VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, AAN HET EUROPEES PARLEMENT, AAN HET ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITE EN AAN HET COMITE VAN DE REGIO'S - Tweede verslag over de economische en sociale cohesie

Inleiding

De functie van het cohesieverslag

Artikel 159 van het Verdrag bepaalt dat de Commissie om de drie jaar verslag uitbrengt over de vooruitgang die is geboekt bij de verwezenlijking van de economische en sociale samenhang, alsmede over de wijze waarop de diverse in dit artikel bedoelde middelen (met inbegrip van verschillende communautaire beleidsmaatregelen) daartoe hebben bijgedragen. Het onderhavige verslag is de neerslag van deze eis. In artikel 45 van de algemene verordening betreffende de Structuurfondsen is de inhoud van het verslag nader bepaald.

De Commissie heeft het eerste cohesieverslag eind 1996 vastgesteld. Dit vormde de grondslag voor het in april 1997 georganiseerde eerste cohesieforum en voor de voorstellen in 'Agenda 2000 - voor een sterkere en grotere Unie', die hebben geleid tot de hervorming van het cohesiebeleid die de Raad in juni 1999 heeft vastgesteld.

De Commissie heeft ervoor gekozen om het tweede verslag over economische en sociale samenhang begin 2001 uit te brengen, d.w.z. onmiddellijk na de eerste fase van de tenuitvoerlegging van de hervorming van de Structuurfondsen, en nadat een aantal belangrijke beslissingen ten aanzien van financiële toewijzingen en subsidiabiliteit van gebieden genomen zijn. Daarom is het reeds in dit stadium mogelijk om een globale ex ante evaluatie van het mogelijke effect van de hervorming te geven.

Het tweede verslag bevat tevens een bijgewerkte versie van de regionale analyse die is opgenomen in het in 1999 uitgebrachte zesde en laatste periodieke verslag over de situatie en ontwikkeling van de re gio's. Een dergelijke actualisering is noodzakelijker dan vroeger aangezien de cohesieverslagen in de plaats komen van de periodieke verslagen die de Commissie sinds het begin van de jaren '80 heeft uitgebracht.

Eerste analyse van cohesie in een uitgebreide Unie

Zoals het Verdrag en de algemene verordening betreffende de Structuurfondsen vereisen, bevat het verslag een analyse van de veranderingen op het gebied van cohesie en de factoren die ertoe bijdragen. Zonder vooruit te lopen op het tijdstip, de procedures of de volgorde waarin de kandidaat-lidstaten toetreden, is uitgegaan van de hypothese dat de Unie wordt uitgebreid tot 27 lidstaten.

Voor zover de gegevens het toelaten, wordt in elk deel van het verslag aandacht gegeven aan de situatie in een uitgebreide Unie. Deze situatie moet de context voor de analyse zijn, dat verdient de voorkeur boven een meer statische analyse van de huidige situatie in de 15 lidstaten en in de 12 landen waarmee toetredingsonderhandelingen worden gevoerd. Een analyse van regionale kenmerken in Turkije, de dertiende kandidaat-lidstaat, waarmee de onderhandelingen nog niet zijn aangevangen, is afzonderlijk opgenomen. Een meer systematische analyse volgt in de toekomstige verslagen na het begin van de onderhandelingen.

Het op gang brengen van een debat

In het verslag wordt een reeks conclusies en aanbevelingen naar voren gebracht met de bedoeling een debat op gang te brengen over de toekomst van het cohesiebeleid na 2006 in een uitgebreide Europese Unie. De Commissie is ervan overtuigd dat er voor de toekomst belangrijke wijzigingen vereist zijn in een beleid dat was ontworpen voor de huidige lidstaten. Hoewel die wijzigingen vooral nodig zijn wegens de uitbreiding, zijn er nog andere redenen, zoals de ingrijpende economische, sociale en territoriale veranderingen t.o.v. de huidige EU-15. Ook deze veranderingen worden in het verslag behandeld.

Aan het komende debat zal worden deelgenomen door de EU-instellingen en -organen, de lidstaten en regionale en lokale overheden, alsmede de economische en sociale belangengroepen, niet-gouvernementele organisaties, universiteiten en andere academische instellingen. De Commissie zelf biedt, door op 21 en 22 mei 2001 in Brussel een cohesieforum te organiseren, gelegenheid voor het uitwisselen van ideeën en voor discussie over het toekomstige cohesiebeleid. De kandidaat-lidstaten worden hier volledig bij betrokken.

In een later stadium zal de Commissie voorstellen doen die vervolgens aan het Europees Parlement en de Raad worden voorgelegd met het oog op de vaststelling van een nieuw cohesiebeleid dat geldt met in gang van 1 januari 2007.

Tweede verslag over de economische en sociale cohesie

Samenvatting

Deel I: Huidige situatie en toekomstige ontwikkelingen

Deel II: Bijdrage van communautair beleid aan de economische en sociale cohesie

Deel III: Het beleid voor economische en sociale cohesie

Conclusies en aanbevelingen

Tien onderwerpen voor een openbaar debat over de toekomst van het cohesiebeleid

Samenvatting

Deel I: Huidige en toekomstige ontwikkelingen

Inkomensverschillen in de EU-15 worden kleiner

De verschillen in inkomen (BBP) per hoofd van de bevolking tussen de onderscheiden lidstaten, maar vooral tussen de verschillende re gio's van de EU-15 zijn nog altijd vrij groot. Zo heeft de 10% van de EU-bevolking die in de meest welvarende re gio's woont een gemiddeld hoofdelijk inkomen dat 2,6 maal hoger is dan dat in de minst welvarende gebieden met samen 10% van de EU-bevolking.

De verschillen zijn in de loop van de tijd echter wel kleiner geworden. In de drie minst welvarende lidstaten (Griekenland, Spanje en Portugal) is het gemiddelde hoofdelijk inkomen gestegen van 68% van het EU-gemiddelde in 1988 tot 79% in 1999, zodat het oorspron kelijke verschil met eenderde is verkleind. De verschillen tussen re gio's zijn minder afgenomen, voor een deel doordat de verschillen tussen re gio's binnen bepaalde lidstaten groter zijn geworden.

Lagere hoofdelijke inkomens per re gio hangen samen met lagere productiviteit per werkende (per hoofd van de werkzame beroepsbevolking), lagere onderwijs- en opleidingsniveaus (ondanks de aanzienlijke vooruitgang die de laatste jaren op dat punt is geboekt), minder onderzoek en ontwikkeling en minder innovatie, en een tragere invoering van de nieuwe informatie- en communicatietechnologieën. Overigens is er in de minder welvarende re gio's een duidelijke verbetering in infrastructurele voorzieningen - een sleutelfactor voor de ontwikkelingsvooruitzichten op langere termijn.

Uitbreiding verandert de situatie ingrijpend

Door de uitbreiding van de Unie zal het economische landschap ingrijpend veranderen. Als de Unie van 27 landen morgen een feit zou zijn, zouden de inkomensverschillen tussen landen en re gio's tweemaal groter worden:

- wat de landen betreft, zou meer dan eenderde van de bevolking leven in landen met een hoofdelijk inkomen van minder dan 90% van het gemiddelde in de Unie - de huidige drempel om in aanmerking te komen voor steun van het Cohesiefonds -, terwijl dat in de huidige EU-15 voor eenzesde van de bevolking geldt;

- wat de re gio's betreft, zou het gemiddelde hoofdelijk inkomenvan de 10% van de bevolking in de minst welvarende re gio's van de EU-27 slechts 31% bedragen van het gemiddelde voor de EU-27. In de huidige EU-15 ligt het hoofdelijk inkomen van de corresponderende bevolkingsgroep op 61% van het gemiddelde.

In een Unie van 27 kunnen de landen in drie hoofdgroepen worden onderverdeeld. De meest welvarende groep omvat de 12 huidige lidstaten waar het hoofdelijk inkomen boven het gemiddelde ligt, d.w.z. de 15, minus Griekenland, Spanje en Portugal. Hierna volgt een tussengroep bestaande uit Griekenland, Spanje en Portugal, plus Cyprus, Malta, Slovenië en de Tsjechische Republiek, waar het hoofdelijk inkomen zo'n 80% van het gemiddelde voor die EU-27 bedraagt en waar 13% van de totale bevolking van die EU-27 woont. Het grote verschil ten opzichte van de huidige Unie zou echter de derde groep zijn van de acht overige kandidaat-lidstaten, met een hoofdelijk inkomen van ongeveer 40% van het gemiddelde voor de EU-27. Dit is een significante groep, die ongeveer 16% van de EU-27-bevolking omvat.

De infrastructuur in kandidaat-lidstaten is kwantitatief ontoereikend en veelal van slechte kwaliteit. Ook zijn er aanwijzingen dat de vaardigheden, het onderwijsniveau en de vakopleiding van de beroepsbevolking niet goed aansluiten bij de behoeften van een moderne markteconomie. Op het punt van vervoer zijn bij de beoordeling van de behoeften aan vervoersinfrastructuur (TINA - Transport Infrastructure Needs Assessment) de totale kosten van de aanleg van transeuropese netwerken (TransEuropean Networks - TEN) in deze 12 landen op 90 miljard euro geraamd, terwijl in verschillende studies de kosten om aan de milieunormen van de Unie te voldoen op 50 tot 100 miljard euro zijn geschat, wat alleen al voor deze twee sectoren in de komende tien jaar neerkomt op een jaarlijkse investering van 15 tot 20 miljard euro.

Samenvattend kan worden gesteld dat de feiten laten zien dat binnen de huidige EU-15 duidelijk vorderingen zijn geboekt bij het verkleinen van de inkomensverschillen tussen re gio's , maar ook dat het bij de tot nu toe geconstateerde tendensen waarschijnlijk nog wel een generatie zal duren voordat deze verschillen volledig zijn weggewerkt. De uitbreiding van de Unie zal een aanmerkelijke toename van de verschillen meebrengen. Gezien de huidige inkomensniveaus in de kandidaat-lidstaten zal de convergentie tussen de re gio's in de uitgebreide Unie bij het huidige tempo ten minste twee generaties vergen.

Werkgelegenheid: enkele tekenen van vooruitgang

In de loop van de jaren negentig is de werkgelegenheid in de EU-15 met meer dan 2 miljoen toegenomen, maar dat is niet voldoende geweest om de arbeidsparticipatie - het percentage van de werkzame beroepsbevolking t.o.v. de totale beroepsbevolking - significant te verhogen. Dit cijfer is namelijk net iets boven de 60% gebleven - ruim beneden de ambitieuze doelstelling van 70% die de Europese Raad van Lissabon voor 2010 heeft geformuleerd. Verder gaan achter het gemiddelde aanzienlijke regionale verschillen binnen de Unie schuil. Slechts in vier lidstaten was de arbeidsparticipatie in 1999 groter dan 70%;in Griekenland was de arbeidsparticipatie echter slechts circa 55%, en in Spanje en Italië nog lager. 10% van de bevolking van de Unie woonde in re gio's waar minder dan de helft van de beroepsbevolking werkt (44%).

Ondanks de sterke toeneming van het aantal werkzame vrouwen (voornamelijk in deeltijdbanen: een op drie vrouwen in de Unie werkt in deeltijd) lag de arbeidsparticipatie van vrouwen in 1999 19 procentpunten onder die van mannen. De groei van de werkgelegenheid in de Unie in de jaren negentig komt volledig voor rekening van de dienstensector en de grootste stijgingenwaren er in de meest welvarende gebieden en bij hooggekwalificeerde banen. Tegelijkertijd beginnen in veel re gio's personeelstekorten te ontstaan, doordat beschikbare kwalificaties onvoldoende aansluiten bij de vraag van de arbeidsmarkt. Die tekorten doen zich vooral voor in nieuwe sectoren van bedrijvigheid en met name in de informatietechnologie.

Nog altijd sterke verschillen in werkloosheid binnen de EU-15

Binnen de Unie bestaan nog altijd grote verschillen in werkloosheid. In 1999 lag het werkloosheidscijfer in Griekenland, Spanje, Frankrijk, Italië en Finland boven de 10% - meer dan tweemaal zo hoog als in Luxemburg, Nederland, Oostenrijk en Portugal, met een werkloosheid van minder dan 5%. De regionale verschillen zijn nog veel sterker: bij de 10% van de EU-bevolking die woont in de het zwaarst door de werkloosheid getroffen re gio's - voornamelijk re gio's met een ontwikkelingsachterstand, maar ook een aantal herstructureringsgebieden - bedroeg de werkloosheid in 1999 23%, bijna achtmaal meer dan in de minst getroffen re gio's (3%).

