvaart en de kwaliteit van het leven hebben in de laatste vijftig jaar in veel landen een belangrijke verbetering te zien gegeven: zo is de levensverwachting bij de geboorte sterk gestegen.

Correlatie betekent niet causaliteit, maar er is weinig twijfel dat de sterke stijging van het inkomen per hoofd van de wereldbevolking niet mogelijk zou zijn geweest zonder een continue vooruitgang naar meer economische integratie. Recente studies van de Wereldbank bevestigen dat de ontwikkelingslanden die hun economie in de laatste twintig jaar open hebben gesteld, betere groeiresultaten kennen dan die welke niet naar internationale economische integratie hebben gestreefd.

Ondanks de algemene inkomens- en welvaartstoename is de kloof tussen rijke en arme landen en tussen rijkere en armere bevolkingsgroepen van hetzelfde land waarschijnlijk breder geworden. Erkend moet worden dat de globalisering niet alleen voordelen meebrengt voor de landen die eraan kunnen deelnemen, maar ook problemen oplevert voor bepaalde groepen van de bevolking. Een voorbeeld hiervan is de combinatie van verminderde relatieve lonen en werkgelegenheidsmogelijkheden voor de laaggeschoolden in de industrielanden. De overheid heeft een belangrijke rol te spelen in het opvangen van de moeilijkheden van degenen die er door de globalisering op achteruit kunnen gaan, maar het beleid moet er ook voor zorgen dat de landen die zich in de wereldeconomie integreren de vruchten daarvan kunnen plukken.

Er is een groep van vooral zeer arme landen die zich minder in de wereldeconomie hebben geïntegreerd en grotendeels uitgesloten blijven van de voordelen van het globaliseringsproces. Zuid-Azië en subsaharaans Afrika liggen ver achter op regio's als Oost-Azië en de Stille Oceaan. Hun aandeel in de wereldhandel is afgenomen, hun ruilvoet verslechterd en zij zijn nog steeds niet in staat buitenlands kapitaal aan te trekken. Verbetering van de levensstandaard en de economische situatie in deze landen is een van de grootste uitdagingen voor de wereldeconomie.

Bovendien brengt de globalisering nog andere problemen mee, zoals overdraagbare ziekten, klimaatverandering, verlies van biodiversiteit en gebrek aan internationale veiligheid. Deze problemen aanpakken - en dus de wereld globale openbare goederen verschaffen - kan worden gezien als onderdeel van een strategie voor het maximaliseren van de baten en het minimaliseren van de nadelen van globalisering. Deze globale openbare goederen komen zowel de ontwikkelde landen als de ontwikkelingslanden ten goede. Zij vormen een bijkomende opdracht naast de terugdringing van de armoede, en onderzocht moet worden hoe zij zullen worden gefinancierd.

De verhoogde internationalisering van de economische bedrijvigheid die de globalisering heeft meegebracht, doet vragen rijzen over het gepaste niveau van economische beleidsvorming en het vermogen van de nationale regeringen regels en normen vast te stellen. In dit verband wordt in het verslag opgemerkt dat de overheid in de loop van de twintigste eeuw in veel ontwikkelde landen een grotere rol heeft gekregen in de economische bedrijvigheid. Dit is gedeeltelijk toe te schrijven aan de naoorlogse ontwikkeling van sociale opvangnetten en bijstandsystemen, die een belangrijke risicoverlagende rol spelen in samenlevingen die aan de internationale concurrentie bloot zijn gesteld.

In het verslag wordt ook de nadruk gelegd op het feit dat sinds de Tweede Wereldoorlog belangrijke vooruitgang is geboekt bij de totstandbrenging van een reeks internationale en regionale instellingen en fora die internationale economische en financiële sturing geven. De huidige institutionele regelingen vormen een meer solide geheel van instellingen en fora om de globale beleidsuitdagingen op te vangen dan die welke bestonden tijdens vroegere globaliseringsgolven, maar de nieuwe uitdagingen bewijzen dat het systeem onvolkomenheden vertoont. Momenteel worden hervormingsvoorstellen met betrekking tot diverse aspecten van dit sturingssysteem onderzocht.

