[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 12.12.2006

SEC(2006) 1648

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het

Voorstel voor een RICHTLIJN VAN DE RAAD inzake de inventarisatie van Europese kritieke infrastructuur, de aanmerking van infrastructuur als Europese kritieke infrastructuur en de beoordeling van de noodzaak de bescherming van dergelijke infrastructuur te verbeteren SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

{COM(2006) 787 definitief}{SEC(2006) 1654}

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

Achtergrond

De veiligheid in de Europese Unie, de economie en het welzijn van de burgers hangen af van bepaalde infrastructuurvoorzieningen en de diensten die deze aanbieden. De vernietiging of verstoring van infrastructuur die essentiële diensten aanbiedt zou kunnen leiden tot het verlies van mensenlevens, het verlies van eigendom, het verlies van vertrouwen en de verslechtering van het moreel bij de burgers in de EU.

Kritieke infrastructuur kan worden beschadigd, vernietigd of verstoord door een verscheidenheid van door de mens en de natuur veroorzaakte gebeurtenissen Elk van deze storingen of manipulaties van kritieke infrastructuur moet in de mate van het mogelijke zo kort mogelijk duren, zelden voorkomen, slechts in een beperkt geografisch gebied optreden en gemakkelijk beheersbaar zijn.

Wat is het probleem?

Het probleem dat moet worden aangepakt, is de kwetsbaarheid van kritieke infrastructuurvoorzieningen in Europa en de daaruit voortvloeiende kwetsbaarheid van de diensten die zij aanbieden. Het onderliggende probleem is dat een laag beschermingsniveau van kritieke infrastructuur in bepaalde lidstaten tot een verhoging van de kwetsbaarheid van andere lidstaten kan leiden.

Wie wordt met het probleem geconfronteerd?

Alle inwoners van de Europese Unie, het bedrijfsleven, de overheidsinstanties van de lidstaten en de Europese Unie in haar geheel kunnen met dit probleem worden geconfronteerd. De effecten kunnen rechtstreeks (bijv. slachtoffers na een terroristische aanslag) en onrechtstreeks (bijv. de verstoring van bepaalde diensten na het ontstaan van problemen met bepaalde infrastructuurvoorzieningen) zijn.

Waarom is er dringend behoefte aan maatregelen op het niveau van de EU?

- Steeds meer lidstaten bereiden een eigen aanpak van de bescherming van kritieke infrastructuur (CIP) voor en zouden gaarne zien dat de Commissie een algemeen Europees programma voor de bescherming van kritieke infrastructuur voorstelt, zodat zij rekening kunnen houden met de gemeenschappelijk EU-aanpak. Wachten met de goedkeuring van een gemeenschappelijk kader doet de kans toenemen dat door de lidstaten verschillende, niet-compatibele methoden worden uitgewerkt om kritieke infrastructuur te beschermen.

- Zwakke schakels moeten worden verwijderd, in het bijzonder daar waar grensoverschrijdende effecten mee gaan spelen. Het risico dat een bepaalde lidstaat schade ondervindt omdat een ander lidstaat er niet in is geslaagd infrastructuur op zijn grondgebied doeltreffend te beschermen, moet tot een minimum worden beperkt.

- De uit verschillende veiligheidsmaatregelen voorvloeiende extra kosten voor ondernemingen die in meer dan één lidstaat actief zijn, moeten tot een minimum worden beperkt.

- Bepaalde infrastructuurvoorzieningen, bijv. energiepijpleidingen en transmissienetwerken, worden steeds "Europeser", hetgeen betekent dat een uitsluitend nationale aanpak ontoereikend is.

- Er kan redelijkerwijze worden verwacht dat bepaalde werkzaamheden waarbij wordt ingegaan op de vraag hoe kritieke infrastructuur in Europa beter kan worden beschermd, veel tijd in beslag zullen nemen. Deze werkzaamheden zouden zo snel mogelijk moeten worden aangevat en moeten op een gemeenschappelijke aanpak worden gebaseerd.