Arbeidsmarkten in de kandidaat-lidstaten: overgangsproces nog niet voltooid

Er bestaan weliswaar oppervlakkige overeenkomsten tussen de arbeidsmarkten in de kandidaat-lidstaten en in de EU-15 -in 1999 bedroeg de werkloosheid in de eerste groep gemiddeld 10,2% en in de laatste groep 9,3%, en was de gemiddelde arbeidsparticipatie voor de twee ongeveer gelijk- , maar er zijn ook belangrijke fundamentele verschillen die een gevolg zijn van het nog niet voltooide overgangsproces. Vijf punten in dit verband zijn:

- In de kandidaat-lidstaten blijven vrouwen zich terugtrekken uit de arbeidsmarkt, ook al is de arbeidsparticipatie van vrouwen er nog altijd hoger dan in de meeste delen van de Unie.

- De werkgelegenheid in traditionele bedrijfstakken blijft hoog, ook al is in deze sectoren in de jaren negentig 25-50% van de banen verdwenen.

- De werkgelegenheid in de agrarische sector bedraagt 22% en is daarmee vijfmaal zo hoog als het gemiddelde voor de EU-15 (4,5%); overigens zijn er wel grote verschillen van land tot land.

- De arbeidsproductiviteit is nog altijd lager dan in de EU-15.

- De werkgelegenheid in de dienstensectoren is aanmerkelijk toegenomen, maar in veel sterkere mate in de grote steden dan in andere delen van de landen.

Alles bijeen heeft de versterking van de economische groei in de tweede helft van de jaren negentig in het algemeen een positieve invloed gehad op werkgelegenheid en werkloosheid in de EU-15, maar het effect op de verkleining van de regionale verschillen in inkomen en werkgelegenheid is niet navenant geweest. In de kandidaat-lidstaten is het overgangsproces nog niet voltooid, en het risico bestaat dat de werkloosheid in de komende periode in veel re gio's gaat toenemen. De vooruitzichten voor de arbeidsmarkten in de uitgebreide Unie zullen echter in sterke mate worden bepaald door demografische ontwikkelingen. In de EU-15 houden deze een ver oudering van de beroepsbevolking in, waardoor deze in de jaren na 2010 mogelijk in omvang zal teruglopen. In de kandidaat-lidstaten is het patroon in grote lijnen hetzelfde, maar een belangrijk aspect is daar de verwachte groei van het aantal jonge mensen in de leeftijd van 20 tot 35 jaar. In een uitgebreide Unie zou dit een belangrijke compensatie vormen voor een elders vergrijzende bevolking en beroepsbevolking.

Sociale cohesie en armoede: een hardnekkig probleem

In 1996 had 18% van de bevolking in de Unie, dus een op zes, een inkomen beneden de armoedegrens [1] De EU-landen waar dit percentage het laagst was, Denemarken en Nederland (11-12%), zijn ook de landen met een meer dan gemiddeld inkomen per hoofd. Aan het andere uiteinde bevinden zich Portugal en Griekenland, waar het inkomen van 20-25% van de bevolking beneden de armoedegrens lag. De tegenstellingen zijn nog scherper als het gaat om langdurige of aanhoudende armoede, waardoor in Denemarken en Nederland maar 3% van de mensen wordt getroffen, tegen 12% in Portugal en 10% in Griekenland.

[1] Volgens de EUROSTAT-definitie, d.w.z. het deel van de bevolking met een inkomen gelijk aan of lager dan 60% van de mediaan voor hun land.

Armoede heeft veel oorzaken en treft vooral speciale groepen, zoals mensen die weinig onderwijs hebben genoten, gepensioneerden, werklozen en andere niet-werkenden, eenoudergezinnen, en gezinnen met veel kinderen. Bij veel arme gezinnen treden combinaties van deze factoren op.

Vergelijkbare cijfers voor de kandidaat-lidstaten zijn nog niet beschikbaar, maar er zijn aanwijzingen dat armoede het meest voorkomt in plattelandsgebieden.

De territoriale dimensie: hardnekkige ongelijkheden

De voornaamste territoriale ongelijkheid binnen de huidige Unie is die tussen de minder ontwikkelde re gio's en de rest. Tegelijkertijd zijn territoriale ongelijkheden binnen de Unie afspiegeling van een complexere werkelijkheid dan alleen uit regionale verschillen in inkomen en werkgelegenheid af te leiden valt. Deze werkelijkheid hangt namelijk samen met verschillen in ontwikkelingspotentieel, en het is deze complexe werkelijkheid waarnaar impliciet wordt verwezen in artikel 158 van het Verdrag, dat betrekking heeft op de noodzaak van het bevorderen van een harmonische groei van de Unie als totaliteit.

Voor de Commissie en de lidstaten was deze complexe werkelijkheid de reden voor het Europees Ruimtelijk Ontwikkelingsperspectief (EROP), de eerste samenhangende aanpak om inzicht te krijgen in de aard en achtergrond van de grote territoriale ongelijkheden in de Unie. De uitbreiding van de Unie voegt aan de bestaande territoriale verschillen nog een dimensie toe en versterkt de noodzaak om ze aan te pakken, al was het alleen maar omdat het grondgebied van de Unie na toetreding van de kandidaat-lidstaten zal zijn verdubbeld vergeleken met het begin van de jaren negentig.

Sterke geografische concentratie van de activiteiten binnen de Unie

De economische bedrijvigheid binnen de Unie is geconcentreerd in een driehoekig kerngebied met als hoekpunten Noord-Yorkshire in het Verenigd Koninkrijk, Franche-Comté in Frankrijk en Hamburg in Duitsland. Binnen dit gebied, dat slechts eenzevende van het grondgebied van de Unie uitmaakt, woont eenderde van de totale bevolking en wordt bijna de helft (47%) van het inkomen geproduceerd. In andere, vergelijkbare economieën, zoals de Verenigde Staten, is de economische activiteit meer gespreid over hun grondgebied.

Voor de EU heeft deze concentratie negatieve consequenties, niet alleen voor de randgebieden maar ook voor de kerngebieden, met name op punten als verkeerscongestie en druk op milieu en gezondheid. Op den duur kunnen deze negatieve kanten zwaarder gaan wegen dan de voordelen.

Stedelijke gebieden: groeikernen voor polycentrische ontwikkeling ...

De concentratie van de bevolking in de centrale gebieden heeft geleid tot een sterke mate van verstedelijking en de situatie dat een onevenredig groot aantal hooggekwalificeerde, met de kenniseconomie samenhangende functies hier is geconcentreerd: hoofdkantoren van ondernemingen, onderzoeksinstellingen en de hoogst gekwalificeerde arbeidskrachten. Het gevolg hiervan is dat de productiviteit hier ongeveer 2,4 maal zo groot is als in de randgebieden. De schaduwzijde van deze concentratie is echter dat het de Unie ontbreekt aan een polycentrische spreiding van de activiteiten zoals in de Verenigde Staten, die daar zonder twijfel bijdraagt aan de territoriale cohesie, verkleining van de regionale verschillen in inkomen en werkgelegenheid, en wellicht ook aan het concurrentievermogen.

... maar met concentraties van achtergestelden

De stedelijke gebieden van de Unie zijn echter ook de plaatsen met de grootste sociale en economische on gelijkheden en bepaalde delen ervan worden gekenmerkt door een hoge mate van armoede en uitsluiting. Binnen sommige steden zijn de verschillen in percentages werklozen en uitkeringsafhankelijken bijvoorbeeld soms groter dan die tussen re gio's binnen de Unie. (Bij een door de Commissie uitgevoerde analyse van stedelijke gebieden kwamen steden naar voren waar de werkloosheid van de ene wijk tot de andere met een factor 10 verschilde.)

De situatie in de plattelandsgebieden loopt uiteen

De grootte van de plattelandsgebieden varieert aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat: in de Scandinavische landen en Ierland wonen twee van de drie mensen in landelijke gebieden, in België, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk slechts een op de acht.

In alle lidstaten neemt de bevolking in de landelijke gebieden echter, zij het in uiteenlopende mate, in omvang toe en groeit, wegens de comparatieve voordelen van die gebieden, de werkgelegenheid er sterker dan in de rest van de Unie. Niettemin verkeren veel plattelandsgebieden toch nog steeds in een moeilijke situatie, omdat ze veel specifieke handicaps hebben.

Grensregio's: de problemen verschuiven in oostelijke richting

De grensregio's, waar een kwart van de Europese bevolking woont, hebben dikwijls te kampen met moeilijke bereikbaarheid en onvoldoende economische mogelijkheden voortvloeiend uit de scheidslijn die een internationale grens nu eenmaal vormt. Na de totstandkoming van de interne markt en mede onder invloed van programma's voor grensoverschrijdende samenwerking die met Europese financiële steun zijn uitgevoerd, verschillen het hoofdelijk inkomen en het werkloosheidspercentage van de re gio's aan de binnengrenzen van de Unie echter niet meer significant van die voor de Unie als geheel. In het algemeen geldt hetzelfde voor de gebieden van de EU-15 die grenzen aan kandidaat-lidstaten, ofschoon de situatie van die re gio's wel aanzienlijke verschillen vertoont. Voor die gebieden houdt de toekomst wellicht veranderingen in, in die zin dat ze zich na de uitbreiding in de frontlinie bevinden ten opzichte van sterkere concurrentie.

In de kandidaat-lidstaten woont een aanzienlijk groter deel van de bevolking in grensgebieden (6 van elke 10 mensen) dan in de Unie. De voornaamste probleemgebieden liggen hier in het oosten, langs de grenzen met derde landen.

Specifieke gebieden

Eilanden en eilandgroepen, bergstreken en perifere gebieden - met inbegrip van de ultraperifere gebieden - maken een belangrijk deel van de Unie uit en hebben zowel veel fysische en geomorfologische aspecten als economische nadelen gemeen. Dergelijke gebieden hebben veelal te kampen met problemen van bereikbaarheid die de economische integratie ervan met de rest van de Unie tot een extra lastige opgave maken. Daarom ontvangen veel van deze gebieden al regionale steun - 95% van zowel de berggebieden als de eilanden vallen onder Doelstelling 1 of 2. Anderzijds zijn de verschillen in maatschappelijke en economische omstandigheden tussen die gebieden erg groot. Twee van de meest welvarende kandidaat-lidstaten zijn bijvoorbeeld eilanden: Cyprus en Malta.

Deel II: Bijdrage van communautair beleid aan de economische en sociale cohesie

In dit deel van het verslag wordt ingegaan op de wijze waarop het beleid van de Gemeenschap heeft bijgedragen aan de cohesie, zoals bepaald in het Verdrag (artikel 159), en op de consequenties hiervan voor de uitbreiding van de Unie.

1. Het beleid inzake economische en monetaire integratie

De Economische en Monetaire Unie

Macro-economische stabiliteit draagt bij tot economische convergentie

Om in re gio's van de Unie met een ontwikkelingsachterstand ook gedurende langere termijn hogere economische groeipercentages te bereiken, is het belangrijk dat het structuurbeleid wordt gecombineerd met macro-economisch beleid dat financiële stabiliteit waarborgt. De invoering van één Europese munt maakt het gemakkelijker die stabiliteit te handhaven.

In de loop van de jaren negentig is in de aanloop naar de monetaire unie de inflatie in de Cohesielanden, in het bijzonder in Griekenland en Portugal, aanmerkelijk teruggedrongen: van ruim boven het EU-gemiddelde tot on geveer 2,5%. Tegelijk lag de groei van het BBP in alle vier Cohesielanden in de tweede helft van de jaren negentig boven het EU-gemiddelde. De nominale convergentie ging dus gepaard met reële convergentie.

Deze tendens was bijzonder sterk in Ierland; de convergentie in Spanje en Portugal, en meer recent in Griekenland, is trager verlopen.

De invoering van de euro maakt verschillen doorzichtiger en kapitaal mobieler

De invoering van de euro zal naar verwachting leiden tot toename van de concurrentie en dus grotere marktefficiëntie. Door verlaging van de transactiekosten en de renteverschillen, zou de invoering van de euro kapitaal goedkoper moeten maken en zou het in ruimere mate voor achterstandsgebieden beschikbaar moeten komen. Kapitaal heeft de neiging gemakkelijker naar gebieden te stromen waar het het meeste rendement oplevert. Dat betekent dat de specifieke kenmerken van uiteenlopende re gio's zwaarder gaan wegen bij het aantrekken van financiering. De minst concurrerende re gio's krijgen het dan extra lastig.

Tegelijk worden regionale verschillen in arbeidskosten beter zichtbaar, wat kan bijdragen tot concentratie van de aandacht op fundamentele oorzaken van verschillen in productiviteit, die een hoofdoorzaak zijn van regionale verschillen in concurrentievermogen.

De interne markt

De besluiten van 1988 en 1992 om de Unie meer steun te laten geven aan re gio's met structurele problemen, zijn genomen op grond van de overweging dat nauwere economische integratie niet noodzakelijkerwijs tot verkleining van de regionale verschillen leidt en , althans in het begin, tot verbreding van de economische kloof zou kunnen leiden. Het cohesiebeleid was er daarom op gericht minder ontwikkelde gebieden te helpen profiteren van de voordelen van de Europese integratie om de Unie als totaliteit in staat te stellen haar groeipotentieel optimaal te benutten.