Het internationaal monetair en financieel bestel in een geglobaliseerde wereld

In de studie van de Commissie wordt nader ingegaan op de ontwikkeling en de werking van het internationaal monetair en financieel bestel. In het algemeen heeft het systeem in de vorige halve eeuw goed gewerkt. Het heeft de krachtige uitbreiding van de handel in goederen en diensten aangevuld door de besparingen wereldwijd naar productieve investeringen te leiden via open en goed functionerende financiële markten en door efficiënte clearing- en betalingssystemen te verschaffen. Daardoor heeft het tot de globale economische groei bijgedragen en de landen in staat gesteld een gezond beleid te voeren om de levensstandaard van de bevolking te verhogen. Het systeem is ook in staat gebleken perioden van onevenwichtigheid op de betalingsbalansen te doorstaan en het heeft gezorgd voor monetaire stabiliteit in tijden van financiële spanningen.

Recente gebeurtenissen hebben echter een aantal werkelijke en potentiële systeemzwakheden aan het licht gebracht en de beleidsmakers voor nieuwe uitdagingen gesteld. Hoewel de integratie van de financiële markten en het institutionele en regelgevende kader waarin zij werken de economische groei hebben gestimuleerd, is het internationaal monetair en financieel systeem nog steeds crisisgevoelig. Met uitzondering van de WKM-crisis van 1993 troffen de crisissen van de jaren negentig vooral de opkomende markteconomieën en hadden voor de meeste van hen belangrijke gevolgen in termen van productieverlies, welvaart, sociale omstandigheden en werkloosheid. Bovendien is gebleken dat de veranderde internationale financiële voorwaarden misbruiken mogelijk maken, zoals witwassen van geld, financiering van illegale activiteiten en belastingontduiking.

In de laatste jaren zijn tal van voorstellen gedaan om het internationaal monetair en financieel bestel aan te passen aan de veranderingen en uitdagingen van een globale economie. In het verslag wordt een overzicht gegeven van het huidige beleidsdebat, met een korte analyse van de pro en contra's van de voornaamste hervormingsvoorstellen en hun politieke en praktische uitvoerbaarheid, alsook een beoordeling van de voorwaarden voor succes. De hervormingsvoorstellen zijn samengebracht in vier categorieën: wijzen van crisispreventie en -beheer, initiatieven om misbruik van het internationaal financieel systeem te voorkomen, regionale en globale samenwerking en hervorming van het institutionele kader.

Wijzen van crisispreventie en -beheer

Een groot aantal oplossingen zijn voorgesteld: gaande van zeer beperkte, zoals uitbreiding en verbetering van de informatiestroom naar de marktdeelnemers, tot zeer ambitieuze, zoals de invoering van één wereldmunt. Sommige initiatieven worden al uitgevoerd, hetgeen wijst op een hoge mate van consensus in de internationale financiële gemeenschap; andere krijgen nog niet voldoende politieke steun of zouden een te sterk overheidsingrijpen in de markten meebrengen. De meeste van de voorgestelde veranderingen kunnen worden uitgevoerd binnen het bestaande kader, maar sommige meer ambitieuze voorstellen zouden de oprichting van een nieuwe instelling of een veel grondigere hervorming van het internationaal financieel systeem vereisen.

Voorstellen op het gebied van crisispreventie die vrij algemeen aanvaard zijn hebben onder meer betrekking op vergroting van de doorzichtigheid van beleidsvorming en -uitvoering en verbetering van de verstrekking van informatie aan de marktdeelnemers; ontwikkeling en verdieping van de financiële markten en versterking van de binnenlandse financiële systemen om de landen minder kwetsbaar voor crisissen te maken; en uitbreiding van de deviezenreserves van de opkomende markteconomieën. De tenuitvoerlegging ervan in veel landen draagt al bij tot de voorspelbaarheid en schokbestendigheid van het systeem.

