Brussel, 2.2.2005

SEC(2005) 149 definitief

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Estland voor de periode 2004-2008

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[1] is bepaald dat niet-deelnemende lidstaten, dat wil zeggen de lidstaten die de eenheidsmunt niet hebben aangenomen, bij de Raad en de Commissie een convergentieprogramma moeten indienen. Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties door de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité dient de Raad vervolgens advies uit te brengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedure door de Raad kan worden onderzocht.

De lidstaten die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, nemen niet deel aan de eenheidsmunt, maar moeten te zijner tijd voldoen aan de convergentiecriteria, waaronder het criterium inzake de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, om de euro te kunnen invoeren.

De lidstaten die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, hebben toegezegd hun convergentieprogramma uiterlijk op 15 mei 2004 en een eerste actualisering ervan tegen het einde van 2004 in te dienen. Het eerste convergentieprogramma van Estland voor de periode 2004-2008 werd op 1 mei 2004 ingediend en op 5 juli 2004 door de Raad beoordeeld. Op 1 december 2004 heeft Estland een actualisering van het convergentieprogramma ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit geactualiseerde programma verricht en daarbij rekening gehouden met de economische najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, de gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s[2], de algemeen aanvaarde methode voor de schatting van de potentiële productie en de conjunctuurgezuiverde saldi, de aanbevelingen in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid voor de periode 2003-2005 en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid[3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

- De eerste actualisering van het Estlandse convergentieprogramma is op 1 december 2004 ingediend bij de Europese Commissie. Het programma, dat de periode 2004-2008 bestrijkt, is in overeenstemming met de gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s.

- In het in het programma gepresenteerde macro-economische scenario wordt uitgegaan van een reële BBP-groei van 5,6% in 2004. Deze zal vervolgens naar verwachting versnellen tot 5,9% in 2005 en zich stabiliseren op 6% per jaar in de periode 2006-2008. Deze percentages liggen iets lager dan in de najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie, waarin groeicijfers van 5,9% voor 2004, 6% voor 2005 en 6,2% voor 2006 worden voorspeld. Beide projecties blijven onder de Commissieramingen van de potentiële productiegroei voor de jaren 2004-2007. Afgaande op de momenteel beschikbare informatie, en met name gezien het feit dat het feitelijke groeitempo in de eerste drie kwartalen van 2004 6,3% op jaarbasis heeft bedragen, alsook gelet op de reputatie van de Estlandse autoriteiten dat hun prognoses doorgaans aan de voorzichtige kant zijn, kan het aan het programma ten grondslag liggende scenario als aannemelijk worden beschouwd. Het hoge tekort op de externe rekening blijft de voornaamste macro-economische onevenwichtigheid waaraan Estland in de nabije toekomst het hoofd moet bieden. Dit tekort is grotendeels toe te schrijven aan de grote investeringsbehoefte van de economie. Deze investeringen zijn nodig om het inkomensniveau naar het EU-gemiddelde te tillen. Hoewel in het programma wordt uitgegaan van een voortdurende verkleining van het externe tekort als gevolg van structurele verbeteringen van de handelsbalans, is het in het licht van de huidige trends en de beperkte betrouwbaarheid van de handelsgegevens aangewezen voorzichtigheid te betrachten.

- Estland is op 28 juni 2004 met een standaardfluctuatiemarge tot het WKM II toegetreden en heeft zich er tegelijkertijd eenzijdig toe verbonden de bestaande currency-boardregeling te behouden. De harde koppeling aan de euro, die door een sterke beleidsdiscipline werd ondersteund, heeft ertoe bijgedragen dat de inflatie in de Estlandse economie in de afgelopen jaren vrij snel werd teruggedrongen. Vooral onder invloed van het effect van de toetreding tot de EU is de jaarlijkse HICP-inflatie weliswaar gestegen tot 3% in 2004, maar de verwachting is dat zij op middellange termijn wederom zal afnemen. De Estlandse geldmarktrente en rentetarieven voor bankkrediet bevinden zich op een historisch dieptepunt als gevolg van de ontwikkelingen in de eurozone en de aanhoudende renteconvergentie.