De vooruitgang naar een meer geïntegreerde economie, die nu over de grenzen van de huidige lidstaten heen ook de kandidaat-lidstaten omvat, blijkt met name in de convergentie van prijsniveaus binnen de Unie, de groei van de handel en van de grensoverschrijdende directe investeringen.

De convergentie van prijsniveaus varieert per sector

In tegenstelling tot de prijzen van goederen, die over de hele Unie convergeren, lopen de prijzen van de meeste diensten nog altijd uiteen. Dit hangt uiteraard samen met het plaatsgebonden karakter van vraag en aanbod in een aantal sectoren. Convergentie in de richting van EU-prijsniveaus lijkt eveneens op te treden in de meer geavanceerde kandidaat-lidstaten, althans voor industrieproducten.

Een significante groei van de handel

De EU-economie raakt geleidelijk meer geïntegreerd in de wereldeconomie en ook de interne integratie groeit. Het gevolg is een toenemende overeenkomst in de samenstelling van de handelsstromen tussen de lidstaten.

De handel tussen de Unie en de kandidaat-lidstaten is in de loop van de jaren negentig aanzienlijk toegenomen dankzij de geleidelijke overgang naar de voor 2002 geplande vrijhandelszone. De Unie neemt reeds 60% af van de totale export van de kandidaat-lidstaten, die op hun beurt 10% van de EU-uitvoer importeren. Uit de samenstelling van de handelsstromen tussen de twee partijen is af te leiden dat ze niet in dezelfde productensectoren concurreren.

De groei van directe buitenlandse investeringen

Directe buitenlandse investeringen zijn voor enkele lidstaten, met name Ierland, Zweden en de Beneluxlanden, bijzonder belangrijk. Een aanzienlijk deel hiervan bestaat uit fusies en overnames. De omvang daarvan is tussen 1991 en 1999 verdubbeld.

De directe investeringen door EU-landen in de kandidaat-lidstaten zijn ook aanzienlijk toegenomen. Doordat de omvang hiervan tegenwoordig gemiddeld circa 5% van het BBP van de ontvangende landen en ongeveer 20% van de investeringen bedraagt, heeft deze kapitaalstroom een belangrijk effect voor de economische groei en het productiepotentieel van de ontvangende landen.

Anderzijds zijn deze kapitaalstromen maar een zeer gering in verhouding tot het BBP van de Unie. De investeringen lijken meer gericht op productie voor de thuismarkten van de betrokken landen dan op export naar de EU, en daarom is het niet waarschijnlijk dat ze een negatief effect hebben op loonpeil en werkgelegenheid in de Unie.

Concentratie of spreiding-

Een wezenlijke vraag betreft de mate waarin economische integratie ertoe zal leiden dat in bepaalde sectoren de productie in een paar gebieden wordt geconcentreerd om zo van schaalvoordelen te profiteren. In de praktijk lijkt er een algemene tendens tot concentratie bij industriële productie, maar de mate waarin verschilt per industriesector en bovendien gebeurt dit in een zeer langzaam tempo vanwege de grote investeringen die nodig zijn voor significante verplaatsing van productieactiviteit (Ierland en Finland zijn om uiteenlopende redenen uitzonderingen). Het risico bestaat dat zo'n concentratie de betrokken gebieden kwetsbaarder maakt voor externe schokken die specifiek de daar geconcentreerde sectoren treffen.

De effecten van integratie en de behoefte aan begeleidend beleid

Als gevolg van de toegenomen concurrentie die het resultaat is van de nauwere integratie en het feit dat er minder mogelijkheden zijn om plaatselijke bedrijven te beschermen, zal naar verwachting de waarde van technische knowhow toenemen en zal de vraag naar laaggeschoolde werknemers nog verder teruglopen. De beste reactie hierop is het onderwijs- en opleidingsniveau van werknemers te verhogen en opleidingen beter af te stemmen op de vaardigheden die in groeisectoren nodig zijn. Het is dan ook van groot belang dat de economische integratie gepaard gaat met maatregelen op het gebied van onderwijsbeleid en dat een actief werkgelegenheids- en sociaal beleid wordt gevoerd.

Tegelijk zullen de kandidaat-lidstaten moeten voldoen aan de bepalingen van het 'acquis communautaire' (het totaal van wet- en regelgeving van de EU, waaronder richtlijnen, verordeningen en dergelijke). Dit zal naar verwachting tot hogere productiekosten leiden en kan het concurrentievermogen van het bedrijfsleven in die landen ten opzichte van de ondernemingen in de huidige lidstaten aantasten.

Volgens de tot nu toe verrichte studies zou uitbreiding van de interne markt met de kandidaat-lidstaten evenwel in het algemeen positief uitwerken voor alle delen van de Unie, in het bijzonder voor de gebieden aan weerskanten van de grens tussen de huidige en de toekomstige lidstaten.

Mededingingsbeleid

Het mededingingsbeleid verbetert de werking van de interne markt

Overheidssteun van de lidstaten kan belangrijke effecten hebben op de regionale spreiding van economische activiteiten. In de periode van 1996 tot 1998 bedroeg deze steun 2,5% van de totale overheidsuitgaven binnen de Unie, d.w.z. meer dan 1% van het BBP van de EU (dat is ongeveer evenveel als de totale begroting van de Gemeenschap). Ter vergelijking: aan het structuurbeleid van de EU wordt 0,45% van het BBP besteed.

De omvang van de overheidssteun loopt van lidstaat tot lidstaat sterk uiteen. Hoewel de verschillen aan het einde van de jaren negentig kleiner zijn geworden, blijkt uit recente cijfers dat de meer welvarende landen nog altijd meer aan nationale steun uitgeven dan de Cohesielanden, wat het effect van het EU-structuurbeleid in deze laatste landen tot op zekere hoogte ongedaan maakt.

Om dit negatieve effect tegen te gaan, heeft de Commissie in de loop van 1999 en 2000 objectievere en transparantere criteria vastgesteld om te beoordelen of een gebied in aanmerking komt voor regionale steun. Als gevolg hiervan is het aandeel van de EU-bevolking in re gio's die voor deze steun in aanmerking komen, verlaagd van 46,7% tot 42,7% en is de hulp sterker geconcentreerd op de probleemgebieden. Als gevolg van de besluiten van de lidstaten is het echter niet mogelijk geweest te bereiken dat er meer gelijkheid is tussen de re gio's die voor structuursteun van de EU en de re gio's die voor nationale overheidssteun in aanmerking komen.

2. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid: prijzen en markten

Opeenvolgende hervormingen hebben de opzet en het functioneren van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) ingrijpend gewijzigd. In de jaren tachtig was het GLB gericht op verlaging van de officiële prijzen voor landbouwproducten en compensatie van het effect daarvan op het inkomen van de boeren via rechtstreekse financiële steun. Deze rechtstreekse inkomenssteun werd veralgemeend bij de hervorming van 1992. In het kader van Agenda 2000 is een nieuwe hervorming doorgevoerd langs twee hoofdlijnen. Ten eerste werden de officiële prijzen verlaagd met het doel het concurrentievermogen van de sector te verbeteren, maar tegelijk werden daarbij maatregelen genomen om de landbouwers een redelijke levensstandaard te garanderen. Ten tweede werd een nieuw kader vastgesteld voor een beleid inzake plattelandsontwikkeling, dat nu de tweede pijler van het landbouwbeleid is geworden.

Significante veranderingen in de verdeling van de landbouwuitgaven over de lidstaten ...

Als van de hervorming van het landbouwbeleid vormen rechtstreekse inkomenssteun en steun voor plattelandsontwikkeling een toenemend deel van de totale landbouwuitgaven en werd in 1998 slechts 29% van de uitgaven in het kader van het EOGFL-Garantie besteed aan marktondersteuning en uitvoerrestituties tegen 82% in 1992.

Het GLB leidt via de marktondersteuningsmaatregelen en de directe steun tot omvangrijke inkomensover drachten tussen lidstaten, sectoren van de economie en sociale groepen.

In 1998 was zoals in 1993 het saldo van de overdrachten voor drie van de vier Cohesielanden positief. Portugal, een land met traditioneel een laag positief saldo, heeft echter meer bijdragen dan het ontving, ondanks het feit dat het aandeel van dit land in de totale landbouwuitgaven de EU van 0,6% tot 1,6% is gestegen. De verandering in de omvang van de netto-overdracht liep echter van lidstaat tot lidstaat uiteen. Zowel in absolute zin als in verhouding tot de omvang van hun landbouwareaal ontvangen drie lidstaten (Frankrijk, Duitsland en Spanje) meer dan de helft van de uitgaven uit hoofde van het EOGFL-Garantie. Als de cijfers echter worden gerelateerd aan de werkzame beroepsbevolking in de agrarische sector, dan zijn Denemarken en België de grootste ontvangers.

... met zeer uiteenlopende regionale gevolgen

De steun aan de landbouw in verhouding tot het aantal werkzame personen is in alle re gio's van de Unie toegenomen, hoofdzakelijk doordat de werkgelegenheid in de landbouw blijft teruglopen. Alles bijeen heeft de hervorming van 1992 de verdeling van de steun over de re gio's niet radicaal gewijzigd, hoewel er sindsdien wel meer geld gaat naar re gio's die granen, oliehoudende zaden en rundvlees produceren, dus naar veel gebieden in Frankrijk, Spanje en Ierland. De steun aan producenten is lager in de minst welvarende re gio's.

De zuidelijke en de noordelijke re gio's verschillen nog altijd duidelijk van elkaar op het punt van de economische omvang van landbouwbedrijven. De gemiddelde grootte van de bedrijven in de 20 re gio's waar die economische omvang het kleinst is (allemaal re gio's in zuidelijke landen) is tussen 1993 en 1997 met iets meer dan 2% afgenomen, terwijl in dezelfde periode in de 20 re gio's met de gemiddeld grootste bedrijfsomvang (allemaal re gio's in noordelijke landen) de economische grootte van de bedrijven met bijna 25% is toegenomen.

3. Horizontaal beleid

Werkgelegenheidsbeleid en de ontwikkeling van menselijk potentieel

De verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling en de uitvoering van werkgelegenheidsbeleid ligt bij de lidstaten zelf, maar er is duidelijk behoefte aan coördinatie, vaststelling van gemeenschappelijke doelstellingen en uitwisseling van informatie op communautair niveau. Om deze reden zijn in het Verdrag van Amsterdam bepalingen opgenomen over een Europese strategie voor werkgelegenheid, waarin prioriteit wordt gegeven aan actieve arbeidsmarktmaatregelen. Het meest concrete onderdeel ervan is het 'Luxemburgproces'. In het kader van dit proces worden de jaarlijks door de Raad vastgestelde richtsnoeren voor de werkgelegenheid in elke lidstaat vertaald in een Nationaal Actieplan (NAP). Deze plannen worden vervolgens ieder jaar geëvalueerd in een Gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid , dat door de Commissie en de Raad word goedgekeurd.

Het Luxemburgproces

Het Luxemburgproces is gebaseerd op vier pijlers: inzetbaarheid van arbeidskrachten, ontwikkeling van ondernemerschap, aanpassingsvermogen van ondernemingen en werkenden, en bevordering van gelijke kansen. Het beleid is gericht op een tweeledige doelstelling: vermindering van de werkloosheid en vergroting van de werkgelegenheid, deels ook om de instandhouding van het Europese sociale model op de lange termijn veilig te stellen. Deze doelstellingen zijn onderschreven door de Europese Raden van Lissabon en Nice.

Daarnaast is na de Europese Raad van Nice een proces gestart voor het coördineren van nationale plannen voor sociale insluiting.

Het is lastig om de specifieke bijdrage van de Werkgelegenheidsstrategie aan te geven, maar de gunstige ontwikkeling van de werkgelegenheid in de afgelopen jaren lijkt erop te wijzen dat een opgaande spiraal tot stand is gebracht waarbij het macro-economische beleid van de lidstaten gericht op stabiliteit en structurele hervormingen een belangrijke rol speelt.

Regionale verschillen in werkgelegenheid en werkloosheid

Er zijn nog altijd aanzienlijke verschillen tussen de re gio's in de arbeidsmarktsituatie. Daarom lijkt het noodzakelijk dat er regionale en lokale werkgelegenheidsstrategieën komen.

In een aantal lidstaten beginnen zich tekorten aan arbeidskrachten voor te doen, terwijl tegelijk de werkloosheid hoog blijft, wat wijst op discrepantie tussen de beschikbare en de gevraagde arbeidskwalificaties. Om hier verbetering in te brengen, moeten maatregelen worden genomen om het peil van onderwijs en opleiding te verhogen en om beroepsopleidingen meer te richten op de economische sectoren waar de vraag naar arbeidskrachten groeit. Risicogroepen dienen hierbij prioriteit te krijgen. Ondanks de algemene stijging van de onderwijsniveaus zijn er nog altijd te veel jongeren die de school verlaten zonder toereikende kwalificaties. Verder moet het risico worden verkleind dat laagopgeleiden worden buitengesloten van de nieuwe technologische ontwikkelingen. In alle nationale actieplannen zijn speciale maatregelen voor bepaalde doelgroepen opgenomen om dit gevaar aan te pakken.