Op andere fronten wordt ook al vooruitgang geboekt, zij het trager omdat de voorstellen minder het karakter van consensus hebben of moeilijker uit te voeren zijn. De voorstellen betreffen de ontwikkeling van waarschuwingssystemen; de opname van clausules inzake collectieve vordering in nieuwe internationale obligatie-emissies van opkomende markteconomieën; de oprichting van crediteurenclubs; de ontwikkeling en toepassing door de opkomende markteconomieën van financieringsinstrumenten die in tijden van crisis als eerste verdedigingsmiddel kunnen worden gebruikt; en de behoefte aan een ordelijk en samenhangend proces van liberalisering van de kapitaalrekening.

Ten slotte zijn er enkele voorstellen die nog de steun van de beleidsmakers moeten krijgen en vaak belangrijke institutionele veranderingen vereisen, waarvan de verdiensten zorgvuldig moeten worden afgewogen. Oprichting van een internationaal schuldverzekeringsagentschap en een internationaal bureau voor bedrijfseconomisch toezicht en invoering van een belasting op valutatransacties zijn de meest opvallende voorstellen.

Zonder aanspraak op volledigheid wordt in het verslag bijzondere aandacht besteed aan een belasting op valutatransacties om de wisselmarkten te stabiliseren. De voorstanders van een dergelijke belasting voeren aan dat zij zou bijdragen tot wisselkoersstabiliteit door vermindering van arbitrage en speculatie. Volgens de literatuur zou zij echter de volatiliteit kunnen verhogen, want het handelsvolume zal waarschijnlijk aanzienlijk afnemen na de invoering ervan.

Wat het oplossen van crisissen betreft is een belangrijk punt op de internationale agenda het vinden van het juiste evenwicht tussen sanering door het debiteurland, financiering door overheidsinstanties en particuliere financiering. Deze evenwichtsoefening is veel ingewikkelder geworden dan twintig jaar geleden. Ook stelt zich de vraag of, en in welke mate, het evenwicht moet worden afgestemd op de bijzondere omstandigheden in een bepaald land. Dit onderstreept het belang van verdere verduidelijking en ontwikkeling van de principes voor het betrekken van de particuliere sector bij het voorkomen en oplossen van financiële crisissen. De internationale gemeenschap heeft onlangs ook erkend dat moet worden onderzocht hoe een helderder en solider wettelijk kader voor schuldopschorting, -herschikking en -vermindering kan bijdragen tot een ordelijke oplossing van een crisis. Ook hier vereisen sommige voorstellen belangrijke institutionele veranderingen.

Vermindering van misbruiken van het internationaal financieel bestel

Gebruik van het internationaal financieel bestel voor ongeoorloofde doeleinden is een belangrijk zorgpunt geworden. Het systeem, dat wordt gekenmerkt door een hoge mate van openheid en decentralisatie, wordt voor criminele activiteiten gebruikt, zoals witwassen van geld en financiering van terrorisme, voor belastingontduiking en omzeiling van regels. In sommige gevallen worden daartoe doelbewust bedrijven opgericht. Het misbruikprobleem wordt nog vergroot doordat een aantal landen en rechtsgebieden comparatieve voordelen willen behalen door belastingvoordelen en een gunstige regelgeving voor niet-ingezetenen. Financiële misbruiken kunnen de geloofwaardigheid en de integriteit van het internationaal financieel systeem aantasten en treffen de landen in een zeer vroeg ontwikkelingsstadium.

Als reactie op deze uitdagingen is de internationale samenwerking geïntensiveerd via bestaande fora en organisaties, zoals de Ministers van Financiën van de G7, de werkzaamheden van de OESO op het gebied van schadelijke belastingpraktijken en de Task Force Financiële actie voor witwassen van geld en financiering van terrorisme. Het in 1999 opgerichte Forum Financiële stabiliteit heeft vraagstukken onderzocht als de activiteiten van met veel vreemd vermogen werkende instellingen en financiële offshorecentra. Bijzondere maatregelen zijn genomen tegen de financiering van terrorisme. Overeenkomstig de resoluties van de Veiligheidsraad van de VN zijn de activa van bepaalde personen en organisaties die banden hadden met de Taliban bevroren. Grotere ondernemingsdoorzichtigheid en beter geïntegreerde toezichtsystemen worden beschouwd als noodzakelijke voorwaarden voor het voorkomen van misbruik van vennootschapsinstrumenten voor ongeoorloofde doeleinden.