- Het geactualiseerde programma mikt op een begrotingssituatie die gedurende de gehele programmaperiode vrijwel in evenwicht is of een gering overschot vertoont. Voor 2004 wordt een begrotingsoverschot van 1% van het BBP verwacht. Vanaf 2005 wordt een sluitende begroting nagestreefd. Aangenomen wordt dat de krachtige groei van de activiteit ertoe zal leiden dat de openbare investeringen en de overheidsconsumptie als percentage van het BBP een daling te zien zullen geven, terwijl de nominale uitgaven voor beide posten zullen stijgen. Tegelijkertijd zal de inkomstenquote vooral vanwege het netto-effect van de lopende belastinghervorming verminderen. Hoewel de algemene strategie ongewijzigd is gebleven in vergelijking met het programma van mei 2004, is het verwachte begrotingsoverschot voor 2004 opwaarts herzien van 0,7% tot 1% van het BBP. Voor alle jaren van de programmaperiode zijn de prognoses voor de BBP-groei in opwaartse richting bijgesteld, al lijken zij nog steeds aan de voorzichtige kant te zijn.

- De risico’s die aan de in het programma vervatte begrotingsprognoses verbonden zijn, lijken elkaar grotendeels in evenwicht te houden. Enerzijds laat het behoedzame macro-economische scenario vermoeden dat de ontvangsten hoger en de uitgaven iets lager kunnen uitvallen dan geraamd. Estland heeft de afgelopen jaren immers de reputatie opgebouwd dat het doorgaans voorzichtige prognoses opstelt en dat het de begrotingsdoelstellingen herhaaldelijk overtreft. Anderzijds kunnen onverwachte tegenvallers aan de ontvangstenzijde als gevolg van de geplande belastingverlagingen of een ongunstig effect van exogene schokken op de groei niet volledig worden uitgesloten.

- In het licht van deze risicobeoordeling lijkt de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie te volstaan om de in het stabiliteits- en groeipact vastgelegde middellangetermijndoelstelling van een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is, gedurende de gehele programmaperiode te verwezenlijken. De strategie lijkt tevens een veiligheidsmarge te bieden die groot genoeg is om te voorkomen dat de tekortdrempel van 3% van het BBP bij normale macro-economische schommelingen wordt overschreden.

- De schuldquote zou in 2004 4,8% van het BBP hebben bedragen, hetgeen aanzienlijk minder is dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP en tevens het laagste cijfer is van de hele EU. In het programma wordt voorspeld dat de schuldquote tijdens de programmaperiode nog met 1,9 procentpunt zal teruglopen.

- Het geactualiseerde programma bevat een beknopte analyse van het regeringsprogramma van structurele hervormingen, dat vooral gericht is op verbetering van de infrastructuur van het land (waartoe ook EU-middelen worden ingezet), het onderwijssysteem en de gezondheidszorg, alsook op een actief arbeidsmarktbeleid en de bevordering van innovatie en onderzoek. In het programma worden tevens maatregelen geschetst met het oog op een verdere versterking van het begrotingsproces door middel van een meerjarig begrotingskader, en met het oog op het bewerkstelligen van een grotere transparantie en betrouwbaarheid van de nominale uitgavenplafonds aan de hand van mechanismen voor het verrichten van systematische evaluaties. Het is de bedoeling dat de tekorten bij de lagere overheden worden beteugeld door de kredietopneming van deze overheden beter te coördineren met die van de centrale overheid en hen er tevens toe te verplichten een tussentijds begrotingskader op te stellen, maxima voor hun jaarlijkse tekorten in acht te nemen en reserves op te bouwen. Er mag redelijkerwijze worden verwacht dat de hervormingen, waarvan het merendeel reeds is aangevat of momenteel in wetgeving wordt gegoten, tot een verbetering van de groeivoorwaarden van de Estlandse economie zullen leiden en tegelijkertijd niet alleen de prikkels om te werken zullen vergroten, nieuwe banen zullen scheppen en de belastingontwijking zullen ontmoedigen, maar ook de begrotingsdiscipline bij zowel de vakministeries als de lagere overheden in de hand zullen werken. Met name op de arbeidsmarkt waren in 2004 reeds bemoedigende eerste resultaten merkbaar.