Er zijn verbeteringen waarneembaar in de wijze waarop lidstaten met de doelstelling gelijke kansen omgaan, met name in Finland en Ierland. Toch zou hier in een groot aantal landen veel meer aan gedaan kunnen worden.

2002: Evaluatie en nieuwe voorstellen

In de voorgestelde werkgelegenheidsrichtsnoeren voor 2001 heeft de Commissie de nadruk gelegd op het bereiken van volledige werkgelegenheid, de rol van de sociale partners, levenslange bij- en nascholing, en sociale insluiting. In 2002 zal een evaluatie worden gemaakt van de resultaten van de strategie en de doelstellingen.

Milieubeleid

Het streven naar economische en maatschappelijke cohesie en het beschermen van het milieu zijn doel stel lingen die elkaar aanvullen. Milieubescherming kan aanvankelijk tot hogere productiekosten leiden of, nauwkeuriger uitgedrukt, die kosten meer zichtbaar maken, maar dat effect mag niet worden overschat. De kosten van uitvoering van alle richtlijnen inzake water en afvalbehandeling, plus die van maatregelen n.a.v. de aanbevelin gen van de Kyoto-conferentie zullen naar verwachting slechts circa 0,5% van het BBP van de Unie bedragen.

Milieubescherming moet echter niet slechts als een extra kostenpost voor de economie worden gezien, maar ook als een middel om de kwaliteit van het bestaan te verbeteren, vooral in stedelijke gebieden.

Hogere kosten, maar ook voordelen voor de minst welvarende re gio's ...

De problemen waarmee zowel het beleid voor water als dat voor afvalbehandeling, beide van essentiële betekenis voor de milieubescherming, worden geconfronteerd, vereisen in de Cohesielanden en de minst welvarende gebieden aanzienlijke investeringen. In re gio's met een achterstand wordt vanuit de Structuurfondsen en het Cohesiefonds steun verleend voor deze kosten, teneinde deze re gio's op hetzelfde peil te brengen als de rest in de Unie.

... voor de zwakste sociale groepen ...

De kosten van milieubescherming, drukken soms, bijvoorbeeld bij de tenuitvoerlegging van de kaderrichtlijn over water, op de zwakste groepen in de samenleving doordat een deel van deze kosten op grond van het beginsel 'de vervuiler betaalt' worden doorberekend aan de gebruikers, met name huishoudens en boeren.

De maatregelen dragen echter ook bij aan de sociale cohesie, aangezien ze een positief effect hebben op de volksgezondheid en doordat er nieuwe banen worden geschapen. Hoewel dit laatste effect op het niveau van de Unie naar verwachting maar bescheiden zal zijn, kan de tenuitvoerlegging van de richtlijnen over water en afvalbehandeling in de komende paar jaar toch enkele tienduizenden nieuwe banen opleveren.

... en voor de kandidaat-lidstaten

De kandidaat-lidstaten worden met dezelfde problemen geconfronteerd als de Cohesielanden, maar de omvang van die problemen is er groter, vooral ten aanzien van afvalbehandeling. De Unie ondersteunt de financiering van de vereiste investeringen reeds via het Pretoetredingsinstrument voor structuurbeleid (ISPA) en na toetreding ligt hier een van de prioriteiten voor het Cohesiefonds.

4. Overig communautair beleid

Onderzoek en ontwikkeling

Het communautaire beleid op het gebied van onderzoek en ontwikkeling (O&O) is gericht op topkwaliteit om zo de positie van de Unie ten opzichte van haar internationale concurrenten te versterken. Wat het evenwicht in territoriale spreiding van O&O betreft, opent de totstandkoming van een Europese onderzoekruimte nieuwe mogelijkheden voor de integratie van onderzoekwerkzaamheden en regionale ontwikkeling.

Een betere spreiding van kennis, ...

Het Kaderprogramma stelt als voorwaarde voor steun dat bij een project deelnemers uit verschillende lidstaten betrokken zijn. Op die manier bevordert het programma de uitwisseling van kennis en de gezamenlijke ontwikkeling van technologieën. Het aandeel van de projecten waarbij ten minste één deelnemer uit een Doelstelling-1-regio betrokken was, is van 27% in 1994 gestegen tot 41% in 1998. Deelnemers uit de Cohesielanden zijn echter veelal gevestigd in de topinstituten in de hoofdsteden of in de meest welvarende re gio's van die landen.

... grotere mobiliteit van onderzoekers...

Bij programma's gericht op het bevorderen van de mobiliteit van onderzoekers zijn de Cohesielanden goed vertegenwoordigd. Veel onderzoekers uit deze landen krijgen de gelegenheid te werken in andere EU-landen. Dat mag echter niet leiden tot emigratie ('brain drain') naar centrale gebieden, waar het onderzoek al is geconcentreerd, want dat zou een evenwichtige territoriale ontwikkeling van Europa in de weg kunnen staan. Ditzelfde probleem zou zich ook in de kandidaat-lidstaten kunnen voordoen.

... en nieuwe aanpak voor probleemregio's nodig

Het is belangrijk dat in achterstandsregio's goede randvoorwaarden voor onderzoek en innovatie worden geschapen. Betere internationale carrièremogelijkheden voor jonge onderzoekers en meer financiële middelen voor O&O alleen zijn onvoldoende om het innovatieve vermogen van de onderzoekers te vergroten. Het is van belang dat in deze re gio's meer carrièremogelijkheden voor onderzoekers worden geschapen.

Vervoerbeleid

De doelstelling van het gemeenschappelijke vervoerbeleid is dat in de hele Unie adequate, op de vraag afgestemde vervoersdiensten beschikbaar zijn.

Efficiënter gebruik van financiële middelen

Met de toetreding van nieuwe lidstaten wordt het nog noodzakelijker om de communautaire middelen efficiënt in te zetten. Dus moeten alternatieven beter worden beoordeeld, moet in hogere mate gebruik worden gemaakt van particuliere financiering, moet bestaande capaciteit beter worden benut, moet de kwaliteit van de dienstverlening worden verbeterd en moet het milieu minder worden belast. Op dit laatste punt bieden nieuwe technologieën als intelligente vervoersystemen en intermodaal transport mogelijkheden voor een zeer sterke reductie van de negatieve effecten van het vervoer.

Transeuropese vervoersnetwerken

De transeuropese vervoersnetwerken verbeteren de bereikbaarheid van afgelegen re gio's aan de rand van de Unie en van eilanden, maken grensstreken toe gankelijk via de aanleg van nieuwe wegen die een einde maken aan natuurlijke hindernissen, en dragen bij aan een evenwichtiger spreiding van de activiteit langs de hele kustlijn.

Communautaire maatregelen dienen erop gericht te zijn dat overheidsinstanties, particuliere organisaties en bedrijfsleven de investeringen doen die nodig zijn voor de realisatie van de netwerken die zijn geschetst in de richtsnoeren uit 1996. [2] Deze richtsnoeren moeten echter sterk worden bijgesteld. Een eerste stap in deze richting is gezet door havens in de plannen op te nemen. Andere voorgenomen wijzigingen hebben betrekking op het vervoersnet voor achterstandgebieden en een betere spreiding van de voornaamste verkeersstromen in de Unie. Verder moeten er maatregelen worden genomen om de groei van het goederenvervoer over de weg aan te pakken, die kwetsbare gebieden bedreigt en die al heeft geleid tot overbelasting van langeafstandsroutes. Dit betekent dat er een echt Europees vrachtvervoernet moet komen, dat, voor zover mogelijk, gebaseerd moet zijn op vervoer per schip en per spoor.

[2] Beschikking 1692/96/EG.

De verdere aanleg van hogesnelheidslijnen zal in combinatie met een transeuropees netwerk van vliegvelden voorzien in de behoefte aan snel internationaal personenvervoer - een eerste vereiste om de territoriale versnippering van de Unie te verminderen. Ook de geleidelijke invoering van op EU-niveau geharmoniseerde kwaliteits- en veiligheidsnormen is een belangrijke beleidsdoelstelling.

Transeuropese vervoersnetwerken hebben derhalve een belangrijke invloed op territoriale ontwikkeling en regionale verschillen, evenals op de spreiding van economische activiteit, op de werking van de arbeidsmarkt en op handelsstromen, zoals in het Europees ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (EROP)nadrukkelijk is gezegd.

Energiebeleid

Energie: belangrijke factor voor concurrentievermogen en duurzame ontwikkeling

Er mogen tussen de re gio's geen grote verschillen zijn qua beschikbaarheid en prijs van energie. Ondanks de inspanningen op dat vlak is er echter nog geen sprake van een gemeenschappelijke energiemarkt.

Gemeenschappelijke regels voor milieubescherming verkeren nog slechts in een eerste voorbereidend stadium en de tenuitvoerlegging ervan zou zowel positieve als negatieve effecten kunnen hebben op bepaalde bedrijfstakken en re gio's. Duurzame ontwikkeling vergt een intensivering van programma's voor zuiniger energiegebruik, maar ook verbetering van de middelen voor controle op en reductie van uitstoot in de atmosfeer en de inzet van marktmechanismen om dit te bevorderen. Verder is er behoefte aan wetgeving die het gebruik van duurzame energiebronnen bevordert.

Afhankelijkheid en de noodzaak van diversificatie

Het feit dat de Unie voor energie in sterke mate afhankelijk is van buitenlandse bronnen, vormt een belemmering voor haar ontwikkeling. Wanneer het gebruik van duurzame energiebronnen en rationeel energiegebruik niet voldoende worden gestimuleerd, zal die afhankelijkheid verder toenemen. Als er dan plotseling een probleem in de aanvoer zou optreden, zouden achterstandsgebieden daarvan wel eens het grootste slachtoffer kunnen worden.

Ondernemingenbeleid

De Europese Raad van Lissabon heeft als doelstelling voor de Unie geformuleerd 'de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld te worden'. Om dat doel te bereiken en het scheppen van nieuwe werkgelegenheid te bevorderen, dient ondernemerschap te worden gestimuleerd en moeten gunstige omstandigheden worden geschapen voor verandering en innovatie.

Ondernemingenbeleid is gericht op het ondersteunen van dit streven voor de hele Unie, zonder a priori onderscheid tussen uiteenlopende gebieden. Bepaalde maatregelen zijn echter wel specifiek bedoeld voor de aanpak van problemen die zich vooral in achterstandsgebieden voordoen. Voorbeelden daarvan zijn steun bij het aantrekken van risico- en startkapitaal (in het bijzonder voor het MKB of de KMO's), maatregelen ten behoeve van de verspreiding van innovatieve praktijken en optimale praktijken voor ondernemers, en steun voor het toerisme - vaak een sleutelsector bij de ontwikkeling van dergelijke re gio's.

Gemeenschappelijk visserijbeleid

Bij het gemeenschappelijk visserijbeleid ligt de nadruk op vier hoofdgebieden: het op peil houden van de visbestanden, de herstructurering van de vissersvloot, de marktordening en de visserijovereenkomsten met derde landen. Binnen de EU-economie is visserij maar een kleine sector (in 1997 slechts 0,2% van het BBP en 0,4% van de werkgelegenheid), maar doordat de visserij geconcentreerd is in kustgebieden en perifere re gio's (inclusief de ultraperifere re gio's), is de betekenis van de visserij voor regionale ontwikkeling bijzonder groot. De betrokken gebieden zijn in veel gevallen achterstandsgebieden: 70% van de vissers en 60% van de totale in de sector werkzame bevolking woonde in 1997 in re gio's van Doelstelling 1.

Vanwege deze concentratie van de betrokken bevolkingsgroep dragen veel maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid die gericht zijn op versterking van het concurrentievermogen van de sector, tevens bij aan de economische en sociale cohesie. Dit geldt in het bijzonder voor visserijovereen komsten met derde landen en voor maatregelen op het gebied van visteelt en visverwerking.

Het herstel van een duurzaam evenwicht tussen visbestanden en bevissing vergt een significante verkleining van de vlootcapaciteit, de vangsten en het aantal vissers. De noodzaak van sociale en economische maatregelen om de werkgelegenheid in gebieden die afhankelijk zijn van visserij, op peil te houden en de levensvatbaarheid van die gebieden veilig te stellen, wordt steeds dringender. Het gaat hierbij om zaken als herstructurering binnen en buiten de sector, omscholing, enz.. Hiervoor is het Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij (FIOV) ingesteld.

Deel III: Het beleid voor economische en sociale cohesie: de resultaten

In de loop van de tien jaar sinds de hervorming van de Structuurfondsen is aanzienlijke vooruitgang geboekt op het terrein van convergentie en cohesie binnen de Unie.

Het effect van het structuurbeleid sinds 1989

Meer financiering

De via de Structuurfondsen beschikbaar gestelde financiële middelen zijn tussen 1989 en 1999 gestegen van 0,27% tot 0,46% van het BBP van de EU, bijna een verdubbeling. De voornaamste begunstigde landen waren de Cohesielanden: over tien jaar genomen ontving Spanje 1,5% van het BBP, Portugal 3,3% en Griekenland 3,5%. In Griekenland en Portugal bedroeg de communautaire financiering meer dan 10% van de investeringen.

