Bekendmaking van de Commissie betreffende de alliantie tussen KLM Royal Dutch Airlines en Northwest Airlines, Inc. (zaak COMP/D-2/36.111 - procedure van artikel 85 (ex 89) van het EG-Verdrag)

(2002/C 181/03)

(Voor de EER relevante tekst)

1. PROCEDURE

1. KLM Royal Dutch Airlines ("KLM") en Northwest Airlines inc. ("NW") hebben sedert het begin van de jaren negentig verschillende samenwerkingsovereenkomsten gesloten. In januari 1993 nam hun samenwerking de vorm aan van een "alliantieovereenkomst" op grond waarvan KLM en NW weliswaar hun eigen identiteit als onderneming behielden, maar de facto als een enkele entiteit fungeerden(1). De KLM/NW-alliantie is niet bij de Commissie aangemeld.

2. Op 3 juli 1996 leidde de Commissie een procedure in krachtens artikel 85 (toen nog artikel 89) van het EG-Verdrag(2) teneinde de verenigbaarheid van de alliantie tussen KLM en NW ("de partijen") met artikel 81 van het EG-Verdrag (zaak COMP/D-2/36111) te onderzoeken. Deze procedure heeft uitsluitend betrekking op de tranatlantische diensten van de KLM/NW-alliantie.

3. In 1997 en 1998 werden er bekendmakingen in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen gepubliceerd waarin de verschillende samenwerkingsovereenkomsten tussen KLM en NW werden beschreven en waarin derden werd verzocht hun opmerkingen te maken(3). Tussen 1996 en 2002 verstrekten de partijen de Commissie op haar verzoek nadere informatie over een aantal zaken.

2. DE PARTIJEN

4. KLM is een onderneming die nationale en internationale lijn- en chartervluchtdiensten exploiteert, alsmede bepaalde aanverwante activiteiten verricht. De Nederlandse staat heeft 14,1 % van de aandelen in KLM in handen. De overige aandelen (84,9 %) zijn in het bezit van particuliere aandeelhouders. De aandelen van KLM staan aan verschillende beurzen genoteerd. Amsterdam Schiphol is de hub van KLM. In 2000 voerde KLM directe lijnvluchten uit naar 144 bestemmingen, waarvan 66 buiten Europa, en vervoerde zij 16,2 miljoen passagiers, waarvan 17 % op de Noord-Atlantische routes. De omzet van KLM bedroeg in 2000/2001 6960 miljoen EUR en qua reizigersaantallen was KLM de nr. 22 van de wereld.

5. NW, een dochteronderneming van Northwest Airlines Corporation, is een Amerikaanse luchtvaartmaatschappij die zich hoofdzakelijk bezighoudt met het commerciële reizigers- en vrachtvervoer en rechtstreeks verbindingen onderhoudt met meer dan 155 steden in 24 landen in Noord-Amerika, Azië en Europa. Het mondiale netwerk van Northwest omvat binnenlandse hubs in Detroit, Minneapolis/St. Paul en Memphis, alsmede een uitgebreid routestelsel over de Stille Oceaan met hubs in Tokyo en Osaka, en een mondiale alliantie met Continental Airlines, Inc, die evenwel geen transatlantische routes omvat. NW is de op drie na grootste luchtvaartmaatschappij ter wereld gerekend naar reizigersaantallen.

3. DE ALLIANTIEOVEREENKOMST

6. De samenwerking tussen KLM en NW begon in 1991 toen KLM en NW overeenkomsten inzake voorbehouden capaciteit ("blocked-space agreements") aangingen voor hun hub-to-hub-routes Amsterdam-Minneapolis ("AMS-MSP") en Amsterdam-Detroit ("AMS-DTW"). Krachtens deze overeenkomsten exploiteert KLM diensten en kocht en verkocht NW voor eigen financieel risico zitplaatsen op de door KLM geëxploiteerde vliegtuigen.

