TOELICHTING

1.ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•Motivering en doel van het voorstel

Dit voorstel voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG betreffende het gemeenschappelijke stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (hierna "de btw-richtlijn" genoemd) strekt tot verlenging 1) van de mogelijkheid die de lidstaten hebben de verleggingsregeling toe te passen om bestaande fraude met leveringen van goederen en diensten te bestrijden, zoals bepaald in artikel 199 bis, lid 1, van de btw-richtlijn, en 2) van de mogelijkheid gebruik te maken van het snellereactiemechanisme (QRM) om fraude te bestrijden.

Krachtens artikel 199 bis van de btw-richtlijn kunnen de lidstaten desgewenst gebruikmaken van de verleggingsregeling voor de betaling van de btw op leveringen van vooraf bepaalde fraudegevoelige goederen en diensten, met name in het geval van ploffraude in het intracommunautaire handelsverkeer (MTIC).

Als een lidstaat de verleggingsregeling wil toepassen op andere dan de in artikel 199 bis van de btw-richtlijn genoemde leveringen van goederen en diensten, kan een derogatie worden verleend op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn om de belastinginning te vereenvoudigen of bepaalde vormen van belastingontduiking of -ontwijking te voorkomen. Een derogatie op basis van dit artikel kan evenwel pas worden goedgekeurd op voorstel van de Commissie en met unanieme instemming van de Raad, een proces dat verschillende maanden in beslag kan nemen (tot maximaal acht maanden overeenkomstig artikel 395 van de btw-richtlijn). Wanneer een lidstaat plots met grootschalige fraude wordt geconfronteerd, kunnen er door de tijd die nodig is om een derogatie op basis van artikel 395 te krijgen, aanzienlijke btw-inkomsten verloren gaan. Het in artikel 199 ter van de btw-richtlijn vastgestelde snellereactiemechanisme voorziet in een snellere procedure om lidstaten toe te staan, onder strikte voorwaarden, de verleggingsregeling in te voeren, en biedt zo een adequater en doeltreffender middel om te reageren op plotse en grootschalige fraude.

De in de artikelen 199 bis en 199 ter vastgestelde maatregelen strekken ertoe de lidstaten in staat te stellen de problematiek van de intracommunautaire ploffraude snel aan te pakken: artikel 199 bis voorziet in de mogelijkheid om de verleggingsregeling toe te passen op de in dat artikel genoemde goederenleveringen en diensten en artikel 199 ter voorziet in een snellere procedure om de verleggingsregeling in te voeren in het geval van plotse en grootschalige fraude. Beide artikelen vervallen op 31 december 2018.

Intracommunautaire ploffraude komt voor wanneer een handelaar goederen, die vanuit een andere lidstaat zijn verzonden of vervoerd, door middel van een van de btw vrijgestelde levering verwerft en nadien doorverkoopt, waarbij hij zijn afnemer btw in rekening brengt. Nadat een dergelijke handelaar de btw van zijn afnemer heeft ontvangen, verdwijnt hij voordat hij het verschuldigde bedrag aan de belastingautoriteiten afdraagt. Tegelijkertijd kan de afnemer, die al dan niet te goeder trouw handelt, de door hem aan zijn leverancier betaalde btw aftrekken via zijn btw-aangifte. De facultatieve verleggingsregeling op basis van artikel 199 bis van de btw-richtlijn is een nuttig instrument dat de lidstaten bij wijze van voorzorg kunnen inzetten om deze vorm van fraude op de vooraf omschreven gevoelige gebieden te bestrijden wanneer zij op hun grondgebied wordt gepleegd. Wanneer de handelaar voor de binnenlandse leveringen in kwestie de verleggingsregeling moet toepassen, kan hij geen btw in rekening brengen en zal hij dus ook geen btw van zijn afnemer ontvangen: bijgevolg kan hij niet met de ontvangen btw verdwijnen. Het QRM van artikel 199 ter is een uitzonderingsmaatregel op grond waarvan de lidstaten een tijdelijke verleggingsregeling kunnen invoeren voor leveringen van goederen en diensten in sectoren waarin er plots op grote schaal fraude wordt gepleegd, en die niet in artikel 199 bis van de btw-richtlijn zijn vermeld. Met behulp van dit mechanisme kunnen de lidstaten de periode overbruggen die nodig is om een normale derogatie op grond van artikel 395 van de btw-richtlijn te krijgen.