- In het kader van de raadplegingen van de belanghebbende partijen, waarmee in 2004 is begonnen, zijn drie seminars over de bescherming van kritieke infrastructuur gehouden, is een groenboek aangenomen en zijn twee informele bijeenkomsten van CIP-contactpunten en talrijke bilaterale bijeenkomsten met vertegenwoordigers van de overheid en de particuliere sector gehouden.

- De criminele en terroristische dreigingen nemen niet af en de lidstaten en de Commissie hebben belang bij samenwerking, die synergie-effecten oplevert, tegen dergelijke dreigingen.

Doel

Het algemene doel van het voor de bescherming van kritieke infrastructuur voorgestelde beleid is de bescherming van dergelijke infrastructuur in de EU te verbeteren.

Voor- en nadelen van de vier verschillende beleidsopties

Er is een aantal mogelijke beleidsopties geformuleerd om bovengenoemd doel te verwezenlijken:

1. Niet-behandeling van aangelegenheden in verband met de bescherming van kritieke infrastructuur op Europees niveau. In dit geval zouden geen horizontale maatregelen worden genomen op EU-niveau.

De optie "geen wijziging in het beleid" biedt geen duidelijke voordelen wat de verbetering van de bescherming van kritieke infrastructuur in Europa betreft. Zij heeft echter een aantal nadelen (mededingingsaspecten, hogere kosten voor het bedrijfsleven en een ontoereikend veiligheidsniveau). Deze aanpak is afgewezen door alle lidstaten, die het in het algemeen nodig achten de bescherming van kritieke infrastructuur uit een Europees perspectief aan te pakken.

2. Het creëren van een niet-bindend kader. In dit geval zou een niet-bindend horizontaal kader worden gecreëerd, doch de lidstaten zouden vrij kunnen beslissen of zij er gebruik van wensen te maken.

Deze optie heeft als duidelijk voordeel dat een kader tot stand wordt gebracht dat een klimaat van vertrouwen tussen alle belanghebbende partijen moet scheppen. Dit voordeel weegt evenwel niet op tegen de belangrijke nadelen van deze optie, met name toenemende kosten, mededingingsvraagstukken en het verhoogde veiligheidsrisico. Het veiligheidsaspect is een belangrijk probleem in het kader van deze optie. Een niet-bindend kader verschaft niet de vereiste basis om alle lidstaten ertoe te verplichten toereikende maatregelen ter bescherming van hun kritieke infrastructuur te nemen.

3. Het creëren van een "licht" wetgevend kader. In dit geval zou een aantal bindende maatregelen worden genomen op Europees niveau. De lidstaten zouden aan bepaalde algemene verplichtingen zijn onderworpen, maar er zou nog sterk de nadruk worden gelegd op de uitwisseling van beproefde methoden, dialoog en het scheppen van een klimaat van vertrouwen op EU-niveau.

Dit "lichte wetgevende kader" biedt het beste evenwicht tussen voor- en nadelen. Door deze aanpak zou de concurrentie worden gewaarborgd, zouden de kosten voor ondernemingen die actief zijn in meer dan een lidstaat verlagen en zou de veiligheid in Europa toenemen. Deze duidelijke voordelen lijken op te wegen tegen de nadelen die verband houden met de kosten. Een ander mogelijk nadeel van deze optie vloeit voort uit het feit dat in de EU een bijkomend regelgevingskader wordt gecreëerd. In het belang van de veiligheid lijkt deze aanpak echter gerechtvaardigd.

4. Volledige harmonisatie op EU-niveau. Zowel wat de organisatie van aangelegenheden in verband met de bescherming van kritieke infrastructuur in de lidstaten betreft als wat de eisen inzake bescherming aangaat, zouden in dit geval maatregelen met het oog op volledige harmonisatie op EU-niveau worden voorgesteld.

De optie "volledige harmonisatie" biedt verscheidene duidelijke voor- en nadelen. Positief is dat de kritieke infrastructuur in de EU in hoge mate zou zijn beschermd. Daar staat tegenover dat de kosten hoog zouden zijn en dat het moeilijk zou zijn een klimaat van vertrouwen te scheppen tussen de betrokken partijen. Ten slotte is deze optie reeds afgewezen door de lidstaten, die willen dat het EPCIP (Europees programma voor de bescherming van kritieke infrastructuur) voortbouwt op de reeds geboekte resultaten en deze aanvult. Deze aanpak zou in strijd kunnen zijn met het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel en zou vermoedelijk door alle lidstaten worden verworpen.