- Estland lijkt zich in een gunstige positie te bevinden op het gebied van de houdbaarheid op lange termijn van de openbare financiën, waarvan de verwachte budgettaire kosten van de vergrijzing een belangrijk aspect vormen. Een lage overheidsschuld, aanzienlijke financiële reserves van de overheid en een begrotingsstrategie op middellange termijn die volledig in overeenstemming is met de doelstelling van een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, in combinatie met geloofwaardige en grondige hervormingen van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg waarmee wordt beoogd de budgettaire druk op langere termijn te verlichten, moeten een blijvende houdbaarheid van de openbare financiën garanderen.

- Het in de actualisering geschetste economische beleid is grotendeels in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën. Het hoger dan verwachte begrotingsoverschot in 2004 spoort met de aanbeveling om een procyclisch begrotingsbeleid te vermijden. Gelet op het feit dat het tekort op de externe rekening in 2004 wellicht geen al te grote (of zelfs helemaal geen) daling te zien heeft gegeven, kan een snelle vermindering van het begrotingsoverschot er evenwel toe leiden dat de gevolgde begrotingsstrategie in onvoldoende mate bijdraagt tot de correctie van de externe onevenwichtigheid.

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Estland vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een

ADVIES VAN DE RAAD

overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het geactualiseerde convergentieprogramma van Estland voor de periode 2004-2008

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid[4], en met name op artikel 9, lid 3,

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [17 februari 2005] heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Estland voor de periode 2004-2008 behandeld. Het programma voldoet aan de gegevensvereisten van de herziene gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma’s.

In het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat de reële BBP-groei zal aantrekken van 5,6% in 2004 tot gemiddeld 6,0% in de rest van de programmaperiode. Afgaande op de momenteel beschikbare informatie lijkt dit scenario op aannemelijke groeihypothesen gebaseerd te zijn. Ook de programmaprognoses voor de inflatie lijken realistisch.

Estland mikt op een begrotingssituatie die gedurende de gehele programmaperiode vrijwel in evenwicht is of een gering overschot vertoont. Voor 2004 wordt in het programma uitgegaan van een begrotingsoverschot van 1% van het BBP, wat 0,3% meer is dan het in het programma van mei 2004 geplande overschot. Vanaf 2005 wordt een sluitende begroting nagestreefd, zoals ook in het vorige programma het geval was. Aangenomen wordt dat de overheidsinvesteringen in 2004 met 1 procentpunt van het BBP zijn gestegen tot 4,4% en tegen 2008 zullen afnemen tot 3,9%, waarmee zij ruim boven het EU-gemiddelde blijven (2,4% van het BBP in 2004).

De risico’s die aan de in het programma vervatte begrotingsprognoses verbonden zijn, lijken elkaar grotendeels in evenwicht te houden. Enerzijds laat het behoedzame macro-economische scenario vermoeden dat de ontvangsten hoger en de uitgaven iets lager kunnen uitvallen dan geraamd. Estland heeft de afgelopen jaren immers de reputatie opgebouwd dat het doorgaans voorzichtige prognoses opstelt en dat het de begrotingsdoelstellingen herhaaldelijk overtreft. Anderzijds kunnen onverwachte tegenvallers aan de ontvangstenzijde als gevolg van de geplande belastingverlagingen of een ongunstig effect van exogene schokken op de groei niet volledig worden uitgesloten. Gezien het evenwicht tussen de positieve en negatieve risico’s lijkt de in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie te volstaan om de in het stabiliteits- en groeipact vastgelegde middellangetermijndoelstelling van een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is, gedurende de gehele programmaperiode (2004-2008) te verwezenlijken. De strategie lijkt tevens een veiligheidsmarge te bieden die groot genoeg is om te voorkomen dat de tekortdrempel van 3% van het BBP bij normale macro-economische schommelingen wordt overschreden.