Sterker geconcentreerde inzet, ook geografisch, van de financiële middelen

Overeenkomstig de besluiten van de Europese Raad van Berlijn in het vooruitzicht van de eerste stadia van de uitbreiding zullen in de periode tot 2006 de financiële middelen voor het cohesiebeleid in de huidige 15 lidstaten worden teruggebracht tot het niveau van 1992: 0,31% van het BBP van de huidige EU-15.

Door de steun uit de Structuurfondsen te concentreren op de achterstandsgebieden blijft het daar per hoofd van de bevolkingbeschikbare bedrag echter in de periode 2000-2006 op hetzelfde peil als in 1999. Over het geheel genomen gaat 60% van het totaal van de middelen voor de Structuurfondsen en het Cohesiefonds naar lidstaten met samen niet meer dan 20% van het BBP van de EU, terwijl de besteding van 70% wordt geconcentreerd in achterstandsgebieden. [3]

[3] Regio's waar het BBP per hoofd van de bevolking lager is dan 75% van het EU-gemiddelde.

De geografische concentratie van de gelden uit de Structuurfondsen op de minst begunstigde re gio's wordt hoger dan ze ooit is geweest: in 2006 woont slechts 41% van de bevolking van de EU-15 in re gio's die voldoen aan de criteria voor Doelstelling 1 (achterstandsgebieden) en Doelstelling 2 (herstructureringsgebieden). Niettemin blijft de concentratie nog altijd beperkt; dat is enerzijds het gevolg van de sterke spreiding van re gio's die aan de nieuwe criteria van Doelstelling 2 voldoen, en anderzijds van het tekort aan samenhang met de kaart van de re gio's waarvoor nationale steunmaatregelen gelden.

Het effect van het structuurbeleid: positief, maar wisselend

Tussen 1989 en 1998 is het verschil in hoofdelijk inkomen tussen Doelstelling 1-regio's en het EU-gemiddelde met eenzesde gedaald: het BBP per hoofd van de bevolking in koopkrachtstandaard is er gestegen van 63% tot 70% van het EU-gemiddelde. Binnen deze algemene tendens heeft een aantal gebieden, met name in Ierland, de nieuwe Duitse Länder en bij Lissabon, meer dan gemiddelde vooruitgang gemaakt. Desondanks is maar weinig convergentie te zien in de regionale werkgelegenheids- en werkloosheidscijfers.

De beschikbare gegevens voor de re gio's van Doelstelling 2- en 5b lijken erop te wijzen dat de ontwikkelingen ten aanzien van werkgelegenheid en werkloosheid daar gunstiger zijn dan in de rest van de Unie. In re gio's van Doelstelling 2 met name is in de loop van de periode 1989-1998 de gemiddelde werkloosheid met 2,2 procentpunt afgenomen, tegen 1,3 procentpunt in de Unie als totaal.

De structurele steun heeft in de periode 1989-1999 significante effecten gehad in Griekenland en Portugal, waar het BBP aan het eind van deze jaren dankzij deze steun naar schatting respectievelijk 9,9% en 8,5% hoger lag dan aan het begin. In Ierland en Spanje was het effect met respectievelijk 3,7% en 3,1% minder sterk, maar de middelen uit de Structuurfondsen en het Cohesiefonds maken daar een kleiner deel van het BBP uit. Deze aanzienlijke bijdragen aan de groei gingen vooral in Ierland en Spanje gepaard met een meer bescheiden effect op de werkloosheid.

Versterking van het concurrentievermogen

De Structuurfondsen en het Cohesiefonds stimuleren niet alleen de vraag door verbetering van het inkomen in re gio's die steun ontvangen. Doordat ze bijdragen aan investeringen in infrastructuur en menselijk potentieel, versterken ze tevens het concurrentievermogen en de productiviteit, waardoor de inkomenssituatie ook op langere termijn gunstiger wordt. Structurele steun pakt dus de fundamentele oorzaken van regionale ongelijkheden aan en is gericht op versterking van de factoren die de basis vormen van duurzame groei. De nadruk ligt hierbij dan ook op verbetering van vervoerssystemen, steun aan het MKB, O&O en innovatievermogen, versterking van opleidingsstelsels en verbetering van het milieu.

De vervoersinfrastructuur is met de financiële inbreng van de Structuurfondsen en het Cohesiefonds aanzienlijk uitgebreid, waardoor bijvoorbeeld in Spanje door verbeteringen aan het net van autosnelwegen tijdsbesparingen van 20% zijn gerealiseerd en in Portugal bij vrachtvervoer per spoor een tijdsbesparing van 70% is bereikt.

Ongeveer eenzesde van de in re gio's van Doelstelling-1 gevestigde bedrijven heeft geld ontvangen uit steunmaatregelen voor het MKB, waardoor meer dan 300 000 nieuwe banen zijn geschapen. Wat de maatregelen van Doelstelling 3 betreft, kan worden gemeld dat, afhankelijk van het land en de doelgroepen, tussen 25% en 50% van de deelnemers aan gerichte beroepsopleidingen geplaatst kon worden.

Verbetering van de inzetbaarheid van werknemers in de Unie

De maatregelen die in het kader van Doelstelling 1 voor menselijk potentieel zijn genomen, hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van de betrokken re gio's, maar die welke zijn getroffen in het kader van Doelstelling 3 echter zijn een steun geweest om jongeren, langdurig werklozen en met uitsluiting bedreigden te helpen bij het vinden van werk. Doordat de omvang van de communautaire financiering in verhouding tot nationale uitgaven bescheiden is, was het echter in een context waarin nationale werkgelegenheidsprioriteiten in het algemeen het zwaarst wegen, vaak moeilijk maatregelen exact te richten op de beoogde doelgroep. Ofschoon medegefinancierde maatregelen als regel doeltreffender zijn naarmate ze sterker geconcentreerd worden op degenen voor wie het het moeilijkst is werk vinden, zijn de maatregelen toch maar in beperkte mate gericht geweest op de meest kwetsbare groepen. Niettemin is in de periode 1994-1999 het percentage deelnemers aan opleidingsprogramma's dat na afloop van de opleiding werk heeft gevonden, toegenomen. Dit percentage loopt uiteen van 30% tot 80%. Wat Doelstelling 4 betreft, waarvan de uitvoering moeilijk en traag op gang is gekomen, wijzen enkele evaluaties erop dat de zowel het concurrentievermogen van bedrijven is versterkt als de vaardigheden van bepaalde categorieën werknemers zijn vergroot.

Communautaire initiatieven - hogere toegevoegde waarde voor de Gemeenschap dankzij grens- overschrijdend en transnationaal karakter

Communautaire initiatieven hebben het mogelijk gemaakt een gemeenschappelijke aanpak te ontwikkelen voor problemen die zich ook voordoen in andere re gio's binnen de Unie. Op het punt van toegevoegde waarde voor de Gemeenschap zijn enerzijds de ontwikkeling van grensoverschrijdende en transnationale samenwerking in het kader van Interreg en anderzijds de voor Leader en Urban kenmerkende versterking van lokale partnerschappen van grote betekenis.

Procedures Structuurfondsen: efficiëntere inzet van overheidssteun

De op middellange termijn gerichte strategische programmering is van aanzienlijke invloed geweest op het nationale en regionale ontwikkelingsbeleid.

De Structuurfondsen hebben er tevens toe bijgedragen dat evaluatie van steunmaatregelen van de overheid meer ingang vindt en dat de resultaten daarvan duidelijker worden gerelateerd aan de ingezette financiële middelen. De vooruitgang in dit opzicht verschilt echter per lidstaat.

Communautaire steun is een doeltreffend middel om particulier kapitaal te mobiliseren en ook leningen te verwerven, in het bijzonder van de Europese Investeringsbank. Dat blijkt uit belangrijke infrastructuurprojecten in Griekenland.

Het partnerschapsbeginsel heeft ervoor gezorgd dat lokale gekozen vertegenwoordigers, maatschappelijke en economische organisaties, non-gouvernementele organisaties en verenigingen sterker worden betrokken bij de besluitvorming. De formele naleving van de verplichting buiten beschouwing gelaten, zijn er echter in de praktijk grote verschillen in de rol van de partnerschappen.

De financiële procedures zijn dikwijls ingewikkeld gebleken en een bron van vertragingen in de uitbetaling.

Vooruitzichten voor de programmaperiode 2000-2006

Hernieuwde inzet om de toegevoegde waarde van maatregelen van de Gemeenschap te waarborgen

Met de nieuwe regelgeving voor de Structuurfondsen voor de periode 2000-2006 streeft de Commissie naar versterking van de toegevoegde waarde van de maatregelen van de Gemeenschap en naar een betere zichtbaarheid daarvan. Vier aspecten verdienen hier speciale vermelding:

- een betere formulering van de communautaire prioriteiten in de vorm van richtsnoeren van de Commissie voor maatregelen met bijstand uit de Structuurfondsen, ook al blijven deze richtsnoeren op aandringen van de lidstaten 'indicatief';

- de duidelijk in de wetgeving vastgelegde verplichting om in verschillende stadia van het programmeringsproces partnerschappen op te zetten;

- de formulering en verspreiding van ideeën over het beleid van de Gemeenschap, met name via het in 1999 gepubliceerde Europees ruimtelijk ontwikkelingsperspectief (EROP);

- versterking en verbetering van de kwaliteit van werk, rekening houdend met de Werkgelegenheidsstrategie.

Vooruitzichten voor re gio's van Doelstelling 1

Omdat de Europese Raad van Berlijn heeft besloten de steun in vergelijking tot de voorgaande periode iets te verlagen, zal het effect van structuurmaatregelen op de economische groei kleiner worden dan in het verleden, met name in Spanje, Portugal en, vooral Ierland. Het effect op de investeringen blijft evenwel aanzienlijk, in het bijzonder in Portugal en Griekenland, en dit zal tot langetermijnstijgingen van de productiviteit leiden.

In andere re gio's van Doelstelling 1, met name de nieuwe Duitse Länder en Mezzogiorno, zullen de Structuurfondsen naar verwachting een duidelijk effect hebben op het aanbod, zij het kleiner dan in de voorgaande periode.

Een strategie gericht op fundamentele versterking van het concurrentievermogen

Via de richtsnoeren van de Commissie is het mogelijk geweest de strategie voor regionale ontwikkeling voor de periode 2000-2006 bij te stellen. In het algemeen ligt de nadruk nu meer op structurele grondslagen van het concurrentievermogen die bepalend zijn voor de langetermijngroei in re gio's van Doelstelling 1, in het bijzonder onderzoek en innovatie, informatietechnologie en menselijk potentieel.

Andere aanpassingen hebben bijvoorbeeld betrekking op een beter evenwicht tussen vervoersmodi ten gunste van het vervoer per spoor, minder rechtstreekse steun aan bedrijven en meer aandacht voor milieuoverwegingen en duurzame groei bij de formulering van beleid, en ook grotere aandacht voor stedelijke gebieden en gelijke kansen.

Streven naar doeltreffender beheer

Bij de hervorming van de Structuurfondsen in 1999 is de rol van evaluatie versterkt, vooral door de invoering van een prestatiereserve die in 2003 wordt toegewezen op basis van de uitkomsten bij de tussentijdse evaluatie. Evaluatie is hiermee tot een beheersinstrument gemaakt.

Het is nog te vroeg om lessen te trekken uit de vereenvoudiging die de nieuwe regelgevingsopzet met zich brengt, te meer omdat het proces van goedkeuring van programma's door de Commissie nog niet is afgerond. De aandacht van de Commissie gaat hierbij nu vooral uit naar de strategische aspecten van de programmering.

Bij de onderhandelingen met de betrokken lidstaten en re gio's heeft de Commissie daarom vooral aandacht voor de voorgestelde prioriteiten, terwijl de tenuitvoerlegging grotendeels aan de lidstaten en de verantwoordelijke instanties worden overgelaten.

Pas over een paar jaar zal een eerste evaluatie van het effect van deze decentralisatie mogelijk zijn. Daarbij moet dan vooral worden nagegaan of de decentralisatie voor de lidstaten en re gio's positief heeft gewerkt en moet worden geprobeerd te bepalen welke maatregelen nodig zijn voor een verdere vereenvoudiging van programmering en beheer.

Conclusies en aanbevelingen

Inleiding

Uit de gegevens die in het kader van dit verslag zijn bestudeerd, blijkt dat het communautaire cohesiebeleid in de voorbije programmaperiodes (1989-93 en 1994-99) een aantal opmerkelijke successen heeft geboekt. Dit is wellicht het meest zichtbaar en het duidelijkst in de re gio's met een ontwikkelingsachterstand, waar in economisch en sociaal opzicht een algemene inhaalslag waarneembaar is.