Een probleem dat de meeste voorstellen gemeen hebben is de vraag hoe de medewerking kan worden verkregen van niet-ondertekenende derden. Vaak wordt aangevoerd dat een betere naleving van de internationale regels en praktijken kan worden bereikt door verbetering van de coördinatie tussen de instellingen die bij aanverwante projecten betrokken zijn. Bovendien moet de bestrijding van oneerlijke praktijken worden geplaatst in het bredere kader van een coherente en houdbare aanpak van de ontwikkeling.

Regionale en globale samenwerking

In de studie worden ook initiatieven onderzocht om de stabiliteit van het internationaal monetair bestel te vergroten door nauwere macro-economische coördinatie binnen regionale groeperingen en tussen de drie grote valutazones (G3). Regionale macro-economische en monetaire samenwerking wordt vaak beschouwd als een middel om de economische integratie, de groei en de stabiliteit te bevorderen. De invoering van de euro is een voorbeeld van geslaagde regionale integratie en komt niet alleen de EU ten goede, maar zal waarschijnlijk ook bijdragen tot de stabiliteit van het internationaal monetair en financieel systeem. De Europese praktijk kan wellicht niet overal rechtstreeks worden toegepast, maar levert wel een voorbeeld voor andere regio's in de wereld. Terwijl de Aziatische economieën de financiële en monetaire samenwerking in de regio hebben vergroot, heeft het beleid van monetaire samenwerking tot zover geen of een te verwaarlozen rol gespeeld in de opzet van regionale economische integratieprogramma's in Amerika. Dit doet vragen rijzen over de compatibiliteit van verschillende wisselkoerssystemen wanneer het gaat om regionale integratie.

Wegens de groeiende economische en financiële interdependentie en de kans op een onverwachte en ernstige uitbreiding van schokken tussen de drie grote valutazones wordt in een aantal voorstellen gepleit voor wisselkoerscoördinatie tussen de G3. De voorstanders voeren aan dat sturing van de wisselkoersen tussen de munten van de G3 zal leiden tot een grotere stabiliteit van het internationaal monetair en financieel bestel, met als gevolg minder crisissen en een hogere groei in de belangrijke valutazones, maar ook in de opkomende economieën en de ontwikkelingslanden. Anderen beweren dat dit inhoudt dat de monetaire autoriteiten een groot deel van hun vermogen zullen verliezen om onafhankelijk te reageren op externe schokken en binnenlandse beleidsprioriteiten.

Naar een beter bestuur van het internationaal monetair en financieel systeem

De discussies over de verbetering van het bestuur van het internationaal monetair en financieel systeem richten zich vaak op het Internationaal Monetair Fonds (IMF), dat een belangrijke besluitvormingsbevoegdheid heeft voor dat bestel. In de laatste vijftig jaar heeft deze instelling een aanzienlijke uitbreiding van het aantal leden gekend, waardoor zij een vrijwel universele instelling is geworden, maar ook van haar mandaat. De jongste tijd komt echter van de opkomende markteconomieën, de NGO's en de nationale parlementen het verzoek om meer legitimiteit, meer verantwoordingsplicht en een beter bestuur van het Fonds. Aan deze bezorgdheid is al tegemoet gekomen, bijvoorbeeld door de verbeterde doorzichtigheid van de besluitvorming van het IMF; door de oprichting buiten het IMF van groepen zoals het Forum Financiële Stabiliteit en de G20; en door de omvorming van het interimcomité van het Fonds in een meer permanent Internationaal Monetair en Financieel Comité. Voorstellen met een grotere institutionele inhoud, zoals de omzetting van het Internationaal Monetair en Financieel Comité in een Raad met beslissingsbevoegdheid en een herschikking van de beslissingsbevoegdheid binnen het Fonds, staan echter nog niet ver of worden nog onderzocht.