De schuldquote zou in 2004 4,8% van het BBP hebben bedragen, hetgeen aanzienlijk minder is dan de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 60% van het BBP en tevens het laagste cijfer is van de hele EU. In het programma wordt voorspeld dat de schuldquote tijdens de programmaperiode nog met 1,9 procentpunt zal teruglopen.

Estland lijkt zich in een gunstige positie te bevinden op het gebied van de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn, ondanks de verwachte aanzienlijke budgettaire kosten van de vergrijzing. Een lage overheidsschuld, aanzienlijke financiële reserves van de overheid en een begrotingsstrategie op middellange termijn die volledig in overeenstemming is met de doelstelling van een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, in combinatie met geloofwaardige en grondige hervormingen van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg waarmee wordt beoogd de budgettaire druk op langere termijn te verlichten, moeten een blijvende houdbaarheid van de openbare financiën garanderen.

Het in de actualisering geschetste economische beleid is grotendeels in overeenstemming met de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van de openbare financiën. Het hoger dan verwachte begrotingsoverschot in 2004 spoort met de aanbeveling om een procyclisch begrotingsbeleid te vermijden. Gelet op het feit dat het tekort op de externe rekening in 2004 wellicht geen al te grote (of zelfs helemaal geen) daling te zien heeft gegeven, kan een snelle vermindering van het begrotingsoverschot er evenwel toe leiden dat de gevolgde begrotingsstrategie in onvoldoende mate bijdraagt tot de correctie van de externe onevenwichtigheid.

Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

Reëel BBP (Verandering in %) | CP dec 2004 | 5,6 | 5,9 | 6,0 | 6,0 | 6,0 |

COM okt 2004 | 5,9 | 6,0 | 6,2 | n.b. | n.b. |

CP mei 2004 | 5,3 | 5,8 | 5,6 | 5,9 | 5,8 |

HICP-inflatie* (%) | CP dec 2004 | 3,3 | 3,2 | 2,5 | 2,8 | 2,8 |

COM okt 2004 | 3,4 | 3,5 | 2,8 | n.b. | n.b. |

CP mei 2004 | 3,1 | 3,0 | 2,8 | 2,8 | 2,8 |

Overheidssaldo (% van het BBP) | CP dec 2004 | 1,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |

COM okt 2004 | 0,5 | 0,2 | 0,1 | n.b. | n.b. |

CP mei 2004 | 0,7 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |

Primair saldo (% van het BBP) | CP dec 2004 | 1,3 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |

COM okt 2004 | 0,8 | 0,4 | 0,3 | n.b. | n.b. |

CP mei 2004 | 1,0 | 0,3 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |

Bruto overheidsschuld (% van het BBP) | CP dec 2004 | 4,8 | 4,6 | 4,3 | 3,1 | 2,9 |

COM okt 2004 | 4,8 | 4,4 | 4,2 | n.b. | n.b. |

CP mei 2004 | 5,4 | 5,1 | 4,7 | 3,4 | 3,2 |

Noot: * In het programma wordt verwezen naar de nationale CPI-definitie in plaats van naar het HICP. Bronnen: convergentieprogramma (CP); najaarsprognoses 2004 van de diensten van de Commissie (COM). |

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de

volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, document EFC/ECFIN/404/01–REV 1 van 27.6.2001, door de Raad (Ecofin) op 10.7.2001 bekrachtigd.

[3] COM(2002) 668 van 27.11.2002.

[4] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op

de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.