7. De overeenkomsten inzake voorbehouden capaciteit werden op 9 maart 1992 vervangen door een "code sharing"-overeenkomst tussen de partijen. Naar aanleiding van de "Open Skies Agreement" die in datzelfde jaar tussen de VS en Nederland werd gesloten, werd de samenwerking tussen KLM en NW op 9 september 1992 verder geïntensiveerd met de ondertekening van de overeenkomst tussen KLM en Northwest inzake commerciële samenwerking en integratie, die vanaf januari 1993 van kracht werd. Op grond van laatstgenoemde overeenkomst ("de alliantie")(4) integreerden de partijen hun diensten en opereerden zij als één enkele vervoersmaatschappij, hoewel zij hun eigen identiteit als onderneming behielden. De alliantie heeft betrekking op de Noord-Atlantische routes, de routes tussen Nederland en India en de bijbehorende "feeder routes". De belangrijkste onderdelen van de alliantie zijn als volgt(5):

a) code sharing: KLM en NW voeren gezamenlijke vluchtnummers in ("code sharing") voor alle vluchten die in het kader van de gemeenschappelijke onderneming worden uitgevoerd en op alle vluchten waarvoor er andere vormen van financiële samenwerking tussen KLM en NW bestaan;

b) het delen van kosten en baten in het kader van een gemeenschappelijke onderneming: iedere partner brengt het verschil tussen zijn inkomsten uit het vliegverkeer en de exploitatiekosten in de gemeenschappelijke onderneming in en deelt in de hieruit voortvloeiende totale bijdrage op 50/50-basis;

c) gezamenlijke prijsstelling: KLM stelt de prijzen vast voor de diensten van zowel KLM als NW voor passagiers afkomstig uit Europa, terwijl NW de prijzen vaststelt voor diensten aan alle passagiers die afkomstig zijn uit Noord-Amerika;

d) coördinatie van capaciteit: een werkgroep routenetwerk is belast met de coördinatie en toewijzing van capaciteit aan de gemeenschappelijke onderneming en bepaalt per seizoen welke partner in de gemeenschappelijke onderneming welke diensten zal verstrekken. De capaciteit voor non-stop transatlantische vluchten tussen Noord-Amerika en Europa wordt in het kader van de gemeenschappelijke onderneming gelijkelijk verdeeld tussen KLM en NW;

e) coördinatie van netwerkontwikkeling en marketing- en verkoopactiviteiten: KLM en NW vermijden overlapping van elkaars verkoopsactiviteiten; de verkoop voor KLM en NW in Noord-Amerika valt onder de verantwoordelijkheid van NW, terwijl NW KLM vertegenwoordigt bij verkopen in Europa die niet onder de gemeenschappelijke onderneming vallen;

f) gecombineerde frequent flyer programma's (FFP's): KLM en NW hebben gescheiden maar volledig op elkaar afgestemde FFP's. De beloningstructuren zijn identiek op markten waarop beide partijen hun FFP aanbieden;

g) coördinatie van een aantal infrastructuuractiviteiten, zoals grondafhandeling, catering, onderhoud.

4. DE BETREFFENDE DIENSTEN

8. Beide partijen verzorgen lijndiensten voor passagiers tussen de EER en de VS. De alliantie zou met name een ongunstige invloed kunnen hebben op de hub-to-hub O & D-markten ("origin and destination"-markten), AMS-DTW en AMS-MPS, waar KLM en NW, vóór het aangaan van de alliantieovereenkomst, beide diensten aanboden in het kader van de voornoemde overeenkomsten inzake voorbehouden capaciteit.

5. DE ARGUMENTEN VAN DE PARTIJEN

9. Met betrekking tot de relevante markt hebben de partijen aangevoerd dat bij de traditionele definitie van markt rekening moet worden gehouden met het feit dat de transatlantische luchtvaartdiensten gekenmerkt worden door concurrentie tussen netwerken van verschillende allianties van luchtvaartmaatschappijen. Bovendien ondervindt het vliegveld Schiphol volgens de partijen concurrentie van andere luchthavens in zijn verzorgingsgebied, met name Zaventem en Frankfurt. Voorts zijn er volgens de partijen verschillende niet-rechtstreekse alternatieve routes met één tussenstop voor de routes AMS-DTW en AMS-MSP.