In het verslag worden ook voorstellen onderzocht om nieuwe overkoepelende organen op te richten, zoals een Globale Governance-groep of een economische veiligheidsraad van de VN. Voor dergelijke initiatieven is brede politieke steun nodig.

Bevordering en financiering van de ontwikkeling

Vele arme landen ondervinden nog weinig voordeel van de globalisering. Zij zitten vast in een situatie van laag inkomen en armoede, weinig onderwijs en investeringen en soms een hoge schuldenlast. Internationale hulp is voor deze landen van cruciaal belang. In het verslag wordt aandacht besteed aan vier bestaande ontwikkelingsinstrumenten: officiële ontwikkelingshulp, schuldverlichting, handelsmaatregelen en bevordering van buitenlandse directe investeringen. Daarnaast worden enkele alternatieve financieringsbronnen besproken, zoals de voorstellen inzake internationale belastingen.

Officiële ontwikkelingshulp

De officiële ontwikkelingshulp (ODA) vertoont over het algemeen een teleurstellende tendens. De ODA van de voornaamste donoren is afgenomen van 0,33% van hun BNP in 1990 tot 0,22% in 2000 (0,33% voor de EG) en staat dus ver van het streefcijfer 0,7% uit het Pearson-rapport van 1969. De berekening van de ODA is ook bekritiseerd omdat het werkelijke peil ervan is overschat ten opzichte van het cijfer dat wordt bereikt bij strikte toepassing van de oorspronkelijke definitie. Onlangs heeft de Wereldbank berekend dat de ODA moet worden verdubbeld om de landen met een laag inkomen te helpen hun millenniumontwikkelingsdoel van halvering van de armoede tussen 1990 en 2015 te bereiken.

Naast de zorg over de hoogte van de ODA dient erop te worden toegezien dat de bestaande ODA-middelen goed worden gebruikt. Het debat over de doeltreffendheid en de kwaliteit van de ontwikkelingshulp heeft geleid tot de identificatie van een aantal belangrijke elementen zoals prioriteitstelling, coördinatie, voorwaardelijkheid en eigen inbreng in het beleid, beleidscoherentie en niet-gebondenheid van de hulp, waarmee steeds meer rekening wordt gehouden door de EU en andere belangrijke bilaterale en multilaterale donoren.

Als voorbeeld kan worden genoemd het debat over de voorwaardelijkheid en de eigen inbreng, dat verband houdt met de vaststelling dat economische hervormingen kunnen worden gesteund maar niet "afgekocht". Dit betekent dat het opleggen van voorwaarden bij aanpassingsleningen de hervormingen beter zal stimuleren als zij in overeenstemming zijn met het eigen programma van de regering. Daarom leggen de bilaterale en multilaterale donoren thans de nadruk op partnerschappen tussen regeringen, bureaus voor ontwikkelingssamenwerking, de civiele samenleving en de particuliere sector, waardoor de eigen inbreng van het land in het proces op de voorgrond wordt geplaatst. Er is ook een tendens tot heroriëntering van de hulp naar "goed beleid - grote armoede"-landen, waar de hulp het grootste effect heeft.

Het doeltreffendheidsdebat is ook gericht op de eis van sommige donorlanden dat het ontvangende land voor zijn overheidsopdrachten bedrijven uit het donorland inschakelt. Uit studies van de OESO blijkt dat gebonden hulp de kosten van veel goederen en diensten voor de ontvangende landen doet oplopen met 15 tot 30%. Veel pleit dus voor "ongebonden" hulp, waaraan een nieuwe impuls werd gegeven toen de donoren in mei 2001 overeenstemming bereikten over een aanbeveling van de DAC (Commissie voor ontwikkelingsbijstand) om de ODA aan de minst ontwikkelde landen vanaf 1 januari 2002 ongebonden te maken.