Zien we vooruit naar de volgende periode voor het regionaal beleid van de Gemeenschap - de huidige verstrijkt eind 2006- dan komt uit de analyse in dit verslag naar voren dat in het bijzonder rekening moet worden gehouden met:

- de aanzienlijke toename van de sociale, economische en territoriale verschillen die uit de uitbreiding van de EU voortvloeit;

- de verreikende consequenties van voortgaande maatschappelijke en economische tendensen als mondialisering, de radicale transformatie van de Europese economie in de richting van kennisgeoriënteerde activiteiten, en de veranderende leeftijdsopbouw van de bevolking, enz.

Daarnaast dient een toekomstige hervorming van het cohesiebeleid te worden aangegrepen om de toegevoegde waarde en de zichtbaarheid van het communautaire beleid te vergroten. In het ideale geval zou de hervorming gepaard moeten gaan met een versterking van de actie om ervoor te zorgen dat de andere terreinen van communautair beleid optimaal bijdragen tot de cohesie, uiteraard wel binnen het kader van de hoofddoelstellingen voor deze beleidsonderdelen.

Uitgaande van de analyse in dit verslag wordt in het hierna volgende gedeelte getracht om aan te geven welke de belangrijkste punten zijn die aan de orde moeten worden gesteld om de basis te leggen voor een discussie over het toekomstige cohesiebeleid. Het is hierbij van belang dat de hoofdpunten in een logische volgorde worden behandeld. De ervaring heeft geleerd dat discussies over een hervorming van het cohesiebeleid het overleg op lidstaatniveau (in de Raad) steeds meer wordt toegespitst op financiële aspecten. Bij de onderhandelingen over de financiële vooruitzichten voor 2000 tot 2006 ('Agenda 2000') bijvoorbeeld is in de discussie over het cohesiebeleid waarschijnlijk meer gesproken over de omvang van de financiering en de verdeling daarvan over de lidstaten dan over de inhoud van het beleid. Het zou logischer zijn te beginnen met inhoudelijke aspecten - en met name prioriteiten te bepalen voor het toekomstige beleid - en pas daarna te spreken over kwesties in verband met de werkmethoden om de doelstellingen te bereiken en over de uit te trekken financiële middelen.

Bevordering van factoren die cruciaal zijn voor convergentie

Om geloofwaardig te blijven, moet het communautaire cohesiebeleid die acties ondersteunen waarvoor de kans het grootst is dat ze zullen bijdragen aan het verkleinen van de economische, maatschappelijke en territoriale verschillen in de Unie. Een systeem dat uitsluitend op fiscale overdrachten is gebaseerd, is daarvoor niet genoeg. De Unie moet de factoren ondersteunen die essentieel zijn voor het versterken van het concurrentievermogen en die bijdragen aan het verminderen van de grote ongelijkheden binnen haar grenzen. Kortom, zowel voor als na de uitbreiding moet steun voor investeringen in infrastructuur en menselijk potentieel de kern van het communautaire cohesiebeleid blijven.

Het is niet eenvoudig om de prioriteiten exacter aan te geven dan in deze algemene formulering, zeker niet op een lange termijn als de periode na 2006. Zo is het vandaag de dag moeilijk zich een sociaal-economische ontwikkelingsstrategie voor te stellen waarin het bevorderen van nieuwe informatietechnologieën niet een hoofdonderdeel is, terwijl een decennium geleden maar weinigen zullen hebben voorzien hoe groot de rol en de betekenis van deze technologieën in de hedendaagse economie en samenleving zou worden. Ondanks deze moeilijkheden kunnen echter wel enkele referentiepunten worden aangegeven voor het denken over toekomstige prioriteiten.

In het algemeen is duidelijk dat productiviteit een sleutelfactor is voor de reële groei en convergentie van nationale en regionale economieën. En productiviteit wordt in hoge mate bepaald door de kwaliteit van menselijk potentieel, het peil van de infrastructurele voorzieningen en het innovatievermogen.

De kwaliteit van het arbeidsaanbod wordt voor een deel bepaald door het niveau van het onderwijs en voor een ander deel door de mate waarin mensen hun kennis en vaardigheden gedurende hun hele werkende leven actueel houden. Alles wijst erop dat het een essentieel probleem is geworden om de vaardigheden van de beroepsbevolking te laten corresponderen met die waaraan behoefte is in een economie die ingrijpende veranderingen ondergaat. Het probleem zal nog groter gezien de demografische vooruitzichten dat de beroepsbevolking in de komende tien jaar in de EU-15 waarschijnlijk afneemt, ook al zullen anderzijds de demografische onevenwichtigheden in een Unie van de 27 geringer zijn wegens de grotere aantallen jonge mensen in de kandidaat-lidstaten. Optimale inzet van al het menselijk potentieel is op langere termijn gezien duidelijk een essentiële opgave voor de Unie.

Toereikende infrastructurele voorzieningen van goede kwaliteit zijn een andere noodzakelijke voorwaarde voor economische ontwikkeling. In sommige sectoren, zoals telecommunicatie en wegvervoer, zijn in de Unie de regionale achterstanden inmiddels weggewerkt, maar in andere sectoren (bijvoorbeeld railvervoer en onderzoekcentra) is nog veel te doen, vooral in de minst ontwikkelde gebieden. Over de kandidaat-lidstaten is onvoldoende informatie voorhanden, maar de momenteel beschikbare analyses wijzen op grote lacunes in essentiële economische infrastructuur. Daarom moet prioriteit worden gegeven aan de ontwikkeling en uitbouw van de voornaamste transeuropese netwerken op het gebied van vervoer, telecommunicatie en energie, en de aansluiting daarop van regionale secundaire netwerken.

Naar verwachting zullen investeringen in kennis en in nieuwe communicatietechnologieën de basis blijven vormen van langetermijngroei in Europa. Voor de Unie als geheel is dit een positieve factor, al is er een tendens om de nieuwe met de kenniseconomie verbonden activiteiten te concentreren in bepaalde stedelijke gebieden, waardoor een dicht netwerk tussen de economieën in het centrale kerngebied van Europa. Om verbreding van de kloof tussen centrale gebieden en randgebieden (een reeds lang bestaand kenmerk van de EU-15) te voorkomen, zijn verdere investeringen in de nieuwe technologieën vereist om de randgebieden, ook de nieuwe als gevolg van de uitbreidingen naar het Oosten en het Zuiden, aan te sluiten op de grote Europese netwerken. Om de ontwikkeling naar een kenniseconomie en kennismaatschappij succesvol te doen verlopen, is echter ook een geïntegreerde aanpak vereist van onderwijs, opleiding, onderzoek en ontwikkeling, innovatie en informatisering.

Versterking van het innovatievermogen verlangt tenslotte meer aandacht voor de omgeving waarbinnen bedrijven werkzaam zijn. Zo is er met name behoefte aan verbetering van de interactie tussen bedrijven (vooral kleinere) en onderzoekcentra, universiteiten en overheidsinstellingen.

Een cruciaal aandachtspunt voor toekomstige actie: milieu en duurzame ontwikkeling

Het streven naar hogere productiviteit en groei voor een generatie mag niet ten koste gaan van volgende generaties, anders gezegd het ontwikkelingstraject dat wordt gevolgd, moet ook duurzaam zijn. Dit is een algemeen uitgangspunt dat bij alle investerings beslissingen dient te worden meegewogen.

Een kernoverweging is dat economische groei op lan gere termijn alleen duurzaam kan zijn bij zorgzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen. De beschikbaarheid en de kwaliteit van het water zijn specifieke problemen in de landen rond de Middellandse Zee. Samenwerking tussen landen is één manier om waterproblemen aan te pakken, maar zeker niet de enige. Andere mogelijkheden liggen in investeringen in afvalwaterzuivering, waterprijzen, en milieucontrole op verontreinigende lozin gen in het water.

Verder is het belangrijk investeringen te stimuleren die gericht zijn op beperking van de schade die bedrijven, de agrarische sector en huishoudens aan het milieu kunnen toebrengen. Hierbij moet met name worden gedacht aan installaties voor waterzuivering en de verwerking van huishoudelijk en industrieel afval. Investeringen in deze sector zijn een prioriteit in de kandidaat- lidstaten.

Prioriteiten voor economische en sociale cohesie

Volgens het Verdrag dient de Gemeenschap 'de harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap in haar geheel te bevorderen' en stelt ze zich in het bijzonder ten doel 'de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden re gio's en de achterstand van de minst begunstigde re gio's of eilanden, met inbegrip van de plattelandsgebieden, te verkleinen' (artikel 158).

Op basis van de analyses in het verslag met betrekking tot de langetermijnproblemen, maar ook de kansen die er voor de Unie liggen, is het mogelijk prioriteiten voor het toekomstige cohesiebeleid aan te wijzen met een economische, sociale of territoriale dimensie.

Bij wijze van illustratie volgt hier een aantal prioriteiten die alle een belangrijke territoriale dimensie hebben:

- De minst ontwikkelde gebieden. Deze gebieden blijven de voornaamste prioriteit voor het cohesiebeleid in de EU en de analyse in dit verslag bevestigt dat er nog altijd grote verschillen in inkomens en kansen bestaan tussen de minst ontwikkelde gebieden en de rest van de Unie, ook al is binnen de EU-15 een geleidelijke convergentiewaarneembaar. Door de uitbreiding zullen de verschillen echter weer toenemen.

- Nu de verschillen op het punt van bepaalde soorten infrastructuurvoorzieningen kleiner zijn geworden, hoeft in de achterstandsgebieden van de EU-15 het accent minder te worden gelegd op basisinvesteringen en moet daar meer aandacht gaan naar verhoging van het concurrentievermogen van het bedrijfsleven. De kandidaat-lidstaten hebben daarentegen nog aanzienlijke behoeften op het terrein van basisinfrastructuur.

- Na uitbreiding van de Unie staan al deze re gio's voor de uitdaging een innovatieve omgeving te scheppen, met als basis een goed gekwalificeerde beroepsbevolking, onderzoek en ontwikkeling en de informatiemaatschappij.

- Zelfs als de verschillen op het gebied van menselijk potentieel geleidelijk verdwijnen, dan nog blijft de last van het verleden in de vorm van een laag opleidingsniveau van de volwassen beroepsbevolking voor de EU-15 een uitdaging voor de lange termijn. In de kandidaat-lidstaten komt het er vooral op aan de beroepsbevolking snel aan te passen aan een moderne markteconomie.

- De stadsproblematiek is een kernaspect van economische, maatschappelijke en territoriale veranderingen. Stedelijke gebieden hebben een sleutelpositie in het streven naar cohesie en duurzame ontwikkeling.

- Steden zijn concentratiegebieden van allerlei ongelijkheden: probleembuurten met uitsluiting en grote armoede liggen er op korte afstand van wijken met een hoge welvaart.

- Stedelijke gebieden zijn ook de gebieden met de meest nijpende milieuproblemen.

- Steden zijn economische kernen voor de ontwikkeling van de omringende voorsteden en landelijke gebieden.

- Netwerken van grote steden kunnen een stimulans zijn voor het ontstaan van een meer evenwichtige en polycentrische vorm van ontwikkeling waarin middelgrote plaatsen en steden een sleutelrol kunnen spelen.

- De diversificatie van plattelandsgebieden. In het landelijke gebied zijn nog altijd ingrijpende veranderingen aan de gang. De toekomst van deze gebieden hangt in sterke mate af van hun verbindin gen met andere gebieden, waaronder ook steden.

- De agrarische sector is niet langer een belangrijke bron van werkgelegenheid, maar blijft wel de voornaamste grondgebruiker en is ook van beslissende betekenis voor de kwaliteit van het milieu en het landschap.

- Om plattelandsgebieden nieuw leven in te blazen en het inwonertal op peil te houden, moeten er nieuwe activiteiten buiten de landbouw worden ontwikkeld, met name in de dienstensector.

- Het cohesiebeleid moet bij de diversificatie van de plattelandseconomie een hoofdrol vervullen, in aanvulling op het beleid voor regionale ontwikkeling dat wordt gefinancierd vanuit het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Dit laatste is vooral gericht op aanpassing van de landbouw aan de nieuwe economische omstandigheden en op versterking van het concurrentievermogen van plattelandsgebieden.

- Grensoverschrijdende, transnationale en interregionale samenwerking. Dit is voor de Unie een prioriteit van de hoogste orde bij het streven naar integratie en het terugdringen van de economische en sociale versnippering als gevolg van nationale grenzen. De interne markt en grensoverschrijdende samenwerking hebben voor grensregio's een betere integratie met de rest van de Unie mogelijk gemaakt.

- De re gio's aan de interne grenzen van de EU-15 hebben met steun van Interreg nieuwe samenwerkingsvormen ontwikkeld, die nooit alleen als resultaat van de afschaffing van de nationale grenzen zouden zijn ontstaan. Hun sociale en economische situatie en hun integratie in de interne markt is de laatste jaren aanzienlijk verbeterd.