Zoals de btw-richtlijn verlangt, heeft de Commissie een verslag voorgelegd over de effecten van de in artikelen 199 bis en 199 ter van de btw-richtlijn vastgestelde mechanismen. Voor de opstelling van dit verslag zijn de lidstaten uitgenodigd om hun ervaringen met en oordeel over de maatregelen te geven. Om ervoor te zorgen dat er ook rekening wordt gehouden met de feedback van bedrijven, hebben belanghebbenden uit het bedrijfsleven via de btw-deskundigengroep het verzoek gekregen om hun mening te geven. De lidstaten en de geraadpleegde belanghebbenden beschouwen de verleggingsregeling van artikel 199 bis van de btw-richtlijn over het algemeen als een effectief en efficiënt tijdelijk instrument in de strijd tegen btw-fraude. Wat het QRM in artikel 199 ter van de btw-richtlijn betreft, zijn de meeste lidstaten van mening dat het een nuttig instrument blijft dat bij wijze van voorzorg kan worden ingezet in uitzonderlijke gevallen van btw-fraude, ook al is dat daadwerkelijk nog nooit gebeurd.

De Commissie heeft onlangs twee wetgevingsvoorstellen ingediend die btw-fraude grondiger moeten helpen aanpakken. Het eerste is een voorstel voor administratieve samenwerking en fraudebestrijding op het gebied van de btw, dat de samenwerking tussen de lidstaten zal versterken om grensoverschrijdende fraude efficiënt te bestrijden.

Het tweede is een voorstel waarin de pijlers voor een eenvoudiger en fraudebestendiger definitief btw-stelsel voor de handel binnen de Unie worden uiteengezet. Deze pijlers zullen in twee stappen worden geïmplementeerd. In eerste instantie zal de Commissie in de eerste helft van 2018 een voorstel presenteren met de nadere bepalingen voor de werking van de definitieve regeling voor goederenleveringen tussen bedrijven (b2b) binnen de Unie.

Deze regeling, die op 1 juli 2022 in werking moet treden, biedt een fundamentele oplossing voor de intracommunautaire ploffraude. Aangezien het de bedoeling is dat leveringen binnen de Unie daadwerkelijk aan btw worden onderworpen, zou een handelaar niet langer goederen, die vanuit een andere lidstaat zijn verzonden of vervoerd, kunnen verwerven met vrijstelling van btw, hetgeen aan de basis lag van de intracommunautaire ploffraude. Alleen betrouwbare belastingplichtigen met de status van gecertificeerde belastingplichtige zouden goederen die vanuit een andere lidstaat zijn verzonden of vervoerd, kunnen verwerven zonder dat de leverancier de btw in rekening brengt.

Uit het bovenstaande blijkt dat de in de artikelen 199 bis en 199 ter van de btw-richtlijn vastgestelde maatregelen als tijdelijke en doelgerichte maatregelen nuttig zijn geweest. Als zij op 31 december 2018 vervallen, zouden de lidstaten een efficiënt instrument verliezen om fraude te bestrijden.

Het is derhalve passend om de in de artikelen 199 bis en 199 ter vastgestelde maatregelen te verlengen tot 30 juni 2022, datum waarop de definitieve regeling voor b2b-goederenleveringen binnen de Unie in werking moet treden.

Overeenkomstig artikel 199 bis, lid 1, van de btw-richtlijn kunnen de lidstaten de verleggingsregeling voor een minimumperiode van twee jaar toepassen. De eis van een minimumperiode van twee jaar voor de toepassing van de maatregel bleek belemmerend te werken voor enkele lidstaten die de verleggingsregeling in de loop van 2017 wilden invoeren ter bestrijding van een aantal recent ontdekte gevallen van btw-fraude bij leveringen van goederen en/of diensten die in de lijst van artikel 199 bis zijn opgenomen. De betreffende lidstaten moesten hun derogatieverzoek uiteindelijk indienen op basis van artikel 395 van de btw-richtlijn en door de procedure waarin dit artikel voorziet, liep de reactie van de lidstaten op het fraudeprobleem vertraging op. Daarom wordt voorgesteld om de eis van de minimumperiode van twee jaar te schrappen.

•Samenhang met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel doet geen afbreuk aan het voorstel van de Commissie wat betreft de tijdelijke toepassing van een veralgemeende verleggingsregeling, dat lidstaten die bijzonder hard door fraude worden getroffen, de mogelijkheid zou bieden onder strikte voorwaarden een algemene (en niet sectorspecifieke) verleggingsregeling in te voeren voor binnenlandse leveringen van goederen en diensten. De reikwijdte en de voorwaarden die voor de toepassing van de veralgemeende verleggingsregeling zijn voorgesteld, verschillen van de voorwaarden in de artikelen 199 bis en 199 ter van de btw-richtlijn.

2.RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•Rechtsgrondslag