Versnippering van de hulp en slechte coördinatie staan vaak doeltreffendheid in de weg. Armoedeverminderingsstrategieën van de ontvangende landen zelf kunnen de grondslag leveren voor een verbetering van het optreden van de donoren in veel van de armste landen. Voor de donorlanden blijft de bevordering van samenhang tussen ontwikkelingsbeleid en maatregelen inzake handel, veiligheid, investeringen, sociaal beleid en milieu een belangrijke uitdaging.

Schuldverlichting

In het verslag worden de vorderingen bij de verlichting van de schuldenlast van de ontwikkelingslanden behandeld. Tussen 1981 en 1998 is de schuld van de ontwikkelingslanden in verhouding tot hun BNP verdubbeld, met een geringe vermindering in de volgende jaren. Na herhaalde schuldverlichtingsacties van officiële bilaterale en particuliere crediteuren werd met het HIPC-schuldinitiatief van 1996 voor de eerste maal de schuld aan multilaterale instellingen aangepakt. Dit initiatief ten behoeve van de arme landen met een zware schuldenlast werd in 1999 uitgebreid om de schuldverlichting te verdiepen, te verbreden en te bespoedigen. Algemeen wordt erkend dat het een belangrijke stap in de goede richting is om de armoede terug te dringen.

Niet alleen moet worden gezorgd voor een snelle uitvoering van dit initiatief, maar ook blijft de vraag of het voldoende is om de houdbaarheid te verzekeren en de armoede te verminderen. De verantwoordelijkheid van de begunstigde landen voor het voeren van het juiste beleid is van beslissend belang voor een langdurige impact. Voorts wordt betwist of dit initiatief zich uitstrekt tot voldoende landen. Voor de arme landen die zich in een conflictsituatie bevinden en welke in principe in aanmerking komen maar nog niet zijn aanvaard, heeft de G7 stappen gezet om de politieke dialoog aan te zwengelen. Ook zijn voorstellen gedaan om het initiatief uit te breiden tot meer landen dan de 42 landen met een hoge schuldenlast, maar hier rijzen aanzienlijke financieringsproblemen.

Handelsmaatregelen

Uit verschillende studies die in het verslag worden genoemd blijkt dat openstelling van het handelsverkeer noodzakelijk maar niet voldoende is voor economische groei en vermindering van de armoede. Vooruitgang op dit gebied is afhankelijk van gepaste flankerende beleidsmaatregelen, ondersteund door handelsgerelateerde capaciteitsopbouw en verdere liberalisatie van het handelsverkeer door alle landen, ook door de ontwikkelingslanden zelf.

Hoewel veel ontwikkelingslanden zich in de laatste jaren meer geïntegreerd hebben in de wereldeconomie, zijn zij nog te vaak benadeeld wat betreft de markttoegang. Landbouwproducten en arbeidsintensieve industrieproducten (zoals textiel), waarin veel ontwikkelingslanden een comparatief voordeel hebben, ondervinden vaak de hoogste handelsbarrières in de ontwikkelde landen en de ontwikkelingslanden, hoewel het effect van dergelijke tariefpieken tot op zekere hoogte wordt gecompenseerd door preferentiële toegang tot de ontwikkelde economieën. Initiatieven zoals het "Everything But Arms"-initiatief dat de EU begin 2001 heeft gelanceerd, dragen bij tot vermindering van deze distorsies voor de uitvoer van de minst ontwikkelde landen naar de EU. Deze zouden er baat bij hebben dat dergelijke initiatieven worden overgenomen door andere ontwikkelde landen, overeenkomstig de toezeggingen die werden gedaan op de derde VN-conferentie over de minst ontwikkelde landen in 2001.