De analyse van de vier bovenstaande beleidsopties bevestigt dat actie op Europees niveau een toegevoegde waarde zou hebben en dat een dergelijke actie inderdaad nodig is. Optie 3 lijkt de grootste voordelen te bieden.

Rekening houdend met het feit dat het EPCIP een volledig nieuw beleidsterrein vormt en dat er op het gebied van de bescherming van kritieke infrastructuur derhalve behoefte is aan een stapsgewijze aanpak, zou de meest haalbare optie een combinatie van de opties 2 en 3 zijn. Het algemene kader van het EPCIP zou daardoor door een niet-bindend instrument worden geregeld, terwijl een paar essentiële vereisten in verband met ECI door middel van bindende maatregelen zouden worden ingevoerd.

Gevolgen van het aanbevolen beleid waarin bindende en niet-bindende maatregelen worden gecombineerd

Voor een alomvattende, samenhangende en stapsgewijze uitwerking van het EPCIP is een combinatie van bindende en niet-bindende maatregelen nodig.

Voor elk van de essentiële onderdelen ervan worden de gevolgen van bindende en niet-bindende instrumenten beoordeeld[1]. Aangezien de algemene doelstelling van het EPCIP is de bescherming van kritieke infrastructuur in de EU te verbeteren, wordt het positieve effect van de essentiële onderdelen op de veiligheid afgewogen tegen de potentiële kosten.

1. Deelname aan CIP-deskundigengroepen op EU-niveau. Het scheppen van een klimaat van vertrouwen onder alle partijen die betrokken zijn bij het proces ter bescherming van kritieke infrastructuur is van cruciaal belang voor het welslagen van dit proces op lange termijn. Dergelijke CIP-deskundigengroepen zouden een zeer positieve impact hebben wat de veiligheid betreft. De kosten zouden beperkt zijn, aangezien CIP-deskundigengroepen enkel zouden worden opgezet wanneer daaraan behoefte bestaat en zij pro bono zouden werken. Aangezien deskundigengroepen op EU-niveau op vrijwillige basis zouden fungeren, zouden zij deel uitmaken van het niet-bindende kader van het EPCIP.

2. Gebruik van een veilige procedure voor de uitwisseling van informatie over de bescherming van kritieke infrastructuur. Voor de uitwisseling van informatie over de bescherming van kritieke infrastructuur onder de belanghebbende partijen is een vertrouwensrelatie vereist. De vrijwillige uitwisseling van informatie over de bescherming van kritieke infrastructuur kan niet door middel van bindende maatregelen worden ondersteund, aangezien deze een averechts effect zouden sorteren waar het erom gaat een klimaat van vertrouwen te scheppen en de dialoog te vergemakkelijken. De impact op de veiligheid zou uiteraard positief zijn. Verwacht mag worden dat de kosten laag zullen blijven, aangezien de maatregelen niet-bindend blijven en veeleer van belang zullen zijn voor de ontwikkeling van een groter veiligheidsbewustzijn.

3. Vaststelling en analyse van interdependenties. De inventarisatie en de analyse van geografische en sectorspecifieke interdependenties zullen een belangrijke rol spelen bij de verbetering van de bescherming van kritieke infrastructuur in de EU. In dit geval kunnen geen bindende maatregelen worden opgelegd, aangezien de inventarisatie van interdependenties een onderdeel vormt van een ruimer proces waarvoor samenwerking en coördinatie tussen verscheidene belanghebbende partijen vereist is. De kosten kunnen op dit ogenblik niet worden geraamd, omdat de vaststelling van interdependenties een continu proces is. Door de toekenning van communautaire financiële middelen zou daaraan kunnen worden bijgedragen.