- Door de uitbreiding zullen opnieuw grensoverschrijdende maatregelen nodig worden, nu om samenwerking te bevorderen tussen de kandidaat-lidstaten en de Unie en ook voor steun aan gebieden in de kandidaat-lidstaten die grenzen aan derde landen in het Oosten en Zuiden, waaronder ook die aan de Middellandse Zee.

- De Unie dient transnationale samenwerkingszones te bevorderen, binnen een kader dat is aangepast aan de ontwikkeling van netwerken tussen regionale en lokale economieën en aan nieuwe vormen van bestuur.

- Herstructureringsgebieden. Het feit dat het Europese continent weer in een periode van economische groei is, heeft de vaak ernstige regionale gevolgen van herstructurering van het bedrijfsleven tot op zekere hoogte aan het oog onttrokken.

- In veel industrieën, zoals de textiel, de auto- industrie, de steenkool- en staalproductie, en ook in enkele dienstensectoren verdwijnen nog steeds banen. In dit verband is de vrijmaking van het handelsverkeer in textiel in 2005 een bijzondere uitdaging.

- Als die industrieën of sectoren in een bepaald gebied geconcentreerd zijn, dan kan dit ernstige gevolgen hebben voor de lokale en regionale economie, en kan het nodig zijn dat nieuwe mogelijkheden worden gestimuleerd en herscholing van mensen die hun baan kwijtraken, wordt bevorderd.

- Hoewel het ruimtelijk beleid van economische diversificatie moet stimuleren, moet het ook rekening houden met de spreiding van de activiteiten over de verschillende delen van de Unie.

- Gebieden met zwaarwegende geografische of natuurlijke handicaps. In bepaalde delen van de Unie stuit het streven naar volledige integratie met de rest van de Europese economie op problemen die te maken hebben met specifieke geografische of natuurlijke handicaps.

- Deze gebieden - ultraperifere re gio's, eilanden, bergstreken, perifere gebieden, streken met een zeer lage bevolkingsdichtheid - zijn voor behoud van het ecologische en culturele erfgoed van de Unie veelal van cruciale betekenis.

- Vaak hebben grote moeilijkheden om het wegtrekken van de bevolking te voorkomen.

- Extra kosten voor basisvoorzieningen, waaronder vervoerskosten, kunnen de economische ontwikkeling in de weg staan.

Binnen het beleid voor economische en sociale cohesie moeten ook prioriteiten worden gesteld die verband houden met werkgelegenheidsbeleid en sociaal beleid, die allebei zowel algemene als regionale effecten hebben. Voorbeelden zijn:

- Meer en betere banen. In sommige delen van de Unie komen worden maar weinig nieuwe banen gecreëerd en sluit het arbeidsaanbod slecht aan bij de vraag, wat de economische en sociale convergentie tussen de re gio's belemmert.

- Een meer strategische aanpak van het werkgelegenheidsbeleid voor de hele Unie zou een waardevol kader kunnen vormen voor het coördineren van communautaire actie. Uit de onderhandelingen over lopende programma's van het ESF is gebleken hoe waardevol een strategische aanpak zoals die via de Europese werkgelegenheidsstrategie kan zijn.

- Het werkgelegenheidsbeleid moet door middel van een proactieve aanpak anticiperen op de gevolgen van veranderingen binnen het bedrijfsleven.

- Het beleid moet beter worden gericht op de specifieke behoeften van zowel individuele personen als specifieke re gio's, omdat de verschillen in welvaart binnen de Unie immers voor een belangrijk deel te maken hebben met verschillen in kwalificaties en vaardigheden van de beroepsbevolking.

- Steun aan de nieuwe economie en de kennismaatschappij. De nieuwe economie heeft verreikende gevolgen voor zowel het tempo van veranderingen als de inhoud van het beleid. De gevaren van een opkomende digitale tweedeling in de samenleving maken heel duidelijk dat er actie moet worden ondernomen om de risico's van uitsluiting uit de informatiemaatschappij tegen te gaan.

- Levenslang leren is essentieel om te reageren op economische veranderingen. Het is daarbij belangrijk dat bij- en nascholing niet beperkt blijft tot mensen die al de hoogst gekwalificeerde functies bekleden.

- De toegang tot de hulpmiddelen van de informatiemaatschappij moet beter betaalbaar worden en computeranalfabetisme moet worden bestreden.

- In de afgelopen dertig jaar is in de Unie het scholingsniveau van de burgers sterk gestegen, vooral in de minst ontwikkelde gebieden. Er blijft echter ruimte voor verbetering van onderwijs- en opleidingsstelsel waar het gaat om het terugdringen de digitale tweedeling die dreigt te ontstaan. Dit geldt ook voor de kandidaat-lidstaten, waar vooral beroepsopleidingen veelal slecht zijn afgestemd op de behoeften van nieuwe sectoren.

- Sociale insluiting bevorderen. Armoede en sociale uitsluiting zijn binnen de Europese Unie nog onaanvaardbaar hoog. Veel van de oorzaken ervan zijn rechtstreeks te herleiden tot de arbeidsmarkt en het feit dat het beleid er niet in slaagt te voorzien in de behoeften van mensen die de nodige vaardigheden missen om op die markt te kunnen concurreren.

- Betere toegang tot de arbeidsmarkt, het scheppen van nieuwe kansen op werk en de ontwikkeling van vaardigheden zijn van groot belang in de strijd tegen sociale uitsluiting.

- Om het hardnekkige probleem van plaatselijk sociaal buitengesloten groepen beter te kunnen aanpakken, wordt het arbeidsmarktbeleid steeds meer lokaal van opzet, met bredere plaatselijke partnerschappen en initiatieven om in te spelen op specifieke plaatselijke behoeften. Lokale werkgelegenheidsontwikkeling, het 'derde element' van de Europese werk gele gen heids strategie, zou bij toekomstig communautair beleid een grotere rol kunnen krijgen.

- Het concept "additioneel beleid" - Europees beleid moet een aanvulling zijn op of een intensivering van het nationale beleid - moet worden toegepast op het beleid dat is gericht op sociale insluiting, eventueel aangevuld met toepassing van het concept "territoriaal beleid" (policy territoriality), waarbij wordt gestreefd naar sterkere geografische concentratie van schaarse middelen om zo het effect ervan te vergroten.

- Gelijke kansen. Discriminatie, in welke vorm ook, is een verspilling van talenten en middelen, terwijl de situatie meer en meer vraagt om optimale benutting van een beroepsbevolking die in de komende jaren in omvang gaat afnemen. Gelijke toegang tot de arbeidsmarkt is zowel een fundamenteel recht als een deugdelijk economisch beleid.

- Een beleid dat zich met kracht inzet voor het scheppen van een arbeidsmarkt die voor eenieder openstaat is een essentiële voorwaarde voor cohesie.

- Een beleid gericht op bevordering van en steun voor deelneming van vrouwen aan het arbeidsproces is een sleutelfactor voor het bereiken van de in Lissabon overeengekomen doelstelling ten aanzien van de arbeidsparticipatie.

- De grootste vooruitgang is te bereiken door het verschil in arbeidsparticipatie voor mannen en vrouwen terug te dringen.

De bovenstaande actieterreinen zijn op zich niet volstrekt nieuw, maar betekenen wel een nieuwe aanpak vergeleken met die welke tot dusver kenmerkend is geweest voor de prioritaire doelstellingen. Deze aanpak is tot op zekere hoogte geïnspireerd door de ervaringen die zijn opgedaan bij bepaalde communautaire initiatieven, zoals Urban en Leader. Deze hebben duidelijk gemaakt dat inspanningen die worden geconcentreerd op een duidelijk omlijnde Europese prioriteit en die op het juiste niveau geleverd, veel interesse kunnen opwekken en nieuwe ideeën en activiteiten kunnen genereren. En daarbij mag zeker niet voorbij worden gegaan aan het feit dat deze acties, wanneer ze succesvol zijn verlopen, waarschijnlijk heel veel hebben bijgedragen aan het scheppen van een positief beeld van het cohesiebeleid in de Unie.

De prioritaire actieterreinen mogen niet als simpele vervanging van de bestaande doelstellingen worden gezien. Gezien het hoge tempo van de economische veranderingen en de uitdagingen die dat meebrengt, moet bij het formuleren van het toekomstige beleid (en wellicht in het bijzonder wat de territoriale dimensie ervan betreft) niet alleen rekening worden gehouden met bestaande problemen, maar vooral ook worden geanticipeerd op de toekomstige. Er bestaat dan ook een fundamentele behoefte aan een cohesiebeleid met een meer globale visie op langere termijn en waarbij wordt gestreefd naar een proactieve aanpak. Dit betekent ook dat toekomstige beleid niet alleen gericht wordt op problemen, maar ook op kansen voor economische en sociale cohesie en het verkleinen van geografische onevenwichtigheden.

Laatstgenoemde aanpak is kenmerkend geweest voor het werk van de lidstaten en de Commissie dat heeft geleid tot het in 1999 te Potsdam aangenomen Europees ruimtelijk ontwikkelingsperspectief, dat een meer evenwichtige ruimtelijke ontwikkeling in Europa moest bevorderen. Aan de hand van dit werk zou de Commissie in een later stadium de andere instellingen van de Unie een strategie voor ruimtelijke ontwikkeling kunnen voorleggen als basis voor toekomstige beleid op dit terrein.

Samenvattend kan worden gezegd dat, voor een geconcentreerde inzet van de schaarse middelen, het toekomstige cohesiebeleid gericht moet worden op de factoren die convergentie bevorderen en op een beperkt aantal prioriteiten van communautair belang.

Welke methoden voor de uitvoering van het toekomstige sociaal-economische cohesiebeleid-

Agenda 2000 heeft, zoals in dit verslag is beschreven, veel verbeteringen in de uitvoeringsmethoden gebracht, maar het is gezien de nieuwe situatie met uitbreiding van de Unie, herziening van prioriteiten, en de noodzaak van verdere verbetering van de kosteneffectiviteit noodzakelijk om verder na te denken over de methoden om het beleid uit te voeren. In dit stadium kan alleen op de grote lijnen en de verschillende opties worden ingegaan. In het derde Cohesieverslag, dat over drie jaar verschijnt, zou dan duidelijker moeten worden gespecificeerd hoe het cohesiebeleid van de toekomst het best uitgevoerd kan worden.

De hoofdpunten waarop hieronder wordt ingegaan, zijn:

- doelgerichte inzet (concentratie) van de beperkte middelen die in een uitgebreide Unie beschikbaar zijn;

- de bijzondere uitdagingen samenhangend met de uitbreiding in de lopende periode;

- het cohesiebeleid in een uitgebreide Unie na 2006, inclusief een aantal financiële aspecten.

Doelgerichte inzet van de beperkte middelen die in een uitgebreide Unie beschikbaar zijn

Uitgangspunt is dat een toekomstig cohesiebeleid niet alleen gericht moet zijn op de nieuwe lidstaten en re gio's, maar ook op de re gio's in de huidige EU-15, waarvoor de analyse in dit verslag bevestigt dat daar nog altijd sprake is van grote regionale en territoriale verschillen.

Het is echter duidelijk dat bij het begin van de nieuwe programmaperiode in 2007 de situatie met nieuwe lidstaten, die bijna volledig bestaan uit re gio's met een algemene behoefte aan steun voor economische ontwikkeling, een ingrijpende herschikking van de inspanningen zal vergen om binnen een redelijk tijdsbestek een significante inhaalslag te kunnen uitvoeren. Tegelijk echter zullen er in de minst ontwikkelde re gio's van de EU-15 nog altijd behoeften zijn, ook al zullen die naar verhouding minder groot lijken.

Het fundamentele uitgangspunt moet zoals in het verleden zijn dat de beperkte middelen geconcentreerd worden op een beperkt aantal probleemgebieden en een beperkt aantal problemen van communautair belang, omdat alleen op die manier de vereiste kritische massa kan worden bereikt.

Voortzetting van prioritaire steun aan achterstandsgebieden

Om redenen van objectiviteit en doorzichtigheid is de meest geschikte aanpak om de steun te concentreren op gebieden die deze het hardst nodig hebben, dat de methode van directe gebiedsselectie (zie kader) verder wordt toegepast.

Het lijkt goed te blijven werken met het criterium van het BBP per hoofd van de bevolking (gemeten in koopkrachtstandaard, KKS) en ook het niveau waarop dat wordt toegepast (NUTS-2-regio's) , zoals ook naar voren komt uit de vergelijkende analyse in het eerste deel van dit verslag. Uit overwegingen van doelmatigheid en doorzichtigheid is het evenwel wenselijk te bepalen welke uitgangspunten bij het definiëren van de territoriale eenheden voor de statistiek (d.w.z. de re gio's) gehanteerd moeten worden.