Op multilateraal vlak werd op de WTO-ministerconferentie te Doha in november 2001 een ambitieuze onderhandelingsagenda inzake liberalisatie van de handel met strenge en doorzichtige multilaterale regels - de ontwikkelingsagenda van Doha - vastgesteld, welke voor alle WTO-leden het vooruitzicht op aanzienlijke baten biedt en waarin de klemtoon werd gelegd op de behoeften van de ontwikkelingslanden. Op regionaal vlak kunnen handelsovereenkomsten een belangrijke stimulans voor integratie in de wereldeconomie zijn en leiden tot meer samenwerking op het gebied van de regelgeving, met eventuele hervormingen, waardoor aan potentiële investeerders een heldere en samenhangende situatie wordt geboden. Deze samenwerking op het gebied van de regelgeving moet zoveel mogelijk op overeengekomen multilaterale normen worden gebaseerd en aandacht moet worden besteed aan de mogelijke bijkomende administratieve kosten voor de ontwikkelingslanden en de vereiste technische bijstand.

Bevordering van buitenlandse directe investeringen

De laatste jaren dragen de buitenlandse directe investeringen (BDI) steeds meer de interesse van de beleidsmakers weg wegens hun groeiend belang voor zowel de ontwikkelde als de ontwikkelingslanden. De stroom directe investeringen naar de ontwikkelingslanden is tussen 1990 en 2000 verzevenvoudigd, maar zij zijn sterk geconcentreerd op een beperkt aantal landen (landen met een gemiddeld inkomen slepen 93% in de wacht) en maken minder dan een vijfde van de totale wereldstroom uit. BDI kunnen een belangrijke rol spelen in de economische ontwikkeling en de vermindering van de armoede via schepping van werkgelegenheid, technologieoverdracht, productiviteitsverhoging en uitbreiding van de uitvoercapaciteit. Volgens de onderzochte studies moet echter aan bepaalde voorwaarden worden voldaan opdat dit potentieel kan worden gerealiseerd. In de eerste plaats is er de "absorptiecapaciteit", want aangetoond is dat een minimum aan kennis nodig is om buitenlandse technologie in te voeren. Evenzo kan, om monopolistisch gedrag van machtige multinationale bedrijven te voorkomen, een passend gebruik en handhaving van concurrentiemaatregelen een nuttig instrument zijn. Ten slotte is een geliberaliseerd handelsregime een aanvullend instrument om de doelmatigheid te maximaliseren en alle voordeel te halen uit het potentieel van de BDI om het exportvermogen van het gastland te versterken.

Het is niet geheel duidelijk of investeringsbevordering door de overheid wenselijk is. BDI worden in de eerste plaats bepaald door exogene factoren, zoals de geografische ligging, de omvang van de markt en de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen. Daarnaast zijn er economische, politieke en regelgevende voorwaarden (zoals de rechtsstaat) om aan buitenlandse investeerders een solide basis te kunnen bieden. Deze factoren vallen vooral onder de verantwoordelijkheid van de plaatselijke regering. De voornaamste rol en uitdaging voor de internationale instellingen ligt in het scheppen van mechanismen om BDI overal in de wereld mogelijk te maken. Velen voeren ook aan dat de ontwikkelingslanden baat zouden hebben bij een multilateraal kader van investeringsregels dat kostenverantwoord, doorzichtig en stabiel is en discriminatie tegengaat.

Alternatieve financieringsinstrumenten

In het verslag worden verschillende alternatieve financieringsbronnen besproken, zoals internationale belastingen, de "De-tax" en de toewijzing van bijzondere trekkingsrechten (BTR). Internationale belastingen leveren niet alleen middelen op voor de financiering van de ontwikkeling, maar worden ook beschouwd als een middel om globale openbare goederen te verschaffen. In het verslag wordt gekeken naar een belasting op internationale valutatransacties, een belasting op koolstofdioxide-uitstoot, een belasting op vliegtuigbrandstof en een belasting op wapenuitvoer.

Alle in het verslag besproken voorstellen inzake internationale belastingen hebben twee bedoelingen: middelen samenbrengen om de ontwikkeling te financieren en/of globale openbare goederen te verschaffen, maar ook gedragsveranderingen stimuleren door wijziging van de relatieve prijzen en dus internationale economische distorsies corrigeren en bijdragen tot globale beleidsdoelstellingen, zoals financiële stabiliteit, milieubescherming en conflictpreventie.