4. Uitwerking van nationale programma's voor de bescherming van kritieke infrastructuur. Hoewel de verantwoordelijkheid voor de bescherming van nationale kritieke infrastructuur (NCI) duidelijk bij de eigenaren/exploitanten van dergelijke infrastructuur en bij de lidstaten ligt, zou ook de Gemeenschap er voordeel bij hebben als ervoor zou worden gezorgd dat in elk van de lidstaten voldoende aandacht wordt besteed aan de kwestie van de nationale kritieke infrastructuur. Hoewel een bindende aanpak van de nationale CIP-programma's duidelijke voordelen heeft op veiligheidsgebied, is een dergelijke aanpak in eerste instantie misschien niet mogelijk. Gezien het subsidiariteitsbeginsel en het feit dat een stapsgewijze aanpak van het EPCIP nodig is, kan het gerechtvaardigd zijn dat bindende maatregelen op aangelegenheden in verband met Europese kritieke infrastructuur (ECI) worden geconcentreerd. Een niet-bindende aanpak van nationale CIP-programma's kan gerechtvaardigd zijn. Deze aanpak zou evenwel opnieuw moeten worden beoordeeld zodra de werkzaamheden in verband met Europese kritieke infrastructuur vorderen.

5. Inventarisatie van nationale kritieke infrastructuur door elke lidstaat. De inventarisatie van nationale kritieke infrastructuur is een essentiële voorwaarde voor de adequate bescherming ervan. Een bindende aanpak van de inventarisatie van NCI zou op veiligheidsgebied grotere voordelen bieden dan een niet-bindende aanpak. Gezien het subsidiariteitsbeginsel en het feit dat het nodig is in eerste instantie aandacht te besteden aan kwesties in verband met ECI, kan een niet-bindende aanpak van de inventarisatie van NCI gerechtvaardigd zijn. Naarmate de ervaring van de EU op het gebied van de bescherming van kritieke infrastructuur toeneemt, kan het echter nodig zijn deze aanpak opnieuw te bekijken.

6. Aanstelling door iedere lidstaat van een contactpunt voor aangelegenheden die verband houden met de bescherming van kritieke infrastructuur (CIP-contactpunt). Iedere lidstaat dient een CIP-contactpunt aan te wijzen, dat een algemeen overzicht heeft van de activiteiten in verband met de bescherming van kritieke infrastructuur in de lidstaat en dat de CIP binnen de lidstaat en met andere lidstaten, de Raad en de Commissie coördineert. Alleen een bindende aanpak zou garanderen dat elke lidstaat de vereiste taken vervult. Niet-bindende maatregelen zouden een bescheiden succes mogelijk kunnen maken, maar zouden in geen geval kunnen garanderen dat elke lidstaat een CIP-contactpunt aanstelt. Een bindende aanpak van de aanstelling van CIP-contactpunten verdient daarom de voorkeur.

7. Inventarisatie van Europese kritieke infrastructuur en aanmerking van infrastructuur als ECI. De inventarisatie van ECI en de aanmerking van infrastructuur als ECI staat centraal in het EPCIP, aangezien de bescherming van kritieke infrastructuur slechts kan worden verbeterd nadat de betrokken infrastructuur in kaart is gebracht. Bij dit proces moet op gecoördineerde wijze tewerk worden gegaan en kan er alleen succes worden geboekt wanneer dat op het niveau van de EU gebeurt.

Alleen een bindende aanpak van de inventarisatie van ECI en de aanmerking van infrastructuur als ECI biedt een grote kans dat de doelstellingen van het EPCIP worden gerealiseerd. Bovendien zou een bindende aanpak in dit opzicht nog twee andere positieve gevolgen hebben:

- doorzichtigheid – indien voor de inventarisatie van ECI en de aanmerking van infrastructuur als ECI een juridische procedure geldt, wordt daarop controle uitgeoefend door de lidstaten – en mogelijkerwijze door anderen, waardoor een optimale doorzichtigheid wordt gegarandeerd;

- vergelijkbaarheid – gemeenschappelijke procedures en methoden brengen mee dat de in kaart gebrachte ECI vergelijkbaar zijn en dat geen zeer uiteenlopende interpretaties door de lidstaten mogelijk zijn.

Een niet-bindende aanpak zou hier tot gevolg hebben dat de EU zou worden geconfronteerd met een situatie waarin alleen bepaalde Europese kritieke infrastructuur van Europees belang in kaart zou zijn gebracht. Het is in het belang van de EU in haar geheel dat dergelijke zwakke schakels worden verwijderd.