Hoe moet worden bepaald vanaf welke drempel re gio's voor steun in aanmerking komen-

Bij de beslissing over de vraag vanaf welke drempel re gio's in aanmerking komen (op dit moment 75% van het gemiddelde hoofdelijk BBP in de Unie, zie kader), moet worden uitgegaan van de volgende twee overwegingen. Ten eerste gaat door de uitbreiding het gemiddelde hoofdelijk BBP in de Unie automatisch aanzienlijk omlaag. Volgens de meest recente gegevens (1998) zou bij toepassing van de drempel van 75% van het hoofdelijk BBP in een Unie met 27 lidstaten, de bevolking in de huidige EU-15 die voor bijstand uit hoofde van Doelstelling 1 in aanmerking komt met meer dan de helft afnemen. Daarmee komt de vraag aan de orde hoe moet worden omgegaan met de EU-15-regio's waar wel de situatie wel relatief is verbeterd, maar de feitelijke situatie niet verschilt van die vóór de uitbreiding.

Ten tweede zouden de onderlinge verschillen tussen achterstandsregio's in de uitgebreide EU groter zijn dan in de huidige EU: enkele re gio's zouden een BBP per hoofd van de bevolking hebben van ongeveer driekwart van het EU-gemiddelde, maar andere slechts van ongeveer een kwart. Verder gaat het niet alleen om meer re gio's, maar ook om grotere behoeften.

Vier mogelijkheden om de drempel voor het recht op steun te bepalen, en overgangssteun

Gezien de hierboven geschetste situatie zou voor het communautaire cohesiebeleid met betrekking tot de achterstandsgebieden een keuze kunnen worden gemaakt uit een van de volgende vier mogelijkheden:

- verdere toepassing van de huidige drempel van 75% van het EU-gemiddelde, ongeacht het aantal landen waarmee de Unie wordt uitgebreid. Bij deze optie komt een groot aantal EU-15-gebieden niet meer in aanmerking voor steun voor achterstandsgebieden, en is het afhankelijk van de prioriteiten en criteria voor steunverlening buiten de achterstandsgebieden of ze nog voor EU-steun in aanmerking blijven komen;

- dezelfde aanpak als hierboven, maar aangevuld met een regeling waarbij re gio's die nu aan de criteria van Doelstelling 1 voldoen maar straks boven de drempel uitkomen, overgangssteun ontvangen waarvan het niveau hoger is naarmate hun BBP dichter bij de drempel ligt. Denkbaar zijn dan twee niveaus van overgangssteun: een eerste niveau voor gebieden die op grond van hun convergentie aan het eind van de periode 2000-2006 binnen de EU-15 niet langer als achterstandsgebieden zouden worden aangemerkt, en een tweede - hoger - niveau voor de re gio's die zonder EU-uitbreiding beneden de 75%-drempel zouden zijn gebleven;

- toepassing van een drempel die hoger dan 75% van het gemiddelde BBP per hoofd van de bevolking van de uitgebreide EU wordt gelegd, om zo geheel of gedeeltelijk het effect te weg te nemen dat EU-regio's zuiver en alleen door het lagere gemiddelde BBP in de EU als gevolg van de uitbreiding 'automatisch' niet meer in aanmerking zouden komen voor steun. De drempel moet echter ook zo worden bepaald dat re gio's die aan het eind van de lopende programmaperiode in de EU-15 niet langer als achterstandsgebieden zouden worden beschouwd, worden uitgesloten;

- toepassing van twee drempels voor de steunverlening: één voor re gio's in de EU-15 en één voor de kandidaat-lidstaten, waardoor in feite twee soorten achterstandsgebieden worden onderscheiden. Financieel zou deze aanpak tot vergelijkbare uitkomsten kunnen leiden als de voorgaande, indien de hoogte van de steun per hoofd van de bevolking wordt gerelateerd aan het regionale welvaartsniveau.

Een belangrijk aspect is in dit verband ook het niveau van medefinanciering, dat wil zeggen de verhouding tussen communautaire en nationale financiële bijdragen. Na uitbreiding zullen de onderlinge verschillen in welvaart binnen de groep van landen van de categorie "achterstandsgebieden" zo groot zijn dat een speciaal maximum medefinancieringsniveau nodig kan zijn om rekening te houden met de lagere welvaart en de beperktere nationale begrotingsmiddelen van die armste lidstaten.

Objectieve criteria voor de verdeling van de financiële middelen

Gezien de omvang van de behoeften lijkt het moeilijk te verdedigen dat het aandeel van de totale beschikbare middelen dat wordt bestemd voor de achterstandsgebieden (met inbegrip van eventuele overgangssteun), zou moeten worden verlaagd.

De essentiële vraag is hoe ervoor kan worden gezorgd dat de verdeling van de financiële middelen zo objectief en zo goed mogelijk aansluit bij de behoeften. De in Agenda 2000 op dit vlak genomen beslissingen bewijzen dat aanzienlijke vooruitgang is geboekt met de toepassing van objectieve criteria die voor de gehele Unie gelden, althans voorzover het de minst ontwikkelde gebieden betreft. Dit was een van de belangrijkste uitkomsten van Agenda 2000, en deze aanpak moet ook in de toekomst een wezenlijk element van het 'acquis' op het gebied van cohesie blijven.

Er blijven echter nog vragen te beantwoorden, waaronder de volgende:

- Moeten de tot nu toe gehanteerde criteria - bevolking, regionale en nationale welvaart, en werkloosheid - bij de volgende ronde worden uitgebreid met arbeidsparticipatie, gezien de huidige vooruitzichten voor de arbeidsmarkt en de uitspraken van de Europese Raad van Lissabon hierover- Deze vraag dient te worden bezien in het licht van de ontwikkeling van de structurele werkloosheid in re gio's van Doelstelling 1 in de komende jaren. Momenteel hebben veel van deze re gio's nog zeer hoge werkloosheidscijfers.

- Moeten de structurele verschillen tussen de re gio's en het EU-gemiddelde worden opgenomen bij de criteria voor de toewijzing van middelen-

- Moet de prestatiereserve een groter deel worden van de Structuurfondsen- Het lijkt vrijwel zeker wenselijk om de voorwaarden bij dit instrument te verscherpen om de verwachte resultaten te bereiken, ook al met het oog op een goed financieel beheer.

Behoud van het elan ten gunste van een objectieve methode is sterk afhankelijk van het gezamenlijke werk van Eurostat, het statistische bureau van de Commissie, en de nationale bureaus voor de statistiek om de kwaliteit van de op communautair niveau geharmoniseerde gegevens te verbeteren. Om in de toekomst met succes de lijsten van achterstandsgebieden te kunnen vaststellen, is het dan ook van prioritair belang dat de statistische gegevens worden uitgebreid tot de kandidaat-lidstaten en dat informatie beschikbaar komt over koopkrachtstandaard op regionaal niveau.

Indirecte regioselectie voor de rest van de Unie-

Achterstandsgebieden zijn niet de enige re gio's met structurele problemen. Het cohesiebeleid moet ook aan andere delen van de Unie steun blijven verlenen om acties van gemeenschappelijk belang te stimuleren. Aan ge zien hiervoor de middelen beperkter zijn dan voor de steun aan de minst ontwikkelde gebieden, is het essentieel dat de steun heel gericht wordt verleend.

In het licht van de problemen de directe selectie van re gio's van Doelstelling 2 voor de periode 2000-2006, lijkt het dat de concentratie in de besteding van de middelen beter zou kunnen worden bereikt via indirecte regioselectie. De methode (zie kader) heeft immers als kenmerk dat de concentratie van middelen een integrerend onderdeel is van het programmeringsproces. De Commissie zou dan geen starre selectiecriteria hanteren, maar slechts een ondergrens voor het niveau van totale financiële overheidssteun - dus steun uit nationale en communautaire bronnen samen - bepalen, om te waarborgen dat de ingezette middelen de kritische massa hebben die nodig is om echt effect te sorteren (zoals bij het Urban-initiatief).

In die situatie zou de programmering van de verschillende prioritaire acties moeten plaatsvinden op basis van de toewijzing van bedragen per lidstaat. Dit kan op verschillende manieren, maar de eenvoudigste is waarschijnlijk een toewijzing per lidstaat op basis van de grootte van de bevolking (buiten de minst ontwikkelde gebieden), aangepast aan de hand van een geschikte indicator of geschikte indicatoren voor de sociaal-economische omstandigheden. Uitgaande van het hun toegewezen bedrag zouden de lidstaten op nationaal en regionaal niveau acties programmeren op een beperkt aantal prioritaire actieterreinen zoals eerder genoemd. Een door de Commissie op te stellen strategische visie over prioriteiten en kansen op gebieden die van belang zijn voor de Gemeenschap zou een belangrijke rol krijgen om de inspanningen in elke lidstaat in te passen in een communautaire context..

Verder dienen ook de nationale en/of transnationale programmeringsmethoden aandacht te krijgen, met name op het punt van de rol van de lidstaten en de Commissie, partnerschappen, technieken voor analyse per gebied, en de criteria voor de begeleiding van communautaire actie.

Speciale gevallen

De huidige grensregio's van de Unie hebben, zoals in Deel 1 van dit verslag te zien is, in het algemeen on ge veer hetzelfde ontwikkelingsniveau bereikt als de rest van de Unie. Dit bewijst de waarde van de communautaire maatregelen voor deze gebieden. Het lijkt dan ook logisch dat programma's voor grensoverschrijdende samenwerking een onderdeel worden van de maatregelen van de Structuurfondsen ("mainstreaming").

Grensregio's met een achterblijvende ontwikkeling zouden uiteraard op dezelfde basis als andere achterstandsregio's voor steun in aanmerking komen, indien ze aan de vastgestelde algemene criteria voldoen.

De ultraperifere gebieden van de Unie hebben speciale handicaps die het gevolg zijn van de afstand tot de rest van de Unie. Hun speciale positie komt ook ter sprake in het Verdrag. Artikel 299, lid 2, maakt het mogelijk om binnen het communautaire beleid maatregelen te behouden en te intensiveren om de integratie van deze re gio's met de rest van de Unie te bevorderen, rekening houdend de speciale situatie van deze gebieden. In maart 2000 heeft de Commissie hiertoe een strategie voor duurzame ontwikkeling in de ultraperifere gebieden vastgesteld. Zij heeft al nieuwe initiatieven genomen op het terrein van overheidssteun, landbouw, de Structuurfondsen, belasting- en douanebeleid, en betere coördinatie tussen de Structuurfondsen en het Europees Ontwikkelingsfonds voor de gebieden waaronder deze re gio's vallen. De Commissie heeft toegezegd te onderzoeken hoe in toekomstig cohesiebeleid het best aan de behoeften van deze re gio's kan worden voldaan.

Bijzondere opgaven in samenhang met uitbreiding in de lopende programmaperiode van de Structuurfondsen

Sinds de hervorming van de Structuurfondsen in 1988 is het communautaire cohesiebeleid op punten als toezicht, evaluatie en beheer voortdurend versterkt.

Dat is de context waarin de kandidaat-lidstaten zich voorbereiden op hun toetreding tot de Unie. Ze ontvan gen daarvoor steun via de pretoetredingsinstrumenten, terwijl een groot deel van de middelen van het Phare-programma in de komende tijd zal worden besteed aan programma's van het type van Doelstelling 1. Dat gebeurt binnen een planningskader op middellange termijn, dat weliswaar slechts een 'indicatief' karakter heeft, maar er wel op voorbereidt om toekomstige communautaire steun uit de Structuurfondsen te programmeren in het kader van een beleidsstrategie.

De Commissie moet de nodige stappen nemen om ervoor te zorgen dat, zoals bij de EU-15, in de programma's rekening wordt gehouden met de situatie en de specifieke problemen van de nieuwe lidstaten. Verder moet ze er naar streven de betrokken autoriteiten te helpen hun programma's vast te stellen in het licht van communautaire prioriteiten.

De administratieve capaciteit van de overheden in de kandidaat-lidstaten

De uitvoering van een regionaal ontwikkelingsbeleid is een nieuwe opgave voor de overheden in de kandidaat-lidstaten, die maar over beperkte middelen beschikken. Deze landen zijn gewend aan een centrale-planeconomie met een centraal plan en kennen geen traditie van regionaal beleid en van de decentralisatie die dit vereist.

Het proces voor opbouw van het overheidsapparaat ("institutionele opbouw") is dan ook heel belangrijk, vooral vergeleken met eerdere uitbreidingen van de Gemeenschap, toen het voldoende was het nationale beleid en de nationale wetgeving zo aan te passen dat met de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsen kon worden begonnen.

Het eerste doel is nu dat beleid op nationaal niveau tot stand komt. Hiervoor is een speciaal voorbereidingsprogramma (SPP-Special Preparatory Program) uitgevoerd dat de kandidaat-lidstaten in staat stelt zich met steun van Phare voor te bereiden voor de tenuitvoerlegging van de Structuurfondsen. In dat verband is een bevoegde instantie in het leven geroepen en zijn de nodige procedures vastgesteld, met name ook voor de coördinatie tussen ministeries. Verder moesten begrotingsprocedures worden ontwikkeld, die medefinanciering van programma's door de ministeries en ook het beheer van en toezicht op het gebruik van communautaire middelen mogelijk maken.

Daarnaast bestaat er behoeft