Een belasting op valutatransacties kan aantrekkelijk lijken als bron van bijkomende inkomsten, maar de haalbaarheid ervan is niet bewezen. Verschillende voorstellen zijn gedaan, maar zelfs als zij in het betalingssysteem worden toegepast, moeten vraagstukken worden geregeld als de invordering van de belasting en het behoud van de belastinggrondslag. Om houdbaar te zijn vergt een dergelijke belasting ongetwijfeld een multilaterale aanpak en medewerking van de grote internationale financiële centra.

Een internationale kooldioxidebelasting en een belasting op vliegtuigbrandstof zijn middelen om de negatieve milieu-effecten van allerhande emissies te internaliseren door de kosten van de emissies te verhogen [1]. Waarschijnlijk zou een wereldwijde kooldioxidebelasting het meest opbrengen, maar er is internationaal een politieke verschuiving naar niet-fiscale economische instrumenten, zoals verhandeling van uitstootrechten, waar te nemen.

[1] De Europese Unie steunt een internationaal initiatief voor een vliegtuigbrandstofbelasting in het kader van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO). De huidige beleidslijn van de ICAO is echter de aanbeveling tot wederzijdse vrijstelling van alle belastingen op brandstof wanneer het gaat om internationale luchtvaartdiensten.

Algemeen wordt aangenomen dat de wapenwedloop grote negatieve gevolgen heeft voor de internationale veiligheid en dat dit kan worden omgebogen door een belasting op de wapenhandel. In beginsel kan de belastinggrondslag (productie of handel) worden bepaald, maar in de praktijk zijn er verschillende problemen en belemmeringen, zoals het gebrek aan doorzichtigheid van de internationale wapenhandel en het vrijwillige karakter van de bestaande internationale regelingen. Gelet op de onzekerheden die kenmerkend zijn voor de internationale wapenmarkt, valt te verwachten dat de opbrengst van een belasting op de wapenhandel beperkt zou blijven.

Internationale belastingen moeten worden beheerd. De inning op nationaal niveau zal nauwe coördinatie tussen de landen vergen, terwijl de oprichting van een nieuwe internationale instantie veel bijkomende problemen meebrengt, bijvoorbeeld in verband met democratische controle en doorzichtigheid.

Terwijl nog meer onderzoek zal moeten worden verricht om deze voorlopige conclusies over internationale belastingen te bevestigen, zullen voor de ontwikkelingsfinanciering en de verschaffing van globale openbare goederen op korte tot middellange termijn een aanzienlijke uitbreiding van de bijdragen uit de nationale begrotingen en een verhoging van de doelmatigheid van het middelengebruik nodig zijn.

Voorgesteld als alternatief voor verplichte financiering via belastingen, is het "1% De-tax"-programma dat de Italiaanse regering voorstelt, gebaseerd op een vrijwillige beslissing van de consument en de verkoper om 1% van de detailhandelsprijs te bestemmen voor een internationaal ontwikkelingsproject. De regering zou deze bijdrage vrijstellen ("de-tax") van BTW en vennootschapsbelasting. Deze bron van grotere vrijwillige bijdragen heeft niet de voorspelbaarheid van op belastingen gebaseerde inkomsten, maar wel het voordeel dat zij unilateraal kan worden ingevoerd.

Een BTR-toewijzing (selectief, dus gericht op de arme landen, of algemeen, waarbij de industrielanden hun nieuwe BTR's samenbrengen in een fonds voor de ontwikkelingslanden) is eveneens voorgesteld om bijkomende middelen te verschaffen voor ontwikkelingsdoeleinden. Maar: voor niets gaat de zon op. Het gaat hier om het recht van een land om van een ander land, waarvan het valuta koopt, kortetermijnkrediet te krijgen tegen een bepaalde rentevoet. Bedacht in de jaren zestig als middel om een vastgesteld tekort aan internationale liquiditeiten op wereldvlak aan te vullen, is een BTR-toewijzing niet echt geschikt om ontwikkelingslanden langetermijnkrediet te verlenen.