10. Met betrekking tot de toepasselijkheid van artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag voeren de partijen aan dat de alliantie niet neerkomt op een beperking van feitelijke of potentiële concurrentie. Zij betwisten dat zij voorafgaand aan de alliantie feitelijke concurrenten waren en voeren aan dat de situatie van voor de overeenkomsten inzake voorbehouden capaciteit van 1991 in aanmerking dient te worden genomen in plaats van de alliantie die in 1993 van kracht werd. Voordat zij de overeenkomsten inzake voorbehouden capaciteit aangingen, hadden de partijen geen activiteiten die elkaar overlapten. Bovendien creëerden deze overeenkomsten inzake voorbehouden capaciteit van 1991 volgens de partijen alleen "kunstmatige en tijdelijke" concurrentie tussen hen.

11. Volgens de partijen kunnen zij ook niet als potentiële concurrenten worden beschouwd voor de bewuste routes. Zij merken op dat vóór 1990 KLM, op grond van de luchtvaartovereenkomst tussen de VS en Nederland, niet gerechtigd was op deze routes te vliegen. Bovendien betogen zij dat noch KLM noch NW vóór het afsluiten van de overeenkomsten inzake voorbehouden capaciteit van 1991, niet onafhankelijk deze markt zouden hebben betreden vanwege het beperkte lokale verkeer. Volgens de partijen beloopt het lokale verkeer (gedefinieerd als rechtstreeks en onrechtstreeks O & D-verkeer) ongeveer 60000 passagiers/jaar voor AMS-DTW en ongeveer 36800 passagiers/jaar voor AMS-MPS(6). Volgens de partijen gaat het bij het overgrote deel (ongeveer 94 %) van de passagiers die van Amsterdam naar de VS vliegen om overstappassagiers.

12. Voor het geval de Commissie niettemin tot de slotsom komt dat de alliantie onder de werkingssfeer van artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag valt, hebben de partijen de volgende argumenten aangevoerd voor hun opvatting dat aan de voorwaarden van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag is voldaan(7). Volgens de partijen heeft de alliantie de transatlantische diensten uitgebreid en verbeterd, en met name belangrijke nieuwe diensten tussen Europa en de VS gestart. Tussen 1993 en 2001 werd met 12 nieuwe verbindingen gestart, waarvan enkele op weinig drukke non-stop-routes. Het aantal transatlantische vluchten van de partijen nam toe van ongeveer 100 vluchten per week in 1990 tot ongeveer 200 vluchten in 1999. Het aantal passagiers die non-stop van Amsterdam naar de VS vliegen, zou bijna zijn verdrievoudigd van circa 680000 in 1990 tot ongeveer 2 miljoen in 1999. De partijen hebben erop gewezen dat de alliantie niet alleen geresulteerd heeft in meer transatlantische vluchten van Amsterdam naar de hubs van NW, maar ook in meer aansluitende vluchten naar bestemmingen die voorheen geen of slechte transatlantische verbindingen kenden.

13. Volgens de partijen heeft de alliantie voordelen opgeleverd voor de transatlantische passagiers, niet alleen in de vorm van een uitgebreidere en verbeterde dienstverlening maar ook in de vorm van lagere prijzen. De partijen verwijzen in dit verband naar een studie die in 1999 door de universiteit van Illinois is uitgevoerd en waaruit blijkt dat de interliningtarieven zijn gedaald en waarin wordt geconcludeerd dat de KLM/NW-alliantie een voordeel oplevert van ongeveer 125 miljoen USD per jaar in de vorm van lagere ticketprijzen.

14. Volgens de partijen maakt de integratie van hun diensten het voor hen mogelijk om diensten te verstrekken op markten waar zij alleen niet actief zouden kunnen worden. Bovendien hebben de partijen aangevoerd dat zij door de alliantie efficiënter kunnen werken. Volgens hen zou een minder vergaande samenwerking niet volstaan om tot een efficiënt en volledig geïntegreerd netwerk van diensten te komen die met name kan concurreren met Star en OneWorld.