8. Kwetsbaarheids-, dreigings- en risicoanalyses in verband met ECI. Elke lidstaat zou een risico- en dreigingsanalyse in verband met relevante ECI moeten verrichten om de bescherming ervan te verbeteren. Gezien het belang van deze maatregel bij de versterking van de bescherming van ECI, zou het gebruik van een bindend instrument hiervoor gerechtvaardigd zijn. Wanneer er niet voor wordt gezorgd dat alle lidstaten passende analyses verrichten, zullen de eigenaren/exploitanten van ECI niet over voldoende informatie over mogelijke dreigingen beschikken en is het niet mogelijk op EU-niveau te beoordelen waar nog leemten in de bescherming bestaan.

9. Verplichtingen in verband met Europese kritieke infrastructuur. Ter verwezenlijking van de algemene doelstelling, namelijk de bescherming van ECI te verbeteren, zouden de eigenaren/exploitanten de volgende twee maatregelen moeten nemen: zij zouden een veiligheidsverbindingsfunctionaris moeten aanstellen en zij zouden een beveiligingsplan moeten uitwerken. Het gebruik van een bindend instrument voor deze twee maatregelen is gerechtvaardigd, aangezien een coherente aanpak van de bescherming van ECI in de hele EU op een andere manier niet mogelijk zou zijn. Indien gebruik zou worden gemaakt van niet-bindende maatregelen, zou slechts een beperkt aantal eigenaren/exploitanten van ECI daaraan voldoen. De mogelijke kosten zouden op zijn minst worden gecompenseerd door een verhoogde veiligheid, met een grotere stabiliteit, voorspelbaarheid en een toename van het vertrouwen van de consument in het ondernemingsklimaat als gevolg, hetgeen zou leiden tot een toename van de kansen voor het bedrijfsleven en tot een verhoging van de investeringen.

Conclusie

Uit de analyse van de specifieke effecten van de negen belangrijkste maatregelen blijkt dat een combinatie van bindende en niet-bindende maatregelen de meest geschikte methode is om de doelstellingen van het EPCIP te verwezenlijken, terwijl tegelijk de beste kosten-batenverhouding wordt geboden. Van de negen belangrijkste maatregelen zouden er vijf beter in een niet-bindend kader worden ondergebracht, terwijl er vier een bindend karakter zouden moeten krijgen:

(I) niet-bindende maatregelen:

a) deelname aan CIP-deskundigengroepen op EU-niveau;

b) gebruik van een procedure voor de uitwisseling van informatie over de bescherming van kritieke infrastructuur;

c) vaststelling en analyse van interdependenties;

d) uitwerking van nationale programma's voor de bescherming van kritieke infrastructuur;

e) inventarisatie van nationale kritieke infrastructuur.

(II) bindende maatregelen:

a) aanwijzing van CIP-contactpunten;

b) inventarisatie van Europese kritieke infrastructuur en aanmerking van infrastructuur als ECI;

c) het verrichten van kwetsbaarheids-, dreigings- en risicoanalyses in verband met ECI;

d) uitwerking van beveiligingsplannen van de exploitanten; de aanstelling van veiligheidsverbindingsfunctionarissen.

Als gevolg daarvan zou het aanbevolen beleid voor de uitwerking van het EPCIP bestaan uit:

1. een algemeen niet-bindend EPCIP-kader, dat in een mededeling van de Commissie wordt toegelicht;

2. een bindend instrument dat specifiek betrekking heeft op ECI (de richtlijn betreffende Europese kritieke infrastructuur), waarin een gemeenschappelijk aanpak zou worden vastgelegd voor de inventarisatie van Europese kritieke infrastructuur, voor de aanmerking van infrastructuur als ECI en voor de beoordeling van de noodzaak de bescherming ervan te verbeteren.

[1] Een aantal onderdelen kunnen door hun aard alleen door middel van niet-bindende maatregelen worden behandeld, bijv. het opzetten van deskundigengroepen. In deze gevallen zal de beoordeling worden beperkt tot de niet-bindende benadering.