15. Volgens de partijen heeft de samenwerking de concurrentie op een groot deel van de AMS-DTW of AMS-MSP-routes niet ongedaan gemaakt. Volgens hen beschikken de passagiers over een aantal redelijke alternatieven in de vorm van indirecte vluchten. Bovendien bestaat er volgens de partijen ook veel potentiële concurrentie als gevolg van het feit dat concurrenten nieuwe verbindingen kunnen starten en bestaande diensten kunnen aanpassen. Volgens de partijen bestaan er geen toetredingsbelemmeringen op de onderhavige hub-to-hub-routes. Ook zouden er geen wettelijke belemmeringen zijn en zouden slots beschikbaar zijn aan beide einden van de hub-to-hub-routes. In dit verband hebben de partijen informatie verstrekt voor de winter 2001/2002 en zomer 2002, waaruit blijkt dat de meeste slots die voor Schiphol legitiem werden aangevraagd, uiteindelijk ook daadwerkelijk werden toegewezen. Voorts is volgens de partijen in veel gevallen toegang tot de markt mogelijk zonder een nieuwe vliegverbinding te beginnen door alleen de dienstregeling aan te passen met het oog op verkorting van de overstaptijden om aldus een vlucht tot een "redelijk alternatief" te maken voor een bestaande non-stop-vliegverbinding. De partijen merken voorts op dat de onderhavige hub-to-hub-routes, met respectievelijk 60000 (AMS-DTW) en 36800 (AMS-MSP) O & D-passagiers per jaar, als weinig drukke routes moeten worden beschouwd en dat het hoogst onwaarschijnlijk is dat op deze routes twee of meer concurrerende non-stop-vliegverbindingen in stand kunnen worden gehouden. Volgens de partijen moet het lokale verkeer minimaal 63000 passagiers per jaar bedragen om op een route concurrerende non-stop-vliegverbindingen mogelijk te maken.

6. HET VOORNEMEN VAN DE COMMISSIE

16. Gelet op het voorgaande is de Commissie voornemens een positief standpunt in te nemen ten aanzien van de alliantie tussen KLM en NW en de procedure van artikel 85 te beëindigen. Alvorens dit te doen, maant zij belanghebbende derden aan haar hun opmerkingen kenbaar te maken door deze binnen een maand vanaf de datum van deze bekendmaking, in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, onder vermelding van het referentienummer Zaak COMP/D-2/36.111 - KLM/NW, toe te zenden aan het volgende adres: Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie

Eenheid D2 (Vervoer), Bureau J 70 2/237

B - 1049 Brussel Fax (32-2) 296 98 12 E-mail: Monique.Negenman@cec.eu.int

(1) Het Amerikaanse ministerie van Verkeer hechtte op 11 januari 1993 haar goedkeuring aan deze alliantieovereenkomst en verleende hieraan antitrust-immuniteit (DoT Final Order 93-1-11).

(2) Verordening (EEG) nr. 3975/87 (PB L 374 van 31.12.1987) is namelijk alleen van toepassing op het luchtvervoer tussen luchthavens in de Gemeenschap.

(3) PB C 117 van 15.4.1997, blz. 8 en PB C 177 van 10.6.1998, blz. 10.

(4) De alliantieovereenkomst werd nader uitgewerkt in de KLM-Northwest Enhanced Alliance Implementation Agreement van 30 september 1997. Daarnaast sloten de partijen een aantal flankerende overeenkomsten. Wanneer hierna over "de alliantie" wordt gesproken, dan wordt ook gedoeld op de geïntensiveerde alliantieovereenkomst en de flankerende overeenkomsten.

(5) Voor nadere bijzonderheden, zie de bekendmakingen die hiervoor in voetnoot 3 worden genoemd.

(6) Gebaseerd op MIDT-gegevens (boekingen) van 2000 die door de partijen zijn verstrekt.

(7) De Commissie is niet bevoegd om in het kader van artikel 85 van het EG-Verdrag een uitzondering krachtens artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag toe te staan. Om te bepalen of er inbreuk is gemaakt op de communautaire mededingingswetgeving en te bepalen welke maatregelen noodzakelijk zijn om hieraan een einde te maken, moet de Commissie evenwel de beginselen van artikel 81 van het EG-Verdrag in hun geheel toepassen.